济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁71行终78号 上诉人（原审原告）石建林，男，汉族，1982年2月6日出生，住山东省济南市市中区。 委托代理人刘勇进，北京在明律师事务所律师。 委托代理人夏丽丽，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地山东省济南市市中区纬二路**济南大厦。 法定代表人翟立波，区长。 委托代理人周峻鹏，男，济南市市中区人民政府工作人员。 委托代理人刘庆玉，山东元序律师事务所律师。 石建林因诉济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）房屋征收补偿一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初193号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：一、征收决定及补偿方案。2018年9月30日，市中区政府作出济（市中）征字〔2018〕17号《房屋征收决定书》（以下简称17号征收决定），决定对小梁庄片区改造规划用地范围内国有土地上的房屋进行征收，同时公布了《市中区小梁庄片区改造项目房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）。项目的签约期限为2018年11月1日至2019年3月31日，房屋征收部门为济南市市中区城市更新局，项目实施单位为济南城市投资集团有限公司，房屋征收实施单位为济南市市中区房屋征收服务中心。 《补偿方案》载明：该项目实行改建地段安置，安置房源位置为规划新区内；选择产权调换的，按照被征收房屋和产权调换房屋的评估价格结算被征收房屋补偿金额和产权调换房屋价值之间的价款，其公用分摊面积超出被征收房屋公用分摊面积部分的价款由房屋征收部门承担；多层楼房一楼有配建独立使用院落的被征收房屋，在其被征收房屋评估单价基础上上调1.5%；对征收范围内未登记建筑的认定和处理按照《济南市国有土地上房屋征收范围内未登记建筑的认定和处理办法》（济城执发〔2017〕4号）的规定，进行调查、认定和处理。该方案对享受最低套型面积标准的补偿、搬迁费、临时安置费、停产停业损失、奖励、房屋设备迁移补助、附属物及树木的补偿等费用标准、对评估报告有异议所享有的申请复核、鉴定的权利等也进行了详细的规定。 证号为鲁（2016）济南市不动产权第0026766的不动产权证证载，房屋所有权人为石建林，房屋坐落于市中区小梁庄街147号1-103号，用途为住宅，建筑面积43.57平方米，专有建筑面积39.61平方米，分摊建筑面积3.96平方米。该房屋位于17号征收决定确定的征收范围内。 二、评估机构的选定、评估意见及送达。2017年5月12日，济南市城市更新局发布了《关于协商选定小梁庄片区改造项目房屋征收预评估机构的公告》，因被征收人未对选择评估机构达成一致意见，济南市市中区小梁庄片区改造项目指挥部（以下简称小梁庄改造指挥部）于2017年5月26日作出《关于投票选定房屋征收房地产评估机构的被征收人代表公示通告》，采取“被征收人代表集中投票”的方式选定评估机构，并公示了推选的被征收人代表名单。2017年5月29日，济南市市中区房屋征收中心发布《关于选定小梁庄片区改造项目房屋征收预评估机构的通知》，公布了16家预评估机构候选名单及投票事宜。2017年6月5日，济南市城市更新局作出《小梁庄片区改造项目房屋征收房地产预评估机构选定结果公告》，将被征收人代表选定的山东弘裕土地房地产评估有限公司等8家房地产评估机构进行了公示。2018年9月30日，济南市城市更新局发布《关于确定小梁庄片区改造项目房屋征收评估机构的公告》，拟确定上述8家房屋征收预评估机构为房屋征收评估机构并征求被征收人意见。2018年10月3日，上述8家房地产评估机构共同出具《小梁庄片区改造项目被征收住宅房屋初步评估结果说明》，载明评估范围、估价目的、价值时点、评估依据、技术路线等。初步评估结果分为两部分，一为附件一《被征收住宅房屋的初步评估结果》（表1-表8），二为附件二《产权调换房屋的初步评估结果》（表9-表20）。《被征收住宅房屋的初步评估结果》中备注估价结果不含室内装修及附属物价值，多层楼房一楼有配建独立使用院落的被征收房屋价格已按征收补偿方案进行了调整。征收部门对该评估结果的说明及两附件进行了张贴公示。 2018年10月8日，济南中正土地房地产评估咨询有限公司（以下简称中正评估公司）出具了《小梁庄片区改造项目国有土地上住宅房屋征收分户评估报告》，该评估报告载明价值时点为2018年9月30日；评估单价为每平方米20975元；另载明了房屋坐落、用途、类别、建筑结构、建成年代、朝向等信息。并备注：1.评估结果不包括室内装饰装修及房屋附属物的价值；2.房屋建筑面积系依据房屋所有权证登记信息或房产面积测绘机构出具的实测建筑面积；3.以上价格是被征收房屋具有合法完全产权条件下的价格；4.如对该评估报告有异议，自收到该报告之日起十日内向评估公司提出书面复核评估申请，并指出该报告存在的问题。2018年11月1日，小梁庄改造指挥部通过EMS向石建林寄送评估报告，石建林拒收。