江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终344号 上诉人（原审被告）泰州市苏陈镇人民政府，统一社会信用代码×××67Ｕ，住所地泰州市海陵区苏陈镇黎明东路**。 法定代表人储卫兵，镇长。 委托代理人许庆芳，江苏浦辰律师事务所律师。 委托代理人陈森强，江苏浦辰律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）钟月根，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人钱林华,浙江东港律师事务所律师。 委托代理人谢洪娣,浙江东港律师事务所律师。 原审第三人泰州市海陵区苏陈双岸良种猪扩繁专业合作社，住所地泰州市海陵区苏陈镇苏陈村**。 法定代表人孙稳山，性别：××年××月××日生，××族。 原审第三人泰州市海陵区苏陈镇稳山养殖场，统一社会信用代码×××028，住所地泰州市海陵区苏陈镇双岸村（苏陈）。 投资人孙稳山，性别：××年××月××日生，××族。 上诉人泰州市苏陈镇人民政府（以下简称苏陈镇政府）因与被上诉人钟月根行政补偿一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2020）苏1291行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2016年，钟月根与泰州市海陵区苏陈镇稳山养殖场（以下简称稳山养殖场）签订协议一份，约定稳山养殖场（养猪一块）租赁给钟月根用于养猪，年租金81800元，租赁期限5年，自2016年4月20日起至2021年4月19日止；钟月根养殖污水，稳山养殖场负责处理；租赁期内，如遇国家征用、拆迁，生产经营中的猪的赔偿归钟月根所有（服从政府赔偿标准）；钟月根在租赁期内，国家奖励养殖户，猪的补偿款归钟月根所有。 2016年7月12日，苏陈镇政府印发泰苏政[2016]63号《苏陈镇畜禽养殖污染治理实施方案》，要求2016年底前，对全镇畜禽养殖污染企业（户）进行集中治理，完成对治理后仍不能达标排放养殖企业（户）的停养、拆除、转移或转产。……10月31日前，禁养区内所有畜禽养殖场（户）治理后仍不能达标排放或影响老百姓居住环境的，一律关停或拆除。对于治理不能达标，但有养殖经验和能力的，在符合选址和环评等规定的前提下，可以异地迁建养殖。……对实行关停的养殖场（户），镇财政可以根据实际情况，给予一定金额的一次性清污补偿。 2017年2月20日，苏陈镇政府印发泰苏政[2017]15号《“两减六治三提升”专项行动-苏陈镇治理畜禽养殖污染实施方案》，要求2017年3月底前，通榆河流域的养殖企业（户）全部停养、拆除、转移或转产；2017年10月底前全镇禁养区范围内养殖企业（户）全部停养、拆除、转移或转产，限养区范围内养殖企业（户）治理达标；明确畜禽补偿标准为，按照泰苏政[2016]63号文件，生猪每头补助180元，母猪每头补助1000元，补偿均采取“以奖促关、先验后补”的形式。 2017年5月3日，泰州市苏陈镇双岸社区居民委员会出具《苏陈镇畜禽养殖清污关停补偿验收确认单》，载明：“该户积极响应镇政府的号召，在规定时间内已停止畜禽养殖，原存栏生猪619头，其中能繁母猪100头，……按照泰苏政[2016]63号文件规定给予补偿。注：另有1头种猪，具体补偿在镇财政。”钟月根在该确认单养殖户一栏签字。 2017年5月5日，苏陈镇政府（甲方）与泰州市海陵区苏陈双岸良种猪扩繁专业合作社（乙方）（以下简称双岸合作社）签订《畜禽养殖场关停协议》（以下简称《关停协议》），载明：“泰州市苏陈镇为泰州市政府划定畜禽禁养区，不得从事畜禽养殖。为深入落实中央环保督查组的整改意见，按照海陵区畜禽养殖污染治理要求和苏陈镇治理畜禽养殖污染实施方案，甲方对乙方养殖场实行关停。经过协商，双方达成协议如下：乙方养殖场内2017年2月20日时点登记有母猪100头，生猪518头，种猪1头。奖补标准为：母猪1000元/头，生猪180元/头，……协议签订后乙方养殖场不再养殖，予以关停，甲方支付奖补资金。如违反本协议乙方再次养殖，乙方必须全额返还甲方补偿金，甲方将组织强制关停并给予处罚”。 