北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京03行终220号上诉人（一审原告）北京海福瑞商贸有限公司，住所地北京市顺义区京密路西侧牛山收储西库。法定代表人武新，董事长。委托代理人杨念平，北京在明律师事务所律师。委托代理人李群杰，北京在明律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市顺义区牛栏山镇人民政府，住所地北京市顺义区牛栏山镇府前街**。法定代表人王永生，镇长。委托代理人张旭，北京市顺义区牛栏山镇人民政府城管执法队队员。委托代理人孙茹，北京双法律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市顺义区人民政府，住所地北京市顺义区复兴东街**。法定代表人龚宗元，区长。委托代理人张少远，北京市顺义区司法局行政复议接待室主任。委托代理人孙建，北京市观韬中茂律师事务所律师。上诉人北京海福瑞商贸有限公司（以下简称海福瑞商贸公司）因诉京顺城管限拆字[2019]第110002《限期拆除决定书》及被上诉人北京市顺义区人民政府（以下简称顺义区政府）作出的顺政复字[2019]228号《行政复议决定书》一案，不服北京市顺义区人民法院（2020）京0113行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2021年2月7日公开开庭审理了本案。海福瑞商贸公司的委托代理人李群杰，北京市顺义区牛栏山镇人民政府（以下简称牛栏山镇政府）的委托代理人张旭、孙茹，顺义区政府的委托代理人张少远、孙建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年7月19日，北京市顺义区城市管理综合行政执法局（以下简称顺义城管局）对海福瑞商贸公司作出京顺城管限拆字[2019]第110002号《限期拆除决定书》，内容是：“2019年6月4日，北京市顺义区城市管理执法监察局执法人员在检查中发现，海福瑞商贸公司有违法建设行为，遂予以立案调查。经查：海福瑞商贸公司，在位于北京市顺义区××路西侧（××库区）内建设棚房、棚子及房屋。棚房占地面积21.88平方米，棚子占地面积1003.25平方米，房屋占地面积20954.76平方米，以上建筑物共计占地面积21979.89平方米，经规划自然资源部门协查复函证明，该建筑物未取得建设工程规划许可证，属违法建设，以上事实有现场检查笔录、证据照片、规划复函、询问笔录等材料为证。海福瑞商贸公司搭建违法建设的行为违反2019年施行的《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款的规定，上述建筑物属违法建设。依据2019年施行的《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款之规定，本行政机关责令你单位自本决定书送达之日起五日内将该违法建设无条件自行拆除，恢复原地貌，并接受复查。逾期不拆除上述建设，北京市顺义区人民政府将依法责成有关部门依法实施强制拆除。如不服本决定可自接到本决定书之日起60日内向北京市城市管理综合行政执法局或北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起6个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。”2019年12月3日，顺义区政府作出顺政复字[2019]228号《行政复议决定书》，维持了顺义城管局作出的京顺城管限拆字[2019]第110002《限期拆除决定书》。海福瑞商贸公司诉至一审法院，请求：1.撤销顺义城管局作出的京顺城管限拆字[2019]第110002《限期拆除决定书》；2.撤销顺义区政府作出的顺政复字[2019]228号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由顺义城管局、顺义区政府承担。一审法院经审理查明，涉案建筑物坐落于京顺国用（2000）字第×××号《国有土地使用证》范围内。该使用证记载：土地坐落：顺义区××路西侧（牛山收储西库）；土地使用权人：北京市顺义牛栏山粮食收储库；使用权面积54244.3平方米，使用权类型为划拨。2004年6月1日，北京鲁班建筑工程公司第十八建筑队（甲方）与北京海福瑞木业有限公司（乙方、法定代表人姚海宏）签订《租赁协议》，约定：“经甲乙双方友好协商现就乙方租赁甲方拥有使用权的土地及4000平米建筑物等达成一致，并制定如下条款以便双方共同遵照执行。第一条：甲方对位于北京市顺义区牛栏山镇蓝家营村京密路两边的60亩土地及地上建筑物拥有使用权，并同意将其租给乙方使用。第二条：本协议项下租赁标的四至为南边至围墙，北边至围墙，西边至面粉厂边，东边至菜地边围墙。上述范围详见附件一示意图。第三条：本协议约定租赁期限为20年，自2004年6月1日至2024年6月30日。租赁期限到期后，双方如认为合作愉快且无争议，乙方在同等条件下有优先承租权。第四条：租赁费及支付方式。