北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京03行终4号上诉人（一审原告）张春鸿，男，1963年8月16日出生，住北京市海淀区。被上诉人（一审被告）北京市石景山区住房和城市建设委员会，住所地北京市石景山区八角西街**方地大厦。负责人杨旭东，主任。委托代理人孟夏，女，北京市石景山区住房和城市建设委员会工作人员。委托代理人文沙，北京秉道律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市住房和城乡建设委员会，，住所地北京市通州区达济街**负责人王飞，主任。委托代理人张延明，男，北京市住房和城乡建设委员会工作人员。委托代理人王奇，北京市建诚律师事务所律师。上诉人张春鸿诉被上诉人北京市石景山区住房和城市建设委员会（以下简称石景山住建委）以及被上诉人北京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）不履行法定职责一案，不服北京市通州区人民法院（2020）京0112行初197号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年1月12日公开开庭审理了本案，上诉人张春鸿，被上诉人石景山住建委的委托代理人孟夏、文沙，被上诉人市住建委的委托代表人张延明、王奇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年10月9日，石景山住建委作出《关于张春鸿反映京西商务中心（西区）商业金融商业办公类项目销售问题的处理意见》（以下简称《销售问题的处理意见》），主要内容为：经调查，开发企业在申报预售许可证时，提交的材料显示7、8、9号楼首层为商业，其他为办公。在对开发企业销售现场检查的过程中，开发企业在销售现场中公示的预售许可证，规划许可证上显示其规划为商业和办公。在对开发企业购房合同的抽取调查中，购房合同首页注明该项目首层为商业，其他为办公。石景山住建委约谈了北京金石融景房地产开发有限公司（以下简称金石融景公司），开发企业明确表示并无将该地块办公用房改为住宅房屋对外销售的问题。石景山住建委依据《北京市城市房地产转让管理办法》第三十三条的规定，未发现此项目存在将办公房屋改为住宅销售的问题。张春鸿不服，向市住建委提起行政复议，2020年1月17日，市住建委作出京建复字〔2019〕103号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），维持了石景山住建委作出的《销售问题的处理意见》。张春鸿不服，诉至一审法院，请求撤销石景山住建委作出的《销售问题的处理意见》以及市住建委作出的《复议决定书》，并要求石景山住建委针对张春鸿反映的问题重新作出处理；本案诉讼费由石景山住建委和市住建委共同承担。一审法院认为，依照《建设工程质量管理条例》第四条、《城市房地产开发经营管理条例》第四条第二款、《城市商品房预售管理办法》第四条第三款、《商品房销售管理办法》第五条第三款、《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第三条之规定，市、县人民政府建设行政主管部门或房地产行政主管部门负责本行政区域内建设工程质量、房地产开发经营和销售活动的监督管理工作，故石景山住建委对张春鸿的投诉举报事项具有调查、处理的法定职权。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条第一款之规定，市住建委作为石景山住建委的上一级主管部门，具有受理张春鸿的复议申请，并作出处理决定的法定职权。经审查，因张春鸿针对《关于张春鸿反映京西商务中心（西区）商业金融项目无公共卫生间、公共残障卫生间问题的处理意见》（以下简称《卫生间问题的处理意见》）及其涉及的其他举报事项已另案提起行政诉讼，故本案只针对《销售问题的处理意见》及《复议决定书》是否合法进行审查。经总结双方当事人的质辩意见，本案的争议焦点为金石融景公司是否存在将涉案项目7、8、9号楼的办公用房改为住宅房屋并对外销售的行为。