包桂兰与达茂旗草原监督管理局、达茂联合旗人民政府行政撤销纠纷一审行政判决书达尔罕茂明安联合旗人民法院行 政 判 决 书(2016)内0223行初8号原告包桂兰，住内蒙古自治区包头市。委托代理人王如龙，呼和浩特市新城区锡林路法律服务所法律被告达茂旗草原监督管理局，住所地内蒙古自治区包头市达尔罕茂明安联合旗百灵庙镇大街，组织机构代码×××。法定代表人那日苏，局长。委托代理人呼日勒。被告包头市达尔罕茂明安联合旗人民政府（以下简称达茂联合旗人民政府），住所地内蒙古自治区包头市达茂联合旗百灵庙镇大街，组织机构代码76105XXXX。法定代表人张永文，旗长。委托代理人高攀泉，包头市达茂联合旗人民政府法制办副主任。第三人达呼拉巴雅尔，住内蒙古自治区包头市。第三人ＸＸＸＸＸ，女，1957年9月1日出生，住内蒙古自治区包头市达茂联合旗百灵庙镇大街，系第三人达呼拉巴雅尔母亲。第三人牧仁，系第三人达呼拉巴雅尔弟弟。第三人ＸＸＸＸＸ、牧仁的委托代理人为达呼拉巴雅尔。原告包桂兰诉被告达茂旗草原监督管理局、包头市达茂联合旗人民政府草原行政撤销纠纷一案，本院于2016年4月7日受理后，于2016年6月2日依法追加利害关系人ＸＸＸＸＸ、达呼拉巴雅尔、牧仁作为本案第三人参加诉讼。于2016年6月21日依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告包桂兰及其委托代理人王如龙、被告达茂旗草原监督管理局行政机关负责人及委托代理人呼日勒、被告包头市达茂联合旗人民政府的委托代理人高攀泉、第三人达呼拉巴雅尔以及第三人ＸＸＸＸＸ、牧仁的委托代理人到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。2015年12月10日，被告达茂旗草原监督管理局下发达草监字﹝2015﹞73号《关于注销包桂兰草场承包经营权证的决定》，其内容分两部分，第一部分为：2013年11月10日明安镇希拉朝鲁嘎查组织召开牧民代表大会决定解除与包桂兰签订的草原承包合同，2014年10月21日明安镇人民政府作出同意解除合同的批复，2015年4月6日被告达茂旗草原监督管理局收到明安镇希拉朝鲁嘎查《关于注销包桂兰草场承包经营权证的申请书》，被告达茂旗草原监督管理局于2015年7月6日请示包头市达茂联合旗人民政府注销包桂兰草场承包经营权证并在2015年7月29日得到批复，后被告达茂旗草原监督管理局决定收回达茂联合旗人民政府1999年4月30日为包桂兰颁发的草场证号为06018、面积为5365亩的《草原承包经营权证》，责令原告包桂兰在收到该决定之日起7日内主动交回《草原承包经营权证》，无正当理由拒绝交回的将依法注销并予以公告。第二部分交待了权利救济的途径，即：可在收到本决定之日起60日内申请行政复议或6个月内申请行政诉讼。原告包桂兰对被告达茂旗草原监督管理局的该处理决定不服，向达茂联合旗人民政府提出了行政复议，达茂联合旗人民政府于2016年3月21日作出了维持被告达茂旗草原监督管理局所作决定的行政复议决定书。原告诉称，1999年10月1日，原告与希拉朝鲁嘎查依法签订《草牧场承包合同》。承包合同生效后，被告包头市达茂联合旗人民政府按照法定程序依法为原告颁发了草场编号为06108的《草原承包经营权证》，确认了原告的草原承包经营权。2015年12月10日，被告达茂旗草原监督管理局作出达草监字﹝2015﹞73号《关于注销包桂兰草场承包经营权证的决定》。2016年3月21日，达茂联合旗人民政府作出达复决﹝2016﹞1号行政复议决定书，决定维持达茂旗草原监督管理局的错误决定。原告认为被告达茂旗草原监督管理局的行政行为违法，行政决定及复议决定没有法律依据，事实认定错误，程序严重违法，依法应予撤销，理由如下：一、达茂旗草原监督管理局无权也无资格作出行政决定。理由是，原告的《草原承包经营权证》是达茂联合旗人民政府根据《农村土地承包法》第二十三条以及《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉》办法第十二条之规定颁发的，被告达茂旗草原监督管理局无资格也无权注销或收回达茂旗人民政府依照法定程序发放的公文证书。