江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终669号 上诉人（原审原告）优山美地花园业主委员会，住所地南通市开发区优山美地花园商业街****。 法定代表人杨炎，业委会主任。 委托代理人陈翔，江苏高仁律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市自然资源和规划局，住，住所地南通市工农南路**/div> 法定代表人魏钦稳，局长。 委托代理人严卫荣,南通经济技术开发区不动产登记交易中心工作人员。 委托代理人单敏，北京大成（南通）律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）南通融汇房地产开发有限公司，住所地，住所地南通市开发区振兴东路**优山美地名邸售楼处**iv> 法定代表人张锦忠，执行董事。 委托代理人沈志刚，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。 上诉人优山美地花园业主委员会(以下简称业委会)因房屋行政登记一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初432号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月23日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年1月28日，南通优山美地花园小区选举产生由陈家林等7人组成的业主委员会。业委会于2018年3月2日完成备案手续。南通融汇房地产开发有限公司（以下简称融汇公司）原名称为南通濠银房地产开发有限公司，系南通优山美地花园小区的开发商。南通优山美地花园小区原暂定名称为东湖山庄。2004年12月14日，南通市发展计划委员会向南通濠银房地产开发有限公司发出通计固[2004]660号关于住宅项目的核准通知，该通知中第二条明确，该项目总建筑面积189270平方米，其中居委会、物业管理、社区文化活动、公厕等配套社区服务用房建筑面积不小于4000平方米。……该项目总投资19200万元，所需建设资金由你公司自筹解决。2005年1月5日，南通市发展计划委员会通计固[2004]695号通知中第二条明确，该项目总建筑面积218515平方米，其中公建配套设施面积不小于8050平方米（含社区服务中心300平方米、文化活动中心4000平方米、居委会2×150平方米、物业用房按总建筑面积的4‰设置等）。 2007年9月29日，融汇公司向原南通市经济技术开发区土地规划房产局（以下简称开发区房产局）提交资料，申请将优山美地花园165幢房屋（文化活动中心）办理初始登记于融汇公司名下。融汇公司向开发区房产局提交了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、国有土地使用权证、建筑工程竣工验收备案证明书、竣工验收意见、南通市房产管理局文件、地名批复、、地名批复知、初步设计批复、申请报告、法定代表人身份证明书、授权委托书、企业法人营业执照、承诺书、公安编号通知单、测绘报告、房屋建筑面积汇总表、建筑工程施工许可证、结算凭证（维修基金）、建筑方案图纸、收款通知书（登记费、印花税）等资料。2007年10月10日，开发区房产局向融汇公司颁发房屋所有权证。业委会认为，案涉房屋批复的是小区的公建配套面积，应归小区全体业主所有。将案涉房屋登记在融汇公司名下的具体行政行为，无事实和法律依据，故提起诉讼，请求判决撤销2007年10月10日作出的将优山美地花园165幢房屋（即小区公建配套文化活动中心）登记在融汇公司名下的具体行政行为。 另查明，2019年5月5日，业委会向开发区不动产登记中心提出不动产登记查询申请，开发区不动产登记中心于2019年5月7日作出不动产查询结果告知书，并向业委会送达。告知书的内容为：“关于优山美地花园文化活动中心、社区服务中心、公共厕所、幼儿园、菜市场、居委会、联防站、物业管理处、煤气调压站、门卫不动产登记情况，上述查询不动产中物业管理用房已登记，权利人为优山美地花园全体业主；文化活动中心已登记，权利人为融汇公司；其他不动产无登记记录”。2019年8月6日，南通市自然资源和规划局向业委会出具苏（2019）南通开发区不动产证明第00×××74号不动产登记证明，证明权利或事项为异议登记，权利人（申请人）为优山美地花园全体业主，义务人为融汇公司，坐落为优山美地花园165幢。 一审法院于2019年8月19日立案受理业委会与融汇公司业主共有权纠纷一案，业委会于2020年3月26日申请撤诉，一审法院于2020年3月30日作出（2019）苏0691民初1778号之一民事裁定书，裁定准许撤回起诉。 