北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京03行终219号上诉人（一审被告）北京市顺义区空港街道办事处，住所地北京市顺义区后沙峪裕民大街**。法定代表人暨出庭负责人赵长松，主任。委托代理人陈雪静，女，北京市顺义区空港街道办事处工作人员。委托代理人徐全立，北京市扶正律师事务所律师。被上诉人（一审原告）张小龙，男，1964年6月1日出生，住北京市顺义区。一审被告北京市顺义区人民政府，住所地北京市顺义区复兴东街**。法定代表人龚宗元，区长。委托代理人贾凤兰，女，北京市顺义区人民政府工作人员。委托代理人史燕羚，北京中银律师事务所律师。上诉人北京市顺义区空港街道办事处（以下简称空港街道办事处）因限期拆除决定及行政复议一案，不服北京市顺义区人民法院（2020）京0113行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2021年2月8日公开开庭审理了本案，上诉人空港街道办事处的出庭负责人赵长松主任及其委托代理人陈雪静、徐全立，被上诉人张小龙，一审被告北京市顺义区人民政府（以下简称顺义区政府）的委托代理人贾凤兰、史燕羚到庭参加诉讼，本案现已审理终结。一审审理期间，由于行政机关职权调整，原由城管执法部门行使的相关职权下放至街道办事处，一审法院依职权将被告北京市顺义区城市管理综合行政执法局（以下简称顺义区城管执法局）变更为空港街道办事处。2019年7月29日，顺义区城管执法局对张小龙作出京顺城管限字〔2019〕290010号《限期拆除决定书》（以下简称被诉《限期拆除决定书》），主要内容为：2019年6月12日，顺义区城管执法局执法人员接到群众举报张小龙有违法建设行为，遂予以立案调查。经查，张小龙在北京市顺义区万科城市花园某花园X号楼X号南侧和北侧加建的10.41平方米断桥铝、彩钢结构建筑物，未取得建设工程规划许可证，张小龙的行为违反了2019年施行的《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款的规定，上述建筑物属违法建设。依据2019年施行的《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款之规定，顺义区城管执法局责令张小龙自本决定书送达之日起15日内将该违法建设无条件自行拆除，恢复原地貌，并接受复查。逾期不拆除上述建设，顺义区政府将依法责成有关部门依法实施强制拆除。如不服本决定可自接到本决定书之日起60日内向北京市城市管理综合行政执法局或顺义区政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起6个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。张小龙不服，向顺义区政府申请行政复议。2020年1月3日，顺义区政府作出顺政复字〔2019〕251号《行政复议决定书》（以下简称被诉《行政复议决定书》），维持了顺义区城管执法局作出的被诉《限期拆除决定书》。张小龙不服上述行政行为，诉至一审法院，请求撤销顺义区城管执法局作出的被诉《限期拆除决定书》及顺义区政府作出的被诉《行政复议决定书》。一审法院经审理查明，1998年3月24日，张小龙与北京万科企业有限公司签订《房屋买卖合同》，北京万科企业有限公司将坐落于顺义区某花园的一处房屋出售给张小龙。2014年8月19日，张小龙取得《房屋所有权证》，该所有权证记载：房屋坐落于顺义区万科城市花园某花园X号楼-1至1层101，建筑面积235.93平方米，其中1层建筑面积122.80平方米（含阳台建筑面积3.41平方米），地下室建筑面积113.13平方米。一审庭审中，张小龙称其于2015年5月28日至7月28日期间委托他人对涉案房屋进行装修。装修前后涉案建筑物的位置、面积、内部结构均未发生变化，只是材料由塑钢和铁艺结构变为断桥铝结构。2019年6月12日，顺义区城管执法局对张小龙在某花园X号楼X号南侧和北侧所建建筑物进行现场检查、勘验，制作了现场检查笔录、现场勘验笔录。现场检查笔录中记载“当事人不在现场，未能出示相关部门核发的许可手续。执法人员已对现场情况进行拍照取证”；经现场勘验，涉案建筑物为断桥铝、彩钢结构，南侧东西长4.8米，南北宽1.2米，建筑面积为5.76平方米，北侧东西长3.1米，南北宽1.5米，建筑面积为4.65平方米，两处面积共计10.41平方米，勘验时张小龙亦未在场。