北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京03行终256号上诉人（一审原告）刘长龙，男，1969年11月9日出生，汉族，住北京市平谷区。委托代理人纪桂芹（上诉人之妻），1969年10月20日出生,汉族，住北京市平谷区。被上诉人（一审被告）北京市平谷区熊儿寨乡人民政府，住所地北京市平谷区熊儿寨乡东路**。法定代表人吴亚军，乡长。委托代理人周瑞新，男，北京市平谷区熊儿寨乡人民政府工作人员。委托代理人宁振国，北京市方桥律师事务所律师。刘长龙因诉北京市平谷区熊儿寨乡人民政府（以下简称熊儿寨乡政府）作出的强制拆除决定书一案，不服北京市平谷区人民法院（2020）京0117行初141号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年2月20日公开开庭进行了审理。上诉人刘长龙及其委托代理人纪桂芹，被上诉人熊儿寨乡政府的委托代理人周瑞新、宁振国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年7月17日，熊儿寨乡政府对刘长龙作出京平熊强执字[2020]第2号《强制拆除决定书》（以下简称被诉强拆决定）,主要内容为：熊儿寨乡政府于2020年7月15日，对刘长龙位于平谷区熊儿寨乡某某村某某厂3号（以下简称某某厂3号）擅自建设的宅基地范围以外的违法建设作出了《限期拆除决定书》京平熊限拆字［2020］第1号，限刘长龙2020年7月17日前对上述违法建设自行拆除。经复查，刘长龙未按照规定自行拆除相关建设。现依据《北京市城乡规划条例》第六十八条，第七十五条和第七十八条规定，熊儿寨乡政府决定：刘长龙应在收到本决定后立即自行拆除上述违法建设并清理合法财物；拒不履行义务的，将由本机关于2020年7月22日上午依法强制拆除。刘长龙享有变卖可回收建筑材料并占有残值的权利，负有自行清除其余建筑垃圾的义务；如刘长龙自行回收清理，应在强制执行前半小时内提出书面申请，并在强制执行后的1小时内将建筑材料清理完毕；未事先提出书面声明或者事先提出书面声明但未在限定期限内处置完毕的，本行政机关将予以清理。未自行清理合法财物的，本机关将制作清单，保全财物、全程录像，留存证据，保管费用由刘长龙承担。强制拆除前刘长龙应到现场见证，如果不到场不影响强制拆除工作的开展。依据《北京市城乡规划条例》第八十条规定，强制拆除违法建设及其安全鉴定的费用、建筑垃圾清运处置费用，以及相关物品保管费用由刘长龙承担，逾期不缴纳的，可依法加处滞纳金。实施加处滞纳金超过30日，经催告后仍不履行的，将依法申请人民法院强制执行。刘长龙可对本决定进行陈述、申辩。如不服本决定，可自接到本决定书之日起60日内向北京市平谷区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起3个月内直接向北京市平谷区人民法院提起行政诉讼。上诉人不服，诉至一审法院，请求：1.依法撤销被诉强拆决定；2.本案诉讼费由熊儿寨乡政府承担。一审法院审理查明，刘长龙于2016年、2017年在某某厂3号宅基地范围外进行路面硬化、建设建筑。2020年7月6日，熊儿寨乡政府现场检查发现，某某厂3号宅基地范围外所建建筑未能提供乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证。2020年7月14日，熊儿寨乡政府经与村委会询问和现场检查，对刘长龙涉嫌违法建设的情况进行立案调查。熊儿寨乡政府向北京市规划和自然资源委员会平谷分局发送京平熊政函[2020]9号函，核实刘长龙某某厂3号宅基地范围外东侧建筑规划审批情况。2020年7月15日，北京市规划和自然资源委员会向熊儿寨乡政府作出京规自（平）审批函[2020]第0055号规划审批情况的函，确认位于平谷区熊儿寨乡魏家湾某某厂的京平熊政函[2020]9号所示内容，未依法取得乡村建设规划许可证。经过现场勘查、询问，熊儿寨乡政府于2020年7月15日作出限期拆除决定，限期刘长龙于2020年7月17日前对涉案违法建设自行拆除。2020年7月17日，熊儿寨乡政府复查发现刘长龙未自行拆除涉案建筑，即作出被诉强拆决定，刘长龙对被诉强拆决定不服向一审法院提起行政诉讼，请求判决撤销被诉强拆决定。另查明，涉案建筑已被全部拆除。一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《北京市城乡规划条例》第六十二条第一款规定，乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。依据上述规定，熊儿寨乡政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》第二条第一款规定，本市行政区域全部为规划区。《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；第三款规定，城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。