河南省濮阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫09行终15号上诉人濮阳经济技术开发区胡村乡人民政府，住所地濮阳市省道S101与马王线交叉口向北50米路东，统一社会信用代码11410900769487401H。法定代表人牛义波，该乡乡长。出庭负责人石少辉，胡村乡党委委员、纪委书记。委托代理人庄玉海，胡村乡政府工作人员。委托代理人王庆霞，河南卓诚律师事务所律师。被上诉人贾双成，男，1966年9月18日出生，汉族，住濮阳市华龙区。委托代理人张文峰，河南锦航源律师事务所律师。原审被告濮阳经济技术开发区交通运输局，住所地濮阳市卫河路与中原路口北200米路西。统一社会信用代码12410900MB1539243F。法定代表人张志甫，该局局长。委托代理人马青云，濮阳经济技术开发区弘法法律服务所法律工作者。上诉人濮阳经济技术开发区胡村乡人民政府（以下简称开发区胡村乡政府）因占用耕地及行政赔偿一案，不服河南省濮阳市华龙区人民法院（2020）豫0902行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年1月27日，公开开庭审理了本案。上诉人开发区胡村乡政府乡党委委员、纪委书记石少辉及委托代理人庄玉海、王庆霞，原审被告濮阳经济技术开发区交通运输局（以下简称开发区交通运输局）委托代理人马青云，贾双成及委托代理人张文峰到庭参加诉讼。现已审理终结。原审审理查明：濮阳市中级人民法院作出的（2020）豫0902行初17号行政裁定书查明，贾双成是胡村乡天阴村第四村民小组村民。2016年12月13日，濮阳市华龙区人民政府向其颁发了《农村土地承包经营权证书》，承包期限自1998年9月1日至2028年8月31日，承包土地九块，总面积17.86亩。涉案地块面积1.54亩，东、北临路，西、南临贾九顺承包地。2016年3月31日，濮阳市发展和改革委员会下发《关于开发区2016年农村公路建设项目实施方案的批复》（濮发改基础〔2016〕156号），同意对S101-西土垒头村公路改建、西王什村出点-北胡村入口公路，途经张堆村、天阴村，止于北胡村南入口。公路改建工程项目法人为开发区交通运输局。公路改建工程项目法人按公开招标方式，组织项目施工，监理、重要材料招标，招标公告在国家制定的媒介上发布，招标投标情况报市发改委和市交通部门备案。该道路是乡道，编号是Y025，在胡村乡境内，经过天阴村。2016年9月5日的全国公共资源交易平台显示，西王什村出点-北胡村入口改建工程招标公告中显示，工程概况是西王什村出点-北胡村入口改建工程，建设地点在濮阳市胡村乡境内。招标单位是被告胡村乡政府。该工程2016年11月份开始施工。濮阳经济开发区2013年农村公路建设实施方案第五条规定，按照《河南省农村公路条例》有关规定，农村公路建设应当由地方人民政府负责。其中，乡、村道由所在镇人民政府、街道办事处负责建设。原审法院认为：一、关于被告主体是否适格的问题。《中华人民共和国公路法》第八条第三款规定，乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。《农村公路建设管理办法》第二条第四款规定，乡道是指除县道及县道以上等级公路以外的乡际间公路以及连接乡级人民政府所在地与建制村的公路。第五条第二款规定乡级人民政府负责本行政区域内乡道、村道建设管理工作。2016年9月5日，西王什村出点-北胡村入口改建工程招标公告中显示，该段改建工程的招标单位是胡村乡政府。故胡村乡政府是适格被告。贾双成将开发区交通运输局列为本案被告证据不足，一审法院不予支持。二、胡村乡政府扩建乡道占用贾双成承包地的行为是否合法的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第十条规定，国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。第十一条规定，农村土地承包经营应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。第十七条第（四）项规定，承包方享有下列权利：承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，胡村乡政府在法定期限内没有提交占用贾双成承包地的程序性证据及法律依据，故依法应确认其行政行为违法。三、贾双成要求胡村乡政府赔偿损失55，759元（0.68亩X80，000元／亩X40％土地补偿费21，920元，0.68亩X80，000元／亩X60％安置补助费32，880元，0.68亩X1，400元青苗补偿费959元）是否应支持的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十二条规定：“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十五条规定，人民法院经审理认为被诉行政行为违法或者无效，可能给原告造成损失，经释明，原告请求一并解决行政赔偿争议的，人民法院可以就赔偿事项进行调解；调解不成的，应当一并判决。人民法院也可以告知其就赔偿事项另行提起诉讼。贾双成仅提供了土地承包合同，贾双成诉称占用其承包地0.68亩，要求赔偿其损失55，759元的请求证据不足，法院不予支持。综上，开发区胡村乡政府对作出的行政行为负有举证责任，应当在法定期限提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。开发区胡村乡政府在法定期限内未能提供贾双成同意占用其承包地的相关证据，也未能提供占用贾双成承包地的合法依据及履行相应法定程序的证据，开发区胡村乡政府的行为未经法定程序实施，依法应确认违法，故贾双成要求确认开发区胡村乡政府占地行为违法的诉讼请求有事实根据和法律依据，法院予以支持。