北京市高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京行终6782号上诉人（一审原告）广德县骨外科医院，住所地安徽省广德县桃州镇西关街**。法定代表人刘阳春，院长。被上诉人（一审被告）中华人民共和国住房和城乡建设部，住所地北京市海淀区三里河路**。法定代表人王蒙徽，部长。广德县骨外科医院因诉中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）未履行法定职责一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2020）京01行初487号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。广德县骨外科医院向一审法院诉称，2013年8月19日，广德县城市建设指挥部决定收回广德县骨外科医院已取得的国有土地使用权。2017年至2018年宣城市委书记多次指令广德县政府按照市场评估结果对广德县骨外科医院的国有土地使用权及在建项目进行补偿。2019年8月29日，广德县骨外科医院向住建部邮寄《房地产价格评估师违法评估查处申请》，请求住建部依法查处上海富申房地产估价有限公司房地产违法评估嫌疑人李柱、徐文福和曹刚华对广德县骨外科医院迁建项目进行虚假评估和重大漏项评估等违法行为，并将查处结果书面反馈给广德县骨外科医院。住建部于同年9月2日收到查处申请，广德县骨外科医院一直没有收到住建部的查处结果。估价师李柱、徐文福和曹刚华编制、签署和出具的估价报告存在估价依据、基础数据和估价基准口等多处造假，隐瞒估价对象的实物和权利真实状态，进行误导性陈述，且估价师曹刚华等人还接受相关人员的唆使并合谋欺骗广德县骨外科医院，压低评估价值、预先设定评估价格等，出具虚假或重大差错的评估报告。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十四条、《注册房地产估价师管理办法》第八条的规定，估价师李柱、徐文福和曹刚华的注册房地产估价师证书的发证机关为住建部，住建部对广德县骨外科医院申请查处的事项具有查处的法定职责。根据《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第四条、第九条的规定，广德县骨外科医院没有收到住建部的查处结果，住建部的行为明显属于不履行法定职责的行为。广德县骨外科医院为维护自身合法权益，特提起行政诉讼，请求判决确认住建部不依法履行广德县骨外科医院申请查处房地产价格评估师违法评估的法定职责的行政行为违法；责令住建部在一定期限内履行依法查处上海富申房地产估价公司注册房地产估价师李柱、徐文福和曹刚华对广德县骨外科医院迁建项目进行虚假评估和重大漏项评估等违法行为的法定职责,并将查处结果书面反馈给广德县骨外科医院；本案诉讼费用由住建部承担。住建部向一审法院辩称，1.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条、第三十四条的规定，住建部对房地产估价师具有直接查处职责的前提是违法评估行为发生在国有土地上房屋征收进行评估时，且出具的房地产评估报告存在虚假或者有重大差错情形。本案，广德县骨外科医院反映的涉案项目并非国有土地上房屋征收与补偿项目，安徽省高级人民法院作出的（2020）皖行终514号行政判决书认定涉案项目评估并非服务于征收、征用。涉案项目的评估行为依法不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，广德县骨外科医院要求住建部依据该条例第三十四条的规定对涉案评估师出具虚假或重大差错评估报告的行为进行处罚缺乏法律依据。因住建部不具有法定查处职责，因此，广德县骨外科医院向住建部提出的投诉举报实质为向住建部提出建议、意见或者投诉请求的信访行为，无论住建部是否进行查处，是否将调查处理结果告知广德县骨外科医院，均未侵犯其合法权益，未对其合法权益产生影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项的规定，广德县骨外科医院提起的本案诉讼不属于法院的受案范围。2.住建部将案件转地方住房和城乡建设主管部门查处符合有关法律规定。根据《房地产估价机构管理办法》第四十条、《注册房地产估价师管理办法》第三十条的规定，涉及房地产估价机构和注册房地产估价师相应违法行为，应由地方人民政府房地产主管部门负责查处，并履行报告义务。据此，住建部收到广德县骨外科医院的来信后，即转安徽省住房和城乡建设厅就有关情况进行调查核实，要求其将处理结果反馈广德县骨外科医院。根据安徽省住房和城乡建设厅的反馈情况，宣城市住房和城乡建设局已与广德县骨外科医院联系。综上，请求驳回广德县骨外科医院的起诉。一审法院经审理查明，2019年8月29日，广德县骨外科医院通过邮寄方式向住建部提交《房地产价格评估师违法评估查处申请》，请求住建部依法查处下列事项：1.总估价师曹刚华串通并接受政府官员及相关人员的唆使，压低评估价格、预先设定评估价格、签署（内部审核）既有虚假又有重大遗漏的评估报告等违法违规行为；2.李柱伪造估价事实和估价依据，掩盖被评估地块的实物真实状态和权利真实状态，编制并签署既有虚假、又有重大遗漏的评估报告等违法违规行为；3.徐文福签署既有虚假、又有重大遗漏的评估报告和涉嫌签署本人未承办业务的评估报告等违法违规行为。广德县骨外科医院认为其未收到住建部的查处结果，住建部未履行法定职责，于2019年12月2日向一审法院提起行政诉讼。一审法院作出（2020）京01行初134号行政裁定（以下简称134号不予立案裁定），认为根据《房地产估价机构管理办法》第四十条、《注册房地产估价师管理办法》第三十条的规定，广德县骨外科医院举报的事项不属于住建部直接查处的范围，广德县骨外科医院所诉事项不属于行政诉讼受案范围，不符合法定起诉条件，裁定对广德县骨外科医院的起诉不予立案。广德县骨外科医院不服134号不予立案裁定，向北京市高级人民法院提起上诉，北京市高级人民法院作出（2020）京行终2106号行政裁定，认为广德县骨外科医院起诉依据的事实理由符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十四条规定的情形，广德县骨外科医院的上诉理由成立，134号不予立案裁定确有不妥，裁定撤销134号不予立案裁定，指令一审法院受理本案。