浙江省义乌市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0782行初249号 原告浙江侨商蜂巢投资有限公司，住所地浙江省义乌市商城大道****。 法定代表人：陈志强，执行董事兼总经理。 委托代理人赵健，浙江泽大律师事务所律师。 委托代理人杨佳容，浙江泽大律师事务所律师。 被告义乌市教育局，住所地，住所地：浙江省义乌市西城路**iv> 法定代表人：叶国江，局长。 委托代理人徐巍，浙江宁邦律师事务所律师。 委托代理人方丹妮，浙江宁邦律师事务所实习律师。 第三人义乌新世纪外国语学校，住所地义乌，住所地义乌市稠城街道西城北路与宗泽北路交叉口> 法定代表人：郭胜华，理事长。 委托代理人曹列华。 委托代理人陶旭明，浙江稠州律师事务所律师。 原告浙江侨商蜂巢投资有限公司（以下简称“侨商蜂巢公司”）诉被告义乌市教育局（以下简称“市教育局”）教育行政协议一案，于2020年8月31日向本院提起行政诉讼。本院于同年9月7日立案后，于同年9月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因义乌新世纪外国语学校与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法追加其为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年10月19日、2021年1月12日两次公开开庭审理了本案。原告侨商蜂巢公司的委托代理人赵健、杨佳容，被告市教育局的出庭行政机关负责人吴永华及委托代理人徐巍、方丹妮，第三人义乌新世纪外国语学校的法定代表人郭胜华及委托代理人曹列华、陶旭明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年3月5日，被告市教育局作出义教办〔2020〕7号《解除〈创办义乌新世纪外国语学校协议书〉行政决定书》并邮寄送达原告，认定侨商蜂巢公司未能根据协议书第十三条13.13的约定确保义乌新世纪外国语学校按照协议书第六条约定的期限开学，也未按照协议书第十一条约定完成对义乌新世纪外国语学校足额投资，且经被告催告后仍未改正，现已无法达到协议书第六条约定的办学目标，侨商蜂巢公司的违约行为致使协议书的合同目的不能实现。依据《中华人民共和国合同法》第九十四条第（三）项、第（四）项和《浙江省行政程序办法》第八十一条的规定，决定：解除侨商蜂巢公司与市教育局于2016年9月14日签订的《创办义乌市××学校协议书》。该决定书同时告知原告侨商蜂巢公司有行政复议或者提起行政诉讼的权利。 原告侨商蜂巢公司诉称，2016年9月14日，原告与被告签订《创办义乌新世纪外国语学校协议书》（以下简称“案涉协议书”），约定原告在义乌市创办义乌××学校，被告对此提供协助并进行管理监督。案涉协议书约定，义乌新世纪外国语学校土地由被告以行政划拨方式供给；义乌新世纪外国语学校项目分为两期，项目一期计划供地约85亩（以下简称“项目一期”），项目二期具体选址另行确定。上述协议签订后，原告积极履行案涉协议书约定的合同内容，依约对项目一期开工建设，截至2018年12月20日，义乌新世纪外国语学校已完成项目一期工程一期建设并己竣工验收合格，建筑面积为35784.51平方米。2018年秋季，义乌新世纪外国语学校依约对外招生，所招收到的学生安排于杭州新世纪外国语学校、义乌市××临时过渡就读。2019年初，原告与义乌新世纪外国语学校将上述学生安排返回义乌新世纪外国语学校就读。但被告于2019年10月31日下发《关于对义乌新世纪外国语学校学生实施分流的通知》，强行对义乌新世纪外国语学校学生进行分流，造成义乌新世纪外国语学校至今无法正常招生、开学。原告在取得被告颁发的临时办学许可证后多次向被告申请正式办学许可证，被告收到申请材料后均置之不理。2020年3月5日，被告作出《解除〈创办义乌新世纪外国语学校协议书〉行政决定书》（以下简称“案涉解除协议决定书”），解除与原告之间签订的案涉协议书。原告认为，被告作出案涉解除协议决定书的行政行为违法，严重损害了原告及义乌新世纪外国语学校的合法权益。现依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》等规定，诉请：1、确认被告作出的义教办〔2020〕7号《解除〈创办义乌新世纪外国语学校协议书〉行政决定书》的行政行为违法；2、判决撤销被告作出的义教办〔2020〕7号《解除〈创办义乌新世纪外国语学校协议书〉行政决定书》的行政行为。原告当庭确定诉请为：撤销被告作出的义教办〔2020〕7号《解除〈创办义乌新世纪外国语学校协议书〉行政决定书》的行政行为。原告当庭补充：一、原告未违反案涉协议书第十条约定。案涉协议书对开学时间仅做了弹性约定。在被告的协调和支持下，义乌新世纪外国语学校于2018年秋季完成了招生和开学，中学生学籍暂落至义乌市××，小学生学籍暂落至义乌市××。2018年9月至2019年年初期间分别租用义乌市××、杭州新世纪外国语学校场地进行初中、小学办学。2019年2月底，原告已安排上述学生回迁至义乌××学校××区进行办学。被告作出案涉解除协议决定书说的是原告没有招生开学，并没有说原告没有依规招生开学。二、原告未违反协议书第十一条约定。双方未对义乌新世纪外国语学校的建设期限进行约定，对期限考核仅出现在案涉协议书第六条的办学目标中，即义乌新世纪外国语学校开学后的3年。对学校的建设期限进行规定的仅有《国有建设用地划拨决定书》中应当在2020年9月5日前竣工。被告作出案涉行政行为时建设期限尚未届满。项目一期在实际投建过程中被分成工程一期和工程二期，原告目前已经完成工程一期的全部建设内容并已竣工验收合格。案涉协议书第十一条约定义乌新世纪外国语学校的基本建设投资按土地面积不得低于3000元／平方米。就原告已经建设完成的工程一期而言，工程一期占地面积为9714平方米，根据被告提供的审计报告，原告工程一期的投资约为人民币9900万元，由此计算得出，工程一期的建设标准约为10191元／平方米，远远超过3000元／平方米。审计报告仅对工程一期的整体情况进行审计，并不能全面反映项目一期的整体投资情况。审计报告的作出单位义乌市聚丰会计事务所有限公司已经于2019年12月4日因出具不实审计报告等原因被浙江省财政厅依法撤销执业资格，对由其出具的审计报告的真实性、客观性存疑。工程二期无法建设是因义乌市城市投资建设集团有限公司（以下简称“市城投集团”）管廊建设项目冲突。在2017年12月13日“三制”办开会协调后，管廊建设占用学校工程二期土地的情况没有改变。管廊工程不断逾期，至今未完成场地清理并向原告移交，在管廊建设未完工或向原告移交场地之前，原告无法对工程二期施工。原告对义乌新世纪外国语学校工程二期投资和施工的客观障碍还没有排除，且在规定的投资期限尚未届满，被告就对原告投资进行审计，认为原告投资不足，这既不符合客观事实，也不符合约定。三、案涉协议书的合同目的和原告与案外人浙江侨商教育产业投资合伙企业（有限合伙）（以下简称“侨商教育合伙企业”）签订的《义乌新世纪外国语学校联合办学合作协议》（以下简称“联合办学协议”）的合同目的不同。两份协议是两个不同的法律关系，联合办学协议的合同目的是短期的，而案涉协议书的合同目的长期的。义乌市人民法院认定原告和侨商教育合伙企业之间联合办学协议的合同目的无法实现，并没有认定案涉协议书的合同目的无法实现。四、被告作出案涉解除协议决定书不符合法定程序。被告于2020年1月8日决定正式受理原告申请办学许可的申请，并于2020年1月11日向原告送达《告知单》，要求原告在收到《告知单》之日起15日内补正申请材料。原告本应可以在2020年1月26日前向被告补正材料。但被告于2020年1月13日作出对解除协议书进行听证的通知，并于2020年1月22日举行听证，不符合法律规定。受理办学许可申请和案涉解除协议决定书的事实前提完全相互矛盾。在被告未作出不同意原告办学申请及补正期限未到期之前，原告当然享有继续履行案涉协议书的信赖利益。五、原告继续筹办义乌新世纪外国语学校并不存在巨额负债威胁。目前侨商教育合伙企业的大部分投资人和借款人承诺将继续投资或追加投资。学校待付工程款债务仅240余万元，不会导致学校陷入危机而无法办学。