河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书(2021)豫01行终128号上诉人（原审被告）荥阳市索河街道办事处，住所地河南省荥阳市索河西路**。法定代表人黄立峰，主任。出庭应诉负责人汪朋涛，该办事处综治办主任。委托代理人黑龙，河南龙图律师事务所律师。被上诉人（原审原告）朱海秋，男，1940年5月2日出生，汉族，住河南省荥阳市。被上诉人（原审原告）黑灵枝，女，1945年4月6日出生，汉族，住河南省荥阳市。被上诉人（原审原告）朱明霞，女，1979年7月3日出生，汉族，住河南省荥阳市。被上诉人（原审原告）唐桦淼，女，2012年10月30日出生，汉族，住河南省荥阳市。法定代理人朱明霞，女，1979年7月3日出生，汉族，住河南省荥阳市，系唐桦淼之母。四被上诉人的共同委托代理人畅玉倩，河南神龙剑律师事务所律师。原审第三人荥阳市索河街道办事处楚楼村民委员会。住。住所地荥阳市索河街道楚楼村/div>法定代表人孙梅红，主任。委托代理人商超，河南高基律师事务所律师。上诉人荥阳市索河街道办事处（以下简称索河街道办）因被上诉人朱海秋、黑灵枝、朱明霞、唐桦淼诉其及第三人荥阳市索河街道办事处楚楼村民委员会（以下简称楚楼村委会）不履行法定职责一案，不服河南省荥阳市人民法院（2020）豫0182行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：原告黑灵枝在第三人楚楼村鲁河组有宅基地一处，宅基地证号为荥集建（94）第10119**，土地使用者为黑灵枝。2005年7月15日，原告朱明霞向第三人楚楼村委会交纳“入户费”500元，同日，原告朱海秋、黑灵枝户口迁回楚楼村鲁河组。根据荥阳市人民政府部署，第三人楚楼村为2012年合村并城项目重点村之一。2013年8月10日，被告和第三人及楚楼村合村并城项目指挥部制定了《索河街道办事处楚楼村合村并城项目拆迁安置补偿方案》。2010年7月3日，政府及第三人的工作人员对原告家庭的附属物情况进行了调查。原告家庭所在的楚楼村开始拆迁后，原告宅基地上的房屋被拆除，被告未与原告签订相关安置补偿协议，亦未支付附属物补偿款及相关的安置补偿利益。原告向被告反映无果的情况下提起本案诉讼。原审法院认为：引发本案的原因是原告认为自己的合法宅基地及宅基地上附属物被拆除后，未获得相应的安置补偿利益。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，“征收农用地以外的其他土地、地、地上附着物和青苗等的补偿标准省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。”结合本案，从案涉安置补偿方案第二条规定“安置范围涉及楚楼村所有村民”、第三条第三项规定“在拆迁范围内，对宅基地使用证内的建筑物和附属物均进行安置或补偿。被拆除房屋及其附属物的权属、面积和使用情况的认定，以宅基证为准。”可以看出，案涉拆迁补偿安置的被安置对象为楚楼村所有村民，被安置对象的拆迁安置利益如何补偿和认定应以其所有的宅基证为准。因此本案原告的家庭成员作为楚楼村村民理应在案涉拆迁补偿安置范围之内，原告家庭使用的宅基地登记在原告黑灵枝名下，该宅基地使用证内的建筑物和附属物及原告家庭因征收造成的搬迁、临时安置等费用应当获得相应的安置或补偿。故被告及第三人辩称原告不属于被安置对象，不应获得安置补偿的理由不能成立，原审法院不予支持。关于原告起诉是否超过法定起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。本案中，被告作为案涉补偿安置项目协议的签订主体，在原告宅基地上房屋被拆除后未及时与原告协商签订相关安置补偿协议，原告通过信访途径进行救济，2020年6月12日，被告受理原告朱明霞反映问题后未作出处理决定。原告于2020年8月26日提起本案诉讼未超过法定起诉期限。关于原告家庭是否违反“一户一宅”的法律规定，是否应获取相应安置补偿利益的问题。依据法律规定，农村居民申请宅基地建造住宅，应当依照法定程序进行申报和审批并以家庭户为单位共同使用管理。根据本案当事人所出示的证据显示，原告家庭按照法定程序审批的宅基地仅有一处，宅宅基地证号为荥集建（94）第10119**土地使用者登记为原告黑灵枝。