安徽省黄山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖10行终3号 上诉人（一审原告）舒勇俐，女，1968年8月22日出生，汉族，住安徽省黟县。 委托代理人舒振宁，男，1993年7月22日出生，汉族，住址同上，系舒勇俐之子。 被上诉人（一审被告）黟县渔亭镇人民政府，住所地安徽省黟县渔亭镇河东路**，统一社会信用代码113410230031544434。 法定代表人舒文辉，镇长。 出庭负责人何利生，黟县渔亭镇人民政府党委委员、镇人民武装部部长。 委托代理人熊晓珊，安徽英腾律师事务所律师。 上诉人舒勇俐因诉被上诉人黟县渔亭镇人民政府（以下简称渔亭镇政府）行政强制及行政赔偿一案，不服安徽省黟县人民法院（2020）皖1023行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年1月21日公开开庭审理了本案。上诉人舒勇俐及其委托代理人舒振宁，被上诉人渔亭镇政府的副职负责人何利生及委托代理人熊晓珊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，2019年9月20日，西递国土资源管理所在渔亭片区巡查时发现舒勇俐户在其与其他几户共有的房屋内，拆除属于其所有部分的房屋，未办理审批手续而擅自搭建猪栏等行为。遂移交渔亭镇政府立案调查。2019年9月23日，渔亭镇政府向舒勇俐发出《停止建设通知书》，要求其立即停止违法、违规建设行为，消除违章建筑。舒勇俐户收到该通知书后，没有停止建设，继续实施浇筑地基、台阶、准备搭建猪栏等。2019年10月8日，渔亭镇政府向舒勇俐发出《限期拆除通知书》，限期其在3天内自行拆除违法建筑物，消除违法状态，逾期未拆除全部违法建筑物，渔亭镇政府将组织相关部门依法强制拆除，并将上述通知在其住宅外墙处张贴。该通知书发出后，舒勇俐户仍继续建设施工。2019年10月9日，渔亭镇政府对其正在违法建设的猪栏等予以拆除。舒勇俐不服上述强制拆除行为，提起行政诉讼，请求：1.判令渔亭镇政府拆除舒勇俐厕所、猪圈属行政行为违法；2.判令渔亭镇政府恢复舒勇俐厕所、猪圈，维护其合法生存生活权利；3.判令渔亭镇政府赔偿舒勇俐生产损失18814元；4.判令渔亭镇政府赔偿舒勇俐精神损失50000元；5.本案诉讼费由渔亭镇政府承担。 一审法院认为，一、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”同时，《黟县城镇规划区外农村宅基地管理暂行条例》第四条第（一）项规定：“乡镇人民政府承担本辖区内违法违规建房的监管、巡查、制止及拆除等职责。乡镇人民政府应抽调人员、组成联合执法巡查队伍，具体负责农村违法违规建房的执法工作。乡镇人民政府对辖区内农村村民建房进行不定期巡查，对违法建房行为，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正，依法拆除。”根据以上规定，本案渔亭镇政府对其辖区内违法违规建房负有及时制止及拆除等职责。二、《中华人民共和国城乡规划法》第四条规定：“......在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定......”；《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“......农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；......”。本案中舒勇俐户在未办理任何审批手续的前提下，擅自实施的建设行为与法律规定不符。渔亭镇政府责令其限期拆除违法建筑物符合法律规定。三、程序方面，本案渔亭镇政府已向舒勇俐下发《停止建设通知书》，责令其停止违法建设行为，舒勇俐户不听制止、继续实施违法建设行为，随即渔亭镇政府向其下发《限期拆除通知书》，责令舒勇俐户限期三天拆除违法建筑物，而舒勇俐户已知该通知内容却未自行拆除且继续实施浇筑地基、台阶、准备搭建猪栏等建设行为。渔亭镇政府此次被诉的强制拆除措施系针对舒勇俐户正在进行违法建设的即时措施，具有制止违法行为的暂时性特征，是一种行政强制措施。与针对已经完成的违法建设的行政强制执行，有着明显的不同之处。其目的是为了避免损失的进一步扩大及达到尽快遏制或者消除违法建设对社会秩序与公共利益的损害。故可以依照特别法即《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定处理，可以不受《中华人民共和国行政强制法》规定的强制执行程序的限制。且案涉的是舒勇俐户正在建设尚未完工的猪栏等附属设施，未影响到其居住权等，也没有对其实体权利产生影响。故渔亭镇政府采取的及时制止违法建设行为并无不当。四、行政赔偿方面，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”，第三十六条规定，“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理......（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。由此可见，提起行政赔偿须以被诉具体行政行为被确认违法且符合法律规定的情形为前提，对财产权造成其他损害的也仅以直接损失为限。本案中，舒勇俐正在建造的涉案猪栏等建筑物没有履行审批手续，不能证明涉案猪栏等建筑物是属于其合法财产。渔亭镇政府的具体行政行为于法有据，未对舒勇俐的合法权益造成损害，故舒勇俐请求赔偿财产损失及精神损失没有事实和法律根据，依法应予以驳回。 