成都市双流区人民法院 民 事 判 决 书 （2020）川0116民初5642号 原告：成都外东劳务有限责任公司，住所地四川省成都市天府新区。 法定代表人：张俊，执行董事。 委托诉讼代理人：胥文佳，四川杰中律师事务所律师。 被告：成都市双流区综合行政执法局，住所地四川省成都市双流区。 法定代表人：刘伟，局长。 委托诉讼代理人：冯毅丹，女，1981年4月28日出生，汉族，住四川省成都市双流区，系该单位员工。 委托诉讼代理人：杨旭辉，北京观韬（成都）律师事务所律师。 被告：成都市双流区城市管理局，住所地四川省成都市双流区。 法定代表人：苏强，局长。 委托诉讼代理人：程绍鹏，四川蓝光律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张梦婷，四川蓝光律师事务所律师。 被告：成都市双流区住房建设和交通局，住所地四川省成都市双流区。 法定代表人：刘雨，局长。 委托诉讼代理人：张豪，四川盛豪（石渠）律师事务所律师。 原告成都外东劳务有限责任公司（以下简称外东公司）与被告成都市双流区综合行政执法局（以下简称执法局）委托合同纠纷一案，本院于2020年8月12日立案后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。在审理过程中，因案情复杂、双方争议较大，外东公司先后申请追加成都市双流区城市管理局（以下简称城管局）及成都市双流区住房建设和交通局（以下简称住建交局）为本案被告。原告外东公司的委托诉讼代理人胥文佳，被告执法局的委托诉讼代理人冯毅丹、杨旭辉，被告城管局的委托诉讼代理人程绍鹏，被告住建交局的委托诉讼代理人张豪均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 外东公司向本院提出诉讼请求：1.执法局、城管局、住建交局连带支付保洁费1006114.38元，并赔偿违约损失（以1006114.38元为基数，自2013年1月14日起计算至款项付清之日止；2019年8月19日之前按同期中国人民银行公布的贷款基准利率计付；2019年8月20日之后按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计付）；2.执法局、城管局、住建交局连带支付逾期利息（以1006114.38元为基数，自2020年9月1日起按每日万分之五计算至款项付清之日止）。事实和理由:2012年3月1日、2013年2月1日，外东公司与原双流县交通运输局综合执法大队（以下简称交通执法大队）签订《公路临时委托保洁合同》两份，双方又于2013年10月5日签订《公路临时委托保洁合同补充协议书》，约定交通执法大队将成都市双流区主要道路日常维护工程的路面、边沟、绿化等清扫工作委托外东公司。在外东公司结束所有路面的保洁工作后，交通执法大队再三拖延支付款项，现仍欠付1006114.38元。现交通执法大队已被注销，但其举办单位为原双流县交通运输局（以下简称交通局），故交通局应就交通执法大队的付款义务承担责任，同时因双流区政府机构改革，交通局亦不再保留，而其工作职能由执法局、城管局、住建交局分别承继，故案涉款项的支付义务应由执法局、城管局、住建交局连带承担。现经多次催要款项无果，外东公司为维护自身合法权益，起诉至法院，望判如所请。 执法局辩称，一、执法局主体不适格，应驳回外东公司的诉讼请求。1.外东公司未举证证明执法局与本案之间有任何法律关系；2.交通执法大队注销前系依法独立享有民事权利和承担民事义务的事业单位法人；3.交通执法大队在注销登记前应已完成相应债权债务的清算工作，不应存在尚未清偿的债务；4.执法局与交通执法大队之间不存在所谓“继任”的法律关系；5.案涉纠纷发生在2012年、2013年、2014年期间，外东公司均没有向交通局主张，已过法定的诉讼时效。二、本案案涉保洁费应由交通局承担。1.本案案涉道路保洁项目实际上仍为交通局政府采购项目；2.交通局应对案涉交通局执法大队债务承担连带责任。三、交通局已将《保洁合同》所涉道路保洁职能移交城管局，与执法局的职能职责亦无任何关联关系。四、外东公司未提交证据证明已达到交通执法大队支付保洁费的条件。综上所述，恳请贵院依法驳回外东公司诉讼请求。 城管局辩称，一、城管局主体不适格，因城管局并非案涉合同的相对方。二、本案已过诉讼时效，应当驳回德清公司的诉请。