广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2015)南市行一初字第65号 原告宾阳县黎塘镇帽子村第一村民小组。 诉讼代表人雷灵先，组长。 委托代理人李传杏，广西领地律师事务所律师。 委托代理人雷郭元，男，汉族，1945年8月3日出生，住广西宾阳县。 被告宾阳县人民政府。住所地：宾阳县临浦街179号。组织机构代码：55471424-0。 法定代表人朱亚明，县长。 委托代理人陈华，宾阳县国土资源局干部。 委托代理人彭桂京，宾阳县国土资源局干部。 第三人南宁铁路局。住所地：南宁市青秀区佛子岭路21号。组织机构代码：61934628-3。 法定代表人张千里，局长。 委托代理人罗清良，广西大恒律师事务所律师。 委托代理人陈新平，南宁铁路局职工。 原告宾阳县黎塘镇帽子村第一村民小组不服被告宾阳县人民政府土地行政登记一案，于2015年1月23日向本院提起行政诉讼。本院于同年2月5日受理后，于2015年3月13日向被告宾阳县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。后经本院释明，原告增加诉讼请求，并于2015年9月21日向本院递交新的起诉状，本院于2015年9月29日向被告宾阳县人民政府送达了新的起诉状。本院依法组成合议庭，分别于2015年5月21日、2016年1月25日公开开庭审理了本案。原告宾阳县黎塘镇帽子村第一村民小组的诉讼代表人雷灵先及其委托代理人李传杏、雷郭元，被告宾阳县人民政府委托代理人陈华、彭桂京，第三人南宁铁路局委托代理人罗清良、陈新平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告宾阳县人民政府于1997年6月向原柳州铁路局南宁分局颁发宾国用（97）字第982号《国有土地使用证》，将座落于黎塘镇东区铁路采石水泥厂、面积为886853.48平方米的土地作为铁路用地划拨给第三人南宁铁路局使用。因原柳州铁路局更名为南宁铁路局，故申请被告对该国有土地使用权人名称变更登记。2010年8月16日，被告颁发宾国用（2010变）第977号《国有土地使用证》，将前述土地的土地使用权人变更为南宁铁路局。 原告宾阳县黎塘镇帽子村第一村民小组诉称，被诉国有土地使用权证项下的土地位于黎塘镇东区铁路局采石水泥厂，是在1977年、1980年和1982年经过国家批准分三次征用原告以及原告所在村各生产队集体土地而得，共征用土地634.38亩。其中，1977年征用的面积为13.9亩，1980年和1982年没有征用到原告的土地。而被诉证书的土地面积为1330.28亩，比实际征用多出695.9亩，其中有属于原告尚未被征用的土地。最近几年，因铁路建设货场之需，黎塘镇人民政府再次组织征地工作组，对帽子村各生产队集体土地进行征用，当时，原柳州铁路局黎塘采石水泥厂向征地工作组提出，铁路两侧宽20米的土地是他们已经征用了的。为此，征地工作组当即决定将铁路两侧原告约30亩的土地由工作组暂时扣出，由各方提供证明该土地的权属依据，再由政府依据事实和法律进行确权后方能进行使用。第三人至今还没有提交证明已征用该诉争约30亩土地的相关证据，但早已经使用了该土地。原告则提交了广西区民政字【1977】85号征地文件以及1977年11月16日黎塘采石水泥厂与帽子村、各生产队签订的征用土地协议书、各生产队被征用的亩数和位置图等证据材料。从征地文件、征地协议、征用的亩数和位置图可知，原告当年被征用的土地只有13.9亩，而铁路两侧地图标出的第一生产队松林地约30亩根本不在采石水泥厂征用的13.9亩土地范围之内。故原告铁路两侧约30亩的松林土地，完全是被黎塘采石水泥厂以少征多占的手段侵占了。原告曾多次上访黎塘镇政府等有权单位和部门请求处理，政府部门均以铁路局已经持有宾阳县人民政府颁发的上述土地证，让我们走法律程序。国家土地管理局（1995）国土【籍】字第26号《确定土地所有权和使用权若干规定》第二章第七条规定：国有铁路线路、车站、货场用地及依法留用的其他铁路用地属于国家所有。土改已分配给农民所有的原铁路用地和新建的铁路两侧未经征用的农民集体所有土地属于农民集体所有。原告认为，涉案的土地是土改时就已分配给原告所有，且尚未被征用，故依法应属原告所有。被告在给第三人颁发上述土地证时，在土地权属来源不清的情况下将涉案地登记在被诉土地证书之中，属于程序违法，严重损害了原告的合法权益，依法应予以纠正。