济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁71行终68号 上诉人（原审原告）辛平，男，1999年5月5日出生，汉族，住山东省济南市历下区。 委托代理人黄凤安，山东慧启律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市历下区人民政府，住所地山东省济南市历下区解放东路**。 法定代表人李国强，区长。 委托代理人郑元静，山东原序律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市人民政府，，住所地山东省济南市历下区龙鼎大道**龙奥大厦 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张小军，男，济南市司法局工作人员。 委托代理人张华林，男，济南市司法局工作人员。 上诉人辛平因与被上诉人济南市历下区人民政府（以下简称历下区政府）、济南市人民政府（以下简称济南市政府）撤销房屋征收补偿决定和行政复议一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初450号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院审理查明： 一、征收决定及案涉房屋的基本情况 2017年8月7日，历下区政府作出并发布了济（历下）征字（2017）12号房屋征收决定（以下简称12号征收决定），决定对山东省粮食局泺源大街片区旧城改造项目征收范围内国有土地上的房屋进行征收，同时公布了《省粮食局泺源大街片区旧城改造项目房屋征收补偿方案》。征收补偿签约期限为：选择货币补偿方式的自2017年8月18日至2017年10月16日，选择产权调换补偿方式的自2017年8月28日至2017年11月25日。 案涉房屋坐落于济南市历下区后场街3号1号楼南侧平房房间号（自东向西）1号（以下简称1号平房），该房屋位于12号征收决定确定的征收范围内，房屋的实测建筑面积为11.57m2。济南市后场街3号1号楼系济南市民政局职工宿舍，1996年参加房改，辛平祖父母（均已去世）购得该楼1单元102房屋一套（已补偿）。该楼南侧有平房八间，其中包含1号平房，该房由济南市民政局分配给其祖父母使用。对于八间平房，济南市民政局未进行房改售房，亦未在产权部门进行单独产权登记，其存在体现于2006年7月济南市房产管理局向济南市民政局颁发的《房改售房房屋产权登记证明》（济房证历字第078437号），该《证明》中未有对平房面积、结构等的记载，仅在1号楼的“房屋分层分户平面图”中有显示，显示平房位于1号楼的西南侧，并标注有“附”字样。拆迁过程中，针对八间平房使用状况，济南市民政局曾对平房的使用情况进行过公示，公示的1号平房的使用人为辛平。公示期满，无人提出异议。 二、评估机构的选定、评估意见及送达 2016年10月20日，济南市城市更新局发布了关于协商选定省粮食局泺源大街片区旧城改造项目征收预评估机构的公告。2016年11月23日，济南市城市更新局作出《省粮食局泺源大街片区旧城改造项目房屋征收房地产预评估机构选定结果公告》，将被征收人代表选定的2家房地产评估机构进行了公示，其中包括山东众合土地房地产评估有限公司（以下简称众合评估公司）。2017年8月8日，济南市城市更新局作出《关于确定省粮食局泺源大街片区旧城改造项目房屋征收评估机构的公告》，拟对2家预评估机构作为项目房屋征收评估机构，征求被征收人意见，征求期限届满无人提出异议，2家预评估机构转为正式评估机构。2019年10月17日，众合评估公司对案涉房屋进行评估并作出了《省粮食局泺源大街片区旧城改造项目后场街3号配建房屋评估报告》，该评估报告载明价值时点为2017年8月7日；评估单价为每平方米4207元；评估目的系为房屋征收部门与被征收人确定被征收房屋附属房屋价值的货币补偿价格提供依据，评估被征收房屋附属房屋的价值；另载明了房屋坐落、评估依据等信息。并备注：1.如对该评估报告有异议，自收到该报告之日起十日内向评估公司提出书面复核评估申请，并指出该报告存在的问题；2.评估结果是指被征收房屋具有合法完整产权条件下的价格，若被征收房屋产权存在瑕疵其价格应按相关规定做相应扣减。历下区政府于2019年11月18日依法向辛平留置送达了评估报告。辛平收到评估报告后，在规定时间内未就评估价格向评估机构申请复核评估，也未向济南市国有土地上房屋征收和拆迁评估专家委员会申请鉴定。 三、补偿决定的作出及具体内容 在12号征收决定限定的补偿签约期限之内，辛平未就案涉房屋与房屋征收部门达成补偿协议。2019年12月4日，济南市历下区住房和城市建设局向历下区政府作出《关于提请审议对省粮食局泺源大街等旧城改造项目7户被征收人作出房屋征收补偿决定的汇报》，指明因辛平在内部分被征收人未能与征收部门达成补偿协议，报请历下区政府审查并按照补偿方案对上述被征收人作出房屋征收补偿决定。