湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)湘07行终52号 上诉人(原审原告)陈三元，女，1963年4月6日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 委托代理人袁宜寿，汉寿县奋进法律服务所法律服务工作者，代理权限为特别授权代理。 委托代理人童文杰，汉寿县奋进法律服务所法律服务工作者，代理权限为一般授权代理。 被上诉人(原审被告)汉寿县人民政府株木山街道办事处，住所地湖南省汉寿县株木山街道新城社区。 法定代表人孙瑜，主任。 出庭负责人徐新兵，系该街道办人居环境分管负责人。 委托代理人黄少华，湖南龙阳律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 委托代理人曾建喜，湖南龙阳律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 原审第三人汉寿县株木山街道新城社区居民委员会，住所地湖南省汉寿县株木山街道新城社区关山组。 法定代表人施长友，主任。 上诉人陈三元因与被上诉人汉寿县人民政府株木山街道办事处(以下简称株木山街道办)及原审第三人汉寿县株木山街道新城社区居民委员会(以下简称新城社区)强制拆除房屋及行政赔偿一案，不服常德市鼎城区人民法院(2020)湘0703行初214号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原株木山供销社因企业改制，出售供销社房产，2000年12月21日，陈三元(乙方)与株木山供销社(甲方)签订《供销社划拨土地使用权转让协议书》，该协议书约定：“经甲、乙双方协商，现就甲方转让其划拨土地使用权达成如下协议：一、甲方同意将其划拨土地使用权转让给乙方，该宗地位于株木山集镇，东至供销社通道，南至易群英宅基，西至1851线，北至刘冬连宅基；面积为125.4平方米；有房屋2间，建筑面积125.4平方米。二、为购置房屋和土地，乙方支付给甲方人民币48800元，所付房款必须在协议书签订生效五日之内以现金方式一次性付清，付款地点为供销社，款项付清后，甲方在三十日内将土地、房屋及一切设施交付乙方使用。三、由甲方根据县有关文件精神，办理各种过户手续，乙方应为甲方办理有关手续予以全力支持和配合。四、乙方三年内不得将转让的土地再转让他人，以后转让应依法交纳有关税费，完善手续……”。协议签订后，陈三元办理了土地使用权证，该土地使用权证登记的是案涉房屋后面的土地，土地面积为125.4平方米，但未办理案涉房屋的所有权变更登记，案涉房屋与株木山供销社其他房屋仍统一登记在株木山供销社名下，共用一个房屋所有权证。 另查明，2019年5月23日，为贯彻落实省、市、县关于改善农村人居环境的精神，加快推进株木山街道人居环境整治工作，株木山街道办成立了人居环境整治工作领导小组，制定了《株木山街道农村人居环境整治工作实施方案》及《株木山街道集镇重点整治工作实施方案》。2019年5月28日，株木山街道办制作《一封信》，载明：整治省道S205株木山路段，整治内容系拆除老S205公路两厢15米以内的违章建筑，包含原隶属株木山乡人民政府和供销社公开拍卖的房产，后期形成违法实际的各类实体建筑物；原株木山乡政府和供销社拍卖的相关房产及历史形成的实体建筑物按建筑面积每平方米120元的标准给予补偿……。株木山街道办就落实人居环境整治工作制定书面工作实施方案，实施方案明确：……四、奖补方式标准：街道办将拿出专项资金对相关住户的违建在拆除后给予适当补偿。(一)1、鼓励和引导住户自行拆除，并给予适当的经济补偿。2、对规定期限内拒不配合，采取各类、甚至极端方式对抗整治工作的违建住户，街道办将采取联合执法的方式，依法依规对违建予以强拆。3、对依法强拆的所有违章建筑，街道办对其所有权的住户不予任何经济补偿。4、街道办或被授权、委托的村(社区)组织实施的统一拆违，拆除费用结算标准为敞口及封闭式钢架棚为每平方米3元，砖混封闭棚及实体建筑为每平方米8元……；(二)……3、对原株木山乡政府和供销社拍卖的相关房产及历史形成的实体建筑物面积按120元/平方米的标准给予补偿。