黑龙江省牡丹江市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）黑10行终6号上诉人（一审原告）：徐兆升，男，1969年2月2日出生，住黑龙江省绥芬河市。委托诉讼代理人：郝红彦，女，1982年12月20日出生，住黑龙江省绥芬河市。被上诉人（一审被告）：绥芬河市公安局。住所地：黑龙江省绥芬河市沿河路医疗中心西侧。法定代表人：王乐刚，绥芬河市公安局局长。行政机关负责人：田德宇，绥芬河市公安局副局长。委托诉讼代理人：孙宇慧，女，1989年2月7日出生，住黑龙江省绥芬河市。被上诉人（一审被告）：绥芬河市人民政府。住所地：黑龙江省绥芬河市长江路**。法定代表人：王永平，绥芬河市人民政府市长。行政机关负责人：王乐刚，绥芬河市人民政府副市长。委托诉讼代理人：吴磊，女，1979年6月24日出生，住黑龙江省绥芬河市。委托诉讼代理人：任剑，女，1989年8月16日出生,住黑龙江省绥芬河市。上诉人徐兆升因行政拘留一案，不服黑龙江省绥芬河市人民法院（2020）黑1081行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人徐兆升及其委托诉讼代理人郝红彦、被上诉人绥芬河市公安局的行政机关负责人田德宇及委托诉讼代理人孙宇慧、被上诉人绥芬河市人民政府的行政机关负责人王乐刚及委托诉讼代理人吴磊、任剑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，原审原告徐兆升因2007年绥芬河市环形桥项目动迁与绥芬河市老城区综合整治指挥部签订房屋拆迁安置补偿协议书。因徐兆升使用伪造的土地申请书骗取拆迁补偿款，2009年6月5日被绥芬河市人民法院因诈骗罪判处有期徒刑十年。就徐兆升257.6平方米的有照房屋部分，绥芬河市人民政府房屋征收办公室与徐兆升经法院调解达成补偿协议，补偿其观湖悦景166.44平方米房屋一套及现金128.6万元。另外，2016年6月7日，绥芬河市人民政府房屋征收办公室对徐兆升反映的拆迁补偿问题出具信访答复，答复内容是对徐兆升无照的899.01平方米按每平方米600元进行补偿，徐兆升不同意补偿标准及答复意见。2016年10月11日，绥芬河市人民政府出具了信访事项复查意见书，维持绥芬河市人民政府房屋征收办公室作出的信访答复。因徐兆升未在复核期限内提出申请，该信访事项按信访程序自然终结，该信访事项不再受理。徐兆升在已有明确信访答复意见、复查意见、信访事项不再受理情况下拒不按法定程序提出诉求，以越级上访形式表达诉求，多次到绥芬河市人民政府、北京闹访。2017年4月1日因扰乱单位秩序被绥芬河市绥北边防派出所罚款200元。2017年7月26日因扰乱单位秩序被绥芬河市绥北边防派出所训诫。2017年8月3日，徐兆升因到北京香山附近进行非正常访被绥芬河市公安局治安大队给予行政警告。2019年9月20日，徐兆升以反映问题为由，违反国家信访规定，在新中国成立70周年大庆安保期间乘坐G4728次火车前往北京，准备到北京进行非正常上访时与绥芬河市信访维稳人员在山海关相遇，于9月21日劝返一同回绥芬河市，交绥芬河市公安局城镇边境派出所处理。绥芬河市公安局认为徐兆升的行为破坏了重点地区的社会稳定，同时因徐兆升进京非访并将其接回绥芬河市进行稳控，稳控单位投入了大量的人力及财物支出，干扰了国家机关的正常工作秩序，其行为构成寻衅滋事。认定上述事实有徐兆升的陈述、证人证言、视听资料、相关部门文件材料等证据证实。徐兆升的行为触犯了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第一款第（四）项的规定，绥芬河市公安局于2019年9月22日作出绥公(城)行罚决字〔2019〕第485号《公安行政处罚决定书》，决定对徐兆升行政拘留十日。徐兆升于2019年10月17日向绥芬河市人民政府提出行政复议申请，绥芬河市人民政府当日受理了该申请。同年10月22日，绥芬河市人民政府向绥芬河市公安局送达了《提出答复通知书》。10月31日，绥芬河市公安局提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。