2019年4月23日，济南市市中区房屋征收中心在《济南日报》向包含石建林在内的被征收人公告送达了分户评估报告。石建林向中正评估公司提出复核申请，2019年7月22日，中正评估公司针对院落空地面积和院内建筑物评估问题以及评估价格问题向石建林作出回复，石建林收到后未再申请鉴定。2019年7月25日，中正评估公司对上述分户评估报告作出补充说明，指出考虑房屋配建有独立使用院落的影响，按照《补偿方案》中关于在评估单价基础上上调1.5%的规定，案涉房屋单价为20975元/平方米[20665×（1+1.5%）=20975元/平方米]。 三、延长奖励享受期限。2019年2月3日，市中区政府作出《关于延长小梁庄片区改造项目奖励享受期限的公告》，将原奖励享受期限（2018年11月1日至2019年3月31日）延长至2019年5月31日。2019年7月4日，小梁庄改造指挥部作出《公告》，载明因部分被征收人的房屋分户评估报告未在签约期限内送达，未在签约享受奖励期限内收到分户评估报告的被征收人在收到之日起15日、15日至25日、26日至30日签约并交验空房的，仍可享受3万元、2万元、1万元不等的搬迁奖励费。 四、补偿决定书的作出及具体内容。在《关于延长小梁庄片区改造项目奖励享受期限的公告》、《公告》规定的延长奖励期限之内，石建林未就案涉房屋与房屋征收部门达成补偿协议。2019年7月10日，济南市市中区住房和城乡建设局向市中区政府提交《关于提请审议对济南市市中区小梁庄片区改造项目未签订房屋征收补偿协议的被征收人作出征收补偿决定的报告》，指明因部分被征收人未能与征收部门达成补偿协议，依法拟定房屋征收补偿决定书并提请市中区政府审议。报告附有包括石建林在内的作出补偿决定的被征收名单及相应的房屋征收补偿决定书。2019年7月12日，市中区政府出具《房屋征收专题会议纪要》，批准对上述报告中涉及的被征收人作出房屋征收补偿决定，并按要求进行公告、送达。2019年9月30日，市中区政府作出济（市中）政房征补决梁庄字〔2019〕191号房屋征收补偿决定书（以下简称191号补偿决定），同日，市中区政府作出《济南市市中区人民政府关于作出房屋征收补偿决定的公告》并张贴，载明：“……于2019年9月30日对郭连春等65户作出房屋征收补偿决定。现《房屋征收补偿决定书》（143号至207号）正按有关规定送达。……”上述公告附《济南市市中区小梁庄片区改造房屋征收补偿决定涉及被征收人名单》，石建林在上述附表内，2019年12月7日，191号补偿决定向石建林送达。 191号补偿决定载明，被征收人为石建林。补偿决定内容为：一、被征收人可以选择货币补偿或者房屋产权调换。（一）货币补偿。被征收房屋的实测建筑面积为44.33平方米（其中公摊面积4.76平方米），评估单价为20975元/平方米，货币补偿金额为929821.75元，被征收房屋货币补偿奖励金额为139473.26元，以上费用合计1069295.01元。（二）房屋产权调换。按照该项目房屋征收补偿方案相关规定，房屋征收部门根据该被征收房屋对应档次，为被征收人提供的安置房屋位于回迁小区5号楼1单元3104室，评估单价为19292元/平方米，房屋用途为住宅，该安置房建筑面积为63.81平方米(其中公摊面积19.25平方米），安置房屋价值为1231022.52元，按政策优惠扣减后安置房总价款为959492.52元。经核算被征收人应向征收部门结清产权调换差价29670.77元。如安置房屋实测面积与上述面积有差异，待交付房屋时据实结算。（三）被征收人须自本决定书送达之日起7日内到小梁庄改造指挥部征收五组办公室选择补偿方式，逾期未选择的，对被征收人实行产权调换。二、搬迁费、临时安置费、房屋装饰装修及附属物补偿。（一）搬迁费、临时安置费。选择货币补偿的，支付搬迁费2000元，一次性发放6个月临时安置费9000元。选择产权调换的，自行寻找过渡用房。自行搬迁的支付二次搬迁费4000元，依法强制搬迁的，支付一次搬迁费2000元。过渡期限为36个月，自该户完成搬迁并交验空房之日起至产权调换房屋交付之日止，被征收房屋完成搬迁并交验空房后先期支付24个月临时安置费36000元，剩余过渡期限临时安置费待产权调换房屋交付时一并据实核算，多退少补。（二）被征收房屋室内装修费及附属设施补偿费待入户评估和作价后另行补偿。三、搬迁期限、搬迁费、临时安置费等费用支付时间。本决定书送达之日起20日内，被征收人应将被征收房屋及其附属设施腾空并交付给房屋征收实施单位。被征收人应在房屋腾空并交验空房之日起10日内到小梁庄改造指挥部征收五组办公室领取相关费用，逾期不领的提存至征收补偿金专户。191号补偿决定中还载明了被征收人不服补偿决定的救济途径和期限。 另查明，鲁（2016）济南市不动产权第0026766的房屋所有权证另附有加盖济南市住房保障和房产管理局二手房房产测量专用章的房产分户平面图，平面图中绘有院落。石建林在院落上建有自建房。院落与自建房的具体情况未在此次房屋征收评估报告中体现。市中区政府当庭陈述自建房、储藏室、凉台等属于房屋征收补偿决定书中载明的附属设施，可待入户评估和作价后另行补偿。 再查明，案外人李峰等21人不服17号征收决定，于2019年1月17日向济南市中级人民法院提起行政诉讼。济南市中级人民法院经审理后作出（2019）鲁01行初112号行政判决，认为17号征收决定具有事实和法律依据，程序合法，驳回了李峰等21人的诉讼请求。