河南省许昌市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫10行终5号上诉人（原审被告）襄城县茨沟乡人民政府。住所地河南省襄城县茨沟乡茨西村。法定代表人胡卫刚，任该乡乡长。委托代理人杨帅兵，该政府工作人员。委托代理人郑彦章，河南君共彰律师事务所律师。被上诉人（原审原告）王同生，男，1956年11月18日出生，汉族，住河南省襄城县。委托代理人李军辉，河南继春律师事务所律师。原审被告襄城县自然资源局。住所地襄城县烟城路中段。法定代表人田永广，任该局局长。委托代理人代松灿，该局工作人员。委托代理人宋冠一，河南许都律师事务所律师。上诉人襄城县茨沟乡人民政府因与被上诉人王同生、原审被告襄城县自然资源局确认行政行为违法纠纷一案，不服河南省许昌市魏都区人民法院（2020）豫1002行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年1月26日公开开庭审理了本案。上诉人襄城县茨沟乡人民政府的委托代理人杨帅兵、郑彦章，被上诉人王同生及其委托代理人李军辉，原审被告襄城县自然资源局的委托代理人代松灿、宋冠一到庭参加诉讼。本案现已审理终结。河南省许昌市魏都区人民法院审理查明：2018年7月4日，襄城县委、县政府召开全县国省干道沿线环境综合整治行动动员会，下发《襄城县国省干道沿线环境综合整治行动实施方案》（室文〔2018〕23号），在全县范围内开展国省干道沿线环境综合整治行动。在本次行动中，原告王同生被拆除房屋和附属设施，由属地襄城县茨沟乡人民政府会同相关部门，认定为违章建筑。2018年7月13日，襄城县茨沟乡人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规的有关规定，作出了编号为茨-171限期拆除通知书。并将该通知书送达了王同生。2018年8月2日，襄城县国土资源局对原告王同生之子王伟、妻子张妮及王伟杰进行了询问，针对王伟下发了襄国土资改正（2018）035号违法行为通知书，内容为“自1990年4月份以来，未经依法批准擅自占用土地，用于建养殖场的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定。根据《土地管理法》第七十四条的规定，现责令你自收到本通知书之日起三日内予以改正，自行退还非法占用的土地，消除违法状态，逾期不改正的，将依法追究法律责任。”并将该通知书送达了王伟。针对王伟杰发了襄国土资改正（2018）茨-4号责令改正违法行为通知书，对张妮发了（2018）茨-05号责令改正违法行为通知书，内容分别为“自2008年7月份、（张妮的为2003年以来），未经依法批准擅自占用土地，用于建房的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定。根据《土地管理法》第七十四条的规定，现责令你自收到本通知书之日起三日内予以改正，自行退还非法占用的土地，消除违法状态，逾期不改正的，将依法追究法律责任。”并将该通知书送达了王伟杰和张妮。2018年8月23日上午，在襄城县县政府的统一安排部署下，由襄城县茨沟乡人民政府会同襄城县公安局茨沟乡派出所、国家电网襄城县公司茨沟乡供电所、襄城县规划局、襄城县国土资源局等相关部门，形成执法合力，依法对王同生违法建筑进行强制拆除。原告认为被告的拆除行为违法，遂向该院提起行政诉讼。河南省许昌市魏都区人民法院认为：程序正当原则是我国行政诉讼法的基本原则，行政机关作出行政行为时应当严格遵循法定程序。本案诉争的行为是强制拆除行为，强制拆除行为作为一种行政强制执行行为，应当遵循《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。《中华人民共和国行政强制法》第三十五、三十六、三十七、四十四条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定。对违法建筑物、设施等强制拆除，行政机关应当予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除，行政机关可以依法强制拆除。本案中，上诉人襄城县茨沟乡人民政府在对涉案房屋强制拆除过程中，未有效履行告知，催告，听取原告陈述和申辩，制作强制拆除决定书等法定程序，故其所实施的涉案强制拆除行为应属违法。本案诉争的行为是强制拆除行为，强拆行为是一种事实行为。根据庭审查明的事实可知，原告起诉的诉求是确认强制拆除行为违法。