一审法院另查，2020年7月20日，安徽省高级人民法院作出（2020）皖行终514号行政判决书，查明以下事实：2010年6月，广德县骨外科医院通过公开出让取得安徽省广德县骨外科医院迁建项目地块的使用权。2011年3月10日，广德县建设委员会就广德县骨外科医院案涉地块作出《建设用地规划许可证》，证载用地性质为医院用地，用地面积12498.07平方米。2011年6月29日，广德县人民政府为广德县骨外科医院案涉地块核发广国用（2011）第21840号国有土地使用权证，证载用地面积12498.07平方米。2012年11月2日，广德县住房和城乡建设委员会为广德县骨外科医院案涉地块建设项目核发《建设工程规划许可证》。2013年8月19日，广德县城市建设指挥部第二次常务会议原则同意由县国资委负责牵头，县住建委、国土局、审计局、卫生局等相关单位参与，与投资方谈判，收回广德县骨外科医院项目地块。2013年9月5日，广德县国有资产投资运营中心向广德县人民政府提交《关于骨外科医院相关问题的请示》，根据该请示所载，该公司根据上述会议决定牵头成立了由县住建委、卫生局、审计局、国土局参加的联合工作小组，就收回广德县骨外科医院项目土地使用权开展了相关工作。案涉地块18.7亩，出让单价15万元每亩，出让金已于2010年6月13日交清。根据工作小组调查、受让人介绍和相关部门证实，2012年8月左右，农民的补偿款才到位，土地才完整交割，并无土地交付手续。此前项目实施的前期工作，如土地平整、地质勘探等陆陆续续地在开展。但同时也时常出现阻挠施工现象，既有被征地农民方，也有施工队方。根据土地出让合同第三十一条、第三十二条关于违约责任的约定，该项目无实质性推进，应当由政府收回土地。但鉴于存在净地实际交割与合同约定期间不一致，加之竞得人刘阳春资金链出现问题等情况，工作小组与其进行了会商。刘阳春作出承诺并提出要求，一是支持政府对该地块的收回工作；二是要求对该项目进行整体回购。之后，因双方在回收价格等方面存在分歧、案涉土地被法院查封等，协商未能达成一致，案涉建设项目处于停工状态。2019年1月29日，为确定案涉土地及其地上在建工程市场价值，广德县骨外科医院与广德县土地收购储备中心签订共同选择评估机构协议。2019年3月5日，广德县骨外科医院、广德县土地收购储备中心与上海富申房地产估价有限公司签订《土地收储评估业务合同》，共同委托上海富申房地产估价有限公司对案涉土地使用权及其在建工程市场价值进行评估。目前尚未形成双方认可的评估结果。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项，提起诉讼应当有事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的应当裁定驳回起诉。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条规定，为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。本案中，根据庭审各方当事人的陈述，并结合现有证据可以认定，广德县骨外科医院与广德县土地收购储备中心在平等协商的前提下，为协商解决案涉土地收回的事宜，经双方共同委托上海富申房地产估价有限公司对案涉土地使用权及其在建工程市场价值进行评估。该行为并非当地政府在国有土地上实施的房屋征收与补偿行为，故本案不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。《房地产估价机构管理办法》第四十条规定，房地产估价机构违法从事房地产估价活动的，违法行为发生地的县级以上地方人民政府房地产主管部门应当依法查处，并将违法事实、处理结果及处理建议及时报告该估价机构资质的许可机关。《注册房地产估价师管理办法》第三十条规定，注册房地产估价师违法从事房地产估价活动的，违法行为发生地直辖市、市、县、市辖区人民政府建设（房地产）主管部门应当依法查处，并将违法事实、处理结果告知注册房地产估价师注册所在地的省、自治区、直辖市建设（房地产）主管部门；依法需撤销注册的，应当将违法事实、处理建议及有关材料报国务院建设主管部门。鉴于广德县骨外科医院所主张的涉案项目并不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，故住建部不具备依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十四条的规定，作为涉案估价师的发证机关对房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告直接进行查处的职责。因此，广德县骨外科医院起诉要求住建部履行上述查处职责没有事实根据，不符合法定起诉条件，广德县骨外科医院提起本案之诉应予驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定，裁定驳回广德县骨外科医院的起诉。广德县骨外科医院不服一审裁定，以一审法院认定事实不清，适用法律错误，证据不足等为由，向本院提起上诉，请求本院撤销一审裁定，依法改判或指令一审法院继续审理。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当有事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条规定，为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。本案中，经查明，涉案项目并非国有土地上房屋征收与补偿项目，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。住建部不具备依据该条例第三十四条规定，作为涉案估价师的发证机关对房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告直接进行查处的职责。广德县骨外科医院要求住建部履行上述查处职责缺乏事实根据。故广德县骨外科医院的起诉不符合法定条件，依法应予驳回。综上，一审法院裁定驳回广德县骨外科医院的起诉并无不当，本院予以维持。广德县骨外科医院的上诉请求和理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 赵宇晖审 判 员 支小龙审 判 员 贾宇军二〇二一年二月八日法官助理 唐珊珊书 记 员 周 晶