河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫01行终176号上诉人（原审被告）郑州市中原区中原西路街道办事处，住所地郑州市中原区中原西路**。法定代表人张丽娜，主任。行政机关出庭应诉负责人李阁，副主任。委托代理人闫文豪，河南天基律师事务所律师。被上诉人（原审原告）周自忠，男，汉族，1958年2月9日出生,住郑州市中原区。委托代理人张**，河南松杉律师事务所律师。委托代理人付宗炜，河南松杉律师事务所实习律师。原审第三人郑州市中原区中原西路街道周新庄村民委员会，，住所地郑州市中原区伊河路**法定代表人岳梅英，主任。上诉人郑州市中原区中原西路街道办事处因被上诉人周自忠诉其未履行法定职责一案，不服河南省郑州市中原区人民法院（2020）豫0102行初161号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明:2020年5月20日，原告向被告提出申请，要求周新庄村承认原告村民身份，给予发放股权证。2020年5月25日，被告作出《信访事项不予受理告知书》“你反应的问题，按照《信访条例》规定，属于不予受理的第10类情况，请向法院提出”。原告不服，诉至原审法院。原审法院作出（2020）豫0102行初84号裁定，驳回原告起诉。原告上诉至郑州市中级人民法院，郑州市中级人民法院作出（2020）豫01行终496号行政裁定，撤销原裁定，指令原审法院继续审理，故形成本案。原审法院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。第三十六条第二款，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。本案中，如第三人不承认原告村民身份，未发放股权证的行为不合法，被告具有责令第三人改正的法定职责，故应对原告的履职申请调查核定后作出处理。被告依据《信访条例》的规定决定不予受理原告申请的处理方式，从实体到程序均未行使其对第三人的监督职责，属未履行法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：一、确认被告郑州市中原区中原西路街道办事处对原告周自忠2020年5月20日提出的申请未处理的行为违法；二、被告郑州市中原区中原西路街道办事处于本判决生效之日起三十日内对原告周自忠的申请作出处理。案件受理费50元，由被告郑州市中原区中原西路街道办事处承担。上诉人郑州市中原区中原西路街道办事处上诉请求:一、依法撤销郑州市中原区人民法院于2020年12月30日作出的(2020)豫0102行初161号行政判决,依法改判驳回被上诉人的全部诉讼请求,或将该案发回重审;二、本案一审、二审的诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由:一、被上诉人的诉请要求事项所基于的权利确认,属于村民自治范畴,不属上诉人授权创设权利权限范围。且根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条以及《河南省实施中华人民共和国村委员会组织法办法》第四条乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项的规定,上诉人无权干预村民自治事项,并直接为被上诉人创设权利,作出处分。且经被上诉人反映问题后,上诉人已多次调查核实相关情况,并调取相关材料,最终上诉人认为周新庄村委的相关决议程序合法,符合上级文件要求,故无法通过否认村委民主程序效力的方式为不符合要求的被上诉人直接创设权利,故建议其通过司法途径解决。在此过程中,上诉人已充分进行了相关实体及程序的判定,不存在原审法院认定的上诉人未作出调查核定的情况。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定,征地补偿费的使用、分配方案、宅基地的使用方案等涉及村民利益的事项依法属于村民会议讨论决定的事项。本案系由周新庄村委会产权制度改革所引起的争议,依法属于村民会议自行决定的事项。上诉人没有所诉事项的法定职责,且发生争议后,上诉人已经过调查核实程序并就该问题多次向周新庄村委会有关人员进行询问、核实并调取资料,上诉人从实体上判定该事项属于村民自治范畴且有相关民主评议程序的法律文件予以证明,故尊重周新庄村委会的意见。在周新庄村委会不存在违法行为的情况下,上诉人无法撤销其相关决议或决定直接为被上诉人创设权利。上诉人已充分履行监督及指导职责,不存在原审认定的未进行相关核定行为的情形,且处理结果多次向被上诉人进行告知。故被上诉人的诉请没有法律依据,应不予支持。原审法院对该法律责任的判定存在严重错误，应当予以纠正。二、上诉人通过被上诉人的信访事项经调查核实后,已明确告知上诉人所反映事项依法属于村民自治范畴,并告知其调查情况。若被上诉人认为侵犯其权益,完全可依据村民委员会自治法要求撤销,故被上诉人主张确认上诉人行政违法,依法不应当予以支持。原审法院割裂案件争议实质问题的实体法判定与程序法判定,不顾上诉人已进行充分调查核实的情况,不顾被上诉人实质上不符合合作社成员身份条件的实体判定,不顾上诉人无创设权利权限,不顾村民自治范畴的界限,判定上诉人行政违法,属严重的法律责任判定错误,应当依法予以纠正。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第三十六条第二款规定:“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”根据上述规定，上诉人作为基层政府有权依法监督其辖区内村民自治组织履行法律法规规定的义务,但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。