浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙02行终496号 上诉人（原审原告）李春艳，女，1964年3月17日出生，汉族，户籍所在地象山县。 委托代理人张才根（系李春艳的丈夫，特别授权代理），男，1964年12月6日出生，汉族，户籍所在地象山县。 被上诉人（原审被告）象山县应急管理局，住所地象山县丹西街道象山港路**。 法定代表人檀年华，局长。 委托代理人杨广锋（特别授权代理）。 委托代理人励旭（特别授权代理），浙江信大律师事务所律师。 李春艳因行政处罚一案，不服象山县人民法院（2020）浙0225行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 2019年12月12日，象山县应急管理局（以下简称县应急局）对李春艳作出（象）应急罚〔2019〕158号《行政处罚决定书》，查明：象山大目湾兴业针织有限公司（以下简称兴业公司）将位于象山县××街道××路××号的厂房出租给象山盛达针织厂、象山金钰制衣厂、象山勇盛服饰有限公司、象山精尚针织有限公司、象山晶鑫针织辅料厂等单位，未与承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在租赁协议中明确各自的安全生产管理职责，李春艳系兴业公司直接负责的主管人员。依据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第一百条第二款和《宁波市行政处罚自由裁量权行使规则》第十五条第三项的规定，决定：罚款五千元整。 一审法院审理查明，兴业公司成立于2016年8月4日，公司经营范围针织品制造、加工、批发、零售，法定代表人为李春艳。2016年12月至2019年4月期间，兴业公司（甲方）先后分别与象山金钰制衣厂、象山盛达针织厂、象山勇盛服饰有限公司、象山精尚针织有限公司、象山晶鑫针织辅料厂（乙方）签订《厂房租赁合同》，将甲方坐落于象山县××街道××路××号的厂房出租给乙方经营办厂，其中对于安全生产管理责任，合同第五条第3款约定“乙方在经营中，应遵守国家有关法律、法规，做好安全防范工作（如货梯的使用安全、消防安全）。乙方在承租厂房期间所产生的所有问题（包括消防、安全等问题）带来的财产及人员损失应由乙方承担全部责任。” 2019年9月23日，县应急局执法人员在对兴业公司进行安全生产检查时发现兴业公司与承租单位未在租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，也未签订专门的安全生产管理协议。县应急局当场作出（象）应急责改〔2019〕110号《责令限期整改指令书》，责令兴业公司于2019年10月23日前整改完毕。2019年10月21日，县应急局对李春艳及象山勇盛服饰有限公司总经理徐海丹分别进行了调查询问，并制作了询问笔录。询问中李春艳自称为“兴业公司的法定代表人，负责本公司全面工作”。次日，县应急局经审批予以立案。后县应急局对吴金立等相关人员进行了调查询问，并调取了书面证据。 2019年12月6日，县应急局作出（象）应急罚告〔2019〕123号《行政处罚告知书》，查明兴业公司将位于象山县××街道××路××号的厂房出租给象山盛达针织厂、象山金钰制衣厂、象山勇盛服饰有限公司、象山精尚针织有限公司、象山晶鑫针织辅料厂等单位，未与承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在租赁协议中明确各自的安全生产管理职责，李春艳系兴业公司直接负责的主管人员，拟对李春艳作出罚款五千元的行政处罚，并邮寄送达李春艳。李春艳未在规定期限内提出陈述、申辩意见。2019年12月12日，县应急局对李春艳作出（象）应急罚〔2019〕158号《行政处罚决定书》，决定对李春艳罚款五千元整。因通过其他方式无法送达，县应急局于同年12月25日在《宁波日报》发布公告，以公告方式向李春艳及兴业公司送达《行政处罚决定书》。 一审法院审理认为，根据《安全生产法》第九条第一款的规定，县应急局作为县级人民政府安全生产监督管理部门，对本行政区域内违反安全生产法律法规的行为，具有实施行政处罚的职权。该案的争议焦点在于，县应急局对李春艳作出的行政处罚决定事实认定是否清楚，法律适用是否准确以及程序是否合法。 关于事实认定部分，《安全生产法》第四十六条第二款规定，生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。