浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙06行终535号 上诉人（原审原告）杨言孝，男，1966年4月18日出生，汉族，住绍兴市上虞区。 委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州湾上虞经济技术开发区管理委员会（浙江省上虞经济开发区管理委员会）。住所地杭州湾上虞经济技术开发区康阳大道**科创中心。 法定代表人蒋金祥，主任。 出庭行政机关负责人朱克，副主任。 委托代理人沈国标，浙江舜杰律师事务所律师。 上诉人杨言孝因诉被上诉人杭州湾上虞经济技术开发区管理委员会（浙江省上虞经济开发区管理委员会）（以下简称“上虞开发区管委会”）决定对曹娥街道光明居委的房屋实施征迁改造的行政决定行为无效一案，不服绍兴市越城区人民法院（2020）浙0602行初213号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人杨言孝及其委托代理人冯振兴，被上诉人上虞开发区管委会的副主任朱克及该单位委托代理人沈国标到庭应询。本案现已审理终结。 上诉人杨言孝于一审时起诉称：1.本案基本事实。2018年2月4日，光明居委召开村民代表及党员大会，会上联村指导员作光明居委拆迁工作有关政策的讲话，宣布拆迁补偿中心价为8650元／平方米，农历年内需要完成民意调查、户情调查与评估机构选择。2月9日、10日，被告组织房屋征迁改造民意调查、投票选择评估机构。2月25日，被告发布《曹娥街道光明居委征迁改造公告》（第1号）。公告载明，为加快提升“一江两岸”新区建设，积极打造提升开发区整体形象，经区人民政府批复同意，决定对曹娥街道光明居委的房屋实施征迁改造，你户（单位）坐落于该区××街道光明居委房屋征迁改造范围（原告称“征迁决定”）。2.原告起诉符合法定条件。（1）原告在被诉的征迁决定范围内拥有合法住房，部分房屋在征迁实施过程中已经与被告签订了征迁补偿协议，而另一部分未签订补偿协议的房屋在征迁实施过程中由被告强制拆除，与被诉的征迁决定具有利害关系。（2）原告曾经以绍兴市上虞区人民政府（以下简称“上虞区政府”）和本案被告作为共同被告，起诉要求确认被告于2018年2月25日发布公告中的征收行为无效【案号（2018）浙06行初216号】，因不符合“一行为一诉”原则，被法院驳回起诉。本案是将前诉中的多个行政行为分案独立起诉，不存在重复起诉的情形。（3）被诉的征迁决定存在重大且明显违法情形。原告提出无效之诉，不会对他人权益以及公共利益造成损害。3.被诉的征迁决定无效。（1）被告作出征迁决定程序严重违法。理由如下：被告是上虞区政府的派出机构，其仅凭县级政府的批复同意，即以自己的名义决定对曹娥街道光明居委的房屋实施征迁改造，不符合《土地管理法》等规定的法定程序。评估机构的选择应由被征迁人决定。在征迁决定作出前选择评估机构，不符合法定程序，且以投票方式选择评估机构，也没有依据，其目的是为操纵评估。（2）被告作出征迁决定没有事实与法律依据，理由如下：根据《宪法》《物权法》《土地管理法》《民法总则》等相关法律规定，行政机关征收土地及个人房屋的，应当基于公共利益的需要。在被告作出征迁决定时，被征迁房屋所在地块并没有相应的公益建设项目。从征迁决定实施至本案诉讼时止，征迁地块仍然没有公益建设项目。从原告己经提起的行政诉讼可以证明，包括（2018）浙06行初195号及212号，上虞区政府均否认了委托或授权被告实施案涉的光明居委房屋征迁项目，上虞区政府和本案被告也否认案涉征迁项目中被告的请示与上虞区政府的批复是委托或授权的意思表示。从我国现行的土地房屋征收相关的法律法规可以证明，被告作为县级政府的派出机构以自己名义作出集体土地上的房屋征迁决定，没有事实与法律依据。（3）被告作出征迁决定，主体不适格。