安徽省合肥市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）皖01行终168号上诉人（原审原��）：侯振辉，教师。被上诉人（原审被告）：合肥市包河区城市管理行政执法局，住所地安徽省合肥市包河大道118号，组织机构代码48502597-7。法定代表人：姚忠和，局长。委托代理人：金磊，安徽天瑞律师事务所律师。委托代理人：徐凡，安徽天瑞律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：合肥市城市管理局，住所地安徽省合肥市宿松路174号，组织机构代码00299250-9。法定代表人：李锋，局长。委托代理人：李霆，该局公职律师。上诉人侯振辉因城市管理行政处罚一案，不服合肥市包河区人民法院（2015）包行初字第00172号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年7月1日公开开庭审理了本案。上诉人侯振辉，被上诉人合肥市包河区城市管理行政执法局的副局长张道祥及委托代理人徐凡、被上诉人合肥市城市管理局的委托代理人李霆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：2015年8月11日，被告合肥市包河区城市管理行政执法局在号牌号码为皖A×××××的机动车（车内无人）上张贴一份机动车违法停放告知书，内容如下：车辆颜色为灰色，车辆类型为小型客车，号牌颜色为蓝色，违法停放时间为2015年8月11日17时25分，违法停放地点为合肥市水阳江路（未施划停车泊位的人行道上），该机动车在上述时间地点停放，违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第五十六条的规定，请于二个工作日内持本告知书，至合肥市包河区城市管理行政执法大队进行陈述、申辩并接受处理。2015年8月12日，原告侯振辉持该告知书前往上述地点接受处理，被告合肥市包河区城市管理行政执法局作出第3450401064号《合肥市包河���城市管理行政执法局机动车违法停放简易程序处罚决定书》，以原告侯振辉存在上述违法行为对其处一百元罚款。同日，原告侯振辉缴纳一百元罚款。同日，原告侯振辉向被告合肥市城市管理局申请行政复议，以“虽然本人确实把车停在人行道上，但并无主观违法的故意”为由，请求撤销上述处罚决定，被告合肥市城市管理局予以受理。2015年8月17日，被告合肥市城市管理局将行政复议申请书副本发送被告合肥市包河区城市管理行政执法局，要求其在收到申请书副本之日起10日内提出书面答复，并提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。2015年8月24日，被告合肥市包河区城市管理行政执法局提出书面答复，并提交据以作出原行政行为的证据、依据和其他有关材料。2015年9月6日，被告合肥市城市管理局作出合城管复［2015］007号行政复议决定书，维持原行政行为。同日，被告合肥市城市管理局向被告合肥市包河区城市管理行政执法局送达该行政复议决定书。2015年9月7日，被告合肥市城市管理局向原告侯振辉送达该行政复议决定书。2015年9月21日，原告侯振辉以复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告，提起行政诉讼，请求法院判决撤销被告合肥市包河区城市管理行政执法局作出的第3450401064号《合肥市包河区城市管理行政执法局机动车违法停放简易程序处罚决定书》，同时请求对复议决定的合法性一并予以审查。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第九条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”本案中，针对被诉行政行为的司法审查，据此分为两个部分：一、原行政行为是否合法。《中华人民共和国道路交通安全法》第五十六条第一款规定：“机动车应当在规定地点停放。禁止在人行道上停放机动车；但是，依照本法第三十三条规定施划的停车泊位除外。”该法第九十三条第二款前段规定：“机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，处二十元以上二百元以下罚款。”本案中，原告将机动车停放于并未施划停车泊位的人行道上，其行为违反了上述法律规定，且该违法行为被发现时，原告作为机动车驾驶人不在现场，被告合肥市包河区城市管理行政执法局对其处一百元罚款，不违反上述法律规定。该被告业已履行了行政���罚的告知义务，程序亦无违法之处。因此，原告请求撤销原行政行为的理由不能成立，不予采信。2、复议决定是否合法。