河南省郑州市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）豫01行赔初251号原告河南福东来墙材有限公司，住所地郑州市**侯寨乡郭家咀。法定代表人范宗权，执行董事。委托代理人赵盼，河南宇法律师事务所律师。委托代理人范福来，该公司工作人员。被告郑州市二七区人民政府，，住所地郑州市**政通路**委托代理人郭刘军，该单位工作人员。委托代理人朱红群，河南千业律师事务所律师。原告河南福东来墙材有限公司（以下简称“福东来公司”）因与被告郑州市二七区人民政府（以下简称“二七区政府”）行政赔偿一案，于2020年12月24日向本院提起行政赔偿诉讼，本院于当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年1月21日公开开庭审理了本案。原告福东来公司的委托代理人赵盼、范福来，被告二七区政府的委托代理人郭刘军、朱红群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告福东来公司向本院提起诉讼请求：1.判令被告赔偿原告被强拆厂区建筑物及附属物损失共计2957.53万元（详见《原告附属物赔偿清单》）。2.本案的诉讼费用由被告承担。事实和理由：2006年4月16日，郑州市二七区侯寨乡郭家咀村村民范福来与该村第四村民组联营兴办企业，承包本村31.26亩集体土地（荒地不能耕种）用于经营活动，双方签订的《土地承包合同》第八条之约定，合同有效期内，如承包土地被征收，建筑设施及其他地上附属物补偿归范福来所有，范福来按照承包合同约定向第四村民组交付租金至2017年4月15日。2006年6月1日，郑州市二七区发改委审批同意原告（由范福来设立）在侯寨乡郭家咀村建设年产10万立方米粉煤灰加气砼生产线；2007年4月10日，郑州市二七区环保局同意福东来公司审批手续；2007年6月1日，原告经郑州市二七区市场监督管理局批准设立，经营范围为：生产销售混凝土砖、蒸压混凝土加气砌块。原告依法成立后，即在租赁土地上建设了车间厂房、宿舍及办公用房等附属设施开始生产，在安全生产、产品质量等方面数次获得相关部门的表彰。2012年该企业被河南省发改委批准为免税企业，属于郑州市能源综合利用认定企业，一直经营良好。2015年，根据政府环保部门整治环保污染的相关要求，原告出资上千万人民币对厂区生产车间、厂房等进行了全面的升级改造，所有库房、车间以及原材料库都升级为钢结构房，符合上级环保标准，满足不许裸露黄土的规定，并由原来年产15万立方米提升为30万立方米。2017年6月10日，郭家咀村第四村民组按照郑州市二七区金水源街道办事处（以下简称“办事处”）的要求通知原告停止经营，理由是该地块被政府征收，不能再进行生产经营，要求原告立即停产，并拆除相关建筑物以及厂房和设备，直至2020年拆除前，原告被迫停产长达三年之久，蒙受了巨大的经济损失。2020年初，办事处及郭家咀村委会负责人与原告沟通拆迁补偿事项，但在未经原告同意、未与原告签订补偿协议的情况下，被告于2020年5月9日对原告厂区实施了强制拆除，后原告依法提起行政诉讼，经河南省高院（2020）豫行终2732号行政判决确认被告强拆原告厂区的行为违法，原告厂区的建筑物、附属物、生产设备等相关财产遭受巨大损失，原告有权要求被告予以赔偿。综上，原告依法提起诉讼，请求人民法院依法判决。原告福东来公司向本院提交以下证据：第一组证据：河南省高级人民法院（2019）豫行终2732号行政判决书，证明原告厂区被违法拆除等相关事实。第二组证据：1.2013年、2014年郭家咀村第四村民组出具的收据两份，2016年郭家咀村第四村民组会计刘伟出具的收到条一份。2.2012年10月-2014年12月城镇土地使用税《税收完税证明》复印件九份，2012年10月-2014年9月房产税《税收完税证明》复印件八份，2016年10月-2020年6月城镇土地使用税、房产税《税收完税证明》一份。3.原告对公账户银行流水一份四页。4.《清税证明》一份。证明目的：1.原告按照《土地承包合同》向村委会交付租金至2017年4月15日，合法租用村集体土地用于合作经营建设，属于本村村民和村集体的联营企业。2.