辽宁省朝阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽13行终12号上诉人（原审被告）朝阳市营商环境建设局（朝阳市行政审批局），住所地辽宁省朝阳市双塔区人民路1B。法定代表人邱廷彦，局长。委托代理人孔令楠，朝阳市营商环境建设局政策法规科科员。委托代理人訾力更，辽宁三燕律师事务所律师。被上诉人（原审原告）朝阳市英德学校，住所地辽宁省朝阳市黄河路五段**。法定代表人张文奎，董事长。委托代理人周兴文，朝阳市英德学校投资人。委托代理人林海源，辽宁元策律师事务所律师。上诉人朝阳市营商环境建设局（朝阳市行政审批局，以下简称市营商局）因工商登记一案，不服朝阳市双塔区人民法院（2020）辽1302行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人市营商局的委托代理人孔令楠、訾力更和被上诉人朝阳市英德学校（以下简称英德学校）的委托代理人周兴文、林海源到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2019年6月3日，原告向被告朝阳市行政审批局（以下简称市审批局）提交《行政备案申请书》，请求被告对原告的第三届董事会变更理事会及理事会成员、理事长、聘任、解聘校长、修改后学校章程和学校发展规划等会议内容依法备案。被告于2019年6月17日作出朝审文2019002号《关于不予朝阳市英德学校第三届理事会等事宜备案的决定》（以下简称2号决定）。原告不服该决定向朝阳市人民政府（以下简称市政府）申请行政复议，市政府于2019年8月15日作出朝政行复字〔2019〕第77号行政复议决定（以下简称77号复议决定），维持了被告作出的2号决定。原告不服向本院提起行政诉讼，请求确认2号决定及77号复议决定违法并判决被告给原告备案。本院于2019年11月25日作出（2019）辽1302行初107号行政判决书，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服该判决向朝阳市中级人民法院提起上诉，朝阳市中级人民法院于2020年5月13日作出（2020）辽13行终29号行政判决书，判决认定：市审批局在履行备案职责时，应尽到审慎的形式审查义务，履行备案的法定职责。至于英德学校召开会议的程序是否合法应属于另一法律关系，相关人员可另行主张权利。英德学校的管理应适用《朝阳市英德学校章程》的相关规定，市审批局不应对英德学校的内部管理行为进行审查，2号不予备案决定属于适用法律错误，应予撤销；市政府作出的77号复议决定时未考虑违法情况，属认定事实不清，应予撤销；同时判决被告在法定期限内重新作出行政行为。2020年6月22日，被告作出朝审文2020001号《关于暂不予朝阳市英德学校第三届理事会的事宜备案的决定》（以下简称1号决定），其认定：你校先后2019年3月5日向我局提出民办学校校长变更行政许可申请，2019年6月3日提出了第三届理事会及理事会成员、理事长；聘任、解聘校长；修改后学校章程和学校发展规划的备案申请。在你校提出以上两项申请过程中，第二届董事长、监事长多次到我局投诉、举报英德学校所申请的事项是在违反了《朝阳市英德学校章程》和《中华人民共和国民办教育促进法》第二十条的情况下作出的决定，侵犯了第二届董事长、监事长的权益。2020年6月8日张玉秋、于萍向我局递交律师函，对你校提出的申请再次提出异议，并声明正在向人民法院就你校所申请事项是否合法提起诉讼。举办者张文奎、张玉秋、于萍3人于2019年12月7日与朝阳市教育局签署了代管协议，目前，英德学校处于朝阳市教育局代管状态。2020年1月9日经举办者张文奎、张玉秋、于萍3人同意，朝阳市教育局将校长变更为马江，目前我局还未收到朝阳市教育局终止代管英德学校的意见。行政备案是以合法为前提，行政审批部门对行政备案具有审慎的形式审查责任。鉴于本案出现了利益相关人的投诉、举报，依行政备案合法性原则，我局对你校提出的申请暂不予备案。待你校矛盾双方在符合法律法规前提下就申请事项达成一致意见或经人民法院判定你校申请事项是否合法后，我局再行作出决定。原告不服1号决定，提起行政诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国民办教育促进法》第二十条第二款规定：“学校理事会或者董事会由五人以上组成，设理事长或者董事长一人。