云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2016）云26行终23号上诉人（一审原告）陆子文，男，汉族，1968年11月15生，初中文化，麻栗坡县人2号，农民。委托代理人于廷彪，云南鼎祥律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）被告麻栗坡县人民政府，统一社会信用代码：11532624015218686Y地址：麻栗坡县麻栗镇河滨路37号。法定代表人罗家祥，县长。委托代理人张萍，云南杨柏王律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人麻栗镇冲头村委会石马村小组。负责人卢应林，村小组长。上诉人陆子文因麻栗坡县人民政府、第三人麻栗坡县麻栗镇冲头村委会石马村小组撤销农村土地承包经营权登记一案，不服麻栗坡县人民法院（2015）麻行初字第10号行政判决书，向本院提起上诉。本院于2016年5月3日受理后，依法组成合议庭，书面审理了本案。本案现已审理终结。一审法院认定，大坝田地块属于石马村集体机动地，一直采取轮耕。一审原告陆子文耕种期间，石马村小组建设温饱示范村修建入村公路，需要在一审原告陆子文母亲南五后地块采集石料和占用部分将道路拉直，因陆子文家人阻止，示范村驻村工作队与石马村村民一审原告陆子文签订协议，协议内容为“为建设石马村进村公路占用一审原告陆子文土地，给予协商调换（大坝田）”后该协议又添加部分内容“为建设石马村进村公路占用陆子文土地，给予协商调换（大坝田），给一审原告陆子文管理使用，并免去一审原告陆子文家修建石马村公路工日”并添加石马村小组组长陆廷瑞的内容。一审原告陆子文认为已将“大坝田”地块换给自己，一直耕种并于2007年擅自在土地承包经营权副本添加“大坝田”并办理土地承包经营权证书。2011年11月3日石马村小组召开村民会议决定将大坝田地块收回集体。2011年11月4日，麻栗镇冲头村委会石马村小组向农经站提交《关于请求变更石马村小组村民陆子文农村土地承包合同书和土地承包经营权证的申请书》，经调查核实，一审原告陆子文擅自将“大坝田”地块填入土地承包合同书副本，导致登记错误，应当变更和换发农村土地承包经营权证，并于2011年7月13日作出关于麻栗镇冲头村委会石马村小组村民陆子文与村小组农村土地承包和农村土地承包经营权纠纷情况报告。2012年1月31日麻栗坡县农业和科学技术局印发《关于栗镇冲头村委会石马村小组村民陆子文农村土地承包情况进行核实的通知》，送达后拒绝签收。后经工作人员向一审原告陆子文家人说明政策，但一审原告陆子文坚持认为大坝田地块应是他家承包，拒绝变更。2012年8月8日以《麻栗坡县农业和科学技术局关于注销麻栗镇冲头村委会石马村小组村民陆子文农村土地承包经营权证的请示》请示麻栗坡县人民政府，2012年8月15日麻栗坡县人民政府以麻政复【2012】134号文件作出批复同意公告注销，并张贴。公告内容为：一、依法注销麻栗镇冲头村委会石马村民小组陆子文《农村土地承包经营权证书》，证号为农地承包权证[2007]第010918009号。二、请麻栗镇冲头村委会石马村小组村民陆子文自公告之日起30日内到县农业和科学技术局办理新的土地承包经营权证书。一审原告陆子文认为公告侵犯其合法权益，请求撤销公告。一审法院判决认为，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理”，一审被告麻栗坡县人民政府对本案处理有法定职权。一审原告陆子文因擅自在承包合同书副本添加本村机动地块“大坝田”地块，并办理土地经营权证书，导致登记错误。依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十一条规定“农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记薄记载错误的，有权申请更正”，第三人石马村小组作为农村土地发包方认为登记错误，提出申请更正，符合法律规定。一审被告麻栗坡县人民政府受理后由农村土地承包经营权管理部门县农经站调查处理，形成报告后报请县人民政府批复，公告处理结果，符合法定程序。因一审原告陆子文拒绝提交土地承包经营权证办理变更手续，依照第二十条（四）项的规定，“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：其他收回土地承包经营权证的情形”。第二十一条规定“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号）并予以公告。”一审被告麻栗坡县人民政府依法发出注销公告适用法律法规正确，处理合法。综上，一审被告麻栗坡县人民政府作出的公告主体适格、程序合法、适用法律法规正确、事实清楚、处理适当。对一审原告陆子文请求撤销一审被告麻栗坡县人民政府于2012年8月15日发布的注销麻栗镇冲头村委会石马村民小组陆子文《农村土地承包经营权证书》[(2007)第010918009号]的公告及承担本案诉讼费用的诉讼请求，无事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳原告陆子文的诉讼请求。