浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙04行终279号上诉人（原审原告）韩自强，男，1965年3月12日出生，汉族，住上海市长宁区。上诉人（原审原告）陈天际，男，1975年12月8日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人（原审原告）刘强，男，1971年6月4日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人（原审原告）王艳丽，女，1978年4月13日出生，汉族，住上海市卢湾区。被上诉人（原审被告）嘉兴市自然资源和规划局，住所地浙江省嘉兴市洪兴路**。法定代表人沈金德，局长。委托诉讼代理人李亚伟，浙江群策律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉兴市人民政府，住，住所地嘉兴市广场路**/div>法定代表人毛宏芳，市长。委托诉讼代理人郭超、冯晓丹，工作人员。原审原告汪助胜，男，1976年4月7日出生，汉族，住安徽省安庆市望江县。原审第三人嘉兴吉恩仕置业有限公司，住，住所地浙江省嘉兴市秀洲区王店镇长乐路**/div>法定代表人张利法，董事长。韩自强、陈天际、刘强、王艳丽因与嘉兴市自然资源和规划局、嘉兴市人民政府城市规划管理监督及行政复议一案，不服海宁市人民法院于2020年10月9日作出的（2020）浙0481行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月19日受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审经审理查明，韩自强等人均与嘉兴吉恩仕置业有限公司（以下简称吉恩仕公司）签订了商品房买卖合同，并分别签订《长虹春天公寓地下车位的使用权转让协议》或《长虹春天公寓储藏室购买协议》，购买吉恩仕公司开发建设的长虹春天公寓住宅项目的商品房，以及地下车位或“储藏室”的使用权。2019年11月15日，嘉兴市自然资源和规划局收到韩自强等人邮寄的投诉举报材料，认为吉恩仕公司存在如下违法行为，要求进行调查处理，即：1.吉恩仕公司涉嫌违反相关法律、法规和规章，在嘉兴市秀洲区××公寓项目中未按《国有建设用地使用权出让合同》中的规定进行开发、利用、经营土地；吉恩仕公司在出让合同规定的91629平方米上限之外开发、经营了近8923平方米的“归出卖人所有”的非机动车库（即“储藏室”）和近20114.67平方米的归“出卖人所有”的地下室；2.吉恩仕公司在商品房买卖合同和“储藏室”、地、地下车位购买协议中存在涉嫌利用合同格式条款免除出卖人责任重购房者的责任、排除购房者合法权利的违法行为；3.吉恩仕公司涉嫌违反《物业管理条例》等法规、规章，擅自处分业主依法享有的物业共用部位（包括但不仅限于规划上的非机动车库、出卖人未支付土地使用权出让金的地下车位），擅自利用物业共用部位进行经营；4.吉恩仕公司未按规定在房屋权属登记中明确“储藏室”相应权利的归属，亦未将“归出卖人所有”的“储藏室”房屋权属登记的资料报送相关行政主管部门；同时未将“归出卖人所有”的地下车位权属登记的资料报送相关行政主管部门。2019年11月19日，嘉兴市自然资源和规划局到秀洲分局就举报投诉的问题进行调查、了解。同年11月21日，嘉兴市自然资源和规划局作出《关于吉恩仕公司在嘉兴市秀洲区××公寓开发、经营中未按中的规定及相关的违法违规事项的回复》并邮寄给韩自强，回复称：“经我局工作人员查阅该宗地的《建设用地使用权出让合同》，该合同于2××6年12月21日签订，合同中就地下空间的开发、使用等未做禁止性约定。根据《不动产登记暂行条例》第十四条，不动产登记为依申请进行，未申请的，登记机构无权强制权利人申请登记。投诉举报信中的其他问题不属于我局管辖范围，请您向有关单位反映。”韩自强等人对该回复不服，于2019年11月27日向嘉兴市人民政府申请行政复议，要求撤销嘉兴市自然资源和规划局作出的前述回复，并要求嘉兴市自然资源和规划局一定期限内对投诉举报材料中的第一、四项内容依职权主动履行调查处理的法定职责，在处理完毕后重新作出书面回复。嘉兴市人民政府依法受理后，进行了审查，于2019年12月18日举行了行政复议听证会，后经韩自强等人申请中止该案审理，并在中止原因消除后，于2020年2月7日恢复审理；另因案情复杂，延长审理期限30日，于2020年3月19日作出嘉政复字［2019］91号行政复议决定，维持嘉兴市自然资源和规划局作出的前述回复，并分别邮寄送达嘉兴市自然资源和规划局及韩自强等人。另查明，2××6年2月25日，原嘉兴市城乡规划建设管委会审批通过《嘉兴市国土资源局拟挂牌地块规划条件》［嘉秀规设（2××6）字0065号（变更）］，对用地范围为王江泾镇，纬七路南侧、运河东路东侧、东方路西侧、高桥路北侧地块的出让宗地规划设计条件予以确定，规划条件中明确必须配建足额的停车泊位，且要求加强地下空间开发和利用，以地下停车泊位为主，住宅不得设置机械式停车位。