江苏省无锡市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏02行终316号 上诉人（原审原告）郭玉峰，男，1974年6月27日生，汉族，住江苏省高邮市。 被上诉人（原审被告）无锡国家高新技术产业开发区（无锡市新吴区）行政审批局，住所地江苏省无锡市新吴区震泽路**。 法定代表人张继鸿，该局局长。 委托代理人王莉，江苏神阙律师事务所律师。 委托代理人金锋，江苏神阙律师事务所律师。 原审第三人无锡极富房地产开发有限公司，，住所地江苏省无锡市新区新华路**创新创意园**** 法定代表人李明，该公司执行董事。 上诉人郭玉峰因与无锡市国家高新技术产业开发区（无锡市新吴区）行政审批局（以下简称新吴区审批局）、原审第三人无锡极富房地产开发有限公司（以下简称极富公司）建设工程竣工验收备案一案,不服无锡市梁溪区人民法院（2020）苏0213行初39号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年11月18日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审裁定认定事实如下：2018年10月4日，郭玉峰、居兰作为买受人与出卖人极富公司签订商品房买卖合同，购买金禧家园D3幢27单元15层1502号房屋。根据合同约定，出卖人应当在2019年6月30日前向买受人交付该商品房。交付时该商品房应当已取得建设工程竣工验收备案证明文件、房屋测绘报告，商品房为住宅的，出卖人还需提供《住宅使用说明书》和《住宅质量保证书》。 2018年12月6日，新吴区审批局作出竣工验收备案表，该表载明：一、工程概况：建设单位名称极富公司；工程名称金禧家园（XDG(XQ)-2013-14号D地块）……；二、备案意见编号：3202911506190102-JX-002极富公司（建设单位）建设的金禧家园D地块一期2#、3#、15楼及地下室单位工程，于2018年12月3日由建设单位组织竣工验收合格。……建设单位于2018年12月5日报送工程竣工验收备案文件，申请备案。经查验，符合要求。后郭玉峰向原审法院提起诉讼，要求撤销该竣工验收备案。经补正后，原审法院予以受理。 另查明，2018年10月23日，无锡国家高新技术产业开发区管理委员会（以下简称新区管委会）、无锡市新吴区人民政府（以下简称新吴区政府）作出锡高管发〔2018〕36号《关于相关部门行政权力事项（第二批）划转至区行政审批局的通知》（以下简称《权力事项划转通知》），决定将区经发局、教育文体局、住建交通局、综合行政执法局、市场监管局等5个部门的27项行政权力事项划转至区行政审批局集中行使。该通知自2018年11月1日起施行，其中附件第二批划转至区行政审批局的行政权力事项清单中第25项为住建交通局房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收的备案。 审理中，郭玉峰称，其所购房屋已于2019年6月30日交付，根据合同约定，产权登记要到2020年6月30日办理，但是因为疫情还未办理，且应该是极富公司去办理的。 原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该条文所规定的利害关系，应当是指当事人的权利受到行政行为的直接影响，存在受到损害的可能性，而与该行政行为形成的法律上的利害关系，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的当事人均具有原告主体资格，即只有公法领域的权利和利益受到行政行为影响，存在受到损害可能性的当事人，才与行政行为形成行政法上的权利义务关系，才具有原告主体资格。亦即应当以行政机关作出行政行为时依据的行政实体法律规范体系所要求保护的权益是否受到损害作为是否存在利害关系的判断标准。 根据《中华人民共和国合同法》第二百七十九条的规定，建设工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。故建设工程交付使用的法定条件是建设工程竣工验收合格，而非竣工验收备案。国发〔2002〕24号《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》第323项取消了“房地产开发项目竣工验收”的行政审批，就此明确了建设工程竣工验收已不属于行政审批事项。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条规定，建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门（以下简称备案机关）备案。