湖南省武冈市人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0581行初223号原告：邵阳市环保能源发展有限公司，地址：城步苗族自治县丹口镇沙洲村。法定代表人：杨金坪，该公司执行董事。出庭负责人：陈建枚，女，1974年8月16日出生，汉族，系该公司办公室主任。委托诉讼代理人：李金，湖南越明律师事务所律师。委托诉讼代理人：毛敏，湖南越明律师事务所实习律师。被告：城步苗族自治县农业农村水利局，地址：城步苗族自治县儒林镇青年路**。法定代表人：肖音，该局局长。出庭负责人：李武平，该局副局长。特别授权委托诉讼代理人:陶正国，湖南承信律师事务所律师。委托诉讼代理人：吴旭红，男，1977年11月9日出生，苗族，系该局农电股股长。第三人：城步丰源水电开发有限公司，，地址：城步苗族自治县儒林镇红旗路**法定代表人：戴灵芝，该公司经理。委托诉讼代理人：袁文革，男，1967年10月1日出生，汉族，系该公司技术负责人。特别授权委托诉讼代理人：徐运良，男，1970年8月24日出生，汉族，该公司项目经理。邵阳市环保能源发展有限公司与被告城步苗族自治县农业农村水利局、第三人城步丰源水电开发有限公司履行法定职责一案，本院立案后，依法组成合议庭，由审判员罗斌担任审判长，人民陪审员刘序刚、邓玉叶参加审判，于2021年1月13日公开开庭进行了审理。原告邵阳市环保能源发展有限公司的出庭负责人陈建枚、委托诉讼代理人李金、毛敏，被告城步苗族自治县农业农村水利局出庭负责人李武平、委托诉讼代理人陶正国、吴旭红，第三人城步丰源水电开发有限公司的委托诉讼代理人袁文革、徐运良到庭参与诉讼，本案现已审理终结。原告向本院提出以下诉讼请求：请求判令城步苗族自治县农业农村水利局履行行政机关自我纠错的法定职责，撤销城步苗族自治县水利局对岩门电站的一系列错误批复和规划设计规定文件，或者纠正批复、规划设计文件中存在的错误。具体包括以下文件：1、城水农电字（2006）36号《关于城步苗族自治县诚信水电开发有限责任公司岩门水电站初步设计的批复》;2、城水农电字（2007）15号《城步苗族自治县水利局关于巫水流域羊石段水电开发规划设计的有关规定》；3、城水农电字（2007）24号《城步苗族自治县水利局关于岩门水电站调整装机容量的批复》；4、城水农电字(2014)06号《关于岩门水电站调整装机容量的批复》。事实与理由:邵阳市环保能源发展有限公司所有的羊石电站于2004年经城步苗族自治县水利局和城步苗族自治县计划发展局批复修建。城步苗族自治县水利局于2005年6月4日作出城水农电字【2005】40号文件《关于羊石电站初步设计书的批复》，同意羊石电站设计引用流量63.2立方米/秒，设计水头10.5米，装机3×1600KW（后经批复改为4×1600KW），多年平均发电量2635万KWh，年用小时5490h。进水前池底板高程为344.66米，尾水底板高程344.06米，正常尾水位345.22米。城步苗族自治县水利局于2005年6月24日批准羊石电站开工兴建。羊石电站主体工程于2005年6月底开工，2007年12月竣工，2008年11月并网调试运行，2012年元月完成竣工验收，各项技术指标和参数符合批复要求，各项手续齐全合法。现已运行达12年之久，平均每年发电量1600万度，取得了良好的经济效益和社会效益。位于羊石电站下游的岩门电站（现属城步丰源水电开发有限公司所有）于2014年正式开工兴建，2019年12月18日大坝建成关闸蓄水。在此之前，城步苗族自治县水利局对岩门电站设计批复的有关情况，羊石电站人员一概不知。岩门电站关闸蓄水后，静止水位淹没了羊石电站的尾水1.84米，动态水位超过2米，致使羊石电站设计水头损失19%（2米÷10.5米），羊石电站的发电效能严重受损，经估算，每年经济损失高达100多万元。羊石电站人员发现此严重情况后，立即找岩门电站人员交涉，并向城步苗族自治县农业农村水利局报告，请求予以处理。在交涉和协调过程中，岩门电站人员向羊石电站提供了岩门电站的报批资料。至此，羊石电站人员才获知城步苗族自治县水利局对岩门电站的以下批复及规划设计规定情况：2006年7月14日，城步苗族自治县水利局下达城水农电字（2006）36号《关于城步苗族自治县诚信水电开发有限责任公司岩门水电站初步设计的批复》，批准岩门电站水库正常蓄水位为345.5米，蓄水库容92万立方米，设计利用水头5.5米，装机容量3×1MW。2007年4月27日，城步苗族自治县水利局在未经城步苗族自治县人民政府批准的情况下，作出城水农电字（2007）15号《城步苗族自治县水利局关于巫水流域羊石段水电开发规划设计的有关规定》，确定羊石电站的正常库水位为356.7米，正常尾水位为345.9米，利用水头10.8米，岩门电站正常库水位为345.9米，正常尾水位为340米，利用水头5.9米。