重庆市第四中级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2021）渝04行赔终2号 上诉人（原审原告）张纯周，男，汉族，1956年12月27日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 上诉人（原审原告）覃桂珍，女，土家族，1958年11月4日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。系张纯周之妻。 被上诉人（原审被告）秀山土家族苗族自治县溶溪镇人民政府，住所地重庆市秀山土家族苗族自治县溶溪镇晨光居委会，统一社会信用代码11500241750059546Q。 法定代表人杨波，该镇镇长。 机关负责人杨小林，该镇政法书记。 委托代理人李永洪，重庆群峰律师事务所律师。 上诉人张纯周、覃桂珍因诉被上诉人重庆市秀山土家族苗族自治县溶溪镇人民政府（简称溶溪镇政府）行政赔偿一案，不服秀山土家族苗族自治县人民法院（简称秀山县法院）(2020)渝0241行赔初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，张纯周、覃桂珍因2011年秀山土家族苗族自治县溶溪镇（简称溶溪镇）石板村茶园组土地复垦事宜（张纯周、覃桂珍所在村组），分别于2019年5月29日、2019年7月8日向秀山土家族苗族自治县纪律检查委员会（简称秀山县纪委）信访。后，秀山县纪委会将二人的信访转溶溪镇政府处理。溶溪镇政府于2019年7月15日、7月20日分别对覃桂珍、张纯周的信访作出回复。2020年4月21日，覃桂珍向溶溪镇政府出具《息诉息访承诺书》，其中内容为“一、对我公公张正中的土地复垦补偿面积79.1平方米予以确认，并按土地复垦价格落实土地复垦款17063元，款项存入张纯周账户后，由我处理好与张伟等其他亲属的分配问题，产生的一切后果由本人负责。二、解决我户困难补助金3000元整。我对溶溪镇人民政府的处理意见表示认可，现本人代表本人家庭成员自愿作出承诺，今后不再因该事项到各级上访或到其他部门投诉。”之后，溶溪镇政府依据该承诺书，将复垦款17063元存入张纯周银行账户，因覃桂珍未向溶溪镇政府提交困难补助申请，溶溪镇政府未将该承诺书中的3000元困难补助金支付给覃桂珍。2020年8月10日，张纯周、覃桂珍向溶溪镇政府提交《赔偿申请书》，以溶溪镇政府作出的《关于张纯周信访事项的回复》《关于覃桂珍信访事项的回复》侵犯其合法权益为由，向溶溪镇政府申请行政赔偿，请求溶溪镇政府1.向张纯周、覃桂珍赔礼道歉；2.赔偿张纯周、覃桂珍误工费损失219000元，差旅费16000元，打印复印材料费2000元，精神损害费40000元，律师费5500元，法律服务费10000元。2020年8月18日，溶溪镇政府作出《关于张纯周信访件的回复》，内容为：“你向本府提出的赔偿申请书已收悉。经研究决定，本府不存在任何违规行为，对你的请求本府不予认可。”2020年11月23日，张纯周、覃桂珍向秀山县法院提起行政赔偿诉讼，请求判决溶溪镇政府：1.向张纯周、覃桂珍赔礼道歉；2.赔偿张纯周、覃桂珍误工费损失219000元，差旅费16000元，打印复印材料费2000元，精神损害费40000元，律师费5500元，法律服务费10000元，合计292500元。 原审法院认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第四项规定，“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（4）加害行为为具体行政行为，该行为已被确认违法。”即行政赔偿须以行政行为被确认违法为前提。本案中，张纯周、覃桂珍以溶溪镇政府2019年7月15日作出的《关于覃桂珍信访事项的回复》及2019年7月20日作出的《关于张纯周信访事项的回复》侵犯其合法权益为由，向秀山县法院提起行政赔偿诉讼。通常情况下，信访答复、复查、复核意见，以及行政机关对信访事项答复的行为，是对当事人权利义务不产生实际影响的处理行为，不属于行政诉讼受案范围。只有信访答复、复查、复核意见改变原处理意见，对当事人的权利义务作出新的处理的，才属于可诉的行政行为。