吉林省吉林市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）吉02行终6号上诉人（原审原告）：赵某1，男，1970年1月29日出生，个体经营者，住吉林省舒兰市。被上诉人（原审被告）：舒兰市自然资源局。法定代表人：任某。委托诉讼代理人：赵某2。委托诉讼代理人：樊某，舒兰市自然资源局法律顾问。上诉人赵某1因诉被上诉人舒兰市自然资源局行政处罚一案，不服舒兰市人民法院（2020）吉0283行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人赵某1，被上诉人舒兰市自然资源局的委托诉讼代理人赵某2、樊某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：2011年5月8日，原告赵某1与案外人王某签订协议书，协议约定王某将位于舒兰市××道福顺五社砖厂转让给赵某1，砖厂地面上所有建筑物归赵某1。赵某1又于2011年6月24日与舒兰市环城街道福泉村民委员会签订转包合同书，合同约定：“一、福泉村将2006年5月10日签订的王某承包的建砖厂占用福顺五社土地转包给赵某1，按原合同执行。超出面积补交承包费，增加面积0.9公顷，补交承包费7,000元……。二、同意改变用途，须经相关部门批准。……”。原告于2011年7月未经批准，擅自在其承包地（舒兰市环城街道福泉村福顺五社）修建驾校训练场地及办公室。被告舒兰市自然资源局（原舒兰市国土资源局）曾于2011年8月5日对原告作出舒国土资执罚［2011］049号行政处罚决定书，该行政处罚决定书生效后，原告未主动履行，但违法行为继续存在，因已超出法定的申请强制执行期限，被告于2020年1月6日作出舒市自然资撤字［2020］2号撤销行政处罚决定书，撤销了舒国土资执罚［2011］049号行政处罚决定书。2020年3月12日，被告舒兰市自然资源局收到信访举报，决定对赵某1违法占地行为重新予以立案调查。经查，赵某1于2011年7月未经批准，擅自在舒兰市环城街道福泉村占用土地10,341平方米（其中一般耕地4,140平方米、建设用地6,201平方米）建驾校训练场地及办公室。赵某1对原行政处罚未予履行，违法行为处于持续状态，被告舒兰市自然资源局认为赵某1的行为违反了《吉林省土地管理条例》第二十二条第一款的规定，根据《吉林省土地管理条例》第五十九条第一款第（二）项、第（三）项的规定，拟对其作出行政处罚，并于2020年4月20日向赵某1直接送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，逾期赵某1未进行陈述、申辩及要求听证。2020年4月24日，被告舒兰市自然资源局对原告赵某1作出舒市自然资罚字［2020］4号行政处罚决定书，内容为：1.责令赵某1立即停止违法占地行为，退还非法占用的土地；2.限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3.对违法占用的4,140平方米一般耕地，按照8元／平方米标准处以罚款，即4,140平方米×8元／平方米=33,120元；对违法占用的6,201平方米建设用地，按照3元／平方米标准处以罚款，即6,201平方米×3元／平方米=18,603元，合计罚款金额为51,723元。该行政处罚决定于当日向原告直接送达。原告不服，遂起诉来院。原审法院认为：被告舒兰市自然资源局是本辖区内自然资源监督与检查的行政机关，具有对违反自然资源管理行为进行处罚的法定职权。第一，原告赵某1使用的土地虽然通过正常方式流转，但在修建驾校训练场地及办公室时，其未向土地规划部门申请办理用地审批手续，属违法占地。第二，原告主张“被告曾处罚过案涉土地原使用人，且原告新建办公室是可移动的板房，仅有在原来基础上对原被破坏水泥路面的简单修整行为”，但考虑到案涉土地利用用途，结合现场照片，原告的行为仍构成违法占地的事实，且是案涉土地的使用人、受益人，因其未办理用地审批手续或不符合土地利用总体规划而不具有合法性，其行为具有独立性，不与另案构成重复处罚。第三，被告2011年8月对原告违法占地作出过行政处罚，该行政处罚决定生效后，原告未依法履行。因该行政处罚决定已超出申请强制执行的法定期限，导致该行政处罚决定不具有强制执行力，被告因此撤销原行政处罚决定。2020年3月被告重新立案后，发现原告违法行为仍处于持续状态，且在此期间原告也未补办用地审批手续。被告遂作出本案被诉行政处罚。综上，结合在案证据，被告对原告作出的舒市自然资罚字［2020］4号行政处罚决定书，依法应予维持，故法院对原告主张撤销该行政处罚决定的诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告赵某1的诉讼请求。上诉人赵某1上诉称：一、事实认定不清。违法面积认定不准，处罚面积内有原矿井和变压器台，该区域均在原砖厂建设用地范围之内。且对原来砖厂面积没有认定清楚。二、程序违法。违法时间仍以2011年7月为处罚依据，2011年的处罚已经发生法定效力，不具备撤销法定理由，随意撤销处罚决定属于滥用行政职权。三、赵某1未违法占地。违法占地属改变土地性质，此违法行为属他人所为。