河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行初1163号原告郑州海天电力环保实业有限公司，住所地荥阳市郑州龙泰电力公司院内。法定代表人陆向民，执行董事。委托代理人宋国涛、朱浩，河南天基律师事务所律师。被告登封市人民政府，住所地登封市少林大道**。法定代表人杨金军，市长。出庭应诉行政机关负责人陈再文，该单位副县级干部。委托代理人程雅南，该单位工作人员。委托代理人李新颖，河南陆达律师事务所律师。被告登封市发展和改革委员会，，住所地登封市颍河路与天中路交叉口西北角中禾广场****法定代表人郑振武，主任。出庭应诉行政机关负责人刘晓明，该单位科级干部。委托代理人高戈，河南金苑律师事务所律师。第三人华润电力登封有限公司，，住所地登封市东刘碑村南华润电力工业园法定代表人后永杰，董事长。委托代理人李颍涛、宋志刚，该单位员工。原告郑州海天电力环保实业有限公司（以下简称海天公司）因诉被告登封市人民政府（以下简称登封市政府）、登封市发展和改革委员会（以下简称登封市发改委）及第三人华润电力登封有限公司（以下简称华润电力公司）一案，于2020年10月27日向本院提起行政诉讼。本院同日立案，在法定期限内向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉、参诉手续。本院依法组成合议庭，于2020年11月26日公开开庭审理了本案。原告海天公司委托代理人宋国涛、朱浩，被告登封市政府负责人陈再文、委托代理人程雅南、李新颖，登封市发改委负责人刘晓明、委托代理人高戈，第三人华润电力公司委托代理人李颍涛、宋志刚到庭参加诉讼。原告诉称：2007年7月13日，原告与河南登封向阳电力有限公司三期项目筹建处（由河南登封向阳电力有限公司和郑州嵩颖实业集团有限公司等发起筹建，该项目被列为2004年郑州市第一批重点建设项目）按照国家发展和改革委员会等发布的发改价格［2007］1176号文件“新（扩）建燃煤机组必须同步建设脱硫设施”的规定，签订《嵩阳电力项目3X410t/h锅炉GWD氨法烟气脱硫项目建造、运营及转让合同》，约定由原告投资建设涉案机组的配套脱硫设施并负责自主运营。2008年1月涉案机组配套脱硫设施项目竣工并试运行。2007-2008年国务院和郑州市人民政府先后发布加快关停小火电机组、实施“上大压小”相关规范性文件，明确各县（市）、区政府为本辖区内小火电机组关停的责任主体。2009年4月30日登封市政府为落实上级有关文件精神、执行“上大压小”和“节能减排”政策要求，安排登封市发改委作出登发改［2009］49号《关于关停河南登封向阳电力有限公司三期项目2×155MW机组的决定》，对涉案发电机组实施强制关停。2010年1月13日，登封市政府与华润电力登封有限公司、郑州嵩颖实业集团有限公司（以下简称嵩颖实业集团）签订《关停拆除小火电机组协议书》，华润电力公司与嵩颖实业集团签订《容量指标转让协议》。2012年12月21日国家发改委作出《关于河南华润登封电厂“上大压小”扩建工程项目核准的批复》后，登封市政府又与华润电力公司于2013年2-3月签订了《容量支付补偿协议》，即登封市政府通过与发电机组产权代表单位、新建发电项目单位签订协议以发电容量转让形式向被关停单位履行了补偿职责，涉案机组产权单位嵩颖实业集国实际获得2.48亿补偿费。但该补偿末包含与涉案机组不可分割的配套脱硫设施的补偿，登封市政府至今也未对原告履行补偿义务。为维护自身合法权益，原告2014年2月提起民事诉讼，已生效的郑州市中级人民法院（2016）豫01民初1226号民事判决书认定涉案机组系由政府强制关停，并明确嵩颖实业集团获得的2.48亿元补偿款不包含脱硫设施的补偿。此后原告多次向登封市政府、登封市发改委及上级政府等书面请求解决因关停涉案发电机组行为导致的配套脱硫设施损失补偿问题，虽登封市政府和登封市发改委多次建议补偿并向有关部门提出补偿方案，但两被告至今未向原告实际履行补偿职责。