湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘31行终5号上诉人（原审原告）田宏生，男，1956年9月25日出生，土家族，住湖南省保靖县。被上诉人（原审被告）保靖县毛沟镇人民政府，住所地保靖县毛沟镇永和村。法定代表人王晶晶，该镇镇长。委托代理人彭波，该镇工作人员。委托代理人王国志，该镇司法所工作人员。被上诉人（原审被告）保靖县人民政府，住所地保靖县魏竹路四大家。法定代表人杨志慧，该县县长。委托代理人彭凤英，保靖县司法局工作人员。委托代理人龙大云，保靖县司法局工作人员。上诉人田宏生因与被上诉人保靖县毛沟镇人民政府、保靖县人民政府土地行政管理及行政复议一案，不服花垣县人民法院作出的（2020）湘3124行初155号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原判认定，2018年8月23日，原告田宏生向被告保靖县毛沟镇人民政府提交《土地使用权确权申请书》，请求将位于保靖县××镇××村××组境内原为河滩，原告开辟的面积为2.2亩的土地使用权确权为原告所有。2019年10月25日，被告保靖县毛沟镇人民政府作出《关于对田宏生申请土地确权一事答复意见书》，决定不予受理。原告不服，向花垣县法院提起行政诉讼。花垣县法院于2020年3月30日作出（2020）湘3124行初6号行政判决书，因被告无正当理由逾期提供证据，责令被告保靖县毛沟镇人民政府六十日内对原告田宏生的土地确权申请重新作出行政行为。2020年5月27日，被告保靖县毛沟镇人民政府作出毛政决（2020）1号《土地确权申请不予受理决定书》。原告田宏生不服，向保靖县人民政府申请行政复议。2020年10月10日，保靖县人民政府作出保府复决字（2020）16号《行政复议决定书》，维持保靖县毛沟镇人民政府作出的毛政决（2020）1号《土地确权申请不予受理决定书》。原告田宏生仍不服，向花垣县法院提起本案行政诉讼。原判认为，行政诉讼是人民法院对行政主体做出的行政行为进行合法审查并做出裁判的过程，监督行政机关依法行使职权。首先，《中华人民共和国物权法》第四十八条规定，森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条规定，河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。《中华人民共和国河道管理条例》第二十条规定，有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定。第二十一条规定，在河道管理范围内，水域和土地的利用应当符合江河行洪、输水和航运的要求；滩地的利用，应当由河道主管机关会同土地管理等有关部门制定规划，报县级以上地方人民政府批准后实施。本案中，各方对争议地系河滩地均无异议。涉案土地曾被原告田宏生开垦耕种，但不能据以证明该土地已分配给农民集体；原告田宏生所在集体经济组织亦表明争议土地未曾纳入集体承包地范围。同时，根据被告保靖县人民政府现场勘察，该河滩地亦在最高洪水位以下。据此，在争议地所有权未明确归属于原告所在集体经济组织、未纳入集体承包地的情况下，被告保靖县毛沟镇人民政府对原告田宏生的土地确权申请不予受理，并依法作出毛政决（2020）1号《土地确权申请不予受理决定书》，并无明显不当。被告保靖县人民政府受理原告田宏生的复议申请后，依法作出保府复决字（2020）16号《行政复议决定书》，程序合法。综上，原告田宏生诉请撤销被告保靖县毛沟镇人民政府作出的毛政决（2020）1号《土地确权申请不予受理决定书》及被告保靖县人民政府作出的保府复决字（2020）16号《行政复议决定书》缺乏法律和事实依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告田宏生的诉讼请求。案件受理费50元，由原告田宏生负担。上诉人田宏生不服一审判决上诉称，一、一审判决对被告保靖县毛沟镇人民政府提交的未经当事人发表质证意见的证据作为本案的定案依据予以采信是错误的。二、毛沟镇人民政府未对原告的《土地使用权确权申请书》作实体处理错误，一审判决理应纠正却没有。《湖南省行政程序规定》第六十五及《土地管理法》第十四条明确规定土地权属争议由人民政府处理的内容。据此规定，毛沟镇政府作为辖区人民政府必须在接到原告申请后，无条件地受理原告的申请并在60日内作出实体裁决。三、一审判决根据各方对争议地系河滩均无异议，而认定争议地是河滩，明显错误。因为根据相关法律法规，争议地是否河滩应由县级人民政府确定，但本案中并无县人民政府确定争议地是河滩的相关文件。四、毛沟镇人民政府的不予受理决定明显适用法律错误。综上所述，一审判决认定的事实错误，适用的法律错误，理应依法予以纠正。请求二审：1、撤销一审行政判决；2、撤销被上诉人保靖县毛沟镇人民政府毛政决（2020）1号《土地确权申请不予受理决定书》；3、撤销被上诉人保靖县人民政府保府复决字(2020)16号《行政复议决定书》；4、判令被上诉人保靖县毛沟镇人民政府在法定期限内对上诉人的土地确决申请重新作出行政处理决定；5、本案一、二审案件受理费用由二被上诉人承担。