六、案涉解除协议决定书违反比例原则。 原告侨商蜂巢公司向本院提供以下证据： 第一组证据： 证据1、《创办义乌新世纪外国语学校协议书》复印件一份，用以证明原、被告于2016年9月14日签订案涉协议书及约定的内容。 证据2、义规条件[2016]0268号义乌新世纪外国语学校规划条件复印件一份； 证据3、编号：3307822017A036国有建设用地划拨决定书复印件一份； 证据4、建字第330782201700853建设工程规划许可证复印件一份； 证据5、《建设工程施工合同》复印件一份； 证据6、编号330782201710270401建筑工程施工许可证复印件一份； 证据7、开工报告复印件一份； 证据8、竣工验收报告复印件一份； 证据9、施工单位工程竣工质量报告（合格证明书）复印件一份； 证据10、勘察单位工程质量检查报告（合格证明书）复印件一份； 证据11、设计单位工程质量检查报告（合格证明书）复印件一份； 证据12、监理单位工程质量检查报告（合格证明书）复印件一份； 证据13、浙规核字第330782201900046号浙江省建设工程规划核实确认书复印件一份； 证据14、义公消验字〔2019〕第0044号建设工程消防验收意见书复印件一份； 证据2-14共同用以证明原告投入巨额资金积极按照案涉协议书约定履行自身合同义务；原告取得了项目一期建设所需的审批文件并于2017年10月30日开工建设；原告己按约定完成项目一期部分工程建设并已竣工验收合格，已建设的建筑面积为35784.51平方米。 第二组证据： 证据15、教民330782104171906民办学校办学许可证复印件一份； 证据16、民办非企业单位登记证书复印件一份； 证据17、义乌市民办学校审核登记表复印件一份； 证据18、关于正式设立义乌新世纪外国语学校的申请报告复印件一份； 证据15-18共同用以证明原告积极履行案涉协议书约定的合同义务，分别于2017年10月10日取得被告颁发的临时办学许可证，于2017年10月23日取得义乌市民政局颁发的民办非企业单位登记证书；原告在临时办学许可证颁发后多次向被告申请办理办学许可证，但被告未按案涉协议书的约定及法定行政许可程序为原告办理办学许可证。 证据19、关于对义乌新世纪外国语学校学生实施分流的通知复印件一份； 证据20、义乌新世纪外国语学校分流会议记录复印件一份； 证据19-20共同用以证明原告己经按案涉协议书的约定对外招生并已经正常开学、授课的事实；被告违反协议约定，不顾原告、义乌新世纪外国语学校、学生家长的一致反对强行对原告己经招生的学生进行分流导致义乌新世纪外国语学校之后招生、授课中断的事实。 第三组证据： 证据21、《解除〈创办义乌新世纪外国语学校协议书〉行政决定书》复印件一份，用以证明被告违法解除与原告签署的案涉协议书的事实。 第四组证据： 证据22、招生劳务合同一份； 证据23、品牌推广合作协议复印件一份； 证据24、上海浦东发展银行转账凭证一份； 证据25、教材订购合同一份； 证据26、工商银行转账凭证一份、发票一份； 证据27、校服订购合同书一份、校服订购补充协议一份； 第四组证据用以证明原告为义乌新世纪外国语学校2018年秋季开学做了充分准备，包括订购教材、校服以及进行招生宣传等。 第五组证据： 证据28、义乌新世纪外国语学校借用义乌市××场地过渡协议一份； 证据29、工商银行转账凭证一份； 证据30、记账凭证一份、发票四份、收款收据一份； 证据31、杭州新世纪外国语学校2018学年第一学期过渡费用结算一份； 证据32、上海浦东发展银行转账凭证两份； 证据33、全日制劳动合同两份； 证据34、汽车租赁（包车）合同一份； 证据35、发票原件两份； 证据36、工商银行转账凭证一份； 证据37、浙江海达国际文教信息有限公司外教代理和外语培训合作协议书一份； 证据38、工商银行转账凭证一份、发票四份； 证据39、标题为《开学典礼》越努力越幸福的义乌新世纪外国语学校公众号新闻复印件一份； 第五组证据用以证明义乌新世纪外国语学校已于2018年对外招生且2018年秋季已经开学；在被告的接洽下，义乌新世纪外国语学校与案外人义乌市××签订协议，于2018年9月至2019年年初期间租用该校场地进行初中办学；义乌新世纪外国语学校与案外人杭州新世纪外国语学校达成合意，于2018年9月至2019年年初期间租用该校场地进行小学办学。 第六组证据： 证据40、标题为《大雨滂沱，关怀不止——记骆小俊副市长来我校视察指导工作》的义乌新世纪外国语学校公众号新闻复印件一份； 证据41、标题为《在关怀中砥砺前行——记教育局领导来我校调研指导》的义乌新世纪外国语学校公众号新闻复印件一份； 证据42、标题为《多部门齐联合助力新世纪》的义乌新世纪外国语学校公众号新闻复印件一份； 证据43、2018年下学期初中期末考试七年级成绩分析册复印件一份； 证据44、义乌市义务教育阶段学校规范办学责任书一份； 证据45、学生学费及住宿费转存市教育局专户转账凭证一份； 第六组证据用以证明义乌新世纪外国语学校已于2018年秋季开始办学且办学成绩优良；被告知悉并认可义乌新世纪外国语学校第一届学生在别校过渡就读和回迁的事实；被告知悉并同意义乌新世纪外国语学校第二届招生的事实。 第七组证据： 证据46、市场监管局“容缺办证”为学校解难网页截图一份，用以证明原告于2019年2月前曾向被告申请办理办学许可证，但被告未依照案涉协议书约定及法定行政许可程序为原告办理办学许可证；该证据载明义乌市市场监督管理局经过调查核实后了解到原告已经向民政部门申请民非登记证书的换证申请，根据正常的法律程序规定，申请民非登记证书的换证申请的前提是向主管机关即义乌市教育局申请办学许可，因此该证据可以推知在2019年2月之前原告就向被告申请过办学许可，被告没有提供任何的受理材料以及是否许可的行政决定材料，被告存在违反案涉协议书的行为。 第八组证据： 证据47、关于妥善处理义乌新世纪外国语学校返还借款、投资款相关事宜的函一份，用以证明义乌新世纪外国语学校的办学活动将得到侨商教育合伙企业部分投资人、借款人的支持，义乌新世纪外国语学校继续办学并不存在巨额负债威胁。 原告侨商蜂巢公司补充提供以下证据： 证据48、工程二期及管廊建设区域示意图复印件一份； 证据49、03省道管廊（新世纪学校段）施工时间情况说明一份； 证据48、49共同用以证明原告已完成案涉项目工程一期的建设，尚余工程二期未开工建设。原告并未拖延工程二期的开工时间，工程二期未开工建设系因义乌城市管廊建设使用工程二期部分土地、新型冠状肺炎疫情等原因造成，并非原告原因，原告并未违约的事实。 证据50、工程规划图纸修改前及修改后复印件各一份，用以证明管廊工程占用义乌新世纪外国语学校工程二期土地施工，导致原告无法对工程二期进行施工的事实。 证据51、2018年4月17日工作联系函一份，用以证明市城投集团未能按照会议纪要要求完工向原告移交场地，被告提交的市城投集团于2020年12月3日出具的补充说明不属实。 证据52、2018年6月1日工作联系函一份； 证据53、2018年9月4日工作联系函一份； 证据52、53共同用以证明市城投集团城市管廊建设与义乌新世纪外国语学校工程一期建设存在交叉，导致义乌新世纪外国语学校工程一期建设逾期；市城投集团城市管廊建设未能按照会议纪要要求完工向原告移交场地，印证了原告提交的证据49陈述的事实。 证据54、工程二期现场照片复印件6张，用以证明市城投集团城市管廊建设虽然于2020年1月完成土建，于2020年4月完成供电施工，但市城投集团至今没有完成场地清理，满足移交原告施工的条件。 证据55、证人朱某的证言，用以证明证人全程参与义乌新世纪外国语学校的建设以及与市城投集团管廊建设项目的协调，证人证言具有可信性，能够证明本案的事实。证人证言可以证明城市管廊建设工程确实与义乌新世纪外国语学校工程二期产生严重冲突，导致在城市管廊建设完成并向义乌新世纪外国语学校移交场地之前原告及义乌新世纪外国语学校都无法对工程二期进行施工。原告及义乌新世纪外国语学校对工程二期的开工是有计划及安排的，工程不能开工完全是因为管廊工程。市城投集团没有完成会议纪要所要求的场地清理及移交场地的手续，在市城投集团没有移交场地之前，义乌新世纪外国语学校无法对工程二期进行施工，证明被告所主张的因原告工程二期未施工导致未足额投资的违约事实不存在，被告的行政行为依据的事实不成立，行政行为违法。 