江苏省盐城市中级人民法院民 事 判 决 书(2020)苏09民终4932号上诉人（原审原告）：江苏瑞宏置业有限公司，住所地盐城市亭湖区环保产业园庆丰村。法定代表人：孙宏光，该公司董事长。委托诉讼代理人：唐红林，上海以恒律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘云，江苏大直律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：建湖县自然资源和规划局（原建湖县国土资源局），住所地建湖县冠华路国土大厦。法定代表人：孙育军，该局局长。委托诉讼代理人：朱正凯，江苏凯申律师事务所律师。委托诉讼代理人：凌海东，建湖县塘河法律服务所法律服务工作者。上诉人江苏瑞宏置业有限公司（以下简称瑞宏公司）因与被上诉人建湖县自然资源和规划局（以下简称建湖资源规划局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服建湖县人民法院（以下简称一审法院）于2020年8月31日作出的（2019）苏0925民初106号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年12月1日立案后，依法组成合议庭，于同月23日公开进行了审理。上诉人瑞宏公司的委托诉讼代理人唐红林、刘云，被上诉人建湖资源规划局的委托诉讼代理人朱正凯、凌海东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。瑞宏公司上诉请求：1.依法撤销一审民事判决或发回重审；2.上诉费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审判决未能客观评价上诉人与被上诉人之间出让合同解除的原因，片面认为违约责任在上诉人，而未认定被上诉人的行政违法性。建设用地使用权出让合同并未单纯的平等民事主体的买卖合同关系，其本身就受到行政法规规章的严格控制和调整。一审判决单纯认定2013年5月8日被上诉人发出的《通知书》具有的效力，并以此扣除了170万元定金（保证金），但并未认定“国土资发﹝2010﹞151号”文件的效力，也未认定被上诉人的行政违法性。二、行政机关不可因自身的行政违法性而获利，民事主体由于对法律法规的遵守反而受到侵害和损失，典型地违背社会公正和法律正义。被上诉人违背行政规章对于土地出让必须“净地”的要求，贸然向社会发布土地出让公告，普通民众基于对行政机关行为的合法合规性具有天然的信任而予以接受该份土地出让。上诉人在交纳490万元土地出让金之后，发现被上诉人的行政违法性，不敢继续履行，多次交涉无果才形成合同无法履行的僵局。三、170万保证金和损失认定的法律错误性。一审判决认定的被上诉人2013年5月8日发出的《通知书》中的170万元为定金（保证金)，该款项系土地竞买中标签约保证金（定金），而并非合同履行保证金（定金），而且双方之间的《建设用地使用权出让合同》中也未约定保证金。如果一审判决认定170万系为整个合同出让金的保证金（20%)，那么一审原告已交纳490万元土地出让金，已履行一半给付义务，那么其扣除整个保证金170万元也并非合理合法。四、一审判决应当支持上诉人的利息请求。利息系为法定孽息，也是法律应该支持的。被上诉人从2011年收取上诉人的490万元资金近十年之久，而且被上诉人的违约违法事实和程度显而易见。一审判决解除出让合同之后，该出让金的法定孳息也应从2011年12月24日起计算，一审判决对该部分忽略，存在错误。综上，一审判决的法律错误应在二审中予以纠正。建湖资源规划局辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审判决。二、本案是民事诉讼，与上诉人所说被上诉人是否存在行政违法行为不是同一法律事实。本案所认定的上诉人需要支付170万元定金是由于上诉人未能按合同履行交纳出让金，在被上诉人通知后，上诉人仍然未履行。所以一审法院对170万元的认定是正确的。