湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘12行终218号上诉人（原审原告）怀化南华物资储运有限公司，住所地湖南省怀化市鹤城区沿河南路**。法定代表人王伟唯，公司执行董事。上诉人（原审原告）怀化市众诚投资有限公司，住所地湖南省怀化市鹤城区沿河南路**。法定代表人王伟唯，公司董长事。二上诉人共同委托代理人张美祖，湖南淮新律师事务所律师。二上诉人共同委托代理人杨旭涛，湖南淮新律师事务所律师。上诉人（原审被告）怀化市自然资源和规划局，住所地怀化市鹤城区锦溪北路**。法定代表人银志远，局长。委托代理人陈卫民，怀化市自然资源和规划局法规科科长。委托代理人唐勇，湖南天地人（怀化）律师事务所律师。上诉人（原审被告）怀化市征收安置办公室，住，住所地怀化市鹤城区金海路**/div>法定代表人戴业驹，主任。委托代理人梁嘉恒，怀化市征收安置办公室法规科副科长。上诉人（原审第三人）怀化市城市建设投资有限公司，住所地怀化市鹤城区府前路智慧大厦法定代表人周详，董事长。委托代理人杨杰，湖南天地人（怀化）律师事务所律师。委托代理人梁乐罗，湖南天地人（怀化）律师事务所律师。上诉人怀化南华物资储运有限公司（以下简称南华公司）、怀化市众诚投资有限公司（以下简称众诚公司）因与上诉人怀化市自然资源和规划局（以下简称市自规局）、怀化市征收安置办公室（以下简称市征收办）和怀化市城市建设投资有限公司（以下简称市城投公司）收回土地使用权补偿、房屋拆迁补偿行政协议一案，均不服怀化铁路运输法院（2019）湘8603行初105号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，怀化市人民政府为加快推进重点工程?水河综合治理公益项目建设，经2010年9月3日怀化市房产管理局怀房拆许字（2010）07号《房屋拆迁许可证》批准和2011年7月4日怀化市人民政府怀政函（2011）166号《怀化市人民政府关于收回土地使用权的决定》，甲方怀化市自然资源局、怀化市征收办、城投公司与乙方南华公司、众诚公司于2012年9月26日签订了《拆迁补偿协议书》，约定本次收回乙方位于怀化市鹤城区沿河南路3号土地使用证为怀国用［2002］字第出354-1号、怀国用［2002］字第出354-2号、怀国用［2002］字第出354-3号土地面积133300.06㎡，用地性质为商服用地。经现时按原用途及地类评估，补偿价为158975641元。划拨住宅用地面积为8844.49㎡不在本次补偿范围内，待本宗地权属认定后再确定。乙方被拆迁房屋产权证号：怀房权证字第0××**、怀房权证字第0××**、怀房权证字第0××**、怀房权证字第0××**、怀房权证字第0××**、怀房权证字第0××**、怀房权证字第0××**、怀房权证字第0××**、怀房权证字第0××**、怀房字第0××**、怀房字第0×**共11本，房屋建筑总面积13488.67㎡，其中有房屋产权证房屋建筑面积为8084.33㎡，无房屋产权证的房屋建筑面积为5404.34㎡，经双方协商，无房屋产权证的房屋按评估值的70％补偿。房屋补偿金共10618854元。机械设备搬迁补偿金27221374元。搬迁补助费64023元。甲方应付乙方奖励费360208元。上述补偿总金额为197240100元，在本协议签字生效后30日内甲方付给乙方土地及被拆迁补偿费用计2000万元，2012年11月底付拆迁补偿款2000万元，2012年12月底付拆迁补偿款2000万元，2013年1月底付拆迁补偿款1000万元，2013年5月底付2000万元，2013年6月底付2000万元，7月底付2000万元，8月底付724.01万元，剩余6000万元抵交项目开发保证金。乙方应当在本协议生效后150日内搬迁腾房，并将房屋移交甲方拆除。第二批补偿资金支付到位后，乙方享有的三宗土地使用权同时收回，乙方应把被拆房屋的房屋所有权证、国有土地使用证原件一并交给甲方，由甲方出具收条或收据。如果甲、乙双方任何一方违反本协议约定的义务，一个月内的则每天按所涉及补偿金额的0.5‰作为违约金支付给对方，超过一个月的按1‰支付违约金。