新疆维吾尔自治区哈密市中级人民法院   行 政 判 决 书   （2021）新22行终2号   上诉人（原审原告）：彭长城，男，1956年9月10日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区哈密市伊州区。   委托代理人：白俊江，新疆嘉仁律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）：哈密市伊州区人民政府，住所地新疆维吾尔自治区哈密市伊州区广东路**。   法定代表人：阿曼·买买提，区长。   委托代理人：买日彦古力·巴士提，女，哈密市伊州区司法局法制科科员。   委托代理人：张霓，新疆君始律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）：哈密市伊州区柳树沟乡人民政府，住所地维吾尔自治区哈密市伊州区柳树沟乡开发区**。   法定代表人：沙吾列别克·阿汉，乡长。   委托代理人：王萍，新疆嘉峰律师事务所律师。   上诉人彭长城因行政补偿及行政复议一案，不服新疆维吾尔自治区哈密市伊州区人民法院（2020）新2201行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月7日立案后，依法组成合议庭，于2021年1月14日公开开庭审理了本案。上诉人彭长城及其委托代理人白俊江，被上诉人哈密市伊州区人民政府（以下简称区政府）的委托代理人买日彦古力·巴士提、张霓，被上诉人哈密市伊州区柳树沟乡人民政府（以下简称柳树沟乡政府）的党委委员、政法书记陈斌、委托代理人王萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原审审理查明：2011年6月13日，原哈密市人民政府（现哈密市伊州区人民政府）办公室哈市府办发［2011］78号“关于印发《哈密市柳树沟乡2011年农牧民扶贫搬迁优惠政策》的通知”，同意执行《哈密市柳树沟乡2011年农牧民扶贫搬迁优惠政策》（以下简称《扶贫搬迁优惠政策》）。该《扶贫搬迁优惠政策》对搬迁安置方式及对象、搬迁安置优惠政策和实施时限进行了详细、明确的规定。彭长城作为柳树沟乡农民享受了此《扶贫搬迁优惠政策》，并与柳树沟乡政府签订了《柳树沟乡农牧民扶贫搬迁协议》（以下简称《扶贫搬迁协议》），选择了扶贫搬迁政策中的常规农业安置政策，在搬迁后无偿享受了抗震安居房一套、指令性农村最低生活保障金和3.5亩耕地。2014年因修建哈密市柳树沟乡柳树沟水库，占用柳树沟乡政府集体土地农用地（天然牧草地）14.5655公顷和未利用地（其他草地）39.5726公顷，合计54.1381公顷，其中包括彭长城所主张的8亩“割草地”。彭长城认为柳树沟乡政府未经其同意，占用其使用收益的8亩“割草地”修建水库的行为侵犯其权益，要求柳树沟乡政府给予补偿，柳树沟乡政府分别于2014年11月25日、2015年1月12日、2016年5月31日给予答复，答复内容一致，认为彭长城提出的所谓“割草地”属于柳树沟牧场集体所有，允许彭长城临时使用，并不是承包草地，没有承包合同，彭长城要求进行补偿没有依据。彭长城不服，于2016年8月向法院起诉，法院以诉争的“割草地”补偿问题实为“割草地”的合法使用权问题，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，应先向行政机关申请复议，对行政复议决定不服，可以依法向人民法院提起行政诉讼为由，于2017年1月10日作出（2016）新2201行初29号行政裁定书，裁定驳回彭长城的起诉。2019年5月13日，柳树沟乡政府向伊州区法制办出具《柳树沟乡关于彭长城要求解决柳树沟乡水库淹没区内草地（割草地）补偿答复的情况说明》，认为彭长城已享受搬迁政策，其所拥有的山区房前屋后的耕地、林地应无偿退还给集体，其要求的“在山区的割草地”不能解决补偿。