西安铁路运输法院     行政判决书     (2020)陕7102行初2472号     原告陕西馨枫源生态农业有限公司，住所地陕西省西咸新区。   法定代表人李建群，总经理。   委托代理人李群芳，公司工作人员。   委托代理人雷向民，陕西枫叶律师事务所律师。   被告泾阳县泾干街道办事处，住所地陕西省咸阳市泾阳县。   负责人张远，主任。   委托代理人胡刚，单位工作人员。   委托代理人冯永宏，陕西万兴律师事务所律师。   被告陕西省西咸新区泾河新城管理委员会，住所地陕西省西咸新区。   法定代表人张宏伟，主任。   委托代理人李彬，单位工作人员。   委托代理人唐向宇，陕西丰瑞律师事务所律师。   原告陕西馨枫源生态农业有限公司（以下简称馨枫源公司）因要求撤销被告泾阳县泾干街道办事处（以下简称泾干街办）和被告陕西省西咸新区泾河新城管理委员会（以下简称泾河新城管委会）于2020年4月10日作出的泾强拆决字2020第086号《强制拆除违法建筑决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月20日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月20日公开开庭审理了本案。原告委托代理人李群芳、雷向民，被告泾干街办委托代理人胡刚、冯永宏，被告泾河新城管委会委托代理人李彬、唐向宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告馨枫源公司诉称，2020年初因泾阳县道路规划要修泾干大道，在道路规划范围内的住宅以及建筑物都要拆迁，原告的公司经营场所正好处在规划范围内。2020年3月15日、3月27日被告先后两次向原告发出限期拆除的催告书。2020年4月10日被告正式作出了“泾强拆决字2020第086号”强制拆除违法建筑决定书，并于2020年4月26日不顾原告的反对，开始对原告公司的生产设施进行强制拆除，截止5月10日已经将原告公司的部分设施拆除，对被拆除的建筑没有支付任何补偿。现原告认为：被告作出的“泾强拆决字2020第086号”强制拆除违法建筑决定书没有事实和法律依据，适用法律错误。一、被告作出“泾强拆决字2020第086号”强制拆除违法建筑决定书主要证据不足。原告是依法成立的公司，公司经营场所用地属于泾阳县XX镇XX村XX组集体所有，原告与泾阳县XX镇XX村XX组签订了30年的土地租赁合同，租赁期限自2010年4月20日至2040年4月20日，30年租金共计826980元已经一次性交清。用地也是经过泾阳县人民政府作出的陕政土批（2013）26号文件审批许可的。被告在未经调查的情况下直接作出强拆决定明显证据不足。二、被告作出“泾强拆决字2020第086号”强制拆除违法建筑决定书适用法律错误。依据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条规定，未取得乡村建设许可证的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的可以拆除。原告公司的用地属于农业用地，不需要办理建设规划许可证，所有地上建筑物均在2014年7月9日公司成立之时就已经全部完工，当时也是符合XX乡规划的，而泾干大道是2019年才规划的，所以原告公司的生产设施并不属于违法建筑。被告适用该规定将原告的生产设施认定为违法建筑明显适用法律错误。三、被告作出“泾强拆决字2020第086号”强制拆除违法建筑决定书程序违法。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一、三十二条规定，行政机关在作出行政处罚决定前，应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。被告在作出案涉决定书时并未对原告的用地情况进行调查，也未告知和听取原告的陈述意见和申辩，更未对原告提出的理由和证据予以复核。故被告认定事实错误，违反法定程序。综上，原告公司经营场所处于新修道路的规划范围内，原告支持政府有关道路规划的实施，但应按照国家征收补偿程序对原告的地面附着物进行补偿。现被告将原告的合法财产认定为违法建筑，无任何事实与法律依据，主要证据不足，适用法律错误。故原告依法起诉至法院，请求：1.撤销被告2020年4月10日作出的“泾强拆决字2020第086号”强制拆除违法建筑决定书；2.本案诉讼费由被告承担。   