安徽省合肥市中级民法院行 政 判 决 书（2016）皖01行终53号上诉人（原审原告）：徐正银。委托代理人：段春雨（系徐正银之子），男，1988年3月1日生，汉族。被上诉人（原审被告）：合肥市失业保险管理中心，住所地合肥市政务新区政务环路88号，组织机构代码74309834-4。法定代表人苏庆，局长。委托代理人：周小平。委托代理人：王青兰。上诉人徐正银因社会保障行政给付一案，不服合肥市蜀山区人民法院（2015）蜀行初字第00029号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：原告徐正银出生日期为1964年6月10日。2013年12月31日，原告办理失业登记并参加职业技术培训，被告合肥市失业保险管理中心（以下简称市失业保险中心）核定的失业保险待遇领取和享受期限为16个月（自2014年1月起至2015年4月止）。但被告自2015年1月始即停止发放原告的失业保险金和其他待遇。原、被告方协商未成，原告提起行政诉讼，请求：1．判令被告履行原告自2015年1月至4月失业待遇发放职责；2．审查皖人社秘（2013）278号规范性文件的合法性；3．本案诉讼费由被告承担。本案庭审中，原告提出对其的实际姓名、实际年龄以及法定退休年龄作为本案争议焦点一并予以审查。原审法院认为：根据《》第第二款：县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”《安徽省失业保险规定》第第二款：“劳动保障行政部门按照国家和省规定设立的失业保险经办机构具体承办失业保险工作”的规定，被告市失业保险中心具有承办本行政区域内失业保险事务的主体资格和法定职权。本案争议焦点是，原告在失业保险期间没有重新就业、因养老保险缴费不足15年又不能享受基本养老保险待遇的情况下，能否在原核定的失业保险期间内享受失业保险待遇。原审法院认为，国家计发失业保险金及失业保险待遇的目的，是对劳动年龄以内有劳动能力、由于非本人原因失去工作的人员所给予的社会保障，失业保险具有保障失业人员在失业期间的基本生活和促进再就业的双重功能。但失业人员在领取金期间，可能发生情况变化，致使其丧失继续享受待遇的条件，即应当享受待遇。国家规定的企业职工退休年龄是女工人年满50周岁。《中华人民共和国社会保险法》、《国务院失业保险条例》、《安徽省失业保险规定》以及《合肥市失业保险办法》，均对失业人员在领取失业保险金期间享受基本养老保险待遇的予以停止领取失业保险金并同时停止享受其他失业保险待遇；但并未针对达到法定退休年龄、养老保险缴费不足15年又不能享受基本养老保险待遇情况下的失业人员作出规定。2013年11月12日安徽省人力资源和社会保障厅（皖人社秘【2013】278号）《关于因特殊情况不能办理退休手续的失业人员能否领取失业保险金问题的批复》中，对“在达到法定退休年龄时，因实际缴纳养老保险不满15年而未能办理退休手续享受基本养老保险待遇的，自达到退休年龄起，不再继续享受失业保险待遇”作出具体规定。该批复是根据《》等法律、法规和本省地方性规章中没有明确规定的事宜，结合本省劳动保障行政部门的实际情况进行细化而作出的规范性文件，体现了失业保险设立目的和所要解决的阶段性问题，并不违反《中华人民共和国社会保险法》等法律、法规和地方性规章的规定，不存在与法律相冲突的情形。另原告当庭对其实际姓名、实际年龄以及法定退休年龄作为本案争议焦点一并予以审查，其请求事项与本案不属同一法律关系，本案不予审理。但在本案审理过程中，本院亦谨慎地注意到原告提交的身份证，以及相关证据中户口本、社会保障卡、就业失业登记证显示的出生日期均是1964年6月10日（身份证号码××，与原告档案材料中记载相一致。综上，被告依据安徽省人力资源和社会保障厅皖人社秘【2013】278号《关于因特殊情况不能办理退休手续的失业人员能否领取失业保险金问题的批复》规范性文件的规定，停止发放原告失业保险待遇，并无不当，认定事实和适用依据正确。