安徽省六安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖15行终2号 上诉人（一审原告）罗明琴，女。 被上诉人（一审被告）六安市叶集区人民政府，住所地安徽省六安市叶集区花园路**，统一社会信用代码11341504MB14978211。 法定代表人汪宏军，该区区长。 出庭负责人朱宏，该区副区长。 委托代理人涂福昌，安徽徽商律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）六安市叶集区城市管理行政执法局，，住所地安徽省六安市叶集区民强北路统一社会信用代码113415046928376017。 法定代表人尤如君，该局局长。 委托代理人何启武，安徽金六州（叶集）律师事务所律师。 罗明琴不服六安市叶集区人民政府六安市叶集区城市管理行政执法局行政复议一案，已由六安市叶集区人民法院于2020年11月16日作出（2020）皖1504行初17号行政判决。罗明琴不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于2021年2月4日开庭审理了本案，上诉人罗明琴，被上诉人叶集区政府副区长朱宏及其委托代理人涂福昌，被上诉人叶集区城管局局长尤如君及其委托代理人何启武到庭参加诉讼。现已审理终结。 一审法院审理查明，2019年11月28日上午，六安市叶集区城市管理行政执法局执法人员在巡查时发现，罗明琴在六安市叶集区皖西农贸市场字号“泉益商贸”门店门前摆放羊腿、矿泉水等货物，出店经营，进行售卖。 2020年3月12日，六安市叶集区城市管理行政执法局对罗明琴未经批准擅自出店经营进行立案查处。同日，六安市叶集区城市管理行政执法局向罗明琴送达《行政处罚事先告知书》，告知因出店经营，拟对其作出罚款500元的处罚。同时，告知罗明琴，如对处罚意见有异议，有权进行陈述和申辩。 2020年3月18日，六安市叶集区城市管理行政执法局作出叶城法（市容）罚决〔2020〕330号《行政处罚决定书》，认为罗明琴的出店经营行为，违反了《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第十七条第一款的规定。依据《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第四十二条第五项的规定，决定对罗明琴罚款500元。同日，六安市叶集区城市管理行政执法局向罗明琴送达《行政处罚决定书》。2020年3月18日，罗明琴缴纳了500元罚款。2020年3月19日，罗明琴不服行政处罚决定，向六安市叶集区人民政府申请复议。同日，六安市叶集区人民政府立案受理。2020年5月8日，六安市叶集区人民政府作出叶政复决〔2020〕2号《行政复议决定书》，决定维持六安市叶集区城市管理行政执法局作出的叶城法（市容）罚决〔2020〕330号《行政处罚决定书》。2020年5月12日，六安市叶集区人民政府向罗明琴送达《行政复议决定书》。 一审法院认为，《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第十七条第一款规定，“任何单位和个人不得在城市道路范围内和公共场地开办集贸市场、摆摊设点、出店经营、堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施。确需搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施，或者临时摆摊设点、堆放物料，必须征得县级以上人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，再按有关规定办理审批手续。”第四十二条第五项规定，“违反第十七条第一款规定，未经批准在街道两侧和公共场地堆放物料、摆摊设点、出店经营的，处以100元以上500元以下的罚款；未经批准搭建建筑物、构筑物或者其他设施，影响市容的，处以500元以上2500元以下的罚款”。罗明琴未经批准，擅自出店经营，行为违法。六安市叶集区城市管理行政执法局作出的行政处罚决定，六安市叶集区人民政府作出的行政复议决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，罗明琴请求撤销行政复议决定、赔偿损失，理由不能成立，应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回罗明琴的诉讼请求。 罗明琴上诉称，2019年11月28日叶集区城管局与市场管理部门将上诉人晾晒的腊货强行收去，上诉人要求处理，但两单位互相推诿，直到上诉人找到纪委，纪委要求两单位处理，此时已至2020年3月18日，错过腊货的销售、食用期。之前收走上诉人的三轮摩托车、秤和头盔等未处理，生意无法进行。