广东省广州市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤01民终24599号上诉人（原审被告）：广州市花都区炭步粮食管理所，住所地广东省广州市花都区炭步镇。法定代表人：黄志和，该所副所长。委托诉讼代理人：黄志强，广东合誉律师事务所律师。委托诉讼代理人：潘世发，广东合誉律师事务所律师。被上诉人（原审原告)：广州增城区建筑工程公司，住所地广东省广州市增城荔城街光明西路**。法定代表人：谢仁华，该公司总经理。委托诉讼代理人：岑青青，广东合众拓展律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈晓容，广东合众拓展律师事务所律师。上诉人广州市花都区炭步粮食管理所（以下简称“炭步粮所”）与被上诉人广州增城区建筑工程公司（以下简称“增城建筑公司”）建设工程施工合同纠纷一案，不服广东省广州市花都区人民法院（2020)粤0114民初2335号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月19日立案后，依法组成合议庭审理本案，本案现已审理终结。炭步粮所在上诉状中提出上诉请求：改判驳回增城建筑公司的全部诉讼请求。事实与理由：（一）本案《建设工程施工合同》是附条件生效合同，一审判决合同无效错误。合同的约定分为两部分。第一部分约定委托办理施工报建和报监，是委托合同关系，没有违反法律强制性规定，依法有效，第二部分是建设工程施工合同关系，以第一部分约定成就为生效条件，约定条件未成就，工程施工依法属于未生效，并非无效；（二）一审判决对双方过错责任的分配不合理：涉案工程由政府立项，组织招标，由增城建筑公司负责办理施工许可，炭步粮所在合同履行中不存在过错责任，合同明确约定炭步粮所不需对报建延迟承担责任；（三）增城建筑公司的举证，不能证明其损失，一审法院判决增城建筑公司的损失金额错误。理由是：1.增城建筑公司主张的临时设施及办公设备费用43190元，没有发票，没有支付凭证，更没有核查现场是否存在；即使存在，增城建筑公司也可以取回使用，不应仅根据增城建筑公司的要求，就判决炭步粮所支付全部费用；2.一审判决支持的登记施工安全监督前期费用307565.26元，不属于登记施工安全登记必须发生的费用，不能证明费用有实际发生；3.关于张映华121120元的工资数额，增城建筑公司仅仅提供了一份自制的《工人和管理人员工资明细表》予以证明，证明力显著不足，并且增城建筑公司该份自制的《工人和管理人员工资明细表》显然是诉前制作的；（四）一审法院认定的增城建筑公司损失，未扣除增城建筑公司购置物品的现值。增城建筑公司辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，炭步粮所的上诉理由无法律依据，请求二审法院驳回炭步粮所的上诉，维持原判。施工报建应当认定为无效合同,涉案合同施工报建等属于建设单位负担的法定责任,合同办不下来是作为建设单位的炭步粮所的原因所导致。关于损失问题，涉案工程已经办理绿色施工通道，有证据证实增城建筑公司有提前为办理安全监督支出费用，当时炭步粮所不同意导致该项目负责人不能服务其他项目，对该负责人的损失应当由炭步粮所承担。一审法院有明确询问增城建筑公司需不需要鉴定，增城建筑公司明确表示不申请，炭步粮所也未提出异议。增城建筑公司没有阻止炭步粮所清理现场，炭步粮所应当在一审时提出鉴定，非现在提出。增城建筑公司向一审法院起诉请求：1.判令解除增城建筑公司与炭步粮所于2015年8月28日签订的《广州市建设工程施工合同》及其《补充协议书》；2.判令炭步粮所赔偿增城建筑公司损失1703749.59元及其利息（自起诉之日起计，按照同期人民银行贷款利率计算）；3.诉讼费用由炭步粮所负担。增城建筑公司于2020年3月30日变更第2项诉讼请求为：判令炭步粮所赔偿增城建筑公司损失1703749.59元及其利息（按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场利率标准，自起诉之日起计算至实际清偿之日止）。增城建筑公司在诉讼中表示如合同无效，其变更第一项诉讼请求为：判令确认合同无效。一审法院认定事实：一、对当事人无异议的证据，一审法院予以确认并在卷佐证，据证审理认定事实如下：（一）炭步粮所改扩建工程的土地权属及招投标前的事实炭步粮所于1996年4月22日取得国有土地使用证，土地位于炭步镇炭步圩，地号054102001，用途仓储，用地面积13617.5平方米。广州市发展和改革委员会于2014年11月19日向花都区发展改革局（粮食局）作出穗发改[2014]309号批复，“同意实施花都区炭步粮所改扩建工程项目；项目用地选址为花都区炭步镇××号，建设规模为总仓容9685.8吨钢筋混凝土结构平房仓，建筑面积2913.25平方米；同步改造业务用房600平方米、工作区道路1200平方米、外围墙709米、排水暗渠800米，新建雨篷800平方米，并配套相关必要设施；项目投资估算约1178万元，其中，工程费用为1037万元，工程建设其他费用85万元，预备费56万元。建设资金为市基本建设统筹资金安排942万元，花都区本级财政配套资金118万元，其余建设资金由花都区炭步粮所自筹解决；该项目由花都区炭步粮所按照有关规定组织实施；计划于2015年完工；招标方案请按审批部门核准意见执行”。