辽宁省锦州市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）辽07民再87号上诉人（原审被告，反诉原告）：锦州市天易构件有限责任公司，住所地辽宁省锦州市太和区大薛乡大薛村。法定代表人：唐吉龙，该公司总经理。委托诉讼代理人：杨郁，北京市法拓律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘辉，北京市法拓律师事务所律师。上诉人（原审原告、反诉被告）：锦州市太和区水利林业事务服务中心，住所地辽宁省锦州市太和区解放西路**。法定代表人：王晓东，该中心主任。委托诉讼代理人：季鑫，该中心工作人员。委托诉讼代理人：李智光，辽宁一理律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：王晓涛，男，汉族，户籍地辽宁省锦州市古塔区。被上诉人（原审被告）：龙霞，女，1967年11月12日出生，汉族，住辽宁省锦州市太和区。上诉人锦州市天易构件有限责任公司（以下简称天易公司）与上诉人锦州市太和区水利林业事务服务中心（曾用名：锦州市太和区凌河保护区管理所，以下简称水利林业服务中心）、被上诉人王晓涛、被上诉人龙霞确认合同效力纠纷一案，锦州市太和区人民法院于2018年11月29日作出（2018）辽0711民初513号民事判决。该民事判决已经发生法律效力。后经锦州市太和区人民法院审判委员会讨论决定，于2019年3月18日作出（2019）辽0711民监2号民事裁定，再审本案。锦州市太和区人民法院于2020年6月3日作出（2019）辽0711民再3号民事裁定，撤销（2018）辽0711民初513号民事判决；驳回水利林业服务中心的起诉；驳回天易公司的反诉。天易公司、水利林业服务中心均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。天易公司上诉请求：1、请求贵院依法撤销该裁定；2、请求依法改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审；事实与理由：一、再审法院对本案认定事实错误。案涉合同并非国有土地的买卖合同，而是国有土地使用权的出让和转让合同。案涉合同签订于近20年前，当时签订合同的各方确实存在语言使用不规范的问题，但这是一个普遍存在的问题，甚至可以说是约定俗成的说法，包括最高法在内的很多法院也使用“土地出让”来表达“土地使用权出让”的意思。本案中合同的一方主体是政府，且合同明确表达“土地出让”、“土地出让金”,并引用了《中华人民共和国土地管理法》等法律法规，说明各方认识到案涉合同是在法律规定的范围内签订的，进一步证明案涉三份合同的本质是国有土地使用权的流转，不是非法买卖土地。被上诉人和王晓涛之间是国有土地使用权出让合同，王晓涛和龙霞之间签订的是国有土地使用权转让合同，龙霞和上诉人之间签订的也是国有土地使用权转让合同。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定，土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。第十三条规定，土地使用权出让可以采取下列方式：(一)协议；(二)招标；(三)拍卖。本案中，被上诉人正是以国家土地所有者的身份和王晓涛签订了《协议书》。因此，被上诉人和王晓涛之间签订国有土地使用权出让协议的行为完全符合当时法律的规定。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条，土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。本案中王晓涛将案涉土地使用权转让给龙霞，龙霞又将该权利转让给上诉人的行为也完全符合法律规定。二、再审法院对本案适用法律错误。本案不存在非法买卖土地的情形，应当适用《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。