河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫01行终78号上诉人（原审原告）崔自伟，男，汉族，1967年12月8日出生，住郑州市金水区。被上诉人（原审被告）郑州市金水区北林路街道办事处，住所地郑州市金水区广电南路**。负责人石中亮，主任。出庭行政负责人李科，该单位党工委委员。委托代理人易怀胜，该单位工作人员，融元社区主任。委托代理人王玉，河南绿城律师事务所律师。上诉人崔自伟因不服业主大会筹备组成员资格情况说明一案，不服河南省郑州市金水区人民法院（2020）豫0105行初117号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：原告系花园新村小区业主。花园新村小区赵全栋等业主向被告提出申请，要求成立首次业主大会。2020年4月23日被告的城管科向小区所在的融元社区发函，融元社区随即开展相关筹备工作。2020年5月19日社区工作人员召集赵全栋等业主，讨论确定筹备组人数、业主代表报名条件、报名方式及业主代表产生办法等，制定《花园新村小区首次业主大会筹备组业主代表产生办法》，并于当日在花园新村小区张贴公告，公告内容中业主代表的基本条件有：连续三年按时交纳物业服务费用；遵守国家有关法律、法规或者管理规约，热心公益事业等内容，报名截至时间2020年5月25日。经审核，2020年8月21日对符合参选成员名单进行了公示，原告不在公示名单中。2020年8月31日，原告向被告提出申请，要求被告以书面形式盖办事处公章回复，认定其参选筹备组成员不符合条件的理由。2020年9月3日被告出具《关于崔自伟是否符合花园新村首次业主大会筹备组成员资格的情况说明》，主要内容有：本次共报名登记201人，经社区初步审核，首次公示符合条件的92人。二次公示名单还在整理中。其中崔自伟2018年9月至今未交纳物业费，在不符合条件名单中。一、根据《河南省业主大会和业主委员会指导规则》第十八条规定：“街道办事处、乡镇人民政府应当征求业主意见后制定业主代表产生办法，产生办法应当包括业主代表应当具备的基本条件、推选方式、异议解决等内容。其中业主代表的基本条件不得低于本规则业主委员会成员条件。”而业主委员会成员的条件在本规则第三十七条第一项中规定：“遵守国家有关法律、法规或者管理规约、业主大会议事规则，积极履行业主义务，按时交纳物业服务费等相关费用。”该业主不符合筹备组成员资格。二、申请人关于“融元社区不具备组织筹备组的法定资格”的说法不正确。根据《河南省业主大会和业主委员会指导规则》第十七条规定：“街道办事处、乡镇人民政府应当在收到申请后三十日内组织成立首次业主大会筹备组。”融元社区属于北林路街道办事处。花园新村小区系老旧小区，业主与开发商选定的物业公司郑州市融元物业管理有限公司未签订物业服务合同，业主实际按物业公司登记，每半年交纳物业服务费、车位费等，3月份交纳上半年，9月份交纳下半年。原告2011年购买花园小区二手房成为业主，2018年6月份之前的物业费、车位费已经交纳，此后未再交纳。庭审中原告称该房屋原告本人从2019年1月实际入住，此前系其前妻居住、交费。另查明：2020年11月22日花园小区业主投票选举出筹备组中的5名业主代表，并已公示。原审法院认为：《河南省物业管理条例》第七条规定，街道办事处、乡镇人民政府组织、指导、协调本辖区内各物业管理区域成立业主大会或者业主代表大会（以下统称业主大会），选举业主委员会，监督业主大会、业主委员会依法履行职责，调解物业管理中的纠纷，协调和监督老旧小区物业管理，协调物业管理和社区建设之间的关系。社区居（村）民委员会协助街道办事处、乡镇人民政府做好物业管理的相关工作。第十七条规定，业主在物业管理活动中，履行下列义务：（六）按时缴纳物业服务费用。