浙江省衢州市柯城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0802行初188号 原告刘铁山，男，1960年6月18日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。 委托代理人（特别授权代理）许正华，浙江南孔律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）许昕，浙江南孔律师事务所律师。 被告衢州市柯城区黄家街道办事处，统一社会信用代码11330800002617565X，住所地浙江省衢州市高新园区春城路**。 法定代表人严华烽，主任。 行政机关出庭应诉负责人吴湘忠，副主任。 委托代理人（特别授权代理）盛兴中，浙江论剑律师事务所律师。 第三人衢州市新化基础设施投资有限公司，统一社会信用代码91330800666158090F，，住所地浙江省衢州市春城路**** 法定代表人刘章泉。 委托代理人（特别授权代理）吕烨，浙江天赞律师事务所律师。 原告刘铁山诉被告衢州市柯城区黄家街道办事处（以下简称黄家街道）、第三人衢州市新化基础设施投资有限公司（以下简称新化公司）要求履行《房屋征收补偿安置协议书》案，于2020年5月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告和第三人送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。应原告申请，本院于2020年5月15日至2020年8月4日将本案移交本院行政争议调解中心先行组织协调，因协调未果，本院依法组成合议庭于同年9月15日公开开庭审理了本案。原告刘铁山及其委托代理人许昕，被告黄家街道的负责人（副主任）吴湘忠、委托代理人盛兴中，第三人新化公司的委托代理人吕烨到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 2013年7月19日，原告刘铁山户与第三人新化公司签订了《房屋征收补偿安置协议书》，被告黄家街道在该协议书上加盖了公章。 原告刘铁山起诉称，因衢化新城建设需要，2013年7月19日原、被告经充分协商后，双方自愿签订了《房屋征收补偿安置协议书》，第一条双方确定：被告征收原告旧房建筑面积345㎡＋20.66㎡＝365.66㎡，建筑占地面积是：115㎡＋20.66㎡＝135.66㎡，房屋补偿总款419672元整。同时，协议书第二条第2项双方确定：①原告在规定时间内腾空房屋交付拆除，按迁建用地程序选地105㎡迁建；②原告旧房占地面积超过迁建安置用地面积30㎡以上，除旧房91.98㎡部分被告对原告按第一条约定补偿外，被告同意原告选择花圃苑小区公寓一套，建筑面积约120㎡。公寓房面积与旧房面积相等部分按550元/㎡结算，超旧房面积部分按同等地段商品房价格结算。前述两条内容是被告征收原告365.66平方米合法旧房的基础上，根据政府有关农村房屋征收补偿安置政策产生的，也是双方多次协商的结果。协议签订后，原告依约提前腾空房屋交付拆除；被告除安排原告用地建房外，也从原告征收补偿款中扣留了公寓房预交款60000元，并通过摇号确定了原告公寓房的户型座落。2019年4月24日，公寓房竣工后，被告却以原告旧房20.66平方米不合法为由，向原告下发《房屋征收补偿安置协议书变更决定书》，意在悔约，不履行“协议书”确定的公寓房交付义务。为此原告向柯城区人民法院提起行政诉讼，柯城区人民法院经审理后，依法确认两被告所作《房屋征收补偿安置协议书变更决定书》违法；并驳回了原告要求被告依约交付公寓房的诉讼请求。 原告认为，被告因建设需要征收原告房屋理当支持，但在房屋补偿安置方面应根据平等互利、诚实守信原则，尊重双方签订的《房屋征收补偿安置协议书》，不能出尔反尔，擅自悔约，侵害原告的合法利益。原告诉至法院，请求：1.