辽宁省朝阳市中级人民法院民 事 裁 定 书（2021）辽13民特2号申请人：朝阳市丰安房屋置业有限公司，住所地朝阳市双塔区南大街**。统一社会信用代码：91211302726863868U。法定代表人：王朝元，董事长。委托诉讼代理人：林海源，辽宁元策律师事务所律师。被申请人：朝阳市自然资源局（朝阳市国土资源局），住所，住所地朝阳市新华路一段**社会信用代码：11211300MB19587206。法定代表人：邰晓明，局长。委托诉讼代理人：杨亚梅，辽宁中平律师事务所律师。申请人朝阳市丰安房屋置业有限公司与被申请人朝阳市自然资源局申请确认仲裁协议效力一案，本院于2021年1月13日立案后进行了审查，现已审查终结。朝阳市丰安房屋置业有限公司称，1、请求依法确认申请人与被申请人约定的仲裁协议条款无效；案件纠纷由合同履行地人民法院管辖；2、由被申请人承担诉讼费用。事实与理由：2013年1月28日，申请人与被申请人签订了《国有建设用地使用权出让合同》，《合同》第六条约定：出让人同意在2013年5月1日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（一）项规定的土地条件。《合同》第四十条约定：因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，按本条第（一）项约定的方式解决：（一）提交朝阳仲裁委员会仲裁。被申请人没有依照《合同》按时交付出让土地，致使申请人造成经济损失。被申请人违约后，申请人一直找被申请人协商解决造成经济损失，被申请人一直推脱，不予协商解决。2020年，申请人依据约定仲裁条款，向朝阳仲裁委员会提起仲裁，朝阳仲裁委员会却不予受理，答复约定无效，不属于民事纠纷。因此，申请人依据《仲裁法》第二十条，依法提起诉讼，请求人民法院依法确认申请人与被申请人约定的仲裁协议条款无效，案件纠纷由合同履行地人民法院管辖，维护申请人的合法权益。朝阳市自然资源局称，申请人与答辩人签订的《国有建设用地使用权出让合同》第40条约定，“因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，按本条第一项约定的方式解决：（一）提交朝阳仲裁委员会仲裁。”该约定不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。1、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第11条规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。该条规定土地使用权出让本着平等、自愿的原则签订，签订主体的平等性符合民事合同签订主体的规定。约定的仲裁事项未超出法律规定的仲裁范围，不存在仲裁条款无效的法定情形。2、最高人民法院印发修改后的《民事案件案由规定》（法【2020】346号）第86条规定，将建设用地使用权出让合同纠纷作为民事案件案由，申请人陈述土地使用权出让不属于民事纠纷，没有法律依据。3、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十六条，虽对仲裁条款效力认定进行了“行政协议约定仲裁条款的，人民法院应当确认该条款无效”规定，但同时规定，“法律、行政法规或者我国缔结参加的国际条约另有规定的除外”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定，“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”。申请人与答辩人签订合同时间为2013年1月28日，即使本案土地使用权出让协议为行政协议，签订时间也是在2015年5月1日之前，同时也没有法律、行政法规将土地使用权出让合同规定为行政协议。4、我局不是土地交付主体，申请人也从未与我局进行协商。综上，申请人申请确认仲裁条款无效没有依据，其申请应依法驳回。经审查查明：申请人与被申请人签订的《国有建设用地使用权出让合同》采用的文本系国土资源部与国家工商行政管理总局统一制定，该文本第四十条确定，因履行《国有建设用地使用权出让合同》发生争议，解决方式有两种：（一）提交仲裁委员会仲裁；（二）依法向人民法院起诉。申请人与被申请人签订的《国有建设用地使用权出让合同》时间是2013年1月28日。本院认为，2017年7月1日施行的《行政诉讼法》第十二条第（十一）项规定，因行政协议发生争议，属行政诉讼受案范围。2018年7月23日发布的《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第22条规定，国有土地出让合同属于典型的行政协议。但，2020年1月1日施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定，“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”而2015年5月1日前法律、行政法规皆将《国有建设用地使用权出让合同》定性为民事合同。首先，2007年10月1日施行的《中华人民共和国物权法》第一百三十八条规定，“采取招标、拍卖协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采取书面形式订立建设用地使用权出让合同。”该法第二条规定，“因物的归属和利用而产生的民事关系，适用本法。”因此，国有土地出让行为、出让合同都应受物权法的规范和调整。其次，国有土地使用权出让合同系当事人双方协商订立，遵循平等、自愿、有偿原则。1990年5月19日施行的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定，“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府、土地管理部门与土地使用者签订”。这表明土地管理部门代表国家与土地使用者签订出让合同时，二者的法律地位是平等的。国有土地使用权出让合同系国家作为土地所有者与土地使用者签订的设定用益物权的合同，政府土地管理部门作为土地所有者的代表，与作为合同相对方的土地使用者系平等民事主体。再次，国有土地使用权出让合同双方当事人权利义务对等。土地管理部门的主要权利是收取土地出让金，主要义务是在一定期限内向对方提供土地使用权；土地使用者的主要权利是在一定期限内获得相应土地使用权，主要义务是支付出让金和按照法律法规规定及合同约定的用途开发利用土地。2009年8月27日施行的《房地产管理法》第十五条规定，“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿”。第十六条规定，“土地使用者按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，市、县人民政府土地管理部门必须按照出让合同约定提供出让的土地；未按照出让合同约定提供出让的土地的，土地使用者有权解除合同，由土地管理部门返还土地使用权出让金，土地使用者并可以请求违约赔偿。”上述规定赋予了双方当事人平等的合同解除权。守约方享有的违约赔偿请求权应属于民事权利性质。现行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，将国有土地使用权合同定性为民事合同，《民事案件案由规定》亦将“建设用地使用权出让合同纠纷”列为“合同纠纷”的下级案由予以明确。国土资源部、国家工商行政管理总局制定的《国有建设用地使用权出让合同》示范文本，确定因履行《国有建设用地使用权出让合同》发生争议，解决方式有两种：（一）提交仲裁委员会仲裁；合同纠纷解决方式可以选择仲裁，也是将《国有建设用地使用权出让合同》确定为民事合同应有之义。综上所述，本案申请人朝阳市丰安房屋置业有限公司与被申请人朝阳市自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》时间为2013年1月28日，双方因履行该合同发生纠纷，应定性为民事纠纷。双方就争议解决方式达成协议，约定发生争议由朝阳仲裁委员会仲裁，不违反法律、法规的强制性规定，应认定合法有效。依照《中华人民共和国仲裁法》第十六条、第二十条规定，裁定如下：驳回朝阳市丰安房屋置业有限公司的申请。申请费400元由朝阳市丰安房屋置业有限公司负担。审判长 刘 昶审判员 郭敬明审判员 李尚霖二〇二一年二月十四日书记员 王 青