同日，历下区政府形成《区国有土地上房屋征收工作审批小组房屋征收专题会议纪要》，批准对汇报中涉及的被征收人作出房屋征收补偿决定，并按要求进行公告、送达。2019年12月23日，历下区政府作出11号补偿决定。同日，历下区政府作出《济南市历下区人民政府关于作出房屋征收补偿决定的公告》并张贴，载明：“……于2019年12月4日对辛平等2户被征收附属设施权益人作出房屋征收补偿决定。现《房屋征收补偿决定书》（11号、12号）正按有关规定送达。……”上述公告附《作出被征收附属设施权益人名单》，辛平在上述附表内。2020年2月12日，历下区政府又通过报纸刊登的方式将《房屋征收补偿决定书》（11号）（以下简称11号补偿决定）向辛平公告送达。 11号补偿决定载明，被征收附属设施权益人为辛平。补偿决定内容主要为：被征收附属设施坐落于济南市历下区后场街3号济南市民政局宿舍楼南侧平房房间号（自东向西）1号，房屋大证标注为“附”，该附属设施由辛平使用；征收部门对其予以货币补偿，被征收附属设施的实测建筑面积为11.57m2，评估单价为4207元/m2，货币补偿款总计48674.99元；本决定书送达之日起20日内，辛平应将被征收附属设施腾空并交付给房屋征收实施单位；辛平应在房屋腾空之日起10日内到省粮食局泺源大街片区旧城改造项目房屋征收现场办公室领取附属设施补偿款等相关费用，逾期不领的由房屋征收部门提存至补偿资金存储专户。11号补偿决定中还载明了被征收人不服补偿决定的救济途径和期限。 四、复议决定的作出及具体内容 辛平不服被告历下区政府作出的11号补偿决定，向济南市政府提出复议申请，请求撤销历下区政府作出的11号补偿决定，并重新作出补偿决定。2020年4月3日，济南市政府收到辛平的行政复议申请书；4月8日，济南市政府分别作出《行政复议申请受理通知书》、《行政复议答复通知书》，并邮寄给辛平及历下区政府；4月13日，历下区政府作出行政复议答复；6月1日，济南市政府作出《延期审理通知书》并邮寄给辛平。6月15日，济南市政府作出113号复议决定，认为历下区政府作出的11号补偿决定的行政行为并无不当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持历下区政府作出的11号补偿决定，并于当日向辛平和历下区政府邮寄送达。 原审法院认为，本案的争议焦点主要是：一、历下区政府作出11号补偿决定的程序是否合法；二、历下区政府作出11号补偿决定的内容是否合法、适用法律是否正确；三、济南市政府作出的复议决定是否合法。 一、关于历下区政府作出11号补偿决定的程序是否合法的问题 历下区政府作出12号征收决定后，辛平与房屋征收部门就案涉房屋在签约期限内未达成补偿安置协议，历下区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款之规定，有权作出征收补偿决定。历下区政府作出11号补偿决定后，向辛平进行了送达，并在征收范围内进行了公告，补偿决定载明了辛平享有的复议和诉讼权利，相应程序符合法律规定。 二、关于历下区政府作出11号补偿决定的内容是否合法、适用法律是否正确的问题 1.关于评估机构选定程序及评估时点等是否合法问题。《国有土地地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”案涉项目通过协商的方式选定了众合评估公司等2家评估机构进行评估，符合上述法律规定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第六条、第八条、第九条、第十条、第十二条、第十五条、第十六条、第十七条、第二十条的相关规定，房屋征收部门与评估机构签订了房屋征收评估委托合同，向评估机构提供了征收范围内房屋的情况（调查结果），调查结果在房屋征收范围内向被征收人进行了公布。评估时间为房屋征收决定公告之日。同时房屋征收部门将评估机构作出的评估报告依法送达辛平，以上事实能够证明评估程序并无不当。 2.评估意见是否合法。关于1号平房属于附属房还是住宅房屋，是本案的争议焦点。《省粮食局泺源大街片区旧城改造项目后场街3号配建房屋评估报告》中载明，估价的目的是评估被征收房屋附属房屋的价值，把后场街3号1号楼南侧八间平房作为附属房进行评估。辛平主张其一直生活居住在1号平房内，济南市民政局出具的《关于后场街3号院内南侧平房的说明》（以下简称《说明》）中也认定是用来居住的房屋，且该房屋的建成早于后场街3号院内楼房，因此该房屋不是楼房的附属物，而属于住宅房屋。《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定，“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估”，根据该规定，房屋的性质和用途，应以房屋权属证书或房屋登记部门的记载为准。