浙江省衢州市柯城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0802行初219号 原告王土香，女，1944年9月23日出生，汉族，住浙江省常山县。 委托代理人（特别授权代理）詹林泉，男，1958年6月15日出生，汉族，住浙江省常山县，系原告王土香女婿。 被告常山县自然资源和规划局，统一社会信用代码11330822MB1686462Q，住所地浙江省常山县天马街道白马路**。 法定代表人黄晓东，局长。 出庭应诉的行政机关负责人吴素贞，副局长。 委托代理人（特别授权代理）涂琳。 委托代理人（特别授权代理）李子仙，浙江三衢律师事务所律师。 原告王土香诉被告常山县自然资源和规划局（以下简称常山资规局）不履行行政确认法定职责一案，于2020年7月28日向本院提起行政诉讼，应原告申请，本院将该案引调至本院行政争议调解中心进行调解，并依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。因调解未果，本院于同年9月1日立案，并依法组成合议庭，于同年12月10日公开开庭审理了本案。原告王土香的委托代理人詹林泉，被告常山资规局的负责人（副局长）吴素贞、委托代理人涂琳、李子仙到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2020年7月14日，常山资规局对原告王土香作出《关于王土香〈请求履行法定职责申请书〉的答复》，称原告反映的问题是其自身违章建设、测绘的误差等多方面原因造成的等。 原告王土香起诉称，原告经拍卖、审批于2016年4月20日取得地字第2016浙规证083031C号建设用地规划许可证，该证规划用地红线保证行走、采光、安全通道等基本设施，本是一个法律文件需要保护和遵守的。同年10月份由被告（当时规划中心）、常山县测量队、村两委主要领导以及4户成排的建房人共同参与建房放样，放样最后至本户发现不足其他建房人规划用地一半的规划用地严重毁损，被告规划人员对成排4户用地进行调整，并会同测量队进行修改测绘，最后确定4户建房位置放线，经原告对规划用地红线在平整用地上反复对比，规定用地15.17米，而实测只14.72米，在平整土地上，减去建房10米，其用地非常狭窄拥挤，工作人员发现后表示回单位汇报，会予你户满意解决毁损用地。原告感到安慰，内心对职能部门公信力深信不疑。嗣后按建房规定“四到场”和被告单位作为邻居不断反复询问。讨论结果时，不是搪塞、推诿，就连具体科室联系人都不知何人。为慎重起见，2018年9月28日原告向被告职能部门提出书面申请书，一直没有任何回应。无奈之下，于同年12月25日进行信访，参与接访业内人士表示:反映问题并不复杂，毁损补足在技术上也容易，但土地毁损要有规划专业丈量出具。2019年12月24日原告再次信访，县政府领导接访后当即指出：土地毁损像市场买菜，发生缺斤少两就应当补足，该赔偿就得赔偿。并对此事一拖数年未解决，感到震惊，当即要求被告在规定期限内提交书面汇报报告，并指定专人催办。12月30日被告具体实施人制作出具《关于王土香户的建房放样过程中尺寸减少的答复》作为汇报报告，为该答复更具真实性，做到相互印证效果，以专业红蓝线制作标明《王土香户平面图》两次信访作规划用地无毁损，无差错结论。2020年5月26日由县司调中心、天马街道及被告和村两委主要领导进行实地核查，仍由被告工作人员实施丈量，在共同见证下，丈量人员虽不规范丈量也难掩盖规划用地毁损真相，对《王土香户平面图》核实，在实地数据对比，平面图出具红、蓝线数据虚构，查无出处，在实地核查后会议中要求被告对真实用地毁损数据由专业测绘资质单位测绘后出具。6月1日原告到被告规划科室询问测绘安排情况，根本无人办理，高高在上的态度。6月29日原告以《请求履行法定职责申请书》确认原告建房西侧南、北确切用地毁损数据，7月16日被告向原告送达《关于〈王土香请求履行法定职责申请书〉的答复》，原告请求履职本是法律件，而被告却当成信访件，该答复啼笑皆非，不知所云。