浙江省新昌县人民法院行 政 判 决 书（2016）浙0624行初25号原告许国伟。委托代理人顾伟国。被告诸暨市安华镇人民政府，住所地诸暨市安华镇华南路10号。法定代表人郭剑东，镇长。委托代理人傅旭燕，浙江越兴律师事务所律师。原告许国伟诉被告诸暨市安华镇人民政府（以下简称安华镇政府）镇政府行政强制及行政赔偿一案，于2016年1月4日向诸暨市人民法院起诉，该院于2016年1月6日立案受理。因原告申请异地管辖，绍兴市中级人民法院裁定案件由本院管辖。本院于2016年4月12日立案受理，于次日（交邮）向被告送达起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2016年5月27日公开开庭审理了本案。原告许国伟的委托代理人顾伟国、被告安华镇政府的负责人郭裕及其委托代理人傅旭燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告许国伟诉称：原告为响应政府号召自力更生、发展畜牧业增加农民收入，于1998年开始在自己的承包地上投入大量人力、物力，建起了养猪用房及各种附属设施，建造沼气池、无害化处理池等环保设施，并取得营业许可及动物防疫合格证及税务登记证等，一直受到政府部门的支持。但是2013年开始，诸暨市开展“三改一拆”和“五水共治”等工作，被告于2014年6月16日作出《限期改正违法（章）行为通知书》，认定原告的养猪场属于违法建设，依据《城乡规划法》和《土地管理法》及《浙江省村镇规划建设管理条例》的相关规定，责令原告自行拆除，逾期不改正的，将作拆除处理。但是被告在未向原告进行调查、未听取原告陈述、申辩，也未告知相关权利的情况下，多次催促，原告在万般无奈的情况下自拆顶棚后，由镇政府用工程车无情地将墙体全部夷为平地，迫使原告停产停业，手段粗暴，致使原告遭受较大的财产损失。原告认为：第一，根据《土地管理法》和《农村土地承包法》，原告有从事畜牧业的权利，而根据《畜牧法》规定，养殖场必须建造与养殖场规模相对应的饲养场所和环保设施，对直接用于农业和服务于农业的设施农用地管理办法，中央（2007）220号和中央（2014）127号，浙江省国土资发（2015）9号文件有明确规定“直接用于农业或服务于农业的设施农用地，其性质属于农用地，按农用地管理，无需办理农转非审批手续，生产经营者在生产结束后，按相关协议规定复耕即可。”其性质不同于非农建设用地，而原告的养猪场建在《城乡规划法》出台之前，更何况原告已向有关部门办理了合法的手续，同时根据诸暨市委办（2014）61号文件规定也不在违建拆除范围之内，因此，被告认定原告养猪场属于违法建筑责令拆除，没有法律依据。第二，被告作出《限期改正违法（章）行为通知书》后对原告的养殖设施进行强制拆除，迫使原告停产停业，未向原告进行调查核实，未听取原告陈述申辩，也未告知相关听证权和诉权等，同时其强制拆除也未进行公告等程序。因此，被告明显违反了法律法规规定，违反了法定程序，适用法律错误。第三，因被告安华镇人民政府的违法行为，粗暴的拆除原告的养殖设施，迫使原告停业停产，致使原告的附属环保设施及养殖设备等全部报废，工人员工失业，被告理应赔偿相应损失。现原告向有关部门申辩无果，故依据《行政诉讼法》等相关法律法规之规定，特提起诉讼，请求：1、确认被告拆除原告位于诸暨市安华镇霞丽村大潭边养猪场的行为违法；2、判令被告向原告赔偿经济损失1013885元。原告在开庭前提供并在法庭上出示如下证据：1、限期改正违法行为通知书一份，证明被告作出的行政行为情况；2、个体工商户营业执照、动物防疫条件合格证，证明原告的养殖场合法经营；3、临时用地使用费发票、租费发票及协议，证明原告的养猪场合法使用土地，建筑物是合法的；4、原告养猪场损失清单，证明被告拆除行为造成原告损失757125元；5、国土资源部、农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发〔2007〕220号）；6、《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）；7、浙江省国土资源厅、浙江省农业厅《关于进一步支持设施农业发展的通知》（浙土资发〔2015〕9号）；8、诸暨市人民政府办公室《关于进一步完善设施农用地审批和管理的意见》（诸政办发〔2012〕208号）。证据5-证据8，证明原告养殖场是设施农用地，无需办理农转非审批手续。被告安华镇政府辩称：首先，答辩人认为涉案养殖场建筑物系违法建筑，应当依法查处。《土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”；《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十三条规定：“因工程施工、堆料、运输和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有土地的，以及从事种植业、养殖业需要搭建临时建筑的，土地使用者应当根据土地权属与县级以上人民政府土地行政主管部门或者村民委员会、农村集体经济组织签订临时使用土地合同，并按照合同约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地二公顷以下，由县级人民政府土地行政主管部门批准；临时使用土地二公顷以上，由设区的市人民政府土地行政主管部门批准；其中临时使用土地五公顷以上的，应当报省人民政府土地行政主管部门备案。