北京市高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京行终7572号上诉人（一审原告）李内生，男，1962年9月23日出生，汉族，住湖南省新邵县。被上诉人（一审被告）中华人民共和国水利部，住所地北京市西城区白广路二条**。法定代表人鄂竟平，部长。上诉人李内生因不予受理行政复议申请决定一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2020）京01行初323号行政裁定（以下简称一审裁定），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。2020年3月11日，中华人民共和国水利部（以下简称水利部）作出水复议不受〔2020〕2号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称被诉决定），认为《湖南省水利厅关于答复李内生申请履行行政复议决定的函》（以下简称涉案复函）不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条规定的行政复议受案范围。根据行政复议法第六条、第十七条第一款等规定，水利部决定不予受理。李内生不服，向一审法院提起行政诉讼，请求法院撤销被诉决定，确认李内生的行政复议申请书事实是属行政复议受案范围，裁定水利部受理李内生的行政复议申请。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项之规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件，属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；……。该司法解释第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对原告的合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回原告的起诉。行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。该法第六条对属于行政复议范围的情形进行了规定。本案中，李内生因认为邵阳市水利局不履行湘水复字〔2018〕1号《行政复议决定书》（以下简称1号复议决定）向湖南省水利厅提出申请，请求该厅下达停工令，即责令停止违法行为。《中华人民共和国水法》第六十九条规定：有下列行为之一的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期采取补救措施，处二万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，吊销其取水许可证：（一）未经批准擅自取水的；（二）未依照批准的取水许可规定条件取水的。该条中关于县级以上地方人民政府水行政主管部门职责的规定，并不意味着各级地方人民政府的水行政主管部门均应当对案件行使初始管辖权，基于维护正常行政管理秩序的基本要求，除非法律规范另有规定或者上级行政机关决定提级管辖，否则仍应当由具有管辖权的行政机关中级别最低的行政机关行使对案件的初始管辖权。故湖南省水利厅对李内生的申请不负有直接查处的职责。李内生向不具有查处职责的行政机关提出申请，实质上是向该机关的信访行为。湖南省水利厅针对李内生的申请是否作出处理及如何处理对李内生的权利义务均不产生实际影响，既不属于行政诉讼的受案范围，亦不属于行政复议的受理范围。关于李内生的行政复议请求。李内生的前三项行政复议请求是针对涉案复函提出的，其中第一项复议请求，是要求水利部责令湖南省水利厅对信访事项履行职责；第二项、第三项复议请求，实质是李内生认为邵阳市水利局不正确履行1号复议决定，对新邵县水利局后补手续予以审批行为违法，要求水利部责令湖南省水利厅对下级行政机关违法行为履行层级监督职责；前三项行政复议请求既不属于行政诉讼的受案范围，亦不属于行政复议的受理范围。第四项复议请求即要求水利部审查动用扶贫资金3000万元修建安全饮水工程的合法性，是李内生在行政复议程序中增加的。根据行政复议法第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。该项请求中的行为不是湖南省水利厅的行政行为，故该请求不属于水利部行政复议机构的职责。综上，李内生的行政复议申请明显不属于行政复议范围，被诉决定明显不影响李内生的合法权益，李内生针对被诉决定提起的本案诉讼，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，一审法院裁定驳回了李内生的起诉。