贵州省六盘水市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔02行终221号上诉人（原审被告）盘州市房屋征收服务中心，住所地贵州省盘州市翰林街道办江源路，统一社会信用代码：125202023221131129。法定代表人罗挺，系该服务中心主任。特别授权委托诉讼代理人秦开洪，系北京市浩天信和（贵阳）律师事务所律师，执业证号：15201201510217417。被上诉人（原审原告）黄少林，男，1976年9月24日生，汉族，住贵州省盘州市。特别授权委托诉讼代理人严章，系云南段志恒律师事务所律师，执业证号：15301202010182248。上诉人盘州市房屋征收服务中心因与被上诉人黄少林履行行政协议一案，不服贵州省水城县人民法院（2020）黔0221行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年12月16日开庭进行了审理，上诉人盘州市房屋征收服务中心副主任张聪、秦开洪及被上诉人黄少林的代理人严章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审原告黄少林诉称：原告拥有所有权且正在居住使用的房屋被纳入盘州市城镇发展和项目建设规划范围，原告为配合征收工作于2016年3月4日与被告签订了合同编号为盘征收合同（2016）001号《房屋征收安置合同（产权调换与商品房相结合）》，合同不仅约定了产权调换等相应征收标准，还约定原告因自身房屋被征收可购买40平方米的商业用房。合同签订后，原告如约搬出所居住房屋，并将房屋交予被告处置。2019年6月28日，被告在未与原告协商的情况下，擅自作出《关于终止黄少林合同部分条款的通知》，企图终止原告购买商业用房的条款。该行政行为严重侵犯了原告的合法权益，请求人民法院依法撤销被告于2019年6月28日作出的盘房征办［2019］5号《关于终止黄少林合同部分条款的通知》，判令被告继续履行双方于2016年3月4日与被告签订的合同编号为盘征收合同（2016）001号的《房屋征收安置合同（产权调换与商品房相结合）》，本案所有诉讼费用由被告负担。一审法院查明，原告黄少林与被告盘州市房屋征收房屋中心于2016年3月4日签订合同编号为盘征收合同（2016）001号的《房屋征收安置合同（产权调换与商业用房相结合）》，对征收范围、商业用房购买方式和临时过渡费用经济奖励、搬家费用、装修补偿、签约搬家奖励、附属设施补偿费等事宜进行了明确约定。2019年6月28日，被告盘州市房屋征收房屋中心因认为原告黄少林属于盘州市亦资街道办事处户籍，不属于亦资街道办事处下西铺居委会七网格的集体经济成员，不属于失地农民，根据盘党办法［2015］15号《盘县城镇规划区范围房屋征收补偿安置方案（实行）》第三部分规定，作出盘房征办通［2019］5号《盘州市房屋征收和补偿管理办公室关于终止黄少林合同部分条款的通知》，决定终止双方当事人于2016年3月4日签订合同编号为盘征收合同（2016）001号的《房屋征收安置合同（产权调换与商业用房相结合）》中第二条第二款“商业用房购买方式，为解决失地农民长远生计问题，每户可购买20平方米商业门面，限时完成搬迁的奖励10平方米，大于100平方米的按照房屋合法面积10%购买商业门面，总面积最高不超过40平方米，购买价为1600/平方米。根据以上规定乙方实际可购买40平方米商业用房”的内容。原告黄少林不服，向法院提起行政诉讼。原审法院认为：根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”的规定，原、被告双方于2016年3月4日签订合同编号为盘征收合同（2016）001号的《房屋征收安置合同（产权调换与商业用房相结合）》属行政法意义上的行政协议。行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了合同的形式，正因为这种双重混合特征，决定了一方面行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议，协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自义务，当出现纠纷时，也要首先依据协议的约定在《合同法》的框架内主张权利；而另一方面，“协商订立”不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系，协议订立后，法律仍赋予了行政机关享有一定的行政优益权，但行政优益权的行使应当慎重，只有出现当继续履行协议会影响公共利益或者行政目标实现时，行政机关方可单方变更、撤销、解除合同或者终止合同履行或者部分履行。