为此，原告2020年7月20日再次向两被告邮寄履行补偿职责的书面申请，两被告于次日收到后至今未作出任何答复和处理。原告认为，两被告作为国家和上级政府规定的小火电机组关停和补偿的责任主体，为落实上级关停小火电机组政策和实现“上大压小”、节能减排政策等行政管理目标，依职权实施的涉案关停行为致使原告遭受了特别的损失，两被告依法负有对因关停行为遭受损失的利害关系人给予公平补偿的法定义务，应当参照《郑州市人民政府关于规范合资外资小火发电机组关停工作等有关问题的会议纪要》（［2008］58号）的规定，按照投资成本80%的标准对原告所属脱硫设施损失予以补偿。根据河南致诚联合会计事务所豫致诚专审字（2010）第003号《专项审计报告》审计结果，截止2008年8月31日止，原告建设的涉案机组配套脱硫设施工程共计投资46117870.08元人民币，投资额的80%为36894296.064元。但两被告至今未履行法定补偿职责，且在收到原告的补偿申请后未在法定期限内依法处理，明显构成不作为违法。综上，“法定职责必须为”是依法行政的基本要求。两被告作为涉案机组强制关停的实施主体，依法负有对原告的损失进行补偿的法定职责，但两被告至今未向原告实际履行脱硫设施等损失的补偿义务，构成行政不作为。现原告为维护自身合法权益和信赖利益，根据《行政诉讼法》等相关规定诉至法院，望依法公正裁决，以营造法治化的营商环境和提振民营企业投资的信心！请求：1．确认两被告未在法定期限内对原告因强制关停登封市向阳电力有限公司三期发电机组造成配套脱硫设施损失的补偿申请作出处理的行政行为违法；2．判决两被告履行法定补偿职责，补偿因强制关停登封市向阳电力有限公司三期发电机组给原告造成的配套脱硫设施损失共计人民币51381595.664元，其中脱硫设施损失36894296.064元，利息损失14487299.6元（自2013年3月12日暂计算至2020年7月12日，具体数额计算至实际支付之日）；3．由两被告承担本案的诉讼费用。庭前原告将其诉讼请求变更为：1．判决两被告履行法定补偿职责，补偿因强制关停登封市向阳电力有限公司三期发电机组给原告造成的配套脱硫设施损失共计人民币51381595.664元，其中脱硫设施损失36894296.064元，利息损失14487299.6元（自2013年3月12日暂计算至2020年7月12日，具体数额计算至实际支付之日）；2．由两被告承担本案的诉讼费用。被告登封市政府辩称：一、原告诉讼主体不适格，应驳回原告起诉。1．登封市发展和改革委员会于2009年4月30日作出的《关于关停河南登封向阳电力有限公司三期项目2×155MW机组的决定》中关停项目主体为河南登封向阳电力有限公司（以下简称“向阳电力公司”），原告不是该行政行为的行政管理相对人，该行政行为与原告没有法律上的利害关系，原告诉讼主体资格不适格，应当驳回其起诉。2．原告投资建设涉案脱硫设施是基于其与向阳电力公司三期项目筹建处签订的《嵩阳电力项目3×410t/h锅炉GWD氨法烟气脱硫项目建造、运营及转让合同》，该行为属于民事投资合作行为，根据合同相对性原则，原告应向上述合同签订主体主张权利。二、涉案2×155MW发电机组项目因系违法违规建设项目，不应获得补偿。1．涉案2×155MW发电机组项目系违法违规项目，无权获得补偿。根据国家规定，火电项目属于核准项目，而涉2×155MW发电机组项目未经有关政府部门审批、核准，属于违法占地、未批先建的违法违规项目，依法接受清理，不能享受关停支持政策及国家、省、市相关补偿政策。以上事实由郑州市人民政府向河南省人民政府报送的《关于郑州嵩阳热能电力违规建设项目处理建议的报告》（郑政文〔2008〕197号）及河南省发展和改革委员会2020年4月9日作出的《关于郑州海天电力环保有限公司请求协调华润电力对关停电力机组脱硫项目及时补偿的意见》等予以印证。故原告无权获得相应补偿。2．