李峰等21人不服该判决上诉至山东省高级人民法院，山东省高级人民法院作出（2019）鲁行终1499号行政判决，维持了一审判决。该一审判决已发生法律效力。 原审法院认为，本案的焦点问题为市中区政府作出的案涉征收补偿决定程序是否合法、适用法律是否正确、内容是否适当。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条第一款的规定，市中区政府依法负责其行政区域内的国有土地上房屋征收与补偿工作。该条例第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，17号征收决定的合法性，已被人民法院生效行政判决所确认，对本案均具有羁束力，石建林就此提出的相关异议，原审法院均不再予以审查。 因石建林未与房屋征收部门签订补偿协议，市中区政府作出案涉征收补偿决定，并在被征收范围内公告，符合条例的规定。《征补条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”本案不存在因征收房屋造成的停产停业损失，案涉征收补偿决定包含了被征收房屋货币补偿的金额、产权调换时的差价、搬迁、临时安置的补偿费，符合前述规定。《征补条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”案涉征收补偿决定提供了两种补偿安置方式，满足了石建林的选择权。同时市中区政府还对被征收人逾期未选择补偿方式的情况，采取实行产权调换、相关补偿费用提存至专用账户等方式进行了合理安排，较好地保障了权利人的安置补偿利益和实际居住权益实现。关于石建林所提案涉补偿决定漏补室内装修及附属物设施的补偿问题，征收补偿决定已经单独列明，室内装修及附属物待入户评估和作价后另行补偿，《征补条例》并未对这样的处理方式作出强制性规定，且征收当事人就被征收房屋室内装修及附属物未达成一致协议，现本案仍在诉讼中，房地产价格评估机构尚未有入户评估的条件，征收补偿决定规定室内装修费和附属物补偿费待入户评估和作价后另行补偿，并不违背《征补条例》的相关规定，亦未侵害石建林的合法权益。 对于补偿决定的合法性问题，原审法院根据石建林的诉讼请求、市中区政府的答辩意见及庭审中的争议焦点，具体从以下几个方面进行审查。 一、案涉房产价格评估的合法性问题。 1.评估机构的选定、评估时点、评估方法是否符合法律规定的问题。济南市城市更新局于2016年8月22日印发了济更政字[2016]9号《济南市国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》（以下简称《济南市评估办法》），该办法第六条至第十六条，对于发布冻结通告以后作出房屋征收决定之前依法选定征收预评估机构的方式、时间，及作出征收决定之后如何由征收预评估机构转征收评估机构等具体操作程序均作了详细的规定。本案中，启动预评估机构的选定程序开始于发布冻结通告以后作出房屋征收决定前，具体选定先后经过了十日以上的协商选定、投票选定被征收人代表、公布预评估机构候选名单、被征收人代表集中投票等程序，最终选定了案涉的8家预评估机构，每个程序均制作了通知或公告，并进行了一定期限的公示。在征收决定作出后，即发出了预评估机构转征收评估机构的公告，并进行了公示。上述评估机构的选定程序充分保障了被征收人的知情权、参与权等相关权利，均符合《济南市评估办法》的相关规定。石建林称预评估机构选定公告中公布的征收范围与正式征收决定公告征收范围不一致，后者范围已扩大，应重新选定评估机构，原审法院认为，石建林被征收房屋并不在扩大的征收范围内，对于石建林而言两份公告并无区别，评估机构未重新选定并不损害其合法权益。石建林另认为，评估机构确定公告发布于9月30日，其后的三天异议期为法定节假日，未保障当事人关于评估机构选定异议权的行使。原审法院认为，该公告中明确写明了异议联系人的姓名及联系方式，石建林也未提出及举证证实确因法定节假日而使其未能提出异议，故不能认定因异议期为法定节假日而实际阻碍了当事人提出异议。故，石建林前述及其他关于评估机构选定程序违法的意见均缺乏事实和法律依据，原审法院均不予采纳。 根据《征补条例》第十九条及《国有土地上房屋征收评估办法》第十条的规定，被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。本案中，房屋征收公告作出的时间为2018年9月30日，评估报告的评估时点为2018年9月30日，使用该评估时点符合上述规定。 根据房屋初步评估结果说明和房屋分户评估报告的记载，住宅房屋征收评估的价值是按照被征收房屋所处区位新建普通商品住宅市场价格，结合被征收房屋建筑结构、楼层、朝向、成新等因素修正后所作出的征收补偿价值，用于产权调换房屋的价值为公开市场价值。本案评估机构对案涉房屋评估的价值类型和技术路线，亦未违反相关规定。 2.评估意见是否合法。根据《征补条例》第十九条第二款及《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十一条、第二十二条的规定，房屋被征收人对房地产价格评估机构受委托作出的房屋价值评估结果有异议，应当向房地产价格评估机构书面申请复核评估；对复核评估结果有异议，应当向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。