江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏12行初84号 原告严文，性别××年××月××日出生，××族。 委托代理人黄艳，北京在明律师事务所律师。 被告泰州医药高新技术产业开发区管理委员会，住所地泰州市医药高新技术产业开发区药城大道商务**楼。 法定代表人顾萍，主任。 出庭负责人潘爱民，副主任。 委托代理人冯彦彦，江苏众成信律师事务所律师。 第三人泰州市泰政交通投资有限公司，住所地泰州市海陵区青年北路**。 法定代表人张志华，董事长。 委托代理人马世敏，江苏碧泓律师事务所律师。 委托代理人刘聪奇，江苏碧泓律师事务所律师。 第三人周桂根，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人侯建阳（系周桂根之婿），性别，住淮安市清江浦区。 原告严文诉被告泰州医药高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）确认房屋搬迁协议无效一案，本院于2020年8月14日立案受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月10日公开开庭审理了本案。原告严文及其委托代理人黄艳，被告高新区管委会副主任潘爱民及委托代理人冯彦彦，第三人泰州市泰政交通投资有限公司（以下简称交投公司）委托代理人刘聪奇，第三人周桂根及其委托代理人侯建阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告严文诉称，原告严文系第三人周桂根之继子，二人均为泰州市××××号户主，各持一本户口簿。振兴村××号最早有四间平房，建于1995年，面积146.78㎡，房屋所有权人为周桂根，周桂根、严文等一家人共同在此居住生活。2006年6月26日，周桂根、孔桂英夫妻将前述四间平房赠与严文并签订《赠与合同》，同年7月20日，周桂根将房屋过户登记给严文，严文取得海字第012303103号《村镇房屋所有权证》。2007年12月17日，周桂根重新申领《村镇规划选址意见书》，获批宅基地130㎡，准建楼房168㎡，后严文出资建设二层楼房（三上三下）及三间平房，一直由严文一家三口居住使用，四间平房由周桂根、孔桂英夫妻居住使用。为避免事后矛盾，2011年1月3日，周桂根、孔桂英、严文再次签订《协议书》，明确前述新建房屋系严文全额出资建设，相关手续以周桂根名义办理，周桂根、孔桂英将房屋赠与给严文个人所有，周桂根协助严文办理产权过户手续。泰州医药高新技术产业开发区住房建设局（以下简称高新区住建局）于2019年8月6日发布《翻身河南侧地块及春兰路东侧绿化工程房屋搬迁补偿安置实施方案》(以下简称《房屋搬迁补偿安置实施方案》)，于同年9月17日发布泰高新建发[2019]125号《房屋搬迁公告》，案涉房屋在搬迁范围内。因对搬迁合法性及补偿标准有异议，严文未与相关单位签订搬迁协议。2020年7月7日，严文听闻周桂根签约消息，向高新区住建局申请公开周桂根签订的搬迁协议，该局公开了编号第2019-2-4-42号的《住宅房屋搬迁补偿安置协议书》（以下简称《搬迁协议》）及《补充协议》，两份协议均系2019年12月20日交投公司与周桂根签订，内容涵盖了上述所有房屋，且将其中244.22㎡作为无证房屋按200元/㎡收购。 原告认为，上述房屋均系严文个人财产，有权就该房屋搬迁补偿安置事宜签订协议的主体应当为高新区住建局和严文，现交投公司受高新区住建局委托与周桂根签订《搬迁协议》，明显构成无权处分，且严重悖离房屋所有权人严文的主观意愿，也严重侵害严文的财产权益。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项的规定，讼争《搬迁协议》应当确认无效。另，交投公司系受高新区住建局委托实施签约行为，而高新区住建局系高新区管委会内设机构，故本案应当以高新区管委会为被告。综上，请求确认讼争《搬迁协议》及《补充协议》无效。 原告向本院提交了下列证据： 1.《户口簿》，证明严文和周桂根均为泰州市××××号户主，各持一本户口簿。 2.