租金为每年三十八万元人民币。第一年租金乙方于签约日支付甲方人民币十九万元，并于四千平方米厂房、宿舍建成验收后支付剩余十九万元，第二年租金自2005年7月1日起，每一季度支付人民币玖万伍仟元，甲方收到乙方缴纳的租赁费后须向乙方提供正式的租赁费发票。……第六条：乙方的权利义务……3.在租赁期内，除本协议项下标的物外，乙方自行投资增建的不动产部分租赁期满后所有权归甲方所有，动产部分使用权及所有权与甲方无涉。4.在租赁期内乙方自主经营及管理，并有权对租赁标的分租其关系企业。第七条：甲方承诺。甲方对本协议项下的租赁物拥有合法的使用权，其租赁给乙方使用的行为不会引起任何第三方的异议或因此对乙方主张权利，若任何第三方提出确有实据的权利主张时，由甲方承担全部责任……”2004年6月11日，北京市顺义牛栏山粮食收储库（甲方）与北京鲁班建筑工程公司第十八建筑队（乙方）签订《租赁协议》，约定：“经甲乙双方友好协商，现就乙方租赁甲方牛栏山粮食收储库—兰营库区部分土地一事达成一致，并制定如下条款，以便双方共同遵守执行。第一条：甲方对位于北京市顺义区牛栏山镇段京密路西兰营库区中的60亩（东长294.92米，西长288.05米，南长139.72米，北长128.64米）及地上建筑物，如宿办室、警卫室、配电室、机井房等共计639.663平方米，围墙851.33米等，同意租给乙方使用。第二条：租赁期限。租赁期限为20年，自2004年7月1日至2024年6月30日止（包括首尾两日）。……第五条：乙方权利和义务。1.乙方未经甲方同意不得将土地、房屋转租、转让、转借第三方。……3.租赁期内乙方自行投资增建的不动产租赁期满后，由甲方所有，动产部分归乙方所有……第七条：其他。1.甲方保证其合法拥有租赁内容的出租权，保证租赁内容处于合法有效的租赁状态，且不存在任何现实或潜在的针对房屋、场地的诉讼、仲裁、争议或其他法律纠纷。……”2008年5月31日，北京鲁班建筑工程公司第十八工程处（甲方）与北京海福瑞木业有限公司（乙方）（法定代表人姚海宏）、瑞阳木制品公司（丙方）签订《补充租赁协议》，约定：“经甲乙丙三方友好协商，现甲方同意乙方将6012平方米建筑物租给丙方，使用期限自2008年7月1日至2023年6月30日，原租赁协议的条款三方共同遵守，乙、丙双方的租金按原协议执行。”2008年7月1日，北京海福瑞木业有限公司（甲方）（法定代表人姚海宏）与北京瑞阳木制品有限公司（以下简称瑞阳木制品公司）（乙方）签订《租赁协议》，约定：“经甲乙双方友好协商，现就乙方租赁甲方6012平方米建筑物达成一致，并制定如下条款以便双方共同遵守执行。第一条：甲方对位于北京市顺义区牛栏山镇蓝家营村××路西侧牛山收储西库6012平方米建筑物租赁给乙方使用。第二条：本协议租赁标的范围为：以库内中心道路以西、环岛以南约6012平方米的三幢车间。第三条：本协议约定租赁期限为十五年，自2008年7月1日至2023年6月30日。第四条：租赁费及支付方式。租赁费为每年十二万元人民币，租赁费按季度支付，于每季度开始前支付租赁费三万元人民币。……”本案庭审中，海福瑞商贸公司称2008年5月31日的《补充租赁协议》、2008年7月1日的《租赁协议》是为了给瑞阳木制品公司办理营业执照（变更住所地）而签订的，上述6012平方米建筑物包括在21979.89平方米建筑物中，但6012平方米不是实际面积，是编的一个数字。2010年5月7日，北京鲁班建筑工程公司第十八工程处（甲方）与北京海福瑞木业有限公司（乙方）（法定代表人姚海宏）签订《补充租赁协议》，约定：“针对2004年6月1日甲乙双方所签之租赁协议及2004年10月31日甲、乙双方所签之补充协议内容中，甲方所建约4000平方米之建筑物，双方达成一致，并制定以下条款，以便共同遵照执行。乙方同意以人民币两百四十万元买断甲方所建并租赁给乙方约4000平方米建筑物之所有权。……”本案庭审中，海福瑞商贸公司称其已买断上述4000平方米建筑物的所有权，实际建筑面积为4355.31平方米，归海福瑞商贸公司所有，不包括在本案涉及的21979.89平方米建筑物中。2019年4月24日，顺义城管局对北京市顺义粮油有限公司进行询问，并制作《询问笔录》。被询问人称：“北京市顺义××库区的产权单位是北京市顺义牛栏山粮食收储有限公司，但是目前北京市顺义牛栏山粮食收储有限公司全部资产还是属于北京市顺义粮油总公司，北京市顺义粮油总公司委托北京古船米业有限公司经营管理北京市牛栏山粮食收储库本部院内资产，牛栏山收储库本部院外的其他资产（含××库区）分割剥离，继续由北京市顺义粮油总公司经营管理。2004年6月11日就××库区60亩土地签订租赁协议的时候只有房屋产权证明中房屋第1、2、3、4、9、10、11幢，建筑面积合计363.5平方米。其他建筑物不清楚由谁所建。”2019年6月4日，顺义城管局在检查中发现涉案建筑物未经规划部门许可，遂于当日立案调查，并对涉案建筑物进行现场检查、现场勘验，并制作《现场检查笔录》《现场勘验笔录》。《现场检查笔录》记载：海福瑞商贸公司在北京市顺义区牛栏山镇××库区60亩土地上建设铁皮棚子一处、砖混结构棚房二处、钢架结构棚子七处、砖混结构房屋二十七处，海福瑞商贸公司已建设完毕。