上海市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪02行终399号上诉人(原审原告)陈克宝，男，1991年4月15日出生，彝族，户籍所在地贵州省六盘水市，住浙江省杭州市。被上诉人(原审被告)上海市嘉定区南翔镇人民政府，住所地上海市嘉定区。法定代表人吴雪芬。委托代理人忻浩，上海予湛律师事务所律师。上诉人陈克宝因扣押财物及行政赔偿一案，不服上海市静安区人民法院(2020)沪0106行初462号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈克宝、被上诉人上海市嘉定区南翔镇人民政府(以下简称“南翔镇政府”)的行政负责人余群、委托代理人忻浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定，2020年4月22日15时许，陈克宝在本市嘉定区11号线南翔站1号口佳通路人行道内架设音响设备，使用乐器进行演唱活动，且摆放收费二维码。南翔镇政府执法人员到场后对陈克宝进行劝阻。因劝阻无效，执法人员当场向陈克宝告知，其行为违反了《上海市市容环境卫生管理条例》的规定，决定对陈克宝的音响设备予以扣押，并至指定地点接受处理。陈克宝当场陈述申辩，认为其不存在违法行为。执法人员经劝阻、说明后无果，遂当场向陈克宝开具了编号为(嘉翔)城管扣字决(2020)第051082号《暂扣物品决定书》。该决定书认定：陈克宝于2020年4月22日15时05分，在11号线南翔站1号口佳通路，因占用道路设摊经营的行为，违反了《上海市市容环境卫生管理条例》第二十五条第二款的规定，依据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第(一)项和《上海市市容环境卫生管理条例》第二十五条第二款的规定，决定对陈克宝与违法有关的物品即一台音箱实施暂扣措施，暂扣期限自2020年4月22日至2020年5月20日。执法人员另通知陈克宝于次日至南翔镇政府工作地点接受调查询问。同年4月23日，南翔镇政府对实施暂扣物品决定进行了领导审批。5月21日，南翔镇政府对陈克宝上述违法行为作出行政处罚决定，陈克宝缴纳罚款后，南翔镇政府于当日将扣押物品返还陈克宝。陈克宝不服，向原审法院提起诉讼，要求：1．确认南翔镇政府作出的编号(嘉翔)城管扣字决(2020)第051082号《暂扣物品决定书》违法；2．判决南翔镇政府赔偿暂扣其物品造成的直接经济损失17，550元。原审认为，根据《上海市市容环境卫生管理条例》第四条、《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第(一)项的规定，南翔镇政府具有在其辖区内对违反市容环境卫生管理的违法行为行使行政处罚、行政强制的职权。南翔镇政府发现陈克宝有违法情形，对与违法行为有关联的物品实施暂扣，在执法过程中当场告知了陈克宝采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，听取了陈克宝的陈述申辩，并在规定时间内办理了实施强制措施的批准手续，南翔镇政府的行政行为符合《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政程序合法。《上海市市容环境卫生管理条例》第二十五条第二款规定，任何单位和个人不得占用道路等公共场所设摊经营、兜售物品，影响市容环境，有前述行为的，城管执法部门可以暂扣当事人经营兜售的物品和与违法行为有关的工具，当事人接受处理后，城管执法部门应当及时返还暂扣的物品与相关工具。本案中，南翔镇政府在对陈克宝占道经营的行为进行查处过程中暂扣其经营使用的物品，并在陈克宝接受处理后将暂扣物品予以了返还，符合前述法规规定。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯财产权情形的，受害人有取得赔偿的权利，但本案中，南翔镇政府的行政行为并无侵犯陈克宝财产权的违法情形存在，陈克宝认为被诉暂扣物品决定违法并要求赔偿的主张，缺乏事实证据和法律依据，原审不予支持。原审同时指出，南翔镇政府在规定的举证期限内未就被诉行政行为所依据的法律规范进行举证，制作的有关执法文书存在一定瑕疵，希望南翔镇政府在今后的应诉与执法活动中予以改正，以维护行政机关依法行政的良好形象。综上，原审判决：驳回陈克宝的诉讼请求。判决后，陈克宝不服，向本院提起上诉。上诉人陈克宝上诉称，上诉人在南翔镇佳通路的市政公共区域进行户外娱乐活动时遭遇被上诉人工作人员错误执法，上诉人既没有占道，也未设摊经营。首先，上诉人站立、摆放扩音装置的面积不足一个平方米，且该区域在该时段行人比较少，不会对交通产生影响，被上诉人将上诉人短时使用不足一平方米的市政公共区域的行为认定为违法占用道路显然错误。其次，上诉人作为街头艺人群体的一员，在市政公共区域开展的演奏或演唱活动均不以盈利为目的，路人听歌、唱歌或者点歌后，可以选择对上诉人进行“打赏”，也可以选择不“打赏”直接离开，被上诉人以上诉人摆放了付款码就认定上诉人设摊经营属认定事实不当。