北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终7837号上诉人（一审被告）北京市房山区人民政府，住所地北京市房山区良乡政通路**。法定代表人郭延红，区长。委托代理人邢丽，北京市房山区人民政府工作人员。委托代理人马芸芸，北京市房山区人民政府工作人员。被上诉人（一审原告）寇天军，男，1966年2月4日出生，汉族，住北京市房山区。一审第三人北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路**。法定代表人张维，主任。委托代理人景文成，北京市规划和自然资源委员会房山分局工作人员。委托代理人董芙蓉，北京元辅律师事务所律师。一审第三人北京市土地整理储备中心房山区分中心，住所地北京市房山区良乡西路**。法定代表人王聪颖，主任委托代理人郑占雄，北京市土地整理储备中心房山区分中心工作人员。委托代理人董芙蓉，北京元辅律师事务所律师。一审第三人北京市房山区周口店镇云峰寺村村民委员会，住所地北京市房山区周口店镇云峰寺村。法定代表人张秀兰，主任。委托代理人邹宗林，北京市博维律师事务所律师。上诉人北京市房山区人民政府（以下简称房山区政府）因驳回行政复议申请决定一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）京04行初178号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。房山区政府于2020年3月16日作出房政复字【2019】475号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），查明如下事实：寇天军系北京市房山区周口店镇云峰寺村村民，户籍所在地为北京市房山区周口店地区云峰寺****（以下简称云峰寺****）。依据北京市房山区人民法院（以下简称房山区法院）作出的（2018）京0111行初193号行政判决、（2019）京0111民初14144号民事判决以及一审法院作出的（2018）京04行初1088号行政裁定相关查证内容，因周口店镇中心区二街区02-0001等地块土地一级开发项目（以下简称涉案项目），北京市房山区住房和城乡建设委员会（以下简称房山区住建委）于2016年3月17日核发京建房拆许字【2016】第1号《房屋拆迁许可证》。寇天军位于云峰寺四区46号的房屋在该项目拆迁范围内，且已被拆除。针对云峰寺四区46号房屋被拆除问题，公安机关已立案调查，该案目前仍在办理中，未确定拆除行为的实施主体。寇天军认为其未与涉案项目征地拆迁方签订相关协议，未获得相关补偿，并认为2019年11月26日北京市房山区周口店镇云峰寺村村民委员会（以下简称云峰寺村委会）告知涉案项目未征收其46号宅基地及地上房屋，北京市土地整理储备中心房山区分中心（以下简称土储房山分中心）与云峰寺村委会签订的、2016年10月14日生效的《征地补偿安置协议书》中涉及其46号宅基地及房屋，向房山区政府申请行政复议，请求确认北京市房山区周口店镇人民政府（以下简称周口店镇政府）和北京市规划和自然资源委员会房山分局（以下简称市规自委房山分局）、土储房山分中心、云峰寺村委会强行侵占其宅基地及地上房屋的行政行为违法。房山区政府在被诉复议决定中认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，有权向行政机关提出行政复议申请。因此，申请人提出行政复议申请的前提是存在被申请人作出的行政行为。本案中，寇天军所称其位于云峰寺四区46号的宅基地及地上房屋被周口店镇政府强行侵占且强制拆除。寇天军已就云峰寺四区46号的宅院房屋被拆除相关事宜向公安机关报警且目前尚在调查当中，寇天军未能就周口店镇政府实施了前述违法行政行为提供合法有效的证据佐证其主张成立，周口店镇政府在复议答复中亦否认其作出前述违法行为。因此，现有证据材料不能佐证周口店镇政府作出对寇天军的权利义务产生实际影响的涉案行政行为，寇天军的复议申请缺乏事实及法律依据，应予驳回。