湖北省荆州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）鄂10行终17号上诉人（原审原告）陈彪，男，汉族，1959年9月22日出生，住公安县，被上诉人（原审被告）公安县夹竹园镇人民政府，住所地：公安县夹竹园镇。法定代表人刘锡斌，镇长。委托诉讼代理人陈先涛，湖北国亚律师事务所律师。上诉人陈彪诉被上诉人公安县夹竹园镇人民政府不履行法定职责一案，不服公安县人民法院（2020）鄂1022行初20号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。2021年2月3日，本庭依法通知双方当事人到公安县人民法院进行法庭调查，并询问了双方当事人。陈彪原审诉请：1.判令被告给原告落实宅基地310平方米；2.判令被告给原告补齐责任田1.69亩；3.判令被告督促瓦池村委会返还原告2万元宅基地买卖款；4.判令被告赔偿原告经济损失5万元。原审认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（四）土地承包经营方案；（六）宅基地的使用方案；第五条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。自上述规定来看，原告陈彪诉求事项显然不是被告公安县夹竹园镇人民政府的行政职能，应由村民委员会自行解决，原告的诉求不属于人民法院行政诉讼受案范围，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的条件，其起诉依法应予驳回。据此，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定驳回原告陈彪的起诉。原告陈彪已交纳的案件受理费50元，自本裁定生效之日起七日内退还。上诉人陈彪上诉称：一、《裁定书》是违法裁定的产物。1.《裁定书》违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条：“人民法院公开审理行政案件”的宗旨，理应撤销。2.姚国卿院长继续违法使用王峰担任上诉人的审判长。2020年9月18日，上诉人根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条之规定，特向姚国卿院长邮寄了要求王峰回避的书面《申请书》，原审法院于2020年9月22日签收，有已签收短信为证。但姚院长对上诉人的申请置之不理，继续让王峰担任上诉人的审判长。从而造成了不公正的违法裁定出炉，更造成了执法者不依法执法和违法执法的事实存在。3.《裁定书》对法律断章取义，适用法律错误。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（三）错列被告且拒绝变更的。六十九条第二款规定，前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正，在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。上诉人根据公安县人民法院的《补正起诉材料通知书》的指令，分别于2020年4月27日、6月2日进行了2次补正，有2次《补正起诉材料通知书》复印件为证。且2020年8月24日，公安县人民法院给上诉人的通知书中“陈彪，你因与被告公安县夹竹园镇人民政府乡政府其他行政行为一案，向本院起诉。经审查，你的起诉符合法定立案条件，本院决定立案审理。”因此《裁定书》适用法律错误，且前后自我矛盾，应依法更正，依法撤销此违法裁定。二、被上诉人夹竹园镇人民政府是适格主体。《中华人民共和国土地管理法》第十二条：“土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行”、“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《中华人民共和国土地管理法》第十四条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条：“……行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告……。”所以，夹竹园镇人民政府是法定的适格被告。公安县委书记夏光宏、县长杨运春是直接批示给夹竹园镇党委书记易长松、镇长邹俊处理上诉人所反映的问题的，可他们却推给了瓦池村委会，并作出了违反《协议》的行政行为的结果。三、《裁定书》认定事实不清，适用法律错误。1.上诉人的宅基地是1989年，由时任组长、村民兵连长肖举贵违法下掉的。此时上诉人正在狱中服刑，宅基地、自留地从承包至今都不需交提留，其财产理应受到法律保护，更不能在上诉人不知情的情况下违法下掉。2.全国农村土地在2018年底全部确权、颁证完毕。这是政府职能工作之内的事，上诉人要求“还我宅基地！还我责任田！并赔偿经济损失5万元”合情合理。3.上诉人所在的瓦池村十组，自1981年分田到户至今，从未变动过。全组就上诉人1人（户）的宅基地被违法下掉并收回。这违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条：“承包期内，发包方不得收回承包地。”，第六十二条：“造成他人损害的，应当承担损害赔偿等责任。”4.《裁定书》中“本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条……第二十四条……第五条……”适用法律错误。《中华人民共和国村民委员会组织法》是对村级组织而言，并不适用于村民个人，且《中华人民共和国村民委员会组织法》并没有明文盖定出现侵权怎么解决，出现土地纠纷怎么解决。