河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫行终317号上诉人（一审原告）席国战，男，1951年5月15日出生，汉族，住河南省焦作市解放区。被上诉人（一审被告）焦作市解放区人民政府。住所地：河南省焦作市解放区大厦南街**。法定代表人赵海燕，区长。被上诉人（一审被告）焦作市人民政府。住所地：焦作市解放区人民路**。法定代表人徐衣显，市长。上诉人席国战因诉被上诉人焦作市解放区人民政府、焦作市人民政府土地确权回复及行政复议一案，不服焦作市中级人民法院（2020）豫08行初130号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。焦作市中级人民法院一审查明，2019年4月10日，席国战向焦作市解放区人民政府邮寄申请土地确权书，申请焦作市解放区人民政府土地确权。2020年1月8日，焦作市解放区人民政府作出《关于对席国战申请土地确权书的回复》，载明：认定1950年4月17日平原省土地房产所有证已失去法律效力，同时，经土地部门和嘉禾屯村委会现场调查及踏勘，该土地使用权证载非耕地和你所申请确权宗地无任何关联，对你申请位于村中心坛东路130米处，桥东路南，其面积大约东西30米长，南北大约70米长的宅基地不予确认权属。席国战不服该回复，于2020年6月9日向焦作市人民政府申请复议，2020年6月16日焦作市人民政府决定受理该申请。2020年8月11日，焦作市人民政府作出焦政复决字〔2020〕13号行政复议决定书，认为：本案系因宅基地不动产权属争议引起的行政纠纷，涉案土地于二十世纪六十年代至八十年代左右经嘉禾屯村村委会批准划给其他村民使用，席国战向焦作市解放区人民政府申请土地确权的时间为2019年4月10日，明显超过法律规定的权利救济最长期限20年，席国战已经丧失寻求行政机关对其土地使用权进行法律保护的权利。因此，焦作市解放区人民政府作出《解放区人民政府关于对席国战申请土地确权书的回复》结论正确，但理由不当，焦作市人民政府予以更正。决定：维持焦作市解放区人民政府作出的《关于对席国战申请土地确权书的回复》。席国战不服，向一审法院提起本案行政诉讼，请求：1、撤销焦作市解放区人民政府作出的《关于对席国战申请土地确权书的回复》；2、撤销焦作市人民政府焦政复决字〔2020〕13号行政复议决定书。一审法院另查明，席国战认为自己与解放区王褚街道嘉禾屯村之间存在有土地权属争议，向焦作市解放区人民政府王褚街道办事处提出申请请求处理。2016年12月9日，焦作市解放区人民政府王褚街道办事处作出《王褚街道关于对席国战土地争议事项行政处理决定书》，决定：1、本案所争议的土地为集体土地，系集体所有。2、席国战所述被村委所占的位于村中心坛东路路南的老宅基地因土地归集体使用之后村委为其在村中心坛北路路西安置新的一处宅基地，他人再建房屋使用并不属于非法变更，不支持申请人的主张。席国战不服该处理决定，向焦作市解放区人民政府申请复议。2017年3月20日，焦作市解放区人民政府作出解政复决字﹝2017﹞1号《行政复议决定书》，认为土地所有权和使用权争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理，王褚街道办事处作出的《王褚街道关于对席国战土地争议事项行政处理决定书》行为缺乏法律依据，决定：撤销王褚街道办事处作出的《王褚街道关于对席国战土地争议事项行政处理决定书》。2017年3月24日，席国战向一审法院提起行政诉讼。2017年3月30日，一审法院作出（2017）豫08行初47号行政裁定，认为席国战起诉的事项没有经过人民政府先行处理，其直接向人民法院起诉要求对宅基地进行确权不属于人民法院的受理条件，裁定驳回席国战的起诉。席国战不服，向河南省高级人民法院上诉，2017年11月7日河南省高级人民法院作出（2017）豫行终1685号行政裁定，维持一审行政裁定。2019年4月10日，席国战向焦作市解放区人民政府邮寄申请土地确权书，申请焦作市解放区人民政府土地确权。焦作市解放区人民政府于2019年4月11日收到席国战的申请土地确权书，但其未作出处理。2019年11月27日，席国战向一审法院提起诉讼，要求判令焦作市解放区人民政府履行土地权属争议处理职责。2020年1月20日，一审法院作出（2019）豫08行初165号行政判决，确认焦作市解放区人民政府未在法定期限内履行土地权属争议处理法定职责的行为违法。席国战不服，向河南省高级人民法院上诉，2020年5月7日，河南省高级人民法院作出（2020）豫行终935号行政判决书，维持一审行政判决。焦作市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；……据此，焦作市解放区人民政府具备对土地使用权属进行处理的法定职责，焦作市人民政府具有受理席国战提出的复议申请并作出复议决定的法定职责。《农村人民公社工作条例修正草案》（人民公社六十条）第二十一条第一款规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。”1986年6月25日颁发的《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。本案中席国战提供的原平原省1950年颁发的《土地房产所有权证》，是特定历史年代的产物，随着时代的变迁和国家土地政策、法律、法规的变更与确立，早已丧失了权属效力。