青海省黄南藏族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）青23行终2号 上诉人（原审原告）：同仁市隆务镇维哇村村民小组，住所地同仁市隆务镇维哇村。 诉讼代表人：万德当周，维哇村村民组长。 委托诉讼代理人，程友海，青海恩泽律师事务所律师。 委托诉讼代理人：马国福，青海恩泽律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：同仁市自然资源局，住所地同仁市隆务镇康乐北路**。 法定代表人：拉龙东智，该局局长。 委托诉讼代理人：刘文育，青海立卓律师事务所律师。 委托诉讼代理人：扎西加，该局副局长。 原审第三人：同仁市隆务镇隆务村村民委员会，，住所地同仁市隆务镇隆务庄村 法定代表人：当增才让，村委会主任。 委托诉讼代理人：公保战斗，青海观若律师事务所律师。 委托诉讼代理人：南卡扎西，青海观若律师事务所律师。 上诉人同仁市隆务镇维哇村村民小组因其他一案，不服青海省同仁市人民法院（2020）青2321行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人同仁市隆务镇维哇村村民小组的责任人万德当周及其委托诉讼代理人程友海、马国福，被上诉人同仁市自然资源局的委托诉讼代理人刘文育、扎西加，原审第三人同仁县隆务镇隆务村村民委员会的法定代表人当增才让及其委托诉讼代理人公保战斗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 上诉人同仁市隆务镇唯哇村村民小组上诉称：1.依法撤销青海省同仁市人民法院（2020）青2321行初4号民事判决，改判支持上诉人的诉讼请求；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。事实及理由：一审判决适用法律错误，导致本案相关基本事实没有得到审查或查清，应予纠正，具体理由如下：一、一审判决未撤销同仁市自然资源局《关于隆务镇隆务村（维哇社）土地权属事宜的答复》系适用法律错误。《行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”根据上述法律规定，行政主体作出的行政行为主要证据不足的，人民法院有权撤销并判决重新作出行政行为。国家对土地所有权和使用权实行登记制，土地权属应以登记和颁发证书为准。本案中，同仁市自然资源局认为案涉土地属于隆务村村民集体使用的国有土地，但其据以认定的依据仅为同仁市政府同政办﹝2012﹞48号文件，并未出示任何土地权属登记和颁发的证书。因此，同仁市自然资源局所作的行政行为主要证据不足，根据上述规定，人民法院有权撤销并判令其重新作出行政行为。二、一审判决未审理确认案涉土地所有权系适用法律错误。《行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；......”根据上述法律规定，人民法院应当对确认土地所有权的决定不服的案件予以受理并依法裁判。本案中，上诉人有充足的证据能够证明上诉人对案涉土地拥有所有权，上诉人要求确认案涉土地所有权为上诉人的诉请也符合法律规定，人民法院应当依法审理并作出确权裁判。但是，一审法院错误地认为该诉求不是行政案件的受理范围，从而未对上诉人的土地确权请求进行具体审查与裁判。因此，一审判决未审理确认案涉土地所有权系适用法律错误，应予纠正。三、一审判决对上诉人主张土地补偿款、用电补偿款总计656719元的诉求不予支持系适用法律错误。《行政诉讼法》第六十一条第一款规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”本案是上诉人不服同仁市自然资源局《关于隆务镇隆务村（维哇社）土地权属事宜的答复》而引起的行政诉讼，对于案涉土地的确权直接影响到相关土地补偿款、用电补偿款的归属问题，上诉人根据上述法律规定一并主张案涉土地补偿款、用电补偿款符合法律规定，人民法院应一并审理并裁判。一审法院认为本案诉争与上诉人诉求所涉征收土地及补偿非同一事实，从而不予审理、支持上诉人主张土地补偿款、用电补偿款总计656719元的诉求系法律适用错误，应予纠正。综上所述，一审判决适用法律错误，导致本案相关基本事实没有得到审查或查清，应予纠正。为此，特恳请二审人民法院查清本案基本事实，依法作出公正判决。 被上诉人同仁市自然资源局辩称，一、本案所涉纠纷实质是维哇村村民小组、隆务镇村民委员会土地使用权之争作出的处理决定，应当属土地权属争议决定的行政裁决行为。