浙江省宁波市海曙区人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）浙0203行赔初16号 原告许建国，男，1972年5月12日出生，汉族，住浙江省慈溪市。 委托代理人杜红梅（一般授权代理），北京京平律师事务所律师。 委托代理人柳苗（一般授权代理），北京京平律师事务所律师。 被告慈溪市庵东镇人民政府，住所地浙江省慈溪市庵东镇邮电西路**。 法定代表人张烨，镇长。 出庭应诉负责人袁建升，党委委员。 委托代理人杜益苹（特别授权代理）。 委托代理人郎慈甬（一般授权代理），北京盈科（慈溪）律师事务所律师。 原告许建国诉被告慈溪市庵东镇人民政府（以下简称庵东镇政府）行政赔偿一案，于2020年7月29日向本院提起诉讼。本院经对本案进行诉前调解未果后，于2020年9月3日立案受理本案，并于法定期限内向被告庵东镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2020年10月23日公开开庭进行了审理。原告许建国及委托代理人杜红梅、柳苗，被告庵东镇政府的出庭应诉负责人袁建升及委托代理人杜益苹、郎慈甬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告许建国起诉称：原告在浙江省慈溪市××镇××村拥有房屋一处，系结婚分户后由于居住需要在本村修建，符合一户一宅的当地政策。该房屋于2018年7月17日被被告强拆。慈溪市人民法院（2018）浙0282行初72号行政判决书已确认被告的强制拆除行为违法。2020年5月12日，原告通过邮寄方式向被告提交《国家赔偿申请书》，请求其就违法强拆行为造成的损失承担行政赔偿责任，但被告至今未作出任何处理。原告认为，被告滥用职权，非法强拆原告房屋、毁坏原告财产，给原告造成极大的财产损失。为此，原告提出诉讼请求：1.判令被告对其违法拆除原告所有的位于慈溪市××镇××村××房××市场××进行计算，赔偿5720000元；2.判令被告赔偿非法强拆造成的屋内物品及其他财产损失956624.8元；对上述诉请1、2共计6676624.8元本金支付迟延履行的利息（按照中国人民银行同期贷款利率自2020年7月13日起计算至实际支付之日止）；3.判令被告按照《宁波杭州湾新区海川大道南延和东创置业项目区块房屋拆迁实施方案》（以下简称《实施方案》）规定的标准赔偿原告过渡费用（自强拆之日至国家赔偿款实际支付之日，12个月过渡期内按照1860元／月标准计算，超过12个月按照3720元／月标准计算，暂计算至2020年10月17日为78120元）；4.判令被告按照《实施方案》规定的标准赔偿原告搬迁补贴1400元、奖励费用88150元。 原告许建国为证实其主张，向本院提供了如下证据： 证1.慈溪市人民法院（2018）浙0282行初72号行政判决书一份，拟证明被告强制拆除原告房屋的行政行为被法院判决确认违法。 证2.邮寄单、签收截图各一份，拟证明原告邮寄《国家赔偿申请书》，被告于同日签收后至今未作出处理的事实。 证3.照片二十四张、房屋附属设施损失清单一份、花木损失清单一份，拟证明被告的违法强制拆除行为对原告的合法财产造成的具体损失。 证4.房价网页截图三份、润海名庭一房一价表一份，拟证明原告参照周边商品房的价格计算强拆行为给原告造成的房屋损失。 证5.国家赔偿申请书一份，拟证明原告向被告提出国家赔偿申请的内容。 证6.何建新、何月正、沈海挺、沈世月签订的房屋拆迁安置补偿协议各一份，拟证明被告在房屋征收拆迁过程中，对同村四户无集体土地所有权的房屋作出了补偿。 证7.《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》、《宁波杭州湾新区农村宅基地及住房确权登记发证工作实施方案》各一份，拟证明根据两份规范性文件，原告的房屋符合一户一宅的政策，应该予以确权登记，按照合法房屋予以赔偿。 证8.