被告在案涉补偿安置项目签订协议的过程中应严格依照案涉安置补偿方案的规定，以被安置对象使用的宅基证为基准与被安置对象签订安置补偿协议。故原告并未违反“一户一宅”的法律规定，应当获取相应的安置补偿利益。如被告给予原告相应的安置补偿利益将造成重复补偿，被告应保证在不损害国家或集体公共利益的前提下，依法行使行政优益权进行处理。综上，因原告获取的相关安置补偿利益需要与被告核实、协商一致后，通过签订补偿安置协议的方式得以实现，故原告部分诉讼请求原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第六十九条之规定，判决：一、限被告荥阳市索河街道办事处于判决生效后三十日内，与原告朱海秋、黑灵枝、朱明霞、唐桦淼签订征收安置协议。二、驳回原告的其他诉讼请求。上诉人荥阳市索河街道办事处不服，上诉请求：依法撤销荥阳市人民法院(2020)豫0182行初75号行政判决书,并依法改判驳回被上诉人一审诉请。事实与理由:一、一审判决书认定违背基本事实。被上诉人朱海秋和黑灵枝与其儿子朱焕名、儿媳徐丽玲、女儿朱雪娟、朱明霞在荥阳市索河办楚楼村仅有一处合法宅基,宅基宅基证号荥集建(94)第10119**于荥阳市索河办楚楼村索河边半山坡,因该村组整体搬迁至“鲁河新村”,楚楼村鲁河组村民原在沟里河边山坡的宅基已废弃复耕,全体村民又重新批划新宅基,同时,也另行为其儿媳徐丽玲(因其子朱焕名为非农户籍,户主为其儿媳徐丽玲)、女儿朱雪娟批划新宅基各一处,但均未取得合法宅基使用证。2012年荥阳市合村并城项目中荥阳市索河办楚楼村为重点村之一,根据荥阳市人民政府关于合村并城项目征收安置补偿标准要求,2013年8月26日,索河街道办、楚楼村委会与被上诉人朱海秋、黑灵枝夫妇儿媳徐丽玲、女儿朱雪娟签订《征收安置补偿协议》各一份,除各补偿金额外,分别为其子媳安置房产三套280平方米、女儿朱雪娟安置房产三套300平方米。在荥阳市索河办合村并城项目征收安置补偿中,本案被上诉人家庭仅一处合法宅基,上诉人和楚楼村委会已为其安置房产六套580平方米,故,一审判决认定“未与其签订安置补偿协议,亦未支付其附属物补偿款及相关安置补偿权益”违背基本事实。二、一审判决书判令上诉人与被上诉人签订《征收安置补偿协议》将造成重复补偿,也将严重损害国家和集体公共利益。本案三被上诉人朱海秋、朱明霞、唐桦淼原非本村农业户口,享受城镇职工社保待遇,2005年7月15日,承诺不享受村民待遇方允许迁回楚楼村鲁河组。2013年8月,征收安置补偿时,被上诉人家庭整体安置补偿人民币49万多元,安置房产六套580平方米,被上诉人并无异议,2013年8月楚楼村签订《征收安置补偿协议》安置补偿完毕,至2020年6月被上诉人信访时已长达七年之久,被上诉人又诉求额外安置补偿。和本案被上诉人一样原居住在沟里河边山坡村民近百十户,弃旧(宅基)换新(宅基),旧宅基集体荒地复耕。在荥阳市索河办合村并城项目征收安置补偿中,均以换新宅基作为征收补偿对象。如按被上诉人诉请,新旧宅基均作为征收补偿对象,将造成该村组所有村民重复补偿,也将造成国家和楚楼村委集体经济组织巨额的经济损失,也将严重损害国家和集体公共利益。三、被上诉人起诉超过法定诉讼时效规定,依法应驳回诉请。本案被上诉人系因上诉人未与其及时签订《征收安置补偿协议》提起的行政诉讼,而签订《征收安置补偿协议》及征收拆迁实施均发生在2013年8月。本案因行政协议的“订立和土地房屋等征收补偿”发生的行政诉讼,应严格依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》适用民事诉讼时效规定,以行政相对人知道或应当知道行政主体不作为时计算其起诉期限起算点。自2013年8月至2020年6月信访时已近七年之久,早已超过三年诉讼时效规定。综上事实和法律,一审判决书认定违背基本事实,判令签订《征收安置补偿协议》造成被上诉人家庭重复补偿,将损害国家和集体公共利益,也违背了行政协议签订的公平、公正、合法性,也将严重影响基层社会的和谐稳定。故此,上诉人特依法上诉,恳请上一级人民法院依法撤销荥阳市人民法院(2020)豫0182行初75号行政判决书,并依法改判驳回被上诉人一审诉请。四被上诉人答辩称：本案一审判决查明事实清楚、适用法律正确，判决适当，索河办事处的上诉事实和理由依法不能成立。