江苏省南通市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）苏06民终2479号上诉人（原审原告）：南通滨海园区控股发展有限公司，住所地江苏省南通滨海园区海盐路**。法定代表人：张海荣，该公司董事长。委托诉讼代理人：丁连冲，江苏洲际英杰律师事务所律师。委托诉讼代理人：冒国才，江苏洲际英杰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：南通浩君服装有限公司，住所地江苏省如东经济开发区新区金沙江路北侧。法定代表人：陆宏华，该公司总经理。委托诉讼代理人：张武成，北京汉卓（上海）律师事务所律师。委托诉讼代理人：臧晓勇，北京汉卓（上海）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：陈秀清，男，1945年3月30日出生，××族，住江苏省如东县。原审第三人：如东县土地复垦整理中心，住所地江苏省如东县掘港镇通海路**。法定代表人：汤明飞，该中心主任。上诉人南通滨海园区控股发展有限公司（以下简称控股公司）因与被上诉人南通浩君服装有限公司（以下简称浩君公司）、陈秀清及原审第三人如东县土地复垦整理中心（以下简称如东复垦中心）租赁合同纠纷一案，不服南通市通州区人民法院（2018）苏0612民初1719号之二民事裁定，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案。控股公司上诉请求：撤销一审裁定，裁定由一审法院继续审理。事实和理由：1.一审法院依据《江苏省行政程序规定》第七十七条规定，认为本案属于行政合同，不符合法律规定，裁定不属于民事案件受理范围，适用法律错误。《江苏省行政程序规定》于2015年3月1日实施，属于行政规章，且是为了规范行政机关的行政程序行为。案涉土地租赁合同订立于2007年3月1日，解除于当年7月30日。根据法不溯及既往原则，一审裁定以事后的行政程序规章认定本案属于行政协议，无法律依据。且司法实践中，对于2015年5月1日之前签订的国有土地使用权出让合同纠纷均按民事争议处理。本案是土地租赁合同，更应按民事案件处理，相关判例比比皆是。2.浩君公司滥用诉权，故意拖延诉讼周期，为其牟取每年几百万的租金制造机会。浩君公司辩称，原审裁定事实认定清楚，适用法律正确，依法有据，结论完全正确。1.案涉《国有土地使用权租赁合同》依法属于行政协议，而请求解决行政协议争议的依法属于行政诉讼受案范围，故一审裁定驳回控股公司的起诉完全正确。（1）上述合同正是如东复垦中心基于《（如东）县政府关于如东县东港（南通）隆兴食品有限公司土地开发项目确定使用权的批复》（东政复[2007]19号）之规定，受原如东县国土资源局委托，为实现土地行政管理目标，与浩君公司签订的涉及非平等主体之间土地承包经营权利义务关系的合同，因此，该合同依法属于行政合同。（2）解决行政协议纠纷应当适用民事诉讼程序还是行政诉讼程序，关键在于对2015年5月1日起施行的行政诉讼法相关规定是否具有溯及力，对此，最高人民法院（2017）最高法行再99号行政裁定书认为，“《最高人民法院关于印发的通知》[（法[2004]96号）]）对有关新旧法律适用以及法不溯及既往问题作了明确规定。该纪要第三条规定，在存在新旧法律衔接问题的情况下，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。《行政诉讼法》是我国行政诉讼程序的基本法，根据上述适用法律规范标准，对《行政诉讼法》修改后的条款，除非明确规定不溯及既往或者因条款性质不适宜溯及既往的，原则上对有关受理案件范围、审理程序、裁判种类等属于法院裁判职权专属事项的规定，人民法院均应当适用新的规定进行裁判。由于《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项是有关行政诉讼受案范围的规定，属于人民法院行使裁判职权专属事项，依法即具有溯及力。”因此，案涉行政协议争议应当依法适用行政程序解决，即属于行政诉讼受案范围。2.控股公司既非行政主体，也非土地民事权利主体，更非租赁合同主体，故不具备本案诉讼主体资格，一审法院虽未提及该理由，但裁定驳回控股公司起诉的结论却是完全正确的。（1）关于控股公司有无行政主体资格的问题。控股公司虽然是由地方政府出资设立，但其依然属于平等市场经营主体（即民事主体），依法不享有任何行政管理职能，其对案涉土地行使的所谓管理权，充其量只能是来源于土地行政管理部门的委托。《江苏省行政程序规定》第十九条第三款规定，“依法受委托的组织在委托的范围内，以委托行政机关的名义行使行政职权，由此所产生的后果由委托行政机关承担法律责任。”因此，控股公司作为受托主体，无权以自己的名义提起本案诉讼，一审裁定驳回其起诉依法有据，完全正确。（2）关于控股公司有无案涉土地民事权利主体资格的问题。控股公司没有证据证明其依法取得案涉土地的任何民事权利，江苏省高级人民法院（2019）苏行终1149号行政判决也明确认定，江苏省通州湾江海联动开发示范区管理委员会作出的《关于确认南通滨海园区控股发展有限公司复垦土地经营管理使用权的决定》，“系国有资产管理权的转移和确定，并非确认第三人控股公司作为普通民事主体的相关权利”。