2012年9月26日，甲方城投公司与乙方南华公司、众诚公司签订《开发合作协议书》，约定乙方向甲方交纳开发合作保证金6000万元，从甲方最后几笔应付乙方的土地、房屋补偿款项中抵扣。2016年1月19日，原告向怀化市鹤城区人民法院提起行政诉讼，2016年1月28日原告自愿撤诉。2019年1月24日，甲方城投公司与乙方南华公司、众诚公司签订《补偿结算协议》，约定本次结算支付额为77240100元（包括6000万元项目开发保证金），在本协议签订后的15个工作日内甲方一次性支付给乙方。《拆迁补偿协议书》甲方的履行情况：2012年11月8日，第三人付第一笔补偿款2000万元，超期13天（2012年10月27日-2012年11月8日）；2013年2月21日，第三人付第二笔补偿款中1000万元，超期83天（2012年12月1日-2013年2月21日）；2013年6月4日，第三人付第二笔补偿款中1000万元及第三笔补偿款中1000万元，分别超期186天（2012年12月1日-2013年6月4日）、155天（2013年1月1日-2013年6月4日）；2013年9月30日，第三人付第三笔补偿款中1000万元及第四笔补偿款1000万元，分别超期273天（2013年1月1日-2013年9月30日）、242天（2013年2月1日-2013年9月30日）；2014年1月28日，第三人付第五笔补偿款中1000万元，超期242天（2013年6月1日-2014年1月28日）；2016年2月1日，第三人付第五笔补偿款中1000万元，超期976天（2013年6月1日-2016年2月1日）；2016年6月12日，第三人付第六笔补偿款中1000万元，超期1078天（2013年7月1日-2016年6月12日）；2016年10月20日，第三人付第六笔补偿款中1000万元，超期1208天（2013年7月1日-2016年10月20日）；2017年1月18日，第三人付第七笔补偿款中1000万元，超期1267天（2013年8月1日-2017年1月18日）；2019年2月3日，第三人付第七笔补偿款中1000万元及第八笔补偿款724.01万元，分别超期2013天（2013年8月1日-2019年2月3日）、1982天（2013年9月1日-2019年2月3日）。《拆迁补偿协议书》乙方的履行情况：2013年11月8日，第三人与原告签订移交清单，接收原告有《房屋所有权证》的11栋房产（8084.33㎡）及房产证、无产权证的41栋房产（建筑面积5404.34㎡）、铁路专用线2.18公里及其站台等评估报告书所列财产、其他评估报告书内所列的地面附着物，原告超期157天（2013年6月5日-2013年11月8日）；2016年2月1日，第三人收到原告移交的《国有土地使用证》3本，原告超期972天（2013年6月5日-2016年2月1日），至此，原告的该合同义务已履行完毕。另查明，南华公司（有限责任公司）成立于2002年，注册资金人民币6803.9万元，系南方建材股份有限公司（上市股份有限公司）控股子公司，2008年9月24日被南方建材股份有限公司通过湖南省产权交易所挂牌，经评估后协议转让给众诚公司，产权转让价格8787万元，资产包括本案被征收的国有土地和房屋。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，怀化市自然资源局作为怀化市的自然资源主管部门，具有收回国有土地使用权的法定职权。根据当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》规定，怀化市征收办作为怀化市的房屋征收部门，具有与被征收人签订房屋征收补偿协议的法定职权。城投公司系怀化市人民政府成立的负责怀化市土地一级市场开发等政府公用事业的全资国有企业，在本案中代表政府行使公共服务职能，符合政府设立该公司的政策。案涉《拆迁补偿协议书》是各方当事人真实意思表示，主体适格。被告及第三人依据怀化市人民政府怀政函（2011）166号《怀化市人民政府关于收回土地使用权的决定》和怀化市房产管理局怀房拆许字（2010）07号《房屋拆迁许可证》，经具有相应资质的房地产价格评估机构对案涉土地和房屋等资产进行评估确定价值，程序合法，没有明显不当，且该行政协议已经履行完毕。