内蒙古自治区乌审旗人民法院   行政公益诉讼附带民事判决书   （2020）内0626行初1号   公益诉讼起诉人：乌审旗人民检察院。   被告：乌审旗林业和草原局。   法定代表人：樊某，局长。   统一社会信用代码：xxxxxxxxxxxxx。   住所地：内蒙古自治区鄂尔多斯市。   委托诉讼代理人：武某，公民身份号码×××，1972年1月9日出生，汉族，系乌审旗林业和草原局副局长，现住内蒙古自治区鄂尔多斯市。   委托诉讼代理人：林某，内蒙古永晟律师事务所律师。   被告：图某，公民身份号码×××，现住内蒙古自治区鄂尔多斯市。   公益诉讼起诉人乌审旗人民检察院因被告乌审旗林业和草原局未全面依法履行监管职责,于2020年8月4日向本院提起行政附带民事公益诉讼。本院于当日立案后,向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料,并依法组成合议庭于2020年12月24日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人乌审旗人民检察院指派检察员朱某书记员郭婷婷出席法庭,被告乌审旗林业和草原局的委托代理人武某、林某，被告图某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   公益诉讼起诉人诉称：被告图某在未取得林业等相关部门批准手续的情况下，于2014年5月2日，雇用装载机将位于乌审旗xxxx牧业社自家西北侧43.7亩土地推毁，并种植农作物。经鄂尔多斯市林业治沙科学研究院林业调查规划设计室鉴定，被推毁土地林种为防护林，树种为锦鸡儿、柠条等灌木树种。被告图某于2015年6月10日因犯非法占用农用地罪，被乌审旗人民法院判处有期徒刑七个月，并处罚金2000元，至今被告图某没有恢复被改变用途林地植被，乌审旗林业和草原局未有效督促图某恢复植被，致使国家利益和社会公共利益受到侵害。本院于2016年7月27日向乌审旗林业和草原局发出《检察建议书》，该局于2016年8月23日回复本院，称将采取多种方式与违法人协商在2017年5月1日前将所占林地恢复植被。森林资源是一种特殊的维护生态、保护环境、调节气候的资源，在维护与保持公共环境方面具有举足轻重的作用。但根据本院调查，截止至2019年6月份，乌审旗林业和草原局并未实际有效督促被告图某恢复植被，并未依法全面履行监管职责，图某未积极主动恢复被改变用途林地的原状，导致公益受损情形依然存在，破坏了整体意义上的森林资源，致使国家利益和社会公共利益受到侵害。经我院公告届满之日，没有符合法律规定条件的单位和社会公益组织对图某提起民事公益诉讼，故本案属于“没有适格主体”提起诉讼的情况，检察机关可以提起民事公益诉讼。2019年6月，乌审旗人民检察院委托宁夏绿森源森林资源司法鉴定中心对图某非法占用农用地地块的环境损害程度、恢复植被费用进行司法鉴定，鉴定图某非法占用农用地地块森林植被恢复费用为19332元。根据《中华人民共和国森林法》第十三条、第四十四条第一款、第三款规定，乌审旗林业和草原局作为本行政区域内县级以上人民政府林业主管部门，应积极履行法定职责，责令停止违法行为，限期恢复原状，但乌审旗林业和草原局至今未实际有效督促图某恢复植被，致使破坏生态环境的行为仍然处于持续状态，损害国家和社会公共利益。   乌审旗林业和草原局存在怠于履行职责情形，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条第二款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，请求判令被告乌审旗林业和草原局依法全面履行监管职责；同时公益诉讼起诉人认为，图某非法占用农用地的行为，破坏了生态环境，根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条的规定，被告图某应当对其违法行为所造成的生态环境损害承担恢复责任，请求判令被告图某对其违法行为所造成的生态环境损害予以恢复植被，或若不能主动按时恢复植被判令其承担修复费用19332元。   公益诉讼起诉人乌审旗人民检察院针对行政诉讼部分提交了以下证据：   1、调查函、统一社会信用代码证书，证明乌审旗林业和草原局为本案的适格被告主体。   2、刑事判决书及鉴定意见，证明本案中行政公益诉讼附带民事的被告图某于2015年6月10日因犯非法占用农用地罪，被乌审旗人民法院判处有期徒刑七个月，并处罚金2000元。