江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终406号 上诉人（原审原告）东台市东吴生猪养殖场，住所地江苏省东台市金东台农场。 投资人林玉如。 委托代理人朱云，江苏博事达律师事务所律师。 委托代理人林长庆，江苏博事达律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）盐城市东台生态环境局，住所地江苏省东台市东台镇金海路**。 法定代表人崔庆明，该局局长。 委托代理人何良志。 委托代理人杜珉珉，江苏峰路律师事务所律师。 上诉人东台市东吴生猪养殖场（以下简称东吴养殖场）诉被上诉人盐城市东台生态环境局（以下简称东台生态环境局）行政处罚一案，上诉人东吴养殖场不服江苏省射阳县人民法院（2018）苏0924行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，东吴养殖场项目于2008年兴建，当年12月投入运营。2015年曾因未建成配套污染防治设施被原东台市环境保护局（以下简称原东台环保局）实施行政处罚。 2018年5月4日，原东台环保局因东吴养殖场生猪养殖项目涉嫌生猪养殖过程中利用渗坑排放水污染物，违反了《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称水污染防治法）第三十九条、第八十三条第一款第三项的规定，作出东环限改字【2018】203号环境违法行为限期改正通知书，责令于2018年5月7日之前，改正上述违法行为。后决定立案调查，5月30日，原东台环保局作出东环罚告字【2018】52号行政处罚事先（听证）告知书，告知拟处罚五十万元罚款，并进行了送达。6月1日，东吴养殖场申请听证。6月13日原东台环保局举行了听证，东吴养殖场的委托代理人朱云、赵洁琼到场参加听证。6月14日，原东台环保局作出东环罚【2018】31号行政处罚决定书（以下简称31号处罚决定），决定对东吴养殖场处伍拾万元罚款的行政处罚决定。此后东吴养殖场未履行该行政处罚，于2018年9月提起本案诉讼。 另查明，2018年5月14日，原东台环保局作出东环罚【2018】20号行政处罚决定书（以下简称20号处罚决定），以东吴养殖场生猪养殖过程中未建设配套的畜禽粪污治理设施已投入运行，处责令停止生猪养殖，并处二十五万元罚款的处罚。 再查明，2019年6月26日，原东台环保局更名为东台生态环境局。 原审法院认为，第一、原东台环保局作为环境保护行政主管部门，对本辖区的环境违法行为享有依法处罚的职权。 第二、东吴养殖场主张其在2018年5月14日时即因同样的违法行为被处罚，现再次被罚无事实依据。原东台环保局作出的20号处罚决定处罚的是东吴养殖场未建成配套的污染防治设施投入使用的行为。本案31号处罚决定处罚的是东吴养殖场利用渗坑排放水污染物的行为。经责令改正，东吴养殖场仍未改正后，原东台环保局依法进行立案调查，并制作现场笔录、拍照存档，进行集体研究，后依法进行预处罚告知，在限定期限内收到被处罚人申辩并举行了听证，经集体讨论后，依法作出31号处罚决定，此行为不违反《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）的规定。 据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回东吴养殖场的诉讼请求。 上诉人东吴养殖场向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清。1、原审遗漏了原东台环保局限期整改通知书的作出时间在立案审批时间之前、行政处罚程序不合法的事实。原东台环保局在2018年5月4日作出限期整改行政命令时已经启动了行政处罚程序，其后在同年5月5日才对行政处罚审批立案，程序违法。2、原审法院遗漏了集体研究行政处罚决定的会议时间在听证时间之前的事实，这一事实证明原东台环保局剥夺了上诉人的申辩权，行政执法程序违法。本案于2018年6月13日举行听证程序，却在2018年6月11日就已经开会集体研究决定了行政处罚结果，导致其后的听证程序流于形式，实际上剥夺了上诉人的申辩权。3、原审判决遗漏了被上诉人取证程序违法的事实。原审庭审中，被上诉人未提供证据证明其取样的样品来源，且依据其提供的废水监测报告的时间看，取证的时间在监测的时间后，明显不具备合法性。二、原东台环保局对上诉人同一违法行为以不同事由进行两次处罚，违反法律规定。原东台环保局先是以上诉人未建成配套的污染防治设施即投入使用为由，作出20万元的行政处罚。之后，又以上诉人利用渗坑排放水污染物再次罚款50万元。但后一次的污水排放行为本质上是前一次未建成配套的污染防治设施而引发，后一行为是前一行为的当然结果，两个行为具备吸收特征。原东台环保局基于同一违法行为对上诉人进行两次处罚，违反法律规定。请求本院撤销原审判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求，并由被上诉人承担一、二审诉讼费。 被上诉人东台生态环境局答辩称：一、原东台环保局作出的行政处罚程序合法。1、根据《环境行政处罚办法》第十二条规定，限期改正违法行为属于行政命令，不属于行政处罚，不适用行政处罚的程序规定。根据《环境行政处罚办法》第二十二条、第二十四条的规定，环境行政处罚的立案期限是7日，紧急情况下可以先行调查，因此被上诉人在2018年5月4日经调查发现上诉人存在需要立即停止的违法行为，责令其改正是正确的，不存在处罚程序违法的情形。2、原东台环保局集体讨论的会议时间属于手写笔误，事实上是在2018年6月13日听证完毕后进行的集体讨论。