该行政协议约定的仲裁条款，虽未实际履行，但违反法律规定，应当确认该仲裁条款无效。该行政协议明确原告划拨住宅用地面积为8844.49㎡不在本次补偿范围内，并另行约定合作开发投资建设合同将剩余6000万元补偿款抵交项目开发保证金，因不属于行政协议范畴，原告可另行向有管辖权的人民法院提起诉讼。该院对原告的该诉讼请求不予支持。关于本案争议的焦点问题。一是原告是否构成重复起诉？该院认为，原告于2016年1月19日向怀化市鹤城区人民法院起诉时，第三人尚未将全部补偿款支付给原告，原告请求被告及第三人支付迟延履行产生的违约金和尚未支付的补偿款。原告向该院起诉时，第三人已将全部补偿款支付给原告，原告请求被告及第三人支付迟延履行产生的违约金。前后二诉，原告基于的事实和诉讼请求均不同，不构成重复起诉，被告及第三人的该抗辩意见不予支持。二是原告起诉是否超过起诉期限？当时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。被告及第三人于2019年2月3日履行完《拆迁补偿协议书》，参照《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条关于诉讼时效为三年的规定，原告于2019年7月24日向该院起诉未超过起诉期限。三是众诚公司接收被转让的南华公司时有部分房产未及时变更登记到众诚公司名下，是否应当补偿？该院认为，众诚公司依据《产权交易合同》取得该房产并已经支付该房产转让款，且已获得该房屋拆迁补偿款，房屋转让方亦未主张该拆迁补偿款，符合法律规定的权利义务相一致原则，故对被告及第三人的该抗辩意见不予采纳。四是本案违约金的诉讼时效如何起算？该院认为，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法总则〉诉讼时效制度若干问题的解释》第二条规定：“民法总则施行之日，诉讼时效尚未满民法通则规定的二年或者一年，当事人主张适用民法总则关于三年诉讼时效期间规定的，人民法院应予支持。”《中华人民共和国民法总则》于2017年10月1日实施，2016年10月20日起，第三人支付原告三笔补偿款共计3724.01万元未超过三年诉讼时效。该院对被告及第三人抗辩该补偿款违约金超过诉讼时效的意见，依法不予支持。五是原告违约产生的违约金能否与被告违约产生的违约金相抵销？该院认为，因2016年10月20日前，原告主张被告、第三人迟延付款违约金和被告抗辩原告迟延交付土地证、房产证产生的违约金，均已超过诉讼时效，原告在此期间的请求权因超过诉讼时效而丧失，且原告于2016年2月1日已履行完毕该协议全部义务，故对被告及第三人该抗辩意见不予支持。六是案涉协议约定的违约金应否予以减少？该院认为，当时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”据此，关于行政协议违约金数额的确定问题，在有关行政法和行政诉讼法尚无明文规定的情况下，可以适用民事法律规范。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第二款关于“约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条关于“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的过分高于造成的损失”的规定，人民法院有权根据当事人请求对协议约定的过分高于损失的违约金予以适当减少。2016年10月20日，第三人付第六笔补偿款中1000万元，超期1208天；2017年1月18日，第三人付第七笔补偿款中1000万元，超期1267天；2019年2月3日，第三人付第七笔补偿款中1000万元及第八笔补偿款724.01万元，分别超期2013天、1982天。2013年中国人民银行同期同类贷款基准利率：3-5年，年利率为6.4％；5年以上，年利率为6.55％。原告的损失为上述款项依照中国人民银行同期同类贷款基准利率计算为1000万元×6.4％×1208天÷360＝2147556元；1000万元×6.4％×1267天÷360＝2252444元；1000万元×6.55％×2013天÷360＝3662542元；724.01万元×6.55％×1982天÷360＝2610881元；总计10673423元。