贵州省镇宁布依族苗族自治县人民法院行 政 判 决 书（2020）黔0423行初145号原告王恩龙，男，1941年9月16日生，汉族，住贵州省普定县。委托代理人王尚红（系王恩龙之子），男，1979年7月7日生，汉族，住贵州省普定县。委托代理人刘震，贵州筑安黔起律师事务所律师。被告普定县马场镇人民政府，住所地贵州省安顺市普定县马场镇马场街上。法定代表人杨天庆，镇长。委托代理人杨黎黎。委托代理人王子雄，贵州罡境律师事务所律师。被告普定县人民政府，住所地贵州省安顺市普定县城关镇文明路。法定代表人赵开运，县长。委托代理人郭志龙，贵州定南律师事务所律师。第三人王尚海，男，1984年5月26日生，汉族，住贵州省普定县。原告王恩龙诉被告普定县马场镇人民政府、普定县人民政府土地权属确权及行政复议一案，原告于2020年8月14日向本院提起行政诉讼，本院于2020年8月14日立案受理后，于2020年8月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年1月18日公开开庭审理了本案，原告王恩龙及其委托代理人王尚红、刘震，被告普定县马场镇人民政府出庭负责人黄跃圣及其委托代理人杨黎黎、王子雄，被告普定县人民政府出庭负责人黄勇及其委托代理人郭志龙，第三人王尚海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告普定县马场镇人民政府于2020年3月16日作出《关于马场镇上官村王恩富与王恩龙争议土地行政处理决定书》（马府发〔2020〕22号），原告王恩龙不服申请行政复议，被告普定县人民政府于2020年7月24日作出《行政复议决定书》（普府行复决字〔2020〕3号），维持马场镇人民政府的处理决定。原告王恩龙诉称：关于王恩富与王恩龙纠纷的第一幅土地，王尚武右侧宅基地为王金云（王恩龙、王恩富之父）生前居住的自建房，2016年撤除准备建房，该幅土地应为王恩龙、王恩富继承，镇政府将靠近该房屋的土地确权给村集体是错误的。关于第二幅土地，系王金云于1964年用两块土地与王金强调换，我当时向信用社贷款160元用于建房，王金云搬进居住，该幅土地属王金云所有。且在1996年农历冬月，王金云已经将房屋地基、土地，包括自留地种的树木平均分给我和王恩富，有邻居杨朝刚、彭少荣、陈思文、高杨氏、龙尚英可以证明。镇政府的调查也证明上述两幅土地属王金云的承包地，故将王金云的个人财产确认给上官村是错误的。为此，特提起诉讼，请求：1、撤销被告马场镇人民政府作出的《普定县马场镇人民政府关于马场镇上官村王恩富与王恩龙争议土地行政处理决定书》（马府发〔2020〕22号）；2、撤销普定县人民政府作出的《行政复议决定书》（普府行复决字〔2020〕3号）。原告向本院提交了以下证据：1、王恩龙身份证，证明原告诉讼主体资格。2、《关于马场镇上官村王恩富与王恩龙争议土地行政处理决定书》（马府发〔2020〕22号）、《行政复议决定书》（普府行复决字〔2020〕3号）及送达回证，证明二被告作出被诉行政行为的情况。3、证明，证明王尚海修建的宅基地应当为王恩富与王恩龙共同所有。4、案涉土地照片，证明原告一直对涉案土地进行管理使用。被告普定县马场镇人民政府辩称：一、被告作出的《决定书》的主体合法，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条、《土地权属争议调查处理办法》第九条之规定，被告普定县马场镇人民政府作为乡级人民政府，依法以自己的名义行使行政职能，管理行政区域内的行政事务，其具有独立的行政主体资格，有权对本案中土地权属争议事项作出确权的行政行为。二、被告作出的《决定书》程序合法，在作出决定的过程中，依法受理申请后，组成土地确权工作小组，进行了现场勘察、调查取证，对涉及土地的相关人员及周围邻里进行了走访和调查询问，听取各方意见，最后作出了《关于马场镇上官村王恩富与王恩龙争议土地行政处理决定书》(马府发〔2020〕22号），并在法定期限内送达各方当事人，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》和《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，处理决定正确，符合法律规定，程序合法。三、被告作出的《决定书》，事实清楚，证据充分。经被告调查知情群众及村支两委，对于争议的第一幅争议土地中，一部分为现王尚海（系王恩龙侄子）住房；一部分为原王金云（系王恩龙父亲，已过世）原自建房，于2016年被拆除；一部分为原王金云于同村人调的土地，未建有住房。