《赠与合同》《村镇房屋所有权证》，证明严文合法拥有泰州市××××号四间平房的所有权。 3.《村镇规划选址意见书》复印件、《协议书》，证明新批扩建楼房系严文全资建设，周桂根、孔桂英将房屋赠与给严文个人所有，严文对扩建楼房享有所有权。 4.《房屋搬迁补偿安置实施方案》《房屋搬迁公告》，证明高新区住建局发布《房屋搬迁补偿安置实施方案》及《房屋搬迁公告》，对案涉地块范围内的房屋实施协议搬迁，高新区住建局系组织实施主体，应当由其签订搬迁协议。 5.《政府信息公开申请表》及邮寄底单、泰高新办依复〔2019〕9号《政府信息依申请公开答复告知书》，证明严文申请公开周桂根签订的搬迁协议，高新区党政办于2019年12月30日作出答复告知书，答复该政府信息不存在。 6.《政府信息公开申请书》及邮寄底单、高新区住建局《政府信息依申请公开答复告知书》《搬迁协议》及《补充协议》，证明严文再次申请公开周桂根签订的搬迁协议，高新区住建局答复告知了讼争《搬迁协议》及《补充协议》，被告委托交投公司与周桂根签订的讼争协议处置了严文合法拥有的振兴村××号四间平房及新建楼房所有权，应确认无效。 被告高新区管委会辩称：1.讼争《搬迁协议》及《补充协议》不属于行政诉讼的受案范围。本案中，讼争协议的签订主体为交投公司与周桂根，一方系公司法人，一方系自然人，两者均为民事主体，协议内容系针对房屋搬迁补偿安置事项，该协议不符合行政协议之属性，应视为民事协议。故本案不属于行政诉讼的受案范围，依法应裁定驳回起诉。2.讼争《搬迁协议》及《补充协议》不存在无效情形。本案中，搬迁人经与周桂根协商一致签订了讼争协议，协议的补偿金额系根据评估报告及《房屋搬迁补偿安置实施方案》，且集体土地上房屋搬迁系按户补偿，讼争协议包括了严文在内的7人，严文的相关补偿利益亦涵盖在协议内容中。故讼争协议未损害严文的合法权益，不存在法律规定的协议无效情形。综上，请求依法驳回严文的起诉。 被告向本院提交了以下证据： 第一组证据：1.《搬迁协议》及《补充协议》、严文及周桂根的户口簿，证明讼争协议的双方当事人均系民事主体，且协议内容系按7口人进行补偿，这7口人包括严文及其妻郭志英、女严雨萱，周桂根及其妻孔桂英、女周冬琴、周冬琴之女侯小蛟，故讼争协议已将严文一家三口的合法权益涵盖在内，未损害其合法权益。 第二组证据：2.高新区住建局《关于印发的通知》及《房屋搬迁补偿安置实施方案》；3.《泰州市集体土地房屋搬迁补偿价格评估表》，证明：1.讼争协议的补偿金额是根据评估表及实施方案作出的合理补偿，另根据实施方案第三条的规定严文户也不符合分户情形；2.从评估表附件《房屋实测面积示意图》可以看出，讼争协议涵盖了示意图中除S2之外的其余房屋的补偿，其中S8和S9是登记在严文名下的四间平房，S7就是新建的二层楼房，S8、S9的实际位置应当在S7的正东方向。 第三组证据：4.周桂根书写的申诉说明；5.《建设许可证存根》（发证日期1997年12月29日）；6.《土地登记审批表》，证明1997年的房屋（即现登记于严文名下的四间平房）由周桂根申请建设且宅基地在周桂根名下；申诉说明也反映了周桂根对签订《赠与合同》的情况并不知情。 第四组证据：7.凤凰路街道办事处《村民建房会审会议纪要》，证明《村镇规划选址意见书》中的楼房在建设前应拆除全部旧房原地翻建，但实际履行中该户旧房并未拆除，而是在旧房西侧新建了二层楼房，因未按规定拆除全部旧房，后续未能领取相关权利证书。 第三人交投公司述称：一、交投公司提供的《委托搬迁协议书》约定了交投公司代表搬迁人在搬迁补偿协议的甲方处盖章，该协议有交投公司、高新区住建局及高新区凤凰街道办事处盖章确认，故交投公司有权签订讼争协议。且交投公司只是受政府授权作为项目投资主体落实搬迁补偿资金，本次搬迁的具体实施主体为高新区凤凰街道办事处。二、讼争《搬迁协议》不存在无权处分情形。1.根据《村民建房会审会议纪要》可知，周桂根申请的是原地翻建楼房，且会议要求其拆除全部旧房，而非严文所说是周桂根重新申领。严文持有房产证的房屋是周桂根赠与的，且该房屋的宅基地使用权是周桂根的，是应当拆除的旧房。后周桂根并未按会议要求拆除旧房原地翻建，而是在旧房旁边新建了一处楼房，因周桂根与严文一直未拆除旧房故未发放新房产证。