安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖行终112号 上诉人（一审原告）汪永金，男，1960年10月10日出生，汉族，住安徽省铜陵市铜官区。 委托代理人王树民，河北冀港律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路**。 法定代表人王清宪，省长。 上诉人汪永金因诉安徽省人民政府（以下简称安徽省政府）行政复议一案，不服合肥市中级人民法院（2019）皖01行初334号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院审理查明，2012年11月20日，安徽省政府作出皖政地〔2012〕775号《关于铜陵市2012年第1批次城市建设用地的批复》（以下简称775号《批复》），批准铜陵市人民政府在铜陵市××区（现××）××村、双龙社区用地范围内，转用并征收集体农用地0.0322公顷、征收集体建设用地8.0064公顷，合计批准建设用地8.0386公顷，用于城镇建设。原告汪永金为安徽省肥东县人，2006年将户籍迁至铜陵市××区（现××）××队，其房屋位于××村××队，在775号《批复》批准的用地范围内。2015年至2016年间，铜陵市原狮子山区、铜官山合并为铜官区。 2013年4月17日，铜陵市人民政府作出《铜陵市人民政府关于征收土地的通告》（铜政告〔2013〕3号），该《通告》告知了775号《批复》的主要内容，并在原狮子山区东郊办事处联盟居委会、双龙居委会村务公开栏张贴。后该征地通告因故未实施。2016年4月25日，铜陵市人民政府作出铜政告〔2016〕7号《铜陵市人民政府关于征收土地的公告》（以下简称7号《公告》）。2016年6月14日，原铜陵市国土资源局作出铜国土资〔2016〕257号《征收补偿安置方案通告》（以下简称257号《通告》），该《通告》没有明确公告期限。7号《公告》和257号《通告》载明了775号《批复》的批准机关、批准文件名称和文号以及征地位置及面积等内容。铜陵市原铜官山区东郊街道办事处于2016年5月、6月分别将7号《公告》和257号《通告》在联盟社区宣传栏张贴。其中，257号《通告》系2016年6月14日由铜陵市原铜官山区东郊街道办事处在联盟社区宣传栏张贴。 257号《通告》发布后，原告所在的××队部分村民代表提出听证申请。2016年7月12日，原铜陵市国土资源局组织了听证会，××队有七名村民代表参会。 一审法院另查明，大部分被征地居民已于2016年7月起，陆续与征地实施单位签订了《集体土地上房屋征收补偿安置协议》，原告汪永金与征地实施单位因补偿安置未能达成一致，尚未签订征收补偿安置协议。 2019年7月8日，汪永金向安徽省政府申请行政复议，请求撤销被告作出的775号《批复》，安徽省政府于2019年9月25日作出《驳回行政复议申请决定书》(皖行复〔2019〕205号)，认为铜陵市原铜官山区东郊街道办事处于2016年6月14日将257号《通告》在联盟社区宣传栏张贴，汪永金所在的××队部分被征地农民还对257号《通告》提出听证申请，足以认定汪永金等被征地农民自2016年6月29日起就应当知道775号《批复》。原告申请行政复议的时间为2019年7月8日，其申请已超过法定期限。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回申请人的行政复议申请。原告汪永金不服，遂提起行政诉讼，请求撤销安徽省政府作出的《驳回行政复议申请决定书》(皖行复〔2019〕205号),并判令其重新作出行政复议决定。 一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该行政行为之日起六十日内提出。原国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》规定，行政机关能够举证证明已经按照法律法规和规章的规定发布了征收土地补偿安置公告，且在公告中载明了征收土地决定的主要内容，经查证属实的，可以视为申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；公告没有确定期限的，可以视为申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。本案中，铜陵市原铜官山区东郊街道办事处于2016年6月14日将257号《通告》在联盟社区宣传栏张贴，《通告》载明了775号《批复》的批准机关、批准文件名称和文号以及征地位置及面积等内容。原告汪永金所在的联盟11队部分被征地农民还对257号《通告》提出听证申请，可以认定原告汪永金自257号《通告》张贴之日起满10个工作日知道775号《批复》，其于2019年7月8日申请行政复议已超过法定期限。综上，被告安徽省政府作出的《驳回行政复议申请决定书》事实清楚，证据充分，适用法律正确。原告汪永金的诉讼请求缺乏法律和事实依据，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回汪永金的诉讼请求。 汪永金上诉称，一审法院开庭前同意上诉人增加了一项诉讼请求，即对原国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》提出合法性审查，在庭审中也对此进行了质证辩论，被上诉人未提出反驳意见，但一审判决中遗漏了该项诉讼请求。