被告达茂旗草原监督管理局的行政职权超过法定职权范围，其超越滥用行政职权的行为严重违法，并且严重违反法定程序，故请求依法予以确认。二、被告达茂旗草原监督管理局的行政行为没有事实和法律依据。理由是，被告达茂旗草原监督管理局明知发包方希拉朝鲁嘎查无权在承包期内单方解除或终止承包合同，且无资格提出“关于注销包桂兰草场承包经营权证的申请”。被告达茂旗草原监督管理局故意违反《农村土地承包法》第二十六条、第三十五条的强制性规定，而以该申请为依据决定注销或收回原告的《草原承包经营权证》违法，请求依法予以确认。三、被告达茂旗草原监督管理局捏造篡改人民法院生效的法律文书违法，其伪造、篡改的内容不得成为认定事实的根据。理由是，被告达茂旗草原监督管理局明知（2011）达民初字第407号民事判决书判决：“原告ＸＸＸＸＸ与被告康喜明于1995年10月25日签订的卖房协议书中关于将ＸＸＸＸＸ的草场转让给被告康喜明使用的内容无效”。却故意无中生有添加“包桂兰”三个字，特别是故意颠倒是非编造出“包桂兰不服该判决，向包头市中级人民法院提起上诉”，被告达茂旗草原监督管理局胡编乱造弄虚作假的不法行为不仅程序违法，而且违反了以事实为根据的行政准则，故请求审查确认。四、被告达茂旗草原监督管理局无视法律的强制性规定，故意违反法定程序。理由是，根据行政处罚法，行政许可法，行政强制法及相关的法律、法规的规定，被告达茂旗草原监督管理局决定注销或收回原告《草原承包经营权证》之前应当告知原告有要求举行听证的权利。被告达茂旗草原监督管理局暗箱操作故意剥夺原告的该项权利，其行政行为不仅程序违法，而且产生了法律后果的错误。违反了实体正义和程序正义的原则，请求依法确认。五、被告达茂旗草原监督管理局作出的行政行为没有法律依据和规范性文件。理由是，被告达茂旗草原监督管理局作出决定依据的是伪造的“《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉》第三十条之规定”，遗憾的是内蒙古自治区没有制定过如此规定，由此而得，被告达茂旗草原监督管理局的行政行为没有法律依据。尤其是被告达茂旗草原监督管理局以杜撰的规定作出题目是“注销”包桂兰的草场承包经营权证，主文是“收回”草原承包经营权证。被告达茂旗草原监督管理局滥用行政职权、枉法行政，请求人民法院依法予以确认。六、被告达茂旗草原监督管理局的行政行为故意违反法律的强制性规定。理由是，根据《农村土地承包法》第二十五条之规定，“国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同”。特别是第六十一条明确规定对责任人给予相应的处罚。《农村土地承包经营权证管理办法》第二条明确规定，“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”。被告达茂旗草原监督管理局无视上述法条的规定，故意违法行政理应依法撤销。七、被告包头市达茂联合旗人民政府维持达茂旗草原监督管理局的行政决定没有事实和法律依据。理由是，被告包头市达茂联合旗人民政府明知被告达茂旗草原监督管理局认定事实错误，证据不足，适用法律捏造、程序违法、内容不当、超越滥用职权，故意无中生有再次编造，关于申请人与ＸＸＸＸＸ的草场转让纠纷，人民法院生效判决书已经做出确认，双方的草场转让协议无效，予以维持被告达茂旗草原监督管理局的不法决定。原告特别提出包桂兰不是康喜明，二被告无权将二人认定为同一人，所以被告包头市达茂联合旗人民政府的行政复议决定违法，请求依法予以撤销。现原告请求人民法院依法确认被告达茂旗草原监督管理局的行政行为违法，被告包头市达茂联合旗人民政府的复议结论错误，同时请求依法撤销达茂旗草原监督管理局达草监字﹝2015﹞73号关于注销包桂兰草场承包经营权证的决定，还请求达茂旗人民法院依法撤销达茂联合旗人民政府达政复决﹝2016﹞1号行政复议决定书，也请求二被告承担本案的诉讼费。