河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫01行终122号上诉人（原审被告）巩义市交通运输局，住所地巩义市交通路**。法定代表人刘怀威，该局局长。行政机关出庭负责人赵昭，该局副局长。委托代理人康坤朋，该局工作人员。委托代理人周武召，河南星光律师事务所律师。被上诉人（原审原告）郑州煤炭工业集团富堡煤业有限公司，，住所地河南省郑州市荥阳刘河镇法定代表人焦绪文，该公司董事长。委托代理人蒲英杰，河南神龙剑律师事务所律师。委托代理人孟骞，河南神龙剑律师事务所律师。原审第三人巩义市金桥资产管理有限公司，，住所地河南省巩义市园丁街**法定代表人常本锋，该公司董事长。委托代理人杨银辉，河南星光律师事务所律师。上诉人巩义市交通运输局因被上诉人郑州煤炭工业集团富堡煤业有限公司（以下简称富堡煤业）诉其行政补偿一案，不服河南省巩义市人民法院（2020）豫0181行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：河南省国土资源厅的豫国土资储备（压）字〔2018〕38号备案证明中的《河南省S233至S315连接线（荥阳境）新建工程拟压覆矿产资源储量核实评估报告》载明：河南省S233至S315连接线（荥阳境）新建工程项目的建设单位为荥阳市交通运输局。该工程位于巩义市米河镇、小关镇与荥阳市刘河镇架子沟南侧一带，起点位于荥阳市刘河镇北侧约1.0km处，路线终点在架子沟南侧，于荥巩界处接巩义段；富堡煤业的《采矿许可证》有效期自2017年2月至2027年2月；该工程与富堡煤业采矿证范围内的二1、一1煤层区存在范围重叠，作压覆资源储量处理。建设单位已和矿权人签订了同意压覆协议。巩义市东部路网建设PPP项目合同签订主体为巩义市交通运输局（甲方）与巩义市农达路桥工程有限公司（乙方）。该合同所涉项目包含S233至S315连接线（荥巩界至口头段）项目，该项目起点位于荥阳市刘河镇架子沟南侧荥巩交界处（桩号：K3＋421.5，与荥阳境段对接），止于S315（桩号：K7＋865.325），路线全长4.444km。该合同附件二为巩义市人民政府关于巩义市东部路网建设PPP项目实施方案的批复（巩政文〔2018〕67号）中指定巩义市交通运输局作为项目的实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。由此可知，S233至S315连接线（荥巩界至口头段）项目的建设单位为巩义市交通运输局。另查明，富堡煤业采矿权范围所涉及的荥阳段和巩义段至今未开采。巩义市交通运输局作为S233至S315连接线（荥巩界至口头段）项目的建设单位在施工前未对工程所在地区的矿产资源分布和开采情况进行调查和评估。根据调取的河南省国土资源厅的豫国土资储备（压）字〔2018〕38号文件，该文件里面没有原告富堡煤业提供的S233至S315连接线（荥巩界至口头段）压覆原告矿产资源的三页材料。原审法院认为：根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十三条规定，在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。根据《河南省实施〈矿产资源法〉办法》第四十七条规定，在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路、重要公路和各种大型建筑物或建筑群之前，建设单位必须向省地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。建设项目压覆矿床的，其建设项目设计任务书在报批时，应当附有地质矿产管理部门关于建设项目压矿情况的审查意见。《国土资源部关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》（国土资发〔2000〕386号）载明：“二、压覆矿产资源是指因建设项目实施后导致矿产资源不能开发利用。但是建设项目与矿区范围重叠而不影响矿产资源正常开采的，不作压覆处理。”《河南省人民政府办公厅关于进一步加强建设项目压覆重要矿产资源管理工作的通知》（豫政办〔2013〕101号）载明：“二、严格审批范围（一）1．建设项目压覆区与勘查区块范围重叠或与采矿区范围重叠但不压覆矿山设计拟开采区域的，项目建设单位经与矿业权人达成互不影响协议，可不作压覆处理。2．