江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏08行终42号 上诉人（一审原告）淮安市淮安区力之瑞金属制品厂，住所地淮安市淮安区泾口镇工业集中区。 法定代表人王晓静，该公司总经理。 委托代理人王敏，江苏群汇知缘律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮安市淮安区应急管理局，住所地淮安市淮安区经六路1号。 法定代表人韦立阳，该局局长。 委托代理人孔庆卫，江苏山阳律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮安市淮安区住房和城乡建设局，住所地淮安市淮安区西长街417号。 法定代表人王友胜，该局局长。 委托代理人侯祝山，江苏曙东律师事务所律师。 上诉人淮安市淮安区力之瑞金属制品厂（以下简称力之瑞厂）与被上诉人淮安市淮安区应急管理局（以下简称淮安区应急局）、淮安市淮安区住房和城乡建设局（以下简称淮安区住建局）行政强制一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2020）苏0812行初74号行政判决，于2021年1月26日向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2021年2月24日公开开庭审理了本案，上诉人力之瑞厂的委托代理人王敏，被上诉人淮安区应急局的行政机关负责人陈华昌及其委托代理人孔庆卫，淮安区住建局的行政机关负责人徐承虎及其委托代理人侯祝山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审经审理查明：原告力之瑞厂成立于2013年6月27日，从事铝粉膏加工业务。2013年11月7日取得了淮安××××委的项目备案通知。2014年9月，通过淮安区环保局的环评许可。2019年4月3日，应急预案获得备案登记。原告经营至两被告停止供电前。 2019年5月31日，被告淮安区应急局对原告单位进行了现场检查，查明：1、车间未按要求安装可燃气体报警仪；2、车间部分插座开关不防爆；3、包装车间应与其他使用性质的车间做防火分隔；4、配电间安全管理制度、安全操作规程、岗位风险告知牌未上墙。 同日，被告淮安区应急局作出（淮）应急责改（2019）141号责令限期整改指令书，告知了上述违规行为和事故隐患，责令原告对上述问题于2019年6月20日前整改完毕。该决定当日送达。2019年7月3日，被告淮安区应急局进行了整改复查，上述问题均已整改。 2019年5月31日，被告淮安区住建局对原告单位进行了检查，检查发现该企业未进行消防设计备案，该行为违反了《消防法》第十三条第二款，根据《消防法》第五十八条第二款进行查处。 2019年6月3日，被告淮安区住建局作出淮住消停字[2019]第（011）号停工（停产）通知书，载明：经检查，你单位在淮安区工业集中区进行铝粉膏制品生产的行为，未进行建设工程消防设计审查验收（备案）擅自投入使用，该行为违反了《消防法》第十三条之规定：国务院住房和城乡建设主管部门规定应当申请消防验收的建设工程竣工，建设各单位应当向住建部门申请消防验收。前款规定以外的其他建设工程，建设单位在验收后应当报住建部门备案，住建应当进行抽查。依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。根据《消防法》第五十八条规定，现责令你单位立即停止生产，接受本机关调查处理。该通知当日送达。 2019年8月3日，被告淮安区应急局工作人员对原告进行生产检查，发现原告当时未在生产。根据供电部门提供的用电记录显示，原告公司在收到停产通知后至8月3日一直在生产。 2019年8月4日，淮安区车桥镇政府向淮安区应急局发出《关于对国润金属制品有限公司、力扬金属制品厂等16家铝膏企业实施停电措施的请示》，载明：经镇检查，发现16家铝膏企业未执行停产决定，仍然私自生产，请求淮安区应急局对上述企业实施停电措施。2019年8月5日，被告淮安区应急局经局领导审批同意给予停止供电的行政强制措施。8月6日，两被告联合作出停止供电通知书至淮安××××委，请求配合停止供电。并同日作出停止供电决定书，决定于2019年8月7日17时30分起停止供电，向原告单位送达。8月6日，淮安××××委向淮安供电公司淮安营业部发出通知，要求停止供电。