争议的第二幅争议土地中，一部分为现王恩龙的自建房，一部分为王金云生前自建房的宅基地（其中有一部分是王恩龙一直居住，直至2018年王恩龙享受危房改造政策拆除）。其中涉及到农村宅基地，宅基地不属于遗产，不得继承。请求驳回原告的诉讼请求。被告普定县马场镇人民政府向本院提交了以下证据:1、组织机构代码证、法定代表人身份证明及身份证，证明马场镇人民政府的主体资格。2、确权申请书、王尚海身份证、普定县批准建房管理牌、分房协议，（2015）普民初字第1493号民事裁定书，证明王尚海申请土地确权，并提交相关材料。3、调查（询问）笔录（被调查人为王恩龙、王恩富、王宇、孙智、王明荣），上官村王恩龙与王恩富争议土地踏勘图，证明被告进行调查的相关情况。4、关于王恩龙与王恩富土地纠纷调查情况汇报，证明被告经调查后形成调查结果。5、《关于马场镇上官村王恩富与王恩龙争议土地行政处理决定书》（马府发〔2020〕22号）、送达照片及送达回证，证明被告作出土地行政处理决定书的相关情况。6、申请书、普定县人民政府提出行政复议答复通知书（普行复受字〔2020〕第4号），证明普定县人民政府受理行政复议的相关情况。被告普定县人民政府辩称：一、普定县马场镇人民政府作出的《土地行政处理决定》（马府发〔2020〕22号）实际是包含了六宗土地的确权：一是王尚海现住房的土地；二是王尚海现住房右侧7米×8米的空地；三是原王金银原自建房右侧至村委18米×8米的空地；四是王恩龙现住房的土地；五是王恩龙自建房左侧5.7米×8.1米的空地；六是王恩龙自建房左侧7.3米×8.1米的空地。第一幅是按照现状确权，除非存在“一户多宅”的情形，按照现状确权没有问题；第二幅为王金银生前自建房2016年拆除后形成；第三幅属于空地，从未形成宅基地；第四幅也是按照现状确权，除非存在“一户多宅”的情形，按照现状确权没有问题；第五幅是王金银生前房屋并在2018年因政府危房改造拆除形成；第六幅为王金银生前自建房所用土地。二、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定：空闲或者房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的，不确定土地使用权。已经确定土地使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。根据这一规定，普定县马场镇人民政府将上述土地中的第二幅、第五幅作为宅基地确权给个人是不当的。因为第二幅土地的原房屋在2016年就已经拆除并未恢复使用，不符合确权条件；第五幅按照“农村危房改造政策”，享受政府危房改造政策重新建房的，原宅基地必需退出原宅基地。根据法律和政策，普定县马场镇人民政府的确权行为本就不当，但基于多方面的原因，被告并未撤销普定县马场镇人民政府的处理决定，这对土地争议的当事人是有利的。三、虽然被告未对普定县马场镇人民政府的确权行为作纠正，但客观上已经最大化地维护了各方当事人的利益，复议行为在程序上存在瑕疵，但该瑕疵并未损害原告的利益。因此原告诉请撤销复议决定，应当不予支持。被告普定县人民政府向本院提交了以下证据：1、行政复议决定书（普府行复决字〔2020〕3号）及送达回证，证明被告依法作出复议决定。2、《关于马场镇上官村王恩富与王恩龙争议土地行政处理决定书》（马府发〔2020〕22号）、行政复议答复书，证明马场镇人民政府作出处理决定及提交行政复议答复书的相关情况。第三人王尚海述称：原告的诉请无事实和法律依据，马场镇政府的确权合法合规，符合事实，依据充分，公平合理，最大限度维护了双方的权益。政府确权给第三人的宅基地上的房屋，第三人一直居住至因危房才拆除重建，因原告阻拦导致第三人居无定所，建房的钢筋、水泥全部报废，恳求原告不再阻拦第三人建房。第三人向本院提交了以下证据：1、照片四张，证明土地争议的相关情况。2、普定县批准建房管理牌，证明第三人建房的依据。3、分房协议，证明第三人建房的依据。4、收款收据、提货单、收款凭证、发货单，证明修建房屋的购买建筑材料的情况。本院依法调取了以下证据：勘验笔录及现场照片。经庭审质证，原告对被告普定县马场镇人民政府提交的证据质证意见为：证据1、2、4、5、6无异议，证据3中踏勘图无异议、调查笔录有异议；被告普定县人民政府及第三人对被告普定县马场镇人民政府提交的证据无异议。原告、被告普定县马场镇人民政府及第三人对被告普定县人民政府提交的证据均无异议。原告对第三人提交的证据1真实性无异议、证明目的有异议，证据2真实性无异议、合法性有异议，证据3真实性无异议、证明目的有异议，证据4的真实性、合法性、关联性均不予认可。