海福瑞商贸公司未能出示建设工程规划许可证。行政机关执法人员已对现场情况拍照取证。《现场勘验笔录》记载：勘验结果依据牛栏山镇城管执法队委托的苍穹数码技术股份有限公司出具的《普通测量成果》中涉及海福瑞商贸公司建筑的房屋、棚子、棚房共计占地面积21979.9平方米。姚海宏在《现场检查笔录》《现场勘验笔录》中的“现场人员意见”及“被勘验人意见”处均签字表示“以上内容情况属实”。2019年6月14日，顺义城管局对姚海宏进行询问，并制作《询问笔录》，主要内容为：“问：现在我们就海福瑞商贸公司位于北京市顺义区××路西侧××库区内建设建筑物情况对您进行调查了解情况，介绍一下您的个人情况。答：我叫姚海宏，现任海福瑞商贸公司经理。海福瑞商贸公司的法定代表人是武新，现在台湾地区，委托我来全权处理此事，这是授权委托书及法人身份证明书（出示）。问：位于北京市顺义区××路西侧的××库区的房屋所属人是谁？答：房屋所有权人有一部分是北京市顺义粮油总公司的，一部分是张松元的，一部分是海福瑞商贸公司的。问：海福瑞商贸公司是从什么时间从谁手里签订的租赁合同？租期多少？当时签订租赁合同的时候××库区的地上建筑物情况你是否清楚？答：2004年6月1日，我作为北京海福瑞木业有限公司的法定代表人与张松元就××库区60亩土地签订了租期20年的租赁协议，这是租赁协议（出示）。当时张松元已经在××库区建设了4000余平米的建筑物，北京市顺义粮油总公司也有600余平米的建筑物，目前除了张松元和北京市顺义粮油总公司以外的建筑物都是当时北京海福瑞木业有限公司于2004年6月至2007年6月建设的。问：北京海福瑞木业有限公司和海福瑞商贸公司什么关系？答：同属一个公司。2004年12月24日，北京海福瑞木业有限公司更名为海福瑞商贸公司，同时法定代表人由姚海宏变更为武新。问：牛栏山城管执法队委托苍穹数码技术股份有限公司对××库区60亩地进行了专业测绘，苍穹数码技术股份就××库区60亩土地地上物测量结果出具了《普通测量成果》，请问你对测量结果是否有异议？答：没有异议。问：我们对《普通测量成果》中的平面图的建筑物进行了编号，请您确认一下，哪些建筑物是海福瑞商贸公司建设的？答：2019年6月4日，牛栏山执法队对海福瑞商贸公司建设在北京市顺义区牛栏山镇××库区60亩土地上的建筑物进行了现场勘验及检查，执法队员现场与我按照苍穹数码技术股份有限公司提供的《普通测量成果》测量结果进行了比对核实，《普通测量成果》中的平面图编号从4号到15号、18号到41号的建筑物是北京海福瑞商贸有限公司建设的。问：这些建筑物的结构都是什么？答：《普通测量成果》的平面图中编号为5号为铁皮顶棚子，38号、40号为砖结构棚房，7号、10号、14号、30号、35号、39号、42号都是钢架结构的棚子，其他建筑物都是砖混结构。问：这些建筑物的面积是多少？答：这些建筑物的面积与苍穹数码技术股份有限公司出具的《普通测量成果》一致，涉案建筑物共计占地面积21979.89平方米。问：这些建筑物的用途是什么？答：现在主要用作仓储物流，以及一些配套的设备间。问：您公司上述的建筑物是否取得了建设工程规划许可证或者规划部门其他审批手续？答：没有。”本案庭审中，牛栏山镇政府称上述《询问笔录》存在笔误，其中记载的“《普通测量成果》中的平面图编号从4号到15号、18号到41号的建筑物是北京海福瑞商贸有限公司建设的。”应为“《普通测量成果》中的平面图编号从4号到15号、18号到42号的建筑物是北京海福瑞商贸有限公司建设的。”2019年7月16日，顺义城管局向北京市规划和自然资源委员会顺义分局发出顺城函字[2019]110002号《关于确认海福瑞商贸公司建设的建筑物规划手续的函》。同日，北京市规划和自然资源委员会向顺义城管局出具京规顺执函[2019]第1144号《关于海福瑞商贸公司建设建筑规划审批情况的函》，主要内容为：“经查，位于顺义区××路西侧××库区内的由海福瑞商贸公司所建建筑，总建筑面积21979.89平方米，未依法取得建设工程规划许可证。”2019年7月19日，顺义城管局对海福瑞商贸公司作出本案被诉《限期拆除决定书》，并于同日向海福瑞商贸公司送达。海福瑞商贸公司不服，于2020年9月10日向顺义区政府申请行政复议，请求撤销本案被诉《限期拆除决定书》。顺义区政府于法定期限内受理，于2019年9月16日作出顺政复字[2019]228号《行政复议答复通知书》，于2019年9月19日向顺义城管局送达。2019年9月25日，顺义城管局提交了关于对顺政复字[2019]228号《行政复议答复通知书》的答复。2019年10月24日，海福瑞商贸公司的总经理姚海宏、副总经理武蓓查阅顺政复字[2019]228号行政复议案卷。2019年11月25日，顺义区政府对瑞阳木制品公司的经理武蓓进行询问，并制作《询问笔录》，主要内容为：“问：您对位于北京市顺义区××路西侧（××库区）涉案土地享有什么权益？答：在此地经营、使用。问：《委托建设协议》针对涉案建筑是谁建设的？建设后归谁实际使用？答：海福瑞建设，建设后归瑞阳木制品公司使用。问：为什么海福瑞商贸公司有约四千平方米建筑物是城管对张松元作出的违法建筑，是张松元建设的吗？答：海福瑞商贸公司进入涉案土地的时候四千多平方米建筑物张松元已经建设完成。