湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）鄂行再65号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：卢桂容农村承包经营户。诉讼代表人：卢桂容，女，1962年6月13日出生，汉族，住湖北省大冶市。委托诉讼代理人：吴风全，黄石市经济技术开发区金山法律服务所法律工作者。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：大冶市还地桥镇人民政府。住所地：湖北省大冶市还地桥镇。法定代表人：代先锐，镇长。再审申请人卢桂容农村承包经营户（以下简称卢桂容承包经营户）因与被申请人大冶市还地桥镇人民政府（以下简称还地桥镇政府）土地征收补偿一案，不服湖北省黄石市中级人民法院（2020）鄂02行终79号行政裁定，向本院申请再审。本院于2020年11月26日作出（2020）鄂行申959号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。卢桂容承包经营户一审诉称，其依法以家庭承包方式承包经营本村土地2.43亩，且不包括自留地、自留山，承包期限至2028年12月止。2014年5月，还地桥镇政府与卢桂容所在的还地桥镇红峰村村民委员会（以下简称红峰村委会）签订《征地协议书》，征收了卢桂容承包经营户依法承包的土地4.339亩（包括自留地、自留山），但未告知被征收人享有的权利。2014年3月13日，湖北省人民政府发布鄂政发12号《关于公布湖北省征地统一年产值标准和片区综合地价的通知》，同时大冶市人民政府关于该批次征地公告以同样的标准予以告知。还地桥镇政府隐瞒了上述12号文件以及大冶市政府公布的征地补偿标准，仍按2014年4月1日之前的征地补偿标准对被征收的土地进行补偿，承诺差额以后落实亦未予以兑现。卢桂容承包经营户多次信访、诉讼并申请上一级政府协调解决无果，故提起本案诉讼，请求判令还地桥镇政府支付征收补偿款差额107607.2元及利息。湖北省大冶市人民法院一审审查认为，卢桂容承包经营户此次起诉要求还地桥镇政府履行湖北省人民政府（2014）12号文和大冶市人民政府（2014）第二十九和三十批次征地补偿标准公告，足额补偿其被征收土地补偿款，并支付截留期间的利息。卢桂容承包经营户该项诉求已于2018年2月28日向湖北省大冶市人民法院起诉，本次就同样事实和理由并就同一诉求再次起诉，属重复起诉，故一审裁定驳回卢桂容承包经营户的起诉。湖北省黄石市中级人民法院二审认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。由此可见，对于国家征收土地的，应由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。还地桥镇政府并非行政征收的主体，既不是本案的适格被告，也不是具有法定土地征收补偿义务的行政主体。另一审法院罗列大冶经济技术开发区管理委员会作为第三人，经审查，大冶经济技术开发区管理委员会与本案结果并无法律上的利害关系，对错列第三人予以更正。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。本案中，卢桂容承包经营户要求按照《湖北省人民政府关于公布湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（鄂政发[2014]12号）确定的标准进行补偿，足额补齐土地征收补偿款，其实质也是对大冶市人民政府的征地、安置补偿方案不服，对此其已先向黄石市人民政府申请裁决（复议），由于此类案件复议前置是人民法院审理案件的必要条件，因此，如果复议机关作出不予受理决定，当事人也只能就该不予受理决定向人民法院提起诉讼，而不能针对原行政行为起诉。至于本案是否构成重复起诉，主要判断标准有三，一是后诉和前诉的当事人相同，二是后诉和前诉的诉讼标的相同，三是后诉和前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉所包含。经审查本诉和前诉的当事人、诉讼标的和诉讼请求均有不同，一审法院认为属于重复起诉，认定有所不当，应予纠正。一审法院裁判理由不当，但最后处理结果正确，故二审裁定驳回上诉，维持原裁定。卢桂容承包经营户申请再审称：1.一、二审程序违法。一审审判长曾经多次参与过案件的审理，再次担任本案审判长，违反《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十五条第一款的规定。