青海省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青行终140号 上诉人（原审第三人）星生科，住西宁市。 被上诉人（原审原告）星国胜，住西宁市。 被上诉人（原审原告）星生金，住西宁市。 被上诉人（原审原告）罗永香，住西宁市。 被上诉人（原审原告）谢红英，住西宁市。 被上诉人（原审原告）星桂兰，住西宁市。 以上四被上诉人共同委托诉讼代理人星国胜，男，汉族，住西宁市。系星生金、罗永香之子，谢红英之夫，星桂兰之兄。 被上诉人（原审被告）青海省西宁市城中区人民政府。住所：青海省西宁市。 法定代表人吉辉，区长。 机关出庭负责人郝云祥，副区长。 委托诉讼代理人杨海林，男，西宁市城中区总寨镇人民政府武装部部长。 委托诉讼代理人陈俭，青海尊悦律师事务所律师。 上诉人星生科因与星国胜、星生金、罗永香、谢红英、星桂兰、青海省西宁市城中区人民政府（以下简称城中区政府）土地承包经营权登记一案，不服青海省西宁市中级人民法院（以下简称西宁中院）（2020）青01行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年12月8日立案后，依法组成合议庭，并于2021年1月11日公开开庭审理了本案。上诉人星生科，被上诉人星国胜，被上诉人星生金、罗永香、星桂兰、谢红英的委托诉讼代理人星国胜，被上诉人城中区政府的委托诉讼代理人杨海林、陈俭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审审理查明：五原告星国胜、罗永香、星生金、谢红英、星桂兰及第三人星生科均系城中区总寨镇星家村村民。五原告所承包的地块名称为夹夹沟的土地是国家包产到户时分配的，2000年起五原告承包的土地响应国家退耕还林政策，定期领取退耕还林地的补偿款。第三人承包的夹夹沟地块的土地系湟中县水土保持工作站（以下简称湟中县水土保持站）在享堂沟开展荒山绿化工作时未经过星家村村委会的情况下将五原告的承包土地二次划分给了第三人，2006年办理土地承包经营权证时，五原告与第三人都取得了西宁市城南新区管理委员会（以下简称城南管委会）颁发的《农村土地承包经营权证》，所争议的夹夹沟土地在两户的经营权证中都予以了登记，致使夹夹沟的一块土地先后重复承包给了两户村民，双方发生纠纷。五原告向政府反映并上访，城中区政府专门成立调查组，调查、协商解决此纠纷，但未果，五原告遂诉至法院。 原审法院认为：五原告星国胜、罗永香、星生金、谢红英、星桂兰对位于星家村阳坡夹夹沟的土地享有承包经营权在先，2000年时响应国家号召将耕地改造为林地，并领取了相应的补偿款。湟中县水土保持站因为占用了第三人星生科的土地，便将星家村夹夹沟的土地在未征得集体土地所有权人星家村村民委员会（以下简称星家村村委会）同意的情形下擅自调整给第三人，作为颁证主体的城南管委会在没有调查、没有任何依据的情形下将已经承包给五原告的土地再次承包给了第三人，致使一块土地上出现了两个承包经营权人。城中区政府没有提交证据证实颁证行为的合法性，故五原告要求撤销城南管委会颁发给第三人土地承包经营权证的理由成立，予以支持。诉争土地上颁发了两个承包经营权证的时间是2006年12月20日，但原告称知道将自己承包的夹夹沟的土地又承包给了第三人的时间是2019年的腊月，总寨镇人民政府（以下简称总寨镇政府）面对同一块土地上的两个承包经营权证没办法解决时，告知其诉讼解决，故认为没有超过起诉期限。原审法院认为，政府颁发土地承包经营权证的时间虽然是2006年，但没有证据证实原告知道或应当知道城南管委会将其承包的土地又承包给了第三人，在2019年底知道后，至其提起诉讼并没有超过法定的起诉期限，被告城中区政府抗辩五原告的起诉超过了法定起诉期限的主张不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决撤销城中区政府于2006年12月20日颁发给星生科的《农村土地承包经营权证》。案件受理费50元，由被告城中区政府负担。 星生科上诉请求：依法撤销西宁中院（2020）青01行初32号行政判决，驳回被上诉人起诉。事实和理由：（一）本案属于行政复议前置案件，不应由法院直接受理进行审理。根据行政复议法第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”该条款规定了这类复议是前置性复议，不同于对其他行政行为寻求救济时，可以由申请人自己决定是先到行政机关申请复议，还是到人民法院提出诉讼。本案必须先到行政机关进行复议，不应由法院直接审理。（二）一审法院认定事实不清，撤销上诉人星生科持有的，由城中区政府于2006年12月20日颁发的《农村土地承包经营权证》，侵害了星生科登记在该证中其他土地权益。本案中，双方争议的土地仅为土地承包经营权证登记记载的一块地（夹夹沟地块），而非该土经营权证记载的全部内容。