2010年5月7日，张松元将地上物四千多平方米建筑转让给海福瑞商贸公司。四千多平方米建筑物所有权归瑞阳木制品公司所有。”2019年11月7日，顺义区政府作出顺政复字[2019]228号《行政复议延期通知书》，决定延长案件审理期限30日。2019年11月8日，顺义区政府分别向海福瑞商贸公司和顺义城管局送达上述《行政复议延期通知书》。2019年12月3日，顺义区政府作出本案被诉《行政复议决定书》，决定维持本案被诉《限期拆除决定书》，并于2019年12月6日向顺义城管局直接送达，于同日向海福瑞商贸公司邮寄送达，海福瑞商贸公司于2019年12月9日签收。2019年12月20日，顺义区政府作出顺政复字[2019]228号《行政复议更正通知书》，对本案被诉《行政复议决定书》中第6页本机关认为部分更正为：“本机关认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》和《北京市禁止违法建设若干规定》第九条第二款之规定，城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证的城镇建设工程。被申请人作为顺义区的城市管理综合执法组织，负责依法查处辖区内未取得建设工程规划许可证违法建设的法定职责。”同日，顺义区政府将《行政复议更正通知书》向顺义城管局直接送达，向海福瑞商贸公司邮寄送达，海福瑞商贸公司于2019年12月23日签收。海福瑞商贸公司不服顺政复字[2019]228号《行政复议决定书》，遂在法定期限内向一审法院提起涉案之诉。本案庭审过程中，海福瑞商贸公司称：（一）本案所涉建筑物为其受瑞阳木制品公司委托于2004年至2007年建设，实际为瑞阳木制品公司所有，与海福瑞商贸公司无关，并在举证期限内提交证据1-4予以证明。其中：1.2004年9月15日，北京海福瑞木业有限公司（甲方、法定代表人姚海宏）与瑞阳木制品公司（乙方）签订的《委托建设协议》，载明以下内容：“甲方愿意就2004年6月1日从北京鲁班建筑工程公司第十八建筑队租赁之六十亩土地上之空地部分代为乙方建筑房屋。建筑面积约21000平方米。2.甲方根据乙方提供的图纸分批兴建。房屋单层，高度根据功能从6米到7米半不等。建筑工期由2004年10月到2007年6月……4.甲方同意房屋建成后，连同原已建成之房屋，交付乙方经营使用。乙方拥有房屋所有权。……”2.在《委托建设协议》尾部甲方处盖有北京海福瑞木业有限公司合同专用章，乙方处盖有瑞阳木制品公司公章。在签订该《委托建设协议》时，北京海福瑞木业有限公司负责人手头只有合同专用章，于是该《委托建设协议》以合同专用章作为生效凭证。瑞阳木制品公司为中外合资企业，其中外方为美国瑞联集团有限公司，北京海福瑞木业有限公司为美国瑞联集团有限公司投资的独资企业，两公司均由美国瑞联集团有限公司进行投资，因此瑞阳木制品公司委托北京海福瑞木业有限公司进行建设。（二）2013年3月31日，北京市顺义区牛栏山镇蓝家营村经济合租社（甲方）与瑞阳木制品公司（乙方）（法定代表人姚海宏）签订《协议书》，约定：“一、乙方所在地归属顺义区牛栏山直属库，为了乙方单位生产、生活方便，需使用甲方道路通行，乙方每年上交甲方道路使用费人民币壹万元整（指实际取得的金额，不含税款。如发生有关税费乙方按国家规定同时缴纳，甲方不负担任何税费），每年3月31日前一次性向甲方交纳下一年的费用。二、使用期限为10年，起始日期为2013年4月1日起至2023年3月31日止……。”（三）2015年3月19日，顺义城管局针对在北京市顺义区××路西侧牛山收储西库内两处总面积为4350平方米的砖混结构房屋向瑞阳木制品公司作出京顺城管限字[2015]110001号《限期拆除决定书》。2015年4月3日，顺义城管局以案件需要进一步进行调查取证为由对瑞阳木制品公司作出京顺城管撤字[2015]110001号《撤销决定书》，撤销上述《限期拆除决定书》。（四）2018年11月，瑞阳木制品公司作为疏解经营主体签订《2018年度顺义区一般性制造业企业疏解退出奖励资金使用协议书》，主要内容为：“该公司法定代表人为武新，占地面积39999.96平方米，建筑面积25680.26平方米，财务负责人姚海宏。一、经营主体承诺。1.前期申报材料内容真实；2.申报程序合法；3.经营主体已按要求完成疏解退出。二、经营主体义务……3.经营主体所从事的一般性制造业疏解退出后，经营主体不得在顺义区行政区划范围内从事一般性制造业的生产加工，原有一般性制造业企业不得恢复生产。4.经营主体为所疏解腾退土地的使用权人，一般性制造业疏解退出后，如若新增产业项目，需严格按照《顺义区产业项目全要素综合评价办法》的要求和标准办理相关手续。……”另1，1993年12月3日，瑞阳木制品公司注册成立，注册时住所地为北京市顺义县马坡乡向阳村，注册时法定代表人为万伶元，姚海宏担任副董事长。1994年9月9日，姚海宏辞去副董事长，改为武蓓任副董事长。2008年，瑞阳木制品公司住所地变更为北京市顺义区××路西侧牛山收储西库，其变更企业住所时填写的《企业住所（经营场所）证明》中产权人证明一栏内容为：“同意将位于上述地址2025.0㎡（建筑面积）的房屋提供给该企业使用。