被告市教育局辩称，一、本机关作出的义教办〔2020〕7号《解除〈创办义乌新世纪外国语学校协议书〉行政决定书》符合实体法律规定。《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款第（一）项规定，法律、法规或者规章规定变更或者解除合同的，行政机关有权变更或者解除行政协议。合同法第九十四条规定，有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；……2016年9月14日，原告与本机关签订案涉协议书。该协议履行过程中，原告未能依约履行合同义务。本机关查明原告存在以下违约事实：1、违反了案涉协议书第十条。该条约定：项目一期幼儿园、小学、初中于2018年秋季同步开学。然而，原告在2019年9月前未向本机关提交正式设立义乌新世纪外国语学校的申请，致使义乌新世纪外国语学校在2018年秋季和2019年秋季均未招生开学。原告在起诉状中所称，义乌新世纪外国语学校已于2018年对外招生。事实上，义乌新世纪外国语学校是特定情形下借用其他学校的学生学籍、借用其他学校的场地的委托招生，不符合法律规定的学校正式设立后招生，更不符合协议约定的幼儿园、小学、初中同步开学的要求。2、原告违反了案涉协议书第十一条。该条约定：义乌新世纪外国语学校的基本建设投资按土地面积不得低于3000元/平方米；项目一期工程土建投资不得低于2亿元人民币，一期总投资不得少于3亿元人民币。义乌新世纪外国语学校一期用地57036.90平方米，基本建设投资应当不低于171110700元。然而，截至2019年4月30日，义乌新世纪外国语学校的资产总额为101452880.32元，负债总额为92515196.57元，净资产为8937683.65元。因此，义乌新世纪外国语学校投资额未能达到案涉协议书第十一条的要求。本机关曾向原告发出整改通知，要求其履行合同义务。但原告未能整改到位，至本机关作出案涉解除协议决定书前，原告也仍未达到符合合同约定的状态。二、本机关作出行政决定符合法定程序。在查明原告的违约事实后，本机关决定解除案涉协议书。本机关于2019年12月24日对原告作出《拟解除〈创办义乌新世纪外国语学校协议书〉告知书》，告知解除协议的理由和法律依据以及原告有陈述、申辩和要求听证的权利。原告收到上述告知书后要求听证。本机关于2020年1月13日向原告作出听证通知书，并于2020年1月14日向义乌新世纪外国语学校作出参加听证告知书。2020年1月22日，本机关举行公开听证会，原告及义乌新世纪外国语学校充分发表了意见，但未提交实质性证据否认其违约事实。2020年3月5日，本机关作出案涉解除协议决定书。本机关作出行政决定的程序合法。综上，本机关作出的行政决定无违法之处，请法院驳回原告的诉讼请求，维持本机关的行政决定。当庭补充：一、协议约定的开学，应当是原告设立的义乌新世纪外国语学校正式设立后的开学。《民办教育促进法》明确规定，民办学校只能在正式设立后办学。新世纪学校至今未申请正式设立办学，也未取得办学许可，至今未能开学原告未申请办学的原因不在本机关。在原告与侨商教育合伙企业民事诉讼中，侨商教育合伙企业提出的诉讼请求就是要求原告申请办学，说明在2019年6月24日前，原告未申请正式设立办学。2019年12月，原告非正式提交办学申请，亦未在本机关要求的15日内补正材料，视为撤回申请。二、原告庭审中强调其单位投资强度超过3000元/平方米是错误的。单位投资强度的土地面积应是供地总面积，不是其建筑物的实际占地面积。投资强度要求指的是投资总额，原告远没有达到。三、原告未能实现创办义乌新世纪外国语学校的协议目的，构成根本违约。案涉协议书的合同目的，是原告应当创办一所符合投资强度要求、符合协议中办学目标要求的义乌新世纪外国语学校。然而，至本机关作出案涉解除协议决定书，原告未完成这一合同目的，也未提出正式设立办学的申请。根据协议书第十条和第六条，原告应当在2019年完成正式办学的期限是清楚明白的。政府对其供地的时间、对各项许可的审批时间以及原告与施工单位的合同工期约定，完全可以保障义乌新世纪外国语学校在2018年秋季开学，最迟也可以在2019年秋季开学。原告提出举行听证的时间还在材料补正期限内，侵害其合同期待利益，该观点不能成立，行政相对人的合同期待利益仅存在于行政机关作出的终局性行政行为。2020年1月22日本机关未作出终局性行政行为，不可能侵害原告所谓的合理期待利益。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告市教育局在法定期限内向本院提供了如下作出被诉行政行为的事实证据、法律依据。 事实证据： 第一组证据： 证据1、《解除〈创办义乌新世纪外国语学校协议书〉行政决定书》一份； 证据2、送达证明一份； 第一组证据用以证明案涉行政行为及送达情况。 第二组证据： 证据3、《创办义乌新世纪外国语学校协议书》一份，用以证明原、被告于2016年9月14日签订案涉协议书以及约定内容。 第三组证据： 证据4、义乌新世纪外国语学校规划条件一份，用以证明义乌新世纪外国语学校一期用地于2017年1月19日完成用地规划。 证据5、国有建设用地划拨决定书一份，用以证明国土部门于2017年9月5日完成对义乌新世纪外国语学校一期供地，供地性质为划拨用地，供地面积57036.90平方米。 证据6、建设工程规划许可证一份，用以证明义乌新世纪外国语学校一期用地工程一期于2017年9月19日取得建设工程规划许可证。 证据7、建设工程施工许可证一份，用以证明义乌新世纪外国语学校一期用地工程一期于2017年10月27日获得施工许可。 证据8、开工报告一份，用以证明义乌新世纪外国语学校一期用地工程一期于2017年10月30日开工。 证据9、建设工程施工合同一份，用以证明义乌新世纪外国语学校一期用地工程一期工期为240天，二期工期为360天。 证据10、工程竣工质量报告一份，用以证明义乌新世纪外国语学校一期用地工程一期于2018年12月28日竣工验收。 证据11、建设工程消防验收意见书一份，用以证明义乌新世纪外国语学校一期用地工程一期于2019年3月29日消防验收合格。 第三组证据共同用以证明义乌新世纪外国语学校未能在2018年秋季实现幼儿园、小学、初中同步开学；义乌新世纪外国语学校有条件在2019年秋季开学，具备办学条件；政府及时完成规划、供地，对义乌新世纪外国语学校延迟开学一事不承担过错责任。 第四组证据： 证据12、教民：330782104171906民办学校办学许可证一份，用以证明该证仅限于学校筹建办理相关手续使用，不得用于招生宣传。 证据13、民办非企业单位登记证书一份，用以证明义乌新世纪外国语学校已登记设立，但有效期至2018年12月31日。 证据14、义乌新世纪外国语学校办学申请材料一份； 证据15、义乌新世纪外国语学校办学申请约谈记录一份； 证据16、告知单及送达材料一份； 证据17、小学、初中学生学籍证明各一份；证据14-17共同用以证明被告市教育局于2019年12月收到原告侨商蜂巢公司提交的申请正式设立的申请，该申请通过非正式途径提交；原告侨商蜂巢公司提交的办学申请材料不符合法定条件，被告市教育局己告知其补正相关材料，原告己收到，但其未在指定时间内补正，视为其撤回申请。 第四组证据共同用以证明原告在2019年9月前未正式设立义乌新世纪外国语学校；原告于2019年12月17日提交的办学申请材料不符合法律规定且并未补正。 第五组证据： 证据18、义乌新世纪外国语学校专项审计报告一份，用以证明义乌市聚丰会计师事务所有限公司2019年9月30日作出的审计结论为：截至2019年4月30日，义乌新世纪外国语学校资产总额为101452880.32元，负债总额为92515196.67元，净资产为8937683.65元。 证据19、委托书一份，用以证明义乌新世纪外国语学校的两家举办者共同委托义乌市聚丰会计师事务所有限公司进行审计。 证据20、执业证书一份，用以证明义乌市聚丰会计师事务所有限公司于2019年9月30日前具备审计资质，该事务所被撤销资质是2019年11月4日，其之前出具的证据是有效的。 