安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）皖行终50号 上诉人（一审原告）彭克龙，男，1954年10月25日出生，汉族，住安徽省合肥市瑶海区。 被上诉人（一审被告）合肥市人民政府，住所地安徽省合肥市东流路**。 法定代表人凌云，市长。 上诉人彭克龙因诉合肥市人民政府土地征收一案，不服合肥市中级人民法院（2020）皖01行初116号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 彭克龙向一审法院起诉称，合肥市人民政府强制征收原告承包耕地1亩，位于规划建设的学林路（大众路—桥头集路）建设项目用地红线（路面）范围内。但是，被告在向安徽省人民政府申报项目用地《建设项目用地呈报“一书四方案”》时，仅确定为磨店社区会栅、和平、沿河村三个村集体组织，不包含三合村集体组织原告的承包耕地。安徽省人民政府依据被告申报的用地项目，作出了皖政地〔2017〕1413号《关于学林路（大众路—桥头集路）建设项目建设用地的批复》（以下简称1413号《批复》），批准被告申报的被征收土地权属为会棚、和平、沿河村三个集体组织，不包括权属归三合集体组织原告的承包耕地。后被告依法向安徽省人民政府申请行政复议，经安徽省人民政府审查，作出皖行复〔2019〕62号行政复议决定书，确认1413号《批复》违法。然而，被告仍然依据1413号《批复》征收原告承包地，导致原告没有获得征地告知、听证、确认等权利。被告也没有与原告签订土地征收补偿协议，致使原告不能依法获得土地征收补偿安置等利益。另外，被告未经批准强制征收原告承包地0.63亩，位于被告规划建设的学林路（大众路—桥头集路）建设用地绿线（绿化带）范围，均未给予补偿，严重损害了原告的合法权益。据此，被告征收原告承包耕地1亩，以及未经批准征用原告承包地0.63亩，未给予原告征地补偿，对以上地上附着物也未经调查确认及补偿的行为属于违法行为。特提起诉讼，请求：1、判令被告合肥市人民政府强制征收原告位于瑶海区X乡X村X村民组承包耕地1亩未给予补偿行为违法；2、判令被告合肥市人民政府强制征用原告位于瑶海区X乡X村X村民组承包耕地0.63亩未给予补偿行为违法。 合肥市人民政府一审答辩称，一、答辩人征地程序经过合法补正，被答辩人已经获得了征地告知、听证、确认等权利。根据答辩人提供的证据4—证据12显示，案涉征地程序已经过补充勘测定界、补充征地调查、补偿标准和安置途径进行了补充告知、征地补偿安置方案进行了补充公告。相关告知和公告均张贴期满无异议，无人要求听证。以上补正程序合法，没有剥夺被答辩人的相关权利。二、是否与被答辩人签订补偿协议不是本案征地行为合法性的必备要件，相关法律规定的修订内容也不适用于本案。2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国房地产管理法〉的决定》对土地管理法进行了修订，新修订的土地管理法第四十七条规定，在申请征地之前要与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；但需要注意的是，首先，该决定自2020年1月1日起施行，并不适用之前的征地行为。本案征地批复为2017年由省政府作出，虽然后被确认违法，但并未撤销，也不需要重新获得新的征地批复，本案相关补正程序也均在2019年就已经完成。其次，第四十七条也规定了“个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。”可见是否达成协议不是申请征地的必备条件。最后，根据证据10显示，合肥新站高新区建设发展局也已经与涉案征地的所有权人，也就是新站高新区瑶海社区三合社居委签署了《征收土地青苗补偿协议书》。三、答辩人没有强制征用被答辩人的承包地。答辩人已经在被答辩人2019年起诉时明确告知，除了案涉征收土地外，没有强制征用被答辩人的承包地，被答辩人也不能提供任何证据证明答辩人有强制征用土地的行为，此次再次起诉，仍然不能提供任何证据，于事实无据。