江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终654号 上诉人（原审原告）周庆生，男，1949年2月7日生，××族，住如皋市。 委托代理人段汉杰，河南师道律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）如皋市自然资源和规划局，住所地如皋市如城街道大司马路**。 负责人石剑，局长。 应诉负责人冒国华，副局长。 委托代理人李曼，如皋市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人许彩云，如皋市自然资源和规划局工作人员。 被上诉人（原审第三人）如皋市人民政府如城街道办事处，，住所地如皋市如城街道福寿路** 负责人沙海军，主任。 委托代理人冒连锋，如皋市人民政府如城街道办事处工作人员。 委托代理人管蔚蔚，江苏如一律师事务所律师。 上诉人周庆生因土地行政决定一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初194号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月10日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2013年11月25日，江苏省人民政府作出苏政地[2013]4090《江苏省人民政府关于如皋市城乡建设用地增减挂钩新区2013年第2批次（12挂）建设用地的批复》，同意将如城镇许庄村等16.4215公顷农用地征收为国有。该批复经国务院国复[2017]1037号《行政复议裁决书》裁决予以维持。2013年11月28日，如皋市人民政府发布皋挂征收[2013]002号征收土地方案公告，并在如××庄社区进行了张贴。公告内容包含征地批复文件字号、土地位置及面积、补偿标准等内容。2013年12月18日，原如皋市国土资源局发布皋挂征补[2013]002号征地补偿安置方案公告，并在如××庄社区进行了张贴。将征地位置及面积、各项补偿费用、安置人数、安置办法、交付土地等内容予以公告。其中，许庄社区十三组对应地块号为挂20130504。周庆生的房屋及宅基地位于该范围内。 2016年2月17日，原如皋市国土资源局向如皋市人民政府如城街道办事处（以下简称如城街办）出具委托书，委托如城街办实施GJ2010-133#地块土地征收工作，委托期限至征收工作终结。2016年4月14日，原如皋市国土资源局发布《征地房屋补偿初步方案公告》（皋征补初告[2016]第003号），对GJ2010-133#地块的征收主体、委托实施单位、征地房屋补偿范围、补偿方案以及具体的补偿与安置办法等进行了公告。该公告于2016年4月15日在许庄社区进行了张贴。因公示期内，被征地房屋所有权人和使用权人未提出异议，原如皋市国土资源局于2016年5月16日报请如皋市人民政府批准实施，如皋市人民政府于当日批复同意。2016年5月17日，原如皋市国土资源局发布《征地房屋补偿安置方案公告》（皋征补告[2016]第003号），并于2016年5月18日在许庄社区张贴公示。 2016年5月25日，如城街办发布《关于协商选定GJ2010-133#地块征地房屋补偿项目评估机构的公告》，并将该公告张贴于周庆生户外墙上。6月1日，如城街办向周庆生户发出投票选择评估机构的书面通知，周庆生妻子拒收该通知。6月2日，如城街办在周庆生房屋张贴《关于选定GJ2010-133#地块征地房屋补偿项目评估机构结果的公告》，告知周庆生户在公证处及相关部门监督下通过抽签方式确定由江苏首佳土地房地产评估测绘事务所有限公司（以下简称首佳公司）作为GJ2010-133#地块征地房屋补偿项目评估机构。次日，如城街办向周庆生送达上述公告，周庆生拒收。2019年3月1日，如城街办向周庆生邮寄评估通知，告知周庆生GJ2010-133#地块已依法征收为国有，将于2019年3月8日上午9时组织首佳公司对周庆生户房屋及附属设施进行评估，请周庆生户积极配合。因周庆生未予配合，如城街办委托如皋市公证处对首佳公司于3月12日进行的评估工作进行全程摄像公证，如皋市公证处于2019年3月28日出具公证书。