云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）云行终33号上诉人（一审原告）安宁天发磷业有限公司。住所地：安宁市八街镇枧槽营小团山。法定代表人曹毓发，总经理。委托代理人刘文华，云南刘文华律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）安宁市人民政府。住所地：安宁市连然街道办事处人民路*号。法定代表人王剑辉，市长。委托代理人李圆圆、王志明，云南凌云律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人云南弘祥化工有限公司。住所地：安宁市草铺镇昆畹公路38公里。法定代表人杨宗祥，董事长。委托代理人丁有云，云南瞭望律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人丁瑜，云南震序律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人安宁天发磷业有限公司（以下简称天发公司）因诉安宁市人民政府（以下简称市政府）矿产行政撤销一案，不服云南省昆明市中级人民法院（以下简称昆明中院）于2015年12月18日作出的（2015）昆行初字第176号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2016年4月19日公开开庭审理了本案。上诉人天发公司法定代表人曹毓发及其委托代理人刘文华，被上诉人市政府的委托代理人李圆圆、王志明，第三人云南弘祥化工有限公司（以下简称弘祥公司）的委托代理人丁瑜、丁有云到庭参加了诉讼。本案报经最高人民法院延长了审理期限，现已审理终结。一审法院判决认定，2006年11月24日，原八街镇人民政府（以下简称原镇政府）下发《关于安宁市八街镇磷矿、安宁八街磷矿粉厂改制的决定》，载明：八街镇磷矿和矿粉厂整体资产作价160万元处置给曹毓发，企业所属职工由曹毓发负责安置，企业改制后石坝大平山和大龙潭磷矿优先承包给曹毓发经营、管理和开发，有关开采事项另作协商。2006年12月8日，原镇政府与曹毓发签订《关于八街磷矿粉厂改制的补充协议》，约定：2006年原镇政府对八街磷矿、八街镇磷矿粉厂进行了改制，鉴于两企业尚欠债数百万元，让曹毓发尽快偿还两企业债务。经政府研究同意曹毓发在大龙潭、石坝大平山、窑坡山后三个磷矿山开采磷矿，以作部分补偿。并达成以下协议：三个磷矿山由曹毓发办理相关开采手续并对矿点涉及到的村民进行补偿，政府适当收取承包款；二、办理相关开采手续（证件）的一切费用由曹毓发全部承担，镇政府和镇有关部门协助办理；三、在办理手续期间，如有他人要开采需经曹毓发同意，手续完善后，三个矿山生产经营权属曹毓发，镇政府不再承包给他人；四、采矿手续办理完毕，取得合法开采权后，承包款由镇政府和曹毓发共同协商；五、鉴于曹毓发原承包大龙潭磷矿时已兑付给大龙潭村民补偿款，待相关手续办齐后，同意由曹毓发一人顺延开采时间，具体时间由双方协定。2006年12月12日，曹毓发向八街财政所缴纳了160万元改制转让款。2007年9月6日，安宁市发展改革局下发《关于对安宁市八街镇磷矿和安宁八街磷矿粉厂改制为安宁天发磷业有限公司的批复》原则上同意安宁市八街镇磷矿和安宁八街磷矿粉厂改制为天发公司。此后，曹毓发一直申请办理大龙潭、石坝大平山、窑坡山后矿山的采矿权的相关手续，但一直得不到办理。2006年8月24日至2011年11月28日上述三处矿点已被案外人通过招拍挂的形式申请办理了采矿权证和探矿权证。颁证情况如下：1.大龙潭矿点由云天化集团有限责任公司于2007年10月29日取得探矿权；2.石坝大平山矿点由云南三明鑫矿业有限公司于2009年9月6日取得探矿权，并于2011年11月28日取得采矿权；3.窑坡山后矿点由弘祥公司于2006年8月24日取得探矿权，并于2009年1月22日取得采矿权。基于上述情况，天发公司与弘祥公司一直纷争不断，市政府和安宁市八街街道办事处（以下简称八街街道办）曾几次组织双方协商均未果。