湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘行终82号上诉人（一审原告）：周爱莲，女，1941年9月12日出生，汉族，住湖南省长沙市岳麓区。委托代理人：刘青，女，1969年4月21日出生，汉族，住湖南省长沙市芙蓉区，系周爱莲之女。委托代理人：刘云，北京楹庭律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：长沙市开福区人民政府。住所地：湖南省长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。法定代表人：谢伟峰，区长。委托代理人：胡勇盈，长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室工作人员。委托代理人：艾超，湖南成法律师事务所律师。上诉人周爱莲因与被上诉人长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）房屋征收补偿一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2020）湘01行初235号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年2月2日公开开庭审理了本案，上诉人周爱莲的委托代理人刘青，被上诉人开福区政府的委托代理人胡勇盈、艾超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。湖南省长沙市中级人民法院审理查明，2017年8月22日，开福区政府发布开政征字[2017]4号《关于开福区东风二村地块棚户区改造项目（二期）房屋征收决定公告》，该项目部分被征收人不服公告载明的房屋征收决定，向长沙市人民政府申请行政复议。长沙市人民政府作出长府复决字[2017]第256号行政复议决定书，维持了开福区政府作出的征收决定。2017年5月11日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称长沙市征收办）发布了《开福区东风二村地块棚户区改造项目（二期）房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》并予以张贴公告。2017年5月22日，长沙市征收办发布了《开福区东风二村地块棚户区改造项目（二期）协商选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴公告，告知被征收人依法协商选定房地产评估机构，协商不成的，将采取投票或抽签（摇号）的方式确定。在被征收人就评估机构的选定协商未达成一致的情况下，长沙市征收办于2017年6月7日发布了《开福区东风二村地块棚户区改造项目（二期）投票选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴公告，决定组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定该项目的房地产价格评估机构。2017年6月15日，长沙市征收办在开福区精英路社区二楼会议室进行投票统计，确定得票最多的湖南广联房地产土地评估有限公司（以下简称广联评估公司）为项目征收评估机构，湖南省长沙市星城公证处进行现场公证并出具了（2017）湘长星证民字第8147号《公证书》。2017年6月20日，长沙市征收办发布了《开福区东风二村地块棚户区改造项目（二期）投票选定房地产价格评估机构结果的公告》并予以张贴公告，告知被征收人得票最多的广联评估公司为该项目投票选定的房地产价格评估机构。2017年8月22日，长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称开福区征收办）发布《开福区东风二村地块棚户区改造项目（二期）房屋征收初步评估结果公示》并附开福区东风二村地块棚户区改造项目（二期）房屋征收分户初步估价结果一览表，将评估结果予以公示，并告知被征收人关于评估公司进行现场说明解释的时间、地点及咨询电话。2017年8月27日，广联评估公司对周爱莲房屋作出了《房地产征收分户评估报告》。该评估报告确定周爱莲被征收房屋产权登记建筑面积120.65平方米，建筑年代为1997年，建筑结构为混合，用途为住宅，在估价时点（2017年8月22日）评估单价为每平方米8902元，总价为1074026元。该分户评估报告于2017年10月28日送达给周爱莲。周爱莲向广联评估公司书面申请复核评估，广联评估公司经复核后维持了原评估结论。