原告依法向税务部门交纳城镇土地使用税至2020年6月，每季度6600元（2019年之后为3300元），每年26400元，但相关部门一直未为原告办理用地手续，根据《财政部国家税务总局关于集体土地城镇土地使用税有关政策的通知》，（财税〔2006〕56号），原告所使用土地系集体建设用地且为合法用地，如属违法用地，税务部门不会收取相关税费。3.原告依法缴纳房产税至2020年6月，每季度252元，每年1008元，原告的相关房产为合法房产。第三组证据：1.二七发统字〔2006〕18号文件。2.二七区环保局建设项目环境环境影响登记表审批意见一份。3.营业执照复印件一份。证明目的：原告经相关部门批准后依法设立，经营范围及经营行为合法合规。原告在厂区范围内建设厂房、仓库等配套设施符合相关规定。第四组证据：1.郑州市建筑材料备案证明原件一份。2.河南省新型墙体材料认定证书原件一份。3.荣誉证书三份。证明目的：原告在安全生产产品质量等方面表现突出，数次获得相关部门的表彰，系当地合法优质企业。第五组证据：1.河南省资源综合利用认定证书一份。2.河南省排放污染物申报登记注册证，即排污核定通知书各一份。证明目的：原告在2014年、2015年一直在合法合规经营。第六组证据：1.二七区大气污染防治工作领导小组办公室关于提升扬尘污染企业环境污染防治设施标准的通知一份。2.限期改正环境违法行为通知书一份。证明目的：2015年下半年到2016年二七区集中进行大气治理，根据政府相关部门整治环保污染的相关要求，原告及周边企业均对厂矿等进行了升级改造。原告出资上千万元对厂区生产车间、厂房等进行了全面的升级改造。所有库房、车间以及原材料库都升级为钢结构房，并由原来年产15万立方米提升为30万立方米。第七组证据：2017年6月10日郭家咀村第四村民组通知一份。证明目的：2017年6月10日，第四村民组按照金水源办事处的要求通知原告停止经营，并要求原告拆除相关设备。被告正式通知原告要征收拆迁原告厂区。第八组证据：1.河南信大测绘科技有限公司出具的福东来公司厂区现状图测绘技术报告及附件平面图原件一份、情况说明一份。2.河南信大测绘科技有限公司出具的情况说明一份，原告厂区被强拆前照片一组八张。3.2020年5月29日郭家咀村整租地内建筑物树木及附属物登记表一份。4.原告厂区2020年5月9日被强制拆除附属物清单一份。5.室内物品清单一份19页。证明目的：原告厂区本次被强制拆除前的建筑物等附属物现状及范围，除砖混3号办公楼未被拆除外，其他均被拆除。第九组证据：郑政通〔2019〕19号文件。证明目的：1.涉案土地2019年被征收，原告附属物至少应当按照郑政文〔2014〕142号文进行赔偿。2.该文明确自发布之日起，新增加的地上附属物不予办理补偿登记。原告附属物在此之前形成，依法应当赔偿。第十组证据：河南省高级人民法院（2019）豫行赔终706号行政赔偿判决书一份。证明目的：原告被拆除砖混建筑可参考该判决认定标准计每平方米4500元进行赔偿。第十一组证据：原告2015年1到12月财务报表12份。证明目的：原告2015年全年的营业收入为5974860.57元。原告每月主张25万元的停产停业损失合理合法。被告二七区政府答辩称：涉案厂房系违法建筑,原告要求赔偿无事实与法律依据。首先,涉案房屋系原告在整体村庄改造开始后私自违法加建。《中共郑州市委郑州市人民政府关于加强城乡规划土地建设管理和投融工作的意见》第三规定，加强规划监督监察。违法建设纳入网格化管理,按照网格化管理机制,及时发现并制止违法建设,规划部门要下派执法人员分包办事处,及时依法查处各类违法建设。”《郑州市集体土地上村民住宅建设规划管理暂行办法》(郑政文〔2011〕11号)第三条规定，在城市、镇总体规划确定的建设用地范围内,已纳入近期(五年)建设或改造计划的集体土地上,不得新建、扩建住宅。《侯寨乡郭家咀村拆迁补偿安置实施方案》第六条规定，对违法、违规建筑一律不予安置、补偿。根据上述规定,对违法建筑,不应予以补偿安置。2013年9月15日涉案村庄即郭家咀村开始进行整体拆迁改造,通过并公告安置实施方案,对村庄周边的地上附属物进行了清点,对原告厂区土地上的附属物也进行了清点确认,原告对清点结果予以认可,清点的结果与后来范福来签字的附属物清单是一致的。自拆迁改造开始后,原告与郭家咀村均认可涉案土地属于待拆迁征用土地,不得再加建任何附属物,原告也并未再向郭家咀村支付过租金。