上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪03行终528号上诉人(原审原告)包润红，女，1962年5月18日出生，汉族，住上海市杨浦区。委托代理人滕建平(包润红之夫)，男，1958年10月30日出生，汉族，住上海市杨浦区。委托代理人王利卡，北京京坤律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市自然资源确权登记局，住所地上海市黄浦区。法定代表人宋唯。委托代理人樊晶晶。委托代理人闫泽林。上诉人包润红因要求上海市自然资源确权登记局(以下简称市确权登记局)履行法定职责一案，不服上海市浦东新区人民法院(2020)沪0115行初160号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年12月28日公开开庭进行了审理。上诉人包润红及其委托代理人滕建平、王利卡，被上诉人市确权登记局的委托代理人樊晶晶、闫泽林均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定，2019年12月2日，包润红至市确权登记局下属的上海市杨浦区不动产登记事务中心(以下简称杨浦登记中心，现为上海市杨浦区自然资源确权登记事务中心)，要求提供包润红名下上海市杨浦区飞虹路XXX号东间房屋(以下简称涉案房屋)的登记资料。其间，包润红递交了上海市不动产登记原始凭证查阅申请书，申请查阅其名下涉案房屋房地产登记簿中的初始登记资料。杨浦登记中心经审查，涉案房屋产权人于2000年9月因房屋买卖登记为包润红，遂向包润红提供了涉案房屋产权人登记为包润红时的房地产买卖合同等不动产变更登记资料，对包润红申请查阅的涉案房屋初始登记资料，不予查询。包润红对市确权登记局不予查询涉案房屋初始登记资料的行为不服，诉至原审法院，请求判令市确权登记局履行配合包润红查阅不动产登记资料的法定职责。原审认为，依据《不动产登记暂行条例》(以下简称《登记条例》)《不动产登记资料查询暂行办法》(以下简称《查询办法》)等规定，市确权登记局负有不动产登记资料查询管理职责。综合《登记条例》第二十七条第一款、《不动产登记暂行条例实施细则》(以下简称《登记条例实施细则》)第九十七条以及《查询办法》第十四条等规定，国家实行不动产登记资料依法查询制度，不动产登记权利人、利害关系人所能查询的范围有着严格的界定。本案中，包润红因房屋买卖成为涉案房屋的现权利人，其所能查询的范围仅限于其办理的不动产登记结果和不动产登记原始资料，其要求查询涉案房屋的初始登记资料，显然超出了上述范围。因此，市确权登记局将涉案房屋产权人变更为包润红时的房地产买卖合同等不动产变更登记资料提供给包润红，而对包润红申请查阅的涉案房屋初始登记资料不予查询，并不违反上述规定。包润红主张市确权登记局应对其查阅申请予以配合，理由不能成立。综上，包润红的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，难以支持。原审遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，于2020年7月20日判决驳回包润红的诉讼请求，案件受理费人民币50元(包润红已预缴)由包润红负担。判决后，包润红不服，向本院提起上诉。上诉人包润红上诉称：《登记条例》将原先不统一的称谓统一规定为“首次登记”，原审文书中所称“初始登记”一词已不再使用，亦不应创设“初始登记资料”一词；包括首次登记在内的七种登记方式均属于不动产的产生、转移、消灭以及权利限制等登记类型，该七种登记业务方式均会产生“不动产登记结果”和“不动产登记原始资料”，原审混淆了首次登记(初始登记)与不动产登记原始资料的概念，错误认为首次登记(初始登记)产生的资料都属于原始登记资料；上诉人是涉案房屋唯一的产权人、权利人，权利人是即时、现实的状态，作为权利人对其名下的不动产档案资料有全部的查询权限，可以查询与该房地产有关的所有原始凭证；退一步讲，即使被上诉人认为公开原始登记资料可能涉及个人私隐，也不能成为被上诉人不履行法定职责的理由，被上诉人可以通过采取变通的方式向上诉人提供。原审判决认定事实错误，请求撤销原判，依法改判支持上诉人的原审诉讼请求或发回重审。被上诉人市确权登记局辩称：包润红系涉案房屋的现房屋产权人，被上诉人根据《登记条例》等规定，已将涉案房屋2000年9月的不动产转移登记资料提供给上诉人；上诉人要求提供涉案房屋的初始登记资料，但涉案房屋自1997年起经过多次转让登记，房屋的原始资料涉及1997年房屋产权人的个人隐私，上诉人既非1997年产权证上所记载的房屋权利人，也非1997年转让房屋时的利害关系人，故被上诉人根据《登记条例实施细则》第九十七条规定未予提供，并无不当，请求依法驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为：本案中，上诉人包润红要求申请查阅其所有的涉案房屋房地产登记簿中的首次登记资料。