广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤04行终12号上诉人（一审原告）：幸柯新，男，1971年11月12日出生，汉族，住广东省兴宁市************，公民身份号码：441************676。被上诉人（一审被告）：珠海市交通运输局，住所地：广东省珠海市香洲区*******。法定代表人：林粤海，局长。委托代理人：杨睿达，工作人员。被上诉人（一审被告）：珠海市人民政府，住所地：广东省珠海市香洲区******。法定代表人：姚奕生，市长。委托代理人：杨晓帆，珠海市司法局工作人员。上诉人幸柯新因诉被上诉人珠海市交通运输局（以下简称市交通局）、珠海市人民政府（以下简称市政府）扣押财物一案，不服珠海市金湾区人民法院（2020）粤0404行初175号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2020年1月6日12时07分许，市交通局执法人员在唐家北师大分校3号门路段巡查时，发现幸柯新驾驶的粤C*****小客车载有4名乘客，执法人员怀疑该车涉嫌非法营运，遂对幸柯新及乘客进行询问调查。幸柯新在《询问笔录》中称，其为粤C*****小轿车的车主，其与车上的乘客不认识，在北师大搭载4名乘客，从北师大上车，去拱北口岸；其通过顺风车平台联系，车费通过平台收取，平台显示车费为29元和19元。乘客在询问中称，其中一名女乘客和一名同行男乘客去奥园，车费20.9元；另一名男乘客车费为10余元；还有一名男乘客去拱北，车费为50余元。与一名男乘客同行的女乘客在询问中称，其不认识幸柯新，通过手机软件“哈啰出行”顺风车联系该车，从北理工前往奥园广场，车费20.9元，已在平台上支付。市交通局对现场执法经过进行了录像。2020年1月6日，市交通局作出《证据登记保存/行政强制措施审批表》，依据《珠海经济特区出租车管理条例》第五十七条第二款的规定，拟对案涉粤C*****小型轿车采取扣押措施。市交通局行政机关负责人在审批表中签署“同意”。2020年1月6日，市交通局作出NO.0000983《行政强制措施决定书》，对幸柯新涉嫌利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务的行为，依据《珠海经济特区出租车管理条例》第五十七条第二款的规定，对粤C*****小型轿车进行扣押。幸柯新于当日签收该决定书。幸柯新不服上述《行政强制措施决定书》，于2020年2月28日向市政府申请行政复议。市政府于2020年4月9日作出珠府行复〔2020〕115号《行政复议决定书》，维持市交通局作出的NO.0000983《行政强制措施决定书》。幸柯新一审诉讼请求：1.撤销市交通局作出的NO.0000983《行政强制措施决定书》；2.撤销市政府作出的珠府行复〔2020〕115号《行政复议决定书》。一审法院判案理由及结果一、关于市交通局扣押车辆的职权依据。《珠海经济特区出租车管理条例》第三十九条第一款规定：“未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车，不得从事收费载客业务。”第五十七条第二款规定：“市交通运输主管部门在查处未取得营运牌照和道路运输证车辆从事收费载客业务的，可以依法扣押车辆，并通知公安机关交通管理部门扣留机动车驾驶证。”根据上述规定，市交通局有权扣押违反该条例规定利用未取得营运牌照和道路运输证、从事收费载客业务的车辆。二、关于市交通局扣押涉案车辆的事实和法律依据。根据市交通局提交的《现场笔录》《询问笔录》以及视听资料光盘，足以证明幸柯新利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务，事实清楚，证据确凿。市交通局依据上述规定，扣押涉案车辆于法有据。幸柯新认为其并非营利性收费载客，只是顺风车的行为，对此，《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》第十条规定：“私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，是由合乘服务提供者事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。”上述指导意见中所指的“顺风车”，应是分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。幸柯新以“顺风车”为名，收取显著高于出行成本的费用，其实质实施的是营利性收费载客的行为，并非上述指导意见所指的顺风车。故幸柯新该主张不能成立，一审法院不予支持。三、关于市交通局扣押涉案车辆的程序是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”市交通局经行政机关负责人审批，由两名执法人员实施，制作现场笔录，依法告知了幸柯新采取行政强制措施的事实、理由和依据，以及其依法享有的救济权利，并将《行政强制措施决定书》送达幸柯新，符合法定程序。市交通局作出NO.0000983《行政强制措施决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法。市政府作出的珠府行复〔2020〕115号《行政复议决定书》维持决定正确。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回幸柯新的诉讼请求。一审案件受理费50元，由幸柯新负担。当事人二审诉辩主张上诉人幸柯新上诉请求为：1.撤销一审判决；2.撤销市交通局作出的NO.0000983《行政强制措施决定书》；3.撤销市政府作出的珠府行复〔2020〕115号《行政复议决定书》；4.一审、二审的诉讼费由市交通局及市政府承担。其理由如下：（一）被上诉人对上诉人的行为性质认定错误，对上诉人采取行政强制措施没有法律依据。