三、交通执法大队已合并到执法局，根据相关法律规定，应当由合同的承继人承担责任，即执法局承担责任。四、交通执法大队已经注销，说明已经经过清算。按照相关的法律规定，清算后的债务就不需要支付了，并且登记公告的清算时间为2017年9月1日，所以德清公司无权针对本案的债务再次主张权利。五、德清公司诉称的公路清算绿化项目的相关财务资料并没有移交给城管局，证明城管局没有接管交通执法大队的债权债务，即城管局不应承担任何责任。 住建交局辩称，一、住建交局主体不适格。根据《双流区机构改革方案》载明“组建住建交局。将交通局的道路交通规划建设等相关职，区规划建设局的城乡建设管理职责以及相关机构的房产管理职责等整合，组建住建交局……不再保留交通局。1.(7)优化城管局职责。将交通局的道路运输管理、公路路政管理和公共交通管理相关职责，相关机构的绿化管理行政职责划入城管局”的规定，以及从成都市双流区人民政府官网查询到区城管局负道路运输管理(含停车设施管理)、公路路政管理、公路养护、公共交通管理和园林绿化管理等相关职责，区住建交局负责道路交通规划建设等相关职责。首先，行政职能职权的部分继受并不等同于民事责任的必然承担，住建交局作为政府职能职权调整后新组成的职能部门，系独立法人，并非继受了原交通局的主体资格，住建交局仅获得了原交通局的部分职能职权。原交通执法大队被撤销后，与本案有关的公路养护职能职责经机构变更后，现由城管局负责，与住建交局无关。其次，住建交局也不是继受原交通执法大队具体职能的单位，交通执法大队因机构改革被撤销后，其职能职权由现执法局继受取得，应由其承担相应的民事责任。二、案涉委托关系不成立。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”及《最高人民法院关于适用的解释》第九十条“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。”之规定，本案中，外东公司未提供证据证明其所称委托事实的相对方为住建交局，故应承担举证不能的不利后果。综上，恳请贵院驳回外东公司的诉讼请求。 双方当事人围绕本案事实提交了《公路临时委托保洁合同》《公路临时委托保洁合同补充协议书》《双交执法（2013）2号文件》《双交执法（2013）12号文件》《双交执法（2014）3号文件》《双交执法（2015）20号文件》《交通局局长办公会议纪要》《双流区机构改革方案》《执法局工作职能》《城管局工作职能》《住建交局工作职能》等证据，本院结合上述证据及双方当事人陈述，经审理对全案认定事实如下： 2012年3月1日，交通执法大队（甲方）与外东公司（乙方）签订《公路临时委托保洁合同》约定：“本合同期限为自2012年2月25日起至中标单位进场为止。工程名称：交通局主要道路日常维护服务工程（成新蒲九江镇至新津段21.717公里;向阳路温江向阳路至成新蒲3.438公里;天保大道4.008公里;物联大道2.2公里;货运大道4.45公里;正公西二段3公里;双黄路综保区段1.16公里）路面、边沟、绿化等清扫保洁。工程费用:根据招投标中标单位、中标价为标准，保洁费含保洁人员工资、保险、劳保用品、保洁工具、交通费用、边沟清掏费、突击清扫费等”。2013年2月1日，交通执法大队（甲方）与外东公司（乙方）再次签订《公路临时委托保洁合同》约定：“本合同期限为自2013年2月1日起至中标单位进场为止。工程名称：交通局县级主要道路日常维护服务工程（牧华路胜利至黄甲6公里;双崇路白河桥至金桥8.9公里;大件路高新区界至新津界17.6公里）路面、边沟、绿化等清扫保洁。工程费用：根据原招投标中标单位、中标价为标准，保洁费含保洁人员工资、保险、劳保用品、保洁工具、交通费用、边沟清掏费、突击清扫费等。2013年10月5日，交通执法大队（甲方）与外东公司（乙方）又签订《公路临时委托保洁合同补充协议书》约定：“鉴于：仁宝园区道路移交公兴政府属地管理，成新蒲、向阳大道移交县城管局，甲乙双方经友好协商，依据实际情况，在原合同基础上变更合同条款部分内容，特订立以下补充协议。协议内容变更部分为:1、工程时间:仁宝园区道路保洁于2012年3月1日起至2012年12月13日移交公兴政府截止，共计9.5个月。成新蒲道路、向阳大道保洁于2012年3月1日起至2013年9月7日移交县城管局截止，共计18个月零6天。