河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫08行终29号上诉人（原审原告）沁阳市新华印刷有限公司。住所地：沁阳市建设南路**。法定代表人温永健，执行董事。委托代理人邵泽华，北京市京师（郑州）律师事务所律师。委托代理人王雅，北京市京师（郑州）律师事务所律师。上诉人（原审被告）沁阳市自然资源和规划局。。住所地：沁阳市沁园北路**法定代表人李卫星，局长。出庭负责人王卫斌，副局长。委托代理人赵继玲，该单位不动产中心主任。委托代理人杨庆军，河南杨庆军律师事务所律师。上诉人沁阳市新华印刷有限公司、上诉人沁阳市自然资源和规划局因不履行建设用地使用权登记职责一案，不服河南省沁阳市人民法院（2020）豫0882行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人沁阳市新华印刷有限公司（以下简称新华公司）的法定代表人温永健及委托代理人邵泽华、王雅，沁阳市自然资源和规划局（以下简称沁阳自然资源局）的副局长王卫斌及委托代理人赵继玲、杨庆军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：2006年9月5日，沁阳市国土资源局（甲方）、沁阳市沁园办事处北王庄居民委员会（乙方）、沁阳市沁园办事处（监证单位）签订《征收土地协议书》，甲方征收乙方位于覃怀西路北侧的集体土地面积为17.14亩。2009年5月22日，原告新华公司与原沁阳市国土资源局签订《沁阳市国有建设用地使用权成交确认书》，原告经公开竞价的方式取得位于沁阳市覃怀西路北侧、小官路南侧的3-1-44-3号国有土地使用权，批准面积8881.6平方米（合13.32亩），土地用途为工业用地。2009年6月4日，沁阳市人民政府出具沁政土字【2009】18号《关于3-1-44-3号国有土地使用权出让给沁阳市新华印刷有限公司的通知》，要求新华公司与市国土资源及时签订《国有建设用地使用权出让合同》，足额缴纳土地出让金，严格按照出让合同约定使用土地，并依法进行土地登记，未经批准不得改变土地用途。并接受沁阳市国土资源局的批后核查。2009年6月5日，原告新华公司与沁阳市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：出让宗地编号为3-1-44-3，宗地面积8881.6平方米，宗地坐落于覃怀西路北侧、沁水路西、小官路南侧，宗地用途为工业用地，出让价款为1550000元。该出让合同附件1附有出让宗地平面界限图。2009年7月18日，原告新华公司缴纳土地出让金1550000元。2009年7月20日，原告新华公司缴纳契税70481.94元。2010年8月10日，沁阳市人民政府作出《关于核减沁阳市新华印刷有限公司国有土地使用权面积的批复》（沁政土字【2010】47号，以下简称为《批复》），内容为“沁阳市新华印刷有限公司：按照沁阳市人民政府市场办公会议纪要（2010）23号精神和市规划部门对你单位用地规划条件变更情况，经市政府研究，现批复如下：1、市政府同意将你单位于2009年5月22日以公开竞价的方式取得3-1-44-3号宗地面积由13.32亩核减为6.82亩，土地用途仍为工业用地，出让年限为50年。2、鉴于你单位已足额缴纳土地出让金155万元，用地面积变更后，由市国土资源局按照原宗地出让价款的单价与你单位签订退还核减面积协议，并及时将核减的土地移交给市国土资源局。你单位应及时与市国土资源局重新签订《国有建设用地使用权出让合同》，严格按照出让合同约定使用土地，并依法进行土地登记，未经批准不得改变土地用途，并接受沁阳市国土资源局的批后核查”。2020年5月21日，原告新华公司向沁阳市不动产登记中心申请该土地的国有建设用地使用权登记，该中心作出编号为20200521001《不动产登记补充材料通知书》，内容为“经核查，因该宗地于2010年8月10日经由沁阳市人民政府土地管理文件《关于核减沁阳市新华印刷有限公司国有土地使用权面积的批复》（沁政土字【2010】47号）宗地面积由13.32亩核减为6.82亩，需重新签订《国有建设用地使用权出让合同》，所提交的申请材料尚不足以证明申请登记相关事项，按照《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，请补充以下申请材料：新签订的《国有建设用地使用权出让合同》；权籍调查表、宗地图、不动产测量报告、配套税费”。2020年5月26日，新华公司不服《关于核减沁阳市新华印刷有限公司国有土地使用权面积的批复》（沁政土字【2010】47号），向焦作市人民政府申请行政复议，申请撤销该批复。焦作市人民政府于2020年7月15日作出焦政复决字【2020】11号行政复议决定书，决定撤销被申请人沁阳市人民政府作出的《关于核减沁阳市新华印刷有限公司国有土地使用权面积的批复》（沁政土字【2010】47号）。2020年8月7日，沁阳市不动产登记局出具《沁阳市不动产权籍调查表》，案涉土地权籍调查工作结束。