从主体上而言，根据《土地管理法》第四条、第十四条的规定及《确定土地所有权和使用权的有关若干规定》第二条规定：土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体调查和拟定处理意见。所以同仁市自然资源局不是土地权属争议的决定主体，维哇村村民小组认为自然资源局接受同仁市人民政府的指令，处理涉案土地权属争议，就具有确定和决定的权力，是错误的。二、从程序上而言，维哇村民小组向同仁市人民政府提出确权申请，同仁市自然资源局接受同仁市人民政府的安排，进行调查处理，其作出的答复是一种告知行为，并不产生土地确权的法律效果。由于有权作出土地确权决定的同仁市人民政府并不是本案的当事人，一审法院从主体上、程序上综合考量判定同仁市自然资源局作出的《答复》是无效的，且并未责令同仁市自然资源局重新作出具体行政行为，于法有据。三、从法律关系而言，维哇村和维哇村村民委员会土地补偿款分配之间的争议，也并不是同仁市自然资源局作出答复的派生行为，不应当合并审理。综上，一审法院认定事实清楚，证据确实充分，法律适用准确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 原审第三人同仁市隆务镇隆务村村民委员会辩称，一、本案不属于行政诉讼审理范围1.依据《土地管理法》第14条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第2条的规定，土地所有权和使用权应当由县级以上人民政府确定，土地所有权和使用权争议应当由乡级或县级以上人民政府处理。本案中，原告要求法院确认同仁至西卜沙高速公路建设征用土地，黄南州水电开发公司建设维哇水电站征用土地属于原告村农民集体所有。本案中没有人民政府对涉案土地做出过确权和处理。未经前置程序确认处理，不属于人民法院的受案范围。2.同仁市自然资源局作出的《答复》不具有可撤销性。（一）该答复未对原告产生行政法上的权利义务关系。案涉土地已经在1996年，2018年相继被水电和道路建设征收使用。《答复》仅对案涉土地所有权属性作出界定，并未对原告的土地使用权形成行政法上的权利义务关系。如果原告的土地使用权合法有效存在，不论是村农民集体所有土地还是国家所有土地，均不影响原告的土地使用权和土地补偿费用。（二）《答复》尚未发生法律效力。2019年11月11日原告向同仁市人民政府提交《土地确权申请书》，2020年1月10日，同仁市人民政府转给同仁市自然资源局办理。2020年5月6日。同仁市自然资源作出《答复》。依据《土地管理法》第14条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第2条第2款之规定，土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理意见或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。故《答复》未经同仁市人民政府下达或批准，尚未发生法律效力，不具有可撤销性。3.原告的第二项诉讼请求要第三人返还土地征收补偿款和用电补偿属于物权请求权或债权请求权的范畴，不属于行政诉讼的审理范围，应当依法驳回起诉。4.同仁市自然资源局作出的《答复》仅为行政告知。在本案中电站和高速公路征收补偿费是隆务村村委会跟第三方签订的征收补偿协议，并不是跟同仁市自然资源局签订的征收补偿协议。并未涉及到行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所做的裁决。所以不适用不适用最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释第137条和《行政诉讼法》第61条的规定。二、原告主体不适格。依据《国有土地管理法》第11条之规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或规定。而且，原告方没有任何权证证明其小组村民对涉案土地享有使用权或承包经营权。故，原告原告主体不合适。三、涉案土地的承包经营权依法应属隆务村村委会享有。根据我方提交的28份农村土地承包经营权证的内容证明，涉案土地于2007年以家庭承包的方式依法承包给隆务村村委会四社，该经营权证的内容明确载明了涉案土地每户征用的亩数。且原告方也没有直接的证据证明其享有涉案土地的承包经营权。依据相关法律的规定，隆务村村委会依法享有涉案土地的承包经营权。综上所述，本案不属于行政诉讼法受案范围，原告主体也不适格，涉案土地的承包经营权依法应属隆务村村委会享有。