综上，舒勇俐的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回原告舒勇俐的诉讼请求。案件受理费50元，由原告舒勇俐负担。 宣判后，舒勇俐不服，向本院提起上诉称，一、舒勇俐一审提交的照片可以证明厕所在拆除之前属于危房。二、舒勇俐于2018年8月15日提出建房申请，因为渔亭镇政府的行政不作为导致舒勇俐至今未取得合法建房手续，渔亭镇政府认为厕所危房修缮未提出申请的理由不存在。三、舒勇俐所建旱厕不属于违建。综上，请求：1.撤销（2020）皖1023行初5号行政判决；2.支持舒勇俐一审诉讼请求；3.本案诉讼费用由渔亭镇政府承担。 渔亭镇政府辩称，一审查明事实清楚，证据充分，适用法律准确。一、舒勇俐未办理任何手续，其建设行为违反了城乡规划法及《黟县城镇规划区外农村宅基地管理暂行条例》等相关规定。二、渔亭镇政府经过巡查发现舒勇俐的违法建设行为后，向其下发停止建设通知书，后又下发限期拆除通知书，但舒勇俐不听劝阻，仍然继续建设，渔亭镇政府遂组织相关人员予以拆除，该拆除行为程序合法。三、舒勇俐提出行政赔偿请求的依据不充分，应当予以驳回。 一审中，渔亭镇政府提交了以下证据、依据：1.巡查记录表、违章建筑整治审批表，证明渔亭镇政府经巡查发现舒勇俐在进行违法建设并予以查处；2.《说明》，证明舒勇俐搭建猪圈行为未办理审批手续，属于违法建设；3.《停止建设通知书》，证明渔亭镇政府已经告知舒勇俐停止违法建设；4.《限期拆除通知书》，证明渔亭镇政府已经书面通知舒勇俐自行拆除违法建设；5.《会议纪要》，证明渔亭镇政府经会议讨论决定对舒勇俐违法建设采取强制拆除的措施；6.照片，证明舒勇俐正在进行违法建设行为，渔亭镇政府于2019年10月9日依法拆除行为的过程；7.送达回证二份，证明渔亭镇政府将相关法律文书合法送达给舒勇俐，其中9月23日的是舒勇俐自行签收，10月8日因舒勇俐拒签，渔亭镇政府采取留置送达的方式，并由相关的见证人签字确认。法律依据：《中华人民共和国行政强制法》第二条、第四十四条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和第六十五条，《黟县城镇规划区外农村宅基地管理暂行办法》第四条，证明渔亭镇政府依法履行职责的法律依据。 舒勇俐提交以下证据：1.停止建设通知书，2.宅基地申请公示，3.图片；证明被拆除位置以及房屋拆除的现状。4.户主户口本复印件、身份证复印件，证明舒勇俐诉讼主体资格。5.村委会证明，证明家庭关系。6.《渔亭乡宅基使用证》及宅基地公示，证明舒勇俐户在1984年已经取得了宅基地及渔亭镇政府行政事项判定错误。7.《土地房产所有证》，证明案涉房产不存在产权争议，在房产一列中村东瓦房四至明确说明宅基地使用权归属于舒勇俐户，不存在与陈仁义、陈仁苗户存在相邻纠纷。8.照片，说明厕所及猪圈是解放前建筑物，属于危房，美丽乡村规划2018年到2023年审批过，也说明舒勇俐户宅基地属于建设用地。 上述证据均已随案移送本院，对一审法院认定的案件事实，本院予以确认。 二审庭审中，舒勇俐补充提交4张照片，证明在拆除之前旱厕一直存在，且案涉地块属于危房。经审查，舒勇俐补充提交的照片不属于新证据，本院不予认定。 本院认为，本案的争议焦点为：一、渔亭镇政府的强制拆除行为是否合法；二、舒勇俐提出的赔偿请求能否成立。 关于争议焦点一。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。”本案中，舒勇俐未取得乡村建设规划许可证建设涉案建筑,违反相关法律规定，渔亭镇政府认定案涉建设行为违法，并无不当。而对于违法建设,尤其是正在进行或不听劝阻继续建设的建筑，行政机关应通过有效的行政执法及时处理,从而实现对社会秩序的有效管理和对公共利益的有效维护,尽快减少或者消除违法建筑对社会秩序和公共利益所造成的损害。具体到本案，舒勇俐未取得乡村建设规划许可证进行建设,渔亭镇政府发现后于2019年9月23日向舒勇俐发出停止建设通知书，责令其立即停止违法建设行为。舒勇俐收到上述通知后继续实施建设行为,渔亭镇政府便于2019年10月8日作出限期拆除通知书，而舒勇俐在上述通知发出后仍未停止建设，渔亭镇政府遂于2019年10月9日对案涉建筑实施了强制拆除。故，渔亭镇政府的强制拆除行为并不违反法律规定。 关于争议焦点二。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，受害人取得赔偿的前提是合法权益受到侵害，同时，行政行为与损害后果之间还应当存在因果关系。违法建筑本身不受法律保护，但组成建筑物的原材料属于公民合法财产，如果行政机关采用不合理的方式强制拆除违法建筑，造成不当损害的，应当承担赔偿责任。反之，如果行政机关在拆除过程中采取了审慎、合理的拆除手段，即应当认为没有超过必要限度而造成不当损害。本案中，舒勇俐的建设行为违法,其建筑本身不受法律保护，渔亭镇政府的强制拆除行为未被确认违法，且渔亭镇政府对案涉建筑实施的是人工拆除，拆除后的建筑材料仍留置在现场。因此，应当认定渔亭镇政府的拆除手段合理。同时，舒勇俐亦未提供其因拆除所受损失的证据，故其要求赔偿损失的主张，无事实和法律依据，本院不予支持。 综上，舒勇俐的上诉请求因无充分的事实和法律依据，本院不予支持。一审法院判决驳回舒勇俐的诉讼请求并无不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人舒勇俐负担。 本判决为终审判决。 审判长  臧世凯 审判员  方惠灵 审判员  蒋 薇 二〇二一年二月八日 法官助理宋乾平 书记员王阳 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……