顺义区城管执法局制作的勘验图中显示上述南北两部分建筑与房屋主体部分为一整体，且勘验图中仅标注了张小龙在涉案房屋南北两侧所建部分的长、宽及面积，未标注整栋建筑物的总面积。同日，顺义区城管执法局决定对张小龙的行为立案调查。2019年6月16日，顺义区城管执法局对张小龙进行询问。询问过程中，顺义区城管执法局的执法人员出示了执法证件，并告知张小龙享有申请回避、提出陈述和申辩的权利。张小龙称：某花园X号楼X号南侧和北侧是张小龙于2015年7月份加建，为断桥铝、彩钢结构，未取得建设工程规划许可证，对顺义区城管执法局测量的建筑面积10.41平方米没有异议，因楼上隐蔽的水管长期漏水，找不到漏水点，楼上业主也无力进行改造，经过和物业协商决定把南北两侧屋顶都封起来，墙面全部做防水。2019年7月16日，顺义区城管执法局向规划部门发函，请求核实张小龙在某花园X号楼101南侧和北侧所建建筑物的规划审批情况。2019年7月19日，北京市规划和自然资源委员会出具《关于张小龙建设建筑规划审批情况的函》，确认位于顺义区万科花园某花园X号楼101南侧和北侧的由张小龙建设的建筑，总建筑面积10.41平方米未依法取得建设工程规划许可证。2019年7月29日，顺义区城管执法局作出被诉《限期拆除决定书》及《限期拆除决定公告》。当日，顺义区城管执法局将《限期拆除决定公告》在现场张贴。因张小龙在外地，顺义区城管执法局于2019年8月17日张小龙返京后向张小龙送达被诉《限期拆除决定书》。2019年10月10日，顺义区政府收到张小龙请求撤销被诉《限期拆除决定书》的行政复议申请书及相关材料。2019年10月15日，顺义区政府经审批受理该复议申请，并于同日向顺义区城管执法局送达行政复议答复通知书，告知顺义区城管执法局在收到行政复议申请书副本之日起10日内提出书面答复，并提交有关证据、依据和其他有关材料。2019年10月24日，顺义区城管执法局向顺义区政府提交答复书及证据材料。2019年11月27日，顺义区政府经审批后，决定延长案件审理期限30日并作出《行政复议延期通知书》送达张小龙及顺义区城管执法局。2019年12月26日，张小龙查阅行政复议卷宗，并向顺义区政府提出：“顺义区城管执法局提交的勘验图和房本不一致，也和现在房屋实际的状态不一致。”2020年1月3日，顺义区政府经审批作出被诉《行政复议决定书》，维持了顺义区城管执法局作出的被诉《限期拆除决定书》。2020年1月3日，张小龙收到被诉《行政复议决定书》。张小龙仍不服，提起本诉。一审法院经审理认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定：复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。据此，本案审查的内容有二：一、顺义区城管执法局作出的被诉《限期拆除决定书》是否合法；二、顺义区政府作出的被诉《行政复议决定书》是否合法。一、关于被诉《限期拆除决定书》的合法性。根据《北京市城乡规划条例》第五十八条第一款、第七十五条第一款及《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第九条第二款的规定，被诉《限期拆除决定书》作出时，顺义区城管执法局对未取得规划许可证件的城镇违法建设具有作出限期拆除决定的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。在本案诉讼过程中，原由顺义区城管执法局行使的对城镇建设工程的查处职权变更由街道办事处和乡镇人民政府继续行使。故，空港街道办事处作为职权划转后继续行使相关职权的行政主体，具有成为本案被告的诉讼主体资格。本案中，顺义区城管执法局对张小龙作出被诉《限期拆除决定书》前，依法履行了立案、现场检查、现场勘验、调查取证等程序，对其所履行的程序一审法院不持异议。认定事实及适用法律方面。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《北京市城乡规划条例》第二十九条规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。规划许可证件包括选址意见书、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证和相应的临时规划许可证。