河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）豫01行终57号上诉人（原审原告）付艺璇，女，汉族，1984年10月7日生，住郑州市。委托代理人秦芳芳，北京观韬中茂（郑州）律师事务所律师。委托代理人黄亚丽，北京观韬中茂（郑州）律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）郑州市二七区马寨镇人民政府，住所地河南省郑州市**马寨镇工业路**。法定代表人曾成全，镇长。委托代理人李慰，该单位工作人员。委托代理人朱红群，河南千业律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市二七区马寨镇张寨村民委员会，，住所地河南省郑州市**杨西线北50米法定代表人刘波，村主任。上诉人付艺璇因诉被上诉人郑州市二七区马寨镇人民政府（以下简称“马寨镇政府”）、郑州市二七区马寨镇张寨村民委员会（以下简称“张寨村委会”）行政协议纠纷一案，不服河南省郑州市二七区人民法院（2020）豫0103行初132号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原审审理查明：2010年8月10日，被告张寨村委会（甲方）与原告付艺璇（乙方）、被告马寨镇政府（丙方）签订协议书一份，主要内容为：被拆除房屋属于未经报批、未取得合法手续的小产权房。该房产位于尖岗水库一级饮水水源地保护区内，属违法建筑且存在重大质量安全隐患。被告在拆迁范围内有房屋5间，建筑面积101.38平方米。乙方房产计划在三年内与张寨村村庄整体改造同步进行，实行1：1比例进行安置。乙方在2010年8月10日前应将原住房腾空，并交甲方验收拆除。甲方依据拆迁相关政策，乙方搬迁后，按每平方米10元，发放搬家补助费。甲方对乙方进行过渡安置，乙方自找过渡房，过渡期为36个月，过渡费按每月每平米6元计算，每半年计发一次，安置时不足一个月的，15日内发半月，若超过过渡期的，自超日之月起过渡费加倍发放。甲方提供给乙方的安置房屋，其建造标准应当符合国家颁发的标准。该协议下方有原告签名及二被告签章。该协议签订后，原告依照约定将房屋交由被告拆除，被告依约发放了部分过渡费，至2019年2月后未再发放。2020年9月8日，原告以被告未按照约定交付安置房及足额发放过渡费为由，向原审法院提起诉讼，请求：1、依法判令二被告支付原告过渡费（自2019年2月至实际安置房屋之日止，按照1，216.56元每月的标准计算）及利息（并按照同期银行贷款利率自逾期之日计算至实际支付日止）；2、依法判令二被告按照《协议书》约定安置原告房屋101.38平方米；3、本案诉讼费由二被告承担。原审法院认为：2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。根据上述规定，2015年5月1日之后订立的行政协议，才纳入行政诉讼的受理范围。本案被告未按约定履行与原告签订的协议，原告诉至原审法院，要求被告履行拆迁安置职责。因原、被告签订协议的时间为2010年8月10日，系现行行政诉讼法施行之前，依照上述规定，对该协议的审查不属于行政诉讼的受案范围。原告可根据协议签订时的法律规定，通过其他途径对自己的权利进行救济。综上，原告的起诉不能成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告付艺璇的起诉。案件受理费50元，退还原告付艺璇。上诉人付艺璇不服，上诉称：一审法院在已经认定案涉协议系行政协议的情形下，以协议签订时间为2015年5月1日之前不属于行政诉讼的受案范围为由驳回起诉，系适用法律错误。1.案涉协议虽签订于2010年，但双方系在履行协议中于2019年之后发生纠纷，新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》已于2015年将行政协议纳入行政诉讼的受案范围。因此，根据程序从新的法律适用原则，公民、法人或其他组织2015年5月1日之后因行政协议纠纷提起诉讼的，应适用修订后的行政诉讼法，属于人民法院的受案范围。2.《中华人民共和国行政诉讼法》在2015年修定前对于行政协议是否属于行政诉讼受案范围问题没有明确规定，此前司法实践中对于案涉争议一般通过民事诉讼途径解决，主要依据为《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》。但根据《最高人民法院关于废止部分司法解释（第十三批）的决定》（法释【2019】11号），前述批复已经废止失效不再适用。