江苏省无锡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏02行终331号 上诉人（原审被告）无锡市梁溪区山北街道办事处，住所地无锡市石门路**。 法定代表人毛海阳，该办事处主任。 委托代理人缪相伟，江苏中智律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）无锡市交通石油制品有限公司，住所地无锡市梁溪大桥堍。 法定代表人朱泽龙，该公司总经理。 委托代理人陈德康，上海市协力（南京）律师事务所律师。 委托代理人王逸蒙，上海市协力（南京）律师事务所律师。 上诉人无锡市梁溪区山北街道办事处（以下简称山北街道）因与被上诉人无锡市交通石油制品有限公司（以下简称无锡石油制品公司）行政强制一案,不服无锡市滨湖区人民法院（2020）苏0211行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年12月9日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决认定事实如下：无锡石油制品公司成立于2000年，经营范围为汽油、煤油、柴油、化工产品及原料（不含危险化学品）、石油制品（机油、润滑油）的销售，取得了成品油批发经营批准证书及危险化学品经营许可证，住所地位于无锡市梁溪大桥堍。山北水上加油站为其设立的分公司，成立于2008年，经营范围为柴油零售，石油制品（机油、润滑油）的销售，取得了成品油零售经营批准证书，住所地位于无锡市××村××巷××号。无锡石油制品公司员工自述2017年8月24日拆除时，公司已停止营业多年。 2017年8月24日，无锡市梁溪区安全生产监督管理局（以下简称梁溪安监局）对无锡石油制品公司作出《重大安全隐患整改告知函》，载明接群众举报，反映该公司厂区内储油罐发生泄漏，存在爆炸风险。当天经梁溪安监局工作人员现场查看，发现厂区内有350立方柴油罐2只（经检测有13吨柴油及水残留物），40立方汽油罐1只（经检测有3吨汽油和水残留物）。其中汽油罐发生严重泄漏，存在重大安全隐患。根据《危险化学品安全管理条例》第二十七条规定，无锡石油制品公司应当采取有效措施及时、妥善处置库存的危险化学品。鉴于该公司停止生产经营多年，责令其委托有资质的公司制定拆除方案，经专家论证后报公安、安监、环保部门备案。责令其限期拆除3只油罐，及时处理柴油、汽油及水残留物，彻底消除安全隐患。当天，梁溪安监局另对山北街道作出《重大安全隐患督促整改告知函》，告知山北街道其辖区内的无锡石油制品公司存在的安全隐患，要求街道督促该公司及时整改，彻底消除安全隐患。 2017年8月24日下午，无锡市梁溪区人民政府（以下简称梁溪区政府）组织召集山北街道、梁溪安监局、无锡市梁溪区公安局、无锡市梁溪区综合行政执法局等行政机关以及无锡石油制品公司员工林**在××街道××村社区居民委员会讨论该公司安全隐患的处置方案。期间，梁溪安监局向该公司员工林**送达《重大安全隐患整改告知函》并要求公司拆除存在安全隐患的油罐，林**表示其没有权利签字，公司也无能力自行拆除油罐。后经参与协调的行政机关会商，为防止发生重大安全事故，决定由山北街道实施拆除，具体由有处置资质的无锡市工业设备安装有限公司（以下简称设备安装公司）制定拆除方案并立即实施。设备安装公司的经理夏麟在公安机关所做的询问笔录中陈述，其对无锡石油制品公司的罐体等进行检测，结果均不合格，存在很大的安全隐患。安监、城管以及山北街道等部门经过沟通，决定由山北街道组织实施对无锡石油制品公司油罐的拆除，街道委托其制定拆除方案。其认为要对油罐整体拆除，将油罐吊到船上运走，拆除中需要大型的吊装车辆及设备；但是因为场地内部有建筑影响作业，无法达到吊车的作业半径，需要对油罐周围的建筑进行拆除才可以作业。需要拆除的建筑包括油罐南面的平房加工场、西面的一幢两层楼房及背面沿河的一处平房。该拆除方案得到了山北街道的同意后，设备安装公司于2017年8月24日下午17时左右开始拆除工作，直至次日凌晨4、5时左右，两只地面的油罐被整体拆除后通过船运走，另外一只地埋的油罐设备安装公司通过清洗等方式，在采用机械设备将油罐解体后，用沙子将油罐填平消除隐患。拆除过程中，山北街道组织人员对无锡石油制品公司厂区的油罐、配套的管路和油罐区的辅助设备以及影响吊车作业的三处建筑予以了拆除。上述拆除行为山北街道声称因情况紧急，未就拆除事宜向无锡石油制品公司作出相关通知书，只是口头告知了该公司现场的工作人员林**，且对拆除方案的协调过程未形成书面记录。庭审中双方均认可，2017年8月24日及8月25日,山北街道组织拆除了无锡石油制品公司的一处平房加工场、一处二层楼房、一处沿河的平房、三个储油罐及加油站配套的设施。 另查明，2018年9月10日，无锡石油制品公司以梁溪区政府、山北街道为共同被告，向本院提起行政诉讼，要求确认两被告的拆除行为违法。本院经过审理，认为梁溪区政府只是牵头或者召集相关职能部门讨论处理方案，梁溪区政府并未实施拆除无锡石油制品公司所主张的房屋、加油站、油库等建筑和设施的行为。后本院裁定驳回无锡石油制品公司对梁溪区政府的起诉。2020年3月9日，江苏省高级人民法院二审驳回无锡石油制品公司的上诉，维持本院裁定。 