安徽省淮南市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2021）皖04民终219号 上诉人（原审原告）：汤多友，男，1958年2月15日出生，汉族，安徽省淮南市人，住安徽省淮南市田家庵区。 委托诉讼代理人：杨广保，安徽喻泉律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：淮南市杨公镇人民政府，住所地：安徽省淮南市谢家集区杨公镇街道。统一社会信用代码：11340404003004285H。 法定代表人：要保全，系该镇镇长。 委托诉讼代理人：王谦，安徽震一律师事务所律师。 上诉人汤多友因与被上诉人淮南市杨公镇人民政府（以下简称杨公镇政府）劳动争议纠纷一案，不服安徽省淮南市谢家集区人民法院（2020）皖0404民初2034号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月18日立案后，依法组成合议庭，进行了审理。本案现已审理终结。 汤多友上诉请求：1、撤销安徽省淮南市谢家集区人民法院（2020）皖0404民初2034号民事判决,支持汤多友的一审诉求。2、一审二审诉讼费由杨公镇政府承担。事实与理由：一、一审法院认为杨公镇政府派人到长丰县拿大集体职工档案是借用档案,不是接收档案,属于事实不清。在杨公镇政府出具的介绍信中写道:“长丰县供销社:兹有我单位徐兵同志前往贵处调取有关职工档案,请予接洽。”在长丰县移交档案的花名册的抬头上写道:“淮南市杨公镇接受大集体职工档案花名册”，而不是写借用档案。一审判决书写道:“另查明,汤多友在庭审中自述认可其与杨公镇政府不存在劳动关系,2020年8月,长丰县供销合作社联合社出具证明,证明2019年5月杨公镇政府将部分集体企业人员的档案退回了长丰县供销合作社联合社。”是试图回避杨公镇政府接管档案的事实。二、杨公镇政府派人到长丰县接受大集体职工档案目的,就是为了办未参保大集体职工社会养老保险问题。到长丰县拿档案的时间是在《关于未参保集体企业退休人员基本生活保障问题的通知》（劳社（2005）84号）下发之后,特别提到要“由劳动保障部门负责调档复审”,也是在淮南市按照劳社（2005）84号文件精神，下发了淮府办（2006）43号文之后,接受档案的目的就是给未参保集体企业退休人员解决养老保险问题。三、杨公镇政府对接受来的档案管理,严重失职。杨公镇政府将汤多友等60名未参保大集体职工档案从长丰县拿来以后,没向汤多友等归口管理部门淮南市供销合作社联合社移交档案,因为供销系统是条条管理,如果移交到淮南市供销合作社联合社,供销社设有专门负责办理下属职工离退休和社保等一系列问题的留守处,留守处会及时通知所属职工什么时候什么情况下办理社保。杨公镇政府作为一级政府机构应当依据档案记载,履行政府管理职责，对未参保大集体职工进行管理,但其没有管理。且杨公镇政府将汤多友档案从长丰县拿来,导致汤多友也不在长丰县供销社未参保大集体职工的名单里,更不在长丰县人民政府办理未参保大集体职工的名单里。汤多友就档案问题从2011年与孙以成一起到杨公镇政府找档案开始,以后每隔一段时间就去问,一直说找不到。直到2017年11月份,汤多友到长丰县商务局才从档案馆查找到档案资料,但事实上在2017年7月1日,安徽省给未参保大集体企业职工的参保已经截止。而在2019年起诉时,杨公镇政府将档案找到了。四、一审法院对档案丢失与办理不了养老保险的原因分析是错误的。因为档案是每一职工参加社保养老保险的最基本依据,汤多友的同事孙以成、杨凤英就是从杨公镇政府拿到档案后,到淮南市社保局办理的养老保险,办理未参保大集体职工养老保险的每一份文件,都要求提供和审核原始资料。由于档案被杨公镇政府丢失,导致汤多友无法申请社保。 杨公镇政府辩称，一审判决认定事实清楚，请求驳回上诉，维持原判。 汤多友向一审法院起诉请求：1.要求杨公镇政府补偿汤多友收入损失399778.56元；2.杨公镇政府承担本案的诉讼费用。 一审法院认定事实如下：汤多友于1979年10月经原长丰县革委会劳动局长退字（79）第240号文件确定，被招录为长丰县供销社三和合作商店工人。