对此，首先，在张春鸿提交《举报函》及《补充请求》之前，石景山住建委已于2016年1月、7月和9月对金石融景公司的预售及销售行为进行日常巡检，未发现金石融景公司存在违法违规行为。并且，张春鸿与金石融景公司签订的《张春鸿购房合同》中已明确提示了其购买的商品房宗地规划用途是商业，不属于住宅性质。此外，石景山住建委对涉案项目7、8、9号楼的购房合同进行了抽查，亦未发现金石融景公司存在将办公用房改为住宅房屋进行销售的行为。其次，在收到张春鸿提交的《举报函》及《补充请求》之后，石景山住建委到涉案项目所在地进行了现场调查，询问了金石融景公司的工作人员，未发现金石融景公司存在将办公用房改为住宅房屋进行销售的行为，并且，经核查，金石融景公司已取得了涉案项目的《建设用地许可证》、《建设工程许可证》、《商品房预售许可证》、《竣工验收备案表》等合法手续。综合上述情况，一审法院认为石景山住建委根据调查情况出具《销售问题的处理意见》，并告知了张春鸿调查处理结果，已经充分履行了法定职责，程序亦无不当之处，因此，一审法院对于张春鸿要求撤销石景山住建委作出的《销售问题的处理意见》的诉讼请求不予支持。此外，市住建委针对张春鸿的复议请求依法履行了受理、延期、决定、送达等程序，程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张春鸿的诉讼请求。张春鸿不服一审判决，上诉至本院，上诉理由主要为：一、一审判决认定事实不清。上诉人提供的新证据证明二被上诉人均未依法全面履行调查核实责任，该项目的购买人均证明确实存在“商改住”的违法销售行为，一审未认定开发商金石融景公司存在商改住违法销售行为，其证据不足、事实不清，应当依法撤销被诉《销售问题的处理意见》及《复议决定书》。二、市住建委未履行行政复议法定职责，作出的《复议决定书》事实不清、证据严重不足。一审法院未对市住建委行政行为的程序进行合法性审查。三、一审法院未全面审查、核实现有证据，查明是否存在“商改住”行为及“商改住”销售行为实施的时间，认定上诉人败诉的基本事实和主要证据不足。四、一审认定二被上诉人履行了法定职责程序是错误的，石景山住建委到涉案项目所在地进行了现场调查询问，却未发现金石融景公司将办公用房改为住宅房屋进行的销售行为，证明了二被上诉人没有履行法定检查监督管理职责。五、一审法院调取的证据违反法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条规定，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求，本案诉讼费由二被上诉人承担。石景山住建委同意一审判决，请求二审法院予以维持。市住建委同意一审判决，请求二审法院予以维持。张春鸿在举证期限内向一审法院提供了下列证据：1.《不动产权证书》，证明张春鸿合法拥有X号楼X层X的商铺，该商铺为40年产权的商业底商；2.张春鸿的身份证复印件，证明张春鸿的身份；3.京房售证字（2015）167号《北京市商品房预售许可证》（以下简称《商品房预售许可证》），证明1、7、8、9号楼的2至31层规划用途为办公，金石融景公司擅自将办公用途改为住宅销售和使用；4.2016年12月16日在金融街长安中心售楼处取得的商改住户型图，证明金石融景公司将7、8、9号楼2至31层当做住宅销售，并统一安装了全套的卫生间、厨房设备和电器，户型图有明确的主卧、次卧、主卫生间、客厅、厨房等设施和分隔墙体等，金石融景公司存在统一商改住公开销售并交付使用的违法行为；5.情况说明，证明金石融景公司交付商改住房屋前，为7、8、8号楼2至31层的业主安装了民用燃气739户，且承担燃气施工安装等全部费用，其购房合同第十三条交付的条件中无上下水和燃气的约定，金石融景公司交付的房屋中燃气无法达到承诺条件，其应承担张春鸿房屋燃气设施设备不达标的责任；6.涉案项目的部分规划图、施工图，证明规划的每层楼均有公共卫生间设施、设备，金石融景公司未完成规划建设，每层只有毛坯空房间，没有卫生间标识，也没有安装卫生间马桶、小便池、洗手盆等必备卫生间设施，更没有残疾人专业卫生设备；7.马桶、淋浴房照片，证明金石融景公司存在统一商改住的事实，安装相同品牌的洁浴具，违反多项法律法规；8.