北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终7828号上诉人（一审原告）李素霞，女，1947年1月18日出生，汉族，住北京市延庆区。委托代理人杜伟，北京英云律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市延庆区人民政府，住所地北京市延庆区湖北西路**。法定代表人于波，区长。委托代理人霍文丽，北京市延庆区司法局工作人员。委托代理人李树静，北京静言律师事务所律师。上诉人李素霞因改变原行政行为的行政复议决定一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）京04行初222号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2021年2月2日公开开庭审理了本案，上诉人李素霞及其委托代理人杜伟，被上诉人北京市延庆区人民政府（以下简称延庆区政府）的委托代理人霍文丽、李树静参加诉讼，本案现已审理终结。2020年3月9日，延庆区政府作出延政复字[2020]第6号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：李素霞不服北京市延庆区康庄镇人民政府（以下简称康庄镇政府）于2019年11月30日强制拆除其位于北京市延庆区康庄镇一街新建街5号（以下简称5号院）房屋及屋内设施的行为，于2020年1月15日向延庆区政府申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）的相关规定，行政机关实施行政行为应当具有相应的法定职权，且必须按照法定的程序实施。同时，康庄镇政府对被复议的行政行为的合法性承担举证责任，包括事实证据、法律依据以及正当程序证据。本案中，通过李素霞提交的《北京市集体土地上非住宅房屋及附属物腾退补偿费评估结果通知单》和康庄镇政府提交的宗地图可以证实，李素霞在5号院内有7.81平方米自建房以及灯、普通电表等屋内设施，李素霞对上述房屋及屋内设施享有所有权，所以对康庄镇政府拆除其自建房及屋内设施的行为有直接利害关系。康庄镇政府对强制拆除涉案房屋院内李素霞的自建房以及屋内设施的行为未能提交事实证据、法律依据或其他证据证明有拆除李素霞的自建房以及屋内设施的法定职权，亦未提交证据证明履行了相应的法定程序。因被复议强制拆除行为不具有可撤销内容，依法应确认违法，故对于李素霞请求确认康庄镇政府强制拆除5号院内申请人的自建房以及屋内设施行为违法的主张，予以支持。康庄镇政府强制拆除李素霞5号院内的自建房及屋内设施的行为，程序不符合法律规定，根据《行政复议法》第二十八条第一款第三项第3目之规定，决定确认康庄镇政府于2019年11月30日强制拆除李素霞5号院内的自建房及屋内设施的行为违法。李素霞不服上述被诉复议决定，诉至一审法院，请求撤销被诉复议决定。一审法院经审理查明：2020年1月15日，李素霞向延庆区政府提交行政复议申请，请求确认康庄镇政府于2019年11月30日强制拆除其5号院房屋及屋内设施的行为违法。2020年1月16日，延庆区政府作出行政复议申请受理通知书，并同日送达李素霞。同日，延庆区政府作出行政复议答复通知书，康庄镇政府于同日签收。2020年1月21日，康庄镇政府提交《行政复议答复书》及相关证据、依据。康庄镇政府称其作为涉案项目的属地政府、责任主体，出于公共利益组织拆除了5号院内房屋。2020年2月5日，延庆区政府向康庄小学询问5号院房屋的权属、居住等情况。康庄小学称5号院内的房屋属于康庄小学所有，不属于公租房；学校提供给李素霞暂时居住，并未签订租赁合同；学校收取少量租金，近6、7年未收取租金。康庄小学提供了《大中小型建设项目交付使用财产明细》《基本建设项目竣工结算》。2020年3月9日，延庆区政府作出被诉复议决定，确认康庄镇政府于2019年11月30日强制拆除李素霞5号院内的自建房及屋内设施的行为违法，此处屋内设施包括康庄小学提供给李素霞的2间房屋及李素霞自建的1间房屋内的全部设施。一审法院认为，《行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。延庆区政府作为康庄镇政府的上一级地方人民政府，具有对李素霞针对康庄镇政府提起的行政复议申请进行处理的法定职权。《行政复议法》第二十八条第一款第三项规定，具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。