浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终975号上诉人（原审原告）张子芳，女，1951年3月8日出生，汉族，住浙江省浦江县。被上诉人（原审被告）浦江县人民政府浦南街道办事处，住所地浙江省浦江县浦南街道平七路**。法定代表人王军勇，主任。委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。原审第三人楼俊有，男，1983年5月25日出生，汉族，住浙江省浦江县。原审第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会，住所地浙江省浦江县浦南街道文溪村。法定代表人楼文波，主任。张子芳诉浦江县人民政府浦南街道办事处（以下简称浦南街道）、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会房屋拆迁行政协议一案，浙江省兰溪市人民法院于2020年8月25日作出（2020）浙0781行初76号行政判决。张子芳不服，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定，原告张子芳与第三人楼俊有系母子关系，均为浦江县浦南街道文溪村村民。楼俊有爷爷楼新富在浦江县浦南街道文溪村有合法的集体土地使用权和房屋，证号浦集建（92）字第1815号；楼俊有父亲楼小棋在浦江县浦南街道文溪村有合法的集体土地使用权和房屋，证号浦集建（92）字第1857号、浦集建（1998）字第0169号。楼新富、楼小棋在城中村改造实施前已先后去世。楼新富去世后，留下文溪村房屋一间，经兄弟协商后，归楼小棋所有。楼小棋与原告张子芳育有一子三女，儿子即本案第三人楼俊有。2016年8月10日，浦江县人民政府同意《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》，2017年1月9日，浦江县城中村改造工作领导小组办公室同意被告申报的《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始实施。2017年1月14日，楼俊有（楼新富）以住房改造户的名义与改造安置单位浦江县浦南街道文溪社区党支部（委）、浦南街道文溪社区村（居）委会、浦南街道文溪经济合作社签订1-13号《城中村改造补偿安置协议》，协议认定建筑占地面积为16.06平方米，房屋建筑面积为62.98平方米，可安置面积计算为56.21平方米；房屋拆除补偿38217元、搬迁费1000元、临时安置费1260元；选择货币安置56.21平方米，单价为2600元/平方米，货币安置总额146146元。同日，楼俊有（楼小棋）以住房改造户的名义与改造安置单位浦江县浦南街道文溪社区党支部（委）、浦南街道文溪社区村（居）委会、浦南街道文溪经济合作社签订1-79号《城中村改造补偿安置协议》，协议认定建筑占地面积为116.43平方米，房屋建筑面积为248.25平方米，可安置面积计算为407.51平方米；可计算人口为5人；可安置高层住宅建筑面积350平方米；可安置高层住宅1套，140平方米。房屋拆除补偿196527元、搬迁费2000元、临时安置费16052元；签约腾空比例奖在结算安置房房款时按奖励政策规定结清；选择货币安置267.51平方米，单价为2600元/平方米，货币安置总额695526元。在规定签约期限内本项目签约率达到95%及以上，街道适时发布改造公告，协议自公告发布之日起生效。协议均由楼俊有签名。2018年1月23日被告浦南街道办事处委托文溪社区居委会、文溪村股份经济合作社发布文溪村城中村改造公告，文溪社区居委会、文溪村股份经济合作社同日发布《浦南街道文溪村城中村改造公告》。2018年5月29日，楼俊有（楼小棋、楼新富）以住房改造户的名义与改造安置单位浦江县浦南街道文溪社区党支部（委）、浦南街道文溪社区村（居）委会、浦南街道文溪经济合作社签订浦南街道文溪村7-79号《城中村改造补偿安置协议》（补充协议），补充协议中的改造房屋包含了前述1-13号、1-79号两份《城中村改造补偿安置协议》中的房屋，补充协议约定：2017年1月14日签订的《城中村改造补偿安置协议》与补充协议不一致的，以补充协议为准。