浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终497-1号 上诉人(原审被告)嵊州市剡湖街道办事处，住所地嵊州市剡湖街道剡城路**。 法定代表人张剑，主任。 出庭行政机关负责人张孟巨，其他分管负责人。 委托代理人丁小兰，浙江齐蓝诚律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）郑仲兴，男，1947年3月20日出生，汉族，户籍地嵊州市。 委托代理人郑军利（系上诉人郑仲兴之子），男，1970年2月7日出生，汉族，户籍地嵊州市。 委托代理人李长东，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人王恩大，北京市京师律师事务所实习律师。 被上诉人(原审被告)嵊州市综合行政执法局，住，住所地嵊州市官河横路**/div> 法定代表人阮德显，局长。 出庭行政机关负责人闾明，副局长。 委托代理人徐林祥，浙江剡城律师事务所律师。 嵊州市剡湖街道办事处（以下简称“剡湖街道办”）因行政强制一案，不服新昌县人民法院（2020）浙0624行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭。经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人剡湖街道办的分管负责人张孟巨及该单位的委托代理人丁小兰，被上诉人郑仲兴的委托代理人郑军利、李长东，被上诉人嵊州市综合行政执法局（以下简称“综合执法局”）副局长闾明及其委托代理人徐林祥，通过移动微法院应询。本案现已审理终结。 一审法院查明，原告郑仲兴系嵊州市剡湖街道竹前村（原竹山村）村民，户籍地为嵊州市。原告早年建造竹山村18号房屋并一直居住，该房屋未办理相关的不动产权属证书。2020年4月24日，被告综合执法局对原告郑仲兴及其子郑军利作出《责令限期拆除（改正）通知书》，认定竹前村27号封闭阳台和××村××号升层及封闭天井属于违法建设，责令原告自行拆除。针对该通知书，原告向嵊州市人民政府申请行政复议。2020年4月29日，案涉××村××号房屋被强制拆除，被告综合执法局、剡湖街道办的工作人员均在现场。另查明，2018年1月22日，嵊州市人民政府作出《嵊州市人民政府办公室关于同意剡湖街道竹前区块实施棚户区改造的批复》，同意对剡湖街道竹前区块进行棚户区改造，被告剡湖街道办系该项目的具体实施单位。原告郑仲兴案涉被拆房屋位于上述竹前区块征收范围内。 一审法院认为，本案的争议焦点：一是综合执法局、剡湖街道办是否系本案适格被告，二是案涉强制拆除行为是否合法。关于二被告的主体资格问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，无论是国家征收土地还是查处违法建筑，都由相关的职能部门实施。综合行政执法局、街道办事处均属于依法享有行政职权、对外独立承担法律责任的行政主体。本案中，被告综合执法局于案涉房屋拆除之前向原告下达《责令限期拆除（改正）通知书》，要求原告于2020年4月27日前自行拆除。而案涉房屋于2020年4月29日被强制拆除，被告综合执法局的工作人员在拆除现场。被告综合执法局没有确切证据证明未实施强拆行为的情况下，根据职责法定原则，可以推定综合执法局实施强拆行为。另外，被告剡湖街道办系竹前区块棚户区改造项目的征收实施单位，其工作人员于强拆当日出现在强拆现场，加上剡湖街道办在庭审中称“案涉房屋系违建房屋，综合执法局曾指令限期整改，最终是多部门联动拆除的”，可见剡湖街道办共同实施了本案强拆行为，系本案适格被告。综上，原告提供了初步的证据证明二被告实施了案涉房屋强拆行为，而二被告虽相互推诿，却无法提供其未参与强拆的确切证据。因此，二被告作为本案共同被告主体适格。关于案涉强制拆除行为的合法性问题。首先，被告剡湖街道办在未与原告签订征收安置补偿协议的情况下拆除了案涉房屋，违反了“先补偿后搬迁”的基本原则，其强制拆除原告房屋的行为无事实和法律依据。其次，被告综合执法局认定原告所居住的××村××号房屋中的升层及封闭天井系违法建筑，要求原告限期整改。即使升层及封闭天井确系违法建筑，现综合执法局与剡湖街道办共同拆除整栋房屋，没有事实根据。退一步讲，被告综合执法局拆除违法建筑也应当遵循《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的相关程序规定。