浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙04行终265号上诉人（原审原告）李子祥，男，1965年8月7日出生，汉族，住桐乡市。上诉人（原审原告）金明学，男，1963年5月15日出生，汉族，住桐乡市。被上诉人（原审被告）桐乡市综合行政执法局，住所地桐乡市梧桐街道春华路**。法定代表人邱永堂，局长。委托诉讼代理人胡建强。委托诉讼代理人岳金发，浙江中锐律师事务所律师。原审第三人桐乡市崇福镇人民政府，住，住所地桐乡市崇福镇世纪大道**/div>法定代表人柏世明，镇长。委托诉讼代理人闻国良，浙江丛典律师事务所律师。委托诉讼代理人张学锋，浙江丛典律师事务所律师。上诉人李子祥、金明学因其他（城建）管理行政许可一案，不服嘉兴市南湖区人民法院作出的（2020）浙0402行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审查明，2019年4月8日，桐乡市崇福镇城郊股份经济合作社（以下简称城郊经济合作社）与中元建设集团股份有限公司（以下简称中元建设公司）签订《崇福镇城郊村堆土工程协议书》，载明“位于××镇××村××大厦南侧的地块地势一直低洼，造成农田水淹、减产等一系列情况，农民向村反应强烈要求填土，抬高地势，由中元建设公司承建的崇福农贸市场地下室工程正在开挖施工，需要外运土方，故考虑将农贸市场地下室工程开挖的土方堆放至大通新桥北堍东侧、丽晶大厦南侧的地块”，工程施工内容为“崇福镇城郊村大通新桥北堍东侧、丽晶大厦南侧堆土及推平”，工程施工及质量要求中约定“乙方（中元建设公司）需将堆放的土方向东进行推平，平整后土地需符合耕作条件，耕作层高度不得高于丽晶大厦南侧道路路面。”双方在协议上签字、签章确认。中元建设公司将其承建的桐乡市崇福镇农贸市场项目及崇福皮草（纺织）服装品牌园二期项目的土石方开挖外运工作均承包给桐乡市金兴土石方工程有限公司（以下简称金兴公司），双方均签订了《土石方开挖外运施工合同》。金兴公司营业执照的“经营范围”中包括“土石方挖掘、填埋”、“建筑垃圾的收集清运”等经营项目。2019年4月17日，桐乡市崇福镇人民政府（以下简称崇福镇政府）作为申请人，就崇福皮草（纺织）服装品牌园二期项目的土石方外运事宜，向桐乡市综合行政执法局（以下简称桐乡执法局）提出了城市建筑垃圾处置申请，申请表中载明了运输单位、所涉项目名称、处置的土方量、消纳场所、申请期限以及拟行驶路线，并随申请表提供了运送单位的申请书、参与运输的车辆清单、所涉工程的施工许可证、土石方开挖外运施工合同以及所涉项目的土方测量报告等申请材料，桐乡执法局于当日受理。桐乡执法局下属崇福分局进行现场勘查后，在申请表中“现场勘查意见”一栏记载“同意”并由2名勘查人员签字确认。桐乡执法局于当日作出桐综合许准字〔2019〕第ＣＦ20190030号《准予行政许可决定书》，对崇福镇政府的城市建筑垃圾处置核准申请，决定准予许可。同时，桐乡执法局制作了编号为ＣＦ20190030号的桐乡市城市建筑垃圾处置核准表，其中载明运输单位为金兴公司，项目名称为“崇福皮草（纺织）服装品牌园二期工程”，涉及土方800立方，运送至崇福镇大通新桥东北侧，行驶路线为“工地→锦绣路→世纪大道→语溪大道→南津路→建业南路→大通新桥东北侧”，承运车辆为10辆，批准期限自2019年4月18日至2019年4月20日。《准予行政许可决定书》于当日直接送达崇福镇政府。金加明、李子祥、金明学均系桐乡市崇福镇城郊村金家道地村民，在涉案填土工程所涉土地上有承包田。另查明，填土工程完成后，现涉案地块已经恢复种植。原审认为，《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》第四项“城市建筑垃圾处置核准条件”规定：“建设单位、施工单位或者建筑垃圾运输单位申请城市建筑垃圾处置核准，需具备以下条件：（1）提交书面申请（包括建筑垃圾运输的时间、路线和处置地点名称、施工单位与运输单位签订的合同、建筑垃圾消纳场的土地用途证明）；（2）有消纳场的场地平面图、进场路线图、具有相应的摊铺、碾压、除尘、照明等机械和设备，有排水、消防等设施，有健全的环境卫生和安全管理制度并得到有效执行；（3）具有建筑垃圾分类处置的方案和对废混凝土、金属、木材等回收利用的方案；（4）具有合法的道路运输经营许可证、车辆行驶证；（5）具有健全的运输车辆运营、安全、质量、保养、行政管理制度并得到有效执行；（6）运输车辆具备全密闭运输机械装置或密闭苫盖装置、安装行驶及装卸记录仪和相应的建筑垃圾分类运输设备”，《桐乡市城市建筑垃圾管理办法》第十一条第二款规定的申请材料与上述规定相符。