退一步讲，即使涉案2×155MW发电机组项目系合法项目，因其不在会议纪要补偿范围之列，不能获得补偿。根据［2008］58号《郑州市人民政府关于规范合资外资小火力发电组关停工作等有关问题的会议纪要》的指导性意见，对小火电机组配套脱硫设施补助资金的对象是按计划关停的合资、外资企业的小火电机组，且脱硫设施已于2007年或2008年投入使用。涉案2×155MW发电机组即便是合法项目，因其不是合资企业，又非外资企业，且案涉脱硫项目也未投入使用，故不属于郑州市人民政府上述会议纪要列明关停补助政策的适用对象，综上原告不应获得相应补偿。三、原告的补偿申请系重复主张权利，应予驳回。原告在向答辩人递交本案诉称的补偿申请之前，已多次向各级政府部门反映情况并递交申请，各级政府部门针对其反映的问题均予以明确答复。在此情况下，原告再次向答辩人就同一问题邮寄申请书，并提起本案诉讼，属于重复主张权利，占用了大量行政资源，答辩人未予答复并无不当。四、原告起诉已经超过法定期限。涉案2×155MW项目被关停时间为2009年，原告2020年才提起行政诉讼，已经超过了法定起诉期限，应予驳回。综上所述，原告诉讼主体资格不适格，无权要求关停项目补偿金，答辩人针对其重复申请的处理方式并无不当，故请求依法驳回原告起诉。被告登封市发改委辩称：一、被答辩人非案涉行政行为的相对人，不具备本案的诉讼主体资格，无权提起本诉。答辩人于2009年4月30日向登封市向阳电力有限公司送达了《登封市发展和改革委员会关于关停河南登封向阳电力有限公司三期项目2×155MW机组的决定》，该《决定》针对的河南登封向阳电力有限公司三期项目2×155MW机组的主体为向阳电力公司，而非被答辩人。案涉项目的关停行为与被答辩人没有利害关系，被答辩人不是本案的适格原告，无权提起本诉。二、案涉机组项目不享受关停政策支持且案涉脱硫项目不满足补偿条件，被答辩人要求补偿的主张没有依据。1．登封向阳电力有限公司的案涉三期项目在未经有关政府部门审批、核准的情况下，违反国家产业政策，违法占地、顶风违法违规建设。该项目按照国家政策属于依法清理的机组，无论是案涉机组项目还是案涉脱硫项目均不享受关停政策支持。2．根据《郑州市人民政府关于规范合资外资小火力发电组关停工作等有关问题的会议纪要》（［2008］58号）的内容，对小火电机组配套脱硫设施补助资金的对象是按计划关停的合资、外资企业的小火电机组脱硫设施已经投入使用。本案中，案涉机组项目并未在按计划关停的范围；案涉机组项目的主管单位登封市向阳电力有限公司三期代表（郑州嵩阳热能电力有限公司）既非合资、外资企业；案涉脱硫项目也只是在2008年1月进行了试运行并未投入使用。因此，被答辩人主张参照上述会议纪要给予政策补偿没有事实和法律依据。三、答辩人既不存在行政违法行为，又不存在补偿的义务。1．被答辩人在明知案涉机组项目不符合关停政策补偿条件的情况下，仍向答辩人邮寄补偿申请书，申请书内容与被答辩人多次向各级行政机关递交的信访材料内容一致，该申请书本质上属于信访诉求。答辩人对该信访诉求的处理行为不属于超出法定期限未处理的情形。2．案涉脱硫项目由被答辩人自主投资、运营、管理，其主张的损失系经营期间的产生的投资损失，是正常的商业风险，应自行承担。另外，依据合同相对性原则，被答辩人也只能向合同相对方即登封市向阳电力有限公司三期代表（郑州嵩阳热能电力有限公司）提出主张，答辩人没有义务补偿其投资损失。四、本案已过法定起诉期限，应当依法驳回。案涉机组项目被关停时间为2009年4月30日，被答辩人于2020年提起行政诉讼，已经超过了法定起诉期限，其诉求应当予以驳回。综上，被答辩人非案涉行政行为的相对人，不具备本案的诉讼主体资格，无权提起本诉；案涉机组项目不享受关停政策支持且案涉脱硫项目不满足补偿条件，被答辩人要求补偿的主张没有依据；答辩人既不存在行政违法行为，又不存在补偿的义务；本案已过法定起诉期限，应当依法驳回。