湖南省沅江市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘0981行初202号 原告中盐长江盐化有限公司，住所地应城市长江埠车站路**。 法定代表人徐金贵，系该公司董事长。 委托代理人刘建华，男，1957年10月18日出生，汉族，系该公司法律顾问，代理权限为特别授权，即承认、变更、放弃诉讼请求。 委托代理人喻勇涛，男，1976年8月20日出生，汉族，住湖北省应城市，系该公司工作人员，代理权限为一般诉讼代理。 被告益阳市资阳区市场监督管理局，，住所地益阳市资阳区长春西路** 法定代表人肖成立，系该局局长。 出庭负责人汤琦，男，1976年7月21日出生，汉族，住湖南省益阳市，系该局副局长。 委托代理人谢美锋，女，1996年2月18日出生，汉族，住湖南省桃江县，系该局政策法规股股长，代理权限为特别授权，即代为进行陈述、申辩或者代为承认相关事实，代为提交和签收相关法律文件，代为接受调解和协商和解。 委托代理人肖政，男，1974年8月7日出生，汉族，住湖南省益阳市，系该局工作人员，代理权限为一般诉讼代理。 被告益阳市资阳区人民政府，住所，住所地湖南省益阳市资阳区五一路**div> 法定代理人付振南，系该区区长。 出庭负责人符灿辉，男，1965年7月26日出生，汉族，住湖南省益阳市，系益阳市资阳区法制分管负责人。 委托代理人田海艳，湖南义剑律师事务所律师，代理权限为一般诉讼代理。 原告中盐长江盐化有限公司诉被告益阳市资阳区市场监督管理局、益阳市资阳区人民政府没收违法所得、罚款及行政复议一案，于2020年11月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2020年11月6日向被告益阳市资阳区市场监督管理局、益阳市资阳区人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月22日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人刘建华、喻勇涛，被告益阳市资阳区市场监督管理局的出庭负责人汤琦及委托代理人谢美锋、肖政，被告益阳市资阳区人民政府的出庭负责人符灿辉及委托代理人田海艳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2020年7月27日，被告益阳市资阳区市场监督管理局作出益资市监案字[2020]124号行政处罚决定书，该决定书认为：原告中盐长江盐化有限公司于2020年3月31日后在缺碘地区的食用盐市场擅自销售非碘盐的行为违反了《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第十六条第一款的规定，根据该条例第二十六条规定，对原告中盐长江盐化有限公司作出没收违法所得5720元、处罚款5449.54元的行政处罚。 2020年10月14日，被告益阳市资阳区人民政府作出益资复决字[2020]6号行政复议决定书，该行政复议决定书以被告益阳市资阳区市场监督管理局作出的行政处罚决定书事实清楚、证据确凿、定性准确，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，维持了被告益阳市资阳区市场监督管理局作出的行政处罚决定。 原告中盐长江盐化有限公司诉称，二被告在没有证据证明益阳市资阳区属于缺碘地区的情况下，认定原告于2020年4月1日向益阳市湘闽食品有限公司配送非碘食品加工用盐11吨的行为构成在缺碘地区擅自销售非加碘食用盐的事实，因其证据不足，认定事实错误。被告益阳市资阳区市场监督管理局处罚依据的《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第十六条第一款、第三款规定，与国发[2016]25号文第三部分第（六）项和《食盐专营办法》第十四条第二款规定相冲突，按新法优于旧法的原则应优先适用《食盐专营办法》，被告资阳区人民政府维持被告益阳市资阳区市场监督管理局作出的处罚决定依据是工信厅联消费[2019]92号文件中第四部分以及发改办经体[2018]802号文件中第三部分的规定，该依据内容与被告作出复议维持决定的法律依据内容并不完全一致，故原告认为二被告作出的行政行为适用法律不当，限制了原告在湖南食盐市场的公平竞争，请求人民法院依法撤销益资市监案[2020]124号《行政处罚决定书》和益资复决字[2020]6号《行政复议决定书》，并请求依法审查《湖南省市场监督管理局关于进一步规范未加碘食盐供应和管理的通知》的合法性。 原告为证明其诉讼主张向本院提交了以下证据： 1、益资市监案字[2020]124号《行政处罚决定书》， 2、益资复决字[2020]6号行政复议决定书， 证据1-2，证明被诉行政行为存在，证明二被告的行政行为不合法。 