因案情需要进一步核实，12月13日绥芬河市人民政府向当事人送达《延期审理通知书》，延期30日作出行政复议决定。绥芬河市人民政府经审查认为，徐兆升的信访程序已经终结，在北京筹备新中国70周年大庆的敏感时期去北京上访，扰乱信访秩序，破坏重点地区的稳定，干扰了国家机关的正常工作秩序，其行为构成寻衅滋事。绥芬河市公安局作出的拘留决定并无不当。2020年1月7日，绥芬河市人民政府作出《行政复议决定书》，维持绥芬河市公安局作出的行政处罚决定。原审法院认为，第一，徐兆升因拆迁补偿问题，使用伪造的土地申请书骗取拆迁补偿款，并被判处有期徒刑十年。后经绥芬河市人民政府房屋征收办公室与徐兆升协商，双方经人民法院调解达成有照房及附属设施补偿协议。对于无照房绥芬河市人民政府房屋征收办公室答复徐兆升按照每平方600元进行补偿，徐兆升不同意信访到绥芬河市人民政府，绥芬河市人民政府于2016年10月11日出具了信访事项复查意见书，维持绥芬河市人民政府房屋征收办公室作出的信访答复。因徐兆升未在复核期限内提出申请，该信访事项按信访程序自然终结，该信访事项不再受理。在已有明确信访答复意见、复查意见、信访事项不再受理情况下，徐兆升拒不按法定程序提出诉求，以越级上访形式表达诉求，多次到绥芬河市人民政府、北京闹访。因扰乱单位秩序被绥芬河市绥北边防派出所罚款及训诫各1次，被绥芬河市公安局治安大队给予行政警告1次。2019年9月20日，徐兆升以反映问题为由，违反国家信访规定，在新中国成立70周年大庆安保期间乘坐G4728次火车前往北京，准备到北京进行非正常上访时与绥芬河市信访维稳人员在山海关相遇被劝返。徐兆升多次违反信访条例的规定闹访，被训诫及处罚后不知改正，在北京筹备新中国70周年大庆的重大敏感时期去北京上访，扰乱信访秩序，破坏重点地区的稳定，干扰了国家机关的正常工作秩序，徐兆升的行为违反了国家对信访活动的相关规定，其行为构成寻衅滋事。第二，信访维稳人员没有限制徐兆升人身自由的情况。徐兆升称公安局工作人员限制其人身自由，在火车上劝返的是信访维稳人员，不是公安局工作人员。通过绥芬河市公安局提供的录音及视频资料，可以认定信访维稳人员没有对徐兆升采取限制人身自由的强制措施。限制人身自由是指采用拘留、禁闭或者其他强制手段，剥夺或者限制他人按照自己意志支配自己身体自由活动的行为。本案中，信访维稳的工作人员对徐兆升并未采取上述行为而是将其劝返，并未限制其人身自由。徐兆升亦未提供证据证明，对徐兆升的该主张不予支持。第三，绥芬河市公安局作出的行政处罚决定事实认定正确，程序合法；复议机关复议决定程序合法，复议结果正确。绥芬河市公安局立案后依法进行调查取证，通过徐兆升的陈述、证人证言、视听资料、相关部门文件材料等证据证实了徐兆升以反映问题为由，违反国家信访规定，在新中国成立70周年大庆安保期间乘火车前往北京，徐兆升的行为破坏了重点地区的社会稳定，同时因徐兆升进京非访并将其接回绥芬河市进行稳控，稳控单位投入了大量的人力及财物支出，干扰了国家机关的正常工作秩序，其行为构成寻衅滋事。徐兆升的行为触犯了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第一款第（四）项的规定，据此，于2019年9月22日作出绥公(城)行罚决字〔2019〕第485号《公安行政处罚决定书》，决定对徐兆升行政拘留十日。该处罚决定事实清楚，证据确实充分。绥芬河市公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的程序规定，对徐兆升进行立案、调查取证、告知陈述、申辩权利等，作出的行政处罚及送达符合规定的程序，对此予以确认。绥芬河市人民政府接到徐兆升行政复议申请后及时立案，向绥芬河市公安局送达了《提出答复通知书》，绥芬河市公安局在10日内提交了书面答复并提出作出行政行为的证据、依据和相关材料，政府法制工作机构进行书面审查，了解案件相关情况，认定徐兆升在信访程序已经终结、恰逢北京筹备新中国70周年大庆的敏感时期去北京上访，其行为扰乱信访秩序，破坏重点地区的稳定，干扰了国家机关的正常工作秩序，其行为构成寻衅滋事。