理事长、理事或者董事长、董事名单报审批机关备案。”《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第二十条第三款规定：“民办学校修改章程应当报审批机关备案，由审批机关向社会公告。”根据上述法律规定，被告具有作出被诉行政行为的法定职权。行政备案是指行政主管机关或法定授权组织依据行政法律、法规，接收公民、法人或其他组织按照法定程序和格式提交的备案申请材料，在法定时间内审查报备资料是否齐全，是否符合法定形式，对符合上述要求的申请进行备案，并将该材料存档以备事后监督的行政管理行为。备案行为一般属于形式审查，而非实质性审查，行政相对人与利害关系人的实体权益纠纷不属备案审查范围。本案中，原告提交了申请备案的相关材料，被告应及时、依法履行其法定职责，对原告的报备材料是否齐全，是否符合法定形式进行审查，并作出决定。现被告以未收到朝阳市教育局终止代管意见，出现利益相关人的投诉、举报为由，决定对原告的申请暂不予备案，该决定的作出已对原告的合法权益产生实际影响且无法律依据，被告的辩解，本院不予支持，该暂不予备案决定依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）项之规定，判决如下：一、撤销市审批局于2020年6月22日作出的1号决定；二、责令被告市审批局在法定期限内重新作出行政行为。案件受理费50元（原告预交），由被告市审批局负担。上诉人市营商局（市审批局）上诉称：⒈根据最高院适用行政诉讼法解释第一条第二款第十项规定，1号决定既非行政许可也非行政确认，未产生新的权利义务关系，属于不产生实际影响的行为，不属行政诉讼受案范围，应驳回起诉。⒉当前英德学校举办者将学校管理通过协议方式让渡给教育局，学校章程是否备案作为教育局管理工作内容之一，由教育局作出决定，申请备案主体也应是教育局，英德学校非适格申请备案主体。⒊我机关虽然仍加挂市审批局牌子，但市营商局已经依据市政府文件将案涉行政审批职权下放到龙城区营商管理局（龙城区行政审批局），根据行政诉讼法第二十六条规定，本机关已非本案适格被告。⒋民事裁决朝阳市中级人民法院（2020）辽13民终2213号民事裁定认为，案涉章程是否合法应由教育行政主管部门予以处理，故我机关应待教育行政主管部门作出处理决定后，再决定是否备案。综上，我机关在履行生效判决所确定的义务过程中不存在违法行为。请求二审法院撤销原审判决，发回重审或改判；维持我机关作出的1号决定；由被上诉人承担诉讼费用。被上诉人英德学校答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。⒈我方第一次申请备案时间是2019年5月，而市教育局代管时间是2019年12月，我方主体完全适格。⒉备案是形式要件审查，只要符合法律规定就应当备案，仅有股东告状，即使有生效判决撤销其不予备案决定，上诉人仍坚持不予备案行为违法。⒊相关民事生效裁判结果已经驳回了异议人的起诉。⒋上诉请求自相矛盾，上诉行为是严重的不作为。请求驳回上诉，维持原判。本院认定原审法院经庭审质证且能够证明本案基本事实的证据有效，予以采信。本院根据本案有效证据所认定的事实与原审法院认定的事实一致。本院依职权就行政职权下放后未办结事项应由哪个行政机关继续处理的问题向朝阳市人民政府调取了证据，朝阳市人民政府于2021年2月1日向本院提交反馈意见，主要内容为：自2020年12月20日，市营商局（市审批局）的行政审批职能已经完全剥离，不再具有行政审批权；继续行使案涉行政许可备案职权的龙城区行政审批局是适格主体。本院认为，本案争议焦点有四项：案涉备案行为是否属于行政诉讼受案范围；英德学校是否具有申请备案的主体资格；市营商局是否为本案适格被告；1号决定是否合法。一、关于案涉备案行为是否属于行政诉讼受案范围。民办学校的董事会换届后，对其董事长、董事名单和修改章程等会议决定事项不予备案行为，将实际影响到学校的经营管理，市营商局认为1号决定不产生权利义务上的实际影响，不属行政诉讼受案范围，无法律依据。二、英德学校是否具有申请案涉备案的主体资格。英德学校因不能备案影响经营管理而与市教育局签订了托管协议，托管协议让渡的是学校日常经营管理权，并非全部权力。