早在建设砖厂时已经发生，而且被上诉人已经认定该处是建设用地，2011年的处罚决定已经体现。违法占地行为与赵某1无任何关系。四、重复处罚不合法。赵某1并没任何违法行为，被上诉人强行处罚，且同一违法行为不能给予二次以上处罚，2011年7月的处罚已经超过申请强制执行法定期限，所以程序错误。五、处罚决定不明确。该砖厂是按村集体承包合同进行承包并向村民委员会缴纳承包金，产权明确手续合法。处罚决定没有明确是向村委会和发包人退回还是向舒兰市自然资源局退还土地，因此无法履行。六、无需审批。该砖厂原来就是建设用地，2006年已经建成投产，被上诉人也承认该厂为建设用地。上诉人既没有向行政机关立项建设项目也没有改变土地用途，无需审批。七、总体规划与上诉人无关。该砖厂2006年建成投产时已经是建设用地，经被上诉人定性。被上诉人的总体规划已经规划成建设用地，被上诉人规划合不合法与上诉人无关。综上，上诉人认为2011年处罚决定有效。时隔九年，被上诉人以超过申请强制执行期限为由撤销原处罚决定，属于滥用行政职权。本案所涉及的违法占地行为，在上诉人受让土地前已存在，在2011年处罚决定书中已明确了违法行为实施人，相反，处罚决定书中没有阐明上诉人违法占地的事实依据，也就是说上诉人无违法占地行为。前后两个处罚决定，违法事实及法律依据相同，尽管违法占地面积有差距，也只不过是测绘上的误差，所以属于一事不再理的范畴。处罚决定书中所说的违法占地是指改变土地用途，但上诉人没有实施任何违法行为，所以要求撤销对上诉人的处罚决定。被上诉人舒兰市自然资源局辩称：1.认定违法占地面积准确。被上诉人认定上诉人违法占用土地的面积是经过现场实际测量，上诉人在现场指界，并由现场勘测笔录真实记载后，经测绘人员和上诉人签名确认的。2.被上诉人自行撤销舒国土资执罚［2011］049号行政处罚决定书，以舒市自然资罚字［2020］4号行政处罚决定书对上诉人进行处罚符合法定程序。由于上诉人拒绝履行舒国土资执罚［2011］049号行政处罚决定书，并超出法定申请执行时效，被上诉人撤销原处罚决定，重新履行程序，对上诉人进行处罚，符合法律规定，不违反法定程序。由于被上诉人不主动履行处罚决定，其违法行为仍属于持续状态，具有可罚性，亦不属于“一事二罚”的事由。3.上诉人未经审批违法占用土地建设驾校机动车训练场并已投入使用，事实清楚，证据确凿。上诉人为建设机动车训练场，从他人手中转包土地并以水泥硬化，可能造成土地的永久性破坏，因为其是违法占地的使用人和受益人，其行为具有独立性，未经审批即构成违法，与该宗土地原来状况和用途不具有法定意义上的重合性。4.上诉人的违法占地行为未经审批，同时违反规划审批规定，本案中被上诉人依据土地规划划分地类是对其进行处罚依据，并不影响其违法行为的构成。上诉人称“总体规划与其无关”没有依据，是对法律的曲解。综上，被上诉人对上诉人的行政处罚事实清楚、证据确凿、程序合法。一审判决合法有效。请二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人舒兰市自然资源局除原审提交的证据外，在二审庭审中向本院提供以下证据：1.上诉人违法占地的录像视频。2.上诉人占地前后的卫星图片。证明上诉人具有违法占地行为。经庭审质证，上诉人赵某1对被上诉人舒兰市自然资源局二审提供的证据质证意见：证据1视频中是上诉人的训练场，但训练场之前就有硬覆盖地面，上诉人只是修整了一下；证据2图片不清晰不能表明准确地址，红线圈定的范围和原来范围有出入。2010年的图片是空白，2014年图片不清晰，2016年和2012年图片认定范围不准确，2019年和2016年图片有差距，充分说明处罚决定认定不准确，对以上证据不予认可。本院对各方在原审提交的证据的认定与原审相同。被上诉人舒兰市自然资源局在二审提交的证据不属于新证据，本院不予采纳。本院查明的主要案件事实与原审相同，不再赘述。本院认为：第一，上诉人未经批准占用案涉土地建驾校训练场地及办公室，该行为属于违法占地。上诉人称违法占地行为在案外人王某建设砖厂时已经发生，但王某的违法占地行为已经另案处理，上诉人在转包案涉土地后，对土地进行修整并建设驾校训练场地，客观上改变了土地用途，且上诉人是案涉土地的使用人、受益人，故本案被诉行政处罚将上诉人作为处罚对象并无不妥。第二，本案不存在重复处罚的情形。被上诉人2011年8月对上诉人作出的行政处罚决定因超出申请强制执行的法定期限被撤销，本案被诉行政处罚系被上诉人2020年3月重新立案审查后作出，并不违反法定程序。由于上诉人违法行为处于持续状态，故本案被诉行政处罚与原行政处罚不构成重复处罚。第三，被上诉人依法立案后，对上诉人进行了调查，经过测绘人员现场实际测量，并经上诉人在现场指界后认定违法占地面积，依据违法占地行为开始时间认定违法时间，并无不妥。被上诉人调查后依法向上诉人送达了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》及《行政处罚决定书》，处罚程序合法。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人赵某1负担。本判决为终审判决。审判长 张 薇审判员 张海啸审判员 郭娟娟二〇二一年二月二十五日书记员 崔 雪（此件共8页，印15份）