安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖行终63号 上诉人（一审原告）许诗国，男，1959年12月11日出生，汉族，住安徽省肥东县。 上诉人（一审原告）罗云，女，1963年6月24日出生，汉族，住安徽省肥东县。 被上诉人（一审被告）肥东县人民政府，住所地安徽省肥东县店埠镇龙泉路**。 法定代表人姚飞，县长。 委托代理人周英贤，肥东县司法局工作人员。 委托代理人杨苏，安徽持优律师事务所律师。 上诉人许诗国、罗云因诉肥东县人民政府（以下简称肥东县政府）不履行法定职责一案，不服合肥市中级人民法院（2020）皖01行初190号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 许诗国、罗云向一审法院起诉称，原告居住在肥东县×村民组，一家8人均是集体经济组织成员，享有土地承包经营权，拥有合法房屋并有权属证明文件，现该房屋面临征迁。被告的《征迁公告》，并不符合《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《征收土地公告办法》第五条的相关规定，征收土地方案需依法经国务院、省级人民政府批准，市、县级人民政府应当将批准征地机关、批准文号、征收土地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置途径和办理征地补偿登记的期限、地点予以公告。被告的《征迁公告》主体与内容不符合法律规定，未见国务院或省级人民政府对征收土地的批复文件。原告于2019年11月20日依法向肥东县政府申请对肥东县长临河镇人民政府（以下简称长临河镇政府）和东光居委会的违法拆迁行为进行查处，并追究相关责任人员的法律责任。然至今已超过60天的法定答复期限,肥东县政府对于原告的申请至今未予答复,其行为已构成行政不作为。原告认为，肥东县政府行政不作为违法，并严重侵害原告的合法权益。请求确认肥东县政府对长临河镇违法征地拆迁查处不作为违法，并判令其依法履行职责。 肥东县政府一审答辩称，一、无法律、法规规定答辩人对违法征地拆迁行为负有查处的行政职责。依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第五条、第六十六条规定，对违反土地管理法律、法规的行为的监督检查部门为县级以上人民政府土地行政主管部门，而不是答辩人。因此，原告的申请不应向答辩人提出。二、原告的申请属于信访举报，答辩人对其信访举报的处理方式均不对原告的权利义务产生实际影响。原告对此起诉不属于行政诉讼的受案范围。三、原告无证据证明长临河镇政府实施了违法征地行为。所谓土地征收，是国家为了公共利益的需要依法对土地实施征收或征用的行为。征地行为能引起集体土地所有权的变更。而本案中，原告无证据证明长临河镇政府实施了违法征地行为。长临河镇政府作出的《征迁公告》是为长临河镇2016年水灾灾后重建增减挂项目，对集体土地上房屋拆除、搬迁补偿安置而作出的准备，土地增减挂项目不发生土地所有权性质的改变，是过程性行为。该《征迁公告》是以公告的形式告知村民，希望村民对水灾范围的房屋协商拆除、迁移重建，而不带有强制性。截止到目前，该村95%的村民已自愿搬迁完毕并与长临河镇政府签订了安置协议。《征迁公告》虽依照《肥东县被征收土地上房屋补偿安置暂行办法》规定的补偿标准和方式进行，但不是征地行为。因此，原告诉称长临河镇政府实施征地行为，与事实不符。综上，原告许诗国、罗云的诉请主张无事实和法律依据，请求依法驳回原告许诗国、罗云的起诉。 一审法院审理查明，2019年6月16日，长临河镇政府、东光村居民委员会发布《征迁公告》，告知长临河镇东光村许家榨村民组住户，长临河镇政府决定对许家榨村民组范围内的住户实施征迁，并告知相关事宜。2020年1月20日，原告许诗国、罗云向肥东县政府邮寄《查处违法申请书》，以“长临河镇镇长吴瑞宇、东光居委会书记王翠平”为被申请人，要求被告肥东县政府依法对被申请人的违法征收、拆迁行为进行查处，并依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定追究被申请人及直接参与违法征收、拆迁的人员行政责任。被告肥东县政府未给与原告许诗国、罗云答复，许诗国、罗云遂提起诉讼，请求判如所请。 一审法院另查明，许诗国、罗云向肥东县政府邮寄的《查处违法申请书》查处对象与其在本案中的诉讼请求不一致，原告的《查处违法申请书》要求被告查处对象是“长临河镇镇长吴瑞宇、东光居委会王翠平”，而其本案中请求查处的对象是长临河镇政府。 