宁夏回族自治区固原市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）宁04行终2号 上诉人（原审原告）西吉县国壁种植专业合作社。住所地：宁夏西吉县新营乡庙儿岔村。 法定代表人孙万良，该合作社社长。 委托代理人苟克强，宁夏古雁律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托代理人王**，宁夏古雁律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）西吉县自然资源局。住所地：宁夏西吉县城西十字南街**。 法定代表人单辉，该局局长。 出庭负责人李九定，该局副局长。 委托代理人杨彪，宁夏奇晟律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）西吉县火石寨乡人民政府。。住所地：宁夏西吉县火石寨乡街道 法定代表人谢祎，该乡乡长。 出庭负责人杨俊，该乡副乡长。 委托代理人宋继宏，西吉县火石寨乡司法所所长。代理权限为特别授权。 上诉人西吉县国壁种植专业合作社因与被上诉人西吉县自然资源局、西吉县火石寨乡人民政府强制拆除房屋或者设施及行政赔偿一案，不服宁夏回族自治区西吉县人民法院（2020）宁0422行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人西吉县国壁种植专业合作社委托代理人苟克强、王**、被上诉人西吉县自然资源局出庭负责人李九定及委托代理人杨彪、西吉县火石寨乡人民政府出庭负责人杨俊及委托代理人宋继宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2017年9月25日，西吉县国壁种植专业合作社向西吉县火石寨乡沙岗村村民委员会、西吉县火石寨乡人民政府提出设施农用地备案申请，2017年10月13日经西吉县农牧局、原西吉县国土资源局论证：西吉县国壁种植专业合作社申请项目为从事种植涉及的农业设施，设施建设选址和规模符合《关于进一步加强和规范设施农业用地管理的通知》规定，予以确认。当日，西吉县国壁种植专业合作社与西吉县火石寨乡沙岗村村民委员会签订《设施农用地协议书》，西吉县火石寨乡人民政府作出《设施农用地批准书》，西吉县国壁种植专业合作社签署《设施农用地复垦承诺书》，同日西吉县火石寨乡人民政府发布《国壁种植合作社设施农用地建设项目公告》。西吉县国壁专业合作社通过审批后开始建设。2017年11月3日，原西吉县国土资源局、西吉县农牧局向西吉县火石寨乡人民政府下发《设施农用地备案通知书》，2017年11月13日，原西吉县国土资源局以西吉县国壁种植专业合作社在西吉县火石寨乡沙岗村西川组违法用地新建地基的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、《宁夏回族自治区土地管理条例》第二十七条的规定，遂向西吉县国壁种植专业合作社总经理胡志诚下发【2017】242号《责令停止违法行为通知书》并于当日送达，由胡志诚签字确认。2017年12月5日，西吉县火石寨国家级地质森林公园管理处以西吉县国壁种植专业合作社所建项目位于火石寨国家级自然保护区（实验区），按照相关规定及文件要求向西吉县国壁种植专业合作社下发通知，要求立即停止施工并拆除其建设项目。2018年4月19日，西吉县火石寨乡人民政府、原西吉县国土资源局认为西吉县国壁种植专业合作社在西吉县火石寨乡沙岗村西川组改变土地用途的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第十二条、《宁夏回族自治区土地管理条例》第七条的规定，遂向西吉县国壁种植专业合作社作出西国土拆字【2018】034号《限期拆除通知书》，要求西吉县国壁种植专业合作社在三日内自行拆除建设项目，西吉县国壁种植专业合作社未在期限内自行拆除。2018年4月27日，原西吉县国土资源局作出西国土资发【2018】163号《关于撤销火石寨乡沙岗村国壁种植专业合作社设施农业用地备案通知书的决定》，撤销编号：设农备NO.2017046号设施农业用地备案通知书。2018年5月1日，西吉县自然资源局、西吉县火石寨乡人民政府强制拆除西吉县国壁种植专业合作社建设项目。 原审法院认为，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。