2016年,福东来公司未经任何人同意,私自在租用的空地上加建房屋,加建后,侯寨乡人民政府对福东来公司下达了违法建筑通知,环保部门对福东来公司也进行了处罚。上述事实已由(2020)豫01行初565号行政判决书予以确认。因此,原告诉请的房屋系违法建筑,不应予以任何补偿。其次,涉案厂房由原告自行拆除部分,并非全部由被告强拆。2019年-2020年,村里多次与原告沟通,最终双方达成一致意见,由原告自行拆除厂房(因厂区内有生产设备),由村委会对双方没有争议的附属物先行补偿,对2016年加建的有争议的部分仓库通过诉讼进行解决。在此情况下,2020年4月,福东来公司开始陆续找人自行拆除厂区内的厂房。该事实也由(2020)豫01行初565号行政判决书确认。因此,原告厂房并非全部由被告实施拆除。即使认定答辩人强拆违法,根据《中华人民共和国赔偿法》第二条的规定，结合最高人民法院相关判例指导意见可知,国家赔偿的对象是公民、法人和其他组织的合法权益,即行政行为被确认违法,并不必然导致赔偿结果的发生。综上所述,村委会已经对原告厂区的附属物进行了补偿,涉案厂房系原告在拆迁改造后私自违法加建,原告要求对该房屋进行赔偿无事实与法律依据。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告二七区政府向本院提交了以下证据：第一组证据：1.《郑州市二七区人民政府关于同意郭家咀铁三官庙村庄改造方案的批复》（二七政函〔2014〕80号）；2.《郭家咀铁三官庙村村庄改造方案》及三个附图；3.《侯寨乡郭家咀村拆迁改造宣传资料》（含公告、实施方案）；4.郑州市二七区侯寨乡集中整治违法用地建设领导小组于2016年2月28日、2016年3月10日作出的《限期自行拆除违章建筑物的通知书（存根）》及张贴照片；5.二七区金水源街道办事处工作筹备组于2017年2月28日、2017年3月18日，2020年3月24日作出的《限期自行拆除违章建筑物的通知书（存根）》及送达照片；6.卫星地图照片；7.《河南省人民政府关于郑州市2018年度第14批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2019〕696号）；8.郑州市二七区侯寨乡郭家咀社区居民委员会于2020年7月20日出具的《情况说明》。证明目的：涉案厂房系原告在整体村庄改造之后违法加建，原告诉请要求赔偿无事实及法律依据。第二组证据：1.《郭家咀村征租地内建筑物、树木及其附属物登记表》；2.范福来签字的《郭家咀社区拆迁改造附属物兑付表》；3.河南省农村信用社（农商银行）款项支付凭证两张。证明目的：村委已在拆迁改造开始后，就原告的厂房进行清点补偿，原告也签字认可。被告向本院提交以下法律、法规及规范性文件依据：《中华人民共和国赔偿法》第二条，《中共郑州市委郑州市人民政府关于加强城乡规划土地建设管理和投融工作的意见》（三），《郑州市集体土地上村民住宅建设规划管理暂行办法》（郑政文〔2011〕11号）。经质证，各方对对方提交的证据发表了质证意见，结合证据规则，本院对上述证据认证如下：原告提交的第一组证据具备真实性、合法性，与本案具有关联性，本院予以确认。原告提交第二组证据目的是证明其用地手续合法，房产缴纳了房产税，系合法房产，因本案中被告认为其不应补偿的房屋是在涉案村庄改造方案下发之后加建，与用地是否合法及房屋是否缴纳房产税无关，故该组证据与本案争议问题无关，不予采纳。原告提交第三、四、五组证据目的是证明其公司依法设立和经营，并得到政府部门表彰，亦和本案争议的焦点问题无关，本院不予采纳。第六组证据证明原告公司因大气污染防治问题，二七区环保局向其下发通知，要求其加装防尘设施，该证明目的和本案争议问题无关，本院不予采纳。第七组证据能够证明动迁工作组曾通知原告停止施工，并在2017年6月15前将制气设备拆迁到位，本院予以确认。第八组证据中的证据1、2系福东来公司委托河南信大测绘科技有限公司出具的厂区现状图测绘技术报告及情况说明等，因系单方委托，在无其他证据佐证的情况下，本院不予采纳。证据3具备真实性、合法性，与本案具有关联性，本院予以确认。证据4、5系原告单方制作，在无其他证佐证的情况下，本院不予采纳。第九组证据与本案待证事实无关，不予采信。