被上诉人市确权登记局下属杨浦登记中心当场提供了上诉人办理涉案房屋转移登记时的原始登记资料，但并不包括涉案房屋的首次登记资料。因此，本案争议焦点在于，根据上诉人作为因买卖取得涉案房屋所有权的权利人提出的查阅申请，被上诉人市确权登记局应否向其提供涉案房屋首次登记及至本次转移登记之前的历史登记的不动产登记资料。根据《登记条例》以及《查询办法》的相关规定，国家实行不动产登记资料依法查询制度，不动产权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料。《登记条例实施细则》第九十四条第一款进而明确，不动产登记资料包括不动产登记结果及登记原始资料等。对于权利人、利害关系人的查询范围，《登记条例实施细则》第九十七条第三款、第四款分别规定：“权利人可以查询、复制其不动产登记资料。因不动产交易、继承、诉讼等涉及的利害关系人可以查询、复制不动产自然状况、权利人及其不动产查封、抵押、预告登记、异议登记等状况。”《查询办法》第十四条就权利人的查询范围进而规定：“不动产登记簿上记载的权利人可以查询本不动产登记结果和本不动产登记原始资料。”就上述条文的理解适用问题，上诉人认为：《查询办法》第十四条中的“本不动产”即指向不动产本身，可以理解为“该不动产”，不应解释为“本次登记的不动产”；比如，《上海市房地产登记资料查阅暂行规定》(以下简称《上海查阅规定》)第七条规定：“单位和个人可以按照下列规定的范围查阅有关原始凭证：(一)土地使用权和房屋所有权的权利人或者其委托人可以查阅与该房地产有关的所有原始凭证……”；《不动产登记操作规范(试行)》20.1以及《土地登记公开查询暂行办法(试点试用)》第四条亦规定，权利人可以查询其全部(权利范围内)的不动产登记资料(原始凭证)。因此，从立法本意上看，权利人应当可以查询所有的不动产登记资料。而被上诉人则认为：每次不动产登记都会将不动产登记结果记载于不动产登记簿，记载内容包括权利人，故每一次登记都会有相应的登记簿上的权利人产生，而上诉人将“不动产登记簿上记载的权利人”与“产权人”对等表述，显然是对法条的误读；根据《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)第二百一十六条规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据”，不动产登记簿上记载了从首次登记起的每一次登记信息，历次登记汇总形成该不动产的全部不动产登记簿，因此不动产登记簿上记载的权利人不仅仅包括现房屋产权人，还包括过往历次登记生成的登记簿信息上记载的权利人，每位权利人与其登记行为是一一对应关系；根据《上海市人民政府关于延长的通知>有效期的通知》(沪府发[2016]66号)，《上海查阅规定》有效期至2018年9月30日，目前已失效，其余相关规定对权利人查询范围的规定与其权利范围一致，并不能得出上诉人所主张的权利人可以查询所有的不动产登记资料的结论。综合审查双方的观点和意见，本院认为：原《中华人民共和国物权法》第十八条规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。”《民法典》第二百一十八条亦同样对不动产登记资料查询作了原则规定。《登记条例》系国务院根据原《中华人民共和国物权法》制定的用以规范不动产登记行为的行政法规。自然资源部根据《登记条例》等法律法规制定《登记条例实施细则》《查询办法》等部门规章，其中《查询办法》系对不动产登记管理中不动产登记资料查询活动所作的特别规定，较《登记条例实施细则》更为明确、细化。上述行政法规、规章的效力均高于《不动产登记操作规范(试行)》《土地登记公开查询暂行办法(试点试用)》等规范性文件，因此在上位法已有明确规定的情况下，应当优先适用《登记条例》《登记条例实施细则》以及《查询办法》的规定。《上海查阅规定》有效期至2018年9月30日，于上诉人2019年12月2日提出查阅不动产登记资料申请时已失效，故该规定不应适用于本案。结合《登记条例》《登记条例实施细则》以及《查询办法》等规定，根据查询主体的不同，不动产登记权利人、利害关系人等相应的查询范围亦有严格的界定与区分。本院认为，不动产登记权利人较利害关系人，确具有更大的登记资料查阅范围，但其查阅范围并不及于特定不动产的全部不动产登记资料。根据《查询办法》第十四条的规定，不动产登记簿上记载的权利人可以查询本不动产登记结果和本不动产登记原始资料，其中的“本不动产登记”应当理解为“本次不动产登记”，而非上诉人所主张的“本不动产之登记”，主要理由如下：第一，从查询主体看，该法条规定的查询主体指向“不动产登记簿上记载的权利人”，与不动产权利人的概括表述不同，突出权利人与每次不动产登记行为的一一对应关系。因此与之对应，“本不动产登记”也应当理解为与“不动产登记簿上记载权利人”行为相对应的“本次不动产登记”。