《中华人民共和国村民委员会组织法》不适用本案，原审法院是滥用法律，本案适用的法律应该是《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政诉讼法》及国家有关不动产登记的法律和行政法规。四、将肖举贵、周先立、刘国武的侵权行为纳入法律盖定。他们将上诉人的原宅基地进行了三次违法买卖，就3次侵权了上诉人的合法权益。上诉人陈彪的上诉请求：1.撤销公安县人民法院（2020）鄂1022行初20号行政裁定；2.依法重新公开审理和判决本行政案件；3.将肖举贵、周先立、刘国武的侵权行为纳入法律盖定。被上诉人公安县夹竹园镇人民政府辩称：一、上诉人错列被上诉人。根据上诉人诉状所列，答辩人属于原审被告的地位，被上诉人是公安县人民法院。公安县人民法院系原审的审判机关，根据法律规定，上诉人不服原审判决的，可向上级人民法院提起上诉。故，上诉人的诉讼不符合诉讼规则，二审法院应依法驳回被上诉人的上诉请求。二、上诉人错列上诉请求。根据法律规定，上诉人应针对不服原审判决内容的部分提出上诉请求。上诉人第三项“将肖举贵、周先立、刘国武的侵权行为纳入法律盖定”的诉讼请求既不是原审判决列明的内容，也不属于行政诉讼的受案范围。故，二审法院应依法驳回上诉人的上诉请求。三、上诉人错误引用法律规定，答辩人不是本案涉及落实宅基地及责任田的主体，答辩人不是本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十一条及《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条的规定，本案涉及的宅基地、责任田均属于农民集体所有，应由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，涉及村民利益的土地承包经营方案、宅基地的使用方案等事项，经村民会议讨论决定方可办理。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包……。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条及《国土资源部印发的通知》（国土资发[2004]234号）均明确规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，应由村民向当地村委会提出书面用地申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。根据上述国家的法律、法规及相关的农村土地政策，本案涉及的宅基地及责任田属于村农民集体所有，应由村集体经济组织或者村民委员会负责经营、管理和使用，是属于村民自治的内容，不属于答辩人行政管辖范围。答辩人无权对宅基地或者责任田作出任何行政处理决定或者行政命令。故，答辩人不是本案适格的被告，上诉人原审要求答辩人对此作出行政行为无法律及政策依据。三、答辩人已按规定履行了调查、调解义务。因上诉人要求落实责任田和宅基地多次提起信访，答辩人根据县委、县政府的批示已进行了多次的调查，特别是在2019年度，针对上诉人实名反映的问题，分别出具了多份调查报告。并协调上诉人与瓦池村民委员会多次调解。答辩人已依照法律规定履行了调查、调解义务。四、被上诉人的相应诉请通过信访程序已得到妥善解决，上诉人的诉讼应予以驳回。2020年1月17日，上诉人与瓦池村民委员会达成《陈彪相关矛盾调处协议》。根据该协议的约定，在上诉人已有的4.43亩责任田的基础上，瓦池村委会在协议分配责任田4.29亩（现已落实到位），尚欠0.31亩责任田上诉人自愿放弃，不再主张分配。上诉人原有的宅基地由瓦池村民委员会协调最后一位流转人返还给上诉人，上诉人补偿现有使用者经济损失2万元。上述问题解决后，上诉人不再向瓦池村民委员会或各级组织相关部门提出解决确权面积、宅基地面积及经济补偿等要求。2020年1月17日，上诉人依据协议的约定将2万元经济补偿支付给现有使用者。其上诉人的宅基地也由现有使用者返还给上诉人。通过上述行为可以看出，上诉人原审所诉的宅基地、责任田等诉请早已与瓦池村民委员会协商解决，其支付的2万元经济补偿款也是其自愿补偿的。其信访行为已得到答辩人的高度重视并积极协调解决。答辩人在其中并无任何过错或者失职。上诉人与瓦池村民委员会签订的《陈彪相关矛盾调处协议》是双方自愿签订，是双方真实意思的表示，合法有效，应作为解决上诉人所诉争议的依据。综上所述，答辩人认为上诉人的上诉对象及上诉请求均违反了法律规定。上诉人的原审所诉争议早已妥善解决。答辩人并非本案适格被告。原审判决认定事实清楚，适用法律无误。恳请二审法院查明事实，依法驳回上诉人的诉讼请求。本院认为，本案争议的焦点问题是陈彪提起的履行法定职责诉讼是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。从陈彪的诉请来看，其要求公安县夹竹园镇人民政府履行的是落实宅基地310平方米、补齐责任田1.69亩的职责，并赔偿损失5万元。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第八条、第二十四条之规定，落实宅基地、分配责任田属于村民委员会自治范围内的事项，不属于公安县夹竹园镇人民政府的行政职能。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围内的，可以裁定驳回起诉。因基础行政行为未被确认违法或者撤销，对陈彪提起的行政赔偿诉求应一并驳回起诉。故原审法院裁定驳回陈彪的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。陈彪认为村民委员会侵犯其宅基地使用权、土地承包经营权，应通过民事诉讼途径维护其合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  何炳松审判员  齐彬彬审判员  孙开炎二〇二一年二月二十三日法官助理王文娟书记员王健