被告益阳市资阳区市场监督管理局辩称，湖南多年来一直属于自然环境严重缺碘的地区，被告根据益阳市疾病预防控制中心2017年关于益阳市为普遍缺碘地区的调查结论，认定原告中盐长江盐化有限公司于2020年4月1日向位于益阳市资阳区的案外人益阳市湘闽食品有限公司配送食品加工用盐产品的行为，违反了《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第十六条第一款的规定，构成在缺碘地区的食用盐市场擅自销售非碘盐的违法行为，被告作出的行政处罚不存在认定事实错误；《食盐专营办法》第十四条第二款明确规定“食盐定点批发企业在国家规定的范围内销售食盐”，但原告违反《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》对缺碘地区的食品生产企业销售非碘盐的行为已超出了国家规定的合法范围，被告依据《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第十六条第一款和第二十六条作出的行政处罚，不存在适用法律错误；综上，被告作出的益资市监案字[2020]124号行政处罚决定书事实清楚、证据确凿、定性准确，请求人民法院予以维持。 被告益阳市资阳区市场监督管理局为证明行政行为认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，向本院提供了作出被诉行政行为的证据及法律依据： 第一组： 1、案件来源登记表， 2、立案审批表， 3、行政处罚案件有关事项审批表， 4、询问通知书（益资市监询通字[2020]75号）及送达回证， 5、关于“行政处罚建议”的事项审批表， 6、案件审核表， 7、行政处罚告知书（益资市监告字[2019]113号）及送达回证， 8、湖南省市场监督管理局关于《关于准予继续向湖南省市场供应未加碘食品加工用盐的函》的复函、关于湖南省食用盐碘含量标准的通知， 9、申辩意见书， 10、行政处罚决定审批表、益资市监案字[2020]124号《行政处罚决定书》及送达回证， 11、行政复议申请书、行政复议答复通知书、诉讼答辩书及行政复议决定书， 证据1-11，拟证明被告益阳市资阳区市场监督管理局作出的行政处罚认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。 第二组： 1、《营业执照》、《食品经营许可证》、《食盐定点生产企业证书》、《食盐定点批发企业证书》和湖南市场监督管理局跨区经营企业主要信息公示复印件，拟证明原告的市场主体资格； 2、中盐公司法人授权委托书及受委托人身份证复印件，拟证明原告在行政程序中授权委托的事实及投资人、受委托人的身份； 3、被告执法人员在益阳市湘闽食品有限公司仓库检查时制作的《现场笔录》一份和拍摄的现场照片三张，拟证明原告将食盐（未加碘）销售到湖南省益阳市资阳区的事实； 4、被告执法人员对受委托人制作的《询问笔录》一份，拟证明原告在缺碘地区的食用盐市场擅自销售非碘盐的事实、经过、数量及金额； 5、《情况说明》、《产品购销合同》、《跨省食盐批发企业台账》、财务清单及湖北增值税普通发票，拟证明原告在缺碘地区的食用盐市场擅自销售非碘盐的事实； 6、益阳市湘闽食品有限公司的《营业执照》、《食品生产许可证》复印件，拟证明益阳市湘闽食品有限公司的市场主体资格； 7、益阳湘闽食品有限公司提交的授权委托书及受委托人的身份证复印件，拟证明益阳市湘闽食品有限公司授权委托的事实及投资人、受委托人的身份； 8、执法人员对益阳市湘闽食品有限公司受委托人曾飚制作的《询问笔录》，拟证明原告擅自将非碘盐销售到湖南省益阳市资阳区的事实、经过、数量、金额； 9、湘闽公司提供的《营业执照》、《食品经营许可证》、《食盐定点生产企业证书》、《食盐定点批发企业证书》、检验合格证明、《食盐仓储与物流配送服务合同》、《合同延期说明》、物流配送人员《证明》、《产品购销合同》、《出库单》复印件及《中盐长江盐化有限公司市场营销部发货单》，拟证明原告擅自将非碘盐销售到益阳市湘闽食品有限公司的事实。 法律依据：1、湖南省市监督管理局《关于进一步规范未加碘食盐供应和管理的通知》，2、益阳市市场监督管理局《关于进一步规范未加碘食盐供应和管理的通知》，3、益阳市疾病预防控制中心2017年益阳市生活饮用水水碘含量调查报告，4、湖南省卫生健康委员会等十部门关于印发《湖南省贯彻落实实施方案》的通知（湘卫疾控发[2019]3号），5、食品安全国家标准食用盐碘含量（GB26878-2011），6、关于规范未加碘食盐管理保证合格碘盐供应的通知（发改办经体[2018]802号），7、碘缺乏地区和适碘地区的划定（WS/T669-2020），8、湖南省人民政府关于印发《湖南省盐业体制改革实施方案的通知》（湘政发[2016]31号），9、国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见（国发[2016]34号），10、益阳市疾控中心慢病科关于益阳市2017年生活饮用水水碘含量调查工作总结，11、关于《湖南属于环境缺碘地区》的宣传资料，12、湖南省经济和信息化委员会《关于湖南省食用盐碘含量标准的通告》，13、《食盐专营办法》（国务院令第696号），14、《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》。 