北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终6808号上诉人（一审原告）方广启，男，1960年1月11日出生，汉族。上诉人（一审原告）宋相才，男，1962年10月17日出生，汉族。被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜内大街**。法定代表人陆昊，部长。上诉人方广启、宋相才因诉中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）不予受理行政复议申请决定一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）京01行初516号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2020年7月9日，自然资源部作出《行政复议不予受理决定书》（自然资复议〔2020〕405号〔不〕，以下简称被诉不予受理决定），认为，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第九条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条第四项，并参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，国有土地使用证（亳国用93字第000225号，以下简称225号土地证）和国有土地使用证（亳国用93字第000725号，以下简称725号土地证）均核发于1993年11月25日，距今已经超过20年。根据方广启、宋相才在行政复议申请书中的自述并经电话核实，方广启、宋相才于2005年已经知道725号土地证的内容，于2019年8月12日已经知道了225号土地证的内容，并且根据方广启、宋相才提供的安徽省高级人民法院（2012）皖行终字第00044号生效判决（以下简称44号行政判决）的认定，方广启、宋相才至迟于2009年已经知道725号土地证的内容。故方广启、宋相才于2020年7月2日向自然资源部提出行政复议申请。方广启、宋相才的复议申请已超过法定期限，不符合行政复议受理条件。依据行政复议法第十七条第一款的规定，决定不予受理。一审法院经审理查明：2020年7月1日，方广启、宋相才以安徽自然资源厅为被申请人向自然资源部邮寄了行政复议申请书，其中载明的复议请求是：“1.呈请贵部撤销亳国用93字第000225号颁发十八里烟叶站国有土地使用证；占用490亩集体土地国家征用给予经营补偿被扣补偿款使用40年赔偿5.4亿元。2.呈请贵部依法撤销亳国用93字第**发证填发十八里烟叶站作出区划第三人，被申请人扣留640亩集体土地产权赔偿，赔偿9.6亿元决定书。”随复议申请，方广启、宋相才一并提交了225号土地证以及725号土地证等证据。两份土地证的填发机关一栏显示的时间均为1993年11月25日，并加盖原亳州市土地管理局的印章。725号土地证在“……准予登记，发给此证”一页加盖了原亳州市人民政府印章。次日，自然资源部收到上述申请。2020年7月9日，自然资源部作出被诉不予受理决定，并于同日邮寄给方广启、宋相才。同年7月11日，方广启、宋相才收到上述决定，并于同年7月22日向一审法院提起行政诉讼。另查明，2011年11月，方广启、宋相才与案外人共同向亳州市人民政府提出行政复议申请，要求撤销725号土地证。后针对亳州市人民政府作出的不予受理决定书向安徽省亳州市中级人民法院提起行政诉讼。该院作出（2012）亳行初字第00002号行政判决书，驳回其诉讼请求。方广启、宋相才等人不服，上诉至安徽省高级人民法院。安徽省高级人民法院作出44号行政判决，驳回上诉，维持原判。2019年10月，方广启、宋相才与案外人向安徽省自然资源厅针对225号土地证和725号土地证提出行政复议申请。该厅认为其复议申请材料不齐全，表述不清楚，要求方广启、宋相才等人补正。2019年11月5日，安徽省自然资源厅作出《行政复议不予受理决定书》（皖自然资复决〔2019〕49号），不予受理方广启、宋相才等人的复议申请。方广启、宋相才等人诉至安徽省合肥高新技术产业开发区人民法院。该院作出（2019）皖0191行初119号行政判决书，驳回其诉讼请求。方广启、宋相才等人不服，上诉至安徽省合肥市中级人民法院。该院作出（2020）皖01行终232号行政判决书，驳回上诉，维持原判。一审法院认为：方广启、宋相才对行政复议不予受理决定不服提起诉讼的，其诉讼目标实质上是要求复议机关受理其复议申请并进入实体审查阶段。