济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁71行终60号 上诉人（原审原告）王贞凤，女，1954年8月3日出生，汉族，住山东省济南市长清区。 委托代理人李学文，济南长清诚业法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）济南市长清区人民政府，住所地山东省济南市长清区清河街**。 法定代表人肖辉，代理区长。 委托代理人李友杰，山东从德律师事务所律师。 委托代理人张慧，山东从德律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市长清区政府项目资金服务中心，住所，住所地山东省济南市长清区清河街**div> 法定代表人邢立顺，主任。 委托代理人李友杰，山东从德律师事务所律师。 委托代理人张慧，山东从德律师事务所律师。 上诉人王贞凤因与被上诉人济南市长清区人民政府（以下简称长清区政府）、济南市长清区政府项目资金服务中心（以下简称资金服务中心）未按约定履行安置补偿协议一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初358号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，王贞凤案涉房屋面积为61.13平方米，系其单位房改房项目取得。2006年10月10日，王贞凤与济南市长清区旧城改造指挥部（以下简称长清区指挥部）、济南市长清区政府投融资管理中心（以下简称长清投融资中心）签订了《济南市长清区旧城改造房屋拆迁实物补偿协议》，协议约定：“四、过渡期限。乙方临时过渡期限自2006年10月10日至2008年4月9日。乙方自找房屋过渡，甲方按乙方被拆除面积每平方米每月5元付给乙方临时安置补助费。期限超过18个月按每月8元据实结算。……八、双方约定的其它事项：在甲方未提供安置房屋以前，如省、市对拆迁补偿有了新规定，且补偿政策在总体水平上高于现行规定的，一律按省、市新规定执行。”落款有长清区指挥部、长清投融资中心的盖章。2017年9月27日，长清区指挥部发布《交房通知》，通知回迁户于9月28日至9月29日支付房屋差价及相关费用、领取钥匙、交验房屋，并已如期交房。双方均认可过渡期限截至2017年9月，2017年8月（含8月）之前的过渡安置费已按相关标准支付，仅对是否应双倍支付存在争议。双方亦认可2017年10月支付的过渡安置费系应被拆迁人装修房屋的要求，多支付了一个月。王贞凤对补偿标准不服，于2019年6月25日向济南市长清区人民法院提起民事诉讼。济南市长清区人民法院于2019年12月24日作出民事裁定，认定该案件系行政协议纠纷，属于行政案件，驳回了王贞凤的起诉。 另查明，长清区指挥部系长清区政府设立的临时机构。长清投融资中心系济南市长清区财政局设立的事业单位，2015年更名为济南市长清区政府项目资金管理中心，2019年济南市长清区政府项目资金管理中心更名为济南市长清区政府项目资金服务中心。 原审法院认为，1.关于本案适格被告问题。关于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，长清区指挥部系长清区政府成立的临时机构，不具有独立承担行政责任的能力，相应的法律责任应由其成立机构即长清区政府承担，长清区政府应为本案适格被告。资金服务中心虽然参与了该行政协议的签订，且该协议有长清投融资中心的盖章，但资金服务中心为济南市长清区财政局设立的事业单位，并非独立行使行政职能的行政机关，其不是本案适格被告。 2.关于案涉《补偿协议》的性质及合法性问题。王贞凤与长清区指挥部、长清投融资中心签订的《补偿协议》系长清区政府为实现公共利益或者行政管理目标而实施的旧城改造项目中，因拆除王贞凤房屋而达成的拆迁补偿协议，性质为行政协议，双方对协议效力均不持异议，原审法院经审查，认定该协议合法有效，双方均应遵循诚信原则，及时全面履行协议。 3.关于王贞凤主张的双倍支付过渡安置费问题。双方当事人签订的补偿协议中约定：“在甲方未提供安置房屋以前，如省、市对拆迁房屋补偿有了新规定，且补偿政策在总体水平上高于现行规定的，一律按省、市新规定执行。”根据济南市人民政府令第248号《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》（2013年7月20日实施）第三十九条的规定，因房屋征收部门的责任延长过渡期限的，对自行解决周转用房的，自逾期之月起临时安置费增加一倍。逾期双倍支付过渡安置费体现的是对政府怠于履责的惩罚性和对被拆迁人生活影响的补偿性。虽然省、市文件规定“长清区政府可自行制定相关补偿费和奖励标准”，但在对逾期责任没有进行规定的情况下，不意味着相关责任的免除，而应当适用上级人民政府制定的政府规章。因此，长清区政府应向王贞凤双倍支付过渡安置费。 4.关于诉讼时效问题。长清区政府辩称本案应当参照民事诉讼时效的规定，对王贞凤超过三年诉讼时效的诉讼请求予以驳回。