上诉人在接到被上诉人的信访件(需明确上诉人并未正式提出申请)后,已正式答复被上诉人其所反映事项属于村民自治范畴,其可通过其他包括司法途径予以解决。因此,上诉人已依法履行了相应职责。且被上诉人所反映的事项涉及目前我国农村集体产权制度改革问题,根据《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》及《中共河南省委河南省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》的精神及规定,农村集体经济组织在产权改革中具有主体地位,其最清晰本组织内部的情况且最有利于清产核资,且相关改革方案的确定,均经过村民会议通过,故确定股民身份等权利事项,属于村民自治范围内的事项。被上诉人诉请实质上要求上诉人履行确认其身份、资格、权益的职责,于法无据。上诉人经调查核实后,虽认为属于村民自治范畴仍进行了充分调查并对其进行了答复,已依法履行了相应的职责,被上诉人主张缺乏事实和法律依据,原审裁判结果应当予以撤销纠正。上诉人补充发表如下意见：一、案涉争议系合作社股权确认所产生，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。而本案争议属村民自治范畴，上诉人无权突破村民自治范围，为被上诉人创设权益。被上诉人的诉请非上诉人的法定职责，故不具有依据村民委员会组织法等相关规定要求上诉人承担义务的依据。二、被上诉人主张根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。而经上诉人核查，村民委员会对被上诉人未界定其村民待遇身份，故不具有由上诉人进行责令改正的适用依据。三、针对被上诉人的相关诉请已由上诉人经过充分核查并在处理阶段除向其出具相关不予受理通知之外，还针对全案的调查情况向周自忠出具了相关的不予受理的初查报告，在该初查报告中对相关调查的事实背景以及内容已向周自忠作出了答复说明。周自忠也已收到该抽查报告，故上诉人不属于未履行相关监督职责。综上所述,原审判决认定事实不清,违法判定法律责任,应依法予以撤销。为维护合法权利人的合法权益,恳请人民法院依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人周自忠答辩称：一、被上诉人申请履责事项属于上诉人行政管理职责。上诉人未履行对原审第三人监督的法定职责。一审法院确认事实正确。在计划经济的1993年4月，上诉人及原审第三人通过调令将上诉人户口迁回周新庄村，被上诉人便一直在周新庄村工作生活，将青春年华奉献给周新庄村，同时也享受了周新庄村集体经济组织成员的统筹医保、服装费、取暖费、交通费、旅游费、过节补助费、拆迁补偿费、失地补偿费和青苗费等待遇，但被上诉人步入老年后却被拒绝给予周新庄村集体经济组织的股权证，明显侵犯了被申请人的财产权利。被上诉人多次以原审第三人违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条、第三十六条的规定为由，申请上诉人进行调查监督，责令其整改，但上诉人不履行其法定职责，未进行任何调查，而让被上诉人向法院提出，这是明显的不作为行为。上诉人所称已充分履行监督及指导职责，且处理结果多次向被上诉人进行告知，但未提交任何客观证据予以佐证。一审法院认定上诉人对被上诉人申请未作出处理违法事实清楚，适用法律正确。二、上诉人责令原审第三人改正违法行为不仅是其法律责任还是道德义务责任，也是应有的诚信行为。社会主义核心价值观已经入宪，诚信是社会主义核心价值观的重要内容。一审庭审查明被上诉人1993年4月调回周新庄村的介绍信及转移审批表上均有上诉人的签章。上诉人是被上诉人1993年恢复农村村民身份的批准人，最清楚被上诉人理应享有村经济组织成员、享有股权证，不仅对其当年的签章应承担法律证明责任，而且对已步入老年的被上诉人有诚信道德义务。最高人民法院日前印发的关于深入推进社会主义核心价值观，融入裁判、文书释法说理的指导意见中，明确涉及老年人等弱势群体以及特殊群体保护的案件，应当强化应用社会主义核心价值观释法说理。综上，上诉人不履行法定职责，罔顾历史，不讲诚信。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请依法驳回上诉人上诉，维持原判。本案二审期间，上诉人向本院提交如下证据：中原西路办事处信访办公室于2020年5月25日向周自忠出具的《关于周自忠案件不予受理的初查报告》。上诉人未在一审法定举证期限内向一审法院提交该证据，其称该证据的原件当时已经交给了周自忠，仅留存复印件，没有及时调取，故未向一审法院提交。经本院审查，该初查报告形成于被上诉人提起本案一审诉讼之前，上诉人未在法定举证期限内向一审法院提交且未申请延期举证并经准许，其向本院提交缺乏正当事由，本院不作为新证据予以评判。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为：一审判决是基于本院作出的指令继续审理的裁定进行的实体评判。关于上诉人是否具有法定职责的问题，本院作出的（2020）豫01行终496号行政裁定书本院认为部分载明：“办事处具有相关法定职责，办事处应当对周自忠的申请依法作出处理。”故一审确认上诉人将被上诉人的履责申请纳入信访程序予以处理属未履行法定职责，并判决上诉人对周自忠的申请作出处理的结果并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑州市中原区中原西路街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长 胡 涛审判员 耿 立审判员 付保东二〇二一年二月二十六日书记员 张 航