辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽行终98号上诉人（原审被告）：开原市人民政府。住所地：辽宁省开原市滨水新城九州路**。法定代表人：谭会波，开原市人民政府市长。委托诉讼代理人：顾洋，铁岭市生态环境局开原分局工作人员。委托诉讼代理人：韩英杰，辽宁君扬律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：开原市运强超细钙粉厂。住。住所地：辽宁省铁岭市开原市八棵树镇八棵树村/div>投资人：李洪海，男，1974年7月16日出生，满族，住辽宁省大连市沙河口区。委托诉讼代理人：初旭，北京大成（大连）律师事务所律师。上诉人开原市人民政府（以下简称开原市政府）因被上诉人开原市运强超细钙粉厂（以下简称运强钙粉厂）诉其不履行行政补偿职责一案，不服辽宁省铁岭市中级人民法院（2020）辽12行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人开原市政府的委托诉讼代理人顾洋、韩英杰，被上诉人运强钙粉厂的投资人李洪海及委托诉讼代理人初旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决查明以下事实：运强钙粉厂是开原市八棵树镇政府招商引资企业，于2005年9月6日注册成立，领取了《营业执照》，登记类型为个人独资企业，经营范围为非金属矿物粉体生产加工销售。运强钙粉厂依法取得了《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、用地批复及土地使用权等，并且在领取营业执照之前取得了环保部门的审批同意。因运强钙粉厂经营场所被划入清河水库饮用水水源二级保护区范围，开原市政府于2019年8月26日，作出开政闭决字〔2019〕007号关闭决定，以运强钙粉厂在清河水库饮用水水源地二级保护区内存在已建成的排放污染物的建设项目为由，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款的规定，责令运强钙粉厂自收到决定书之日起7日内自行关闭；逾期不关闭的，开原市政府将依法强制关闭。运强钙粉厂对开原市政府作出的关闭决定不服，向铁岭市人民政府申请行政复议。铁岭市人民政府于2020年6月15日作出铁政行复决字〔2020〕10号行政复议决定，维持了开原市政府作出的关闭决定，并于2020年7月13日向运强钙粉厂送达行政复议决定书。另查明，2019年8月14日，运强钙粉厂在开原市政府关闭决定听证会上提出，若确需关闭的，应给予补偿或安置。2020年6月15日，铁岭市人民政府作出行政复议意见书，要求开原市政府做好被关闭企业的稳定工作，区分企业经营情况区别对待并出台善后工作方案。运强钙粉厂已经被断电停止经营，开原市政府在关闭决定作出后未与运强钙粉厂达成补偿协议，亦未作出补偿决定，运强钙粉厂不服，向原审法院提起本案诉讼。原审判决认为，《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”根据上述规定，行政许可只要是依法取得就应受法律保护。行政机关无论因法律规范废改，还是客观情况变化，亦或为了公共利益需要而变更或者撤回行政许可，都应就由此造成的财产损失，对公民、法人或者其他组织依法给予补偿。本案中，运强钙粉厂在划定饮用水水源保护区之前，已经依法领取了《营业执照》，并取得了建设项目用地规划许可、用地批复、土地使用权等，运强钙粉厂的合法经营行为应当受到法律的保护。由于运强钙粉厂被划入饮用水水源二级保护区范围内，开原市政府因客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要可以改变原行政许可内容，关闭运强钙粉厂。但运强钙粉厂基于对行政机关的信赖产生的信赖利益损失，行政机关应给予适当的、合理的补偿。运强钙粉厂自关闭至今已经超过一年时间，但开原市政府迟迟未对运强钙粉厂进行补偿，且在铁岭市人民政府行政复议意见要求其做好善后工作后，仍未作出具体的补偿方案，其行为不符合法律规定。运强钙粉厂要求开原市政府作出明确的补偿意见的诉讼请求，原审法院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：责令开原市人民政府于本判决生效之日起三个月内针对关闭开原市运强超细钙粉厂的行为作出明确的书面补偿意见。案件受理费50元，由开原市人民政府负担。开原市政府上诉称：原审判决认定事实不清，责令开原市政府作出明确的书面补偿意见没有事实根据，没有实体内容。开原市政府根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款的规定，和运强钙粉厂项目建设在水源保护区划定之前的具体情况，在“拆除或关闭”中选择下达“关闭”令，同时做好善后处理工作，该行政行为是水源保护区环保治理的专项执法行为，原审判决认定为撤回行政许可的行政行为，是认定事实错误。原审判令开原市政府三个月内做出明确的书面补偿意见，没有损失的具体事实根据，没有实体内容。综上，请求撤销原审判决。运强钙粉厂答辩称，一审适用法律、判决结果正确。第一，对于责令关闭的具体行政行为的定性，运强钙粉厂生产行为不存在违法行为，开原市政府责令关闭应视为行政许可的撤回。第二，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条、第十四条的规定，行政机关变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织向行政机关提出补偿申请后，行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以提起行政诉讼，不需要行政相对人提出明确具体的补偿数额。第三，开原市政府至今未对补偿申请予以答复或者作出补偿决定，原审法院责令开原市政府作出明确补偿意见符合法律规定。故请求驳回开原市政府的上诉请求。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款的规定，禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。运强钙粉厂系位于饮用水水源二级保护区范围内的已建成的排放污染物的建设项目，开原市政府为环境公共利益需要对其作出关闭决定，符合法律规定。但是运强钙粉厂在其经营场所被划入清河水库饮用水水源二级保护区范围之前，已从开原市市场监督管理局领取了《营业执照》；与开原市国土资源局签订了《征（占）土地协议书》，并办理了《建设用地规划许可证》、《房屋所有权证》；且其在领取营业执照之前取得了环保部门的审批同意，并在被关闭前持续正常经营，按期缴纳排污费。运强钙粉厂依法取得的各项行政许可权益应受法律保护。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，行政机关为了公共利益的需要依法变更或者撤回已经生效的行政许可，应当对由此给公民、法人或者其他组织造成的财产损失给予补偿。开原市政府作出关闭决定后，又采取强制断电等措施使运强钙粉厂停止生产经营，导致其无法在既有经营场所从事经营活动，且根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款的规定，运强钙粉厂因位于饮用水水源二级保护区，以后也不得恢复生产经营。故开原市政府的关闭决定从事实上撤回了对运强钙粉厂的经营许可，开原市政府负有对运强钙粉厂基于行政许可行为产生的信赖利益损失给予适当、合理补偿的法定职责。2019年8月14日，运强钙粉厂在开原市政府关闭决定听证会上提出，若确需关闭的，应给予补偿或安置。在开原市政府关闭决定作出以后，运强钙粉厂向铁岭市人民政府提出的复议申请中亦提出应对其损失予以补偿的请求。2020年6月15日，铁岭市政府向开原市政府作出行政复议意见书，要求开原市政府做好被关闭企业的稳定工作，区分企业经营情况区别对待并出台善后工作方案，并于60日内将做好善后工作的情况通报铁岭市政府。开原市政府在作出关闭决定时，在已知晓运强钙粉厂申请行政补偿的情况下，仍未涉及对运强钙粉厂的任何补偿事宜；自铁岭市政府作出行政复议意见书至今已经超过八个月时间，也未就善后补偿事宜与运强钙粉厂进行协商、达成补偿协议，亦未作出补偿决定，构成拖延履行法定职责，原审法院判决责令开原市政府于判决生效之日起三个月内针对关闭运强钙粉厂的行为作出明确书面补偿意见并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人开原市政府的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人开原市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  于德江审判员  王 骞审判员  柳华颖二〇二一年二月二十五日法官助理刘禹书记员魏晓迪