江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏06行终691号 上诉人（原审原告）黄裕丰，男，1993年9月23日生，××族，住南通市海门区。 被上诉人（原审被告）南通市海门区交通运输局，住所地南通市海门区静海路**。 法定代表人曹健，局长。 应诉负责人陶雄，副局长。 委托代理人曹建华，南通市海门区交通运输局工作人员。 委托代理人曹**新，江苏智昇律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市海门区人民政府，住，住所地南通市海门区北京中路**行政中心**/div> 法定代表人郭晓敏，区长。 委托代理人陆凯，南通市海门区司法局工作人员。 委托代理人郭爱丽，南通市海门区司法局工作人员。 上诉人黄裕丰因与被上诉人南通市海门区交通运输局（以下简称海门交通局）、南通市海门区人民政府（以下简称海门区政府）行政处罚、行政复议及行政赔偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初522号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 一审法院认定，黄裕丰通过下载滴滴软件在滴滴平台注册从事网约车经营服务。2020年1月13日16时24分，黄裕丰驾驶苏Ｆ×××××小型轿车在海门火车站前，接受滴滴平台派送的由海门火车站西南侧至李彬村委会载送乘客任务，被海门区交通局下属的海门区交通运输综合执法大队执法人员查获。黄裕丰未取得网络预约出租汽车驾驶员证，所驾驶车辆也未取得网络预约出租汽车运输证。该单行程黄裕丰收取费用6.5元。黄裕丰注册后至查获时，共完成242单行程，收到滴滴平台扣除费用后的车费及奖励共计2438.69元。同日，海门交通局对苏Ｆ×××××小型轿车作为证据登记保存，次日退还黄裕丰。经调查、询问后，海门交通局告知黄裕丰涉嫌未取得经营许可，擅自从事或者变相从事网约车经营活动，违反《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《网约车管理办法》）第十二条、第十三条、第十四条、第十五条规定，依据《网约车管理办法》第三十四条第一项规定，拟作出警告、罚款10000元的处罚决定，并告知黄裕丰陈述申辩权及行使期限。黄裕丰表示承认违法事实，放弃陈述申辩权，并请求立即处罚。同日，海门交通局作出海门交道罚字[2020]第00016号行政处罚决定（以下简称16号处罚决定），认定2020年1月13日16时24分，黄裕丰驾驶苏Ｆ×××××(蓝)小型轿车在海门火车站前，未取得经营许可，擅自从事或变相从事网约车经营活动。以上行为违反《网约车管理办法》第十二条、第十三条、第十四条、第十五条规定，依据《网约车管理办法》第三十四条第一项的规定，决定给予警告、罚款10000元行政处罚，并责令立即改正。此后，黄裕丰缴纳了10000元罚款，《海门市财政局非税收入缴费单》载明的账户名称为海门市财政局，单位名称交通运输综合执法大队。 2020年3月11日，黄裕丰申请行政复议。海门区政府于3月12日收到复议申请后，于3月17日告知黄裕丰补充提交有关材料及补正期限。3月25日，黄裕丰补正材料，2020年3月26日海门区政府受理。同日，海门区政府通知海门交通局答复。4月3日，海门交通局提交《行政复议答复书》，并提交作出16号处罚决定的证据、依据和有关材料。5月14日，海门区政府作出[2020]海行复第03号行政复议决定（以下简称3号复议决定），复议维持海门交通局所作的处罚决定。 2020年6月，黄裕丰向一审法院提起行政诉讼，请求撤销海门交通局所作的16号处罚决定及海门区政府所作的3号复议决定，并请求海门交通局赔偿黄裕丰误工费3000元、邮寄费30元、精神损失费10000元。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第二十条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。《中华人民共和国道路运输条例》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输机构负责具体实施道路运输管理工作。《交通运输部办公厅关于贯彻实施进一步深化综合行政执法改革的通知》要求，整合组建的综合行政执法队伍作为交通运输行政执法部门，应当以交通运输部门名义实行统一执法。海门交通局作为违法行为地的交通主管部门，依法具有查处案涉违法行为的职权。海门区交通运输综合执法大队具体负责实施道路运输管理和行政执法，所作处罚则需以海门交通局的名义作出。本案中，根据海门交通局提交的证据，执法人员系海门区交通运输综合执法大队的执法人员，对相对人黄裕丰作出先行证据保存、处罚告知、作出处罚决定均是以海门区交通局名义作出，符合职权法定原则。黄裕丰仅以缴纳罚款的相关票据证明执法主体不合法依据不足。 《网约车管理办法》第十二条、第十三条对从事网约车经营的车辆规定了具体的条件，要求取得《网络预约出租汽车运输证》，第十四条、第十五条对从事网约车服务的驾驶员规定了具体的条件，要求取得《网络预约出租汽车驾驶员证》。第三十四条第一款第一项规定，未取得经营许可，擅自从事或者变相从事网约车经营活动的，由县级以上出租汽车行政主管部门责令改正，予以警告、并处以10000元以上30000元以下罚款。黄裕丰未取得《网络预约出租汽车运输证》《网络预约出租汽车驾驶员证》，黄裕丰对此事实予以认可。