第六条第一款规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。故竣工验收备案是建设行政主管部门根据建设单位的申请，就其竣工验收合格的行为状态进行审核并将该事实予以记载备份，以供查考的行为。 本案中，案涉金禧家园D地块一期2#、3#、15楼及地下室单位工程的竣工验收是否合格并非以备案为生效要件，郭玉峰也非被诉备案行为的行政相对人，案涉备案行为亦未对其设定法律上的权利义务。郭玉峰与案涉楼盘之间因通过签订商品房买卖合同的行为产生联系，该联系亦可通过撤销郭玉峰与极富公司之间签订的商品房买卖合同而归于消灭。因此，新吴区审批局作出的竣工验收备案行为并不必然对郭玉峰的合法权益产生影响。郭玉峰与案涉竣工验收备案行为之间不存在行政法上的利害关系，其不具有为《中华人民共和国行政诉讼法》所保护的合法权益，依法不具有原告主体资格。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回郭玉峰的起诉。 上诉人郭玉峰上诉称：金禧家园D地块一期2#、3#、15#楼及地下室竣工备案的行政行为，使该地块楼盘满足了交付条件。锡公消验字（2018）第0262号第4条和上诉人提供给一审法院的无锡市公安消防支队（以下简称市消防支队）答复意见书，都证明了D地块一期2#、3#、15#楼精装保温及公区户内装饰工程没有通过消防备案及验收。被上诉人在原审第三人工程是精装交付没有消防验收情况下给予备案，已经使该小区368住户生命财产处于危险之中，难道只有在小区发生火灾造成人死财灭，上诉人才具备一审法院认定行政法上利害关系人具备原告主体资格？上诉人生命财产存在危险是被上诉人行政行为导致，《中华人民共和国消防法》要求竣工备案必须通过消防验收。被上诉人不依据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第5条对原审第三人提供消防意见书内容审核是行政不作为。国务院简政放权不是行政机关不依法行政借口，《建筑质量管理条例》对不合格工程公民有控告权利，被上诉人备案行为让没有通过消防验收的房屋合法，上诉人具有诉讼主体资格。新吴区政府通知要求是被上诉人要在原住建部门指导下作出合法的行政行为。根据立法法规定只有设区的市才能作出关于城建法规及规章。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》备案机关是建筑行政主管部门，被上诉人是没有资格备案。综上，请求：撤销原审裁定；撤销金禧家园D地块一期2#、3#、15#楼及地下室编号3202911506190102备案日期为2018年12月6日的竣工备案表；由被上诉人承担诉讼费用。 被上诉人新吴区审批局辩称，一、竣工验收备案是行政主管机关为监管需要而收集工程建设相关情况的登记备查行为，答辩人根据建设单位的申请作出的同意备案意见，符合相关法律法规的规定。本案中，金禧家园D地块一期2#、3#、15楼及地下室开发项目，建设单位为极富公司。该工程于2018年12月3日竣工验收，2018年12月6日答辩人收到建设单位报送的竣工验收备案文件，经答辩人接收后认为文件齐全，答辩人遂在工程竣工验收备案表上签署文件收讫并同意备案。竣工验收备案是行政主管机关为监管需要而收集工程建设相关情况的登记备查行为，案涉工程的竣工验收是否合格并非以备案为生效要件，工程竣工验收是由建设单位组织的，答辩人不具有此职能。答辩人依据上述法律法规等作出的同意备案意见，程序合法。答辩人的备案行为仅是出于监管需要而收集工程建设相关情况的登记备查行为，并不产生上诉人所称备案行为让没有通过消防验收的房屋合法的效果。二、被上诉人具有对房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案的职权，上诉人在一审时并未提出异议。2018年10月23日的《权力事项划转通知》决定将区经发局、教育文体局、住建交通局、综合行政执法局、市场监管局等5个部门的27项行政权力事项划转至区行政审批局集中行使。该通知自2018年11月1日起实行，其中附件第二批划转至区行政审批局的行政权力事项清单中第25项为住建交通局房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收的备案。本案中，答辩人具有相应职权并对划转职能依法履行职责。三、上诉人不能明确具有值得保护的实际利益，也未提供证据证明自身因此权益受到侵害，上诉人与案涉竣工验收备案行为之间不存在行政法上的利害关系，不具有行政诉讼法所保护的合法权益，不具有原告主体资格，一审法院应当予以驳回。“利害关系”的法律内涵，是指依法审查行政机关的行政行为是否确与当事人权利义务的增减得失密切相关，当事人在诉讼中是否确实具有值得保护的实际权益，该利害关系应当仅限于当事人的权利受到行政行为的直接影响，不能扩大理解为所有直接或间接接受行政行为影响的当事人均具有原告主体资格。