产权单位盖章处加盖北京市顺义区牛栏山粮食收储库的公章。”2011年瑞阳木制品公司法定代表人变更为姚海宏，姚海宏担任董事长。2013年瑞阳木制品公司法定代表人变更为武新，武新担任董事长。本案庭审中，海福瑞商贸公司称2013年至今，姚海宏改任瑞阳木制品公司的财务负责人。姚海宏与武蓓系夫妻关系，武新系武蓓的哥哥。另2，2004年12月24日，北京海福瑞木业有限公司注册成立，住所地为北京市顺义区××路西侧牛山收储西库，法定代表人为姚海宏。2010年12月1日，北京海福瑞木业有限公司更名为海福瑞商贸公司。2013年，海福瑞商贸公司的法定代表人由姚海宏变更为武新，武新担任董事长职务，姚海宏担任总经理职务。另3，涉案建筑物的权属未经过司法程序予以确认。涉案建筑物已经由当时的顺义城管局于2019年11月1日强制拆除。另4，根据京政发[2020]9号《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》的规定，自2020年7月1日起，原由城管部门行使的“对未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见的城镇建设工程的行政处罚”的职权下放至街道办事处和乡镇人民政府。一审法院认为，根据《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日施行）第七十五条第一款及《北京市禁止违法建设若干规定》（2011年4月1日施行）第九条、第十二条的规定，顺义城管局对城镇违法建设具有作出限期拆除决定的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。在本案诉讼过程中，原由顺义城管局行使的涉城镇违法建设的行政处罚权由街道办事处和乡镇人民政府继续行使。故，牛栏山镇政府作为职权划转后继续行使相关职权的行政主体，具有成为本案被告的诉讼主体资格。《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日施行）第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《北京市城市规划条例》（1992年10月1日施行）第二条第二款规定：本条例适用范围是本市行政区域。第二十六条规定：城市规划行政主管部门对各项建设工程实行统一规划管理。土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。本条例所称的各项建设，系指新建、扩建、改建、翻建各类房屋建筑，市政管线、架空杆线、铁路、地下铁道、道路、桥梁、人防、防洪、公园、城市绿地、行道树、江湖水系、水源井、围墙、停车场、堆料场等建设工程和一切构筑物，以及城市雕塑、广告设施等。重要大街、传统文化街区和市人民政府规定的特定地区的现有建筑物改造和外部装修，视同建设工程。第三十二条第一款规定：新建、扩建、改建、翻建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向市或者区、县规划局提出申请，由市或者区、县规划局根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）第二条第一款规定：本市行政区域全部为规划区；第二十三条第一款规定：本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；第三款规定：城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。修改后的《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日施行）第二条第一款以及第二十九条第一款、第三款亦规定了与上述条款一致的内容。根据上述法律、法规的规定，在城市、镇规划区内进行工程建设的，应依法取得建设工程规划许可证。本案中，顺义城管局在履行立案、现场检查、现场勘验、调查取证等程序后，结合询问笔录、现场检查笔录、现场勘验笔录、规划部门的回函等证据，对海福瑞商贸公司作出京顺城管限拆字[2019]第110002号《限期拆除决定书》，认定海福瑞商贸公司在位于北京市顺义区××路西侧（××库区）内已建成的总面积为21979.89平方米的棚房、棚子及房屋未取得建设工程规划许可证，属于违法建设，认定事实清楚，程序合法，适用法律无误。关于海福瑞商贸公司提出的“所涉建筑物为其受瑞阳木制品公司委托于2004年至2007年建设，实际为瑞阳木制品公司所有，与海福瑞商贸公司无关”的意见，一审法院认为，海福瑞商贸公司与瑞阳木制品公司的股东存在重合，海福瑞商贸公司的委托代理人姚海宏在海福瑞商贸公司、瑞阳木制品公司均担任过法定代表人、公司高管，两个公司之间具有较高程度的关联性，两个公司之间的财产可能存在混同的情形。姚海宏作为瑞阳木制品公司的财务负责人、海福瑞商贸公司的经理，其对涉案建筑物的建设和归属情况应当是清楚的，其作为海福瑞商贸公司的委托代理人在行政程序接受调查过程中未曾提及瑞阳木制品公司，且明确认可涉案建筑物系海福瑞商贸公司所建、海福瑞商贸公司系涉案建筑物的所属人。