浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙03行终165号上诉人（原审原告，上诉人吴金左的委托代理人）吴金锡。上诉人（原审原告）陈绍形。上诉人（原审原告）吴金左。被上诉人（原审被告）温州市规划局，住所地浙江省温州市惠民路856号。法定代表人叶建辉，局长。委托代理人钱向光，该局法制监督处处长。委托代理人陈凯舟，该局法制监督处工作人员。被上诉人（原审被告）苍南县住房和城乡规划建设局，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道555号。法定代表人虞亦杭，局长。委托代理人董文显，浙江正昌律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）国网浙江省电力公司（又名浙江省电力工业局），住所地浙江省杭州市黄龙路8号。法定代表人肖世杰，总经理。委托代理人陈博，该公司工作人员。委托代理人杨康乐，浙江嘉瑞成律师事务所律师。上诉人吴金锡、陈绍形、吴金左因诉被上诉人温州市规划局、苍南县住房和城乡规划建设局（以下简称苍南县住建局）规划行政复议一案，不服浙江省温州市鹿城区人民法院（2015）温鹿行初字第325号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年4月27日受理后，依法组成合议庭，于2016年6月8日公开开庭审理了本案。上诉人暨吴金左的委托代理人吴金锡、上诉人陈绍形，被上诉人温州市规划局的委托代理人陈凯舟，被上诉人苍南县住房和城乡规划建设局的（以下简称苍南县住建局）副局长陈忠艳及其委托代理人董文显，被上诉人国网浙江省电力公司（以下简称浙江电力公司）的委托代理人陈博、杨康乐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理认定，苍南220KV龙港白沙输变电工程（又名220KV苍南白沙输变电工程或220千伏白沙输变电工程）位于苍南县龙港镇，由浙江电力公司下属温州电业局申请建设。根据《建设项目选址意见书》（编号：浙规选字2007第293号）、《浙江省发改委关于长兴吕山220千伏输变电等工程核准的批复》（浙发改能源[2007]1013号）、《关于下达220千伏白沙输变电工程等三个建设项目2008年投资计划的通知》（苍发改投[2008]75号）、《关于温州地区220KV白沙输变电工程环境影响报告书的初审意见》（温环辐[2007]19号）、《220千伏白沙输变电工程初设计概算审查意见》（浙电设审[2008]第号），220KV龙港白沙输变电工程包括220千伏白沙变电所工程、220千伏输电线路工程、220千伏龙港变白沙Ⅰ、Ⅱ间隔工程；220千伏白沙变电工程的建设规模为新建220千伏白沙变电所，总用地规模：12386㎡，控制建设规模：3×240MVA；220千伏输电线路工程的工程规模为新建白沙变-龙港变220KV输电线路两回，长2×10.9Km；220千伏龙港变白沙Ⅰ、Ⅱ间隔工程的工程规模为新建110KV输出线4回，城东二线、象岗一线（线路长0.5＋0.5Km）、芦蒲一线、芦蒲二线（线路长2×7.5Km）。2008年6月6日，苍南县规划建设局根据温州电业局的申请，向其核发了涉案建设用地规划许可证【用地项目名称：220KV苍南县白沙（龙港2）输变电工程；用地位置：龙港镇刘北村；用地面积：12386平方米；建设规模：3×240MVA；附图及附件名称：苍发改投[2008]75号、浙规选字[2007]第293号、温环辐[2007]19号、浙电设审[2008]第号、规划平面红线图】。吴金锡、陈绍形、吴金左均系苍南县龙港镇梧桥村村民，其住所与白沙变电站所在的刘北村相距甚远，但220KV龙港白沙输变电工程的输电线廊道有经过梧桥村。2015年8月1日，吴金锡、陈绍形、吴金左通过邮寄方式向温州市规划局申请行政复议，要求撤销涉案建设用地规划许可。温州市规划局于2015年8月2日收到行政复议申请，于8月7日予以受理，于9月24日经审批延长案件审理期限30日。温州市规划局经受理、苍南县住建局答复等程序，于2015年10月23日作出温市规复[2015]8号行政复议决定书。