由于房屋估价意见是补偿决定最主要的组成部分，且具有相当的专业性，相关法律法规赋予了房屋被征收人在房地产价格评估机构专业领域内寻求救济的权利。本案中，评估机构经评估出具案涉项目被征收住宅房屋初步评估结果说明后，房屋征收部门将上述初步评估结果在征收范围内进行了公示。之后房屋征收部门先后通过邮寄和登报公告的方式向石建林送达了分户评估报告，并告知了申请复核、鉴定的权利及行使期限。石建林关于未有效送达评估报告的主张，不能成立。在分户评估报告合法送达后，石建林虽对评估价格提出了复核申请，但在评估公司回复后，未依法申请鉴定，石建林怠于行使相关权利而在诉讼程序中就被征收房屋评估单价等提出异议，又没有确凿证据表明评估结果侵害其合法权益，故对其异议不予支持。 综上，案涉评估结果符合相关法律规定，可以作为认定被征收房屋价值的依据。 二、案涉安置房是否保障了石建林应得补偿利益的问题。 市中区政府对石建林因房屋征收给予的安置房，房屋单价按照低于被征收房屋的标准，房屋建筑面积及套内面积均明显超过被征收房屋。对产权调换方式下的房屋差价，按照被征收房屋和产权调换房屋的评估价格，以套内面积为计算依据，产权调换房屋公用分摊面积大于被征收房屋公用分摊面积的相应价款由房屋征收部门承担，这些规定均体现了对等公平原则，最大限度的保障权利人因其合法房屋被征收所应取得的补偿利益。 石建林主张对于安置房市中区政府没有提交证据证明对其单价进行了评估，且补偿决定中所涉安置房未到位、小区无名称、房屋无朝向等，均不能保障石建林选择权的准确行使。原审法院认为，根据市中区政府提交的案涉项目被征收住宅房屋初步评估结果说明的记载，初步评估结果包含两部分，附件一为被征收住宅房屋的初步评估结果（表1-表8），附件二为产权调换房屋的初步评估结果（表9-表20），市中区政府在举证期限内只提交了该结果说明及附件一，附件二于举证期限后提交，虽不符合举证规则，应予纠正，但不宜否定安置房与被征收房屋同期评估这一客观事实的存在，故对石建林该异议不予采纳。关于安置房未到位、小区无名称、房屋无朝向的问题，石建林该主张实际是对安置房为期房提出异议，但根据《征补条例》及其他相关法律法规等，均未明确限定安置房必须为现房，且案涉补偿决定中将过渡期限界定至产权调换房屋交付之日止，并安排了搬迁费及临时安置费，且临时安置费为据实核算，多退少补，该方式较好地保障了石建林的安置补偿利益和实际居住权益实现。故石建林以前述异议主张撤销案涉补偿决定于法无据，不予支持。不过，按照《征补条例》的规定，市中区政府作为案涉房屋征收项目的征收主体，有义务更有责任在补偿决定的后续履行和项目建设的推进过程中，为权利人提供产权清晰、房屋设施和质量等各项指标均符合法律法规规定的安置房，切实维护房屋权利人的合法权益。 三、案涉房屋被征收时，其院落空地应否补偿的问题。 对于石建林主张的补偿决定存在遗漏院落空地补偿项目，及补偿标准与市场价值不符的问题。市中区政府在发布的《补偿方案》中对于多层楼房一楼有配建独立使用院落的被征收房屋，规定在其评估单价基础上上调1.5%，并在之后对案涉被征收房屋价值进行评估时根据该方案，考虑了占地面积的因素，对多层楼房一楼有配建独立使用院落的被征收房屋在其评估单价基础上上调了1.5%。市中区政府给石建林送达的分户评估报告中载明的被征收房屋评估单价，即是在考虑被征收房屋配建有独立使用院落的影响基础上，对正常评估单价上调1.5%修正后的价格。在现有相关规定没有明确院落空地的补偿标准及双方无法达成补偿协议的情况下，市中区政府该做法整体保障了被征收人的征收权益。且，市中区政府在公布《补偿方案》之前，履行了面向社会征求意见的程序，先后通过协商选定征收补偿方案听证会被征收人代表、发布听证通告、组织召开征收补偿方案听证会、公布征求公众意见情况、答复情况、方案修改情况及理由等程序，在充分听取公众意见基础上方最后公布。石建林在《补偿方案》公布后又对上调1.5%的处理方式提出异议，在收到分户评估报告后未申请复核评估和鉴定而在诉讼阶段提出异议，均系依据不足，不予支持。 四、石建林主张的自建房应否补偿的问题。 石建林主张其加盖的房屋未进行评估补偿，系案涉补偿决定存在漏补。原审法院认为，石建林所诉称的自建房屋，在其房屋所有权证书中并未记载，属于石建林基于生活所需个人出资建设所形成的空间，石建林也未提供证据证明该未登记房屋属于征收范围内依法应予补偿的合法建筑或未超过批准期限的临时建筑，故市中区政府将该自建房屋按附属物予以补偿，不违反相关规定，同时也体现了合理补偿原则。根据《补偿方案》对未登记建筑的认定和处理的规定，征收范围内未登记建筑需进行调查、认定和处理，故市中区政府对其在补偿决定作出后另行单独补偿，并不违背《征补条例》的相关规定，亦未侵害石建林的合法权益，石建林主张案涉补偿决定存在漏补欠缺事实和法律依据，对该异议不予支持。 另，关于涉及最低套型面积的安置问题。《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定：“征收个人住宅，被征收人只有一套住宅房屋，且该房屋建筑面积低于四十五平方米的，房屋征收部门应当对被征收人进行最低面积补偿，最低面积补偿标准不得少于四十五平方米建筑面积，具体标准由设区的市人民政府确定并向社会公布。”