北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终6741号上诉人（一审原告）李爱民，女，1954年7月16日出生，汉族，住北京市西城区。被上诉人（一审被告）北京市顺义区人民政府，住所地北京市顺义区复兴东街**。法定代表人龚宗元，副区长，代理区长。委托代理人刘飞，北京市顺义区司法局工作人员。委托代理人王磊，北京市青天律师事务所律师。上诉人李爱民因诉北京市顺义区人民政府（以下简称顺义区政府）驳回行政复议申请决定一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）京04行初308号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。顺义区政府于2020年5月12日作出《驳回行政复议申请决定书》（顺政复字〔2020〕64号，以下简称被诉复议决定），主要内容为：申请人李爱民于2020年3月16日向顺义区政府提出行政复议申请，请求确认被申请人北京市公安局顺义分局（以下简称顺义公安分局）在2019年8月12日不履行保护李爱民的人身安全、人身自由和合法财产的法定职责的行为违法。顺义区政府依法予以受理。经审理查明：2019年8月12日，李爱民报警称2019年8月12日7时10分左右，李爱民到北京市顺义区天竺地区新国展地铁站新国展中心北侧给姐姐李某送饭，后将黑色鳄鱼皮挎包（长22CM，高25CM，宽10CM）放在姐姐屋内沙发上，包内物品有身份证、老年卡、公交卡、银行卡、现金、购物卡、钥匙。后因李某房屋（花梨坎村）违建被拆除，法警拦住李爱民不让李爱民进屋拿挎包，并将李爱民架住放到马路边。李爱民再寻找挎包未找到，多方求助未果，后报警。同年8月13日，顺义公安分局受理该案。8月15日，北京市国宏信价格评估有限公司收到顺义公安分局作出的要求对涉案损失物品进行鉴定的《鉴定聘请书》。8月13日、9月3日，顺义公安分局分别向当日负责现场录像人员董某及北京市顺义区人民法院执行局调取现场腾退录像资料，录像资料显示2019年8月12日腾退现场沙发上曾有涉案挎包，但未显示挎包丢失的过程。后顺义公安分局分别对王某等八名现场腾退的工作人员进行询问，王某等八人称2019年8月12日未在现场看到涉案挎包。后，顺义公安分局联系李爱民告知其案件正在侦查过程中。2020年3月16日，李爱民认为顺义公安分局未履行法定职责向顺义区政府申请行政复议，请求确认顺义公安分局违法。行政复议案件审理过程中，李爱民明确复议请求为确认顺义公安分局不履行保护李爱民合法财产的法定职责行为违法。另，顺义公安分局向复议机关出具工作说明，主要内容为：因李爱民无法提供相关发票及品牌、型号，价格认证正在鉴定中。顺义区政府认为，本案中，顺义公安分局接到李爱民报警后，进行了案件受理、询问、调取证据等工作，并聘请北京市国宏信价格评估有限公司鉴定涉案损失物品，现在正在鉴定中，根据规定鉴定期间不计入办案期限，故顺义公安分局的办案期限未超过《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条和《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十五条规定的法定期限，且顺义公安分局已联系李爱民并告知案件正在侦查过程中。因此李爱民提出的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第十六条和第二十八条的规定，根据复议法实施条例第四十八条第一款第二项之规定，驳回李爱民的行政复议申请。一审法院经审理查明：2019年8月12日，李爱民报警称2019年8月12日7时10分左右，李爱民到北京市顺义区天竺地区新国展地铁站新国展中心北侧给姐姐李某送饭，后将黑色鳄鱼皮挎包放在姐姐屋内沙发上，包内物品有身份证、老年卡、公交卡、银行卡、现金、购物卡、钥匙。后因李某房屋（花梨坎村）违建被拆除，法警拦住李爱民不让李爱民进屋拿挎包，并将李爱民架住放到马路边。李爱民再寻找挎包未找到，多方求助未果，后报警。同年8月13日，顺义公安分局作出行政案件受案登记。8月15日，北京市国宏信价格评估有限公司收到顺义公安分局作出的要求对涉案损失物品进行鉴定的《鉴定聘请书》。8月16日，顺义公安分局向李爱民送达受案回执。2020年4月17日，顺义公安分局向顺义区政府出具工作说明，主要内容为：因李爱民无法提供相关发票及品牌、型号，价格认证正在鉴定中。期间，顺义公安分局联系李爱民告知其案件正在侦查过程中。