山西省运城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）晋08行赔初1号 原告刘金贵（曾用名刘全贵），男，汉族，1958年7月18日出生，山西省霍州市陶唐峪乡窑子头村****居民。 被告霍州市人民政府。 法定代表人李青雁，市长。 委托代理人段彦峰，山西金贝（临汾）律师事务所律师。 第三人霍州市李诠庄村煤矿。 法定代表人刘金贵，该矿矿长。 第三人霍州市开元街道办事处李诠庄村民委员会。 原告刘金贵诉被告霍州市人民政府撤回行政许可补偿一案，于2019年11月28日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月18日作出（2019）晋08行赔初17号行政判决，刘金贵不服上诉，山西省高级人民法院于2020年12月8日作出（2020）晋行赔终123号行政裁定：撤销运城市中级人民法院（2019）晋08行赔初17号行政判决；本案发回运城市中级人民法院重审。本院于2021年1月5日立案重审，重审中追加霍州市李诠庄村煤矿、霍州市开元街道办事处李诠庄村委会为本案第三人。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原告刘金贵诉称，1、霍州市李诠庄煤矿成立于1982年，一直是停产状态，我于1986年承包后还清了矿上之前的所有外债后经过多年整改和投资，并逐步办理了各种有效证件。步入正轨不久，于1998年12月23日接到霍州市煤炭行业关井压产领导小组给我正在经营的合法煤矿下发关闭矿井通知书。根据国发(1998)43号文件《国务院关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》、《中央财政对关闭布局不合理小煤矿地区的补助办法》、《山西省人民政府关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》、临地关井办字(1999)第2号《关于转发“国务院关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知”的通知》以及霍政发(1998)38号等一系列政策文件，对关闭合法煤矿要给予适当补偿。于是我矿于1999年2月15日，被霍州市关井办及有关部门将其关闭并在验收后出具了验收达标文件。2、我在承包期内合法经营的煤矿被关闭后，一直向有关部门和政府协商补偿事宜，但一直没有结果。从2015开始多次上访霍州市，临汾市，省级及国家信访部门均回复由霍州市人民政府解决，但至今依然没有结果，所以才决定起诉。3、1986年我承包李诠庄煤矿后建矿的所有费用都是由我来偿还，后又投资改建并办理了各种有效合法证件《营业执照》《采矿许可证》（（煤炭生产许可证》《矿长资格证》《矿长安全资格证》这些证件都是本人，因此证明原告刘金贵及是法人又是投资人，是直接受害者是受到补偿的主体。霍政发(1998)38号文号中“根据国发(1998)43号文件中关于关闭合法开办小煤矿适当补偿问题，要区别情况，统筹算账。具体补偿办法由省、自治区、直辖市人民政府制定并实施”，由此可见所对应的补偿主体就是所对应的各级人民政府。被告霍州市人民政府为直接实施者根据行政行为的相对性原则霍州市人民政府就是补偿主体。诉讼请求：l、要求被告支付原告刘金贵原霍州市李诠庄村煤矿被关闭后的补偿款11385600元；2、诉讼费由被告承担。 原告向本院提交证据如下：1、晋煤资采证字（1995）第F31086号、晋煤延采证字（1995）第0155号山西省采矿许可证复印件一份；2、编号X041003031煤炭生产许可证复印件一份；3、国税晋注字142603200190255号注册税务登记证复印件一份、国税晋字142603113305230号税务登记证复印件一份；4、地税晋字**税务登记证（副本）复印件一份；5、代码11330523-0企业法人代码证书复印件一份；6、关闭矿井基本情况表复印件一份；7、布局不合理小煤矿关闭情况调查表；8、资产负债表、损益表；9、临汾地区关闭矿井通知单；10、2015年、2016年市、省信访受理告知书；11、个人户籍证明、身份证；12、2019年人民银行贷款基准利率调整表。另补充六份证据：1、法定代表人身份证明书；2、霍州市李诠庄村村委会任命书；3、企业法人开业登记注册书；4、企业法人营业执照；5、企业法人年检报告书；6、经营情况。 被告霍州市人民政府辩称，一、原告不具有提起行政补偿诉讼的主体资格，应驳回其起诉。根据本案已查明的基本事实可以确定，李诠庄煤矿属于集体所有制性质的村办企业，1998年12月关闭该煤矿时，原告只是该煤矿的负责人。从法律上讲，企业法人与企业的法定代表人不是一个概念，二者有本质区别。退一万步讲，即使因该煤矿被关闭，请求补偿，有权提出补偿要求的也只能是李诠庄煤矿或者该煤矿的原开办单位李诠庄村委会。即使原告曾经担任过该煤矿的负责人，但他作为自然人，无权提出补偿要求。所以原告不具有提起行政补偿诉讼的主体资格，应驳回其起诉。二、原告要求答辩人承担补偿责任无法律和政策依据。1998年12月5日，国务院《关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》（国发[1998]43号）规定：关于关闭合法开办小煤矿适当补偿问题，要区别情况，统筹算帐。具体补偿办法由省、自治区、直辖市人民政府制定并实施。切实关闭小煤矿后，对财政收入影响较大且地方财政比较困难的地区，由中央财政酌情予以补贴。补贴办法由国家经贸委商财政部、国家煤炭工业局制定。财政部下发的《中央财政对关闭布局不合理小煤矿地区的补助办法》规定：“各地应切实做好关闭布局不合理小煤矿的工作。布局不合理小煤矿切实关闭后，对地方财政收入影响较大且财政比较困难的地区，由中央财政酌情予以补助。”