根据《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案原西吉县国土资源局、西吉县火石寨乡人民政府认为西吉县国壁种植专业合作社擅自改变土地用途的行为违法，于2018年4月19日向西吉县国壁种植专业合作社作出西国土拆字【2018】034号《限期拆除通知书》，要求西吉县国壁种植专业合作社三日内拆除地上建筑物和其他设施。该通知书属于行政强制执行中的期待当事人自我履行的催告程序，即使西吉县国壁种植专业合作社存在违法行为，西吉县自然资源局、西吉县火石寨乡人民政府也应当告知西吉县国壁种植专业合作社陈述和申辩的权利，西吉县自然资源局、西吉县火石寨乡人民政府未告知当事人陈述和申辩的权利，亦未作出强制拆除决定书，即强制拆除西吉县国壁种植专业合作社属程序违法。综上所述，对西吉县国壁种植专业合作社请求确认西吉县自然资源局、西吉县火石寨乡人民政府强制拆除西吉县国壁种植专业合作社建设项目的行政行为违法的诉讼请求本院予以支持。关于西吉县国壁种植专业合作社要求赔偿经济损失3362794.27元的诉讼请求，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案中，西吉县国壁种植专业合作社申请备案并经批准的项目为设施农业项目，其使用土地属于设施农用地，西吉县国壁种植专业合作社在生产经营过程中擅自改变土地用途，将设施农业用地用于非农建设。西吉县自然资源局、西吉县火石寨乡人民政府认定西吉县国壁种植专业合作社改变土地用途的行为违法，并拆除违法项目，虽因未履行告知陈述、申辩的权利，未作出强制执行决定等程序违法，导致强制拆除行为违法。但西吉县国壁种植专业合作社在设施农用地中进行非农建设，其建设项目不具有法律保护的正当性，西吉县自然资源局、西吉县火石寨乡人民政府的程序违法并未造成西吉县国壁种植专业合作社的合法财产受损。因此，西吉县自然资源局、西吉县火石寨乡人民政府的程序违法与西吉县国壁种植专业合作社的损失不具有法律上的因果关系，且西吉县国壁种植专业合作社提供的证据不能证明西吉县自然资源局、西吉县火石寨乡人民政府的拆除行为给其合法权益造成了损失。故对西吉县国壁种植专业合作社要求西吉县自然资源局、西吉县火石寨乡人民政府赔偿其经济损失3362794.27元的请求不予支持。关于西吉县自然资源局认为西吉县国壁种植专业合作社超过起诉期限的辩称意见，西吉县自然资源局、西吉县火石寨乡人民政府于2018年5月1日拆除西吉县国壁种植专业合作社建设项目，而西吉县国壁种植专业合作社于2018年10月26日向固原市中级人民法院提起诉讼，未超过起诉期限。故对西吉县自然资源局的辩称意见不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认西吉县自然资源局、西吉县火石寨乡人民政府强制拆除西吉县国壁种植专业合作社建设项目的行政行为违法；二、驳回西吉县国壁种植专业合作社要求西吉县自然资源局、西吉县火石寨乡人民政府赔偿经济损失3362794.27元的诉讼请求。案件受理费50元，由西吉县自然资源局、西吉县火石寨乡人民政府负担。 西吉县国壁种植专业合作社上诉请求:1.撤销西吉县人民法院(2020)宁0422行初44号行政判决第二项；2.改判支持西吉县国壁种植专业合作社一审诉讼请求，即判令西吉县自然资源局、西吉县火石寨乡人民政府赔偿西吉县国壁种植专业合作社因其违法造成的经济损失3362794．27元；3.一、二审案件受理费由西吉县自然资源局、西吉县火石寨乡人民政府承担。事实与理由：一审判决认定事实不清，适用法律错误。1.西吉县国壁种植专业合作社所主张的损失为合法损失。西吉县国壁种植专业合作社于2017年先后向西吉县火石寨乡沙岗村村民委员会、西吉县农牧局、原西吉县国土资源局、西吉县火石寨乡人民政府申请取得了涉案10.17亩土地的使用权。审批手续符合《关于进一步加强和规范设施农业用地管理的通知》即(宁国土资发(2017)79号)第三条“规范设施农用地的使用与备案”要求。完成了涉案土地的审批、备案手续。建设项目内容为胡萝卜种植、深加工。2.西吉县农牧局在《西吉县设施农用地项目论证意见》中，明确该项目符合设施农业用地管理要求。根据原西吉县国土资源局论证意见，该项目为一般农用地，不占基本农田。一审判决认定西吉县国壁种植专业合作社擅自改变土地用途，将设施农业用地用于非农建设错误。西吉县自然资源局、西吉县火石寨乡人民政府在一审提交的《责令停止违法行为通知书》、《限期拆除通知书》、《关于撤销火石寨乡沙岗村国壁种植专业合作社设施农业用地备案通知书的决定》，认定西吉县国壁种植专业合作社在设施农用地中进行非农建设、非法采砂错误，适用法律前后矛盾。3.