《慈溪市私人建住宅和用地申请审批表》，拟证明原告曾多次向村里提交建房申请，2008年已经取得建房用地规划许可和建设批准手续，符合补办条件，应该予以确权登记，依法予以赔偿。 证9.《实施方案》一份，拟证明被告应该按方案标准向原告支付过渡费、搬迁奖励等费用。 被告庵东镇政府答辩称：原告许建国的父亲许定煊于1988年经批准在庵东镇富民村（原崔北村）历崔路105号建造二层楼房3间，并于1993年取得慈集建（1993）字第221195号集体土地建设用地使用证，占地面积为107.8平方米。2011年5月，许定煊将靠西1间楼房分户析产给许建国，自己保留靠东2间楼房。经宗地权属调查和变更登记，许定煊取得慈集用（2011）第045396号土地使用权证，面积为81.09平方米；许建国取得慈集用（2011）第045397号土地使用权证，面积为39.08平方米。原告在上述合法房屋北侧未经审批建设有二层房屋3间，占地216.64平方米，建筑面积385.01平方米，斜面结构19.25平方米。被告于2018年7月17日对上述违法建筑实施了强制拆除，拆除过程中未对原告人身、合法财产造成损害。被告认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。因原告未经批准擅自在集体土地上建造房屋，该房屋属违法建筑，不属于法律所保护的合法权益，故被告的拆除行为不符合前述法律规定的侵犯公民合法权益的情形。关于过渡费及搬迁奖励，本案并非对房屋的拆迁补偿计算，按照国家赔偿法规定，赔偿的是直接损失，过渡费、搬迁奖励等属于根据拆迁方案，基于被拆迁人与征迁部门达成拆迁协议而支付的费用，并非国家赔偿的赔偿项目。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告庵东镇政府为证实其主张，向本院提供了如下证据： 证1.慈集建（1993）字第221195号土地登记档案（许定煊名下）一份、慈集用（2011）第045396号土地登记档案（许定煊名下）一份、慈集用（2011）第045397号土地登记档案（许建国名下）一份，拟证明原告合法建筑的土地登记情况。 证2.责令限期改正违法行为通知书一份、照片二份，拟证明被告于2018年7月6日向原告发送通知，载明原告建房屋、围墙的行为违反相关法律规定，责令原告自行整改，否则将依法采取行政强制措施。 证3.拆除现场视频二份，拟证明被告于2018年7月17日对原告建设的违法建筑实施了强制拆除，拆除过程中未对原告人身、合法财产造成损害。 证4.（2018）浙0282行初72号行政判决书一份，拟证明原告就被告于2018年7月17日拆除涉案房屋的行政行为提起行政诉讼，并经慈溪市人民法院依法判决。 对原、被告提交的证据，本院当庭予以出示，并交由当事人进行质证，现认证如下： 一、关于被告提交的证据。原告对证1中慈集建（1993）字第221195号土地登记档案没有异议，对慈集用（2011）第045396号土地登记档案以及慈集用（2011）第045397号土地登记档案材料中涉及原告及家人的签名认为都是伪造的，签名字迹都是一人所写，原告没有签过字也没有提交过申请，档案中记载的登记类型是变更登记，根据2007年实施的《土地登记办法》第38条，变更登记是指因土地权利人发生改变或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记，原告1999年结婚，2003年与父亲进行了户口分户，如果2011年进行登记，不应该是变更登记，而应该是另行审批宅基地，事实上原告也已经申请建房并获得了镇政府的审批，原告与父亲不符合分别登记的情形，原告的房屋建造在父亲房屋旁边，符合一户一宅的要求，原告父亲宅基地的土地面积120.17平方米符合浙江省宅基地标准。原告对证2的真实性无异议，对合法性及关联性不认可，认为该通知已经被生效判决确认违法。原告对证3的真实性、关联性无异议，对合法性不认可，认为被告的拆除行为已经被生效判决确认违法，被告对原告造成财产损失应当赔偿。原告对证4没有异议，认为可以证明被告实施了强制拆除的违法行为。