广西壮族自治区梧州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）桂04行终6号 上诉人（原审被告）梧州市自然资源局，住所地：梧州市长洲区银湖南路**。 法定代表人吴情操，局长。 委托代理人陆毅，梧州市自然资源局政策法规科科长。 委托代理人梁子铭，梧州市自然资源局副科长。 被上诉人（原审原告）黎福昌，男，1965年4月25日出生，汉族，住广西梧州市万秀区。 委托代理人钟毅杰，广东君言律师事务所律师。 原审被告梧州市人民政府，住所地：梧州市长洲区新兴三路**。 法定代表人钟畅姿，市长。 委托代理人李斯，梧州市司法局科员。 委托代理人易晓薇，梧州市司法局法律事务助理。 上诉人梧州市自然资源局因限期拆除决定及行政复议一案，不服梧州市长洲区人民法院（2020）桂0405行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年2月2日公开开庭审理了本案。上诉人梧州市自然资源局的委托代理人陆毅、梁子铭，被上诉人黎福昌及其委托代理人钟毅杰，原审被告梧州市人民政府（以下简称梧州市政府）的委托代理人李斯、易晓薇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，黎福昌在原梧州市万秀区（莲花山市场旁）建设砖混结构房屋一层基础上加建至二层。2020年4月10日，梧州市自然资源局对原告的涉案房屋进行调查后，2020年6月18日，被告梧州市自然资源局对黎福昌位于本市万秀区（莲花山市场旁）砖混结构房屋一间作出梧自然万限拆字〔2020〕2号《限期拆除决定书》。原告不服，向被告梧州市政府申请行政复议，被告梧州市政府于2020年8月24日作出梧政复决字〔2020〕39号《行政复议决定书》，维持被告梧州市自然资源局的行政行为。原告不服，认为其第一层房屋建设于1986年，早于《中华人民共和国城乡规划法》颁布时间，不应适用该法，梧州市自然资源局作出的行政行为不当，认定事实不清，证据不足，适用法律不当，为维护自身的合法权益诉至法院。 一审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；……。”、《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，被告梧州市自然资源局具有行政主体资格，被告梧州市政府具有复议资格。被告梧州市自然资源局认定黎福昌在本市万秀区（莲花山市场旁）建设的建筑面积60.90平方米的砖混结构房屋一间（两层）均为违法建设的建筑物，认定事实的证据为：询问笔录、现场勘查检查笔录、现场勘查示意图、现场照片；从庭审查明的情况看，这些证据均不能充分证明被查处房屋土地状况和房屋建设状况。相反，有证据证明该房屋在本村集体土地上建设，第一层始建于八十年代，第二层是近期加建。所以，梧州市自然资源局认定该整栋房屋违法建设的事实是不清的。由于该房屋位于莲花山新民村，始建于八十年代，没有证据证明当时属于城市规划区范围属于规划强制管理区域，不应由城市规划管理法律法规调整，更不应由房屋建设后实施的规划法律法规来调整。而《中华人民共和国城乡规划法》施行于2008年1月1日，《广西壮族自治区实施办法》施行于2010年6月1日，被告梧州市自然资源局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《广西壮族自治区实施办法》第三十一条的规定作出《限期拆除决定书》的具体行政行为，显然属于适用法律错误。因此，认定该房屋违法建设的事实不清、证据不足，适用法律错误，基于事实不清、证据不足、适用法律错误作出的行政行为是站不住脚的。同样，作为复议机关的梧州市政府依照梧州市自然资源局认定的事实、证据和法律适用维持梧州市自然资源局的决定也是站不住脚的。因此，原告请求予以撤销被告作出的具体行政行为和复议决定，理由充分符合法律规定，该院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决如下：一、撤销梧州市自然资源局对原告作出的梧自然万限拆字〔2020〕2号《限期拆除决定书》及被告梧州市政府作出的梧政复决字〔2020〕39号《行政复议决定书》。二、案件受理费50元，由被告梧州市自然资源局、梧州市政府共同负担。 上诉人梧州市自然资源局不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审判决明显错误，事实不清、证据不足，缺乏事实依据。（一）龚方樑、黎海林、黎显群与被上诉人存在利害关系，该三人的询问笔录不能单独作为认定案件事实的依据。