2007年4月27日，城步苗族自治县水利局作出城水农电字（2007）24号文件《城步苗族自治县水利局关于岩门水电站调整装机容量的批复》，确认岩门电站的正常库水位为345.9米，正常尾水位为340米，同意岩门电站的装机容量由3×1000KW调整为4×1000KW。2014年9月9日，城步苗族自治县水利局作出城水农电字(2014)06号文件《关于岩门水电站调整装机容量的批复》，在继续确认岩门电站的正常库水位为345.9米，正常尾水位为340米的基础上，同意岩门电站的装机容量调整为3×800KW，同意岩门电站将坝址调整至原坝址上游700米。原告获悉上述文件内容后，多次向被告城步苗族自治县农业农村水利局提出异议，请求纠正错误。并于2020年5月12日向被告提交《请求依法撤销错误行政许可或纠正行政许可中错误的申请书》，被告于2020年6月1日回复，以城步苗族自治县水利局对岩门水电站的有关行政许可是基于城步苗族自治县水利局2007年4月27日所作出的城水农电字（2007）15号《城步苗族自治县水利局关于巫水流域羊石段水电开发规划设计的有关规定》作出的，该文件是否具有法定效力，需要司法认定，因而对原告的请求不予支持，建议通过法律途径解决。此后，原告又多次向被告以及第三人交涉，均未果。原告认为：城步苗族自治县水利局在审批岩门电站的初步设计以及制作对巫水流域羊石段水电开发规划设计的规定过程中，论证不充分，忽视了前面已经批复并已兴建竣工的羊石电站的一系列数据，造成审批和规划规定错误，应当依法予以撤销或纠正。理由如下：1、城水农电字（2006）36号《关于城步苗族自治县诚信水电开发有限责任公司岩门水电站初步设计的批复》，批准岩门电站水库正常蓄水位为345.5米是错误的。城步苗族自治县水利局已在此前于2005年6月4日下发城水农电字（2005）40号文件，批复了羊石电站的设计规划。城步苗族自治县水利局在2006年7月14日批复岩门电站的初步设计时，应当认真核对相关数据，进行现场勘察，不得与前面已经批复的文件相冲突，不得损害已经取得合法资格并已动工兴建的羊石电站的合法权益。而城步苗族自治县水利局所批复的岩门电站初步设计的库容蓄水位超过了上游电站尾水底板1.44米，超过上游电站正常尾水位0.28米，造成了上下游电站的水库水位重叠，损害了羊石电站的合法权益。2、城步苗族自治县水利局2007年4月27日所作出的城水农电字（2007）15号《城步苗族自治县水利局关于巫水流域羊石段水电开发规划设计的有关规定》是一个错误的无效文件。该文件的错误和无效在于：①没有告知和取得羊石电站同意，就将已经批复并即将竣工的羊石电站的正常尾水位由345.22提高到345.9米，既违背客观事实，也严重损害了羊石电站的合法权益；②根据《中华人民共和国水法》第十七条规定，江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划，由县级以上人民政府水行政主管部门会同同级有关部门和有关地方人民政府编制，报本级人民政府或者其授权的部门批准，并报上一级水行政主管部门备案。城步苗族自治县水利局2007年4月27日所作出的城水农电字（2007）15号《城步苗族自治县水利局关于巫水流域羊石段水电开发规划设计的有关规定》，没有报请城步苗族自治县人民政府批准，是一个无效文件。没有流域规划的效力，也不可能存在有溯及力，3、城步苗族自治县水利局2007年4月27日作出的城水农电字（2007）24号文件《城步苗族自治县水利局关于岩门水电站调整装机容量的批复》是一个严重错误的文件。该文件的错误在于：①诚信水电开发公司只是申请调整装机容量，将装机容量从3×1000ＫＷ调整到4×1000ＫＷ，并没有申请调整正常库水位，而城步苗族自治县水利局却将岩门电站的库水位从前面批复的345.5米提高到345.9米，属于超越申请范围的行政乱作为；②该文件在叙述岩门电站的水位时，引用了城水农电字（2006）36号《关于城步苗族自治县诚信水电开发有限责任公司岩门水电站初步设计的批复》，但是对岩门电站的水位确定，却没有沿用前面的文件规定，前面的文件规定岩门电站的库水位是345.5米，现在却变成了345.9米，这是明显错误的。4、城步苗族自治县水利局2014年9月9日作出的城水农电字（2014）06号文件《关于岩门水电站调整装机容量的批复》，继续错误沿用城水农电字（2007）24号文件《城步苗族自治县水利局关于岩门水电站调整装机容量的批复》的水位数据，也是错误的，错误之处同上。