浙江省平阳县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0326行初135号 原告谢卫文，男，汉族，住浙江省平阳县。 被告平阳县住房和城乡建设局，统一社会信用代码113303265957933285，住所地浙江省平阳县昆阳镇人民路**。 法定代表人伍珠尧，局长。 出庭负责人吴胜，该局副局长。 委托代理人陈孟强，浙江九州大众律师事务所律师。 第三人温正张，男，汉族，住浙江省平阳县。 第三人余林义，女，汉族，住浙江省平阳县。 上列两第三人委托代理人温正建，浙江九凰律师事务所律师。 第三人温州丰达房地产开发有限公司，统一社会信用代码91330326564420852R，住，住所地浙江省平阳县鳌江镇曙光北路**/div> 破产管理人浙江大公律师事务所、浙江越人律师事务所、浙江越人（平阳）律师事务所、温州海源企业清算事务所有限公司。 委托代理人刘毅，浙江越人律师事务所律师。 原告谢卫文诉被告平阳县住房和城乡建设局（以下简称平阳县住建局）及第三人温州丰达房地产开发有限公司（以下简称丰达房地产公司）、温正张、余林义商品房买卖合同登记备案一案，于2020年9月2日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2021年1月12日公开开庭审理本案。原告谢卫文，被告出庭负责人吴胜及委托代理人陈孟强，第三人丰达房地产公司委托代理人刘毅，第三人温正张、余林义委托代理人温正建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年2月28日，经第三人丰达房地产公司申请，被告平阳县住建局对第三人丰达房地产公司和温正张、余林义两人签订的xxxxx号的《商品房买卖合同》准予登记备案。 原告谢卫文诉称：2011年9月13日，原告与第三人丰达房地产公司签订购房协议书，约定由原告购买第三人丰达房地产公司开发的坐落于平阳县xx镇xxx路xxx号的海林××商住楼××幢××层××号房，面积为145.16平方米，成交单价为5480元／平方米，总购房款为人民币795477元整。购房款支付方式为：在签订商品房买卖合同时付首付款为房款总价的50%，合计人民币40万元。后分两次付清余款，分别于商品房结顶时20%，合计人民币15万元整（逾期按3%利息），平阳县房产管理局合同备案时付30%，合计人民币245477元整（逾期按3%利息）。2014年，第三人丰达房地产公司开发的海林轩项目资金链断裂。同年10月24日，平阳县人民政府经两次专题研究形成〔2014〕132号专题会议纪要，纪要第四点明确：关于海林轩项目第三期70套房源封存事宜，明确按照2014年9月28日县金融处非领导小组会议精神，同意参照县维稳办关于泰宇花苑预留房源作法，在第三期房源按规定向县发改部门申请房源销售价格备案后，由县住建部门对该公司在未取得商品房预售证前已收取购房户预收款项的70套房源（房源具体清单由鳌江镇负责提供）暂时予以限制售房（封存），待鳌江镇政府出具同意解除限制售房意见后，给予解除限制售房，并按照房源具体清单所确定人员、房号、价格给予办理商品房买卖合同备案及房产登记手续。2016年3月11日，平阳县鳌江镇人民政府根据平阳县鳌江镇海林轩项目清产核资领导小组和第三人丰达房地产公司提供的已经与谢卫文等12户购房人协商办理续购手续的虚假报告，未经审查即出具同意解除限制售房意见并加盖公章。后，被告平阳县住建局按照平阳县人民政府〔2014〕132号专题会议纪要对申请的12套房源解除限制售房。2017年2月21日，第三人丰达房地产公司与第三人温正张、余林义签订编号为xxxxx的《商品房买卖合同》。同年2月28日，被告未经审查，违反平阳县人民政府〔2014〕132号专题会议纪要“解封的房源按照房源具体清单所确定人员、房号、价格给予办理商品房买卖合同备案及房产登记手续”的规定，超出鳌江镇提供的保留业主房源清单范围，在第三人丰达房地产公司未与清单范围内人员签订合同情况下予以办理商品房买卖合同登记备案手续，造成一房二卖的后果，严重侵害了原告的合法权益。为此，诉请撤销被告作出的将编号为xxxxx号的《商品房买卖合同》予以备案登记的行政行为。 原告在法定举证期限内提供了下列证据：1.原告身份证，以证明原告主体资格；2.组织机构代码证，以证明被告主体资格；3.