首先，上诉人上诉称一审认定违背基本事实，上诉人所认为的基本事实是四名答辩人朱海秋、黑灵枝、朱明霞、唐桦淼与朱焕名、徐丽玲以及朱雪娟家庭属于一户，而实际情况并非如此，直到拆迁前，答辩人朱海秋、黑灵枝夫妇一直与小女儿朱明霞一家生活在登记为黑灵枝的宅基上，而朱焕名、徐丽玲夫妇一家以及朱雪娟一家早已经单独分户、立户，且另行安置宅基生活，并不与答辩人一起。按照自然资源部办公厅关于的函（自然资办函〔2020〕1344号）第34条“宅基地确权登记中的户，应以公安部门户籍登记信息为基础的认定原则。”朱焕名一家及朱雪娟一家与被答辩人索河街道办签订的《征收安置补偿协议》与答辩人没有任何关系，其两个家庭的拆迁安置补偿协议内容是针对其两个家庭宅基、房屋、人口进行的补偿安置，该两份协议中并不包含对被上诉人四口人所生活的宅院及四口人的安置补偿，至今，本案争议的登记在黑灵枝名下的宅基被索河办事处拆除后，房屋没有补偿、四名户成员没有领取过分文过渡费、也没有分配任何安置住房。一审认定上诉人没有与被上诉人签订安置补偿协议、没有支付附属物补偿款及相关安置补偿权益就是实际情况，上诉人朱海秋、黑灵枝耄耋老人，至今在外租房生活。其次，按照土地管理法四十八条的规定，征收农村村民住宅的，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿、采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权利。上诉人在其安置补偿方案中也明确了，安置范围涉及楚楼村所有村民，在拆迁范围内，对宅基地使用证内的建筑物和附属物均进行安置或补偿。被上诉人在2005年迁回楚楼村时，上诉人及第三人并未提出任何异议，被上诉人在拆迁时既符合户口在本村的户籍政策，也有正常使用的宅基和房屋一处，无论按照法律规定还是上诉人自己的安置方案均应当得到安置补偿，其一直在纠缠徐丽玲及朱雪娟一家，是为了混淆视听，这是三个家庭，对徐丽玲家庭及朱雪娟的家庭的安置并不等同于对被上诉人一家的安置。本案也不存在批新交旧的问题，徐丽玲家庭是自行购买的另一处宅基，而非第三人村委另行批划的，在拆迁之前，徐丽玲家庭就已经与被答辩人分户生活，而被上诉人一家一直在本案所涉及的宅基上生活。因此，根本不存在重复补偿问题，另外，本村没有一户的情况与被上诉人一样，根本不可能出现上诉人称严重损害国家和集体公共利益的情况，不对被上诉人安置补偿才是会严重侵害公民的个人利益。三、本案一审起诉的内容是要求上诉人履行行政职责，起诉期限应当按照行政诉讼法第四十七的规定，上诉人征收拆迁及与大多数村民签订拆迁安置补偿协议的时间确实发生在2013年，但是，因为上诉人一拖再拖，直到2020年6月，被上诉人才以书面信访的方式向上诉人提出履行行政职责的要求，而2020年8月5日，上诉人作出了处理意见依然是“楚楼村遗留问题应按照4+2工作法，经村两委班子研究，召开党员会、群众代表会共同研究，拿出方案交办事处党工委研究，我们会尽快安排此项工作，早日把所有遗留问题全部解决”这样让被上诉人无限等待的内容，被上诉人随即提起起诉，根本不超过起诉期限。综上，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，恳请依法驳回，维持一审判决。第三人楚楼村委会述称：答辩人同意上诉人的上诉请求，被上诉人已经批新的宅基，不应再签订协议，否则将造成重复补偿。被上诉人黑灵枝在鲁河组原有一处宅基，现在已经批新的宅基，批在朱焕明、徐丽玲名下。被上诉人不符合安置补偿条件，在安置补偿方案中已经明确了有新宅没拆旧宅的不予补偿，况且，被上诉人不符合补偿条件也是经村民代表大会集体讨论决定的，所以被上诉人属于不予补偿的条件。根据《河南省农村宅基地用地管理办法》第九条规定：一户一子有一处宅基的，不得安排宅基用地。本案被上诉人朱海秋和黑灵枝仅有一子，在批新宅基之前儿子朱焕明也是和朱海秋一起在鲁河村沟里的老宅基居住。按照规定，朱海秋、黑灵枝和儿子朱焕名、儿媳徐丽玲属于一户应有一宅，儿子朱焕名、儿媳徐丽玲都已经补偿到位，所以不应再签订协议，否则将造成重复补偿。本院二审查明的基本事实与原审查明的事实一致。