城步苗族自治县水利局作出的上述一系列行政许可和规划性规定，无论在程序上还是在实体上都存在严重错误，属于行政机关工作人员工作马虎大意，玩忽职守所实施的行政行为。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条之规定：行政机关工作人员滥用职权，玩忽职守作出准予行政许可决定的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。城步苗族自治县水利局所作出的上述错误行政批复和决定，一直没有向原告出示，也没有以适当方式向社会公示。原告一直不知情。实事求是，有错必纠，不仅是法律实施的基本原则，也是行政机关依法行政的基本原则。因机构改革，城步苗族自治县水利局被撤销，现由城步苗族自治县农业农村水利局执行城步苗族自治县水利局的行政管理职能，因此，城步苗族自治县水利局在履职过程中发生的错误，依法应由城步苗族自治县农业农村水利局予以纠正。被告城步苗族自治县农业农村水利局辩称：我局在2004年9月30日根据原告报送的《关于申请羊石电站扩机增容的报告》以“城水农电字〔2004〕77号”对羊石水电站项目开发权进行批复，批准利用水头为9.4米。城步苗族自治县发展计划局在2004年11月19日对原告报送的《异地扩建羊石水电站项目可行性研究报告》以（城计字〔2004〕133号）批复，批准羊石水电站利用水头为9.4米，设计装机3×1600kw。我局于2005年6月4日以“城水农电字〔2005〕40号”对原告报送的《关于请求审批的请示》进行批复，批准设计引用流量63.2m3/s,设计水头10.5米,装机3×1600kw,溢流段坝顶高程为356.7m。2005年4月，羊石电站开工建设，2007年11月原告向我局报送了《羊石电站申请扩容报告》，申请增加一台1.6MW机组，原告在扩容报告中明确“坝址及引水路线、正常蓄水位和发电水头按原设计不变”，我局于2008年10月20日以“城水农电字〔2008〕52号”批复，同意羊石电站装机容量调整成为4×1600kw。为进一步规范我县巫水流域羊石段各水电站的开发，在保障河道行洪安全的前提下，充分发挥各水电站经济效益，我局于2007年4月27日印发了《关于巫水流域羊石段水电开发规划设计的有关规定》（城水农电字〔2007〕15号），明确划分羊石段各水电站水库正常水位及正常尾水位，其中羊石电站的正常库水位356.7米，正常尾水位345.9米，利用水头10.8米。我局在研究该文件时充分考虑了已动工兴建的电站的实际情况，该文件内容同羊石电站已取得的所有批复文件没有任何冲突，更未损害原告的合法权益。关于原告在诉状中提出：1、因经我局批准建设的岩门水电站正常库水位淹没了羊石电站的尾水1.84米，动态水位淹没超过了2米，致使羊石电站水头损失19%，年经济损失达100万元；2、原告对“城水农电字〔2007〕15号”文件不知情、不同意；3、原告认为我局工作人员工作马虎大意，玩忽职守。对于以上三点我局不予认同，理由如下：1、根据《中华人民共和国水法》第六条，国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益。原告所取得的羊石电站利用水头开发权为9.4米，可行性研究报告批复的水头为9.4米，按照羊石电站的正常库水位高程与岩门电站的正常库水位高程计算，羊石电站现在的理论水头有10.8米，已大大超出其合法权益，不存在岩门电站库水位淹没其尾水位1.84米的情况；2、原告混淆了尾水底板和正常尾水位的概念，水电站尾水底板高程只是一个设计数值，不是控制下游梯级电站正常库水位的法律依据。正常尾水位是指通过平均流量时的相应尾水位，它随着上游来水情况发生变化，作为梯级开发首尾相接的水电站项目，下游电站的正常库水位淹没上游电站的尾水底板是正常且科学合理的情况；更不存在岩门电站库水位淹没其尾水位1.84米的情况；3、根据原告提出的岩门水电站正常库水位（345.9m）淹没了羊石电站尾水位1.84米，则羊石电站的理论尾水位为344.06m，相应水头为356.70-344.06=12.64米，我局同城步苗族自治县发展和改革局对羊石电站的所有建设审批文件中从没有批准过该数据；4、“城水农电字〔2007〕15号”文件是我局在2007年印发并分送到当时在建的各水电站投资人（包括原告），鉴于原告的股东在2019年11月全部变更，原来的工作人员也已全部解散，现在的股东可能有不知情的现象，但不能成为推翻该文件效力的借口；5、原告在2019年12月13日向我局反映岩门水电站正常库水位同羊石电站尾水位有重叠时，我局组织原告及岩门电站投资方进行沟通，并提出对双方的建筑物高程联合测量、岩门空库状态和满库状态下羊石电站一机、二机、三机的水位变化，岩门电站方积极响应并配合我局，但原告拒绝该方案，单独雇请测量人员进行了测量，事后并未向我局反馈测量结果，因此原告的陈诉存在不真实情况；6、原告若发现我局工作人员在工作中马虎大意、玩忽职守、滥用职权为他人作出错误行政批复和决定，有权向纪委监委举报，不应进行无端猜想和诽谤。