2004年，因行政区划调整原因，长丰县下辖的七个乡镇整体划转归淮南市管辖。 2005年10月23日，安徽省劳动和社会保障厅和省财政厅共同下发了《关于解决未参保集体企业退休人员基本生活保障问题的通知》（劳社〔2005〕84号），该文件规定“在本通知下发时已达到或者超过法定退休年龄的，生活确有困难的，不分原企业隶属关系，按照属地原则，由当地发给基本生活费”“补助金由本人申请，是否符合享受条件由原企业主管部门审查，无主管部门的由当地政府指定相关部门负责，劳动保障部门负责调档复审”。2006年5月17日，淮南市按照劳社〔2005〕84号文的精神并结合淮南市实际，下发了淮府办〔2006〕43号文件。 2010年12月14日，人力资源和社会保障部、财政部下发了《关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保险等遗留问题的意见》（人社部发〔2010〕107号），该文件规定“未参保集体企业退休人员参加基本养老保险，应执行现行制度和政策，坚持权利和义务相对应、公平与效率相结合的原则。凡具有城镇户籍，曾经与城镇集体企业建立劳动关系或形成事实劳动关系，2010年12月31日前已达到或超过法定退休年龄的人员，因所在集体企业未参加过基本养老保险，且已经没有生产经营能力、无力缴纳社会保险费，个人可一次性补缴15年的基本养老保险费，纳入基本养老保险。2010年12月31日尚未达到法定退休年龄的人员，要按规定参保缴费，达到法定退休年龄时累计缴费不足15年的，可以缴费至满15年”。2011年5月27日，安徽省人力资源和社会保障厅、财政厅下发了《关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保险等遗留问题的实施意见》（皖人社发〔2011〕26号），该文件规定“立足于现行政策解决未参保人员养老保险问题补办参保必须执行现行基本养老保险政策，按照权利与义务相对应，缴费与待遇相挂钩的原则，严格缴费标准审核和待遇发放核定。一次性补缴养老保险费原则上由个人承担”“已按月享受基本生活保障的未参保集体企业退休人员未按本实施意见补缴参保的，继续按原有办法予以保障”。2011年8月30日，淮南市人力资源和社会保障局经省人社厅审核和市政府同意，下发了《关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保险等遗留问题的实施方案的通知》，该实施方案规定“二、参保原则，按照个人自愿参保，权利与义务对应、缴费与待遇挂钩的原则，由本人申请，一次性补缴养老保险费用，统一纳入城镇企业职工基本养老保险范畴。三、参保范围：未达到法定退休年龄符合参保条件的人员：2010年12月31日前未达到法定退休年龄符合参保条件的人员，要按规定参保缴费。六、经办流程：1、个人申请：由本人提出参保书面申请，递交到原单位或企业主管部门，原单位不存在的递交到个人户籍所在地的县、区人社局，并认真填写《未参保集体企业退休人员申请参保登记表》。2、单位申报：各单位整理好本单位申请参保人员的相关资料（工资发放表、调整工资表、工作证、用工花名册、协议书、合同书等），向企业主管部门进行申报。企业主管部门或县、区人社局牵头做好所属企业资料整理和审核把关，将符合参保条件的人员资料统一报市人社局行政部门。3、组织审批：市人社局行政部门对各单位申报的参保人员档案和资料进行初审，对符合参保和退休条件的人员及时提交会审委员会审批，社会保险经办机构为其办理参保登记、基金征收、待遇核定及待遇支付等各项手续”。 2014年12月23日，安徽省人力资源和社会保障厅下发了《关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保险等遗留问题的通知》（皖人社秘〔2014〕381号），该文件规定“人社部发〔2010〕107号和皖人社发〔2011〕26号文件是为了解决养老保险遗留问题而出台的政策，执行期限原则上截止至2011年底。