重庆市第五中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)渝05行终778号上诉人（一审原告）叶雨成农村土地承包经营户。代表人叶雨成，男，1971年3月25日出生，汉族。住址：重庆市綦江区。被上诉人（一审被告）重庆市綦江区赶水镇人民政府。住所地：重庆市綦江区赶水镇解放路**。法定代表人赵亮，镇长。委托代理人喻祯洪，重庆渝綦律师事务所律师。委托代理人黄净，重庆渝綦律师事务所律师。上诉人叶雨成农村土地承包经营户（简称叶雨成承包户）因诉重庆市綦江区赶水镇人民政府（简称赶水镇政府）土地行政征收案，不服重庆市綦江区人民法院作出的(2020)渝0110行初156号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年11月20日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院认为，根据叶雨成承包户、赶水镇政府提交的证据显示，为了保障重庆巴南至綦江高速公路（渝黔高速公路扩能）工程綦江段建设项目的顺利推进，中共重庆市綦江区委（简称区委）办公室、重庆市綦江区人民政府（简称区政府）办公室于2017年12月13日以綦江委办〔2017〕65号文件联合制定并下发了《关于成立綦江区渝黔高速公路扩能工程指挥部的通知》，决定成立“綦江区渝黔高速公路扩能工程指挥部”（简称指挥部），主要成员单位包括区政府办公室、区国土房管局、赶水镇、隆盛镇等9个单位；指挥部下设办公室，指挥部办公室内设征地拆迁和养老保险办理组、征地报件组、综合组等6个工作组，赶水镇等4个镇分别成立高速公路建设办公室，指挥部和高速公路建设办公室在渝黔高速公路扩能工程綦江段相关工作结束后立即取消。随后，赶水镇政府根据区委、区政府的安排和开展渝黔高速公路扩能工程綦江段征地拆迁工作的需要，于2017年12月18日下文设立赶水镇渝黔高速公路建设办公室和印发《赶水镇渝黔复线项目征地拆迁的工作方案》，并在无征地批文的情况下具体组织实施了渝黔高速公路扩能工程綦江段涉及赶水镇的征地拆迁工作，包括以自己的名义于2018年1月先后公布了《关于实施渝黔高速公路扩能工程建设项目征收赶水镇风门村、藻渡村、岔滩村社（部分）集体土地的公告》和征地补偿安置方案的公告，于2018年3月公示了《渝黔高速公路扩能工程项目征收赶水镇岔滩村5社部分集体土地征地人员安置对象计算公示表》等，叶雨成承包户属于其中的被征地户。根据土地管理法实施条例第二十三条、第二十五条、《征用土地公告办法》的规定，市、县人民政府（綦江区为区政府）是征用土地方案的“组织”实施单位，市、县人民政府土地行政主管部门（綦江区为原重庆市綦江区国土资源和房屋管理局、现重庆市綦江区规划和自然资源局）是“具体”实施单位。没有法律、法规或规章规定授予乡镇人民政府可以具体实施征用土地方案的行政职权。本案中，叶雨成承包户、赶水镇政府的证据证明，赶水镇政府以自己的名义具体组织实施了渝黔高速公路扩能工程綦江段涉及赶水镇的征地拆迁工作，该行政职权的行使显然不是基于法律、法规或规章的授权，而是基于区政府綦江委办〔2017〕65号文件的授权。区政府成立指挥部，将渝黔高速公路扩能工程綦江段建设项目包括征地拆迁在内的有关事务的行政管理职权授权给指挥部行使，同时决定赶水镇政府为指挥部的主要成员单位之一，相应成立高速公路建设办公室，意味着赶水镇政府可以具体行使渝黔高速公路扩能工程綦江段建设项目涉及赶水镇的包括征地拆迁工作在内的有关事务的行政管理职权，其实施的征地拆迁行为属于指挥部工作内容的一部分，代表的是指挥部的行为。而指挥部既不是法律、法规或规章授权行使行政职权的组织，区政府授权其行使行政职权也没有法律、法规或规章的规定，指挥部仅是区政府设立的一个临时机构，不具有独立承担法律责任的能力。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告；第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。故根据前述规定，如果对赶水镇政府或指挥部实施的征地拆迁行为不服的，应当以区政府为被告，而不是赶水镇政府或指挥部。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。一审法院受理本案后向叶雨成承包户进行了释明和告知，叶雨成承包户不同意变更被告为区政府，故对叶雨成承包户的起诉予以驳回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定，法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。本案通过对叶雨成承包户、赶水镇政府提交的证据已能进行审查和判断，不需要开庭审理，为减少当事人诉累，一审法院径行裁定驳回叶雨成承包户的起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款、第三款、第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项、第三款规定，裁定驳回叶雨成承包户的起诉。上诉人不服，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理，本案诉讼费用由被上诉人承担。其主要理由是：第一，一审法院未依法组织开庭审理，违反最高人民法院关于立案审理证据未经开庭质证不能作为认定案件事实依据的规定的法定审理程序。第二，被上诉人与区政府的关系属于上下级关系，而不是委托关系，被上诉人作为具有独立承担违法行政行为的行政机关，应被认定为本案的行政主体。裁定书中将其认定为委托关系，属于适用法律错误。被上诉人赶水镇政府辩称：第一，被上诉人系渝黔高速公路扩能工程中征收赶水镇岔滩村五社集体土地具体实施单位，不是征收单位，征收单位为区政府。第二，被上诉人在实施渝黔高速公路扩能工程中征收赶水镇岔滩村五社集体土地过程中，征收赶水镇岔滩村五社集体土地得到了相关部门批准，实施的集体土地征收行为合法。第三，上诉人的起诉显然已超过《行政诉讼法》规定的六个月起诉期限。故一审裁定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应依法予以维持。本院认为，本案上诉人在诉状中提出的诉讼请求是“因被告的行政行为不具有行政主体资格和依据等重大且明显违法情形，特请求人民法院依法判决确认违法”，该诉讼请求显然没有明确要求人民法院审查的行政行为。根据其事实和依据中的表述可以看出，其争议的问题是“至今未依法得到农转非安置”，显然是认为行政机关未履行法定安置补偿职责，要求人民法院判决行政机关履行安置补偿的法定职责。鉴于本案属于二审案件，在二审期间是不允许当事人改变诉讼请求。经释明，本院告知上诉人应当向征地实施机关申请履行安置补偿职责，对行政机关作出的安置补偿不服，再向人民法院提起诉讼。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，赶水镇政府不是征地安置补偿的法定实施机关。一审法院以上诉人提起诉讼的被告不适格为由裁定驳回原告的起诉并无不当。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉”的规定，对于错列被告且拒绝变更的事项只需询问当事人即可确定，属于不需要开庭审理的情形。一审法院径行裁定驳回上诉人的起诉于法无悖。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，审理程序合法，适用法律正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长  应 禧审 判 员  张华荣审 判 员  张小明二〇二一年二月一日法官助理  王彦波书 记 员  杨 柳