原告现以我局在下发该文件时没有告知原告和取得原告同意及没有报请城步苗族自治县人民政府批准为由向法院提请行政诉讼，要求撤销“城水农电字〔2007〕15号”及我局依法对岩门水电站所批复的一系列程序审批文件，我局认为原告的这种要求是近于无理。我局作为县级水行政主管部门，在公平、公正、科学、依法的基础上所作出的行政审批和许可文件都是严谨、合法的。如果岩门水电站的建筑物同设计图纸和批复文件的参数不符，我局作为行业主管部门将依法作出处理，切实保障相关第三人的权益。原告的一案诉请四个行为违背了行政诉讼的有关规定。行政诉讼法规定诉讼期限是六个月，原告的诉请超过了诉讼期限。第三人城步丰源水电开发有限公司提出：岩门水电站是城步苗族自治县人民政府2005年招商引资项目，原开发商城步苗族自治县诚信水电开发有限公司在2005年8月同城步苗族自治县丹口镇人民政府签订了《水电开发合同书》。2012年5月31日，城步苗族自治县人民政府2012年第5次常务会议决定将岩门水电站开发权由诚信水电开发有限公司转让给我公司，水利、发改等行政主管部门先后对岩门水电站项目开发权、可行性研究报告、工程初步设计等都进行了批复。我公司认为城步苗族自治县发改局和水利局作出的一系列文件批复是依法依规进行的，是切实可行的，是合法有效的。我公司在岩门水电站建设过程中也是严格按照水利行政主管部门和县发改部门的批复文件、设计图纸施工的，是合法行为，理应受到法律保护。2019年12月岩门水电站蓄水，原告向城步县水利局和城步县电力公司分别致函，认为岩门电站的正常水位淹没了羊石电站尾水位2米多，要求县水利局停止岩门电站关闸蓄水、要求电力公司停止对岩门电站搭火并网，致使岩门水电站并网调试延误了1个多月。城步县水利局收到原告方的便函后于2019年12月13日组织协调原告方和我方矛盾，提出了联合测量双方的主要建筑物高程、将岩门电站水库放空及库水位保持在345.9m两种状态下羊石电站的单机、两机、三机及四机运行时尾水位情况和机组出力情况，原告方拒绝该方案，始终认为城步县水利局批复的岩门电站正常水位同羊石电站的尾水位有重叠，造成羊石水电站发电损失。根据城步苗族自治县水利局《关于城步羊石电站项目开发权的批复》（城步农电[2004]77号）文件，原告方的羊石水电站可利用水头只有9.4米；《城步羊石水电站初步设计报告》明确其正常蓄水位为356.7m，其相应尾水位应为346.2m。岩门电站蓄水前原告的羊石电站无偿利用了岩门水电站的水头，其实际利用水头达到了10.8米，单机和两机运行时实际水头超过11米，已大大超过了合法权益。岩门电站建成蓄水到正常水位（345.9m）后羊石电站的机组出力有所降低，是羊石水电站开发权和发电能力的正常归位。现原告提起行政诉讼要求撤销城步苗族自治县水利局文件“城水农电字〔2007〕15号”《关于巫水流域羊石段水电开发规划设计的有关规定》及城步苗族自治县水利局对我方岩门水电站的一系列批复文件，继续利用超过政府审批的开发权规定的水头。我方认为原告属于恶意侵占我方合法权益。如果原告理由成立，那么原告将羊石电站的尾水底板高程设计成340.5m，则岩门水电站的开发利用水头是否全部归原告所有了？这显然是说不通的。我公司秉承“守法、诚信、互利、共赢”的原则，在基本权益得到保障的前提下愿意与羊石电站在以后的日常运行中加强配合，充分利用好水能资源，发挥农村小水电站的最大效益。为支持其诉讼主张，原告向本院提交了以下证据:1、羊石电站初步设计书、初步设计批复、开工通知、装机容量批复、并网调试通知、验收意见、竣工验收表、初步设计图、竣工设计图，用以证明原告所有的羊石电站经合法批准并竣工验收正常运营；2、城步苗族自治县水利局（2006）36号对岩门电站的初设批复，用以证明城步苗族自治县水利局对岩门电站的初步设计批复错误；3、城步苗族自治县水利局（2007）15号流域开发规划设计规定，用以证明城步苗族自治县水利局开发设计规定错误且违法；4、城步苗族自治县水利局（2007）24号对岩门电站装机容量调整批复，拟证明城步苗族自治县水利局对岩门电站装机容量变更批复错误；5、城步苗族自治县水利局（2014）6号对岩门电站装机容量调整批复，拟证明城步苗族自治县水利局对岩门电站装机容量变更批复错误；6、城步苗族自治县水利局对岩门电站并网调试通知，拟证明岩门电站于2019年11月29日被批准并网调试；7、邵阳环保能源公司报告、丰源公司报告，拟证明岩门电站蓄水后发生纠纷，上下游电站均请求被告处理；8、原告请求被告纠正错误的报告签收页面、邮寄回执、城步苗族自治县农业农村水利局的答复，拟证明城步苗族自治县农业农村水利局拒绝纠正错误；9、现场图片，拟证明羊石电站尾水被淹的现场情况以及岩门电站水库蓄水情况。