原告向本院提交了以下证据：   第一组：   1. 泾强拆决字2020第086号《强制拆除违法建筑决定书》   证明被告的内部职能部门没有权利以自己的名义作出行政处罚决定，其作出的泾强拆决字2020第086号《强制拆除违法建筑决定书》超越职权，应予撤销；被告作出强拆决定之前未查明事实，未对原告生产设施的用地情况进行调查，未告知原告享有陈述和申辩的权利，未听取原告的意见，对原告提出的事实和理由没有进行复核。故被告作出强拆决定主要证据不足，程序违法。   第二组：   1.泾阳县人民政府陕政土批（2013）26号审批土地件   2.土地租赁合同   3.营业执照   4.采购单及记账流水共3页   证明原告公司的用地是合法取得并经过了泾阳县人民政府土地审批；原告公司属于生态农业公司，经营范围包括种植、水产养殖、中餐制售、垂钓等农业综合开发服务，原告公司的建筑物属于生产设施和附属设施，原告用地并未改变农业用地的土地用途。   第三组：   1.规划图2张   2.同一用地审批的地块上正在修建的建筑物照片3张   证明原告的生产设施应按照国家征收补偿规定拆除并予以补偿，被告以违法建筑的理由作出强制拆除的决定的行政行为属认定事实错误。   第四组：   1.国土资发〔2010〕155号《农业部关于完善设施农某某管理有关问题的通知》   2.国土资发〔2014〕127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展通知》   3.自然资规〔2019〕4号《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》   证明原告公司用地属于设施农业用地，其地面的建筑物属于生产设施和附属设施及配套设施，均直接用于或服务于农业生产，其性质属于农某某，按农某某管理，不需要办理农某某转用审批手续和乡村建设规划许可证；被告将原告的生产设施、附属设施及配套设施认定为非农业设施属认定事实错误，因而被告向原告发出泾强拆决字2020第086号《强制拆除违法建筑决定书》没有事实依据和法律依据，应予撤销。   被告泾干街办辩称：一、关于原告提出决定认定其违法建筑证据不足问题，被告认为原告公司违法占地事实清楚，原告公司占用土地属农某某，原告公司在经营中擅自改变土地用途，并未经土地行政主管部门批准，其在农某某范围内建起地面附着物应属违法建筑事实清楚。二、关于原告提出决定书适用法律错误问题，被告认为，原告在诉状诉称前后矛盾。前面认为该公司用地属农业用地，不需要办理建设规划许可证，后面却认为所有建筑物均在2014年7月9日公司成立之前已全部完工，而且称当时是符合XX乡规划的。被告认为，XX乡XX城XX乡规划，不仅指城市，泾干街道办事处前身是泾干镇政府，属县城所在地建制镇，原告公司在农某某上搞建筑物并未取得准建手续，其地面附着物均属违法建筑事实清楚，由于违法状态一直处于持续状态，决定适用XX乡规划法并无不当。三、关于原告提出决定违反行政处罚法相关程序问题。被告认为，该决定程序合法，在决定之前，对地面附着物进行核査，2020年3月15日送达限期拆除通知，3月23日送达拆除事先告知书，告知原告公司有陈述和申辩权。原告收到通知放弃陈述、申辩权，3月27日，向原告公司下达限期拆除催告书，4月10日送达强制拆除决定书。综上所述，原告请求撤销决定书依法不能成立，依法应予驳回其诉讼请求。而且地面附着物已全部拆除(大部分是原告公司自行拆除的)，从法理上讲撤销决定书已无实际意义，因而原告请求亦无法实现，所以依法驳回也符合法理。   被告泾干街办向本院提交以下证据：   第一组   1.2020年3月15日限期拆除通知   2.2020年3月23日送达限期拆除事先告知书   3.2020年3月27日送达限期拆除催告书   4.2020年4月10日送达强制拆除决定书   5.文书送达回证4份   6.文书送达回证签收照片共4页   证明被告泾干街办作出的行政行为合法。   被告泾河新城管委会辩称：原告陕西馨枫源生态农业有限公司在农村集体土地上搭建建筑物(构筑物)，未依法办理建设用地及规划手续，法建设事实清楚。依据《中华人民共和国XX乡规划法》第四十一条“在乡、村庄规划区XX镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府XX乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。