山东省垦利县人民法院行 政 判 决 书（2015）垦行初字第44号原告：ＸＸ清。委托代理人：周雪林，北京市百瑞（济南）律师事务所律师。被告：垦利县国土资源局。地址：垦利县国土资源局大楼。法定代表人：朱科峰，局长。出庭负责人：王金亭。委托代理人：郭岐贵，山东岐贵律师事务所律师。第三人：东营市现代畜牧业示范区管理委员会。地址：现代畜牧业示范区绿洲二路**号。法定代表人：吴炳礼，主任。委托代理人：王太友，东营市现代畜牧业示范区管理委员会工作人员。委托代理人：张学玲，山东岐贵律师事务所律师。原告ＸＸ清因要求被告垦利县国土资源局（以下简称“垦利县国土局”）履行查处违法征地的法定职责，于2015年11月23日向本院提起行政诉讼。本院于2015年11月23日立案后，于2015年11月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书；期间，经合议庭合议，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款之规定，追加东营市现代畜牧业示范区管理委员会（以下简称“东营市畜牧业示范区”）为本案第三人参加诉讼，并向其送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告ＸＸ清及其委托代理人周雪林，被告垦利县国土局副局长王金亭、委托代理人郭岐贵，第三人东营市畜牧业示范区委托代理人王太友、张学玲到庭参加诉讼。在诉讼过程中，因有其他应当中止诉讼的情形，本院依据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十一条第一款第（七）项之规定，对本案中止诉讼。后于2016年7月8日恢复本案诉讼。本案现已审理终结。原告ＸＸ清诉称，原告是山东省东营市垦利县黄河口镇利林村村民，原告承包了村委的耕地12.4亩用于种植树木和枸杞，全家投入了大量的精力、物力、财力对土地予以整理，使荒废的土地变为能够种植庄稼的耕地，全家人以种这些土地为生。2015年东营市畜牧业示范区在没有办理相关土地使用手续的前提下，开始修建三期引水渠工程，并需要征收原告承包的土地，但是赔偿价格极其不合理。原告在2015年5月7日向被告要求对违法征地进行查处，被告至今没有进行查处，已经构成了行政不作为，现向法院提起诉讼，要求依法确认被告拒不查处违法征地的行为违法，判令被告继续履行对违法征地的行为进行查处，并承担诉讼费用。被告垦利县国土局辩称，1、原告要求对东营市畜牧业示范区违法征地进行查处无事实依据。被告接到原告邮寄的《违法征地查处举报信》后，遂组织执法人员对原告所反映的问题进行了认真调查。经调查核实，2013年11月27日，东营市国土资源局、东营市财政局联合下发东国土发［2013］216号文件，下达2013年度第一批未利用地开发项目三期工程，建设项目中输水渠需占用垦利县黄河口镇利林村村民委员会（以下简称“利林村”）村集体土地80余亩。2014年11月2日，东营市畜牧业示范区与利林村签订《输水渠共用协议》，约定占用的土地不做补偿，对地面附着物按鲁价费发［2014］67号文件进行补偿，并约定由利林村负责输水渠的迁占协调工作，东营市畜牧业示范区负责输水渠的建设管理维护工作。因该输水渠为农用灌渠，主要为开发现代科技生态园三期土地及利林村周边土地灌溉使用，不需要办理征地手续。因此，原告要求对东营市畜牧业示范区违法征地进行查处无事实依据。2、被告对原告反映的问题早已告知，被告的行为不构成行政不作为。因原告曾先后两次向答辩人寄发《违法征地查处举报信》，2015年5月7日寄发时，原告同时向东营市人民政府行政复议办公室申请行政复议，为此，被告中止了首次调查程序，待行政复议结论作出后再启动行政调查程序。2015年8月6日，原告又向被告寄发《违法征地查处举报信》，被告重新启动行政调查程序。在此期间，原告又向国家土地督察济南局举报反映违法征地问题，被告完成对原告反映问题的调查后，向原告多次口头告知其反映的违法征地情况不存在，被告无权查处的答复意见，并于2015年9月24日，将调查情况书面报东营市国土资源局。