四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川11行终178号 上诉人（原审原告）：四川鸿铭印务有限公司，住所地四川省简阳市十里坝工业园区，统一社会信用代码91512081MA62K1MF47。 法定代表人：肖钟，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：邓长林，男，该公司员工。 委托诉讼代理人：雷三春，四川得力律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：犍为县财政局，住所地四川省犍为县玉津镇滨江路**，统一社会信用代码11511023008578368N。 法定代表人：祝长平，该局局长。 出庭负责人：李倩倩，该局总会计师。 委托诉讼代理人：周世林，四川英华年律师事务所律师。 委托诉讼代理人：欧为为，女，该公司员工。 原审第三人：犍为县公共资源交易服务中心（犍为县政府采购中心），住，住所地四川省犍为县文体中心，社会信用代码125110230788536440。 法定代表人：周剑超，该中心副主任（主持工作）。 出庭负责人：罗廷春，该中心副主任。 原审第三人：四川嘉沐宇实业有限公司，住，住所地四川省沐川县沐溪镇生态工业园**，执照9151112953465895L。 法定代表人：罗文研，该公司董事长。 委托诉讼代理人：罗磊，男，该公司员工。 委托诉讼代理人：曾阳，男，该公司员工。 上诉人四川鸿铭印务有限公司（以下简称鸿铭公司）诉被上诉人犍为县财政局，原审第三人犍为县公共资源交易服务中心（犍为县政府采购中心）（以下简称犍为采购中心）、四川嘉沐宇实业有限公司（以下简称嘉沐宇公司）行政裁决一案，不服四川省乐山市市中区人民法院作出的（2020）川1102行初112号行政判决向本院提起上诉。本院于2020年12月2日受理后，依法组成合议庭于2021年2月4日、2021年2月25日对本案进行了公开开庭审理。上诉人鸿铭公司的委托诉讼代理人邓长林、雷三春，被上诉人犍为县财政局的出庭负责人李倩倩总会计师及该局的委托诉讼代理人周世林、欧为为，原审第三人犍为采购中心的出庭负责人周剑超、罗廷春副主任，原审第三人嘉沐宇公司的委托诉讼代理人罗磊、曾阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明：2019年12月10日，犍为采购中心在四川政府采购网上发布作业本采购项目公告，就作业本采购项目进行公开招标采购。该项目的《招标文件》载明项目的采购人为犍为县教育局，采购代理机构为犍为采购中心，其中《招标文件》中第六章采购需求（三）技术要求★1.要符合QB/T1437-2014标准；学生作业本内页须具有防近视功能，投标人须提供行政部门颁发具有防近视功能纸张（含频谱反射波长）且有效的佐证材料（以下简称第一项技术要求）。同月12日，犍为采购中心在四川政府采购网上对《招标文件》第八章部分内容发布了更正公告。 嘉沐宇公司和鸿铭公司均向犍为采购中心提交了投标文件。其中，嘉沐宇公司的投标文件中有：1.《防近视作业本佐证材料》载明：根据国家知识产权局授权的中小学生防近视作业本新型实用专利（授权公告号：CN205468028U）的授权要求书及其说明书可知，防近视功能内芯纸张的反射光波频谱为波长550-610纳米。该公司生产的作业本内芯纸张的反射光主波长为561至578纳米（报告附后），是符合防近视功能内芯纸张标准的纸张。所以该公司生产的作业本内芯纸张为防近视功能纸张。2.证书号第5457592号《实用新型专利证书》（发明人：甘红梅,专利号：ZL201620094120.7,授权公告号：CN205468028U）载明：实用新型名称为中小学生防近视作业本；实用新型内容第〔0013〕进一步地，所述黄色纸张的放射光波频谱为波长550-610纳米的色光。3.四川省造纸产品质量监督检验中心对嘉沐宇公司委托于2019年12月24日作出的作文本、作业本、数学本、英语本、图画本、大字本、小字本、习拼本、纯拼音本、写话本、习字本等的检验报告14份，报告载明：反射光主波长技术要求为550-610纳米，试验方法为GB/T24288-2009，实测结果在572至574纳米之间，单项判定为合格。 鸿铭公司投标文件中有前述《实用新型专利证书》以及专利人甘红梅授权鸿铭公司的《中小学生防近视作业本专利分实施许可授权证书》，授权有效期为2019年8月1日至2021年7月31日。 