答复第1条否定用地毁损，而在第2条答复中又承认用地毁损存在，已被实地查无出处，数据虚假，被告仍沿用作为佐证，又与先前提供作为法律证据的《房屋建筑面积测绘成果书》数据相悖。答复第2条字里行间，使人感慨万千：（一）被告承认“存在略微差异具体以实测为准与答复第1条是两个截然不同结果，即未实测，又何得出用地毁损为0.11米，即为“略微差异”村委还有必要研究拆除驳坎退让。（二）“此前多次协商”被告具体实施人员早己知晓用地长度毁损事实，在长达2年信访中不但不予承认事实，为掩盖自身错误出具所谓权威专业俩份书证为佐证，隐瞒真相，为官不为。对其公信力非常消解，“村委今后进行配套建设提升项目时同意南侧山体驳坎重新建设”进行退让。是推卸责任，没有担当，村建驳坎高2米多，宽1米，防止泥石流或塌方功能，山体退无可退，拆除存在安全隐患，有谁担责，退一万步说，山体退让属修建性详细规划，村委没有此职能权利，实际上山体目前根本不可能退让。（三）被告将规划用地严重毁损归咎于建筑，测绘原因造成，原告不敢苟同，用地规划先前为固有，客观存在，西侧南、北共长度15.7米，不可能因建筑而缩短为只14.72米长，至于本户是否违章建筑是根据3个职能部门会议通知规定建筑，没有违反通知要求，故在此不重复（与本案无关至于被告认为测绘错误，也应出被告向原告承担责任。依法履行法定职责确认原告用地毁损真实数据，根据《浙江省城乡规划条例》第二十八条第二款规定，《物权法》第三十六条规定，采取听证等形式，听取利害关系人的意见，权利人可以请求修理、重做、更换实或者恢复原状。综上所述，被告在工作中出现错误，这本是再平常不过了，及时修复纠正补足，不失为好办法，但被告具体实施人明知地段毁损严重，造成原告用地更为狭窄、拥挤，为隐瞒错误，不应利用职能权力提供所谓两份书证作为佐证，极力否认毁损事实，其作为行政人员基本的诚信荡然无存。在原告请求依法履责达数年之久，被告具体实施人在当前“不忘初心，牢记使命”主题教育下，仍不知更正，其行政行为涉嫌滥作为。从未与原告谋面或解释，一直对待普通民众，这种高高在上的态度，四年之久又不进行实施测量表现为行政懒散，其不作为行为违法，为维护原告人身合法权益，故提起诉讼，请求：确认被告未依法履行行政，确定原告地字第2016浙规证083031C号建设用地规划许可证规定的用地红线西侧南、被用地毁损的不作为行为违法，并判令被告依法履行法定职责。庭审中，原告明确其诉讼请求为：确认被告常山资规局未依法履行确定原告地字第2016浙规证083031C号建设用地规划许可证用地红线西侧南北用地毁损长度的行为违法并责令被告履行法定职责。 被告常山资规局答辩称，一、被告不存在不履职的违法行为，原告起诉缺乏事实根据，不符合受理条件，应裁定驳回起诉。原告于2020年6月29日向被告提交《请求履行法定职责申请书》一份，要求被告履责确定原告依法取得的建设用地规划许可证（地（地字第2016浙规证**规划用地红线图西侧毁损长度，并书面答复。经查，2016年2月18日，原告申请在集体土地上新建房屋，占地面积为85平方米，层数为3层，建筑面积为255平方米。原告所在的北屏山村委会及天马街道办事处均同意上报。《浙江省城市规划条例》第三十二条第二款规定，在城市、镇总体规划确定的城镇建设用地范围内使用集体土地的建设项目，建设单位或者个人应当持村民委员会签署的书面同意意见向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设用地规划许可证。……第四款规定，建设用地或者个人取得建设用地规划许可证后，方可申请用地。2016年4月20日，原常山县住房和城乡建设规划局向原告核发了建设用地规划许可证（地字第2016（地字第2016浙规证**为85平方米，并附规划用地红线图，在许可证“遵守事项”中告知“本证所需附图与附件由发证机关依法确定，与本证具有同等法律效力”。根据原告规划用地红线图显示，原告用地南北向为10米，因总面积为85平方米，故东西向应为8.5米。