陕西省铜川市中级人民法院   民事判决书     (2021)陕02民终58号     上诉人：铜川市印台区人民政府，住所地：陕西省铜川市印台区。   法定代表人：李亚莉，系该区区长。   委托诉讼代理人：李侠，陕西融德律师事务所律师。   委托诉讼代理人：田季平，陕西融德律师事务所律师。   被上诉人：陕西喜正房地产开发有限公司，住所地：陕西省铜川市王益区。   法定代表人：赵喜正，系该公司执行董事。   委托诉讼代理人：张超，男，回族，1992年10月30日出生，住陕西省铜川市王益区，系该公司员工。   委托诉讼代理人：王文学，该公司法律顾问。   上诉人铜川市印台区人民政府（以下简称印台区政府）与被上诉人陕西喜正房地产开发有限公司（以下简称喜正公司）委托合同纠纷一案，不服宜君县人民法院(2020)陕0222民初100号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月18日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人的委托诉讼代理人田季平、李侠，被上诉人的法定代表人赵喜正及其委托诉讼代理人张超、王文学到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   印台区政府向本院上诉请求：撤销一审判决，驳回原告喜正公司的一审诉讼请求；一、二审诉讼费用由喜正公司负担。事实与理由：1、一审认定双方存在事实上的委托合同关系，属于认定事实错误。①喜正公司取得铜川市城市房屋拆迁管理处批准的拆迁许可证实施的拆迁，拆迁权利来源于铜川市城市房屋拆迁管理处的委托。②2012年喜正公司完成拆迁在前，印台区政府为解决其商品房办证遗留问题于2017年补发的征收决定在后，不能以此认定印台区政府委托喜正公司实施拆迁。③审计报告仅是印台区政府测算喜正公司前期费用的参考，不代表双方存在委托关系和债权债务关系。2、一审依据审计报告排除评估报告，属于认定事实不清。①审计报告是依据喜正公司与被拆迁人签订的安置协议约定数额简单相加得出的，但协议约定的相关内容不清，不满足付款条件，审计报告不能作为定案依据。②国土资源部门在土地出让时形成的土地费用评估报告合法有效，包含了土地开发成本，评估报告与审计结果不一致，应当对拆迁及土地平整费用进行评估鉴定。   喜正公司辩称，一审认定相关事实清楚，判决结果正确。上诉人认为双方没有委托合同关系明显错误，印台区政府作出的房屋征收决定充分证明双方的委托合同关系。印台区审计局是根据印台区相关职能部门委托完成的审计报告，上诉人对审计报告不认可申请鉴定完全是浪费司法资源。上诉人的上诉理由不能成立。    原告喜正公司向一审法院提出诉讼请求：1.请依法判令被告立即支付原告受其委托垫付的房屋征收费用、土地平整费用等共计26223491.5元；2.本案案件受理费由被告承担。   一审法院认定事实如下：2009年、2010年原告喜正公司从铜川市城市拆迁管理办分别取得铜房拆许字（2009）第11号、铜房拆许字（2010）第4号房屋拆迁许可证，铜房拆许字（2009）第11号许可证，拆迁范围为南至三里洞办事处，北至三里洞幸福沟口，东临一马路人行道，西临山体燃料公司西侧宽40米，包括燃料公司四层楼和二层楼该范围内的房屋及附属物。拆迁面积建筑面积（㎡）非住宅920，住宅839，占地面积3300㎡，拆迁实施单位陕西喜正房地产开发公司。拆迁期限2009年10月10日至2010年12月10日。铜房拆许字（2010）第4号房屋拆迁许可证拆迁范围东临延安路，西至幸福巷南边山坡，南起三里洞办事处北界，北至幸福巷。拆迁面积，建筑面积（㎡）住宅21440㎡，占地面积28380.6㎡，拆迁实施单位喜正公司，2010年9月4日开始至2010年11月30日止。原告据此开始实施案涉土地上的房屋拆迁赔偿，共拆迁12户房屋，并进行土地平整。原告在取得房屋拆迁许可证时，未取得案涉土地的土地使用权。2017年7月12日，为解决此历史遗留问题，铜川市印台区人民政府补充作出房屋征收决定，落款日期2012年3月2日，该决定确定：一、建设项目：幸福巷片区旧城区改造（幸福佳苑）项目。二、征收范围：以实际勘测四至为界。三、征收部门：铜川市印台区住房和建设局。四、征收实施单位：陕西喜正房地产开发有限公司。五、征收实施期限：2012年3月8日至2012年9月8日。六、补偿安置标准：按《铜川市印台区幸福巷片区旧城区改造（幸福佳苑）项目房屋征收与补偿方案》执行。