郑州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2021）豫71行终60号上诉人（一审原告）河南万科农业发展集团股份有限公司，住所地郑州市惠济区大河路街道岗李村北。法定代表人范江涛，该公司总经理。被上诉人（一审被告）郑州市自然资源和规划局惠济分局，住所地郑州市惠济区南阳路**附**。法定代表人牛鸿飞，该局局长。行政机关负责人康智胜，该局副局长。委托代理人郭文飞，该局工作人员。委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。上诉人河南万科农业发展集团股份有限公司（以下简称万科农发公司）因诉被上诉人郑州市自然资源和规划局惠济分局（以下简称惠济自然资源和规划分局）责令改正一案，不服郑州铁路运输法院作出的（2020）豫7101行初668号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人万科农发公司的法定代表人范江涛，被上诉人惠济自然资源和规划分局的行政机关负责人康智胜及委托代理人郭文飞、马国杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。万科农发公司的一审诉讼请求：撤销惠济自然资源和规划分局于2020年4月21日作出的《责令改正违法行为通知书》（惠自然资责改字〔2020〕滩区第1号，以下简称《责令改正违法行为通知书》）。郑州铁路运输法院一审查明，2020年4月21日，惠济自然资源和规划分局针对仙客来坊度假酒店下达了《责令改正违法行为通知书》，该通知书载明：经调查，你单位在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用郑州市惠济区黄河大堤北、天河路西、绿源山水东、黄河二道堤南滩区土地建房的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地法》第二条第三款、第四十四条、第五十五条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，现责令你单位自收到本通知书之日起七个工作日内予以改正，恢复土地原状。逾期不改正的，将依法追究法律责任。该通知书下发后，惠济自然资源和规划分局并未启动后续行政处罚程序，目前案涉仙客来坊度假酒店已经被强制拆除。郑州铁路运输法院一审认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。根据上述法律规定，惠济自然资源和规划分局具有对本行政区域内违法占用土地行为进行调查、处理的职权。万科农发公司主张被诉《责令改正违法行为通知书》中所针对的仙客来坊度假酒店是其所属酒店并提供了相关证据，因此，万科农发公司是被诉《责令改正违法行为通知书》的行政相对人。本案的争议焦点在于如何认定惠济自然资源和规划分局所作通知的性质及对万科农发公司权利义务的影响。一、惠济自然资源和规划分局所作《责令改正违法行为通知书》系过程性行政行为。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。本案中，惠济自然资源和规划分局所作《责令改正违法行为通知书》明确载明其依据是《中华人民共和国行政处罚法》第二条，该条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”，根据该规定，责令当事人限期改正违法行为的前提条件是“实施行政处罚时”。惠济自然资源和规划分局因仙客来坊酒店涉嫌违反土地管理法，对其下达了责令改正违法行为通知，后续并未作出正式的行政处罚决定，该通知只是实施行政处罚前的过程性行为，并未产生最终法律效力，因此不属于人民法院行政诉讼受案范围。二、惠济自然资源和规划分局所作《责令改正违法行为通知书》未对万科农发公司权利义务产生实际影响。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。一个已完成的行政机关强制拆除行为中，一般包括前期的责令限期改正通知、责令限期拆除决定和后期的强制拆除决定、实施等程序，若将整个强制拆除行为中的每一个组成行为都纳入行政诉讼受案范围，不仅会增加司法负累，也可能达不到实质化解行政争议的目的。经查明目前该酒店已经被强制拆除，惠济自然资源和规划分局所作《责令改正违法行为通知书》已经被后续的强制拆除行为所吸收，对万科农发公司权利义务产生实际影响的是后续强制拆除行为，万科农发公司若认为其合法权益受到侵害，可以针对强制拆除行为寻求司法救济，由法院在司法审查时将该通知书作为强制拆除行为的一个环节进行相应审查。综上，万科农发公司所诉《责令改正违法行为通知书》是惠济自然资源和规划分局行政执法中的过程性行为，且未对其权利义务产生实际影响，不属于人民法院受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）、（十）项，第六十九条第一款第（一）、（八）项，第六十九条第三款之规定，裁定驳回万科农发公司的起诉。万科农发公司不服一审裁定，向本院上诉称：1.被上诉人所作的《责令改正违法行为通知书》对上诉人建设房屋的行为进行了认定，认为是违法占地，被上诉人后续未作出行政处罚决定书，因此，该通知书具有终局性，并非过程性行为。2.被上诉人所作的《责令改正违法行为通知书》在对上诉人建设房屋行为定性的基础上，同时告知了逾期不改正，将会被依法追究法律责任，明显对上诉人的权利义务产生了实质性的不利影响。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院：1.依法撤销（2020）豫7101行初668号行政裁定书；2.依法指令郑州铁路运输法院继续审理本案；3.判令被上诉人承担本案诉讼费用。惠济自然资源和规划分局辩称，一审裁定认定涉案通知系过程性行政行为，未对上诉人权利义务产生实际影响，并以此作为驳回起诉的理由并无不当；涉案整改项目是按照“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动实施方案开展实施的专项行动，被上诉人依法依规作出涉案通知并依法送达，上诉人诉称的拆除行为被上诉人并未参与。综上，请求维持一审裁定。二审期间，上诉人向本院提交了一份郑州市中级人民法院2020年11月12日作出的（2020）豫01民再391号民事裁定书作为新证据，证明其合法使用涉案土地。被上诉人对其真实性无异议，本院对该证据的真实性予以认可，关联性不予认可。本院经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致。但涉案《责令改正违法行为通知书》载明仙客来坊度假酒店涉嫌违反的是《中华人民共和国土地管理法》的第二条第三款、第四十四条、第五十九条规定，一审查明有误，本院对此予以纠正。本院认为，本案被诉的《责令改正违法行为通知书》仅是认为上诉人所有的仙客来坊度假酒店涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十四条、第五十九条的规定，责令其改正违法行为，告知其逾期不改正的，将依法追究法律责任。对于上诉人的行为，该《责令改正违法行为通知书》尚未作出最终结论，因此，被诉《责令改正违法行为通知书》并不产生行政处罚的法律后果，不具备强制执行的法律效力，而只是被上诉人对上诉人涉嫌违反土地管理法律、法规的行为拟给予行政处罚而实施的过程性行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项的规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，一审裁定驳回起诉并无不当，本院予以维持。现涉案酒店已被拆除，上诉人若认为其合法权益受到侵害，可依法另行主张。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  冀汇涛审 判 员  吴林轶审 判 员  李小菲二〇二一年二月二十三日法官助理王彦方代理书记员  马 琳附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（1）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。