原告的诉讼请求，没有法律依据，其诉讼主张不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告徐正银的诉讼请求。徐正银上诉称：1、原审法院认定上诉人退休年龄为50周岁，适用法律错误。《国务院关于退休、退职的暂行办法》、《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发（1999）8号）与《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》（劳社部发（2001）20号）规定了不同的“退休年龄”，其实并不矛盾：前者适用国家退休养老政策改革前的制度，后者适用改革后的制度；前者适用连续工龄满十年的，后者适用累计缴费年限满15年的；前者适用终身制干部工人，后者适用合同制职工以及灵活就业人员。本案中，上诉人在失业前为农民合同制职工，失业后自缴社保费，属于灵活方式就业人员；上诉人退休年龄的认定应适用《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》（劳社部发（2001）20号）的规定。另外，在合肥市社保局办理女职工退休中，很难找到为私营企业或灵活就业的满50周岁女职工办理退休手续。2、原审法院判定被上诉人停止发放上诉人失业保险待遇，适用法律严重错误。《行政诉讼法》第63条规定：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。原审法院审理被上诉人停止发放上诉人2015年1月至4月失业待遇的行为，没有适用《社会保险法》、《失业保险条例》、《安徽省失业保险规定》、《合肥市失业保险办法》等法律法规规章对停止享受失业待遇的规定，而将被上诉人一并被合法性审查的“皖人社秘（2013）278号”文件作为审理本案的唯一法律依据，“既当裁判员又当运动员”，属于适用法律严重错误。上至人大法律下至合肥市规章，都对劳动者“享受基本养老保险待遇的”作为一项停止享受失业待遇的条件，为什么不规定为“自达到退休年龄起”其中的立法理由不难理解：其一，劳动既是公民的基本权利，又是公民的基本义务，劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责；达到退休年龄有劳动能力的公民仍然享有劳动权利，承担劳动义务。劳动者申请退休享受养老待遇是劳动者的权利，不是劳动者的义务；劳动者达到退休年龄时可以申请退休待遇，也可以延期申请，更可以永远不申请。国家鼓励劳动者延期申请退休待遇，缴纳更长更多的社保来充实基金。国家对现有偏低的“男职工60周岁，女职工55周岁”达到退休年龄的规定，将逐渐修改和完善延长法定退休年龄。其二，现行法律规定对失业保险费的缴纳是无条件的强制性的，对享受失业待遇是有条件的自愿的且象征性的。失业待遇封顶只有24个月，不到劳动报酬或退休待遇的三分之一，缴纳者多多，待遇者少少。法律规定劳动者在失业期间停止享受失业待遇的时间界点为“享受基本养老保险待遇的”，而不是“自达到退休年龄起”，同时还废除了原有法律、行政法规规定的其他情形的”，更不能出现规范性文件的规定情形，理由很明确：就是促进劳动者在失业期间达到退休年龄再就业，能申请退休的鼓励延期申请，充实社保基金至最大化。立法机关在制定和通过该法律时，考虑的问题更全面更具体，具体全面到废除了原“有法律、行政法规规定的其他情形的”。原审法院质疑该法律法规及规章，规定的“停止享受失业待遇条件”都不全面不具体，有遗漏；擅自排除其法律适用，不但没有法律依据和质疑理由，还有悖行政诉讼原则。3、原审法院没有对“皖人社秘（2013）278号”文件合法性审查，合理性审查还更加错误。被上诉人在一审中以“上级文件下级无权审查”为由，没有提供“皖人社秘（2013）278号”文件制定的任何法律依据。原审法院对“皖人社秘（2013）278号”文件合理性审查出现更加错误。如果该文件具有合理性，就会出不公正现象。