彭长城于2019年5月17日以柳树沟乡政府为被申请人，以不服柳树沟乡政府作出的《柳树沟乡关于彭长城要求解决柳树沟乡水库淹没区内草地（割草地）补偿答复的情况说明》为由，向区政府申请行政复议。经区政府审理查明，“申请人所称的‘割草地’依据我国《草原法》《土地利用现状分类》等相关法律法规规定是指草地中的天然牧草地，根据哈密市柳树沟水库建管站勘测界定表显示，修建水库所占用的牧草地、其他草地的所有权属于柳树沟乡集体所有。申请人称包产到户时，承包给其管理使用并收益，但是申请人未能提供草地承包合同，证明其对争议草地享受使用管理收益的权利。2011年根据印发的《扶贫搬迁优惠政策》的通知（哈市府办发［2011］78号），申请人彭长城选择了扶贫搬迁政策中的常规农业安置政策：‘所有自愿搬迁的农牧民在签订搬迁协议时，必须明确保证无偿退出山区所种耕地（包括退耕还林地），无偿拆除原居住地的房屋及附属物，房前屋后的各种林木及土地无偿交归集体；原来享受国家退耕还林政策的，继续享受直至退耕还林政策终止而停止，林木无偿交归集体所有。’这里的土地无偿交归集体，是指所有的土地，申请人所指的‘割草地’根据《土地分类》属于‘土地’的范畴。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第六款，‘因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地，属于全民所有即国家所有’之规定，2011年申请人彭长城签署搬迁协议后，所有的土地包含‘割草地’属于国家所有”，并认为：“柳树沟乡人民政府作出的关于彭长城要求解决柳树沟乡水库淹没区内草地（割草地）补偿答复的情况说明事实清楚，证据确凿，依据正确、程序合法”，遂于2019年7月15日作出哈市伊区复决字［2019］1号行政复议决定书，决定“维持被申请人柳树沟乡人民政府作出的关于彭长城要求解决柳树沟乡水库淹没区内草地（割草地）补偿答复的情况说明的具体行政行为”。彭长城不服该复议决定，引起本案诉讼。另查，《扶贫搬迁优惠政策》规定“……二、搬迁安置优惠政策（一）常规农业安置政策1．所有自愿搬迁的农牧民在签订搬迁协议时，必须明确保证无偿退出山区所种耕地（包括退耕还林地），无偿拆除原居住地的房屋及附属物，房前屋后的各种林木及土地无偿交归集体；原来享受国家退耕还林政策的，继续享受直至退耕还林政策终止而停止，林木无偿交归集体所有。2．搬迁农牧民无偿拆除山区房屋，政府将为每户搬迁农牧民统一无偿提供80平方米抗震安居房一套。3．在搬迁区内为每户无偿划拨宅基地1亩。为每户无偿提供0.65亩蔬菜拱棚一座，为每户划拨已熟化耕地2亩。4．除退休牧工以外，本次搬迁农牧民均享受农村最低生活保障金。……”。再查，甲方为“哈密市柳树沟乡人民政府（现哈密市伊州区柳树沟乡人民政府）”、乙方为“农牧民”的《扶贫搬迁协议》约定：“……第一条：乙方充分理解《搬迁优惠政策》，自由选择的基础-选择搬迁安置（可选择城市化安置、农业化安置、二堡蔬菜大棚安置、社会福利院安置），选择好搬迁方向后，不得再改。第二条：乙方搬迁安置自己所选择的安置点后，甲方通知的15天内，无偿拆除原居住地的房屋及附属物，土地及林木无偿交归集体，在规定期限内未执行者，视为自动放弃，甲方有全权负责处理。第三条：在签订本协议后，乙方不得对甲方要求原有土地的使用权。乙方搬迁安置自己所选择的搬迁点后，除享受此次搬迁优惠政策外，不得用任何理由对甲方提出不符合国家法律及正在实施中政策的其它要求。……”。根据《扶贫搬迁优惠政策》，彭长城选择常规农业安置政策并签订《扶贫搬迁协议》，无偿享受抗震安居房一套、耕地3.5亩及农村最低生活保障。原审法院认为，本案的争议焦点：1．彭长城的诉讼请求是否明确；2．彭长城提起行政诉讼是否超过起诉期限；3．区政府作出的行政复议决定书和柳树沟乡政府作出的答复意见、情况说明是否应予撤销。