辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽14行终5号上诉人（原审被告）：葫芦岛市商务局。住所地：葫芦岛市龙港区龙湾大街**。法定代表人：陈伟，葫芦岛市商务局局长。行政机关负责人：陈光，葫芦岛市商务局副局长。委托诉讼代理人：孙汉卿，葫芦岛市商务局生产资料流通科科长。委托诉讼代理人：岳轶文，辽宁持盈律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：葫芦岛船园加油站有限公司。。住所地：葫芦岛市龙港区黄海路**法定代表人：刘玉丹，葫芦岛船园加油站有限公司经理。委托诉讼代理人：李江，辽宁大潮律师事务所律师。原审第三人：葫芦岛市龙港渤船加油站。住所。住所地：葫芦岛市龙港区锦葫路新地号div>投资人：刘立军，葫芦岛市龙港渤船加油站负责人。委托诉讼代理人：周振华，辽宁一鸣律师事务所律师。上诉人葫芦岛市商务局因被上诉人葫芦岛船园加油站有限公司请求其履行法定职责一案，不服兴城市人民法院（2020）辽1481行初63号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2021年2月24日公开开庭审理了本案。上诉人葫芦岛市商务局的行政机关负责人陈光、委托诉讼代理人孙汉卿、岳轶文，被上诉人葫芦岛船园加油站有限公司的委托诉讼代理人李江，原审第三人葫芦岛市龙港渤船加油站的委托诉讼代理人周振华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2013年11月，原告向被告递交《成品油零售经营批准证书》申请及相关材料，被告经审查后认为原告建成地址与省商务厅规划地址不符，不满足城区加油站服务半径不低于0.9公里的要求，不符合《成品油市场管理办法》有关建站条件的规定。后原告按被告要求多次提交申请材料，并经多次与被告协商未果后，向本院提起行政诉讼，请求被告对其申请事项履行向省商务厅申报的法定职责。经两级法院审理，判令被告履行法定职责后，被告于2019年11月28日，向原告下达《行政许可补正内容告知书》，原告按其要求补送相关材料后，被告于2020年1月17日向原告下达《告知书》，告知已按判决内容于2020年1月9日，将原告申请材料以快递方式向省商务厅报送，次日由门卫签收。2019年8月16日，《国务院办公厅》(国办发[2019]42号)第十七条，将成品油零售经营资格审批下放至地市级人民政府。原告认为，被告在享有诉争行政许可审批权的情况下，未依法履行对其申请的审批职责而向本院提起诉讼，请求被告履行审批职责，颁发《成品油零售经营批准证书》。原审法院认为，本案诉争焦点是，一、被告享有的成品油零售经营许可审批权是基于省商务厅的委托还是行政法规的授权；二、原告是否应向被告重新提出申请；三、被告是否应依法履行行政许可审批职责。一、有关被告享有的成品油零售经营许可审批权是基于省商务厅的委托还是行政法规授权的争议。2018年11月10日，《辽宁省人民政府关于调整一批行政职权事项的决定》(辽政发〔2018〕35号)，其中附件2第20项，成品油零售资格审批，将原由“省商务厅实施”，调整为“委托设区市商务主管部门实施”。2019年6月19日，辽宁省商务厅印发的《辽宁省成品油零售经营资格委托审批监管服务办法(试行)》第二条，将成品油零售经营资格审批工作，由辽宁省商务厅委托设区市商务行政主管部门负责办理。2019年8月16日，《国务院办公厅》(国办发[2019]42号)第十七条，将成品油零售经营资格审批下放至地市级人民政府。2020年7月1日，商务部作出关于废止部分规章的决定，其中第一条决定废止《成品油市场管理办法》（商务部令2006年第23号，经商务部令2015年第2号、商务部令2019年第1号修订）。通过上述一系列文件可知，辽宁省人民政府在辽政发[2018]35号文件中将原由省商务厅负责的成品油零售资格审批，调整为委托设区市商务主管部门实施，省商务厅依据该文件出台了对应文件，将该职权委托设区市商务主管部门负责办理，可见设区市商务主管部门行使该职权系省商务厅的委托。