浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙08行终130号 上诉人（原审原告）余漫男，男，1944年5月29日出生，汉族，住浙江省常山县。 委托代理人（特别授权代理）王晓东，浙江**风律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）樊红力，浙江**风律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）常山县辉埠镇人民政府，住所地常山县辉埠新区。 法定代表人邹斌，镇长。 出庭应诉行政机关负责人方玄机，分管领导。 委托代理人（特别授权代理）李子仙，浙江三衢律师事务所律师。 被上诉人（原审被告、复议机关）常山县人民政府，住所地浙江省常山县政府大楼**。 法定代表人张少华，县长。 出庭应诉行政机关负责人戴根林，分管领导。 委托代理人（特别授权代理）何琦琦。 委托代理人（特别授权代理）樊厚成，浙江三衢律师事务所律师。 第三人常山县辉埠镇久泰弄村村民委员会，住所地浙江省常山县辉埠镇久泰弄村辉埠园区恒泰路**。 法定代表人童水荣，主任。 出庭负责人黄兴良，系该村支委。 余漫男与常山县辉埠镇人民政府（以下简称辉埠镇政府）、常山县人民政府、第三人常山县辉埠镇久泰弄村村民委员会（以下简称久泰弄村村委会）林地行政确权及行政复议一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2020年9月30日作出（2020）浙0802行初81号行政判决，余漫男不服，向本院提起上诉。本院于2020年11月27日受理后依法组成合议庭，于2021年2月5日公开开庭审理了本案。上诉人余漫男的委托代理人王晓东、樊红力、被上诉人辉埠镇政府的分管领导方玄机、委托代理人李子仙、被上诉人常山县人民政府的委托代理人何琦琦、樊厚成、久泰弄村村委会的委托代理人黄兴良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原判认定，1951年11月11日，常山县人民政府向余红喜、毛姣娥、余曼男（即余漫男）颁发《土地房产所有证》。其中坐落于辉埠（区）特坂郷（段）上金蓬村（地（地号亩山地在前述《土地房产所有证》范围内，东至塘，南至溪，西至路，北至罗正泰山。2018年3月29日，久泰弄村村委会与常山县交通发展投资有限公司签订《48省道延支线工程安置区土地补偿款包干协议》，对久泰弄村塘底约7亩土地予以征收，涉及农户7户。2019年5月6日，余漫男以邮寄方式向辉埠镇政府提交申请书，以久泰弄村村委会为被申请人，要求依法确认已被久泰弄村村委会处分的坐落在久泰弄村48省道上金安置区的林地属于其所有。经审核调查，辉埠镇人民政府于2019年6月18日作出《土地权属争议处理决定书》，认为余漫男所持有的《土地房产所有证》在土地私有制改革后已失效，不能作为土地所有权及使用权的依据。其他农户陈根六、陈志荣等农户在近20年时间内，对上述地块实际使用，余漫男未提出异议，且陈根六有相应土地的林权证（证载权利人实为陈根陆）。久泰弄村村委会对陈根六等人对争议土地实际经营使用无异议，并向其发放了土地征用款。辉埠镇政府决定驳回申请人的请求。2019年7月19日，余漫男向常山县人民政府申请复议，要求：1.撤销辉埠镇政府2019年6月18日作出的《土地权属争议处理决定书》；2.要求确认坐落于本村48省道（土名）上金安置区的林地权属归申请人。常山县人民政府于2019年7月19日受理该复议申请及材料，并于同年7月25日向辉埠镇政府送达《复议申请书》副本及《行政复议答复通知书》。2019年8月3日辉埠镇政府提交《行政复议答复书》及答复材料。2019年9月10日，余漫男以与辉埠镇政府需进一步协商处理为由，向常山县人民政府提交《行政复议中止申请书》。2019年9月18日，常山县人民政府作出常政复中字[2019]23号《行政复议中止通知书》，并向余漫男、辉埠镇政府送达。2019年12月30日，常山县人民政府作出常政复审字[2019]23号《恢复行政复议通知书》决定恢复本案审理，同日作出常政复决字[2019]23号《行政复议决定书》，决定维持辉埠镇政府于2019年6月18日作出的土地权属争议处理决定。余漫男不服，于2020年1月13日提起行政诉讼，请求：1.撤销被告辉埠镇人民政府作出的《土地权属争议处理决定书》；2.撤销被告常山县人民政府作出的常政复决字[2019]23号《行政复议决定书》。 原判认为，辉埠镇政府作为涉案林地所在的乡级人民政府，有权对林地权属的确认做出处理决定。关于余漫男主张的林地权属问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第八条第二款规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。