《条例》于1990年5月19日发布实施，在本案《协议书》签订与履行之前，故该法的相关规定适用于对本案《协议书》的评判。基于前述理由，案涉三份合同均为有效，被上诉人没有权利要求上诉人迁出案涉土地。上诉人出于配合被上诉人城市规划的善意，愿意在获得赔偿的情况下解除合同，被上诉人应当对给上诉人造成的全部损失予以赔偿。根据上诉人提交的两份分别由最高人民法院和锦州市中级人民法院作出的判决，两级法院对与本案类似的土地使用权流转行为均予以认可。本案再审法院在审理过程中，明显偏袒被上诉人，罔顾事实。恳请贵院查明事实真相，公平公正审理本案。本次案件再审来源和程序严重违法，再审提起并非是由法院自身原因提出，而是由外界的锦州市纪委监察委利用行政职能干预司法，迫使鉴定机构撤销了相关的鉴定结论。以此，作出基础原审法院以院长发现为由，启动了再审程序，该程序及该案子的再审严重背离了法律规定，是一起地方性政府干预司法的典型案例。被上诉人为了获取经济利益公然撕毁协议，违背诚实信用。损害了其作为政府部门的公信力。水利林业服务中心答辩如下：一、答辩人也认为本案应撤销一审裁定，发回重审，并为此提出上诉。二、但上诉人所依据的事实和理由不成立：1、本案出让土地的一方是原锦州市太和区河道管理所，是政府部门的下属事业单位，不是一级政府。2、原锦州市太和区河道管理所既没有取得该宗土地的使用权，不得“转让”，更无权“出让”国有土地使用权。3、王晓涛、龙霞及上诉人确系违法倒卖国有土地使用权。4、上述当事人的国有土地使用权交易从始至终未按国有土地审批程序报锦州市太和区人民政府和国土部门审批。请依法驳回不采纳上诉人的上诉理由，但本案我们认为应当发回重审，撤销本案。水利林业服务中心上诉请求：撤销太和法院（2019）辽0711民再3号民事裁定，将案件发回重审。事实与理由：原审判决适用法律不当，本案属于人民法院受案范围。一、本案属于民事合同纠纷，案由为“确认合同效力纠纷”。原锦州市太和区河道管理所与王晓涛，以及王晓涛、龙霞、天易公司之间签订的协议书是平等民事主体间的民事行为，受《合同法》调整。原审诉讼请求确认合同无效的理由为协议书违法，且该协议书约定“经土地管理部门批准后生效”,但未经批准。该项诉讼请求符合最高人民法院《民事案件案由规定》,符合《民事诉讼法》第一百一十九条规定。二、一审裁定书已经认定案争协议书违法，应做出实体判决，确认其无效。一审裁定书一方面依《土地管理法》第二条、第七十三条之规定，认定案争三份协议书是“以买卖形式非法转让国有土地”的违法行为，即做出了实体性质的认定，就应依《合同法》第五十二条之规定，作出实体性判决，确认合同无效。三、一审裁定以“当事人非法转让国有土地如何处理，属于政府相关部门的职权，故政府相关主管部门进行处理前，人民法院不宜直接处理”为由，驳回民事起诉，没有法律依据。1、政府相关土地主管部门对相关人员、单位的行政处罚与本案民事诉讼是行政与民事两个不同的法律关系。两个法律关系的处理互不构成法律障碍。2、没有法律规定“土地主管部门的处理”是民事案件受理的前置程序，从而未经行政处理前，法院“不宜直接处理”。综上所述，请依法撤销一审裁定，将案件发回重审。天易公司答辩如下：主要观点同上诉请求，补充如下：一、被上诉人提出本案是违法者和执法者之间解决问题，对此上诉人请问本案是平等民事主体之间的民事合同纠纷，被上诉人何来执法者的身份呢？如果被上诉人认为本案是违法者和执法者之间的纠纷，为什么不以政府机关的身份采取行政手段解决问题。而要以民事合同主体身份、主动提起本次民事诉讼呢？二、关于“混凝土平台工程”是否属于违法建设。上诉人建设空心砖厂，其他建筑物以及混凝土平台，均是基于合同的约定。被上诉人一方面在合同中允许上诉人实施以上行为，另一方面又以执法者的身份认定上诉人前述行为违法。水利林业服务中心向锦州市太和区人民法院起诉请求：1、确认下列协议书无效：原告与王晓涛于2003年1月17日签订的《协议书》，王晓涛与龙霞于2005年4月4日签订的《协议书》，龙霞与天易公司于2005年4月4日签订的《协议书》；2、判令被告天易公司从非法受让的土地上迁出。