2.根据《补偿安置实施方案》可知，本次房屋搬迁补偿是按照人口数来确定的，因周桂根与严文属于一户，严文名下的房屋属于应拆除的旧房，且周桂根也为户主，补偿时严文也算在了应补偿人口数中，故讼争协议不存在无权处分的情形。三、讼争《搬迁协议》不存在无效情形。1.讼争协议并不构成无权处分，双方均有权利来签订搬迁协议，故讼争协议应为有效协议。2.严文称讼争协议严重侵害其财产权益，应当属于合同法第五十二条规定的合同无效情形，该观点不符合相关事实。首先，严文没有证据证明本案存在恶意串通的事实；其次，相关搬迁程序未违反法律法规的强制性规定，补偿数额有评估机构的评估报告为依据，且本次搬迁的补偿方式是按人口数补偿，讼争协议约定的补偿金额是包含严文在内的，并没有侵害其合法权益。故讼争协议不存在无效情形。 交投公司向本院提交了以下证据：《委托搬迁协议书》，该协议约定交投公司代表搬迁人在搬迁补偿协议的甲方处盖章，证明交投公司有权签订讼争搬迁协议。 第三人周桂根述称：1.周桂根支持搬迁政策，只要求获得本人应得的搬迁补偿利益；2.周桂根有权签订搬迁协议，且讼争协议并不损害严文的利益；3.周桂根对严文持有的房产证有异议，周桂根不知道何时赠与房屋，该房屋系周桂根与其妻居住，周桂根有亲生女，严文是其继子，所以严文所说的赠与房屋于情于理不合；4.楼房的建房手续是如何取得的严文自己清楚，案涉房屋的宅基地使用证都是周桂根的。 周桂根未向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告提交的证据质证认为：第一组证据，对《搬迁协议》及《补充协议》的真实性、关联性认可，合法性、证明目的不予认可。1.根据《委托搬迁协议书》第二条的约定，交投公司是代表高新区住建局在搬迁补偿协议的甲方处盖章，高新区住建局负责制定搬迁补偿政策，落实项目的评估、搬迁、拆卸等实施单位，是项目搬迁工作主体。根据实施方案及评估表，案涉项目是高新区住建局作为搬迁人的泰州市重点建设项目。因此，交投公司的签约行为应视为受高新区住建局委托订立的搬迁协议，属于行政协议；2.协议中盖章的主体还包括凤凰街道办事处、泰州市恒兴房屋征收服务中心，根据实施方案及委托搬迁协议书，凤凰街道办事处是按照高新区住建局的要求负责项目具体实施，泰州市恒兴房屋征收服务中心是住建局确定的搬迁实施单位，两者的行为也应视为受高新区住建局委托；3.讼争协议处分了严文所有的417㎡房屋，构成无权处分，协议违背了严文的意愿，并且没有严文确认的评估报告作为依据，存在重大且明显违法的情形。第二组证据，对实施方案的真实性、合法性、关联性认可，对评估表的真实性、关联性认可，合法性、证明目的不予认可。1.根据实施方案的制定目的，案涉项目为泰州市2019年重点建设项目，搬迁主体系高新区住建局，并非私益行为，与交投公司无关；2.根据实施方案第四条第六项、第五条第一项的规定，周桂根原有四间平房已赠与给严文，且变更登记至严文名下；以周桂根名义申领规划选址意见书、由严文出资建设的楼房也已赠与给严文，且由严文实际使用，故案涉房屋均属于严文所有；3.评估表指向是严文所有的417平米房屋，评估相对人只能是严文，现在将严文的房屋直接以周桂根为相对人进行评估，所得出的估价结果不能作为严文房屋的估价依据，结合评估表附件房屋实测面积示意图，该示意图中画斜线的S2部分才是会议纪要中指向的应当拆除的75年的老房子。第三组证据，1.对申诉说明的真实性不予认可，该申诉说明应当是周桂根按照交投公司的要求为配合交投公司完成签约而签署的不实说明；2.周桂根两次签署的赠与合同都经过见证，且2006年的赠与合同还完成了变更登记，足以表明赠与行为的真实合法有效。该真实性存疑的申诉说明证明力微弱，如没有其他证据支撑应当予以排除；3.建设许可证存根无原件，对其真实性不予认可，即便有存档原件，证明目的也无法实现，该许可证对应的四间平房已于2006年变更登记至严文名下，土地使用权也应当随房屋所有权共同变更，即房屋所有权人和土地使用权人均为严文；4.土地登记审批表无原件，复印件中没有审批签章信息，该审批表对应的四间平房所有权已进行了变更登记，相应的土地使用权也已发生变动，不能证明周桂根是两处房屋的土地使用权人。