经查，本案系在补偿协议履行过程中产生的纠纷，应当适用《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条关于三年诉讼时效的规定，长清区政府的该项抗辩意见成立。王贞凤于2019年6月25日向济南市长清区人民法院提起民事诉讼，系诉讼时效中断的法定事由。根据上述规定，自2016年6月26日之后的诉讼请求未超过诉讼时效，原审法院予以支持。对于2016年6月26日之前的诉讼请求，王贞凤因无证据证明未超出诉讼时效，原审法院不予支持。 5.关于案涉过渡安置费应支付数额的问题。基于双方均认可自2016年6月至2017年8月期间，按照每平方米每月15元标准支付，长清区政府应以每平方米每月15元为标准另行支付王贞凤13754.25元（15元/㎡×61.13㎡×15）。对于双方存在争议的2017年9月的过渡安置费支付标准，原审法院认为，长清区政府应按照济长建字（2017）30号文件规定，以每平方米每月25元为标准双倍支付王贞凤3056.5元（25元×2×61.13㎡×1），长清区政府已支付王贞凤916.95元，尚欠其2139.55元。2017年10月的过渡安置费系长清区政府基于王贞凤提出需进一步装修而向其支付的，属于政府授益行为，不再予以扣除。故长清区政府应另行支付王贞凤过渡安置费共计15893.8元。 综上，王贞凤的部分诉讼请求成立，原审法院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，判决如下：一、驳回王贞凤对济南市长清区政府项目资金服务中心的起诉。二、判令济南市长清区人民政府于本判决生效之日起三十日内支付王贞凤过渡安置费15893.8元。三、驳回王贞凤的其他诉讼请求。案件受理费50元，由济南市长清区人民政府负担。 王贞凤不服，提起上诉，请求：1.依法撤销济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初358号行政判决；2.依法改判支持王贞凤的诉讼请求。事实和理由：原审法院关于诉讼时效问题认定事实错误，适用法律不当。1.长清区政府在《行政答辩状》中及原审庭审中均未提出超出诉讼时效的抗辩意见，而是在法院庭审和辩论结束后，于2020年11月9日向法院提供《关于韩洲亮等人诉讼时效适用的意见》，原审法院让王贞凤对该意见提交书面质证意见。但对诉讼时效问题，原审法院未进行审判，剥夺王贞凤提交证据、进行辩论的诉讼权利。长清区政府的诉讼时效问题是依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条“……诉讼时效参照民事诉讼法律规范确定……”但是该司法解释第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。”本案争议的行政协议签订日期是2006年10月，故本案不适用该司法解释。原审法院判决依据《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条关于三年诉讼时效的规定属于适用法律不当。2.本案双方争议的事实，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定属于行政协议的行政诉讼，是履约之诉，是债权请求权。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”诉讼时效自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。《中华人民共和国民法总则》第一百八十九条规定，当事人约定同一债务分期履行的，诉讼时效期间自最后一期履行期限届满之日起计算。2006年10月，双方签订《济南市长清区旧城改造房屋拆迁实物补偿协议》，2017年9月交付安置房屋，长清区政府于2017年10月多支付一个月的过渡安置费，自2017年11月起至王贞凤起诉，王贞凤不知道长清区政府作出的不按双倍支付过渡安置费的行政行为，况且长清区政府也从未作出不向王贞凤支付双倍过渡安置费的行政行为，诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。另：自2008年4月至2017年10月长清区政府一直向王贞凤支付过渡安置费，根据法律规定：当事人约定同一债务分期履行的，诉讼时效期间自最后一期履行期限届满之日起计算。3.2006年10月双方签订《济南市长清区旧城改造房屋拆迁实物补偿协议》，约定了过渡期限自2006年10月至2008年4月，对不确定期过渡安置期限2008年5月至2017年9月的过渡安置费及双倍安置费双方并未约定给付数额和履行期限，根据法律规定，对未约定履行期限的合同，债务人在债权人第一次向其主张权利之时明确表示不履行义务的，诉讼时效期间从债务人明确表示不履行义务之日起计算。鉴于以上事实及法律规定，本案王贞凤的诉讼请求没有超过诉讼时效。请二审法院依法作出公正的裁决。 