湖北省荆州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）鄂10行终19号上诉人（原审原告）潘文智，男，汉族，1952年7月13日出生，住荆州市沙市区。被上诉人（原审被告）荆州市沙市区人民政府办公室，住所地：荆州市沙市区长港路**。法定代表人唐华，办公室主任。上诉人潘文智诉被上诉人荆州市沙市区人民政府办公室（以下简称区政府办公室）行政协议、行政征收一案，不服沙市区人民法院（2020）鄂1002行初83号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。经过阅卷、调查和询问当事人，合议庭认为上诉人没有提出新的事实、证据或者理由，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，决定不开庭进行审理。潘文智原审诉请：1.撤销被告作出的《关于潘文智反映拆迁问题的回复》；2.请求依法确认被告明知房地产证原件在原告手中并与拆迁户签订《征收补偿协议》的行政行为违法；3.被告承担全部诉讼费。原审认定，2018年7月23日，荆州市沙市区人民政府作出《关于沙市区柳林洲片区棚户区改造项目房屋征收决定的通告》，决定对柳林洲片区棚户区改造项目实施房屋征收。案外人胡拥军、胡光发名下的不动产位于被征收范围内，但二人因与他人的债务纠纷，导致涉案的不动产权利证书原件在原告潘文智手中。胡拥军、胡光发二人在《荆州日报》上刊登遗失声明后，向沙市区不动产登记中心申请补发涉案的不动产权利证书，沙市区不动产登记中心于2018年11月2日在《江汉商报》上刊登《遗失补发公告》，公告将于15个工作日后向二人补发不动产权利证书。2018年11月22日，被告设立的沙市区柳林洲城中村棚户区改造项目分指挥部与胡拥军、胡光发二人分别签订了《国有土地上房屋征收补偿协议书》《集体土地上房屋搬迁补偿协议书》。在被告与胡拥军、胡光发二人签订征收补偿协议前，原告多次向被告及下属的分指挥部等部门反映涉案被征收房屋的不动产权利证书原件在其手中，并在签订涉案的征收补偿协议后于2020年4月19日向沙市区委领导反映涉案征收存在不合理的行为，称被告在征收中未保障其作为债权人的权益。2020年5月28日，荆州市沙市区城区改造更新中心向原告作出《关于潘文智反映拆迁问题的回复》，对原告与他人的借贷关系在涉案征收中的情况进行了说明。原告不服该说明，遂诉至法院。另查明，因沙市区行政机构改革，荆州市沙市区城区改造更新中心不再承担沙市区房屋征收的职能，该职能由被告区政府办公室行使。原审认为，本案原告起诉的主要对象有两个，一是被告下属的分指挥部实施的对涉案房屋的征收行为，二是荆州市沙市区城区改造更新中心对其作出的《关于潘文智反映拆迁问题的回复》，对此将分别予以论述。一、在涉案的征收行为中，原告不是房屋所有权人，而是作为债权人的角色向本院提起行政诉讼，故应当先评价原告的诉讼主体资格。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十三条的规定，“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”。在本案中，原告因与案外人王黎之间存在借贷纠纷，其作为债权人持有涉案房屋的不动产权利证书原件，其与本案被征收房屋的关联性仅限于持有不动产权利证书原件。从原告提交的关于与王黎之间借贷纠纷的证据判断，涉案房屋登记的权利人胡拥军、胡光发既不是借贷纠纷中的债务人，也不是担保人，即原告对于涉案被征收的不动产而言，并非债权人的角色。根据前述规定，即使是债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起的行政诉讼，也不属于行政诉讼的受案范围，而应通过民事诉讼途经解决。原告对涉案不动产的征收行为的关联性不及于债权人，故原告在本案中不具有提起行政诉讼的主体资格，对其起诉依法应予驳回。原告可就其债权相关的民事争议提起民事诉讼。二、关于荆州市沙市区城区改造更新中心对其作出的《关于潘文智反映拆迁问题的回复》，并非可诉的行政行为。该回复仅是对原告反映的征收问题作出解释和说明，未对原告的任何权利义务造成实际影响。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项的规定，“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条、第十三条、第六十九条的规定，裁定如下：驳回原告潘文智的起诉。案件受理费50元，退回原告潘文智。上诉人潘文智上诉称：一、原审法院认定事实错误。1.一审法院认为上诉人既不是涉案房屋登记权利人胡拥军、胡光发的债权人，胡拥军、胡光发也不是该涉案房屋的担保人。实际情况是胡拥军、胡光发找王黎借钱，王黎代替胡拥军、胡光发向上诉人借钱，并将胡拥军和胡光发的房产证和土地使用权证抵押在上诉人手中。