江苏省连云港经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0791行初304号 原告：倪爱波，男，1953年5月1日出生，汉族，住江苏省东海县。 委托诉讼代理人：孙会利，江苏华天人律师事务所律师。 被告：东海县房山镇人民政府，住所地江苏省东海县房山镇政府驻地。 法定代表人：花冠，镇长。 委托诉讼代理人：陈令辉，江苏同科律师事务所律师。 第三人：倪爱动，男，1955年4月22日出生，汉族，住江苏省东海县。 委托诉讼代理人:武建,江苏佐安律师事务所律师。 原告倪爱波诉被告东海县房山镇人民政府（以下简称房山镇政府）不履行土地确权职责一案，于2020年8月14日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年10月26日公开开庭审理了本案。原告倪爱波及其委托诉讼代理人孙会利，被告房山镇政府的出庭应诉负责人张某及委托诉讼代理人陈令辉,第三人倪爱动及其委托诉讼代理人武建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年12月16日，原告委托其代理人通过邮寄的方式向被告房山镇政府递交《申请书》，要求房山镇政府确认东海县××镇××八亩地块的0.74亩土地使用权归原告所有，责令被申请人倪爱动返还其强占的上述土地及5年土地租金3500元，并赔偿原告2年土地经济损失2000元。 原告倪爱波诉称，1996年全国土地第二轮承包，我村及我生产队的土地已进了二轮承包，原告一共分得自留地0.74亩，该地四至清晰，且一直由原告耕种。因该地块与第三人家相邻，双方经协商后，将原告的该块土地与第三人家渠道南的0.74亩承包田互换，同时约定只能临时换给第三人家庭使用，如原告需要，第三人即可交还该土地给原告。2013年，原告需要使用该地块，原告将第三人家渠道南的0.74亩承包田还给了第三人，但第三人以各种理由拒绝将原告的自留地换回给原告。2017年，第三人家渠道南的0.74亩承包田确权在第三人名下，仍属于第三人管理使用。因第三人的原因，多年来原告和第三人发生了多次纠纷，均无果。原告为解决与第三人之间的纠纷，于2019年12月16日向被告邮寄了《土地确权申请书》及相关证据，被告于次日签收，原告多次找被告询问确权情况，但被告至今未对原告申请土地确权作出行政处理。原告认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被告拒不作出行政处理决定的，构成行政不作为。综上，特此诉讼，请求依法确认被告在法定期限内未对原告申请土地权属纠纷作出行政处理决定的行为违法；并判令被告履行法定职责，对原告土地确权申请作出行政处理决定；本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交证据如下： 1、房山镇政府登记信息一份，证明被告的诉讼主体资格。 2、《申请书》、倪爱波的身份证、《分地书面记录》、《授权委托书》、《律师函》、《律师证》、邮件交寄单及跟踪查询单各一份(均为复印件)，证明2019年12月16日原告将土地确权申请书邮寄给被告，被告于2019年12月17日收到的事实；被告收到原告土地确权申请，但至今未作出行政处理，构成行政不作为，属于行政违法。 被告房山镇政府辩称，一、1996年土地二轮承包以后，原告与倪爱动为了方便自家耕种，倪爱波用自家0.74亩自留地与倪爱动家的0.74亩承包地私下进行互换，该地互换未经陆圩村委会同意。2013年，原告与倪爱动将土地又各自换回耕种。2015年土地确权时，只对承包田进行土地确权，陆圩村根据96年二轮土地承包的情况进行了确权，将此承包地确权给了倪爱动。因2015年土地确权时，自留地不在确权范围，故对原告的0.74亩自留地未予确权。根据原告提交的《申请书》所陈述的事实及理由，可见双方对土地权属并无异议，只是因土地换耕产生其他民事纠纷。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项的规定，农村土地承包经营权争议的案件不作为土地权属争议案件受理，涉案纠纷不属于土地权属纠纷，无需政府再行确权，申请人可以就相关纠纷自行协商解决，也可请求村民委员会、乡镇人民政府等调解解决。当事人不愿意协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可诉至法院依法裁决。二、原告提交《申请书》后，房山镇政府高度重视，委派党委副书记主抓此事，安排村委会多次调解，由于矛盾积累较深，加上新冠××疫情的影响，调解工作仍在进行中。镇政府将根据村委会的调解进展情况，及时跟进，必要时果断介入调解，争取早日达成调解协议，化解纠纷，促进社会和谐稳定。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告房山镇政府向本院提交证据如下： 1、《证明》，系陆圩村委会出具，证明涉案争议土地正在调解。 2、照片2张，证明涉案土地的位置。 第三人倪爱动述称，第三人是实际经营者，无需土地确权。 第三人向本院提交证据如下： 1、《户籍信息证明》，系房山派出所出具，证明第三人父亲在1998年2月份去世，不可能在2003年互换土地的，换地时间是第三人父亲与原告在1997年换的。 2、照片4张，证明第三人在涉案土地上种植蔬菜等。 经庭审举证、质证，本院对当事人所举证据根据行政诉讼证据规则的规定，依法作综合认证。 经审理查明，原告倪爱波与第三人倪爱动均系东海县房山镇陆圩村**村民。1996年土地二轮承包时，原告倪爱波与其哥哥倪爱石在陆圩村××八亩地块共分得0.74亩自留地。