新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院   行 政 判 决 书   （2021）新01行终52号   上诉人（原审原告）胡赛宗，男，1960年5月1日出生，汉族，无固定职业，住湖南省道县。   委托诉讼代理人杜振怀，新疆新勤律师事务所律师。   上诉人（原审被告）乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）安宁渠镇人民政府，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐高新区（新市区）安宁渠镇安米西街**。   法定代表人顾海军，乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）安宁渠镇人民政府镇长。   被上诉人（原审被告）乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）城市管理局（乌鲁木齐高新技术产业开发区〈乌鲁木齐市新市区〉城市管理行政执法局），住所，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市新市区四平路**创新广场******div>   负责人周斌，乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）城市管理局（乌鲁木齐高新技术产业开发区〈乌鲁木齐市新市区〉城市管理行政执法局）局长。   委托诉讼代理人张和顺，男，乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）城市管理局（乌鲁木齐高新技术产业开发区〈乌鲁木齐市新市区〉城市管理行政执法局）执法大队副大队长。   委托诉讼代理人马宏彬，新疆赛天律师事务所律师。   上诉人胡赛宗诉被上诉人乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）安宁渠镇人民政府（下称安宁渠镇政府）、乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）城市管理局（乌鲁木齐高新技术产业开发区＜乌鲁木齐市新市区＞城市管理行政执法局）（下称新市区城市管理局）强制拆除房屋或者设施一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院（2019）新0105行初206号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月2日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人胡赛宗的委托诉讼代理人杜振怀，上诉人安宁渠镇政府出庭行政机关负责人依明江·亚森，被上诉人新市区城市管理局委托诉讼代理人张和顺、马宏彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   一审法院认定，2009年6月20日，胡赛宗租赁刘子甲、王玉娥、陈保良承包的安宁渠镇河西村七队废弃砖厂一部分进行家庭生猪养殖。2010年河西村七队（甲方）与中华鸽王生态示范园（代表刘子甲、王玉娥）（乙方）签订了《承包河西村七队废弃砖厂合同书》。2017年7月胡赛宗使用的位于安宁渠镇河西村七队废弃砖厂内的猪舍及附属设施被强制拆除。2018年7月3日胡赛宗以新市区执法局为被告，向法院提起行政强制及行政赔偿诉讼。2018年7月3日法院受理，案号（2018）新0105行初163号。该案件在审理过程中，2018年11月6日安宁渠镇政府向一审法院出具了情况说明，其内容为：2017年6月9日按照乌高（新）政办纪（2017）22号文件要求，安宁渠镇政府及安监站会同执法中队、区农牧局、区环保局、区安监局陆续对位于河西村七队废弃砖厂13家养殖户的养猪场依法进行了拆除。经一审法院核实，实施拆除胡赛宗猪舍及附属设施的行政强制行为的行政机关是安宁渠镇政府，故胡赛宗所起诉的被告新市区执法局主体不适格，一审法院告知其变更被告，其不同意变更，2018年12月16日一审法院作出（2018）新0105行初163号行政裁定，驳回胡赛宗的起诉。胡赛宗不服该裁定，上诉至新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院，后撤回上诉。   一审法院认为，一、原告主体是否适格。公民、法人或者其他组织认为行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起诉讼。