天津市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）津03行终22号上诉人（原审原告）王洁云，女，1964年1月2日出生，汉族，住天津市滨海新区。委托代理人王永利，北京盈科（天津）律师事务所律师。委托代理人王南南，北京盈科（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市滨海新区人力资源和社会保障局，住所地天津市滨海新区大连东道**。法定代表人马坤，局长。委托代理人邵月贵。委托代理人郝立华。原审第三人中海油惠州石化有限公司，住所，住所地惠州大亚湾澳头石化大道中**div>法定代表人夏强斌，总经理。上诉人王洁云因基本养老保险累计缴费年限认定一案，不服天津市滨海新区人民法院（2020）津0116行初249号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。一审法院经审理查明，原告王洁云生于1964年1月2日，于2019年1月2日年满55周岁，达到退休条件。原告因临近退休于2017年3月要求所在单位中海油惠州公司尽快向社保部门核定原告的工龄，但社保部门告知其系未经劳动行政部门批准的用工，被直接转为或招录为固定工或合同制工人以前的临时工作时间，不应计算连续工龄并不视同养老保险缴费年限，因此原告于1986年11月至1994年12月从事工作时间不应计算连续工龄并不视同缴费年限。原告对此存疑，多次向被告天津市滨海新区人力资源和社会保障局（以下简称滨海新区人社局）及信访办或通过政府网站等方式反映该情况，原告于2018年8月24日向被告邮寄《申请书》，要求被告为其认定1986年至1995年间的连续工龄，被告于2018年10月22日答复原告称，依据津劳办[2004]223号《关于未经批准使用的人员从事临时工作的时间能否认定为连续工龄问题的复函》（以下简称津劳办[2004]223号文件），原告在1986年至1995年间的工作时间不应计算连续工龄并不视同养老保险缴费年限。中海油能源发展股份有限公司天津人力资源服务分公司为原告申报退休，被告在审核申报材料后，于2019年1月29日对原告作出《城镇企业职工退休申报审批表（二）退休审批表》，认定原告基本养老保险累计缴费年限24年1月，1997年底前基本养老保险缴费年限3年，养老金支付时间为2019年2月，原告对退休审批认定的工龄不服，诉至一审法院，请求：1.撤销被告所作《城镇企业职工退休申报审批表（二）退休审批表》，并对原告基本养老保险累计缴费年限及相关问题作出重新认定，即要求被告确认原告1986年至1995年的连续工龄并作出相应连续工龄认定；2.审查并确认被告所依据的津劳办[2004]223号文件不合法；3.本案诉讼费用由被告承担。另查，原告对被告滨海新区人社局于2018年10月22日对原告的答复及对原告1986年至1995年的连续工龄认定不服，曾另案诉至一审法院，后撤回起诉。一审法院认为，滨党办发〔2015〕10号《关于印发的通知》第二条第（七）项规定：“负责机关、事业单位人员的工资福利以及离退休待遇审核工作；负责机关、事业单位工资计划统计工作”。滨党办〔2019〕26号《中共天津市滨海新区委员会办公室天津市滨海新区人民政府办公室关于印发的通知》第三条第（六）项规定:“会同有关部门建立覆盖城乡的社会保障体系。负责养老、工伤、失业社会保险政策的贯彻落实，依法管理养老、工伤、事业社会保险工作。落实有关社会保险基金及其补充保险金管理和监督。负责组织落实国家和我市企事业单位人员退休政策”。第四条第（五）项规定：“养老工伤保险管理室（社会保险基金监督室）。负责本区城镇职工，城乡居民基本养老保险及被征地农民基本养老保险的待遇审核等行政管理工作。负责本区机关企事业单位职工的工伤认定。负责落实机关事业单位工作人员养老保险制度改革与职业年金建立的推动工作。负责退休人员养老待遇调整工作。负责企业年金备案、审核工作。负责劳动能力鉴定的行政管理工作。负责有关社会保险基金及其补充保险基金管理和监督工作”。依据上述规定，对辖区内退休人员的退休工龄认定作出审核属于本案被告滨海新区人社局的法定职责。关于对原告在1986年11月至1994年12月之间在单位的用工性质的认定问题。