2××6年10月12日，原嘉兴市国土资源局与吉恩仕公司就前述地块签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：“本合同项下出让宗地编号为2××6嘉秀洲-033号，……主体建筑物性质是住宅建筑，建筑总面积不高于91629平方米，不低于81448平方米，建筑容积率1.6-1.8；……。”2××6年12月，浙江鸿翔建筑设计有限公司作出的《建筑总平面图》显示，长虹春天公寓建设单位为吉恩仕公司，……计容积率建筑面积91451.90平方米，……。原判认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”《城市地下空间开发利用管理规定》第四条第三款“直辖市、市、县人民政府建设行政主管部门和城市规划行政主管部门按照职责分工，负责本行政区域内城市地下空间的开发利用管理工作。”之规定，嘉兴市自然资源和规划局具有对其行政区域内违反城乡规划及城市地下空间规划的行为进行监督检查的法定职责。本案中，韩自强等人向嘉兴市自然资源和规划局举报四项内容，其中的第二、三项举报内容明显不属于嘉兴市自然资源和规划局的职责范围，且韩自强等人在邮寄本案举报材料的同时，已向房地产行政管理部门、工商行政管理部门邮寄了相同材料，故嘉兴市自然资源和规划局针对举报的第二、三项内容，答复称“不属于我局管辖范围，请您向有关单位反映”，并无不当。其中的第一、四项，系嘉兴市自然资源和规划局的法定职责范围。该局收到韩自强等人的申请后，前往嘉兴市自然资源和规划局秀洲区分局进行调查，对案涉地块《国有建设用地使用权出让合同》中关于地下空间的开发、使用等内容进行了核查，经核实，长虹春天公寓计容积率建筑面积为91451.90平方米，未超过合同约定的建筑总面积91629平方米；合同中就地下空间的开发、使用等也未做禁止性规定；且合同第四条明确约定“出让宗地的空间范围是以上述界址点所构成的垂直面和上、下界限高程平面封闭形成的空间范围”，即出让的宗地范围是一个包括地表以上若干高度和地表以下若干深度“封闭形成的空间范围”，该约定符合国土资发［2008］86号文件精神；同时，案涉地块的《嘉兴市国土资源局拟挂牌地块规划条件》［嘉秀规设（2××6）字0065号（变更）］中亦明确“要求加强地下空间开发和利用”。综上，针对第一项举报内容，嘉兴市自然资源和规划局在调查核实后作出“合同中就地下空间的开发、使用等未做禁止性约定”的答复，并无不当。针对第四项举报内容，根据《不动产登记暂行条例》第十四条之规定，不动产首次登记系依照当事人的申请进行。本案中，吉恩仕公司未将“储藏室”和地下车位的权属登记资料报送行政主管部门，登记机关无权强制权利人申请登记，故嘉兴市自然资源和规划局作出“不动产登记为依申请进行，未申请的，登记机构无权强制权利人申请登记”的答复，亦无不当。另，关于韩自强等人认为嘉兴市自然资源和规划局未按照《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规程对举报事项予以立案查处的主张，根据该规程第5.2条、第7.2条、第7.3条规定，“对于有明确违法行为发生地和基本违法事实的国土资源违法线索，应当填写《违法线索登记表》”；对于核查后符合“有违反国土资源管理法律法规的事实”等条件的应当予以立案并填写《立案呈批表》。本案中，嘉兴市自然资源和规划局经核查，未发现第三人存在违反国土资源管理法律法规的基本违法事实，因此，其未填写《违法线索登记表》、《立案呈批表》，未予立案调查，并不违反程序规定。嘉兴市人民政府受理行政复议申请后，通知嘉兴市自然资源和规划局作出书面答复，并依法进行了审查。作出复议决定程序合法，适用法律法规正确。综上，韩自强等人要求撤销嘉兴市自然资源和规划局作出的案涉答复及嘉兴市人民政府作出的行政复议决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回韩自强、陈天际、王艳丽、刘强、汪助胜的诉讼请求。韩自强、陈天际、刘强、王艳丽上诉称，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，任何公民及组织都有权对违反土地管理法律法规的行为提出检举和控告。吉恩仕公司在土地出让合同中规定的91629平方米上限之外开发经营了近8923平方米的储藏室及20114.67平方米的地下室。吉恩仕公司违反法律法规的事实非常清楚，土地管理部门应当对该违法行为进行处理，依法给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权。嘉兴市自然资源和规划局没有按照《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，对上诉人举报投诉事项进行调查处理，回复上诉人吉恩仕公司不存在违法行为事实不清。