北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京03行终143号上诉人（一审原告）高长胜，男，1982年11月21日出生，汉族，住湖南省娄底市娄兴区。被上诉人（一审被告）北京市朝阳区人力资源和社会保障局，住所地北京市朝阳区八里庄南里**。法定代表人张岩，局长。委托代理人魏巍，女，北京市朝阳区人力资源和社会保障局干部。委托代理人向海曼，北京权知律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市朝阳区人民政府，，住所地北京市朝阳区日坛北街**法定代表人文献，区长。委托代理人武力强，男，北京市朝阳区司法局干部。委托代理人薛萌，北京市康达律师事务所律师。上诉人高长胜因诉被上诉人北京市朝阳区人力资源和社会保障局（以下简称朝阳区人社局）不履行法定职责及北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）行政复议决定一案，不服北京市朝阳区人民法院（2020）京0105行初160号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年2月3日公开开庭进行了审理。上诉人高长胜，被上诉人朝阳区人社局的委托代理人魏巍、向海曼，被上诉人朝阳区政府的委托代理人武力强、薛萌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。高长胜向一审法院提起诉讼，请求：1．确认朝阳区人社局构成行政不作为或行政违法，责令其限期依法出具书面受理通知并书面答复高长胜投诉事项；2．撤销朝政复字[2020]20号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》）。一审法院经审理查明，2019年8月27日，朝阳区人社局接到高长胜投诉，要求朝阳区人社局责令北京×有限公司（以下简称×公司）支付拖欠工资、周末加班费、节假日工资、未休年休假工资、违法约定试用期赔偿金、解除劳动关系经济补偿、加付赔偿金、依法补缴社会保险、住房公积金并办理转移手续。同日，朝阳区人社局进行立案。后朝阳区人社局向×公司作出京朝人社劳监询字[2019]13114号《调查询问书》，要求该公司于2019年9月23日接受询问并携带相应书面材料。2019年9月17日，朝阳区人社局对×公司人事经理任某进行询问并制作了《询问笔录》，该公司向朝阳区人社局提交了《营业执照（副本）》复印件、《社会保险登记证》复印件、《法定代表人身份证明书》、法定代表人冯祥宝身份证复印件、《授权委托书》、受托人任某身份证复印件、2018年7月8日《劳动合同书》《泰标花名册》、2018年5月至10月的《考勤汇总表》及《工资发放明细表》《项目合作协议》《代发工资委托协议》、现金收讫单两份、《招商银行跨行实时转账业务回单》《考勤表》《应聘登记表》《集团离职审批表》《离职会签单》《北京市社会保险参保人员增加表》《北京市社会保险参保人员减少表》《北京市社会保险个人权益记录（单位职工缴费信息）》《中国建设银行单位客户专用回单》《员工考勤管理制度》、聊天记录截图、《签证》《代扣费用告知单》及聊天记录截图、高长胜与伊金×物流有限公司签订的《劳动合同》《关于高长胜的情况说明》《合同审批表》等材料。2019年10月8日，朝阳区人社局再次对任某进行询问并制作《询问笔录》，×公司否认存在高长胜投诉情形。2019年10月9日，朝阳区人社局工作人员通过电话向高长胜调查核实其劳动合同、加班、社保缴纳等问题。2019年11月8日，朝阳区人社局对任某进行询问，×公司表示不认可高长胜提供的劳动合同。2019年11月14日，×公司向朝阳区人社局提交《关于高长胜的情况补充说明》，针对年休假、高长胜所提供的劳动合同等问题予以说明。2019年11月12日和11月15日，朝阳区人社局监察员通过电话先后进一步向高长胜调查核实相关投诉情况。2019年11月18日，因高长胜投诉案件案情复杂，尚有部分情况需要进一步核实，朝阳区人社局经审批将调查时间延长30个工作日。2019年11月25日，朝阳区人社局针对高长胜投诉×公司未支付年假工资进一步调查询问，该公司代理人表示若高长胜提供有效的工作经历证明可依法支付年假工资。2019年11月26日，朝阳区人社局电话告知高长胜提供证明其工作年限的社保缴费记录等材料，高长胜表示将补充提交。后高长胜提交了补充材料。2019年12月5日，朝阳区人社局监察员再次电话联系高长胜，向高长胜核实其补充提交的材料内容及证明目的，高长胜表示无法提供社保缴费记录。2019年12月11日，朝阳区人社局再次对任某进行询问并制作《询问笔录》，×公司陈述在未提供社保记录的情况下不认可高长胜补充提交材料，并提交了落款日期为2019年12月9日的《关于高长胜的情况补充说明》。