法律、法规规定须事先报经有关部门审核同意的，在报批前，应当先经有关部门同意。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地的期限一般不超过二年。临时使用土地期满，土地使用者应当退还土地，并恢复土地原状。”本案中，涉案养殖场所占用的土地系村集体用地，被答辩人占用该土地建猪舍，未办理任何审批手续，应当依法认定为违法建筑并应依法被查处。原告起诉认为其养殖场在经营期间有响应政府对畜禽场进行环保等方面的整改，这与其建筑物违法系两个法律关系，养殖场合法经营并不必然认为其建筑物合法。其次，我国《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”，该条规定的是“合法权益受侵犯”，而涉案的建筑物所涉权益非合法权益。因此原告不能得到《国家赔偿法》的保护，应当依法被驳回。第三，答辩人拆违行为程序合法。答辩人在证实涉案建筑物系无审批手续的违法建筑的情况下，于2015年1月8日作出“限期改正违法（章）行为通知书”，限原告于2015年5月30日前自行拆除地上建筑物。到期后原告未自行拆除，答辩人才依法实施了拆除涉案违建物的行为。根据《城乡规划法》第65条及诸暨市委办〔2013〕28号《关于印发诸暨市深入开展控违拆违专项整治工作方案的通知》等相关规定，答辩人行使拆违职责的实施主体适格，程序合法。综上，答辩人希望法庭查明事实后依法驳回原告的诉讼请求。被告在举证期限内向本院提交了以下证据：9、限期改正违法行为通知书一份，证明被告于2015年1月8日向原告发出限期改正违法行为通知书的事实；10、照片三张；11、诸暨市土地利用总体规划局部图，证明原告养殖场所在地的规划情况。被告明确作出行政行为适用的法律依据为：《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、《浙江省实施办法》第三十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见的通知（浙政办发〔2013〕69号）、中共诸暨市委办公室、诸暨市人民政府办公室关于印发《诸暨市深入开展控违拆违专项整治工作方案》的通知（市委办〔2013〕28号）。经庭审质证，被告质证认为，对证据1无异议；证据2真实性无异议，对证明目的有异议；证据3，真实性无异议，证明目的有异议，临时用地使用费的缴纳不能代替用地审批，不能证明原告的建筑物合法；证据4，被告对该证据三性均有异议，建筑设施基本上是原告自行拆除，被告只是清理现场;对证据5-证据8，真实性无异议，证明目的有异议，即使如原告所说属于设施农用地，也需符合条件办理相关用地手续，原告没有办理，且原告养殖场不属于可以补办用地手续的范围；原告质证认为，证据9、证据10、证据11真实性无异议，但认为证据9不合法。本院对上述证据作如下认证：证据1与证据9，能证明被告分别于2014年6月16日、2015年1月8日发送限期改正违法行为通知书给原告的事实，予以确认；证据2，与涉案建筑物是否合法无关联性，不予确认；证据3，被告对真实性无异议，予以确认，但不能达到原告的证明目的，对其证明目的不予确认；证据4，系原告自行制作的清单，被告对真实性、关联性、合法性均有异议，本院不予确认；证据5-证据8，被告对真实性无异议，予以确认，但不能达到原告的证明目的，对其证明目的不予确认；证据10、证据11，原告无异议，能证明原告养殖场拆除前的状况及规划情况，予以确认。经审理查明，1998年开始，原告许国伟在位于诸暨市安华镇霞丽村的集体土地上陆续建造房屋，用于发展养殖。2014年6月16日、2015年1月8日，被告安华镇政府分别对原告发出限期改正违法（章）行为通知书，认定原告未经批准擅自搭建养殖场，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省村镇规划建设管理条例》之规定，属违法建设，限期原告自行拆除地上建筑物，逾期被告及有关部门将根据相关法律法规规定实施处理。原告在被告实施强制拆除前自行拆除了部分建筑，2015年5月30日后，因原告逾期未完全自行拆除，被告对原告的养殖场实施了强制拆除。原告养殖场房屋所属土地规划为设施农用地和基本农田，位于霞丽村村庄规划区外。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据安华镇霞丽村村庄规划，涉案房屋所属土地规划为设施农用地和基本农田，位于霞丽村村庄规划区外，故被告安华镇政府不具有查处的法定职权，实施强制拆除行为缺乏职权依据。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，……。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：……。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。