江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏06行终642号 上诉人（原审原告）张宏珍，女，1947年8月21日生，××族，住如东县。 被上诉人（原审被告）如东县人民政府城中街道办事处，住所地如东县长江路**。 法定代表人丁晓飞，主任。 被上诉人（原审第三人）如东县城中街道范堤社区股份经济合作社，住，住所地如东县掘港镇东环路**/div> 法定代表人顾瑞生，社长。 被上诉人（原审第三人）如东县鑫源土地开发有限公司，住所地，住所地如东县掘港镇迎丰路**iv> 法定代表人费红军，经理。 原审原告顾道泉，男，1948年7月5日生，××族，住如东县。 上诉人张宏珍因土地征收补偿行为一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初372号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审中顾道泉、张宏珍诉称，第三人如东县城中街道范堤社区股份经济合作社（以下简称范堤合作社）与如东县鑫源土地开发有限公司（以下简称鑫源公司）签订《土地征用补偿协议书》，并获取了土地补偿费、青苗补偿费和一次性安置补助费，然后通过捆绑式发放安置补偿费强制申请人放弃养老补助金的做法，与省、县相关文件精神不符。2019年10月，顾道泉向如东高新区管委会提出履职申请，请求其根据《村民委员会组织法》第三十六条第二款规定，责令范堤合作社按照《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（省政府93号令）和如东县人民政府办公室关于贯彻落实《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》的通知（东政办[2014]46号文件）精神，对申请人发放土地补偿费和青苗补助费，办理领取养老补助金。11月2日，顾道泉收到如东高新区管委会的答复，称其不是履职主体。根据东政办[2014]46号文件精神，范堤合作社在如东县人民政府城中街道办事处（以下简称城中街办）辖区内，城中街办与如东高新区管委会一体化管理，如东高新区管委会应为本次征地补偿和被征地农民社会保障的责任主体。顾道泉在相关行政诉讼中获知征地补偿费用早已拨付至如东县掘港镇财政分局，但顾道泉、张宏珍至今没有获得土地补偿款和青苗补助费，城中街办应对掘港镇财政分局截留征地补偿费的行为承担行政责任。张宏珍、顾道泉遂提起本案诉讼，1.请求确认城中街办指使范堤合作社与鑫源公司签订虚假《土地征用补偿协议书》、并发放17000元/亩安置补助费的行为违法；2.要求城中街办责令范堤合作社与张宏珍、顾道泉签订书面补偿协议。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，当事人提起的诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。因此，行政诉讼原告的诉求能通过行政诉讼程序进行审查，首先应当满足涉案争议属于行政诉讼受案范围。本案中，经法院一再释明，顾道泉、张宏珍坚持不针对两第三人签订的《土地征用补偿协议书》的效力提出异议，也明确并非要求城中街办对范堤合作社发放土地补偿款的行为进行监督管理，坚持要求法院对如东高新区管委会“指使”范堤合作社与鑫源公司签订《土地征用补偿协议书》并发放土地补偿费的行为进行合法性审查。根据顾道泉、张宏珍的陈述，可将其所述的“指使”理解为“委托”，《中华人民共和国行政诉讼》第二十六条第五项规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”对于行政机关委托其他组织实施的行政行为，相对人或者利害关系人也应针对受托组织所实施的行政行为，以委托单位作为被告提起行政诉讼，而不能针对“委托”行为提起诉讼，行政机关与具体实施行为的组织之间的“委托”行为并非行政法意义上的行政行为，显然不属于行政诉讼的受案范围。关于顾道泉、张宏珍要求城中街办责令范堤合作社与其签订书面协议的问题，行政协议虽具有行政性，但仍应当以协议双方当事人充分协商、意思自治为基础，在土地征收补偿中，需要协议双方就相应补偿达成一致，在范堤合作社与顾道泉、张宏珍现尚未达成一致的情况下，要求城中街办以上级行政机关的身份强行责令下级单位与他人签订协议，明显缺乏职权基础，故该项请求缺乏事实依据。综上，一审法院认为顾道泉、张宏珍提起的本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三、四项规定的受理条件，遂依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回顾道泉、张宏珍的起诉。 上诉人张宏珍上诉称，1.城中街办指使第三人签订虚假协议，侵害了上诉人的利益，属于行政案件受案范围。一审法院将“指使”理解为“委托”，并认为“委托”并非行政法意义上的行政行为，不属于行政诉讼受案范围，明显错误。2.范堤合作社未按照省政府93号令、东政（2018）11号《征地补偿安置方案》要求与上诉人签订征地补偿协议侵害了上诉人的利益，城中街办有义务依据《村民委员会组织法》进行纠正。