湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘01行终58号上诉人（原审原告）唐美如，男，1964年1月14日出生，汉族，住湖南省浏阳市。委托代理人汪杰，湖南本章律师事务所律师。上诉人（原审被告）浏阳市城市管理和综合执法局，住所地湖南省浏阳市行政中心附**。法定代表人古长根，局长。委托代理人周彪。委托代理人王民兵，湖南鼎忠律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浏阳市荷花街道办事处，住所地湖南省浏阳市金沙南路**。法定代表人潘擎炬，主任。委托代理人张文胜。委托代理人刘林峰，湖南浏阳河律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浏阳市自然资源局，住，住所地湖南省浏阳市白沙路**/div>法定代表人寻文，局长。委托代理人袁持铎。委托代理人周建辉，湖南鼎忠律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浏阳市征地拆迁事务所，住所，住所地湖南省浏阳市白沙路**div>法定代表人蔡江水，所长。委托代理人黄建。原审原告唐美如与原审被告浏阳市荷花街道办事处（以下简称荷花街道办）、浏阳市自然资源局（以下简称市自然局）、浏阳市城市管理和综合执法局（以下简称市城管局）、浏阳市征地拆迁事务所（以下简称市征拆所）行政强制及行政赔偿一案，上诉人唐美如、市城管局不服长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初955号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，唐美如于1993年7月20日取得集体土地建设用地使用证，该证载明土地使用者唐美如，地址为，地址为××乡××村××组积为109.8㎡。其后，唐美如于2002年4月4日取得《房屋所有权证》，载明建筑面积为184.65㎡。2008年8月15日，经调查，黎申霞取得产权证，土地位于浏阳市××街道××社区××组，占地面积为127.35平方米。2008年6月30日，唐美如之妻黎申霞取得《村民建设用地许可证》（2008浏政土许字第5658号），该证载明用地户黎申霞，人口5人，建房3间，地址位，地址位于浏阳市××街道××村××组地96㎡，并要求旧屋全部拆除。后因唐美如案涉房屋位于唐洲棚改建设项目范围内，市城管局于2019年7月12日向唐美如作出询问调查通知书，通知如下：“你户在××社区××组进行建设房屋，请你于2019年7月15日上午9时30分派员携带有关资料到本单位接受询问调查。”2019年11月21日，浏阳市荷花街道办事处与浏阳市自然资源局作出《限期拆除通知书》，通知唐美如，其户位于浏阳市××街道××社区××组砖混结构房屋109.85平方米尚未自行拆除，属建新未拆旧，责令其户于2019年11月24日前将土地上的建筑物自行拆除，逾期不拆除，将依法组织拆除。原审庭审中，荷花街道办自认于2020年11月26日拆除案涉房屋，市城管局亦承认其在案涉房屋拆除现场，市自然局及市征拆所均否认实施案涉拆除房屋的行为。原审法院认为，本案争议的焦点主要在于以下三个方面：一是案涉房屋拆除主体如何认定；二是案涉强制拆除行为是否合法；三是对唐美如的赔偿请求是否应予支持。一、关于案涉房屋拆除主体如何认定的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。根据该条规定，“谁行为，谁被告”，即行政行为的实施者是谁，谁就是行政诉讼的被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，应当裁定驳回起诉。本案中，唐美如起诉的对象是强制拆除房屋的行为，根据其提供的证据，只能证明荷花街道办和市城管局系案涉拆除行为的实施主体，证据无法证实市自然局及市征拆所实施了案涉拆除行为，故荷花街道办和市城管局是本案适格被告；市自然局及市征拆所不是本案适格被告。唐美如主张市自然局及市征拆所实施了强制拆除行为，无事实依据，应依法裁定驳回其对市自然局及市征拆所的起诉。二、关于案涉强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、第四十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，依法享有行政强制执行权的行政机关实施强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的，应当予以公告，并应当在当事人于法定期限内不申请行政复议，或提起行政诉讼，又不拆除的情形下，才可以实施强制拆除行为。本案中，唐美如未与相关部门就案涉房屋拆迁事项达成协议，荷花街道办及市城管局在没有作出拆除行政决定、没有履行催告义务和作出强制执行决定的情况下，其实施的强制拆除行为应确认违法。