周爱莲又向长沙市房产评估专家鉴定委员会申请专家鉴定，长沙市国有土地上房屋征收评估专家委员会作出长征评鉴（2019）2号分户评估报告鉴定意见，采信广联评估公司作出的涉案分户评估报告。对于被征收房屋室内装饰装修及附属设施价值补偿问题，开福区征收部门与周爱莲未能协商一致，开福区征收办委托广联评估公司进行了评估作价，确定被征收房屋室内装饰装修及附属设施价值评估总价为69051元。该评估报告于2019年3月2日送达给周爱莲，周爱莲未提出书面复核评估申请。开福区征收办与周爱莲就征收补偿问题进行了协商，但双方未达成补偿协议。2019年10月21日，开福区征收办对周爱莲制定房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供其选择，货币补偿方式为：周爱莲户所有的被征收房屋货币补偿总额为1188570元，其中被征收房屋价值补偿费为1074026元，架空层价值补偿费为43968元（该栋543.6平方米架空层的补偿，按照实际使用的34户住户平均分摊补偿金额，参考本项目征收范围内的架空层评估单价2750元／平方米，每户补偿金额43968元），被征收房屋装饰装修价值补偿及附属设施价值补偿为69051（含其他设施补偿），搬迁费为1525元；产权调换方式：提供位于九尾冲片区福泽园C2栋2005号房（现房，建筑面积64.67平方米）和福泽园Ａ2栋2006号房（现房，建筑面积64.61平方米）用于房屋产权调换，供被征收人选择。上述用于产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。上述房屋征收补偿方案在特别说明处记载：为充分保障被征收人的合法权益，请周爱莲户在收到本分户房屋征收补偿方案之日起7日内，就本方案提供的货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式作出选择决定，并书面向征收指挥部提出，逾期未书面提出选择，视为放弃选择补偿方式的权利。上述分户补偿方案附产权调换房屋的评估报告。根据涉案产权调换房价值评估报告，产权调换房福泽园Ａ2栋2006号房评估总价为600873元，福泽园Ｃ2栋2005号房评估总价为601431元。2019年11月5日，开福区政府对周爱莲作出了《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》，告知被征收人享有陈述和申辩及申请调解的权利。2019年11月9日，开福区征收办将上述房屋征收补偿方案及附件、陈述申辩及申请调解告知书送达周爱莲。周爱莲就征收补偿方案提出书面异议，开福区征收部门针对周爱莲的异议进行了书面回复。2019年11月27日，长沙市征收办出具资金证明函，明确其已监控涉案项目征收补偿款16,654,574元，其中包括用于支付周爱莲房屋征收补偿款。2019年12月11日，开福区政府对周爱莲作出了开政征补字[2019]第124号《房屋征收补偿决定》：一、决定对周爱莲户实行货币补偿。二、征收补偿金额1,188,570元，其中被征收房屋价值补偿费为1,074,026元，架空层价值补偿费为43,968元（该栋543.6平方米架空层的补偿，按照实际使用的34户住户平均分摊补偿金额，参考本项目征收范围内的架空层评估单价2,750元/平方米，每户补偿金额43,968元），被征收房屋装饰装修价值补偿及附属设施价值补偿为69051（含其他设施补偿），搬迁费为1,525元。开福区房屋征收部门已将该房屋征收补偿款专户储存，并为周爱莲提供周转用房，过渡期限不超过一年。三、限周爱莲在本决定送达之日起二十日内搬迁，并与开福区房屋征收部门办理房屋征收补偿和房屋移交手续，逾期不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。决定还告知了救济途径。2020年1月8日，开福区政府向周爱莲送达了上述征收补偿决定。周爱莲对涉案征收补偿决定不服，遂提起本案诉讼，请求撤销该征收补偿决定。另查明，涉案被征收房屋系周爱莲所有。涉案房屋产权登记地址为开福区东风路006号302，产权登记用途为住宅，建筑面积120.65平方米。2020年7月24日，开福区征收办向广联评估公司出具了《房地产市场价值咨询函》，咨询涉案房屋在补偿决定作出时的市场价值情况。2020年7月31日，广联评估公司向开福区征收办出具了《房地产咨询回复函》，针对涉案房屋的市场价值出具了相关意见。开福区政府将涉案房屋现在的市场价值与原房屋征收补偿决定中记载的市场价值进行比对，按照现行市场价值增补了房屋征收补偿款3861元。2020年8月5日，开福区征收办将该差额部分款项专户储存。