江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏08行终29号 上诉人（一审原告）谷开华，男，汉族，1958年12月10日出生，无业，住江苏省涟水县。 被上诉人（一审被告）涟水县公安局，住所地江苏省涟水县涟城镇红日大道。 法定代表人马仁慧，该局局长。 委托代理人孙玉虎、林建飞，该局民警。 上诉人谷开华诉被上诉人涟水县公安局行政拘留案，不服淮安市清江浦区人民法院（2020）苏0812行初251号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月20日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2019年12月中旬，原告谷开华从涟水前往北京市，2019年12月27日上午11时许，原告在北京市府右街中南海邮政支局邮寄投诉信访信件，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，并制作《训诫书》。后原告被涟水工作人员劝返。 2019年12月28日，被告涟水县公安局制作涟公（治）受案字〔2019〕5028号受案登记表，于当日对谷开华进行询问，并制作询问笔录。谷开华称自己搭顺风车前往北京，在中南海正门对面的中南海邮政支局邮寄反映信件，知道中南海不是信访接待场所，但拒绝在询问笔录上签字。被告于2019年12月28日对原告作出行政处罚告知，并告知原告有陈述、申辩权利，谷开华提出申辩理由为“没有违法，是依据宪法反映诉求，没有信访。”但对申辩及告知书均拒绝签字，办案民警将原告的申辩事由在告知笔录中予以备注说明。后被告于当日作出案涉行政处罚决定书，原告仍拒绝签字确认，由办案民警签字说明，并将处罚情况电话通知谷开华妻子李凤香，处罚决定书邮寄送达李凤香。原告对被告作出的案涉行政处罚决定不服，提起本案诉讼。 一审法院另查明：2019年9月23日，被告涟水县公安局以原告谷开华在取保候审期间未经批准私自离开涟水为由，对原告作出涟公（治）行罚决字〔2019〕1090号《行政处罚决定书》，决定行政拘留八日并处罚款贰佰元。 一审法院归纳案件的争议焦点为：被告作出案涉行政处罚决定，事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。 一审法院认为，首先，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、国务院《信访条例》第四十七条、公安部关于《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为居住地公安机关管辖……本案中，被告涟水县公安局具有对原告谷开华进行治安处罚的法定职责。 其次，根据国务院《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。第二十条第（四）项规定，违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：……（四）六个月内曾受过治安管理处罚的。本案中，原告谷开华明知中南海地区不是信访场所，仍于2019年12月27日在北京市中南海地区非正常上访，被当地警方训诫，其行为已经构成《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱公共场所秩序。原告曾于2019年9月被行政拘留，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第（四）项，曾在六个月内受过治安处罚的，属于从重处罚的情节。综上，被告对原告作出行政拘留九日的处罚决定，事实清楚，适用法律正确。 关于谷开华提出被告在行政处罚实施的过程中，没有保障原告陈述和申辩权。经与被告提供的询问录像核对，2019年12月28日7时4分许，被告办案民警向原告宣读了告知内容，并告知原告具有陈述和申辩权，原告申辩“我没有违法，是依据宪法反映诉求的”，办案民警要求原告在告知笔录中签字并明确申辩内容，原告谷开华称“我不写，你们不是全程录音录像了吗。”办案民警遂将谷开华申辩内容及不予签字的情况记录于告知笔录中。一审法院认为，被告已经充分保障了原告的陈述和申辩权，办案程序符合法律法规的规定。对原告提出的上述意见，一审法院不予采纳。 综上，被告涟水县公安局作出案涉涟公（闸）行罚决字〔2019〕1390号《行政处罚决定书》事实清楚、适用法律正确、程序合法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告谷开华的诉讼请求。 上诉人谷开华上诉称：一、上诉人因到北京中纪委来信来访接待中心检举被涟水公安挂为网上在逃。涟水公安罗列寻衅滋事罪名。二、被上诉人仅以北京警方的训诫书进行处罚错误。派出所的训诫书可以证明上诉人没有违法。如果违法应由北京警方处置，地方公安无权处罚。上诉人到府右街中南海邮政支局寄信符合宪法规定，对上诉人进行处罚是滥用权力。即便上诉人去中南海反映诉求也是合法的。三、被上诉人对上诉人进行处罚违反“一事不再罚”的原则。综上，请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的涟公（闸）行罚决字〔2019〕1390号行政处罚决定书。 被上诉人涟水县公安局辩称：一、上诉人的违法行为客观存在。上诉人到中南海周边非信访接待场所上访反映诉求，被北京警方训诫，后被劝返。二、被上诉人对上诉人的处罚程序合法。被上诉人适用一般处罚程序，经受案、传唤、调查、告知等程序作出处罚，符合法律规定。三、被上诉人对上诉人处罚的依据准确、处罚适当。上诉人的行为已构成扰乱公共场所秩序，且符合从重处罚情节，予以行政拘留九日的处罚适当。四、上诉人的上诉理由不成立。训诫是对扰乱公共秩序的违法行为进行训斥、告诫，被上诉人对上诉人处罚不属于一事二罚。被上诉人作为违法行为居住地的公安机关具有管辖权。被上诉人对上诉人扰乱公共场所秩序一案的处罚认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当，请求二审驳回上诉，维持原判。 各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送本院。 本院经审查对一审认定的事实和采纳的证据均予以确认。 二审中，上诉人谷开华提交：1、习**总书记、李**总理的讲话；2、被上诉人行政处罚违法的相关法律依据；3、某市司法局关于“以训诫书为由实施行政拘留合法吗”的问政回复，证明其行为不违法、处罚错误。被上诉人涟水县公安局质证认为，证据与本案无关联。本院经审查认为，上诉人二审中提交的材料不属于行政诉讼中的新证据，且与本案无关联性，本院不予确认。 本案争议焦点为：被上诉人涟水县公安局所作行政处罚决定是否合法。 本院认为，首先，《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。根据上述规定，北京公安机关未对上诉人进行处罚，被上诉人涟水县公安局作为上诉人居住地的公安机关具有对上诉人进行治安处罚的案件管辖权。 其次，对于上诉人提出的处罚违反“一事不再罚”原则的问题。北京公安机关对上诉人进行训诫，只是对上诉人在中南海周边违法信访行为的一种事实确认，该训诫书不是《中华人民共和国行政处罚法》规定的行政处罚种类，其本身不属于行政处罚。涟水县公安局根据其非正常上访的违法行为给予行政拘留处罚，并不违反“一事不再罚”的原则。上诉人提出“一事不再罚”的主张，本院不予支持。 第三，《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。本案中，上诉人谷开华到中南海周边非信访接待场所上访反映诉求，其上访行为并非正常上访，已经构成《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱公共场所秩序。 最后，北京市公安局西城分局府右街派出所对其进行了训诫，被上诉人涟水县公安局根据上述相关事实，适用一般处罚程序，对其进行了处罚告知，并以扰乱公共秩序对其作出行政拘留九日的处罚决定，符合《公安机关办理行政案件程序规定》的有关规定。该处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处罚幅度适当。一审法院据此判决驳回上诉人诉讼请求并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人谷开华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 何正洪 审 判 员 孙聂娟 审 判 员 王伏刚 二〇二一年二月七日 法官助理 阴文婷 书 记 员 金 琦