江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终335号 上诉人（原审原告）泰兴市天得利制衣厂，住所地江苏省泰兴市根思路**。 投资人冯银生，厂长。 委托代理人孟文静，北京来硕律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泰兴市人民政府济川街道办事处，，住所地江苏省泰兴市鑫泰路** 法定代表人张荣，主任。 参与诉讼负责人匡林，副主任。 委托代理人李玉虎，江苏律园律师事务所律师。 上诉人泰兴市天得利制衣厂（以下简称天得利制衣厂）因确认征收补偿协议无效一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院(2019)苏1291行初253号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，泰兴市人民政府济川街道办事处（以下简称济川街道办）（甲方）与天得利制衣厂（乙方）签订《征收补偿协议书》一份，该协议载明：“根据泰兴市城市规划，决定对天得利制衣厂实施征收，现根据相关规定，甲、乙双方在平等、自愿、协商一致的基础上，就房屋征收补偿等事宜达成如下协议：一、根据国家、省和泰州房屋征收有关规定及泰兴市有关政策规定，具有评估资质的评估机构出具的评估结果确定补偿标准如下：1、房屋建筑面积5854.87㎡，补偿金额15710505元；2、装饰装潢及附属物补偿2396447元；3、机器设备搬迁及损失费920791元；4、搬迁补助费50429元，5、停产、停业补偿费1498380元；6、土地补偿费6415.9㎡计2213486元，物资搬迁费协商价390000元；7、电话有线宽带移机费516元。以上合计补偿23180554元；二、乙方自行过渡，在2018年9月前搬迁完毕，搬迁完毕经验收合格后，一次性付清补偿款；三、乙方在规定的期限内完成搬迁的，甲方给予乙方奖励1008576元；……六、其他：补偿总计24189130元”。甲方在协议落款处盖章，乙方投资人冯银生在协议落款处签名，落款日期为2018年9月2日。同日，冯银生签具承诺书给济川街道办，该承诺书载明：“本次天得利制衣厂及周边地块征收，与政府、街道、设区及相关部门之间的所有事宜（含毛毯厂、设区创卫拆除的房屋、改制等）均已得到了解决，所有因本次征收引起的一切经济的法律的责任均由本人负责”。济川街道办出示的验房单载明交房时间为2018年9月2日，冯银生在被动迁人签字处签名。天得利制衣厂交出的部分房屋现已被济川街道办重新装饰装修，挂牌为济川街道新时代文明实践所、济川街道社区文体活动中心。济川街道办于2018年9月13日向天得利制衣厂支付了800万元。现天得利制衣厂认为，在未进行征收的情况下，济川街道办与天得利制衣厂签订案涉协议程序违法，且违反了法律、行政法规的强制性规定，该协议应当依法被确认无效。鉴于此，为维护自身合法权益，天得利制衣厂诉至法院，请求法院判决确认济川街道办与其签订的《征收补偿协议书》无效。 原审另查明，2020年9月29日，泰兴市人民政府作出[2020]2号《房屋征收决定书》，载明：因市政公用公共事业的需要，天得利制衣厂地块范围内的国有土地上房屋实施征收，征收补偿按照《泰兴市天得利制衣厂地块房屋征收补偿方案》执行。泰兴市人民政府作出的2号房屋征收公告载明：征收部门为泰兴市住房和城乡建设局，征收实施单位为济川街道办。 原审审理中，天得利制衣厂陈述：冯银生签订的是空白协议；在天得利制衣厂没有主动交房的情况下，济川街道办于9月9日将天得利制衣厂所建的酒店强制占用改造成社区文化活动中心，天得利制衣厂的职工因此报警；天得利制衣厂于9月13日收到济川街道办给付的800万元，当时以借款名义收取，用于支付职工工资。济川街道办陈述：案涉协议中载明的房屋已部分被拆除、部分被利用。为了落实2018年度泰兴市委市政府十大民生工程之一，济川街道办花费了几百万资金建设了社区文体中心及新时代文明实践所。原审法院限天得利制衣厂于庭后7日内提交报警记录，天得利制衣厂逾期未提交。 原审法院认为，济川街道办为搬迁天得利制衣厂位于泰兴市根思路××号的房屋，与天得利制衣厂签订案涉协议，属于行政协议。