安徽省潜山市人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）皖0824行初43号 原告：岳西县国合美丽水电站，住所地岳西县包家乡鹞落坪，统一社会信用代码913408285634032093。 法定代表人：储新建，执行事务合伙人。 委托诉讼代理人：徐荣海，北京京坤律师事务所律师。 被告：岳西县水利局，住所地岳西县天堂镇解放路**，统一社会信用代码11340828003136990G。 法定代表人：胡天南，局长。 出庭负责人：万岳东，党组成员。 被告：岳西县生态环境分局，，住所地岳西县天堂镇解放路**统一社会信用代码113408280031372724。 出庭负责人：王颖，总工程师。 两被告共同委托诉讼代理人：马青，安徽征宇律师事务所律师。 两被告共同委托诉讼代理人：阮国丽，安徽征宇律师事务所律师。 原告岳西县国合美丽水电站（以下简称国合水电站）与被告岳西县水利局、岳西县生态环境分局（以下简称岳西县环境局）行政赔偿纠纷一案，原告于2019年9月23日向岳西县法院起诉，安庆市中级法院指定本院审理，本院于2019年10月23日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭。依原告申请，本院委托评估机构对其拆除损失进行评估，依法中止审理，后恢复审理并于2020年12月11日公开开庭进行了审理。原告国合美丽水电站法定代表人储新建及委托代理人徐荣海、被告岳西县水利局出庭负责人万岳东、被告岳西县环境局出庭负责人王颖及两被告共同委托诉讼代理人马青、阮国丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告国合水电站向本院提出诉讼请求：请求判决被告岳西县水利局、岳西县生态环境分局共同赔偿原告的各项损失共计38336774.39元（包括：1、投资损失申请人水电站项目总投资2721381.39元。2、营业损失2012年度至2016年度5年平均年不含税费营业收入574509.63元，营业损失合计34470577.80元。3、违法强拆造成的损失，水电站的大坝全部及部分附属设施设备已被拆除损毁，包括拦河坝、机组、线路等，经济损失合计494435.63元。4、其他损失650379.57元，包括工人工资和社保费支出508300.18元、日常运营维护维修支出142079.39元）。事实与理由:原告自2003年开始筹建岳西县国合美丽水电站（又称石佛水电总站）。2006年4月17日，岳西县水利局作出《关于包家乡国合美丽水电站简要初步设计的批复》，岳西县水利局认为原告的水电站建设基本符合河流的流能开发规划，同意原告采用的坝址、厂址方案，批复同意原告在鹞落坪国家级自然保护区的设定区域内兴建水电站。2009年6月19日，鹞落坪国家级自然保护区管理委员会作出《关于鹞落坪保护区（包家乡）境内电站区域情况的说明》，认定原告的机房、拦水坝、引水渠道均处于鹞落坪国家级自然保护区的实验区内。2009年8月5日，岳西县环境局作出《关于岳西县国合水电站环保情况的证明》，认定原告水电站符合环保要求。2009年9月28日，岳西县环境局作出《关于岳西县国合水电站项目环境影响报告书的批复》，认定原告水电站的水坝、引水渠道、发电机房均处于鹞落坪国家级自然保护区的实验区内，该水电站项目符合鹞落坪国家级自然保护区总体规划，符合岳西县水利资源开发规划。原告水电站的运营依法获取以上行政许可，依法取得了营业执照，依法获取了电力部门并网发电许可，原告水电站在经营中依法交纳了各项税费。因此，原告水电站是合法企业。可时间流转到2017年，环保部“绿盾”环保大风暴袭来，岳西县人民政府、岳西县环境局、岳西县水利局、鹞落坪国家级自然保护区管委会又突然变脸，否认了自己之前的对原告水电站区位认定，作出了以下让原告难以理解、不能接受的行为。2017年4月6日，鹞落坪国家级自然保护区管理委员会作出《鹞落坪国家级自然保护区境内电站位置一览表》，将原告的水电站的机房等重新确认在自然保护区的缓冲区内。2017年5月4日，岳西县环境局作出《责令停产整治决定书》，认定原告的水电站、机房、明渠、涵洞和水库蓄水坝建设在鹞落坪国家级自然保护区缓冲区为由，决定责令原告立即停止生产。2017年5月19日，岳西县环境局作出《责令限期拆除设施设备通知书》，决定限原告于2017年5月26日前自行拆除电站上网断路器，移除变压器。逾期将强制拆除。2017年8月，原告的水电站大坝被炸毁，水电站的设施设备被拆除。