第三人华润电力公司述称：华润电力登封有限公司在2004年争取上更大机组的时候，在登封市政府的协调下，获得了相应的电量容量，第三人是根据政府相关政策获得的支持，与原告诉被告行政补偿的诉讼请求无关，原告所诉脱硫设施的补偿和第三人无关，第三人仅获得了电量容量指标并支付了对价，原电厂的厂房、土地、设施设备包括原告所称的脱硫设施均在原地，第三人均未购买、也未使用。原电厂补偿多少，补偿什么均与第三人无关。《郑州市人民政府关于规范合资外资小火力发电组关停工作等有关问题的会议纪要》（［2008］58号）第二条第三项里面也提到容量补助的问题。根据国务院国发［2007］2号文，发改委根据各地市关停的容量相应增加该地市电源建设规模，跨省的“上大压小”，关停小机组容量可保留在当地。第三人只涉及容量，不涉及原告所说［2008］58号文第二条第四项脱硫设施补助的内容。请求驳回原告诉讼请求。根据当事人无争议之陈述及各方提交的相关政府文件、裁判文书、协议等，本院认定如下事实：2004年1月郑州市人民政府下达2004年度郑州市第一批重点建设项目的通知中，显示有“嵩阳电力有限公司2×15.5万千瓦火力发电机组工程（新开工）”（即涉案被关停项目）。2007年1月《国务院批转发展改革委、能源办关于加快关停小火电机组若干意见的通知》（国发［2007］2号），规定由发展改革委牵头负责全国小火电机组关停工作，各省级人民政府和有关电力企业负责本地区、本企业小火电机组关停工作。其中十四条规定“纳入各省十一五小火电关停规划并按期关停的机组在一定期限内（最多不超过3年）可享受发电量指标，并通过转让给大机组代发获得一定经济补偿，发电量指标及享受期限随关停延后的时间而逐年递减。具体办法由各省（区、市）人民政府制定，报发展改革委备案。”第二十二条中规定“省（区、市）人民政府对本地区小火电机组关停负总责，……。”2007年5月国家发改委等发改价格［2007］1176号文件要求新（扩）建燃煤机组必须按照环保规定同步建设脱硫设施。2007年7月13日原告海天公司与向阳电力三期项目筹备处（即筹建中的嵩阳电力公司，该筹建公司发起人包括河南登封向阳电力有限公司和郑州嵩颖实业集团有限公司）签订了《嵩阳电力项目3X410t/h锅炉GWD氨法烟气脱硫项目建造、运营及转让合同》，约定由原告投资建设涉案机组的配套脱硫设施并负责自主运营，从本项目正式运营日期开始计算，该筹备处按月向原告支付0.015元/度的脱硫费用（每月按实际对外销售电量×0.015元）等内容。2008年1月涉案机组的配套脱硫设施项目竣工并试运行。2008年4月郑州市人民政府发布《关于加快小火电机组关停工作的实施意见》（郑政文〔2008〕72号）其中“三、政策措施”中规定“（一）关停机组的容量补助”“九、小火电机组的脱硫设施安装问题。列入本意见关停范围的小火电机组，不再安装脱硫设施，准备或正在安装的要立即停止。”“四、责任分工”中规定成立由市政府主要领导为组长、市政府相关职能部门主要负责同志为成员的小火电机组关停工作领导小组，领导小组办公室办公地点设在市发展改革委；“各县（市）、区政府为本辖区关停工作的责任主体，各县（市）、区长为关停工作责任人，具体负责实施小火电机组关停工作以及职工安置等善后事宜，对本辖区内的小火电机组关停工作负总责。组织与关停企业签订关停协议书，制定一厂一策的机组关停和职工安置方案”；“发展改革部门要依法积极为关停企业落实各项优惠补偿政策，并会同财政部门对各项补偿资金的使用加强监管，确保各项补偿费用优先用于职工安置。”该文件所附郑州市关停小火电企业及机组名单中并没有本案被关停的登封向阳电力有限公司三期项目2×155MW发电机组。2008年6月郑州市人民政府〔2008〕58号《关于规范合资外资小火电机组关停工作等有关问题的会议纪要》，确定指导性意见：新建电源项目单位与其替代关停机组、企业之间就关停问题要按照平等自愿的原则进行洽谈；“按计划实施关停并安装脱硫设施的合资、外资小火电机组，脱硫设施的补助资金可与新建设电源项目业主单位协商解决，由新建电源项目业主单位承担。