山东省聊城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)鲁15行初4号 原告：王恒卫，男，1977年10月6日出生，汉族，农民，住阳谷县。 原告：王红梅，女，1974年4月26日出生，汉族，农民，住阳谷县。 原告：王景春，男，1966年1月9日出生，汉族，农民，住阳谷县。 原告：王庆景，男，1976年11月3日出生，汉族，农民，住阳谷县。 原告：王瑞伦，男，1990年2月21日出生，汉族，农民，住阳谷县。 原告：王伟波，男，1982年11月16日出生，汉族，农民，住阳谷县。 原告：王玉千，男，1935年9月11日出生，汉族，农民，住阳谷县。 原告：王志起，男，1972年7月18日出生，汉族，农民，住阳谷县。 原告：王志深，男，1950年11月12日出生，汉族，农民，住阳谷县。 原告：王志伟，男，1988年5月19日出生，汉族，农民，住阳谷县。 原告：王海亮，男，1968年11月4日出生，汉族，农民，住阳谷县。 原告：王东桂，男，1962年11月21日出生，汉族，农民，住阳谷县。 原告：王志敬，男，1966年12月24日出生，汉族，农民，住阳谷县。 原告：王瑞省，男，1977年2月28日出生，汉族，农民，住阳谷县。 原告：王春香，女，1944年9月3日出生，汉族，农民，住阳谷县。 上列十五原告共同委托代理人：李艳龙，山东居高律师事务所律师。 上列十五原告共同委托代理人：牛川鲁，山东居高律师事务所律师。 被告：阳谷县人民政府。住所地：阳谷县振兴路11号 法定代表人：彭志国，县长。 委托代理人：孙伟东，阳谷县司法局干部。 被告：阳谷县自然资源和规划局。住所地：阳谷县黄山南路**。 法定代表人：费利民，局长。 委托代理人：张克敌，该局工作人员。 被告：阳谷县石佛镇人民政府。住所地：阳谷县郭屯镇郭屯村。 法定代表人：于乾芳，镇长。 委托代理人：侯典谟，聊城东昌君成法律服务所法律工作者。 原告王恒卫、王红梅、王景春、王庆景、王瑞伦、王伟波、王玉千、王志起、王志深、王志伟、王海亮、王东桂、王志敬、王瑞省、王春香诉被告阳谷县人政府、阳谷县自然资源和规划局、阳谷县石佛镇人民政府土地综合整治行为一案，于2020年11月2日向本院提起行政诉讼，本院经委派聊城市行政争议审前和解中心和解，双方未成达成协议。本院于2021年1月5日立案后，向被告邮寄送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原告王恒卫等15人诉称：原告均是阳谷县石佛镇冯营村村民，在本村拥有合法宅基和承包土地，2020年，村委会通知原告，上级要对冯营村实施增减挂钩项目，要收回原告的宅基地，但是未出示任何文件，且对原告的老房子的补偿价格较低，原告还要支付高昂的差价购买政府提供的安置房屋。2020年7月14曰，原告向阳谷县自然资源和规划局申请政府信息公开，2020年8月5日，阳谷县自然资源和规划局作出阳自公开依复【2020】07号政府信息公开申请答复书，告知原告所在村庄集体建设用地纳入阳谷县石佛镇土地综合整治项目。依据《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》的规定，增加挂钩项目由县（市、区）国土资源主管部门、县（市、区）人民政府负责组织实施，乡（镇）人民政府配合做好相关工作。三被告在实施冯营村增减挂钩项目中存在严重违法行为，侵害了原告等被征收人的合法权益。该项目并未按照法律规定的程序立项审批，实施过程中未充分尊重民意，严重侵害了农民的知情权、参与权和收益权。在被征收人未签订补偿协议、未安置的情况下，强行将被征收人的旧房非法强拆，导致被征收人无处可居的状态。为了维护自身合法权益，特提起诉讼，请求依法确认三被告对阳谷县石佛镇冯营村实施的土地综合整治项目违法。 被告阳谷县人民政府辩称：原告所称土地综合整治项目，属于城乡建设用地建设增加和农村建设用地减少相挂钩的一项土地综合整治政策，不属于行政诉讼立案范围。根据二〇〇八年六月二十七日中华人民共和国国土资源部国土资发【2008】138号第二条：本办法所称城乡建设用地增减挂钩(以下简称挂钩)是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第二条规定：本办法所称增减挂钩，是指依据土地利用总体规划和土地整治规划，将若干拟复垦为农用地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于农民安置、农村发展、城镇建设的地块(即建新地块)共同组成拆旧建新项目区(以下简称项目区)，通过土地复垦和调整利用，实现项目区内耕地面积不减少、质量有提高，建设用地总量不扩大，城乡用地布局更合理的土地整治措施。据此，可以看出原告所称土地综合整治项目属于保持土地平衡的政策性措施，原告要求确认阳谷县人民政府实施土地增减挂钩项目行为违法，不属于行政诉讼受案范围。请求驳回原告的诉求。 被告阳谷县自然资源和规划局辩称：一、原告起诉被告违法的理由不成立，本案不属于行政诉讼受案范围。该涉案土地综合整治项目是根据根据山东省国土资源厅及山东省财政厅《关于印发的通知》、《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》之规定，通过土地复垦和调整利用，实现项目区内耕地面积不减少、质量有提高，建设用地总量不扩大，城乡用地布局更合理的土地整治措施。