江苏省南通市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）苏06民终3695号上诉人(原审原告)：冒全俊，男，1966年10月25日生，××族，住如皋市。委托诉讼代理人：杨爱莹(冒全俊的妻子)，女，1969年2月11日生，××族，住如皋市。被上诉人（原审被告）：如皋市丁堰镇皋南社区居委会，住所地如皋市丁堰镇皋南社区。法定代表人：戴磊磊，代理主任。委托诉讼代理人：杨俊华，男，该社区支部副书记。委托诉讼代理人：冒萍萍，江苏敏政（南通）律师事务所律师。上诉人冒全俊因与被上诉人如皋市丁堰镇皋南社区居委会(以下简称皋南社区)土地承包经营权纠纷一案，不服如皋市人民法院（2020）苏0682民初4544号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。上诉人冒全俊上诉请求：撤销原判，依法改判支持冒全俊的诉讼请求。理由如下：一、一审法院认定案涉协议不属于互换承包经营权的协议，违反诉讼程序规定，即人民法院不得在判决中作出与生效法律文书相反的认定。多份生效行政判决、裁定均认定案涉协议是对土地承包经营权的互换行为。即使三级法院的裁判有误，一审判决也不得认定该份协议非承包经营权的互换。二、即便绕开既定裁判，一审法院认定案涉协议不属于互换协议也是错误的。冒全俊原有承包地被征收，不享受征地补偿，耕种现有土地是享有置换补偿的特殊方式，否则明显有失公平。皋南社区应当履行职责，主动报请上级政府颁发权属证书。被上诉人皋南社区答辩称，一、未有生效法律文书认定案涉协议是对土地承包经营权的互换，行政判决书、裁定书仅对上诉人的承包行为进行了陈述。二、案涉协议约定的是土地承包经营权流转，而非互换。三、根据法律规定，互换土地承包经营权的，由当事人持互换协议等材料向乡镇人民政府申请。上诉人要求被上诉人报送材料属于法律理解错误。四、上诉人现耕种的土地由40组村民流转而来，已进行了确权登记，不能再登记。五、上诉人是皋南社区17组农户，土地因公共利益被征收，上诉人可以通过换取社保等获得保障。被上诉人对上诉人相应的权利及社保预留了名额。请求二审法院驳回上诉，维持原判。冒全俊向一审法院起诉请求：皋南社区立即将冒全俊承包的位于皋南社区40组5.21亩土地的承包合同报送丁堰镇人民政府农村经营管理部门登记造册，并由其申报如皋市人民政府颁发农村土地承包经营权证书，同时告知冒全俊报送丁堰镇人民政府农村经营管理部门的时间。一审法院查明事实如下：冒全俊户系皋南社区农户，在该社区17组享有5.2亩土地的承包经营权用以种植果树、庄稼等，折算的承包面积为4.6亩。因江苏恒康家居科技股份有限公司建设土地需要，经江苏省人民政府批准，2015年1月28日、2015年11月5日、2018年8月23日，如皋市人民政府分别作出征收土地方案公告，其中冒全俊户屋前2.1亩、屋后3.1亩承包地均在征收范围内。在此期间，丁堰镇政府、社区多次与冒全俊就征收、流转事宜进行协商，但均未达成一致，后政府组织人员将其果树及附属实施强行铲除，冒全俊遂要求镇、社区给其重新调整承包地。2016年2月24日，皋南社区(甲方)、冒全俊(乙方)签订《协议书》一份，载明：甲方需征用乙方位于17组的土地，乙方要求甲方用40组相同面积的土地给其耕种。1、乙方同意甲方流转位于17组土地(屋前2.1亩，屋后3.1亩)，甲方用位于40组长113.9米，宽30.5米，计5.21亩的土地给乙方耕种。2、乙方耕种40组土地后，位于**的土地不享有征用或流转的相关政策费用。3、在二轮土地承包期满前，甲方对乙方耕种40组土地不收取任何费用，由甲方对原承包户给予流转费用，在下轮土地承包时，甲方按政策给予办理40组土地的承包手续。协议签订后，冒全俊实际取得了皋南社区40组种植土地5.21亩，并种植了果树等苗木。2017年10月13日，冒全俊向如皋市人民政府申请，要求对其耕种的上述40组5.21亩土地确权、登记、发证。市政府将申请转交镇政府处理。10月30日，丁堰镇政府对冒全俊答复称，冒全俊并非皋南社区40组的集体经济组织成员，不享有该组的土地承包经营权，故对其申请不予支持。为此，冒全俊向江苏省南通市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认如皋市政府将其申请转交丁堰镇政府行为违法，责令市政府对其耕种的40组5.21亩土地确权、登记、发证。经审理，江苏省南通市中级人民法院作出(2017)苏06行初356号一审行政判决，认为颁发家庭承包的农村土地承包经营权证应当遵循逐级上报审批的程序，在未经发包方上报的情况下，冒全俊直接要求如皋市政府确权、登记、发证没有法律依据，遂驳回冒全俊的请求。2019年12月24日，江苏省高级人民法院二审(2018)苏行终1510号行政判决维持原判。