案件受理费用50.00元，由一审原告陆子文承担。上诉人陆子文上诉称：一、一审判决认定事实错误。（一）大坝田地是2006年第三人搞温饱村建设用了上诉人使用的南五后地，上诉人要求第三人用大坝田来调换南五后地，得到了驻村工作队和村小组的同意，并写了调换土地协议，上面有工作队员吴子函和小组长陆廷锐（瑞）的签字，并于2007年被上诉人经过调查核实向上诉人颁发了《农村土地承包经营权证》，对上诉人使用的大坝田给予了确认。（二）第三人没有向被上诉人提交变更土地承包经营权证的申请书，被上诉人的行政行为违反了不告不理原则，变更土地承包经营权证的申请书是聂仕斌、陆廷学、杨昌芬三个自然人提出的，并不是第三人提出的，而在申请书里只是申请撤销上诉人农村承包经营权证上管理使用的大坝田登记，但被上诉人却主观臆断地作出了注销上诉人农村承包经营权证的决定，非法剥夺了上诉人农村集体成员的权利。（三）一审判决认定上诉人拒绝签收《核实通知》是错误的，因为上诉人不在家，不存在拒收的事实。二、被上诉人作出的行政行为程序违法。（一）被上诉人的行政行为违反了先调查再依据事实作出决定的程序规定。从被上诉人提交的9号证据可以看出，被上诉人在作出注销上诉人农村土地经营权证之前，没有向工作队进行调查核实，充分证实了被上诉人注销上诉人经营权证的行政行为程序违法。同时，违反了《行政诉讼法》第三十五条，“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据的规定”。（二）石马村小组（第三人）会议违法。被上诉人作出注销上诉人农村土地承包经营权的行政行为是依据石马村小组的会议作出，石马村小组的会议违反《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条“承包期内，发包方不得收回承包地”。另，石马村小组的会议记录没有写明谁主持会议？议题是什么？小组应出席人数以及表决结果等问题，因此石马村小组召开的村民会议程序违法，不能作为注销上诉人农村土地承包经营权证的依据。（三）补、换发农村土地承包经营权证应当先向镇人民政府农村经济管理部门申请，而不是直接向人民政府申请。被上诉人直接、主动注销上诉人农村土地承包经营权证严重违法，没有法律依据。三、被上诉人作出注销上诉人农村土地承包经营权证的行政行为没有事实依据。石马村小组没有向被上诉人申请注销上诉人的农村土地承包经营权证的请求，会议讨论只是撤销上诉人经营权证上大坝田的登记，因为上诉人作为农村家庭承包经营户的成员资格仍然存在；上诉人与村小组的纠纷已经得到解决，在法院主持下已经调解，由村小组赔偿了上诉人损失1000元经济损失，综上所述，一审判决认定事实错误，被上诉人作出的行政行为事实不清，程序违法，剥夺了上诉人的承包经营权。请求二审法院查明事实撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人麻栗坡县人民政府辩称：一、被上诉人作出的行政行为是合法有效的。（一）“大坝田”是石马村小组从本村杨廷贵户（全户遇害）收回集体管理。由本村集体内新分户的土地较少的农户轮流耕种，2005年4月石马村小组根据县人民政府的要求，进行巩固温饱村建设，修建进村道路，进村道路经过上诉人耕种地旁，为村民进出方便，村小组和驻村工作中决定拓宽道路和采集石块，上诉人母亲及其子女阻止施工，驻村工作组为加快工作进度，未经石马村小组村民会议讨论同意，与上诉人签订了协议，协议内容为：“为建设石马村进村公路占用陆子文土地，给予协商。”上诉人以此为由认为“大坝田”地块属于他家承包，当轮到上诉人耕种满两年后，上诉人便以村集体修路占用其土地为由，要求与“大坝田”互抵，拒不将“大坝田”交还集体轮流耕种，导致石马村小组无法执行轮流耕种。（二）2007年被上诉人根据省州县文件要求，在全县开展农村土地承包经营权补换发工作，为便于工作的开展，县级统一复印农村土地承包合同书副本，下发各村小组核对，上诉人将“大坝田”登记到他自己家的农村土地承包合同书副本复印件内，并向麻栗镇冲头村委会工作人员龙正海称石马村小组已将“大坝田”地块发包给自己。冲头村委会工作人员龙正海未认真核对，便将上诉人修改的农村土地承包合同书副本复印件登记的地块登记到上诉人的农村土地承包经营权证书中。对于这一事实有经办人龙正海书面材料为证。石马村小组认为，上诉人的《农村土地承包经营权证》上虽然登记有“大坝田”，但是其经营权证的登记是上诉人擅自修改的农村土地承包合同书副本复印件上记载登记的，“大坝田”地块系上诉人伪造添加进去的，上诉人的这一行为属于违法行为，由县档案局关于该户的《土地承包经营合同书》复印件为证（三）2011年11月6日被上诉人收到第三人麻栗镇冲头村委会石马村小组送来的《关于请求变更石马村小组村民陆子文农村土地承包合同书和土地承包经营权证的申请书》后对申请事项进行认真分析和研究。根据《农村土地经营权证管理办法》第十一条的规定：“农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正。”