故此，请求依法驳回上诉人的全部诉讼请求。 原审原告同仁市隆务镇维哇村村民小组向一审法院提出诉讼请求：1.依法撤销原同仁县自然资源局《关于隆务镇隆务村（维哇社）土地权属事宜的答复》，并依法确认同仁至西卜沙高速公路建设征用的土地以及黄南州水电开发有限责任公司建设维哇水电站所征用土地属原告村农民集体；2.判令第三人返还同仁至西卜沙高速公路建设征用的土地补偿款609600元、黄南州水电开发有限责任公司建设维哇水电站征用土地的用电补偿款47119元，总计656719元。事实和理由：同仁至西卜沙高速公路建设所征用土地及维哇水电站所征用土地位于维哇村以南。历史上该土地即为维哇村集体经济组织所有，后原告因“合村并组”并入隆务村村民委员会，但依照相关法律、法规规定，原告属于村农民集体三类所有权主体，同样拥有农村集体土地所有权。原告与第三人争议所涉地块共有四处被国家征用。被征用的土地都在同一地块上彼此相邻，但征地补偿款却支付给不同的集体组织，显然错误，没有证据证明这些土地分属不同的集体经济组织，且黄南州政府、同仁县政府《关于同意隆务镇穆斯林群众征用墓地的批复》、与此相关的二份《公证书》都明确该地块为原告农民集体所有。因原告的征地补偿款纠纷迟迟得不到解决，原告于2019年11月11日向原同仁县人民政府提交土地确权申请，同仁县政府于2020年1月10日转给原同仁县自然资源局，被告同仁市自然资源局于2020年5月6日作出关于隆务镇隆务村（维哇社）土地权属事宜的答复：“隆务镇隆务村（维哇社）：经县政府批准你村土地确权申请书收悉，现就有关事宜答复如下：经核实，该地块在2012年集体土地所有权确权时，不属于隆务村农民集体，属于隆务村村民集体使用的国有土地，而维哇社（村）为隆务村所属村民小组，其国有土地使用权按隆务村民委员相关规定执行。”原告认为，原同仁县人民政府以及同仁县自然资源局的行为严重逾期，不符合《土地权属争议调查处理办法》的期限规定，并且所作答复缺乏依据，侵害了原告全体村民的利益。请求判如所请，以维护原告的合法权益。 被告同仁市自然资源局辩称，一、同仁市自然资源局作为本案被告不适格，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条，本案涉及的土地权属争议裁决主体应当是同仁市人民政府，答辩人是受同仁市人民政府的委托和指派作出答复，根据行政法的相关规定，行政委托不发生行政职权行政职责的转移，受委托的组织并不因此而取得行政职权，也不因此而取得行政主体资格，其行为对外的法律责任也不是由其承担，而是由委托的行政主体承担。所以，因本案属于土地权属争议范畴，同仁市自然资源局不是本案的主体。另外原告在本案当中作为村民委员会是基层的群众，不是适格的主体。二、这类案件应复议后才能到法院，原告的启动方案不对；三、答辩人的答复属于行政告知行为，客观真实，合法有据。依照同仁市人民政府的要求，答辩人经查证，涉案土地属天然牧草地，依据2012年集体土地所有权确权成果，该土地不属于集体所有，属于本案第三人隆务村村民委员会集体使用的国有土地，多年来并无争议。被答辩人作为隆务村所属村民小组，所享有的国有土地使用权范围应由隆务村村民委员会决定，并不涉及土地权属争议。请求法院查清事实，依法驳回被答辩人主张的诉讼请求。 第三人同仁市隆务镇隆务村村民委员会述称，第一，本案不属于行政诉讼审理范围，土地权属必须以县级以上人民政府确权和处理为前置程序。第二，同仁市自然资源局作出的答复不具有行政撤销，该答复未对原告产生行政法上的权利义务关系，答复尚未生效，物仅或债权请求权不属于行政诉讼案件的受理范围。第三，原告主体不适格。涉案土地承包经营权依法应属隆务村村委会所有。应驳回原告所有诉讼请求。 原审法院经审理查明，原告同仁市隆务镇唯哇村村民小组与第三人同仁市隆务镇隆务村村民委员会因土地征收补偿款的归属发生争议，进而对土地权属发生争议，原告同仁市隆务镇唯哇村村民小组于2019年11月11日向同仁市人民政府提交土地确权申请，同仁市政府于2020年1月10日转给同仁市自然资源局，自然资源局于2020年5月6日作出《关于隆务镇隆务村（维哇社）土地权属事宜的答复》“经县政府批准你村土地确权申请书收悉，现就有关事宜答复如下：经核实，该地块在2012年集体土地所有权确权时，不属于隆务村农民集体，属于隆务村村民集体使用的国有土地，而唯哇社（村）为隆务村所属村民小组，其国有土地使用权按隆务村村民委员相关规定执行”。 2020年6月22日原告同仁市隆务镇唯哇村村民小组向市政府提出行政复议申请。