湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终932号上诉人（原审原告）：余洁，女，汉族，1964年1月18日出生，户籍地址湖北省武汉市新洲区，现住湖北省武汉东湖新技术开发区。委托诉讼代理人：毛应涛，湖北泓泰安信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：武汉东湖新技术开发区管理委员会。住所地:湖北省武汉市高新大道**。法定代表人：陈平，主任。委托诉讼代理人：王玉清，湖北大晟律师事务所律师。委托诉讼代理人：苏超，湖北大晟律师事务所律师。第三人：武汉泰宇置业有限公司。住。住所地：湖北省武汉市江夏经济开发区政院小区**/div>法定代表人：李跃，该公司执行董事。委托诉讼代理人：陈乾坤，湖北今天（东湖新技术开发区）律师事务所律师。上诉人余洁因诉被上诉人武汉东湖新技术开发区管理委员会（以下简称东湖开发区管委会）、第三人武汉泰宇置业有限公司（以下简称泰宇公司）不履行征收补偿职责一案，不服武汉铁路运输中级法院（2020）鄂71行初92号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。余洁一审诉请：1、判令东湖开发区管委会按国有土地上房屋的标准补偿被征收房屋价值（其中第一层至四层共计517.18平方米按商铺进行补偿，第五层132.31平方米按住宅进行补偿）；2、判令东湖开发区管委会按国有土地上房屋的标准补偿因征收房屋造成的搬迁费、临时安置费、商铺经营损失、房屋附属物等财产损失；3、本案诉讼费由东湖开发区管委会承担。一审法院查明认定如下事实：一、1983年因中南政法学院建校，原武昌县流芳镇茶山刘村民小组的土地绝大部分被征用后，未被征用的原村集体土地仍归属“村改居”的政院居委会茶山刘村，余洁非原茶山刘村民。1993年1月，余洁以家庭住房困难为由，向政院居委会申请在辖区范围内用荒地新建私房。同年11月，原武昌县流芳镇人民政府批准余洁建房用地申请，土地部门存档的建房用地许可证载明：宅基地使用面积150㎡，土地所有权性质为集体土地。1994年，余洁在该地块新建住宅，并于2000年办理了房屋所有权证，权证载明：房屋总层数5层，建筑面积649.49㎡，设计用途为住宅。余洁将涉案房屋1-4层出租给他人用于经营。2000年以后，政院居委会所在区域由武汉东湖新技术开发区托管。为推进“城中村”改造建设，2011年6月，东湖开发区管委会经湖北省人民政府批准，发布（2010）第42、43号《征收土地公告》，决定征收原属政院居委会的集体土地，余洁的房屋位于征收范围内。同年8月，政院居委会武汉政苑兴盛科贸有限责任公司（原村集体经济组织）股东代表大会决议通过了《“城中村”改造拆迁还建补偿安置实施细则》，确定了村民及外来户房屋拆迁安置办法。该实施细则规定：一、政院居委会现有村民、原有村民已农转非户及世居户按下述规定执行：1、两人及两人以上户经认定被拆迁建筑面积在300㎡以内的，按“拆一还一”的标准安置；每户还建安置建筑面积不足人均50㎡的（独生子女按两人计算），可按4500元/㎡的价格购足人均50㎡。2、属于一人户经认定被拆迁的建筑面积在100㎡以内的，按“拆一还一”的标准安置；一人户被拆迁的建筑面积不足80㎡的，可按4500元/㎡的价格购足80㎡。3、两人及两人以上户经认定被拆迁的建筑面积大于300㎡、一人户大于100㎡的，其超出部分按1000元/㎡的价格标准对被拆迁人补偿。二、其他被拆迁户（外来户）的拆迁安置按以下标准执行：1、被拆迁户的被拆迁建筑面积在120㎡以内的，按”拆一还一“的标准安置。2、被拆迁户的拆迁面积大于120㎡，还建120㎡，对于超出的建筑面积按1000元/㎡标准进行货币补偿。另规定，被拆迁户均享有150元/㎡的装修补偿、24个月的6元/月/㎡过渡费、每户600元搬家费等其他补偿等。2012年3月，泰宇公司通过招拍挂程序购得被征收土地后，按照签订的“国有建设用地使用权出让合同”约定及政院居委会委托，组织实施茶山刘村红线范围内房屋拆迁安置补偿工作。余洁认为被拆迁房屋的土地系国有土地，应按国有土地上房屋的征收标准给予补偿，故双方未能达成拆迁安置协议。同年8月3日，余洁的房屋被强制拆除。泰宇公司按照政院居委会《“城中村”改造拆迁还建补偿安置实施细则》确定的还建补偿安置办法，单方拟定了《房屋还建协议书》，确定拆除余洁房屋总建筑面积715.24㎡，还建房屋总面积460㎡，另货币补偿超面积部分房屋价值255240元、装修补偿51048元、过渡补偿66240元、搬家补偿600元等共计373128元。因余洁拒绝接受上述拆迁安置条件，2016年9月，泰宇公司将货币补偿款存入专户交武汉东湖新技术开发区关东街道办事处监管，还建安置房源予以保留。