原告主张其于1986年10月招录到原天津市塘沽海青灯具开关厂，并向本院提交了《录取通知书》、《初级专业技术职务聘任（任命）申报表》、《个人简历表》予以证明。被告滨海新区人社局在审核原告退休申报材料时对原告的《城镇企业职工退休申报审批表（二）退休审批表》及《城镇企业职工退休申报审批表（一）职工缴费情况表》予以接收并作为证据向一审法院提交。此外，根据原告提交的被告于2018年10月22日对其作出的答复，被告依据津劳办[2004]223号文件的规定，认为原告于1986年11月至1994年12月从事工作时间未经劳动行政部门批准或备案，此期间不应计算连续工龄并不视同养老保险缴费年限。另，中国海洋石油渤海公司人事劳资部于2018年2月12日向被告滨海新区人社局出具的《关于王洁云有关情况的说明》明确了原告确系原天津市塘沽海青灯具开关厂招用的计划外临时工，经查阅同期有关人员人事档案，计划内用工都具有招工小票（城镇集体单位招用工人录用信）和招工审批表，原告当时在该单位身份系计划外临时用工，因此其人事档案中没有上述相关材料。根据津劳办[2004]223号文件的规定，原告在1986年11月至1994年12月时间段被列为临时工身份，其被直接转为或招录为固定工或合同制工人以前的临时工作时间不应计算连续工龄，不视同养老保险缴费年限。此情况经一审法院到渤海公司劳动人事部门核实了解，查阅原告电子档案、1991年海青电器厂同期招录人员的档案，显示同期招录人员档案中确有《城镇集体单位招用工人录用信》（俗称：小票）和《天津渤海石油公司招收集体所有制工人审批表》，并盖有天津市劳动局招工录用专用章。原告虽对自己的临时工身份一直存疑，但就现有证据无法支持原告的主张，原告亦不能举证证明自己属于1986年11月至1994年12月为经过劳动行政部门批准备案的用工人员，第三人对其陈述未能向一审法院提供证据且与一审法院调查核实情况不符，不予采信。关于案涉行政行为所依据的津劳办[2004]223号文件是否合法问题。原告对该复函系有权机关作出及有效性不持异议，对制定过程是否违反法定程序请求一审法院予以审查，主张该复函属于《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条第二款第（二）项、第（三）项所规定情形，应依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条之规定认定为不合法的规范性文件。经一审法院审查，上述规范性文件系由原天津市劳动和社会保障局对下级行政机关相关问题请示的答复，系依照法定职权以及程序制定并发布，属于现行有效的规范性文件，该复函的内容是对于“临时工”工龄问题如何确定的解答，即国家对于“临时工”连续工龄的认定并未完全否定，而是应当根据当时的规定履行相应程序且需经过用工单位所在地的劳动行政部门批准或者备案才可以得到认定。故该复函所援引的规范性文件随着劳动用工制度的发展以及相关法律法规完善虽已逐步失效，但复函所确立的对“临时工”连续工龄认定的规定，并未与上位法相抵触，也不属于没有依据，违法增加公民义务或者减损公民合法权益的情形，该复函应认定合法，被告滨海新区人社局将该复函作为案涉行政行为的依据并无不妥。综上，被告滨海新区人社局于2019年1月29日依据原告填写并签字确认的《城镇企业职工退休申报审批表（一）职工缴费情况表》中记载的原告自1995年至2019年1月期间历年月缴费基数、养老保险账户累计缴存额等信息，进行的退休审批表审核，程序合法、证据充分、适用法律法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十九条之规定，判决驳回原告王洁云的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告王洁云负担。上诉人王洁云不服一审判决上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院：1.撤销一审判决改判支持上诉人的一审诉讼请求或将本案发回重审；2.两审诉讼费由被上诉人承担。理由为：1.津劳办[2004]223号文件与上位法相抵触，刻意减损了上诉人的利益，且上诉人不属于该文件规定的临时工，不应适用该文件，故一审法院认定该文件合法，据此作出上诉人不符合连续工龄认定条件是错误的。