市政府审查认为，同仁市自然资源局做出的系行政告知行为，意在告知申请人案涉土地现状而非行政确权行为，因此不属于行政复议法第六条规定的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。2020年10月13日原审原告向原审法院提出起诉。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由乡级以上人民政府或者县级以上的人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定：土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。 被告同仁市自然资源局承办同仁市（县）人民政府转办的原告同仁市隆务镇唯哇村村民小组申请的土地权属争议，应当依法对涉案土地权属情况进行调查，并组织当事人协商，协商不成时应拟定处理方案报同仁市（县）人民政府，由同仁市（县）政府下达处理决定或报同仁市（县）人民政府批准后由同仁市自然资源局下达处理决定。现纠纷的实质是原告与第三人的土地使用权之争，作出的处理决定应当是一种行政裁决行为。被告同仁市自然资源局以自己的名义作出《关于隆务镇隆务村（维哇社）土地权属事宜的答复》告知土地现状。该行政行为背离申请人诉请解决土地争议的实质，没有回应原告的诉请进行行政确权。程序上没有调解、报批。主体也非市（县）人民政府。从程序到实体有严重且明显的法律缺陷，违反了保障公民权利、依法行政、程序正当的行政法基本原则，属无效的具体行政行为。 现原告对被告同仁市自然资源局的具体行政行为不服而诉至法院，市（县）人民政府复议结果为不予受理，依照最高人民法院《关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第六条“但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”的规定，作出原行政行为的机关为被告。因此，被告同仁市自然资源局辩称不是适格被告的辩论意见不予采纳。 第三人同仁市隆务镇隆务村村民委员会关于原告主体不适格的辩论意见已有生效行政裁定书确定，故不予采纳。 原告诉求依法确认同仁至西卜沙高速公路建设征用的土地以及黄南州水电开发有限责任公司建设维哇水电站所征用土地属原告村农民集体。《中华人民共和国土地管理法》明确规定：土地所有权及使用权的确权由人民政府行使。《中华人民共和国行政诉讼法》规定人民法院对确认土地所有权或者使用权的决定不服的予以受理。因此该项诉求与法律规定不符，本院不予支持。第三人关于该诉求不是行政案件受理范围的辩论意见予以采纳。 原告诉求判令第三人返还同仁至西卜沙高速公路建设征用的土地补偿款609600元、黄南州水电开发有限责任公司建设唯哇水电站征用土地的用电补偿款47119元，总计656719元。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条规定：在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。本案诉争为被告同仁市自然资源局行政行为的合法性，该行政行为系土地确权事项的派生行为，与原告诉求所涉征收土地及补偿非同一事实，与法条规定的基于同一事实合并审理的原则不符，不予支持。第三人关于债权请求权不属于行政诉讼案件的受理范围辩论意见予以采纳。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第六十三条第一款、第十二条第一款第四项、第六十一条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第十四条、《土地权属争议调查处理办法》第四条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条的规定，判决如下：一、被告同仁市自然资源局作出的《关于隆务镇隆务村（维哇社）土地权属事宜的答复》无效；二、驳回原告同仁市隆务镇唯哇村村民小组其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告同仁市自然资源局承担。 二审期间，本院组织各方当事人对一审提交的证据进行复述、质证，各方对一审证据的复述、质证意见与一审一致。一审法院对一审证据的分析认定，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，本院予以确认。 