为进一步查明高长胜劳动关系、社保缴费记录等情况，朝阳区人社局于2019年12月17日向内蒙古自治区劳动监察总队（以下简称内蒙古劳监总队）作出京朝人社劳监函字[2019]045号《跨地区劳动保障监察案件委托协查函》（以下简称《协查函》），请求协助核实：1．高长胜个人社保缴费记录；2．内蒙古×发动机有限公司在2014年7月18日至2019年7月17日期间是否与高长胜存在劳动关系；3．包头市×房地产开发有限公司在2011年10月7日至2014年10月6日期间是否与高长胜存在劳动关系；4．包头市×小额贷款股份有限公司在2007年8月至2011年6月期间是否与高长胜存在劳动关系。2019年12月24日，朝阳区人社局对高长胜进行询问并制作了《询问笔录》，高长胜陈述不认可×公司提供的劳动合同。2019年12月30日，×公司提交《关于高长胜的情况补充说明》，主张其提供的劳动合同、应聘登记表等文件真实、有效。高长胜因认为朝阳区人社局行政不作为，向朝阳区政府提出行政复议申请，并提交了相应申请材料。2019年11月5日，朝阳区政府作出朝政复补字〔2019〕第427号《行政复议限期补正通知书》并于次日给高长胜邮寄，向高长胜告知需补正事项。2019年11月11日，朝阳区政府收到高长胜补正提交的复议申请书及相关材料。2019年11月12日，朝阳区政府作出朝政复受字〔2019〕第427号《行政复议申请受理通知书》，决定对行政复议申请予以受理，并同日给高长胜邮寄。同日，朝阳区政府向朝阳区人社局作出并送达了朝政复受字〔2019〕第427号《行政复议答复通知书》，将高长胜的行政复议申请书副本发送给朝阳区人社局，并通知朝阳区人社局自收到行政复议申请书副本之日起十日内提出书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据和有关材料。2019年11月15日，朝阳区人社局向朝阳区政府提交了《答复书》及证据、依据。2019年12月27日，朝阳区政府作出朝政复字〔2019〕第427号《行政复议延期审理通知书》，决定延期30日作出行政复议决定，并于同日向高长胜及朝阳区人社局送达。2020年1月10日，朝阳区政府作出被诉《复议决定书》，决定驳回高长胜的行政复议申请，并分别向高长胜及朝阳区人社局予以送达。高长胜仍不服，遂诉至一审法院。一审法院另查，朝阳区人社局于2020年3月30日向高长胜作出京朝人社劳监告字〔2020〕011号《告知书》，向高长胜告知其投诉事项的处理结果。一审法院经审理认为，《中华人民共和国劳动法》第八十五条规定：“县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正”。《劳动保障监察条例》第三条第一款规定：“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”根据上述法律、法规规定，朝阳区人社局作为本市朝阳区劳动保障行政主管部门，具有对其辖区内违反劳动法律、法规的行为依法作出处理的法定职责。根据《劳动保障监察条例》第十七条的规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。参照《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十八条的规定，对符合下列条件的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内依法受理，并于受理之日立案查处：（一）违反劳动保障法律的行为发生在两年内的；（二）有明确的被投诉用人单位，且投诉人的合法权益受到侵害是被投诉用人单位违反劳动保障法律的行为所造成的；（三）属于劳动保障监察职权范围并由受理投诉的劳动保障行政部门管辖。对不符合第一款第（一）项规定的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内决定不予受理，并书面通知投诉人。对不符合第一款第（二）项规定的投诉，劳动保障监察机构应当告知投诉人补正投诉材料。对不符合第一款第（三）项规定的投诉，即对不属于劳动保障监察职权范围的投诉，劳动保障监察机构应当告诉投诉人；对属于劳动保障监察职权范围但不属于受理投诉的劳动保障行政部门管辖的投诉，应当告知投诉人向有关劳动保障行政部门提出。本案中，朝阳区人社局于2019年8月27日收到高长胜投诉并于同日立案后，就高长胜投诉事项多次要求×公司接受调查询问，通过电话沟通等形式多次向高长胜调查核实情况，要求双方提交相应证据材料。因高长胜投诉案件案情复杂，朝阳区人社局经审批将调查时间延长30个工作日。后为进一步查明高长胜劳动关系、社保缴费记录等情况，朝阳区人社局于2019年12月17日向内蒙古劳监总队请求协查，直至高长胜提起行政复议之日，朝阳区人社局尚未收到相应回函，尚属朝阳区人社局履行法定职责过程中，不存在未履行法定职责的情形。