广州市人民政府于2015年1月22日召开会议，2015年2月12日印发穗府会纪[2015]35号会议纪要，“关于花都区梯面、炭步、花东粮食仓储设施原址改造项目……均采用调整原址布局方式改造。由花都区政府负责，尽快明确相关部门责任，按照可原址拆建或扩建出具规划意见，以利于项目办理招投标等各项手续，确保顺利推进项目建设”。广州市花都区人民政府于2015年1月27日召开会议，2015年2月9日印发会议纪要，“我区粮食储备库点升级改造项目因受制于规划审批等原因导致工作进展缓慢……各有关单位……容缺支持办理相关手续，推动项目顺利实施”。上述事实，有炭步粮所提供的国有土地使用证，《广州市发展改革委关于花都区炭步粮所改扩建工程项目建议书的批复》、《市政府工作会议纪要》、《关于加快推进我区粮食储备库点升级改造工作会议的纪要》证明。（二）炭步粮所改扩建工程招投标的事实炭步粮所于2015年6月1日通过广州市名都建设工程造价事务所有限公司发布《炭步粮所改扩建工程施工总承包招标公告》，第十二条规定招标公告网上发布时，同时发布招标文件、施工图纸、招标控制价。其中，投标须知通用条款第6条关于投标费用，规定“不论投标结果如何，投标人应承担自身因投标文件编制、递交及其他参加本招标活动所涉及的一切费用，招标人对上述费用不负任何责任”。第7条关于招标文件的组成，规定“本招标文件包括：……第一章投标须和，第二章开标、评标和定标办法，第三章合同条款，第四章投标文件格式，第五章技术条件（工程建设标准）（另册），第六章图纸及勘察资料（另册），第七章工程量清单（另册）。……投标人一旦中标，招标文件的内容对招标人和中标人双方均有约束力”。增城建筑公司于2015年6月23日向炭步粮所发出投标函，声明“已详细审核了全部招标文件和有关附件……经考察现场和研究上述招标文件的投标须知、合同条款、标准和技术规范、图纸、工程量清单及其他有关文件后，我方承诺：……7.除非另外达成协议并生效，贵方的中标通知书和本投标文件将成为约束双方的合同文件的组成部分。8.如果我方中标，我方将实行项目经理负责制，并按投标文件配备项目管理班子。如未经招标人同意更换项目班子成员，招标人有权取消我公司的中标资格或单方面终止合同，由此造成的违约责任由我公司承担”。增城建筑公司于2015年7月8日经炭步粮所确定为花都区炭步粮所改扩建工程的中标单位，中标价8179371.37元。上述事实，有增城建筑公司提供的《招标公告》、《中标通知书》，炭步粮所提供的招标文件、《投标函》证明。（三）炭步粮所与增城建筑公司签订建设工程施工合同的事实增城建筑公司具有建筑工程施工总承包贰级的建筑业企业资质。张映华持有注册建造师证书。炭步粮所（发包人）与增城建筑公司（承包人）于2015年8月28日签订《广州市建设工程施工合同》，第一部分协议书，第二部分通用条款（略），第三部分专用条款。第一部分协议书，约定：花都区炭步粮所改扩建工程，位于花都区炭步镇××号，包括施工图纸范围内的全部工程；本工程拟在原址将砖木结构瓦房仓改造为钢筋混凝土结构平房仓、低温仓、粮情检测中心及原库区道路、排水、消防修整等必要配套设施及重铺地面，建筑面积3535.5平方米，最高高度9.2米，最大跨度16米，拆除并重铺地面4041平方米；包工、包料、包工期、包质量、包安全、包文明施工，综合单价包干、项目措施费包干，承包招标范围内所有工程内容；工程合同工期总日历天数120日历天，具体开工时间以领取施工许可证之日计起，由总监理工程师签发开工令为准；合同总价8179371.37元；承包人向发包人承诺已阅读、理解并接受本合同所有条款，按照本合同约定实施、完成并保修合同工程，履行本合同所约定的全部义务；发包人向承包人承诺已阅读、理解并接受本合同所有条款，按照本合同约定的时限和方法支付工程款及其他应当支付的款项，履行本合同所约定的全部义务。第三部分专用条款，第5条关于施工设计图纸，约定：发包人开工前24天提供5套蓝图施工设计图纸。第14条关于专项批准事件的签认，约定：监理工程师陶宁远，建造师张映华。第19条关于发包人。第19.2款约定发包人完成下列工作的约定：发包人提供现场的日期与开工日期相同，场地清理、平整等工作由承包人负责办理，费用已包含在投标报价中；发包人提供完成施工所需水、电、通讯线路接驳点，承包人自行接驳，施工临时用水、用电、通讯设施由承包人自行负责，费用已包含在投标报价中；开通施工现场与城乡公共道路间的通道时间由承包人根据现场的需要或发包人要求确定，相关费用已包含在投标报价中；开工前提供施工所需的有关资料的时间；发包人开工前三十天应将发包方应提供的施工报建资料交给承包方，由承包方代办施工报建手续。按规定承包人、发包人各自应承担的费用由各自承担；开工前二十天现场交验、提供标准与规范、组织图纸会审和设计交底；委托承办人办理施工报建和报监。第19.3款约定，开工前二十天提供施工场地。第22条关于发包人代表，约定任命骆志联为发包人代表。第23条关于监理工程师，监理人是广州市名都建设工程监理有限公司，陶宁远是监理工程师。第25条关于承包人代表，约定任命陈灶雄为承办人代表。第28条关于工程担保，约定承包人以银行金融机构方式出具履约保函提供，履约保证金额817937.13元。第32条关于保险，第32.2款约定：承包人在开程开工前，为施工场地内的自有人员（包括分包人员在内）办理工伤保险、意外伤害险，为施工场地内的自有施工设备、第32.1款第⑷点以外采购进场的材料和工程设备等办理保险，并支付保险费。保险期从开工之日起至工程竣工验收合格之日止。第34条关于开工。