青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青行终139号 上诉人（原审原告）玉树州三江源房地产开发有限公司。住所：青海省玉树藏族自治州结古镇红卫路**。 法定代表人徐勤，该公司董事长。 委托诉讼代理人马启兰，青海智凡律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）玉树市人民政府。。住所：青海省玉树藏族自治州玉树市结古大道格萨然都巷** 法定代表人扎西才让，该市市长。 委托诉讼代理人公保战斗，青海观若律师事务所律师。 委托诉讼代理人杨道迎，青海观若律师事务所律师。 原审第三人玉树市通天河投资建设有限公司。住。住所：青海省玉树藏族自治州玉树市结古大道格萨然都巷**/div> 法定代表人扎西德来，该公司总经理。 上诉人玉树州三江源房地产开发有限公司（以下简称三江源公司）因诉玉树市人民政府（以下简称玉树市政府）行政协议一案，不服青海省玉树藏族自治州中级人民法院（2020）青27行初5号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审审理查明：2012年8月8日，三江源公司与第三人玉树市通天河投资建设有限公司（以下简称通天河公司）签订《玉树县灾后重建房屋拆迁补偿协议书》，就三江源公司所有的位于玉树市结古镇红卫路2号房屋及相关附着物的拆除事宜达成一次性货币安置协议。当日，青海省玉树县公证处对上述拆迁补偿协议书及补偿金额27760375元进行公证。2016年9月29日，玉树市政府作出“该项目系因规拆除项目，拆迁补偿费用按政策已兑现，且用地已异地安置，不再考虑其他补偿费用”的答复。对该答复，三江源公司认可其已收到。2020年7月13日，三江源公司向法院提起行政诉讼。 一审法院认为，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。根据审查查明的事实及三江源公司提交的《玉树市人民政府办公室公文处理单》，可确定三江源公司在2012年8月8日协议签订时，就知道其房屋已列入玉树州灾后重建规划的补偿金额及补偿安置标准和价格计算规则，且玉树市政府于2016年已明确向其答复“拆迁补偿费用已按政策兑现，且用地已异地安置，不再考虑其他补偿费用”。本案中，若三江源公司认为玉树市政府的行政行为侵犯其合法权益，则其应当在法定的起诉期限内向人民法院提起诉讼，而其直至2020年才向人民法院提起行政诉讼，期间其亦无因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形，显然已超过法定的起诉期限。同时，因行政行为以国家强制力为保障，以维护社会管理秩序为宗旨，一经作出就具有确定力、拘束力和执行力，并形成社会依赖。作为社会秩序的组成部分，行政诉讼的起诉期限不因行政管理相对人的信访或是向行政机关提出要求等因素而重新计算，一旦超过起诉期限，行政管理相对人即丧失对行政行为提起诉讼的权利，故三江源公司的起诉已过起诉期限，应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回三江源公司的起诉。案件受理费50元，由三江源公司负担。 三江源公司不服，上诉称：（一）一审裁定对上诉人提起行政诉讼的行政行为指向的标的物认定事实不清。1.本案是因行政强制拆迁导致不动产物体灭失而发生的行政诉讼，因此本案行政行为的指向是不动产，而非《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款所指的六个月内提出的情形，也不是该法第四十六条第二款规定的其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的情形，而是因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，本案上诉人提起行政诉讼并未超过二十年。2.2012年8月8日，三江源公司与通天河公司签订《玉树县灾后重建房屋拆迁补偿协议书》，其内容多处违法，一是没有适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，二是违反了上述条例的征收程序，三是违反了上述条例第二十五条至二十七条等规定，四是三江源公司所属的玉树中心大酒店的拆迁不是灾后重建房屋拆迁，而是规划拆迁，异地安置。3.被上诉人制定的《玉树结古镇区灾后重建房屋拆迁补偿安置标准和价格计算规则》违反了当时实施的《城市房屋拆迁管理条例》第二十四的规定，属无法律依据。4.上诉人所属的玉树中心大酒店是不动产，行政行为因城市规划拆除的是玉树中心大酒店的不动产，是依城市规划拆迁异地安置，而非地震造成的拆危清淤的一次性货币补偿，玉树中心大酒店在震后经有资质的单位评估属中度破坏，经专业维修即可正常使用，是被上诉人违法强制拆迁，而非协议拆迁。5.裁定对一次性货币补偿与规划拆迁、异地安置的概念不清。一审审查查明与事实严重不符，本案的客观事实是，拆迁人主体不符，本案有三个拆迁主体，一是玉树县拆迁办公室，二是通天河公司（未见玉树市政府的委托书），三是玉树三江源投资建设有限公司（未见玉树市政府的委托书）。《玉树县灾后重建房屋拆迁补偿协议书》并没有裁定所述“及相关附着物的拆除事宜达成一次性货币安置协议”，不知裁定所述引自何处。