……在乡、村庄规划区XX镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农某某；确需占用农某某的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农某某转用审批手续后，由城市、县人民政府XX乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农某某转为建设用地的，应当办理农某某转用审批手续……”。原告陕西XX街道XX村XX组集体土地建设非农业设施，未依法办理农某某转用审批手续且未办理乡村建设规划许可证，显然属于违法建设，依法应予以拆除。二、被告依法作出泾强拆字2020第086号《强制拆除违法建筑决定书》程序正当合法。依据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条、第六十六条之规定被告发现原告陕西馨枫源生态农业有限公司的违法建设行为后，及时组织执法人员进行调査，并由泾干街道办事处            牵头，联合被告内设部门泾河新城国土资源与房屋管理局、规划建设局、综合行政执法局，对原告依法作出《限期拆除违法建(构)筑物的通知》要求其自收到通知之日起15日内停止违法建设行为并自行履行拆除违法建筑的义务，并于2020年3月15日送达。因原告在收到通知后未积极履行拆除违法建筑、恢复土地原状的义务，2020年3月23日，被告又与泾干街道办事处共同向原告送达泾责拆告字第086号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，告知原告“本机关拟作出责令限期拆除违法建筑的决定”并告知原告“可以于2020年3月26日18时之前到泾干街办进行陈述和申辩。逾期视为放弃陈述和申辩”。2020年3月27日，因原告未在规定期限内拆除上述违法建筑，被告与泾干街办再次向原告送达泾限拆催字2020第01号《限期拆除违法建筑催告书》要求原告于收到催告书7日内拆除违法建筑，原告仍未履行。2020年4月10日，被告与泾干街办最终向原告作出泾强拆字2020第086号《强制拆除违法建筑决定书》。依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条之规定行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务”“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩”，被告与泾干街办依法向原告进行了催告并告知原告有权进行陈述和申辩，因原告自身原因未按时向泾干街办，而并非被告未依法履行告知义务，被告泾河新城管理委员会与被告泾干街道办事处依法作出泾强拆字2020第086号《强制拆除违法建筑决定书》事实清楚、程序合法，并无不当之处。三、被告具有对于辖区内违法建设行为依法查处的职权。依据《陕西省人民政府印发关于加快西咸新区发展若干政策的通知》：“西咸新区管委会是省人民政府派出机构，代表省人民政府行使有关西咸新区开发建设的管理权。在重大项目、XX乡统筹及规划实施方面赋予其市级管理权限及部分社会事务管理职能。”《西安市人民政府关于授权西咸新区行使辖区内行政和社会管理职能的决定》明确“自2017年7月1日起，由西咸新区管委会全面履行辖区内行政、经济和社会事务等管理职能，行使属于法律、法规、规章和国务院及各部委、陕西省人民政府及各部门规范性文件规定，由西安市人民政府及各部门行使的经济建设、行政管理和其他各类社会事务管理权限，实施相应的行政许可、行政处罚、行政征收、行政给付、行政裁决等具体行政行为，并承担相应责任。”以及西咸新区与咸阳市人民政府签署的《咸阳市人民政府关于西咸新区全面行使托管范围内行政和社会管理职能的授权协议》明确“自2017年9月30日起，由西咸新区管委会全面履行辖区内行政、经济和社会事务等管理职能”等文件，被告有权依法行使辖区内行政和社会事务的管理职能，有权依法查处辖区内违法建设的行为。综上所述，原告违法建设房屋的事实清楚，其诉讼请求无法律依据，依法应予驳回。   被告泾河新城管委会向本院提交以下证据：   第一组   1.《陕西省人民政府关于加快西咸新区发展的若干政策》   《西安市人民政府关于授权西咸新区行使辖区内行政和社会管理职能的决定》   2.《关于西咸新区全面行使托管范围内行政和社会管理职能的授权协议》   证明被告泾河新城管委会具有泾河新城辖区内的行政执法的职权。   