贵州省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）黔行赔终310号上诉人（一审原告）张晓刚，男，汉族。委托代理人潘金忠，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人李笃振，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（一审被告）盘州市人民政府，住所地贵州省六盘水市盘州市红果镇。法定代表人李令波，市长。委托代理人张怀伦。委托代理人秦开洪，北京市浩天信和（贵阳）律师事务所律师。一审被告盘州市房屋征收和补偿管理办公室，住所地贵州省盘州市团结东路**。法定代表人罗挺，主任。委托代理人张聪。委托代理人秦开洪，北京市浩天信和（贵阳）律师事务所律师。上诉人张晓刚因诉盘州市人民政府（以下简称盘州市政府）、盘州市房屋征收和补偿管理办公室（现为盘州市房屋征收服务中心，以下统称房征办）行政赔偿一案，不服贵州省六盘水市中级人民法院（以下简称一审法院）（2019）黔02行赔初16号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。张晓刚一审诉请：一、撤销房征办作出的《关于对张晓刚房屋征收赔偿决定》；二、判令盘州市政府赔偿张晓刚房屋价值及物品损失等2031846元，并给予张晓刚30平方米商业门面房安置；三、本案诉讼费由盘州市政府、房征办承担。一审经审理查明，张晓刚是盘州市双凤镇（原城关镇）豆腐坡村村民，于2012年经批准后修建个人住宅。2012年8月2日取得盘府宅集用（2012）1935号《集体土地使用证》（用地面积为114.24平方米）。2013年12月13日，盘州市政府制定了盘府办发〔2013〕212号《盘县城关镇古城改造房屋征收实施方案》（以下简称2013年212号方案），对城关××棚户区改造范围内的国有土地及集体土地上房屋征收补偿作出了规定。2015年3月5日，盘州市政府作出盘党办发〔2015〕15号《中共盘县委员会办公室、盘县人民政府办公室关于印发》（以下简称2015年15号通知），明确了对原盘县全县规划区范围内因城市城镇发展和项目建设，需要进行征收的房屋，均适用该通知，且对补偿方式、奖励政策、户数认定等作出了明确的规定。2015年6月6日，盘州市政府作出盘府发〔2015〕11号《县人民政府关于城关××棚户区改造房屋征收补偿标准有关事宜的通知》（以下简称2015年11号通知），主要内容为：“城关××棚户区改造工作自2013年开始实施，按照“一个项目一个标准”的原则，城关××棚户区改造房屋征收补偿标准严格按照2013年212号方案执行，2015年15号通知不适用于城关镇范围内已实施的棚户区改造项目。2016年4月20日，盘州市政府作出《盘县人民政府关于双凤镇城市棚户区改造房屋征收的决定》，张晓刚房屋在征收范围内。2016年5月11日，盘州市政府对张晓刚居住的主体房屋、附属物、装修等进行了丈量登记，丈量表中注明：“当事人拒绝签字，采用缺席丈量”。在《盘县城关镇房屋、附属物征收项目统计表》中载明：张晓刚被拆除房屋主房面积为271.59㎡。后盘州市政府委托盘县大众房地产评估有限公司对张晓刚房屋的室内装修进行了评估，评估价值为23293元。2016年7月29日，盘州市政府针对张晓刚作出盘府征字〔2016〕53号《盘县人民政府房屋征收补偿决定书》。2016年8月5日，盘州市政府强制拆除了张晓刚的房屋。在拆除过程中，盘州市政府将张晓刚部分室内物品搬出并存放于指定地点。此后，张晓刚就盘州市政府作出的《盘县人民政府关于双凤镇城市棚户区改造房屋征收的决定》《盘县人民政府房屋征收补偿决定书》分别向贵州省毕节市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2016年分别作出（2016）黔05行初145号、117号行政判决，撤销盘州市政府作出的房屋征收决定及房屋征收补偿决定。盘州市政府不服，向贵州省高级人民法院提起上诉，二审维持一审行政判决。2016年11月24日，张晓刚就盘州市政府的强制拆除行为向一审法院提起诉讼，该院经审理作出（2016）黔02行初182号行政判决，确认盘州市政府强制拆除行为违法。盘州市政府不服，向贵州省高级人民法院提起上诉，本院于2017年6月6日作出（2017）黔行终190号行政判决，驳回上诉，维持原判。