安徽省宿州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖13行终27号 上诉人（一审第三人）桂庆勇（永），男，1963年5月14日出生，汉族，住安徽省宿州市灵璧县。 委托代理人程腾飞，江苏天淦律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）宋建华，男，1967年9月7日出生，汉族，住安徽省宿州市灵璧县。 委托代理人张广义，安徽锦和律师事务所律师。 一审被告灵璧县自然资源和规划局,住所地安徽省宿州市灵璧县经济开发区薄山路，统一社会信用代码113413230032015883。 法定代表人朱旭昊，局长。 出庭负责人冉广剑，分管负责人。 委托代理人王晓东，该局工作人员。 委托代理人闫瑞龙，安徽坦途律师事务所律师。 上诉人桂庆永因被上诉人宋建华诉一审被告灵璧县自然资源和规划局（以下简称灵璧资源规划局）宅基地使用权登记一案，不服安徽省灵璧县人民法院于2020年12月15日作出的（2020）皖1323行初71号行政判决，向本院提出上诉。本院于2021年1月11日立案受理后，依法组成合议庭于2021年1月28日公开开庭审理了本案，上诉人桂庆永及委托代理人程腾飞，被上诉人宋建华及委托代理人张广义，一审被告灵璧资源规划局负责人冉广剑及委托代理人王晓东、闫瑞龙到庭参加诉讼。现已审理终结。 一审法院查明，宋建华与桂庆勇均系灵璧县娄庄镇长集村村民，案涉土地位于灵璧县××镇长××村××组。2003年1月，灵璧县人民政府给桂庆永颁发了灵集用（2003）字第0280541号集体土地使用证（以下简称案涉土地证），将案涉土地登记由桂庆永使用，载明土地面积166.25平方米，用途住宅，使用权类型划拨，西邻宋建华。案涉土地上没有建筑物。 2020年7月27日桂庆勇向灵璧县人民法院提起民事诉讼，称宋建华在其宅基地上建造房屋，要求停止侵权、排除妨碍、赔偿损失，并提交了案涉土地证。2020年8月21日桂庆勇向灵璧县人民法院提出撤诉申请，该院已裁定予以准许。 一审法院认为，本案的争议焦点为，一、宋建华是否具有原告主体资格；二、宋建华起诉是否超过起诉期限；三、案涉土地证是否应予撤销。 一、宋建华是否具有原告主体资格。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”规定，在行政诉讼中，判断原告主体资格是否适格，一般是以原告与被诉的行政行为之间是否具有利害关系为判断标准。具体到本案，在桂庆勇起诉宋建华排除妨害民事诉讼中，若依据灵璧资源规划局颁发给桂庆永的案涉土地证认定宋建华所建房屋占用了桂庆永的宅基地，则可能导致法院判决宋建华构成侵权，判令其承担相应的民事责任，从而对宋建华的权益产生实际影响。故宋建华虽无直接证据证明其对案涉部分土地享有合法使用权，但现有证据已经能够达到证明其与案涉土地证之间具有利害关系的证明程度，故宋建华具有本案原告主体资格。灵璧资源规划局和桂庆永认为宋建华不具有原告主体资格的理由不能成立，不予支持。 二、宋建华起诉是否超过起诉期限。 宋建华称在收到桂庆永民事诉状后才得知灵璧资源规划局给桂庆永颁证行为，随后即提起本案诉讼，没有超过起诉期限。灵璧资源规划局和桂庆永认为宋建华提起诉讼超过了法定一年的起诉期限，因灵璧资源规划局及桂庆永没有提供宋建华知道或者应当知道颁证行政行为时间的证据，不能对抗宋建华的主张，故灵璧资源规划局和桂庆永认为宋建华提起诉讼超过法定期限的理由不成立，不予支持。 三、案涉土地证是否应予撤销。 灵璧县人民政府给桂庆永颁发案涉土地证，没有提供颁证档案材料，不能证明土地的权属来源及颁证程序合法，且案涉土地上并没有建筑物，不符合颁证条件。故灵璧县人民政府给桂庆永颁发案涉土地证事实不清、主要证据不足，依法不予支持，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（一）项之规定，判决撤销灵璧县人民政府给桂庆永颁发案涉土地证。案件受理费50元，由灵璧资源规划局负担。桂庆永不服，提出上诉。 桂庆永上诉称，一、宋建华不具有原告主体资格。宋建华在一审庭审中陈述其没有相应的房屋及土地权属证书，因此，无直接证据证明其对涉案土地享有合法的使用权，案涉房屋系违法建筑，宋建华也不能因违法建筑造成既定违法占用的事实之后，取得诉讼主体资格，宋建华不具有合法的土地权利。