综上所述，请求：一、确认被告1997年6月颁发的宾国用（97）字第982号《国有土地使用证》违法；二、撤销被告2010年8月16日颁发的宾国用（2010变）第977号《国有土地使用证》；三、本案诉讼费由被告负担。 原告宾阳县黎塘镇帽子村第一村民小组向本院提供了如下证据：1、原告所属村民签名名单、代表人身份证，用于证明原告及其代表人的身份及诉讼主体资格；2、民政字（1977）85号文件、征地协议书，用于证明该年度征用原告的土地是13.9亩,征用其他各生产队土地547.87亩，共561.77亩；3、1977年征用土地面积统计表，用于证明该年度征用原告及其他各队土地面积一共561.77亩；4、民征字（1980）137号文件、征地协议书，用于证明该年度征用其他生产队土地是49.45亩,本次没有征用原告土地；5、桂民征字（1982）45号文件、征地协议书，用于证明该年度征用其他生产队土地是23.16亩，本次没有征用原告土地；6、黎塘镇人民政府2014年3月24日《复函》；7、2014年7月16日黎塘镇政府网上信访《答复》；8、信访《函》；证明原告就诉争土地权属向政府部门请求过处理但无果；9、要求解决侵占土地《报告》；证据6-9用于证明涉案土地已被登记在（2010变）第977号国有土地使用权证中，同时证明原告就该土地权属向政府部门请求处理但无果；用于证明原告、帽子村委及第五队就诉争土地被侵占一事向政府部门请求处理但无果；10、1977年征用原告及其他各队土地原始图，用于证明该年度征用原告土地的面积以及具体位置；11、尚未征用原告及其他各队土地的原始图，用于证明（2010变）第977号土地证项下土地在征用前和尚未征用部分属于原告及其他各生产队所有。以及证明尚未征用原告该诉争土地的面积及位置。12、照片4张，用于证明涉案的约30亩己经被第三人建为货场、仓库和道路使用。 被告宾阳县人民政府答辩称，一、涉案宗地的发证情况。涉案宗地位于宾阳××××镇东区铁路采石水泥厂地段，土地登记权利人为南宁铁路局，面积为886853.48平方米，土地证书号为宾国用（2010变）第977号，系第三人南宁铁路局于2010年8月16日因局名改变后变更登记而得。该宗地原使用权人原为柳州铁路局南宁分局，原土地证书号为宾国用（97）字第982号。二、颁发宾国用（2010变）第977号国有土地使用证，权属来源合法、四至界址清楚、登记发证程序合法，适用法律正确。第三人南宁铁路局于2009年持铁道部《关于柳州铁路局机关搬迁至南宁有关问题的批复》（铁劳卫函〔2007〕1114号）和广西壮族自治区工商行政管理局颁发的经过更名后的《企业法人营业执照》以及宾国用（97）字第982号《国有土地使用证》等土地相关权属材料向宾阳县国土资源局申请办理以上宗地的土地使用权更名登记。宾阳县国土资源局根据第三人的申请，依据《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》的规定以及《广西壮族自治区人民政府办公厅文件处理笺》、桂国土资函〔2010〕73号文件要求，在土地现状面积未改变的情况下使用原地籍调查成果（地籍调查成果是由有资质的专业技术单位进行地籍调查获得的），对该宗地进行了权属审核等法定程序。依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定，被告作为宾阳县土地登记法定机关，依照宾阳县国土资源局的审查结果，给予第三人南宁铁路局颁发土地使用证，符合法律规定。三、原告所诉事实与理由不足以撤销被告给第三人颁发的土地使用权证。（一）原告诉称第三人非法多占用其土地，事实是该宗土地不存在少征多用问题，用地数量也没有超过国家批准的征用土地数量。且原告所持的证据并不能证明被告少征多用其生产队的土地。从征用土地资料显示：广西壮族自治区革命委员会民政局《关于南宁铁路分局黎塘采石水泥厂征用土地的批复》（民政字〔1977〕85号）批准南宁铁路分局黎塘采石水泥厂征用宾阳县和吉公社帽子大队和燕山大队位于莲花山、××共××（××帽子大队××832.93亩，其中，帽子一队13.9亩，其他生产队819.03亩；征用燕山大队土地共计271.69亩）作为南宁铁路分局迁建黎塘采石水泥厂用地。南宁铁路分局黎塘采石水泥厂根据广西壮族自治区革命委员会民政局《关于南宁铁路分局黎塘采石水泥厂征用土地的批复》（民政字〔1977〕85号）文件，共征用帽子大队土地面积231.77亩，并于1977年11月6日按国家政策规定与上述各生产队签订了《黎塘采石场及石碴专用线工程征用土地协议书》。