三、双方签订的出让合同为合法有效且上诉人一审诉求也变更为解除出让合同。解除出让合同的前提是合同合法有效，上诉人应依合同约定支付出让金，并承担相应的违约责任。出让合同已明确约定违约金的计算方法，并且被上诉人也在2013年向上诉人发出的通知书，催告其支付已逾期一年多的490万元出让金，告知了合同约定的违约金以及违约定金处罚等内容。170万元远远少于依合同约定计算的违约金及定金处罚，属于被上诉人对其自身民事权利的处分。瑞宏公司向一审法院起诉请求：1.依法解除原、被告于2011年11月30日签订的《建设用地使用权出让合同》；2.依法判令被告向原告返还土地出让金490万元及利息（自2011年12月24日起至实际清偿之日止，按中国人民银行同期银行贷款基准利率计算）；3.本案诉讼费用由被告承担。一审法院认定事实：2011年11月，原建湖县国土资源局（以下简称建湖县国土局）发出建国土告字﹝2011﹞5号建湖县国有建设用地使用权出让公告，出让土地编号为2011-G36，地块名称、位置为庆丰镇原建筑公司地块，出让面积8938㎡,用途为商业、居住，起始价980万元，保证金490万元，增价幅度10万元。同月23日，原告瑞宏公司向建湖县国土局提交了竞买报名表、竞买申请书、国有建设用地使用权挂牌出让竞买报价书，主要内容为：“1.我们愿意以宗地价980万元价款竞买位于原庆丰建筑公司地块的国有建设用地使用权，同时我们也注意到：挂牌出让文件中对成交价的支付方式及期限，已作了统一规定；如果竞得，我们将按挂牌出让文件规定的方式支付成交价款。2.我们承诺：本竞买报价书一经提交贵局，即不得撤回，表明我们对本次挂牌出让文件载明的条款及地块现状无异议并全面接受。”同日，瑞宏公司向建湖县国土局账号汇入490万元。次日，瑞宏公司（竞得人）和建湖县国土局（挂牌出让人）签订《成交确认书》载明：“挂牌出让人于2011年11月14日至2011年11月24日在建湖县国土局进行国有建设用地使用权挂牌出让，竞买人经认真审阅国有建设用地使用权挂牌出让文件，实地踏勘挂牌地块后向出让人提交竞买申请书，按规定办理报名手续，并交付履约保证金，取得竞买资格。现挂牌出让人与竞得人正式确认，在本次国有建设用地使用权挂牌出让会上，竞得人以980万元的报价成交，竞得庆丰镇原建筑公司地块的8938平方米土地使用权。挂牌出让成交确认书签订后10日内竞得人应与建湖县国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》。竞得人未在规定的期限内签订出让合同，视为违约。建湖县国土局可取消竞得人的竞得资格，竞买保证金不予退还。”2011年11月30日，瑞宏公司（受让人）与建湖县国土局（出让人）签订一份《建设用地使用权出让合同》约定，建湖县国土局将坐落于庆丰镇原建筑公司地块（宗地号为123122）出让给瑞宏公司，宗地面积8938平方米，用途为商业、居住用地；交付土地时间和条件为2012年4月24日前，现状土地条件；建设用地使用权出让年期为商业40年、居住70年，按本合同第六条约定的交付土地之日起算；原划拨（承租）国有建设用地使用权补办出让手续的，出让年期自合同签订之日起算；本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为980万元整，每平方米1096元整；本合同项下宗地的定金为490万元，定金抵作土地出让价款；瑞宏公司分二期向建湖县国土局支付建设用地使用权出让价款：第一期490万元整的付款时间为2011年12月24日之前，第二期490万元整的付款时间为2012年4月24日之前；分期支付国有建设用地使用权出让价款的，受让人在支付第二期及以后各期国有建设用地使用权出让价款时，同意按照支付第一期土地出让价款之日中国人民银行公布的贷款利率，向出让人支付利息；受让人应在按本合同约定付清本宗地全部出让价款后，持本合同和出让价款交纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记。