浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙02行终462号 上诉人（原审原告）陈明华，男，1956年12月23日出生，汉族，住宁波市奉化区。 被上诉人（原审被告）宁波市奉化区农业农村局，住所地宁波市奉化区锦屏街道南山路**。 法定代表人杜志维，局长。 委托代理人马利琼（特别授权代理），浙江正雅律师事务所律师。 陈明华因诉宁波市奉化区农业农村局（以下简称奉化区农业局）政府信息公开一案，不服宁海县人民法院于2020年10月23日作出的（2020）浙0226行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月19日受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年8月26日，陈明华向奉化区农业局提出政府信息公开申请，要求公开如下信息：奉化区农业农村局2016年7月22日《奉化市农村土地承包经营权登记颁证项目合同》内的：1.中标通知书。2.招标文体（公告）。3.依照《物权法》第六十条第二项规定的验收合格通过书面凭据。4.权属调查：承包方（申请人）现场指界的申请人签字书面凭据。5.调查工作底图：榆樟杨村一组、二组、三组（榆林一组、二组、三组）纸质电子版工作底图。6.项目质量要求：甲方检查验收书面凭据。7.付款方式：经上级部门验收合格的书面凭据，采购人（甲方）认可的结算单、支付至合同总金额95%付款单凭据。8.补充协议：书面凭据等相关一切信息。奉化区农业局于同日收到该申请，于2019年9月19日作出奉农依申请延〔2019〕3号《政府信息依申请公开延期答复告知书》，告知陈明华，由于情况较为复杂，无法在20个工作日内作出答复，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十条第二款的规定，经本机关负责政府信息公开工作的领导同意，将延期至2019年10月25日前作出答复。奉化区农业局于2019年10月22日作出奉农依申请〔2019〕8号《政府信息依申请公开告知书》（以下简称被诉告知书），告知如下：“一、您申请公开的‘中标通知书’属于公开范围，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（二）项的规定，本机关将该政府信息随本告知书一并寄给您，请查收（详见附件）。二、您申请公开的‘招标文体（公告）’属于公开范围，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（二）项的规定，本机关将该政府信息随本告知书一并寄给您，请查收（详见附件）。三、您申请公开的‘依照《物权法》第六十条第二项规定的验收合格通过书面凭据’，本机关未制作、保存您申请的上述信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项规定，告知您申请的信息不存在，故无法提供。四、您申请公开的‘权属调查的承包方（申请人）现场指界的申请人签字书面凭据’。经审查，您申请的信息不属于本机关公开职责范围。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（五）项规定，您申请的信息不属于本机关负责公开。建议您向宁波市奉化区溪口镇政府咨询或申请，地址：奉化区××镇××路××号；电话：0574-8886××××。五、您申请公开的‘榆樟杨村一组、二组、三组（榆林一组、二组、三组）纸质电子版工作底图’，属于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第（二）项、第三十六条第（三）项，本机关对该信息不予公开。六、您申请公开的‘甲方检查验收书面凭据’，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（二）项的规定，本机关将该政府信息随本答复书一并寄给您，请查收（详见附件）。七、您申请公开的‘经上级部门验收合格的书面凭据’根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（二）项的规定，本机关将该政府信息随本告知书一并寄给您，请查收（详见附件）。您申请公开的‘采购人（甲方）认可的结算单’，经检索，本机关未制作、保存您申请的上述信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项规定，故无法提供。