浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙04行终290号上诉人（原审原告）徐汉友，男，1964年7月15日出生，汉族，户籍地河南省南阳市卧龙区，现住苏州市。被上诉人（原审被告）桐乡市卫生健康局，住所地桐乡市梧桐街道中山西路**，法定代表人张雪根，局长。委托诉讼代理人钟立凡。委托诉讼代理人鲍琴利，浙江中锐律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉兴市卫生健康委员会，，住所地嘉兴市文桥路**法定代表人王伟荣，主任。委托诉讼代理人李佳。委托诉讼代理人邱铃铃，浙江红船律师事务所律师。上诉人徐汉友因履行法定职责及行政复议一案，不服海宁市人民法院于2020年10月16日作出的（2020）浙0481行初41号行政裁定，向本院提起上诉，本院于2020年12月1日立案受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。徐汉友诉称，2018年10月，其应聘到桐乡东方医院。作为重症康复病区主任，工作成绩突出，并于2019年4月参加并通过浙江省医疗卫生系列高级职称晋升业务技能考试。2019年10月，嘉兴市医疗卫生系列高级职称晋升评审申报材料开始。按照申报相关要求，徐汉友的业务能力已远远超出最低条件和标准，但桐乡市卫生健康局（以下简称桐乡卫生局）审核徐汉友的继续医学教育学分合格证时，未按照嘉兴市关于继续教育学分认定的规定，且在未向河南省相关部门确认的情况下不承认徐汉友在河南省南阳市上班时所取得的继续教育学分，也不按照当今国家和浙江省标准重新审核徐汉友的继续医学教育学分合格材料，导致徐汉友被拒绝参加2019年度嘉兴市医疗卫生系列高级职称晋升评审。徐汉友遂于2019年10月30日向嘉兴市卫生健康委员会（以下简称嘉兴卫健委）提起行政复议，嘉兴卫健委维持了桐乡卫生局的错误认定，侵犯了徐汉友的合法权益，故徐汉友提起诉讼，请求判令：一、判定桐乡卫生局审核认定徐汉友2019年度晋升高级职称所需的继续教育不合格是错误的，判定嘉兴卫健委行政复议违法，并判令其重新认定徐汉友2019年度晋升高级职称所需的继续教育学分合格。二、判令徐汉友后补继续参加2019年度嘉兴市申报卫生系列高级职称晋升评审。三、若不能后补参加，则判令补偿徐汉友因晋升耽误而造成的经济、名誉损失以及徐汉友因行政复议、诉讼花费的交通费、差旅费、误工费等。庭审过程中，徐汉友撤回第二、三项诉请，并变更第一项诉请为：撤销桐乡卫生局关于徐汉友晋升高级职称时所需的继续教育学分不合格的认定以及嘉兴卫健委的复议决定，判令桐乡卫生局重新认定徐汉友晋升高级职称所需的继续教育学分合格。原审法院认为，桐乡卫生局关于徐汉友继续医学教育完成情况的审查系2019年度嘉兴市卫生高级专业技术职务任职资格申报评审工作中的一环，故对案涉争议是否属于行政诉讼受案范围，应结合卫生高级专业技术职务任职资格申报评审工作是否属于行政机关依据自身行政职权而作出的行政行为来判断。浙江省卫生计生委、浙江省人力社保厅浙卫发[2018]29号《关于全面下放卫生高级职称评聘权限推进医疗卫生单位自主评聘改革的通知》中明确，卫生高级职称的改革总体要求为“按照转变政府职能……遵循卫生行业特点和卫生人才成长使用规律……全面下放卫生高级职称评聘权限，推进医疗卫生单位自主评聘改革。淡化资格、强化聘任，落实医疗卫生单位用人自主权，加快建立分类评价、分级管理和用人单位自主评聘、政府宏观管理监督的卫生高级专业技术职务评聘制度。”与此对应，嘉兴卫健委《关于做好2019年度全市卫生高级专业技术职务任职资格申报评审工作的通知》中亦规定，“（一）全面落实自主评聘改革任务。