济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁71行终16号 上诉人（原审原告）于学忠，男，1943年4月11日出生，汉族，住山东省济南市历下区。 委托代理人王新艳，山东安明律师事务所律师。 委托代理人尹乾熙，山东安明律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）济南市历下区人民政府，住所地济南市历下区解放东路**。 法定代表人暂时空缺。 委托代理人侯本庆，山东众英律师事务所律师。 原审第三人济南市历下区智远街道办事处姜家庄村民委员会，，住所地山东省济南市历下区中林路东首南姜家花园 负责人张斌，主任。 于学忠因与济南市历下区人民政府（以下简称历下区政府）、原审第三人济南市历下区智远街道办事处姜家庄村民委员会（以下简称姜家庄村委会）未按约定履行拆迁补偿协议一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初251号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明：2001年12月28日，于学忠与姜家庄村委会签订《承包协议书》，于学忠承包姜家庄村委会姜家砖厂南预制厂，承包期30年，其后陆续在租赁场地上加盖建筑物。2016年姜家庄片区开始旧村改造，同年10月27日，历下区政府办公室下发《关于研究盛福片区姜家庄、邓家庄有关拆迁及安置政策的会议纪要》（[2016]007号）（以下简称《会议纪要》），确定了姜家庄、邓家庄拆迁补偿及安置政策，其中《会议纪要》第五项第4条规定“村庄闭合圈外集体非农用地上的建筑及地上物拆迁补偿，参照济政办发［2015］16号文的标准计算，另外搬迁费按照补偿款的20%予以补偿”；第6条规定“村庄闭合圈外06年测量完成至今，人口自然增长带来村民供养需求增加，引起集体经济发展规模扩大，以及由于生产制造技术升级及工艺革新等原因，部分房屋及设施实施了改扩建，加之各类苗木自然生长，造成按照06年测量结果补偿无法覆盖现有的实际成本。鉴于此，在按照该文第4条、第5条计算得出的总补偿款基础上，按照两村各自人口增长比例计算增加打包支付给村委会，履行村民自治决策程序后发放”。历下区政府对于学忠闭合圈外拆迁补偿款合计9155686.1元打包支付给姜家庄村委会，2019年5月7日，于学忠与姜家庄村委会签订《地上物拆迁补偿协议》（以下简称《补偿协议》），明确：“协议履行完毕后双方就拆迁补偿事宜再无争议”。2019年6月27日姜家庄村委会已将该款全部发放给于学忠。 原审法院认为，本案的焦点为：一、历下区政府主体是否适格；二、历下区政府是否具有向于学忠给付搬迁费的义务。 关于主体是否适格。《山东省土地征收管理办法》第五条规定：“市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。乡（镇）人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排，协助做好土地征收的有关工作。”实践中，如果没有法律、法规的禁止性规定，也没有专业方面的特殊要求，行政机关可以将某一事项的一部或全部委托给其他行政机关或组织实施，尤其是需要以协商方式实施的拆迁补偿协议签订工作，涉及被征收拆迁群众人数众多，如果全部由作为征收、改造主体的县区级政府签订，可操作程度较低，且更不利于被征收、拆迁群众具体利益的维护，因此，由当地乡镇人民政府、村委会等代表县区级政府与被征收、拆迁群众签订相关协议的情况也比较普遍。本案《补偿协议》虽系姜家庄村委会与于学忠签订，但协议的内容是按照历下区政府制定的《会议纪要》方案进行约定，目的是为推进和完成拆迁工作，相关资金亦由历下区政府予以保障，该协议具有明显的行政协议属性。因此，姜家庄村委会与于学忠签订的拆迁补偿协议的行为应视为受历下区政府的行政委托实施的行为，其法律后果应由历下区政府承担。 关于历下区政府是否具有向于学忠给付搬迁费的义务。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿。《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款、第三款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、、地上附着物和青苗的补偿费等费用安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。本案中，《会议纪要》第6条规定的内容系因考虑人口自然增长，房屋及设施改扩建，苗木自然增长等因素，对于在村庄闭合圈外集体非农用地上的建筑、、地上物拆迁补偿以及搬迁费等费用历下区政府在计算得出的总补偿款基础上按照两村各自人口增长比例计算增加打包支付给村委会，该规定未损害于学忠的合法权益。