据此，乡镇人民政府认定和查处违法建设的依据在于是否依法取得规划许可，本案中，涉案建筑的建设未经规划行政主管部门审批，未依法取得规划许可，应属违法建筑。同时，参考国土部门与农业部门联合下发的关于设施农用地的规范文件，包括《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号，已失效）及《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）的相关规定，设施农用地项目应该履行相应的审批或备案等手续，但刘长龙未提供证据证明其具备合法的用地备案手续，无法证明其所建建筑属于合法的农业设施，刘长龙以此主张涉案建筑不属于违法建设，一审法院不予支持。关于执法程序问题，一审法院认为，行政机关作出行政行为应当符合正当程序原则。本案中，熊儿寨乡政府在作出被诉强拆决定前未告知刘长龙依法享有陈述、申辩的权利，亦未按照《中华人民共和国行政强制法》的规定在合理期限内书面催告刘长龙自行拆除，熊儿寨乡政府的执法程序违法，被诉强拆决定应予撤销。鉴于涉案建筑已经被拆除，被诉强拆决定已经不具有可撤销内容，应确认熊儿寨乡政府作出的被诉强拆决定违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认熊儿寨乡政府于二〇二〇年七月十七日向刘长龙作出的京平熊强执字[2020]第2号《强制拆除决定书》违法。上诉人不服一审判决，上诉至本院，其主要事实与理由为：一、被上诉人把刘长龙养蜂场现状图认定为果园，规划图认定为一般农用地，把蜂场涉农建筑认定为违法建设，蜂场上的建筑物认定为违章建筑，既违背事实又没有法律依据，一审法院本不该予以确认。二、一审法院既然确认被上诉人出具的强拆决定书程序违法，就应该予以撤销。三、一审法院对于双方证据的确认明显偏袒被上诉人且一审没有当堂宣读判决书。综上，上诉人请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判驳回一审法院认定刘长龙养蜂场涉农建筑为违法建设和刘长龙养蜂场的涉案建筑物为违章建筑的认定，依法撤销被诉强拆决定。刘长龙在法定期限内向一审法院提交了下列证据，并在庭审中出示：1.荒滩租赁协议，证明涉案土地的来源以及土地性质，涉案土地是养蜂用地属于设施用地；2.原魏家湾村书记刘长香开具的证明，证明刘长龙当年承包另外一块土地，为了配合乡政府搞开发，才调换现在的土地，当时承诺刘长龙办理用地手续，但是迟迟没有办理下来，这个责任不在刘长龙方；3.关于成立平谷区养蜂协会实验基地的决定及基地牌匾，证明刘长龙是养蜂用地，属于设施农用地，不是果园；4.个体工商户营业执照，证明涉案土地为设施农用地；5.养蜂场照片，证明刘长龙是养蜂用地，属于设施农用地，不是果园；6.2020年限期整改项目明细表，证明熊儿寨乡政府适用法律错误，程序错误；7.部分录音、视频照片的光盘，证明熊儿寨乡政府没有勘验检查，仅仅告知刘长龙被卫片拍到，对于刘长龙的陈述、申辩没有采纳；8.蜂场卫片，证明刘长龙是养蜂用地，属于设施农用地，不是果园；9.对蜂业质量安全监督检查，证明涉案土地为设施农用地。熊儿寨乡政府在法定期限内向一审法院提交以下证据，并在庭审中出示:1.现场检查笔录；2.立案审批表；3.北京平谷区熊儿寨乡人民政府关于核实刘长龙东侧建筑规划审批情况的函；4.京规自（平）审批函[2020]第0055号《关于京平（熊）政函（2020）9号规划审批情况的函》；5.现场勘验证据材料、卫星图片、照片；6.询问笔录；7.京平熊限拆字[2020]第1号《限期拆除决定书》；8.被诉强拆决定；9.送达回证；证据1-9证明熊儿寨乡政府作出被诉强拆决定的过程及相关措施程序合法；10.熊儿寨乡政府关于将魏家湾村刘长龙违法建设拆除向后延期的函，证明熊儿寨乡政府在工作中已经最大限度考虑到刘长龙拆除的困难，熊儿寨乡政府在权限范围内向上级请示，并延期，但上级政府不允许延期到10月22日，所以给予拆除；11.保证书，证明刘长龙认可自己的建设是违法建设，并同意自行拆除，鉴于此，熊儿寨乡政府考虑到养蜂季节等问题并照顾刘长龙利益给予刘长龙6万元补偿，但刘长龙又起诉到法院，熊儿寨乡政府要求刘长龙退还6万元。《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》系熊儿寨乡政府行使职权的法律依据。经一审庭审质证，熊儿寨乡政府对刘长龙提供的证据持以下质证意见：证据1真实性认可，不认可证明目的，协议不能证明涉案土地为设施农用地，设施农用地不是村委会能够认定的，另外根据协议第五项第二款的内容，刘长龙不得私自建设；证据2不符合证据形式，人证需要出庭；证据3是协会颁发的，与涉案建筑是否违法没有关联性，不同意其证明目的；证据4真实性认可，不认可证明目的；证据5、证据8的真实性认可，证明目的不认可；证据6真实性认可；证据7中张瑞星是熊儿寨乡政府工作人员，但不是负责土地方面的工作人员，熊儿寨乡政府的表态应该以书面盖章决定为准，不能以工作人员聊天式的表态为准；证据9真实性认可，但是与本案无关。