中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）最高法行申11271号 再审申请人（一审第三人）：王辉，男，1987年3月27日出生，汉族，住山西省柳林县。 委托诉讼代理人：王奴保（系王辉父亲），男，1962年10月11日出生，汉族，住山西省柳林县。 被申请人（一审原告、二审上诉人）：穆锦兵，男，1966年6月19日出生，汉族，住山西省柳林县。 被申请人（一审原告、二审上诉人）：车候英，女，1968年11月5日出生，汉族，住山西省柳林县。 一审被告、二审被上诉人：山西省柳林县人民政府，住所地山西省柳林县行政综合办公大楼**。 法定代表人：刘惠民，该县人民政府县长。 穆锦兵、车候英诉山西省柳林县人民政府（以下简称柳林县政府）土地行政审批一案，王辉不服山西省高级人民法院（2019）晋行终599号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员马鸿达、审判员袁晓磊、审判员李小梅参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 山西省晋中市中级人民法院一审查明，1999年2月，穆锦兵与柳林县成家庄镇王家坡村民委员会签订《柳林县农村集体土地承包合同》。承包本村地名“芋山上”土地6亩从事农业生产经营，同时，柳林县政府为其核发了柳字第2107090号《农村集体土地承包经营权证》，2001年和2002年穆锦兵在“芋山上”的承包地实行退耕还林。1994年王辉的父亲王奴保在“芋山上”经批准建设房屋。2011年，王奴保在“芋山上”原房屋的附近又为其儿子王辉占地建房。2013年6月5日，柳林县政府对其所建房屋为王辉补办了占地建房审批手续，并制作了《村镇居民建房用地审批表》。2014年6月，柳林县政府以未批先建为由作出柳政发〔2014〕31号《关于撤销成家庄镇王家坡村村民王辉宅基地审批手续的决定》，王辉不服向法院提起行政诉讼，同年11月，吕梁市离石区人民法院作出（2014）离行初字第36号行政判决书，撤销了柳林县政府的撤销决定。2015年11月，柳林县政府又以王辉不具备申请宅基地条件为由作出柳政发〔2015〕25号《关于撤销王辉〈村镇居民建房用地审批表〉的决定》，王辉不服申请行政复议，2016年4月，吕梁市人民政府作出吕府复决字〔2016〕2号维持该决定的行政复议决定，王辉不服向法院提起诉讼，同年8月，吕梁市中级人民法院作出（2016）晋11行初42号行政判决，撤销了柳林县政府的撤销决定和吕梁市人民政府的行政复议决定。2016年11月，穆锦兵、车候英向晋中市中级人民法院提起行政诉讼，以其在2016年5月16日与王奴保、王辉因土地民事纠纷在柳林××××柳林县政府为王辉作出的占地建房审批行为，请求撤销柳林县政府2013年6月5日为王辉作出的建房用地审批行为。晋中市中级人民法院于同年12月27日作出裁定，驳回了穆锦兵、车候英的起诉，穆锦兵、车候英不服提出上诉，山西省高级人民法院于2018年9月19日作出二审裁定，撤销了一审裁定，指令晋中市中级人民法院继续审理本案。 另查明，根据穆锦兵、车候英提供的柳林县政府为其核发的《农村集体土地承包经营权证》农户承包土地变更登记栏记载，穆锦兵、车候英承包“芋山上”的3亩土地于2002年流转回集体，并注明2002年退字样。 山西省晋中市中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，农村村民住宅用地，经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准，其中涉及占用农用地的，依照本法四十四条的规定办理审批手续。本案中案涉房屋盖好后，2013年王辉以“具有农村户口无宅基地”为由提出建房申请，经柳林县成家庄镇王家坡村民委员会、成家庄镇人民政府、柳林县成家庄国土资源管理所实地勘测属于建设用地，并审查核准，柳林县政府据此于2013年6月5日作出“批准占地叁分”的决定事实清楚，适用法律、法规正确，程序并无不当。同时根据穆锦兵、车候英提供的证据，其承包本村地名“芋山上”的土地登记为6亩，其中的3亩在2002年流转回集体，故其庭审时主张对“芋山上”土地9亩享有权利没有证据支持，其诉称王辉的房屋建设在其承包的6亩地范围内，也没有相关证据支持，结合柳林县政府以未批先建和骗取批准为由两次撤销上述审批文件，但均被人民法院判决撤销的事实，穆锦兵、车候英的诉讼请求难以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回穆锦兵、车候英的诉讼请求。 穆锦兵、车候英不服，向山西省高级人民法院提起上诉。 山西省高级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 山西省高级人民法院二审认为，本案的争议焦点是柳林县政府对王辉作出的《村镇居民建房用地审批表》是否合法。国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号意见，以下简称234号《意见》）第二条第六项第一款规定：“规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。”