江苏省无锡市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)苏02行终319号上诉人（原审原告）宜兴市不一样紫砂工艺美术设计院，住所地宜兴市丁蜀镇东贤北路**。投资人张耀君。被上诉人（原审被告）宜兴市国土资源局丁蜀分局，住，住所地宜兴市丁蜀镇东贤北路/div>法定代表人钱亚平，该局局长。委托代理人崔霄燕，该局工作人员。委托代理人张锦超，江苏天哲（宜兴）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宜兴市自然资源和规划局，住，住所地宜兴市宜城街道解放东路**/div>法定代表人黄朝奎，该局局长。委托代理人赵文俊，该局工作人员。委托代理人张锦超，江苏天哲（宜兴）律师事务所律师。上诉人宜兴市不一样紫砂工艺美术设计院（以下简称不一样美术设计院）因与被上诉人宜兴市国土资源局丁蜀分局（以下简称国土丁蜀分局）、宜兴市自然资源和规划局（以下简称宜兴自然资源规划局）要求确认租赁行为违法及赔偿一案，不服江苏省宜兴市人民法院作出（2020）苏0282行初70号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审裁定认定事实如下：2012年7月30日，张耀君、张XX（系张耀君女儿）与徐XX、蒋XX签订转租协议，约定张耀君、张XX一次性补偿徐XX、蒋XX装修费用房租等12万元，转租国土丁蜀分局坐落于宜兴市××镇××路××蜀分局旁）两间店面房屋，国土丁蜀分局在该转租协议上盖章。2013年4月30日，国土丁蜀分局与张XX签订房屋租赁合同，约定国土丁蜀分局将坐落于宜兴市丁蜀镇东贤北路188号的案涉房屋出租给张XX使用，该出租房屋的建筑面积为200平方米，房屋用途为商业，租赁期限自2013年5月1日至2018年4月30日止，国土丁蜀分局保证上述房屋权属清楚，张XX将在租赁期届满时把房屋交还给国土丁蜀分局。如需继续承租，应提前3个月与国土丁蜀分局协商，双方另签订合同。2014年4月30日，国土丁蜀分局与张耀君签订房屋租赁合同，约定国土丁蜀分局将上述案涉房屋出租给张耀君使用，国土丁蜀分局保证所出租的房屋符合国家对租赁房屋的有关规定；该房屋租赁期共1年，自2014年5月1日起至2015年4月30日止；张耀君承诺租赁该房屋仅作为经营性用房、住宅房使用，室内装修不改变，不改动房屋承重结构；租赁期满，国土丁蜀分局有权收回出租房屋，张耀君应如期交还。张耀君如要求续租，则必须在租赁期满1个月前书面通知国土丁蜀分局，经国土丁蜀分局同意后，重新签订租赁合同；该房屋每间每月租金为1250元，全年租金总额为15000元；双方签订合同后3个工作日内，张耀君一次性付清第一年的租金，以后每年1月28日之前付清下年的租金。国土丁蜀分局出租的上述房屋未取得建设工程规划许可证，也未领取房产证。租赁合同签订后，张XX于2013年5月29日领取了不一样美术设计院的营业执照，该设计院为个人独资企业，住所地，住所地在上述租赁房屋内为张XX。2015年3月16日，国土丁蜀分局向张耀君发通知，载明：张耀君租用我分局的店面房到2015年4月30日到期，请你务必在2015年6月16日前全部搬出交于我分局另行使用。但后国土丁蜀分局未实际收回房屋，双方也未重新签订租赁合同。国土丁蜀分局收到了相应的租金，其中2013年、2014年的缴款人为张XX，之后每年的缴款人为张耀君，每年租金均为30000元。2018年4月26日，不一样美术设计院的投资人变更为张耀君。同年3月22日，不一样美术设计院被税务部门罚款200元。因2017年5月至2018年4月的租金张耀君于2018年11月20日交纳，2018年5月起的租金张耀君未交纳。江苏天哲（宜兴）律师事务所受国土丁蜀分局的委托于2018年12月20日向张耀君发律师函，称张耀君自2017年5月至今未向国土丁蜀分局支付房屋租赁费，已经构成违约，即日起解除与张耀君签订的房屋租赁协议，张耀君应向国土丁蜀分局支付2017年5月至该函送达之日止按30000元每年计算的房屋租赁费；张耀君于2018年12月31日前交还房屋并结清相关费用。若逾期，国土丁蜀分局将采取法律措施追究相关责任。后因张耀君未支付2018年5月起的租金及交还房屋，国土丁蜀分局于2019年4月24日诉至原审法院。诉讼中，张耀君于2019年5月29日支付了2018年5月1日至2019年4月30日的房屋租金30000元。原审法院于2019年11月22日作出民事判决：一、张耀君于判决发生法律效力之日起十五日内搬出国土丁蜀分局所有的坐落于宜兴市丁蜀镇东贤北路188号房屋并将该房屋返还给国土丁蜀分局。二、张耀君于判决发生法律效力之日起十五日内支付国土丁蜀分局房屋占有使用费（自2019年5月1日起至实际返还之日，参照年租金30000元的标准计算）。