刘长龙对熊儿寨乡政府提供的证据持以下质证意见：证据1不认可，不知道熊儿寨乡政府什么时间作出的，熊儿寨乡政府没有要求刘长龙签过送达笔录；证据2、3不认可，涉案土地是设施农用地，不需要乡村规划许可证和审批手续；证据4不认可，涉案土地为设施农用地，不是一般农用地，现状图也不是果园，另外，根据土地利用现状分类，刘长龙的涉案建筑不是果园；证据5卫片和照片认可，现场测绘的图不认可，涉案建筑实际是27米*4.65米，挨着建筑的旁边还有一个大约2米*2米的小棚子；证据6的真实性认可，熊儿寨乡政府确实跟刘长龙作过笔录，但是内容不认可，村委会答应刘长龙建设，2017年建设的时候镇里也有人去过，说没有人举报就可以保存现状，有人举报就得拆除，刘长龙认为刘长龙的建筑是合法的；证据7、8不认可，熊儿寨乡政府确实送达给刘长龙，但是刘长龙对内容不认可；证据9认可；证据10不认可，熊儿寨乡政府没有做到2020年10月20日前拆除完毕；证据11不认可，保证书是7月18号作出的，限拆决定是7月15日作出的，该保证书不能作为证据提交，另外保证书是被迫签订的，如果7月18日不签7月22日就得给刘长龙全部拆除，不能给刘长龙延期。熊儿寨乡政府依刘长龙申请向一审法院提交了图斑、规划图、现状图，刘长龙认为涉案建筑是设施农用地，不是果园，总体规划图不能规划涉案土地；熊儿寨乡政府认为土地的性质是上级机关同意规划确定，不能以刘长龙种植什么确定。一审法院对上述证据认证如下：刘长龙提供的证据1真实，但不能证明涉案土地是设施用地，对该证明目的一审法院不予采纳；证据2不能改变涉案建筑未取得乡村建设规划许可证的事实，对刘长龙的证明目的一审法院不予采纳；证据3、4、5、8真实，但不能证明涉案建筑是设施农用地和涉案建筑合法，对该证明目的一审法院不予采纳；证据6真实，证明目的不成立，一审法院不予采纳；证据7应以在案证据综合认定被诉强拆决定的合法性，对刘长龙的证明目的一审法院不予采纳；证据9真实，证明目的不成立，一审法院不予采纳。熊儿寨乡政府提供的证据1-7均系其执法过程中收集、形成，能够证明案件来源，熊儿寨乡政府进行现场检查、勘验情况，向规自部门询问刘长龙建设房屋的审批及回函，作出被诉强拆决定的情况，一审法院予以采纳，但不能证明熊儿寨乡政府作出被诉强拆决定符合法律规定；证据8系被诉行政行为，不属于证据范畴，证据9能够证明被诉强拆决定的送达情况，一审法院予以采纳；证据10-11于被诉强拆决定之后作出，与被诉强拆决定的合法性审查不具有关联性，一审法院不予采纳。熊儿寨乡政府依刘长龙申请提交的证据能够证明涉案土地的规划和现状，但不能证明涉案土地是设施农用地。一审法院已经将上述证据材料全部移送本院。本院审查后认定：一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，本院予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《城乡规划法》第六十五条及《北京市城乡规划条例》第六十二条第一款的相关规定，熊儿寨乡政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。关于涉案建设是否属于违法建设问题，根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》第二条第一款规定，本市行政区域全部为规划区。《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；第三款规定，城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。据此，乡镇人民政府认定和查处违法建设的依据在于是否依法取得规划许可，本案中，经本院查明，涉案建筑的建设未经规划行政主管部门审批，未依法取得规划许可，故一审法院认为涉案建筑应属违法建筑并无不当。同时，参考国土部门与农业部门联合下发的关于设施农用地的规范文件，包括《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号，已失效）及《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）的相关规定，设施农用地项目应该履行相应的审批或备案等手续，但刘长龙未提供证据证明其具备合法的用地备案手续，无法证明其所建建筑属于合法的农业设施，刘长龙以此主张涉案建筑不属于违法建设，本院不予支持。关于被诉行政行为的执法程序问题，本院同意一审法院的认定意见，在此不再赘述。综上，一审法院作出的一审判决并无不当，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人刘长龙负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 王文涛审 判 员 韩 勇审 判 员 王 伟二〇二一年二月二十三日法官助理 陈金涛法官助理 王曼斐书 记 员 高 原书 记 员 吴 倩