从溶溪镇政府作出的两个回复内容看，其只是针对张纯周、覃桂珍反映的2011年溶溪镇石板村茶园组的土地复垦信访事宜予以解答，对二人的权利义务并未作出新的处理意见，故该答复意见对张纯周、覃桂珍的权利义务并未产生实际影响。虽然溶溪镇政府对张纯周、覃桂珍的行政赔偿申请以信访回复的形式作出决定，格式不符合国家赔偿法规定的格式要求，但明确了其2019年7月15日作出的《关于覃桂珍信访事项的回复》及2019年7月20日作出的《关于张纯周信访事项的回复》并不违法。既然案涉被诉行政行为未被确认违法，其对张纯周、覃桂珍的权利亦未造成侵害，故张纯周、覃桂珍的行政赔偿请求缺乏必要的前提条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定：驳回张纯周、覃桂珍的起诉。 张纯周、覃桂珍上诉称，一、原审法院审判程序违法。1.原审法院在审理中篡改行政赔偿程序，适用的法律文书错误。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十五条之规定，张纯周、覃桂珍提起的是行政赔偿诉讼，对应的法律文书应是行政赔偿裁定书，原审法院作出的却是行政裁定书，审判程序违法。2.原审法院在审理中篡改了行政赔偿诉讼争议焦点。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条之规定，原审法院审理的焦点应是张纯周、覃桂珍的赔偿请求是否合理，溶溪镇政府是否应当赔偿，张纯周、覃桂珍的合法权益受到侵害的直接损失，溶溪镇政府的行为与损失之间的因果关系，而原审法院却篡改争议焦点，裁定驳回张纯周、覃桂珍的起诉。3.原审法院剥夺了张纯周、覃桂珍的求偿权。法律赋予张纯周、覃桂珍享有请求赔偿的权利，原审法院裁定驳回起诉，剥夺了张纯周、覃桂珍的求偿权。二、原审裁定认定事实错误，适用法律错误。原审法院认为行政赔偿须以行政行为被确认违法为前提，张纯周、覃桂珍的行政赔偿请求缺乏必要的前提条件，是对法条理解错误。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第四项规定的是加害行为为具体行政行为，该具体行政行为须被确认违法，而第三条和第四条第四项规定的是非具体行政行为侵犯人身权、财产权并造成损失，赔偿义务机关拒不确认致害行为违法，赔偿请求人可以直接向人民法院提起行政赔偿诉讼，溶溪镇政府的不予赔偿回复属非具体行政行为，不需要以该回复被确认违法为前提，故原审裁定认定事实错误，导致原审裁定适用法律错误。请求：1.撤销原裁定；2.判令溶溪镇政府对张纯周、覃桂珍作出赔偿决定；3.判令溶溪镇政府赔偿张纯周、覃桂珍误工费损失219000元，差旅费16000元，打印复印材料费2000元，精神损害费40000元，律师费5500元，法律服务费10000元，合计292500元。 溶溪镇政府辩称，一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果正确，请求二审予以维持。张纯周、覃桂珍提起的是行政赔偿诉讼，行政赔偿的前提条件是加害行为为具体行政行为，该行为已被确认违法，即行政赔偿须以行政行为被确认违法为前提。张纯周、覃桂珍以溶溪镇作出的两个回复侵犯其合法权益为由提起行政赔偿诉讼，该两个回复是对张纯周、覃桂珍反映的2011年溶溪镇石板村茶园组土地复垦事宜的解答，未增加、减少、剥夺、赋予其任何新的权利义务，未对二人权利义务作出新的处理意见，对二人权利义务未产生实际影响，故原审法院认定该两个回复不属于具体行政行为，不具可诉性。溶溪镇政府对二人的赔偿请求以信访回复的形式作出决定，虽然格式不规范，但溶溪镇政府已明确答复该两份回复不存在违法，因此该两份回复不属于具体行政行为，不具备提起行政赔偿诉讼的前提条件，原审法院驳回其起诉正确。二、张纯周、覃桂珍的所有上诉理由均不能成立。1.张纯周、覃桂珍以原审法院应作出行政赔偿裁定而作出行政裁定程序违法的理由不成立。行政赔偿案件实质仍然是行政案件，原审法院作出行政裁定并无不当。2.张纯周、覃桂珍主张本案争议焦点为是否应当赔偿损失的理由不成立。