理由如下：根据《土地管理法》，集体土地及其作为集体土地上附着物的个人房屋，实施征迁的决定权在省级人民政府，须经省级政府批准后由市县级人民政府组织实施。被告作为县级政府的派出机构，僭越了省级政府的批准决定权，也僭越了市县级政府组织实施权，被告以自己的名义自行作出对曹娥街道光明居委的房屋实施征迁改造的行政决定，并自行组织实施，主体不适格，符合行政诉讼法规定的不具有行政主体资格的无效情形。（4）被告作出征迁决定时的补偿方案非法。理由如下：根据《物权法》等法律的相关规定，行政机关征收个人房屋的，应当给予拆迁补偿，征收个人住宅的，应当保障被征迁人的居住条件。被告作出征迁决定时，直接采用虞政办发〔2016〕148号《上虞区城中村改造集体土地上房屋征迁与补偿实施细则》（以下简称《实施细则》）作为补偿方案，不符合法律规定。该《实施细则》由上虞区政府在2016年制订，在上虞整个行政区域内反复适用。被告将在整个上虞范围内反复适用的规范性文件用于特定的光明征迁地块的被征迁房屋补偿方案，不符合法定要求，被告作出征迁决定时，直接规定补偿价格依据被征迁房屋的类似房地产市场价，采用市场比较法评估，没有法律依据。案涉被征迁房屋属于集体土地上的个人住宅，没有上市交易案例，不存在可比的类似房地产市场价格。而且，采用何种评估方法评估被征迁房屋价值，应当由评估机构来确定。被告在作出征迁决定时直接规定评估方法，属于操纵评估的行为。被告作出征迁决定时，规定以模拟签约方式订立补偿安置协议没有法律依据，而且仅以签约率作为生效条件显然是存在严重缺陷的。至目前为止，被诉的征迁决定己经实施完毕，案涉补偿安置协议订立时，被征迁房屋市场价格直接采用征迁项目启动前的拆迁动员大会上公布的中心价8650元／平方米进行补偿，而真实的被征迁房屋的市场价值评估并没有发生。因此，原告认为，在被告作出征迁决定时，就故意设置了补偿协议订立与履行的陷阱，减损被征迁人的拆迁补偿权益。3.《实施细则》违法，不能作为被诉征迁决定的依据。理由如下：（1）该《实施细则》系由上虞区政府制订，在本行政区域范围内反复适用的规范性文件，是行政诉讼法及其司法解释明确规定的可以附带审查的规范性文件。（2）《实施细则》规范的内容，是对集体土地上房屋的征迁与补偿作出具体的规定，没有上位法依据。根据立法法的规定，征收非国有财产的立法权限至少是行政法规，，地方政府规章仅限于城乡建设与管理环境保护、历史文化保护等方面的事项。上虞区政府仅为县级政府，无权制订地方政府规章，更没有行政法规立法权。因此，《实施细则》显然僭越了有权机关的立法权。（3）根据2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，要求行政机关法无授权不可为，不得法外设定权力，坚决消除权力设租寻租空间，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。上虞区政府于2016年仍然制发带有立法性质的《实施细则》，既藐视法律的具体规定，也藐视《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。请求法院：1.判决确认被告于2018年2月25日作出的“决定对曹娥街道光明居委的房屋实施征迁改造”的行政决定行为无效;2.附带审查被告所依据的规范性文件《实施细则》的合法性。 一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”从原告的起诉及提供的起诉证据和被告的答辩可以证实，原告诉请确认无效的“征迁决定”实际是对于2018年2月25日被告作出的《公告》中载明的“为加快提升‘一江两岸’新区建设，积极打造提升开发区整体形象，经区人民政府批复同意，决定对曹娥街道光明居委的房屋实施征迁改造，你户（单位）坐落于该区××街道光明居委房屋征迁改造范围”内容的理解。