河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫01行终27号上诉人（原审原告）宋国领，男，1963年3月11日出生，汉族，住郑州市中原区。上诉人（原审原告）宋元明，男，1988年1月15日出生，汉族，住郑州市中原区。上诉人（原审第三人）马新兰，女，1966年9月13日出生，汉族，住郑州市中原区。三上诉人共同委托代理人邹伙发，北京桦天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市中原区城市综合执法局，住所地郑州市中原区百花路**。法定代表人周岭，局长。委托代理人焦阳，郑州市中原区城市管理局工作人员。委托代理人郭妹欣，河南弘勋律师事务所律师。上诉人宋国领、宋元明、马新兰因诉被上诉人郑州市中原区城市综合执法局（以下简称区综合执法局）作出限期拆除决定一案，不服河南省郑州市中原区人民法院（2020）豫0102行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明:宋国领于1993年在中原区赵坡南仗村，中原路北凯旋路东、西流湖公园西侧建造了房屋。宋国领将原房屋拆除后于2007年至2008年间在原址建设5层框架结构建筑物。2009年4月21日，宋国领、第三人、宋元明共向郑州市中原区须水镇赵坡村民委员会南仗村民组缴纳土地承包款13万元。2010年8月23日，郑州市中原区民政局批准了第三人提交的在涉案房屋筹办养老院的申请。2011年9月29日，宋元明取得了赵坡村一组使用面积为166.8平方米的郑中原集用（2011）第0310号集体土地使用证。2016年宋国领在所建房屋北侧及西侧加盖了外围3层框架建筑物。2019年6月27日，区综合执法局委托河南省遥感测绘院对赵坡村包括涉案地块在内的2008年、2015年、2017年的航空影像数据资料和2016年卫星影像资料进行了收集。2019年7月11日，区综合执法局向宋国领、宋元明留置送达对其所建房屋进行检查的通知书。2019年7月15日，区综合执法局委托方宇勘测有限公司对涉案房屋进行测绘。2019年8月31日，区综合执法局向宋国领、宋元明留置送达调查询问通知书。2019年10月9日，区综合执法局向宋国领、宋元明留置送达事先告知书，拟对其作出限七日内自行拆除违法建筑物的决定。2019年10月15日，区综合执法局作出（中原综执）限拆字（2019）第16001号《限期拆除决定书》。原告不服，来院起诉。原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。相对集中行政处罚权的目的是整合执法力量、提高行政效能，避免多头执法造成的重复处罚或相互推诿问题。郑州市人民政府依照国务院及河南省人民政府的授权决定成立城市管理执法局，集中行政处罚权，并制定了《郑州市城市管理相对集中行政处罚权规定》规制相对集中行政处罚权的行使。区综合执法局作为城市综合管理行政执法部门，依法享有了原由城乡规划主管部门享有的对未取得建设工程规划许可证的建筑予以查处的法定职权，故其依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定对涉案房屋予以查处并无不当。《中华人民共和国城市规划法》（1989.12.26-2008.01.01）第三十二条，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后、方可申请办理开工手续。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。第六十四条，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。规划区内的土地利用和各项建设，包括农村居民住宅建设、乡村企业建设、乡村公共设施、公益事业建设，都必须符合城市规划，服从城市规划管理。涉案房屋所占土地1995年被纳入城市规划区，原告所建涉案房屋未取得建设工程规划许可证，且未取得城乡规划主管部门的建设审批手续。涉案房屋所占土地中的166.8平方米虽为宋元明取得集体土地使用证的宅基地，但宅基地系集体土地分配给村民用于居住的土地，宋元明未经规划部门审批在宅基地上建设与其他建筑相连的5层（局部6层）房屋用于开办养老院，亦属未经合法审批的违法建筑。根据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定：“违法建设行为有以下行为之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：……（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等措施整改后能够符合审查文件要求的”，第七条规定：“第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”。