江苏省无锡市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏02行终342号 上诉人（原审原告）黄祖隆，男，1935年9月4日生，汉族，住无锡市梁溪区。 委托代理人黄逸新（系黄祖隆之子），男，1966年11月17日生，汉族，住无锡市梁溪区。 被上诉人（原审被告）无锡市社会保险基金管理中心，住所地无锡市广瑞路**。 法定代表人杨乔良，该中心主任。 委托代理人戴宏昶。 委托代理人文强，江苏金汇人律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）无锡市人力资源和社会保障局，住所地无锡市观山路**市民中心**楼。 法定代表人李平，该局局长。 上诉人黄祖隆因与被上诉人无锡市社会保险基金管理中心（以下简称社保基金管理中心）其他行政行为及被上诉人无锡市人力资源和社会保障局（以下简称市人力资源社会保障局）行政复议一案，不服无锡市滨湖区人民法院(2020)苏0211行初69号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年12月10日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定的事实：2019年7月16日，黄祖隆之子黄逸新以“缴费年限有误”为由，向社保基金管理中心提出对黄祖隆的缴费年限进行复查的申请。根据《退休登记表》载明的内容，黄祖隆1950年参加工作，退休时间为1992年5月，1993年6月办理退休，连续工龄41年。社保基金管理中心经过复查，更正黄祖隆的缴费年限为515个月，同时对近5年基本养老金增资情况按照更正后的年限进行调整并补发养老金558.40元，该款项于2019年11月8日发放到黄祖隆账户。 黄祖隆于2019年11月26日通过无锡市人民政府12345平台咨询发放养老金的事宜。2019年12月2日，社保基金管理中心答复称：根据社保相关政策和行政诉讼法相关规定，从2015年5月1日起，凡企业退休（职）人员因提供新的档案材料变更年限和养老待遇的，追诉期限不超过五年，之前的待遇不再重新计算和补发。后黄祖隆领取《无锡市基本养老保险基金补差（一次性支付）表》，该表载明补差月数共计58个月，补差金额合计558.4元。 黄祖隆因不服社保基金管理中心作出的《无锡市基本养老保险基金补差（一次性支付）表》，于2020年1月14日向市人力资源社会保障局提出行政复议申请，要求撤销社保基金管理中心作出的无锡市基本养老保险基金补差58个月的具体行政行为、重新作出自退休以来因少计算缴费年限而少发的养老金。市人力资源社会保障局当日予以受理。市人力资源社会保障局受理后于2020年1月16日向社保基金管理中心送达了《提出答复通知书》，后社保基金管理中心提交《行政复议答复书》。市人力资源社会保障局经审查认为，黄祖隆认为应该补发其待遇差额，本质上是认为关于缴费年限认定有误，系基于更正缴费年限的认定而提出的诉求，但是黄祖隆自办理退休手续时即应当知道其缴费年限的认定，故该诉求通过行政复议途径提出，已经超过复议期限，《无锡市基本养老保险基金补差（一次性支付）表》是基于黄祖隆通过信访途径提出的诉求而作出政策性调整行为，遂于2020年3月5日作出[2020]锡人社行复第02号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款之规定，驳回黄祖隆的复议请求。 原审庭审中，黄祖隆陈述：即使社保基金管理中心仅同意补发近五年的养老金，无锡市基本养老保险基金补差（一次性支付）表中只注明补发58个月，也不满补发5年（60个月）；虽然庭审中社保基金管理中心对2014年11月、12月两个月的补偿作出解释，但是其提出第二项诉请的理由除了两个月的计算误差以外，还因为社保基金管理中心基于补差不超过5年的意见所作出的无锡市基本养老保险基金补差（一次性支付）表也不正确，应该从1993年6月其退休开始补偿退休待遇，其第二项诉请“撤销社保基金管理中心作出的无锡市基本养老保险基金补差58个月的具体行政行为、重新作出补差5年（60个月，从2014年7月开始补差）待遇”，实质上也是要求撤销无锡市基本养老保险基金补差（一次性支付）表。 原审审理过程中，市人力资源社会保障局认为其系根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，其以黄祖隆行政复议申请不符合受理条件为由作出《行政复议决定书》，驳回黄祖隆的复议请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、以及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条之规定，本案中不应列为共同被告。经原审法院向黄祖隆释明相关的法律规定后，黄祖隆表示仍坚持原诉讼请求。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。经查，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。本案中，市人力资源社会保障局依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款之规定作出《行政复议决定书》，驳回黄祖隆的复议请求，并未具体列明适用的是该条款第几项。经查明，黄祖隆在申请行政复议时的复议请求为撤销社保基金管理中心作出的无锡市基本养老保险基金补差58个月（《无锡市基本养老保险基金补差（一次性支付）表》）的具体行政行为、重新作出自退休以来因少计算缴费年限而少发的养老金，并未针对行政机关未履行法定职责而申请行政复议；且市人力资源社会保障局以黄祖隆已经超过复议期限、《无锡市基本养老保险基金补差（一次性支付）表》是基于黄祖隆通过信访途径提出的诉求而作出政策性调整行为等为由作出驳回复议请求的决定，该理由明显指向的是行政复议申请不符合受理条件。故市人力资源社会保障局实际上是根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定作出复议决定。但应当指出的是，市人力资源社会保障局未在《行政复议决定书》中明确载明全面完整的法律条款，行政行为存在疏漏和不当之处，应在以后工作中注意改正。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。