2019年12月31日，包括嘉沐宇公司和鸿铭公司在内共计7家投标人参加了开标会。在投标总计合计中，嘉沐宇公司为1939156元，鸿铭公司为2198520元。在项目技术服务、报价部分审查中，嘉沐宇公司在投标产品技术参数表是否响应项为：不通过。评标委员会专家不通过的原因为：防近视专利无授权证书。同时，另一家四川北彩印务有限公司在分项报价明细表是否符合要求项为：不通过。最后，鸿铭公司综合得分90.19分排名第一被推荐。 2020年1月2日，犍为采购中心在四川政府采购网上发布作业本采购项目中标公告，公告包括鸿铭公司为中标供应商；嘉沐宇公司因防近视专利无授权证书，技术服务性审查不通过；四川北彩印务有限公司因采购数量不符合要求，技术服务性审查不通过等事项。 2020年1月3日，犍为采购中心收到嘉沐宇公司的质疑函。嘉沐宇公司以已经提交了防近视有效的佐证材料，评标委员会还以其防近视专利无授权证书为由，作出的技术服务性审查不通过决定，违反了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十七条的规定，属于对投标人（供应商）实行差别待遇或者歧视待遇为由，向犍为采购中心提出质疑，要求对本项目重新进行评审程序。 2020年1月14日，犍为采购中心作出《质疑答复》，认为供应商嘉沐宇公司提供的作业本防近视功能纸张（含频谱反射波长）属于专利技术，须取得专利技术授权。嘉沐宇公司提出的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十七条规定，不适用该项评审内容。质疑期间该中心同时收到其他投标供应商质疑函，其质疑事项及相关资料已移送犍为县财政局。根据犍为县财政局《关于犍为县2020-2021年中小学生防近视作业本采购项目移送线索的回复》内容，暂停采购活动。次日，嘉沐宇公司于收到该《质疑答复》。 2020年4月17日，犍为采购中心向鸿铭公司发出《中标通知书》，通知其在该通知书发出30日内与犍为县教育局签订政府采购合同，负责项目实施的相关事宜。同日，犍为采购中心向嘉沐宇公司作出的《函告》载明：2020年1月14日，犍为采购中心就嘉沐宇公司质疑事项进行了书面回复，并根据犍为县财政局意见暂停本项目后续采购活动，将本项质疑有关线索移交犍为县财政局调查。现结合调查处理情况，将本项目后续采购活动有关情况函告嘉沐宇公司。受疫情的影响，2020年4月13日，犍为县财政局就本项目移交线索作出调查处理决定。根据调查处理意见，决定恢复本项目采购活动，并依据评查结果于2020年4月17日向第一中标人发出中标通知书。嘉沐宇公司于2020年4月18日收到《函告》。 犍为县财政局于2020年4月23日收到嘉沐宇公司提交的《投诉书》。嘉沐宇公司投诉的事实和理由与质疑一致，要求重新组织评审活动或者重新开展采购活动。同日，犍为县财政局向犍为采购中心发出《作出说明通知书》。 2020年4月26日，犍为采购中心向犍为县财政局作出《关于四川嘉沐宇实业有限公司质疑答复处理情况的说明》，以嘉沐宇公司提交的检测报告不属于行政部门出具的证明文件、专利技术没有授权使用为由，认为符合服务性审查不通过。 犍为县财政局对本项目四位评审专家进行的调查询问中，四位专家评审均认为，虽然本次招标文件没有要求供应商提供专利授权证书，但要求提供行政部门颁发具有防近视功能纸张且有效的佐证材料。嘉沐宇公司没有通过技术服务性审查系其提供的检测报告的机构不属于行政部门，没有提供专利授权使用书。 2020年6月3日，犍为县财政局作出犍财投处〔2020〕2号《犍为县财政局投诉处理决定书》（以下简称被诉《投诉处理决定书》）认定，犍为县2020-2021年中小学生防近视作业本采购项目（项目编号：QWZC-GZ201921，简称作业本采购项目）招标文件中第六章采购需求（三）技术要求★1.要符合QB/T1437-2014标准；学生作业本内页须具有防近视功能，投标人须提供行政部门颁发具有防近视功能纸张（含频谱反射波长）且有效的佐证材料。评标委员会未严格按照招标文件评审，对投标人作出的评审结论不当，有可能影响评标结果，且招标文件有瑕疵，投诉人的投诉事项成立。据此，根据《政府采购质疑和投诉办法》第三十二条第一款第二项的规定，决定：投诉人嘉沐宇公司投诉成立，本次中标结果无效，责令采购人修改招标文件后重新开展采购活动。