辽宁省锦州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽07行终11号上诉人（原审原告）：周航，男，1987年11月18日出生，满族，住辽宁省海城市。委托诉讼代理人：孙秀云，女，1957年10月7日出生，汉族，退休职工，住辽宁省黑山县。委托诉讼代理人：戚迎明，辽宁峻达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：黑山县住建综合服务中心，住所地黑山县黑山街道解放南街**。法定代表人：韩世清，该服务中心主任。委托诉讼代理人：张晓波,该服务中心科长。委托诉讼代理人：夏桂君,辽宁智源律师事务所律师。上诉人周航诉被上诉人黑山县住建综合服务中心房屋所有权登记一案，不服辽宁省北镇市人民法院（2020）辽0782行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2011年，开发商佟玲嫚借用黑山县腾飞房地产开发有限公司资质开发建设黑山县嘉源财富广场项目。2013年11月，佟玲嫚因资金周转问题，向原告周航借款800万元。11月25日，原告周航（乙方）与黑山县腾飞房地产开发有限公司（甲方）签订五份《房屋购销合同》，合同约定：乙方认购嘉源财富广场项目东2号、7号、8号、9号、北12号门市，价格每平方米6160元，总价款9997987.00元。甲方给乙方出具了收款收据。同日，黑山县腾飞房地产开发有限公司向原黑山县房产管理处提出为购房人周航办理房屋所有权登记申请，并提交以下材料：房屋所有权登记申请书、嘉源财富广场购销合同、收款收据、黑山县房屋所有权登记发证审批表。原黑山县产管理处登记科科长刘颖受原黑山县房产管理处处长于晓龙指派，在黑山县嘉源财富广场只有《房屋预售许可证》的情况下，为上述房屋办理了产权登记，房权证号分别为：黑房字第**、黑房字第××号、黑房字第××号、黑房字第××号、黑房字第**。2018年4月4日，黑山县监察委员会给原黑山县房产管理处下发（2018）黑监建字第1号监察建议书：建议原黑山县房产管理处依照《房屋登记办法》第八十一条之规定，撤销周航名下黑山县嘉源财富广场自东向西向北第2号、第7号、第8号、第12号门市的房屋产权登记。2018年5月14日，原黑山县房屋管理处依据上述监察建议书下发通知：撤销登记在原告周航名下黑山县嘉源财富广场自东向西向北第2号、第7号、第8号、第12号门市的产权登记。房房房权证号分别为黑房字第**、房字第××号、房字第××号、黑房字第**2018年5月21日，原黑山县房屋管理处在锦州日报上发布第412号公告，将上述房屋所有权证给予注销，公告作废。2018年5月23日，原黑山县房屋管理处向监察委员会报告了撤销房屋所有权证的情况。后原告周航向辽宁省黑山县人民法院提起行政诉讼，要求原黑山县房产管理处作出的撤销原告所有的四户房屋所有权证的具体行政行为违法，撤销该具体行政行为，恢复原告所有的四户房屋所有权证。黑山县人民法院于2018年11月12日，作出（2018）辽0726行初31号行政判决书，判决驳回原告周航诉讼请求。周航不服，向锦州市中级人民法院提出上诉，锦州市中级人民法院于2019年4月19日，作出（2019）辽07行终28号行政判决书，判决：撤销黑山县人民法院（2018）辽0726行初31号行政判决，撤销上述原黑山县房产管理处2018年5月14日作出的通知及2018年5月21日作出的第412号公告。2019年5月15日，被告接到赵海岩、毛淑珍、刘成（刘政礽父亲）、张蕊、王娓静等五人实名举报原告周航违法取得涉案五本房屋所有权证。2019年5月25日，被告召开重大行政处罚案件集体讨论会，经全体与会人员集体讨论表决，一致决定撤销黑山县嘉源财富广场涉案五本不符合规定取得的房屋所有权证。2019年6月25日，被告黑山县住建综合服务中心作出黑住建中心听告字（001）号听证告知书，拟作出行政撤销决定，撤销涉案五本房屋所有权证，并以微信方式向原告周航告知相关听证事项，原告明确表示放弃听证权利。