本案中，市人力资源社会保障局作出《行政复议决定书》驳回黄祖隆的复议请求，是以行政复议申请不符合受理条件为由作出，不属于复议机关维持原行政行为的情形，黄祖隆将原行政机关社保基金管理中心和复议机关市人力资源社会保障局列为共同被告不符合法律规定。经原审法院释明告知后，黄祖隆坚持原诉讼请求，不同意变更被告，应依法裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款之规定，裁定驳回黄祖隆的起诉。 上诉人黄祖隆上诉称，一、被上诉人市人力资源社会保障局的《行政复议决定书》认定被上诉人社保基金管理中心的《无锡市基本养老保险基金补差(一次性支付)表》是信访引起的照顾行为，而非具体的行政行为，不属于受理范围，故驳回上诉人的复议申请。上诉人认为社保基金管理中心作出的《无锡市基本养老保险基金补差(一次性支付)表》是信访行为还是具体行政行为是决定被上诉人市人力资源社会保障局适不适格作为共同被告人，如果是信访行为，被上诉人市人力资源社会保障局毫无疑问是不适格的共同被告人，如果是具体行政行为，那么被上诉人市人力资源社会保障局认定的信访照顾行为，就是认定事实和适用法律错误，行政复议决定理应要撤销，而一审法院认定被上诉人市人力资源社会保障局作为共同被告不适格显然有误。二、一审法院作出的裁定书对最关键的《无锡市基本养老保险基金补差(一次性支付)表》是信访行为还是具体行政行为未认定。三、此案已在2020年9月18日庭审完毕，被上诉人市人力资源社会保障局在2020年9月21日提出《补充答辨意见书》，对其作为共同被告有异议，之前并无提出任何异议，而后法庭采纳其意见，其程序违法。综上，上诉人请求撤销一审法院裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人社保基金管理中心答辩称，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。另外，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请，(一)申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；(二)受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。本案中，上诉人黄祖隆在申请行政复议时的复议请求为撤销被上诉人社保基金管理中心作出的无锡市基本养老保险基金补差58个月(《无锡市基本养老保险基金补差(一次性支付)表》)的具体行政行为、重新作出自退休以来因少计算缴费年限而少发的养老金，并未针对行政机关未履行法定职责而申请行政复议；且市人力资源社会保障局以黄祖隆已经超过复议期限、《无锡市基本养老保险基金补差(一次性支付)表》是基于黄祖隆通过信访途径提出的诉求而作出政策性调整行为等为由作出驳回复议请求的决定，该理由明显指向的是行政复议申请不符合受理条件，是根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定作出复议决定。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。一审中，被上诉人市人力资源社会保障局作出《行政复议决定书》驳回上诉人黄祖隆的复议请求，是以行政复议申请不符合受理条件为由作出，不属于行政机关维持原行政行为的情形，上诉人黄祖隆将原行政机关社保基金管理中心和复议机关市人力资源社会保障局列为共同被告不符合法律规定。经法院释明告知后，黄祖隆坚持原诉讼请求，不同意变更被告，理应依法裁定驳回起诉。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。望二审法院依法查明事实，维持一审行政裁定书。 被上诉人市人力资源社会保障局未作答辩。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的基本一致，本院依法予以确认。 二审另查明，2020年10月9日，一审法院找黄祖隆的委托代理人黄逸新谈话，黄逸新承认在一审庭审结束后，收到了市人力资源社会保障局提供的一份补充答辩意见；一审法院向黄逸新释明，根据市人力资源社会保障局的答辩意见结合相关法律规定，黄祖隆可以起诉原行政行为（社保基金管理中心）作出的补发5年退休待遇的行为，或者起诉市人力资源社会保障局作出的驳回复议申请的行为复议决定，但起诉后者的话，应该由梁溪区人民法院管辖，如果黄祖隆坚持起诉本案两个被告，合议庭评议后会作出一个程序的裁定或者实体的判决。2020年10月12日，黄祖隆的委托代理人黄逸新书面回复一审法院，其仍然主张原诉讼请求，并要求市人力资源社会保障局作共同被告。 二审另查明的事实，有2020年10月9日的谈话笔录、2020年10月12日的书面答复书在一审卷中佐证。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。 本案中，根据查明事实反映，上诉人黄祖隆在申请行政复议时的复议请求为撤销社保基金管理中心作出的无锡市基本养老保险基金补差58个月（《无锡市基本养老保险基金补差（一次性支付）表》）的具体行政行为、重新作出自退休以来因少计算缴费年限而少发的养老金，并未针对行政机关未履行法定职责而申请行政复议；且市人力资源社会保障局以黄祖隆已经超过复议期限、《无锡市基本养老保险基金补差（一次性支付）表》是基于通过信访途径提出的诉求而作出政策性调整行为等为由作出驳回复议请求的决定，该理由明显指向的是行政复议申请不符合受理条件。故市人力资源社会保障局实际上是根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定作出复议决定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。本案中，市人力资源社会保障局作出《行政复议决定书》驳回黄祖隆的复议请求，是以行政复议申请不符合受理条件为由作出，不属于复议机关维持原行政行为的情形，黄祖隆将原行政机关社保基金管理中心和复议机关市人力资源社会保障局列为共同被告不符合法律规定。经原审法院释明告知后，黄祖隆坚持原诉讼请求，不同意变更被告，故原审法院裁定驳回其起诉是正确的。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院对上诉人的上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  彭国顺 审判员  张学雁 审判员  何 薇 二〇二一年二月二十三日 书记员  张玲玲