浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙07行初295号 原告陈亚明，男，1971年12月14日出生，汉族，住所地浙江省兰溪市。 委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。 被告兰溪市人民政府，住所地浙江省兰溪市府前路**。 法定代表人蔡艳，市长。 原告陈亚明诉被告兰溪市人民政府（以下简称兰溪市政府）房屋拆迁管理（拆迁）行政复议一案，向本院提起行政诉讼，本院于2020年8月18日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原告陈亚明诉称，陈亚明系浙江省兰溪市兰江街道何村村上方自然村村民。陈亚明房屋宅基地系原330国道扩建时补偿安置取得，现前述房产被纳入到浙江省人民政府作出的编号浙土字A（2017）0057号《浙江省建设用地审批意见书》的征地批复范围，同时，也位于兰溪市城中村改造范围。2020年3月23日，兰溪市自然资源和规划局（以下简称兰溪资规局）向陈亚明作出了《征地房屋补偿安置决定书》，决定“不能单独立户安置。”2020年5月6日，陈亚明向兰溪市政府递交行政复议申请书，申请内容：“一、请求依法撤销被申请人作出的《征地房屋补偿安置决定书》，并责令被申请人重新履行补偿安置法定职责。二、对规范性文件《兰溪市城中村改造项目（何村、水董）征收集体所有土地上房屋补偿安置实施意见》第二条“父母不得单独立户”条款的合法性予以审查。”2020年8月5日，兰溪市政府作出本案行政复议决定书，决定确认兰溪资规局向陈亚明作出的《征地房屋补偿安置决定书》违法，但未撤销。陈亚明对此决定仍不服，认为行政复议决定存在严重的事实认定、法律适用错误。具体理由如下：一、复议决定事实认定错误。陈亚明名下的编号2007浙规证071012号《建设用地规划许可证》房屋和编号兰集建（91）字第093824号《集体土地建设用地使用证》房屋系两处不同的住房。其中，编号2007浙规证071012号《建设用地规划许可证》所对应的房屋是陈亚明本次被征收房屋的建房审批文件，编号兰集建（91）字第093824号《集体土地建设用地使用证》所对应房屋早在1993年原330国道扩建工程征迁时己经被补偿安置，单独补偿安置了现在的被拆迁房屋。二、《兰溪市城中村改造项目（何村、水董）征收集体所有土地上房屋补偿安置实施意见》属于可提起附带审查范围的规章以下规范性文件。（一）该意见属于征收补偿安置方案，在征收过程中反复适用的规范性文件，各被征收人需要适用该实施意见的内容确定最终的补偿安置结果。且在实践及本案诉讼过程中，释明陈亚明可以对该实施意见提出规范性文件的合法性审查要求。（二）“父母不得单独立户”本不适用于本案陈亚明的情形。陈亚明和父母早已单独立户，不存在在征收过程中需要拆分立户的情形（如两个儿子和父母未分户，在一个户籍册中），但因兰溪市政府及兰溪资规局将该条款适用于陈亚明，陈亚明可以提起本案附带审查，以明确其适用范围。（三）裁决程序不包含房屋补偿标准。集体土地上房屋征收程序各地方不一致，依赖各市的实践和地方法规规章的规范，也没有全国统一适用的规范性文件。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款仅针对土地补偿标准的协调裁决程序，不包含地上房屋。浙江省明确将集体土地上房屋征收补偿标准纳入到协调裁决范围。根据《浙江省征地补偿标准争议协调裁决办法（试行）》〔浙政发（2007）7号〕第七条规定：“本办法所称的申请人是指被征收集体土地及地上附着物（除房屋外）、青苗的所有权人。对土地补偿费的补偿标准有争议的，由农村集体经济组织提出协调、裁决申请；对地上附着物（除房屋外）或青苗补偿费有争议的，由地上附着物或青苗所有权人提出协调、裁决申请。”三、规范性文件《兰溪市城中村改造项目（何村、水董）征收集体所有土地上房屋补偿安置实施意见》第二条“父母不得单独立户”的条款存在明显违法。（一）“单独立户”在征收过程中通常理解为，被征收人之间户籍分立（或不分立）但仍然共同享有同一处宅基地，在补偿安置时，需要按照完全相互独立的两户或多户给予补偿安置。（二）“父母不得单独立户”通常理解是指在征收时父母与子女的户籍尚未分立（或仅户籍单独立户）或者仍然共享同一处宅基地，此时，父母与子女不得按照独立的两户享受补偿安置利益。（三）本案陈亚明的户籍和宅基地审批情况并不属于前述限制的情形。但是兰溪市政府对该条款的适用，表明：“父母不得单独立户”条款存在明显违法的情形。与《兰溪市城中村改造实施办法（试行）》第十条和第十二条关于安置人口和安置面积的规定明显冲突。在实体处理上也产生了重大不公平不公正的结果。