文书内容湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘12行终34号上诉人（原审原告）谭根良，男，汉族，1953年12月27日出生，住湖南省溆浦县。委托代理人侯奎，湖南玉锋律师事务所律师。被上诉人（原审被告）怀化市自然资源和规划局，地址湖南省怀化市鹤城区锦溪北路**。法定代表人银志远，局长。委托代理人陈卫民，该局法规科科长。委托代理人唐勇，湖南天地人（怀化）律师事务所律师。原审第三人怀化市城市建设投资有限公司，地，地址湖南省怀化市鹤城区府前路慧大厦）。法定代表人周详，董事长。委托代理人周海卫，湖南天地人（怀化）律师事务所律师。上诉人谭根良因与被上诉人怀化市自然资源和规划局（以下简称市自规局）、原审第三人怀化市城市建设投资有限公司（以下简称市城建投）行政协议一案，不服怀化铁路运输法院（2020）湘8603行初217号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2009年8月，谭根良取得怀化市湖天开发区2号小区花溪路旁6号地块的土地使用权，土地使用权证号为怀（湖）国用（2009）第出166号（以下简称国用166号）。2010年6月8日，怀化市人民政府做出怀政函［2010］102号《关于收回国有土地使用权的决定》，收回位于怀化市太平溪两岸红星桥至锦溪桥沿线市粮食局等单位及个人享有的100宗共306.378亩国有土地使用权，其中包括谭根良的国用166号土地使用权。2012年10月17日，城投公司与原怀化市国土资源局、原怀化市城市规划局作为甲方，谭根良等五户作为乙方，共同签订《谭根良、蒲昀（谢阳福）、易礼玠、陈宜志、张重莲（刘德华）等五户国有土地使用权收回（置换）协议书》（以下简称《土地置换协议》），双方约定甲方以等价值产权置换方式收回乙方的国有土地使用权。按协议约定谭根良被收回（置换）的土地面积为1137平方米，评估单价为2,216元/平方米，总价为2,519,592元整。置换地为位于香洲路与刘塘路交汇处西北角的等价值的土地，置换地面积为2274平方米，评估单价为1,110元/平方米，总价为2,524,140元。同时应乙方要求，并经市领导同意在置换地块的西边增扩了4019平方米的土地，其中谭根良增扩土地面积1320平方米。因置换地和增扩地未能按照协议约定的时间过户到谭根良名下，2018年8月20日，城投公司与谭根良根据2018年6月1日怀化市土地管理委员会专题会议（第10次）的决定，签订了《关于谭根良置换土地经济补偿协议书》（以下简称《土地补偿协议》），该协议将之前的等价土地补偿变更为现金补偿，将原置换的2274平方米土地以1,918.43元/平方米的价格进行现金补偿，总补偿款为5,429,637元（含谭根良在置换地旁扩增但未实际缴纳土地出让金的1320平方米土地的增值部分）。2018年8月31日，城投公司向谭根良支付土地补偿款7,727,497元（包括土地价款5,429,637元与违约金2,297,860元），2018年9月10日谭根良将国用166号土地使用权证原件交给城投公司。2019年1月15日，谭根良向怀化市人民政府申请公开国用166号土地使用权证所载1137平方米国有出让土地评估单价的依据。2019年1月24日，城投公司受委托做出回复，称在当时没有规划设计条件的情况下，2011年11月委托评估时，是以设定容积率2.0的商住用地进行评估的，估单价为2,216元/平方米；2019年3月，城投公司到市不动产登记中心办理了该土地使用权证的注销登记。另查明：土地收回后，原怀化市国土资源局将原城市道路用地222.31平方米、国有空地742.04平方米、谭根良等3户已出让用地2119.86平方米多宗原宗地合宗后组成出让净地面积为3084.21平方米的湖天组团D-3-05号地块。为办理该地块土地使用权出让手续，2012年5月25日，原怀化市规划局核发了湖天组团D-3-05号地块的规划设计条件通知书及其附图。资料显示用地适用强度控制要求容积率≦4.5的规划设计条件。2012年9月26日，大地评估公司接受怀化市土地储备中心的委托，对该地块出让价格进行了评估，评估单价为2,133元/平方米，总价为6,578,620元；2012年9月28日，怀化市人民政府审批同意了原怀化市国土资源局将湖天组团D-3-05号地块公开挂牌出让的方案，出让用途为住宅用地，土地容积率≦4.5，出让年限70年，成交总价款缴入财政专户。2012年9月30日，怀化市公共资源交易中心在《怀化日报》上发布了湖天组团D-3-05号地块挂牌出让公告，公告内容载明了该地块的出让土地面积为3084.21平方米，土地容积率≦4.5；2012年10月30日，天福公司和城投公司联合竞得该块土地，土地挂牌成交单价为2,710元/平方米，挂牌成交总价为8,358,209.10元。2015年5月6日，谭根良认为天福公司和城投公司在其所有的国用166号土地上（怀化市鹤城区湖天开发区花溪路旁2号小区6号地块）违法建设施工侵权提起诉讼。人民法院生效民事判决认为，谭根良自怀化市人民政府的征收决定生效时起,已不再享有国用166号土地的使用权。该宗土地被怀化市人民政府征收后，天福公司、城投公司通过联合竞买的合法方式取得了该宗土地的建设用地使用权。