江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终658号 上诉人（原审原告）朱某，男，1943年7月25日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人朱建华（系朱某儿子），男，1963年10月22日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人严李莉，北京市炜衡（南通）律师事务所律师,系法律援助律师。 上诉人（原审被告）南通市崇川区钟秀街道办事处，住所地南通市崇川区工农路**。 法定代表人徐晓峰，主任。 应诉负责人李玉龙，党工委委员、政法委书记。 委托代理人孙秋建，北京市盈科（南通）律师事务所律师。 委托代理人刘慧娟，北京市盈科（南通）律师事务所律师。 原审被告南通市崇川区综合行政执法局，住，住所地南通市青年中路**/div> 法定代表人顾斌，局长。 应诉负责人陈进，副局长。 委托代理人张靓，江苏紫琅律师事务所律师。 委托代理人季翔，江苏紫琅律师事务所律师。 原审被告南通市崇川区人民政府，住所地，住所地南通市桃坞路**iv> 法定代表人黄卫锋，区长。 委托代理人范志明，南通市崇川区司法局工作人员。 委托代理人李小飞，江苏大仁律师事务所律师。 上诉人朱某、上诉人南通市崇川区钟秀街道办事处因强制清理地上物一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初455号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，朱某原有祖宅位于文亮小学东门东侧，2008年房屋被拆除，朱某对拆迁安置补偿不服，多年上访。2016年2月，朱某之子朱建华（乙方）与南通市龙祥移动板房有限公司（以下简称龙祥公司）（甲方）签订编号为LX-0008164号《龙祥移动板房租赁合同》一份，约定甲方将一间集装箱式移动板房（以下简称集装箱）出租给乙方使用，每天租金6元；租赁期自2016年2月18日起；乙方负责集装箱出厂和退箱回厂的运输吊装费用（运输吊装费用另行计算和收取），每间集装箱的单程运输费300元；乙方负责集装箱安放的场地平整及通畅，甲方负责集装箱及附件的安装。朱某以文亮小学东门东侧空地系其宅基地为由，将该集装箱一直安放在该处空地上。 2018年6月29日上午，南通市崇川区钟秀街道办事处（以下简称钟秀街办）委派钟秀街道综合执法局（以下简称钟秀执法局）工作人员约谈龙祥公司负责人李龙，要求龙祥公司搬走集装箱，李龙同意联系车辆移走集装箱。当日下午，钟秀街办就搬离集装箱事宜召开碰头会，确定晚上12点派执法队员到现场查看。当晚12点左右，钟秀执法局工作人员到达现场进行外围秩序维护，龙祥公司联系的车辆对集装箱进行吊装搬离作业。朱某听闻此事赶至现场，声称自己是集装箱的主人，与现场执法队员争执，并电话通知其亲属赶至现场。朱某在装载集装箱的车辆将要驶离现场时，上前想要拦住车辆，钟秀街办人员组成人墙阻止朱某上前，双方发生肢体接触，在此过程中朱某倒地，后被送至南通大学附属医院治疗，经诊断为“颈髓损伤伴四肢瘫”。2018年8月18日，朱某转至南通市老年康复医院继续治疗。截至2018年12月17日，朱某花费医药费、护理费合计369327.51元（已经扣除住院费票据中的伙食费2881.60元）。截至2019年3月8日，钟秀街办通过中心村社区居委会以借款的方式为朱某垫付医疗费37.3万元。 朱某倒地后，其子朱建华报警称有拆迁纠纷，南通市公安局崇川分局钟秀派出所（以下简称钟秀派出所）民警处警。钟秀派出所民警对朱某、朱某之子朱红军、朱建华，钟秀执法局工作人员薛飞、邹杰、周熔，龙祥公司负责人李龙进行了询问。朱某、朱红军称系穿着城管制服的人员将朱某推倒。薛飞称没有人碰朱某。邹杰称“当天晚上12点之前我接到带队队长薛飞、杜海通知让我们协管员在当天晚上12点钟之前到新市街文亮小学东门附近集合做保障工作……当时薛飞、杜海还有另外7个左右的协管员也到了现场，现场还有两辆带吊臂的吊车，然后我们等人到齐之后，就开始展开执法工作。