2013年5月8日，建湖县国土局向瑞宏公司发出《通知书》，主要内容为：“2011年11月24日，你司以980万元竞得庆丰镇原建筑公司地块8938平方米的建设用地使用权，并与我局签订了《国有建设用地使用权出让合同》（下称出让合同）。根据出让合同第十条第二款约定，你司应于2012年4月24日之前交清全部出让金。经我局多次催交，截至目前，你司仅交纳了490万元，尚欠土地出让金490万元。现要求你司于6月10日前付清欠交的土地出让金490万元；逾期不交纳的，我局将依据国土资发（2010）34号文件以及出让合同约定，对你司采取如下措施：1.按照出让合同第三十条约定，每日按迟延支付款项的1‰向你司收取违约金；2.解除出让合同，不予返还已交纳的定金（保证金）170万元；3.将你司列入黑名单，禁止你司及自然人参加我县的土地竞买活动，并在相关网站和新闻媒体上予以公示；4.收回土地重新出让，如成交价低于890万元，你司需补偿直接和间接经济损失。特此通知。”一审法院认为，土地使用权的出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。2011年11月，建湖县国土局发出建国土告字﹝2011﹞5号建湖县国有建设用地使用权出让公告，原告瑞宏公司参加竞拍。同月24日，瑞宏公司与建湖县国土局签订成交确认书。后双方签订《国有建设用地使用权出让合同》，其内容不违反法律、行政法规强制性规定，系双方当事人真实意思，应认定为有效合同，双方当事人应按合同约定，全面履行各自的义务。本案审理中，原告原诉讼请求为确认合同无效，经一审法院释明后，原告变更诉讼请求为解除双方所订的出让合同。一、关于双方的出让合同是否符合解除条件的问题原告主张依法解除双方于2011年11月30日签订的《国有建设用地使用权出让合同》，被告辩称要求继续履行合同。一审法院认为，双方于2011年11月30日签订《国有建设用地使用权出让合同》约定于2012年4月24日前交付土地，第二期款项490万元于2012年4月24日前交纳。后双方均未按约履行各自的义务。该合同长时间未能履行，实际已形成僵局，无法履行，故原告主张解除双方所签合同，一审法院予以支持；被告辩称继续履行合同，一审法院不予支持。一审法院认定双方合同的解除时间为诉讼请求为原告请求解除时间。二、关于双方的违约责任如何承担本案中，应综合双方的违约及损失程度，认定双方的违约责任。2013年5月8日，原建湖县国土局向瑞宏公司发出通知书，该通知书中明确了违约责任，1.按照出让合同第三十条约定，每日按迟延支付款项的1‰向你司收取违约金；2.解除出让合同，不予返还已交纳的的定金（保证金）170万元。原告在收到该通知后，未能对转让合同履行或解除作出意思表示，应认定原告承担违约责任。被告主张原告应按迟延支付款项的每日1‰违约金，并不予返还定金。一审法院综合被告的损失程度，酌情支持对原告的定金170万元不予返还。三、关于本案的诉讼时效是否已过问题被告辩称原告的起诉已超过诉讼时效。一审法院认为，原告在本案诉讼中经一审法院释明后作出解除合同的主张，原告基于解除合同请求返还土地出让金并支付利息的请求权，该请求权的诉讼时效起算点应当为合同解除时，原告的诉讼请求未超过诉讼时效，故对被告的该辩称一审法院不予支持。本案经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第九十四条、第一百零七条、第一百一十五条规定，判决：一、2011年11月30日原告江苏瑞宏置业有限公司与被告建湖县自然资源和规划局签订的《国有建设用地使用权出让合同》于2020年7月30日予以解除；二、被告建湖县自然资源和规划局于判决生效后三十日内返还原告江苏瑞宏置业有限公司土地出让金320万元；三、驳回原告江苏瑞宏置业有限公司的其余诉讼请求。案件受理费80400元，由原告江苏瑞宏置业有限公司负担54147元，被告建湖县自然资源和规划局负担26253元。本案二审期间，当事人未提出新的事实、证据。本院经审理，对一审法院认定的事实予以确认。