山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)鲁14行终33号 上诉人（原审原告）齐河县鲁银纺织有限责任公司，住所地山东省齐河县晏华路农干校东侧。 法定代表人赵德银，执行董事兼总经理。 委托代理人王葆兵，山东康桥（上海）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）齐河县自然资源局，住所地山东省齐河县齐晏大街**。 法定代表人王晓云，局长。 委托代理人刘守菊，该局工作人员。 委托代理人王金波，北京市京师（德州）律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）山东农业工程学院，住，住所地山东省济南市历城区祝甸农干院路**/div> 法定代表人王西奎，院长。 上诉人齐河县鲁银纺织有限责任公司（以下简称鲁银公司）因与被上诉人齐河县自然资源局建设用地使用权登记一案，不服山东省禹城市人民法院（2020）鲁1482行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院审理查明，1999年8月1日，山东省农业管理干部学院（现已更名为山东农业工程学院）向当时的齐河县土地管理局申请划拨国有土地使用权，用途为农场用地。1999年8月5日，齐河县人民政府给第三人颁发了齐国用（99）第044号国有土地使用证，该证载明“土地使用者：山东省农业管理干部学院，坐落：舟桥处以西308国道南侧，地号：，地号19-10，用途：农场用地，使用权类型：划拨。使用权面积：170.57公顷。”1992年6月16日，山东省农业管理干部学院实习农场作为甲方与作为乙方的齐河县乡镇企业轻化物资供应站（代表人赵德银）签订了《房地产租赁协议书》，该协议的主要内容为：甲方将学校校院一处（其中房屋54间和正常设施包括出租范围内的花草树木）租给乙方，面积22亩，租期3年（1992年7月1日至1995年7月1日），每年租金4万元。1995年6月1日，双方签订《租赁合同》，主要内容为：面积24亩，租赁期暂定1年（1995年6月1日至1996年6月1日），租赁费每年6万元，不含租赁税，租赁税由乙方另行交付甲方10,440元。1998年6月1日，山东省农业管理干部学院实习农场与赵德银就实习农场原城西中学成立棉短绒厂一事签订《租赁合同》，主要内容为：租期暂定6年（1998年6月1日至2004年6月1日），租金每年5.5万元，租赁税由乙方另行交付税务部门，土地面积为24亩。房屋54间，建筑面积1341.8㎡。2000年5月29日，第三人实习农场与赵德银签订《租赁合同》，将原城西中学整院（含院墙）总占地面积24.6亩，其中房屋54间，建筑面积1341.8㎡，租给赵德银，期限20年（2000年6月1日至2020年5月31日），租金每年4.5万元。原告的法定代表人赵德银已履行上述租赁合同确定的义务。2003年3月6日，齐河县人民政府为清理整顿土地市场，发布了《齐河县人民政府关于深入开展土地市场清理整顿工作的通知》〔齐政发（2013）14号〕，该文件中载明“（三）清理整顿的重点：1、无土地规划等合法审批手续，违法占地进行建设的；3、行政事业单位原划拨土地已转为经营性用地，但未按规定向政府缴纳土地收益的；……8、改变用地条件，用途需要补办手续，补交地价款，以及非法减免地价款的，……11、经营性用地未向政府交纳土地收益的，无论单位或个人，凡符合规划的违法占地，要在2003年3月20日前主动申报、补办规划用地、出让手续，补签出让合同、补交土地出让金和其他税费；逾期不申报，不补办者依照法律法规严肃处理。”2012年7月18日，齐河县国土资源局认定：2006年，山东省农业管理干部学院未经批准擅自占用364.71亩国有农用地，建设了教学楼、实验楼、运动场等设施，造成了违反规划改变土地用途的违法事实。对该学院作出了齐国土罚字（2012）36号行政处罚决定书，决定处罚：1、没收在非占用的土地上新建的建筑（116478.16平方米）和其他设施；2、处以每平方米20元罚款，计4,862,800元。2012年7月30日，该学院交纳了该罚款。2012年3月28日，山东省农业管理干部学院向齐河县人民政府提交了《山东省农业管理干部学院关于改建升本有关问题的函》，该函中表明，按照教育部《普通本科学校设置暂行规定》等文件规定，升本评估是一种条件评估，对生均占地面积和生均建筑面积有一定标准。2012年7月30日，山东省农业管理干部学院因晏华路以南建设用地规划成了北校区教学区，建设了教学楼、运动场等设施，造成了用地性质（农场用地）与土地利用现状（教育用地）不相符的现状。申请将北校区实有建设用地变更为教育用地，并申请换发土地证书。齐河县国土资源局根据山东省农业管理干部学院的申请，进行了地籍调查，经局业务会审、审核，于2012年8月1日给第三人换发了齐国用（2012）第80号国有土地使用证书，该证载明：土地使用权人：山东省农业管理干部学院，用途：科教用地，使用权类型：划拨，使用权面积：170.57公顷。另查明，原告就土地使用问题分别于2003年5月30日、31日向齐河县财政局交纳罚款32,217.60元及土地出让金207,803.52元。