建设项目压覆矿山设计拟开采区域或正在开采区域的，项目建设单位和矿业权人要共同委托具有被压覆矿山（矿井）建设工程设计资质的单位或具有被压覆矿山（矿井）建设工程安全评价资质的单位编制建设项目是否影响矿产资源正常勘查开采的论证报告。经论证为不影响正常勘查开采的，由项目建设单位和矿业权人共同签字认可后不作压覆处理；认为影响正常勘查开采的，需办理压覆重要矿产资源审批手续。……五、做好补偿工作项目建设单位是压覆重要矿产资源补偿的主体。建设项目压覆矿业权需办理压矿审批手续的，项目建设单位要与矿业权人签订协议，协议内容包括矿业权人同意放弃被压覆的区域范围及相关补偿事宜。……建设项目压覆矿业权补偿有争议的，由项目建设单位和矿业权人共同委托或由当地政府国土资源部门在征得双方同意的前提下委托合法的评估机构进行评估，评估结果作为补偿的依据。”本案中，巩义市交通运输局作为S233至S315连接线（荥巩界至口头段）项目的建设单位在施工前未对工程所在地区的矿产资源分布和开采情况进行调查，并根据相关规定作出处理。根据双方提交的证据，富堡煤业矿区是否因S233至S315连接线（荥巩界至口头段）项目的建设造成压覆尚不确定。因为调取的河南省国土资源厅豫国土资储备（压）字〔2018〕38号文件备案证明里面没有S233至S315连接线（荥巩界至口头段）压覆富堡煤业矿产资源的相关情况，原告提供的S233至S315连接线（荥巩界至口头段）压覆矿产资源的相关材料没有合法来源，原审法院不予采信。参照《河南省人民政府办公厅关于进一步加强建设项目压覆重要矿产资源管理工作的通知》（豫政办〔2013〕101号）的规定，修路前富堡煤业与巩义市交通运输局没有共同委托合法的评估机构进行评估，富堡煤业在没有评估结论的情况下主张补偿损失，条件尚不成就。参照《河南省人民政府办公厅关于进一步加强建设项目压覆重要矿产资源管理工作的通知》（豫政办〔2013〕101号）的规定，需原、被告双方共同委托评估才能确定是否存在压覆、是否应当进行补偿。被告巩义市交通运输局应当对原告提出的补偿损失先行处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，判决：被告巩义市交通运输局对原告郑州煤炭工业集团富堡煤业有限公司提出的补偿煤炭资源损失400万元的请求作出处理。案件受理费50元，由被告巩义市交通运输局负担。上诉人巩义市交通运输局不服一审判决，上诉请求：1．撤销巩义市人民法院（2020）豫0181行初49号行政判决；2．驳回原审原告福堡煤业的诉讼请求；3．一二审案件受理费由被上诉人承担。事实与理由：一、原审判决认定“上诉人系S233至S315连接线的建设单位”的事实错误，上诉人对S233至S315连接线施工图设计的批复是依法履行职责，巩政文〔2018〕67号不能确定上诉人是建设单位。1．上诉人系履行巩义市交通项目审批的行政机关。巩义市交通运输局是依法设立的行政机关，其职责是履行法律赋予的交通管理职责，作为巩义市的交通管理行政机关，对S233至S315连接线施工图的批复属于履行法定职责的表现。该批复不产生对被上诉人权利的侵害。2．巩政文〔2018〕67号文，不能认定上诉人是S233至S315连接线的建设单位。2017年3月23日，S233至S315连接线项目在政府采购网发布招标公告，招标人为巩义市金桥资产管理有限公司，中铁大桥局集团第一工程有限公司中标，并与金桥公司签订建设工程施工合同。施工合同签订后，中铁大桥局集团第一工程有限公司开始进行施工，上诉人作为交通管理机关依法对项目的施工进行监督管理。巩政文〔2018〕67号文中“指定巩义市交通运输局作为项目的实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作”的内容，不能推定上诉人是S233至S315连接线的建设单位，因为S233至S315连接线的发包人不是上诉人。3．巩义市交通运输局作为交通管理的机关，负有对辖区内道路建设的监管职责，依法不能作为S233至S315连接线的建设单位。二、原审判决认定“被上诉人起诉未超过诉讼时效”没有事实根据。原审中，上诉人提出被上诉人起诉超过法律规定的诉讼时效，事实依据为原告诉称自认2017年已经知道S233至S315连接线压覆其资源，原告提起诉讼的时间为2020年8月3日（该时间为原告诉状书写时间），《中华人民共和国行政诉讼法》第46条第1款规定诉讼时效为6个月，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第64条规定诉讼时效为1年，被上诉人提起诉讼的时间应在2018年12月31日之前，由此被上诉人的起诉超过法律规定的诉讼时效期间。