复议决定内容如下：因建设电力设施的需要，浙江省建设厅根据温州电业局申请，于2007年12月11日向其核发了白沙输变电工程的建设项目选址意见书（浙规选字2007第293号），后苍南县住建局又根据温州电业局的申请，于2008年6月6日核发了地字第330327200802014号《建设用地规划许可证》（以下简称涉案建设用地规划许可）。建设用地规划许可证的用地面积为12386平方米，根据该许可证的附件即规划平面红线图可以确认，被许可的建设用地仅涉及白沙变电站，不包括输电线廊道。苍南县住建局作出涉案建设用地规划许可的用地位置处于龙港镇刘北村，而吴金锡、陈绍形、吴金左的住所均位于龙港镇梧桥村，两者相距甚远。吴金锡、陈绍形、吴金左主要是认为输电线廊道侵害其利益，但涉案建设用地规划许可仅为白沙变电站的用地规划许可，不涉及输电线廊道，故涉案建设用地规划许可与吴金锡、陈绍形、吴金左无利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项之规定，行政复议的申请人应与具体行政行为具有利害关系，而吴金锡、陈绍形、吴金左不符该条规定的资格条件。因此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回吴金锡、陈绍形、吴金左的行政复议申请。吴金锡、陈绍形、吴金左于2015年10月27日收到被诉复议决定后不服，于2015年11月10日向原审法院提起本案诉讼。原审法院另查明，根据《苍南县人民政府办公室关于印发苍南县住房和城乡规划建设局主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》（苍政办[2012]221号），苍南县住房和城乡规划建设局于2012年8月17日设立，原县规划建设局的职责划入苍南县住房和城乡规划建设局。原审法院认为，1、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。申请人与行政行为有利害关系，行政复议申请应当予以受理。本案中，温州市规划局作出被诉复议决定以吴金锡、陈绍形、吴金左与涉案建设用地规划许可不具有利害关系为由驳回吴金锡、陈绍形、吴金左的行政复议申请，属于“以复议申请不符合受理条件为由驳回”，不符合“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”的情形。吴金锡、陈绍形、吴金左诉请要求撤销被诉复议决定，苍南县住建局并非适格被告。吴金锡、陈绍形、吴金左主张苍南县住建局应为本案适格被告，与法不符，不予支持。2、《中华人民共和国城乡规划法》第三十五条规定，城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。《工程建设项目报建管理办法》第二条规定，工程建设项目是指各类房屋建筑、土木工程、设备安装、管道线路敷设、装饰装修等固定资产投资的新建、扩建、改建以及技改等建设项目，通称为工程建设项目。《中华人民共和国电力法》第十一条第一款规定，城市电网的建设与改造规划，应当纳入城市总体规划。城市人民政府应当按照规划，安排变电设施用地、输电线路走廊和电缆通道。本案中，220KV龙港白沙输变电工程包括220千伏白沙变电所工程、220千伏输电线路工程、220千伏龙港变白沙Ⅰ、Ⅱ间隔工程，三者是独立的工程建设项目，可分别依法申领建设用地规划许可证。吴金锡、陈绍形、吴金左主张220KV龙港白沙输变电工程是一个整体工程，变电站及其配套输电线路廊道必须统一进行规划许可审批，无事实和法律依据，不予支持。3、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项、第四十八条第一款第（二）项规定，申请人与行政行为有利害关系的，复议机关应当受理行政复议申请。受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，苍南县住建局作出涉案建设用地规划是对白沙变电站的用地规划许可，并不包括220KV龙港白沙输变电工程的输电线路廊道，白沙变电站与吴金锡、陈绍形、吴金左的住所相距甚远，与吴金锡、陈绍形、吴金左不具有利害关系，故涉案建设用地规划许可与吴金锡、陈绍形、吴金左不具有利害关系。吴金锡、陈绍形、吴金左主张其与涉案建设用地规划许可具有利害关系，无事实和法律依据，不予支持。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项规定，苍南县住建局并非本案适格被告，吴金锡、陈绍形、吴金左对苍南县住建局的起诉应予驳回。