湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘31行终4号上诉人（原审原告）龙九金，男，1963年9月13日出生，苗族，住吉首市。被上诉人（原审被告）吉首市矮寨镇人民政府，住所地吉首市矮寨镇。法定代表人汤庆，男，系该镇政府镇长。委托代理人邓辉，湖南喳硒呔律师事务所律师。上诉人龙九金与被上诉人吉首市矮寨镇人民政府不履行法定职责一案，不服花垣县人民法院（2020）湘3124行初118号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原判认定，2020年5月27日，原告龙九金通过中国邮政向被告吉首市矮寨镇人民政府邮寄《申请书》，认为其邻居拆旧重建时单方挖移了相邻历史界岩，占用了其部分宅基地，给其排水、通行造成妨碍，请求对存在多年的相邻宅基地使用权纠纷作出书面处理结果。截至原告提起本案行政诉讼，被告未作出处理或答复。另查明，1983年12月25日原告龙九金的父亲与施绍文通过购买村集体库房及晒谷坪取得宅基地，后双方各自建房互为邻居，并办理了土地证。2010年原告家拆旧重建，2014年施绍文之弟施少银拆旧重建，因两家房屋仅存很小间距，双方发生纠纷。原告龙九金以相邻通行权纠纷、物权保护纠纷为由向吉首市人民法院提起民事诉讼，经一审、二审、再审等程序，均未得到支持。吉首市自然资源局于2020年3月31日作出的《关于龙九金举报非农村户籍在农村占有宅基地的答复》，建议双方在互谅互让，尊重历史，面对现实的基础上，协商好双方的通行、采光、排水等相邻关系问题，再行依法补办农村宅基地使用手续。原判认为，关于履行法定职责之诉，不意味着公民、法人或者其他组织随便向一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务；也不意味着只要行政机关“不作为”就可以提起不作为之诉。一般来说，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉应当具备几个条件：第一，向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。第二，所申请的事项具有实体法上的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律规范的规定、某一行政机关的允诺以及先行行为引起作为义务、某一行政协议的约定。总之，申请人要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据。第三，是向一个有管辖权的行政机关提出。管辖权是行政机关活动的基础和范围，行政机关应当在执行法定任务的同时遵守管辖权的界限。这种管辖权既包括行政机关是否主管申请人所申请的专业事务，也包括同一专业事务中不同地域、不同级别的行政机关之间对于管辖权的具体分工。向一个无管辖权的行政机关随意提出一个申请，即使该行政机关予以拒绝，也不会使申请人当然地获得了诉权。第四，被申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。要求行政机关实施没有外部效力的内部调整或者不是针对个人的一般性调整，必须基于法律规范的明确规定。第五，行政机关对于原告申请的拒绝，可能侵害的必须是属于原告自己的法定权利和合法利益。在原告合法权益未受侵犯的情况下，即使行政机关的“不作为”有可能侵害公共利益，个体也不必然具有提起行政诉讼的权利。根据原被告双方的诉辩观点，本案的争议焦点是被告吉首市矮寨镇人民政府针对原告龙九金的申请，是否存在不履行法定职责的情形。本案中，原告龙九金请求被告吉首市矮寨镇人民政府就其与邻居的宅基地使用权纠纷进行处理，请求不明确，如是相邻纠纷，人民法院已就双方的民事法律关系进行了裁判；如是申请土地确权，则应审查原告与其邻居施少银之间是否存在土地权属争议，被告是否应当履行法定职责。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。第二十条规定，国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：一、人民政府颁发的确定土地权属的凭证；二、人民政府或者主管部门批准征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；三、争议双方当事人依法达成的书面协议；四、人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；五、其他有关证明文件。申请行政机关就土地权属争议作出处理决定，除了应当提交相应的证明材料外，首先应当具备的前提是，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间就某块土地的所有权或者使用权归属存在争议，在此基础上，行政机关才可依据各方提供的证明材料，以及实地勘查等情况，根据从实际出发，尊重历史，面对现实的原则对土地的权属作出裁决。否则，土地确权便无从谈起。具体到本案而言，根据吉首市自然资源局作出的《关于龙九金举报非农村户籍在农村占有宅基地的答复》，原告龙九金持有的以其父亲名义办理的吉集建（1989）字第03-1433号《集体土地使用权证》与其邻居施少银持有的以其兄施绍文名义办理的吉集建（1989）字第03-1411号《集体土地使用权证》并未出现权属界线争议；在龙九金诉施少银通行权纠纷、物权保护纠纷民事案件中，吉首市人民法院、湘西土家族苗族自治州中级人民法院现场勘查，双方宅基地使用情况清楚，龙九金主张施少银侵权证据不足。