该案中，根据相关证据及询问笔录，至县应急局现场检查之日，兴业公司未与承租单位签订专门的安全生产管理协议，双方虽在《厂房租赁合同》涉及到安全生产管理责任，但约定仅将责任全部转让至承租人，未明确各自的安全生产管理职责，更未体现生产经营单位的统一、协调管理职责，因此兴业公司违反上述法律规定，事实清楚，证据确凿。同时，李春艳诉称其并非兴业公司直接负责的主管人员，与询问笔录相悖，且并未提供相关证据证明，该院不予采纳。 法律适用方面，《安全生产法》第一百条第二款规定，生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处一万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿。《宁波市行政处罚自由裁量权行使规则》第十五条规定，除法律、法规、规章另有规定外，罚款处罚的数额按照以下标准确定……（三）只规定最高罚款数额没有规定最低罚款数额的，从轻处罚一般按最高罚款数额的20％以下确定，一般处罚按最高罚款数额的50％以下确定……。本案中，兴业公司先后向5家单位出租厂房，均未依法签订专门的安全生产管理协议，亦未在租赁合同中明确双方的安全生产管理职责，系多次实施相同的违法行为，亦不具有《宁波市行政处罚自由裁量权行使规则》第十一条规定的从轻处罚的情节。县应急局据此对李春艳作出罚款五千元的一般处罚，适用法律依据正确，处罚内容适当。 程序方面，2019年10月22日，县应急局立案调查涉案违法行为，2019年11月20日经审批延长办案期限，2019年12月6日作出（象）应急罚告〔2019〕123号《行政处罚告知书》并依法送达。上述程序均符合《安全生产违法行为行政处罚办法》的规定。2019年12月12日，县应急局对李春艳作出（象）应急罚〔2019〕158号《行政处罚决定书》，因其他方式无法送达，县应急局于2019年12月25日通过《宁波日报》予以公告送达。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条的规定，行政处罚决定书无法现场送达当事人的，应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定进行送达。县应急局于2019年12月12日作出行政处罚决定后，直至同年12月25日才在报纸上进行公告送达，已超过七天的期限，并将《行政处罚决定书》的落款日期变更为2019年12月18日，有损行政执法的权威性，但并未对当事人的权利义务造成实质影响，故本院对该瑕疵行为予以指正。另，县应急局在涉案《行政处罚决定书》的公告中载明了李春艳的住址、身份证号码，目的是明确行政相对人的主体身份，并不违反相关法律规定。针对兴业公司的公告送达内容的合法性不在该案审理范围。 综上，县应急局作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李春艳的诉讼请求。 李春艳上诉称，涉案行政处罚决定认定事实不清，证据不足，程序违法。李春艳不是兴业公司直接负责的主管人员，涉案行政处罚决定对李春艳进行处罚错误。根据《安全生产法》第四十六条释义，生产经营单位与承包单位、承租单位就安全生产管理职责约定方式有两种：一种是签订专门的安全生产管理协议，另外一种是在承包合同、承租合同中对各自的安全生产管理职责进行约定。李春艳即使“未与承租单位签订专门的安全生产管理协议”，但在租赁合同中明确了各自的安全生产管理职责，不应予以处罚。且李春艳违法行为轻微，已及时纠正，没有造成危害后果，具有配合调查、未曾发生过相同违法行为、主动中止违法行为、涉案财物较少等从轻情节，符合不予处罚或减轻处罚情节，不应按照一般处罚和中档次的顶格罚款。李春艳的任职公司已按要求完成整改，更无较为恶劣情节和后果，不应再予以罚款。县应急局将李春艳的身份证号码、住址等公民个人信息在报纸上公开，没有法律和政策依据。一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。请求二审法院撤销一审判决，撤销涉案行政处罚决定。 县应急局答辩称，涉案行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。兴业公司将涉案厂房分别出租给了5家企业，当时并没有与承租企业签订专门的安全生产管理协议。