原告提供的证据有：1、《草牧场承包合同书》、《草原承包经营权证》、《达茂旗牧区禁牧合同书》，欲证明原告与嘎查签订了《草牧场承包合同书》，以及《达茂旗牧区禁牧合同书》，同时证明包头市达茂联合旗人民政府按照法定程序依法为原告颁发了《草原承包经营权证》；2、《行政答辩状》，欲证明被告包头市达茂联合旗人民政府为原告颁发《草原承包经营权证》有法可依，依法成立，被告达茂旗草原监督管理局要注销原告的《草原承包经营权证》，应当先撤销原告的《草场承包合同》，否则程序违法；3、（2012）包行终字第31号《行政裁定书》，欲证明ＸＸＸＸＸ不享有草原承包纠纷的诉权，ＸＸＸＸＸ与包桂兰的草原承包纠纷解决，被告注销《草原承包经营权证》没有事实和法律依据且程序违法。被告达茂旗草原监督管理局辩称，我们请示旗人民政府，2015年7月29日得到旗人民政府的授权后我们才作出的决定，我们作出的决定是有事实、法律依据的。被告达茂旗草原监督管理局向法庭提供的证据有：1、2013年11月10日，明安镇希拉朝鲁嘎查委员会会议记录，欲证明就诉争草场希拉朝鲁嘎查召开过牧民代表大会；2、明安镇希拉朝鲁嘎查委员会关于包桂兰与ＸＸＸＸＸ（原扎那）草原纠纷的处理意见，欲证明诉争草场希拉朝鲁嘎查报请过镇政府；3、明安镇人民政府出具的明政发﹝2014﹞93号关《于同意希拉朝鲁嘎查的批复文件》，欲证明镇政府同意希拉朝鲁嘎查委员会的会议内容；4、明政发﹝2014﹞93号文件的送达回证，欲证明该文件为原告送达过；5、关于注销包桂兰草场承包经营权证的申请书、公示证明（照片2页）、达茂旗草原监督管理局请示旗人民政府的明政发﹝2014﹞21号文件、2015年7月30日旗人民政府批复，欲证明作出决定的事实依据；6、达茂旗草原监督管理局注销决定、送达回证，欲证明政府依法决定依法收回原告的草原承包经营权证，无正当理由不交回自动注销，并以公示；7、介绍信，欲证明原告与第三人之间是草场转让关系而不是承包关系；被告包头市达茂联合旗人民政府辩称，1、草监局是在取得了旗政府授权之下作出行政决定。2、二被告作出行政行为的事实依据是原告方与第三人之间的草场转让协议被人民法院生效判决确认无效，法律依据《内蒙古自治区实施〈农村土地承包法〉办法》第三十条之规定。3、被告方不存在篡改，因为包桂兰与康喜明是夫妻关系，属于同一家庭成员，是一个基本承包单位。4、草监局作出决定既不是行政处罚行为也不是行政许可行为，法律没有强制规定要求必须听证。5、《内蒙古自治区实施〈农村土地承包法〉办法》第三十条之规定。该规定是现行生效的法律规定并非我方编造出来的，关于注销和收回的法律定性，收回是注销程序中的行为，二者并不是同时存在的两个行政行为。6、被告的行为是依据内蒙古自治区实施农村土地承包法办法第三十条之规定作出的，因此不存在违反法律强制性规定的行为。7、旗人民政府行政复议的决定作出依据的事实，就是原告方与第三人的草场转让协议被确认无效，法律依据就是内蒙古自治区实施农村土地承包法办法第三十条之规定。被告包头市达茂联合旗人民政府向法庭提供的证据有：1、《行政复议申请书》、《行政复议受理通知书》及《送达回证》、《行政复议决定书》及《送达回证》，欲证明原告提起行政复议申请及受理情况，旗人民政府最终行政复议决定书维持了达茂旗草原监督管理局达草监字﹝2015﹞73号《关于注销包桂兰草场承包经营权证的决定》；2、达茂旗草原监督管理局作出的达草监字﹝2015﹞73号《关于注销包桂兰草场承包经营权证的决定》，欲证明达茂旗草原监督管理局于2015年12月10日作出达草监字﹝2014﹞73号《关于注销包桂兰草场承包经营权证的决定》；3、希拉朝鲁嘎查委员会会议记录、希拉朝鲁嘎查委员会《关于包桂兰与ＸＸＸＸＸ（原扎那）草场纠纷的处理意见》、明安镇人民政府明政发﹝2014﹞93号《关于同意希拉朝鲁嘎查意见的批复》、照片、送达回证，欲证明希拉朝鲁嘎查委员会会议决定撤销包桂兰持有的《草牧场承包合同书》、《草场承包经营权证》，明安镇人民政府同意希拉朝鲁嘎查意见，《希拉朝鲁嘎查委员会会议记录》、《关于包桂兰与ＸＸＸＸＸ（原扎那）草场纠纷的处理意见》、明安镇人民政府明政发﹝2014﹞93号文件已经依法向包桂兰送达；4、希拉朝鲁嘎查委员会《关于注销包桂兰草场承包经营权证的申请书》，欲证明嘎查向达茂旗草原监督管理局申请注销原告的06108号《草原承包经营权证》；5、包头市中级