山东省菏泽市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁17行终415号 上诉人（原审被告）菏泽市定陶区南王店镇人民政府，住所地菏泽市定陶区南王店镇人民政府驻地。统一社会信用代码11371727004485527T。 法定代表人王双良，镇长。 委托代理人张建彬，山东陶城律师事务所律师。 委托代理人岳莹，山东陶城律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）山东丰沃新农农牧科技有限公司，住所地山东省潍坊市高新区健康东街与高新二路交叉口北1公里。统一社会信用代码9137070059659841X7。 法定代表人张帆，董事长。 委托代理人金旭庆。 委托代理人管博渊，北京市京师（潍坊）律师事务所律师。 上诉人菏泽市定陶区南王店镇人民政府（以下简称南王店镇政府）因与被上诉人山东丰沃新农农牧科技有限公司（以下简称丰沃公司）行政协议纠纷一案，不服山东省菏泽市定陶区人民法院（2020）鲁1703行初21号行政判决，向本院提出上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人南王店镇政府的委托代理人张建彬、岳莹、被上诉人丰沃公司委托代理人金旭庆、管博渊参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告丰沃公司与被告南王店镇政府于2012年12月10日签订了《投资合同书》，约定：甲方为南王店镇政府，乙方为丰沃公司，项目名称为定陶丰沃公司，项目地址为临商路以东，刘楼以北;项目总投资10000万元，注册资金3000万元;项目建设周期：甲方供地完成后，乙方建设周期为12个月;关于土地：甲方确保在本合同书签订30日以内将用地40亩(以实际使用土地测绘图为准)供给乙方，以保证乙方能够正常施工;甲方承诺于2013年6月底以前为乙方办理国有土地出让手续40亩(以实际使用土地测绘图为准)，土地使用期限50年;甲方为乙方办理土地出让手续时，土地出让金乙方承担，拿到土地使用证的净价格为每亩6万元。土地款超出每亩6万元部分先征后返，乙方在办理土地使用证时先行支付，土地使用证办理完成后30天内，甲方将此款返还给乙方;如果定陶丰沃公司实际取得该宗土地的价格高于前述价格，甲方通过政府奖励、补贴等方式对于实际取得土地的价格和每亩6万元之间的差额进行补偿;关于其他优惠政策：甲方负责协调县有关部门免除城市建设配套费等与建设相关的费用;甲方负责免费将容量1250KVA动力电接至定陶丰沃公司围墙处；将电话线、网线接至定陶丰沃公司;甲方派员协助乙方办理可研、土地、水评、环评、项目立项、工商、税务、机构代码等各项有关手续;乙方取得国有土地后3个月内未开工建设，造成土地闲置，或转为他用的，甲方有权责令乙方改正，并视情节，追究乙方的经济责任，直至无偿收回土地;如因土地使用证办理事宜造成乙方停建、停产或受到处罚，甲方承担一切相关损失;乙方办理项目审批各项有关手续时承担除甲方承诺外的其他费用;乙方保证按期施工，做到不延期、不停工，保证厂区用地不闲置，不改变用途，不随意转让使用权;乙方于合同签订之日将每亩叁万元的土地办理预付款付与甲方，此款转为土地出让报件费用。剩余每亩3万元在土地出让摘牌时付清;如果甲方在本协议签订之日6个月内仍未将本协议约定的土地出让给定陶丰沃公司，乙方有权解除本协议，甲方不得向乙方主张任何权利，并退回已收取的土地价款;如果甲方提供的土地不符合本协议约定的条件，应当根据乙方或定陶丰沃公司的要求在1个月内采取各种措施进行补正；如果1个月后仍未补正，乙方有权解除本协议;如果乙方未履行相关义务导致甲方遭受损失，乙方应当赔偿甲方相应的经济损失。《投资合同书》签订后，原告丰沃公司于2012年12月26日向被告南王店镇政府支付土地出让预付款120万元。2012年12月27日，被告以银行汇款方式支付肖绍科48万元引资奖。2013年2月10日和11日，被告为履行合同义务支出树木赔偿费3450元、坟头拆迁费16800元、对口井补偿款4800元、大棚补偿款35000元、青苗补偿款20000元、修桥垫路(不包括两边桥墩)款30000元，共计110050元。2013年4月份，被告为履行合同义务支出高压线路占地赔偿款1200元;坟头(差)补偿款9200元、树木差价、瓜苗8000元，共计17200元。被告为履行合同义务支付原告项目用地2013年度占地补偿款59227.2元，大棚拆迁费6000元，青苗补偿款3600元，共计68827.2元。被告为履行合同义务支付菏泽市定陶区南王店镇王楼村委会2014年度原告项目土地占地补偿款60091.2元，支付2015年度原告项目土地占地补偿款59674元，支付2016年度原告项目土地占地补偿款59674元，复合板房款26800元，共计86474元。