北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书(2021)京02行终71号上诉人（一审被告）北京市房山区长沟镇人民政府，住所地北京市房山区长沟镇长沟大街**。法定代表人王大宝，镇长。委托代理人胡文亭，北京市房山区长沟镇人民政府工作人员。委托代理人董芙蓉，北京元辅律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市房山区人民政府，，住所地北京市房山区良乡政通东路**法定代表人郭延红，区长。委托代理人邢丽，北京市房山区人民政府工作人员。被上诉人（一审原告）王凤海，男，1943年2月20日出生，汉族，住北京市房山区。委托代理人王英杰（王凤海之子），1972年5月31日出生，汉族，住北京市西城区。被上诉人（一审原告）安德聪，男，1965年1月30日出生，汉族，住北京市房山区。委托代理人安栗（安德聪之女），1990年1月11日出生，汉族，住北京市房山区。被上诉人（一审原告）莘继宝，男，1954年12月19日出生，汉族，住北京市房山区。上述三被上诉人共同委托代理人张朝，北京京平律师事务所律师。一审第三人王树金，男，1964年4月20日出生，汉族，户籍所在地北京市房山区。一审第三人王万海，男，1956年8月16日出生，汉族，户籍所在地北京市房山区。一审第三人肖宝，男，1959年11月28日出生，汉族，户籍所在地北京市房山区。一审第三人刘海望，男，1971年8月3日出生，汉族，户籍所在地北京市房山区。北京市房山区长沟镇人民政府（以下简称长沟镇政府）、北京市房山区人民政府（以下简称房山区政府）因王凤海、安德聪、莘继宝诉该两机关行政处理、行政复议一案，不服北京市房山区人民法院（2020）京0111行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2019年11月5日，长沟镇政府对王凤海、安德聪、莘继宝、王树金、王万海、肖宝、刘海望作出关于《依法履行法定职责申请书》的答复（以下简称被诉答复），主要内容为：长沟镇政府收到《依法履行法定职责申请书》，经查，2018年11月11日北京市房山区长沟镇北甘池村（以下简称北甘池村）村民代表大会表决一致通过决定对滞留户的宅基地使用权给予收回，并协助腾退表决事项。宅基地属于农村集体所有，故宅基地收回事项属于村民自治范畴事项，北甘池村对该事项进行民主表决不违反现行法律规定的规定，该次北甘池村村民代表大会应到村民代表29人，实到村民代表25人。北甘池村村民代表大会的决定程序合法，内容未违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定，不存在应由长沟镇政府责令改正的情形。王凤海、安德聪、莘继宝不服该答复，向房山区政府申请行政复议。房山区政府于2020年2月19日作出房政复字（2019）470号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），决定维持长沟镇政府作出的被诉答复。王凤海、安德聪、莘继宝向一审法院诉称，其三人在北甘池村二区有合法房屋，因房山区长沟镇新型城镇化建设北部浅山区土地一级开发项目需要对其三人的房屋进行征收，因补偿标准未达成一致，2018年11月，北甘池村村民代表大会对其三人的房屋作出收回宅基地并协助腾退的决定，为维护合法权益，其三人于2019年9月8日向长沟镇政府邮寄《依法履行法定职责申请书》，长沟镇政府于2019年9月9日签收。2019年11月5日长沟镇政府作出被诉答复，其三人不服向房山区政府提起行政复议，房山区政府向其三人作出被诉复议决定，其三人认为被诉答复及被诉复议决定违法应予以撤销，故请求：1.依法撤销长沟镇政府于2019年11月5日作出的被诉答复；2.判决长沟镇政府对北甘池村村民代表会议作出收回其三人宅基地并协助腾退的决定予以责令改正；3.依法撤销房山区政府作出的被诉复议决定；4.本案诉讼费由长沟镇政府、房山区政府承担。长沟镇政府辩称，第一，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款规定，长沟镇政府具有对辖区内村民代表大会决议的合法性及是否侵犯村民合法权益进行调查并决定是否责令改正的职责。第二，长沟镇政府作出的被诉答复事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。长沟镇政府于2019年9月9日收到王凤海、安德聪、莘继宝等7人的《依法履行法定职责申请书》，收到该申请后，长沟镇政府积极调查，要求北甘池村村委会进行说明并提供相关材料。经查，2016年9月26日北甘池村村民代表大会表决通过了“北京基金小镇项目拆迁自愿腾退”的决议，北甘池村开始实施自主腾退以来，截至2019年11月自主腾退签约率为96.8%。