二被告对第三人提交的证据无异议。被告普定县马场镇人民政府对原告提交的证据1、2无异议，证据3的真实性有异议，证据4真实性无异议、证明目的有异议；被告普定县人民政府对原告提交的证1、2无异议，证据3证人未出庭不具有证据效力，证据4真实性无异议、证明目的有异议。第三人对原告提交的证据1、2无异议，证据3真实性有异议，证据4的证明目的有异议。原告、二被告及第三人对本院依法调取的证据均无异议。经审理查明：2020年2月20日，第三人王尚海向被告普定县马场镇人民政府提交确权申请书，请求确认坐落于普定县公路后坎（左抵王尚武房屋，右抵王斌屋基，上抵学校路前坎，下抵马场至六枝公路）宅基地的管理权、使用权归第三人。被告普定县马场镇人民政府于2020年3月16日作出《关于马场镇上官村王恩富与王恩龙争议土地行政处理决定书》（马府发〔2020〕22号），对王恩富与王恩龙的土地确权纠纷作出如下处理决定：将第一副争议土地中的王尚武住房土地确权给王尚武，相邻王尚武右侧长7米、宽8米的宅基地确权给王恩富，相邻王金银原自建房右侧至村委会停车场围墙长18米、宽8米的土地确权给上官村村集体；将第二幅争议土地中的王恩龙自建房土地确权给王恩龙，相邻王恩龙的自建房左侧长5.7米、宽8.1米的宅基地确权给王恩龙，其余长7.3米、宽8.1米的土地确权给上官村村集体。原告王恩龙不服，提出行政复议申请，被告普定县人民政府受理后，于2020年7月24日作出《行政复议决定书》（普府行复决字〔2020〕3号），维持马场镇人民政府的处理决定。原告不服，遂诉至本院。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，第三人的确权申请书载明，其请求确权的范围为坐落于普定县公路后坎（左抵王尚武房屋，右抵王斌屋基，上抵学校路前坎，下抵马场至六枝公路）宅基地的管理权、使用权。被告普定县马场镇人民政府应就第三人的确权申请依法进行处理。但被告普定县马场镇人民政府作出的《关于马场镇上官村王恩富与王恩龙争议土地行政处理决定书》载明确权的范围为两幅争议土地：第一幅争议土地为三个地块，一是王尚武住房土地，二是相邻王尚武右侧的宅基地，三是相邻王金银原自建房右侧至村委会停车场围墙的土地；第二幅争议土地为三个地块，一是王恩龙自建房土地，二是相邻王恩龙自建房的宅基地，三是其余长7.3米、宽8.1米的土地。被告普定县马场镇人民政府作出的涉案处理决定超出当事人申请确权的范围，扩大为王恩龙与王恩富的土地权属争议，违反法定程序。其次，被告提交的踏勘图既未载明勘验时间、地点、勘验人、在场人、勘验的经过和结果，亦无勘验人、当事人、在场人签名，综合考量被告普定县马场镇人民政府提交的证据，其作出的涉案处理决定主要证据不足。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。”被告普定县人民政府答辩亦认为普定县马场镇人民政府的涉案处理决定包含了六宗土地的确权，确权行为不当，复议未予纠正存在瑕疵。故被告普定县马场镇人民政府作出的涉案处理决定存在主要证据不足、违反法定程序的情形，被告普定县人民政府作为行政复议机关，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出予以维持的行政复议决定，适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第三款规定，人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。综上，二被告作出的涉案决定依法应予撤销，被告普定县马场镇人民政府应就三人提出的土地确权申请重新作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第三款的规定，判决如下：一、撤销被告普定县马场镇人民政府于2020年3月16日作出的《关于马场镇上官村王恩富与王恩龙争议土地行政处理决定书》(马府发〔2020〕22号）。二、撤销被告普定县人民政府于2020年7月24日作出的《行政复议决定书》（普府行复决字〔2020〕3号）。三、责令被告普定县马场镇人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告普定县马场镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省安顺市中级人民法院。审 判 长  张俊军审 判 员  胡 腾人民陪审员  伍啟文二〇二一年二月三日书 记 员  卢升雪