陕西省洛南县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）陕1021行初31号 原告陕西大林实业有限责任公司商南分公司（以下简称“陕西大林商南分公司”），住所地商南县聚贤街锦园山水院内秦茗玉舍**。 负责人李增强，该公司经理。 委托代理人穆治平，陕西秦南律师事务所律师。 被告商南县住房和城乡建设局（以下简称“商南县住建局”），住所地商南县阳光大厦**。 法定代表人姚从虎，该局局长。 出庭负责人蔡军，该局副局长。 委托代理人汤小虎，陕西秦东律师事务所律师。 原告陕西大林商南分公司诉被告商南县住建局征缴防空地下室易地建设费案，原告于2020年8月5日向本院提起行政诉讼，本院同日立案后，于2020年11月13日公开开庭审理了本案，原告陕西大林商南分公司负责人李增强及委托代理人穆治平，被告商南县住建局副局长蔡军及其委托代理人汤小虎到庭参加了诉讼。本案现已审理完毕。 2020年6月16日，被告商南县住建局作出商南住建征决字〔2020〕10号《人防易地建设费行政征收决定书》，认为陕西大林商南分公司建设的锦园山水3号、8号、11号楼应依法修建防空地下室，但实际未修建防空地下室，违反了《中华人民共和国人民防空法》第二十二条及《陕西省实施办法》第九条第一款第（一）项之规定，依据《陕西省实施办法》第二十条、《陕西省物价局财政厅关于重新核定人防工程易地建设费收费标准的通知》（陕价费调发〔2004〕12号）第二条有关规定，决定征收锦园山水3号、8号、11号楼人防工程易地建设费1207740.8元。 原告陕西大林商南分公司诉称，原告开发建设的锦园山水3号、8号、11号楼项目属于商南县人民政府确定的棚户区改造项目，该项目于2016年6月立项并开工建设。2016年7月12日，商南县人民防空办公室依据人民防空法以及商洛市人民政府印发的《商洛市棚户区改造管理暂行办法》，结合商南县人民政府有关招商引资优惠政策，以商南人防免字〔2016〕第10号通知书，同意原告免缴人防易地建设费。在国家有关法律政策没有变化的情况下，被告于2020年6月16日作出了商南住建征决字〔2020〕10号《人防易地建设费行政征收决定书》，重新征收原告人防易地建设费1207740.8元，该征收行为与国务院下发的国发〔2013〕25号文件《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》第三条第（三）项规定的免征政策相悖，又与商南县人民防空办公室的免缴决定相矛盾，缺乏相应的法律依据。故请求依法撤销被告商南县住建局2020年6月16日作出的商南住建征决字〔2020〕10号《人防易地建设费行政征收决定书》。 原告为证明其主张提供以下七组证据： 第一组证据：1.商南县政府办2014年棚户区改造计划文件；2.商南县发展改革局棚改项目备案文件。该组证据欲证明原告实施的锦园山水项目属于棚户区改造项目。 第二组证据：2016年6月29日颁发的建设工程规划许可证。该组证据欲证明原告的锦园山水项目取得了规划许可。 第三组证据：2019年6月26日颁发的建设工程规划许可证。该组证据欲证明涉案3号、8号、11号楼取得了规划许可，且3号、8号、11号楼属于锦园山水棚户区一期项目。 第四组证据：商南县人民防空办公室下发的商南人防免字〔2016〕第10号《人防工程易地建设费免缴通知书》。该组证据欲证明原告实施的锦园山水一期建设项目已经在2016年取得免缴人防易地建设费的许可。 第五组证据：1.国发〔2013〕25号文件《国务院关于加快棚户区改造工作意见》；2.商洛市人民政府文件《商洛市棚户区改造管理暂行办法》。该组证据欲证明原告承建的锦园山水一期项目属于免缴人防易地建设费项目。 第六组证据：被告商南县住建局2020年6月16日作出商南住建征决字〔2020〕10号《人防易地建设费行政征收决定书》。该组证据欲证明征收决定不符合政策规定，应当予以撤销。 第七组：1.商南县人民政府2018年12月14日第十九次常务会议纪要；2.被告商南县住建局2018年9月10日下发商南住建发〔2018〕76号文件。