故一审法院认为“原告可根据协议签订时的法律规定，通过其他途径对自己的权利进行救济”并驳回上诉人的起诉显属不当。3.本案中，综合考虑政府部门在湖畔假日小区拆除工作中所体现出的主导地位、参与程度以及补偿安置方案系政府部门制定的事实，足以确认案涉协议系行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，所签订的具有行政法上权利义务内容的协议，故本案适用行政诉讼程序更有助于矛盾的化解和对行政权利的监督。综上，一审法院裁定驳回起诉明显错误，请求二审法院发回重审，以维护积极配合政府拆除工作的公民的合法权益。请求撤销郑州市二七区人民法院作出的（2020）豫0103行初132号行政裁定书，指令原审法院继续审理本案。被上诉人郑州市二七区马寨镇人民政府答辩称：一审裁定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，依法应当予以维持。涉案协议签订于2010年，上诉人上诉的法律依据并非是2015年的行政协议的司法解释，而是之前的其他的法律规定。涉案的协议签订的主体是本案的上诉人及张寨村委会，马寨镇政府非协议的双方当事人，而是作为担保人的身份出现在涉案协议内，而行政协议行政机关一方并不是以担保人的身份出现，应当是以合同当事人的身份出现，据此可以证明涉案的协议并非行政协议。在2015年5月1日以前的协议一般是以民事诉讼的途径来进行解决。涉案协议以上诉人与村委会之间签订的购房协议为基础，更应当以民事诉讼来进行审理，不应当属于行政诉讼的受案范围。被上诉人张寨村委会答辩意见同马寨镇政府。本院经审理查明的事实与一审基本一致。本院二审另查明：1.2007年10月29日上诉人与张寨村委会签订《购房合同》，购买湖畔假日小区房屋一套。2.2010年8月10日上诉人与张寨村委会、马寨镇政府签订的《协议书》载明，丙方为马寨镇政府（担保方）。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于人民法院行政诉讼的受理范围。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定:行政机关为了实现公共利益或者公共服务目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。据此,行政协议一般包括以下要素:一是协议有一方当事人必须是行政主体;二是该行政主体行使的是行政职权;三是协议目的是为实现行政管理或者公共服务目标;四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。本案所涉《协议书》的当事人甲方为张寨村委会，乙方为上诉人，虽然丙方马寨镇政府作为担保方在该《协议书》中出现，但在2010年8月10日签订该《协议书》时，尚无现行行政诉讼法所称的“行政协议”，三方均知悉该《协议书》为民事合同以及各方的法律地位，即《协议书》约定的权利义务归属于上诉人和张寨村委会，马寨镇政府仅是担保方。案涉《协议书》载明：“为保护尖岗水库一级饮用水水源地，根据国务院三部委联合调查组的要求，须拆除湖畔假日小区乙方使用的房屋，甲乙双方经协商，就房屋拆除有关事宜达成协议”。案涉湖畔假日小区的房屋是甲方张寨村委会在尖岗水库一级饮用水水源地使用集体土地建设，上诉人系基于其与张寨村委会签订的购房合同而取得案涉房屋，现上诉人与张寨村委会根据相关要求经协商达成协议而拆除案涉房屋，故此因案涉房屋被拆除引发的纠纷应依据协议约定，依法通过协商或民事诉讼途径解决。如张寨村委会存在违法或违约行为给上诉人造成损失，其应依法或依约承担相应的民事责任。马寨镇政府自愿为上诉人与张寨村委会所签《协议书》提供担保，但这并不能改变案涉协议的民事合同属性，也不能当然产生行政补偿或行政赔偿的法律后果。基于前述，涉案《协议书》针对的主体是上诉人与张寨村委会，约定的是上诉人与张寨村委会双方就上诉人购买的案涉房屋被拆除而形成的民事合同法律关系，属于平等民事主体之间的民事法律关系。即使协议中注明马寨镇政府是担保方，案涉《协议书》也并未设定马寨镇政府相关的行政法上的权利义务。故案涉《协议书》应认定为民事合同为宜。同时，一审法院认为由于涉案《协议书》签订时间在现行行政诉讼法施行之前，而不属于行政诉讼受案范围，属于对法律理解有误，本院予以指正。鉴于一审裁定驳回起诉的结果正确，本院予以维持。上诉人可依法提起民事诉讼或通过其他合法途径寻求救济。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 张 启二〇二一年二月十九日书记员 郭史璐