江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）苏行终173号 上诉人（原审原告）何玲，女，汉族，住江苏省无锡市。 委托代理人孙伟(系上诉人何玲之夫)，男，汉族，住址同上。 被上诉人（原审被告）中国保险监督管理委员会江苏监管局，住所地江苏省南京市建邺区云锦路129号江苏保险综合大厦。 法定代表人亓新政，该局局长。 委托代理人张墉奎、管海涛，该局工作人员。 被上诉人（原审被告）中国保险监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街15号。 法定代表人项俊波，该委员会主席。 委托代理人卞翔，该委员会工作人员。 委托代理人董兴亮，北京市汉鼎联合律师事务所律师。 上诉人何玲因诉被上诉人中国保险监督管理委员会江苏监管局（以下简称江苏保监局）、中国保险监督管理委员会（以下简称中国保监会）保险消费投诉行政处理一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2015）宁行初字第152号行政判决，向本院提起上诉。本院2016年2月23日立案受理后组成合议庭，并于2016年5月23日公开开庭审理了本案，上诉人何玲的委托代理人孙伟、被上诉人江苏保监局的委托代理人张墉奎、管海涛，被上诉人中国保监会的委托代理人卞翔、董兴亮到庭参加诉讼。因调取相关卷宗材料，扣除了本案审理期限。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2014年10月18日，何玲向江苏保监局寄出书面投诉材料。江苏保监局收到后于2014年10月23日告知其代理人补充相关材料。2014年10月30日江苏保监局收到何玲的补充投诉材料。何玲的投诉事项为：江苏银行无锡营业部相关人员销售正德人寿保险股份有限公司（以下简称正德人寿）“正德龙胜两全保险（万能型）”及后续服务过程中存在销售误导、违反《中华人民共和国刑法》和《征信业管理条例》及银行监管相关规定等问题。2014年11月5日，江苏保监局向何玲出具《投诉告知书》，告知对其反映涉嫌违反有关保险监管的法律、行政法规和中国保监会规定的投诉事项决定受理，对退保及经济补偿的投诉事项依法转交相关公司处理，涉及违反《中华人民共和国刑法》、《征信业管理条例》及银行监管相关规定等事项，不予受理并建议向有管辖权的单位反映。2014年12月19日，江苏保监局向正德人寿发出《关于提供何玲投诉问题相关资料的通知》。正德人寿于2014年12月22日向江苏保监局提供了《关于何玲投诉正德人寿无锡分公司的情况报告》。江苏保监局向正德人寿调取相关资料并核实有关情况，就投诉事项向销售人员及何玲进行了调查核实。根据调查核实情况，2014年12月31日，江苏保监局向何玲出具苏保监信复【2014】第38号《投诉答复函》（以下简称《38号投诉答复函》），告知何玲未发现正德人寿有关人员违规进驻江苏银行无锡分行销售保险产品；相关银行工作人员有保险销售资格；向何玲赠送的食用油为针对银行客户积分赠送，非因购买保险而赠送；“正德龙盛两全保险（万能型）”为正德人寿在中国保监会备案产品；未发现上述两家机构在销售保单号为8600800001055089的保险时存在相关销售误导行为。 何玲对《38号投诉答复函》不服，向中国保监会申请行政复议。中国保监会2015年3月4日收到何玲行政复议申请后，于2015年3月6日向何玲发送《补正行政复议申请通知书》，2015年3月16日向江苏保监局送达《行政复议申请书》和《行政复议答复通知书》。2015年3月22日，江苏保监局提交《行政复议答复书》及作出原行政行为的证据和依据。2015年5月5日，中国保监会作出保监复议【2015】51-2号《行政复议决定书》，决定维持江苏保监局的保险消费投诉处理决定。该决定书于2015年5月7日向何玲寄送。 一审法院认为，《中华人民共和国保险法》（以下简称《保险法》）第九条第二款规定，“国务院保险监督管理机构根据履行职责的需要设立派出机构。派出机构按照国务院保险监督管理机构的授权履行监督管理职责。”《中国保险监督管理委员会派出机构监管职责规定》（中国保监会令【2004】第7号）第五条规定，“本规定所称派出机构，是指中国保监会派驻各省、自治区、直辖市和计划单列市的监管局”；第四条规定，派出机构主要履行监管辖区内保险公司分支机构、保险中介机构以及保险从业人员的保险经营活动，查处保险违法、违规行为，维护保险市场秩序等监管职责。根据上述规定，江苏保监局具有对何玲的投诉作出处理的法定职权。