建议原则上2007年投入使用的脱硫设施按照投资成本的70%、2008年投入使用的脱硫设施按照投资成本的80%予以补助。”涉案被关停项目不属于该会议纪要所称的安装脱硫设施的合资、外资小火电机组。2008年12月3日郑州市人民政府作出《关于郑州嵩阳热能电力违规建设项目处理建议的报告》（郑政文〔2008〕197号，致河南省人民政府），主要内容为：一、郑州嵩阳热能电力成2×1.55万千瓦热电机组不符合国家产业政策，而且违法占地，未批先建，特别是在国家发展改革委等四部委第38号公告命令停止建设违规电站项目后有禁不止，影响很坏，应责令企业对项目限期拆除。……四、关于项目违法占用基本农田问题，按照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定依法进行纠正和处罚，并做好土地的有效利用工作。五、针对该项目实际形成的投资量多、拆除的善后工作难度大等具体问题，可允许其按照“上大压小”政策作为省内新上电源项目的替代容量，既为新上电源项目企业留出发展空间，又为该企业解决职工安置、集资问题创造一定条件等。2009年4月30日登封市发展和改革委员会作出《关于关停河南登封向阳电力有限公司三期项目2×155MW机组的决定》，告知河南登封向阳电力有限公司：按照上级有关文件精神，执行“上大压小”、落实“节能减排”的政策，……决定：一、河南登封向阳电力有限公司三期项目2×155MW发电机组，于2009年5月底以前关停、拆除；二、关停后做好职工安置、债权债务等处理工作，防止社会不稳定因素的发生。2010年1月13日甲方登封市人民政府、乙方华润电力登封有限公司、丙方郑州嵩颍实业集团有限公司签订《关停拆除小火电机组协议书》，其中约定：三方一致同意将丙方所属31万千瓦（2×15.5万千瓦）机组在2010年3月底之前实施关停拆除；乙方按照与甲方和丙方的约定，及时支付补偿费用；本协议一式5份，签字后生效，协议各方各执1份，上报省发展和改革委员会及国家发展和改革委员会各1份。同日，甲方华润电力登封有限公司和乙方郑州嵩颍实业集团有限公司签订《容量指标转让协议》约定：甲乙双方同意将乙方所属的31万千瓦（2×15.5万千瓦）机组实施关停，关停容量作为甲方建设大机组的替代容量，容量补偿费为800元/千瓦，共计24800万元。后河南省发展和改革委员会就涉案项目专项报请国家发展和改革委员会，2012年12月21日国家发展和改革委员会作出《关于河南华润登封电厂“上大压小”扩建工程项目核准的批复》（发改能源〔2012〕4009号），其附件1“河南华润登封电厂“上大压小”扩建工程关停小机组情况表”显示关停机组所属企业名称为“登封市嵩阳火力发电厂”1号和2号各15.5万千瓦，关停时间为2010年8月。后原告多次向登封市政府、登封市发改委及上级政府等书面请求解决因关停涉案发电机组导致的配套脱硫设施损失补偿问题无果。原告于2014年2月提起民事诉讼，诉请判决该案被告河南登封向阳电力有限公司、董松年、秦兰英、郑州嵩颍实业集团有限公司连带赔偿原告损失60000296元（其中实际投入损失46117870.08元），本院于2015年9月17日作出（2014）郑民三初字第23号民事判决，判决河南登封向阳电力有限公司、郑州嵩颍实业集团有限公司赔偿原告46117870.08元；被告董松年、秦兰英对上述债务承担连带责任；驳回原告的其他诉讼请求。被告上诉后，2016年8月10日河南省高级人民法院作出（2016）豫民终287号民事裁定，撤销本院该一审判决，发回重审。2018年7月5日本院作出（2016）豫01民初1226号民事判决，认为“该合同无法履行已成事实，究其原因，在于国家对燃煤发电的产业政策有所调整，涉案的向阳电力公司三期项目不符合国家新的产业政策要求，从而被政府强制关停。