2020年6月4日，犍为县财政局向嘉沐宇公司送达被诉《投诉处理决定书》，但没有向鸿铭公司送达。 犍为采购中心就本项目重新开展采购活动，包括鸿铭公司和嘉沐宇公司均参与了重新的投标活动，由嘉沐宇公司中标本项目后，已经签订本项目合同，并履行完毕。 另查明，犍为采购中心与犍为县公共资源交易服务中心系“两块牌子，一套人马”，合署办公，取得一份《事业单位法人证书》。 鸿铭公司对被诉《投诉处理决定书》不服，于2020年6月23日向原审法院提起行政诉讼，要求撤销被诉《投诉处理决定书》。 认定上述事实，有犍为县财政局在举证期限内提交的《采购公告》《招标文件》《开标会投标人签到表》《犍为县政府采购项目唱标记录》《犍为县政府采购项目技术服务、报价部分审查表》《加权平均得分汇总表》《犍为县政府采购项目评标报告》《质疑函》《质疑答复》《中标通知书》《函告》《投诉书》《作出说明通知书》《关于四川嘉沐宇实业有限公司质疑答复处理情况的说明》《调查询问笔录》《送达回证》以及当事人的陈述等证据。各方当事人对上述事实也无争议。同时犍为县财政局还提交了《质疑和投诉处理办法》等规范性文件依据。 原审法院认为，根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款关于“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责”和《政府采购质疑和投诉办法》第五条第二款关于“县级以上各级人民政府财政部门负责依法处理供应商投诉”的规定，犍为县财政局具有对在政府采购活动中，依法处理供应商投诉的职权。 综合各方当事人诉辩意见，就本案争议焦点评判如下： （一）关于嘉沐宇公司的投诉是否超过投诉期限，犍为县财政局受理投诉是否合法问题。原审法院认为，对于该争议问题，涉及犍为采购中心分别作出《质疑答复》和《函告》的性质问题。根据《政府采购质疑和投诉办法》第十五条第一款关于“质疑答复应当包括下列内容：（一）质疑供应商的姓名或者名称；（二）收到质疑函的日期、质疑项目名称及编号；（三）质疑事项、质疑答复的具体内容、事实依据和法律依据；（四）告知质疑供应商依法投诉的权利；（五）质疑答复人名称；（六）答复质疑的日期”的规定，本案犍为采购中心作出《质疑答复》除未告知嘉沐宇公司依法投诉的权利外，其他质疑答复符合前述部门规章规定的要求，特别是能够满足该条第一款第三项质疑答复必须应当具有的关于“质疑事项、质疑答复的具体内容、事实依据和法律依据”的实质要件规定，因此，《质疑答复》应当属于《政府采购质疑和投诉办法》第十五条第一款规定的质疑答复。 相反，犍为采购中心作出的《函告》内容并不符合《政府采购质疑和投诉办法》第十五条第一款的规定，对质疑答复应当载明的内容，实际也没有对嘉沐宇公司的质疑再次作出任何答复，并且《函告》还明确载明，2020年1月14日，其就嘉沐宇公司质疑事项进行了书面回复，也就是再次告知嘉沐宇公司之前已经对于其质疑予以答复。该《函告》实质是告知嘉沐宇公司决定恢复本项目采购活动，并向鸿铭公司发出中标通知书事项。因此，并不能认定《函告》才系质疑最终答复。 此外，根据《政府采购质疑和投诉办法》第二十八条关于“财政部门在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知采购人和采购代理机构暂停采购活动，暂停采购活动时间最长不得超过30日。采购人和采购代理机构收到暂停采购活动通知后应当立即中止采购活动，在法定的暂停期限结束前或者财政部门发出恢复采购活动通知前，不得进行该项采购活动”的规定，只有供应商针对质疑答复提起投诉后，财政部门在处理投诉事项期间可以依法暂停最长不得超过30日采购活动。因此，在犍为县财政局尚未受理嘉沐宇公司投诉之前，犍为采购中心无权决定“暂停采购活动”。因此，即便《质疑答复》载明的“暂停采购活动”也并不能因此而认为《函告》才系质疑最终答复。并且根据《政府采购质疑和投诉办法》第十六条第一款中关于“采购人、采购代理机构认为供应商质疑不成立，或者成立但未对中标、成交结果构成影响的，继续开展采购活动”的规定，犍为采购中心对于嘉沐宇公司提出的质疑不成立的，应当继续开展采购活动。结合《质疑答复》中“暂停采购活动”理由来看，系涉及其他事项，并非本案项目中嘉沐宇公司的质疑事项。故，对犍为县财政局提出《函告》系对嘉沐宇公司最终答复的主张不予支持。 