上诉人要求城中街办责令范堤合作社与上诉人签订书面补偿协议，就是要求城中街办对范堤合作社发放征地补偿费的行为予以监督管理。上诉人要求对《土地征收补偿协议书》的真实性进行审查，在确认协议虚假的前提下，可以认定城中街办行为违法，属于受案范围。一审裁定适用法律错误，请求二审法院撤销一审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人城中街办辩称，1.鑫源公司已明确《土地征用补偿协议书》是受如东县人民政府委托签订的，上诉人认为是城中街办指使范堤合作社签订的虚假协议，侵害了上诉人的利益，没有事实根据。2.城中街办无权责令范堤合作社与上诉人签订书面协议。行政协议应经协议双方充分协商，在意思一致的基础上才具备签订的条件。本案中，范堤合作社尚未与上诉人就补偿协议达成一致，因此城中街办强令其与上诉人签订补偿协议，明显缺乏职权依据。上诉人的起诉不符合受理条件，一审裁定正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 第三人范堤合作社辩称，1.上诉人认为《土地征用补偿协议书》真伪不明与事实不符。2013年1月，范堤合作社与鑫源公司签订了上述协议，2018年将征地补偿费汇入范堤合作社在掘港财政分局账号中，范堤合作社已与相关农户签订了土地征用补偿协议，并将补偿款发给各户，相关农户的社保已于2020年办理完成。目前仅剩上诉人户未签订协议、领取补偿款、纳入社保。2.上诉人称是城中街办“指使”两第三人虚假签订《土地征用补偿协议书》没有事实根据。城中街办未指使范堤合作社与鑫源公司签订协议，案涉征用是如东县人民政府的征用项目，鑫源公司是受如东县人民政府委托与范堤合作社签订的协议，城中街办与本案无关联。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 张宏珍提起上诉后，一审法院已将各方提交的材料随案移送本院。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。从本案一审审理情况及张宏珍的上诉请求与理由看，顾道泉、张宏珍系对案涉安置补助费的发放方式有异议，并认为系城中街办“指使”范堤合作社所为，要求判决城中街办依据《村民委员会组织法》第三十六条第二款规定责令范堤合作社与其签订补偿协议。 《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第六条规定，县级以上地方人民政府统一负责本行政区域内的征地补偿和被征地农民社会保障工作。市、县（市）有关部门按照各自职责，共同做好相关工作。乡（镇）人民政府应当配合做好征地补偿和被征地农民社会保障的相关工作。第十八条规定，被征地农村集体经济组织和被征地农民对征地补偿安置方案有争议的，由市、县（市）人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。上述规定明确了征地补偿和被征地农民社会保障工作中县、乡（镇）人民政府和有关部门的职责与分工，以及发生争议后的救济途径和方式。本案中，顾道泉、张宏珍对案涉安置补助费的发放方式有异议，实质上是对补偿安置方案有争议，应依据上述规定寻求解决。城中街办作为乡（镇）人民政府，在征地补偿和被征地农民社会保障工作中系按照上级行政机关的安排，配合做好相关工作，并不是征地补偿和被征地农民社会保障工作的责任主体。即便如上诉人所言，城中街办曾“指使”两第三人签订《土地征用补偿协议书》、支付安置补助费，也并不因此成为案涉征地补偿和被征地农民社会保障工作的责任主体。该“指使”至多是组织、协调、督促、推进辖区内征地补偿和被征地农民社会保障工作，属于征收补偿过程中的具体工作措施，不独立对外发生法律效力，也不对被征收补偿对象的权利义务产生实际影响，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故一审裁定认定上诉人所言的“指使”行为不属于行政诉讼的受案范围，并无不当。 关于上诉人请求判决城中街办依据《村民委员会组织法》第三十六条第二款规定责令范堤合作社与其签订书面补偿协议的问题，由于该条规定是基于乡（镇）人民政府对村民委员会的一般监督关系而形成，村民委员会属于基层群众性自治组织，乡（镇）人民政府不可能改变或撤销村民委员会的决定，也不可能直接设定村民新的权利义务，因此，城中街办是否履行该“责令”职责亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 综上，一审法院裁定驳回顾道泉、张宏珍的起诉，具有事实和法律根据，本院应予维持。张宏珍的上诉请求和理由不成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  杨德华 审判员  郁 娟 审判员  张祺炜 二〇二一年二月一日 法院助理郑华超 书记员  王佳馨 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对于上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；