2009年4月30日，登封市发展和改革委员会下发登发改〔2009〕49号文件《登封市发展和改革委员会关于关停向阳电力公司三期项目2×15.5MW机组的决定》，根据该文件要求，向阳电力公司三期项目2×15.5MW机组，于2009年5月底以前关停、拆除。至于原告海天环保公司称向阳电力三期项目筹建处故意隐瞒违法占地情形并最终因此原因被政府关停的主张与审理查明的事实不符，本院不予采信。根据查明的案情，可认定四被告对涉案合同无法继续履行并不存在过错，且嵩颍公司从华润登封公司获得的2.48亿元补偿仅是对31万千瓦发电容量指标的补偿，并不包括对本案原告海天环保公司所建脱硫设施的补偿。”判决驳回了原告的诉讼请求。后各方均未上诉，该判决生效。原告2020年7月20日再次向两被告邮寄履行补偿职责的书面申请，两被告于次日收到后至今未作出任何答复和处理。庭审中确认，华润电力登封有限公司仅受让了郑州嵩颍实业集团有限公司转让的发电容量指标，涉案被关停发电机组的设施设备（包括原告投资建设的配套脱硫设施）、厂房、土地等，均保留在原地，并未转让。另原告提交的河南省发展和改革委员会2020年4月9日致河南省人民政府办公厅的《河南省发展和改革委员会关于郑州海天电力环保实业公司请求协调华润电力对关停电力机组脱硫设施项目及时补偿的意见》载明：一、基本情况。海天公司提及的被关停郑州嵩阳热电2×155万千瓦项目，不符合国家产业政策，且违法占地，未批先建，特别是在国家四部委发布2005年38号公告明令其停建后有禁不止、持续违规建设，截止2008年原国家监察部对其违规行为进行处理时，该项目1号机组基本建成，2号机组土建工程完成，两台机组的公用设施完工。2008年嵩阳热电违规建设处理过程中，郑州市政府向省政府报送了《关于郑州嵩阳热能电力违规建设项目处理建议的报告》，提出限期拆除违规建设项目，同时针对该项目实际形成投资量多、拆除的善后工作难度大等问题，建议允许其按照“上大压小”政策作为省内新上电源项目的替代容量。考虑到嵩阳热电是被国家依法清理的，按照规定不能享受小火电关停政策，但是为解决帮助企业妥善解决人员安置问题，我委根据郑州市政府的处理意见，积极到国家发改革汇报争取，国家原则同意将嵩阳热电作为我省新上电源项目的替代容量。2010年1月登封市政府与华润电力登封有限公司和郑州嵩颍实业集团有限公司签署《容量指标转让协议》，将嵩阳热电容量指标作为华润登封大机组的替代容量，华润登封支付补偿资金2.48亿元，容量补偿费已经全部补偿到位。2010年7月我委按照“上大压小”方式向国家发展改革委上报华润登封大机组的核准请示。海天公司投资建设了嵩阳热电的脱硫设施，根据双方《脱硫设施项目建造、运营及转让合同》，脱硫项目建成后，由海天公司负责运营脱硫设施，嵩阳热电向其支付脱硫费用，后因嵩阳热电违规建设被国家叫停而合同无法执行，造成海天公司投资损失。2008年前后，国家在大力推进小火电关停工作，同时，环保对火电行业对排放标准提高，火电企业集中进行脱硫改造，部分完成环保改造的小火电机组随即又被关停，环保投入收回困难。郑州市政府为引导合资外资小火电机组关停工作，召开市长办公会议并形成《关于规范合资外资小火电机组关停工作等有关问题的会议纪要》（〔2008〕58号），对合资外资小火电关停补助提出指导意见，其中明确要求“按计划实施关停并安装脱硫设施的合资、外资小火电机组，脱硫设施补助资金可与新建电源项目业主单位协商解决”。二、意见建议。嵩阳热电是违规建设项目，按照国家政策属于依法清理的机组，不能享受关停支持政策。嵩阳热电容量指标交易是我委根据郑州市政府的建议，积极向国家争取的“一事一议”政策，其余的中央资金补助、关停电量补偿、排污指标及取水指标交易等一系列关停支持政策均不适用于嵩阳热电。建议：（一）登封市政府提出的嵩阳热电享受关停电量补偿政策不符合国家规定，无法予以支持。（二）考虑到郑州市政府是当地关停小火电的责任主体，对关停机组脱硫设施进行补偿是郑州市政府制定的地方支持政策，建议由郑州市政府加强沟通协调，积极稳妥解决问题。