对第四组证据的真实性、合法性、关联性认可，证明目的不予认可。会议纪要中应当拆除的老房是示意图中的S2部分，不涉及《村镇房屋所有权证》对应的四间平房，也不在严文起诉主张权利的房屋范围内，与本案争议焦点无关。 原告对交投公司提交的证据质证认为：对其真实性、合法性、关联性认可，证明目的不予认可，根据该协议书第二条的约定，交投公司、凤凰街道办的签约行为应视为受高新区住建局委托订立的搬迁协议，属于行政协议。 被告对原告提交的证据质证认为：对证据1三性无异议，需要强调的是，公安机关户籍管理的户籍政策与实施方案当中的分户原则并不一致，即便严文与周桂根各持一个户口簿，也不当然分户补偿安置，且严文与周桂根的户口簿记载的户籍地址均为振兴村××号。证据2，对赠与合同形式上的真实性认可，但周桂根已表示对该赠与合同的内容不知情，且见证单位只加盖了公章，没有经办人签名，故对其证明目的不予认可；对村镇房屋所有权证三性无异议。证据3，对村镇规划选址意见书真实性无异议，根据江苏省村镇规划建设管理条例第十五条、第十六条的规定，在村镇范围内进行建设的，在领取村镇规划选址意见书后还必须向乡镇人民政府申请核发村镇工程建设许可证，但本案中严文并未提供相应的工程建设许可证，且根据会议纪要，凤凰街道办要求拆除施工旧房原地翻建楼房，但实际施工过程中旧房并未被拆除，故该村镇规划选址意见书不能证明新建楼房的合法性；对协议书形式上的真实性无异议，但见证单位无经办人签名且协议书所涉房屋未取得合法产权证，协议书虽约定周桂根将房屋赠与给严文，但未提及周桂根后续的居住权及赡养问题，故协议内容不具有合理性。对证据4三性无异议，但本次搬迁系交投公司与周桂根通过平等协商方式进行的协议搬迁，高新区住建局非组织实施主体，也非搬迁人。对证据5、6三性无异议，讼争协议未侵犯严文的合法权益。 被告对交投公司提交的证据质证认为：对其三性无异议，但该协议书中高新区住建局属于受托单位，并未提及甲方是代表高新区住建局作为搬迁人在协议甲方处盖章，故不存在被告委托交投公司与被搬迁人签订搬迁补偿协议的事实，案涉协议也不应当被认定为行政协议。 交投公司对原告提交的证据同被告质证意见，对被告提交的证据三性均无异议。 周桂根对原告提交的证据质证认为：对证据1无异议。证据2，对赠与合同有异议，周桂根本人不识字，其签名时并不知道上面的内容是什么，也没有人给他介绍所签材料的具体内容，该房屋是周桂根一辈子的积蓄，是其唯一房产，涉及其以后的居住和养老，故对赠与合同的合理性提出质疑；对房产证的真实性无异议，但周桂根没有到办证机关去过。证据3，选址意见书的相关材料中应当有周桂根的签名，而且周桂根印象中签过一个名字；协议书没有人向周桂根宣读过，其签名时不知道上面的内容。其余证据同被告质证意见。 周桂根对被告提交的证据质证认为：申诉说明系周桂根代理人侯建阳书写并读给周桂根听，周桂根本人签名、捺印。对其余证据无异议。周桂根对交投公司提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原、被告及第三人提提交的证据，客观真实，来源合法，能够证明本案相关事实，本院均予以认可。 本院经审理查明：原告严文系第三人周桂根之继子，严文持有的户口簿显示：户别家庭户口，户主姓名严文，户号012562，住址泰州市××××号，2006年3月29日签发，家庭成员有严文之妻郭志英、之女严雨萱；周桂根持有的户口簿显示：户别家庭户口，户主姓名周桂根，户号321200055021716，住址泰州市开发区凤凰街道××号，2011年8月23日签发，家庭成员有周桂根之妻孔桂英、之女周冬琴、之外孙女侯小蛟（周冬琴之女）。 1997年前后，周桂根取得《土地登记审批表》及《建设许可证》，在振兴村××号宅基地上建设四间平房。后周桂根与孔桂英（严文之母）结婚，严文随其母至周桂根户共同生活。2006年6月26日，周桂根、孔桂英夫妻与严文签订《赠与合同》，主要内容为赠与人周桂根、孔桂英将上述四间平房赠与给受赠人严文所有，赠与人对所赠与的房屋仍享有居住、使用权直至百老归天。该合同下部见证单位处加盖有泰州市海陵区凤凰路街道振兴村村民委员会、泰州市海陵区塘湾法律服务所印章，落款时间为2006年6月26日。