北京市高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京行终6818号上诉人（一审原告）周国兴，男，1934年2月15日出生，汉族，户籍所在地湖南省长沙市芙蓉区。上诉人（一审原告）周克勤，男，1938年11月29日出生，汉族，户籍所在地湖南省长沙市芙蓉区。上诉人（一审原告）易干芝，女，1944年8月24日出生，汉族，户籍所在地湖南省长沙市芙蓉区。上诉人（一审原告）胡梅英，女，1950年2月10日出生，汉族，户籍所在地湖南省长沙市芙蓉区。上诉人（一审原告）王喜灏，女，1969年9月18日出生，汉族，户籍所在地湖南省长沙市芙蓉区。被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜内大街**。法定代表人陆昊，部长。委托代理人朱征铮，中华人民共和国自然资源部工作人员。上诉人周国兴、周克勤、易干芝、胡梅英、王喜灏（以下简称王喜灏等五人）因诉中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）驳回行政复议申请决定一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2020）京01行初558号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。2020年4月24日，自然资源部作出自然资复议〔2020〕104号（决）行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），主要内容为：王喜灏等五人不服湖南省自然资源厅未履行违法用地查处和督促查处职责的行为，向自然资源部提出行政复议申请，请求确认湖南省自然资源厅未履行违法用地查处和督促查处职责的不作为行为违法，并责令湖南省自然资源厅履行查处和督促查处王喜灏等五人所反映的违法占用土地行为的法定职责。自然资源部认为，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”以及《国土资源信访规定》（国土资源部令第32条）第二十二条“依照法定职责属于国土资源管理部门职权范围内的信访事项，有关国土资源管理部门应当按照‘属地管理、分级负责、谁主管、谁负责’的原则，在十五日内分别按照下列方式处理：（一）属于下级国土资源管理部门职权范围内的信访事项，制作《国土资源信访事项转送书》，直接转送有管辖权的下级国土资源管理部门……”的规定，对于王喜灏等五人反映湖南省长沙市人民政府（以下简称长沙市政府）、长沙市芙蓉区人民政府（以下简称芙蓉区政府）在征用长沙市芙蓉区东岸乡集体土地时存在少批多占、超越职权等违法行为的问题，湖南省自然资源厅按照信访途径处理，不属于行政复议范围，不符合行政复议受理条件，并且，湖南省自然资源厅已将王喜灏等五人反映事项转交长沙市自然资源和规划局办理，长沙市自然资源和规划局转交长沙市自然资源和规划局芙蓉分局办理，长沙市自然资源和规划局芙蓉分局于2019年11月12日向王喜灏等五人作出了信访告知。依据复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定，自然资源部决定驳回王喜灏等五人的行政复议申请。一审法院经审理查明，2019年10月28日，王喜灏等五人向自然资源部进行举报，被举报人为长沙市政府、芙蓉区政府，举报事项为“依法对被举报人长沙市政府少批多占、芙蓉区政府超越职权、套用批文、虚设项目名称违法占地的行为予以查处，对直接负责的相关人员严格追究法律责任，并将查处结果书面回复举报人”。同日，湖南省自然资源厅通过自然资源信访系统收到上述举报材料。2019年10月30日，湖南省自然资源厅通过自然资源信访系统将王喜灏等五人反映事项转交长沙市自然资源和规划局办理。2020年2月13日，自然资源部收到王喜灏等五人提交的行政复议申请书，被申请人为湖南省自然资源厅，复议请求为：1.请求确认湖南省自然资源厅未履行违法用地查处和督促查处职责的不作为行为违法；2.责令湖南省自然资源厅依法履行查处和督促查处王喜灏等五人反映的违法占用土地行为的法定职责。2020年4月24日，自然资源部作出被诉复议决定，并于2020年4月28日向王喜灏等五人邮寄。王喜灏等五人于2020年4月29日收到被诉复议决定后不服，遂提起本案诉讼。一审法院认为，行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，有权依法提出行政复议申请。也就是说，如果行政行为根本不可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益、对当事人的权利义务不产生实际影响的，不属于行政复议的范围。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项、第九项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，以及行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于行政诉讼的受案范围。