卫生间洗手盆照片；9.淋浴房和地面排水设施照片；10.煤气灶照片；11.抽油烟机照片；证据8至11共同证明金石融景公司存在统一商改住的事实，违反多项法律法规；12.燃气管道照片，证明金石融景公司存在统一商改住的事实，其统一安装了2至32层的燃气，导致一楼商铺只有民用燃气，不能用于餐饮商业，违反多项法律法规；13.燃气表、炒锅等做饭工具照片，证明金石融景公司统一商改住事实存在，违反多项法律法规，金石融景公司统一接入按照民用燃气标准收费的天然气；14.7、8、9号楼2至32层未完成公共卫生间及残障卫生间建设的照片，证明开发商统一商改住事实存在，2-32层开发商未完成每层楼的公共卫生间、残障卫生间设施及设备建设，每层楼均无公共卫生间标识，违反了多项法律法规；15.橱柜、洗菜盆、洗衣机、冰箱的照片，证明金石融景公司存在统一商改住事实，统一安装相同品牌的厨房设备，违反多项法律法规；16.X号楼X号房屋入户门照片，证明金石融景公司统一商改住事实存在，违反多项法律法规；17.2019年春节7号楼高层发生火灾的照片，证明金石融景公司违法商改住，接入燃气和热水器等大功率电器，楼内住有许多空巢老人及儿童，易发生火灾，对张春鸿的生命财产安全造成威胁；18.2020年3月1日8号楼着火的照片，证明金石融景公司商改住房屋多次着火，严重危害张春鸿生命安全；19.金石融景公司违法凿通张春鸿商铺屋顶及非法安装多种管道的照片；20.金石融景公司在张春鸿的商铺铺设各种下水管道的照片；证据19至20共同证明金石融景公司非法在张春鸿商铺屋顶多处安装管道，非法侵占张春鸿房屋面积和空间，违反法律法规；21.致全体业主的一封信及物业公司向业主赠送春联和礼物、组织业主包饺子和包粽子、加装宠物便便袋箱的照片，证明金石融景公司存在统一商改住销售并交付使用的事实，楼内住有大量空巢老人及儿童，严重危害生命安全；22.案外人张某的购房合同，证明金石融景公司销售的房屋和业主购买的房屋都是作为住宅使用的，以合法合同形式掩盖非法的商改住行为，违反了该合同首页、第9条、第13条及合同附件6的约定；23.2016年6月3日金融街长安中心销售人员安然向张春鸿发送的微信，证明金石融景公司存在商改住并公开销售的违法行为，其将张春鸿商铺所在的8号楼2至31层的办公用房作为顶级住宅公寓违法销售；24.2016年12月15日金融长安中心销售人员安然与张春鸿的微信语音记录，证明金石融景公司将2至31层进行商改住销售，并赠送全套卫生间设备、厨房精装、各种电器；25.《关于X号、X号房屋业主来函的回复》、《关于要求履行物业职责开通1-32层公共卫生间的函》，证明8号楼1至31层未按规划完成公共卫生间及残疾人卫生间设备设施的建设，8号楼1至31层各有两个毛坯状态的房间，物业公司未依规划竣工，此外，相关房屋系精装修交房，金石融景公司交房前存在商改住并进行销售的违法事实；26.金融街长安中心7、8、9号楼业主群截图，证明金石融景公司进行统一商改住，安装的热水器、马桶等设施经常出现问题；可以进一步证明金石融景公司存在违法商改住销售并实际交房给业主使用的事实；27.《关于北京金石融景房地产开发有限公司所开发石景山区京西商务中心（西区）部分商业用房未达到交房标准和部分办公房违法、违规“商改住”的举报函》（以下简称《举报函》）和《关于北京金石融景房地产开发有限公司所开发石景山区京西商务中心（西区）部分商业用房未达到交房标准和部分办公房违法、违规改为709套“商改住”的举报函的补充请求》（以下简称《补充请求》），证明2019年4月张春鸿已向市住建委提交《举报函》，2019年5月初递交了《补充请求》；28.《销售问题的处理意见》，证明张春鸿对石景山住建委答复不服，向市住建委提起行政复议；29.行政复议申请书，证明张春鸿对石景山住建委答复不服，向市住建委提起行政复议；30.《复议决定书》，证明张春鸿不服行政复议决定，向法院提起行政诉讼；31.《立案审批表》，证明市规自委认定涉案项目存在违法商改住行为，确认违法责任人为金石融景公司，决定对商改住违法行为依法立案查处；32.《关于委托相对人配合做好行政处罚案事宜的函》，证明确认商改住违法责任人为金石融景公司；33.