三、关于对唐美如的赔偿请求是否应予支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。根据上述法律规定，国家行政机关及其工作人员在行使职权的过程中侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害的，可以请求承担行政赔偿责任，但是需要同时满足诸如行政行为被确认违法、发生损害事实、存在因果关系等构成要件。同时，应当对自己的主张承担举证责任。本案中，荷花街道办、市城管局拆除唐美如案涉房屋的行为虽然违法，但因唐美如违反了土地管理法“一户一宅，拆旧建新”的规定，唐美如就案涉未“拆旧”房屋被强拆主张荷花街道办、市城管局赔偿其损失于法无据，该院不予支持。综上所述，唐美如对市自然局、市征拆所的起诉，不符合起诉条件，应予驳回；荷花街道办、市城管局强制拆除唐美如案涉房屋的行为，应依法确认为违法；唐美如主张荷花街道办、市城管局赔偿其损失3381027元没有事实和法律依据，应驳回其诉讼请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、驳回唐美如对浏阳市自然资源局及浏阳市征地拆迁事务所的起诉；二、确认浏阳市荷花街道办事处、浏阳市城市管理和综合执法局拆除案涉房屋的行为违法；三、驳回唐美如的其他诉讼请求。案件受理费50元，由浏阳市荷花街道办事处、浏阳市城市管理和综合执法局负担。上诉人唐美如上诉称：一、原审判决书中在认定涉案房屋拆除主体时称“根据上诉人唐美如提供的证据，只能证明浏阳市荷花街道办事处和城市管理和综合执法局系涉案拆除行为的实施主体，证据无法证实被上诉人浏阳市自然资源局及浏阳市征地拆迁事务所实施了涉案拆除行为”。该部分事实认定错误，与真实情况不符。二、一审法院在认定上诉人的赔偿请求是否应予支持时称“本案中，被上诉人拆除上诉人涉案房屋的行为虽然违法，但因上诉人违反了土地管理法‘一户一宅，拆旧建新’的规定，上诉人就涉案未‘拆旧’房屋被强制拆除主张被上诉人赔偿其损失于法无据，本院不予支持”。上述属事实认定错误且适用法律错误。理由如下:首先，涉案房屋是否因违反“一户一宅，拆旧建新”的规定而属于违法建筑，需通过相关行政程序予以认定后才能确认，在被上诉人未对涉案房屋做出违法性认定结论的前提下，一审法院无认定涉案房屋属违法建筑的事实及法律依据。被上诉人作为用地、建房的审批管理部门，按照《湖南省人民政府办公厅关于加强农村建房管理的通知》(湘政办发[2016]81号)等相关规定，在上诉人获批新的宅基地的同时，审批单位应收回旧证，乡镇人民政府应当与上诉人签署有关旧房拆除的协议。但事实上，被上诉人于2011年批准上诉人新的用地许可和规划许可之时直至2019年11月份，均无任何行政单位或个人对上诉人做出任何提示或书面告知，上诉人作为普通老百姓，无法主动认识到其旧房未拆是否属于违法，被上诉人自身工作疏忽及不认真履职的后果不应由上诉人承担。此外，被上诉人还应组织对涉案房屋合法性的认定，包括现场调查、形成调查笔录、听取上诉人意见、组织上诉人听证等，充分保障上诉人的知情权及申辩权，经充分调查后若认定涉案房屋确系违法，也应向上诉人及时送达确认建筑违法的结论书或告知书。在被上诉人未提供对涉案房屋做出违法性认定的相关证据的情况下，一审法院是无法直接认定涉案房屋属于违法建筑的。其次，涉案房屋即使被认定为非法建筑，也不能免除被上诉人的行政赔偿责任。非法建筑仅是从法律性质上做出的认定，但并不代表非法建筑就无其财产价值。若本案涉案房屋经合法程序被认定为应拆除的旧房，在此情况下经催告后上诉人拒不拆除的，相关部门有强制拆除的权利，且在上述程序合法合规的前提下上诉人确无理由请求赔偿相关财产损失，但上述情况是在相关强拆行为全部合法的前提下才存在的。本案中，一审法院已认定了被上诉人强制拆除涉案房屋的行为违法，即使涉案房屋被认定为属于非法建筑，也不因其自身的非法性就丧失了其本身的财产价值。本案中，因被上诉人的违法强拆行为致使上诉人房屋已灭失，无法进行鉴定，在此情况下该举证不能的法律后果应由被上诉人承担。本案中，上诉人主张的财产损失包括房屋自身的实际价值损失、房屋被依法征拆的应得利益损失、屋内家具家电的实际损失及精神损害赔偿。此外，上诉人认为除上述房屋直接损失之外，涉案房屋基于合法征收还应获得征拆补偿，该征拆补偿属于上诉人依法应得利益，按照“因违法强制拆房行为造成损失而获得的行政赔偿不应低于行政机关合法征收拆除房屋给予被征收人的行政补偿的原则”，上诉人认为被上诉人应当参照市场房价标准同时结合依法征收涉案房屋可获得的补偿标准综合赔偿上诉人财产损失。综上，请求：一、撤销长沙铁路运输法院(2020)湘8601行初955号行政判决书并依法改判；二、判令由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。上诉人市城管局上诉称：上诉人认为原审判决认定事实不清，证据不足，判决确认上诉人拆除涉案房屋的行为违法是错误的。一、上诉人不是涉案房屋拆除行为的实施主体。被上诉人违反土地管理法的规定，涉案房屋属于建新未拆旧的建筑，荷花街道办依法组织拆除房屋，该办在庭审中已经自认拆除涉案房屋。