4、仅对原株木山乡政府和供销社拍卖的相关房产，并已形成营业性门面的装修，视装修的程度，由街道办派专人现场核定后，酌情给予补偿，每户最高补偿额不超过2万元，其他违建装修不予补偿……五、1、按照属地管理原则，明确各村(社区)为集镇重点整治的主体……。2019年6月14日，案外人邹光桂就株木山供销社老房拆除补偿问题上访至常德市信访局，株木山街道办于2019年6月19日出具书面回复，回复中确认对S205公路两厢15米以内违章建筑进行拆除的主体系株木山街道办；2019年6月19日，案外人施昌华等三人就株木山供销社老房拆除补偿问题上访至湖南省信访局，株木山街道办于2019年6月21日作出与上述内容相同的回复。2019年6月26日至2019年7月25日期间，新城社区具体实施了对案涉房屋的拆除行为。2019年8月20日，新城社区向陈三元的丈夫邹光桂支付了案涉房屋装饰款12000元。 再查明，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治三年行动方案》第六条第一项指出，乡镇党委和政府要做好农村人居环境整治的具体组织实施工作。中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅《关于印发的通知》第六条第一项指出，县级党委和政府是农村人居环境整治的责任主体，党政主要负责同志负主体责任，乡镇党委和政府要做好具体实施工作。《中共常德市委办公室、常德市人民政府办公室关于印发的通知》第四条第一项指出，县级党委和政府是农村人居环境整治的责任主体，乡镇党委和政府要做好具体组织实施工作。《汉寿县人民政府办公室关于成立县农村人居环境整治三年行动指挥部的通知》第四条第一项指出，村庄清洁行动由县级督促监督、乡镇(街道)组织实施、村级具体落实。 还查明，2000年12月30日，株木山供销社(甲方)与株木山乡株木村村民委员会(乙方，现更名为新城社区)签订《补偿协议书》，协议约定：“……乙方以甲方资产整体出售、公房变私房为由，要求甲方给予经济补偿，经协商达成如下协议：……三、甲方职工所购临街门面整体拆迁修建新房时，甲方不负责任何形式的经济补偿。如乙方要求经济补偿，须按当时当地情况。房主给予补偿时，现已付补偿金按47间门面平均每间586元予以抵减……”。后陈三元在土地使用证登记的用地面积和范围内新建了房屋，新建房屋尚未办理房产证。 本案的争议焦点是：1、案涉房屋拆除行为否属于行政诉讼的受案范围？2、案涉房屋拆除行为是否合法？3、陈三元主张的损失是否应当予以赔偿？ 关于争议焦点1，本案属于行政诉讼的受案范围。本案案涉房屋系在农村人居环境整治过程中予以拆除，株木山街道办应为责任主体。根据查明的情况，中央、省、市、县四级党委政府发布的农村人居环境整治方案均明确由乡镇党委和政府做好具体组织实施工作。株木山街道办在实施人居环境整治过程中，成立了由街道办主任任指挥长的人居环境整治工作领导小组，并制定了人居环境整治工作实施方案。株木山街道办对外发出《一封信》告知了村民人居环境整治工作的具体内容，还明确指出如若在规定期限内拒不配合，街道办将采取联合执法的方式对违建予以强拆，并明确了拆除的结算标准。由此看来，在人居环境整治过程中，株木山街道办应为其辖区范围内相关整治工作的职责主体，新城社区作为基层自治组织在人居环境整治工作中仅系行政机关的行政助手和行政辅助者，犹如其“延长之手”。故虽案涉房屋的拆除行为形式上系新城社区所为，但其行为产生的法律后果亦应由株木山街道办承担。因此，陈三元作为案涉房屋的实际使用人，认为株木山街道办在人居环境整治过程中委托新城社区拆除案涉房屋的行为侵犯其合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，以株木山街道办为被告向法院起诉，属于行政诉讼的受案范围，符合起诉条件。株木山街道办称本案不属于行政诉讼受案范围的主张，不予支持。 关于争议焦点2，株木山街道办强制拆除案涉房屋的行为违法。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行。