2、工程费用:根据领导指示，仁宝园区道路、向阳大道、成新蒲道路保洁费按我局保洁经费最低标准每年1.06元／平方执行。仁宝园区保洁面积61万平方米，每月保洁费5.388万元；成新蒲、向阳大道保洁面积230.9万平方米，每月保洁费20.396万元”。 2013年1月14日，交通执法大队向交通局提交了关于交通道路清扫保洁请款情况说明的《双交执法（2013）2号文件》，该文件载明：“按照县委、县政府及局党组工作安排部署我队负责大件路、牧华路、麓山大道、成新蒲、向阳大道、综保园区等21条道路清扫保洁工作……2012年3月1日，综保园区道路、成新蒲、向阳大道交由我队保洁清扫，综保道路保洁总面积61万平方米，成新蒲、向阳大道保洁总面积230.9万平方米，我队按局领导要求，临时委托外东公司对其进行清扫保洁。综保道路61万平方米已于2012年2月13日按县领导批示移交公兴政府，成新蒲、向阳大道至今仍由外东公司清扫保洁，截止2012年12月30日，按我局保洁道路最低标准1.06元/平方米核算，外东公司已垫付工资255.2万元。由于年关将至，为确保春节稳定，我大队建议县局付以上三家公司垫付的保洁费用”。同时，该文件经时任交通局领导批示：“请财务科按50%拨付”。 2013年7月25日，交通执法大队又向交通局提交了关于拨付交通道路清扫保洁费用的请示的《双交执法（2013）12号文件》，该文件载明：“按照县委、县政府及局党组工作安排部署，我队负责大件路、牧华路、华龙路、成新蒲、向阳大道、仁宝园区等21条道路清扫保洁工作……以上道路分别由外东公司、成都瑞吉劳务有限公司及成都德清花木有限公司三家公司进行道路清扫保洁……2012年3月1日，仁宝园区道路、成新蒲(九江至新津段)、向阳大道交由我队保洁清扫，我队按局领导要求，临时委托外东公司对其进行清扫保洁。2013年1月1日至招投标，上述路段仍由原公司对原路段按照原合同标准临时进行清扫保洁。2012年12月30日，以上三条道路保洁费用总计2550000元，2013年1月1日至2013年7月31日期间成新蒲、向阳大道保洁工作仍由外东公司履行，期间核算保洁费用为1427867.7元。我队于2013年1月已向该公司支付保洁费用1276000元，尚未支付成新蒲、向阳大道2条道路保洁费用为2703867.7元。2013年2月1日大件路、双崇路及牧华路(黄甲至胜利段)保洁合同到期，我队按局领导要求，招投标过渡期仍由原公司按原合同价对上述路段进行日常保洁，直至招投标后移交中标公司。上述路段保洁费用为174445元/月，截止2013年4月12日，保洁费用合计为418668元。尚未支付该公司保洁费用共计3122535.7元”。该文件未得到领导批示。 2014年1月15日，交通执法大队再次向交通局提交了关于交通道路保洁及绿化管护费用的请款请示的《双交执法（2014）3号文件》，该文件载明：“按照县委、县政府及局党组工作安排部署，我队对大件路、牧华路、华龙路、成新蒲、向阳大道等道路清扫保洁工作已全部移交。根据执法大队《关于拨付交通道路保洁及绿化管护费用的请示》(双交执法(2013)17号)文件，我局尚未支付外东公司保洁费用共计3353714.28元……”。同时，该文件经时任交通局领导批示：“请财务科核后按70%预拨”。 2015年7月24日，交通执法大队再次向交通局提交了关于交通道路保洁及绿化管护费用的请款请示的《双交执法（2015）20号文件》，该文件载明：“按照县委、县政府及局党组工作安排部署，我队对大件路、牧华路、华龙路、成新蒲、向阳大道等道路清扫保洁工作已全部移交。根据执法大队《关于拨付交通道路保洁及绿化管护费用的请示》(双交执法（2014）3号)，2014年1月底县局已支付外东公司、成都瑞吉劳务有限公司、成都德清花木有限公司、县养护段保洁及绿化管护费用7152200.28元的70％共计5006540.1元。县局道路保洁、绿化管护工作已于2013年10月、2014年1月分别移交至天府新区、县城市管理局负责，上述三家公司及县养护段多次向我队提出支付剩会的30％保洁及绿化管护费用的书面报告，为维护社会和谐稳定，愿请县局支付以上三家公司及县养护段剩余的30％费用共计2145660.18元(其中:外东公司保洁经费1006114.38元)”。该文件未得到领导批示。 