您申请公开的‘支付至合同总金额95%付款单凭据’，经检索，本机关未制作、保存您申请的上述信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项规定，告知您申请的信息不存在。但基于便民需求，现将已支付417.3125万元的付款单凭据，随本告知书一并邮寄给您，请查收（详见附件）。八、您申请公开的‘补充协议’，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（二）项的规定，本机关将该政府信息随本答复书一并寄给您，请查收（详见附件）。您可在接到本文书之日起60日内依法申请行政复议，或者在接到本文书之日起6个月内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。特此告知。附件：1.中标通知书；2.招标文体（公告）；3.甲方检查验收书面凭据；4.经上级部门验收合格的书面凭据；5.付款单凭据；6.补充协议。”同年10月24日，奉化区农业局将被诉告知书及附件材料寄送陈明华。陈明华不服该答复，提起本案行政诉讼。以上事实由《政府信息公开申请表》、奉农依申请延〔2019〕3号《政府信息依申请公开延期答复告知书》及其国内挂号信函收据及邮件查询单、奉农依申请〔2019〕8号《政府信息依申请公开告知书》及其国内挂号信函收据及邮件查询单、《中标通知书》《奉化市农村土地承包经营权确权登记颁证项目公开招标采购文件》《浙江省测绘质量监督检验站测绘成果质量检验委托单》《测绘成果质量检验报告》《关于奉化区农村承包地确权登记颁证工作的综合检查验收报告》、付款单凭据、《奉化市农村土地承包经营权确权登记颁证项目合同》《奉化市农村土地承包经营权确权登记颁证项目合同补充协议》等证据在案佐证。另查明，（2019）浙02行终318号行政判决确认陈明华于2018年8月23日向宁波市奉化区溪口镇人民政府借阅了《浙江省奉化市溪口镇榆樟杨村农村土地承包经营权确权登记5号、8号工作底图》。2019年5月20日，陈明华向奉化区农业局申请公开包括奉化市（区）溪口镇榆樟杨村农村土地承包经营权确权登记电子版工作底图（内含榆林村一组、二组、三组〈生产队〉工作底图）的政府信息。2019年6月11日，奉化区农业局作出奉农依申请〔2019〕5号《政府信息依申请公开告知书》，以工作底图属于正在处理过程中的政府信息为由，不予公开。该事实由（2019）浙02行终318号行政判决书、申请时间为2019年5月20日的政府信息公开申请表、奉农依申请〔2019〕5号《政府信息依申请公开告知书》等证据证明。 原审法院认为，双方当事人对于奉化区农业局具有作出涉案政府信息公开答复的法定职责以及答复程序的合法性无异议，该院经审查予以认定。本案陈明华申请公开的政府信息涉及奉化区农业局2016年7月22日签订的《奉化市农村土地承包经营权确权登记颁证项目合同》有关的八项内容，其中第一项中标通知书、第二项招标文体（公告）、第六项甲方检查验收书面凭据、第七项中的经上级部门验收合格的书面凭据、第八项补充协议信息均已向陈明华提供，且陈明华均无异议。本案争议焦点为奉化区农业局针对陈明华政府信息公开申请中的第三项、第四项、第五项、第七项中的“采购人（甲方）认可的结算单”及“支付至合同总金额95%付款单凭据”的答复是否合法。对于第三项内容公开“依照《物权法》第六十条第二项规定的验收合格通过书面凭据”、第七项中“采购人（甲方）认可的结算单”及“支付至合同总金额95%付款单凭据”信息，奉化区农业局根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第四项规定，以未制作、保存为由，未予提供。陈明华认为《奉化市农村土地承包经营权确权登记颁证项目合同》载明该项目验收标准之一为《物权法》，同时载明付款方式“经上级部门验收合格十五个工作日内，根据采购人认可的结算单，再支付至合同总金额（合同总金额按实际测绘亩数折算）的95%”，故推定奉化区农业局必然制作、保存了陈明华所申请的信息。该院认为，政府信息公开是以信息存在为前提，存在是指一种客观存在，而非推定存在。庭审中奉化区农业局对陈明华所申请信息不存在的理由进行了说明，结合奉化区农业局已向陈明华提供《关于奉化区农村承包地确权登记颁证工作的综合检查验收报告》、付款单凭据（增值税普通发票6张、财政直接支付入账通知书6张）等信息，应视为奉化区农业局已尽到搜寻义务，且目前并无证据证明奉化区农业局制作、保存有陈明华申请公开的该信息，故奉化区农业局的答复并无不当。