湖南省沅江市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘0981行初95号 原告徐秋云，男，1975年7月1日出生，汉族，住桃江县。 委托代理人徐党华，男，1957年4月14日出生，汉族，住桃江县，代理权限为特别授权，即代为承认、变更、撤销诉讼请求，代为调解、和解，提起上诉，代收法律文书。 委托代理人孙静韬，湖南天声律师事务所律师，代理权限为一般诉讼代理。 被告湖南桃江经济开发区管理委员会，住所地桃江县桃花江镇芙蓉路**。 法定代表人曾鈺彬，系该单位主任。 出庭负责人薛大为，男，1970年11月6日出生，汉族，住桃江县，系该管委会副主任。 委托代理人刘锋华，男，1977年1月29日出生，住长沙市，系该单位工作人员，代理权限特别授权，即代为承认、变更、放弃诉讼请求，代为调解、提起上诉，代收法律文书。 委托代理人项奇，桃花江律师事务所律师，代理权限为一般诉讼代理。 被告桃江县人民政府，住所地桃江县桃花江镇。 法定代表人黄劲，系该县县长。 委托代理人胡可佳，男，1974年8月22日出生，汉族，住桃江县，系桃江县司法局工作人员，代理权限为特别授权，即代为承认诉讼请求，代为和解，代为上诉，代收法律文书。 委托代理人陈奕怡，女，1993年6月16日出生，汉族，住益阳市，系桃江县司法局工作人员，代理权限为一般诉讼代理。 原告徐秋云诉被告湖南桃江经济开发区管理委员会（以下简称管委会）、桃江县人民政府继续履行拆迁安置补偿行政协议一案，于2020年8月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，分别于2020年8月18日和19日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月28日公开开庭进行了审理。原告徐秋云及其委托代理人徐党华、孙静韬，被告管委会的出庭负责人薛大为和委托代理人刘锋华、项奇，被告桃江县人民政府的委托代理人胡可佳、陈奕怡到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告徐秋云诉称，2011年，经被告桃江县人民政府批准，拟在桃江县创业村先胜组地段建设桃江县桃花江经济开发区（牛潭河工业园区），原告所有房屋及房屋占用土地使用权位于拟征收地段。被告湖南桃江经济开发区管理委员会作为拆迁人，与原告签订了《拆除安置补偿协议书》，该协议书约定原告应在2011年4月17日前搬迁，并在2011年4月28日前拆除完毕，原告安置方式为自拆自建。该协议书同时约定复迁地位置为创业路与曙光路交叉处。被告管委会在协议书上加盖公章，且被告管委会的原主任刘灿云和原告均在协议书上签字。协议签订后，被告管委会于2011年4月18日出具了《承诺》一份，载明原告与徐夏雨、徐春风三人复迁地建房时间承诺从拆房完毕之日起五个月之内保证提供，如超时则每月每户补助一万元。被告管委会在该《承诺》上加盖了公章。2011年4月30日，原告按照《协议书》约定拆除了征收地块房屋，拆除面积共280.25平方米，土地使用权已收归被告管委会所有。原告拆除房屋并交付土地后，被告管委会并未向原告提供协议约定的复迁建房的宅基地，也未支付超期供地的补助费每月一万元。原告多次找二被告反映，被告均以复迁地无法安置为由拒绝。2012年7月28日，桃江经济开发区综合办公室召开原告房屋征拆相关遗留问题会议，该会议中二被告未经原告同意，单方面变更协议将约定的复迁地转到玉潭复迁地，如原告不同意，则需另等通知，也不再发放补助费。二被告单方拒不履行协议书约定，也不承认原告拆迁面积为280平方米，同时终止了原补偿承诺，甚至将原告搭建的临时住所拆除，故原告依法向人民法院提起诉讼，请求：1、判令二被告继续履行与原告签订的《拆迁安置补偿协议书》第十条内容按拆迁面积280.25平方米复迁至创兴路（现罗溪路）与曙光路（现屈圃路）交叉处，并给予原告优先选地建房的权利；2、请求判令被告湖南桃江经济开发区管理委员会依据2011年4月18日承诺向原告支付补助费人民币112万元（补助费暂计算至2020年8月18日，应计算至两被告按约向原告提供复迁地建房止）；3、请求判令由两被告承担全部诉讼费用。 