福建省上杭县人民法院 行 政 判 决 书 （2020)闽0823行初92号 原告：罗世文男，1965年12月12日出生，汉族，农民，住址福建省尤溪县。 委托诉讼代理人：谢茂亮，北京本录律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王艳芬，北京本录律师事务所实习律师。 被告：龙岩市新罗区白沙镇人民政府，住所地：龙岩市新罗区白沙镇盐管街**,统一社会信用代码11350802004089153N。 法定代表人：张敏，镇长。 委托诉讼代理人：林智青，该镇环保站站长。 委托诉讼代理人：罗福平，福建吴子胜律师事务所律师。 原告罗世文与被告龙岩市新罗区白沙镇人民政府（以下简称白沙镇政府）畜牧行政强制拆除一案，于2020年11月24日向本院提起行政诉讼。本院根据《福建省高级人民法院关于深化行政案件跨行政区域管辖改革的若干规定》及原告罗世文的确认，于2020年11月24日立案受理。立案后，依法向被告白沙镇政府送达了起诉状副本及应诉材料。本院依法组成合议庭，于2020年12月28日公开开庭进行了审理。原告罗世文及其委托诉讼代理人王艳芬、谢茂亮，被告白沙镇政府委托诉讼代理人林智青、罗福平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为：2018年8月23日，白沙镇政府对罗世文位于龙岩市新罗区养猪场猪舍的隔栏及部分设施进行强制拆除。 罗世文向本院提出诉讼请求：确认白沙镇政府强制拆除罗世文养猪场猪舍的隔栏及部分设施的行政行为违法。事实与理由：罗世文在福建省龙岩市新罗区经营养猪场多年，2018年8月23日下午14时左右，在没有任何合法手续的情况下，罗世文养猪场猪舍的隔栏及部分设施被强制拆除，给罗世文造成巨大财产损失。根据福建省三明市中级人民法院（2020）闽04行初23号行政裁定书、福建省高级人民法院（2020）闽行终580号行政裁定书查明的事实，强制拆除罗世文养猪场猪舍的隔栏及部分设施的行政行为系白沙镇政府实施。罗世文认为白沙镇政府强制拆除其养猪场猪舍的隔栏及部分设施的行政行为违法，遂诉至法院。 白沙镇政府辩称，白沙镇政府有组织人员拆除罗世文养猪场猪舍的隔栏及部分内部设施，没有其他行政机关单位参与此次拆除行为，对罗世文的诉讼主体资格无异议，但其起诉已超过一年的法定诉讼期间。罗世文猪场被强制清栏系因《新罗区白沙镇罗畲片区养殖业废水集中治理试点项目建设运营服务合同》不能依法履行导致的民事争议，不属于行政诉讼受案范围。2017年1月，罗世文与甲方厦门城绿生物环保有限公司、丙方（监督方）即白沙镇政府三方签订《新罗区白沙镇罗畲片区养殖业废水集中治理试点项目建设运营服务合同》，推行养猪业污染治理“养治分离”模式，确保养猪业废水治理达标排放。该合同载明：第一条第3点“丙方系政府行政主管部门，负责监督本项目的建设和运营的全过程”，第三条第6点丙方责任和义务“有权按规定对甲方和乙方进行处罚”；第四条第2点“所排放水质接受丙方和环保等有关部门监督”，第12点“自污水设施验收合格算起，甲方运营服务期限为五年，合同期满后另行签订补充协议”；合同第13点“任何一方凡违反上述条款而造成损失均由违约方承担经济赔偿和法律责任”。后因治理点未按合同约定的污水实现达标排放标准，未通过环保部门验收，未取得治理点排污许可证，依法不能投入运营。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条、第十二条、第十三条、第二十条、第二十三条、第三十九条的规定，罗世文养猪场未经依法审批建设，未建设污染防治配套措施，依法应予以停止生产或使用。根据《福建省人民政府关于进一步加强生猪养殖面源污染防治工作六条措施的通知》（闽政〔2014〕44号）《福建省人民政府关于贯彻落实生猪养殖面源污染防治工作六条措施的实施意见》（闽政办〔2014〕158号）《龙岩市生猪养殖污染防治行动计划》的规定，白沙镇政府作为合同监管方于2018年3月29日印发《白沙镇生态环境保护攻坚战役实施方案》。该实施方案第五点第2条“治污点须于2018年4月30日内完成改造提升且达标排放；若未能如期完成的，则该治理公司无条件退出管理，由养殖户成立自治委员会并寻找有资质、有能力的治污公司管理；养殖户如10天内（2018年5月10日前）未找到有资质、有能力的治污公司接手管理，该片区全部生猪养殖场纳入拆除范围”。