……我们打开执法记录仪，分散开来围了一个执法安全保障区域进行保障工作。……对方四五个人也来到第二辆吊车这边想阻碍吊车吊装集装箱，我们只好一字排开排成人墙防止对方冲进现场。……我同事周熔与对方老头发生了肢体接触……老头是想往施工吊车方向冲进去，我们队员肯定会阻拦他，我同事周熔与对方老头面对面站着，双方肢体接触后这名老头就倒地了。双方是用手发生的肢体接触。……不让无关人员靠近吊车，防止发生意外。”周熔称“我们在吊车周围分散开来维持现场秩序，保障吊车工作顺利安全的进行。我们用身体排成人墙挡在他们和吊车之间……老头想去吊车那边，我当时正好站在老头的面前，我用身体挡住对方的去路，老头用手抓住我的衣服或者手（具体抓的哪儿我记不清楚了），然后向后方倒下去”。李龙称“2018年6月29日，我接到城管部门的通知，说我放在文亮小学门口的移动板房影响了市容，让我自行整改，于是当天晚上我就联系吊车到现场对集装箱进行拆除，由于大型车辆是有限行的，所以我只能晚上12点钟才能安排人员去进行拆除”。 2018年12月3日，朱某向南通市崇川区人民政府（以下简称崇川区政府）提出行政复议申请，后于2018年12月19日补正材料，请求：1.确认钟秀街办、崇川执法局2018年6月30日零时左右的拆违行政行为违法，并追究两被申请人违法执法责任人的行政责任；2.责令钟秀街办、崇川执法局赔偿违法执行中造成申请人医疗救治费用（至2018年12月18日止医疗费、护工费两项）合计人民币378804.62元，并继续垫付后续的医疗救治费用。崇川区政府于2018年12月24日受理，并通知钟秀街办、崇川执法局10日内答复。2019年2月15日，经负责人批准，崇川区政府决定对该行政复议延期作出，延长期限最多不超过30日。2019年3月19日，崇川区政府作出崇川复议[2018]61号行政复议决定书，认为：钟秀街办是案涉行为的实施主体，崇川执法局并未实施案涉行为；案涉行为系《江苏省行政程序规定》第八十三条规定的行政指导行为，该行为未有强制性，不属于强拆行为；龙祥公司将其所有的集装箱安装于南通市文亮小学东门东侧空地，未征得市容环卫管理部门同意，也未取得相应审批手续，属于违法行为；朱某虽系与钟秀执法局工作人员肢体接触过程中倒地，但该倒地不应归责于钟秀执法局及其工作人员，钟秀执法局的行为不违反法律规定，故钟秀街办也不应承担赔偿责任。崇川区政府遂决定驳回朱某的复议请求。朱某向一审法院提起行政诉讼，请求：1.确认钟秀街办、崇川执法局于2018年6月30日零时许在南通市崇川区钟秀街道中心村一组拆除朱某活动板房的行政行为违法；2.撤销崇川区政府于2019年3月19日作出的崇川复议[2018]61号行政复议决定书；3.判令钟秀街办赔偿朱某因人身损害所致的医药费、护理费；4.本案诉讼费用由钟秀街办负担。 一审法院另查明，钟秀执法局系钟秀街办职能机构，挂钟秀街道综合执法队和钟秀街道城市管理办公室牌子。钟秀执法局（执法队）主要职能以城市管理为重点，包括区城管、市场监管、农工、卫计、环保、公安等部门下沉的执法监管职能，同时负责辖区内的日常城市管理工作，维护城市管理秩序和环境整洁，保障公民、法人以及其他组织的合法权益。钟秀街道城市管理办公室主要职能：负责牵头协调钟秀范围内城市管理和综合执法工作，履行城市管理、案件查处指挥协调和监督检查等工作。 2018年6月30日零时左右，除了朱某租赁的集装箱被移走外，相邻另一不属于龙祥公司的活动板房由钟秀街办另行联系的车辆移走。 一审法院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.案涉行为是否属于行政行为；2.该行为的实施主体如何认定；3.若案涉行为属于行政行为，该行政行为是否合法；4.崇川区政府作出的复议决定是否合法；5.朱某主张的损失是否应当支持。 关于案涉行为是否属于行政行为的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。