江苏省宿迁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏13行终110号 上诉人（原审第三人）杜小雪，女，1987年10月19日出生，××族，住沭阳县。 上诉人（原审第三人）杜小云，女，1989年12月11日出生，××族，住沭阳县。 上诉人（原审第三人）杜小露，女，1993年5月15日出生，××族，住址同上。 上述三上诉人委托代理人丁鑫源、王新叶，江苏承匠律师事务所律师。 上诉人（原审被告）沭阳县住房和城乡建设局,住所地沭阳县沭城镇建设大厦**。 法定代表人郝建华，该局局长。 出庭应诉负责人武振刚，该局党委委员。 委托代理人高中新，江苏兆仕禾律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）秦国兰，女，1940年3月23日出生，××族，住沭阳县。 被上诉人（原审原告）单春雷，男，1975年8月13日出生，××族，住址同上。 二被上诉人委托代理人孙北，江苏钟山明镜（宿迁）律师事务所律师。 原审第三人沭阳县振顺房屋征收服务中心，，住所地沭阳县康平路** 负责人王士军。 委托代理人刘克剑，该中心工作人员。 委托代理人高中新，江苏兆仕禾律师事务所律师。 原审第三人沭阳县良种繁育场，，住所地沭阳县南湖街道家和小区 法定代表人孙大勇，主任。 上诉人杜小雪、杜小云、杜小露，上诉人沭阳县住房和城乡建设局（下称沭阳住建局）因与被上诉人秦国兰、单春雷、原审第三人沭阳县振顺房屋征收服务中心（下称振顺征收中心）、沭阳县良种繁育场（下称良种场）要求撤销安置补偿协议纠纷一案，不服宿迁市宿城区人民法院（2019）苏1302行初305号行政判决，向本院提起上诉。本院2020年12月24日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。2021年1月12日，本院组织对本案进行公开听证，上诉人杜小云及三上诉人的委托代理人丁鑫源、王新叶，上诉人沭阳住建局的出庭应诉负责人武振刚及该局的委托代理人高中新，被上诉人单春雷及委托代理人孙北，原审第三人振顺征收中心的委托代理人刘克剑、高中新到庭参加了听证。本案现已审理终结。 原审查明：秦国兰原系良种场的农工，80年代秦国兰与其丈夫单兆香（已去世）使用良种场四间公房开展经营活动，后陆续在该公房附近建造了部分房屋。单春雷与秦国兰系母子关系，其二人搬走后，秦国兰女婿吕玉桥曾使用过该房屋，吕玉桥搬走后上述房屋即由杜全安家占有、使用。2019年1月24日沭阳县人民政府印发《沭阳县棚户区改造实物安置实施办法的通知》，后沭阳县房屋征收办公室会同街道共同制定了《西南片区棚户区（城中村）改造项目房屋拆迁补偿安置方案》，该方案约定了拆迁范围为：1、深圳路以南，淮沭新河大堤以东，新规划326省道以北，老沭河以西；2、宿迁大道以南，老205国道两侧，新规划326省道以北。同时约定属地街道村居委会负责棚户区（城中村）改造项目拆迁补偿工作，街道为监督责任主体。秦国兰建造的房屋位于上述拆迁范围内。2019年1月22日良种场作为委托方与振顺征收中心签订委托合同，将良种场的拆迁事宜委托给振顺征收中心具体实施。2019年5月10日案外人杜全安（系杜小雪、杜小云、杜小露父亲）向良种场提出析产分户申请，要求将其房屋合法面积275.11平方米分为三户，分别是杜小雪90平方米，杜小云90.34平方米，杜小露94.77平方米，同日良种场就上述房屋面积分别与杜小雪、杜小云、杜小露签订《沭阳县西南片区棚户区（城中区）改造项目一期工程房屋拆迁补偿安置协议》，后房屋被拆除。2019年7月秦国兰、单春雷以杜小雪、杜小云、杜小露为被告提起民事诉讼，认为涉案的三份补偿安置协议中部分房屋系其所有，要求撤销涉案的三份补偿安置协议，2019年8月28日沭阳县人民法院作出（2019）苏1322民初10620号民事裁定书，以不属于民事诉讼受案范围为由，驳回了秦国兰、单春雷的起诉。