文书内容江苏省镇江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）苏11行初75号原告欧明富，男，汉族，19××年×月×日生，住镇江市。委托代理人陈海燕，江苏文方律师事务所律师。委托代理人仲明锁，江苏文方律师事务所律师。被告镇江市人民政府，住所地镇江市南徐大道×号。法定代表人徐曙海，市长。委托代理人吴向婷，镇江市人民政府工作人员。委托代理人李承举，江苏博事达（镇江）律师事务所律师。第三人镇江新区管理委员会，住所地镇江新区金港大道×号。法定代表人薛峰，主任。出庭应诉负责人朱晓阳，副主任。委托代理人李承举，江苏博事达（镇江）律师事务所律师。委托代理人张曦菡，江苏博事达（镇江）律师事务所律师。第三人江苏润嘉建筑工程有限公司，住所地丹阳市开发区嘉源首府×幢×室。法定代表人戎卫华。第三人江苏中源工程管理股份有限公司，住所地南京市六合经济开发区龙中路×号。法定代表人王俊鹏。第三人欧阳留荣，男，19××年×月×日出生，汉族，住金坛市。第三人闵宽定，男，19××年×月×日出生，汉族，住镇江市。第三人汤乾华，男，19××年×月×日出生，汉族，住镇江市。第三人殷泽华，男，19××年×月×日出生，汉族，住丹阳市。第三人刘志平，男，19××年×月×日出生，汉族，住镇江市。第三人刘长社，男，19××年×月×日出生，汉族，住镇江市。第三人倪扬，男，19××年×月×日出生，汉族，住镇江。原告欧明富不服镇江新区管理委员会作出的安全生产事故报告批复，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。经本院释明，原告将被告由镇江新区管理委员会变更为镇江市人民政府。本院依法追加镇江新区管理委员会、江苏润嘉建筑工程有限公司、江苏中源工程管理股份有限公司、欧阳留荣、闵宽定、汤乾华、殷泽华、刘志平、刘长社、倪扬为第三人。本案现已审理终结。原告欧明富诉称：2020年4月3日，镇江新区管理委员会作出《关于对的批复》，对《江苏润嘉建筑工程有限公司“12.16”一般物体打击事故调查报告》表示同意，该调查报告认定东郡华庭剩余地块12号楼及16号楼项目建设单位江苏润嘉建筑工程有限公司项目经理是欧明富，系事实认定错误，原告对由一个错误事实导出的错误责任认定和处理结果表示不服。现镇江市公安局新区分局丁卯派出所已根据上述批复要求刑事立案并对原告进行传唤，该批复已对原告产生相应的利害关系，将对原告造成不利的法律后果。为查明事实，维护原告的合法权益，起诉请求：1、请求撤销镇江新区管理委员会所作的镇新管复[2020]10号《关于对的批复》；2、本案的诉讼费用由被告承担。被告镇江市人民政府、第三人镇江新区管理委员会答辩称：1、具有作出批复的职责。2019年12月16日上午，由江苏润嘉建筑工程有限公司施工总承包的镇江新区东郡华庭剩余地块12号及16号楼建设项目工地，发生一起物体打击生产安全事故，致1人死亡。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条规定，该事故等级为一般事故。《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定，“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。”《镇江市贯彻执行办法》（镇政办发[2007]154号）规定：“辖市（区）、镇江新区范围内发生的一般事故由事故发生地的该级人民政府、镇江新区管委会负责调查处理和向社会公布事故的处理情况，也可以授权委托有关部门组织事故调查组进行调查。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复。”因此，涉案事故应当由镇江新区管理委员会负责调查，具有对调查报告作出批复的职责。2、行政程序合法。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定：“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。”2019年底及2020年初，新型冠状病毒爆发，不适宜将人员聚集召开事故调查组会议等。镇江新区管理委员会于2020年2月4日作出《关于同意延期递交的批复》（镇新管复[2020]6号），延长调查期限至2020年4月10日。2020年3月30日，镇江新区管理委员会收到《关于申请对批复的请示》及调查报告等材料，经认真审查，于2020年4月3日作出镇新管复[2020]10号批复，行政程序合法。3、事故调查报告认定事实清楚，内容正当。本案中，《江苏润嘉建筑工程有限公司“12.16”一般物体打击事故调查报告》就事故发生单位概况、事故发生经过、事故救援情况、事故造成的人员伤亡和直接经济损失、事故性质和原因、对事故责任人员及责任单位的处理建议、事故防范措施等作了详细描述及分析，且证据材料充足，完全符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条规定。