江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 苏01行终676号 上诉人（原审原告）韦新民，男，汉族，1968年5月16日生，住南京市高淳区。 委托代理人李仟仟，北京浩硕律师事务所律师。 委托代理人玄丽锦，北京浩硕律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市高淳区阳江镇人民政府，住所地南京市高淳区永和路**。 法定代表人洪伟，南京市高淳区阳江镇人民政府镇长。 出庭应诉负责人朱军花，南京市高淳区阳江镇人民政府副镇长。 委托代理人陈秋林，江苏秋林律师事务所律师。 委托代理人刘跃武，江苏秋林律师事务所律师。 上诉人韦新民因诉被上诉人南京市高淳区阳江镇人民政府（以下简称阳江镇政府）强制拆除房屋一案，不服南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初71号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，2018年11月1日，中共南京市高淳区委办公室、南京市高淳区人民政府办公室印发了高委办［2018］97号《南京市高淳区农村人居环境整治提升三年实施方案》，要求各单位组织对高淳区农村人居环境进行整治。位于南京市高淳区向对面隔一条马路的集体土地上的砖混结构房屋第**（以下简称涉案第一层房屋）于2019年7月5日被强制拆除。 另查明，南京市高淳区阳江镇东湖村村民委员会（以下简称东湖村委会）在一审庭审后，于2020年5月19日，向原审法院递交说明称：“我村民委员会根据‘三清一改’工作要求，韦新民等户辅房因在横溪河边高狮线马路外围，故被列入拆违范围，经评估及商讨，其余户已经全部签订了补偿协议后自行拆除，仅剩韦新民户经过多次商讨未达成协议，由于时间要求紧迫，我村经请示上级后组织强拆。1、强拆前我村党总支书记徐峰向阳江镇常务副镇长（分管）孔维新汇报后，强拆当天派行政执法局工作人员到场。2、强拆当天两委全体工作人员共十名同志均在现场。”同时提交了东湖村委会于2019年6月份与案外人签订的《高狮线建设涉及设施及附属物拆除补偿协议》。东湖村委会另提供增值税普通发票4张，开票时间为2019年7月25日，名称均为“高淳区阳江镇东湖社区村民委员会”，并载明用途为“薛盛线（东湖段）私建停车位清理挖机费用、高狮线拆除违建挖机费用”。 又查明，韦新民曾就房屋被强制拆除一事，以南京市高淳区综合行政执法局为被告，诉至原南京铁路运输法院。原南京铁路运输法院经审查，作出（2019）苏8602行初1086号行政裁定，驳回了韦新民的起诉，理由为“在案证据和当事人陈述不足以初步证明被告可能实施拆除涉案房屋的行为，不利后果归于原告。” 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条规定，“提起行政诉讼应当符合以下条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的二被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供符合起诉条件的相应证据材料。本案中，韦新民称涉案第一层房屋系阳江镇政府于2019年7月5日强制拆除，阳江镇政府对此予以否认，并指出拆除涉案第一层房屋行为系由东湖村委会依据“三清一改”的工作要求所为，东湖村委会亦称涉案第一层房屋系由其拆除。在行政诉讼中，原告对被告实施了被诉行政行为这一基础事实，具有提交证据予以证明的法定义务。在立案登记制度下，原告只要提供了初步证据或线索证明被诉行为可能系被告所为即可立案进入审理程序。但在审理过程中，若被告对实施被诉行政行为予以认可，则就此可免除原告方进一步证明被诉行政行为系被告实施的举证责任；但若被告否认实施了被诉行政行为，则原告依然需要进一步提供证据证明被诉行政行为确系被告实施，至少要达到优势证据标准，否则可能会承担不利后果。综合本案分析，韦新民提交的在案证据并不能直接、充分证明阳江镇政府于2019年7月5日实施了拆除涉案第一层房屋的行为，且阳江镇政府在否认系其自身所为的同时，对相关事项进行了合理说明，并指出拆除涉案第一层房屋系由东湖村委会实施。东湖村委会亦出具了书面说明，认可系由其组织强拆，同时提交了相关拆违明细表、拆除补偿协议、支付挖掘机费用票据等证据材料，以佐证强制拆除行为确系其实施。在此情况之下，应认定对涉案第一层房屋实施拆除的实际行为人系东湖村委会，而非阳江镇政府。 进一步分析，能否认定东湖村委会实施拆除行为系受阳江镇政府委托而为？现实中，确实存在社区居委会、村民委员会等实施特定行为系受街道办事处、乡镇人民政府等单位委托而为，该委托既可以书面方式明示，也可以口头方式指示，此种情况下，拆除行为所产生的法律后果，应当由委托单位承担。