由于滞留户的存在，北甘池村腾退工作无法完成，其余已签约村民长期居住在周转房中，回迁房的完工和选房工作都被拖延，损害了绝大多数村民的利益。2018年11月11日北甘池村再次召开村民代表大会，通过了“对滞留户宅基地使用权予以收回并协助腾退”的决议（以下简称涉案决议），该决议属于自主腾退范畴之内，程序符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，决议内容合法，不存在应由长沟镇政府责令改正的情形，故长沟镇政府作出被诉答复，并向王凤海、安德聪、莘继宝等7人合法送达。综上，长沟镇政府认为被诉答复适用法律正确，程序合法，请求依法驳回王凤海、安德聪、莘继宝的诉讼请求。房山区政府辩称，首先，被诉复议决定程序合法。房山区政府2019年11月27日收到王凤海、安德聪、莘继宝邮寄的行政复议申请书，依法履行了立案、送达行政复议答复通知书、延期、作出被诉复议决定并送达等程序，符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定。其次，被诉复议决定事实清楚。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款、第三十六条第二款的规定，长沟镇政府负有对辖区内村民代表大会决议进行审查的相关职责。长沟镇政府收到王凤海、安德聪、莘继宝等人的申请后经过充分的调查核实，认为该事项属于自主腾退项目系村民自治范畴事项，故长沟镇政府作出的被诉答复并无不当。另关于被诉答复的送达，长沟镇政府自收到王凤海、安德聪、莘继宝等人申请之日起60日内作出被诉答复，并向王凤海、安德聪、莘继宝等人进行送达，但由于其所填写的地址为王凤海、安德聪、莘继宝等人所在村村委会的地址及联系方式，导致王凤海、安德聪、莘继宝未收到被诉答复，长沟镇政府遂于2019年11月15日重新送达，后王凤海、安德聪、莘继宝等人签收。长沟镇政府送达超期的行为属于程序轻微瑕疵，不影响本案的定性。综上，房山区政府认为该机关所作被诉复议决定事实清楚、程序合法，适用法律正确，请求依法驳回王凤海、安德聪、莘继宝的诉讼请求。2020年11月4日，一审法院作出（2020）京0111行初37号行政判决认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。据此，长沟镇政府具有对辖区内的村民代表大会决议进行审查及对违反法律规定的村民代表大会决议进行责令改正的法定职责。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（六）宅基地的使用方案……。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。……”本案中，涉案决议决定对滞留户的宅基地使用权予以收回，并协助腾退，上述决议内容涉及村民的重大利益，北甘池村拟对滞留户的宅基地使用权予以回收，应当组织召开村民会议讨论决定，或者由村民会议授权村民代表会议讨论决定。但长沟镇政府提交的证据不能证明北甘池村就涉案事项召开了村民会议，亦不能证明作出涉案决议的村民代表会议获得了村民会议的授权，因此，涉案决议违反了上述法律规定，长沟镇政府作出被诉答复缺乏事实和法律依据，应予撤销。对于本案所涉决议，尚需长沟镇政府进行调查、裁量，故责令长沟镇政府对王凤海、安德聪、莘继宝的申请重新处理。基于上述情形，房山区政府作出的被诉复议决定亦应一并予以撤销。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第三款之规定，判决：一、撤销长沟镇政府于2019年11月5日作出的被诉答复以及房山区政府于2020年2月19日作出的被诉复议决定；二、责令长沟镇政府于法定期限内对王凤海、安德聪、莘继宝于2019年9月9日提交的《依法履行法定职责申请书》重新作出处理。长沟镇政府不服一审判决提出上诉，请求撤销一审判决、改判驳回王凤海、安德聪、莘继宝的诉讼请求。长沟镇政府的上诉理由如下：2016年9月26日，北甘池村召开村民代表大会表决通过了“北京基金小镇项目拆迁自愿腾退”的决议，截止2018年11月，北甘池村自主腾退签约率为93.5%。由于滞留户的存在，北甘池村腾退工作无法完成，已签约村民长期居住在周转房中，损害了绝大多数村民的利益。2018年11月11日，北甘池村再次召开村民代表会议，通过了“对滞留户宅基地使用权予以收回并协助腾退”的决议。该次村民代表大会的召开符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，决议内容合法，不存在与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触或侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权的情形。