湖南省长沙市中级人民法院审理认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第四条、第八条第五项、第二十六条之规定，政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行的旧城区改建符合公共利益的需要可以做出房屋征收决定。房屋征收决定作出之后，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议时，作出房屋征收决定的市、县人民政府可以依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，开福区政府作出的开政征字[2017]4号征收决定公告中所载明的征收决定已经行政复议程序确认其合法性，且该复议决定已经发生法律效力，可以作为开福区政府作出涉案房屋征收补偿决定的前提条件。开福区政府作出涉案项目的征收决定后，因与被征收人在补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，其可以按照征收补偿方案依法对周爱莲作出征收补偿决定。根据当事人的诉辩意见，本案的审理对象是房屋征收补偿决定的合法性问题，争议焦点分述如下：一、关于选定房地产评估机构的程序是否违法的问题。国务院590号令第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。《湖南省实施办法》（以下简称省政府268号令）第五条第一款规定，房屋征收部门应当对被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记。本案中，2017年5月8日，开福区征收办作出涉案征收项目《房屋征收范围的公告》，并将调查结果予以公示，同时告知被征收人对调查结果提出异议的期限和方式，保障了被征收人的知情权和提出异议的权利。在被征收房屋房号、面积及权证号码等信息已经确定的前提下，长沙市征收办启动房地产价格评估机构的选定程序，并不违法，亦未损害被征收人的权利。2017年5月11日、2017年5月22日，长沙市征收办发布评估机构报名公告及协商选定评估机构公告，并公布符合资质条件的评估机构报名情况。由于被征收人未能协商一致，长沙市征收办通过投票方式多数决定广联评估公司作为评估机构，湖南省长沙市星城公证处对投票统计结果予以公证。以上房地产价格评估机构选定程序，符合国务院590号令以及省政府268号令规定的要求。周爱莲主张房地产价格评估机构选定程序违法，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。二、关于补偿方式是否符合法律规定的问题。国务院590号令第二十一条第一、二款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。本案中，分户房屋征收补偿方案提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式，并明确用于产权调换的房屋位于“福泽园C2栋2005号房和福泽园A2栋2006号房”，符合就近地段的要求。房地产估价报告对该房屋亦进行了相应估价，为计算产权调换房屋价值的差价提供依据。分户房屋征收补偿方案符合法律规定，保障了周爱莲的选择权。在征收与补偿程序中，被征收人以不配合、不参与及不接受等方式放弃对征收补偿程序的参与和监督，可能承担相应的不利后果。故周爱莲在分户房屋征收补偿方案设定的合理期限内，无正当理由未对补偿方式进行选择，开福区政府最终决定以货币方式进行补偿，并提供周转用房，并无不当。三、关于开福区政府是否存在补偿不公平的问题。根据国务院590号令第二条、第二十六条的规定，市、县级人民政府因公共利益征收国有土地上被征收人房屋时，应当对被征收人给予公平补偿；市、县级人民政府在以征收决定公告日作为评估时点后，应当尽可能快速通过签订补偿安置协议或者作出补偿决定的方式，确保补偿的实质公平。本案中，开福区政府于2017年8月22日发布了征收决定公告，虽评估公司以此作为评估时点作出了房屋价值分户评估报告，并于2017年10月28日将上述评估报告送达给周爱莲，但开福区政府直至2019年12月11日才作出涉案房屋征收补偿决定。由于开福区政府的迟延履行，在被征收房屋价值存在波动情形下，原房屋价值评估报告已无法客观真实反映房屋实际价值。开福区政府在房屋征收补偿决定中仍然使用原房屋价值评估报告，明显存在不合理之处。需要说明的是，开福区政府已向征收项目评估机构去函咨询涉案房屋在征收补偿决定作出时的市场价值，并根据评估机构提供的涉案房屋市场价值对房屋征收补偿款进行了增补，周爱莲的合法权益并未受到侵害。