辽宁省阜新市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽09行初1号原告：吴会敏，男，1944年3月26日出生，汉族，现住阜新市太平区。原告：王翠英，女，1953年9月16日出生，汉族，现住，系原告吴会敏妻子。委托诉讼代理人：吴景周，男，1984年1月3日出生，汉族，现住阜新市太平区。系原告儿子。被告：阜新市太平区人民政府（以下简称太平区政府），地址阜新市太平区红树街道太平大街**。法定代表人：王柱，系该区政府区长。行政机关负责人：陈刚，系该区政府副区长。委托诉讼代理人：冯春阳，系该区水泉镇副镇长。委托诉讼代理人：齐林，系辽宁凯旋律师事务所律师。原告吴会敏、王翠英诉被告太平区政府行政强制拆除决定一案，本院立案受理后，依法组成合议庭于2021年1月26日公开开庭进行了审理。原告吴会敏、王翠英及委托诉讼代理人吴景周，被告太平区政府行政机关负责人陈刚及委托诉讼代理人冯春阳、齐林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，1．被告2020年12月15日下发的《行政强制拆除决定书》依据的是2008年1月1日颁布的《中华人民共和国城乡规划法》，而原告房屋是1999年4月所建。根据《中华人民共和国立法法》第九十三条之规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等不溯及既往。”被告依据的法律无效。2．被告所提阜新市自然资源局太平分局对原告所建房屋有监督检查的职责，但其在原告建房时及原告房屋建成后的20多年里却从未进行过监督检查。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第八十四条规定，该局属于玩忽职守，应当承担一切责任。原告是1944年生人，与水泉镇塔子沟村签订《果树经营权、“四荒”使用权合同书》时已经55岁，自小从农村长大没有上过学，在那个法律没有普及、信息极其闭塞的年代，人们大都法律意识淡薄，对政府机构职能不清楚，很难想到去政府部门办理建设用地审批手续，这是客观存在的事实，不是原告自身能够克服和解决的。只能依靠政府职能部门的监督检查才能及时发现问题。但原告在建房时却没有政府职能部门监督检查，阜新市自然资源局太平分局及水泉镇土地管理部门负有不可推卸的责任。因此原告所建房屋只能认定为因政府职能部门失职造成的历史遗留问题，不属于违建，依据《中华人民共和国国家赔偿法》应当得到合理的国家赔偿。3．被告及其下属职能部门明知十二厂火药库区属于危险区域，却将该处土地承包给原告，属于严重失职行为，负有全部责任。4．《果树经营权、“四荒”使用权合同书》中明确规定：“可以兴办以舍饲为主的畜牧场。”原告所建只有一间不到50平米的房屋用于居住，其余皆为舍饲，有两个猪圈、两间鸡舍和两个驴棚，所建围墙院套皆为舍饲场地，均属合法建筑，却被违法强拆。根据《中华人民共和国国家赔偿法》应该得到合理的国家赔偿。被告及水泉镇政府为赔偿义务行政机关，应当对原告的损失给予赔偿。5．《中华人民共和国行政强制法》第三十六条规定：“行政人员应当听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由进行记录、复核。”被告没有听取原告的陈诉，而是以欺骗手段强行将年过七旬的二原告推拉入车中，给原告精神、身心造成了极大的伤害，严重违反了《行政强制法》。被告在2020年12月29日上午11点强拆时未经法院批准、未向原告出示工作证件，均违反了《行政强制法》。原告吴会敏患有脑血栓、心脏病、高血压、糖尿病以及严重的内外痔，走路很吃力，怕饿，更害怕惊吓，可是被告派去的工作人员在知道原告没有吃早饭的情况下强行将其架走，导致原告身心疲惫不堪，几度昏厥，给本就疾病缠身的身体雪上加霜，后续还需大量的治疗费用需要被告支付。强拆当天原告王翠英正在做饭，被告所派工作人员以诱骗手段将其骗出屋外，原告王翠英想问明来由，可是被告工作人员也不出示工作证也不讲明来由就强行将年过七旬的原告王翠英架起，王翠英极力反抗，嗓子喊哑，衣服被扯破，胳膊和大腿被拉伤，剧烈疼痛，导致心脏、胸口疼痛晚上无法入睡，给其身心造成了极大的损伤，后续需要大量的治疗费用需要被告支付。