2020年3月12日，钟月根向一审法院提起本案之诉，请求依法确认苏陈镇政府将补偿款支付给双岸合作社的行为违法，要求苏陈镇政府向钟月根支付补偿款198240元，并承担本案诉讼费用。一审审理中，钟月根明确本案审查对象为苏陈镇政府与双岸合作社签订《关停协议》并向其支付补偿款的行为，要求确认《关停协议》无效，并要求苏陈镇政府向钟月根支付补偿款196240元。 原审另查明，2017年8月8日，钟月根以租赁合同纠纷起诉稳山养殖场、苏陈镇政府，泰州市海陵区人民法院作出（2017）苏1202民初4721号民事判决，认为钟月根与稳山养殖场签订的协议在履行过程中因政府治理畜禽养殖污染导致该协议无法继续履行，此非协议双方所能预见和控制，对此双方均不存在违约行为，故判决解除该协议。 2018年5月15日，钟月根向原审法院起诉，要求确认《关停协议》中补偿款由钟月根享有，经释明后撤回起诉，于2018年8月17日向泰州市海陵区人民法院提起民事诉讼，要求确认《关停协议》中的补偿款应由钟月根享有、稳山养殖场与双岸合作社向钟月根支付补偿款198240元、苏陈镇政府协助支付上述补偿款。该院审理后作出（2018）苏1202民初4699号民事判决，支持钟月根的诉讼请求。稳山养殖场与双岸合作社提起上诉，泰州市中级人民法院审理后认为，苏陈镇政府为抓好畜禽养殖污染治理工作，制定实施方案，对其辖区内畜禽养殖场（户）实行关停、治理措施，并给予养殖场（户）一定金额的补偿；现案涉各方因补偿问题产生纠纷系苏陈镇政府在履行其行政管理职能过程中所引发的纠纷，不属于人民法院受理民事诉讼范围，于2019年3月20日作出（2019）苏12民终145号民事裁定，撤销一审判决、驳回钟月根起诉。 原审还查明，双岸合作社与稳山养殖场均系由孙稳山经营，住所地系同一场所，出租给钟月根使用，《关停协议》中所涉畜禽即为钟月根养殖的畜禽，按照苏陈镇政府确定的相关补偿标准，即补偿生猪180元/头、母猪1000元/头、种猪3000元/头，补偿款合计196240元；泰苏政（2017）15号文件第三条补偿标准部分，明确为畜禽补偿。因钟月根与双岸合作社对该补偿款196240元的权属存在争议，2018年8月3日苏陈镇政府出具《通知》给钟月根，载明在补偿金的权属确定后，权利人可凭生效法律文书要求苏陈镇政府支付上述补偿款等事项。 一审审理中，苏陈镇政府陈述其在民事诉讼中有关种猪补偿金额5000元的表述不准确，会议纪要载明补偿金额为3000元；其已于2019年4月12日实际向双岸合作社支付《关停协议》指向的补偿款196240元。 原审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。讼争《关停协议》属于该司法解释列明的行政协议范畴内。另根据该司法解释第九条之规定，行政协议争议类型包括:请求判决确认行政协议的效力、请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议等，故钟月根的起诉符合行政协议案件的受案范围。 本案的争议焦点为:一、苏陈镇政府与双岸合作社签订的《关停协议》补偿对象的认定是否准确，由此导致协议效力如何认定。二、如协议被确认无效或被撤销，后续应如何处理。 关于焦点一，行政管理目标的实现在现阶段往往通过签订行政协议或作出行政决定两种方式实现。行政协议中的行政行为包括缔约意志的形成与表示、协议的履行两个阶段。在第一个阶段，协议中缔约对象的确定具有与作出行政决定这一单方行政行为下行政相对人认定相同的行政法律效果，认定错误将直接影响行政行为的合法性。因此，对行政协议合法性的审查应当评价协议相对人的确定是否合法、正确。对此评判如下: 本案各方当事人对于双岸合作社和稳山养殖场均系孙稳山经营、住所地系同一场所、出租给钟月根使用、讼争《关停协议》中所涉畜禽即为钟月根养殖的畜禽、补偿款196240元即为按照苏陈镇政府确定的相关补偿标准计算的事实均无异议，根据2017年2月20日苏陈镇政府印发的泰苏政［2017］15号文件，补偿采取“以奖促关、先验后补”的形式进行，而补偿标准部分明确载明为“畜禽补偿”，案涉养殖场关停前的验收亦是由钟月根作为养殖户在《苏陈镇畜禽养殖清污关停补偿验收确认单》上签名。