安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)皖行终71号 上诉人（一审原告）刘阳春，男，1964年6月11日出生，汉族，户籍地安徽省宁国市，经常居住地安徽省宁国市。 被上诉人（一审被告）安徽省广德市人民政府，住所地安徽省广德市行政便民中心**。 法定代表人嵇文，该市市长。 刘阳春因诉安徽省广德市人民政府（以下简称广德市政府）土地行政规划一案，不服安徽省宣城市中级人民法院（2020）皖18行初48号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院审理查明，刘阳春系广德县骨外科医院的投资人、法定代表人。2010年6月，广德县骨外科医院通过公开拍卖方式竞得广德市新城区面积为12498.07㎡国有建设用地的使用权，拟用于该医院的迁建项目。2011年6月，广德县政府向广德县骨外科医院颁发了前述地块的《国有建设用地使用权证》[广国用（2011）第21840号]，证载“……地类（用途）医院用地，使用权类型出让，终止日期2060年6月13日，使用权面积12498.07㎡……。”《广德县县城总体规划（2014-2030年）》中确定的该地块的用途为“医院用地”。刘阳春主张其于2020年5月27日在浏览广德市政府网站的过程中，在“网站首页土地利用”栏发现广德市桃州镇人民政府曾于2016年3月16日发布“广德县土地利用总体规划”，此规划将案涉地块的“医院用地”用途改变为“商住用地”。 一审法院另查明，上述桃州镇人民政府于2016年3月16日在网上发布的“广德县土地利用总体规划”，虽然标题为“广德县土地利用总体规划”，但实际内容为《广德县县城总体规划（2014-2030年）》的内容。 一审法院再查明，2017年，广德县骨外科医院曾向一审法院提起行政诉讼，请求确认广德市政府编制《广德县县城总体规划（2014-2030年）》的行为以及宣城市人民政府审批该总体规划的行为均违法[案号：（2017）皖18行初28号],一审法院经审理认为该规划的编制和审批行为不具有可诉性，遂裁定驳回起诉。广德县骨外科医院不服该裁定，提起上诉。本院经审理作出（2018）皖行终242号终审裁定：驳回上诉，维持原裁定。2019年，广德县骨外科医院再次向一审法院提起行政诉讼，请求确认广德县城市建设指挥部根据广德市政府制定的城乡规划征用、侵占其位于广德市新城区的合法土地使用权和在建工程，建造绿化景观带的行政行为违法，并要求一并审查《广德县县城总体规划（2014-2030年）》和《广德县城南片控制性详细规划》的合法性[案号：（2019）皖18行初75号]。一审法院经审理，判决确认广德市政府于2017年占用广德县骨外科医院依法取得使用权的国有土地沿爱民路一侧修建绿化景观带的行为违法，并同时认为《广德县县城总体规划（2014-2030年）》和《广德县城南片控制性详细规划》并非作出被诉行政行为的依据，不属于规范性文件审查的范围，对其合法性未予审查。广德县骨外科医院不服，提起上诉。本院经审理作出（2020）皖行终514号行政判决：驳回上诉，维持原判。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，刘阳春以桃州镇人民政府于2016年3月16日在广德市政府网站发布的《广德县土地利用总体规划》为据，主张广德市政府对《广德县土地利用总体规划》进行了修改，即将案涉广德县骨外科医院的迁建用地的土地用途由“医院用地”更改为“商住用地”。广德市政府主张未对案涉地块的用途进行修改，该地块的用途仍为“医院用地”。经审查，桃州镇人民政府于网上发布的前述内容虽然标题为“广德县土地利用总体规划”，但实际内容为《广德县县城总体规划（2014-2030年）》的内容，在案证据不能证明广德市政府将案涉地块的用途由“医院用地”修改为“商住用地”，即刘阳春提起的本案诉讼没有相应的事实根据，不符合行政诉讼的起诉条件，依法应驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告刘阳春的起诉。 刘阳春上诉称，1、一审裁定认定事实明显错误，自相矛盾。上诉人在一审提供的宣城市政府信息公开的和宣城敬亭公证(2017)皖宣敬亭公正字第1122号《公证书》证据保全的《广德县县城总体规划（2014-2030年）》中，多项总体规划图已更改案涉医院用地为住居用地+公园绿地、医院用地和商业用地+住居用地等多种不同的情形。上诉人提供的宣城市敬亭公证处(2020)皖宣敬亭公正字第626号《公证书》证据保全被上诉入网站的《广德县土地利用总体规划》是更改案涉用地为“商业用地+住居用地”。