但原齐河县土地管理局并未与原告签订土地使用权出让合同。2016年，原告曾向齐河县人民政府提交《关于协调办理土地证的请示》，要求政府协调为其实际占用的30.8亩土地办理土地证。2020年7月16日，被告对原告的法定代表人赵德银出具了《信访事项处理意见书》。该意见书中载明“赵德银：您反映鲁银纺织有限公司在齐河人民政府2003年土地市场清理整顿工作中，为其实际使用的土地交纳了出让金和罚款。现要求为鲁银纺织有限公司办理土地使用证的问题，答复如下：因鲁银纺织有限公司目前使用的土地现在的实际权利人为山东农业工程学院，建议您代表鲁银纺织有限公司与山东农业工程学院进行协商，要求山东农业工程学院放弃对该宗土地的权利，并申请办理变更登记，若协商不成，可以通过司法程序解决土地登记问题。”被告对原告的要求并未作出实际处理。 原审法院认为，本案争议的焦点有三个：一、原告的起诉是否超过起诉期限；二、原告与第三人之间就部分土地使用权归属是否存在争议；三、被告对第三人作出的变更土地登记行为是否合法。关于焦点一：原告在2003年5月份向齐河县财政局就土地使用交纳了罚款和土地出让金，原告的法定代表人要求被告给其公司办理土地证，被告对原告出具的信访意见书，均不能证明原告知道或应当知道被告给第三人作出的变更土地登记的事实。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。原告因土地使用权而提起诉讼，应按照上述规定，适用最长期限保护原告的诉权。被告给第三人变更土地登记是在2012年8月，原告于2020年8月31日向一审法院起诉，未超法定的起诉期限。关于焦点二：第三人通过法定审批程序，以划拨方式取得国有土地使用权，土地面积170.57公顷，登记在第三人名下，原告与第三人签订了多份土地租赁合同，且一直向第三人交纳租金，期间系土地使用租赁关系，土地使用权归属明确。本案被诉行政行为系被告在第三人土地初始登记的基础上，因土地用途改变而进行的土地变更登记，土地性质及使用权归属并未改变。原告认为其与第三人存在土地使用权属争议，进而主张被告作出的土地变更登记违法的意见，本院不予采纳。关于焦点三：《土地登记办法》第四十八条第一款规定，土地的用途发生变更的，当事人应当持有关批准文件和原土地权利证书，申请土地用途变更登记。本案中，登记在第三人名下的国有划拨土地因改建升本的要求及院内建筑的改建，初始登记的土地用途为农场用地改为科教用地，经第三人申请，齐河县人民政府批准及被告讨论决定，被告依照上述规定给第三人换发了土地证书，被告为第三人作出的土地用途变更登记符合法律规定。原告的诉求没有事实和法律依据，应予驳回。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告齐河县鲁银纺织有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人鲁银公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.判令撤销(2020)鲁1482行初33号行政判决书，改判支持上诉人的诉讼请求。2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、被上诉人根据齐河县政府的要求清理整顿第三人使用的土地，收取了上诉人的土地出让金和罚款，又为第三人办理了土地权属变更登记，一审判决认定土地使用权权属明确，认定事实错误。齐河县人民政府于2003年3月6日发布《齐河县人民政府关于深入开展土地市场清理整顿工作的通知》(以下简称《通知》)，对齐河县土地市场进行清理整顿，清理整顿的重点共有12项，其中包括第3项“行政、事业单位原划拨用地已转为经营性用地，但未按规定向政府缴纳土地收益的”和第4项“改变用地条件、用途，需要补办手续，补交地价款的”；要求“凡符合规划的违法占地，要在2003年3月20日前主动申报、补办规划、用地、出让手续，补签出让合同，补交土地出让金和其他税费。”涉案土地原为齐河县人民政府划拨给第三人使用的土地，上诉人租赁该土地用于生产经营，改变了土地用途，属于齐河县人民政府清理整顿范围。原齐河县国土资源局对上诉人罚款32217.6元，并要求交纳土地出让金207803.52元，上诉人缴纳了全部土地出让金和罚款。上诉人至今仍占有、使用涉案土地。2012年8月，原齐河县国土资源局对上述土地为第三人进行了变更登记，齐河县人民政府为第三人颁发了齐国用(2012)第80号国有土地使用证，土地用途变更为科教用地。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：。(四)因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款规定：“迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，应当无偿收回其划拨土地使用权。”根据以上规定及齐河县人民政府土地清理整顿结果，一审第三人将土地出租给上诉人，停止使用原划拨的国有土地，被上诉人应当无偿收回。同时被上诉人收取了上诉人罚款和土地出让金，认可上诉人对土地享有合法使用权，应当为上诉人办理土地出让手续，进行权属登记。