四、本案属于明显的重复诉讼行为。1、根据行政复议第十四条规定，本案案涉征地批复已经在申请国务院裁决的过程中，答辩人就相同问题又再次提起行政诉讼，属于重复诉讼；2、另外被答辩人曾经就案涉征地起诉答辩人至法院要求确认征收征用违法并要求赔偿，后被合肥市中级人民法院依法驳回起诉，现其就相同诉求、相同事实理由的情况下，又再次起诉答辩人，也明显属于重复诉讼，滥用诉权。综上，被答辩人的起诉没有事实和法律依据，其诉求不应得到支持。 一审法院审理查明，2017年7月29日，安徽省人民政府向被告作出1413号《批复》，同意学林路（大众路—桥头集路）建设项目，在合肥市新站开发区磨店社区会棚、和平、沿河村用地范围内，将集体农用地10.9269公顷（其中耕地8.2008公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地5.7075公顷，未利用地0.1269公顷。以上共计批准城市建设用地16.7613公顷，划拨给合肥新创投资控股有限公司用于学林路（大众路—桥头集路）建设项目。 包括原告在内的9人对该1413号《批复》不服，向安徽省人民政府申请复议，安徽省人民政府于2019年3月29日作出皖行复〔2019〕62号行政复议决定书，该行政复议决定查明：经现场勘查、指认、核实，申请人系合肥市新站区X社区X社居委居民，其使用的土地在合肥市学林路（大众路—桥头集路）项目用地范围内。安徽数源测绘技术有限公司对项目拟用地情况于2017年出具的《土地勘测定界技术报告书》的附件《勘测定界图》载明，被征收土地包括瑶海工业园社区三合社居委部分土地，该部分土地由该社区朱山郢村民组上述申请人使用；但1413号《批复》只批准征收磨店社区会棚、和平、沿河居委会的土地，并没有批准征收瑶海工业园社区三合社居委的土地。安徽省人民政府认为：与案涉批复有关的《征地补偿标准及安置途径告知书》《征地调查确认表》、初步设计方案等程序违法；被征土地的权属有争议，申请人所在的X社居委X郢村民组及部分被征地农民主张部分被征收土地权属，应属主要事实不清。依法应当确认1413号《批复》违法或者予以撤销，鉴于1413号《批复》的项目用地已在建设中，且属于该行政区域内的市、区大型公共服务类重点建设项目唯一道路建设，征地补偿费用已经部分发放，撤销该《批复》将对公共利益和他人的合法权益造成重大损失，因此，对申请人请求撤销1413号《批复》的请求，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，确认1413号《批复》违法。 合肥市自然资源和规划局根据安徽省人民政府下达的《行政复议意见书》要求整改，于2019年6月23日作出《关于朱礼文等人行政复议意见书整改落实情况的报告》，报告载明：因现状为大棚，原有田块界线已被大棚占用，且村民参与度不够，造成1413号《批复》涉及的三合社居委朱山郢村民组0.3765公顷土地在征地调查时确认到磨店社区会棚村柴郢组名下。针对出现的现场勘界指认错误，新站高新区自然资源和规划分局会同新站区管委会，现场组织基层组织的人员对争议地块重新进行了现场勘界指认。争议田块权属确认后，新站区对勘测定界进行了调整，2019年4月15日安徽数源测绘技术有限公司重新出具了《土地勘测定界补充技术报告书》，确认本次1413号《批复》征地涉及三合社居委朱山郢村民组土地0.3765公顷，并重新公布《征地补偿标准及安置途径补充告知书》和《征地补偿安置方案补充公告》。1413号《批复》涉及到的争议0.3765公顷青苗补偿费已拨至瑶海社区管委会。目前被征地农户正在商讨0.3765公顷承包土地青苗补偿费的具体分配方案，分配方案确定后，瑶海社区管委会和三合社居委立刻将青苗费造表打卡发放。对于批复涉及的朱山郢村**被征地农民，瑶海社区管委会已经严格按照《合肥市征收集体所有土地办法》（市政府136号令）相关规定，将符合安置条件人员的一次性自谋职业补助费/抚养补助费资金拨付至三合社居委，共计46.8万元，并建立了被征地农民养老保障，其中彭克龙（49年出生）等8户已经领取一次性自谋职业补助费/抚养补助费14.4万元。