湖南省郴州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）湘10行终60号 上诉人（原审原告）肖刘贵，男，1964年5月19日出生，汉族。 被上诉人（原审被告）嘉禾县行廊镇肖家村村民委员会，住所地湖南省嘉禾县行廊镇肖家村。 法定代表人肖斌仔，该村委会主任。 被上诉人（原审被告）嘉禾县肖家水电站，住所地住所地湖南省嘉禾县观音山水库管理所。 法定代表人李本益，该站负责人。 上诉人肖刘贵因与被上诉人嘉禾县行廊镇肖家村村民委员会（以下简称肖家村委会）、被上诉人嘉禾县肖家水电站（以下简称肖家水电站）其他行政行为一案，不服湖南省桂阳县人民法院（2020）湘1021行初297号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告；第二十四条第二款规定，当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。由此可见，村民委员会只有在法律、法规、规章授权的情况下，履行行政管理职责的行为，才是行政行为。本案中，肖家村委会与肖家水电站通过签订协议的方式，约定水电开发而实施肖刘贵诉称的强拆行为，系村民自治行为，而非依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行政行为，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的提起行政诉讼应属于人民法院受案范围的起诉条件。 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，肖刘贵不能证明其为案涉土地的使用权人或实际使用人，肖刘贵以个人名义诉集体土地强制拆除行为及涉集体土地的协议行为不具备原告主体资格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案肖刘贵诉称的协议及补充协议行为分别发生在2003年7月和2007年8月，肖刘贵诉称的拆除行为发生在2003年期间，至今已远远超过五年起诉期限的规定，人民法院不予受理。已经受理的应当驳回起诉。 综上所述，肖刘贵的起诉不属于行政诉讼受案范围，所诉的行为已超过法定的起诉期限，肖刘贵不具有本案的诉讼主体资格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十九条第一款第（一）（三）（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）（二）项、第三款之规定，一审裁定：“驳回原告肖刘贵的起诉。本案不收取案件受理费。” 上诉人肖刘贵不服上述行政裁定，上诉称：一、管理国家水资源和利用集体水利资源及集体所有土地等是村民委员会的法定职责。肖家村委会与肖家水电站在嘉禾县肖家镇人民政府的见证下签订的《协议书》不属于村民自治，应属职权职务的行政行为，属于行政诉讼的受案范围。二、肖刘贵是代表肖家村民701名村民提起的诉讼，有村民代表签名盖手印授权，肖刘贵符合诉讼主体资格，应得到支持。三、本案涉及不动产的行政行为，有二十年的起诉期限，故肖刘贵提起本案诉讼未超过起诉期限。综上，肖家村委会与肖家水电站签订的《协议书》侵犯了肖刘贵所在村组700多名村民的集体利益，应属于行政诉讼的受案范围。请求撤销一审裁定，依法处理。 经审理查明，上诉人肖刘贵认为肖家村委会和肖家水电站于2003年7月30日签订的《协议书》及2007年8月14日签订的《关于樟木滩电站上缴肖家村委会管理费的补充协议书》违法，并强拆强占肖刘贵及所在村村民的土地和房屋等财产，侵犯了其合法权益，遂于2020年10月30日向湖南省桂阳县人民法院提起诉讼，请求：1.依法确认肖家村委会强拆强占土地及房屋电站设施的行政行为违法；2.撤销肖家村委会和肖家水电站签订违反法律规定的《协议书》《补充协议书》；3.责令肖家水电站停止侵害，排除妨害，返还无偿侵占的三宗土地以及坝渠、电站设施设备给肖刘贵；4.判令肖家村委会和肖家水电站赔偿造成肖刘贵的损失。 本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益,有权向人民法院提起行政诉讼,但起诉应当符合法定起诉条件。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条明确规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”根据上述法律，村民委员会是一个基层群众性自治组织，不是行政机关，其只有在法律、法规、规章授权的情况下，履行行政管理职责的行为，才是可诉的行政行为。《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条规定：“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。由此可见对土地进行的管理,是农村基层群众性自治组织对属于农民集体所有的土地进行的管理,并不是行使行政职权、履行行政职责的行为。本案中，肖家村委会与肖家水电站签订《协议书》的行为，系村民自主管理集体所有的土地和资源的自治行为，不属于村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职权的行为。因此，上诉人主张被诉行为属于行政行为，属于行政诉讼受案范围的观点不能成立，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，程序合法。上诉人的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不交纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 何文捷 审 判 员 谷 敏 审 判 员 王 洪 二〇二一年二月二十二日 法官助理 罗颖媚 书 记 员 李 谊 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。