然，上述内容仅是被告通过公告的形式对于“经区人民政府批复同意，决定对曹娥街道光明居委的房屋实施征迁改造”事项进行公告告知，公告中还载明了实施征迁改造的政策依据、补偿安置、补偿价格、工作安排等内容。故仅就原告的诉请而言本身并不包含实施征迁改造项目的具体方案，也就是说原告诉请的内容不是一个完整性的行政行为，而是对原告的权利义务不会产生实际影响的告知性行为，依法不属于行政诉讼受案范围。案件审理过程中，一审法院已通过电话及书面方式向原告进行释明，但原告仍坚持截取公告中的一段告知性文字内容作为诉讼请求，而不主张对公告的合法性或者对安置补偿协议提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为……”。故原告之诉请不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回原告杨言孝的起诉。 杨言孝上诉称：1.被诉的征迁决定行为客观存在且符合行政诉讼受理条件。（1）针对案涉光明居委集体土地上房屋，被上诉人启动并组织实施征迁改造，被上诉人将征迁决定及内容记载于《曹娥街道光明居委征迁改造公告》并送达公示后，案涉地块随即发生了征迁动员、测绘、评估、签约、腾空、房屋拆除等各行为。故被上诉人的征迁决定客观存在。（2）被上诉人未送达专门制作的征迁行政决定书，而是以《曹娥街道光明居委征迁改造公告》的形式对外发生法律效力。被上诉人将诸如征迁依据、补偿方案等征迁决定相关内容在公告中进行了抄录，该公告事实上成为征迁决定内容载体。上诉人本次起诉针对该公告中关于启动实施征迁改造的行政决定行为，而非公告本身。故上诉人不服被上诉人以《曹娥街道光明居委征迁改造公告》形式作出的征迁决定行为并要求确认无效的起诉，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定。2.一审法院审理行为不具有正当性，存在证实性偏见。一审审理中，法院以电话和书面两种方式向上诉人释明，称法院在诉讼材料中没有发现专门制作的征迁决定书，只发现被上诉人发布的公告，因此指引上诉人针对公告进行诉讼。上诉人以电话和书面两种方式向一审法院明确，被诉征迁决定以公告形式作出并在征迁范围内张贴公示，被上诉人并未送达专门的征迁决定书，而是将征迁决定的相关内容抄录于公告中，公告是事实上的征迁决定行为载体，明确上诉人系针对公告中的征迁决定行为而非公告行为起诉，明确拒绝一审法院针对公告诉讼的指引。一审法院在明知上诉人明确针对公告中的征迁决定而非公告本身起诉的情况下，仍然作出本案一审裁定，显然不但存在证实性偏见，而且以释明方式误导上诉人针对公告起诉，对于征迁决定是否符合行政诉讼受理条件却视而不见。3.选择和固定诉讼请求是原告的权利，一审法院代为行使是错误的。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人上虞开发区管委会答辩称，上诉人一审诉请是要求确认2018年2月25日《曹娥街道光明居委房屋征迁改造公告》（第1号）中其所理解的部分内容无效，但不管是上诉人诉请的内容还是公告本身，只是被上诉人就光明居委征迁改造相关事宜所作的一般性通知，系一个告知行为，该行为对上诉人的权利义务不产生实际影响，属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定范围，不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，请求驳回上诉，维持一审裁定。 上诉人杨言孝于二审中补充提交如下证据作为新证据：1.（2020）浙0602行初213号案件举证通知书，证明因一审未开庭审理，故本次提交证据未超过法定举证期限；2.广播通知录音，证明涉案光明征迁项目并非“群众自愿”；3.村民代表会议录音，证明所谓的“竞争推进”实质是变相的“株连式拆迁”；4.