根据浙卫发[2018]29号文件精神，从2018年起，全市三级医院及牵头医院等级为二甲（含）以上的县域医共体，实行自主评聘。对不在自主评聘范围的单位人员，由嘉兴市高评委统一评审。市高评委评审结果以《评审结果通知书》的形式通知单位，作为单位评聘依据。市高评委不再下发评审通过文件，不再颁发卫生高级专业技术职务任职资格证书。”可见，卫生高级职称改革坚持“转变政府职能、下放评聘权限，加快建立用人单位自主评聘、政府宏观管理监督评聘制度”等原则与方向。评审权限现已全面下放，对有相应自主评聘条件的县域医共体实行单位自主评审、自主下发聘任文件和颁发任期专业技术职务聘书；对不具有自主评聘条件的县域医共体或者其他县（市、区）属单位人员2019年仍由嘉兴市高评委组织评审。而评审时，根据《关于做好2019年度全市卫生高级专业技术职务任职资格申报评审工作的通知》之规定，评审“以医德、能力、业绩为导向，重点考核医务人员的医疗服务水平、工作能力和业绩”。可见，作为评审的两种方式之一，高评委虽然由嘉兴卫健委组建，但其进行的卫生系列高级职称评审，与单位自主评审一样，均属于行业内部对医务人员医德医风、专业能力的综合考察和全面衡量，具有较强的专业性和技术性。高评委只是对尚不具有自主评聘条件的单位的医务人员统一进行学术性评价，评聘通过的，以通知书的形式通知单位，表明相应人员具有相应的专业技术能力和水平，是单位聘任相应卫生高级专业技术职务的重要依据。但高评委不下发任何通过文件和资格证书，该评审并不是徐汉友所说的行政许可，亦不是桐乡卫生局、嘉兴卫健委依据自身行政职权所作的行政行为，不具有可诉性。同时，嘉兴市人力资源和社会保障局《关于做好2019年度职称改革工作的通知》第三部分“开展职称评审工作重点督查”规定，全市高评委及所有开展自主评聘的单位要做好内部自查工作，嘉兴市人力资源和社会保障局将会同相关行业主管部门进行巡查。从该内容亦可看到，嘉兴市高评委开展的卫生系列高级职称评审工作并非嘉兴卫健委依据自身行政职权所作的行政行为。综上，作为该评审过程中的继续教育学分认定，亦不属于桐乡卫生局或者嘉兴卫健委依据自身行政职权所作的行政行为，徐汉友争议的问题不属于人民法院行政诉讼受案范围。另，嘉兴卫健委在复议决定书中告知当事人可就复议决定向人民法院提起诉讼，但相关行为是否符合提起行政诉讼的起诉条件，应由人民法院根据行政诉讼法等相关法律规定并结合具体案情进行审查。原审据此依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回徐汉友的起诉。徐汉友上诉称，一、原审认定事实错误。各行各业专业技术人员的继续教育和管理，是一个长期国策，包括医护人员的继续教育管理和学分是否合格的审核，是卫生行政管理部门固有的、经常性的行政管理职责和职权，各行各业的各级行政管理部门，都长期固定设有管理科室，像卫生系统的此类常设的行政管理部门，命名为“科教科（处）”，继续教育行政管理部门的职责，不仅仅是为每年一度的高级职称评审临时搭建的审核平台，而是为全部专业技术人员持续的继续教育设立的长期的行政管理机构，促进全部专业技术人员不断学习、技术能力不断更新，从而更好地为祖国建设、为人类和平发展服务，其管理的基本步骤就是审核每年一度的继续教育学分是否合格的行政许可，为完成上述职责和使命。目前完成继续教育行政管理的主要方式就是，每年一度的继续教育学分合格的审核，是和晋升、入职、聘用绑定的必备条件，特别是每年一度的各行各业高级职称评审晋升，绑定的继续教育学分是否合格的审核是科教科的职责之一，另外，像执业药师的聘用，每年继续教育必须合格。原审法院始终把继续医学教育学分合格的审核这种卫生行政管理职责，看作就是高级职称评审。