2019年4月1日，首佳公司就周庆生户房屋价值出具《土地征收房屋补偿估价报告》，认定周庆生户合法面积195平方米的楼房市场价值为753870元，该评估价值中不包含房屋征收相关的补助费用、误工费、搬迁费、过渡费等政策性补偿，由于未能入户登记，无法对室内状况及房屋结构等级以外的附属设施进行评估，故该评估价值亦不包含室内外未能丈量登记的装饰装潢、附属设施的价值。4月15日，如城街办将评估报告向周庆生邮寄送达、并在周庆生房屋外张贴复印件。因周庆生拒收，如城街办在2019年4月29日版的如皋日报B2版刊登《关于GJ2010-133#地块周庆生户房屋公证评估结果的公告》。2019年5月5日，周庆生向首佳公司提交《关于所谓公证评估报告的争议》，认为评估机构未依法选定、首佳公司采取公证评估无法律依据、评估报告不符合法定的形式和要件、估价方法不合法、评估结果远低于市场价值、评估程序不合法。5月13月，如城街办再次向周庆生发出《通知》，告知周庆生将于5月23日上午9时，再次组织首佳公司对周庆生户房屋及附属设施进行评估，更新、完善相关数据，以便协商具体补偿安置方案。5月14日，如城街办将该通知向周庆生邮寄送达，周庆生于次日签收。后因周庆生未予配合，如城街办于5月24日再次向周庆生邮寄送达通知，告知将于5月31日组织评估。周庆生于次日收悉该通知后仍未按要求配合评估。 2019年6月26日，如城街办向周庆生邮寄送达《关于协商房屋搬迁补偿安置方案的通知》，告知周庆生拟前往北京与其协商的时间段及具体联系人，并将周庆生户房屋评估报告以及安置房源信息再次向周庆生进行了邮寄送达。7月1日，周庆生向如城街办发出书面回复，告知同意协商的时间、地点、地点9日，如城街办相关工作人员至北京在周庆生指定的时间、地点、地点与周庆生就补偿安置事宜进行了协商div> 2019年7月15日，如城街办向周庆生邮寄选房通知，并将备选安置房源表、房屋分层平面图一并向周庆生送达。周庆生于次日签收，但未选择安置房。因周庆生未配合选房，如城街办根据周庆生户合法建筑面积及人口等因素，选取农民集中安置区××苑××#楼××室、××室、车棚××、××为周庆生户安置房，并对安置房的市场价值进行评估。首佳公司于7月30日出具《房地产估价报告》，评估结论为：估价对象的市场价值为1050158元整。同年8月7日，如皋市自然资源和规划局向周庆生邮寄《房地产估价报告》及《告知书》，告知书载明因周庆生户与如城街办未能达成补偿安置协议，由如皋市自然资源和规划局进行调查处理。如皋市自然资源和规划局查明周庆生户在挂20130504地块范围内有一幢砖混结构楼房等建筑物，因周庆生户未配合正常评估，首佳公司对房屋进行外观查勘。如皋市自然资源和规划局在告知书中明确货币补偿及产权调换的具体方案内容，并要求周庆生于收到告知书之日起三个工作日内明确选择一种补偿方式，若不予明确，将对周庆生户采取产权调换的方式予以补偿。告知书另告知周庆生拟对其作出交出土地行政决定的内容，并告知其享有陈述和申辩的权利。8月10日，周庆生提交陈述申辩书并提出听证申请。9月5日，如皋市自然资源和规划局组织周庆生、如城街办、许庄社区进行听证，听证程序中，周庆生方要求以实际建筑面积参照市场价约11000元/平方米予以货币补偿。 2019年9月19日，如皋市自然资源和规划局作出皋自然资责交（2019）第2号《责令交出土地决定书》（以下简称交地决定），并于当日向周庆生邮寄送达。交地决定主要内容为：安置房为GJ2010-133#A1地块农民集中安置区××号楼××室（建筑面积113.34平方米）、附属车棚××（面积12.37平方米）和××室（面积152.2平方米）、附属车棚××（面积16.7平方米），安置房总价为1050158元。周庆生户货币补偿金额771420元（被征收房屋评估价值753870元、搬迁补助费3900元、误工补贴费1950元、6个月的过渡费计11700元），周庆生户应补缴产权调换差价278738元。房屋的实际建筑面积及附属设施等补偿费用因未能入户正常评估，待交付房屋时评估后确定，相关补偿费用可用于冲抵产权调换差价，准确数额在结算时多退少补。交地决定责令周庆生户在收到决定之日起15日内交出如皋市如××庄社区13组40号房屋所涉土地。交地决定同时告知了复议、诉讼的救济途径及期限。