辽宁省丹东市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)辽06行终27号 上诉人（原审被告）：东港市水利局。住所地：东港市黄海大街**。 负责人：李福盛，系该局局长。 出庭应诉负责人：韩勇，系该局副局长。 委托代理人：许传刚，男，1976年8月11日出生，汉族，系该局工作人员，住东港市。 委托代理人：何恒川，系辽宁仁正律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：周永成，男，1967年12月4日出生，满族，农民，住东港市。 上诉人东港市水利局因与被上诉人周永成罚款一案，不服东港市人民法院2020年12月8日作出的（2020）辽0681行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人东港市水利局的出庭应诉负责人韩勇及委托代理人何恒川，被上诉人周永成到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审根据各方当事人举证并经庭审质证认定，2020年5月因大洋河水位降低，东港市黑沟镇羊山村勤俭村民组的部分农田需大洋河水灌溉，为农田灌溉，黑沟镇决定对提水站清淤开渠引水。5月13日，黑沟镇水利站找到原告无偿用挖掘机为提水站开渠引水，原告周永成挖掘机无偿清淤开渠两天，清淤泥沙堆积两旁。2020年5月15日，原告黑沟镇黑沟村修建彭家堡组漫水桥请求原告帮忙修建，修漫水桥的砂石料原告就从清淤开渠挖出的泥砂中运回两车，计38立方米。2020年8月19日，被告作出东水罚字[2020]第（005）号行政处罚决定，查明：周永成在黑沟镇××山村××组大洋河河道因采砂38方用于修建漫水桥未办理采砂许可证。依照《辽宁省河道管理条例》第三十二条第一款第一项之规定，决定给予周永成罚款陆万元整的行政处罚。原告不服，遂于2020年11月2日向该院提起本次行政诉讼。 原审认为，《辽宁省河道管理条例》第四条“省、市、县水行政主管部门负责本行政区域的河道管理工作。”第三十二条第一款(一)项“违反本条例规定，有下列行为之一的，有水行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以扣押采砂作业机具，并处五万元以上十万元以下罚款；……:(一)、未办理河道采砂许可证进行采砂的；”被告东港市水利局是东港市的水行政主管部门，对原告的行为作出处罚有职权依据。《辽宁省河道管理条例》第二十条“河道采砂实行年度计划制度。采砂年度计划由市、县水行政主管部门按照采砂规划进行编制，逐级报省水行政部门批准。未列入采砂年度计划的河流(河段)，禁止一切经营性采砂行为。”第三十二条第一款(一)项“违反本条例规定，有下列行为，由水行政主管部门责令停止违法行为，……(一)未办理河道采砂许可证进行采砂的；”采砂许可证是从事采砂经营活动的公民、法人或者其他组织向水行政部门申请采砂，经审查，准予其从事采砂经营活动的行为。本案中，原告周永成无偿帮助提水站清淤开渠、引水灌溉农田，所挖泥沙是造福于民的公益行为，非经营性采砂行为。黑沟村修建彭家堡组漫水桥原告也没收取报酬，修桥行为也是公益行为。为修桥原告将清淤的泥沙拉回两车使用是否需要取得采砂许可证是本案的争议焦点。《辽宁省河道采砂管理细则》第十六条“农村居民因自建住宅等非经营用途，需要在河道内零星、少量采挖砂、石、土料的，可免办采砂许可证，但应向县级水政主管部门或派出机构提出申请，由其出具开采证明后按指定地点开采，所采砂石不得经营销售或用于其他用途。”黑沟村为村民出行方便修建漫水桥用沙虽然不是建住宅，原告周永成修漫水桥也没有收取费用，拉沙修桥不是经营销售，也不是经营性的采砂行为，可以理解为《辽宁省河道采砂管理细则》第十六条规定的“等非经营用途”用沙，其应当向有关部门申请批准后使用，未申请拉沙的行为违反了《辽宁省河道采砂管理细则》相关规定，应依法处理。