对于上述文件规定的范围和条件（具有城镇户籍，曾经与城镇国有、集体企业或者单位建立或形成劳动关系，2010年12月31日前已经超过或者到达国家规定退休年龄的未参保人员），但尚未补费参保的人员，各市可允许其继续补责参保”。2015年4月27日，淮南市人力资源和社会保障局按照皖人社秘〔2014〕381号文件和淮人社秘〔2015〕30号文件精神，下发了《关于进一步做好未参保集体企业退休人员基本养老保险等遗留问题的补充通知》，该通知规定，“参保条件为：截止2010年12月31日前，男同志须已年满60周岁、女同志已年满50周岁，具有淮南市城镇户籍，曾经与国有、集体企业形成2年以上劳动关系并能提供原始材料的”。2017年6月26日，安徽省人力资源和社会保障厅下发《关于未参保集体企业退休人员生活保障有关问题的通知》（皖人社秘〔2017〕242号），该文件规定“一、《关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保险等遗留问题的通知》皖人社秘〔2014〕381号文件，原则上自2017年7月1日起不再执行；二、今后，符合《关于解决未参保集体企业退休人员基本生活保障问题的通知》（劳社〔2005〕84号）文件规定的人员，要及时按政策纳入保障范围”。 2006年1月13日，杨公镇政府按照《关于解决未参保集体企业退休人员基本生活保障问题的通知》（劳社〔2005〕84号）文件要求，安排工作人员前往长丰县供销社调取有关职工的档案，2006年6月13日，杨公镇政府工作人员从长丰县供销社调取了60人的人事档案，用于办理未参保集体企业退休人员基本生活保障审核和统计，其中包括汤多友的档案。2011年汤多友得知可办理基本养老保险，与孙以成一起前往杨公镇政府索要档案。孙以成于2011年办理了基本养老保险，汤多友的档案在2011年当时并未找到。2017年，汤多友再次前往杨公镇政府索要档案，但杨公镇政府仍未找到汤多友的档案。2017年12月，汤多友通过长丰县商务局调取了长丰县革委会劳动局文件（长退字第240号）、长丰县工改文件（长企工改〔86〕第309号）、（长企工改〔92〕第074号）、（长企工改〔92〕第340号）、（长企工改〔93〕第103号）、（长企工改办字（1995）第040号）。2019年3月12日，汤多友自书了证明一份，证明其本人档案因镇政府多次搬家于2010年11月丢失，该证明加盖了杨公镇政府公章，在具体经办人一栏，原具体经办人签字系代签，后具体经办人重新补签了名字。2019年5月6日，汤多友经淮南市人力资源和社会保障局审批办理了未参保集体企业退休人员基本生活费，同意汤多友从2019年6月起领取基本生活费570元。汤多友所提供的淮南市未参保集体企业退休人员基本生活费审批表中单位意见一栏加盖公章的单位为长丰县供销合作社联合社。 2020年7月16日，汤多友向淮南市谢家集区劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，淮南市谢家集区劳动人事争议仲裁委员会于2020年7月22日对汤多友的申请决定不予受理。现汤多友以杨公镇政府丢失档案造成其收入减少为由诉至本院，请求判如所请。 一审另查明，汤多友在庭审中自述认可其与杨公镇政府不存在劳动关系。2020年8月，长丰县供销合作社联合社出具证明，证明2019年5月杨公镇政府将部分集体企业人员的档案退回了长丰县供销合作社联合社。 一审法院认为，关于杨公镇政府辩称的本案已经超过诉讼时效，根据《民法总则》的规定，诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。就本案而言，虽然汤多友于2011年就知道其档案未找到，但是其知道无法办理基本养老保险的时间为2017年12月，故本案诉讼时效的起算时间应当自2017年12月起，截止到本案立案时尚未超过三年，本案并未超过诉讼时效。原告汤多友诉请的要求赔偿档案遗失所造成的损失，其实质为原告汤多友应享有而未享有的养老保险待遇。我国企业职工基本养老保险制度的建立和发展是一个渐进的过程。