广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤04行终5号上诉人（一审原告）：幸柯新，男，1971年11月12日出生，汉族，住广东省兴宁市************，公民身份号码：441************676。被上诉人（一审被告）：珠海市交通运输局，住所地：广东省珠海市香洲区*******。法定代表人：林粤海，局长。委托代理人：杨睿达，工作人员。被上诉人（一审被告）：珠海市人民政府，住所地：广东省珠海市香洲区******。法定代表人：姚奕生，市长。委托代理人：杨晓帆，珠海市司法局工作人员。委托代理人：贾音，珠海市司法局工作人员。上诉人幸柯新因诉被上诉人珠海市交通运输局（以下简称市交通局）、珠海市人民政府（以下简称市政府）罚款一案，不服珠海市金湾区人民法院（2020）粤0404行初176号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2020年1月6日12时07分许，市交通局执法人员在唐家北师大分校3号门路段巡查时，发现幸柯新驾驶的粤C*****小客车载有4名乘客，执法人员怀疑该车涉嫌非法营运，遂对幸柯新及乘客进行询问调查。幸柯新在《询问笔录》中称，其为粤C*****小轿车的车主，其与车上的乘客不认识，在北师大搭载4名乘客，从北师大上车，去拱北口岸；其通过顺风车平台联系，车费通过平台收取，平台显示车费为29元和19元。乘客在询问中称，其中一名女乘客和一名同行男乘客去奥园，车费20.9元；另一名男乘客车费为10余元；还有一名男乘客去拱北，车费为50余元。与一名男乘客同行的女乘客在询问中称，其不认识幸柯新，通过手机软件“哈啰出行”顺风车联系该车，从北理工前往奥园广场，车费20.9元，已在平台上支付。市交通局对现场执法经过进行了录像。2020年1月6日，市交通局作出NO.Z0000932《违法行为通知书》，告知幸柯新：20**年1月6日12时许，本机关在北京师范大学珠海校区3号门岗执法检查，发现你使用号牌为粤C*****车辆，涉嫌实施违法行为，拟对你作出罚款10,000元的行政处罚决定，并告知拟作出处罚的事实、理由、法律依据，以及依法享有的陈述申辩和申请听证的权利。市交通局于当日向幸柯新直接送达该通知书。2020年1月21日，市交通局作出粤珠交罚〔2020〕00308号《行政处罚决定书》（以下简称被诉行政处罚决定），该决定书载明：2020年1月6日，在金鼎大学园区北师大，当事人幸柯新实施利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务行为，涉案车船号为粤C*****，市交通局认定幸柯新违反了《珠海经济特区出租车管理条例》第三十九条第一款的规定，依据《珠海经济特区出租车管理条例》第五十七条第一款规定，决定给予罚款人民币10,000元的行政处罚，并责令改正违法行为。市交通局于当日向幸柯新直接送达该决定书。幸柯新不服上述处罚决定，于2020年2月28日向市政府申请行政复议。市政府于2020年4月10日作出珠府行复〔2020〕114号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了被诉行政处罚决定。幸柯新一审诉讼请求：1.撤销被诉行政处罚决定；2.撤销被诉复议决定。一审法院判案理由及结果一、市交通局具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。《珠海经济特区出租车管理条例》第三条第一款规定：“市交通运输主管部门是出租车行业的行政主管部门，负责本市出租车行业管理工作。”市交通局有权对幸柯新利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务行为作出行政处罚。二、市交通局作出被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿。根据市交通局提交的现场笔录、幸柯新询问笔录、乘客询问笔录、现场录像足以证明幸柯新利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务的事实。幸柯新称其是通过顺风车平台接单，属于合法的顺风车，没有从事收费载客业务，与事实不符，一审法院不予采信。三、市交通局作出被诉行政处罚决定适用法律正确。《珠海经济特区出租车管理条例》第三十九条规定：“未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车，不得从事收费载客业务。市交通运输主管部门依法查处未取得营运牌照和道路运输证的机动车从事收费载客业务的行为后，应当对举报人或者协助查处人按罚款数额百分之十的比例给予奖励。”