原告在行政起诉状中否认自己项目经理的身份，与事实不符。经事故调查组调查，2019年6月25日，镇江嘉源房地产开发有限公司与江苏润嘉建筑工程有限公司签订的《建设工程施工合同》约定：由江苏润嘉建筑工程有限公司承包东郡华庭剩余地块12号楼及16号楼建设项目，承包人项目经理欧明富。2019年6月27日，镇江新区行政审批局颁发的《建筑工程施工许可证》也载明了施工单位的项目负责人为欧明富。2019年12月23日，欧明富在《询问笔录》中自述“我是江苏润嘉建筑工程有限公司东郡华庭剩余地块12号楼及16号楼建设项目的项目经理。”上述证据足以证明欧明富系工程项目经理。欧明富作为项目部安全生产第一责任人，未切实掌握施工过程中的安全生产状况、未认真履行安全生产管理职责，对事故的发生负有主要管理责任。事故调查报告中关于对欧明富的责任认定及处理建议，事实清楚，内容正当。综上所述，欧明富的诉讼请求没有事实和法律依据，请求依法予以驳回。经审理查明：2020年4月3日，镇江新区管理委员会向江苏润嘉建筑工程有限公司“12.16”一般物体打击事故调查组作出镇新管复[2020]10号《关于对的批复》（以下简称《批复》）：1、同意你组关于事故原因分析和责任认定的意见，同意关于追究相关责任人的建议。请有关部门和单位按照法律、行政法规规定的权限和程序，认真落实对相关单位和人员的责任追究。2、同意你组提出的相关整改措施。请江苏润嘉建筑工程有限公司、镇江嘉源房地产开发有限公司、江苏中源工程管理股份有限公司深刻吸取事故教训，举一反三，全面落实整改到位，确保安全生产，同时请新区城乡建设局和丁卯街道办督促其整改到位，并及时将整改结果和对相关责任人员的处理情况报镇江新区生应局归档。3、鉴于江苏润嘉建筑工程有限公司“12.16”一般物体打击事故调查组的工作已全部完成，现决定撤销事故调查组。《江苏润嘉建筑工程有限公司“12.16”一般物体打击事故调查报告》（以下简称《调查报告》）的主要内容是：2019年12月16日上午10时左右，在镇江新区丁卯街道江苏润嘉建筑工程有限公司的东郡华庭剩余地块12号楼及16号楼建设项目，木工万某某在16号楼三层楼面梁底钢管支撑上解开塔吊吊运的木模板钢丝绳后，被木模板倾倒打中，坠落至二层楼面，经抢救无效死亡，事故直接经济损失约145.8万元。根据法律规定，经镇江新区管理委员会授权，成立由镇江新区生态应急局局长担任组长、新区监察局、生态应急局、公安分局、总工会、城乡建设局、丁卯街道办事处为成员单位的江苏润嘉建筑工程有限公司“12.16”一般物体打击事故调查组，依法开展事故调查。经调查组调查认定，该起事故属生产安全责任事故。具体认定了直接原因和间接原因，对有关责任人员和有关责任单位提出处理建议，关于原告欧明富，认为其系该工程项目经理，对事故发生负有主要管理责任，涉嫌犯罪，建议移送司法机关依法追究其相关责任。另查明，镇江新区管理委员会未将《批复》送达给原告。原告陈述称其是从公安机关和镇江新区城乡建设局获知《批复》和《调查报告》内容的。上述事实有原告、被告提供的批复、调查报告、当事人陈述等证据证明。本院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项、第（六）项、第（八）项、第（十）项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。因此，本案首先应当解决镇江新区管理委员会作出的《批复》是否可诉的问题。按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款、第二十五条、第二十九条、第三十条第一款之规定，重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。事故调查组履行的职责包括认定事故性质和事故责任。该《条例》第三十二条规定的事故处理基本程序为，先由负责事故调查的人民政府对事故调查报告作出批复，然后由有关机关按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分，涉嫌犯罪的依法追究刑事责任。从上述规定内容和程序分析，一方面，从一般规则角度分析，上级行政机关基于下级行政机关的请示所作的批复，在性质上往往属于上下级行政机关之间的内部行为，通常不直接对外产生法律效果，不属于可诉的行政行为范畴。另一方面，从特定情形角度分析，不排除实践中一些人民政府针对事故调查报告等所作的批复，虽然从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作，但在批复中认定了明确具体的事故责任和处理意见，且这种认定具有公定力和约束力，对公民、法人或其他组织的合法权益可能产生直接的不利影响。