彭克龙（54年出生）等3户因对省政府行政复议有异议，拒绝领取一次性自谋职业补助费/抚养补助费。 原告诉称1413号《批复》批准被告申报的被征收土地不包括原告的承包耕地，合肥市人民政府未经批准强制征用其承包的1.63亩耕地未给予补偿行为违法，诉至该院。 一审法院另查明，2019年8月9日，彭克龙以合肥市人民政府为被告诉讼至该院，请求判令合肥市人民政府强制征收征用其承包经营的耕地1.63亩行政行为违法并请求予以赔偿，该院作出（2019）皖01行初255号和（2019）皖01行赔初35号行政裁定，均以“诉讼请求不明”为由裁定驳回起诉。 一审法院认为，根据原告的诉请及理由，其诉讼请求包含两个方面，一是被告未经批准征用原告的承包耕地行为，二是原告诉称的被告应予补偿而未补偿的行为。两个方面涉及不同的行政行为，系不同的诉讼标的。此外，原告诉称未批征用行为违法，涉及赔偿问题，与其诉称的合法补偿行为相互矛盾，也不应在一案中予以审理。因此，本案原告的起诉违反了行政诉讼“一案一诉”的基本原则，不符合起诉条件。 再次，本案原告在2019年8月9日以相同的事实和理由，向该院提起行政诉讼，请求确认被告合肥市人民政府强制征收征用其承包耕地违法，被该院以“诉讼请求不明”为由裁定驳回起诉，现在原告又以同样的事实和理由提起该诉讼属于明显的重复起诉，不符合行政诉讼的起诉条件。对于原告诉请被告未经批准征用原告承包耕地的行为，在本案中不应予以审理。 最后，根据案涉集体土地征收之时有效的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”。国土资源部《征收土地公告办法》第十一条亦规定：“征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”。《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十三条第一款第（四）项规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见，征询意见期限为15日；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”根据上述规定，在集体土地征收补偿中，地，地方性法规章未明确规定市、县人民政府为补偿安置义务主体的，市、县人民政府也未依法组建具有独立承担法律责任能力的征收管理机构并赋予该机构补偿安置行政管理职能的，应确定市、县人民政府土地行政主管部门为补偿安置义务主体。因此，本案补偿安置义务主体并非被告合肥市人民政府，原告请求确认被告未予补偿行为违法的诉讼请求无事实和法律依据。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（六）项、第（十）项之规定，裁定驳回原告彭克龙的起诉。 彭克龙上诉称，上诉人的起诉符合法定条件，一审裁定认为违反“一案一诉”的原则，没有法律依据，应当纠正。(2019)皖01行初255号行政裁定书认为，“根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。因此，原告提起的行政诉讼，其诉讼请求应当指向具体的行政行为。根据我国的土地管理法以及相关法律法规的规定，在土地征收行为当中，征收土地行为包括审批、备案、公告、补偿安置、实施等一系列行政行为，涉及到不同级别的行政机关和多个部门。原告在提起诉讼时，如果笼统的以征地行为违法作为诉讼请求，而不是明确对征收土地过程中的哪一个具体行为提起诉讼，属于没有明确诉讼请求的情形。本案中，原告请求判令被告强制征收征用原告农户承包经营耕地1.63亩违法，即属于诉讼请求不明。经本院在庭审中明确予以释明，原告仍然坚持其诉讼请求，故原告的起诉不符合起诉条件”，据此，裁定驳回起诉。本案上诉人诉合肥市人民政府强制征收土地1亩未给予补偿行为违法，强制征用土地0.63亩未给予补偿行为违法，诉讼请求明确，指向具体的行政违法行为明确，不属于与(2019)皖01行初255号行政裁定相同的事实和理由，一审法院认定重复起诉明显错误。 