济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁71行终47号 上诉人（原审原告）闫玉美，女，1952年3月8日出生，汉族，住青岛市市**。 委托诉讼代理人马传贞，北京正山律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市市北区发展和改革局，住所地青岛市市**延吉路**。 法定代表人隋朋铎，局长。 委托诉讼代理人陈美虹，山东博论律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市市北区人民政府，，住所地青岛市市**延吉路** 负责人张永国，区长。 委托诉讼代理人林思萌，女，该单位工作人员。 委托诉讼代理人赵清树，山东诚功律师事务所律师。 上诉人闫玉美因诉被上诉人青岛市市北区发展和改革局（以下简称市北区发改局）、青岛市市北区人民政府（以下简称市北区政府）政府信息公开及行政复议一案，不服青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初194号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年8月，市北区政府启动郑州路两侧改造项目房屋征收工作。张业俊等21人于2020年5月9日向市北区发改局邮寄了《青岛市政府信息公开申请表》，申请公开的政府信息为“关于郑州路两侧征收改造项目的立项、审批文件”。市北区发改局于2020年5月11日收到该申请，于2020年5月28日作出〔2020〕第2号《告知书》（以下简称《告知书》），告知张业俊等21人，经核实，其所申请的信息非市北区发改局制作，不属于市北区发改局负责公开，根据《政府信息公开条例》第三十六条第（五）项的规定，予以告知。建议向青岛市棚户区改造工作领导小组办公室咨询申请，并告知了联系方式及复议和诉讼的权利。市北区发改局认可闫立美在申请政府信息公开的张业俊等21人范围内。闫玉美对《告知书》不服，于2020年6月4日向市北区政府申请行政复议。市北区政府于2020年6月9日受理了闫玉美的申请，于2020年7月30日作出北政复决字〔2020〕第35号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），认为市北区发改局作出的告知答复行为事实清楚，程序合法，符合《政府信息公开条例》的要求，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持市北区发改局《告知书》。闫玉美对市北区发改局作出的《告知书》和市北区政府作出的《行政复议决定书》不服，遂提起本案诉讼。请求确认市北区发改局《告知书》违法；撤销市北区政府作出的《行政复议决定书》。 原审法院认为，市北区发改局收到张业俊等21人政府信息公开申请后，经核实，确认所申请公开的政府信息并非其制作或获取，其并非公开主体，建议向相关部门咨询申请，并告知了联系方式和权利救济的途径，在法定期限内向张业俊等21人作出并送达《告知书》，证据确凿，程序合法，适用法律、依据正确。根据市北区发改局提交的证据，以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》《青岛市人民政府关于加快棚户区改造工作的意见》等依据，可以证明房屋征收与补偿工作由市、县级人民政府负责，由市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施。案涉郑州路两侧征收改造项目属征收项目，不属于市北区发改局立项、审批的范围，市北区发改局不是原告所申请公开政府信息的制作或保存机关，闫玉美申请公开的政府信息不属于市北区发改局负责公开。闫玉美认为申请公开的“关于郑州路两侧征收改造项目的立项、审批文件”属于市北区发改局应当制作或保存的政府信息的主张，没有事实及法律依据，一审法院不予支持。市北区政府在受理闫玉美的行政复议申请后，依法进行了审查，在法定期限内作出的《行政复议决定书》适用法律、法规正确，程序合法。闫玉美申请公开的案涉项目发生在2018年，市北区政府在论述“政府投资项目”时参照2019年实施的《政府投资条例》，对“政府投资”的规定予以说明，虽欠妥当，但该《政府投资条例》并非其作出案涉《行政复议决定书》的依据，不属于适用法律、法规错误，对该欠妥当之处，一审法院予以指正。闫玉美认为市北区政府参照2019年7月1日施行的《政府投资条例》适用法律错误，应当予以撤销的主张无法律依据，一审法院不予支持。判决驳回闫玉美的诉讼请求。 闫玉美不服原审判决，向本院提出上诉，请求撤销原审判决并发回重审。其主要的事实和理由为：原审法院作出的行政判决适用法律错误，认定事实错误，严重侵害了上诉人的合法权益，应当依法予以撤销。1.根据市北区政府作出的青政北发[2018]25号《市北区郑州路两侧改造项目房屋征收决定》，郑州路两侧改造项目是房屋征收，征收人是市北区政府，征收部门是市北区房屋征收安置管理办公室，而没有提到青岛市棚户区改造工作领导小组办公室，青岛市棚户区改造工作领导小组办公室与本征收项目没有关系。上诉人申请公开的“郑州路两侧征收改造项目的立项、审批文件”应当属于市北区发改局的职责范围。2.《青岛市人民政府关于加快棚户区改造工作的意见》中提到，资金来源主要为财政资金和金融机构贷款，属于政府投资项目；根据国发[2004]20号《国务院投资体制改革的决定》，征收投资的项目，实行审批制。市北区政府在《行政复议决定书》中，认为该办法未明确房屋征收和土地整理必然属于政府投资项目，属于认定事实错误。