江苏省常州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏04行终222号 上诉人（原审原告）孙国良暨诉讼代表人，男，1963年10月8日生，汉族，住常州市金坛区。 上诉人（原审原告）王文芳暨诉讼代表人，女，1967年5月1日生，汉族，住常州市金坛区。 上诉人（原审原告）王柏芳，男，1966年8月14日生，汉族，住常州市金坛区。 上诉人（原审原告）尹芽粉，女，1938年4月6日生，汉族，住常州市金坛区 上诉人（原审原告）王哲，男，1987年11月3日生，汉族，住常州市金坛区。 上诉人（原审原告）包玲丽，女，1975年7月3日生，汉族，住常州市金坛区。 上诉人（原审原告）曹春芳，女，1958年2月16日生，汉族，住常州市金坛区。 上诉人（原审原告）李福元，男，1941年4月26日生，汉族，住常州市金坛区。 上诉人（原审原告）王小平，男，1954年11月1日生，汉族，住常州市金坛区。 上诉人（原审原告）石小琴，女，1973年6月20日生，汉族，住常州市金坛区。 上诉人（原审原告）姜留凤，女，1966年5月10日生，汉族，住常州市金坛区。 上诉人（原审原告）刘美兰，女，1962年3月2日生，汉族，住常州市金坛区。 上诉人（原审原告）曹汉勤，男，1969年6月8日生，汉族，住常州市金坛区。 上诉人（原审原告）耿粉英，女，1965年6月14日生，汉族，住常州市金坛区。 上诉人（原审原告）王柏刚，男，1949年3月12日生，汉族，住常州市金坛区。 上诉人（原审原告）李美凤，女，1929年8月22日生，汉族，住常州市金坛区。 上诉人（原审原告）孙锁荣，男，1934年9月2日生，汉族，住常州市金坛区。 上诉人（原审原告）贺留英，女，1933年11月7日生，汉族，住常州市金坛区。 上诉人（原审原告）王建美，女，1979年6月9日生，汉族，住常州市金坛区。 上诉人（原审原告）王福生，男，1955年10月17日生，汉族，住常州市金坛区。 上诉人方委托代理人傅海瑞，常州市金坛区西城海瑞法律事务服务所法律工作者。 上诉人方委托代理人蒋宏嘉，江苏常联律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）常州市自然资源和规划局（原常州市国土资源局），住所地常州市新**太湖东路****楼。 法定代表人贾金庚，该局局长。 委托代理人练晓华。 委托代理人蒋长卿，江苏剑群律师事务所律师。 原审第三人常州市金坛区直溪镇建昌真武院，住，住所地金坛区直溪镇建昌吕坵村**/div> 法定代表人徐兆明，该院道长。 委托代理人张剑群，江苏剑群律师事务所律师。 上诉人孙国良、王文芳等二十人因其诉被上诉人常州市自然资源和规划局（以下简称市资源局）、原审第三人常州市金坛区直溪镇建昌真武院（以下简称真武院）国有土地使用权登记一案，不服常州市新北区人民法院（2019）苏0411行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，并于2020年7月9日组织各方当事人进行询问。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定，2004年6月23日，原金坛市人民政府作出《关于同意恢复茅麓镇彭城禅院、建昌镇真武院的批复》（坛政复［2004］8号），同意金坛市民族宗教事务局申请的恢复建昌镇真武院作为道教活动场所，“因原有设施简陋，管理不够规范，需要规划设计，重新建设，方可对外开放”。同年9月13日，真武院出具了吕坵村委会、建昌镇政府（注明“情况属实”）、金坛市民族宗教事务局、金坛市建昌镇村镇建设管理服务站盖章的用地情况说明，说明内容包括“真武院原占地十五亩左右、由于历史原因毁于1968年；根据坛政复［2004］8号文件精神现原址恢复修建真武院、其四至坐落为：东—道路；西—河；南—村委会；北—路；该院修建符合规划，无任何争议；为明确资产，申请以真武院名义领取国有土地使用权证”等。2004年9月14日，真武院向市资源局提交了上述文件、用地情况说明及土地登记法人代表身份证明书、主持身份证复印件、土地登记申请书等资料，市资源局经地籍调查，宗地四至为“东—路；西—河；南—空地；北—路”，形似梯形，面积9532.5平方米。2004年9月17日，市资源局审批同意登记发证，为第三人真武院位于建昌镇吕坵村4组9532.5平方米（14.3亩）的土地颁发了坛国用（2004）字第0××5号国有土地使用证，使用权类型为划拨，用途为宗教用地。