浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行初223号原告中国建银投资有限责任公司，住所地北京市东城区建国门内大街**民生金融中心****。法人代表人董轼，董事长。委托代理人楼金燕，浙江君安世纪律师事务所律师。委托代理人徐娟，浙江君安世纪律师事务所律师。被告义乌市人民政府，住义乌市县前街**市府大楼。法定代表人王健，市长。出庭行政负责人孟礁，义乌市人民政府副市长。委托代理人陈俊宇。委托代理人陈颖，浙江星耀律师事务所律师。第三人中国建设银行股份有限公司义乌分行，住，住所地浙江省义乌市稠州北路**/div>负责人许海龙，分行行长。委托代理人冯婷婷，浙江红太阳律师事务所律师。原告中国建银投资有限责任公司诉被告义乌市人民政府、第三人中国建设银行股份有限公司义乌分行房屋拆迁管理不履行房屋征收补偿法定职责一案，本院于2020年3月19日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月12日公开开庭审理了本案。原告中国建银投资有限责任公司委托代理人楼金燕、徐娟，被告义乌市人民政府出庭行政负责人孟礁及委托代理人陈俊宇、陈颖，第三人中国建设银行股份有限公司义乌分行委托代理人冯婷婷到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准延长审限，现已审理终结。原告中国建银投资有限责任公司起诉称：2004年9月17日，原中国人民建设银行（下称“原建行”）于1996年2月2日更名为中国建设银行后，重组分立为中国建设银行股份有限公司（上市公司）和中国建银投资有限责任公司（原告）。2005年11月2日中国建设银行股份有限公司和原告联合下发建总函（2005）911号文件，委托北京中企华资产评估有限责任公司对原告承继的原建行固定资产进行资产交接。2005年12月20日，中国建设银行股份有限公司金华分行据此将义乌市稠城江滨中路21号楼底层临街水平店面房（以下称“案涉房屋”）及相关权益移交给原告。此后，案涉房屋的相关权证虽未办理变更登记、仍登记在第三人名下，但实际由原告管理使用、行使所有权。2017年11月10日，被告作出义政征字［2017］第002号《义乌市人民政府房屋征收决定》，明确将对市场区块实施旧城区改建，对征收范围内的房屋予以征收，征收部门为义乌市国有土地上房屋征收管理办公室（以下称“征收办”），案涉房屋在征收范围内。该征收决定附件《市场区块旧城区改建项目国有土地上房屋征收补偿方案》中明确：1、签约期限：2018年1月30日前，搬迁期限：2018年3月5日前；2、征收人与被征收人在签约期限内未达成补偿协议的，由被告依法作出补偿决定。上述征收决定公布后，原告积极配合征收部门工作，并多次与征收办进行协商，但一直未能就案涉房屋的补偿问题达成一致意见。此后，原告获悉在尚未签订征收补偿协议的情况下，案涉房屋已被违法强制拆除。2019年9月23日，原告向被告提出三项政府信息公开申请，分别是：1、公开浙江省义乌市市场区块征收范围内国有土地上房屋（尤其是义乌市稠城江滨中路21号楼底层临街水平店面房）征收补偿的分户补偿情况：2、公开（1）义乌市住房和城乡建设局、征收办、义乌市人民政府稠城街道办事处等单位因上述房屋在征收补偿方案确定的签约期限内无法与被征收人达成补偿协议或被征收房屋所有权人不明确而向义乌市人民政府报请作出补偿决定的信息，以及（2）被告就此作出补偿决定的信息；3、公开被告及下属国土资源管理部门就上述房屋所在地块作出收回国有土地使用权、重新收储、重新出让等决定的信息。2019年10月19日，被告作出《政府信息依申请公开答复书》，告知：“针对第二项申请内容，经检索本机关不存在你所描述的信息。针对第三项申请内容中关于‘重新收储决定的信息’的申请内容，经检索本机关不存在你所描述的信息，关于‘重新出让决定的信息’的申请内容，现将《义乌市城市有机更新市场社区回迁房地块》挂牌出让信息网上查询方式提供予你。”此外，作为该答复书附件3的《义乌市城市有机更新市场社区回迁房地块》挂牌出让信息截图显示，2018年5月26日，经被告批准，义乌市国土资源局发布公告，将案涉房屋所在地块挂牌出让，2018年7月11日案涉房屋所在地块被整体出让。原告至此知悉被告系在未作出征收补偿决定的情况下将案涉房屋强制拆除并已将案涉房屋所在地块整体出让。