2020年8月7日，原告新华公司携带材料前往被告不动产登记中心处申请继续办证，工作人员口头告知原告无法办理。目前，案涉土地原告新华公司使用了6.82亩，其余剩余土地暂时闲置。庭审中，原告新华公司提交了宗地图、用地测量图。被告自然资源局称原告提交的宗地图、用地测量图不符合要求。原审法院认为：一、根据《不动产登记暂行条例》第七条之规定，自然资源局具有本辖区内不动产登记的行政职责。二、《不动产登记暂行条例》第十六条：申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；……（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；……第十七条：不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；……（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。……不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。第二十条：不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办理不动产登记手续，法律另有规定的除外。《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条：申请国有建设用地使用权首次登记，应当提交下列材料：（一）土地权属来源材料；（二）权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标；（三）土地出让价款、土地租金、相关税费等缴纳凭证；（四）其他必要材料。……。本案中，原告新华公司为办理案涉土地的不动产权证书，向被告自然资源局提出申请。被告自然资源局于2020年5月21日向原告出具《不动产登记补充材料通知书》，要求原告补交以下材料：新签订的《国有建设用地使用权出让合同》；权籍调查表、宗地图、不动产测量报告、配套税费。2020年7月15日，焦作市人民政府撤销了沁阳市人民政府作出的《关于核减沁阳市新华印刷有限公司国有土地使用权面积的批复》（沁政土字【2010】47号。2020年8月7日，原告新华公司再次到被告自然资源局申请办理案涉土地的不动产权证书，是5月21日申请办证的延续，被告自然资源局以原告新华公司没有提供权籍调查表为由不予办理登记，没有书面告知原告，且上述批复被焦作市人民政府撤销后，案涉土地的权籍应该清楚，原告申请办证的土地系与沁阳市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同取得，庭审中被告自然资源局称案涉土地的权籍调查工作已经结束，原告新华公司提交的《国有建设用地使用权出让合同》、出让票据、完税凭证、权籍调查表、宗地图、不动产测量报告等资料，符合法律规定，被告自然资源局理应在30个工作日内为案涉土地办理不动产权证书。对于被告自然资源局辩称的原告没有提交书面登记申请及提交的资料不齐全没办法受理，理由不足，法院不予采纳。综上，依照《不动产登记暂行条例》第七条、第十六条、第十七条、第二十条，《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：被告沁阳市自然资源和规划局应在判决生效之日起30个工作日内对原告沁阳市新华印刷有限公司申请为3-1-44-3号地块办理不动产权证书作出具体行政行为。案件受理费50元，由被告沁阳市自然资源和规划局负担。新华公司不服原审法院判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人对上诉人的诉请已无裁量空间。所谓裁量空间，是指行政机关对履行职责的内容、方式等尚有调查、判断余地。行政机关尚有裁量空间通常包括以下情形：1．案件事实尚未明确，须待行政机关以专业权限认定，或经专业能力调查，或需专业技术机关参与，或经特别程序开展方能确定；2．依据法律规定，针对同一案件事实有多种处理可能，应首先由行政机关根据事实、法律及政策予以初次判断。本案中，一审已经确认如下事实：（1）被上诉人具有对案涉地块进行不动产登记的法定职责；（2）被上诉人认为上诉人未递交书面申请的理由不成立；（3）上诉人已经提供了符合法律规定的办证材料；（4）案涉地块地籍调查已经结束，权籍清晰。由此可见，本案不存在案件事实不明确的情况，对上诉人的申请被上诉人也不存在其他处理的可能，即本案已经不存在行政裁量空间，所以被上诉人应当依据《不动产登记暂行条例》第十七条、第二十条、第二十一条，受理上诉人对案涉地块的登记申请，在30个工作日内为上诉人办结不动产登记手续，并核发不动产权属证书。二、本案不适用“司法权不能取代行政权”原则，一审法院应当直接判令被上诉人为上诉人办理不动产权证书。