涉案建设行为不属尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，理应予以限期拆除。虽涉案房屋建设行为在1993年已经完成，但该违章建筑对规划的影响始终存在，在未恢复原状之前，应视为违法行为的持续状态，区综合执法局进行查处并未超过查处时效。区综合执法局通过现场检查笔录、遥感测绘图、卫星图、用地规划图等证据所做出的处罚，认定事实清楚、证据充分。行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人，当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。区综合执法局作出的《责令（限期）改正通知书》《行政处罚事先告知书》《限期拆除决定书》均采用张贴在案涉建筑物上的方式进行送达。区综合执法局送达回证上虽显示宋国领、宋元明拒收并有见证人签字，但其提交的送达材料中未有宋国领、宋元明本人表示拒收的录音、录像或其他相关资料，且每次送达，宋国领、宋元明本人均不在现场。区综合执法局仅以在案涉建筑物上张贴的方式送达文书，不符合送达程序的相关规定，送达程序不合法，不能证明区综合执法局在整个案件调查处理过程中均及时告知宋国领、宋元明，保证其相关陈述、申辩权利。区综合执法局作出的《限期拆除决定书》违反法定程序。综上，被诉行政行为的实体处理具有事实根据和法律依据，但程序存在违法。考虑到所诉限期拆除决定结果是正确的，撤销重作可能导致程序空转，浪费行政资源和司法资源，导致公共利益受损，本案应确认违法而不撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决确认被告郑州市中原区城市综合执法局作出的（中原综执）限拆字（2019）第16001号《限期拆除决定书》违法。案件受理费50元，由被告郑州市中原区城市综合执法局负担。宋国领、宋元明、马新兰上诉请求：一、依法撤销郑州市中原区人民法院(2020)豫0102行初49号行政判决书；二、改判被上诉人作出的（中原综执）限拆字（2019）第16001号《限期拆除决定书》实体和程序均违法，并判决予以撤销；三、纠正一审判决中本院认为部分有关案涉房屋为违法建筑的越权和错误认定；四、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：原审判决只认定(中原综执)限拆字(2019)第16001号《限期拆除决定书》程序违法,明显属于避重就轻,案涉限拆决定不仅程序违法,在实体和适用法律上均存在严重错误,具体理由如下:一、被上诉人系未依法设立,未依法登记,没有组织机构代码,没有机关法人资格的“四无”单位,属于非法组织,非法组织作出的案涉限拆决定无效。1.被上诉人在一审中没有向法庭提交其依法设立、依法登记的任何证据材料,其也未向法庭提交组织机构代码证,现有证据不能认定其为合法设立并经登记的组织。2.经全国组织机构统一社会信用代码公示系统查询:有史以来并不存在名为“郑州市中原区城市综合执法局”的组织,仅有郑州市中原区城市管理局(历史名称为:郑州市中原区城市管理执法局)。全国组织机构统一社会信用代码公示系统还显示,郑州市金水区范围内,既有郑州市金水区城市综合执法局,还有郑州市金水区城市管理局的登记。3.没有任何法律、行政法规、政府规章或规范性文件,将城乡规划执法的职权给予了被上诉人。原审本院认为部分适用的《郑州市城市管理相对集中行政处罚权规定》第三条规定,市、区(不含上街区,下同)城市管理行政执法机关依照本规定,行使原由有关行政管理部门行使的部分或者全部行政处罚权。在中原区只有中原区城市管理局,没有城市综合执法局。4.被上诉人举示的证据显示,彭贞华、焦阳系本案执法人员之一,但其工作证上载明焦阳、彭贞华均系郑州市中原区城市管理局工作人员,并非被上诉人工作人员。原审判决第一页中亦载明,“委托代理人焦阳”系郑州市中原区城市管理局工作人员。2019年河南省人大制定的《河南省行政执法条例》第三条第二款规定,本条例所称行政执法机关,是指依法行使行政执法职权的行政机关和法律、法规授予行政执法职权的具有管理公共事务职能的组织。第十三条规定,实行行政执法主体公告制度。行政执法机关的行政执法主体资格由本级人民政府依法确认,并向社会公告。第十五条规定,依法设立的集中行使行政处罚权的行政机关应当是本级人民政府直接领导的行政执法机关,具有行政执法主体资格。综上,现有证据不能证明被上诉人系中原区的城市管理行政执法机关。被上诉人系非法组织,不具有任何法定职权,案涉限拆决定依法为无效。二、案涉限拆决定存在以下严重的实体违法行为,原审故意遗漏案件关键事实，认定事实错误。1.