被告（反诉原告）天易公司向锦州市太和区人民法院提出反诉请求：1、判令被反诉人锦州市太和区凌河保护区管理返还承包费14万元；2、判令被反诉人锦州市太和区凌河保护区管理赔偿损失370万元（以司法鉴定为准）；3、判令被反诉人锦州市太和区凌河保护区管理承担本案诉讼费用。锦州市太和区人民法院再审认定事实：2003年1月17日，锦州市太和区河道管理所作为甲方与乙方王晓涛签订《协议书》，协议约定：一、甲方出让给乙方土地10亩，位于八家子故河道**，具体亩数、位置以土地局测量及标明的界桩号为准。二、土地售价：每亩14000元，共计140000元。三、给付时间及付款方式，乙方于2002年9月24日先予付定金7万元，剩余欠款于2003年1月17日前付清；方式支付现金或转账。四、土地出让手续甲方协助乙方办理，相关税费由乙方承担。五、相关问题：1.土地出让后，受让方不准兴办对河道及环境有污染的生产项目，搞其他项目生产不准向河流排放污水，堆弃污物。如造成河流水源污染，责任由受让方自负。2.进行生产用房及办公用房等建筑，要服从整体规划，否则责任自负。3.受让土地范围内按建筑排水自行解决，公用设施，如道路排水等，由各用方共同出资、共同维修。4.乙方交足地价款，办理有关手续后，甲方交付土地。六、违约责任：1.如甲方因土地出让手续不获批准，应将定金如数退还乙方；2.乙方中途毁约，乙方不得向甲方索要定金；3.乙方不按期给付土地出让金或甲方不按期向乙方提供土地，每逾期一日，由违约方向对方支付违约金；4.乙方中途毁约，甲方有权将该宗土地出让给他人。九、本协议中未尽事宜，双方可协商解决。十、本协议双方签字盖章，并经土地管理部门批准后生效。十一、本协议一式三份，甲、乙双方各一份。2005年4月4日，王晓涛与龙霞、龙霞与天易公司分别签订《协议书》，主要内容与前述《协议书》类似。该宗土地最终仍以14万元的价格由天易公司买受。前述三份《协议书》签订后，协议约定的土地售价款，当事人均已交付。王晓涛和龙霞均未对案涉土地进行投入和从事经营。天易公司接受该宗土地后，对该宗土地进行了土方填垫，修建了大棚，栽植了树木等使用行为。根据本院调取的辽宁省自然资源厅出具的图斑光盘显示，在2017年4月9日至2017年7月31日之间案涉土地上的大棚正处于在建状态，尚未建设完毕。2017年6月1日锦州市太和区凌河保护区管理所作出《责令停止水事违法行为通知书》并于当日送达。通知书写明：“经查明你（单位）下列行为：违法在太和区女儿河桥上游左岸河滩地修建大棚设施。违反了辽宁省《中华人民共和国防洪法》办法第十七条第五款，依据辽宁省《中华人民共和国防洪法》办法第四十一条四款，责令你（单位）：1.立即停止修建大棚行为。2.限三日之内恢复原貌。”2017年6月6日锦州市太和区水利局作出《关于收回国有河滩地的通知》并于当日送达。通知书写明“……因该土地出让协议书违反相关规定，经我局研究决定，收回该块土地。请你公司自即日起，立即停止在该地块上的所有建设活动。具体相关事宜，再行商议”。本案再审过程中，锦州市太和区防汛抗旱指挥部作出锦太汛字〔2019〕1号《关于立即清除天易构件有限公司河道内影响行洪障碍物的通知》，锦州市太和区水利局作出锦太水强执字〔2019〕1号《行政强制执行决定书》。后天易公司从案涉土地上迁出。锦州市太和区水利局陈述，案涉土地地上物被锦州市太和区人民政府相关职能部门以阻碍防洪、对防汛工作造成影响为由予以拆除并将树木移栽他处，移栽后的树木全部未能成活。锦州市太和区人民法院再审过程中，对天易公司请求的损失赔偿370万元（以司法鉴定为准）的司法鉴定申请，进行了司法鉴定评估委托。司法鉴定评估结论如下：一、锦州金衡不动产咨询测绘有限公司于2019年4月30日作出锦金测鉴字2019-0006《测绘鉴定报告》对案涉地块面积四至进行鉴定，鉴定结论为：：地块面积8183平方米合12.27亩）。二、大连华宸价格评估有限公司于2019年6月28日按照锦州金衡不动产咨询测绘有限公司对案涉地块面积四至测绘报告结论作出的大华林估字[2019]L010号《关于锦州天易构件有限责任公司与锦州市太和区凌河保护区管理所合同案中10亩土地树木价格意见书》、大华林估字[2019]L004号《关于锦州天易构件有限责任公司与锦州市太和区凌河保护区管理所合同案中10亩土地5年内树木预期收益价格意见书》价格评估结论为：10亩土地树木价格（树木总价值=树木价值+初果期树木3年收益）1683986元、5年内树木预期收益3456149元。