河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫行终215号上诉人（一审原告）李换振，男，1946年5月18日出生，汉族，住河南省卢氏县。被上诉人（一审被告）三门峡市人民政府。住所地：三门峡市崤山路中段**。法定代表人安伟，市长。上诉人李换振因诉被上诉人三门峡市人民政府行政复议一案，不服三门峡市中级人民法院（2020）豫12行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。三门峡市中级人民法院一审查明，2019年9月24日，卢氏县人民政府向各乡镇人民政府、县人民政府有关部门印发《关于印发卢氏县棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置方案的通知》（卢政［2019］10号），该安置方案主要内容为：“为改善居民居住条件和环境，完善城市功能，保障卢氏县棚户区改造项目的顺利实施，规范房屋拆迁与补偿安置工作，维护被拆迁人合法权益，依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国有土地上房屋征收评估办法》《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》《河南省实施办法》《河南省人民政府关于加快推进棚户区改造工作的意见》《三门峡市人民政府关于国有土地上房屋征收与补偿的实施意见》（三政〔2011〕74号）、《三门峡市人民政府关于印发三门峡市国家建设征用土地地上附着物补偿标准的通知》（三政［2013］66号）等相关规定，按照卢氏县城市总体规划，结合本方案所涉棚户区改造项目实际，制定本方案。第一章、总则第一条拆迁范围以各项目拆迁界限图为准。……第二章国有土地上房屋补偿与安置……第三章集体土地上房屋补偿与安置……第四章法律责任与行政措施……协商拆迁期届满，进入依法拆迁程序后，根据不同情况分别或者同时采取下列行政措施：（一）针对国有土地上的房屋，由县政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，作出行政补偿决定，按程序依法进行，直至申请人民法院强制执行。（二）针对集体土地上的房屋，在取得省级人民政府征地批复后，由县自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定，作出责令交出土地行政决定，按程序依法进行，直至申请人民法院依法强制执行。（三）针对违法建筑，由县城市管理局根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，作出责令限期拆除决定，经催告后仍未拆除的，按程序依法强制拆除。……”李换振称其于2020年5月在村委会见到张贴的《卢氏县棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置方案》，于2020年5月28日向三门峡市人民政府邮寄行政复议申请，请求撤销卢氏县人民政府作出的《卢氏县棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置方案》，并责令其重新制定补偿安置方案。三门峡市人民政府经审查认为，《卢氏县人民政府关于印发卢氏县棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置方案的通知》的具体内容，是行政机关制定的规范性文件，不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围，于2020年5月29日作出三不受复决字〔2020〕2号不予受理行政复议申请决定书，决定不予受理李换振的行政复议申请，并向李换振送达。李换振不服，向一审法院提起本案诉讼，请求：1．撤销三门峡市人民政府作出的三不受复决字〔2020〕2号《三门峡市人民政府不予受理行政复议申请决定书》；2．判令三门峡市人民政府对李换振针对《卢氏县棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置方案》提出的行政复议申请重新作出处理。三门峡市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。本案中，《卢氏县棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置方案》系卢氏县人民政府就全县范围内棚户区改造项目房屋拆迁作出的补偿安置方案，在一定期限内只要符合条件的卢氏县棚户区改造项目均可以反复适用，而不是针对某一具体征收土地项目一次性适用；该补偿安置方案内容不仅包含集体土地上房屋补偿与安置，而且包含国有土地上房屋补偿与安置；该补偿安置方案制定的依据不仅有《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等征收土地方面的规定，而且还依据有《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国有土地上房屋征收评估办法》等征收房屋方面的规定；该补偿安置方案制定的主体是卢氏县人民政府，而不是市、县人民政府土地行政主管部门。由上述可见，卢氏县人民政府作出的《卢氏县棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置方案》的制定主体、内容、依据等，与《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款和《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定“有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案”，有本质不同。最高人民法院（2019）最高法行再103号行政裁定书中的“《关于征收刘集镇集体土地补偿安置方案》系由中牟县国土资源局作出，针对的是刘集镇鲁庙村和冯庄村土地被征收房屋的农户，对于补偿安置方案，在符合法定条件的情况下，复议机关应当予以受理。”该案案情与本案《卢氏县棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置方案》系卢氏县人民政府作出，该方案针对的是在卢氏县全县范围内一定期限内只有符合条件的卢氏县棚户区改造项目均可以反复适用，两案案情不同，对本案不具有类案参照意义。综上，三门峡市人民政府对李换振提出的涉案行政复议依法审查后，认为《卢氏县棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置方案》是行政机关制定的规范性文件，不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围，据此不予受理李换振要求撤销上述补偿安置方案的行政复议申请，并无不当。李换振主张依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款和《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，并参照最高人民法院（2019）最高法行再103号行政裁定书裁判意见，认为《卢氏县棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置方案》属于行政复议范围，并要求撤销三门峡市人民政府作出的涉案不予受理行政复议申请决定的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决：驳回李换振的诉讼请求。李换振不服一审判决，向本院提起上诉称，一审法院认定案涉补偿方案属于规范性文件,不属于复议范围,作出驳回判决,属于认定事实不清,适用法律错误，依法予以撤销。案涉补偿方案明确张贴于上诉人所在村组,且上诉人在一审庭审中也明确说明通过信息公开申请拿到的补偿安置方案,与该张贴方案亦是同一方案，该方案即法定的可复议的征地补偿安置方案,一审法院在被上诉人没有证据证明本案存在其他补偿方案的情况下,直接免除被上诉人的举证责任，违反法律规定。一审法院认为《卢氏县棚户区改造项目拆迁补偿安置方案》不像一般意义的征收土地补偿安置方案,所以不认可其是可复议的补偿安置方案,逻辑错误。正是因为该方案不管是形式还是内容上都严重违法,上诉人才提起相应的救济。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款和国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法〔2011〕35号)规定，被征收人对征地补偿、安置方案不服的,可以向批准征收安置补偿方案的上一级地方人民政府申请行政复议。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求或者发回重审。被上诉人三门峡市人民政府答辩称，卢氏县人民政府作出的《卢氏县人民政府关于印发卢氏县棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置方案的通知》，旨在指导各乡（镇）人民政府和县政府有关部门在实施卢氏县棚户区改造项目房屋拆迁与补偿安置工作时作为参照，该文件是行政机关制定的规范性文件，不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围。答辩人作出的不予受理行政复议申请决定事实清楚，适用依据正确。请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，李换振因对卢氏县政府制定的《关于印发卢氏县棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置方案的通知》（卢政［2019］10号）不服，向三门峡政府提出行政复议申请。经审查，卢政［2019］10号文件并非卢氏县政府针对已经开展的、具体的棚户区改造项目制定的特定的、一次性使用的拆迁补偿安置方案，而是卢氏县政府针对辖区内将来可能发生的所有棚户区改造项目涉及的房屋拆迁、补偿、安置等工作作出的规范性、制度性规定，针对的是不特定的群体、组织或个人，并且是在将来一定时期内反复使用的文件，明显属于规范性文件范畴，依法不属于行政复议的受理范围。三门峡市政府对李换振行政复议申请作出不予受理决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审判决驳回李换振的诉讼请求并无不当，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”二审时，李换振未提供新的证据，其上诉理由与一审诉称理由并无实质区别，合议庭经过阅卷，认为本案事实清楚，法律适用明确，决定不开庭审理本案，并依法维持一审判决。李换振的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李换振负担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 马传贤审判员 蒋跃峰二〇二一年二月二十日法官助理刘月华书记员王贺霞