综上所述，行政诉讼就是保障依法行政，制约行政权力的滥用，维护行政相对人的合法权益。原法院不对其行政行为及其文件合法性审查，任其自定文件行政，必将导致：今天是失业期间达到法定退休年龄不享受失业待遇，明天就会出现受伤生病不享受失业待遇，后天就会出现被劳动教养或被判刑收监执行的不享受失业待遇…等等无数个情形，行政相对人的合法权益无法得到法律的保障。故上诉请求：（1）撤销一审判决，改判被上诉人履行上诉人2015年1月至2015年4月失业待遇发放职责（失业金发放、失业基金缴费等）。（2）一二审诉讼费由被上诉人承担。市失业保险中心人辩称：上诉人徐正银2013年12月10日与原单位合肥昌顺物业管理有限公司终止劳动合同，2013年12月26日移交档案办理失业备案手续，并按《合肥市失业人员管理暂行办法》第八条规定参加失业人员职业指导培训后于2013年12月31日办理失业登记手续，失业保险金自2014年1月开始领取，该同志失业保险缴费年限为6年，根据《安徽省失业保险规定》第十八条规定核发失业保险金16个月。上诉人出生日期为l964年6月1O日，2014年6月已年满法定退休年龄。根据《安徽省失业保险规定》和《关于因特殊情况不能办理退休手续的失业人员能否领取失业保险金问题的批复》皖人社秘［2013］278号等规定失业人员在领取失业保险金期间出现停止享受情形时失业保险经办机构有权停发，2014年12月31日系统定期检索出上诉人达到法定退休年龄后仍在领取失业保险金故依法停发上诉人失业保险金。因此上诉人要求补发达到法定退休年龄后（即2015年1月至2015年4月）的失业保险待遇，没有法律法规等依据。上诉人诉状中所写的出生日期和身份证号中显示的出生日期不一致，同时未提供有关证明材料。通过查阅徐正银档案，档案中的所有材料包括：录用人员登记表、劳动合同书、劳动合同解除证明书、户口本复印件，这些材料上的出生日期皆为1964年6月10日，根据《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社发［1999］8号）中关于退休年龄的规定，徐正银的退休年龄为50周岁，徐正银2014年6月已年满法定退休年龄。根据《关于因特殊情况不能办理退休手续的失业人员能否领取失业保险金问题的批复》皖人社秘［2013］278号中关于在达到法定退休年龄时，因实际缴纳养老保险不满15年而未能办理退休手续享受基本养老保险待遇的，自达到退休年龄起，不再享受失业保险待遇的规定，徐正银2014年6月已达到法定退休年龄50周岁，虽然实际缴纳养老保险不满15年而未能办理退休手续享受基本养老保险待遇，也应自达到退休年龄起不再享受失业保险待遇。上诉人徐正银2013年12月31日办理失业登记前参加了失业职工职业指导培训课，指导培训课上已告知上诉人不能继续享受失业保险待遇的情形和如何续缴养老和医疗保险，上诉人理应知晓达到法定退休年龄后不能继续领取失业保险金和不能继续享受失业保险金期间的基本医疗保险待遇以及失业保险待遇停止享受后应及时接续医疗保险。在2014年6月已达到法定退休年龄，明知不能享受失业保险待遇的情况下，上诉人仍按月领取失业保险金，直至2014年12月，这是不符合规定的，应予以退还。综上所述，被上诉人依法作出的具体行政行为事实清楚，证据充分，程序合法。一审判决事实认定清楚，判决正确，请依法予以维持。原审被告向原审法院提交了以下证据、依据：一、事实证据：1．合肥市置业技术培训指导中心职业指导培训登记表，证明原告参加了培训。2．录用人员登记表、劳动合同书、劳动合同解除证明书、户口本复印件，证明原告出生年月、性别。二、法律依据：3．《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发【1999】8号），证明原告达到法定退休年龄。4．《安徽省失业保险规定》（2000年9月22日省人民政府令第126号），证明核发失业金和停止领取失业金的依据。5．《合肥市失业人员管理暂行办法》（2002年3月15日合劳社秘【2002】16号），证明原告参加培训的依据。