七、上述房屋依法征收的，国有土地使用权同时收回。2018年12月4日，铜川市国土资源局印台分局、铜川市印台区住房和城乡建设局联合向印台区人民政府提出关于提请审定幸福佳苑相关前期费用的报告，2018年12月25日至2019年8月12日印台区审计局派出审计组对幸福佳苑3#、9#、10#、11#楼房屋征收和“三通一平”等前期费用进行审计，审计结果为（一）房屋征收费用。幸福佳苑3#、9#、10#、11#楼房屋征收范围内个人和单位共计12家，补偿费用7，711，500元，其中单位4家，征收费用4，111，500元，分别为铜川市燃料总公司691500元，铜川市第二建筑有限公司1800000元，铜川市自来水有限公司1000000元，铜川福星锅炉厂620000元；个人8家，征收费用3600000元，分别为杨某某220000元、梁某560000元，柴某某600000元，张某某460000元，谢某某350000元，杜某某850000元，徐某某310000元、于某某250000元。（二）土地平整费用依据《2009年陕西消耗量定额》及《2009年价目表》计算，挖土方（运距5.15km）综合单价18.73元/㎡，测算土地平整费用为18511911.50元，确定喜正公司幸福佳苑3#、9#、10#、11#楼房屋征收费用、土地平整费用共计26223491.5元。   另查明，案涉土地的建设用地使用权于2018年8月28日经铜川市国土资源局以网上挂牌的方式公开出让，喜正公司于2018年9月26日竞拍成交，2018年10月6日铜川市国土资源局与喜正公司签订国有建设用地使用权出让合同。合同确定，宗地面积32232.10平方米，其中出让宗地面积32232.10平方米，出让价款为人民币26，000，000元。喜正公司已缴纳该出让款。   一审法院认为，本案存在以下焦点问题：一、本案是否属于民事诉讼管辖范围。从本案产生纠纷的原因分析，本案中原告喜正公司在取得铜川市城市房屋拆迁管理处批准的房屋拆迁许可证的情况下于2010年、2011年、2012年对案涉土地上房屋进行拆迁，平整土地，并修建商品房，按照2001年11月1日起施行的《城市房屋拆迁管理条例》第四条的规定，喜正公司作为拆迁人应当依照本条例的规定对拆迁人给予补偿、安置；第七条规定，申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿案件金证明。而本案喜正公司除持有拆迁许可证外未取得其他审批资料，喜正公司在拆迁、平整土地结束后便开始进行项目建设，而2011年1月21日新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》于该日颁布实施并取代原来的《城市房屋拆迁管理条例》，该《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；第十七条：作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产、停业损失的补偿。明确了拆迁及拆迁补偿的主体为市、县级人民政府。从被告提供的喜正公司提交给印台区XX房司（2017）12号文件反应出原告喜正公司正是由于前期未取得土地使用权导致所建项目商品楼无法办理其他行政审批事项，为解决该遗留问题，被告印台区政府于2017年7月12日补充作出房屋征收决定，按照现行法律规定将案涉土地收归国有，并提交原铜川市国土资源局网上挂牌出让，喜正公司以26，000，000元竞得土地，本应根据原《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定继续实施，不必另行对外公开拍卖案涉土地，而由于对法律法规的执行过程中出现差错，导致案涉土地以挂牌竞拍的方式对外公开出让，而喜正公司未取得该案涉土地使用权进而完善商品楼销售手续又不得不再次参与竞拍，购买该土地使用权，竞拍成功，亦是必然。因为喜正公司已在该案涉土地上正在进行并完成部分商品楼的建设，而按照新规定本应由作为县一级人民政府的印台区政府承担的国有土地上的拆迁补偿及土地平整费用，历史的由喜正公司承担了该笔费用，故喜正公司与印台区政府之间就该拆迁补偿及土地平整费用虽未直接签订有拆迁委托合同，但就该笔费用双方形成事实上的债权债务关系，该笔费用的承担主体印台区政府与实际支付主体喜正公司在该笔债权债务的关系上是平等的法律关系，不存在行政授权或者行政协议的行为，对双方的纠纷应适用民事法律规定进行调整，适用民事法律关系调整，属于人民法院民事案件管辖范围。   