因此，被告不存在行政不作为问题。综上，被告已对原告反映违法征地的问题进行调查核实，并将调查核实情况进行了口头告知，被告不存在行政不作为行为，请求依法驳回原告的起诉。第三人东营市畜牧业示范区述称，原告起诉状中部分内容不属实，第三人不存在违法征地行为。第三人建设输水渠所需用地系利林村农村集体经济组织所有的土地，第三人与利林村就用地事宜签订《输水渠共用协议》，并对输水渠所涉土地及地上附着物的补偿事项进行了约定；第三人建设管理的输水渠为农用灌渠，属于农业用地，按照法律规定不需要办理征地手续；原告自2010年5月利林村重新发包土地始，仅缴纳2010年的承包费，后期原告虽实际占用12.4亩涉案土地，但是没有与利林村重新签订承包合同，也没有缴纳土地承包费，原告实际占有12.4亩涉案土地无合法依据，其作为利害关系人主张地上附着物赔偿，主体不适格。且第三人为了顺利建设输水渠，在国家有关法律规定的补偿标准之外，再给予适当补偿，共计赔偿原告58680元，赔偿数额合理。原告向法庭提交以下证据：第一组：原告2015年5月7日向被告邮寄的《违法征地查处举报信》（以下简称“《举报信》”）一封；中国邮政邮寄单一份。证明：原告向被告要求对第三人违法征地的行为进行查处，被告有履行查处的义务。第二组：2015年4月3日东营市现代畜牧业示范区土地开发项目指挥部向原告作出的《告知书》一份。证明：第三人征收原告开荒土地的事实，并进行工程建设，而没有按照《中华人民共和国土地管理法》办理批准手续；原告的树木以及其他农作物在征收范围之内，原告与征收有利害关系。经庭审质证，被告对原告提供的证据质证意见如下：被告对原告提供的《举报信》真实性有异议，认为原告提供的《举报信》与被告收到的《举报信》部分内容不一致，是原告刚形成的一份证据。对原告提供的邮寄单无异议。被告对原告提供的第二组证据真实性无异议，对证明目的有异议，第三人对涉案土地占用不存在征收土地问题，占用土地与利林村共同建设引水渠也不属于《中华人民共和国土地管理法》中工程建设的范畴，共用渠占用土地性质属于农用地用途，截止目前现行有效的土地管理法规中没有任何法条规定农用地占用需要办理征收征用手续，因此原告对于农用渠占用土地的性质以及建设农用渠是否属于工程建设用地存在错误理解和认识。经庭审质证，第三人对于原告提供的证据质证意见如下：第三人对于原告提供的《举报信》真实性有异议，认为原告提供的《举报信》与被告收到的《举报信》部分内容不一致，故该《举报信》有无向被告提交难以认定；该《举报信》系原告的自述行为，不能证明第三人输水渠工程建设用地系违法征地行为。对原告提供的邮寄单无异议。第三人对于原告提供的第二组证据的质证意见同被告的质证意见，同时还认为，该份《告知书》能够证明第三人为了输水渠工程的施工赔偿原告58680元。被告在法定期限内向法庭提供以下证据、依据：第一组：2015年5月7日原告邮寄的《举报信》复印件一封；2015年8月6日原告邮寄的《举报信》复印件一封。证明：被告收到原告先后两封《举报信》，被告已应原告的要求启动行政调查程序。第二组：东营市人民政府【（2015）东政复（决）字第142号《行政复议决定书》】（以下简称“《行政复议决定书》”）复印件一份。证明：原告在2015年5月7日第一次向被告举报的同时，也向东营市人民政府行政复议机关申请行政复议，为此被告中止对原告第一次举报行为反映问题的调查。行政复议机关于2015年7月28日以主体资格不合法为由，确定东营市现代畜牧业示范区土地开发项目指挥部向原告作出《告知书》的行为违法。第三组：（1）东营市国土资源局、东营市财政局《关于下达2013年度第一批未利用地开发项目投资计划的通知》（东国土资发［2013］216号文件）复印件一份；（2）利林村《集体土地所有证及附图》复印件一份；（3）《输水渠共用协议》复印件一份。证明：涉案土地属利林村集体所有土地；涉案土地上建设的输水渠系东营市重点工程--东营市畜牧业示范区土地开发项目三期工程的配套水渠，也是与利林村村集体共同使用的输水渠，其用地性质为农用地，依法不需办理征地手续。