河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）豫行终83号上诉人（一审原告）南阳市永兴房地产开发有限责任公司，住所地南阳市天山路北侧。法定代表人刘成山，总经理。委托代理人王星东、王俊，河南千盈律师事务所律师。被上诉人（一审被告）南阳市宛城区人民政府，住所地南阳市建设路**。法定代表人孙云飞，区长。被上诉人（一审被告）南阳市人民政府，住，住所地南阳市中州中路**/div>法定代表人霍好胜，市长。上诉人南阳市永兴房地产开发有限责任公司（以下简称永兴公司）因诉南阳市宛城区人民政府（以下简称宛城区政府）、南阳市人民政府（以下简称南阳市政府）行政补偿纠纷一案，不服南阳市中级人民法院作出的（2020）豫13行初138号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。永兴公司一审诉称，南阳市政府为了城市的整体规划布局和公共教育事业的需要，已对永兴公司所涉四宗土地的原规划许可均实施了变更。应当按照法律规定和其承诺履行法定职责。南阳市政府不履行法定职责，已严重失职违法。故提起本案行政诉讼，请求判令南阳市政府依法履行职责，就宛城区国用（2005）字第0010号、宛区国用（2005）字第0041号、宛市土国用（2007）第03099号、宛国用97字第00181号国有土地使用权被调整给其他单位使用，造成永兴公司合法土地使用权益受侵害的问题进行补偿，包括履行置换62.615亩土地的承诺等弥补永兴公司权益全部损害的方法。南阳市中级人民法院一审查明，宛区国用（2005）字第0010号国有使用权证上记载土地使用者为永兴公司，坐落于南阳市宛城区溧河乡樊营村，用途是综合，使用权类型是出让；宛区国用（2005）字第0041号国有使用证上记载土地使用权者为永兴公司，坐落于宛城区溧河乡，用途是工业用地，使用权类型是出让；宛市土国用（2007）第03099号国有使用权证上记载土地使用者为永兴公司，坐落于伏牛路，地类（，地类是教育，使用权类型是划拨；宛国用97字第00181号国有土地使用权证记载土地使用者为南阳市永兴养殖场，地址宛，地址宛城区白河镇姚庄村养殖场。因政府规划调整，2005年-2007年先后将其中位于沪陕高速北侧26.41亩综合用地规划调整给南阳市政府重点项目河南天冠集团使用，将位于沪陕高速北侧6.41亩工业用地同样调整给天冠集团使用，也即永兴公司宛城区国用（2005）字第0010号和宛区国用（2005）字第0041号国有使用证上记载的土地；将位于伏牛路西侧划拨教育用地4.16亩，调整规划给南阳市第十七中学，也即永兴公司宛市土国用（2007）第03099号国有使用权证上记载的土地；将位于伏牛路东侧13.64亩划拨给南阳市医专二附院，也即南阳市永兴养殖场宛国用97字第00181号国有土地使用权证上记载的土地。2007年7月2日南阳市政府办公会议宛政纪（2007）30号会议纪要决定，在医专二附院占用永兴地产公司土地后，结合生态工业园区生活用地规划，搞好永兴房地产公司土地置换，市国土资源局要尽快完善报批，2013年经南阳市政府协调，市规划局将永兴地产用地规划在26号路以北，区间路以东区域，规划用地62.62亩，市国土资源局已将土地报省政府批准征收，进入储备。2013年8月26日南阳市政府召开办公会议，专题研究加快中心城区土地征收供应融资工作，形成宛政纪（2013）57号会议纪要，要求“永兴公司62.6亩带项目储备地征地补偿金由宛城区政府通知项目单位三天内筹措到位，逾期将由市财政支付，资金到位后一周内完成征收”，2014年9月2日、9月3日永兴地产法人代表常炳中汇入南阳市宛城区土地收购储备中心共计700万元，后退回。2016年5月17日市中心城区土地储备工作业务会议，研究决定将原来由南阳市政府处置的71宗储备土地移交给宛城区政府处置，其中将规划调整给永兴地产公司，26号路以北，区间路以东62.619亩土地交给宛城区政府处置。关于南阳市永兴养殖场的宛国用97字第00181号国有土地使用权证载土地。另查明，2010年4月6日，南阳市永兴养殖场在《关于土地收回和落实补偿的证明材料》盖章，并签“同意政府收回补偿款已支付到位”，常炳忠签字；2010年3月12日，南阳市人民政府宛政土（2010）13号文件将宛国用97字第00181号国有土地使用权收回并注销。关于永兴公司宛市土国用（2007）第03099号国有使用权证载土地。