综上所述，开福区政府作出涉案房屋征收补偿决定，确定以货币补偿方式进行补偿，符合相关法律与国务院590号令的规定，并无不当。但在无充分正当理由的情况下，迟延履行补偿安置义务违法。开福区东风二村地块棚户区改造项目（二期）属于长沙市主城区旧城改造项目，已经纳入长沙市国民经济和社会发展年度计划。现大部分被征收人已与开福区征收部门签订补偿协议并获得补偿，该项目征收符合公共利益且安置补偿已经得到了大多数被征收人的认可，现该项目亟待开工建设。如果撤销该补偿决定，会给社会公共利益造成重大损害。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决确认开福区政府作出的开政征补字[2019]第124号《房屋征收补偿决定》违法。本案一审案件受理费50元，由开福区政府负担。周爱莲不服一审判决，向本院提出上诉称：1.涉案补偿决定未依法提供产权调换的补偿方式，剥夺了周爱莲的选择权，该补偿决定内容违法。2.选定评估机构的程序违法。3.涉案房屋评估报告已经超过使用期限，以此为依据的涉案补偿决定违反了公平补偿原则。4.开福区政府作出补偿决定时点明显不合理迟延，导致被征收人丧失依法获得公平补偿的权利。5.一审人民法院以开福区政府去函咨询涉案房屋在补偿决定作出时的市场价格对房屋价值进行增补，认为涉案补偿决定对周爱莲的合法权益未产生实际影响，该认定不具备合法性。6.开福区政府作出补偿安置方案中提供的产权置换的房屋不符合法律规定。7.撤销涉案补偿决定并不会损害公共利益。请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。被上诉人开福区政府答辩称：1.一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一是按照法定程序选定房地产价格评估机构。二是依法作出房屋征收分户评估报告并送达被征收人。三是依法拟定分户的房屋征收补偿方案并送达，告知被征收人陈述申辩及申请调解的权利。四是依法作出房屋征收补偿决定并送达和公告。2.周爱莲提出的剥夺选择权、评估机构选定程序不合法、未公平补偿、产权调换房屋不符合法律规定等上诉理由均不能成立。请求驳回上诉，维持原判。当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。根据一审已经提交的证据及二审调查审理情况，二审另查明：1.长沙市人民政府作出的长府复决字〔2017〕第256号《行政复议决定书》认为涉案征收项目符合公共利益，房地产价格评估机构系由被征收人依法投票选定，其选定过程符合法律规定，对涉案征收决定予以维持。2.本案用于产权调换的九尾冲片区福泽园C2栋2005号房、A2栋2006号房所在楼栋取得了湖南省住房城乡建设厅出具的《工程竣工验收备案表》（备案号为2017-备1239＃、2017-备0902＃）。二审中，周爱莲明确表示，除原地回迁外，不考虑其他产权调换房。二审期间，开福区政府提交了由广联评估公司出具的《关于长沙市开福区东风二村地块棚户区改造项目（二期）东风路6号302市场价值的测算情况说明》，在一审已经质证的《房地产咨询回复函》的基础上，就重新测算被征收房屋市场价值参考的类似房地产价格的范围、可比实例、测算方式等情况进行了具体说明。本院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。本院认为，本案中，开福区政府发布开政征字［2017］4号《关于开福区东风二村地块棚户区改造项目（二期）房屋征收决定公告》，该项目部分被征收人不服，向长沙市人民政府申请行政复议。长沙市人民政府经复议认为涉案征收项目符合公共利益，维持了涉案征收决定。该行政复议决定作出后，当事人未提起诉讼，涉案征收决定可以作为涉案征收补偿决定的依据。周爱莲称涉案征收决定不符合公共利益的上诉理由不能成立。开福区政府作为县级人民政府，根据国务院590号令第四条、第八条第五项、第九条、第二十六条的规定，在房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的情况下，可以按照征收补偿方案作出房屋征收补偿决定。本案审理对象是涉案房屋征收补偿决定的合法性，结合一审及当事人的诉辩情况，争议焦点具体分述如下：一、关于评估机构的选定是否合法的问题本案中，长沙市人民政府作出的行政复议决定，已经认定涉案项目房地产价格评估机构系由被征收人依法投票选定，其选定过程符合法律规定。周爱莲提出本案评估机构在房屋征收决定作出前就已经选定，程序违法。国务院590号令、省政府268号令、《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）和《国有土地上房屋征收评估办法》均未明确规定评估机构的选择时点。