上海市第二中级人民法院民 事 判 决 书（2020）沪02民终10018号上诉人(原审被告)：上海赛威房地产发展有限公司，住所地上海市静安区。法定代表人：张云，该公司总经理。委托诉讼代理人：李新华。委托诉讼代理人：胡胜，上海复展律师事务所律师。被上诉人(原审原告)：上海市崇明区农产品质量安全中心(原上海市崇明区食用农产品监测中心)，住所地上海市崇明区。法定代表人：高益，该中心主任。委托诉讼代理人：丁美红，上海聚隆律师事务所律师。原审第三人：上海崇明滩涂造地开发公司，住所地上海市崇明区。法定代表人：黄立新，该公司总经理。委托诉讼代理人：施勇嘉，上海敬筑律师事务所律师。原审第三人：上海崇明现代农业园区开发有限公司，住所地上海市崇明区。法定代表人：盛云飞，该公司经理。委托诉讼代理人：赵杰。上诉人上海赛威房地产发展有限公司(以下简称“赛威公司”)因与被上诉人上海市崇明区农产品质量安全中心(以下简称“农产品安全中心”)、原审第三人上海崇明滩涂造地开发公司(以下简称“滩涂公司”)、原审第三人上海崇明现代农业园区开发有限公司(以下简称“现代农业公司”)建设用地使用权合同纠纷一案，不服上海市崇明区人民法院(2019)沪0151民初4874号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月2日立案后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。赛威公司上诉请求：发回重审或改判驳回农产品安全中心的一审诉讼请求。事实与理由：一、本案诉讼主体不适格。首先，农产品安全中心主体不适格。《上海威利德生态农业园区合作开发总体框架协议书》(以下简称“框架协议”)及《崇明蟹苗繁育中心项目开发协议书》(以下简称“开发协议”)的签约主体是上海市崇明绿色食品园区管理委员会(以下简称“绿色食品管委会”)与赛威公司，协议实质是政府与企业的真实意思表示，赛威公司一直在履行相关协议。绿色食品管委会撤编前该工作职能已划入崇明区农委，农产品安全中心没有取得政府或农委的授权，也无证据证明该工作职能已经从农委划入农产品安全中心，同时农产品安全中心也非涉案土地的权利人，故农产品安全中心无权提出解除协议。其次，滩涂公司、现代农业公司与本案没有关联。两公司在一审中仅提供了一份“不动产登记簿”和“上海市房地产权证”，但却无法证明通过划拨登记在两公司名下的土地与涉案土地是同一地块。二、农产品安全中心无权解除协议。该中心在第一次起诉并撤诉后，于2019年5月18日向赛威公司发出了一份解除协议的通知，赛威公司认为涉案协议是项目合作开发及土地有偿转让协议，并非土地租赁协议，不可仅以通知方式提出解除。协议履行过程中，政府或职能部门从未就赛威公司坚持履行协议提出过异议或提出解除，农产品安全中心和农委也从未与赛威公司协商或向政府汇报请示过要求解约。本案争议实际是政府方面违约而产生，在守约方要求继续履行协议的情况下，违约方应当继续履约，其无合同解除权。三、一审未查明协议没能完全履行的原因。一审在滩涂公司、现代农业公司没有进一步举证证明登记在其名下的土地与涉案土地是同一地块的情况下，即认为“框架协议”失去履行基础，无法履行，进而对农产品安全中心的请求予以支持明显不当。四次庭审没有进一步调查“框架协议”没有完全履行的原因及过错方。在本次诉讼之前，从来没有一个部门或单位告知赛威公司“框架协议”无法履行。造成“框架协议”至今没有完全履行的原因在于相关部门未落实政府与赛威公司之间的约定，为赛威公司办理土地使用权转让手续。四、“框架协议”可以继续履行。中共崇明县委的崇委［1999］11号文已说明划拨给绿色食品园区的国有土地可以转让，国家现行法律、政策也未禁止。已办理政府划拨登记在其他人名下的土地，也可以办理土地有偿转让手续，崇明区(县)政府曾经给其他企业办理过。1999年10月赛威公司已支付150万元北六效、北八效土地转让定金，2000年赛威公司与政府已启动办理土地转让手续，2001年办理了北八效土地的预审报告，在县计划委员会立项时由于县领导意见分歧导致办理手续受阻，赛威公司无法进一步支付土地转让费。赛威公司也有继续履行协议的能力。农产品安全中心辩称：不同意赛威公司的上诉意见，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。一、农产品安全中心具有主体资格。