判决被告和第三人履行《房屋征收补偿安置协议书》第二条第2项确定的义务：安置原告花圃苑小区120平方米公寓房一套的合同交付义务；2.本案诉讼费由被告和第三人承担。 被告黄家街道办事处答辩称，一、被告不是本案协议的履行主体。首先，本案系因原告所在村与巨化公司化工生产设施安全防火间距和卫生防火间距不符合国家标准，需要搬迁。而巨化公司历史包袱较重，故搬迁资金按衢州市政府、巨化公司、省财政各按三分之一比例分担。其中省财政资金拨付给衢州市政府，再由衢州市政府与巨化公司共同成立基础设施投资公司。因此，案涉搬迁的补偿安置主体是第三人新化公司。其次，原告系自愿搬迁，协议由第三人与原告直接签订，被告为经办人。根据协议约定及房屋搬迁须知第四条第2项，原告主张的公寓房交付由第三人负责，而非被告。 二、本案协议不属于行政诉讼管辖。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条之规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。本案协议签订于2013年7月19日，签约双方均为民事主体，按照当时的法律、行政法规及司法解释，本案协议不属于行政诉讼管辖。 三、本案协议存在部分无效情形。原告在与第三人签订协议时，提供了上草铺村村委会证明。因我国上世纪70年代无建房审批的法律规定，故被告及第三人将该20.66平方米房屋按照合法建筑给予补偿安置。而根据《农村私人建房用地呈报表》，原告审批新建房屋时，承诺原房全部拆除。该20.66平方米房屋属于应拆未拆房屋，不应按照合法住房给予补偿安置。根据《房屋征收补偿安置协议》第二条第2项，如原告该20.66平方米的房屋不作为合法住宅进行补偿安置的，则在选择迁建安置后，将不再符合公寓安置政策条件。为此，被告认为，原告明知其20.66平方米的房屋不属于合法住房，却仍按合法住房申报。原告的上述行为属于故意隐瞒与合同订立有关的重要事实，违背诚实信用原则。而《黄家街道上草铺房屋搬迁须知》及原告与第三人签订的协议均明确，本次自愿搬迁补偿政策参照衢政发〔2013〕42号文件执行，根据该文件第四十二条：被征收人弄虚作假，骗取补偿安置费用的，收回被骗安置资金之规定。故本案原告依法不能取得公寓安置房。综上所述，被告认为原告的诉请于法无据，请求法院依法驳回原告的诉请。 第三人新化公司答辩称，一、有原告户中20.66平方米不属于合法住宅事实清楚。原告主张其被征收旧房建筑占地面积为115平方米+20.66平方米，故超过新安排迁建用地占地面积30平方米以上的旧房部分可选择花圃苑小区公寓房一套，但因部分群众在安置房公示期间提出异议，并经衢州绿色产业集聚区管理委员会相关部门及被告黄家街道等各方核查，通过调取国土规划部门的房屋原始资料等档案发现，原告在1998年11月28日以原拆原建方式申请建房，原116.43平方米房屋全部拆除，合计翻建115平方米，其2008年土地证所记载的使用权面积也为115平方米，除此之外再无其它合法性住房。 二、原告刘铁山不满足获得安置公寓房的条件。根据衢政发〔2010〕30号《衢州市区征收集体土地房屋拆除补偿安置暂行办法》、衢州市人民政府文件衢政发〔2013〕442号《衢州市人民政府关于印发衢州市区城中村整体搬迁改造暂行办法的通知》等文件确定的搬迁政策：被征收人的房屋建筑面积和土地使用权面积以被征收人的《房屋所有权证》和《土地使用权证》为依据认定，同时被征收人在征收红线范围内的违法建筑不作安置，房屋所有人在房屋拆除前已依法取得宅基地建造新房，但未按规定拆除旧房的，该旧房不作为安置依据，不予补偿。根据上述安置政策，原告主张的20.66平方米面积系应拆未拆旧房，不作为安置依据，因此原告已不满足获得安置公寓房的条件。 三、案涉协议存在部分条款无效情形。协议第二条第2点存在无效情形。本案中，衢州市人民政府制定了安置补偿政策的具体标准并发布文件，确定应拆未拆旧房不予补偿，上述文件经过公示且可在网上公开查询，是签订安置补偿协议的依据。