案涉房屋建造人分别属于宋国领、宋元明、马新兰,上诉人一审证据足以证实,案涉部分房屋建在宋元明依法登记的宅基地上,部分房屋建造于宋国领交纳土地使用费的土地上,还有部分房屋建造于马新兰交纳土地使用费的土地上,案涉房屋分属不同的权利人。但被上诉人作出的限拆决定,行政相对人只有宋国领一人,而限拆决定拆除的房屋不仅限于宋国领一人。2.因为案涉限拆决定的处罚对象只有宋国领一人,那么即使宋国领的房屋系违法建筑,且必须拆除,那么也只能拆除属于宋国领一人的房屋,而不能波及宋元明、马新兰的房屋。3.因为被上诉人作出的案涉限拆决定的处罚对象只有宋国领一人,其所有的程序均只针对宋国领一人,本案中,正如原审判决已认定被上诉人未依法履行法定程序,宋国领的权利未得到保障。被上诉人不认为宋元明、马新兰属于案涉限拆决定的处罚对象,在此情况下,被上诉人更不可能(事实上也没有)对宋元明、马新兰履行任何法定程序。4.三上诉人有证据证明,案涉的房屋总体面积是4900多平方米,案涉限拆决定载明的拆除标的(房屋)面积4800多平方米认定错误,且没有依据。综上,案涉限拆决定没有查清房屋的相关权利人,将宋元明、马新兰的房屋当成宋国领的房屋,张冠李戴、执法对象和标的均明显错误,另外房屋的面积认定错误。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,依法应当给予行政处罚的,行政机关必须查明事实;违法事实不清的,不得给予行政处罚”,仅凭被上诉人的前述错误就足以撤销案涉限拆决定。三、三上诉人的房屋不属于违法建设,原审判决本院认为部分直接认定案涉房屋为违法建设错误,且构成滥用审判权。1.原审判决已查明,案涉房屋建于1993年。而被上诉人称案涉房屋所在地在1995年才列入城市规划区。那么案涉部分房屋在建造时,并不属于城市规划范围,不属于《中华人民共和国城市规划法》的调整范围,不属于违法建筑。2.被上诉人提交的证据只能证明,案涉房屋所在地于1995年列入城市规划范围,但没有证据证明案涉房屋所在的村庄、乡镇已经依法制定了村、镇规划,更没有证据证明案涉房屋所在地已实行规划管理,并已依法制定了控制性规划,详细性规划。上诉人一审提交的政府信息公开资料也表明,自1993年至今,案涉房屋所在的村庄没有办理过任何一户人的建设工程规划许可证或乡村规划许可证。不仅是案涉房屋所在村庄,全国、全省的大部分村庄均未依法制定乡村规划,更没有控制性、详细性规划,因此,仅有《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国城乡规划法》规定“建设工程必须取得规划许可证”是远远不够的,关键问题是当村民建住宅向管理部门申请规划许可证时,规划管理部门没有开展此项业务,即使开展了此项业务,也因为没有制定乡村规划,控制性、详细性规划而无法办理，这就是广大乡村的事实,正如(2017)豫行终2450号行政判决书中所称“由于农村发展程度及行政管理的实际情况等,农村集体土地上房屋普遍存在着只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况,这是一种客观现实,不是农村居民能够克服和解决的,其不存在过错,相反,这种管理现状在很大程度是行政机关造成的”。因此,案涉房屋只有土地使用手续,没有办理规划许可手续,并非上诉人可以克服和解决的。不能仅以未办理工程规划许可手续即认定属于违法建筑。3.一审宋元明提交的宋元明宅基地审批表和须水镇政府证明,足以证实:宋元明是中原区赵坡村村民,在审批宅基地时属郑州市中原区须水镇人民政府管辖,宋元明宅基地在依法审批时,在“郑州市中原区宅基地申请审批登记表镇政府审核意见”一栏及“中原区宅基地审批责任书一栏”郑州市中原区须水镇人民政府对宋元明是否符合法定宅基地审批条件及宋元明宅基地的坐落位置是否违反规划经过法定审核,结果是:宋元明宅基地的坐落位置不违反规划,并签字盖章。宋元明在案涉地点取得宅基地使用权证,并建造房屋符合土地利用总体规划,被上诉人所称的案涉土地属于防护绿地与事实不符。4.原审判决在本院认为部分“涉案房屋所占土地中的166.8平方米虽为宋元明取得集体土地使用证的宅基地,但宋元明未经规划部门审批在宅基地上建设与其他建筑相连的5层(局部6层)房屋用于开办养老院,亦属未经合法审批的违法建筑”认定错误。(1)宋元明宅基地上房屋从未开办养老院,宋元明宅基地上房屋从建成至今一直由宋元明及其家人居住使用。被上诉人也未认定宋元明在宅基地上建房目的是开办养老院,也没有以宋元明未经规划部门审批在宅基地上建房用于开办养老院为依据认定宋元明宅基地上房屋是违法建筑。一审判决以宋元明在宅基地上开办养老院为由认定宋元明宅基地上建筑为违法建筑是认定事实错误,没有任何事实和法律依据。(2)关于养老院的问题。马新兰在其所建房屋内想为本村老人提供康养场所,但养老院手续未办下来,养老院未办成,养老院也不存在,房屋自建成至今一直居住在房内没有对外收取任何老人养老。