江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终257号 上诉人（原审被告）南京经济技术开发区管理委员会，住所地南京市栖霞区新港大道**。 负责人沈吉鸿，南京经济技术开发区管理委员会主任。 出庭负责人熊俊。 委托代理人陈颖。 委托代理人沈雨朦，江苏永衡昭辉律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）陈炳杉，女，1983年9月1日生，汉族，住南京市栖霞区。 委托代理人王大伟（系陈炳杉丈夫），男，1982年9月26日生，汉族，住南京市栖霞区。 委托代理人韩俊，江苏袁胜寒律师事务所律师。 因陈炳杉诉南京经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）继续履行《南京经济技术开发区非征地房屋协议搬迁补偿安置协议》（以下简称《补偿安置协议》）案，上诉人经开区管委会不服原南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1331号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭并于2021年1月29日公开开庭进行了审理。上诉人经开区管委会的出庭负责人熊俊及委托代理人陈颖、沈雨朦，被上诉人陈炳杉的委托代理人韩俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2009年陈炳杉提出建房申请，申请原因为四代同堂、家庭人口多、住房紧张，于2010年获南京市栖霞区人民政府（以下简称栖霞区政府）批准。2016年12月31日，陈炳杉申请扩建，南京市栖霞区人民政府龙潭办事处（以下简称龙潭办事处）同意扩建22平方米。因新能源汽车产业园建设项目需要，经开区管委会对龙潭街道孙庄村、营防村、靖安村范围内房屋实施搬迁，陈炳杉所有的栖霞区的房屋在该项目拆迁范围内。2017年1月26日，陈炳杉及其家庭成员申请自愿协议搬迁。2017年2月11日，经开区管委会经过入户勘查，确认房屋建筑面积220.64平方米，双方核实无误后，均在入户勘查记录表中签字确认。2017年3月2日，陈炳杉及其家庭成员在房屋协议搬迁补偿安置权利义务告知书及自愿协议搬迁承诺书上签字确认。同日，陈炳杉与经开区管委会下属房屋征收办公室签订了《补偿安置协议》并申购了拆迁安置房，根据约定，陈炳杉除将857419元补偿款用于申购3套安置房外，还可获得365482元补偿款，总补偿金额合计1222901元。2018年3月2日，陈炳杉与经开区管委会签订了拆除房屋交接单，并将房屋交于经开区管委会拆除。经开区管委会至今尚未向陈炳杉支付365482元补偿款。陈炳杉不服，诉至原审法院，请求经开区管委会给付补偿款365482元。 原审法院另查明，2018年8月23日，龙潭办事处致函经开区管委会，认为陈炳杉2009年申请办理的四代同堂建房申请表为重复办理，该表为无效证件，搬迁补偿协议不能履行，请求经开区管委会暂停履行。同日，龙潭办事处书面报告原南京市国土资源局栖霞分局（以下简称原栖霞区国土局）陈炳杉四代同堂建房申请表为重复办理的情况。2018年10月18日，龙潭办事处向经开区管委会作出书面说明，其已提请原栖霞区国土局向栖霞区人民政府申请确认该建房申请表用地批准手续无效，相关手续正在办理中。 原审法院认为，协议双方应当依据协议的约定履行权利义务。本案的协议系经开区管委会为了推进项目建设而与陈炳杉订立，并非为了私益，案涉协议系行政协议，故对经开区管委会关于《补偿安置协议》是民事合同的主张，不予采纳。行政协议案件的审理，除了依照行政法律规范外，还可以参照合同法等民事法律规范的有关规定。《中华人民共和国合同法》第六十条第一款规定：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。”行政机关不履行行政协议，应当具有正当理由。本案中，陈炳杉与经开区管委会于2017年3月2日签订的《补偿安置协议》系双方真实意思表示，不违反法律法规强制性规定，协议真实有效。