文书内容湖南省怀化市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）湘12行终26号上诉人（原审被告）怀化市自然资源和规划局，地址湖南省怀化市鹤城区锦溪北路**。法定代表人银志远，局长。委托代理人陈卫民，该局法规科科长。委托代理人张艳红，湖南天地人（怀化）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）湖南雪峰房地产开发有限公司，地，地址湖南省怀化市鹤城区府星路****/div>法定代表人尹新中，董事长。委托代理人王洪磊，湖南泰阳律师事务所律师。原审第三人怀化市城市建设投资有限公司，地址湖，地址湖南省怀化市鹤城区府前路智慧大厦iv>法定代表人周详，董事长。委托代理人杨杰，湖南天地人（怀化）律师事务所律师。委托代理人梁乐罗，湖南天地人（怀化）律师事务所律师。上诉人怀化市自然资源和规划局因（以下简称市自规局）与被上诉人湖南雪峰房地产开发有限公司（以下简称雪峰公司）、原审第三人怀化市城市建设投资有限公司（以下简称市城建投）确认行政行为违法及行政赔偿纠纷一案，不服怀化铁路运输法院（2020）湘8603行初379号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2010年3月11日,尹新中与段钢联合以13001.8785万元竞得案涉土地即市自规局挂牌出让编号为2010-13地块（坐落于怀化市××路××路交汇处西北角,面积为94835平方米）。尹新中与段钢在竞标成功后为了便于对各自土地价款的交付及办理土地分证,双方协议约定:“1、甲（迎福公司）、乙（雪峰公司）双方的分界线以该宗地北界线往南100米为分界线，北部归乙方所有，南部至环城路交汇处为止归甲方所有。2、该地块合计用地面积为94835平方米。根据原段钢同尹新中2010年3月10日签订的招拍挂协议，甲、乙双方比例分别为71.923%：28.077%。即甲方面积为68208平方米，乙方所有面积为26627平方米。3、本协议壹式伍份，甲、乙双方各持壹份，其于叁份存相关部门备案。具有同等法律效力。”以上约定及协议均报市自规局备案并得到市自规局的同意。2011年10月8日,出让人原怀化市国土资源局与受让人雪峰公司、迎福公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号4312002011Ｂ6350）,合同约定:出让宗地坐落于××路××南环线交汇处西北角，出让宗地面积为94835平方米，出让宗地的国有建设用地使用权出让价为13001.8785万元；出让人同意在2011年12月30日前将出让宗地交付给受让人（雪峰公司、迎福公司）“三通一平”的土地；受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3），其中：建筑容积率不高于4.20，不低于1.01。2012年雪峰公司对在案涉土地上开发的“紫金星寓”项目进行规划设计,2012年7月4日“紫金星寓”项目通过怀化市规划局评审同意报建时的容积率为4.2。2017年9月1日市城建投给雪峰公司发出了《怀化市城市建设投资有限公司关于尹新中信访问题的答复》(怀城投[2017]283号)，《答复》中明确雪峰公司应缴纳土地款为3650.527425万元，雪峰公司已缴土地出让金1985.49197万元,尚欠1665.035455万元;并表示可以及时交付土地。各方当事人对上述金额无异议。2017年12月11日原怀化市国土局向雪峰公司发出《解除土地出让合同通知书》,决定解除2011年10月8日市自规局与雪峰公司、迎福公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。2018年3月12日雪峰公司向怀化市鹤城区人民法院提起行政诉讼,请求撤销市自规局作出的《解除土地出让合同通知书》。2018年5月28日，怀化市鹤城区人民法院作出（2018）湘1202行初44号行政判决，撤销原怀化市国土局于2017年12月11日作出的《解除土地出让合同通知书》。原怀化市国土局不服该判决，向该院提起上诉。2018年7月26日，原怀化市国土局向本院提出撤回上诉申请，雪峰公司向该院提出撤回起诉申请,该院于同日作出(2018)湘12行终67号行政裁定,裁定:一、准许湖南雪峰房地产开发有限公司撤回起诉；二、准许怀化市国土资源局撤回上诉；三、怀化市鹤城区人民法院(2018)湘1202行初44号行政判决不发生法律效力。2018年6月7日，怀化市土地储备中心委托怀化大地土地评估有限责任公司对怀化市土地储备中心申请办理出让手续涉及的位于怀化市鹤城区××道西侧（湖天组团Ｅ—2—48地块部分用地）一宗26666.7平方米商服、城镇住宅用地土地使用权出让价格评估，该宗地即该案案涉地块。