原告为证明其诉讼主张向本院提交了以下证据： 1、《拆迁安置补偿协议书》两份，拟证明被告管委会与原告签订了协议书事实以及被告桃江县人民政府是本案适格的被告； 2、承诺书，拟证明被告管委会向原告承诺五个月内保证提供安置地，如超时按每月每户1万元补助给原告及案外人徐夏雨、徐春风； 3、创业村村委出具的证明一份，拟证明原告按协议约定拆除了被征房屋； 4、会议纪要，拟证明被告单方面变更协议书及承诺书； 5、信访事项处理意见书，拟证明原告通过信访等各种途径反映此事，进一步证明二被告拒不履行协议书复迁地安置约定； 6、村委会出具证明一份，拟证明原告拆迁房屋面积为280.25平方米； 7、证明，拟证明截止至2020年，原告仍未依据安置协议书安置到位，且原告已无房可住； 8、《关于徐秋云信访事项的答复意见书》，拟证明2020年7月2日桃江县征地拆迁安置工作办公室向原告做出答复意见书，维持了被告会议纪要结论，原告现已无法安置，过渡费也不予发放； 9、《再次请求落实征地拆迁安置合同的报告》，拟证明原告就拆迁安置问题向被告县政府反映情况，安置协议书仍未履行； 10、打印照片，拟证明至2011年4月原告按协议拆除了房屋，由于两被告没有将原告复迁入安置地，甚至将原告搭建的临时住所拆除； 11、（2019）最高法行申6818号行政裁定书，拟证明本案没有超过诉讼时效； 12、照片一张，拟证明复迁安置地现状，案涉协议仍可履行； 13、光盘一张，拟证明复迁安置地现状，案涉协议仍可履行。 被告管委会辩称，原告的起诉超过法定起诉期限，依法应予以驳回。被告并不是未对原告进行安置，而是由于安置土地城市规划依法调整，属于不可抗力事件，被告已经重新配置安置地，因原告拒绝重新安置，其不利后果应由原告自行承担。原告要求被告支付112万元补助费的依据是补偿协议和承诺书，但承诺书约定的总额应为5万元，原告长期不起诉视为放弃了该笔资金的请求权。承诺系单方收益性行为，原告拒绝重新安置，被告可以相应变更该项承诺内容。2012年7月28日召开了协调会，并形成了会议纪要，原告及其亲属均参加了该协调会视为原告同意补助资金总额调整为9万元，承诺书至2012年7月30日终止，并就2012年前的承诺作了一次性结论，原告亦按会议纪要领取了9万元补助金。综上，原告的起诉超过起诉期限，且原告提起诉讼的证据不足，请求人民法院依法驳回原告的起诉或驳回原告的诉讼请求。 被告管委会向本院提供了以下证据、依据： 1、湖南桃江经济开发区管理委员会与徐秋云于2011年签订的《拆迁安置补偿协议书》，拟证明拆迁安置的补偿方式与期限进行了明确约定，拆迁房屋及附属物的补偿数额共计168,626.6元，安置方式为自拆自建，同时明确了安置复迁的地址； 2、湖南桃江经济开发区管理委员会与徐夏雨、徐秋云、徐春风签订的《拆迁安置补偿协议书》，拟证明拆迁安置的补偿方式与期限进行了明确约定，拆迁房屋及附属物的补偿数额，安置方式为自拆自建，同时明确了安置复迁的地址； 3、承诺书，拟证明被告承诺在5个月之内进行房屋安置，逾期补偿1万元/月。 4、关于对徐氏三兄弟遗留问题处理的会议纪要，拟证明开发区原承诺的补助费用自2012年7月30日中止，补助费用共计9万元一次性补助完毕，协议约定的复迁安置地因规划的变化导致不能安置到位，其余两户已经重新安置到位；原告因干扰拆迁被处罚的事实， 5、记账凭证、领款单，拟证明补助费用共计9万元已由原告领取； 6、会议纪要及领款单，拟证明会议纪要履行情况以及支付救助金3,000元的情况； 7、请求救济报告，拟证明被告给予了相应的救济； 8、领款单，拟证明被告给予了徐夏雨救济； 9、证明二份，拟证明拆迁地其余2户已经按照变更后的方案安置到位； 10、接受刑事案件登记表、人民调解协议书及收条和询问笔录，拟证明被告代原告支付了经济赔偿金。 