新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）新23行终4号 上诉人（原审被告）：阜康市发展和改革委员会，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州阜康市博峰街**。 法定代表人：耿艳宏，该委员会主任。 委托诉讼代理人：段朝辉，男，该单位工作人员。 委托诉讼代理人：李江红，新疆益一律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）：阜康市蓝天热力有限责任公司，，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州阜康市天山南街** 法定代表人：杨立勇，该公司董事长。 委托诉讼代理人：张军，北京盈科（乌鲁木齐）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：蒋婷婷，北京盈科（乌鲁木齐）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：阜康市天池热力有限责任公司，住所，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州阜康市天山街**div> 法定代表人：李东风，该公司董事长。 委托诉讼代理人：解铭，新疆沐言律师事务所律师。 上诉人阜康市发展和改革委员会(以下简称阜康市发改委)、阜康市蓝天热力有限责任公司(以下简称阜康市蓝天热力公司)因行政批复一案，不服新疆维吾尔自治区阜康市人民法院（2020）新2302行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月13日立案后，依法组成合议庭，于2021年2月2日公开开庭审理了本案。上诉人阜康市发改委的委托诉讼代理人段朝辉、李江红，阜康市蓝天热力公司的委托诉讼代理人张军、蒋婷婷，被上诉人阜康市天池热力有限责任公司(阜康市天池热力公司)的委托诉讼代理人解铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审审理查明：2008年8月20日，被告下发阜发改价［2008］18号文件，将阜康市区供热价格调整为居民住宅每个采暖期每平方米18.6元（建筑面积），其他供热户每个采暖期每平方米23元（建筑面积），综合价格为每平方米19.80元（建筑面积），此价格自2008年至2009年度采暖期开始执行。阜康市人民政府于2010年8月开始投资建设阜康市全市供热由华能热电厂提供热源的一级管网工程，至2011年9月建成后投入使用。2013年7月30日，被告向阜康市人民政府作出阜发改价［2013］38号关于阜康市城区热电联产一级管网管输价格的请示，该文件中载明，经测算，热电联产一级管输价格为每平方米4.5元，执行时间从2010-2011年采暖期开始。针对该请示，2013年11月13日，阜康市人民政府作出阜政函［2013］406号关于阜康市城区热电联产一级管网热能输送价格的批复，同意被告提出的在市城区热电联产一级管网热能输送价格按每平方米4.5元收费，执行时间从2010-2011年采暖期开始。第三人于2014年4月18日设立并开展经营活动。阜康市人民政府于2017年5月19日召开会议并形成会议纪要，参会主体为原告、被告、第三人及阜康市财政局等，会议确定一级管网管输费属于经营性收费项目，热电联产已作为国有资产投入第三人，由第三人作为经营性收费项目主体，收取一级管网管输费。2017年7月15日，第三人向被告请示，批准由第三人收取阜康市热电联产一级管网管输费。被告于2017年8月5日作出阜发改价［2017］11号《关于阜康市蓝天热力有限责任公司收取阜康市热电联产一级管网输送费的批复》(以下简称《批复》，批复的主要内容为：一、同意第三人增加阜康市热电联产一级管网输送费收费项目；二、一级管网输送费收费范围为利用华能热电联产一级管网输送热能进行转供热的企业；三、转供热企业一级管网输送费缴纳标准为：阜康市蓝天热力有限责任公司、阜康市天池热力有限责任公司均为每平方米4.5元，阜康有色发展有限责任公司每平方米3.5元，此费用包含在供热价格内，各转供热企业不得向用热户另行收取。该批复未向原告送达。另查明，2017年12月14日，第三人依据诉争批复将原告诉至法院，要求原告承担管输费30,123,271元及利息4,652,502元，该案一审判决由原告承担管输费22,026,447元。原告不服上诉至本院，本院将该案发回一审法院重新审理，目前该案正在重审中。一审法院根据双方诉争以及庭审情况，确定本案的争议焦点：一、原告的起诉是否属于人民法院受案范围；二、原告的起诉是否违反诉讼时效的规定；三、被告2017年8月5日作出阜发改价［2017］11号批复程序是否合法。 原审法院认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。一般认为，行政机关直接设定行政相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响的行政行为是可诉的行政行为。本案中，被诉《批复》系被告对第三人呈报的请示事项所作，属于发改委在行使价格管理职权过程中作出的行政批准行为。《批复》主要内容为由第三人按照每平方米4.5元向原告收取管输费等事宜，已对原告的正常经营活动产生实际影响。而且，被告作出被诉《批复》并非基于行政机关内部上下级隶属关系，而是基于行政管理关系，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条所排除的行政诉讼受案范围之情形。综上，被诉《批复》是被告在行使价格管理职权过程中所作的对行政相对人权利义务直接产生影响的行政批准行为，依法属于人民法院行政诉讼受案范围。二、本案中，被诉《批复》作出时间为2017年8月5日，《批复》作出后未向原告进行送达。