江苏省常州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏04行终381号 上诉人（原审原告）常州市宁武港口物流有限公司，住所地常州市天宁区雕庄街道中村煤场。 法定代表人张金娣，该公司董事长。 委托代理人王玫，女，1958年4月23日生，汉族，住北京市丰台区。 被上诉人（原审被告）常州市天宁区雕庄街道办事处，住所地常州市天宁区中吴大道**。 负责人张璀，该街道办事处主任。 委托代理人宋玲丽，江苏常武（苏州）律师事务所律师。 上诉人常州市宁武港口物流有限公司（以下简称宁武公司）因诉常州市天宁区雕庄街道办事处（以下简称雕庄街道办事处）行政强制及行政赔偿一案，不服常州市天宁区人民法院（2020）苏0402行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月13日立案后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2002年7月2日，江苏省常州市航道管理处向常州市中村煤场发函，同意其单位按报批图示位置新建港口一座，设置吊机5-8台，同时告知其该工程涉及其他部门的，建设单位尚应征得其同意。2006年6月6日，常州市武进区航道管理处进行验收。2008年3月6日，宁武公司成立，经营范围是在港区内从事货物装卸、驳运、仓储经营（依法须批准的项目，相关部门批准后方可开展经营活动）。法定代表人为张金娣，住所为天宁区雕庄街道中村煤场。同年1月4日，宁武公司取得（常）港经字第7009号港口经营许可证，许可其在港区内从事货物装卸、驳运、仓储经营。港口经营人地址为常州市天宁区雕庄街道中村。2010年12月3日，宁武公司取得（苏常）港经证（0100)号港口经营许可证，经，经营地域为常州市宁武港口物流有限公司码头**泊位#泊位、3#泊位、4#泊位、5#泊位，准予从事为船舶提供码头等设施；在港区内提供货物装卸、仓储、物流服务。2013年、2016年，宁武公司分别取得了上述港口经营许可证的换发。2016年换发的港口经营许可证有效期至2019年3月19日。其使用的门座式起重机，有五台具有特种设备使用标志，载明下次检验日期为2019年12月。2018年7月2日，常州市人民政府作出常政办发[2018]93号文，载明：为深入推进“两减六治三提升”专项行动，根据省政府办公厅《关于加强内河干线航道沿线非法码头整治工作的意见》，省交通运输厅、省环境保护厅《关于印发的通知》等文件精神，决定对常州市内河沿线码头进行整治。对不符合城市规划、产业规划的，或未取得规划、国土、环保、水利、工商、港口手续的内河码头，按照“一拆二断三清”标准，依法实施关停。对具备整改升级条件且对产业链和城市生活中尚不可或缺的内河码头，要依据政策法规实施整改。对相关手续完备、经验收合格且具备经营条件的内河码头，纳入日常监督；逾期未完成整改或整改后仍然不符合要求的内河码头，坚决依法关停。为加强组织领导、保证内河码头专项整治工作取得实效，市政府成立常州市内河码头专项整治工作推进小组。2018年7月18日，常州市天宁区人民政府作出常天政办[2018]45号文，对天宁区内河沿线码头进行整治，成立天宁区内河码头专项整治工作推进小组，明确各街道办负责调查摸底，制定并实施整治工作方案等。2018年10月19日，雕庄街道办事处向宁武公司发送告知书，告知内容为：为深入推进“两减六治三提升”专项行动，根据常政办发[2018]93号《常州市内河码头专项整治工作实施方案》、常天政办[2018]45号《天宁区内河码头专项整治工作实施方案》的文件精神，对不符合城市规划、产业规划的，或未取得或不能完备规划、国土、环保、水利、工商、港口手续的内河码头，按照“一拆二断三清”标准，依法实施关停。自文件精神传达以来，你公司仍未按要求执行，现特告知如下：1、手续不完备的必须停止作业；2、未能或不能及时完成手续补办的，必须于2018年11月完成拆除工作。