安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖行终108号 上诉人（一审原告）闫文启，男，1958年1月16日出生，汉族，住安徽省临泉县。 上诉人（一审原告）闫明月，男，1985年3月8日出生，汉族，住安徽省临泉县。 上诉人（一审原告）闫平德，男，1972年12月12日出生，汉族，住安徽省临泉县。 上诉人（一审原告）闫天顺，男，1961年3月19日出生，汉族，住安徽省临泉县。 上诉人（一审原告）闫子臣，男，1940年4月19日出生，汉族，住安徽省临泉县。 上诉人（一审原告）闫平红，男，1967年7月20日出生，汉族，住安徽省临泉县。 上诉人（一审原告）闫平昌，男，1963年1月1日出生，汉族，住安徽省临泉县。 被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路**。 法定代表人王清宪，省长。 上诉人闫文启、闫明月、闫平德、闫天顺、闫子臣、闫平红、闫平昌（以下简称闫文启等人）因诉安徽省人民政府行政复议一案，不服合肥市中级人民法院（2020）皖01行初313号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院审理查明，2016年8月19日，临泉县人民政府就该县城市规划区集体土地征收及补偿安置问题作出临政办〔2016〕36号《关于印发临泉县城市规划区内集体土地征收补偿安置办法的通知》（以下简称36号《通知》）。2020年3月25日，原告闫文启等人通过中国邮政EMS向阜阳市人民政府法定代表人寄送了一份规范性文件审查申请书，请求阜阳市人民政府对36号《通知》中关于房屋拆迁补偿安置有关规定的合法性、合理性进行审查。该邮件由阜阳市信访局转办至阜阳市司法局。2020年8月3日，阜阳市司法局作出《关于对〈临泉县城市规划区集体土地征收补偿安置办法〉异议申请的答复》（以下简称《答复》），认定36号《通知》制定程序合法，内容不违反相关法律法规规章的规定。闫文启等人不服，于2020年8月10日向安徽省人民政府申请行政复议，请求撤销该《答复》，并责令阜阳市人民政府重新作出决定。2020年8月20日，安徽省人民政府作出皖行复〔2020〕259号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称259号《决定书》），以闫文启等人的行政复议申请不属于行政复议受案范围为由不予受理。闫文启等人不服，遂提起行政诉讼，请求撤销259号《决定书》，并判令安徽省人民政府依法作出行政复议决定。 一审法院认为，本案的争议焦点为259号《决定书》是否合法，原告的行政复议申请是否属于行政复议的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八条第（五）项之规定，提起行政复议必须属于行政复议的受理范围。结合本案，原告提起行政复议的事项是阜阳市司法局作出的《答复》，该《答复》是对临泉县人民政府36号《通知》合法性的审查意见，而36号《通知》属于规范性文件，因此，原告诉讼的实质就是对该规范性文件的单独审查。对此，《中华人民共和国行政复议法》第七条已经明确规定，对于规范性文件的审查属于附带审查，不能单独提起审查。因此，原告的行政复议申请不符合行政复议的受理条件。此外，本案被复议的《答复》系由阜阳市司法局作出，对其作出的行政行为不服不应向安徽省人民政府提出行政复议，从这一点来看，原告的行政复议申请亦不符合行政复议的受理条件。因此，被告不予受理原告的行政复议申请正确。另，被告在行政复议的受理、审查、作出决定和送达等方面均符合法律规定，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回闫文启等人的诉讼请求。 闫文启等人上诉称，一审认为规范性文件不能单独提起审查,并以此为由判决驳回诉讼请求错误。《安徽省行政执法监督条例》第九条、《安徽省行政机关规范性文件备案监督办法》第十四条明确规定,公民认为规范性文件违法或者不适当的,可以向上级人民政府提出书面审查建议。按照《中华人民共和国行政复议法》第七条的规定,申请行政复议是不能对规范性文件提起单独审查的。但上诉人申请对36号《通知》合法性、合理性的审查,不是通过行政复议的方式,而是按照《安徽省行政执法监督条例》和《安徽省行政机关规范性文件备案监督办法》的规定进行的,这一事实一审法院并未认定清楚。一审法院依据行政诉讼法第七条的规定,来否定其他规定赋予公民的权利,其认为明显错误。 一审法院以“本案被复议的《答复》系由阜阳市司法局作出,对其作出的行政行为不服不应向安徽省人民政府提出”之由判决驳回诉讼请求错误。阜阳市司法局的《答复》是代表阜阳市人民政府作出的。这是国家行政机构改革将人民政府原法制机构的职能合并到司法行政部门的结果。一审法院不顾国家机构改革职能调整的事实，作出如此论判,其论判明显错误。另,本案上诉人是对安徽省人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定》不服而提起行政诉讼的,并不是因行政赔偿提起的诉讼。一审判决中关于“于2020年8月25日向本院提起行政赔偿诉讼”和“原告请求被告予以赔偿无事实和法律依据”的表述明显与本案诉讼的事实不符。 