原告刘铁山明知其自身20.66平方米为应拆未拆旧房，不满足额外获得公寓房的条件，仍通过村证明故意进行申报并签订案涉《房屋安置补偿协议》，导致协议中关于给付原告花圃苑小区公寓房的约定条款严重突破了安置补偿政策，应当视为该约定内容没有依据，该条款属于无效。同时考虑到案涉协议签订的目的是为了改善居民生活条件，解决衢化片区“厂中村”存在安全隐患问题，实现社会公共利益，如果刘铁山依据违反拆迁政策的协议条款再获得额外的安置房，增加了政府在厂中村搬迁项目中的公共支出，侵犯整个片区的补偿安置秩序，损害社会公共利益，该给付公寓房的条款亦因此无效。综上，原告要求交付额外的安置房，缺乏事实和法律依据，请求人民法院判决驳回原告诉讼请求。 庭审中，被告行政机关负责人陈述称，在征收过程中，街道负责签订协议，但是安置房和资金都是由新化公司控制。 经审理查明，原告刘铁山系黄家街道上草铺村村民，1998年刘铁山填写《农村私人建房用地呈报表》,载明现有平屋3间95.43㎡，辅屋2间21㎡，合计116.43㎡，拆除116.43㎡，翻建115㎡，三层。村委会审批意见“同意该户房屋全部拆除，拆建115平方米”，乡（镇）土地管理所审查意见“同意该户原屋全部拆除，拆建64㎡，新建51㎡，合计115㎡”，国土部门于1998年12月29日审批意见“同意拆建64㎡，新建51㎡，合计115㎡”。后原告刘铁山办理村镇规划建设许可证，完成建设后，原告刘铁山对前述新建房屋于2008年6月13日办理柯城集用（2008）第4-12号土地使用权证，载明使用权面积115平方米。 2013年7月19日，原告刘铁山作为乙方于与作为甲方的新化公司签订了《房屋征收补偿安置协议书》，约定根据《衢州市市区城中村整体搬迁改造暂行办法》对上草铺村集体土地上房屋实施统一征收拆除，原告产权证号柯城集用（2008）第4-12号房屋在征收范围内。双方约定，征收原告刘铁山、刘彬（刘铁山儿子）前述房屋，包括砖混结构住宅345平方米，建筑占地面积115平方米，砖木结构住宅20.66平方米，建筑占地20.66平方米，以及阁楼、装修、附属物等内容。其中协议第二条第2项约定，乙方选择105平方米迁建用地，原合法住宅占地面积超过新安排迁建用地宅基地面积30平方米以上的旧房91.98平方米部分甲方对乙方除按第一条约定补偿乙方外，乙方可选择花圃苑小区公寓房一套，建筑面积大约120平方米（最终以房管部门确权面积为准）。被告黄家街道在该协议书上加盖了公章。2013年9月6日，新化公司从原告的征收补偿款中扣留了公寓房预留款60000元。2019年3月31日，黄家街道、衢州市兴衢房屋拆迁有限公司向原告刘铁山及其儿子送达了《上草铺村搬迁改造安置房选房联系单》，同年4月4日，原告也进行了选房。 选房后，因村民举报，被告对原告20.66平方米砖木结构房屋合法性进行审查，认为20.66平方米属于应拆未拆房屋，不应当予以安置。2019年4月24日，被告黄家街道办事处和第三人新化公司向原告刘铁山户作出《房屋征收补偿安置协议书变更决定书》，以衢州绿色产业集聚区相关部门审核复核中认为《房屋征收补偿安置协议书》中20.66㎡的房屋不属于合法住宅为由，作出如下变更：1.原告户原协议中20.66㎡的房屋不再作为合法住宅予以补偿，相关奖励政策、周转费等据实结算；2.取消原告户公寓安置，并相应返还原告户预扣的公寓房预留款。原告对前述变更决定书不服，于2019年10月18日向本院提起行政诉讼，请求1.依法确认被告及第三人作出的《房屋征收补偿安置协议书变更决定书》无效；2.依法确认原、被告签订的《房屋征收补偿安置协议书》合法有效，并责成被告履行安置原告花圃苑小区120平方米建积公寓房一套的合同义务；3.本案诉讼费由被告承担。审理过程中，被告向原告刘铁山户作出了《撤销协议变更决定书》，决定撤销2019年4月24日作出的《房屋征收补偿安置协议书变更决定书》并进行了送达。