广东省深圳市盐田区人民法院 行 政 判 决 书 (2016)粤0308行初256号 原告深圳市金座清洁服务有限公司，住所地深圳市龙岗区布吉街道信和爱琴居B-28H，组织机构代码06717190-4。 法定代表人莫海娟，该公司经理。 委托代理人李东海，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。 委托代理人罗艳红，北京市盈科（深圳）律师事务所实习律师。 被告深圳市福田区安全生产监督管理局，住所地深圳市福田区福民路123号区委办公大楼，组织机构代码K3173339-2。 法定代表人罗希德，该局局长。 委托代理人杨帆，该局工作人员。 委托代理人茅琪，广东富本律师事务所律师。 原告深圳市金座清洁服务有限公司（以下简称原告）因不服被告深圳市福田区安全生产监督管理局（以下简称被告）行政处罚决定，于2015年10月30日向福田区人民法院起诉。因深圳市行政案件集中至本院管辖，福田区人民法院受理原告起诉后，于同年12月18日将案件移送至本院审理。本院于同年2月3日立案后，依法组成合议庭，于2016年3月25日公开开庭审理了本案，原告法定代表人莫海娟、委托代理人李东海、罗艳红，被告委托代理人茅琪、杨帆到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2015年7月9日，被告作出（深福）安监管罚字（2015）第（S01）号行政处罚决定，对原告处罚款人民币12万元的行政处罚。 原告诉称，一、原告没有违法、违规行为，被告的处罚缺乏事实依据，原告依法进行经营活动，完全尽到安全生产经营者的责任。原告与中海物业管理有限公司深圳分公司（以下简称中海公司）约定提供5名具有高空作业资格的人员进行清洗，死者邹笋根不在其中之内。原告的施工时间是2015年2月3日至3月6日，邹笋根发生意外的时间是3月14日，邹笋根不是原告的员工，被告认定原告对邹笋根的意外承担责任，没有事实依据。二、被告作出的行政处罚缺乏法律依据，程序不当。原告在进行深圳音乐厅外墙清洗项目中已尽到安全管理义务，符合《中华人民共和国安全生产法》的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十八条的规定，违法事实不清及违法事实不能成立的，不得给予行政处罚。被告应依照法定程序公平、公正、客观地调查，但被告在调查中，完全忽略原告的陈述和申辩，也没有核实原告与中海公司的往来文件，就主观认定原告是责任事故的主体，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、第三十六条的法定程序。原告请求判令：1.撤销被告作出的（深福）安监管罚字（2015）第（S01）号行政处罚决定；2.被告承担本案的诉讼费用。 原告向本院提交了下列证据：1.《中标通知书》，证明原告合法中标中海公司“深圳音乐厅外墙清洗”项目；2.《音乐厅外墙清洗方案书》，证明原告的清洗方案、操作流程、安全防护措施等符合法律规定，符合发包方中海公司的要求，邹笋根不是原告的作业人员，原告没有权利也没有义务对其进行管理；3.QQ聊天记录，证明原告向中海公司提供的5名具备高空作业资格的作业人员，不包括邹笋根。4.《装修开工申请表》；5.《装修缴费通知单》；6.《装修施工许可证》，证据4-6证明原告自始至终只提供5名作业人员，不包括邹笋根；7.《行政处罚决定书》，证明被告对原告作出行政处罚。 被告辩称，一、被告对原告作出行政处罚，是被告依法履行法定职责的行为。二、被告对原告作出的行政处罚，事实清楚，证据确凿。1.福田区人民政府《关于“3.14”深圳音乐厅死亡事故调查报告的批复》对此次安全事故的性质、原因作出了明确的认定，认定此次安全事故是一起作业人员未按规则使用劳动保护用品，本案原告对作业现场监管不到位导致的生产安全事故；2.原告法定代表人莫海娟在接受事故调查组询问时承认，没有对深圳音乐厅外墙清洗作业人员进行培训，原告指派的作业现场负责人是邱爱根，现场作业人员阔小军亦均证实作业期间原告未对工作人员进行安全培训；3.原告对作业现场安全监管不到位，未能及时制止无特种作业操作证的人员从事高处作业，未能及时发现并纠正作业人员未按使用规则使用劳动保护用品。三、被告行政处罚的程序完全合法，严格履行了立案、行政处罚前告知、听证告知、送达等程序，充分保障了原告的合法权利。