二、宋建华的起诉超过了起诉期限。桂庆永取得涉案土地证，经过长集乡规划用老宅子置换，当时经全体的村民参与讨论决定，然后办理了相应的土地使用权证。宋建华早已明知涉案土地登记在桂庆永名下。因此，其已经超过起诉期限，依法应当驳回其起诉。三、一审判决以行政机关未能举证为由，撤销案涉土地证适用法律错误，未查清主要的案件事实。本案涉及桂庆永的切身利益，不能以未提供档案作为唯一认定是否应当撤销的依据，而是应当考虑历史原因及档案管理水平的影响，查明当时办证的经过，还原真实情况，作出认定。参照不动产登记暂行条例实施细则第十三条的规定，不动产登记簿由不动产登记机构永久保存，不动产登记簿毁损灭失的，不动产登记机构应当依据原有资料予以重建。不动产登记簿与案涉土地档案道理一样，在档案灭失的情况下，可以由国土部门重新根据现有的资料进行调查和认证，而不能直接予以撤销。综上，桂庆永取得涉案的土地权证具有合法的来源及依据，一审法院在未查明该事实基础上，直接撤销案涉土地证，严重的损害桂庆永的合法权益。请求撤销一审判决，改判驳回宋建华的起诉或者驳回宋建华的诉讼请求。 宋建华答辩称，一、宋建华之所以提起本案的行政诉讼，是因为桂庆勇起诉宋建华，形成了物权妨碍，如果案涉土地证不被撤销，宋建华的建房行为就有可能被认定是侵权，所以，案涉土地证与宋建华之间有利害关系，宋建华具有本案的诉讼主体资格。二、宋建华提起本案诉讼未超过起诉期限。案涉土地证于2003年办理，宋建华在2014年建房，建房时没有任何人认为宋建华不能建房，也没有任何人来阻止。2020年桂庆永提起民事诉讼，在诉讼的过程当中宋建华才发现案涉土地证，所以，不存超过起诉期限的问题。三、根据行政诉讼法的有关规定，行政行为认定事实是否清楚，程序是否合法，行政机关应当提供证据予以证明。且档案资料丢失是否可以还原不是本案审理的问题，在未还原之前应视为没有证据。灵璧资源规划局对于一审的判决认定的事实没有上诉，实际上是对一审认定基本事实部分的认可。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，请求判决维持。 灵璧资源规划局陈述称，一、宋建华不具备本案诉讼主体资格。宋建华只提交了身份证和起诉状，除此之外没有提供其他的证据来证明其对登记给桂庆永的案涉土地证享有使用权，无法证明其与案涉的土地具有权属上的利害关系。二、宋建华起诉时已经超过了法定的起诉期限。案涉登记证书是2003年依法登记，当时对该宗土地进行登记时，不仅有桂庆永，村里很多户，包括宋建华的土地证也是在同一批进行登记。在登记时宋建华就知道，其于2020年7月才提起诉讼，显然超过起诉期限。三、虽然在一审期间，灵璧资源规划局未向法院出示登记档案，主要是因为档案被盗，实属举证不能，不能因为档案被盗就认定登记时缺乏事实方面的证据。但同批次办证的其他人的土地证都是合法办理，不可能案涉土地证不按照法律规定进行颁发。综上，支持桂庆永的上诉请求。 宋建华向一审法院提交了如下证据：1、身份证复印件一份；2、案涉土地证复印件一份；3、民事诉状一份。 灵璧资源规划局在一审庭审时向一审法院提交了灵璧县娄庄自然资源所出具的情况说明一份。 桂庆永向一审法院提交了以下证据：1、案涉土地证；2、灵璧县娄庄镇长集村村民委员会证明一份。 上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。 二审中，桂庆永向本院提交了以下证据：1.刘建军、马季、李敬阳、刘某的集体土地使用权证4份，证明2003年，因为长集村大街规划，包括上述人等在内的多户居民统一办理了集体土地使用权证，颁证经过了统一的调查测量、申请报批等手续，经过庭前向楼庄自然资源所进行了解，长集村的多户居民持有的集体土地使用权证，所对应的档案，均已经丢失。所以，档案丢失，不能证明颁证未经法定程序；2.鲁若愚情况说明一份，证明涉案土地是桂庆永因长集乡规划大街的需要，用桂庆永自家老宅子置换所得，桂庆永也拆除了老宅子上的房屋，集体土地的置换，经过了村集体的研究决定，全体人员均认可；3.证人刘某出庭证言，证明桂庆永的案涉土地证是其经手办理。 