在上诉人已经对原国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》提出合法性审查的情况下，一审法院直接适用该意见推定上诉人提起的行政复议申请超过法定期限，适用法律错误。铜陵市自然资源局工作人员张贴“两个公告”的照片，形式不合法，且照片不能直接反映“两个公告”内容，一审法院不应采信该证据。上诉人并非××队集体成员，××队申请听证的部分成员非上诉人推举，也与上诉人无关联。因此，听证会材料及所签补偿安置协议，不能证明上诉人已经知道775号征地批复内容，一审法院据此认定上诉人提起的行政复议申请超过法定期限，主要证据不足。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。 一审原告汪永金向一审法院提交了以下证据： 1、房产证，证明原告是合法产权人; 2、通知，证明原告房产在征收范围; 3、信息公开答复; 4、皖政地〔2012〕775号征地批复，证明原告于2019年6月26日得知被告作出了征地批复； 5、行政复议申请书，证明原告提起行政复议申请； 6、行政复议决定书; 7、邮单，证明被告作出行政复议决定,并于2019年9月30日向原告送达； 8、常住人口登记表,证明原告1989年7月31日户口由肥东县迁入了联盟村； 9、联盟村委会证明,证明原告于1993年经村委会批准获得了宅基地一处,且该宅基地是在城市规划区范围。 一审被告安徽省政府向一审法院提交了如下证据： 第一组证据:1、行政复议申请书及邮寄凭证;2、答复通知书及省自然资源厅书面答复;3、延期审理通知书及邮寄批准;4行政复议决定书及邮寄凭证。证明行政复议程序合法。 第二组证据:1、汪永金户户口;2、汪永金与杨凤花结婚证。证明汪永金户非被征地集体经济组织成员。 第三组证据:1、《征收土地的公告》(2013年);2、《征收土地的公告》(2016年);3、《征收补偿安置方案公告》;4、两公告张贴照片;5、《证明》;6、《情况说明》。证明载有775号《批复》主要内容的征地“两公告”已于2016年5月、6月在被征地集体经济组织公开栏张贴公示。 第四组证据:1、《听证通知书》;2、听证会议记录。证明联盟11队对《征收补偿安置方案公告》(铜国土资〔2016〕257号)提出听证申请,原铜陵市国土资源局受理了该申请并在规定的时间召开了听证会。 第五组证据:《征收补偿安置协议》。证明征地居民已于2016年7月起,开始陆续与征地实施单位签订《集体土地上房屋征收补偿安置协议》。 上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，安徽省政府作出的案涉775号《批复》属于集体土地征收决定。集体土地征收一般涉及人数较多，客观上难以将征收决定向被征收人逐一送达，故当时施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。即发布征地公告、补偿安置方案公告是将征地决定相关内容告知被征收人的一种法定送达方式。征地决定经依法公告的，即视为被征收人知道或者应当知道该征地决定的内容。本案中，安徽省政府向一审法院提供的《铜陵市人民政府关于征收土地的公告》《铜陵市国土资源局征收补偿安置方案通告》及张贴照片、相关人出具的张贴情况说明、部分被征土地所在集体经济组织成员对该补偿安置方案提出的听证申请等证据相互印证，能够证明案涉775号《批复》批准机关、批准文号、征地范围、补偿安置标准等主要内容，已于2016年5月、6月在被征收区域予以公告。上诉人汪永金不服案涉775号《批复》，至2019年7月才向安徽省政府申请行政复议，显已超过法定期限，安徽省政府驳回其复议申请，并无不当。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十六条的规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。汪永金在提起本案诉讼时，未提出一并审查原国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》合法性的诉讼请求，其之后增加该项请求。行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应指国务院部门和地方人民政府及其部门制定并对外公开发布的具有约束和规范公民、法人或者其他组织行为内容的文件。原国务院法制办公室并非国务院组成部门，而是国务院办理法制工作事项的办事机构，其并不以自己名义对外行使行政管理职权。《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》只是印发给省级人民政府法制机构的内部指导意见，并不具有约束和规范公民、法人或者其他组织行为的内容，不属于行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，故一审法院未予理涉并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人汪永金的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人汪永金负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二一年二月三日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… -1-