江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终358号 上诉人（原审原告）江苏智杰建筑工程有限公司，住所地泰州市姜堰区三水街道上海路**。 法定代表人丁伟，总经理。 被上诉人(原审被告)泰州市姜堰区应急管理局，住所地泰，住所地泰州市姜堰区上海路**v> 法定代表人黄鹏，局长。 参与诉讼负责人窦峰，副局长。 委托代理人孟尔进，该单位工作人员。 委托代理人沈锦凤，江苏堰平律师事务所律师。 原审被告泰州市姜堰区人民政府，住所地泰州，住所地泰州市姜堰区上海路**> 法定代表人孙靓靓，区长。 委托代理人徐海霞，泰州市姜堰区司法局工作人员。 委托代理人宋华美，泰州市姜堰区司法局工作人员。 原审第三人陈新太，性别××年××月××日生，××族。 上诉人江苏智杰建筑工程有限公司（以下简称智杰公司）因与泰州市姜堰区应急管理局（以下简称应急管理局）、泰州市姜堰区人民政府（以下简称区政府）、原审第三人陈新太罚款及行政复议一案，不服江苏省泰州市海陵区人民法院（2020）苏1202行初141号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2019年7月7日6时30分左右，在卞庄村新建公厕项目工地发生一起意外事故，造成一人死亡。事故发生后，应急管理局牵头组成事故调查组，对该起事故进行调查。调查过程中，应急管理局依法对陈新太、陈奎、王富佳、陈扣钟进行询问，并制作询问笔录。2019年7月22日，智杰公司填报《泰州市姜堰区职工死亡、重伤事故概况卡片》，载明事故发生经过和原因：“2019年7月7日上午6点40分左右，刘炳棣在运砖过程中不慎跌倒，头部受伤，经送淤溪卫生院、泰州市第二人民医院抢救无效下午2点多死亡。操作不当，未戴安全帽。”2019年8月8日，事故调查组根据查明的情况，形成事故调查报告，载明：事故相关单位为智杰公司、淤溪镇卞庄村村民委员会（以下简称卞庄村委会）；项目情况：卞庄村新建公厕项目位于……2019年6月初，陈新太通过关系从王富佳处借得智杰公司资质并以其名义参与招投标，与卞庄村委会签订了施工合同，合同约定智杰公司负责卞庄村新建公厕的修建。事故发生经过和应急救援情况：2019年7月7日6时10分左右，刘炳棣自卞庄村新建公厕项目工地推翻斗车至砖头存放点搬运砖块（公厕项目位于卞庄老桥东侧约50米处，砖块存放点位于卞庄老桥西侧南面约5米处），6点26分左右，因卞庄老桥两侧有陡坡，刘炳棣腿脚不便，年老体弱，无法独自完成将装满砖块的翻斗车上下桥工作，陈新太帮助刘炳棣将第一车砖自卞庄老桥桥西运送至桥东，据陈新太叙述，因发现刘炳棣不能独自完成任务，在第一次搬运完砖块后，要求刘炳棣不再搬运，陈新太自行前往别处购置砖块。6时36分，刘炳棣在他人帮助下自桥西将第二车砖拉上桥，运送至桥东时刘炳棣感觉下坡困难，背身抵着车向后退着走，下桥过程中车速越来越快，刘炳棣步速不及车速，控制不住，便向后摔倒，头部着地，翻斗车停下，部分砖块从车内甩落掉落在刘炳棣身上及身侧地面。事故发生后，一名村民看到刘炳棣摔倒，叫来刚到项目工地干活的徐双珍等人，徐双珍立即拨打110、120，并通知陈新太，刘炳棣发生呕吐，陈新太6时45分左右赶到事发现场，用电动三轮车将刘炳棣送至淤溪卫生院，淤溪卫生院对其进行了简单救治和输液治疗，当日上午120急救车赶到淤溪卫生院后，将伤者送泰州市第二人民医院抢救，当日14时左右，刘炳棣经抢救无效死亡。事故造成1人死亡，直接经济损失约32万元。事故直接原因：刘炳棣安全意识淡薄，自身身体条件欠佳的情况下，未按正确方式运送货物，未佩戴安全帽，发生其他伤害事故；间接原因：1.陈新太安全意识淡薄，雇佣身体条件欠佳的劳动者进行作业，未对劳动者进行安全培训教育，未为劳动者发放劳动防护用品；2.智杰公司企业管理不到位，允许陈新太使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程，未依法对陈新太承揽的工程实施安全生产管理。经调查认定，智杰公司7·7一般其他伤害事故是一起生产安全责任事故。事故责任的认定和处理建议：1.