被告益阳市资阳区人民政府辩称，案外人益阳湘闽食品有限公司用于生产加工食品的白玉兰®精制食盐（未加碘）系原告中盐长江盐化有限公司生产销售，于2020年4月1日由原告委托案外人岳阳金翔物流有限公司配送并代收款项5720元，原告中盐长江盐化有限公司在益阳市资阳区销售未加碘食用盐的事实违反了《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》的规定，被告依据在复议程序中查明的上述事实作出的行政复议决定认定事实清楚；被告收到并依法受理原告的复议申请后，经调查取证、查阅文件和资料，对申请行政复议的行政处罚的合法性和合理性进行审查后，认为被告益阳市资阳区市场监督管理局依据《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第二十六条的规定，作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、定性准确，依法应当维持；原告诉称的法律适用问题，系对法条原义理解有误，且本案适用规范加碘食盐市场秩序的特别规定未违反法律适用的基本原则；综上，被告作出的益资复决字[2020]6号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律准确，依法应当予以维持。 被告益阳市资阳区人民政府为证明行政行为认定事实清楚，证据确实、充分，程序合法，向本院提供了作出被诉行政行为的证据： 1、行政复议申请书， 2、行政复议案件立案呈报表， 3、行政复议答复通知书及送达回证， 4、益阳市资阳区市场监督管理局行政复议答复书， 5、行政复议决定书及送达回证， 证据1-5，拟证明被告2作出的益资复决字[2020]6号复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予以维持。 经庭审质证，原告中盐长江盐化有限公司对被告益阳市资阳区市场监督管理局提供的第一组证据真实性无异议，对证明目的有异议，该证据只能证实被告益阳市资阳区市场监督管理局是按内部程序作出的案涉行政处罚，无法达到证明案涉行政处罚决定是合法的证明目的；对第二组证据中的证据1-3、6-7无异议，对证据4-5、8-9有异议，仅凭笔录和清单不足以证明原告擅自在缺碘地区销售食盐，达不到被告益阳市资阳区市场监督管理局的证明目的；对法律依据3规定的缺碘含量标准无异议，但不能证明益阳市资阳区属于缺碘地区；对法律依据4有异议，该文件显示资阳区无碘缺乏的病例；对法律依据7有异议，缺碘地区的划定标准是在被告查处原告之后发布的；对法律依据8有异议，不能证明益阳市资阳区属于缺碘地区；对法律依据10有异议，该依据显示资阳区、沅江市、南县水碘含量超过疾病预防控制局2019年5月7日全国生活饮用水水电含量调查报告中规定的碘缺乏病病区水碘标准（饮用水中碘化物中位数小于10μg/L），资阳区并非缺碘地区；对法律依据14有异议，被告益阳市资阳区市场监督管理局认为该依据第三章属于“碘盐的供应”的观点不对，该规定规范的是用盐行为；对法律依据9有异议，被告益阳市资阳区市场监督管理局答辩中仅引用了该文件的部分要点。被告益阳市资阳区人民政府对被告益阳市资阳区市场监督管理局提供的证据均无异议。 原告中盐长江盐化有限公司对被告益阳市资阳区人民政府提供的证据1-5的真实性无异议，对证明目的有异议，无法达到证明被告益阳市资阳区人民政府作出的行政行为程序合法的目的。被告益阳市资阳区市场监督管理局对被告益阳市资阳区人民政府提供的证据均无异议。 被告益阳市资阳区市场监督管理局、被告益阳市资阳区人民政府均对原告中盐长江盐化有限公司提供的证据1-2三性无异议,对其证明行政行为不合法的证明目的有异议。 本院对各方当事人提供的证据确认如下： 1、原告中盐长江盐化有限公司提供的证据1-2，各方当事人对其真实性、合法性、关联性均未提出异议，本院予以确认。 2、被告益阳市资阳区市场监督管理局提供的第一组证据系被告作出行政处罚决定的证据材料及程序性文件，其来源合法，客观真实，本院依法予以确认；被告益阳市资阳区市场监督管理局提供的第二组证据中证据1-3、证据6-7，各方当事人对其真实性、合法性、关联性均无异议，本院依法予以确认；对第二组证据中4-5、证据8-9，能够证明原告在益阳市资阳区销售非碘盐的事实，本院对该部分事实予以确认。 3、被告益阳市资阳区人民政府提供的证据1-5系被告作出复议决定的证据材料及程序性文件，其来源合法，客观真实，本院依法予以确认。 经审理查明，2020年4月15日，被告益阳市资阳区市场监督管理局在市场监管时发现，位于湖南省益阳市资阳区新桥河镇工业园第四车间的案外人益阳湘闽食品有限公司用于生产加工食品的食用盐，为标称中盐长江盐化有限公司出品的白玉兰®精制食盐（未加碘）。该批食用盐系原告中盐长江盐化有限公司销售给案外人益阳湘闽食品有限公司，并于2020年4月1日委托案外人岳阳金翔物流有限公司配送、代收款项5720元（含运费及税费），2020年4月2日运抵至案外人益阳湘闽食品有限公司。因原告的销售行为涉嫌违反《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第十六条的规定，被告益阳市资阳区市场监督管理局于2020年4月27日立案并指定办案人员进行调查，并依据查明的事实于2020年7月27日作出益资市监案字[2020]124号行政处罚决定书，该决定书认为，原告中盐长江盐化有限公司于2020年3月31日后在缺碘地区的食用盐市场擅自销售非碘盐的行为，违反了《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第十六条第一款的规定，根据该条例第二十六条规定，对原告中盐长江盐化有限公司作出没收违法所得5720元、处罚款5449.54元的行政处罚。