贾双成要求开发区胡村乡政府赔偿其损失55，759元的请求证据不足，法院不予支持。贾双成可在证据充分后另行主张权利。开发区胡村乡政府辩称其不是适格被告的意见证据不足，法院不予采纳。开发区交通运输局辩称其不是适格被告的意见，法院予以采纳。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条，第三十八条第二款，第六十七条，第七十四条，第一百零一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条之规定，判决如下：一、确认开发区胡村乡政府的占地行为违法。二、驳回贾双成的其他诉讼请求。案件受理费50元，由开发区胡村乡政府负担。上诉人开发区胡村乡政府不服一审判决，上诉称：一、开发区胡村乡政府并非系本案适格主体，一审法院不能仅依据《中华人民共和国公路法》第八条第三款规定及《农村公路建设管理办法》第二条第四款规定，直接认定改建主体就是开发区胡村乡政府，是事实认定及法律适用错误，本案是依据濮阳经济技术开发区经济发展局、开发区交通运输局《关于开发区2016年省补农村公路航桥梁建设项目实施方案的请求》及濮阳市发展和改革委员会关于开发区2016年农村公路建设项目实施方案批复，改建涉案乡道主体法人系开发区交通运输局，因此，开发区胡村乡政府不应作为本案被告诉讼主体资格。二、一审法院认定开发区胡村乡政府未经法定程序实施，依法应确认违法是错误的，涉案工程经濮阳经济技术开发区经济发展局、开发区交通运输局《关于开发区2016年省补农村公路航桥梁建设项目实施方案的请求》及濮阳市发展和改革委员会关于开发区2016年农村公路建设项目实施方案批复实施的，开发区胡村乡政府仅仅履行的招标主体，但是建设主体并非开发区胡村乡政府，对于占用农田，并不是开发区胡村乡政府而为之，三、一审法院并没有查明占用是否为农田，涉案公路是在原有乡道上进行的扩建行为，在原有乡道两边存在路边沟，路边沟属于村集体所有，因此，贾双成称扩宽025乡道，违法占用被上诉人耕地0.685亩是不正确的，开发区胡村乡政府并没有违法占用该农田，由于涉案工程虽然是025乡道，但是实际是作为村村通公路，既然是修村村通公路，至少肯定修的公路不属于县道或更高等级的公路，因为乡道公路是一种公益行为，因此，这路的修建方式是村集体或社集体出土地、政府出资的，所以对于所占土地政府可不作补偿，应由村或社集体决定解决方案，一审法院判决开发区胡村乡政府违法占用贾双成承包地没有事实依据的。综上所述，开发区胡村乡政府为了公共利益，解决包括贾双成所在村庄沿线的所有村庄能够出行便利，并不存在任何违法行为。特请求：1.依法撤销濮阳市华龙区人民法院作出的（2020）豫0902行初60号判决，并改判驳回贾双成的全部诉讼请求；2、由贾双成承担本案诉讼费用。贾双成辩称，1.开发区胡村乡政府主体适格，涉案占用的土地是上诉人扩建025乡道根据公路法第8条第三款的规定，开发区胡村乡政府是乡道的建设者及管理者。2.开发区胡村乡政府系招标主体及建设主体，建设项目的招标人是项目的所有人，否则无权公开招标。3.涉案公路025乡道是从西王什至胡村村，使用涉案公路六个村庄，不是村村通公路更不是公益项目，开发区胡村乡政府占用农用耕地没有按照法定程序进行征用征收，是违法行为。一审认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院驳回上诉，维持原判。开发区交通运输局述称，虽然濮阳市发改委的文件显示涉案公路改建主体是开发区交通运输局，但根据贾双成提供的原来诉开发区管委会一案中，中院对管委会相关领导所做的调查质证笔录以及招标公告等证据，完全能够证实涉案招标和改建主体均是开发区胡村乡政府，一审法院判决认定开发区交通运输局系涉案路段的行为违法主体，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。请二审法院驳回开发区胡村乡政府的上诉，依法维持原判。本院经审理查明的事实与一审查明事实一致。本院认为，本案的争议焦点为：一、开发区胡村乡政府是否系本案适格被告。二、开发区胡村乡政府占用土地是否系违法行为。关于争议焦点一，依据《中华人民共和国公路法》第八条第三款规定，乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。《农村公路建设管理办法》第二条第四款规定，乡道是指除县道及县道以上等级公路以外的乡际间公路以及连接乡级人民政府所在地与建制村的公路。第五条第二款规定乡级人民政府负责本行政区域内乡道、村道建设管理工作。本案中，涉案公路系乡道，且修建工程招标单位系开发区胡村乡政府，该公路又在开发区胡村乡政府行政区域内，依法由开发区胡村乡政府负责建设管理，故一审认定开发区胡村乡政府为本案适格被告并无不当。关于争议焦点二，根据法律规定，农村承包地被占用的，应当经过合法的批准手续，本案中开发区胡村乡政府对公路扩建的事实予以认可，结合贾双成提交的土地承包经营权证在该公路未扩建前公路与其承包土地相邻，开发区胡村乡政府称扩建公路占用的系村集体的沟地，未占用贾双成的承包土地，但其未提交相关证据予以证明，开发区胡村乡政府亦未提交合法占地的批准手续和依据的规范性文件，故一审法院确认开发区胡村乡政府行政行为违法并无不当。综上，一审认定开发区胡村乡政府占地行为违法，事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。开发区胡村乡政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人濮阳经济技术开发区胡村乡人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  贾向阳审判员  陈忠生审判员  崔树峰二〇二一年二月二十三日法官助理王雪贝书记员王德东