第十组证据与本案待证事实无关，不予采信。第十一组证据系原告公司财务报表，原告提交该证据目的是主张停产停业损失，因该损失并非国家赔偿法规定的直接损失的范畴，故对该证据，本院不予采信。被告提交的第一组证据中的1-7具备真实性、合法性，与本案具有关联性，本院予以确认，对其是否可以实现其证明目的，在本院认为部分综合评述。证据8《情况说明》中载明的内容，与被告提交的证据4、5可以互相印证的部分，本院予以采信。第二组证据具备真实性、合法性，与本案具有关联性，本院予以采信。本院经审理查明：2006年4月16日，原告福东来公司原法定代表人及实际控制人范福来（乙方）与郑州市二七区侯寨乡郭家咀第四村民组（甲方）签订《土地承包合同》，约定乙方承包该村民组集体土地用于经营，承包期限自2006年4月16日至2036年4月16日，如终止合同设备由乙方处理；合同有效期内，如该土地被征用，双方均应服从，关于土地的补偿费用归甲方所有，建筑设施及其他地上的附属物的补偿归乙方所有，但甲方应按乙方实际使用的时间收取承包金，多退少补等等。同年5月11日郭家咀村委会出具《证明》称郑州福东来墙材有限公司（法人福东来）租用郭家咀四组土地31.26亩。2016年3月16日“刘伟”出具“今收到租金55985.56元”的收到条给原告。福东来在该承包土地上成立原告河南福东来墙材有限公司，经营范围为生产销售混凝土砖、蒸压混凝土加气砌块。2013年9月郭家咀村开始进行整体拆迁改造，2014年拆迁完毕，原告称被告未启动对原告厂区的征迁工作，被告及郭家咀村委会称二七新区合村并城指挥部对包括原告使用的土地在内的村庄所有土地上的地上附属物进行了清点测量，范福来在清点单上签字确认，郭家咀村自2013年起已拆迁，范福来及原告至今未按照土地租赁协议约定标准支付过土地租赁费。经核实，“郭家咀村征、租地内建筑物、树木及其附属物登记表”上登记的附属物项目及其具体情况，是2013年该村合村并城拆迁改造等对原告当时厂区状况进行的普查登记。2016年原告在原租赁土地上对厂区生产车间、仓库进行改建、增建。原告称是根据政府相关部门整治环保污染的要求；被告及村委会称是原告未经任何单位审批同意私自在征收之前租用的土地上加建房屋，加建后侯寨乡人民政府对原告下达了违法建筑通知，环保部门对原告进行了处罚，因原告要求对其2016年私自加建的附属物进行补偿，导致原告厂房一直未能拆迁。2017年10月动迁工作组书面通知原告“按照办事处工作要求，经多次与该公司负责人协商将全面停止施工，并必须在2017年6月15日前将所有制气供气设备拆迁到位”，动迁组成员签名。2018年4月24日“范福来为配合村组工作，同意丈量仓库西头两个库房（文化厅工作已占）。仓库长33米，宽24米”，范福来签名确认。“现丈量面积按福东来整体拆迁补偿标准计算。订于2018年4月28日之前拆除。”动迁组成员签名。2019年6月11日河南省人民政府作出《关于郑州市2018年度第十四批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2019〕696号），同意郑州市人民政府征收侯寨乡等6个农村集体经济组织集体土地共计58.7778公顷，其中包括原告厂区所占土地。2020年初郑州市二七区金水源街道办事处工作筹备组及郭家咀村委会负责人与原告沟通拆迁补偿事宜。2020年5月9日原告厂区被拆除。显示日期为2020年5月29日的《郭家咀村征、租地内建筑物、树木及其附属物登记表》对原告的附属物进行了登记，共计补偿原告2041085.30元；原告明确在该表上注明“此附属物表登记的仅为部分附属物，今先领2041085.30元。最终补偿标准、金额以协商或法院判决为准。2020年6月8日。”动迁组成员也在该表上签名。原告称该表的制作时间显示为2020年5月29日，但相关部门并非该日对原告厂区附属物测量后制作，该表中的附属物系2013年左右村委会测量统计，表中所涉附属物系原告厂区2016年改造前的附属物，部分已经不存在，部分已升级改造，例如水泥地面厂区改造后面积已增加；碎石地坪已改建为仓库；围墙已不存在；钢架铁皮顶棚系老生产车间，2016年已重建为新生产车间等等。