周庆生不服，诉至一审法院，请求撤销上述交地决定。 另查明，因机构改革，原如皋市国土资源局的职能现由如皋市自然资源和规划局行使。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。如皋市自然资源和规划局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，在组织实施征地过程中，对阻挠国家建设征用土地行为的当事人，有权依据法律法规的规定作出行政处理决定，责令其交出土地。 我国现行法律法规明确了在土地及房屋等不动产的征收问题上坚持“先补偿，后搬迁”的原则，即让原土地所有权人或者使用权人交出土地的前提是征收主体要先对其依法进行安置补偿，保障被征收人的生活水平不因征地而降低。否则，即使土地所有权发生变化，也不能强迫被征收人交出土地。因此，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。该条虽然是对责令交出土地之后申请强制执行时人民法院审查事项的规定，但也应当是人民法院在评价责令交出土地决定合法性时需要审查的要素。所以，本案中，在审查如皋市自然资源和规划局所作交地决定合法性时，应当审查以下内容：一是征收土地方案是否已经有权机关依法批准并按照法定程序进行实施；二是周庆生是否依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿；三是周庆生的行为是否属于阻挠国家建设征收土地、拒不交出土地的情形。 首先，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；该法第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。本案中，江苏省人民政府苏政地（2013）4090号《江苏省人民政府关于如皋市城乡建设用地增减挂钩新区2013年第2批次（12挂）建设用地的批复》、如皋市人民政府皋挂征收（2013）002号征收土地方案公告及张贴记录、打印照片及原如皋市国土资源局皋挂征补（2013）002号征地补偿安置方案公告、张贴记录等证据足以证实周庆生房屋所在宅基地已经有权机关批准征收，且江苏省人民政府苏政地（2013）4090号批复已经国务院裁决合法，故案涉征地行为符合《中华人民共和国土地管理法》的规定。 其次，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上、地上附着物和青苗的补偿费等费用被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。2019年修订后的《中华人民共和国土地管理法》对上述内容进行了吸收。本案中，虽案涉房屋系由周庆生的父亲申请批建，现属周庆生户合法财产，但周庆生户并非许庄社区经济组织成员，故周庆生户不涉及土地补偿费、青苗补助费的分配。对周庆生户房屋的评估、安置，如皋市自然资源和规划局已委托首佳公司对周庆生户的房屋及附属设施进行外观丈量后作了评估，且评估过程由如皋市公证处进行公证，并将评估报告通过邮寄、张贴以及在如皋日报上公告的方式向周庆生进行送达告知。至于未能纳入评估范围的财产，系因周庆生始终拒绝配合评估，评估公司无法入户查勘所致，但如皋市自然资源和规划局并未因此剥夺原告的权利，已经明确就房屋的实际建筑面积及附属设施待交房时再行评估确定，相应补偿费用可用于冲抵产权调换差价。对于如皋市自然资源和规划局确定产权调换作为补偿方式的合法性问题，如城街办及如皋市自然资源和规划局均多次书面通知周庆生协商选定补偿方式，在如皋市自然资源和规划局于2019年8月7日向周庆生发出的《告知书》中，提供了货币补偿及产权调换两种方式供周庆生选择，但周庆生未能在规定的时间内选定补偿方式。在听证过程中，周庆生要求参照目前周边的房地产市场售价为标准，对周庆生户房屋进行评估后予以货币补偿，该要求缺乏政策依据。在周庆生与如城街办始终未能达成一致协议、周庆生提出的货币补偿方案缺乏政策依据的情形下，如皋市自然资源和规划局从保障被征地户基本居住权的原则出发，结合周庆生户的合法建筑面积以及人口等因素，为周庆生户预留两套安置房屋及车棚，并委托评估公司评估确定了安置房的价值，符合安置补偿的标准。