征用土地图中均有帽子大队主任与各生产队指导员、生产队队长、贫协组长等代表签字盖章并同意征用。协议书及补偿清册中各项征用土地补偿费用已结清，并有代表在征用土地表格中签字盖章。从当时征用土地红线图及签订的征地数量来看：征用帽子大队土地面积231.77亩，其中：帽子村一队、帽子村三队、帽子村四队、帽子村五队被征用旱地及轮歇地共90.48亩，帽子大队荒山荒地面积共141.29亩（而帽子村一队、五队所说的43.5亩松林地，确实在当时的征地红线范围内，并且是属于141.29亩无偿征用的荒山荒地面积内的土地）。当年在办理征用土地时,对于松林地参加处理商定的有：帽子村一队、帽子村三队、帽子村四队、帽子村五队的村民指导员、生产队长，贫协队长、帽子大队革委会主任，宾阳县和吉公社革委会、柳州铁路局黎塘采石水泥厂革委会等各方代表，经各方代表协商确定，同意按当时国家建设征用土地整改政策规定，松林地只支付树木补偿费，土地则按荒山荒地进行无偿征用的方案办理。处理方案及协议出来后，经宾阳县和吉公社帽子大队革委会，宾阳县和吉公社革委会、柳州铁路局黎塘采石水泥厂革委会等各方签署意见盖章，同意将征地资料上报县级以上人民政府机关审查批准。让宾阳县人民政府上报的黎塘铁路采石水泥厂征地资料，符合广西壮族自治区人民委员会《关于国家征用土地问题的通知》（59）会民字第41号文件“第一条国家征用公社的土地，属于荒山、荒岭、荒地，对社员群众生产、生活无影响的不给于补偿”的政策规定，最终获得广西壮族自治区革命委员会民政局的批复同意。根据《黎塘采石场及石碴专用线工程征用土地协议书》第一条与第四条“按广西区革委（72）38号文件精神,要充分利用荒山、劣地可空地、不占用或尽量少占用耕地，如非占用少量耕地不可，原则上要由用地单位负责，征一亩造一亩；确实无荒可开的，要帮助被征用土地的社队改旱地为水田”的规定，造田、造地问题’原则上“征用一亩，造还一亩”，由用地单位在规定的时问内造好，交给各生产队签字验收。有些生产队要求由生产队自已造田、造地或改水田者，则发给生产队每亩造田费40元，每亩造地费35元。造田造地及验收时间，从广西区革委批准用地之日起，“三个月内搞好造田、造地，验收后，造田造地费一次性付给生产队”。同时，从征地协议书内的造田、造地表可以看出，有偿征用帽子大队的旱地及轮歇地为90.48亩，其中，帽子村一队旱地及轮歇地13.90亩，帽子村五队旱地及轮歇地19.51亩。这90.48亩土地为旱地及轮歇地，按当时“征用一亩田、造还一亩田，征用一亩土地、造还一亩土地”的政策规定是完全符合政策规定的。其他141.29亩是荒山、荒地属于无偿征用，则不用造田、造地，这也是符合当时政策规定及协议书上共同确定的，而帽子村一队和五队所提出的43.5亩松林地为未征用土地，是属于垂141.29亩无偿征用荒山、荒地面积内的土地。原柳州铁路局黎塘采石水泥厂，一直按照经人民政府批准的征地红线确定用地范围和使用土地。民政字〔1977〕85号文件批准征用帽子大队土地数量是231.77亩，而黎塘采石场红线内的实际使用土地则是227.41亩，并无少征多用问题，实际上是多批少用。黎塘铁路采石水泥厂用地，经过宾阳县人民政府审核，给南宁铁路局颁发了国有土地使用证书，用地是合法的，也是受法律保护的。为此，现黎塘铁路采石水泥厂的铁路用地，并不存在超越征地范围使用土地和少征多用土地的情况。（二）原告认定该土地有争议,少征多用该生产队的土地，然而该宗地的土地使用证早于1997年已办理，在这近十八年的时间里原告却从未向县人民法院提出诉讼，可见其对该宗地原属南宁铁路局是认可的。综上所述，请求驳回原告的诉讼请求，维持被诉国有土地使用证。 被告宾阳县人民政府于2015年3月25日向本院提供了作出被诉行政行为的证据及依据：1、土地登记审批表；2、南宁铁路宁铁房函【2009】464号；3、中华人民共和国铁道部铁劳卫函【2007】1141号批复；4、区人民政府办公厅文件处理笺；5、桂国土资函【2010】73号；6、铁路组织机构代码、营业执照、法人身份证明、授权委托书等；7、南宁铁路局黎塘镇东区采石水泥厂图纸（15幅）；8、变更前国有土地使用证宾国用（97）字第982号；9、民政字【1977】85号《关于南宁铁路分局黎塘采石水泥厂征用土地的批复》；10、柳工电（76）字第363号《关于黎塘采石场搬迁有关征用土地的函》；11、南宁铁路分局黎塘采石水泥厂革命委员会申请用地报告；12、黎塘采石场及石喳专用线工程征用土地协议书；13、柳州铁路局工程征用土地补偿清册；14、柳州铁路局黎塘采石场及石喳专用线工程征用地发给地面附着物迁移补偿清册；15、工程用地范围图。