被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。吴金锡、陈绍形、吴金左要求撤销被诉复议决定依据不足，其诉讼请求依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回吴金锡、陈绍形、吴金左的诉讼请求。本案受理费50元，由吴金锡、陈绍形、吴金左负担。上诉人吴金锡、陈绍形、吴金左上诉称，一、原审法院逾期立案，且没有追加有利害关系的电力线路沿线的村民为第三人参加诉讼，程序违法。二、原判认定原行政许可行为与上诉人无利害关系，不作实体审查，并据此驳回上诉人的原审诉讼请求错误。被上诉人只有提供输电线塔杆廊道建设用地规划许可证，才能证明涉案行政许可行为与上诉人无利害关系。三、根据电力法第十五条、第十六条规定，输变电工程、调度通信自动化工程等电网配套工程和环境保护工程，应当与发电工程项目同时设计、同时建设、同时验收、同时投入使用。因此，输变电工程与发电工程项目应当同时许可。综上，请求撤销原判，发回重审，并撤销涉案行政许可行为和被诉行政复议决定。被上诉人温州市规划局答辩称，一、本案系审查行政复议决定的合法性，不需要追加上诉人所谓的利害关系人为第三人参加诉讼。二、建筑物工程和管线工程建设项目可分开许可。电力法第十五条规定关于电网配套工程应与发电工程项目同时设计、同时建设、同时验收、同时投入使用的规定，是指配套工程与发电工程“四同时”，“同时建设”并不表明同时许可，发电工程与电网配套工程可分开许可。浙江省城乡规划条例第三十六条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当申请核发建设工程规划许可证。可见建筑物工程和管线工程是不同的建设工程。根据《浙江省城镇建设工程规划核实办法》第四条规定，即使一个建设项目也可分开办理许可证。三、涉案行政许可涉及变电工程，并非输电工程，上诉人与输电工程具有利害关系，但与变电工程不具有利害关系，原判认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，应予以维持。四、被诉行政复议行为程序正当、内容合法、适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人苍南县住建局答辩称，一、驳回复议申请不同于维持原行政行为，苍南县住建局不符合原审被告的主体资格。二、涉案行政许可不涉及输电线廊道，上诉人的住所与涉案许可建设的变电站的直线距离约3.6公里，上诉人与涉案行政许可之间不具有利害关系。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人浙江电力公司答辩称，同意温州市住建局、苍南县住建局的答辩意见。原审法院即使存在逾期立案，也不影响原审法院审理程序的合法性。综上，请求驳回上诉，维持原判。双方当事人在一审诉讼中提交的证据均已移送至本院。二审期间，各方当事人均没有向本院提供新的证据。本院审核了当事人向原审法院提供的证据后，依法对原审法院认定的事实予以确认。在二审诉讼过程中，苍南县住建局称吴金锡、陈绍形、吴金左在苍南县龙港镇梧桥村的住所，与涉案行政许可建设的变电站的直线距离约3.6公里，吴金锡、陈绍形、吴金左及温州市规划局、浙江电力公司对此无异议。本院认为，原审法院是否逾期立案，并不影响立案后审理程序的合法性。被诉行政复议决定以上诉人与涉案行政许可行为不具有利害关系为由，驳回上诉人的行政复议申请。本案系审查被诉行政复议决定的合法性，不需要追加电力线路沿线的村民为第三人参加诉讼。上诉人主张原审程序违法，本院不予采纳。涉案行政许可仅许可变电站建设项目，没有涉及输电线路廊道项目，且变电站与上诉人住所之间的直线距离达3公里多，应认定上诉人与涉案许可行为之间不具有利害关系。被诉行政复议决定以上诉人与涉案行政许可行为之间不具有利害关系为由，驳回行政复议申请正确，原判据此驳回上诉人的原审诉讼请求，符合法律规定，应予以维持。至于输电线路廊道建设的合法性，不属本案审理范围。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人吴金锡、陈绍形、吴金左负担。本判决为终审判决。审 判 长 马永利审 判 员 吴跃玲审 判 员 章宝晓二〇一六年七月十五日代书记员 厉 超