湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1409号上诉人（原审被告）：张家界市永定区人民政府。住所地：湖南省张家界市永定区永定大道区治大院。法定代表人：朱法栋，区长。委托代理人：瞿振。上诉人（原审被告）：张家界市永定区政府房屋征收与补偿事务中心。住所地：湖南省张家界市永定区永定大道**（区治大院内）。法定代表人：胡维斌，主任。委托代理人：龚开诚。被上诉人（原审原告）：向红英，女，1977年1月27日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。原审第三人：黄明申，男，1948年9月8日出生，汉族，住湖南省张家界市永定区。原审第三人：田纪玲，女，1947年7月13日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。向红英诉张家界市永定区人民政府（以下简称区政府）、张家界市永定区政府房屋征收与补偿事务中心（以下简称区征收与补偿事务中心）房屋征收补偿一案，湖南省张家界市中级人民法院作出（2020）湘08行初27号行政判决，区政府、区征收与补偿事务中心不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2014年8月28日，向红英与第三人黄明申签订《房屋租赁合同》，向红英承租第三人黄明申位于永定区××组的房屋。向红英承租后独立从事餐饮经营，依法办理了营业执照，陆续对房屋进行添附、装饰装修、搭建附构筑物等。2017年10月17日，被告区政府发布《月亮湾小区西侧、万家溶周边城市棚户区改造项目房屋征收决定》，向红英承租房屋位于项目红线内，且仍在承租期限内，属于被征收对象。2019年10月23日，区政府对该房屋作出了张定政补字［2019］142号《房屋补偿决定书》。2020年5月11日，张家界市永定区人民法院作出（2020）湘0802行审51号《行政裁定书》，裁定准予执行张定政补字［2019］142号《房屋补偿决定书》。在执行过程中，区征收与补偿事务中心和第三人黄明申、田纪玲签订了《房屋征收补偿协议》。原告向红英认为两被告在对其承租房屋征收补偿过程中，未对其作为承租人应当取得的补偿部分给予补偿，向原审法院提起行政诉讼。2020年6月5日，区征收与补偿事务中心以排除妨害对向红英提起民事诉讼。张家界市永定区人民法院于2020年6月22日作出（2020）湘0802民初1199号《民事判决书》，判决向红英于判决生效之日起立即自行腾让其占用的涉案被征收房屋。向红英不服，提起上诉。原审法院于2020年9月1日作出（2020）湘08民终548号《民事裁定书》，认为区征收与补偿事务中心与向红英因行政征收发生纠纷，双方不是平等民事主体，该案不属于人民法院民事案件受案范围，裁定撤销原审判决，驳回了区征收与补偿事务中心的起诉。经原审法院释明，原告向红英放弃本案诉讼请求第一项，即确认两被告对原告承租房屋的征收行为违法的诉讼请求，只保留第二项，即要求两被告履行法定职责，对被征收房屋中原告投入部分依法作出补偿。对于是否请求一并解决民事争议，原告表示待两被告作出补偿处理后，视情况再定。原审法院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。据此，国有土地房屋征收补偿中，公平补偿的对象不仅包括房屋所有权人，也应包括使用该房屋开展经营活动的承租人。使用被征收房屋开展经营活动的承租人涉及房屋征收补偿的项目通常包括搬迁、装饰装修、附属设施和停产停业等补偿费用，与该补偿费用有关的征收补偿决定或征收补偿协议，对经营性用房承租人的权利义务产生实际影响，理应赋予其参与该房屋征收补偿程序的权利。由于房屋征收补偿决定和补偿协议涉及公共利益，为了规范房屋征收补偿权力的依法行使，房屋征收补偿决定或补偿协议不仅应明确征收补偿费用的总金额，还应明确各项补偿费用的具体明细。本案中，区征收与补偿事务中心在与涉案房屋产权人黄明申、田纪玲签订《房屋征收补偿协议》时，未通知承租人向红英参与协商，剥夺了向红英的程序参与权，有违正当程序原则，且明知向红英已承租涉案被征收房屋开展经营活动，但在与该房屋的所有权人黄明申、田纪玲签订《房屋征收补偿协议》时，仅确定征收补偿费用的总金额，未明确各分项补偿费用的具体金额，承租人向红英与第三人就房屋装饰装修损失、设施设备、附构筑物损失、停产停业损失、搬迁补偿费等项目的补偿数额及分配笔录的基础事实不明确、不具体，两被告对承租人向红英的投入部分未处理，有损向红英相关合法权益的确定和实现，构成实体处理不当。