如果按照《拆迁补偿协议书》的约定支付5923万元违约金，明显超过损失的百分之三十。故该院对违约金减少为实际损失的1.1倍（10673423元×1.1＝11740765.3元）。综上，关于原告的第一项诉讼请求，该院支持被告迟延履行补偿款3724.01万元应当承担的违约金。关于原告的第二项诉讼请求，《拆迁补偿协议书》中载明：“划拨住宅用地面积为8844.49㎡（13.267亩）不在本次补偿范围内。”故本院对原告的第二项诉讼请求不予支持。经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《中华人民共和国合同法》第一百零七条、一百一十四条之规定，判决：一、限被告怀化市自然资源和规划局、怀化市征收安置办公室、第三人怀化市城市建设投资有限公司于本判决生效后三十日内给付原告怀化南华物资储运有限公司、怀化市众诚投资有限公司违约金11740765.3元；二、驳回原告怀化南华物资储运有限公司、怀化市众诚投资有限公司的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告怀化市自然资源和规划局、怀化市征收安置办公室负担。上诉人南华公司、众诚公司上诉称，一、一审判决认定事实不清。一审法院认定合作开发投资建设合同将剩余6000万补偿款抵交项目开发保证金，不属于行政协议范畴，对上诉人的该诉讼请求不予支持明显错误。因上诉人与被上诉人城投公司于同一天签订的《怀化南华储运安置项目开发合作协议书》是对《土地使用权收回房屋拆迁补偿协议书》的补充，而《土地使用权收回房屋拆迁补偿结算协议》是在履行《土地使用权收回房屋拆迁补偿协议书》《怀化南华储运安置项目开发合作协议书》的过程中，对前面两份协议中部分内容的补充。因此该6000万应当属于该征地拆迁补偿行政协议内容的范畴。二、一审判决认为2016年10月20日前上诉人主张迟延付款违约金超过诉讼时效，明显属于适用法律错误。被上诉人在履行该行政协议时的违约行为一直处于持续状态且又属于约定同一债务分期履行，根据《民法总则》第一百八十九条“当事人约定同一债务分期履行的，诉讼时效期间自最后一期履行期限届满之日起计算。”上诉人2016年10月20日前主张的迟延付款违约金均没有超过诉讼时效。三、一审法院认定按照《土地使用权收回房屋拆迁补偿结算协议》支付违约金，明显超过损失的百分之三十显然为了袒护被上诉人而作的错误认定。上诉人与被上诉人对违约支付有明确约定，即便约定过高，被上诉人逾期付款的也应按照每日利率万分之五支付上诉人的逾期利息。因此，原审判决对逾期支付补偿款按每日0.5‰-1‰支付违约金的约定不予采纳，按同期银行贷款计算明显不当。上诉人请求二审法院：1、撤销怀化铁路运输法院（2019）湘8603行初105号行政判决，改判支持上诉人在一审起诉状中的诉讼请求；2、由市自规局、市征收办、市城投公司承担一、二审诉讼费用。上诉人市自规局上诉称，一、一审法院认为被上诉人的起诉不构成重复起诉，属于法律适用错误。被上诉人前后两次起诉请求支付迟延履行违约金基于的事实均是原审两被告未及时支付补偿款。即便本次起诉比前一次起诉晚了三年多的时间，违约金的数额相较于前一次起诉的5900多万多了1个亿，多出来违约金数额亦构成重复起诉，其产生的基本事实是一样的，亦构成基于同一事实理由的重复起诉。二、一审法院认定上诉人抗辩被上诉人迟延交付房产证产生的违约金已超过诉讼时效不能与上诉人主张的违约金相抵消属于事实认定错误。2016年2月1日，被上诉人仅履行了《国有土地使用证》原件的交付义务，被上诉人至今未将《房屋所有权证》原件交给上诉人或原审被告，故被上诉人无权主张迟延支付房屋补偿款的违约金。三、一审法院认为上诉人主体适格，存在法律适用错误。上诉人是依法成立的公司法人，既不是土地收回及补偿的主体，也不是房屋收回及补偿的行政机关，不具有相应的行政职能。其次，上诉人是补偿款支付的委托人，是代原审两被告支付土地补偿款及房屋拆迁补偿款。