被告对原告的证据的质证意见是：对证据1的真实性没有异议，根据羊石电站的初步设计批复，它可利用水头为10.5米，对证据2、3号的真实性没有异议，对证明目的有异议，证据2是行政许可，证据3号是规范性文件，都没有侵害原告所有的羊石电站的合法权益，已经明确了羊石电站10.8米的水头，完全保护了原告的合法权益，对证据4、5的真实性没有异议，但认为对岩门电站的装机容量的调整均不损害原告的羊石电站的可利用水头。对证据6的真实性没有异议，但跟本案没有关联。对证据7、8的真实性没有异议，我局答复已经明确要求根据15号文件，规范性文件的合法性根据行政诉讼法的规定，原告可以向法庭提出附带审查。对证据9现场照片，由于没有照片的摄影说明，不能证明现场照片就是对羊石电站尾水被淹没的事实。第三人对原告的证据的质证意见是：对证据1的真实性没有异议。对开发水头的依据有异议。对证据2的真实性没有异议，对证据3、4、5、6、7、9，同意被告的质证意见，证据8与第三人没有关联。被告城步苗族自治县农业农村水利局向本院提交了以下证据：1、城步苗族自治县发展计划局关于邵阳环保能源发展有限公司异地扩建羊石水电站项目可行性研究报告的批复（城计字[2004]133号）；2、城步苗族自治县水利局关于羊石水电站项目开发权的批复（城水农电字[2004]77号）；3、关于羊石水电站初步设计的批复（城水农电字[2005]40号）；4、城步苗族自治县水利局关于羊石水电站调整装机容量的批复（城水农电字[2008]52号）。上述1—4号证据用以证明：①城步苗族自治县发展计划局对羊石电站立项批复中只批给羊石电站9.4m利用水头。②城步苗族自治县水利局在羊石电站初步设计批复中批准其初步设计，利用水头为10.5m，溢流段坝顶高程为356.7m。5、城步苗族自治县发展计划局关于岩门水电站项目行可性研究报告的批复（城计字[2005]112号）；6、城步苗族自治县水利局关于岩门水电站项目开发权的批复（城水农电字[2005]50号）；7、关于城步苗族自治县诚信水电开发有限责任公司岩门水电站初步设计的批复（城水农电字[2006]36号）；8、城步苗族自治县水利局关于岩门水电站调整装机容量的批复（城水农电字[2007]24号）；9、关于岩门水电站调整装机容量的批复（城水农电字[2014]06号）；10、城步苗族自治县水利局关于巫水流域羊石段水电开发规划设计的有关规定（城水农电字[2007]15号）。上述5-10号证据用以证明：①岩门水电站经城步苗族自治县发展计划局立项审批，批准其坝顶高程为352.7m，为充分利用水资源规范巫水流域羊石段各电站的开发，特下发《关于巫水流域羊石段水电开发规划设计的有关规定》这一规范性文件。②被告批给第三人岩门电站的正常水位为345.9m，没有侵害原告依法取得利用水头，已给原告留下10.8m的利用水头，超过其立项所批水头1.4m，超过其“初设”审批水头0.3m，所以原告要求纠正的7号证据、8号证据、9号证据项下的行政行为均不存在错误。③原告要求被告纠正的10号证据项下的文件，系不可诉规范性文件。原告对被告提交的证据认为属逾期提交的证据，不予质证。第三人对被告提交的证据没有意见。第三人城步丰源水电开发有限公司提交了以下证据：1、城水农电字（2004）77号《关于城步苗族自治县水利局关于羊石水电站项目开发权的批复》，用以证明政府部门是履行对水资源开发权授权文件，是所有水电站开发的最根本的依据。2、城计字（2004）133号《城步苗族自治县发展计划局关于邵阳环保能源发展有限公司异地扩建羊石水电站项目可行性研究报告的批复》，用以证明国家发改局是代表国家行使综合管理的部门，水利部门是代表国家进行行业管理和专业管理的职能部门，所有的可行性研究报告也就是发改部门代表国家决定项目的规模和投资，项目可行性研究是由发改部门批复的，它代表了国家对项目规模的确认和投资。3、城水农电字（2005）40号《关于羊石水电站初步设计的批复》，用以证明：①城步发展计划局对羊石电站立项批复中只批给羊石电站9.4m利用水头。②城步水利局在羊石电站初步设计批复中批准其初步设计，利用水头为10.5m，溢流段坝顶高程为356.7m；4、城水农电字（2008）52号《城步苗族自治县关于羊石水电站调整装机容量的批复》，用以证明水利局是国家履行水利水资源监督管理的行业主管部门，作为流域的规范需有专业的机构进行专业的规划，规划不是一个规范。