且席国战自认自1978年案涉宅基地已经被他人修建房屋居住使用至今，案涉宅基地上已无席国战的房屋。席国战现申请土地确权，明显超过法律规定的权利救济最长期限20年，已经丧失寻求行政机关对其土地使用权进行法律保护的权利。故，席国战申请土地确权，焦作市解放区人民政府不予确认权属并无不当。焦作市人民政府作出维持被诉《关于对席国战申请土地确权书的回复》的行政复议决定符合法律规定。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决：驳回席国战的诉讼请求。席国战不服一审判决，向本院提起上诉称：1、按照确定土地所有权和使用权的若干规定、国土资发(2010)19号文件第4条、1950年《中华人民共和国土地改革法》及1963年3月中共中央明确规定农村宅基地使用权归各户长期使用,长期不变,包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地。土地改革时期国家分配给上诉人父亲及叔父的宅基地,有县级政府颁发的土地房产所有证作为证据,可作为合法的凭证。任何组织和个人不得侵占。2、上诉人所申请的土地房产所有证记载的非耕地是宅基地,还是耕地或建设用地,属于政府的职责范围。根据豫建乡字(1984)第16号文件第5条规定,关于村镇规划和实施的问题,按规定程序和审批权限经批准之日起为实施规划和调整宅基地的开始时间。规划未经批准,不得盲目建设。3、焦作市人民政府行政复议决定,认定事实不清,证据不足,适用法律错误。请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人焦作市解放区人民政府答辩称，根据相关法律规定，席国战所持有的相关土地证件已经作废。答辩人根据席国战的相关申请，在认真调查的基础上，对现场进行了踏勘，对相关的当事人进行了询问，在实事求是的基础上作出了回复，该回复认定事实清楚，程序合法、适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人焦作市人民政府答辩称，答辩人作出的行政复议决定书事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，新中国建立后，我国的土地权利制度经历了从私有到公有的演变，1962年《农村人民公社工作条例修正草案》（人民公社六十条）出台后，确定了农村土地集体所有的权利制度。改革开放以后，随着我国土地管理法律法规的制定和不断完善，以法律的形式确立了土地权利属于公有的制度，即国家所有和集体所有。如1986年6月25日颁发的《中华人民共和国土地管理法》第二条第一款规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”因此，在我国土地权利实行公有制之后，上世纪五十年代初各级人民政府颁布的《土地所有权证》和《土地房屋所有权证》的效力已不具有法律依据，虽在具备一定条件下可以作为土地权利来源的证明材料，但已不能直接作为主张土地权利的权利凭证。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条规定：“接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定其集体土地建设用地使用权。继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。”第五十二条规定：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”由上述规定可知，农村宅基地不得单独买卖或继承，只能通过买卖或继承宅基地上的房屋，有限制地取得宅基地使用权。另外，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。本案中，席国战虽持有1950年4月修武县政府颁发的《土地房产所有证》，但涉案土地按照国家的有关法律法规收归村集体所有后，村集体嘉禾屯村村委会在上世纪六十年代至八十年代期间，先后将该土地批划给村民卢延端、卢满仓、卢利友（卢效德之子）使用，该三人在该土地上均建成住宅使用至今。从该土地的使用现状看，已由其他村民建成住宅长期使用，席国战申请确权时亦未提供充分证据证明其通过继承其父辈房屋从而对涉案土地行使长期、有效的使用权，其主张通过继承方式取得涉案土地使用权缺乏事实根据和法律依据。焦作市解放区人民政府作出涉案《回复》，对席国战主张的涉案土地权利不予确权，焦作市人民政府在调查核实涉案土地使用现状的基础上，作出维持焦作市解放区人民政府涉案《回复》的复议决定，均遵循了从涉案土地实际使用情况出发，尊重历史，面对现实处理原则，处理结果均无不当。一审判决驳回席国战的诉讼请求，事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”二审时，席国战未提供新的证据，其上诉理由与一审诉称理由并无实质区别，合议庭经过阅卷，认为本案事实清楚，法律适用明确，决定不开庭审理本案，并依法维持一审判决。席国战的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人席国战负担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 马传贤审判员 蒋跃峰二〇二一年二月二十二日法官助理刘月华书记员王贺霞