该条第七项规定：“健全宅基地管理制度。在宅基地审批过程中，乡（镇）国土资源管理所要做到‘三到场’。”即：“受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。各地一律不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费”。本案中，柳林县政府并没有提供证据证明其为王辉作出的农村宅基地建房用地审批行为符合上述规定。一审判决认定事实和适用法律错误，应予纠正。山西省高级人民法院作出的（2017）晋行终310号行政裁定已经认定，“2001年和2002年穆锦兵在‘芋山上’的承包地实行退耕还林。2011年，王辉的父亲王奴保在‘芋山上’1994年批准所建房屋（该房屋的占地建房审批行为另案起诉）的附近又为其儿子王辉占地建房”，一审关于“穆锦兵、车候英诉称王辉的房屋建设在其6亩地范围内，也没有相关证据支持”的认定与该生效裁定认定的事实不符，不予认可。一审关于“结合柳林县政府以未批先建和骗取批准为由两次撤销上述审批文件，但均被人民法院判决撤销的事实，穆锦兵、车候英的诉讼请求难以支持”的认定也没有法律依据，不予支持。穆锦兵、车候英的上诉理由依法能够成立，予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决：一、撤销晋中市中级人民法院(2019)晋07行初9号行政判决书；二、撤销柳林县政府于2013年6月5日为王辉作出的《村镇居民建房用地审批表》。 王辉申请再审称，1.穆锦兵、车候英承包“芋山上”的土地面积为6亩，其中的3亩在2002年流转回集体，穆锦兵、车候英称王辉的房屋建设在6亩承包地范围内，没有相关证据支持。（2017）晋行终310号行政裁定并没有对实体问题进行审理，二审法院直接引用该裁定，认定《村镇居民建房用地审批表》损害了穆锦兵、车候英的合法权益缺乏证据支持。2.国土资源部234号《意见》并非国土资源部的部门规章，二审法院引用该文件认定柳林县政府作出的农村宅基地建房用地审批行为不合法，属适用法律错误。3.根据柳林县信访事项转办卡及穆锦兵、车候英的控告举报材料，证明其在2014年4月15日已经知道案涉建房用地审批行为，其提起本案诉讼超过2年的起诉期限。综上，请求撤销二审判决，维持一审判决。 本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，就穆锦兵、车候英的原告主体资格，存在如下问题：第一，王辉的父亲王奴保在1994年就经审批在“芋山上”建房，穆锦兵于1999年才与柳林县成家庄镇王家坡村民委员会签订《柳林县农村集体土地承包合同》并办理了《农村集体土地承包经营权证》，王辉案涉房屋与王奴保的房屋相邻，可初步证明“芋山上”的面积大于穆锦兵、车候英的承包地面积。在“芋山上”的面积并不确定的情况下，不能仅以穆锦兵、车候英的承包地及王辉的房屋均在“芋山上”就认定双方土地存在重叠。第二，根据案涉《村镇居民建房用地审批表》显示，柳林县成家庄国土资源管理所经实地勘测，认定案涉土地为建设用地，该勘测结论与“案涉房屋相邻于王奴保1994年所建房屋的事实”能够相互印证，穆锦兵、车候英所称案涉土地为承包地与上述情况不符。第三，穆锦兵的《农村集体土地承包经营权证》中，载明穆锦兵在“芋山上”有承包地6亩，但未载明其承包地的四至界限。该《农村集体土地承包经营权证》农户承包土地变更登记栏记载，穆锦兵“芋山上”的3亩土地于2002年流转回集体，并注明2002年退字样。故本案应当查明穆锦兵、车候英在“芋山上”承包地的确切范围以及除王辉的房屋所占土地外，穆锦兵、车候英的承包地面积在退耕后是否足够3亩，才能够确定王辉的房屋所占土地是否侵犯了穆锦兵、车候英的土地承包经营权。穆锦兵、车候英未提供有效证据证明王辉案涉房屋建设在其承包的“芋山上”土地范围内或两者存在重叠，（2017）晋行终310号行政裁定未对相关问题予以查明，二审法院未对穆锦兵、车候英的原告主体资格问题进行进一步审查，即撤销了《村镇居民建房用地审批表》，认定事实不清。 另外，案涉《村镇居民建房用地审批表》系于2013年6月5日作出，王辉案涉房屋已经建成多年。根据案涉《村镇居民建房用地审批表》显示，该审批表系由王辉申请，经柳林县成家庄镇王家坡村民委员会同意，柳林县成家庄国土资源管理所实地勘测，成家庄镇人民政府、柳林县政府逐级盖章许可建设，在审批过程中也经过了公示程序，建房审批程序基本完备。二审法院笼统地认定“柳林县政府没有提供证据证明其建房用地审批行为符合234号《意见》的规定”，但并未对该建房审批行为的哪一环节违反相关规定进一步说明，论理并不充分。如果本案实体审理，即使案涉房屋建设审批程序未能完全符合234号《意见》的规定，亦应考虑房屋已经建成多年，建房手续基本完备等情况，审慎采用撤销判决。 综上，王辉的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款的规定，裁定如下： 本案指令山西省高级人民法院再审。 审判长  马鸿达 审判员  袁晓磊 审判员  李小梅 二〇二一年二月四日 法官助理李慧 书记员唐晓燕