江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终685号 上诉人（原审被告）南通市崇川区任港街道办事处，住所地南通市外环西路**。 法定代表人邓成杰，主任。 委托代理人张磊，南通市崇川区任港街道办事处工作人员。 委托代理人戴淋玲，江苏大仁律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王学军，男，1964年2月8日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人刘杨，北京德和衡律师事务所律师。 原审被告南通市崇川区城市管理局，住，住所地南通市崇川区唐闸街道公园南苑**综合楼/div> 法定代表人顾斌，局长。 应诉负责人孙某，副局长。 委托代理人马永东，南通市崇川区城市管理局工作人员。 委托代理人季翔，江苏紫琅律师事务所律师。 上诉人南通市崇川区任港街道办事处（以下简称任港街道办）因断电、围挡行政强制措施一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初510号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2006年3月20日，原南通市房产管理局产权监理处向王学军颁发了坐落于南通市人民××路××号的房屋所有权证4本，其中产权证号为南通房权证字第××号的房屋所有权证登记的房屋状况分别为1幢（房屋结构为砖木，建筑面积319.76平方米，设计用途为非住宅）、10幢（房屋结构为砖木，建筑面积16.72平方米，设计用途为非住宅）、11幢（房屋结构为砖木，建筑面积314.94平方米，设计用途为非住宅）、12幢（房屋结构为砖木，建筑面积21.29平方米，设计用途为非住宅）、13幢（房屋结构为砖木，建筑面积3.87平方米，设计用途为非住宅）；产权证号为南通房权证字第××号的房屋所有权证登记的房屋状况分别为14幢（房屋结构为砖木，建筑面积10.89平方米，设计用途为非住宅）、15幢（房屋结构为砖木，建筑面积240.84平方米，设计用途为非住宅）、16幢（房屋结构为砖木，建筑面积15.23平方米，设计用途为非住宅）、17幢（房屋结构为砖木，建筑面积51.22平方米，设计用途为非住宅）、18幢（房屋结构为砖木，建筑面积6.42平方米，设计用途为非住宅）；产权证号为南通房权证字第××号的房屋所有权证登记的房屋状况分别为19幢（房屋结构为砖木，建筑面积32.45平方米，设计用途为非住宅）、2幢（房屋结构为砖木，建筑面积50.97平方米，设计用途为非住宅）、3幢（房屋结构为砖木，建筑面积12.23平方米，设计用途为非住宅）、4幢（房屋结构为混合，建筑面积252.46平方米，设计用途为非住宅）、5幢（房屋结构为砖木，建筑面积121.03平方米，设计用途为非住宅）；产权证号为南通房权证字第××号的房屋所有权证登记的房屋状况分别为6幢（房屋结构为砖木，建筑面积147.37平方米，设计用途为非住宅）、7幢（房屋结构为砖木，建筑面积87.16平方米，设计用途为非住宅）、8幢（房屋结构为砖木，建筑面积21.61平方米，设计用途为非住宅）、9幢（房屋结构为混合，建筑面积18.80平方米，设计用途为非住宅）。2020年3月6日，南通市水城市副中心建设指挥部向王学军发出通知，通知的主要内容为：“……自2017年以来，崇川区分片分步对五水片区范围内房屋实施搬迁，截至目前大部分单位已完成搬迁，现对尚未搬迁的企业通知如下：一、任港街道办作为搬迁补偿单位对五水片区红线范围内的非住宅房屋实施搬迁补偿。二、被搬迁单位须在2020年3月31日前与任港街道办签订房屋搬迁补偿协议，于2020年6月30日前完成搬迁交房并拆除。三、取得不动产证或批建手续的非住宅房屋，按照搬迁补偿的相关文件评估补偿……”，后王学军与任港街道办未签订搬迁补偿协议。2020年5月20日，任港街道办牵头有关部门，对王学军房屋的供电设施予以切断，使用挖机在王学军房屋门前现场取土、堆土，并封堵道路。 任港街道办作为委托单位向常州市建筑科学研究院集团股份有限公司申请对位于南通市××××号房进行房屋危险性鉴定，该单位于2020年6月1日进行现场勘查，并于2020年6月10日出具检验鉴定报告，鉴定结论为南通市××××号1幢、2幢、8幢、9幢、11幢、13幢、15幢、16幢、17幢、18幢、19幢房危险性均评定为D级，承重结构已不能满足安全使用要求，房屋整体处于危险状态，构成整幢危房。