湖南省张家界市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘08行终2号 上诉人（原审被告）慈利县自然资源局，住所地慈利县零阳东路**。 法定代表人夏晓斌，该局局长。 委托代理人杜新国，该局工作人员。 委托代理人金山花，湖南慈姑律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）陈述平，男，1958年4月26日出生，汉族，住湖南省石门县。 上诉人慈利县自然资源局与被上诉人陈述平行政处理决定一案，不服湖南省张家界市武陵源区人民法院（2020）湘0811行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审经审理查明：1986年，慈利县三合口乡开办集体企业慈利县麦湾煤矿，取得采矿许可证。1991年，慈利县麦湾煤矿新建另一采矿工区，并取得采矿许可证。1999年，全国“大换证”，慈利县麦湾煤矿换领新的采矿许可证，后麦湾煤矿采矿权又经数次延续登记。2005年3月25日，慈利县麦湾煤矿变更矿区范围后取得采矿许可证，有效期限自2005年3月至2008年3月，矿山名称为慈利县麦湾煤矿二工区。2005年3月，慈利县麦湾煤矿向原慈利县国土资源局、张家界市国土资源局、湖南省国土资源厅分别缴纳采矿权价款9.06万元、6.04万元、15.1万元，共计30.2万元。2008年，慈利县麦湾煤矿办理延续采矿权登记，有效期限自2008年10月29日至2010年10月29日。2008年11月12日，陈述平与慈利县三合口乡企业管理站签订《慈利县三合口乡麦湾煤矿租赁合同》。合同约定：慈利县三合口乡企业管理站将麦湾煤矿租赁给陈述平开采经营，租赁期限17年（2009年1月1日至2025年12月31日），开采经营范围以国土部门划给麦湾煤矿现有范围为准，相关部门预交的各种押金、保证金归陈述平所有。2009年4月，慈利县麦湾煤矿向原慈利县国土资源局、张家界市国土资源局、湖南省国土资源厅分别缴纳采矿权价款16.368万元、6.5472万元、18.0048万元，共计40.92万元。 2010年1月22日，慈利县麦湾煤矿发生瓦斯爆炸事故，致4人死亡5人受伤。同年3月30日，慈利县人民政府作出慈政发[2010]5号《关于关闭慈利县三合口乡麦湾煤矿的决定》，决定立即关闭慈利县麦湾煤矿。陈述平不服该决定，向张家界市人民政府申请行政复议。张家界市人民政府作出复议决定，撤销了慈利县人民政府所作决定。2010年3月22日，慈利县麦湾煤矿“1.22”较大瓦斯爆炸事故调查组作出《慈利县麦湾煤矿“1.22”较大瓦斯爆炸事故调查报告》，认定该事故是一起生产安全责任事故，对事故单位的处理建议中载明“麦湾煤矿停产整顿矿井，整合技改工程初步设计和安全设施设计未经相关部门批复同意，违法组织开掘巷道，且发生较大事故。按《湖南省人民政府办公厅关于进一步深化煤矿整顿关闭工作的意见》和《湖南省人民政府办公厅关于有效预防和坚决遏制煤矿重特大事故发生的紧急通知》的规定，建议提请慈利县人民政府依法关闭麦湾煤矿。鉴于已提请关闭，不再给予经济处罚”。2010年4月20日，湖南省煤矿安全监察局作出湘煤安调查[2010]46号《关于慈利县麦湾煤矿“1.22”较大瓦斯爆炸事故调查处理意见的批复》，同意事故调查组对事故原因的分析和事故性质的认定、对事故责任人和责任单位的责任分析和处理建议以及调查组提出的对麦湾煤矿的处理意见等内容。