根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，强制拆除应遵循法定程序，即先由职能部门作出确认违法建筑的法律文书、作出限期拆除决定书、履行催告拆除程序、由具备强制执行权的主体实施强制拆除行为等。本案中，案涉房屋被强制拆除前没有任何行政机关向当事人送达限期拆除决定等法律文书，株木山街道办向陈三元送达了《一封信》，信中明确对老S205公路两厢15米以内的违章建筑予以拆除。且株木山街道办在其发布的整治实施方案中明确，对规定期限内拒不配合的违建住户，街道办将采取联合执法的方式，依法依规对违建予以强拆。现案涉房屋已被新城社区实际拆除，但未履行《中华人民共和国行政强制法》规定的上述程序，拆除主体亦不具备法定强制拆除权，因此案涉房屋的强制拆除行为违法。 关于争议焦点3，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(一)违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；(二)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；(三)违法征收、征用财产的；(四)造成财产损害的其他违法行为。本案中，实行农村人居环境整治，有利于改善农村生产、生活环境，保障公众身体健康，这既是行政机关应当履行的行政管理职责，同时也是公民、法人和其他组织应尽的义务。株木山街道办在实施人居环境整治过程中，未依法定程序拆除陈三元案涉房屋，拆除行为违法，应承担相应赔偿责任。另外，陈三元案涉房屋属于违章建筑，尽管《转让协议书》中约定转让的是包括案涉房屋所占土地在内的125.4平方米土地，但在办理土地使用权证时，因案涉房屋临近公路，而当时公路法已经颁布施行，离公路15米范围内不允许修建建筑物，该范围内的土地不能进行使用权登记，故当时办理的土地使用权证实际上是案涉房屋后面的125.4平方米土地。而案涉125.4平方米房屋，因位于离公路15米范围内，按照《转让协议书》签订时的法律法规及政策规定，案涉房屋在陈三元购买时既已成为不符合公路法规定的建筑，且陈三元购买案涉房屋后亦未办理相关产权变更登记，因此，陈三元在购买该房屋时应当知晓并接受了案涉房屋系不符合公路法规定的建筑的事实。但是，陈三元购买案涉房屋并实际支付了相应对价，且自购买起至房屋被拆除止，一直对案涉房屋进行占用、使用，因此株木山街道办在履行公共事务职责过程中应该对陈三元的购买利益进行考虑。虽然案涉房屋被拆除后，新城社区给陈三元补偿了装饰款12000元，但株木山街道办所举证据不能证明已按中央、省、市、县四级党委政府关于农村人居环境整治相关文件规定及具体实施方案中的标准对案涉房屋实体建筑物进行了补偿。故株木山街道办在农村人居环境整治过程中将案涉房屋予以拆除，应综合考虑案涉房屋的违法事实、国土部门已经另行安排土地供原告使用且现陈三元已在土地证载明的范围内另行修建了房屋以及房屋用途等情况，结合人居环境整治的相关政策和陈三元的实际损失，依法给予陈三元相应赔偿。因株木山街道办对赔偿的方式、范围、标准和数额仍有行政裁量权，不宜直接判定赔偿的具体数额。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、第七十六条之规定，判决：一、确认株木山街道办于2019年6月26日至7月15日强制拆除陈三元购买的位于汉寿县株木山乡集镇、登记在汉寿县株木山乡供销社名下的房屋违法；二、责令株木山街道办于本判决生效之日起30日内对陈三元作出赔偿决定；三、驳回陈三元的其他诉讼请求。案件受理费50元，由株木山街道办负担。 上诉人陈三元上诉称，原审判决认定部分事实不清。一、认定株木山街道办是在农村人居环境整治中拆除案涉房屋错误。二、认定案涉房屋属于违章建筑错误。三、认定上诉人房屋所办土地证为房屋后面的土地错误。四、认定上诉人购房时应知晓该房屋违法之事实没有依据。五、认定不予直接判决赔偿的具体数额于法无据。请求依法撤销原判，改判支持上诉人原审诉讼请求。 被上诉人株木山街道办答辩称，一、案涉房屋属于农村人居环境整治方案中应当整治的范围。二、原审判决认定案涉被拆除的临路房屋在转让时系违法建筑，实际转让的是该临路房屋相同长度、宽度的距离省道1851线(后更名省道205)15米外的供销社土地使用权符合客观事实。