根据以上基本事实和相关证据材料，原告认为，原告的水电站建设，从选址到运营均依法获得了岳西县当地行政主管部门的行政许可，原告的水电站在建设之初便被岳西县水利局、岳西县环境局、鹞落坪国家级自然保护区管委会认定是建设在鹞落坪国家级自然保护区的实验区内。从2003年始建投入运营至今已经长达十几年之久。在水电站运营的这十多年之间，岳西县人民政府、岳西县环境局、岳西县水利局、鹞落坪国家级自然保护区管委会，从未对原告水电站的建设及运营的合法性提出任何质疑。现被告责令关停原告水电站并强制拆除的行为，是一种撤销行政许可的行为，亦是一种行政侵权行为。原告的水电站被关停，被炸毁所造成的一切经济损失，应当由被告依法给予赔偿。综上，依据《行政诉讼法》、《行政许可法》、《国家赔偿法》的相关规定，特具状起诉。 被告岳西县水利局、岳西县环境局共同辩称：一、原告起诉不符合单独提取赔偿诉讼的程序规定，应予驳回。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；”。本案原告系单独提取国家赔偿，其应当按照上述规定提出赔偿诉求，即应首先确认导致原告经济损失的行为违法，而原告并未依据一个已被确认违法的行政行为提取赔偿诉讼，不符合上述法律规定，原告的起诉依法应予驳回。二、案涉被强制拆除的水电站已被生效法律文书确认为违法建筑，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的合法权益，原告的赔偿请求不符合合法权益受到侵害的要件。《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，原告申请赔偿的权利应建立在其被侵犯的权益属于受国家法律保护的合法权益基础上。原告水电站因建立在鹞落坪国家级自然保护区缓冲区内，违反《自然保护区条例》，且被批准建立的日期在鹞落坪自然保护区批准为国家级自然保护区之后，该水电站是违法建筑。岳西县环保局对该水电站违法建筑事实的认定，在环境保护行政决定一案中，被生效的安庆市中级人民法院判决书【2018皖08行终11号】予以确认。三、原告在《国家赔偿申请书》提出，水电站建设从选址到运营均获得行政主管部门的认可，在相关批复手续上认定是建立在保护区实验区内，且运营长达十几年里没有任何机构对水电站的合法性提出过质疑。现水电站被关停被炸毁是因被申请人滥用职权、玩忽职守行为造成的，要求县政府和水利局、环保局因各自的滥用职权、玩忽职守行为造成损失向水电站承担赔偿责任。而在《行政赔偿起诉状》里，其又提出“被告责令关停水电站并强制拆除的行为，是撤销行政许可的行为，也是一种行政侵权行为，被告应对行政侵权行为承担赔偿责任”。对此，答辩人认为，原告在《国家赔偿申请书》与《行政赔偿起诉状》里提出的国家赔偿理由是不一致的。四、2017年8月15日，原告与岳西县财政局已达成《水电站关闭退出拆除补助协议》，且其10名股东已经领取了自愿退出补助款，现又违背协议约定，请求被告赔偿其财产损失，不应得到支持。综上，答辩人认为原告请求两被告对其进行国家赔偿，于法无据，且程序违法，依法应予驳回起诉。 原告国合水电站为证明自己主张，向本院提交以下证据： 证据一、原告营业执照复印件； 证据二、执行事务合伙人储新建的身份证复印件； 证据三、2006年4月17日岳西县水利局作出《关于包家乡国合水电站简要初步设计的批复》。证明水电站建设基本符合河流的流能开发规划。 证据四、鹞落坪国家级自然保护区管理委员会《关于鹞落坪保护区（包家乡）境内电站区域情况的说明》。证明水电站处于保护区的实验区内。 证据五、岳西县环境局《关于岳西县国合水电站项目环境影响报告的批复》。证明岳西县环境局认定原告水电站均位于鹞落坪国家级自然保护区实验区内，该水电站项目符合鹞落坪国家级自然保护区总体规划，符合岳西县水利资源开发规划。 证据六、鹞落坪国家级自然保护区管理委员会作出《鹞落坪自然保护区境内电站位置一览表》。证明：鹞落坪国家级自然保护区管理委员会重新认定在保护区的缓冲区内，将水电站的管线、水坝位置重新确认在自然保护区的核心区内。 证据七、《责令停产整治决定书》。 证据八、《责令限期拆除设施设备通知书》。 证据九、原告向被告邮寄的国家赔偿申请书。 证据十、《不予赔偿决定书》。 证据十一、国合水电站拆除损失补偿项目评估报告。 岳西水利局、岳西环境局对原告提交的证据质证如下： 证据三、四、五、六关联性有异议，证明目的有异议。原告建设的国合水电站因为建设在自然保护区的缓冲区、核心区，违反了自然保护区条例第三十二条的规定，已经被安庆市中院下发的《民事判决书》（2018皖行终12号）确认为违法。证据十一合法性、关联性及证明目的有异议。