崇福镇政府就其建设的崇福皮草（纺织）服装品牌园二期项目的土石方外运事宜向桐乡执法局提出城市建筑垃圾处置核准审批申请，并提供了申请表、运送单位的申请书、参与运输的车辆清单、所涉工程的施工许可证、土石方开挖外运施工合同以及所涉项目的土方测量报告等申请材料。负责承运的金兴公司拥有“土石方挖掘、填埋”、“建筑垃圾的收集清运”的经营资格。关于建筑垃圾的处置方案及消纳地点，城郊经济合作社与中元建设公司虽未就崇福皮草（纺织）服装品牌园二期项目开挖的土石方另行签订《堆土工程协议书》，但根据庭审中桐乡执法局及崇福镇政府的陈述，结合桐乡市崇福镇农贸市场项目及崇福皮草（纺织）服装品牌园二期项目建设单位、施工单位及土石方外运工程承包单位的同一性，以及李子祥等3人提供的照片显示的填土工程开始的时间等，可以确定崇福皮草（纺织）服装品牌园二期项目开挖的土石方实际供给崇福镇城郊村大通新桥北堍东侧、丽晶大厦南侧堆土工程的事实。崇福镇政府提供的材料符合城市建筑垃圾处置核准条件。且根据涉案地块的现状，李子祥等3人所诉称的堆土工程实施后土地完全无法耕种的事实并不存在。桐乡执法局收到崇福镇政府的申请后，当日进行了受理，经工作人员进行现场查勘后，当日即作出准予许可决定并送达，符合《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（五）项、第三十四条之规定，程序合法。桐乡执法局作出的行政许可决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法，李子祥、金明学申请撤销无事实及法律依据，不予支持。金加明经传票传唤，无正当理由拒不到庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条之规定，对金加明的起诉按照撤诉处理。原审据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第六十九条之规定，判决：一、对金加明的起诉按照撤诉处理；二、驳回李子祥、金明学的诉讼请求。本案受理费50元，由李子祥、金明学、金加明负担。李子祥、金明学上诉称，一、原审法院认定事实不清、适用法律错误。原审判决在审与判决及适用法律均是围绕申请城市建筑垃圾处置人与核准人的事实及法律依据，而这并非上诉人的起诉理由，故原审判决适用法律错误。二、本案上诉人诉请的事实与理由是被上诉人桐乡执法局擅自将位于崇福镇大通新桥东北侧，上诉人承包农田农地设立为建筑垃圾消纳场，并于2019年5月前后开始作为崇福镇政府锦绣大道西侧，杭福路北侧建设施工工地建筑垃圾消纳场地。在该期间上诉人承包农田农地及耕种农作物多次遭到毁坏，毁坏的农田至今已无法种植水稻，其行政行为涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条及《桐乡市城市建筑垃圾管理办法》的相关规定，严重侵害了上诉人的合法权益，并造成上诉人合法财产损失。原审将非法毁坏上诉人承包农田农地及破坏农田基本设施的纠纷案，不依据《中华人民共和国农村土地承包法》等农村土地管理相关法律审判本案，属适用法律错误。请求撤销原判。被上诉人桐乡执法局辩称，一、上诉人的上诉理由缺乏事实与法律依据，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人一审提出的诉讼请求是“判令撤销被告作出的《桐乡市建筑垃圾处置证》”，故原审法院依法对原审第三人崇福镇政府向被上诉人提出城市建筑垃圾处置核准审批申请的材料，以及被上诉人的审批程序与事实依据的真实性、合法性及关联性进行审查。原审法院调查与审理的内容始终围绕上诉人的诉讼请求展开，通过对被上诉人作出行政许可的审查，对颁发建筑垃圾处置证的合法性予以认可，据此认定上诉人的诉讼请求缺乏事实与法律依据。本案不存在上诉人诉称的建筑垃圾处置申请人与核准人之间的纠纷，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，适用法律正确。二、上诉人诉称其承包田因被上诉人设立建筑垃圾消纳场所而损坏，与事实不符。