山东省乳山市人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁1083行初31号原告钱玉江，男，1962年11月16日出生，汉族，住乳山市。委托代理人孙明君，乳山持正法律服务所工作人员。被告乳山市综合行政执法局，住所地乳山市世纪大道**。法定代表人宋海波，局长。委托代理人姜红，该局工作人员。委托代理人王世强，山东卓世律师事务所律师。第三人乳山市南黄镇人民政府，，住所地乳山市南黄镇政府驻地法定代表人冯玫瑰，镇长。委托代理人于复荣，山东金恒律师事务所律师。委托代理人王晶，山东金恒律师事务所律师。原告钱玉江因要求撤销被告乳山市综合行政执法局于2020年6月17日作出的乳综执罚字[2020]第1803号行政处罚决定书，向本院提起行政诉讼，本院于2020年9月4日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告钱玉江委托诉讼代理人孙明君、被告乳山市综合行政执法局负责人赵虎及委托代理人姜红、王世强，第三人委托代理人王晶、于复荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告乳山市综合行政执法局于2020年6月17日作出乳综执罚字[2020]第1803号行政处罚决定书，认定：钱玉江未经审批，于2010年至2014年间，擅自占用南黄镇冷家村其他农用地2079平方米（3.12亩）建仓库的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十四条第一款的规定，以上事实有调查笔录、现场照片、土地利用规划图（局部）、土地利用现状图（局部）、勘测定界图等证据为证。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款、《山东省国土资源行政处罚裁量基准》的规定，责令钱玉江退还非法占用的土地，自接到本处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用的2079平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处罚款51975元。原告钱玉江诉称，2007年6－7月份，在农民卖粮难的历史时期，原告在第三人有关部门的鼓励和协助下，在原告果园地上构建了收粮的简易构筑物，该构筑物经第三人财政所、土地所工作人员测量了占地面积，并计收了城镇土地使用税费（生产农用房）等若干年。听证会上，被告告知原告其依据乳山市自然资源局提供的执法依据（已经贵院确认无效），原告对被告提供的证据及处罚标准计算方法提出质疑，要求提供证据，但被告拒不出示相关证据，整个听证会程序严重缺失，如同儿戏。被告在明知自然资源局提供的执法依据被确认无效的情况下，不仅超过法律授权范围越权非法调查取证，执法程序严重错误，亦或涉嫌违法取证，还曾对原告下达了拆除违建告知书，任性随意执法，原告对被告的处罚决定书不服，故具状起诉。被告乳山市综合行政执法局辩称，1.被告在接到乳山市自然资源局移交过来的土地违法案件后，依法对原告及相关部门进行了调查取证，根据涉案的《土地利用规划图》、《土地利用现状图》、《勘测定界图》、证人笔录等资料，认定了原告存在未经批准违法占地的事实，下达了责令改正通知，并已送达了原告，也告知了原告听证的权利，而且也组织原告进行了听证，最后依法作出了行政处罚决定书，相关文书均已送达原告并告知了其享有的相关权利。所以，该行政处罚事实清楚、法律依据准确、程序合法，不存在原告所讲的非法取证、程序违法的问题；2.原告占用涉案土地的违法性，不会因为时间的变迁而改变，也不能因原告曾交纳过房产税、土地使用税而改变，只要有实际建成的房屋、实际使用了土地，就要交纳房产税和土地使用税，交税并不代表取得了合法的土地使用手续。原告在诉状中也认可系“非法占地”，这样的行为性质不会因其所称的“特殊性、历史性、存在性、效益性”而改变，故原告诉请撤销的理由不成立。综上，原告的诉讼请求不成立，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告于法定期限内向本院提交了作出行政行为的证据：1.国土资源涉嫌违法案件[2020]第007号移交函及附件，证明乳山市自然资源局移交受理案件及调查案件相关文书；2.行政处罚案件立案审批表，证明被告作出行政处罚相关文书；3.身份证明，证明钱玉江身份情况；4.行政执法调查笔录，证明人南黄镇人民政府工作人员刘新的陈述；5.行政执法调查笔录，证明人冷传津的陈述；6.行政执法调查笔录，证明人冷家村村委会主任冷传波的陈述；7.行政执法调查笔录，证明人冷传庆的陈述；8.案件调查终结报告，证明乳山市综合行政执法局案件调查相关文书；9.行政处罚听证权利告知书、撤回行政处罚听证权利告知书的决定、送达回证，证明乳山市综合行政执法局案件调查相关文书；10.责令限期改正通知书、送达回证，证明乳山市综合行政执法局作出行政处罚相关文书；11.行政处罚听证权利告知书、送达回证，证明乳山市综合行政执法局作出行政处罚相关文书；12.行政处罚听证通知书、送达回证，证明乳山市综合行政执法局作出行政处罚相关文书；13.听证会公告，证明乳山市综合行政执法局作出行政处罚相关文书；14.税收通用完税证复印件、照片，证明违法行为人钱玉江不配合调查及提供相关证据的调查说明；15.听证申请书、授权委托书，证明违法行为人提出授权委托孙明君参与听证证明；16.法律服务所函、孙明君法律服务工作者执业证，证明乳山持正法律服务所孙明君执业证明；17.行政处罚听证笔录，证明乳山市综合行政执法局作出行政处罚相关文书；18.听证报告，证明乳山市综合行政执法局作出行政处罚相关文书；19.行政处罚决定书、送达回证，证明乳山市综合行政执法局作出行政处罚相关文书。第三人乳山市南黄镇人民政府辩称，同意被告的答辩意见，且该案与第三人无关，第三人不承担任何责任。