第三人温正张、余林义身份证、第三人丰达房地产公司营业执照，以证明第三人主体资格；4.购房协议书、汇款凭证、收款收据，以证明原告签订购房协议并支付购房款的事实；5.平阳县人民政府〔2014〕132号专题会议纪要、保留业主清单，以证明第三人丰达房地产公司出现资金问题，将原告等70人确定为保留业主并冻结房源的事实；6.报告，以证明第三人丰达房地产公司虚假申请解冻的事实；7.商品房买卖合同及备案证明，以证明原告购买房源被恶意销售并备案的事实。 被告平阳县住建局辩称：一、被诉行政行为不属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。”被告作出的商品房买卖合同备案登记，只是将第三人之间签订的合同予以登记、存档备查和将合同在互联网上予以公开。这是一种存档备查的行政管理手段，属于对事实状态的记载，不具有审查、批准的性质，不改变原有法律关系，也未对任何人设定新的权利义务，因此没有对原告的权利义务造成实际影响。至于原告诉称权利受损，属于其与第三人之间的民事争议，应通过其他途径寻求救济。二、被诉行政行为合法有据，原告诉请理由不成立。《中华人民共和国城市房地产管理法》(2009修正)第四十五条第(四)项规定：“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。”《城市房地产开发经营管理条例》(2011修订)第二十七条第二款规定：“房地产开发企业应当自商品房预售合同签订之日起30日内，到商品房所在地的县级以上人民政府房地产开发主管部门和负责土地管理工作的部门备案。”《城市商品房预售管理办法》(2004年修正)第十条第一款规定：“开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。”前述规定虽然是对房地产开发企业的一项程序性要求，但也是房地产管理部门办理商品房预售合同登记备案的法定依据。被告依照这些规定，对涉案的商品房买卖合同给予登记备案，是依法履行职责，与原告利益受损并无因果关系。综上，请驳回原告的起诉或诉请。 被告平阳县住建局在法定举证期限内提供了下列证据及依据：1.商品房买卖合同及附件，以证明被诉行政行为的事实依据；2.第三人温正张、余林义身份证；3.增值税发票；4.商品房预售资金缴存证明；5.合同登记备案意见；6.商品房买卖合同备案证明；7.商品房预售合同备案证明书，证据2-7系申报登记备案的其他材料，以证明被诉行政行为的事实依据；8.《中华人民共和国城市房地产管理法》(2009修正)、《城市房地产开发经营管理条例》(2011修订)、《城市商品房预售管理办法》(2004年修正)节录，以证明被诉行政行为的法律依据。 第三人丰达房地产公司述称：2019年9月10日，平阳县人民法院作出（2019）浙0326破申22号民事裁定书，裁定受理丰达房地产公司破产清算一案。同年10月18日，平阳县人民法院作出（2019）浙0326破22号决定书，选取浙江大公律师事务所、浙江越人律师事务所、浙江越人（平阳）律师事务所、温州海源企业清算事务所有限公司为丰达房地产公司的联合管理人。破产清算期间，原告未向管理人申报债权，第三人温正张、余林义已就逾期交付、逾期办证违约金及已支付给鳌江镇关于海林轩项目扫尾工程领导小组的相关款项向管理人申报债权。经审计相关账目，丰达房地产公司未收到原告的购房款。据了解，原告系在商品房预售前签订购房协议书，购房款直接支付至公司项目经理吴圣旺账户，后原告未办理续购手续及支付尾款，故丰达房地产公司将房屋出售给温正张、余林义。 第三人丰达房地产公司在法定举证期限内未提供证据。 第三人温正张、余林义述称：温正张、余林义系从公开销售渠道购买涉案房屋，已签订房屋买卖合同并支付全部购房款，且房屋已进行预告登记及预告抵押登记，具有物权效力。购房前，温正张、余林义并不知晓原告与丰达房地产公司之间存在的纠纷，故应为善意第三人。丰达房地产公司进行登记备案时已按照规定递交材料，被告亦依法作出登记备案，故被诉行政行为合法有效。根据《中华人民共和国民法典》第二百二十条、第二百二十一条规定，对原告权益产生影响的是预告登记，原告如认为被告作出登记备案行为错误，应提起损害赔偿请求，而不是要求撤销登记备案行为。 第三人温正张、余林义在法定举证期限内提供了下列证据：1.不动产登记信息查询记录，以证明涉案房产已由温正张、余林义申请预告登记；2.