北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京03行终180号上诉人（一审被告）北京市顺义区木林镇人民政府，住所地北京市顺义区。负责人李芒，镇长。出庭负责人殷洪波，副镇长。委托代理人宁宇，北京市顺义区木林镇人民政府土地科科长。委托代理人孙茹，北京双法律师事务所律师。被上诉人（一审原告）钱宏杰，男，1969年8月21日出生，汉族，北京市朝阳区五里沟**居民，住北京市朝阳区。委托代理人郭红杏，北京梵清律师事务所律师。委托代理人张瑞清，北京梵清律师事务所律师。上诉人北京市顺义区木林镇人民政府（以下简称木林镇政府）因钱宏杰诉其限期拆除决定一案，不服北京市顺义区人民法院（2020）京0113行初227号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。木林镇政府于2020年5月12日对钱宏杰作出（2020年）第46号《限期拆除决定书》(以下简称《限期拆除决定书》)，主要内容是：“经查，钱宏杰在北京市顺义区木林镇某村（以下简称某村）建设砖混或钢结构建筑物2处，经测量，该建筑物建筑面积共2000平方米。钱宏杰的上述行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条之规定，所建建筑物属于违法建设。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录等证据为证。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第七十五条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项之规定，本行政机关责令钱宏杰于2020年5月13日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，本行政机关将依法组织拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。”钱宏杰不服，诉至一审法院，请求：1.撤销木林镇政府在2020年5月12日作出的《限期拆除决定书》；2.本案诉讼费用由木林镇政府承担。一审法院经审理查明，2009年8月1日，钱宏杰（乙方）与某村经济合作社（甲方）签订《顺义区农村畜禽养殖承包合同书》，双方约定，乙方承租甲方养殖用土地2150.4平方米，折合3.2亩，四至为：南猪场南至孙某1，北至许月海，西至道，东至猪场东墙。承包期限自2009年8月1日起，至2019年7月31日止，承包期为10年，并注明原地上物被乙方买断，以票据为准。2010年12月31日，钱宏杰与孙某2、孙某3签订《协议》，约定：孙某4、孙某3解除与为某经济合作社所签承租合同，二人将其与某经济合作社签订合同的所有手续包括缴款凭证等交给钱宏杰，并将村南猪场4-5两排猪舍转让给钱宏杰，钱宏杰具有猪场南4-5两排猪舍的所有权。某村经济合作社在该《协议》上盖章确认。2019年7月，钱宏杰与某村委会针对《顺义区农村畜禽养殖承包合同书》进行了续签，但双方并未重新签订合同，而是在上述承包合同书中“八、附注”部分手写注明了“此合同经村委会研究决定顺延至2029年7月31日”。某村委会在该合同末尾盖章确认。本案审理中，钱宏杰自述孙某4、孙玉强转让的4-5两排猪圈就在其承租的上述养殖地上，且钱宏杰承包涉案养殖地时，该养殖地上有某村委会于一九九几年建设的猪场，原猪场面积约1500平方米，后因猪圈老化，且太矮无法散发气味，又存在漏水的情况，钱宏杰便对原猪圈进行了翻建，主要用于散养鸡，数量大概有100-200只，还有几只看家狗。2009年10月左右，钱宏杰在涉案养殖地上出资建设了面积约100平方米的一层及面积约300平方米的二层砖混彩钢结构房屋，主要用于钱宏杰经营的北京宏福运通运输有限公司的办公室及住宿。2016年左右，钱宏杰对三间平房进行了翻建，面积约50-60平方米。钱宏杰称直至2019年，涉案房屋断断续续地用于养殖，此后因受疫情影响而闲置。木林镇政府对此予以否认，称钱宏杰未将涉案土地用于养殖，其实际用途为出租、办公，二层为库房，且存在经营行为和闲置情况。2020年4月3日，木林镇政府针对涉案建筑物的建设问题向钱宏杰进行了调查询问。在询问中，木林镇政府告知了钱宏杰享有陈述、申辩和申请回避的权利；钱宏杰表示涉案建筑物归其所有，由其一人出资建设，涉案建筑物为砖混彩钢结构，于2009年开始翻建，2010年建设完成，面积为2000平方米，房屋属于闲置状态，同时钱宏杰亦认可其未取得相关审批手续。同日，木林镇政府对钱宏杰租赁地内的涉案建筑物进行了现场检查和勘验，现场勘验笔录上记载涉案建筑物总建筑面积为2000平方米。钱宏杰在上述三份文书上签字确认，木林镇政府亦邀请了某村村书记孙某5作为见证人在三份文书上签字确认。