该证同时记载上诉人星生科持有的北地2亩、路西1.5亩、猫尔刺台1.4亩（2000年退耕还林）、夹夹沟争议地块2亩。（三）上诉人星生科对于诉争的夹夹沟的地块，享有合法权益。1.一审法院认定湟中县水土保持站将夹夹沟土地未征得集体土地所有权人星家村村委会同意的情形下，擅自调整给星生科有误。上诉人星生科向法院提交的《陈家窑渠道占地登记表》中有土地所有权人星家村村委会的公章，补偿单位湟中县水土保持站的公章，有行政主管部门湟中县总寨乡人民政府的公章。上诉人提交的湟中县水土保持站出具给城中区农林局的证明中，该补偿事实得到所有权单位的同意，也得到行政主管部门的认可，也向颁发土地承包经营权证的颁证管理部门（即：城中区农林局）进行了报备。所以，上诉人星生科取得夹夹沟地块符合法律和程序上的要求，属于合法取得。2.根据星家村村委会土地登记底册记载，被上诉人星生金享有夹夹沟4亩的地块，2000年起退耕还林，定期领取退耕还林的补偿款，自2000年起被上诉人已不享有该地的土地承包经营权。3.被上诉人星生金以持有夹夹沟的4亩地，同时向上诉人星生珍持有夹夹沟3.2亩和星生科持有夹夹沟2亩地主张权利，即使权利重合，尚有部分权利未被覆盖，也就是说被上诉人星生金一家以4亩地的权利，主张5.2亩地的侵害，不具备权利主体资格。（四）一审法院将未经过质证的被上诉人持有的土地承包权证作为认定事实的证据，不符合证据规则的规定。无法确定原审原告的主体资格。 城中区政府辩称，上诉人星生科与被上诉人星国胜等五人均系城中区总寨镇星家村村民，被上诉人对位于星家村阳坡夹夹沟的土地享有承包经营权在先，2000年起响应国家号召将耕地改造为林地，并领取了相应的补偿款。湟中县水土保持站因为占用了上诉人星生科的土地，便将星家村夹夹沟的土地在未征得集体土地所有权人星家村村委会同意的情形下擅自调整给上诉人，作为颁证主体的城南管委会并不知情，将已经承包给五被上诉人的土地再次承包给了上诉人，并颁发了《农村土地承包经营权证》，致使一块土地上出现了两个承包经营权人，双方产生争议，但是面对上诉人与五被上诉人的争议，政府并没有规避责任，专门成立调查组、调查、协商解决此争议，但是均未果，故导致诉讼的产生。望二审法院依法判决。 星国胜等五人答辩称，湟中县水土保持站没有分地的权利。1982年包产到户，1985年取得土地承包权。从来没有再分过。 经审理查明，上诉人对原审判决认定的其承包的夹夹沟土地系湟中县水土保持站在享堂沟开展荒山绿化工作时未经过星家村村委会的情况下将五被上诉人的承包土地二次划分给了其的事实,提出异议，认为其农村土地承包权证上有湟中县总寨乡星家村村委会、湟中县总寨乡人民政府、湟中县水土保持站的公章，且其承包的夹夹沟土地系湟中县水土保持站重新推开的地，地貌面积发生了变化。经查，上诉人星生科持有的土地承包经营权证上有城南管委会农林牧水局公章，有湟中县总寨乡星家村村委会、湟中县总寨镇农经服务站公章。星生科陈家窑渠道占地补偿土地登记表上有湟中县总寨乡星家村村委会、湟中县总寨镇政府、湟中县水土保持站公章。2012年4月10日湟中县水土保持站给城中区农林局的证明记载：兹有陈家窑流域生态治理林灌修建渠道工程，2000年修建渠道时，在狼沟丫豁占用星家村村民星占丁、星生珍山坡耕地分别为7.32亩、3.24亩，当时从流域开发贾家（夹夹）沟地域中予以补偿。2020年5月14日西宁市城中区总寨镇政府《总寨镇关于星家村土地纠纷问题的办理情况报告》中指出，星生祥、星生科、星生元、星生珍四户是湟中县水土保持站于1993年在享堂沟开展荒山绿化工作时，未经星家村村委会的情况下，将星国胜等四户人家的土地二次划分给了他们，并出具了相关证明。据此，上诉人星生科实际使用案涉土地的时间应认定为1993年起。 经二审审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，各方当事人亦无异议，本院予以确认。 结合当事人的上诉理由和答辩意见，本案的争议焦点为： 一、关于本案是否属应先申请行政复议，对行政复议不服才能到法院起诉的行政案件的问题。 本院认为，依据《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》(法释[2003]5号)：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后．才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”结合《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》([2005]行他字第4号)答复：“最高人民法院法释[2003]5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”本案即为当事人对行政机关的颁证行为提出异议，不属行政复议前置的情形。