湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）湘行终59号上诉人（原审原告）：朱起积，男,1954年7月8日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。被上诉人（原审被告）：湘潭市人民政府。住所地：湘潭市岳塘区湘潭大道。法定代表人：张迎春，市长。委托代理人：熊令，湘潭市优化人居环境事务中心工作人员。委托代理人：王继文，湖南金州（湘潭）律师事务所律师。上诉人朱起积因与被上诉人湘潭市人民政府行政审批一案，不服湖南省湘潭市中级人民法院（2020）湘03行初43号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审查明，2004年12月29日，湖南省人民政府作出（2004）政国土字第1063号《农用地转用、土地征用审批单》（以下简称《审批单》）。该文为表格形式，手写填发，发往“湘潭市人民政府”的该文注明，申请用地单位是湘潭市国土资源局；被用地单位是宝塔办事处、云盘村、红旗农场、湘潭毛纺厂；建设项目名称为湘潭市2002年四批次（城投小区）；申请用地面积为42.3095公顷（其中国有建设用地0.4086公顷）；批准农用地转用总面积26.1747公顷；土地征用面积41.9009公顷；落款日期为汉字。发往“省厅”的该文，基本内容一致。但在备注栏注明“据国土资函（2003）329号转批”，落款日期为阿拉伯数字。2019年11月7日，朱起积向自然资源部申请公开“湘潭市2002年四批次（城投小区）项目农用地转用审批手续，同时公开全部项目规划及对应的规划许可证及用地红线图等”。2019年11月20日，自然资源部作出自然资公开告知（2019）1658号《自然资源部信息公开告知书》，告知：经检索，该部不存在所申请的“湘潭市2002年四批次（城投小区）项目”的农用地转用审批手续和用地红线图。另告知朱起积申请公开的“项目规划及对应的规划许可证”，该部未制作、未获取，不由该部负责公开。朱起积据此主张“该项目不存在，被告以伪造用地项目，没有相关用地规划和用地红线图，以涉嫌伪造的《审批单》在2010年实施的征地拆迁等行政行为违法，请求人民法院判决确认违法。同时因被告的行政行为明显违法，原告依法申请人民法院判决确认该行政行为无效。诉讼费由被告承担。”经该院释明，朱起积坚持以上诉讼请求。另查明，1.根据被告提供的最高人民法院（2017）最高法行申1626号行政裁定书，朱起积认为［2007］第3号《湘潭市人民政府潭土公字征收土地方案公告》违法，湘潭市岳塘区人民政府在整个拆迁过程中存在诸多严重违法行为，以湘潭市人民政府为被告提起行政诉讼。一审法院裁定不予受理，二审裁定予以维持。最高人民法院再审裁定驳回了朱起积的再审申请。2.根据被告提供的最高人民法院（2020）最高法行申2625号行政裁定书,朱起积曾就强制拆除其房屋的行为以湘潭市岳塘区人民政府为被告提起行政诉讼，法院认定朱起积的房屋是湘潭市岳塘区人民法院依法强制拆除，湘潭市岳塘区人民政府予以协助。一审法院裁定驳回了朱起积的起诉，二审法院裁定维持一审裁定，最高人民法院裁定驳回了朱起积的再审申请。3.根据被告提交的湖南省湘潭市岳塘区人民法院（2020）湘0304行初48号行政裁定，朱起积曾向湖南省湘潭市岳塘区人民法院起诉，请求:判决确认湘潭市自然资源和规划局以“湖南省人民政府《审批单》批准用地项目,滥用国务院批文的行政行为违法,制定的该规范性文件不合法,请求一并对该规范性文件进行审查，依法判决确认无效。诉讼费由湘潭市自然资源和规划局承担。该院认为,起诉人提交的起诉状中第一项诉讼请求不明确,没有明确被诉行政行为,不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项的规定。针对上述问题,该院对起诉人进行了指导和释明,要求其进行补正。然后起诉人于2020年5月28日重新提交了起诉状。经审查,该起诉状的诉讼请求仍不符合起诉条件,然而朱起积坚持起诉,应裁定不予立案。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项,《最高人民法院关于适用的解释》第五十五条之规定,于2020年6月12日裁定:对朱起积的起诉,不予立案。朱起积对该裁定不服,向该院提起上诉。该院于2020年8月12日作出（2020）湘03行终127号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据该条第(三)项的规定,提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”,首先是要有明确具体的被诉行政行为。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款规定,“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”根据上述规定,征收土地行为包括一系列的行政行为,既包括国务院或者省级人民政府征收土地批准行为,也包括县级以上地方人民政府、县级以上地方人民政府土地行政主管部门的征收土地方案公告、补偿登记、补偿安置方案公示批准、补偿标准争议裁决、责令交出土地等多阶段、不同内容的行为,各个行政行为的作出主体、行为内容、程序和依据等各不相同，而人民法院并不能在一起行政诉讼案件中就该多个行政行为一并审理并作出合法性评价。