浙江省湖州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙05行终98号上诉人（原审原告）叶生祥。上诉人（原审原告）王永文。上诉人（原审原告）王伟国。上诉人（原审原告）王志林。上列四上诉人的共同委托代理人徐利平，浙江五联律师事务所律师。上列四上诉人的共同委托代理人华鹏炜，浙江五联律师事务所律师。被上诉人（原审被告）德清县住房和城乡建设局，住所地德清县武康镇永安街118号。法定代表人方凯，该局局长。委托代理人熊庆，浙江天阁律师事务所律师。被上诉人（原审被告）德清县人民政府，住所地德清县武康镇千秋东街1号。法定代表人王琴英，该县县长。委托代理人张敏，该县政府工作人员。委托代理人陈斌，浙江清溪律师事务所律师。上诉人叶生祥、王永文、王伟国、王志林诉被上诉人德清县住房和城乡建设局、德清县人民政府不履行住建查处法定职责及行政复议一案，安吉县人民法院于2016年3月13日作出（2016）浙0523行初4号行政判决。宣判后，叶生祥、王永文、王伟国、王志林不服，向本院提出上诉。本院于2016年4月19日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年5月19日公开开庭进行了审理。上诉人叶生祥、王伟国及四上诉人的共同委托代理人徐利平，被上诉人德清县住房和城乡建设局（以下简称德清县住建局）的副局长孙建民及其委托代理人熊庆，被上诉人德清县人民政府(以下简称德清县政府)的委托代理人张敏、陈斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2003年7月1日，四原告与德清县国土资源储备与交易中心签订《征用集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》，该协议约定由德清县国土资源储备与交易中心对四原告坐落于武康镇城西村红山3、4、5、6村民小组的房屋进行拆迁。2015年8月20日，四原告向被告德清县住建局提出查处拆迁违法行为的申请，请求对德清县国土资源储备与交易中心公司和德清县国土资源局等单位在未取得拆迁许可证的情况下，于2003年在城西村红山3、4、5、6四个村民小组实施的违法拆迁农民房屋行为进行查处。2015年10月13日，被告德清县住建局作出《查处拆迁违法行为申请的回复函》，回复称：“经查，你所申请查处的拆迁行为系对集体土地上房屋的拆迁，由于本机关不具有查处该类行为的法定职责，因此，对于你的申请不予受理”。四原告对上述回复不服，向被告德清县人民政府提出行政复议申请，请求撤销该《查处拆迁违法行为申请的回复函》，并责令对申请查处的行为进行查处。被告德清县人民政府于2015年11月16日予以受理，经审查后认为被告德清县住建局无查处集体土地上房屋拆迁行为的职责，其作出《查处拆迁违法行为申请的回复函》事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，遂于2015年12月18日作出德政复决字[2015]13号《行政复议决定书》，维持被告德清县住建局作出的《查处拆迁违法行为申请的回复函》。原审法院认为，涉案集体土地上房屋拆迁行为对四原告的权利义务产生实际影响，四原告主体适格。被告德清县住建局辩称四原告与本案无法律上利害关系的主张，本院不予采纳。是否具有查处集体土地上房屋拆迁行为的法定职责决定了被告德清县住建局是否应当进行查处，而是否进行查处会对四原告权利义务产生实际影响。被告德清县住建局针对四原告提出的查处申请作出回复函，对四原告的权利义务产生了实际影响，故被告德清县住建局辩称回复函不属于法院受案范围，本院不予采纳。本案的争议焦点是被告德清县住建局是否具有查处集体土地上房屋拆迁行为的法定职责？《城市房屋拆迁管理条例》第2条规定：“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例”，第5条规定：“县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理”，据此，只有在国有土地上进行的建设行为，适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定。