因此，长沟镇政府作出的被诉答复事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。房山区政府亦不服一审判决提出上诉，请求撤销一审判决并依法改判。房山区政府的上诉理由如下：北甘池村自开展“拆迁腾退”以来，截止2018年11月，自主腾退签约率为93.5%。北甘池村村民代表大会通过的涉案决议充分保障了北甘池村村民的知情权和决策权，体现了北甘池村绝大多数村民的意志。在北甘池村的自主腾退率截止涉案决议作出时已达93.5%的情形下，局限于村民会议是否授权村民代表会议的形式审查不利于本案的实际争议的解决。王凤海、安德聪、莘继宝、刘海望均同意一审判决请求予以维持。王树金、王万海、肖宝未对一审判决发表意见。在一审诉讼期间，王凤海、安德聪、莘继宝提交了以下证据：1.王凤海、安德聪、莘继宝的身份证复印件，证明其三人的诉讼主体资格适格。2.《依法履行法定职责申请书》，证明王凤海、安德聪、莘继宝向长沟镇政府申请履行法定职责的事实。3.被诉答复，证明被诉的行政行为存在。4.行政复议申请书，证明王凤海、安德聪、莘继宝向房山区政府申请行政复议的事实。5.被诉复议决定，证明被诉行政行为的存在。6.北京市规划和自然资源委员会作出的答复告知书，证明王凤海、安德聪、莘继宝房屋项下的宅基地并没有经过合法的征收，相关的征收信息不存在，北甘池村村民代表会议作出的决议实质上为非法征收。7.照片（4张），证明王凤海的房屋已被强制拆除。在一审诉讼期间，长沟镇政府提交了以下证据：1.《依法履行法定职责申请书》，证明王凤海、安德聪、莘继宝向长沟镇政府提出申请。2.关于王树金等6人《依法履行法定职责申请书》事项的调查函，证明长沟镇政府就王凤海、安德聪、莘继宝要求查处的事项向北甘池村村委会发出调查函。3.关于王树金等6人依法履行法定职责申请事项的回函，证明北甘池村村委会就王凤海、安德聪、莘继宝申请查处的事项向长沟镇政府进行回函。4.2016年9月26日的北甘池村村民代表会决议，证明北甘池村于2016年9月份通过自愿腾退表决。5.涉案决议，证明北甘池村通过村民代表大会决议决定对滞留户的宅基地使用权给予收回并协助腾退。6.北甘池村村民代表名册，证明北甘池村村民代表情况。7.北甘池村关于北京基金小镇项目拆迁自主腾退签约率的情况说明，证明基金小镇项目腾退签约率的情况。8.北甘池村关于2018年11月村民代表大会的情况说明，证明北甘池村就2018年11月召开村民代表会议的有关情况进行说明。9.被诉答复，证明长沟镇政府经过调查后依法向王凤海、安德聪、莘继宝作出答复。10.邮件交寄单及查询详单，证明长沟镇政府向王凤海、安德聪、莘继宝邮寄送达被诉答复的情况。在一审诉讼期间，房山区政府提交了以下证据：1.被诉复议决定送达回证及投递详单，证明房山区政府在依法作出被诉复议决定后分别向王凤海、安德聪、莘继宝和长沟镇政府进行送达。2.EMS标准快递寄付单及邮单详情，证明房山区政府于2019年11月27日收到王凤海、安德聪、莘继宝邮寄的行政复议申请。3.行政复议申请书，证明王凤海、安德聪、莘继宝向房山区政府提交行政复议申请。4.行政复议申请处理审批表，证明房山区政府依法立案。5.行政复议答复通知书，证明房山区政府要求长沟镇政府提交书面答复及证据材料。6.送达回证，证明长沟镇政府收到行政复议答复通知书。7.行政复议答复书，证明长沟镇政府提交的书面答复。8.复议决定书依据的证据的材料，证明房山区政府作出的复议决定书事实清楚，证据充分。9.延期呈报表及延期通知书，证明房山区政府决定延期审理本案。10.送达回证及投递详单，证明王凤海、安德聪、莘继宝及长沟镇政府收到延期通知书。11.结案呈报表，证明房山区政府作出被诉复议决定。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：王凤海、安德聪、莘继宝提交的证据6、7与本案审查内容不具有关联性，故不予采纳。王凤海、安德聪、莘继宝提交的其他证据、长沟镇政府及房山区政府提交的证据，均能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，故均予以采纳。一审法院已将上述证据材料全部移送本院。本院审查后认定：一审法院对王凤海、安德聪、莘继宝、长沟镇政府及房山区政府一审诉讼期间提交的上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作同样认定。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：王凤海、安德聪、莘继宝、王树金、肖宝、王万海、刘海望均系北甘池村村民。