本案的争议焦点为：案涉协议应否被认定无效。 本案涉及泰兴市人民政府基于市政公用公共事业需要，对天得利制衣厂地块范围内的国有土地上房屋实施征收，对此，泰兴市人民政府已作出征收决定，天得利制衣厂交出的部分房屋已被济川街道办重新装饰装修，挂牌为济川街道新时代文明实践所、济川街道社区文体活动中心。由此可知，本案所涉项目系涉公共利益项目，天得利制衣厂诉请的主要理由在于涉案房屋未经批准征收。结合有关国有土地上房屋征收管理法律、法规的规定精神，依法取得征收批准是政府组织实施房屋征收活动的法定前提条件。本案所涉征收决定晚于协议签订时间近两年之久，客观上存在程序不当问题，法院予以指正。但是，基于合同双方自愿性原则和诚实信用原则，对合同的效力不宜轻易否定。通常，导致协议无效的事由系存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫手段订立合同，损害国家利益”“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”“以合法形式掩盖非法目的”“损害社会公共利益”“违反法律、行政法规的强制性规定”等情形。而涉案协议系地方政府基于公共利益需要形成，虽签订协议时未作出征收决定，但从事后泰兴市人民政府作出征收决定可见，该征收项目真实存在，济川街道办作为实施单位，具有与天得利制衣厂签订案涉协议的职权，案涉协议并无上述法律规定的无效情形。 对于天得利制衣厂认为天得利制衣厂地块所涉规划系“兴燕路南延”项目而非济川街道社区文体活动中心的意见，法院认为，案涉地块的用途应以泰兴市人民政府正式的征收决定据以认定，天得利制衣厂以信访、信息公开形式于征收决定前获知的答复意见不能否定泰兴市人民政府发布的正式征收决定的效力。再者，即使该地块将来规划确定为“兴燕路南延”项目，亦与本次征收目的“基于市政公用公共事业需要”不相违背，天得利制衣厂认为济川街道办存在欺诈的理由不能成立。 此外，案涉协议中明确记载了补偿面积及补偿金额，天得利制衣厂提供的现有证据不足以证明其签订的是空白协议；即使案涉协议为空白协议，协议所涉补偿金额较高，天得利制衣厂必然已与济川街道办进行了充分协商，对补偿面积、补偿金额最终形成一致意见后对合同内容的无限授权；再者，案涉协议已经进入实际履行阶段，天得利制衣厂已交出部分房屋，并领取了部分补偿款项。综上，从维护法律关系的稳定性角度出发，天得利制衣厂再以协议确定的面积错误为由要求确认案涉协议无效不仅不合理，亦无法律依据。对于天得利制衣厂认为其领取的800万元系向济川街道办的借款；与本案无关联的意见，明显不符合常理，法院不予采信。 据此，天得利制衣厂要求确认案涉协议无效的诉讼请求，无事实和法律依据，法院不予支持。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十九条之规定，判决驳回天得利制衣厂的诉讼请求。案件受理费50元，由天得利制衣厂负担。 天得利制衣厂不服，向本院提出上诉，请求撤销原审判决，并依法改判或发回重审。理由如下：1.在未进行征收的前提下，上诉人与被上诉人济川街道办签订了征收补偿协议，违反了法律、法规的强制性决定；2.因本案缺乏征收决定，济川街道办并非法定的房屋征收部门，其不具有签订补偿协议的法定权限。根据行政诉讼法第七十五条的规定，该合同无效；3.上诉人的房屋并非自愿交出，而是被济川街道办强制拆除，同时案涉的800万元系借款，并非拆迁补偿款，上诉人并未领取拆迁补偿款；4.本案原审于2019年6月11日开庭审理，直至2020年9月29日才作出审判结果，明显超过法律规定的六个月审限，原审程序严重违法。 被上诉人济川街道办在二审中答辩称，原审法院认定事实清楚，请求二审法院依法驳回上诉。理由如下：1.上诉人与被上诉人在平等协商的基础上达成了征收补偿协议，被上诉人亦是基于实现公共利益的目的与上诉人签订协议。此外，泰兴市人民政府于2020年9月2日作出征收决定并公示，被上诉人被确定为征收实施单位，因此案涉协议程序和实体上都合法有效；2.关于案涉协议的履行情况。协议签订后上诉人签署了承诺书，被上诉人向上诉人支付了800万元，剩余款项亦一直通知上诉人领取。