四川省广元市利州区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川0802行初97号 原告屈仁全，男，汉族，生于1971年9月5日，住四川省广元市元坝区。 委托代理人石全英，女，汉族，生于1968年8月5日，住四川省广元市元坝区，系原告妻子。 委托代理人屈晓敏，女，汉族，生于1994年7月15日，住四川省广元市元坝区，系原告之女。 被告广元经济技术开发区石龙街道办事处，住所地石龙街道。 负责人林伟，主任。 参加诉讼负责人王鹏，副主任。 委托代理人杨映全，广元市利州区河西法律服务所法律工作者。 被告广元经济技术开发区土地房屋征收拆迁办公室，住所地广元市利州区利州西路明德路**。 负责人杨国彦，主任。 委托代理人郑智勇，四川今辰律师事务所律师。 原告屈仁全诉被告广元经济技术开发区石龙街道办事处（以下简称石龙办事处）请求确认行政协议无效一案，本院于2020年7月14日立案受理后，依法组成合议庭,于2020年8月11日公开开庭进行了审理，审理中，本院于2020年8月21日依职权依法追加广元经济技术开发区土地房屋征收拆迁办公室（以下简称经开区征拆办）为本案被告，并于2020年9月17日再次开庭，原告屈仁全及其委托代理人石全英，被告石龙办事处负责人王鹏、委托代理人杨映全、被告经开区征拆办的法定代表人杨国彦、委托代理人郑智勇到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 原告屈仁全诉称，2019年7月19日，原、被告签订《房屋拆迁补偿安置协议》，该协议违背《土地管理法》第44条、46条、47条、《土地管理法实施条例》第25条规定，被告不具有征收土地的法定行政职权，不是签订行政协议的适格主体，征收程序违法，协议签订是路网工程，实际是用于商品房开发，根据《中华人民共和国合同法》第52条第1款第3项之规定，被告以合法形式掩盖非法目的，该协议依法属于无效协议，请求判决确认双方于2019年7月19日签订的《房屋拆迁补偿安置协议》无效。 被告石龙办事处辩称，原告作为户主同意拆迁，签订了所有安置补偿协议手续，协议签订是原告真实意思，并未违反法律规定，协议签订后，被告石龙办事处已经将所有拆迁款项全部转账支付给原告，原告的诉请无事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉请。 被告经开区征拆办辩称，原告与拆迁办签订的协议符合法律和政策规定。一、协议签订主适格。原告是家庭户主，拆迁以户为单位签订协议，原告主体适格，被告经开区征拆办是履行拆迁安置的法定机构，市编委的文件明确了职能职责，昭化区政府的公告也授权被告实施补偿安置的具体工作，石龙办事处作为开发区授权的实施机构，签订协议的主体合法。二、拆迁行为合法性。昭化区人民政府、市国土局开发区分局、拆迁办发布的拟征收告知书、启动公告、补偿安置方案，完全符合国土资发（2004）238号文件《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的规定，是行使政府管理和服务职权的常态化措施。三、房屋补偿的依据。协议涉及的房屋、青苗和树木的数量，是在办事处、村委会和村民小组有关人员的清理核对下，经开区征拆办依据市人民政府相关政策确定的补偿标准、补偿金额经原告本人签字确认后签订的，目前全市拆迁房屋标准都是按照该标准补偿的，根本不存在行政诉讼法第75条和法释〔2019〕17号第12条、合同法52条规定的无效情形。协议签订之日起就已生效，被告已依法履行了合同约定的全部义务。原告领取补偿款后，拒不履行合同约定的房屋搬迁和拆除义务，违背诚实信用原则，恶意提起诉讼，应该依法驳回原告的诉讼请求。四、原告的起诉已经超过了起诉期限。行政协议也是具体行政行为的一种，应该适用行政诉讼法有关起诉期限的规定。根据《行政诉讼法》第46条和法释（2018）1号解释第64条关于起诉期限6个月、1年的规定，本案的行政协议是2019年7月19日签订的，原告对拆迁办的诉讼应该在2020年7月19日之前提起，原告虽然在2020年6月29日提起诉讼，但诉讼的被告是石龙街道，与经开区征拆办无关。将经开区征拆办追加为被告，显然已经超过了1年的起诉期限，拆迁办不是本案适格的被告。 经审理查明，2019年7月2日，广元市国土资源局经济开发区分局发布广国土资经开拟集征（2019）2号拟征收集体土地告知书，因坪雾片区道路路网优化项目用地需要，拟征收坪雾村一组、二组、三组集体土地，该拟征土地属于昭化区，由广元市人民政府授权委托广元经济技术开发区直接建设管理。 2019年7月4日，广元市国土资源局经济开发区分局、被告经开区征拆办发布《关于坪雾片区道路路网优化项目用地集体土地拟征地拆迁补偿安置方案的公告》，拟征坪雾片区集体土地面积385.41亩，其中包含坪雾村一组、二组、三组集体土地，同时对政策法律依据、补偿标准、房屋拆迁安置方式、资格审查、搬迁奖励等均作出了公告，在该公告中明确。