该组证据欲证明商南县政府要求原告承建的锦园山水一期项目改变容某某及建筑高度，由两层改变为多层或高层；同时证明被告要求原告将锦园山水一期项目容积率提高至1.5—2.0，致使2016年建设工程规划许可证有所改变。 被告商南县住建局辩称，一是原告开发建设的锦园山水项目是经过陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅“陕建发〔2014〕196号”文件和商洛市住房和城乡建设局、商洛市财政局“商政建字〔2014〕77号”文件审批的保障性安居工程项目，依据财政部“财综〔2015〕57号”《关于做好城市棚户区改造相关工作的通知》规定，原告位于商南县锦园山水的项目属于免缴防空地下室易地建设费的项目，为此商南县委2015年6月15日专门成立了锦园山水棚户区改造项目管理处；二是2009年9月，商洛市人民检察院和商洛市人民防空办公室联合开展人防工程审批和易地建设费专项清查行动，经过专项清查，商南县监察委、商南县审计局等均将原告锦园山水项目3号、8号、11号楼列入本次专项治理整改项目清单，要求被告商南县住建局依法征收原告锦园山水项目3号、8号、11号楼的易地建设费，在此情况下，被告派出工作人员对原告3号、8号、11号楼进行了调查，经被告调查发现，原告锦园山水确实属于棚户区改造项目，依法应当免缴人防易地建设费，但是，由于原告锦园山水3号、8号、11号楼在没有经过被告审批的情况下，将3号、8号、11号住宅楼建起，没有修建人防地下室，也没有修建普通地下室，属于未批先建工程，在这种情况下，被告依法对原告未批先建的违法行为进行了罚款处罚，同时向原告下发了商南住建征决字〔2020〕10号《人防易地建设费行政征收决定书》，依法征收原告锦园山水3号、8号、11号楼人防易地建设费1207740.8元。被告认为，被告依据商洛市人防办和商南县监察委以及审计局下发的人防专项治理整改清单，对原告未批先建的违法行为进行了调查处理，同时依据我国人民防空法和陕西省实施人民防空法办法的相关规定，向原告送达了责令改正通知书、人防易地建设费行政征收事先告知书和人防易地建设费行政征收决定书，征收原告锦园山水3号、8号、11号楼人防易地建设费，程序合法，适用法律正确，依法应当维持；三是2016年7月5日，原告向被告提交书面申请，请求被告依据国家关于棚户区改造的相关规定，免收原告锦园山水1号、2号楼以及31栋花园洋房的人防易地建设费，经审查符合棚户区改造的相关政策，被告就给原告下发了免缴通知书，但是，被告免收原告人防易地建设费，仅仅是对原告锦园山水1号、2号楼以及31栋花园洋房建设工程免缴，并不包含原告诉请的锦园山水3号、8号、11号住宅楼建设项目。综上，被告依法依规向原告下发了征收锦园山水1号、3号、11号楼人防易地建设费征收决定，该决定合法有效，依法应当维持。 被告商南县住建局为证明其行政征收决定的合法性，向本院提供了以下八组证据： 第一组证据：1.陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅陕建发〔2014〕196号文件《关于下达2014年保障性安居工程（第一批）项目计划的通知》；2.商洛市住房和城乡建设局、商洛市财政局商政建字〔2014〕77号文件《关于下达2014年保障性安居工程（第一批）项目计划的通知》；3.财综〔2015〕57号文件《财政部关于做好城市棚户区改造相关工作的通知》；4.商南办字〔2015〕84号文件《中共商南县委办公室、商南县人民政府办公室关于成立西街、塘坝、下东岗、锦园山水棚户区改造项目管理处的通知》。该组证据欲证明原告锦园山水项目属于棚户区改造项目，依法应当享受人防易地建设费免收政策。 第二组证据：1.陕人防党组发〔2020〕2号文件《中共陕西省人民防空办公室党组关于印发的通知》；2.商人防发〔2019〕27号文件《商洛市人民检察院、商洛市人民防空办公室关于开展人防工程审批和易地建设费清查监督专项行动的通知》；3.商人防发〔2020〕3号文件《商洛市人民防空办公室关于印发的通知》以及整改项目清单；4.