湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）湘行终9号上诉人（原审原告）：钟雨，男，1978年2月18日出生，汉族，住湖南省岳阳市岳阳楼区。被上诉人（原审被告）：湘阴县人民政府。住所地：湖南省湘阴县文星镇新世纪大道中路。法定代表人：李镇江，县长。委托代理人：廖宗，湘阴县司法局工作人员。被上诉人（原审被告）：湘阴县三塘镇人民政府。住所地：湖南省湘阴县三塘镇。法定代表人：戴磊，镇长。委托代理人：杨继红，湘阴县文星法律服务所法律工作者。上诉人钟雨因诉被上诉人湘阴县人民政府（以下简称湘阴县政府）、湘阴县三塘镇人民政府（以下简称三塘镇政府）行政行为违法及行政补偿纠纷一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院作出的（2020）湘06行初141号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2014年6月20日，湘阴县政府印发《湘阴县畜禽养殖污染专项整治实施方案》（湘阴政办发[2014]24号），对湘阴县全县范围内开展畜禽养殖污染专项整治行动，整治活动由县政府统一领导，各相关职能部门整体联动，集中开展专项整治行动，各乡镇人民政府负责本辖区内畜禽养殖污染整治工作。整治范围为湘阴县范围内的规模畜禽养殖场、小区和企业，群众反映强烈的畜禽养殖户和畜禽散养密集区，其他散养户参照执行，整治目标：从2014年6月开始,到2015年底基本完成全县规模养殖场、小区和企业的污染治理任务,依法关闭全县禁养区内的所有畜禽养殖场、小区,并对非禁养区内规模畜禽养殖场、小区的污染进行全面整治,确保污染物达标排放,养殖污染得到有效控制,生态环境得到明显改善。并规定了禁养区和适养区的整治标准和奖励政策，对禁养区规定：1、取消奖励扶持政策。自文件下发之日起,现有畜禽养殖场、小区和企业不再享受国家相关奖励扶持政策。2、限期关停或转移转产。现有的畜禽养殖场区、小区和企业限期在一年内,自行关停或转移转产。在2015年5月底之前按要求实施到位的，由县财政给予适当经济奖励;没有实施到位的，依法予以强制关停。湘阴县政府成立了湘阴县畜禽养殖污染专项整治工作领导小组，并要求各乡镇专门成立工作班子，加强对辖区畜禽养殖污染整治工作的组织领导。2014年9月2日，湘阴县畜禽养殖污染专项整治工作领导小组印发《湘阴县畜禽养殖污染专项整治工作实施细则》（整治小组发[2014]1号），2014年11月24日，岳阳市畜牧水产局印发《岳阳市湘江干流两岸500米内畜禽规模养殖场退养验收标准》（岳牧渔发[2014]29号），2014年12月3日湘阴县湘江流域畜禽养殖退出领导小组印发《湘阴县湘江干流畜禽养殖场退养拆除工作实施方案》（湘阴湘养退办[2014]1号）。钟雨的父亲钟某系湘阴县三塘镇黄陵港村吴公村**村民,钟某在其自家荒山上修建的生猪养殖场位于湘阴县畜禽养殖污染专项整治禁养区，属于该专项整治行动的整治对象。2014年12月8日，湘阴县湘江干流畜禽养殖场退养拆除工作领导小组与钟某（钟国军代签）签订了《湘阴县湘江干流畜禽养殖场禁养协议》,约定钟某于2015年1月10日前将该生猪养殖场自行拆除。同日，钟国军代钟某与湘阴县湘江干流畜禽养殖场退养拆除工作领导小组签订《湘阴县距湘江干流500米内畜禽养殖场拆除协议》，约定钟某在2015年1月10日前自行拆除，合计补偿27442.5元。2015年钟某将生猪养殖场自行拆除。湘阴县湘江干流畜禽养殖场退养拆除工作领导小组于2015年4月24日支付钟某21954元，2015年6月8日支付钟某5488.5元，共计27442.5元。钟雨称2016年其在自家荒山上修建羊舍，羊舍占地部分与其父钟某之前的生猪养殖场重合，其修建羊舍时,镇里相关部门的工作人员口头警告不准养殖生猪，并称2018年3月份左右,湘阴县政府重新划定禁养区,并制定了相应的补偿政策，相关部门工作人员口头告知钟雨必须将羊舍关停，其遂于2018年3月份将涉案羊舍关停并分批低价处理黑山羊。羊舍关停后，找三塘镇畜牧站柳站长协商补偿事宜未果，于2020年6月向三塘镇政府信访反映羊舍补偿问题。三塘镇政府于2020年8月26日对钟雨作出《信访事项处理意见书》（三塘信访复字［2020］7号），该答复称：根据调查了解到,钟雨的父亲钟某在2018年根据国家政策进行养殖户猪舍拆除已按标准领取到了国家补助款,并与三塘镇政府签订了不在原址进行畜禽养殖协议,经核实,钟雨在其父亲钟某所拆除的原址上重建羊舍,属于典型的养殖反弹户,属于违法建筑。三塘镇政府多次组织畜牧、环保、国土等部门与钟雨进行交涉,并依法将羊舍进行拆除。钟雨所说的同期与其相同情况的养猪场、养鸡场均给予了补偿并不符合事实。钟雨不服，提起本案诉讼，请求确认湘阴县政府、三塘镇政府强制关停羊舍的行政行为违法并赔偿损失共计389862元。2020年9月3日，三塘镇政府对钟某作出《限期拆除告知书》，内容为：经查实，你户属于畜禽退养反弹户，已违背了《湘阴县禁养区内畜离养殖场关停、拆除协议》。现责令你户于2020年9月7日前自行将养殖场所的相关设施全面拆除到位,否则，镇政府将协同县直相关部门依法依程序进行强制拆除，并追究其相关法律责任。钟某在送达回证上签字。涉案羊舍及相关设备至今未被相关部门拆除。另查明，在原审法院庭审中，钟某出庭作证称涉案羊舍是由钟雨出资建造，钟某只是帮助养殖。钟雨申请出庭作证的证人涂某出具书面证明称其在2018年下半年从钟雨处购买黑山羊78头，但在出庭作证时称购买时间为2017年11到12月份。钟雨提交的瞿金波书面证明，称2018年11月瞿金波从钟雨处购买黑山羊140头。