根据上述法律规定，只要保障了被征收人协商选定评估机构的权利，协商不成时，以其他方式确定评估机构的程序正当，且评估机构能够依法独立、客观、公正地开展评估工作，则无论是在作出征收决定之前或之后选定评估机构，都不影响房地产价值的评估。同时，投票选定涉案评估机构的过程和结果已经公证。综上，本案评估机构的选定程序符合国务院590号令、省政府268号令和市政府116号令的相关规定。周爱莲认为本案评估机构的选定程序违法没有事实和法律依据。二、关于涉案房屋评估价值是否明显偏低的问题周爱莲提出涉案房屋补偿金额过低。国务院590号令第十九条规定，“被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定”。本案中，广联评估公司为涉案征收项目依法选定的具有资质的房屋评估机构，其依照涉案房屋产权登记的面积和性质对涉案房屋的价值作出了评估报告。周爱莲对该评估报告申请复核评估，广联评估公司经复核后维持了原评估结论。周爱莲又申请专家鉴定，评估专家委员会作出鉴定意见采信了涉案分户评估报告。本案一审过程中，开福区政府主动采取补救措施，弥补因迟延履行补偿职责给周爱莲造成的价值损失，即要求依法选定的广联评估公司再次对涉案房屋在补偿决定作出之日的市场价值进行了测算，并根据该测算结果对周爱莲进行了差额补偿。周爱莲虽在诉讼阶段对评估结果提出异议，但并未提出相应证据证明评估结论存在明显不当的情形，其认为评估价值明显偏低的主张不能成立。三、关于是否保障了被征收人对补偿方式的选择权及产权调换是否合法的问题本案中，开福区政府在作出征收补偿决定前，房屋征收部门已向周爱莲送达了分户房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供其选择，明确将位于九尾冲片区长沙市开福区福泽园C2栋2005号房和A2栋2006号房用于周爱莲户的产权调换，符合就近地段的要求。该补偿方案明确告知周爱莲可在收到该补偿方案后的7日内书面选择补偿方式，逾期未选择的，将视为放弃对补偿方式的选择权。之后又再次向周爱莲送达了房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书，告知其按时提出书面陈述和申辩意见，逾期不提出的，视为放弃。周爱莲在收到该分户补偿方案后，仍没有在规定的期限内就分户房屋征收补偿方案中提出的两种补偿方式作出选择，开福区政府根据房屋征收部门的申请，决定对周爱莲予以货币补偿，并无不当。周爱莲提出未在改建地段提供原地回迁违法且用于产权调换的房屋质量不合格的问题。国务院590号令第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。……因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”由此可见，法律规定的产权调换房屋包括改建地段和就近地段两种情形。本案中，开福区政府提供本辖区范围内的福泽园现房符合前述法律条款规定和通常理解意义上的“就近地段”的范畴。根据查明的事实，本案用于产权调换房屋所在的楼栋经过了湖南省住房城乡建设厅的工程竣工验收备案，周爱莲称其存在质量问题证据不足。四、关于涉案征收补偿决定应否被撤销的问题周爱莲提出一审判决仅确认涉案补偿决定违法但未予以撤销错误。对此，本院认为，根据查明的事实，涉案征收补偿决定程序并无不当，本案第一次评估并未遗漏评估事项，只是在迟延补偿的情况下，开福区政府还采用征收决定公告之日作为评估时点不当。开福区政府第二次以补偿决定作出之日为评估时点，且涉案评估公司对被征收房屋的测算依据及方法符合《国有土地上房屋征收评估办法》及《房地产估价规范》的规定。开福区政府已将该部分补偿款专户储存并通知了周爱莲户。开福区政府的该补救措施实体内容未有明显不当之处，若撤销涉案补偿决定后再责令重做，不利于节约行政资源和司法资源，也不利于实质化解纠纷。综上，周爱莲的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审认定事实清楚、处理结果并无不当，可予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人周爱莲负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  黄山宁审判员  赵 旻二〇二一年二月十八日法官助理丁恒芳书记员庞亦芝附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……