根据当时有效的《土地登记办法》第十八条第一款的规定，有下列情形之一的，不予登记：(一)土地权属有争议的；(二)土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的。山东省农业管理干部学院实习农场违法违规将划拨土地出租给上诉人，齐河县人民政府和被上诉人对此进行清理整顿，决定将涉案土地出让给上诉人，收取了被上诉人土地出让金，上诉人和第三人对土地权属存在争议。被上诉人收取了土地出让金，但尚未办理土地权属登记，土地违法违规行为仍在处理中。被上诉人依法不应给第三人办理变更登记。正是因为被上诉人为第三人办理了土地变更登记，将土地登记在第三人名下，双方才对土地使用权存在争议。土地登记在第三人名下不是认定权属的依据，而是双方争议的原因。一审判决以土地登记在第三人名下为由认定土地使用权归属明确，理由明显不足，认定事实错误。二、上诉人的法定代表人与第三人签订土地租赁合同在土地清理整顿前，且因被上诉人一直未给上诉人办理土地权属登记，上诉人履行原租赁合同约定向被上诉人支付租金，签订土地租赁合同及支付租金不能成为土地使用权属不明确的理由。自1992年开始，上诉人的法定代表人赵德银拥有或管理的单位开始租赁涉案土地，赵德银与第三人最后一次签订《租赁合同》的时间为2000年5月29日，租赁期限20年。齐河县人民政府清理整顿土地市场的时间为2003年，被上诉人收取罚款和土地出让金的时间为2003年。土地清理整顿在土地租赁合同签订后，上诉人对涉案土地享有权利的依据是2003年齐河县政府及被上诉人土地清理整顿，显然不能以2000年签订租赁合同来否定自2003年开始上诉人对涉案土地享有权利。一审判决以双方存在土地租赁关系，认定土地权属明确，认定事实错误。被上诉人一直没有为上诉人办理不动产权属登记，土地仍然登记在第三人名下，从形式上看第三人拥有土地使用权，并且为了维护上诉人与第三人的良好关系，保障上诉人正常生产经营，于是上诉人向被上诉人交纳了租金。虽然上诉人交纳租金，但一直没有明确放弃主张土地权利，且交纳租金的行为也不能视为放弃主张土地权利。一审判决以上诉人交纳租金，认定土地权属明确，认定事实错误。三、土地使用权存在争议，即使不属于人民法院受案范围，法院也应驳回起诉，而不应驳回诉讼请求。被上诉人对同一土地给予双方当事人使用权，一方面清理整顿第三人的土地，收取第三人的土地出让金和罚款，实际上是认可上诉人对涉案土地享有土地使用权，只是没有为上诉人办理土地权属登记。另一方面又为第三人办理土地权属登记。双方对土地使用权存在争议，该土地争议是齐河县人民政府与被上诉人土地清理整顿行为所导致。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。”原国家土地管理局颁发的《土地权属争议处理办法》第五条第一款规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。”因此，即使不属于人民法院受案范围，法院也应当说明原因，驳回上诉人的起诉，而不应驳回上诉人的诉讼请求。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，为维护上诉人合法权益，特提起上诉，请人民法院依法判决，判如所请。 被上诉人齐河县自然资源局答辩称，涉案划拨用地使用权一直登记在第三人名下，上诉人与第三人系土地使用权租赁关系，土地使用权归属明确，答辨人依据第三人的申请换发土地使用权证符合法律规定。 被上诉人山东农业工程学院未提交书面答辩意见。 本院审理查明事实同原审法院认定事实一致。 本院认为，本案双方当事人争议的主要问题是被上诉人齐河县自然资源局为被上诉人山东农业工程学院作出的变更土地登记行为是否合法。 原《土地登记办法》（2008年2月1日起施行）第四十八条第一款规定：“土地的用途发生变更的，当事人应当持有关批准文件和原土地权利证书，申请土地用途变更登记。”本案中，齐河县人民政府于1999年8月5日为原山东省农业管理干部学院颁发齐国用（99）第044号国有土地使用证，该证载明用途为农场用地，使用权类型为划拨，使用权面积170.57公顷。根据原山东省农业管理干部学院的申请，经地籍调查及业务会审、审核，原齐河县国土资源局于2012年8月1日为该学院换发齐国用（2012）第80号国有土地使用证，该证载明用途为科教用地，使用权类型为划拨，使用权面积170.57公顷。可见，由于涉案土地用途由农场用地变更为科教用地，被上诉人山东农业工程学院申请进行土地用途变更登记，被上诉人齐河县自然资源局经调查、审核，为其进行土地变更登记，符合当时有效的《土地登记办法》的规定，本院予以确认。上诉人鲁银公司与被上诉人山东农业工程学院多次签订土地租赁合同，双方均按约定履行租赁合同权利义务，土地租赁关系清楚。上诉人所述向被上诉人齐河县自然资源局缴纳土地出让金和罚款问题，应另行解决。 综上，上诉人鲁银公司上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人齐河县鲁银纺织有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二一年二月二十三日 法官助理李峰 书记员李杨