北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京02行终160号上诉人（一审原告）于建国，男，1973年10月14日出生，汉族，户籍所在地河北省张家口市桥**。委托代理人柴国京，北京市广盛律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会丰台分局，住所地北京市丰台区丰台北路**。法定代表人李文忠，局长。委托代理人卢旭阳，北京市规划和自然资源委员会丰台分局工作人员。委托代理人杨琨，国浩律师（北京）事务所律师。被上诉人（一审第三人）北京顺义新城建设开发有限公司，住，住所地北京市顺义区泰和宜园**楼**01内**B1-03/div>法定代表人陈维波，董事长。委托代理人王旭，北京中简律师事务所律师。委托代理人吴敏，北京中简律师事务所律师。上诉人于建国因诉北京市规划和自然资源委员会丰台分局（以下简称市规自委丰台分局）不履行行政处理职责一案，不服北京市丰台区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0106行初444号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2020年6月16日，市规自委向于建国作出市规划自然丰信〔2020〕JB2020027号《举报事项处理意见书》（以下简称被诉处理意见书），主要内容：关于您反映“依法查处北京顺义新城建设开发有限公司开发建设的北京市丰台区南苑乡石榴庄村旧村改造S-20地块商业、办公楼违反规划用途擅自商改住的非法行为并将查处的结果书面告知”的问题，经核查，该项目已于2018年取得规划验收手续，其验收时与审批内容相符。您所反映该项目涉嫌改变规划使用用途问题，市规自委丰台分局将进一步调查核实，依法进行处理。鉴于在现场核查中，发现该项目存在房间增加隔断问题，依据《北京市禁止违法建设若干规定》，市规自委丰台分局已将此线索移送至北京市丰台区城市管理综合行政执法局（以下简称丰台区城管执法局）。关于您反映商改住相关问题，依据工作职责，市规自委丰台分局已同时将此线索函告丰台区住建部门。于建国向一审法院诉称，2017年2月20日，于建国与北京顺义新城建设开发有限公司（以下简称顺义新城公司）签订了《北京市商品房预售合同（商业、办公等非住宅类）》，约定于建国购买顺义新城公司开发的北京市丰台区南苑乡石榴庄村旧村改造S-20地块S-20地块商业、办公楼14层1415号房屋（以下简称涉案房屋），用于日常居住。涉案房屋套内面积为26.94平方米，单价为149453.2元/平米，总价为4026269元，于建国共向顺义新城公司支付房款406269元。合同签订后，顺义新城公司未将合同交付于建国，直至2020年年初被诉，于建国才取得合同的复印件。后于建国经核实得知，顺义新城公司开发的涉案房屋规划性质为办公，土地用途为办公，土地使用年限为50年。根据《关于加强部门联动完善商业、办公类项目管理的通知》及《关于进一步加强商业、办公类项目管理的公告》的规定，对于规划用途为办公的商品房，其房屋设计有着明确的规定，不得采取单元式或住宅套型式设计。而顺义新城公司开发建设的北京市丰台区南苑乡石榴庄村旧村改造S-20地块商业、办公楼，规划用途为办公，但于建国购买的户型、样板间和实体房内均含有卧室、卫生间的设计建造，涉案房屋的内部设计同普通住宅无异，且每家每户均建设上下水、燃气管道，且最小分割单位小于500平米，涉案房屋等实际设计建造及后续改造均严重违反了关于商业、办公类项目建设的强制性规定。于建国根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条、第五十四条，《北京市城乡规划条例》第七条，《北京市建设工程规划监督若干规定》第八条，《关于加强部门联动完善商业、办公类项目管理的通知》等规定，对于顺义新城公司的上述违法行为提出查处申请，市规自委丰台分局却告知于建国将线索移送至丰台区城管执法局，至今对顺义新城公司的违法行为未有任何处置。