2013年因凯旋路施工建设政府对南仗村实施拆迁,为了推动拆迁工作,办事处及村里将在外租房困难户安置于马新兰所建房屋内,马新兰从未收取任何费用。(3)若原审判决认定建筑系宋元明建造,那么案涉限拆决定将其认定为宋国领,并对宋国领进行处罚,法院查明的事实与案涉限拆决定查明的事实明显矛盾,若原审判决认定事实正确,则案涉限拆决定就是错误的,错误的决定应当予以撤销。依据法律基本常识和行政权与审判权的分工,房屋是否为违法建筑,认定权在自然资源和规划管理部门。原审判决却在本院认为部分,以审判权直接认定宋元明所建房屋为违法建筑,明显是以审判权代替了行政权。更何况,本院中,即使是被上诉人也未认定“宋元明所建房屋属于违法建筑”。四、案涉限拆决定认定案涉房屋必须拆除,违反了行政正当和比例原则。1.郑州市自然资源和规划局信息公开告知证明:案涉房屋所在的南仗村几百上千户村民房屋,均未办理过建设工程规划许可手续。但其他几百上千户村民的房屋均是按照村民合法房屋进行补偿与安置后拆除的。2.案涉房屋所在土地系南仗村村民集体所有,三上诉人作为南仗村村集体组织成员,依法享有宅基地分配权,在依法获得的宅基地上建造住宅,保障自己的生存,是每个村民依法应当享有的权利,村民的居住生存权大于任何的规划。3.案涉房屋没有违反城市规划、乡村规划,更没有违反控制性、详细性等强制性规划。4.宋元明宅基地证及被上诉人一审提交的自然资源和规划局的回函,均证明案涉房屋系农村建设用地,被上诉人称其为防护绿地。在证据相互矛盾的情况下,应当根据有利于相对人的原则作出认定,还应当以自然资源和规划局这一专门主管部门的意见来认定,案涉房屋所在土地应当依法认定为农村建设用地(宅基地)。5.即使案涉房屋的用地规划已调整为防护绿地,根据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定,由于规划调整导致相对人损失,应当给予补偿,而不是认定为违法后不予补偿即予拆除。6、案涉房屋不符合《河南省实施办法》第七十一条规定的必须拆除的情形,该规定所称的无法采取改正措施消除影响的情形是指:(一)危害公共卫生、公共安全的;(二)破坏具有重要历史意义、纪念意义、文化艺术和科学价值的建筑物以及文物古迹、风景名胜的;(三)严重影响主次干道、铁路两侧、火车站、汽车站、机场、城市主要出入口地带等城市风貌的;(四)严重影响他人合法建筑物安全或使用的;(五)违反规划强制性内容和标准的;(六)其他严重违反城乡规划的情形。五、案涉限拆决定系在案涉村庄的征收拆迁中作出,被上诉人拆违的目的是为了推进征收拆迁,其执法目的不当,原审未予查明和认定错误。1.上诉人与被上诉人一审的证据均显示,案涉房屋所在地列入了征收拆迁范围,同村其余村民均已补偿安置并搬迁。2.中原区政府及街道办事处，在被上诉人作出限拆决定前后均与上诉人进行拆迁补偿协商。其中每次给被上诉人作送达见证人的李智明就是街道办事处负责征收拆迁的工作人员。3.原审判决认定案涉房屋于1993年既已建成,至今已近30年,30年的时间里没有任何执法单位阻止,没有任何执法单位查处,为何在征收拆迁尾声后以“拆违”名义拆除?前述事实足以证实,被上诉人是以“拆违”促拆迁,“拆违”代替征收拆迁,真实目的是为了征迁部门推进征收拆迁,或者为征迁部门少支付补偿款。案涉限拆决定明显属于报复性、选择性执法,违反了《中华人民共和国行政强制法》第七条“行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益”的规定。六、原审未适用《河南省实施办法》第七十一条,而适用住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》违法。1.无论是在案涉限拆决定书里,还是在被上诉人的答辩里,被上诉人均未适用住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条的规定。原审判决为被诉行政行为安插法律规定的行为,明显越权。2.河南省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第七十一条与住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条明显是冲突的,本案发生在河南省境内,应当适用河南省人大制定的地方性法规。《中华人民共和国立法法》第八十六条第二款规定,,地方性法规部门规章之间不一致时,由有关机关依照下列规定的权限作出裁决::地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致不能确定如何适用时,由国务院提出意见,国务院认为应当适用地方性法规的,应当决定在该地方适用地方性法规的规定;认为应当适用部门规章的,应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。