怀化大地土地评估有限责任公司根据委托方提供的怀化市规划局于2018年6月4日出具的《怀化市城市建设用地规划设计条件通知书》（项目编号：2018003）及附图《湖天组团Ｅ—2—48地块部分用地规划设计条件附图》的要求（其中用地使用强度控制要求容积率小于等于3.5），对案涉地块进行了评估，2018年6月28日作出的《土地估价报告》显示评估价格为9370.6784万元。2018年7月26日,湖南雪峰房地产开发有限公司作为甲方与乙方原怀化市国土局、丙方怀化市城市建设投资有限公司签订《关于解除的补偿协议》,内容为:“乙、丙双方根据第9次怀化市土地管理委员会议纪要,经与甲方协商,现就除甲、乙双方《国有建设用地使用权出让合同》(电子监管号4312002011B6350)的补偿事宜达成以下协议:第一条乙、丙方与甲方就解除土地出让合同一事进行认真协商,三方就甲方它交的土地价款返还、土地价款利息、相关损失等问题达成一致意见。本协议签订并生效后,甲方不再主张20-13属于甲方土地(约40亩)的任何权利。乙、丙方负责一次性支付给甲方补偿款共计6800万元(该6800万元包括已交土地出让价款、地上建、地上建筑物补偿款失等所有补偿费用),出让合同予以解除,甲乙双方互不追究任何责任。第二条本协议第一条约定的费用在本协议书签字或盖章后十日内,由乙方支付甲方(户名:湖南雪峰房地产开发有限公司,开户行:工商银行怀化庆丰支行,账号:XXXXX,逾期支付的按两倍银行贷款利率支付利息。第三条本协议签订生效并履行后,甲方同意放弃2010年4月26日与丙方签订的《项目开发建设用地合同》中属于甲方的有关权利义务,甲、丙双方互不再追究责任。第四条本协议在履行过程中发生纠纷的,应协商解决。协商不成的,向法院起诉。第五条本协议一式陆份,甲、乙、丙三方各持两份,自签字或盖章后生效。”同日,原怀化市国土资源局作出《承诺书》,内容为:“湖南雪峰房地产开发有限公司:为推进市政府重点招商引资项目怀化万达商业广场产业项目建设,促成我局与湖南雪峰房地产开发有限公司签署解除《国有建规设用地使用权出让合同》的补偿协议,特向湖南雪峰房地产开发有限公司承诺由我局责成怀化宏凌青城置业有限公司另行补偿贵公司在怀化万达商业广场产业项目的基础设施建设前期投入款5000000元人民币,在该公司摘牌成功后十个工作日内支付到位。”2019年1月23日，雪峰公司向鹤城区人民法院提起行政诉讼，以签订补偿协议时受到胁迫以及该协议和《承诺书》对其显失公平为由，请求撤销雪峰公司与市自规局、市城建投签订的《关于解除的补偿协议》及补充协议（即《承诺书》）。2019年3月21日，鹤城区人民法院作出（2019）湘1202行初21号行政判决书，判决驳回雪峰公司的诉讼请求。雪峰公司不服该判决，上诉于怀化市中级人民法院。2019年7月12日，怀化市中级人民法院作出（2019）湘12行终75号行政判决书，驳回雪峰公司的上诉，维持原判。雪峰公司不服该二审判决，向湖南省高级人民法院申请再审。2019年11月1日，湖南省高级人民法院作出（2019）湘行申867号行政裁定书，驳回雪峰公司的再审申请。另查明，原怀化市国土资源局、怀化市规划局因机构改革于2018年12月28日并为怀化市自然资源和规划局。怀化市土地储备中心原系怀化市国土资源局下设二级机构，现为怀化市自然资源和规划局的下设二级机构。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。因怀化市政府机构改革，怀化市自然资源和规划局继续行使原怀化市国土资源局和怀化市规划局的职权，故其作为该案被告，主体适格。该案争议的核心焦点为市自规局是否对案涉土地的容积率上限作出了单方面的变更行为。从原、被告均提交了的2011年10月8日原怀化市国土资源局与雪峰公司、迎福公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》(电子监管号4312002011B6350)及怀化市国土资源局国有建设用地使用权出让公告（怀国土挂字[2010]8号）来看，案涉地块位于南环路与湖天南路交汇处西北角，容积率的规划指标要求为不高于4.2，不低于1.01，即案涉地块的容积率上限为4.2。2018年6月4日，原怀化市规划局根据原怀化市国土资源局的要求，对案涉地块（雪峰公司被回收的地块，面积26666.7平方米）出具了《怀化市城市建设用地规划设计条件通知书》（项目编号：2018003），对案涉地块提出了规划设计条件，其中容积率为≤3.5。原怀化市国土资源局下级机构怀化市土地储备中心以该规划设计条件为依据委托了鉴定机构对案涉地块进行估价。案涉地块的容积率上限据此发生变化，由原来的≤4.2，变更为了≤3.5。市自规局辩称未作出被诉案涉地块容积率的变更行为，与事实不符，该辩解意见本院不予采纳。市自规局辩称，变更案涉地块容积率上限为3.5，是因为有新的政策规定，已经在案涉地块回收协商过程中告知了雪峰公司；且市自规局在之后土地使用权招拍挂活动中，也是使用的这一容积率上限规定。