因此，判断上级行政机关所作批复是否可诉，根本上取决于对上述司法解释有关“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”之规定的科学理解和准确把握。要结合案件的具体情况，分析是否对当事人的实体权益产生实际影响和侵害，是否存在明确设定或者改变其权利义务的情形，是否确有必要对在此环节所作的行政行为的实体、程序合法性单独进行审查判断，从而对不同表现情形的批复的可诉性作出科学合理的界定。本案中，镇江新区管理委员会根据镇江市人民政府授权作出《批复》，同意《调查报告》对事故原因分析和责任认定的意见，同意关于追究相关责任人的建议，并请有关部门和单位按照法律、行政法规规定的权限和程序，认真落实对相关单位和人员的责任追究。该《批复》只是一般性、概括性和程序性的表述，没有对当事人的权利义务作出实质性认定，也没有直接设立或者改变当事人的权利义务，而是建议有关单位依法进行行政处罚或者移送追究刑事责任，尚未对当事人权利义务产生实际影响。从程序上分析，镇江新区管理委员会未将《批复》、《调查报告》送达给原告，该《批复》是对《调查报告》的内部批复，以及对有关部门、单位的督促行为，属于行政机关实施上下级监督管理的内部行政行为，不对原告直接产生法律效力；从内容上分析，《批复》同意《调查报告》对事故原因分析和责任认定的意见，同意关于追究相关责任人的建议，但是未直接对有关当事人作出处理决定，未直接设定、变更原告的权利义务，而是建议有关部门、单位按照职权、法定程序进一步启动行政处罚或者移送追究刑事责任，因此该《批复》不对外发生法律效力，尚未对原告权利义务产生实际影响，不构成对原告合法权益的侵害，不属于行政诉讼受案范围。人民政府对安全生产事故所作批复，包括事故发生单位概况、事故发生经过和事故救援情况、事故造成的人员伤亡和直接经济损失、事故发生的原因和事故性质、事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议、事故防范和整改措施等多方面内容，涉及多个部门、多类人员、多项环节，具有较强的综合性、专业性、政策性，关乎社会稳定、关乎受害群众抚慰、关乎方方面面的评价。人民政府的批复一般不直接对外发生法律效力，而是应由有关部门、单位按照法律、行政法规规定的权限和程序，实施对相关单位和人员的责任追究。在针对不同当事人的具体处理过程中，可能是由有处罚权的行政机关按照行政处罚法等法律规定予以行政处罚，也可能是由公安、检察院、人民法院按照刑事诉讼法的规定追究刑事责任。在行政处罚的过程中，有关当事人既可以依法行使陈述、申辩权，也可以行使行政复议、行政诉讼等权利；在追究刑事责任的程序中，有关当事人可以依据刑事诉讼法等法律规定依法维护自己的权利。本案中，原告主张其不是事故项目的项目经理，不应承担事故责任，可以在行政处罚程序或者刑事追责程序中依法维护自己的权利。因此，本案《批复》不直接对原告的权利义务产生影响，对原告权利义务产生影响的是此后的行政处罚或者刑事责任追究行为。上述有关观点在最高人民法院（2018）最高法行申2613号行政裁定书、最高人民法院（2019）最高法行申8190号行政裁定书已有阐述。有关当事人可以在有关行政处罚、刑事责任追究程序中依法维权，而无须对《批复》提起行政诉讼。综上所述，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告欧明富的起诉。案件受理费50元，退还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  肖 雄审 判 员  陈小娟人民陪审员  杨兰婷二〇二一年二月八日法官 助理  汤 鸿书 记 员  史 慧附：上诉须知上诉须知（2020）苏11行初75号一、案件双方当事人对本字号判决（裁定）书不服的可以在收到本判决（裁定）书之日起十五日（十日）内向本院提交上诉状，按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。二、当事人提起上诉的，除提交书面上诉状外，必须在上诉期限内向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费50元（对行政裁定不服上诉无需缴纳上诉案件受理费）。三、上诉人预交上诉案件受理费后，必须在三日内将交费凭证复印件提交第一审法院审判庭。四、上诉人或受其委托代为交费的人向第一审法院审判庭提交交费凭证复印件时，应当在交费凭证复印件上注明所交费用是上诉案件受理费，并注明一审案件具体案号和上诉人姓名或名称。五、人民法院的法律文书，送达至当事人在一审起诉和答辩时填写的《法律文书送达地址确认书》中确定的地址，即为送达。受送达人自己提供或确认的送达地址不准确，拒不提供送达地址，送达地址变更未及时告知人民法院，导致法律文书未能被受送达人实际接收的，文书退回之日视为送达之日。六、上诉人未按规定期限交纳上诉案件受理费的，人民法院将按照有关规定裁定按自动撤回上诉处理。2021年2月8日