根据崇明县机构编制委员会(2002)23号文，绿色食品管委会更名为崇明县绿色食品管理中心；根据前述机构编制委员会(2011)36号文件，崇明县绿色食品管理中心和崇明县食用农产品监测中心合署的体制改为崇明县食用农产品监测中心，同时撤销绿色食品管委会；2019年9月崇明县食用农产品监测中心更名为现在的农产品安全中心。故绿色食品管委会只是名称的变更，主体并未改变。二、关于协议的解除。“框架协议”只有转让的简要条款，之后双方未签订具体的实施协议对于出让的价格等相关详细条款做出约定，实际上也未曾进行过土地的转让。因此，涉案土地是赛威公司擅自占有并一直使用至今，且没有支付过任何租金，赛威公司还擅自把土地进行发包及转租盈利。而涉案土地在2001年1月3日和2003年的1月14日已分别进行行政审批，其中2500亩登记在滩涂公司名下，700亩登记在现代农业公司名下，赛威公司侵犯了前述两公司的合法权益。因此农产品安全中心在一审时就主张请求解除“框架协议”以及“开发协议”，对于土地转让及其它条款亦应给予解除，实际上双方都无法履行该协议。三、协议没有履行的原因在于当时的签约主体存在问题，故后续没有继续推进，实施协议也未曾签订，相应的土地使用权也没有进行转让。当时土地并没有登记于绿色食品管委会名下，协议效力及相关的履行均无法实现。虽然有相关的历史原因，但赛威公司在没有支付土地对价的情况下，擅自占有国家土地，并且实际上通过出租与发包等行为进行盈利，赛威公司存在过错。滩涂公司述称：一审认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，赛威公司的上诉理由不能成立，请求二审驳回上诉，维持原判。系争土地有一部分系登记于滩涂公司名下，而滩涂公司与赛威公司间没有任何协议，赛威公司无权占有使用该土地。关于滩涂公司在系争协议签订之后才取得滩涂的使用权问题，是因为实际占有土地是在县政府围垦土地的时候发生，与划拨登记在滩涂公司名下存在时间差。现代农业公司述称：同意农产品安全中心的意见。赛威公司与农产品安全中心的协议签署前，涉案土地已基本完成围垦，但未办理任何权属。绿色食品管委会在此之后成立，没有该土地的权属，只是对于该区域进行管理，在此情形下签署了系争协议。之后土地进行权属归属，3200亩土地中，2500亩归属于滩涂公司，700亩归属于现代农业公司，其依据是上海市政府对于围垦土地在1991年前实行的“谁围垦谁所得”的规定。但上述土地一直是赛威公司在无偿使用。绿色食品管委会对涉案土地只有管理职能，并不能分配相关权属，应当根据土地部门办理的相关文件进行该土地使用权的确权。农产品安全中心向一审法院提出诉讼请求：1．判令解除农产品安全中心、赛威公司签订的《上海威利德生态农业园区合作开发总体框架协议书》(即“框架协议”)及《崇明蟹苗繁育中心项目开发协议书》(即“开发协议”)；2．判令赛威公司立即腾退其占有的土地3200亩；3．判令赛威公司支付土地使用费39，392，000元；4．本案诉讼费由赛威公司承担。一审审理中，农产品安全中心增加诉讼请求：要求确认土地转让部分无效，同时解除合同。后农产品安全中心变更诉请为：判令解除农产品安全中心、赛威公司签订的“框架协议”及“开发协议”(协议部分条款无效不再作为一项单独诉请)。一审法院经审理认定事实如下：1999年10月13日，农产品安全中心的前身(即上海市崇明绿色食品园区管理委员会，2011年12月更名为崇明县食用农产品监测中心，2016年7月更名为上海市崇明区食用农产品监测中心，2019年9月变更为现名)作为甲方，与乙方赛威公司签订了“框架协议”，约定：双方合作开发上海威利德生态农业园区，甲方计划将崇明北六效、北八效两地块内总面积约1万亩中80％的土地使用权分期有偿转让给乙方，以其中20％的土地使用权分期投资入股(具体面积待勘丈后双方另行确定，分期转让办法双方另订协议明确)；甲方向乙方有偿转让土地使用权，转让基价为每亩土地4，800元，土地使用年限为50年；本项目计划用6年时间完成开发(2000年至2005年)；同时约定蟹苗繁育、种子工程等每一单项的合作项目，双方另签实施协议明确双方的权利义务。同日，双方又签订了“开发协议”，约定：崇明蟹苗繁育中心位于北八效大堤转河以南、上海滩涂造地公司所属地块边界以西、中心河以北、八效港防汛路以东，占地约2700亩(以实测为准)；蟹苗繁育中心用地的投资比例按照总体框架协议执行后，由农产品安全中心的前身(甲方)投20％，赛威公司(乙方)投80％；蟹苗繁育中心的详细规划方案由乙方负责编制，报崇明县政府批准后实施；蟹苗繁育中心经营管理隶属于上海威利德现代农业有限公司(在筹建中)按照公司制运作，同时接受崇明县人民政府指定的机构管理。