但市自规局并未提交证据证明其在案涉地块回收协商过程中告知过雪峰公司容积率变更事项，且从雪峰公司在2019年1月23日向鹤城区人民法院提起的撤销之诉来看，相关系列法律文书均未表明雪峰公司知晓容积率变更情况，容积率的变更在该撤销之诉的系列诉讼中是犹为关键的证据，从裁判结果来看，雪峰公司当时明显不知案涉地块容积率变更情况，故对市自规局的该辩解主张，不予支持。土地规划设计条件中对容积率上限的确定，直接影响土地的商业价值，案涉地块的容积率上限从4.2变更为3.5，对案涉地块价格评估当然有重大影响。以降低了上限的容积率对案涉土地的估价作为土地回收协商基础，必然会影响到雪峰公司的重大权益。即使容积率上限有相关规定限制，市自规局在作出此涉及原告重大权益的变更行为时，理应履行告知义务。但市自规局并未告知雪峰公司，致使雪峰公司在不知情的情况下与市自规局及市城建投达成补偿协议，对雪峰公司权益造成重大影响。市自规局单方面将案涉地块的容积率从4.2变更为3.5，且未将变更的情况告知市自规局的行为，构成《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定的明显不当的情形，依法应确认其行政行为违法，对雪峰公司的第一项诉讼请求，予以支持。对于雪峰公司第二项判令市自规局补偿因容积率变更所产生的损失3096万元的诉讼请求，因雪峰公司的具体损失并不明确，应由市自规局先行处理为宜，对该诉讼请求先予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十四条第二款第（一）项、第七十八第一款之规定，判决：一、确认怀化市自然资源和规划局单方面变更湖天组团E—2—48地块部分用地容积率的行政行为违法。二、责令怀化市自然资源和规划局于本判决生效之日起六十日内对其因违法变更容积率给湖南雪峰房地产开发有限公司造成的损失作出处理决定。三、驳回湖南雪峰房地产开发有限公司其他诉讼请求。案件受理费50元，由怀化市自然资源规划局负担。上诉人市自规局上诉称，1、厘清上诉人与被上诉人签订的《国有建设用地使用权出让合同》中约定的容积率与原怀化市规划局批准的容积率二者分别属于什么样的法律关系是处理本案的关键。本案中，上诉人与被上诉人就国有土地使用权出让合同中约定的容积率条款是民事法律关系，不是行政法律关系。2、上诉人在土地使用权出让合同中约定的容积率在1.01-4.2之间，属于民事法律行为，不属于行政行为。3、原审判决责令上诉人作出赔偿决定，既无事实依据，也无法律依据。被上诉人雪峰公司答辩称，1、答辩人一审是起诉被答辩人变更案涉土地容积率的行政诉讼，而不是起诉与原审第三人的土地出让合同纠纷，被答辩人将两者混为一谈是故意逃避责任的借口；2、确定容积率是被答辩人根据法律规定行使职权的行为，但被答辩人单方变更容积率的行为违法；3、容积率的审批行政行为，案涉土地审批通过的容积率是4.2，并非被答辩人提出的1.01-4.2之间；4、一审判决被答辩人因行政行为违法给答辩人造成的损失作出处理决定符合法律规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法予以维持。原审第三人市城建投陈述称，1、雪峰公司实质上构成重复起诉且无依据；2、雪峰公司与国土局签订的出让合同于2017年12月11日解除，案涉容积率是否调整，不影响雪峰公司合法权益，雪峰公司没有诉权，其诉讼主体不适格；容积率调整虽会影响土地使用权价值，但该利益系物权利益，只有用益物权人才享有。雪峰公司未办理土地使用权初次登记，不享有出让宗地的土地使用权，案涉宗地容积率是否调整，不影响雪峰公司物权利益；国土局与雪峰公司之间出让合同于2017年12月11日解除，雪峰公司不享有交地办证请求权，案涉宗地容积率是否调整不影响雪峰公司债权请求权；国土局与雪峰公司就解除合同赔偿事宜签订了协议，形成了合意且协议已经履行完毕，雪峰公司要求再次补偿没有依据：雪峰公司金钱支付请求权，受《解除补偿协议》限制，不能超过约定6800万元；雪峰公司金钱支付请求权，受《合同法》第九十七条限制；3、《出让合同》解除日为2017年12月11日，该日前案涉容积率没有调整；4、原审判决存在如下错误：确定案件事实错误，未关注法律事实，未查清雪峰公司与国土局之间的法律关系；确定行政起诉期间。综上，雪峰公司起诉构成重复起诉，雪峰公司不是适格原告，其与国土局只存在出让合同关系，出让合同解除后，出让合同终止，雪峰公司只享有合同解除后的法定权利，雪峰公司解约合同后的请求权只有返还财产、赔偿损失。容积率调整与否，与其无关。各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。双方当事人对原审法院查明的事实无异议。本院另查明，2019年1月24日，雪峰公司因解除行政协议一案提起的行政诉讼案涉土地，与2020年8月12日雪峰公司起诉变更容积率案涉土地，为同一宗土地。