黄裕丰载送乘客收取费用属于经营活动，在查获前已经多次接单从事网约车经营，黄裕丰提出的其并非故意擅自经营的主张不能成立。交通运输部关于《网约车管理办法》第三十四条第（一）项适用主体的意见中明确，未取得《网络预约出租汽车经营许可证》的经营者、未取得《网络预约出租汽车运输证》的车辆、未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》的驾驶员擅自从事或变相从事网约车经营活动的，均适用《网约车管理办法》第三十四条第（一）项规定。被诉处罚认定事实清楚，适用法律法规正确。 《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定。《交通运输行政执法程序规定》第二十二条规定，实施行政检查，执法人员不得少于两人，应当出示交通运输行政执法证件，表明执法身份，并说明检查理由。第四十三条、第四十四条规定，先行登记保存有关证据，应当当场清点，制作《证据登记保存清单》，由当事人和执法人员签名或者盖章，当场交当事人一份。不再需要采取登记保存措施的，及时解除保存措施。本案中，黄裕丰认为执法视频中仅有一人出示执法证件。海门交通局解释两人均出示了执法证件，视频未能反映仅是拍摄角度的问题。一审法院认为，海门交通局提供的海门火车站前现场执法照片以及视听资料证据单显示执法人员系陈鹏、盛辉两人，黄裕丰一审庭审中也认可两人，且陈鹏、盛辉均具有有效的执法证件，黄裕丰现场对执法人员的身份并未提出异议，应确认海门交通局实施的现场检查行为合法。海门交通局提供的询问笔录证明询问时两名执法人员告知黄裕丰依法享有的回避权，并向黄裕丰出示了执法证件，笔录内容经黄裕丰签字确认，黄裕丰提出的询问时只有一人在场，未告知回避权等理由没有事实依据。海门交通局《证据登记保存清单》《证据登记保存处理决定书》证明1月13日所作出的先行登记保存证据经负责人批准，其中一份清单交黄裕丰本人签字确认，1月14日车辆退还给黄裕丰，海门交通局先行保存证据程序并无不当。《交通运输行政执法程序规定》第三十三条规定，海门区交通局有权对案件相关现场或者涉及的物品进行勘验、检查。本案中，黄裕丰通过下载滴滴软件注册并接单，相关行程单信息、驾驶员注册信息存储在黄裕丰手机，海门交通局依法取证，并不侵犯黄裕丰的通信自由和通信秘密，黄裕丰关于证据来源不合法的理由不能成立。海门交通局在作出被诉16号处罚决定前，告知黄裕丰作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知依法享有的陈述、申辩权，黄裕丰明确表示放弃陈述申辩，海门交通局经集体讨论后在法定期限内作出被诉16号处罚决定符合行政处罚法的规定，处罚程序合法。《网约车管理办法》第三十四条罚则为责令改正，予以警告，并处以10000元以上30000元以下罚款。黄裕丰违章初次被查获且能主动配合调查，海门交通局经集体讨论决定对黄裕丰从轻处罚，即处以警告、罚款10000元行政处罚并责令改正，量罚适当。 关于黄裕丰认为海门辖区内违法经营的网约车较多，系海门交通局存在选择性执法未对网约车平台处罚所致的问题。一审法院认为，网络平台是否存在违法行为以及存在何种违法行为，并不影响本案黄裕丰违法行为法定构成要件的事实认定，海门交通局对平台如何调查处理是另一层面的问题。当然，从减少执法成本，提高执法效率上来说，海门交通局对网约车平台的规制更有利于从源头上减少违法行为的发生，但这并不影响法院对被诉处罚决定合法性的认定。黄裕丰提出的海门交通局存在钓鱼执法的嫌疑并无相关证据证明。 关于被诉3号复议决定是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条分别规定了受理、答复程序以及作出复议决定的时限。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条对补正作出了规定。本案中，海门区政府于2020年3月12日收到复议申请，3月17日告知黄裕丰补充提交有关材料及补正期限。海门区政府于2020年3月26日受理后，同日通知海门区交通局答复。海门交通局于4月3日提交《行政复议答复书》及证据、依据等相关材料。5月14日，海门区政府作出被诉3号复议决定并送达黄裕丰，复议程序合法，所作维持16号处罚决定结论正确。 综上，被诉16号处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，量罚适当，被诉3号复议决定合法。黄裕丰诉请撤销以及赔偿损失的请求不能成立。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回黄裕丰的诉讼请求。 上诉人黄裕丰上诉称，被上诉人在行政处罚过程中存在“一人执法”、未告知回避权、恶意“钓鱼”执法、选择性执法等问题，所作处罚决定认定事实不清，处罚不公，依法应予撤销。此外，对上诉人进行调查询问以及罚款的收取单位均为海门区交通运输综合执法大队，而作出处罚决定的机关系海门交通局，行政处罚主体违法。上诉人的汽车不属于可能灭失的证据，被上诉人对上诉人汽车所采取的先行登记保存措施亦违反法律规定。请求本院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人海门交通局辩称，上诉人未取得《网络预约出租汽车运输证》《网络预约出租汽车驾驶员证》，违法从事网约车经营活动的事实，有上诉人在“滴滴”平台的注册信息、接单信息、乘客身份信息、行程信息、现场照片及被上诉人的询问笔录等证据证实。