根据《行政诉讼法》第二十六条第五款，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。故上诉人不是本行政诉讼的适格主体。四、一审法院认为众诚公司应当得到补偿款，存在事实认定错误及法律适用错误。能获得房屋拆迁补偿款的是房屋所有权人，而众诚公司仅是房屋所有权人南华公司的股东，其不享有房屋的所有权，不应获得被拆迁房屋的拆迁补偿款。上诉人请求二审法院：1、撤销怀化铁路运输法院（2019）湘8603行初105号行政判决第一项；2、驳回南华公司、众诚公司对市城投公司全部诉讼请求；3、案件受理费由南华公司、众诚公司承担。上诉人市征收办上诉称，一、一审法院认为被上诉人的起诉不构成重复起诉，属于法律适用错误。被上诉人前后两次起诉请求支付迟延履行违约金基于的事实均是原审两被告未及时支付补偿款。即便本次起诉比前一次起诉晚了三年多的时间，违约金的数额相较于前一次起诉的5900多万多了1个亿，多出来违约金数额亦构成重复起诉，其产生的基本事实是一样的，亦构成基于同一事实理由的重复起诉。二、一审法院认定上诉人抗辩被上诉人迟延交付房产证产生的违约金已超过诉讼时效不能与上诉人主张的违约金相抵消属于事实认定错误。2016年2月1日，被上诉人仅履行了《国有土地使用证》原件的交付义务，被上诉人至今未将《房屋所有权证》原件交给上诉人或原审被告，故被上诉人无权主张迟延支付房屋补偿款的违约金。三、一审法院认定“根据当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》规定，怀化市征收办作为怀化市的房屋征收部门，具有与被征收人签订房屋征收补偿协议的法定职权，主体适格”错误。上诉人对国有土地上房屋征收补偿工作的职权已被调整给了市国征办，且上诉人在2016年之后，已逐步将原具有的“怀化市本级国有土地上房屋征收”职权移交给市国征办，其中包括涉案项目的征收工作，所以上诉人不是涉案行政行为的适格主体。上诉人请求二审法院：1、撤销怀化铁路运输法院（2019）湘8603行初105号行政判决第一项；2、依法改判驳回南华公司、众诚公司对上诉人的诉讼请求；3、一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉人市城投公司上诉称，一、一审法院认为被上诉人的起诉不构成重复起诉，属于法律适用错误。被上诉人前后两次起诉请求支付迟延履行违约金基于的事实均是原审两被告未及时支付补偿款。即便本次起诉比前一次起诉晚了三年多的时间，违约金的数额相较于前一次起诉的5900多万多了1个亿，多出来违约金数额亦构成重复起诉，其产生的基本事实是一样的，亦构成基于同一事实理由的重复起诉。二、一审法院认定上诉人抗辩被上诉人迟延交付房产证产生的违约金已超过诉讼时效不能与上诉人主张的违约金相抵消属于事实认定错误。2016年2月1日，被上诉人仅履行了《国有土地使用证》原件的交付义务，被上诉人至今未将《房屋所有权证》原件交给上诉人或原审被告，故被上诉人无权主张迟延支付房屋补偿款的违约金。三、一审法院认为上诉人主体适格，存在法律适用错误。上诉人是依法成立的公司法人，既不是土地收回及补偿的主体，也不是房屋收回及补偿的行政机关，不具有相应的行政职能。上诉人是补偿款支付的委托人，是代原审两被告支付土地补偿款及房屋拆迁补偿款。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。故上诉人不是本行政诉讼的适格主体。四、一审法院认为众诚公司应当得到补偿款，存在事实认定错误及法律适用错误。能获得房屋拆迁补偿款的是房屋所有权人，而众诚公司仅是房屋所有权人南华公司的股东，其不享有房屋的所有权，不应获得被拆迁房屋的拆迁补偿款。上诉人请求二审法院：1、撤销怀化铁路运输法院（2019）湘8603行初105号行政判决第一项；2、驳回怀化南华工资、众诚公司对城投公司全部诉讼请求；3、案件受理费由南华公司、众诚公司承担。各方当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，对本案证据材料进行了审核。经审查，一审质证并采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。