行政审判遵循“一行为一诉讼”原则，原告王同生被拆除房屋和附属设施，由被告襄城县茨沟乡人民政府会同相关部门认定为违章建筑，原告占用土地的行为被认定为违法占地。违章建筑和违法占地的认定是具备职责的行政机关根据相关法规及现实状况作出的行政行为。若原告对行政机关的认定不服，可另行主张。因强制拆除原告房屋和附属设施系被告襄城县茨沟乡人民政府组织实施，故原告请求确认被告襄城县茨沟乡人民政府拆除行政行为违法的诉讼请求，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认被告襄城县茨沟乡人民政府强制拆除原告房屋和附属设施的行政行为违法。二、驳回原告王同生的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告襄城县茨沟乡人民政府负担。上诉人襄城县茨沟乡人民政府上诉称，一审判决已经查明，涉案房屋的拆除是在襄城县政府统一安排部署下，由上诉人会同派出所、国家电网茨沟供电所、襄城县规划局、国土资源局等部门形成执法合力，依法拆除。上诉人作为被安排部署的参与单位之一，作为单独承担责任的被告主体不适格。上诉人对辖区内的违法建筑有相应行政执法职责，且有拆除职责。上诉人作为基层政府，除了要遵守和适用法律、法规以外，上级政府的文件也是上诉人行为的直接依据。被上诉人在一审中并没有提出对上诉人所依据的襄城县相关文件作出合法性审查。因此，上诉人依据该等文件所作出的行为具有程序正当性。请求：1、撤销(2020)豫1002行初72号判决，依法改判。2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人王同生辩称，一、程序正当原则是行政法的基本原则，行政机关作出行政行为时，应当严格遵循法定程序，因此在本案中无论是基于上级统一部署，还是基于法律法规所赋予的职权，上诉人在实施拆除行为时均应当遵循《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。一审法院已经查明上诉人在强制拆除被上诉人房屋过程中未有效的履行告知催告，听取被上诉人陈述和申辩，制作强制拆除决定书等法定程序，违反了行政强制法第35条、36条、37条、44条之规定，一审法院认定其强制拆除行为违法并无不当。二、《中华人民共和国城乡规划法》第65条，在乡村规划区内，未依法取得乡村规划许可证，或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设，限期改正。逾期不改正的，可以拆除。上诉人在上诉状中也明确认可对辖区内的违法建筑物有相应的行政执法职责，且有拆除职责。结合2018年7月13日上诉人下发的限期拆除通知书可以确认上诉人系本次强拆行为的法定主体，也是具体的实施主体，被上诉人依法对其违法强拆的行为提起诉讼并无不当。综上，无论上诉人实施强制行为所依据的文件是否合法，其均应当遵循《中华人民共和国行政强制法》的规定实施强拆行为。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审被告襄城县自然资源局发表意见称，襄城县自然资源局不是拆除王同生房屋和附属设施的行政主体，也不具有行政强制拆除的主体资格。我们作为该案一审被告主体不适格，一审判决结果认定事实清楚，适用法律正确。经二审审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，强制拆除行为系事实行为。根据一审查明的事实可知，2018年8月23日，上诉人襄城县茨沟乡人民政府对被上诉人王同生的涉案房屋及附属设施实施了强制拆除行为。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条规定,行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据以上规定,行政机关实施行政强制行为,应当依照法定程序进行。本案中，上诉人襄城县茨沟乡人民政府未经法定程序,强制拆除被上诉人王同生的涉案房屋及附属设施的行为程序违法。但由于涉案房屋及附属设施已被拆除，不具有可撤销的内容，故而涉案强拆行为应被确认为违法行为。故原审判决确认本案强制拆除行为违法并无不当。上诉人的上诉请求,没有事实和法律依据,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人襄城县茨沟乡人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 朱雅乐审判员李杰审判员张靖二〇二一年二月十九日法官助理张亚楠书记员牛萌