安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）皖行终32号 上诉人（一审原告）袁休松，男，1970年5月9日出生，汉族，住安徽省肥东县。 被上诉人（一审被告）肥东县人民政府，住所地安徽省肥东县店埠镇龙泉路**。 法定代表人姚飞，县长。 委托代理人周英贤，肥东县司法局工作人员。 委托代理人李清，安徽李丰升律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）肥东县店埠镇人民政府，住所地安徽省肥东县店埠镇公园路**。 法定代表人吴刚，镇长。 上诉人袁休松因诉肥东县人民政府（以下简称肥东县政府）、肥东县店埠镇人民政府（以下简称店埠镇政府）强制拆除房屋一案，不服合肥市中级人民法院（2020）皖01行初334号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 袁休松向一审法院起诉称，原告在安徽省肥东县X镇X居委会X组有一处房屋，面积为374.44平方米。2019年下半年一些自称是政府拆迁办的工作人员，经常找原告就拆迁补偿事宜进行协商。原告让其出示相关政府拆迁文件，他们称就是政府让我们进行拆迁工作的，相关文件肯定都有。虽经多次协商，但由于给原告的补偿标准太低，一直没有谈妥。2020年4月28日，肥东县政府指使肥东县古城镇人民政府(以下简称古城镇政府)胁迫原告和古城镇达成不合法的协议。2020年5月7日被告便组织人员驾驶大型机械强行破坏性地将原告房屋予以拆除。被告的强制拆除行为严重地侵犯了原告的合法权益。为保护原告的合法权益，请求人民法院：1、依法确认被告于2020年5月7日强制拆除原告房屋的行为违法。2、本案诉讼费用由被告承担。 肥东县政府一审答辩称，原告并不是案涉房屋的合法所有权人，与案涉房屋的拆除无利害关系，其诉讼主体不适格。案涉被拆房屋系原告购买位于肥东县X镇X社区X组集体土地后私自建造，未经过批准，也没有房屋产权证书，属于违法建设。因此原告不是案涉房屋的合法所有权人，对拆除行为，原告作为无权属利害关系人，没有诉讼主体资格。肥东县政府不是本案适格被告，原告将肥东县政府列为被告属于诉讼主体错误。肥东县政府未参加原告诉称的拆除行为，既没有组织也没有派员参加或参与具体实施，不应对拆除行为的后果承担任何法律责任。请求人民法院依法驳回原告对肥东县政府的起诉。 店埠镇政府一审答辩称，原告诉称位于肥东县X镇X居委会X组的房屋系违法建设。原告系肥东县X镇X乡X村**村民，2010年在X镇X社区X组购买集体土地，未经批准私建房屋面积132.9㎡。2019年12月19日，肥东县自然资源和规划局作出《关于袁广友等75户房屋合法性的界定函》，界定原告案涉房屋未申请领取建设工程规划许可证，根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条之规定，依法界定原告的案涉房屋为违法建筑。店埠镇政府组织拆除案涉房屋，系依据肥东县古城镇与原告签订的《协议》进行拆除，并不违反法律的强制性规定，且案涉房屋被拆除时，与原告已经没有利害关系。2020年4月28日，原告户籍所在地古城镇政府本着“以人为本，实事求是，和谐拆迁”的原则，与原告签订《协议》一份，确认案涉房屋未经批准，属违法建设，依法应当无偿拆除。由原告交出土地或房屋的买卖协议（原件）及与其相关的票据、收据等相关证明材料，委托古城镇政府负责追偿损失，店埠镇政府以建筑面积132.9㎡，先行按每平方米500元，计66450元，附属物及搬迁费79740元（含土地证200元/平方米），奖金39870元，合计先行垫付原告186060元追偿款。同时原告也承诺腾空房屋，交出钥匙。2020年5月6日，古城镇政府将原告的案涉房屋交由店埠镇政府拆除。古城镇政府业已将约定的先行垫付款186060元汇至原告银行存款账户。综上，原告诉称的房屋系违法建设，店埠镇政府拆除案涉房屋系基于古城镇政府与原告签订的《协议》，在原告交出房屋，才进行了拆除。此时，原告对案涉房屋已经不再享有占有、使用、处分的权利。此后的拆除行为与原告没有利害关系，店埠镇政府拆除房屋不违反法律的强制性规定，请求依法驳回原告的诉请。 一审法院审理查明，原告诉称其位于肥东县X镇X居委会X组的房屋于2020年5月7日被拆除。