未参保集体企业退休人员基本养老保障属于遗留问题；对未参保集体企业退休人员的基本养老保障，应当与多层次的社会保障体系的建立和发展紧密结合。汤多友办理基本养老保险，应当按照人力资源和社会保障部《关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保险等遗留问题的意见》（人社部发〔2010〕107号）以及安徽省人力资源和社会保障厅、财政厅下发的《关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保险等遗留问题的实施意见》（皖人社发〔2011〕26号）文件规定的精神办理。 关于多友的档案在2011年至2019年期间未妥善保管事实与其诉称的损失之间是否具备因果关系，根据2011年8月30日，淮南市人力资源和社会保障局依照皖人社发〔2011〕26号文件下发的《关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保险等遗留问题的实施方案的通知》文件的规定，办理基本养老保险的原则是个人自愿参保，流程是个人书面申请。虽然原告汤多友诉称其因档案丢失无法办理养老保险，但其在庭审过程中自述认可，并未提交过个人的书面申请，也未向法庭提交其他证据证明其向有关部门曾递交过个人参保申请。另根据该实施方案中的规定，未参保集体企业人员并未强制性要求必须需要档案才能够办理基本养老保险，该文件只规定“具有城镇户籍，曾经与城镇集体企业建立劳动关系或形成事实劳动关系”即可办理参保事宜，同时根据该文件中经办流程可以看出，人社部门在办理未参保集体企业退休人员养老保险的流程中也未要求个人必须提交档案。原告汤多友诉称其无法办理养老保险系因档案丢失造成的，但其并未提供充分的证据予以证明，故汤多友现有的证据，并不能够充分的证明其档案遗失的事实与诉称的损失之间具备因果关系。 关于汤多友的诉请是否有事实及法律依据，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。汤多友在庭审过程中所提交的损失计算标准及方式系其自行参照计算，未经过有权机关的审核认定，且汤多友亦未提供其他证据证明其损失计算，故作为负有举证责任的汤多友应当承担举证不利的后果。 综上所述，本案经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十八条，参照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三条之规定，判决：驳回汤多友的全部诉讼请求。案件受理费10元，由汤多友承担。 二审期间，双方均未提交新证据，本院对一审查明的事实予以确认。 本院认为，本案争议焦点是汤多友要求杨公镇政府赔偿其收入损失是否有事实和法律依据。当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。汤多友主张杨公镇政府赔偿其养老保险待遇损失，认为是杨公镇政府遗失汤多友的档案从而导致其未能办理养老保险，但汤多友并未举证证明杨公镇政府遗失档案与其不能办理养老保险存在因果关系。根据淮南市人力资源和社会保障局下发的《关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保险等遗留问题的实施方案的通知》文件的规定，参保原则是按照个人自愿参保，由个人提出申请，一次性补缴养老保险费用，而汤多友庭审中陈述其未提交过书面参保申请，故汤多友未提供充分证据证明杨公镇政府遗失其档案导致其不能办理养老保险，应承担不利后果。一审判决驳回汤多友要求杨公镇政府赔偿其收入损失的请求，并无不当。 综上所述，汤多友的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费10元，由汤多友负担。 本判决为终审判决。 审判长  江志珍 审判员  代 奇 审判员  刘富丰 二〇二一年二月二十四日 法官助理张钰媛 书记员张慧玲 附：相关法律条文 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。