湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘12行终27号上诉人（原审被告）湖南怀化经济开发区管理委员会，地址湖南省怀化市鹤城区河西滨江北路**。负责人韩秋生，常务副主任。委托代理人向建，湖南金州（怀化）律师事务所律师。委托代理人禹秀，湖南金州（怀化）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）彭某，女，2009年8月16日出生，汉族，住怀化市鹤城区。法定代理人尹某，男，1977年10月16日出生，汉族，住怀化市鹤城区。上诉人湖南怀化经济开发区管理委员会与被上诉人彭某房屋征收安置不履行法定职责一案，不服怀化铁路运输法院（2020）湘8603行初454号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2014年1月7日经湖南省人民政府批准，怀化市人民政府决定依法征收鹤城区河西街道办事处李公湾村、花背村、溪坪村共计17.6479公顷集体土地，并于2014年3月31日发出征地公告，原怀化市国土资源局于2014年5月6日发出补偿安置方案公告。尹某及其子尹宝霖系河西街道办事处李公湾村院子里村民小组村民，在本次征收安置过程中也被征收安置。2014年8月28日，原告彭某随其养母彭松菊因婚嫁从鹤城区河西街道办事处黄家山村羊合冲村民小组迁入尹某户籍。2018年5月31日，被告与尹某签订了一份《村民安置协议》，协议载明安置对象为尹某、尹宝霖二人，未对彭松菊和彭某予以安置。2018年12月27日，被告与尹某签订了一份《房屋征收补偿协议》，尹某家庭房屋被征收。原告之继父尹某于2019年3月22日向被告提出书面报告请求对原告予以安置，但被告一直未予安置。另查明，彭松菊于2002年11月28日在黄家山村时已被安置过。彭某系彭松菊于2009年8月16日收养（未办理收养登记手续）并于××村××组的户籍，未被安置过。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。根据湖南省人民政府办公厅湘政办函［1998］185号、湖南省机构编制委员会办办公室湘编办［2007］30号、中共怀化市委办公室、怀化市人民政府怀办发［2009］2号、怀发［2009］3号、怀办［2009］30号文件规定，被告怀化经济开发区管理委员会享有县级经济管理权限，其有权对辖区内的征收及安置行使行政职权，作为本案被告主体适格。本案争议的焦点为原告彭某是否属于本次征收安置对象。根据当时有效的《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》（怀政发［2014］2号）第六章安置资格确定第四十六条第一款的规定“本办法所称安置对象，是指户籍在被征地集体经济组织，系该组织成员，依法享有农村土地承包经营权利，参与被征地集体经济组织分配，在被征地集体经济组织内部享有权利并承担义务，且有合法建房用地手续，符合宅基地审批条件，有合法住宅房屋被征收的家庭常住人口”。原告彭某因养母彭松菊与尹某结婚而成为尹某家庭成员，因其未成年，其与尹某形成有扶养关系的继父女关系。《中华人民共和国继承法》第十条第二款规定“本法所说的子女，包括婚生子女、非婚生子女、养子女和有扶养关系的继子女”。故原告彭某是尹某的子女。原告彭某的户口迁入尹某户籍后，即表明尹某所在的集体经济组织（李公湾村院子里村民小组）同意接纳其为本集体经济组织成员，原告提交的李公湾村集体经济组织成员资格认定公示表亦可证明这一事实。尹某的合法住宅房屋已于2018年12月27日与被告签订《房屋征收补偿协议》后被征收。原告彭某作为尹某的家庭成员，其身份完全符合当时有效的《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》（怀政发［2014］2号）第六章安置资格确定第四十六条第一款的规定，依法应确认其属于安置对象。被告认为原告彭某不属于本次征收安置对象，理由有二：一是原告与其实际抚养人彭松菊、尹某之间未办理收养登记；二是原告迁入农户尹某户籍时（2014年8月28日），针对李公湾村的征地公告已发布执行（2014年3月31日），原告是在征地公告之后迁入的，依法应不予安置。被告第一个抗辩理由的主要依据是中共怀化市鹤城区委、怀化市鹤城区人民政府于2017年3月19日发布的《关于城市规划区集体土地上房屋征收补偿安置的补充意见》（鹤委［2017］3号）第四条“四、关于收养子女安置问题。以《中国公民收养子女登记办法》（民政部第14号令）施行时间1999年5月25日为界。1999年5月25日以前收养的子女并落户，由所在乡镇（街道）和村组（社区）及卫计部门出具证明，并经村组（社区）公示和区民政部门签署意见后，予以安置；1999年5月25日以后收养的子女并落户，有民政部门发给收养登记证的可安置，没有收养登记证的不予安置”。《中国公民收养子女登记办法》作为部门规章，其规范的是中国公民收养登记行为。鹤委［2017］3号《关于城市规划区集体土地上房屋征收补偿安置的补充意见》以该《办法》的施行时间为节点、以有无收养登记证作为征收安置对象资格确定的标准，并无法律上的依据。