被上诉人于2011年12月8日组织人员到石马村小组进行调查核实。在调查核实过程中，由石马村小组组长聂仕兵组织召开了村民代表会议进行调查了解，同时对村民陆子文家的农村土地承包和农村土地承包经营权情况进行调查核实，并进行调解，因双方当事人意见分歧较大，调解无果。（四）根据《农村土地承包法》第二十七条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡镇人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”、《农村土地承包经营权证管理办法》第十一条规定：“农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正。”、第二十条规定：“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：（一）承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的。（二）承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的。（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。（四）其他收回土地承包经营权证的情形。”和第二十一条规定：“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。”提出如下处理意见：一是更正上诉人现持有的农村土地承包合同书，重新填发新的农村土地承包合同书。二是由原发证机关注销上诉人农村土地承包经营权证。并予以公告，重新换发农村土地承包经营权证。由此可见，上诉人所持有的农村土地经营权证和土地承包合同书复印件记载有地名为“大坝田”的地块不属于上诉人的承包地，属于石马村小组集体所有。上诉人街农村土地承包经营权证补换发工作之机，擅自将“大坝田”地块填入农村土地承包合同书副本内，并向农村土地承包经营权补换发工作组提供虚假的土地承包材料，骗取农村土地承包经营权证，导致农村土地承包经营权证登记错误，其行为侵害了石马村小组集体权利。负责村行政区内农村土地承包及承包合同管理的农业行政管理部门已向上诉人发出了农村土地承包情况进行核实的通知，但上诉人没有前来更正现持有的农村土地承包合同书和农村土地承包经营权证，重新填发新的农村土地承包合同书及重新换发农村土地承包经营权证书。为维护石马村小组“大坝田”地块的所有权，被上诉人注销上诉人《农村土地承包经营权证》（[2007]第010918009号）。二、上诉人上诉理由不成立。（一）被上诉人是否持有《协议》的原件，不影响《协议》的效力，即使《协议》原件在被上诉人处，从内容和程度上讲，均不能证明上诉人有“大坝田”地块的经营权，理由前面已说的很清楚。（二）村小组无公章，聂仕兵、陆廷学、杨昌芬系村小组干部，村小组的《会议记录》及《申请书》均可证明申请撤销是村小组的意愿。至于撤销还是注销，被上诉人是按法律的规定办理，无不妥之处。（三）《核实通知》送到上诉人家人时，其父亲拒绝签收，被上诉人在上冲头村委会主任龙正海和石马村小组聂仕兵在场的情况下留置送达符合法律规定。（四）被上诉人作出行政行为前是否要向工作队调查，法律没有规定，本案即使没有工作队的《情况说明》，行政行为仍然有效。（五）石马村小组的《会议》上，对会议内容、参会人员、会议时间、参会人员的意见等记录得很清楚，并非上诉人所述。（六）被上诉人是原发证机关，石马村小组无论向乡政府或者直接向被上诉人提出申请，最终仍是由被上诉人注销原证，其申请程序合法。（七）原告的民事纠纷与今天的行政行为是不同的两个法律关系，两者不能相提并论。总之，上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。综上所述，被上诉人作出的行政行为合法有效，原判事实清楚，证据确凿，请求二审法院判决驳回上诉人的上诉请求，维持原判。第三人麻栗镇冲头村委会石马村小组在二审中未提交书面陈述。一审被告麻栗坡县人民政府为证明其作出的行政行为的合法性，向一审法院提交以下证据材料（均为复印件）：第一组证据：1、《中华人民共和国农村土地承包法》；2、《中华人民共和国农村土地承包经营权管理办法》；3、《云南省人民政府办公厅的通知》（云政办发【2006】135号）；4、《文山州人民政府批转的通知》（文政发【2006】70号）；5、《麻栗坡县人民政府办公室转发县农业局关于麻栗坡县农村土地承包经营权证补发工作事实方案的通知》（麻政办法【2006】42）；6、麻栗镇冲头村委会石马村小组会议记录；7、麻栗镇冲头村委会石马村小组申请书；8、麻栗坡县农村经济经营管理站关于麻栗镇冲头村委会石马村小组村民陆子文与村小组农村土地承包和农村土地承包经营权纠纷情况报告；9、麻栗坡县农业和科学技术局关于麻栗镇冲头村委会石马村小组村民陆子文农村土地承包情况进行核实的通知；10、关于麻栗镇冲头村委会石马村小组村民陆子文农村土地承包情况进行核实的通知送达回证；11、麻栗坡县农业和科学技术局关于注销麻栗镇冲头村委会石马村小组村民陆子文农村土地承包经营权证的请示；12、麻栗坡县人民政府关于麻栗镇冲头村委会石马村小组陆子文农村土地承包经营权的批复；13、麻栗坡县人民政府公告送达回证；14、麻栗坡县人民政府公告公示照片。