原审判决无权无视地方性法规,而直接适用部门规章。更何况,原审判决引用的部门规章只是一个指导意见,而不是强制性的规定。七、案涉限拆决定未履行法定程序,依法应予撤销或确认无效。《中华人民共和国行政处罚法》第三条,公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效。第四十一条规定,行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前,不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、申辩,行政处罚决定不能成立;当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。1.案涉限拆决定没有依法履行告知,听取陈述、申辩,没有依法现场勘测,没有依法送达,原审判决已认定案涉限拆决定未遵守法定程序,依据前述法律规定,行政处罚应当为无效,而不仅是判决确认违法。2.被上诉人不仅未向行政处罚对象宋国领送达相关文书、通知,更未向案涉房屋的其他建造人、权利人宋元明、马新兰履行告知、通知,听取陈述、申辩,依据前述法律规定,行政处罚决定不能成立。3.原审对被上诉人通过撬门砸锁,未经准许擅闯民宅取得的证据(现场勘测和丈量结果)未加区分,对被上诉人通过违法犯罪手段取得的证据不加以排除违法。4.被上诉人不是城乡规划主管部门,没有对需专业部门认定的事项予以认定之权,被上诉人无权作出专业的认定意见。被上诉人并没有证据证明上诉人的房屋违反了规划强制性内容。5.被上诉人在作出行政处罚的过程中没有立案,属于程序严重违法。6.被上诉人作出被诉限拆决定没有依法收集证据。根本没有收集相应的物证、证人证言以及最重要的当事人陈述,其执法程序违法。7.被上诉人并未在处罚案件调查终结后出具载有违法事实、处罚依据、处罚建议等内容的报告,也没有提交其作出的终结报告以交由执法机构会同相关单位一起进行书面审查的材料,应当视为其没有履行上述程序。8.本案属较重处罚,没有经过被上诉人负责人集体讨论,处罚无效。9.上诉人不属于法定的无法采取改正措施消除影响的情形。属不属于“其他严重违反城乡规划的情形”不是由办案人员主观臆断能决定的,在没有法律明文规定的情况下,需要相应的司法解释或者向住建部具体请示确定属不属于无法采取改正措施消除影响应的情形。被上诉人无权直接依据《河南省实施办法》第七十一条第二款第(六)项:“其他严重违反城乡规划的情形”此兜底条款认定涉案房屋为无法采取改正措施消除影响的情形。以上构成限拆决定程序重大违法(而不仅是程序瑕疵),原审判决仅认定程序违法,未判定行政处罚无效,或不成立,明显违反法律规定。综上所述,案涉限拆决定事实认定不清,实体、程序和适用法律均错误,原审判决未予查明,或查明后未依法作出认定,甚至做出错误认定,判决事实不清,证据不足,适用法律错误,为维护上诉人合法权益,特依法上诉,望予支持。被上诉人区综合执法局答辩称：一、关于主体资格问题。1.以郑州市中原区城市综合执法局的名义作出处罚规定符合《郑州市城市管理综合执法办法》（郑州市人民政府令第228号令）规定。根据2018年12月1日开始施行的《郑州市城市管理综合执法办法》（郑州市人民政府令第228号令）下列规定：第五条第二款规定，县（市区）城市管理综合执法部门负责本行政区域城市管理综合执法工作。第九条第一款第一项规定，城市管理综合执法的职责范围，（一）住房城乡建设领域法律、法规、规章规定的全部行政处罚权。第十三条规定，市内五区城市管理综合执法部门行使下列事项的行政处罚权及相关行政强制措施。（二）市区国有土地上的既有建筑区及集体土地上违反法律法规规章的。第二十二条规定，城市管理综合执法部门查处违法建设，有权依法采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案违法建筑物，既属于郑州市规划区内的既有建设区范围内，又属于集体土地上的违法建设，根据《郑州市城市管理综合执法办法》规定，必须要以郑州市中原区城市综合执法局的名义作出处罚决定。2.以郑州市中原区城市管理局应诉和提供本单位组织机构代码证符合《郑州市中原区城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》和中央编办相关规定。根据《郑州市中原区城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》第二条规定，郑州市中原区城市管理局是区政府工作部门，为正科级，挂郑州市中原区城市综合执法局牌子。上述规定属于我国行政机构中“一套人马两块牌子”典型表现。在我国，这种现象非常普遍:例如郑州市政务中心加挂郑州市大数据管理局的牌子；郑州市司法局加挂郑州市依法治市委员会办公室的牌子；郑州市审计局加挂郑州市审计委员会办公室的牌子；统战部加挂民族宗教事务局的牌子等。