征收主体为广元经济技术开发区管委会，征收部门为经开区征拆办，征收实施单位、房屋拆除单位为石龙办事处。 原告屈仁全的房屋位于坪雾村一组，属于坪雾片区路网工程项目中的拆迁范围。2019年7月19日，原告屈仁全与被告石龙办事处、经开区征拆办签订了《房屋拆迁安置补偿协议》，约定对原告的房屋及附属设施、地上附着物实施征收补偿安置，三方对拆迁房屋的种类、数量、规格按照实地调查、清点丈量并经各方签字确认，对原告屈仁全的房屋等共计补偿337558元，约定在协议签订后的30个工作日内一次性付支付,采取货币方式安置，在该协议第五条其他约定中的第二项约定，“甲方（指被告）未按约定向乙方（指原告）支付各项费用，由甲方承担相应的经济责任，但因乙方不提供领取费用的凭证或拒绝领取补偿费等行为造成的后果由乙方承担全部责任，且不影响本协议的执行。2019年10月24日，被告石龙办事处向屈仁全在广元市××镇银行股份有限公司的账户6230××××5379支付了补偿费用337558元。 2020年8月12日，广元市昭化区人民政府发布土地征收起动公告(第5号)，对昭化区坪雾社区（原坪雾村）第一、第二、第三居民小组拟启动征收集体土地，对土地征收面积、范围等作出了公告，在公告的第二项中明确征收目的是因坪雾片区道路路网优化项目建设用地需要，属于政府组织实施的能源、交通、水利、通讯、邮政等基础设施建设需要用地。拟征收单位为昭化区人民政府，土地现状调查安排由广元经开区组织广元市国土资源局经济开发区分局、经开区征拆办开展调查。至本案一审辩论终结前，该项目尚未取得征地批复。 上述事实，有房屋拆迁安置补偿协议；广元市昭化区人民政府土地征收启动公告(第5号)；广元市国土资源局经济开发区分局拟征收集体土地告知书(广国土资经开拟集征〔2019)2号)；《坪雾片区道路路网优化项目用地集体土地拟征收拆迁补偿安置方案的公告》；中共广元市委机构编制委员会关于印发广元经济技术开发区管理委员会机构编制方案的通知(广编发(2013〕67号)；中共广元市委机构编制委员会办公室关于调整完善广元经开区党工委(管委会)内设机构的通知(广编办发〔2017〕59号)；广元市人民政府转发四川省人民政府关于同意广元市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复的通知(广府函〔2012〕115号)；广元市人民政府办公室关于印发广元市征地地上附着物补偿标准及住房拆迁安置办法补充规定(暂行)的通知(广府办发〔2010〕40号)；广元市人民政府关于印发广元市征收农村住房货币安置标准的通知(广府发〔2018〕13号)等证据予以证明和佐证。 本院认为，本案的焦点是原告屈仁全与二被告签订的协议是否无效。对于协议的效力问题，《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形”，根据上述规定，重大且明显违法情形是行政诉讼中判断行政行为是否无效的重要标准和法律构成要件。本案中，被告经开区征拆办是经广元市机构编制委员会确定的房屋征收部门，具有实施行政行为的主体资格，其组织实施房屋征收与补偿工作中作出行政行为是履行工作职责行为，属《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款规定的适格被告，本院依职权追加经开区征拆办为被告符合法律规定；石龙办事处作为广元经济技术开发区管理委员会的派出机构履行行政职责，二被告作为签订行政协议的实施主体具有行政主体资格。同时，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”，因此，对于行政协议是否无效的认定可以参照民事法律规范的规定。该协议签订于2019年7月19日，根据当时有效的《中华人民共和国合同法》第五十二条对合同无效的规定，有以下五种情形：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，原告屈仁全及二被告对房屋拆迁补偿安置协议的签订真实性无异议，订立协议属双方真实意思表示，协议内容并未损害原告的权益且被告已按约支付了全部补偿款，并无合同无效的情形存在。该协议所涉项目属于路网工程基础设施建设，与其主张的城中村改造一期限价商品房不属于同一项目，不存在以合法形式掩盖非法目的，对原告该主张不予支持。虽然协议签订时，拟征收土地尚未取得批复文件，但该项目是基于公共利益的需要，故协议不具有无效情形，原告也未提交证据证明有其他无效的情形存在。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告屈仁全的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交行政上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省广元市中级人民法院。 审 判 长  严冬梅 人民陪审员  魏志英 人民陪审员  廖 萍 二〇二一年一月十三日 书 记 员  徐 溶