证据1-15用于证明土地登记有合法权属，程序合法。 第三人南宁铁路局述称，原告起诉超过起诉期限。被告宾阳县人民政府为其颁发的被诉《国有土地使用证》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应当予以维持，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 第三人南宁铁路局未向本院提交证据。 经庭审质证，对于原告的证据1，被告质证认为认可其真实性，认可原告的主体资格。对于原告的证据2-5这些征地文件，被告及第三人均认可其真实性，但不认可其证明目的，认为这些征地文件反而能够说明原告争议的约30亩土地已经被征用，争议土地属于1977年征地批复中帽子大队的荒地范围，而不属于帽子一队的旱地或者轮歇地，只用补偿青苗费，土地是不需要补偿的。对于原告的证据7-12，第三人质证不认可其真实性，这些政府的函复文件未加盖公章，且与本案无关联。对于原告的证据13，被告及第三人均认可其真实性，能够说明争议地的现状。 对于被告的证据，原告除了证据9的真实性不予以确认外，对被告的其余证据的真实性均予以确认，但对其证据的关联性均有异议，认为被告的证据不能证明争议的约30亩土地已经被征收，铁路两侧大约30亩的土地并没有被纳入被告证据9的1977年的征地批复范围内，该土地并未被征收。第三人对被告证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 本院对各方证据作如下确认：对于原告的证据1-6，被告及第三人对其均无异议，本院予以确认，可以作为认定案件事实的依据。对于原告的证据7-10这些证据是原告就涉案争议土地请求相关政府部门进行处理，相关政府部门随后进行的答复，虽然这些材料未加盖政府公章，但原告对此进行了合理的说明，本院也认可其真实性。对于原告的证据11-12该证据与被告所提供的征地图基本一致，但上面有事后添加的字迹，因此，对其真实性，本院不予以确认。对于被告的证据，本院认为其均真实、合法且与本案具有关联性，本院予以确认，可以作为认定案件事实的依据。 经审理查明，1976年，原柳州铁路局南宁铁路分局黎塘采石水泥厂因扩建需要征用包括原告所属的原和吉公社帽子大队等土地。经协商，该黎塘采石水泥厂与包括原告等被征地集体于1976年11月6日达成了《黎塘采石场及石碴专用线工程征用土地协议书》，就征地补偿达成一致。后在征地报批过程中，原广西壮族自治区革命委员会民政局作出民政字[1997]85号《关于南宁铁路分局黎塘采石水泥厂征用土地的批复》，认为该厂申报的用地过多，因而对其申报用地进行了适当的核减，最终同意征用原告所在的原和吉公社帽子大队等大队土地共计1104.62亩，其中包括原告所在的帽子大队的荒地141.29亩，原告旱地12.09亩、轮歇地1.81亩。后由用地方按上述征地批复所确定的征地面积及上述征地协议所确定的补偿标准足额支付了补偿费用。1997年6月，原柳州铁路局南宁分局就上述土地取得宾国用（97）字第982号《国有土地使用证》。之后，因柳州铁路局更名为南宁铁路局，南宁铁路局因此申请上述土地证书的名称变更登记，并提交了铁劳卫函〔2007〕1114号《关于柳州铁路局机关搬迁至南宁有关问题的批复》和广西壮族自治区工商行政管理局颁发的经过更名后的《企业法人营业执照》以及原土地证书等为证。被告宾阳县人民政府鉴于该申请系基于原土地现状无任何改变，遂依照在原土地权属调查和地籍调查的基础上，于2010年8月16日颁发了宾国用（2010变）第977号《国有土地使用证》。原告对此不服，遂起诉至本院。 另查明，第三人已在原告争议涉及的该30亩土地上修建了铁路及铁路附属设施。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定，被告作为县级以上人民政府，具有对单位和个人依法使用的国有土地进行登记造册，核发证书，确认使用权的法定职权。 根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：原告是否具备本案适格的原告主体资格及其起诉是否超过起诉期限？被诉颁证行为是否合法？ 