浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙04行终275号上诉人（原审原告）盛青青，女，汉族，1992年11月21日出生，住平湖市。委托诉讼代理人盛喜林，男，汉族，1968年6月24日出生，住址同上，系盛青青父亲。被上诉人（原审被告）平湖市独山港镇人民政府，住所地平湖市独山港镇星华村沪杭路**。法定代表人穆运安，镇长。委托诉讼代理人俞国华，浙江东港律师事务所律师。委托诉讼代理人朱肖辰，浙江泽大（平湖）律师事务所律师。上诉人盛青青因其他(城建)行政批准一案，不服嘉善县人民法院作出的（2020）浙0421行初26号行政判决，向本院提起上诉，本院于2020年11月19日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审经审理查明，盛青青父亲盛喜林为户主的原家庭户内人口共5人，分别为盛喜林、盛四金、童玉芳、盛青青（系户主长女）、盛楚楚（系户主次女）。2017年9月15日，平湖市公安局对原盛喜林家庭户分立，盛青青与盛喜林、盛四金为一户，盛青青为户主；盛楚楚与童玉芳为一户，户主为盛楚楚。该家庭还对原有住房进行了分割，1998年前建造的三层楼房和1998年新建的二层楼房归盛楚楚所有；三层楼房西边的附属房归盛青青所有；盛楚楚一次性补偿给盛青青15万元。2017年11月21日，盛青青以户主身份提出建房申请，并签署《村民原宅拆除复垦协议书》，其所在村的村民委员会审核同意其跨村建房用地80平方米。因平湖市独山港镇人民政府（以下简称独山港镇政府）对盛青青的建房申请未予审核，盛喜林于2018年10月22日向独山港镇政府咨询“什么时候能够安排建房”。2018年11月14日，独山港镇政府向盛喜林作出书面答复（盖“平湖市独山港区规划建设局”章）称，“结合你户实际情况，并征求国土部门意见，认为按公安户籍管理虽已分为两户，但仍是一个家庭户。因此，应按一户申请建房，需拆除原有建筑再安排到自建小区建房。”盛青青不服，向平湖市人民政府提出行政复议申请，请求确认独山港镇政府的上述行为违法，并责令其作出同意的审批意见。平湖市人民政府经复议认为，独山港镇政府对盛青青的建房申请，未在《平湖市农民建房用地管理办法》规定的期限内进行审查，在盛青青户进行咨询后以出台在后的文件作为依据答复盛青青户认为其不符合建房条件，属于适用依据错误。盛青青户要求平湖市人民政府责令独山港镇政府作出同意的审批意见并上报市人民政府审批的行政复议请求，无法律依据，不予支持，于2019年2月20日作出行政复议决定：一、确认独山港镇政府2018年11月14日作出的《关于盛喜林咨询什么时候能够安排建房事项的答复》违法；二、责令独山港镇政府自收到决定书之日起依法重新作出具体行政行为。2019年3月14日，独山港镇政府重新作出《关于盛喜林咨询什么时候能够安排建房事项的答复》（盖“平湖市独山港区规划建设局”章）称，“对你户申请安排建房的事项，不予批准。”盛青青因认为独山港镇政府对其申请宅基地建房不履行法定职责，向人民法院提起诉讼，原审于2019年4月4日立案后，经审理于2019年8月19日作出（2019）浙0421行初18号行政裁定，认为独山港镇政府不具有直接对农村村民建造住宅用地审批的职权，驳回盛青青的起诉。盛青青不服该裁定，申请再审。嘉兴市中级人民法院经再审认为，《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》第三条第（二）项规定，农民建房供地的审批权限由县（市、区）政府以委托方式下放给乡（镇）政府、街道办事处。《平湖市农民建房用地管理办法》第十四条亦规定，农民建房按“个人申请、村级审查、镇街道审批（委托）、市管农转用”的审批模式，实行“审批程序公开、申请条件公开、建房名单公开、审批结果公开”的审批制度。本案中，独山港镇政府对其所辖范围内的农民建房供地有审批权限，一审法院以其明显不具有直接对农村村民建造住宅用地审批的职权为由，裁定驳回盛青青的起诉，属法律适用错误。2020年4月20日，嘉兴市中级人民法院作出（2020）浙04行再1号行政裁定：撤销（2019）浙0421行初18号行政裁定，指令嘉善县人民法院对本案进行审理。原判认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”第四款规定，“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”结合《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》第二条第（三）项以及《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》第二条第（七）项等规定，独山港镇政府作为农村村民住宅用地的审核批准机关，对盛青青的建房用地申请应当根据平湖市人民政府等机关制定的有关规范性文件办理。《平湖市农民建房用地管理办法》（市政府令第57号）第十二条规定，“有下列情形之一的，建房用地申请不予批准：1.出租、出卖或者以其他形式非法转让宅基地及其地上建筑物，或者将住房改作他用，再申请宅基地建房的；2.