经宁夏绿森源司法鉴定中心对图某开垦土地进行专业鉴定，涉案土地总面积开垦土地总面积43.54亩，地类全部为国家特别规定灌木林地，林种为防护林，树种为锦鸡儿、柠条等灌木树种。   3、立案决定书、诉前检察建议、送达回证，证明乌审旗人民检察院在履行职责的过程中发现乌审旗辖区内非法开垦林地现象严重，造成大面积天然林地植被被破坏的现象，至今为止部分林地还未积极治理恢复植被，国家和社会公共利益受到严重侵害，乌审旗林业和草原局怠于履行对森林资源保护管理和监督职能。本院于2016年4月30日立案审查，于2016年7月27日向乌审旗林业和草原局发出诉前检察建议，建议其及时整改，依法全面履行监管职责，并于当日送达乌审旗林业和草原局。乌审旗人民检察院已依法律规定完成了行政公益诉讼诉前程序。   4、调查函、乌审旗林业局关于报送查办违法占用林地案件情况说明的函、乌审旗林业和草原局的回复、乌审旗人民检察院关于乌审旗林业局履行监督非法开垦林地植被恢复职责的询问函及送达回证，证明本院于2016年5月5日向乌审旗林业和草原局调取非法占用农用地（林地）的情况，该局于2016年6月6日回复本院称：涉及个人违法占用林地案件57起，查处违法占用林地1683.579亩，（其中已恢复219.593亩，未恢复1463.986亩）。2016年8月23日乌审旗林业和草原局书面回复乌审旗人民检察院，针对本院发出的诉前检察建议提出的建议进行了回复。在回复中称，“已经人民法院审判的9起个人违法占用林地，我局将采取多种方式与违法人协商在今秋明春两个造林季节（2017年5月1日前）将所占林地恢复植被。”回复中对具体采取什么方式没有具体阐述，也没有提供具体可行的整改方案。本院分别于2017年3月15日、2017年5月2日向乌审旗林业和草原局询问检察建议中要求的非法占用林地的植被恢复情况，该局称：“2017年3月18日-2017年5月10日我局认真按照2016年5月5日内蒙古自治区高级人民法院、人民检察院、公安厅、林业厅联合发文《关于非法占用林地等涉林执法司法问题有关问题的指导意见》执行”。对于本案中图某非法占用农用地的情况，未向乌审旗人民法院申请强制执行，也未采取其他措施要求图某恢复被占林地植被。本院于2019年6月3日再次向该局垂询关于检察建议书中林地植被恢复情况，该局称：“我局执法人员和属地林工站工作人员多次督促违法人利用造林季节恢复植被，但违法人认为已服刑，拒不补植。但林业主管部门无强制恢复植被的权利，导致多数刑事案件未恢复植被。”   5、询问笔录、现场勘查笔录，证明图某的妻子浪某承认图某在非法推毁的地块种植农作物，图某于今年在涉案地块内种植西瓜，未恢复植被。根据对图某住房西北侧推地现场进行勘查，图某在非法开垦的地块内种植西瓜，未恢复植被。   6、宁夏绿森源森林资源司法鉴定中心关于图某擅自改变林地用途对生态环境损害情况的意见，证明涉案地块的性质、面积、对生态环境的损害情况及恢复植被费用。首先，林地原生植被遭到严重破坏，植被种类下降，后期恢复较难。其次是过度耕作，改变土壤结构，易造成土壤沙化，生物多样性与稳定性下降。同时大量使用化肥和农药，对土壤和地下水污染更加严重，对当地本就十分脆弱的的生态系统造成极大的损害。森林恢复植被费用合计19332元。   经质证，被告乌审旗林业和草原局对证据1、2、3无异议；对证据4、5、6的真实性无异议，但认为被告图某对涉案地块进行了植被恢复工作，种植了柠条籽，同意继续履行监管职责，不存在不履行法定职责的情形，鉴定意见作出时间到现在间隔一年多的时间，这期间被告图某种植了部分柠条苗木，涉案地块的实际损失比作出鉴定时相比应有所减少。   被告乌审旗林业和草原局答辩认为：1、答辩人一直在积极全面履行监管职责；2017年3月17日、2018年3月、2020年3月，乌审旗人民政府与包括我旗各苏木镇人民政府在内的各责任单位签订了《乌审旗保护发展森林资源工作目标责任书》，该责任书中明确列明“各责任单位负责管辖内毁林开垦和工程项目违法使用林地清理整顿工作，对毁林开垦和工程项目违法使用林地组织限期恢复，建立和完善林地管理长效机制，确保林业用地用途不改变，林地不流失”。2019年3月8日，由答辩人草拟，乌审旗人民政府签发的《乌审旗人民政府办公室关于印发〈乌审旗森林资源保护管理问题整改工作方案〉的通知》，对恢复森林植被工作做了宣传，动员部署阶段、调查清查阶段、集中查处整改阶段和总结完善阶段等四个阶段的具体部署，并列明牵头单位和协助单位，充分发挥了行政监管职责。2019年5月7日，答辩人印发《乌审旗林业和草原局关于进一步做好2018年国家森林督查问题整改清理回收林地的通知》，督促各苏木镇林业工作站组织植被恢复工作。