绥芬河市公安局作出的拘留决定并无不当，遂作出维持行政处罚的复议决定。复议机关的复议程序合法，认定事实正确，予以确认。第四，徐兆升请求的赔偿金29000元没有法律依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(一)违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；”。本案中徐兆升被拘留是基于其违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第一款第（四）项的规定，公安机关的行政行为系合法行为，对徐兆升该项赔偿请求不予支持。依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第一款第（四）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第(一)项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回徐兆升的诉讼请求。案件受理费50元，由徐兆升负担。上诉人徐兆升上诉称，徐兆升没有行政违法行为，公安机关也没有管辖权，其立案、认定违反了法律法规相关规定，处罚行为无效。徐兆升因个人案件问题需要上北京咨询律师，故乘坐火车到北京，该行为并没有违法。山海关距北京还有一段距离，无法构成违法信访，且公安机关也不具有管辖权，据以处罚上诉人的证据违背法律，公安机关也并未出具执法权力清单，故处罚是在公安机关没有合法证据的情形下作出的。综上，请求：1.撤销原审判决，改判撤销绥芬河市公安局作出的绥公(城)行罚决字〔2019〕第485号《公安行政处罚决定书》和绥芬河市人民政府作出的《行政复议决定书》，改判处罚决定违法并赔偿上诉人全部损失；2.由被上诉人绥芬河市公安局负担全部诉讼等费用。被上诉人绥芬河市公安局辩称，其作出的行政处罚决定合法。徐兆升的户籍地及居住地均为绥芬河市公安局城镇边境派出所管辖，故该案根据相关法律规定由其办理并处罚符合法律规定。其作出的行政处罚决定及告知、送达等程序均符合《中华人民共和国治安管理处罚法》的程序规定，程序合法。徐兆升在已有明确信访答复意见、复查意见及信访事项不再受理的情况下违反国家信访规定，在新中国成立70周年大庆安保期间乘坐火车前往北京准备进行非正常上访时，在山海关车站与绥芬河市信访维稳人员相遇并被劝返一同回到绥芬河市，交绥芬河市公安局城镇边境派出所处理。上述事实有徐兆升陈述、证人证言、谈话录音及相关部门文件等证实。徐兆升的行为破坏了重点地区的社会稳定，稳控单位将其带回进行稳控投入了大量的人力及财务支出，干扰了国家机关的正常工作，其行为构成寻衅滋事，故根据《中华人民共和国治安管理处罚法》规定对其作出了行政拘留十日的行政处罚决定。被上诉人绥芬河市人民政府辩称，其作出的行政复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。经查，上诉人的相关行为属于《中华人民共和国治安管理处罚法》中规定的寻衅滋事行为。根据绥芬河市人民政府房屋征收办公室作出的《关于徐兆升信访事项的答复意见书》和《不再受理告知书》、绥芬河市人民政府作出的《关于徐兆升信访事项的复查意见书》，可以证明上诉人提出的信访诉求已经由承办单位绥芬河市人民政府房屋征收办公室作出书面答复，绥芬河市人民政府亦在复查后出具复查意见，徐兆升没有根据信访条例规定在收到书面答复之日起30日内向复查机关上一级行政机关请求复核，其信访程序已经终结，上诉人在此情况下的上访行为构成寻衅滋事，绥芬河市公安局对其作出行政拘留十日的行政处罚决定并无不当。绥芬河市公安局不存在跨区域执法的问题，绥芬河市公安局工作人员只是对其劝返，徐兆升是自愿与工作人员下车返回绥芬河市。上诉人提出的相关问题有关部门已经对其作出书面答复，上诉人拟通过上访行为给市政府施加压力，扰乱正常工作秩序，构成寻衅滋事。在本院庭审中，各方当事人对原审中提交的证据再次进行质证。本院认证意见与原审一致，不再赘述。上诉人徐兆升在二审庭审中向本院提交以下证据（除身份证有原件外其余均无原件，均提交复印件）：第一组：1.