综上，被告综合执法局、被告剡湖街道办强制拆除案涉房屋无事实和法律依据、程序违法，应当予以撤销。鉴于强拆行为已经实施，不具有可撤销的内容，应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告综合执法局、剡湖街道办强制拆除原告郑仲兴所主张的位于嵊州市剡湖街道××村××号房屋违法。一审案件诉讼费50元，由被告综合执法局、剡湖街道办负担。 上诉人剡湖街道办上诉称：1.剡湖街道办不是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”本案中，剡湖街道办并没有作出任何强制拆除涉案房屋的行政行为，郑仲兴在起诉状中诉称“几十名穿制服的执法人员未在法定工作时间，未履行法定程序，且未经原告的同意，将原告的涉案房屋强制拆除。”剡湖街道办的工作人员不具有执法权限，也没有统一制服，郑仲兴也没有其他证据证明剡湖街道办实施了任何强制拆除涉案房屋的行为。2.本案不是行政征收引起的强制拆除行为，不应当适用“先补偿后搬迁”的基本原则。涉案房屋系违章建筑，因涉案房屋在剡湖街道管辖区域内，故对涉案房屋进行强制拆除时上诉人基于属地政府职能安排部分工作人员在强制拆除现场，但没有实施强制拆除行为。一审法院仅依据剡湖街道办系嵊州市剡湖街道竹前区块棚户区改造的征收实施单位，且有工作人员于强拆当日在强拆现场认定“剡湖街道办系本案适格被告”，没有事实和法律依据。综上，请求撤销一审判决，依法改判。 被上诉人郑仲兴答辩称：1.剡湖街道办是否有执法权限，其工作人员在强拆现场是否着统一制服，与剡湖街道办是否实际参与强拆涉案房屋，不具有关联性。2.剡湖街道办在一审法定举证期限内未向法院提交任何证据，其所谓涉案房屋系违法建筑没有依据。即使是综合执法局于2020年4月24日对被上诉人作出的《责令限期拆除（改正）决定书》，也仅仅是针对封闭阳台、升层及封闭天井的行为，也没有针对房屋主体结构。更何况，该决定书已被嵊州市人民政府复议撤销。3.剡湖街道办工作人员在强拆现场，且涉案房屋位于征收拆迁范围内，剡湖街道办是嵊州市人民政府确定的征收实施单位，并辩称“案涉房屋系违建房屋，综合行政执法局曾指令限期整改，最终是多部门联动拆除的”。根据上述前提事实，应认定剡湖街道办系本案被告。综上，上诉人的上诉理由不成立，依法应予驳回。 被上诉人综合执法局答辩称：1.综合执法局并非本案被告。征收涉案房屋是嵊州市人民政府授予剡湖街道办“按照有关政策、认真组织实施”的职责范围，嵊州市人民政府并未授予综合执法局共同参与或给予配合、协助的权力。2.被上诉人郑仲兴提供的与综合执法局有关的唯一证据是该局法定代表人阮德显到过现场的视频，仅凭综合执法局法定代表人到过现场就推定综合执法局参与了强拆具体行政行为，显然不能成立。3.被上诉人郑仲兴一审诉讼请求针对的是剡湖街道办违反“先补偿后搬迁”的法律规定而实施的强拆行为，这一行政行为本与综合执法局无关。综合执法局作出《责令限期拆除(改正)的通知书》针对的是郑仲兴的升层及封闭天井的违法建设行为，郑军利对此通知不服，已另案申请复议、提起诉讼。这与剡湖街道办实施强拆的行政行为各自独立，互不关联。因此，综合执法局不应成为本案被告。综上，请求二审法院依法裁决。 经审理，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为，本案二审主要争议焦点为上诉人剡湖街道办是否系适格被告。剡湖街道办系竹前区块棚户区改造项目的征收实施单位，强拆当日其工作人员在场，一审中亦自述“最终是多部门联动拆除的”。剡湖街道办虽主张自身未实施强制拆除涉案房屋的行为，但未能就其工作人员在场等事实作出合理解释。一审法院据此认定剡湖街道办系强拆责任主体之一，并无不当。关于被诉行政强制行为的合法性问题，一审判决已作阐述，且各方均未提出异议，本院予以认可，具体理由不再赘述。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人剡湖街道办的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由嵊州市剡湖街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长 蒋 瑛 审判员 范卓娅 审判员 张亚彬 二〇二一年二月一日 书记员 王 烨 6 1