第二十条第二款规定，首次业主大会筹备组由街道办事处、乡镇人民政府和业主、社区居（村）民委员会、建设单位的代表组成，其中业主代表人数比例不低于二分之一；业主代表的产生方式由街道办事处、乡镇人民政府征求业主意见后确定。第二十七条规定，业主委员会由业主大会会议依法选举产生，对其负责，受其监督，其成员应当符合下列条件：（一）遵守国家有关法律、法规、业主公约或者管理规约，业主大会议事规则，积极履行业主义务，按时交纳物业服务费等相关费用；《河南省业主大会和业主委员会指导规则》第十八条规定，街道办事处、乡镇人民政府应当征求业主意见后制定业主代表产生办法，产生办法应当包括业主代表应当具备的基本条件、推选方式、异议解决等内容。其中业主代表的基本条件不得低于本规则业主委员会成员条件。”第三十七条规定，业主委员会由业主大会会议依法选举产生，对其负责，受其监督，其成员应当符合下列条件：（一）遵守国家有关法律、法规或者管理规约、业主大会议事规则，积极履行业主义务，按时交纳物业服务费等相关费用。结合本案，被告街道办事处及协助工作的融元社区依法组织、指导、协调、监督花园新村小区筹备业主大会，选举业主委员会，在筹备过程中在征求业主意见后确定筹备组中业主代表的产生方式并予以公告，原告或者其他业主均未对公告中业主代表的基本条件等内容提出异议，据此对业主代表报名参选资格的认定实质仍属于业主自治范畴。后基于原告的书面申请，被告作出的情况说明，是对参选名单公示结果的详细说明。被告在情况说明中引用的《河南省业主大会和业主委员会指导规则》，属于河南省住建厅制定的规范性文件，被告列举的条文适用，也没有与《河南省物业管理条例》明显相抵触。综上，被告作出的情况说明，并未对原告设定新的权利义务，也不存在侵犯原告的合法权益，原告请求撤销重作，没有事实根据，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告崔自伟的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。上诉人崔自伟不服，上诉称：2020年5月份由被上诉人组织花园新村业主参加小区业主大会筹备组成员的报名工作，上诉人依据被上诉人要求提交了相关报名材料，但被上诉人于2020年8月21日公示的参选小区业主大会筹备组成员报名业主名单时，把上诉人列为“不符合条件人员”。上诉人不服，向被上诉人提出申请，就其认定上诉人为不符合花园新村小区首次业主大会筹备组成员资格的理由作出说明，被上诉人于2020年9月3日向上诉人作出了《情况说明》，上诉人不服，提起诉讼。现对一审判决不服，提起上诉。一、一审法院未调查清楚事实。1．被上诉人制定的《花园新村小区首次业主大会筹备组业主代表产生办法》未经业主讨论，其向法院提交的第一组证据中证据1《会议记录》只有赵全栋一人签名，代表不了广大业主。2.《花园新村小区首次业主大会筹备组业主代表产生办法》未在小区公示，被上诉人提交的第一组证据中证据4《公告》照片，合理怀疑为事后作假补照。（错见判决书经审理查明部分，第7页倒数第4行）3．在被上诉人召开的部分业主说明会上，上诉人多次向被上诉人强烈交涉，业主大会筹备组成员资格不能以是否缴纳物业费为前提，被上诉人置之不理。（错见判决书本院认为部分，第10页倒数第7行）。4．业主何时交纳（交纳多少）物业费并无明确约定，也未有生效法律文书确认上诉人应该交物业费而未交的情形，不存在未按时交纳（或未交纳）物业费之说。被上诉人超职权行政。5．与上诉人有权利义务关系的物业公司始终未主张上诉人交纳物业费，视为物业公司已认可上诉人不需要交纳物业费。被上诉人超职权行政。二、一审法院对法律法规及规范性文件使用错误。1.《河南省物业管理条例》第七条，住建部印发的《业主大会和业主委员会指导规则》（简称规则）第六条，《河南省业主大会和业主委员会指导规则》第八条均明确规定在成立业主大会和选举业委会这件事上，属业主自治范畴，被上诉人的职责是组织、指导、协调，无审查和监督职能。