北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京03行终146号上诉人（一审原告）北京瑞达程士商贸有限公司，住所地北京市顺义区高丽营镇某路规划路**。法定代表人程兆军，总经理。委托代理人傅增强，北京京平律师事务所律师。委托代理人李鄂陵，北京京平律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市顺义区高丽营镇人民政府，住所地北京市顺义区高丽营镇。法定代表人张涛，镇长。委托代理人左苗，女，北京市顺义区高丽营镇人民政府工作人员。委托代理人马许，北京道盛律师事务所律师。上诉人北京瑞达程士商贸有限公司（以下简称瑞达程士公司）不服被上诉人北京市顺义区高丽营镇人民政府（以下简称高丽营镇政府）强制拆除行为一案，不服北京市顺义区人民法院（2020）京0113行初208号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2021年1月28日公开开庭审理了本案，上诉人瑞达程士公司的法定代表人程兆军及其委托代理人李鄂陵，被上诉人高丽营镇政府的委托代理人左苗、马许到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2020年4月24日至4月26日，高丽营镇政府将瑞达程士公司在北京市顺义区高丽营镇某村建设的12945.39平方米建筑物予以强制拆除。瑞达程士公司不服上述行政行为，诉至一审法院，请求确认高丽营镇政府强制拆除行为违法。一审法院经审理查明，2014年3月11日，瑞达程士公司与北京仙美佳服装有限公司（以下简称仙美佳公司）签订《租赁合同》，主要内容为：瑞达程士公司承租仙美佳公司位于北京市顺义区某路高丽营段南侧（用地号京顺集用2008划企字第X号，土地使用权人为仙美佳公司，该地2004年由仙美佳公司法定代表人陈某租赁使用，后于2008年11月21日划拨为仙美佳公司）的场地，其中土地使用权面积7092.6平方米，建筑面积5636.53平方米，以实地测量为准。租赁及合作期限自2014年4月1日起至2034年3月31日止共计20年。仙美佳公司对瑞达程士公司新建及改建建筑、设施等不予投资。新改建建筑、设施等费用全部由瑞达程士公司承担。瑞达程士公司可以将上述土地上的北侧邻某路的房屋改建，在改建期间，拆除仙美佳公司原有老房，如建造不了，瑞达程士公司一概不负任何责任，其他原有建筑经仙美佳公司同意后瑞达程士公司也可进行改建，在场地内瑞达程士公司也可进行加建。但双方签字确认。同日，瑞达程士公司和仙美佳公司签订《补充协议》，约定：瑞达程士公司在改建过程中，如遇政府部门阻止，建造不成功，在施工过程中发生的一切实际损失，由仙美佳公司承担，只限北侧改建四层楼房。2016年3月27日，瑞达程士公司和仙美佳公司签订《补充协议》，约定：双方就前期补充协议中所提到的改建北侧四层楼房已建造成功，仙美佳公司已兑现承诺。自2015年12月26日始，以后仙美佳公司不负责任何损失和责任。本案一审庭审中，瑞达程士公司称其于2014年、2016年在上述地块上建设钢结构的摄影棚两栋（分别为三层、一层）、砖混钢结构的楼房一栋（地上**、地下**）、砖混结构的办公楼一栋（二层），用于经营。2020年1月18日，高丽营镇政府对瑞达程士公司的建设行为予以立案。2020年1月19日、1月20日，高丽营镇政府对陈某进行调查，并制作两份询问笔录。陈某称：位于顺义区高丽营镇某村南侧的建筑物均不是陈某建设的，是由程兆军建设的，之前的建筑物都由程兆军拆除翻建了。2020年1月29日，高丽营镇政府对瑞达程士公司法定代表人程兆军进行调查，并制作询问笔录一份。询问过程中，高丽营镇政府告知程兆军享有申请回避、提出陈述和申辩的权利；程兆军称位于顺义区高丽营镇某村南侧的建筑物是由瑞达程士公司建设的，大概是2014年建设的。2020年1月19日，北京市规划和自然资源委员会向高丽营镇政府出具京规顺执函[2020]第06号《关于瑞达程士公司建设建筑规划审批情况的函》，主要内容为：经查，位于高丽营镇某村集体土地上的由瑞达程士公司建设****砖混彩钢结构房屋、4栋二层砖混结构房屋、1栋三层砖混彩钢结构房屋、2栋一层砖混彩钢结构房屋，1栋五层砖混结构房屋，总建筑面积12945.39平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。