2019年7月1，被告黑山县住建综合服务中心作出关于黑山县嘉源财富广场（周航名下）五本房屋所有权证撤销作废通知：登记在周航名下的黑山县嘉源财富广场相对应五本房屋所有权证（黑房权房权证黑山镇字第**、×号、第××号、第××号、第××号），违反房屋所有权登记规定，依法应予以撤销作废。2019年7月3日，被告黑山县住建综合服务中心于锦州日报发布第001号公告：对登记在周航名下的（房屋所有权证号：黑房权证房权证黑山镇字第**、号、第××号、第××号、第××号，房屋坐落：一街嘉源财富广场东二户、东七户、东八户、东九户、由东向西向北十二户，用途营业）房屋登记、房屋所有权证予以撤销，现公告作废。原告不服，向黑山县人民法院再次提起行政诉讼，锦州市中级人民法院裁定本案由北镇市人民法院管辖。另查，中共黑山县委办公室于2019年2月26日印发《黑山县住建综合服务中心主要职责、内设机构和人员编制》的通知，确定黑山县住建综合服务中心的主要职责包括房屋交易服务和房屋权属登记。嘉源财富广场开发建设项目无《国有土地使用证》、《建设用地使用证》、《建设工程规划许可证》。2020年1月6日，黑山县信访工作联席会议办公室印发关于解决黑山县嘉源财富广场办理不动产权证问题的信访联席会议纪要，会议决定：1、小区项目开发建设相关手续暂不作为申请不动产证登记的前置要件；2、购楼人凭购楼合同、购楼发票或者购楼收据等相关材料到住建中心部门办理房屋推送手续；3、购楼人凭购楼合同、购楼发票或者购楼收据等相关材料到县税务部门办理缴纳税费手续。在此基础上由县自然资源部门办理房屋不动产权证书手续。基于上述决定，被告在撤销原告名下的涉案五个门市登记后，又将上述房屋分别登记他人的名下。原审法院认为，根据中华人民共和国建设部令第168号《房屋登记办法》第四条规定，房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。《不动产登记暂行条例》第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。2019年2月26日以前，原黑山县房产管理处系负责办理房屋所有权证的不动产的登记机构，故原黑山县房产管理处撤销涉案五本房屋所有权证具有法定职权，现该职权已由黑山县政府划归黑山县住建综合服务中心，故黑山县住建综合服务中心对撤销、作废涉案五本房屋所有权证具有法定职权。涉案房屋登记发生在2013年，应当适用中华人民共和国建设部令第168号《房屋登记办法》对涉案被告具体行政行为进行调整。涉案房屋登记属于国有土地范围内房屋登记，故应适用房屋登记办法关于国有土地范围内房屋登记的相关规定进行调整。《房屋登记办法》第三十条规定：因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）建设用地使用权证明；（四）建设工程符合规划的证明；（五）房屋已竣工的证明；（六）房屋测绘报告；（七）其他必要材料。第三十二条规定：发生下列情形之一的，当事人应当在有关法律文件生效或者事实发生后申请房屋所有权转移登记：（一）买卖；第三十三条规定：申请房屋所有权转移登记，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；（四）证明房屋所有权发生转移的材料；（五）其他必要材料。第二十二条规定：有下列情形之一的，房屋登记机构应当不予登记：（一）未依法取得规划许可、施工许可或者未按照规划许可的面积等内容建造的建筑申请登记的；本案房屋登记属于申请房屋所有权转移登记，依照房屋登记办法第三十三条的规定，应当提交房屋所有权证书或者房地产权证书及必要的契税证明，但因开发企业未取得建设用地使用权证明、建设工程符合规划的证明，属于房屋登记办法第二十二条规定的房屋登记机构应当不予登记的情形，故其未办理房屋所有权初始登记，因此，在开发企业申请办理涉案房屋转移登记时未能提交房屋所有权证书或者房地产权证书，同时也没有提交必要的契税证明，申请人办理涉案房屋所有权转移登记所提交的材料，不符合上述法规的规定，原黑山县房产管理处办理涉案房屋所有权转移登记的行政行为，系主要证据不足，违反法律规定，依法应予撤销。