2010年4月8日，原中共八街镇委员会、原镇政府根据2009年11月17日、2010年2月5日两个会议纪要的精神和双方协商的情况，通过2010年4月8日上午镇党委、政府召集有关部门和双方业主协商同意，作出《中共八街镇委员会八街镇人民政府关于云南弘祥化工有限公司元宝山磷矿与天发磷业有限公司矿产开采的决定》（以下简称《决定》），载明：“第一、祥丰公司的合法开采权要给予承认，天发原镇政府承诺开采部分也要得到尊重和认可；第二、桃树地由祥丰公司开采，天发公司不得进入，山后村前以山脚为界到窑坡塔山在祥丰公司开采证范围内由天发公司开采，祥丰不得进入；第三、山后采区除开采证外的手续由天发公司办理，办理手续需要的证照材料由祥丰公司提供；……”。2013年9月5日，云南省高级人民法院作出（2013）云高民二终字第118号民事判决，就曹毓发诉市政府、八街街道办合同纠纷一案作出终审判决，判决由市政府、安宁市八街街道办事处于判决生效之日起十日内赔偿曹毓发经济损失人民币1225000元。2015年1月13日，天发公司以弘祥公司、云南弘祥化工有限公司元宝山磷矿为被告提起民事诉讼，请求法院判令继续履行《决定》，立即停止在“山后村前以山脚为界到窑坡塔山”区域采矿。安宁市人民法院经审理后认为该《决定》内容履行产生的行政争议不属于人民法院民事诉讼受案范围，裁定不予受理。天发公司不服一审裁定提起上诉，昆明中院以（2015）昆立民终字第73号民事裁定，裁定维持了原裁定。2015年3月2日，市政府作出了本案被诉的安政发（2015）4号《安宁市人民政府关于撤销﹤中共八街镇委员会、八街镇人民政府关于云南弘祥化工有限公司元宝山磷矿与天发磷业有限公司矿产开采的决定﹥的决定》（以下简称《撤销决定》），该《撤销决定》认为：原中共八街镇委员会、八街镇人民政府作出的《决定》，超越法定权限，属不当行政，应予以撤销。至此，天发公司认为该《撤销决定》侵犯自己的合法采矿权，提起本案诉讼。一审法院判决认为，本案天发公司对市政府所作《撤销决定》不服提起的诉讼，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围及一审法院管辖范围。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方人大和政府组织法》）第五十九条第（三）项之规定，市政府作为县级以上人民政府，对下级人民政府作出的不适当的决定予以撤销，系行使上级政府监督权的行政行为，其依法具有本案适格的被告主体资格。天发公司是本案被诉《撤销决定》中涉及到的争议矿山企业之一，与本案有直接的利害关系，有权作为原告提起本案的行政诉讼。弘祥公司作为《撤销决定》的另外一方矿山企业，本案的处理与其有法律上利害关系，依法应追加为本案第三人参加诉讼。根据《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）第四十九条及《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（以下简称《矿产资源法实施细则》）第三十六条的规定，矿山企业间的矿区范围的争议，由当事人协商解决，协商不成的，由矿产资源所在地的县级以上地方人民政府根据依法核定的矿区范围处理。本案所涉《决定》是原中共八街镇委员会、原镇政府为解决天发公司与弘祥公司对位于昆明市安宁市八街镇窑坡村委会的元宝山磷矿发生的矿区争议而作的决定，根据上述法律、法规的规定，矿山企业之间对矿区范围的争议在当事人协商不成的情况下，依法应由县级以上人民政府依核定范围处理，即该争议的处理依法属于县级以上人民政府行政裁决的事项，而原中共八街镇委员会、原镇政府在职能和架构上均不相同，联合行文作出上述《决定》有所欠妥，且原镇政府虽为一级人民政府，但依照国家宪法的规定，其属于乡、镇一级人民政府而非县级以上人民政府，故原中共八街镇委员会、原镇政府均非作出本案上述《决定》的合法主体。故原镇政府同意将本案争议的元宝山磷矿由天发公司开采的《决定》欠缺主体合法要件，无事实根据和法律依据，属超越法定权限的行为。