据此，根据《中华人民共和国政府采购法》第五十五条关于“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉”的规定，本案中，嘉沐宇公司于2020年1月15日收到犍为采购中心作出的《质疑答复》，于同年4月23日向犍为县财政局递交《投诉书》，提起投诉，已经超过法定十五个工作日的投诉期限。根据《政府采购质疑和投诉办法》第十九条第二款第三项关于“投诉人提起投诉应当符合下列条件：（三）在投诉有效期限内提起投诉”和第二十一条第二项关于“财政部门收到投诉书后，应当在5个工作日内进行审查，审查后按照下列情况处理：（二）投诉不符合本办法第十九条规定条件的，应当在3个工作日内书面告知投诉人不予受理，并说明理由”的规定，犍为县财政局对于嘉沐宇公司提起的投诉，应当作出不予受理投诉的决定。本案犍为县财政局不但对于嘉沐宇公司的投诉予以受理，并作出被诉行政行为，属于违反法定程序，适用法律错误。故，对犍为县财政局提出受理嘉沐宇公司投诉，符合投诉期限和受理规定的主张不予支持。 （二）关于被诉行政行为程序是否合法问题。原审法院认为，根据《政府采购质疑和投诉办法》第二十一条第四项关于“财政部门收到投诉书后，应当在5个工作日内进行审查，审查后按照下列情况处理：（四）投诉符合本办法第十八条、第十九条规定的，自收到投诉书之日起即为受理，并在收到投诉后8个工作日内向被投诉人和其他与投诉事项有关的当事人发出投诉答复通知书及投诉书副本”和第三十四条关于“财政部门应当将投诉处理决定书送达投诉人和与投诉事项有关的当事人，并及时将投诉处理结果在省级以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告。投诉处理决定书的送达，参照《中华人民共和国民事诉讼法》关于送达的规定执行”的规定，本案鸿铭公司系在嘉沐宇公司提起投诉之前，已经收到犍为采购中心向其发出中标通知书，通知其签订政府采购合同的第一中标人，与嘉沐宇公司投诉事项成立与否有直接的利害关系，属于与投诉事项有关的当事人。犍为县财政局未按照前述规定，在投诉处理程序中，向鸿铭公司发出投诉答复通知书及投诉书副本，并将投诉处理决定书送达鸿铭公司，属于违反法定程序。故，对鸿铭公司的该主张予以支持。 （三）招标文件中第一项技术要求是否属于“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”问题。原审法院认为，根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条第六项关于“采购人或者采购代理机构有下列情形之一的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇：（六）限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商”和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十七条关于“采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素，也不得通过将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求，对投标人实行差别待遇或者歧视待遇”的规定，本案中，案涉招标文件中第一项技术要求，将作业本采购项目的学生作业本内页须具有防近视功能的要求规定为“投标人须提供行政部门颁发具有防近视功能纸张（含频谱反射波长）且有效的佐证材料”，以投标人提供行政部门颁发有效的佐证材料作为对投标人投标资格要求，实际是对投标人资格予以限制。在法律法规没有规定可以予以限制情况下，该招标文件的限制性要求，实际是对作为投标人的生产厂家实行差别待遇或者歧视待遇。 虽然嘉沐宇公司没有在投标文件中提供第一项技术要求的相关文件，但提供了四川省造纸产品质量监督检验中心对其委托检验的学生作业本进行的具有防近视功能的检验报告。评标委员会专家再以嘉沐宇公司防近视专利无授权证书为由，对其在投标产品技术参数表响应中不通过，属于明显不当。故，被诉行政行为认定招标文件有瑕疵，评标委员会对嘉沐宇公司的评审结论不当，有可能影响评标结果的证据确凿，事实清楚。故，对鸿铭公司提出被诉行政行为证据不足、事实不清的主张不予支持。 （四）关于被诉行政行为适用法律是否正确问题。