2020年4月7日，高丽营镇政府对瑞达程士公司建设的涉案建筑物进行现场检查、勘验，并制作了现场检查笔录、现场勘验笔录，绘制了勘验图，程兆军陪同并在笔录上签字。经现场检查，瑞达程士公司未能出示乡村建设规划许可证；经现场勘验，涉案建筑物总建筑面积12945.39平方米。2020年4月8日，高丽营镇政府对瑞达程士公司作出（2020年）第3号《限期拆除决定书》，认定瑞达程士公司在高丽营镇某村某路南侧建设砖混彩钢结构建筑物，经测量，建筑面积共12945.39平方米。瑞达程士公司的上述行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条之规定，所建建筑物属于违法建设。依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条之规定，责令瑞达程士公司于2020年4月12日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，将依法组织拆除。请瑞达程士公司尽快清理违法建设内的物品，拒不清理的，不影响强制拆除。当日，高丽营镇政府按照瑞达程士公司的要求将《限期拆除决定书》在现场张贴。2020年4月13日，高丽营镇政府对瑞达程士公司作出《催告通知书》，主要内容为：2020年4月8日，高丽营镇政府作出了《限期拆除决定书》，责令瑞达程士公司于2020年4月12日前将违法建设自行拆除，瑞达程士公司未自行拆除，依据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十五条之规定，现送达《催告通知书》，责令瑞达程士公司自接到本通知书之日起2日内自行拆除上述违法建设。依据《行政强制法》第三十六条之规定，瑞达程士公司接到本通知之日起1日内，可向高丽营镇政府提出陈述和申辩。无正当理由，逾期不拆除的，将作出强制拆除决定。当日，高丽营镇政府按照瑞达程士公司的要求将《催告通知书》在现场张贴。2020年4月21日，高丽营镇政府对瑞达程士公司作出《强制拆除决定书》及《强制拆除公告》，主要内容为：依据《城乡规划法》第六十五条之规定，高丽营镇政府决定于2020年4月24日8时对违法建设进行强制拆除。请瑞达程士公司在上述强制拆除时间之前自行清理违法建设内的财物。瑞达程士公司享有处置建筑材料并占有残值的权利，同时负有自行清除其他建筑垃圾的义务。如自行回收清理，应在强拆前向高丽营镇政府声明，并在高丽营镇政府强制执行后的7日内将建筑材料清理完毕。未声明或未在限定期限内及时处置完毕的，视为放弃建筑材料，高丽营镇政府将予以清理。请瑞达程士公司或成年家属于2020年4月24日8时到达现场，拒不到场的，不影响实施强制拆除。当日，高丽营镇政府向瑞达程士公司送达《强制拆除决定书》及《强制拆除公告》。2020年4月24日至4月26日，高丽营镇政府将涉案建筑物予以拆除。瑞达程士公司委托程某1、程某2代为办理拆除过程中的全部事宜，包括办理建筑物内的清理工作，代为领取财物，代为放弃、处置、清理物品，代为签署相关手续。拆除前，高丽营镇政府对建筑物内瑞达程士公司未清理完毕的物品进行了清理，制作了物品清点登记表，对清点物品的情况进行了详细的记载；制作了强拆现场笔录，并对现场录像。高丽营镇政府在强拆现场笔录中对建筑残值的处置进行了指引、对物品搬运及违法建设拆除情况进行了记载，瑞达程士公司委托代理人签字确认。拆除后，瑞达程士公司将部分建筑残值予以清理，剩余部分至本案一审庭审之时尚无人清理。2020年4月25日，高丽营镇政府向瑞达程士公司委托代理人送达《财物认领通知书》，通知瑞达程士公司于2020年5月9日前到北京市顺义区高丽营镇高泗路28号领取相关财物。逾期高丽营镇政府不负责继续保管，财物的丢失、毁损由瑞达程士公司承担不利后果。2020年5月6日，瑞达程士公司在物品交接单上盖章确认：腾退至高丽营镇高泗路28号的所有物品交接给瑞达程士公司。经核对，该处所有物品与物品清单记载无误。交接之日，高丽营镇政府不再负责保管，仅提供存在地点。瑞达程士公司承诺在物品交接后十日内，将全部物品清理。逾期，瑞达程士公司放弃剩余物品全部权利，由高丽营镇政府自行处置，并不主张任何权利。瑞达程士公司不服高丽营镇政府实施的强制拆除行为，提起本案诉讼。