以证明被告麻栗坡县人民政府撤销原告陆子文的农村土地承包经营权证程序合法，事实清楚，处理合法的事实。第二组证据：1、关于填发石马村民陆子文《农村土地承包经营权证》的经过及情况说明；2、陆子文的农村土地承包经营权证登记簿，编号010918009；3、陆子文与发包方签订的承包合同书，编号09；4、驻石马村工作队与陆子文签订的协议；5、石马村工作队关于修建进村道路项目情况说明，以证明陆子文被注销的农村土地承包经营权证在办理过程中存在错误，被告注销该证书的行为合法有效。一审原告陆子文，针对自己的主张向一审法院提交以下证据材料（均为复印件）：1、公告，证明被告发布公告注销原告农村土地承包经营权证的事实；2、户口簿，证明原告为石马村村民及身份基本情况；3、换地协议，证明石马村小组用大坝田机动地与原告换南五后地的事实；4、农村土地承包经营权证，证明南五后地是原告母亲承包地的事实；5、农村土地承包经营权证，证明原告家庭人口三人，依法享有大坝田土地承包经营权的事实；6、（2011）麻民初字第386号民事调解书、农户承包地块登记表，以证明原告对大坝田土地享有经营权的事实。第三人麻栗镇冲头村委会石马村小组在一审中未提交证据。上述证据已随案移送本院。经本院审查认为，一审法院对一审原告、被告提交的证据材料审核认定正确，本院予以确认。经审查，一审法院审判程序合法。本院查明的本案事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织、有权提起诉讼”和《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理”的规定，上诉人、被上诉人主体适格。本案中上诉人持有的[2007]第010918009《农村土地承包经营权证书》是2007年6月20日补、换发证时在1999年元月1日登记的文山州农民集体土地承包合同书的基础上登记办理的，而在上诉人原有的1999年元月1日登记的文山州农民集体土地承包合同书正本中却未有“大坝田”争议地块，由于上诉人在1999年元月1日登记的承包合同书副本添加本村机动地块“大坝田”地块，办理土地经营权证书，致使登记错误。第三人作为农村土地发包方认为登记错误，提出申请更正，符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十一条规定“农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正”的规定。被上诉人在接到第三人的变更申请后依法进行受理，由农村土地承包经营权管理部门县农经站调查处理，形成报告后报请县人民政府批复，公告处理结果，程序合法。根据第二十条（四）项的规定，“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：（一）承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的。……（四）其他收回土地承包经营权证的情形”；第二十一条规定“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号）并予以公告。”本案中，上诉人拒绝提交土地承包经营权证办理变更手续，被上诉人依法发出注销公告适用法律法规正确，认定事实清楚，程序合法。上诉人称“大坝田”是第三人搞温饱村建设时占用了自己管理使用的南五后地，在驻村工作队和第三人协议后同意调换，并写了调换土地协议，协议上有工作队员吴子函和小组长陆廷锐（瑞）的签字，并于2007年被上诉人经过调查核实向上诉人颁发了《农村土地承包经营权证》，对“大坝田”地块给予确认等理由，上诉人仅凭所签订的协议认为“大坝田”归自己管理使用，就在自己持有的承包合同副本上擅自要求麻栗镇冲头村委会工作人员添加“大坝田”地块是不妥的。协议只证明了因修建道路对调换地块一事进行过协商，且有添加内容的痕迹，无法证明“大坝田”地块是第三人依照相关法律程序发包给上诉人的。当第三人作为农村土地发包方发现登记错误时，根据《农村土地承包法》第二十七条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡镇人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”召开村民小组会议并提出书面更正申请，申请书上有村小组长以及村干部的签名。被告在接到申请后依法安排农村土地承包经营权管理部门县农经站调查处理形成报告后报请县人民政府批复并公告，符合法律规定。故，上诉人的上诉理由不能成立。本院不予支持。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陆子文承担。本判决为终审判决。审判长 张 萍审判员 王要师审判员 何建宾二〇一六年七月二十七日书记员 李洪磊