北京市高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京行终7847号上诉人（一审原告）陕钢集团汉中钢铁有限责任公司，住所地陕西省汉中市勉县定军山镇。法定代表人武军强，董事长。委托代理人羿克，陕西融德律师事务所律师。委托代理人张亦奇，陕西融德律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中国银行保险监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街**。法定代表人郭树清，主席。委托代理人周兰领，中国银行保险监督管理委员会法规部工作人员。委托代理人吴雷斌，中国银行保险监督管理委员会法规部工作人员。上诉人陕钢集团汉中钢铁有限责任公司（以下简称陕钢汉中公司）因诉中国银行保险监督管理委员会（以下简称银保监会）不履行行政处罚职责一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2020）京01行初589号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经查：2020年1月24日，银保监会收到陕钢汉中公司邮寄提交的《监管建议函》，主要内容为：“2019年底，我公司向湖北银保监局致函，针对其是否依照有关法律法规对湖北银行股份有限公司宜昌南湖支行（以下简称湖北银行南湖支行）在与我公司所涉金融借款合同纠纷案中违规向宜昌钟宜实业有限公司（以下简称钟宜实业公司）开具、承兑并付款案涉银行承兑汇票的行为予以处罚的事实进行询证，并要求中国银行保险监督管理委员会湖北监管局（以下简称湖北银保监局）对处罚事实予以说明、对处罚文件予以公示。上述询证函件湖北银保监局转交中国银行保险监督管理委员会宜昌监管分局（以下简称宜昌银保监分局）予以处理。2020年1月9日，宜昌银保监分局针对我公司的上述询证给出《关于对陕钢集团汉中钢铁有限责任公司来函的答复意见》，意见称：‘根据《中华人民共和国银行业监督管理法》《中国银监会非现场监管暂行办法》等文件规定，我分局对湖北银行宜昌分行采取了如下监管措施。一、下达了金融监管意见书；二、监管约谈。’该答复并未将《金融监管意见书》向我公司予以公示，且宜昌银保监分局针对湖北银行南湖支行的违规行为导致我公司国有资产流失2亿元如此重大的问题，仅就湖北银行南湖支行及其关联负责人进行约谈，要求其报送监管意见落实情况报告。该处理结果，一方面没有对湖北银行南湖支行及其负责人进行有效的追责和处理，存在明显的保护偏袒行为，处理结果畸轻；另一方面，贵委《信访事项复核答复意见书》（银保监信复〔2019〕435号，以下简称435号复核意见）明确由湖北银保监局对湖北银行南湖支行的违法违规行为进行处理。但是湖北银保监局并未按照435号复核意见的要求亲自进行处理而是交由宜昌银保监分局进行处理，处理程序存在问题。针对上述处理结果我公司请求贵委予以监督审查，并针对湖北银行南湖支行及其关联负责人的违法违规行为进行从重处罚，并依法公开处理结果，将正式处理文件予以公示，以维护正常的金融管理秩序。”2020年8月5日，陕钢汉中公司因认为银保监会对上述《监管建议函》未进行任何答复，亦未作出任何处罚决定，属于行政不作为，向一审法院提起行政诉讼。另查，2019年8月21日，湖北银保监局作出《信访事项复查意见书》（鄂银保监信复〔2019〕62号，以下简称62号复查意见），该复查意见的主要内容为：一、关于陕钢汉中公司反映的“湖北银行南湖支行在对钟宜实业公司签发、承兑票据过程中，未按监管规定收集齐全与票据额一致的增值税发票，亦未审查具体交易合同”的问题，经核查，湖北银行信贷档案中未见与相关9份《银行承兑协议》和27张承兑汇票相对应的交易合同，对真实贸易背景审查不够到位，对上述问题湖北银保监局将依法依规进行处理；二、关于陕钢汉中公司反映的“票据第一背书人签章出现虚假伪造的情况，是否属于票据背书不连续的情形”的问题，湖北银行南湖支行对投诉所涉票据背书连续性及提示付款人相关信息等进行审查后予以承兑付款，关于陕钢汉中公司认为票据流转中存在的钟宜实业公司虚假背书等问题属于民事纠纷问题，建议陕钢汉中公司通过诉讼、仲裁等司法途径解决。陕钢汉中公司不服62号复查意见，向银保监会提交《关于向中国银行保险监督管理委员会申请复核的函》。