湖南省高级人民法院民 事 裁 定 书（2021）湘民终67号上诉人（一审原告）：湘潭市岳塘区昭山镇路口社区赵家组，住所地湘潭市岳塘区昭山镇路口社区居委会。负责人：项建新，该组组长。委托诉讼代理人：黄季甫，湖南众擎律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：湘潭昭山示范区管理委员会，住所地湘潭市岳塘区金兰路昭山两型产业发展中心。法定代表人：肖定安，该管委会主任。委托诉讼代理人：戴雄风，该管委会法制办主任。被上诉人（一审被告）：湘潭昭山旅游经贸开发总公司，住所地湘潭市株易路口（昭山示范区）。法定代表人：常谦，该公司经理。委托诉讼代理人：吴惠军，该公司员工。两被上诉人共同委托诉讼代理人：陈蓉，湖南科云律师事务所律师。上诉人湘潭市岳塘区昭山镇路口社区赵家组（以下简称赵家组）与被上诉人湘潭昭山示范区管理委员会（以下简称昭山管委会）、湘潭昭山旅游经贸开发总公司（以下简称昭山旅游公司）征地补偿合同纠纷一案，不服湖南省湘潭市中级人民法院（2020）湘03民初21号民事裁定,向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。赵家组上诉请求，撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。事实与理由：1、原审法院认定本案是行政案件错误，2010年5月26日赵家组与昭山管委会、昭山旅游公司签订的《协议书》是民事协议而非行政协议，是湖南省高级人民法院作出（2010）湘高法行终字第7号行政裁定终审驳回赵家组的行政起诉后，湖南省高级人民法院行政庭会同湘潭市政府法制办组织赵家组与昭山管委会、昭山旅游公司协调处理的结果。《协议书》是结算协议，解决的是赵家组失去700多亩集体土地后，由谁按什么标准向赵家组给付失地补偿款的问题，不涉及行政职权和行政管理事项。赵家组所失700多亩土地变性为国有土地后，昭山管委会、昭山旅游公司高价出让，昭山管委会、昭山旅游公司是土地出让的实际获益人，此为昭山管委会、昭山旅游公司同意签署《协议书》的真正原因。昭山管委会并非行政机关，原审法院关于本案属于行政案件的结论无法立足。2、赵家组对2013年重新签订的《协议书》的三性均有异议，且该协议内容与2010年5月26日签订的《协议书》内容无关，2010年签订的《协议书》确定土地补偿费高达数千万元，赵家村不可能同意以2013年签订的《协议书》约定的49.2万元来了结。3、一审对本案审理超出法定6个月期限。昭山管委会、昭山旅游公司辩称：1、昭山管委会主体身份属于行政机关，属湘潭市人民政府的派出机构。2、从2010年签订的《协议书》内容来看，本案属于行政诉讼案件，赵家组也明知本案属行政诉讼案件。3、2013年签订的《协议书》合法有效，昭山管委会已经履行了全部合同义务，赵家组不得就土地征收问题提起诉讼。4、昭山旅游公司为民事主体，不是本案适格的主体。赵家组向一审法院起诉请求：一、判令昭山管委会、昭山旅游公司立即向赵家组支付根据（93）政土字第057号批文征用赵家组100亩集体土地的土地补偿费318400元，并赔偿利息损失至实际履行完毕之日止（利息损失计息方法：以318400元为基数，按中国人民银行同期贷款基准利率自1994年1月1日起计算至2019年8月19日的利息为405684.94元；以318400元为基数，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率自2019年8月20日起暂计至2020年3月31日为8023.68元。利息共计413708.62元，本息合计732108.62元）；二、判令昭山管委会、昭山旅游公司立即向赵家组支付根据（98）潭征字第130号批文征用赵家组29.8亩集体土地的土地补偿费123420元，并赔偿利息损失至实际履行完毕之日止（利息损失计息方法：以123420元为基数，按中国人民银行同期贷款基准利率自1999年1月1日起计算至2019年8月19日的利息为126579.21元；以123420元为基数，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率自2019年8月20日起暂计至2020年3月31日为3110.18元。利息共计129689.39元，本息合计253109.39元）；三、判令昭山管委会、昭山旅游公司立即向赵家组支付根据（2001）国土资函字第64号批文征用赵家组122.394亩集体土地的土地补偿费481296元，（利息损失计息方法：以481296元为基数，按中国人民银行同期贷款基准利率自2001年12月1日起计算至2019年8月19日的利息为423847.97元；以481296元为基数，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率自2019年8月20日起暂计至2020年3月31日为12128.66元。利息共计435976.63元，本息合计917272.63元）；四、判令昭山管委会、昭山旅游公司立即向赵家组支付未经审批已经实际占用赵家组502.436亩集体土地的土地补偿费40047396.48元；五、由昭山管委会、昭山旅游公司负担案件全部诉讼费用。