河北省石家庄市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀01行终529号 上诉人（原审原告）花双学，男，1943年5月25日出生，汉族，住石家庄市行唐县，公民身份号码1323371943××××××××。 委托代理人花克杰，河北龙洲律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）行唐县人民政府，石家庄市行唐县玉城西大街7号，统一社会信用代码1113012500076545XM。 法定代表人王彦芳，县长。 委托代理人毛晓峰，行唐县农业农村局工作人员。 委托代理人王鹏飞，行唐县农业农村局工作人员。 原审第三人韩进才，男，1961年7月3日出生，汉族，住石家庄市行唐县，公民身份号码×××0216。 上诉人花双学因诉被上诉人行唐县人民政府（以下简称行唐县政府）土地承包经营权登记一案，不服河北省新乐市人民法院（2020）冀0184行初20号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明，花双学与韩进才之妻花国贞为同父异母的兄妹，韩进才和其岳父母同属于西羊同村第三生产队集体成员，花双学参军入伍后转业到法院工作，户口已转为非农业户口，不再属于西羊同村集体经济组织成员。花双学父亲花换章于1991年去世。1995年西羊同村土地调整，张兰荣为一人户1.83亩，张兰荣于1995年9月26日因车祸死亡。自2016年争议土地由花双学经营管理，2019年土地确权登记到韩进才名下。 原审认为，花双学不是西羊同村集体经济组织成员，不享有本集体组织内的家庭承包土地经营权。《中华人民共和国继承法》第三条规定的遗产范围中没有规定土地承包经营权，《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条第一款规定只认可家庭承包方式土地承包人应得的承包收益的继承。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；所谓“利害关系”应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形”。上诉人不属于本条规定任何情形。具体到农村土地承包经营领域，县级以上地方人民政府依照土地承包合同的约定颁发土地承包经营权证后，土地承包合同之外的第三人如果认为该经营权证中根据承包合同约定记载的内容侵犯其合法权益的，应当根据《中华人民共和国农村土地承包法》提起民事诉讼。上诉人作为争议土地实际管理人，如果认为承包合同侵犯了其合法权益，可先行提起民事诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条、第一百零一条第一款第二项的规定，裁定驳回花双学的起诉。 上诉人花双学不服一审裁定，上诉至本院，请求撤销一审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求。具体上诉理由如下：一、一审裁定认定上诉人应先提起民事诉讼错误，本案应就行唐县政府的确权颁证行为应否撤销作出裁判。1、本案属于人民法院直接受理的行政诉讼范围。行唐县政府的确权颁证行为侵犯了张兰荣的土地承包经营权，涉及其合法权益，上诉人以张兰荣近亲属身份依法提起行政诉讼完全符合法律规定，本案属于人民法院行政诉讼受案范围。2、一审裁定认定上诉人应先提起民事诉讼错误。本案并不适用《中华人民共和国农村土地承包法》的有关规定，不应以土地承包经营发生纠纷或土地承包合同纠纷为由提起民事诉讼。本案并未对合同的真实有效性进行审查，就得出应先提起民事诉讼的结论明显错误。二、一审裁定仅以上诉人身份不属于利害关系人就认定上诉人没有原告主体资格，就不对本案的行政诉求进行实质性审查错误。上诉人不仅仅是本案的利害关系人，还是案涉土地的实际使用人、还是有权提起诉讼的已死亡公民张兰荣的近亲属，是本案适格原告。三、一审裁定适用法律错误。一审裁定不考虑上诉人是有权提起诉讼的已死亡公民张兰荣的近亲属、实际使用人等身份，作出的裁定属于适用法律错误。四、本案应依法撤销行唐县政府对本案涉及的1.83亩土地的确权颁证行为。鉴于一审已查明涉案土地系一人户张兰荣承包，行唐县政府擅自将张兰荣、韩进才两户合并登记确权的事实，且确权颁证过程严重违反法定程序，请求贵院对行唐县政府确权颁证中涉张兰荣的1.83亩土地部分依法撤销。 被上诉人行唐县政府答辩称：一、花双学无原告主体资格，应依法驳回其起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。具体到农村土地承包经营领域，县级以上地方人民政府依照土地承包合同的约定颁发土地承包经营权后，土地承包合同之外的第三人如果认为该证中根据承包合同约定记载的内容侵犯其承包经营权的，应当根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条的规定针对土地承包合同提起民事诉讼，其直接针对颁证行为提起行政诉讼，因欠缺法律上的利害关系，不具有原告资格，依法应驳回花双学的起诉。二、答辩人根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定、农业部《农村土地承包经营权调查规程》规定程序为韩进才颁发冀（2018）行唐县农村土地承包经营权证第001887号。三、根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条的规定，答辩人有颁发农村土地承包经营权证权利。 本院二审查明的事实与一审查明的事实基本一致。另查明，2017年7月15日，行唐县龙州镇西羊同村村民委员会与韩进才签订农村土地承包合同，将原属于张兰荣承包的土地调整发包给韩进才家庭。2018年7月14日，行唐县政府向韩进才颁发冀（2018）行唐县农村土地承包经营权第001887号农村土地承包经营权证。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，花双学起诉时的诉讼请求为：1、撤销行唐县政府将张兰荣生前承包地约1.89亩在韩进才名下的确权登记；2、按照行唐县承包土地确权登记的统一做法处理花双学母亲生前承包地。根据查明的事实，花双学参军入伍后转业到法院工作，户口已转为非农业户口，不再属于西羊同村集体经济组织成员，不具有第二轮承包集体土地的主体身份。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。由此可见，承包经营权证本身并不创设承包权，仅仅是对承包人已经享有的经营权的确认。行唐县政府依据行唐县龙州镇西羊同村村民委员会与韩进才签订的第二轮承包经营合同为韩进才颁发农村土地承包经营权证，未侵犯上诉人花双学的合法权益。故上诉人花双学与被诉颁证行为没有利害关系，不具有本案的原告资格，其起诉依法应予驳回。上诉人花双学如认为案涉农村土地承包经营权证中根据承包合同约定记载的内容侵犯其承包经营权的，应当根据《中华人民共和国农村土地承包法》针对土地承包合同提起民事诉讼。 上诉人花双学上诉主张行唐县政府的确权颁证行为侵犯了张兰荣的合法权益，其以张兰荣近亲属身份提起行政诉讼是本案适格原告。上诉人花双学母亲张兰荣已于1995年9月26日去世，其后行唐县龙州镇西羊同村村民委员会与韩进才签订第二轮农村土地承包合同，已将原属于张兰荣承包的土地调整发包给韩进才家庭。被上诉人行唐县政府依据案涉土地承包合同向韩进才颁发农村土地承包经营权证并未对已去世的张兰荣的权益产生影响。上诉人该项主张不能成立，本院不予支持。 综上，原审裁定驳回上诉人花双学的起诉正确，应予维持。上诉人花双学上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  徐进富 审判员  李文华 审判员  林友生 二〇二一年二月四日 书记员  张丛青