城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。《住宅室内装饰装修管理办法》（中华人民共和国建设部令第110号）第二条规定，在城市从事住宅室内装饰装修活动，实施对住宅室内装饰装修活动的监督管理，应当遵守本办法。本办法所称住宅室内装饰装修，是指住宅竣工验收合格后，业主或者住宅使用人对住宅室内进行装饰装修的建筑活动。该办法第四条规定，国务院建设行政主管部门负责全国住宅室内装饰装修活动的管理工作。省、自治区人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内的住宅室内装饰装修活动的管理工作。第三十九条规定，未经城市规划行政主管部门批准，在住宅室内装饰装修活动中搭建建筑物、构筑物的，或者擅自改变住宅外立面、在非承重外墙上开门、窗的，由城市规划行政主管部门按照《城市规划法》及相关法规的规定处罚。综合上述规定可以看出，建设行为和住宅室内装饰装修行为均应当按照对应领域的相关规定依法进行。就本案而言，如果张小龙在室内装饰装修过程中未经规划部门批准搭建建筑物、构筑物，则其行为属于违法建设行为；如果张小龙仅进行了室内装饰装修活动，未实施其他违法行为，则其行为不构成违法。因此，本案的争议焦点为：张小龙的行为属于单纯的室内装饰装修，还是在室内装饰装修的同时进行了违法建设。对此，根据本案现有证据可以看出，张小龙已经取得万科城市花园某花园X号楼-1至1层X号房屋的所有权证，其中1层登记的建筑面积为122.80平方米（含阳台建筑面积3.41平方米）。因通过顺义区城管执法局绘制的勘验图等证据无法看出涉案建筑物一层的总面积是否超过房屋所有权证中记载的面积，无法看出张小龙在涉案房屋南北两侧所建部分是否位于房屋所有权证登记的面积范围内，亦无法看出涉案房屋交付使用时南北两侧是否处于封闭状态，故张小龙的行为根据现有证据尚无法定性。顺义区城管执法局在此情况下作出被诉《限期拆除决定书》，将张小龙在涉案房屋南北两侧所建部分整体认定为违法建设属于认定事实不清，主要证据不足，并进而导致其适用法律不当，应予撤销。二、关于被诉《行政复议决定书》的合法性。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。根据上述法律规定，顺义区政府具有对顺义区城管执法局的行政行为作出行政复议决定的法定职权。本案中，张小龙申请行政复议后，顺义区政府依法履行了受理、告知、延期、审查等程序，其作出被诉《行政复议决定书》的程序并无不当。但因顺义区城管执法局作出的被诉《限期拆除决定书》应予撤销，故顺义区政府作出的上述被诉《行政复议决定书》亦应予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决撤销被诉《限期拆除决定书》及被诉《行政复议决定书》。空港街道办事处不服一审判决，向本院提起上诉，具体事实和理由为：一、现场勘验和绘制的勘验图能清楚的显示涉案违法建筑物的情况。现场勘验笔录中清楚的记载了涉案违法建筑的外观情况，系断桥铝彩钢结构，明显区分于原有的合法建筑物。勘验图中同样清楚的显示了涉案违法建筑物的位置及尺寸等情况，据此完全可以清楚的认定违法建筑物的现场情况。二、现场照片同样能够清楚的显示涉案违法建筑物的新旧情况、使用的建筑材料等，明显不是与原始的合法建筑物同时期完成，系相对人后期所建。三、2019年6月16日张小龙的询问笔录中，张小龙明确承认其没有合法手续，加建了涉案的南北违法建筑物，认可了现场测量的尺寸及面积。四、2019年7月19日，北京市规划和自然资源委员会出具的京规顺执［2019］第X号函中同样可以清楚显示涉案的建筑物位置及面积情况，以及涉案建筑物未依法取得建设工程规划许可证的情况。上诉人认为这是认定建筑物是否违法的关键，上诉人完全可以依据北京市规划和自然资源委员会认定的情况进行违法建筑物的查处工作。五、涉案建筑物一层总面积是否超过房屋所有权证中记载的面积，涉案房屋南北两侧所建部分是否位于房屋所有权证登记的面积范围内，涉案房屋交付使用时南北两侧是否处于封闭状态等等都不是认定建筑违法的关键因素。一审法院不应当据此就撤销上诉人作出的被诉《限期拆除决书》。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人一审诉讼请求。张小龙同意一审判决，不同意上诉人上诉请求。顺义区政府不同意一审判决，同意上诉人上诉请求。张小龙在举证期限内向一审法院提交了以下证据：1.