在“一套人马两块牌子”操作层面，为了防止领导职数超编及机构膨胀，禁止加挂牌子的单位实体化，及加挂牌子单位不设专门领导；不设科室，没有专门人员；更不会有组织机构代码证。从中央到地方都是这样操作的。同时，《郑州市中原区城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》第四条第（十三）项规定，城市管理局负责城市管理综合执法工作。依据《郑州市城市管理综合执法办法》（郑州市人民政府令第228号令）规定的市内五区城市管理综合执法部门行使事项的行政处罚权及相关行政强制措施。鉴于上述规定，可知中原区城市管理局和城市综合执法局实质上是一个单位，职能完全相同，人员完全相同，责任主体也是统一的，中原区城市管理局是一个有编制、有人员、有组织机构代码证的实体单位；中原区城市管理综合执法局是一个对外执法的名义单位，这种现象是符合相关文件规定的（可以在百度上搜索“加挂牌子”）。3.宋国领违建一案在2016年前后郑州市中原区曾经督查过。由于宋国领拒不配合，无法拆除涉案房屋。关于办案人员执法证件问题。郑州市人民政府再次督查，答辩人于2019年10月11日立案调查宋国领违建事宜，而行政执法证由省人民政府统一制发，具体工作由省人民政府法制机构组织实施，2016年1月1日至2020年12月31日的五年有效期内名称为老名称（中原区行政执法大队），2021年1月1日起，执法证名称为中原区城市管理局。所以中队2019年7月份介人调查时执法证上是老名称，这属于合法有效的政法证件。二、案涉限拆决定书并不存在实体违法，原审法院认定原审“被诉行政行为的实体处理具有事实依据和法律依据”，认定正确。答辩人在一审时提供的第一组证据中2019年11月4日北京京坤律师事务所向答辩人发出的律师函原文显示：第一，北京京坤律师事务所接受当事人宋国领的委托（注意是宋国领一人）,指派李吏民律师担任其位于河南省郑州市中原区凯旋路与文绣路交叉东北方向100米的房屋被认定为违法建筑要求限期拆除纠纷的代理人,负责处理委托人一切与贵单位决定限期拆除上述房屋纠纷有关的法律事务。据委托人反映（注意是宋国领本人的真实意思表示）:第二，委托人宋国领系河南省郑州市中原区须水镇南仗村村民,1993年承包了赵坡村一组村外村西南荒坡地进行苗圃养殖。同年,为方便生产经营并解决家人居住问题,委托人经赵坡村村委同意在赵坡村一组村外村西南沟、荒沟、荒坡上平整出宅院一处,并建设楼房、挡土配房及平房等。第三，后因房屋破旧,同时基于赵坡村中老人养老所需,委托人（注意是宋国领一人）与村委协商达成协议,花费巨资在原址对该房屋进行修缮、翻建（注意宋国领先建设房屋）。第四，建成后作为赵坡村老人生活、活动、养老中心,并着手办理养老院的相关审批手续（注意建房屋用途是办养老院）。第五，后中原区出现“高价院”政策,村民均通过缴纳土地建房居住使用款的方式获得宅基地使用权并建设房屋（注意先建设涉案房屋）,故委托人及委托人的妻子马新兰、儿子宋元明分别向赵坡村村民委员会缴纳了宅基地的长期使用费,共计13万元。第六，同年,因委托人儿子宋元明符合分户及申请宅基地的条件,特向赵坡村村民委员会提出在上述房屋原址批划宅基地的申请。（注意也就是说宋国领先建房后申请宅基院）后郑州市中原区人民政府经过审批向宋元明颁发了《宅基地使用权证》。在此期间,赵坡村老人亦陆续入住上述房屋,生活、养老,与委托人一家共同居住于该房屋内。因村里住房改造项目施工造成委托人部分配房开裂,成为危房,为解决安全隐患,给在房屋内居住的老人和家人创造可继续生活的居住条件,委托人在原址对配房进行了修缮。（注意是宋国领一人对配房进行修缮）。综上可以说明以下问题：第一，涉案房屋建造人是宋国领一人；第二，马新兰曾经交纳过土地使用费，不能够证明马新兰是建设建筑物的行为人；第三，涉案房屋建设的流程是：1993年宋国领承包了赵坡村一组村外村西南荒坡地造行苗圃养殖，后来宋国领花费巨资在原址拆除旧房建设部分房屋，再后来把涉案建筑一小部分成为“高价院”，为了使涉案房屋合法化，宋国领煞费苦心，于2011年9月29日以儿子宋元明的名义在涉案房屋原址上取得宅基院，面积为166.80平方米，再后来宋国领在原址对配房进行修建。第四建筑物用途不是居住而是宋国领为了开办养老院的。以上宋国领本人反映的内容与宋元明提交宅基证、河南省遥感测绘院卫星扫描图、以及2019年5月**日郑州市中原区西流湖街道赵坡村南仗村村民组和郑州市中原区莲湖街道赵坡村村民委员会向答辩人出具的情况说明相一致。另外，三上诉人在一审中提供的郑州市中原区西流湖街道赵坡村民委员会向其出具的证据都是2016年的出具的，是2016年7月20日中原区违法建设治理办公室发布中原区违法建设整治工作指挥部针对宋国领违法建设房屋的第1379期督查通报前后，为了让涉案房屋合法化，宋国领利用非常手段让郑州市中原区西流湖街道赵坡村民委员会出具的证据材料，三上诉人在一审中提供的上述证明材料与律师函中宋国领反映的内容严重不符，所以三上诉人在一审中提供的证明材料是虚假的，与实际情况不符，依法应当不予采纳。