三、案涉房屋在建设之时合法不能等同于在其后因环境变化而继续合法，也不能等同于不能被拆除。四、案涉房屋拆除并未给上诉人造成所谓天价经济损失。请求：依法驳回陈三元的全部上诉请求。 原审第三人新城社区未在规定的期限内提交书面的陈述意见。 双方当事人一审提交的证据已随案移送至本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。原审认定的事实本院予以认可。 本院认为，本案的争议焦点为：一、案涉房屋因何原因被拆除；二、案涉房屋被强制拆除是否符合法律规定，应由谁承担责任；三、株木山街道办是否还应对陈三元给予行政赔偿。 一、案涉房屋因农村人居环境整治要求被拆除。 为加快推进农村人居环境整治，进一步提升农村人居环境水平，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治三年行动方案》。改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的一项重要任务。为落实该行动方案，湖南省、常德市、汉寿县党委政府均制定了农村人居环境整治三年行动实施方案，株木山街道办制定了《株木山街道农村人居环境整治工作实施方案》和《株木山街道集镇重点整治工作实施方案》。其中《株木山街道集镇重点整治工作实施方案》重点整治内容就包括了原株木山供销社公开拍卖的房产，并制定了相应的补偿标准。案涉房屋系陈三元从原株木山供销社处购买，在此次重点整治范围内，因此案涉房屋因农村人居环境整治要求被拆除。 二、案涉房屋被强制拆除不符合法定程序，应由株木山街道办承担法律责任。 株木山街道办仅向陈三元送达了《一封信》，信中告知重点整治内容包括拆除原株木山供销社公开拍卖的房产，在陈三元没有自行拆除，其后也没有经过任何程序的情况下，案涉房屋就被强制拆除不符合法律规定。 案涉房屋被强制拆除应由株木山街道办承担法律责任。首先，中央、省、市、县四级党委政府发布的农村人居环境整治行动实施方案均明确由乡级党委和政府做好具体组织实施工作。其次，株木山街道办在实施人居环境整治过程中，成立了由街道办主任任指挥长的人居环境整治工作领导小组，还制定了实施方案和奖补标准。株木山街道办对街道集镇村(居)民发出的《一封信》还明确告知如若在规定期限内拒不配合，街道办将采取联合执法的方式对违建予以强拆。故新城社区实施的强制拆除行为应视为受株木山街道办委托的行为，其行为产生的法律责任应由株木山街道办承担。 三、株木山街道办应对陈三元予以行政赔偿。 《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……(四)造成财产损害的其他违法行为。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”根据法律规定，案涉房屋被违法强制拆除，陈三元可以得到相应的行政赔偿。本案中，案涉房屋被拆除后，新城社区对陈三元给予装饰补偿款12000元，但株木山街道办提交的证据不能证明依据其制定的奖补标准结合案涉房屋的实际情况给予了赔偿，故应由株木山街道办结合人居环境整治的相关政策、国土部门另行安排土地供陈三元修建房屋、陈三元的实际损失及已经支付的补偿款等情况给予陈三元相应赔偿。株木山街道办对赔偿的方式、范围、标准和数额仍有行政裁量权。原审法院判决株木山街道办30日内对陈三元作出赔偿决定并无不当，本院予以确认。 综上所述，上诉人陈三元的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈三元负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨 晋 审 判 员  唐招军 审 判 员  杨名夏 二〇二一年二月二十五日 法官助理  邹 敏 书 记 员  肖 娓 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审或查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。