北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京03行终231号上诉人（一审原告）刘长龙，男，1969年11月9日出生，汉族，住北京市平谷区。委托代理人纪桂芹（上诉人之妻），1969年10月20日出生,汉族，住北京市平谷区。被上诉人（一审被告）北京市平谷区熊儿寨乡人民政府，住所地北京市平谷区熊儿寨乡东路**。法定代表人吴亚军，乡长。委托代理人周瑞新，男，北京市平谷区熊儿寨乡人民政府工作人员。委托代理人宁振国，北京市方桥律师事务所律师。上诉人刘长龙不服被上诉人北京市平谷区熊儿寨乡人民政府（以下简称熊儿寨乡政府）作出的限期拆除决定书一案，不服北京市平谷区人民法院（2020）京0117行初180号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年2月20日公开开庭进行了审理。上诉人刘长龙及其委托代理人纪桂芹，被上诉人熊儿寨乡政府的委托代理人周瑞新、宁振国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年7月15日，被上诉人熊儿寨乡政府对刘长龙作出京平熊限拆字［2020］第1号《限期拆除决定书》（以下简称被诉限拆决定），主要内容为：根据遥感监测图斑显示，刘长龙在平谷区熊儿寨乡×××村××厂×号（以下简称××厂×号）宅基地范围以外的建筑物属于违法建设，现已立案调查。经查，刘长龙在××厂×号建设的建筑物，未取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第二十五条和第七十七条、《北京市城乡规划条例》第二十九条和第七十五条和《北京市禁止违法建设若干规定》第三条的规定。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、现场照片及相关人员谈话询问笔录为证据。依据相关法律规定，熊儿寨乡政府责令刘长龙于2020年7月17日前拆除上述建设，并接受复查。逾期不拆除上述建设，将依法实施强制拆除。如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内，向北京市平谷区人民政府申请行政复议，也可以在6个月内直接向北京市平谷区人民法院提起行政诉讼。上诉人诉至一审法院，请求法院判决：1.依法撤销被诉限拆决定；2.本案诉讼费由被上诉人承担。一审法院审理查明，刘长龙于2016年、2017年在××厂×号宅基地范围外进行路面硬化、建设建筑。2020年7月6日，熊儿寨乡政府现场检查发现，××厂×号宅基地范围外所建建筑未能提供乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证。2020年7月14日，熊儿寨乡政府经与村委会询问和现场检查，对刘长龙涉嫌违法建设的情况进行立案调查。熊儿寨乡政府向北京市规划和自然资源委员会平谷分局发送京平熊政函[2020]9号函，核实刘长龙××厂×号宅基地范围外东侧建筑规划审批情况。2020年7月15日，北京市规划和自然资源委员会向熊儿寨乡政府作出京规自（平）审批函[2020]第0055号规划审批情况的函，确认位于平谷区熊儿寨乡魏家湾河水厂的京平熊政函[2020]9号所示内容，未依法取得乡村建设规划许可证。经过现场勘查、询问，被上诉人于2020年7月15日作出被诉限拆决定并直接送达上诉人，上诉人拒绝在送达回证上签字。上诉人对被诉限拆决定不服，向一审法院提起行政诉讼。另查明，涉案建筑已被全部拆除。一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《北京市城乡规划条例》第六十二条第一款规定，乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。依据上述规定，熊儿寨乡政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》第二条第一款规定，本市行政区域全部为规划区。《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；第三款规定，城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。据此，乡镇人民政府认定和查处违法建设的依据在于是否依法取得规划许可，本案中，涉案建筑的建设未经规划行政主管部门审批，未依法取得规划许可，应属违法建筑。