6．《关于因特殊情况不能办理退休手续的失业人员能否领取失业保险金问题的批复》（皖人社秘【2013】278号），证明停止领取失业金的依据。原审原告向原审法院提供了如下证据、依据：1．社保卡、就业失业登记证，证明：2013年12月31日，原告依法办理失业登记，并经被告失业保险经办机构审核，核定原告享受16个月（自2014年1月起至2015年4月止）的失业保险待遇。2．原告的失业金存折、个人五险账目明细，证明被告自2015年1月停止发放原告的失业保险待遇，其停止前后没有告知原告，至今没有补发补缴。3．证明两份、事实证明一份，病历两份、（段春雨的）入学登记表、段氏宗谱，证明原告的原名是许正云，出生年月是1965年8月10日。4．法律依据：（1）《1978年国务院关于安置老弱病残干部暂行办法》第四条、《国务院关于工人退休退职的暂行办法》第一条，证明养老保险制度改革之前国家规定的法定退休年龄干部男60周岁、女满55周岁，工人连续工作满10年男满60周岁、女满55周岁。退休养老金由企业发放。（2）《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》第三、四条，证明改革后退休年龄是男60周岁、女50周岁，连续缴费15年，由国家统一发放养老金。（3）《中华人民共和国社会保险法》第五十一条，证明停止享受失业保险待遇的只有五项，原告不属于五项规定的情形。（4）国务院《失业保险条例》第十五条，证明停止享受失业保险待遇的有七项，其中第五项、第七项与国家法律相冲突属于无效条款。（5）《安徽省失业保险规定》，证明停止享受失业保险待遇的有七项，其中第五项、第七项与国家法律相冲突属于无效条款，原告不符合其余五项情形。（6）2013年10月修订的《合肥市失业保险办法》，将《安徽省失业保险规定》第二十三条第五项、第七项删除，证明除了国家法律规定的五种情形，任何其他情形都无权停发失业保险待遇。原告另在举证期限内向本院申请调取肥西县档案局或相关部门的1982年全国第三次人口普查人口登记资料，证明原告真实姓名及出生年月日的事实。以上证据均已随案移送本院。本院经审查认为，原审判决对证据的分析认定符合法律规定，本院予以确认。根据采信的证据，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为：本案二审期间的争议焦点仍是原审的争议焦点，即上诉人在达到退休年龄、因养老保险缴费不足15年而不能享受基本养老保险待遇的情况下，能否在原核定的失业保险期间内继续享受失业保险待遇。失业保险的目的是对在法定劳动年龄范围内的人员、由于非本人原因失去工作时所给予的社会保障，具有保障失业人员在失业期间的基本生活功能，所保障的对象是在法定劳动年龄范围内的人员。而按我国相关法律规定，女职工法定劳动年龄上限为50岁。本案中，上诉人超过50岁，已经不属于失业保险救济保障的对象。安徽省人力和社会保障局《关于因特殊情况不能办理退休手续的失业人员能否领取失业保险金问题的批复》（皖人社秘【2013】278号）关于在达到法定退休年龄时，因实际缴纳养老保险不满15年而未能办理退休手续享受基本养老保险待遇的，自达到退休年龄起不再享受失业保险待遇的规定，是对法律、法规和地方性规章没有明确规定的事项如何执行作出的补充规定，符合失业保险救济对象的立法宗旨，并不与《中华人民共和国社会保险法》等法律、法规和地方性规章的规定相冲突。被上诉人据此停发上诉人在失业保险期间内的失业保险待遇，合法有据。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原告。二审案件受理费50元，由上诉人徐正银负担。本判决为终审判决。审判长 黄 成审判员 李进学审判员 李 琦二〇一六年七月十五日书记员 胡 健附：本案引用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……