经木林镇政府查询，2020年4月18日，北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）向木林镇政府出具京规顺执函〔2020〕第108号《关于钱宏杰建设建筑规划审批情况的函》，主要内容是：经查，位于某村南集体土地上的由钱宏杰建设2处**及**砖混彩钢结构房屋，建筑面积2000平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。2020年5月12日，木林镇政府对钱宏杰作出被诉《限期拆除决定书》，认定钱宏杰所建建筑面积共2000平方米建筑物属于违法建设，并责令钱宏杰于2020年5月13日前自行拆除，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，木林镇政府将依法组织拆除。同日，木林镇政府将该《限期拆除决定书》送达给钱宏杰，因钱宏杰拒绝签字，木林镇政府邀请某村村书记孙某5作为见证人在送达回证上签字确认。因不服上述《限期拆除决定书》，钱宏杰遂在法定起诉期限内直接向一审法院提起涉案之诉。另，涉案土地的土地规划用途为一般农用地。再，2020年7月22日，木林镇政府将钱宏杰承包的养殖地上所建的约2000平方米建筑物全部予以强制拆除。一审法院经审理认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据上述法律规定，木林镇政府作为顺义区乡镇一级人民政府，对其规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，具有作出责令限期改正的法定职权。在认定事实上，涉案土地规划用途为农用地，且钱宏杰在承包涉案土地时，《顺义区农村畜禽养殖承包合同书》中约定的涉案土地用途为养殖用地，钱宏杰亦称涉案土地和部分建筑物用于养殖，在案证据不能证明钱宏杰将涉案土地从事或服务于农业生产的农业用途全部改变。木林镇政府应当根据涉案建筑物存续期间有效的法律、法规及相关政策文件规定，对于涉案土地用途、相关设施性质进行充分的调查、考量。现木林镇政府在未充分调查的情况下，将涉案所有建筑物全部认定为违法建设，属于认定事实不清。关于涉案建筑物的面积问题，虽然木林镇政府在现场勘验笔录中未注明涉案建筑物东西长与南北宽的具体数字，亦未提交现场勘验图，但钱宏杰在现场勘验笔录上签字确认，且认可涉案建筑物的建筑面积约为2000平方米。故木林镇政府对涉案建筑物的面积认定事实清楚。在执法程序上，木林镇政府在作出涉案的《限期拆除决定书》之前，依法履行了调查、勘验和询问，并告知钱宏杰依法享有陈述、申辩的权利，且在作出被诉的《限期拆除决定书》后依法送达给钱宏杰。因此，木林镇政府作出被诉《限期拆除决定书》的执法程序并无不当。综上所述，木林镇政府作出涉案《限期拆除决定书》主要证据不足，依法应予以撤销。鉴于涉案建筑物已经被木林镇政府强制拆除，故钱宏杰要求撤销上述《限期拆除决定书》已不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认木林镇政府于二〇二〇年五月十二日作出的《限期拆除决定书》违法。木林镇政府不服一审判决，上诉至本院，上诉理由主要为：一、经木林镇政府核实，钱宏杰所建的位于北京市顺义区木林镇某村村南集体土地上的2处一层及二层砖混彩钢结构房屋，建筑面积为2000平方米，未依法取得乡村建设规划许可证；二、2010年12月31日，钱宏杰与孙某4、孙某3签订《协议》，某村经济合作社在该《协议》上盖章确认。故钱宏杰建设涉案建筑物时间应晚于2010年12月31日。根据《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发[2007]220号）第三条、《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）第三条、《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）第三条、《北京市农村工作委员会关于的函》（京政农函[2010]45号）第一条、《北京市国土资源局、北京市农村工作委员会、北京市园林绿化局、北京市农业局关于贯彻落实国土资源部农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》（京国土耕[2015]72号）第一条的规定，在农用地进行农业生产设施和附属设施建设的不需要办理农用地转用审批手续，但应在建设前取得乡镇人民政府的同意，并报相关部门进行审批。钱宏杰建设涉案建筑物未向木林镇政府提出申请，未经木林镇政府同意。另，钱宏杰在一审中陈述涉案建筑物主要用于散养鸡，数量大概有100-200只。