最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定：被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行政行为违法，不撤销登记行为。关于本案撤销被诉房屋登记行为是否将给公共利益造成重大损失及原告对涉案房屋是否构成善意取得的问题。首先，关于涉案房屋登记行为违法，撤销是否将给公共利益造成重大影响的问题。虽然现被告在涉案建设项目仍未取得建设用地使用权证明、建设工程符合规划的证明的情况下，又将涉案房屋登记在他人名下，但该登记行为并不构成公共利益，故撤销涉案房屋登记行为不存在给公共利益造成重大影响的问题；其次，关于原告对涉案房屋是否构成善意取得问题。《中华人民共和国物权法》第一百零六条对善意取得制度作出了规定：一是善意，二是支付合理对价，三是物权已发生变动。本案，原告是基于佟玲嫚向其借款800万元而与开发企业签订的认购合同，原告与佟玲嫚之间系名为买卖实为借贷的法律关系，原告向佟玲嫚支付的是借款，而不是购房款，故不能认定原告构成善意并已经支付了合理对价，原告的购房行为不构成善意取得，不适用相关行政法律关于第三人善意取得房屋登记行为的规定。综上，现黑山县住建综合服务中心作出撤销原黑山县房产管理处作出的涉案房屋所有权登记的行政行为，具有事实和法律依据，并无不当。黑山县住建综合服务中心在作出涉案行政行为前，依法履行了拟作出行政撤销决定、听证告知程序和集体讨论程序，其所作出的涉案行政行为符合法定程序。关于原告所主张的行政赔偿问题，虽然原黑山县房产管理处将涉案房屋登记在原告名下的行政行为违法，现黑山县住建综合服务中心又将该登记行为撤销，但因原告与佟玲嫚之间系名为买卖实为借贷的法律关系，原告对涉案房屋并不构成善意取得，所以，现黑山县住建综合服务中心撤销原黑山县房产管理处将涉案房屋登记在原告名下的行政行为，对原告并未造成财产损失，故不应承担行政赔偿责任。综上所述，原告要求依法撤销被告作出的撤销涉案房屋所有权登记的行政行为以及要求被告予以行政赔偿的诉讼请求，理由不成立，依法应予驳回。依照中华人民共和国建设部令第168号《房屋登记办法》第二十二条、第三十条、第三十二条、第三十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，并经本院审委会讨论决定，判决：驳回原告周航的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周航负担。宣判后，周航不服一审判决，向本院提出上诉。周航上诉称：请求撤销辽宁省北镇市人民法院作出的（2020)辽0782行初23号行政判决书，依法改判驳回原告的起诉。事实与理由：一、被上诉人并非本案适格被告，不具有撤销不动产登记的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，行政诉讼是通过对被诉行政行为进行合法性审查以解决行政争议的活动，其当事人具有恒定性，行政诉讼的原告只能是行政管理的相对方，即公民、法人或者其他组织；行政诉讼的被告只能是行政管理的管理方，即作为行政主体的行政机关或法律、法规授权的组织。本案中，被上诉人黑山县住建综合服务中心并非法律、法规授权的组织，而是黑山县人民政府的直属事业单位，依法不具有诉讼主体资格。二、被上诉人并无撤销不动产登记的主体资格，故本案应在程序上驳回起诉。上诉人在本案诉讼过程中通过原审法院调取的黑山县委办公室下发的《关于印发〈黑山县住建综合服务中心主要职责、内设机构和人员编制〉的通知》，才得知被上诉人不具有撤销不动产登记的职权，故不具有诉讼主体资格，原审法院应首先向原告释明变更被告的诉讼权利，在上诉人拒绝变更后驳回起诉，而不能直接进行实体审理，驳回上诉人的诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院在审理行政案件过程中，可供裁判的依据仅限于法律、法规。原审法院为确定被上诉人的职权依据，调取了《关于印发〈黑山县住建综合服务中心主要职责、内设机构和人员编制〉的通知》，该“通知”明显属于法律、法规和规章之外的其他规范性文件，原审法院以此确定被上诉人具有作出案涉具体行政行为的法定职权，并据此作出裁判违背上述法律规定。