四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川11行终33号 上诉人（原审原告）：毛继明，男，1973年3月10日出生，汉族，住四川省犍为县。 委托诉讼代理人：王健松，北京市京师律师事务所律师。 委托诉讼代理人：郑美玲，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：犍为县岷江航电服务管理局，住所地四川省犍为县玉津镇北街**。 法定代表人：杨彦贵，局长。 委托诉讼代理人：蔡德益，四川英华年律师事务所律师。 上诉人毛继明因诉被上诉人犍为县岷江航电服务管理局（以下简称犍为岷航局）撤销征地移民安置《补充协议》、重新履行房屋差额补偿一案，不服四川省乐山市市中区人民法院（2020）川1102行初240号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月21日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院查明：毛继明系××村村民。毛继明于2006年4月21日申领犍国土资许〔05〕字第138号《城乡（镇）居民建设用地许可证》，并修建案涉房屋。2014年6月27日，犍为县人民政府向毛继明颁发犍集用（2014）第（七）14-6-9号《集体土地使用证》（简称《集体土地使用证》）。 2010年8月22日，乡（镇）政府代表、县（区）政府代表、业主代表、设计院代表、村民代表及权属人共同签字确认《龙溪口岷江航电枢纽工程房屋及附属设施登记表》《建（构）筑物丈量记录表》《龙溪口岷江航电枢纽工程人口登记表》《岷江航电龙溪口枢纽工程建设征地实物指标（1榜）补充调查申请表》《岷江航电枢纽工程建设征地实物指标（2榜）复核申请表》。毛继明对其签名均予认可。 落款时间为2019年8月13日的《安置协议》载明：甲方为犍为岷航局，乙方为毛继明（户主），甲方因岷江龙溪口航电枢纽工程建设需要，根据犍府办函〔2018〕53号通知等有关规定，甲乙双方达成协议：1.乙方家庭搬迁人口为4人，分别是毛继明、葛绍华、毛健、毛雨婷；2.乙方房屋、青苗等财产补偿费（详见附表）共计补偿377947.84元；3.甲方同意乙方自愿采取集中安置方式安置。毛继明在“户主”后签名确认。该协议附表《岷江龙溪口航电枢纽工程搬迁补偿明细表》载明砖混结构278.14㎡，单价930元/㎡；砖木结构67.885㎡，单价为677元/㎡；土木结构17.5㎡，单价为488元/㎡；其他结构40㎡，单价为217元/㎡。同时，该附表还载明了其他事项，补偿合计377947.84元。毛继明在该附表上签名。扣除预留安置面积内房款248000元，犍为岷航局于2019年8月22日向毛继明实际支付129947.84元。 2019年8月13日，毛继明出具的《房屋拆迁委托书》载明：“委托人因岷江龙溪口航电枢纽工程建设需要，根据《岷江龙溪口航电枢纽新民乡（镇）集体土地征收拆迁安置补偿实施方案》，已于2019年8月13日签订《岷江龙溪口航电枢纽工程农村移民搬迁安置协议》。委托人房屋及附属物已清空。于2019年----月----日----时----分主动委托犍为县岷江航电服务管理局全权负责对房屋主体结构的拆迁工作。” 毛继明提交的《补充协议》载明：甲方为犍为岷航局，乙方为毛继明（户主），甲方根据犍府办函〔2018〕53号通知及《房屋补偿单价调整报告》等有关规定，甲乙双方达成协议：乙方房屋单价调整补差款（详见附表），共计补偿81503.51元。毛继明在“户主”后签名确认。该协议附表《岷江龙溪口航电枢纽工程房屋单价补差结算支付明细表》载明房屋补差：砖混结构278.14㎡，单价250元/㎡；砖木结构67.885㎡，单价为126元/㎡；土木结构17.5㎡，单价为90元/㎡；其他结构40㎡，单价为46元/㎡。同时，该附表还载明了其他事项，调价前房屋及附属设施金额377947.84元，房屋补差金额81503.51元，小计（总价）459451.35元，已支付129947.84元，本次支付81503.51元。毛继明在该附表上签名。犍为岷航局于2020年4月26日向毛继明实际支付81503.51元。2020年11月4日，毛继明向一审法院提起诉讼，请求判决：1.撤销毛继明与犍为岷航局签订的《补充协议》；2.犍为岷航局继续对毛继明房屋重新进行差额补偿；3.本案诉讼费由犍为岷航局负担。 