本案中，胡赛宗使用的猪舍及附属设施位于安宁渠镇河西村七队废弃砖厂内，在安宁渠镇政府管辖的行政区域内，胡赛宗认为在对其使用的猪舍及附属设施进行强制拆除过程中被告安宁渠镇政府有工作人员在现场，其行为侵犯其合法权益的，可以提起行政诉讼。二、两被告主体是否适格。涉案建筑在安宁渠镇政府行政辖区范围内，且法院2018年12月16日作出（2018）新0105行初163号行政裁定已发生法律效力。生效的法律文书确认实施拆除胡赛宗猪舍及附属设施的行政强制行为的行政机关是安宁渠镇政府，因此，安宁渠镇政府系本次拆除行为的实施主体。其次，新市区执法局主体是否适格。因生效的法律文书确认新市区执法局主体不适格，且涉案建筑被拆除没有证据证实新市区执法局实施了本次拆除行为，故其不是本案适格被告。三、关于被告强制拆除原告涉案圈舍性质的问题。2007年9月21日国土资源部、农业部作出国土资发（2007）220号《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》，该通知中，三、简化程序，及时提供用地。（一）申请规模化畜禽养殖的企业或个人，无论是农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织还是其他企业或个人，需经乡（镇）人民政府同意，向县级畜牧主管部门提出规模化养殖项目申请，进行审核备案。（二）本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织申请规模化畜禽养殖的，经县级畜牧主管部门审核同意后，乡（镇）国土所要积极帮助协调用地选址，并到县级国土资源管理部门办理用地备案手续。涉及占用耕地的，要签订复耕保证书，原则上不收取保证金或押金；原址不能复耕的，要依法另行补充耕地。（三）其他企业或个人申请规模化畜禽养殖的，经县级畜牧主管部门审核同意后，县（市）、乡（镇）国土资源管理部门积极帮助协调用地选址，并到县级国土资源管理部门办理用地备案手续。本案中，2009年6月20日，胡赛宗租赁刘子甲、王玉娥、陈保良承包的安宁渠镇河西村七队废弃砖厂一部分进行家庭生猪养殖。依据上述规定，胡赛宗应当经乡（镇）人民政府同意，向县级畜牧主管部门提出申请，进行审核备案，到县级国土资源管理部门办理用地备案手续。胡赛宗未提供证据证明涉案猪舍所在地块依法履行用地备案手续，胡赛宗建造涉案猪舍应属违法建设行为，涉案猪舍应属违法建筑。四、安宁渠镇政府实施的强制拆除涉案建筑的行为是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定“对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”安宁渠镇政府在强制拆除涉案建筑过程中，未向胡赛宗发出被认定为违法建筑的书面通知，未向胡赛宗下达限期拆除违法建筑的公告，未向胡赛宗告知法律救济的途径，未保障胡赛宗陈述、申辩的权利，违反法定程序，依法应确认强制拆除行为违法。故对胡赛宗要求确认安宁渠镇政府强制拆除其建筑行为违法的诉讼请求，法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，一审判决：确认乌鲁木齐高新技术产业开发区安宁渠镇人民政府强制拆除原告胡赛宗使用的位于安宁渠镇河西村七队废弃砖厂内的猪舍及附属设施的行政行为违法。   上诉人胡赛宗不服一审判决，向本院提起上诉称：1．一审法院对涉案猪舍属违法建筑的认定不实且适用法律错误，一审判决适用的2007年国土资源部、农业部作出国土资发（2007）220号《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》已废止，不能作为判案依据，2009年国家、自治区鼓励个人、家庭利用废旧砖厂、荒地养猪，乌鲁木齐市高新区（新市区）农牧兽医局给我颁发《养殖场（户）牲畜免疫记录本》可以证实政府对我方养猪行为认可，故我的涉案猪舍合法，一审审理的是强拆猪舍行为合法性，并非审查我的猪舍及附属建设的合法性，故一审法院认定猪舍及附属设施建筑违法不当，应当纠正；2．一审未判决新市区城市管理局拆除我方猪舍及附属设施的行为违法，不符合客观事实和法律规定，一审以生效裁定为依据确认新市区城市管理局不是强拆主体有误，我方在庭审中提供了乌高（新）安信字（2018）01号《关于陈应海反映养殖场地被拆信访事项处理意见书》证明拆除我方猪舍及附属设施的单位是新市区城市管理局；3．一审没有对新市区城市管理局作出的责令改正通知书进行合法性审查显属不当。综上，请求二审法院：1．纠正一审判决关于涉案猪舍为违法建筑的认定；2．确认新市区城市管理局作出的责令改正通知书和强制拆除行为违法。   上诉人安宁渠镇政府针对胡赛宗的上诉请求答辩并提起上诉称：涉案猪舍没有任何审批手续，确系违法建筑，一审认定正确，胡赛宗的上诉请求不能成立。