江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏06行终10号 上诉人(原审原告)张竹乔，男，1964年8月12日生，××族，住如皋市。 委托代理人段汉杰，河南师道律师事务所律师。 上诉人（原审被告）如皋市人民政府如城街道办事处，住所地如皋市如城街道福寿路**。 法定代表人仲纪元，主任。 委托代理人张娟，如皋市人民政府如城街道办事处工作人员。 委托代理人缪一强，江苏如一律师事务所律师。 上诉人张竹乔、如皋市人民政府如城街道办事处（以下简称如城街办）因政府信息公开一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初905号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月12日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明,2019年12月9月，张竹乔向如城街办邮寄政府信息公开申请表五份，申请公开以下信息：1.如城街办自2018年5月9日至2019年12月8日在如海河沿岸巡查的组织者、实施者、参与者的所属部门、人员姓名、江苏省行政执法证编号。2.如城街办自2018年5月9日至2019年12月8日在如海河沿岸巡查发现查处的排污事件次数、时间、违法情状、违法行为实施者名称（姓名）、处理情况。3.如城街办自2018年5月9日至2019年12月8日发现并查处的如皋市佳旺生猪生态养殖场（以下简称佳旺养殖场）向如海河排污的次数、时间、违法情状及处理情况。4.如城街办自2018年5月9日至2019年12月8日在如海河沿岸巡查的经费来源、支出情况（含人员工资、津贴等支出；设备器械购买或租赁等支出）、审计情况。需提供文件、票据、凭证、审计报告。5.如城街办自2018年5月在佳旺养殖场前道路实施如海河沿岸巡查的法律依据（法律法规、如皋市人民政府以上规范性文件）及该单位相关部署文件。如城街办于次日收悉，于2020年2月5日作出城政依复[2019]041号《政府信息公开申请答复书》，答复内容为：1.第一项信息属于询问性质，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）规定的政府信息。经了解，如城街办是依据《市政府关于划定如皋市畜禽禁养区、限养区、适养区的通知》和畜禽养殖污染防治的要求，安排人员监管、巡查的，并未制作该项信息，故无此信息；2.针对第二、三项信息，因如城街办不是执法主体，无处罚权，无此信息；3.针对第四项信息，根据《条例》第十六条的规定，属于行政机关内部事务信息，可不予公开。经了解，如海河沿岸巡查的人员是街道和宗岱村的工作人员，并未额外支出费用，无该信息；4.针对第五项信息，法律依据属于询问性质，不属于《条例》规定的政府信息，且依据《条例》第十条规定，如城街办不是张竹乔申请的法律法规、如皋市人民政府以上规范性文件及相关部署文件的制作主体，故不是公开主体。张竹乔不服，向如皋市人民政府申请行政复议，如皋市人民政府认为第五项法律法规及规范性文件依据信息，如城街办认为其非制作主体，但若其为最初获取的行政机关，则应当公开，但如城街办未作说明，故答复不全面、应予撤销。遂于2020年7月3日作出[2020]皋行复第30号《行政复议决定书》，决定撤销上述41号答复，责令如城街办在《条例》规定的期限内重新作出答复。2020年7月29日，如城街办作出城政依复[2020]020号《政府信息公开申请答复书》（以下简称20号答复），答复内容为：1.第一项信息属于询问性质，不属《条例》规定的政府信息，如城街办人员是开展畜禽养殖污染监管工作，不是行政执法行为，没有江苏省行政执法证；2.针对第二项信息，其不是查处排污的执法主体，并未对如海河沿岸排污事件进行查处，故不存在此信息；3.针对第三项信息，其不是查处排污的执法主体，并未对佳旺养殖场向如海河排污情况进行查处，故不存在此信息；4.针对第四项信息，根据《条例》第十六条规定，人员的工资、津贴等属于行政机关内部事务信息，可以不予公开。其并未额外支出经费用于如海河沿岸巡查，不存在该信息；5.针对第五项信息“法律依据”不属于《条例》规定的政府信息，其沿岸巡查的法律依据是《江苏省通榆河水污染防治条例》，在江苏省人民政府网站政务公开栏目中公开，基于便民原则将复印件予以提供。单位相关部署文件是《关于开展2018年突出环境问题整治工作的通知》（皋办[2018]46号），这是市党组织制发的党政联合文件，适用《中国共产党党务公开条例（试行）》，不予公开。该答复于2020年7月30日向张竹乔邮寄送达。张竹乔仍不服，诉至法院请求撤销20号答复，并责令如城街办重新公开其申请的政府信息。 一审法院认为，如城街办应当根据《条例》第三十六条之规定，对于申请人的政府信息公开申请作出相应的处理。张竹乔于同一时间向如城街办提交了五份政府信息公开申请表，所涉信息存在关联性，如城街办经审查后在同一份答复中进行答复，并不违反《条例》的规定。 