本案的争议焦点是：1、江苏保监局对何玲提出的举报投诉事项的处理与答复是否合法；2、中国保监会作出的行政复议决定是否合法。 《保险消费投诉处理管理办法》（中国保监会令【2013】第8号）第十七条规定，保险消费投诉处理工作管理部门应当对收到的保险消费投诉进行登记，投诉材料不完整的，应当自收到材料之日起5个工作日内通知投诉人补充提供。第二十条规定，保险消费投诉处理工作管理部门收到完整投诉材料后，应当及时进行审查，并根据下列情况分别作出处理：（一）依照本办法规定，属于本单位负责处理的保险消费投诉，予以受理；（二）属于本办法规定的保险消费投诉，但是不属于本单位负责处理的，不予受理，并可以转相关单位处理；（三）不属于本办法规定的保险消费投诉，但是应当由本单位其他部门负责处理的，转相关部门依照有关规定处理；（四）不属于本办法规定的保险消费投诉，且不属于本单位其他部门负责处理的，不予受理；（五）有本办法第二十一条第一款规定情形之一的，不予受理。第二十二条规定，保险消费投诉处理工作管理部门应当自收到完整投诉材料之日起10个工作日内，告知投诉人是否受理，不予受理的，应当说明理由。第二十七条第一款规定，中国保监会及其派出机构对受理的保险消费投诉应当及时组织调查核实，自受理投诉之日起60日内作出处理决定；情况复杂的，经本单位负责人批准，可以延长处理期限，但延长期限不得超过30日，并告知投诉人延长期限的理由。法律、行政法规、规章另有规定的，依照其规定。第二十八条规定，处理决定作出之日起5个工作日内，中国保监会及其派出机构应当告知投诉人。告知内容应当包括：（一）被投诉人是否违反或者涉嫌违反有关保险监管的法律、行政法规和中国保监会规定；（二）处理意见；（三）投诉人如果对处理决定有异议的，可以按照本办法第二十九条的规定申请核查。本案中，江苏保监局收到投诉书后于2014年10月23日告知何玲的代理人补充投诉材料，2014年10月30日收到其完整的材料；2014年11月5日江苏保监局作出投诉告知书，告知其反映涉嫌违反有关保险监管的法律、行政法规和中国保监会规定的投诉事项予以受理，涉及退保及经济补偿的投诉事项将依法转交相关公司处理，涉及违反《中华人民共和国刑法》和《征信业管理条例》及银行监管相关规定等事项不予受理并建议向有管辖权的单位反映。后江苏保监局向正德人寿调取相关资料并核实有关情况，就投诉事项向销售人员及何玲进行了调查核实，于2014年12月31日作出《38号投诉答复函》。中国保监会收到何玲的行政复议申请后，在法定期限内，作出维持江苏保监局的保险消费投诉处理决定的行政复议决定。综上，江苏保监局、中国保监会对何玲的投诉处理程序符合上述法律、法规的规定，程序合法。 根据江苏保监局调查获取的投诉所涉保单投保资料、保险合同送达回执、保险单、正德人寿电话回访录音及回访系统截屏、正德人寿两份情况说明、周某某出具的保单销售情况说明、万某某出具的情况说明、周某某保险代理从业人员资格证书复印件、查询“正德龙盛两全保险（万能型）”报备情况系统截屏及对周某某、何玲电话调查录音等证据，可以证明保单销售时保单销售人员具有保险代理人从业人员资格，投诉所涉保险产品已经备案，保险公司对何玲进行了电话回访；无法认定保单销售人员存在销售误导、隐瞒合同重要情况、给予保险合同以外利益、未经申请人授权代填部分投保资料等行为，以及保险公司工作人员驻银行网点销售保险产品的问题，亦无法认定投诉所涉保险公司及银行擅自泄露何玲个人信息。何玲提交的正德人寿“投保单”证据系复印件，因其在投诉时并未向江苏保监局提供原件，故江苏保监局作出有关处理决定并无不当。中国保监会受理何玲的行政复议申请后，经过听取被申请人即江苏保监局的意见和审查相关材料，在法定期限内作出复议决定，符合法律规定，并无不当。综上，江苏保监局对何玲投诉的处理及中国保监会对有关行政复议申请的处理均符合法律规定，何玲的诉讼请求因缺乏事实依据不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十九条的规定，判决驳回何玲的诉讼请求。案件受理费50元，由何玲负担。 上诉人何玲上诉称，一审法院认定事实错误，主要包括：1、一审认为上诉人提交的正德人寿“投保单”为复印件，在投诉时未向江苏保监局提交原件，并据此认定该证据与本案投诉处理行为没有关联性是对法律的曲解。江苏保监局在案件调查过程中从未与上诉人联系，从而导致上诉人没有提交原件，但该证据与本案被诉投诉处理决定存在关联性。上诉人提交的CD光盘1份（内容为5段录音）及录音文字整理稿、打印费等票据7张，一审法院均不认可其真实性，但却全盘接受被上诉人江苏保监局提交的证据，未能对定案事实作出全面综合审查。