同时，参考国土部门与农业部门联合下发的关于设施农用地的规范文件，包括《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号，已失效）及《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）的相关规定，设施农用地项目应该履行相应的审批或备案等手续，但上诉人未提供证据证明其具备合法的用地备案手续，无法证明其所建建筑属于合法的农业设施，原告以此主张涉案建筑不属于违法建设，一审法院不予支持。关于法律适用问题，《土地管理法》第二十五条、第七十七条的规定主要涉及规划调整的权力分工及规自部门对违法占地的查处问题，与乡镇政府对违法建设行为的查处职权无关，熊儿寨乡政府依据上述规定作出被诉限拆决定属于适用法律错误。关于执法程序问题，一审法院认为，行政机关作出行政行为应当符合正当程序原则。本案中，熊儿寨乡政府在作出被诉限拆决定之前，虽然向上诉人进行了调查询问，对建筑物进行了现场勘验、检查，并向规划部门了解了涉案建筑是否取得规划许可，但被上诉人并未比照正当程序原则充分保障上诉人依法享有的陈述、申辩权利。熊儿寨乡政府未提交证据证明其向上诉人告知陈述、申辩权利并送达《权利义务告知书》，被上诉人执法程序违法。综上被诉限拆决定适用法律错误、程序违法，依法应予撤销。鉴于涉案建筑已被拆除，被诉限拆决定已不具有可撤销内容，应确认熊儿寨乡政府作出的被诉限拆决定违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被上诉人熊儿寨乡政府于二〇二〇年七月十五日向上诉人刘长龙作出的京平熊限拆字[2020]第1号《限期拆除决定书》违法。上诉人不服一审判决，上诉至本院，其主要事实与理由为：一、土地性质是认定刘长龙养蜂场的涉农建设是否系违法建设，涉农建筑物是否系违章建筑物的基础，如果土地性质是设施农用地，刘长龙养蜂场的涉农建设就不是违法建设。被上诉人把土地现状定为果园，规划为一般农用地，既违背事实，又没有法律依据，更不具有客观性，没有做到“实地、图件、数据”三者相一致。一审法院驳回上诉人在一审庭审中提出的追加的确认土地性质的诉讼请求，没有法律依据。二、被上诉人作出被诉限拆决定事实不清，法律依据错误。上诉人与北京市平谷区熊儿寨乡魏家湾村委会之间存在用地证明和用于养蜂的荒滩租赁协议，且上诉人养蜂场上的路面硬化和彩钢棚是经村委会批准建设的。三、被上诉人在实施限拆程序上严重违法。四、一审法院对双方提交的证据没有进行充分的质证，对被上诉人提交的证据只确定真实性，却全部不采信。上诉人提交的证据对被上诉人很不利，一审却不出示。综上，请求：1.撤销一审判决，发回重审或改判驳回一审判决中认定刘长龙养蜂场涉农建筑为违法建设和刘长龙养蜂场涉农建筑物为违章建筑的认定并支持上诉人一审全部诉讼请求。2.请求二审法院增加诉讼请求：认定土地性质，认定刘长龙养蜂场用地为养殖用地，属于设施农用地。上诉人刘长龙在法定期限内向一审法院提交了下列证据，并在庭审中出示：1.荒滩租赁协议，证明涉案土地的来源以及土地性质，涉案土地是养蜂用地属于设施用地；2.原魏家湾村书记刘某香开具的证明，证明上诉人当年承包另外一块土地，为了配合乡政府搞开发，才调换现在的土地，当时承诺上诉人办理用地手续，但是迟迟没有办理下来，这个责任不在上诉人方；3.关于成立平谷区养蜂协会实验基地的决定，证明上诉人的养蜂项目和涉案建筑合理合法；4.个体工商户营业执照，证明涉案土地为设施农用地；5.2020年限期整改明细表，证明被上诉人适用法律错误，程序错误；6.被诉限拆决定；7.熊儿寨乡政府强制拆除决定书；证据6、7证明上诉人收到两份决定书，但是不认可内容；8.对蜂群质量安全监督检查，证明涉案土地为设施农用地；9.光盘视频录音，证明上次整改通过了以及保留水泥路面和蜂房的必要性；设施农业用地备案无法办理，不是上诉人个人的原因。被上诉人熊儿寨乡政府在法定期限内向一审法院提交以下证据，并在庭审中出示：1.现场检查笔录；2.立案审批表；3.北京平谷区熊儿寨乡人民政府关于核实刘长龙东侧建筑规划审批情况的函；4.京规自（平）审批函[2020]第0055号《关于京平熊政函[2020]9号规划审批情况的函》；5.现场勘验证据材料、卫星图片、照片；6.询问笔录；7.被诉限拆决定；8.京平熊强执字[2020]第2号《强制拆除决定书》；9.送达回证；证据1-9证明被上诉人作出被诉限拆决定的过程及相关措施程序合法；10.熊儿寨乡政府关于将魏家湾村刘长龙违法建设拆除向后延期的函，证明被上诉人在工作中已经最大限度考虑到原告拆除的困难，被上诉人在权限范围内向上级请示，并延期，但上级政府不允许延期到10月22日，所以给予拆除；11.