湖南省张家界市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘08行终13号 上诉人（原审原告）慈利县景程塑料制品厂，住所地慈利县零阳镇白竹水村**（现万福村**）。 经营者：杨年松，男，1976年8月3日出生，汉族，湖南省慈利县。 委托代理人毛致群，湖南湘商律师事务所律师。 委托代理人毛越，湖南风云律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）慈利县自然资源局，住所地慈利县零阳东路**。 法定代表人：夏晓斌，该局局长。 委托代理人陈秀勇，该局工作人员。 委托代理人金山花，湖南慈姑律师事务所律师。 上诉人慈利县景程塑料制品厂诉被上诉人慈利县自然资源局的土地行政处罚一案，不服湖南省张家界市武陵源区人民法院（2020）湘0811行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院审理查明：2011年3月11日，慈利县景程塑料制品厂租用慈利县零阳镇白竹水村3组（现为万福村9组）集体土地。慈利县景程塑料制品厂在没有取得合法用地手续的情况下修建塑料加工厂及附属设施，并投入使用。2019年3月27日，慈利县自然资源局接到上级交办对慈利县景程塑料制品厂立案调查。2019年5月10日，慈利县自然资源局对慈利县景程塑料制品厂的占地面积进行现场勘测，占地面积共1509平方米。2019年5月17日，慈利县自然资源局认定慈利县景程塑料制品厂占用集体土地1509平方米，不符合零阳镇土地利用总体规划（2016年修订版）。2019年7月29日，慈利县自然资源局作出慈自然资罚字（2019）263《行政处罚决定书》，责令慈利县景程塑料制品厂退还非法占用零阳镇万福村9组的集体土地1509平方米，并自行拆除非法占用的土地上新建的建筑物及附属设施，恢复土地原状。慈利县景程塑料制品厂不服该处罚决定，向慈利县人民政府申请行政复议。复议期间，慈利县自然资源局于2019年12月2日以该案属于重大案件，应由负责人集体讨论为由，将其作出的处罚决定自行撤销。2019年12月23日，慈利县自然资源局对案件进行了集体讨论，制作了案件审理记录。2020年1月6日，慈利县自然资源局作出慈自然资罚字（2019）263-01号《行政处罚决定书》，责令慈利县景程塑料制品厂退还非法占用零阳镇万福村9组的集体土地1509平方米，并自行拆除非法占用的土地上新建的建筑物及附属设施，恢复土地原状。 原审判决认为：程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关查处违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人的申辩而加重处罚。第四十二条第一款规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。本案中，慈利县景程塑料制品厂不服慈利县自然资源局作出的处罚决定申请行政复议，在复议机关复议期间，慈利县自然资源局以该案属于重大案件应集体讨论为由，将其作出的处罚决定自行撤销，撤销行政处罚决定后于2020年1月6日又作出与原处罚决定一致的处罚决定，慈利县自然资源局重新作出的行政处罚对慈利县景程塑料制品厂不利，应当根据上述法律规定在作出行政处罚决定之前，告知慈利县景程塑料制品厂享有陈述、申辩和听证的权利。慈利县自然资源局重新作出的处罚决定未履行这一程序，属于违反法定程序，依法应予撤销。考虑撤销将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，依法应当判决确认行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决确认慈利县自然资源局作出的慈自然资罚字（2019）263-01号《行政处罚决定书》违法。案件受理费50元，由慈利县自然资源局负担。 慈利县景程塑料制品厂不服该判决，向本院提起上诉称：一、原审判决对被上诉人提交证据的认定存在错误。被上诉人提交的上述证据存在的问题并不限于“形式上存在瑕疵”，足以影响对本案事实是否清楚、程序是否合法的认定。原审判决以仅属形式瑕疵为由，认定这些证据“可以作为认定本案事实的根据”明显依据不足，存在错误；二、原审判决对案涉行政处罚决定程序违法事项的认定存在遗漏。除一审判决认定的违法事项外，还存在以下事项：1、肆意延长案件办理期限。2、重新作出行政处罚决定未重新立案且超过了法定期限；三、原审判决将依法应予撤销的行政处罚决定仅确认违法的理由不能成立，适用法律错误。本案中被上诉人并未提交任何能证明若撤销案涉行政处罚决定将给国家利益、社会公共利益造成重大损害的证据，原审判决也未对若撤销涉案行政处罚决定将如何损害国家利益、社会公共利益进行任何分析论述。综上，原审判决事实认定不清、适用法律错误，依法应予撤销，请求支持上诉人的上诉请求。 慈利县自然资源局答辩称，一、上诉人未经批准占用土地修建塑料加工厂房及附属设施的违法占地行为，事实清楚，证据确凿，被上诉人依法对其违法占地行为立案查处并给予行政处罚，事实清楚，证据确凿，适用法律正确；二、被上诉人原审提交的部分证据虽然存在形式上瑕疵但不足以影响或推翻案件当事人违法事实的成立；三、被上诉人在办案过程中因同类同期案件众多，涉及政府历史遗留问题，且处罚拆除多家正在生产经营企业，情况属于特别重大复杂，要求并批准延长办案期限符合法律规定，而因程序违法自行纠错撤销行政处罚决定书后并不需要重新立案，只需要程序上完善即可；四、因这一系列案件涉及多家企业未办理用地手续情况下占用土地生产经营多年，非法事实清楚，如果将行政处罚决定书撤销，将会影响行政管理的稳定性，导致其他人效仿该违法行为，不利于国家保护和依法合理利用土地资源制度的实施。综上，被上诉人作出的处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，即使程序上略有瑕疵，但未达到撤销程度，原审法院的一审判决正确，请求予以维持。 当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的根据。二审认定的事实与一审认定的事实一致。 本院认为，本案争议焦点是被上诉人慈利县自然资源局作出的慈自然资罚字（2019）263-01号《行政处罚书》是否应当确认违法。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项规定:“行政行为有下列情形之一的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为:(一)行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。”本案中，上诉人长期违法占地行为事实存在，被上诉人对上诉人作出行政处罚决定符合国家利益，在处罚过程中虽然违反相关法律程序规定，亦可以依法判决确认违法，但不撤销行政行为。若撤销被上诉人的行政处罚，势必会导致国家土地资源的浪费更加严重，不符合国家的大政方针政策，不利于环境资源的保护。上诉人提出的原判决认定事实不清、适用法律错误、审判程序违法的理由不能成立，应依法驳回。 综上,原审判决认定事实清楚、审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人慈利县景程塑料制品厂负担。 本判决为终审判决。 审判长  钟强 审判员  阳勇 审判员  崔钦 二〇二一年二月七日 法官助理周楚远 书记员王** 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确 的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。