被告合肥市城市管理局作为行政复议机关，自受理行政复议申请之日起，至作出并送达行政复议决定之日，这一过程遵循的复议程序，不违反《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，原告对复议程序的合法性亦不持异议。据此，依照《中华人民共和国道路交通安全法》第五十六条第一款、第九十三条第二款，《安徽省实施﹤中华人民共和国道路交通安全法﹥办法》第六十三条第（十五）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第九条第一款、第十条第一款之规定，判决：一、驳回原告侯振辉要求撤销被告合肥市���河区城市管理行政执法局2015年8月12日作出的第3450401064号《合肥市包河区城市管理行政执法局机动车违法停放简易程序处罚决定书》的诉讼请求；二、驳回原告侯振辉要求确认被告合肥市城市管理局2015年9月6日作出的合城管复［2015］007号行政复议决定书违法的诉讼请求。侯振辉上诉称：一、上诉人为寄送包裹，车辆临时停放顺丰速运店铺门口，此处标志标线不清晰，并无明确禁止停车标志。一审庭审中，合肥市包河区城市管理行政执法局没有出示证据（道路规划或管理部门的图纸）证明上诉人车辆所停位置为人行道。其出示的所谓现场照片，并不能表明上诉人车辆所停位置位于人行道上。一审法院认定上诉人将机动车停放于并未施划停车泊位的人行道上，其行为违法了《中国人民共和国道路交通安全法》第五十六条第一款，“机动车应当在规定地点停放。禁止在人行道上停放机动车；但是，依照本法第三十三条规定施划的停车泊位除外”，而无视上诉人当庭提出的“此处是否为人行道”的质疑，也未就此对被上诉人进行质询，判决书中也未提及。二、上诉人在起诉状和庭审中均明确提出，上诉人停车区域属于临街商铺，经常有货车或私家车停放，包河区城市管理行政执法局没有去实行有效的管理和执法，却对上诉人这种临时性的、有明确群众需求的行为进行处罚，涉嫌选择性恶意执法，其执法行为的合法性存疑。三、《合肥市城市管理条例》第一章《总则》第三条明确规定“城市管理应当遵循政府主导、公众参与、以人为本、服务优先、依法综合管理的原则”。《中国人民共和国道路交通安全法》第九十三条规定，“对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的，可以指出违法行为，并予以���头警告，令其立即驶离”，因此，假设上诉人违法停放，也应以劝离为主，而不应进行处罚。包河区城市管理行政执法局显然违背了上述基本法理精神。综上所述，上诉人在一审庭审中对被上诉人执法的合法性表示出强烈质疑：车辆停放位置如果不是人行道，则处罚无法律依据；即使是人行道也涉嫌选择性恶意执法。一审法院无视上诉人上述庭审诉求，没有清晰认定车辆停放位置的事实，判定上诉人行为违法的主要证据不足，并且选择性使用不利于上诉人的法律条款进行判决。原告请求撤销合肥市包河区人民法院（2015）包行初字第00172号行政判决，依法改判，支持上诉人诉讼请求。合肥市包河区城市管理行政执法局辩称：一、侯振辉诉称事发地点无明确禁止停车标志，且无证据证明其机动车系停放在人行道上，原审法院认定其机动车停放在未施划停车泊位的人行道上缺乏事实依据，我方认为该主张不能成立。（一）我方开具《机动车违法停放告知书》时，案涉机动车停放于人行道上。我方于一审时提交的第一组证据执法人员拍摄的取证照片内容显示：案涉机动车停放于人行道上。另外，合肥市城管局于一审时提交的第二组证据《行政复议申请书》内容显示：侯振辉于2015年8月12日向合肥市城管局申请行政复议，并且明确表示其本人确实将车辆停放在人行道上，但辩称因其主观上没有违法的故意，所以不宜对其进行处罚。由此可见，我方开具《机动车违法停放告知书》时，侯振辉确系将机动车停放在人行道上。（二）事发地点并未施划停车泊位。我方于一审时提交的第一组证据执法人员拍摄的取证照片内容显示：事发地点并未施划停车泊位。综上所述，我方认为，原审法院认定侯振辉将机动车停放于并未施划停车泊位的人行道上，其行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第五十六条第一款规定：“机动车应当在规定地点停放。禁止在人行道上停放机动车；但是，依照本法第三十三条施划的停车泊位除外”，认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。二、侯振辉诉称我方涉嫌选择性恶意执法，对其临时性的、有明确群众需求的行为不应进行处罚。我方认为，该主张不能成立：（一）侯振辉诉称我方涉嫌选择性恶意执法的主张，不影响认定侯振辉的行为违法。我方认为，本案需要审理的问题是我方对侯振辉进行处罚的行为是否存在违法性，而不是审查我方对于同类行为是否予以处罚能否构成不作为违法。