证据21、浙至会专审义[2019]第151号义乌新世纪外国语学校审计报告一份，用以证明浙江至诚会计师事务所有限公司义乌分所于2019年5月15日作出的审计结论为：截至2019年4月30日，义乌新世纪外国语学校的资产总额为101524279.12元，负债总额为92586595.47元，净资产为8937683.65元。 第五组证据共同用以证明义乌新世纪外国语学校至今未完成一期供地应完成的投资额，二期工程至今未开工；义乌新世纪外国语学校的投资存在巨额负债，将危及学校的正常办学。 第六组证据： 证据22、（2019）浙0782民初12123号民事判决书一份，用以证明义乌新世纪外国语学校原有的两个举办者之间出现严重纠纷，是义乌新世纪外国语学校不能如期于2018年秋季开学的主要原因，该纠纷致使原告侨商蜂巢公司如期完成举办义乌新世纪外国语学校的目的不能实现；义乌新世纪外国语学校原举办者侨商教育合伙企业应当退出办学，义乌新世纪外国语学校面临向侨商教育合伙企业归还巨额欠款的财务风险；该案侨商教育合伙企业的第二项诉讼请求是要求侨商蜂巢公司申请义乌新世纪外国语学校办学许可。 证据23、（2019）浙07民终7019号民事裁定书一份，用以证明民事判决书已生效。 证据24、《义乌新世纪外国语学校联合办学合作协议》一份，用以证明原告侨商蜂巢公司与侨商教育合伙企业约定，义乌新世纪外国语学校的融资由侨商教育合伙企业负责。 第六组证据共同用以证明法院认定侨商教育合伙企业违反与侨商蜂巢公司的约定，未能实现义乌新世纪外国语学校正常开学，致使侨商蜂巢公司不能实现与市教育局案涉协议书中约定的办学目的；办学目的不能实现是由于义乌新世纪外国语学校两家开办者之间的纠纷。 第七组证据： 证据25、义教督〔2019〕1号义乌市××学校限期整改督办单及送达证明各一份，用以证明被告市教育局下发督办单要求义乌新世纪外国语学校尽快实现正式开学且原告已收到。 证据26、律师函及送达证明各一份，用以证明被告市教育局向原告发送律师函，要求原告侨商蜂巢公司履行协议书约定的义务，筹集学校教育资金和正常运转资金，尽快办理正式设立义乌新世纪外国语学校的手续，否则追究违约责任；原告已收到。 第八组证据： 证据27、《拟解除〈创办义乌新世纪外国语学校协议书〉告知书》一份，用以证明被告市教育局于2019年12月24日对原告侨商蜂巢公司作出拟解除案涉协议书的告知书。 证据28、义教听通[2020]（1）号听证通知书一份，用以证明被告市教育局通过了原告侨商蜂巢公司关于举办听证会的申请，并于2020年1月13日对原告侨商蜂巢公司作出听证通知书。 证据29、义教听告[2020]（1）号参加听证告知书一份，用以证明被告市教育局于2020年1月14日对第三人新世纪外国语学校作出参加听证告知书。 证据30、签到单一份，用以证明原告的代理人、第三人的代理人均到场参加听证会。 证据31、律师事务所函一份； 证据32、授权委托书一份； 证据33、律师执业证书复印件两份；证据31-33共同用以证明原告侨商蜂巢公司委托浙江稠州律师事务所律师陶旭明、吴健英为代理人，参加听证会。 证据34、授权委托书一份及身份证复印件一份，用以证明第三人义乌新世纪外国语学校委托曹列华、朱敏为代理人，参加听证会。 证据35、听证记录一份，用以证明听证会议过程。 第八组证据共同用以证明被告通知原告、第三人参加听证；听证会中代理律师、原告、第三人均充分行使了申辩权利。 被告市教育局补充提供如下证据： 第九组证据： 证据36、《关于义乌新世纪外国语学校与城市管廊建设问题的会议纪要》及附件会议签到单核对件各一份； 证据37、网页打印件一份； 证据36、37共同用以证明2017年12月13日，市“三制”办召集了市教育局、规划局、市城投集团、供电局与义乌新世纪外国语学校的协调会及其内容，义乌新世纪外国语学校王汉军参加了协调会。 第十组证据： 证据38、《03省道管廊（新世纪学校段）施工情况的补充说明》一份，用以证明市城投集团在建设城市管廊工程时，未通知义乌新世纪外国语学校暂停施工，也未影响义乌新世纪外国语学校的施工。 第十一组证据： 证据39、会议纪要复印件一份，用以证明截至2018年8月28日，原告侨商蜂巢公司与侨商教育合伙企业尚未就学校二期工程合作相关事项达成一致。（2019）浙0782民初12123号民事判决书第二十一页，对该证据证明的事实予以确认。 法律依据： 1、《中华人民共和国民办教育促进法》第十七条。 2、《中华人民共和国合同法》第九十四条第（三）项、第（四）项。 3、《浙江省行政程序办法》第八十一条。 第三人义乌新世纪外国语学校述称，被告市教育局作出的案涉解除协议决定书超越职权、滥用职权，决定不当，应予以撤销。一、被告的行政行为超越职权。被告解除案涉协议书的理由是基于协议第十八条的约定。该条约定协议解除后收回土地、处置地上建筑物的行为是超越其职权范畴的。二、被告作出案涉解除协议决定书滥用职权。1、滥用行政审批职权，干预企业内部管理事务，以股东有纠纷为由，不办理学校办学审批工作。股东纠纷现已通过法院诉讼解决。2、片面统计原告投资额，以投资没有到位作为解除的理由。首先，因为目前只是一期一标段部分完工投入使用，还有大部分装修没有做，也还有许多教学设施没有采购，在学校能够完全投入使用后，投资标准也一定能够达到。其次，被告市教育局引用义乌市聚丰会计师事务所有限公司的审计报告用以证明侨商蜂巢公司的投资额问题，而这家会计师事务所因出具不实审计报告，于2019年11月4日被浙江省财政厅撤销执业许可，其作出的审计报告的客观性应予以否认。再退一步讲，履约的瑕疵也不构成根本违约，不能据此解除办学协议。3、强制分流学生。4、曲解事实和法律。案涉解除协议决定书中称“你公司向法院主张，因浙江侨商教育投资合伙企业（有限合伙）对你公司的违约，已致使你公司与我局《协议书》的合同目的不能实现”，事实上判决书第五页明确记载的内容是“这与义乌新世纪外国语学校非营利性办学性质相背离，被答辩人的种种行为将使得学校的办学目的无法实现，将导致答辩人对义乌市教育局违约，导致答辩人丧失新世纪外国语学校的举办权。”如果非营利学校办成营利学校的，那当然要丧失学校举办权，而且也只是“将”丧失学校举办权。侨商蜂巢公司为维护学校非营利的性质，向法院提出解除与抱着营利目的办学的合作方侨商教育合伙企业之间的合作办学协议。三、行政行为明显不当。案涉协议书归根结底是学校举办人承诺以自己的力量开办学校，为社会服务的内容，具有公益性。现在被告市教育局要解除的是他人承诺为社会服务的协议，是不适当的。作为教育主管部门，应该努力完成社会需求，来实现行政优益权。同时，本案原告己经对该项目做了巨大的投入，在被告强制学生分流前已具备办学条件，招生开学。原告已剔除了不合格的合作方，引进了优质的合作方，具备继续投资的能力。市教育局强行解除与原告的办学协议，不仅使得原告的信赖利益受损，不符合行政信赖原则，同时也不利于社会利益的最大化，将导致社会效益遭受巨大损失，不符合行政比例原则。 第三人义乌新世纪外国语学校未向本院提供证据。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下认定： 对原告提供的证据，被告对证据1真实性无异议，证明目的有异议，案涉协议书第六条约定的是办学目标，不是法律上的合同目的。被告协助义务的前提是原告申请并符合法定条件。证据2-14真实性无异议，证明目的有异议，划拨土地约定开工竣工时间是国土部门依据土地管理法对原告的限制。本案审理的是被告市教育局和原告的行政协议是否存在违约。证据6，建设工程施工许可证只是一期供地下的工程一期，不包括工程二期。原告未提供工程二期的施工许可证，原告应就工程二期是否开工，是否办证进行举证。证据14，消防验收时间是2019年3月29日，证明在该之前原告的房屋不可能办学，可以印证原告在该时间之前不具备正式申请办理办学许可的条件。证据15-20，真实性无异议，证明目的有异议。证据15办学许可证不能用于招生。证据16民办非企业单位登记后只是证明非营利性法人实体的存在，有效期到2018年12月31日，原告未提供该证自2019年1月起延续的证据。上述证据不能达到证明原告多次向被告申请办学许可的证明目的。（2019）浙0782民初12123号民事判决书中原告侨商教育合伙企业的诉讼请求就是“1、确认联合办学协议有效。2、要求侨商蜂巢公司向市教育局申请办理办学许可的审批手续”，可以证明不存在本案原告及第三人说的多次申请许可而被告市教育局未予准许的情形。