被诉《行政复议决定书》，证明张小龙对该行政复议决定不服，因此起诉。2.被诉《限期拆除决定书》，证明张小龙对该限期拆除决定书不服，因此起诉。3.张小龙身份证复印件，证明张小龙的身份。4.房屋所有权证，证明涉案房屋产权人是张小龙，张小龙有权在自己的房屋内依照自己的生活需求进行装饰装修。5.《房屋买卖合同》，证明涉案房屋由张小龙向北京万科企业有限公司购买，购买时间是1998年。6.建筑设计图，证明建筑设计图是合同后所附的，张小龙所在小区属于规划小区。7.房屋平面与铝合金、彩钢封闭位置示意图，1998年交房时拍摄的原楼外观与2019年拍摄的本楼外观对比照片，证明买房时南北阳台都是封闭的，材料是塑钢的，张小龙本次封闭的阳台没有超出原阳台的位置。8.2014年拍摄的不明原因渗、漏水照片，证明原来的阳台漏雨严重，能看出一楼门窗是塑钢的，当时阳台外侧的面积是绿地的边缘，只不过把铁艺的栏杆和塑钢的门窗全部换成的断桥铝的；第三页的照片证明地下室的面积大于一层的面积，因为地下室有通风井，一楼阳台的边界就在梁上面。9.备忘录，证明2014年为了协商物业费、重新装修而与物业签订的备忘录，同时佐证证据8的照片当时拍摄是真实的；重新装修是在其他方式行不通的情况下唯一可以采用的方式。10.《居间服务合同》，证明2015年张小龙对房屋的问题进行重新装修，装修公司是正规的公司。11.2019年拍摄的同园区带地下一层的房屋原塑钢和铝合金封闭照片10张，证明张小龙买房时就是图中的情况，照片中是没有改动过的，张小龙因为漏雨不得已才重新装修。空港街道办事处在举证期限内向一审法院提交了以下证据：1.立案审批表，证明对张小龙的违法建设立案调查。2.现场检查笔录及证据材料登记表，证明现场检查情况。3.现场勘验笔录及证据材料登记表，证明现场勘验情况。4.谈话通知书及送达回证，证明要求涉案建筑业主接受谈话。5.询问笔录及张小龙提交的相关材料，证明顺义区城管执法局向张小龙谈话询问相关情况并听取其申辩，接受其提交的证据材料。6.《关于确认张小龙建设的建筑物规划手续的函》及《关于张小龙建设建筑规划审批情况的函》，证明顺义区城管执法局确认涉案建筑未依法取得建设工程规划许可证。7.被诉《限期拆除决定书》及送达回证，证明顺义区城管执法局作出被诉《限期拆除决定书》并依法送达。8.现场照片，证明现场张贴被诉《限期拆除决定书》。顺义区政府在举证期限内向一审法院提供了下列证据：1.行政复议申请书，证明张小龙申请行政复议的内容。2.张小龙提交的材料，证明张小龙的主体身份情况及证据材料。3.行政复议当事人送达地址确认书，证明张小龙对其送达地址的确认以及顺义区政府对张小龙的相关告知。4.行政复议申请处理审批表，证明顺义区政府对张小龙所提行政复议申请的受理程序合法。5.行政复议答复通知书、送达回证，证明行政复议程序合法。6.行政复议答复书、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书、行政复议授权委托书、律师事务所函、律师证复印件、证据目录，证明顺义区城管执法局的答复意见、主体身份情况、法定代表人情况、授权委托情况以及提交证据情况。7.复议程序中收到的材料，证明顺义区城管执法局提交的其他材料。8.行政复议案件延期审理呈报表、行政复议延期通知书、送达回证，证明顺义区政府依法延长复议案件审理期限，行政复议延期通知书向顺义区城管执法局及张小龙合法送达。9.行政复议询问笔录，证明顺义区政府对张小龙进行询问的情况。10.行政复议阅卷笔录，证明张小龙的阅卷情况及其意见。11.《中共北京市顺义区委机构编制委员会关于北京市顺义区城市管理综合行政执法监察局更名的通知》及情况说明，证明顺义区城管执法局名称及公章的变更情况。12.行政复议案件审理意见呈报表、被诉《行政复议决定书》，证明呈报程序及复议案件的结果。13.送达回证，证明被诉《行政复议决定书》向张小龙及顺义区城管执法局合法送达。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：1.各方当事人提交的被诉《限期拆除决定书》、被诉《行政复议决定书》系本案被诉行政行为的书面载体，在此不予评判。2.张小龙提交的证据3、4、5、8、10、11与本案具有关联性，能够证明涉案房屋的具体情况；通过张小龙提交的证据6无法看出与涉案建筑物的关系，证据7系张小龙单方制作，证据9与本案没有直接的关联性，对上述证据一审法院不予采纳。3.