以现有家庭成员作为一户申请建房用地并被批准后，不具备分户条件或不合理分户的；……”独山港镇政府于2019年3月14日作出的《关于盛喜林咨询什么时候能够安排建房事项的答复》称，“你户家庭成员协议分家后，盛楚楚为户主的所谓2人户占地已超过100平米，适合日常居住的三层及二层楼房归其所有，你与女儿盛青青及父亲3人居住在原附属用房，你家庭分户明显存在不合理的情形。你户盛青青在分家协议中只取得一小间附属用房，把所有居住楼房分与妹妹盛楚楚时，亦接受了盛楚楚15万元的一次性补偿。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款：农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。综上，根据《平湖市农民建房用地管理办法》及《中华人民共和国土地管理法》相关规定，对你户申请安排建房的事项，不予批准。”本案中，盛青青诉请判令独山港镇政府同意其在紫云佳苑宅基地建房，实质上是对独山港镇政府于2019年3月14日作出的书面答复不服，并请求法院责令独山港镇政府对其建房用地申请作出批准决定。独山港镇政府作为农村村民建房用地的审核批准机关，对盛青青的建房用地申请根据《平湖市农民建房用地管理办法》等规定进行审核后，对其建房用地申请不予批准，并按照规定书面告知。原审认为，该答复行为符合规定的程序。盛青青与盛楚楚系孪生姐妹，双方在分家协议中约定一方取得适合居住的全部二层、三层楼房，而另一方只取得楼房旁的附属用房，且盛青青接受了盛楚楚支付的15万元补偿款，独山港镇政府据此认定分户明显不合理，并依据土地管理法等规定不予批准盛青青的建房用地申请，并无不当。综上，盛青青诉请直接判令独山港镇政府同意其在紫云佳苑宅基地建房并无事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回盛青青的诉讼请求。盛青青上诉称：一审判决认定证据错误，上诉人户共三人，为盛喜林、上诉人、盛四金，户主为上诉人，户口所在地为平湖市。2017年11月21日，上诉人向独山港镇优胜村提出建房申请，同年12月12日，优胜村委审核通过，同意跨村建房80平方，建于紫云佳苑。后上诉人一直在等候建房安排，但是被上诉人一直未予安排与答复。直至2018年11月14日出具书面答复意见，答复内容为上诉人户与独山港镇优胜村茶坊桥36-1号仍为一个家庭户，申请建房需拆除原有建筑再安排到自建房小区建房。后上诉人以被上诉人作出的不同意审批意见违法，向平湖市人民政府提起行政复议。后平湖市人民政府于2019年2月20日作出确认被上诉人2018年11月14日作出的《关于盛喜林咨询什么时候能够安排建房事项的答复》违法，并责令被上诉人自收到决定书之日起依法重新作出具体行政行为的复议决定书。但被上诉人作出不同意上诉人在紫云佳苑宅基建房的行为已经侵犯上诉人合法权益。况且,分家协议约定的15万元,上诉人亦未取得,上诉人在分家时亦不存在买卖宅基地的情况。再说,现在上诉人已经单独立户了,也具备了单独建造房屋的条件。上诉人请求撤销原审判决，改判支持原审上诉人的诉讼请求。被上诉人独山港镇政府答辩称，被上诉人已履行法律法规赋予的特定职责。被上诉人在收到行政复议决定书后，于2019年3月14日对盛喜林咨询其女儿上诉人要批宅基地建房的事项重新作出了答复，并于同年3月22日向盛喜林当面送达。因此，被上诉人不存在行政不作为的情形，也已履行了法律法规要求的特定职责。上诉人于2017年11月21日提出的农民建房用地申请，被上诉人已依职权于2019年3月14日作出不予批准的答复，该答复符合法律规定。根据分家协议，1998年前和1998年新建的三层楼房和二层楼房全部归盛楚楚所有，盛楚楚和童玉芳仅两人却分得全部正房。上诉人、盛喜林、盛四金三人为一户，却只分得附属房，这明显不合常理。上诉人的申请虽由优胜村审核，但被上诉人审批时发现不符合《平湖市农民建房用地管理办法》第六条、第十二条的规定，为此，被上诉人于2019年3月22日向盛喜林送达了《关于盛喜林咨询什么时候安排建房事项的答复》，明确告知上诉人的申请不予批准。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”第四款规定，“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”故被上诉人具有审核批准农村村民住宅用地的法定职责。《平湖市农民建房用地管理办法》第十二条规定，“有下列情形之一的，建房用地申请不予批准：1.出租、出卖或者以其他形式非法转让宅基地及其地上建筑物，或者将住房改作他用，再申请宅基地建房的；2.以现有家庭成员作为一户申请建房用地并被批准后，不具备分户条件或不合理分户的；……”。上诉人户家庭成员协议分家时，盛楚楚为户主的2人户占地超过100平米，适合日常居住的三层及二层楼房均归该2人户，上诉人及其父亲等3人仅分得一间附属用房，明显不合理。被上诉人认定上诉人家庭分户不合理具有事实依据。被上诉人对上诉人的住宅用地申请不予批准并无不当。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人盛青青承担。本判决为终审判决。审 判 长 许艳华审 判 员 孙 军审 判 员 李 平二〇二一年二月十日法官助理 吴 伟书 记 员 张叶娟书 记 员 俞连芳8-7-