原审法院认为，《政府采购质疑和投诉办法》第三十一条第二项关于“投诉人对采购文件提起的投诉事项，财政部门经查证属实的，应当认定投诉事项成立。经认定成立的投诉事项不影响采购结果的，继续开展采购活动；影响或者可能影响采购结果的，财政部门按照下列情况处理：（二）已确定中标或者成交供应商但尚未签订政府采购合同的，认定中标或者成交结果无效，责令重新开展采购活动”的规定，本案在嘉沐宇公司投诉事项成立，并将影响或者可能影响采购结果，且已经确定鸿铭公司为中标人，但鸿铭公司尚未与采购人犍为县教育局签订本采购项目合同情况下，应当依据前述规定，认定鸿铭公司的中标结果无效，并责令重新开展采购活动。犍为县财政局适用前述规定属于适用法律、法规正确。 对于鸿铭公司提出本次招投标活动，不属于《招标投标法》规定的法定无效情形的主张，原审法院认为，根据《中华人民共和国政府采购法》第四条关于“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”和《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七条第一款关于“政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用政府采购法及本条例”的规定，本案政府采购项目并非对工程进行招标投标，应当适用《中华人民共和国政府采购法》及其相关法规、规章规定，不应当适用《招标投标法》。故，对鸿铭公司的该主张不予支持，也对鸿铭公司基于该主张提出的被诉行政行为不符合行政合理性原则主张，不予支持。 基于此，犍为县财政局对于嘉沐宇公司超过投诉期限的投诉予以受理，且在投诉处理程序中违反法定程序，本应当撤销被诉行政行为。但是，鉴于被诉行政行为实体处理并无不当，采购人根据被诉行政行为，在修改招标文件后，重新开展并完成了采购活动。更为重要的是，如果撤销被诉行政行为后，继续开展采购活动，将严重影响犍为县2020-2021年中小学生防近视作业本使用，导致社会公共利益造成重大损害，故应当判决确认被诉行政行为违法，保留其效力。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决确认犍为县财政局作出的犍财投处〔2020〕2号《犍为县财政局投诉处理决定书》违法。案件受理费50元，由犍为县财政局负担。 上诉人鸿铭公司上诉称：1.被诉行政行为和原审判决对事实认定错误。案涉招标文件中第一项技术要求提供行政部门颁发具有防近视功能纸张（含频谱反射波长）且有效的佐证材料并非《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十六条第六项规定的限定或指定特定的专利、品牌或供应商的情形，嘉沐宇公司没有提供作业本防近视功能纸张专利文件的授权证明，仅提供四川省造纸产品质量监督检验中心对其委托检验的学生作业本进行的具有防近视功能的检验报告，不满足案涉招标文件第一项技术要求，理应在产品技术参数表相应中不予通过。2.被诉行政行为和原审判决适用法律错误。本案应当适用《中华人民共和国政府采购法》第七十一条和《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十一条，且《政府采购质疑和投诉办法》第三十二条第二款规定：“已确定中标或者成交供应商但尚未签订政府采购合同的，认定中标或者成交结果无效。合格供应商符合法定数量时，可以从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标或者成交供应商的，应当要求采购人依法另行确定中标、成交供应商；否则责令重新开展采购活动”，即可以从合格中标者或者候选人中另行确认的，首先从合格中标者候选人中确认，否则才责令重新开展采购活动。而原审判决认定犍为县财政局跳过从合格中标者或候选人中另行确定，直接责令重新开展采购活动合法，属于对该条的理解和适用错误。3.原审裁判方式不当。本案被诉行政行为认定事实错误，适用法律错误，程序不合法，应当予以撤销，原审判决仅确认被诉行政行为违法属裁判方式错误。综上，请求二审法院：1.纠正原审判决关于被诉行政行为认定事实正确、适用法律正确及实体处理正确的错误；2.撤销被诉行政行为。 被上诉人犍为县财政局辩称：1.原审判决认定事实清楚。