虽然协议中并没有明确约定经开区管委会支付补偿款的具体日期，但是可以确认，协议义务的履行应当是有一定期限的而不是无限期的。协议签订后，陈炳杉向经开区管委会履行了交付房屋的义务，经开区管委会拆除了案涉房屋，陈炳杉已经履行了自己的协议义务，法律应当保护其信赖利益。经开区管委会支付补偿款的期限应该是其履行内部审批付款流程的必要期限，陈炳杉起诉本案时距离双方签订协议已16个月，显然，拆迁补偿款的支付并不需要如此长的内部审批时间。本案审理中，虽然龙潭办事处致函经开区管委会，提出陈炳杉的建房证为无效建房证，请经开区管委会不要履行支付义务，但是原审法院认为，首先，龙潭办事处并不具有认定陈炳杉建房证是否有效的法定职权，建房证的撤销与否也不在其职权范围内，其关于建房证无效的意见没有法律上的拘束力；其次，陈炳杉的建房证系经栖霞区政府批准，即使龙潭办事处已向国土部门书面报告，在案证据也不能证明有权机关已撤销原建房证或确认建房证无效；最后，陈炳杉在2009年申请的建房证的效力的认定也不可能仅根据四世同堂政策使用前后的时间来简单判断，行政许可的效力判断是一个复杂的、综合考虑必要条件的过程，在案证据不能反映出陈炳杉的建房证系无效。故经开区管委会提出的不履行协议的理由并非合法正当的理由，不予采纳。因此，对于陈炳杉要求经开区管委会支付补偿款365482元的诉讼请求，予以支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，原审法院判决经开区管委会于原审判决生效之日起三十日内向陈炳杉支付拆迁补偿款365482元。原审案件受理费6782.23元，由经开区管委会负担。 上诉人经开区管委会上诉称：一、原审法院认定事实错误。本案《补偿安置协议》应为民事协议，而非行政协议。协议所涉地块为非征地搬迁，涉及的是集体土地上的相关房屋。法律对集体土地的征收进行了相应的规定，但对集体土地上房屋的拆迁补偿，目前尚未出台相关法律规定。南京市人民政府出台了《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》，但本案《补偿安置协议》系上诉人和被上诉人之间直接自愿协商签订，并不涉及相关征收批准主体和征收程序。陈炳杉出具了《自愿协议搬迁承诺书》，上诉人在签订协议过程中也未行使行政强制权力，被上诉人可以选择与上诉人签订协议，也可以选择拒绝签订协议。因此，对行政机关与公民、法人直接通过自愿协商而针对集体土地上的房屋搬迁达成的协议，不属于法院行政诉讼的受案范围，已经立案的，应裁定驳回起诉。二、上诉人并非故意不履行协议，被上诉人签订协议时提交的栖（靖）宅建2010字第44号《宅基地建设用地批准书》（以下简称44号宅基地批准书）存在无效的情形，且原栖霞区国土局于2019年4月16日作出了栖国土资撤决﹝2019﹞1号《关于撤销龙潭街道孙庄村陈炳杉户栖（靖）宅建（2010）字第（44）号宅基地建设用地批准书行政许可的决定》（以下简称1号撤销决定），撤销了44号宅基地批准书。上诉人与被上诉人之间签订的《补偿安置协议》因被上诉人房屋所在的宅基地使用许可是无效的，故双方签订合同时存在重大误解或情势变更，需要变更协议内容，原审法院未考虑上述情况和事实，判决上诉人按照协议履行付款义务，属于认定事实不清。综上，请求二审法院驳回被上诉人的起诉。 被上诉人陈炳杉辩称，《补偿安置协议》为行政协议而非民事协议，陈炳杉收到了1号撤销决定，也提起了行政诉讼，但该决定并不是陈炳杉不履行上诉人与被上诉人签订的行政协议的理由。如果上诉人认为上诉人与被上诉人签订的行政协议存在重大误解或情势变更，应当进行诉讼，要求确认协议的效力或者予以变更，而上诉人并未提起任何诉讼。原审法院给予了上诉人充足的时间，但上诉人亦未能采取相应的措施。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本案双方当事人向原审法院提交的证据和依据已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认定的证据予以认可。 