空港街道办事处、顺义区政府提交的其他证据与本案具有关联性，能够证明顺义区城管执法局履行立案、现场检查、现场勘验、调查取证、送达等程序的情况，顺义区政府履行复议程序的情况等，可以作为本案认定事实的依据，一审法院予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。二审庭审中，张小龙提交《证明》，用以证明涉案房屋1998年的原始状态；万科城市花园某花园X栋X号房屋照片5张，用以证明X号房屋业主也进行了房屋改造。本院经审查认为，上述两项证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，不属于二审程序中当事人可以依法提供的新证据，故不予接纳。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《北京市城乡规划条例》第五十八条及《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第九条第二款的规定，被诉《限期拆除决定书》作出时，顺义区城管执法局对未取得规划许可证件的城镇建设工程具有负责查处的法定职权。同时依据《住宅室内装饰装修管理办法》（中华人民共和国建设部令第110号）第二条、第四条规定以及第三十九条的规定，对于未经城市规划行政主管部门批准，在住宅室内装饰装修活动中搭建建筑物、构筑物的，或者擅自改变住宅外立面、在非承重外墙上开门、窗的，由城市规划行政主管部门按照《城市规划法》及相关法规的规定处罚。据此，顺义区城管执法局对本案张小龙在室内装饰装修过程中涉嫌未经规划部门批准搭建建筑物、构筑物的违法行为具有调查处理的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。在本案诉讼过程中，原由顺义区城管执法局行使的对城镇建设工程的查处职权变更由街道办事处和乡镇人民政府继续行使。故，空港街道办事处作为继续行使相关职权的行政主体，具有成为本案被告的诉讼主体资格。本案中，顺义区城管执法局对张小龙作出被诉《限期拆除决定书》前，依法履行了立案、现场检查、现场勘验、调查取证等程序，对其所履职程序一审法院不持异议。本院对此亦予以认可。《住宅室内装饰装修管理办法》（中华人民共和国建设部令第110号）第三十九条规定，未经城市规划行政主管部门批准，在住宅室内装饰装修活动中搭建建筑物、构筑物的，或者擅自改变住宅外立面、在非承重外墙上开门、窗的，由城市规划行政主管部门按照《城市规划法》及相关法规的规定处罚。可知，建设行为和住宅室内装饰装修行为均应当按照对应领域的相关规定依法进行。本案中，根据现有证据可以看出，张小龙已经取得万科城市花园某花园X号楼-1至1层X号房屋的所有权证，其中1层登记的建筑面积为122.80平方米（含阳台建筑面积3.41平方米）。顺义区城管执法局绘制的勘验图等证据仅记载涉案房屋南北两侧部分建筑面积，无法看出涉案建筑物一层现有总面积是否超过该房屋所有权证中记载的面积。同时对于涉案房屋是否在当年交付使用时南北两侧就处于封闭状态等关键事实，顺义区城管执法局未履行调查程序。因此，仅凭现有证据不足以证明张小龙在涉案房屋南北两侧所建部分系违法建设。顺义区城管执法局在此情况下作出被诉《限期拆除决定书》，应属认定事实不清，主要证据不足。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。根据上述法律规定，顺义区政府具有对顺义区城管执法局的行政行为作出行政复议决定的法定职权。本案中，张小龙申请行政复议后，顺义区政府依法履行了受理、告知、延期、审查等程序，其作出被诉《行政复议决定书》的程序并无不当。但因顺义区城管执法局作出的被诉《限期拆除决定书》应予撤销，故顺义区政府作出的上述《行政复议决定书》亦应予以撤销。综上，一审法院判决撤销顺义区城管执法局作出的被诉《限期拆除决定书》及顺义区政府作出的被诉《行政复议决定书》，具有相应事实和法律依据，并无不当，本院应予维持。空港街道办的上诉理由不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京市顺义区空港街道办事处负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 蔡英伟审 判 员 陈 静审 判 员 杨 旸二〇二一年二月九日法官助理 李露希法官助理 王小雪书 记 员 朱梦洁