《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十八条规定：“被征收人或公有房屋承租人只有一套住宅房屋，且建筑面积小于46平方米的，房屋征收部门按照国家规定的住宅设计最低套型面积（以下简称最低套型面积标准）进行房屋安置或者按建筑面积46平方米进行货币补偿。实行改建地段或者就近地段安置的，最低套型面积标准之内的差价，由房屋征收部门承担；超出最低套型面积标准对应面积的价款，由被征收人或公有房屋承租人承担。……”《〈济南市国有土地上房屋征收与补偿办法〉实施细则》第十五条规定：“《办法》第二十八条规定的最低套型面积标准为使用面积34平方米。”本案石建林被征收房屋实测建筑面积44.33平方米，用于安置的房屋建筑面积为63.81平方米，符合前述最低套型面积标准的规定。但补偿决定中货币补偿方式下被征收房屋货币补偿金额的计算并不符合前述规定。根据前述规定，被征收房屋建筑面积小于46平方米的，应按46平方米进行货币补偿，案涉补偿决定中对被征收房屋的货币补偿却按照实测建筑面积计算，如石建林因有其他住宅房屋而不享有对其进行最低面积补偿的权利，市中区政府应提交相关调查材料，市中区政府未提交证据证明其在作出安置补偿行为时已对上述事实进行了调查核实并予以认定，其所作出的案涉补偿决定中关于对被征收房屋的货币补偿部分属于主要证据不足，应予撤销。对于产权调换方式下产权调换差价的计算，依据前述规定对于最低套型面积标准之内的差价应由房屋征收部门承担，超出部分对应面积的价款，才由被征收人承担，虽案涉补偿决定未依照前述规定计算差价，但因石建林被征收房屋的专有建筑面积为39.61平方米，大于最低套型面积标准的使用面积34平方米，故案涉补偿决定的计算方式对石建林更为有利，故对于产权调换方式下有关差价部分不予撤销。 综上，市中区政府作出的191号补偿决定中关于被征收房屋货币补偿部分，主要证据不足，应予撤销，其余部分认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一项的规定，判决：一、撤销济南市市中区人民政府于2019年9月30日作出的济（市中）政房征补决梁庄字〔2019〕191号《房屋征收补偿决定书》中关于石建林可选择货币补偿部分的内容；二、责令济南市市中区人民政府对石建林被征收房屋就涉及上述第（一）项部分内容的补偿重新作出处理；三、驳回石建林的其他诉讼请求。 石建林对原审判决不服，向本院提出上诉，请求撤销济南铁路运输法院作出的(2020)鲁7101行初193号行政判决并依法改判或发回重审。事实与理由:原审法院在事实认定和法律适用方面均有误。1.原审判决认为征收决定不属于本案审查范围，确有不妥。征收决定是征收补偿决定的前置程序。被征收人对征收补偿决定提起诉讼，征收决定及其附属的征收补偿方案是审查征收补偿决定是否合法的核心证据，法院应予审查。被征收人就征收决定提出的相关异议，原审法院应当进行审查。且征收决定的原案当事人已在法定期限内向最高人民法院申请再审，原审判决认为征收决定受生效判决羁束而不予审查，缺乏法律依据。 2.涉案评估报告认定事实错误，不符合房地产估价规范，不能作为征收补偿决定作出的依据，且是否申请复核、鉴定，并不影响法院履行司法审查职责。评估机构应向被征收人提供完整的评估报告，包括评估结果报告、评估技术报告。市中区政府所提供的评估报告不完整，无法体现评估机构采用何种评估方法以及相应的修正因素。同时，市中区政府未提交证据证明评估报告的合法性。评估复核和专家鉴定程序并不是对补偿决定不服提起行政诉讼的前置程序，法院仍要对评估机构的资质、评估机构的选定、评估时点、评估方法等进行审查，以确保评估报告合法、真实、有效。上诉人向评估公司提交了复核申请，但由于评估公司未依法送达复核结果，导致上诉人申请鉴定的权利丧失。 3.涉案补偿决定遗漏院落空地面积补偿内容，对房屋院落部分未经依法评估，计算方法明显不当。无视不同面积院落对房屋价值的影响，致使房屋整体评估价值大幅低于同类型带院房屋。国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。仅调查测量了房屋的建筑面积，从未对上诉人的院落面积进行过实地调查、测量，可见被上诉人自始至终都没有考虑院落面积大小对房屋价值的影响，自然也无法对整体房屋价值进行科学评估。单价上调1.5%的院落补偿方法无法律依据、未经依法评估，无法体现不同面积院落的真实价值。院落的补偿应依法评估,召开听证会不能成为补偿标准合法的依据。上诉人曾就评估报告申请复核,原审认定事实错误。评估单价上调1.5%是征收人单方决定的,并非协商一致的结果。院落的不合理补偿显然降低了被征收人的居住水平,房屋价值明显低于征收时类似房地产市场价格,显失公平。涉案补偿决定没有对涉案空地院落进行补偿安置，属于遗漏补偿项目。市中区政府提供的证据不足以证明其已将被征收人享有合法国有土地使用权的院落空地纳入评估范围，并按照征收时的房地产市场价格一并进行补偿，所以被诉征收决定属于主要证据不足，应予撤销。 4.原审法院关于“征收范围内未登记建筑需进行调查、认定和处理，故市中区政府对其在补偿决定作出后另行单独补偿，并未违反《征补条例》的相关规定”之描述，系适用法律错误。