二、1995年3月，国务院批复撤销武昌县设立武汉市江夏区，从1996年3月25日起启用“武汉市江夏区人民政府”公章，原“武昌县人民政府”公章同时停止使用。余洁所持土地使用证所载部分信息如下：批准宅基地面积126㎡，批准机关流芳街土地所，批准日期1998年3月8日，土地所有权为“国有”，发证机关处加盖“武昌县人民政府”公章。2012年2月，武汉东湖新技术开发区国土资源和规划局向江夏区国土局查询包括余洁在内的9名原茶山刘村外来户所持“房产证”和“土地证”真实性与合法性问题，但未查询到余洁等人的土地登记信息。一审法院认为，我国土地所有权分国家所有和农民集体所有，政府征收农民集体土地或者通过征收国有土地上的房屋收回国有土地使用权的，应按照土地性质分别依照《中华人民共和国土地管理法》或者《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿方式和标准，给予被征收人公平、合理补偿。本案虽是履行法定征收补偿职责之诉，但综合各方当事人的诉辩意见，实为房屋土地性质之争。土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明，根据案涉土地使用证颁发时的《土地登记规则》相关规定，申请土地登记，申请者应当申领填写土地登记申请书，经土地管理部门审核公告，填写土地登记审批表，由人民政府批准后，办理注册登记，填写土地登记卡，根据土地登记卡的相关内容填写土地证书。土地登记薄（土地登记卡组装）是土地使用权、土地所有权和他项权利注册登记的簿册，是最基本的土地权属文件和法律依据。因此，土地权利证书内容只有与土地管理部门存档的土地登记簿登记内容一致，才能确认土地性质。根据谁主张谁举证原则，余洁主张土地属于国有土地，应当提交土地属于国有性质的证据。虽然余洁提供的土地使用证填写的土地所有权为“国有”，但是东湖开发区管委会、第三人泰宇公司提交的相关证据证明，在原土地登记部门未查到当年余洁办理土地登记的信息。而且，原武昌县流芳镇土地管理所颁发案涉土地使用证时，原武昌县人民政府已经撤销设立武汉市江夏区人民政府，“武昌县人民政府”印章也已停止使用，而余洁的土地使用证上仍加盖的是“武昌县人民政府”印章。因此，余洁的土地使用证的合法有效性不能确认。此外，余洁个人建房用地申报审批表和用地许可证等最原始土地资料显示，当年余洁申请的建房用地系集体土地，之后该宗土地也没有发生任何权属变更。东湖开发区管委会征收土地时，进行了土地性质调查，政院居委会证明包括诉争土地在内的被征收土地为集体所有。余洁提交的土地使用证没有其他证据相印证，不足以证明该诉争土地的性质为国有土地。本案涉及集体土地征收补偿，根据《中华人民共和国土地管理法》规定的补偿办法，以及武汉市“城中村”综合改造的相关政策，政院居委会召开股东大会通过了本辖区村民及外来户房屋拆迁安置补偿方案，明确了拆迁还建安置标准以及装修补偿、过渡费、搬家费等，保障了包括余洁在内的被拆迁人的合法权益。导致拆迁补偿问题至今未能妥善解决的原因并非东湖开发区管委会怠于履行法定补偿职责，而是拆迁人泰宇公司与被拆迁人余洁因拆迁补偿安置条件不能达成一致意见。因此，余洁要求按国有土地上房屋的标准补偿各类拆迁损失的诉讼理由不成立，其诉讼请求不予支持。一审判决：驳回余洁的诉讼请求。一审案件受理费50元，由余洁负担。余洁不服一审判决，上诉请求：1、撤销一审判决，改判支持余洁的诉讼请求；2、一、二审案件受理费由东湖开发区管委会承担。事实和理由如下：（一）一审判决认定事实错误。1、原武昌县人民政府的公章事实上沿用至1998年，一审判决以原武昌县撤销及公章停用认定余洁的土地使用证不合法，理由不成立。湖北省武汉市中级人民法院（2014）鄂武汉中行终字第00033号行政赔偿判决书也认定了原武昌县人民政府1998年10月20日为陈木清颁发的土地使用权证，该土地使用权证颁发时间在余洁取得土地使用权证之后。2、余洁使用土地向江夏区土地管理局缴纳了土地费，向政院居委会缴纳了土地补偿费，余洁持有的土地使用证至今未被撤销，原土地登记部门是保管土地登记薄的责任主体，原土地登记部门未查询到余洁当年办理土地登记的信息与余洁个人无关，不足以推翻证件记载的国有土地性质，一审否定讼争土地为国有性质错误。3、无论案涉土地是集体所有还是国家所有，征收主体均为东湖开发区管委会，余洁与第三人泰宇公司没有直接联系，一审判决认定泰宇公司为拆迁人错误。（二）一审判决认定案涉土地为集体土地，适用法律错误。1、茶山刘村1983年征地后已经完成村改居，形成政院居委会，根据村改居的批准文件以及原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条等规定，剩余土地属于国家所有。2、案涉土地是农转非，也是滩涂，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定，属于国有土地。