浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙10行终360号 上诉人(原审被告)台州玳尔革基布有限公司，住所地温岭市温岭工业城。 法定代表人王兵海，该公司执行董事。 委托代理人潘炳祝，浙江法校律师事务所律师。 委托代理人朱红梅，浙江法校律师事务所律师。 被上诉人(原审原告)温岭市自然资源和规划局，住所地温岭市太平街道东门北路**。 法定代表人陈晶，该局局长。 委托代理人黄潇影，该局工作人员。 委托代理人陈法兵，浙江台温律师事务所律师。 上诉人台州玳尔革基布有限公司诉被上诉人温岭市自然资源和规划局不履行土地补偿职责一案，不服温岭市人民法院（2020）浙1081行初123号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，2011年5月10日，温岭市人民政府召开处置台州玳尔合成革有限公司污染纠纷领导小组会议和台州玳尔合成革有限公司涉及相关贷款银行专题会议，形成温政办纪[2011]34号会议纪要。2011年12月28日，温岭市人民政府召开会议，研究台州玳尔革基布有限公司琛山厂区地块“退二进三”有关事宜，形成温政办纪[2012]1号会议纪要。2012年1月17日，温岭市人民政府再次召开会议，研究台州玳尔革基布有限公司琛山厂区地块“退二进三”有关事宜，并达成一致意见（温政办纪[2012]10号会议纪要）：“一、会议要求相关部门和单位以及台州玳尔革基布有限公司要按照原协调会议精神，加快推进速度，确保收储工作按期完成；二、会议明确台州玳尔革基布有限公司琛山厂区地块搬迁腾空停产补偿及不可搬迁建筑物和地面附着物评估参照东湖工业区“退二进三”标准执行，其中搬迁腾空停产补偿按60%的比例标准执行；……”2012年3月29日，原告与温岭市土地储备中心签订了《温岭市国有土地使用权收购合同》，自愿将位于温岭市工业城的温国用（2009）第L03988号土地使用权由政府予以收购。上述收购协议双方已按约履行完毕，涉案土地经收储后纳入政府土地储备库，现尚未出让。 原审法院认为，根据《温岭市人民政府关于进一步做好东湖工业区“退二进三”工作的实施意见》第六条第四项规定：“对在签订《国有土地使用权收购合同》之日起，6个月内实施搬迁腾空并交付土地的企业，予以搬迁补偿，补偿范围包括企业用地补偿、建筑物及地面附着物补偿及搬迁腾空停产补偿等：……（四）搬迁腾空停产补偿。原企业用地按新规划区块经政府收储、市国土资源局拍卖出让后，在按规定提取各项基金的基础上，按公开出让后亩均净收益部分的一定比例乘以企业用地亩数的标准给予企业搬迁腾空补偿。2009年搬迁、土地收储的，按62%的比例标准执行；2010年搬迁、土地收储的，按60%的比例标准执行；2011年后搬迁、土地收储的，按58%的比例标准执行。”本案中，原告要求被告履行温政办纪[2012]10号会议纪要第二项载明的支付补偿费的职责，而该会议纪要第二项载明搬迁腾空停产补偿按60%的比例标准执行，即该补偿费的支付方式是在土地拍卖出让并按规定提取各项基金的基础上，按公开出让后亩均净收益部分为基数按比例执行的，现涉案土地经收储纳入政府土地储备库尚未出让，并不具备按温政办纪[2012]10号会议纪要第二项载明的内容履行支付的条件。故对原告要求被告按上述会议纪要履行补偿职责的诉讼请求，不予支持。综观全案，原告与温岭市土地收购储备中心达成土地收购协议后，被告应当积极主动成就条件。其在涉案土地的开发利用上确实存在不当之处，予以指出。如因政策变化客观上已导致涉案会议纪要内容无法继续履行的，被告应积极主动与原告协商，采取补救措施，保护原告的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告台州玳尔革基布有限公司的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告台州玳尔革基布有限公司承担。 上诉人台州玳尔革基布有限公司上诉称：一、一审法院认定事实错误。1、一审法院以涉案土地未进行出让不具备履行支付的条件驳回上诉人的诉讼请求系认定事实错误。首先，本案系履行法定职责之诉，法院应当对行政机关是否具有法定职责以及法定职责是否已经履行进行审查。其次，相对“退二进三”的流程来说，土地出让行为系被上诉人的内部行为，在上诉人完成土地交付后，对涉案土地已经不再享有权利，对于被上诉人怠于履行出让这一行为，上诉人没有救济途径，上诉人只能要求被上诉人履行支付补偿费的职责。最后，本案被上诉人明确提出无法对上诉人的土地按“退二进三”进行处理，而非尚未出让不具备履行支付条件。根据温政办纪［2011］34号、温政办纪［2012］1号、温政办纪［2012］10号三份会议纪要的精神，被上诉人应当对上诉人的土地参照东湖工业区“退二进三”标准进行补偿，上诉人在签订了《温岭市国有土地收购合同》后已经搬迁，被上诉人在8年间一直未依照前述三份会议纪要的要求对上诉人进行后续补偿。因此，在被上诉人明确无法按“退二进三”对上诉人的土地进行处理的情况下，一审法院以土地尚未出让不具备履行支付条件驳回上诉人的诉讼请求，也属错误。2、一审法院认定《温岭市国有土地使用权收购合同》（以下简称“收购合同”）双方已经按约履行完毕系认定事实错误。