重庆市高级人民法院行 政 判 决 书(2016)渝行终285号上诉人（一审被告）重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路***号。法定代表人黄奇帆，市长。委托代理人徐莎，重庆市人民政府工作人员。委托代理人陈龙桥，重庆海外律师事务所律师。被上诉人（一审原告）彭英，女，1974年2月4日出生，汉族。住重庆市九龙坡区。第三人重庆市九龙坡区国土资源管理分局。住所地：重庆市九龙坡区直港大道**号。法定代表人李军，局长。重庆市人民政府（简称市政府）因彭英诉其土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院(2015)渝五中法行初字第00176号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审本案，现审理终结。一审法院查明，2006年3月2日，市政府向重庆高新区管理委员会作出渝府地（2006）88号《重庆市人民政府关于高新区实施城市规划建设征（转）收土地的通知》，通知对包括彭英所在的高新区高庙村张坪社全部集体土地等予以征收，并撤销建制。2006年3月11日，重庆高新区管理委员会发布《重庆高新区管理委员会关于征（转）收渝州路街道高庙村小沟、张坪两社土地的公告》（征地公告[2006]02号）。2012年9月3日，原重庆市国土资源和房屋管理局高新技术开发区分局（现重庆市九龙坡区国土资源管理分局，简称原市土房局高新区分局）发布《重庆市国土房管局高新区分局关于征收重庆高新区小沟、张坪经济合作社集体土地补偿安置方案的公告》，启动了被征地范围房屋拆迁补偿安置工作。2013年1月25日，原市土房局高新区分局向彭英发送《征地拆迁财产确认通知书》，将2007年4月22日到现场进行调查确认结果通知彭英：各类房屋补偿面积1684.16平方米，补偿金额479004元（不含残值和奖励），并告知彭英对该调查确认结果有异议，可在2013年1月30日进行财产核对并完善相关手续等。由于双方未就房屋的安置补偿达成协议，彭英向重庆市高新区管委会申请行政协调。因协调不成，重庆高新区管委会于2014年9月30日出具了《征地补偿安置意见书》。2014年10月15日，彭英向市政府申请行政裁决，请求：1、确认市政府渝府地（2006）88号征地批文通知自动失效；2、依法裁决被申请人重庆市九龙坡区国土资源管理分局按《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的标准对彭英进行征地拆迁安置补偿。市政府于2014年11月4日作出渝府地裁（2014）46号《征地补偿安置争议裁决告知书》，告知彭英重庆高新技术产业开发区管理委员会不具有征地补偿安置争议行政协调职能，可申请重庆市九龙坡区人民政府对属于征地补偿标准争议的问题组织协调。彭英不服该裁决告知书，起诉来院。法院于2015年3月11日作出（2015）渝五中法行初字第00042号《行政判决书》，判决撤销渝府地裁（2014）49号征地补偿安置争议裁决告知书，并责令市政府在该判决生效之日起60日内重新作出征地补偿安置争议裁决。双方对该判决均未提起上诉。2015年4月1日，市政府作出本案被诉渝府地裁（2015）13号《征地补偿安置争议裁决书》。该裁决书的主要内容为：“根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市土地管理规定》第三十七条等规定，裁决如下：1、对申请人提出的确认市政府渝府地（2006）88号征地批文通知自动失效的请求，本府不予受理；2、对申请人提出依法裁决九龙坡区国土局按照《国有土地上房屋征收和补偿条例》规定的标准对申请人房屋进行征地拆迁安置补偿的请求，本府不予支持”。彭英仍不服，再次起诉来院，请求人民法院判决撤销市政府作出的该裁决书。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”据此，市政府作为批准征用土地的人民政府，具有对彭英提出的征地补偿安置标准裁决申请进行裁决的职权。同时，根据上述规定，对补偿标准争议申请批准征收土地的人民政府裁决的前置条件为经县级以上地方人民政府协调且协调不成。本案中，彭英对征地补偿安置标准有争议，经过了重庆市高新技术产业开发区管理委员会组织的协调，但协调不成，符合申请行政裁决的法定条件。彭英认为，根据《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》第二条的规定，裁决机关受理裁决案件后，也要先行组织协调。该通知系部门规范性文件，受理裁决后先行组织协调并非裁决机关的法定职责，故对彭英认为市政府裁决程序违法的请求，依法不予支持。关于市政府是否应当受理原告提出的要求确认渝府地（2006）88号征地批文通知自动失效申请的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，市政府裁决的对象是征地补偿标准争议。市政府认为，该项请求不属于征地补偿标准争议范畴，裁定不予受理，并无不当，依法予以支持。关于是否应当参照《国有土地上房屋征收和补偿条例》规定的标准对彭英房屋进行征地拆迁安置补偿的问题。该问题既是市政府行政裁决的核心内容，也是本案争议的焦点。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案中，市政府作出渝府地（2006）88号《重庆市人民政府关于高新区实施城市规划建设征（转）收土地的通知》，通知对包括彭英所在的高新区高庙村张坪社全部集体土地等予以征收并撤销建制，时间是2006年3月2日。但直至2012年9月3日，原市土房局高新区分局才发布《重庆市国土房管局高新区分局关于征收重庆高新区小沟、张坪经济合作社集体土地补偿安置方案的公告》，启动了被征地范围房屋拆迁补偿安置工作。彭英请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行征地拆迁安置补偿，符合上述司法解释的规定。故市政府作出的征地补偿安置争议裁决属于法律适用错误，依法应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项之规定，判决：一、撤销市政府2015年4月1日作出的渝府地裁（2015）13号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》；二、责令市政府在本判决生效之日起60日内重新作出征地补偿安置争议裁决。本案案件受理费50元由市政府负担。市政府上诉称，一、司法解释不是行政机关作出具体行政行为的依据。1、根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》第二条的规定，即“凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释”，司法解释只适用于人民法院的审判工作，而不是行政机关作出具体行政行为的依据。