二审另查明：2013年8月10日，上诉人与“楚楼村合村并城项目指挥部”“楚楼村民委员会”共同发布《索河街道办事处楚楼村合村并城项目拆迁安置补偿方案》，其中第三条“安置基本原则”第3项规定：在拆迁范围内，对宅基地使用证内的建筑物和附属物均进行安置或补偿。被拆除房屋及其附属物的权属、面积和使用情况的认定，以宅基证为准。本院认为：关于四被上诉人的起诉是否超过法定起诉期限问题。本案系因农村宅基地拆迁安置补偿而引发的行政纠纷。我国土地管理法第四十八条规定，征收农村村民住宅的，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿、采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权利。本案中，被上诉人的涉案宅基院位于上诉人组织实施的合村并城项目工程范围内，上诉人拆除涉案宅基院依法应当给予合理安置补偿，即上诉人依职权对此负有主动履行的法定职责。从涉案宅基院被拆除之时直至产生本案诉讼，上诉人不主动履行其法定职责的行为一直处于持续状态，对此，被上诉人在2020年6月以书面信访的方式向上诉人提出履行行政职责的要求未果后提起本案诉讼，符合法律规定，并未超过法定起诉期限，故，上诉人的该项辩称意见本院不予采纳。关于上诉人的上诉理由是否成立的问题。《中华人民共和国民法典》第二百零九条第一款规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。依照该规定，不动产物权应当以登记公示为原则。本案中，案涉荥集建(94)第1011971号《集体土地建设用地使用证》依法登记在被上诉人黑灵枝名下，目前没有证据证明该《集体土地建设用地使用证》已经法定程序被撤销、变更或者除权。且本案四被上诉人在涉案房屋被拆除之前就在此生活，虽然上诉人称涉案宅基地属于旧宅基，被上诉人朱海秋、黑灵枝的儿子朱焕名、儿媳徐丽玲的宅基地属于新宅基，二者属于弃旧(宅基)换新(宅基)关系，涉案宅基不属于征收补偿对象，但是一审中上诉人对此并没有予以举证证明，因此，上诉人的上诉人理由本院不予支持。关于本案如何处理问题。行政协议系行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，既具有行政性，也具有协议性，因此，协商一致通常是签订行政协议的前提和基础。本案中，对于四被上诉人家庭（含朱焕名家）两处宅基地是否符合《索河街道办事处楚楼村合村并城项目拆迁安置补偿方案》规定的安置资格，双方显然持完全不同的态度，实难自行协商签订协议；而究竟如何签订协议、签订何种内容的协议，一审法院并未给出指引，本院受制于有限证据亦无法给予明确的指引；且签订征收安置协议也并非四被上诉人的诉讼请求，一审判决内容属“判非所请”。因此，一审判决上诉人限期与被上诉人签订征收安置协议不当，应予纠正。但是四被上诉人家的房屋被拆除后，其安置补偿问题长期未得到解决，上诉人负有法定职责对该问题作出处理决定。即便确如上诉人所称四被上诉人家庭与朱焕名家庭两处宅基地仅能安置一处宅基地，在没有证据证明四被上诉人自愿放弃以黑灵枝名下的宅基地签订协议而同意让朱焕名家以其家宅基地签订安置补偿协议的情况下，上诉人也应依法作出处理。被上诉人如对上诉人就其宅基地及房屋补偿安置问题作出的处理决定不服，仍可寻求司法救济。鉴于此，原审判决处理结果不妥，应予纠正。综上，上诉人荥阳市索河街道办事处的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审判决结果不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持河南省荥阳市人民法院（2020）豫0182行初75号行政判决第二项“驳回原告的其他诉讼请求”；二、撤销河南省荥阳市人民法院（2020）豫0182行初75号行政判决第一项“限被告荥阳市索河街道办事处于判决生效后三十日内，与原告朱海秋、黑灵枝、朱明霞、唐桦淼签订征收安置协议”；三、上诉人荥阳市索河街道办事处于判决生效后三十日内对被上诉人朱海秋、黑灵枝、朱明霞、唐桦淼的安置补偿请求作出书面补偿决定。二审案件受理费50元，由上诉人荥阳市索河街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  魏丽平审判员  张 启审判员  张志立二〇二一年二月七日书记员  方超楠