关于原告的主体资格问题。涉案宗地中的部分土地最初属于原告集体所有，后因征地才转为国有并已登记在第三人名下。原告现以涉案地的原权属所用人对被诉的颁证行为提起诉讼，具备本案适格原告主体资格。 关于原告起诉是否超过起诉期限问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过２０年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。”第本案中，原告主张其于2014年就涉案地请求政府处理的过程中而知道被诉证书的颁发，其因此于2015年1月23日向本院提起行政诉讼，并未超过上述解释规定的起诉期限。被告及第三人提出的原告起诉超过起诉期限，因与上述司法解释的规定不符，且未能提供证据予以佐证，本院不予采纳。 关于被诉证书颁证行为的合法性问题。本案被诉土地登记行为包括两次颁证行为：第一次是被告宾阳县人民政府为柳州铁路局南宁分局颁发的宾国用（97）字第982号《国有土地使用证》，此次登记属于初始登记行为；第二次是因柳州铁路局机关搬迁至南宁，柳州铁路局因此更名为南宁铁路局后，被告宾阳县人民政府为其所作出的名称变更登记。上述变更登记行为仅对土地使用权人的名称进行变更，对权利义务并无实质变更，故不属于行政诉讼的受案范围，本案对该变更登记行为不予审查及判断。而纵观从被告宾阳县人民政府提供的证据，涉案宗地的初始登记及颁证行为，是在依法履行了国家征收农民集体土地的一系列行为基础上确定为国有土地并确定给原柳州铁路局南宁分局使用的，其土地权属来源是清楚的。而被告本案中因其内部档案管理问题，未能依法向法院提供其颁发的宾国用（97）字第982号《国有土地使用证》时的原始登记材料，因此，被告无证据证明在对涉案地进行初始登记时已经履行了法定程序，故其登记行为属程序违法。 关于原告的主张问题。原告认为涉案宗地中位于原莲花山西北面铁路沿线约30亩土地并未纳入当年柳州铁路局南宁铁路分局黎塘采石水泥厂征地范围，因此，被告将上述约30亩土地登记给第三人属于土地权属来源不清。原告认为上述约30亩土地未纳入征地范围的依据是当年民政局的民政字[1977]85号征地批文中，所征用原告的土地仅有13.9亩，其中包括旱地12.09亩、轮歇地1.81亩，而被告将原告上述30亩土地进行了登记超过了上述征地批文所确定的仅征用原告13.9亩土地的征地面积和范围。本院认为，原告的上述主张属于对上述民政局征地批文的误解，根据上述民政局征地批文，当年征地的范围除了原告以外，还有原告所在的帽子大队以及帽子大队下属的其它小队的集体土地，而原告所争议的30亩土地属于上述征地批文中所确定的帽子大队荒地141.29亩中的一部分，而非批文中所确定的原告13.9亩土地，原告所争议的30亩土地在当年征地时已经被征收。另外，根据民政局征地批文所附的征地范围图来看，原告所指称的争议的30亩土地也在该征地红线范围内，属于征地范围。根据上述事实均能确认原告所争议的30亩土地已经纳入当年柳州铁路局南宁铁路分局黎塘采石水泥厂征地范围，该土地已被征收。因此，原告主张上述30亩土地未纳入征地范围，进而主张被诉土地登记的权属来源不清的理由不成立，本院不予以支持。 综上所述，被告宾阳县人民政府颁发宾国用（97）字第982号《国有土地使用证》认定事实虽然清楚，但由于无法提供登记有关程序材料，因此，程序违法。但由于涉案宗地属于铁路用地，原告争议的30亩土地也已修建铁路及铁路附属设施，因此，如果撤销该证会给社会公共利益造成重大损害。且原告的诉讼主张并不成立，被诉土地登记行为程序违法并未对原告的权利产生实际影响。因此，本案不撤销被诉土地登记行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告宾阳县人民政府于1997年6月颁发给柳州铁路局南宁分局的宾国用（97）字第982号《国有土地使用证》程序违法。 本案受理费50元，由被告宾阳县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20×××77，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  韦瑞生 审 判 员  晏 琼 代理审判员  戴声长 二〇一六年七月二十九日 书 记 员  黎泉英 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。