3、东湖开发区管委会未提交案涉集体土地使用性质的土地证书，泰宇公司的举证不能代替东湖开发区管委会作为应诉行政机关的举证责任，一审判决认定应当由余洁承担举证责任，属举证责任分配错误，东湖开发区管委会应承担举证不能的不利后果。4、即使案涉土地为集体土地，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，征收农村集体土地未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，东湖开发区管委会对余洁也应当按国有土地上房屋征收标准进行补偿。余洁上诉补充提交以下三组证据：1、湖北省武汉市中级人民法院（2014）鄂武汉中行终字第00033号行政赔偿判决，拟证明陈木清持有原武昌县人民政府颁发的土地使用证，颁证时间晚于余洁办理土地使用证的时间，生效判决认可了该土地使用证的效力。2、湖北省武汉东湖新技术开发区人民法院（2014）鄂武东开行初字第11号行政裁定及庭审记录，拟证明东湖开发区管委会在另案庭审记录中认可余洁持有的土地使用证上加盖的武昌县人民政府印章的真实性。3、登记权利人为刘德利等人的9份土地使用证复印件，拟证明1988年至1998年间原武昌县人民政府颁发了多份登记土地所有权为国有的土地使用证。东湖开发区管委会二审答辩称，一审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，余洁不能证明案涉房屋占用土地的性质为国有，东湖开发区管委会对此不具有履行国有土地上房屋征收补偿的职责。泰宇公司二审述称，国务院关于撤销武昌县设立江夏区批复合法有效，在此之后加盖武昌县印章的文本不具有法律效力。根据行政诉讼法的相关规定，第三人可以依法提供证据。余洁主张其土地为农转非性质，但集体土地只有经过征收程序才能转为国有，不会因为村改居自动转为国有。案涉土地在2011年前未发生征收和转用的情形，仍属于集体土地性质。泰宇公司根据拍卖公告负有补偿安置义务，一审判决认定泰宇公司为拆迁人具有事实和法律依据。东湖开发区管委会和泰宇公司对余洁二审补充提交的证据共同质证意见如下：余洁上诉提交的三组证据均形成于本案诉讼之前，可以通过正常途径查询获得，不存在因特殊情况不能获得的情形，不属于二审新证据。湖北省武汉市中级人民法院（2014）鄂武汉中行终字第00033号行政赔偿判决书所涉土地不属于同一个片区，与本案无关。湖北省武汉东湖新技术开发区人民法院（2014）武东开行初字第00011号行政裁定及庭审记录所涉和案件当事人与余洁无关，江夏区政府在该案中的答辩意见是建房行为合法有效，与余洁主张的土地证办证行为是否有效无关，江夏区政府在该案庭审中也陈述了没有办证资料以及印章属于套印而非盖章的事实，该案以撤诉方式结案，庭审观点不能作为本案的裁判依据。九份土地使用证均为复印件，无法核实真实性，且载明内容与余洁持有的土地使用证相似，有合理理由怀疑九份土地使用证同样欠缺办证资料，不能证明余洁所主张的土地为国有性质。经质证，本院认为，余洁二审提交的第1组证据和第2组证据虽不属于二审新证据，但余洁主张系对其一审举证的补强，故对其真实性予以确认，是否能够达到其所主张的证明目的，将根据该两组证据载明的内容，结合一审在卷证据，做综合评述。余洁提交的第3组证据为复印件，被上诉人和第三人对真实性均不予认可，也无原件予以核对，依法不予采信。本院二审查明，一审查明的事实属实，依法予以确认。本院认为，本案为土地征收引起的补偿纠纷。根据余洁的起诉请求、上诉理由及东湖开发区管委会的答辩意见、泰宇公司的陈述意见，本案争议的焦点为：1、余洁房屋占用土地的性质；2、东湖开发区管委会是否负有按照国有土地上房屋征收标准对余洁进行补偿的义务。首先，需要明确的是，本案征收补偿源于2011年6月东湖开发区管委会经湖北省人民政府批准发布（2010）第42、43号《征收土地公告》，决定征收原属政院居委会的集体土地，余洁的房屋位于公告的征收范围内。余洁持有的土地使用证登记土地性质为国有，但没有对应的地籍登记资料。余洁主张根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条规定，因国家建设征收土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业认可，未经征用的土地，归国家所有，继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权，案涉土地系1983年原中南政法学院建设征用土地后剩余的土地，政院居委会早已村改居，农业人口转为了非农业人口，故剩余土地归国家所有。但该条规定确认享有国有土地使用权的是原农民集体及其成员，余洁并非该集体经济组织成员，且该规定仅为对土地性质予以变更的依据，不能因此规避土地使用权性质变更应当依法办理的审批手续。