2、对于《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款所规定的情形，是人民法院在审判时“一般应予支持”的情形，而不是行政机关在作出具体行政行为时应予考虑的情形。二、市政府适用集体土地征收补偿的相关规定是正确的。针对集体土地征收安置补偿的问题，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《重庆市土地管理规定》、《重庆市征地补偿安置办法》等法律、法规，均作出了明确规定，因此市政府依据前述规定作出的行政裁决，不存在适用法律错误，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条110第（二）项“适用法律、法规错误”，判决撤销行政行为的情形。综上，一审判决认定市政府所作出的行政裁决适用法律错误是不能成立的，请求二审法院撤销一审判决并改判驳回彭英诉讼请求。二审中，彭英未提交书面答辩意见。二审中，第三人重庆市九龙坡区国土资源管理分局未提交书面陈述意见。一审中，市政府在法定举证期限内向法院提交了以下证据：1、《重庆市人民政府关于高新区实施城市规划建设（转）收土地的通知》（渝府地[2006]88号）；2、《重庆高新区管理委员会关于征（转）收渝州路街道高庙村小沟、张坪两社土地的公告》（征地公告[2006]2号）；3、《重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局关于征（转）收渝州路街道高庙村小沟、张坪两社土地补偿安置方案公告》（2007年第一号）；4、2007年8月《高新区高庙村张坪社农转非人员“两费”发放名册》；5、《高新区高庙村张坪社农转非人员报批名册》（2008年元月）、《重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局关于高新区实施城市规划建设征（转）收渝州路街道高庙村张坪经济合作社全部农村居民转为城镇居民的函》（渝国土房管高新函[2008]第18号）、《重庆市高新区石桥镇高庙村张坪社征地农转非人员审批表》；6、《重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局关于重庆高新区小沟、张坪经济合作社集体土地补偿安置方案公告》、《重庆高新区小沟、张坪经济合作社征地补偿安置方案》及公告照片；以上证据拟证明：征地机关在征地批复下发后，已经依法实施了征地行为，彭英诉称征地批复已失效，依法不能成立。7、《村民建筑物补偿清理登记表》、《村民构、附着物补偿登记表》；8、《征地拆迁财产确认通知书》及送达回执、《征地拆迁补偿财产领款通知书》及送达回执；9、2013年7月15日《约谈记录》；10、2014年9月29日《通知》及会议议程、签到表。以上证据拟证明：未能进行房屋安置补偿是因为张坪经济合作社存在大量违章建筑，彭英的安置补偿要求不符合法律规定。法律依据：《土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市土地管理规定》第三十七条等。一审中，彭英在法定举证期限内向法院提交了以下证据：1、（2015）渝五中法行初字第0042号行政判决书；该证据拟证明：彭英向市政府提起行政裁决申请合法。2、渝府地裁（2015）13号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》。该证据拟证明：行政裁决事实不清、程序违法、法律依据不足。经庭审质证，彭英认为市政府提供的证据1真实性无异议，合法性有异议，认为该批复没有红线图等材料；对证据2、3两份公告没有张贴的证据，未进行公告；对证据4、5不能达到市政府的证明目的；对证据6该证据证明市政府在征收过程中违法；对证据7、8无异议；对证据9、10是事实通知约谈过，但没有实际内容，对其合法性不认可。第三人对市政府举示的证据无异议。市政府及第三人对彭英举示的证据无异议。经审查，一审法院认为市政府举示的证据1-3、7-10，真实、合法、与本案有关联，依法予以采信；证据4-6，与本案不具有关联，依法不予采信。彭英举示的证据真实、合法、与本案有关联，依法予以采信。上述证据已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认证合法，认定事实清楚，本院予以确认。二审中，依据一审庭审举证质证的证据，本院补充查明如下事实：2007年4月2日，原市土房局高新区分局发布了《关于征（转）收渝州路街道高庙村小沟、张坪两社土地补偿安置方案的公告》，同年8月将人员安置补助费和土地补偿费等发放给被征地的村民。2008年3月，对被征地的村民办理了“农转非”手续。本院认为，我国对于国有土地上房屋征收和集体土地征收，是分别由《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《中华人民共和国土地管理法》来承担的。如果对国有土地上房屋征收，则适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》；如果对集体土地进行征收，则适用《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，如果征收已经转为国有的原集体土地上的房屋，也应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。本案中，市政府作出渝府地（2006）88号《重庆市人民政府关于高新区实施城市规划建设征（转）收土地的通知》，通知对包括彭英所在的高新区高庙村张坪社全部集体土地等予以征收并撤销建制，时间是2006年3月2日。随后，原市土房局高新区分局发布了《关于征（转）收渝州路街道高庙村小沟、张坪两社土地补偿安置方案的公告》，并将人员安置补助费和土地补偿费等发放给被征地的村民，且对被征地的村民办理了“农转非”手续。但直至2012年9月3日，原市土房局高新区分局才发布《重庆市国土房管局高新区分局关于征收重庆高新区小沟、张坪经济合作社集体土地补偿安置方案的公告》，启动了被征地范围房屋拆迁补偿安置工作。故彭英请求参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的标准对其房屋进行安置补偿，符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定。一审法院判决撤销市政府作出的《征地补偿争议裁决书》，并无不当。综上所述，一审判决认定事实清楚，法律适用正确，审判程序合法。上诉人市政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人重庆市人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  尹 洁审 判 员  许 勇代理审判员  罗华国二〇一六年七月十二日书 记 员  张亚红