证据21，真实性无异议，行政行为事实清楚，符合法律程序，法律依据充分。第四组证据到第八组证据，原告超期举证。这些证据的真实性以法院审核为准，关联性有异议。2018年秋季原告利用其他学校的学籍号招收学生，委托其他学校代管，这不是原告的真实办学。如果原告能够及时取得正式的办学许可，被告可以配合将学生转入原告的学校。但是2019年春季，在义乌新世纪外国语学校没有取得办学许可的情况下，原告将学生放在义乌新世纪外国语学校上课，被告提出将学生分流其他学校，这是依法行政的行为。第六组证据中，证据40-42是原告的自我宣传，未经核实不能证明是领导的本意。证据46，新闻内容是市场监督管理局到学校检查在了解到原告提供的信息，原告认为有关部门受理了换证申请应向法院提供证据证明，且该换证并非本案诉争的正式设立学校的许可证。证据47只是证明未来可能发生的事情，反证原告没有足够的投入这个学校，一个亿的资产有九千多万的负债，其中八千万是侨商教育合伙企业借给学校的，不是真正的投资，证明被告作出行政行为的理由是成立的。证据48真实性无异议，关联性有异议。证据49真实性无异议，关联性有异议，本案原告工程二期未施工的原因是原告迟至作出案涉解除协议决定时都没有为工程二期做好资金、工程规划、施工许可报批准备。对证据50修改前的图纸的真实性无异议，关联性有异议，应以修改后的蓝图为准。蓝图时间为2018年3月，上面标注了管廊的位置和二期拟建房屋的位置，从图上可以看出两者并不冲突，管廊建设和二期如果要建造的话充其量是施工时间冲突，并不导致其不能施工。据被告向市城投集团调查，管廊工程的用地是2016年开始规划的，早于义乌新世纪外国语学校用地审批时间。管廊不占用地面，是占用地下空间，不存在侵害占用问题。证据51真实性无异议，关联性有异议，和二期无关，在2018年4月17日原告尚未取得二期工程的工程规划许可证和施工许可证，不可能在这个时候提交二期的工期进度计划。证据52、53真实性难以确认，没有证据证明该两份工作函已经送达给管廊工程项目部，没有送达的证据也没有受送达人的签收，关联性有异议，涉及一期工程施工问题，与二期工程无关。证据54无法确定照片形成时间，不能达到证明目的。如果只是证明现场有堆土的话应及时要求侵害学校的第三方停止侵害，排除妨害来积极履行二期的投资项目。对证人证言，证人证言不可信，应予以排除，证人曾经是义乌新世纪外国语学校的员工，存在利害关系，证人证言不真实，涉及2018年9月4日的联系函的时候上面的签注很清楚是交给一个丁施工员，证人先某陈述交给小刘的，后来又改口陈述交给丁施工员。证人提问中原告代理人主张过的时间节点非常清楚，他没有参与过市“三制”办的会议，却十分清楚，证明证人受到过其他人的提示。第三人对原告提供的证据均无异议，关于证人证言的意见，朱某非学校员工，管廊建设和学校建设之间的冲突客观存在，协调会也是客观的，证人证言符合客观事实。本院对原告提供的证据1-38、43-45、48、49、51、54的真实性予以认定，证据39-42系义乌新世纪外国语学校公众号新闻，系其单方制作，证明力不予认定，对证据46的关联性不予认定。证据47形式真实性予以认定，但原告未向本院说明出具的时间，对其证明力本院难以认定。证据50对修改后工程规划图纸真实性予以认定，修改前的图纸来源依据不足，与管廊建设重叠部分系原告单方绘制，对真实性难以认定。证据52、53形式真实性予以认定，但缺乏送达依据，对证明力不予认定。朱某的证人证言，因其原为义乌新世纪外国语学校工程部工程管理人员，对其证言的证明力需结合在卷其他证据综合认定。 对被告提供的证据，原告对证据1、2真实性、合法性无异议，关联性、证明目的有异议。2018年秋季义乌新世纪外国语学校正常招生，分别在杭州外国语学校、义乌市××就读。招收学生已经于2019年2月返回义乌新世纪外国语学校就读，原告未违反案涉协议书第十条的约定。根据被告第二组证据显示，原告已经完成义乌新世纪外国语学校项目一期中工程一期的建设，已经建设的面积为35784.51平方米。目前完成的建设已经能满足学校的招生以及办学。完成的工程占地9174平方米，按照被告审计报告中的总投资额可以计算得出原告工程一期按照土地面积的总投资额为10191元／平方米，远超办学协议约定的3000元／平方米。对证据3真实性、合法性无异议，证明目的有异议。被告在原告多次提交办理办学许可的申请后迟迟未依照相关规定为原告办理许可证，被告存在违反案涉协议书的违约行为。原告与被告协商约定，项目一期只建设初中小学，学前教育和高中一并归入项目二期，由被告另行选址和划拨土地。被告提到的原告没有建设学前教育的陈述不属实。第三组证据中对证据4-11真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，该证据显示原告已经积极履行义务，于2017年10月30日开工建设项目一期中的工程一期，目前已经竣工验收合格。义乌新世纪外国语学校无法继续办学是因为被告违反协议约定，强行对原告招收的学生分流而造成的。证据5中第十八条载明原告完成办学协议项目一期的时间为2020年9月5日，在被告作出解除行政行为之时，原告的项目建设远未逾期。证据18、21审计报告中审计的都是原告已经完成的工程一期内容，被告在举证中混淆了项目一期和工程一期。第四组证据，对证据12-17真实性、合法性无异议，证明目的存在异议，原告曾于2019年12月向被告提出了办学申请，原告在之前曾多次向被告提交办学申请，均被被告无正当理由拒绝办理，并拒绝出具不予办理的行政文书，被告已经先违反了案涉协议书。证据17是被告教育系统的学籍信息，显示上述招收的学生，虽然学籍是在树人中学和李塘小学，但是均注明系新世纪班，可以推知被告对原告2018年秋季进行招生，在树人中学、李塘小学进行过渡就读应该是知情和同意的。证据16告知单的送达时间为2020年1月11日，根据告知单记载的内容原告有15天至2020年1月26日为止的材料补正期间，被告完全不顾该告知单的行政行为及原告的信赖利益。第五组证据中对证据18和21真实性存在异议，审计报告中没有叠加原告对义乌新世纪外国语学校教具器材的投资金额，并不能真实反映原告投资的情况，证据18第一页第二段6-7行显示，2018年9月开始招生，目前在校学生68人，其中小学生31人，初中生37人，教职员工39人，上述内容证明原告已经依约履行办学协议，完成2018年秋季开学的约定。对第五组证据中的其他证据真实性无异议。对第六组证据，证据22-24真实性、合法性无异议，证明目的存在异议，原告因为侨商教育合伙企业的违约行为解除与其签订的联合办学协议并不会导致案涉协议书合同目的无法实现。对第七组证据，证据25-26真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，不能反映原告怠于履行相关义务，相反原告在收到被告限期整改律师函后积极配合整改工作，包括向被告缴存民办学校风险基金，于2019年12月17日根据被告要求再次向被告提交正式办学许可申请。对第八组证据，证据27-35真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，被告的解除理由不成立。对第九组证据，证据36-37真实性和合法性无异议，对证明目的有异议，该组证据能够证明城市管廊建设已经涉及义乌新世纪外国语学校的建设区域并影响义乌新世纪外国语学校的建设，该组证据与原告所主张的城市管廊建设占用义乌新世纪外国语学校工程二期土地导致工程二期无法施工并不冲突，其次该份会议纪要只能证明当时为了协调上述冲突作出了调整，但并不能证明市城投集团已经完成会议纪要的全部要求，如会议纪要中的第四点管廊相邻区域马上开始场地清理、桩基工程2018年初开始施工。市城投集团实际于2020年1月中旬才完成土建，于2020年4月下旬才完成供电设施施工，并且到目前为止也没有彻底的完成场地的清理和交付手续，上述情形导致原告工程二期无法施工。对第十组证据，证据38形式真实性无异议，对实质内容的真实性、关联性均有异议，该补充说明不能证明本案的事实，不能证明管廊建设没有占用义乌新世纪外国语学校土地，所载内容也不属实，补充说明最后一段陈述与本案事实明显冲突，市城投集团早已收到义乌新世纪外国语学校的工程施工进度文件，但其没有按照会议纪要的要求完成，存在严重的逾期。