3、案涉废水监测的取样是由东台市环境监测站的工作人员在2018年5月4日10:50分完成，当日下午原东台环保局对东吴养殖场渗坑污染物的现状进行拍照取证，上诉人误将两者混为同一行为。二、上诉人未建成配套的污染防治设施即投产，与上诉人利用渗坑排放水污染物不是同一违法行为，应分别作出行政处罚。上诉人投资的生猪养殖项目未建成污染防治设施即投产的行为，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定，原东台环保局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定对其进行处罚。而本案中，上诉人利用渗坑排放水污染物的行为，违反了水污染防治法第三十九条的规定，原东台环保局依据水污染防治法第八十三条第三款的规定进行处罚。未建成污染防治设施并不必然会利用渗坑排放，两者没有必然的因果关系，原东台环保局认定上诉人存在两个环境违法行为，分别进行处罚是正确的。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，被诉31号处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，但违反法定程序，依法应当判决撤销并责令行政机关重新作出行政处罚。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求不当，应当一并予以撤销。具体理由分述如下： 一是上诉人实施了利用渗坑排放水污染物的行为。原东台环保局于2018年5月4日所作的调查询问笔录以及现场照片以及东台市环境监测站的（18）环监（督）字第（030）号《监测报告》等证据，足以证明上诉人具有利用渗坑排放生猪养殖过程中产生的水污染物行为。该行为违反了水污染防治法第三十九条之规定，被上诉人依照水污染防治法第八十三条第一款第三项之规定对该违法行为作出处罚，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人主张原东台环保局以其未建成配套的污染防治设施即投入使用为由作出罚款20万元的行政处罚，之后又以其利用渗坑排放水污染物再次作出罚款50万元的行政处罚，系针对同一违法行为给予两次罚款的行政处罚。修订前的行政处罚法第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。但本案中的上诉人既实施了未建成配套的污染防治设施即投入使用的环境违法行为，又实施了利用渗坑排放水污染物的环境违法行为，上述两个违法行为虽然具有一定的关联性，但均系独立的、不同的环境违法行为。原东台环保局针对两个相对独立的环境违法行为依法作出罚款的行政处罚，并非针对同一个违法行为给予两次罚款的行政处罚，不违反法律规定。上诉人的这一上诉主张与事实不符，本院不予采纳。 二是上诉人认为限期整改通知在前，环境行政处罚立案在后，程序不合法的主张不能成立。原东台环保局在环境执法检查过程中发现上诉人具有环境违法行为，即作出限期整改通知书，其后依照行政处罚法之规定，对环境违法行为进行立案查处，程序上并无不当。 三是被诉31号处罚决定的听证程序不合法。依照修订前的行政处罚法第四十一条之规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；当事人有权进行陈述和申辩。行政处罚法第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。听证是当事人行使陈述、申辩权利的重要途径，是公正执法的程序保障。原东台环保局虽然告知了上诉人申请听证的权利，并依照其申请于2018年6月13日组织了听证，但原东台环保局的负责人已经在听证之前的2018年6月11日集体研究决定了本案的行政处罚结果，这就导致此后的听证程序不再具有听取当事人陈述、申辩的制度功能，听证程序不合法，被诉31号处罚决定也不合法。 综上，上诉人东吴养殖场实施了利用渗坑排放水污染物的行为，应当依照水污染防治法之规定给予其行政处罚。但被诉31号处罚决定的听证程序不合法，应当予以撤销并责令重新作出行政处罚决定。由于江苏省生态环境执法体制改革已经完成，东台生态环境局已不再具有对本案违法行为作出行政处罚的法定职权，因此应当由盐城市生态环境局对本案违法行为依法重新作出行政处罚。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误，应当一并撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第八十九条第一款第二项、第三款之规定，判决如下： 一、撤销江苏省射阳县人民法院（2018）苏0924行初50号行政判决书； 二、撤销原东台市环境保护局作出的东环罚【2018】31号行政处罚决定； 三、责令盐城市生态环境局对本案案涉违法行为重新作出行政处罚。 一、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人盐城市东台生态环境局负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 迎 审判员 姜 立 审判员 刘尚雷 二〇二一年二月五日  法官助理吕长城 书记员朱自强 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （三）违反法定程序的； 第八十九条第一款第二项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； 第三款人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。