另作约定：因本工程要报建设局办理施工许可证，实际开工时间以总监理工程师或发包人代表签发的开工令为准（前提是取得建设局颁发施工许可证之日起）。因前期报建工作造成工程拖延开工，责任不在发包方。第51条关于施工设备和临时设施，第51.1款另作约定：发包人负责提供施工现场的临时办公生活用房，承包人负责修建临时卫生设施。第51.2款约定，发包人提供临水、临电设施和临时办公场所。第58条关于竣工验收，第58.8款第⑴点约定：7﹟、8﹟、9﹟、11﹟、12﹟、14﹟仓库和办公大楼分开验收，各个单项完工时即可组织进行验收。合同另约定其他事项。炭步粮所（发包人）与增城建筑公司（承包人）于2016年４月22日签订《补充协议书》，约定本工程开工后，承包人每月月底按本协议约定，在工人工资专用账户拨付工人工资。上述事实，有增城建筑公司及炭步粮所提供的《广州市建设工程施工合同》，增城建筑公司提供的《补充协议书》、《建筑业企业资质证书》证明。（四）炭步粮所改扩建工程规划及施工许可审批的事实广州市花都区储备粮管理中心于2015年12月30日向广州市花都区国土资源和规划局作出花储粮管[2015]15号《关于花东、炭步、梯面粮所改扩建项目申请办理规划意见的函》，“花都区粮食管理中心已经完成了项目立项的三个粮所的用地红线测绘、建筑平面方案和建筑单体的施工图设计……但是，因缺少规划许可手续，导致项目无法进入建设报建、报监等程序，请规划局依据市、区两级政府指示和相关法律法规给予办理规划意见等手续”。广州市花都区住房和建设局于2016年1月19日向花都区储备粮管理中心作出花建函[2016]5号复函，“依据市政府会议纪要（穗府会纪[2015]35号）的要求和区政府《关于加快推进我区粮食储备库点升级改造工作会议的纪要》的精神，同意将花东、炭步和梯面三个粮所改扩建工程项目纳入报建绿色通道办理，先行办理临时施工复函，请按规定完善相关手续”。炭步粮所于2016年3月15日向花都区储备粮管理中心请示“炭步粮所改扩建工程已经取得规划局同意原址拆建和扩建的复函。但是，由于历史规划布局、报建等手续不齐，导致现无法取得消防审批和规划许可手续。经上报建设局研究，也已复函同意项目纳入绿色通道，先行办理临时施工复函。目前，项目已通过拆除方案的专家论证，现场也已完成拆除工程的技术准备工作，下一步准备进行现场查勘。按照区安监站的要求，现场查勘前须先将场地内改扩建工程项目的仓库、房屋拆除，并完成施工用水、用电线路的安装和场地平整，即‘三通一平’工作。按计划整个拆除改建工程分三期进行。一期范围内拆除9、12、14号旧仓；二期范围内拆除7、8、11号旧仓、旧备品仓及旧职工宿舍楼；三期为维修工程，办公大楼围蔽维修。因上述有些旧仓房均已废弃多年，残破不堪，随时有坍塌的可能，如不及时拆除也存在一定的安全隐患。为此，特向上级申请，先将需改建的上述旧仓房拆除，完成现场的‘三通一平’和工程安全质量监督审查工作，且在取得建设局的临时施工复函后，可否择日开工建设，争取项目早日竣工”。广州市花都区国土资源和规划局于2016年10月18日向炭步粮所出具穗花国规函[2016]1251号《关于申请出具炭步粮食管理所改扩建工程项目规划意见的复函》，“依据广州市人民政府办公厅核发的《关于粮食储备库点升级改造项目建设问题的会议纪要》（穗府会纪[2015]35号），炭步粮食管理所改扩建工程项目符合城市规划需要，可按照原址拆建或扩建实施建设，请按规定完善相关手续”。广州市花都区人民政府于2016年11月9日召开会议，2016年11月15日印发会议纪要，“一、由区国规局负责，根据相关政策规定，提出花东、炭步、梯面等3个粮所的项目建筑单体咨询意见。……三、由发改、住建、国规、公安消防等部门配合花东、炭步、梯面等3个粮所完善相关手续”。炭步粮所于2016年11月17日向广州市花都区国土资源和规划局申请炭步粮所改扩建工程项目（自编仓库7，仓库8，仓库11，仓库9、12、14）的《建设工程规划许可证》咨询服务，提交立案资料清单包括：立案申请表、申请函、单体建筑设计方案衅、电子磁盘报批文件、相关会议纪要和主体及授权材料。广州市国土资源和规划委会员于2016年11月22日向炭步粮所出具穗国土规划咨询[2016]579号审批咨询服务意见反馈表，“一、本次咨询的花都区炭步粮所改扩建工程项目，包括仓库7，仓库8，仓库11，仓库9、12、14，其中仓库7，地上**，建筑面积462平方米，仓库8，地上**，建筑面积228平方米，仓库11，地上**，建筑面积228平方米，仓库9、12、14，地上**，建筑面积994平方米，咨询的单体设计方案仓库的内部平面布局基本符合仓库使用功能及建筑设计规范有关要求。二、本意见仅作为咨询意见，不作为正式审批意见，涉及消防、建筑质量安全等问题以相关专业部门意见为准。你单位应按照程序备齐资料到我委办理正式规划审批手续”。广州市规划和自然资源局花都区分局于2020年4月10日向一审法院出具穗规划资源花函[2020]522号复函，“2016年11月22日，炭步粮所就花都区炭步镇××号炭步粮所改扩建工程项目（自编号仓库7，仓库8，仓库11，仓库9、12、14）取得由广州市国土资源和规划委会员出具的穗国土规划咨询[2016]579号咨询服务意见反馈表；目前，炭步粮所尚未向我局申请办理《建设工程规划许可证》业务”。上述事实，有炭步粮所提供的《关于花东、炭步、梯面粮所改扩建项目申请办理规划意见的函》、《关于申请出具炭步粮食管理所改扩建工程项目规划意见的复函》、《关于加快推进粮库建设工作的会议纪要》，以及一审法院依职权调取的广州市规划和自然资源局花都区分局复函及其附件《广州市国土资源和规划委会员审批咨询服务意见反馈表》证明。