2、上诉人2014年10月18日向江苏保监局邮寄的是行政处罚申请书而不是书面投诉材料。3、江苏保监局没有对上诉人要求的将存款变保险的保险代理机构（银行）进行调查，也没有对上诉人15个诉求中的另外10个作出任何回复。4、银保产品本身就是欺诈，江苏保监局没有实地调查和提供相关调查报告，其投诉答复明显不合理。一审法院审判程序违法，未经当事人同意，将此案与（2015）宁行初字第168号案件合并审理。基于上述错误认定，最终导致错误适用法律。请求本院撤销一审判决，重新公开审理上诉人的诉求或者直接改判。 被上诉人江苏保监局答辩称，被上诉人从受理、办理到答复，已依法履行了相关职责，符合中国保监会的相关规定。通过对上诉人投诉事项调查，相关事实已查清：1、关于销售人员是否存在欺诈等问题，被上诉人对江苏银行无锡分行营业部大堂经理周某某进行了调查核实，结合保险公司及万某某出具的情况说明，上诉人保单的销售人员为周某某，根据对其调查核实以及上诉人投保单、人身保险投保提示书等材料，可以认定上诉人所反映的情况证据不足。2、关于按照9%投资回报率进行利益演示的问题，上诉人未向被上诉人提供销售人员利益演示的相关证据，经了解核实，与上诉人反映情况也不一致。3、关于保险公司人员驻点销售，销售人员销售时未出示从业资格证书的问题，周某某销售保险时具有相关保险业从业资格。4、关于销售人员代为填写投保资料的问题，周某某承认其代为填写了投保资料的住址和电话号码，但上诉人签字认可，电话回访资料亦证明上诉人本人对其投保单上记载的电话号码及地址信息进行了确认。5、关于销售人员销售过程中给予合同约定外利益的问题，被上诉人对保险公司及周某某调查后发现该问题证据不足。6、关于保险公司未进行电话回访的问题，经查已进行了回访。7、关于未收到红利收益报告、未进行风险评估、产品未经过保监会审批备案的问题，因上诉人所购买的险种非分红型保险，保险公司无需出具收益报告和评估，且该产品于2008年5月30日已经进行了备案。综上，一审认定事实清楚、适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。 被上诉人中国保监会答辩称，江苏保监局对何玲所投诉的处理答复程序合法、内容清楚适当、适用法律正确。被上诉人中国保监会收到复议申请后全面审查了双方的复议理由、答复意见及相关证据材料，在法定期限内作出了行政复议决定，程序符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）的相关规定。上诉人在上诉状中称中国保监会没有确认江苏保监局的行为违法，系其主管臆断。一审法院在审理中依法组织了双方举证质证，对相关证据作出认证，认定事实清楚、充分，不存在上诉人反映的违反证据规定的问题。江苏保监局将上诉人的投诉作为消费投诉处理，并无不当。上诉人称一审法院未经上诉人同意，将本案与（2015）宁行初字第168号案件合并审理，与事实不符。综上，一审判决完全符合《行政诉讼法》的相关规定，认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉人何玲的全部诉讼请求。 上诉人何玲提起上诉后，一审法院已将各方当事人在一审中提交的证据材料随案移送本院。 本院庭审中，各方当事人对一审判决认定的本案事实的客观真实性均无异议，但上诉人何玲同时认为，其2014年10月18日向被上诉人江苏省保监局投递申请书的性质是行政处罚申请而不是保险消费投诉。本院经审查认为，该异议属上诉人对本人投诉材料性质的不同认识，并不影响其2014年10月18日有过投诉事实的本身。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对一审认定的案件事实进行了全面审核，本院所认定的案件事实与一审法院无异，依法予以确认。 本院庭审中，双方当事人围绕被上诉人江苏保监局作出的《38号投诉答复函》是否合法，被上诉人中国保监会作出的行政复议决定是否合法，上诉人何玲提出的赔偿请求是否有事实根据和法律依据以及一审法院审判程序是否合法等四个焦点问题进行了辩论。 上诉人何玲认为，被上诉人江苏保监局所作答复认定事实、适用法律错误。没有对银行监管等事项进行受理，没有完全审查保险产品的备案文件以及提供对相关银行进行现场检查的报告。作出的答复函中没有载明法律依据，视为没有适用法律。被上诉人中国保监会作出的行政复议决定在事实认定方面，遗漏了上诉人第十项复议请求，没有对擅自批准涉案险种备案的人员进行处罚。