据上诉人向万秀区政府以及龙湖镇政府调查了解，黎福昌为新民村十五组现任组长，龚方樑为新民村主任，黎海林为原十五组组长，黎显群为新民村**村民（是黎福昌隔壁高丽饮食店店主，其房屋也被梧州市自然资源局认定为没有取得合法手续建筑物），三人同属于新民村村民，由此可见明显存在利害关系并存在地方保护主义行为。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第二项以及参照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六十九条第二项规定，与一方当事人或者其代理人有利害关系的证人出具的证言，不能单独作为认定案件事实的依据。（二）无有力证据证明黎福昌涉案砖混结构房屋建设于八十年代，龚方樑、黎海林、黎显群三人问话笔录亦无法证实。首先，黎福昌诉称涉案房屋第一层建于1986年，并提供了其自述为原梧州市土地局于1990年对原告房屋一带测绘形成的图纸予以佐证，但该图纸并未加盖有关部门公章，其来源的真实性和有效性无法确定。第二层建于2013年，并提供了《梧州市蝶山区农村村民建设住宅用地申请表》予以佐证，但加建第二层应当办理建设工程规划许可证而非申请建设住宅用地，故对于被上诉人提出系在原有住宅的基础上加建的说法不应采信。其次，根据黎显群笔录所述“其房屋和黎福昌的房屋，还有斜对面也有一间外墙为红砖房屋，都是一九八几年起”。但黎福昌新补充的证据测绘图显示该处只有一间房屋，而实地现状存在有2间砖混房屋，明显与黎显群笔录不一致。再次，新民村主任龚方樑笔录中“他的房子有30、40年的历史”的说法不应采信，龚方樑生于1970年1月29日，为龙湖镇新民村**人，2005年后才担任村主任，黎福昌称该房屋建于1986年，1986年龚方樑才16岁。而且据了解龙湖镇新民村五组跟实地莲花山路（莲花山市场旁）相差有几公里距离。因此，单凭龚方樑模糊回忆推测，不能作为定案的依据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十六条规定，证人应当陈述其亲历的具体事实。证人根据其经历所作的判断、推测或者评论，不能作为定案的依据。二、一审法院依职权调取证据不是以审查证据为目的，而是变成了替代当事人举证，明显与行政诉讼的基本原则不相一致。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。当事人根据法律规定承担举证责任，人民法院在行政诉讼中的职能限于审查证据，审查具体行政行为是否有证据支持，主要证据是否确凿，法律结论是否成立。按照行政诉讼法的规定，首先由当事人举证，然后由法院对当事人所举证据进行客观性、关联性、合法性审查，法院认为审查证据需要庭外查证方可认定其效力的，才能依职权调取证据。三、一审法院对于涉案房屋在争议时间点未纳入城市规划区，不受城市规划管理法律调整的认定不实。经再次调查核实梧州市总体规划（1979-2000）及梧州市总体规划(1987-2010)，莲花山早于1979年就列入规划区范围。此外，1984年起，相继有《城市规划条例》(1984.1.5-1990.4.1)、《中华人民共和国城市规划法》(1990.4.1-2008.1.1)、《中华人民共和国城乡规划法》(2008.1.1起实施）等多部法律对于城市规划区内建设房屋有明确规定，对违法建设房屋可作出限期拆除、罚款等处罚（处理）决定。综上，一审判决没有查明事实而撤销梧自然万限拆字〔2020〕2号《限期拆除决定书》及梧政复决字〔2020〕39号《行政复议决定书》，明显缺乏事实和法律依据。上诉人请求：1.撤销（2020）桂0405行初37号行政判决；2.依法改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；3.依法判决本案一、二审的诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人黎福昌辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。二、上诉人作出的梧自然万限拆字〔2020〕2号《限期拆除决定书》没有事实依据，适用法律错误，依法应予以撤销。三、我国法律保护农村集体土地所有权以及农民的合法财产。四、梧自然万限拆字〔2020〕2号《限期拆除决定书》距离被上诉人修房时间长达三十余年，根据行政处罚法第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定，已超过处罚的时效。五、原审被告答辩中提到“假设黎福昌的房屋第一层建设是合法的，但是其建设第二层房屋的行为并没有取得合法的建房审批手续，也属于违法建设房屋”，说明上诉人未查清房屋真实情况，属于事实不清，《限期拆除决定书》应予撤销。综上，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。 