四川省乐山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）川11行终34号 上诉人（原审起诉人）：峨眉山市绥山镇峨半家园业主委员会，住所地四川省乐山市峨眉山市绥山镇符北路**。 负责人：张宁，业主委员会主任。 委托诉讼代理人：祝喜强，四川得助律师事务所律师。 上诉人峨眉山市绥山镇峨半家园业主委员会（以下简称峨半家园业主委员会）因诉峨眉山市绥山镇政府（以下简称绥山镇政府）行政指导行为一案，不服四川省乐山市市中区人民法院（2021)川1102行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2021年1月21日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审起诉人峨半家园业主委员会称，峨半家园业主委员会成立于2013年，2016年届满到期，由于绥山镇政府长期不作为，造成业主委员会至2019年8月未能换届选举。2019年8月，绥山镇政府组织成立了换届筹备组，后暂停。峨眉山市绥山镇滨河路社区居民委员会(简称滨河路居民委员会)受绥山镇政府2019年9月9日通知的委托，在峨半家园小区张贴了《关于组建峨半家园业主委员会换届筹备组的公告（第一号）》（简称《一号公告》）。峨半家园业主委员会认为，《一号公告》和“未交物业费的没有资格进入筹备组和业主委员会”违反《四川省物业管理条例》第五十一条有关业主委员会换届选举的相关规定，剥夺了较大部分业主的选举权和被选举权，绥山镇政府利用行政权力，干涉小区自治的换届选举行为违法，故向原审法院起诉，请求：1.撤销绥山镇政府指令滨河路居民委员会在2020年9月28日张贴的《一号公告》；2.撤销绥山镇政府委托滨河路居民委员会作出“未交物业费的业主不能报名进入筹备组和业主委员会资格”的决定；3.确认2019年8月成立的峨半家园业委会换届筹备组合法有效；4.判决绥山镇政府指导、指令滨河路居民委员会强行使用行政手段操纵峨半家园业委会换届选举无效。 原审认为，针对起诉人的第1项诉讼请求，根据起诉人提供的《一号公告》载明的内容可知，该公告的内容未对起诉人设定相应的权利义务，不具有可诉性。同时，该公告系由滨河路居民委员会作出，不是绥山镇政府的行为，不属于行政诉讼法规定的受案范围。针对起诉人的第2项、第3项诉讼请求，起诉人未提交证据证明存在有“未交物业费的业主没有资格进入筹备组和业主委员会”的决定，也未提交绥山镇政府委托滨河路居民委员会的证据。且关于进入筹备组和业主委员会资格问题及峨半家园业委会换届筹备组的成立问题是属于业主大会和业主委员会内部程序性或自治范畴决定的事项，不属于人民法院主管范围。同时，起诉人也未提交证据证明绥山镇政府对该“2019年8月成立的峨半家园业委会换届筹备组”作出过肯定或否定的行为，该行为并非绥山镇政府作出的行政行为。最后，针对起诉人在第4项诉讼请求中所提及的选举行为也不是行政案件受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，裁定对峨眉山市绥山镇峨半家园业主委员会的起诉不予立案。 上诉人峨半家园业主委员会上诉称：一、根据《四川省物业管理条例》第31条的规定，绥山镇政府组织业主进行换届选举是法定职责，并且绥山镇政府在2020年9月9日依据《四川省业主大会和业主委员会指导规则》第35条和第51条的规定以书面通知形式其管辖范围内的滨河路社区居民委员会组织涉案业主委员会换届相关工作;随后于2020年9月28日滨河路社区居民委员会按照绥山镇政府要求进行业主委员会换届工作，以书面形式作出《关于组建峨半家园业主委员会换届筹备组的公告》（第1号），该公告明确载明滨河路社区居民委员会是依据《四川省物业管理条例》第31条及绥山镇政府2020年9月9日的通知履行职责，并且明确载明绥山镇政府委托滨河路社区负责人担任筹备组组长等，滨河路社区居民委员会本身不具有法定的组织业主委员会换届选举职责;对此，本案非常明显的表明1号公告行为系滨河路社区居民委员会代为被上诉人绥山镇政府作出;一审法院认为该1号公告不是被上诉人绥山镇政府的行为，系认定事实不清。二、根据《四川省物业管理条例》第4条的规定，滨河路社区居委会系协助绥山镇政府开展换届选举工作。根据《四川省业主大会和业主委员会指导规则》第51条第二款的规定，涉案业主委员会换届选举工作，上诉人已于2019开展了业主委员会组织换届选举工作，已经成立筹备组（2020年5月21日峨眉山市住房和城乡建设局答复意见书有此内容）;假如绥山镇政府不予认可上诉人自行组织的换届筹备组工作，也依规应当先行责令上诉人限期组织换届选举，上诉人在规定时间内不组织换届选举的，滨河路社区居委会才能协助被上诉人绥山镇政府组织开展换届选举工作。绥山镇政府直接参与业主委员会换届选举工作且委托滨河路社区居民委员会负责人担任筹备组组长等行为无法律依据，并且该行为直接损害了业主权益系可诉的具体行政行为。