（五）增城建筑公司履行建设工程施工合同的事实案外人吴汉枝于2015年8月26日向招商银行定期存款818000元存款，到期日2016年8月26日。增城建筑公司通过招商银行股份有限公司广州分行于2015年9月15日向炭步粮所提供818000元的履约银行保函，从开工之日起生效，至2016年8月27日失效。增城建筑公司于2016年4月25日在中国建设银行开立专用资金账户。广东舍卫工程技术咨询有限公司审查炭步粮所仓库升级改造工程施工图设计文件，2015年1月25日审查认为消防、排水、结构等不符合标准，2016年5月24日审查认为建筑、结构、给排水、电气等专业施工图修改文件达到国家规定的编制深度要求，符合强制性标准。广州市花都区建设工程安全监督站于2016年4月29日因建设工程申办施工许可证查勘检查炭步粮所扩建施工现场，施工进度为未开工，经检查该工程项目存在以下未符合开工条件的问题：部分建筑需更改设计的，需提交书面情况说明；现场未安装视频监控设备及平安卡考勤设备；未安装工人工资公示栏及工人务工须知牌；现场有堆积较多木方，须加强消防设施；施工方案未通过程序性审查；未办理意外伤害保险。建设单位骆志联、施工单位徐应金、监理单位陈现章及监督员签名。炭步粮所向广州市花都区建设工程安全监督站申报安全监督登记，提交加盖炭步粮所印章的《建设工程项目申办施工许可证安全文明施工现场查勘表》《建设工程安全监督登记表》。广州市花都区建设工程安全监督站于查勘日期为2016年5月28日的《建设工程项目申办施工许可证安全文明施工现场查勘表》加盖印章。上述事实，有增城建筑公司提供的《定期存款存单》、《履约银行保函》、《开立单位银行结算账户申请书》、《广州市建筑工程施工设计文件审查意见单》、《花都区建筑工程施工图设计文件审查报告修改审核意见表》、《广州市花都区建设工程申办施工许可证安全文明施工现场查勘检查情况通知书》、《建设工程项目申办施工许可证安全文明施工现场查勘表》、《建设工程安全监督登记表》证明。（六）炭步粮所向其上级单位请示的事实炭步粮所、花东粮所、梯面粮所于2019年6月18日向花都区储备粮管理中心作出《关于解决粮食储备库点升级改造建设项目遗留问题的请示》，“……因规划、消防不符合建设有关要求，截止目前，该项目已搁置3年多，项目中标方多次来函请求解决相关问题。……一、项目进展情况。……㈤2016年1月8日区国土资源和规划局出具了同意该项目原址重建的意见函（穗规花都[2016]6号），因库区土地被规划为‘商业用地’，无法取得规划条件和办理规划许可证；㈥2016年1月16日区建设局复函，同意该项目纳入‘绿色通道’，先行办理临时施工复函（花建函[2016]5号）；㈦2016年5月炭步粮所完成结构、水电气图纸审查工作，因未取得规划条件且库区原址布局不符合现行消防法规的要求，导致建筑平面图审查不合格；㈧2016年5月炭步粮所完成该项目工程安全监督登记；㈨2016年12月炭步粮所已完成消防备案；㈩中标方在炭步粮所已完成该项目临时水电设施和安全文明施工设施、临时生活、办公、卫生设施建设及人防、防雷报建手续。二、需要解决的遗留问题。㈠该项目是否继续推进；㈡升级改造项目涉及费用问题：……⑵炭步粮所项目前期已产生455398.75元，其中财政已支付费用314490.89元，企业自筹支付101787.69元，未支付39126.17元；……以上……相关费用如何解决。㈢中标方在炭步粮所已完成该项目临时水电设施和安全文明施工设施、临时生活、办公、卫生设施建设及人防、防雷报建手续，所产生的费用如何结算；㈣列入该项目改造的仓库已闲置4年多，大部分仓库存在严重安全隐患，可否维修投入使用”。上述事实，有增城建筑公司提供的《关于解决粮食储备库点升级改造建设项目遗留问题的请示》证明。二、对当事人有异议的证据，一审法院据证审理认定事实及评定如下：（一）增城建筑公司履行建设工程施工合同的事实炭步粮所、增城建筑公司盖章确认《工程管理人员及施工机械设备情况表》，载明：“持证上岗人员情况：项目经理张映华，项目技术负责人潘向武，安全员张杰文，质量检查员陈海筹，施工员刘昊翔，电工曹益，焊工何衍荣；主要施工机械情况：自卸汽车6辆，全站仪1台，水准仪1台，推土机1辆，砼输送泵1台，柴油发电机1台；注：此表由施工单位填写，在工程办理安全监督登记时提交建设工程安全监督机构”。增城建筑公司于2016年3月7日编制《临时消防专项施工方案》《施工组织设计（施工方案）》，编制人张杰文，审核人张映华，审批人师伯安，监理单位广州市名都建设工程监理有限公司、监理工程师陶宁远分别于同日及次日签章审核同意。增城建筑公司于2016年3月22日提交《单位工程开工申请报告》，载明“申请开工日期2016年4月25日，计划竣工日期2016年8月24日；已取得规划意见书，同意原址改扩建；三通一平及临时设施情况：施工测量放线已经完成，现场及临时设施已达到开工要求；施工组织设计（含主要管理人员和特殊工程资格证明）已经通过审批；主要材料、施工机械设备落实情况能够满足联系施工需求；备注已纳入绿色通道，申请提前介入，办理开工”，监理单位广州市名都建设工程监理有限公司、监理工程师陶宁远签章。上述事实，有增城建筑公司提供的《临时消防专项施工方案》及报审表，《施工组织设计（方案）》及报审表，《单位工程开工申请报告》、《工程管理人员及施工机械设备情况表》证明。