另查明：2012年2月29日，国家发展和改革委员会作出的发改基础〔2012〕504号《关于四川岷江（乐山至龙溪口）航电枢纽工程项目建议书的批复》（简称发改基础〔2012〕504号批复）载明：同意建设四川岷江（乐山至龙溪口）航电枢纽工程项目。 2013年5月28日，原四川省扶贫和移民工作局作出的川扶贫移民发〔2013〕226号《关于审核同意〈安置规划报告〉的批复》（简称川扶贫移民发〔2013〕226号批复）载明：该《安置规划报告》可作为指导该水库移民安置实施工作的依据，我局同意该《安置规划报告》。 2016年8月25日，原四川省扶贫和移民工作局作出的川扶贫移民发〔2016〕193号《关于〈四川岷江龙溪口航电枢纽工程建设征地移民安置农村部分补偿补助单价调整报告（审定本）〉的批复》（简称川扶贫移民发〔2016〕193号批复）载明：我局原则同意水电水利规划设计总院审查核定的《四川岷江龙溪口航电枢纽工程建设征地移民安置农村部分补偿补助单价调整报告（审定本）》（简称《农村部分单价调整报告》），可作为下一步移民工作依据。该批复后载明的附件包括：1.关于印送《四川岷江龙溪口航电枢纽工程建设征地农村部分补偿补助单价调整报告审查意见》的函（水电规库〔2016〕99号）（简称水电规库〔2016〕99号函）；2.《农村部分单价调整报告》。其中水电规库〔2016〕99号函载明的附件为《四川岷江龙溪口航电枢纽工程建设征地移民安置农村部分补偿补助单价调整报告审查意见》。 2017年3月10日，四川省发展和改革委员会作出的川发改基础〔2017〕101号《关于岷江龙溪口航电枢纽工程可行性研究报告的批复》（简称川发改基础〔2017〕101号批复），载明：同意建设岷江龙溪口航电枢纽工程。 2018年12月29日，犍为县人民政府办公室向原新民镇人民政府、县级有关部门作出犍府办函〔2018〕53号通知。 2019年9月29日，岷江龙溪口航电枢纽工程指挥部召开会议，并形成《岷江龙溪口航电枢纽工程指挥部第4次指挥长会议纪要》（简称《会议纪要》）。 2020年6月5日，自然资源部作出的自然资函〔2020〕600号《关于岷江龙溪口航电枢纽工程建设用地的批复》（简称自然资函〔2020〕600号批复）载明：经国务院批准，同意犍为县、沐川县将农民集体所有农用地963.7008公顷（其中耕地555.9959公顷，含永久基本农田10.7722公顷）、未利用地60.2478公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地82.3439公顷；同意将国有未利用地1469.2173公顷转为建设用地，同时使用国有建设用地39.7225公顷。以上共计批准建设用地2615.2323公顷，由当地人民政府按照供地方案中的供地方式依法依规提供，作为岷江龙溪口航电枢纽工程建设用地。同年8月18日，四川省人民政府作出的川府土〔2020〕894号《关于岷江龙溪口航电枢纽工程建设用地的批复》（简称川府土〔2020〕894号批复），将自然资函〔2020〕600号批复内容转批给乐山市人民政府。同年11月8日，乐山市人民政府作出的乐府函土〔2020〕42号《关于转发四川省人民政府关于岷江龙溪口航电枢纽工程建设用地的批复的通知》（简称乐府函土〔2020〕42号通知），将川府土〔2020〕894号批复转发犍为县、沐川县人民政府，并要求依法依规抓好组织实施。案涉房屋所在土地在此次征地范围内。 又查明：乐山市人民政府于2020年7月20日收到包括毛继明在内共计26人的复议申请，申请撤销《土地补偿方案》。同年10月15日，乐山市人民政府作出《行政复议决定书》，决定确认犍为县人民政府办公室印发的《土地补偿方案》违法。 再查明：2019年3月25日，中共犍为县委办公室、犍为县人民政府办公室作出的犍委办发〔2019〕24号《关于印发〈犍为岷航局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（简称犍委办发〔2019〕24号通知）第三条第二项规定：“县航电管理局贯彻落实党中央关于岷江航电工作和移民后扶的方针政策和省委、市委、县委的决策部署，在履行职责过程中坚持和加强党对岷江航电服务管理工作的集中统一领导。主要职责是：……（二）制定全县移民和岷江航电工作年度计划，负责移民安置点和岷江航电规划建设工作，承担工程建设征地和移民安置实施工作。……” 2019年12月17日，中共犍为县委、犍为县人民政府作出犍委发〔2019〕14号《关于稳妥推进乡镇行政区划调整改革的实施意见》（简称犍委发〔2019〕14号意见），将原新民镇新塘村所属行政区域划归孝姑镇管辖。 