原告向本院提交了《关于的说明》《关于2020年5月29日附属物登记表的说明》《关于原告厂区被强拆范围的说明》《情况说明》（河南信大测绘科技有限公司）及该公司受原告委托对当时原告厂区现状用无人机拍摄照片阐明和印证其主张。2020年6月16日原告实际控制人范福来签订《郭家咀社区拆迁改造附属物兑付表》，确认补偿金额2041085.30元，次日范福来银行账户收到该笔款项。郭家咀村委会出具的《情况说明》中称，郭家咀村委会2019年至2020年期间多次与原告协商拆迁事宜，最终原告同意先行补偿拆迁清点单上的地上附属物，对2016年私自加盖有争议附属物的补偿事宜通过诉讼解决，因原告厂房内有生产设备，拆除工作由原告自行负责，2020年4月原告开始陆续找人自行拆除2016年私自加盖厂区内的厂房，2020年5月9日除了两层的办公楼，原告对清点清单上的地上附着物自行拆除，村委会将清点清单上核算金额支付给原告实际控制人范福来。原告对该表中的附属物范围、补偿标准及金额均不认可。2020年5月27日原告向本院提起诉讼，请求确认被告拆除其厂房行为违法，本院于2020年9月27日作出（2020）豫01行初565号一审判决，确认被告强制拆除行为违法。被告上诉后，河南省高级人民法院于2020年10月29日作出二审判决，驳回上诉，维持原判。之后，原告向本案提起本案赔偿诉讼。本院认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。在被告二七区政府组织实施拆除原告福东来公司厂房的行为已被生效判决确认违法，对原告福东来公司财产造成的直接损失应予以赔偿。具体到本案的特殊情况，本院认为判决被告二七区政府针对福东来公司请求赔偿事项作出处理决定更为适宜，理由如下：首先，由于原、被告双方对本案的关键证据《郭家咀村征、租地内建筑物、树木及其附属物登记表》分歧较大，双方均无有力证据印证该表形成的确切时间和与厂区实际情况相符程度，且在厂区物品方面被告未提交任何证据，原告仅提交有物品清单。由于双方的举证不力，在案证据的缺乏，导致本院无法直接作出赔偿判决。其次，虽然根据行政诉讼法的规定，人民法院可以酌定赔偿数额，但酌定的前提是运用逻辑推理、生活经验和生活常识，可以酌定出与原告损失基本相符的赔偿数额。因本案被拆除的系墙材公司的厂房，不是一般居住用房屋，对此类公司生产面积需要有多大，什么样的设备或者物品是生产所必需，不是人民法院可以依据一般生活经验和常识可以酌定的。因此如非必要，本案不应采用酌定的方式确定赔偿数额。鉴于此，有关赔偿事项和赔偿数额，被告作为赔偿义务机关应当进一步审查核实。在审查核实的基础上，双方可对赔偿事宜进行协商。如果协商不成，从实质解决争议、减少当事人诉累、节约国家司法和行政资源角度，本案在损失赔偿处理问题上宜按照全面赔偿原则，由被告对原告的合法权益全面及时赔偿到位。因此本院责令被告二七区政府限期作出赔偿决定，在维护原告合法权益的同时，使原告利益与公共利益得到衡平处理。被告在承担赔偿责任时应当秉持全面赔偿和公平合理的原则，并可综合考量当地其他项目的类似补偿的方式与标准。需要指出的是，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”据此，支付赔偿金及返还财产、恢复原状均是国家赔偿的赔偿方式。原告房屋所占土地原系租用郭家咀村土地，现已经河南省人民政府征地批复批准征收，因此恢复原状不具备现实可能性，对原告的直接损失以支付赔偿金的方式赔偿符合客观实际和法律规定，此是其一。其二，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”就本案而言，直接损失应当包括因违法拆迁行为对被拆除房屋、附属物等造成的损失及物品损失。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十二条、第三十六条第八项之规定，判决如下：责令被告郑州市二七区人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告河南福东来墙材有限公司依法作出赔偿决定。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并提交副本一式八份，上诉于河南省高级人民法院。审判长 王 冰审判员 董正方审判员 姚付良二〇二一年二月七日书记员 李燕辉