兴业公司与租赁企业签订的厂房租赁合同中笼统模糊的约定没有明确双方各自的安全生产管理职责，特别是关于兴业公司应该承担的安全生产的统一协调、管理职责，并没有在合同条款中加以明确约定。因此，兴业公司的行为属于《安全生产法》第一百条第二款规定“生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责”的违法行为。李春艳系兴业公司的法定代表人，属直接负责的主管人员，根据上述规定，同样应承担处罚责任。兴业公司与5家企业发生厂房租赁关系，均没有签订专门的安全生产管理协议或未在租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，意味着兴业公司发生了多次的相同违法行为，不具备《宁波市行政处罚自由裁量权行使规则》第十一条规定的从轻处罚情形，属于一般处罚情形，按最高罚款数额的50%以下确定，因此对李春艳处以五千元的罚款是正确的。因考虑可能出现的同名同姓，在公告文书中列明当事人的身份证号码是法律规定也是司法惯例，该行为并不违法。一审判决合法。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，《安全生产法》第一百条第二款规定，生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处一万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿。从该条款规定来看，生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责的法律后果就是责令其限期改正，并可以对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以下的罚款。限期改正与罚款之间是并列关系，而不是选择关系，在限期改正的同时，完全可以同时处以罚款，而不以生产经营单位是否改正为前提。本案中，根据县应急局向一审法院提供的询问笔录、租赁合同等证据，能够认定李春艳系兴业公司直接负责的主管人员，兴业公司将涉案厂房出租给象山盛达针织厂、象山金钰制衣厂、象山勇盛服饰有限公司、象山精尚针织有限公司、象山晶鑫针织辅料厂等5家单位时，未与该5家承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在租赁合同中明确各自的安全生产管理职责的事实清楚。县应急局于2019年9月23日作出（象）应急责改〔2019〕110号《责令限期整改指令书》，责令兴业公司于2019年10月23日前整改完毕，并且根据《安全生产法》第一百条第二款的规定，对李春艳处以罚款，适用法律正确。兴业公司与5家企业发生厂房租赁关系，均没有签订专门的安全生产管理协议或未在租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，县应急局认为兴业公司发生了多次的相同违法行为，不具备《宁波市行政处罚自由裁量权行使规则》第十一条规定的从轻处罚情形，属于一般处罚情形，按最高罚款数额的50%以下确定，因此对李春艳处以五千元的罚款，量罚适当，应予以认可。李春艳认为其已经改正，应当从轻、减轻或不予处罚的主张，于法不符，本院不予支持。李春艳系兴业公司的法定代表人，且在县应急局对李春艳所作询问笔录中，李春艳明确陈述其是兴业公司法定代表人、负责该公司全面工作，并在询问笔录中签字确认，现李春艳否认其是兴业公司直接负责的主管人员，理由不足，本院不予采信。经审查，涉案行政处罚决定于2019年12月12日作出，于同年12月25日才在报纸上进行公告送达，已超过七天的期限，县应急局擅自将《行政处罚决定书》的落款日期变更为2019年12月18日，不当，对此，一审法院已予指正，本院予以确认。涉案《行政处罚决定书》系公告送达，虽然《中华人民共和国民事诉讼法》等并没有明确规定公告送达应公告哪些内容，但县应急局将李春艳的住址、身份证号码等个人信息在报纸上公布，这种做法不够审慎，望县应急局在以后的工作中能够采取更严谨的方式进行处理。综上，一审判决结果并无不当，应予维持。李春艳的上诉理由不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人李春艳负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 俞朝凤 审 判 员 孙 雪 审 判 员 贺 磊 二〇二一年二月八日 代书记员 郑 园