利林村集体土地所有证经过土地所工作人员做出标注，现建设的输水渠原来就存在一个老输水渠，在原有输水渠基础上进行了延伸修建。现占用的约80亩土地就是新延伸段占用集体土地部分。第四组：（1）国家土地督察济南局《关于转交近期群众举报反映土地问题的函》及附件复印件各一份；（2）垦利县国土局《关于黄河口镇利林村村民ＸＸ清反映有关问题的调查报告》复印件一份。证明：原告于2015年8月向国家土地督察济南局举报反映违法征地问题，被告就其举报反映的问题在多次口头告知涉案土地上建设输水渠不存在进行征地，也不存在对项目建设单位进行违法征地查处的问题情况下，同时于2015年9月24日形成书面调查报告并向东营市国土资源局进行了书面汇报，该调查报告是对该涉案土地所有调查情况的总结报告。被告在本案中不存在任何行政不作为的情况。第五组：相关法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第4条、第43条；国土资源部关于土地规划用途分类及含义附录A共两页。证明：涉案沟渠用地属于农用地，根据现行《中华人民共和国土地管理法》规定，农用地不需要办理征收手续。经庭审质证，原告对被告提供的证据质证意见如下：原告对被告提供的第一组证据真实性无异议，认为该组证据恰恰证明了原告要求被告履行法定职责，证明原告与本案有利害关系，原告有主体资格。原告对被告提供的第二组证据的真实性无异议，对该证据的证明目的有异议，认为该《行政复议决定书》所复议的是撤销《告知书》，但是原告要求被告所履行的是查处义务，两个是不同的行政行为，被告以该行政复议来中止查处，没有相应的法律依据。该《行政复议决定书》也恰恰说明了第三人征收土地是违法行为，并且对《告知书》已经撤销，被告应该履行查处义务。原告对被告提供的第三组证据真实性有异议，认为该组证据不符合证据的形式要件，因为向法庭提供证据应该向法庭提供原件，如果是从其他部门调取，应该加盖印章。同时认为，东国土资发［2013］216号文件只是东营市国土局与东营市财政局的文件，如果该项目属于本市重点工程，也不能说所有重点工程都是合法的，因为依据《中华人民共和国土地管理法》第43、44条规定，任何单位和个人使用土地必须使用国有土地，如果是修建乡镇公共设施或者是公益事业，可以使用集体土地，但是使用集体土地的批复机关是国务院、省级人民政府以及省级人民政府授权的地级市人民政府。该文件只是东营市国土局和东营市财政局下发的文件，并不是法律上所规定的相应的政府批准文件，也不是征地批准文件。如果该文件是真实的，恰恰证明了第三人在实施征地以前没有经过任何部门批准，是违法的征地行为，被告应该履行法定职责。对于《输水渠共用协议》，原告认为与本案没有关联性，该协议约定的仅仅是水渠修建完毕以后怎么使用，而不是征地的协议，因为依据《中华人民共和国土地管理法》第43条至第48条规定，这种使用土地的征用协议，与利林村签订的主体应该是被告垦利县国土局。村民委员会与任何单位所签订的关于土地征收与赔偿的协议必须有一个前置的行政征收和收回的程序，并不是村民委员会让谁使用谁就有权利使用土地，所以该协议不能证明第三人征用土地行为合法。对于利林村《集体土地所有证及附图》，如果该证据是真实的，恰恰证明了该土地的性质是集体土地，而且所占用的土地是农用地，依据《中华人民共和国土地管理法》第44条规定，无论该土地是否需要征收，都需要办理农用地转用手续，但是被告并没有提供农用地转用手续的批准文件。原告对被告提供的第四组证据中的国家土地督察济南局《关于转交近期群众举报反映土地问题的函》的真实性有异议，不符合证据的形式要件，且该证据与本案没有关联性。如果该证据是真实的，也只能证明原告向国家土地督察济南局进行举报，这与原告向被告要求行政查处是两个不同的行政行为，与所审理的要求被告履行查处职责没有关联性。原告对垦利县国土局《关于黄河口镇利林村村民ＸＸ清反映有关问题的调查报告》的真实性没有异议，但认为该报告不能证明被告做出调查报告的程序合法，因为依据《国土资源行政处罚办法》，被告应该有立案、调查核实、拍摄相应的照片和视频资料等程序，并最终形成调查报告，对原告的要求调查查处做出最终的结论。