被上诉人基于此对案涉房屋予以拆除，符合法律规定。 本院经审理除确认原审查明的事实外，另查明，本案原审立案时间为2019年8月26日。因疫情防控，原审法院将案件中止审理，中止时间为2020年1月31日至2020年2月26日。2020年3月13日，原审法院申请延长审限182天，原因：疑难复杂或者有特殊情况的案件。2020年9月19日，原审法院申请扣除审限32日（起始时间为2020年8月18日至2020年9月18日），原因：因当事人、诉讼代理人、辩护人申请通知新的证人到庭、调取新的证据、申请重新鉴定或者勘验，法院决定延期审理一个月之内的期间。 本院再查明，在本案审理过程中，泰兴市政府于2021年1月20日已自行撤销泰政房征[2020]2号《房屋征收决定书》。 本院认为,本案的主要争议焦点为案涉拆迁补偿协议是否应确认无效。 本案被诉协议属于行政协议。行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，是双方当事人的合意结果，体现了当事人对自身权利的处分，因此兼具行政性和合同性。对案涉行政协议效力的审查，既要以行政诉讼法第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时也要适用当时有效的《中华人民共和国合同法》第五十二条关于认定合同无效的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议当事人权利义务的及时有效实现。本案被诉协议系双方自愿签订，其内容并不存在前述法律规定的重大明显违法，损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形，原审判决驳回天得利制衣厂要求确认无效的诉讼请求并无不当。上诉人主张其签约时案涉协议为空白协议，但并未提供充分证据予以证明，本院不予采信。 关于本案被诉协议签订时案涉地块尚未征收以及本案审理过程中泰兴市政府自行撤销案涉房屋征收决定书的问题。天得利制衣厂所属土地的性质为国有土地，国有土地上的房屋在不违背法律强制性规定的前提下，本身即可以自由处分转让。济川街道办为提高征收效率，推进项目进展，实现公共利益的需要，以协商方式与天得利制衣厂签订案涉补偿协议，完成了国有土地使用权和房屋所有权的转让，不违反法律的禁止性规定，亦符合行政效率和便民利民的原则。《中华人民共和国民法典》第四百六十五条规定，依法成立的合同，受法律保护，对双方当事人均具有法律约束力。上诉人关于无征收决定，双方签订的补偿协议应为无效的意见，缺乏法律依据，本院不予采信。同时，泰兴市政府自行撤销案涉《房屋征收决定书》的行为，对本案的处理结果亦无影响。 关于原审程序是否合法的问题。行政诉讼法第八十一条规定，人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十七条第一款第四项规定，在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：一方当事人因不可抗力的事由不能参加诉讼的。《最高人民法院关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》第九条第五项规定，下列期间不计入审理、执行期限：因当事人、诉讼代理人、辩护人申请通知新的证人到庭、调取新的证据、申请重新鉴定或者勘验，法院决定延期审理一个月之内的期间。经本院审查，一审法院延长、中止、扣除相应的审限均履行了相应的手续，符合上述法条的规定。上诉人主张原审程序违法，本院不予支持。 综上，原审法院判决驳回天得利制衣厂的诉讼请求并无不当，本院依法予以维持；上诉人的上诉请求不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人泰兴市天得利制衣厂负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 顾金才 审 判 员 刘春生 审 判 员 蔡 鹏 二〇二一年二月十九日 法官助理 冯 露 书 记 员 秦 檑 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；