依据《征补条例》第二十四条第二款及《济南市国有土地上房屋征收与补偿工作规程（试行）》第七条的规定，对未登记建筑进行调查、认定和处理，应在作出房屋征收之前进行，市中区政府规避法定程序。如果缺少未登记房屋认定的补偿决定生效，被征收人的房屋将被违法强拆，被征收人的权益将难以保障。涉案补偿决定遗漏自建房部分，将上诉人与签订补偿协议的人区别对待，法院应责令市中区政府依法评估作出补偿决定。 案涉未登记建筑建成于80年代，符合当时的国家政策，行政机关一直未作出不合法的认定，从保护公民信赖利益原则而言，征收人应将未登记建筑作出合法性认定后依法补偿。 5.市中区政府的征收行为违反《征补条例》第二十七条之规定。对被征收人给予补偿应做限缩解释，应理解为补偿协议约定或者补偿决定确定的款项已经交付（被征收人不接受的已经依法提存）、周转用房或者产权调换房屋已经交付（被征收人不接受的已经依法提存）。 6.关于补偿方式的选择权利。涉案补偿决定关于“逾期不选择，实行产权调换”的部分没有法律根据，且上诉人已经就补偿方式进行了选择。 市中区政府答辩称，原审法院判决正确，事实清楚，证据充分，应予以维持。 1.本案为征收补偿决定，并非征收决定。征收决定不是本案的审查范围，况且涉案项目的征收决定已经生效判决确认合法有效，因此原审法院不再审查征收决定符合法律规定。 2.补偿决定所依据的评估报告合法。 （1）评估机构的选择符合法定的程序。该项目通过协商方式未能选出符合条件的预评估机构，最终通过被征收人代表集中投票方式确定了8家评估公司为本项目房屋征收预评估机构。2018年9月30日济南市住房和城乡建设局(原济南市城市更新局)发布了《关于确定小梁庄片区改造项目房屋征收评估机构的公告》，将上述8家公司拟作为该项目房屋征收评估公司，征求被征收人意见，公示期为三天、被征收人无异议，最终确定上述8家评估公司为本项目的评估机构、评估机构的选定符合法律规定。 （2）评估机构严格按照法定程序进行评估并出具分户评估报告，房屋征收部门、征收实施单位依法向被征收人送达了分户评估报告。根据《评估办法》的相关规定，房屋征收部门与评估机构签订了房屋征收评估委托合同，评估时间为房屋征收决定公告之日。评估机构经评估出具了涉案项目国有土地上被征收住宅房屋初步评估结果评估说明，房屋征收部门将上述初步评估结果在征收范围内进行了公示，公示期间，评估机构安排注册房地产评估师在房屋征收现场办公室负责向被征收人进行解释和说明。公示期满，评估机构向征收部门提供了房屋整体评估报告和分户评估报告，房屋征收部门、征收实施单位向被征收人送达了分户评估报告。 （3）评估机构按照房屋征收决定公告之日被征收房屋所处区位新建普通商品住宅价格，对被征收房屋进行了评估。被征收人在规定时间内未就评估价格向评估机构申请复核评估，也未向济南市国有土地上房屋征收和拆迁评估专家委员会申请鉴定，说明评估报告合法有效。 3.征收人充分考虑到了多层楼房一楼配有独立院落使用的价值及占地等因素，对涉案项目多层楼房一楼配建独立使用院落的被征收房屋，在其评估单价基础上上调1.5%，是在现有相关规定没有明确院落空地的补偿标准及双方无法达成补偿协议的情况下，从整体上保障了被征收人的权益。 4.对涉案房屋的自建房屋，系被征收人自行私自建设、并未经过相关部门的批准，也并未得到房屋主管部门的确权，故征收人对其自建房屋按照附属物认定符合规定，做到了合理补偿。 5.征收人在征收补偿决定中为被征收人提供两种补偿安置方式，符合《征补条例》第二十一条的规定，满足了被征收人的选择权，对被征收人逾期不进行选择的情况，采取实行产权调换、相关补偿费用提存等方式进行合理的安排，保障了被征收人的安置补偿利益和实际居住权益。 各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。本院查明的案件事实与原审法院查明的事实一致。 二审中，上诉人提交了以下证据： 1.房屋分户平面图，拟证明市中区政府没有对院落面积进行过实地调查、测量，没有考虑院落面积大小对房屋价值的影响。 2.房屋征收项目房屋调查结果公告，拟证明市中区政府没有对院落面积和未登记建筑进行实地调查、测量，没有考虑院落面积大小对房屋价值的影响。 3.听证会笔录，拟证明院落的补偿听证代表和市中区政府有分歧，没有形成一致意见，“评估单价上调1.5%”是市中区政府单方决定的。 4.（2020）鲁行终268号行政判决书，拟证明房产证平面图中的院落适用《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》。 5.申请复核评估的视频，拟证明上诉人申请了复核评估。 6.案外人的补偿协议复印件1份，拟证明案外人的自建房在补偿协议中一次性补偿到位，市中区政府区别对待。 7.市中区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定表。拟证明拆迁同片区的部分未登记房屋进行了未登记房屋认定，上诉人的未登记房屋却跳过认定程序直接做附属物处理，明显区别对待上诉人。 市中区政府质证后认为，证据1、2都是对小院问题提出的意见，这些证据不属于新证据，且该证据已经在一审和征收决定审理时做出过质证和答辩，市中区政府已经做出过解释，不再重复。