2016年9月26日，北甘池村村民代表大会表决通过“北京基金小镇项目拆迁自愿腾退”决议。截止2018年11月11日，占北甘池村总户数93.5%的村民已就自主腾退的补偿问题签约。2018年11月11日，北甘池村召开村民代表大会，对“本村村民在拆迁范围内的被拆迁滞留户，仍然占用房屋土地宅基地的使用情况”进行讨论，并表决通过涉案决议，决定“对滞留户的宅基地使用权给予收回，并协助腾退。”王凤海、安德聪、莘继宝、王树金、肖宝、王万海、刘海望对此不服，于2019年9月9日向长沟镇政府提交《依法履行法定职责申请书》，申请长沟镇政府依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条之规定责令北甘池村改正2018年11月11日村民代表会议作出的涉案决议并将处理结果书面予以告知。2019年10月11日，长沟镇政府向北甘池村村委会作出关于王树金等6人《依法履行法定职责申请书》事项的调查函，要求北甘池村村委会对涉案决议进行说明，并提供相关材料。2019年11月5日，北甘池村村委会作出回函并提交了村民代表大会决议表、村民代表名单、情况说明等材料。2019年11月5日，长沟镇政府作出被诉答复，并分别于同日及同年11月15日向王凤海、安德聪、莘继宝等人邮寄，王凤海、安德聪、莘继宝于同年11月17日收到。王凤海、安德聪、莘继宝不服被诉答复，遂向房山区政府提起行政复议。2019年11月27日，房山区政府收到王凤海、安德聪、莘继宝邮寄提交的行政复议申请书并予以立案。同日，房山区政府向长沟镇政府作出行政复议答复通知书，要求其在10日内提交书面答复和相关证据材料。同年12月1日，长沟镇政府向房山区政府提交行政复议答复书及相关证据。因不能在法定期限内作出复议决定，房山区政府于2020年1月21日对该案依法延期30日，并将延期通知书送达王凤海、安德聪、莘继宝及长沟镇政府。2020年2月19日，房山区政府作出被诉复议决定，后分别向王凤海、安德聪、莘继宝和长沟镇政府送达。本院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款的规定，村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民代表会议的决定违反上述规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。据此，长沟镇政府具有对辖区内的村民代表会议形成的决议进行审查及对违反法律规定的村民代表会议决议予以责令改正的法定职责。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第六项、第二款的规定，对于涉及村民利益的宅基地的使用方案，须经村民会议讨论决定，还可由村民会议授权村民代表会议予以讨论决定。本案中，王凤海、安德聪、莘继宝等人申请长沟镇政府予以责令改正的北甘池村村民代表会议作出的涉案决议，系决定对部分村民的宅基地使用权予以收回并协助腾退，上述决议内容涉及宅基地的使用等村民的重大利益，依照前述《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第六项、第二款的规定，应当由北甘池村村民会议讨论决定，或者由该村村民会议授权村民代表会议讨论决定。但长沟镇政府提交的，该机关作出被诉答复前取得的证据，不能证明北甘池村就涉案事项召开了村民会议，亦不能证明作出涉案决议的村民代表会议获得了村民会议的授权，因此，涉案决议违反了上述法律规定。一审法院认定长沟镇政府作出被诉答复缺乏事实和法律依据，应与房山区政府所作被诉复议决定一并予以撤销是正确的。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第三款之规定，判决撤销长沟镇政府于2019年11月5日作出的被诉答复以及房山区政府于2020年2月19日作出的被诉复议决定，并责令长沟镇政府于法定期限内对王凤海、安德聪、莘继宝等人于2019年9月9日提交的《依法履行法定职责申请书》重新作出处理亦是正确的，本院应予维持。长沟镇政府、房山区政府的上诉意见没有法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一审案件受理费五十元，由北京市房山区长沟镇人民政府和北京市房山区人民政府各负担二十五元（于本判决生效后七日内交纳）；二审案件受理费五十元，亦由北京市房山区长沟镇人民政府和北京市房山区人民政府各负担二十五元（均已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  徐 宁审 判 员  孙轶松审 判 员  励小康二〇二一年二月八日法官助理  崔天译书 记 员  刘欣恺