原审法院认为，《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第八条第三款规定，乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。第六十七条规定，负有安全生产监督管理职责的部门依法对存在重大事故隐患的生产经营单位作出停产停业、停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定，生产经营单位应当依法执行，及时消除事故隐患。生产经营单位拒不执行，有发生生产安全事故的现实危险的，在保证安全的前提下，经本部门主要负责人批准，负有安全生产监督管理职责的部门可以采取通知有关单位停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施，强制生产经营单位履行决定。通知应当采用书面形式，有关单位应当予以配合……第九十九条规定，生产经营单位未采取措施消除事故隐患的，责令立即消除或者限期消除；生产经营单位拒不执行的，责令停产停业整顿，并处十万元以上五十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款。第一百一十条规定，本法规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定。予以关闭的行政处罚由负有安全生产监督管理职责的部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定…… 根据《危险化学品目录》（2015），汽油与闭杯闪点≤60℃的柴油属于危险化学品。《危险化学品安全管理条例》第七条第一款规定，负有危险化学品安全监督管理职责的部门依法进行监督检查，可以采取下列措施：（二）发现危险化学品事故隐患，责令立即消除或者限期消除；（四）经本部门主要负责人批准，查封违法生产、储存、使用、经营危险化学品的场所，扣押违法生产、储存、使用、经营、运输的危险化学品以及用于违法生产、使用、运输危险化学品的原材料、设备、运输工具。第八条第一款规定，县级以上人民政府应当建立危险化学品安全监督管理工作协调机制，支持、督促负有危险化学品安全监督管理职责的部门依法履行职责，协调、解决危险化学品安全监督管理工作中的重大问题。第六十九条规定，县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门应当会同工业和信息化、环境保护、公安、卫生、交通运输、铁路、质量监督检验检疫等部门，根据本地区实际情况，制定危险化学品事故应急预案，报本级人民政府批准。 《中华人民共和国行政强制法》第三条规定，行政强制措施的设定和执行，适用本法。发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。第十七条规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径……（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。第十九条规定，情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续…… 本案中，无锡石油制品公司经营范围包含汽油，系危险化学品经营企业。案发时，该公司储存的油制品中是否包含危险化学品，是否存在安全隐患，应负有监督管理职能的行政机关根据相关法律的规定进行调查后，依法采取处理措施。山北街道作为区政府的派出机关，具有协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理的职责，但山北街道并不直接负有安全生产监督管理职责，不具有责令存在事故隐患的生产单位改正或者作出相应处罚的职权。且根据上述规定，对危险化学品的管理各地区可根据实际制定危险化学品事故应急预案，报本级人民政府批准。被告山北街道办未举证证明，区人民政府通过制定应急预案或其他形式，赋予其危险化学品安全监督管理的职责。山北街道在未负有安全生产监督管理职责和危险化学品安全监督管理职责的情形下，以消除安全隐患为由，对无锡石油制品公司厂区内的房屋、储油罐等设施实施拆除，属超越职权，该拆除行为违法。 另山北街道辩称，在组织实施拆除无锡石油制品公司的储油罐时需要吊车，因储油罐周围的房屋影响吊车作业，故对储油罐周边的一处平房加工场、一处二层楼房、一处沿河的平房，共三处房屋予以拆除。但山北街道未提交相关的拆除方案或可行性报告等材料，也未提交批准采取行政强制措施的手续以证明上述观点，对其辩称理由不予采信。山北街道在实施拆除无锡石油制品公司储油罐等设施过程中，迳行拆除三处房屋，证据不足，程序违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）（四）项以及第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认山北街道于2017年7月24日和7月25日拆除无锡石油制品公司位于梁溪区××村××巷××号××储油罐及加油站其他设施的行为违法。 上诉人山北街道上诉称，一、上诉人依法负有“协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责”，对被告存在重大安全隐患的油罐及时拆除是上诉人依法履职的行为。