历下区政府将补偿款发放到村委会，是依据《会议纪要》的规定履行给付义务。在协议履行过程中，历下区政府对原告于学忠闭合圈外拆迁补偿款合计9155686.1元打包支付给姜家庄村委会，村委会将上述款项已全额向于学忠发放到位。于学忠要求历下区政府直接给付其搬迁费的诉讼请求不能成立。 综上，于学忠要求历下区政府向其发放搬迁费没有事实和法律根据，应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回于学忠的诉讼请求。本案案件受理费50元由于学忠负担。 于学忠不服原审判决，向本院提出上诉，请求：1.撤销济南铁路运输法院作出的(2020)鲁7101行初251号行政判决；2.依法改判支持于学忠的全部诉讼请求或发回重审。事实与理由：一、原审法院认定《会议纪要》第4、5、6条的基本事实存在错误。1、《会议纪要》第4条规定，村庄闭合圈外集体非农用地拆迁费用构成包括两部分，第一部分是地上的建筑及地上物拆迁补偿，主要针对地上附着物补偿；第二部分是搬迁费属于另外费用。两项费用属于并列关系，并非属于包含和被包含的关系。原审法院认定搬迁费已经包含在补偿款中属于事实认定错误。2、根据《会议纪要》第5条可见，搬迁费用单独约定，属于独立条款，不属于地上物补偿的核算范围。因此于学忠的补偿款是地上附着物补偿，不包括搬迁费，原审法院对此事实认定错误。3、《会议纪要》第6条是针对2006年测量结果无法覆盖实际成本的情形作出的解决方案，该解决方案的主旨还是地上附着物在2006年至2016年10年期间增加的补偿问题。毕竟十年间经济发展，房屋改扩建属于客观发展的现实问题，于情于理均应对十年间增加的成本予以考虑，《会议纪要》提出的解决方案就是在2006年测量结果的基础上，按照两村各自人口增长比例计算增加打包支付给村委会，履行村民自治决策程序后发放。但是原审法院因此认定发放给于学忠2006年-2016年实际增加的地上附着物补偿款包含搬迁费的事实认定是错误的。二、原审法院认定拆迁补偿款包含搬迁费的事实错误。1、《会议纪要》第4条：村庄闭合圈外集体非农用地上的建筑及地上物拆迁补偿按照济政发［2015］16号文的标准计算。对于地上附着物的补偿标准有依据可以参考，于学忠取得补偿9075092.9元，补偿款的计算明细包括2006年测量基础数据的补偿4920298.5元，也包括2006年后增加的地上附着物补偿4154794.6元。且对于2016年加盖部分房屋类的补偿标准按照2006年补偿类型中的最低标准320元/平方，简易房按照更低标准120元/平方，加盖部分的实际补偿标准远低于2006年的基准数据，正是对《会议纪要》第6条的适用，考虑10年间实际增加的成本，以低于基准数据的补偿标准解决实际增加部分，归根结底还是对于地上附着物的处理，并不包括搬迁费用。综上，原审法院认定事实错误，请二审法院依法予以纠正。 历下区政府答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律准确，依法应予维持。一、历下区政府支付给原审第三人姜家村委会，第三人再支付给于学忠的补偿款已经包含了搬迁费，于学忠要求另行支付搬迁费没有事实根据。根据于学忠在原审提交的《会议纪要》第(五)条第4、5、6条规定“4、村庄闭合圈外集体非农用地上的建筑及地上物拆迁补偿参照济政办发[2015]16号文的标准计算，另外搬迁费按照补偿款的20%予以补偿。5、为促进闭合圈外拆迁，闭合圈外部分增加20%提前搬迁奖励费(计费基数为06年数据对应的补偿款，不含搬迁费)。6、村庄闭合圈外06年测量完成至今，人口自然增长带来的村民供养需求增加，引起集体经济发展规模扩大，以及由于生产制造技术升级及工艺革新等原因，部分房屋及设施实施了改扩建，加之各类苗木自然生长，造成按照06年测量结果补偿无法覆盖现有的实际成本。鉴于此，在按照上文第4条、第5条计算得出的总补偿款基础上，按照两村各自人口增长比例计算增加打包支付给村委会，履行村民自治决策程序后发放。”于学忠诉称的拆迁补偿属于姜家庄村闭合圈外的集体土地上的附属物补偿。按照上述计算方式，结合2006年对于学忠的调查摸底，得出总补偿款为5000872.5元。如果以5000872.5元的基数，计算20%搬迁费，应是1000174.5元，二者合计为6001047元，再加上2006年至2016年间姜家庄人口自然增长比例37.58%，共计补偿款为8256240.5元。而于学忠实际得到的补偿款9155686.1元远远超出了包含搬迁费的金额，因此，实际支付给于学忠的总补偿款已包含了搬迁费。二、根据对上述《会议纪要》第4、5、6条的字面理解，历下区政府支付给第三人姜家村委会闭合圈外的补偿款也包含了搬迁费、搬迁奖励费。