实际停止供电时间为2019年8月12日。 另查明：2019年7月3日，淮安华皇金属制品加工厂发生一起铝粉膏加工爆机事故。2019年8月3日，淮安市先锋金属制品厂发生一起球磨机爆炸致一人死亡的安全生产责任事故。 再查明：2019年7月8日，被告淮安区应急局委托河南鑫安利安全科技股份有限公司对淮安区铝粉膏生产企业进行安全条件论证。河南鑫安利安全科技股份有限公司具有安全评价机构甲级资质，评价区域为全国。根据该公司出具的《淮安市淮安区铝粉膏生产企业安全条件论证报告》，其结论主要内容是：从生产工艺风险、球磨机状况、员工安全管理三个方面进行分析得出，淮安区27家铝粉膏生产企业应根据淮安区住建局的相关要求完善相关消防手续，应聘请相关专业机构对生产工艺及设备的安全性、可靠性进行论证，从本质上做到安全。由事故案例分析可以得出，铝粉膏生产企业对生产工艺的操作过程要求非常严格，建议从业者必须具有初中以上文化程度，经专业机构培训考核合格，才能上岗。总体结论：鉴于淮安区铝粉膏生产企业存在的上述问题，淮安区应急局委托本机构所论证的27家铝粉膏生产企业目前不具备安全生产条件。原告是该27家生产企业之一。该份报告共计有二个版本，其主体内容一致。鑫安利公司于2020年4月13日出具情况说明一份，其主要内容是：第一版报告内容于2019年7月29日完成。2019年8月3日，车桥镇先锋金属厂发生一起事故，委托方要求将该事故案例列入论证报告进一步论证，后于8月5日重新出具了论证报告。 一审法院认为，本案的争议焦点是：一、两被告是否具有法定职权；二、两被告作出的停止供电决定认定的事实是否清楚；三、两被告作出的停止供电决定程序是否合法。 对争点一，《安全生产法》第六十七条第一款规定：负有安全生产监督管理职责的部门依法对存在重大事故隐患的生产经营单位作出停产停业、停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定，生产经营单位应当依法执行，及时消除事故隐患。生产经营单位拒不执行，有发生生产安全事故的现实危险的，在保证安全的前提下，经本部门主要负责人批准，负有安全生产监督管理职责的部门可以采取通知有关单位停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施，强制生产经营单位履行决定。通知应当采用书面形式，有关单位应当予以配合。《安全生产法》第九条规定：国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。安全生产监督管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。本案中，被告淮安区应急局是淮安区安全生产监督管理部门，对淮安区范围内安全生产工作实施综合监督管理。被告淮安区住建局是根据《消防法》对淮安区范围内建设工程的消防安全负有监督管理责任。两被告均属于负有安全生产监督管理职责的部门，对原告单位的违法行为有权作出停止供电的决定。原告对该决定不服，有权提起行政诉讼。 对争点二，如上所述，原告单位在经被告淮安区住建局检查存在未进行建设工程消防设计审查验收（备案）擅自投入使用的情形下，被告淮安区住建局适用《消防法》第五十八条责令立即停止生产，接受调查处理，上述处理决定并无不当。但原告并未执行上述行政处理决定，仍在继续生产，在危险隐患没有消除的情形下，两被告根据《安全生产法》第六十七条的规定，作出对原告单位停止供电的决定，并通知有关单位实施停止供电行为，符合法律规定的实质要件，该停止供电决定认定事实并无不当。 原告主张鑫安利公司的论证报告真实性存疑，不能作为本案的依据。经查，该论证报告有两个版本，且鑫安利公司也作出了相应的说明，主体内容亦完全一致，故一审法院对该论证报告予以采信，对原告的该主张不予支持。 对争点三，关于停止供电决定的程序。 停止供电的行为性质属于行政强制措施，《行政强制法》第十八条规定了实施行政强制的一般程序，其核心在于告知与实际执行两个环节。本案中两被告作出的停止供电决定时间是8月6日，并于当日进行了送达，原告单位法定代表人拒签，后被告依法留置送达。停止供电决定通知停电时间为8月7日17时30分，实际停止供电时间是8月12日，符合《安全生产法》第六十七条第二款规定的提前24小时通知的要求，两被告作出该停止供电决定程序并无不当。 原告提出两被告未进行催告，未告知听证权利，程序不合法。