辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽01行终229号上诉人（原审原告）：郑磊等16人(名单附后)委托代理人刘曙伟，北京德恒(沈阳)律师事务所律师。委托代理人黄月月，北京德恒(沈阳)律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：辽宁省自然资源厅，住所地沈阳市皇姑区。负责人刘兴伟，厅长。委托代理人李佳，该单位工作人员。委托代理人杨璐，辽宁开宇律师事务所律师。原审第三人：沈阳吉天置业有限公司，住所地沈阳市东陵区。法定代表人刘兴伟，总经理。委托代理人崔波，北京市炜衡(沈阳)律师事务所律师。委托代理人王实楠，北京市炜衡(沈阳)律师事务所实习律师。上诉人郑磊等诉被上诉人辽宁省自然资源厅不予受理行政复议申请决定案，不服沈阳市和平区人民法院作出的（2020）辽0102行初69号行政裁定,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审查明，2020年4月20日，原告周航、徐磊、赵立勇、郑磊、慕学新以沈阳市自然资源局为被申请人向被告申请行政复议，请求：1.判定被申请人提供变更申请表、危房鉴定报告、文物报告、勘察图纸、社会稳定风险评估结果报告以及对报告的处理结果、相关部门审核意见及利益相关人意见。2.判定被申请人立即依法召开听证会，并驳回沈阳吉天置业有限公司变更规划的申请。2020年4月23日，被告作出《补正行政复议申请通知书》，并邮寄送达。2020年4月29日，原告郑磊等16人提交行政复议申请，请求：1.确认被申请人审议通过银河湾二期项目规划方案调整的行为违法，并予以撤销；2.判定被申请人立即作出行政行为，下达对银河湾二期项目规划方案调整不予审批通过的决定。同日，被告作出辽自然资复不字[2020]4号《不予受理行政复议申请决定书》，并邮寄送达。原告郑磊等人不服，向本院提起行政诉讼。另查明，2019年12月27日，沈阳市自然资源局沈抚新城分局出具《关于银河湾项目二期规划变更的审查意见》，内容为：2019年7月26日，《沈阳吉天置业有限公司居住商业项目二期建设工程设计调整方案》经浑南区城市规划和自然资源管理委员会2019年第六次会议审议通过。调整后的方案符合出让时的规划条件，并取得了文保部门的批复意见。该项目调整后的方案符合出让条件，符合建筑间距、退线、日照等各项审批规定，符合规划审批流程，应按程序召开听证会。原审认为，可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。行政机关在作出行政行为之前，一般要为作出行政行为而进行准备、论证、研究、层报等，这些行为尚不具备最终的、对外的法律效力，不属于可诉的行政行为。本案中，原告郑磊等人实质是针对浑南区城市规划和自然资源管理委员会2019年第六次会议审议通过《沈阳吉天置业有限公司居住商业项目二期建设工程设计调整方案》的行为向被告申请复议，该行为系为作出规划许可而进行的论证和准备行为，不具备最终和对外的效力，不属于可诉的行政行为。被诉不予受理行政复议申请决定对原告郑磊等人的合法权益不产生实际影响，故原告郑磊等人提起本案诉讼，不符合法定起诉条件，本院依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(八)项的规定，裁定如下：驳回原告郑磊等人的起诉。原告郑磊等人预交的案件受理费50元予以退回。上诉人上诉称，一、一审法院适用法律明显错误。上诉人明确要求被上诉人撤销其下达的《不予受理行政复议申请决定书》系被上诉人作出的具体行政行为，对上诉人的合法权益产生了实际影响，且具有法律效力，属于具体行政行为。一审法院适用“最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释”第六十九条第八款系明显错误。一审法院在判决第7页第3段第4行中阐述“上诉人郑磊等人实质是针对浑南区城市规划和自然资源管理委员会2019年第六次会议审议通过《沈阳吉天置业有限公司居住商业项目二期建设工程设计调整方案》的行为向被上诉人申请复议，该行为系为作出规划许可而进行的论证和准备行为，不具有最终和对外的效力，不属于可诉的行政行为”系明显错误。一方面，本案上诉人的诉请系对被上诉人下达的《不予受理行政复议申请决定书》确认错误并予以撤销，并非撤销浑南区城市规划和自然资源管理委员会2019年第六次会议审议通过《沈阳吉天置业有限公司居住商业项目二期建设工程设计调整方案》的行为，所以，一审法院应对被上诉人作出的《不予受理行政复议申请决定书》的内容等进行审查，而并非被上诉人作出的浑南区城市规划和自然资源管理委员会2019年第六次会议审议通过《沈阳吉天置业有限公司居住商业项目二期建设工程设计调整方案》的行为。另一方面，被上诉人向上诉人下达的《不予受理行政复议申请决定书》已经发生对外效力，被上诉人该行政行为已经对上诉人的合法权益产生了实际影响，属于可诉的具体行政行为。