在行政诉讼中，尤其是在起诉行政机关不履行法定职责案件中，人民法院在作出判决时应遵循“司法权不能取代行政权”原则，即行政主体行政管理范围内对原告诉求有裁量空间的，应当由行政主体先行处理，司法权不能代替行政权进行先期裁量。但是，如果不存在行政裁量空间的，无需遵循“司法权不能取代行政权”原则。据前所述，根据一审法院查明并认定的事实，被上诉人对上诉人的诉求已经没有裁量空间，所以一审法院应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条规定，直接判令被上诉人为上诉人办理不动产权证书，而不是判决被上诉人对上诉人的申请“作出具体行政行为”。三、从节约司法资源、提高司法效率角度来讲，本案也应当直接判令被上诉人办理不动产权证书。本案土地使用权是被上诉人通过公开挂牌方式出让的，被上诉人基于对政府公信力的高度认可才参与竞买的（因为任何一个普通人都知道招拍挂的土地是不可能存在无法办证问题的），并在成交后即时缴清出让金155万元和契税70481.94元，可是被上诉人却在长达十年时间内拒不办理土地使用权证书，导致上诉人十年来既不能利用土地抵押贷款，又不能在地上建造厂房设施，这对任何一个民营企业而言损失都极其严重。另一方面，如果法院判令被上诉人“作出具体行政行为”而不是判令其立即办证，若被上诉人仍以其他违法的理由继续推诿拒办，上诉人就需要另行起诉，这样案件势必陷入循环往复境地。这种局面不仅违背《中共中央、国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》精神，而且也将极大地增加上诉人的维权成本，严重浪费司法资源。综上，上诉人特依法提出上诉，恳请二审法院体谅上诉人作为弱小民营企业十年来维权之艰辛、无奈与困苦，对上诉请求予以支持。新华公司的上诉请求为：一、撤销沁阳市人民法院2020年11月5日作出的（2020）豫0882行初53号行政判决，并依法改判责令被上诉人履行法定职责，在判决生效之日起30个工作日内为上诉人办理案涉3-1-44-3号地块不动产权证书；二、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。沁阳自然资源局不服原审法院判决，向本院提起上诉称：第一、上诉人已经受理了被上诉人的申请，并进行了权籍调查，还给被上诉人下达了不动产登记补充材料通知书，可见上诉人已经开始履行了行政职责，不存在不履行职责的行为。第二、依据《不动产登记暂行条例实施细则》的规定，被上诉人不但应提交书面的登记申请书，还应当提供权籍调查表和宗地图等资料，现被上诉人申请的权籍调查表，因相邻的北王庄村民委员会拒绝为其指定地界，村委会以其没有获得全部的土地补偿款为由，认为该宗土地仍属村委会，从而产生土地使用权纠纷。对于有纠纷的土地，无法完成权籍调查表，依法也无法办理国有土地使用权登记。综上所述，上诉人认为一审法院的判决，不符合法律规定，请求焦作中院撤销沁阳市人民法院（2020）豫0882行初53号行政判决，等被上诉人的申请资料齐全、纠纷处理完毕后，上诉人再为被上诉人办理不动产的登记发证。沁阳自然资源局的上诉请求为：1、撤销沁阳市人民法院（2020）豫0882行初53号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2、本案上诉费用由被上诉人承担。新华公司针对沁阳自然资源局的上诉提出答辩称：一、沁阳市自然资源局认为其已经“受理”答辩人的申请所以不存在不履行职责的行为的观点属于偷换概念，不能成立。本案所涉及的行政行为系依申请而为的行政行为，对于此类行政行为，确实需要经过申请人提出申请、行政机关受理、作出具体行政行为这三个步骤来完成。但是在本案中，答辩人一审中的诉求系要求沁阳市自然资源局履行“为答辩人办理案涉地块不动产权证书”这一法定职责，该诉求系本案的核心问题，而并不仅仅是“受不受理”的问题。对于该问题，判断沁阳市自然资源局是否履行法定职责的标准是只有一个，即其是否作出了为答辩人办理产权证书这一具体行政行为，没有作出，就没有履行法定职责。因此，沁阳市自然资源局在本案中将其“受理”行为等同于履行法定职责的观点不能成立。二、案涉地块权属清晰，不存在权属纠纷。1、答辩人系案涉地块国有土地使用权人。根据沁阳市人民政府2009年6月4日作出的土地管理文件（沁政土字［2009］18号）及沁阳市人民政府2020年6月9日作出的行政复议答复书（沁政复答字［2020］第3号）显示，答辩人早在2009年5月22日就已经通过公开竞价的方式取得了案涉地块的国有土地使用权。因此，沁阳市自然资源局所称案涉地块存在土地使用权纠纷没有依据。2、沁阳市政府与北王庄村委之间因征地补偿款问题而产生的纠纷与答辩人无关，沁阳市自然资源局以此为由拒绝为答辩人办证没有依据。根据原沁阳市国土局与北王庄村委2006年9月5日签订的征收土地协议书、沁阳市人民政府2020年6月9日作出的行政复议答复书（沁政复答字［2020］第3号）以及沁阳市人民政府2009年6月4日作出的土地管理文件（沁政土字［2009］18号）可以看出，沁阳市政府在2009年5月对案涉地块进行招拍挂时就已经将土地收归国有（毕竟未完成征地的地块是无法进行拍卖的）。