顺义城管局经过调查，针对涉案建筑物对海福瑞商贸公司作出《限期拆除决定书》并无不妥。海福瑞商贸公司现在所持上述意见，并无充分证据证实，一审法院对此不予采纳。顺义区政府受理海福瑞商贸公司的复议申请后，依法履行了审查受理、听取申请人及被申请人的意见、延期审批、作出复议决定、送达等法定程序，顺义区政府履行复议程序符合法律规定，一审法院予以支持。综上所述，海福瑞商贸公司的诉讼请求和理由缺乏事实根据及法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回北京海福瑞商贸有限公司的诉讼请求。海福瑞商贸公司不服一审判决，上诉至本院，其主要事实和理由为：一审法院认为顺义城管局将涉案上诉人建筑认定为违法建筑事实清楚、程序合法，适用法律正确，顺义区政府作出的复议决定符合法律规定，因而驳回上诉人诉讼请求。上诉人认为，一审法院在审判程序上、认定事实上、适用法律上均存在错误、违法。一、上诉人已经提供证据证明案涉建筑物所有权人为瑞阳木制品公司，被上诉人作出的《限期拆除决定书》认定基本事实不清，一审法院判决错误。二、一审法院认为案涉建筑属于违法建设，从而认为被上诉人作出的《限期拆除决定书》合法，属严重错误。三、一审法院严重超期裁判，审理程序违法。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或者发回重新审理，本案诉讼费用由被上诉人承担。牛栏山镇政府、顺义区政府同意一审判决，请求予以维持。海福瑞商贸公司在举证期限内向一审法院提交并出示了以下证据：1.京顺国用（2000）字第×××号《国有土地使用证》、京房权证顺国字第XX**《房屋所有权证》、2004年6月11日的《租赁协议》及附件、2004年6月1日的《租赁协议》、2004年9月15日的《委托建设协议》，证明海福瑞商贸公司不是涉案建筑物的所有权人，该建筑物是瑞阳木制品公司委托建设，实际为瑞阳木制品公司所有，与海福瑞商贸公司无关，该《限期拆除决定书》的行政相对人错误。2.瑞阳木制品公司电费缴纳记录、收条、中国工商银行业务回单、中国工商银行转账支票存根、招商银行付款回单、招商银行转账支票存根、2013年3月31日的《协议书》、顺公（消）行罚决字[2018]0464号《行政处罚决定书》、行政处罚缴款书（环保罚单），证明涉案建筑物对外产生的各项费用均由瑞阳木制品公司支付，涉案建筑物的所有人和实际经营使用人亦均为瑞阳木制品公司。3.《北京市顺义区人民政府办公室关于印发顺义区一般性制造业企业疏解退出奖励暂行办法的通知》（顺政办发[2017]23号）、《2018年度顺义区一般性制造业企业疏解退出奖励资金使用协议书》，证明当地政府曾依据顺政办发[2017]23号文件与瑞阳木制品公司签订《疏解退出奖励资金使用协议书》，证明涉案建筑物的所有权人和实际使用经营人为瑞阳木制品公司，海福瑞商贸公司不是涉案《限期拆除决定书》的行政相对人。4.京顺城管限字[2015]110001号《限期拆除决定书》、京顺城管撤字[2015]110001号《撤销决定书》，证明顺义城管局在2015年对涉案建筑物进行过调查，后来撤销了违法建设认定及《限期拆除决定书》，涉案建筑物的所有权人为瑞阳木制品公司且该建筑物不属于必须拆除的违法建筑。牛栏山镇政府在举证期限内向一审法院提交并出示了以下证据：1.2019年4月24日的《询问笔录》、北京市顺义粮油有限公司的营业执照、法定代表人身份证明书、授权委托书、陈富成身份证复印件、刘泽红身份证复印件、京房房权证顺国字第XX**房屋所有权证》，证明涉案土地性质及权属情况。2.立案审批表，证明顺义城管局对涉案违法建设进行立案受理。3.案件呈批表，证明顺义城管局对涉案违法建设进行立案受理。4.《现场检查笔录》，证明顺义城管局对涉案违法建设的调查过程。5.《现场勘验笔录》，证明顺义城管局对涉案违法建设的调查过程。6.海福瑞商贸公司的企业信用信息查询打印件，证明涉案建设主体情况。7.《谈话通知书》、送达回证，证明顺义城管局通知海福瑞商贸公司就涉案违法建设谈话，给予其申辩权利。8.送达信息确认书，证明确定送达地址。9.2019年6月14日的《询问笔录》、证据材料登记表、海福瑞商贸公司的营业执照、授权委托书、法定代表人身份证明书、姚海宏的台湾居民来往大陆通行证、证据材料登记表、2004年6月1日的《租赁协议》、2010年5月7日的《补充租赁协议》、2008年5月31日的《补充租赁协议》、2008年7月1日的《租赁协议》、武新的台湾居民来往大陆通行证，证明顺义城管局对海福瑞商贸公司就涉案违法建设的询问过程及海福瑞商贸公司提交材料的情况。10.证据材料登记表（内含违法建设照片、地理位置坐标图、平面示意图、普通测量成果、普测坐标成果表），证明顺义城管局对涉案违法建设的调查取证情况。11.顺城函字[2019]110002号《关于确认海福瑞商贸公司建设的建筑物规划手续的函》，证明顺义城管局向北京市规划和自然资源委员会核实涉案违法建设确无规划手续。12.京规顺执函[2019]第1144号《关于海福瑞商贸公司建设建筑规划审批情况的函》，证明顺义城管局向北京市规划和自然资源委员会核实涉案违法建设确无规划手续。