张耀君不服原审判决，向本院上诉，本院于2020年5月20日作出终审判决，驳回上诉，维持原判。不一样美术设计院向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1、确认国土丁蜀分局将宜兴市丁蜀镇东贤北路188号房屋出租给不一样美术设计院法定代表人创办私营企业的租赁行为违法。2、国土丁蜀分局、宜兴自然资源规划局共同赔偿不一样美术设计院各项损失合计人民币28万元。3、本案诉讼费用由国土丁蜀分局、宜兴自然资源规划局承担。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，国土丁蜀分局将其所有宜兴市丁蜀镇东贤北路188号房屋出租给不一样美术设计院属平等主体之间的民事法律关系，双方产生的争议应通过民事途径解决，不属于行政诉讼管辖范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回不一样美术设计院的起诉。上诉人不一样美术设计院上诉称，一、程序不当。1.合议庭组成人员没有依法告知。2.国土丁蜀分局在原审答辩时没有出示诉讼权利能力的合法证明。3.裁定书上宜兴自然资源规划局的信用代码是11320282MB1584482K，经查全国组织机构统一社会信用代码数据服务中心网站，网站显示是宜兴自然资源规划局（宜兴市林业局）。4.本案没有开庭，也没有质证，裁定书中所有内容在法律上是站不住脚的。二、事实不清。1.丁蜀分局是市局垂直管理的分支机构，是在法律法规授权范围内行使建设用地等行政管理职能的非法人机构，出租房产只是代为管理，所收租金也是按照市局要求全部直接进入市政府财政非税收入账户的，与不一样美术设计院之间不是平等主体之间的民事法律关系。2.市局把违法建筑视为国有资产，又非法授权分局享有房屋对外出租权利。三、本案事实真相。租赁的房屋为国有资产，国土丁蜀分局将其出租，是其依法管理国有资产的职责行为，该行为属于行政行为。不一样美术设计院每年缴纳的租金都是缴纳至政府财政非税收入账户。本案由于国土丁蜀分局将不具有产权证，未取得建设工程规划许可证的房屋自行违法出租，不仅仅自身违反了相关行政法规、政策的规定，应受到党纪政纪处分，而且其出租行为对社会不特定公众很不公平，会或多或少带来大小不一的经济损失，本案中也已经给上诉人造成了重大经济损失。1.撤销原审裁定发回重审或直接改判；2.确认房屋建设行为违法、确认房屋租赁行为违法，判令被上诉人向无效合同的受害者赔礼道歉，并赔偿因无效合同给上诉人所造成的实际经济损失28万元；3.判令被上诉人承担本案一审二审的全部诉讼费用。被上诉人宜兴自然资源规划局答辩称，我方认为这是一个平等主体之间的房屋租赁合同关系，产生纠纷的主要矛盾是在于我方要求收回房屋，而对方不同意，就该纠纷已经提起过民事诉讼并已经作出生效判决，在整个行为当中并不涉及影响到上诉人权利义务的行政行为，故上诉人的起诉不属于行政案件受案范围。被上诉人国土丁蜀分局答辩称，同宜兴自然资源规划局意见一致，同时国土丁蜀分局是事业法人单位，它是隶属于原国土资源局的。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实基本一致，对原审裁定认定的事实本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。界定行政协议有以下四个方面要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关，另一方为行政相对人；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。本案中，不一样美术设计院在起诉时的诉讼请求为确认国土丁蜀分局将宜兴市丁蜀镇东贤北路188号房屋出租给不一样美术设计院法定代表人创办私营企业的租赁行为违法并赔偿，租赁行为是签订租赁合同后的履约行为，该诉讼请求需结合国土丁蜀分局与不一样美术设计院签订的《房屋租赁合同》进行综合判断，从《房屋租赁合同》的内容来看，虽然一方主体为国土丁蜀分局，但该合同的签订并非为了实现行政管理或者公共服务目标，也没有设定行政法上的权利义务内容，应视为国土丁蜀分局与不一样美术设计院作为平等主体签订的民事合同，由此引发的争议不属于行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回起诉。综上，原审裁定结论正确，应当予以维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王作化审判员  卢文兵审判员  崔晓萌二〇二一年二月四日书记员  陆 洲