请求驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了下列证据：1.《“3.14”深圳音乐厅死亡事故调查报告》，证明事故调查组对“3.14”事故性质、原因的认定及事故处理意见；2.福田区人民政府福府函（2015）86号批复，证明福田区人民政府对“3.14”事故性质、原因的认定及事故处理意见；3.《招标书》、《中标通知书》，证明原告中标深圳音乐厅外墙清洗服务工程；4.《音乐厅外墙清洗方案书》，证明原告的清洗方案及施工人员特种作业上岗证；5.深圳市安监局关于协助查验特种作业操作证真伪的复函，证明原告所提供的8名施工人员特种作业上岗证均系伪造；6.工商银行转账凭证，证明原告将中标的音乐厅外墙清洗服务工程交给邱爱根做，原告通过工商银行向邱爱根支付清洗工程费用；7.阔小军询问笔录及其身份信息，证明事故死亡人员邹笋根无特种作业证，原告未提供高空作业安全防护用品，未对作业人员进行安全生产教育培训，原告在作业现场无安全管理人员，未派人对作业现场的安全生产进行监督管理；8.魏国平询问笔录及其身份信息，证明事故死亡人员邹笋根系原告所派，且无特种作业证；9.邱爱根询问笔录及其身份信息，证明原告将音乐厅外墙清洗工程交给其做，邹笋根系其所派；10.莫海娟询问笔录及其身份信息，证明原告将音乐厅外墙清洗工程交给邱爱根做，原告未提供高空作业安全防护用品，未对作业人员进行安全生产教育培训；11.《立案审批表》，证明被告依法定程序立案；12.《行政处罚告知书》，证明被告依法履行行政处罚告知义务；13.《听证告知书》，证明被告依法履行行政处罚听证告知义务；14.《行政处罚决定书》，证明被告依法对原告作出行政处罚；15.文书送达回执，证明被告依法履行法律文书送达义务；16.《延期缴纳罚款申请书》，证明原告申请延期缴纳罚款；17.《延期缴纳罚款批准书》，证明同意原告延期缴纳罚款至2015年9月7日止；依据：18、《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》。 经庭审质证，原、被告提交的证据取得程序和收集方法合法，与本案具有关联性，均可以作为本案定案的依据。 经审理查明，2015年1月23日，中海公司经招标，确定原告为深圳音乐厅外墙清洗服务工程中标单位，原告向中海公司提交《深圳音乐厅外墙清洗方案书》后，于2015年2月3日进场施工。3月14日，阔小军、邹笋根进行音乐厅玻璃幕墙清洗工作，17时许，邹笋根在高空作业时坠落地面，经抢救无效后死亡。 事故发生后，福田区人民政府成立事故调查组对事故进行调查。2015年4月24日，调查组出具《“3.14”深圳音乐厅死亡事故调查报告》，认定该事故是一起作业人员未按规定使用劳动保护用品，作业现场安全监管不到位导致的安全生产事故。5月11日，被告对该事故进行立案，6月12日，被告向原告发出《行政处罚告知书》和《听证告知书》，7月9日，被告作出《行政处罚决定书》，认定原告未按法律规定对作业人员进行安全生产教育和培训，未能及时发现并制止无高处作业资质的人员进行高空作业，未能监督作业人员按规则使用劳动保护用品，对作业现场安全监管不到位，对事故发生负管理责任，对原告处罚款人民币12万元的行政处罚。 另查明，原告中标深圳音乐厅外墙清洗服务工程后，将工程转给案外人邱爱根负责。2015年3月14日，邱爱根安排阔小军、邹笋根从事音乐厅玻璃幕墙清洗工作，邹笋根没有特种作业操作证。 本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第九条第二款规定，“县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。”被告作为深圳福田区安全生产监督部门，具有对辖区内安全生产工作进行监督管理的职权。 关于事实认定。《中华人民共和国安全生产法》第十七条规定，“生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动”。国家安全生产监督管理总局《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》（2015年5月29日修订前）第三条规定，“本规定所称特种作业，是指容易发生事故，对操作者本人、他人的安全健康及设备、设施的安全可能造成重大危害的作业。