银行贷款合同、增值税发票、银行转账记录，以证明温正张、余林义已按照合同约定支付全部购房款的事实；3.海林轩C1/C2幢房屋交接单、收款收据、中国邮政储蓄银行业务凭单，以证明温正张、余林义为涉案房产办理不动产登记证并支付相关费用，以及为房屋铺设天然气管道支付费用的事实。 为查明丰达房地产公司的身份事实，本院责令丰达房地产公司补充提供了（2019）浙0326破申22号民事裁定书及（2019）浙0326破22号决定书。 经庭审质证，原告证据1-3，被告及第三人对其三性没有异议；原告证据4，被告对其三性没有异议，第三人丰达房地产公司对购房协议书的真实性有异议，认为该协议书中丰达房地产公司的公章与原告证据6以及原告证据7商品房买卖合同中的公章不一致，对汇款凭证的合法性、真实性没有异议，对其关联性有异议，认为汇款凭证仅能证明原告将款项支付给案外人吴圣旺的事实，对收款收据的来源有异议，第三人温正张、余林义对购房协议书的真实性有异议，对汇款凭证、收款收据的真实性没有异议，但对其关联性有异议，认为相关款项并未直接支付给丰达房地产公司，且汇款凭证中的款项金额仅是收款收据中的一部分；原告证据5-7，被告对其真实性、合法性没有异议，对其关联性有异议，认为无法直接证明被诉行政行为违法，第三人丰达房地产公司对其三性没有异议，但对证据6-7的证明目的有异议，认为丰达房地产公司在原告不办理续购手续后才将房屋进行销售，不存在虚假申请解除冻结、恶意销售的行为，第三人温正张、余林义对原告证据5-6真实性、合法性没有异议，认为证据6能证明温正张、余林义购房时房屋已经被解除冻结，房屋买卖行为合法，对原告证据7三性没有异议，认为结合第三人证据1能证明涉案房屋已办理备案登记及预告登记，第三人不存在恶意销售及恶意购买的事实。被告证据1-7，原告对其三性均有异议，认为被告在参加了县政府举办的专题研究会，明知涉案房产被平阳县人民政府〔2014〕132号专题会议纪要限制销售且丰达房地产公司仅出具报告但未提供原告签订的退购或续购协议的情况下仍作出被诉行政行为，未尽到审慎审查义务，被诉行政行为不合法，应予以撤销，丰达房地产公司将房屋出售给温正张、余林义的行为属于恶意销售，且温正张、余林义实际上并未按照发票金额支付购房款；被告证据8，原告对其真实性、合法性没有异议，对其关联性有异议；第三人丰达房地产公司、温正张、余林义对被告证据1-8均无异议，确认收到温正张、余林义购房款224262元；第三人温正张、余林义对被告证据1-8均无异议。第三人温正张、余林义证据1，原告对其三性均有异议，认为根据被告自认，商品房买卖合同备案登记将影响不动产登记，本案备案登记行为不合法，故不动产登记亦不合法，第三人温正张、余林义证据2-3，原告对其真实性、合法性没有异议，对其关联性有异议，认为丰达房地产公司恶意将房屋出售给温正张、余林义，且温正张、余林义未足额支付购房款；被告、第三人丰达房地产公司对第三人温正张、余林义证据1-3均无异议。对于丰达房地产公司补充的裁定书和决定书，被告认为与本案没有关联，其他当事人均无异议。 本院对上述证据认定如下：原告证据1-3，可以证明原告、被告及第三人身份，本院予以采信；原告证据4的购房协议书及收款收据，可以证明丰达房地产公司与原告签订购房协议书并于同日收到原告部分购房款的事实，本院予以采信；原告证据5，可以证明平阳县人民政府召开专题会议就鳌江镇海林轩房开项目进行研究，并决定项目第三期工程70套房源封存事宜，原告被确定为保留业主之一的事实，本院予以采信；原告证据6，可以证明丰达房地产公司向被告申请解除涉案房屋限制销售的事实，本院予以采信；原告证据7与被告证据1、6一致，结合被告证据2-5、7，可以证明被告收到登记备案申报材料后作出被诉登记备案行为的事实，本院予以采信。被告证据8，《中华人民共和国城市房地产管理法》(2009修正)、《城市房地产开发经营管理条例》(2011修订)已被修改，本院对上述条文的真实性以及《城市商品房预售管理办法》(2004年修正)的真实性及效力予以确认，对本案法律法规适用问题，于下文另行阐述。第三人温正张、余林义证据1，可以证明涉案房屋已办理预告登记及预告抵押登记的事实，本院予以采信；第三人温正张、余林义证据2，结合原告证据7、被告证据1-4及温正张、余林义自认，可以证明温正张、余林义向丰达房地产公司购买涉案房屋并支付购房款的事实，本院对该事实予以确认；第三人温正张、余林义证据3，与本案不具有关联性，本院不予采信。