涉案建筑物建筑面积为2000平方米，主要用于养殖200鸡，从养殖成本和养殖收益等方面考虑，该养殖行为属于高成本，高风险，不符合传统养殖业的养殖规律。据查，涉案建筑物自建成至拆除期间，从未用于养殖，钱宏杰将涉案建筑物作为库房对外进行出租。综上，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等相关规定，钱宏杰建设涉案建筑物未依法取得乡村建设规划许可证，亦未向木林镇政府提出申请，未经木林镇政府同意，未取得设施农业手续，应属于违法建设。木林镇政府作出被诉《限期拆除决定书》符合法律规定。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人一审诉讼请求或发回重审；案件受理费由被上诉人承担。钱宏杰同意一审判决，请求予以维持。钱宏杰在举证期限内向一审法院提交的证据是：1.《顺义区农村畜禽养殖承包合同书》、木林镇某村资金往来结算票据，证明钱宏杰依法取得养殖用地使用权，有权建设养殖设施从事养殖。2.协议、孙某4、孙某3出具的证明，证明钱宏杰依法取得养殖用地使用权，有权建设养殖设施从事养殖。3.被诉《限期拆除决定书》，证明木林镇政府认定事实不清、适用法律错误、程序违法，应当撤销该《限期拆除决定书》。木林镇政府在法定期限内向一审法院提供了作出被诉行政行为的证据及法律依据，其中证据是：1.2020年4月3日的《现场检查笔录》《现场勘验笔录》《询问笔录》，证明木林镇政府对涉案建筑物进行检查、勘验，并向钱宏杰询问涉诉建筑物的相关情况。2.钱宏杰身份证复印件，证明钱宏杰身份信息。3.2020年4月18日市规自委作出的京规顺执函〔2020〕第108号《关于钱宏杰建设建筑规划审批情况的函》，证明钱宏杰在位于某村南集体土地上建设的2处一层及二层砖混彩钢结构房屋，建筑面积2000平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。4.被诉《限期拆除决定书》及《送达回证》，证明木林镇政府作出《限期拆除决定书》并依法送达。5.照片，证明送达情况。法律依据是（全部为节选）：1.《中华人民共和国城乡规划法》。2.《北京市城乡规划条例》。3.《北京市禁止违法建设若干规定》。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：第一，钱宏杰提交的证据3和木林镇政府提交的证据4中的《限期拆除决定书》均系本案被诉行政行为，一审法院在此不予评价。第二，钱宏杰、木林镇政府提交的其他证据均客观真实，来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明涉案建筑物所占土地的来源，木林镇政府针对涉案建筑物向钱宏杰进行调查询问、进行现场检查、勘验、向规划部门核实涉案建筑物的规划审批情况以及作出被诉《限期拆除决定书》并送达给钱宏杰的情况，可以作为本案认定事实的依据，一审法院均予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据材料随案移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见并对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十二条第一款、《北京市禁止违法建设若干规定》第九条的规定，木林镇政府负有对辖区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法行为进行查处的法定职责。限期拆除决定直接认定违法建设的性质，是对相对人不利的强制性决定，行政机关在作出限期拆除决定之前，应当积极进行调查取证，在诉讼过程中亦应在法定举证期限内向法院全面举证。本案中，根据木林镇政府提交的在案证据材料显示，在作出被诉《限期拆除决定》之前，木林镇政府进行了调查询问、现场检查、勘验，并向市规自委发函核实了涉案建筑的规划审批情况。但钱宏杰与某村经济合作社签订的《顺义区农村畜禽养殖承包合同书》中约定的涉案土地用途为养殖用地，钱宏杰亦称涉案土地和部分建筑物用于养殖，且涉案土地规划用途为农用地。木林镇政府在法定期限内提交的证据不能证明钱宏杰将涉案土地从事或服务于农业生产的农业用途全部改变。木林镇政府在行政程序中并未进行充分的调查核实，一审法院据此认为木林镇政府径行认定涉案建筑全部为违法建设主要证据不足、认定事实不清，并无不当。木林镇政府的上诉请求不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京市顺义区木林镇人民政府负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  董 巍审 判 员  王 菲审 判 员  胡林强二〇二一年二月七日法官助理  曹明洋书 记 员  刘琪蕊