商人防发〔2020〕4号文件《商洛市人民防空办公室关于切实推进人防专项治理整改落实工作的紧急通知》；5.商人防函〔2019〕64号文件《商洛市人民防空办公室关于认真做好人防系统专项审计有关配合工作的紧急通知》；6.商南政办发〔2019〕126号文件《商南县人民政府办公室的通知》；7.商南审通〔2019〕42号文件《商南县审计局对全县人防系统进行专项审计的通知》；8.商南发改备案〔2016〕51号文件《商南县发展改革局关于锦园山水棚户区改造项目备案的通知》；9.商政地批〔2017〕9号审批土地件《商南县人民政府关于陕西大林实业有限责任公司商南分公司挂牌受让国有建设用地使用权的批复》；10.商南住建发〔2020〕21号文件《商南县住房和城乡建设局关于漏报民用建设项目限期督促办理人防审批手续的紧急通知》。该组证据欲证明被告的征收依据，也证明原告锦园山水3号、8号、11号楼被列入整改清单。 第三组证据：1.原告陕西大林商南分公司关于办理人防建设工程的申请文件；2.原告锦园山水3号、8号、11号楼人防工程易地建设申请表。该组证据欲证明原告锦园山水建设项目中3号、8号、11号楼被漏报。 第四组证据：关于锦园山水项目地质勘察证明。该组证据欲证明立案查处后，原告向被告申请办理3号、8号、11号楼的免缴人防易地建设费。 第五组证据：1.立案审批表；2.行政处罚事先告知书；3.行政处罚决定书；4.行政执法现场检查笔录；5.谈话笔录；6.照片。该组证据欲证明对原告3号、8号、11号楼因未批先建进行行政处罚，原告不再享有免缴人防易地建设费优惠政策。 第六组证据：1.责令改正通知书、行政征收事项告知书及送达回证；2.商南住建征决字〔2020〕10号《人防易地建设费行政征收决定书》及送达回证。该组证据欲证明被告依法征收原告锦园山水3号、8号、11号楼的人防易地建设费。 第七组证据：商南人防免字〔2016〕第10号《人防工程易地建设费免缴通知书》及申请表和审批表。该组证据欲证明该免缴通知书中仅指1号楼、2号楼，不包括3号、8号、11号楼。 第八组证据：施工审查报告，该组证据欲证明原告锦园山水项目进行图审，1号、2号楼不宜建设地下防空室。 经庭审质证，原告对被告提供的证据发表以下质证意见：对第一组证据真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，原告锦园山水属于棚改项目，应该享受免缴人防易地建设费政策；对第二组证据真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，这些证据是相关部门的文件，是对违法免缴人防易地建设费行为的整改要求，并非全部取消免缴政策；对第三组证据的真实性无异议，但与本案无关联；对第四组证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为原告按照要求补办人防免缴手续，但被告对原告补办的手续没有回应，还对原告进行了立案处罚，不能证明被告作出的征收行为是合法的；对第五、六、七、八组证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，这些证据是被告对原告作出处罚的程序性文件，被告对原告作出处罚的时候没有考虑是被告对原告的工程规划许可进行变更造成的，2016年被告的免缴通知文件是对原告锦园山水一期的免除，一期包括1号、2号楼和花园洋房，后被告变更了一期花园洋房的规划，涉案3号、8号、11号楼就是用的花园洋房的地方建的，一期建设范围始终没有变化，被告变更规划时没有要求原告进行人防资料补办。 被告对原告证据发表以下质证意见：第一组证据无异议；对第二组、第三组证据的真实性无异议，但对证据证明目的有异议，2019年规划许可证发生变更，锦园山水一期容积率改变，不影响征收人防易地建设费；对第四组证据真实性无异议，但对证明目的有异议，免缴通知是对1号、2号楼的免缴；对第五组证据无异议；对第六组证据真实性无异议，但对证明目的有异议；对第七、八组证据的真实性、合法性、证明目的无异议，但与本案无关，2019年规划变更只是改变容积率，不影响征收人防易地建设费。 