判决生效后，张晓刚提起行政赔偿诉讼。一审法院于2018年12月28日作出（2018）黔02行赔初31号行政赔偿判决，判决盘州市政府对张晓刚依法给予全面赔偿。该行政赔偿判决生效后，张晓刚申请强制执行，房征办于2019年7月31日作出《关于对张晓刚房屋征收赔偿决定》，赔偿决定中明确了货币赔偿和产权调换两种赔偿方式。其中货币赔偿方式赔偿金额为476070.81元；产权置换方式为：安置到凤鸣新区，按照置换比例为1:1.3，可以置换房屋面积为353.07平方米，其他补偿搬迁费13579.50元、过渡费39108.96元、附属物补偿10029.31元、装修费23293元、易变质物品2500元，共计金额为88510.77元。其他物品（如沙发、床等）可以到临时安置点（原城关法庭办公楼）认领。张晓刚于2019年8月2日收到该赔偿决定，盘州市政府于2019年11月4日将赔偿决定中的货币安置方式确定的金额转款至一审法院执行账户。张晓刚认为，盘州市政府作出的赔偿决定存在房屋面积认定错误、房屋价值及物品损失等赔偿标准过低、遗漏赔偿内容等问题，与张晓刚实际损失严重不符，遂提起本案诉讼。2020年3月13日，张晓刚向一审法院提交关于行政赔偿方式的书面申请，请求以产权调换的方式作出赔偿判决。本案审理过程中，张晓刚于2019年12月9日向一审法院申请对其相关财产损失予以司法鉴定评估。2019年12月16日，一审法院组织双方当事人对案涉物品进行了清理，并根据盘州市房屋拆迁办提交的《盘县城关镇房屋、附属物征收项目统计表》，对存放于盘县原城关法庭内的案涉物品进行了清点。一审另查明，房征办向一审法院出具情况说明称，案涉项目涉及拆除房屋共2215户，按2013年212号方案签订房屋安置补偿合同的被拆迁户2201户，未签订房屋补偿安置合同14户（含张晓刚）。本案争议的焦点为：张晓刚所提各项赔偿请求是否有事实及法律依据。一审法院认为，盘州市政府因城镇建设需征收张晓刚所有的房屋，在双方未达成征收补偿协议的情况下，违法拆除其所有的房屋，盘州市政府应当承担相应的赔偿责任。根据生效判决，盘州市政府确定的房屋征收部门即房征办已作出《关于对张晓刚房屋征收赔偿决定》。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，房征办具有组织实施本行政区域房屋征收与补偿工作的职责。鉴于本案系征收过程中违法强拆引起的行政赔偿诉讼，故盘州市政府和房征办为本案共同赔偿义务机关。张晓刚不服盘州市政府房征办作出的《关于对张晓刚房屋征收赔偿决定》，提起行政赔偿诉讼，一审对张晓刚提出的赔偿请求进行审查。首先，关于本案赔偿标准的适用问题。2013年12月13日，盘州市政府制定了2013年212号方案，对城关××棚户区改造范围内的国有土地及集体土地上房屋征收补偿作出了规定。虽然盘州市政府2015年3月5日作出2015年15号通知，明确对原盘县全县范围内因城市城镇发展和项目建设，需要进行征收的房屋，均适用该通知。但在该文件作出之后，盘州市政府于2015年6月6日作出2015年11号通知，确认城关××棚户区改造工作自2013年开始实施，按照“一个项目一个标准”的原则，城关××棚户区改造房屋征收补偿标准严格按照2013年212号方案执行，2015年15号通知不适用城关镇范围内已实施的棚户区改造项目。对此，一审法院认为，2013年212号方案系依据六盘水市府发〔2012〕19号《六盘水市建设用地管理若干规定》（以下简称2012年19号规定）的规定，针对城关××棚户区改造项目作出，合法有效。在整个城关××棚户区改造中,所有被拆迁的众多安置户的征收补偿均适用该文件规定的补偿标准，考虑到对其他已经按2013年212号方案获得征收补偿的被征收人也应公平对待，按照“一个项目一个标准”以及不减损张晓刚应得的拆迁安置补偿利益的原则，一审法院参照《盘县城关镇古城改造房屋征收实施方案》作为本案赔偿方式和数额计算的主要依据。其次，关于应赔偿项目具体计算依据的问题。盘州市政府在实施案涉项目时，于2016年5月11日对张晓刚的房屋、装修、附属设施进行了丈量登记，在盘州市政府提供的《盘县城关镇房屋现状堪丈登记表》《房屋室内装修现场勘测记录表》中，注明：“当事人拒绝签字采用缺席丈量”。虽然张晓刚否认丈量数据，但未提供证据证明其主张，故一审法院采信《盘县城关镇房屋现状堪丈登记表》《房屋室内装修现场勘测记录表》中对张晓刚房屋主体结构、面积、附属设施、装修等部分的丈量记载。