浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终496-1号 上诉人（原审被告）嵊州市剡湖街道办事处，住所地嵊州市剡湖街道剡城路**。 法定代表人张剑，主任。 出庭行政机关负责人张孟巨，其他分管负责人。 委托代理人丁小兰，浙江齐蓝诚律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）郑军利，男，1970年2月7日出生，汉族，户籍地嵊州市。 委托代理人李长东，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人王恩大，北京市京师律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）嵊州市综合行政执法局，住，住所地嵊州市官河横路**/div> 法定代表人阮德显，局长。 出庭行政机关负责人闾明，副局长。 委托代理人徐林祥，浙江剡城律师事务所律师。 嵊州市剡湖街道办事处（以下简称“剡湖街道办”）因行政强制一案，不服新昌县人民法院（2020）浙0624行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭。经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人剡湖街道办的分管负责人张孟巨及该单位的委托代理人丁小兰，被上诉人郑军利及其委托代理人李长东，被上诉人嵊州市综合行政执法局（以下简称“综合执法局”）副局长闾明及其委托代理人徐林祥，通过浙江移动微法院应询。本案现已审理终结。 一审法院查明，原告郑军利系嵊州市剡湖街道竹前村（原竹山村）村民，户籍地为嵊州市。原告实际居住于××村××号，该房屋未办理相关的不动产权属证书。2020年4月24日，被告综合执法局对原告郑军利及其父亲郑仲兴作出《责令限期拆除（改正）通知书》，认定××村××号封闭阳台和竹前村18号升层及封闭天井属于违法建设，责令原告自行拆除。针对该通知书，原告向嵊州市人民政府申请行政复议。2020年4月29日，案涉××村××号房屋被强制拆除，被告综合执法局、剡湖街道办的工作人员均在拆除现场。另查明，2018年1月22日，嵊州市人民政府作出《嵊州市人民政府办公室关于同意剡湖街道竹前区块实施棚户区改造的批复》，同意对剡湖街道竹前区块进行棚户区改造，被告剡湖街道办系该项目的具体实施单位。原告郑军利案涉被拆房屋位于上述竹前区块征收范围内，原告户为该项目的征收安置补偿对象。在未达成征收安置补偿协议的情况下，原告以嵊州市人民政府为被告，向绍兴市中级人民法院提起诉讼，请求确认征收行为违法。绍兴市中级人民法院于2019年5月13日作出（2018）浙06行初226号行政判决：确认嵊州市人民政府所作征收郑军利所主张房屋的行政行为违法。2019年8月28日，浙江省高级人民法院作出（2019）浙行终970号行政判决：驳回上诉，维持原判。 一审法院认为，本案的争议焦点：一是综合执法局、剡湖街道办是否系本案适格被告，二是案涉强制拆除行为是否合法。关于两被告的主体资格问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，无论是国家征收土地还是查处违法建筑，都由相关的职能部门实施。综合行政执法局、街道办事处均属于依法享有行政职权、对外独立承担法律责任的行政主体。本案中，被告综合执法局于案涉房屋拆除之前向原告下达《责令限期拆除（改正）通知书》，要求原告于2020年4月27日前自行拆除。而案涉房屋于2020年4月29日被拆除，被告综合执法局的工作人员在拆除现场。被告综合执法局没有确切证据证明未实施强拆行为的情况下，根据职责法定原则，应当推定综合执法局实施强拆行为。另外，被告剡湖街道办系竹前区块棚户区改造项目的征收实施单位，其工作人员于强拆当日出现在强拆现场，加上剡湖街道办在庭审中称“案涉房屋系违建房屋，综合执法局曾指令限期整改，最终是多部门联动拆除的”，可见剡湖街道办共同实施了本案强拆行为，系本案适格被告。综上，原告提供了初步的证据证明两被告实施了案涉房屋强拆行为，而两被告虽相互推诿，却无法提供其未参与强拆的确切证据。因此，两被告作为本案共同被告主体适格。 关于案涉强制拆除行为的合法性问题。首先，竹前区块改造项目征收行为被绍兴市中级人民法院生效判决确认违法，被告剡湖街道办在未与原告签订征收安置补偿协议的情况下拆除了案涉房屋，违反了“先补偿后搬迁”的基本原则，其强制拆除原告房屋的行为无事实和法律依据。