湖南省株洲市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）湘02行终42号 上诉人（原审原告）李朝晖，女，1978年8月10日出生，汉族，住湖南省茶陵县。 被上诉人（原审被告）茶陵县利民办事处，住所地湖南省茶陵县经济开发区管理委员会办公楼**。 法定代表人肖凌俊，主任。 委托代理人周凯铭，男，系茶陵县利民办事处司法员，代理权限为特别授权。 委托代理人陈文发，湖南挚友律师事务所律师，代理权限为一般代理。 上诉人李朝晖因与被上诉人茶陵县利民办事处不履行颁发乡村建设规划许可证法定职责一案，不服湖南省醴陵市人民法院（2020）湘0281行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明：原告李朝晖系李佰友之女，系茶陵县下东街道小车村第五村民小组村民。1989年12月15日，原茶陵县下东乡人民政府向李佰友发放位于茶陵县××乡××村野鸡冲的集体土地建设用地使用证（茶下集建（1989）字第Ｂ小5-60号），用地面积为120.4平方米。2005年开始，茶陵县人民政府负责洮水水库移民安置，对李佰友一家所在的小车村依法开展宅基地征收工作。2009年元月16日，原告李佰友立下《分管》，将位于小车村野鸡冲的老房屋（茶下集建（1989）字第Ｂ小5-60号）宅基地给其女即原告李朝晖建房居住。 茶陵县人民政府对李佰友一家进行了征收安置补偿，共安置六厢宅基地，其中：两厢在文明路旁，肆厢在三期移民十四排。安置后，李佰友未主动上交该集体土地使用证并注销。此外，李佰友一家在小车村第五组达冲垅（茶祖路）旁也因征收另获得安置宅基地两厢。除李佰友现位于该村第五组呈家湾（幸福路旁）房屋的两厢半宅基地外，茶陵县人民政府和小车村第五组安置补偿给李佰友一家的八厢宅基地已被李佰友转卖。 另查明，2007年12月18日，茶陵县人民政府作出了《茶陵县人民政府关于同意收回的批复》（茶政函﹝2007﹞63号），批复如下：“下东乡人民政府：你单位报送的《关于撤销李伯（佰）友拥有的的报告》（下政字[2007]22号）已收悉。经研究，依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条之规定，同意注销李伯（佰）友拥有的《城镇居民私人建房征用土地使用证》，由集体收回土地使用权，请下东乡人民政府及相关村组办好相关手续。二〇〇七年十二月十八日”。2008年4月2日，茶陵县人民政府作出了《茶陵县人民政府关于同意收回批复的补充说明》（茶政发﹝2008﹞10号），内容如下：“下东乡人民政府：县人民政府于2007年12月18日作出了《关于撤销李伯（佰）友拥有的的批复》。经查证，李伯（佰）友在热窝里小区范围内分别于1983年11月5日经下东乡人民政府批准城镇居民私人建房手续540㎡，1989年12月15日经茶陵县人民政府批准城镇居民建房120.4㎡。其中1983年11月5日批准的540㎡地基上建成的占地面积73.92㎡的两间杂屋没有倒塌，其余的均为空坪隙地，至今没有任何建筑物。依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条之规定，同意由集体收回除73.92㎡未倒塌的杂屋部分占地以外的土地使用权。二〇〇八年四月二日”。 2014年9月27日，茶陵县人民政府办公室下发了《茶陵县人民政府办公室关于印发的通知》，该通知明确了规划区私人建房实行分区控制，分为保护区、核心区、控制区。规划区内私人住宅建设应当服从县人民政府的统一安排，未经规划、国土、住建等相关部门批准，不得擅自新建或者改建。核心区只能办理改建手续，私宅层数原则上3层以内，禁止在规划的村民安置点以外区域办理新建手续。特殊情况由县私人住宅建设联合审批办公室召开联席会议研究决定。原告李朝晖所在的小车村属于县城规划区的核心区。 2016年、2017年、2019年，原告李朝晖多次向其所在小车村村委会提出将其父李佰友位于小车村野鸡冲的老房屋（茶下集建（1989）字第B小5-60号）拆旧建新的申请，因小车村村委会认为该申请报告未取得小车村第五村民小组初审同意，另经调查发现此土地使用证上宅基地因洮水水库移民安置被征收拆迁，李佰友得到了安置补偿，同时安置的6厢宅基地已被李佰友转卖他人，故均未同意上报。2020年6月，原告李朝晖未经所在组、村同意，也无建房审批程序的情况下，在茶陵县下东街道小车村热窝里（幸福路旁）一处空余地新建房屋。2020年7月1日，茶陵县利民办事处向李佰友下发了茶利监停字（2020）第0701号《责令停止违法建设通知书》，责令李佰友立即停止建设。2020年7月17日，案涉地块建筑被茶陵县城市管理和综合执法局强制拆除。2020年8月13日，原告诉至该院，请求判如所请。 湖南省醴陵市人民法院认为，本案系不履行法定职责纠纷。本案的争议焦点是被告是否未履行法定职责向原告核发乡村建设规划许可证？根据《湖南省实施办法》第三十条第二款，在村庄规划区内进行农村村民住宅建设的，申请人持宅基地批准文件或者宅基地使用证明、户籍原件、村民委员会书面意见、住宅建设工程设计方案或者政府提供的通用设计图等材料，报所在地镇、乡人民政府审批，核发乡村建设规划许可证；需占用农用地的，申请人应当依法办理农用地转用审批手续，由镇、乡人民政府提出审查意见，报城市、县人民政府城乡规划主管部门审批，核发乡村建设规划许可证。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条之规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。