孙国良、王文芳等二十人认为真武院建设用地为吕坵村委老四组的集体土地，该颁证行为违法，诉至原审法院，请求法院判决确认市资源局为真武院颁发的土地使用权证行为违法并撤销该证。庭审中，各方当事人就真武院建设用地性质、登记颁证程序发表了各自意见。 又查明，孙国良等二十人诉真武院、吕坵村委会排除妨害纠纷一案，金坛区人民法院于2017年12月25日作出（2017）苏0482民初6451号民事判决，查明“经当地多次行政区划调整，吕坵村第四村民行政小组现包括老三组、老四组、老十组在内三个独立核算的村民集体经济组织，20名原告是原第四村民小组即通称的老四组的承包户家庭代表，该组现有21户村民常住人口52人”。诉讼中原告明确诉请要求两被告停止侵害、返还侵占原告所在的集体经济组织吕坵村老四组的土地约10.09亩（8间平房、水泥停车场地、球场、水泥路面、6.819亩红线图阴影部分土地）。因原告未举证证明其对案涉土地享有权利，法院判决驳回原告的诉讼请求。原告方在上诉状中提出“真武院一审提供的三组证据只能证明主庙用地14.3亩手续合法，上诉人诉求的是主庙用地以外的10.09亩”。2018年7月13日，常州市中级人民法院作出（2018）苏04民终406号民事判决书，驳回上诉、维持原判，该文书中载明“吕坵村在1998年二轮土地承包确权时未办理土地经营权证书，针对案涉10.09亩土地的权属问题，吕坵村委会先后出具了多份说明或情况说明，……由于吕坵村委会陈述的内容前后矛盾，故本院均不予采信”，“上诉人无证据证明其所在吕坵村老四组对案涉10.09亩享有土地使用权，其要求停止侵害、返还土地的主张无事实依据，本院不予支持”。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定，单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书。《土地登记规则》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地登记工作。据此，原金坛市国土资源局对辖区内国有土地享有登记造册的法定职权。经行政机构改革，常州市自然资源局作为本市土地行政主管部门，系本案的适格被告。 关于孙国良等二十人的诉讼主体资格问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第一条规定，农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案孙国良等二十人属于吕坵村委老**过半数的村民，但因行政区划调整，吕坵村委老四组已成为吕坵村委的独立核算的集体经济组织，孙国良等二十人认为案涉土地属于农村集体土地、其集体经济组织权益受损而起诉，属于行政诉讼受案范围。 关于土地登记行为的合法性问题。一、根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。孙国良等二十人在相关民事诉讼中未提交证据证明其为真武院超出范围扩建占地6.819亩的土地所有权人，本案孙国良等二十人提供的《土地转让协议》仅能证明吕坵老四组集体组织成员在真武院旧址损毁后的土地上进行种植的事实，其提交的证据不能证明为案涉14.3亩的土地所有权人。二、《用地情况说明》中真武院历史建设规模与孙国良等二十人提交的座谈会记录相一致，可以证明村委经调查确认了真武院的建造历史，《关于同意恢复茅麓镇彭城禅院、建昌镇真武院的批复》与《用地情况说明》可以证明案涉14.3亩土地权属属于真武院。市资源局经地籍调查，核实了宗地的四至，予以登记颁证，符合《土地登记规则》的相关规定。考虑到真武院的历史建设、损毁因素，案涉土地不存在农用地变更为建设用地、也不存在权利人变更，市资源局对该宗土地登记为初始登记、划拨性质，并无不妥。真武院在收回旧址用地时与吕坵村委签订的《土地转让协议》属于土地使用权的收回，约定由吕坵村委负责种植户的土地调换和补偿手续，孙国良等二十人如认为其种植（土地承包）权益受损，应向吕坵村委主张权利。 综上，市资源局对真武院旧址重建占用的14.3亩土地进行登记颁证，权属清楚，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，参照《土地登记规则》第十条的规定，判决驳回孙国良等二十人的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由孙国良等二十人负担。 