星国胜等五人直接向人民法院提起行政诉讼并无不当。 二、关于原判撤销上诉人星生科持有的农村土地承包经营权证，是否侵害了登记在上诉人星生科土地承包经营权证中的其他土地权益的问题。 本院认为，星生科的农村土地承包经营权证上对四块土地进行了分栏登记，星国胜等五被上诉人仅对其中一块夹夹沟2亩的土地提出异议，对其他三块土地登记未提出异议。星生科的农村土地承包经营权证上其他无争议的土地登记应受法律保护。若星生科因案涉争议土地被撤销所持农村土地承包经营权证，而没有获得人民政府重新颁发的新的农村土地承包经营权证，其对所在村集体土地的合法承包经营权将受到侵害。 三、关于城中区政府向星生科颁发农村土地承包经营权证的行政行为是否合法的问题。 本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第四十三条第二款：“人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。”第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。”规定，人民法院对被诉行政行为的合法性审查原则，是指人民法院应当对被诉行政行为的合法性进行全面、客观的审查，不受原告诉讼请求和理由的限制；对被告作出的行政行为审查的主要内容包括：主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权，滥用职权，明显不当六个方面。无论原告是否对前述六个方面提出异议，人民法院都必须逐一进行合法性审查。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”第七条:“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”第九条:“农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。”第十二条:“乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的有关材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时地登记有关事项；（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给予协助。”规定，颁发农村土地承包经营权证，是县级以上人民政府对承包方享有土地承包经营权的行政确认行为，乡（镇）农村经营管理部门和县级以上人民政府农业行政主管部门及县级以上人民政府审核的主要内容应当是承包方是否依法享有合法的农村土地承包经营权。人民政府颁发农村集体土地承包经营权证行为，系对村民依法享有的承包经营民事权利的确认行为。颁证的主要事实是，作为权利人的村民是否依法享有农村集体土地的承包经营权。人民法院全面审查颁发农村集体土地承包经营权证行为的合法性，首先应当对获得集体土地承包经营权证的村民是否依法享有集体土地承包经营权进行审查。人民政府颁证行为未按上述法律规定的程序依法进行，属于认定事实不清，主要证据不足，程序违法。本案中，第一轮土地承包中，星生金、星国胜等一户，星生科等**作为星家村村民，各自分得承包土地，各自享有承包地份额，符合法律规定。湟中县水土保持站，因陈家窑流域生态治理林灌工程修建渠道，占用狼沟丫豁星家村村民星占丁、星生珍山坡耕地分别为7.32亩、3.24亩，当时从流域开发夹夹沟地域中予以补偿，无法定职权，程序不合法。城南管委会未依法定的层报审核程序，向星生科颁发农村土地承包经营权证，行政行为违法。对城南管委会的该颁证行政行为应予撤销。 本院认为，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”规定，因星生科在其农村土地承包经营权证上无争议的合法承包经营权应受法律保护，作为城南管委会权利义务承受人的城中区政府，对星生科原依法享有的农村土地承包经营权、原承包经营的农村土地被占用后应依法给予补偿的农村土地及其承包经营权，应及时重新予以确认，并应及时重新予以颁证。星生科关于被上诉人星国胜等人夹夹沟耕地退耕还林后丧失土地承包经营权的上诉理由，不属本案审理范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，一审法院判决撤销城中区政府颁发给星生科的农村土地承包经营权证，并无不当。一审判决认定事实清楚，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由被上诉人青海省西宁市城中区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈 玉 静 审 判 员 李 雨 田 审 判 员 马  威 二〇二一年二月三日 法官助理 祁选姐措 书 记 员 任 瑾 颖