三、锦州渤海工程造价咨询有限责任公司于2019年8月30日作出的渤海造价鉴定20190830《工程造价鉴定意见书》鉴定结论为：土方回填工程总造价为474252.22元，其中回填杂填土造价为289609.82元，回填种植土造价为184642.40元，混凝土工程造价为0元。案涉土地地上物（不包括树木）的价格因无鉴定机构作出评估鉴定，故本案对此部分损失数额无法确定。另查明，锦州市太和区河道管理所更名为锦州市太和区凌河保护区管理所，现锦州市太和区凌河保护区管理所已被撤销，其职能并入水利林业服务中心。锦州市太和区人民法院再审认为，1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“…任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让…。”第七十四条规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得…。”本案涉及的三份《协议书》均是以买卖形式非法转让国有土地。原锦州市太和区凌河保护区管理所、王晓涛、龙霞均不具备土地转让方的主体资格，在其未依法取得国有土地使用权，未经政府相关主管部门批准的情形下签订案涉协议，其行为已违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定。由于对本案当事人非法转让国有土地如何处理，属于政府相关主管部门的职权，故在政府相关主管部门进行处理前，人民法院不宜直接处理。综上所述，经锦州市太和区人民法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国土地管理法》（1998修订）第二条、第七十三条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百四十四条、第一百五十四条第一款第三项、第二百零七条、《最高人民法院关于适用的解释》第四百零七条之规定，裁定：一、撤销锦州市太和区人民法院（2018）辽0711民初513号民事判决；二、驳回原审原告（原审反诉被告）水利林业服务中心的起诉；三、驳回原审反诉原告（原审被告）天易公司的反诉。案件受理费1550元，退回水利林业服务中心；反诉费18760元，退回天易公司；鉴定费28323.97元，由水利林业服务中心负担2323.97元，天易公司负担26000元。本院二审查明的事实与锦州市太和区人民法院再审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为,原锦州市太和区河道管理所在未取得案涉国有土地使用证的情况下，违反土地管理法的有关规定与他人签订土地出让合同，本案涉及的三份《协议书》均未经土地管理部门批准，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，均为无效合同。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。你院以案涉协议的处理属政府相关部门的职权为由驳回起诉和反诉，依据不足，本案属于人民法院民事案件受理范围。综上，原判适用法律错误，本案应当依法审理。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第三百三十二条之规定，裁定如下：一、撤销锦州市太和区人民法院（2019）辽0711民再3号民事裁定；二、本案指令锦州市太和区人民法院审理。上诉人锦州市天易构件有限责任公司预交的二审案件受理费18760元，予以退回；上诉人锦州市太和区水利林业事务服务中心预交的二审案件受理费1550元，予以退回。本裁定为终审裁定。审判长 孙 涛审判员 王利民审判员 刘树林二〇二一年二月八日法官助理韩双书记员项彦琳