2010年8月12日，慈利县人民政府依据《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第十三条、湖南省人民政府办公厅湘政办发[2010]1号《关于进一步深化煤矿整顿关闭工作的意见》的规定，作出慈政函[2010]37号《关于关闭慈利县三合口乡麦湾煤矿的决定》，决定内容：一、关闭慈利县麦湾煤矿；二、慈利县麦湾煤矿自收到本决定之日起，立即停止各种生产活动，按照《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第十三条规定的要求关闭到位。2011年3月9日，原湖南省国土资源厅向陈述平退还环境治理备用金47.195万元。 2015年2月9日，陈述平递交申请要求湖南省自然资源厅、原张家界市国土资源局、原慈利县国土资源局退还慈利县麦湾煤矿于2005年和2009年缴纳的采矿权价款共计71.12万元，未果。2015年，陈述平向长沙市天心区人民法院提起行政诉讼。长沙市天心区人民法院于2015年11月3日作出46号行政判决，驳回陈述平的诉讼请求。陈述平不服提出上诉。长沙市中级人民法院于2016年6月16日作出（2016）湘01行终06号行政裁定，将案件发回长沙市天心区人民法院重审。长沙市天心区人民法院于2016年12月30日作出57号行政判决，驳回陈述平的全部诉讼请求。陈述平仍不服，提出上诉。长沙市中级人民法院于2017年6月27日作出162号行政判决，撤销长沙市天心区人民法院57号行政判决，责令湖南省国土资源厅、张家界市国土资源局、慈利县国土资源局在判决生效后一个月内退还其向陈述平收取的采矿权价款71.12万元（其中湖南省自然资源厅退还33.1048万元，张家界市国土资源局退还12.5872万元，慈利县国土资源局退还25.428万元）。该判决发生法律效力后，陈述平向人民法院申请强制执行采矿权价款71.12万元，已执行完毕。 2016年1月2日，慈利县麦湾煤矿与陈述平签订《权利转让协议书》，约定慈利县麦湾煤矿将所属煤矿关闭后所产生的权利从该煤矿关闭之日起全部转让给陈述平。 湖南省自然资源厅、张家界市自然资源局、慈利县自然资源局不服长沙市中级人民法院作出的162号行政判决，向湖南省高级人民法院申请再审。2018年4月16日，湖南省高级人民法院决定提审该案，并于同年12月29日作出66号行政判决，撤销了长沙市中级人民法院162号行政判决和长沙市天心区人民法院57号行政判决，并责令湖南省自然资源厅、张家界市自然资源局、慈利县自然资源局于二个月内对陈述平的退还采矿权价款申请作出处理决定。2019年3月21日，慈利县自然资源局作出《行政处理决定书》，决定不予退付慈利县麦湾煤矿缴纳的采矿权价款。陈述平不服，诉至本院。 原审法院认为，根据《中华人民共和国物权法》第一百二十三条规定，依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第十三条第四款规定，依照本条第一款规定决定关闭的煤矿，仍有开采价值的，经依法批准可以进行拍卖。《国土资源部关于贯彻实施的通知》第二条第四项规定，《物权法》明确了探矿权、采矿权的用益物权性质。《财政部、国土资源部关于加强对国家出资勘查探明矿产地及权益管理有关事项的通知》规定，矿业权登记管理机关按原缴纳矿业权价款额和剩余储量占原批准储量的比例，确定应退还的矿业权价款。《湖南省人民政府办公厅关于进一步深化煤矿整顿关闭工作的意见》第五条第十八项规定，应关闭的煤矿已经向国家缴纳了采矿权价款的，地方可按规定从分成的采矿权价款中安排资金用于支持解决该煤矿关闭后的遗留问题。经国土资源管理部门认定仍有利用价值的剩余资源，需重新进行核实备案并对采矿权价款重新进行评估确认。从以上规定可以看出，采矿权是一种用益物权，采矿权人通过缴纳采矿权价款的方式取得用益物权，该用益物权受法律保护。因发生安全事故整顿关闭的煤矿属于政策性关闭，采矿权人依据有关规定有权申请退还采矿权价款。本案中，慈利县麦湾煤矿因发生较大瓦斯爆炸事故，被慈利县人民政府依法关闭。