在法律适用方面，违反了《行政复议法》第十七条的规定，对于不属于行政复议审查范围的事项没有在收到申请后五日内进行告知。在复议程序方面，没有按照《行政复议法》第二十二条的规定，对有关组织和人员进行调查；被申请人江苏保监局没有在收到申请书副本的十日内提交书面答辩意见。因两被上诉人的行为违法，致使上诉人提起本案之诉，由此产生的打印、复印、快递、差旅方面的费用属于直接损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）的相关规定应予以赔偿，一审期间提出的赔偿请求具体数额为1000元，二审期间改为179元。上诉人何玲同时还认为，一审法院审判程序违法，具体包括：江苏保监局遗漏查处上诉人的申请事项，一审法院也没有对上诉人所申请的全部事项进行审查，属于漏判；一审法院虽然追加被上诉人中国保监会为第二被告，但并没有告知上诉人可以增加对中国保监会的诉讼请求；一审法院曾认为上诉人的起诉超过法定期限，但并没有让两被上诉人举证，而是让上诉人证明起诉没有超过法定期限，违反了举证责任倒置的原则；一审将本案与其他案件合并审理，没有法律依据。 被上诉人江苏保监局认为，根据调取的涉案保险公司的保险单投保资料、保险合同送达回执、保险单、电话回访录音、相关销售人员的电话调查记录、从业资格证件、涉案保险险种的备案情况等证据，可以认定案涉的《38号投诉答复函》事实确实充分，符合《保险消费投诉处理管理办法》的有关程序要求，符合《人身保险新型产品信息披露管理办法》等保险监管规范对保险领域违法行为的界定。因中国保监会并未对本案投诉答复函的具体文书样式作出规定，《人身保险新型产品信息披露管理办法》亦未要求投诉处理决定必须载明所适用的法律、法规和规章的具体名称，故江苏保监局作出的《38号投诉答复函》没有载明具体适用法条并不违法。本案并不存在所谓的合并审理情况，一审审判程序合法。 被上诉人中国保监会坚持其答辩意见，同时认为《保险消费投诉处理管理办法》第二十八条中的投诉处理决定并无援引法条的规定。江苏保监局在行政复议中已对有关法律适用情况作出详尽解释。被诉的《38号投诉答复函》并不存在法律适用错误,被上诉人江苏省保监局的答复函只是对受理事项处理结果的告知，其中是否载明有关具体条文并不影响处理决定的结果。 本院认为，《保险法》第九条第二款规定，国务院保险监督管理机构根据履行职责的需要设立派出机构。派出机构按照国务院保险监督管理机构的授权履行监督管理职责。被上诉人江苏保监局作为中国保监会的派出机构，对其辖区范围内保险公司分支机构及其保险从业人员的保险经营活动具有查处的监管职责，有权对本案所涉保险消费违法行为的投诉进行处理并作出相应决定。本案中，被上诉人江苏保监局按照《保险消费投诉处理管理办法》第十二条、第十七条、第二十条、第二十二条的有关规定，依法受理了上诉人何玲的投诉申请，对其所投诉的事项分别进行处理，程序合法，且各方当事人对《38号投诉答复函》的处理程序并无争议。江苏保监局受理上诉人何玲的投诉后，对属于自身受理范围的事项进行了调查，形成了包括投保资料、保险合同送达回执、保险单、电话回访录音及回访系统截屏、保险公司情况说明、保险从业人员的资格证书、涉案险种备案情况、对何玲本人的电话调查录音等证据。上述证据可以证明：投诉材料所反映的保险从业人员资格、险种是否经过备案、保险公司是否对当事人进行回访、是否存在误导销售和隐瞒合同重要情况、是否给予保险合同外利益、是否存在驻点销售等方面，不存在违法、违规行为，被上诉人江苏省保监局据此作出的《38号投诉答复函》认定事实清楚。上诉人何玲向被上诉人江苏省保监局投诉的材料虽然名为行政处罚申请书，但并不能改变其投诉属于保险消费投诉的性质。且对于行政处罚而言，是否存在违法行为，是否应当予以行政处罚以及应当给予何种行政处罚，并不取决于当事人书写的有关材料的名称，而在于行政机关的调查结果及相关法律规范的规定。被上诉人江苏保监局作出的《38号投诉答复函》没有援引法律规范，确属不当，应当在今后的工作中进一步规范。但是根据本案所查明的事实，被上诉人江苏保监局作出的涉案答复依据是《保险消费投诉处理管理办法》，该规章仅规定了保险消费投诉处理的行政程序，并未对该行政处理行为的实体处理作出具体规定。被上诉人江苏保监局适用该办法作出的《38号投诉答复函》虽未援引该办法的具体条文，但并不影响行政处理的最终结果，且在行政复议及本案诉讼中，被上诉人江苏保监局提交复议答复书、行政诉讼答辩材料中，已进一步明确了其作出相关答复的法律依据，因此本案不能认定被上诉人江苏保监局作出的《38号投诉答复函》适用法律错误。 