请求法院撤销被诉处理意见书；判令市规自委丰台分局对于顺义新城公司违法对商品房进行隔断的行为进行查处；诉讼费由市规自委丰台分局承担。市规自委丰台分局一审辩称，2020年5月19日，市规自委丰台分局接到于建国的查处申请书，要求依法查处顺义新城公司开发建设的北京市丰台区南苑乡石榴庄村旧村改造S-20地块商业、办公楼违反规划用途擅自商改住的非法行为并将查处的结果书面告知。市规自委丰台分局于2020年5月29日作出举报事项受理告知书，对于建国申请的举报事项予以受理，并向于建国邮寄送达。市规自委丰台分局将于建国的举报与同时受理的针对同一问题的举报合并办理。经初步核查，涉案项目于2015年8月7日取得2015规（丰）建字0043号《建设工程规划许可证》，并于2018年12月19日取得2018规土（丰）竣字0071号《建设工程规划核验（验收）意见（合格告知书）》，验收时与审批内容相符，但验收后，涉案项目进行改造，涉嫌改变规划使用用途以及对项目建设内容进行违规改造。经现场查勘，涉案项目部分房屋存在增加局部夹层以及增设卫生洗漱等功能。查清上述事实后，市规自委丰台分局于2020年6月15日将涉案项目涉嫌违规改造的违法线索移送至丰台区城管执法局，同时对关于商改住相关问题进行立案查处。此外，市规自委丰台分局于2020年6月16日将此线索函告区住建部门，请求予以配合核查相关问题。对于涉案项目涉嫌改变规划使用用途问题，市规自委丰台分局于2020年6月16日作出被诉处理意见书，告知于建国调查的情况及已将违法线索移送的事实。市规自委丰台分局在法定期限内作出被诉处理意见书，认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法。请求法院依法驳回于建国的诉讼请求。顺义新城公司一审述称，于建国所述的情况与事实不符，涉案项目于2019年1月30日取得了竣工备案表、不动产权证书，房屋性质是商业办公楼，顺义新城公司未改变房屋性质。被诉处理意见书合规合法，市规自委丰台分局作为行政规划主管机关作出的行政行为正确。一审法院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条和《北京市城乡规划条例》第八条的规定，县级以上地方人民政府城乡规划行政主管部门主管其所辖行政区域内的城市规划工作，有权对城乡规划区域内的建设工程是否符合规划要求进行监督检查。《北京市城乡规划条例》第八十四条规定，建设工程投入使用后，建设单位或者所有人违反本市规划用途管制规定擅自改变使用用途的，由规划自然资源主管部门责令当事人限期改正、按照实际使用用途类型应当缴纳的土地使用权地价款数额的二倍处以罚款；情节严重的，依法无偿收回土地使用权。《北京市禁止违法建设若干规定（2011年修改）》第九条规定，市规划行政主管部门指导全市违法建设查处工作。规划行政主管部门负责查处下列违法建设：（一）已经取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证但未按照许可内容进行建设的城镇建设工程；（二）未取得建设工程规划许可证但已经取得选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见的城镇建设工程；（三）逾期未拆除的城镇临时建设工程；（四）其他不属于城市管理综合行政执法机关、乡镇人民政府负责查处的违法建设。城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证以及前款第（二）项中所列规划文件的城镇建设工程。第十条规定，首先发现违法建设或者接到举报的行政机关为首查责任机关，不属于其管辖的，应当在2个工作日内将案件材料移送负有查处职责的机关；发现同时有违反其他法律规定情况的，应当在2个工作日内通报其他行政机关。受移送的行政机关应当依法及时查处，并在处理决定做出后2个工作日内书面通报首查责任机关。本案中，市规自委丰台分局收到于建国的查处申请后依法受理，对涉案项目进行现场勘查并拍照取证。市规自委丰台分局查明，涉案项目已取得规划核验及竣工验收手续，故将现场发现的房间增加隔断涉嫌城镇违法建设问题移送至城管部门办理；对于涉案项目擅自改变规划用途的行为，市规自委丰台分局依法立案处理，现该案尚在办理中。