江苏省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏行终513号上诉人（一审原告）钱桂芳（又名钱桂英）。委托代理人徐成龙。被上诉人（一审被告）海安县人民政府，住所地江苏省海安县长江中路106号。法定代表人顾国标，海安县人民政府县长。上诉人钱桂芳因与被上诉人海安县人民政府不履行法定职责一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2015）通中行初字第00106号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行审查，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，决定书面审理本案。本案现已审理终结。上诉人钱桂芳一审诉称，1987年钱桂芳在西场村二组获得了口粮承包田，海安县人民政府下属借二轮承包之机非法没收了钱桂芳维持生命的口粮田。钱桂芳依法维权，江苏省高级人民法院裁定由地方行政主管部门解决。钱桂芳依裁定具报告给海安县人民政府，请求海安县人民政府解决，但海安县人民政府久拖不办。请求法院依法追究海安县人民政府行政不作为及加害人责任，返还钱桂芳被非法没收的0.45亩口粮承包田，赔偿损失2万元。被上诉人海安县人民政府辩称，根据钱桂芳邮寄的申诉状，海安县人民政府不具有审查、撤销司法裁判的职权。如钱桂芳服从法院的民事裁定，才可以申请有关行政主管部门解决其未取得土地承包经营权的诉求。根据相关规定，有关行政主管部门并非海安县人民政府。钱桂芳的申诉非实质意义上的申请，且自相矛盾。虽然海安县人民政府没有履行钱桂芳诉求的职权，但仍尽到了指导、监督的职责，将钱桂芳的诉求转给了职能部门处理。请求法院依法驳回钱桂芳的诉讼请求。一审法院经审理查明，2014年10月16日，江苏省高级人民法院作出（2014）苏审二民申字第0557号民事裁定，认为集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。钱桂英的起诉不属于人民法院民事案件的受理范围，钱桂英应向有关行政主管部门申请解决。钱桂芳不服提起申诉，并于2014年12月将申诉状提交给海安县人民政府的法定代表人，要求海安县人民政府解决其诉求。海安县人民政府的法定代表人收到钱桂芳的申诉状后，要求法制办汇报相关情况，并转给相关职能部门进行处理。钱桂芳认为海安县人民政府行政不作为，提起本案诉讼。另查明，2015年6月23日，南通市人民检察院作出通检民监[2015]32060000054号通知书，通知钱桂芳已经受理了其与海安县城东镇西场村经济合作社土地承包经营权纠纷一案。钱桂芳提交给检察院的监督申请书与钱桂芳提交给海安县人民政府的申诉状内容一致。一审法院认为，根据双方当事人的诉辩意见及本案查明的基本事实，本案的争议焦点是：海安县人民政府是否具有钱桂芳在申诉状中所请求的两项法定职责。根据钱桂芳的申诉状，其提出了两项请求，其一是依法撤销（2014）苏审二民申字第0557号裁定请求立案受理；其二是还口粮田0.45亩，赔偿该田从1997年至今损失2万元。关于请求一，对于人民法院的民事裁定，海安县人民政府作为一级人民政府不具有审查的职权，也无权予以撤销。就法院的该民事裁定，钱桂芳已向检察院提出监督申请，南通市人民检察院也已经决定受理。在本案审理过程中，经该院释明，钱桂芳不再坚持该请求。关于请求二，《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定，县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。根据该规定，钱桂芳主张的土地承包经营权事宜并非海安县人民政府的职权范围。钱桂芳将江苏省高级人民法院（2014）苏审二民申字第0557号民事裁定中的“有关行政主管部门”理解为海安县人民政府有误。需指出的是，钱桂芳向海安县人民政府提出申请，应当请求明确，内容清楚，其将申诉状直接提交给海安县人民政府，极不严肃、规范，且两项请求相互矛盾。钱桂芳不服江苏省高级人民法院第0557号民事裁定书，意味着其认为该土地承包经营权纠纷应由法院处理。在南通市人民检察院已经受理钱桂芳监督申请的情况下，钱桂芳要求海安县人民政府予以处理条件也未成就。至于钱桂芳提出的追究加害人责任的问题。开庭审理过程中，钱桂芳明确加害人是指海安县人民政府农村工作办公室的孙科长。钱桂芳的该请求没有向海安县人民政府提出，也不属于本案的审理范围。综上，海安县人民政府不具有钱桂芳在申诉状中所请求的两项法定职责。海安县人民政府的法定代表人将钱桂芳的申诉状批示给相关职能部门进行处理，尽到了指导、监督的职责。钱桂芳申请海安县人民政府履行法定职责的理由不能成立，钱桂芳的诉请无法律依据，该院不予采信。2015年12月3日，一审法院作出（2015）通中行初字第00106号行政判决，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回钱桂芳的诉讼请求。钱桂芳不服向本院提起上诉，请求：一、撤销一审法院（2015）通中行初字第00106号行政判决；二、追究海安县人民政府行政不作为责任；三、返还被海安县人民政府下属违法没收的承包田并赔偿2万元。事实和理由是：数年来，上诉人上百次请县农办帮助解决被剥夺口粮田问题，县农办不予理睬也不肯仲裁，对县农办不履行法定职责，上诉人向县长汇报并请县长帮助解决后，长达5月未有任何信息，上诉人控告县长行政不作为，主体适格。被上诉人海安县人民政府书面答辩称：一、被上诉人没有履行上诉人诉求的职权，不是本案适格主体。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”。《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定：“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理”，《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第七条第一款规定：“县级以上地方人民政府农村土地承包主管部门和乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营权的保护工作”，上诉人主张的土地承办经营权事宜应向有关行政主管部门申请解决。上诉人的申诉并非实质意义的申请，请求不明确，内容不清晰。二、被上诉人已经尽到指导、监督职责。2015年1月17日，被上诉人要求县政府法制办对上诉人提出的诉求进行调查、查明情况并及时汇报。2015年1月22日，被上诉人根据调查报告要求县政府农办做细致对接工作。被上诉人从化解矛盾角度，已将问题交办农村土地承包管理主管部门，履行了指导、监督的职能。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定，县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第七条第一款规定，县级以上地方人民政府农村土地承包主管部门（以下简称农村土地承包主管部门）和乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营权的保护工作。根据上诉规定，具有解决上诉人钱桂芳提出的农村土地承包纠纷法定职责的是县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门以及乡（镇）人民政府，被上诉人海安县人民政府不是本案适格被告。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人钱桂芳负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈 迎代理审判员 张 伟代理审判员 赵 黎二〇一六年七月十九日书 记 员 刘小花