该规定赋予国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以将除限制人身自由行政处罚外的其他行政处罚权授予特定的行政机关。根据《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号）、《省政府办公厅关于在南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（苏政办发〔2001〕14号）、《南通市相对集中行政处罚权试行办法》（通政发〔2001〕84号）、《南通市人民政府关于崇川区城市管理综合行政执法体制改革试点工作方案的批复》（通政复[2016]2号）以及南通市崇川区机构编制委员会办公室《关于设立钟秀街道综合执法局的通知》（崇编办发[2015]14号），钟秀执法局属于钟秀街办职能机构，主要职责包括城市管理、城市规划、农林水利、环境保护、绿化管理等领域的行政处罚权、行政强制权，同时负责管辖区内的日常城市管理工作，维护城市管理秩序和环境整洁等。朱某家租赁的集装箱安放在文亮小学东侧空地上，影响市容市貌、绿化管理，属于钟秀执法局的管理范围。虽钟秀执法局称系集装箱所有者龙祥公司自愿移走集装箱，但在龙祥公司与朱建华存在租赁合同，朱建华正常支付租金的情况下，龙祥公司同意联系车辆移走集装箱显然是应钟秀执法局的要求。朱某家因租赁享有集装箱的使用权，该集装箱在文亮小学东侧空地安放两年多，朱某多次为其安置问题上访，庭审中钟秀街办也称当地社区与朱某就此沟通过，显然钟秀街办应当知道该集装箱系朱某家租赁，因与朱某协商未果，转而要求龙祥公司移走集装箱。龙祥公司并未要求钟秀执法局派员到场，钟秀街办案安排执法人员和社区工作人员，移走了案涉集装箱。朱某试图阻止车辆装走集装箱时，现场执法人员组成人墙阻止朱某上前。现场执法人员显然属于履行城市管理行政职责的行为，故案涉行为应属于行政行为。 关于该行为的实施主体如何认定的问题。钟秀街办认可当日现场执法人员系钟秀执法局人员，受其委派到现场维持秩序，故钟秀街办是案涉行政行为的实施主体毋庸置疑，一审法院予以认定。主要争议在于崇川执法局是否为案涉行政行为的实施主体。根据前述崇编办发[2015]14号文件规定，钟秀执法局属于钟秀街办职能机构，钟秀街办亦认可当日现场执法人员系其委派，朱某并无证据证明当日执法现场存在崇川执法局的人员，或崇川执法局参与了执法过程，钟秀街办、崇川执法局的共同上级崇川区政府亦认定案涉行为系钟秀街办实施，故认定案涉行政行为的实施主体为钟秀街办。 关于案涉行政行为是否合法的问题。案涉行政行为的主要内容系钟秀街办于2018年6月30日零时左右移走位于文亮小学东侧空地上的集装箱。该行为属于行政强制执行行为，应符合《中华人民共和国行政强制法》的规定。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条还分别规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。本案中，朱某因租赁取得案涉集装箱的使用权，钟秀街办移走集装箱可能会影响朱某的权益，在钟秀街办知晓朱某系集装箱使用人的情况下，应充分听取朱某的意见，给予朱某陈述申辩的权利。钟秀街办在未通知朱某，未履行行政强制执行法定程序，甚至没有执行依据的情况下，径直移走朱某租赁的集装箱，程序明显违法。 关于崇川区政府作出的复议决定是否合法的问题。行政复议和行政诉讼都是基于行政争议的存在，用以解决行政争议的法律制度，两者都是为了防止和纠正违法不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使行政职权。行政复议和行政诉讼在审查行政争议过程中，应当对行政行为的合法性进行全面审查，包括实体和程序两个方面。崇川区政府作出的复议决定程序虽合法，但实体上未认定钟秀街办移走集装箱的行政行为违法，故复议决定应予撤销。 