所以原审法院认定“被诉行政行为的实体处理具有事实依据和法律依据”，认定正确。三、原审法院认定涉案房屋为违法建筑事实清楚，适用法律正确。宋国领委托北京京坤律师事务所出具的律师函宋国领反映的情况和答辩人提交的河南省遥感测绘院卫星扫描图可以证明，1993年宋国领承包了赵坡村一组村外村西南荒坡地造行苗圃养殖；1995年该片土地规划为防护绿地；2007年-2008年宋国领在严重违反国家规划法的情况下花费巨资在原址上拆除旧房翻建五层楼房用于开办养老院；为了让涉案房屋合法化，宋国领煞费苦心于2011年9月29日以儿子宋元明的名义在涉案房屋原址上取得166.80平方米的宅基院，答辩人无法想象在已经规划为防护绿地的土地上宋国领用了什么手段能够再申请到宅基院，请中级人民法院将该案件线索移送有关机关。2016年涉案土地规划土地用途为公共绿地；2016年7月20日中原区违法建设治理办公室发布中原区违法建设整治工作指挥部针对宋国领违法建设房屋的第1379期督查通报，该督查通报中，中原区国土资源局《关于我区部分单位违法用地违法建设的情况报告》（中原国土资文[2016]44号）已经认定涉案房屋占用的土地涉嫌违法，在此情况下，宋国领无视行政执法部门的督查，再次严重违反郑州市城市总体规划，在原来五层楼房的北侧和西侧又续建三层框架结构楼房。在庭审过程中，在没有取得《建设用地规划许可证》、《建筑工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》的情况下，宋国领无视法律、法规多次实施违建行为，其行为性质恶劣。原审法院认定涉案房屋认定违法建筑事实清楚适用法律正确。四、对涉案房屋限期拆除并不违反行政正当和比例原则。（一）上诉人无视法律、法规，无视行政执法部门的督查，不停止违法行为，不主动拆除违法建筑，行为恶劣。限期拆除房屋决定书并不违反行政正当原则和比例原则。第一，涉案房屋建设人是宋国领，涉案房屋占用宋元明的宅基地；第二，涉案房屋占用土地是1214.62平方米，违法建筑面积为4835.71平方米，而宋元明的宅基地是166.80平方米；第三，从2007年-2008年宋国领建房期间，涉案房屋占用的土地于1995年早已规划为防护绿地，2016年该土地规划为公共绿地，在2016年中原区人民政府针对宋国领建设的房屋督查时，宋国领无视国家法律、不顾行政机关督查，依然我行我素，不拆除违法建筑无法彰显国家法律的权威，已经达到必须拆除的地步。（二）涉案房屋位于贾鲁河综合治理工程中郑州市西流湖公园综合治理的范围内，涉案房屋占用规划为公共绿地，限期拆除房屋决定符合郑州市全体人民的共同利益。《郑州市贾鲁河综合治理项目规划选址论证报告》(2016.06)所界定的贾鲁河综合治理工程整治河共49.67千米，其中贾鲁河陇海路至科学大道段9.42千米。郑州市贾鲁河综合治理工程是市委十一届四次全会确定的郑州建设国家中心城市九大支撑性工程之一，集生态文明建设、休闲游憩、历史文化传承于一体，形成“一湖、两区、双核、三园、五岛、十二景”城市中央公园带，政府已累计投资达38亿元。郑州西流湖公园的改造建设，是贾鲁河综合治理工程的重要组成部分，占地面积482.75公顷，与贾鲁河综合治理工程统一标准、统一规划、统一设计、统一建设。贾鲁河西流湖段将被打造成为生态河、景观河、文脉河、安全河、幸福河，打造成贾鲁河上的“明珠”、郑州市西区的“绿肺”和郑州市民休憩、娱乐、健身、感受中原文化、陶冶情趣的生态公园。西流湖段蓝线扩湖疏挖工程完成后将新增水面1000亩左右，将大大提高西流湖区域的水面景观效果。市政府要求工程绿化工作计划在2019年9月前基本完成。涉案房屋的位置就在贾鲁河综合治理工程西流湖段范围内，早在2016年之前，政府执法部门督查涉案房屋违建事宜，由于宋国领拒不配合，至今违建房屋无法拆除，致使该项目无法完成，给郑州市全体人民造成了巨额损失。现在答辩人出具限期拆除决定书符合郑州市全体人民的共同利益。涉案房屋拆除决定履行了法定程序。另外，答辩人在履行行政行为过程中，答辩人提交了2019年9月27日的行政处罚案件立案审批表，2019年7月11日郑州市中原区城市综合执法局向原告发出的（中原综执）[2019]第16005号检查通知书，2019年8月31日郑州市中原区城市综合执法局向宋国领、宋元明发出的《郑州市中原区城市管理综合执法调查询问通知书》，2019年10月9日郑州市中原区城市综合执法局向二原告发出的（中原综执）[2019]第16001号郑州市中原区城市管理综合执法事先告知书，2019年10月12日案件调查终结报告，2019年10月11日行政处罚案件集体讨论记录，2019年10月11日的案件处理审批表，2019年10月15日郑州市中原区综合执法局向宋国领发出的郑州市中原区城市综合执法局（中原综执）限拆字[2019]第16001号限期拆除决定书。