安徽省合肥市中级人民法院民 事 判 决 书（2016）皖01民终1595号上诉人（原审原告）：巢湖市李师傅食品厂，住所地安徽省巢湖市板桥村15号，组织机构代码73302273-3。负责人：李宏亮，厂长。委托代理人：张言达，安徽福达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：巢湖市中垾镇人民政府，住所地安徽省巢湖市中垾镇，组织机构代码73299349-0。法定代表人：尹明，镇长。委托代理人：黄延福。委托代理人：张红喜，安徽韶阳律师事务所律师。上诉人巢湖市李师傅食品厂（以下简称李师傅食品厂）因与被上诉人巢湖市中垾镇人民政府（以下简称中垾镇政府）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服安徽省巢湖市人民法院于2015年10月20日作出的（2015）巢民一初字第02393号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明：2011年1月18日，安徽省中垾锚链工业园区管理委员会（甲方）与李师傅食品厂（乙方）就用地补偿有关事项签订一份《用地补偿协议》，主要内容为：一、用地面积及范围：本次需使用土地10亩，位于中垾工业集中区内，四至界限为：东至巢湖市申安鞋业有限公司，西至沙沟，南至锅炉厂等围墙，北至S105省道红线外；二、土地补偿标准及付款方式：1、用地者按每亩3.5万元交由甲方兑付被征地集体经济组织和农户土地补偿、劳力安置、青苗及地上附属物等三项费用，此补偿不含乙方办理该宗土地征收、供地及登记涉及相关税费；2、为保障农民合法权益不受侵害，确保征地用地按计划进行，用地者需在2011年1月25日前将征地前期费用35万元打到原巢湖市居巢区财政局中垾财政所，此协议正式生效；此款用于青苗和附属物等相关补偿；余款在乙方进场施工前一次性付清；三、其他：1、甲方依法协助乙方办理土地、规划等相关手续，在土地供地环节中，从属国家法律和政策规定，乙方若依法取得该土地使用权，必须按照规定承担全部税费，并及时主动办理土地、规划、工程等相关手续。甲方应适时安排土地供应指标，在依法取得土地后，需立即投资建设。2、甲方负责处理好乙方在施工、生产过程中与地方群众矛盾纠纷，并做好税务、工商、环保、供电、供水等各部门协调服务工作，但乙方需积极配合。供电变压线路由甲方架设至厂区门口，厂区内电线线路等费用由乙方承担；供水主管道铺设至厂区内，安装费用及自来水入户费由乙方承担。3、甲方有权监督乙方土地使用性质和流转方向。乙方不得改变土地使用性质，三年内不得转让、转卖土地，确需转让的需征得甲方同意后依法转让……。上述协议签订后，李师傅食品厂于2011年1月25日向原巢湖市居巢区财政局中垾财政所支付35万元。中垾镇政府将该35万元作为土地（青苗）补偿费发放给了被征土地农户。因李师傅食品厂未如约取得案涉土地，中垾镇政府于2014年8月26日返还李师傅食品厂35万元。原审法院另查明：安徽省中垾锚链工业园区管理委员会系由中垾镇政府设立，不具有法人资格。申安鞋业公司诉至原审法院，请求判令中垾镇政府赔偿经济损失154000元（自2011年1月25日起按月千分之十计算至2014年9月）。原审法院认为：李师傅食品厂和安徽省中垾锚链工业园区管理委员会签订的《用地补偿协议书》第一条就申安鞋业公司使用土地的面积、地段及四至进行了约定，第二条就土地补偿标准及付款方式等进行了约定。相关内容符合出让建设用地使用权的特征，该《用地补偿协议》实质为建设用地使用权出让协议，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条及《中华人民共和国房地产管理法》第九条、第十五条的强制性规定，应为无效协议。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返回或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当承担相应的责任”。本案中，因中垾镇政府已经将35万元补偿款返还给李师傅食品厂，故李师傅食品厂因无效合同所造成的损失为35万元补偿款被安徽省中垾锚链工业园区管理委员会占用期间的利息损失，该利息损失可以参照同期银行贷款利率标准计算，为80328元（以35万元为基数，自2011年1月25日起按照年利率6.4%计算至2014年8月26日）。根据《用地补偿协议书》第三条约定内容来看，双方对于安徽省中垾锚链工业园区无权对案涉建设用地进行出让应当是明知的，故李师傅食品厂和安徽省中垾锚链工业园区对于《用地补偿协议书》的无效均有过错，且过错程度相当，双方应当按照各自过错程度承担民事责任。