2019年11月20日，原告向被告及征收办寄送《关于就义乌市稠城江滨中路21号楼底层临街水平店面房征迁提请义乌市人民政府作出征收补偿决定的申请》，提请征收办报请被告依法作出征收补偿决定，提请被告依法作出征收补偿决定并向原告送达。被告于2019年11月21日签收该申请，但截至原告起诉时止，被告及征收办均未予答复。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”被告作出的征收决定所附征收补偿方案中确定的签约期限距今已逾期25个月，案涉房屋在未与原告达成补偿协议的情况下已被被告及其下属单位违法强制拆除，然而被告至今未作出相应的房屋征收补偿决定，且在原告提出履职申请后仍不作为，系明显怠于履行法定职责。综上，被告依法负责案涉房屋所在区域的房屋征收与补偿工作，本应当规范相关工作程序按照征收补偿方案的规定及时启动补偿决定程序并在合理期限内作出征收补偿决定，但被告却迟迟未启动作出补偿决定的程序。被告明显怠于履行法定职责且侵犯了原告的合法权益。原告特依法起诉，请求：1、判决责令被告就原告所有的被纳入征收范围的义乌市××路××号楼底层临街水平店面房履行征收补偿的法定职责，作出征收补偿决定；2、判决本案诉讼费由被告承担。原告为支持其诉请，向本院提交了以下证据：第一组：1、《中国银行监督管理委员会关于中国建设银行重组改制设立中国建银投资有限责任公司的批复》，2、企业信息变更记录，3、义乌房权证稠城字第0×**号房屋所有权证，4、义乌国用（2005）第1-7567号土地使用权证；5、《中国建银投资有限责任公司与中国建设银行股份有限公司固定资产交接清单》。证据1-5证明：原告系由原建行分立而来，前身即原建行，2005年4月26日，案涉房屋所有权被登记至第三人名下，2005年5月20日，案涉房屋土地使用权被登记至第三人名下，2005年12月20日，中国建设银行股份有限公司金华分行将第三人名下的案涉房屋移交给原告，原告据此取得案涉房屋及相关权益。第二组：6、《义乌市人民政府房屋征收决定》（义政征字[2017]第002号）及附件，证明：2017年11月10日，义乌市人民政府作出义政征字[2017]第002号《义乌市人民政府房屋征收决定》，明确将对市场区块实施旧城区改建，对征收范围内的房屋予以征收，征收部门为义乌市国有土地上房屋征收管理办公室，案涉房屋在征收范围内，该征收决定附件《市场区块旧城区改建项目国有土地上房屋征收补偿方案》中明确：1、签约期限：2018年1月30日前，搬迁期限：2018年3月5日前；2、征收人与被征收人在签约期限内未达成补偿协议的，由被告依法作出补偿决定。第三组：7、《国有土地上房屋征收估价报告》（浙国房估[2017]征字第6686号），证明：2017年12月15日，浙江国信房地产土地估价咨询有限公司受义乌市国有土地上房屋征收管理办公室委托，就案涉房屋进行评估并出具《国有土地上房屋征收估价报告》一份，评估结论如下：1、估价对象证载建筑面积为277.54平方米，土地使用权面积为49.2平方米；2、评估对象在2017年11月10日的评估总价值为11999936元，其中房屋评估价值为11849822元，装修评估价值为150114元；3、估价目的为：“为房屋征收部门与被征收人确定被征收房屋价值的补偿提供依据，评估被征收房屋的价值”。第四组：8、签约所需材料汇总自查表；9、委托函；10、市场区块国有土地上房屋征收产权调换签约顺序号；11、市场区块选房确认单。证据8-11证明：2017年12月15日，义乌市人民政府稠城街道办事处通知建行参加市场区块国有土地上房屋征收产权调换签约活动，2017年12月18日，原告出具委托函，确认案涉房屋系原告资产，原告委托建投嘉昱置业股份有限公司杭州分公司员工项鹏飞代原告办理案涉房屋征收补偿过程中回迁安置房屋的抽签、选房事宜。次日，项鹏飞经原告授权参与产权调换抽签并选定产权调换房屋。第五组：12、《政府信息公开申请书》；13、《政府信息依申请公开答复书》（2019第070号）及附件。证据12-13证明：2019年9月23日，原告向被告提出三项政府信息公开申请，分别是：1、公开浙江省义乌市市场区块征收范围内国有土地上房屋（尤其是义乌市稠城滨江中路21号楼底层临街水平店面房）征收补偿的分户补偿情况；2、公开（1）义乌市住房和城乡建设局、征收办、义乌市人民政府稠城街道办事处等单位因上述房屋在征收补偿方案确定的签约期限内无法与被征收人达成补偿协议或被征收房屋所有权人不明确而向义乌市人民政府报请作出补偿决定的信息，（2）以及被告就此作出补偿决定的信息；3、公开被告及下属国土资源管理部门就上诉房屋所在地块作出收回国有土地使用权、重新收储、重新出让等决定的信息。