《中华人民共和国森林法》（2009年）第三条第二款规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。可见包括山林在内的土地所有权为国家和集体所有。余漫男以久泰弄村村民委员会为被申请人向辉埠镇政府提出申请，要求确认争议土地的所有权，缺乏法律依据。余漫男持有的《土地房产所有证》系1951年11月11日颁发，符合当时的土地管理历史背景。但1982年《中华人民共和国宪法》第十条第二款“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。至此，余漫男《土地房产所有证》自1982年《中华人民共和国宪法》颁布之日起即失效。原国家土地管理局《关于印发〈确定土地所有权和使用权的若干规定〉的通知》（[1995]国土[籍]字第26号）第十九条规定，土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。原浙江省国土管理局《关于印发的通知》（浙土发〔1997〕95号）第二十三条也有相同规定。因此，余漫男主张其对争议林地享有所有权的主张，缺乏事实依据。辉埠镇政府做出的《土地权属争议处理决定书》事实清楚，程序合法，余漫男要求撤销的主张，不予支持。 常山县人民政府受理余漫男的复议申请后，依法向被申请人辉埠镇政府送达了《行政复议案件受理通知书》，被申请人在法定期限内提交了复议答复材料。依申请人余漫男的申请，复议机关中止案件复议程序，并向双方送达《行政复议中止通知书》，并在中止事由消失后，依法恢复复议审理程序并做出复议决定，程序合法，事实清楚，适用法律正确。余漫男要求撤销该行政复议决定的请求，于法无据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回余漫男的诉讼请求。 上诉人余漫男上诉称，一、原审认定事实错误。上诉人提交的《土地房产所有权证》等证据可证实上诉人对诉争林地拥有权属与实际管理，但一审没有认定。一审认定其他农户使用该土地没有事实依据。二、被上诉人辉埠镇政府未依法处理林地权属纠纷。上诉人提出申请要求被上诉人镇政府就有争议的林地权属作出认定。然镇政府仅认定是所有权纠纷，认定上诉人没有林地所有权就直接驳回上诉人的全部申请。三、一审法院没有正确适用法律。《林木林地权属争议处理办法》规定第三条要求处理林权争议，应当尊重历史和现实情况。在国家法律出台后，并没有政府部门或村集体将上诉人的林地征收集体或再作分配或发包，所以，根据历史和现实情况，虽上诉人丧失了争议林地的所有权，但对林地的使用权和林木的所有权并没有失去，一审判决驳回没有法律依据。四、一审判决的理由不合法。一审判决认为农户陈根六、陈志荣等农户在近20年时间内，对上述地块实际使用，申请人未提出异议。因诉争林地基本是荒山，只有极少数村民未经上诉人同意在小范围内种过菜等。因以和睦相处原因，在不影响上诉人林地权属的情况下，上诉人没有提异议，不代表上诉人同意放弃林地及地上林木等所有权利。另《土地权属争议处理决定书》全文未引用法律条文，调解不是行政复议中止的事由，常山县人民政府超期作出复议决定，程序违法。原审未追加陈根六等7户人家为本案的第三人，程序错误。综上，请求：1.依法查明案件事实，撤销柯城区人民法院（2020）浙0802行初81号行政判决，改判支持上诉人在一审时提出的诉讼请求；2.依法责令辉埠镇政府对争议林地重新确权；3.判令两被上诉人承担一、二审诉讼费用。 被上诉人辉埠镇政府、常山县人民政府答辩称，1.一审判决认定事实清楚、适用法律正确。案涉地块一直由陈根六、陈根荣等户实际使用，余漫男未提出异议，且陈根六办有相应林权证。依据法律规定，余漫男《土地房产所有证》自1982年宪法颁布实施之日起即失效。案涉地块归村集体所有，余漫男主张对争议林地享有所有权的主张，缺乏事实和法律依据。2.余漫男的上诉请求缺乏事实和法律依据，不能成立。辉埠镇政府收到余漫男申请后，依法展开调查核实。不仅向陈根六等利害关系人制作了调查笔录、要求陈根六提供林权证还向村委会工作人员等制作了调查笔录，不存在单一证言不具有客观性、合法性的问题。余漫男主张的《林木林地权属争议处理办法》第七条适用的前提是案涉地块尚未取得林权证，而本案中案涉地块已有陈根六取得林权证。余漫男主张的1978年与林场调换林地一事无论是否属实，均不能证明1981年后，案涉林地使用权归属余漫男所有。综上，请求驳回上诉，维持原判。 上诉人余漫男在二审中申请证人吕某、刘某、余某出庭作证，逾期举证的理由是：1.一审因疫情原因未申请证人出庭作证。2.原审法院未认可其提交的调查笔录，为补强证据而申请证人出庭作证。证言主要内容：吕某表示余漫男家要到案涉林地去扫墓的，陈根六的房子在案涉林地，陈在其房子周边种过树苗，其不清楚余漫男家是否在案涉林地种过树和菜等情况。刘某表示余漫男家要到案涉林地去扫墓的，其1981年曾经受雇帮余漫男家在案涉林地砍伐杉木用于造房，但不清楚余漫男家是否在案涉林地种过树和菜等情况。