江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）赣07行终41号上诉人（原审原告）：赖泽华，男，1957年2月19日出生，汉族，瑞金市人，住瑞金市。被上诉人（原审被告）：瑞金市自然资源局。法定代表人：汤春生，该局局长。委托代理人：高慧权，该局法律顾问。委托代理人：刘智群，该局法规科科长。上诉人赖泽华因建筑工程施工许可一案，不服于都县人民法院（2020）赣0731行初164号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决查明，1996年3月6日，瑞金市人民政府向原告赖泽华颁发了瑞国用（1996）字第0107040073号《国有土地使用证》，该证载明：土地坐落于上门斗，四至东走洞、南道路、西走道、北街道，用地面积684.40平方米，建筑占地331.28平方米。后原告拆旧建新，瑞金市城乡规划建设局于2017年7月8日向原告发出了《开工通知书》（瑞规开字第2017-8-11号）同意原告施工。并向原告发出了《建设项目定位放线通知单》。2017年9月30日，瑞金市城乡规划建设局向原告发出了《关于撤销赖泽华的告知书》，理由是原告在申报过程中，未提供南侧土地相邻利害关系人签名，土地权属存在纠纷。2018年4月28日，瑞金市城乡规划建设局向原告发出了《关于赖泽华个人建房复工的通知》（瑞规建字［2018］82号），该通知认为原告土地来源合法，四邻界址清楚，审批程序合法，通知原告按原批准规划进行建房。2018年12月3日，瑞金市城乡规划建设局向原告作出《关于撤回〈开工通知书〉（瑞规开字第2017-8-11号）〈关于赖泽华个人建房复工的通知〉（瑞规建字［2018］82号）的通知》（瑞规建字［2018］245号），该通知认为在未核发《建设工程规划许可证》的前提下出具了《开工通知书》（瑞规开字第2017-8-11号）及《关于赖泽华个人建房复工的通知》（瑞规建字［2018］82号），违反审批程序，故撤回《开工通知书》（瑞规开字第2017-8-11号）及《关于赖泽华个人建房复工的通知》（瑞规建字［2018］82号）。原告认为该通知侵犯了其合法权益，起诉到法院要求处理。原审法院于2019年12月17日作出（2019）赣0731行初200号行政裁定书，认为被告在发出《开工通知书》（瑞规开字第2017-8-11号）及《关于赖泽华个人建房复工的通知》（瑞规建字［2018］82号）后发现原告并未取得建设工程规划许可证，而后向原告作出《关于撤回〈开工通知书〉（瑞规开字第2017-8-11号）〈关于赖泽华个人建房复工的通知〉（瑞规建字［2018］82号）的通知》（瑞规建字［2018］245号）是行政机关自身的纠错行为，未对原告的权利产生实际性的影响。依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回了原告赖泽华的起诉。原告赖泽华不服，向赣州市中级人民法院上诉，经审理，该院认为被告向原告作出《关于撤回〈开工通知书〉（瑞规开字第2017-8-11号）〈关于赖泽华个人建房复工的通知〉（瑞规建字［2018］82号）的通知》（瑞规建字［2018］245号）对原告的实际权利造成了影响，原审法院裁定驳回适用法律不当，遂裁定撤销（2019）赣0731行初200号行政裁定，并指令继续审理。本案在继续审理过程中，被告瑞金市自然资源局就双方争议向瑞金市人民政府请示，该府作出瑞府字［2020］550号复函：“一、为妥善解决历史遗留问题，同意按照你局委托第三方（江西地源土地房地产评估规划测绘有限公司）出具的赣地源［2020］（赣估）字第096号《土地估价报告》，待赖泽华补缴土地价款236.2548万元后，由你局对赖泽华原上门斗（现解放西路北侧）684.4㎡土地［瑞国用（1996）字第0107040073号］按住宅用地补办国有土地使用权出让登记手续。二、建筑方案报市规委会审定后，由你局负责指导赖泽华依法依规申办有关证件并缴纳相关办证费用。”原告赖泽华已补缴土地出让金236.2548万元，还支付了案涉土地涉及的印花税、契税。另查明，因机构改革，原瑞金市城乡规划建设局的规划职责整合至瑞金市自然资源局。原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”本案中，原告的建设工程并未取得建设工程规划许可证，依法不能进行建设。被告在原告未取得建设工程规划许可证的前提下向原告发出《开工通知书》（瑞规开字第2017-8-11号）及《关于赖泽华个人建房复工的通知》（瑞规建字[2018]82号）没有事实和法律依据，应当予以撤销。故被告于2018年12月3日向原告作出瑞规建字[2018]245号《关于撤回(瑞规开字第2017-8-11号）(瑞规建字[2018]82号）的通知》系对违法行为的纠正，原告要求撤销该通知的主张，不予支持。另外需指出的是，原、被告双方就原告建房一事的争议已经作出了双方均接受的处理，且原告已经补缴了土地出让金以及印花税、契税。双方只要继续按照瑞金市人民政府作出的瑞府办[2020]550号复函办理相关审批手续以及按时履行双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》即可，原告建房的权利可据此得到保障。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告赖泽华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赖泽华承担。上诉人赖泽华向本院提起上诉，要求：1.撤销于都县人民法院（2020）赣0731民初164号行政判决书；2.改判撤销原瑞金市城乡规划局作出的瑞规建字[2018]245号《关于撤回(瑞规开字第2017-8-11号）、(瑞规建字[2018]82号)的通知》。主要事实与理由：一、原审判决认定事实错误。