因此，城乡建设用地增减挂钩是保持土地平衡的政策性措施，不直接影响行政相对人的权利义务。该项目的实施是执行国家政策，不是具体的行政行为，不属于法院行政诉讼受理范围，应驳回其起诉。二、原告所诉的该涉案土地是农村建设用地整治(增减挂钩)项目，程序合法，适用法律正确。根据山东省国土资源厅及山东省财政厅《关于印发的通知》，阳谷县人民政府就石佛镇土地综合整治项目举行听证会，听取了村民代表的意见，在2010年9月14日作出《关于石佛镇土地综合整治项目农村建设用地整治改造的批复》，同意对冯营村居民点进行改造。2010年11月3日聊城市人民政府作出《关于阳谷县石佛镇土地综合整治项目立项的请示》(聊政发【2010]192号)。经审核，报批材料符合相关法律法规的规定，山东省人民政府在2011年4月8日作出《关于聊城市农村土地综合整治示范区一农村建设用地整治项目区实施规划的批复》，对涉案土地综合整理(增减挂)项目进行了批复。答辩人根据鲁国土资发【2014】18号文《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》项目区实施规划的报批，在山东省人民政府批准建新范围内，我方负责监督建新区的占地范围是否和批复一致以及旧区的复耕验收，冯营村建新区使用的是本村集体土地，复耕后的拆旧区土地依然是冯营村的土地，所以，冯营村的土地综合整治项目程序合法，适用法律正确，不属于违法项目。综上所述，原告起诉被告违法行为的理由不成立，本案不属于法院行政诉讼受案范围，该涉案土地是农村建设用地整治(增减挂钩)项目，程序合法，适用法律正确，请求依法驳回原告的起诉。 被告阳谷县石佛镇人民政府辩称：一、原告的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，依法裁定不予受理。案涉被诉的石佛镇冯营村土地综合整治项目是土地增减挂项目，“土地增减挂”是指依据土地利用总体规划和土地整治规划，将若干拟复垦为农用地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于农民安置、农村发展城镇建设的地块(即建新地块)共同组成拆旧建新项目区，通过土地复垦和调整利用，实现项目区内耕地面积不减少、质量有提高，建设用地总量不扩大，城乡用地布局更合理的土地整治措施。据此，阳谷县石佛镇冯营村实施的土地综合整治项目是城乡建设用地增减挂钩保持土地平衡的政策性措施，原告要求确认实施土地综合整治(土地增减挂钩)项目的行为违法，不属于行政诉讼受案范围。二、根据《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》的规定，答辩人只是配合做好相应工作，并非实施主体，原告起诉答辩人没有任何法律依据。三、原告的诉求并未针对某一具体行政行为，其本身不具可诉性，人民法院亦应裁定不予受理。原告诉求没有明确针对增减挂项目中的“土地征收”、强制拆迁或安置补偿等某一具体行为提起行政确认，如果原告认为某一具体行政行为侵害其合法权益，则当事人可以针对该具体行政行为通过行政复议或行政诉讼寻求救济，在没有明确某一具体行为侵害其自身合法权益的情况下原告的诉求不具可诉性。四、原告诉称的强拆侵犯其利益，已在另案中提起诉讼，案件尚未审结，本次原告再次提起诉讼，属于重复起诉，该案依法应不予受理。综上，对原告的起诉，应裁定不予受理。 本院认为，原告的诉讼请求为“确认三被告对阳谷县石佛镇冯营村实施的土地综合整治项目违法”，从原、被告的诉辩主张看，原告所称的“土地综合整治项目”实为土地增减挂钩项目。根据《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第二条的规定，“本办法所称增减挂钩，是指依据土地利用总体规划和土地整治规划，将若干拟复垦为农用地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于农民安置、农村发展城镇建设的地块（即建新地块）共同组成拆旧建新项目区（以下简称项目区），通过土地复垦和调整利用，实现项目区内耕地面积不减少、质量有提高，建设用地总量不扩大，城乡用地布局更合理的土地整治措施。”据此，城乡建设用地增减挂钩是保持土地平衡的政策性措施，不直接影响行政相对人的权利义务，本身不属于行政诉讼的受案范围。在城乡建设用地增减挂钩项目中，影响当事人权利义务的系行政机关为落实城乡建设用地增减挂钩项目而具体实施的行政行为或者事实行为，如征收土地、强制拆除房屋，当事人如对行政机关具体实施的土地征收行为、强制拆除行为或者安置补偿行为不服，则可另行主张。事实上，本案原告已就其房屋被拆除行为分别提起了行政诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定如下： 驳回原告王恒卫、王红梅、王景春、王庆景、王瑞伦、王伟波、王玉千、王志起、王志深、王志伟、王海亮、王东桂、王志敬、王瑞省、王春香的起诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审判长  孙金昌 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇二一年二月十八日 法官助理高世宁 书记员吴晨茜