山东省泰安市中级人民法院 民 事 判 决 书 (2021)鲁09民终530号 上诉人(原审被告)：山东航天生物工程有限公司，住所地肥城市边院镇北仇村。 法定代表人：王立峰，经理。 委托诉讼代理人：吕家文，山东华林律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：肥城市边院镇人民政府，住所地肥城市边院镇驻地。 法定代表人：许兴斌，镇长。 委托诉讼代理人：郑力，山东信望律师事务所律师。 上诉人山东航天生物工程有限公司（以下简称“航天生物公司”）因与被上诉人肥城市边院镇人民政府（以下简称“边院镇政府”）租赁合同纠纷一案，不服肥城市人民法院（2020）鲁0983民初1922号民事判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 航天生物公司上诉请求：1.撤销一审判决，发回重审或查明事实后改判；2.本案一、二审全部相关诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：1.原审法院未采纳上诉人中止审理请求，在涉案建筑是否是违章建筑尚无定论的情况下出具原审判决，导致原审判决认定事实不清、证据不足；2.原审判决仅依据“肥城市自然资源和规划局的复函”认定“涉案房屋未取得用地手续及建设工程规划许可证”，事实不清、证据不足；3.原审判决适用法律错误，原审判决适用《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条明显适用法律错误。补充上诉意见：本案为招商引资合同纠纷，原审判决将本案案由认定为租赁合同纠纷，属于认定事实错误，审理程序错误。 边院镇政府辩称，1.涉案建筑物属于未经规划许可的违法建设，对此生效的（2020）鲁0983行初62号行政判决书、（2021）鲁09行终15号行政判决书已经予以确认；2.一审判决适用法律正确；3.本案案由定为租赁合同纠纷，没有任何不当。 边院镇政府向一审法院起诉请求：1.确认2003年12月8日原被告双方签订的《房屋（场地）租赁合同》无效；2.判决被告腾退、返还租赁使用的原告原边院镇第一建筑陶瓷厂院内的房屋58间、场地14532平方米等全部建筑物和场地；3.案件受理费等诉讼费用由被告承担。 一审法院认定事实：2003年12月8日，原告边院镇政府（出租方）与被告航天生物公司（承租方）签订《房屋（场地）租赁合同》一份，主要内容为：一、房屋座落边院镇政府西北，58间，使用面积3094平方米，场地面积14532平方米；二、租赁期共30年，出租方从2003年9月1日起将出租房屋（场地）交付承租方使用，至2033年8月31日收回。承租人有下列情形之一的，出租人可以终止合同，收回房屋（场地）：1、承租人擅自将房屋（场地）转租、转让或转借的;2、承租人利用承租房屋（场地）进行非法活动，损害社会公共利益的；……三、无偿使用……。合同签订后，原告即将合同约定范围内的房屋58间，场地14532平方米交付被告无偿使用。2019年5月28日，肥城市自然资源和规划局向肥城市综合行政执法局出具《关于违法建设认定的函复》，载明：“你局《关于给予肥城市边院镇人民政府违法建设认定的函》收悉，经现场勘查，你局调查的在，边院镇第一建筑陶瓷厂内建设的办公楼、车间等建筑物，建筑面积约4317.5平方米。经调查核实，该建设项目未取得建设工程规划许可手续，依据《中华人民共和国城乡规划法》、《山东省城乡规划条例》的相关条款，属违法建设。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《山东省城乡规划条例》第七十四条，《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第七条之规定，该项目属无法采取改正措施消除影响的情形。请根据《中华人民共和国城乡规划法》、《山东省城乡规划条例》、《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》、《泰安市违法建设处置指导意见》等法律法规予以查处”。