一审法院认为，因该停止供电行为属于行政强制措施，并不适用《行政强制法》强制执行程序的催告规定，亦不属于应当听证的事项范围。且本案被告送达停电决定之日至实际停止供电之日有6天时间，足以保障原告的程序性权利，故一审法院对原告的该主张不予支持。 综上，安全生产作为企业的首要责任，在铝粉膏行业制备工艺、球磨机生产现状、消防安全条件均没有改善，且接连发生安全生产事故的情况下，两被告作出的停止供电决定合法合理，并无不当。原告的诉讼请求无事实与法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告力之瑞厂的诉讼请求。 上诉人力之瑞厂上诉称：一、一审法院认定事实错误。被上诉人认定上诉人具有违法事实的证据不充分，上诉人生产安全条件符合法律规定，鑫安利公司作出的《淮安市淮安区铝粉膏生产企业安全条件论证报告》不能证明上诉人不具有安全生产条件。该份报告真实性存疑，报告前后出现两个不同的版本，且内容有诸多矛盾之处，且论证报告内容与上诉人无关联性。同时淮安区住建局无权作出涉案停产停业的决定。二、一审判决认定涉案停电程序合法错误。被上诉人淮安区住建局在作出涉案行政处罚前未告知听证权利以及其他权利，违反法定程序，属于程序违法。本案中的被诉行政行为是基于违法的行政行为作出的另外一个行政行为，该被诉行政行为也系违法。被上诉人淮安区应急局未对上诉人书面催告要求履行相关义务。综上，两被上诉人联合作出的停止供电决定无事实和法律依据，且程序违法，请求撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人淮安区应急局辩称：一、上诉人力之瑞厂违法事实清楚。在淮安区住建局检查发现上诉人存在未进行建设工程消防设计审查验收（备案）擅自投入使用的情况下，淮安区住建局责令其立即停止生产，接受处理，但上诉人未执行上述决定，仍继续生产。在危险隐患没有消除的情形下，两被上诉人共同作出停止供电的决定，符合法律规定的实质要件。上诉人出示的“三同时”验收报告以及相关建设项目环境影响报告表等材料不能证明其具备安全生产条件。二、两版评估报告主体和结论内容一致，不应吹毛求疵。鑫安利公司评估报告前后两版主体内容和结论完全一致，鑫安利公司为了表述更加严谨作了细微调整，不存在上诉人所称的“诸多矛盾之处”，两者只有个别文字出入。在作出停止供电决定前，被上诉人已经发现上诉人的违法事实，收集了充足的证据，绝不可能仅仅依靠一个安全论证报告就轻率地作出行政强制决定。评估报告只是作出决定的证据之一或参考资料之一，不是唯一证据。三、行政决定留足履行期限，已无必要催告。两被上诉人于2019年8月6日作出停止供电决定，并没有立即付诸实施，停电措施从8月12号才开始实施。这其中整整一周的时间，行政机关就是用以催告上诉人自动履行行政决定。四、采取强制措施非常必要，形势刻不容缓。响水“3.21”特别重大爆炸事故发生后，省、市、区安委办先后印发重点行业领域重大安全风险隐患及防控整改措施清单的通知，淮安区本地也发生了违规作业爆炸致人死亡案例，面对上级的整改要求，客观存在的重大安全风险和隐患，以及刚刚发生的血淋淋的悲剧，行政机关必须果断采取措施。综上，行政机关作出的行政决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人淮安区住建局辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人采取停止供电的强制行为适用法律正确，程序合法，请求依法驳回上诉，维持原判。 各方当事人在一审中提供的证据均已随卷移送本院，本院对一审法院认定的事实和采纳的证据予以确认。 二审中，上诉人力之瑞厂提交如下证据：验证报告，该证据是根据两被上诉人提供鑫安利公司出具的论证报告中二维码扫描得出的报告，从该截图能够看出报告完成时间是2019年8月19日，该截图时间与两个版本时间均不相同。论证报告并不具备真实性，客观性和科学性。 被上诉人淮安区应急局、淮安区住建局发表如下质证意见：该证据不能证明上诉人的证明目的。 本院对上诉人提交的证据如下认证：上诉人提交的证据不能证明其证明目的，本院不予认可。 被上诉人淮安区住建局提交如下证据：1、《住房和城乡建设部、应急管理部关于做好移交承接建设工程消防设计审查验收职责的通知》，证明明确移交承接的范围各级消防救援机构，依据《消防法》《建设工程消防管理规定》，承担的建设工程消防设计审核验收备案和抽查职责；2、区委办公室、区政府办公室关于印发《淮安区住建局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知，证明淮安区住建局负责建设工程的消防设计审查验收工作。 