河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫01行终39号上诉人（原审原告）王**溪，女，2016年7月28日出生，汉族，住河南省新郑市。法定代理人王媛洁，女，1989年3月17日出生，汉族，住河南省新郑市。被上诉人（原审被告）新郑市龙湖镇人民政府，住所地河南省新郑市龙湖镇双湖大道。法定代表人白育峰，镇长。出庭应诉行政负责人潘高峰，副镇长。委托代理人郭耀彬，河南霁安律师事务所律师。原审第三人新郑市龙湖镇崔垌社区居民委员会，住所地新郑市龙湖镇崔垌社区。负责人王铎，主任。委托代理人吴严冬，河南铭树律师事务所律师。上诉人王**溪因行政协议一案，不服河南省新郑市人民法院（2020）豫0184行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：2013年9月17日，原告外祖父王顺庆（丙方）作为家庭户主代表与被告（甲方）、第三人（乙方）签订《新郑市龙湖镇崔垌村征迁补偿安置协议书》，其中第三条安置房的标准交房时间和分配约定：“1、安置房的建设标准由甲方按照国家标准执行，按照规划设计要求（以施工图纸为准）建设安置房；安置房的面积以房产部门实测为准；安置房的建设由甲方负责并承担费用，乙方负责配合、监督。4、安置房的分配：村民安置房的标准为居民每人60平米、集体商业用房每人20平米。村民回迁安置房的分配由村民委员及村民代表组织实施，成立分配小组，制定分配方案，按征迁顺序，镇政府协调进行统一分配。”新郑市龙湖镇崔垌社区居民委员会2019年12月10日公告《崔垌社区回迁安置房分配方案》，其中：二、安置标准按照拆迁公告规定享受原村集体经济组织成员待遇的村民，并符合分房条件的村民，每人分配60㎡住房加20㎡商业用房，商业用房由村集体确权发证后纳入村集体统一管理。三、安置对象（六）不是本村男性亲生的子女，不享受分房待遇（适用于本次分房方案）。该方案按照民村自治的原则制定，由居委会负责分配回迁安置房。被告陈述原告不在上述分配方案规定的情形之内，原告属于特殊情况，需第三人另行讨论专门的分配方案。另查明，新郑市龙湖镇崔垌社区于2019年12月9日召开的全体党员会会议确定先易后难，这次就实际人口和无争议的人口先分一批，有疑难的需要讨论的人员在第三次确定分房；新郑市龙湖镇崔垌社区于2019年12月10日召开的全体群众代表会会议内容确认安置对象是本村居民、履行村民义务的人群可享受本次安置政策，其他特殊情况待第三批研究分配。原审法院认为：本案属于公民认为行政机关侵犯其财产权提起行政诉讼的情形，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，属于行政诉讼受案范围。《崔垌社区回迁安置房分配方案》系新郑市龙湖镇崔垌社区按照民主议定程序制定，内容不违反法律规定。依据该方案，获得回迁安置房分配资格除具备“按照拆迁公告规定享受原村集体经济组织成员待遇的村民”条件外，还要求系“符合分房条件的村民”，而原告并不符合本次分房所依据的《崔垌社区回迁安置房分配方案》所设定的条件，在原告所诉问题未经崔垌社区按照民主议定程序作出明确决定前提下，请求人民法院迳行对此作出裁判，没有法律依据。故原告的诉讼请求，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告王**溪的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王**溪负担。上诉人王**溪不服，上诉称：上诉人系河南省新郑市龙湖镇崔垌村村民，其家庭在新郑市龙湖镇崔垌村拥有合法宅基地及房屋，后案涉宅基地及房屋因“新郑市龙湖镇崔垌社区建设”项目被征收。2013年上诉人外祖父代表家庭户与被上诉人及新郑市龙湖镇崔垌社区居民委员会签订了《新郑市龙湖镇崔垌村征迁补偿安置协议书》（以下简称案涉协议），协议第三款安置房的标准交房时间和标准约定：“4、安置房的分配。村民安置房的标准为居民每人60平米，集体商业用房每人20平米。”因被上诉人未依法履行协议，上诉人遂向法院提出诉讼。2020年12月5日上诉人收到法院作出的（2020）豫0184行初96号《行政判决书》（以下简称案涉判决书），称上诉人并不符合本次分房的条件，在所诉问题未作出明确决定前提下，其主张没有法律依据，故判决驳回诉讼请求。上诉人认为，一审法院认定事实错误，适用法律错误，具体理由如下：一、一审法院认定事实错误。1．上诉人为新郑市龙湖镇崔垌村村民，完全符合《崔垌社区回迁安置房分配方案》所设定的分房条件，主体适格。上诉人作为家庭户成员，是崔垌社区的居民，应正常享受安置过渡费等征迁待遇，故依照双方签订的案涉协议中第三条第四款的规定，上诉人作为集体经济组织成员应当享受60平米的安置房及20平米的商业用房。其提起本案诉讼，主体适格。2．人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性，调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据。本案中，一审法院调取的《合作框架协议》不符合法律规定的依职权调取证据的情形，本质为被上诉人临时提交，不应作为认定事实的证据。