贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）黔04行终7号上诉人（原审第三人）颜成勇，男，1983年1月10日生，汉族，住贵州省镇宁布依族苗族自治县。委托代理人张洋，贵州韬励律师事务所律师。被上诉人（原审原告）鲁跃富，男，1963年8月6日生，汉族，住贵州省普定县。原审被告普定县自然资源局，住所地贵州省普定县城关镇富强路**。法定代表人吴有石，局长。委托代理人梁爱萍，该局工作人员。委托代理人吴科龙，贵州罡境律师事务所律师。上诉人颜成勇因与被上诉人鲁跃富、原审被告普定县自然资源局建设用地使用权登记一案，不服镇宁布依族苗族自治县人民法院（2019）黔0423行初241号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原判认定：1998年11月2日，原普定县人民政府国土局向普定县人民政府呈请普定县人民政府审批关于普定县裕丰实业有限公司等二个单位申请用地的报告，其中普定县金龙绿色产业发展有限责任公司申请征用猫洞乡柯拖村集体土地4.1亩（非耕地1.7亩、耕地2.4亩）。1998年11月3日，普定县人民政府作出批复，同意上述申请用地报告，并要求普定县人民政府国土局严格按照有关规定给予办理用地手续。1999年12月26日，普定县人民政府颁发经由普定县人民政府国土局登记填写的普土国用（xxx）字第xx号《国有土地使用证》，该证载明土地使用者柯拖扶贫养殖场、坐落猫洞乡柯拖村、××、用途工业用地、使用权类型划拨、使用权面积2831.02平方米。2014年4月8日，原普定县国土资源局依据普定县人民政府关于研究普定县猫洞乡柯拖养殖场等国有建设用地补缴土地出让价款有关问题的会议纪要（普府专议［2014］38号）、普定县人民政府办公室关于猫洞乡柯拖养殖场补缴土地出让价款的批复（普府办函［2014］43号）以及普土国用（xxx字第xx号《国有土地使用证》（以下简称346号土地使用证），同意办理国有土地使用权变更登记，同时收回注销346号土地使用证，并颁发普国用（xxx）第xx号《国有土地使用证》（以下简称041号土地使用证），该证载明土地使用权人柯拖扶贫养殖场、坐落普定县猫洞乡柯拖村、××、、地类用途）工业、使用权类型出让、使用权面积2831.02平方米。2014年6月4日，颜成勇向原普定县国土资源局提交土地登记申请书、协议等材料，申请办理土地变更登记，经原普定县国土资源局审查后同意办理变更出让国有土地使用权登记，同时收回注销041号土地使用证，并颁发普国用（xxx）第xx号《国有土地使用证》（以下简称121号土地使用证），该证除土地使用权人为颜成勇外，其他登记事项均与041号土地使用证登记事项一致。另查明，普定县猫洞乡柯拖养殖场于2005年6月28日注册登记成立，注册号522527600036428，经营者丁廷彬，类型个体工商户，经营范围生猪养殖、销售、经营场所为贵州省安顺市普定县，该养殖场于2015年1月14日核准注销。2014年4月18日，柯拖扶贫养殖场（甲方）与颜成勇（乙方）就柯拖扶贫养殖场使用权类型变更及转让事宜签订《协议》，协议主要内容为：“一、柯拖扶贫养殖场坐落于普定县［普土国用（xxx）字第xx号］，登记日期为1999年12月26日，双方无异议。二、在变更使用权类型和转让给乙方前，关于在此地块所有债务，与乙方无关。三、变更使用权类型（划拨）所产生的费用由乙方承担。四、变更完成后由甲方负责办理转让手续，或开具委托书委托乙方办理转让手续，期间产生费用由乙方承担。五、甲方在乙方变更使用类型期间和变更完成过户期间，甲方有义务给予配合，不得以任何理由干扰、阻碍乙方办理变更手续和过户手续。六、乙方付给甲方此地块附着物（建筑物及其它基础设施）人民币壹拾万元整。此地块上的附着物全部归乙方。七、在办理使用权类型期间，由甲方开具委托书，委托乙方全权办理……。”该协议甲方签字为“柯拖扶贫养殖场”，甲方印章为“普定县猫洞乡柯拖养殖场”。原判认为：本案被诉颁证行为系国有土地使用权变更登记，争议焦点为案涉土地使用权变更登记行为是否违法，所颁发的案涉国有土地使用证是否应当被撤销。《土地登记办法》第七条规定：“土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可以单方申请：（一）土地总登记；（二）国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的初始登记；（三）因继承或者遗赠取得土地权利的登记；（四）因人民政府已经发生法律效力的土地权属争议处理决定而取得土地权利的登记；（五）因人民法院、仲裁机构已经发生法律效力的法律文书而取得土地权利的登记；（六）更正登记或者异议登记；（七）名称、、地址或者用途变更登记（八）土地权利证书的补发或者换发；（九）其他依照规定可以由当事人单方申请的情形。”