生效的（2018）新0105行初163号行政裁定所依据的情况说明系违法证据，不能作为定案依据。我机关出示的乌高（新）政办（2017）第64号文件第六条可以证实拆除违法建筑工作系新市区执法局负责实施。因此一审依据生效的（2018）新0105行初163号行政裁定认定我机关系本案拆除主体有误。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回上诉人对我机关的诉讼请求。   上诉人胡赛宗针对安宁渠镇政府的上诉答辩称：安宁渠政府承认是牵头单位，故系本案适格被告。   被上诉人新市区城市管理局针对二上诉人的上诉共同答辩称：1．已经生效的行政裁定书已经确认我机关并非本案强制拆除主体，依据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第九条规定，该事实不需要当事人举证证明，除非有相反证据，本案中两上诉人并未提供相反证据证明，故我机关并非本案适格被告；2．我机关作出的责令改正通知书并非产生本案强制拆除行为的文件。依据乌高（新）政办（2017）第64号文件规定，相关行政机关对违法建设的建筑物进行依法拆除；3．人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行全面审查，是有权对被执行客体的合法性进行确认的。综上，一审判决正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。   本院经审理查明事实与一审法院认定事实一致。   以上事实有责令改正通知书、承包西戈壁七队废弃砖厂土地合同书及附件承包河西村七队废弃砖厂合同书、调查笔录、乌鲁木齐市高新区（新市区）养殖场（户）牲畜免疫记录本5-05号、高（新）安信字（2018）01号关于陈应海反映养殖场地被拆信访事项处理意见书、高（新）安信字（2017）03号关于安宁渠镇河西村村民在（人民网群众留言）执法部门强拆养殖场场地事宜情况汇报、情况说明、（2018）新0105行初163号行政裁定书及一、二审法庭审理笔录等证据为证。   本院认为，一、关于安宁渠镇政府及新市区城市管理局是否本案适格被告的问题。乌高（新）政办〔2017〕64号《关于印发高新区（新市区）全面整治安宁渠镇“散多乱污”污染企业专项行动方案的通知》明确牵头单位系安宁渠镇政府，安宁渠镇政府于2018年11月6日向乌鲁木齐市水磨沟区人民法院出具的情况说明亦载明由其牵头，会同相关部门对涉案猪舍及附属设施进行了拆除，故应当确定安宁渠镇政府系本次拆除行为的组织者，其他不具有主导性、仅属协助参与实施的单位不属适格被告。因此安宁渠镇政府系本案适格被告，新市区城市管理局并非本案适格被告。   二、关于本案强制拆除行为是否合法的问题。涉案猪舍及附属设施建造于2009年，依据当时生效的国土资源部、农业部作出国土资发（2007）220号《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》的有关规定，胡赛宗应当经乡（镇）人民政府同意，向县级畜牧主管部门提出申请，进行审核备案，并到县级国土资源管理部门办理用地备案手续。庭审中，胡赛宗认可涉案猪舍及附属设施未办理任何手续，故安宁渠镇政府拆除涉案猪舍及附属设施有事实及法律依据。但程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。《中华人民共和国行政强制法》第四章对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定程序作了明确、具体的规定，行政机关拆除违法建筑应当严格依照相关规定进行。本案中，安宁渠镇政府在组织拆除涉案建筑物及构筑物时，未按照法定程序实施行政强制，迳行实施了被诉强制拆除行为，该行为显然违反法律、法规规定，应予确认违法。   三、关于上诉人胡赛宗要求确认新市区城市管理局作出的责令改正通知书违法的上诉请求，因胡赛宗的一审诉讼诉讼为：确认两被告强拆原告猪舍及附属设施的行政行为违法，该诉讼请求并未涉及责令改正通知书，其上诉请求已超越一审审理范围，故对胡赛宗该项上诉请求，本院不予审查。   综上，上诉人胡赛宗及安宁渠镇政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   本案二审案件受理费100元，由上诉人胡赛宗及上诉人乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）安宁渠镇人民政府各自负担50元（已付）。   本判决为终审判决。   审  判  长   张 峰   审  判  员   朱 虹   审  判  员   高靖琳   二 〇 二 一 年 二 月 二 十 六 日   书  记  员   李 婷