综上，上诉人认为原审判决认定事实不清且证据不充分，为维护上诉人合法权益依法提起上诉，请依法支持上诉人的上诉请求。富堡煤业答辩称：一、上诉人为本案的赔偿义务机关，其为本案适格的当事人，其应当依法履行职责，对富堡煤业遭受的损失进行补偿。通过原审庭审中第三人的陈述及其向原审法院提交的《巩义市东部路网建设PPP项目合同》可以看出，案涉工程项目为PPP项目，上诉人为合同甲方，代表政府履行职能，是该项目的实施机构，并对项目涉及的征用土地、拆迁安置等工作进行协调。本案是因为修建道路压覆原告的矿产资源，造成原告的损失，其性质与拆迁安置和拆迁补偿属同一类，对于此类案件，即使是PPP项目，其补偿性质也属于行政补偿。根据《河南省建设项目压覆矿产资源管理办法》、《河南省人民政府办公厅关于进一步加强建设项目压覆重要矿产资源管理工作的通知》的规定可以看到，建设项目在未经地质矿产行政主管部门批准的情况下，不得压覆矿产资源，并且，上述规定对建设项目从选址、审批、对矿产资源进行压覆或不压覆处理时均有较为严格的要求，但本案上诉人却未按照规定的程序进行施工前的评估及补偿工作。上诉人行为存在程序上的违法，其应当承担对富堡煤业进行补偿的责任。因此，本案中履行补偿职能的应当为上诉人。原审法院审理认为，对矿产资源压覆情况及损失数额应当由富堡煤业与上诉人共同委托相关评估机构予以确认，因在项目施工前，双方未进行相关评估，补偿条件尚不成就，因此要求上诉人对富堡煤业提出的行政补偿先行处理符合法律规定，应当予以维持。二、富堡煤业提起诉讼并未超过法定期限。从上诉人在原审中当庭陈述、其向法庭提交的证据及第三人提交的证据中可以看出，2018年4月上诉人批复施工图纸，2018年6月签订了案涉PPP合同，其施工时间必定是在2018年6月之后，富堡煤业在诉状中诉称“2017年被告作为建设单位开发建设巩义市S233至S315连线工程”，仅是对该项目的表述，并不表示富堡煤业在2017年就已经知道上诉人修建道路已开始施工，富堡煤业也是在2018年才知道上诉人在采矿范围内修建道路。在原审庭审中上诉人当庭陈述，该工程是在2019年4月施工结束的，因富堡煤业发现时该工程已经开始施工，上诉人直至该工程施工结束后才在富堡煤业的要求下协商补偿事宜，并且在2019年12月，因上诉人与富堡煤业无法对补偿事宜达成一致意见，富堡煤业曾向巩义市人民法院提起过诉讼，巩义市人民法院接收材料后通知上诉人与富堡煤业进行协商，上诉人单位谭书记多次带领工作人员到荥阳与富堡煤业进行协商，直至2020年5月份，上诉人通知富堡煤业对压覆矿产一事无法进行答复，要求富堡煤业通过诉讼进行解决，富堡煤业才又重新向巩义市人民法院提交了立案材料。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第46条之规定，富堡煤业向人民法院提起诉讼并未超过该期限。综上所述，上诉人为本案适格当事人，其应当依法履行职责，富堡煤业提起诉讼并未超过法定期限，应当依法驳回被上诉的上诉请求，维持原判。原审第三人巩义市金桥资产管理有限公司未发表陈述意见。本院二审经审理查明的事实同原审一致。本院认为，《巩义市人民政府关于巩义市东部路网建设PPP项目实施方案的批复》（巩政文〔2018〕67号）显示，指定巩义市交通运输局作为项目的实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作，并应严格按照《巩义市东部路网建设PPP项目实施方案》确定的程序和内容组织实施，积极稳妥推进该项目后续工作。该项目包含S233至S315连接线（荥巩界至口头段）项目。故此一审法院认定S233至S315连接线（荥巩界至口头段）项目的建设单位为巩义市交通运输局，并无不当。同时，根据本案查明的情况，关于S233至S315连接线是否压覆富堡煤业矿产资源以及矿产资源分布开采的相关情况，在修路前未经过调查，也未经过双方委托的合法的评估机构进行评估，故此一审法院认定富堡煤业主张补偿损失的条件尚未成就，巩义市交通运输局应当对富堡煤业提出的补偿损失先行处理，亦无不当。综上，巩义市交通运输局的上诉理由因缺乏事实和法律依据不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人巩义市交通运输局负担。本判决为终审判决。审判长  赵军胜审判员  李 岩审判员  赵晓涵二〇二一年二月八日书记员  钱梦阳