综上，原告拉两车沙子村自用修桥，没有经营销售，无需办理行政许可证，被告以原告未办理河道采砂许可证进行采砂处罚原告事实不清，适用法律错误。故原告的请求于法有据，该院予以支持。被告东港市水利局作出的行政处罚决定明显不当，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款(一)项、(二)项、（六）之规定，判决：撤销被告东港市水利局作出东水罚字[2020]第（005）号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告东港市水利局承担。 上诉人东港市水利局上诉称：请求：一、依法判决撤销(2020)辽0681行初58号行政判决，并依法驳回被上诉人的诉讼请求，或将本案发回重审；二、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。理由：一、一审判决认定事实不清，被上诉人要求撤销案涉处罚决定，没有事实根据和法律依据，依法应予驳回。上诉人对一审判决认定被上诉人无偿帮助提水站清淤开渠、引水灌溉农田无异议，但一审判决认定被上诉人所挖泥沙是造福于民的公益行为、被上诉人拉沙修桥不是经营销售，也不是经营性的采砂行为，被上诉人拉两车沙子给村里自用修桥，没有经营销售，无需办理行政许可证显属错误。根据丹河长办[2020]44号《关于印发的通知》第三条第(二)款规定，“严厉打击以河道清淤、工程建设等名义进行非法采砂或者在禁采区、禁采期采砂行为”，丹水发[2020]10号《丹东市水务局、丹东市公安局打击河道非法采砂2020年春季专项行动实施方案》第四条第(二)款规定，“重点打击以公益工程建设为名的非法采砂的违法犯罪行为”，东水利联[2020]1号《东港市水利局、东港市公安局关于印发的通知》第三条第(二)款规定“重点查处河道、水库内无证采砂，以自采自用、转运砂石、河道清淤和工程建设等名义非法采砂行为，重点要查处因非法采砂破坏水利工程和河道、水库生态环境的行为”。上诉人认为，被上诉人本次实施的采砂行为实属以公益、工程为名的非法采砂行为，系公安部门和水利部门予以打击处罚的违法行为之一，且被上诉人确实存在未办理许可证而进行采砂的行为，属于《辽宁省河道管理条例》第三十二条第一款第(一)项规定的违法行为。更为重要的是，被上诉人因另案实施的非法采砂行为，于2019年9月被上诉人实施了没收违法所得10万元，罚款9万元的行政处罚，该案已处理完毕。被上诉人是明知在河道内采砂应该取得许可证，现再次在未办证的情况下采砂，上诉人对其依法作出行政处罚认定事实清楚，证据确凿，符合法律规定，依法应予以认定合法，被上诉人要求撤销案涉处罚决定，没有事实根据和法律依据，依法应予驳回。二、上诉人实施案涉处罚行为认定被上诉人未办理采砂许可而进行采砂，认定事实清楚，一审判决对此认定不清，显属不当。就一审判决认定被上诉人违法采砂行为属于《辽宁省河道采砂管理细则》规定的“非经营性用途”用沙，无需办理行政许可证而言，假使本案适用该细则，根据该细则第十六条规定，被上诉人也应向县级水行政主管部门或派出机构提出申请，经其批准后方可实施采砂行为，而该审批行为同属行政许可范围，故被上诉人未得到任何许可而进行采砂，显属违法，而一审判决却认为上诉人实施的行政处罚认定事实不清，显属不当。三、本案应优先适用《辽宁省河道管理条例》作为认定案涉事实及处罚结果的法律依据。《辽宁省河道管理条例》系由辽宁省人大及其常委会制定的地方性法规，经历了2017年、2020年多次修改，《辽宁省河道采砂管理细则》为辽宁省水利厅制定的规范性文件，于2014年修订后自2014年3月9日施行。上述两份法律规范属于不同效力，而《辽宁省河道管理条例》历经多次修改始终对无证采砂行为进行处罚的前提便是“未办理采砂许可证”，即如未办理采砂许可证进行采砂就应予处罚。因此，上诉人优先适用《辽宁省河道管理条例》作为实施案涉处罚行为的法律依据，并无不当，一审判决适用《辽宁省河道采砂管理细则》显属不当。