浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙04行终266号上诉人（原审原告）李勇军，男，1977年1月30日出生，汉族，身份证住址嘉兴市南湖区。被上诉人（原审被告）嘉兴市妇幼保健院，住所地嘉兴市南湖区东栅街道中环东路**。法定代表人赵蔚，院长。委托诉讼代理人钟敏丽，浙江圣文律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉兴市卫生健康委员会，住所，住所地嘉兴市南湖区文桥路**div>法定代表人王伟荣，主任。委托诉讼代理人朱丽清，浙江红船律师事务所律师。委托诉讼代理人邱铃铃，浙江红船律师事务所律师。原审第三人朱月娟，女，1981年1月9日出生，汉族，身份证住址嘉兴市南湖区。上诉人李勇军因卫生行政管理行政确认及行政复议一案，不服海宁市人民法院作出的（2020）浙0481行初30号行政判决，向本院提起上诉，本院于2020年11月3日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原判认定，2010年7月28日，李勇军与朱月娟登记结婚。2016年4月20日，朱月娟在嘉兴市妇幼保健院（以下简称嘉兴妇保院）生下一子。因李勇军与朱月娟未能达成一致意见，故一直未申领新生儿出生医学证明。2018年11月15日，李勇军委托浙江国毅（嘉兴）律师事务所向嘉兴妇保院发出《律师函》一份，要求在李勇军未到场的情况下，不得为朱月娟办理新生儿出生医学证明等。2019年3月19日，朱月娟向嘉兴妇保院申领单亲出生医学证明，并出具书面声明。同日，嘉兴妇保院作出编号为T330025869《出生医学证明》（以下简称《出生医学证明》）。2019年11月17日，李勇军不服嘉兴妇保院作出《出生医学证明》的行政行为，向嘉兴市卫生健康委员会（以下简称嘉兴卫健委）申请行政复议。嘉兴卫健委受理后于2019年12月20日举行听证会，2020年1月15日作出行政复议决定延期30日作出的通知书并送达李勇军。2020年2月13日，嘉兴卫健委作出嘉集复字18〔2019〕2号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），并邮寄送达李勇军，李勇军于2020年3月1日签收。另查明，李勇军因与朱月娟离婚纠纷，于2018年4月2日向嘉兴市南湖区人民法院提起民事诉讼，该离婚诉讼经嘉兴市中级人民法院二审，于2019年1月28日作出（2018）浙04民终3011号民事判决，判决李勇军与朱月娟离婚，婚生子（尚未取名）归朱月娟自行抚养等。原判认为，关于《出生医学证明》依据的规范性文件合法性问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款之规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。因本案中嘉兴妇保院在提交的法律依据中，提供了国家卫生和计划生育委员会、公安部《关于启用和规范管理新版〈出生医学证明〉的通知》（国卫妇幼发〔2013〕56号）、《浙江省〈出生医学证明〉管理办法》（浙卫发〔2019〕4号）作为其作出《出生医学证明》的依据，故李勇军可以一并请求对上述二份规范性文件进行审查。李勇军认为上述二规范性文件制定的内容违反法律规定的平等原则，用词表述具有不确定性，容易让申领者和签发者随意解释，新生儿母亲单方申领时未提供新生儿父亲信息的，只要签署书面声明，就可以签发《出生医学证明》，让签发机构审核义务形同虚设。