此外，上诉人在广州、深圳、杭州等很多城市以这样的形式演唱，只有很少地方认定此行为违法，这也能说明被上诉人作出的暂扣行为缺乏法律依据，应当被确认违法。上诉人的演出设备被扣押，造成上诉人与他人签订的租赁合同无法履行，上诉人为此承担了违约金17，550元，被上诉人对上诉人该笔直接经济损失应当依照《中华人民共和国国家赔偿法》予以赔付。原审判决认定事实不清，适用法律不当，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人南翔镇政府辩称，“占道”并非以占用道路的面积和时间作为评判依据，上诉人认为其只短时间占用了不足一平方米的道路就不属于“占道”，系对“占道”的错误理解。以街头艺术表演的形式获取相应的收入是一种特殊的经营方式，虽未明码标价，但收入来源是设置收款码接受路人“打赏”，上诉人认为只要没有明码标价、没有要求必须付费就不是经营行为，是对经营的错误理解。被上诉人工作人员在对上诉人多次劝告、上诉人仍拒绝终止违法行为的情况下，才对上诉人作出被诉暂扣物品决定，该决定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。上诉人提出的行政赔偿请求亦于法无据，原审判决并无不当，请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审认定的事实有南翔镇政府提供的被诉暂扣物品决定、2020年4月22日现场检查照片、现场执法录像、谈话通知书、实施暂扣审批表、询问笔录、处罚决定书、罚款收据、发还暂扣物品现场照片以及当事人一、二审庭审陈述予以证实，本院予以确认。另查明，此前，上诉人因同样的违法行为，被长宁区、普陀区、浦东新区等多地执法部门处以暂扣物品或罚款。本院认为，就被上诉人作出被诉暂扣物品决定的职权依据、认定事实以及执法程序，原审均予以查明，且上诉人不存异议，本院予以确认。本案争议焦点在于上诉人的行为是否属于《上海市市容环境卫生管理条例》第二十五条第二款规定的占用道路设摊经营的行为，被诉暂扣物品决定对上诉人行为的定性是否适当，适用法律是否正确。首先，就上诉人是否构成“占用道路”，本院认为，根据现场检查照片、执法录像以及询问笔录等证据，上诉人是在地铁11号线南翔站出口佳通路上演唱，该处不仅是公共道路，且属于交通要道，而上诉人在地铁出入口的道路上摆放音箱、话筒等音响设备，站在该处唱歌，吸引路人驻足欣赏，显然会影响到路人通行，明显属于占用公共道路资源的行为。占道行为并不以时间长短、占地面积多少来判断，故上诉人以其占道不足一平方米且并非长时间占道为由，认为该行为不属于占道的意见缺乏依据，本院不予采纳。其次，就上诉人是否构成“设摊经营”，本院认为，上诉人在道路上摆放了音响设备，在吉他上贴有微信和支付宝的二维码，以上诉人唱歌、路人“打赏”的方式获取收益，是以盈利为目的提供服务。虽然交易对价系出于路人的自愿，但仍旧属于服务交易行为，是一种特殊的经营形式。上诉人认为其没有明码标价就不属于经营的理由亦缺乏依据，本院不予支持。最后，就上诉人关于其在其他城市进行同样的“街头卖唱”行为未被处理，故被上诉人认定上诉人违法属于定性不当，适用法律错误的观点，本院认为，上诉人“街头卖唱”的行为在其他城市未被处理，不等同于其他城市认可该行为合法；且每个城市依法有根据城市自身的规模、人口、环境，采取适合的管理模式、制定不同的规则的权利。被上诉人根据上海市地方性法规《上海市市容环境卫生管理条例》，认定上诉人“街头卖唱”属于占用道路设摊经营、影响市容环境的行为，从而做出被诉暂扣物品决定，定性并无不当，被上诉人适用法律正确。需指出的是，上诉人此前在本市长宁区、普陀区、浦东新区等地均因同样的行为被相关部门予以行政处理。本案中，上诉人在执法人员多次劝阻的情况下，仍旧拒绝改正，在接受处理时也表示仍旧将坚持该街头演艺行为。对此，本院认为，遵守法律是公民最基本的义务，上诉人如果确实喜爱街头演艺，亦应当通过合法途径，取得相关演艺许可，而非我行我素、明知故犯。希望上诉人以此为戒，遵法守法，只有遵守法律、尊重他人的权利和自由，自己的权利和自由才能得到保障，同时也避免不必要的争议和诉讼。综上，被诉暂扣物品决定合法有据，被上诉人的行政行为并无侵犯上诉人财产权的违法情形存在，故上诉人的赔偿请求于法无据，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，应予维持。上诉人的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈克宝负担。本判决为终审判决。审 判 长 马浩方审 判 员 田 华审 判 员 张 璇二〇二一年二月十八日法官助理 魏 琦书 记 员 董佳欣附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……