被告桃江县人民政府辩称，原告于2011年拆除房屋就知道其权益受到侵害，原告应于拆除房屋后六个月内提起诉讼，故原告起诉被告桃江县人民政府和被告管委会未履行协议和承诺超过了起诉期限。签订《拆迁安置补偿协议》时，约定安置地的道路没有修通，无法确定具体位置，后因道路修好后规划进行了调整，无法进行安置。《承诺》中的过渡补助，因原告不服从安置，不再予以支付。 被告桃江县人民政府未向本院提供证据和依据。 经庭审质证，原告对被告管委会提供的证据证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议，该协议书系被告管委会与原告平等协商签订，拆迁安置补偿作出了明确的约定，且明确载明了拆迁面积为280.25㎡，该协议书合法有效，依法应履行；对证据3的真实性、合法性、关联性无异议，该承诺书的性质属于行政允诺，并且约定的补助金应当超过5个月后每月补偿1万元，且应计算至被告将原告复迁至协议约定的复迁地点止；对证据4的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，该会议纪要系被告单方终止原承诺，并且能够证实被告不按照原协议履行，该会议纪要形成的决定没有经过原告的同意，不能作为被告拒绝履行协议和承诺的理由；对证据5中记账凭证的真实性、合法性、关联性均有异议，该证据没有体现原告徐秋云的名字，无法证明该款项的用途等情况；对证据5中的现金付出凭单的真实性、合法性、关联性有异议，无法证实被告向原告支付过任何款项；对证据5中的领款单的真实性、合法性、关联性均有异议，领款单没有原告的签名，被告也无其他证据证实该款项已经支付给原告；对证据6的真实性、合法性、关联性均有异议，不能证明原告已经实际领取了款项，且没有负责人的签名，领款单也没有原告的签名；对证据7的真实性、合法性、关联性均有异议，该报告无原件，且该报告系徐春风出具，与原告无关；对证据8的真实性、合法性、关联性均有异议，领款人系徐夏雨，与原告无关；对证据9中2012年1月13日出具的证明的关联性有异议，对证据9中村委会出具的证明无异议，该证据恰好证明原告在约定时间拆除了房屋，履行了协议约定的义务；对证据10的关联性有异议，认为与本案不具有关联性。被告桃江县人民政府对被告管委会提供的证据均无异议。 被告管委会对原告提供的证据1的真实性、关联性无异议，对合法性问题请人民法院审查；原告陈述的被拆迁房屋面积280.25㎡无证据予以证实；对证据2的真实性无异议，其合法性和关联性有待审查，承诺书系行政允诺，不属于行政协议的范畴，承诺在会议纪要中予以否认；对证据3的真实性无异议，该证明仅能证明房屋的拆除时间，没有证实房屋的面积为280.25㎡；对证据4的真实性、合法性、关联性无异议，对原告的证明目的有异议，原告参与了该会议表示原告对会议内容予以认可；对证据5的真实性无异议，对关联性有异议，不是被告管委会作出的处理意见，认为与本案不具有关联性；对证据6的真实性、合法性、关联性均有异议，签名无法核实，且村委会人员无法证实房屋面积；对证据7的真实性、合法性、关联性有异议，原告无房可住并非被告管委会造成，系原告不履行会议纪要造成的；对证据8的关联性有异议，认为与本案无关，被告管委会不知晓该意见书；对证据9的真实性、合法性、关联性有异议，该报告系原告单方作出的请求行为，其内容不一定真实，不能作为有效证据使用；对证据10的真实性有异议，无拍摄人员、地点、时间等信息，应与其他证据形成证据链予以证实；对证据11的真实性有异议，该裁定书不能作为本案的有效证据，对证明12的真实性有异议，无拍摄人员、地点、时间等信息，该证据无法证实该地可以安置建房；对证据13的真实性有异议。