另，该调查报告内容违法，在本案中原告使用涉案土地多年并种植了相应的树木以及其他农作物，征收或者征用此土地，必须依据《中华人民共和国土地管理法》第43、44条的规定，办理相关的审批手续，因此，被告认为农用建设不需要办理相关的批准手续，与法律相冲突。原告对被告提供的第五组法律依据真实性无异议，对证明目的有异议，认为《中华人民共和国土地管理法》第43条并没有说进行农用水利建设就可以任意占用农用地，所需要占用农用地的面积数量还需要符合土地利用整体规划。该条恰恰证明了无论是国有的还是集体的土地，无论是建设用地还是农用地，只要有建设行为就需要进行批准。依据《国土资源违法行为查处工作规程》规定，接到原告的举报后，被告应对该水渠是否符合土地利用规划进行核对，而不是像被告说的农用水利不需要批准。经庭审质证，第三人对被告提供证据的质证意见如下：第三人对被告提供的第一组证据的真实性、证明目的无异议。但认为，该两份《举报信》系原告自述行为，不能证明第三人存在违法征地的行为。第三人对被告提供的其他证据的真实性及证明目的均无异议。第三人向法庭提供以下证据：第一组：加盖垦利县公安局黄河口派出所公章的《输水渠共用协议》一份。证明：第三人作为该工程的施工方与利林村就占地事宜达成了一致意见并签订《输水渠共用协议》，该渠的性质为农用建设，并非原告主张的建设用地。第二组：《行政复议决定书》原件一份。证明：2015年5月7日原告因不服东营市畜牧业示范区项目部作出的《告知书》的行政行为向东营市人民政府提出复议。该《行政复议决定书》第6页能够证明东营市人民政府对原告仅缴纳2010年当年的土地、坑塘承包费及后期未缴纳土地承包费的事实予以认定。《行政复议决定书》当中提到的《告知书》能够证明第三人三期引水渠工程占用原告实际占有的土地12.4亩，且第三人同意对其种植的地上附着物20株树木、枸杞等赔偿1600元，另给予部分补偿，共赔偿58680元。第三人不存在违法征地行为，故原告要求被告对第三人的征地行为进行查处无事实和法律依据。经庭审质证，原告对第三人提供的证据质证意见如下：原告对第三人提供的第一组证据真实性有异议，认为垦利县公安局既不是协议的甲方，也不是协议的乙方，没有义务保存这样的共用协议，该共用协议与垦利县公安局没有关联性，且垦利县公安局也不是公证处，因此其加盖印章并不能证明该协议的真实性。原告对第三人提供的第二组证据《行政复议决定书》的质证意见同对被告提供该证据的质证意见。经庭审质证，被告对第三人提供的证据真实性及证明目的均无异议。经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：对原告提供的《举报信》、中国邮政邮寄单，本院认为，原告提供的《举报信》与被告在法定期限内向法庭提供的《举报信》复印件，基本内容一致，差别仅为：被告提供的《举报信》复印件中“樱桃”被划掉改成了“枸杞”，故本院认为该《举报信》、中国邮政邮寄单客观真实，与本案有关联性，为有效证据。对原告提供的东营市现代畜牧业示范区土地开发项目指挥部2015年4月3日出具的《告知书》，经庭审举证、质证，原告收到该《告知书》后，于2015年5月7日向东营市人民政府提起行政复议申请，请求撤销《告知书》，东营市人民政府于2015年7月28日作出《行政复议决定书》，确认东营市现代畜牧业示范区土地开发项目指挥部向原告作出《告知书》的行为违法。故该《告知书》不具备行政诉讼证据的合法性要件，本院不予确认。对被告提供的《行政复议决定书》复印件，因与第三人提供的该《行政复议决定书》原件内容一致，且原告、第三人对其真实性无异议，本院予以确认。对被告提供的2015年5月7日原告邮寄的《举报信》复印件，经庭审举证、质证，与原告提供的《举报信》基本内容一致，且原告无异议，本院予以确认。对被告提供的其他证据，因均为复印件，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第（二）项的规定，本院不予确认。