综上，安徽省中垾锚链工业园区管理委员会应当赔偿因协议无效给李师傅食品厂所造成的损失40164元（80328元×50%）。因安徽省中垾锚链工业园区管理委员会系中垾镇政府设立的不具有法人资格的单位，故相应的民事责任应当由中垾镇政府承担。李师傅食品厂的其他诉讼请求无事实依据和法律依据，不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条，《中华人民共和国房地产管理法》第八条、第十四条，《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，判决：一、中垾镇政府于判决生效后十日内赔偿李师傅食品厂损失40164元；二、驳回李师傅食品厂的其他诉讼请求。案件受理费3380元减半收取1690元，由李师傅食品厂负担1100元，中垾镇政府负担590元。李师傅食品厂不服上述判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定双方当事人签订的《用地补偿协议》实质为建设用地使用权出让协议，属认定事实错误。案涉协议虽对土地使用面积、地段、四至及土地补偿标准、付款方式等事项进行了约定，但同时协议也约定，上诉人支付的3.5万元／亩补偿款不包括办理该宗土地征收、供地等环节涉及的费用。在土地供地环节中，双方必须从属国家法律和政策规定，若上诉人依法取得土地使用权，必须按规定承担全部税费。纵观协议全部内容，可以得出必然结论，即上诉人并未通过协议约定方式取得土地使用权，还必须参与土地招拍挂程序，竞标成功后，上诉人才能取得土地使用权。中垾镇政府原审中也自认案涉协议并不是土地出让性质，只是因招商引资的需要为上诉人在征地中提供协助。二、原审判决认定双方当事人签订的《用地补偿协议》无效，属适用法律错误。案涉协议系双方当事人自愿签订，并不具有建设用地使用权出让性质，且《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条以及《中华人民共和国房地产管理法》第九条、第十五条属于管理性法规，非效力性强制性法规，双方当事人即使违反也不应导致合同无效的后果。三、中垾镇政府违约，理应赔偿上诉人的全部经济损失。根据协议约定，中垾镇政府应适时安排土地供应指标，但自2011年至2014年长达三年多时间，中垾镇政府一直无法取得土地指标，由此直接导致上诉人无法通过招拍挂程序取得相应土地使用权。2014年下半年，中垾镇政府取得土地指标后，未以任何方式告知上诉人，直至他人在土地上投资建设时，上诉人才得知，中垾镇政府这一行为严重损害了上诉人的合法权益。综上，请求改判支持上诉人原审的全部诉讼请求。中垾镇政府辩称：一、根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，任何建设用地必须先取得土地使用权。双方当事人签订协议时没有土地供应指标，没有经过批准，答辩人也无权征地，只是协助上诉人取得用地指标，取得土地使用权，故案涉协议应当无效。二、双方签订的用地补偿协议未能履行系由上诉人的过错导致，并非答辩人的责任，上诉人一直未取得约定土地的使用权、规划许可，未能及时投资建设，也未严格按照协议约定支付土地补偿款。三、上诉人交纳的土地补偿款，答辩人都已经交给了农户，并未利用该补偿款获利。答辩人招商引资是为了促进当地经济发展，但是因为上诉人未能投资建设，导致该土地长期闲置，也给答辩人造成了损失。请求驳回上诉，维持原判。二审期间，双方当事人均未提交新证据，所举证据均同一审，相对方质证意见亦同一审。本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。通过对本案李师傅食品厂和安徽省中垾锚链工业园区管理委员会签订的《用地补偿协议书》内容审查，双方在未办理案涉土地征用的相关审批手续情况下，就李师傅食品厂利用案涉土地兴办企业并交纳土地补偿款、安徽省中垾锚链工业园区管理委员会协助李师傅食品厂办理土地规划手续等相关事项作出约定，违反法律强制性规定。原审判决认定该协议无效，符合法律规定。李师傅食品厂与安徽省中垾锚链工业园区管理委员会对于协议无效的约定均有过错，原审判决关于安徽省中垾锚链工业园区管理委员会应当承担协议无效的损失赔偿责任认定，并无不当，本院予以确认。李师傅食品厂的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费804元，由上诉人巢湖市李师傅食品厂负担。本判决为终审判决。审判长  王莉审判员  沈静审判员  张怡二〇一六年七月二十二日书记员  罗晶附本案适用的相关法条：《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。