上诉人只是根据荷花街道办的请求前往拆除现场外参与安全秩序维护，并未实施拆除行为，而原审法院就片面的认定上诉人“承认其在涉案房屋拆除现场”、“系涉案拆除行为的实施主体”，从而判决“确认被告浏阳市荷花街道办事处、浏阳市城市管理和综合执法局拆除涉案房屋的行为违法”。众所周知，组织拆除房屋行为的实施主体只可能是一个部门，不存在由两个部门来共同实施，从本案各方提交的证据和法庭查明的事实均可知，涉案房屋确系荷花街道办组织拆除。二、原审判决认定上诉人系涉案房屋拆除行为的实施主体证据不足。被上诉人唐美如提供的《询问调查通知书》和《限期拆除通知书》只能证实上诉人参与调查，不能证实上诉人实施拆除房屋。被上诉人提供的照片、视频只能证实涉案房屋被拆除的事实，无法证实上诉人实施具体的拆除行为。原审判决根据被上诉人提供的证据，推定“浏阳市城市管理和综合执法局系涉案拆迁行为的实施主体”是不符合客观事实的。原审判决认为“谁行为，谁被告”，但根据本案的证据来看，均无法确认上诉人实施了拆除房屋行为，不应为强制拆除房屋的被告，上诉人不是本案的适格被告，故人民法院应依法驳回被上诉人对上诉人的起诉。三、上诉人通知被上诉人接受询问调查和在《限期拆除通知书》上加盖骑缝章均不是具体行政行为，不具有可诉性。综上，请求：撤销原审判决，依法改判，判决驳回被上诉人对上诉人的起诉。被上诉人荷花街道办辩称：一、唐美如本应在2008年建新房时拆除还土，但其未自行拆除涉案房屋，该房屋属于违章建筑，该房屋只能作为生产用房进行补偿，生产用房包干补偿后，不再补偿其他费用，唐美如要求按周边房产市场价格补偿没有依据。二、涉案房屋系荷花街道办组织拆除。综上，请求依法判决。被上诉人市自然局、市征拆所辩称：涉案房屋系荷花街道办组织拆除，两被上诉人并未参与拆除行动，不是本案适格被告。综上，请求驳回唐美如的上诉，维持原判。双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。经审理，本院二审认定的事实与采信的证据与一审无异。本院认为，本案争议的焦点为：一、涉案房屋拆除主体如何认定；二、涉案强制拆除行为是否合法；三、唐美如的行政赔偿请求是否成立。一、关于涉案房屋拆除主体如何认定的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，结合唐美如提交的证据及荷花街道办的陈述，可以认定荷花街道办实施了强制拆除涉案房屋的行为。唐美如提交的强拆视频中出现了穿着城管制服的工作人员，市城管局也在原审庭审中认可其在拆除现场，在市城管局未能依法提供证据排除合理怀疑的前提下，唐美如已尽到了必要的举证义务，可以认定市城管局参与了涉案房屋强拆行为。唐美如还主张市自然局、市征拆所实施了强制拆除行为，但该主张没有相应证据予以证实，本院不予认可。二、关于涉案强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、第四十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，依法享有行政强制执行权的行政机关实施强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的，应当予以公告，并应当在当事人于法定期限内不申请行政复议，或提起行政诉讼，又不拆除的情形下，才可以实施强制拆除行为。本案中，唐美如未与相关部门就案涉房屋拆迁事项达成协议，荷花街道办和市城管局在没有作出拆除行政决定、没有履行催告义务和作出强制执行决定的情况下，其实施的强制拆除行为应确认违法。三、关于唐美如行政赔偿请求是否成立的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。依据上述规定，国家赔偿对象是公民、法人和其他组织的合法权益。即行政机关的行政行为被确认为违法，并不必然导致赔偿结果的发生。具体到本案中，唐美如的妻子黎申霞申请宅基地建房时，《村民建设用地许可证》记载旧屋旧基处理方式为拆除还土，故行政机关已对涉案房屋作出了处理认定。同时，《湖南省人民政府办公厅关于加强农村建房管理的通知》（湘政办发[2016]81号）第二条也明确规定，实施建新拆旧。因此，涉案房屋属于应拆未拆的房屋，唐美如就涉案房屋被强拆主张赔偿没有法律依据，本院不予支持。至于屋内物品损失，结合荷花街道办提供的涉案房屋屋内照片来看，该房屋并未实际居住人员，也缺乏必备生活用品，本院对唐美如提出的屋内物品损失主张不予支持。综上所述，上诉人唐美如、市城管局的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计100元，由唐美如承担25元，浏阳市荷花街道办事处、浏阳市城市管理和综合执法局承担75元。本判决为终审判决。审判长 彭 杨审判员 廖国娟审判员 陈蔚宇二〇二一年二月二十五日法官助理高思聪书记员廖苏附相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。