因为《会议纪要》第6条明确规定“在按照上文第4条、第5条计算得出的总补偿款基础上，按照两村各自人口增长比例计算增加打包支付给村委会，履行村民自治决策程序后发放”，那么显然总补偿款已包含了第4条、第5条约定的搬迁费和搬迁奖励费。第三人姜家村委会根据于学忠的地上物测量最终计算得出其总补偿款为915万余元，一次性支付给于学忠，并签订《地上物拆迁补偿协议》。综上，于学忠的上诉请求既无事实根据，也无法律依据，应依法驳回其上诉，维持原判。 姜家庄村委会未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。经审查，本院同意原审法院查明的事实。 历下区政府在二审中提交济南市公安局智远派出所证明，载明：“根据2017年度济南市历下区盛福片区项目开发建设工程指挥部会议纪要显示，2006年至2016年间姜家庄人口自然增长比例为37.58%。”于学忠对上述证据质证后认为，1.该证据不属于新证据。2.该证据未说明37.58%的人口自然增长比例的计算方式及详细计算数据，故对该数据的真实性不认可。证明中所依据的会议纪要并非公示内容，也未显示可查询的文号等内容，故对证明所依据的会议纪要的真实性也不认可。3.对该证据的关联性有异议。如果根据历下区政府的计算方式，于学忠还多获得了89.94万元，这说明历下区政府的数据计算有问题，其自己提供的证据与自己核算的数据都不能与于学忠最终获得的补偿款相吻合，不能自圆其说。于学忠所获得的补偿款均是地上物的补偿，不包括搬迁费。 本院经审查后认为：历下区政府在原审并未提交上述证明，在二审期间提交，虽不符合举证规则，应予纠正，但不能否定“姜家庄2006至2016年间的人口增长比例为37.58%”这一客观事实。况且，历下区政府在对于学忠进行行政补偿时已经掌握这一数据，并非作出行政行为时未搜集的证据。故本院对该证据予以认定。 本院认为，根据双方的诉辩意见及原审判决，本案二审期间的争议焦点为于学忠根据《会议纪要》应得的补偿款是否已足额到位。 本案中，于学忠与姜家庄村委会的补偿协议系根据《会议纪要》制定的，于学忠在诉讼中也是根据《会议纪要》的规定主张其应得的搬迁费。故，本案应按照《会议纪要》的规定计算于学忠应得的补偿款。 《会议纪要》第一条（二）“核算依据”规定：“村庄拆迁范围内所有地上物以2006年盛福片区启动建设时核准的测量摸底登记为依据，作为被拆迁户拆迁补偿安置的核算基础。”根据该条可知，于学忠的地上物补偿应当按照2006年的测量摸底登记为准。 《会议纪要》第一条（五）“拆迁补偿标准与奖励”中规定：“姜家、邓家拆迁补偿标准按照济政办发[2015]16号文执行。”其中第4条规定：“村庄闭合圈外集体非农用地上的建筑及地上物拆迁补偿参照济政办发[2015]16号文的标准计算，另外搬迁费按照补偿款的20%予以补偿。”根据该条可知，于学忠的地上物补偿标准应按照济政办发[2015]16号文执行，且补偿款中理应包括搬迁费。根据上述两条规定，于学忠按照2006年的地上物测量结果计算补偿款应为4920298.5元，在此基础上增加20%的搬迁费为984059.7元，以上两项合计为5904358.2元。 第6条规定：“村庄闭合圈外06年测量完成至今，人口自然增长带来村民供养需求增加，引起集体经济发展规模扩大，以及由于生产制造技术升级及工艺革新等原因，部分房屋及设施实施了改扩建，加之各类苗木自然生长，造成按照06年测量结果补偿无法覆盖现有的实际成本。鉴于此，在按照上文第4条、第5条计算得出的总补偿款基础上，按照两村各自人口增长比例计算增加打包支付给村委会，履行村民自治决策程序后发放。”根据该条可知，因2006年的测量结果无法覆盖2016年的实际成本，历下区政府同意，在按照第4条（第5条为提前搬迁奖励费，本案中于学忠未主张，故本案不涉及该条）计算得出的补偿款的基础上，按照姜家庄2006至2016年间的人口增长比例增加打包支付给姜家村委会。按照该条规定，于学忠应得的总的补偿款应为5904358.2元×（1+37.58%）=8123216.01156元。于学忠实际已得的补偿款系历下区政府将其2006年地上物的测量面积及其至2016年的加建部分均按照标准给予了补偿，实际发放的补偿款总额大于按照《会议纪要》规定计算的应得补偿款（包括搬迁费），已充分保障了其拆迁补偿利益。可见，于学忠应得的补偿款已足额发放到位，其要求历下区政府再次支付搬迁费理据不足，原审法院不予支持并无不当。 综上，于学忠的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由于学忠负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二一年二月二十四日 法官助理曲恺 书记员鞠彤