另据本案已查明的事实：两矿山企业争议的窑坡村委会元宝山磷矿已于2006年8月24日由弘祥公司取得探矿权，并于2009年1月22日取得采矿权，即本案所涉的磷矿资源《采矿许可证》已经云南省国土资源厅以招拍挂的形式核发给了弘祥公司，弘祥公司是本案争议的元宝山磷矿的合法采矿权人。故市政府依照《矿产资源法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《云南省矿产资源管理条例》、《云南省矿产资源开采登记管理办法》的有关规定及《地方人大和政府组织法》第五十九条第（三）项之规定，根据依法核定的矿区范围，对下级人民政府作出不适当的政府裁决事项的决定予以撤销，具有充分确实的事实根据，适用法律正确。行政程序方面，市政府、原镇政府几次组织双方协商解决均未能达成一致，在多次会议上对两矿山企业之间的纷争问题进行了研究和批示，最终在天发公司递交上访函之后作出本案诉争的《撤销决定》，系市政府依法行使监督权的行政撤销行为，该撤销行为并未违反法律、法规的规定，程序并无不当。市政府作出本案被诉《撤销决定》的行政行为，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。天发公司提出的诉讼请求因无事实根据和法律依据，依法应予驳回其诉讼请求。据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十二条、第五十六条第（四）项之规定，判决驳回天发公司的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元由天发公司负担。上诉人天发公司上诉称，本案所涉《决定》系当事人协商一致作出的，系基层党委、政府基于企业双方合意所作的确认，是人民政府调处辖区企业矛盾的正当职能，系合法有效的文件。被上诉人将《决定》撤销系违法行政。《决定》内容并不涉及矿产资源的审批，是政府主持的调解行为，是在尊重采矿权的基础上作出的。同时，被上诉人无权撤销由执政党参与制作的文件。请求撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人市政府答辩称，本案相关证据证明，天发公司与弘祥公司未就争议协商一致，本案的《决定》内容涉及了采矿权的审批权限。昆明中院作出的（2015）昆立终字第73号民事裁定书，已经认定《决定》属于行政争议，并不是民事纠纷。若是调解协议的话，应当制作调解协议书，而不是决定。《决定》改变了第三人采矿许可证的许可范围，而原镇政府无权行使相应的职能。法律明确规定有关矿区范围的争议，应由县级以上人民政府处理，党的地方委员会不具备解决采矿权争议的职能，原八街镇党委与政府联合发文欠妥。《决定》只能视为是下级人民政府的具体行政行为。被上诉人作为上级人民政府，有权撤销《决定》。被上诉人的《撤销决定》是根据上诉人提交的上访函及第三人提出申请后经过审查作出的，程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。第三人弘祥公司陈述称，第三人2009年1月22日即取得元宝山磷矿《采矿许可证》，系元宝山磷矿唯一合法的采矿权人。在此情况下，原镇政府无视第三人合法权益，于2010年4月8日作出《决定》，强行要求第三人尊重认可原镇政府承诺给上诉人开采的部分，强行从第三人采矿证范围划分出一块交给上诉人开采，并且还明确“祥丰不得进入”，其实质上是变更了矿山的开采范围及开采主体。2002年市政府就下发过相关规范性文件，明确禁止乡（镇）政府发包、转包所在地磷矿企业的行为，开采事宜应由云南省国土资源厅管理。原镇政府作出《决定》违法。（2015）昆立终字第73号民事裁定已经确认《决定》并非当事人双方达成的民事协议。《决定》下发后，上诉人及第三人对《决定》内容均不服。依据《地方人大和政府组织法》第五十九条第三款的规定，县级以上人民政府可以改变和撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示、决定。