对于第四项内容“权属调查的承包方（申请人）现场指界的申请人签字书面凭据”，奉化区农业局根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第五项规定，以不属于该机关负责公开为由，未予提供，建议陈明华向宁波市奉化区溪口镇政府咨询或申请。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第二款规定，县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。权属调查是农村土地承包经营权确权登记颁证工作的一项主要内容，包括入村进户调查发包方、承包方、承包地块等信息，清理、核对承包合同等相关信息，现场指界。《奉化市农村土地承包经营权确权登记颁证项目合同》载明原奉化市农林局通过公开招标方式将包括权属调查等在内的农村土地承包经营权登记颁证相关工作委托第三方完成。《浙江省农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》第四条第一款规定：“县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）三级应当分别建立土地确权登记颁证档案”。第七条规定：“土地确权登记颁证文件材料具体收集范围按照《浙江省农村土地承包经营权确权登记颁证文件材料归档范围和档案保管期限表》执行”。第十一条规定：“土地确权登记颁证文件材料在形成过程中，应充分考虑各方面归档保存的需要，明确各种文件材料的份数。凡是需要由农户或发包方签字确认、且只有一份的纸质文件材料，原则上由县级农村土地承包管理部门归档。乡镇（街道）和行政村（社区）可根据需要，归档保存复印件。已列入县（市、区）级农村土地承包管理部门归档范围的文件材料，乡镇（街道）和行政村（社区）原则上不重复归档。因工作需要的，可以建立副本，并参照档案管理制度进行管理。”《浙江省农村土地承包经营权确权登记颁证文件材料归档范围和档案保管期限表》明确将权属调查等文件材料纳入县（市、区）级农村土地承包管理部门归档范围。据此，奉化区农业局作为县级农村土地承包管理部门，应当是涉案政府信息的公开义务主体，奉化区农业局告知陈明华该信息不属于其负责公开，理由不当，该项答复应予撤销。对于第五项内容“榆樟杨村一组、二组、三组（榆林一组、二组、三组）纸质电子版工作底图”，奉化区农业局以该信息属于过程性信息为由，未予公开。已查明，陈明华曾于2019年5月20日就相同内容向奉化区农业局提出政府信息公开申请，奉化区农业局于2019年6月11日作出奉农依申请〔2019〕5号《政府信息依申请公开告知书》，以工作底图属于正在处理过程中的政府信息为由，不予公开。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第六项规定：“行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理。”本案奉化区农业局对陈明华相同内容的申请进行重复处理，对陈明华的权利、义务不产生实际影响，故不予审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第二项的规定，判决撤销奉化区农业局针对陈明华政府信息公开申请第四项内容所作出的答复，责令奉化区农业局于原审判决生效后的法定期限内针对该项政府信息公开申请重新作出答复；驳回陈明华的其他诉讼请求。 陈明华上诉称:一、关于被诉告知书第三项内容。1999年11月5日，奉化市班溪镇榆林村第二轮土地承包实施方案土地承包法律依据是《浙江省村经济合作社组织条例》。2018年奉化区农业局第三轮土地承包确权登记颁证法律依据是《立法法》第八十八条规定以2007年10月1日施行的新法特别法《物权法》第六十条第二项规定为法律依据的。奉化区农业局2016年7月22日与山东省地质测绘院签订的《奉化市农村土地承包经营权确权登记颁证项目合同》明确规定可以予以作证。奉化区农业局手中必须存在以《物权法》第六十条第二项规定为法律依据验收通过书面凭据。还有陈明华自原审法院提交的由奉化区农业局签发的2018年6月9日的陈明华第三轮农村土地（耕田）家庭承包合同等，未根据《物权法》第六十条第二项规定实施错误行为，陈明华依法可以获得第三轮农村土地（耕田）家庭承包合同书及农村土地承包经营权证书等。因此，奉化区农业局应当依法向陈明华公开。二、关于被诉告知书第七项内容。陈明华向原审法院提交的2018年7月2日榆樟杨村一组、二组（榆林一组、二组）集体成员毛安女、单永正的农村土地承包经营权证及土地承包合同足以证明奉化区农业局手中必须存在95%付款单凭据。