根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条第六项和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十七条的规定，案涉招标文件中第一项技术要求将作业本采购项目的学生作业本内页须具有防近视功能的要求规定为“投标人须提供行政部门颁发具有防近视功能纸张（含频谱反射波长）且有效的佐证材料”，以投标人提供行政部门颁发有效的佐证材料作为对投标人投标资格的要求，实际是对投标人资格予以限制，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或歧视待遇。在此前提下，虽然嘉沐宇公司没有在投标文件中提供专利授权证书，但其提供了检验报告，评标委员会在招标文件没有要求投标人须提供授权证明的情况下，应判定嘉沐宇公司投标产品技术参数响应通过。此外，鸿铭公司所用投标产品持有的甘红梅《实用新型专利证书》第1项即“所述黄色纸张的反射光波频谱为波长550-610纳米的色光”已无效，故评标委员会不应以投标人是否提供了专利授权证明作为技术参数响应与否的审查条件。2.原审判决适用法律正确。虽然《政府采购质疑和投诉办法》第三十二条第一款第二项规定了“合格供应商符合法定数量时，可以从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标或者成交供应商的，应当要求采购人依法另行确定中标、成交供应商”，但如前所述，招标文件的技术要求部分有瑕疵，影响或可能影响采购结果，已无法根据原评标结果确定合格的中标或者成交候选人，犍为县财政局直接责令重新开展采购活动符合法律法规规定。3.针对本案案涉采购项目，采购人重新开展了招投标活动，鸿铭公司已经参加了第二次招投标活动，事实上证明其是继续通过自己的行为认定了犍为县财政局重新开展采购活动更符合实际和法律规定。原审判决认定事实清楚适用法律正确，鸿铭公司的上诉理由不能成立，请求驳回上诉维持原判。 原审第三人犍为采购中心陈述，同意犍为县财政局的答辩意见，鸿铭公司的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人嘉沐宇公司陈述，同意犍为县财政局的答辩意见，鸿铭公司的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，综合各方当事人的诉辩意见，各方当事人对犍为县财政局在投诉处理程序中违反法定程序，未向鸿铭公司发出投诉答复通知书及投诉书副本，也未向鸿铭公司送达被诉《投诉处理决定书》的事实均无异议。本案存有争议的焦点问题为：一、嘉沐宇公司的投诉是否超过投诉期限，犍为县财政局应否受理其投诉；二、被诉《投诉处理决定书》认定事实是否清楚、主要证据是否充分；三、被诉《投诉处理决定书》适用法律、法规是否正确；四、原审判决的裁判方式是否适当。针对以上争议焦点，本院逐一评析如下： 一、关于嘉沐宇公司的投诉是否超过投诉期限，犍为县财政局应否受理其投诉的问题 鸿铭公司认为嘉沐宇公司的投诉超过了投诉期限，犍为县财政局不应当受理嘉沐宇公司的投诉。犍为县财政局、犍为采购中心均认为2020年4月17日犍为采购中心作出《函告》也是一种答复，所以本案投诉期限应从收到《函告》之日起算，故本案没有超过投诉期限，犍为县财政局应当受理嘉沐宇公司的投诉。嘉沐宇公司认为其知晓投诉权利和期限，没有及时投诉的原因系《质疑答复》的结论为暂停采购活动，直至收到《函告》后才知晓其质疑事项未被采纳，故其投诉没有超过投诉期限。 本院认为，《政府采购质疑和投诉办法》第十五条第一款规定：“质疑答复应当包括下列内容：……（三）质疑事项、质疑答复的具体内容、事实依据和法律依据；（四）告知质疑供应商依法投诉的权利……”。对质疑事项是否成立的认定应当属于质疑答复应有内容。案涉《质疑答复》未对嘉沐宇公司质疑的事项是否成立予以明确认定，属于答复内容不完整。犍为采购中心在2020年4月17日作出的《函告》中明确载明决定恢复采购活动并向鸿铭公司发出通知书，实质系认定嘉沐宇公司的质疑事项不成立，该《函告》应视为对《质疑答复》的补充。原审判决对此认定有误，本院予以纠正。关于本案嘉沐宇公司的投诉是否超过投诉期限的问题，核心在于非因自身原因耽误的投诉期限是否应当予以扣除。对于此问题，《政府采购质疑和投诉办法》没有作出明确规定。