13.京顺城管限拆字[2019]第110002《限期拆除决定书》、送达回证，证明顺义城管局作出限期拆除决定并送达海福瑞商贸公司的事实。14.《现场检查笔录（复查）》、证据材料登记表（内含违法建设照片），证明顺义城管局对涉案违法建设进行复查的事实。15.测绘资质证书，证明苍穹数码技术股份有限公司具有测绘资质。16.关于解除《北京鲁班建筑工程公司第十八工程处承包经营合同》的协议，证明涉案违法建设的当事人情况。17.国有土地使用证，证明涉案地块的性质。18.光盘，证明顺义城管局执法过程的记录。顺义区政府在举证期限内向一审法院提交并出示了以下证据：1.行政复议申请书、EMS快递单、快递单投递信息查询，证明海福瑞商贸公司通过邮寄方式申请行政复议及其申请行政复议的内容。2.海福瑞商贸公司提交的材料：包括海福瑞商贸公司营业执照、瑞阳木制品公司营业执照、海福瑞商贸公司法定代表人身份证明、武新台湾居民来往大陆通行证、京顺城管限拆字[2019]第110002《限期拆除决定书》、京顺国用（2000）字第×××号《国有土地使用证》、京房权房权证顺国字第XX**屋所有权证》、2004年6月11日的《租赁协议》、财产清单、北京市顺义牛栏山粮食收储库生产安全消防责任书、《委托建设协议》、2004年6月1日的《租赁协议》，证明海福瑞商贸公司的主体身份情况及海福瑞商贸公司提起行政复议时提交的证据材料。3.行政复议申请处理审批表，证明顺义区政府对海福瑞商贸公司所提行政复议申请的受理程序合法。4.行政复议答复通知书、送达回证，证明行政复议程序合法。5.关于对顺政复字[2019]228号《行政复议答复通知书》的答复、顺义城管局统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书、授权委托书、律师事务所函、律师证复印件、顺义城管局提交证据目录，证明顺义城管局的答复意见、主体身份情况、法定代表人情况、授权委托情况以及提交证据情况。6.行政复议授权委托书、姚海宏的台湾居民来往大陆通行证、武蓓的台湾居民来往大陆通行证、授权委托书、律师事务所函、律师证复印件、EMS快递单、邮件投递查询结果，证明海福瑞商贸公司的授权委托情况及变更情况。7.行政复议阅卷笔录、《意见书》，证明海福瑞商贸公司的阅卷情况及其意见。8.行政复议代理意见、证据目录（含证据目录中所列证据）、EMS邮寄单、2019年10月24日的行政复议询问笔录、EMS快递单、行政复议申请书（原2019年9月6日行政复议申请书增加事项）、海福瑞商贸公司营业执照、海福瑞商贸公司法定代表人身份证明、武新台湾居民来往大陆通行证、催告通知书、照片、2019年11月11日的行政复议询问笔录、测绘资质证书、关于解除《北京鲁班建筑工程公司第十八工程处承包经营合同》的协议、京顺城管限字[2015]110001号《限期拆除决定书》、京顺城管撤字[2015]110001号《撤销决定书》、2019年11月19日的行政复议询问笔录、《北京市顺义区人民政府办公室关于印发顺义区一般性制造业企业疏解退出奖励暂行办法的通知》《2018年度顺义区一般性制造业企业疏解退出奖励资金使用协议书》、行政处罚缴款书、2019年11月20日行政复议询问笔录、京顺国用（2000）字第×××号《国有土地使用证》、2019年11月21日的行政复议询问笔录、授权委托书、武蓓台湾居民来往大陆通行证、2019年11月25日的行政复议询问笔录，证明海福瑞商贸公司代理人的相关代理意见、顺义区政府对海福瑞商贸公司、顺义城管局、瑞阳木制品公司进行询问的情况、瑞阳木制品公司的授权委托情况以及海福瑞商贸公司、顺义区城管局提交的其他材料。9.行政复议案件延期审理呈报表、《行政复议延期通知书》、送达回证，证明顺义区政府延长审理期限合法，《行政复议延期通知书》向顺义城管局及海福瑞商贸公司合法送达。10.行政复议案件审理意见呈报表、顺政复字[2019]228号《行政复议决定书》，证明呈报程序及复议案件的结果。11.送达回证、EMS快递单及快递查询，证明涉诉《行政复议决定书》向海福瑞商贸公司、顺义城管局合法送达。12.《行政复议更正通知书》、送达回证、EMS快递单及快递单查询，证明顺义区政府依法作出《行政复议更正通知书》，并向海福瑞商贸公司及顺义城管局合法送达。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下认证：京顺城管限拆字[2019]第110002《限期拆除决定书》、顺政复字[2019]228号《行政复议决定书》系本案被诉行政行为，一审法院在此不予评价。海福瑞商贸公司在本案中以及在行政复议过程中提交的2004年9月15日《委托建设协议》、瑞阳木制品公司的电费缴纳记录、收条、中国工商银行业务回单、中国工商银行转账支票存根、招商银行付款回单、招商银行转账支票存根、2013年3月31日的《协议书》、顺公（消）行罚决字[2018]0464号《行政处罚决定书》、行政处罚缴款书（环保罚单）、《2018年度顺义区一般性制造业企业疏解退出奖励资金使用协议书》、京顺城管限字[2015]110001号《限期拆除决定书》、京顺城管撤字[2015]110001号《撤销决定书》均不能证明其证明目的，一审法院对其证明目的不予采纳。