根据《行政诉讼法》第六十七条规定：“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。”《合作框架协议》在上诉人提出起诉时已经存在，若被上诉人提交此份证据需在法定期限内，超过期限提交的证据材料，不能作为认定事实的证据，被上诉人对此应承担不利的法律后果。此外，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十九条明确规定：“有下列情形之一的，人民法院有权调取证据：（一）原告或者第三人及其诉讼代理人提供了证据线索，但无法自行收集而申请人民法院调取的；（二）当事人应当提供而无法提供原件或者原物的。”最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十三条也规定了人民法院调取证据的条件、种类，该条规定人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性，调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据。法院作为裁判者，依职权调取证据的目的，不是代替当事人收集证据，不是代替当事人向裁判者自己举证。当事人举证目的是证明和支持自己的主张，法院调取证据的目的是对当事人所举证据进行审查，辨别其真伪，确认其效力。不能将人民法院依职权调取证据与被告依职权调查取证相混同，更不能在被诉行政行为没有或缺少证据的情况下，代替被告去调查补充和收集证据，混淆司法机关与行政机关的职能。所以，《合作框架协议》不符合法院依职权调取证据的情形，不能作为认定事实的依据。3．协议双方就行政协议约定的内容产生歧义的，应当作有利于被拆迁人的解释。参照山东省高级人民法院行政判决书（2018）鲁行终1145号裁判要旨：“在行政协议订立和履行过程中，行政机关对约定内容事先没有作出明确界定，协议签订后又不能作出合法有据的解释，此种情形下应作出对行政相对人一方有利的解释，以防止行政机关借签订协议的方式侵害相对人的合法权益。”涉案协议系上诉人外祖父、被上诉人及原审第三人自愿签订，是三方真实意思表示，各方均应当全面履行自己的义务。协议多处条款均明确约定被上诉人为此次征迁的责任主体，负有对崔垌村被征迁人安置补偿的义务，同时也包括安置房、商业用房的交付义务。并且涉案安置补偿协议第三条第二款明确约定了交房时间，即自发布征迁公告之日起18个月交付一套安置房，24个月内交付剩余面积安置房。截止上诉人提出诉讼之时，距离行政协议的签订早已经超过24个月。上诉人尚未获得安置房及商业用房，权益已经受到侵害。其次，根据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的相关规定，行政机关在征收土地过程中，应会同有关部门拟订征地补偿、安置方案并进行公告，对被征收人进行合理、合法的安置补偿。如上文所述，上诉人为本村村民，具有依法应获取相应安置补偿的资格，这是法律的明确规定，并非由村委会决定。其次，案涉协议中多处条款均明确约定被上诉人为此次征迁的责任主体，负有对崔垌村被征迁人安置补偿的义务，同时也包括安置房、商业用房的交付义务。本案的诉求实质是要求被上诉人按照行政协议履行义务，被上诉人在答辩中称“本案属于崔垌村安置房分配问题，是村民自治范畴”的观点不能成立。二、一审法院适用法律错误。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目的，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”第二条规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（二）土地、房屋等征收征用补偿协议。”实际上，行政协议是指行政机关为了履行行政职责，实现行政管理目标，与相对人经协商一致达成的协议。全面审查行政协议行为的合法性，才能够对行政协议这种直接关系到行政管理职能、关系到公共利益实现的行政行为争议，作出客观公正的处理。如果把行政协议单纯的视为合同的一种，而不是从行政行为的角度认识、审查、裁判行政协议纠纷案件，难免会偏离行政诉讼法的正确方向去审理和裁判行政协议案件，其结果将会背离实现行政管理目标、维护公共利益的立法初衷。结合本案，在崔垌村拆迁安置过程中，上诉人外祖父作为户主在同被上诉人、原审第三人签订案涉协议，就村民征迁问题作出了约定，系行政协议，上诉人作为本村村民，应依法享受安置补偿政策，获取相应的安置补偿。其次，自2013年8月签订案涉协议交付房屋拆除后，社区开工建设，原本约定18个月后应当交付1套安置房，但应当完工交房的回迁安置房并未如期完成建设，且并未向回迁户说明任何情况，后2018年社区完成初步建设，村委张贴分房公告，并未计算上诉人在内。上诉人的权利因行政机关未依法履行行政协议受到侵犯，依法向法院提出诉讼，具有明确的事实和法律依据。一审法院以上诉人的诉讼请求没有法律依据为由予以驳回，属法律适用错误。综上所述，本案上诉人的诉讼请求既有事实的依据，同时符合法律的相关规定，恳请人民法院根据法律规定和相关事实依法查明案情，公正判决，依法支持上诉人的诉请，以维护法律尊严，维护人民群众合法权益。