《北京市规划与自然资源委会关于对市规划自然委（石景山分局）举第字（78）号重新答复的函》，证明认定金石融景公司存在商改住问题，已经对其立案处罚，公共卫生间问题已经责令金石融景公司限期整改；34.《会议纪要》，证明交房近3年来，7、8、9号楼仍没有公共卫生间、残障卫生间设施设备，既没有卫生间标识，也没有安装卫生间马桶、小便池、洗手盆等法律规定的必要卫生设备，责成金石融景公司整改必须满足无障碍功能要求；35.《关于7、8、9号楼公共卫生间的进展情况说明》，证明金石融景公司承认没有依法完成7、8、9号楼整改，每层楼仍没有公共卫生间及残障卫生间设施、设备；违反国家强制标准《无障碍设计规范GB50763-2012》、《城市公共厕所设计标准CJJ14-2005》等多项标准和法律法规；36.《关于京西商务中心天然气接入的报告》、《情况说明》，证明2014年3月10日，开发商为了7、8、9号楼700多个商改住用户预先向燃气公司递交了民用天然气安装申请，在取得规划许可证之前，就已经决定对7、8、9号楼的2至31层办公用房改为住宅销售并交付；37.北京市规划委对项目规划限制条件的部分文件，证明涉案项目的商改住行为违反了规划限制条件；38.《金融街（长安）中心商业业户手册》，证明涉案项目的介绍存在商住公寓，明显是商改住行为，违反了法律规定；39.涉案项目X号楼X室的室内照片；40.X号楼X室的室内照片；证据39至40共同证明金石融景公司存在商改住销售并交付使用的行为；41.《工作意见书》，证明涉案项目的质量监督、房屋销售及装修改造等问题，均属于城乡建设行政主管部门的法定职责，应依法调查处理并出具行政答复；42.《5#楼等9项（石景山区京西商务中心（西区）商业金融用地项目）工程竣工验收报告》（以下简称《竣工验收报告》），证明竣工验收显示无障碍设施已经建成，但是实际上并未建设无障碍设施，竣工验收是虚假的；43.《违法“商改住”开发商被严惩》（截图），证明石景山住建委对商改住的房屋具有法定的查处职责。石景山住建委在法定期限内向一审法院提交以下证据及依据，其中证据材料为：1.《工作意见书》，证明石景山住建委收到市住建委要求其对涉案举报事项以行政事项进行处理的意见；2.《举报函》及《补充请求》，证明石景山住建委收到举报事项；3.授权委托书、张宇川身份证复印件、2019年4月18日询问笔录；4.2019年4月18日现场询问笔录；5.现场照片（5张）；6.《关于金融街（长安）中心项目客户投诉情况的回复》；证据3至6共同证明石景山住建委依法履行了调查职责。7.2015规（石）建字0010号《建设工程规划许可证》及其附件（以下简称《建设工程许可证》）、2014规（石））地字**《建设用地规划许可证》及其附件以下简称《建设用地许可证》）、《商品房预售许可证》，证明金石融景公司取得了合法审批手续；8.预售合同查询网上截图，证明相关房屋的规划用途为1层商业、2层以上为办公用房；9.《张春鸿购房合同》，证明张春鸿购买的房屋的用途为商业。10.X号楼X层X号的《北京市商品房预售合同》，证明金石融景公司不存在以住宅销售的行为；11.石建信答[2019]45号《信访事项答复意见书》（以下简称《45号信访答复》），证明石景山住建委对张春鸿提出的举报事项作出了信访答复；12.《送达回证》，证明石景山住建委向张春鸿送达了举报事项的信访答复；13.《销售问题的处理意见》，证明石景山住建委依法对张春鸿的举报事项作出了答复；14.《送达回证》，证明石景山住建委向张春鸿送达了举报事项的处理意见；15.《二次信访答复》，证明石景山住建委对张春鸿提出的举报事项重新作出了信访答复；16.《送达回证》，证明石景山住建委向张春鸿送达了《二次信访答复》；17.京建信函〔2019〕137号《北京市住房和城乡建设委员会信访事项告知函》（以下简称《137号信访事项告知函》），证明市住建委已将《二次信访答复》撤销；18.《卫生间问题的处理意见》，证明市住建委已对举报事项中除房屋销售外的其他部分作出了行政答复；19.邮寄凭证、送达回证及邮单查询记录，证明市住建委向张春鸿送达了《卫生间问题的处理意见》。其中法律依据为：1.《城市房地产开发经营管理条例》第四条第二款；2.《城市商品房预售管理办法》第四条第三款；3.