高长胜提出的要求确认朝阳区人社局构成行政不作为或行政违法并责令其限期依法出具书面受理通知并书面答复高长胜投诉事项的诉讼请求，无事实根据及法律依据，一审法院不予支持。关于高长胜认为朝阳区人社局应适用《信访条例》的规定进行处理的主张，根据《劳动保障监察条例》第十条的规定，劳动保障行政部门实施劳动保障监察，履行下列职责：（一）宣传劳动保障法律、法规和规章，督促用人单位贯彻执行；（二）检查用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的情况；（三）受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉；（四）依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为。本案中，高长胜系向朝阳区人社局提交投诉书及相关投诉材料，投诉×公司存在违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，并非信访事项，朝阳区人社局将高长胜投诉案件作为劳动保障监察案件立案调查并无不当，故对高长胜的诉讼主张一审法院不予采信。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，朝阳区政府作为朝阳区人社局的本级人民政府，具有受理高长胜的行政复议申请，并进行相应审查的法定职权。朝阳区政府接到高长胜的行政复议申请后，经通知高长胜补正及审查后予以受理，后向朝阳区人社局履行了送达程序，在朝阳区人社局提交书面答复意见和证据材料后，朝阳区政府经审查及延期后依法作出复议决定并履行了送达程序，故朝阳区政府作出的行政复议决定合法，一审法院予以支持。高长胜要求撤销被诉《复议决定书》的诉讼请求亦缺乏相应依据，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回高长胜的全部诉讼请求。高长胜不服一审判决，上诉称，朝阳区人社局超过法定期限不出受理书面通知违法，超期作出书面告知书而未作出行政决定违法。一审法院在知晓朝阳区人社局作出书面告知书未一并就上诉人增加的诉讼请求予以审判，严重违法，存在枉法裁判情形。朝阳区人社局不依法告知调查人员信息、不依法举行听证会的行为剥夺了申请人的知情权、参与权、申请回避权、举证质证权等相关权利，属于典型的程序违法。在行政复议程序中提交的证据没有明确列明证据来源及证明目的，也没有书面说明哪些证据予以认可及理由及证明力大小，尤其没有第一时间固定证据使企业存在伪造证据的时间可能存在对上诉人重大不利后果。尤其未依法认定上诉人提交的《劳动合同》《薪酬确认函》，存在严重渎职行为。朝阳区政府在行政复议程序中未告知相关办案人员，剥夺了上诉人申请回避的权利，未举行听证会，严重影响了上诉人实质性权利。一审审理严重违法，存在枉法裁判行为。一审法院在审理期间未依法处理上诉人申请增加诉讼请求对朝阳区人社局的京朝人社劳监告字〔2020〕011号《告知书》一并审理违法。一审法院对上诉人提出审判长、人民陪审员全体回避的申请未予处理迳行开庭的做法严重违法，随意更换陪审员违法。一审法院书记员未如实记录开庭关键事实严重违法。一审判决中未依法采信上诉人的证据，对被上诉人的证据不论如何全盘采纳的做法违法，且在判决书中没有就其采信或不采信作充分说明。一审法院不支持上诉人对被上诉人的行政赔偿请求违法。综上，上诉人请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。朝阳区人社局及朝阳区政府均同意一审判决，请求予以维持。高长胜在指定期限向一审法院提交以下证据：1．高长胜投诉材料包括《劳动合同书》《入职薪资确认函》《账户交易明细》，证明高长胜和用人单位有劳动关系，其投诉请求成立；2．护照，证明高长胜自2018年7月8日至9月24日期间出国，在此期间受用人单位委托出差，高长胜所主张的加班费真实；3．顺丰速运客户存根、邮件交寄单（收据），证据高长胜从投诉、行政复议到行政诉讼的所有时间节点及高长胜所承担的邮寄费；4．京政复字〔2019〕714号《行政复议决定书》，证明北京住房公积金管理中心是适格行政复议主体，北京市人民政府责令北京住房公积金管理中心向高长胜限期送达《立案通知书》；5．京朝人社劳监告字〔2020〕011号《告知书》，证明朝阳区人社局于2020年4月份才作出答复，严重超期，应当作出决定书而不是告知书。朝阳区人社局在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1．高长胜身份证复印件，证明申请人身份信息；2．