本院认为：本案原告海天公司诉请判令被告登封市政府、登封市发改委履行法定补偿职责，补偿因强制关停登封市向阳电力有限公司三期发电机组给原告造成的配套脱硫设施损失共计人民币51381595.664元，其中脱硫设施损失36894296.064元，利息损失14487299.6元（自2013年3月12日暂计算至2020年7月12日，具体数额计算至实际支付之日）。而原告所称被关停登封市向阳电力有限公司三期发电机组项目系“政策性关停”，因此产生的补偿职责及补偿标准均是基于国家及地方政府出台的相应关停小火电机组的政策及其补偿、补助政策。2007年1月《国务院批转发展改革委、能源办关于加快关停小火电机组若干意见的通知》（国发［2007］2号）规定由发展改革委牵头负责全国小火电机组关停工作，各省级人民政府和有关电力企业负责本地区、本企业小火电机组关停工作。涉案被关停的河南登封向阳电力有限公司三期项目2×155MW发电机组，系不符合国家产业政策且违法占地（违法占用基本农田）、未批先建，特别是在国家发展改革委等四部委第38号公告命令停止建设违规电站项目后有禁不止，应责令企业对项目限期拆除的违规建设项目。该项目并不在2008年4月郑州市人民政府发布的《关于加快小火电机组关停工作的实施意见》（郑政文〔2008〕72号）所附《郑州市关停小火电企业及机组名单》中。但是针对该项目实际形成的投资量多、拆除的善后工作难度大等具体问题，经登封市政府报请郑州市政府、郑州市政府以《关于郑州嵩阳热能电力违规建设项目处理建议的报告》（郑政文〔2008〕197号）报请河南省人民政府，并经河南省发展和改革委员会就涉案项目专项报请国家发展和改革委员会同意，争取到允许其按照“上大压小”政策作为省内新上电源项目的替代容量的“一事一议”政策即允许嵩阳热电容量指标交易。虽然国发［2007］2号通知及《郑州市人民政府关于加快小火电机组关停工作的实施意见》（郑政文〔2008〕72号）中规定各级政府为本辖区关停工作的责任主体，具体负责实施小火电机组关停工作以及职工安置等善后事宜，对本辖区内的小火电机组关停工作负总责。但这种责任是宏观层面的整体责任，而非具体行政执法事项的法定职责。《郑州市人民政府关于加快小火电机组关停工作的实施意见》中明确规定“发展改革部门要依法积极为关停企业落实各项优惠补偿政策，并会同财政部门对各项补偿资金的使用加强监管，确保各项补偿费用优先用于职工安置。”而本案中直接针对河南登封向阳电力有限公司作出《关于关停河南登封向阳电力有限公司三期项目2×155MW机组的决定》的是登封市发展和改革委员会，那么对河南登封向阳电力有限公司三期项目2×155MW机组决定关停后，被关停企业特别是作为该发电机组配套脱硫设施的投资建设方的原告，能否享受国家及地方政府出台的小火电机组关停政策及其补助、补偿政策，是被告登封市发展和改革委员会的法定职权和职责，对此其当庭也明确认可齐系法定职责。因此，结合涉案被关停河南登封向阳电力有限公司三期项目2×155MW机组电容量指标交易系国家发展改革和委员会“一事一议”政策的特殊性，作为该发电机组配套脱硫设施的投资建设方的原告能否获得国家的相应补助和补偿、能够获得多少，应当由被告登封市发展和改革委员会查找和参照国家和地方的小火电机组关停政策及补助、补偿政策给原告作出明确决定。综上，登封市发展和改革委员会系本案的适格被告，登封市人民政府不是本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条关于行政案件级别管辖的规定，以登封市发展和改革委员会为被告的一审行政诉讼案件，不属于中级人民法院管辖范围，本案应当移送基层人民法院管辖。在基层人民法院重新立案时，无需再将登封市人民政府列为本案的被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条之规定，裁定如下：本案移送河南省登封市人民法院审理。审判长  魏丽平审判员  张志立审判员  张 启二〇二一年二月七日书记员  王子姣