综合上述事实，周庆生户已依法得到安置补偿。 最后，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定，在征收决定和征收行为合法有效，且被征收人得到合理补偿安置的情况下，还需要达到被征收人拒不交出土地影响征收工作正常进行的程度，同时也要求拒不交出土地必须是无正当理由（非属补偿存在遗漏、明显低于补偿方案确定的标准或无法满足被征收人正常生活等理由）。本案中，如皋市人民政府于2013年11月28日发布征收土地方案公告之后，周庆生与如皋市自然资源和规划局历经多年均未能达成一致，周庆生针对如城街办的评估、协商通知，不予配合，不按期选择补偿安置方式。在如皋市自然资源和规划局已经作出上述补偿安置并向其送达《告知书》之后，仍未按照规定期限交出土地，属于无正当理由，拒不交出土地，阻挠国家建设征收土地的情形。 需要说明的是，“先补偿、后交地”是征收土地的基本原则，即在征地实施过程中，土地行政管理部门作出交地决定的前提是补偿决定已经作出。本案中，如皋市自然资源和规划局将补偿决定与交地决定一并体现在被诉交地决定中有违上述基本原则。虽然该做法尚不足以动摇被诉交地决定的合法性，但此种做法并不可取，应当在后续工作中予以纠正，以充分保护被征收人的合法权益。 综上，如皋市自然资源和规划局作出交地决定事实清楚、适用法律正确、程序合法，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周庆生的诉讼请求。 周庆生不服，向本院提起上诉称，1.2019年如城街办选定首佳公司作为评估机构未征求被征收人的意见，也没有公证处等机构对抽签进行监督的证据，程序不合法。首佳公司评估的房屋面积与事实不符，将近两百平米的合法面积被遗漏。故首佳公司出具的评估报告不能作为作出被诉责令交地决定的主要证据。2.周庆生户至今未获得安置补偿，也不存在无正当理由拒绝合理安置补偿的情形，被诉责令交地决定的作出不符合法释[2011]20号规定的要件。3.如皋市人民政府早在2014年即委托评估公司对周庆生户的房屋进行评估，确定周庆生户房屋面积近400平米。此后，如城街办与周庆生多次协商，双方对上述房屋面积达成一致意见。根据禁止反言原则，如皋市自然资源和规划局应当按此面积作出补偿决定。4.被诉责令交地决定将补偿决定与交地决定一并体现，违反“先补偿，后交地”的原则，且剥夺了周庆生法定救济权利，属于严重违法。请求撤销一审判决，支持上诉人诉请。 被上诉人如皋市自然资源和规划局辩称，1.如城街办依法选定了评估机构并向周庆生送达评估通知。在周庆生未配合评估的情况下，通过公证评估的方式对房屋进行了评估并通过公告送达的方式向周庆生送达了评估报告。周庆生提供的2014年评估单并非正式的评估报告，仅是如城街办在此前的协议搬迁过程中形成的评估联系单，与本案没有关联性。周庆生据此认为首佳公司评估报告遗漏房屋面积，依据不足。2.案涉土地征收经有权机关依法批准，并按法定程序实施。经如城街办与周庆生反复协商，周庆生无正当理由拒绝接受补偿安置，故如皋市自然资源和规划局在被诉责令交地决定中将补偿决定内容也一并予以体现，所作交地决定符合法释[2011]20号规定的条件。请求驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人如城街办同意如皋市自然资源和规划局的答辩意见，同时认为：1.周庆生提供的2014年评估单仅为初表，不具有最终效力，该评估单中包含合法面积和违建面积。周庆生据此认为首佳公司的评估存在实体错误，缺乏依据。2.周庆生所称的如城街办与周庆生关于房屋面积达成的“共识”，仅是如城街办在此前的协商过程中作出的让步，最终因周庆生对搬迁补偿单价标准要求过高未能达成一致意见。周庆生要求按照此前协商的面积进行补偿于法无据。请求驳回上诉，维持一审判决。 本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。另根据本院（2020）苏06行终315号行政判决、(2020)苏06行终82号行政判决认定以下事实： 1.1986年9月，周春年作为户主申请建房，村镇建房准建证中载明，申请建房原因为“原房破漏无法居住现拆除改建楼房三上三下两层”，家庭人口包括户主周春年、儿（周庆生）、媳及孙女，其中农业人口2人，非农业人口两人。