高长胜提交的材料，包括2019年8月20日《投诉书》两份、2019年8月23日《投诉书（补充）》、2018年5月29日《劳动合同书》《入职薪资确认函》《账户交易明细》，证明高长胜向该局提交以上材料；3．《受理投诉（举报）登记表》《劳动保障监察案件立案审批表》，证明该局于2019年8月27日立案；4．京朝人社劳监询字[2019]13114号《调查询问书》，证明该局要求×公司2019年9月23日补充相关材料；5．2019年9月17日对×公司人事经理任某进行询问并制作的《询问笔录》，证明该局对任某进行询问并制作了《询问笔录》；6．×公司提交材料，包括《营业执照（副本）》复印件、《社会保险登记证》复印件、《法定代表人身份证明书》、法定代表人冯祥宝身份证复印件、《授权委托书》、受托人任某身份证复印件、2018年7月8日《劳动合同书》《泰标花名册》、2018年5月至10月的《考勤汇总表》及《工资发放明细表》《项目合作协议》《代发工资委托协议》、现金收讫单两份、《招商银行跨行实时转账业务回单》《考勤表》、节日通告、休假通知、《应聘登记表》《集团离职审批表》《离职会签单》《北京市社会保险参保人员增加表》《北京市社会保险参保人员减少表》《北京市社会保险个人权益记录（单位职工缴费信息）》《中国建设银行单位客户专用回单》《员工考勤管理制度》、聊天记录截图、《签证》《代扣费用告知单》及聊天记录截图、高长胜与伊金×物流有限公司签订的《劳动合同》《关于高长胜的情况说明》《合同审批表》，证明×公司向该局提交以上材料；7．2019年10月8日对任某制作的《询问笔录》，证明×公司对高长胜的投诉作出的答复；8．2019年10月9日、11月12日及11月15日电话录音光盘及文字整理稿，证明该局依法对高长胜投诉举报事项电话告知情况；9．2019年11月8日对任某制作的《询问笔录》，证明×公司解释高长胜提供的劳动合同与单位提供的不一致的原因；10．2019年11月14日×公司出具的《关于高长胜的情况补充说明》，证明×公司对高长胜情况的陈述；11．《劳动保障监察案件有关事项审批表》，证明该局依法对高长胜投诉案件延期调查；12．2019年11月25日对任某制作的《询问笔录》，证明×公司对高长胜工作经历存疑，如高长胜可提供有效的工作经历证明，其单位可以依法支付高长胜年休假工资；13．2019年11月26日电话录音光盘及文字整理稿，证明该局监察员希望高长胜提供有关其社保缴费情况的证明材料；14．高长胜向朝阳区人社局补充提交材料，包括高长胜与包头市×房地产开发有限公司签订的《劳动合同》、与内蒙古×发动机有限公司签订的《劳动合同书》、包头市×小额贷款股份有限公司出具的《证明》，证明高长胜向该局提交材料；15．2019年12月5日电话录音光盘及文字整理稿，证明该局监察员与高长胜电话联系，其表示无法提供社保缴费记录；16．×公司2019年12月9日出具的《关于高长胜的情况补充说明》及2019年12月11日对任某制作的《询问笔录》，证明×公司对高长胜提交的三份材料真实性不予认可，并希望高长胜能够提供社保缴费记录；17．《协查函》，证明该局通过北京市人力资源和社会保障局，请求内蒙古劳监总队协助调查高长胜在内蒙古地区的社保缴费情况及工作情况；18．2019年12月24日对高长胜制作的《询问笔录》，证明高长胜表示其与×公司的劳动合同签名非其本人书写，其对该合同内容不予认可；19．2019年12月30日×公司出具的《关于高长胜的情况补充说明》，证明×公司表示其与高长胜的劳动合同为高长胜本人书写，如其本人不予认可，可申请权威机构进行笔迹鉴定；20．被诉《复议决定书》，证明高长胜向朝阳区政府申请行政复议，复议请求被依法驳回。朝阳区人社局以《中华人民共和国劳动法》《劳动保障监察条例》作为规范性文件依据，用以说明朝阳区人社局具有相应职权，其履行法定职责适用法律正确、程序合法。朝阳区政府和朝阳区人社局关于被诉行政行为实体合法性的证据、依据一致，由朝阳区人社局一并进行举证并在庭审中出示，朝阳区政府在法定期限内向一审法院提交了如下证明行政复议决定程序合法的证据：1．《行政复议申请书》及相关材料，包括高长胜身份证复印件、《入职薪资确认函》《投诉书》两份、《投诉书（补充）》、全球邮政特快专递单、物流信息查询记录，证明朝阳区政府于2019年10月31日收到高长胜提交的《行政复议申请书》及相关材料；2．朝政复补字〔2019〕第427号《行政复议限期补正通知书》《送达回证》、全球邮政特快专递单、物流信息查询记录，证明朝阳区政府于2019年11月5日作出朝政复补字〔2019〕第427号《行政复议限期补正通知书》，并于同日邮寄给高长胜；3．《行政复议申请书（补充）》、全球邮政特快专递单、物流信息查询记录，证明朝阳区政府于2019年11月11日收到高长胜提交的《行政复议申请书（补充）》；4．