同年10月18日，由农产品安全中心的前身绿色食品管委会指定的经济实体——上海绿瀛农业开发有限公司(以下简称“绿瀛公司”)作为甲方，与赛威公司指定的代表张云(乙方)、陈洁蕙(丙方)签订了《上海威利德生态农业园区合作协议》，约定成立上海威利德现代农业有限公司(以下简称“威利德公司”)，公司注册资本3，000万元，其中甲方占5％股份，乙方占85％股份，丙方占10％股份；公司注册地址为上海市崇明绿色食品园区，该公司接受绿色食品管委会的管理。1999年11月8日，绿瀛公司收取赛威支付的北八效、北六效土地使用权出让定金150万元。次日，威利德公司注册成立，张云任董事长、法定代表人，顾圣群(时任县农委主任)任副董事长。2000年7月1日，崇明县农业综合开发领导小组办公室对威利德公司上报的2000年农业综合开发项目“中华绒螯蟹蟹苗繁育中心”项目予以批准。2001年8月9日，原崇明县房屋土地管理局向赛威公司颁发了上海市建设项目用地预审报告，建设项目名称为“蟹苗繁育中心”，土地座落崇明县北八效垦区。2002年4月30日，威利德公司承担的中华绒鳌蟹苗繁育中心工程经崇明县农业综合开发办公室竣工验收合格。一审法院另查明，2019年1月10日，农产品安全中心曾以相同理由诉至一审法院，要求判令解除其与赛威公司签订的“框架协议”及“开发协议”；要求赛威公司腾退其占有的土地3200亩并支付土地使用费39，392，000元。同年5月26日，农产品安全中心以继续收集证据为由，向一审法院提出撤诉申请。一审法院以(2019)沪0151民初582号民事裁定书裁定准许其撤回起诉。2019年5月18日，农产品安全中心书面通知赛威公司解除双方所签订的“框架协议”及“开发协议”，同时要求赛威公司在收到解除通知之日起一个月内腾退占用的约3200亩土地，并支付土地使用费39，392，000元。赛威公司于同年5月27日回复农产品安全中心，表示在该案已经由法院立案审理的情况下，农产品安全中心的做法不甚妥当，故无法作出回复。本案中，关于农产品安全中心主体是否适格、是否有权向赛威公司提出解除协议的问题，农产品安全中心认为，协议原签约主体绿色食品管委会被撤销后，农产品安全中心承继其相关职能和债权债务，该职能由区政府编制办和上级主管部门赋予，故农产品安全中心具有主体资格。农产品安全中心、赛威公司作为签订协议的主体，当然也是解除协议的主体。赛威公司认为，根据崇明县编制委员会(2002)23号文件，绿色食品管委会的工作职能已划入崇明县农委，绿色食品管委会名称改为县绿色食品管理中心，与县食用农产品监测中心合署办公。后绿色食品管委会的牌子被撤销后，未明确其工作职能、债权债务等的移转承继单位，故其工作职能还在崇明县(区)农委。农产品安全中心是区农委下属的二级事业单位，只是绿色食品管委会机构改革后的人员编制落实单位，其业务范围亦未包含绿色食品管委会的工作职能。本案中，农产品安全中心既未取得区政府或者区农委的授权，亦非“开发协议”项目用地的权属单位，故农产品安全中心诉讼主体不适格。一审法院认为，崇明县机构编制委员会崇编(2002)23号文件系对绿色食品管委会机构性质和人员编制的调整，虽然名称由绿色食品管委会改为崇明县绿色食品管理中心(与县食用农产品监测中心合署办公)，但保留绿色食品管委会牌子并继续承担相关工作职能。崇明县机构编制委员会崇编(2011)36号文件，将崇明县绿色食品管理中心(挂绿色食品管委会牌子)原与崇明县食用农产品监测中心合署的体制予以调整，改为在崇明县食用农产品监测中心挂牌，撤销绿色食品管委会牌子，同时明确崇明县食用农产品监测中心划入崇明县绿色食品管理中心职能及事业编制。由此可见，绿色食品管委会被撤销后，由农产品安全中心承继其相关职能和债权债务。涉案两份协议系农产品安全中心前身绿色食品管委会与赛威公司之间签订，根据合同相对性原则，上述两份协议的权利义务主体应为农产品安全中心、赛威公司，故农产品安全中心主体适格，其有权提起本案诉讼。赛威公司的辩称意见与查明的事实不符，一审法院不予采纳。一审法院认为，民事活动应当遵循诚实信用原则。农产品安全中心前身绿色食品管委会与赛威公司之间签订的“框架协议”及“开发协议”系当事人真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，双方均应依约履行。现因所涉土地长期没有办理转让手续，且已有第三人主张权利，农产品安全中心已不具备主张“框架协议”中土地相关权利的条件，亦即“框架协议”已不具备继续履行的基础，故一审法院对农产品安全中心要求解除该份协议的诉请予以支持。