2019年6月20日，由答辩人草拟，乌审旗人民政府签发的《乌审旗人民政府关于限期完成2019年国家森林督查反馈“疑似违法使用林地”问题整改工作的通知》，对违法使用林地地块督促恢复植被，其中答辩人的责任分工为“负责向苏木镇提供2019年国家森林督查疑似破坏森林资源地块数据，对下发苏木镇的疑似图斑进行实地核实排查、植被恢复验收”，答辩人履行了行政监管职责。2、答辩人针对被告图某一直在履行行政监管职责；被告图某的毁林开垦行为是答辩人下属单位乌审旗森林公安局苏力德派出所在常规排查中发现的，答辩人充分发挥了行政监管职责。2016年7月27日，乌审旗人民检察院向答辩人发出《检察建议书》后，因被告图某已经被法院追究刑事责任并处罚金，答辩人于2016年8月23日回复了检察院，一直派员与被告图某协商恢复植被。2019年8月23日，在答辩人的督促下苏力德苏木出具了《乌审旗森林资源保护发展问题整改销号单》、《乌审旗林地变更调查中毁林开垦和违法占用林地调查卡》、《森林资源保护发展问题整改植被恢复情况记录》（现场勘验、基本情况调查确认），该组材料显示被告图某对被毁林地的整改情况为种植柠条籽，全部恢复。2020年8月10日，答辩人收到应诉通知书后，更是引起分管领导的高度重视，亲自给被告图某做工作，希望被告深刻理解恢复植被对维护生态、保护环境、调节气候的重要性，调动被告恢复植被的主动性和积极性，切实履行了行政监管职责。3、履行监管职责并不等于立即恢复植被；恢复植被面临着种植季节、种子生长、自然环境、天气状况等诸多因素，被告图某在涉案土地整改的方法为种植柠条籽，根据《中华人民共和国国家标准造林技术规程》，种植林木后3-5年方可验收，恢复植被确实是一项需要时间才能出结果的工作，因此履行监管职责并不等于立即恢复植被。4、乌审旗林业和草原局一直在做被告图某的工作，被告对涉案林地已经进行种籽、苗木等恢复工作，并且一直表示愿意继续对未成活的苗木进行补种，代履行并非恢复植被最好的解决方式。   被告乌审旗林业和草原局提交了以下证据：   1、2017年度《乌审旗保护发展森林资源工作目标责任书》、2018年度《乌审旗保护发展森林资源工作目标责任书》、2020年度《乌审旗保护发展森林资源工作目标责任书》、《乌审旗人民政府办公室关于印发〈乌审旗森林资源保护管理问题整改工作方案〉的通知》、《乌审旗林业和草原局关于进一步做好2018年国家森林督查问题整改清理回收林地的通知》、《乌审旗人民政府关于限期完成2019年国家森林督查反馈“疑似违法使用林地”问题整改工作的通知》、《乌审旗林业和草原局关于加强森林草原资源监管及植被恢复的通知》，证明被告单位一直不间断的发布或草拟后由乌审旗人民政府签发各种针对毁林开垦、恢复植被等行为的管理性文件，一直在积极主动全面依法履行行政监管职责。   2、《乌审旗森林资源保护发展问题整改销号单》、《乌审旗林地变更调查中毁林开垦和违法占用林地调查卡》、《森林资源保护发展问题整改植被恢复情况记录》（现场勘验）、《森林资源保护发展问题整改植被恢复情况记录》（基本情况调查确认）、责令限期整改通知书，证明2019年8月苏力德苏木向被告出具的调查结果显示被告图某3.48公顷被毁林地的整改情况为种植柠条籽，全部恢复；2020年9月15日被告单位向图某下达了责令限期整改通知书，责令其停止违法行为，限于2020年10月8日前恢复植被，被告单位针对图某的违法行为一直在积极全面依法履行行政监管职责。   3、《中华人民共和国国家标准造林技术规程》，证明据造林及技术规程，需要在造林3-5年后进行造林成效评价，恢复植被确实是一项需要时间才能出结果的工作，难以立竿见影，故履行监管职责，并不等于立即恢复植被。   经质证，公益诉讼起诉人乌审旗人民检察院对证据1的真实性无异议，但认为图某至今未恢复植被，也未达到恢复植被标准，被告单位未积极履行监管职责；对证据2有异议，认为植被恢复情况记录无盖章，只有调查人签字，被告图某种植的是西瓜，并没有恢复植被。对证据3的真实性无异议，但认为被告图某于2016年刑满释放，至今近4年时间，被告单位未积极履行职责，导致涉案地块至今未恢复植被。   公益诉讼起诉人乌审旗人民检察院针对附带民事诉讼部分提供如下证据：   1、刑事判决书及鉴定意见，证明本案中行政公益诉讼附带民事的被告图某于2015年6月10日因犯非法占用农用地罪，被乌审旗人民法院判处有期徒刑七个月，并处罚金2000元。经宁夏绿森源司法鉴定中心对图某开垦土地进行专业鉴定，涉案土地总面积开垦土地总面积43.54亩，地类全部为国家特别规定灌木林地，林种为防护林，树种为锦鸡儿、柠条等灌木树种。   2、询问笔录、现场勘查笔录，证明图某的妻子浪腾花承认图某在非法推毁的地块种植农作物，图某于今年在涉案地块内种植西瓜，未恢复植被。