第二组：      《限期拆除违法建（构）筑物的通知》     《责令限期拆除违法构筑事先告知书》     《限期拆除违法建筑催告书》     《强制拆除违法建筑决定书》     送达回证4份     告知现场照片共4页    证明经核查后，泾河新城相关职能部门与泾干街道办认定原告所私自加盖的房屋违法，并依法催告要求其停止违法建设行为并限期拆除，因原告未在期限内拆除违法建筑，被告依法向其送达了《强制拆除违法建筑决定书》；被告依照法律程序进行了送达，当场告知其违法建设行为并听取其陈述和申辩的权利。   经庭审质证，原告对被告泾干街办提交的证据1-4真实性认可，证明目的不认可，认为被告作出强拆决定前并未进行调查，也未告知原告依法享有的权利，行政行为主要证据不足，程序违法；对证据5-6的真实性和证明目的均不认可，认为原告公司为法人单位，签收人杨小奇并非原告公司的法定代表人，原告公司也未授权杨小奇接收行政机关的相关文件，被告并未依法向原告公司送达证据中的法律文书，被告送达对象错误，未完成法定的送达程序。被告泾河新城管委会对被告泾干街办提交的证据真实性、合法性、关联性和证明目的均认可。   原告对被告泾河新城管委会提交的证据第一组证据、第二组证据1-4真实性认可，证明目的不认可，认为被告内部机构以自己的名义作出的行政行为属于超越职权的行为；认为被告并未对原告的用地进行核查，原告公司的地面附着物在2014年公司成立之时就已经全部建好，并不存在加盖和继续违法建设的行为。对第二组证据5-6的真实性和证明目的均不认可，认为被告并未向原告公司送达本组证据中文书，原告公司也并未授权杨小奇接受行政机关针对原告作出的相关文书，被告送达对象错误，并未完成法定的送达程序。XX街XX城管委会提交的证据真实性和证明目的均认可。   被告泾干街办和被告泾河新城管委会对原告提交的第一、三、四组证据，第二组证据1-3真实性认可，证明目的不认可，认为被告已经进行了权利义务的告知；第三组证据可以反映原告在农业用地上改变了土地用途；土地审批只是对用途的审批，只能用于农业的养殖，而不能进行非农建设；对第二组证据4的真实性、证明目的均不认可，认为没有标明任何东西。被告泾河新城管委会的补充质证意见：被告的三个内设部门作为管委会下设部门，对外签发文书是经过管委会内部审批认可进行对外签发，被告的内设职能部门对外作出的行政行为也是由管委会承担责任。   本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据内容真实，来源合法，本院对其真实性依法予以确认。   经审理查明，20104112196920104202040420201332013262010155100009300700201420162020年3月15日，泾干街办和泾河新城管委会内设机构泾河新城规划建设局、泾河新城综合行政执法局、泾河新城国土资源与房屋管理局（以下简称泾干街办等四单位）向原告馨枫源公司联合作出《关于限期拆除违法建（构）筑物的通知》，主要内容为“经调查，你单位未经依法批准，XX街道XX组集体土地建设非农设施的行为，违法了《中华人民共和国XX乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》等有关法律法规规定，责令你单位自收到本通知之日起15日内，自行对违法建筑物进行拆除，清运垃圾，恢复土地原状。逾期不拆除清理的，泾干街办将联合相关职能部门，予以强制拆除。”同时，该通知告知原告公司有提起行政复议或者行政诉讼的权利。2020年3月23日，泾干街办等四单位向原告馨枫源公司联合作出泾责拆告字2020第086号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，主要内容为“经查，你单位在花池渡一组擅自搭建建筑物、构筑物的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国XX乡规划法》等有关法律法规的规定，现依据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条、第六十八条的规定，本机关拟作出责令限期拆除违法建筑决定，如对上述告知内容有异议，可以于2020年3月26日18时前到泾干街办进行陈述和申辩。”2020年3月27日，泾干街办等四单位向原告馨枫源公司作出经限拆催字2020第01号《限期拆除违法建筑催告书》，主要内容为“因你单位在规定期限内未拆除搭建的建筑物、构筑物，依照《行政强制法》第三十五条的规定，本机关现催告你单位自收到催告书之日起7日内拆除上述违法建筑。