本案中被告主要违反了四部法律，被告严重失职并有重大过错：1．被告违反了《中华人民共和国行政强制法》。被告在作出《行政强制拆除决定书》之前没有辨别、调查、核实、询问原告建筑的用途和时间，也没有请示法院，没有得到法院的批准就擅自盲目地将原告农用设施建筑认定为违建，强拆时不出示工作证件就强拉硬拽地将年过七旬的二原告推入车中，限制了人身自由，严重违反行政强制程序，给我国政府形象及公信力造成了极坏的影响。2．被告违反了《中华人民共和国立法法》。被告用2008年以后才颁布的《城乡规划法》来认定原告1999年的建筑，违反了《立法法》第九十三条之规定：“法律、行政法规地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往。”即我国法律法规对过去已经形成的既定事实不予追究。举个例子，故宫已经建成几百年了，你不能用《城乡规划法》将它认定为违建。3．被告违反了《中华人民共和国土地管理法》。被告没有在原告建房时进行监督检查，而是在房屋建成20多年以后才想起来进行监督检查，属于玩忽职守，严重失职，应对此事负有全部责任。4．被告违反了《中华人民共和国农村土地承包法》。此部法律规定承包方可以在承包土地上建设用于农业生产的建筑设施，包括猪圈、鸡舍等等。原告签订的《果树经营权、“四荒”使用权合同书》中也明确规定：“可以兴办以舍饲为主的畜牧场。”本案中原告的建筑只有一间用于居住，其余皆为舍饲。建筑有两个猪圈、两间鸡舍和两个驴棚。建有围墙围成院套用于饲养家畜，便于管理和防止其逃离，完全符合用于农业生产用地的标准，是合法建筑。被告却不经辨别、调查、核实、询问，就擅自胡乱违法强拆，给原告造成了严重损失。被告明知塔子沟东沟火药库区属于危险区域，却将该处土地承包给原告，属严重失职并犯有重大过错，应对此事负有全部责任。诉讼请求为：判决被告2020年12月15日作出《行政强制拆除决定书》的行政行为违法，并予以撤销。原告向法庭出示的证据材料为：1．果树经营权、“四荒”使用权合同书。2．合同补交条款。证明合同书第三款明确规定可以兴办以舍饲为主的畜牧场，原告的建筑只有一间用于居住，其余建筑皆为农用设施建筑，包括两个猪圈、两个鸡舍、两个驴棚等农用设施建筑，完全符合《华人民共和国农村土地承包法》规定，属于合法建筑。被告太平区政府辩称，1．法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。阜新市太平区水泉镇人民政府系水泉镇规划主管部门，在其向行政相对人作出《责令限期拆除通知书》、《履行责令限期拆除催告书》、《通知》、《行政强制拆除决定书》后，答辩人作出《行政强制拆除决定书》系对阜新市太平区水泉镇人民政府的行政决定予以确认并责成其强制执行的行为。2．执法程序。2020年7月23日阜新市自然资源局太平分局在巡查水泉镇塔子沟保利民爆总库区周边时发现有9户没有合法用地手续及规划审批手续的建筑，将其认定为违法建筑并移交给阜新市太平区水泉镇人民政府按照阜政办明电﹝2017﹞2号进行处置。8月28日阜新市太平区水泉镇人民政府作出《责令限期拆除通知书》，9月2日作出《履行责令限期拆除催告书》，9月23日再次发出《通知》，11月12日作出《行政强制拆除决定书》。12月8日阜新市太平区水泉镇人民政府向答辩人递交《关于请求太平区人民政府对新时代民爆（辽宁）总库区周边违法建筑下达行政强制拆除决定书的请示》。12月15日答辩人作出《行政强制拆除决定书》。12月16日答辩人作出《太平区人民政府关于针对新时代民爆（辽宁）总库区范围内违法建筑实施依法拆除工作的通知》，责成阜新市太平区水泉镇人民政府牵头强制拆除案涉违法建筑。12月29日上午11点38分执法人员在市公证处公证人员全某录像）公证下，对违法建筑进行了拆除工作。3．需要特殊说明的问题：案涉违法建筑的认定。首先阜新市自然资源局太平分局具有认定违法建筑的法定职权，案涉违法建筑已经认定。其次，吴会敏只是承包土地经营权进行果树栽种，并没有权利擅自建设住房，案涉违法建筑也明显超越“看护房”的应有功能和面积，原告提交的《果树经营权、“四荒”使用权合同书》的有关内容也可证明其无权在承包土地建设住房。