第十一组证据，证据39真实性和合法性无异议，关联性及证明目的有异议，原告是案涉协议书与被告之间唯一的签订方，是义乌新世纪外国语学校唯一举办人，原告与案外人侨商教育合伙企业签订联合办学协议主要是为了学校建设而引进的合作方，是两个完全不同的法律关系，原告与案外人侨商教育合伙企业之间的法律关系与本案无关，案涉的协议书和联合办学协议之间的合同目的不能等同。原告与侨商教育合伙企业之间的纠纷也并不影响义乌新世纪外国语学校的工程二期建设，工程二期至今没有办法进行主要是城市管廊建设以及后期被告对原告实施的分流措施所导致的。第三人对第一组证据真实性无异议，对合法性有异议。对第二组证据真实性无异议，对证明目的有异议，协议书第十条秋季同步开学附条件“具体的进度根据有关程序的审批和工程的具体情况来定”。对第三组证据三性无异议，学校的建设情况说明原告积极地建设学校，学校具备在2019年秋季办学的条件。对第四组证据真实性无异议，其中证据13，民办非企业登记需要年审，年审后可以换证也可以不换，而非只有一年有效。民办非企业部门是需要每年年审，年审是行政许可审批前置，过期之后主体还是有效的，学校的主体还是存在的。证据14-16告知单上提到“明确责任主体，并说明2019年12月17日只以一家主体单位申请办理义乌新世纪外国语学校的正当理由”不合法，也背离了合同相对性原则。被告市教育局要求第三人说明启用新公章作废旧公章的理由，滥用行政权力。对第五组证据，从学校审计数据上看，净资产有8937683.65元，不存在资不抵债或相关资信障碍问题，无法达到义乌新世纪外国语学校存在巨额债务影响正常办学的证明目的。证据18，义乌市聚丰会计师事务所有限公司因为做假账被浙江省财政厅吊销资质，其作出的审计报告客观性和公正性均应受到质疑。证据21，关于义乌新世纪外国语学校提交的审计报告，是由已经解除协议的合作方侨商教育合伙企业单方委托审计，学校和侨商蜂巢公司原法定代表人并不知情，嗣后也曾向审计机构提出交涉。学校是2017年10月才成立的，学校的筹划在2016年6月份就开始，前期为取得土地及规划的支出均未计入，项目投资统计资金失真。对第六组证据真实性无异议，对证明目的有异议。被告以“你公司向法院主张因浙江侨商教育投资合伙企业合同目的不能实现，该主张已经得到法院的支持”为由解除案涉协议书，系滥用行政权力。对第七组证据中的证据25真实性无异议，确实收到了，但该督办单是被告用行政权力干预企业的经营活动、经营决策，将股东内部纠纷作为其做出行政决定的理由。第三人曾于2019年4月向市教育局提交了办学申请，被告以股东纠纷为由拒绝受理，说明是因被告干预导致正式办学许可证不能办理。对证据26无异议，说明市教育局把要求处理股东纠纷作为办学审批的前提条件。第八组证据，对证据27的合法性有异议。对组织听证的证据真实性认可，对证明目的有异议，被告确实给了申辩的权利，但是被告做出案涉解除协议决定不合法。第九组证据三性无异议，对证明目的有异议，并没有说明不影响二期工程。第十组证据补充说明形式上有异议，补充说明如果和之前的说明相互矛盾的，证据形式是有问题的，特别是补充说明最后一句，无法达到被告的证明目的。第十一组证据会议纪要认可，更能说明二期没有施工是被告市教育局认可的，被告提供该证据说明了被告对自己违法行为的确认。本院对被告市教育局提供的证据1-17、19-20、22-39的真实性均予以认定。对原告、第三人提出异议的证据18、21，其中证据18系由义乌新世纪外国语学校出资人的法定代表人郭胜华、王汉军共同委托义乌市聚丰会计师事务所有限公司进行审计，在出具审计报告时，义乌市聚丰会计师事务所有限公司具有相应的审计资质。证据21系被告义乌新世纪外国语学校委托评估的，评估机构具有相应的审计资质。本院对证据18、21的真实性予以认定。 经审理查明，2016年9月14日，在杭州新世纪外国语学校的见证下，原告侨商蜂巢公司（乙方）与被告市教育局（甲方）签订《创办义乌新世纪外国语学校协议书》一份，协议载明：第六条，办学目标：3年内义乌新世纪外国语学校教育教学质量位列义乌市内同类学校前30%，6年内教育教学质量位列义乌市内同类学校前10%。10年内把义乌新世纪外国语学校办成具有中国传统文化元素、中西合璧的浙江省一流品牌学校，争创全国有一定知名度和影响力的特色名校；第九条，开工时间：乙方须在取得划拨土地使用权证后60天内开工建设；第十条，开学时间：项目一期幼儿园、小学、初中于2018年秋季同步开学，具体进度根据有关手续审批及建设的情况而定；第十一条，建设标准：义乌新世纪外国语学校的基本建设投资按土地面积不得低于3000元／平方米，校内设施装备标准在所有项目上应高于浙江省××学校的要求，其中项目一期工程土建投资不得低于2亿元人民币，一期总投资不得少于3亿元人民币；第十二条12.1行政划拨地块甲方负责落实征迁。甲方协助乙方完成土地三通一平工作，费用由乙方承担；12.2甲方在乙方办理建校立项、审批、备案等相关手续过程中积极协调相关部门，并为其提供优质服务；12.3甲方在法令、政策允许范围内协助乙方办理相应的办学许可、法人登记、收费许可、外专资格证等手续；第十三条13.6乙方所属义乌新世纪外国语学校要依法办学，按规范建立现代学校法人治理结构，并及时办理办学项目的审批手续；13.13乙方投资资金按时到位，非因不可抗力或者不可预见因素造成工程延期之外，乙方确保所属义乌新世纪外国语学校按计划开学。第十八条1.乙方应按照本协议第13.3条的约定配备师资团队，若未达到约定要求或浙江省标准化学校师资配备要求的，乙方每年向甲方支付违约金50万元；2.乙方在办学过程中如出现严重违背办学宗旨、严重违反协议条款约定、严重违反法律法规等行为，甲方有权解除合同收回土地，并依法处置地上建筑物。案涉协议书还对项目概况、双方权利义务、优惠政策、违约责任、争议处理等进行了约定。 2017年9月5日，原义乌市国土资源局签发编号：3307822017A036国有建设用地划拨决定书，载明划拨建设用地使用权人为义乌新世纪外国语学校（筹）；总面积57036.9平方米；建筑项目应于2018年9月5日前开工建设，并于2020年9月5日前竣工。同月，原义乌市规划局颁发建字第330782201700853号建设工程规划许可证，建设规模：总占地面积为9852.11平方米。 在协议履行过程中，因项目一期划拨的57036.9平方米土地无法满足同时建设学前教育、小学、初中三个学段，原、被告协商一致，将学前教育学段归入项目二期，另行选址。 2017年10月，被告市教育局为义乌新世纪外国语学校颁发民办学校办学许可证，办学内容为小学、初中学历教育，备注：本证仅限于学校筹建办理相关手续使用，不得用于招生宣传。 2017年10月13日，第三人义乌新世纪外国语学校与浙江广辉建设有限公司签订建设工程施工合同并备案，合同载明：“工程内容：本项目为义乌新世纪外国语学校，由侨商蜂巢公司出资建设。项目规划用地面积为57036.90平方米，总建筑面积为85481.36平方米，其中一期建筑面积为35784.51平方米，二期建筑面积为49696.85平方米。暂定金额约1亿元。其中一期4000.8万元，计划于2017年10月10日开工，2018年6月30日竣工并交付使用。二期6000万元，计划于2019年5月31日竣工并交付使用，整体项目于2019年5月31日竣工验收。……计划工期：总600日历天。其中一期240天，二期360天……” 2017年10月19日，原告侨商蜂巢公司与侨商教育合伙企业共同签订了义乌新世纪外国语学校章程。次日，义乌新世纪外国语学校向义乌市民政局递交民办非企业单位登记申请表，但该申请表中法定代表人签字“郭胜华”并非郭胜华本人所签。同年10月23日，义乌市民政局为义乌新世纪外国语学校颁发民办非企业单位登记证书，有效期限为2017年10月23日至2018年12月23日。 2017年10月27日，义乌市住房和城乡建设局颁发建设工程施工许可证，义乌新世纪外国语学校（一期）工程开工。 2017年12月9日，原告侨商蜂巢公司与侨商教育合伙企业签订了《义乌新世纪外国语学校联合办学合作协议》，约定双方共同出资在义乌市民政局登记设立新世纪外国语学校，设定开办资金2000万元，侨商蜂巢公司出资400万元，后续不再出资，侨商教育合伙企业出资1600万元以及负责承担学校建设的后续资金，负责进行统一融资，确保学校项目资金正常运转。