具体到本案中，被告主张原告黄少林不属于失地农民，其被征收的房屋属违法建筑，如继续履行合同，将加大项目征收成本，使国家财产流失，即损害公共利益，理应在有充分证据证实原告不属失地农民、其房屋是违法建筑的情况下方可行使行政优益权变更合同内容。被告虽在应诉期间向一审法院提交了部分证据拟证实原告不符合享有购买商业用房的条件，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据该部分证据”的规定，法律对行政机关收集证据作了限制，被告在收到一审法院应诉通知书后收集的证据明显违反了该证据规则，不能作为证明其行政行为合法的证据使用，故被告在此情形下作出的盘房征办通［2019］5号《盘州市房屋征收和补偿管理办公室关于终止黄少林合同部分条款的通知》，证据不足，应依法予以撤销。双方当事人于2016年3月4日签订合同编号为盘征收合同（2016）001号的《房屋征收安置合同（产权调换与商业用房相结合）》，系在平等、自愿、协商一致的基础上签订，是合同双方当事人的真实意思表示，在无充分证据证实损害公共利益的情况下，协议双方均应依照合同约定履行各自义务。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十八条第一款的规定，判决：一、撤销被告盘州市房屋征收服务中心于2019年6月28日作出的盘房征办通［2019］5号《盘州市房屋征收和补偿管理办公室关于终止黄少林合同部分条款的通知》。二、被告盘州市房屋征收服务中心在判决生效后继续履行于2016年3月4日与原告黄少林签订的合同编号为盘征收合同（2016）001号的《房屋征收安置合同（产权调换与商业用房相结合）》。案件受理费50元，由被告盘州市房屋征收房屋中心负担。上诉人盘州市房屋征收服务中心不服一审判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销一审行政判决，并在查清事实后改判驳回被上诉人黄少林的全部诉讼请求；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。事实及理由：一、被上诉人被征收的系其违法建造的房屋，而非家庭承包责任地。从征收至本案诉讼中，被上诉人均未向上诉人或法庭出具过征收补偿方案明确要求的《农村土地承包经营权证》，且其户籍登记信息显示其系外来迁入户，户口迁入后亦未退还其在原集体经济组织处的承包责任地，也未在现居住地分配得承包责任地，因此对其房屋的征收行为不会导致其耕地减少，也即其不会成为法律意义上的“失地农民”，因而不符合征收补偿方案关于失地农民奖励政策的规定。房屋征收勘测、丈量直至补偿协议签订，甚至本案诉讼，上诉人从未收到过被上诉人被征收房屋的合法建造手续，以及其在征收片区取得过承包责任地或持有《农村土地承包经营权证》的材料。但为最大限度保障被上诉人的权益，上诉人依然按照征收补偿标准对其被征收的房屋给予补偿。《盘县城镇规划区范围房屋征收补偿安置方案（试行）》（盘党办发〔2015〕15号）第四条第（三）项明确界定了奖励对象为“失地农民”，并在第五条明确对相关补偿认定需要被征收户持有《农村土地承包经营权证》，这是获得奖励扶助政策的前提和基础。然而对于“失地农民”的界定，是指农民的土地被依法征收后，农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩的统称为失地农民。但在本案中，被征收的系被上诉人的房屋，而非耕地。即使放宽概念范围，被上诉人也从未向上诉人提供过其在征收区域享有承包责任地或持有《农村土地承包经营权证》的材料，其向一审法庭出示的证明亦显示其为外来迁入户，其迁入后仅是在迁入地建造了房屋。此外，根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国农村土地承包法》有关土地政策的规定，我国实行的是以户为单位的土地承包制度，户内人员的增减均不影响其土地承包关系。被上诉人迁移户口的行为依法也不可能再另行取得承包责任地。因被上诉人不符合征收补偿中可以享受“失地农民”奖励扶助的条件，因此对其补偿范围不应包含“失地农民”奖励扶助内容。