经庭审质证，原告对被告提交的证据提出如下质证意见：对证据1的真实性无异议，对待证事实有异议，被告未提供乳山市自然资源局调查涉案建筑物违法占地证实其程序合法性的证据；对证据2和证据3的真实性均无异议；对证据4刘新的调查笔录有异议，刘新的陈述与事实不符，原告在向第三人缴纳税费时均要求第三人办理涉案建筑物的审批手续，因第三人的原因至今未办理；对证据5和证据6的调查笔录均有异议，冷传津和冷传波陈述涉案建筑物的建设时间与事实不符；对证据7冷传庆的调查笔录有异议，其陈述的互换土地属实，其它与事实不符；对证据8-13的真实性均无异议，对待证事实有异议，不能证实涉案建筑物的违法性；对证据14的真实性和待证事实均无异议；对证据15和证据16无异议；对证据17的真实性有异议，没有如实记录听证事实；对证据18的听证报告系被告单方制作，不予质证；对证据19中送达回证没有异议，对处罚决定书有异议，决定书认定事实不清，适用法律错误。本院对上述证据认证如下：原、被告提交的以及法庭调取的证据来源合法，符合证据的法定形式要件，与本案待证事实具有关联性，可以作为认定案件事实的根据。经审理查明，2020年3月26日，乳山市自然资源局将原告涉嫌非法占用南黄镇冷家村土地建房的移交函和钱玉江仓库勘测定界图、南黄镇土地利用总体规划图、南黄镇土地利用现状图移交被告。2020年4月8日，被告立案受理原告非法占地建仓库一案。2020年4月9日，被告调查询问刘新、冷传波、冷传津、冷传庆，并制作了调查笔录。2020年4月22日，被告作出《责令限期改正通知书》，责令原告自行拆除在非法占用土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。同日将文书留置送达原告。2020年5月12日，被告作出《行政处罚听证权利告知书》，告知原告拟作出行政处罚的事实理由、陈述申辩和要求听证的权利，并直接送达原告。2020年5月13日，原告要求召开听证会。2020年5月28日，被告组织召开听证会听取了当事人的陈述和申辩。2020年6月17日，被告作出乳综执罚字[2020]第1803号行政处罚决定书，认定原告于2010年至2014年间，擅自占用南黄镇冷家村其他农用地2079平方米（3.12亩）建仓库的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十四条第一款的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款、《山东省国土资源行政处罚裁量基准》的规定，作出如下处罚：责令退还非法占用的土地，自接到本处罚决定之日起十五日内自行拆除在非法占用的2079平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处罚款51975元。同日，因原告拒绝签收行政处罚决定书，被告采取留置送达的方式向原告送达该行政处罚决定书。本院认为，本案的审理重点是：被告作出的乳综执罚字[2020]第1803号行政处罚决定书认定事实是否清楚、程序是否合法、法律适用是否正确。根据中共乳山市委办公室乳山市人民政府办公室《乳山市综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》的规定，被告乳山市综合行政执法局行使自然资源管理方面法律、法规、规章规定的对违反国土资源、矿产资源、、地质和测绘管理领域法律法规、规章规定的行政处罚权。故被告具有对非法用地行为进行依法查处的行政职权。另外，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，原告涉嫌非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，未超过行政处罚法规定的追诉时效。首先,关于被诉行政处罚决定认定事实所依据的证据是否充分问题。本案中，被告作出涉案处罚决定书的依据是南黄镇土地利用规划图、南黄镇土地利用现状图、钱玉江仓库勘测定界图、证人调查笔录及照片，但被告对于涉案仓库实际占地面积和具体设施情况未经现场勘测，亦未听取当事人陈述违法占地的面积、建设时间等事实并制作询问笔录，证人亦对涉案仓库占地面积不清楚，被告仅依据南黄镇土地利用现状图、南黄镇土地利用总体规划图、钱玉江仓库勘测定界图证实原告违法占用其他农用地2079平方米建仓库的事实证据不充分。其次,关于被告作出的被诉行政处罚决定程序是否合法的问题。遵循程序正当的基本原则，行政机关作出的行政行为必须经过立案受理、调查取证、事先告知、送达等必备程序，在查清事实后才可以依法作出行政行为。本案中，被告针对原告违法占地事实未听取当事人陈述，亦未进行现场勘测、制作现场笔录，被告未经法定程序即作出行政处罚决定存在程序违法情形。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定:“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂,不能在规定期限内作出行政处罚决定的,经本级国土资源主管部门负责人批准,可以适当延长,但延长期限不得超过三十日,案情特别复杂的除外。”本案中,被告于2020年4月8日作出《行政处罚案件立案审批表》,于2020年6月17日作出《行政处罚决定书》并留置送达原告,其作出涉案行政处罚决定时已经超过60日的期限规定,且未提交批准延长期限的审批手续,故涉案行政处罚决定书作出程序存在违法。综上，被告作出的乳综执罚字[2020]第1803号行政处罚决定书系认定事实不清、程序存在违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：撤销被告乳山市综合行政执法局于2020年6月17日作出的乳综执罚字[2020]第1803号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告乳山市综合行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。审 判 长  杨小静人民陪审员  姜 燕人民陪审员  崔永芬二〇二一年二月五日书 记 员  宫 洁