因原告坚持要求确认被撤销的《房屋征收补偿安置协议书变更决定书》违法，本院于2019年12月31日作出（2019）浙0802行初342号行政判决书，判决：一、确认被告衢州市柯城区黄家街道办事处和第三人衢州市新化基础设施投资有限公司于2019年4月24日作出的《房屋征收补偿安置协议书变更决定书》违法；二、驳回原告刘铁山的其他诉讼请求。2020年5月15日，原告再次诉至本院，诉请如前。 另查明，2007年4月24日，衢州市人民政府就衢化片区“厂中村”搬迁工作进行讨论并形成会议纪要，决定组建衢化片区基础设施建设投资管理有限公司，负责巨化集团周边5个“厂中村”搬迁工作，由市国有资产经营公司和巨化集团公司分别按60%和40%比例共同出资组建。征地工作由市高新园区牵头，市相关部门配合，上草铺村在衢化片区“厂中村”搬迁工作范围内。经国家企业信用信息公示系统查询显示，本案第三人新化公司成立于2007年8月20日，股东为衢州市国有资产经营有限公司和巨化集团公司，经营范围为：衢化片区“厂中村”搬迁，衢化片区基础设施投资。2013年6月7日，衢州市人民政府发布衢政发〔2013〕42号《衢州市人民政府关于印发衢州市区城中村整体搬迁改造暂行办法的通知》第六条明确，柯城区、衢江区政府和衢州绿色产业集聚区、市西区管委会为本行政区域内城中村改造建设的责任主体，分别负责本行政区域内城中村改造的实施工作。附件二中明确上草铺村在衢州绿色产业集聚区××街道××期××村××村名单中。 以上事实有经庭审举证、质证，本院予以认定的《房屋征收补偿安置协议书》、收据、《上草铺村搬迁改造安置房选房联系单》《农村私人建房用地呈报表》《村镇规划建设许可证》、柯城集用（2008）第4-12号土地使用权证，（2019）浙0802行初342号行政判决书、衢政发〔2013〕42号《衢州市人民政府关于印发衢州市区城中村整体搬迁改造暂行办法的通知》、衢州市人民政府〔2007〕7号专题会议纪要等证据及当事人庭审陈述足以证明，本院予以确认并在卷佐证。 本院认为，关于本案是否属于行政协议的争议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。本案中，《房屋征收补偿安置协议书》系新化公司与原告刘铁山签订，而新化公司系为衢化片区“厂中村”搬迁设立的法人组织，并非一般民事主体的拆迁人，案涉协议的内容是为实现城中村整体搬迁改造，具有行政管理目标，符合行政协议的特征。同时，该法第二十八条第二款规定“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”。因2015年5月1日前的法规及司法解释未明确规定此类协议属于民事协议，而案涉协议书中亦未约定选择民事诉讼或仲裁程序解决纠纷，在此情况下，法院应当尊重当事人对诉讼类型的选择权。故原告以行政诉讼主张权利，符合法律规定。 关于黄家街道是否本案适格被告的争议。根据已查明的事实，衢州绿色产业集聚区系上草铺村城中村改造搬迁工作责任主体，而衢州绿色产业集聚区在衢集征迁〔2012〕8号《衢州绿色产业集聚区管委会关于进一步明确集聚区征迁管理工作职责的通知》中明确，在集聚区行政管辖范围内的征迁任务，由黄家街道、东港街道分别负责完成，其中包括草签征地协议、负责地面附着物政策处理工作、按时完成农民房屋拆除安置等工作。故黄家街道系衢州绿色产业集聚区确定的包括签订协议在内具体征迁任务的责任主体，系本案适格被告。 关于原告的诉讼请求是否能够得到支持的争议。第一，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第二款规定：“原告认为被告未依法或未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查”。该法第二十七条规定“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”根据协议签订当时所适用的《中华人民共和国合同法》第六十条规定：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。”