综上所述，上诉人认为，被上诉人要求撤销案涉处罚决定，没有事实根据和法律依据。一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正，请求二审法院依法作出公正的裁判。 被上诉人周永成辩称：农忙季节，黑沟水利站找其帮忙，挖河饮水灌田，被上诉人周永成出设备帮忙挖了两天，黑沟村村长又找到被上诉人帮忙把挖出来的废沙子给村里建两个桥，有村里证明，村长、村书记都给证明，被上诉人无偿给村里挖沙子建了两个小桥，如果要罚也应该罚村里。被上诉人没有谋利，不应受到处罚。 上诉人东港市水利局向原审法院提交以下证据：1、黑沟公安派出所对彭X所作的询问笔录；2、黑沟公安派出所对杨X所作的询问笔录；3、黑沟公安派出所对周永成所作的询问笔录；4、黑沟公安派出所对张X所作的询问笔录；5、东港市水利局现场勘验笔录；6、周永成黑沟镇××山村××组无证采砂勘验图；7、现场勘验照片9张；8、黑沟镇人民政府作出《勤俭提水站清淤情况说明》；9、黑沟水利服务站作出的《勤俭提水站清淤情况说明》；10、黑沟水利服务站作出《关于黑沟镇勤俭提水站开渠饮水的情况说明》；11、黑沟镇黑沟村村民委员会出具的证明两份；12、被告对周永成所作的调查笔录；13、被告对杨X所作的调查笔录；14、被告对彭X所作的调查笔录；15、周永成出具的《关于为黑沟镇羊山村勤俭提水站清淤开渠引水后装载两车砂石料用于修建漫水桥的情况说明》。1-15号证据用以证明：原告在黑沟镇××山村××组××砂38立方米用于修建漫水桥，将砂石料运走，并未办理采砂许可证。16、被告对邢X所作的调查笔录；17、邢X签字确认《勤俭提水站清淤情况说明》已作废并出庭作证。16-17号证据用以证明：邢X明确表示原告提供的“邢X的情况说明”已经作废，并当庭接受了双方当事人的质询。向原审法庭提供了丹河长办[2020]44号《关于印发的通知》、丹水发[2020]10号《丹东市水务局、丹东市公安局打击河道非法采砂2020年春季专项行动实施方案》、东水利联[2020]1号《东港市水利局、东港市公安局关于印发的通知》。三份材料用以证明，公安部门和水利部门已将以公益、工程为名的非法采砂行为列为违法和犯罪行为之一，予以打击处罚。 被上诉人周永成没有向原审法院提交证据。 上述证据已随案移送至本院，经庭审质证，本院根据上述证据认定的事实与原审一致。 庭审辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点即被诉处罚决定是否合法的问题，对被诉的行政行为和原审判决的合法性进行了辩论。各方当事人的辩论观点与其上诉和答辩观点一致。 本院认为，《辽宁省河道管理条例》第四条规定：“省、市、县水行政主管部门负责本行政区域的河道管理工作。”第三十二条第（一）项规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，有水行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以扣押采砂作业机具，并处五万元以上十万元以下罚款；……：(一)未办理河道采砂许可证进行采砂的。”根据该条例规定，上诉人东港市水利局作为东港市人民政府水行政主管部门，具有作出被诉处罚决定的职权，依法予以确定。 《中华人民共和国水法》第三十九条第一款规定：“国家实行河道采砂许可制度。”《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条规定，在河道管理范围内进行采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥,必须报经河道主管机关批准。