寇天军要求确认市规自委房山分局、土储房山分中心、云峰寺村委会强行侵占其宅基地及地上房屋的行政行为违法的请求缺乏事实及法律依据，不属于本案审查范围，不予审查。综上，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回寇天军的行政复议申请。寇天军不服，诉至一审法院，请求撤销被诉复议决定，责令房山区政府限期重新作出行政复议决定。一审法院经审理查明：2019年12月11日，房山区政府收到寇天军以邮寄方式提交的行政复议申请材料。寇天军在行政复议申请书中将市规自委房山分局、土储房山分中心、周口店镇政府均列为行政复议被申请人，将云峰寺村委会列为第三人，其所提行政复议请求为：1.确认市规自委房山分局、土储房山分中心、周口店镇政府强行侵占其宅基地及地上房屋的行政行为违法；2.确认土储房山分中心与云峰寺村委会签订并于2016年10月14日生效的《征地补偿安置协议书》中涉及其宅基地及房屋的部分无效；3.责令市规自委房山分局、土储房山分中心、周口店镇政府及云峰寺村委会归还其宅基地。寇天军向房山区政府一并提交了证据目录和证据材料。2019年12月13日，房山区政府向寇天军作出《行政复议申请材料补正通知书》，主要内容为：1.寇天军所列被申请人市规自委房山分局系市规自委的派出机构，并非行政复议适格被申请人，若对市规自委房山分局的相关行政行为不服，应向市规自委的上一级主管部门或同级人民政府提出复议申请。由《土地储备管理办法》可知，寇天军所列被申请人土储房山分中心系承办本行政辖区内土地储备工作的事业单位，并非行政复议适格被申请人。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十二条的规定，告知寇天军变更被申请人。2.寇天军同时向复议机关提出要求确认三被申请人强行侵占其宅基地及地上房屋的行政行为违法、要求确认土储房山分中心与云峰寺村委会签订并于2016年10月14日生效的《征地补偿安置协议书》中涉及其宅基地及房屋的部分无效、责令三被申请人及第三人归还其宅基地三个请求事项，不符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，告知寇天军修改行政复议请求，明确要求审查的一项具体行政行为。房山区政府告知寇天军于收到本通知书7个工作日内补正申请材料，补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限，无正当理由逾期不补正的，视为放弃行政复议申请。房山区政府将该补正通知书邮寄送达寇天军。寇天军收到该补正通知书后，向房山区政府提交了《行政复议申请补正书》，将周口店镇政府列为被申请人，将市规自委房山分局、土储房山分中心、云峰寺村委会列为第三人，将复议请求明确为“确认被申请人与三第三人强行侵占申请人宅基地及地上房屋的行政行为违法”。房山区政府受理了寇天军提出的行政复议申请。2019年12月18日，房山区政府向周口店镇政府送达行政复议答复通知书，要求周口店镇政府在收到行政复议申请书副本之日起10日内作出书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2019年12月25日，周口店镇政府向房山区政府提交行政复议答复书及相关证据材料。周口店镇政府在行政复议答复书中明确表示，其没有实施强行侵占寇天军的宅基地及地上房屋的行政行为。2020年2月10日，房山区政府作出《行政复议延期通知书》，决定延长案件审理期限30日。次日，房山区政府分别向寇天军和周口店镇政府邮寄《行政复议延期通知书》。2020年2月10日，房山区政府作出《第三人参加行政复议通知书》，通知市规自委房山分局、土储房山分中心、云峰寺村委会作为第三人参加行政复议。市规自委房山分局、土储房山分中心、云峰寺村委会分别向房山区政府提交行政复议答复书，均明确表示其未实施寇天军所称的强行侵占宅基地及地上房屋的行为。2020年3月10日，房山区政府致函周口店派出所，要求周口店派出所就寇天军所报云峰寺四区46号房屋被拆除之警情是否办结函复复议机关。