上诉人提供运输服务的行为完全依托于网约车平台，费用的收取也是由平台规定，上诉人通过注册申请成为平台认可的一名合格合法驾驶员，因此上诉人提供运输服务的行为应属于《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》规定中的网约车驾驶员的行为，并不属于《珠海经济特区出租车管理条例》第三十九条规定的行为。上诉人作为网约车平台管理的驾驶员提供运输服务的行为，责任应该由平台承担，因为上诉人已经通过平台的审核，成为了平台的一名驾驶员。依据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十五条“网约车平台公司违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上出租汽车行政主管部门和价格主管部门按照职责责令改正，对每次违法行为处以5000元以上10000元以下罚款；情节严重的，处以10000元以上30000元以下罚款：（一）提供服务车辆未取得《网络预约出租汽车运输证》，或者线上提供服务车辆与线下实际提供服务车辆不一致的；（二）提供服务驾驶员未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》，或者线上提供服务驾驶员与线下实际提供服务驾驶员不一致的。”被上诉人对本次行为的处罚对象应当是网约车平台公司，并非是上诉人。（二）被上诉人存在监管不力，行政不作为，选择性执法等行为。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第二十九条规定:“出租汽车行政主管部门应当建设和完善政府监管平台，实现与网约车平台信息共享。共享信息应当包括车辆和驾驶员基本信息、服务质量以及乘客评价信息等。出租汽车行政主管部门应当加强对网约车市场监管，加强对网约车平台公司、车辆和驾驶员的资质审查与证件核发管理。……出租汽车行政主管、公安等部门有权根据管理需要依法调取査阅管辖范围内网约车平台公司的登记、运营和交易等相关数据信息。”被上诉人作为网约车平台的监管部门，早已知晓网约车平台存在对驾驶员资质审核不到位，管理不善等情况，却对此类情况放任不管，没有履行到法律规定的监管义务，是一种行政不作为。若被上诉人对网约车平台监管到位，由平台严格审查驾驶员的资质，能从源头减少此类行为的发生，现在却要上诉人等普通民众来承担被上诉人监管不力所造成的后果，这不是一个法治政府应有的作为。再者，被上诉人在查明上诉人通过网约车平台提供运输服务行为的情况下，仅对提供服务的上诉人作出处罚并扣押了上诉人的车辆，而至今未对网约车平台运营商作出任何调查处理，存在选择性执法的问题。被上诉人市交通局答辩称：（一）市交通局作出行政强制措施决定所依据的事实清楚，证据充分。根据乘客证言、当事人陈述，证实幸柯新在案发当时分三个订单接了四名乘客前往奥园和拱北口岸，车费通过平台收取，当次运输不是免费运输，因幸柯新现场无法提供车辆运输证，足以认定其有非法营运重大嫌疑。根据《珠海经济特区出租车管理条例》第五十七条第二款规定：“市交通运输主管部门在查处未取得营运牌照和道路运输证车辆从事收费载客业务的，可以依法扣押车辆，并通知公安机关交通管理部门扣留机动车驾驶证”，执法人员遂开具《行政强制措施决定书》，对涉事车辆实施扣押强制措施。市交通局采取强制措施前，所搜集的证据已足以证明幸柯新有违法重大嫌疑，在此基础上实施强制措施有事实依据。（二）被上诉人市交通局作出的行政强制措施决定，适用法律正确，内容适当。根据《行政强制措施决定书》的记载，所适用法律是《珠海经济特区出租车管理条例》第五十七条第二款，该条赋予市交通局对不能提供道路运输证并有非法营运重大嫌疑的车辆予以暂扣的职责，市交通局依法办理并无不妥，所扣押的财物也未超过法律赋权的范围，因依照该法实施扣押为羁束行政行为，故不存在裁量是否适度的问题。（三）市交通局作出行政强制措施决定的程序合法。市交通局在调查时，执法人员不少于两人，经全面、客观、公正调查收集证据后，听取了当事人的陈述申辩意见，并告知了采取行政强制措施的理由、依据，以及当事人依法享有的权利和救济途径。在完成初步调查取证后，制作并送达了《行政强制措施决定书》，当天补办了批准手续。以上程序符合法律规定。被上诉人市政府答辩称：市政府作出的被诉行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、内容适当、程序合法。其他答辩意见与市交通局的答辩意见一致。二审查明的事实一审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本案乘客支付车费已超出其本应负担的出行成本，上诉人幸柯新实际从事的是并非真正意义上的“私人小客车合乘服务”。《珠海经济特区出租车管理条例》第三十九条第一款规定，未取得营运牌照的小型机动客车，不得从事收费载客业务。因此，幸柯新未经市交通运输部门许可，从事出租汽车经营行为，违反了该条例的规定。市交通局作出的行政强制措施决定合法。《珠海经济特区出租车管理条例》第五十七条第二款规定：“市交通运输主管部门在查处未取得营运牌照和道路运输证车辆从事收费载客业务的，可以依法扣押车辆，并通知公安机关交通管理部门扣留机动车驾驶证。”据此，在上诉人幸柯新未能提供车辆运输证的情况下，市交通局认定幸柯新有违法重大嫌疑，依法实施行政强制措施符合法律规定。经审查，市交通局执法人员在执法时依法向乘客及上诉人表明了身份，听取了当事人的陈述申辩意见，并告知采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利和救济途径，故行政程序合法。市政府受理和审理行政复议案件的程序亦符合行政复议法及其实施条例的规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。市交通局作出的NO.0000983《行政强制措施决定书》及市政府作出的珠府行复〔2020〕115号《行政复议决定书》合法，上诉人幸柯新的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人幸柯新负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二一年二月二日书记员 梁敏儿