2019年12月3日，银保监会作出435号复核意见，主要内容为：一、关于陕钢汉中公司在上述函件中反映的“湖北银行南湖支行据以向钟宜实业公司开具并承兑涉案27张承兑汇票的基础信贷资料（基础交易合同、增值税发票）能否一一对应”的问题，经核查，湖北银行信贷档案中未见与相关9份《银行承兑协议》和27张承兑汇票相对应的交易合同，对真实贸易背景审查不够到位，对上述问题湖北银保监局将依法依规进行处理；二、关于陕钢汉中公司反映的“我公司多次以风险告知的形式发出止付通知之后，湖北银行南湖支行是否具备风险审查义务，未进行风险审查是否违反有关法律及监管规定？该类事项是否属于重大风险，银行业监管部门内部具体流程是什么？”的问题，经核查，湖北银行南湖支行对投诉所涉票据背书连续性及提示付款人相关信息等进行了审查，经最高人民法院（2017）最高法民终523号民事判决书认定，湖北银行南湖支行对持票人付款，属于依法必须履行的义务。一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起诉讼，应当属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第四项规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该解释第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，针对陕钢汉中公司反映的湖北银行南湖支行及其关联负责人未按规定审查贸易背景真实性、违法违规签发并兑付汇票的问题，湖北银保监局、银保监会已经进行了核查，并分别作出了62号复查意见及435号复核意见，对陕钢汉中公司进行了答复。陕钢汉中公司再次向银保监会提交《监管建议函》，属于要求银保监会重复处理的申诉行为。陕钢汉中公司据此诉请确认银保监会不作为的行为违法，要求判令银保监会对湖北银行南湖支行及其关联负责人进行处罚，不属于行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。据此，一审法院裁定驳回陕钢汉中公司的起诉。陕钢汉中公司不服一审裁定，向本院提起上诉，主要理由为：1.陕钢汉中公司向银保监会提交《监管建议函》系请求银保监会履行处罚职责，与先前请求调查案件事实的投诉行为，在请求事项上存在明显区别，不存在要求重复处理的情形。一审裁定书认定事实、适用法律依据错误。2.《中华人民共和国银行业监督管理法》明确将处罚职责赋予银保监会，银保监会至今未作出任何处罚决定的行为明显系行政不作为，属于行政诉讼的受案范围，一审法院应当予以审理。综上，请求本院：撤销一审法院（2020）京01行初589号行政裁定，指令一审法院继续审理。银保监会未提交二审答辩意见。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第四项、第十项的规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，及对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，当事人对上述行为起诉的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，陕钢汉中公司向银保监会提交《监管建议函》，虽然其内容为请求银保监会对湖北银行南湖支行及其关联负责人的违法违规行为进行处罚，但其所反映的问题，与湖北银保监局和银保监会已分别向陕钢汉中公司作出的62号复查意见及435号复核意见中涉及的问题一致，且在62号复查意见及435号复核意见中，已告知了陕钢汉中公司就其所反映问题的处理情况。据此，一审法院认定陕钢汉中公司向银保监会提交《监管建议函》，属于要求银保监会重复处理的申诉行为，并无不当。另，当前尚无法律法规规定，陕钢汉中公司具有直接请求银保监会依据其投诉内容，对被投诉对象作出行政处罚的权利。因此，银保监会未按照陕钢汉中公司提交的《监管建议函》的请求，直接作出行政处罚，对陕钢汉中公司的权利义务并未产生实际影响。据此，一审法院裁定驳回陕钢汉中公司的起诉，并无不当。综上，陕钢汉中公司的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 马宏玉审 判 员 贾宇军审 判 员 支小龙二〇二一年二月二十六日法官助理 徐博文书 记 员 张路遥