本院对原、被告提供的上述证据认定如下：原、被告均提供的商南住建征决字〔2020〕10号《人防易地建设费行政征收决定书》，所载内容系本案被诉行政行为，不属证据范畴；对被告提供的第五组证据中的行政处罚事先告知书及行政处罚决定书，与本案人防易地建设费征收行为没有关联性，不予认定；对原、被告提供的其余证据均客观真实，能够证明案件相关事实，予以认定。 经审理查明，位于商南县城关街道办事处东岗社区聚贤街的锦园山水项目，是商南县人民政府招商引资项目，由原告陕西大林商南分公司投资建设，是2014年6月经过陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅“陕建发〔2014〕196号”文件以及商洛市住房和城乡建设局、商洛市财政局“商政建字〔2014〕77号”文件审批通过的“2014年城市棚户区改造项目（第一批）”。2016年6月17日，商南县发展改革局对锦园山水棚户区改造项目予以备案；2016年6月29日，被告商南县住建局向原告颁发了建字第612524201600039号《建设工程规划许可证》，载明建设项目名称为“商南县锦园山水城中村改造项目一期”（即锦园山水棚户区改造一期），建设规模为36572平方米。2016年7月5日，原告陕西大林商南分公司以地质条件限制不适宜修建防空地下室为由，向原商南县人民防空办公室提出申请，申请对锦园山水棚户区改造项目易地建设防空地下室；同年7月12日，原商南县人民防空办公室向原告下发了商南人防免字〔2016〕第10号《人防工程易地建设费免缴通知书》，同意原告锦园山水棚户区改造项目一期建设易地修建人防工程，同意原告锦园山水棚户区改造项目一期建设免缴人防工程易地建设费，并在审核表中载明项目名称为“锦园山水棚户区改造项目”，总建筑面积36572平方米，建设规模为“拟建2栋11层居民住宅楼和31栋花园洋房”，并载明免缴易地建设费的原因和依据是商南县招商引资政策及商洛市人民政府2015年2月印发的《商洛市棚户区改造管理暂行办法》。 2018年9月10日，被告商南县住建局向原告陕西大林商南分公司发出商南住建发〔2018〕76号通知，责令原告对锦园山水棚户区改造项目一期建设中未建设的三分之二区域重新编制详细规划，此时，原告锦园山水棚户区改造项目一期建设已经按照2016年6月29日颁发的建字第612524201600039号《建设工程规划许可证》，建成2栋11层住宅楼，即1号、2号楼，并建成了部分花园洋房。后因政府对锦园山水一期工程的规划进行调整，尚未修建花园洋房的土地被重新规划为修建涉案3号、8号、11号等多层住宅楼。2019年6月26日，因锦园山水棚户区改造项目一期建设规划发生变更，商南县住建局作废了其2016年6月29日为原告颁发的建字第612524201600039号《建设工程规划许可证》，重新为原告颁发了建字第61102320190019号《建设工程规划许可证》，载明建设项目名称为“锦园山水棚户区改造项目一期A1-A4、B1-B10、1号、2号、3号、8号、11号楼”，建设规模总建筑面积45640.74平方米。 2020年3月9日，被告商南县住建局以原告锦园山水棚户区改造项目一期建设中的3号、8号、11号楼未办理人防审批手续属未批先建项目予以立案查处，2020年5月11日，商南县住建局向原告下发责令改正通知书，要求原告办理涉案3号、8号、11号楼人防工程补建手续，若无法补建，缴纳人防工程易地建设费1207740.8元；2020年6月3日，被告商南县住建局向原告发出行政征收事先告知书，告知将要征收原告锦园山水3号、8号、11号楼人防工程易地建设费1207740.8元，并告知原告享有陈述申辩权和要求听证的权利。2020年6月16日，被告商南县住建局向原告陕西大林商南分公司作出商南住建征决字〔2020〕10号《人防易地建设费行政征收决定书》，决定征收原告锦园山水棚户区改造项目一期建设3号、8号、11号楼人防工程易地建设费1207740.8元。