第五十七条第一款规定：“违反本条例第三十九条规定，利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务，首次违反规定的，由市交通运输主管部门对行为人处以一万元以上两万元以下的罚款，并交由公安机关交通管理部门暂扣其机动车驾驶证六个月。十二个月内两次违反规定的，处以两万元以上三万元以下的罚款，并交由公安机关交通管理部门吊销其机动车驾驶证。”本案中，幸柯新利用未取得营运牌照和道路运输证的粤C*****小型轿车从事收费载客业务行为，市交通局根据上述规定给予幸柯新罚款人民币10,000元的行政处罚，并责令改正违法行为，适用法律正确。四、市交通局作出被诉行政处罚决定程序合法。市交通局执法人员依法进行调查并制作《询问笔录》《现场笔录》；在作出行政处罚决定前，向幸柯新送达《违法行为通知书》，告知幸柯新拟对其作出的行政处罚决定的事实、理由、法律依据以及依法享有的陈述申辩权和申请听证权；在作出行政处罚决定后，将决定书送达幸柯新，符合法定程序。据上，幸柯新的主张不能成立。市交通局作出被诉行政处罚决定，职权依据充分、认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。市政府作出被诉复议决定，认定事实清楚、程序合法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回幸柯新的诉讼请求。一审案件受理费50元，由幸柯新负担。当事人二审诉辩主张上诉人幸柯新上诉请求为：1.撤销一审判决；2.撤销被诉行政处罚决定；3.撤销被诉复议决定；4.一、二审诉讼费由市交通局及市政府承担。其理由如下：（一）被上诉人对上诉人的行为性质认定错误，作出行政处罚的对象和法律依据错误。上诉人提供运输服务的行为完全依托于网约车平台，费用的收取也是由平台规定，上诉人通过注册申请成为平台认可的一名合格合法驾驶员，因此上诉人提供运输服务的行为应属于《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》规定中的网约车驾驶员的行为，并不属于《珠海经济特区出租车管理条例》第三十九条规定的行为。上诉人作为网约车平台管理的驾驶员提供运输服务的行为，责任应该由平台承担，因为上诉人已经通过平台的审核，成为了平台的一名驾驶员。依据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十五条“网约车平台公司违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上出租汽车行政主管部门和价格主管部门按照职责责令改正，对每次违法行为处以5000元以上10000元以下罚款；情节严重的，处以10000元以上30000元以下罚款：（一）提供服务车辆未取得《网络预约出租汽车运输证》，或者线上提供服务车辆与线下实际提供服务车辆不一致的；（二）提供服务驾驶员未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》，或者线上提供服务驾驶员与线下实际提供服务驾驶员不一致的。”被上诉人对本次行为的处罚对象应当是网约车平台公司，并非是上诉人。（二）被上诉人存在监管不力，行政不作为，选择性执法等行为。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第二十九条规定:“出租汽车行政主管部门应当建设和完善政府监管平台，实现与网约车平台信息共享。共享信息应当包括车辆和驾驶员基本信息、服务质量以及乘客评价信息等。出租汽车行政主管部门应当加强对网约车市场监管，加强对网约车平台公司、车辆和驾驶员的资质审查与证件核发管理。……出租汽车行政主管、公安等部门有权根据管理需要依法调取査阅管辖范围内网约车平台公司的登记、运营和交易等相关数据信息。”被上诉人作为网约车平台的监管部门，早已知晓网约车平台存在对驾驶员资质审核不到位，管理不善等情况，却对此类情况放任不管，没有履行到法律规定的监管义务，是一种行政不作为。若被上诉人对网约车平台监管到位，由平台严格审查驾驶员的资质，能从源头减少此类行为的发生，现在却要上诉人等普通民众来承担被上诉人监管不力所造成的后果，这不是一个法治政府应有的作为。再者，被上诉人在查明上诉人通过网约车平台提供运输服务行为的情况下，仅对提供服务的上诉人作出处罚，而至今未对网约车平台运营商作出任何调查处理，存在选择性执法的问题。被上诉人市交通局答辩称：（一）被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，内容合理适当，符合法定程序。上诉人利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务的违法行为事实清楚，证据确凿。