《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第三条、第九条第一款；4.《信访条例》第三十四条；5.《最高人民法院关于不服信访工作机构依据处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》第二条。法律依据1至5系石景山住建委作出《销售问题的处理意见》的职权依据，证明石景山住建委根据《信访条例》对于信访事项已经进行了处理，认为张春鸿的请求属于信访诉求，不属于行政诉讼的处理范围。市住建委在法定期限内依法向一审法院提交了如下证据和法律依据材料，其中证据材料为：1.《行政复议申请书》、张春鸿身份证复印件、张春鸿提交的复议申请材料、《更正》、EMS信封及其查询记录，证明2019年11月4日，市住建委收到张春鸿的行政复议申请书及申请材料，并予以受理，2019年11月6日，市住建委收到张春鸿的关于复议请求的更正材料，2019年11月19日，市住建委收到了张春鸿邮寄的补充证据，市规自委作出的《复议决定书》程序合法；2.《答复通知书》以及送达回证，证明2019年11月6日，市住建委邮寄送达了《答复通知书》和行政复议申请书副本，告知石景山住建委应在收到行政复议申请书副本之日起十日内，向市住建委提出书面回复，并提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，逾期不提供的，将视为该具体行政行为没有证据、依据而被撤销，石景山住建委2019年11月7日签收了该通知书，市住建委作出的复议决定书程序合法；3.《行政复议延期通知书》及送达回证，证明2019年12月31日，市住建委不能在规定期限内作出行政复议决定，延长案件审限30日，市住建委将延期通知书邮寄给张春鸿和石景山住建委，张春鸿于2020年1月1日签收，石景山住建委于2020年1月2日签收，市住建委作出的复议决定程序合法；4.《行政复议答复书》及证据材料，证明2019年11月15日，石景山住建委向市住建委提交了《行政复议答复书》和作出《处理意见》的证据材料以及法律依据，石景山住建委作出的《销售问题的处理意见》并无违法之处，《复议决定书》程序合法，适用法律正确；5.《复议决定书》、EMS邮单，证明市住建委作出的《复议决定书》邮寄送达给张春鸿和石景山住建委，《复议决定书》程序合法，适用法律正确；6.京建复更字〔2019〕103号《行政复议更正通知书》，证明市住建委对《复议决定书》存在的笔误予以更正的情况。其中法律依据为：1.《行政复议法》；2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》；3.《城市房地产开发经营管理条例》；4.《城市商品房预售管理办法》；5.《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》。法律依据1至5共同证明市住建委作出的《复议决定书》程序合法，适用法律正确，并无违法之处，石景山住建委作出的《销售问题的处理意见》认定事实清楚，程序合法，不存在违法之处。在一审审理过程中，一审法院依职权调取了编号：0771石竣2016（建）0022号《北京市房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案表》（以下简称《竣工验收备案表》），2016年1月12日、2016年7月15日、2016年9月2日的《行政执法检查信息表》。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：张春鸿提交的证据28、证据30，石景山住建委提交的证据13，市住建委提交的证据1中的《销售问题的处理意见》、证据4中的《销售问题的处理意见》以及证据5中的《复议决定书》系本案被诉行政行为，不能作为证据使用，一审法院不予认证。张春鸿提交的证据1至2、证据41内容真实，来源合法，符合证据形式要求，一审法院予以采信；证据3至26、证据36至40、证据42无法证明其欲证明的问题，一审法院对其证明目的不予采信；证据27、29内容真实，能够证明张春鸿对涉案事项提出过举报和复议，一审法院予以采信；证据31至35、证据43与本案无关，一审法院不予认证。