三、根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条以及第十八条的规定，绥山镇政府的具体行政行为已经涉及业主共有利益，且已严重损害了业主共有利益一审法院认为该行为不具有可诉性，系认定事实不清，适用法律错误，导致裁定错误，请求：撤销乐山市市中区人民法院作出的（2021）川1102行初19号行政裁定书，并依法受理本案。 本院认为，《业主大会和业主委员会指导规则》第六条规定：“物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督。”第五十七条规定：“业主委员会在规定时间内不组织换届选举的，物业所在地的区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府应当责令其限期组织换届选举；逾期仍不组织的，可以由物业所在地的居民委员会在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下，组织换届选举工作。”表明物业所在地的区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府对设立业主大会和选举业主委员会具有指导和协助的职责，对业主大会和业主委员会的日常活动具有指导和监督的职责，而指导行为和监督行为是不同的行政行为。若业主委员会不组织换届选举的，物业所在地的区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府可履行监督职责，责令其限期组织换届选举。逾期仍不组织的，可以由物业所在地的居民委员会组织换届选举工作。本案中，《关于组建峨半家园业主委员会换届筹备组的公告（第一号）》由绥山镇滨河路社区于2020年9月28日张贴，《关于业主委员会委员候选人条件及其推荐办法的公示》由峨半家园业委会换届筹备组于2020年11月26日公示，绥山镇滨河路社区代章。表明涉案换届选举工作虽然在绥山镇政府的指导下开展，但具体事宜由绥山镇滨河路社区组织，符合上述规定。绥山镇政府在换届选举工作中履行的只是未对相对人设定权利义务的指导行为，并没有证据证明其作出了责令的监督行为。至于绥山镇滨河路社区组织的换届选举程序是否符合《业主大会和业主委员会指导规则》第九条、第二十条的规定以及选出的新一届业主委员会是否有效，业主、业主委员会既可根据《业主大会和业主委员会指导规则》第四十九条、第五十九条的规定依法启动监督程序予以救济，也可在后续的业主委员会备案行为中予以救济。因此，绥山镇政府在换届选举工作中履行的未对相对人设定权利义务的行政指导行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第三项的规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、第五十一条第二款的规定，应裁定不予立案。 综上所述，上诉人峨半家园业主委员会的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  李亚莉 审判员  雷璐娜 审判员  刘 平 二〇二一年二月二十二日 书记员  李菲菲 附：本裁定适用的相关法律依据 《业主大会和业主委员会指导规则》 第九条符合成立业主大会条件的，区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府应当在收到业主提出筹备业主大会书面申请后60日内，负责组织、指导成立首次业主大会会议筹备组。 第二十条业主拒付物业服务费，不缴存专项维修资金以及实施其他损害业主共同权益行为的，业主大会可以在管理规约和业主大会议事规则中对其共同管理权的行使予以限制。 第四十九条物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府应当积极开展物业管理政策法规的宣传和教育活动，及时处理业主、业主委员会在物业管理活动中的投诉。 第五十九条业主大会、业主委员会作出的决定违反法律法规的，物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）余晓英是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第五十一条人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。 对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。 起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。 对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。