2019年10月19日被告作出《政府信息依申请公开答复书》，告知：“针对第二项申请内容，经检索本机关不存在你所描述的信息，针对第三项申请内容中关于‘重新收储决定的信息’的申请内容，经检索本机关不存在你所描述的信息，关于‘重新出让决定的信息’的申请内容，现将《义乌市城市有机更新市场社区回迁房地块》挂牌出让信息网上查询方式提供予你。”此外，作为该答复书附件3的《义乌市城市有机更新市场社区回迁房地块》挂牌出让信息截图显示，2018年5月26日，经被告批准，义乌市国土资源局发布公告，将案涉房屋所在地块挂牌出让，2018年7月11日案涉房屋所在地块被整体出让。第六组：14、《关于就义乌市稠城滨江中路21号楼底层临街水平店面房征迁提请义乌市人民政府作出征收补偿决定的申请》；15、EMS快递面单及快递流转信息。证据14-15证明：2019年11月20日，原告向被告及征收办寄送《关于就义乌市稠城滨江中路21号楼底层临街水平店面房征迁提请义乌市人民政府作出征收补偿决定的申请》，提请征收办报请被告依法作出征收补偿决定，提请被告依法作出征收补偿决定并向原告送达，被告及征收办均于2019年11月21日签收，但至今被告仍未作出相关补偿决定。第七组：16、《关于中国建投接收承继固定资产有关问题的通知》建总函【2014】167号及附件4，证明：1、2014年3月14日，原告与中国建设银行股份有限公司联合下发通知，明确：1、为配合原告委托所属公司建银置业有限责任公司管理承继固定资产，2014年4月1日起，原由建行各分行代管的原告固定资产交由建银置业及其指定机构管理；2、资产交接分为资料交接和实物交接两部分；3、资产交接时间为2014年3月初至3月底，建行各分行于3月21日前向指定机构提交交接清单。该通知附件4《中国建投固定资产交接单》明确，2014年3月25日，第三人将其代管的涉案房屋及其资产权属资料、租赁情况资料移交给建银置业公司，案涉房屋自此由原告自行管理。第八组：17、房屋租赁协议，证明：案涉房屋在由中国建设银行股份有限公司移交给原告自行管理后，原告已实际占有使用该房屋。其中，2016年建银置业有限责任公司杭州分公司受原告委托，将案涉房屋出租给案外人陈**使用，租赁期自2016年2月1日至2018年1月31日。被告义乌市人民政府辩称：一、本案原告主体不适格。首先，根据征收补偿方案规定，涉案房屋产权应以登记为准。2017年11月10日，义乌市政府作出义政征字（2017）第002号房屋征收决定，涉案的义乌市稠城江滨中路21号楼底层房屋列入市场区块征收范围，上述征收决定的附件征收补偿方案第三条（被征收人的确认）第一项明确规定，被征收房屋已登记的，按权属证书或登记簿记载的所有权人确认。根据义乌国用（2005）第1-7567号《国有土地使用证》以及义乌房权证稠城字第0×**号《房屋所有权证》，涉案房屋的所有权人为中国建设银行股份有限公司义乌支行（即第三人）,故涉案房屋权属第三人。其次，物权的变更依法以登记发生效力。根据《物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力”，即法律法规并未规定企业间通过自行划转移交的方式转移房屋物权，故涉案房屋根据登记依法应归第三人所有。再次，涉案房屋物权的内部关系尚未外部化。退一步说，即使如原告所述涉案房屋系由第三人的上级部门中国建设银行股份有限公司金华分行移交给原告，那么，这是原告及登记的房屋所有权人对涉案房屋权属的内部划分，其内部关系未经登记依法不产生外部化的法律效力，对外在征收过程中，则须以物权登记公示为准。故，原告与涉案房屋没有法律意义上的利害关系，根据《行政诉讼法》第二十五条之规定，原告无权提起诉讼，其不具有诉讼主体资格。二、第三人未要求义乌市政府作出补偿决定。第三人作为涉案房屋所有权人，至今并未要求义乌市政府作出补偿决定，故，义乌市政府依法不具有对原告作出补偿决定的法定职责。综上，请依法驳回原告起诉。