由此可见，该补偿款196240元系苏陈镇政府因治理畜禽养殖污染而给予养殖户的生产经营中猪的补偿，其归属参照钟月根与稳山养殖场签订的协议第七条“甲乙双方在租赁期内，如遇国家征用、拆迁，生产经营中猪的赔偿归乙方所有”的约定，由钟月根享有。 苏陈镇政府有关该补偿款系苏陈镇政府限制双岸合作社经营权、给予双岸合作社一次性清污补偿的抗辩主张，苏陈镇政府及双岸合作社在法定期限内均未提交证据证明养殖场清污工作的具体内容和外在表现形式、并实际由双岸合作社完成，且该抗辩理由与苏陈镇政府制定的泰苏政（2017）15号第三条“畜禽补偿”的表述明显矛盾，故不予采纳。 另外，苏陈镇政府在认定补偿款权利归属的调查程序中，未经钟月根陈述、申辩直接确定双岸合作社为权利人并签订《关停协议》，在争议尚未解决时将补偿款发放给双岸合作社，剥夺了钟月根的知情权、参与权和救济权，构成行政程序不当。 综上，苏陈镇政府与非权利人签订《关停协议》，达到推进关停工作进展之目的，既严重侵害了行政补偿真正权利人的财产权利，该协议亦不能成为补偿利益据以给付的依据，错误给付补偿利益也给国库财政造成损失并可能引发无法追回的风险，符合“重大且明显”的违法情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十九条第三项之规定，依法应认定无效。 关于钟月根起诉是否超过法定起诉期限问题。钟月根在获知苏陈镇政府与双岸合作社签订《关停协议》后，于2018年5月15日即向原审法院提起诉讼，后因通过民事诉讼途径解决争议而撤回起诉，泰州市海陵区人民法院和泰州市中级人民法院分别就钟月根提起的民事诉讼作出裁判，根据当时有效的《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条规定，在行政机关未告知钟月根诉权的情况下钟月根可在知晓行政行为内容之日起两年内向人民法院提起诉讼，而钟月根通过民事诉讼寻求权利救济的期限不计算在内，钟月根向原审法院提起本案诉讼并未超过法定期限且存在正当理由；此外，钟月根明确其诉讼请求为确认行政行为无效，因无效行政行为自始无效而不受起诉期限的羁束，故对苏陈镇政府该主张不予支持。 钟月根通过民事诉讼的途径寻求救济，人民法院审理后已作出生效裁判，认为钟月根的主张不属于民事案件受案范围，从而驳回钟月根起诉，故对苏陈镇政府认为钟月根应通过民事诉讼途径寻求救济的意见亦不予支持。 关于焦点二，《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”。因此，双岸合作社应当先行全额返还基于该协议所得补偿利益196240元。 《关停协议》签订的基础包含苏陈镇政府制定的泰苏政（2017）15号文件，该文件第三条补偿标准中第一部分标题即为“畜禽补偿”，结合讼争《关停协议》中的约定，该补偿利益的权利人应认定为钟月根。苏陈镇政府曾向钟月根发送通知，明确其具有给予权利人行政补偿的意思表示，而钟月根作为权利人亦具有取得行政补偿的意思、且要求补偿的金额与苏陈镇政府允诺金额一致，故双方能够达成意思合致，为实质化解行政争议，减少当事人讼累，原审法院对双方意思表示予以确认，由苏陈镇政府径行向钟月根支付补偿款196240元。 据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《中华人民共和国合同法》第五十八条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条、第十五条之规定，判决:一、确认苏陈镇政府与双岸合作社签订的《关停协议》无效；二、双岸合作社于判决生效后二十日内向苏陈镇政府返还补偿款196240元；三、苏陈镇政府于判决生效后二十日内向钟月根支付补偿款196240元。案件受理费50元由苏陈镇政府负担。 苏陈镇政府不服原审判决，向本院上诉称：1.上诉人向双岸合作社支付的196240元补偿款的性质为一次性清污补偿，而非畜禽补偿。根据泰州市海陵区人民政府制定发布的泰海政办（2016)28号、泰海政办(2016)71号、泰海畜治办（2016)6号文件以及上诉人制定发布的泰苏政（2016)63号文件的内容和精神，双岸合作社所在地块属于禁养区域，必须关停，关停后对养殖场（户）应予以一次性养殖场地清污关停补偿。