因此，本案被上诉人撤销《决定》符合法律规定。《决定》虽然有八街镇党委的盖章，但该《决定》应系对相关利害关系人的权利、义务有影响的具体行政行为，并非平等主体之间的民事协议，被上诉人撤销《决定》符合法律规定，请求驳回上诉，维持原判。市政府在一审诉讼中提交了天发公司的上访函、《决定》、（2013）云高民二终字第118号民事判决书、《撤销决定》、弘祥公司的采矿许可证、2012年八街街道办会议纪要、八街元宝山磷矿遗留问题化解工作领导小组第三次会议纪要、市五届人民政府第三十九次常务会议纪要、八街元宝山磷矿遗留问题化解工作领导小组第五次会议纪要、安政发（2002）36号通知等证据材料；上诉人天发公司在一审诉讼时提交了《决定》、《撤销决定》等证据材料；第三人弘祥公司在一审时提交了探矿许可证、采矿许可证、（2012）昆民四初字第237民事判决书、（2013）云高民二终字第118号民事判决书、被围堵拍摄的照片（72张）等证据材料。一审法院除对第三人提交的被围堵拍摄的照片（72张）不予确认以外，对市政府、天发公司提交的证据及弘祥公司提交的其余证据的真实性、合法性、关联性予以确认。本院经审查认为，一审法院对本案各方当事人一审时提交的证据材料的审查认定正确，本院予以确认。本案二审查明事实与一审法院认定一致。另查明，2011年4月12日，市政府作出安政发（2011）17号《安宁市人民政府关于撤销八街等七个镇人民政府设立八街等七个街道办事处的决定》，决定撤销原镇政府，设立八街街道办。本案争议焦点为，一、原镇政府作出的《决定》是否属于行政行为；二、市政府作出的《撤销决定》是否符合法律规定。本院认为，一、关于原镇政府作出的《决定》是否属于行政行为的问题。首先，根据《地方人大和政府组织法》第六十一条（二）、（三）项之规定，乡、民族乡、镇人民政府有对本辖区内经济事业、社会秩序进行管理的职责。本案原镇政府作为一级人民政府，在上诉人天发公司与第三人弘祥公司之间采矿权纠纷影响当地社会秩序的情况下，通过作出《决定》的方式解决双方矛盾纠纷，应视为以行政主体身份行使行政权力的行为。其次，从《决定》中“要给予承认”、“不得进入”、“不得外卖”、“八街镇党委、政府将对其采取无限期封停”等表述可以看出，该《决定》系第三方对双方争议问题作出的评判及处理。再次，《决定》虽然有天发公司及弘祥公司的相关人员签字，但没有公司盖章确认，仅有原镇政府及原中共八街镇委员会的盖章，不符合协议签订的形式要件，故不能视为系本案上诉人与第三人之间形成的调解协议。另，虽然《决定》有原中共八街镇委员会的盖章，但因该《决定》所涉事项主要系行政机关履行管理社会经济、稳定社会秩序职责的事项，不能将其理解为原中共八街镇委员会处理的党内事务。故，原镇政府作出的《决定》应视为原镇政府以行政机关身份作出的行政行为。二、关于市政府作出的《撤销决定》是否符合法律规定的问题。根据《地方人大和政府组织法》第五十九条（三）项之规定，县级人民政府有权撤销下级人民政府不适当的决定、命令。根据《矿产资源法》第四十九条及《矿产资源法实施细则》第三十六条的规定，矿山企业间的矿区范围的争议，由当事人协商解决，协商不成的，由矿产资源所在地的县级以上地方人民政府根据依法核定的矿区范围处理。本案原镇政府作出的《决定》对上诉人天发公司及第三人弘祥公司之间的采矿范围进行处理，违反了上述法律、法规的规定，应属不适当的决定。市政府作为原镇政府的上级人民政府，在多次组织争议双方协调解决相关纠纷无果的情况下，撤销原镇政府作出的《决定》，符合法律规定，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求应不予支持。一审法院判决认定事实清楚，判决结果正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案上诉费人民币50元，由上诉人安宁天发磷业有限公司承担。本判决为终审判决。审 判 长  赵学军审 判 员  熊家明代理审判员  邹 倩二〇一六年七月二十八日书 记 员  林珊珊-12--10-