2006年7月20日，严文取得该四间平房的《村镇房屋所有权证》（海字第012303103号），载明：使用权人严文，共有人一栏空白，房屋座落凤凰路街道办事处振兴村十六组，所有权性质私产，建筑面积（1）30.92㎡、（2）115.86㎡，填发机关处加盖有泰州市海陵区凤凰路街道办事处房屋产权发证专用章，填发日期为2006年7月20日。 2007年12月17日，周桂根取得《村镇规划选址意见书》，载明：建设项目名称楼房，建设单位（个人）名称周桂根，建筑规模168㎡，用地面积130㎡，项目选定的地点和位置振兴村十六组，批准机关处加盖的公章难以辨认，日期为2007年12月17日。后周桂根户建设二层楼房（三上三下）及三间平房，但未取得房屋所有权证。庭审中严文称该楼房由其一家三口居住使用，四间平房由周桂根、孔桂英夫妻居住使用。2011年1月3日，周桂根、孔桂英再次与严文签订《协议书》，主要内容为2009年上述批建房屋由严文全额出资筹建，现该房正在申办房屋所有权证等相关手续，为避免事后矛盾，周桂根、孔桂英自愿将上述房屋赠与给严文个人所有，严文自行办理产权过户手续，周桂根、孔桂英有协助办理义务，关于周桂根、孔桂英赡养事宜双方另行协商。该协议下部见证单位处加盖有泰州市海陵区塘湾法律服务所印章，另一印章难以辨认，落款时间为2011年元月3日。 2019年8月5日，甲方交投公司、乙方高新区住建局、丙方高新区凤凰街道办事处签订《委托搬迁协议书》，主要内容为交投公司作为项目投资主体，代表搬迁人在搬迁补偿协议的甲方处盖章，并落实房屋搬迁补偿资金；乙方对搬迁项目及时进行受理、审核、报批、立项等，制定出项目的搬迁补偿政策，落实项目的评估、搬迁、拆卸等实施单位；丙方按照上级要求负责项目的具体实施。2019年8月6日，高新区住建局印发《关于印发的通知》并发布《房屋搬迁补偿安置实施方案》。同年9月17日，高新区住建局发布泰高新建发[2019]125号《房屋搬迁公告》，载明“为进一步改善民生，经研究，现对翻身河南侧地块及春兰路东侧绿化项目范围内的房屋实施协商搬迁”，案涉房屋在该公告搬迁范围内。 2019年12月18日，泰州市恒业房地产评估咨询有限公司出具《泰州市集体土地房屋搬迁补偿价格评估表》，载明：委托单位高新区住建局，被搬迁人周桂根，价值时点2019年9月17日；该评估表的附件《房屋实测面积示意图》载明建筑面积494.22㎡，严文陈述该图中S8、S9部分为前述四间平房，S7和S3、S5、S6部分为前述两层楼房和三间平房，画斜线的S2部分为被告证据7会议纪要所指向的应当拆除的旧房。因协商未果，严文未能与搬迁人签订房屋搬迁补偿安置协议。此后，搬迁人交投公司（甲方）与被搬迁人周桂根（乙方）签订了落款时间为2019年12月20日的《搬迁协议》及《补充协议》，《搬迁协议》主要内容为周桂根被搬迁座落于振兴村××号，航拍图面积为250㎡，用途住宅，另有不予确认面积244.22㎡，按政策规定应计算人口为7人，享受人口标准确权面积250㎡，住宅房屋各项补偿金额计2988343元；《补充协议》主要内容为不予确认面积244.22㎡交投公司按200元/㎡进行收购，合计48844元。在《搬迁协议》及《补充协议》下部，甲方处加盖交投公司房屋征收合同专用章，乙方处周桂根签名，另加盖有高新区凤凰街道办事处及泰州市恒兴房屋征收服务中心印章。 2020年7月，严文通过申请政府信息公开，获得上述《搬迁协议》及《补充协议》。严文认为上述房屋均系其个人财产，交投公司受高新区住建局委托与周桂根签订上述协议，明显构成无权处分，遂提起本案之诉，请求确认讼争《搬迁协议》及《补充协议》无效。 庭审中，周桂根对案涉《赠与合同》及《协议书》的合理性提出怀疑，认为其不识字，也没有人向其介绍合同和协议的内容，其签名时不知道上面的内容，孔桂英的签名不知道是谁签的。 本院认为，本案的争议焦点为：1.讼争《搬迁协议》及《补充协议》是否属于行政协议；2.如讼争协议属于行政协议，该行政协议的效力如何确认。综合评析如下： 关于讼争协议是否属于行政协议。