一审法院认定事实：湘潭市人民政府于1992年8月26日发布第4号政府令，设立湘潭昭山旅游经贸开发区，明确开发区的领导机构为开发区管理委员会，同时成立昭山旅游经贸总公司，实行两块牌子一套人马的合署办公制。2009年湘潭市人民政府设立湘潭昭山示范区管理委员会，与湘潭昭山旅游经贸开发区管理委员会合署办公。1992年10月23日，湘潭市人民政府《关于解决昭山旅游经贸开发区有关问题的现场办公会议纪要》明确：开发区内进行土地出让，由管委会全权负责办理。关于要求将开发区所辖五村民组的村民成建制转户的问题，原则同意昭山开发区管委会关于建制转户口的请示报告，根据实际需用土地严格掌握。转户后的人员安置由开发区全部负责。1992年9月昭山管委会与赵家组签订《征用土地协议书》，协议书第一条约定：征用范围为赵家组现有使用的全部土地，面积为754.63亩（其中水田128.61亩，自留地28.05亩，水塘26.01亩，山林地571.96亩）；第二条约定：征用范围内全部实行成建制转户，其劳力按市政政府1989年3号文件规定全部由开发区安置，超过招工年龄的和五保户、孤儿由开发区按政策退养，土地所有权全部属国有；第四条约定此范围内村集体所有的土地及财产全部按政策标准补偿到村委会。1993年（93）政土字第057号湖南省人民政府国家建设征（拨）用土地审批单批准征用岳塘区昭山乡、仰天湖农场土地300亩（含赵家组部分土地）;1998年（98）潭征字第130号湘潭市人民政府关于基建征用土地审批单批准征用赵家组土地29.8亩。2001年（2001）潭征知字第5号湘潭市人民政府国家建设农用地转用、征用土地通知单批准征用仰天湖农场、新湖村等12.5352公顷（含赵家组部分土地）。赵家组及新塘组、井坡组因对湘潭市人民政府土地行政管理和补偿标准不服提起行政诉讼，本院指定娄底市中级人民法院管辖。娄底市中级人民法院审理后，于2009年12月24日作出（2009）娄中行初字第15号行政裁定书，认为赵家组方于1992年9月与湘潭市昭山旅游经贸开发区签订征用土地协议时就知道或者应当知道被诉具体行政行为的内容，赵家组方于2006年6月25日提起行政诉讼超过了起诉期限，裁定驳回起诉。赵家组方不服提起上诉，本院审理后，于2010年3月24日作出（2010）湘高法行终字第7号行政裁定书，裁定：驳回上诉，维持原裁定。2010年5月26日，赵家组与昭山管委会签订《协议书》，协议明确：昭山管委会于1992年9月与赵家组签订征用土地协议书，协议征用赵家组水田、自留地、水塘、山林地共计754.63亩。由于在征地补偿问题上存在争议，赵家组向人民法院提起行政诉讼，后经一、二审判决均驳回了赵家组的起诉。在湘潭市人民政府的主持下，昭山管委会本着以民为本、和谐社会的原则，双方在均尊重历史的客观事实基础上，自愿达成本协议。该协议第一条约定：赵家组在1993年由湖南省人民政府（93）政土字第057号审批的300亩（起步区）土地范围内的土地补偿标准，赵家组同意按湘潭市人民政府潭政发（1989）3号文件的标准执行；第二条约定：赵家组在起步区以外的由湖南省人民政府和湘潭市人民政府审批征用的土地范围内的土地补偿标准，赵家组同意按湘潭市人民政府潭政发（1996）15号文件的标准执行；第三条约定：凡未经审批已使用的赵家组土地及尚未使用的赵家组剩余土地，则双方同意按土地现行政府文件规定的标准，由昭山管委会给予补偿。2013年，昭山管委会与赵家组又签订《协议书》，协议主要内容：昭山管委会将赵家组剩余的位于仰天湖范围内可建设用地予以征收，并将赵家组村民纳入社保体系办理了社保手续。赵家组确认其剩余的位于仰天湖范围内可建设用地82亩已被昭山管委会征收，并由拆迁部门按现行征地拆迁补偿政策、标准对赵家组上述土地予以补偿到位，昭山管委会在本协议书签订后尽快支付赵家组已被征收的位于仰天湖范围内可建设用地（82亩）按6000元/亩标准计算的退耕还湖费。本协议签订、履行后，赵家组应尊重历史、服从大局，对昭山管委会在不同时期征收赵家组土地的补偿标准、方案、数额再无异议，不得提出超出本协议的任何要求，保证息访息诉。当年昭山管委会已将上述款项支付到位。另查明，昭山管委会于2013年为赵家组村民办理了社保参保，并向16岁以下人员发放了生活补助费。一审法院认为：昭山管委会系行政机关，昭山旅游公司系企业，两者性质不同。2010年5月26日签订的《协议书》抬头部分列明甲方是昭山管委会，并未将昭山旅游公司列为甲方，该协议注明“甲方于1992年9月与乙方（即赵家组）签订征用土地协议书”，表明该《协议书》的甲方是与赵家组签订《征用土地协议书》的昭山管委会。且该《协议书》第五条明确“自1993年9月甲、乙双方签订协议之日起，甲方（包括昭山开发总公司、昭山经济建设投资公司、各项目实施单位）已给乙方属于协议补偿标准范围内的补偿款，应当从此次核准应补偿乙方的款项中扣除。”明确昭山旅游公司系该协议甲方之外的单位。同时，该《协议书》仅明确土地补偿标准，以及约定双方应当依据本协议确定的原则进行实事求是的用地核对、应补偿款核算，并未约定昭山旅游公司负有给付义务。可见，虽然该《协议书》落款处有昭山旅游公司签章，但昭山旅游公司并非该《协议书》的权利义务主体。故昭山旅游公司不因该《协议书》而产生与赵家组的民事法律关系。