一审庭审中，瑞达程士公司认可收到了高丽营镇政府作出的《限期拆除决定书》《催告通知书》《强制拆除决定书》及《强制拆除公告》。一审法院经审理认为，《城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据上述规定，高丽营镇政府对乡、村庄规划区内违反乡村规划进行建设且逾期不改正的行为，具有拆除违法建设的法定职权。关于涉案建筑物的合法性。本案中，瑞达程士公司称涉案建筑物建造于2014年、2016年。根据《城乡规划法》及《北京市城乡规划条例》的相关规定，瑞达程士公司在乡村庄规划区内进行建设应当取得乡村建设规划许可证。因涉案建筑物未取得规划许可手续，故高丽营镇政府认定瑞达程士公司所建涉案建筑物属于违法建设并无不当。《行政强制法》第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。此外，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条以及《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第十七条等亦对行政机关实施强制拆除应当履行的程序作出了明确的规定。本案中，虽然高丽营镇政府在实施强制拆除行为前对瑞达程士公司作出了《限期拆除决定书》《催告通知书》《强制拆除决定书》《强制拆除公告》，对物品进行了清理，强拆时摄制录像并制作了强拆现场笔录，其所履行的上述程序并无不当，但高丽营镇政府对涉案建筑物实施强制拆除时瑞达程士公司针对《限期拆除决定书》申请行政复议、提起行政诉讼的法定期限尚未届满，故被诉行为构成程序违法。因被诉行为不具有可撤销内容，故应依法确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认高丽营镇政府强制拆除涉案建筑物的行为违法。瑞达程士公司不服一审判决，向本院提起上诉，具体事实和理由为：一、涉案建筑物不是违法建筑，一审法院将其认定为违法建设属于事实认定不清。上诉人的房屋是合法建筑物，有土地使用权证，且建筑物所在地有公安部门编制的具体编号，并办理了合法工商营业执照，有当时镇政府土地规划科出具的不是违法建筑的证明及村委会证明。建筑物建设时没有乡村建设规划许可证，建成的建筑物并非就是违法建设，可以采取补办手续。涉案建筑所在地为集体建设用地，符合该镇的乡村规划，可以补办乡村建设规划手续。二、将上诉人涉案建筑物认定为违法建设，违反了行政法的信赖利益保护原则。三、本案审理的是行政强制行为，一审法院不应对涉案房屋的性质予以认定。四、一审判决书中关于“高丽营镇政府在实施强制拆除行为前对瑞达程士公司作出了《限期拆除决定书》《催告通知书》《强制拆除决定书》《强制拆除公告》，对物品进行了清理，强拆时摄制录像并制作了强拆现场笔录，其所履行的上述程序并无不当”的认定没有法律依据。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销本案涉案建筑为违法建设的认定，诉讼费由被上诉人承担。高丽营镇政府同意一审判决，请求予以维持。瑞达程士公司在举证期限内向一审法院提交了以下证据：1.《租赁合同》、3份补充协议、土地租赁合同、组织机构代码证、营业执照、身份证复印件、集体土地使用证，证明瑞达程士公司对位于高丽营镇某路规划路X号的建筑物享有合法的权益，且涉案建筑物具有合法性；2.《顺义区高丽营镇某村村民委员会关于办理村级注册企业的证明》，证明瑞达程士公司位于高丽营镇某路规划路X号的建筑物具有合法性；3.《高丽营镇村镇建设科关于瑞达程士公司的证明》，证明瑞达程士公司位于高丽营镇某路规划路X号的建筑物不是违法违章建筑；4.（2020年）第3号《限期拆除决定书》，证明强拆瑞达程士公司的建筑物系高丽营镇政府所为，强拆行为发生在2020年4月24日，高丽营镇政府作出限期拆除决定尚在复议、诉讼期限内，高丽营镇政府此时的强拆不具有合法性；5.（2020年）第4号《催告通知书》，证明强拆瑞达程士公司建筑物系高丽营镇政府所为；6.（2020年）第5号《强制拆除决定书》，证明强拆瑞达程士公司建筑物系高丽营镇政府所为；7.（2020年）第6号《强制拆除公告》，证明强拆瑞达程士公司建筑物系高丽营镇政府所为；8.建筑物强拆之前的照片，证明建筑物强拆之前的情形；9.建筑物强制之后的照片，证明建筑物被强拆之后的情形；10.