虽然《广德县土地利用总体规划》内规划图标为《广德县县城总体规划（2014-2030年）》，但与上述宣城市政府信息公开和公正保全的《广德县县城总体规划（2014-2030年）》的内容不同。一审裁定查明：《广德县土地利用总体规划》确定的该地块的用途为“医院用地”。又查明：上诉人在被上诉人的网站中发现“广德县土地利用总体规划”将案涉地块的“医院用地”用途改变为“商住用地”。另查明：虽然标题为“广德县土地利用总体规划”，但实际内容为《广德县县城总体规划（2014-2030年）》。很明显，一审裁定查明的事实前后矛盾。据此，一审裁定认定《广德县县城总体规划（2014-2030年）》确定的该地块的用途为“医院用地”和“广德县土地利用总体规划”的实际内容为《广德县县城总体规划（2014-2030年）》的事实明显错误。2、一审裁定认定事实的主要证据不足。上诉人是针对“广德县土地利用总体规划”更改案涉“医院用地”为“商住用地”而提起诉讼，广德市政府在本案没有提供“广德县土地利用总体规划”或该规划没有更改案涉地块用途的任何证据，一审裁定仅以被上诉人的“主张”认定未更改案涉地块用途的证据明显不足。3、一审裁定适用法律、法规错误。上诉人不仅在被上诉人的网站中发现“广德县土地利用总体规划”将案涉地块的“医院用地”用途改变为“商住用地”，而且通过宣城敬亭公证处进行了证据保全，证明《广德县土地利用总体规划》的确减损了上诉人的权利和义务。一审裁定以“刘阳春提起的本案诉讼没有相应的事实根据”为由驳回起诉，于情无理，于法无据，适用《最高人民法院关于适用的解释第六十九条》第一款第（一）项明显错误。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 广德市政府答辩称，1、刘阳春提起本案诉讼没有事实根据。其一，依据公布生效的《广德县县城总体规划（2014-2030年）》证实，广德县骨外科医院的土地性质仍为医院用地。事实情况是：《广德县县城总体规划（2014-2030年）》于2016年2月4日经宣城市人民政府审批同意。广德县规划局依据《安徽省城乡规划条例》第23条4款规定，于2016年2月15日在广德县人民政府网站上发布《批后公布》[网页材料:http:／／www.guangde.gov.cn/News/show/81557.html],公告期为2月15日至3月25日。在该版本及广德县规划局留存的纸质正式版本中，上诉人所称的广德县骨外科医院土地用途均未调整。其二，桃州镇人民政府于2016年3月16日在网站公布的《广德县土地利用总体规划》，只是《广德县县城总体规划（2014-2030年）》的未生效版本，且桃州镇政府也不是公示《广德县县城总体规划（2014-2030年）》的法定主体。《广德县县城总体规划（2014-2030年）》应以广德县规划局公布生效的版本为准。2、上诉人的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围。规划的修编涉及到的土地用途等相关事项的调整是整个规划修编的一部分，不是单独的具体行政行为或者单独的行政决定。(2017)最高法行申1313号裁定亦有明确。因此，上诉人以土地用途调整为由提起诉讼不属于行政诉讼受案范围，依法应当驳回起诉。同理，其在相关诉讼中要求一并审查规范性文件《广德县土地利用总体规划》亦没有法律依据。3、答辩人在多起诉讼中均明确告知上诉人涉案土地性质没有变更，其随时可以按原批准方案进行医院建设。但上诉人仍不断以规划变更为由提起诉讼，明显系恶意起诉，浪费国家司法资源。综上，一审裁定正确，请求二审予以维持。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……。本案中，刘阳春主张广德市政府对《广德县土地利用总体规划》进行了修改，即将案涉广德县骨外科医院的迁建用地的土地用途由“医院用地”更改为“商住用地”，但其提供的桃州镇人民政府于2016年3月16日在广德市政府网站发布的《广德县土地利用总体规划》等证据不足以证明，且广德市政府在多起诉讼中均明确告知上诉人涉案土地性质没有变更。故刘阳春提起的本案诉讼没有事实根据，不符合行政诉讼的起诉条件。同时，即便土地利用总体规划已修编调整，但因该行为不直接设定、变更或者消灭相对人的权利义务，相对人亦不能提起行政诉讼，其只能针对具体建设项目的规划许可违法侵权行为提起诉讼。一审法院据此裁定驳回刘阳春的起诉并无不当。刘阳春的上诉理由亦不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  安 翔 二〇二一年二月二十日 法官助理昂永华 书记员刘菊芳 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……