否则，该法条则应与其他概括规定如“权利人、利害关系人可以申请查询、复制不动产登记资料”一致，统一表述为“不动产权利人”。因此，作为定语的“不动产登记簿上记载的”应当理解为对权利人范围的限缩。第二，从查询范围看，不动产登记簿上记载的权利人可以查询的范围是“本不动产登记结果”和“本不动产登记原始资料”。如果是指全部不动产登记结果和原始资料，从立法技术上，完全可以表述为“不动产登记结果和不动产登记原始资料”。因为相关法条中已经明确规定，不动产登记资料包括不动产登记结果和不动产登记原始资料，本条甚至可以直接表述为“不动产登记资料”。从语义及语法结构上看，此处两次用“本”字用以强调与本次登记相应的登记结果和登记资料，而并非泛指全部。第三，从查询主体与范围的相适性看，不动产登记的权利不仅指房屋等建筑物、构筑物所有权，还包括土地承包经营权、建设用地使用权、地役权、抵押权等。相对应，不动产登记簿上记载的权利人并不仅限于不动产所有权人，还包括地役权人、抵押权人等。如果按照“本不动产之登记”理解，则抵押权人对抵押的不动产的全部登记资料亦享有查询、复制的权利，显然超出其应予查询的合理范围，不符合《登记条例》《查询办法》对于不同主体分类查询的严格界定。第四，根据《查询办法》第一条规定，其立法目的是：为了规范不动产登记资料查询活动，加强不动产登记资料管理、保护和利用，维护不动产交易安全，保护不动产权利人的合法权益。因此，不动产登记资料查询既要以保护权利人的交易安全及其合法权益为目的，遵循便民、高效原则，也要加强登记资料利用的严格管理，强调依法原则，确保信息安全，避免不当泄露。本案上诉人自2000年9月因买卖办理转移登记，为保障其交易安全及合法权益，其可以查询其转移登记结果及原始资料，在其登记成为所有权人之前的房屋买卖过程中，其亦可作为利害关系人查询涉案房屋的自然状况、权利人以及查封、抵押、预告登记、异议登记等状况。上述查询内容已充分保障上诉人作为买受人、涉案房屋所有权人的合法权益。而上诉人在2000年9月之前并非涉案房屋权利人或利害关系人，根据现行规定，其亦并非当时登记资料的查询主体范围，故其无权查询2000年9月之前的涉案房屋的登记资料。因此，上诉人主张其作为涉案房屋所有权人，可以查询涉案房屋包括首次登记在内的所有不动产登记资料，缺乏法律依据，不符合《登记条例》第二十七条第一款、《登记条例实施细则》第九十七条第三款、《查询办法》第十四条的规定。上诉人据此要求市确权登记局履行配合上诉人查阅涉案房屋首次登记资料的法定职责的诉请，应予判决驳回。至于上诉人指出原审文书将“首次登记”表述为“初始登记”不规范的问题，诚如上诉人所称，《登记条例》使用的是“首次登记”，但根据《登记条例实施细则》第二十四条第一款规定，不动产首次登记，是指不动产权利第一次登记，与之前相关规定中使用的“初始登记”的含义基本一致，且上诉人在提出本次查阅申请时其本人也使用了“初始登记”一词，原审文书中使用“初始登记”系对上诉人申请内容的回应，不会引起歧义，上诉人提出该质疑没有实质意义。但原审文书中将上诉人所办理的“转移登记”表述为“变更登记”，虽符合登记作出时的登记类型表述，但与现行有效的《登记条例》《登记条例实施细则》中“变更登记”的定义并不一致，易混淆两者概念，本院予以指正。另外需要指出，《登记条例实施细则》第九十九条第(三)项规定：“有下列情形之一的，不动产登记机构不予查询，并书面告知理由：(三)申请查询的主体或者查询事项不符合规定的。”本案中，市确权登记局如认为上诉人要求查阅首次登记资料不符合规定，应当依据上述规定书面告知不予查询的理由，而不应以拒绝查阅申请的方式代替不予查询的书面告知。故市确权登记局在今后工作中应进一步完善查阅制度，依法依规处理查阅申请。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审判决驳回包润红的诉讼请求正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人包润红负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱晓婕审 判 员 陈瑜庭审 判 员 程 黎二〇二一年二月二十日法官助理 顾美玉书 记 员 朱小艳附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……二、《不动产登记暂行条例实施细则》第九十四条不动产登记资料包括：（一）不动产登记簿等不动产登记结果；（二）不动产登记原始资料，包括不动产登记申请书、申请人身份材料、不动产权属来源、登记原因、不动产权籍调查成果等材料以及不动产登记机构审核材料。……三、《不动产登记操作规范（试行）》20.1下列情形可以依法查询不动产登记资料：1.权利人可以查询、复制其全部的不动产登记资料；……四、《土地登记公开查询暂行办法（试点试用）》第四条土地登记结果可以公开查询，原始凭证可以按照以下规定查询：（一）土地权利人可以查询其权利范围内的原始凭证。……