被告为履行合同约定将电力接至定陶丰沃公司围墙处，支付变压器款106000元。２０１３年５月２４日，定陶丰沃公司成立，原告领取了定陶丰沃公司的营业执照，定陶丰沃公司的注册资金为２００万元。2017年11月13日、2018年11月20日，被告分两次共计支付原告20万元。原告在民事起诉中，认可《投资合同书》已解除，被告亦予以认同。 原审法院认为，一、关于原告起诉是否超过起诉期限。因为被告于2018年11月20日返还原告10万元，所以，起诉期限应该从2018年11月20日起计算。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”原告丰沃公司在2019年5月2日就《投资合同书》的履行纠纷已经提起民事诉讼，所以，原告提起行政诉讼并未超过起诉期限。二、关于原告请求确认被告履行《投资合同书》相关义务行为的违法问题。《投资合同书》是南王店镇政府为了实现行政管理或者公共服务目标，与丰沃公司协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，该协议是双方当事人的真实意思表示，依法成立。《投资合同书》成立后，由于原告、被告双方自身的原因，协议未得到完全履行，双方均认可现在已经解除。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，中止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”原告造成不能履行《投资合同书》的责任在于：1、定陶丰沃公司的注册资金仅为200万元，与《投资合同书》约定的注册资金3000万元不相符。2、原告未按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定依法申请办理乡村建设规划许可证，导致被告无法协助原告办理用地审批手续。被告造成不能履行《投资合同书》的责任在于被告未积极协助原告办理用地审批手续。为平衡当事人双方利益，鉴于双方当事人对合同未能得到全部履行均有责任，综合该案案情，被告应当适当补偿原告经济损失。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款、《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，判决：一、被告菏泽市定陶区南王店镇人民政府补偿原告山东丰沃新农农牧科技有限公司经济损失八十万元；二、驳回原告山东丰沃新农农牧科技有限公司、被告菏泽市定陶区南王店镇人民政府的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告负担。 上诉人南王店镇政府上诉称，一、行政诉讼起诉期限不存在中止、中断情形，被上诉人丰沃公司起诉已超过法定期限，一审判决认定事实错误。被上诉人是以上诉人未按照合同约定交付土地并办理土地出让手续为由提起诉讼，起诉期限应从被上诉人知道或者应当知道上诉人未按照合同约定交付土地并办理土地出让手续之日计算，即从2013年6月底起，最长不得超过一年。上诉人于2017年11月13日、2018年11月20日向被上诉人付款的行为并不产生起诉期限中止或延长的法定事由，因此被上诉人的起诉超过了法定期限。二、案涉《投资合同书》不能完全履行系被上诉人未能按照法律规定及合同约定履行前置义务造成，上诉人为履行合同支出的费用及产生的损失应当由被上诉人承担。1、《投资合同书》系2012年12月10日签订，至2017年11月双方协商解除合同，被上诉人一直未向上诉人提出办理规划许可的申请，上诉人不可能按约定于2013年6月底帮助被上诉人办理用地审批手续，被上诉人的不作为是导致上诉人无法在约定时间为其办理土地使用手续的原因。2、根据《投资合同书》的约定，被上诉人应出资3000万元成立公司，实际仅出资200万元成立公司，明显严重违约，且成立公司的时间滞后，使上诉人不可能在仅剩的一个月时间内为其办理土地使用手续，涉案合同不能履行的原因是被上诉人违约所致。3、上诉人为履行合同，组织人员对案涉土地进行清障，将水、电等配套设施接至案涉土地并修建道路，为此支出青苗补偿款、土地补偿款等各项费用共计538516.4元，并且向被上诉人交付了土地(定陶丰沃公司注册地即为涉案土地)。因被上诉人违约，上诉人支出的上述费用或损失，理应由被上诉人承担。并且在2017年11月双方协商解除合同时，被上诉人认可承担上诉人已支出的上述费用，上诉人再返还20万元，作为双方解除合同的最终意见，一审法院判决上诉人538516.4元的经济损失自行承担，显失公平。三、案涉48万元并非支付给肖绍科的引资奖励，一审法院认定该事实错误。