证据3听证笔录不是新证据，但可以解释，听证目的是针对补偿方案听取老百姓的意见，在合理的范围之内，对补偿方案作出相应的修改，并不是一个协商的过程。证据4判决是对平房作出的相应的判决，并非是楼房，跟上诉人没有类同的地方。另外，中国不是判例法国家。证据5不是新证据，且在一审中，上诉人并未对复核提出相应质疑，是认可未提出复核的，现在出尔反尔，对自己认可的事实提出反供，是一种不诚信的行为。证据6，征收补偿决定已经明确对被征收房屋小院内的附属房屋由评估公司评估造价，给予一次性补偿，而该证据恰恰证明市中区政府确实是这么做的，并没有对被征收人区别对待，如果上诉人与市中区政府达成一致，也会对相应的附属设施、房屋、室内装修等一次性补偿到位。证据7，该组证据并非新证据，不能作为二审新证据使用。对于涉案房屋的处理完全符合《关于印发的通知》（济建发[2019]26号）多层楼层一楼带院的主体房屋在其房屋评估价的基础上上调1.5%的规定。对涉案房屋的自建房屋，是上诉人自行私自建设，并未经过相关部门的批准，也并未得到房屋主管部门的确权，故，答辩人对其自建房屋按照附属物进行补偿，不违反相关规定，也是对被征收人做到了合理补偿。 本院经审查后认证如下：上述证据1已在原审中由市中区政府提交并已质证。证据2.3.4.5.7不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》所规定的新证据的范畴，本院不予接纳。市中区政府对证据6无异议，本院予以认定。 本院认为，本案系因被征收人对补偿决定不服而提起的撤销之诉，故人民法院应对补偿决定的合法性进行审查。综合分析上诉人的上诉理由及原审判决，本院对本案二审期间的争议焦点分述如下： 一、原审法院以17号征收决定已被生效判决所羁束为由不予审查是否正确 本案系上诉人起诉请求撤销市中区政府作出的房屋安置补偿决定，故人民法院审理本案应围绕被诉征收补偿决定的合法性进行审查。征收决定在本案中作为证明补偿决定合法性的证据提交，原审法院只需对其是否具有真实性、合法性及关联性进行审查。征收决定的合法性已经被人民法院发生法律效力的裁判所确认，在当事人无相反证据足以推翻的情况下，原审法院以征收决定已被生效判决所羁束为由不再对其合法性进行审查，并无不当。上诉人提出的原审法院仍应对17号征收决定是否合法进行审查的上诉理由不能成立，本院不予支持。 二、关于分户评估报告是否可以作为补偿决定作出依据的问题 关于评估机构的选定程序是否合法的问题。《征补条例》《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》对评估机构的选定方式和程序作了原则性的规定，《济南市评估办法》第六条至第十六条对于选定征收预评估机构的方式及时间、协商期限及方式、协商不成的处理方式、征收预评估机构转为征收评估机构等具体操作程序均作了详细、具体的规定。《济南市评估办法》第六条规定，“征收评估机构一般应在作出征收决定之后依法选定。也可根据项目实际情况在发布冻结通告以后作出房屋征收决定之前依法选定征收预评估机构。”本案中，济南市市中区城市更新局于2017年4月20日作出济(市中)征冻告字[2017]第11号征收冻结通告并公示，2018年9月30日市中区政府作出17号征收决定。济南市城市更新局于2017年5月12日作出《关于协商选定小梁庄改造项目房屋征收预评估机构的公告》，预评估机构的选定时间在发布冻结通告以后作出房屋征收决定之前，符合相关规定。《济南市评估办法》第九条规定，“被征收人在公告的协商期限内协商不成的，房屋征收部门可根据征收项目被征收人数量多少，分别采取逐户征询、集中投票或者被征收人代表投票等方式，按照少数服从多数的原则选定征收评估机构。一次征收300户以下的征收项目，应采取逐户征询或集中投票的方式；300户以上的征收项目应采取被征收人代表投票的方式选定征收评估机构。”本案中，因涉案征收项目涉及征收房屋约2508户，远远超过300户，故市中区政府在协商不成的情况下，采取被征收人代表投票的方式选定预评估机构符合上述规定。在征收决定作出后，征收人又依照法定程序将预评估机构转为评估机构。评估机构选定的各个阶段均制作了书面的通知或公告，并进行了公示，充分保障了被征收人的知情权、参与权，评估机构的选定程序合法。 关于评估报告送达程序及送达内容是否合法的问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条规定，“房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户初步评估结果。分户初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。”《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第一款规定，“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。”本案中，济南市市中区房屋征收服务中心通过登报公告的方式向上诉人送达《分户评估报告》，符合送达的相关规定。上诉人虽然提出送达评估报告不完整的上诉理由，但未提交相应的法律依据，本院不予支持。 关于评估报告是否合法的问题。