徐兆升身份证复印件；2.刑事侦查卷宗；3.土地登记申请审批书；4.国有土地使用证；5.（2009）绥刑初字第33号刑事判决书；6.（2009）牡刑二终字第27号刑事裁定书。第二组证据：1.张某梅民事起诉状；2.民事调解书；3.短信记录。证明徐兆升去北京不是信访，是去找律师的。绥芬河市公安局质证称，上述两组证据不是新证据，在一审时上诉人已经提交过。对第二组的短信记录有异议。绥芬河市人民政府质证称，上述两组证据除了短信记录外，都是在一审之前取得，均不是新证据，不符合新证据的法律规定。对短信记录的真实性及证明内容均有异议，其余证据均与本案无关。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定：“本规定第五十条和第五十一条中的‘新的证据’是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。”徐兆升在二审庭审中提交的该两组证据均不符合上述规定，不属于新证据，本院不予采信。本院二审查明的案件事实与一审法院一致，本院予以确认。本院认为，第一，关于绥芬河市公安局是否具有管辖权的问题。根据公安部149号令《公安机关办理行政案件程序规定（2018修正）》第十条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”、《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”之规定，绥芬河市公安局系徐兆升居住地的公安机关，因此对徐兆升的违法行为作出治安行政处罚决定有合法的授权。第二，关于绥芬河市公安局的行政处罚决定和绥芬河市人民政府的行政复议决定是否合法的问题。徐兆升称其去北京并非信访，而是会见律师，其未对该项主张提供充分的证据予以证实，且其该项主张与绥芬河市公安局提交的录音证据所反映的内容相矛盾，故绥芬河市公安局认定其去北京是为进行信访活动并无不当。绥芬河市人民政府及绥芬河市人民政府房屋征收办公室已经对徐兆升的房屋征收补偿问题作出了信访答复及复查意见书，徐兆升没有在复核期间内提出复核申请，则其信访事项应视为自然终结。在此情况下，徐兆升于2019年9月20日以反映问题为由，违反国家信访规定，在新中国成立70周年大庆安保期间乘坐G4728次火车前往北京欲进行非正常上访时与绥芬河市信访维稳人员在山海关相遇被劝返。而此前徐兆升拒不按照法定程序提出诉求，多次到绥芬河市人民政府、北京闹访，以越级上访形式表达诉求，其因扰乱单位秩序被绥芬河市绥北边防派出所罚款及训诫各1次，被绥芬河市公安局治安大队给予行政警告1次，故徐兆升的行为属于多次违反信访条例的规定闹访，且其被训诫及处罚后不知改正，违反了国家对信访活动的相关规定，其行为构成寻衅滋事。故绥芬河市公安局对其作出行政拘留十日的决定及绥芬河市人民政府作出的行政复议决定并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人徐兆升的上诉请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐兆升负担。本判决为终审判决。审判长  赵秀玲审判员  孙庆喜审判员  李慧宇二〇二一年二月二十五日法官助理李想书记员付子洁附：本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。2.《公安机关办理行政案件程序规定（2018修正）》第十条第一款行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。3.《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。第二十六条有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：（一）结伙斗殴的；（二）追逐、拦截他人的；（三）强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物的；（四）其他寻衅滋事行为。