此外，市规自委丰台分局作出被诉处理意见书将相关核查及处理情况告知于建国。综上，市规自委丰台分局对于建国举报事项的处理并无不当，不存在不履行法定职责情形。于建国的诉讼请求，缺乏事实及法律依据，不予支持。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回于建国的诉讼请求。于建国不服一审判决，提出上诉，请求撤销一审判决，将案件发回重审或者改判支持其一审诉讼请求。于建国上诉的主要理由：1.一审法院认定事实不清，一审判决应当撤销。市规自委丰台分局并未按照法律规定履行法定职责，将违法建设问题移送至城管部门办理，没有按照相关法律规定对顺义新城公司的违法建设行为、违法改变规划用途行为给予相应的处罚。同时，市规自委丰台分局在立案后，应当公布执法相关信息，接受监督，且一直未作出处罚决定，明显违反法律规定。2.一审法院适用法律错误，一审判决依法应当予以撤销。一审法院已经查明顺义新城公司存在违法建设、违法改变规划的行为，应当责令市规自委丰台分局对于建国提交的查处申请依法履行处理职责，而一审法院明显适用法律错误。市规自委丰台分局同意一审判决，请求予以维持。顺义新城公司同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，于建国提交并在庭审中出示了《北京市商品房预售合同（商业、办公等非住宅类）》、被诉处理意见书等证据，用以证明市规自委丰台分局所作被诉处理意见书应被撤销。在一审诉讼期间，市规自委丰台分局提交并在庭审中出示了被诉处理意见书、查处申请书、EMS邮寄单据、EMS邮寄状态查询截屏、举报事项受理告知书、《建设工程规划许可证附件》及附图、《建设工程规划核验（验收）意见（合格告知书）》及附图、执法三科举报线索核查登记表、违法线索移交单、立案审批表、《关于南苑乡石榴庄村旧村改造S-20项目涉嫌商改住的告知函》、送达材料、《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定（2011年修改）》《信访条例》等证据及法律依据，用以证明被诉处理意见书的合法性及市规自委丰台分局已依法履行了法定职责。在一审诉讼期间，顺义新城公司提交并在庭审中出示了工程竣工验收备案表、不动产权证书等证据，用以证明被诉处理意见书合规合法，市规自委丰台分局作出的行政行为正确。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：于建国提交的证据能够证明其购买了涉案房屋及被诉行为内容。顺义新城公司提交的证据能够证明涉案项目已竣工备案并取得产权证书。市规自委丰台分局提交的证据具备真实性、合法性和与本案的关联性，予以采信。一审法院已将当事人提交的上述证据材料随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院根据上述被认定合法有效的证据认定如下案件事实：2015年8月7日，原北京市规划委员会向顺义新城公司在丰台区南苑石榴庄建设的南苑乡石榴庄村旧村改造S-17、S-24、S-31等地块商业金融、住宅混合公建、绿隔产业、中小学合校用地项目核发2015规（丰）建字0043号《建设工程规划许可证》，该项目为非住房项目，项目性质为S-20地块商业、办公楼，规划项目性质为办公、商业等。2017年2月20日，于建国购买了涉案房屋，该房屋坐落于涉案项目范围内。2018年12月12日，原北京市规划和国土资源管理委员会对顺义新城公司在丰台区南苑乡石榴庄村建设的S-20地块商业、办公楼进行了规划验收工作。经审查，原北京市规划和国土资源管理委员会认为顺义新城公司的建设情况符合2018规（丰）地字000）地字**《建设用地规划许可证》和2015规043号《建设工程规划许可证》批准的内容，于2018年12月19日向顺义新城公司核发了2018规土（丰）竣字0071号《建设工程规划核验（验收）意见（合格告知书）》。2019年1月30日，顺义新城公司就涉案项目向北京市丰台区住房和城乡建设委员会进行工程竣工验收备案，备案编号为0059丰竣2019（建）0006号。