因该自留地与第三人家相邻，故原告用该自留地与第三人家位于渠道南的0.74亩承包地互换耕种。由于原告与第三人互换土地未向村集体报备，因此后期在对承包地进行确权登记时，第三人家位于渠道南的0.74亩承包地仍旧登记在第三人名下。多年以后原告欲换回其自留地，第三人不同意。2019年12月16日，原告委托其代理人通过邮寄的方式向被告房山镇政府递交《申请书》，要求房山镇政府确认东海县××镇××八亩地块的0.74亩土地使用权归原告所有，责令被申请人倪爱动返还其强占的上述土地及5年土地租金3500元，并赔偿原告2年土地经济损失2000元。被告收到原告的申请后，多次安排相关人员组织原告与第三人对此土地互换纠纷进行调解，但未获成功。原告认为被告对其提出的确权申请不作处理决定违法,故而提起诉讼。 另查明，在本案诉讼中，被告于2020年11月4日作出《关于申请事项的回复》，就倪爱波的确权申请作出回复，告知其与第三人之间的争议只是因土地换耕而产生纠纷，属于农村土地承包经营权争议，不作为土地权属争议案件受理，建议其通过法律途径依法解决。后本院就被告已作出回复一事，电话询问原告是否愿意撤回起诉，原告表示不同意，要求法院对原告所诉事项作出裁判。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条规定，承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换，并向发包方备案。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条规定，农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；……。本案中，涉案争议土地位于东海县××镇××八亩地块，系原告及其哥哥在土地二轮承包时分得的0.74亩自留地。该宗土地虽未办理权属登记，但其来源清晰、归属明确；之所以产生纠纷是因原告与第三人在未向村集体报备的情况下，私下对各自承包的土地进行等量互换耕种造成的，此纠纷属于土地承包经营权争议。《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，下列案件不作为争议案件受理：(一)土地侵权案件；(二)行政区域边界争议案件；(三)土地违法案件；(四)农村土地承包经营权争议案件；(五)其他不作为土地权属争议的案件。该《办法》第十三条规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。第三十三条规定，乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。参照上述规定，原告向被告申请解决的争议不属于土地权属争议。被告应当在收到原告的土地确权申请书之日起7个工作日内作出是否予以受理的决定，而非仅是安排相关人员进行调解。被告的做法不符合上述规定，应当确认违法。至于原告要求判令被告对原告的土地确权申请作出行政处理决定的诉求，因诉讼中被告通过书面回复的形式对原告的申请已经作出了处理，故原告的该项诉求依法不予支持。 综上，《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条及《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第四款之规定，判决如下： 一、确认被告东海县房山镇人民政府对原告的土地权属纠纷申请未在规定期限内作出处理的行为违法。 二、驳回原告倪爱波的其他诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由被告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时根据国务院《诉讼费交纳办法》的有关规定，向江苏省连云港市中级人民法院预交上诉案件受理费。 审 判 长  李素平 人民陪审员  汪立新 人民陪审员  韩永敏 二〇二一年二月八日 书 记 员  王 慧 法律条文 [一]、《中华人民共和国农村土地承包法》 第三十三条承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换，并向发包方备案。 [二]、《最高人民法院关于适用的解释》 第八十一条被告在一审期间改变被诉行政行为的，应当书面告知人民法院。 …… 原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当就不作为依法作出确认判决。 [三]、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》 第二条农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。农村土地承包经营纠纷包括： （一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷； （二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷； （三）因收回、调整承包地发生的纠纷； （四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷； （五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷； （六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。 ……。 上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。