刘炳棣安全意识淡薄，自身身体条件欠佳的情况下，未按正确方式运送货物，未佩戴安全帽，导致事故发生，因其死亡，免究其责。2.陈新太安全意识淡薄，雇佣身体条件欠佳的劳动者进行作业，未对劳动者进行安全培训教育，未为劳动者发放劳动防护用品；对该事故的发生负有责任，建议由姜堰区公安局依据相关法律、法规的规定追究其刑事责任。3.智杰公司企业管理不到位，允许陈新太使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程，未依法对陈新太承揽的工程实施安全生产管理。该单位上述行为违反了《中华人民共和国建筑法》第二十六条、第四十四条的规定，对此事故的发生负有责任。建议由应急管理局依据安全生产相关法律、法规的规定对其实施行政处罚。应急管理局将上述事故调查报告上报，区政府于2019年8月23日作出批复如下：“你局牵头组成的事故调查组及事故调查工作符合法定程序，事故调查报告合法有效。同意《报告》对事故原因和性质的分析以及事故责任认定，该事故为生产安全责任事故。同意《报告》对有关责任单位和人员的处理意见，由你局依法对江苏智杰建筑工程有限公司实施行政处罚，由区公安局依法对陈新太进行立案侦查……”。 2019年10月11日，应急管理局对智杰公司7·7一般其他伤害事故案立案，并于当天对智杰公司法定代表人丁伟进行询问，制作询问笔录，其陈述“我单位有一份陈述意见，在这起事故中我单位有一定责任，但不是主要责任，请求贵局对我单位从轻处罚”。2019年11月29日，应急管理局作出泰姜应急罚告[2019]2010号行政处罚告知书以及行政处罚听证告知书，拟对智杰公司作出处人民币二十万元罚款的行政处罚，并告知其陈述申辩及听证的权利。上述两份文书于2019年12月3日邮寄送达智杰公司。2019年12月5日，智杰公司提交《关于区应急管理局对智杰建筑工程公司行政处罚告知的陈述申辩》，认为涉案授权委托书虽是智杰公司出具，但是卞庄村村委会招标流程未按照程序规范进行，智杰公司自始至终不知道中标结果，陈新太与卞庄村村委会签订的施工合同中未加盖智杰公司印章，且签订时间已超出授权委托期限。2019年12月30日，应急管理局作出泰姜应急罚[2019]2010号行政处罚决定书，决定给予智杰公司罚款二十万元的行政处罚。 智杰公司不服上述行政处罚，于2020年1月20日向区政府提起行政复议，受疫情防控影响，区政府于2020年3月24日受理该申请，并向应急管理局发出提出答复通知书，同时向陈新太送达参加行政复议通知书，应急管理局在规定时间内向复议机关提出书面答复并提交相关证据。2020年5月11日，区政府作出[2020]泰姜行复第6号行政复议决定书，维持应急管理局作出的泰姜应急罚[2019]2010号行政处罚决定书。智杰公司不服，向原审法院提起诉讼，请求撤销上述行政处罚决定书及行政复议决定书。 另查明，2019年6月1日，泰州市姜堰区产权交易中心发布《卞庄村新建公厕》的公告，公告载明该项目的报名时间、报名地点、交易时间、交易地点。2019年6月3日，智杰公司与原审第三人陈新太签订授权委托书，载明“本人丁伟系江苏智杰建筑工程有限公司的法定代表人，现委托陈新太为我方代理人。代理人根据授权，以我方名义签署、澄清、说明、补正、递交、撤回、修改卞庄村新建公厕项目施工投标文件、签订合同和处理有关事宜，其法律后果由我方承担。委托期限30天”。2019年6月11日，卞庄村委会作为转让方、陈新太作为成交方签订江苏省农村产权交易项目成交确认书。2019年6月14日，陈新太与卞庄村委会签订合同，约定“甲方江苏省泰州市姜堰区淤溪镇卞庄村村民委员会，乙方江苏智杰建筑工程，为加快新农村建设步伐，整治好村庄人居环境，改善村容村貌，村拟将在南片八组陈兔林屋后新建一座厕所，且将此工程承包给乙方……”。2019年6月18日，泰州市姜堰区产权交易中心发布成交公告。2019年7月8日，陈新太与刘炳棣家属达成协议书，约定陈新太赔偿刘炳棣的医疗费、死亡赔偿金、丧葬费、精神抚慰金等合计人民币11万元。 原审法院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”。