钟雨提交的田细建书面证明，称2018年下半年钟雨将羊处理掉。钟雨在原审法院庭审中称关停没有具体的文件，是口头通知关停，并称2018年中央环保督察组在三塘镇督查，村里书记要求关停，钟雨在2018年3月关停羊舍停止了经营。原审法院认为，首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”，第四十九条，“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”，人民法院审理行政案件是对行政行为的合法性进行审查，该审查的前提之一是行政机关对行政相对人作出了相关具体行政行为。本案中，涉案羊舍位于禁养区，钟雨在起诉状中称2018年3月三塘镇政府相关工作人员告知关停羊舍，在庭审中钟雨又称村里书记告知其关停羊舍，本案钟雨起诉请求确认湘阴县政府、三塘镇政府对其修建羊舍实施的强制关停行为违法并给以行政赔偿，但未提交证据证明湘阴县政府、三塘镇政府对涉案羊舍下发过关停决定，实施了具体的关停行政行为，湘阴县政府虽然下发了《湘阴县畜禽养殖污染专项整治实施方案》及相关文件，但该文件属于规范性文件系针对不特定相对人作出的，不能仅凭该文件认定湘阴县政府对钟雨作出了关停羊舍的具体行政行为，因钟雨提交的证据不能证明湘阴县政府、三塘镇政府对涉案羊舍作出过强制关停的具体行政行为，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项规定的起诉条件。其次，钟雨称涉案羊舍关停时间为2018年3月，其应当在此时就已知道权益受到损害，其应在法定期限内向人民法院提起行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出,法律另有规定的除外”以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款，“行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”之规定，本案应适用1年的起诉期限规定，钟雨直至2020年10月才向人民法院起诉，且不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的可以扣除或延长起诉期限的情形，钟雨的起诉已经超过法定起诉期限。另外，钟雨选择信访救济途径而导致起诉期限的超过，系自由选择的结果，不属于依法应当扣除起诉期限的情形，故根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”之规定，钟雨的起诉应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一、二项的规定，裁定驳回钟雨的起诉。案件受理费50元，予以退回。钟雨上诉称：一、原审法院认定其起诉超过起诉期限错误。二、原审法院认定湘阴县政府、三塘镇政府没有对上诉人下发关停通知，没有实施涉案行政行为，不是本案适格被告错误。三、上诉人是本案适格主体。四、涉案养殖行为不属于养殖反弹。五、湘阴县政府下发的湘阴湘养退办（2014）1号和湘阴政办发（2014）24号文件不合法。六、涉案羊舍基于信赖保护及根据《禽畜规模养殖污染防治条例》规定应当给予补偿。请求：1、撤销原审裁定。2、确认湘阴县政府、三塘镇政府关停涉案羊舍的行政行为违法。3、判令湘阴县政府、三塘镇政府共同补偿关停羊舍损失389862元，其中，因低价处理羊造成的损失189862元，修建羊舍投入200000元。4、本案诉讼费用由湘阴县政府、三塘镇政府负担。湘阴县政府答辩称：一、上诉人钟雨的起诉超出了起诉期限。二、湘阴县政府、三塘镇政府没有对钟雨下发过关停决定，且涉案羊舍至今也没有被拆除，钟雨不是本案适格主体。三、钟某户在钟某签订拆除协议并领取补偿款后再次新建羊舍养殖，属于养殖反弹。请求驳回上诉，维持原裁定。三塘镇政府口头答辩意见与湘阴县政府的答辩意见一致。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为认定案件事实的依据。二审期间，上诉人钟雨提交了以下证据：一、钟雨与湘阴县三塘镇畜牧站柳站长信息、二、湘阴县三塘镇政府信访事项处理意见书。三、田细建等人证言。四、收据和送货单。因上述证据材料不符合行政诉讼证据规则，不予采信。原审查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。本案中，根据原审查明的事实，上诉人钟雨的父亲钟某于2014年12月8日与湘阴县湘江干流畜禽养殖场退养拆除工作领导小组签订《湘阴县湘江干流畜禽养殖场禁养协议》并领取了相关补偿款，2015年，钟某将生猪养殖场自行拆除。其后，上诉人钟雨在上述生猪养殖场范围内重新修建涉案羊舍，养殖羊群。钟雨在禁养区修建羊舍，没有办理任何手续，其利益明显不受法律保护，湘阴县政府、三塘镇政府没有补偿义务。钟雨诉请确认湘阴县政府和三塘镇政府关停涉案羊舍违法，并对其修建羊舍、低价处理羊群造成的损失进行补偿，显然没有事实根据。原审法院裁定驳回其起诉，处理得当。需要指出的是，原审法院认为钟雨没有提交证据证明湘阴县政府、三塘镇政府实施了强制关停羊舍行政行为并据此驳回钟雨起诉不当，予以指正。综上所述，上诉人钟雨诉请不能成立，依法不予支持。原审法院认定事实清楚，处理正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  周光清审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二一年二月三日书记员  邹丹敏