分户评估报告和初步评估结果说明中的评估价值时点均是2018年9月30日，即征收决定公告之日，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日”之规定。根据房屋分户评估报告和价格评估说明的记载，评估的价值是评估机构按照被征收房屋所处区位新建普通商品住宅市场价格，结合被征收房屋建筑结构、楼层、朝向、成新等因素修正后的征收补偿价值。本案评估机构对涉案房屋评估的价值类型和技术路线，亦未违反相关规定。2018年10月8日，中正评估公司出具了《分户评估报告》，其上有两位注册评估师的盖章，注明了评估师姓名、注册号和有效期止日，评估师在评估报告上签字确认，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条的规定。房屋评估意见是补偿决定最主要的组成部分，且具有相当的专业性，故相关法律法规赋予了房屋被征收人在房地产价格评估机构专业领域内寻求救济的权利。房屋被征收人对房地产价格评估机构受委托作出的房屋价值评估结果有异议，应当向房地产价格评估机构书面申请复核评估；对复核评估结果有异议，应当向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。本案中，房屋征收部门将初步评估结果在征收范围内进行了公示，之后依法向上诉人送达了《分户评估报告》。上诉人虽对评估价格提出了复核申请，但在评估公司回复后，未依法申请鉴定，原审法院据此对其异议不予支持并无不当。上诉人虽主张评估公司未依法向其送达复核结果，但经审查，上诉人在原审中主动将复核结果，亦即评估公司的回复作为证据提交，故可推知评估公司已经向其送达了复核结果，上诉人的该项上诉理由不能成立。 三、关于补偿决定是否全面、合法、公平的问题 关于院落空地补偿的问题。《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》([2012]行他字第16号)明确规定，国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。该规定系针对当事人合法享有国有土地使用权的情形。本案中，上诉人并未提交证据证明其对院落空地享有专有的国有土地使用权，况且，在被征收人实际占有使用院落空地的情况下，评估报告考虑到被征收房屋的实际情况，在补偿单价基础上上调1.5%确定房屋评估价值，已经就上诉人院落空地的补偿利益予以了保护。上诉人提出的遗漏院落空地补偿项目以及市中区政府应依法评估确定院落空地补偿数额的上诉理由，理据不足，本院不予支持。 关于未登记房屋补偿问题。市中区政府将上诉人的自建房屋作为房屋附属物进行补偿并不违反《征补条例》的规定。虽然市中区政府未在征收前对该自建房屋作出调查、认定，但案涉补偿决定明确附属设施补偿费待入户评估和作价后另行补偿，并不是不予补偿，也不是对该部分补偿费用的遗漏，并没有剥夺被征收人获得上述补偿费用的权利。如被征收人对今后市中区政府作出的关于附属设施补偿费的补偿决定有异议，仍可依据《中华人民共和国行政诉讼法》《征补条例》等相关法律法规的规定寻求救济，故上诉人提出的关于自建房屋的权益难以保障的上诉理由不能成立。 关于补偿决定是否违反“先补偿后搬迁”原则的问题。《征补条例》第二十七条第一款及第二款规定，“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。”本案中，征收人在补偿决定中明确了被征收人的各项安置补偿利益，同时明确了被征收人按期搬迁的义务，并未违反“先补偿，后搬迁”的原则。上诉人提出的应对上述规定做限缩解释的上诉理由，无法律依据，不予采信。 关于补偿决定是否满足了被征收人选择权的问题。案涉补偿决定提供了具有具体金额的货币补偿和已经特定化的房屋供被征收人比较、权衡和选择，满足了被征收人的选择权。被诉补偿决定要求被征收人在决定书送达之日起7日内选择补偿方式，逾期未选择的，实行产权调换。现行法律法规并未对此问题作出明确规定，为保障征收活动顺利进行、使房屋征收补偿决定具有确定力，在补偿决定中确定选择权的期限并无不当。 另，本案上诉人被征收房屋实测建筑面积44.33平方米，用于安置的房屋建筑面积为63.81平方米，符合《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》最低套型面积标准的规定。但因案涉补偿决定中对被征收房屋的货币补偿按照实测建筑面积计算，未按照《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十八条规定的“46平方米”的标准计算。如上诉人因有其他住宅房屋而不享有对其进行最低面积补偿的权利，市中区政府应提交相关调查材料，市中区政府未提交证据证明其在作出安置补偿行为时已对上述事实进行了调查核实并予以认定，其所作出的案涉补偿决定中关于对被征收房屋的货币补偿部分属于主要证据不足。原审法院据此判决撤销被诉征收补偿决定中关于上诉人可选择货币补偿部分的内容，并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人石建林负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二一年二月二十四日 法官助理曲恺 书记员陈晓晗