被诉处罚决定认定事实清楚，证据充分。被上诉人工作人员均有执法证件，所作的调查取证及询问行为合法，被上诉人对案涉车辆先行登记保存系因固定证据的需要，被上诉人行政行为程序合法。上诉人所述的“一人执法”、未告知回避权、恶意“钓鱼”执法、选择性执法等问题明显与实际情况不符，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求本院驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人海门区政府辩称，海门交通局认定上诉人存在违法运营行为的事实清楚，证据确凿，行政处罚程序合法，量罚适当。海门区政府复议程序合法，复议结果正确。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据。请求本院驳回上诉，维持一审判决。 经审理查明，一审判决认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。 本院认为，综合各方当事人的诉辩意见，本案各方当事人关于海门交通局所作处罚决定是否合法的争议主要在于：1.处罚主体是否合法。2.处罚决定认定事实的证据是否确凿充分，处罚是否公平公正。3.处罚程序是否合法。 关于处罚主体是否合法的问题。根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第二款规定，海门交通局作为当地的交通主管部门，负有对本行政区域的道路运输管理的法定职责。交通运输执法工作人员进行调查取证等行为，是海门交通局行政执法行为的组成部分，海门交通局在查明案件事实后，有权以自己的名义对违法行为作出处罚决定。处罚决定所确定的罚款要求当事人统一缴入财政专户并不违反法律规定。罚款收据中载明的单位只是财政部门为区分罚款类别所进行的特别标注，并不意味着处罚决定只能由所标注的机构作出。上诉人以相关的执法工作系由海门区交通运输综合执法大队工作人员进行，罚款缴入的财政专户载明的单位为海门区交通运输综合执法大队为由，主张案涉处罚决定的处罚主体错误，缺乏法律依据，本院不予采信。 关于处罚决定认定事实的证据是否确凿充分、处罚是否公平公正的问题。网约车客运经营活动关系到乘客及社会公众的出行安全，法律法规对从事客运经营的车辆和从业人员作出了特别规定。根据《网约车管理办法》第十二条、十三条、十四条、十五条的规定，从事网约车经营的车辆应当符合相应的标准和要求，并取得《网络预约出租汽车运输证》。从事网约车经营的驾驶员亦应符合相应的驾驶条件，并取得《网络预约出租汽车驾驶员证》。海门交通局认定上诉人存在未取得上述证件从事网约车经营活动，有当场查获的驾驶员及车辆的照片、“滴滴”软件记载的上诉人运营数据记录，被上诉人对上诉人的询问笔录等证据证实。在行政处罚过程中，上诉人亦对自身的违法事实予以认可。海门交通局认定事实的依据确凿充分。海门交通局根据上诉人系首次被查获、积极配合调查、经营数额较少等情况，根据《网约车管理办法》第三十四条第一项的规定，酌情在法定最低量罚幅度对上诉人处以警告并处罚款10000元，责令上诉人改正的行政处罚，量罚合法适当。海门交通局在执法过程中，对所查获的个案依法分别进行处罚，并不存在仅恶意处罚上诉人一人的情形。至于对提供网约车服务的平台如何进行处罚以及哪一级行政机关进行处罚的问题，不影响本案被诉处罚决定的合法性。为有效制止违法行为，交通管理部门应采取有效措施对违规经营的平台开展整治，从而从源头上减少和杜绝违法运营行为发生。上诉人提出的被诉处罚决定事实不清、处罚不公的上诉主张不能成立，本院不予采信。 关于处罚程序是否合法的问题。被上诉人在依法进行调查取证，查明上诉人的违法事实后，对上诉人进行了处罚前的告知，在上诉人对违法事实无异议后，在法定期限内作出处罚决定，行政行为的程序符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定。被上诉人提供的由上诉人签名确认的询问笔录中，明确载明了办案人员的姓名及告知上诉人可以申请回避的权利，上诉人所述被上诉人系“一人执法”、未依法告知回避权利，与上述证据所载内容不符，本院不予采信。上诉人提出的所载乘客系恶意配合被上诉人进行“钓鱼执法”缺乏证据证实，本院不予支持。至于被上诉人对上诉人车辆进行证据保存的行为，因案涉车辆概况、车辆上所装载的相关设备可能存储了车辆从事运营情况记录，被上诉人予以证据登记保存并不违反法律规定。被上诉人在查明违法事实后，即于次日退还上诉人，被上诉人的证据登记保存行为并无不当。上诉人提出的行政处罚程序违法的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。 本院另根据全面审查的原则，对海门区政府的行政复议行为的合法性进行了审查，海门区政府行政复议行为程序合法，复议决定认定事实清楚，适用法律正确。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，裁判结果并无不当，本院应予维持。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人黄裕丰负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  郁 娟 二〇二一年二月二十日 书记员  胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。