对张晓刚所提赔偿项目及数额是否予以支持的问题。张晓刚向一审法院申请以产权调换的方式作出赔偿判决，故对张晓刚主张的房屋主体赔偿部分，按盘州市政府作出的《关于对张晓刚房屋征收赔偿决定》中产权置换方式由盘州市政府向张晓刚提供位于凤鸣新区面积为353.07平方米的房屋。对张晓刚主张的搬迁费70600元，张晓刚主张按200元/平方米计算为70600元及盘州市政府作出的赔偿决定中按50元/㎡计算为13579.50元均无依据。根据2013年212号方案第六条第一项确定的搬迁费计算标准，盘州市政府应按100元/㎡给予一次性货币补偿，张晓刚被拆除房屋主体面积为271.59㎡，盘州市政府应赔偿张晓刚搬迁费27159元。对过渡安置费，张晓刚主张127080元（10元/平方米，安置期限36个月），盘州市政府作出的赔偿决定中按6元/平方米计算24个月为39108.96元。根据2013年212号方案第六条第二项第二款确定的标准，对超过过渡期2年的，应在原临时安置费基础上按3元/㎡/月增加临时安置费，自2016年8月5日张晓刚房屋被拆除之日起至今已超过3年，张晓刚在本案中主张计算36个月的过渡费，故对本案盘州市政府应赔偿张晓刚的过渡费计算为6元×24月×271.59㎡+9元×12月×271.59㎡=68440.68元。超出三年至盘州市政府向张晓刚提供置换房之日的过渡费，盘州市政府仍应按9元每月的标准向张晓刚支付。对张晓刚主张的附属物损失，张晓刚未提供证据证明其主张的具体的项目及数额。张晓刚申请一审法院进行评估，但案涉房屋的附属物已灭失，不具备评估条件，盘州市政府已参照《六盘水市建设用地管理若干规定》对所丈量登记的附属物确定了赔偿金额为人民币10029.31元，一审法院对该赔偿金额予以确认。对张晓刚主张的装修费，盘州市政府已委托评估机构进行了评估，张晓刚对此不予认可并申请一审法院进行鉴定，但案涉房屋的装修实物已灭失，不具备重新评估条件，且一审法院已采信丈量数据，一审法院按评估价值确定赔偿金额。即盘州市政府应赔偿张晓刚装修损失为23293元。对张晓刚主张的易变质食品损失5000元，盘州市政府认可赔偿2500元，在双方均无证据证明具体损失数额的情况下，一审法院酌情支持2500元。对张晓刚主张的强拆砸毁物品损失20000元，虽然盘州市政府在拆除张晓刚房屋时将张晓刚室内物品搬入指定地点并制作了《物品登记表》，且通知张晓刚领取而张晓刚未领取，一审法院庭审中询问张晓刚是否原意领取时张晓刚仍表示不愿领取，但一审法院在审理过程中组织双方进行清点时，查明《物品登记表》中部分物品有登记无实物，确给张晓刚造成一定的损失，故一审法院酌情支持赔偿物品损失20000元。对张晓刚主张的误工费37800元，因无法律依据，不属赔偿范围，一审法院不予支持。对张晓刚主张的遗漏农用地补偿76135元，因张晓刚未提供证据证明有征收农用地未获补偿的情形，一审法院不予支持。对张晓刚诉请给予30平方米商业门面房安置的请求，因《盘县城关镇古城改造房屋征收实施方案》中无给予商业门面房安置的内容，一审法院不予支持。综上所述，盘州市政府应向张晓刚提供位于凤鸣新区面积为353.07平方米的置换房屋并赔偿张晓刚搬迁费27159元、过渡费68440.68元、附属物损失10029.31元、装修损失23293元、易变质食品损失2500元、物品损失20000元，共计151421.99元。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、三十二条、三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十二条之规定，判决：一、盘州市政府于本判决生效后60日内向张晓刚提供位于凤鸣新区面积为353.07平方米的置换房；二、盘州市政府赔偿张晓刚搬迁费27159元、过渡费68440.68元、附属物损失10029.31元、装修损失23293元、易变质食品损失2500元、物品损失20000元，共计151421.99元；三、驳回张晓刚的其他诉讼请求。张晓刚不服一审判决，向本院提起上诉。上诉人张晓刚上诉请求：1.撤销一审判决；2.判令盘州市政府赔偿张晓刚房屋价值1576498元并给予30平方米商业门面安置，同时赔偿附属物损失44050元、过渡安置费127080元、搬迁费70600元、物品损失20000元、装修费74683元、误工费37800元、易变质食品损失5000元、遗漏农用地补偿76135元。