《工程管理人员及施工机械设备情况表》有炭步粮所盖章确认，其他证据均有监理单位、监理工程师及相关技术人员签章，一审法院采信为证据使用。在诉讼过程中，炭步粮所不确认上述证据三性，既未说明理由，也无提供证据予以反驳，一审法院不予采纳。（二）增城建筑公司履行建设工程施工合同造成损失的事实增城建筑公司主张损失1703749.59元，明细表列明21项，可分类归纳为主张以下五部分损失：1.投标投入44861.44元。增城建筑公司提供广东丰帆工程咨询有限公司盖章的收据，证明2015年6月10日支付项目投标工资及资料费37500元；提供网页查询记录，证明2015年7月6日支付公共资源交易服务费7361.44元。2.临时设施及办公设备费用43190元。增城建筑公司提供花都区炭步镇雄辉家具盖章的收据及照片，证明2015年8月24日购买办公室配套设施及文具用品一批9720元，宿舍铁床及铺板共42张15540元，合计25260元，上述物品堆放改扩建工程现场；提供广州科启奥电子科技有限公司盖章的收据，证明2015年9月4日购买电脑两台及打印机一台共8300元；提供维辉陶瓷批发经营部盖章的送货单，证明2015年8月10日购买抛光砖140块、电线600米、网络线200米、插座开关37个、吊扇两台、推拉门6.44平方米共9630元。3.登记施工安全监督前期费用307565.26元。增城建筑公司提供广州市天河区天平纳胜五金经营部盖章的收据及照片，证明2016年1月19日购买彩钢压型板和角钢一批共3875元，上述物品堆放改扩建工程现场；提供增城建筑公司、广州市名都建设工程监理有限公司及炭步粮所盖章的《危险性较大部分分项工程安全专项施工方案专家论证审查表》，增城建筑公司盖章的《高支模施工方案专家组论证意见回复单》，化工部广州地质工程勘察院盖章的《高支模监测方案》，以及参会专家组组长侯志锋出具的收据，证明2016年4月3日支付方案编制及论证费35500元；提供广州市天河区东圃羽安消防器材商行盖章的收据及照片，证明2016年4月13日购买灭火器及灭火器放置箱3840元、施工安全标语牌6700元，合计10540元，上述物品堆放及张贴改扩建工程现场；提供清远绿林木业有限公司及增城建筑公司盖章的产品购销合同、送货单、发票及照片，证明2016年4月16日购买澳松木16406支共205025元，上述物品堆放改扩建工程现场；提供佛山市南海区美励五金机电有限公司盖章的送货单、收据及照片，证明2016年4月20日购买联塑管道64米等及支付运费共16644.2元，上述物品固定于改扩建工程现场；提供广州市天河区天园新志业电气经营部盖章的送货单、收据及照片，证明2016年4月20日购买户外配电箱两套16000元，上述物品固定于改扩建工程现场；提供广州科启奥电子科技有限公司盖章的收据，证明2016年5月4日购买考勤机、发卡品共1500元；提供广州市花都区炭步恒讯电脑经营部盖章的收据及照片，证明2016年5月4日购买录像机、摄像头、显示器、交换机、硬盘等共3300元，上述物品固定于改扩建工程现场；提供广州市花都区炭步宏光装修部盖章的收据及照片，证明2016年5月11日订制工人工资栏橱窗770元，2016年6月14日订制铝趟门755元，推拉门辅材及运费375元，工人工资栏橱窗固定于改扩建工程现场；提供华泰财产保险有限公司广州中心支公司盖章的保险单及发票，证明2016年5月6日为炭步粮所改扩建工程投保自2016年5月7日直至2016年9月4日止团体人身意外伤害综合保险支付12269.06元；提供广东名都设计有限公司花都分公司盖章的收据，证明2016年6月6日支出晒图费1012元。4.纳税投入6821.81元。增城建筑公司提供发票及税收完税证明，证明2016年4月28日在炭步粮所没有支付工程款13万元时，为13万元工程款代开发票及完税（营业税、营业税附征城市维护建设税、营业税教育费附加、营业税地方教育附加）支出4368元；提供税收完税证明，证明2016年3月2日为《建筑安装工程承包合同》申报缴纳印花税2453.81元。5.工资、津贴及租房租金支出1301311.08元。增城建筑公司提供房屋租赁合同及确认书、照片，证明租赁位于花都区炭步镇××营盘××、××、××房，自2015年7月1日起至2017年12月31日止，支付租金及水电费45900元；提供工资发放情况表、社会保障缴费历史明细表、银行凭证等，证明自2015年7月至2016年12月，向潘向武（项目技术负责人）支付工资及季度津贴107523.62元，向陈海筹（质量检查员）支付工资及季度津贴92721.02元，向张杰文（安全员）支付工资及季度津贴69858.22元，向刘昊翔（施工员）支付工资及季度津贴69858.22元，向张映华（工资合计121120元）、吴汉枝、徐应金、吴贻健、陈灶雄、吴油忠、吴泽鑫、吴吉元、袁远红（工地常驻工人）支付工资915450元，合计1255411.08元。《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定，“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条第一款规定，“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明”。第一百零八条第一款规定，“对负有举证证明责任的当事人提供的证据，人民法院经审查并结合相关事实，确信待证事实的存在具有高度可能性的，应当认定该事实存在”。