而上诉人的诉求，是桐乡卫生局未将其合格的继续教育学分，审核许可为继续医学教育学分合格的审核，和高评委评审是分开进行的，相差很长时间。二、原审适用法律错误。浙江省卫生计生委、浙江省人力社保厅浙卫发[2018]29号《关于全面下放卫生高级职称评聘权限推进医疗卫生单位自主评聘改革的通知》,与本案无关联性，本案仅是因继续医学教育学分审核不合格，导致不能申报2019年高级职称。请求撤销原审裁定，依法受理上诉人的行政诉讼请求并依法立案、审理、公平判决。被上诉人桐乡卫生局辩称，上诉人的上诉理由无事实与法律依据。上诉人强调其诉求仅针对学分审核行为，认为原审法院错误审查了高评委未评定高级职称的问题并认为学分审核及高级职称评定均为行政管理行为。本次学分的审核系上诉人申报2019年度嘉兴市卫生高级专业技术职务任职资格所引发，原因是继续医学教育合格是卫生技术人员聘任、专业技术职务晋升和执业再注册的必备条件之一。故对《嘉兴市继续医学教育完成情况审核表》进行审核，实质是高评委评定高级职称时的一项环节，并不能单独割裂出来。而卫生高级专业技术人才品德、能力、业绩的评议，是具有较强专业性、技术性的学术性评价，故无论是桐乡卫生局的继续教育完成情况审核行为或是高评委的最终评审行为都非行政机关依据行政职权作出的行政行为，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人嘉兴卫健委辩称，原审法院认定本案不属于行政诉讼受案范围正确。桐乡卫生局对上诉人的《嘉兴市继续医学教育完成情况审核表》的审核，是高级专业技术职务评审中的一个环节，不具有可诉性。对尚不具有自主评聘条件的单位人员，2019年仍由嘉兴市组织评审，高评委对尚不具有自主评聘条件的单位的医务人员统一进行学术性评价，是单位聘任相应卫生高级专业技术职务的重要依据，但高评委不下发任何通过文件和资格证书，该评审并不是上诉人所述的行政许可，不具有可诉性。故该评审过程中的继续教育学分认定，不属于被上诉人依据自身行政职权所作的行政行为，亦不属于人民法院的行政诉讼受案范围。本院经审理查明，浙江省卫生计生委、浙江省人力社保厅《关于全面下放卫生高级职称评聘权限推进医疗卫生单位自主评聘改革的通知》（浙卫发[2018]29号）要求，从2018年起，卫生高级职称评聘权限下放到三级医院、省疾病预防控制中心及牵头医院等级为二甲（含）以上的县域医共体，实行单位自主评聘。省主管部门不再组建省卫生高级专业技术职务任职资格评审委员会。2019年10月10日，嘉兴卫健委发布《关于做好2019年度全市卫生高级专业技术职务任职资格申报评审工作的通知》，通知规定，根据浙卫发[2018]29号文件精神，从2018年起，全市三级医院及牵头医院等级为二甲（含）以上的县域医共体，实行自主评聘。对不在自主评聘范围的单位人员，由嘉兴市高评委统一评审。上诉人徐汉友因其工作单位桐乡东方医院无自主评聘资格，向桐乡卫生局提交了《嘉兴市继续医学教育完成情况审核表》及《继续教育情况登记证》。2019年10月30日徐汉友以其“申报2019年高级职称继续医学教育学分被桐乡卫生局审核未通过”为由向嘉兴卫健委申请行政复议。嘉兴卫健委向徐汉友发送行政复议申请材料补正通知书，要求徐汉友提交“桐乡市卫生健康局认定你2019年度晋升高级职称所需的继续教育学分不合格的相关书面材料”。徐汉友向桐乡卫生局提出书面申请，要求根据嘉兴卫健委的要求开具证明。桐乡卫生局于2019年11月1日作出《关于徐汉友申请的回复》，称“你在2019年度卫生高级专业技术职务任职资格申报评审中提交的《嘉兴市继续医学教育完成情况审验表》未通过审核。”嘉兴卫健委于2020年1月20日作出嘉集复字18（2019）1号行政复议决定书，维持桐乡卫生局作出的答复意见。