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中，高新区住建局为了维护公共利益，进一步改善民生，保障被搬迁人利益，制定并发布了《房屋搬迁公告》及《房屋搬迁补偿安置实施方案》，对翻身河南侧地块及春兰路东侧绿化项目范围内的房屋实施协商搬迁，并在实际协商搬迁过程中，委托评估机构对案涉被搬迁房屋及其装饰装潢、附着物等评估价格出具《房屋搬迁补偿价格评估表》，再由交投公司代表搬迁人与被搬迁人签订搬迁补偿安置协议，故讼争《搬迁协议》及《补充协议》应视为高新区住建局为了实现公共利益而与相对人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。原告严文因请求确认该搬迁协议无效而提起本起诉讼，符合前述司法解释的相关规定，属于行政诉讼的受案范围。因高新区住建局系高新区管委会的内设机构，不具有被告主体资格，故本案应当以高新区管委会为适格被告。 关于讼争协议是否应当被确认无效。 行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，是双方当事人的合意结果，体现了当事人对自身权利的处分，因此兼具行政性和合同性。对行政协议效力的审查，既要以行政诉讼法第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时也要适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。对于涉及当事人重大财产利益的行政协议行为，行政机关于法于理均应尽到谨慎注意义务，在行使行政职权的过程中，注意调查收集与行政协议行为有关的材料，并在行政协议诉讼中对订立行政协议等行为的合法性承担举证责任。 行政协议中的行政行为包括缔约意志的形成与表示、协议的履行两个阶段。在第一个阶段，协议中缔约对象的确定具有与作出行政决定这一单方行政行为下行政相对人认定相同的行政法律效果，认定错误将直接影响行政行为的合法性。因此，对行政协议效力的审查，首先应当评价缔约对象即协议相对人的确定是否正确。本案中，根据原告严文提供的《赠与合同》及《村镇房屋所有权证》的内容可知，案涉被搬迁房屋中的四间平房已因赠与而登记至严文名下，周桂根在赠与合同中对该四间平房仅保留了居住使用权，村镇房屋所有权证亦未将周桂根登记为共有权人，故周桂根对该四间平房并不享有共有权，其无权处分该该四间平房。周桂根与交投公司签订的《搬迁协议》及《补充协议》中包含了该四间平房，且事后未就其处分该四间平房的行为获得严文追认，故该处分行为应为无效。交投公司在严文与周桂根对案涉被搬迁房屋权属尚存争议且严文持有该四间平房所有权证的情况下，迳行与周桂根签订讼争协议，明显不当，属于确定缔约对象错误。鉴于讼争协议系将该户总建筑面积494.22㎡（包括四间平房及新建楼房）及总人口数7人（包括周桂根户口簿4人及严文户口簿3人）作为一个整体，按照《房屋搬迁补偿安置实施方案》及该户《房屋搬迁补偿价格评估表》所确定的补偿金额，而依据现有证据及查明事实，本案中尚难以区分讼争协议中四间平房及新建楼房分别对应的搬迁补偿利益。基于讼争协议中四间平房的缔约对象错误及搬迁补偿利益无法区分的实际情况，依法应当确认讼争《搬迁协议》及《补充协议》无效。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第四项、《中华人民共和国合同法》第五十一条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条、第九条、第十一条第一款、第十二条之规定，判决如下： 确认泰州市泰政交通投资有限公司与周桂根签订的落款时间为2019年12月20日的《住宅房屋搬迁补偿安置协议书》（编号第2019-2-4-42号）及《补充协议》无效。 案件受理费50元，由被告泰州医药高新技术产业开发区管理委员会负担，于本判决生效后10日内向本院缴纳；原告严文预缴的50元，待本判决生效后由本院予以退还。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（具体账户待递交上诉状后本院另行通知）。 审 判 长  刘春生 审 判 员  苏媛媛 人民陪审员  辛 云 二〇二一年二月一日 书 记 员  郭 程