二、关于主体问题。被告抗辩原告取得拆迁许可等一系列手续为市级相关部门和政府，并非印台区政府，故印台区人民政府非本案适格被告。一审法院认为，该案纠纷产生的原因即为幸福佳苑项目在拆迁过程中，相关政府及职能部门不能严格履行行政审批手续及监管责任，导致原告喜正公司在手续不全的情况下即开展拆迁及建设商品楼项目的实施，在喜正公司房屋拆迁、土地平整结束并修建商品楼已成事实的情况下，又在2017年、2018年为解决喜正公司的商品房销售手续，按照新的规定将案涉土地进行公开拍卖，喜正公司竞拍取得土地，而土地的前期拆迁及平整费用的承担主体并未实际承担该项费用支出，又根据铜川市印台区人民政府作出的房屋征收决定和印台区审计局依据印台区自然资源局和印台区住建局提交的关于该案涉土地前期拆迁和土地平整费用的审计，该案拆迁和土地平整费用的承担主体亦很明确为本案被告印台区人民政府。前有喜正公司前期支付拆迁和进行土地平整的行为事实，后有根据相关规定应由印台区人民政府承担该笔费用的法律责任，故印台区人民政府是为本案适格被告。   三、关于拆迁和土地平整费用的确定。本案中，2018年12月4日，铜川市国土资源局印台分局、铜川市印台区住房和城乡建设局联合向印台区人民政府提出关于提请审定幸福佳苑相关前期费用的报告，2018年12月25日至2019年8月12日印台区审计局派出审计组对幸福佳苑3#、9#、10#、11#楼房屋征收和“三通一平”等前期费用进行审计，审计结果为（一）房屋征收费用。幸福佳苑3#、9#、10#、11#楼房屋征收范围内个人和单位共计12家，补偿费用7，711，500元，其中单位4家，征收费用4，111，500元，分别为铜川市燃料总公司691500元，铜川市第二建筑有限公司1800000元，铜川市自来水有限公司1000000元，铜川福星锅炉厂620000元；个人8家，征收费用3600000元，分别为杨某某220000元、梁革560000元，柴某某600000元，张某某460000元，谢某某350000元，杜某某850000元，徐某某310000元、于某某250000元。（二）土地平整费用依据《2009年陕西消耗量定额》及《2009年价目表》计算，挖土方（运距5.15km）综合单价18.73元/㎡，测算土地平整费用为18511911.50元，确定喜正公司幸福佳苑3#、9#、10#、11#楼房屋征收费用、土地平整费用共计26223491.5元。该审计是依据原告方在征收案涉土地上房屋时对拆迁户的赔偿和平整土地的土方量并剔除非拆迁范围内花费所评估，更加客观真实，而被告方提供的铜川市自然资源局印台分局关于幸福佳苑前期费用的汇报以及关于610203001001GB0XXXX号宗地土地评估情况的说明，该说明出具人为陕西秦誉不动产评估咨询有限公司，对土地开发成本所做评估非依据实际支出成本，而简单依据其所谓标准计算，非客观成本支出的核算评估，且时间为2019年12月7日，事实依据不足，客观真实性不足以采信，亦不能推翻审计报告所确定之成本，对被告方提出的鉴定申请，一审法院认为事实和理由均不充足，不予采纳。故确定案涉土地上房屋拆迁和土地平整费用采信印台区审计局审定的26，223，491.5元。   关于被告提出的案涉土地在竞拍出让时出让价格低于该成本违反相关法律规定的抗辩，一审法院认为，本案的争议问题为案涉土地的拆迁、平整费用的承担主体问题，而土地拍卖出让为另一法律关系，该案涉土地拍卖的地价问题，是具有国有土地出让权利的行政机关依照相关行政法律法规进行定价、竞拍、拍卖、成交的行政行为，存在问题应当适用行政法律法规调整并进行评判，“负地价”的抗辩事由应当由行政法律法规审查其程序和实体问题。本案审理的是前期国有土地上房屋拆迁费用及平整费用的承担问题，原告的行为实为替代印台区政府垫资拆迁行为，且原告的垫资费用亦经印台区人民政府审计部门审计确定金额费用。故被告提出的“负地价”拍卖国有土地的行为与本案无关联性，属于另一法律关系和法律行为。作为利害关系人的被告有权向相关土地出让部门提出异议。   综上，案涉土地上房屋拆迁费用及土地平整费用的负担主体铜川市印台区人民政府应该向垫付支付该笔费用的陕西喜正房地产开发有限公司支付该笔费用。故依据《中华人民共和国民法总则》第一百一十八条、第一百二十九条的规定，判决如下：   铜川市印台区人民政府于本判决生效之日起十五日内支付陕西喜正房地产开发有限公司房屋拆迁款和土地平整费共计人民币26，223，491.5元；   如果未按本判决规定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。   