本案中，1号平房体现于证号为“济房证历字第078437号”《房改售房房屋产权登记证明》中的“房屋分层分户平面图”中，显示1号平房被标为“附”，可知该平房在产权登记部门被认定为附属物。综合双方提交的证据，证号为“济房证历字第078437号”《房改售房房屋产权登记证明》是目前能证明该平房性质的有效的房产证明，因此评估机构在分户评估报告中将包括1号平房在内的南侧平房认定为附属房屋并无不当。虽然辛平主张其及家人一直在平房居住，但这并不能改变案涉平房系附属房的性质。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请复核鉴定。”根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十一条的规定，申请复核评估和复核鉴定的期限均为10日。根据上述规定，被征收人收到房屋价值评估报告后，如认为评估程序严重违法、评估结论明显不当的，应当依法提出复核评估和鉴定。本案中，辛平收到评估结果后，未在法定期限内申请复核评估和鉴定，辛平未对该评估结果提出异议。因此，历下区政府依据协商选定的评估机构出具的评估结果确定案涉房屋货币补偿的价值，并无不当。 3.关于历下区政府作出的11号补偿决定是否符合法律规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”本案中，历下区政府所作房屋征收补偿决定载明了被征收房屋情况、评估机构、评估金额、补偿方式、面积、相关费用、费用的支付时间方式以及对补偿决定不服的法定救济方式，历下区政府作出11号补偿决定，适用法律正确。 三、关于济南市政府作的复议决定是否合法的问题 《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”该法第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。……”本案中，济南市政府于2020年4月3日收到辛平的复议申请书，于4月8日受理，于6月1日作出《延期审理通知书》，于6月14日作出113号复议决定，并于当日邮寄送达辛平，均符合上述法律规定，在法定期限内结案，程序合法。且，11号补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，济南市政府经复议审查予以维持，内容亦无不当。 综上，历下区政府、济南市政府所作的房屋征收补偿决定书、行政复议决定书程序合法，内容正确，辛平的诉讼请求不能成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回辛平的诉讼请求。案件受理费50元，由辛平负担。 辛平不服提出上诉，请求：1.撤销济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初450号行政判决；2.改判撤销历下区政府2019年12月23日作出的济(历下)政征补字[2019]11号《济南市历下区人民政府征收补偿决定书》；3.改判撤销济南市政府2020年6月15日作出的济政复决字[2020]113号《济南市人民政府行政复议决定书》；4.判令历下区政府重新作出征收补偿决定。事实与理由：1.原审法院认定事实错误。（1）原审判决认定八间平房的存在仅在《房改售房房屋产权登记证明》中1号楼的“房屋分层分户平面图”中有显示，显示平房位于1号楼的西南侧，并标注有“附”字样，是错误的。《房改售房房屋产权登记证明》本身没有记载八间平房，就无法确定是八间平房，况且附图中的其中一处所标的面积与平房的实际面积明显不符。八间平房的存在是体现在现实中的。（2）案涉房屋应属于未登记的房屋，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第九条的规定，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。本案中，历下区政府未对案涉房屋进行认定和处理，评估机构的估价依据中也没有历下区政府的对房屋的认定和处理结果，原审法院判决评估程序并无不当、评估意见合法是错误的。（3）原审法院认定1号平房是附属房是错误的。《房改售房房屋产权登记证明》中1号楼的“房屋分层分户平面图”并未显示1号平房为“附”，其所标注的面积也与1号平房的面积不符。该“房屋分层分户平面图”不是1号平房的房屋登记平面图，不能证明1号房屋是附属物。1号平房是未经房屋权属登记的建筑，只有市、县级人民政府才有权认定房屋的性质和用途，房屋登记部门是无权认定的，所以，也无权认定1号平房是附属物，何况“房屋分层分户平面图”只是标有“附”字，而不是附属物。“附”、“附属物”和“附属用房”是不同的概念。“附”主要是另外加上、另外有所补充的意思，是可以独立存在的。