被告在法定期限内向本院提交了如下证据及依据：1、义乌市人民政府房屋征收决定及其附件《市场区块旧城区改建项目国有土地上房屋征收补偿方案》（义政征字[2017]第002号），证明：涉案房屋所在的市场区块房屋征收补偿方案第三条被征收人的确认第一项明确规定，被征收房屋已登记的，按权属证书或登记簿记载的所有权人确认，该征收补偿方案并未规定通过企业间自行划转移交的方式转移被征收房屋产权。2、义乌房权证稠城字第0×**号房屋所有权证；3、义乌国有（2005）第1-7567号国有土地使用证；证据2-3证明：涉案房屋的所有权人经依法登记为中国建设银行股份有限公司义乌支行。4、浙国房估（2017）征字第6686号房地产估价报告书，证明：估价报告第三条权益状况中载明，涉案房屋的所有权人和土地使用权人均系中国建设银行股份有限公司义乌支行。5、银监复（2009）227号《中国银行业监督管理委员会批复》，证明：经中国银监会同意中国建设银行股份有限公司义乌支行升格为中国建设银行股份有限公司义乌分行。第三人中国建设银行股份有限公司义乌分行述称：涉案房屋已于2005年12月20日由中国建设银行股份有限公司金华分行根据内部产权归属划分，已经将涉案房屋及相关权益移交给了原告，涉案房屋的相关征收事宜第三人并未参与。第三人未向本院提交证据。经庭审质证，原告对被告提供的证据质证认为：针对被告方提供的第一份证据，原告对该证据的真实性、关联性无异议，对合法性、证明对象有异议。首先，征收补偿过程中，应当依据相关行政法律规定，而非征收补偿方案认定房屋权属。其次，征收补偿方案第三条第四款约定其他产权人不明确的由房屋征收部门会同相关部门认定，可见征收补偿方案中，事实上也明确了权属证书，只是确定所有权人的依据之一，而非唯一依据。对第二份、第三份证据，原告对证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明对象有异议。2005年12月20日，案涉土地、房屋移交完成至房屋被强制拆除的十多年时间里，案涉房屋一直由原告自行经营，或由原告委托第三人代管，第三人对此予以认可，且第三人在庭审过程中也确认了未参与房屋征收事宜。因此，案涉房屋权益已移交给原告的事实清楚，原告未对土地使用权及房屋所有权证书进行变更登记。最多只是形式上的瑕疵，并不影响房屋实际所有权人的认定。第4份证据，原告对该证据的真实性、关联性无异议，但对其合法性、证明对象有异议，原告事实上已取得案涉土地使用权及房屋所有权，评估机构未根据事实来确定真正的所有权人，仅凭借登记证书来确定案涉房屋权益状况显属错误。第5份证据,对该证据的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议。第三人的升格情况与本案无关。被告对原告提供的证据质证认为：对第一组证据：真实性无异议，证明对象有异议，该组证据并不能证据原告有涉案房屋所有权。反而依据土地证和房产证，证明涉案房屋所有权和土地使用权归中国建设银行股份有限公司义乌分行所有。原告与本案不具有法律上的利害关系，不具有诉讼主体资格。第二组证据：征收决定真实性没有异议，对证明对象当中摘抄的征收决定中的原文内容也没有异议，但涉案房屋并非原告所有，故本案不存在对原告做出补偿决定的问题。第三组证据，对该估价报告中摘抄出来的内容也没有异议，但该报告的第五页第三条权益状况中明确载明：涉案房屋所有权人和土地使用权人系第三人，并非原告。故该证据恰恰也证明，原告与涉案房屋没有法律上的利害关系，不具有诉讼主体资格。第四组证据，对证据8的真实性没有异议。该份材料的抬头明确载明涉案房产的产权人系建设银行并非原告。且签约所带的材料，首先就是不动产权证，这也印证了征收部门严格按照物权登记确认被征收人。对证据9委托函的真实性没有异议，对证明对象有异议，原告不能自行确认涉案房屋系原告资产，原告与第三人之间的资产划转是内部关系，内部的权属划分，并不能对第三人发生法律效力，尤其是在国有土地上房屋征收这种重大的项目中，征收部门只能依法行政，依据物权法和市场区块征收补偿的规定确定涉案房屋的权属，对外必须以登记为准。被征收人只能是建设银行义乌分行。对证据10和证据11，真实性没有异议，但原告的员工项鹏飞参加抽签选房并不能说明涉案房屋系原告所有。对第五组证据真实性没有异议，但该证据并不能证明被告具有对原告作出补偿决定的法定职责。第六组证据真实性没有异议，对证明对象有异议，原告并非涉案房屋的所有权人，无权要求被告作出补偿决定。对第七组证据的真实性没有异议。