虽然上诉人制定的泰苏政（2017)15号文件第三条有“畜禽补偿”的表述，但该条明确注明系按照泰苏政（2016)63号文件规定确定。由此可见，上诉人支付的补偿款性质应为一次性清污补偿，而非畜禽补偿。2.上诉人向双岸合作社支付补偿款程序并无不当。双岸合作社经过工商登记，是对外公示的养殖户。且双岸合作社利用自己建设的沼气池处理了关停后养殖生猪产生的粪便，根据上述文件规定，系一次性清污补偿的支付对象。综上，一审判决认定事实不清，判决确认《关停协议》无效明显错误。请求二审法院撤销一审判决并依法改判。 被上诉人钟月根二审辩称，关于上诉人认为其支付的补偿款的性质是一次性清污补偿的问题，在一审中已经查明，泰苏政（2017)15号文件第三条补偿标准中明确载明是“畜禽补偿”且有具体的补偿标准，同时该文件最后还载明了以上补偿均采取“以奖促关”、“先验后补”的形式，根据上述规定，被上诉人在对案涉养殖场进行验收的时候，也是以钟月根为养殖户签订的验收单，该验收单上有工作人员签名，能够证明是由钟月根完成验收单的。另外根据租赁协议的约定，有关猪的补偿款也应该归钟月根所有。以上证据证明了案涉补偿款是畜禽补偿，而不是一次性清污补偿。综上，一审法院判决事实清楚，适用法律正确，判决结果正确；上诉人的上诉理由不能够成立，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人双岸合作社与稳山养殖场述称，原审第三人在2013年新建了一个用于畜禽粪便处理的沼气池，总投资约25万元，在海陵××农委有备案，讼争《关停协议》所涉及的补偿款就是政府发给原审第三人的清污补偿费。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案二审中的焦点争议是，苏陈镇政府在讼争《关停协议》中确定的补偿对象是否正确，由此引起的《关停协议》效力如何认定。综合全案证据评判如下： 行政协议中的行政行为包括缔约意志的形成与表示、协议的履行两个阶段。在第一个阶段，协议中缔约对象的确定，具有与作出行政决定这一单方行政行为下行政相对人认定相同的行政法律效果，认定错误将直接影响行政行为的合法性。因此，对行政协议合法性的审查，首先应当评价协议相对人的确定是否正确。本案中，各方当事人对讼争《关停协议》所涉养殖场系钟月根承租使用、所涉畜禽系钟月根实际养殖、所涉补偿款数额196240元系按照泰苏政（2017)15号文件第三条“补偿标准”计算而来的事实均无异议。从苏陈镇政府制定的泰苏政(2017)15号文件第三部分补偿标准中载明的“畜禽补偿”及“以上补偿均采取‘以奖促关、先验后补’的形式”等内容、案涉养殖场关停前的《苏陈镇畜禽养殖清污关停补偿验收确认单》系由钟月根作为养殖户签名、讼争《关停协议》中“乙方养殖场不再养殖予以关停，甲方支付奖补资金”等约定综合分析，可以认定讼争《关停协议》所约定的补偿款系苏陈镇政府因关停案涉养殖场而给予养殖户的存栏畜禽的补偿。根据案涉租赁协议第七条“租赁期内如遇国家征用、拆迁，生产经营中猪的赔偿归乙方所有”的约定，并结合前述事实和证据，案涉补偿款196240元应当归实际养殖者钟月根所有，苏陈镇政府应当将钟月根确定为缔约对象、与其签订关停协议并支付补偿款。苏陈镇政府在租赁双方对案涉补偿款归属尚存争议时，迳行与双岸合作社签订《关停协议》，进而将补偿款发放给双岸合作社，明显不当。对苏陈镇政府认为案涉补偿款系其给予双岸合作社的一次性清污补偿的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。综上，讼争《关停协议》确定的缔约对象错误，一审判决据此确认讼争《关停协议》无效并无不当；苏陈镇政府的上诉理由及请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人泰州市苏陈镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘春生 审判员  苏媛媛 审判员  蔡 鹏 二〇二一年二月一日 书记员  郭 程 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；