奉化区农业局应当依法向陈明华公开。三、关于被诉告知书第五项内容。陈明华向原审法院提交的《浙江省奉化市溪口镇榆樟杨村农村土地承包经营权确权登记5号、8号工作底图》原件内，陈明华承包的妙手自留田下0.22亩西四至等等错误能够证明与陈明华权利义务产生直接影响，奉化区农业局应当公开。四、2020年5月19日陈明华申请原审法院调取证据，原审法院未调取。2020年5月25日陈明华申请原审法院责令奉化区农业局提交材料，原审法院未责令奉化区农业局提交。综上，请求二审法院撤销原审判决，支持陈明华的原审诉讼请求。 奉化区农业局辩称：一、对原审判决认定的以下事实无异议，请二审法院予以维持。1.原审判决对奉化区农业局与陈明华双方无争议事实进行确认：第一，奉化区农业局作出的被诉告知书程序合法；第二，奉化区农业局向陈明华提供了其申请的第一项中标通知书、第二项招标文体（公告）、第六项甲方检查验收书面凭据、第七项经上级部门经验收合格的书面凭据、第八项补充协议信息，且陈明华对奉化区农业局提供的上述信息无异议。2.原审判决认定奉化区农业局根据陈明华政府信息公开申请中的第三项、第七项中的“采购人（甲方）认可的结算单”及“支付至合同总金额95%付款单凭据”的信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第四项规定，以未制作、保存为由，未予提供的答复并无不当。3.对于陈明华政府信息公开申请中的第五项内容“榆樟杨村一组、二组、三组（榆林一组、二组、三组）纸质电子版工作底图”，奉化区农业局以该信息属于过程性信息为由，未予公开。但根据查明的事实，陈明华曾于2019年5月20日就相同内容向奉化区农业局提出政府信息公开申请，奉化区农业局在2019年6月11日向陈明华作出奉农依申请〔2019〕5号《政府信息依申请公开告知书》，也是同样的原因向陈明华说明不予公开的理由。对此，原审法院认定，奉化区农业局对陈明华相同内容的申请进行重复处理，对其权利、义务不产生实际影响，故不予审查。二、对原审判决认定，奉化区农业局根据陈明华政府信息公开申请第四项内容“权属调查的承包方（申请人）现场指界的申请人签字书面凭据”，以不属于奉化区农业局负责公开的理由不当，予以撤销的判决和认定有异议。理由如下：奉化区农业局把“信息不存在”表述为“不属于本机关负责公开”，本意没有规避信息公开的义务主体，属于表述模糊和词不达意。在原审过程中，奉化区农业局变更理由为“信息不存在”，在保持与基本事实同一性的范围之内追加和变更理由是允许的，这一理由并没有涉及信息是否存在的问题，在诉讼中将答辩理由替换为“信息不存在”，而实际情况确实不存在，具备与基本事实的同一性。奉化区农业局如重新作出答复也只能是原审诉讼中的变更理由“信息不存在”，并不能有助于陈明华获得该项信息愿望的实现。奉化区农业局尽到了勤勉检索的义务，本着认真负责的态度进行了深入的查询和调查，多次召开专题会议研究答复内容，这在其他答复内容中详尽体现。奉化区农业局的相关工作人员在受理陈明华的申请后，第一时间向奉化区溪口镇政府了解情况（确权工作过程中，实际由各乡镇街道在负责具体事宜，故相应的资料都暂时保管在乡镇街道），经了解不存在陈明华现场指界签字书面凭证。并在原审诉讼过程中提供了详实的资料。综上，原审判决对于事实的认定不能单凭按照语句或文字表达的字面意思来判断，应支持“信息不存在”的变更理由，根据奉化区农业局真实意思来认定，奉化区农业局所要表达的真实意思实际与原审庭审中陈明华所表达的意思一致，陈明华在庭审中明确陈述其没有签过这种书面凭证。因此，请二审法院在查明事实的基础上予以客观的认定，维持被诉告知书内容，并对第四项答复内容作出解释。三、对于陈明华在上诉状中所述的公开信息第三项、第五项、第七项中的“采购人（甲方）认可的结算单”及“支付至合同总金额95%付款单凭据”的异议，具体答辩如下：1.第三项内容公开“依照《物权法》第六十条第二项规定的验收合格通过书面凭据”。陈明华称按照项目合同书第二页第二项验收标准明确根据《物权法》第六十条第二项规定进行验收，该说法系对项目合同书的内容断章取义，根据项目合同书第二页第二项约定的验收标准是36个法律、法规、规章等国家规范，并没有明确指出适用的标准是《物权法》第六十条第二项规定。《物权法》第六十条第二项规定的是集体所有权的行使对象，与验收标准没有关系。因此，陈明华所申请的该信息不存在也不可能存在奉化区农业局，奉化区农业局根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第四项规定答复陈明华无法提供的内容合法。2.