事实及理由：一、关于房屋赔偿计算及适用标准问题。其一，盘州市政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定作出征收、补偿决定，且被拆除房屋已纳入城市规划范围，房屋赔偿应当参照周边类似房屋市场价值确定。其二，即使按照现有补偿方案或规定赔偿，亦应参照2015年15号通知规定的补偿标准执行，更有利于保障张晓刚的合法权利。其三，2012年19号规定颁布多年，其补偿标准已不能满足张晓刚重购房屋的基本要求。其四，张晓刚承包地、宅基地都被征收，按照2015年15号通知，应提供商业门面房屋安置。二、其他赔偿项目。案涉房屋及物品被盘州市政府突击强制拆除灭失，在盘州市政府未依法提供证据保全的情况下，法院应根据生活常识酌情认定附属物、装修费、物品、易变质食品等损失，不能采纳盘州市政府的自认。二审调查时，被上诉人盘州市政府辩称：一审判决认定事实清楚、适用法律及判决结果正确，应驳回张晓刚的上诉请求。一、张晓刚主张撤销一审判决核心理由是判决确定的赔偿标准低，并据此主张适用新的标准计算赔偿款，但事实上张晓刚主张的新标准与一审判决确定的赔偿标准并无实质性差别，一审已充分考虑了张晓刚的整体利益，并在赔偿标准基础上对部分赔偿项目做了适度调整，已充分保障了张晓刚的合法权益，体现了“一个项目一个标准”的合理行政及公平公正原则。二、张晓刚主张适用2015年15号通知的标准安置与2013年212号方案的差别在于前一方案给予失地农民按照优惠价格购买商业门面的保障，但张晓刚并不属于法律规定的失地农民，在本案中不能享有失地农民保障政策。三、对张晓刚的赔偿项目及赔偿金额的认定，一审法院已充分考虑到征收时的客观现状，并在现场勘验基础上作出了认定，其认定符合法律规定。四、张晓刚在上诉状中并未对同为被告且一审判决共同承担赔偿责任的的房征办提起上诉，视为其对于一审判决房征办承担责任的认可。二审调查时，一审被告房征办陈述意见与盘州市政府答辩意见一致。二审经审理查明的事实，与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。但一审认定“盘州市政府于2019年11月4日将赔偿决定中的货币安置方式确定的金额转款至一审法院执行账户”不当，应为：盘州市政府于2019年11月1日，将赔偿决定中的货币安置方式确定的金额转款至一审法院执行账户。二审另查明：一审庭审时，房征办自述其为盘州市政府的内设机构，受盘州市政府委托实施征收补偿工作，盘州市政府当庭认可。本院认为，关于房征办是否系适格被告的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，张晓刚诉请撤销的《关于对张晓刚房屋征收赔偿决定》，虽系房征办作出，但一审庭审时房征办自述其为盘州市政府的内设机构，受盘州市政府委托实施征收补偿工作，盘州市政府当庭予以认可。故房征办行为之法律后果，应由盘州市政府承担，且在张晓刚诉行政机关拆除行为违法的行政诉讼中，生效判决亦确认的是盘州市政府行为违法。综上，本案行政赔偿责任适格被告为盘州市政府，房征办并非适格被告，一审法院认定房征办为适格被告并判决承担赔偿责任不当，本院予以指正。关于确定赔偿的基础数据问题。其一，盘州市政府对案涉房屋进行勘测，被拆迁人张晓刚有配合之义务，据盘州市政府2016年5月11日《盘县城关镇房屋现状勘丈登记表》《房屋室内装修现场勘测记录表》载明：“当事人拒绝签字采用缺席丈量”，因张晓刚未予配合，应承担相应法律后果。其二，盘州市政府提供的《盘县城关镇房屋现状勘丈登记表》《房屋室内装修现场勘测记录表》，记载有被拆除房屋相关测量基础数据，并载有丈量人、勘测人员以及在场人员姓名，相关人员亦签字确认，虽张晓刚不认可盘州市政府提供的前述丈量数据，但未提供其他证据证明其主张。鉴此，一审法院采信前述两份表所记载的丈量数据，作为本案赔偿的基础数据并无不当，二审应予确认。关于赔偿标准的确定问题。其一，盘州市政府制定2015年15号通知后，有权根据案涉项目征拆客观实际，对影响公共利益或者行政管理目标实现的项目内容及时作出调整。