余某表示陈根六的房子在案涉林地，余漫男在半个月前告知其曾在案涉林地种过毛竹。经质证，余漫男认为三证人的证言证明其经营管理案涉林地的事实。辉埠镇政府、常山县人民政府质证认为三证人的证言仅能证实余漫男家去案涉林地扫墓以及曾经从案涉林地砍伐木材造房的事实，不能证明余漫男的举证目的。久泰弄村村委会对证言无异议。本院认为，余漫男申请上述证人出庭作证系补强证据，从有利于查明案件事实的角度，对上述证言的资格予以认可。但上述证人证言不能证实余漫男对案涉林地进行经营管理的事实。 经审理，二审查明的事实与原审一致。 本院认为，本案系林地权属争议行政裁决纠纷，上诉人余漫男对自身权属具有举证责任。在历史面貌消失且无法还原的情形下，行政机关应当根据现有客观证据及所调查的事实等，综合进行认定。本案中，各方对辉埠镇政府有权作出认定，案涉林地原为余漫男家所有均无异议。主要争议在于被征用时林地权属，鉴于该林地已被征用并进行平整，历史面貌已改变，只能根据案涉地块的林权凭证以及调查事实进行综合判断。 关于余漫男是否享有案涉林地所有权问题。余漫男提供的1951年《土地房产所有证》虽记载内容包含案涉林地，但我国已对土地私有制度进行改革，1982年《中华人民共和国宪法》第十条第二款、《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第八条第二款等法律规定土地所有权为国家和集体所有，该《土地房产所有证》现已不具有法律效力。上诉人关于一审提交的《土地房产所有权证》等证据可证实上诉人对诉争林地拥有权属与实际管理以及一审未认定《土地房产所有权证》效力属于未正确适用法律的主张，不能成立。余漫男申请辉埠镇政府确认已被久泰弄村村委会处分的坐落在久泰弄村48省道上金安置区的林地属于其所有的请求，缺乏法律依据。 关于余漫男是否享有案涉林地的其他权属问题。《中华人民共和国森林法》（2009年）第三条第二款规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。余漫男未能提供案涉林地的林权证，其申请出庭作证的证人证言也不能证实其对案涉林地进行经营管理。故余漫男主张享有案涉林地的其他权属，亦缺乏依据。辉埠镇政府确定陈根六等农户对诉争的部分林地的实际使用权，系经相关调查走访，且上诉人亦对其他农户实际使用地块未提异议，上诉人关于认定其他农户使用该林地没有依据的主张不能成立。 关于余漫男所称二被上诉人未解决其所有权以外的林地权属的上诉理由，因其申请要求依法确认的内容为诉争林地属于申请人所有，辉埠镇政府的决定驳回其确认争议地块林地权属属于申请人所有的请求，并未遗漏申请人其他请求。上诉人关于被上诉人未解决其林地权属的上诉理由，不能成立。 关于追加第三人问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。据此，是否追加陈根六等人为第三人由人民法院根据案件情况综合判断，本案虽涉及陈根六等人利益，但处理结果未影响其权益，原审未追加第三人并未违反法律规定。余漫男据此主张原审程序违法的上诉理由，不予采纳。 本案中，辉埠镇政府作为案涉林权争议处理机关应当作出决定；常山县人民政府应当对辉埠镇政府作出的该决定进行审查，作出行政复议决定。辉埠镇政府依余漫男申请，进行调查，作出的《土地权属争议处理决定书》。除向陈根六等利害关系人调查并制作笔录，还向曾经的村委会工作人员调查并有笔录在案。故此，《土地权属争议处理决定书》事实清楚，程序合法，余漫男要求撤销该决定书的上诉请求，不予支持。行政决定的制作应当规范，准确引用依据有助于相对人理解与接受行政行为的内容，行政机关原则上均应当尽到援引义务。在原审中，辉埠镇政府依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款的规定，提交了作出涉案决定的具体法律依据以证实作出该决定于法有据。但在决定书中，辉埠镇政府有可引用的法律条款而未引用，该决定书形式上不完备，系表述瑕疵。常山县人民政府受理余漫男的复议申请后，依法向被申请人辉埠镇政府送达了《行政复议案件受理通知书》，辉埠镇政府在法定期限内提交了复议答复材料。依余漫男的申请，复议机关中止案件复议程序，并向双方送达《行政复议中止通知书》，并在中止事由消失后，依法恢复复议审理程序并做出复议决定，程序合法，事实清楚，适用法律正确。余漫男所提常山县人民政府超期作出复议决定、程序违法的上诉理由，不予采纳。余漫男要求撤销该行政复议决定的上诉请求，于法无据，不予支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人余漫男负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郑日知 审 判 员 祝伟荣 审 判 员 何小丽 二〇二一年二月二十六日 法官助理 叶见青 书 记 员 项红霞