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条第一款规定，人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。经审查，国家卫生和计划生育委员会、公安部《关于启用和规范管理新版〈出生医学证明〉的通知》（国卫妇幼发〔2013〕56号）规范性文件，系原国家卫生和计划生育委员会与公安部为了启用和规范管理新版《出生医学证明》，根据《中华人民共和国母婴保健法》等法律法规的规定结合出生医学证明签发和管理的特点，制定的规范性文件。《浙江省〈出生医学证明〉管理办法》是根据法律法规的规定及国家规范性文件规定的精神，为加强母婴保健工作，保护公民合法权益，结合浙江省实际由浙江省卫生健康委员会、浙江省公安厅制定的规范化文件。出生医学证明是证明新生儿出生状态、血亲关系，申报国籍、户籍等的法定医学证明，主要是保护新生儿合法权益。新生儿出生医学证明上父母亲信息登记，是对该父母子女间血亲关系的确认。因小孩的出生存在一个两性结合、受孕及怀胎和出生的完整过程，自然受孕之后整个过程均由新生儿母亲一方完成，直观可见，故新生儿与母亲的血亲关系天然可证。与母子关系不同，新生儿与父亲之间的血亲关系，因为存在着不为外人知晓的两性结合及受孕过程，对此签发出生医学证明的医疗机构或者从事家庭接生的人员并不具有介入见证的条件及可能性。男女平等，是指男女两性在政治、经济、文化、社会和家庭等各个方面，享有同等的权利，负担同等的义务，并不是具体在社会生活中针对男女两性作出完全一致的规定，在申领出生医学证明过程中根据男女两性在孕育生命过程中不同的作用及婴儿与母亲的血亲关系直观性，同时为了更有利于保护新生儿的合法权益，对新生儿母亲及父亲申领作出不同的规定，真正体现公平、男女平等，且不违反法律法规。故李勇军认为上述两个规范性文件违反平等原则的理由不成立，不予支持。对于医疗机构，基于其为生育孕妇助产接生这一事实，其得以第一时间见证和掌握婴儿与其母亲的关系，也因其直接参与获得了独有的条件与便利，这也是法律赋予其出具出生医学证明职责的根据。上述简单见证及审查显然也是与其能力相匹配。而新生儿与其父亲的关系，尽管与父母亲婚姻多数情况下保持一致，但也存在例外，因此，不能仅凭婚姻关系直接认定新生儿与父亲的血缘关系。对于谁是新生儿真正血缘父亲，最了解、掌握情况的非新生儿母亲莫属，母亲指认的证明效力远强于除亲子鉴定程序外的其他证据。医疗机构并非专业的行政执法机关，除母亲提供新生儿父亲的身份证（有效身份证件），并无其他有关婴儿父亲的信息需要医疗机构去审查核实。故新生儿母亲未提供新生儿父亲信息及有效身份证件，新生儿母亲提供书面声明的，签发机构可以签发单亲出生医学证明的有关规定，并不违反法律规定，且符合医疗机构的审查核实的条件和可能性。综上，李勇军认为上述二规范性文件不合法的理由不成立，不予支持。关于嘉兴妇保院签发的《出生医学证明》的合法性。《中华人民共和国母婴保健法》第二十三条：“医疗保健机构和从事家庭接生的人员按照国务院卫生行政部门的规定，出具统一制发的新生儿出生医学证明”及《浙江省〈出生医学证明〉管理办法》第七条“卫生健康行政部门委托或指定机构、助产机构为《出生医学证明》签发机构……”、第十条“机构内首次申领，及助产机构内出生或急产分娩后立即送往助产机构处理的新生儿，原则上由新生儿母亲向助产机构为新生儿首次申领《出生医学证明》”之规定，嘉兴妇保院作为提供助产服务的医疗保健机构，其根据法律授权依法具有签发《出生医学证明》的法定职责。李勇军所提嘉兴妇保院出具案涉《出生医学证明》违背事实和程序合法问题。