天津市津南区人民法院行 政 判 决 书（2020）津0112行初107号原告殷晋武，男，1953年2月13日出生，汉族，住天津市津**，现住天津市津**。委托代理人刘涛，北京万典律师事务所律师。委托代理人兰玲，北京万典律师事务所律师。被告天津市津南区小站镇人民政府，住所地天津市津**小站镇前营路。负责人徐东伟，镇长。委托代理人杨翕元。委托代理人张超，天津星泽律师事务所律师。原告殷晋武诉被告天津市津南区小站镇人民政府（以下简称小站镇政府）撤销行政行为一案，于2020年8月18日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2020年8月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月13日公开开庭审理了本案。原告殷晋武及委托代理人刘涛、兰玲，被告委托代理人杨翕元、张超均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月21日，天津市津南区小站镇综合执法大队作出告知书，认为殷晋武在天津市津南区××镇××村从事了未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设及未经批准或不按批准内容堆放物品的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《天津市市容和环境卫生管理条例》第十六条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《天津市市容和环境卫生管理条例》第十六条之规定，责令殷晋武于10日内自拆自清，改正完毕。原告殷晋武诉称，原告系天津市津**小站镇传字营村村民，于上世纪90年代从传字营村租用土地一块用于经营私营企业。2009年由于进行整合拆迁，小站镇政府将原告安置在南北河村路东侧（供热站北）2亩土地上，用于建厂房，并与小站镇政府签订协议。2013年，因新建供热站的需要，镇土地站又将原告安置在南北河村路西侧（供热站斜对面）的2亩土地上。后原告投入大量资金对该土地进行平整、硬化，在上面建设大量钢板房等。2019年12月21日，天津市津南区小站镇综合执法大队向原告作出告知书，责令原告于10日内自拆自清，否则小站镇政府将组织相关执法部门进行处理。原告认为该告知书侵犯了其合法权益，应当确认违法，具体事实与理由如下：一、该告知书认定事实错误。早在2013年，因新建供热站的需要，镇土地站将原告安置在南北河村路西侧（供热站斜对面）的2亩土地上，后原告投入大量资金对该土地进行平整、硬化，该告知书认定原告在天津市津南区××镇××村村路东侧未取得建设工程规划许可证进行违法建设的事实错误。二、被告不具有相应职权，且没有提供其职权依据，应当承担举证不利的后果。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《天津市市容和环境卫生管理条例》第四条市市容和环境卫生行政管理部门主管本市市容和环境卫生工作，负责本条例的组织实施。区市容和环境卫生行政管理部门在本级人民政府领导下，负责本行政区域内的市容和环境卫生管理工作。可见，被告所适用的《中华人民共和国城乡规划法》和《天津市市容和环境卫生管理条例》都未授权被告实施有关行政管理或者行政处罚的权利，而行政行为遵循的是法无授权即禁止的原则，这也是行政合法性原则的应有体现。被告作出本案的被诉行政行为明显超越法定权限。况且，被告自己所适用的法律确没有授予被告相关的职权。三、被告作出被诉行政行为违反法定程序。被告称依据《中华人民共和国城乡规划法》作出限期拆除的告知书，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。被告既没有责令停止建设、也没有责令限期改正，而是直接作出限期拆除的告知书，很明显违反了城乡规划法规定的程序。四、被告作出的限期拆除告知书，没有提前告知原告行政处罚的理由、依据和陈述申辩权利。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第四十一条行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。本案中，被告作出的限期拆除决定属于行政处罚行为，但是被告在作出限期拆除告知之前，并没有告知原告作出限期拆除决定的事实、理由和依据，也没有给予原告陈述申辩的权利，故该限期拆除告知明显不能成立，依法应当予以撤销。五、被告应承担相关行政责任，为适格的被告。依据《天津市街道综合执法暂行办法》（天津市人民政府令第11号）、《天津市人民政府关于同意在有农业的区县实施街镇综合执法工作的批复》（津政函【2015】21号）等相关规章、规范性文件的规定，天津市津南区小站镇综合执法大队作为被告的内设机构，其作出的行为应当由被告承担。综上，原告认为行政机关应依法行政，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定向法院提起行政诉讼。