此外，，地方政府下设部门及其职权范围均由《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定《关于印发〈黑山县住建综合服务中心主要职责、内设机构和人员编制〉的通知》对政府下设部门及职权范围作出变更无法可依。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条第二款规定，上述通知显然不能作为本案确认被上诉人具有撤销不动产登记职权的裁判依据。综上，原判对争议问题进行实体审理属于适用法律错误，二审应改判。被上诉人黑山县住建综合服务中心辩称，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，应维持原判、驳回上诉。被上诉人是具有本案的诉讼主体资格，同时也具有撤销的主体资格。原黑山县房产管理处具有负责办理房屋登记所有权证书的机构，是依法享有职权的。2019年2月26日之后，依据《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发辽宁省机构改革方案的通知》，要求在辽宁省范围内进行机构改革，辽宁省机构改革方案是经过中央机构编制委员会办公室审核之后报请党中央国务院批准之后下发给辽宁省省委省政府，依据行政诉讼法的规定是属于国家规范性文件。在辽宁省机构改革方案中要求深入落实承担行政职能的事业单位改革，探索实行更大范围的综合执法。根据辽宁省方案，锦州市机构改革方案在2018年11月29日出炉。按照锦州市机构改革方案，市编制委员会改为市委机构编制委员会是由市委组织部管理。第四项要求深化县市区机构改革，要求加大机构职能整合归并力度，因地制宜推进党政机构综合设置或合属办公，统筹推进承担行政职能的事业单位改革。按照省市机构改革要求，黑山县也制定了机构改革方案。根据黑山县机构改革方案以及省市要求，所以组建了黑山县住建综合服务中心，根据县委机构编制委员会审核报请申请，黑山县住建综合服务中心主要职责内设机构和人员编制的规定，其中主要职责是房屋交易服务、房产权属登记、房产产级档案管理。因此从省市县这些文件的出台都是按照党中央和国务院的批准组建的，这些文件是合法的规范性文件。因此被上诉人具有本案的诉讼主体资格，也具有撤销房屋产权证的主体资格。因此请求二审法院维持原判，驳回上诉。本院二审期间，上诉人未提交新证据；被上诉人提交了辽宁省机构改革方案的批件和辽宁省改革方案、锦州市机构改革方案的三个文件，证明主体资格，具有职权依据。本院对上述文件的真实性予以采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，关于被上诉人是否为适格被告的问题，原黑山县房产管理处系负责办理房屋所有权登记机构，机构改革后，根据上级改革文件精神，黑山县委办公室印发的黑委办发〔2019〕55号通知，该管理处原有职权已划归黑山县住建综合服务中心行使，故该中心具有撤销、作废房屋所有权证的法定职权。关于上诉人主张应由黑山县不动产登记中心行使上述职能的问题，因黑山县不动产登记工作由黑山县房产管理处（现更名为黑山县住建综合服务中心城区房屋产权服务工作部）与自然资源局组建的不动产登记服务中心共同完成，各负其责，被上诉人对不动产登记中房屋部分的登记、审核、变更、撤销等行为独立作出决定。故上诉人的主张不应予以支持。关于被上诉人撤销作废房屋所有权证的行为应否予以撤销的问题，因涉案房屋在办理房屋所有权证时未取得建设用地使用权证明、建设工程规划证明等，且上诉人亦未按房屋登记办法提供相应材料，故原黑山县房产管理处办理涉案房屋登记的行为证据不足，违反法律规定，应予撤销。现被上诉人在履行相关程序后撤销该行政行为并无不当，应予支持。综上，上诉人提出的上诉请求没有事实依据，上诉理由不成立，本院不予支持。一审法院裁判结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周航负担。本判决为终审判决。审判长  张学毅审判员  李 勇审判员  李 俐二〇二一年二月二十二日法官助理闫雪娇书记员张艾嘉