第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四））地籍调查表宗地图及宗地界址坐标；（五））地上附着物权属证明（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”依据上述规定，案涉国有土地使用权变更登记需由土地出让人与受让人双方共同申请，而被告提交的土地登记申请书仅有土地受让人颜成勇的签字，未见土地出让人的签章，亦无土地出让人的身份证明材料。另据《土地登记办法》第十二条、第十三条的规定，国土资源行政主管部门对当事人提出的土地登记申请，应当对申请材料是否存在错误、是否齐全以及是否符合法定形式等进行审查，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。结合被告提交的证据材料，授权委托书、土地转让协议中载明的委托人、甲方均为“普定县猫洞乡柯拖养殖场”，而041号土地使用证的权利人为“柯拖扶贫养殖场”，且在土地出让人未到场申请登记，亦无有关土地出让人的营业执照等身份证明资料的情况下，原普定县国土资源局未能依据上述规定全面审查申请资料存在的问题，亦未就上述问题向申请人询问或通知申请人补正申请资料，作出本案被诉行政行为，不符合上述规定，主要证据不足。其次，121号土地使用证系自346号土地使用证至041号土地使用证变更登记而来，而原土地行政管理部门颁发346号土地使用证、041号土地使用证的登记行政行为已在本案的关联案件中因主要证据不足被该院确认违法，案涉121号土地使用证已然丧失合法的登记依据。综上，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的”的规定，判决：撤销被告普定县自然资源局原由普定县人民政府于2014年6月4日向第三人颜成勇颁发的121号土地使用证（登记机关：普定县国土资源局，登记时间：2014年6月4日）。案件受理费50元，由被告普定县自然资源局负担。判决书送达后，上诉人颜成勇不服，上诉称：一、原判对案涉土地登记材料事实认定错误。案涉土地系招拍挂土地，上诉人与土地出让人均按照普定县自然资源局的要求提交了相关材料。土地出让人出具了身份证明及相关委托手续，符合土地登记相关政策要求，不存在提交的案涉土地登记申请材料不真实等情况。且柯拖村村民委员会在地籍调查表上已盖章确认。二、原判以普定县自然资源局未按《土地登记办法》的规定对案涉土地登记审查，进而撤销121号土地使用证，证据不足。《土地登记办法》中对登记事项和实地查看均采用“可以”而非“应当”方式。原判曲解了《土地登记办法》关于土地登记的相关规定。三、上诉人多年来对案涉土地投入了大量人力、物力、材料，原判撤销121号土地使用证，严重损害了上诉人的合法权益。被上诉人鲁跃富二审未提交书面答辩状。原审被告普定县自然资源局二审未提交书面答辩状。当事人一审提交的证据材料已随案移送本院。经审查，一审判决认证正确，本院予以确认。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是：原由普定县人民政府向上诉人颜成勇颁发的121号土地使用证是否合法。《土地登记办法》第七条规定：“土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可以单方申请：（一）土地总登记；（二）国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的初始登记；（三）因继承或者遗赠取得土地权利的登记；（四）因人民政府已经发生法律效力的土地权属争议处理决定而取得土地权利的登记；（五）因人民法院、仲裁机构已经发生法律效力的法律文书而取得土地权利的登记；（六）更正登记或者异议登记；（七）名称、、地址或者用途变更登记（八）土地权利证书的补发或者换发；（九）其他依照规定可以由当事人单方申请的情形。”第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四））地籍调查表宗地图及宗地界址坐标；（五））地上附着物权属证明（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”本案中，原由普定县人民政府向上诉人颜成勇颁发的121号土地使用证，属于国有土地使用权变更登记，需由土地出让人与受让人双方共同申请，而普定县自然资源局提交的土地登记申请书仅有土地受让人颜成勇的签字，未见土地出让人的签章，不符合法律规定。普定县自然资源局提交授权委托书、土地转让协议等证据中载明的委托人、甲方均为“普定县猫洞乡柯拖养殖场”，而041号土地使用证的权利人为“柯拖扶贫养殖场”，且在土地出让人未到场申请登记，亦无有关土地出让人的营业执照等身份证明资料的情况下，原普定县国土资源局未能全面审查申请资料存在的问题，就作出本案被诉行政行为，主要证据不足。其次，原土地行政管理部门颁发的346号土地使用证、041号土地使用证的登记行政行为已因主要证据不足被法院确认违法，121号土地使用证系由上述两证变更而来，已丧失合法的登记依据。综上所述，一审认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人颜成勇负担。本判决为终审判决。审判长  肖帮华审判员  阮素芬审判员  朱艳楠二〇二一年二月十八日法官助理齐艳书记员汤晓燕