特种作业的范围由特种作业目录规定”；特种作业目录规定，高处作业是指专门或经常在坠落高度基准面2米及以上有可能坠落的高处进行的作业；第五条规定，“特种作业人员必须经专门的安全技术培训并考核合格，取得《中华人民共和国特种作业操作证》后，方可上岗作业。”根据上述规定，深圳音乐厅外墙清洗服务工程属高空特种作业，原告具有按照法律规定保障安全生产的义务。本案中，《中标通知书》、工商银行转账凭证、原告法定代表人莫海娟的陈述、案外人邱爱根、阔小军、杨帆等人的陈述等证据已经形成完整的证据链条，足以证明原告中标深圳音乐厅外墙清洗服务工程后，自己并未组织施工，而是将工程转给不具备承揽涉案工程资质的案外人邱爱根负责，邱爱根并非原告的员工，整个施工过程完全脱离了原告的监管，致使没有特种作业资质的人员上岗作业，造成致一人死亡的安全生产事故。被告认定原告未按法律规定对作业人员进行安全生产教育和培训，未能及时发现并制止无高处作业资质的人员进行高空作业，未能监督作业人员按规则使用劳动保护用品，对作业现场安全监管不到位，对造成邹笋根死亡的安全事故负管理责任，认定事实清楚，证据确实、充分，本院予以确认。原告关于死者邹笋根并非原告安排的员工、原告与此次安全事故没有关系的诉讼主张，本院不予采纳。 关于行政程序。经审查，被告作出行政处罚前，依法进行调查，告知了原告权利义务，并举行的听证程序，程序合法，本院予以确认。 关于法律适用。被告依据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》对原告处12万元罚款的行政处罚，该条例第三十七条第（一）项规定，“事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款”，但《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项规定，“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”。即对一般事故的处罚幅度，《中华人民共和国安全生产法》与《生产安全事故报告和调查处理条例》存在法律冲突。《中华人民共和国安全生产法》作为全国人大颁布的法律，其效力高于作为行政法规的《生产安全事故报告和调查处理条例》，故被告依据《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定对原告处12万元罚款的行政处罚，适用法律错误。 综上，被告对原告作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实、充分，但适用法律错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销被告深圳市福田区安全生产监督管理局作出的（深福）安监管罚字（2015）第（S01）号行政处罚决定。 二、被告深圳市福田区安全生产监督管理局在本判决生效之日起三个月内对原告深圳市金座清洁服务有限公司的违法行为重新作出处理。 案件受理费人民币50元，由被告深圳市福田区安全生产监督管理局负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于深圳市中级人民法院。 审 判 长 封  文  智 审 判 员 孙    燕 代理审判员 刘  吉  明 二〇一六年七月二十五日 书 记 员 唐湘洪（兼） 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的。 深圳市盐田区人民法院 合议庭评议笔录 时间：2016年7月25日上午10:00时 地点：本院812办公室 案号：（2016）粤0308行初256号 原告：深圳市金座清洁服务有限公司 被告：深圳市福田区安全生产监督管理局 案由：行政处罚 合议庭成员：审判长封文智，审判员孙燕，代理审判员刘吉明 记录人：唐湘洪 合议庭评议记录如下： 封文智：介绍案情（略）。请合议庭成员发表意见。 刘吉明（承办人）：《中华人民共和国安全生产法》第十七条规定，“生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动”。