一审法院认为，长临河镇政府、东光居委会及其相关人员是否违法征地拆迁，应由相关部门予以确认和处理，而非被告肥东县政府的法定职责，被告肥东县政府只能内部进行监督，故肥东县政府对原告许诗国、罗云的案涉申请无必须作出答复的义务。原告的诉请无事实和法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告许诗国、罗云的诉讼请求。 许诗国、罗云上诉称，肥东县政府已收到上诉人的《违法查处申请书》，在法定答复期限内未做任何答复，怠于履行其法定职责，其行为已构成行政不作为。上诉人认为长临河镇政府和东光居委会所发布的《征迁(许家榨安置点)被征迁集体土地上公告》和《长临河镇北区安置点五期房屋补偿安置方案》的实施，均按照肥东县政府东政〔2018〕7号文件、《肥东县房屋拆迁“三榜公示两级审核”操作规定》的精神落实执行，并在合肥晚报进行公示，肥东县政府包庇下级政府的违法行为，严重侵害上诉人的合法权益。肥东县政府是长临河镇政府和东光居委会的上级单位，理应履行查处职责。一审裁定认定事实不清，适用法律错误，请求依法改判确认肥东县政府未依法履行行政查处职责的行为违法，并判令肥东县政府依法履行法定职责，保护上诉人的合法权益。 肥东县政府答辩称，一、答辩人对违法征地拆迁行为没有查处的行政职责。根据《中华人民共和国土地管理法》(2004年8月28日修正)第六十六条的规定，对违反土地管理法律、法规的行为的监督检查部门为县级以上人民政府土地行政主管部门，而不是答辩人。因此，答辩人无此项查处职责，被答辩人的该项申请不应向答辩人提出。二、被答辩人的申请名为“申请”，实为投诉信访行为，依法不属于行政诉讼的受案范围。三、被答辩人要求肥东县政府对长临河镇违法征地拆迁进行政查处，此并非答辩人的法定职责，答辩人只能进行内部监督，而无法律规定必须作出答复的义务，因此，答辩人对被答辩人不存在“行政不作为”。综上所述，原审判决驳回被答辩人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院对原审判决予以维持。 一审原告许诗国、罗云向一审法院提交了以下证据： 1.身份证、结婚证复印件，证明原告户的基本情况。 2.宅基地使用权证复印件，证明原告是宅基地使用权人。 3.《查处违法申请书》及邮寄凭证，证明原告向被告提出了查处申请。 4.长临河镇与东光村居民委员会联合发的《征迁公告》，证明长临河镇与东光村居民委员会无征迁权利。 5.《长临河镇北区安置点五期（许家榨安置点）被征迁集体土地上房屋补偿安置方案》，证明长临河镇与东光居委会征迁行为违法。 6.东自然资规公开[2019]22号《肥东县自然资源和规划局政府信息公开告知书》、东建办公开[2019]第32号《政府信息公开答复书》、[2019]第1号-公告《政府信息公开告知书》、东公开办[2019]第45号《政府信息公开答复书》，证明长临河镇与东光居委会征迁行为违法。 一审被告肥东县政府在法定期限内未向一审法院提交证据。 上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议、提起行政诉讼。上诉人许诗国、罗云认为长临河镇政府及其工作人员的征地拆迁行为违法侵犯其合法权益，可以直接针对该镇政府的行政行为依法申请行政复议、提起行政诉讼，这是法律规定的最直接、便利、具有法定程序保障的维权途径。当然，其也可以请求上一级行政机关履行监督职责，查处下级机关的违法行为。但是，先请求上级机关查处，再对上级机关答复或者不予答复的行为提起诉讼，明显属于“舍近求远”，不利于矛盾纠纷化解在基层，亦不利于及时维护自身合法权益。且上级行政机关对下级行政机关的监督，属于行政体系的内部层级监督，法律、法规对这种内部监督的时限、程序、处理方式等，缺少具体明确的规定，故许诗国、罗云起诉肥东县政府不履行法定职责理由不能成立，一审判决驳回其诉讼请求，结果并无不当。上诉人许诗国、罗云的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人许诗国、罗云负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二一年二月三日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… -1-