2.津劳办[2004]223号文件共有四个依据，2004年该文件出台时，由于前三个依据已被依据四废止且有特殊的制定背景和原因，故其仅能引用依据四，津劳办[2004]223号文件引用依据四的规定“企业招用临时工，应当由企业与临时工本人签订劳动合同，并由企业向当地劳动行政部门备案”从而得出“对于未经劳动行政部门批准的用工，其被直接转为或招录为固定工或合同制工人以前的临时工作时间，不应计算连续工龄并不视同养老保险缴费年限”的规定，但批准与备案系不同的意思，故津劳办[2004]223号文件与其引用的上位法相抵触，是不合法的规范性文件。3.上诉人并非全民所有制企业临时工，不适用津劳办[2004]223号文件。上诉人自1986年至1995年实际付出劳动，且有法可依，应当认定在此期间的连续工龄。被上诉人滨海新区人社局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院：驳回上诉，维持原判。理由为：1.一审法院已对津劳办[2004]223号文件进行了合法性审查，并无上诉人所称与上位法抵触的情形，该文件亦不存在任何不合法的情形，应当将其认定为被上诉人对上诉人进行退休审批行为合法的依据。该文件系为了解决“临时工”这一历史遗留问题而出台的一份针对性的规范性文件；2.津劳办[2004]233号文件并不存在任何不合法的情形，应当将其认定为被上诉人对上诉人进行退休审批行为合法的依据；3.上诉人所提到的其他规范性文件，均不适用于本案；4.对于《天津市劳动局关于贯彻实施及有关问题的规定》（津劳险[1998]38号），该文件适用的前提仍为需办理合法的招工手续。综上，被上诉人请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人中海油惠州石化有限公司未作陈述。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，依据《天津市城镇企业职工退休管理暂行办法》第四条之规定，被上诉人滨海新区人社局具有对上诉人王洁云的退休申请予以审核的主体资格及法定职权。本案的争议焦点为：1.上诉人王洁云19**年-1994年的工作经历是否应当认定为连续工龄，视同养老保险缴费年限；2.津劳办[2004]223号文件是否合法。根据现有证据可以证实，上诉人于1986年11月参加工作，但上诉人所在企业在录用上诉人时，并未报经单位所在地劳动行政部门批准。依据津劳办[2004]223号等文件的规定，上诉人在1986年11月至1994年12月的临时工作时间，不应计算连续工龄，不视同养老保险缴费年限。关于上诉人要求审查的津劳办[2004]233号文件的合法性问题，该文件系原天津市劳动和社会保障局为规范临时工的连续工龄认定问题而制定的规范性文件，该文件中提到的国劳周字327号《国务院关于国营企业使用临时职工的暂行规定》等依据系指“企业在使用临时工时，必须报单位所在地的劳动行政部门批准或备案。经批准或备案后的临时工，为企业合法使用的临时工”的具体政策依据。虽然自1995年《中华人民共和国劳动法》施行后，所有用人单位与职工全面实行劳动合同制度，各类职工在用人单位享有的权利是平等的，因此，过去意义上相对于正式工而言的临时工名称已经不复存在，但一定历史时期企业临时用工需经批准或备案确系客观事实，上述政策作为历史上企业合法使用临时工身份的认定依据是可以适用的。津劳办[2004]233号文件根据上述规范性文件，规定对于未经劳动行政部门批准的用工，其被直接转为或者招录为固定工或合同制工人以前的临时工作时间，不应计算连续工龄并不视同养老保险缴费年限，并不与上位法抵触，亦不属于没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的情形。被上诉人滨海新区人社局对上诉人所作退休审批并无不当，一审判决驳回诉讼请求正确，本院应予维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王洁云负担。本判决为终审判决。审判长 曹 伟审判员 魏 欣审判员 闫树超二〇二一年二月四日法官助理邹欣蔚书记员王一强附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……