《新罗区白沙镇罗畲片区养殖业废水集中治理试点项目建设运营服务合同》中的93户猪场因治污点未取得排污许可证，经要求限期整改后均不能实现达标排放，全部纳入拆除范围，其中60户交付拆除，剩余猪场由白沙镇政府强制清栏。因《新罗区白沙镇罗畲片区养殖业废水集中治理试点项目建设运营服务合同》不能依法履行，导致罗世文猪场被强制清栏，属于民事争议，不属于行政诉讼受案范围。综上，请求法院在查清事实的基础上依法驳回罗世文的起诉。 白沙镇政府向本院提交证据如下： （一）权源依据：《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第一、五款、第二十三条第二款及罗世文与白沙镇政府、厦门城绿生物环保有限公司签订的《新罗区白沙镇罗畲片区养殖业废水集中治理试点项目建设运营服务合同》，证明白沙镇政府是有权实行拆除行为的。 （二）程序依据：没有具体法律规定。但根据《新罗区白沙镇罗畲片区养殖业废水集中治理试点项目建设运营服务合同》第一条第3点、第3条第6点以及第4条第2点。白沙镇政府鉴于管制职责有权对合同履行的违法行为监管，符合相关法律的规定和合同的约定。 罗世文质证认为，依《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第五款和第二十三条第二款规定，白沙镇政府对畜禽养殖环境污染行为的职权是协助、制止和报告，白沙镇政府无强制拆除的职权，项目建设运营服务合同亦未约定白沙镇政府有权拆除养猪场。白沙镇政府强制拆除应遵循《中华人民共和国行政强制法》的规定，白沙镇政府未遵循该规定。《畜禽规模养殖污染防治条例》未规定白沙镇政府有对罗世文养猪场猪舍隔栏及部分设施进行强拆行为的职权。 （三）事实证据有： 1．《福建省人民政府关于进一步加强生猪养殖面源污染防治工作六条措施的通知》（闽政〔2014〕44号）。 2．《福建省人民政府办公厅关于贯彻落实生猪养殖面源污染防治工作六条措施的实施意见》（闽政办〔2014〕158号）。 3．《关于印发龙岩市生猪养殖污染防治行动计划的通知》（龙政综〔2015〕106号）。 证据1至3证明，省、市政府要求对可养区内未改造或改造后仍不能达标排放的存栏250头以下的生猪养殖户关闭拆除。 4．《新罗区白沙镇罗畲片区养殖业废水集中治理试点项目建设运营服务合同》。证明2017年1月，罗世文（乙方）与厦门城绿生物环保有限公司（甲方）、丙方（监督方）白沙镇政府签订《新罗区白沙镇罗畲片区养殖业废水集中治理试点项目建设运营服务合同》，推行养猪污染治理“养治分离”模式，确保养猪业废水治理达标排放。该合同第一条、第三条第六点、第四条、第十二条、第十三条均有约定丙方白沙镇政府的权利和义务。 5．《白沙镇生态环境保护攻坚战役实施方案》，证明罗世文养猪场属于拆除范围。 6．应诉通知书、民事起诉状、调查取证通知书、罗畲、洋西养治分离点猪场拆除名单。证明本案属于民事纠纷，不属于行政诉讼范围，部分村民已自行拆除猪场。 罗世文质证认为，对白沙镇政府提供的证据1-6的真实性无异议，但对证明对象有异议。行政强制执行应由法律设立，规范性文件不能设立行政强制执行，白沙镇政府将证据1.2.3.5四份政府文件作为强制拆除的依据是错误的，且《国务院关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》（国发（2007）22号）《国务院办公厅关于进一步扶持生猪生产稳定市场供应的通知》（国办发明电（2007）53号），均明确规定“任何地方不得以新农村建设或整治环境为由禁止和限制生猪饲养”，白沙镇政府提交的规范性文件并不能以整治环境为由限制生猪饲养。证据4该合同并没有赋予白沙镇政府强拆罗世文养猪场的权利。白沙镇政府作为人民政府以监督方身份参与合同的制定，说明白沙镇政府认可罗世文养猪场的合法性。罗世文与其余93户是基于对政府的信任签订的合同，白沙镇政府对该合同的签订具有主导权和监督权，保障该项目按期完工并投入正常运行是白沙镇政府的义务，现项目未能正常运行，白沙镇政府具有不可推卸的责任，依法应对排污企业出水不达标承担不利后果。证据6是白沙镇政府实行强拆行为之后形成的证据，强拆发生于2018年，该证据是2020年形成的，不能证明涉案的强拆行为具有合法性。且该份证据的猪场拆除名单中并没有罗世文，罗世文未同意强制拆除，该证据并不能证明白沙镇政府的强制拆除行为合法。 罗世文为证明其主张，向法院提交如下证据： 1．福建省三明中级人民法院（2020）闽04行初24号行政裁定书、福建省高级人民法院（2020）闽行终584号行政裁定书，证明生效的法律文书确认强制拆除罗世文养猪场猪舍的隔栏及部分设施的行为系白沙镇政府实施。 