但商务部在今年七月一日已将省政府及省商务厅所出台文件的基础依据即《成品油市场管理办法》予以废止，而国办发[2019]42号文件第十七条已经明确将成品油零售经营资格审批下放至地市级人民政府，可见该职权的行使系行政法规的授权。在诉争的行政许可职权无其他行政机关行使，本市人民政府对该职权未作出明确规范前，被告依申请在已为案外人作出相应许可审批并加盖印章时，系对省商务厅委托职权行使的延续。依照《最高人民法院关于适用的解释》第十九条的规定：当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。故葫芦岛市商务局系本案适格被告，但仍需本市人民政府以规范性文件的形式加以确定。二、原告是否应向被告重新提出申请的争议。自2013年11月起，原告多次向被告申请成品油零售经营许可，被告因怠于履行向省商务厅申报的职责，原告于2018年11月8日，向本院提起了履责之诉，在经过一审、二审和重审后，被告依判决履行了向省商务厅申报的职责。但该职责的行使系在行政许可权已经委托被告行使时而履行的申报，失去了诉判之本意，行政争议及矛盾不但未得到实质性的化解，而且又引发了本诉。原告在向被告申请时已提交了申请材料，且经过了多次补充完善，因所提交的申请材料涉及国土资源、规划建设、公安消防、环境保护、质量检验等多部门的许可审批，且提交的均是原件，如再另行要求原告重新提交申请材料，周期具有不确定性，在被告已对申请材料进行初步审查，向省商务厅报送的情况下，如该材料已退回，可尽行审核即可，如材料未退回，可在向省厅索回后，再行审核，将更有利于提高行政执法效率，也减少了原告的申请负担。故本案在结合具体案情基础上，被告对原告申请事项按现有材料直接审核即可，如需原告进一步补充完善相关材料，以及被告完善内部受理、审批等程序性事项时，双方应本着互相配合，依法行政的原则予以协商解决。三、被告是否应依法履行行政许可法定职责的争议。通过对以上两项争议内容的判析，被告在承续该行政许可审批权时，应依法履行该职责。而有关履行职责的期限，因《成品油市场管理办法》已废止，在未有新的法律、法规及规章明确规定前，借鉴原《成品油市场管理办法》有关20个工作日内完成审核的规定，具有实践行和可行性。另外，需要说明的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款确立了行政机关负责人及相应工作人员出庭应诉的制度，被告在经本院依法传唤后，无正当理由未到庭参加诉讼，以至所提交的证据材料，因不符合《最高人民法院》第三十六条的规定，未能作为定案的依据，其证据效力未予认定。被告虽在庭后向本院提交了“关于未参加庭审情况说明函”，但其行为已经违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条第二款的规定，鉴于被告庭后向本院出函予以说明，体现了对司法审判活动的尊重，认识到在诉讼活动中存在的问题，本院仅在此予以说明，望引以为戒。综上，被告葫芦岛市商务局的辩解于法无据，且其提交的证据因无正当理由未到庭参加诉讼，未作为定案的依据，其证据效力未予认定，由此产生的不利后果由其自行承担，故对其辩解不予支持；原告的请求于法有据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款、第五十八条、第七十二条和《最高人民法院》第三十六条的规定，判决责令被告葫芦岛市商务局自本判决生效之日起二十个工作日内完成对原告葫芦岛船园加油站有限公司行政许可申请事项的审核，并依法作出相应行政行为。本案受理费50元，由被告葫芦岛市商务局负担。上诉人葫芦岛市商务局上诉称，一、被上诉人陈述事实不客观,缺乏依据,有违客观事实。事实是被上诉人的原诉讼请求,得到两级法院的支持,终审判决生效后,上诉人一直在认真履行法院判决。上诉人根据省商务部门关于初审的有关规定,协同龙港区商务局委托第三方测绘机构,在被上诉人和第三人葫芦岛龙港渤船加油站双方负责人到场的情况下,对从渤船加油站和被上诉人加油站的距离进行测距,测距结果为:两个加油站最近出入口的车行距离为1695.46米,两个加油站之间的直线距离为1474.30米，不满足《成品油零售企业管理技术规范》的要求。2020年1月9日,上诉人以快递形式向省商务厅报送了被上诉人的全部申请材料,并附情况说明及法院判决书。