根据《安全生产法》第八条规定，乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。事发当天，梁溪安监局针对被上诉人单位存在重大安全隐患，且被上诉人不能及时处理的情况下，向上诉人作出了《重大安全隐患督促整改告知函》，要求上诉人督促被上诉人及时整改，彻底消除安全隐患。上诉人根据上述法律规定以及梁溪安监局的要求，及时组织人员，将被上诉人存在重大安全隐患的三个油罐进行拆除，彻底消除了安全隐患。因此，上诉人拆除被上诉人油罐的行为非但不是违法行为，完全是依法履职的合法行为。二、在面临重大安全隐患的紧急情况下，采取及时、果断措施予以处置是为保护生命、财产安全的必须之举。事发时正值夏日炎炎，气温极高，而被上诉人的油罐由于长时间处于非正常管理的状态，安全隐患突出，如不及时消除，极易发生爆炸或燃烧等对生命、财产安全造成重大影响的事故。同时，被上诉人代表又明确表示其自身无力拆除油罐，消除隐患。在此紧急情况下，是按部就班依照程序行事还是采取非常之举，孰轻孰重，自见分晓。遵循“安全大于天”的原则，被上诉人在当时情况下，只有采取及时、果断措施予以处置，否则将是对生命、财产安全的漠视，是对维护一方平安的失职行为。三、上诉人在进行紧急处置过程中，为确保隐患的彻底消除，拆除被上诉人的部分房屋是必须的、适当的。为彻底消除被上诉人的安全隐患，必须动用大型施工机械进入现场施工，否则无法拆除油罐。而被上诉人的部分房屋阻止了大型施工机械进入现场，在只有拆除被上诉人的部分房屋才能消除油罐安全隐患的情况下，上诉人只能现场决策、现场实施，无奈地选择了拆除被上诉人部分房屋的施工方案，同时也保留了不影响大型机械施工的部分房屋。因此，拆除被上诉人部分房屋只是消除重大安全隐患的必须之措，而且是适当的。综上所述，原审判决不顾事实，错误判定，上诉人不服原审判决，故提起上诉，请求依法撤销原审判决，重新作出公正的判决，以维护上诉人的合法权益。 被上诉人无锡石油制品公司答辩称，一、上诉人对案涉房屋、储油罐及加油站其他设施的拆除违法性明显，绝非上诉人辩称的“依法履职”行为。上诉人认为《安全生产法》第八条直接赋予了其拆除答辩人房屋的权限，然而,根据《安全生产法》第八条规定，法律将“安全生产监督管理”这一职责赋予至国务院和县级以上人民政府，街道办仅仅是履行协助义务。既然街道的职权限于“协助”，上诉人当然无权在未报政府批准的前提下，径行拆除房屋及相关设施。退一步说，即使街道具有直接管理、监督的职权，根据《安全生产法》第六十二条规定,执法机关的具体职权也仅包括：检查、调阅、了解、予以纠正、限期改正、给予行政处罚、责令排除、责令暂时停产停业或者停止使用相关设施、设备、查封、扣押，完全无“拆除”之权限。因此，上诉人自认无责系来自于对法律条款的误读，二审法院显然不应支持其诉请。二、上诉人未证明案涉加油站存在重大隐患，即使确有重大隐患，消除隐患的措施也必须符合法律规定。根据答辩人持有《成品油零售经营批准证书》的记载，答辩人经营的是柴油[闭杯闪点>60℃]零售业务，而根据《危险化学品目录》2015版和2018版规定，柴油[闭杯闪点 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，《安全生产法》第八条第三款规定：“乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。”第九条规定：“……县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。……安全生产监督管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。”因此，在安全生产工作方面，街道办事处并不直接负有安全生产监督管理的职责，仅有加强监督检查，履行协助义务的职责。本案中，梁溪安监局于2017年8月24日对无锡石油制品公司作出《重大安全隐患整改告知函》，责令该公司委托有资质的公司制定拆除方案，经专家论证后报公安、安监、环保部门备案。限期拆除3只油罐，及时处理柴油、汽油及水残留物，彻底消除安全隐患。同日，梁溪安监局对山北街道作出的《重大安全隐患督促整改告知函》，亦仅请街道督促企业按照《重大安全隐患整改告知函》的要求整改。但山北街道在上述告知函作出的当日，即以消除安全隐患为由，对无锡石油制品公司厂区内的房屋、储油罐等设施实施拆除，明显超出了上述告知函确定的整改要求，更超越了街道办事处在安全生产工作方面的职权范围。同时，在相关行政行为的程序方面，根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”第十九条规定：“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。”山北街道并未提供证据证明其在对无锡石油制品公司厂区内的房屋、储油罐等设施实施拆除的过程中，履行了上述通知、告知、批准等程序，行政行为程序亦违法。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人山北街道的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人山北街道负担。 本判决为终审判决。 审判长 马 云 审判员 何 薇 审判员 崔晓萌 二〇二一年二月二十二日 书记员 黄玉卿