石景山住建委提交的其他证据和法律依据内容真实，形式合法，能够证明石景山住建委对涉诉举报事项进行调查、询问及处理的过程，一审法院予以采信。市住建委提交的其他证据和法律依据内容真实，形式合法，能够证明市住建委对涉诉复议申请进行了调查、处理及决定的过程，一审法院予以采信。一审法院依法调取的证据，内容真实，来源合法，一审法院予以采信。上述证据均已随案移送本院。经庭审质证及审查核实，本院确认一审法院认证意见正确。二审庭审中，张春鸿当庭提交（2020）京0107民初9869号、9871号案件法庭谈话记录，其中记载了买房人购买开发商销售金石融景公司的房屋时就已经是可居住的状态，包含卫生间、厨房等生活设施，且这些设施是开发商销售时就对买房人承诺的，相关设施就是开发商建设的。经审查，本院认为，二审庭审中，张春鸿当庭提交的两份法庭谈话记录并未在石景山住建委针对张春鸿举报进行调查的行政程序中提交，这些证据材料与本案被诉行政行为的合法性无关，本院不予采纳。经审理查明，2016年3月3日，张春鸿与金石融景公司签订了《张春鸿购房合同》，张春鸿购买了涉案项目用地-2地块的X楼X层X号房屋，该购房合同的首页载明：买受人购买的商品房规划用途为商业，所占用范围内的土地（地类）（地类商业，土地使用年限为40年。出卖人应当按照规划行政主管部门核发的建设工程规划许可证规定的条件建设和销售商品房，不得擅自变更。买受人使用该商品房期间，不得擅自改变该商品房的用途、建筑主体结构和承重结构。出卖人未经规划部门批准，私自将商业性质的房屋改为住宅销售的，买受人购买此种房屋后，在产权、市政、税收、安全等方面都存在隐患，特别提示买受人，请勿购买。后金石融景公司向张春鸿交付了上述房屋。2019年4月2日，张春鸿向市住建委提交了《举报函》，要求市住建委“1.依法查处金石融景公司开发的涉案项目涉及的办公用房改作住宅房屋使用的违法行为；2.依法责令金石融景公司按照相关法律规定及标准为不符合交房条件的商业用房安装符合商用条件的燃气表及燃气管道和排烟管道以及张春鸿反映的其他问题；3.依法对查处进展告知张春鸿”，后市住建委将该案转至石景山住建委进行处理，石景山住建委予以受理。2019年4月18日，石景山住建委至涉案项目所在地点进行了现场调查，并与金石融景公司的员工制作了现场询问笔录，金石融景公司在笔录中陈述涉案项目是按照规划用途销售的，并且，由于张春鸿反映的涉案项目7、8、9号楼的房屋已经全部销售并交付完毕，故石景山住建委的工作人员无法入户调查。同日，石景山住建委对金石融景公司的工作人员制作了另一份询问笔录，该笔录中金石融景公司否认其存在将办公用房改为住宅用房对外销售的行为。2019年5月7日，张春鸿向石景山住建委提交了《补充请求》，请求“1.要求金石融景公司按照原规划图纸立即修建或者恢复规划为办公用房的7、8、9号楼全楼各楼层的公共卫生间等设施设备并保障24小时开放使用；2.依法保护残障人权益，要求金石融景公司按照原规划图纸立即修建或者恢复规划为办公用房的7、8、9号楼全楼各楼层的残障人公共卫生间等设施设备；3.要求金石融景公司将张春鸿购买的底商房屋的燃气设施达到商业用途标准并符合餐饮标准条件；4.要求金石融景公司将张春鸿购买的底商房屋的排烟管道整改为符合餐饮条件的金属排烟管道；5.要求金石融景公司在涉案项目8号楼顶部安装排出油烟处理系统，并达到环保条件和法规的要求；6.要求金石融景公司交付符合餐饮标准的工服用红色燃气卡；7.要求金石融景公司对安装在张春鸿购买的底商房屋内5米高顶棚上的自来水表进行整改，按照国家标准达到商业用途；8.要求金石融景公司对涉案项目8号楼办公用房违法改造为住宅用房安装的上下水管道进行拆除；9.要求金石融景公司拆除涉案项目的8号楼每户配备的厨房、橱柜、卫生间区域、洗手盆、座便器、淋浴间等明显住宅设施，拆除上下水等住宅用途设备设施，恢复原规划办公使用用途；10.要求金石融景公司拆除商改住各户的民用燃气管道、热水器等大型用电设备，从根本上消除火灾隐患；11.依法对金石融景公司的违法违规行为进行处罚”。2019年5月8日，金石融景公司出具《关于金融街（长安）中心项目客户投诉情况的回复》，称涉案项目7、8、9号楼的房屋均按照规划用途销售，并无将办公用房改为住宅房屋对外销售的问题。