依据上述事实可知，上诉人虽然不是《房屋征收决定》的行政相对人，但是该决定的行政相关人。被上诉人明知该涉案房屋产权证和土地证在上诉人手中，仍向胡拥军和胡光发违法发放了拆迁补偿款。被上诉人的行为严重侵犯了上诉人的实体利益，且该行政征收行为与被诉行为有法律上的利害关系。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出的行政征收行为违法，并未充分考虑和保护上诉人合法的财产权，因此上诉人具有行政主体资格。2.上诉人于2018年7月18日、2018年10月29日分别两次发函荆州市沙市区人民政府房屋征收与补偿办公室和柳林洲城中村棚户区改造项目分指挥部，告知其胡拥军和胡光发的房产证原件在上诉人手中的事实，但2018年11月22日仅因胡拥军和胡光发的书面承诺，被上诉人便与胡拥军、胡光发签订了拆迁补偿款等一系列协议。期间，上诉人由于身体年迈且秉持诚信政府的原则，2020年疫情期间才得知被上诉人和胡拥军、胡光发已经完成了涉案房屋的拆迁补偿工作，上诉人气愤至极并于2020年4月19日再次向荆州市沙市区纪委书记发函反应问题。诚实信用原则是行政法的基本原则，被上诉人在作出影响上诉人权利和利益的行政行为之前，应当考虑保障上诉人的信赖利益，上诉人具有知情权和陈述申辩权，被上诉人在听取胡拥军和胡光发的片面之词后，剥夺了上诉人的法定权利，并未清楚了解到事实后即与胡拥军、胡光发签订了拆迁补偿协议，严重侵犯了上诉人的合法权益。并且上诉人多次发函给被上诉人关于涉案房屋的争议问题，并两次前往沙市区柳林洲棚改指挥部当面反映情况，被上诉人从未书面回复过该争议问题的解决方法，罔顾上诉人合法的抵押权，签署拆迁补偿协议违反法定程序。3.关于荆州市沙市区城区改造更新中心对上诉人作出的《关于潘文智反映拆迁问题的回复》，该回复虽然没有对原告实体利益产生影响，但是该回复明显构成了行政不作为，上诉人已经将事情完整的情况予以发函解释说明了，沙市区城区改造中心没有对上诉人提出的情况进行处理和回复，未能依法履行保护上诉人法定的财产权，本身就是对上诉人通过正当途径寻求救济权利的一种侵犯，与上诉人具有利害关系。二、原审法院适用法律错误。1.胡拥军和胡光发向上诉人借钱并用其房地产抵押是事实，沙市区柳林洲拆迁指挥部明知上诉人与胡拥军和胡光发关于涉案房屋的纠纷问题，仍然接受虚假的“遗失声明”公告，被上诉人主观具有故意心态，并迅速地于2018年11月22日与其签订了拆迁补偿款。以上相互矛盾的情况足以证明被上诉人与胡拥军、胡光发存在恶意串通，帮助胡拥军、胡光发完成了拆迁补偿款的申领工作。这种情况，并不适用《最高人民法院关于适用的解释》第十三条“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予以保护或者应予以考虑的除外。”而应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼，……（五）对征收、征用决定及其拆迁补偿决定不服的；(六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”因此上诉人具有本案的主体资格，人民法院应当进行实体审理。2.根据（2017）最高法行申4295、（2017）最高法行申169号的《行政裁定书》的判例要旨是根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件民法院审理行政案件，参照规章。”公民、法人或者其他组织所主张之权益，只有依据法律、法规、规章等对其加以保护的情形下，才能成为行政法上受保护的权益，从而形成行政法上的利害关系，并取得原告主体资格。人民法院对行政行为合法性进行评价，主要依据行政行为作出时的事实和法律状态，一般不受事后变化的影响，因而公民、法人或者其他组织主张的权益，应当是行政机关在作出行政行为时需要考虑的权益，原则上对事后形成的权益或者已经消失的权益，除非存在因行政法律关系存续而事后受到影响等特殊情形或者法律另有规定外，公民、法人或者其他组织也不能通过提起行政诉讼的方式予以主张。就本案而言，首先，被上诉人于2018年11月22日与胡拥军、胡光发签订了拆迁补偿协议等文件，在胡拥军和胡光发并未提交《征收与补偿方案》的房屋所有权证、土地使用证原件，使用复印件的情况下签订了该协议，存在违法行为且这种情况属于“除非存在因行政法律关系存续而事后受到影响等特殊情形”，这种违法行政行为直接影响到了上诉人的直接利益。其次，土地登记发证档案时间为2018年12月7日，而签订拆迁补偿协议和书写领取补偿款的日期为2018年11月22日，程序倒置，属于明显的程序违法行为。最后，在土地登记发证档案中记载房产证号是否注销为“否”且该涉案房屋是转移登记并非初始登记。