上诉人力之瑞厂发表如下质证意见：真实性无异议，其不能作为新证据提交，也不能证明其证明目的。 被上诉人淮安区应急局发表如下质证意见：真实性、客观性、关联性均予以认可。 本院对被上诉人淮安区住建局提交的证据作如下认证：证据的合法性予以认可，能够证明其具有建设工程消防设计审查验收工作的法定职责。 本案的争议焦点为：1、两被上诉人是否具有作出涉案停止供电决定的法定职责；2、两被上诉人作出的涉案停止供电决定认定事实是否清楚，程序是否合法。 关于争议焦点一，即两被上诉人是否具有作出涉案停止供电决定的法定职责的问题。本院认为，《安全生产法》第九条规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。”第六十七条第一款规定：“负有安全生产监督管理职责的部门依法对存在重大事故隐患的生产经营单位作出停产停业、停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定，生产经营单位应当依法执行，及时消除事故隐患。生产经营单位拒不执行，有发生生产安全事故的现实危险的，在保证安全的前提下，经本部门主要负责人批准，负有安全生产监督管理职责的部门可以采取通知有关单位停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施，强制生产经营单位履行决定。通知应当采用书面形式，有关单位应当予以配合。”依照上述法律规定，被上诉人淮安区应急局作为安全生产监督管理部门,对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。被上诉人淮安区住建局有权在其职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。两被上诉人属于法律规定的负有安全生产监督管理职责的部门，具有作出停止供电措施的法定职责。 关于争议焦点二，即两被上诉人作出的涉案停止供电决定认定事实是否清楚，程序是否合法的问题。本院认为，《安全生产法》第六十七条第二款规定：“负有安全生产监督管理职责的部门依照前款规定采取停止供电措施，除有危及生产安全的紧急情形外，应当提前二十四小时通知生产经营单位。生产经营单位依法履行行政决定、采取相应措施消除事故隐患的，负有安全生产监督管理职责的部门应当及时解除前款规定的措施。”安全生产停产停业强制措施的最终目的之一就是为避免生产经营单位发生重大安全事故。本案中，上诉人力之瑞厂生产经营铝粉膏，铝粉膏生产工艺操作过程要求严格，在生产过程中会产生部分粉尘，易产生爆炸安全风险。在响水“3.21”特别重大爆炸事故发生后，从中央到地方对安全生产工作已作出全面部署，为此被上诉人淮安区应急局委托鑫安利公司对淮安区铝粉膏生产企业生产经营状况进行了评价，总体结论是论证企业不具备安全生产条件。被上诉人淮安区应急局经过现场调查，发现上诉人存在违反安全规范，不符合安全生产的条件等情况，遂作出《现场处理措施决定书》，责令上诉人停产停业。被上诉人淮安区住建局以上诉人力之瑞厂未进行建设工程消防设计审查验收（备案）擅自投入使用为由，责令上诉人立即停产停业，接受处理。但上诉人力之瑞厂均未执行上述处理决定，仍继续生产，在存在重大安全隐患的情形下，两被上诉人依据《安全生产法》第六十七条的规定，作出停止供电的决定的事实清楚，并无不当。同时结合在卷证据可以认定，停止供电决定留置送达的时间与实际停止供电时间远超24小时，程序并无不当。上诉人提出被上诉人未保障其听证等权利的主张，因该停止供电强制措施不是行政处罚，不适用《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，上诉人该项主张不能成立，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。上诉人力之瑞厂上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人淮安市淮安区力之瑞金属制品厂负担。 本判决为终审判决。 审判长 赵 文 审判员 石亚东 审判员 王伏刚 二○二一年二月二十五日 法官助理李欣越 书记员陈青青