本案中，原告的诉请系要求被告和第三人履行《房屋征收补偿安置协议书》中第二条第2项交付公寓房的义务。黄家街道负责按时完成农民房拆除安置等工作，安置房选房通知单亦是由黄家街道作出，故黄家街道系拆迁户落实安置的责任主体。同时，新化公司作为协议甲方，根据《房屋征收补偿安置协议书》的约定，具有结算补偿款、交付安置房、支付搬迁费、临时安置费、奖励等合同义务，且目前相关安置房系在新化公司名下，故新化公司亦具有在协议约定范围内完全履行协议内容的义务和条件，应当承担完全履行协议的责任；第二，关于《房屋征收补偿安置协议书》第二条第2项内容是否有效的问题。结合本案，即案涉20.66平方米砖木结构房屋是否属于应拆未拆违法建筑，从而是否导致协议该条款无效？1.结合查明的事实，1998年刘铁山的农村私人建房用地呈报表中体现原告原有平屋95.43平方米，辅屋21平方米，合计116.43平方米，而原土地管理部门1998年12月29日在该审批表中的最后一栏的审批意见为“同意拆建64㎡，新建51㎡，合计115㎡”，由此原告在1998年审批建房时需要拆除旧房的面积为64平方米，剩余52.43平方米未作要求。该房审批系在1999年《中华人民共和国土地管理法》实施以前，未违反法律法规关于农民建房的强制性规定。被告和第三人认为20.66平方米属于1998年审批建房时应拆未拆的房屋，缺乏事实依据，不予支持。2.《黄家街道上草铺村房屋搬迁须知》第一条告知内容为，房屋面积及安置方式公示，载明2013年6月3日至2013年6月17日对搬迁安置方式、房屋面积、附属房面积等进行公示，公示期内农户对房屋面积或安置方式有异议的，可向拆迁公司提出书面复核申请。对于案涉20.66平方米砖木结构老屋，上草铺村村委会在2013年7月已书面证明系建新房时保留的老屋，黄家街道办事处亦在证明上确认“情况属实”并加盖公章，可见，被告已对20.66平方米房屋进行初步认定，系70年代建设的老屋，在当事人或他人未对该初步认定结果有提出异议的情况下，签订的案涉《房屋征收补偿安置协议书》，程序合法；3.行政协议是行政机关基于行政裁量权与行政相对人协商一致而达成的，具有行政性和契约性双重属性。诚实信用原则不仅是民事法律中的帝王条款，也是行政协议各方当事人应当共同遵守的基本原则，更是法治政府的基本要求之一。行政主体和行政相对人均应当按照行政协议约定履行合同义务。本案中，被告和第三人在签订协议时已经对涉案20.66平方米建筑进行初步认定，并与原告达成征收补偿协议。原告已经依约履行腾空房屋并交付拆除的义务后，且预留了公寓房款60000元，并按照被告和拆迁公司的通知进行了选房。现被告和第三人在没有充分证据证明案涉20.66平方米房屋系违法建筑，且《房屋征收补偿安置协议书》第二条第2项内容在未经生效判决确认无效或撤销的情况下，拒不按照协议约定全部履行义务，明确违反诚实信用原则和信赖利益保护原则。故，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”原告与被告、第三人签订的《房屋征收补偿安置协议书》第二条第2项内容并未明显违反法律法规政策性的强制规定，亦未违反协商一致原则，不存在法定无效情形。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款之规定，判决如下： 被告衢州市柯城区黄家街道办事处、第三人衢州市新化基础设施投资有限公司于本判决生效之日起30日内履行《房屋征收补偿安置协议书》第二条第2项确定的安置原告刘铁山花圃苑小区公寓房一套的义务。 案件受理费50元，由被告衢州市柯城区黄家街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省衢州市中级人民法院。 审 判 长  吴 晔 人民陪审员  陈小伟 人民陪审员  胡天姿 二〇二一年二月四日 法官 助理  许 畅 书 记 员  张 羽 12