根据对图某住房西北侧推地现场进行勘查，图某在非法开垦的地块内种植西瓜，未恢复植被。   3、宁夏绿森源森林资源司法鉴定中心关于图某擅自改变林地用途对生态环境损害情况的意见，证明涉案地块的性质、面积、对生态环境的损害情况及恢复植被费用。首先，林地原生植被遭到严重破坏，植被种类下降，后期恢复较难。其次是过度耕作，改变土壤结构，易造成土壤沙化，生物多样性与稳定性下降。同时大量使用化肥和农药，对土壤和地下水污染更加严重，对当地本就十分脆弱的的生态系统造成极大的损害。森林恢复植被费用合计19332元。   被告图某对附带民事诉讼的事实及诉讼请求无异议，并表示自愿恢复涉案地块的植被恢复工作，对公益诉讼起诉人针对附带民事诉讼部分提供的证据无异议，其未向法庭提供证据。   本院对以上证据认证如下：公益诉讼起诉人当庭出具的证据，因其来源合法、内容客观真实，且与本案具有关联性，故本院予以确认并采信；被告乌审旗林业和草原局出具的证据，本院认为其来源合法，客观真实，但证据不能证明被告单位已全面履行了监管职责的事实，故本院仅对其真实性予以确认。   经审理查明，被告图某在未取得林业等相关部门批准手续的情况下，于2014年5月2日，雇用装载机将位于乌审旗xxxxx社自家西北侧43.7亩土地推毁，并种植农作物。经鄂尔多斯市林业治沙科学研究院林业调查规划设计室鉴定，被推毁土地林种为防护林，树种为锦鸡儿、柠条等灌木树种。2015年6月10日，被告图某因犯非法占用农用地罪，被乌审旗人民法院判处有期徒刑七个月，并处罚金2000元。乌审旗人民检察院于2016年7月27日向乌审旗林业和草原局发出《检察建议书》，该局于2016年8月23日回复，称将采取多种方式与违法人协商，于2017年5月1日前恢复植被。经乌审旗人民检察院调查，截止至2019年6月份，乌审旗林业和草原局并未实际有效督促被告图某恢复植被，至今被告图某没有恢复被改变用途林地植被，导致公益受损情形依然存在，破坏了整体意义上的森林资源，致使国家利益和社会公共利益受到侵害。经乌审旗人民检察院公告届满之日，没有符合法律规定条件的单位和社会公益组织对被告图某提起民事公益诉讼，故本案属于“没有适格主体”提起诉讼的情况，检察机关可以提起民事公益诉讼。   另查明，2019年6月，乌审旗人民检察院委托宁夏绿森源森林资源司法鉴定中心对图某非法占用农用地地块的环境损害程度、恢复植被费用等进行司法鉴定，鉴定结论为：涉案开垦土地地类全部为国家特别规定灌木林地，林种为防护林，树种为锦鸡儿、柠条等灌木树种；涉案林地原有植被全部损毁，对生态环境造成了严重损害；涉案林地虽然对原有种植破坏严重，但没有毁坏林业种植条件，经人工种植灌木可以恢复，植被恢复总费用为19332元。   本院认为，公益诉讼起诉人乌审旗人民检察院提起的诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》、最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的相关规定。根据《中华人民共和国森林法》的规定：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”；“违反本法规定，进行开垦、采石、采沙、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林受到毁坏的，依法赔偿损失，由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款，拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，补种所需的费用由违法者支付”。被告乌审旗林业和草原局作为乌审旗人民政府林业行政主管部门，应依法负责其管辖范围内森林资源监督管理工作，本案中被告图某因犯非法占用农用地罪被判刑后至今未恢复被改变用途林地植被，仍在涉案地块内种植农作物，使非法开垦的林地处于被毁坏状态；公益诉讼起诉人发出检察建议后，被告乌审旗林业和草原局对被告图某仍在涉案地块种植农作物的行为履行了一定监管职责，但被告图某未采取有效的恢复措施，被毁坏的土地植被至今未得到有效的恢复，被告单位一直未进行有效监管，也未采取有效措施予以限期治理，致使被毁坏地块至今仍未有效得到恢复，生态环境遭到严重破坏，国家和社会公共利益始终处于受侵害状态。被告乌审旗林业和草原局作为主管本行政区域内森林资源监督管理工作的行政主管部门，既负有在森林资源遭到破坏后对行政相对人予以行政处罚或移送司法机关的职责，还应行使预防和监督管理的职责，在被告图某被追究刑事责任后更应继续履行职责，保障被破坏的植被得到有效恢复，故本院对被告单位及其委托代理人的答辩意见不予支持。