本案所涉收购合同并非一般的土地收购合同，而是在“退二进三”政策下的土地收购，且收购合同中第一条也明确了收储合同签署的依据是温政办纪［2011］34号会议纪要精神，即对涉案土地实施“退二进三”政策。后在台州市中级人民法院（2019）浙10行初118号行政裁定书中也认定“原告要求的搬迁腾空停产补偿系基于厂房已被温岭市土地收购储备中心收储后产生的后续补偿”。因此一审法院认定收购协议双方已经按约履行完毕是认定事实错误。二、本案上诉人的信赖利益应予保护。本案在温岭市××工业区“退二进三”政策对上诉人国有土地使用权进行收购的情况下，上诉人与温岭市土地收购储备中心签订《温岭市国有土地收购合同》并进行了搬迁。现被上诉人至今未向上诉人进行搬迁腾空停产补偿，无论是因政策上不具备履行条件支付补偿职责或者不愿意履行补偿职责，在上诉人已基于对政府收购国有土地使用权行为的信赖实施了搬迁并交出土地的情况下，上诉人的信赖利益应予保护，被上诉人应当按照“退二进三”相关文件的精神对上诉人进行补偿。综上，请求：1、判令撤销温岭市人民法院（2020）浙1081行初123号行政判决，依法改判。2、判令本案的上诉费用由被上诉人承担。 被上诉人温岭市自然资源和规划局答辩称：一、被答辩人的起诉不符合履职之诉的要件，应予驳回。答辩人提起履职之诉前必须先向主管机关提出申请，并且其申请作出的行政行为应当是一个具体的、特定的行为，如主管机关明确予以拒绝、逾期不予答复或对决定不服的，方可提起履职之诉。本案中被答辩人在诉前从未向主管机关提出申请，并且其诉请支付的搬迁腾空停产补偿金额仍是不具体不明确的。因此，被答辩人提起的本案之诉不具有诉的合法性，也不符合履职之诉的要件，依法应予以驳回起诉。二、被答辩人的诉请不能成立。2012年3月29日，被答辩人与温岭市土地收购储备中心签订了《温岭市国有土地使用权收购合同》，该收购合同系双方真实意思表示，合法有效。被答辩人已按约交付涉案土地，温岭市土地收购储备中心亦按约支付了相应的收购补偿费，由此该收购合同已实际履行完毕，一审法院认定的事实无误，现被答辩人上诉认为收购合同未履行完毕，且其根据该收购合同要求被答辩人支付搬迁腾空停产补偿于事实无据。同时，答辩人认为被答辩人起诉要求支付搬迁补偿费的依据是温政办纪[2012]10号会议纪要第二项载明的参照东湖工业区“退二进三”标准执行，该会议纪要第二项载明搬迁腾空停产补偿按60%的比例标准执行，即该补偿费的支付方式是在土地拍卖出让并按规定提取各项基金的基础上，按公开出让后亩均净收益部分为基数按比例执行的，现涉案土地经收储纳入政府土地储备库尚未出让，根本不具备支付的条件，故被答辩人的诉请不能成立。此外，根据《温岭土地储备管理办法》第二十一条的规定，自该办法发文之日(即2016年3月10日)起，《温岭市人民政府关于进一步做好东湖工业区“退二进三”工作的实施意见》同时废止，不再执行，故与其关联的温政办纪[2012]10号会议纪要亦是无法执行。综上，请求驳回被答辩人的起诉或诉讼请求。 经审理，一审法院查明的事实，本院予以确认。 本院认为，上诉人与温岭市土地储备中心自愿签订了《温岭市国有土地使用权收购合同》，该收购合同双方均已履行完毕。现上诉人起诉请求被上诉人限期履行向其支付补偿款的职责。浙江省高级人民法院（2020）浙行终2207号行政裁定书认定：履行涉案土地收储行为法定职责的主体是温岭市土地收购储备中心。温岭市土地收购储备中心系原温岭市国土资源局的下设事业单位，不具有行政主体资格，故一审法院未同意追加温岭市土地收购储备中心为本案的共同被告得当。温岭市人民政府为了解决玳尔公司“退二进三”有关事宜召开会议形成的温政办纪[2012]1号和温政办纪[2012]10号会议纪要中明确指出，市土地储备中心作为收储主体，对“退二进三”涉及到的案涉国有土地使用权的收回、厂房拆除、补偿等事宜的实施机构是温岭市土地收购储备中心。根据《温岭市人民政府关于进一步做好东湖工业区“退二进三”工作的实施意见》第六条第四项规定：搬迁腾空停产补偿。原企业用地按新规划区块经政府收储、市国土资源局拍卖出让后，在按规定提取各项基金的基础上，按公开出让后亩均净收益部分的一定比例乘以企业用地亩数的标准给予企业搬迁腾空补偿。温政办纪[2012]10号会议纪要第二项规定：台州玳尔革基布有限公司琛山厂区地块搬迁腾空停产补偿及不可搬迁建筑物和地面附着物评估参照东湖工业区“退二进三”标准执行，其中搬迁腾空停产补偿按60%的比例标准执行，即该补偿款的支付方式是在土地出让并按规定提取各项基金的基础上，按公开出让后亩均净收益部分为基数按比例执行的，涉案土地经收储纳入政府土地储备库尚未出让，并不具备按温政办纪[2012]10号会议纪要第二项载明的内容履行支付的条件，故原审法院未支持上诉人的诉讼请求，并无不当。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，所作判决得当。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人台州玳尔革基布有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈公辉 审判员  吴鸿滨 审判员  徐后利 二〇二一年二月三日 书记员  王丽萍 8- 7-