现秦国兰、单春雷诉至法院，要求撤销涉案的三份补偿安置协议。 原审另查明，2020年6月23日沭阳住建局出具《情况说明》，载明沭阳西南片区棚改工作由其负责，法律责任也由其承担。 原审认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……”该规定将行政协议纳入了行政诉讼受案范围。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务的协议。涉案拆迁补偿安置协议条款中包含了房屋及装饰装修和附着物补偿、签约奖、搬迁安置费等具体内容，而这些条款内容体现的是行政法律上的权利义务关系，而非平等主体间形成的民事权利义务关系，此外，从涉诉协议签订的目的来看是为了改善居民居住环境，是沭阳住建局为履行行政管理职责而实施的行为，现双方因涉案协议产生争议，秦国兰、单春雷提起本案诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”根据上述规定，提起行政诉讼的原告要么为行政行为的相对人，要么与行政行为之间存在利害关系。秦国兰、单春雷并非涉案补偿安置协议的相对人，其只有在与被诉协议之间存在利害关系的情况下，才能具有原告主体资格。对于秦国兰在良种场建造了涉案房屋的事实，当事人均不持异议，同时涉案的三份补偿协议中亦包含了秦国兰建造的部分房屋，秦国兰、单春雷与被诉的协议存在法律上的利害关系，其有权针对涉案协议提起诉讼。 从沭阳县人民政府发布的《沭阳县棚户区改造实物安置实施办法的通知》、沭阳县房屋征收办公室会同街道制定的《西南片区棚户区（城中村）改造项目房屋拆迁补偿安置方案》及沭阳住建局出具的《情况说明》来看，西南片区棚户区改造项目的征收与补偿工作是由沭阳住建局组织实施，涉案协议虽系良种场与杜小雪等人签订，但良种场签订协议的行为应属于受沭阳住建局委托实施的行为，沭阳住建局应对涉案协议的法律后果承担法律责任，其是本案的适格被告。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第一款规定：“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。”涉案房屋部分系秦国兰建造，沭阳住建局在杜小雪等人未提供证据证明涉案房屋系其所有的情况下即与杜小雪等人签订涉案协议，明显无事实依据，依法应予撤销。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销良种场分别与杜小雪、杜小云、杜小露于2019年5月10日签订的《沭阳县西南片区棚户区（城中区）改造项目一期工程房屋拆迁补偿安置协议》（协议编号分别为0001639、0001637及0001636）。案件受理费50元，由沭阳住建局负担。 上诉人杜小雪等人上诉称：原审认定事实不清，适用法律错误。涉案的房屋虽系被上诉人秦国兰建造，但是秦国兰搬走后即由其女婿吕玉桥使用。后吕玉桥将上述房屋转卖给上诉人父亲杜全安。因涉案房屋系集体土地上房屋，无法通过登记对外公示，上诉人父亲占有使用近二十年时间，足以产生其为涉案房屋权利人的公信力。上诉人父亲占有使用涉案房屋近二十年，被上诉人秦国兰从未主张过权利。原审法院未能依据行政诉讼法的规定查清涉案房屋是被上诉人秦国兰借给上诉人使用还是卖给上诉人这一民事争议事实即作出涉案判决，属于法律适用错误。沭阳县人民法院已经作出（2020）苏1322民初8866号民事判决，确认了杜全安与吕玉桥之间的房屋买卖合同的效力，涉案房屋与被上诉人之间不具有利害关系。请求二审依法撤销原审判决，改判驳回秦国兰、单春雷的起诉。 