故请求判令：1.撤销被告于2019年12月21日作出的告知书；2.本案诉讼费由被告承担。原告提供以下证据：原告身份证复印件，证明身份信息，为适格的原告。2协议，证明2009年，由于进行整合拆迁，小站镇政府将原告安置在南北河村路东侧（供热站北）2亩土地上，双方签订了该协议，原告对涉案土地有合法使用权。转让协议，证明2013年，因新供热站建设，安置地又一次被占用。经镇土地站协调，原告再次被迁到南北河村路西侧（供热站斜对面）的2亩土地上，但小站镇政府没有为其出具任何手续。因涉案土地原被案外人高双柱占用，原告购买其堆放的砂石材料才腾退。4天津市行政事业单位资金往来结算票据，证明原告每年都支付土地使用费，截止被诉文件下发之日，原告对土地有合法的使用权。5告知书，证明该告知书认定事实、适用法律均错误。被告小站镇政府辩称，2019年10月8日，天津市规划和自然资源局津南分局向被告下达了《关于国家自然资源督察北京局督察检查小站镇相关问题整改的通知》，内容为2019年8月底，按照国家自然资源督察北京局及区政府沟通意见，小站镇镇域内位于小站镇南北河村，石柱子河东侧、马厂减河北侧，面积约为161.15亩，现场建有房屋、堆放建筑材料、硬化地面等并附卫星图及现场照片。接到通知后，被告综合执法大队于2019年11月21日对原告进行调查询问，落实了原告未经规划审批在上述地块出资建设建筑物及存在物品、车辆的违法事实。2019年12月21日，被告综合执法大队对原告送达告知书，告知原告应自拆自清，自行整改。2020年1月4日，被告还组织原告召开会议，传达违法用地治理精神，对违法用地当事人进行约谈，听取其陈述申辩意见。被告认为，本案被告对原告作出的告知仅为一般性告知内容，并没有任何行政强制性，要求其自行纠正违法用地行为。因此，该告知书并非对原告作出具体行政行为。本案原告诉请不属于行政案件受理范围。综上，请求驳回原告的起诉。被告小站镇政府在法定期限内提供了作出被诉行政行为的证据和依据：1.关于国家自然资源督察北京局督察检查小站镇相关问题整改的通知及卫星照片。2.谈话通知书。调查询问笔录。4.送达回证。5.会议纪要。证据1-5证明因原告在案涉地块存在违法用地违法建设的情况，根据上级督察要求，被告在调查原告上述违法事实后，对原告进行了政策宣讲，告知其应自行整改自清自拆，上述行为不属于具体行政行为，未对原告施加具体的行政约束力，不属于行政法的受案范围。依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《天津市市容和环境卫生管理条例》。经庭审质证，原告对被告提供的证据1关联性认可，真实性、合法性及证明目的不认可；对证据2、3、4、5的真实性、关联性认可，合法性及证明目的不认可。被告对原告提供的证据1的真实性及证明目的认可；对证据2、4的真实性认可，但认为与本案没有关联性；对证据3的真实性无法确认，认为与本案没有关联性；对证据5的真实性无法确认。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、5与本案具有关联性，本院予以确认；原告提供的其他证据不能证明原告对占用土地具有合法使用权，对其证明目的不予确认。被告提供的证据与本案具有关联性，本院予以确认。经审理查明，原告称，其于2013年在天津市津南区××镇××村放置集装箱并建设了彩钢结构房屋，用于存放物品、车辆。2019年10月8日，天津市规划和自然资源局津南分局向小站镇政府制发关于国家自然资源督察北京局督察检查小站镇相关问题整改的通知，小站镇南北河村存在违法占地，要求小站镇政府及时整改。原告占用土地在督察整改范围内，2019年12月21日，被告作出告知书，责令原告10日内自拆自清，改正完毕。原告认为被告作出的告知书侵犯其合法权益，呈讼本院，请求判如所请。另查明，原告在天津市津南区××镇××村建设的房屋等地上物已于2020年1月拆除、清理。本院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，被告具有作出告知书的法定职权。被告认定原告在津南区××镇××村从事了未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设及未经批准或不按批准内容堆放物品的行为，被告对于其认定的事实未能提供有力证据予以证明，被告作出告知书主要证据不足。由于涉案地上物已拆除、清理完毕，该告知书已不具有可撤销的内容，故应当确认被告作出的告知书违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告天津市津南区小站镇人民政府于2019年12月21日作出的告知书违法。案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于天津市第二中级人民法院。审 判 长  郭庆慧审 判 员  肖 琳人民陪审员  周东霞二〇二一年二月四日法官助理蒋硕书记员赵珺附：本法律文书适用的相关法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。