关于朱某主张的损失是否应当支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成公民身体伤害的违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，钟秀街办强行移走集装箱的行政行为违法。朱某在钟秀街办执法过程中上前阻扰，钟秀街办执法人员组成人墙阻止朱某上前，双方产生肢体接触，在此过程中朱某倒地受伤，其受伤应与钟秀街办的执法行为存在一定的因果关系。根据前述分析，钟秀街办强制移走集装箱的行为违法，并造成了朱某身体伤害，朱某有取得国家赔偿的权利，其主张赔偿具有法律依据。 至于赔偿比例的问题。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十七条规定，朱某或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。虽朱某对执法行为享有申辩权、听证权、诉讼权、复议权、投诉举报权，但应在事前或事后行使相关权利，在执法现场朱某有义务配合执法活动，不得拒绝、阻挠执法行为。朱某在钟秀街办执法过程中不听劝阻，试图穿越人墙阻挠执法，钟秀街办执法人员在组成人墙阻止朱某进入板车作业区域过程中，朱某倒地受伤，其自身对损害结果的发生存在过错，应减轻钟秀街办的赔偿责任。根据双方的过错程度，酌情认定钟秀街办承担60%的赔偿责任。朱某在复议程序中主张的截至2018年12月17日的医疗费、护理费合计378804.62元。经审查朱某提供的相关证据材料，认定朱某截至2018年12月17日的医药费、护理费共计369327.51元（已扣除伙食费及住院预交费凭证金额），均与本案存在关联性，且系合理费用。根据前述赔偿比例，认定钟秀街办应赔偿朱某截至2018年12月17日前的医疗费、护理费合计221596.51元。因钟秀街办已支付的费用超过了该数额，不再要求钟秀街办限期支付。但朱某在2018年12月17日以后仍在持续治疗，钟秀街办应按本案确定的比例承担后续费用的赔偿责任。 综上，钟秀街办作出的移走安放于文亮小学东门东侧空地上的集装箱的行政行为违法，崇川区政府作出的复议决定应予撤销。钟秀街办应对案涉执法行为造成朱某的人身损失承担60%的赔偿责任。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第五项、第三十四条第一项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十七条、第一百三十六条第一款之规定，判决：一、确认钟秀街办于2018年6月30日零时左右移走位于南通市文亮小学东门东侧空地上由朱某使用的集装箱的行为违法；二、撤销崇川区政府作出的崇川复议[2018]61号行政复议决定书；三、钟秀街办赔偿朱某截至2018年12月17日的医疗费、护理费合计221596.51元（从钟秀街办已垫付的款项中予以抵扣）；四、驳回朱某对崇川执法局的诉讼请求。五、驳回朱某的其他诉讼请求。 朱某不服一审判决，向本院提起上诉称，文亮小学东侧空地是朱某祖传的宅基地，属朱某所有。钟秀街办明知行为违法，故在深夜偷拆朱某的活动板房并故意伤害朱某。朱某在报警无果的情况下阻止钟秀街办继续违法执法没有任何过错。钟秀街办应对朱某受伤的医疗费用、护理费用承担全部的赔偿责任。请求撤销一审判决第三项，判决钟秀街办承担全部的医疗费用和护理费用。 钟秀街办不服一审判决，向本院提起上诉称，钟秀街办的工作人员没有实施任何攻击朱某的行为，没有侵犯朱某的健康权，朱某倒地系其主动冲撞人墙所致，朱某倒地并未出现因外力所致的损害。朱某患有颈椎退变、椎间盘突出、椎管狭窄等自身疾病，损害结果系朱某自身疾病所致，与倒地无因果关系。请求撤销一审判决第一项、第二项、第三项，驳回朱某的全部诉讼请求。 崇川执法局陈述意见称，一审法院对案涉行为的实施主体的认定正确，请求二审法院依法裁判。 崇川区政府同意钟秀街办的上诉请求及理由。 本院经审理，对一审法院认定的案件事实和采信的证据予以确认。 