赵家组依据该《协议书》请求昭山旅游公司足额向其支付土地补偿费并赔偿逾期支付利息损失不当，应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地征收补偿协议等协议的…”赵家组起诉要求昭山管委会足额向其支付土地补偿费并赔偿逾期支付利息损失属于行政诉讼范围。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第一项规定：“依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款规定：“立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉。”依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第一项、第一百五十四条第一款第三项，《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款规定，原审法院裁定：驳回赵家组的起诉。案件受理费251549元，予以退回。本院二审期间，各方均未提交新的证据。本院经审理查明，一审法院认定的事实清楚，本院依法予以确认。另查明，1992年8月26日，湘潭市人民政府发布《湘潭昭山旅游经贸开发区暂行规定》，该规定第八条规定：“发区的领导机构为开发区管理委员会，并相应成立昭山旅游经贸总公司，实行两块牌子一套人马合署办公制。湘潭市人民政府授权管委会对开发区实行统一领导和管理；凡涉及市里的权力，全部下放管委会，市直各部门对管委会认可的事，一律不再另行审查，只履行手续，责任由管委会承担”、第九条规定：“湘潭市人民政府授予管委会行使以下职权：（一）依法制定和公布开发区内的行政管理规定；（二）制定开发区经济和社会发展规划并组织实施；…（四）负责开发区范围内土地的规划、征用、开发和管理…”。1993年3月6日，湖南省人民政府办公厅出具《关于建立湘潭昭山旅游经贸开发区的批复》湘政办函［1993］56号批复，同意建立湘潭昭山旅游经贸开发区。本院认为，本案的争议焦点为，本案属行政诉讼受案范围还是民事诉讼受案范围。昭山管委会是省级人民政府批准设立的开发区管理机构，并由湘潭市人民政府授予对开发区内进行制定行政管理规定、发展规划、土地规划及征用、开发土地等行政管理职权，故昭山管委会属依法接受行政机关委托行使公共管理职能的组织。湘潭昭山旅游经贸开发区系在湘潭市人民政府领导下实行特殊优惠政策的经济区域，成立的目的系进行旅游和经贸开发等，昭山管委会成立后因开发需要与赵家组就土地征补问题于1992年9月签订了《征用土地协议书》，该协议的签订系为了实现行政管理、公共服务目标，性质为土地征收征用补偿协议。此后赵家组对湘潭市人民政府土地行政管理和补偿标准不服提起行政诉讼，最终本院裁定驳回了赵家组的上诉并维持了娄底市中级人民法院驳回起诉的裁定，由此可见，赵家组对昭山管委会对征补行为属行政行为及《征用土地协议书》系土地征收征用补偿协议并无异议。在案件审结后，2010年5月26日赵家组与昭山管委会再次签订《协议书》，协议对征用土地范围及补偿标准进行了约定，并明确：“昭山管委会于1992年9月与赵家组签订征用土地协议书，协议征用赵家组水田、自留地、水塘、山林地共计754.63亩。由于在征地补偿问题上存在争议，赵家组向人民法院提起行政诉讼，后经一、二审判决均驳回了赵家组的起诉。在湘潭市人民政府的主持下，昭山管委会本着以民为本、和谐社会的原则，双方在均尊重历史的客观事实基础上，自愿达成本协议”。故根据《协议书》签订的时间和背景可知，《协议书》是基于1992年昭山管委会的征补行为、《征用土地协议书》及双方存在的行政纠纷而签订的新的协议，系对原《征用土地协议书》的延续、变更，故该《协议书》的性质仍为土地征收征用补偿协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地征收补偿协议等协议的…”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”第二条规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：…（二）土地、房屋等征收征用补偿协议…”赵家组提起本案诉讼的事实依据为昭山管委会1992年的土地征收行为，合同依据为赵家组与昭山管委会于1992年9月、2010年5月26日分别签订的《征用土地协议书》、《协议书》，故赵家组提起的本案诉讼属行政诉讼法规定的受案范围。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第一项：“依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼。”及《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款：“立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉。”之规定，一审法院裁定驳回赵家组的起诉符合法律规定，应予维持。综上所述，赵家组的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  谭智崇审判员  唐雨松审判员  陈梦群二〇二一年二月八日法官助理樊航书记员余亚澜