文书内容湖南省怀化市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）湘12行终1号上诉人（原审原告）湖南省中龙建材城开发有限公司，地址湖南省中方县生态城。法定代表人洪康建，总经理。委托代理人周成华，湖南世勤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）中方县自然资源局，地址湖南省中方县生态城迎松路**。法定代表人彭静，局长。委托代理人皮朝南，湖南清园律师事务所律师。委托代理人李明，中方县自然资源局法制股股长。被上诉人（原审被告）中方县人民政府，，地址湖南省中方县荷花路**法定代表人张家铣，县长。委托代理人周秀苹，中方县司法局行政复议与诉讼股股长。委托代理人唐启余，湖南启剑律师事务所律师。上诉人湖南省中龙建材城开发有限公司因（以下简称中龙公司）与被上诉人中方县自然资源局（以下简称中方自然局）、中方县人民政府（以下简称中方政府）行政处罚及行政复议决定纠纷一案，不服怀化铁路运输法院（2020）湘8603行初221号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2013年4月16日，中龙公司通过拍卖竞得中方县2013-挂-08号地块的国有建设用地使用权，中龙公司在该地块上共修建十一栋建筑，其中七栋在原中方县城乡规划局办理了《临时建设工程规划许可证》，许可有效期至2015年10月19日，后中龙公司未办理延期手续；另四栋中龙公司未办理规划许可证。2019年9月20日，中方自然局以中龙公司未批先建、临时建筑物超过期限未拆除为由立案。2019年9月29日，中方自然局对现场进行勘测，绘制了勘测图纸，并对中龙公司项目经理曾照华进行了调查询问。2019年11月15日，中方自然局对中龙公司作出了中自然资罚告字（2019）第3号《行政处罚告知书》，于2019年11月18日送达给中龙公司，告知其拟作出行政处罚决定的事实、依据以及享有陈述、申辩的权利。2019年12月3日，中方自然局对中龙公司作出了中自然资罚字（2019）第03号《行政处罚决定书》，于2019年12月6日送达给中龙公司，限中龙公司自收到处罚决定书之日起十五日内自行拆除已逾期的临时钢排架厂房63947.14㎡，拆除超过规划审批钢排架房7273㎡；十五日内向中方县非税收入管理局缴纳罚款共7966395元，逾期不缴纳罚款，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。中龙公司不服该处罚决定，于2020年2月26日向中方政府申请行政复议，中方政府于2020年4月24日对中龙公司作出了中方复字〔2020〕3号行政复议决定，维持中方自然局的行政处罚决定。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。中方自然局作为中方县城乡规划主管部门，具有管理城乡规划的法定职权。中方政府作为中方自然局的本级人民政府，是法定复议机关，具有行政复议的法定职权。一、关于中龙公司称中方自然局应请具有鉴定资质的第三方对房屋进行鉴定的问题。中龙公司提出该理由的依据是中方县规划委员会〔2017〕第五次《会议纪要》，但该会议纪要只是中方县规划委员会内部形成的文件，对外并不产生效力，中龙公司并不能以此来要求中方自然局应当请具有鉴定资质的第三方对中龙公司修建的房屋进行鉴定。中龙公司修建的十一栋建筑中，有七栋临时建筑已逾期未拆除，另四栋一直未办理规划手续，中龙公司的违法事实客观存在。中方自然局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第（一）项、第（三）项对中龙公司作出行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确。二、关于中龙公司称中方自然局程序违法的问题。（一）根据中方自然局提交的执法人员送达时的照片、与中龙公司项目经理曾照华的电话、短信记录等证据，足以认定中方自然局已将《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》送达给了中龙公司，告知其拟作出行政处罚决定的事实、依据以及享有陈述、申辩的权利，中龙公司对此知情。（二）根据中方自然局提交的监察员邱武松、杨锦云的《国土资源执法监察证》可看出，二人的发证日期分别为2016年、2013年，其不属于《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第三款规定的“初次从事行政处罚决定审核的人员”。综上，中方自然局对原告作出行政处罚决定，符合法定程序。三、关于中龙公司称中方自然局违背比例原则、信赖保护原则的问题。中方自然局在中龙公司违法事实清楚、证据确凿的基础上，严格适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，对中龙公司作出相应的行政处罚决定，符合比例原则。该案中，中龙公司于2013年11月动工建设钢排架房，于2015年8月竣工，违法状态持续时间较长，但这并不意味着中方自然局默认了中龙公司的违法行为，并不存在信赖保护。综上，中方自然局作出的中自然资罚字（2019）第03号行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予维持。中方政府作出的中方复字〔2020〕3号行政复议决定，维持中自然资罚字（2019）第03号行政处罚决定并无不当，一并应予维持。中龙公司的诉讼请求无事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回湖南省中龙建材城开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由中龙公司负担。上诉人中龙公司上诉称，1、一审判决认定事实不清，适用法律错误，处罚不当；2、中方自然局作出的行政处罚决定程序违法。请求：1、撤销怀化铁路运输法院作出的（2020）湘8603行初221号行政判决；2、依法改判撤销被上诉人中方自然局作出的中自然资罚字（2019）第03号《行政处罚决定书》及被上诉人中方政府作出的中方复字（2020）3号《行政复议决定书》；3、本案一、二审诉讼费用由二被上诉人承担。被上诉人中方自然局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，应予以维持。本案中，上诉人的违法事实客观存在，答辩人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第（一）项、第（三）项的规定作出的行政处罚决定，证据确凿，适用法律法规准确。关于送达程序问题。上诉人认为应当将行政处罚决定书送达给破产管理人。答辩人认为行政处罚的对象是上诉人，提起行政复议、行政诉讼以及提起上诉的主体均是上诉人。送达程序合法有效。被上诉人中方政府未作书面答辩。各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。两被上诉人对原审法院查明的事实无异议。本院经审理查明的事实与一审认定无异，予以确认。本院认为，本案为行政处罚决定及行政复议决定纠纷。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十二条规定，庭审中经过质证的证据，能够当庭认定的，应当当庭认定；不能当庭认定的，应当在合议庭合议时认定。经本院审查，本案证据既未在开庭审理中当庭认定，也未在合议庭评议时予以认证，且本案未经合议庭评议就作出判决，审判程序严重违法;同时，《湖南省行政程序规定》第七十一条规定，作为行政执法决定依据的证据应当查证属实。当事人有权对作为定案依据的证据发表意见，提出异议。未经当事人发表意见的证据不能作为行政执法决定的依据。本案行政机关执法决定的依据在作出之前，并未与各方当事人见面，故行政执法程序严重违法；原审法院对于案涉行政处罚决定所依据基础事实、行政程序是否合法、是否履行了告知各方当事人的听证程序等基本事实并未查清，故属认定事实不清，证据不足。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下：一、撤销怀化铁路运输法院（2020）湘8603行初221号行政判决；二、本案发回怀化铁路运输法院重审。                          审判长                            王立志                                审判员                            李容容                                审判员                            李建丰                                二○二一年二月二十六日                                法官助理                            尹卫红                                书记员                            龚小芳      本裁定所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四)项：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审；”