补充协议认定建筑占地面积为132.49平方米，房屋建筑面积311.23平方米，以原合法建筑占地面积与安置建筑面积1:3.5比例进行计算，可安置面积计算为463.72平方米；可计算人口为5人，特殊情况独生子女增计1人，安置人口共计6人；可安置高层住宅4套，460平方米；房屋拆除补偿242467元、搬迁费2000元、临时安置费46360元；签约腾空比例奖463720元，选择货币安置3.72平方米，单价为2600元/平方米，货币安置总额9672元。补充协议由楼俊有签名。楼俊有于2017年3月7日在《文溪城中村改造腾空验收单》签字，并已领取部分补偿款。原审法院认为，《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》系浦江县人民政府为规范城中村改造集聚区安置的规划、建设和管理所制定，故被诉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议。本案的争议焦点为案涉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）是否存在无效的情形。原告张子芳以第三人楼俊有无权代理原告签订补充协议为由，起诉要求确认补充协议无效。本案中，代理原告在被诉补充协议上签字第三人楼俊有系原告张子芳儿子，系案涉房屋的共有权人，也系案涉住房改造户安置人口之一，有权在案涉改造房屋的补偿安置协议上签字。第三人楼俊有述称系被威逼利诱才签字，但其未提交证据予以佐证，不予采信。从案涉补充协议的安置内容来看，补偿安置面积463.72平方米已超过原告户原居住房屋合法的建筑面积311.23平方米，并已通过安置高层住宅和货币安置的方式得以体现，原告也已作为安置人口在案涉补充协议中予以安置，不存在明显不公平、不合理之处。故案涉协议不存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效的法定情形，也无其他应予撤销的情形，对原告要求确认补充协议无效的诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告张子芳的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张子芳负担。上诉人张子芳上诉称：一、第三人楼俊有在被诉协议上签字系无权代理，其所签协议系无效协议。涉案宅基地的使用证（浦集用（92）字第1857号、浦集用（1998）字第0169号登记在楼小棋名下、浦集用（92）字第1815号登记在楼新富名下，楼新富去世后房屋归楼小棋所有），楼小棋去世后房屋皆归上诉人张子芳所有，第三人楼俊有非共有权人；上诉人对涉案房屋拥有所有权，第三人楼俊有系在未经上诉人授权且被胁迫的情况下在协议上签字。另外，第三人楼俊有虽为上诉人儿子，但其并不能基于儿子的身份全权处分上诉人名下的财产，腾空验收单也非上诉人签字或授权他人签字。因此，第三人楼俊有在协议上的签字不发生法律效力，所签协议应认定为无效协议。二、从协议内容来看，协议也是不合理、不公平的协议。上诉人的房屋合法占地面积认定为132.4平方米，根据协议第二条第二、三款及协议第三条第二款（货币安置）规定，经计算上诉人所得的全部补偿款为：房屋拆除补偿242467元+其他补偿、补助费48360元+签约腾空奖励463720元+退出住宅公寓安置权益折现9672元=764219元。协议第三条规定，上诉人可得安置房为高层住宅四套，面积是460平方米，按安置房保护价回收6800元/平方米安置房的价值是3128000元；而在2012年前后文溪新区安置房外围地基拍卖均价3.5万/平方米，现在文溪社区房屋地基也应该达到3.5万元左右甚至超过3.5万/平方米这个价格，现以这个为基数计算乘以占地面积132.4=4634000元+房屋拆除补偿242467元=4876467元，上诉人房屋拆除之前房屋价值为4876467元，安置房现有价值与上诉人原有房屋价值相差200万元左右，这对上诉人显然不公平、不合理。综上，请求依法撤销原判，改判支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人浦南街道答辩称：一、原审法院认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法。