白沙镇政府质证认为，对罗世文提交证据的真实性无异议，但对证明内容有异议。两份法院的法律裁定书未对白沙镇政府的强制拆除行为进行实体审查，未确认拆除行为的违法性。 本院对上述证据认证如下：1．白沙镇政府对罗世文提供的证据真实性、合法性无异议，且与本案有关联，本院予以采信；2．罗世文对白沙镇政府提供的证据1-5，罗世文对证据的真实性均无异议，以上证据来源合法，与本案有关联，本院予以采信，具体证明内容经综合分析判断后，予以认定；证据6与本案无关联性，本院不予采信。白沙镇政府所出示的法律依据与本案相关，本院予以采纳。 经审理查明：2014年8月29日，福建省人民政府印发《福建省人民政府关于进一步加强生猪养殖面源污染防治工作六条措施的通知》（闽政〔2014〕44号）。通知要求：“全面拆除禁养区内生猪养殖场、积极推进可养区生猪养殖场标准化建设等措施，各县（市、区）政府还要督促存栏250头以下的生猪养殖场限期自行改造升级，如不改造或改造后达不到排放要求的，2016年底前要全面关闭和拆除”。2014年12月17日，福建省人民政府办公厅印发《福建省人民政府办公厅关于贯彻落实生猪养殖面源污染防治工作六条措施的实施意见》（闽政办〔2014〕158号）。实施意见要求：“加大关闭拆除力度。各级政府要按照省政府统一部署，落实本辖区禁养区内生猪养殖场（户），以及可养区内未改造或改造后仍不能达标排放的存栏250头以下的生猪养殖户的关闭拆除具体任务”。2015年5月7日，龙岩市人民政府印发《关于印发龙岩市生猪养殖污染防治行动计划的通知》（龙政综〔2015〕106号），该通知要求：“关闭拆除可养区治理不合格生猪养殖场。2015年12月31日前，可养区内存栏250头以下，不改造或改造后仍不能实现达标排放或零排放的生猪养殖场户，要动员业主自行关闭或拆除，对在规定期限内未关闭或拆除的生猪养殖场，由当地政府组织联合执法队，依法予以关闭拆除”。2018年3月29日，白沙镇政府作出《白沙镇政府关于印发〈白沙镇生态环境保护攻坚战役实施方案〉的通知》（沙政〔2018〕120号），通知要求“对以下几类对象开展第一批重点整改……第3类：镇域范围内250头以下生猪养殖户；在集中整治阶段针对……第3类……整治对象开展拆除工作。对未建成及未验收合格的治污点，治污点须于2018年4月30日内完成改造提升且达标排放；若未能如期完成的，则该治理公司无条件退出管理，由养殖户成立自治委员会并寻找有资质、有能力的治污点公司管理；养殖户如10天内（2018年5月10日前）未找到有资质、有能力的治污公司接手管理，该片区全部生猪养殖场纳入拆除范围。” 罗世文的养猪场坐落于龙岩市新罗区。2017年1月，厦门城绿生物环保有限公司作为甲方，罗世文等养殖户作为乙方，白沙镇政府作为丙方签订《新罗区白沙镇罗畲片区养殖业废水集中治理试点项目建设运营服务合同》，合同约定丙方系政府行政主管部门，负责监督本项目的建设和运营的全过程。该合同第三条第6款丙方责任和义务约定“……（3）加强对本项目监督和协助，保障本项目按期完工并投入正常运营。……（5）有权按规定对甲方和乙方进行处罚。”因白沙镇政府认为，罗畲片区治污点污水未达标排放，于2018年8月23日组织相关人员对罗世文养猪场猪舍的隔栏及部分设施实施拆除。2018年9月14日，罗世文就该拆除行为向龙岩市人民政府申请行政复议，请求确认龙岩市新罗区人民政府强拆其养猪场的行为违法。龙岩市人民政府经审查认为，罗世文提交的行政复议材料无法证明龙岩市新罗区人民政府是适格的被申请人，其申请不符合行政复议受理条件，据此驳回罗世文的行政复议申请。罗世文不服该复议决定，向三明市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销龙岩市人民政府的行政复议决定。三明市中级人民法院经审理后判决驳回罗世文的诉讼请求，罗世文不服该判决向福建省高级人民法院提出上诉，福建省高级人民法院经审理后，判决驳回上诉，维持原判。2019年11月21日，罗世文以龙岩市新罗区城市管理局、龙岩市新罗区林业局、白沙镇政府、龙岩市新罗区生态环境保护攻坚战役指挥部为共同被告，向福建省漳平市人民法院提起行政诉讼，请求依法确认龙岩市新罗区城市管理局等四单位强拆其养猪场的行为违法。该案审理中经福建省漳平市人民法院释明，罗世文变更诉讼主体龙岩市新罗区生态环境保护攻坚战役指挥部为龙岩市新罗区人民政府。据此，福建省漳平市人民法院依法裁定，将该案移送三明市中级人民法院审理。