河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫行终481号上诉人（一审被告）杞县人民政府。法定代表人王红涛，县长。委托代理人吴建山，杞县人民政府工作人员。上诉人（一审被告）杞县柿园乡人民政府。法定代表人张志强，乡长。委托代理人葛志杰，杞县柿园乡人民政府工作人员。委托代理人万民胜，河南金杞律师事务所律师。被上诉人（一审原告）张红亮，男，汉族，1973年5月7日生，住河南省杞县。张红亮因诉杞县人民政府（以下简称杞县政府）、杞县柿园乡人民政府（以下简称柿园乡政府）行政强制纠纷一案，杞县政府与柿园乡政府均不服开封市中级人民法院作出的（2020）豫02行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。开封市中级人民法院一审查明，张红亮持有填发日期为2001年4月11日的《中华人民共和国耕地占用税完税证》，载明：纳税人张红亮，地址柿元北苗寨路口，项目类别非农占用耕地，实际占地面积666.67平方米，实纳全额3000元。张红亮持有《开封市村镇建筑许可证》，载明建设地点柿元乡柿元村北，建筑面积1480平方米，建筑性质新建，层数3，结构砖混，定位放线日期2003年2月6日，竣工日期2003年6月8日。2002年1月19日，张红亮与张孝亮签订《协议》，张孝亮将位于杞兰公路东侧、柿园乡苗寨村路口北侧2000平方米土地使用权，及该宗土地至杞兰公路路沟使用权，以15000元价格一并转让给张红亮。该协议另约定，将上述宗地北邻的面积239.8平方米土地的使用权及该宗地至杞兰公路路沟的使用权以2500元一并转让给张红亮。该协议经双方签字，并由四邻签字、村委签章、证明人签字。2019年9月23日，G106杞县段改扩建工程项目指挥部作出《G106杞县段改扩建工程项目征收实施方案》，载明征收范围为：“本方案实施范围为G106杞县段红线内所涉及的土地、地上建筑物、构筑物及其附着物等，即乡镇、村庄所在地红线38米（以规划图示为原则）以内，乡镇、村庄以外红线30米以内，柿园乡政府所在地规划区内按红线50米以内征收”，该方案另载明了征收依据、征收部门及实施单位、征收实施时间、征收补偿方式、补偿办法及相关其他内容。2019年10月17日，G106杞县段改扩建工程项目指挥部发布《通告》，对G106杞县段道路红线内的住户实施征收，张红亮建设的案涉房屋位于征收范围内。2020年6月16日，案涉房屋被强制拆除。2020年7月3日，张红亮提起本案行政诉讼，要求确认杞县政府、柿园乡政府强制拆除其房屋的行为违法。一审另查明：（一）G106杞县段改扩建工程项目指挥部系杞县政府为实施G106杞县段改扩建工程项目而设立的临时机构。（二）2011年7月14日，原杞县国土资源局针对张红亮未经依法批准于2011年7月份擅自占用杞县柿园乡苗寨村土地2150平方米建浴池的行为立案调查。2011年7月16日，原杞县国土资源局作出杞国土监〔2011〕第48号《责令停止违法行为通知书》并于当日送达张红亮，责令张红亮立即停止违法行为。2011年7月27日，原杞县国土资源局作出杞国土告〔2011〕第48号《行政处罚告知书》，告知张红亮拟作出的行政处罚的内容，并告知陈述权和申辩权。2011年8月7日，原杞县国土资源局作出杞国土告〔2011〕第48号《行政处罚决定书》，决定处罚：1.责令张红亮在15日内撤除在非法占地上新建的建筑物及其他设施，并恢复土地原状；2.处以6450元的罚款。开封市中级人民法院一审认为，本案争议焦点主要为杞县政府是否为本案适格被告，及被诉强制拆除行为是否合法。关于本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中,《G106杞县段改扩建工程项目征收实施方案》明确载明，杞县政府为项目征收主体，G106杞县段改扩建工程项目指挥部负责案涉征收项目的组织实施工作，项目涉及的乡镇政府负责具体工作。张红亮位于《通告》征收范围内的房屋被强制拆除，根据上述法律规定及职权法定原则，结合本案具体情况，应推定被诉强拆行为由G106杞县段改扩建工程项目指挥部组织实施。G106杞县段改扩建工程项目指挥部系杞县政府设立的临时机构，故杞县政府应当作为本案被告。