另，2020年4月28日古城镇政府与原告签订《协议》，该《协议》签订后，原告将房屋钥匙交给古城镇政府。古城镇政府将钥匙交给店埠镇政府，诉讼期间，店埠镇政府认可在拿到钥匙后组织实施了对原告上述房屋的拆除行为。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”，即行政诉讼的适格被告应当是作出行政行为的行政机关或其他法定的行政主体。结合本案，袁休松所诉系强制拆除行为，对于该行为的存在和行为的实施主体等基础信息应当由原告承担举证责任，但原告并未就此提供充分证据予以证实。从古城镇政府与原告的《协议》约定内容以及店埠镇政府收取钥匙并自认实施拆除行为的情况来看，对案涉区域有关拆除房屋行为均由店埠镇政府具体实施，并非由肥东县政府实施，故肥东县政府并非本案适格被告，对此，该院亦依法告知原告，但是原告仍然坚持起诉肥东县政府。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款之规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”故本案应当裁定驳回原告的起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回袁休松的起诉。 袁休松上诉称，肥东县政府是本案的适格被告。上诉人提交的证据四和证据五均能证明肥东县政府组织实施强制拆除了案涉房屋。其中证据五录音显示，肥东县政府指使古城镇政府让上诉人所在的村委会负责人通知上诉人参加县长主持的拆迁会议，会议上对上诉人威胁如不同意拆迁，将按照违建进行强拆且不赔偿。肥东县政府命令古城镇政府和上诉人达成拆迁协议。肥东县政府迫使上诉人和其达成协议，使用威胁恐吓手段，协议载有案涉房屋属违法建设，必须无偿拆除(实际为有证房屋)；依法严办、首恶必办等内容。涉案房屋在店埠镇政府辖区内，按照相关规定，依法应当由店埠镇政府和上诉人达成拆迁协议，而本案中，则是古城镇政府和上诉人达成了协议，这足以证明肥东县政府组织实施强制拆除了本案的涉案房屋。一审中，店埠镇政府多次积极明示是其拆除了涉案房屋，恰恰说明这是其对肥东县政府进行“背锅”的行为。一审法院认为，涉案房屋的拆除行为均由店埠镇政府具体实施，并非肥东县政府实施，故肥东县政府并非本案适格被告，对此该院亦依法告知原告，但是原告仍然坚持起诉肥东县政府。上述认为是错误的，当时的客观事实是，一审法官询问原告，问是否同意本案由肥东县人民法院审理，原告答不同意。并不是原告起诉的被告不适格，法院告知原告变更被告，原告不同意的情形。综上所述，一审裁定认定事实错误，适用法律不当，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 肥东县政府的答辩意见与一审基本相同。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。该规定所称“事实根据”，是指起诉人提起诉讼时，应当提供证据证明其所诉行政行为存在，且系其起诉状中所列的被告所为。本案中，袁休松提起诉讼，请求人民法院确认肥东县政府、店埠镇政府强制拆除其案涉房屋的行为违法，故其首先应证明强制拆除其房屋的行为确实存在。所谓“强制拆除”，是指未经房屋权利人同意、违背其意愿采取强制手段实施的拆除。从在案证据来看，袁休松已与古城镇政府签订协议，并将其案涉房屋钥匙交给古城镇政府。任何正常具备民事行为能力的人均应当清楚知道交出房屋钥匙的法律意义，即将房屋腾空交付他方处置。店埠镇政府在袁休松交出钥匙后将其案涉房屋拆除，该拆除行为并非强制拆除行为，即袁休松所诉强制拆除行为并不存在，其提起的本案诉讼缺乏事实根据。另，店埠镇政府自认案涉房屋系其组织实施拆除，袁休松并无证据证明肥东县政府参与实施了案涉房屋拆除行为，故其以肥东县政府为被告提起本案诉讼，亦无事实根据。至于袁休松上诉所称其与古城镇政府之间的协议是在受到威胁恐吓的情况下才签订的问题，其如对该协议有异议，可另循法定途径解决。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人袁休松的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二一年二月一日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……