本案案涉房屋，根据济南市民政局2017年9月7日出具的《说明》，证明后场街3号院内南侧平房是1960年建成的、用于居住的住宅房屋，是独立存在的，并不是20年后于1980年建成的楼房的配套用房，原审判决认定的主建筑楼房却比其认定的附属房晚建了20年，明显有悖常理和规划建设的要求，因此，本案案涉房屋并不是楼房的附属物、附属用房。显示1号平房标为“附”，也只能是因为该平房没有进行房屋权属登记、按国家政策不能参加房改售房的一个补充说明，所以，原审判决混淆了“附”和“附属物”及“附属用房”的概念，是明显错误的。自辛平的祖父辛忠远起就在案涉房屋居住生活，一直是辛平及其家人居住生活至今。（4）济南市政府的复议决定里已明确，“济南市历下区后场街3号济南市民政局宿舍楼南侧八间平房系市民政局分给使用人居住的房屋”，是济南市人民政府的认定，完全符合《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款之规定，原审判决置此不顾，明显错误。（5）原审判决认定，辛平在收到评估结果后，未申请复核和鉴定，未对评估结果提出异议，因此历下区政府根据评估结果确定案涉房屋的补偿价值并无不当，是错误的。案涉房屋没有市、县级政府的认定和处理，评估机构自己认定是附属房屋而进行的评估，其评估程序和内容都不合法，历下区政府根据不合法的评估结果确定案涉房屋的补偿价值，其程序和内容也错误。辛平之所以没有申请复核和鉴定，是因为对建筑物的性质的认定和处理不属于评估机构和评估专家委员会的权利。辛平对房屋的性质和用途早在收到评估报告前就提出了异议并寻求解决，所以才有了济南市民政局对此的说明。2.原审判决适用法律错误。辛平是孤儿，享受城市最低生活保障待遇，无其他住房，符合住房保障条件，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条：“征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。……”之规定，辛平应当优先得到住房保障，原审法院的判决，导致辛平居无定所，明显适用法律错误。综上，原审判决认定事实和适用法律均有错误，请二审法院依法裁判，支持辛平的上诉请求。 历下区政府、济南市政府未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。经审查，本院同意原审法院查明的事实。辛平在二审期间提交了《革命军人证明书》作为“新证据”。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定：“本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。”经审查，辛平在二审期间提交的证据不属于上述规定中的新证据，本院依法不予接纳。 本院认为，结合辛平的上诉意见和原审裁判，本案二审期间的争议焦点为案涉房屋的性质问题。 辛平主张，济南市民政局2017年9月7日出具的《说明》，证明后场街3号院内南侧平房是1960年建成的、用于居住的住宅房屋，是独立存在的，并不是20年后于1980年建成的楼房的配套用房。经审查，济南市民政局出具的上述《说明》中提及在济南市档案局查到的《济南市城镇房屋分幢普查表》里显示有南侧平房的产别、建成年份、现有用途、建筑面积等情况。但是，辛平提交的《济南市城镇房屋分幢普查表》中，其内容仅是1980年建成的楼房的情况，并无《说明》中提到的南侧平房的登记事项。因济南市民政局的上述《说明》并没有房屋登记部门的登记内容所佐证，故对于其关于南侧平房性质、建成年份等说明，本院不予采信。 在济南市房产管理局2006年7月28日向济南市民政局颁发的济房证历字第078437号《房改售房房屋产权登记证明》中，记载了后场街3号1号楼的房屋状况，没有关于南侧平房的记载。仅在该证1号楼的“房屋分层分户平面图”中显示1号楼的西南侧有一排平房，并标注有“附”字样，根据图示计算其总面积为99.045平方米，与济南市民政局出具的《说明》中南侧平房的建筑面积基本相符。原审庭审中，辛平对该证据的真实性并无异议。即使1号平房标注面积与实测面积有出入，并不足以推翻其真实性。在该图中，南侧平房被济南市房产管理局标注为“附”，不属于《国有土地上房屋征收评估办法》第九条规定的“未经登记的建筑”。故辛平主张的历下区政府未对案涉房屋进行认定、处理违法以及评估机构因没有历下区政府的认定、处理即对房屋价值进行评估构成违法的上诉意见，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。辛平的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由辛平负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二一年二月五日 法官助理曲恺 书记员鞠彤