参照（2005）行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》的规定，信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服申请行政复议的，因前述行为对信访人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。行政复议的受理范围，可以参照上述行政诉讼受案范围的规定。本案中，王喜灏等五人向自然资源部提出行政复议申请，其复议请求包含两层含义：其一，责令湖南省自然资源厅履行查处长沙市政府、芙蓉区政府违法占用土地行为的职责；其二，责令湖南省自然资源厅履行督促长沙市自然资源和规划局查处长沙市政府、芙蓉区政府违法占用土地行为的职责。关于王喜灏等五人第一项复议请求，王喜灏等五人要求湖南省自然资源厅查处长沙市政府、芙蓉区政府的违法行为，其实质系要求湖南省自然资源厅履行行政机关内部监督职责，湖南省自然资源厅对此作为信访事项处理并无不当，王喜灏等五人对此提出的复议请求，明显不属于行政复议的受理范围，明显不属于行政诉讼的受案范围。关于王喜灏等五人第二项复议请求，王喜灏等五人要求湖南省自然资源厅基于内部层级监督关系督促长沙市自然资源和规划局履职，亦明显不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。综上，自然资源部针对王喜灏等五人所提复议申请作出的被诉复议决定，并未损害王喜灏等五人依据行政复议法享有的行政复议的权利。王喜灏等五人提起的本案诉讼不符合法定起诉条件，依法应予驳回。据此，一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项的规定，裁定驳回周国兴、周克勤、易干芝、胡梅英、王喜灏的起诉。王喜灏等五人不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、王喜灏等五人举报土地违法、要求查处，不属于信访事项，对此提起的行政复议申请不属于就行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为提起的范畴；二、本案王喜灏等五人不服信访告知提起的行政复议申请，本质上还是履行法定职责之诉，被诉行政行为还是行政不作为；三、王喜灏等五人提出的复议请求并非上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为。故，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求本院依法撤销一审裁定，发回原审人民法院重新审理。自然资源部同意一审裁定。一审相关材料均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，对此予以确认。本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起行政诉讼应当属于人民法院的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第八、九项及第六十九条第一款第一项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为和行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，有权依法提出行政复议申请。即，如果行政行为根本不可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益、对当事人的权利义务不产生实际影响的，不属于行政复议的范围。本案中，王喜灏等五人向自然资源部提出行政复议申请，其复议请求包含两层含义：其一，责令湖南省自然资源厅履行查处长沙市政府、芙蓉区政府违法占用土地行为的职责；其二，责令湖南省自然资源厅履行督促长沙市自然资源和规划局查处长沙市政府、芙蓉区政府违法占用土地行为的职责。关于王喜灏等五人第一项复议请求，王喜灏等五人要求湖南省自然资源厅查处长沙市政府、芙蓉区政府的违法行为，其实质系要求湖南省自然资源厅履行行政机关内部监督职责，湖南省自然资源厅对此作为信访事项处理并无不当，王喜灏等五人对此提出的复议请求，明显不属于行政复议的受理范围，亦不属于行政诉讼的受案范围。关于王喜灏等五人第二项复议请求，王喜灏等五人要求湖南省自然资源厅基于内部层级监督关系督促长沙市自然资源和规划局履职，亦明显不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。故，王喜灏等五人针对被诉复议决定所提之诉亦不属于人民法院的受案范围，依法应当驳回起诉。王喜灏等五人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。周国兴、周克勤、易干芝、胡梅英、王喜灏的诉请缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 赵宇晖审 判 员 支小龙审 判 员 贾宇军二〇二一年二月八日法官助理 郑程运书 记 员 韩 靖