涉案地块不在国有土地范围之内，在该地块上的房屋拆迁行为不属于《城市房屋拆迁管理条例》的调整范围。被告德清县住建局系县级城乡规划主管部门，不具有对该地块上房屋拆迁行为进行查处的法定职责。四原告诉称2003年湖州市行政区域内的集体土地上房屋拆迁须先征收为国有土地，然后依照2001年《城市房屋拆迁管理条例》进行操作，在取得房屋拆迁许可证后，方可拆迁。该意见并无法律依据，本院亦不予采纳。故四原告要求以《城市房屋拆迁管理条例》为依据，主张被告德清县住建局履行查处法定职责的理由不能成立，被告德清县住建局辩称其不具备查处集体土地上房屋拆迁行为法定职责的理由成立。《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第8条第1款第1项规定：“对下列情形之一的举报，受理机构不予受理，登记后予以存档：（一）不属于住房城乡建设主管部门职责范围的”，据此，针对不属于住房城乡建设主管部门职责的举报情形，受理机构应当不予受理。2015年10月13日，被告德清县住建局向四原告作出《查处拆迁违法行为申请的回复函》，回复称：“经查，你所申请查处的拆迁行为系对集体土地上房屋的拆迁，由于本机关不具有查处该类行为的法定职责，因此，对于你的申请不予受理”，该回复事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律法规正确。综上，被告德清县住建局不具备对涉案行为的查处法定职责，四原告要求撤销《查处拆迁违法行为申请的回复函》并责令作出查处的诉讼请求不能成立，本院不予支持。同时，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”。四原告向被告德清县人民政府申请行政复议，请求撤销德清县住建局作出的《查处拆迁违法行为申请的回复函》，并责令德清县住建局对涉案拆迁行为进行查处。被告德清县人民政府于2015年11月16日受理后，于同日向德清县住建局作出德政复立字[2015]13-2号行政复议答复通知书，通知“你机关应当自收到申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请提出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”。经审查，被告德清县人民政府认为德清县住建局无查处集体土地上拆迁行为的职责，其作出《查处拆迁违法行为申请的回复函》事实清楚、证据充分，程序合法，适用依据正确，内容适当，于2015年12月18日作出德政复决字[2015]13号《行政复议决定书》，决定维持被告德清县住建局作出的《查处拆迁违法行为申请的回复函》。被告德清县人民政府作出复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。四原告提出撤销德政复决字[2015]13号《行政复议决定书》的主张，本院不予支持。综上，被告德清县住建局作出的《查处拆迁违法行为申请的回复函》事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律法规正确；被告德清县人民政府作出的德政复决字[2015]13号《行政复议决定书》程序合法，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，判决驳回原告叶生祥、王永文、王伟国、王志林的诉讼请求。案件受理费50元，由原告叶生祥、王永文、王伟国、王志林负担。上诉人叶生祥、王永文、王伟国、王志林不服，上诉称，四上诉人系武康镇城西村村民，2003年德清县国土资源局和武康镇人民政府等单位，以推进城市化建设为由，对城西村集体土地上农房进行大规模拆迁。广大农民根本不清楚拆迁具体情况。该项目的启动时间为2003年，此时《国有土地上房屋征收与补偿条例》尚未出台，应适用《城市房屋拆迁管理条例》。据此，德清县国土资源储备与交易中心和德清县国土资源局等单位等只有取得建设行政主管机关核发的拆迁许可证，方可实施拆迁工作。基于此，上诉人请求对2003年德清县国土资源储备与交易中心和德清县国土资源局等单位实施的在城西村红山3、4、5、6四个村民小组拆迁农房的行为进行查处。