《兰溪市城中村改造实施办法（试行）》第十条规定：“安置对象以城中村改造方案批准之日实有登记在册的户籍人口为依据，安置户以原农民私人建房审批户为基数”，同时，该办法第十二条第（一）项规定：“安置房占地面积的确定：1.农业户，按“双高套”原则就高确定安置房占地面积。在我市农村私人建房最高限额内，按现有合法房屋占地面积就高确定安置房占地面积”。四、《征地房屋补偿安置决定书》忽视了陈亚明与案外人陈福寿早已分户的事实，不存在决定书中所称的需要另行单独立户的情形，兰溪资规局强行将陈亚明与父亲陈福寿重新捆绑合并一户后，才得出不得分户的结论，与事实明显不符，也导致陈亚明的补偿安置利益严重受损。（一）户籍在30年前分立。陈亚明户和陈福寿户单独持有公安机关颁发的户口簿。陈亚明户早在1991年20周岁时就已与陈福寿户分户，单独立户。（二）本次被征收房屋系陈亚明父子分别各自申请审批的宅基地，符合一户一宅政策，不存在一户多宅的情形。陈亚明户和陈福寿户均分别持有各自的《建设用地规划许可证》。陈亚明户于2007年7月10日编号2007浙规证071012号《建设用地规划许可证》，陈福寿户于同日补办了编号2007浙规证071020号《建设用地规划许可证》。在申请规划许可证过程中，陈亚明户与陈福寿户作为独立两户分别进行建房审批，分别填写了《村民建房申请表》，审批单位均予以认可。（三）先前1993年陈亚明父子第一次被征收房屋时，就已经分户分家，陈亚明和父亲陈福寿就按照分两户审批了宅基地建造房屋。陈亚明持有兰溪市人民政府编号兰集建（91）字第093824号《集体土地建设用地使用证》，陈福寿户持有兰溪市人民政府编号兰集建（90）字第094099号和编号兰集建（90）字第093823号两本《集体土地建设用地使用证》。该房屋在1993年原330国道扩建工程征迁过程中，也将陈亚明父子分两户补偿安置，分别得到了本案的父子两处宅基地房屋。（四）根据兰溪市补偿安置“双高套”的政策，陈亚明可以“按现有合法房屋占地面积就高确定安置房占地面积。” 被告兰溪市政府未向本院提交答辩意见。 经审理查明，2020年3月23日，兰溪资规局向陈亚明作出了《征地房屋补偿安置决定书》，决定“陈亚明户不能单独立户安置。”2020年5月6日，陈亚明向兰溪市政府递交行政复议申请书，请求撤销《征地房屋补偿安置决定书》，并责令兰溪资规局重新履行补偿安置法定职责，对规范性文件《兰溪市城中村改造项目（何村、水董）征收集体所有土地上房屋补偿安置实施意见》第二条“父母不得单独立户”条款的合法性予以审查。2020年8月5日，兰溪市政府作出行政复议决定书[金兰政复（2020）13号]，该决定认为兰溪资规局未按照法院判决确定的日期对陈亚明作出住宅安置处理决定，程序违法，但该程序违法不影响该案事实认定，故被复议补偿安置决定应确认违法并保留效力；最终决定如下：一、确认兰溪资规局于2020年3月23日作出的《征地房屋补偿安置决定书》违法；二、驳回陈亚明的其他复议请求。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条第三款规定，复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。本案兰溪市政府以兰溪资规局作出案涉《征地房屋补偿安置决定书》违反法定程序而确认其违法，属于复议机关维持原行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案兰溪市政府复议维持了兰溪市资规局的具体行政行为，陈亚明不服，应将兰溪市政府和兰溪市资规局作为共同被告提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十四条第三款规定，复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。本案应追加兰溪资规局为共同被告后，以兰溪资规局为行政被告来确定管辖法院，故本案依法不属于本院一审管辖范围。考虑到本案陈亚明提起本案诉讼的主体情况及法院级别管辖实际，且本案只进行程序审理，基于诉讼经济的考量，不再在本案的审理程序中追加兰溪资规局参加诉讼，由本院按照级别管辖的规定移送给浙江省永康市人民法院，由其追加兰溪资规局作为共同被告参加诉讼。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条、第二十六条第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条第三款、第一百三十四条第三款之规定，裁定如下： 本案移送浙江省永康市人民法院审理。 本裁定一经作出即生效。 审 判 长 朱红彦 审 判 员 虞 行 审 判 员 徐青雅 二〇二一年二月二日 代书记员 叶文静