（一）原审判决认定“被告作出的瑞规建字[2018]245号通知是行政机关自身的纠错行为”是错误的。本案中，被上诉人的答辩和证人的证言均可证明，《开工通知书》是包括上诉人在内的所有个人建房必须履行审批并取得的程序性、许可性法律文件，是瑞金市范围内个人建房取得《建设工程规划许可证》的前置性条件（按被上诉人办理程序为：个人申请—审查土地是否合法—个人住房情况—设计建房方案—方案审批—建房审批—出具开工通知书—竣工验收—发放《建设工程规划许可证》)，且被上诉人在《关于赖泽华个人建房复工的通知》（瑞规建字[2018]82号）也自认“由于信访问题，我局在情况未调查清楚前于2017年9月30日下发《关于撤销赖泽华的告知书》，后经调查，并向市人民政府报告，你的土地来源合法，四邻界址清楚，我局审批程序合法，现通知你按原批准规划进行建房，不得擅自超建，并积极做好相关邻里关系与纠纷。”该通知一是明确上诉人的报批、被上诉人的审批程序均不存在违法性、不当性；二是确认被上诉人已经对上诉人建房作出了规划许可。由此可见，上诉人未取得《建设工程规划许可证》系被上诉人在行政许可过程中的疏漏或不作为，并非上诉人过错，且被上诉人完全可以采取为上诉人补发《建设工程规划许可证》的办法予以完善补救，而非将责任归咎于上诉人并撤销上诉人已合法取得的建房许可。（二）原审判决对被上诉人在实施案涉行政行为时，违反正当程序的事实及违法性没有进行审查和认定。《行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。就本案而言，人民法院不仅要审查被上诉人撤回上诉人《开（复）工通知书》的行政行为是否符合实体法的规定，还要审查其实施该行政行为过程中是否符合法定程序。依据法律规定，所有行政行为的作出均须遵循法定程序，特别是行政机关在作出不利于相对人的行政行为之前应当听取其陈述、申辩。庭审查明的事实证明，被上诉人在作出瑞规建字[2018]245号行政决定前，并未告知上诉人陈述、申辩等权利，之后也未依上诉人申请组织听证，剥夺了上诉人的陈述、申辩的机会和权利，故该行为违背了正当程序原则，属于程序违法。（三）原审判决认定的事实与相关生效判决不符。针对被上诉人在撤回《开（复）工通知书》的同时，又作出《限期拆除通知书》这一后续行政强制决定，上诉人此前向于都县人民法院提起诉讼，该院已作出（2019）赣0731行初199号行政判决书并己生效。该判决撤销了被上诉人的限期拆除决定，同时确认被上诉人在实施行政行为过程中程序违法的事实，即被上诉人作出瑞规建字[2018]245号行政决定前并未履行权利告知义务，之后也未依上诉人申请组织听证，听取上诉人的陈述、申辩，违背了正当程序原则。二、原审法院适用的法律错误。原审判决适用《行政诉讼法》第六十九条判决驳回上诉人诉讼请求是错误的。综观本案，人民法院应依据《行政许可法》第八条规定的信赖保护原则及《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第七条的规定，对被上诉人作出的瑞规建字[2018]245号《关于撤回（瑞规开字第2017-8-11号）、(瑞规建字[2018]82号）的通知》确认违法，并依据《行政诉讼法》第七十条判决撤销，同时依据《行政诉讼法》第七十六条的规定责令被上诉人采取为上诉人补发《建设工程规划许可证》措施予以补救。三、原审判决显失公平。既然《开（复）工通知书》系被上诉人同意个人建房的前置性、许可性行政决定，则无论上诉人是否已取得建设工程规划许可证，该法律文件均是必须出具的，那么从司法为民、提高行政效能和推进行政争议实质性解决的司法理念及政策考虑，原审法院以双方经协商取得进展为由，置案件本身的是非曲直于不顾，作出驳回上诉人诉讼请求的判决，显然有违公平正义的原则。被上诉人被告瑞金市自然资源局答辩意见，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。一、根据《城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”之规定，上诉人未取得建设工程规划许可证的情况下，依法不能进行建设工程的开工建设。原瑞金市城乡规划建设局作出的《开工通知书》和《关于赖泽华个人建房复工的通知》，违反了法律规定，原瑞金市城乡规划建设局作出的《关于撤回和〈关于赖泽华个人建房复工的通知〉的通知》（瑞规建字[2018]245号）是履行规划主管部门的监管职责，是对违反行为的纠正。上诉人要求撤销该通知无事实和法律依据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据以及本院询问协调笔录在卷可以证实。本院认为，本案主要对被上诉人作出的《关于撤回和〈关于赖泽华个人建房复工的通知〉的通知》（瑞规建字[2018]245号）进行合法性审查。被上诉人作出的上述具体行政行为属于建筑工程施工许可，故应当适用城乡规划法有关规定进行合法性评价。原审法院根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，认为上诉人建设工程并未取得建设工程规划许可证，依法不能进行建设，适用法律正确。被上诉人作出《关于撤回（瑞规开字第2017-8-11号）(瑞规建字[2018]82号）的通知》系自身对违法行为的纠正，并无不当。就上诉人建房事宜，双方已经协商处理，上诉人亦补缴了土地出让金以及印花税、契税。上诉人应根据瑞府办[2020]550号复函办理相关审批手续，申请建房。故上诉人要求撤销被上诉人作出的《关于撤回(瑞规开字第2017-8-11号）(瑞规建字[2018]82号）的通知》无法律依据，且无实际意义，应不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人赖泽华负担。本判决为终审判决。审判长  周洋发审判员  刘定丰审判员  陈煜龙二〇二一年二月二十四日法官助理何春桥书记员黄婷