提起行政赔偿必须满足行政机关的行政行为被确认违法，且违法行政行为侵犯了公民的人身权或财产权并造成损失，赔偿请求有实际损失的相关证据，本案没有被确认违法的行政行为，不具备行政赔偿的前提。3.如果张纯周、覃桂珍认为其合法权益受到侵害，法律规定有救济途径，其主张原审法院驳回其起诉是剥夺其求偿权不成立。4.法律规定行政赔偿以行政行为违法为前提，张纯周、覃桂珍主张“非具体行政行为给其造成损失，不需要确认其违法”的上诉意见违反法律规定。5.张纯周、覃桂珍主张原审法院适用法律错误，却未指明何处适用法律错误。三、张纯周、覃桂珍纯属无理提起诉讼，浪费国家司法和公共资源。二人反映的张正中土地复垦一事，覃桂珍已出具《息诉息访承诺书》，确认了张正中被复垦土地的面积及应获得的土地复垦费，溶溪镇政府也将相应的土地复垦费17063元和困难补助金3000元落实到位，二人的权利得到了保障，不存在任何权益受损的情形，其就土地复垦事宜向法院提起诉讼，实属无理取闹。请求驳回上诉，维持原裁定。 本院二审查明，张纯周、覃桂珍分别向秀山县纪委信访反映，称溶溪镇石板村茶园组实施的土地复垦项目共实施27户，除3户是将宅基地复垦外，其余24户是将自留地进行复垦，不符合复垦条件，要求查处。秀山县纪委会将二人的信访转溶溪镇政府处理。溶溪镇政府于2019年7月15日、7月20日分别对覃桂珍、张纯周的信访事宜作出同样内容的回复，回复告知二人该复垦项目是秀山县第一批土地复垦试点，石板村有27户纳入复垦范围，其中3户宅基地有房屋主体，另外24户属废弃房屋的宅基地，该24户虽不符合之后政策规定的条件范围，但符合第一批试点条件范围，根据法不溯及既往的原则不予追究，同时告知了当时政策规定及复垦情况。张纯周、覃桂珍认为该两个回复违法，对其造成损失，申请溶溪镇政府赔偿。溶溪镇政府对二人的赔偿申请作出信访件回复，答复溶溪镇政府没有任何违规行为，对二人的请求不予认可。2020年12月16日，溶溪镇政府已将覃桂珍户的困难补助3000元支付给覃桂珍户。二审查明的其余事实和原审法查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，张纯周、覃桂珍是以溶溪镇政府2019年7月15日、7月20日分别对二人作出的两个信访回复违法，该两个违法信访回复对其造成侵害，溶溪镇政府应赔偿其损失，从而向溶溪镇政府提起行政赔偿申请。溶溪镇政府接到二人的赔偿申请后，以信访件答复的方式答复其没有违法行为，对二人的请求不予处理，该回复实质对张纯周、覃桂珍的赔偿请求予以拒绝，属于不予赔偿决定。张纯周、覃桂珍不服该回复，向人民法院单独提起行政赔偿诉讼，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第四项“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法”之规定，应当以溶溪镇政府2019年7月15日、7月20日对二人作出的两个信访回复被确认违法为前提。而从本案事实看，溶溪镇政府2019年7月15日、7月20日对张纯周、覃桂珍作出的两个信访回复并未被有权机关确认违法。因此，张纯周、覃桂珍提起的本案行政赔偿诉讼，不符合上述司法解释规定的起诉条件，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款“人民法院接到行政赔偿起诉状后，在七日内不能确定可否受理的，应当先予受理。审理中发现不符合受理条件的，裁定驳回起诉”的规定，应当裁定驳回张纯周、覃桂珍的起诉，故原审法院裁定驳回张纯周、覃桂珍的起诉并无不当。本案属行政赔偿案件，原审法院也是以行政赔偿案件立案并进行审理，原审裁定编号也是按行政赔偿裁定编号，法律也是适用的行政赔偿的法律，但原审裁定却以行政裁定的名义作出，而未以行政赔偿裁定作出，属裁判文书名称不规范，本院对此予以纠正。综上，原审法院裁定驳回张纯周、覃桂珍的起诉正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款、第三十九条之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张红梅 审 判 员 蒲开明 审 判 员 黄 瑶 二〇二一年二月二日 法官助理 刘津坤 书 记 员 向芯颖