原告对第三人的证据的质证意见是：对羊石水电站的证据1-2的三性有异议，对羊石水电站的设计水头、利用水头以初步设计书的批复为准，而不是根据项目开发权和可行性报告为准，所以对羊石电站的利用水头是10.5米，而不是第三人及被告认为的9.4米。对证据3-4的三性没有异议，予以认可。对岩门水电站的前6份证据，该批复侵犯了羊石电站的合法权益，其中证据4，违反了《中华人民共和国水法》的第十七条规定，是无效的，没有经县级人民政府批准，因为这个文件规划设计规定是对江河、湖泊、流域综合规划和区域综合规划，没有报县级人民政府批准和上一级主管部门备案，证据7与本案无关。被告对第三人的证据没有意见。本院经审查认为，原告、被告以及第三人所提交的证据，形式和来源符合法律规定，内容具有客观真实性，与本案存在关联，本院对其证明能力予以认定。对各证据的证明力大小、证明内容以及证明目的，综合全案所有证据以及法庭调查查明的事实，并依照相关法律规定予以认定。关于第三人向法庭提出对羊石水电站现有水头和岩门水电站正常水位高程进行鉴定的申请问题，本院经审查认为，本案原告是要求被告纠正原城步苗族自治县水利局对第三人的电站的行政许可的错误，并未提出第三人的电站的实际水位与批准不符。城步苗族自治县水利局对第三人的电站的行政许可是否存在错误，根据相关文件资料即可判断，无需测量实际水头和水位高程。因此，本院对第三人的鉴定申请不予采纳。根据所采信的证据以及法庭调查查明的情况，本院确认以下事实:2004年9月30日，城步苗族自治县水利局作出城水农电字（2004）77号《城步苗族自治县水利局关于羊石电站项目开发权的批复》，批准羊石电站利用水头为9.4米，注明具体装机规模以初步设计批复为准。2004年11月19日，城步苗族自治县发展计划局作出城计字（2004）133号《城步苗族自治县发展计划局关于邵阳环保能源发展有限公司异地扩建羊石水电站项目可行性研究报告的批复》，对羊石电站的相关建设规模进行了批复，其中利用水头为9.4米。2005年6月4日，城步苗族自治县水利局作出城水农电字（2005）40号《关于羊石电站初步设计书的批复》，同意羊石电站设计引用流量63.2立方米/秒，设计水头10.5米，装机3×1600KW，年平均发电量2635万KWh，底板高程344.66米。该批复未对羊石电站尾水位作出明确批复，但对羊石电站所报送的初步设计书中所标明的正常尾水位345.22米未提出异议。2005年6月24日，城步苗族自治县水利局批准羊石电站开工兴建。2008年11月4日，城步苗族自治县水利局批准羊石电站并网调试运行。2012年元月7日，羊石电站通过竣工验收合格。2006年7月14日，城步苗族自治县水利局作出城水农电字（2006）36号《关于城步苗族自治县诚信水电开发有限责任公司岩门水电站初步设计的批复》，批准岩门电站水库正常蓄水位为345.5米，蓄水库容92万立方米，设计利用水头5.5米，装机容量3×1MW。2007年4月27日，城步苗族自治县水利局作出城水农电字（2007）15号《城步苗族自治县水利局关于巫水流域羊石段水电开发规划设计的有关规定》，该规定未经城步苗族自治县人民政府批准。规定确定羊石电站的正常库水位为356.7米，正常尾水位为345.9米，利用水头10.8米，岩门电站正常库水位为345.9米，正常尾水位为340米，利用水头5.9米。2007年4月27日，城步苗族自治县水利局作出城水农电字（2007）24号文件《城步苗族自治县水利局关于岩门水电站调整装机容量的批复》，确认岩门电站的正常库水位为345.9米，正常尾水位为340米，同意岩门电站的装机容量由3×1000KW调整为4×1000KW。2014年9月9日，城步苗族自治县水利局作出城水农电字(2014)06号文件《关于岩门水电站调整装机容量的批复》，在继续确认岩门电站的正常库水位为345.9米，正常尾水位为340米的基础上，同意岩门电站的装机容量调整为3×800KW，同意岩门电站将坝址调整至原坝址上游700米。2019年11月29日，城步苗族自治县农业农村水利局批准岩门水电站并网调试。2019年12月中旬，岩门水电站开始发电运行。邵阳市环保能源发展有限公司认为岩门电站运行损害了羊石电站的合法权益，遂提出交涉，双方均请求城步苗族自治县农业农村水利局予以处理，未果。2020年5月12日，原告向被告提交《请求依法撤销错误行政许可或纠正行政许可中错误的申请书》，被告于2020年6月1日回复，以城步苗族自治县水利局对岩门水电站的有关行政许可是基于城步苗族自治县水利局2007年4月27日所作出的城水农电字（2007）15号《城步苗族自治县水利局关于巫水流域羊石段水电开发规划设计的有关规定》作出的，该文件是否具有法定效力，需要司法认定，因而对原告的请求不予支持，建议通过法律途径解决。