朝政复受字〔2019〕第427号《行政复议申请受理通知书》《送达回证》、全球邮政特快专递单、物流信息查询记录，证明2019年11月12日，朝阳区政府作出朝政复受字〔2019〕第427号《行政复议申请受理通知书》，并于同日邮寄给高长胜；5．朝政复受字〔2019〕第427号《行政复议答复通知书》《送达回证》，证明2019年11月12日，朝阳区政府作出朝政复受字〔2019〕第427号《行政复议答复通知书》，并于同日送达朝阳区人社局；6．《答复书》，证明2019年11月15日，朝阳区人社局提交《答复书》；7．朝政复字〔2019〕第427号《行政复议延期审理通知书》《送达回证》、全球邮政特快专递单、物流信息查询记录，证明2019年12月27日，朝阳区政府作出朝政复字〔2019〕第427号《行政复议延期审理通知书》，并于同日送达高长胜及朝阳区人社局；8．《复议决定书》《送达回证》、全球邮政特快专递单、物流查询记录，证明2020年1月10日，朝阳区政府作出被诉《复议决定书》，并已送达高长胜及朝阳区人社局。朝阳区政府以《中华人民共和国行政复议法》作为规范性依据，说明其具有作出行政复议决定的行政职权，其作出行政复议决定正确合法。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：1．高长胜提交的证据1-3具有真实性，但不具有证明朝阳区人社局未履行法定行政职责的证明力，一审法院不予采信；高长胜提交的证据4与本案不具有关联性，一审法院不予采纳；高长胜提交的证据5系其起诉后朝阳区人社局向其作出行政告知，与本案不具有关联性，一审法院不予采纳。2．朝阳区人社局提交的证据20系被诉行政复议的书面载体，一审法院对此不予单独认证；朝阳区人社局提交的其他证据具备真实性、合法性，与本案具有关联性，能够证明朝阳区人社局履行法定职责依据的事实和履行程序的基本情况，一审法院予以采纳。3．朝阳区政府提交的证据具备真实性及关联性，能够证明其履行行政复议程序并作出行政复议决定的情况，一审法院予以采纳。上述证据均已随案移送本院，经审查，本院同意一审法院的认证意见并予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国劳动法》第八十五条及《劳动保障监察条例》第三条第一款规定，朝阳区人社局作为朝阳区劳动保障行政主管部门，具有对其辖区内违反劳动法律、法规的行为依法作出处理的法定职责。同时，依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，朝阳区政府作为朝阳区人社局的本级人民政府，具有受理高长胜的行政复议申请，并进行相应审查的法定职权。根据《劳动保障监察条例》第十七条的规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。参照《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十八条的规定，对符合下列条件的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内依法受理，并于受理之日立案查处：（一）违反劳动保障法律的行为发生在两年内的；（二）有明确的被投诉用人单位，且投诉人的合法权益受到侵害是被投诉用人单位违反劳动保障法律的行为所造成的；（三）属于劳动保障监察职权范围并由受理投诉的劳动保障行政部门管辖。本案中，朝阳区人社局于2019年8月27日收到高长胜投诉并于同日立案后，就高长胜投诉事项依法向×公司及高长胜进行调查核实，因高长胜投诉案件案情复杂，朝阳区人社局经审批将调查时间延长30个工作日。后为进一步查明高长胜劳动关系、社保缴费记录等情况，朝阳区人社局于2019年12月17日向内蒙古劳监总队请求协查，直至高长胜提起行政复议之日，朝阳区人社局尚未收到相应回函，故朝阳区人社局不存在未履行法定职责的情形。高长胜提出的要求确认朝阳区人社局构成行政不作为或行政违法并责令其限期依法出具书面受理通知并书面答复高长胜投诉事项的诉讼请求，缺乏事实及法律依据。此外，朝阳区人社局于2020年3月30日向高长胜作出京朝人社劳监告字〔2020〕011号《告知书》，如高长胜对该告知书持有异议，可通过另行行政复议或诉讼途径予以解决。朝阳区政府依法受理了高长胜提出的行政复议申请，按照《中华人民共和国行政复议法》的规定作出被诉《复议决定书》，其复议程序合法，结论正确。综上，一审法院判决驳回高长胜的全部诉讼请求正确，本院应予维持。高长胜的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人高长胜负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 贾志刚审 判 员 韩 勇审 判 员 冯秋丽二〇二一年二月十八日法官助理 刘 毅书 记 员 吴 倩