另查明，南阳市规划局于2010年1月11日出具《建设项目退回告知通知书》，该通知书中记载建设单位为永兴公司，项目名称为永兴住宅项目，申请内容为规划条件，联系人为常炳中，退回理由为该地块规划给十七中教育用地，已经做出规划设计条件并报经南阳市政府批准，申报项目予以退回。2010年5月27日，南阳市规划局宛规条字（2010）36号文件附的用地规划控制图显示，南阳市十七中校区建设项目规划条件确定的用地范围不包含永兴公司该地块。关于永兴公司宛区国用（2005）字第0010号和宛区国用（2005）字第0041号国有使用证载土地。另查明，南阳市城乡规划局宛规条字（2012）61号文件附的用地规划控制图显示永兴公司该地块不在河南天冠集团年产10万吨二氧化碳全降解塑料项目规划条件确定的用地范围内。南阳市中级人民法院一审认为，（一）本案原告是永兴公司，但在其提交的宛国用97字第00181号国有土地使用权证记载土地使用者为南阳市永兴养殖场。南阳市永兴养殖场和永兴公司是不同的组织。现永兴公司没有提交永兴养殖场是否被终止以及永兴公司是否承受该养殖场权利的证据，永兴公司并不能依据南阳市永兴养殖场的国有土地使用权证主张权利。且该国有土地使用权证已被南阳市人民政府收回并注销，南阳市永兴养殖场已接受补偿，其主张权利的法律关系和永兴公司主张其他三块土地的法律关系不属于同一种法律关系。按照人民法院受理行政案件“一案一诉”的基本原则，不能在一个案件中诉讼。（二）《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当符合的条件之一是有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十八条第二款规定，当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额。本案中，从永兴公司的起诉状看，其诉讼请求是请求南阳市政府和宛城区政府对造成永兴公司合法土地使用权益受损害进行行政补偿，同时要求行政补偿的方式是被告履行置换62.615亩土地的承诺等弥补永兴公司权益全部损害的方法。在庭审中，法庭向其释明应明确诉讼请求时，永兴公司先是将诉讼请求明确为要求被告履行法定职责，在附条件的情况下招拍挂，在法庭辩论结束前又主张还是按照起诉状上的诉讼请求。本案在只考虑诉讼请求的前提下，永兴公司诉讼请求的实质是请求行政补偿，永兴公司无论是在庭审中变更的诉讼请求还是按照起诉状上的诉讼请求，其均没有具体的补偿事项及数额，不符合起诉的条件。南阳市中级人民法院作出（2020）豫13行初138号行政裁定：驳回永兴公司的起诉。上诉人永兴公司对该行政裁定不服，向本院提起上诉称，本案所涉及的地块一、二、三均是在南阳市政府作出变更用地规划之后，没有履行国有土地使用权并注销上诉人所属登记的职责，没有进行行政补偿。故上诉人要求其先履行法定职责，再选择是否另行起诉符合法律规定，依法应予支持。对涉及的地块四，南阳市政府虽然履行了部分法定职责，但对土地置换的决定一直没有履行完毕。综上，请求二审法院依法支持上诉人的诉讼请求，撤销一审行政裁定，将本案指令继续审理。被上诉人宛城区政府未提交书面答辩意见。被上诉人南阳市政府未提交书面答辩意见。本院二审查明的案件事实与一审查明的案件事实基本一致。本院认为，永兴公司提起的本案行政诉讼，涉及四个国有土地使用证，即：宛区国用（2005）字第0010号国有使用权证、宛区国用（2005）字第0041号国有使用证、宛市土国用（2007）第03099号国有使用权证和宛国用97字第00181号国有土地使用证。其中宛国用97字第00181号国有土地使用证所登记的土地使用者为南阳市永兴养殖场，并非永兴公司；另外三个国有土地使用证的调整规划时间不一致，所涉及的面积大小不一致，所造成的各个地块的损失情况等亦不一样，而且正如永兴公司上诉所述，各个涉案土地中政府对有的地块履行了部分法定职责，而对有的地块没有履行任何职责，故本案所涉纠纷不宜在一个案件中予以解决；永兴公司所提出的诉讼请求亦不符合人民法院受理行政案件“一案一诉”的基本原则。综上，一审法院裁定驳回永兴公司的起诉结果正确，依法予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王凤强审判员  马传贤审判员  秦娜娜二〇二一年二月二十二日法官助理郭敬涛书记员刘振江