原审法院认为：根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款、犍委办发〔2019〕24号通知第三条第二项的规定，犍为岷航局作为犍为县人民政府指定负责承担全县移民和岷江航电工程建设征地和移民安置的工作部门，具有与毛继明签订《补充协议》的职权。 原审法院认为，《补充协议》不符合撤销条件。第一，犍为岷航局与毛继明签订《补充协议》是依法履行法定职责的行为。案涉房屋所在土地已被依法征收，相关职能部门已共同对案涉房屋主体结构及附属部分进行了勘丈。毛继明对勘丈登记并无异议，并与犍为岷航局签订了《安置协议》。犍为岷航局在调整征地范围内房屋单价补偿标准后，依据调整后的标准与毛继明签订的《补充协议》，毛继明签字认可该协议，现《补充协议》已实际履行完毕。在毛继明没有提交证据证明犍为岷航局存在欺诈，更没有提交证据证明毛继明是在违背真实意思订立的合同的情况下，请求撤销《补充协议》于法无据。即使犍为岷航局与毛继明不能签订协议，犍为岷航局也要依法履行其法定职责，对毛继明予以补偿。第二，犍为岷航局与毛继明签订《补充协议》没有显失公平的情形。《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。”本案中，《补充协议》系毛继明与犍为岷航局双方在《安置协议》签订后，依据乐山扶贫开发局于2019年8月30日作出的《房屋补偿单价调整报告》签订，该协议仅针对案涉房屋部分进行补差，所约定事项符合犍府办函〔2018〕53号通知相关安置方案的规定，亦不违反法律法规的强制性规定。该协议签订后，系毛继明最终获得补差款81503.51元，协议内容对毛继明有利，未对毛继明利益进行减损，亦未增加毛继明义务。不存在毛继明主张的显失公平的情形，且毛继明提供的证据不能证明该协议显失公平。 此外，虽然乐山市人民政府作出的《行政复议决定书》，确认《土地补偿方案》违法，但是并未撤销该补偿安置方案。因此，即使犍为岷航局依据该方案与毛继明签订《安置协议》也并不存在显失公平。对于毛继明提出遗漏奖励事项和过渡费问题，因根据安置补偿的相关规定，住房安置尚未完毕，奖励条件尚未成就，尚不符合给予奖励的条件。对该主张，原审法院不予支持。 综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回毛继明的诉讼请求。案件受理费50元，由毛继明负担。 上诉人毛继明上诉称，一审法院认定事实错误,涉案补充协议的签订没有合法依据，应予以撤销。一、自然资函〔2020〕600号批复系自然资源部向省政府作出的告知行为，并非国务院真正批复，不具有征收的前置条件；乐山市人民政府作出(乐府复(2020)31号)《行政复议书》,已确认案涉补偿方案违法,不能成为本案补充协议的签订依据。二、根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六条的规定，项目移民安置规划大纲需经四川省人民政府批复执行，而本案所签订的补充协议所依据的补偿安置方案由犍为县人民政府作出,未经四川省人民政府审批。大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置工作，须严格按照《条例》规定进行,其未按法律规定作出的行政行为应予以撤销。三、涉案补充协议未尽合理安置补偿义务,无法保证上诉人的安置权益。涉案补充协议中未对搬迁过渡期限进行约定,也未约定交房期限，现安置房屋现仍未开始建设,安置小区的具体位置、安置房屋的等信息均未具体化。该情况下,犍府办函〔2018〕53号通知,安置方案及补充协议未对搬迁过渡费进行合理安排及约定,不能保证上诉人的安置可期待权益，以及未能过渡费如何调整作出合理约定。该补充协议的签订显失公平,应予以撤销。四、补充协议未全面落实建府办函〔2018〕53号通知的安置补偿事项,有漏项未予以落实。犍府办函〔2018〕53号通知中的奖励事项未在补充协议中体现，上诉人所享有的安置奖励也应以协议的形式进行明确约定,被上诉人提供的补充协议中没有该项目,属于行政行为不正确实施，应予以撤销。综上,一审法院认定事实不清,适用法律错误,《补充协议》违反法定程序,侵害上诉人合法权益，应予以撤销。一、请求撤销原判，发回重审或依法改判支持上诉人的原审诉请;二、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人犍为岷航局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决结果并无不当。