慈利县麦湾煤矿关闭后所取得的采矿权证被吊销，其缴纳的采矿权价款作为取得采矿权的对价，按规定应当退还。慈利县自然资源局收取了慈利县麦湾煤矿的采矿权价款，应当予以退还。慈利县自然资源局认为关闭慈利县麦湾煤矿属于处罚性关闭，不予退付其缴纳的采矿权价款，作出的行政处理决定应当有事实根据和法律依据。慈利县麦湾煤矿“1.22”较大瓦斯爆炸事故调查组作出的《慈利县麦湾煤矿“1.22”较大瓦斯爆炸事故调查报告》中对事故单位的处理建议中载明“麦湾煤矿停产整顿矿井，整合技改工程初步设计和安全设施设计未经相关部门批复同意，违法组织开掘巷道，且发生较大事故。按《湖南省人民政府办公厅关于进一步深化煤矿整顿关闭工作的意见》和《湖南省人民政府办公厅关于有效预防和坚决遏制煤矿重特大事故发生的紧急通知》的规定，建议提请慈利县人民政府依法关闭麦湾煤矿。鉴于已提请关闭，不再给予经济处罚”。2010年4月20日，湖南省煤矿安全监察局作出的湘煤安调查[2010]46号《关于慈利县麦湾煤矿“1.22”较大瓦斯爆炸事故调查处理意见的批复》，同意事故调查组对事故原因的分析和事故性质的认定，以及对麦湾煤矿的处理意见，请慈利县人民政府依法予以关闭。慈利县自然资源局没有向本院提交相关部门提请慈利县人民政府关闭慈利县麦湾煤矿是因吊销相关证照或没收违法所得等行政处罚的事实材料，所提交的慈利县人民政府《关于关闭慈利县三合口乡麦湾煤矿的决定》，也只是因慈利县麦湾煤矿发生瓦斯爆炸事故而决定关闭，是根据关闭煤矿的政策性规定作出的处理决定。根据《湖南省人民政府办公厅关于进一步做好煤矿整顿关闭工作的通知》规定，县级以上人民政府依法决定关闭的煤矿，要按照有关文件精神，及时返还关闭煤矿的采矿权价款、地质环境治理备用金和安全生产风险抵押金。慈利县自然资源局在《行政处理决定书》中适用《中华人民共和国安全生产法》第六十二条、《湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第十三条、《中华人民共和国立法法》第九十三条等规定，并没有关于“关闭”行为系行政处罚行为的规定，慈利县自然资源局亦未提交其他法律法规的规定予以证明。慈利县自然资源局依据《湖南省关闭煤矿采矿权价款矿山地质环境治理备用金退付和处置商业性煤炭探矿权补助方案》以及湖南省落后小煤矿领导小组办公室批复给张家界市人民政府的湘煤关退函[2014]11号、[2015]15号、[2015]32号、[2016]3号等四批次政策性关闭煤矿名单中均无慈利县麦湾煤矿，认为慈利县麦湾煤矿不属于政策性关闭。因该名单适用的范围系从2014年起关闭的约440家小煤矿，处置74宗商业性煤炭探矿权，而慈利县麦湾煤矿于2010年被关闭，不予退付采矿权价款，不适用上述规范性文件规定。因此，慈利县自然资源局适用以上规定，作出不予退还陈述平缴纳的采矿权价款的行政处理决定，没有事实根据，适用法律法规错误，依法应予撤销。陈述平请求撤销慈利县自然资源局作出的《行政处理决定书》，应依法予以支持，但请求慈利县自然资源局退付收缴的采矿权价款，由于该款在以前的诉讼中已经人民法院执行到位，其再次诉请退还没有理由，不予支持。慈利县自然资源局辩称其通过邮政特快专递邮寄送达行政处理决定，因邮寄单收件人处没有陈述平本人或代收人签名，不能证明陈述平及时收到了慈利县自然资源局作出的《行政处理决定书》，慈利县自然资源局以陈述平的起诉超过法定起诉期限为由，请求驳回陈述平的起诉，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，第七十条第一项、第二项的规定，判决：一、撤销被告慈利县自然资源局于2019年3月21日作出的《行政处理决定书》；二、驳回原告陈述平的其他诉讼请求。 慈利县自然资源局不服，提起上诉。请求：1．撤销张家界市武陵源区人民法院作出的（2020）湘0811行初79号行政判决，并依法改判；2．诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由如下：1．一审判决内容有误，违背湖南省高级人民法院作出的（2018）湘行再66号行政判决，有越权之嫌。省高院判决明确认为采矿权价款如何退还的问题，宜先由上诉人作出处理决定，且认为支持陈述平主张全部退还采矿权价款不当，而一审法院在判决撤销上诉人作出的不予退还决定书后并没有判决重新作出，对到底如何退还没有定论，又肯定被上诉人已经执行到位的全部采矿权价款，上诉人认为不当。2．一审判决认为慈利县麦湾煤矿关闭属政策性关闭错误，麦湾煤矿被关闭应属于处罚性关闭。3．一审法院认为不退还采矿权价款就是对被上诉人基于麦湾煤矿被关闭进行的经济处罚或者没收违法所得，显然错误，采矿权价款是采矿权人依法缴纳的资源使用费，被上诉人缴纳之后已经开采使用相关资源，当然不存在退还。4．一审法院认定部分证据错误。被上诉人提交的证据3、4，即长沙市中级人民法院162号判决和长沙市天心区人民法院57号判决已被湖南省高院66号判决撤销不再生效，其不能再作为本案证明上诉人全额退还采矿权价款的证据。被上诉人提交的证据5与本案无关。一审法院均予以采信，上诉人认为是错误的。 被上诉人陈述平没有提交书面答辩意见。 经审理查明，当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的根据。二审认定的事实与一审认定的事实一致。 本院认为，根据生效的湖南省高级人民法院作出的（2018）湘行再66号行政判决认定的内容，慈利县人民政府为了安全管理的需要，关闭慈利县麦湾煤矿，属于政策性关闭。慈利县麦湾煤矿被关闭，其拥有的采矿权被注销，其缴纳的采矿权价款作为取得采矿权的对价，应该按规定退还。慈利县自然资源局作为采矿权价款收缴工作的主体，有按规定退还采矿权价款的法定职责。关于采矿权价款退还数额如何确定的问题，参照《关于加强对国家出资勘查探明矿产地及权益管理有关事项的通知》（财建[2010]1018号）规定：“矿业权登记管理机关按原缴纳矿业权价款额和剩余储量占原批准储量的比例，确定应退还的矿业权价款。”慈利县自然资源局应在查明涉案煤矿的剩余储量的前提下，确定应退还的采矿权价款数额。本案中，慈利县自然资源局在没有调查核实涉案煤矿剩余储量的情形下，作出行政处理决定，不予退还陈述平的采矿权价款，与湖南省高级人民法院生效判决内容相违背，构成主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应予以撤销。原审判决撤销慈利县自然资源局作出的《行政处理决定书》，并无不当。慈利县自然资源局上诉提出，涉案煤矿关闭不属于政策性关闭，采矿权价款不应退还，明显与法院生效判决内容违背，不予支持。 涉案《行政处理决定书》被撤销以后，慈利县自然资源局应按照湖南省高级人民法院作出的（2018）湘行再66号行政判决内容的指引，根据矿区开挖的范围、煤矿设计的年生产能力、各年度的资源储量检测表等相关资料，核定涉案煤矿的剩余储量。陈述平也应积极提供相关生产经营资料，配合慈利县自然资源局的调查工作。在涉案煤矿剩余储量调查清楚的基础上，由慈利县自然资源局核定应退还的具体采矿权价款数额，重新作出处理决定。 综上，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由慈利县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  钟强 审判员  阳勇 审判员  崔钦 二〇二一年二月一日 法官助理罗佳峰 书记员曾覃韬 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。