浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙06行终549号 上诉人（原审原告）任荣坤，男，1965年6月16日出生，汉族，住绍兴市上虞区。 委托代理人王飞，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人段云龙，北京市京师律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）绍兴市自然资源和规划局。住所地绍兴市解放大道**。 法定代表人陈伟军，局长。 出庭行政机关负责人陈志芳，副局长。 委托代理人杨海娟，女。 委托代理人陈芳芳，浙江舜杰律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）绍兴市上虞区东关街道大西庄村股份经济合作社。。住所地绍兴市上虞区东关街道大西庄村 法定代表人腾兴标。 委托代理人陈海根，绍兴市上虞区东关法律服务所法律工作者。 上诉人任荣坤因诉被上诉人绍兴市自然资源和规划局城乡规划行政许可一案，不服绍兴市越城区人民法院（2020）浙0602行初146号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人任荣坤及其委托代理人王飞、段云龙，被上诉人绍兴市自然资源和规划局的副局长陈志芳及该单位委托代理人杨海娟、陈芳芳，原审第三人绍兴市上虞区东关街道大西庄村股份经济合作社的委托代理人陈海根通过浙江移动微法院应询。本案现已审理终结。 上诉人任荣坤于一审时起诉称，原告系绍兴市上虞区东关街道大西庄村村民，在本村依法享有合法工业厂房。2020年6月12日，原告欲了解“上虞区大西庄村村民公共活动中心新建项目”，向被告申请政府信息公开，被告于2020年6月23日作出（2020）第23号《政府信息公开答复书》，原告从该《政府信息公开答复书》得知被告曾作出了（乡地字第330682201900003号）《乡村建设规划许可证》（以下简称《规划许可证》）。原告认为，被告作出的《规划许可证》严重违反《中华人民共和国城乡规划法》及《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，实体及程序均违法，严重侵犯了原告的合法利益。现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，提出行政诉讼，请求依法撤销被告作出的《规划许可证》；本案诉讼费用由被告承担。后因被告在诉讼过程中主动撤销《规划许可证》，原告将其诉讼请求变更为要求确认《规划许可证》违法。 一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项规定:被告改变原违法行政行为,原告仍要求确认原行政行为违法的,人民法院判决确认违法。即在诉讼进行中，行政机关改变被诉行政行为,当事人仍可以要求继续初始的诉讼,只是将原来的撤销请求转换为确认违法。这种诉讼被称为继续确认之诉。之所以允许对一个已经终结的、再也不会产生效果的行政行为继续进行确认,是因为在有些情况下仍然存在确认的利益。比如,确认原行政行为违法,有利于当事人后续主张国家赔偿等权利;再比如,有利于完成对于那些随诉讼终结被弃置不顾的法律问题的继续澄清。就本案而言,被诉行政行为是一个规划许可决定,它被撤销之后,实质上不再发生法律效力,也不会对原告的权利义务产生实际影响。原告坚持要求对已经不存在的规划许可决定进行违法性确认，没有任何实际意义，也不符合《中华人民共和国行政诉讼法》“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法目的。司法资源毕竟有限，有限的司法资源应当真正用于解决那些确有权利保护需要的请求。对于明显缺乏权利保护需要的起诉，人民法院不能仅仅因为其是行政程序利害关系人，就当然地认可其诉权。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第七十九条的规定，裁定驳回原告任荣坤的起诉。 上诉人任荣坤上诉称：1.被上诉人虽已将涉案《规划许可证》撤销，但不影响其作出《规划许可证》时程序及实体违法的事实，同时,即使《规划许可证》被撤销，也已对上诉人造成了实际损害，理应被确认违法。首先，涉案《规划许可证》未按照《浙江省城乡规划条例》第二十八条第一款规定履行批前公示，程序违法。