二、上诉人在对征收补偿情况进行核查过程中发现与被上诉人签订的《房屋征收安置合同》中包含了“失地农民”奖励扶助内容，因此依法对行政行为进行纠错，并根据行政优益权行使的规定，确定如继续履行合同中的“失地农民”奖励扶助内容将严重损害国家利益和公共利益。如继续维持合同中的奖励扶助条款，必将导致国有资产流失和行政不公平行为发生，也会因此引发与上诉人情况一致，但未获得“失地农民”奖励扶助的被征收户心态波动，并引发社会不稳定性因素。据此，上诉人根据行政优益权行使规定，依法终止合同中涉及的“失地农民”奖励扶助内容，符合对整个片区征收的信赖利益保护原则，依法通知被上诉人变更合同内容，终止其中的“失地农民”奖励扶助内容，因而做出的通知符合法律规定。且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第一条、第二十七条“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”及《中华人民共和国合同法》规定，依法向被上诉人履行了通知义务。因此，上诉人作出变更合同并终止其中的“失地农民”奖励扶助内容符合法律规定。三、一审法院仅因为上诉人提交的部分证据系在一审诉讼过程中收集，便刻板地参照诸如行政处罚、行政强制等普通行政行为有关具体行政行为认定根据的规定，认定上诉人无充分证据证实对合同中“失地农民”奖励扶助内容的变更终止会损害国家利益和公共利益而未充分考虑到是否能够享受该项奖励扶助的前提是被上诉人应有证据确定其属于“失地农民”的范畴，且对行政协议条款的变更和终止，并无任何法律规定有特定的程序要求，或者上诉人按照行政协议相关司法解释及民事法律规定通知对协议进行变更或终止的行为违反了程序法律规定。因此其判决理由不成立。如前所述，从实体权利角度，被上诉人依法不属于法律规定的“失地农民”，其不应享有“失地农民”奖励扶助。在此情形下放任其享有，则必然严重损害国家利益和公共利益，导致国有资产流失，并产生行政不公平行为发生，因此法律赋予行政机关纠错的权利，即为了国家利益和公共利益需要行使行政优益权，上诉人即是按照该等规定行使合同变更于终止的权利。在被上诉人根本未提供材料证实其属于“失地农民”的情况下，不考虑行政协议所具有的民事合同和行政协议双重属性，而直接以程序违法为由剥夺行政机关的自身纠错功能和所享有的行政优益权，这显然是没有事实和法律依据的。况且，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”，第三十九条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十七条规定，“根据行政诉讼法第三十九条的规定，对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”根据上述规定，上诉人主动补充被上诉人不属于法律上“失地农民”的相关证据符合法律规定。而非一审判决认定的存在违法性和没有依据。四、在被上诉人依法不享有“失地农民”奖励扶助实体权利的情形下，一审法院仅判决撤销上诉人所发出的通知，而未给予上诉人重新纠正行为的通道，属于通过法院通过司法权剥夺上诉人行政优益权的行为，其裁判结果必然导致国家利益和共同利益的持续受损，并将给国有资产造成实质性损失，其判决违反法律规定。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十八条第一款规定，判决撤销了上诉人的变更和终止合同条款的通知。然而第七十条规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为”。在被上诉人明显不享有“失地农民”奖励扶助实体权利的情形下，仅判决撤销而未依法判决上诉人有权根据相关证据重新作出处理，这属于司法权剥夺行政权行使的行为，而该权利剥夺行为必将导致国家利益和共同利益的持续受损，并将给国有资产造成实质性损失。被上诉人黄少林辩称，黄少林合法取得涉案房屋及土地并依法与上诉人签订了房屋征收合同，该合同属于行政协议，协议经签订应当严格遵守权利和义务，若黄少林系违法取得涉案房屋土地，为何上诉人为与黄少林签订该合同，虽然行政主体享有一定的行政优益权，但只有出现继续履行协议会影响公共利益或行政目标实现时才可对合同进行变更，而本案中上诉人在一审、二审提供的证据不能证实影响该情形的情况出现，且上诉人提供的证据违反了行政诉讼法第三十五条明确的在诉讼中被告及诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据的规定，也违反了在行政程序中先取证后裁决的原则，作出具体行政行为和自行收集的证据不能作为被诉行政行为合法性的根据。