丰达房地产公司提供的裁定书和决定书可以证明该公司已经裁定破产并指定破产管理人的事实，本院予以采信。 经审理查明，2011年9月13日，原告谢卫文与第三人丰达房地产公司签订购房协议书，约定原告购买坐落于平阳县xx镇xxx路xxx号的海林××商住楼××幢××层××号房，总购房款为795477元。当时，海林轩商住楼Ｃ2幢尚未办理商品房预售证。同日，丰达房地产公司出具收款收据确认收到原告购房款400000元。 2014年9月26日、9月28日，平阳县人民政府召开专题会议就鳌江镇海林轩房开项目历史遗留问题进行研究。10月24日，平阳县人民政府形成〔2014〕132号专题会议纪要，载明：“……第四，关于项目第三期工程70套房源封存事宜。……在第三期房源按规定向县发改部门申请房源销售价格备案后，县住建部门对该公司在未取得商品房预售证前已收取购房户预收款项的70套房源（房源具体清单由鳌江镇负责提供）暂时予以限制售房（封存），待鳌江镇政府出具同意解除限制售房意见后，给予解除限制售房，并按照房源具体清单所确定人员、房号、价格给予办理商品房买卖合同备案及房产登记手续。”暂时限制销售的商品房包括xx轩商住楼xx幢xx层第xxxx室。 2015年6月5日，丰达房地产公司与平阳县xx镇xx轩项目清产核资领导小组共同出具xxxx轩商住楼xxxx幢保留业主名单，平阳县鳌江镇人民政府于同年6月9日对该名单进行核实确认，原告（对应房屋为xx幢xxxx室）在该名单内。2016年3月9日，丰达房地产公司与平阳县鳌江镇海林轩项目清产核资领导小组共同向被告出具报告，以已与包括原告在内的12户办理续购手续为由，申请解除12套房屋限制销售。后被告准予解除限制销售。2017年2月21日，第三人温正张、余林义与丰达房地产公司就海林轩商住楼C2幢13层第1303室签订编号为xxxxx号的《商品房买卖合同》并支付首付款。同年2月28日，第三人丰达房地产公司向被告申请就上述《商品房买卖合同》进行登记备案，并提供了商品房买卖合同及附件、第三人温正张、余林义身份证、增值税发票、商品房预售资金缴存证明等材料。被告于同日核准同意。同年3月10日，涉案房屋办理买卖预告登记。同年3月15日，涉案房屋办理预告抵押登记。原告不服，诉请撤销被告作出的将编号为xxxxx号的《商品房买卖合同》登记备案的行政行为。 另查明，2019年8月13日，案外人陈冰冰以丰达房地产公司明显缺乏清偿能力为由向本院申请对丰达房地产公司进行破产清算。同年9月10日，本院作出（2019）浙0326破申22号民事裁定，裁定受理丰达房地产公司破产清算一案。同年10月18日，本院作出（2019）浙0326破22号决定，选取浙江大公律师事务所、浙江越人律师事务所、浙江越人（平阳）律师事务所、温州海源企业清算事务所有限公司为丰达房地产公司的联合管理人。目前，该案仍在审理过程中。 本院认为，一、建设部《城市商品房预售管理办法》第十条第一款：“规定，商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。”预售商品房登记是房地产开发企业的强制性义务，具有保护预购人及帮助行政主管部门加强对房地产市场监督的作用。故，被诉商品房预售合同登记备案行为会对行政相对人的合法权益产生影响，应纳入行政诉讼的受案范围。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该条款中的“利害关系”应是行政法上的直接权利义务关系，而非事物的普遍联系。本案中，第三人丰达房地产公司在销售涉案商品房时，该商品房已解除销售限制，属于丰达房地产公司可自由销售的房产。故，对涉案商品房解除限制销售的行为才是直接影响原告基于县府会议纪要取得权利的行政行为。在解除限制销售行政行为的效力未被否定之前，原告径直就后续登记备案行为提起诉讼，起诉条件尚不具备。据此，本院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下： 驳回原告谢卫文的起诉。 本案受理费依法予以免收。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。 审 判 长  谢海清 人民陪审员  胡小青 人民陪审员  缪友坤 二〇二一年二月二十二日 法官 助理  黄文文 代书 记员  陈 雷