柿园乡政府庭审中自认具体实施了被诉强制拆除行为，应作为共同被告，依法承担相应责任。杞县政府辩称其不是本案适格被告的理由不能成立，依法不予支持。关于被诉强制拆除行为的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，在集体土地征收中，负责组织实施的行政机关应当依法开展征收工作，作好征地补偿登记、足额支付补偿费、签订安置补偿协议等安置补偿工作。在与被征收人达成安置补偿协议进行公平合理补偿后，可以实施清除地上附着物的行为。被征收人违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，应当依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定作出责令交出土地决定并申请人民法院强制执行。本案中，杞县政府、柿园乡政府未提供证明合法实施强制拆除行为的证据，应当视为没有相应证据。杞县政府、柿园乡政府主张强制拆除行为是经原告同意后实施的，但未提供证据予以证明，该项主张不予支持。因此，在具体实施征收过程中，杞县政府、柿园乡政府径行实施的强制拆除房屋行为，主要证据不足，违反法定程序，该强拆行为依法应予撤销，但因拆除行为不具有可撤销内容，故应当确认违法。开封市中级人民法院作出（2020）豫02行初121号行政判决：确认杞县人民政府、杞县柿园乡人民政府于2020年6月16日强制拆除张红亮房屋的行为违法。上诉人杞县政府对该行政判决不服，向本院提起上诉称，杞县政府并未实施拆除行为，一审判决确认杞县政府强制拆除行为违法属于事实不清，无法律依据。涉案的拆除行为系由柿园乡政府依据城乡规划法独立实施，柿园乡政府是行为主体，也是职权主体，是涉案房屋的强制拆除主体，是本案的唯一适格被告。综上，一审判决认定主体错误。请求二审法院撤销一审行政判决，驳回张红亮对杞县政府的起诉。上诉人柿园乡政府对该行政判决不服，向本院提起上诉称，本案被上诉人张红亮的房屋属于占用柿园乡苗寨村的集体土地，是该村村民张孝亮分得的承包田，张红亮不是本村村民，没有使用该村集体土地的资格，所建设房屋属于违法建筑。在2011年，原杞县国土资源局就作出《行政处罚决定书》等。此次拆除行为系柿园乡政府依据城乡规划法的规定实施的拆除行为。本身违法建筑不应得到补偿，但出于人道主义考虑，柿园乡政府最大限度维护当事人的权益，对张红亮拟定了拆迁方案和补偿标准，并将房屋拆迁款已经拨付至账户，通知被上诉人领取拆迁款。一审判决没有查明事实真相，认定事实错误。请求二审法院依法查明案件事实，撤销一审行政判决，改判驳回张红亮的诉讼请求。被上诉人张红亮未提交书面答辩意见。本案二审查明的案件事实与一审查明的案件事实基本一致。本院认为：（一）一审判决确认杞县政府是本案的适格被告正确，本院依法予以确认。《G106杞县段改扩建工程项目征收实施方案》明确载明，杞县政府为项目征收主体，有关项目指挥部负责案涉征收项目的组织实施工作，项目涉及的乡镇政府负责具体工作。故一审判决认定杞县政府为本案的适格被告并无不当。柿园乡政府虽主张本次拆除行为系其依据城乡规划法所实施，但其并未提供相关证据，本院对其该项主张不予支持。另外，在一审庭审中及其上诉意见中，柿园乡政府自认实施了被诉的拆除行为，一审判决将柿园乡政府作为适格共同被告亦无不当。（二）杞县政府、柿园乡政府未提供相应的证据证明实施强制拆除行为的合法性，应当依法被确认违法。一审判决确认杞县政府、柿园乡政府于2020年6月16日强制拆除张红亮房屋的行为违法正确。（三）关于杞县政府、柿园乡政府主张的被拆除建筑物系违法占地的问题。本院认为，是否违法占地只会影响到被上诉人应否得到赔偿以及赔偿数额多少的问题。行政机关即使对违法建筑予以拆除也应遵循合法正当程序。因此涉案建筑是否违法并不影响人民法院对拆除行为是否违法的判断。综上，杞县政府、柿园乡政府的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杞县人民政府、杞县柿园乡人民政府各承担25元。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二一年二月二十二日法官助理郭敬涛书记员刘振江