2019年7月10日，肥城市综合行政执法局作出肥综罚决字[2019]16-Y011号行政处罚决定书，主要内容为：原告单位于1992年未取得规划手续建设边院镇第一建筑陶瓷厂（面积共计15622.31平方米，其中办公楼、车间等建筑物面积为4317.5平方米）的行为，已经构成违法事实，限期15日内拆除15622.31平方米土地上新建的建筑物和其他设施。原告收到该决定书之后未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，亦未在规定时间内履行处罚决定。2020年1月13日，肥城市综合行政执法局向边院镇政府出具肥综强催字[2019]16-Y011号行政强制执行催告书，责令原告收到本催告书后十日内拆除15622.31平方米土地上新建的建筑物和其他设施，原告有权进行陈述、申辩，无正当理由逾期仍不履行行政处罚决定的，肥城市综合行政执法局将依法强制执行或申请人民法院强制执行。被告公司经理李化军于2019年5月9日接受肥城市综合行政执法局调查询问时陈述公司已经停产。被告对此不予认可，主张现在正常经营，可能存在季节性停产的情形。原告收到催告书之后，向被告航天生物公司送达《通知书》，载明：涉案租赁物未取得建设工程规划许可证，属违法建设，而且属于无法采取改正措施消除影响的情形。2019年7月10日肥城市综合行政执法局作出肥综罚决字[2019]16-Y011号行政处罚决定书，限期15日内拆除陶瓷厂内的建筑物及其他设施。处罚决定书生效后，综合执法局向原告送达肥综强催字[2019]16-Y011号行政强制执行催告书，限镇政府10日内自行拆除，逾期将依法强制执行。综合执法局查处过程中，你公司工作人员配合进行了调查，知悉了认定违建和限期拆除的情况。此后，镇政府又向你公司告知了行政处罚结果，并与你公司协商终止合同，要求你公司腾退、迁出租赁的建筑物和场地，但你公司一直未作回应。鉴于陶瓷厂内的建筑物及其他设施面临依法强制拆除，租赁合同已经根本无法继续履行，现再次通知你公司，该合同终止履行，请于收到本通知10日内将你公司的生产设备及其他所有物品移除迁出陶瓷厂，逾期不予迁移，镇政府将依法处理。被告收到该通知后，于2020年3月21日向边院镇政府作出情况说明一份，载明其于2020年3月19日收到关于要求公司腾退、迁出的通知书，但是其单位与原告在2003年7月8日签订了《关于在边院镇建立菌肥厂有关事项的合同》，自合同签订以来，鉴于现实情况，当时腾退、迁出困难重重，停产会造成损失，希望镇政府能够了解企业困难，帮助单位正常生产。原告边院镇政府至本案庭审之日尚未履行肥综罚决字[2019]16-Y011号行政处罚决定书的内容。另查明，原告将被告诉至一审法院后，被告以肥城市综合行政执法局为被告、以边院镇政府为第三人向一审法院提起行政诉讼，一审法院于2020年10月13日立案，航天生物公司要求撤销肥城市综合行政执法局2019年7月10日作出的肥综罚决字[2019]16-Y011号行政处罚决定书，并承担行政诉讼费用。一审法院于2020年11月3日作出（2020）鲁0983行初62号行政判决书，判决驳回航天生物公司的诉讼请求，该判决尚未生效。庭审中，被告提交2003年7月8日航天科工机电设备有限公司与边院镇政府签订的《关于在边院镇建立菌肥厂有关事项的合同》，主张航天科工机电设备有限公司系被告股东，在该份合同中约定在合同期限内，除不可抗力外，因城镇规划及国家建设需要占用被告使用的场地或拆除被告使用的房屋及设施时，原告应提前三个月通知被告，并在双方认可的其他地方重新建设相应的厂房及其配套设施。即便涉案厂房被认定为违章建筑，原告应提前三个月通知，并在被告认可的其他地方重新建设相应的厂房及配套设施。被告另提交了《肥城市土地矿产管理局文件》，主要内容为边院镇古店村土地5566平方米作为该村建设陶瓷厂用地，计入一九九五年非农业用地计划控制指标，被告以此主张原告建设陶瓷厂使用土地已经相关部门批准。 一审法院认为，当事人起诉的法律关系与实际诉争的法律关系不一致的，人民法院结案时应当根据法庭查明的当事人之间实际存在的法律关系的性质，相应变更案件的案由。原告虽在起诉时确定案由为房屋租赁合同纠纷，但根据审理查明事实，原、被告间应为租赁合同纠纷，故对案由进行变更。本案争议的焦点为：一、《房屋（场地）租赁合同》是否有效；二、对于租赁物被告是否应予腾退、返还。关于焦点一，一审法院认为，2003年12月8日原告边院镇政府与被告航天生物公司签订的《房屋（场地）租赁合同》，租赁标的物为土地及地上建筑物。