原告对该行政处罚决定书不服，于2020年8月14日向被告益阳市资阳区人民政府申请行政复议，被告益阳市资阳区人民政府于2020年10月14日作出益资复决字[2020]6号行政复议决定书，该行政复议决定书以被告益阳市资阳区市场监督管理局作出的行政处罚决定书事实清楚、证据确凿、定性准确，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，维持了被告益阳市资阳区市场监督管理局作出的行政处罚决定。原告中盐长江盐化有限公司对上述两份决定书不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，《食盐专营办法》第四条第一款规定,国务院盐业主管部门主管全国盐业工作,负责管理全国食盐专营工作。县级以上地方人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作。根据机构改革中行政管理职能划归，被告益阳市资阳区市场监督管理局作为益阳市资阳区人民政府确定的负责辖区内食盐专营管理和食盐安全监督管理的主管机构，对原告在被告辖区内销售食盐的行为依法具有行政管理的法定职责。《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第十六条第一款规定，在缺碘地区销售的碘盐必须达到规定的含碘量，禁止非碘盐和不合格碘盐进入缺碘地区食用盐市场。本案中，各方当事人对原告中盐长江盐化有限公司在益阳市资阳区销售未加碘精制食盐的事实没有争议，各方当事人争议的焦点是原告销售的地区益阳市资阳区是否属于缺碘地区，以及原告销售食品加工用盐的行为是否属于该条例第三章规范的行为。第一，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条规定，“下列事实法庭可以直接认定：（一）众所周知的事实；……前款（一）、（三）、（四）、（五）项，当事人有相反证据足以推翻的除外。”湖南省历年来都是自然环境严重缺碘的地区，益阳市资阳区属于缺碘地区是众所周知的事实，原告并无相反证据足以推翻该事实。故对原告认为二被告作出行政处罚决定和行政复议决定因证据不足而认定事实错误的主张，本院依法不予支持。第二，《湖南省实施办法》第十九条规定，禁止工业盐、非碘盐和不合格碘盐进入食盐市场。《湖南省盐业管理条例》第三条第二款规定，食盐是指直接使用和制作食品所用的加碘和非加碘的盐。原告中盐长江盐化有限公司销售的未加碘白玉兰®精制食盐虽未进入直接食用用盐的流通市场，但销售给案外人益阳湘闽食品有限公司用于制作食品，该销售行为依法属于《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第十六条第一款规范的市场行为，故原告中盐长江盐化有限公司在益阳市资阳区销售未加碘精制食盐的行为构成在缺碘地区的食用盐市场擅自销售非碘盐的行为，被告益阳市资阳区市场监督管理局依据《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第二十六条规定作出的行政处罚认定事实清楚，量罚适当。被告益阳市资阳区市场监督管理局依法受理、调查，在作出行政处罚决定之前依法告知了原告拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知原告依法享有的陈述和申辩的权利，在作出行政处罚决定后及时送达，程序合法。被告益阳市资阳区人民政府作出的维持该行政处罚决定的行政复议决定的复议程序合法，复议决定正确。原告请求撤销被诉行政处罚决定和被诉复议决定的诉讼请求，依法应予驳回。原告提出的对《湖南省市场监督管理局关于进一步规范未加碘食盐供应和管理的通知》进行规范性文件附带审查的要求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定,公民、法人或者其他组织认定行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府以及部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中,《湖南省市场监督管理局关于进一步规范未加碘食盐供应和管理的通知》系由湖南省市场监督管理局制定的地方规范性文件，该文件是湖南省市场监督管理局为加强辖区范围内食盐专营管理和规范未加碘盐的供应，根据上级相关文件精神，制定的在辖区范围普遍适用的规范性文件，原告请求审查的第二条第（一）项、第四条第（一）项、第四条第二款的规定与上位法不相冲突。综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下： 驳回原告中盐长江盐化有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告中盐长江盐化有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。 审 判 长  瞿 静 审 判 员  唐阳坤 人民陪审员  覃锐钦 二〇二一年二月七日 法官 助理  谭 玲 书 记 员  张 璇 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。