《玉树县灾后重建房屋拆迁补偿协议书》第六条规定“本协议安置方式为一次性货币安置方式，乙方得到上述补偿款后自行安置或购房，甲方不再另行安置乙方”，事实是对上诉人进行异地安置到了现在的王府酒店的位置。裁定所述“玉树市政府作出该项目系因规拆除项目，拆迁补偿费用按政策已兑现，且用地已异地安置不再考虑其他补偿费用”，上诉人认可收到了这一答复，但并不等于上诉人接受这一答复，正因为上诉人不同意这一答复才引起上诉人提起民事诉讼继而提起行政诉讼。6.裁定经审查查明所引用的证据并没有经双方质证，且是否具有合法性也并没有审查，属主观臆断。（二）一审裁定在对不动产拆迁事实认定不清的情况下导致适用法律错误。上诉人认为一审裁定适用的法律规定并不适用本案，因为本案是因不动产的规划拆迁、异地安置所引起的诉讼，本案应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的二十年的起诉期限，上诉人起诉期限符合法律规定。（三）一审法院未区分本案争议的《玉树县灾后重建房屋拆迁补偿协议书》形成时间所应适用的法律依据。根据当时有效的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条的规定，对行政机关未依法履行或未按约定履行行政协议提起的诉讼，应当适用民事诉讼时效的规定。本案系因三江源公司与通天河公司签订的协议书中未全面对土地补偿款、安置费、停产停业损失等法律规定的重要内容进行约定而提起的要求继续补足履行并支付补偿款的诉讼，应适用民事诉讼时效的规定。三江源公司自2010年开始在政府下发拆除通知和签订协议后均向法院提起民事诉讼和行政诉讼，并持续向政府主张权利，一直于2016年9月29日、10月8日得到政府和相关职能部门“不再考虑其他补偿”的答复后，开始多方找玉树市政府的领导解决，后政府明确答复通过法律途径解决。因此，上诉人按照《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条所规定的“主张民事权利的诉讼时效期间为三年”的规定，于2019年5月23日提起诉讼，一审法院直至2020年5月14日才作出民事裁定，不予受理。因此，诉讼时效应于2020年5月14日一审法院作出裁定时中断，再从中断、有关程序终结时起重新计算。故上诉人至2020年7月13日提起诉讼，并未超过诉讼时效。综上，请求二审法院依法裁定撤销一审裁定，指定省辖其他中级人民法院继续审理此案。 本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案二审的审查重点是三江源公司提起本案诉讼应当适用行政诉讼的起诉期限，还是民事诉讼的诉讼时效，其起诉是否符合法定起诉条件。基于行政协议既有双方性、又有单方性的特性，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”也就是说，行政机关享有行政优益权，在国家利益或者社会公共利益受到严重损害的情况下，可以作出变更、解除行政协议的行政行为，如果行政相对人认为行政机关这一行政行为违法，可以提起形成诉讼，请求撤销、变更行政行为，这是典型的行为之诉，适用起诉期限制度。而对于履约之诉，包括行政机关在协议履行期限到来之前，明示或者默示不履行法律规定或者协议约定的义务的；行政机关未按照法律、法规、部门规章的规定或者协议的约定履行义务的；行政机关虽然履行义务，但是履行不当或者有其他违反法律法规规定和协议规定的等情形。这是基于合同履行而产生的请求权，是债权请求权，适用诉讼时效的相关规定。而如何区分应当适用哪一种期限制度，则需针对原告的诉讼请求进行审查。本案中，三江源公司的诉讼请求为包括依法确认其与通天河公司签订的《玉树县灾后重建房屋拆迁补偿协议书》违法、依法确认《玉树县结古镇灾后重建房屋补偿协议评估表》违法等在内的四项，直接针对的是签订行政协议行为本身，而非协议履行，故应当适用行政诉讼的起诉期限制度。根据本案查明的事实，该协议于2012年8月8日签订，并于当日进行公证，三江源公司至2020年7月13日提起诉讼，显然超过法定起诉期限。三江源公司主张应当适用民事诉讼时效，且其起诉未超过诉讼时效的上诉理由不能成立，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的是行政诉讼起诉最长保护期，针对的是行政机关作出行政行为没有告知行政相对人或利害关系人，致使其不知道或者不应当知道行政机关作出行政行为，对于这种情形法律赋予行政相对人或利害关系人二十年或五年的救济期限。也就是说，行政机关作出行政行为没有主动告知行政相对人或利害关系人，如果行政相对人或利害关系人通过其他途径知道了行政行为的内容，则其应当按照第一款的规定，在知道后不超过一年的时间内提起诉讼；如果始终不知道行政行为内容的，才适用二十年或五年的最长起诉期限。本案中，在三江源公司已经知道被诉行政行为内容的情况下，其提起诉讼的起诉期限应从其知道之日起计算，而不能适用始终不知道行政行为内容的二十年最长保护期限。三江源公司主张应当适用二十年最长保护期限的上诉理由不能成立，本院不予支持。 根据《诉讼费用交纳办法》第八条第一款第二项的规定，裁定驳回起诉、驳回上诉的案件，不交纳案件受理费，本案中，一审裁定由三江源公司负担案件受理费不当，应予纠正。 综上，一审裁定认定基本事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘富梅 审 判 员 边红丽 审 判 员 韩英俊 二〇二一年二月四日 法官助理 赵 瑾 书 记 员 郝 洋