被告不清楚涉案房屋由谁接收和承继以及由谁管理，但无论房屋由谁管理，根据物权法第九条规定物权的变更，依法应以登记发生效力，涉案房屋应归第三人所有。第八组证据真实性有异议。即使该证据真实，也不能证明涉案房屋归原告所有，原告出租房屋并不等于房屋是原告的，原告有可能是转租而来，也有可能是产权人委托原告进行租赁，所以要证明原告对涉案房屋享有所有权，必须依法提供物权转移变更的依据。第三人对原告及被告提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议，本院认为，原告提供的证据及被告提供的证据均真实、合法，与本案具有关联性，予以确认。根据上述本院确认证明力的证据，结合双方当事人在庭审中的陈述，本院确认如下事实：2004年9月，中国建设银行重组改制设立中国建设银行股份有限公司，2005年12月20日，中国建设银行股份有限公司金华分行与中国建银投资有限责任公司进行固定资产交接，将本案所涉义乌市稠城江滨中路21号楼底层房屋移交给原告中国建银投资有限责任公司。该房屋登记产权人为中国建设银行股份有限公司义乌支行，资产交接后，未办理产权变更登记。2009年中国建设银行股份有限公司义乌支行升格为分行。2014年3月14日，中国建设银行股份有限公司与中国建银投资有限责任公司联合发文，原由中国建设银行股份有限公司各分行代管中国建银投资有限责任公司固定资产，交由中国建银投资有限责任公司委托的其所属公司建银置业有限责任公司管理。根据此文件，2014年3月25日，中国建设银行股份有限公司义乌分行与建银置业有限责任公司进行了固定资产交接，将案涉房屋及相关资产权属资料、租赁合同一并进行了交接。2017年11月10日，被告义乌市人民政府作出义政征字（2017）第002号《义乌市人民政府房屋征收决定》，案涉房屋在征收范围之内。2017年12月15日，浙江国信房地产土地估价咨询有限公司对该房屋出具国有土地上房屋征收估价报告。2017年12月18日中国建银投资有限责任公司资产管理处置部委托项鹏飞代理案涉房屋征收补偿中回迁安置房屋抽签、选房事宜。2017年12月19日项鹏飞参与了抽签、选房。案涉房屋已被拆除，但对案涉被征收房屋未能签订补偿安置协议，亦未作补偿安置。2018年7月案涉房屋所在地块已挂牌出让。2019年11月原告向被告及义乌市国有土地上房屋征收管理办公室邮寄书面申请，要求义乌市人民政府对案涉征迁房屋作出征收补偿决定。本院认为，对于本案争议的原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织、有权提起诉讼。”通常情况下，行政机关应当以登记于不动产登记簿上的权利人为被征收人进行征收补偿活动。但是实施征收补偿、给予“利害关系人”原告资格的立法出发点，均是要对实际权利人的合法权益给予充分保护。因此，如有证据证明，登记于不动产登记簿上的原产权人，出于真实意思表示，已经将不动产转让交付受让人，受让人实际占有、使用不动产，成为不动产的实际权利人，且在征收补偿过程中，原产权人未对被征收的不动产权属提出异议，实际权利人应享有拆迁安置补偿权利。本案中，因中国建设银行重组改制，第三人已将案涉房屋移交给原告，该房屋虽未办理产权变更登记，但原告已接收并实际管理使用该房屋的事实清楚，原告已对涉案房屋享有合法权益，对此第三人也明确予以认可，故原告中国建银投资有限责任公司应享有拆迁安置补偿的权利，系本案适格的原告。第三人已明确表示涉案房屋及相关权益已移交给了原告，被告以第三人未要求作出补偿决定，其不具有对原告作出补偿决定的法定职责的辩解不能成立。案涉房屋已被拆除，，所在地块也已经被出让被告在未能与原告或第三人达成补偿安置协议的情况下，应当及时作出补偿安置决定。原告要求履行安置补偿职责有相应的事实和法律依据，本院依法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：责令被告义乌市人民政府于本判决生效后六十日内对原告中国建银投资有限责任公司所享有权利的义乌市稠城江滨中路21号楼底层房屋（房屋权证：义乌房权证稠城字第0×**号，国有土地使用权证：义乌国用（2005）第1-7567号）作出征收补偿决定。案件受理费50元，由被告义乌市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长 单晓剑审 判 员 虞 行审 判 员 徐青雅二〇二一年二月二十三日代书记员 余美子