对第三人提供的《行政复议决定书》，真实、合法、有效，与本案有关联性，本院予以确认。对第三人提供的《输水渠共用协议》，与本案无关联性，本院不予确认。经审理查明：2015年4月3日第三人成立的东营市现代畜牧业示范区土地开发项目指挥部出具《告知书》，并向原告送达。原告收到该《告知书》后，于2015年5月7日向东营市人民政府提起行政复议申请，请求撤销《告知书》；并责令第三人停止施工，赔偿其损失。2015年7月28日东营市人民政府作出《行政复议决定书》，以影响或涉及公民、法人和其他组织权利义务的行政行为，应当由有关行政职能部门按照法定职权和程序依法做出，东营市现代畜牧业示范区土地开发项目指挥部系第三人为其示范区内土地开发项目的管理实施工作所成立的临时性议事协调机构，该指挥部不具备行政主体资格，不能对公民、法人和其他组织做出超越其规定职责任务的行政行为为由，确认东营市现代畜牧业示范区土地开发项目指挥部向原告作出《告知书》的行为违法，但该《行政复议决定书》对原告提供的涉案土地照片、第三人施工照片、《告知书》的真实性予以确认，认为原告实际占有使用本案所涉及的12.4亩土地。2015年5月7日，原告ＸＸ清通过特快专递方式向被告邮寄《举报信》一封，举报信主要内容：举报人ＸＸ清是利林村村民，承包了村委的耕地12.4亩用于种植树木和枸杞，2015年4月3日第三人针对原告下发《告知书》，三期引水渠工程建设需要征收原告承包的土地，并强行要求举报人不得阻挠施工；请求被告对第三人在没有任何土地征收批准文件的情况下征收土地，违法强制占用土地的事实进行查处，并追究相关责任人的责任。庭审中被告确认，原告邮寄的该《举报信》其已收悉。庭审中，被告答辩，其接到原告邮寄的《举报信》后，已组织执法人员对原告所反映的问题进行了认真调查，调查核实情况也已向原告口头告知，但经庭审举证、质证，被告在法定期限内向法庭提供的证据，不能足以证明其对第三人占有使用该涉案土地修建三期引水渠工程是否违法已进行核查，也无证据证明其已向原告口头告知其调查核实情况，庭审中原告也不予认可被告向他进行过口头告知。本院认为，依据《国土资源违法行为查处工作规程》（国土资源部2014年9月10日发布，自2014年10月1日实施）4.3规定：县级以上人民政府国土资源主管部门组织实施国土资源违法行为查处工作。故被告垦利县国土局具有对国土资源违法行为进行查处的法定职责。根据东营市人民政府《行政复议决定书》确认的事实，原告实际占有使用本案所涉及的12.4亩土地，故原告ＸＸ清与第三人占有使用该涉案土地修建三期引水渠工程有利害关系，原告主体资格适格。被告收到原告邮寄的《举报信》后，应当依据法律、法规、部门规章等的有关规定，及时安排人员对第三人占有使用该涉案土地修建三期引水渠工程是否违法进行核查。核查结束后，核查人员应当提交核查报告，提出立案或者不予立案的建议。被告在答辩中称，其接到原告邮寄的《举报信》后，遂组织执法人员对原告所反映的问题进行了认真调查；其完成对原告反映问题调查后，已向原告口头告知其调查核实的情况，被告不存在行政不作为情形。但经庭审举证、质证，被告在法定期限内向法庭提供的证据，不能足以证明其对第三人占有使用该涉案土地修建三期引水渠工程是否违法已进行核查，也无证据证明其已向原告口头告知其调查核实情况，庭审中原告也不予认可被告向他进行过口头告知。故被告的该答辩意见不能成立，本院不予采纳。被告没有履行前述法定职责，显然属于不履行法定职责的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：责令被告垦利县国土资源局于本判决生效之日起六十日内履行对第三人占有使用该涉案土地修建三期引水渠工程是否违法进行核查的法定职责。案件受理费50元，由被告垦利县国土资源局负担。如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省东营市中级人民法院。审 判 长  顾国云审 判 员  王学亮人民陪审员  卞学民二〇一六年七月十五日书 记 员  燕娜娜