本院认为，被告提供的证1来源于资规部门的登记档案，审理中，双方均明确原告被拆除的房屋并非上述登记土地上的房屋，对该事实予以确认。被告提供的证2真实性可予以认定，但被告的拆除行为已经被确认违法，故对该份通知的关联性、合法性不再另行认定。被告提供的证3的真实性、关联性可予以认定。被告提供的证4可予以认定。 二、关于原告提交的证据。被告对证1无异议，认为生效判决是以被告没有强制拆除的职权确认被告拆除行为违法，并未认定被拆除房屋合法。对证2没有异议。对证3照片的真实性无异议，认为可以反映原告的房屋没有实际居住，对二份清单有异议，认为强拆行为仅仅针对房屋本身，并未针对原告主张的花木，房屋附属设施属于房屋本身，不应该区别房屋再单独计算价格也并非合法财产。对证4认为被拆除的房屋是集体土地上的房屋，原告提供的是国有土地上房屋的价格，且如果是合法房屋赔偿也应以评估价为准。对证5没有异议。对证6的真实性无法确定，被告并非拆迁人，对该四户的产权认定情况不清楚。对证7的真实性无异议，认为原告房屋不符合一户一宅规定，原告名下存在土地使用权的登记，原告被拆房屋的占地面积远远超过规定标准，不能认定原告被拆房屋是合法房屋。对证8的形式真实性无异议，但不能作为原告被拆房屋合法权利的依据，根据2004年修正的《土地管理法》，建房用地必须由县级人民政府批准，该审批表没有慈溪市国土部门及慈溪市政府的审批意见，只有批准后才可动工建房；原告主张该房屋所占地为自己家庭拥有的宅基地或自留地，目前该审批表反映的是规划安置区块，原告被拆房屋是否位于该审批表位置无法证明；审批表反映申请土地面积125平方米，房屋建筑面积250平方米，而被拆房屋占地面积216.64平方米，建筑面积385.01平方米，原告主张其按照该审批表建房的依据不足；原告向被告申请国家赔偿时没有出示过该审批表，且该审批表没有完成最终批准，被告在强拆前后都没有检索到有该审批表存在，故该份未经最终批准的审批表不能作为原告建房合法的依据。被告对证9没有异议，认为过渡费、搬迁奖励等费用是基于拆迁区域内合法建筑，且拆迁人和被拆迁人达成协议或由拆迁裁决符合条件的情形，本案原告的房屋是违法建筑，不应享受安置标准。本院对证1、证2、证5予以认定；对证3中照片的真实性予以认定，对二份损失清单系原告自行制作，对载明的金额不予认定；对证4的关联性不予认定；对证6的真实性、关联性不予认定；对证7、证8、证9的真实性予以认定。 综上，本院认定本案事实如下： 原告许建国在浙江省慈溪市××镇××村××路××号××层房屋三间，占地216.64平方米，建筑面积385.01平方米，斜面结构19.25平方米，原告自述房屋建造于2010年。2018年7月6日，被告作出庵责改［2018］7-6-1号《责令限期改正违法行为通知书》，告知“许定煊：你户未经批准擅自在庵东镇富民村的集体土地上动工建房屋、围墙，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》之规定，现责令你户自收到本通知之日起7日内自行整改，如到期未自动履行的，将依法采取行政强制措施”。2018年7月17日，被告庵东镇政府强制拆除了上述建筑。被告实施强制拆除时，将屋内物品腾空至屋外空地，并进行了拍照录像，但未进行清点及制作物品清单也未与原告办理物品交接。 原告不服被告上述责令限期整改通知和强制拆除行为，先后提起行政诉讼。2018年11月，慈溪市人民法院分别作出（2018）浙0282行初72号、73号判决，以被告实施被诉行政行为缺乏职权依据为由，分别确认上述责令限期改正通知及强制拆除行为违法。原告于2020年5月12日向被告申请国家赔偿，被告未在法定期限内作出处理，原告遂提起本案行政赔偿诉讼。 