被告桃江县人民政府对原告提供的证据1有异议，案涉行政协议不需要报人民政府批准；对证据2-13的质证意见同被告1的质证意见一致； 本院对各方当事人提供的证据确认如下： 1、原告提供的证据1、2与被告管委会提供的证据1、2、3，系同一证据，能够证实被告管委会就原告徐秋云所有房屋和原告徐秋云与案外人徐夏雨、徐春风共有老屋的拆迁安置补偿问题签订了协议，并承诺给予超期安置补助费用1万元/月的事实，本院对该部分事实依法予以确认；原告提供的证据3-9、被告管委会提供的证据4，能够证实原告的房屋依协议拆除后未获得协议约定的复迁地安置以及原告多次进行信访的事实，本院对该部分事实依法予以确认；原告提供的证据10，系原告搭建临时住所的拆除照片，与本案不具有关联性，本院依法不作为本案的定案证据确认；原告提供的证据11，与本案不具有关联性，本院依法不予确认；原告提供的证据12-13，能够证实复迁安置地的现状，本院对该部分事实依法予以确认； 2、被告管委会提供的证据5-8，系记账凭证、领款单等证据材料，但该材料中领款人和报告人均非原告徐秋云，没有其他证据佐证原告与所领取的款项关联，无法达到被告管委会证实原告领取了补助费用9万元的证明目的，故本院对上述证据，依法不予确认；被告提供的证据9中2012年1月13日的证明，系案外人徐夏雨的安置情况证明，与本案不具有关联性，本院依法不予确认；证据9中的创业村村委会出具的证明，能够证实原告协议拆除的房屋已于2011年4月30日已拆除完毕，本院对该部分事实依法予以确认；被告提供的证据10，系原告徐秋云与案外人邱彩红的刑事案件材料，与本案不具有关联性，本院依法不予确认。 经审理查明，原告徐秋云于2011年与被告管委会分别签订了二份《拆迁安置补偿协议书》，该二份协议书均约定拆迁补偿安置方式采取房屋作价、土地安置复迁地的补偿方式，拆迁期限为原告于2011年4月17日前搬迁，并在2011年4月28日前拆除完毕，同时约定复迁地位置安排在创兴路与曙光路交叉处，由原告先选。协议签订后，被告管委会于2011年4月18日向原告徐秋云、案外人徐夏雨、徐春风出具了《承诺》一份，该承诺的内容为：创业村先胜组徐夏雨、徐秋云、徐春风三户复迁地建房时间承诺从拆房完毕之日起五个月之内提供，如超时则每月每户补助1万元。2011年4月30日，原告按照协议约定拆除了房屋，被告管委会未按照协议约定和《承诺》约定的时限履行复迁地安置。2012年7月26日，被告管委会对原告及案外人徐夏雨、徐春风房屋征拆的遗留问题召开了会议，并形成了会议纪要，该会议纪要形成了将复迁安置地由创兴路与曙光路交界处转到玉潭复迁地，并给予三户共计补偿9万元做一次性结论的决定。直至原告徐秋云向本院提起行政诉讼前，被告管委会未向原告徐秋云履行上述《拆迁安置补偿协议书》约定的复迁地安置。 另查明，截至2020年7月30日，原告徐秋云就协议约定的复迁地安置未到位问题多次进行信访。《拆迁安置补偿协议书》约定的复迁地现已无法进行安置。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。上述法律规定均表明，被征收土地所在地的市、县人民政府及土地行政主管部门具有对被征收人进行征地补偿安置的行政职权。本案中，被告管委会虽然为事业单位，但是，根据益编发[2016]14号《中共桃江经济开发区工作委员会桃江经济开发区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》，被告委员会系根据湖南省机构编制委员会办公《关于桃江经济开发区机构编制事项的批复》（湘编办复字[2016]159号）文件设立的，属于省级人民政府批准设立的开发区管理机构。《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。根据该条规定，国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构不仅享有行政主体资格，且能独立承担法律责任。案涉行政协议系被告管委会签订的，本案集体土地征收经批准后，补偿安置工作由被告管委会组织实施，益编发[2016]14号文件也明确被告管委会是益阳市人民政府的派出机构，与桃江县人民政府合署办公，故被告管委会具有签订案涉协议的法定职权，是本案适格被告。