本案除卢桂容承包经营户外，另有67名承包户，属于因同一行政行为发生的案件，应为必要的共同诉讼，一、二审分开立案，分别下达裁定书，增加诉累。2.一、二审认定事实和适用法律错误，与最高人民法院案例相悖。公民、法人或者其他组织享有给付请求权，可以向人民法院提起给付之诉，卢桂容承包经营户已穷尽信访、复议等救济维权途径，诉请按照标准补发少付的征地补偿款，应予受理和审理。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条第（一）项、第（四）项和第（五）项规定申请再审，请求撤销一、二审裁定，指令一审法院审理，支持卢桂容承包经营户的一审诉请。本院认为，根据一、二审裁定内容及当事人申请再审理由，本院归纳本案再审焦点为：（一）本案是对征地补偿标准不服提起的诉讼，还是土地征收行政补偿差额给付之诉，即本案诉的内容判断和定性问题；（二）本案是否构成重复起诉；（三）本案适格被告的确定；（四）本案一、二审是否存在其他程序违法的情形。对上述争议焦点，本院分别评述如下：（一）本案属于行政补偿给付之诉诉权由当事人行使和处分，人民法院审理行政诉讼案件，应以当事人的主张为依据确定诉讼请求，进而确定诉讼类型。本案中，红峰村委会与卢桂容承包经营户约定的安置补偿标准为补偿费、安置费合计20440元/亩。湖北省人民政府批准同意大冶市2014年度第29、30批次建设用地，案涉地块位列其中。在批复文件中，明确应严格执行鄂政发（2014）12号文确定的新征地补偿标准。2015年5月20日，根据湖北省人民政府批复，大冶市人民政府发布《征收土地和补偿安置方案公告》，确定征地补偿标准按照年产值2.415万元/公顷或2.61万元/公顷（即1610元/亩或1740元/亩）执行，其中土地补偿费按照年产值10倍计算，安置补助费按照年产值12倍或15倍计算，青苗补助费按照年产值1倍计算，等等。还地桥镇政府据此与卢桂容所在的红峰村委会签订《征地协议书》，就大冶市人民政府征收还地桥镇红峰村集体土地的面积和补偿标准等事项作出约定，该协议载明“征收政策按照现行标准不变”，但征地‘三费’补偿仍然按照29040元/亩到村，其中20440元/亩到户，村经济社会发展及失地农民社保资金4600元/亩。卢桂容承包经营户认为，根据湖北省人民政府鄂政发（2014）12号文和大冶市人民政府《征收土地和补偿安置方案公告》确定的补偿标准，其应获得的补偿与按照《征地补偿协议》约定的20440元/亩标准实际取得的补偿存在较大差距，请求判令还地桥镇政府支付土地补偿款差额。显然，梳理前述事实并结合卢桂容承包经营户的主张，卢桂容承包经营户关于判令支付土地补偿款差额的请求是明确的，确定本案为行政补偿给付之诉当无争议。在此情况下，二审法院关于卢桂容承包经营户系对安置补偿方案不服的认定与当事人的主张并不相符，该院关于应按照前置程序先行申请裁决（复议）的观点亦不能成立，二审裁定据此驳回卢桂容承包经营户的起诉不当，本院予以纠正。（二）本案不构成重复起诉卢桂容承包经营户曾起诉要求确认大冶市人民政府、还地桥镇政府2014年5月未取得用地手续占用其土地行为违法，并判令大冶市人民政府和还地桥镇政府追加征地补偿费。该案经湖北省黄石市中级人民法院一审和本院二审，以卢桂容承包经营户的诉请实质是对征地补偿标准不服，应由行政机关先行裁决为由，驳回起诉。此后，案涉村民小组成员及村民小组先后向湖北省人民政府、湖北省国土资源厅以及黄石市人民政府递交复议、裁决等申请材料。湖北省人民政府告知对具体行政行为不服向上一级地方人民政府申请复议，对征地补偿安置标准不服申请裁决向湖北省国土资源厅递交裁决申请书。湖北省国土资源厅告知对当地人民政府具体行政行为不服可向上一级人民政府申请行政复议，对征地补偿安置标准不服应依法向上一级人民政府即黄石市人民政府提出申请。黄石市人民政府则以超过复议期限和已就同一事项纠纷向人民法院提起诉讼为由，决定不予受理。后卢桂容承包经营户以还地桥镇政府为被告，诉请支付补偿款差额部分，湖北省大冶市人民法院以对市县人民政府征地补偿、安置方案不服的救济途径应当先向行政机关申请裁决（复议）为由，裁定驳回起诉。之后，卢桂容承包经营户通过函件、网上留言通道、电话等途径申请协调或裁决，未果。至此，当事人已经穷尽了相应救济手段。对于作为普通村民的当事人来说，其对行政程序和法律规定的了解原本有限，其循着朴素的权利救济逻辑向行政机关信访、递交申请书未果后，向人民法院提起诉讼，并遵照人民法院生效裁判和行政机关回函告知内容的指引，一直在积极寻求各种救济途径。