应急管理局具有对本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理的法定职责，有权对违反《中华人民共和国安全生产法》的行为作出行政处罚决定。 《中华人民共和国建筑法》第二十六条规定：“承包建筑工程的单位应当持有依法取得的资质证书，并在其资质等级许可的业务范围内承揽工程。禁止建筑施工企业超越本企业资质等级许可的业务范围或者以任何形式用其他建筑施工企业的名义承揽工程。禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程。”第四十四条规定：“建筑施工企业必须依法加强对建筑安全生产的管理，执行安全生产责任制度，采取有效措施，防止伤亡和其他安全生产事故的发生。建筑施工企业的法定代表人对本企业的安全生产负责。”《生产安全责任事故报告和调查处理条例》第三条规定：“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。”《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；（三）发生重大事故的，处一百万元以上五百万元以下的罚款；（四）发生特别重大事故的，处五百万元以上一千万元以下的罚款；情节特别严重的，处一千万元以上二千万元以下的罚款”。 本案中，根据应急管理局提供的证据，能够证明其在作出被诉行政行为之前，依法成立事故调查组，对事故相关人员进行调查取证，最终形成事故调查报告，认定涉案事故属于一般生产安全事故，事故发生的间接原因为陈新太安全意识淡薄，雇佣身体条件欠佳的劳动者进行作业，未对劳动者进行安全培训教育，未为劳动者发放劳动防护用品；智杰公司企业管理不到位，允许陈新太使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程，未依法对陈新太承揽的工程实施安全生产管理。智杰公司对该起事故的发生负有责任。区政府在收到事故调查报告后业已作出批复，同意事故调查报告对事故原因和性质分析、事故责任的认定以及对责任人的处理意见。而智杰公司对事故的发生本身并无异议，仅认为其并非适格主体，但其并未能提供证据否定其是涉案工程中标单位的事实。其所主张的陈新太个人承包施工等内容亦未能提供任何证据予以佐证。应急管理局根据其调查的事实，对负有事故责任的智杰公司作出涉案行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确，其在法定处罚幅度内决定对智杰公司罚款二十万元，并无不当。事故发生后，应急管理局依法成立事故调查组进行调查，形成事故调查报告后上报区政府，在收到批复后，依法向智杰公司送达行政处罚告知书及听证告知书，告知智杰公司陈述申辩及听证的权利，后作出涉案行政处罚决定书并依法送达，符合法定程序。智杰公司主张的未进一步调查核实、未通知听证等内容，与现有证据不符，依法不予采纳。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。据此，区政府是依法履行行政复议职责的行政复议机关，具有作出行政复议决定的法定职责。区政府在受理智杰公司的行政复议申请后，依法进行审查，并告知智杰公司、应急管理局及陈新太，后其依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出行政复议决定，并无不当。陈新太签订的施工合同的合法性不属于本案审查范围。综上，对智杰公司要求撤销泰姜应急罚[2019]2010号行政处罚决定书、[2020]泰姜行复第6号行政复议决定书的诉讼请求，依法不予支持。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决驳回智杰公司的诉讼请求。 智杰公司不服，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，发回重审或者依法改判。事实与理由如下：1.原审法院认定事实错误，上诉人并非行政处罚的适格主体，陈新太与上诉人之间未形成事实上的挂靠关系，上诉人未参与招投标过程及安全事故处理过程；2.