案涉实体争议系董事会换届产生的前、后两届学校管理层关于董事会程序、内容是否合法之争，依据第三届董事会选择结果的现任董事长具有以英德学校名义申请备案的主体资格，也具有对市营商局暂不予备案行为提起行政诉讼的原告主体资格。三、市营商局是否为本案适格被告。经查，市审批局2016年8月16日成立，承担28个市直部门（单位划转）的188项行政职权。2018年12月24日，《中共朝阳市委办公室朝阳市人民政府办公室关于印发〈朝阳市营商环境建设局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（朝委办〔2018〕130号）文件规定，市营商局与市审批局合并，加挂市审批局牌子，名称为市营商局（市审批局）。也即，自该日起，市审批局只保留牌子而无组织架构，则该行政机关其后作出行政行为和应诉时，应以市营商局（市审批局）名义为宜，其仅以市审批局名义先后作出2号决定和1号决定并应诉，虽不违反法律规定，但造成了适用上的不便。本案，1号决定和原审判决作出时，案涉备案的法定职权仍属于市营商局（市审批局）行使，市营商局（市审批局）是原审的适格被告。在市营商局（市审批局）提起上诉后、本院立案前，2020年12月10日，案涉行政职权正式从市营商局（市审批局）剥离，下放到龙城区营商环境建设局（龙城区行政审批局）。被告是否适格，是以原审法院审理时的相关情况为判断标准。当事人二审的诉讼地位系一审诉讼地位的自然延伸，即使被诉行政机关二审阶段已无相关行政职权，仍要为本机关作出的被诉行政行为承担是否合法的司法审查法律后果。因此，市营商局（市审批局）二审程序中提出其不是本案适格被告的意见，无法律和事实依据。市营商局（市审批局）仍应以上诉人的诉讼地位参与本案审理。四、1号决定是否合法。原审判决关于行政备案行为性质的论述，符合法律规定。行政机关依申请备案的审查职责应当是形式要件审查，当有利害关系人对备案行为提出异议时，行政机关亦负有审慎审查义务。目前行政许可方面法律、法规、规章没有关于案涉备案行为利害关系人提出异议时不予备案的相关规定。参照英德学校申请备案时有效实施的《中华人民共和国物权法》第十九条关于不动产登记异议登记的相关规定，受理异议的行政机关，应对异议提出人行使异议权的时限和方式作出一定限制，要求其在合理时间内就实质诉争提起诉讼或向有权机关申诉，并将人民法院或相关机关受理情况反馈，待相关处理决定生效后，再判断相关异议是否成立，作出相应行政行为。本案，历时近两年，两轮行政诉讼期间，市营商局（市审批局）均没有提交其受理备案异议后对异议权作出正当、合理限制的证据材料。同时，市营商局（市审批局）反复强调，英德学校与市教育局签订了托管协议，是否备案应由市教育局决定，但也始终没有提交是否对市教育局进行调查或函询的相关证据。合理行政、程序正当和高效便民是行政法的基本原则，超出合理限度的行政行为，即是违法行政行为。故市营商局（市审批局）仅以利害关系人提出异议为由，不考虑相关因素，不作出调查行为，在2号决定被生效判决撤销后，又作出相同结果的1号决定，也违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的规定，也有违行政机关不断优化营商环境服务，促进民营学校发展的工作理念。原审法院判决撤销1号决定，并责令法定期限内重新作出行政行为，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，判决结果正确。上诉人的上诉请求和理由无事实和法律依据。需释明的是，上诉人市营商局（市审批局）已无案涉行政职权，朝阳市人民政府作为决定下放本级政府组成部门行政职权的机关，其对于未办结事项的处理意见，具有法律效力，本院予以确认，下级行政机关也应予执行，故原审判决第二个判项“责令被告朝阳市行政审批局在法定期限内重新作出行政行为”的义务，应由市营商局（市审批局）将案件移送给现在承担该项行政职权的龙城区营商环境建设局（龙城区行政审批局）继续履行相关职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人朝阳市营商环境建设局（朝阳市行政审批局）承担。本判决为终审判决。审判长  王敏一审判员  佟 伦审判员  郭继飞二〇二一年二月三日书记员  孙晓敏(法官助理代)