增城建筑公司主张各项损失，明细表列明21项均提供证据支持，各项支出的内容、时间、地点与炭步粮所改扩建工程相关联，一审法院予以认定。在诉讼过程中，炭步粮所不确认上述证据三性，没有提供证据予以反驳，一审法院不予采纳。（三）增城建筑公司与炭步粮所协商的事实1.增城建筑公司于2017年3月15日作出《关于花都区炭步粮所改扩建工程项目经理解锁的申请报告》，向炭步粮所申请办理张映华的项目经理解锁。炭步粮所代表骆志联于2017年3月23日签收。2.增城建筑公司于2017年3月22日作出《工作联系单》，向炭步粮所催促确定开工日期。炭步粮所代表骆志联于2017年3月23日签收。3.增城建筑公司于2018年11月29日作出《关于解决粮食储备库点升级改造建设项目遗留问题的报告》，炭步粮所代表骆志联于同日签收。4.增城建筑公司于2019年5月13日作出《请建设项目遗留问题加快执行函》，炭步粮所工作人员曾婉云签收。上述事实，有增城建筑公司提供《关于花都区炭步粮所改扩建工程项目经理解锁的申请报告》、《工作联系单》、《关于解决粮食储备库点升级改造建设项目遗留问题的报告》、《请建设项目遗留问题加快执行函》、《单位签收表》证明，均有经炭步粮所工作人员签收，一审法院采信为证据使用。在诉讼过程中，炭步粮所不确认上述证据三性，没有提供证据予以反驳，一审法院不予采纳。一审法院认为，双方当事人的系争焦点可归纳及评判如下：一、合同效力问题《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的，合同无效。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第二条第一款规定，“当事人以发包人未取得建设工程规划许可证等规划审批手续为由，请求确认建设工程施工合同无效的，人民法院应予支持，但发包人在起诉前取得建设工程规划许可证等规划审批手续的除外”。炭步粮所与增城建筑公司于2015年8月28日签订《广州市建设工程施工合同》，2016年4月22日签订《补充协议书》，但截至2019年11月11日向一审法院起诉之日已超过四年，炭步粮所作为发包人在起诉前以及至法庭辩论终结前仍没有取得建设工程规划许可证等规划审批手续，且双方当事人至今没有实际施工建设工程。该《广州市建设工程施工合同》与《补充协议书》违反法律、行政法规的效力性强制性规定，为无效合同。增城建筑公司请求判令解除合同，与法律规定不符，一审法院不予支持。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第五十三条规定，“诉讼过程中，当事人主张的法律关系性质或者民事行为效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，人民法院应当将法律关系性质或者民事行为效力作为焦点问题进行审理。但法律关系性质对裁判理由及结果没有影响，或者有关问题已经当事人充分辩论的除外。存在前款情形，当事人根据法庭审理情况变更诉讼请求的，人民法院应当准许并可以根据案件的具体情况重新指定举证期限”。诉讼过程中，一审法院将民事行为效力作为焦点问题进行审理，增城建筑公司根据法庭审理情况，主张如果合同无效，变更第一项诉讼请求为：确认合同无效，一审法院予以支持。二、损失的具体认定及其责任分配问题《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第三条规定，“建设工程施工合同无效，一方当事人请求对方赔偿损失的，应当就对方过错、损失大小、过错与损失之间的因果关系承担举证责任。损失大小无法确定，一方当事人请求参照合同约定的质量标准、建设工期、工程价款支付时间等内容确定损失大小的，人民法院可以结合双方过错程度、过错与损失之间的因果关系等因素作出裁判”。关于增城建筑公司因合同无效所受到的损失的具体认定及其责任分配问题，一审法院评判如下：（一）损失的具体认定方面1.对于增城建筑公司主张的投标投入。经查：根据招标文件投标须知通用条款第6条关于投标费用的约定，该项投入造成的损失应由增城建筑公司自行承担，为此，一审法院不予支持。2.对于增城建筑公司主张的临时设施及办公设备费用和登记施工安全监督前期费用。经查：合同约定，增城建筑公司受炭步粮所的委托，办理施工报建和报监。增城建筑公司为履行受托的约定义务及建设工程施工合同的其他前期义务，添置临时设施及办公设备和为登记施工安全监督支出费用，均系依据合同为炭步粮所的改扩建工程的利益的直接支出，该两项费用可计入增城建筑公司因合同无效所受到的损失范畴。3.对于增城建筑公司主张的纳税投入。经查：1.《中华人民共和国营业税暂行条例》第五条规定，“纳税人的营业额为纳税人提供应税劳务、转让无形资产或者销售不动产收取的全部价款和价外费用”。第十二条规定，“营业税纳税义务发生时间为纳税人提供应税劳务、转让无形资产或者销售不动产并收讫营业收入款项或者取得索取营业收入款项凭据的当天。……营业税扣缴义务发生时间为纳税人营业税纳税义务发生的当天”。炭步粮所没有向增城建筑公司支付工程价款，增城建筑公司在扣缴义务尚未发生时先行缴纳营业税，属于自行扩大损失。增城建筑公司主张营业税损失4368元，一审法院不予支持。2.《中华人民共和国印花税暂行条例》第一条规定，“在中华人民共和国境内书立、领受本条例所列举凭证的单位和个人，都是印花税的纳税义务人，应当按照本条例规定缴纳印花税”。增城建筑公司与炭步粮所签订《广州市建设工程施工合同》，依据法律规定缴纳印花税2453.81元，可计入因合同无效所受到的损失范畴。