请贵单位严格按照文件要求执行，于2018年11月25日前自行拆除所有吊机，逾期未执行到位的，将按市、区文件要求联合相关部门进行集中整治。2019年7月15日，雕庄街道中村村民委员会向雕庄街道办事处出具说明，内容为：现中村煤场的土地为我村委集体拥有合法使用权的国有土地，该土地上沿河码头系我村委租赁给常州市中村煤场有限公司使用，租赁期已满。按照市、区和街道关于内河码头整治要求，并鉴于该煤场租赁合同期满，我村委将采取措施收回沿河码头场地，自愿交由你办事处组织力量拆除场地上6台吊机，其他有关租赁事项将在6台吊机拆除后依法采取相应措施予以解决。2019年7月19日，雕庄街道办事处组织人员将场地上吊机及塔基拆除。 一审法院另查明，常州市中村煤场为个体经营户，经营人为张金娣。2016年1月14日，张金娣注册常州市中村煤场有限公司，其为法定代表人。 一审法院认为，一、关于拆除行为是否合法的问题。首先，宁武公司的生产经营不符合相关法律规定，属于应整治的范围。根据《中华人民共和国港口法》第十四条、第十五条、第十六条、第十九条、第二十二条等相关规定，建造相应的港口码头设施，应该符合相应的规划、土地管理、环境保护、河道管理、航道管理等多方面的规定。在上述手续完备的情形下，按规定验收合格后方可使用，且港口码头设施的经营还需取得经营许可证方可开展相应业务。本案中，宁武公司所在港口虽取得了环保、航道管理方面的手续，但未能提供材料证明其符合土地管理、港口规划等方面的规定。在雕庄街道办事处告知后，宁武公司未停止经营也未能完备手续，且港口经营许可证有效期到期后未能换发新的港口经营许可证，故其生产经营不符合法律规定，属于整治范围。宁武公司认为其之前取得港口经营许可证即能证明其完全符合规划、土地管理等各方面规定的意见，不予采纳。第二，雕庄街道办事处的拆除行为违反法律规定。《中华人民共和国港口法》第四十五条、《中华人民共和国行政强制法》等规定，对违法经营的处罚、强制程序均有明确规定。《天宁区内河码头专项整治工作实施方案》等文件虽明确雕庄街道办事处具有对相关码头整治方案进行实施的行政职责，但同时亦强调应当依法整治、依法推进相应工作。由此可见，上述法律规定及政策性文件并未授权雕庄街道办事处强制拆除。本案中，也没有有权的行政机关委托雕庄街道办事处实施强制执行。雕庄街道办事处虽告知宁武公司进行整改，但在实施拆除前未作出相应处理决定并提前告知，其上述行为在程序上违反行政强制法的规定。综上，雕庄街道办事处强制拆除行为缺乏职权依据，且违反法定程序。二、关于是否应当恢复原状及予以赔偿的问题。行政赔偿针对的是合法权益，且合法权益的损害与侵权行为之间应当具有直接的因果关系。宁武公司在雕庄街道办事处告知其应进行整治或补办手续后，未能及时完备手续，港口经营许可证过期后亦未能换发许可证，其实际已经超出许可期限。在此情况下，其经营活动违反法律规定，故对宁武公司要求赔偿经营损失的诉求不予支持。雕庄街道办事处组织人员对吊机及塔基进行拆除，吊机、塔基建筑材料等均留置现场。综上，雕庄街道办事处的行政强制行为并未损害宁武公司的合法权益。依法治理和政策先行是现行社会治理的需要，省政府结合省情、环境保护等多方面因素发出加强内河干线航道沿线非法码头整治的工作意见，能够弥补法律规范的缺失，修复部门之间衔接的漏洞，及时定位实践需要。宁武公司主张恢复原状不符合法律规定，亦不符合行政管理的要求，故对其恢复原状的诉求不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认雕庄街道办事处于2019年7月19日拆除宁武公司吊机（含塔基）的行为违法。二、驳回宁武公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由雕庄街道办事处负担。 