综上所述，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。被告区政府作为房屋征收与补偿工作的责任政府，被告区征收与补偿事务中心作为实施部门，负有对被征收房屋所有权人和实际承租经营者均给予公平补偿的法定职责。原告向红英请求两被告履行法定职责，对被征收房屋中原告投入部分依法作出补偿的理由成立，该院予以支持。两被告应当在合理期限内就涉案房屋征收补偿中承租人向红英应当享有的部分依法作出处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条和《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决：责令被告张家界市永定区人民政府和张家界市永定区政府房屋征收与补偿事务中心在本判决生效之日起一个月内，就涉案房屋征收补偿中原告向红英作为承租人应当享有的部分依法进行补偿。案件受理费50元，由两被告负担。区政府上诉称：1.对承租人进行补偿无法律法规政策依据。2.对承租人补偿存在事实上的障碍。3.承租人的合法权益有获得救济的途径。请求：撤销原审判决，依法改判或发回重审；诉讼费由被上诉人承担。区征收与补偿事务中心上诉称：原审认定事实部分错误及法律适用错误。请求：撤销原审判决，依法改判或发回重审；诉讼费由被上诉人承担。被上诉人向红英答辩称：原审认定事实清楚，适用法律正确。只要政府补偿到位，我可以撤回原审起诉。原审第三人黄明申、田纪玲未陈述意见。当事人在原审中提交并质证的证据材料随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。二审调查程序中，区征收与补偿事务中心的委托代理人自认区征收与补偿事务中心与涉案房屋产权人黄明申、田纪玲签订的《房屋征收补偿协议》中关于装饰装修的补偿部分仅包括基础装修，未将向红英经营期间投入的装饰装修计算在内。本院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（简称被征收人）给予公平补偿。第十七条规定，对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值，因征收房屋造成的搬迁、临时安置及停产停业的补偿。根据上述规定，征收补偿的对象通常应当是被征收房屋的所有权人，但涉及用于经营的房屋被征收的情况，因征收给承租人造成的房屋装修、搬迁费用及停产停业损失等，承租人与房屋征收行为之间存在利害关系，承租人有权要求征收人给予补偿。本案中，向红英承租第三人所有的房屋后独立从事餐饮经营，依法办理了营业执照，并对房屋进行添附、装饰装修、搭建附构筑物等。现房屋被征收，作为有重大添附行为的承租人，向红英有权要求区政府及区征收与补偿事务中心履行补偿房屋装饰装修、附构筑物、搬迁费用及停产停业损失的法定职责，且区征收与补偿事务中心与涉案房屋产权人黄明申、田纪玲签订的《房屋征收补偿协议》中并未包含承租人向红英在经营期间的重大添附、装饰装修等补偿内容。因此，一审判决区政府及区征收与补偿事务中心对向红英履行征收补偿法定职责，并无不当。虽然区征收与补偿事务中心和涉案房屋所有权人黄明申、田纪玲签订了《房屋征收补偿协议》，但本案中向红英的诉讼请求是要求两上诉人对其履行征收补偿法定职责，并不是对区征收与补偿事务中心与黄明申、田纪玲签订的《房屋征收补偿协议》提出异议。鉴于黄明申与向红英之间签订的租赁合同并未约定征收时涉及承租人的相关权益由出租人代为主张，且涉案《房屋征收补偿协议》仅确定征收补偿费用的总金额，未明确各分项补偿费用的具体金额，房屋装饰装修损失、设施设备、附构筑物损失、停产停业损失、搬迁补偿费等项目的补偿数额及向红英与黄明申、田纪玲之间的分配比例不明确、不具体，且对向红英的投入部分未处理，故涉案《房屋征收补偿协议》不应影响向红英依法要求两上诉人对其进行补偿。综上所述，上诉人区政府、区征收与补偿事务中心的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，处理结果得当，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由张家界市永定区人民政府和张家界市永定区政府房屋征收与补偿事务中心负担。本判决为终审判决。审判长  周光清审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二一年二月三日法官助理张颢严书记员邹丹敏