且当时有效的《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》（怀政发［2014］2号）系怀化市委、市政府制定的规范性文件，鹤城区委、区政府作为下级机关，其制定的《补充意见》中关于收养子女安置问题的规定，对上级机关制定的规范性文件作了限缩性规定，减损了行政相对人的权利。对于房屋征收过程中收养子女安置问题仍应以当时有效的《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》规定的条件予以确定。对被告的第一条抗辩理由，该院不予支持。被告第二条抗辩理由认为原告是在征地公告发布之后迁入的，此时被征地的集体经济组织的土地所有权已消灭，农村集体经济组织已不存在，该组织成员也因此转为城市居民，因此原告不具备被征地集体经济组织成员资格，不应得到安置。《中华人民共和国农业法》第十条第二款规定“农村集体经济组织应当在家庭承包经营的基础上,依法管理集体资产,为其成员提供生产、技术、信息等服务,组织合理开发、利用集体资源,壮大经济实力”。《中华人民共和国村委会组织法》第八条规定“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。”根据上述法律规定，由李公湾村委会管理本村属于村农民集体所的土地和其他财产。李公湾村集体经济组织并不因土地被征收而消失，其组织成员也不因土地被征收而自动转为城市居民，原告于××村，仍然是该村集体经济组织成员。2019年8月10日李公湾村公示的《村集体经济组织成员资格认定公示表》亦证明原告属于李公湾村集体经济组织成员。被告的第二条抗辩理由没有法律依据，该院不予支持。被告提出原告的起诉已超过起诉期限。根据已发生法律效力的湖南省怀化市中级人民法院（2020）湘12行终99号行政裁定的裁判要旨，只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。本案原告彭某提起行政诉讼要求被告对其进行安置，属于被告依职权履行的法定职责，并不存在超过起诉期限的问题。综上，原告彭某系被征地村集体经济组织的成员，其身份完全符合当时有效的《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》（怀政发［2014］2号）第六章安置资格确定第四十六条第一款的规定，被告依职权应对其作出安置决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：责令被告怀化经济开发区管理委员会于本判决生效之日起六十日内对原告彭某的安置问题作出处理决定。本案案件受理费50元，由被告怀化经济开发区管理委员会负担。怀化经济开发区管理委员会提起上诉称，一、原判认定彭松菊是被上诉人彭某的养母、尹某是继父，认定事实错误。彭松菊对彭某的收养行为违反了《收养法》第十五条的规定，应认定为收养行为无效；二、原审法院“彭某作为尹某的家庭成员，其身份完全符合当时有效的怀政发［2014］2号文件的规定，属于安置对象”认定错误。1、原审法院认定鹤委［2017］3号《关于城市规划区集体土地上房屋征收补偿安置的补充意见》，减损行政相对人的权利，认定错误；2、因收养行为无效，原审法院认定彭某为李公湾村集体经济组织成员错误；3、合法的收养关系应该是以在县级以上人民政府民政部门登记为生效要件。请求1、撤销原审法院（2020）湘8603行初454号行政判决，改判驳回彭某的诉讼请求；2、由彭某承担一、二审诉讼费用。被上诉人彭某未予答辩。各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。经审查，原审经庭审质证的证据可以作为认定本案事实的依据。经审理查明的事实与原审无异，予以确认。本院认为，彭某因其养母彭松菊与尹某结婚而成为尹某家庭成员，并落户于尹某户籍中，尹某所在的李公湾村院子里村民小组亦同意接纳其为集体经济组织成员，故现有证据可以确定彭某的集体经济组织成员身份。尹某的合法住宅房屋被征收，彭某作为尹某的家庭成员，其身份完全符合当时有效的《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》（怀政发［2014］2号）第六章安置资格确定第四十六条第一款“本办法所称安置对象，是指户籍在被征地集体经济组织，系该组织成员，依法享有农村土地承包经营权利，参与被征地集体经济组织分配，在被征地集体经济组织内部享有权利并承担义务，且有合法建房用地手续，符合宅基地审批条件，有合法住宅房屋被征收的家庭常住人口”的规定，彭某应属于安置对象。原审判决判令上诉人限期对彭某的安置问题作出处理决定，符合法律规定，依法应予维持。上诉人提出“原判认定事实错误，应认定彭松菊对彭某的收养行为无效”的上诉理由，与查明的客观事实不符，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，说理透彻，处理得当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由被告怀化经济开发区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长  王立志审判员  肖尊启审判员  李建丰二〇二一年二月四日书记员  曾 晨附：本判决相关的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”