本院认为，为了充分保障当事人的投诉权利，应当参照行政诉讼关于起诉期限扣除的规定，允许特殊情形下，对非因自身原因所耽误的起诉期限予以扣除。本案中，从嘉沐宇公司2020年4月18日收到《函告》后，随即于2020年4月23日向犍为县财政局提出投诉的行为可以看出，嘉沐宇公司在收到恢复采购活动的《函告》后才确切知晓犍为采购中心认定其质疑事项不成立，遂积极主张其投诉权利，并未怠于行使该权利。据此，嘉沐宇公司收到《质疑答复》后非因自身过错导致被耽误的投诉时间应予扣除，故其投诉没有超过法定期限，犍为县财政局受理其投诉申请并无不当。原审判决关于犍为县财政局超过投诉期限受理嘉沐宇公司投诉的认定不当，本院予以纠正。 二、关于被诉《投诉处理决定书》认定事实是否清楚、主要证据是否充分的问题 鸿铭公司认为招标文件要求提供行政部门颁发的具有防近视功能纸张的有效佐证材料，并不属于指定特定的专利，没有对投标人实行歧视待遇，只是评审标准出现问题，被诉《投诉处理决定书》认定事实不清，证据不足。犍为县财政局、犍为采购中心和嘉沐宇公司均认为招标文件有瑕疵，不应当设定“提供行政部门颁发具有防近视功能纸张的佐证材料”这一条件，且评审委员会没有严格按照文件进行评审，自创评审标准导致结果出现不当，被诉《投诉处理决定书》认定事实清楚，主要证据确实充分。 本院认为，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条规定：“采购人或者采购代理机构有下列情形之一的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇：……(六)限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商……”《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十七条规定：“采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素，也不得通过将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求，对投标人实行差别待遇或者歧视待遇”。根据前述规定，采购人或者采购代理机构不得限定或指定特定的专利，也不得以取得生产厂家授权作为资格要求。本案中，基于所涉采购项目系中小学生防近视作业本，故案涉招标文件要求采购的作业本应具备防近视功能，并无不妥。但招标文件中第一项技术要求将采购项目的学生作业本内页须具有防近视功能的要求规定为“投标人须提供行政部门颁发具有防近视功能纸张（含频谱反射波长）且有效的佐证材料”，实质系将投标人提供行政部门颁发有效的佐证材料作为对投标人投标资格要求，属对投标人的资格限制。该限制性要求于法无据，原审判决据此认定招标文件实际是对作为投标人的生产厂家实行差别待遇或者歧视待遇，并无不当。虽然嘉沐宇公司没有提供防近视专利授权证书，但其提供了四川省造纸产品质量监督检验中心的检验报告，足以证明其参与此次采购项目的学生作业本具有防近视功能，应当认定符合招标文件第一项技术要求。而评标委员会未严格按照招标文件要求进行评审，在投标产品技术参数表影响中以其无防近视专利授权证书为由不通过，明显不当，故被诉《投诉处理决定书》认定评标委员会对嘉沐宇公司的评审结论不当，有可能影响评标结果的证据确实充分，事实清楚。原审判决据此认定被诉《投诉处理决定书》证据确凿，事实清楚正确。 三、关于被诉《投诉处理决定书》适用法律、法规是否正确的问题 鸿铭公司认为本案应当适用《中华人民共和国政府采购法》第七十一条和《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十一条，犍为县财政局错误适用了《政府采购质疑和投诉办法》第三十二条。犍为县财政局、犍为采购中心和嘉沐宇公司均认为本案涉及政府采购质疑和投诉问题的处理，应当适用《政府采购质疑和投诉办法》，且因招标文件有瑕疵、评审结果也不当，故应当适用《政府采购质疑和投诉办法》第三十一条和第三十二条的规定，但是被诉《投诉处理决定书》中遗漏适用第三十一条的规定。 本院认为，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第四十四条规定：“除国务院财政部门规定的情形外，采购人、采购代理机构不得以任何理由组织重新评审。