本案中，被上诉人已经对上诉人提出的复议申请(确认沈阳市自然资源局审议通过的银河湾二期项目规划方案调整的行为违法并予以撤销，同时要求沈阳市自然资源局下达对银河湾二期项目规划方案调整不予审批通过的决定。.。.)做出不予受理的决定，该决定作出的这一行为，自作出时即发生效力，并对上诉人产生了实质性的影响，被上诉人对上诉人下达的《不予受理行政复议申请决定书》的行为系具体的，独立的，且就上诉人的复议请求而言也是终结性的，故，一审法院所述“不具备最终和对外效力，不属于可诉的行政行为”明显错误。所以，一审法院以此为由适用“最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释”第六十九条第八款认定“被诉不予受理行政复议申请决定对上诉人郑磊等人的合法权益不产生实际影响”系明显错误，请求二审法院予以纠正。二、一审法院认定“涉案项目调整后的方案符合出让条件，符合建筑间距、退线、日超等各项审批规定，符合规划审批流程。.。”明显与事实不出，存在严重错误。本案一审庭审过程中，上诉人提出大量证据佐证浑南区城市规划和自然资源管理委员会2019年第六次会议审议通过《沈阳吉天置业有限公司居住商业项目二期建设工程设计调整方案》不符合国家或地方相关具体法律规定，具体方面如下：(一)本案原有项目规划早在2014年已经有相关部门批准，并且进行建设和对外销售，根据《沈阳市城乡规划条例》第二十六条之规定，经依法批准的城乡规划，不因法定事由，未经法定程序不得修改，故本案涉案项目被上诉人2019年第六次会议审议通过《沈阳吉天置业有限公司居住商业项目二期建设工程设计以及违反了《建设工程许可行政听证工作规定》第十四条之规定。所以，涉案《沈阳吉天置业有限公司居住商业项目二期建设工程设计调整方案》存在不符合国家或法律规定，审批内容均存在严重问题，与此同时，本案被上诉人并未提供任何证据证明该调整方案符合出让条件、符合建筑间距、退线日照等各项审批规定，所以，一审法院认定此部分内容与事实严重不符，存在严重错误。综上所述，一审法院在对于案件事实认定不清、适用法律错误的情况下，作出判决，对上诉人极为不公。故请求依法撤销一审法院做出的(2020)辽0102行初69号《行政裁定书》，发回重审或依法改判支持上诉人的全部诉讼请求；判令被上诉人承担本案的全部诉讼费用。被上诉人答辩称，一审法院事实认定清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由无事实和法律依据，应予以驳回。原审第三人述称，1、被上诉人作出的不予受理决定合法；2、一审法院裁定驳回上诉人的起诉合理合法。本院查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，行政机关在作出行政行为之前，一般要为作出行政行为而进行准备、论证、研究、层报等，这些行为尚不具备最终的、对外的法律效力，不属于可诉的行政行为。而对行政相对人权利义务产生实际影响的，往往是最终的、具有对外法效性的行政行为。一审法院根据上诉人的诉讼请求确认上诉人申请复议的行为不属可诉的行政行为，而被诉的不予受理行政复议申请决定书对上诉人的合法权益不产生实际影响，并无不当。一审裁定认为上诉人提起本案诉讼不符合法定起诉条件，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 汤 涛审判员 杜 娟审判员 金明月二〇二一年二月八日法官助理李政谦书记员刘娇本案裁定所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；上诉人名单：1.郑磊，女，1972年9月2日出生，汉族，住沈阳市和平区。2.徐磊，男，1981年7月4日出生，汉族，住沈阳市大**。3.赵立勇，男，1970年2月16日出生，汉族，住沈阳市沈河区。4.车元征，男，1976年2月9日出生，朝鲜族，住沈阳市东陵区。5.周丹，女，1970年7月4日出生，汉族，住沈阳市皇姑区。6.李博文，男，1994年12月1日出生，汉族，住沈阳市和平区。7.赵笑妮，女，1992年11月9日出生，汉族，住沈阳市和平区。8.李健，男，1960年5月16日出生，汉族，住沈阳市沈河区。9.王**，男，1986年5月17日出生，汉族，住沈阳市和平区。10.高扬，男，1965年12月25日出生，汉族，住沈阳市大**.11.沙丹，女，1986年12月13日出生，回族，住沈阳市沈河区。12.周航，男，1987年11月18日出生，满族，住辽宁省海城市。13.慕学新，女，1969年11月15日出生，汉族，住沈阳市大**.14.冯思雯，女，1992年8月19日出生，汉族，住沈阳市和平区。15.范宝兰，女，1954年4月16日出生，汉族，住沈阳市沈河区。16.张斌，男，1956年2月20日出生，汉族，住沈阳市沈河区。