浙江省宁波市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙02行终388号 上诉人（原审原告）浙江兴润置业投资有限公司，住所地浙江省宁波市奉化区锦屏街道茗山路**。 法定代表人沈明崇，董事长。 委托代理人韩本毅（特别授权代理），总经理。 被上诉人（原审被告）宁波市自然资源和规划局，住所地浙江省宁波市和济街**（东部新城民安东路**）。 法定代表人孙义为，局长。 委托代理人徐文涛（特别授权代理），浙江海泰律师事务所律师。 浙江兴润置业投资有限公司（以下简称兴润置业公司）因诉宁波市自然资源和规划局（以下简称宁波资规局）行政协议一案，不服宁波市鄞州区人民法院于2020年8月19日作出的（2020）浙0212行初227号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，2004年6月21日，原奉化市国土资源局与洛兹公司签订《国有土地使用权出让合同》（以下简称被诉出让合同），约定向洛兹公司出让长汀村旧村改造地块86442平方米土地、在2004年7月30日前将出让宗地交付以及逾期交付应承担相应的违约责任等事项。2008年1月24日，洛兹公司与兴润置业公司签订《国有土地使用权转让合同》，约定洛兹公司将上述国有土地使用权转让给兴润置业公司。此后，兴润置业公司领取了该宗地的《国有土地使用权证》。 2014年8月，兴润置业公司（乙方）与长汀村经济合作社（甲方）签订的《协议书》，载明“……按《项目协议书》约定，甲方应在签订被诉出让合同之日起三个月内完成村民安置、旧村拆迁，但拆迁工作至今尚未完成，导致乙方不能进行开发造成实际经济损失……，鉴于以上前提，双方经协商达成如下协议：……二、甲方因拆迁延期等原因，根据乙方因此造成的全部实际经济损失及《项目协议书》的约定，甲方应补偿给乙方经济损失费27474.351011万元，其余经济损失由乙方自行承担与甲方无涉……5.抵销及扣除上述垫付款项后，甲方尚应支付乙方5578.921671万元。五、上述5578.921671万元款项，支付时间由甲、乙双方另行协商确定……”。兴润置业公司因认为上述《协议书》无效，曾数次向宁波市中级人民法院提起民事诉讼，但均因诉讼费问题被法院裁定按撤回起诉处理。 兴润置业公司现以宁波资规局未按被诉出让合同的约定，逾期十年多没有按约交付土地，造成其巨大经济损失为由诉至原审法院，请求判令宁波资规局超过十年时间未按照被诉出让合同的约定向兴润置业公司提供出让土地的行政行为违法。在案件审理过程中，经原审法院释明后，兴润置业公司仍坚持该诉讼请求。 另查明，2016年9月28日，浙江省人民政府根据《国务院关于同意浙江省调整宁波市部分行政区划的批复》（国函[2016]158号）发布通知，撤销县级奉化市，设立宁波市奉化区。原奉化市国土资源局相应调整为原宁波市国土资源局奉化分局，为原宁波市国土资源局的派出机构。2019年1月3日，中共宁波市委、宁波市人民政府印发《宁波市机构改革方案》，决定组建宁波市自然资源和规划局，将原宁波市国土资源局的职责划入宁波市自然资源和规划局，不再保留原宁波市国土资源局。 原审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”。而关于行政协议案件，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”提起的诉讼。即行政协议诉讼主要存在“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行协议”和“认为行政机关违法变更、解除协议”两类不同的诉讼类型，且该两类诉讼在适用的起诉期限和诉讼时效规则、法律适用规则等方面均存在着明显差异。2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《协议规定》）第九条亦规定，在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法；（二）请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；（三）请求判决确认行政协议的效力；（四）请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；（五）请求判决撤销、解除行政协议；（六）请求判决行政机关赔偿或者补偿；（七）其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求。 从上述法律规定可知，对于“认为行政机关违法变更、解除协议”类案件为撤销行政优益权行为之诉，当事人可请求判决撤销该行政行为或确认其违法；对于“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行协议”的履约之诉，当事人可请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务，或者提出请求判决行政机关赔偿或者补偿等主张。