在一审庭审过程中，三上诉人陈述，涉案房屋内一直有人居住。执法人员在向原告合法送达过程中，有视频全程录音录像，有见证人予以见证，并且每次都是张贴在涉案房屋的大门上。执法人员向上诉人送达文书时至少有7至8人，并且有执法车停在涉案房屋大门口，且逗留多时，执法人员多次敲门，大门口处有说话声，敲门声，汽车机器发动的轰轰声，工作人员能看到涉案房屋内有人走动，不管怎么敲门，但上诉人拒不与工作人员配合，拒不接收法律文书。打电话，宋国领一听是答辩人执法人员，立即以各种理由推脱，挂电话拒接，无奈之下执法人员在见证人员在场，有同步录音录像的情况下，将送达的法律文书张贴在涉案房屋的大门口。答辩人认为，三上诉人应该均能看到答辩人送达的法律文书，答辩人送达行政处罚法律文书程序合法，并没有剥夺上诉人的陈述权、申辩权。综上，答辩人实施的行政行为程序合法。六、就宋国领违法建设房屋事宜，为了阻止涉案房屋，宋国领、儿子宋元明、妻子马新兰分别提出了信息公开、行政复议、确认行政行为违法，行政赔偿等一系案件，浪费了大量人力、物力，浪费了有限的司法资源，本案不宜撤销限期拆除决定书。本院二审经审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为：一、基于行政审判工作实践，对于宅基地上房屋的补偿问题，尤其是在涉及到城中村改造征收过程中宅基地上的房屋被强拆后的赔偿问题，并不会仅以没有办理建设工程规划许可证作为认定房屋是否违法建筑的条件，从而不予赔偿。而会综合考量，如缺乏相应建设手续的情况是普遍存在还是个别现象，房屋建造人是否存在过错等，否则势必严重损害当事人的合法权益。同理，行政机关在行政处理程序中对于宅基地上建设的全部房屋是否均为违法建筑的认定问题上应慎之又慎，尤其是涉及到行政征收时，不能因拆迁工作受阻而动辄将宅基地上的全部房屋均认定为违法建筑。就本案而言，虽然在宋元明的宅基地上所建房屋没有办理建设工程规划许可证，但从宋元明、宋国领分别向郑州市自然资源和规划局申请办理建设工程规划许可证的相关信息公开事项来看，不足以确认涉案宅基地房屋的建造人存在过错，从而将涉案宅基地上建造的房屋全部认定为违法建筑。同时，被上诉人主张宋国领委托北京京坤律师事务所向被上诉人发出的律师函可以证明涉案房屋系由宋国领一人建造，但此前的（中原综执）催告字[2019]第16005号《郑州市中原区城市管理综合执法检查通知书》、（中原综执）先告字[2019]第16001号《郑州市中原区城市综合执法局事先告知调查询问通知书》均对宋国领、宋元明作出，而涉案（中原综执）限拆字[2019]第16001号《郑州市中原区城市综合执法局限期拆除决定书》仅针对宋国领一人作出，且于2019年10月15日作出，而被上诉人提交的北京京坤律师事务所出具的律师函系于2019年11月4日作出。此外，2019年8月29日被上诉人向郑州市中原区自然资源局调取的土地登记卡载明的权利人为宋元明，亦不足以证明涉案房屋仅由宋国领一人建造。综上，涉案（中原综执）限拆字[2019]第16001号《郑州市中原区城市综合执法局限期拆除决定书》事实认定不清，应予撤销。二、被上诉人作出的（中原综执）催告字[2019]第16005号《郑州市中原区城市管理综合执法检查通知书》、（中原综执）先告字[2019]第16001号《郑州市中原区城市综合执法局事先告知调查询问通知书》、（中原综执）限拆字[2019]第16001号《郑州市中原区城市综合执法局限期拆除决定书》均采用张贴在案涉建筑物上的方式进行送达。被上诉人送达回证上虽显示宋国领、宋元明拒收并有见证人签字，但其提交的送达材料中未有宋国领、宋元明本人表示拒收的录音、录像或其他相关资料，且每次送达，无论是宋国领或宋元明，还是该二人的同住成年家属均不在现场。被上诉人仅以在案涉建筑物上张贴的方式送达文书，不符合送达程序的相关规定，送达程序不合法，不能证明在案件调查处理过程中均及时告知宋国领、宋元明，保证其相关陈述、申辩权利。综上，被上诉人作出的（中原综执）限拆字[2019]第16001号《郑州市中原区城市综合执法局限期拆除决定书》认定事实不清、程序违法，应予撤销;一审判决适用法律错误，依法亦应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项及第三项、第八十九条第一款第二项、之规定，判决如下：一、撤销郑州市中原区人民法院（2020）豫0102行初49号行政判决；二、撤销郑州市中原区城市综合执法局作出的（中原综执）限拆字[2019]第16001号《郑州市中原区城市综合执法局限期拆除决定书》。二审案件受理费50元，由被上诉人郑州市中原区城市综合执法局负担。本判决为终审判决。审判长 胡 涛审判员 耿 立审判员 付保东二〇二一年二月三日书记员 张 航