长清区政府、资金服务中心未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。经审查，本院同意原审法院查明的事实。另，2006年10月10日，与长清区指挥部、长清投融资中心签订《济南市长清区旧城改造房屋拆迁实物补偿协议》的系王贞凤之夫董传水。此外，根据长清区政府在原审时提交的过渡费支付明细，截至2016年6月12日，其已按照单倍标准向王贞凤付清2016年5月（包括5月）之前的过渡费。2016年6月12日之后的一期过渡费发放时间为2016年9月，发放的是2016年6月至9月的过渡费。其次，王贞凤在原审时提交的济南市长清区人民法院作出的（2019）鲁0113民初2472号民事裁定书显示，其向济南市长清区人民法院提起诉讼的立案时间为2019年10月8日，但经济南市长清区人民法院2021年1月29日作出的（2019）鲁0113民初2472号之一补正裁定显示，该案的立案时间应为2019年6月25日。长清区政府对上述补正裁定的真实性和证明目的无异议，本院对此予以确认。 本院认为，本案二审的争议焦点为：1.本案应否适用诉讼时效的规定，2.王贞凤的起诉是否超过诉讼时效。 关于争议焦点1，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关规则的适用。起诉期限适用于行政机关单方变更、解除协议等行为，诉讼时效制度则适用于公民、法人或其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的案件。 该司法解释第二十八条第二款规定：“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”本案中，双方当事人签订案涉协议的时间为2006年，当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第九十七条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”可见，适用当时的司法解释，在行政案件中也可以参照民事法律规范。因本案为要求行政机关履行行政协议的案件，应参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。 关于争议焦点2，王贞凤主张适用《中华人民共和国民法总则》第一百八十九条的规定：“当事人约定同一债务分期履行的，诉讼时效期间自最后一期履行期限届满之日起计算。”该条法律规定的是分期给付债务的诉讼时效计算方式。本案中，双方协议约定的过渡期限为2006年10月10日至2008年4月9日，超过该过渡期限的应视为不定期的过渡期限，该期限实际至2017年9月交付安置房为止。可见，双方是在继续性合同的履行过程中持续定期发生的债务，在法律性质上属于定期给付债务，各期债务履行期届满后，均为独立债务。而分期给付债务，是在某一债务发生后，当事人依照约定的时间分期履行，其债务在合同订立时即产生，并非在合同履行过程中产生的。因双方是在协议履行过程中不断产生的债务，而且，每期债务的履行期已届满（已给付单倍的过渡费），则每期债务都为独立债务，不同于王贞凤主张的“同一债务分期履行”的分期给付之债。故对于其该项上诉意见，本院不予支持。 《中华人民共和国民法总则》（2017年10月1日起施行）第一百八十八条第一款规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。”该条第二款规定：“诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。……”《最高人民法院关于适用诉讼时效制度若干问题的解释》第二条规定:“民法总则施行之日，诉讼时效期间尚未满民法通则规定的二年或者一年，当事人主张适用民法总则关于三年诉讼时效期间规定的，人民法院应予支持。”本案中，王贞凤主张2008年4月以后的过渡费应按照双倍支付，则2008年4月以后长清区政府每支付一期过渡费，王贞凤应当知道该期过渡费未按照双倍支付，自己的权利受到损害，该期的诉讼时效即开始起算。王贞凤于2019年6月25日向济南市长清区人民法院提起民事诉讼，要求长清区政府双倍支付2008年4月之后的过渡费，构成诉讼时效的中断。参照上述诉讼时效的规定，其自2016年6月26日以后的诉讼请求未超过诉讼时效。结合已查明的截至2016年6月12日，长清区政府已按照单倍标准向王贞凤付清2016年5月（包括5月）之前的过渡费。2016年6月12日之后的一期过渡费发放时间为2016年9月。可知，王贞凤2016年6月份之后的过渡费的主张，未超过诉讼时效。原审法院对诉讼时效的认定和适用正确，对应付过渡费的数额计算并无不当。 综上，王贞凤的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由王贞凤负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二一年二月五日 法官助理曲恺 书记员鞠彤