三明市中级人民法院立案受理，在庭审中，白沙镇政府承认罗世文涉案猪场猪舍的隔栏及部分设施系由其组织实施拆除。三明市中级人民法院审理后认为在案证据不足以证明龙岩市新罗区人民政府为该案件适格共同被告，该院对本案不具有管辖权，于2020年7月31日作出行政裁定书，裁定驳回罗世文的起诉。罗世文不服该行政裁定向福建省高级人民法院提出上诉。福建省高级人民法院经审理后认为，罗世文对白沙镇政府实施的行为不服，可依法向有管辖权的法院另行起诉。于2020年10月28日作出行政裁定书，裁定驳回罗世文上诉，维持原裁定。罗世文于2020年11月24日以白沙镇政府为被告，向本院提起本案诉讼。 本院认为，本案争议的焦点有1．本案是否属于行政诉讼受案范围，罗世文的起诉是否超过法定的起诉期限；2．白沙镇政府是否具有实施被诉行政强制行为的职权；3．被诉行政强制拆除行为程序及适用法律是否合法。 一、关于本案是否属于行政诉讼的受案范围以及罗世文的起诉是否超过法定的起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十二)项规定,认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益提起行政诉讼的，属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政案件的受案范围。”本案中，白沙镇政府虽系《新罗区白沙镇罗舍片区养殖业废水集中治理试点项目建设运营服务合同》其中一方，但该合同第一条即约定“丙方系政府行政主管部门，负责监督本项目的建设和运营的全过程”，白沙镇政府在项目的建设运营服务中是作为项目所在地政府行使行政职权、履行行政职责，对养殖业废水集中治理试点项目的建设运营进行监督和协助。与作为甲方的厦门城绿生物环保有限公司和作为乙方的养殖户是管理与被管理的关系。白沙镇政府以罗畲片区养殖业废水集中治理试点项目存在未取得排污许可，经限期整改后仍不能达标排放的行为。根据《福建省人民政府关于进一步加强生猪养殖面源污染防治工作六条措施的通知》（闽政〔2014〕44号）《福建省人民政府办公厅关于贯彻落实生猪养殖面源污染防治工作六条措施的实施意见》（闽政办〔2014〕158号）《关于印发龙岩市生猪养殖污染防治行动计划的通知》（龙政综〔2015〕106号）《白沙镇政府关于印发〈白沙镇生态环境保护攻坚战役实施方案〉的通知》（沙政〔2018〕120号）的规定，即组织相关人员对罗世文养猪场猪舍的隔栏及部分设施予以强制拆除，属于行政管理目的的履职行为，且产生了具体的法律效果。因此，该强制拆除的行为符合行政行为的基本特征，罗世文不服该强制拆除行为提起本案诉讼属于行政诉讼的受案范围。白沙镇政府主张强制拆除行为属于因项目建设运营服务合同无法履行产生的民事争议，依据不足，本院不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外”，第四十八条第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”和《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。超过起诉期限起诉，法院受理条件是审查原告是否已经积极行使诉权，是否因不属于自身的原因而耽误起诉期限。本案中，罗世文在知道其养猪场猪舍的隔栏及部分设施被强制拆除后，在2018年9月14日向龙岩市人民政府申请行政复议，其后针对行政复议的结果不服，在行政复议作出后的十五日内向三明市中级人民法院提起行政诉讼。就本案行政行为的实施主体确定经过行政诉讼一审、二审已生效行政判决。2020年10月28日确定本案强制拆除的主体为白沙镇政府。罗世文于2020年11月24日向本院提起行政诉讼，均系根据法律规定合法行使诉讼权利的行为，其不断寻求救济的情形应属于行政诉讼法第四十八条规定的情形，故罗世文自2018年9月14日申请行政复议到2020年10月28日福建省高级人民法院二审判决生效的期间应当不计算在本案起诉期限内。扣除该期间后，罗世文的起诉并未超过一年起诉期限。白沙镇政府关于罗世文超过起诉期限的主张不能成立，本院不予支持。 二、关于白沙镇政府是否具有实施被诉行政强制行为职权的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第四条的规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定权限、范围、条件和程序。