2020年5月15日，于建国向市规自委丰台分局邮寄查处申请书，请求依法查处顺义新城公司开发建设的北京市丰台区南苑乡石榴庄村旧村改造S-20地块商业、办公楼违反规划用途擅自商改住的非法行为，将查处的结果书面告知。市规自委丰台分局收到于建国的查处申请书后依法受理，于2020年5月29日作出并向于建国邮寄送达举报事项受理告知书。2020年6月2日，市规自委丰台分局执法三科工作人员至涉案项目处进行现场查勘并拍摄了照片，发现涉案项目的具体房间内存在增加局部夹层、增设卫生洗漱等功能的行为。2020年6月15日，市规自委丰台分局将涉案项目存在房间增加隔断问题的线索移送至丰台区城管执法局。2020年6月16日，市规自委丰台分局向于建国作出被诉处理意见书并邮寄送达，内容如前所述。2020年6月22日，市规自委丰台分局认为顺义新城公司的前述行为违反了《北京市城乡规划条例》第八十四条之规定，涉嫌擅自改变原有商业办公用途，决定立案调查。于建国不服，提起本案诉讼。本院认为，依照《中华人民共和国城乡规划法》第九条、第十一条及《北京市城乡规划条例》第八条关于城乡规划主管部门及其职责的规定，市规自委丰台分局具有受理于建国所提查处申请并组织核查、处理的法定职责。《北京市城乡规划条例》第八十四条规定，建设工程投入使用后，建设单位或者所有人违反本市规划用途管制规定擅自改变使用用途的，由规划自然资源主管部门责令当事人限期改正、按照实际使用用途类型应当缴纳的土地使用权地价款数额的二倍处以罚款；情节严重的，依法无偿收回土地使用权。《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第九条规定，市规划行政主管部门指导全市违法建设查处工作。规划行政主管部门负责查处下列违法建设：（一）已经取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证但未按照许可内容进行建设的城镇建设工程；（二）未取得建设工程规划许可证但已经取得选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见的城镇建设工程；（三）逾期未拆除的城镇临时建设工程；（四）其他不属于城市管理综合行政执法机关、乡镇人民政府负责查处的违法建设。城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证以及前款第（二）项中所列规划文件的城镇建设工程。第十条规定，首先发现违法建设或者接到举报的行政机关为首查责任机关，不属于其管辖的，应当在2个工作日内将案件材料移送负有查处职责的机关；发现同时有违反其他法律规定情况的，应当在2个工作日内通报其他行政机关。受移送的行政机关应当依法及时查处，并在处理决定做出后2个工作日内书面通报首查责任机关。本案中，市规自委丰台分局受理于建国所提查处申请后，针对于建国反映的关于顺义新城公司开发建设的涉案商业、办公楼违反规划用途擅自商改住的问题，开展了相应的核查工作，审查了涉案项目的规划、验收等审批文件材料，对涉案项目进行了现场查勘，发现涉案项目存在增加局部夹层、卫生洗漱等功能的问题，市规自委丰台分局随即将不属于职责管辖范围的违法线索材料移送至具有查处职责的行政机关，对于涉案改变规划使用用途的问题予以处理，并将涉及的商改住问题函告负有相应职责的行政机关，后根据核查情况对于建国及时作出被诉处理意见书，告知于建国有关涉案项目调查核实、线索移送、函告有关行政机关等情况，说明市规自委丰台分局针对于建国的查处申请履行了调查核实并给予答复等职责，并无不当。综上，一审法院判决驳回于建国的诉讼请求正确，本院予以维持。于建国的上诉请求无事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由于建国负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 励小康审 判 员 徐 宁审 判 员 孙轶松二〇二一年二月二十六日法官助理 崔天译书 记 员 高 欢