关于彭长城的诉讼请求是否明确的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：…（三）有具体的诉讼请求和事实根据；…”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；…当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额；请求一并审查规章以下规范性文件的，应当提供明确的文件名称或者审查对象；请求一并解决相关民事争议的，应当有具体的民事诉讼请求。当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求的规定，彭长城要求撤销的区政府作出的哈市伊区复决字［2019］1号行政复议决定书和柳树沟乡政府于2014年11月25日、2015年1月12日作出的《关于对柳树沟乡西戈壁搬迁安置户彭长城、赛来·阿不都克尔两人申请柳树沟乡水库范围土地给予补偿问题的答复》、2016年5月31日作出的《关于彭长城要求解决柳树沟水库淹没区内草地（割草地）补偿的答复》、2019年5月13日作出的《柳树沟乡关于彭长城要求解决柳树沟乡水库淹没区内草地（割草地）补偿答复的情况说明》，均是针对彭长城要求对其所谓的“割草地”进行补偿所作出的，且内容基本一致，故彭长城在一个行政案件中要求撤销，并不违反相关法律规定，其诉讼请求明确，符合行政诉讼法的受案范围。关于彭长城提起行政诉讼是否超过起诉期限的问题。彭长城对柳树沟乡政府于2014年11月25日、2015年1月12日、2016年5月31日分别作出的答复意见一直不服，不停上访申诉，同时对柳树沟乡政府2019年5月13日作出的情况说明不服，向区政府申请行政复议。2019年7月15日区政府作出哈市伊区复决字［2019］1号行政复议决定书后，彭长城于2019年7月29日向法院提起行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外”的规定，彭长城提起诉讼的时间并未超过法律规定的起诉期限。关于区政府作出的行政复议决定书和柳树沟乡政府作出的答复意见、情况说明是否应予撤销的问题。柳树沟乡政府依据《扶贫搬迁优惠政策》，在彭长城选择常规农业安置政策的情况下，与彭长城签订《扶贫搬迁协议》，由彭长城无偿享受抗震安居房一套、耕地3.5亩及农村最低生活保障的事实，双方当事人均不持异议，法院予以确认。根据哈密市柳树沟水库建管站勘测定界表显示，修建水库所占用的牧草地、其他草地的所有权属于柳树沟乡集体所有，柳树沟乡政府依据《扶贫搬迁优惠政策》中“所有自愿搬迁的农牧民在签订搬迁协议时，必须明确保证无偿退出山区所种耕地（包括退耕还林地），无偿拆除原居住地的房屋及附属物，房前屋后的各种林木及土地无偿交归集体”的规定，将本属于集体所有的牧草地及其他草地，用于修建哈密市柳树沟乡柳树沟水库，属于柳树沟乡政府的权利范围，柳树沟乡政府认为彭长城提出的所谓“割草地”属于柳树沟牧场集体所有，只是允许彭长城临时使用，并不是承包草地，未签订承包合同，且彭长城在诉讼中亦未提供证据证明其与柳树沟乡政府签订过所谓“割草地”的承包合同，故彭长城要求进行补偿没有依据，柳树沟乡政府作出的答复意见、情况说明及区政府作出的行政复议决定，符合相关政策要求和法律规定，彭长城认为区政府作出的行政复议决定和柳树沟乡政府作出的答复意见、情况说明没有法律依据的理由不能成立，法院不予支持。遂判决：驳回彭长城的诉讼请求。案件受理费50元，由彭长城负担。   上诉人彭长城不服，上诉称：请求1．依法撤销哈密市伊州区人民法院（2020）新2201行初13号行政判决书，撤销伊州区政府哈市伊区复决字（2019）1号行政复议决定书、撤销伊州区柳树沟乡人民政府2014年11月25日、2015年1月12日作出《关于对柳树沟乡西戈壁搬迁安置户彭长城、赛来·阿不都克尔两人申请柳树沟乡水库范围土地给予补偿的答复》、2016年5月31日作出《关于彭长城要求解决柳树沟水库淹没区草地（割草地）补偿的答复》、2019年5月13日柳树沟乡政府作出的《柳树沟乡关于彭长城要求解决柳树沟水库淹没区割草地进行补偿答复的情况说明》；2．