上诉人孙国良等二十人上诉称，1.原金坛市国土资源局不具有发证主体资格，县级土地行政主管部门依法只是进行登记手续，但发证应由县级以上人民政府颁发；2.《土地登记规则》第二十三条明确规定，需要县级以上人民政府批准用地文件，而原金坛市人民政府坛政复[2004]8号文件只是批准恢复设立真武院，并非批准用地文件；3.上诉人提供的证据可以证明涉案土地的所有权人为小组农民集体，也证明权属存在争议，那么根据《土地登记规则》第二十条规定，应该不发土地证书；4.本案没有证据证明涉案土地所有权为国家所有，现属初始登记，按《土地登记规则》第八条、第十五条、第十八条规定，应履行通告、公告程序；5.被诉行政行为作出时涉案土地为农田，行政行为认定其为宗教用地缺乏事实依据。综上，上诉人上诉请求：撤销一审判决，并依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。 上诉人二审期间向本院提交下列证据：1.无人机拍摄的真武院照片；2.金坛区县志办查阅的《金坛县志》相关内容；3.真武院制作的《关于修复真武院的可行性报告》；证据1-3用以证明县志中并无真武院占地面积的记载，而且记载的始建时间、毁坏时间与《用地情况说明》《可行性报告》相应内容并不一致，行政机关作出土地登记所依据的事实不清。4.金坛区人民政府作出的政府信息公开申请答复书及据此查阅的金坛区、建昌镇1997-2010年土地利用总体规划图、土地利用现状图照片；5.常州市金坛区自然资源和规划局作出的政府信息公开告知书及据此查阅的2003-2006年四个年度的金坛区土地利用现状图照片；证据4及证据5用以证明，涉案土地在2004年、2005年均为灌溉水田，1997-2010年土地利用总体规划图亦规定其为一般农田，说明系农村集体土地而非国有土地，行政行为所依据的基本事实错误。6.聘书复印件一份，用以证明真武院2008年启用的印章为“金坛市建昌镇真武院”，而被诉行政行为所涉材料中使用的是“金坛市建昌真武院”，因建昌镇于2007年并入直溪镇，故本案土地登记申请书、审批表、地、地籍调查表是后补形成的.孙国良、王福生、孙锁荣三人的土地承包经营权证复印件，用以证明三人承包地位于真武院地块南侧，而地籍调查表中载明真武院地块南为空地是错误的。 被上诉人市资源局答辩称：一审认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律准确，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人真武院陈述称，同意市资源局的答辩意见。 原审第三人二审期间向本院提交下列证据：1.《关于修复真武院的申请报告》；2.金坛市民族宗教事务局《关于恢复茅麓彭城禅院、吕丘真武院的请示》;证据1及证据2用以证明真武院的历史严格过程以及最后一次毁损（大部分建筑）于文革期间的事实。3.常州市金坛区民族宗教事务局出具的《证明》，用以证明真武院数次启用相应公章的情况以及真武院曾同时使用“金坛市建昌镇真武院”、“金坛市建昌真武院”两枚公章的情况。4.部分农户签名捺印的《契约》复印件，用以证明本案上诉人中有8户曾同意将其种植的土地调整转让给真武院建房。 经本院组织证据交换和质证，各方当事人对二审中他方提交证据的形式真实性均未提异议，而是对部分书证所载内容的真实性或证明目的不予认可，本院将在裁判理由部分对此综合阐述。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。二审查明以下事实： 吕坵村委会与真武院签订《土地转让协议》一份，其主要内容为“吕坵村委会为保证真武院修建道院用地，对原真武院的旧址，面积12亩，归还给真武院；吕坵村委会做好原村民小组种植户的土地调换和补偿手续，一切纠纷与真武院无关；为考虑到原种植户的土地减少，真武院在今后院况好转的前提下，对所需用工、用人应与村委会商讨，优先上述人员（原老四队）”。 据金坛市建昌镇土地利用总体规划图（1997-2010）以及金坛市土地利用总体规划图（1997-2010）显示，涉案土地的规划用途为一般农田。 另，涉案土地的土地登记审批表为金坛市人民政府的制式表格，原金坛市人民政府在表格末栏盖章确认，并载明“同意登记发证”。 本院认为，一审判决正确，二审予以维持。 