因没有合法有效的证据证明案涉行政协议系被告桃江县人民政府委托签订的，桃江县人民政府也不是合同的签订主体，原告起诉被告桃江县人民政府缺乏事实根据，依法应驳回原告对桃江县人民政府的起诉。 案涉《拆迁安置补偿协议书》，系被告管委会为建设《湖南桃江县桃花江经济开发区（牛潭河工业园）》需要，在履行公共行政管理职责过程中与原告徐秋云协商签订的具有行政法上的权利义务内容的协议。案涉《承诺》系对案涉《拆迁安置补偿协议书》的补充约定。上述协议书和承诺依法属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定行政协议，依法属于行政诉讼的受案范围。案涉《拆迁安置补偿协议书》，除了对拆迁补偿费进行约定外，还对复迁地安置进行了明确约定，上述约定均系当事人的真实意思表示，不违反法律法规及相关拆迁政策的规定，且该补偿安置协议已经部分履行，故本院认定该协议书合法有效。原告徐秋云已经依照协议约定的内容履行了义务，拆除了协议约定的房屋，但被告管委会至今未按照协议书和承诺约定对原告进行复迁地安置，依法应确认被告管委会未按照约定履行协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条的规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。由于案涉协议约定的复迁地已无法进行安置，该协议约定的复迁地已不能实际履行，故被告管委会应依法采取补救措施，即另行作出安置决定。关于承诺中约定超过约定期限每月补助1万元的问题，该承诺实际为超期安置损失补偿的约定。补助1万元/月明显过高，如果继续履行将损害国家利益，依法应予变更。本案被告管委会违反行政协议，长期未对原告复迁地进行安置，给原告造成了损失，依法应予补偿。补偿数额人民法院应当尊重行政机关的首次判断，本案应判决被告管委会在另行作出安置决定的同时，决定对原告的损失予以补偿为宜。 关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确认；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。本案系被告未按照约定履行行政协议案件，依法应参照民事法律规范中普通诉讼时效的规定，而非行政诉讼法上关于起诉期限的规定，本案的诉讼时效期间为权利人知道或者应当知道权利受到损害之日起三年。截至2020年7月30日，本案原告徐秋云因被告未履行案涉协议和承诺多次采取信访等方式主张权利，且被告亦未明确表明拒绝履行义务，适用诉讼时效中断，故原告于2020年8月17日向本院起诉未超过诉讼时效。 综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款及第六十九条第一款第（一）项之规定的规定，判决如下： 一、责令被告湖南桃江经济开发区管理委员会于本判决书生效后60日内对原告徐秋云房屋拆迁的安置和超期安置损失补偿问题作出决定； 二、驳回原告徐秋云对被告湖南桃江县人民政府的起诉。 案件受理费50元，由被告湖南桃江经济开发区管理委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。 （此页无正文） 审 判 长  瞿 静 审 判 员  唐阳坤 人民陪审员  姚再毛 二〇二一年二月七日 法官 助理  谭 玲 代理书记员  谭 玲 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。 2、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十九条被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。 3、《最高人民法院关于适用的解释》 第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。