2019年6月13日，石景山住建委作出《45号信访答复》，以信访答复的形式对张春鸿在《举报函》及《补充请求》中反映的问题进行了答复，并送达至张春鸿。张春鸿不服，向市住建委提起复查。2019年8月8日，市住建委作出《工作意见书》，主要内容为张春鸿反映的涉案项目质量监督、房屋销售及装修改造等问题，属于城乡建设行政主管部门的法定职责，应当依法调查处理并向申请人出具行政事项处理意见书，不应出具信访事项答复意见。张春鸿提出的燃气工程、排烟管道、上下水管道改造及消防等诉求，依据相关法律规定，对不属于本机关职权范围的信访诉求不予受理并书面告知张春鸿。对于张春鸿提出的信访诉求，其他法律法规无明确规定且属于政策咨询类事项，应作出信访答复意见，按照《北京市信访条例》规定进入信访事项复查复核程序，并将《工作意见书》送达至石景山住建委。2019年10月9日，石景山住建委作出《销售问题的处理意见》，并送达至张春鸿。此外，2019年9月23日，石景山住建委根据市住建委出具的《工作意见书》作出《二次信访答复》，主要内容为张春鸿反映的燃气计量及燃气管径问题、排烟管道问题、水表问题、燃气和设施设备交付逾期问题、要求商业用途房屋内燃气设备达到标准并符合餐饮标准条件问题、X号楼X层X的烟道不符合餐饮标准问题、要求安装排油系统问题、要求交付红色燃气卡问题、要求在房屋内安装水表问题、要求将房屋内的上下水管道拆除问题、要求拆除8号楼内的住宅设施，恢复办公用途问题、户内民用燃气管道问题，以上事项不属于本机关工作职责范围。根据《信访条例》相关规定，建议张春鸿向相关部门或者通过协商、诉讼等途径解决。张春鸿反映的无公共卫生间、残障人卫生间问题，经查，该项目7、8、9号楼中建有卫生间和残疾人卫生间，与相应的施工图相符，其开放使用问题，请张春鸿向物业公司反映，并将《二次信访答复》送达至张春鸿。张春鸿不服，向市住建委提出复查，2019年10月28日，市住建委作出《137号信访事项告知函》，并送达至石景山住建委。2020年1月19日，石景山住建委作出《卫生间问题的处理意见》，并送达至张春鸿。2019年11月2日，张春鸿向市住建委提起行政复议，2019年11月5日，张春鸿向市住建委提交了《更正》，将复议请求变更为“1.撤销《销售问题的处理意见》；2.责令石景山住建委重新作出答复”。2019年11月6日，市住建委作出《答复通知书》，并送达至石景山住建委。2019年12月31日，市住建委作出《行政复议延期通知书》，并送达至张春鸿和石景山住建委。2019年11月15日，石景山住建委作出《行政复议答复书》，并提交至市住建委，同时将作出《销售问题的处理意见》的证据材料提交至市住建委。2020年1月17日，市住建委作出《复议决定书》，维持了石景山住建委作出的《销售问题的处理意见》，并送达至张春鸿和石景山住建委。2020年3月31日，市住建委作出《行政复议更正通知书》，将《复议决定书》第10页第10行的笔误进行了更正。张春鸿仍不服，遂提起本案之诉。另查，2014年10月13日，金石融景公司获得了涉案项目的《建设用地许可证》，用地性质为综合性商业金融服务业用地等。2015年4月27日，金石融景公司获得了涉案项目的《建设工程许可证》及附件，该附件上显示涉案项目7号楼的规划项目性质为办公，8、9号楼的规划项目性质为办公和商业。2015年10月24日，金石融景公司获取了《商品房预售许可证》，载明土地用途为商业、办公和地下商业。2016年1月，石景山住建委对金石融景公司进行了预售商品房日常巡查，未发现违法违规行为。2016年7月和9月，石景山住建委分别对金石融景公司进行了商品房销售巡查，未发现违法违规行为。2016年9月27日，涉案项目取得了《竣工验收备案表》。本院认为，本案张春鸿的诉讼请求虽有撤销之诉的语言表述，但从实质内容及诉讼目的来看，系要求行政机关对其投诉举报的事项履行调查处理的职责，故本案实质上是履责之诉，应对石景山住建委及市住建委针对投诉事项是否依法全面履职进行审查。《城市房地产开发经营管理条例》第四条第二款规定，县级以上地方人民政府房地产开发主管部门负责本行政区域内房地产开发经营活动的监督管理工作。