《北京市顺义区人民政府办公室关于印发顺义区一般性制造业企业疏解退出奖励暂行办法的通知》系政策性文件，一审法院在此不予评价。海福瑞商贸公司提交的其他证据、牛栏山镇政府提交的全部证据以及顺义区政府提交的其他证据，客观真实，来源合法，与本案具有关联性，能够证明顺义城管局针对涉案建筑物进行调查、作出被诉《限期拆除决定书》，海福瑞商贸公司申请行政复议提交相应材料，顺义区政府履行行政复议职责等情况，可以作为本案认定事实的依据，一审法院予以采纳。上述证据均已随案移送本院，经审查，本院同意一审法院的认证意见并予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为：根据《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日施行）第七十五条第一款及《北京市禁止违法建设若干规定》（2011年4月1日施行）第九条、第十二条的规定，顺义城管局对城镇违法建设具有作出限期拆除决定的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。在本案诉讼过程中，原由顺义城管局行使的涉城镇违法建设的行政处罚权由街道办事处和乡镇人民政府继续行使。故，牛栏山镇政府作为职权划转后继续行使相关职权的行政主体，具有成为本案被告的诉讼主体资格。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。因此，顺义区政府具有对顺义城管局所作涉诉具体行政行为行政复议的法定职权。《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日施行）第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《北京市城市规划条例》（1992年10月1日施行）第二条第二款规定：本条例适用范围是本市行政区域。第二十六条规定：城市规划行政主管部门对各项建设工程实行统一规划管理。土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。本条例所称的各项建设，系指新建、扩建、改建、翻建各类房屋建筑，市政管线、架空杆线、铁路、地下铁道、道路、桥梁、人防、防洪、公园、城市绿地、行道树、江湖水系、水源井、围墙、停车场、堆料场等建设工程和一切构筑物，以及城市雕塑、广告设施等。重要大街、传统文化街区和市人民政府规定的特定地区的现有建筑物改造和外部装修，视同建设工程。第三十二条第一款规定：新建、扩建、改建、翻建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向市或者区、县规划局提出申请，由市或者区、县规划局根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）第二条第一款规定：本市行政区域全部为规划区；第二十三条第一款规定：本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；第三款规定：城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。修改后的《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日施行）第二条第一款以及第二十九条第一款、第三款亦规定了与上述条款一致的内容。根据上述法律、法规的规定，在城市、镇规划区内进行工程建设的，应依法取得建设工程规划许可证。本案中，顺义城管局在履行立案、现场检查、现场勘验、调查取证等程序后，结合询问笔录、现场检查笔录、现场勘验笔录、规划部门的回函等证据，对海福瑞商贸公司作出京顺城管限拆字[2019]第110002号《限期拆除决定书》，认定海福瑞商贸公司在位于北京市顺义区××路西侧（××库区）内已建成的总面积为21979.89平方米的棚房、棚子及房屋未取得建设工程规划许可证，属于违法建设，认定事实清楚，程序合法，适用法律无误。关于海福瑞商贸公司提出的“所涉建筑物为其受瑞阳木制品公司委托于2004年至2007年建设，实际为瑞阳木制品公司所有，与海福瑞商贸公司无关”的意见，其未提供相反证据予以证明，本院同意一审法院的意见。顺义区政府受理海福瑞商贸公司的复议申请后，依法履行了审查受理、听取申请人及被申请人的意见、延期审批、作出复议决定、送达等法定程序，顺义区政府履行复议程序符合法律规定，应予支持。综上，一审法院判决驳回海福瑞商贸公司的诉讼请求并无不当，本院予以维持。海福瑞商贸公司的上诉主张缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京海福瑞商贸有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 王文涛审 判 员 王 伟审 判 员 韩 勇二〇二一年二月八日法官助理 宋 凯法官助理 李 崇书 记 员 高 原