原审法院将虚假、无效合同认定为处罚依据，系认定事实错误，陈新太与卞庄村委会之间的施工承包合同实际签订于2019年7月7日，已超过上诉人出具给陈新太的授权委托书的委托期限；3.原审法院适用法律错误，被上诉人实施具体行政行为程序违法，对上诉人的情况反映未作调查核实，对上诉人提出的证据线索未作查实，未通知上诉人听证。 被上诉人应急管理局答辩称，其在原审提交的证据足以证明上诉人对涉案事故的发生负有责任，其听取了上诉人的陈述申辩，也告知了听证等事项，程序合法，上诉人的理由不能成立，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 原审被告区政府陈述称，其作出的复议决定正确、程序合法，请求驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人陈新太陈述称，其借了上诉人的资质，要给他管理费，死者的钱其已经全部赔了，其还被判了刑。 原审判决据以定案的证据材料已随原审卷宗材料一起移送本院。经审查，原审认证正确，本院予以支持。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为智杰公司是否应当为案涉工程发生的安全生产事故承担责任。 《中华人民共和国建筑法》第二十六条规定：“承包建筑工程的单位应当持有依法取得的资质证书，并在其资质等级许可的业务范围内承揽工程。禁止建筑施工企业超越本企业资质等级许可的业务范围或者以任何形式用其他建筑施工企业的名义承揽工程。禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程。”第四十四条规定：“建筑施工企业必须依法加强对建筑安全生产的管理，执行安全生产责任制度，采取有效措施，防止伤亡和其他安全生产事故的发生。建筑施工企业的法定代表人对本企业的安全生产负责。”《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款规定：“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。”第四十六条第一款规定：“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。”本案中，智杰公司将安全生产许可证、建筑业企业资质证书提供给陈新太，并出具授权委托书，委托陈新太以其名义签署、澄清、说明、补正、递交、撤回、修改卞庄村新建公厕项目施工投标文件、签订合同和处理有关事宜，允许陈新太使用其资质证书以其名义承揽卞庄村新建公厕工程，事实清楚，证据确实充分。泰州市姜堰区产权交易中心网站成交公告也显示，卞庄村新建公厕项目成交人为智杰公司。智杰公司应当对案涉工程的安全生产进行管理，并承担相应责任。应急管理局对智杰公司作出安全生产行政处罚并无不当，智杰公司辩称其不应当作为被处罚主体的意见与事实不符，本院不予采纳。 智杰公司虽对卞庄村新建公厕工程招投标过程及签订案涉工程施工承包合同时间存在异议，但该异议不足以推翻陈新太以其名义承接案涉工程的事实。关于智杰公司认为应急管理局对其反映的情况及提出的证据线索未作调查核实、未通知其听证的主张，现有证据足以证明应急管理局作出的处罚决定程序合法，本院对智杰公司的该上诉意见不予采纳。 综上，应急管理局作出的行政处罚决定书及区政府作出的行政复议决定书行政职权正当，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院依法予以支持；智杰公司的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回；原审判决正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案上诉费用50元，由江苏智杰建筑工程有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 顾金才 审 判 员 刘春生 审 判 员 蔡 鹏 二〇二一年二月一日 法官助理 李爱华 书 记 员 秦 檑 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；