河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫01行终225号上诉人（原审被告）郑州高新技术产业开发区石佛办事处，住所地郑州市化工路**。法定代表人程佳栋，主任。委托代理人杜安郑，该单位工作人员。委托代理人秦芳芳，北京观韬中茂（郑州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）郁凤琴，女，1957年9月16日出生，汉族，住郑州市中原区。上诉人郑州高新技术产业开发区石佛办事处（以下简称石佛办事处）因被上诉人郁凤琴诉其强制拆除行为违法一案，不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2020）豫0191行初268号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明:原告郁凤琴的丈夫赵安郑（已去世）及赵安郑的父亲均系原郑州铁路局职工。因铁路发展规划，1985年，原郑州铁路分局郑州工务段将原位于郑州北站上编场（原打风房三间）的房屋分配给原告家庭居住。1992年5月19日，原郑州铁路分局郑州工务段基建办公室出具《证明》一份，显示，上述三间打风房作价2600元归原告郁凤琴及其丈夫赵安郑所有。原告当庭陈述该房屋地基为石头、框架结构，面积约69平方米，后经原告多次修建、自行隔断至被拆除前的规模。2018年10月19日，郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团有限公司联合发布郑政通[2018］52号《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告》，该通告规定“一、拆除范围：城区内铁路沿线两侧各50米，其他区域铁路沿线两侧各100米。三、拆除事项：铁路沿线绿化综合整治范围内所有违法建（构）筑物：（一）按土地性质，属于铁路部门的由中国铁路郑州局集团有限公司牵头，各辖区人民政府配合实施；其他区域由所辖区人民政府组织实施；（三）铁路沿线绿化综合整治范围内的建筑物、构筑物及其他设施，所有权人和使用人应当在规定的期限内进行拆除……逾期不拆除的，由辖区城市管理综合执法部门依法予以拆除，相关责任由所有权人和使用人承担。四、拆除期限：本通告自下发之日起实施，至2018年12月31日止。”2019年2月3日，《省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部会议纪要》［2019］3号印发，该纪要内容为：“一、铁路沿线建筑征收工作。（一）铁路沿线中铁郑州局权属范围内的有证建筑的征收，由各区（管委会）负责、中铁郑州局配合；（二）铁路沿线中铁郑州局权属范围内违法建筑拆迁工作，由各区（管委会）负责，在2019年2月15日前完成拆迁，拆迁后的后续矛盾或纠纷处理由中铁郑州局处置。”2019年4月29日，郑州市铁路沿线出入市口及绕城高速出入站点环境综合整治工作领导小组办公室向各区（开发区）发出《关于对铁路西干线沿线建筑进行拆除整治的通知》，该通知要求各区制定详细整治计划方案进行全面整治。2019年5月5日，河南省铁路土地管理局签章向郑州市人民政府提交《关于违法建（构）筑物拆除的申请》，申请郑州市人民政府对其公司土地综合整治范围内的非法建筑物、构筑物依法进行拆除，由此引发的司法纠纷由其公司相关单位负责处理。2019年5月20日，中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室签章发布《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》，通告内容为：“一、拆除范围：郑州北站铁路权属土地范围。三、拆除事项：郑州北站铁路权属土地范围内所有违法建筑物。（一）由各辖区人民政府负责拆除，中国铁路郑州局集团有限公司配合；（二）郑州北站拆除范围内的违法建筑物、构筑物及其它设施，所有权人和使用人应当在7日之内限期搬离，存在出租、转让、抵押等情形的，由各方自行协商解决；逾期不搬离的，由辖区政府部门和中国铁路郑州局集团有限公司依法联合实施拆除，相关责任由所有权人和使用人承担。四、拆除期限：本通告自下发之日起实施，至2019年6月15日止。”