2020年6月29日，任港街道办张贴关于对王学军户危房进行整体拆除及补偿安置方案的公告。2020年7月3日，任港街道办组织人员对王学军的全部房屋予以强制拆除。王学军认为任港街道办、南通市崇川区城市管理局（以下简称崇川城管局）断电、堆土设置围挡的行为违法，诉至一审法院，请求：1.确认任港街道办、崇川城管局于2020年5月20日将王学军位于南通市××××号商铺的电表拆掉、电线剪掉的断电行为违法；2.确认任港街道办、崇川城管局对王学军位于南通市××××号商铺实施的围挡行为违法。 一审法院认为，本案争议在于，1.王学军提起本案诉讼是否属于行政诉讼的受案范围；2.任港街道办、崇川城管局的诉讼主体资格是否适格；3.任港街道办实施的断电、堆土围挡行为是否合法。 关于王学军提起本案诉讼是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，任港街道办实施的断电、堆土围挡的行为，客观上对王学军的房屋及经营造成了影响，王学军当然有权提起行政诉讼。任港街道办认为其实施的断电、堆土围挡行为系为后续拆除行为做的准备工作，属于过程性行为。但本案王学军在任港街道办实施断电、堆土围挡行为时，即对任港街道办的行为不服，并在案涉房屋被拆除前，已向法院提起行政诉讼。故任港街道办实施的断电、堆土围挡行为，在王学军提起诉讼时，并未被任港街道办后续的拆除行为所吸收，应当作为单独的行为予以评价。任港街道办认为其实施的行为系过程性行为，王学军提起的诉讼不属于行政诉讼受案范围的意见，不予采信。 关于任港街道办、崇川城管局诉讼主体资格是否适格的问题。任何人都应当对自己的行为承担相应的责任，对于行政机关更是如此。行政机关应当对自己作出的决定和实施的行为承担相应的法律责任。这既是依法行政的应有之意，也是保证行政相对人合法权益的必然要求。王学军案涉房屋所在区域涉及协议搬迁，在南通市水城市副中心建设指挥部向王学军发出的通知中，明确了任港街道办作为搬迁实施的主体。任港街道办也明确承认由其组织实施了对王学军房屋断电以及堆土设置围挡的行为，故应当由任港街道办承担相应的行为后果。崇川城管局虽然有工作人员在现场，但未有证据证明其实施了断电、堆土围挡的行为，任港街道办也明确系其要求崇川城管局派员到场维持秩序，故相应的法律后果应当由任港街道办承担。 关于任港街道办实施的断电、堆土围挡行为是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十七条第一款规定，实施房屋征收应当先补偿，后搬迁。第三款规定，任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。本案中，虽然任港街道办对王学军所在区域房屋实施的系协议搬迁，但同样可参照适用《征补条例》的相关规定。任港街道办辩称其采取断电、堆土设置围挡的行为系因王学军房屋为危房，为保护人民群众的生命安全所为，但从任港街道办提交的证据来看，任港街道办设置围挡的时间为2020年5月20日，而任港街道办委托有关机构作出鉴定的时间为2020年6月10日，任港街道办的陈述显然不能成立。同时，根据任港街道办提交的《南通市危房解危办法》的规定，对房屋进行危房鉴定申请的主体应当是危房所有人。本案中，委托进行危房鉴定的系任港街道办，明显不符合相关法律法规规范性文件的规定。任港街道办在王学军房屋未被确认为危房，亦未签订搬迁补偿协议的情况下，对王学军房屋采取断电，在王学军房屋周边采取中断道路、设置围挡的行为，客观上构成了《征补条例》所禁止的采取断电、中断道路通行的非法方式迫使王学军搬迁，应当给予否定性评价，故应当确认任港街道办实施的行为违法。 综上，王学军要求确认断电、堆土设置围挡行为违法的主张应予支持。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认任港街道办于2020年5月20日对王学军位于南通市××××号的房屋实施断电、堆土设置围挡的行为违法。 任港街道办不服提起上诉称，任港街道办实施的被诉行为属危房解危初期临时性行为，为后续正式解危拆除房屋行为所吸收，不应单独评价，不属于行政诉讼受案范围。一审判决认为任港街道办没有权力委托鉴定机构对王学军的危险房屋进行鉴定属适用法律错误。案涉房屋作为经营性用房，其安全使用问题应纳入安全生产管理范围，任港街道办对王学军的危险房屋具有相应的安全管理职责。一审判决将《城市危险房屋管理规定》及南通市危房解危的规范性文件对房屋所有权人、使用人设定的义务变成了排他性的权利，属理解错误。任港街道办对案涉房屋实施断电、围挡、拆除的行为是危房排险行为，适用的是危险房屋排险有关的法律规定，并非适用或参照《征补条例》实施的搬迁行为。