因此，具有强制执行权的行政机关拆除违法建筑物，应当先行作出行政决定，当事人在法定期限内不履行义务的，应经催告等前置程序后作出强制执行决定，并公告等，方能依法强制拆除。但本案中，被告拆除涉案房屋未遵循行政强制程序，故强制拆除行为程序违法。综上，被告实施的强拆行为违法，应予撤销，鉴于该行为已不具有可撤销的内容，原告起诉要求确认被告强制拆除原告位于诸暨市安华镇霞丽村养殖场的行为违法，理由成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。因此，合法权益因国家机关职权行为受到损害是受害人取得国家赔偿的前提条件之一。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。根据原告庭审陈述及提供的证据材料，原告主张的赔偿请求为合法财产受到损害造成的损失，故原告应对养殖场建造的合法性提供证据。《浙江省实施办法》第三十三条规定，因工程施工、堆料、运输和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有土地的，以及从事种植业、养殖业、需要搭建临时建筑的，土地使用者应当根据土地权属与县级以上人民政府土地行政主管部门或者村民委员会、农村集体经济组织签订临时使用土地合同，并按照合同约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地二公顷以下，由县级人民政府土地行政主管部门批准。本案中原告在承包地上建养殖场，未能提供证据证明建造系经过合法审批，故原告关于房屋的赔偿请求缺乏法律依据，应予驳回；原告赔偿清单中与违章建筑相连部分物品，与违章建筑系一整体，原告关于该部分的赔偿请求缺乏法律依据，应予驳回。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。原告其他的物品赔偿项目，因原告提交的证据不能证明拆除现场物品存在且因拆除造成损坏，其赔偿请求本院不予支持；原告主张的停产停业费，不属于直接损失，该赔偿请求应予驳回；原告诉讼请求为判令被告赔偿原告经济损失1013885元，赔偿清单所列损失为757125元，诉讼请求多于赔偿清单部分的数额，原告未举证证明损失存在，应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第三十六条第（八）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告诸暨市安华镇人民政府拆除原告许国伟建造的位于诸暨市安华镇霞丽村养殖场的行政行为违法；二、驳回原告许国伟要求被告诸暨市安华镇人民政府赔偿经济损失的诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告诸暨市安华镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院[在递交上诉状之日起7日内先预缴上诉案件受理费50元，逾期按自动撤回上诉处理]。审 判 长  张 茹审 判 员  ＸＸ毅人民陪审员  王品洋二〇一六年七月二十二日书 记 员  王杏玲附相关法律法规：浙江省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第三十三条因工程施工、堆料、运输和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有土地的，以及从事种植业、养殖业需要搭建临时建筑的，土地使用者应当根据土地权属与县级以上人民政府土地行政主管部门或者村民委员会、农村集体经济组织签订临时使用土地合同，并按照合同约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地二公顷以下，由县级人民政府土地行政主管部门批准；临时使用土地二公顷以上，由设区的市人民政府土地行政主管部门批准；其中临时使用土地五公顷以上的，应当报省人民政府土地行政主管部门备案。法律、法规规定须事先报经有关部门审核同意的，在报批前，应当先经有关部门同意。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地的期限一般不超过二年。临时使用土地期满，土地使用者应当退还土地，并恢复土地原状。中华人民共和国城乡规划法第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。中华人民共和国行政强制法第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。中华人民共和国行政诉讼法第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。中华人民共和国国家赔偿法第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。……第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。