原告遂于2020年11月23日向本院提交诉状以及相关证据材料，提起诉讼。另查明，因机构调整，城步苗族自治县水利局的职能现已并入城步苗族自治县农业农村水利局。本院认为，本案系履行法定职责纠纷。根据原告、被告双方以及第三人的主张，本案的焦点问题是：1、羊石电站获得批准的利用水头问题；2、原告是否属于起诉被告四个行政行为；3、城步苗族自治县水利局2007年4月27日所作出的城水农电字（2007）15号《城步苗族自治县水利局关于巫水流域羊石段水电开发规划设计的有关规定》文件的效力问题；4、被告的行为是否存在错误；5、原告的起诉是否超过期限。本院根据查明的事实及相关法律规定，具体分述如下：一、关于羊石电站获得批准的利用水头问题。虽然城步苗族自治县水利局的城水农电字（2004）77号《城步苗族自治县水利局关于羊石电站项目开发权的批复》和城步苗族自治县发展计划局的城计字（2004）133号《城步苗族自治县发展计划局关于邵阳环保能源发展有限公司异地扩建羊石水电站项目可行性研究报告的批复》，均批复羊石电站的利用水头为9.4米，但上述两个文件均属于项目前期可行性批复，具体确定建设规模的相应指标，应以城步苗族自治县水利局对羊石电站的初步设计方案批复确定的数据为准。城步苗族自治县水利局在城水农电字（2004）77号文件中，也明确注明具体装机规模以初步设计批复为准。水电站的利用水头审批，属于水利行政部门的职能，应由水利行政部门予以批准。发展计划局是建设项目管理部门，城步苗族自治县发展计划局对羊石水电站的项目可行性研究报告的批复，并非是对羊石电站的水利行政许可，批复中的相关指标，不能作为水利行政许可依据。因此，本案羊石电站获得批准的利用水头，应当根据城步苗族自治县水利局作出的城水农电字（2005）40号《关于羊石电站初步设计书的批复》的规定，认定为10.5米。二、原告是否对被告的四个行政行为起诉的问题。本案原告起诉要求判令被告履行法定职责，纠正行政行为中的错误。涉及被告的四个文件，其中城水农电字（2006）36号《关于城步苗族自治县诚信水电开发有限责任公司岩门水电站初步设计的批复》是对岩门电站的初步设计的批复，城水农电字（2007）24号文件《城步苗族自治县水利局关于岩门水电站调整装机容量的批复》和城水农电字(2014)06号文件《关于岩门水电站调整装机容量的批复》是对岩门电站装机容量调整的批复，上述三个文件实际只涉及一个行政行为，即对岩门电站的行政许可。至于原告提出的城步苗族自治县水利局城水农电字（2007）15号《城步苗族自治县水利局关于巫水流域羊石段水电开发规划设计的有关规定》中的错误问题，属于对城步苗族自县水利局所作的规范性文件的审查问题。因此，本案不存在原告一次起诉四个行政行为的问题。三、关于城步苗族自治县水利局2007年4月27日所作出的城水农电字（2007）15号《城步苗族自治县水利局关于巫水流域羊石段水电开发规划设计的有关规定》的效力问题。本院在庭审中对该文件进行了审查，组织原、被告双方以及第三人对文件的效力发表了意见。被告未提交相关证据证明该文件的合法效力，也未对原告主张该文件无效的理由作出答辩。本院经审查认为，根据《中华人民共和国水法》第十七条规定，国家确定的重要江河、湖泊的流域综合规划，由国务院水行政主管部门会同国务院有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划，由有关流域管理机构会同江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门和有关部门编制，分别经有关省、自治区、直辖市人民政府审查提出意见后，报国务院水行政主管部门审核；国务院水行政主管部门征求国务院有关部门意见后，报国务院或者其授权的部门批准。前款规定以外的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划，由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级有关部门和有关地方人民政府编制，报本级人民政府或者其授权的部门批准，并报上一级水行政主管部门备案。城步苗族自治县水利局所作出的城水农电字（2007）15号《城步苗族自治县水利局关于巫水流域羊石段水电开发规划设计的有关规定》，被告未提交证据证明履行了报本级人民政府或者其授权的部门批准的法定程序，视为未获批准，不具有法律效力。四、城步苗族自治县水利局的行为是否存在错误的问题。本案城步苗族自治县水利局对原告水电站的行政许可时间在前，对第三人水电站的行政许可时间在后。