理由及依据如下： 关于发证主体的问题。上诉人认为涉案国有土地使用证系由原金坛市国土资源局发证，属于对事实的误解，原金坛市国土资源局在涉案国有土地使用证的内页“填证机关”一栏盖章，系其履行土地登记工作职责使然，并不能据此认定其系发证机关，而原金坛市人民政府在涉案土地的土地登记审批表中盖章确认“同意登记发证”，足以证明本案发证主体符合法律规定。 关于通告、公告程序的问题。上诉人认为涉案登记为初始登记，应按当时有效的《土地登记规则》第八条、第十五条、第十八条的规定履行前述法定程序，此属对法律规范的误解。《土地登记规则》第二条第三款对该规则所规定的初始土地登记和变更土地登记进行了概念确定，本案明显不符合“初始土地登记又称总登记，是指在一定时间内，对辖区全部土地或者特定区域的土地进行的普遍登记”这一规定，故上诉人援引《土地登记规则》第二章中有关初始土地登记的相关程序规定主张行政行为违法，该理由不能成立。 关于涉案土地权属的问题。上诉人认为，涉案土地规划为一般农田，即证明属农民集体所有的土地。但实践中存在国有土地开荒后用于农耕、未交由农民集体使用的情形，最高人民法院《关于国有土地开荒后用于农耕的土地使用权转让合同纠纷案件如何适用法律问题的批复》即有明确体现，故不宜仅凭土地用途是一般农田即认定该土地为集体所有。本案中，上诉人并无任何权属方面的证据证明涉案土地属于其集体经济组织或者吕坵村委会所有，虽然老四组村民早于被诉登记在涉案土地上有种植行为，但吕坵村委会作为村民自治组织，通过《土地转让协议》《用地情况说明》对涉案土地的原先使用权人作出了确认，吕坵村委会将涉案土地归还给真武院的行为，与《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四章“国有土地使用权”中第三十条“原宗教团体、寺观教堂宗教活动用地，被其他单位占用，原使用单位因恢复宗教活动需要退还使用的，应按有关规定予以退还”的规定相符。因涉案土地原属真武院的宗教活动用地，真武院对涉案土地的使用先于老四组村民的种植，故涉案土地不属于农民集体所有的土地，而是属于国家所有的原由真武院使用的土地。需要指出的是，国家对相关土地资源的独占和垄断是基于国家主权而产生，国家所有的土地，并不因为个人或其他组织善意占有而由其取得所有权，也不因为国家在一定期限内没有向占有人主张权利而丧失所有权。因此，上诉人根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第八条第二款的规定主张涉案土地属于农民集体所有的意见，本院不予采纳。至于《金坛县志》所载“明万历间募建、咸丰十年毁”，与《用地情况说明》及《关于修复真武院的可行性报告》中所载“始建于东汉末年，明代万历年间进行过大规模扩建……由于历史原因毁于1968年”、“该庙创建于明万历年间……1966年由于文革历史悲剧演绎致使残余部分被拆除”内容并无本质冲突，故《金坛县志》前述内容不能达到上诉人的证明目的。 关于批准用地文件的问题。《土地登记规则》第二十三条第一款第二项规定，“其他项目使用划拨国有土地的，土地使用单位或者个人应当在接到县级以上人民政府批准用地文件之日起三十日内，持批准用地文件申请国有土地使用权设定登记。”该条是对国有土地使用权设定登记所作的相应规定，但一般情形下的划拨意指土地使用者原本不具有使用该宗国有土地的权利，经由有权机关作出决定后可以取得土地使用权，而综合考虑本案的历史因素和特殊情况，本案系对真武院原先状态的用地明确恢复，确实有别于土地划拨的权利初次取得。此外，涉案土地登记审批表载明了土地座落、宗地面积、四至情况等信息，原金坛市人民政府对此盖章确认，实质上也作出了用地批准。故本院对上诉人主张被诉行为因缺少批准用地文件而违法的意见亦不予支持。况，常州市金坛区民族宗教事务局对此作出了真武院同期使用两枚公章的书面说明，并对为何出现该两枚公章作出了缘由解释，其解释具有客观事实依据，且不违反常理，上诉人根据印章质疑本案土地登记申请书、审批表、地、地籍调查表是后补形成的意见不能成立/div> 综上，上诉人孙国良等二十人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人孙国良等二十人负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 颖 审判员 王碧野 审判员 孙海萍 二〇二一年二月九日 书记员 陈 彬