此外，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。《协议规定》第十九条第一款规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。上述规定亦从人民法院作出裁判的角度进一步明确，在认为行政机关未按照约定履行行政协议约定义务的情况下，当事人可以提出要求继续履行、采取补救措施、赔偿损失等诉讼请求，法院应当据此作出裁判。 具体到本案中，兴润置业公司因认为宁波资规局超过十年时间没有按照被诉出让合同的约定向其交付出让土地而提起本次诉讼，且起诉时提出的诉讼请求为要求确认该未按约履行的行为违法，但未一并提出要求继续履行或采取相应补救措施、要求赔偿损失等其他请求。经原审法院释明，兴润置业公司仍坚持其诉讼请求，不同意增加或变更为含有“继续履行或采取相应补救措施、要求赔偿损失”等内容的请求。因此，兴润置业公司的诉讼请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，且经释明后仍拒绝补正，故兴润置业公司的本次起诉应当予以裁定驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回兴润置业公司的起诉。 兴润置业公司上诉称：一、2004年，兴润置业公司与宁波资规局签订的被诉出让合同系真实意思表示、合法有效，宁波资规局长达十几年不履行生效的行政协议，严重违约，兴润置业公司有权根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营、土地房屋征收补偿协议等协议的”规定，提起行政诉讼。兴润置业公司提起的本案行政诉讼原告适格、被告宁波资规局明确、诉讼请求要求确认宁波资规局不按照约定交付土地的行为违法明确具体，也属于人民法院的受案范围，完全符合人民法院行政诉讼的法定立案条件。二、原审法院适用2020年1月1日施行的《协议规定》审理2004年签订的被诉出让合同，适用法律错误。三、《中华人民共和国行政诉讼法》并没有规定起诉确认行政机关的行政行为违法必须同时提出赔偿请求，原告有权一并提出继续履行或采取相应的补救措施、赔偿损失等其他请求，也可以放弃提出这些主张的权利，或者在行政机关的行政行为被确认违法后提出赔偿。提出要求继续履行或者采取补救措施、要求赔偿损失等诉讼请求，需要按照民事案件标准缴纳巨额诉讼费用，兴润置业公司的账户至今仍被非法控制，无法缴纳诉讼费。原审法院要求兴润置业公司提出上述诉讼请求，是意图以兴润置业公司无法缴纳诉讼费为由剥夺其寻求司法救济的权利。综上，原审裁定错误，请求予以撤销，并判决确认宁波资规局超过十年未按照被诉出让合同约定向兴润置业公司交付土地的行为违法。 宁波资规局辩称：一、兴润置业公司与被诉出让合同没有利害关系，无权提起行政诉讼。2014年8月12日，兴润置业公司与长汀村经济合作社签订的《协议书》《备忘录》记载，兴润置业公司在××村××村××期××房等产生的费用已与长汀村经济合作社进行结算，其对被诉出让合同享有的合法权益，已经转化为对长汀村经济合作社的债权，与被诉出让合同项下的86442平方米土地是否按照约定交付履行不再有利害关系。兴润置业公司提起的未按约履行合同违法行为之诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼”的规定。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合有具体的诉讼请求和事实依据等条件。《协议规定》第九条规定，在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或确认该行政行为违法；（二）请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务……。据此，原告起诉的诉讼请求应当符合诉讼类型化要求。《协议规定》第十九条第一款规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施。上述规定的正面规范是对裁判规则，侧面规范是对原告诉请行政机关未依法履行、未按照约定履行行政协议提出的要求。兴润置业公司认为原奉化市国土资源局未按约履行被诉出让合同，应当按照上述规定，诉请判令采取补救措施或赔偿损失；现其仅诉请确认违法，是将诉讼理由作为诉讼请求，不符合行政诉讼类型化的要求。原审法院裁定驳回其起诉，符合上述规定。三、原告可以在诉请确认行政行为违法的同时，一并提出行政赔偿，也可以在诉请确认行政行为违法后，单独提起行政赔偿诉讼的诉讼制度，仅适用于单方行政行为，不适用于双方行政行为的行政协议。