李勇军主张其为案涉新生儿的父亲，嘉兴妇保院在出具出生医学证明前已经知道其信息且通过《律师函》的形式告知没有李勇军在场的情况下，不得为朱月娟办理出生医学证明，故嘉兴妇保院知道新生儿生父情况，而不应该直接根据朱月娟的单方申请出具没有父亲信息的案涉《出生医学证明》。《浙江省〈出生医学证明〉管理办法》第十三条“有下列情形的，需提交补充材料：（一）未能提供新生儿父亲身份信息和有效身份证件的、申请办理母方单亲的，新生儿母亲还需提供相应的书面声明（附件2）；……”之规定，确认了新生儿母亲单方面申领新生儿出生医学证明的权利。本案中，朱月娟在申领单亲出生医学证明时，提供了书面声明等材料，不能因为存在婚姻关系而要求新生儿母亲一定要在申领出生医学证明时取得其生父的同意并提供生父的信息，也没有明确的法律规定要求一定要查清新生儿生父情况才能出具出生医学证明情形下，嘉兴妇保院据此签发《出生医学证明》符合规定。李勇军所提的嘉兴妇保院签发《出生医学证明》程序违法且违背事实没有尽到审查义务的意见，没有事实和法律依据，不予采信。关于嘉兴卫健委复议程序合法性问题。浙府法〔2017〕30号文件规定，同意嘉兴市深化行政复议体制改革方案，明确切实加强行政复议工作，加快法治政府建设，推进行政复议体制改革，完善行政复议程序。行政复议局负责本级政府及有关政府工作部门行政案件复议申请的立案审查工作，依法受理行政复议案件，行政复议局负责行政复议案件审理工作，行政复议决定以部门名义作出。李勇军申请的案涉行政复议案件，嘉兴市行政复议局受理并进行审理，由嘉兴卫健委的名义作出行政复议决定，符合上述文件的规定。本案行政复议听证由嘉兴市行政复议局的工作人员主持听证会，符合行政复议程序体制改革的要求。听证过程中，没有嘉兴妇保院的负责人及工作人员参加，不符合规范性文件《浙江省行政复议听证规则（试行）》的规定，听证程序存在瑕疵。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”之规定，复议机关根据申请人、被申请人等提供的证据材料，经书面审查作出行政复议决定为原则。嘉兴卫健委受理李勇军申请的行政复议案件，没有证据表明属于法律法规应当举行行政复议听证的情形，且李勇军在复议程序中也未申请听证，故本案听证程序的瑕疵，并未对李勇军重要的程序性权利造成实质损害，予以指正。同时，复议机关在审理行政复议案件时可以调查取证，故嘉兴卫健委向嘉兴妇保院调取电话录音，符合法律规定。虽然李勇军在嘉兴妇保院签发案涉《出生医学证明》前向签发机构发送《律师函》，要求不得为朱月娟单方申领签发出生医学证明，由于新生儿母亲单方面申领新生儿出生医学证明并不需要取得新生儿父亲的同意，故嘉兴妇保院在签发《出生医学证明》时对李勇军发送的《律师函》是否回复或征求李勇军的意见，并不会影响其作出行政行为的合法性。虽然嘉兴卫健委在行政复议程序中调取的电话录音直接作为证据在行政复议决定书中予以认定，存在瑕疵，但未对李勇军的实体或重要的程序性权利造成实质损害，予以指正。嘉兴卫健委于2019年11月17日受理李勇军的行政复议申请，延期30日作出行政复议决定的通知书送达李勇军，于2020年2月13日作出《行政复议决定书》并送达李勇军，行政复议程序符合法律规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回李勇军的诉讼请求。李勇军上诉称：本案所涉婚生子单亲不是事实，嘉兴妇保院签发的《出生医学证明》的行为违法，其载明的内容不符合事实。嘉兴妇保院明知上诉人与朱月娟系夫妻关系，明知两人的婚生子不是单亲，上诉人也健在，签发的单亲《出生医学证明》未尽审核职责，罔顾事实，违反法律规定，严重损害上诉人的合法权益，也给上诉人造成极大不便和伤害。嘉兴妇保院与朱月娟严重损害了儿童的合法权益。