肖绍科系被上诉人的工作人员，2012年12月27日，肖绍科以被上诉人急需资金为由，要求上诉人暂返还48万元。该款在2017年11月协商解除合同时，被上诉人认可并同意从其交纳的120万元款项中扣除，一审法院认定该48万元系引资奖励错误。四、一审判决适用法律错误。《投资合同书》系在2012年签订，应当适用当时的法律规定，一审法院依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》进行判决，显属适用法律错误。综上，请求二审法院撤销菏泽市定陶区人民法院(2020)鲁1703行初21号行政判决，发回原审法院继续审理或改判驳回被上诉人一审的诉讼请求，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人丰沃公司答辩称，上诉人南王店镇政府未向被上诉人交付土地，被上诉人无法办理申请规划的相关手续，上诉人南王店镇政府违约在先。肖绍科并非被上诉人的工作人员，案涉48万元与被上诉人无关，并且被上诉人的起诉并未超过法定期限，请求驳回上诉，维持原判。 本院查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，本案系被上诉人丰沃公司到上诉人南王店镇政府投资建厂而引起的行政协议纠纷案件。双方之间签订的《投资合同书》系具有行政法上权利义务内容的协议，该协议依法成立，双方因该协议的履行问题产生纠纷。虽然双方当事人曾于2017年10月份左右就协议解除事项进行过协商，但上诉人南王店镇政府主张被上诉人缴纳的土地出让预付款120万元，应当扣除上诉人因合同履行而支出的各项费用538516.4元和支付给肖绍科的48万元以及上诉人后来返还的20万元，《投资合同书》已经解除且已协商处理完毕，应当驳回被上诉人的诉讼请求；被上诉人丰沃公司主张当时经口头协商，上诉人同意退还土地出让预付款120万元，但上诉人只返还20万元，尚欠100万元，被上诉人认为上诉人支付给肖绍科的48万元与其无关，并于2019年5月2日提起过民事诉讼，被裁定驳回。虽然双方认可《投资合同书》已解除，因当时双方未签订书面解除《投资合同书》的合同，造成双方在本案诉讼中各执一辞。 被上诉人丰沃公司在本院审理期间认可其系经成武蓝海远景商贸公司经理肖绍科的介绍而到上诉人南王店镇政府处投资建厂，并提供了肖绍科经营成武蓝海远景商贸公司的证据和上诉人时任领导单长勇签字的支付给肖绍科48万元引资奖励的收据等证据。上诉人南王店镇政府虽然否认该48万元系支付给肖绍科的引资奖励，而是主张肖绍科系被上诉人的工作人员，该48万元系肖绍科向上诉人所借的暂返还款，上诉人只是提供了肖绍科在上诉人处领取变压器补助款的收据，并不能提供肖绍科系被上诉人工作人员的相关证据。在此，本院应当指出，假如双方当事人于2017年11月已经协议解除了《投资合同书》，上诉人南王店镇政府作为政府部门，对于造成本案的纷争，缺乏基本的法律意识和证据意识，特别是对于支付给肖绍科的48万元，既未在支出该大额款项的汇款单中注明支出的名目和理由，也未提供肖绍科系被上诉人工作人员的证据和诉讼中应该提供的支付给肖绍科48万元引资奖励的收据等证据，上诉人南王店镇政府应当提升依法行政的水平。 一般情况下，双方当事人之间的《投资合同书》解除后，上诉人南王店镇政府理应返还被上诉人丰沃公司预交的土地出让预付款。被上诉人丰沃公司要求上诉人南王店镇政府返还尚欠100万元土地出让预付款的主要理由是上诉人未按《投资合同书》的约定交付土地并办理土地出让手续，上诉人南王店镇政府提出被上诉人一直未向上诉人提出办理规划许可的申请是导致上诉人无法在约定时间为其办理土地使用手续的原因、被上诉人仅出资200万元明显违反《投资合同书》应出资3000万元的约定、上诉人为履行合同对案涉土地投资各项费用共计538516.4元等理由进行抗辩。本案应当根据法律规定和合同约定首先认定违约责任的承担，然后再判定被上诉人丰沃公司所要求的100万元土地出让预付款应予返还的具体数额。 关于违约责任的承担，《投资合同书》第五条作出了明确的约定，即：“如果甲方在本协议签订之日6个月内仍未将本协议约定的土地出让给定陶丰沃公司，乙方有权解除本协议，甲方不得向乙方主张任何权利，并退回已收取的土地价款;如果乙方未履行相关义务导致甲方遭受损失，乙方应当赔偿甲方相应的经济损失”。被上诉人丰沃公司认为上诉人未按《投资合同书》的约定交付土地并办理土地出让手续，《投资合同书》第二条约定上诉人南王店镇政府确保在本合同书签订30日以内将用地40亩供给丰沃公司，但该合同未约定双方交付土地时需要签订书面协议等手续，故应当结合相关证据和正常的逻辑推理判定案涉土地是否已经交付。