针对“巡查的组织者、实施者、参与者的所属部门、人员姓名、江苏省行政执法证编号”，如城街办将该项申请定性为询问明显不当，其应当进行检索以确定其保存的现有材料中是否可以反映上述信息，而非直接以询问为由，将此类申请排除在政府信息申请之外。现如城街办当庭明确无上述信息，故无需再责令其就该项信息作出答复。需要说明的是，即便不存在记载于客观载体的信息，但如城街办显然是巡查工作的实施者，完全可以在答复中予以告知，符合便民原则的要求，也符合《条例》的精神。 针对“巡查发现查处的排污事件次数、时间、违法情状、违法行为实施者名称（姓名）、处理情况”信息及“发现并查处的佳旺养殖场向如海河排污的次数、时间、违法情状及处理情况”，如城街办答复称其并非查处排污的执法主体，也未就排污行为对相关行为人作出过行政处罚，故不存在相关信息。庭审中，张竹乔也反映其经营的佳旺养殖场确实未受到过行政处罚或者被采取过相关行政强制措施。故如城街办答复信息不存在，符合《条例》第三十六条第四项之规定。 针对“巡查的经费来源、支出情况（含人员工资、津贴等支出；设备器械购买或租赁等支出）、审计情况。需提供文件、票据、凭证、审计报告”信息，行政机关的工作经费信息属于内部事务信息，可以不予公开。庭审中，如城街办也明确案涉巡查工作的费用并未在年度财务审计中单独体现，也未就该工作有额外的费用支出，故答复亦无不当。 针对“巡查的法律依据（法律法规、如皋市人民政府以上规范性文件）及该单位相关部署文件”信息，如城街办告知了获取《江苏省通榆河水污染防治条例》的途径，并提供了复印件，答复内容合法。针对“单位部署文件”信息，如城街办陈述该文件为《关于开展2018年突出环境问题整治工作的通知》（皋办[2018]46号），但由于该文件属于党政联合文件，故不予公开。《条例》第十条第三款规定，两个行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开。虽然该规定是针对两个以上行政机关发文的情形，但由该规定可见，对于联合制作的文件，确定公开主体以及确定文件性质，可以从牵头制作的单位确定。本案中，经本院审查，虽如皋市政府办公室是上述46号文的参与制作机关，但该文件的版头部分载明的单位是“中共如皋市委办公室文件”，发文字号是“皋办”，而非“皋政发”或者“皋政办发”等发文字号，发文机关署名排列为中共如皋市委办公室在前、如皋市政府办公室在后，结合党政机关公文格式要求，可以认定该文件的牵头制作单位是中共如皋市委办公室，故如城街办认定该文件系党政联合发文，且如皋市委系牵头制作主体，不予公开并无不当。 综上，被诉20号答复中针对第一项申请所作答复内容适用法律错误，由于如城街办明确不存在相应信息，故一审法院仅确认违法，不再责令重新答复。如城街办所作其他答复内容均无不当。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项之规定，判决确认20号答复中对张竹乔申请公开的“如城街办自2018年5月9日至2019年12月8日在如海河沿岸巡查的组织者、实施者、参与者的所属部门、人员姓名、江苏省行政执法证编号”信息的答复违法，驳回张竹乔的其他诉讼请求。 张竹乔不服，提起上诉称，第一项信息应当依法公开；第二、三项信息因如城街办是巡查实施者，其应据实以告；第四项信息，如城街办的辩解没有证据支持；第五项信息，如城街办实施长达一年半的巡查，不可能没有工作部署。一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，支持其诉请。 如城街办不服，提起上诉称，针对第一项申请其虽然评价为询问，但仍然进行了检索了解，且同时答复了未制作相关文件，无此信息。被诉答复并无不当。请求二审撤销一审判决第一项，改判驳回张竹乔全部诉请。 本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，针对第一项申请。如城街办上诉称进行了检索了解，但并未就其已尽检索义务提供相应的证据。考虑到其已经在庭审中明确无此信息，且说明理由合理可信，故一审法院仅确认违法并无不当。针对第二项、第三项申请。如城街办明显不是排污查处主体，故其答复称信息不存在并无不当。针对第四项申请，经费来源，支出情况等显然不直接对外部产生拘束力，当属内部事务信息，根据《条例》第十六条规定，可以不予公开。针对第五项申请，如城街办提供了《江苏省通榆河水污染防治条例》，对于“单位部署文件”信息，因《关于开展2018年突出环境问题整治工作的通知》（皋办[2018]46号）属于党政联合文件，文件抬头为中共如皋市委办公室文件，发文机关署名排列为中共如皋市委办公室在前、如皋市政府办公室在后，故如皋市委系文件牵头制作主体，如城街办不予公开并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人张竹乔、如皋市人民政府如城街道办事处各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  鲍 蕊 二〇二一年二月七日 书记员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；