“中央财政对省级财政的补助资金通过中央财政专款形式拨付给省级财政部门，由省级财政部门会同同级关井办负责落实到有关市（地）县。”山西省人民政府《关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》(晋政发(1999)2号1999年1月10日）规定：“三、关于关闭合法开办小煤矿适当补偿问题，要区别情况，统筹算帐，根据国务院国发(1998)43号文件规定，省政府将研究具体办法下发执行。对关闭小煤矿后，财政影响确实较大且当地财政比较困难的地区，省人民政府将如实上报中央，申请补贴。”“四、关井压产工作由省人民政府牵头，省经贸委协调，省煤炭厅负责监督检查，各地市人民政府组织实施。省人民政府成立关井压产领导小组……。关井压产工作领导小组下达全省分地市指标。关井压产领导小组办公室设在省煤炭厅，成员由上述各有关部门职能处的处长担任。”“五、各地（市）也应成立以政府主要领导为组长的关井压产领导小组，加强对本地（市）关井压产工作的组织领导……。各有关部门要积极配合，做好工作。”根据上述政策规定，可以明显看出，答辩人只是国务院、山西省政府制订的煤矿关闭政策的协助执行者，相关的补偿工作由国家及省政府财政解决。原告要求答辩人承担补偿责任无法律和政策依据，所以原告的诉讼请求不能成立。三、被关闭的李诠庄煤矿与国务院及省政府文件规定的补偿条件不符，原告补偿诉讼请求不能成立。山西省人民政府《关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知>(晋政发(1999)2号）规定：“1997年1月1日前在国有煤矿矿区范围内开发的各类小煤矿，虽然“两证”俱全且合法生产，但因布局不合理，影响国有大矿长远发展的，也要予以关闭。关闭后，按国务院有关规定适当补偿。”由上述规定可以看出，进行补偿的煤矿需要具备：“两证”（指《煤炭生产许可证》、《采矿许可证》）俱全且合法生产，这两个前提条件。但是，答辩人经调查发现，早在1998年12月5日国务院《关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》发布之前，李诠庄煤矿的《煤炭生产许可证》、《采矿许可证》已于1997年12月30日失效，也就是说，早在国务院发出关闭通知的一年前，该煤矿就已停止合法生产，即该煤矿实际情况与省政府文件规定的补偿前提条件不符，所以原告要求补偿的理由不能成立，其请求不能支持。四、原告计算补偿金额的方式无法律和政策依据。退一步讲，即使国家对关闭煤矿有补偿，其补偿方式也是根据实际投资、产能等情况，进行适当补偿。因为，矿产资源属于国家所有，不是属于某个人的私有财产。在这个大前提下，国家根据形势需要，对有关煤矿进行政策性关闭，其补偿方式也只能是部分的、适当的补偿。原告自行主张的全额补偿计算方式无法律和政策依据，其补偿金额不应支持。综上，原告不具备起诉的主体资格，其诉讼请求不能成立，请求驳回原告起诉，以维护国家和社会公共利益。 被告向本院提交证据如下：1、山西省地质矿产厅1995年12月27日给李诠庄村煤矿颁发的《采矿许可证》；2、煤炭部给李诠庄村煤矿颁发的《煤炭生产许可证》；3、霍州市煤炭行业关井压产领导小组出具的《关闭矿井基本情况表》；4、国务院《关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》（国发【1998】43号）；5、山西省人民政府《关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》（晋政发【1999】2号）；6、李诠庄村委会出具的《情况说明》；7、山西省高级人民法院作出的（2020）晋行赔终123号行政裁定书。 第三人霍州市李诠庄村煤矿、第三人霍州市开元街道办事处李诠庄村委会均未陈述意见。 经审理查明，霍州市李诠庄村煤矿成立于1996年10月，属于企业法人，开办单位为李诠庄村委会，注册资本金10万元。原告刘金贵为霍州市李诠庄村煤矿法定代表人。1998年12月23日，霍州市煤炭行业关井压产领导小组给李诠庄村煤矿下发关闭矿井通知单。1999年5月5日李诠庄煤矿关闭验收合格，同年该煤矿采矿许可证、生产许可证被吊销。霍州市李诠庄村煤矿至今未申请办理过工商注销登记。原告刘金贵自述承包霍州市李诠庄煤矿期间有投资，因李诠庄煤矿关闭煤矿补偿事宜未得到解决，导致投资损失，以个人名义提起行政补偿诉讼，请求被告霍州市人民政府支付补偿款11385600元。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，翼城县人民政府依职权对霍州市李诠庄煤矿实施关闭，行政行为相对人为霍州市李诠庄煤矿。霍州市李诠庄煤矿关闭后，作为企业法人的霍州市李诠庄煤矿依然存续，至今并未申请注销。政府对霍州市李诠庄煤矿的关闭行为与作为煤矿法定代表人的刘金贵不具有利害关系，刘金贵以自己的名义提起行政诉讼，无法律依据，其不具有本案原告资格。另外，《最高人民法院关于行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定：“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”因此，即便是撤回行政许可的利害关系人，在提起行政诉讼前也应先向行政机关提出申请补偿。 综上，本案原告刘金贵不是行政行为的相对人，其与被诉行政行为之间亦不存在行政诉讼法上的利害关系，不具有本案原告资格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定如下： 驳回原告刘金贵的起诉。 本案诉讼费50元，由原告刘金贵负担。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。 审判长  张晓波 审判员  林学武 审判员  裴黎杰 二〇二一年二月九日 书记员  赵 敏