上诉人前往不动产登记服务中心查询，吉恩仕公司未在房屋权属登记中明确储藏室相应权利的归属，亦未将配建的地下室与权属登记的资料报送相关部门，更未将建筑区划内依法属于业主共有的公共场所，公用设施和物业服务用房及其占用范围内的建设用地使用权一并申请登记为业主共有。嘉兴市自然资源和规划局没有依法进行查处。原审对上诉人提出的要求解释建筑面积的计算依据、《城市地下空间开发利用管理规定》是否适用于涉案楼盘地下建筑和地上建筑一并建设的情形等问题都没有进行解释说明，也没有向国家住房和城乡建设部请示，适用法律错误。上诉人举报的第1、4项内容明显属于被上诉人嘉兴市自然资源和规划局的职权范围内，原审法院认为不属于行政机关的职权范围适用法律错误。请求撤销原审判决，撤销嘉兴市人民政府作出的行政复议决定，撤销嘉兴市自然资源和规划局作出的回复并责令其对上诉人投诉举报事项第1、4项内容进行调查处理并书面回复。被上诉人嘉兴市自然资源和规划局辩称，上诉人因为购买长虹春天的房屋或地下车位、储藏室与开发商产生纠纷后，不是按照纠纷本身的性质，通过民事诉讼的方式维护自己作为购房者的合法权益，而是不断通过不同角度反复申请信息公开，再不断以信息公开答复以不同理由反复向不同行政机关举报开发商的违法行为，再以对调查答复意见不服反复提出行政复议、行政诉讼，不仅浪费了大量的行政及司法资源，也妨碍了维权的有效性。上诉人提起本案诉讼的原因，是认为被上诉人没有按照要求对其举报开发商的4项违法行为作出查处。上诉人举报的违法行为，其中第1项、4项明显不属于被上诉人的行政管理职权范围。对另外两项举报内容，被上诉人对举报内容进行调查，确认不能成立。上诉人将土地出让范围错误理解为仅出让宗地的地表表层面积，但在出让合同中明确约定出让宗地的范围是以“界址点所购成的垂直面和上下界限高程平面封闭形成的空间范围”，是一个包括地表以上高度和地表以下若干深度形成的封闭空间范围，而且该宗地的规划条件、规划许可明确要求要加强地下空间的开发利用。至于上诉人关于查处第三人没有向产权登记部门报送地下室及储藏室的权属登记资料的要求，因为不动产登记依法属于依申请的行为，在不动产权利人不主动申请登记的情况下，登记机关无权强制要求其报送登记资料。被上诉人根据调查核实的情况，根据法律的规定，在《国土资源违法行为查处工作规程》规定的期限内向上诉人履行了告知调查结果和处理意见的职责，并不存在上诉人所说的不履行职责的情况。被上诉人对吉恩仕公司是否侵占国有土地上的行为进行调查的行为，与上诉人之间不存在法律上利害关系，因此上诉人依法不具有对被上诉人反馈调查结果的行为提起行政诉讼的资格。一审法院在查明原告的诉讼请求与所诉行政行为之间的法律关系后，依法驳回诉讼请求，有充分的法律依据。上诉人在购房过程中确有合法权益被损害，应当通过民事诉讼的方式解决，而不是反复提起行政诉讼，把民事行为和行政管理行为纠缠在一起，构成了实质上的重复起诉。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人嘉兴市人民政府辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。嘉兴市自然资源和规划局针对上诉人的投诉举报事项经过调查之后作出了处理答复意见，符合法律规定。嘉兴市人民政府作出的行政复议程序合法。请求驳回上诉，维持原判。当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。上诉人二审时未提供新的证据。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，上诉人因认为吉恩仕公司在嘉兴市秀洲区××公寓项目中超过国有建设用地使用权出让合同中规定的开发面积上限进行开发、经营；未按规定在房屋权属登记中明确储藏室及地下车位相应权利的归属，未将“归出卖人所有”的储藏室及地下车位房屋权属登记的资料报送相关行政主管部门等违法行为，向嘉兴市自然资源和规划局举报，要求进行查处。嘉兴市自然资源和规划局收到查处申请后，经过调查并作出书面答复，答复内容为告知上诉人，嘉兴市秀洲区××公寓项目建筑面积未超过土地出让合同约定的建筑总面积，吉恩仕公司未将储藏室和地下车位的权属登记资料报送行政主管部门，登记机关无权强制权利人申请登记。嘉兴市自然资源和规划局作出的答复并没有增加或减损上诉人的权利义务，对上诉人的权利义务明显不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。原审对本案进行实体审理并作出实体判决，适用法律错误，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、最高人民法院《关于适用的解释》第一百二十三条第一款的规定，裁定如下：一、撤销海宁市人民法院（2020）浙0481行初33号行政判决；二、驳回韩自强、陈天际、刘强、王艳丽、汪助胜的起诉。本裁定为终审裁定。审判长  许艳华审判员  孙 军审判员  李 平二〇二一年二月十八日书记员  王佳红