《行政复议法实施条例》第四十六条规定，被申请人未依照行政复议法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，行政复议机关应当决定撤销该具体行政行为。《行政复议法》第二十三条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。《行政强制法》第十七条第一款规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。本案争议的焦点问题是，李素霞认为其在5号院承租2间公有住房，有1间自建房，康庄镇政府拆除2间公有住房、1间自建房及上述房屋内设施的行为违法。延庆区政府经调查，认定5号院内两间房不属于公有住房，属于康庄小学所有。在康庄小学同意拆除的情况下，康庄镇政府对两间房屋的拆除行为不应认定为违法强制拆除行为。北京市人民政府办公厅印发《关于加强直管公房管理的意见》规定，一、总体要求（二）适用范围本意见所称直管公房是指通过接管、收购、新建等方式形成，在市、区两级房屋行政主管部门或经政府授权的单位名下的公有房屋。市属、区属直管公房经营管理单位分别由市、区两级政府确定。通过当事人双方提交的证据及一审法院调取的证据，不能认定5号院李素霞居住的由康庄小学提供的2间房屋属于公房范畴，延庆区政府认为涉案房屋不属于公房，涉案房屋的被腾退人系康庄小学，李素霞并非涉案房屋的被腾退人。延庆区政府仅对康庄镇政府针对5号院内李素霞自己修建的1间房屋及屋内设施（包括上述2间房屋）进行拆除进行判断，并不损害李素霞的合法权益。关于康庄镇政府拆除涉案房屋院内自建房屋及屋内设施行为合法性问题。延庆区政府认为李素霞作为自建房屋及屋内设施的所有权人与拆除该自建房屋及屋内设施行为有利害关系，康庄镇政府实施了拆除自建房屋及屋内设施的行为，但其未提供事实证据及职权依据，且违反法定程序，应当予以撤销。因该强制拆除行为不具有可撤销的内容，因此被诉复议决定确认康庄镇政府强拆5号院内李素霞自建房屋及屋内设施的行为违法，符合法律法规的规定，予以支持。关于本案行政复议程序。2020年1月15日，李素霞向延庆区政府提交行政复议申请。2020年1月16日，延庆区政府作出行政复议申请受理通知书，同日延庆区政府作出行政复议答复通知书。2020年3月9日，延庆区政府作出被诉复议决定。故本案被诉复议决定作出的程序符合法律法规规定。综上，李素霞要求撤销延庆区政府作出的被诉复议决定缺乏事实根据及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李素霞的诉讼请求。李素霞不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判支持其一审诉求或发回重审。一审期间双方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，根据审理查明的事实，李素霞所主张的涉案5号院内其居住使用的2间房屋不属于直管公房范畴，李素霞与该2间房屋的拆除行为缺乏利害关系，不具有行政复议申请人资格。故被诉复议决定针对康庄镇政府拆除李素霞自建房及屋内设施（包括上述2间房屋）的行为作出认定，并无不当。因康庄镇政府在复议程序中未能提供事实证据及法律依据证明其实施强制拆除行为的合法性，且强制拆除行为不具有可撤销的内容，故被诉复议决定确认该强制拆除行为违法，结论正确。需要指出的是，被申请复议的强制拆除行为之违法性不仅仅体现于违反法定程序，而包括事实认定不清，证据不足，缺乏法律依据等多种违法情形。事实上，在被诉复议决定中，延庆区政府已经认定“康庄镇政府对强制拆除涉案房屋院内李素霞的自建房以及屋内设施的行为未能提交事实证据、法律依据或其他证据证明有拆除李素霞的自建房以及屋内设施的法定职权，亦未提交证据证明履行了相应的法定程序。”但延庆区政府仅适用《行政复议法》第二十八条第一款第三项第3目之规定作出被诉复议决定，适用法律有所欠缺。经审查，被诉复议决定作出的程序符合法律法规规定。综上，一审法院判决驳回李素霞的诉讼请求并无不当，本院应予维持。李素霞的上诉请求缺乏事实及法律根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人李素霞负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 霍振宇审 判 员 赵世奎审 判 员 周凯贺二〇二一年二月二十六日法官助理 计 晨书 记 员 路 陶