被上诉人与上诉人签订的补充协议，主体适格且案涉的协议并未存在显失公平或者重大误解等情形，且上诉人在一审中也未提供任何证据证明案涉补充协议存在显失公平等情形，上诉人主张撤销涉案《补充协议》的理由不能成立，其请求不应当等到支持。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：《补充协议》是否应予撤销，并重新对毛继明房屋进行差额补偿。本案中，被上诉人犍为岷航局因岷江龙溪口航电枢纽工程建设与上诉人毛继明与就征地移民安置签订的《安置协议》及涉案《补充协议》系行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称行政协议规定）第十条第一、二款规定：“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”因此，《补充协议》是否应予撤销，并重新对毛继明房屋进行差额补偿，应当从被上诉人是否具有订立涉案补充协议的行政主体资格，涉案行政协议是否存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形进行审查。 （一）根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款、犍委办发〔2019〕24号通知第三条第二项的规定，犍为岷航局作为犍为县人民政府指定负责承担全县移民和岷江航电工程建设征地和移民安置的工作部门，具有与毛继明就岷江龙溪口航电枢纽工程建设征地移民安置签订的涉案《补充协议》的行政主体资格。 （二）根据行政协议规定第十条第二款关于“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”的规定，本案中，在案证据表明，案涉房屋所在土地已被依法征收，《补充协议》系双方当事人自愿协商签订，系其真实意思表示，目前已实际履行完毕，并不存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等应予撤销的情形，不符合撤销的条件。且毛继明在一审和二审程序中也未提供涉案《补充协议》存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形的证据，应当承担举证不能的不利后果。 （三）关于上诉人毛继明主张自然资函〔2020〕600号批复系自然资源部向省政府作出的告知行为，并非国务院真正批复，不具有征收的前置条件；且涉案《补充协议》所依据的《土地补偿方案》已被乐山市人民政府确认违法，《补充协议》的签订无合法依据，应予撤销的问题。本院认为，首先，自然资函〔2020〕600号批复系自然资源部经国务院批准后作出的批复，系合法的征地批复文件。其次，《补充协议》系双方当事人自愿协商签订，其内容仅针对案涉房屋部分进行补差，所约定事项符合犍府办函〔2018〕53号通知相关安置方案的规定，未增加毛继明义务，也未对毛继明利益进行减损，并不违反法律法规的强制性规定。虽然乐山市人民政府作出的《行政复议决定书》已确认《土地补偿方案》违法，但是并未撤销，该补偿安置方案依然具有法律效力。故依据《土地补偿方案》所签订的《补充协议》并不存在无合法依据、显失公平的问题，对于毛继明主张《补充协议》中遗漏奖励事项和过渡费等问题，原审法院对此已进行了评述，本院予以确认，不再赘述。 综上所述，上诉人毛继明请求撤销涉案《补充协议》、要求被上诉人重新履行房屋差额补偿的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人毛继明负担。 本判决为终审判决。 审判长  吕南屏 审判员  雷璐娜 审判员  刘 平 二〇二一年二月二十五日 书记员  杨兴容 附：本判决适用的相关法律依据 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十条被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。 原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。 对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。 第十四条原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。