徐汉友遂提起本案诉讼。另查明，卫生部、人事部于2000年12月28日发布了《继续医学教育规定（试行）》，该规定第五条规定，全国和各省、自治区、直辖市继续医学教育委员会是指导、协调和质量监控的组织。2003年3月20日，浙江省卫生厅发布《关于全面实行继续医学教育与职称晋升挂钩的通知》，通知明确“从2003年起，所有医疗卫生单位申报评审高级卫生技术职务任职资格人员，都须按规定参加继续医学教育或中医药继续教育；每年须取得Ⅰ类学分5-10学分，5年内累计25-50学分；II类学分15-20学分，5年内累计75-100学分，不能跨年度计算，同时5年内须取得国家级继续医学教育学分10分以上。未取得规定学分者，不得申报评审高级卫生技术职务任职资格，正高级卫生技术职务人员未按规定取得相应学分者，不能续聘。”2006年12月18日，全国继续医学教育委员会制定《继续医学教育学分授予与管理办法》。浙江省继续医学教育委员会制定《浙江省继续医学教育学分授予与管理办法》。浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅2018年2月12日发布《关于深化职称制度改革的实施意见》，该意见第（十七）点要求，健全工作推进机制。加强对职称制度改革的总体谋划、统筹推进。省人力社保厅要会同行业主管部门发挥制度建设、协调落实和监督检查职能，抓紧制定配套政策，分系列推进职称制度改革。省行业主管部门要结合行业发展特点，进一步完善职称评价标准，规范评审工作流程，强化服务保障措施，落实好各项改革要求。2019年4月2日，嘉兴市人力资源和社会保障局发布《关于开展2019年专业技术人员继续教育培训考核工作的通知》，该通知第五部分有关要求中第（三）项“各地人力社保部门负责辖区内专业技术人员继续教育工作，审核各行业主管部门、用人单位继续教育培训和个人其他继续教育活动，审定继续教育学时。”本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：…（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据二审查明的事实，上诉人作为民营医院的医疗工作者申报2019年度嘉兴市卫生高级专业技术职务任职资格，其属于不在自主评聘范围的单位人员，由嘉兴市高评委统一评审。同时，根据继续医学教育与职称挂钩的要求，上诉人须按规定参加继续医学教育并取得规定学分。继续医学教育的学分授予和学分管理，全国继续医学教育委员会和浙江省继续医学教育委员会出台了专门规定并由上述制定单位负责解释。继续医学教育学分的审核作为卫生高级专业技术职务任职资格评审工作中的必要环节，与卫生高级专业技术职务任职资格评审工作均不属桐乡卫生局和嘉兴卫健委的行政管理职责。依据深化职称制度改革的要求，人社部门、卫生行业主管部门在职称评审工作中的主要职能为制定配套政策，完善职称评价标准，规范评审工作流程，强化服务保障措施等，但不具体承担职称评审工作。上诉人认为继续医学教育学分的审核、卫生高级专业技术职务任职资格评审属于人社部门和卫生行政部门行政职能，缺乏依据。因此，上诉人提起本案诉讼，明显不属于人民法院行政诉讼受案范围，不符合法定的起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。原审法院据此裁定驳回上诉人的起诉，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  许艳华审判员  孙 军审判员  李 平二〇二一年二月五日书记员  张琳嫣书记员  俞连芳10-11-