建筑物强拆时的照片和视频，证明建筑物被强拆时的情形；高丽营镇政府在举证期限内向一审法院提交了以下证据：1.立案审批表，证明高丽营镇政府对瑞达程士公司的违法建设立案情况；2.《土地租赁合同》《租赁合同》，证明土地使用人为瑞达程士公司；3.3份询问笔录，证明高丽营镇政府对瑞达程士公司及相关人员进行了询问；4.现场检查笔录、现场勘验笔录及绘图，证明高丽营镇政府对涉案建设进行现场勘验、勘查并绘制平面图；5.《关于北京瑞达程士商贸有限公司建设建筑规划审批情况的函》，证明瑞达程士公司的建筑物未取得乡村建设规划许可证；6.《限期拆除决定书》、送达回执、录音，证明高丽营镇政府已将《限期拆除决定书》送达瑞达程士公司；7.《催告通知书》、送达回证、视频，证明高丽营镇政府履行催告手续；8.《强制拆除公告》《强制拆除决定书》、送达回证、视频光盘，证明高丽营镇政府履行公告手续并向瑞达程士公司下发《强制拆除决定书》；9.授权委托书，证明程某1有权签署相关文件；10.强拆现场笔录，证明高丽营镇政府已将室内全部物品腾退，并运送至保管地点；11.财物认领通知书、送达回执，证明高丽营镇政府告知腾退物品保管地点；12.《物品交接》、身份证复印件，证明高丽营镇政府已将室内腾退物品全部交还瑞达程士公司；13.物品清点登记表、视频，证明高丽营镇政府对屋内物品进行登记清点；经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：瑞达程士公司提交的证据2、3系办理工商登记的相关材料，与本案没有直接的关联性，一审法院不予接纳。瑞达程士公司提交的其他证据以及高丽营镇政府提交的所有证据均形式合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明涉案建筑占用土地的来源，涉案建筑物拆除前后的情况，高丽营镇政府实施强制拆除行为之前履行相关程序的情况等，可以作为认定事实的依据，一审法院予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。二审庭审中，瑞达程士公司提交2014年4月14日作出的房屋安全鉴定报告一份，证明涉案建筑不是违法建筑，房屋改建前经过高丽营镇政府审批。本院经审查认为，该项证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，不属于二审程序中当事人可以依法提供的新证据，故不予接纳。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，依照《城乡规划法》第六十五条以及《北京市城乡规划条例》第六十八条的规定，高丽营镇政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。根据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十三条、第七十三条的规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，瑞达程士公司未提供证据证明涉案建设取得合法规划许可手续，高丽营镇政府依据北京市规划和自然资源委员会出具的规划情况审批函认定涉案建设未取得乡村建设规划许可证，属违法建设，并无不当。强制拆除行为系是对强制拆除决定的具体执行，而强制拆除决定是限期拆除决定书的延续行为。根据《行政强制法》第四十四条的规定，对违法建设需要强制拆除的，应当予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，才可以依法强制拆除。本案中，高丽营镇政府在瑞达程士公司就《限期拆除决定书》申请行政复议、提起行政诉讼的法定期限尚未届满，即实施了被诉强制拆除行为，构成程序违法。因被诉行为不具有可撤销内容，故应依法确认违法。综上，一审法院判决确认高丽营镇政府强制拆除行为违法并无不当，本院予以维持。瑞达程士公司的上诉理由不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京瑞达程士商贸有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 蔡英伟审 判 员 陈 静审 判 员 杨 旸二〇二一年二月三日法官助理 李露希法官助理 王小雪书 记 员 朱梦洁