各上诉人均没有新证据向本院提交。本院经审理查明对一审判决认定的事实予以确认。本院另查明，原审原告南华公司在一审过程中，与怀化市土地储备中心就南华公司、众诚公司起诉的第二项诉讼请求即要求二原审被告及市城投公司收回原审原告8844.49㎡的划拨住宅用地进行补偿，于2020年5月6日达成《国有土地使用权有偿收回协议》，补偿价为467．57万元，并已履行完毕。还查明，2019年1月24日，怀化市城投公司与南华公司、众诚公司签订《土地使用权收回房屋拆迁补偿结算协议》，2012年9月26日，市城投公司、原怀化市国土资源局、市征收办（甲方）与南华公司、众诚公司（乙方）签订的《土地使用权收回房屋拆迁补偿协议书》，甲方应付乙方补偿款总额197，240，100元，已付120，000，000元，尚欠77，240，100元。本次结算支付额为77，240，100元，在本协议签订后15个工作日内甲方一次性支付给乙方。其中第三条规定自收到本协议项下全部款项之日起6个月内，乙方未因本次征收补偿行为被本地税务机关征缴相应税款，则乙方自愿放弃依据原《土地使用权收回房屋拆迁补偿协议书》及本协议向甲方追究任何违约责任的权利。本院认为，上诉人南华公司、众诚公司针对其与市自规局、市城投公司、市征收办签订的《土地使用权收回房屋拆迁补偿协议书》提起诉讼，请求人民法院判决市自规局、市城投公司、市征收办按议约定支付违约金。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围，因此本案属于行政协议之诉。根据当事人诉辩主张，本案争议的主要焦点：1、上诉人南华公司、众诚公司是否构成重复起诉；2、市自规局、市城投公司、市征收办是否属本案适格被告；3、上诉人南华公司、众诚公司诉请支付《土地使用权收回房屋拆迁补偿协议书》中约定的违约金如何起算诉讼时效；4、市自规局、市城投公司、市征收办应当如何支付南华公司、众诚公司的违约金。一、关于上诉人南华公司、众诚公司是否构成重复起诉的问题《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（六）项及第一百零六条规定，重复起诉是不符起诉条件的情形。重复起诉应当同时符合前后两次起诉的起诉人和诉讼标的完全一致，诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。本案南华公司、众诚公司于2016年1月19日第一次向怀化市鹤城区人民法院提起行政诉讼时，其诉讼请求为要求市自规局、市城投公司、市征收办继续履行《土地使用权收回房屋拆迁补偿协议书》，即支付未支付的拆迁补偿费用和逾期违约金等，与本次提起要求市自规局、市城投公司、市征收办支付迟延履行产生的违约金等。前后两次诉讼，诉讼标的和诉讼请求并不完全相同，不符合重复起诉情形。上诉人市自规局等主张本案已构成重复起诉的理由不能成立，本院不予支持。二、关于市自规局、市城投公司、市征收办是否属本案适格被告的问题行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。尽管行政协议在性质上属于一种行政行为，但同样是一种合同，同样基于双方或者多方当事人的意思合致，同样具有当事人地位平等及非强制性特点。因此，在行政协议诉讼中，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法规范。在民事合同法律规范中，根据合同相对性原则，合同一方可以向合同的相对方提出请求或者提起诉讼。本案中，市自规局、市城投公司、市征收办与南华公司、众诚公司订立《土地使用权收回房屋拆迁补偿协议书》。该协议虽约定在履行过程中发生争议，当事人协商不成交由仲裁机构仲裁。根据《中华人民共和国仲裁法》第二条、第三条规定，以及全国人大常委会对最高人民法院作出的《对政府特许经营协议仲裁条款效力问题的意见》（法工办发［2019］231号），明确行政争议不能仲裁。因此上述协议约定的仲裁条款无效，当事人不能申请仲裁。故南华公司、众诚公司针对上述协议提起诉讼，以协议的相对方市自规局、市城投公司、市征收办为被告，符合合同相对性原则。此外，市城投公司等已将协议约定的补偿款项支付完毕，说明市城投公司等自愿且有能力履行协议约定的给付义务。