根据上述法律规定，本案中，原告李朝晖需要在规划区内进行农村村民住宅建设，应当办理乡村建设规划许可证。办理乡村建设规划许可证，应当向被告提交书面申请材料。原告诉称其于2020年向被告提交了申请，但并未向该院提交其向被告提交过该书面申请材料的有效证据，以及被告明确予以拒绝或者逾期不予答复的相关证据。因此，原告起诉被告不依法履行法定职责的诉讼请求，无事实和法律依据，该院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款，第六十九条之规定，判决：驳回原告李朝晖的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李朝晖负担。 宣判后，上诉人李朝晖不服，上诉称：一、一审法院查明事实不清。茶陵县人民政府只征收了李佰友野鸡冲山上养猪场房屋540平方米中的466.08平方米地基，其中，还有73.92平方米地基没有被征收，现状为李佰友菜地。至于李佰友一家在小车村第五组达冲垅（茶组路）旁的宅基地系该组1998年按人口分配给李佰友一家的宅基地，并不是因征收获得的安置宅基地。李佰友120.4平方米老屋地基没有征收，使用证不可能上交注销。李朝晖申请建房符合规定，申请人于2019年3月25日将申请报告等材料上交茶陵县利民办事处国土站站长罗湘南，直至2020年6月，历时一年多，没见到答复，视同许可。一审查明的2016年、2017年、2019年李朝晖多次向其所在的小车村村委会提出将其父李佰友位于小车村野鸡冲的老房屋（茶下集建（1989）字第B小5-60号）拆旧建新的申请，小车村村委会均未同意上报不属实。李朝晖2009年6月20日向村、组申请建房，小车村村委会发了《茶陵县农村村民建房用地申请表》，后因移民预计征收而停止建房。一审查明，另经调查发现此土地使用证上宅基地因洮水水库移民安置被征收拆迁，李佰友获得了补偿，安置的6厢宅基地被李佰友转卖他人，故均未同意上报，这个调查属于无中生有。该六厢宅基地系征收养猪场的安置补偿，李佰友可以进行转卖。上诉人提交了提出申请的证据，醴陵市人民法院没有查明认定。综上，一审认定事实不清，适用法律错误。请求：1、撤销湖南省醴陵市人民法院驳回李朝晖诉讼请求的判决；2.依法判令被上诉人茶陵县利民办事处给李朝晖核发乡村建设规划许可证。 被上诉人茶陵县利民办事处辩称：一、一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，实体处理得当。二、答辩人无权也无义务行使案涉行政权力和履行行政职责。三、关于上诉人李朝晖诉请请求人民法院判决茶陵县利民办事处核发乡村规划许可证违法。1.答辩人从未实施过其诉请确认违法的行为。2.答辩人的该项诉请非行政诉讼受案范围。四、答辩人不是本案适格的诉讼主体。 原审判决认定事实的证据已随案移送本院，本院经阅卷和询问当事人，对原审认定的证据予以采纳，对原审查明的事实予以确认。 本院认为，本案系不履行颁发乡村建设规划许可证法定职责案，争议焦点为：上诉人是否提出过颁发乡村建设规划许可证的申请。被上诉人是否具有颁发乡村建设规划许可证的法定职责。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关职权范围的，可以裁定驳回起诉。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第四十一条第三款规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。根据上述法律规定，个人进行建筑物建设，应当申请办理建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证。当事人起诉要求行政机关颁发建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证，实际上是对行政机关不履行颁发建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证的职责提起诉讼，当事人应当提供向相应的职能部门提出过相关申请，其起诉符合起诉条件的证据材料。对当事人所请求履行的法定职责明显不属于行政机关职权范围的，可以裁定驳回其起诉。本案中，上诉人所在的茶陵县下东街道小车村第五村民小组属于县城规划区的核心区，上诉人要求进行建筑物建设，按照法律规定，应当申请办理建设工程规划许可证，但上诉人要求被上诉人颁发乡村建设规划许可证，而又未提供充分证据证明其提出过申请，上诉人起诉要求被上诉人颁发乡村建设规划许可证不符合起诉条件。且被上诉人既非城乡规划主管部门亦非省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府，不论是核发建设工程规划许可证还是核发乡村建设规划许可证，均非被上诉人的法定职责，故此，应当裁定驳回上诉人李朝晖起诉，一审法院判决驳回李朝晖的诉讼请求不当，应当予以撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销湖南省醴陵市人民法院（2020）湘0281行初79号行政判决。 二、驳回李朝晖的起诉。 一、二审案件受理费各50元，不予收取。 本裁定为终审裁定。 审判长  罗颖红 审判员  彭 华 审判员  梁小平 二〇二一年二月九日 法官助理张君 书记员易由芝 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。