法律并不排斥在房屋搬迁中实施危险房屋解危措施，一审判决适用《征补条例》评价被诉行为明显不当。请求撤销原判，改判驳回王学军的起诉。 被上诉人王学军辩称，任港街道办未经任何合法程序，认定案涉房屋系危房，纯属指鹿为马，其上诉理由不能成立。危房解危工作是以危房的真实存在为前提，危房的存在又必须以危房的鉴定为条件，而危房的责任主体是房屋所有人（实际管理人）。案涉房屋一直处于正常使用状态，未有任何危房迹象，任港街道办在拆迁工作启动并入户调查之后，未经任何危房排查、督促程序，对案涉房屋实施断电、堆土设置围挡措施，并单方擅自委托危房鉴定，构成超越职权、滥用职权。任港街道办实施的行为给房屋所有人及使用人造成实际的使用障碍，侵犯了所有权人及使用人的合法权益，且本案提起诉讼之时案涉房屋尚未被拆除，本案属于行政诉讼的受案范围。案涉房屋已经房屋调查、房屋评估、搬迁协商等过程，任港街道办最后以危房解危为由强制拆除了案涉房屋，其断电、堆土设置围挡的目的就是为了逼迫王学军签署协议，一审判决适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 原审被告崇川城管局述称，一审法院关于崇川城管局的相关认定正确，崇川城管局同意任港街道办的观点。请求支持任港街道办的上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要有两个方面，一是本案是否属于行政诉讼受案范围；二是任港街道办实施的断电、堆土设置围挡行为是否合法。 关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。首先，任港街道办于2020年5月20日实施案涉行为时，王学军的房屋危险性鉴定工作尚未启动，谈不上危房解危初期行为；其次，根据《城市危险房屋管理规定》，案涉行为并非解危拆除房屋行为之前的必要措施；再次，王学军提起诉讼时，任港街道办的强制拆除行为尚未发生。因此，案涉行为是任港街道办实施的独立存在的事实行为，王学军作为房屋所有权人认为侵犯了其合法权益，有权提起行政诉讼，本案属于行政诉讼的受案范围。任港街道办认为案涉行为为后续正式解危拆除房屋行为所吸收，不应单独评价，不属于行政诉讼受案范围的理由不能成立，本院不予采信。 关于任港街道办实施的断电、堆土设置围挡行为是否合法的问题。根据本案查明的事实，王学军的案涉房屋位于五水片区搬迁范围，但王学军未能与任港街道办达成搬迁补偿协议，案涉行为即在此背景下发生。如前所述，在任港街道办实施案涉行为时，案涉房屋的危险性鉴定工作尚未启动，更没有危房的检验鉴定报告，任港街道办实施案涉行为的目的显而易见，即采取断电、堆土设置围挡的方式迫使王学军搬迁。在案涉房屋未被确认为危房、双方又未达成补偿协议的情况下，一审法院参照《征补条例》第二十七条的规定对案涉行为进行否定性评价并无不当。 至于任港街道办提到的申请城市房屋安全鉴定的主体问题。根据《城市危险房屋管理规定》的相关规定，申请城市房屋安全鉴定由房屋所有人或使用人向当地鉴定机构提出。根据南通市人民政府通政办发[2015]167号《市政府办公室关于进一步做好市区危房解危工作的意见》和《南通市市区危险房屋解危实施办法（试行）》的相关规定，房屋所有人或实际管理人为解危责任主体，由属地政府统筹协调解危，并有排查、督促、征求住户解危意见等工作流程。虽然任港街道办提到的一些地方性法规如《浙江省房屋使用安全管理条例》中规定了其他主体有委托鉴定的权力，但房屋所有人或使用人委托鉴定仍然是原则，只有在自然灾害造成一定区域内成片房屋受损或重大险情的情况下，有关部门才可以委托鉴定，即适用例外情形是有条件的。本案中，任港街道办迳行对案涉房屋委托鉴定，一审法院认定其不符合规定，并无不当。当然，本案更为关键的问题是，任港街道办未经危房排查、督促、征求住户解危意见等程序，在案涉房屋尚未被鉴定为危房的情况下，直接实施断电、堆土设置围挡行为，侵犯了王学军的合法权益，一审法院确认案涉行为违法符合规定。 综上所述，任港街道办的上诉理由不能成立，本院不予采信。一审法院经审理后所作判决正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人南通市崇川区任港街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二一年二月三日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；