根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效”。原被告签订合同中，原告将原镇办企业边院镇第一建筑陶瓷厂院内的房屋58间、场地14532平方米租赁给被告无偿使用，进行有机肥料生产经营。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”，依据肥城市自然资源和规划局的复函，可以认定涉案房屋未取得用地手续及建设工程规划许可证。本案中，被告虽然提交《肥城市土地矿产管理局文件》证明涉案土地取得建设用地规划许可，但该文件仅载明“用地面积计入一九九五年非农业建设用地计划控制指标”，不能证实涉案租赁物已取得建设工程规划许可手续，故应认定原、被告签订的《房屋（场地）租赁合同》无效。被告关于已提起行政诉讼案件，本案应中止审理的辩称，一审法院认为，该行政案件的审理并不影响对原、被告间租赁合同效力的认定，不属于本案必须以另一案的审理结果为依据而中止诉讼的情形，故对被告该辩称一审法院依法不予采信。关于焦点二，一审法院认为，无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。原被告签订《房屋（场地）租赁合同》后，原告将合同所涉范围交由被告无偿使用，因合同无效，被告应将涉案租赁物返还原告。肥城市综合行政执法局先后向镇政府送达行政处罚决定书、行政强制执行催告书，要求其限期拆除，逾期将依法强制执行。在收到行政强制执行催告书后，原告已通知被告迁出陶瓷厂，被告经理在接受行政执法局调查时称已经停产，但是考虑到被告在涉案租赁物中有机器等设备，一审法院酌定被告于30日内腾退、返还租赁使用原告原边院镇第一建筑陶瓷厂院内的房屋58间、场地14532平方米等全部建筑物和场地。关于被告主张的边院镇政府应该依据2003年7月8日航天科工机电设备有限公司与边院镇政府签订的《关于在边院镇建立菌肥厂有关事项的合同》约定，提前三个月通知被告并替被告重新建设相应的厂房及配套设施，一审法院认为，该合同相对方为航天科工机电设备有限公司与边院镇政府，约束的是两者之间民事权利义务关系，不能作为本案处理原、被告间租赁合同关系的依据，故对被告该辩称一审法院依法不予采信。综上，原告要求确认《房屋（场地）租赁合同》无效及被告腾退返还租赁物的诉讼请求，一审法院依法予以支持。据此，判决：一、确认原告肥城市边院镇人民政府与被告山东航天生物工程有限公司于2003年12月8日签订的《房屋（场地）租赁合同》无效；二、被告山东航天生物工程有限公司自本判决生效之日起三十日内，将依据《房屋（场地）租赁合同》承租的原边院镇第一建筑陶瓷厂院内的房屋58间、场地14532平方米腾退完毕并返还原告肥城市边院镇人民政府。案件受理费100元，减半收取计50元，由被告山东航天生物工程有限公司负担。 本案二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。本院二审对一审查明的事实予以确认。另查明，（2020）鲁0983行初62号行政判决作出后，山东航天生物工程有限公司不服该判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月13日作出（2021）鲁09行终15号行政判决，驳回上诉，维持原判。 本院认为，首先，航天生物公司虽主张本案系招商引资合同纠纷而非租赁合同纠纷，但《关于在边院镇建立菌肥厂有关事项的合同》的签订主体为边院镇政府与航天科工机电设备有限公司而非本案双方当事人，且航天生物公司已与边院镇政府签订了涉案《房屋（场地）租赁合同》，故一审认定本案为租赁合同纠纷并无不当。其次，航天生物公司虽主张涉案建筑物并非违法建设，但其要求撤销肥综罚决字[2019]16-Y011号行政处罚决定书的诉讼请求，已被生效判决予以驳回。基于以上情况，一审认定涉案《房屋（场地）租赁合同》无效亦无不当。综上，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由山东航天生物工程有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  毕经纶 审判员  李 莹 审判员  邢友峰 二〇二一年二月五日 法官助理王乐文 书记员李争艳