然而，案涉争议历经多次行政程序和诉讼程序，却仍然徘徊于程序大门之外，在三级人民法院和多个行政机关之间奔走数年后，卢桂容承包经营户关于按照湖北省人民政府鄂政发（2014）12号文和大冶市人民政府《征收土地和补偿安置方案公告》确定的补偿标准获得足额补偿这一实质请求，至今未进入实体程序进行审查。对于已穷尽救济手段的卢桂容承包经营户而言，再次向人民法院起诉主张实体权利无疑为其唯一选择，而一、二审法院仍以程序原因继续驳回其起诉，既没有切实保护当事人诉权，也不利于实质性化解行政争议。基于以上考虑，本院认为，在案涉争议从未进入实体审理的情况下，不存在当事人的诉请受生效裁判羁束或包含的情形，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，不能认定本案构成重复起诉。（三）本案适格被告的确定问题《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。国家征收土地的，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，市、县人民政府是法定公告及组织实施主体，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，大冶市人民政府当为法定组织实施主体，但实际操作中又是由还地桥镇政府与征地所涉村民委员会签订征地协议书，明确补偿标准、征地面积、结算进度、劳动力安置等事宜，因此，卢桂容承包经营户以还地桥镇政府为被告提起征地补偿差额给付之诉，还地桥镇政府可为本案适格被告，而大冶市人民政府作为法定征收实施机关，同样应为征收补偿案件的适格被告，人民法院应按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条的规定对卢桂容承包经营户进行释明，并根据释明结果决定是否追加大冶市人民政府为被告参加诉讼。如因此出现级别管辖问题，应移送有管辖权的法院继续审理。（四）再审申请人提出的其他程序问题1.回避问题。卢桂容承包经营户申请再审主张一审存在审判人员重复参加案件审理构成程序违法，对此，本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十五条第一款规定，“在一个审判程序中参与过本案审判的审判人员，不得再参与该案其他程序的审判”，一般是指同一个案件的不同审级程序，但卢桂容承包经营户申请再审提到的审判人员是参与同一当事人不同时期起诉的案件的一审审理，不属于上述情形，不构成程序违法。故卢桂容承包经营户的该项申请再审理由不符合法律规定。2.必要的共同诉讼问题。卢桂容承包经营户还主张本案属于必要的共同诉讼，分开立案违反法律规定。对此，本院认为，所谓必要的共同诉讼，是指当事人一方为二人以上，对同一诉讼标的有共同的利害关系而形成的共同诉讼，人民法院必须合并审理。同一诉讼标的不等于同样的诉讼请求或者基于性质相同的行政法律关系。卢桂容承包经营户提到的系列案件，虽然存在68位权利主体基于同一事项提出给付之诉的事实，但是各承包户诉请给付的补偿款差额不同，所享有的补偿利益各自独立，每一位承包户与补偿义务主体之间形成的行政法律关系均可独立看待和处理，人民法院对于诉讼标的作出的最终法律判断结果自然也是各不相同且相互独立的，不存在基于共同的利害关系必须在一个诉讼中审理才能厘清法律关系、确定权责分担的问题，当然也就不属于必须合并审理的诉讼。一、二审分案处理更多的是增加了人民法院的工作量，对于各承包户的诉讼成本与维权效率并无明显影响，是否分案处理与是否公正审判也不必然划等号。因此，卢桂容承包经营户以此主张程序违法，理由并不成立。综上，一、二审裁定在对本案的定性和适用法律方面均有不当，卢桂容承包经营户的申请再审理由部分成立，其要求一审法院继续审理的再审请求依法应予支持，而其要求给付征地补偿款差额及支付利息的诉讼请求是否应予支持，则应当由人民法院继续审理后依法裁判。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（三）项规定，裁定如下：一、撤销湖北省黄石市中级人民法院（2020）鄂02行终79号行政裁定和湖北省大冶市人民法院（2019）鄂0281行初111号行政裁定；二、本案指令湖北省大冶市人民法院继续审理。审判长 黄 莹审判员 胡正伟审判员 李 伟二〇二一年二月三日法官助理雷禹书记员陈千维