逾期不拆除的，将依法强制拆除。”2020年4月10日，泾干街办等四单位向原告馨枫源公司联合作出泾强拆决字2020第086号《强制拆除违法建筑决定书》，主要内容为“经查，你单位在XX村XX组未经审批擅自建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国XX乡规划法》等有关法律法规的规定。分别已于2020年3月15日和2020年3月27日向你发出《关于限期拆除违法建（构）筑物的通知》和《限期拆除违法建筑催告书》，经查，你在规定期限内未拆除上述违法建筑，现依据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条、第六十八条的规定，本机关将于2020年4月20日组织实施强制拆除。届时，请取走上述违法建筑物内的财物。”原告对案涉强制拆除决定书不服，诉至本院，诉请如上。   本院认为，本案争议的焦点为：被告作出的案涉《强制拆除违法建筑决定书》是否合法。   首先，根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《西安市XX乡规划条例》第七十二条规定：“在乡村规划区内未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由镇人民政府或街道办事处责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”故本案二被告对乡村规划区内的违法建设，依法负有依照法定条件和程序进行监管和查处的职责。   其次，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。该规定设定了违法建设认定和查处直至强制拆除的法定程序，其中对于认定为违法建设的必须做出限期拆除决定，并必须要等到当事人对限期拆除决定起诉期限届满后才可以依法启动强制执行程序。限期拆除决定，不仅是查处违法建设的必经程序，更是实施强制执行的必不可缺的事实基础。本案中，被告于2020年3月23日作出《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，告知原告拟作出责令限期拆除违法建筑决定，但其后并未对案涉建筑作出限期拆除决定，即未对案涉建筑违建性质予以认定并未赋予当事人及时救济的机会，迳行启动强制执行程序，向原告馨枫源公司进行催告并作出强制拆除违法建筑决定书，不仅程序违法，强制执行决定亦缺乏事实依据。   再次，被告作出的《关于限期拆除违法建（构）筑物的通知》、《责令限期拆除违法建筑事先告知书》、《限期拆除违法建筑催告书》《强制拆除违法建筑决定书》等文书未载明原告馨枫源公司案涉建设违反的具体的法律条款。行政机关在实施具体行政行为时，仅说明所依据的法律名称，没有说明依据的具体法律条款，且不能证明其具体行政行为符合法律的哪些具体规定，属适用法律、法规错误，亦构成违法。   综上，被告作出的《强制拆除违法建筑决定书》证据不足，程序违法，适用法律、法规错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项的规定，判决如下：   撤销被告陕西省西咸新区泾河新城管理委员会和被告泾阳县泾干街道办事处于2020年4月10日向原告陕西馨枫源生态农业有限公司作出的泾强拆决字2020第086号《强制拆除违法建筑决定书》。   案件受理费50元，由被告陕西省西咸新区泾河新城管理委员会和被告泾阳县泾干街道办事处共同负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。             审判长  蔡淑芳   人民陪审员  李红        人民陪审员  娄静霜     二〇二〇年二月三日      法官助理   董若霄   书 记 员   胡锦嘉         附法律条文：   最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释     第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：     （一）主要证据不足的；     （二）适用法律、法规错误的；     （三）违反法定程序的；     （四）超越职权的；     （五）滥用职权的；     （六）明显不当的。          1