因此控股公司并非案涉土地的民事权利人，其无权向浩君公司主张土地民事权利（即停止占用土地、恢复原状并清场交地以及支付土地占用费），一审裁定驳回控股公司的起诉依法有据，完全正确。（3）关于控股公司有无案涉租赁合同主体资格的问题。案涉租赁合同的出租方系如东复垦中心，而非控股公司。根据合同相对性原则，控股公司除非依法取得了案涉租赁合同出租方主体资格（即取得如东复垦中心的合同权利，并承担如东复垦中心的合同义务），否则，根本无权向浩君公司主张该租赁合同的任何权利（包括确认租赁合同已解除）。根据合同法第八十八条规定，控股公司并未举证证明其依法概括受让了如东复垦中心合同权利和义务的事实。因此，控股公司不具备向浩君公司主张该租赁合同权利的主体资格，一审法院驳回控股公司的起诉依法有据，完全正确。其他当事人未作答辩或者陈述。控股公司向一审法院起诉请求：1.判决确认如东复垦中心与浩君公司签订的《国有土地使用权租赁合同》已解除；2.判决浩君公司立即将占用的2402.9亩国有土地恢复原状并清场交地；3.判决浩君公司支付国有土地占用费36043500元；4.判决浩君公司承担本案诉讼费用。一审法院认定事实：2007年3月12日，如东县人民政府向原如东县国土资源局作出《县政府关于如东县东港（南通）隆兴食品有限公司土地开发项目确定使用权的批复》，内容为：为加强土地开发复垦管理项目的后续管理和权属管理，同意将项目区的使用权确定给如东复垦中心管理，用途不变，并由如东复垦中心以租赁的方式发包给南通隆兴食品有限公司，用途为种植，其中8年租金用于隆兴公司原基础设施的补偿。2007年3月31日，如东复垦中心作为出租方，隆兴公司作为承租方签订《国有土地使用权租赁合同》，合同约定：如东复垦中心将本合同项下的土地使用权以现状租赁给隆兴公司使用，该宗地位于如东县大豫镇东部盐场外侧，面积为2402.9亩，其中耕地2042.46亩，土地使用权租赁年限为20年。2017年10月18日，根据《市政府关于南通滨海园区规划控制范围及代管通州区三余镇和如东县大豫镇部分区域的通知》[通政发（2012）31号]文件之精神，如东县人民政府与江苏省通州湾江海联动开发示范区管理委员会（以下简称通州湾管委会）进行了案涉地块交接，将案涉地块实地整体移交给通州湾管委会代管，如东复垦中心为移交单位经办人，控股公司作为接收单位经办人。2017年10月19日，通州湾管委会作出《关于确认南通滨海园区控股发展有限公司复垦土地经营管理使用权的决定》（以下简称《决定》），内容为2017年10月18日，如东县人民政府将如泰运河以南、G328国道以东、宁港公司以北、通州湾示范区占补平衡项目以西，2005年度耕地占补平衡项目库项目建设规模2402.9亩、新增耕地2042.46亩的复垦地块整体移交给通州湾示范区行政代管，为加强土地管理，现决定将上述土地交由控股公司进行经营管理使用，上述土地上的有关权利义务由控股公司承继。隆兴公司经变更登记，企业名称变更为浩君公司。一审法院认为，根据《江苏省行政程序规定》第七十七条规定，案涉如东复垦中心与隆兴公司签订的《国有土地使用权租赁合同》属于行政合同。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释第六十八条规定，请求解决行政协议争议的属于行政诉讼法受理案件范围。控股公司基于《决定》承继了如东复垦中心的权利和义务，隆兴公司变更为浩君公司，故案涉双方之间的纠纷不属于法院受理民事诉讼的范围。为此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条第一款第三项规定，裁定：驳回控股公司的起诉。本院认为，本案的焦点问题为：控股公司提起的本案民事诉讼，法院应否予以审理。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。从案涉《国有土地使用权租赁合同》的内容来看，协议内容为出租人将土地使用权出租给承租人使用、收益，承租人支付租金的民事权利义务，没有设定行政法上的权利义务。因此，上述案涉合同为民事合同。《江苏省行政程序规定》第七十七条第二款第三项虽然规定，行政合同主要适用于下列事项：（三）国有资产承包经营、出售或者租赁。但不能因此认定国有资产租赁合同均是行政合同。即便上述案涉协议有行政上的权利义务内容，在民事权利义务的约定与行政权利义务的约定相互交织，而目前法律、法规并无明文规定上述案涉合同属于行政协议的情况下，控股公司作为一审原告，在诉讼请求、诉讼类型及诉讼标的等问题上依法具有选择权。在控股公司选择民事诉讼程序寻求救济的情况下，法院应当尊重当事人的选择，对本案进行审理。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十二条规定，裁定如下：一、撤销南通市通州区人民法院（2018）苏0612民初1719号之二民事裁定；二、本案指令南通市通州区人民法院审理。本裁定为终审裁定。审判长  王建勋审判员  谭松平审判员  吴 风二〇二一年二月二日书记员  邹倩云