目前没有证据证明余洁建房占用的土地在1983年之后至本次土地征收之前发生过集体土地征收、农用地转用等事项。其次，余洁建房行为发生于1993年，如果按照余洁的主张涉案土地已经属于国有性质，根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第73号，1991年2月1日起实施）第十八条规定，个人使用国有土地进行建设应当取得建设规划许可证并办理相应的国有建设用地审批手续，余洁一审提交的交纳土地费及补偿费的收据不能证明其履行了相应的国有建设用地审批手续，相反，余洁仅取得个人建房用地许可证，该许可证载明其占用集体湖滩建房，批准机关为镇政府，恰恰符合当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第三十八条关于乡村建设用地中使用村内空闲地由乡级人民政府批准的规定。且根据上述土地管理法实施条例（1991年1月4日发布，1991年2月1日施行，1999年1月失效）第二十六条规定，“城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，向土地所在的村农业集体经济组织或者村民委员会或者乡（镇）农民集体经济组织提出用地申请。使用的土地属于村农民集体所有的，由村民代表会或者村民大会讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准；使用的土地属于乡（镇）农民集体所在的，由乡（镇）农民集体经济组织讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准。”余洁作为非集体经济组织成员，申请占用村内空闲地建房，取得的建房许可证载明的批准机关为镇政府，未经县级以上人民政府批准，余洁也没有提供其他反驳性证据。同时，根据一审查明的事实，原武昌县于1995年3月经批准撤销，设立武汉市江夏区，“武汉市江夏区人民政府”公章自1996年3月25日启用，原“武昌县人民政府”公章同时停止使用，常理上来说，“武昌县人民政府”的公章自此应当不能再继续使用。故，余洁主张其使用国有土地建房的理由显然不能成立，余洁建房后取得的加盖有“武昌县人民政府”的土地使用证的合法性确实有待商榷。余洁上诉提交的湖北省武汉市中级人民法院（2014）鄂武汉中行终字第00033号行政赔偿判决所涉土地并非本案征收范围，且经查阅，该案系强拆违法引起的赔偿诉讼，判决仅确认陈木清持有土地使用证，证明陈木清对该农村集体土地上的房屋合法面积享有权利，并未确认房屋占用土地的性质为国有。本案中，确认余洁房屋占用土地的性质并非仅依据土地使用证及加盖其上的印章，而是结合土地所在集体经济组织1983年后再并未发生征收或办理土地性质变更手续以及余洁申请建房用地所办理的原始土地批准许可手续等相关事实予以综合审查。故，上述行政赔偿判决也不足以证明其所主张的本案讼争土地性质为国有的事实，余洁仅以其持有的土地使用证主张其房屋占用的土地为国有性质，缺乏充分的依据。余洁上诉还认为占用的土地原为滩涂，故属于国有性质，但是现行有效的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第四项以及当时有效的土地管理法实施条例第三条第三项所规定的属于国家所有的滩涂是指不属于集体所有的例外情形，案涉土地批准建房时载明的土地权属为集体，性质为湖滩，故不符合该项规定的情形，余洁的此项上诉理由也不能成立。由于余洁取得了个人建房用地许可，房屋也已建成使用多年，东湖开发区管委会和泰宇公司对余洁建房行为亦不持异议，故本案并非土地权属及补偿利益是否归于个人之争议，而是土地性质争议，一审认定余洁持有的土地使用证的合法有效性不能确认，也未否认余洁依法可以享有的征收补偿利益。但由于本案属于集体土地征收引起的补偿争议，余洁要求东湖开发区管委会按照国有土地上房屋征收补偿标准履行补偿职责，显然与征地批准文件以及征地公告确认的内容相悖。且案涉土地征收项目在发布公告的当年即按照相关议事程序形成了拆迁还建补偿安置方案，并予以实施，导致余洁拆迁安置补偿至今未能妥善解决的原因并非东湖开发区管委会怠于行使履行法定补偿义务的职责，而是余洁对拆迁补偿标准持有异议，故其主张应当依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定对其按照国有土地上房屋征收补偿标准予以拆迁补偿，亦缺乏事实依据，不应予以支持。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，基于余洁的诉请对本案履职之诉的处理结果适当。余洁的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由余洁负担。本判决为终审判决。审判长  魏开发审判员  张思化审判员  王志荣二〇二一年二月一日书记员  董晓晗