嗣后，原告侨商蜂巢公司与侨商教育合伙企业对义乌新世纪外国语学校进行了投资建设。 2018年8月22日，原告侨商蜂巢公司与侨商教育合伙企业在筹建过程中双方因学校举办权问题发生纠纷，在被告市教育局主持下，侨商蜂巢公司与侨商教育合伙企业经协商达成如下协议：一、举办双方同意搁置争议，维持现状，由侨商教育合伙企业负责学校的一期工程及日常工作管理，直至学校一期建设竣工，符合招生条件；二、学校一期工程建设的资金由侨商教育合伙企业负责，2018年8月28日前支付相应的民工工资及工程款等；……四、学校二期工程的继续合作与否，双方另行协商；五、举办双方同意将学校法人在2018年8月28日前更改为校长；六、侨商教育合伙企业于2018年8月28日前将学校公章、财务章、法人章等移交给学校…… 2018年秋季，义乌新世纪外国语学校借用义乌市××、义乌市××学籍招生，借用义乌市××、杭州新世纪外国语学校场地进行过渡。2019年2月回迁至义乌新世纪外国语工程一期已建校舍。此间，原告为招生开学作了部分准备，包括招生推广，订购教材、校服，招聘教师等，但未向被告市教育局申请义乌新世纪外国语学校正式设立。 2018年12月20日，义乌新世纪外国语学校竣工验收合格。2019年1月25日，原义乌市规划局核发浙江省建设工程规划核实确认书。 2019年2月26日，为确保学校顺利回迁和有序运转，尽快实现预定办学目标，被告市教育局作出义教督〔2019〕1号限期整改督办单，要求义乌新世纪外国语学校限期做好以下整改工作：做好家长、学生、教师的思想工作，避免因内部管理服务产生情绪波动；根据消防验收整改要求2月底前整改到位，所有校舍在正式投用前必须取得消防验收许可；尽快理顺投资方内部股份关系，妥善解决股东纠纷，做好经费预算及保障，确保学校正常运转经费和建设资金；尽快按要求重新补办审批手续；于2019年3月10日前缴存民办学校风险基金；未妥善解决股东纠纷和未完成正式审批手续、缴存风险基金前暂停下发招生计划，学校不得招收新生等内容。2019年3月25日，第三人就如何落实义教督〔2019〕1号文件整改的工作进行开会，并形成会议纪要。2019年3月29日，义乌新世纪外国语学校消防验收复验合格。 2019年4月24日，被告市教育局向侨商蜂巢公司发送律师函，要求侨商蜂巢公司依法履行合同义务，保障学校正常运转经费和后续建设经费、补办办学许可审批手续，否则将依法追究违约责任。 2019年5月6日，侨商蜂巢公司原法定代表人郭胜华给侨商教育合伙企业发通知函。次日，侨商教育合伙企业回函，回复函载明：学校办学许可证无法办理因侨商蜂巢公司单方原因导致；鉴于学校面临2019年招生工作的关键期，在侨商蜂巢公司同意双方继续按照联合办学协议的精神与内容履行的前提下，请侨商蜂巢公司积极配合完成学校办学许可证的办理工作。请举办双方和校方制定通过相应的印章管理制度，我方同意于近日向学校校长移交学校的印章等内容。因侨商教育合伙企业不再向义乌新世纪外国语学校建设和运营投入资金，同年5月9日，侨商蜂巢公司向市教育局账务中心—新世纪外国语学校2010＊＊＊0412汇款244万元。同年5月15日，侨商教育合伙企业向义乌市××学校发送借款催讨函，要求学校在收到该函后的7日内归还借款本金350万元及利息等内容。同年6月24日、6月25日，侨商蜂巢公司分别向市教育局账务中心—新世纪外国语学校2010＊＊＊0412汇款300万元、141.2万元。 浙江至诚会计师事务所有限公司义乌分所接受第三人义乌新世纪外国语学校的委托对该校2019年4月30日的资产负债表及2019年1-4月的业务活动表进行了审计，并于2019年5月15日出具审计报告，经审计截至2019年4月30日资产总额为101524279.12元，负债总额为92586595.47元，净资产总额为8937683.65元。2019年5月25日，郭胜华、王汉军委托义乌市聚丰会计师事务所有限公司对义乌新世纪外国语学校进行审计，经审计截至2019年4月30日学校资产总额为101452880.32元，负债总额为92515196.67元，净资产为8937683.65元。 2019年10月31日，被告市教育局以第三人义乌新世纪外国语学校存在各类欠款数额巨大，法院受理多起义乌新世纪外国语学校及投资人被诉案件，学校账户被法院查封，学校多次遭围堵校门催讨债务，个别实际出资人涉嫌经济犯罪为由，为确保师生安全，作出《关于对义乌新世纪外国语学校学生实施分流的通知》，决定对义乌新世纪外国语学校学生实施分流。 2019年12月，被告市教育局收到义乌市民办学校审核登记表及关于正式设立义乌新世纪外国语学校的申请报告等材料。2019年12月24日，被告市教育局向原告侨商蜂巢公司作出义教办〔2019〕64号《拟解除〈创办义乌新世纪外国语学校协议书〉告知书》，认为原告未能根据协议书第13.13的约定确保义乌新世纪外国语学校按计划开学，未足额投资，无法达到协议书第六条约定的办学目标，已构成不能实现协议书的合同目的。在收到整改通知、限期整改督办单、律师函后，仍未改变严重违约状态，拟解除《创办义乌新世纪外国语学校协议书》，并告知陈述、申辩、听证的权利。2020年1月8日被告市教育局向义乌新世纪外国语学校校长曹列华进行核实得知民办学校审核登记表及正式设立义乌新世纪外国语学校的申请报告等材料系由其提交。2020年1月10日，被告市教育局作出〔2020〕7号告知单，要求原告侨商蜂巢公司、第三人义乌新世纪外国语学校于15日内补正或更正相关材料。原告、第三人未向被告提交补正材料。2020年1月22日，被告市教育局组织听证，原告及第三人参与听证。2020年3月5日，被告市教育局作出义教办〔2020〕7号《解除〈创办义乌新世纪外国语学校协议书〉行政决定书》并送达原告，认定侨商蜂巢公司违反协议书第十条，在2019年9月前未提交正式设立义乌新世纪外国语学校的申请，致使义乌新世纪外国语学校在2018年秋季和2019年秋季均未招生开学；违反协议书第十一条对投资额的要求，经催告仍未改变违约状态；侨商蜂巢公司关于侨商教育合伙企业的违约行为已使案涉协议书的合同目的不能实现的主张已获法院民事判决支持，根据合同法第九十四条第（三）项、第（四）项和《浙江省行政程序办法》第八十一条的规定，决定解除侨商蜂巢公司与市教育局于2016年9月14日签订的《创办义乌新世纪外国语学校协议书》，并告知行政复议和诉讼的权利。 另查明，侨商教育合伙企业于2019年6月24日向本院起诉，要求确认其与侨商蜂巢公司于2017年12月9日签订的《义乌新世纪外国语学校联合办学协议》有效；侨商蜂巢公司、郭胜华继续履行合同，按出资比例向市教育局申请办理义乌新世纪外国语学校的办学许可审批手续。侨商蜂巢公司提起反诉，要求解除双方于2017年12月9日签订的《义乌新世纪外国语学校联合办学合作协议》。本院于2019年10月29日作出（2019）浙0782民初12123号民事判决，确认双方于2017年12月9日签订的联合办学合作协议合法有效，于判决生效后解除，驳回侨商教育合伙企业的其他诉讼请求。侨商教育合伙企业提起上诉，但未在法定期间缴纳二审案件受理费，按自动撤回上诉处理。现一审判决已生效。侨商蜂巢公司、郭胜华、义乌新世纪外国语学校在该案中答辩“侨商教育合伙企业未完全依约履行其合同约定的出资义务。其在学校筹建中的行为造成了新世纪外国语学校的建设拖延、拖欠工程款等违约行为，现材料商纷纷提起诉讼要求学校支付材料款、工程款等，使学校陷入诉讼纠纷当中，严重影响了学校的正常办学及声誉。侨商教育合伙企业不仅不承担出资义务，还发函要求义乌新世纪外国语学校归还其投资款，明确表明自己不会继续履行《义乌新世纪外国语学校联合办学合作协议》约定的出资义务。侨商教育合伙企业的投资款是通过虚构高投资收益率等方式从社会募集而来，委派代表王汉军从中为个人牟取巨额利益。这与义乌新世纪外国语学校非营利性的办学性质相背离。侨商教育合伙企业的种种行为将使得学校的办学目的无法实现，将导致侨商蜂巢公司对市教育局违约，导致侨商蜂巢公司丧失新世纪外国语学校的举办权。”侨商蜂巢公司在反诉中诉称“义乌新世纪外国语学校因侨商教育合伙企业资金筹集严重滞后，委派代表王汉军个人从中捞取利益，造成学校的建设拖延。