4.对于增城建筑公司主张的工资、津贴及租房租金支出。经查：⑴工资、津贴方面。《住房和城乡建设部关于印发的通知》规定：建筑工程施工总承包二级资质标准，“企业主要人员：①建筑工程、机电工程专业注册建造师合计不少于12人，其中建筑工程专业注册建造师不少于9人。②技术负责人具有8年以上从事工程施工技术管理工作经历，且具有结构专业高级职称或建筑工程专业一级注册建造师执业资格；建筑工程相关专业中级以上职称不少于15人，且结构、给排水、暖通、电气等专业齐全。③持有岗位证书的施工现场管理人员不少于30人，且施工员、质量员、安全员、机械员、造价员、劳务员等人员齐全。④经考核或培训合格的中级工以上技术工人不少于75人”。增城建筑公司系具有建筑工程施工总承包贰级的建筑业企业，应当具备上述企业主要人员。增城建筑公司主张损失1255411.08元，明细表列明13名人员。①《建设部关于发布的通知》第九条规定，“注册建造师不得同时担任两个及以上建设工程施工项目负责人。发生下列情形之一的除外：……（三）因非承包方原因致使工程项目停工超过120天（含），经建设单位同意的”。张映华持有注册建造师证书，经炭步粮所盖章确认《工程管理人员及施工机械设备情况表》以及增城建筑公司提供的《临时消防专项施工方案》《施工组织设计（施工方案）》等证据证明，张映华系建造师、项目经理或负责人且参与审核《临时消防专项施工方案》《施工组织设计（施工方案）》。增城建筑公司于2017年3月15日作出《关于花都区炭步粮所改扩建工程项目经理解锁的申请报告》，向炭步粮所征询是否同意的意见，并由炭步粮所于2017年3月23日签收。张映华不得同时担任两个及以上建筑工程施工项目负责人，增城建筑公司为此向张映华支付自2015年7月至2016年12月工资121120元，造成人力资源成本损失，可计入因合同无效所受到的损失范畴。②经炭步粮所盖章确认《工程管理人员及施工机械设备情况表》以及增城建筑公司提供的《临时消防专项施工方案》《施工组织设计（施工方案）》等证据显示：潘向武系项目技术负责人，陈海筹系质量检查员，张杰文系安全员且参与编制《临时消防专项施工方案》《施工组织设计（施工方案）》，刘昊翔系施工员，徐应金参与广州市花都区建设工程安全监督站于2016年4月29日因建设工程申办施工许可证查勘检查炭步粮所扩建施工现场，陈灶雄系约定的承办人代表。但是，增城建筑公司没有提供证据证明上述人员专职于炭步粮所改扩建工程、持续付出劳动及其必要性。③增城建筑公司提供的证据没有显示，吴汉枝、吴贻健、吴油忠、吴泽鑫、吴吉元、袁远红参与炭步粮所改扩建工程，没有提供证据证明上述人员专职于炭步粮所改扩建工程、持续付出劳动及其必要性。⑵租房租金支出方面。增城建筑公司添置临时设施及办公设备和受委托办理登记施工安全监督手续，但是，炭步粮所改扩建工程没有实际施工。增城建筑公司主张，其临时雇佣工人看护工地设施支出宿舍租金，自2015年7月1日起至2017年12月31日止支付租金及水电费45900元，缺乏必要性。综上，增城建筑公司应当承担举证不能的后果，主张的工资、津贴及租房租金支出，除张映华的工资外，一审法院均不予支持。（二）责任分配方面经查：1.《中华人民共和国建筑法》第七条第一款规定，“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；……”第八条第一款规定，“申请领取施工许可证，应当具备下列条件：……（二）依法应当办理建设工程规划许可证的，已经取得建设工程规划许可证；……”炭步粮所系建筑工程的建设单位，具有办理建设工程规划许可证及建设工程施可许可证的法定义务。炭步粮所于2015年6月1日通过招标代理机构对外发布招标公告，对建筑工程实行公开招标，2015年8月28日与中标单位增城建筑公司签订建设工程施工合同，但截止至增城建筑公司于2019年11月11日向一审法院起诉之日，已超过四年，以至法庭辩论终结前仍没有取得建设工程规划许可证等规划审批手续。炭步粮所明显违反法定义务，其行为导致双方当事人签订的建设工程施工合同，因违反效力性强制性法律规定而归于自始没有法律约束力，对此负有直接的、主要的过错。炭步粮所与增城建筑公司系平等的民事主体，其在改扩建工程的内部是否具有行政管理相对人的角色及地位，是否具有决断建筑工程推进与否的实质性权力，并不影响其在签订、履行建设工程施工合同过程中作为合同当事人而应当对合同相对方的增城建筑公司承担平等的民事责任。2.增城建筑公司系具有建筑工程施工总承包贰级的建筑业企业，在签订建设工程施工合同时，应当根据建筑法律法规及专业知识，谨慎地注意到承包的建筑工程是否已经取得建设工程规划许可证等影响合同效力的因素。增城建筑公司中标及签订建设工程施工合同后，积极地履行受委托办理施工报建和报监的约定义务，在相当长时间内积极与炭步粮所保持协商和愿意继续履行合同，但其自始即没有谨慎地注意影响合同效力的因素，其签订合同的本身对合同最终归于自始没有约束力，也具有一定过错。综合双方当事人的履约行为及对合同无效的过错程度等因素，一审法院依据公平原则，酌定炭步粮所对增城建筑公司因合同无效造成的损失承担80%的责任，增城建筑公司自行承担20%的责任。根据上述损失的具体认定，增城建筑公司因合同无效造成的损失包括：临时设施及办公设备费用43190元，登记施工安全监督前期费用307565.26元，纳税（印花税）2453.81元，工人工资121120元，总计474329.07元。