人民法院作出的（2012）包民一终字第30号《民事判决书》，欲证明人民法院生效判决书认定ＸＸＸＸＸ与康喜明于1995年10月25日签订的买房协议书中双方协议将原告（本案的第三人）草场转让给被告（康喜明）使用的约定无效；6、《草原承包经营权证》、《草牧场承包合同书》、《达茂旗牧区禁牧合同书》、《达茂旗草牧场使用证登记表》，欲证明原告包桂兰依据ＸＸＸＸＸ与康喜明于1995年10月25日签订的《卖房协议书》，取得了第二轮草场承包经营权；7、达茂旗人民法院（2014）达行初字第3号《行政判决书》、包头市中级人民法院（2012）包行终字第31号《行政裁定书》，欲证明人民法院生效判决书以超过诉讼时效为由驳回了第三人请求撤销确认明安镇人民政府具体行政行为违法、撤销明安镇明政发﹝2014﹞9号文件的起诉，两份行政法律文书并不能推翻（2012）包民一终字第30号民事判决书，关于确认原告与第三人草场转让协议无效的认定。第三人述称，1995年ＸＸＸＸＸ与康喜明签订过卖房协议，提到转让草场，然后法院确认协议无效。我拿判决书去找嘎查委员会，然后嘎查召开牧民代表大会，最终通过3分之2以上牧民代表的同意，镇政府批复后，嘎查申请达茂旗草监局，撤销了包桂兰的草原承包经营权证。第三人向法庭提供的证据有：1、1999年4月12日介绍信，欲证明包桂兰的草原承包经营权证不合法；2、《草牧场使用证》及2008年8月5日的证明，欲证明包桂兰的草原承包经营权证不合法，我一直没有放弃草原承包经营权。经庭审质证，本院对原、被告及第三人提供的证据作如下认证：关于原告提供的《草牧场承包合同书》本院认为该证据只能证明原告包桂兰与嘎查签订过《草牧场承包合同书》、关于原告提供的《草原承包经营权证》、《达茂旗牧区禁牧合同书》本院对该证据的真实性依法予以采信。关于原告提供的《行政答辩状》，本院认为该证据不能证明原告的证明目的。关于原告提供的（2012）包行终字第31号《行政裁定书》，由于各方当事人对该证据的真实性均无异议，因此本院对该证据的真实性依法予以采信，认为该证据不能证明原告的证明目的。关于被告达茂旗草原监督管理局提供的2013年11月10日的明安镇希拉朝鲁嘎查委员会会议记录，本院认为该证据只能证明于2013年11月10日明安镇希拉朝鲁嘎查委员会召开过牧民代表大会的事实。明安镇希拉朝鲁嘎查委员会关于包桂兰与ＸＸＸＸＸ（原扎那）草原纠纷的处理意见，本院认为该证据可以证明诉争草场希拉朝鲁嘎查报请镇政府批复的事实。关于被告提供的明政发（2014）93号明安镇人民政府关于同意希拉朝鲁嘎查的批复文件，本院认为该证据可以证明其证明目的。关于93号文件的送达回证，由于各方当事人对此均无异议，本院对此依法予以采信。对于被告提供的关于注销包桂兰草场承包经营权证的申请书，本院认为该证据只能证明提出过申请的事实。关于公示证明的照片，本院认为该证据不能证明其证明目的。关于被告提供的达茂旗草原监督管理局请示旗人民政府文件、2015年7月30日旗人民政府批复不能证明被告的证明目的。关于被告提供的达茂旗草原监督管理局注销决定、送达回证，本院认为该证据不能证明被告的证明目的。关于被告提供的介绍信，本院认为该证据不能证明被告的证明目的。关于被告包头市达茂联合旗人民政府提供的《行政复议申请书》、《行政复议受理通知书》、《送达回证》、《行政复议决定书》、《送达回证》及达草监字（2015）73号《关于注销包桂兰草场承包经营权证的决定》，由于各方当事人对该组证据均无异议，本院对该组证据依法予以采信。关于被告提供的包头市中级人民法院（2012）包民一终字第30号《民事判决书》，达茂旗人民法院（2014）达行初字第3号《行政判决书》、包头市中级人民法院（2012）包行终字第31号《行政裁定书》，本院对该证据的真实性予以认可，但认为不能证明其证明目的。关于第三人提供的证据，本院认为第三人提供的证据不能证明其证明目的，因此本院对第三人提供的证据不予采信。经审理查明，1988年，第三人ＸＸＸＸＸ的父亲扎那(已去世)及第三人共同承包了明安镇希拉朝鲁嘎查5365亩草场。