第二，涉案《规划许可证》剥夺上诉人的陈述权、申辩权，根据《中华人民共和国行政许可法》第七条、第三十六条规定，实体和程序均违法。第三，涉案《规划许可证》剥夺上诉人听证权，根据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条、第四十八条第二款以及《浙江省城乡规划条例》第二十八条第二款规定，实体和程序均违法。第四，根据《浙江省城乡规划条例》第二十八条第三款规定，涉案《规划许可证》批后公示程序违法。第五，涉案《规划许可证》的作出流于形式。2.上诉人对涉案土地以及地上厂房享有合法权益，被上诉人作出的《规划许可证》对上诉人合法权益造成了不利影响，上诉人依法享有诉权。涉案土地是上诉人从村委会合法流转而来，其享有合法的集体建设用地使用权。上诉人因合法建造行为取得地上厂房所有权，厂房的存续时间将近20年，因此涉案厂房为合法建筑。本案上诉人虽非《规划许可证》行政相对人，但前述《规划许可证》是原审第三人用地、建设的必备法定凭证，直接在上诉人享有合法权益的土地及厂房上为他人设定权利，并对上诉人苛以义务与权利限制，对上诉人的实体权利义务产生不利影响。因此，上诉人属于本案利害关系人，有权提起诉讼。综上，请求撤销一审裁定，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人绍兴市自然资源和规划局答辩称：1.答辩人作出的涉案《规划许可证》合法合规。2.上诉人认为答辩人作出的《规划许可证》侵犯其权益，没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条和《浙江省实施办法》第三十四条规定，上诉人从事非农业生产经营需要使用集体土地的，应当依法经属地乡（镇）人民政府、县级土地行政主管部门审核，并由同级人民政府批准。但上诉人未办理任何用地审批手续，其用地不具有合法性，故其与涉案规划许可证不具有利害关系。3.被诉《规划许可证》未对上诉人的权利义务产生实际影响。被许可人若要在该区域实施建设仍需申请办理用地审批、施工许可，乡村建设规划许可证仅能说明该建设项目符合规划。同时，根据《浙江省城乡规划条例》第四十九条的规定，规划许可是具有有效期的。2020年10月30日，被许可人基于规划许可有效期内尚无法取得施工许可证的原因，已主动向答辩人申请注销规划许可，同年11月4日，答辩人已依法注销涉案《规划许可证》。故涉案许可证自始至终未对上诉人合法权利义务产生实际影响，根据行政诉讼法等相关法律规范，本案不属于人民法院受案范围。综上，请求驳回上诉，维持一审裁定。 原审第三人绍兴市上虞区东关街道大西庄村股份经济合作社述称，上诉人始终无合法财产。原审第三人此前系为农村公共利益而打算建设活动中心，后因故已经向相关部门申请撤回该项目，这是合情合理合法的。综上，请求驳回上诉，维持一审裁定。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。一般认为，所谓“利害关系”是指行政行为对起诉人的合法权益可能产生不利影响，该不利影响要求二者之间至少具有法律上因果关系的可能，且起诉人主张的合法权益是行政机关在履行职责过程中必须考虑的因素。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第四款以及第六十五条规定，乡村建设规划许可证是在乡、村庄规划区内进行乡村建设活动的法律凭证，建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续等。故本案中，该规划许可证是否作出，并不直接对本案上诉人设定土地使用相关权利义务，同时，上诉人基于与原审第三人之间的其他民事行为产生的法律关系并非被上诉人作出规划许可时应予考虑的因素，上诉人二审中主张的后续维权费用支出等亦不属于被诉行政行为作出时应予考虑的合法权益范畴。此外，根据各方当事人陈述，被诉行政行为作出至撤销过程中，亦未对上诉人搭建的房屋产生实际影响。据此，上诉人与被诉行政行为之间不存在法律上利害关系，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。故一审裁定驳回上诉人一审起诉，结论正确，可予维持。上诉人的上诉意见缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 蒋 瑛 审判员 张亚彬 审判员 范卓娅 二〇二一年二月四日 书记员 谈亚红