原告所建设的水电站已经被生效判决书判定为违法建筑，其后期产生的经营收入均为违法收入，不应纳入此次评估范围；此次经营权损失评估中，评估人员仅将收益额、收益期限、折现率三个方面作为评估值的计算依据，未充分考虑国家未来环保、税收政策，当地水文、气候资料、经营管理等因素，所做出的评估结论不科学，其他无异议。 被告岳西环境局、岳西县水利局为证明自己的主张，共同向本院提交以下证据： 第一组证据： 1、岳西县人民政府《不予赔偿决定书》（岳府赔决字【2019】2号）； 2、《水电站关闭退出拆除补助协议》（原件保存在财政局）； 3、岳西县国家级自然保护区内关闭退出国合电站9名股东补助资金发放审批表（原件保存在财政局），9个股东总计发放357521元赔偿款，姚巧玲占325万元中22%股份，她收到109243元赔偿款。水电站总赔偿款1613811元，已付赔偿款466764元，剩余未付赔偿款1147047元，该笔款项储新建未领取； 4、岳西县农业委员会（包保单位）出具的报告一份； 5、岳西县财政局出具的《拨款说明》； 6、国合美丽水电站股东姚巧玲出具的报告一份。 证明目的：①岳西县人民政府、两被告对原告要求国家赔偿的请求依法作出了不予赔偿的决定；②证明原告与被告签订了《水电站关闭退出拆除补助协议》，且原告股东已陆续领取了补偿款，现在原告又向被告提起国家赔偿，依法不应获得法院支持。 第二组证据： 7、安庆市中级人民法院《行政判决书》【（2018）皖08行终11号】； 证明目的：证明该终审行政判决书已经确认了以下事实：岳西县国合美丽水电站建立在鹞落坪自然保护区缓冲区，违反了《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条的规定，岳西县环境保护局据此作出《责令停产整治决定书》、《责令限期拆除设施设备通知书》的行为有事实和法律依据。 第三组证据 8、环境保护部、国家发改委、财政部、国土资源部等十部（委、局、院）《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》； 9、安徽省环境保护厅【皖环函（2017）313号】《安徽省环保厅关于查处鹞落坪国家级自然保护区内违法建设项目的函》； 10、《安徽省第五环境保护督察组督办函》第04号； 11、安庆市环境保护局文件【环局字（2017）102号】《关于古京源、鹞落坪自然保护区存在违法违规建设项目的督办函》 证明目的：依据法律、行政法规、以及上述规范性文件，被告根据环境保护的需要，有权作出限令停业、关闭，最终要求其限期拆除的行政处罚行为。 第四组证据： 12、《责令停产整治决定书》； 13、岳西县环境保护局《责令限期拆除设施设备通知书》； 证明目的：被告向原告下发《责令停产整治决定书》，原告未依照被告要求停产并恢复，被告依据《行政处罚法》、《自然保护区条例》并参照环保部会同国家发改委、财政部、国土资源部等10部（委、局、院）《关于进一步加强设计自然保护区开发建设活动监督管理的通知》下发拆除通知。 第五组证据： 14、《岳西县人民政府办公室关于印发岳西县环境保护局、主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》。 证明目的：在岳西××××自然保护区内的环保事件，属于被告职责范围内，被告有权对原告的行为进行处罚。 第六组证据： 15、《关于报请批准责令岳西县国合美丽水电站等十七座水电站停业关闭的请示》； 16、《岳西县人民政府关于同意责令岳西县国合美丽水电站等等十七座水电站停业关闭的批复》； 证明目的：被告根据《环保法》第六十条的规定，在责令原告停业、关闭前，报经县政府批准。 第七组证据： 17、《关于同意建立鹞落坪自然保护区的批复》； 18、《国务院关于发布牡丹峰等国家级自然保护区名单的通知》； 19、《关于鹞落坪国家级自然保护区总体规划审核意见的复函》； 20、《鹞落坪国家级自然保护区总体规划（2001-2015）》7页（注：摘抄部分）； 21、《安徽鹞落坪国家级自然保护区功能区划图》； 22、鹞落坪国家级自然保护区管委会出具的《鹞落坪国家级自然保护区境内电站位置一览表》一份； 23、鹞落坪国家级自然保护区管委会出具的《图纸》一份； 24、岳西县环境保护局《函》； 25、《资料交接确认书》。 证明目的：证明①鹞落坪自然保护区（省级）在1991成立；②鹞落坪自然保护区（国家级）在1994成立；③《鹞落坪国家级自然保护区总体规划（2001-2015）》经国家环境保护总局批准，根据该规划可以确认：国合美丽水电站机房位置位于缓冲区；明渠、涵洞位于缓冲区；蓄水坝址位于缓冲区。 