《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征地所在地的市、县人民政府组织实施……”。根据上述法律规定，市、县人民政府代表国家组织实施征收，也有确保被征收人取得公平合理补偿义务，是法定的征收与补偿义务主体，即职权之所在，义务之所在，也即责任之所在。政府以规范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地征收补偿工作。但不能认为此类主体因此即成为了补偿安置的法定义务主体，也不能认为其实际取得了独立实施补偿安置的行政主体资格，更不能认为市、县人民政府即因此免除了法定的补偿义务，而是应遵循职权法定原则，将此类主体视为接受市、县人民政府等委托从事具体的补偿安置事宜。另外，涉诉补偿安置并非地方土地行政主管部门，而是瑶海社区管委会“组织实施”，原审法院也没有释明需要追加或增加“组织实施”部门为被告，原审法院认定合肥市人民政府并非本案补偿安置义务主体，是对法律法规的错误理解，没有法律依据，应予纠正。 涉案征地实施至今，没有任何单位或部门给予上诉人一次性自谋职业补助费/抚养补助费及青苗补偿费，上诉人也没有拒绝领取任何补偿费，上诉人提起诉讼就是为了获得补偿，不可能拒绝领取。一审裁定认定事实不清。综上，请求撤销一审裁定，对案争纠纷依法判决。 一审原告彭克龙向一审法院提供了以下证据： 1、农村土地承包经营权证（X号），证明原告是涉案土地承包经营农户； 2、村民对涉案项目用地位置指认图； 3、土地承包经营权租赁合同（承包经营权登记的灯田），证明涉案承包地秧田1亩，灯田0.63亩，合计1.63亩； 4、建设用地规划许可证、关于新站区道路规划设计条件的函； 5、涉案项目用地红线（路面）图，绿线（绿化带）图； 6、涉案项目施工现场照片； 证据4、5、6证明涉案项目包括绿化带已经施工建设。 7、涉案土地种植桃树照片，证明涉案土地上种植桃树属实，品种和植株形状照片能够初步证明种植桃树事实存在； 8、涉案承包地被损照片，证明被告未履行告知义务，也未经原告确认，导致原告无法对被损桃树举证，被告应当承担举证责任； 9、金丰园苗木园艺场销售清单（原件存（2019）皖01行赔初35号），证明地径12公分的青叶碧桃树市场价为480元/棵； 10、安徽省增值税普通发票，证明青叶碧桃市场销售价为25.68元/斤； 11、中华人民共和国征地拆迁补偿暂行条例，证明桃树生长期9-20年为盛果期； 12、合肥市人民政府关于停止执行《合肥市征收集体所有土地办法》部分条款的通知（合政〔2017〕181号），证明被告2019年出台的征地补偿标准及安置途径补充告知书违反181号文件，2019年补充征收原告土地应当按照国家、省相关规定（上位法）给予补偿安置； 13、合肥市被征地农民养老保障手册； 14、退休证； 15、告知书； 证据13-15证明席清凤养老保障是2007年我户被征收其他地块土地安置的，不涉及本次被征地土地，彭克龙属于企业退休，不享受被征收土地安置，家庭全部人员均参加企业养老保险、不需要统一安置。 16、合肥市中级人民法院（2019）皖01行终601号行政判决书； 17、合肥市瑶海区人民法院（2019）皖0102行初20号，证明2005年撤销三合村民委员会，设立三合社区居民委员会，三合社居委已经不属于村民组集体经济组织，无权从中抽取属于村民组的被征土地补偿费。 一审被告合肥市人民政府向一审法院提供了以下证据： 1、《行政复议决定书》（皖行复〔2019〕62号），证明案涉征地批复被省政府确认违法，但并非撤销； 2、行政复议答复通知书（国复〔2019〕1614号）； 3、行政裁决申请，证明案涉征地批复案件仍在国务院审查之中。 4、《关于朱礼文等人行政复议意见书整改落实情况的报告》（合自然资规〔2019〕335号）； 5、瑶海社区三合社居委学林路（大众路—桥头集路）建设项目田块签字确认图； 6、土地勘测定界补充技术报告书； 7、补充征地调查确认表； 8、补偿标准及安置途径补充告知书、公示照片、回函； 9、征地补偿安置方案补充公告、公示照片、回函； 10、青苗补偿费协议书； 11、领取一次性自谋职业补助费、抚养补助费凭证； 12、进入征地农民养老保障的说明。