2016年5月11日，交通执法大队再次向交通局提交了关于交通道路保洁及绿化管护费用的请款请示的《双交执法（2016）11号文件》，该文件载明：“我队于2012年起牵头负责我局管辖道路的清扫保洁和绿化管护工作，2014年按照县委、县政府决定此项工作分别移交县城管局、园林局、各镇(街)。清扫保洁和绿化管护费用尚未结清，原保洁公司(外东公司、成都瑞吉劳务有限公司、成都德清花木有限公司、县养护段)多次来函来人向我队催讨。我队分别于2013年1月、2014年1月、2015年7月向区交通局提交请款请示，但该问题尚未完全解决。恳请区交通运输局按照相关请示划拨该笔款项”。该文件未得到领导批示。 综上，交通执法大队尚欠外东公司保洁费1006114.38元。 另查明，交通执法大队系事业单位法人，其举办单位为交通局。交通执法大队的工作职责为负责全县交通行业的行政执法，未含路面保洁工作。2017年9月1日，交通执法大队在双流县事业单位登记管理局（现为双流区事业单位服务中心）注销登记。 还查明，2012年4月25日的《交通局局长办公会议纪要》载明：“综保园区道路保洁、成新蒲快速路保洁费用，由局财务科负责根据执法大队实施保洁的时间和2011年公路保洁标准，预拨三分之一的经费给执法大队……四、公路保洁工作：(一)保洁公司招投标:执法大队负责、政研室配合，做好保洁公司招投标工作。一是与县采购办对接，争取将路面保洁、绿化带管护一并打捆招标；二是要研究制定对保洁公司的监管制度，对保洁公司提出质量保障、人力保障、技术保障、机械保障、应急保障等各方面的要求；三是按城乡环境综合治理工作要求，对在建工程、道路保洁工作实行督查通报制度”。 又查明，根据中共成都市委办公厅于2019年2月2日印发的《双流区机构改革方案》载明：“组建区住建交局。将区交通局的道路交通规划建设等相关职责，区规划建设局的城乡建设管理职责以及相关机构的房产管理职责等整合，组建区住建交局，加挂区人民防空办公室、区公园城市建设局牌子。不再保留区交通局……优化区城管局职责。将区交通局的道路运输管理、公路路政管理和公共交通理相关职责，相关机构的绿化管理行政职责划入区城管局……组建区执法局。将区农业农村局、区水务局、区城管局、区人力资源和社会保障局、区文化体育和旅游局、区住建交局、区规划和自然资源局等部门的行政处罚权和与之相关的行政强制措施权、行政检查权、行政命令权等整合，组建区执法局，作为区政府工作部门。区城管局不再加挂区执法局牌子”。 本院认为，交通执法大队向交通局提交数份关于拨付交通道路清扫保洁费用的请示，已自认尚欠外东公司保洁费1006114.38元，且无证据否认相关请示报告的真实性，故本院对该欠付金额予以确认。交通执法大队系交通局下设的事业单位，其本身工作职责并无公路养护相关职能，基于交通局局内部工作安排，交通执法大队受交通局的委托以其名义与外东公司签订合同，在外东公司履行合同义务后，交通执法大队亦是向交通局请示由交通局决定是否支付相应合同款项，以上事实外东公司也知晓，依据《中华人民共和国合同法》第四百零二条“受托人以自己的名义，在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订立合同时知道受托人与委托人之间的代理关系的，该合同直接约束委托人和第三人”之规定，《公路临时委托保洁合同》与《公路临时委托保洁合同补充协议书》系交通局与外东公司之间的真实意思表示，合同内容不违反法律法规强制性规定，本院予以认可，在外东公司已按合同约定全面履行完毕相应保洁义务后，应由交通局支付相应保洁费用。但因机构改制，交通局已不再保留，故本案争议焦点为：一、执法局、城管局、住建交局作为诉讼主体是否适格？二、执法局、城管局、住建交局是否应当承担原交通局尚欠款项的民事责任？三、外东公司主张的各项费用是否已过诉讼时效？四、违约损失及逾期利息是否应当支持？针对争议焦点，本院评析如下： 一、关于执法局、城管局、住建交局均提出诉讼主体不适格的问题？ 本院认为，依据《中华人民共和国民法总则》第九十七条“有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。”之规定，案涉合同为交通局履行相应民事活动委托交通执法大队与外东公司签订，外东公司基于认为执法局、城管局、住建交局承继了交通局相应职能故主张其履行相应民事义务并无不妥。因此，执法局、城管局、住建交局均为本案的适格被告。 二、执法局、城管局、住建交局是否应当承担原交通局尚欠款项的民事责任？ 