第五项内容“榆樟杨村一组、二组、三组（榆林一组、二组、三组）纸质电子版工作底图”。答辩意见如前所述。3.第七项内容“采购人（甲方）认可的结算单”和“支付至合同总金额95%付款单凭据”，由于申请的信息不存在，故奉化区农业局根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第四项的规定，明确答复陈明华无法提供其所申请的信息，同时基于便民的需求，将已支付的417.3125万元的付款单凭据提供给陈明华。四、陈明华称原审法院存在应调取而未调取证据、应责令奉化区农业局提交证据而未责令的情况，无事实和法律依据。对于当事人申请调查取证的，法院可根据案件审理情况和法律规定作出判断，并不是对所有的申请都有义务进行调取。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审审理期间，陈明华向本院提交了2020年9月28日陈明华政府依申请公开信息申请表、溪政信开收〔2020〕第5号政府信息依申请公开收件证明、溪政信开告〔2020〕第5号政府信息依申请公开办理情况告知书、1999年11月5日奉化市班溪镇榆林村第二轮土地承包实施方案、土地承包方案决议等证据。本院认为，上述证据不属于新的证据，陈明华未在法定举证期限内提交，本院不予采信。奉化区农业局未提交新的证据。经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，对被诉告知书作出的程序双方无争议，本院经审查予以确认。 对被诉告知书中第一项、第二项、第六项、第七项中的经上级部门验收合格的书面凭据及第八项等答复内容，双方无争议，本院经审查予以确认。 对于被诉告知书第三项内容，即针对陈明华要求公开“依照《物权法》第六十条第二项规定的验收合格通过书面凭据”作出的答复，本院认为，奉化区农业局已向陈明华提供《关于奉化区农村承包地确权登记颁证工作的综合检查验收报告》，并对该信息不存在原因进行了合理说明，应认定为已经履行了合理检索义务。陈明华主张依据物权法等相关法律奉化区农业局应当保存上述信息，但其没有提交证据证明奉化区农业局客观上确实制作或保存了该信息，因此，被诉告知书的该项答复内容并无不当。 对于被诉告知书第四项内容，即针对陈明华要求公开“权属调查的承包方（申请人）现场指界的申请人签字书面凭据”作出的答复，原审法院判决撤销该项答复并责令奉化区农业局重新答复，陈明华对此无异议，但奉化区农业局认为其真实意思为“信息不存在”，对原审判决有异议。本院认为，被诉告知书第四项明确载明“您申请的信息不属于本机关公开职责范围”，且援引的法律依据为《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第五项，而并非第四项。因此，在奉化区农业局具有公开涉案信息职责的情况下，被诉告知书的该项答复认定事实明显错误，原审判决并无不当。 对于被诉告知书第五项内容，即针对陈明华要求公开“榆樟杨村一组、二组、三组（榆林一组、二组、三组）纸质电子版工作底图”作出的答复，本院认为，根据查明的事实，陈明华曾于2019年5月20日就相同内容向奉化区农业局提出过政府信息公开申请，奉化区农业局于2019年6月11日作出奉农依申请〔2019〕5号《政府信息依申请公开告知书》。故陈明华本次申请属于重复申请，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第六项的规定，奉化区农业局可不予重复处理，其对陈明华申请公开的上述信息不予提供，亦对陈明华的权利义务不产生实际影响。故原审法院对该项答复不予审查于法有据，并无不当。 对于被诉告知书第七项中针对陈明华要求公开“采购人（甲方）认可的结算单”及“支付至合同总金额95%付款单凭据”作出的答复，本院认为，奉化区农业局已向陈明华提供已支付417.3125万元的付款单凭据，并对该信息不存在原因进行了合理说明，应认定为已经履行了合理检索义务。陈明华亦无证据证明奉化区农业局客观上确实制作或保存了该信息，因此，被诉告知书的该项答复内容并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，陈明华的上诉缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈明华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  贺 磊 审 判 员  贾红霞 审 判 员  孙 雪 二〇二一年二月三日 代书记员  郑 园