证明经整改后，征地程序合法； 13、（2019）皖01行初255号行政裁定书； 14、（2019）皖01行赔初35号行政赔偿裁定书，证明原告曾经就相同的诉讼请求起诉被告，已经被法院依法驳回其起诉，本次属于重复诉讼。 上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人彭克龙提起本案诉讼，请求确认合肥市人民政府未经批准强制征用其位于瑶海区X乡X村X村民组承包耕地共计1.63亩未给予补偿行为违法。根据其诉讼请求，实质上其起诉已经涉及两个行政行为，即未经法定程序批准而强制征地的行为和未依法履行征地补偿职责的行为，且其针对这两个行政行为提出的诉讼请求自相矛盾。因为只有合法征收才存在补偿问题，违法征收造成财产损失的，只能请求行政赔偿。彭克龙如果认为行政机关征收其土地未经过依法批准，可以请求人民法院确认该行为违法同时一并提出赔偿请求；如果认为征收其土地已经过法定程序批准，但未依法给予其补偿安置，则可请求人民法院判令行政机关对其履行补偿安置职责。彭克龙在一个案件中同时起诉两个行政行为，诉讼请求明显矛盾，不符合“一案一诉”的原则，一审裁定驳回其起诉，并无不当。 同时，本院注意到，彭克龙等人不服皖政地〔2017〕1413号征地批复，向安徽省人民政府申请行政复议。安徽省人民政府复议认定，1413号批复批准征收的土地包括彭克龙等人所在的X社居委X郢村民组的土地，但该批复表述的征地范围未包括三合社居委，认定事实不清。为此，作出确认该批复违法的复议决定，并发出《行政复议意见书》，要求整改。合肥市自然资源和规划局根据《行政复议意见书》的要求，作出了整改落实情况的报告。该报告查明，1413号《批复》涉及的三合社居委朱山郢村民组0.3765公顷土地，在征地调查时误被确认到磨店社区会棚村柴郢组名下。针对该错误，新站高新区自然资源和规划分局会同新站区管委会，现场组织基层工作人员对争议地块重新进行了现场勘界指认。争议田块权属确认后，新站区对勘测定界进行了调整。2019年4月15日，安徽数源测绘技术有限公司重新出具了《土地勘测定界补充技术报告书》，确认本次1413号《批复》征地涉及三合社居委朱山郢村民组土地0.3765公顷，并重新公布《征地补偿标准及安置途径补充告知书》和《征地补偿安置方案补充公告》。上述事实说明，彭克龙案涉土地已经安徽省人民政府1413号《批复》批准征收。至于1413号《批复》存在的事实不清问题，复议机关已经确认违法并要求整改，相关部门亦已按照要求进行了整改。另外，合肥市自然资源和规划局查明1413号《批复》包括三合社居委0.3765公顷土地后，已将征地补偿费用拨至瑶海社区管委会。瑶海社区管委会和三合社居委将青苗补偿费造表打卡发放。。对于批复涉及的朱山郢村**被征地农民，海社区管委会已将符合安置条件人员的一次性自谋职业补助费/抚养补助费资金拨付至三合社居委，共计46.8万元，并建立了被征地农民养老保障，其中部分农户已经领取一次性自谋职业补助费/抚养补助费。依照法律、法规规定，征地补偿安置方案由土地行政主管部门组织实施，合肥市自然资源和规划局作为合肥市人民政府土地行政主管部门，已经将相关补偿费用拨付至当地基层组织，由当地基层组织具体发放，彭克龙可向当地社居委查询、领取。如果领取不到或者对补偿标准有异议，可再循法定途径解决。彭克龙可认真考虑人民法院的释明和建议，防止因诉讼策略不当造成“程序空转”，徒增诉累，无法及时实质性解决争议。 综上，彭克龙提起的本案诉讼，不符合法定条件，一审裁定驳回其起诉，结果并无不当。上诉人彭克龙的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二一年二月二日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……