炭步粮所承担80%的责任，应当向增城建筑公司赔偿经济损失379463.26元。增城建筑公司主张经济损失1703749.59元，对于超出379463.26元的部分，一审法院不予支持。增城建筑公司为履行建设工程施工合同支出费用，炭步粮所至今没有向增城建筑公司支付工程款或者赔偿经济损失，实质上无偿占用了增城建筑公司的资金。增城建筑公司主张，炭步粮所应当赔偿损失的利息，属于被占用资金的法定孳息范畴，一审法院予以支持，但对于超出以379463.26元为基数的部分，一审法院不予支持。增城建筑公司主张起诉之日起计付利息，一审法院于2019年11月11日收到增城建筑公司的起诉，以该日作为计付利息起始之日。依照《中华人民共和国民法总则》第一百五十七条，《中华人民共和国合同法》第二条第一款、第五十二条第（五）项、第五十六条、第五十八条，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第二条第一款、第三条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条、第一百零八条第一款，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第五十三条的规定，判决如下：一、确认广州增城区建筑工程公司与广州市花都区炭步粮食管理所于2015年8月28日签订的《广州市建设工程施工合同》以及2016年4月22日签订的《补充协议书》无效；二、广州市花都区炭步粮食管理所于该判决发生法律效力之日起十日内向广州增城区建筑工程公司赔偿经济损失379463.26元；三、广州市花都区炭步粮食管理所于该判决发生法律效力之日起十日内向广州增城区建筑工程公司支付利息（以379463.26元为基数，从2019年11月11日起计至付清款项之日止，以同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率为标准）；四、驳回广州增城区建筑工程公司的其他诉讼请求。如果未按该判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费80982元，由广州增城区建筑工程公司负担9270元，广州市花都区炭步粮食管理所负担71712元。经审理查明，一审法院查明的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条的规定，“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。”关于涉案《广州市建设工程施工合同》《补充协议书》的效力问题。根据双方上述合同的约定，增城建筑公司的主要义务是对涉案工程进行建设，而炭步粮所的主要义务在于支付相应工程价款，双方合同的主要权利义务符合建设工程合同的基本法律特征，故上述合同属于建设工程施工合同。虽上述合同中约定增城建筑公司对涉案工程有施工报建和报监的义务，但双方并未约定增城建筑公司的施工义务应在施工报建和报监手续完成后才履行，炭步粮所上诉称涉案合同是附条件生效的合同缺乏合同和法律依据，本院不予采纳。鉴于涉案工程在一审法院辩论终结前仍未取得建设工程规划许可证等规划审批手续，违反法律法规的强制性规定，故一审法院认定上述合同无效并无不当，本院予以维持。关于过错责任的分配问题。一审法院对于双方的过错责任问题进行了详尽论述，合情合理，本院对此不予赘述。关于增城建筑公司部分损失是否成立的问题。1.关于增城建筑公司主张的临时设施及办公设备费用的问题。为证明其实际支出，增城建筑公司提供了收据、照片、送货单等证据予以证实。现炭步粮所以其没有提供发票、支付凭证等为由予以否认，依据不足，本院对该上诉理由不予支持。2.关于登记施工安全监督前期费用的问题。根据合同约定，增城建筑公司确有办理施工报建和报监义务，故增城建筑公司为此支付彩钢压型和角钢、高支模编制及论证费、灭火装置、奥松木、联塑管道等具有一定的必要性和合理性。同时，增城建筑公司提交的收据、照片、送货单、发票等证据足以证实增城建筑公司确有实际支出。现炭步粮所上诉称上述证据不能证明实际发生与涉案工程具有关联性，依据不足，本院不予采纳。3.关于张映华的工人工资问题。根据增城建筑公司作出的《关于花都区炭步粮所改扩建工程项目经理解锁的申请报告》，可见张映华为涉案工程的项目经理且其不能同时兼任两个及以上建筑工程施工项目负责人，故张映华的工资应进入合同无效所受到的损失的范畴。虽增城建筑公司仅提交《工人和管理人员工资明细表》，并没有提交银行流水，但根据日常生活经验，增城建筑公司必定会向张映华支付工资且该工资并未超出正常范围不存在畸高的情形，故一审法院采信增城建筑公司的主张并无不当，本院予以维持。关于增城建筑公司的损失是否应扣除现值的问题。一方面，炭步粮所并未举证证明上述物品现仍由增城建筑公司实际占有和使用。另一方面，直至增城建筑公司提起本案诉讼已过多年，上述物品已存放多年且一审法院在确定损失责任比例系酌情考虑。故炭步粮所要求在确定增城建筑公司的损失应扣除现值依据不足，本院不予支持。综上所述，炭步粮所的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一审案件受理费20134元，由广州市花都区炭步粮食管理所负担。二审案件受理费6992元，由广州市花都区炭步粮食管理所负担。本判决为终审判决。审判长 李 琦审判员 庞智雄审判员 刘 欢二〇二一年二月三日法官助理何美婷书记员吴嘉茵