因此，侯振辉的该主张以及相关照片与本案不具有关联性。此前我方己充分论证，侯振辉将机动车停放于并未施划停车泊位的人行道上，其行为违反了《道路交通安全法》第五十六条第一款规定，我方依据《道路交通安全法》第五十六条第一款、第九十三条第二款规定，按照法定程序对其予以处罚，程序正当，适用法律正确，并无不当。（二）侯振辉诉称，其行为系临时性的、有明确群众需求的行为，具有一定的正当性，不应对其行为进行处罚。我方认为该主张不能成立。事发时，侯振辉完全可以遵守城市管理秩序，在附近寻找停车位将车辆规范停好后，再将货物搬到顺丰速运店铺寄送，但是侯振辉却选择在事发地点违法停车寄送货物，显然，侯振辉系以违法停车占用人行道的行为换来自己托运货物的方便，不仅不具备合法性，亦不具备正当性，不能改变其违法停车的事实。三、侯振辉诉称，根据《道路交通安全法》第九十三条规定，机动车违法停放时，我方执法人员应以劝离为主，而不应直接���其进行处罚。我方认为该主张不能成立。根据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第六十三条规定：“机动车在道路上临时停车，应当遵循下列规定：（五）路边停车应当紧靠道路右侧，机动车驾驶人不得离车，上下人员或者装卸物品后，立即驶离”，我方认为《道路交通安全法》第九十三条规定“对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停放规定的，可以指出违法行为，并予以口头警告，令其立即驶离”适用的前提条件是机动车驾驶员不得离车。本案中，我方执法人员在执法现场时并未发现侯振辉，在张贴《机动车违法停放告知书》时侯振辉亦未出现并立即驶离。因此，不存在我方执法人员指出其违法行为并予以口头警告、令其驶离的可能。我方依据《道路交通安全法》第五十六条第一款、第九十三条第二款规定对侯振辉作出罚款一百元��行政处罚，程序正当，适用法律正确，并无不当。综上所述，请求依法驳回侯振辉的上诉请求。合肥市城市管理局辩称：一、一审法院结合双方提供的证据，在查明事实的情况下，依法作出维持合肥市包河区城市管理行政执法局的行政处罚的判决，事实清楚，适用法律正确。二、一审法院在审查合肥市城市管理局行政复议决定实体合法性的同时，对其程序的合法性也依法进行了认定。一审法院对其认定事实清楚，适用法律准确。三、上诉人侯振辉的上诉请求缺乏事实和法律的依据，在上诉理由中并没有证据可以证明合肥市城市管理局的《行政复议决定书》和合肥市包河区城市管理行政执法局的《行政处罚决定书》存在违反实体法和程序法的情况，因此该上诉请求缺乏合法的法律依据和正当理由，不能达到证明合肥市城市管理局和合肥市包河区城市管理行���执法局违法的目的。综上所述，一审法院判决认定事实清楚，适用法律准确，请求依法驳回侯振辉的上诉请求。原审原告在一审期间向原审法院提供如下证据：1、顺丰速运详情单，用以证明原告于2015年8月11日在水阳江路顺丰速运收发网点托运货物，需将驾驶的机动车停放于其门前；2、执法现场近期现状照片，用以证明上述地点存在随意停放机动车的普遍现象。原审被告合肥市包河区城市管理行政执法局在一审期间向原审法院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、机动车违法停放告知书、处罚决定书，用以证明其据以作出原行政行为的程序合法；2、《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》、《安徽省实施﹤中华人民共和国道路交通安全法﹥办法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《��肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》，用以证明原行政行为适用法律正确；3、合城管复［2015］007号行政复议决定书，用以证明行政复议机关维持原行政行为。原审被告合肥市城市管理局在一审期间向原审法院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、组织机构代码证，用以证明行政复议机关的主体适格；2、行政复议申请书，用以证明原告申请行政复议；3、行政复议受理审批表、行政复议答复通知书、行政复议决定书及其送达回证，用以证明行政复议程序合法；3、行政复议答复书、行政执法证件、取证照片、机动车违法停放告知书、处罚决定书、安徽省政府非税收入专用收据，用以证明行政复议决定正确。上述证据均随卷移送本院。二审期间，为查明涉案车辆停放位置是否在人行道上，本院要求被上诉人合肥市包河区城市管理行政执法局提供相关城市道路规划证据。合肥市规划局于2016年6月6日以合规函［2016］133号《关于水阳江路（杏花村路至徽州大道段）道路规划审批情况的复函》作出答复。