只是在业主大会、业委会成立后，履行“两会”职责时，被上诉人才有监督其依法履行职责的职能，在业主大会、业委会成立的过程中，被上诉人无监督职能。（错见判决书本院认为部分，第10页14行）。（即将实施的《民法典》第二百七十七条第二款也只是属于了被上诉人指导和协助权）。法无授权不为，被上诉人作出的《情况说明》超职权行政。2.未及时交纳（或未交纳）物业费就不能参加业主大会筹备组，无法律依据，法律并未有清晰的明文规定，未及时交纳（或未交纳）物业费就不能参加业主大会的筹备。《河南省业主大会和业主委员会指导规则》只是部门规范性文件，在与法律法规相抵触时依法行事。3.判决书内容前后矛盾，对法条扩大使用。判决书本院认为部分（第9页13行）所引用的《河南省物业管理条例》第七条规定的被上诉人“监督”的事项范围，与本院认为部分（第10页第14行）所述的被上诉人“监督”的事项范围相矛盾。法条规定的“监督”，是在“两会”成立后，被上诉人监督其依法履行职责，而一审法院错误的认为被上诉人监督“两会”的成立过程（监督筹备业主大会、选举业主委员会）。一审法院有意无意的对法条扩大使用，无依据的扩大了被上诉人的职权范围，从而作出了有利于被上诉人的判决。请求：1．撤销（2020）豫0105行初117号判决，发回重审或改判；2．撤销被上诉人2020年9月3日向上诉人作出的《关于崔自伟是否符合花园新村小区首次业主大会筹备组成员资格的情况说明》；3．判决被上诉人就上诉人向被上诉人提出的申请重新作出书面回复；4．一二审案件诉讼费由被上诉人承担。被上诉人答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决并不无当，依法应当予以维持。一、一审法院认定事实清楚。答辩人在收到花园新村小区赵全栋等业主成立首次业主大会的申请后，于2020年4月23日向融元社区发出通知，随即融元社区按照《河南省业主大会和业主委员会指导规则》程序开展筹备工作。这其中包括与十位递交申请的业主代表进行了多次沟通，沟通疫情期间组织工作应注意的事项、报名业主的基本条件及身份要求、报名方式、物业费交纳时间界定及审核事宜、报名名单的公示及张贴情况、筹备组人数及筹备组中业主代表人数、筹备组推选方式及投票事宜等。2020年5月19日，融元社区工作人员组织花园新村小区业主代表赵全栋在社区召开会议，确定并制定了《花园新村小区首次业主大会筹备组业主代表产生办法》，该办法包括业主代表的产生方式与业主代表应当具备的基本条件，会议结束后业主代表赵全栋在《会议记录》中签字捺印，虽《会议记录》中无其他业主签名，但融元社区前期已经与业主代表进行了多次的沟通。当日业主代表赵全栋将《公告》在小区内进行张贴。答辩人一审庭审中提交的第一组证据4聊天记录截屏，证明了答辩人在2020年5月19日即将《公告》在花园新村小区20栋楼，57个单元门洞张贴完毕，不存在事后作假补照的情形。在《公告》张贴后，被答辩人及其他业主并未对《公告》中业主代表的基本条件等内容提出书面的异议，一审法院据此认定业主代表报名参选资格的认定实质仍属于业主自治范畴有理有据。二、一审法院适用法律正确。1．答辩人有权对申请业主大会筹备组候选人资格进行审查。根据《业主大会和业主委员会指导规则》第六条、《河南省物业管理条例》第七条、《河南省业主大会和业主委员会指导规则》第八条之规定，答辩人在花园新村业主委员会选举过程中承担具体负责组织、指导、协调工作，故答辩人应当监督整个选举过程合法、合规，确保整个选举过程的有序进行，所以答辩人针对小区业主委员会筹备组业主成员的选举作出具体行政决定是法律赋予的权利。