根据乘客证言、当事人陈述，证实上诉人搭载一男一女两名乘客从北理工新大门前往奥园广场，通过平台收取车资为20.9元。《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》明确定义：私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，是由合乘服务提供者事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第二十八条规定：不得以私人小客车合乘名义提供网约车经营服务。本案经测算，该车从北理工新大门出发，途经金唐路、金凤路，前往奥园广场，总行程约12.3公里，无路桥费支出仅油耗成本，所产生的成本应由司乘5人根据合乘里程分摊，本案中两名乘客应支付的费用20.9元明显超过其应当分担的出行成本，运输的营利特征明显。上诉人在调査及一审期间对自己从事所谓的“顺风车”这一事实是承认的，就是《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》所称的以顺风车的名义从事非法营运的行为，其上诉所提供的判决书等材与本案无关。（二）被诉行政处罚决定适用法律正确。根据《珠海经济特区出租车管理条例》第五十七条的规定，利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务，首次违反规定的，由市交通运输主管部门对行为人处以一万元以上两万元以下罚款。市交通局依法律赋予的职权查处上诉人的违法行为，并作出处罚决定，适用法律正确。（三）被诉行政处罚决定内容合理、适当。市交通局在衡量本案违法情节时，因本案不存在从重处罚的情节，故以最低限作出从轻处罚的决定，被诉行政处罚决定内容合理、适当。（四）被诉行政处罚决定作出程序合法。市交通局在调查时，执法人员不少于两人，经全面、客观、公正调查收集证据后，制作了询问笔录、现场笔录、视频资料等，初步认定上诉人违法事实成立，市交通局于2020年1月6日制作并送达《违法行为通知书》，依法告知幸柯新拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，以及依法享有的救济权利。2020年1月21日，市交通局作出并送达被诉行政处罚决定。以上，市交通局作出行政处罚的程序符合法律规定。被上诉人市政府答辩称：市政府作出的被诉复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、内容适当、程序合法。其他答辩意见与市交通局的答辩意见一致。二审查明的事实各方当事人在二审中未提交新的证据。上诉人幸柯新在二审法庭调查中述称，其通过网约车平台从事“顺风车”业务。被处罚当天搭载四名乘客，平台分别收取车费50元（含20元感谢费）、20.9元和19元。被上诉人市交通局在二审法庭调查中述称，对于网约车平台以顺风车的名义进行非法营运行为，市交通局同样也予以查处，不存在选择性执法。同时，其通过广播电台、微信公众号等对相关法律法规作了大量宣传。一审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。本案乘客支付车费已超出其本应负担的出行成本，上诉人幸柯新实际从事的是并非真正意义上的“私人小客车合乘服务”。《珠海经济特区出租车管理条例》第三十九条第一款规定，未取得营运牌照的小型机动客车，不得从事收费载客业务。因此，幸柯新未经交通运输部门许可，从事出租汽车经营行为，违反了该条例的规定。被诉行政处罚决定行政裁量并无不当。《珠海经济特区出租车管理条例》第五十七条第一款规定：“违反本条例第三十九条规定，利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务，首次违反规定的，由市交通运输主管部门对行为人处以一万元以上两万元以下的罚款……”。据此，市交通局在处罚幅度内对幸柯新处以最低的一万元罚款，符合上述条例的规定。被诉行政处罚决定程序合法。本案被诉行政处罚决定作出之前，市交通局向幸柯新依法送达了违法行为通知书，告知其依法享有的陈述权、申辩权和听证权；被诉行政处罚决定作出后，依法送达，符合法定程序。市政府受理和审理行政复议案件的程序符合行政复议法及其实施条例的规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被诉行政处罚决定和被诉复议决定合法，上诉人幸柯新的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人幸柯新负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二一年二月二日书记员 梁敏儿