其中上诉人在二审提交的盘房征中心通（2020）5号文件的效力上问题，此文件是在一审判决作出后上诉人已提交了上诉状后单方制作形成，一审判决形成后行政机关的行政行为已经被人民法院审查，不管其合法还是违法均是由人民法院及国家审判权确认，行政机关对此无处分权，此时单方制作的对本案行政行为进行某种意义改变的文件无效，行政诉讼过程中被改变行政诉讼的情况时常发生，但是属于主动纠错，但上诉人新提交的文件是延续该错误，此文件与诉指行政行为的文件一致，并未对被诉行政行为进行改动，只是时间发生变化。综上，黄少林依法与上诉人签订房屋征收安置合同，上诉人应当严格依照该合同履行，而并非凭着在诉讼过程中制作的证据企图变更合同。综上，上诉人的上诉请求应予以驳回。本案二审中，上诉人提交了以下证据：第一组证据、上诉人向被上诉人发送的关于限期提供可享有房屋征收安置合同中失地农民奖励扶助政策条款依据的通知及该通知的公告和向被上诉人微信送达截图，该组证据形成的时间是2020年10月27日。拟证明未核实被上诉人是否属于征收安置方案中确认的失地农民，上诉方向被上诉人送达通知，请被上诉人提供符合失地农民享有政策的依据。第二组证据、2020年10月22日上诉人向盘州市农业农村工作局提交的关于核实黄少林户在农业农村工作局是否取得土地承包经营权证的函及盘州市农业农村局2020年10月27日的复函，2020年10月22日上诉人向亦资街道西铺居委会送达的关于核实黄少林户在集体经济组织范围内是否属于集体经济组织成员、享有承包地的函及居委会于2020年10月22日出具的证明，上诉人于2020年10月22日向盘州市公安局亦资派出所送达的关于核实查询黄少林户在该所户籍情况的函及该所于2020年10月22日出具的回复。拟证明为了核实黄少林在被征收区的范围内是否享有承包责任地，是否属于被征收房屋所在的集体经济组织成员及其户籍变更情况向相关主管部门及组织进行核实，核实结果确认上诉人不属于征收区域内的失地农民，因而不符合征收安置方案中失地农民奖励扶助政策的补偿对象。第三组证据、2020年11月4日上诉人向被黄少林送达的关于终止黄少林户房屋征收安置合同中失地农民奖励扶助条款决定的通知及该通知的公告、微信送达截图，拟证明上诉人在依法调查核实相应事实的基础上对原合同中不具有履行可行性也即被上诉人不具有实体权利的条款，因其履行会给国家利益造成损害而依法通知终止该条款的履行，同时废止上诉人于2019年6月28日作出的通知。被上诉人质证意见：上诉人出示的第一、二组证据不具有合法性，均是在诉讼过程中上诉人自行向第三人收集的证据；对第三组证据的质证意见是：该组证据不具有合法性，应当是无效的，此文件是上诉人在一审判决后单方制作，上诉人已经提交了上诉状还对涉案行政行为进行某种意义上的变动，对人民法院及国家审判权的确认进行了违背，行政机关对已由人民法院审判后的行政行为的合法性或违法性不再具有处分权，此时行政行为的合法性和违法性应当由人民法院审查，且该文件与诉指具体行政行为的文件内容一致，均系对合同条款进行变动，仅是时间上发生变化，不能作为定案依据。被上诉人在二审中未提交新证据。本院对证据分析认定如下：上诉人提交的第一、二组证据，均系诉讼过程中收集，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条“在诉讼过程中，被告及诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据”的规定，且不能证明黄少林不属于失地农民，故在本案中不予采信。上诉人提交的第三组证据，2020年10月27日盘房征中心通【2020】4号《盘州市房屋征收服务中心关于黄少林户限期提供可享受中失地农民奖励扶助政策条款依据的通知》、盘房征中心通【2020】5号《盘州市房屋征收服务中心关于终止黄少林户中“失地农民”奖励扶助政策条款决定的通知》，因该两份文件是上诉人在已作出一审判决且在提交上诉状后作出，系新的行政行为，不属于本案审查对象，不予审查。本案经二审审理查明，被上诉人黄少林原户籍地为盘州市，于2011年3月21日户口迁至盘州市红果镇下西铺村**，并在该地修建住房，但未取得承包地。