被上诉人依法作出行政许可决定，程序合法，适用法律正确。关于上诉人诉称的承包农田农地，崇福镇政府在一审庭审中陈述，上诉人仅进行了第一轮土地承包，此后并无土地承包证和土地承包合同，无法证明其仍有诉称的承包农田农地，且上诉人也未提供种植农作物的相关证据。该农田理应归城郊村集体所有，故城郊经济合作社有权与中元建设公司订立堆土工程协议，对该农田农地进行土地改造。被上诉人未在城郊村农田农地设立建筑垃圾消纳场所，城郊经济合作社以该农田地势低洼无法耕种为由与中元建设公司订立堆土工程协议，由中元建设公司将施工开挖的土方运至城郊村抬高地势以便其复耕。该堆土行为由城郊村与中元建设公司自愿协商确认，系民事法律关系，不属于被上诉人审查核准的范畴，但运输建筑垃圾依法应取得被上诉人的批准。故被上诉人仅针对建筑垃圾的运输作出行政许可，并无不当。另外，被上诉人已在一审提供了堆土填埋后地块的照片，证明该农田现已种植小麦、恢复生产，并不存在上诉人诉称的非法毁坏农田无法耕种的事实。故请求驳回上诉，维持原判。原审第三人崇福镇政府未提交书面陈述意见。本院经审理查明的事实与原判认定的事实一致。本院认为，上诉人李子祥、金明学起诉认为其位于崇福镇大通新桥东北侧的承包农田农地被被上诉人桐乡执法局擅自设立为建筑垃圾消纳场，并于2019年5月前后作为原审第三人崇福镇政府建设施工工地建筑垃圾消纳场地，其承包农田农地及耕种的农作物被毁坏，严重侵犯其合法权益，请求撤销桐乡执法局作出的《桐乡市建筑垃圾处置证》。因此，本案审理的重点是桐乡执法局核准颁发的《桐乡市建筑垃圾处置证》是否侵犯上诉人的合法权益。《城市建筑垃圾管理规定》（建设部令第139号）第七条规定，处置建筑垃圾的单位，应当向城市人民政府市容环境卫生主管部门提出申请，获得城市建筑垃圾处置核准后，方可处置。第十四条规定，处置建筑垃圾的单位在运输建筑垃圾时，应当随车携带建筑垃圾处置核准文件，按照城市人民政府有关部门规定的运输路线、时间运行，不得丢弃、遗撒建筑垃圾，不得超出核准范围承运建筑垃圾。《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》第二十九条第二款规定，处置建筑垃圾的单位应当按照规定的路线、时间清运建筑垃圾，不得沿途丢弃、遗撒、随意倾倒。《桐乡市城市建筑垃圾管理办法》（桐乡市人民政府令63号）第十条第二款规定，《城市建筑垃圾处置许可证》实行一车一证。根据上述规定，《城市建筑垃圾处置许可证》系城市人民政府市容环境卫生主管部门颁发给处置建筑垃圾的单位按规定运输线路、时间清运建筑垃圾且须随车携带的建筑垃圾处置核准文件，建筑垃圾处置单位不得超出核准范围承运建筑垃圾。但建筑垃圾消纳场的地理位置不属于核准内容。案涉《桐乡市建筑垃圾处置证》系桐乡执法局于2019年4月17日颁发给申请单位崇福镇政府，用于其建设的崇福皮草（纺织）服装品牌园二期工程项目的建设垃圾外运，并由建筑垃圾运输单位金兴公司随车携带的建筑垃圾处置核准文件，批准期限为2019年4月18日至2019年4月20日，该处置证上记载了每天的运行时间及从工地出发至终点大通新桥东北侧的运行路线的核准内容。至于终点位置的确定，根据桐乡执法局于一审时提供的证据，城郊经济合作社为了将大通新桥北堍东侧、丽晶大厦南侧地势低洼的农田填土，抬高地势，于2019年4月8日与中元建设公司签订了堆土工程协议书，约定由中元建设公司将其承建的崇福农贸市场地下室开挖的土方运至该地块进行填埋、平整。而崇福农贸市场及崇福皮草（纺织）服装品牌园二期工程项目均由中元建设公司承建，金兴公司为上述工程开挖的土方外运的运输单位。桐乡执法局、崇福镇政府在一、二审中均陈述上述工程项目开挖的土方均用于城郊经济合作社与中元建设公司签订的堆土工程协议书中约定的低洼农田的填埋、平整工程。因此，上诉人诉称桐乡执法局擅自将其位于大通新桥东北侧的承包农田农地设立为崇福镇政府建设施工工地的建筑垃圾消纳场，与事实不符。上述农田的填埋、平整系相关民事主体实施的民事行为。桐乡执法局核准并颁发案涉《桐乡市建筑垃圾处置证》不涉及对运输线路终点的核准，其核准行为未侵犯上诉人的合法权益。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李子祥、金明学负担。本判决为终审判决。审判长  许艳华审判员  孙 军审判员  李 平二〇二一年二月二日书记员  张琳嫣书记员  赵婉沁