请求：1．依法撤销河南省新郑市人民法院作出的（2020）豫0184行初96号《行政判决书》，依法改判或者发回重审；2．一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。新郑市龙湖镇人民政府答辩称：一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。一、在现有证据不能查明案件事实的情况下，法院依职权调取证据，并听取了上诉人（一审原告）及一审第三人的意见，符合法律规定。根据第三人的叙述，《改造合作协议》明确约定，涉案安置房按照住房建筑面积每人60平方米进行分配。由于此协议对查明案件事实有重要影响，法院依职权调取证据系为查明案件事实，不能以查明案件事实的结果来倒推证据的合法性。另外，第三人2019年12月10日公告《崔垌社区回迁安置房分配方案》，其中：二、安置标准按照拆迁公告规定享受原村集体经济组织成员待遇的村民，并符合分房条件的村民，每人分配60㎡住房加20㎡商业用房……。三、安置对象（六）不是本村男性亲生的子女，不享受分房待遇（适用于本次分房方案）。该方案按照村民自治的原则制定，由居委会负责分配回迁安置房，答辩人不负有向原告交付安置房的义务。另经查，案涉崔垌安置社区于2018年12月份进行第一批回迁安置，于2019年12月份实施第二批回迁安置，采取的是先易后难的工作模式，就是对没有争议的集体成员先行予以安置。崔垌社区关于第二批分房的会议记录中明确，有疑难需要讨论的人员，在第三批回迁安置中研究确定。目前，崔垌社区的第三批分房方案尚未开始，对于存在争议的实际问题解决方案尚未明确。在此情况下，上诉人提起本案诉讼，其起诉时机也并不成熟，不符合行政诉讼的起诉条件。同时，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十八条第二款，人民法院依职权调取的证据，由法庭出示，并可就调取该证据的情况进行说明，听取当事人意见。第九条根据行政诉讼法第三十四条第一款的规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据。综上，法院依法对其调取的证据进行出示、并听取了当事人的意见，该证据形式符合法律规定。二、虽拆迁安置补偿协议未明确说明安置面积是按照建筑面积还是实用面积，但《改造合作协议》里有明确约定是按照建筑面积，另外根据新郑市及郑州市拆迁改造安置房安置面积的一贯做法均是按照建筑面积计算，对此并不存在歧义。根据一审法院认定的事实，《新郑市龙湖镇崔垌村拆迁补偿安置协议书》系双方当事人的真实意思表示，在签订拆迁补偿协议时，关于安置面积的意思表示，根据《改造合作协议》的明确约定，居委会（原村委会）在一审中的陈述，结合周边拆迁安置项目关于安置面积的计算，且在签订《新郑市龙湖镇崔垌村拆迁补偿安置协议书》时并未明确约定按照实用面积计算安置面积，按照建筑面积计算安置面积符合当时的真实意思表示，也符合行政拆迁协议计算安置面积的一贯做法。三、根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款，人民法院审理行政协议案件的，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。在确定签订《新郑市龙湖镇崔垌村拆迁补偿安置协议书》时，约定交付的安置房是按照建筑面积还是实用面积计算，应当充分尊重该条款的真实意思表示，《合同法》第一百二十五条，当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。因此，不能孤立的看待拆迁补偿协议中关于面积的约定，应当结合相关事实，以及签订拆迁安置行政协议关于安置面积的计算习惯，结合现实中安置房分配按照建筑面积的常态，应当认定为按建筑面积计算安置面积。新郑市龙湖镇崔垌社区居民委员会答辩称：答辩人并未变更建筑物的用途，且答辩人并非本案的行政主体，不应当承担本案的相应责任，请求人民法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审一致。本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”第二十四条第一款规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”依照以上法律规定，对村集体财产进行分配应当经村民会议讨论决定。本案中，上诉人请求被上诉人向其交付安置房，但是上诉人所在新郑市龙湖镇崔垌社区对上诉人是否享受安置补偿待遇尚未予以讨论决定，在庭审中被上诉人亦称房屋尚未分配完毕，对于疑难人口问题要在上诉人所在社区第三批分房中经过村集体研究讨论决定，而目前第三批分房工作尚未开展，分房方案尚未制定。因此，在上诉人所在社区尚未对上诉人是否享受安置补偿待遇的问题作出决定的情况下，上诉人提起本案诉讼时机尚未成熟，其本案诉请本院不予支持，一审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人王**溪负担。本判决为终审判决。审判长  魏丽平审判员  张 启审判员  张志立二〇二一年二月七日书记员  郭史璐