二审期间，上诉人提交航拍照片一组，拟证明上诉人维哇村民小组案涉土地地界范围。 被上诉人、原审第三人质证意见为该证据一审无正当理由未提交，不属于新证据，且与本案无直接关联，不予认可。 本院认为，对该证据被上诉人及原审第三人的质证意见成立，本院不予认可。 二审期间，被上诉人、原审第三人均未提交新证据。 二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，被上诉人同仁市自然资源局承办同仁市（县）人民政府转办的同仁市隆务镇唯哇村村民小组申请的土地权属争议，应当依法对涉案土地权属情况进行调查，并组织当事人协商，协商不成时应拟定处理方案报同仁市（县）人民政府，由同仁市（县）政府下达处理决定或报同仁市（县）人民政府批准后由同仁市自然资源局下达处理决定。同仁市自然资源局以自己的名义作出《关于隆务镇隆务村（维哇社）土地权属事宜的答复》告知土地现状。该行政行为背离申请人诉请解决土地争议的实质，没有回应原告的诉请进行行政确权。程序上没有调解、报批。主体也非市（县）人民政府。从程序到实体有严重且明显的法律缺陷，违反了保障公民权利、依法行政、程序正当的行政法基本原则，属无效的具体行政行为。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第六十三条第一款及《中华人民共和国土地管理法》等规定，判决被上诉人同仁市自然资源局作出的《关于隆务镇隆务村（维哇社）土地权属事宜的答复》无效，符合《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款“公民、法人或其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当做出确认无效的判决”的规定。故上诉人关于一审判决未撤销同仁市自然资源局《关于隆务镇隆务村（维哇社）土地权属事宜的答复》系适用法律错误的上诉理由不能成立。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条规定：“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。”及《青海省实施办法》第七条规定:“农民集体所有的土地，单位和个人依法使用的国有土地，依法用于非农业建设的农民集体所有的土地，由土地所有者或使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由本级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或使用权”。因此，有权确认土地所有权或者使用权的主体为人民政府。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第四项规定人民法院对确认土地、矿藏等所有权或者使用权的决定不服的予以受理。人民法院不能直接确认土地所有权或者使用权，只能对公民、法人或其他组织对人民政府确认土地所有权或者使用权的行政行为不服的行政案件进行合法性审查。故一审法院判决不予支持该项诉求并无不当，上诉人关于一审判决未审理确认案涉土地所有权系适用法律错误的上诉理由不能成立。 本案诉争为被上诉人同仁市自然资源局行政行为的合法性，同仁市自然资源局作出的《关于隆务镇隆务村（维哇社）土地权属事宜的答复》属告知行为，而非裁决行为，且与原审原告要求判令第三人返还同仁至西卜沙高速公路建设征用的土地补偿款609600元、黄南州水电开发有限责任公司建设维哇水电站征用土地的用电补偿款47119元，总计656719元的诉求并非基于同一事实，不属于《行政诉讼法》第六十一条第一款“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”的情形。维哇村和维哇村村民委员会土地补偿款分配之间的争议，也并不是同仁市自然资源局作出答复的派生行为，不应当合并审理。故一审法院该项判决正确，上诉人关于一审判决对上诉人主张土地补偿款、用电补偿款总计656719元的诉求不予支持系适用法律错误的上诉理由不能成立。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一审案件受理费按一审判决执行，二审案件受理费50元，由上诉人同仁市隆务镇维哇村村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 马正钧 审 判 员 李 艳 审 判 员 完德加 二〇二一年二月二十四日 法官助理 杨 英 书 记 员 周 涛