根据原告提供的2018年9月29日由常山县测量队出具的《房屋建筑面积测绘报告书》的记载，原告房屋占地面积为108.27平方米，其中南北向为11.54米，东西向为9.08米（有部分为10.38米），故原告建设的房屋用地南北向及东西向均已超过规划用地红线，说明规划用地红线南北向10米、东西向8.5米均足额，不存在规划用地红线毁损或不足的事实，当然被告也就不存在确定原告用地红线西侧南、北用地损毁的职责。原告违反《浙江省城乡规划条例》第三十四条第二款“建设单位或者个人应当按照规划条件进行建设”的规定超规划条件进行房屋建设，构成违法。故，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原告起诉被告不履职缺乏基本的事实依据，原告起诉不符合受理条件，应裁定驳回起诉。二、原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，相关理由不成立。原告建房后发现通行不便，便通过信访、履职申请等方式要求被告确定红线损毁。被告认为，原告超规划建设是造成现实通行不便的主要原因。根据《浙江省城乡规划条例》的规定，确需变更规划条件的，应当经城乡规划主管部门批准。但如需变更规划条件满足原告所谓的通行条件，则只能缩小用地规划许可的面积，而不是增加规划许可的面积。原告认为规定用地15.17米，实测只有14.72米，减去建房10米，则用地非常狭窄拥挤。被告认为，原告建房南北向10米是许可用地的最大范围，原告如觉得通行狭窄，则可不足10米进行建设，原告不但不少建设，反而超规划多建设，只会导致通行更狭窄，且南北向许可就算可超过10米，也只会造成通行更狭窄，原告要求确认红线毁损没有任何意义。原告也认为用地规划在先，客观存在。应原告的申请，被告核发了建设用地规划许可证，被告仅是对原告拟用地的规划许可，而实际用地是由原告建房使用土地，就算是损毁也只能是原告自身建设行为导致，被告的规划许可仅是许可行为，且先于原告的建设行为，规划红线不可能直接造成损毁的后果。原告在诉状中引用《浙江省城乡规划条例》第二十八条第二款及《中华人民共和国物权法》第三十六条的规定以支持自己的主张完全不成立。《浙江省城乡规划条例》第二十八条第一款规定，规划许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，规划许可机关在作出规划许可决定前，应当将许可内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府门户网站和建设项目现场等场所进行公告，公告期限不少于十日。第二款规定，申请人、利害关系人对许可事项提出异议的，规划许可机关应当研究处理，并及时回复处理结果。申请人、利害关系人在法定期限内提出听证要求的，规划许可机关应当组织听证。《中华人民共和国物权法》第三十六条规定，造成不动产或动产损毁的，权利人可以请求修理、重作、更换或者恢复原状。原告认为，被告应当采取听证等形式，听取利害关系人的意见，权利人可以请求修理、重作、更换或者恢复原状。被告认为，原告完全误解了相关法律规定的立法本意。《浙江省城乡规划条例》第二十八条适用的前提是规划许可直接涉及规划许可申请人与他人之间重大利益关系的情形，意在平衡申请人与利害关系人的权益保护。而《中华人民共和国物权法》第三十六条规定的是造成权利人不动产或者动产损毁的，权利人享有的相关请求权。但本案涉及的用地规划许可不涉及原告与其他利害关系人的重大利益关系，也不存在原告的不动产或动产被损毁的情形，原告适用上述法律条款以支持其主张完全不成立。而且，原告在取得建设用地规划许可证之后还申领了《建设工程规划许可证》，足可证明原告对被告的用地规划许可包括相关规划用地红线图的认可，原告在超规划建设后，又就相关用地规划许可提出异议，缺乏法律可保护的利益，不具有诉的正当性。