被上诉人保靖县毛沟镇人民政府答辩称，一、原审人民法院认定事实清楚,证据确凿,适用法律法规正确。争议地系河滩，曾经被田宏生开垦耕种，现对涉案土地没有证据证明已分配给农民集体，被答辩人所在的集体经济组织亦表明争议地未曾纳入集体土地承包范围。同时,根据被上诉人县人民政府现场勘查，争议地河滩仍在最高洪水位下。因此，原审法院驳回被答辩人的诉讼请求是正确的。二、答辩人作出的《土地确权不予受理决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。（一）被答辩人工作人员到鱼车村调查了解情况，根据村民以及村委会的证人证言，以及查看土地承包经营权证，认为该土地系属于国家或者集体所有的滩涂，《中华人民共和国土地管理法》第十三条、第四十一条规定了荒滩使用权的方式,证据显示被答辩人没有通过法律规定的采取招标、拍卖、公开协商等方式承包该土地,也未经县级以上人民政府依法批准确定给其户长期使用。（二）被答辩人称“久占为宜”，根据《中华人民共和国防洪法》第二十三条规定，禁止围垦河道。以及《中华人民共和国土地管理法》第四十条规定明确禁止开垦的，“久占为宜”不是被答辩人对该地申请确权的理由。（三）不予受理决定书程序合法。恳请二审驳回上诉，维持原判。被上诉人保靖县人民政府答辩称，一、原审人民法院认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。争议地曾被田宏生开垦耕种，系河滩。现对涉案土地没有证据证明已分配给农民集体，被答辩人所在的集体经济组织亦表明争议地未曾纳入集体土地承包范围。二、被答辩人的上诉理由没有事实依据，不能成立。根据《中华人民共和国防洪法》第二十三条规定，禁止围垦河道。确需围垦的，应当进行科学论证，经水行政主管部门确认不妨碍行洪、输水后，报省级以上人民政府批准。《中华人民共和国土地管理法》第四十条规定，开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。均是禁止性规定，被答辩人称“久占为宜”并不是围垦河道和侵占江河滩地的理由。综上恳请二审法院驳回上诉，维持原判。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。二审对一审认定的事实予以确认。二审另查明，2019年1月21日，上诉人田宏生因保靖县××镇××村××组境内地名为“木腊溪”的土地使用权与第三人杨通志发生纠纷，向保靖县毛沟镇人民政府申请确权。上诉人田宏生与第三人杨通志均是保靖县毛沟镇鱼车村第**村民。本院认为，本案争议焦点是毛政决（2020）1号《土地确权申请不予受理决定书》及保府复决字（2020）16号《行政复议决定书》是否合法。《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款规定，个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府处理。上诉人田宏生因“木腊溪”地使用权与第三人杨通志发生纠纷，向保靖县毛沟镇人民政府申请确权。被上诉人保靖县毛沟镇人民政府对属同一村民小组的上诉人田宏生与第三人杨通志之间的争议土地依法确权是其职责范围。确定土地所有权是确定使用权的基础，保靖县毛沟镇人民政府首先应当查清土地所有权性质是属集体还是国家所有，根据查明的情况，依法做出处理。而本案保靖县毛沟镇人民政府的《土地确权申请不予受理决定书》认定“该土地属于国家或者集体所有的滩涂”，未查清本案争议的土地所有权性质，属认定事实不清，应当予以撤销。保靖县人民政府维持保靖县毛沟镇人民政府不予受理决定书的行政复议决定不当，亦应一并撤销。综上，田宏生的上诉请求理由成立，本院予以支持。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，判决有误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第七十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销花垣县人民法院（2020）湘3124行初155号行政判决；二、撤销被上诉人保靖县毛沟镇人民政府于2020年5月27日作出的毛政决（2020）1号《土地确权申请不予受理决定书》；三、撤销被上诉人保靖县人民政府于2020年10月10日作出的保府复决字（2020）16号《行政复议决定书》；四、限被上诉人保靖县毛沟镇人民政府于本判决生效之日起三个月内对田宏生的确权申请重新作出处理。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人保靖县毛沟镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  陈学军审判员  张宇开审判员  李华华二〇二一年二月五日书记员  谢晨曦附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销和变更；………