一审法院未对法条规定的“监督”扩大使用，即使扩大了法条解释，也仅是还原了法条原意，扩大解释不是对法条漫无目的的进行扩大，而是在法条文字意义过于狭窄不足以表达法律真实意义时，扩大法条的字面意思，使其意义最贴近原意，根据立法者的意图或客观目的进行解释，还原法条真实意图，实现蕴含在法条中的公平正义。2．业主按时交纳物业管理费是取得业主委员会的前提条件，答辩人未超职权行政。《河南省业主大会和业主委员会指导规则》属于河南省住建厅制定的规范性文件，可以作为行政机关履行相应职责的依据。第十八条规定，街道办事处、乡镇人民政府应当征求业主意见后制定业主代表产生办法，产生办法应当包括业主代表应当具备的基本条件、推选方式、异议解决等内容。其中业主代表的基本条件不得低于本规则业主委员会成员条件。第三十七条规定，业主委员会由业主大会会议依法选举产生，对其负责，受其监督，其成员应当符合下列条件：（一）遵守国家有关法律、法规、业主公约或者管理规约、业主大会议事规则，积极履行业主义务，按时交纳物业服务费等相关费用。被答辩人所述其与物业公司未约定何时交纳物业费，也未有生效法律文书确认答辩人应交物业费而未交的情况，答辩人超职权行政理由不能成立。原因在于：1．被答辩人购买二手房而成为案涉房屋产权人，即继受原产权人的权利和义务，被答辩人不仅取得作为小区业主才能享有的参与小区物业管理的权利，亦应履行按时交纳物业费的义务。被答辩人之抗辩，仅强调权利而忽视义务，不符合权利与义务对等的基本法律原则；2．答辩人依据法律及《河南省业主大会和业主委员会指导规则》，只需审查被答辩人是否按时交纳物业费的事实，而非认定被答辩人该不该交纳物业费。被答辩人未按时交纳物业费的确不符合成为筹备组成员的条件，作为具有协助组织成立首次业主大会会议筹备组职责的答辩人，对此作出认定，并向其作出书面的“情况说明”告知结果，并无任何不当。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回被答辩人的上诉请求，维持原审判决。本院经审理查明的事实与一审一致。本院认为，中华人民共和国住房和城乡建设部《业主大会和业主委员会指导规则》第六条规定，物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督。第十一条规定，筹备组中业主代表的产生，由街道办事处、乡镇人民政府或者居民委员会组织业主推荐。《河南省物业管理条例》第二十条第二款规定，首次业主大会筹备组由街道办事处、乡镇人民政府和业主、社区居（村）民委员会、建设单位的代表组成，其中业主代表人数比例不低于二分之一；业主代表的产生方式由街道办事处、乡镇人民政府征求业主意见后确定。《河南省业主大会和业主委员会指导规则》第十八条第二款规定，街道办事处、乡镇人民政府应当征求业主意见后制定业主代表产生办法，产生办法应当包括业主代表应当具备的基本条件、推选方式、异议解决等内容。其中业主代表的基本条件不得低于本规则业主委员会成员条件。第三十七条规定，“业主委员会由业主大会会议依法选举产生，对其负责，受其监督，其成员应当符合下列条件：（一）遵守国家有关法律、法规或者管理规约、业主大会议事规则，积极履行业主义务，按时交纳物业服务费等相关费用……。”依据以上规定，首次业主大会筹备组业主代表的产生由街道办事处或者居民委员会组织业主推荐，业主代表产生办法由街道办事处征求业主意见后制定，因此，对业主代表参选资格的认定系业主自治范畴。被上诉人作出的《关于崔自伟是否符合花园新村小区首次业主大会筹备组成员资格的情况说明》是对上诉人是否符合筹备组成员条件作出的解释，并没有对上诉人设定权利义务，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人崔自伟负担。本判决为终审判决。审判长  魏丽平审判员  张 启审判员  张志立二〇二一年二月四日书记员  郭史璐