经二审庭审质证，各方当事人对该函内容的真实性不持异议，对涉案车辆停放位置在科大花园闻欣苑小区用地上，不在规划道路的人行道上的事实不持异议。但合肥市包河区城市管理行政执法局认为涉案车辆停放位置虽不属城市规划意义上的人行道，但按实际功能划分应属于《中华人民共和国道路交通安全法》规定的人行道范畴。本院认为，一审判决对证据的分析认定符合法律规定，本院予以确认。根据采信的证据，本院对原审判决认定的其他事实予以确认。另查明：合肥市规划局合规函［2016］133号《关于水阳江路（杏花村路至徽州大道段）道路规划审批情况的复���》内容为：经查阅水阳江路中派河路（现名杏花村路）至美菱大道（现名徽州大道）段规划档案资料，水阳江路西起派河路东至美菱大道段，红线宽为24米，具体路幅分配如下：车行道14米，两侧人行道各5米。来函中涉及的水阳江道路红线以外至顺丰速运收发网店门前范围为“科大花园闻欣苑”项目用地。本院认为：合肥市包河区城市管理行政执法局作出的行政处罚决定表明，其对上诉人进行处罚的原因是上诉人在未施划停车泊位的人行道上违法停放，因此，本案争议的焦点主要为上诉人涉案车辆停放地点是否属于人行道。根据行政诉讼证据规则，合肥市包河区城市管理行政执法局认定上诉人在未施划停车泊位的人行道上违法停放车辆，但没有提供上诉人车辆停放地点属于未施划停车泊位的人行道的充分证据，应承担举证不能的法律责任。《合肥市城市���理相对集中行政处罚权实施办法》规定城市管理行政执法局集中行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为（不含机动车占用机动车道）的行政处罚权，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条第（一）项的规定，道路是指公路、城市道路、虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。《合肥市市政设施管理条例》第五十三条规定，城市道路是指规划红线以内道路及其地上、地下空间，包括车行道、人行道等。由此可见，规划道路红线是判断涉案地点是否属于城市道路中人行道的重要依据。对照合肥市规划局的复函，涉案地点不在道路的规划红线以内，为科大花园闻欣苑小区项目用地，因此，涉案地点不属于城市道路中的人行道。至于涉案地点是否施划了停车泊位不影响对涉案地点是否属于人行道的认定。另外，上诉人在行政复议程序中对涉案地点属性的认识也不能达到认定涉案地点属于人行道的证明目的。涉案地点属于紧邻规划红线内人行道的单位管辖范围，现场实际情况显示，该地点不属于允许社会机动车通行的地方，也不属于广场、公共停车场等用于公众通行的场所，因此，合肥市包河区城市管理行政执法局认为可将与人行道紧邻的单位管辖范围的地方扩大认定为城市道路中人行道的观点，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，合肥市包河区城市管理行政执法局作出的行政处罚主要证据不足。合肥市城市管理局作出的予以维持原行政行为的复议决定错误。上诉人的上诉理由成立，本院予以采纳。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼》第七十条第（一）项、第七十九条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法���﹤关于适用中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：一、撤销合肥市包河区人民法院（2015）包行初字第00172号行政判决。二、撤销合肥市包河区城市管理行政执法局作出的第3450401064号《合肥市包河区城市管理行政执法局机动车违法停放简易程序处罚决定书》。三、撤销合肥市城市管理局作出的合城管复［2015］007号《行政复议决定书》。本案一、二审案件受理费各50元，由合肥市包河区城市管理行政执法局负担。本判决为终审判决。审 判 长  黄 成审 判 员  李进学代理审判员  田 坤二〇一六年七月七日书 记 员  胡 健附：本案适用的法律条文1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；……第七十九条：复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……2、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十条第一款：人民法院对���行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。