郑州路两侧改造项目属于政府投资项目，需要进行立项审批，法律对此有明确的要求。二被上诉人认为在土地使用权收归国有且未重新确定建设使用用途前，是否需要就房屋征收土地整理立项审批，并无明确的规范性要求错误。3.市北区政府参照2019年7月1日施行的《政府投资条例》适用法律错误。郑州路两侧改造项目发布征收决定的日期为2018年，根据法不溯及既往的原则，市北区政府在《行政复议决定书》中参照2019年施行的《政府投资条例》的规定，属于适用法律错误。一审法院只对其进行指正于法无据，应当依法予以撤销。 被上诉人市北区发改局辩称，1.郑州路两侧征收改造项目并不属于政府投资项目，不属于立项审批的范围。该项目暂不涉及项目建设，仅为改善城居环境、调配土地资源实施的房屋征收土地整理。《国务院关于投资体制改革的决定》《青岛市政府投资项目管理暂行办法》未明确房屋征收属于政府投资项目。市北区发改局也并非政府确定的房屋征收部门。根据《青岛市人民政府关于加快棚户区改造工作的意见》（青政发[2013]24号）第五款第二项“青岛市棚户区改造工作领导小组负责指导我市棚户区改造工作，制定有关政策和计划”之规定，青岛市棚户区改造工作领导小组具体负责棚户区改造工作，市北区发改局不负责该改造项目具体工作。该项目不属于市北区发改局立项、审批的范围。2.市北区发改局作出的《告知书》，适用法律正确，符合法定程序。根据《政府信息公开条例》第二条、第十条第一款规定，行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。郑州路两侧征收改造项目不属于政府投资的建设项目，对征收无需经过立项审批，本案上诉人向市北区发改局所申请公开的“关于郑州路两侧征收改造项目的立项、审批文件”并不存在，不属于市北区发改局已制作或者获取的政府信息，市北区发改局并非公开主体。市北区发改局依法向上诉人告知了关于棚户区改造相关事项可向青岛市棚户区改造领导小组办公室咨询，并告知了其联系方式，并在法定期限内作出并送达《告知书》事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求依法驳回上诉人的上诉。 被上诉人市北区政府辩称，一审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。市北区发改局作出的告知答复行为，事实清楚，程序合法，符合《政府信息公开条例》的规定要求，市北区政府在法定期限内作出《行政复议决定书》，决定维持市北区发改局作出《告知书》的行政行为，并无不当。市北区政府参照2019年实施的《政府投资条例》对政府投资的定义进一步说理释明，属于词条逻辑范围的内涵解释，对被答辩人无强制适用的效力也未作为复议决定的裁判依据，对上诉人的权利义务未产生实际影响。一审法院已对该参照行为作出认定及指正，并无不当。是否需要就房屋征收土地整理立项审批，并无明确的规范性要求。本案为政府信息公案件，而并非上诉人主张应立项而未予立项的不履行法定职责案件。请求依法驳回上诉人的上诉。 各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。 本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。本案诉请审查的行政行为是市北区发改局作出的政府信息告知答复行为及市北区政府的行政复议行为。各方当事人对上述行政行为的程序合法性未提出异议，原审法院有关上述行政行为程序合法的认定本院予以确认。根据《政府信息公开条例》第二条的规定，“政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。行政机关提供政府信息的前提是该信息在被申请公开的行政机关确实存在。所谓确实存在是指政府信息客观存在，而不能依据逻辑进行推理。本案中，综合双方所举证据及诉辩意见，不能得出所申请政府信息客观存在于市北区发改局的结论。市北区发改局在答辩意见中明确“上诉人向市北区发改局所申请公开的关于郑州路两侧征收改造项目的立项、审批文件并不存在”。闫玉美的上诉意见主要从逻辑推理的角度，坚持认为其所申请的政府信息存在于市北区发改局，但并没有确凿证据否定该局关于“所申请的信息非市北区发改局制作”的答复。在市北区发改局实际不存在案涉政府信息的情况下，该局依法进行了告知并说明理由，其作出的政府信息告知答复行为并无不当。有关行政机关不制作或者不保存相关政府信息是否违法不是政府信息公开诉讼中所要解决的问题，不属于政府信息公开案件的审查范围。因此市北区发改局是否应当对相关项目立项、审批不属于本案的审查范围。政府工作的一些具体事项，通常会根据法律法规的规定或者政府的指令，由政府所属的特定工作部门负责。市北区发改局在《告知书》中“建议向青岛市棚户区改造工作领导小组办公室咨询申请，并告知了联系方式”，有利于上诉人向特定工作部门进行咨询，明确其所申请的信息制作或保存的部门并及时提出申请。市北区政府在《行政复议决定书》中，对市北区发改局的上述告知答复行为予以维持并无不当。其在《行政复议决定书》中参照2019年实施的《政府投资条例》对政府投资的定义进行说理释明，该说理释明不产生外部法律效力，一审法院仅对该参照行为予以指正，亦无不当。 综上，上诉人闫玉美的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人闫玉美负担。 本判决为终审判决。 审判长  于洪福 审判员  窦玉康 审判员  王维东 二〇二一年二月二日 法官助理刘文文 书记员张靖炜