二审调查时，盘州市政府陈述该文件制定时未充分考虑案涉项目“人多地少”实际，征拆工作无法按2015年15号通知所涉商业门面标准执行，遂作出2015年11号通知，明确2015年15号通知不适用于案涉棚户区改造项目，盘州市政府明确表示，案涉项目不存在被拆迁户获得2015年15号通知所规定的商业门面安置的情形。张晓刚亦未举证证明案涉棚户区改造项目实施过程中有被拆迁户获得门面安置的情况。故此，张晓刚起诉请求盘州市政府按照2015年15号通知，给其30平方米的商业门面房安置，依据不充分，一审判决驳回该项诉讼请求并无不当。张晓刚对此提出上诉，理由不充足，其该项上诉请求本院不予支持。其二，即使参照2015年15号通知规定，集体土地上的合法房屋征收补偿，亦按2012年19号规定执行。本案赔偿标准按照2013年212号方案及2012年19号有关规定执行，以确保案涉双凤镇棚户区改造项目征拆范围内被征收房屋补偿、赔偿适用统一标准，同等对待该项目的被征收户，体现征收补偿、赔偿之公平、公正性。故此，一审判决以2013年212号方案及2012年19号有关规定，作为本案行政赔偿标准，具有合理性，并无明显不当。同时，本案还应充分考虑董均元权益受侵害至实际获赔的时间跨度、行政违法程度、物价上涨等因素，对所确定的赔偿金总额应当按银行同期存款利率计付利息，尽可能让董均元直接损失获得赔偿。综上，盘州市政府所应承担的赔偿责任为：其一，关于对张晓刚主张的房屋主体损失。张晓刚在一审起诉状中主张盘州市政府以货币赔偿的方式赔偿其房屋损失，虽其在一审庭审后向一审法院申请以产权调换的方式作出赔偿判决，但其在上诉状中再次主张货币赔偿的方式。且经本院询问，张晓刚向本院请求以货币赔偿的方式作出行政赔偿判决。故对于张晓刚主张的该部分损失，本院参照13年212号方案确定的征收补偿标准予以计算，张晓刚房屋主体结构为砖墙钢混屋面260.34平方米，按1600元/平方米计算，赔偿416544元；砖墙石棉瓦屋面11.25平方米，按900元/平方米计算，赔偿10125元。合计赔偿426669元。其二，一审判决按2013年212号方案及2012年19号规定确定的征收补偿相关标准，确定搬迁费损失27159元、过渡安置费损失68440.68元、附属物损失10029.31元、装修损失23293元、易变质食品损失5000元、室内物品损失20000元，前述赔偿总金额为151421.99元，经二审审查并无明显不当，本院应予确认。由此可以计算出张晓刚的各项损失为：426669元+151421.99元=578090.99元。其三，银行同期存款利息以578090.99元为基数，以中国人民银行同期同类存款基准利率为标准，自2016年8月5日起计算至款项付清之日止。至于误工费、遗漏农用地补偿问题。张晓刚所主张的误工费，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定的直接损失范围，一审未予支持并无不当。对遗漏农用地补偿部分，二审调查时，盘州市政府自述征收有张晓刚的部分农用地，承诺将会根据勘测登记实际情况并按有关规定予以补偿，经本院释明，张晓刚表示不在本案中主张，系其权利的处分，应予尊重。综上，一审判决认定房征办系适格被告并承担赔偿不当，应驳回张晓刚对房征办的起诉。盘州市政府委托房征办作出的《关于对张晓刚房屋征收赔偿决定》，所确定的赔偿项目及赔偿金额主要证据不足，应予撤销。张晓刚上诉请求盘州市政府赔偿其各项损失1576498元，以及给予30平方米商业门面房安置，理由不充分、依据不充足，对其上诉请求不予支持。一审判决盘州市政府所承担的赔偿责任，结果不当，本院予以改判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销贵州省六盘水市中级人民法院（2019）黔02行赔初16号行政赔偿判决；二、撤销盘州市人民政府委托盘州市房屋征收和补偿管理办公室于2019年7月31日作出的《关于对张晓刚房屋征收赔偿决定》；三、驳回张晓刚对盘州市房屋征收和补偿管理办公室（现盘州市房屋征收服务中心）的起诉；四、盘州市人民政府于本判决生效后60日内赔偿张晓刚各项经济损失578090.99元及利息（利息计算方法：以578090.99元为基数，按照中国人民银行同期同类存款基准利率为标准，自2016年8月5日起计算至赔偿款实际支付日止）；五、驳回上诉人张晓刚的其他诉讼请求。本判决为终审判决。审判长  田一铭审判员  肖 瑶审判员  龙 雨二〇二一年二月一日法官助理任昱瑾书记员姚永涛