李内生不服，向本院提起上诉称：第一，本案事实上发生了侵占村集体水库管理权，导致村民用水需要付款使用，并且破坏了农田灌溉水源的违法行为；第二，湖南省水利厅作出的涉案复函并非下级部门答复的，而是湖南省水利厅作出的行政行为，一审裁定认为是内部层级监督关系没有法律和事实依据；第三，一审法院错误理解《中华人民共和国水法》第六十九条规定，适用法律不当；第四，关于上诉人递交被上诉人的行政复议请求事项，复议机构应当审查湖南省水利厅是否尽到督促职责。综上，请求撤销一审裁定，同时撤销被诉决定，并确认上诉人的行政复议请求属于行政复议受案范围，裁定被上诉人受理上诉人的行政复议申请。水利部未向本院提交书面答辩意见。经查，2018年6月25日，李内生向湖南省水利厅申请行政复议，请求撤销邵阳市水利局作出的邵水农水字〔2017〕55号《关于新邵县寸石镇集中供水工程初步设计的批复》（以下简称55号批复）。2018年9月21日，湖南省水利厅作出1号复议决定，认定邵阳市水利局在新邵县水利局没有提供环境影响评价报告书、取水许可文件等审批手续的情况下即作出初步设计批复，属于程序违法，决定撤销55号批复。2020年1月2日，李内生向湖南省水利厅递交《申请书》，认为邵阳市水利局不履行1号复议决定，根据长沙铁路运输法院（2019）湘8601行初771号行政裁定结果，李内生不需要通过行政诉讼直接向湖南省水利厅申请执行，请求湖南省水利厅立即下达停工令。同年1月20日，湖南省水利厅向李内生作出涉案复函，认为邵阳市水利局已经按照1号复议决定的要求书面注销了55号批复，新邵县水利局在补办相关手续后重新就新邵县寸石镇集中供水工程初步设计报告申请批复，邵阳市水利局于2019年3月5日依照职权重新作出了批复。邵阳市水利局对1号复议决定已履行完毕，无需再督促履行。李内生要求湖南省水利厅下达停工令并不属于1号复议决定要求履行的内容，依法不予支持。李内生不服涉案复函，于2020年3月3日向水利部邮寄《行政复议申请书》，被申请人为湖南省水利厅。其主要理由如下：1号复议决定撤销55号批复且未责令邵阳市水利局补办和重新作出行政行为，即取消了相关部门补办手续的资格。但下级机关拒绝执行上级决定，继续施工，还违法补办手续。李内生要求省厅按照行政复议法第三十二条的规定督促邵阳市水利局履行法定职责，停止施工行为，但湖南省水利厅的涉案复函认定停止施工行为不是复议机构及水行政部门的职责，并且还认定补办了有关手续，但又不认定后补手续的合法性，故李内生申请行政复议。李内生的复议请求如下：1.要求湖南省水利厅履行水政部门法定执行职责，责令建设方停止施工行为并移交有关部门追责。2.要求湖南省水利厅确认1号复议决定是以程序违法撤销行政行为，而不是建设方具有重新作出行政行为的资格。3.要求湖南省水利厅确认后补的邵水农水（2019）05号批复与被撤销的55号批复是相同的无效行政行为，并督促邵阳市水利局停止本案的审批程序。4.要求审查动用扶贫资金3000万元修建安全饮水工程的合法性。2020年3月11日，水利部作出被诉决定，同年3月13日向李内生邮寄送达，李内生于同年3月20日签收。李内生不服该决定，向一审法院提起行政诉讼。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，李内生不服涉案复函向水利部提出本案行政复议申请，首先，涉案复函系湖南省水利厅针对李内生要求履行1号复议决定事项所作出的答复，督促履行行政复议决定不属于行政复议的受理范围及行政诉讼的受案范围，湖南省水利厅对此所作回复并未对李内生的权利义务产生实际影响。其次，从李内生的行政复议请求事项来看，其第一项复议请求为要求湖南省水利厅责令建设方停止施工行为并移交有关部门追责，湖南省水利厅并不具有针对该事项直接进行查处的法定职责；李内生提出的第二项和第三项复议请求，实质系要求湖南省水利厅履行对下级机关的内部层级监督职责以及对1号复议决定的履行方式提出的异议，均不属于行政复议的受理范围；李内生提出的第四项复议请求为审查动用扶贫资金3000万元修建安全饮水工程的合法性，该行为并非湖南省水利厅的行政行为，故亦不符合行政复议的受理条件。据此，李内生提出的行政复议申请明显不符合行政复议的受理范围，水利部所作被诉决定未对其合法权益产生实际影响，一审法院裁定驳回李内生的起诉正确，本院应予维持。李内生关于一审法院适用法律不当的主张不能成立，本院不予支持。综上，李内生的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 刘井玉审 判 员 哈胜男审 判 员 周凯贺二〇二一年二月二十四日法官助理 屈小平书 记 员 张 曼书 记 员 康博伦