该通告在原告涉案房屋区域内张贴。2019年5月31日，中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室签章向绿化工作指挥部出具《关于郑州北站周边临时占用铁路用地合同情况的说明》，载明：2016年之前，铁路土地管理部门（含土地林业经营管理中心、土地管理办公室等）与部分单位及个人签订了临时占用铁路用地合同，允许其按照合同约定临时借用相应铁路用地。因郑州市城市建设需要及中国铁路郑州局集团有限公司铁路用地管理机制改革，相应协议已公告废止并逾期。占用铁路用地当事人依据临时占用铁路用地合同主张任何权利的行为，均属无效。2019年7月10日，被告石佛办事处组织相关人员将涉案房屋拆除。另查明：原告郁凤琴对上述拆除行为不服，2020年7月6日，以郑州高新区管委会为被告向郑州市中级人民法院提起行政诉讼。在诉讼过程中，经郑州市中级人民法院询问得知，涉案拆除行为系被告石佛办事处实施；2020年9月27日，原告遂向郑州市中级人民法院提出撤诉申请。2020年10月10日，原告以石佛办事处为被告诉至原审法院。原审法院认为，一、关于原告郁凤琴的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，因被告石佛办事处实施拆除的是原告家庭居住的房屋，不论涉案房屋是否进行了产权登记、是否属于合法建筑，该拆除行为已实际侵害了原告的合法权益，原告均与被诉的拆除行为具有行政法上的利害关系，故原告有权提起本案行政诉讼。因此，原告具有提起本案诉讼的主体资格。二、关于本案的起诉期限及本案是否属重复起诉的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”根据上述规定，涉案房屋在2019年7月10日被拆除，但在拆除时，被告石佛办事处并未向原告告知起诉期限，在拆除行为实施时，原告当时的认知尚无法清晰地明确拆除主体的实际情况；原告于2020年7月6日以郑州高新区管委会为被告向郑州市中级人民法院提起行政诉讼并未违反法律规定，亦未超出法定的起诉期限；后原告经郑州市中级人民法院释明后以石佛办事处为被告向本院起诉，系原告一直在积极维护其权益并进行的司法救济，故本案原告的起诉并未超出法定的起诉期限。且原告前后提起的两次行政诉讼的被告并不相同，不构成重复起诉。对被告石佛办事处的该答辩意见，原审法院不予采信。三、关于石佛办事处的被告主体资格是否适格的问题。本院认为，被告提交的相关政府文件、通告均可以证明，被告是基于郑州铁路部门的相关申请对其权属范围内的违法建筑物实施的拆除，但事实上，对于原告所居住的涉案房屋而言，中国铁路郑州局集团有限公司并未实际参与拆除，且中国铁路郑州局集团有限公司在法律上也不具有强制拆除建筑物、构筑物的行政主体资格。因此，根据“谁行为、谁被告”的原则，石佛办事处作为拆迁行为的具体实施者，是本案的适格被告。对被告称铁路部门向政府申请拆除及拆除时均承诺“由此引发的司法纠纷由其公司相关单位负责处理”的情况，并不能以此否认被告的诉讼主体资格，被告可与铁路部门另行沟通。四、关于本案被诉的强制拆除行为的合法性问题。本案中，原告的房屋被强制拆除前，其并未与被告等有关部门签订拆迁补偿协议，且拆除房屋也未获得原告的书面同意及认可；即便被告称涉案房屋系市政府纳入铁路沿线绿化综合整治范围内的违法建筑物、构筑物，应当予以拆除，被告也应当按照《中华人民共和国行政强制法》第四章行政机关强制执行程序中规定的法定程序，依法作出行政决定、事先催告当事人履行义务、听取陈述和申辩、作出强制执行决定、公告限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可依法强制拆除。而被告直接拆除原告的涉案房屋时并未履行上述法定程序，其拆除行为显属违法。综上，原告的诉讼请求，理由成立，原审法院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：确认被告郑州高新技术产业开发区石佛办事处于2019年7月10日拆除原告郁凤琴位于郑州北站铁路西干道以东三间房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告郑州高新技术产业开发区石佛办事处负担。