植被恢复期将是一个不可确定的长期过程，被告单位应在植被恢复期间继续履行监管职责，严格依法行政，直至保障被破坏植被得到有效恢复，促进生态环境得到改善。被告图某应对其造成生态资源损害的行为承担植被恢复责任，如在限定期限内未得到有效恢复或拒不恢复的应承担植被恢复相关费用。因此，为保护国家和社会公共利益，公益诉讼起诉人所提起的行政公益诉讼附带民事诉讼有事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（三）项、《中华人民共和国森林法》第四十四条第一款、第三款、《中华人民共和国侵权责任法》第十五条、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条的规定，判决如下：   一、被告乌审旗林业和草原局继续依法全面履行监管职责。监管被告图某毁坏的林地治理及地表植被恢复，直至恢复植被达到相关验收标准，确保森林资源生态环境健康可持续发展。   二、被告图某于2021年11月30日前对其毁坏的林地进行治理、地表植被进行恢复，并由具备验收资质的单位进行验收，上述行为由被告乌审旗林业和草原局履行监管职责。   三、若逾期未能治理、恢复植被或验收不合格，由被告图某交纳植被恢复费用19332元，此款由被告乌审旗林业和草原局负责管理，并进行治理恢复。   如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于鄂尔多斯市中级人民法院。   审 判 长 呼  和   审 判 员 哈斯达来   人民陪审员 卢  荣   二〇二一年二月三日   书 记 员 郝 耀 华   法条链接：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十二条【履行判决】人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。   《中华人民共和国侵权责任法》   第十五条承担民事责任的方式主要有:   (一)停止侵害;   (二)排除妨害;   (三)消除危险;   (四)返还财产;   (五)恢复原状;   (六)赔偿损失;   (七)赔礼道歉;   (八)消除影响、恢复名誉;   以上承担侵权责任方式,可以单独适用,也可以合并适用。《中华人民共和国森林法》   第四十四条违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。   违反本法规定，在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木。   拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。   最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》   第二十五条人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决:   (一)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的,判决确认违法或者确认无效,并可以同时判决责令行政机关采取补救措施;   (二)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为;   (三)被诉行政机关不履行法定职责的,判决在一定期限内履行;   (四)被诉行政机关作出的行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,判决予以变更;   (五)被诉行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,未超越职权,未滥用职权,无明显不当,或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的,判决驳回诉讼请求。   人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。   《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》   第十八条对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。