2020年3月12日，周口店派出所作出《周口店派出所关于寇天军房屋被拆案情况说明》，主要内容为：“2017年4月6日14时，刘焕芬与寇天军到周口店派出所报称：在周口店地区云峰寺村的老家房子不知被谁拆了。2017年4月6日，周口店派出所受理该案。经北京市国宏信价格评估有限公司评估，寇天军被拆房屋的评估价格为195361元。根据评估价格，2018年7月18日，周口店派出所对该案立为刑事故意毁坏财物案开展侦查。经工作，现无法确定拆除寇天军位于周口店镇云峰寺村**房屋的嫌疑人，此案正在进一步工作中。”2020年3月16日，房山区政府作出被诉复议决定。同日，房山区政府向市规自委房山分局、土储房山分中心、云峰寺村委会送达被诉复议决定，并向寇天军和周口店镇政府邮寄被诉复议决定。寇天军于2020年3月17日收到被诉复议决定，后向一审法院提起行政诉讼。一审法院另查明，寇天军于2018年5月以房山区住建委为被告向房山区法院提起行政诉讼，请求人民法院判决房山区住建委立即履行对土储房山分中心非法拆迁云峰寺四区46号房屋的行为予以行政处罚的法定职责。2018年8月27日，房山区法院作出（2018）京0111行初193号行政判决认为，对于实施强制拆除行为的主体，寇天军认定系涉案项目拆迁方实施，但未能提供合法有效的证据佐证其主张成立，且对涉案房屋被拆除一案，公安机关尚在调查中；房山区住建委接到寇天军的查处申请后，对涉及项目的相关单位进行了调查、询问，履行了相应的职责，在未能确认寇天军主张实施强拆主体系项目拆迁方的情况下，对寇天军作出行政答复并无不当；寇天军要求房山区住建委对拆迁方土储房山分中心违法拆除涉案房屋的行为进行查处的主张缺乏事实依据，不予支持。据此，房山区法院判决驳回寇天军的诉讼请求。寇天军不服房山区法院作出的（2018）京0111行初193号行政判决，向北京市第二中级人民法院（以下简称北京市二中院）提起上诉。北京市二中院作为驳回上诉，维持一审判决的终审判决。一审法院又查明，寇天军于2019年以云峰寺村委会和土储房山分中心为共同被告向房山区法院提起民事诉讼，请求确认云峰寺村委会、土储房山分中心侵害其宅基地使用权，责令云峰寺村委会、土储房山分中心归还其宅基地，并确认云峰寺村委会、土储房山分中心于2015年4月24日签订的《征地补偿安置协议书》中涉及其宅基地及房屋的部分无效。2019年12月3日，房山区法院作出（2019）京0111民初14144号民事判决认为：关于云峰寺四区46号房屋被拆除问题，公安机关已立案调查，该案仍在办理中，拆除行为的实施主体未确定，难以认定云峰寺村委会、土储房山分中心存在侵权行为，故寇天军要求云峰寺村委会、土储房山分中心归还其宅基地缺乏法律和事实依据；同时，云峰寺四区46号房屋已被拆除且双方均确认涉案地块已被开发建设，客观上不存在归还宅基地的基础；寇天军诉讼请求中要求确认云峰寺村委会、土储房山分中心侵害了其宅基地使用权属于事实认定问题，当事人对具体事实问题可经诉讼查明并作为法院查明的事实予以确认，但不能以此作为诉讼请求；云峰寺村委会与土储房山分中心签订的《征地补偿安置协议书》为行政协议，其效力不属于民事诉讼审查范围，对于寇天军主张《征地补偿安置协议书》部分无效的诉讼请求不予支持。据此，房山区法院判决驳回寇天军的诉讼请求。寇天军不服房山区法院作出的（2019）京0111行初14144号民事判决，向北京市二中院提起上诉。北京市二中院作为驳回上诉，维持一审判决的终审判决。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。房山区政府作为周口店镇政府的上一级地方人民政府，对于寇天军以周口店镇政府为行政复议被申请人提出的行政复议申请，具有依法审查并作出相应决定的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第一条的规定，行政复议制度的宗旨和目的，在于防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第四条的规定，行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。