上诉人认为有效的法院判决生效后上诉人严格遵守法院的生效判决,履行了判决义务。并且终审判决是在法院合议庭明知审批权已下放,在被上诉人的强烈要求之下做出的,判决内容实际已经实现了被上诉人的诉讼目的。本案涉及的不是上诉人履行审批义务,而是被上诉人申请执行已生效的两级法院判决。二、行政许可是依申请的行政行为,被上诉人在终审判决生效后,从未向上诉人报送过《成品油零售经营批准证书》的申请材料,而是通过上诉人向省商务厅报送申请材料,上诉人收到申报材料后,已依法上报省商务厅,被上诉人要求上诉人颁发《成品油零售经营批准证书》没有法律根据。三、被上诉人请求颁发《成品油零售经营批准证书》,不符合相关法律规定,其审批请求不能成立。《成品油市场管理办法》规定,申请成品油零售经营资格的企业,应当具备符合行业发展规划和相关技术规范要求,根据《成品油零售企业管理技术规范》规定,城区加油站的服务半径不少于0.9公里,经第三方测绘机构测距,被上诉人加油站与渤船加油站之间的距离不满足技术规范的要求,为被上诉人办理《成品油零售经营批准证书》审批,不符合法律规定。综上,两级法院判决生效后,被上诉人向上诉人报送的材料,是要求上诉人履行法院判决向辽宁省商务厅报送审批材料。材料报送省商务厅后,上诉人未收到过辽宁省商务厅退回的被上诉人上报的申请材料,也从未收到过辽宁省商务厅关于为被上诉人办理《成品油零售经营批准证书》的书面批复或相关书面意见。《成品油零售经营批准证书》审批权下放后,上诉人从未收到过被上诉人向上诉人自行报送的审批材料,所以被上诉人的诉求依法不能成立。另外,被上诉人请求上诉人颁发《成品油零售经营批准证书》的申请,不符合法律程序规定,上诉人不能既是初审机关,又作复核审批机关,请求二审法院依法驳回其诉讼请求。被上诉人葫芦岛船园加油站有限公司答辩称，答辩人有提出申请的事实，2013年11月就向上诉人提出申请材料，行政机关不能因为内部权限的变更就反复要求申请人重新申请。被上诉人加油建站的地点正确，上诉人出具的技术报告说的是两个加油站之间的车行距离、直线距离，其主张的是“两个加油站的服务半径不少于0.9公里”，这三者的说法不是一回事。上诉人应当作出允许被上诉人经营的行政行为，上诉人具有成品油零售经营审批权，在商务部取消《成品油市场管理办法》后，答辩人申报材料合格，上诉人没有正当理由不准许答辩人经营零售经营成品油。原审第三人葫芦岛市龙港渤船加油站陈述意见称，同意上诉人的意见，本案不应认定被上诉人已经提交了申请，一审判决存在程序违法和适用法律不当的问题。被上诉人的申请不符合初审的条件。原审判决存在问题，应当改判。本院经审理查明的事实与原审法院查明事实一致，本院予以确认。本院认为，关于成品油零售经营许可审批权原由“省商务厅实施”已经经过相关规定调整为“委托设区市商务主管部门实施”，该行使职权的调整确定了上诉人葫芦岛市商务局具有作出本案申请行政许可事项的审核的职责。被上诉人葫芦岛船园加油站有限公司自2013年11月起向上诉人葫芦岛市商务局申请成品油零售经营许可时成品油零售经营许可审批权并未调整，后经两级法院审理判决上诉人葫芦岛市商务局履行向上一级申报的法定职责。成品油零售经营许可审批权调整后，为减少行政相对人的负担，亦为提高行政机关的办事效率，行政相对人没有必要重新申请，上诉人葫芦岛市商务局应当向申请人说明相关情况，根据葫芦岛船园加油站有限公司原相关申请，结合其提交的相关资料，实施审核并作出相应的判断。关于被上诉人葫芦岛船园加油站有限公司所提交的资料已经报送的问题，属于行政机关的内部办事流程，应当按照行政机关的办事流程由上诉人葫芦岛市商务局取回报送的材料进行审核。原审法院判决责令上诉人葫芦岛市商务局履行法定职责并作出相应的行政行为并无不当，应当予以维持。上诉人葫芦岛市商务局的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50.00元由上诉人葫芦岛市商务局承担。本判决为终审判决。审判长  袁晓芳审判员  佟江秋审判员  孙 彬二〇二一年二月二十五日法官助理侯多书记员周婷婷本判决书援引的法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。