还查明，开发区房产局的房屋、土地登记职能已划归开发区不动产登记中心，开发区不动产登记中心属于南通市自然资源和规划局下属事业单位，不具有独立的行政主体资格，其作出的行政行为的法律后果由被告承担。 一审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。本案中登记行为可能涉及业主共有利益，故业委会以自己的名义提起诉讼，符合法律规定。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。行政诉讼实行的是起诉期限制度。所谓的起诉期限，是指法律规定的当事人不服某项行政行为时向法院请求司法救济、行使行政撤销权的时间限制。设置起诉期限制度的目的和功能，在于维护行政行为的效力，以确保行政法律关系的尽早安定，过于迟延地请求法律救济将不受到法律的保护。同时，法律亦规定了在特殊情况下，适用起诉期限的例外，即因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，业委会在知晓案涉登记行为后，即通过异议登记、提起民事诉讼的方式维护自己的权益，经过漫长的民事诉讼后，认为民事诉讼可能无法解决其诉求，既而撤诉后选择提起行政诉讼，虽然客观上前后时间超过了一年，但主观上并无怠于行使其权利的故意，法律也不能苛求业委会对于通过何种途径维护其自身合法权益有超出其自身认知范围的专业判断能力。故其因提起民事诉讼耽误起诉期限，不属于其自身的原因，被耽误的时间不应计算在起诉期限内，故业委会提起本案行政诉讼并未超过起诉期限。 案涉登记行为发生于2007年10月10日，而《中华人民共和国物权法》于2007年10月1日实施，当时法律关于物业配套用房产权登记并无明确规定。当时有效的涉及房屋登记的法律法规为《城市房屋权属登记管理办法》（2001年），该办法第十条规定，房屋权属登记依以下程序进行：（一）受理登记申请；（二）权属审核；（三）公告；（四）核准登记，颁发房屋权属证书。本条第（三）项适用于登记机关认为有必要进行公告的登记。第十六条规定，新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后的3个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件。集体土地上的房屋转为国有土地上的房屋，申请人应当自事实发生之日起30日内向登记机关提交用地证明等有关文件，申请房屋所有权初始登记。上述规定确定了申请房屋所有权初始登记所应提交的材料及登记的程序。具体到本案中，融汇公司于案涉房屋竣工后三个月内提出申请，要求对房屋进行所有权初始登记，并提交了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、国有土地使用权证、建筑工程竣工验收备案证明书、竣工验收意见、南通市房产管理局文件、地名批复、、地名批复知、初步设计批复、申请报告、法定代表人身份证明书、授权委托书、企业法人营业执照、承诺书、公安编号通知单、测绘报告、房屋建筑面积汇总表、建筑工程施工许可证、结算凭证（维修基金）、建筑方案图纸、收款通知书（登记费、印花税）等资料，开发区房产局经审核后予以登记，均符合上述规定的要求。 在法律法规对于物业配套用房产权登记并无明确规定的情形下，《南通市市区物业配套用房产权管理暂行规定》(通房发[2003]152号)作为案涉不动产所在地区的规范性文件，可以作为审查案涉登记行为的依据。该规定第二条规定，南通市房产管理局负责根据配套用房所有权人(单位)的申请和举证情况，发放《房屋所有权证》。第六条规定，在开发建设单位提供以下证明材料后，经房管部门审核确认，物业配套用房产权归开发建设单位所有，并颁发《房屋所有权证》。(一)按照规划要求应当建设的物业配套用房已经全部足额建成并交付使用的证明；(二)主张所有权部分配套用房的征地、土建等费用均由开发建设单位自行承担，没有摊入整个工程成本的证明；(三)按照规定应当交纳的各项费用已经全部足额交纳的证明；(四)开发建设单位愿意承担发生产权纠纷法律责任的书面承诺。该规定中对于开发建设单位提交的证明材料仅规定了形式要求，并无具体内容的要求。本案中，融汇公司在办理登记时提交了书面承诺，开发区房产局对此作出审查后，予以颁证的行为，并不违反上述规定。 需要指出的是，本案的实质争议是业委会与融汇公司就案涉不动产归属的争议，在法律法规对案涉不动产类型的权利归属未予以明确的情形下，不能苛责登记部门在履行登记行为时对权利的归属进行认定，亦非本案行政诉讼能够解决的问题。业委会可通过民事诉讼等合法途径就案涉不动产的权利归属作出有权认定，如有权机关确认案涉不动产属于业委会所有，则业委会仍可以凭有权机关出具的法律文书申请更正登记以维护自身的合法权益。 