原告自认于2019年5月30日在参加法院另案民事案件审理过程中收到该批复，并于2019年11月7日向法院提起行政诉讼。依据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。因此，原告的起诉并未超过法定期限。三、被告作为价格行政主管部门在作出影响原告权利义务的批准行为时，应当履行正当程序，符合审慎合理的行政程序要求，事先通知原告并告知其在行政程序中享有的权利义务以及注意事项，让原告做好陈述和申辩的准备，以维护其合法权益。尤其是被告在受理第三人单方提出的收取管输费申请后，更应如此。因为被告的审批事项直接关系原告的企业经营等重大权益，保障原告的知情权和申辩等权利就显得尤为重要。故被告在作出批复之前既未尽到以合理方式通知原告之义务，也未听取原告的陈述与申辩，不符合行政程序正当性要求。遂判决：撤销阜康市发展和改革委员会作出的阜发改价［2017］11号《关于阜康市蓝天热力有限责任公司收取阜康市热电联产一级管网输送费的批复》。 阜康市发改委上诉请求：撤销新疆维吾尔自治区阜康市人民法院（2020）新2302行初20号行政判决，维持阜康市发展和改革委员会作出的阜发改价［2017］11号《批复》，或者裁定驳回被上诉人的起诉。事实与理由：一、被上诉人的起诉不属于人民法院行政案件受案范围。首先，阜发改价［2017］11号文件并未影响被上诉人的权利义务。其次，不应当仅从字面认定文件内容，应当结合文件整体予以认定。二、被上诉人的起诉已经超过法定期限。首先，被上诉人称在2019年5月30日才知道文件明显不符合客观事实。其次，一审法院以批复形成时的行政司法解释规定认定起诉期限属于适用法律不当。三、上诉人作出批复的行为程序正当，不应当予以撤销。综上，请求撤销一审判决，改判维持批复，或裁定驳回被上诉人起诉。 阜康市蓝天热力公司辩称：同意阜康市发改委的上诉请求。 阜康市天池热力公司辩称：一、阜发改价［2017］11号批复系典型的外部具体行政行为，属于人民法院的受理范围，并且对被上诉人权利义务产生影响，一审法院认定事实正确。二、被上诉人提起撤销阜发改价［2017］11号批复并未超过法定的诉讼时效，一审法院认定事实无误。三、阜发改价［2017］11号批复的制定违反相关法律程序，一审法院认定事实，适用法律正确。四、上诉人阜康市发展和改革委员会不具有制定阜发改价［2017］11号批复的主体资格。五、阜发改价［2017］11号批复的内容违反合理行政的基本要求。 阜康市蓝天热力公司上诉请求：撤销新疆维吾尔自治区阜康市人民法院（2020）新2302行初20号行政判决，维持阜康市发改委作出的阜发改价［2017］11号《批复》，或者裁定驳回被上诉人的起诉。事实与理由：原审法院判决撤销2017年8月5日阜发改价［2017］11号《批复》没有事实和法律依据。一、2017年8月5日阜康市发展和改革委员会作出阜发改价［2017］11号《批复》合法有效，不存在撤销的违法行为。二、阜发改价［2017］11号《批复》属于依申请的批复行为，对被上诉人没有造成任何影响，被上诉人提起的撤销之诉不属于人民法院行政案件的受案范围。三、被上诉人的诉讼已经超过法定的起诉期限。综上，请求二审法院支持上诉人的上诉请求，撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉。 阜康市天池热力公司辩称：与对阜康市发改委的答辩意见一致。 阜康市发改委辩称：同意阜康市蓝天热力公司的上诉请求。 本院二审期间，上诉人阜康市发改委、上诉人阜康市蓝天热力公司、被上诉人阜康市天池热力公司均未向本院提交新证据。 二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院对查明的事实予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：1.本案是否属于行政案件受案范围、本案是否超过法定起诉期限；2.阜康市发改委作出的阜发改价［2017］11号批复是否应当被撤销。 关于本案是否属于行政受案范围问题。上诉人阜康市发改委依上诉人阜康市蓝天热力公司的申请作出《批复》，该批复虽是向上诉人阜康市蓝天热力公司作出的，但该批复内容涉及由阜康市蓝天热力公司向被上诉人阜康市天池热力公司等公司收取管输费的内容，该内容直接对被上诉人阜康市天池热力公司产生了实际影响，属于可诉的行政行为。两上诉人认为《批复》不属于人民法院行政诉讼受案范围的上诉理由不能成立。 关于起诉期限的问题。上诉人阜康市发改委作出《批复》时间为2017年8月5日，对该《批复》起诉期限的审查应当依据该批复作出时的法律规定。依据最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年的规定，被上诉人阜康市天池热力公司自认于2019年5月30日在参加法院另案民事案件审理过程中收到该批复，其于2019年11月7日向法院提起行政诉讼未超过起诉期限。两上诉人此项上诉理由亦不成立。 关于程序问题。上诉人阜康市发改委作为价格行政主管部门在作出影响被上诉人阜康市天池热力公司权利义务的批准行为时，应当履行正当的行政程序。本案中，上诉人阜康市发改委在作出《批复》之前未告知被上诉人阜康市天池热力公司《批复》相关内容，未保证被上诉人阜康市天池热力公司的陈述、申辩等权利，在作出《批复》后也未向被上诉人阜康市天池热力公司送达，不符合行政程序正当性要求。 综上，两上诉人阜康市发改委、阜康市蓝天热力公司的上诉理由均不能成立，上诉请求应予驳回。一审法院查明事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人阜康市发展和改革委员会、上诉人阜康市蓝天热力有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 岳清文 审 判 员 高玉莲 审 判 员 马雪静 二〇二一年二月八日 法官助理 袁蕾蕾 书 记 员 糟晓晨