本案中，上诉人与极富公司签订商品房买卖合同，购买的商品房为金禧家园27-15021房屋，目前该物权尚未发生变动。答辩人的备案行为未对上诉人设定法律上的权利义务，目前也无任何证据证明竣工验收备案行为对上诉人的合法权益产生影响。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人极富公司未发表陈述意见。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，首先，关于新吴区审批局的被告主体资格问题。《行政许可法》第二十五条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”《中央编办、国务院法制办关于印发的通知》（中央编办发〔2015〕16号）决定在部分地方开展相对集中行政许可权改革试点。《省委办公厅、省政府办公厅关于同意南京经济技术开发区等19家省级以上开发区相对集中行政许可权改革试点方案的复函》（苏办〔2017〕28号）将无锡高新技术产业开发区纳入集中行政许可权改革试点范围。《省政府关于公布国家级开发区全链审批赋权清单的决定》（苏政发〔2017〕86号）所附审批事项清单中第116项即为“房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收的备案”。同时，原审法院查明新区管委会、新吴区政府已通过《权力事项划转通知》决定将有关权力事项划转至新吴区审批局集中行使。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”故新吴区审批局系本案适格被告。 其次，关于郭玉峰与案涉备案行为的利害关系问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第三项规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料。”本案中，上诉人郭玉峰起诉所针对的行政行为为新吴区审批局对极富公司建设的金禧家园D地块一期2#、3#、15#楼及地下室工程的竣工验收备案表。该备案表系根据《建设工程质量管理条例》和《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的相关规定所制作。《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条规定：“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门（以下简称备案机关）备案。”第五条规定：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”根据上述规定可知，该工程竣工验收备案系由建设单位所主导提交，其所谓的“工程竣工验收”主要由该工程的“勘察、设计、施工、工程监理等单位”负责，只有在法律、行政法规等另有规定的情况下，才需要由有关行政机关提供证明文件。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条规定：“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。工程竣工验收备案表一式两份，一份由建设单位保存，一份留备案机关存档。”第十三条规定：“竣工验收备案文件齐全，备案机关及其工作人员不办理备案手续的，由有关机关责令改正，对直接责任人员给予行政处分。”因此，工程竣工验收备案表主要作用在于登记备查，而非直接由备案机关对工程质量进行验收。只要建设单位提供的验证文件齐全，备案机关就没有理由不予备案。备案机关在进行备案时，也并不需要考虑和保护备案之后的房屋销售过程中可能产生的购房者的相关利益。本案中，郭玉峰作为金禧家园D3幢27单元15层1502号房屋的购房者，其并非金禧家园D地块一期2#、3#、15#楼及地下室工程的备案行为的行政相对人。况且，根据上述理由，其与案涉备案行为亦无行政法上利害关系。如果其认为极富公司销售的房屋存在质量问题，可以直接向极富公司主张权利。如果其认为案涉备案材料中有关消防验收等行政机关出具的材料存在问题，亦可以直接针对相关具体行政行为进行救济。但其直接起诉工程竣工验收备案行为，并不符合法律规定的起诉条件，依法应予驳回。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人郭玉峰的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 马 云 审判员 何 薇 审判员 崔晓萌 二〇二一年二月二日 书记员 黄玉卿