本院审理查明的基本事实与一审认定无异，予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。同时，该法第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。人民法院在审查原告资格时，原告主张的合法权益仅是可能存在，经过实体审查后可能出现两种结果：一种结果是原告主张的诉讼请求实际存在，其诉讼请求可以获得支持；还有一种结果是原告的诉讼请求不成立，没有可以保护的合法权益。本案中，被上诉人雪峰公司请求确认市自规局单方将其开发的“紫金星寓”项目容积率从4.2变更为3.5的行政行为违法并要求补偿。法院首先要审查的是案涉土地，在2020年8月12日，雪峰公司提起行政诉讼时，是否还属于雪峰公司所有。2018年7月26日，雪峰公司与原怀化市国土资源局、怀化市城市建设投资有限公司签订的《关于解除的补偿协议》（以下简称解除协议），根据人民法院最终生效的裁判文书所认定的事实，该解除协议签订并生效后，雪峰公司不再主张与2010-13号地块（约40亩案涉土地）的任何权利；这就意味着雪峰公司自该解除协议签订后，至领取6800万元补偿款后，与该案涉土地已无法律上的利害关系，涉案土地使用权已经不再属于雪峰公司，故雪峰公司对案涉土地并无原告主体资格，更无权主张任何权利。原审法院出具行政判决错误，本院予以纠正。《中华人民共和国民法典》第五百零二条规定，依法成立的合同，自成立时生效，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。《中华人民共和国民法典》第五百零九条规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚信原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。本案中，上诉人与被上诉人、原审第三人于2018年7月26日签订了《解除协议》，该协议约定了“本协议签订并生效后，甲方（雪峰公司）不再主张2010-13属于甲方土地（约40亩）的任何权利”，雪峰公司应严格按照协议内容全面履行自己的义务，且该《解除协议》（诉讼标的）已经人民法院审查后依法审判，驳回了雪峰公司的全部诉讼请求，该行政判决已经发生法律效力，各方当事人均应诚信遵守。经本院二审查明，本案案涉属于雪峰公司40亩土地，已被国家收回，即行政机关已经解除了与雪峰公司的出让合同，土地补偿款及相关损失亦支付给了雪峰公司，现雪峰公司主张与之有关的容积率所产生的收益，其实质还是认为解除土地出让合同补偿数额过低，雪峰公司现主张的事项，与之前诉请撤销解除协议系同一事项，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（九）项，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；生效裁判文书所涉及的正是本案诉讼标的物（案涉土地40亩），故原审法院应予裁定驳回起诉。综上，上诉人市自规局上诉理由成立，原审第三人市城投公司陈述意见本院予以采信；原审法院认定事实基本清楚，但适用法律法规错误，导致裁判错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销怀化铁路运输法院（2020）湘8603行初379号行政判决；二、驳回原审原告湖南雪峰房地产开发有限公司的起诉。一、二审案件受理费共计100元，依法退给湖南雪峰房地产开发有限公司。本裁定为终审裁定。                          审判长                            王立志                                审判员                            李容容                                审判员                            李建丰                                二○二一年二月二十六日                                法官助理                            尹卫红                                书记员                            龚小芳      本裁定所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；”《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一款第（一）项：第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；