保证书，证明上诉人认可自己的建设是违法建设，并同意自行拆除，鉴于此，被上诉人考虑到养蜂季节等问题并照顾上诉人利益给予上诉人6万元补偿，但上诉人又起诉到法院，被上诉人要求上诉人退还6万元；12.北京市规划和自然资源委员会平谷分局关于2018年督察意见书未整改到位项目处理建议函；证明硬化地面是上级督查中发现的，上级要求必须拆除；13.2020年限期整改项目明细，证明刘长龙的违法建设已经列入整改项目，必须整改完成。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）《北京市城乡规划条例》系被上诉人熊儿寨乡政府行使职权的法律依据。被上诉人依上诉人申请向本院提交了图斑、规划图、现状图，上诉人认为涉案建筑是设施农用地，不是果园，总体规划图不能规划涉案土地；被上诉人认为土地的性质是上级机关同意规划确定，不能以上诉人种植什么确定。一审法院对上述证据认证如下：上诉人提供的证据1真实，但不能证明涉案土地是设施用地，对该证明目的一审法院不予采纳；证据2不能改变涉案建筑未取得乡村建设规划许可证的事实，对上诉人的证明目的一审法院不予采纳；证据3、4真实，但不能证明涉案建筑是设施农用地和涉案建筑合法，对该证明目的一审法院不予采纳；证据5真实，证明目的不成立，一审法院不予采纳；证据6系被诉行政行为，不属于证据范畴；证据7真实，可以证明熊儿寨乡政府作出过强制拆除决定，但与本案被诉限拆决定的合法性审查不具有关联性，一审法院不予采纳；证据8真实，证明目的不成立，一审法院不予采纳；证据9不能证明涉案土地是设施农用地及合法，一审法院对其不予采纳。被上诉人提供的证据1-6、13均系其执法过程中收集、形成，能够证明案件来源，被上诉人进行现场检查、勘验情况，向规自部门询问上诉人建设房屋的审批及回函情况，一审法院予以采纳，但不能证明被上诉人作出被诉限拆决定符合法律规定；证据7系被诉行政行为，不属于证据范畴；证据9能够证明被诉限拆决定的送达情况，一审法院予以采纳；证据8、10、11、12均于被诉限拆决定之后作出，与被诉限拆决定的合法性审查不具有关联性，一审法院不予采纳。被上诉人依上诉人申请提交的证据能够证明涉案土地的规划和现状，但不能证明涉案土地是设施农用地。一审法院已经将上述证据材料全部移送本院。本院审查后认定：一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，本院予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本院认为，根据《城乡规划法》第六十五条及《北京市城乡规划条例》第六十二条第一款的相关规定，熊儿寨乡政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。关于涉案建设是否属于违法建设问题，根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》第二条第一款规定，本市行政区域全部为规划区。《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；第三款规定，城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。据此，乡镇人民政府认定和查处违法建设的依据在于是否依法取得规划许可，本案中，经本院查明，涉案建筑的建设未经规划行政主管部门审批，未依法取得规划许可，故一审法院认为涉案建筑应属违法建筑并无不当。同时，参考国土部门与农业部门联合下发的关于设施农用地的规范文件，包括《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号，已失效）及《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）的相关规定，设施农用地项目应该履行相应的审批或备案等手续，但刘长龙未提供证据证明其具备合法的用地备案手续，无法证明其所建建筑属于合法的农业设施，刘长龙以此主张涉案建筑不属于违法建设，本院不予支持。关于被诉行政行为的法律适用及执法程序问题，本院同意一审法院的认定意见，在此不再赘述。刘长龙二审期间增加的诉讼请求，不属于本案二审案件审查范围，本院对此不予评价。综上，一审法院作出的一审判决并无不当，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人刘长龙负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 王文涛审 判 员 韩 勇审 判 员 王 伟二〇二一年二月二十三日法官助理 李 崇法官助理 宋 凯书 记 员 高 原