其次，被告综合执法局认定原告所居住的××村××号房屋中的封闭阳台系违法建筑，要求原告限期整改。即使封闭阳台确系违法建筑，现综合执法局拆除整栋房屋，没有事实根据。退一步讲，被告综合执法局拆除违法建筑也应当遵循《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的相关程序规定。 综上，被告综合执法局、剡湖街道办强制拆除案涉房屋无事实和法律依据、程序违法，应当予以撤销。鉴于强拆行为已经实施，不具有可撤销的内容，应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告综合执法局、剡湖街道办强制拆除原告郑军利所主张的位于嵊州市剡湖街道××村××号房屋违法。本案诉讼费50元，由两被告负担。 上诉人剡湖街道办上诉称：1.一审法院认定事实错误，上诉人不是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”本案中，剡湖街道办并没有作出任何强制拆除涉案房屋的行政行为，郑军利在起诉状中诉称“几十名穿制服的执法人员未在法定工作时间，未履行法定程序，且未经原告的同意，将原告的涉案房屋强制拆除。”剡湖街道办的工作人员不具有执法权限，也没有统一制服，郑军利也没有其他证据证明剡湖街道办实施了任何强制拆除涉案房屋的行为。2.本案不是行政征收引起的强制拆除行为。涉案房屋系违章建筑，不应适用“先补偿后搬迁”的基本原则，剡湖街道办系基于属地政府职能，安排部分工作人员到场，但从始至终无证据证明相关工作人员实施了强制拆除。一审相关认定没有事实和法律依据。综上，请求撤销一审判决，依法改判。 被上诉人郑军利答辩称：1.剡湖街道办是否有执法权限，其工作人员在强拆现场是否着统一制服，与剡湖街道办是否实际参与强拆涉案房屋之间不具有关联性。2.剡湖街道办在一审法定举证期限内未向法院提交任何证据，其所谓涉案房屋系违法建筑没有依据。即使是综合执法局于2020年4月24日对被上诉人作出的《责令限期拆除（改正）决定书》，也仅仅是针对封闭阳台、升层及封闭天井的行为，也没有针对房屋主体结构，更何况该决定书已被嵊州市人民政府复议撤销。3.剡湖街道办工作人员在强拆现场，且涉案房屋位于征收拆迁范围内，而剡湖街道办是嵊州市人民政府确定的征收实施单位，其一审中辩称“案涉房屋系违建房屋，综合行政执法局曾指令限期整改，最终是多部门联动拆除的”。根据上述前提事实，应认定剡湖街道办系本案被告。综上，上诉人的上诉理由不成立，依法应予驳回。 被上诉人综合执法局答辩称：1.根据郑军利一审诉请，案涉强制拆除行为系基于征收实施，故与综合执法局无关。2.综合执法局仅认定郑军利部分设施违法，即使要拆除，也不会拆除整栋房屋。剡湖街道办相关陈述不准确。综上，请求驳回剡湖街道办的上诉。 本案二审中，被上诉人郑军利提交《嵊州市人民政府关于撤销绍嵊政复〔2020〕22号行政复议决定书的决定》及绍嵊政复〔2020〕22-1号《行政复议决定书》作为新证据，证明其房屋系合法建筑。上诉人剡湖街道办、被上诉人综合执法局对该证据真实性无异议，但均质证认为以上证据不能达到郑军利的证明目的。本院对该证据认证如下：该证据形成于被诉强制拆除行为作出之后，与被诉行为合法性审查无直接关联，故不予采信。 经审理，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为，本案二审主要争议焦点为上诉人剡湖街道办是否系适格被告。剡湖街道办系竹前区块棚户区改造项目的征收实施单位，强拆当日其工作人员在场，一审中亦自述“最终是多部门联动拆除的”，且其虽主张自身未实施强制拆除涉案房屋的行为，但未能就工作人员在场等事实作出合理解释。一审法院据此认定剡湖街道办系强拆责任主体之一，并无不当。关于被诉行政强制行为的合法性问题，一审判决已作阐述，且各方均未提出实质异议，本院予以认可，具体理由不再赘述。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人剡湖街道办的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由嵊州市剡湖街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长 蒋 瑛 审判员 范卓娅 审判员 张亚彬 二〇二一年二月一日 书记员 王 烨 6 1