另查明，原告曾于2007年10月提出建房用地申请，申请人为原告的《慈溪市私人建住宅和用地申请审批表》载明原告在村规划安置区块申请新建二层房屋三间，占地面积125平方米，建筑面积250平方米；被告庵东镇政府的村镇建设办公室意见为同意该户在富民村地点选址建造住宅，总建筑面积250平方米，建房具体位置：东安置区块、南道路、西安置区块、北道路；被告庵东镇政府的审核意见为该户在册人口3人，同意新建2层3间，占地面积125平方米，占用土地的图斑号为37/137，占用耕地指标125平方米；该审批表中市政府意见栏为空白。审理中，原告陈述该份审批表即为被拆除房屋的用地审批，被告则认为该份审批表并非被拆除房屋的用地审批。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条规定，行政机关及其工作人员违法行使职权，损害当事人合法权益的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。被告对涉案房屋实施的强制拆除行为，已被生效行政判决确认违法，被告对因该强制拆除行为对原告合法财产造成的损失，应依法承担赔偿责任。本案争议焦点在于原告提出的赔偿内容及赔偿数额能否成立。原、被告双方对原告财产损失的赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准均不能达成一致意见。而赔偿范围直接关系到其他赔偿问题，该问题的主要争议在于涉案被强拆房屋的合法性问题。本案中，原告被拆除的房屋并未办理合法权属登记，但未经登记并不必然等同于建筑的建造者、使用者对相应建筑不享有任何合法权益。原告为证明涉案房屋的合法性提供了《慈溪市私人建住宅和用地申请审批表》，该审批表中的房屋占地面积、建筑面积与本案被拆除房屋不同，所在位置是否即本案被拆除房屋亦存有争议，故尚不足以直接证明涉案房屋的合法性，但审批表反映被告对原告申请的建房用地已出具相关审核意见。《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》（浙政办发〔2014〕73号）第二条第（四）项规定：（四）2010年1月1日起至2014年3月27日《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农村建房难的意见》（浙政办发〔2014〕46号）下发之日前，农民建房未经批准或超过批准面积占用宅基地，但建房者符合建房条件、所占宅基地符合土地利用总体规划和村镇规划，且县（市、区）政府决定可以确定宅基地的，应经本农村集体经济组织同意并公示无异议，对当地规定面积标准内的未批部分进行处理（处罚）后，按违法占用前的地类补办用地审批手续，按批准面积确定宅基地使用权。因此，对没有建设审批手续和产权登记的房屋，行政机关应依法予以甄别，作出处理，不能简单将无证房屋一律认定为违法建筑。本案中，对涉案房屋的处置，应结合建筑形成时间、未办理审批手续或权证的历史原因、是否符合补办条件、当事人基本居住权保障等具体情况进行，同时尚需确定涉案房屋是否在《实施方案》确定的征地拆迁范围之内。对涉案建筑的赔偿亦应考虑上述相关因素。因原、被告双方对被拆除建筑的合法性问题存在争议，仍有进一步核实之必要，故直接作出赔偿判决的条件尚不成就；对涉案建筑物内物品及其他费用等赔偿事项，亦有行政机关依法先予确定之必要。被告应根据《中华人民共和国行政诉讼法》确立的行政赔偿案件举证责任分配原则、相关部门对涉案建筑性质的认定、涉案建筑是否纳入征收范围等，对原告的赔偿请求进行审查核实，依法作出赔偿决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 责令被告慈溪市庵东镇人民政府在本判决生效之日起三个月内对原告许建国依法作出行政赔偿决定。 案件受理费50元，由被告慈溪市庵东镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。 审 判 长 俞 洁 人民陪审员 舒 衡 人民陪审员 严东妙 二〇二一年二月二十日 代书 记员 吴益梅 本案引用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。