2020年3月14日，李爱民以顺义公安分局未履行法定职责为由向顺义区政府申请行政复议，请求确认顺义公安分局在2019年8月12日不履行保护李爱民的人身安全、人身自由和合法财产的法定职责的行为违法。行政复议案件审理过程中，李爱民明确复议请求为确认顺义公安分局不履行保护李爱民合法财产的法定职责行为违法。顺义区政府于2020年3月15日收到李爱民提交的《行政复议申请书》及相关材料。同年3月20日，顺义区政府向顺义公安分局送达《行政复议答复通知书》。3月27日，顺义公安分局向顺义区政府提交了《答复书》及相关材料。4月17日及5月6日，顺义区政府对顺义公安分局进行询问。5月12日，顺义区政府作出被诉复议决定，于当日送达顺义公安分局，于次日向李爱民邮寄送达。李爱民不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，顺义区政府作为顺义公安分局的本级人民政府，依法具有就李爱民所提行政复议申请作出行政复议决定的法定职权。本案有以下几个争议焦点：一、顺义区政府作出的被诉复议决定是否遗漏李爱民提出的复议请求？李爱民于2019年3月14日向顺义区政府申请行政复议时，所提复议请求为确认顺义公安分局在2019年8月12日不履行保护李爱民的人身安全、人身自由和合法财产的法定职责的行为违法。但顺义区政府提供的证据2020年4月13日的电话录音能够证实，顺义区政府的工作人员已经与李爱民就复议请求进行沟通，最终李爱民明确其复议请求为确认顺义公安分局不履行保护李爱民合法财产的法定职责行为违法。李爱民在庭审中亦认可该电话录音的真实性。虽然李爱民当庭称其在沟通时因为家里有事，存在未听清的情况，其在电话里的表态不属于真实意思表示，但李爱民此点抗辩理由缺乏证据支持，一审法院不予采信。因此，被诉复议决定系针对李爱民的复议请求作出，不存在遗漏的情况。二、顺义公安分局是否应对李爱民丢失的物品进行鉴定？《公安机关办理行政案件程序规定》第九十三条第一款规定，涉案物品价值不明或者难以确定的，公安机关应当委托价格鉴证机构估价。本案中，李爱民报警后接受公安机关询问时，陈述了丢失物品挎包的特征以及包内物品情况，但未能提供发票。因此涉案物品价值不明确，顺义公安分局委托北京市国宏信价格评估有限公司进行鉴定符合规定。三、顺义公安分局履行保护李爱民合法财产的职责是否超过法定期限？《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十五条规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。办理其他行政案件，有法定办案期限的，按照相关法律规定办理。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办案期限。对因违反治安管理行为人不明或者逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定。本案中，顺义区政府接到李爱民的报警后作为行政案件受案登记，进行了询问、调取证据等工作，且因案情的需要在办理案件的过程中，委托北京市国宏信价格评估有限公司就涉案物品损失进行鉴定，目前由于缺少发票等客观依据以及违法行为人不明等情况仍在鉴定中。针对李爱民提出依据《司法鉴定程序通则》的规定，顺义公安分局鉴定期间已经超过法定期限的意见，《司法鉴定程序通则》第二十八条规定，司法鉴定机构应当自司法鉴定委托书生效之日起三十个工作日内完成鉴定。鉴定事项涉及复杂、疑难、特殊技术问题或者鉴定过程需要较长时间的，经本机构负责人批准，完成鉴定的时限可以延长，延长时限一般不得超过三十个工作日。鉴定时限延长的，应当及时告知委托人。虽然该通则规定了鉴定机构接受委托后的鉴定期限，但《司法鉴定程序通则》第二条规定，司法鉴定是指在诉讼活动中鉴定人运用科学技术或者专门知识对诉讼涉及的专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动。司法鉴定程序是指司法鉴定机构和司法鉴定人进行司法鉴定活动的方式、步骤以及相关规则的总称。故该规则的适用范围为诉讼活动，而本案中顺义公安分局作为行政案件予以受理，其聘请北京市国宏信价格评估有限公司进行鉴定不属于司法鉴定的范畴，所以本案涉及的鉴定期间不适用《司法鉴定程序通则》的规定，不存在李爱民所称鉴定超期的问题。因鉴定期间不计入办案期限，因此顺义公安分局系在法定期限内办理案件，而且顺义公安分局已经通过电话方式告知李爱民案件正在侦查过程中。综上，顺义公安分局的办案期限未超过相关法律规定。