市教育局于2019年4月24日发律师函，一再重申合同义务，并提出学校建设资金和运转资金没有到位等问题……侨商教育合伙企业实际控制人王汉军私藏学校印章，阻挠申办办学许可证。侨商教育合伙企业的行为违背了民办非盈利学校的办学宗旨，也违反了侨商蜂巢公司和市教育局签订的合作办学协议的约定。” 再查明，2017年12月13日，因义乌新世纪外国语学校建设与城市管廊（03省道宗泽路——环城北路段）建设存在用地红线冲突的问题，市“三制”办召集了市教育局、市规划局、市城投集团、供电局等部门召开了协调会，就管廊建设影响到学校地下室、消防通道、施工进度等问题进行了协调，本着有效解决问题，大力支持社会公益事业的态度，达成如下意见：1、管廊建设方市城投集团修改现有方案，取消一个下料口，下料口、出风口整体移出学校消防通道；2、市城投集团与学校做好衔接，调整管廊标高，使管廊建设标高融入学校地面标高，做到一次调整到位；3、学校排水排污管道优先考虑通往西城路，通向长河路作为备选方案，建议与城市管廊一起顶管铺设；4、根据学校施工进度要求，管廊相邻区域马上开始场地清理，桩基工程2018年初开始施工，为不影响学校开学准备，学校把配套工程的施工计划及时告知市城投集团，学校和市城投集团做好配合，相互支持。2018年4月17日，市城投集团向第三人义乌新世纪外国语学校出具工作联系函，因义乌市电力公司管线迁改预计5月底才能完工，管廊也无法按照预定计划完工，不能按贵校提出的工期进度时间移交场地。2020年10月22日，市城投集团出具03省道管廊（义乌新世纪外国语学校段）施工时间情况说明，与义乌新世纪外国语学校交叉段管廊工程于2017年5月下旬进场施工，土建完工验收时间2020年1月中旬，供电施工完工时间2020年4月下旬。2020年12月3日，市城投集团出具补充说明，“三制”办会议要求义乌新世纪外国语学校将其施工计划及时告知本公司，本公司将做好配合工作，确保不影响义乌新世纪外国语学校的施工进度。在管廊工程施工过程中，本公司未收到义乌新世纪外国语学校的施工计划，更未要求义乌新世纪外国语学校停止施工。 经本院现场勘查，义乌新世纪外国语学校工程二期至今未进行建设，原告及第三人亦未就义乌新世纪外国语学校工程二期申请建设工程规划许可和建设工程施工许可。 本院认为，案涉《创办义乌新世纪外国语学校协议书》是被告市教育局在法定职责内为实现行政管理或公共服务目标，与原告通过协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。在行政协议订立、履行过程中，不仅行政机关应当恪守法定权限，不违背法律、法规的强制性规定，履行协议约定的各项义务，行政协议的相对方也应严格遵守相关法律、法规的规定和协议的约定，否则行政机关有权依照合同法的相关规定以及合同的约定，行使解除合同的权利。 关于原告是否违反约定的开学时间的问题。原告提出2018年秋季开学仅为计划性安排，具体应以手续审批及建设情况而定。结合案涉协议书第十条、第十三条13.13条，除非因不可抗力或不可预见因素造成工程延期，双方约定的开学时间应为2018年秋季。且案涉协议签订后，义乌新世纪外国语学校于2017年9月5日取得国有划拨土地使用权，并于同月取得建设工程规划许可，次月取得施工许可，学校相关审批、建设并不存在不可抗力或不可预见因素所造成的延期。原告提出其已依约于2018年秋季对外招生，所招收的学生安排于杭州新世纪外国语学校、义乌市××临时过渡就读。《中华人民共和国教育法》第二十八条规定，学校及其他教育机构的设立、变更和终止，应当按照国家有关规定办理审核、批准、注册或者备案手续。根据《中华人民共和国民办教育促进法》的规定，民办学校的举办者应当在正式设立申请被审批机关批准并发放办学许可证后，方可开展招生、教学活动。原、被告签订案涉协议书是以合法办学为目的，案涉协议书第13.6条亦对依法办学进行了约定，故双方对“开学”的定义自然应以符合法律规定的设立、招生为前提。本案，义乌新世纪外国语学校正式设立申请至今未获批准，其于2018年秋季的招生并不符合法律规定。原告关于其已依约开学的主张，与查明的事实不符。 关于原告是否违反协议约定的投资标准的问题。案涉协议书第十一条约定，基本建设投资按土地面积不得低于3000元／平方米，项目一期工程土建投资不得低于2亿元人民币，一期总投资不得少于3亿元人民币。根据审计报告，义乌新世纪外国语学校远未达到协议约定的投资标准。关于原告提出案涉协议未对义乌新世纪外国语学校建设期限进行约定，根据国有建设用地划拨决定书，原告应在2020年9月5日前竣工，原告建设期限未届满，工程二期未建设是因为市城投集团管廊建设与学校工程二期交叉，管廊建设未完成并向原告移交场地，原告无法对工程二期施工的主张。本院认为，国有建设用地划拨决定与本案之间非同一法律关系，国有建设用地划拨决定书对竣工时间的规定并不能直接适用于案涉协议。虽然原告主张管廊工程与学校工程二期用地存在红线冲突问题，但根据2017年12月13日市“三制”办关于义乌市××学校与城市管廊建设问题的会议纪要、市城投集团出具的情况说明以及义乌新世纪外国语学校并未就工程二期做相关规划、施工许可的前期准备，结合（2019）浙0782民初12123号民事判决书中侨商蜂巢公司、义乌新世纪外国语学校关于“侨商教育合伙企业未完全依约履行合同约定的出资义务，其在学校筹建中的行为造成了义乌新世纪外国语学校的建设拖延、拖欠工程款等违约行为……严重影响了学校的正常办学及声誉”的答辩意见以及“义乌新世纪外国语学校因侨商教育合伙企业资金筹集严重滞后，委派人王汉军个人从中捞取利益，造成学校的建设拖延”的反诉意见，本案造成义乌新世纪外国语学校工程二期未建设、工程一期拖延以及未正式设立的主要原因是义乌新世纪外国语学校投资方之间内部矛盾以及建设资金未到位，而非管廊建设用地冲突。 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款，人民法院审理行政协议，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。合同法第九十四条规定，有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。原告侨商蜂巢公司未按约定履行合同义务，被告市教育局分别于2019年2月26日、2019年4月24日向原告发出限期整改督办单、律师函，原告在收到后并未理顺其与投资人之间的内部矛盾、解决学校建设和运转资金问题、开展后续的建设行为，亦未在合理期限内申请正式设立及办学许可，以致在2019年秋季仍未能开学，致使案涉协议书的合同目的不能实现。原告的行为已符合合同法定解除的条件。被告市教育局据此作出《拟解除〈创办义乌新世纪外国语学校协议书〉告知书》，告知原告作出该决定的事实、理由及依据，并告知陈述、申辩和听证等权利。经组织听证听取原告及第三人意见后，于2020年3月5日依据合同法第九十四条第（三）项、第（四）项以及《浙江省行政程序办法》第八十一条的规定作出案涉解除协议决定书并送达，事实清楚，适用法律、法规正确，程序并无不当。原告的诉讼请求，依法应予驳回。此外，根据合同法第九十七条，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。案涉协议解除后，原告侨商蜂巢公司继续办学的前提条件已经丧失，被告市教育局及与案涉办学事宜相关的职能部门应做好统筹善后工作，市教育局得以对义乌新世纪外国语学校组织财务清算，义乌市民政局得以撤销义乌新世纪外国语学校的民办非企业单位登记，义乌市自然资源和规划局得以报经义乌市人民政府批准后收回案涉宗地的土地使用权。综上，依照《中华人民共和国合同法》第九十四条第（三）项、第（四）项，第九十七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款之规定，判决如下： 驳回原告浙江侨商蜂巢投资有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告浙江侨商蜂巢投资有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  王来来 人民陪审员  陈步青 人民陪审员  朱丽利 二〇二一年二月十日 代书 记员  陈鹏程 书 记 员  王小悦