2020年1月2日，冒全俊遂以皋南社区为土地发包人提出申请，要求皋南社区在收到申请之日起30日内将《协议书》报送丁堰镇人民政府农经部门登记造册，并由其申报如皋市人民政府颁发农村土地承包经营权证书，同时告知冒全俊本人报送的时间。2020年3月16日，皋南社区回复称，社区没有冒全俊承包40组5.21亩土地的承包合同，只有协议书，且协议书中载明在下轮土地承包时，按政策给予办理40组土地的承包手续；关于申请报送镇政府并颁发农村土地承包经营权证书的要求，不符合政策精神。冒全俊对该回复不服，遂向法院提起本案诉讼。一审法院另查明，1、冒全俊曾于2015年7月31日向如东县人民法院提起行政诉讼，要求确认丁堰镇政府摧毁并占用其屋前果园、阻止种植行为违法。该案经一二审，冒全俊不服判决申请再审。2018年3月22日，江苏省高级人民法院作出(2017)苏行申817号行政裁定书，裁定书中认为，2016年2月24日皋南社区与冒全俊签订《协议书》，在该村调整一块面积与冒全俊承包面积相同的地块供其种植，从内容上来看，实际是经双方协商一致对承包经营土地的互换行为。2、2016年2月18日，皋南社区与该社区40组的殷瑞林等十户承包户分别签订《土地流转协议》，流转原因均载明：“因恒康公司业务扩展需要，影响冒全俊葡萄园。为了发展高效农业，鼓励农户多种经营，经村委会研究并请示镇领导同意，向40组有关农户流转土地给冒全俊发展种植业，为此订立土地流转协议”，十户共流转土地5.21亩。一审诉讼中，双方主要存在以下争议事实。冒全俊主张：2016年2月24日其与皋南社区签订的《协议书》系土地承包经营权从皋南社区17组置换至40组的互换行为，在其与丁堰镇政府、如皋市政府的行政诉讼中，丁堰镇政府和如皋市政府在答辩时均认可土地已经调整至40组，对17组的土地不享有承包经营权，南通市中级人民法院和江苏省高级人民法院判决也认为土地已经置换到40组。因此，40组的土地其应享有承包经营权，皋南社区应履行上报承包合同义务。为此，提交了如东县人民法院、南通市中级人民法院、江苏省高级人民法院相关行政诉讼法律文书以及丁堰镇政府、如皋市人民政府在上述诉讼中的答辩状。皋南社区对上述证据质证认为，调整40组土地给冒全俊耕种是基于法院、镇政府和社区进行沟通的结果，直至二轮承包结束冒全俊对40组土地享有的是土地经营权，并非基于发包所享有的承包经营权。另外，镇政府、市政府的答辩状、江苏省高级人民法院在法律文书中，并未确认冒全俊获得了40组土地的承包经营权，且土地承包经营权的取得，并不是通过政府单方承认或表述就可以的，而应当通过法定程序才可享有。皋南社区主张：冒全俊耕种的40组土地系社区从承包户流转而来，并非是发包给冒全俊的，故其不享有40组5.21亩土地的承包经营权。为此提交了皋南社区40组殷瑞林等十户农村承包土地经营权证书、登记到户核实表、《土地流转协议》各1份。冒全俊质证认为，其不是与40组的十户进行的土地置换，而是跟社区40组进行的土地置换；现在耕种的土地有的是40组十户农户家的土地，有部分不是，十户之间的田埂这些不是属于十户的承包地；其耕种的40组5.21亩土地没有确权给40组的十户，对十户农村承包土地经营权证书、登记到户核实表均不予认可。一审法院认为，冒全俊主张的实质是，其基于互换方式取得了皋南社区40组5.21亩土地的承包经营权，从而要求发包方皋南社区履行申报等相关义务，以取得上述土地的承包经营权证书。因此，根据皋南社区的答辩意见，冒全俊是否享有皋南社区40组案涉5.21亩土地的承包经营权是本案的主要争议焦点。从庭审查明的事实看，冒全俊户并未取得皋南社区40组案涉5.21亩土地的承包经营权，其取得的仅仅是流转的土地经营权。具体分析如下：一、从互换的法律概念上看，互换作为农村土地承包经营权的移转方式之一，根据农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十五条第三款规定，互换是指承包方之间为方便耕种或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。因此，互换是土地承包经营权的相互移转、互为对价，产生的法律效果是原承包权人的土地承包经营权的丧失。本案冒全俊户在其原5.21亩承包地被征收后，已没有可与40组农户用以交换的土地承包经营权。冒全俊户系皋南社区17组成员，原享有该组5.21亩土地的承包经营权，后由于土地陆续被征收，在17组的土地承包经营权依法已经全部灭失，则冒全俊主张的承包经营权互换没有事实依据。同时，皋南社区40组案涉5.21亩土地的原十户承包人对相应的土地承包经营权也没有丧失。需要说明的是，根据法律规定，承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。因此，冒全俊户有权获得其17组原5.21亩土地被依法征收后的补偿。