1995年，原告通过其丈夫康喜明(非本集体经济组织成员)与第三人签订了房屋买卖协议，协议内容包括转让诉争草场的事实，1999年10月1日，原告与达茂联合旗明安镇希拉朝鲁嘎查签订了草牧场承包合同书，并由达茂联合旗人民政府为原告颁发了《草原承包经营权证》。后原告丈夫与第三人因草场转让产生纠纷，经达茂旗人民法院（2011）达民初字第407号，包头市中级人民法院民一终字第30号《民事判决书》判决；原告丈夫康喜明与第三人ＸＸＸＸＸ于1991年10月25日签订的《卖房协议书》中约定将第三人ＸＸＸＸＸ的草场转让于康喜明使用的内容无效。后经达茂旗人民法院（2011）达行初字第2号《行政判决书》判决，又经包头市中级人民法院（2012）包终字第31号《行政裁定书》以超出诉讼时效为由裁定驳回第三人要求撤销达茂旗人民政府颁发给原告的《草原承包经营权证》的起诉。2014年1月11日，达茂联合旗明安镇人民政府作出明政发﹝2014﹞9号《关于包桂兰与ＸＸＸＸＸ（原扎那）草场纠纷决定》，原告不服向达茂联合旗人民政府申请了复议，达茂联合旗人民政府维持了达茂联合旗明安镇人民政府的决定，后经达茂旗人民法院作出（2014）达行初字第3号《行政判决书》，经判决，撤销达茂联合旗明安镇人民政府于2014年1月11日作出的明政发﹝2014﹞9号《关于包桂兰与ＸＸＸＸＸ（原扎那）草场纠纷决定》。2015年12月10日，达茂旗草原监督管理局作出达草监﹝2015﹞73号关于注销包桂兰草场承包经营权证的决定，2016年1月19日包桂兰向达茂联合旗人民政府申请行政复议，2016年3月21日达茂联合旗人民政府作出达政复决﹝2016﹞1号《行政复议决定书》，并于2016年3月24日送达包桂兰，原告包桂兰对复议决定书不服于2016年4月7日向我院提起行政诉讼。上述事实有原告、原告的委托代理人代理人、二被告的委托代理人及第三人的陈述及本院采信的证据在案佐证。本院认为，原告包桂兰的《草原承包经营权证》由被告包头市达茂联合旗人民政府为其颁发的，被告达茂旗草原监督管理局无权撤销旗人民政府颁发的《草原承包经营权证》，因此，本院认为被告达茂旗草原监督管路局的具体行政行为违反了法律的强制性规定，属于超越职权，程序违法，且被告达茂旗草原监督管理局作出的达草监字﹝2015﹞73号《关于注销包桂兰草场承包经营权证的决定》中的第一部分内容称，达茂联合旗法院作出（2011）达民初字第407号民事判决书后“包桂兰”不服该判决提起了上“述”，事实上（2011）达民初字第407号民事案件的当事人为第三人ＸＸＸＸＸ及原告的丈夫康喜明，原告包桂兰并不是（2011）达民初字第407号案件的当事人，因此本院认为该决定认定事实不清。该决定引用了《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉》第三十条，引用的法律、法规缺少“办法”二字，且引用法律条款也未具体到第几款第几项，属于适用法律、法规错误。被告包头市达茂联合旗人民政府维持了被告达茂旗草原监督管理局错误的决定，因此原告要求撤销决定书及复议决定书的诉讼请求符合法律的规定，本院依法予以支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第2目、第3目、第4目的规定，判决如下：一、撤销被告达茂旗草原监督管理局于2015年12月10日作出的达草监字﹝2015﹞73号《关于注销包桂兰草场承包经营权证的决定》；二、撤销被告包头市达尔罕茂明安联合旗人民政府于2016年3月21日作出的达政复决﹝2016﹞1号《行政复议决定书》。案件受理费50元（原告包桂兰已预交），由被告达茂旗草原监督管理局、包头市达尔罕茂明安联合旗人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时交纳上诉费50元，上诉于包头市中级人民法院。审 判 长 张 利 敏审 判 员 云苏日娜人民陪审员 马  芳二〇一六年七月六日书 记 员 张 晓 宇附：本判决适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的。（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。