故市自规局、市城投公司、市征收办均认为其不是适格的被告的理由不能成立。三、关于上诉人南华公司、众诚公司诉请支付《土地使用权收回房屋拆迁补偿协议书》中约定的违约金如何起算诉讼时效的问题起诉期限与诉讼时效制度的设立，目的是督促当事人及时启动权利救济程序，避免行政法律关系或民事法律关系长期处于不确定状态。2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法总则〉诉讼时效制度若干问题的解释》第二条规定：“民法总则施行之日，诉讼时效尚未满民法通则规定的二年或者一年，当事人主张适用民法总则关于三年诉讼时效期间规定的，人民法院应予支持。”2017年10月1日实施的《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。”本案中，案涉《土地使用权收回房屋拆迁补偿协议书》中约定的违约金计算方式为“一个月内的则每天按所涉及补偿金额的0.5‰作为违约金支付给对方，超过一个月的按1‰支付违约金”。以“日”为单位计单违约金的，应视为继续性债权，在计算违约金诉讼时效应当以每一个违约金债权产生的日期分别计算。因此，一审根据上述法律规定，认定上诉人南华公司、众诚公司自2016年10月20日起，诉请对市城投公司等单位迟延履行支付的3724.01万元给付违约金，尚未超过法定三年的诉讼时效并无不当。四、关于市自规局、市城投公司、市征收办应当如何支付南华公司、众诚公司的违约金的问题各方当事人对案涉《土地使用权收回房屋拆迁补偿协议书》及《土地使用权收回房屋拆迁补偿结算协议书》的真实性、合法性均无异议，并已将协议约定的全部补偿款项支付完毕。现上诉人南华公司、众诚公司诉请按《土地使用权收回房屋拆迁补偿协议书》中约定支付违约金。故应当如何支付上诉人南华公司、众诚公司的违约金成为核心内容。当时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以使适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。据此，关于行政协议违约金的确定问题，在有关行政法和行政诉讼法尚无明文规定的情况下，可以适用民事法律规范。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条的规定，当事人主张约定的违约金过高，请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的30%的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的过分高于造成的损失，人民法院有权根据当事人的请求对协议约定的过分高于损失的违约金予以适当减少。本案中，市城投公司等单位未按《土地使用权收回房屋拆迁补偿协议书》约定先后迟延向南华公司、众诚公司支付拆迁补偿金共计3724.01万元，因此给南华公司、众诚公司造成实际了损失，其损失主要为该款的利息损失，利息损失的计算应按照《土地使用权收回房屋拆迁补偿协议书》约定于2013年付清时中国人民银行同期同类贷款基准利率计算。对于南华公司、众诚公司主张其实际损失还包括应纳税费。因依法纳税是其应尽的义务，不属于其实际损失范畴。故一审法院参照2013年中国人民银行同期同类贷款基准利率，酌情确定南华公司、众诚公司的实际损失为同期同类贷款基准利率的1.1倍，符合上述法律规定。综上所述，一审法院事实认定清楚，证据确凿，审理程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，上诉人南华公司、众诚公司共负担25元，上诉人市自然资源和规划局、市城投公司、市征收安置办共负担25元。本判决为终审判决。审判长 谌 蔚审判员 肖尊启审判员 李容容二〇二一年二月二十六日法官助理刘俊卿书记员贺红附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一)项：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”