案件受理费172917元（喜正公司已预交），由铜川市印台区人民政府负担。   二审中，除上诉人对一审认定的印台区审计局的审计报告内容不认可外，双方对一审查明的其他事实无异议，本院予以确认。   依上诉人申请，本院调取了陕西秦誉不动产评估咨询有限公司受托对案涉土地国有储备地价格评估所作的《不动产估价报告》。上诉人认为该估价报告证明案涉土地征收和开发成本为1172.217万元，与审计结论差距较大。被上诉人对该报告的真实性及合法性无异议，但认为该估价报告仅为国有土地使用权出让提供价格参考，与拆迁费用没有关联性。   本院认为，该估价报告的真实性合法性予以确认。   根据该估价报告查明，该估价目的是为委托方通过集体决策确定其国有建设用地使用权出让底价提供价格参考依据，估价结果为评估土地总价格2581.4689万元。地价影响因素包括资源状况、土地制度及房地产市场状况、城市规划与发展目标、经济发展状况及区域因素，还有宗地位置、面积、临路状况、规划条件、宗地状况等个别因素，其中宗地状况为待估宗地红线内达到开工利用条件及宗地内场地平整。   本院认为，当事人争议的主要问题是：1、双方之间是否存在委托合同关系；2、原告主张的相关费用的认定依据。   关于双方之间是否存在委托合同关系。虽然双方未签订书面委托合同，但喜正公司取得铜川市城市房屋拆迁管理处拆迁许可证后实际完成了案涉土地上的房屋拆迁及土地整理和开发，印台区人民政府事后补作的该项目征收方案批复、征收决定、征收公告等公文，以行政行为的方式追认了喜正公司的拆迁开发行为。铜川市国土资源局印台分局、铜川市印台区住房和城乡建设局联合向印台区人民政府提出关于提请审定幸福佳苑（即案涉土地开发项目）相关前期费用的报告，更进一步说明印台区人民政府相关职能部门对喜正公司前期拆迁及开发事实的认可。《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府房屋拆迁管理部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理，拆迁许可证的颁发仅涉及拆迁许可的行政管理关系，房屋拆迁管理部门并不属于征收拆迁的决定主体。一审认定印台区人民政府与喜正公司之间关于案涉土地上房屋拆迁等事宜形成委托合同关系，事实依据充分，上诉人该项上诉理由不能成立。   关于原告主张的相关费用的认定依据。喜正公司完成案涉土地上房屋拆迁及土地整理开发后，铜川市国土资源局印台分局、铜川市印台区住房和城乡建设局联合向印台区人民政府提出关于提请审定幸福佳苑（即案涉土地开发项目）相关前期费用的报告，印台区审计局依据相关资料对房屋拆迁及土地开发前期费用进行审计符合《中华人民共和国审计法》第十六条规定，审计中扣减了不合理费用，所作出的结论是合法有效的专项审计结论，在未经法定程序被裁决撤销或者变更的情况下，根据《中华人民共和国审计法》第四十七条规定，审计机关在法定职权范围内作出的审计决定，被审计单位应当执行。  上诉人申请调取的案涉土地《不动产估价报告》的估价目的是确定国有建设用地使用权出让底价提供价格参考依据，并非对前期拆迁及整理开发费用的评估，影响地价的因素中并不包含前期拆迁开发费用，而且估价时的宗地状况是红线内到达开工利用条件和场地平整，估价时的宗地状况正是喜正公司完成拆迁整理后的状况。该《不动产估价报告》与前期拆迁及整理开发费用无关，二者不具有可比性。上诉人以《不动产估价报告》否定审计机关的审计结论的理由不能成立，以《不动产估价报告》与审计结论不一致为由申请鉴定的理由不能成立。在已有合法审计结论的情况下，上诉人对争议费用申请的鉴定对待证事实无意义，根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第一百二十一条第一款规定，对上诉人二审庭审结束后提出的鉴定申请，本院不予准许。   综上所述，上诉人的上诉理由均不能成立，其相应上诉请求本院不予支持；一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费172917元，由上诉人铜川市印台区人民政府负担。   本判决为终审判决。       审判长  周少英    审判员  贺晓华    审判员  康建军       二〇二一年二月九日       法官助理   海鹰   书记 员张丽艳