批准意见为“同意该户改建楼房三间两层，批准建设总建筑面积195平方米，总宅基地面积142.5平方米”。2018年12月12日，原如皋市城市管理行政执法局作出皋城综罚字（2018）第13号行政处罚决定，认定周庆生、杨晓星（周庆生之妻）于2000年1月在许庄居十三组40号居住的二层楼房北侧建设砖木结构双坡顶房和砖混结构金属瓦单坡顶房，在二层楼房南侧建设金属瓦结构单坡顶棚披、砖混结构金属瓦单坡顶房和阳光雨蓬，上述建筑合计面积为139.34平方米。由于上述建筑均位于如皋市城市规划区范围内，均未取得建设工程规划许可证，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令周庆生、杨晓星在接到处罚决定之日起五日内拆除上述建筑。周庆生、杨晓星不服，诉至一审法院。一审法院经审理后以原如皋市城市管理行政执法局所作处罚决定超过法定期限，程序存在瑕疵，判决确认处罚决定违法，驳回周庆生、杨晓星的其他诉讼请求。周庆生、杨晓星不服，上诉至本院，本院予以维持。 2.2016年4月14日，原如皋市国土资源局发布皋征补初告[2016]第003号《征地房屋补偿初步方案公告》。同年5月17日，经如皋市人民政府批准，原如皋市国土资源局发布皋征补告[2016]第003号《征地房屋补偿安置方案公告》。周建明、周庆生的房屋均位于上述公告确定的征地范围内。周建明因不服上述补偿安置方案公告，向江苏省人民政府申请裁决。江苏省国土资源厅经审查，认定如皋市人民政府确定的补偿标准符合法律和有关政策规定，决定予以维持。 3.2016年6月2日，江苏省如皋市公证处根据原如皋市国土资源局的申请对评估机构选定活动进行了现场监督公证，最终通过抽签方式确定案涉项目的评估机构为首佳公司。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见及本案查明的基本事实，本案二审的争议焦点是：一、首佳公司所作评估报告能否作为如皋市自然资源和规划局作出被诉责令交地决定的主要依据；二、被诉责令交地决定是否侵犯周庆生的合法权益。 关于首佳公司所作评估报告能否作为如皋市自然资源和规划局作出被诉责令交地决定主要依据的问题。主要涉及评估机构的选定是否合法、评估时点的确定是否适当、对周庆生户合法面积的确定依据是否充分三个方面。 第一，关于确定首佳公司为案涉评估机构是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》等法律规范对征地过程中地上建筑物应予补偿作出了明确规定，但对地上建筑物的价值评估未作出进一步的细化。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第九条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；被征收人在规定时间内协商不成的，房屋征收部门可以通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。第十条第二款规定，通过多数决定、随机选定等方式确定房地产价格评估机构的过程和结果，应当经过公证机构依法公证。本案中，如城街办为确定被征收房屋的价值，参照上述规定，向被征收人发布了协商选定评估机构的通知，征收范围内周庆生、周建明两户未能协商确定评估机构，如皋市自然资源和规划局采取由公证机关现场公证抽签确定评估机构并无不当，所选定的首佳公司可以作为案涉项目的评估机构。 第二，关于评估时点确定为2016年5月17日是否适当的问题。本案中，江苏省人民政府作出征地批复时间为2013年11月，因周庆生、周建明两户未能通过协商方式解决补偿安置问题，2016年5月17日，经如皋市人民政府批准，原如皋市国土资源局发布皋征补告[2016]第003号《征地房屋补偿安置方案公告》，对补偿安置问题进行了细化。评估报告以该时点作为估价时点不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定的“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”的规定，首佳公司在同一评估时点对被征收房屋和安置房屋价值进行评估亦不侵犯上诉人的合法权益。 