本案中，原告房屋所涉征收项目部分行政行为已经过诉讼，原告提起本案起诉时提出的诉讼请求不明，经该院释明后，原告在开庭审理中确定的“2019年11月30日，通过政府信息公开告知，原告才从自然资源部知道，被告在《审批单》中署名的湘潭市2002年四批次（城投小区），农用地转用面积：41.9009公顷，也署名有湘潭市人民政府，该项目不存在。被告以伪造用地项目，没有相关用地规划和用地红线图，以涉嫌伪造的《审批单》在2010年征地拆迁的行政行为违法，请求人民法院判决确认违法。同时因被告的行政行为明显违法，原告依法申请人民法院判决确认该行政行为无效”的诉讼请求针对的行政行为仍然不具体、不明确,不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项有关提起诉讼“应当有具体的诉讼请求和事实根据”的规定。综上所述，朱起积的起诉不符合起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定,裁定：驳回原告朱起积的起诉。本案原告朱起积交纳的案件受理费50元，由该院予以退还。朱起积不服，向本院提起上诉称：上诉人通过向自然资源部申请政府信息公开后，才知道没有《审批单》和城投小区项目的湘潭市2002年四批次农用地转用、土地征用面积41.9009公顷，涉案征地拆迁违法。1.《审批单》违法。2.被上诉人及其工作人员涉嫌伪造《审批单》。3.一审中，上诉人提交了补正起诉状，明确了诉讼请求。4.一审以裁判文书代替本次诉讼标的错误。5.上诉人在一审时提交的证据与《审批单》违法的事实相关联。6一审驳回上诉人的起诉不符合最高人民法院的相关规定。请求：撤销一审裁定，依法改判，确认《审批单》和湘潭市2002年四批次（城投小区）建设项目违法。被上诉人湘潭市人民政府答辩称：一、一审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求不应支持。二、上诉人已经就征拆过程中的多个行政行为提起了诉讼。请求驳回上诉人的上诉。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。原审查明的案件事实本院予以确认。本院另查明，朱起积2020年5月16日的《行政起诉状》中写的诉讼请求是：“请求判决确认被告以湖南省人民政府农用地转用、土地征用审批单(2004)政国土字第1063号，滥用国务院批文的用地项目！强拆我合法房屋的行政行为违法、无效。实施暴力拆迁，侵犯人身权、财产权造成的损失！同时，依法判决被告承担赔偿责任。和湘潭市2002年四批次（城投小区）建设项目违法”。2020年7月20日的《补正行政起诉状》中写的诉讼请求是：“一、判决确认被告署名发:湘潭市人民政府的违法的，湖南省农用地转用、土地征用审批单(2004)政国土字第1063号批文,从中也署名:湘潭市2002年四批次(城投小区)的建设用地项目农用地转用面积:耕地41.9009公顷是违法的、伪造的,多件相关联证据证明,(2004)政国土字第1063号批文也是伪造的!被告的行政行为有实施主体没有依据等重大且明显违法情形,原告请求人民法院依法判决确认被告该行政行为无效!二、对于由被告署名的(2004)政国土字第1063号审批单和湘潭市2002年四批次(城投小区)的建设用地项目农用地转用面积:耕地41.9009公顷的批文原件,依照《行政诉讼法》第五十三条规定,请求对规范性文件进行审查。三、诉讼费由被告承担。”一审中，经法院释明，朱起积称其诉讼请求为：因《审批单》违法，依据该审批单实施的湘潭市2002年四批次城投小区的征地行为无效。二审中，经法院释明，朱起积称其诉讼请求为：确认《审批单》违法。本院认为，朱起积的诉讼请求为确认《审批单》违法。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定:"根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”。(2005)行他字第23号《最高人民法院关于适用第三十条第二款有关问题的答复》明确规定,《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情况:一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。依照上述法律和司法解释的规定，公民、法人或者其他组织不服省、自治区、直辖市人民政府作出的征收土地决定申请行政复议，复议机关作出的行政复议决定属于最终裁决行为,又依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第(四)项规定,公民、法人或者其他组织对“法律规定由行政机关最终裁决的行政行为”不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理。本案中,湖南省人民政府作出的《审批单》是省级人民政府征用土地的决定，属于行政机关作出的最终裁决。按照上述规定，朱起积对该《审批单》不服，提起诉讼，不属于人民法院的受案范围，一审裁定驳回朱起积的起诉并无不当。朱起积的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长 夏 阳审判员 余旭东审判员 何建湘二〇二一年二月五日书记员 刘博文