原告国合水电站对被告岳西环境局、岳西县水利局提交的证据质证如下： 对第一组证据质证意见：证据1合法性有异议。原告认为该不予赔偿决定违反《行政许可法》、《国家赔偿法》的规定，严重违背政府诚信原则，原告不服该决定，遂提起的本次诉讼。对证据2的补偿协议中，双方共同商定的金额是3018266.8元，可是协议签订之后，岳西县财政局在未经原告同意的情况下单方面对合同进行了变更，将补偿金额从3018266.8元降到2062573元，降低了将近100万元。原告不同意，这才发生了后来的诉讼行为。虽然几个小股东已经领取了补偿款，但几个小股东占水电站的股份很少，大概30%左右，其行为不能视为原告已经同意了岳西县财政局单方面变更补偿款的行为。 对第二组证据质证意见：证明目的有异议。判决的审理查明事项写明：1994年国务院确定鹞落坪自然保护区为国家级保护区。2001年国家环保总局批准了保护区的总体规划。2006年岳西县水利局同意批复建设原告水电站。2009年岳西县环保局以原告水电站位于保护区的实验区为由，补办了环评手续。这就说明原告是基于水利局和环保局的批复许可同意建设的水电站。现因国家政策调整导致原告水电站被关停，基于信赖利益保护原则，被告应当对原告的损失给予赔偿。 对第三组证据质证意见：证明目的有异议。根据证据5十部委的文件精神，对在自然保护区设立之后成立的手续完备且已经征得保护区主管部门同意的取水权采矿权要分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障取水权人合法权益的前提下，依法退出自然保护区的核心区和缓冲区。本案中，不论是岳西县人民政府或两被告均未针对原告制作补偿和退出方案，在未保障原告合法权益的前提下，就径直关停并强拆原告水电站。因此被告作出的所有关停处罚决定均不符合十部委的文件规定，其一刀切式的简单粗暴的执法是不具有正当性的。 对第四组证据质证意见：合法性有异议。具体意见同第三组质证意见。 对第六组证据质证意见：合法性有异议。关停17座水电站的请示和批复中，均未出现如何对关停水电站给予差别化补偿和依法退出的方案。因此这两份文件严重侵犯的水电站业主的合法权益，违背了十部委的文件规定，违背了政府信赖利益保护原则。 对第七组证据质证意见：对证据22至25的真实性、合法性、关联性均有异议。被告环保局在2009年曾以原告水电站在自然保护区的实验区为由，作出了原告水电站的环评批复。现又说原告水电站不在实验区，在核心区和缓冲区，前后矛盾，其他无异议。 本院对双方提交的证据认证分析如下：被告所提交证据均是环境等部门正常履职过程所形成的痕迹，其真实性应予采信，原告对两被告提交的证据2－6，22－25真实性不予认可的意见不予采信。双方提交证据的真实性本院均予以采信，至于其合法性、关联性及是否达到证明目的，将结合查明事实和理论部分综合进行认定。 本院经审理查明，1991年12月29日，安徽省人民政府批准建立省级鹞落坪自然保护区。1994年4月5日，国务院确定鹞落坪自然保护区为国家级自然保护区。2001年12月17日，国家环保总局批准了《国家级鹞落坪自然保护区总体规划（2001-2015）》。2003年岳西县国合水电站在位于鹞落坪自然保护区缓冲区的包家乡鹞落坪村筹建水电站。2006年4月17日，岳西县水利局批复同意建设岳西县国合水电站。2009年9月，岳西县环境保护局以岳西县国合水电站位于自然保护区实验区，该项目符合国家产业政策，符合鹞落坪国家级自然保护区总体规划，为该水电站补办环评批准手续。2017年3、4月，安徽省第五环境保护督察组、安徽省环境保护厅、安庆市环境保护局先后对鹞落坪自然保护区内的违法建设进行督察，要求迅速查处。岳西县环境保护局遂立案调查，认定岳西县国合水电站是在设立鹞落坪国家级自然保护区后建设，机房、明渠、涵洞和蓄水坝位于鹞落坪自然保护区的缓冲区。经过告知和听证并报经岳西县人民政府批准，2017年5月4日，岳西县环境保护局作出岳环责停字[2017]12号《责令停产整治决定书》，责令岳西县国合水电站立即停止生产。2017年5月19日，岳西县环境保护局作出岳环限拆字[2017]01号《责令限期拆除设施设备通知书》，限岳西县国合水电站于2017年5月26日前自行拆除电站上网断路器，移除主变压器。2017年7月31日，国合水电站向本院提起行政诉讼，诉请撤销岳西县环境保护局岳环责停字（2017）12号《责令停产整治决定书》，确认岳西县环境保护局岳环限拆字[2017]01号《责令限期拆除设施设备通知书》违法。2017年8月15日，国合水电站与岳西县财政局签订水电站关闭退出拆除补助协议，约定国合水电站自愿提前报废退出，拆除设施不再生产运营，财政局给予其拆除补助价款。