中国保监会作为江苏保监局的上级行政机关，在收到上诉人何玲的行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定，于5日内通知何玲补正行政复议材料；根据《行政复议法》第二十三条的规定，于2015年3月16日依法向被申请人江苏保监局发送行政复议申请书副本，江苏保监局于2015年3月22日提交了行政复议答复书。被上诉人中国保监会根据《行政复议法》第二十二条的规定依法对复议申请进行了审查，有关程序符合《行政复议法》的规定，此有《便函登记簿》、《行政复议答复书》予以佐证。上诉人何玲主张江苏保监局未在十日内提交书面答辩意见等异议不能成立。被上诉人中国保监会经审查作出维持《38号投诉答复函》的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，行政复议程序合法。 行政赔偿的前提是行政行为违法并给行政相对人的合法权益造成了损害。本案中，被上诉人江苏保监局作出的《38号投诉答复函》以及被上诉人中国保监会作出的行政复议决定均无违法之处，故上诉人何玲的赔偿请求没有法律依据，依法不予支持。 至于上诉人何玲反映的一审法院擅自将本案与其他案件合并审理的问题。经查，本案一审法院开庭时间为2015年9月8日上午，当时只审理了本案。当天下午，一审法院又开庭审理了上诉人代理人孙伟所代理的另外一起保险行政案件，并不存在将本案与其他案件合并审理的情况。因上诉人何玲诉讼中提交的正德人寿“投保单”的复印件，并未在涉案的行政处理程序中提出，故与本案《38号投诉答复函》无关联性。如上诉人何玲认为案涉保险消费存在其他违法情形，可依法另行主张。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第七条的规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。上诉人何玲提起本案之诉时并未将中国保监会列为被告，一审法院依据上述司法解释的规定，通知上诉人何玲追加被告，上诉人何玲未提出追加被告的申请，后一审法院依职权追加中国保监会为共同被告参加诉讼，符合上述司法解释的规定。是否提起诉讼以及提出何种诉讼请求是起诉人的自身处分行为，人民法院既无义务也无权干涉。上诉人何玲认为一审法院未告知其增加对中国保监会的诉讼请求违法，没有法律依据，一审法院审判程序并无违法之处。 综上，被上诉人江苏保监局作出的《38号投诉答复函》及被上诉人中国保监会作出的相应行政复议决定符合法律规定，上诉人何玲的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，依法不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人何玲承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  史 笔 代理审判员  许傲雪 代理审判员  丁 钰 二〇一六年七月二十二日 书 记 员  谌 莹 书 记 员  张家松 附相关法律条文： 1、《保险消费投诉处理管理办法》 第十二条中国保监会派出机构负责处理保险消费者提出的下列投诉： （一）辖区内保险公司分支机构、保险中介机构违反有关保险监管的法律、行政法规和中国保监会规定，损害保险消费者合法权益，依法应当由中国保监会派出机构负责处理的； （二）辖区内保险从业人员违反有关保险监管的法律、行政法规和中国保监会规定，损害保险消费者合法权益，依法应当由中国保监会派出机构负责处理的； （三）其他依法应当由中国保监会派出机构负责处理的情形。 2、《中华人民共和国行政复议法》 第二十二条行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。 第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定： （一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持； 3、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条第一款第（一）项： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 4、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》 第七条复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。