因其房屋位于征收范围内，2016年3月4日，黄少林与盘州市房屋征收服务中心（原名为：盘县房屋征收和补偿管理办公室）签订合同编号为盘征收合同（2016）001号的《房屋征收安置合同（产权调换与商业用房相结合）》，对征收范围、商业用房购买方式和临时过渡费用经济奖励、搬家费用、装修补偿、签约搬家奖励、附属设施补偿费等事宜进行了约定，其中第二条约定：“为了解决搬迁失地农民长远生计问题，乙方可购买20平方米商业用房，限时完成搬迁奖励购买10平方米，搬迁房屋大于100平方米的可再按照房屋合法面积的10%购买商业用房，购买的商业用房总面积最高不超过40平方米，购买价为1600元／平方米。根据以上规定乙方实际可购买40平方米商业用房”。2019年6月28日，上诉人盘州市房屋征收房屋中心因认为被上诉人黄少林属于盘州市亦资街道办事处户籍，不属于亦资街道办事处下西铺居委会七网格的集体经济成员，不属于失地农民，根据盘党办法［2015］15号《盘县城镇规划区范围房屋征收补偿安置方案（实行）》第三部分规定，作出盘房征办通［2019］5号《盘州市房屋征收和补偿管理办公室关于终止黄少林合同部分条款的通知》，决定终止双方当事人于2016年3月4日签订合同编号为盘征收合同（2016）001号的《房屋征收安置合同（产权调换与商业用房相结合）》中第二条第二款“商业用房购买方式，为解决失地农民长远生计问题，每户可购买20平方米商业门面，限时完成搬迁的奖励10平方米，大于100平方米的按照房屋合法面积10%购买商业门面，总面积最高不超过40平方米，购买价为1600／平方米。根据以上规定乙方实际可购买40平方米商业用房”的内容。原告黄少林不服，向法院提起行政诉讼。本院认为，本案双方当事人于2016年3月4日签订的《房屋征收安置合同（产权调换与商业用房相结合）》，系在双方协商一致的基础上签订，上诉人在签订合同时应尽到合理审慎的注意义务。协议签订后,当继续履行合同可能出现严重损害国家利益或社会公共利益的情形时,上诉人可以行使行政优益权,单方作出变更、解除行政协议的行政行为,但作出该行政行为涉及行政相对人的重大利益，应当遵循程序正当原则。本案中，上诉人提供的证据不能证明其作出的盘房征办通【2019】5号《通知》充分保障了被上诉人陈述、申辩等基本权利；且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定,上诉人对其作出的《通知》的合法性和合约性负有举证责任，其主张被上诉人黄少林位于亦资街道办事处下西铺居委会七组的房屋系违法建筑、黄少林不属于失地农民，不应享受“失地农民”奖励扶助政策，但其在一、二审中提交的证据仅能证明黄少林于2011年户口迁入亦资街道办下西铺居委会**，其在该处不享有承包地以及其前妻在其原户籍地享有承包地，不能证明其不属于失地农民，且该部分证据系上诉人在收到一审法院应诉通知书后收集，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条“在诉讼过程中，被告及诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据”的规定，该部分证据不能作为证明其行政行为合法的依据，上诉人在此情形下作出的盘房征办通【2019】5号《通知》违反法定程序，且无事实依据，证据不足。据此，该变更行政协议的行政行为违法，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第三款：“被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”规定，一审判决撤销该《通知》，并判决上诉人继续履行双方当事人于2016年3月4日签订的合同编号为盘征收合同（2016）001号的《房屋征收安置合同（产权调换与商业用房相结合）》并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人盘州市房屋征收和补偿管理办公室负担。本判决为终审判决。审判长  宋景伟审判员  瞿继红审判员  张 丽二〇二一年二月二十六日法官助理罗先勇书记员李胡愿附：本判决适用的相关法律依据一、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。第三十五条在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者判决驳回上诉，维持原判决、判决；（二）原判决、判决认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。