依法对彭长城承包的8亩割草地进行补偿。3．本案一、二审诉讼费、送达费由柳树沟乡政府、区政府承担。事实和理由：一审法院认定事实不清、适用法律错误。1．一审法院认为我与柳树沟乡政府之间没有草地承包合同，不支持我的一审诉求完全错误的。没有承包合同是政府不积极作为所致。2．一审认定复议决定、对彭长城割草地补偿答复符合法律、政策规定错误，应依法撤销。二被上诉人依据的《扶贫搬迁优惠政策》中，并没有具体说明将彭长城依法承包的8亩割草地收回集体所有，只是将3亩耕地、房屋及房间屋后树木交给乡政府，进行扶贫搬迁协议补偿，并不包括8亩割草地。3．伊州区政府依据《土地管理法实施条例》适用法律错误。案涉割草地已修建水库，登记为国有土地，根据相关法律规定应给予我土地补偿。   柳树沟乡政府辩称，1．彭长城主张补偿的“割草地”属于草地中的天然牧草地，属于柳树沟乡集体所有，并非发包给彭长城个人所有的草地。根据哈密柳村沟水库建管站勘测界定的表显示，修建水库所占用的牧草地、其他草地的所有权属于柳树沟乡集体所有。柳树沟乡柳树沟村为了提高本村居民生活水平，将本村集体所有的草场进行分割让彭长城等居民使用收益。该片草地不需要居民投入任何人力、物力、财力，并不是彭长城指的承包地，也并非长期占有使用了就理所当然成为了承包的耕地。2．彭长城已经享受搬迁政策，其所拥有的房屋前后的耕地、林地应无偿退还给集体。按照《扶贫搬迁优惠政策》第二项“搬迁安置优惠政策”中第一款的规定：“所有自愿搬迁的农牧民在签订搬迁协议时，必须明确保证无偿退出山区所种耕地（包括退耕还林地），无偿拆除原居住地的房屋以及附属物，房屋前后的各种林木及土地无偿交归集体…”鉴于彭长城已经根据相关政策在搬迁后无偿享受了抗震安居房一套，享受指令性农村最低生活保障金，并且享受了3.5亩耕地，所以，彭长城没有理由再主张任何补偿。综合上述事实，结合法律规定，彭长城要求撤销柳树沟乡政府作出的答复意见、情况说明及区政府作出的行政复议决定没有事实依据和法律依据，请求依法驳回彭长城上诉请求。   区政府辩称，同意柳树沟乡政府的答辩意见。补充意见，彭长城并未与柳树沟乡人民政府签订所谓的割草地承包合同，双方非承包关系。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条的规定，因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。彭长城签订搬迁协议后，诉争的割草地应属于国家所有。   当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。原审认定的案件事实本院予以确认。   另查明，案涉“割草地”位于柳树沟乡山区，距离彭长城现居住生活的搬迁安置地点100余公里。   本院认为，2011年6月，原哈密市人民政府印发《扶贫搬迁优惠政策》，对柳树沟乡山区牧民进行扶贫搬迁安置。彭长城签订了安置补偿协议，享受了扶贫搬迁优惠政策。根据《扶贫搬迁优惠政策》的规定，搬迁农牧民应退出山区所种耕地，房前屋后的各种林木及土地交归集体。案涉“割草地”位于柳树沟乡山区，属柳树沟乡牧民搬迁前集体所有的土地，允许彭长城临时使用，彭长城主张案涉“割草地”为承包地，未提交相应的证据加以证明。彭长城在享受搬迁安置优惠政策后再次请求柳树沟乡政府对案涉“割草地”予以补偿，无事实和法律依据。柳树沟乡政府作出的相关答复、情况说明符合法律和政策规定。区政府作出的哈市伊区复决字（2019）1号行政复议决定认定事实及适用法律均无不当、程序合法。彭长城的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人彭长城负担。   本判决为终审判决。   审  判  长   周   丽    敏   审  判  员   邓        丰   审  判  员   杰恩斯拜克别克孜达   二 〇 二 一 年 二 月 二 十 二 日   书  记  员   马   怡    冉