答辩人在这种情况下通过拍卖程序已经取得了案涉案涉地块的使用权，进而申请办理案涉地块的产权证书合理、合法。沁阳市政府与北王庄村委之间因补偿款产生的纠纷并不属于土地使用权纠纷，更不属于答辩人与北王庄村委之间的纠纷，与答辩人没有任何关系，沁阳市自然资源局不能以此为由拒绝办证。三、北王庄村委拒绝指界不影响权籍调查的进行，亦不能阻碍沁阳市自然资源局履行法定职责。首先，不动产权登记所需的权籍调查等材料属于沁阳市自然资源局在履行办证职责过程中所要进行的必要工作，是其履行法定职责内容的一项，答辩人无法独立取得。沁阳市自然资源局更不得将其法定职责推给原告，并以该理由拒绝为原告办理产权证书。其次，北王庄村委不配合地籍调查工作完全不影响地籍调查工作的进行，法律法规对于该问题有明确的规定，沁阳市自然资源局完全可以依照《城镇地籍调查规程》3.2.6.7及3.2.6.8所规定的程序进行处理。综上，沁阳市自然资源局的上诉请求没有事实和法律依据，不应当得到支持。新华公司庭审中补充答辩意见：刚才被上诉人称案涉地块存在权属纠纷与事实不符。首先答辩人已经在答辩状中详细阐述了案涉地块的权属问题。另外，如果北王庄村村委认为案涉地块权属有问题，其应当根据相应的行政程序提起行政确权的法律程序，其仅仅出具一份说明不能代表案涉地块存在权属纠纷，而且目前根据所有的材料来看，案涉地块的所有权是属于新华印刷厂的，村委如果认为案涉地块权属存在纠纷，应当由其由村委提起确权程序，但截止本案庭审村委没有提出任何关于案涉地块存在权属纠纷的相关程序，所以自然资源局称案涉地块权属不清没有法律依据。沁阳自然资源局称针对新华公司上诉的答辩意见同上诉状意见一致。本院经审理查明的案件事实与原审法院认定事实一致，本院予以确认。本院认为，本案审理的关键在于沁阳自然资源局是否应当履行新华公司所请求的办理不动产权证书的法定职责。《不动产登记暂行条例》第十七条规定，“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请人登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条规定，“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”本案中，新华公司通过公开竞价的方式取得原沁阳市国土资源局公开出让的位于沁阳市覃怀西路北侧、小官路南侧的3-1-44-3号面积为8881.6平方米土地的国有土地使用权，新华公司并与原沁阳市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同中亦明确了出让宗地的坐落、平面界址等内容。该合同第十一条还约定，受让人应在按本合同约定付清本宗地全部出让价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记。2009年7月18日、2009年7月20日新华公司分别缴纳了土地出让价款和相应税款。因此，沁阳自然资源局在收到新华公司办理国有建设用地使用权首次登记申请后，应当依法履行其行政登记法定职责。至于沁阳自然资源局辩称的因相邻的北王庄村民委员会拒绝指界无法完成权籍调查表，以及北王庄村未收到补偿款因此该土地存在权属争议等理由。本院认为，案涉土地经政府征收后公开出让，该土地性质已经变为国有，北王庄村委会是否收到补偿款与本案争议无关，且可以通过其他途径救济，沁阳自然资源局以此为由不予依法办证显然不能成立。《地籍调查规程》3.2.6.7明确规定了违约缺席指界的不同情况的处理办法，因此，北王庄村委会拒绝指界亦不属于沁阳自然资源局所称的权籍调查表无法完成的正当理由。综上，新华公司要求沁阳自然资源局为其依法办理案涉3-1-44-3号地块不动产权证书的理由正当，本院予以支持。沁阳自然资源局在收到新华公司不动产登记申请后应当依法履行其行政登记法定职责，其上诉理由均不能成立，对其上诉请求依法不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下：一、撤销河南省沁阳市人民法院（2020）豫0882行初53号行政判决；二、沁阳市自然资源和规划局在判决生效之日起30个工作日内依法履行对沁阳市新华印刷有限公司申请的为3-1-44-3号地块办理不动产权证书的法定职责。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由沁阳市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长  卫向娟审判员  贾文宇审判员  米新秀二〇二一年二月一日书记员  孙 泉附：本判决所适用的法律法规：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。二、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。