原审被告梧州市政府辩称，一、一审判决认定事实不清。一审法院认为，梧州市自然资源局认定事实的证据不能充分证明被查处房屋土地状况和房屋建设状况，相反有证据证明涉案房屋在本村集体土地上建设，第一层始建于八十年代，第二层是近期加建。一审法院定案的相反证据只有三名新民村村民的询问笔录以及现场拍摄照片予以证实（均为法院调查取得），就认定涉案房屋的建设时间，过于草率。接照被上诉人黎福昌及黎显群（黎福昌隔壁房屋屋主）所述，涉案房屋建于新民村集体土地，所建房屋取得集体组织同意即可建设，虽然所建房屋占用的土地为村集体土她，但是黎福昌和黎显群在集体土地上建房，理应拥有该集体土地的宅基地证或其他权属证明其占地建房的合法性。另外，假设黎福昌的房屋第一层建设是合法的，但是其建设第二层房屋的行为并没有取得合法的建房审批手续，也属于违法建设房屋。综上，一审法院认定事实的证据不足，导致认定事实不清。二、一审判决认定上诉人适用法律错误不正确。违法建筑行为应是指一种违反相关法律的建设行为。一个完整的建筑行为包括建房前的申报审批手续、建设房屋施工的行为、房屋建成后相关部门的验收等一系列行为，并非单独指当时违建施工行为。涉案房屋一直没取得合法建房审批手续，其违法建设行为一直持续。梧州市自然资源局按照2008年施行的《中华人民共和国城乡规划法》及2010年实施的《广西壮族自治区实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法》对被上诉人作出《限期拆除决定书》是正确的。综上所述，一审法院认定事实不清从而导致作出错误的判决，请求二审法院依法撤销一审判决。 二审期间，上诉人梧州市自然资源局向本院提交如下证据：1.梧州市总体规划图（1979-2000），拟证明梧州市莲花山工业区范围1979年列入规划区范围；2.梧州市总体规划图（1987-2010），拟证明梧州市莲花山工业区范围1987年列入规划区范围。 被上诉人黎福昌向本院提交如下证据：1.电脑咨询单，拟证明2000年2月4日被上诉人已在涉案房屋经营饮食店；2.发票管理员证，拟证明被上诉人经营的饮食店在原梧州市地方税务局进行了税务登记；3.梧州市饮食服务行业排污费缴费证。 经庭审质证，对上诉人梧州市自然资源局提交的证据，被上诉人黎福昌质证认为：对证据1、2的真实性、合法性、关联性不予认可，两份图均没有政府部门盖章，也没有文件支持，没有当时规划进行公示的相关记录，上诉人可以提供这两份图，就可以查明当时被上诉人的房屋是否存在，证实案件的真实情况。对上诉人梧州市自然资源局提交的证据，原审被告梧州市政府质证认为：对证据1、2的真实性、合法性、关联性均无异议。 对被上诉人黎福昌提交的证据，上诉人梧州市自然资源局质证认为：对证据1-3的关联性不予认可，本案争议的是涉案房屋是否在80年代建造，这三份证据最早只到1999年，与争议的问题并无关联。对被上诉人黎福昌提交的证据，原审被告梧州市政府质证认为：对证据1-3的关联性不予认可，不可以证明被上诉人的涉案房屋是合法建筑。 二审期间，原审被告梧州市政府未向本院提交新证据。 经庭审质证，本院对上诉人梧州市自然资源局、被上诉人黎福昌在二审提交的证据认证如下：对上诉人、被上诉人提交的证据，予以认定。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，被上诉人黎福昌的案涉房屋一层建于八十年代，梧州市自然资源局认定整栋房屋属违法建设证据不足。但被上诉人案涉房屋二层为2013年加建，而二层建设行为没有按照《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定取得相关许可，梧州市资源局作为梧州市城乡规划主管部门，可按照相关规定对二层建筑依法予以处理。上诉人梧州市自然资源局作出的梧自然万限拆字〔2020〕2号《限期拆除决定书》将被上诉人黎福昌所建房屋全部认定为违法建设并责令限期拆除，证据不足。原审被告梧州市政府作出的梧政复决字〔2020〕39号《行政复议决定书》维持梧州市自然资源局作出的《限期拆除决定书》，亦属证据不足。一审判决撤销梧自然万限拆字〔2020〕2号《限期拆除决定书》及梧政复决字〔2020〕39号《行政复议决定书》处理正确，上诉人请求撤销一审判决，依据不足，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人梧州市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈少培 审 判 员 邱 良 审 判 员 陈国飞 二〇二一年二月八日 法官助理 谭蓉蔚 书 记 员 张沅婷 附：适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。