《建设工程质量管理条例》第四条规定，县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理。故石景山住建委对张春鸿投诉举报的金石融景公司违法销售商品房及建设工程质量等事项具有调查、处理的法定职权。本案中，针对张春鸿投诉举报的金石融景公司违法销售商品房的事项。石景山住建委通过对涉案项目的预售及销售行为日常巡检，并结合举报人提供的线索开展抽查购房合同，现场调查，约谈开发企业，核查涉案项目的《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》、《商品房预售许可证》等相关许可手续，未发现开发企业金石融景公司将涉案项目的办公用房改为住宅房屋进行销售的行为，依照《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》的规定，在法定期限内作出答复并依法送达，并无不当，本院对此予以确认。依据《物业管理条例》第四十九条第一款、第五十七条的规定，物业管理区域内按照规划建设的公共建筑和共用设施，不得改变用途，违反规定，建设单位擅自处分属于业主的物业共用部位、共用设施设备的所有权或者使用权的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门对其进行处罚。同时《北京市无障碍设施建设和管理条例》第四条第三款、十二条、第十四条以及第十八条第二款等规定亦对建设行政主管部门应就无障碍设施建设和管理履行相应监管职责予以明确。本案中，针对张春鸿投诉举报的涉案项目无公共卫生间、无障碍设施建造及无法使用的问题，依法应属石景山住建委的监管职责。石景山住建委未以行政事项作出调查处理，而以信访事项答复张春鸿，应属不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款确立了原行政行为与复议决定的“行政一体原则”即原行政行为与复议决定视为一个整体，将基于行政监督权能而形成的行政复议决定视为行政系统内部的最终行政处理决定，作为行政体系对外发生法律效力的认定进行司法审查。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条对此予以进一步明确。本案中，市住建委在被诉复议决定中对石景山住建委存在的上述问题予以指出并纠正，要求石景山住建委以行政事项再次调查处理后答复申请人，后石景山经调查重新作出《卫生间问题的处理意见》，体现了行政复议行为对原行政行为的“瑕疵治愈”功能，对此本院予以认可。针对《卫生间问题的处理意见》，张春鸿已另案起诉，故对该意见本院在此不予评价。针对张春鸿提出的燃气工程、排烟管道、上下水管道位置及改造、消防日常维护管理存在安全隐患等问题，涉案项目已竣工验收备案，不属于石景山住建委的法定职责，石景山住建委未以行政事项答复张春鸿，并无不当，本院对此不持异议。《行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，市住建委作为石景山住建委的上一级主管部门，具有受理张春鸿的复议申请，并作出复议决定的法定职权。根据《行政复议法》第二十八条第一款第一项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，应当决定维持。本案中，市住建委受理张春鸿的行政复议申请后，履行了调查、作出复议决定和送达等法定程序，复议维持结果正确，复议程序亦符合法律规定。据此，一审法院判决驳回张春鸿的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人张春鸿的上诉理由不成立，对其上诉请求本院不予支持。之后，张春鸿若获取其他相关违法线索可再行向有权行政机关进行投诉举报。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人张春鸿负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  杨 旸审 判 员  冯秋丽审 判 员  陈 静二〇二一年二月三日法官助理  李露希法官助理  王小雪书 记 员  朱梦洁