上诉人石佛办事处上诉请求:一、请求依法撤销郑州高新技术产业开发区人民法院作出的(2020)豫0191行初268号行政判决书，并依法改判。二、判令被上诉人郁凤琴承担本案一、二审诉讼费。事实与理由:一、被上诉人郁凤琴并未提供有效证据证明其对案涉房屋享有合法权益,一审法院认定被上诉人郁凤琴具有诉讼主体资格的证据不足。l.《中华人民共和国行政诉讼法》第二条明确规定,有权提起行政诉讼的前提是公民、法人或其他组织的合法权益受到侵害。因此,是否对涉案房屋享有合法所有权应当是被上诉人应当承担的举证义务。而本案中，被上诉人郁凤琴虽称案涉房屋系由其多次重新修建，但其始终未能提供任何与建房审批有关的手续或者案涉房屋确系其出资修建的证据材料。2.一审法院仅凭被上诉人提供的《证明》，即认定被拆除房屋系郁凤琴家庭居住的房屋属于事实认定错误。首先，从该《证明》出具的主体及载明的内容本身来看，郑州北站权属范围内的“打风房”作为单位公产，郑州铁路分局郑州工务段基建办公室根本无权对外出售和处置。同时，结合其中载明的2600元的价格以及我方事后了解的相关情况，该价款对应的实际为房屋的临时使用权，而并非所有权。其次，郁凤琴及其家庭成员均为郑州市高新区五龙口村村民，其所在五龙口村村集体分配有宅基地，一审法院将该房屋认定为被上诉人家庭居住的房屋没有任何事实依据。二、案涉房屋的拆除系根据河南铁路管理局的申请，并在经得房屋使用权人郁凤琴的同意后依法进行的和谐拆迁，并非一审法院认定的违反法定程序的强制拆除。1.如上所述，被上诉人郁凤琴享有的仅仅是案涉房屋的使用权，所有权仍归属于原单位，结合河南省铁路土地管理局2019年5月5日向郑州市人民政府出具的拆除申请内容可知，案涉房屋系经由铁路资产所有权人申请拆除的。2.因被上诉人郁凤琴为案涉房屋的使用权人，拆除工作实施前我方已经和其多次沟通协商，并经其同意，被上诉人郁凤琴不但积极配合房屋拆除工作，在现场附属物普查表上予以签字确认，同时，也收取了5000元搬家费。同时，结合被上诉人提供的拆除前房屋系完全腾空的状态，也可以印证不存在其诉称的强行拆除行为。三、一审法院无视本案现场普查主体证据及关联案件中被上诉人郁凤琴的自认内容，所作出的“原告当时的认知尚无法清晰的明确拆除主体的实际情况”的认定属于事实认定错误，进而造成适用法律不当。1.结合被上诉人因关联案件向郑州市中级人民法院提交的行政起诉状中所表述的内容（其中称石佛办事处具体实施了拆除工作），以及案涉房产拆除前现场普查的主体系上诉人的事实，郁凤琴在案涉房屋拆除时，即应当已经明确知悉拆除行为实施主体。2.本案中被上诉人郁凤琴虽以高新区管委会为被告，并在2020年7月提起过诉讼，但行政诉讼起诉期限并不存在时效中断的问题，结合上述阐明的被上诉人郁凤琴早已知悉拆除行为实施主体的具体情况，其此前诉讼中错列被告的行为并不符合行政诉讼法第四十八条规定的“不可抗力”和“不属于自身原因的法定情形，故结合房屋被拆除的时间，其本次起诉显然已超过法定期限。综上所述,一审法院在被上诉人郁凤琴对案涉房屋是否享有合法权益,及上诉人是否存在强制清除行为的问题上存在认定事实错误,进而造成适用法律不当,请求二审法院予以纠正。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为：一、根据本案查明的事实，原郑州铁路分局郑州工务段将原位于郑州北站上编场（原打风房三间）的房屋分配给上诉人家庭居住，且原郑州铁路分局郑州工务段基建办公室出具的《证明》显示：“郑州北站上编场（原打风房叁间），作价贰仟陆佰元，归赵安郑、郁凤琴所有。”故涉案拆除行为已实际侵害了被上诉人的合法权益，而涉案房屋是否进行产权登记、是否属于合法建筑均不会影响对于涉案拆除行为合法性的评判。二、此前被上诉人以高新区管委会为被告在法定起诉期限内向本院提起行政诉讼，经释明后其以上诉人为适格被告向一审法院提起诉讼虽然超出了法定起诉期限，但具有正当事由，被上诉人并未怠于行使诉权，上诉人所主张的被上诉人超过起诉期限的不利后果不应由被上诉人承担。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑州高新技术产业开发区石佛办事处负担。本判决为终审判决。审判长 胡 涛审判员 耿 立审判员 付保东二〇二一年二月二十六日书记员 张 航