原告陕西大林商南分公司不服上述征收决定，遂提起本次行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国人民防空法》第七条第三款规定，被告商南县住建局作为县级以上地方人民政府人民防空主管部门，有对本行政区域内的人民防空工作进行管理的法定职权。同时，《中华人民共和国人民防空法》第二十二条规定，城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。《陕西省实施办法》第十一条规定，应当修建防空地下室，因地质、地形、施工条件等原因不能修建的，建设单位必须报经县级以上人民政府人民防空主管部门核实同意，并缴纳人民防空工程易地建设费，由人民防空主管部门统一组织易地建设。《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）第十五条（十六）规定：“廉租住房和经济适用住房建设、棚户区改造、旧住宅区整治一律免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金”。《财政部关于切实落实相关财政政策积极推进城市和国有工矿棚户区改造工作的通知》规定:“棚户区改造项目免收全国性行政事业收费，包括防空地下室易地建设费”。从上述法律、地方性规章和政策可见，棚户区改造项目因地质、地形、施工条件等原因不能修建地下防空设施的，经建设单位申报，人防行政主管部门核实同意后，可免缴人防工程易地建设费。 本案中，原告建设的锦园山水项目系省市批准的棚户区改造项目，该锦园山水项目一期工程经原商南县人民防空办公室审核同意免缴人防工程易地建设费，并于2016年7月12日，向原告下发了商南人防免字〔2016〕第10号《人防工程易地建设费免缴通知书》，该免缴通知至今仍有效。从本案查明的事实看，原告建设的锦园山水一期工程虽经历了规划调整，但规划调整后一期工程的占地范围及棚户区性质并未发生变化，规划调整后修建的3号、8号、11号住宅楼占用的土地，是调整前规划花园洋房的地方，涉案3号、8号、11号住宅楼仍然属于锦园山水棚户区改造项目一期范围内，现被告商南县住建局决定征收原告锦园山水棚户区改造项目一期建设3号、8号、11号楼人防工程易地建设费1207740.8元，该征收决定与原商南县人民防空办公室2016年7月12日审核同意免缴锦园山水一期人防工程易地建设费的通知内容发生矛盾，在免缴通知有效的情况下，被告征收原告3号、8号、11号楼人防工程易地建设费1207740.8元，缺乏事实根据，依法应予撤销。被告商南县住建局辩称2016年7月12日免缴通知是对锦园山水一期1号、2号住宅楼及31栋花园洋房的免缴，并不包括之后修建的3号、8号、11号楼，对被告上述辩解，本院认为，被告的免缴通知是基于审核锦园山水一期工程地质条件是否适合修建地下防空设施，以及棚户区改造项目是否享受免缴政策的基础上作出的免缴决定，后期规划调整仅是地上建筑物的数量和容积率发生变化，一期工程的地质条件、占地范围及棚户区项目的性质并未发生变化，被告2016年7月12日对原告下发的商南人防免字〔2016〕第10号《人防工程易地建设费免缴通知书》，是对锦园山水棚户区改造项目一期工程的免缴，是对整体一期工程的免缴，至于规划调整后建筑面积增加，只会影响到免缴金额的重新计算，并不能否定对锦园山水棚户区改造项目一期整体工程的免缴效力，故对被告上述辩解不予支持。 综上，被告商南县住建局2020年6月16日向原告陕西大林商南分公司作出的商南住建征决字〔2020〕10号《人防易地建设费行政征收决定书》，认定事实错误，原告要求撤销理由成立，应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项之规定，判决如下： 撤销被告商南县住房和城乡建设局2020年6月16日向原告作出的商南住建征决字〔2020〕10号《人防易地建设费行政征收决定书》。 案件受理费50元，由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省商洛市中级人民法院。 审 判 长  周梦琳 审 判 员  刘延洛 人民陪审员  潘军锋 二〇二一年二月二十四日 法官 助理  李 倩 书 记 员  刘 静 1