河南省内乡县人民法院行 政 裁 定 书（2021)豫1325行审28号申请人内乡县自然资源局。法定代表人张书杰，任局长。统一社会信用代码11411325MB1816618W。法定地址内乡县城关镇渚阳大街82号。委托代理人谢璋平，男，该局监察大队中队长。委托代理人齐红锋，男，该局监察大队副中队长。被申请人姚彦富，男，汉族，生于1984年8月11日，住内乡县。申请人内乡自然资源局2021年2月2日向本院递交申请，请求强制执行内乡自然资源局于2020年7月3日对被申请人姚彦富作出的内自然资罚决字(2020)第89号行政处罚决定书，本院受理后，依法组成合议庭，对内自然资罚决字(2020)第89号行政处罚决定书进行了合法性审查，现已审查终结。审查查明：2020年6月1日，内乡县自然资源局对姚彦富违法占地一案立案调查，查实：姚彦富未经县级以上自然资源管理部门批准，以租赁形式擅自于2012年2月15日占用内乡县赵店乡黄营村姚营组集体土地建大棚搞养殖，并已建好，至今未办理任何用地审批手续。姚彦富养殖场项目用地为旱地，总面积1458.62平方米，不符合该乡镇土地利用总体规划，2012年3月1日，内乡自然资源局对姚彦富在该块土地上非法占地352平方米作出行政处罚，扣除已处罚面积，姚彦富占地面积1106.62平方米。其行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款，属于违法占地行为。2020年7月3日，内乡县自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条作出内自然资罚决字(2020)第89号行政处罚决定书，决定：“责令姚彦富退还非法占用的1106.62平方米土地；限姚彦富15日内拆除在非法占用的1106.62平方米集体土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；对非法占用的1106.62平方米集体土地，按每平方米10元的标准处以经济罚款11066.2元。”该处罚决定书于同日送达被申请人姚彦富后未依法申请复议，未依法提起行政诉讼，未在催告告知期限内自觉履行义务。2021年1月6日，内乡县自然资源局作出内自然资催执字（2020）第21号行政处罚催告告知书，2021年2月2日，内乡县自然资源局申请本院执行内自然资罚决字(2020)第89号行政处罚决定书中：“1、限姚彦富15日内拆除在非法占用的1106.62平方米集体土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；2、对非法占用的1106.62平方米集体土地，按每平方米10元的标准处以经济罚款11066.2元；3、加处罚款11066.2元，两项合计22132.4元。”之内容，本院立案受理。根据内乡县自然资源局对黄社义、姚新贵、姚社强、姚彦富、姚康理、马红英的《询问笔录》可以认定，姚彦富系内乡县赵店乡黄营村姚营组集体组织成员，其养殖场占地位于黄营村姚营养殖小区内，该养殖小区是赵店乡黄营村姚营组2012年-2013年响应政府搞养殖号召，召开群众会决定搞养殖小区，由本组群众统一报名、集体租赁土地、每亩120元搞养殖，后本组群众姚彦富、姚彦峰、姚康理、姚社强、姚社洪、姚新贵等报名参加养殖，经组长和群众代表丈量后开始建设，主要建筑物为彩钢棚养殖圈舍。姚彦富的彩钢棚养殖圈舍用于养牛，现存栏两头牛，正在饲养中。另查明，2012年3月1日，原内乡县国土资源局作出内国土罚赵字（2012）第012号行政处罚决定书，决定“限姚彦富30日内拆除在非法占用的352平方米土地上新建建筑物及其他设施，恢复土地原貌；并按每平方米20元的标准处以经济罚款7040元。”姚彦富缴纳土地罚款4000元。上述事实，由内乡县自然资源局作出的内自然资罚决字(2020)第89号行政卷宗材料足以证实，并附卷佐证。本院认为，全面加强土地管理，应当包括依法打击违法占地行为和积极保护土地的有效利用，并使之有机统一后，才能更有利于促进社会经济的可持续发展，尤其是运用拆除违法建筑物等行政强制管理手段进行行政管理时，更应当依法并谨慎做到认定违法占地行为的准确定性、正确适法，确保依法行政的实践性、合法性，维护和确立行政的高度信用及合法、合理，精准实现土地管理法的立法宗旨和立法目的，特别是当前新冠疫情的后经济恢复发展时期，“三农”经济的恢复与发展更需依法扶助和大力支持。本案中，养殖场是一种特殊的项目，不是一般的非农业建设项目，属于设施农业，是农业内部的结构调整，其用地一般属于设施农用地，也称养殖设施农业建设用地，不是非农业建设用地，其用地手续也只是备案而不要求办理农用地转用、土地征用和供地审批手续，故，在养殖场建设用地处理中，应当依法、审慎区分养殖圈舍和相关管理、粪污处理等配套设施建设，对于以养殖场建设为名、违法占地之实的或养殖场用地外的附属设施用地超过规定比例面积的，其违法占用或超过部分属于违法建设用地，应当责令其限期改正，拒不改正的，依照《土地管理法》的有关规定依法查处。姚彦富养殖场是本组集体2012年-2013年响应政府号召为养殖所建小区的一部分，且已经被原内乡县国土资源局内国土罚赵字（2012）的第012号行政处罚决定书处理，本案中，内乡县自然资源局没有提供证据证明该养殖场建设是非养殖圈舍或其建设是配套设施中违法超出部分，没有提供证据证明其本次立案查处处理的违法占地面积上的建筑物与内国土罚赵字（2012）的第012号行政处罚决定书处理的建筑物是否一致，内国土罚赵字（2012）的第012号行政处罚决定书是否全面执行情况不详，没有提供证据证明姚彦富前后两次需要拆除的违法占地建筑物的具体界址。姚彦富养殖场的建筑物主要是彩钢棚养殖圈舍，为养殖所需，其用地符合养殖设施农业建设用地的特征条件，没有证据证明其将农用地改为建设用地，其适用《中华人民共和国土地管理法》第七十七条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”之规定作出行政处罚，属明显缺乏证据，适法错误。综上，综合考量姚彦富养殖场占地的建设时间、建设内容、建设目的、实际用途和设施农用地的相关政策文件，结合行政损益原则，应当依法认定内自然资罚决字(2020)第89号行政处罚决定书明显缺乏事实根据和法律依据。故，内乡县自然资源局申请执行自然资罚决字(2020)第89号行政处罚决定书中“1、限姚彦富15日内拆除在非法占用的1106.62平方米集体土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；2、对非法占用的1106.62平方米集体土地，按每平方米10元的标准处以经济罚款11066.2元”，本院依法不准予执行；关于其申请执行加处罚款部分，因加处罚款是执行罚，不属于行政处罚，不在本案审查执行范围，本院不予审查。综上，为有效监督行政机关依法行政，切实保护人民群众合法权益，依法维护农民、农业、农村的经济发展，支持新冠疫情后农村经济快速恢复，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第(十四)项、第一百六十一条第一款第（二）、（三）项之规定，裁定如下：不准予执行内乡县自然资源局2020年7月3日作出的内自然资罚决字(2020)第89号行政处罚决定书中“限姚彦富15日内拆除在非法占用的1106.62平方米集体土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；对非法占用的1106.62平方米集体土地，按每平方米10元的标准处以经济罚款11066.2元。”之处罚内容。如不服本裁定书，申请人可以在收到裁定书之日起十五日内通过本院向南阳市中级人民法院申请复议，也可以直接向南阳市中级人民法院申请复议。审判长  程振华审判员  冯云虎审判员  冯 雁二〇二一年二月二十三日法官助理王玉书记员马凤娟