2016年8月10日，浦江县人民政府印发了《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》，并于2016年9月15日起施行。2017年1月9日，浦江县城中村改造工作领导小组办公室同意答辩人申报的《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始实施。2017年12月2日村民代表大会通过《浦江县浦南街道文溪村（社区）城中村改造实施方案》修正案，同时向县城改办进行了备案。2017年1月14日楼俊有以住房改造户名义签订1-13号《城中村改造补偿安置协议》，认定建筑占地面积16.06㎡，房屋建筑面积62.98㎡，可安置面积56.21㎡。同日，楼俊有以住房改造户名义签订1-79号《城中村改造补偿安置协议》，认定建筑占地面积116.43㎡，房屋建筑面积248.25㎡，可安置面积407.51㎡。2018年5月29日，楼俊有以住房改造户名义签订7-79号《城中村改造补偿安置协议》补充协议，补充协议认定建筑占地面积132.49㎡，房屋建筑面积311.23㎡，可安置面积463.72㎡。协议安置套间4套共计460㎡，3.72㎡选择货币安置，单价2600元/㎡（另加奖金1000元/㎡）。己领取部分补偿款项。安置来源为楼新富（楼俊有祖父）、楼小棋（楼俊有父亲）名下的房屋，共安置463.72㎡，大于原建筑面积311.23㎡，安置所得利益明显大于原房屋价值。上述事实原审法院予以认定。原审法院认为，依据《浦江县城中村改造集聚安置实施办法（试行）》第四条规定，答辩人为城中村改造安置的责任主体，第三人为城中村改造的工作主体，案涉协议应当属于行政协议，而行政法上目前尚无明确撤销行政协议的条文可依据适用，故参照适用合同法第五十四条之规定予以审查。经查明，上诉人提交的证据难以证明答辩人及第三人存在采取欺诈、胁迫等手段迫使其签订《城中村改造安置补偿协议》及补充协议的事实，且上诉人案涉房屋己腾空，履行了案涉房屋的交付义务。案涉协议不存在法定可撤销理由，其诉请原审法院不予支持。答辩人认为原审法院适用法律完全正确，其审判程序亦符合法律规定。二、上诉人的上诉理由不能成立。1、上诉人认为案涉协议不具有合法性，根据各级人民法院包括市中院、省高院，最高院生效的法律裁判文书表明，对于案涉协议的合法性均不予否认（不再逐一提供裁判文书），故上诉人理由不成立。2、上诉人认为楼俊有系无权代理的说法缺乏事实依据和法律依据。张子芳和楼俊有为母子关系，他们作为楼新富（楼俊有祖父）、楼小棋（楼俊有父亲）名下房屋遗产的继承人之一，楼俊有应为案涉房屋的共有权人，亦是案涉房屋安置人口之一，有权在案涉房屋补偿安置协议上签字。综上，答辩人认为原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会、楼俊有未向本院提交书面陈述意见。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，城中村改造应当坚持村民自愿原则。在不改变农村集体土地性质的前提下，经上级人民政府批准同意和村民大会、村民代表大会审议后，基于新农村建设需要，并确保用于安置的房屋标准不低于原居住房屋标准或货币补偿的价值与原居住房屋市场价值相当，乡镇人民政府或者村委会在平等、自愿、协商一致的基础上，可以与村民签订搬迁补偿安置协议。本案所涉房屋原系已故的楼小棋所有，上诉人张子芳作为楼小棋之妻享有共有权及继承权，但案涉补偿安置协议系楼小棋之子楼俊有以其名义签订，在没有证据证明楼俊有已获得授权委托的情况下，无权代表上诉人签订涉及上诉人享有权利的农房部分的补偿安置协议。事后，上诉人对该协议的效力亦不予追认。因此，案涉补偿安置协议不是上诉人的真实意思表示，依法应予撤销。综上，原审判决不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销浙江省兰溪市人民法院（2020）浙0781行初76号行政判决；二、撤销编号为浦南街道文溪村7-79号的《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人浦江县人民政府浦南街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 单晓剑审 判 员 张淑英审 判 员 徐青雅二〇二一年二月二日代书记员 余美子