复议机关的复议程序及对未经质证的证据作为事实加以认定违法，复议决定违法，已经对上诉人的权利造成了实质性损害。嘉兴妇保院负责人和经办人员无人出席听证会严重违法，听证程序存在问题，由于嘉兴妇保院的委托代理人不清楚出生医学证明办理流程，导致听证会无法调查清楚相关事实，据此作出的复议决定必然脱离事实本身。国家卫生和计划生育委员会、公安部《关于启用和规范管理新版〈出生医学证明〉的通知》、《浙江省〈出生医学证明〉管理办法》上述二规范性文件制定的内容违反法律规定的平等原则，用词表述具有不确定性，容易让申领者和签发者随意解释。原审未对该二规范性文件的内容进行全面审查，因此作出了错误的审查结论。上诉人请求撤销原审判决，改判支持原审上诉人的诉讼请求。被上诉人嘉兴妇保院答辩称，嘉兴妇保院根据朱月娟申请，向其签发单亲《出生医学证明》的行为符合国家法律法规等相关规定。根据浙江省卫生健康委员会、浙江省公安厅《浙江省〈出生医学证明〉管理办法》第十条、第十二条、第十三条第一款和第十五条第一款的规定，朱月娟于2019年3月19日向嘉兴妇保院申请签发单亲《出生医学证明》所提交的材料均符合上述规定，故嘉兴妇保院签发的案涉《出生医学证明》的行为合法合规，不应被撤销。上诉人要求撤销《出生医学证明》，另行申领的要求于法无据。根据《浙江省〈出生医学证明〉管理办法》的规定，上诉人要求撤销案涉《出生医学证明》，由其单独申领或换领的要求均不符合法律法规的规定。上诉人所谓的家庭矛盾，不应成为其损害新生儿合法权益的理由。嘉兴妇保院始终坚持中国儿童发展纲要中提出的各级政府和有关部门坚持“儿童优先”的原则，在法律法规的规定下，合法合规为新生儿办理出生医学证明，充分保障新生儿合法权益。嘉兴妇保院作出《出生医学证明》的行为，适用法律正确、程序合法、完全符合法律规定，依法应予维持。被上诉人嘉兴妇保院请求驳回上诉人的上诉，维持原判。被上诉人嘉兴卫健委答辩称，嘉兴卫健委复议程序合法。上诉人于2019年11月17日申请行政复议，嘉兴卫健委于2019年11月22日依法受理，2019年12月20日组织听证，2020年1月15日决定延长审理期限30日，于2020年2月13日依法作出《行政复议决定书》，邮寄送达上诉人。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条及《浙江省行政复议听证规则（试行）》第五条规定，本案不属于应当采取听证方式审理的情形，且上诉人亦未提出书面听证申请。本案听证程序并不是行政复议决定的必经程序，听证过程不影响复议结果的认定。听证系嘉兴卫健委为了方便查清事实，主动采取的调查方式。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十四条“行政复议人员向有关组织和人员调查取证时，可以查阅、复制、调取有关文件和资料，向有关人员进行询问”的规定，嘉兴卫健委作为复议机关有权向嘉兴妇保院调取电话录音，该电话录音并不必然经过质证才有效，且该电话录音不影响对本案基本事实的认定。综上，嘉兴卫健委在李勇军提起行政复议申请后，受理、审理及作出行政复议决定的程序符合法律规定，程序合法。2019年3月19日，朱月娟向嘉兴妇保院提交相关材料申领出生医学证明并作出书面声明。同日，嘉兴妇保院作出《出生医学证明》，符合《浙江省〈出生医学证明〉管理办法》第十三条“有下列情形的，需提交补充材料：（一）未能提供新生儿父亲信息和有效身份证件、申请办理母方单亲的，新生儿母亲还需要提供相应的书面声明”的规定。被上诉人嘉兴卫健委请求驳回上诉人的上诉，维持原判。原审第三人朱月娟述称，上诉人所诉的关于离婚诉讼中的有关情况与事实不符，朱月娟系合法申领出生医学证明，不存在违法行为。