三轮车和腊货已被损毁，没有评估损失。整个农贸市场商户都在门口、道路晾晒、放置货物，说明经过政府等部门批准。上诉人家庭贫困，家里房子破旧、倒塌，所以在农贸市场晾晒货物。叶集区政府不履行相关职责，被上诉人认定上诉人出店经营事实不清，证据不足。综上，请二审法院依法撤销安徽省六安市叶集区人民法院（2020）皖1504行初17号行政判决，两上诉人承担诉讼费用并赔偿上诉人的损失。 被上诉人叶集区政府二审答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应驳回上诉，维持原判。被上诉人依法受理罗明琴的行政复议申请后，依法履行了相应在程序，经审查后认为，罗明琴违法事实存在，行政处罚事实清楚，适用依据正确，程序合法，结果适当。被上诉人作出《行政复议决定书》证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。二、罗明琴提出的其他问题不是行政复议和行政诉讼的审理范围。罗明琴提出的三轮车、秤和头盔等物品被收走，房子未被允许加固和因家庭贫困信访等问题，与出店经营无关联，与涉案行政处罚亦无关联。罗明琴提出腊货被收，错过了货物销售期等问题，因收走货物是行政机关证据先行登记保存行为，并非行政处罚的内容，亦不是行政复议审查的内容。综上，被上诉人作出叶政复决［2020］2号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律法规正确，请二审依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人叶集区城市管理行政执法局二审答辩称：一、罗明琴违法事实清楚，对其进行行政处罚适用法律正确，程序合法，处罚适当。罗明琴自述无住房、生活困难等理由与本案无关联，不属于法院审理范围。二、被上诉人叶集区城市管理行政执法局暂扣腊货行为给罗明琴造成一定的损失，叶集区城市管理行政执法局可以按照实际损失价值予以赔偿，罗明琴也可就叶集区城市管理行政执法局暂扣货物未尽到保管义务提起诉讼，要求赔偿。但扣押行为导致货物损失不是本案的审理范围。综上，罗明琴未经许可，多次擅自进行出店经营行为，违反《安徽省城市市容和卫生管理条例》规定，应受到行政处罚，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请二审法院依法驳回上诉，维持原判。 二审认定的案件事实同一审法院审理查明。 本院认为，本案的争议焦点为：行政处罚决定及行政复议决定是否合法；叶集区城市管理行政执法局是否应承担赔偿责任。 一、行政处罚决定及行政复议决定是否合法。罗明琴未征得六安市叶集区城市管理行政执法局的同意，未按有关规定办理审批手续，即在其经营的“泉益商贸”门店门前摆放矿泉水、肫爪等货物，出店经营，进行售卖的事实清楚，被上诉人叶集区城市管理行政执法局进行调查并履行相应程序作出行政处罚决定合法。上诉人罗明琴对该行政处罚决定不服，向被上诉人叶集区政府申请行政复议，被上诉人叶集区政府受理该申请后，依法进行调查核实并作出维持处罚决定，符合法律规定。二、叶集区城市管理行政执法局是否应承担赔偿责任。《行政处罚法》第三十七条第二款规定，行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。本案中，被上诉人叶集区城市管理行政执法局系根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定扣押涉案肫爪，虽然以先行登记保全证据为名，但实际是行扣押肫爪之实，属于行政强制措施，对罗明琴的权利义务产生实际影响，依法具有可诉性。本案叶集区城市管理行政执法局在案件调查过程中，将罗明琴的肫爪扣押，在七日内未作出处理，且保管不当造成损毁，应当予以折价赔偿。一审判决驳回罗明琴要求赔偿的诉讼请求不当，本院予以撤销。罗明琴在一、二审中就赔偿问题诉讼请求不明确，且一审法院对此亦未进行实质性审理，罗明琴可另行主张。综上，一审判决驳回上诉人罗明琴要求撤销六安市叶集区人民法院行政复议决定正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销六安市叶集区人民法院（2020）皖1504行初17号行政判决书中关于驳回罗明琴要求赔偿的诉讼请求； 二、维持六安市叶集区人民法院（2020）皖1504行初17号行政判决书中关于驳回罗明琴要求撤销六安市叶集区人民政府叶政复决［2020］2号《行政复议决定书》的诉讼请求。 二审案件受理费50元，由上诉人罗明琴承担。 本判决为终审判决。 审判长  张笑琳 审判员  魏云松 审判员  王 欣 二〇二一年二月二十四日 法官助理崔世敏 书记员张祺 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。