综上，请求驳回原告的起诉或驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2020年6月29日，原告王土香向被告常山资规局提交《请求履行法定职责申请书》，请求被告“履责确定申请人依法取得地字第2016浙规证083031C号《建设用地规划许可证》的规划用地红线图西侧毁损长度，以书面答申请人。”2020年7月14日，被告对原告作出《关于王土香〈请求履行法定职责申请书〉的答复》，答复称：1.你2019年12月24日信访反映的规划用地红线图西侧毁损0.45米的事项，我单位已于2019年12月30日出具了《关于王土香户的建房放样过程中尺寸减少的答复》，且附图（王土香平面图）中的尺寸已实测作证。2.对你户房屋用地红线西北角与北面边坡驳坎、西南角与南面驳坎距离不足进行核实：2016年4月20日，规划部门根据申请材料按照文件要求许可你户用地红线面积为85平方米，实际建设时你户总用地面积108.27平方米，超出许可面积23.27平方米，超用地红线情况已交由县综合执法局进行处罚。根据许可用地红线图你户房屋西北角距离北面边坡驳坎为2.02米，原西南角距离边坡驳坎为3.11米，由于你户实际建设时西侧、南侧突破了原许可用地红线范围，导致房屋西南角与南边驳坎约3米左右（具体以实测为准），比许可距离3.11米略小；若按照原许可用地红线建设，房屋西北角与北面边坡驳坎距离可达到2.02米。因现状山体与边坡驳坎测量时间非同时进行，存在略微差异，且北屏山村村委会已告知你户，若对该距离有异议，村委会今后进行配套建设提升项目时同意南侧山体驳坎重新建设，以满足房屋西南角距离南面边坡驳坎3.11米的要求。据此，你所反映的问题是由你户本身的违章建设、测绘的误差等多方面原因造成的，你户土地从北屏山村委中取得，此前多次协调，村委已明确告知你户今后在配套提升建设时，南侧的驳坎将按原许可红线距离要求进行退让。 另查明，2016年4月20日，原常山县住房和城乡建设规划局向原告核发地字第2016浙规证083031C号建设用地规划许可证，载明用地面积为85平方米，并附规划用地红线图，该许可证“遵守事项”中明确：“四、本证所需附图与附件由发证机关依法确定，与本证具有同等法律效力”。该许可证所附规划用地红线图载明，原告用地南北向为10米，总占地面积85平方米。 2019年12月30日，被告对原告作出《关于王土香户的建房放样过程中尺寸减少的答复》，答复称：1.该户规划红线的进深为10米，面宽为8.5米，房屋实际建成进深为11.55米，面宽为9.08米。与规划红线相比，南侧超1.55米，西北角超0.84米，造成实际建筑物和周边距离与原规划不符；2.该户北面为宅间路和驳坎，原规划该地块转弯处没有设计连接西侧的道路。 上述事实有经庭审举证、质证，本院予以认定的《请求履行法定职责申请书》《关于王土香〈请求履行法定职责申请书〉的答复》、地字第2016浙规证083、地字第2016浙规证**建设用地规划许可证及红线图程中尺寸减少的答复》及所附王土香户平面图等证据证实，足以认定。对原告对测量结果的质疑，本院组织原、被告及相关技术人员对规划红线图、现场实际情况进行确认、测绘，核实结果与被告答复内容基本一致，在此情况下原告仍坚持异议，缺乏依据，本院不予支持。 本院认为，对原告王土香请求确定其“规划用地红线图西侧毁损长度”的申请，被告常山资规局已经书面答复原告，告知规划红线情况及对原告房屋实测结果并附测绘图，明确因原告超红线建设等原因造成原告房屋与周边距离和规划红线图中的距离存在出入，该答复的内容与规划红线图、现场测量结果一致，具有事实和法律依据，被告已经履行了法定职责。原告坚持否定测量结果，经本院现场核实后仍有异议，但又不能提供相应证据证明，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王土香的诉讼请求。 案件受理费50元，原告王土香负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于浙江省衢州市中级人民法院。 审 判 长  秦新举 人民陪审员  胡天姿 人民陪审员  盛慧英 二〇二一年二月十八日 书 记 员  雷钱雷