上诉人宁武公司上诉请求：撤销一审判决中的第二项内容；依法改判被上诉人赔偿上诉人因违法拆除造成的停产、停业损失100万元：依法改判被上诉人因无法恢复港口原状赔偿上诉人经济损失1000万元。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：1.上诉人是在所有手续完备的情况下，按照港口码头设施的有关规定生产经营的，且上诉人经营的宁武港口码头是天宁区唯一一个承担了市政建设和民生的港口，因此，上诉人生产经营符合法律规定，不属于政府整治范围；上诉人的港口经营许可证未能如期换发并非上诉人自身原因造成，上诉人的港口处于待换证状态；上诉人对案涉6台吊机拥有合法物权且手续齐全，被上诉人拆除上诉人吊机和塔机行为，属滥用职权、超越职权、违法强拆行为。2、被上诉人的违法拆除行为是对上诉人合法财产的非法处置和破坏，导致其使用价值及功能完全灭失，因其故意行为造成的上诉人的损失更应予以赔偿。一审法院在确定被上诉人的具体行政行为违法且明知本案损害与侵权行为之间具有直接的因果关系情况下，却未判决被上诉人承担赔偿责任，依法应属遗漏判项。3、常政办发[2018]93号、常天政办[2018]45号文属于其他规范性文件，不能作为裁判上诉人港口经营资格与经营行为合法与否的法律依据，更不能作为强制拆除上诉人港口吊机的法律依据。综上，一审判决认定事实不清、遗漏判项、证据不足、适用法律错误。 被上诉人雕庄街道办事处未作书面答辩。 本院经审理，确认一审判决认定的基本事实。另查明，2019年7月19日，雕庄街道办事处组织人员将案涉6台吊机以切割机切割方式、附属建筑物塔基以破碎机破碎等方式强制拆除，并拆除了相应的电缆。 本院认为，一、行政机关行使职权必须有法律明确规定，职权法定原则是行政机关行使其法定职权时必须遵守的基本原则。为统筹优化、综合治理、发展地方经济的需要，常州市人民政府推行的内河码头专项整治工作应予支持，但具体实施部门应依法推行。雕庄街道办事处以宁武公司违反国土、规划、水利、河道管理、港口经营管理等有关法律法规的规定，组织人员强制拆除案涉吊机、塔基及相应电缆的行为，明显缺乏法定的职权依据。一审由此判决确认雕庄街道办事处于2019年7月19日拆除宁武公司吊机（含塔基）的行为违法是正确的。二、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条第四项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，雕庄街道办事处强制拆除的案涉吊机、塔基及相应电缆属宁武公司合法财产，其强拆行为已造成宁武公司上述财产的毁损，且雕庄街道办事处对宁武公司港口经营许可证、经营活动合法与否无法定行政管理职权，因此，雕庄街道办事处涉案违法行政管理行为侵犯且损害了宁武公司的合法权益，宁武公司有依法取得赔偿的权利。一审判决对涉案赔偿部分认定事实不清、适用法律错误，依法应予发回重审。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第五项的规定，判决、裁定如下： 一、维持常州市天宁区人民法院（2020）苏0402行初4号行政判决第一项，即确认常州市天宁区雕庄街道办事处于2019年7月19日拆除常州市宁武港口物流有限公司吊机（含塔基）的行为违法； 二、撤销常州市天宁区人民法院（2020）苏0402行初4号行政判决第二项，即驳回常州市宁武港口物流有限公司的其他诉讼请求； 三、常州市宁武港口物流有限公司申请行政赔偿部分发回常州市武进区人民法院重审。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人常州市天宁区雕庄街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王碧野 审 判 员 李连求 审 判 员 孙海萍 二〇二一年二月一日 法官助理 钟政旭 书 记 员 曹 颖