依据《中华人民共和国民法总则》第九十八条“机关法人被撤销的，法人终止，其民事权利和义务由继任的机关法人享有和承担；没有继任的机关法人的，由作出撤销决定的机关法人享有和承担。”之规定，交通局被撤销后，应由继任的机关法人对其债务承担清偿责任，执法局并非交通局的继任机关，不应对交通局的原债务承担责任，故外东公司主张执法局承担责任本院不予支持。城管局是在交通局撤销之前已经成立，在交通局撤销后，政府对城管局职责进行了优化，城管局接受了交通局的公路养护等部分工作职能，但机关法人间职能的转移不等于主体的转移承受，城管局也不因承接了交通局的涉及公路养护的职责就应承担原交通局的相应债务，故外东公司主张城管局承担责任本院不予支持。依据《双流区机构改革方案》中明确“载明组建住建交局……不再保留区交通局”，因此撤销交通局时，新成立的住建交局虽然职责范围并未涉及原交通局的所有职责，但实际是作为交通局的继任机关，因此应由住建交局就原交通局的付款义务承担责任。 三、外东公司主张的各项费用是否已过诉讼时效？ 庭审中，外东公司申请了相关证人证明因案涉款项，一直向交通局催要无果，本院认为，因交通执法大队注销后，外东公司先后多次到交通局主张款项支付有证据支持应当采信。同时依据《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条“诉讼时效自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算”之规定，交通局撤销后，作为普通民事主体的外东公司并不清楚执法局、城管局、住建交局之间的关系与职责，更难以区分究竟是由哪个机关法人承担原交通局的付款义务，故若严格按照从外东公司收到最后笔款开始计算诉讼时效与理不符，应当从外东公司知道付款义务人为住建交局开始起算，故诉讼时效未过，本院对执法局、城管局、住建交局关于已过诉讼时效的主张不予支持。 四、违约损失及逾期利息是否应当支持？ 因交通局因逾期付款，对外东公司造成损失，应对其进行补偿。但无论是违约损失或逾期利息，其实质均是基于交通局违约，给外东公司造成的损失，若同时支付违约损失和逾期利息，将导致外东公司的损失重复计算，同时案涉《公路临时委托保洁合同》《公路临时委托保洁合同补充协议书》中均未约定违约损失，故外东公司主张支付违约损失的请求本院不予支持。根据《中华人民共和国合同法》第一百零七条“当事人一方不履行合同义务或履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或赔偿损失等违约责任”之规定，现外东公司请求支付逾期利息的计算方式不当，本院依法调整为：以1006114.38元为基数，自本案起诉之日即2020年8月12日起按全国银行间同业拆借中心公布的同期贷款市场报价利率计算至款项付清之日止。 综上所述，依据《最高人民法院关于适用时间效力的若干规定》第一条第二款“民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定”之规定，根据《中华人民共和国合同法》第六十条、第九十条、第一百零七条、第四百零二条，《中华人民共和国民法总则》第九十七条、第九十八条、第一百八十八条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条规定，判决如下： 一、成都市双流区住房建设和交通局于本判决生效之日起十日内向成都外东劳务有限责任公司支付保洁费1006114.38元及逾期利息（以1006114.38元为基数，自本案起诉之日即2020年8月12日起按全国银行间同业拆借中心公布的同期贷款市场报价利率计算至款项付清之日止）； 二、驳回成都外东劳务有限责任公司的其他诉讼请求。 案件受理费6928元，由成都市双流区住房建设和交通局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 本案判决生效后，负有履行义务的当事人应当依法按期履行。逾期未履行的，权利人申请执行后，人民法院依法对相关当事人采取限制高消费、列入失信名单、罚款、拘留等措施，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 审 判 员  蔡 俐 二〇二一年二月四日 法官助理  张学十 书 记 员  罗艾雪