结合《投资合同书》签订后被上诉人及时支付了土地出让预付款120万元、上诉人为履行合同清障架线修路建墙并支付大量项目占地补偿款、上诉人进行大量投资的事实和招商引资的目的、被上诉人已经领取了定陶丰沃公司的营业执照等事实，可以认定上诉人南王店镇政府确实将案涉土地交付给被上诉人丰沃公司使用，被上诉人丰沃公司认为上诉人未交付土地的主张与事实不符。关于被上诉人丰沃公司认为上诉人未办理土地出让手续的诉求，《投资合同书》第二条第（一）项虽然约定上诉人南王店镇政府承诺于2013年6月底以前为丰沃公司办理国有土地出让手续40亩，土地出让金由丰沃公司承担，但未约定双方对于办理国有土地出让手续的具体分工和步骤，故应当按照上诉人南王店镇政府所负责国有土地出让手续办理的相关规定、程序和办理的程度等因素区分双方的责任。上诉人南王店镇政府承诺于2013年6月底以前为被上诉人丰沃公司办理国有土地出让手续40亩，虽然《投资合同书》第二条第（三）项约定上诉人派员协助被上诉人办理土地、环评、工商等有关手续，被上诉人并未提供向上诉人南王店镇政府提出办理规划许可申请的证据，被上诉人也未按照《投资合同书》第三条的约定交纳剩余的土地出让金，但案涉土地自2017年以来由其他企业实际经营，至今也未办理国有土地出让手续，该事实证明案涉土地当时并不具备办理国有土地出让手续的条件。虽然双方当事人对于案涉土地未能办理国有土地出让手续均有责任，并且被上诉人成立注册资金仅为200万元的定陶丰沃公司确实违反了《投资合同书》应投资10000万元、注册资金3000万元的约定，但就约定国有土地出让手续的办理情况来看，上诉人南王店镇政府所应承担的违约责任大于被上诉人丰沃公司的责任。 被上诉人丰沃公司所要求的100万元土地出让预付款应否返还或者返还的具体数额等问题，实质上属于上诉人所主张的被上诉人丰沃公司给其造成的实际损失应当如何从被上诉人100万元剩余的土地出让预付款中扣减的问题。对此，对于上诉人主张的案涉土地538516.4元投资费用和上诉人支付给肖绍科的48万元引资奖励如何承担等问题，应当进行审理和认定。对于上诉人支付给肖绍科的48万元引资奖励，该款项系上诉人收到被上诉人120万元的土地出让预付款的次日立即支付，当时该项目尚存很多变数，上诉人南王店镇政府立即支付了48万元的引资奖励显然过于草率，并且上诉人对于该数额的划定和依据并未提供政府文件等证据予以说明，该引资奖励款项与被上诉人丰沃公司无关，故被上诉人不应承担该损失，上诉人南王店镇政府对于该损失可以另行主张权利。对于上诉人主张的案涉土地538516.4元投资费用如何承担应当予以区分，即上诉人南王店镇政府所支出的土地占地补偿款、树木、青苗、大棚补偿款等费用系为履行合同所受到的损失，该损失为373516.40元（2013年度占地补偿款59227.2元+2014年度占地补偿款60091.2元+2015年度占地补偿款59674元+2016年度占地补偿款59674元+树木赔偿费3450元+坟头拆迁费16800元+对口井补偿款4800元+大棚补偿款35000元+青苗补偿款20000元+高压线路占地赔偿款1200元+坟头(差)补偿款9200元+树木差价、瓜苗8000元+大棚拆迁费6000元+青苗补偿款3600元+复合板房款26800元）。上诉人南王店镇政府支出修桥垫路(不包括两边桥墩)款30000元，变压器款106000元，工程款29000元，合计165000元，该损失虽然系为履行合同而支出的费用，即使案涉合同未履行，该项目支出所产生的标的物也可以有继续利用的价值。原审法院在区分责任、认定双方当事人对于《投资合同书》不能得到全部履行均有责任的基础上，认为上诉人南王店镇政府应当适当补偿被上诉人的经济损失，并结合违约责任的承担，酌定判令上诉人补偿被上诉人经济损失80万元。原审法院对于该数额的计算和来源缺乏论证分析，并且原审判决主文将被上诉人丰沃公司要求上诉人南王店镇政府返还的土地出让预付款表述为补偿损失不当，但判令上诉人对于被上诉人承担经济损失的数额基本恰当，该80万元的数额也属于原审法院自由裁量权行使的范畴，本院对于上诉人南王店镇政府应予返还的该数额不予调整。关于上诉人南王店镇政府应予返还土地出让预付款的表述问题，双方当事人对此均未提出异议，且该表述方式对双方当事人权利义务的行使不会造成实质性影响，故本院对于该瑕疵予以指出，不予更正，原审法院对于以上问题应当引起注意。 综上，上诉人南王店镇政府的上诉理由不成立，本院依法不予支持。原审法院所作（2020）鲁1703行初21号行政判决认定事实清楚，适用法律基本正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南王店镇政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 姚长河 审 判 员 楚 军 审 判 员 庞 宠 二〇二一年二月二日 法官助理 王雅舒 书 记 员 杨 晨