经庭审质证，桂庆永对证人刘某证言的质证意见为，刘某的证言可以看出，当时是因为长集村大街规划拓宽街道需要用桂庆永的祖宅，与涉案土地进行了置换，且置换过程的调解过程当中有村委的人参与，以及宋建华参与，且办证是经土管所的人员经手办理，足以证明土地权属来源合法，办证手续是合法。宋建华对桂庆永提交的证据发表质证意见为，证据1，合法性、关联性不予认可，四份集体土地使用证是否合法有效不能推定案涉土地证是否合法有效，行政案件不适用类推；证据2，真实性、合法性、关联性均不予认可。鲁若愚的身份不明确，行政行为的合法性应通过提交档案来证明，鲁若愚的证言不能用来评价行政行为的合法性。证据3，刘某的证言可以证实宋建华建房的土地是自己的宅基地，宋建华不同意与桂庆永调换土地，刘某经手办理的集体土地使用权证，均是从生产队购买的土地。其证言不能证明案涉土地证颁证行为合法。灵璧资源规划局对桂庆永提交的证据发表质证意见为，证据1-2，真实性、合法性、关联性无异议；证据3，刘某的证言可以证明当时调地时桂庆永与宋建华换地的过程，桂庆永的土地来源，案涉土地证的颁发是通过土地部门统一办理，材料齐全。 本院对上述证据的认证为，证据1，真实性予以认可，该证据的颁证行为未经审查，且是否合法有效不能用于推定案涉土地证颁证行为的合法性，故对于证明目的不予认可；证据2，因未附鲁若愚的身份证复印件，不合符证据的形式要件，对其真实性、合法性、关联性不予认可；证据3，对刘某陈述村里曾协调宋建华与桂庆永换地，但其对双方是否同意换地的结果并不知晓，其统一去土地部门办理案涉土地证，该部分内容的真实性本院予以认可。 经审查，对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为，一、宋建华是否具有原告诉讼主体资格；二、宋建华起诉是否超过起诉期限；三、灵璧县人民政府为桂庆永颁发的案涉土地证是否合法。 一、宋建华是否具有原告诉讼主体资格。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，宋建华主张案涉土地证上登记的土地为其宅基地，桂庆永在庭审中，对该事实予以认可。桂庆永虽主张案涉土地系其与宋建华置换取得，并经全体村民参与讨论决定，但宋建华并不认可与桂庆永置换土地，且桂庆永提供的证据亦不能证明宋建华与其置换了土地，对于该理由，本院不予支持。宋建华作为案涉土地的实际使用人，其主张与本案有利害关系，具有原告诉讼主体资格的理由，本院予以支持。 二、宋建华起诉是否超过起诉期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，宋建华系于2020年7月27日在桂庆永诉其侵权的民事诉讼案件中获知案涉土地证的内容，故其于2020年8月17日提起本次行政诉讼，未超出起诉期限。桂庆永及灵璧资源规划局虽主张宋建华于2003年知道案涉颁证行为，并未提供直接证据予以证明，故对该理由本院不予支持。 三、灵璧县人民政府为桂庆永颁发的案涉土地证是否合法。根据案涉登记行为作出时适用的《国家土地管理局土地登记规则》第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。根据上述法律规定，行政机关对作出的行政行为负有举证责任，涉及第三人合法权益的，第三人亦可以提供证据证明行政行为。本案中，灵璧资源规划局未能提供证据证明案涉登记行为的合法性。案涉土地证中标注有建筑物，而审理时查明案涉土地在登记时并没有建筑物，且桂庆永认可案涉土地系宋建华的宅基地，桂庆永所称的换地事实无证据佐证，不能证明其有合法的土地权属来源。故案涉登记行为认定事实不清、主要证据不足，故一审判决予以撤销并无不当。桂庆永上诉认为案涉登记行为合法的上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，桂庆永的上诉理由均不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人桂庆永负担。 本判决为终审判决。 审判长 程 旭 审判员 郝菊香 审判员 庄明义 二〇二一年二月二十二日 法官助理武晓程 书记员吴思雨 附法律条文： 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。