但被上诉人德清县住建局2015年10月13日回复称，对集体土地上房屋的拆迁，没有查处责任不予受理。上诉人认为，由于湖州市在2003年没有地方立法权，其行政区域内的集体土地上房屋拆迁须先征收为国有土地，然后依照2001年《城市房屋拆迁管理条例》进行操作，取得房屋拆迁许可证后，方可拆迁。如今，德清县国土资源储备与交易中心和德清县国土资源局等单位实施的在城西村2、9村民小组（原星火村）的拆迁农房活动，没有拆迁许可证，德清县住建局当然有义务查处。上诉人认为，依照国务院2001年《城市房屋拆迁管理条例》的规定，德清县住建局是该法规授权管理拆迁活动的机关，有权监督查处由此引起的违法行为。德清县住建局是基于“行为法”获得执法资格，有义务查处。由于本案涉及是房屋拆迁，不是占用土地，国土部门也无法查处。就“拆迁活动”联系到本案就是非法（没有拆迁许可证）拆迁，作为拆迁活动的管理者，当然有权有义务制止纠正处罚这类违法活动，责令其按照法定程序办理拆迁事务。故原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院：1.撤销安吉县人民法院作出的（2016）浙0523行初4号行政判决；2.撤销被上诉人德清县住建局作出的《查处拆迁违法行为申请书的回复函》并责令被上诉人德清县住建局对2003年德清县国土资源储备与交易中心和德清县国土资源局等单位在未取得拆迁许可证情况下拆迁城西村红山3、4、5、6村民小组农房的行为进行查处；3.撤销德清县人民政府德政复决字[2015]13号行政复议决定。被上诉人德清县住建局答辩称，1.原审判决认定德清县住建局无查处集体土地上拆迁行为的法定职责事实清楚、适用法律正确、程序合法。涉案房屋系集体土地上房屋，上诉人依据《城市房屋拆迁管理条例》认定德清县住建局对拆除涉案房屋的行为具有查处职权不当。2.德清县住建局作出的《查处拆迁违法行为申请的回复函》并非具体行政行为。上诉人举报权利及德清县住建局的答复义务均来源于宪法。只有行政法律法规对此进行规定，双方权利义务转化为行政法律关系。且《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》对不予受理的举报并未要求接受举报的单位回复，也未有其他行政法律法规对此进行规定。故上诉人作为举报人与被上诉人德清县住建局之间没有行政法律关系，上诉人要求撤销该回复函的诉请并非行政诉讼的受案范围，依法应裁定驳回起诉。3.上诉人与被上诉人德清县住建局对涉案的拆迁行为是否进行查处无法律上利害关系，上诉人并非本案适格原告。原审判决认定是否对拆迁行为进行查处会对上诉人的权利义务产生实际影响，德清县住建局认为该认定不当，因根据法律规定，行政查处的方式有很多，如对违法行为人进行罚款，该罚款与上诉人也无利害关系，故上诉人不具有诉讼主体资格，依法应裁定驳回起诉。被上诉人德清县政府答辩称，原审法院认为被上诉人德清县住建局不具备涉案行为查处的法定职责正确。上诉人要求撤销涉案答复，责令德清县住建局查处的诉讼请求不能成立；原审法院认为被上诉人德清县政府作出的复议决定认定事实清楚、适用法律正确恰当。综上,请求二审法院驳回上诉，维持原判。各方当事人在本案一审期间向原审法院提交的证据材料，已由原审法院移送至本院。经审理，对原审判决认定的基本案件事实，本院予以确认。本院认为，《信访条例》第二条第一款规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。本案中，涉案地块系集体土地，法律法规并未赋予被上诉人德清县住建局对集体土地上房屋拆迁行为监管的职权。故本案中，四上诉人向被上诉人邮寄申请书反映涉案集体土地上房屋的违法拆迁问题系信访投诉事项，应受《信访条例》调整，被上诉人德清县住建局对此进行的处理不属于行政诉讼受案范围。原审法院进行实体审理属于认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销安吉县人民法院（2016）浙0523行初4号行政判决；二、驳回叶生祥、王永文、王伟国、王志林的起诉。本裁定为终审裁定。审 判 长  何育红代理审判员  许婷婷代理审判员  彭伟伟二〇一六年七月十一日书 记 员  凌烈妮