城步苗族自治县水利局在对第三人作出行政许可时，不得与前面已经作出的行政许可相冲突，不得损害已经获得许可的权利人的合法权益。城步苗族自治县水利局在对岩门电站的初步设计批复中，批复岩门水电站的蓄水位为345.5米，比上游羊石水电站正常尾水位345.22米高，造成了上下游电站水位重叠，影响了上游水电站的发电水头利用，损害了上游水电站的权益。城步苗族自治县水利局在2007年和2014年对岩门水电站装机容量调整批复中，根据无效的《城步苗族自治县水利局关于巫水流域羊石段水电开发规划设计的有关规定》规划性文件，将岩门电站的正常蓄水位调整到345.9米，造成了进一步错误。虽然《城步苗族自治县水利局关于巫水流域羊石段水电开发规划设计的有关规定》规定羊石电站的利用水头有10.8米，但在该规定中，羊石电站的正常尾水位被从初步设计批复的345.22米提高到345.9米。在坝顶高程不变的情况下，提高尾水位，必然导致可利用水头减少，对其合法权益的损害客观存在。因此，城步苗族自治县水利局对岩门电站的行政许可，确有错误。五、原告的起诉是否超过期限。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。本案原告从2019年12月获知城步苗族自治县水利局对第三人的行政许可后，一直要求被告予以处理。并于2020年5月12日向被告提交《请求依法撤销错误行政许可或纠正行政许可中错误的申请书》。被告于2020年6月1日回复拒绝纠正错误后，原告于2020年11月23日向本院递交诉状提起诉讼。原告的起诉并未超过起诉期限。综上所述，原告的诉讼主张符合法律规定，本院予以支持。因岩门电站已经建成，对岩门电站的行政许可不宜撤销，以纠正错误为宜。被告的答辩缺乏法律和事实依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十四条，第七十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条、第六十六条、第九十一条，第一百四十五条，第一百四十七条、第一百四十八条，第一百四十九条之规定，判决如下：一、由被告城步苗族自治县农业农村水利局在本判决生效后六十日内纠正城步苗族自治县水利局对岩门电站行政许可中的错误。二、本案受理费五十元，由被告城步苗族自治县农业农村水利局承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。审 判 长  罗 斌人民陪审员  刘序刚人民陪审员  邓玉叶二〇二一年二月九日代理书记员  程春芬附相关法律条文《中华人民共和国行政许可法》第六十九条有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。第六十四条人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。第六十六条公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责;尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。第一百四十五条公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的，由行政行为案件管辖法院一并审查。第一百四十七条人民法院在对规范性文件审查过程中，发现规范性文件可能不合法的，应当听取规范性文件制定机关的意见。制定机关申请出庭陈述意见的，人民法院应当准许。行政机关未陈述意见或者未提供相关证明材料的，不能阻止人民法院对规范性文件进行审查。第一百四十八条人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。第一百四十九条人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据；经审查认为规范性文件不合法的，不作为人民法院认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。规范性文件不合法的，人民法院可以在裁判生效之日起三个月内，向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议。规范性文件由多个部门联合制定的，人民法院可以向该规范性文件的主办机关或者共同上一级行政机关发送司法建议。接收司法建议的行政机关应当在收到司法建议之日起六十日内予以书面答复。情况紧急的，人民法院可以建议制定机关或者其上一级行政机关立即停止执行该规范性文件。