综上所述，业委会要求撤销案涉不动产登记行为无事实和法律依据，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回业委会的诉讼请求。 业委会不服提起上诉称，南通市自然资源和规划局提交的据以实施登记行为的文件为《房屋登记办法》，适用法律错误；案涉165幢是规划批复的公建面积，应当交付全体业主共同使用。一审法院违法认定证据，认定事实错误，程序违法，适用法律不当。请求二审法院撤销一审判决发回重审或依法改判。 被上诉人南通市自然资源和规划局辩称，业委会不是适格诉讼主体且起诉超过法定期限。被诉登记行为依法审查了相关的资料，尽到了注意义务。本案实质争议是权利归属问题，应当通过民事确权。请求二审法院驳回起诉或维持原判。 被上诉人融汇公司辩称，案涉登记行为合法有效，虽然案涉165幢归类为公建配套面积，但是由融汇公司投资建设，房屋买卖合同中也明确归属融汇公司所有。请求二审法院维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案二审的争议焦点在于：1、业委会是否具有原告主体资格；2、本案起诉是否超过法定起诉期限；3被诉登记行为是否合法。 关于原告主体资格以及起诉期限的问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。可见，对原告主体资格的判定应遵循利害关系标准，即看原告是否可能受到被诉行政行为的不利影响。本案中，案涉房屋纳入到公建面积中，注明为文化活动中心。公建面积是为保障业主、居民基本生活需要，依据规划开发建设的配套建筑，与小区业主、居民的生活息息相关。公建面积建房的用途有多种区分，对于各种不同用途的各类配套用房的权属，目前法律上并没有设立统一、明确的区分标准。业委会是代表小区业主具体行使管理监督物业服务及其他有关共有和共同管理权利重大事项的组织。业委会认为案涉房屋登记行为侵犯业主共有财产，为查清涉及小区业主共同利益的公建面积的权属，解决相关争议，就案涉登记行为的合法性问题提起行政诉讼，应认定为符合“与被诉行为具有法律上的利害关系”这一原告主体资格要件。关于起诉期限的问题，一审法院已经详细陈述，本院在此不再赘述。 关于被诉登记行为是否合法的问题。根据被诉房屋登记行为发生时生效的《城市房屋权属登记管理办法》第十六条规定，新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后的3个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件。第二十七条规定，登记机关应当对权利人（申请人）的申请进行审查。凡权属清楚、产权来源资料齐全的，初始登记、转移登记、变更登记、他项权利登记应当在受理登记后的30日内核准登记，并颁发房屋权属证书。本案中，融汇公司在法定期限内提出申请，并提交了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、国有土地使用权证、建筑工程竣工验收备案证明书、承诺书、建筑工程施工许可证等，开发区房产局经审核后予以登记，所依据的材料符合法律规定的基本要求。 业委会主张登记行为违法的主要理由是165幢作为文化活动中心是公建配套设施，所有权应为小区业主共有。对此，本院认为，首先,虽然在案涉相关批复及通知中文化活动中心定位为公建配套设施，但是公建配套设施是开发商按照相关规定在住宅区土地范围内与商品住宅配套建设的各种建筑。定性为公建配套设施主要是针对其配套辅助功能而言，并不能直接以此认定所有权归业主。现行法律规定对公建配套用房的归属规定并不明确，故迳行将公建配套设施确定由小区业主共有并无任何法律依据。第二，《商品房销售管理办法》第十六条中规定商品房买卖当事人双方可以对公建配套建筑的归属进行约定。本案业主与开发商签订的《商品房买卖合同》中载明文化活动中心、幼儿园等均归出卖人所有。第三,从房屋建筑面积测绘报告可以看出，文化活动中心系单独核算面积，其建筑面积并没有分摊到销售的各单元房中。根据现有证据无法得出文化活动中心成本实际摊入了商品房建造成本，构成商品房对外销售价格组成部分的结论。因此，业委会以165幢所有权应为小区业主共有为由继而主张登记行为违法缺乏事实和法律依据。 综上，一审法院判决认定事实清楚,适用法律正确,程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人优山美地花园业主委员会负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  鲍 蕊 二〇二一年二月八日 书记员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；