保护辖区公民的合法权益,是阜阳市人民政府的法定职责。阜阳市人民政府对36号《通知》规定中明显存在的问题不审查、不纠正,敷衍作出回复,其行为明显违反国办发〔2018〕37号《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》规定,没有尽到依法保护上诉人等被拆迁群众合法权益的责任,其行为明显属行政不作为。上诉人对其行政不作为不服提起行政复议,不属于《中华人民共和国行政复议法》第七条规定的范围。一审法院认为上诉人提出的行政复议申请不符合受理条件,适用法律明显错误。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。 一审原告闫文启等人向一审法院提供的证据为： 1.原告身份证复印件，证明原告的身份和具有本案的诉讼资格； 2.36号《通知》； 3.《审查申请》； 4.编号1092081715521EMS快递单； 5.皖行复〔2020〕175号《驳回行政复议申请决定书》； 6.关于对《临泉县城市规划区集体土地征收补偿安置办法》异议申请的答复。 证据2-6证明阜阳市人民政府对原告申请审查的事项，不作为和应付懒作为的事实。原告对临政办[2016]30号文件中，关于房屋拆迁补偿安置的有关规定不合法、不合理，于2020年3月25日向阜阳市人民政府寄交《审查申请》，阜阳市人民政府收到原告的《审查申请》后，一直未作出处理和回复，原告对阜阳市人民政府的行政不作为行为不服，向被告提起行政复议，被告于2020年8月3日作出皖行复[2020]175号《驳回行政复议申请决定书》后，阜阳市人民政府于同日作出《答复》。 7.行政复议申请书； 8.259号《决定书》； 证据7和证据8证明，被告作出被诉行政行为的存在。原告对阜阳市人民政府作出的《答复》不服，向被告申请行政复议，被告于2020年8月20日作出259号《决定书》。 9.《安徽省行政执法监督条例》第九条； 10.《安徽省行政机关规范性文件备案监督办法》第十四条、第十五条。 证明根据上述规定，（1）原告向阜阳市人民政府申请对临政办[2016]30号文件中，关于房屋拆迁补偿安置有关规定的合法性、合理性进行审查符合规定；（2）受理原告的审查申请，作出处理，并将处理结果告知原告，是阜阳市人民政府的法定职责。 11.《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）。 12.《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项、第（十一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条。证明根据上述法律、法规、政策的规定，上级对下级行政机关作出的规范性文件实施监督检查，是为了推进依法行政，切实保障群众合法权益。原告对阜阳市人民政府的行政不作为、应付懒作为行为不服，向被告提起行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项、第（十一）项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条的规定。 一审被告安徽省人民政府向一审法院提供的证据为： 1.行政复议申请书及快递凭证、259号《决定书》及邮寄凭证，证明行政复议程序合法； 2.《审查申请》、阜阳市司法局《答复》，证明该行政复议申请不属于行政复议范围，259号《决定书》符合法律规定。 上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第七条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规范性文件不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规范性文件的审查申请。也就是说，公民、法人或者其他组织并不能按照复议程序请求复议机关单独就规范性文件的合法性进行审查。本案中，闫文启等人申请阜阳市人民政府审查临泉县人民政府作出的规范性文件，得到的答复是该规范性文件制定程序合法，内容不违反相关法律法规规章的规定。闫文启等人对该答复不服向安徽省人民政府申请行政复议，安徽省人民政府如果受理其复议申请并对该答复进行实体审查，那么审查的核心问题必然是临泉县人民政府该规范性文件的制定程序是否合法、内容是否违反相关法律法规规章的规定。否则，无法判断该答复实体上是否合法。闫文启等人提出案涉复议申请，虽然直接请求是对该答复进行合法性进行审查，但实质上是间接请求安徽省人民政府对临泉县人民政府该规范性文件进行审查，故该复议申请不符合受理条件，安徽省人民政府不予受理并无不当。 综上，一审判决驳回闫文启等人的诉讼请求，结果正确。上诉人闫文启等人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人闫文启、闫明月、闫平德、闫天顺、闫子臣、闫平红、闫平昌负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二一年二月三日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… -1-