两公司在该宗土地上的建筑施工行为，是正当行使自己合法权利的民事法律行为，受国家法律保护。谭根良认为天福公司、城投公司侵权的事实和理由不能成立，法院不予支持。2019年5月15日，谭根良又以城投公司为被告提起行政赔偿诉讼，认为同一块土地，给谭根良的容积率和天福公司竞买取得的容积率，差距达到2.5，显失公平给其造成重大经济损失，要求城投公司赔偿土地补偿款损失5644886元。人民法院生效行政赔偿裁定以该案被告不适格且不符合单独提起行政赔偿诉讼的法定条件为由，驳回了谭根良的起诉。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”第二十九条第一款规定，“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”怀化市自然资源和规划局根据怀化市机构改革的规定，行使原怀化市国土资源局与原怀化市规划局相关职能，是该案适格被告。城投公司是企业法人，不是行政机关，因与该案被诉行政协议具有法律上的利害关系，与该案的处理结果有利害关系，其作为第三人参与本案诉讼。该案争议焦点为《土地置换协议》是否应当依法撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，本案《土地置换协议》系怀化市自然资源和规划局为实现公共服务目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。人民法院审理行政协议案件，可以援引行政诉讼法、民事诉讼法以及合同法的有关规定。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定：“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”谭根良请求撤销2012年9月17日签订的《土地置换协议》，应当提供相应的证据证明存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的重大误解、显失公平或者欺诈胁迫的情形。1、关于《土地置换协议》是否存在显失公平的问题。根据查明的事实，《土地置换协议》中双方约定以等价值产权置换方式收回国有土地使用权。谭根良被置换地位置为湖天开发区原2号小区花溪路旁，土地面积为1137平方米，评估单价为2,216元/平方米，总价为2,519,592元。置换地位置为香洲路与刘塘路交汇处西北角的等价值的土地，置换地面积为2274平方米，评估单价为1,110元/平方米，总价为2,524,140元。被置换地与置换地总价值相等（置换地总价值比被置换地总价值还多4,548元），而且依据乙方要求还在置换地旁增扩了1320平方米给谭根良。虽然被告没有依约将该置换地颁证到谭根良的名下，但2018年8月20日城投公司与谭根良协商一致签订的《土地补偿协议》，将之前的等价土地补偿变更为按置换地2274平方米及增扩地1320平方米的现时评估价值1,918.43元/平方米给予现金补偿，并按城投公司违约之日起（2013年12月30日）置换地及增扩地总面积3594平方米，土地价款为3,989,340元，银行年利率14.4%计算违约责任，违约损失补偿总额按4年利息进行计算，应视为双方对《土地置换协议》履行方式的变更。2018年8月31日，城投公司向谭根良支付包含土地价款5429637元和违约金2297860元在内的土地补偿款7727497元。2018年9月10日谭根良将国用166号土地使用权证原件交回给城投公司，2019年3月18日该土地使用权证被注销。谭根良对政府收回土地无异议，收回土地后被告及第三人采取了等价值的土地置换，土地置换不了后给予了适当的货币补偿。谭根良没有证据证明市自规局及城建投对其被收回（置换）土地进行补偿过程中显失公平。2、关于《土地置换协议》是否存在欺诈、胁迫的问题。根据人民法院生效民事判决认定，谭根良自怀化市人民政府的征收决定生效时起,已不再享有国用166号土地的使用权。2012年5月25日调整规划设计条件的湖天组团D-3-05号地块出让土地，虽然包含谭根良被收回的土地，但是在土地面积及四至、土地使用年限等方面均存在较大差别，是多宗原宗地合宗后新设定的容积率，与谭根良原宗地的容积率没有关系。而且重新设定规划条件后，按4.5容积率的评估单价为2,133元/平方米，比谭根良的原宗地按2.0的容积率的评估单价2,216元/平方米还要低83元/平方米。湖天组团D-3-05号地块出让情况已于2012年9月30日进行公告，被告及第三人不存在恶意隐瞒欺骗原告的情形。从原告主动要求在置换土地旁增扩土地以及拿到置换土地经济补偿后将土地使用权证原件交给第三人的行为，也与原告称受被告及第三人胁迫的情形不相符。综上，谭根良提起的是针对行政协议的撤销之诉，其有义务证明涉案协议存在法定的可撤销情形。从上述协议履行过程以及原告的举证情况来看，原告谭根良与被告市自然和规划局、第三人城投公司签订的《土地置换协议》系当事人真实意思的表示，内容不违反法律、行政法规强制性规定，应属合法有效。