除大股东储新建未接受财政局补偿款外，其他10名股东于2019年8月接受财政局补偿款466764元。岳西县环境保护局、岳西县水利局将该站大坝拆除。2017年12月21日，本院作出（2017）皖0824行初25号行政判决，驳回岳西县国合美丽水电站的诉讼请求。国合水电站向安庆市中级人民法院提起上诉，2018年4月2日，安庆市中级人民法院作出（2018）皖08行终11号行政判决，驳回上诉，维持原判。2019年5月28日，国合水电站书面向岳西县政府、岳西水利局和环境局提出国家赔偿申请，请求赔偿各项财产损失共计38336774.39元。2019年8月8日，三机关以国合水电站已签订退出补偿协议不符合国家赔偿法定情形为由，共同作出不予赔偿决定。 本案在审理过程中，经原告申请，本院委托安庆信德资产评估事务所对原告拆除损失进行了评估。2020年10月21日，安庆信德资产评估事务所出具信德评（2020）第042号《评估报告》，评估结论:岳西县国合美丽水电站拆除损失评估结果为4762300元。 本院认为，原告设立于2003年，坐落在岳西县××家乡××先锋组，机房位置、明渠、涵洞,水库蓄水坝建设地点位于自然保护区缓冲区，其建于国家级自然保护区批准成立和总体规划经国家环境保护总局批复之后，违反了《自然保护区条例》第三十二条的禁止性规定“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施”。岳西县环保局以原告是违法建设的水电站下达责令停产整治的行政处罚决定和责令限期拆除设施设备的行政强制执行决定，经两审法院判决认定为合法有效的行政行为。原告的违法建筑事实已经被安庆市中级人民法院生效的判决书予以确认。2017年8月15日，原告与岳西县财政局签订水电站关闭退出拆除补助协议，补偿协议中原告自愿提前报废退出，拆除设施不再生产运营，财政局给予其拆除补助价款，除大股东储新建未接受财政局补偿款外，其他10名股东于2019年8月已经接受了财政局补偿款。后岳西县环境保护局、岳西县水利局将该站大坝拆除。本案原告就水电站被关停炸毁单独提起行政赔偿诉讼，对岳西县环境保护局、岳西县水利局拆除大坝的行为是否违法，没有被确认。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；”。依据上述规定，因行政机关的具体行政行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的，该行为应当已被确认为违法。因此，本案不符合单独提起行政赔偿诉讼的法定起诉条件，该起诉依法应予驳回。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定如下： 驳回原告岳西县国合美丽水电站的起诉。 本案受理费50元，由原告岳西县国合美丽水电站负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。 审 判 长  汪秀锋 审 判 员  储昭著 人民陪审员  王先华 二〇二一年二月一日 书 记 员  洪雯馨 附： 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： (一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的; (二)超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的; (三)错列被告且拒绝变更的; (四)未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的; (五)未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的; (六)重复起诉的; (七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的; (八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的; (九)诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的; (十)其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正;在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。