湖北省荆州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）鄂10行终23号上诉人（原审原告）王生义，男，1962年9月10日出生，汉族，住洪湖市。被上诉人（原审被告）洪湖市滨湖办事处，住所地：洪湖市滨湖办事处大口街道**。法定代表人王巍，办事处主任。被上诉人（原审被告）洪湖市滨湖办事处滨斗湖村村民委员会，住所地：洪湖市滨湖办事处茶坛渔场场委会。法定代表人龚道礼，村主任。上诉人王生义诉被上诉人洪湖市滨湖办事处、洪湖市滨湖办事处滨斗湖村村民委员会行政协议一案，不服洪湖市人民法院（2020）鄂1083行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。王生义原审诉请：确认两被告签订的《洪湖市洪湖退垸还湖（还湿）协议书》违法，并承担本案诉讼费用。原审认定，2017年11月16日，湖北省新农村建设暨城乡一体化工作领导小组办公室发布鄂新农组办发〔2017〕1号关于印发《湖北省五大湖泊退垸（田、渔）还湖实施方案》的通知。2018年8月3日，湖北省人民政府对推进洪湖生态文明建设发布专题会议纪要。2018年9月30日，荆州市人民政府办公室发布荆政办发〔2018〕39号《荆州市人民政府办公室关于印发洪湖国家级自然保护区退垸还湖（还湿）工作方案的通知》。2018年10月17日，洪湖市人民政府办公室发布洪政办发〔2018〕46号《洪湖市人民政府办公室关于印发洪湖市洪湖国家级自然保护区退垸还湖（还湿）工作方案的通知》。2018年12月29日，洪湖市滨湖办事处所设退垸还湖（还湿）工作领导小组办公室与茶坛渔场签订退垸还湖协议书。此后，退垸还湖办公室按照协议补偿约定将相关款项汇入洪湖市滨湖办事处财政所账户。2019年10月30日，荆州市人民政府办公室发布荆政办发〔2019〕27号《荆州市人民政府办公室关于修订洪湖国家级自然保护区退垸还湖（还湿）工作方案的通知》。为此，原告以前述诉讼请求诉至法院。另查明，2014年底，茶坛渔场与船头嘴村合并成立洪湖市滨湖办事处文泉村村民委员会（以下简称文泉村）；2018年12月，洪湖市滨湖办事处文泉村村民委员会、斗湖村村民委员会、滨湖村村民委员会合并成立滨斗湖村村委会。本案所涉协议920亩面积系茶坛渔场于1996年10月租赁给洪湖市财政局用于旅游开发的渔池，其中不包括原告王生义承包的渔池。原审认为，被诉行政协议由茶坛渔场与滨湖办事处签订，茶坛渔场于2014年合并成立文泉村后，文泉村合并至滨斗湖村村委会，茶坛渔场被撤销，其职权由滨斗湖村村委会继续行使，滨斗湖村村委会为本案适格被告。原告王生义以其为茶坛渔场村民且承包位于茶坛渔场的29亩茶坛地块，涉案退垸还湖协议侵害合法权益为由，以个人名义提起诉讼，请求确认滨湖办事处与茶坛渔场签订的退垸还湖协议违法。从签订协议的主体及内容来看，退垸还湖协议是农村集体经济组织与执行退垸还湖政策部门签订，内容涉及围垸920亩渔池面积的补助资金、奖励资金以及围垸上生产生活设施补偿等事宜。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，原告以个人名义提起诉讼不服涉案协议的，应以行政行为涉及其使用或实际使用的土地为前提，但经庭审查明，茶坛渔场与滨湖办事处签订退垸还湖协议，内容涉及的补偿范围及项目均与原告所承包的渔池无关。故，原告王生义以村民及土地承包人身份对涉案协议提起诉讼，不具有行政诉讼主体资格。故，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第一款第一项之规定，裁定驳回原告王生义的起诉。本案案件受理费50元，不予收取。上诉人王生义上诉称：一、原审法院认为茶坛渔场与滨湖办事处所签订《洪湖市洪湖退垸还湖（还湿）协议书》涉及的补偿范围及项目与上诉人所承办的鱼池无关，系认定事实不清。首先，上诉人王生义为茶坛渔场村民，且根据洪湖市人民政府于2005年6月30日颁发的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，上诉人所承包的地块位于茶坛渔场内，承包土地用途为鱼池，该承包经营权合法有效。其次，根据被上诉人主张作为依据的《荆州市洪湖国家级自然保护区退垸还湖（还湿）工作方案》及《洪湖市洪湖国家级自然保护区退垸还湖（还湿）工作方案》：“凡在洪湖范围内的各类围垸，除洪狮大垸、王小垸根据省水利厅有关规定予以保留外，其他围垸一律退垸。茶坛、滨湖、斗湖、清水堡等岛屿上、洪湖市排水闸河道沿线的精（粗）养鱼池，纳入退垸范围。”上诉人依法承包经营的鱼池位于洪湖市茶坛渔场范围内，显然属于案涉合同所涉及的退垸还湖范围之内，上诉人作为案涉协议的利害关系人，具备主体资格。二、原审法院对于涉案协议所涉及土地面积认定不清。被上诉人签署的《洪湖市洪湖退垸还湖（还湿）协议书》中约定，确认被上诉人滨斗湖村村民委员会（茶坛渔场）退垸还湖（还湿）面积920亩，但根据被上诉人洪湖市滨湖办事处和滨斗湖村村委会的答辩状载明，《协议书》所涉面积系原茶坛渔场承包给洪湖市财政局用于旅游开发的1000亩面积，即涉案土地实际面积应为1000亩。原审法院未经充分调查即认定协议所涉面积为920亩，属于事实认定不清，依法应当予以纠正。三、原审法院引用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条，据以认定上诉人不具有行政诉讼主体资格，系适用法律不当。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条及第五条的规定：“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人。”上诉人依法取得承包经营权的渔池位于洪湖茶坛渔场范围内，处于案涉合同所涉及的退垸还湖范围之内。上诉人作为案涉协议的利害关系人，依法具备主体资格。综上，原审法院认定事实不清，且适用法律不当，严重侵犯上诉人的合法权益，上诉人上诉请求：1.依法撤销洪湖市人民法院(2020)鄂1083行初15号行政裁定书；2.依法发回重审或查清事实后改判支持上诉人全部诉讼请求；3.由被上诉人承担全部诉讼费用。被上诉人洪湖市滨湖办事处、被上诉人洪湖市滨湖办事处滨斗湖村村民委员会未提交书面答辩意见。二审经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，本案系因王生义认为洪湖市滨湖办事处与洪湖市滨湖办事处滨斗湖村村民委员会签订的《洪湖市洪湖退垸还湖（还湿）协议书》违法而引发的行政协议纠纷。争议的焦点问题是王生义是否具有提起本次行政诉讼的主体资格。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的,过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的,可以以自己的名义提起诉讼。从原审查明的事实可知，涉案行政协议涉及的920亩退垸还湖面积，不包含王生义享有承包经营权承包的鱼池，即涉案行政协议没有侵犯王生义个人的合法权益。如果王生义认为涉案行政协议，侵犯了集体经济组织的权益，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼，但王生义不能以自己的名义提起行政诉讼。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回王生义的起诉，并无不当，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  何炳松审判员  齐彬彬审判员  孙开炎二〇二一年二月二十六日法官助理王文娟书记员黄正蓉