国家安全生产监督管理总局《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》（2015年5月29日修订前）第三条规定，“本规定所称特种作业，是指容易发生事故，对操作者本人、他人的安全健康及设备、设施的安全可能造成重大危害的作业。特种作业的范围由特种作业目录规定”；特种作业目录规定，高处作业是指专门或经常在坠落高度基准面2米及以上有可能坠落的高处进行的作业；第五条规定，“特种作业人员必须经专门的安全技术培训并考核合格，取得《中华人民共和国特种作业操作证》后，方可上岗作业。”根据上述规定，深圳音乐厅外墙清洗服务工程属高空特种作业，原告具有按照法律规定保障安全生产的义务。本案中，《中标通知书》、工商银行转账凭证、原告法定代表人莫海娟的陈述、案外人邱爱根、阔小军、杨帆等人的陈述等证据已经形成完整的证据链条，足以证明原告中标深圳音乐厅外墙清洗服务工程后，自己并未组织施工，而是将工程转给不具备承揽涉案工程资质的案外人邱爱根负责，邱爱根并非原告的员工，整个施工过程完全脱离了原告的监管，致使没有特种作业资质的人员上岗作业，造成致一人死亡的安全生产事故。被告认定原告未按法律规定对作业人员进行安全生产教育和培训，未能及时发现并制止无高处作业资质的人员进行高空作业，未能监督作业人员按规则使用劳动保护用品，对作业现场安全监管不到位，对造成邹笋根死亡的安全事故负管理责任，认定事实清楚，证据确实、充分，应当予以确认。原告关于死者邹笋根并非原告安排的员工、原告与此次安全事故没有关系的诉讼主张，不予采纳。 孙燕：我同意刘吉明法官的意见，被告认定原告对造成邹笋根死亡的安全事故负管理责任，认定事实清楚，证据确凿，原告对安全事故的发生负有不可推卸的责任。在行政程序方面，被告作出行政处罚前，依法进行调查，告知了原告权利义务，并举行的听证程序，程序合法，应予以确认。 封文智：我同意两位法官的意见，被告认定事实清楚、程序合法，但在法律适用方面却存在错误。被告依据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》对原告处12万元罚款的行政处罚，该条例第三十七条第（一）项规定，“事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款”，但《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项规定，“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”。即对一般事故的处罚幅度，《中华人民共和国安全生产法》与《生产安全事故报告和调查处理条例》存在法律冲突。《中华人民共和国安全生产法》作为全国人大颁布的法律，其效力高于作为行政法规的《生产安全事故报告和调查处理条例》，故被告依据《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定对原告处12万元罚款的行政处罚，适用法律错误。 鉴于被告适用法律错误，我对本案的处理意见是：一、撤销被告深圳市福田区安全生产监督管理局作出的（深福）安监管罚字（2015）第（S01）号行政处罚决定；二、被告深圳市福田区安全生产监督管理局在本判决生效之日起三个月内对原告深圳市金座清洁服务有限公司的违法行为重新作出处理。 另外，案件受理费50元，由原告承担。 刘吉明：我同意审判长的意见，被告在适用法律方面存在明显错误，应当撤销原判决，并要求被告重新作出处理。案件受理费应由被告承担。 孙燕：我同意两位法官的处理意见。被告对原告作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实、充分，但适用法律错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，应当予以撤销，并要求被告重新处理。 合议庭一致意见： 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销被告深圳市福田区安全生产监督管理局作出的（深福）安监管罚字（2015）第（S01）号行政处罚决定。 二、被告深圳市福田区安全生产监督管理局在本判决生效之日起三个月内对原告深圳市金座清洁服务有限公司的违法行为重新作出处理。 案件受理费人民币50元，由被告深圳市福田区安全生产监督管理局负担。