二、冒全俊与皋南社区于2016年2月24日签订的《协议书》并非是土地承包经营权互换协议，实际属于案涉40组5.21亩土地的承包户委托皋南社区对土地经营权进行流转的协议。从40组十户农户与皋南社区签订的《土地流转协议书》内容看，双方约定了案涉5.21亩土地流转的费用标准和期限，是对土地经营权流转的约定，但并没有对土地承包经营权与他人进行交换、发生物权转移效果的意思表示，当然事后皋南社区也没有与冒全俊就该5.21亩土地重新签订农村土地承包合同予以确认。因此，皋南社区“流转”40组土地后，无权与冒全俊约定置换冒全俊在17组的5.21亩土地的承包经营权，在《协议书》中约定的仅是土地经营权的流转。冒全俊称，丁堰镇政府、如皋市政府在相关行政诉讼答辩中，均认可其17组承包地已经与40组相同面积的承包地进行了置换，江苏省高级人民法院的行政裁定书已经明确认定，《协议书》实际系双方协商一致对承包经营土地的互换行为，因此其已经取得40组案涉5.21亩土地的承包经营权，皋南社区应当履行报送材料等相关义务。法院认为，土地承包经营权的原始取得方式主要是家庭承包，即通过农村集体经济组织将土地发包给本集体经济组织成员用于农业生产，双方确立承包关系。承包期内，承包方不得违法收回承包地，也不得违法调整承包地。另外，承包户之间可以对土地承包经营权依法进行互换、转让，原土地承包关系消灭，并确立新的承包关系。故土地承包经营权的取得和变更，均需依照法律的规定进行，不能仅以当事人在答辩中的陈述，作为认定案件事实的依据，也不能据此认定土地承包经营权发生了互换。至于江苏省高级人民法院在生效法律文书中的关于“互换”的阐述，一方面并不是裁决结果，另一方也没有确认案涉土地承包经营权进行了互换，仅是基于冒全俊17组土地被征收，皋南社区以40组相同面积土地流转给冒全俊耕种作为对价这样的事实所作的解释。因此，冒全俊以上主张理由不能成立。三、退一步讲，冒全俊主张以互换方式取得土地承包经营权要求皋南社区履行相关义务，也不符合颁证的程序要求。农业部《农村土地承包经营权证管理办法》第十四条第二款规定，采取转让、互换方式流转土地承包经营权的，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记。第十五条规定，办理变更申请应提交：(一)变更的书面请求；(二)已变更的农村土地承包合同或其他证明材料；(三)农村土地承包经营权证原件。第十六条规定，(乡)镇人民政府农村经营管理部门受理变更申请后，应及时对申请材料进行审核。符合规定的，报请原发证机关办理变更手续，并在农村土地承包经营权证登记簿上记载。自然资源部《不动产登记暂行条例实施细则》第五十条规定，已经登记的土地承包经营权发生下列情形之一的，当事人双方应当持互换协议、转让合同等材料，申请土地承包经营权的转移登记：(一)互换；(二)转让；……；(四)依法导致土地承包经营权转移的其他情形。由此可见，采取互换承包经营权要求领取土地承包经营权证的，应由互换的当事人持变更的书面请求、互换协议、农村土地承包经营权证原件等材料，向(乡)镇人民政府农村经营管理部门申请。依此，即使申请颁证也是互换当事人的义务，皋南社区不负有其所称的报送等义务。综上，冒全俊户对案涉40组5.21亩土地不享有土地承包经营权，则要求皋南社区作为发包人履行报送承包合同至丁堰镇人民政府农村经营管理部门登记造册等义务的诉讼请求，没有事实和法律依据，法院不予支持。据此，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第九条、第二十七条、第二十八条、第三十三条、第三十六条的规定，判决驳回冒全俊的诉讼请求。案件受理费40元，由冒全俊负担。二审中，冒全俊提供了相关缴费票单据，证明其承包土地的费用没有发生变化。本院组织当事人质证，并审查证据认为，冒全俊提供的证据与本案不具有关联性，本院不予认定。经审理查明，一审查明事实正确，本院予以确认。本院认为，土地承包经营权的互换指同一集体经济组织成员交换土地承包经营权的行为。冒全俊从皋南社区取得的5.21亩土地经营权，是皋南社区从40组农户处流转而来，并由皋南社区支付流转费用。无论是从主体还是流转土地的性质上看，均不属于土地承包经营权的互换。而且，双方签订的协议书中明确约定，“在下轮土地承包时，甲方按政策给予办理40组土地的承包手续”，表明冒全俊未取得案涉土地的承包经营权。相关法律文书中表述的“互换”，因不符合法律规定的土地承包经营权互换的概念，两者并非同一含义。冒全俊要求皋南社区对案涉土地申报确权登记，因其对该土地不享有承包经营权，本院难以支持。据此，冒全俊的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费80元，由上诉人冒全俊负担。本判决为终审判决。审判长  季建波审判员  吕 敏审判员  胡 皓二〇二一年二月三日书记员  汤婷婷