因此，虽然方广启、宋相才的诉讼请求可能仅表述为撤销被诉不予受理决定，但其撤销被诉不予受理决定的诉讼目标，实质上在于要求自然资源部履行受理其行政复议申请并予以实体审查的法定职责。因此，被诉不予受理决定的合法性属于本案审查范围，但同时还应当审查方广启、宋相才的行政复议申请是否符合行政复议法和行政复议法实施条例规定的受理条件。行政复议法实施条例第二十八条具体规定了行政复议申请的受理条件。其中，属于收到申请复议机关的职责范围以及在法定期限内提出行政复议申请是行政复议申请受理的条件之一。根据行政复议法第十二条第一款、第十三条第一款的规定，自然资源部作为国务院部门，其受理针对省、自治区、直辖市自然资源部门作出行为提出的行政复议申请。而针对地方各级人民政府作出行为申请行政复议应当向上一级人民政府提出。本案中，方广启、宋相才提出的行政复议申请针对的是225号土地证和725号土地证。参照该两份土地证颁发时施行的《土地登记规则》第二十二条第一款的规定，上述两个土地证书的发证机关为原亳州市人民政府。如方广启、宋相才认为上述两个证书违法，应当向原亳州市人民政府的上一级政府提出行政复议申请，或者向继续行使原亳州市人民政府土地登记职责机关的上一级主管部门或本级人民政府提出复议申请。故方广启、宋相才针对上述两个证书向自然资源部提复议申请不属于自然资源部行政复议的职责范围。方广启、宋相才在2011年以及2019年10月曾针对上述两个土地证提出过行政复议申请，应当视为其已经知道行政复议的权利以及复议申请期限。方广启、宋相才于2020年7月提出的本案复议申请已经超过了行政复议法第九条规定的行政复议申请期限。综上，方广启、宋相才的行政复议申请不符合行政复议法实施条例第二十八条第四项、第六项规定的受理条件，自然资源部不予受理方广启、宋相才行政复议申请正确，且自然资源部作出被诉不予受理决定的程序亦符合行政复议法第十七条第一款的规定。方广启、宋相才的诉讼理由均缺乏事实和法律依据，其诉讼请求，一审法院不予支持。一审法院据此判决驳回方广启、宋相才的诉讼请求。方广启、宋相才不服一审判决，向本院提起上诉，以自然资源部是监制土地证机关和监督土地使用权的最高执法管理机关，复议机关应作为不作为等为由，请求本院：1.撤销（2020）京01行初516号行政判决书依法改判或依法作出为城市建设使用250亩和扣留250亩集体土地建设用地平衡使用40年被扣2006年经营权的审判国家赔偿1.935亿元的赔偿决定书。2.依法责令自然资源部作出受理申请的复议赔偿决定书，或者作出出让使用2006年耕地合同210亩集体权，为城市建设使用拆迁挂工程使用国家差价款的行政赔偿3.15亿元决定书。3.本案一、二审诉讼费用由自然资源部承担。自然资源部未提交二审答辩意见。一审期间各方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据本案在案的有效证据，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为：行政复议法第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。本案中，根据查明事实，方广启、宋相才在2011年以及2019年10月曾针对725号土地证和225号土地证的内容，提出过行政复议申请，故方广启、宋相才于2020年7月2日向自然资源部提起涉及本案的行政复议申请，已超过前述复议申请期限。根据行政复议法第十七条第一款的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。根据行政复议法实施条例第二十八条第四项的规定，在法定申请期限内提出行政复议申请是行政复议申请被受理的前提条件。本案中，自然资源部收到方广启、宋相才的行政复议申请后，经审查因其复议申请已超过复议申请期限，不符合行政复议申请受理条件，故在法定期限内作出被诉不予受理决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。据此，一审法院判决驳回方广启、宋相才的全部诉讼请求正确，本院应予维持。综上，方广启、宋相才的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人方广启、宋相才共同负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 马宏玉审 判 员 贾宇军审 判 员 支小龙二〇二一年二月七日法官助理 徐博文书 记 员 张路遥