鉴于“开发协议”订立后，双方按照协议约定成立了威利德公司，该公司负责上报的2000年农业综合开发项目“中华绒螯蟹蟹苗繁育中心”项目计划已由相关政府部门批准实施并通过相关部门验收，“开发协议”已经履行完毕。期间，赛威公司开展了蟹苗繁育工作，承担兴农项目等政府项目，对此，农产品安全中心和滩涂公司、现代农业公司在2019年之前并未提出过异议，故一审法院认定“开发协议”双方已经履行且履行完毕，不具备合同解除的条件，故一审法院对农产品安全中心要求解除“开发协议”的诉请不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第九十一条第一款、第九十四条之规定判决：一、解除农产品安全中心与赛威公司于1999年10月13日签订的《上海威利德生态农业园区合作开发总体框架协议书》；二、农产品安全中心其余诉讼请求，不予支持。一审案件受理费80元，由赛威公司负担。本案二审期间，当事人未提供新证据。本院经审理查明，一审法院认定事实属实，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：一、本案主体是否适格；二、“框架协议”是否能够解除。对此，本院分别作如下阐断：一、关于主体适格问题。首先，崇编(2002)23号批复系对“框架协议”签约一方绿色食品管委会的机构性质进行调整，明确机构名称为崇明县绿色食品管理中心，但保留绿色食品管委会牌子并继续承担相关工作职能；崇编(2011)36号批复则明确崇明县绿色食品管理中心原与崇明县食用农产品监测中心合署的体制改为在崇明县食用农产品监测中心挂牌，并将职能及事业编制划入后者；崇编(2013)36号批复又明确撤销崇明县绿色食品管理中心这一挂牌机构。由上述机构的演变过程可见，即便崇编(2002)23号批复存在“根据这次县级机构改革中对县农委的‘三定’规定以及原县绿色食品园区管理委员会工作职能已划入县农委的实际情况”等表述，但并不能得出绿色食品管委会对外的合同责任、债权债务等由崇明县农委承继的结论，故一审法院认定绿色食品管委会撤销后，由农产品安全中心承继其相关职能和债权债务无明显不当，农产品安全中心主体适格。其次，虽赛威公司始终否认其实际使用的地块与滩涂公司、现代农业公司拥有使用权的地块同址。然从双方一审分别提供的地籍图、一审法院现场勘查的结果、滩涂公司及现代农业公司二审提供的土地使用权证所附宗地图以及双方当事人的陈述，本院认为现有证据已足以认定赛威公司取得的涉案土地即系滩涂公司、现代农业公司名下的土地，故滩涂公司、现代农业公司与本案存在利害关系，其作为本案第三人并无不当。二、关于“框架协议”解除问题。首先，由协议的名称及内容看，“框架协议”仅系对双方合作开发农业园区的总体安排，项目的具体开发内容尚需由赛威公司编制详细规划报告并报经绿色食品管委会认可后再编制实施计划，有关土地分期转让的办法也需另行签订协议明确，且未约定明确的履行时间。其次，由协议的实际履行看，尽管基于威利德公司的蟹苗繁育中心项目，赛威公司实际使用了涉案土地，但赛威公司与绿色食品管委会亦未依照“框架协议”的约定就土地转让事宜另行签订过协议，也未依法取得涉案土地的使用权。再次，2001年、2003年，涉案土地的使用权已分别登记在滩涂公司、现代农业公司名下，赛威公司亦自认就项目遇阻协调事宜与相关部门多次交涉无果，可见农产品安全中心客观上也无可能继续履行“框架协议”将土地使用权出让给赛威公司。最后，我国法律确未赋予违约方解除合同的权利，但就本案而言，一审法院判定“框架协议”解除的理由系因涉案土地使用权为滩涂公司、现代农业公司所有，农产品安全中心不具备主张土地相关权利的条件，“框架协议”事实上无法继续履行，而非支持违约方要求解约，故该认定意见符合相关法律规定，本院予以赞同。一审法院基于现已查明的事实，依据相应法律，对农产品安全中心的全部诉请作出了处理，并无不当，至于“框架协议”未能完全履行的原因，不影响本案的处理结果。综上，一审判决查明事实清楚，适用法律正确，应予维持。赛威公司的上诉请求，依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费80元，由上诉人上海赛威房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  何 云审 判 员  张明良审 判 员  李 蔚二〇二一年二月一日法官助理  李麦颀书 记 员  李炳瑶附：相关法律条文《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；……