四、顺义公安分局向李爱民送达受案回执的程序是否违法？《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条第一款规定，公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：（一）对属于本单位管辖范围内的案件，应当立即调查处理，制作受案登记表和受案回执，并将受案回执交报案人、控告人、举报人、扭送人……该规定并未明确公安机关向报案人送达受案回执的时间，且李爱民于2019年8月12日报警，公安机关于8月13日即受案登记并制作受案回执，8月16日向李爱民送达受案回执，对李爱民的合法权益不产生实际影响。故顺义公安分局受案回执的送达程序不存在违反法律规定的情形。综上，复议法实施条例第十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第八项、第九项、第十项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：（一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算……复议法实施条例第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出……本案中，由于鉴定等原因，顺义公安分局办理案件的期限尚未届满，故李爱民的行政复议申请期限尚未开始，因此李爱民于2019年3月14日申请行政复议不符合在法定申请期限内提出这一复议受理条件。顺义区政府据此作出的被诉复议决定并无不当。行政复议法第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出；除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。复议法实施条例第四十八条第一款第二项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，顺义区政府在收到李爱民的申请材料后，在法定期限内履行了受理、通知被申请人答复、作出被诉复议决定，并向各方当事人送达的法定程序，程序合法。据此，一审法院判决驳回李爱民的诉讼请求。李爱民不服一审判决，向本院提起上诉，以一审事实认定错误，适用法律错误等为由请求本院：撤销一审法院（2020）京04行初308号行政判决，并改判责令顺义区政府重新作出复议决定、且确认公安不作为违法。顺义区政府未提交二审答辩意见。一审期间各方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据本案在案的有效证据，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，李爱民起诉的行政行为是顺义区政府作出的被诉复议决定，被诉复议决定以李爱民的行政复议申请不符合复议受理条件为由，程序性驳回了李爱民的行政复议申请。因此，应对顺义区政府程序性驳回李爱民的行政复议申请是否正确进行审查。根据复议法实施条例第十六条第一款第一项的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，认为行政机关未履行的，有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算行政复议申请期限。第四十八条第一款第二项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。本案中，李爱民于2019年8月12日报警后，公安机关于当日对其进行了询问，并于第二日对李爱民的报警进行了受案登记，于同年8月15日对涉案损失物品进行鉴定。因李爱民提起行政复议申请时，该鉴定程序尚未结束，也即公安机关的履责期限尚未届满。顺义区政府据此认为李爱民要求确认顺义公安分局未履行法定职责违法的行政复议申请不符合复议受理条件，并作出被诉复议决定，驳回李爱民的行政复议申请，并无不当。另经查，被诉复议决定作出程序亦无违法之处。综上，一审法院判决驳回李爱民的诉讼请求结论正确，本院应予维持。李爱民的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人李爱民负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 马宏玉审 判 员 贾宇军审 判 员 支小龙二〇二一年二月一日法官助理 徐博文书 记 员 张路遥