采购人、采购代理机构按照国务院财政部门的规定组织重新评审的，应当书面报告本级人民政府财政部门。”财政部2017年12月26日公布的《政府采购质疑和投诉办法》第一条规定：“为了规范政府采购质疑和投诉行为，保护参加政府采购活动当事人的合法权益，根据《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》和其他有关法律法规规定，制定本办法。”第二条规定：“本办法适用于政府采购质疑的提出和答复、投诉的提起和处理。”根据前述规定，《政府采购质疑和投诉办法》系财政部为规范政府采购质疑和投诉行为，根据《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》和其他有关法律法规规定制定的，用于处理政府采购质疑和投诉相关行政管理事项的特别规定。针对政府采购投诉问题的处理，犍为县财政局适用《政府采购质疑和投诉办法》，并无不当。鸿铭公司对此理解有误，该项上诉理由本院不予支持。 《政府采购质疑和投诉办法》第三十一条规定：“投诉人对采购文件提起的投诉事项，财政部门经查证属实的，应当认定投诉事项成立。经认定成立的投诉事项不影响采购结果的，继续开展采购活动；影响或者可能影响采购结果的，财政部门按照下列情况处理……（二）已确定中标或者成交供应商但尚未签订政府采购合同的，认定中标或者成交结果无效，责令重新开展采购活动……”第三十二条规定：“投诉人对采购过程或者采购结果提起的投诉事项，财政部门经查证属实的，应当认定投诉事项成立。经认定成立的投诉事项不影响采购结果的，继续开展采购活动；影响或者可能影响采购结果的，财政部门按照下列情况处理……（二）已确定中标或者成交供应商但尚未签订政府采购合同的，认定中标或者成交结果无效。合格供应商符合法定数量时，可以从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标或者成交供应商的，应当要求采购人依法另行确定中标、成交供应商；否则责令重新开展采购活动……”本案中，嘉沐宇公司的投诉事项既针对采购文件也针对采购过程和结果，故应当同时适用《政府采购质疑和投诉办法》第三十一条和第三十二条，但被诉《投诉处理决定书》仅适用《政府采购质疑和投诉办法》第三十二条第一款第二项，遗漏适用《政府采购质疑和投诉办法》第三十一条的规定，属适用法律错误，而原审判决仅适用《政府采购质疑和投诉办法》第三十一条对被诉《投诉处理决定书》进行评判亦属适用法律错误，本院予以纠正。 四、关于原审判决的裁判方式是否适当的问题 鸿铭公司认为被诉《投诉处理决定书》认定事实不清，适用法律错误，并不涉及国家利益和社会公共利益，应当予以撤销，原审判决仅确认被诉《投诉处理决定书》违法系裁判方式错误。犍为县财政局、犍为采购中心和嘉沐宇公司均认为本案被诉《投诉处理决定书》属于轻微违法，且撤销会损害犍为中小学生教辅资料的正常使用，因涉及社会公共利益，不应判决撤销，原审判决正确。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的……”。本案中，犍为县财政局在投诉处理程序中未向鸿铭公司发出投诉答复通知书及投诉书副本，也未将投诉处理决定书送达鸿铭公司，属于违反法定程序，且被诉《投诉处理决定书》适用法律、法规错误，本应当予以撤销。但鉴于案涉采购项目系犍为县中小学生2020-2021年防近视作业本，且犍为采购中心已根据被诉《投诉处理决定书》重新完成采购活动，并已实际履行，如果撤销被诉《投诉处理决定书》，必然严重影响犍为县所有中小学生2020-2021年防近视作业本的使用，导致社会公共利益遭受重大损害，故原审判决确认被诉《投诉处理决定书》违法，保留其效力，并无不当。 综上所述，鸿铭公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实部分清楚，适用法律、法规虽有错误，但裁判结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人四川鸿铭印务有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  易晓芸 审判员  钟小红 审判员  罗喆予 二〇二一年二月二十五日 书记员  朱蕾汀 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。