本案审理过程中，经本院主持调解，因双方当事人意见分歧较大，致调解未成。本院认为，根据双方当事人的陈述意见，本案二审的争议焦点归纳为：一、涉案合同违约责任应当如何认定；二、本案能否适用定金罚则，即被上诉人主张对涉案定金170万元不予返还有无合法依据；三、上诉人一审要求支付土地出让金利息的诉讼请求能否成立。现分述如下：一、关于涉案合同违约责任应当如何认定的问题经查，上诉人经现场踏勘涉案土地、明知土地现状并书面承诺完全接受现状交付，由双方当事人订立涉案出让合同条款，约定土地交付条件为现状交付。同时，涉案合同还约定土地出让金的交付时间和方式。在该出让合同履行过程中，上诉人未按合同约定期限支付土地出让金490万元，构成违约，依法应当承担违约责任。关于上诉人提出被上诉人出让“毛地”存在行政违法性的问题。被上诉人向上诉人出让“毛地”，未违反双方所签订的出让合同约定，但违反了原国土资源部、住房和城乡建设部2010年9月21日发布的规范性文件《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发﹝2010﹞51号）第四条中“不得出让毛地”的规定，应当承担行政法律责任。二、关于本案能否适用定金罚则，即被上诉人主张对涉案定金170万元不予返还有无合法依据的问题《中华人民共和国合同法》第一百一十五条规定，当事人可以依照《中华人民共和国担保法》约定一方向对方给付定金作为债权的担保。债务人履行债务后，定金应当抵作价款或者收回。给付定金的一方不履行约定的债务的，无权要求返还定金；收受定金的一方不履行约定的债务的，应当双倍返还定金。上述规定即为定金罚则规定。本案中，上诉人作为给付定金的一方，未按合同约定期限支付土地出让金490万元，构成违约。本案系违约方起诉要求解除合同，违约方本应当承担的违约责任不能因解除合同而减少或者免除。根据上述《中华人民共和国合同法》的规定，上诉人无权要求返还定金。故一审法院判决支持被上诉人适用定金罚则的主张具有法律依据。《中华人民共和国担保法》第九十一条规定，定金的数额由当事人约定，但不得超过主合同标的额的百分之二十。本案中，双方所订《建设用地使用权出让合同》的土地出让金总标的额为980万元，合同约定的定金数额为490万元。被上诉人实际主张的定金数额为170万元，未超过合同标的额的百分之二十，符合上述法律的规定。三、关于上诉人一审要求支付土地出让金利息的诉讼请求能否成立的问题本案中，涉案合同被依法解除，被上诉人对其依合同约定收取的土地出让金在适用定金罚则后，应当返还上诉人土地出让金320万元，并同时依法定标准一并返还该320万元本金的利息。故一审法院未支持上诉人返还该土地出让金利息的诉讼请求不当，依法予以纠正。综上所述，上诉人的上诉理由部分成立，依法予以支持；一审判决认定事实清楚，适用法律存在部分错误，依法予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：一、维持建湖县人民法院（2019）苏0925民初106号民事判决第一项、第二项及诉讼费用负担部分；二、撤销建湖县人民法院（2019）苏0925民初106号民事判决第三项；三、建湖县自然资源和规划局应于本判决生效之日起三十日内向江苏瑞宏置业有限公司返还土地出让金320万元的利息（利息计算期间及标准：自2011年12月24日起至2019年8月19日止，按照中国人民银行规定的金融机构同期贷款基准利率计算；自2019年8月20日起至本判决生效确定履行之日止，按照全国银行间同业拆借中心公布的同期贷款市场报价利率计算）；四、驳回江苏瑞宏置业有限公司的其他诉讼请求。二审案件受理费80400元，由上诉人江苏瑞宏置业有限公司负担8万元，被上诉人建湖县自然资源和规划局负担400元。本判决为终审判决。审 判 长 虞忠和审 判 员 周 和审 判 员 周光营二〇二一年二月八日法官助理 范永龙书 记 员 王 慧附录法律条文《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。