本案案涉违法建筑建设在新时代民爆（辽宁）总库区周边，在该范围内的生产、生活（取火）活动均存在较高的安全风险，不论从炸药库的安全生产角度还是行政相对人的生命安全角度考虑，解决该问题都刻不容缓，答辩人在完全确认案涉建筑违法性质后，作出了立即强制拆除违法建筑的决定。被告太平区政府向法庭出示的法律依据为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、第六十五条规定。出示的证据为：证据1《关于阜新市自然资源局太平分局在巡查××××村保利民爆周边过程中发现违法建筑处置的函》及附表，证明案涉被强制拆除建筑因没有合法用地及规划审批手续被阜新市自然资源局太平分局认定为违法建筑，并移交给阜新市太平区水泉镇人民政府处置。证据2《责令限期拆除通知书》，证明2020年8月28日阜新市太平区水泉镇人民政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十五条之规定，责令行政相对人3日内自行拆除违法建筑。证据3《履行责令限期拆除催告书》，证明2020年9月2日阜新市太平区水泉镇人民政府依《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定，作出《履行责令限期拆除催告书》，催告行政相对人于3日内履行拆除义务。证据4《通知》，证明2020年9月23日阜新市太平水泉镇人民政府依《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定发出《通知》，通知行政相对人2020年10月1日前自行拆除违法建筑。证据5《行政强制拆除决定书》，证明2020年11月12日阜新市太平区水泉镇人民政府作出《行政强制拆除决定书》。证据6《关于请求太平区人民政府对新时代民爆（辽宁）总库区周边违法建筑下达行政强制拆除决定书的请示》，证明2020年12月8日阜新市太平区水泉镇人民政府向太平区政府提交《关于请求太平区人民政府对新时代民爆（辽宁）总库区周边违法建筑下达行政强制拆除决定书的请示》，请求太平区政府下达行政强制拆除决定书。证据7《行政强制拆除决定书》，证明太平区政府根据阜新市太平区水泉镇人民政府提交的材料，考虑到案涉违法建筑建设在新时代民爆（辽宁）总库区周边，在该范围内的生产、生活（取火）活动均存在较高的安全风险，不论从炸药库的安全生产角度还是行政相对人的生命安全角度考虑，解决该问题都刻不容缓，便于2020年12月15日作出了《行政强制拆除决定书》。证据8《太平区人民政府关于针对新时代民爆（辽宁）总库区范围内违法建筑实施依法拆除工作的通知》，证明2020年12月16日太平区政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条作出的通知，责成阜新市太平区水泉镇人民政府牵头强制拆除案涉违法建筑。证据9《公证书》，证明2020年12月29日上午11点38分执法人员在市公证处公证人员全某录像）公证下，对违法建筑进行了拆除工作。对原告出示的证据材料，被告质证意见为，对原告出示证据的真实性没有意见，但该合同第三条约定：“按有关法律、法规报批，可建看护房和发展二、三产业。禁止开荒种地，不得擅自埋坟、采矿、挖沙、取土等”。可见，原告并非获得使用权即可以自行建设看护房，而是需要经报批。在原告未能提供相关报批依据的情况下，应依据自然资源部门对案涉房屋性质的认定意见确认，案涉房屋为违法建筑。该建筑物的违法具有持续性。对被告太平区政府出示的职权依据，原告认为，被告没有法定职权，阜新市自然资源局太平分局有法定职权。对被告出示的证据材料，原告质证意见为，对证据1函的真实性没有意见，对合法性有意见，阜新市自然资源局太平分局没有在原告1999年建房时进行监督检查，而是在房屋建成以后20多年才想起来进行监督检查，属于严重失职行为。对附表的真实性、合法性均有意见，附表内容已经失效，2017年1月份作出的通知，有效期为1年。表中内容没有得到原告确认。