原告龙九金在向被告提出申请时，亦未提交相关证据，故原告要求被告进行土地确权缺乏事实依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。本案中，原告于2020年5月27日向被告邮寄《申请书》，但被告未在法定期限内作出答复或处理，不符合上述规定。但是，由于现有证据不足以证明原告龙九金与施少银之间存在土地权属争议，土地确权的前提条件不具备；而相邻纠纷等已经人民法院进行裁判，故本案判决被告吉首市矮寨镇人民政府履行职责没有事实和法律依据，亦无实际意义。同时，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，原告龙九金要求被告履行职责没有事实依据，亦未提供有效证据证明被告的行为给其合法权益造成实际损害，故原告要求被告赔偿其误工费、快递费等没有事实及法律依据，应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回原告龙九金的诉讼请求。案件受理费50元，由原告龙九金负担。上诉人龙九金不服一审判决上诉称，原告与邻居之间曾经相邻生活20多年从未发生过纠纷。2014年邻居拆旧重建时，单方擅自挖移了相邻界岩，占用了原告的一部分宅基地，给予原告的相邻排水、相邻通行造成妨碍，邻居显然存在侵占了自己部分宅基地使用权双方才发争议的事实成立。并经过当事人双方就该争议多次自行协商不成，龙九金才申请矮寨镇人民政府就此争议进行处理。2020年11月11日矮寨镇人民政府作出的答复，足以证实被上诉人矮寨镇人民政府至今尚未对龙九金请求给予存在多年的相邻宅基地使用权争议作出处理的事实成立。一审人民法院依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，而不依照《中华人民共和国土地管理法（2020年最新）》第十四条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。之规定，适用法律存在错误。因此，龙九金不服一审判决，现向湘西自治州中级人民法院提出上诉，请求贵院支持上诉人的诉请，1、请求湘西州自治州中级人民法院依法撤销花垣县人民法院(2020)湘3124行初118号行政判决；2、请求依法判令被上诉人履行人民公仆应尽的职责，尽快给予上诉人与相邻存在多年的宅基地使用权争议作出书面处理；3、本案一、二审所产生的诉讼费、误工费由被上诉人承担；并对本案依法作出公正判决。被上诉人吉首市矮寨镇人民政府答辩称，一、一审法院认定事实无误，适用法律正确。被答辩人所诉的与施少银之间的相邻关系、物权等一系列民事纠纷已经经吉首市人民法院、湘西自治州中级人民法院及湖南省高级人民法院审理终结。二、虽然答辩人没有在法定期限内做出答复或者处理，但经过各级法院审理查明，被答辩人提交的证据及调查的证据均不足以证明被答辩人与施少银之间存在权属纠纷，土地确权的前提条件不具备；而相邻关系纠纷已经人民法院进行判决，故被答辩人的上诉没有事实和法律依据。请求人民法院依法驳回上诉，维持原判。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。二审对一审认定的事实予以确认。本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，土地权属争议，是指土地所有权或使用权归属争议。第十四条第（一）项规定，土地侵权案件不作为权属争议案件受理。从上述规定可以看出，土地侵权纠纷和土地权属争议是两种性质不同、处理方式也不同的纠纷。一般而言，土地侵权纠纷是指在土地权属已经明确的情况下，因对他人依法取得的土地权利构成侵害而引起的纠纷。而土地权属争议是指由于土地使用权或所有权归属不明确而产生的争议。前者可以通过直接向人民提起民事诉讼的方式予以解决；而后者，则需通过行政处理、行政复议和行政诉讼的方式寻求救济。具体到本案而言，经查，上诉人龙九金与施少银毗邻而居，双方均持有1989年颁发的《集体土地使用权证》，证上所记载的面积和四至清楚，权属明确。2010年和2014年龙、施两家分别拆旧建新，但根据生效的民事判决认定，两家拆旧重建均是在各自宅基范围之内。2014年至2019年，龙九金先后多次以土地侵权物权保护纠纷、相邻通行权纠纷等向法院提起民事诉讼，经吉首市人民法院及本院一、二审及再审判决，均未支持其诉求。另查明，龙九金提起本诉前向矮寨镇人民政府申请解决土地权属争议的主要事由，是认为邻居施少银拆旧重建时，占用了其一部分宅基地。根据以上一、二审查明的案件事实，在龙、施两家均各自持有《集体土地使用权证》，土地权属明确，面积和四至清楚的情况下，龙九金认为施少银侵占其部分宅基地使用权明显属于土地侵权纠纷而非土地权属争议，矮寨镇人民政府对此不作为土地权属争议案件受理和处理，符合上述《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人龙九金承担。本判决为终审判决。审判长  陈学军审判员  张宇开审判员  李华华二〇二一年二月二日法官助理田玉莲书记员彭田辰子附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……