《辽宁省河道管理条例》第三十二条第(一）项规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，有水行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以扣押采砂作业机具，并处五万元以上十万元以下罚款；……：(一)未办理河道采砂许可证进行采砂的。”为加强河道采砂管理，规范采砂行为，辽宁省水利厅根据相关法律、法规及规章，又制定了《辽宁省河道采砂管理实施细则》，对河道采砂管理工作进一步规范和细化，除经营性采砂行为外，对县级以上人民政府确定的重点工程、村民“一事一议”项目，河道（航道）整治、清淤疏浚工程、农村居民因自建住宅等非经营性用途的采砂行为如何管理也一一作出规定。根据上述法律、法规及规范性文件的规定可知，我国实行河道采砂许可制度，在河道管理范围内采砂应办理采砂许可证，例外情形下可以免办，但也须报经河道主管机关批准后方可实施。本案中，被上诉人周永成未经任何批准,在黑沟镇××山村××组大洋河河道采砂38立方米用于修建漫水桥，属于违法行为，依法应当给予相应的行政处理、处罚。上诉人东港市水利局作为河道行政管理部门，依法对违法采砂行为进行调查并予以行政处理、处罚，符合公共利益要求，但应遵循公正和责罚一致的原则，以事实为依据，处罚种类和幅度要与行为人的违法过错相适应，做到主要证据确凿、程序合法、适用法律正确。上诉人东港市水利局在办理此案时，被上诉人周永成曾提出申辩，并提供黑沟镇水利服务站和黑沟镇黑沟村委会的说明，用以证明被上诉人周永成先是受黑沟镇水利站委托，帮助清淤通渠，后又受到黑沟镇黑沟村委会的委托，将清淤通渠时清出的砂石运走38立方米，帮助村民修建漫水桥，上述行为均是无偿提供帮助。由于涉案采砂行为的违法性和危害后果明显不同于经营性采砂行为，与以公益、建设项目为名而实施的盗采行为相比也不具有变相谋利的目的，上诉人东港市水利局在了解上述情况后，却并未对委托人黑沟村委会的行为性质予以审查，也未对被委托人周永成的行为目的予以充分考量，直接适用《辽宁省河道管理条例》第三十二条第(一）项的规定，对被上诉人周永成罚款人民币六万元，不符合《中华人民共和国行政处罚法》第六条规定的行政处罚应当坚持处罚与教育相结合的原则，因此，被诉处罚决定认定事实不清，适用法律不当，显失公正。 此外，上诉人东港市水利局提出，被上诉人周永成曾在2019年因在河道违法采砂受到过行政处罚，应当知道采砂需要办理采砂许可证，在此情况下再次实施违法采砂行为，属于情节严重。据了解，上诉人东港市水利局在2019年9月4日对被上诉人周永成作出东水罚字[2019]（011）号行政处罚决定，对其在河道内无证非法采砂出售行为作出处罚，被上诉人周永成二审当庭表示对该次处罚决定无异议，称“第一次处罚我拉沙子卖钱了我懂。”但认为涉案采砂行为是用于为村民修桥，是受到黑沟村委会的委托提供的无偿帮助行为，故对被诉处罚决定不予认可。因此，涉案采砂行为虽客观上属于违法行为，但无法认定被上诉人周永成存在明知故犯的情形，上诉人东港市水利局所称情节严重的主张不能成立，本院不予支持。 综上所述，原审判决撤销东港市水利局作出的东水罚字[2020]第（005）号行政处罚决定正确，依法应予维持；但根据公共利益的需要，应责成上诉人东港市水利局对被上诉人周永成涉案采砂行为重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款(一)项、(二)项、（六）项，第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、维持东港市人民法院（2020）辽0681行初58号行政判决结果，即“撤销被告东港市水利局作出东水罚字[2020]第（005）号行政处罚决定。” 二、责令上诉人东港市水利局对被上诉人周永成2020年5月15日采砂38立方米的行为重新作出行政行为。 二审案件受理费50元，由上诉人东港市水利局负担。 本判决为终审判决。 审判长  张晓欣 审判员  吕伯昌 审判员  李 欣 二〇二一年二月四日 书记员  于冰冰