第三，关于评估报告确定周庆生户合法建筑面积为195平方米依据是否充分的问题。从本案查明的事实可见，周庆生户在被征收范围内的房屋，除二层楼房附有195平方米的准建意见外，其余房屋已被生效法律文书确认为违法建筑并限期拆除。因周庆生户未配合评估，首佳公司根据房屋批建资料及房屋外观，认定周庆生户合法建筑面积为195平方米并无不当。对于上诉人提出的在前期协商过程中，征收实施主体已就补偿面积与上诉人达成一致意见，即以实际建筑面积作为补偿面积，并以此主张评估报告面积确定错误的问题。对此，本院认为，征收实施主体与周庆生协商的目的是为了就补偿问题形成一致意见，在此过程中必定存在就某些问题作出让步或认可，这种让步或认可只有在最终达成协议后才对双方当事人具有拘束力，否则，对双方当事人均无约束力。周庆生以双方在协商过程中的只言片语主张征收实施主体已认可其实际建筑面积为合法建筑面积不能成立，征收实施主体在协商过程对某些问题的认可亦不构成行政法意义上的“行政承诺”。周庆生以此主张案涉评估报告对合法建筑面积确定错误的理由不能成立，本院不予采信。 综上，原如皋市国土资源局确定首佳公司为案涉评估机构符合法律规定，首佳公司所作评估报告可以作为如皋市自然资源和规划局作出被诉责令交地决定的主要依据。 关于被诉责令交地决定是否侵犯周庆生合法权益的问题。首先，关于周庆生主张的营业损失问题。经本院实地查勘，周庆生用于经营的房屋系生效法律文书确认的应予拆除的违法建筑，周庆生利用违法建筑经营所造成的损失不属于《中华人民共和国土地管理法》规定的应予补偿的范围，亦不属于案涉征收方案确定的补偿范围。被诉责令交地决定对此未进行补偿既不违反法律规定，亦不侵犯周庆生的合法权益。对于周庆生提出的被诉责令交地决定侵犯其货币补偿权利的问题。从本案查明的事实可见，如皋市自然资源和规划局在作出被诉责令交地决定前，曾以书面方式通知周庆生选择补偿方式，但周庆生拒绝选择。在听证过程中，周庆生虽然明确提出要求货币补偿，但前提是以实际面积为基础并以11000元为补偿单价。上述事实表明，周庆生并未就补偿方式作出明确选择，在此情形下，如皋市自然资源和规划局基于房地产市场价格波动的实际情况，以产权调换方式确定周庆生户的房屋补偿利益并无不当，并不侵犯周庆生户的合法权益。 对于周庆生提出的如皋市自然资源和规划局已作出补偿决定，但如城街办在信访答复中仍希望与其协商，并以此主张被诉交地决定违法的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。由此可见，对补偿问题，不仅行政机关可以与相对人自行协商调解，即使在行政机关作出补偿决定的诉讼程序中，人民法院也可以就此类案件组织双方当事人进行调解。因此，如城街办在责令交地决定作出后，仍表态可与周庆生就补偿问题进行调解不违反法律规定。如城街办所表达的调解意愿对周庆生并不具有强制性，该信访答复的内容与补偿决定是否违法没有必然的联系。 对于周庆生提出的如皋市自然资源和规划局将补偿内容一并体现在被诉责令交地决定中，影响周庆生对补偿决定救济权利的问题。对此，一审法院已就该做法存在的问题予以了指出，本院不再赘述。也正是基于被诉补偿决定存在的这一问题，本案一、二审中，人民法院不仅对交地决定的合法性进行了审查，同时还对补偿决定的内容是否合法、是否侵犯周庆生的合法权益一并进行了审查，周庆生提出的被诉责令交地决定导致其对补偿决定救济权利丧失的理由不能成立，本院不予采信。 综上，被上诉人如皋市自然资源和规划局所作被诉责令交地决定认定事实清楚，所作补偿内容亦不侵犯周庆生的合法权益。一审法院经审理所作驳回周庆生诉讼请求的判决正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周庆生负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审 判 长 刘   海   燕 审 判 员 刘羽梅审判员郁娟 二〇二一年二月七日 法官助理 冯   禹   源 书 记 员 陆      颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；