因此，原审法院应当对该行政行为确认违法，而不是驳回起诉。3.关于荆州市沙市区城区改造更新中心对上诉人作出的《关于潘文智反应拆迁问题的回复》，该回复中关于上诉人没有办理涉案房屋的他项权证书，依据法律规定抵押权应该办理抵押登记，但是上诉人不是不想办理抵押登记，而是依据当地的特殊政策规定，个人办理的不动产抵押权不能办理房屋他项权登记，因此上诉人无法办理登记。三、原审裁判与法律设定裁定驳回起诉的立法目的不符。法律设定裁定驳回起诉的一个很重要的立法目的，就是双方当事人之间的关系不是民事法律关系，人民法院不能或者不宜通过民事审判手段来审理，当事人可以通过行政手段或者刑事手段来解决，或者通过上述手段来解决更合适。就本案来看如果人民法院适用裁定驳回起诉，那么上诉人势必将因被上诉人违法的行政行为而被剥夺实体的权利。不符合法律设定裁定驳回起诉的初衷。此外，补充三点意见：一、关于胡拥军向沙市区不动产登记中心申请遗失补发《不动产权证证书》公告的情况说明。没有“沙市区不动产登记中心”这个单位主体，公告依法无效；且胡拥军的土地证和胡光发的房产证并未遗失，公告记载两人均持有此证，被上诉人在明知上述两证在上诉人手中和实际真实情况的前提下，签订拆迁补偿协议，主观心态具有故意。被上诉人提供的遗失声明无《荆州日报》进行佐证，补发两证没有法律依据和事实依据，因此公告无效。二、被上诉人与胡拥军、胡光发关于涉案房屋《评估价值报告》情况说明。040号报告书胡光发关于涉案房屋评估价值为693042.56元，039号报告书胡拥军关于涉案房屋评估价值为1986093.18元，而最终胡拥军和胡光发与被上诉人签订的拆迁补偿款价值与总评估价值明显不符，征收拆迁部门未履行征迁补偿的法定职责违法发补偿款。因此，柳林洲拆迁办为了从中获利，包庇胡拥军、胡光发的违法行为，与之签订了房屋拆迁补偿协议。三、胡拥军、胡光发和被上诉人之间存在恶意串通情况说明。首先依据上述事实可知，上诉人多次向柳林洲拆迁办主任和被上诉人发函表明胡拥军和胡光发关于涉案房屋的房产证和土地证由上诉人持有的情况下，柳林洲拆迁办为了自己的利益，于2018年11月22日先与胡拥军、胡光发签订拆迁补偿协议，而后于2020年12月7日才办理土地登记发证。因此被上诉人和胡拥军、胡光发存在恶意串通，明知胡拥军、胡光发与上诉人的关于涉案房屋纠纷的事实，且程序违法的情况下，仍然与其签订了拆迁补偿协议。综上所述，被上诉人严重违反行政法的基本原则，首先被上诉人在行使行政羁束权时违反法定程序，既未调查清楚事实真相也未听取上诉人的陈述申辩，剥夺上诉人实体权利的情况下作出具体行政行为与合法行政背道相驰；其次被上诉人的行为违反了诚实守信原则致使上诉人信赖利益的损失，与法治政府建设倡导的建设诚信政府理念相悖，导致原告损失40万元，应该依法予以赔偿。基于上述事实，请求二审法院查清事实，依法裁定撤销荆州市沙市区人民法院（2020）鄂1002行初83号行政裁定，并依法改判；由被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。被上诉人区政府办公室未提交书面答辩意见。二审经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点问题是潘文智是否是利害关系人，能否以自己的名义提起本案的诉讼。从潘文智提交的证据《民间借贷借款凭证》来看，借款人是王黎，出借人是潘文智，借款凭证上并没有涉案房屋所有权人胡光发、胡拥军的签字，在“担保人承诺部分”也没有胡光发、胡拥军的签字。潘文智即使持有胡光发房屋所有权证、胡拥军国有土地使用证原件，但不能证明潘文智是涉案房屋的所有权人、抵押权人，只能证明潘文智与王黎之间存在债权债务关系，房屋的所有权人仍然是胡光发、胡拥军。潘文智无权就涉案征收补偿协议提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十三条，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。潘文智如认为自己的合法权益受侵犯，应通过提起民事诉讼途径解决。《关于潘文智反映拆迁问题的回复》只是对潘文智反映拆迁问题作出的解释和说明，并未对潘文智的权利义务造成实际影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项的规定，“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，潘文智提起的诉讼，因其不具有行政诉讼主体资格、所诉行为不属于行政诉讼受案范围，原审法院裁定驳回潘文智的起诉，并无不当，本院予以支持。上诉人潘文智的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  何炳松审判员  李爱民审判员  孙开炎二〇二一年二月二十三日法官助理王文娟书记员万小明