但就本案而言，并无直接或间接证据显示东湖村委会实施拆除涉案第一层房屋行为系受阳江镇政府书面或口头委托、指示而为，东湖村委会出具的说明虽载有“我村经请示上级后组织强拆”、“强拆前我村党总支书记徐峰向阳江镇常务副镇长（分管）孔维新汇报后，强拆当天派行政执法局工作人员到场”等字样，但东湖村委会作为基层村民自治组织，受阳江镇政府的监督与指导，其在实施拆除涉案第一层房屋前向阳江进行汇报并请求人员支持，属于正常工作范畴，不能据此得出其实施强制拆除行为系由阳江镇政府委托或指示而为，相反，东湖村委会提供了若干诉讼前已实际存在的拆违明细、补偿协议与费用票据等材料，均显示相关行为系由东湖村委会独自完成。 综上，韦新民所诉2019年7月5日拆除涉案第一层房屋的行为，系由东湖村委会实施，非阳江镇政府所为，韦新民以阳江镇政府为被告提起本案行政诉讼，缺乏基础事实根据，经审理后认定不符合法定起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。原告若认为自己的涉案第一层房屋被东湖村委会拆除而造成了自己的权益受损，可依法另行寻求救济。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回韦新民的起诉。 上诉人韦新民上诉称：一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条等相关规定，被上诉人是拆除违建的唯一法定机关。被上诉人在强拆现场实施了控制上诉人妻子、疏散人群、指挥等工作。任何民事主体都无实施拆违的权力，东湖村委会即便参与了强拆行为，其在参与前也向被上诉人进行了报告，东湖村委会的强拆行为系受到了被上诉人的委托，法律后果应当由被上诉人承担。二、上诉人已经提交了证据证明被上诉人参与实施了强拆行为，若被上诉人否认，按照最高人民法院此前的多个判例，应当由被上诉人举证证明其没有参与组织实施强拆行为。一审法院要求上诉人进一步举证，举证责任分配不当。三、根据法律规定，拆除违建不是村民委员会的职责，村民委员会在没有委托的情况下实施强拆涉嫌刑事犯罪。乡镇政府对村民委员会的监督指导必须合法，若对违法行为进行监督指导，可能构成共同犯罪。一审法院将被上诉人在强拆现场合理化为“监督指导”，系对法律的错误理解。综上，请求二审法院撤销一审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求，判令诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人阳江镇政府辩称，2019年7月5日，涉案第一层房屋被东湖村委会组织拆除，但此次拆除是被上诉人根据《南京市农村人居环境“三清一改”工作要求（试行）》《南京市高淳区农村人居环境整治提升三年实施方案》的要求，由各村根据实际情况对所辖范围内危房、旧房、违建房等进行排查后组织实施。被上诉人统一安排相应费用、统一组织评估，各村组织实施后，相关费用由镇下拨到各村列支。此项工作涉及到多村，均是由各村牵头与相关农户经过评估商谈后签订补偿协议，多次商谈未果的由相关村根据具体的情况上报方案后组织拆除。此项工作开展后，被上诉人被起诉的同类案件共4案，其中2起经原南京铁路运输法院审理后判决确认拆除行为违法，判决已生效。综上，请求二审法院查明事实，依法裁判。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案系因房屋被拆除而引发的纠纷，一审法院以拆除行为并非由被上诉人实施为由裁定驳回上诉人的起诉，故本案二审的争议焦点在于，应当如何正确认定实施拆除房屋行为的主体。 从文件规定来看，《南京市高淳区农村人居环境整治提升三年实施方案》规定，“全面整治公共空间和庭院环境，加大对私搭乱建、乱堆乱放以及各类坯棚的拆迁力度”的责任单位为区城建局、区交通运输局、区农业局、区城管局及各镇街。被上诉人称，涉案房屋是在执行该文件的过程中被拆除，而根据上述规定，执行该文件的单位包括被上诉人，但并不包括东湖村委会。因此，被上诉人具备实施拆除行为的可能性。 从实施过程来看，被上诉人统一组织了评估并拨付了相应的费用，在与上诉人不能达成协议时，东湖村委会“经请示上级后组织强拆”。由此可见，在拆除房屋前，被上诉人已经先行统筹安排了相关工作，拆除房屋时也批准了东湖村委会的请示，应当认定被上诉人实际组织实施了拆除行为。东湖村委会与其他村民签订补偿协议并向施工单位支付工程方面的费用，不应认为是东湖村委会的独立行为，而应视为是接受被上诉人的委托所为，由此产生的法律责任由被上诉人承担。 综上，原审裁定驳回上诉人韦新民的起诉不当，上诉人的上诉请求本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下： 一、撤销南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初71号行政裁定； 二、本案指令南京江北新区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 周  磊 审 判 员 李 丹 丹 审 判 员 沈  赵 二〇二一年二月一日 法官助理 朱瑞娜 书 记 员 韩 卓 君