行政强制执行须由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。白沙镇政府主张依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第一款“县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理”及第五款“乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作”之规定，依法由白沙镇政府强制拆除罗世文养猪场猪舍的隔栏及部分设施。但根据上述规定，畜禽养殖污染防治工作由环境保护主管部门负责，乡镇人民政府仅有协助做好畜禽养殖污染防治工作的职责，故上述法规条款并不能成为白沙镇政府实施强制拆除罗世文养猪场猪舍的隔栏及部分设施的职权依据。白沙镇政府主张罗世文的养猪场排污不符合《新罗区白沙镇罗畲片区养殖业废水集中治理试点项目建设运营服务合同》约定，实施强制拆除，但该合同并未约定白沙镇政府具有强制拆除养猪场的权利。白沙镇政府主张依据合同约定，行使监管职责拆除罗世文养猪场猪舍的隔栏及部分设施，依据不足，本院不予采纳。 三、关于被诉行政强制拆除行为程序及适用法律是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第五十三条的规定，行政强制执行应当遵循书面催告、听取陈述和申辩、作出强制执行决定、实施强制拆除或申请人民法院强制执行等法定程序。本案中，白沙镇政府未提供程序依据，且未举证证明其强制拆除罗世文养猪场猪舍的隔栏及部分设施前履行了书面催告、听取陈述和申辩、作出强制执行决定等法定程序，属于程序违法。白沙镇政府主张依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第一款、第十二条、第十三条、第二十条、第二十三条、第二十四条、第三十九条的规定，强制拆除罗世文养猪场猪舍的隔栏及部分设施。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第一款“县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理”、第五款“乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作”及第二十三第二款规定“乡镇人民政府、基层群众自治组织发现畜禽养殖环境污染行为的，应当及时制止和报告”，且依据第三十七条及第三十九条的规定，环境保护部门只有对不符合条例规定养殖的情形有作出罚款的职权，而没有强制拆除的职权；对于拒不停止违法行为的，也只能报请县级以上人民政府责令拆除或关闭。根据上述规定，乡镇人民政府发现畜禽养殖环境污染行为的，应当制止和报告，乡镇人民政府并没有直接强制拆除的职权。白沙镇政府主张依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第一款、第十二条、第十三条、第二十条、第二十三条、第二十四条、第三十九条等规定，强制拆除罗世文养猪场猪舍的隔栏及部分设施，属于适用法律错误。综上，白沙镇政府强制拆除行为程序违法、适用法律错误，其强制拆除行为应当认定为违法行为。 综上所述，罗世文的起诉未超过起诉期限，白沙镇政府强制拆除罗世文养猪场猪舍的隔栏及部分设施的行为属于行政行为，罗世文对该行为不服提起本案诉讼属于行政诉讼受案范围。白沙镇政府无强制拆除罗世文养猪场猪舍的隔栏及部分设施的职权，白沙镇政府强制拆除行为超越职权，且该行为程序违法、适用法律错误，应当被确认为违法。对罗世文要求确认白沙镇政府强制拆除其养猪场猪舍的隔栏及部分设施的行为违法的诉请，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告龙岩市新罗区白沙镇人民政府拆除原告罗世文养猪场猪舍的隔栏及部分设施的行政行为违法。 本案诉讼费50元，由被告龙岩市新罗区白沙镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于龙岩市中级人民法院。 审 判 长  范文强 人民陪审员  邱美玲 人民陪审员  莫少珍 二〇二一年二月八日 法官 助理  林 玲 书 记 员  林 玲 附本案适用法律主要条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。