原《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发(2014)127号)规定：“设施农业用地按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续……”西吉县国壁种植专业合作社胡萝卜深加工项目属于设施农业用地范畴，不需要办理农用地转用审批手续。4.西吉县国壁种植专业合作社已举证证实所遭受的损失3362794．27元。包括项目建设所花人工、机械、材料等各项费用，有西吉县国壁种植专业合作社在一审中提交的部分票据(含工资表、材料费、人工费、油费等)证实。5.即使认定违法，建材等也属于合法财产。按照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：建筑材料等损失应该赔偿。6.西吉县自然资源局、西吉县火石寨乡人民政府的行为违背信赖保护原则。西吉县国壁种植专业合作社严格按照政府要求完成申报及备案工作，选址也是经过西吉县自然资源局、西吉县火石寨乡人民政府确认的。后未按照法定程序违法强拆，给西吉县国壁种植专业合作社造成了巨额财产损失，应该予以赔偿。7.一审判决认定西吉县国壁种植专业合作社所主张的损失不属于合法利益，适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，驳回西吉县国壁种植专业合作社的诉讼请求错误。 西吉县自然资源局辩称，1.本案已超过诉讼时效；2.涉案土地属于农用地，西吉县国壁种植专业合作社在未办理农用地转为建设用地和采矿许可证的前提下，在农用地建设、采砂、堆放砂石的行为违反法律规定；3.西吉县自然资源局强制拆除非法建筑是履行法定职责，西吉县国壁种植专业合作社要求赔偿损失无法律依据。请求二审法院驳回上诉、维持原判。 西吉县火石寨乡人民政府辩称，驳回西吉县国壁种植专业合作社的上诉请求，维持原判。其他答辩意见与西吉县自然资源局意见一致。 二审经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告的合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案中，对西吉县国壁种植专业合作社主张由西吉县自然资源局、西吉县火石寨乡人民政府赔偿其经济损失3362794.27元的问题。根据本案查明的事实，西吉县国壁种植专业合作社申请备案并经批准的涉案土地为设施农业用地。但西吉县国壁种植专业合作社在生产经营过程中违法建设，原西吉县国土资源局、西吉县火石寨乡人民政府以其改变土地用途，于2018年4月19日向西吉县国壁种植专业合作社作出西国土拆字【2018】034号《限期拆除通知书》，要求其在三日内拆除地上建筑物和其他设施，在限期拆除违法项目未拆除时西吉县国土资源局、西吉县火石寨乡人民政府采取强拆，虽未履行告知陈述、申辩的权利，未作出强制执行决定等程序违法。但根据上述法律规定，国家赔偿的原则是对合法利益损失的赔偿，而西吉县国壁种植专业合作社违法建设项目不属于合法建筑物，其所主张的损失并非合法损失，不具有法律保护的正当性，其赔偿请求无法律根据。西吉县国壁种植专业合作社提供的证据亦不能证明西吉县自然资源局、西吉县火石寨乡人民政府的拆除行为给其合法权益造成了损失。故一审对西吉县国壁种植专业合作社要求西吉县自然资源局、西吉县火石寨乡人民政府赔偿其经济损失3362794.27元的请求不予支持并无不当。关于本案西吉县自然资源局、西吉县火石寨乡人民政府主张本案超过诉讼时效的问题。行政诉讼法规定的起诉期限和民事法律中规定的诉讼时效是两种不同的法律制度，本案不涉及超过诉讼时效的问题。西吉县自然资源局、西吉县火石寨乡人民政府于2018年5月1日拆除西吉县国壁种植专业合作社建设项目，而西吉县国壁种植专业合作社于2018年10月26日向固原市中级人民法院提起诉讼，未超过起诉期限。故对西吉县自然资源局、西吉县火石寨乡人民政府的辩称意见不予采纳。 综上所述，西吉县国壁种植专业合作社的上诉请求不能成立，应予驳回。一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条、第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人西吉县国壁种植专业合作社负担。 本判决为终审判决。 审判长 石 磊 审判员 马 萍 审判员 柳 林 二〇二一年二月十八日 书记员 柯占梅 附：本案适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；