上诉人沭阳住建局上诉称：原审认定事实及适用法律错误。杜小雪等人与被上诉人秦国兰、单春雷之间的房屋产权纠纷属于民事纠纷，应当属于民事诉讼受案范围，不属于行政诉讼受案范围。原审第三人良种场与上诉人沭阳住建局之间不存在委托关系，良种场与杜小雪等人签订的协议属于民事协议，上诉人沭阳住建局从未与杜小雪等人签订过行政协议。涉案拆迁行为系良种场的自治行为，其委托振顺征收中心拆迁与住建局无关。请求二审依法予以改判。 被上诉人秦国兰、单春雷答辩称：被上诉人未收到（2020）苏1322民初8866号民事判决书，该判决书未生效。该判决书中已经认定涉案房屋系被上诉人所有，请求驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人振顺征收中心述称：同意上诉人沭阳住建局的意见。 原审第三人良种场未到庭陈述意见。 当事人原审中提交的证据均已随案移送本院，原审对证据的分析认定正确。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 二审另查明:2020年9月16日，上诉人杜小雪、杜小云、杜小露及其三人父亲杜全安以被上诉人秦国兰女婿吕玉桥为被告、被上诉人秦国兰、单春雷为第三人向沭阳县人民法院提起民事诉讼，要求确认杜全安与吕玉桥之间签订的房屋买卖合同有效。2020年12月16日，沭阳县人民法院作出（2020）苏1322民初8866号民事判决，确认杜全安与吕玉桥之间的房屋买卖合同有效。该民事判决已于2021年1月5日生效。 本案争议焦点为：被上诉人秦国兰、单春雷提起本案诉讼是否符合法律规定。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据上述规定，提起行政诉讼的原告必须与行政行为具有利害关系。本案中，涉案的补偿安置协议系良种场分别与杜小雪等三人签订，被上诉人秦国兰、单春雷并非涉案协议的相对人，除非被上诉人秦国兰、单春雷与涉案房屋具有其他权属关系，否则不能对涉案的补偿安置协议提起诉讼。即本案需要查明的事实是涉案房屋的权属归杜全安所有还是归秦国兰、单春雷所有。根据已经查明的事实：1.吕玉桥系秦国兰的亲属，秦国兰从涉案房屋搬出后，房屋交由吕玉桥实际使用；2.在沭阳县人民法院（2020）苏1322民初8866号案件中吕玉桥证实涉案房屋是2000年经过秦国兰同意后卖给杜全安的；3.（2020）苏1322民初8866号民事判决已经确认杜全安与吕玉桥之间房屋买卖合同有效；4.杜全安已经按照约定支付了购房款；5.从2000年杜全安购买使用涉案房屋至2019年房屋拆迁，近20年时间秦国兰并未对涉案房屋被杜全安占有使用甚至改扩建出租给他人经营钢管等提出异议。本院认为，可以认定吕玉桥转让房屋给杜全安是经过秦国兰同意的。即便秦国兰对此不知晓，基于秦国兰与吕玉桥之间特殊的亲属关系及吕玉桥曾实际占有使用涉案房屋的事实，杜全安也有理由相信吕玉桥有权转让涉案房屋，其按照约定支付了购房款，并实际居住使用，因此杜全安已经善意取得涉案房屋。被上诉人秦国兰、单春雷如果认为吕玉桥转让财产侵犯其权益，可向吕玉桥主张权利。在本案中秦国兰、单春雷主张其系房屋权利人，并起诉要求撤销上诉人与房屋征收部门签订的补偿安置协议，缺乏依据，本院不予支持。原审判决撤销涉案协议不当，依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销宿迁市宿城区人民法院（2019）苏1302行初305号行政判决； 二、驳回被上诉人秦国兰、单春雷的起诉。 一、二审案件受理费予以退还。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘志群 审 判 员 谈 强 审 判 员 周丽丽 二〇二一年二月二十二日 法官助理 周 莹 书 记 员 张 敏