兴润置业公司就此提出的上诉理由，是对诉讼制度的错误认识。四、实体从旧、程序从新是法律适用的基本原则。《协议规定》第二十八条“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”的规定，是实体性规范，而非程序性规范。人民法院审理行政协议时，在程序上应当适用裁判作出时的程序性法律规范。原审法院对发生在2015年5月1日新行政诉讼法施行前订立的被诉出让合同争议，适用新行政诉讼法及其司法解释作出裁定，符合实体从旧、程序从新的法律适用原则。五、兴润置业公司的起诉超过了起诉期限。如果兴润置业公司诉请确认未按被诉出让合同约定交付土地违法之诉成立，则该诉不属于给付之诉，应当适用起诉期限制度。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十八条规定的起诉期限为2年。兴润置业公司的法定代表人沈明崇在2015年5月1日后的2年内未受到刑事强制措施，不存在起诉期限的耽误事由，兴润置业公司应当在2017年5月1日之前提起诉讼。假使兴润置业公司的实际控制人沈财兴在2013年11月22日至2017年5月21日被采取刑事强制措施及服刑的期间，以及兴润置业公司陈述的其公章被控制后至其于2017年9月16日重新刻制公章的期间可以认为耽误事由期间，兴润置业公司的起诉期限应当从2017年9月17日起算。但2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定的起诉期限为1年，兴润置业公司于2019年7月3日才提起行政诉讼，已经超过了自2018年2月8日起算的1年起诉期限。六、兴润置业公司预交诉讼费用如确有困难，可以按照《诉讼费用交纳办法》第四十四条的规定，申请缓交或减交。兴润置业公司认为原审法院故意设套，逃避裁判职责的上诉理由，于理不符。综上，兴润置业公司的起诉不符合条件，原审法院裁定驳回其起诉正确，请求支持宁波资规局的答辩请求。 二审审理期间，双方当事人均未向本院提交新的证据。双方当事人向原审法院提供的证据均已随案移送至本院。本院根据随卷证据及审理，对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合有具体的诉讼请求和事实根据等条件。《协议规定》第九条规定，在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法；（二）请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；（三）请求判决确认行政协议的效力；（四）请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；（五）请求判决撤销、解除行政协议；（六）请求判决行政机关赔偿或者补偿；（七）其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求。据上述规定，有具体的诉讼请求，不仅指诉讼请求所指向的行政行为应当是特定的、明确的，而非混合不清或者存在多种可能的，而且还包括诉讼请求应当符合法律或司法解释规定的诉讼类型的要求。就行政协议纠纷案件而言，根据《协议规定》的上述内容，行政相对人认为行政机关未依法履行或者未按照行政协议约定履行义务的，可以请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务，或者请求判决行政机关赔偿或者补偿等主张。本案中，兴润置业公司认为宁波资规局未按照被诉出让合同约定交付土地，仅要求确认该未按约履行行为违法，不符合《协议规定》第九条关于行政协议诉讼类型的规定。经原审法院释明后，兴润置业公司仍坚持其诉讼请求，原审法院据此裁定驳回其起诉，并无不当。兴润置业公司认为根据释明变更诉讼请求，需要交纳巨额诉讼费用，而其无力承担该项费用，原审法院试图以此为由剥夺其诉讼权利。该上诉理由纯属兴润置业公司的主观臆测，缺乏事实依据，本院不予支持。实体从旧、程序从新是法律适用的一项原则。是否符合立案条件属于程序问题，原审法院在2020年8月19日作出裁定时适用2020年1月1日施行的《协议规定》，判断兴润置业公司的起诉是否符合法定立案条件，符合上述原则。因兴润置业公司的起诉不符合有具体诉讼请求的立案条件，本院对宁波资规局提出的兴润置业公司的起诉不符合原告主体资格、超过起诉期限等答辩理由，不再予以分析阐明。综上，兴润置业公司的上诉请求，理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  俞朝凤 审判员  贾红霞 审判员  孙 雪 二〇二一年二月九日 书记员  俞 佳 附本案适用的法律、法规： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……