（2017）最高法行申2799号文书，证明最高人民法院认为，法院不能代为行使当事人的诉权，一审法院认定事实错误，适用法律错误；5.（2018）最高法行申2496号文书，证明最高人民法院认为无效之诉不受起诉期限限制；6.（2016）最高法行申2720号、（2019）浙06行终337号文书，证明最高人民法院及绍兴市中级人民法院均认为，无论原告的诉讼请求是确认无效，还是请求撤销或确认违法，法院通常都会对是否违法以及违法的程度作出全面的审查和评价；7.（2017）最高法行申144号、（2016）最高法行申1759号文书，证明被上诉人辩称上诉人签订模拟补偿协议后，在本案中不具有原告主体资格，缺乏事实与法律依据；8.座谈会纪要搜索结果，证明上诉人在最高人民法院网站上，以“座谈会纪要”作为关键词查找不到被上诉人答辩引用的《最高人民法院关于国有土地上房屋征收与补偿案件受理问题的座谈会纪要》，应当是与新法的登记立案制相抵触，不再适用；9.《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》，证明上诉人只有部分房屋签订模拟补偿协议，另一部分房屋未签订任何补偿协议，但在征迁中未经同意被强制拆除，被上诉人主张上诉人不再具有可主张的拆迁权利，属于“虚化、弱化利害关系的起诉条件”情形，不符合保护诉权的规定；10.（2019）最高法行申8351号文书，证明最高人民法院在该案例中认为如果行政机关在发布公告之前并未单独作出行政行为，那么公告除了是送达方式之外，同时也是行政行为本身的载体，此时公告应具有可诉性。结合本案，被上诉人并未单独作出房屋征迁决定，而是以第1号公告方式将房屋征迁决定进行送达，则第1号公告除了是公示送达方式之外，也是房屋征迁决定行政行为本身载体；11.（2019）最高法行再34号文书，证明最高法院认为该案《拆迁通告》迳行规定了拆迁范围、要求停止生产经营、规定期限内搬离拆除现场等内容，对被拆迁人的权利义务产生了实际影响，具有可诉性。本案中，被上诉人同样以经区人民政府批复同意为由，发布第1号征迁公告，决定对光明居委征迁范围内的房屋实施征迁改造。在征迁公告中，具体规定了补偿方案、补偿价格、补偿协议订立方式以及其他实施征迁的具体事项，对包括上诉人在内的被征迁户的权利义务产生了实际影响，具有可诉性。被上诉人上虞开发区管委会质证认为，以上证据不属于二审新证据，且与本案不具有关联性。本院对上述证据认证如下：上述证据不能构成本案二审中受案范围争议焦点的事实依据，其中证据1系一审程序性文书，证据2、3形成于上诉人主张的决定作出后，证据4-11主要涉及他案裁判文书中及最高人民法院司法解释等文书，故与本案争议焦点审查均不具有直接关联，本院不予采信。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，上虞开发区管委会于2018年2月25日发布的《曹娥街道光明居委房屋征迁改造公告（第1号）》中虽有“……决定对曹娥街道光明居委的房屋实施征迁改造”的表述，但案涉房屋征迁改造项目不属于《中华人民共和国土地管理法》所规范的集体土地征收，案涉征迁改造公告中亦已经明确本次征迁改造实行“群众自愿、竞争推进、模拟签约、公告生效”的原则。即按照区块分别生效，生效比例设定为100%（区块内所有房产的签约比例）。在集中模拟签约结束后，当区块达到生效比例，结合政府资金等要素保障情况，由区政府作出生效决定并公告；若未达到生效比例，视请放弃，经区政府公告后可终止实施；……故对上诉人权利义务最终产生实质影响的应为后续补偿安置、房屋拆除等行为，上诉人本案起诉不符合法定受理条件，一审裁定驳回其起诉，结论正确，可予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 蒋 瑛 审判员 张亚彬 审判员 范卓娅 二〇二一年二月二十四日 书记员 俞银星