谭根良未提供充分证据证明被告及第三人与其签订《土地置换协议》时存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的重大误解、显失公平或者欺诈胁迫的情形，谭根良要求被告市自然和规划局、第三人城投公司赔偿其被收回土地容积率相差2.5的土地补偿款损失5,870,649元，没有事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回谭根良的诉讼请求。案件受理费50元，由谭根良负担。上诉人谭根良上诉称，谭根良在怀化市湖天开发区拥有一块国有土地的使用权，土地使用权证号为怀（湖）国用（2009）字第出166号，购地面积是1865平方米，但证上记载面积为1137平方米，且没有载明土地容积率。2012年5月25日原怀化市规划局对包括谭根良土地在内的大块区域所做的《怀化市城市建设用地规划设计条件通知书》的规划，谭根良土地的容积率是4.5。2012年9月30日，原怀化市国土资源局以4.5的容积率将涉案地挂牌拍卖。2012年10月17日，谭根良与原怀化市国土资源局和原怀化市规划局及原审第三人签订了《谭根良、蒲昀、易礼玠、张重莲等五户国有土地使用权收回（置换）协议书》，原怀化市规划局明知自己对案涉地设定的容积率为4.5，却故意隐瞒事实，只按照2.0的土地容积率计算土地价值与谭根良签订《土地置换协议》。请求：1、撤销怀化铁路运输法院（2020）湘8603行初217号行政判决，判令被上诉人及原审第三人赔偿谭根良被收回土地容积率相差2.5的补偿损失5870649元；2、本案诉讼费用由被上诉人及原审第三人承担。被上诉人市自规局辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确；二、谭根良依据土地置换协议已对等取得经济补偿价值，事后与被收回土地的容积率调整没有关联，也未损害被答辩人的利益。请二审法院依法判决驳回被答辩人谭根良的上诉，维持原判。原审第三人市城投公司未予陈述。各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。本院审理查明的基本事实与一审认定无异，予以确认。本院另查明，2012年10月17日，上诉人谭根良与怀化市城市建设投资有限公司、怀化市国土资源局、怀化市城市规划局签订的《谭根良、蒲昀（谢阳福）、易礼玠、陈宜志、张重莲（刘德华）等五户国有土地使用权收回（置换）协议书》并未实际履行。本院认为，本案系行政协议纠纷，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。上诉人谭根良诉请撤销的2012年10月17日签订的《谭根良、蒲昀（谢阳福）、易礼玠、陈宜志、张重莲（刘德华）等五户国有土地使用权收回（置换）协议书》（以下简称2012置换协议）是行政协议，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。经本院二审查明，上诉人谭根良诉请撤销的2012置换协议，双方并未实际履行，而是以2018年8月20日的《关于谭根良置换土地经济补偿协议书》（以下简称2018置换协议）所替代。该2018年置换协议签订后，市城投公司已经支付谭根良土地价款及违约金共计7727497元，该款项支付给谭根良后，2018年9月10日，谭根良将其名下怀（湖）国用（2009）第出166号国有土地使用权证原件交付给了市城投公司，至此，该行政协议已经全部实际履行完毕，事实清楚、证据确凿，谭根良在领取上述款项且怀（湖）国用（2009）字第出166号国有土地使用权证被注销后，与本案所涉国有土地就无法律上的利害关系，其已无权再主张与案涉土地上的任何权利，其诉称原怀化市国土资源局、怀化市城市建设投资有限公司，故意不告诉被置换地容积率的事实，与客观事实不符，谭根良提起本案诉讼的行为违反诚实信用原则，其诉请缺乏事实根据。综上，上诉人谭根良上诉理由不能成立，原审法院认定事实清楚、证据确实充分，审判程序合法；被上诉人、原审第三人与谭根良签订的行政协议具有法定职权、适用法律法规正确、程序合法、没有明显不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人谭根良承担。本判决为终审判决。                          审判长                            王立志                                审判员                            李容容                                审判员                            李建丰                                二○二一年二月二十三日                                法官助理                            尹卫红                                书记员                            龚小芳      本判决所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一)项：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上