本院认为，朱某未经批准将集装箱安装在南通市文亮小学东门东侧空地的行为，违反城乡规划法的相关规定，相关部门有权予以强制搬离，但应当遵守《中华人民共和国行政强制法》的程序规定。本案中，案涉集装箱已经在文亮小学东门东侧停放两年多，钟秀街办在明知朱某为案涉集装箱使用人的情况下，既未通知朱某自行搬离，也未履行法定程序而直接要求龙祥公司移走案涉集装箱，一审法院将移走案涉集装箱的行为认定系钟秀街办所为并确认该行为违法，符合法律规定。为制止朱某进入集装箱作业区域，钟秀街办执法人员组成人墙予以阻拦，期间朱某倒地受伤，该受伤后果与钟秀街办执法人员的行为存在直接的因果关系，钟秀街办应当承担相应的行政赔偿责任。 根据南通市崇川区机构编制委员会文件，钟秀街办所属钟秀执法局负责管辖区内的日常城市管理工作，并行使城市管理的行政处罚权及行政强制权等。因此，钟秀街办有权行使城市管理职能，对朱某安装案涉集装箱的行为实施管理，朱某有配合、服从的义务。朱某如果对钟秀街办工作人员执行职务的行为存有异议，必须通过理性的、正当的方式提出自己的主张，并由法定部门进行审查认定。朱某不能根据自己的主观判断就得出结论，更不能根据自己的主观判断对执行职务的行为予以抵制，否则应对自己非理性行为带来的后果承担相应的责任。从视频资料及公安机关的调查笔录看，朱某先是与执法人员口头争执，后为了进入集装箱作业区域而强行冲撞执法人员组成的人墙，期间，与执法人员周熔存在肢体接触后仰面跌倒受伤，朱某实施的非理性冲撞行为是导致伤害后果发生的直接原因，朱某应当承担相应的责任。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定，原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。鉴于钟秀街办执法人员移走朱某使用的集装箱行为违法且在阻拦朱某进入集装箱作业区域时与朱某有肢体接触致朱某倒地受伤的后果，应承担相应的赔偿责任。朱某对钟秀街办执法人员的执法行为有异议但未理性处理，而是强行冲撞执法人员，导致伤害后果的发生，对此应减轻钟秀街办的行政赔偿责任。一审法院根据朱某与钟秀街办的行为在损害发生与结果中作用力的大小，确定钟秀街办承担的行政赔偿责任确定为60%，合理适当。 针对朱某的上诉理由，本院认为，朱某的住宅早在2009年即已协议搬迁，朱某获得补偿后依法不再享有宅基地使用权和住房所有权。朱某认为其堆放活动板房的土地是其祖传宅基地的理由，缺乏事实根据和法律依据。朱某采取非理性行为对抗钟秀街办的执法行为，自身存在过错，朱某认为自身不存在任何过错的理由，同样缺乏事实根据，依法不予采信。 针对钟秀街办的上诉理由，本院认为，虽然钟秀街办的执法人员没有直接攻击朱某，但工作人员实施阻拦行为时与朱某存在肢体接触并客观上导致朱某倒地受伤的损害后果，侵犯了朱某的健康权，应承担相应的行政赔偿责任。而颈椎作为人体关节中旋转最多、活动频率最高的脊柱节段，颈椎的退行性变等是人体的一种正常生理变化，并随劳损程度及年龄的增长而逐渐加重。朱某在倒地之前与钟秀街办工作人员有较长时间的争执，期间身体并无异常状况，可见，钟秀街办所称的颈椎退变、椎间盘突出、椎管狭窄等自身疾病，若无外力介入，不可能即时导致朱某“颈髓损伤伴四肢瘫”的后果，何况，医疗诊断结论已明确是“损伤”，不是疾病。故对钟秀街办的上诉理由，本院同样不予采信。 综上，钟秀街办对违法移走案涉集装箱，且在阻拦朱某时致朱某倒地受伤的行为，应承担相应的行政赔偿责任。朱某未理性寻求救济而是冲撞钟秀街办工作人员致损害后果的发生，亦存在过错。一审法院综合考虑双方的过错后确定由钟秀街办承担60%的行政赔偿责任，并无不当。朱某和钟秀街办的上诉理由均不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由朱某、南通市崇川区钟秀街道办事处各承担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二一年二月八日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；