二审中，上诉人经开区管委会提交了1号撤销决定，证明上诉人与被上诉人签订的《补偿安置协议》出现了重大情形变更，双方需要变更协议内容。被上诉人陈炳杉质证认为，对该证据的真实性认可，该决定尚未最终生效，被上诉人提起了行政诉讼。陈炳杉提交的建房申请经栖霞区政府许可，与上诉人提交的1号撤销决定并非同一事项，该决定不能证明被上诉人所有的房屋批准手续无效。 被上诉人陈炳杉提交了（2019）苏8602行初1001号、（2020）苏01行终7号行政判决书，证明陈炳杉提起诉讼要求撤销1号撤销决定，原南京铁路运输法院判决撤销了该决定，二审也予以维持。上诉人对该两份证据的真实性、合法性无异议，对关联性不予认可，认为在该案审理中，南京市规划和自然资源局栖霞分局（以下简称市规资局栖霞分局）已经明确陈炳杉当时明知自己并不符合“四代同堂”的条件，其亲戚王正虎以“四代同堂”为由在原宅基地上建房，陈炳杉户再次以此为由异地建房不符合条件，其行为已构成欺骗，行政机关应撤销其行政许可。上诉人已联合龙潭办事处、市规资局栖霞分局向栖霞区政府就陈炳杉户44号宅基地批准书提交了请示，目前正在等待最终的决定。 本院经审查认为，上诉人经开区管委会提交的1号撤销决定，被上诉人陈炳杉提交的（2019）苏8602行初1001号、（2020）苏01行终7号行政判决书真实、合法，与本案具有关联，本院予以确认。 本院对原审判决认定的事实予以确认。 另查明，原栖霞区国土局于2019年4月16日作出1号撤销决定，决定撤销44号宅基地批准书，陈炳杉不服，向原南京铁路运输法院提起诉讼，请求撤销1号撤销决定，原南京铁路运输法院作出（2019）苏8602行初1001号行政判决，撤销了该1号撤销决定。市规资局栖霞分局不服提起上诉，本院于2020年3月26日作出（2020）苏01行终7号行政判决维持原判。审理中，经开区管委会称，其已联合龙潭办事处、市规资局栖霞分局向栖霞区政府针对陈炳杉户44号宅基地批准书提交了请示，目前正在等待最终的决定。 本院认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，经开区管委会为推进新能源汽车产业园建设项目，对陈炳杉的案涉房屋实施拆迁，双方当事人经协商一致后，陈炳杉与经开区管委会下属房屋征收办公室签订了《补偿安置协议》，该协议系行政协议。上诉人经开区管委会认为本案《补偿安置协议》不是行政协议的主张本院不予采纳。 行政协议既有行政性又有契约性，陈炳杉与经开区管委会下属房屋征收办公室于2017年3月2日签订的《补偿安置协议》，对双方的权利、义务进行了约定，双方均应按照协议约定进行履行。《补偿安置协议》签订后，陈炳杉已经将房屋交由被上诉人拆除，其已经履行了协议中约定的义务，但经开区管委会至今未支付协议约定的365482元补偿款，已超过合理期限。上诉人提出原栖霞区国土局于2019年4月16日作出1号撤销决定，决定撤销44号宅基地批准书，但原南京铁路运输法院经审理撤销了1号撤销决定，本院于2020年3月26日作出（2020）苏01行终7号行政判决对此予以维持。本案审理中，经开区管委会虽称其已联合龙潭办事处、市规资局栖霞分局向栖霞区政府就陈炳杉户44号宅基地批准书提交了相关请示，但自（2020）苏01行终7号判决作出已经10月余，经开区管委会未提交进一步的证据显示有权机关对44号宅基地批准书作出了进一步的处理。考虑到陈炳杉签订协议至今三年有余，且其自有的房屋已经被拆除，经开区管委会应当按照协议约定支付补偿款365482元。关于经开区管委会提出其已提请撤销陈炳杉户的44号宅基地批准书的问题，可待其有相关处理结果后，另行主张。因此，本院对陈炳杉请求经开区管委会支付补偿款365482元的诉讼请求，予以支持。 综上，上诉人经开区管委会的上诉理由缺乏事实和法律根据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费6782.23元，由上诉人南京经济技术开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长 洪 途 审判员 付 双 审判员 王玉刚 二〇二一年二月二日 书记员倪辉 书记员 曹 洁