原审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，2019年3月19日，朱月娟向嘉兴妇保院为其2016年4月20日在嘉兴妇保院分娩产下的男婴申领《出生医学证明》。同日，嘉兴妇保院签发《出生医学证明》。嘉兴妇保院作为朱月娟分娩男婴的助产机构，根据《浙江省〈出生医学证明〉管理办法》第七条、第十条的规定，具有签发涉案《出生医学证明》的法定职责。因朱月娟申领《出生医学证明》时未提供男婴父亲有效身份证件，在朱月娟提供母方单亲书面声明后，嘉兴妇保院签发《出生医学证明》符合《浙江省〈出生医学证明〉管理办法》第十三条第（一）项的规定，在签发的《出生医学证明》中除男婴父亲栏内无内容外，其他内容由申领人朱月娟签字确认，具有事实依据，程序合法。国家卫生和计划生育委员会、公安部《关于启用和规范管理新版〈出生医学证明〉的通知》要求，自2014年1月1日起启用新版《出生医学证明》。《浙江省〈出生医学证明〉管理办法》第二条规定，《出生医学证明》是证明新生儿出生状态、血亲关系，申报国籍**籍，取得公民身份号码的法定医学证明。《浙江省〈出生医学证明〉管理办法》第三章规定了如何申领《出生医学证明》，对如何首次申领、换领、补领《出生医学证明》作出明确规定。在首次申领《出生医学证明》时，又根据新生儿出生在助产机构内或助产机构外的情形以及新生儿父母双方申领或新生儿母亲单方申领、新生儿母亲因死亡、失踪、羁押或无完全民事行为能力等原因无法提供有效身份证件等情形如何申领分别作出明确规定。该办法之所以在新生儿父母双方均能提供有效身份证件的通常情形以外，对其他特殊情形出现时如何申领《出生医学证明》作出规定，均是出于保障新生儿合法权益的立法目的。从该办法的第十一条“助产机构应当加强申领前告知。孕妇孕中晚期保健或入院时，助产机构应向孕妇发放《出生医学证明》申领须知，指导孕妇及其家属熟悉《出生医学证明》申领流程，提前确定新生儿姓名。新生儿出生后，助产机构应在产妇出院前告知新生儿监护人尽早申领《出生医学证明》。”及该办法第二十六条“新生儿父母或其他监护人应在新生儿出生后一个月内，向父亲或母亲户口所在地公安派出所申报出生登记，并提交以下材料：……”的规定可知，新生儿父母或其他监护人应在新生儿出生后尽快申领《出生医学证明》并尽早到公安机关申报出生登记。因此，《浙江省〈出生医学证明〉管理办法》针对不同情形如何申领新生儿《出生医学证明》作出的规定，正是考虑现实生活中可能存在的多种情形下，如何使新生儿不受影响，及时取得《出生医学证明》。至于申领情形中是父母双方申领或是母方单亲申请或是新生儿父亲申领的规定，均不构成对男性或者女性的歧视。上诉人认为国家卫生和计划生育委员会、公安部《关于启用和规范管理新版〈出生医学证明〉的通知》和《浙江省〈出生医学证明〉管理办法》违反男女平等的法律原则的主张不能成立。嘉兴妇保院签发的涉案《出生医学证明》并非新生儿父亲的身份证明，涉案《出生医学证明》中“父亲”信息一栏无内容亦不影响上诉人依照民事判决行使父亲对孩子的探视权。因此，嘉兴妇保院签发《出生医学证明》未侵犯上诉人的合法权益。嘉兴卫健委复议维持嘉兴妇保院签发的涉案《出生医学证明》正确。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，其诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李勇军承担。本判决为终审判决。审 判 长 许艳华审 判 员 孙 军审 判 员 李 平二〇二一年二月二日法官助理 吴 伟书 记 员 张叶娟书 记 员 俞连芳14-