对证据2、3、4的真实性没有意见，但认为证据2、3、4均无效，依据的城乡规划法是2008年以后颁布的，根据我国《立法法》第九十三条之规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往。”即我国法律法规对过去已经形成的既定事实不予追究。所以说被告依据的城乡规划法无效。对证据5意见同证据4质证意见一致。对证据6、7、8的真实性没有意见，合法性有意见，作出的违法拆除通知无效。被告明知火药库区属于违法区域却承包给原告犯有严重失职责任，应该承担全部责任。对证据9，公证书的真实性没有异议，对合法性有异议，太平区政府责令水泉镇政府作出的行为，相关单位包括公证处也是由太平区政府指派去的，因此需要太平区政府出具公证处强拆时候的录像，包括一些资料。被告提供的强拆现场光盘（公证书中的），可以证明原告的农业设施建筑等情况。经庭审质证，本院对原告、被告出示的证据材料认证如下：对原告出示的证据1、2的真实性，因被告无异议，故对其真实性予以确认。对被告出示的证据1中的《关于阜新市自然资源局太平分局在巡查××××村保利民爆周边过程中发现违法建筑处置的函》及证据2、3、4、5、6、7、8、9，原告对其真实性无异议，故对其真实性予以确认。经审理查明，原告吴会敏与王翠英系夫妻。1998年11月26日，原告吴会敏与阜新市细河区塔子沟村民委员会签订《果树经营权、“四荒”使用权合同书》及《果树经营权、四荒使用权合同补交条款》。合同签订后原告在此建房用于居住及舍饲养殖。2020年7月23日，阜新市自然资源局太平分局作出《关于阜新市自然资源局太平分局在巡查××××村保利民爆周边过程中发现违法建筑处置的函》，2020年8月28日，阜新市太平区水泉镇人民政府对原告吴会敏作出《责令限期拆除通知书》。2020年9月2日，阜新市太平区水泉镇人民政府对原告吴会敏作出《履行责令限期拆除催告书》。2020年9月23日，阜新市太平区水泉镇人民政府对原告吴会敏作出《通知》。2020年11月12日，阜新市太平区水泉镇人民政府对原告吴会敏作出《行政强制拆除决定书》。2020年12月8日，阜新市太平区水泉镇人民政府向被告太平区政府提交《关于请求太平区人民政府对新时代民爆（辽宁）总库区周边违法建筑下达行政强制拆除决定书的请示》。2020年12月15日，太平区政府对原告吴会敏作出《行政强制拆除决定书》。2020年12月16日，太平区政府作出《太平区人民政府关于针对新时代民爆（辽宁）总库区范围内违法建筑实施依法拆除工作的通知》。2020年12月29日，阜新市太平区水泉镇人民政府对原告房屋及院落强制拆除。原告不服被告作出的《行政强制拆除决定书》，提起本案诉讼。本案庭审中，王翠英要求以证人身份出席法庭，对此经合议庭当庭核实，王翠英为原告吴会敏妻子，且与原告吴会敏一居生活，王翠英可以原告身份参加庭审活动。对此，经法庭释明，原、被告均同意王翠英作为本案原告迳行参加本案庭审活动。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。依据该规定，县级以上地方人民政府可以行使责成权，而非直接强制执行权，被责成的行政机关可依法行使强制执行权。且在2020年11月12日，阜新市太平区水泉镇人民政府已对原告作出《行政强制拆除决定书》，且经庭审核实，被告亦表示该决定应为有效。但2020年12月15日，被告太平区政府又对原告吴会敏作出内容相同的《行政强制拆除决定书》，故被告太平区政府作出的案涉行政强制拆除决定属超越职权，无法定的职权依据，所作决定违反法律规定，故该决定应予撤销。被告所提作出的《行政强制拆除决定书》系对阜新市太平区水泉镇人民政府的行政决定予以确认并责成其强制执行行为的辩解本院不予采纳。原告的诉讼请求，本院应予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，判决如下：撤销被告阜新市太平区人民政府于2020年12月15日对原告吴会敏作出的《行政强制拆除决定书》。案件受理费人民币50.00元，由被告阜新市太平区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长 高 杰审判员 吴 晖审判员 马 英二〇二一年二月二日书记员 殷浩楠