本案中，寇天军在申请行政复议时向房山区政府提供了云峰寺村委会出具的书面证明，载明位于云峰寺四区46号的“宅基地及房屋物权权属寇天军”。寇天军又向房山区政府提供了（2018）京0111行初193号行政判决和（2019）京0111民初14144号民事判决，人民法院在该两份判决中均查明云峰寺四区46号房屋于2017年3月28日被强制拆除。周口店镇政府、市规自委房山分局、土储房山分中心和云峰寺村委会在行政复议期间均主张其未对云峰寺四区46号房屋实施强制拆除行为。在此情况下，房山区政府作为行政复议机关，理应对云峰寺四区46号房屋被强制拆除的相关情况，尤其是涉及谁是强制拆除行为实施主体的相关情况，进行必要的调查核实，而不应将证明强制拆除行为实施主体的举证责任完全施加于行政复议申请人寇天军。然而，在行政复议期间，房山区政府在寇天军与行政复议其他各方当事人的相关主张明显不一致的情况下，除要求周口店派出所就寇天军所报云峰寺四区46号房屋被拆除之警情是否已办结作出说明外，并未针对强制拆除行为实施主体问题进行进一步调查核实。此外，从寇天军所提行政复议请求的内容看，其申请行政复议所针对的具体行政行为系其所称的周口店镇政府与市规自委房山分局、土储房山分中心、云峰寺村委会强行侵占其宅基地及地上房屋的行政行为。在字面意义上，“强行侵占宅基地及地上房屋”与“强制拆除房屋”并不等同，且从寇天军提交的行政复议申请书的内容看，“强行侵占宅基地及地上房屋”的具体含义并不明确。然而，房山区政府在行政复议期间虽曾要求寇天军“修改并明确行政复议请求”，但并未明确要求寇天军就其所称的“强行侵占宅基地及地上房屋”的具体含义作出说明。此外，寇天军在诉讼中向本院提交《移交刑事案件申请书》，请求“将云峰寺村委会与拆迁单位共同实施强行闯入原告住宅，故意毁坏原告财物的涉嫌犯罪的事实向公安、司法机关移交”。因本案被诉行政行为系房山区政府所作被诉复议决定，“云峰寺村委会与拆迁单位”是否存在“共同实施强行闯入原告住宅，故意毁坏原告财物的涉嫌犯罪的事实”并非本案审理范围，且房山区政府提交的《周口店派出所关于寇天军房屋被拆案情况说明》能够表明公安机关已就云峰寺四区46号房屋被拆除案件“立为刑事故意毁坏财物案开展侦查”，故本院对寇天军在《移交刑事案件申请书》中提出的上述请求依法不予支持。综上，房山区政府所作被诉复议决定存在认定事实不清、证据不足的情形，依法应予撤销。房山区政府应当针对寇天军所提行政复议申请依法重新作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决：一、撤销被诉复议决定；二、责令房山区政府于判决生效之日起法定期限内针对寇天军提出的行政复议申请依法重新作出处理。房山区政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。一审期间双方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，本案中，房山区政府作为行政复议机关，有义务对云峰寺四区46号房屋被强制拆除的相关情况进行必要的调查核实，但在行政复议过程中，房山区政府除要求周口店派出所就寇天军所报云峰寺四区46号房屋被拆除之警情是否已办结作出说明外，并未提供充分证据表明其针对强制拆除行为实施主体问题进行了进一步调查核实，故被诉复议决定主要证据不足，依法应予撤销。一审判决撤销被诉复议决定并责令房山区政府限期对寇天军提出的行政复议申请依法重新作出处理，并无不当。综上，一审法院判决正确，本院应予维持。房山区政府的上诉理由及请求缺乏事实及法律根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人北京市房山区人民政府负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 霍振宇审 判 员 赵世奎审 判 员 周凯贺二〇二一年二月二十六日法官助理 计 晨书 记 员 路 陶