南京市栖霞区人民法院 行 政 裁 定 书 （2016）苏0113行初8号 原告朱庆文，男，汉族，1954年1月16日出生。 原告程敏，女，汉族，1964年2月3日出生。 原告刘建广，男，汉族，1965年1月4日出生。 被告南京市规划局栖霞分局，住所地江苏省南京市栖霞区文苑路**。 法定代表人于建勋，该局局长。 委托代理人张滢，该局工作人员。 委托代理人冯丽，该局工作人员。 原告朱庆文、程敏、刘建广与被告南京市规划局栖霞分局（以下简称区规划局）撤销行政行为纠纷一案，本院于2016年2月4日立案受理后，依法向被告区规划局送达了起诉状副本及应诉通知书，同时依法组成合议庭，适用普通程序，于2016年4月13日公开开庭进行了审理。原告朱庆文、程敏、刘建广、被告区规划局的委托代理人张滢、冯丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告朱庆文、程敏、刘建广诉称，南京领马投资发展有限公司（以下简称领马公司）因老旧片区改造项目，去函向被告申请规划意见，被告于2014年7月14日作出宁规栖函字[2014]36号《关于栖霞区马群街道南京立力煤矿机械制造有限公司家属区危旧房城中村改造项目地块征收规划意见的复函》，答复称“……拟征收范围符合城市规划要求”，并附该项目地块规划用地范围和条件附图。2015年8月25日，原告向南京市规划局申请政府信息公开，该局于2015年9月9日出具《政府信息公开告知书》，答复称“该地块控制性详细规划涉及城市基础设施等保密内容，不予公开……，该地块土地性质以公布的控制性详细规划为准”。原告对该答复不服，经与规划部门多次沟通，南京市规划局于2015年10月26日再次出具《政府信息公开告知书》，答复称“该项目涉及地块的控制性详细规划正在调整中，该地块土地性质拟定为商住”。两次信息公开答复的内容截然不同，且第二次出具的告知书中称该项目涉及的控制性详细规划正在调整中，说明该地块的规划正在调整之中，调整的内容能否得到批准还不能确定，这与被告区规划局所签发的宁规栖函字[2014]36号文件内容“拟征收范围符合规划要求”相互矛盾，故被告签发的宁规栖函字[2014]36号文件内容违法，应予撤销。原告为维护合法权益，诉至法院，请求判令确认被告作出宁规栖函字[2014]36号文件违法，并予以撤销，本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交的证据有： 1.编号分别为JG201508016号及QX201510001号的南京市规划局政府信息依申请公开告知书2份；2.宁栖府征字[2015]第004号南京市栖霞区人民政府房屋征收决定1份；3.[2015]宁行复字第137号江苏省南京市人民政府行政复议决定书1份；4.南京市栖霞区人民政府行政答辩状1份；5.涉案地块控制性详细规划公众意见征询函1份；6.南京市城乡建设委员会信息公开告知书1份；7.南京市栖霞区房屋征收管理办公室关于启动涉案项目房屋征收程序的申请1份；8.涉案项目地块用地范围和条件附图1份。证明被告作出的宁规栖函字[2014]36号文件为规划许可文件，涉案地块控制性详细规划尚未确定，故该规划许可违反相关法律规定，应予撤销。 被告区规划局辩称，涉案项目为马群街道南京立力煤矿机械制造有限公司家属区危旧房城中村改造项目，2014年6月17日，项目建设单位领马公司向我局来函申请规划意见，我局于同年7月14日复函。我局核发的涉案复函是对申请主体在该地块能否进行危旧房项目改造规划的意见，并非是原告所称的规划许可，该复函是行政机关履行正常办文工作，是对房屋征收行为出具的规划意见，并非对征收范围的行政审批或行政许可，且该复函需通过其他后续行政行为的作出方能对当事人的权利义务产生影响，据此我局复函行为并无不妥，且同类型案件在江宁区法院和南京市中院都提起过行政诉讼，分别被裁定不予受理及驳回上诉，请求法院依法驳回原告起诉。 被告方向本院提交的证据有： 1．宁领马[2014]05号《关于请对马群府军卫村等四个老旧片区改造项目是否符合城乡规划予以认定的函》及其附件（宁综指办[2012]165号《关于印发新一轮危旧房、城中村改造任务计划的通知》、宁综指办[2014]122号《关于增补栖霞区马群陈家院村等三个项目列入全市危旧房城中村改造项目计划的批复》、项目地块规划用地范围和条件附图）1份；2.宁规栖函字[2014]36号《关于栖霞区马群街道南京立力煤矿机械制造有限公司家属区危旧房城中村改造项目地块征收规划意见的复函》1份；3.宁政办发[2014]2号《市政府办公厅关于明确第八条有关内容适用问题的通知》；4.（2016）苏0106行初42号南京市鼓楼区人民法院行政判决书1份。证明涉案地块项目建设单位向我局提出来函申请，我局对来文进行了复函，该复函并非法定的规划许可，就该复函有关当事人向南京市规划局提出行政复议申请，并就复议决定提起了行政诉讼，法院判决驳回诉请，该判决现已生效。 被告向本院提交的法律依据为： 《中华人民共和国城乡规划法》第十一条，《南京市城乡规划条例》第五条。 经庭审质证，被告区规划局对原告提交的所有证据的真实性、合法性均没有异议，但对其与本案的关联性均不予认可。原告方对被告提交的证据1的真实性、合法性、关联性均不予认可，对于证据2的真实性、关联性认可，合法性不认可，对于证据3的真实性、合法性、关联性予以认可，对于证据4的真实性予以认可，但合法性及关联性不予认可。 经审理查明，2014年6月17日，领马公司向被告区规划局提交《关于请对马群府军卫村等四个老旧片区改造项目是否符合城乡规划予以认定的函》，请求该局对栖霞区马群府军卫村、陈家院村、百水工业园及南京立力煤矿机械制造有限公司家属区四个项目是否符合城乡规划进行认定，并附宁综指办[2012]165号《关于印发新一轮危旧房、城中村改造任务计划的通知》、宁综指办[2014]122号《关于增补栖霞区马群陈家院村等三个项目列入全市危旧房城中村改造项目计划的批复》及项目地块规划用地范围和条件附图。区规划局于2014年7月14日出具宁规栖函字[2014]36号《关于栖霞区马群街道南京立力煤矿机械制造有限公司家属区危旧房城中村改造项目地块征收规划意见的复函》，内容为“来函地块位于马群街道南京立力煤矿机械制造有限公司家属区（具体范围见来函附图）……，拟征收范围符合城市规划要求。本规划意见仅用于该项目拆迁征收之用。你单位可据此向有关主管部门依法申请征收并确定具体范围”。本案原告程敏于2015年8月25日向南京市规划局申请公开“马群街97号片区危旧房及环境整治项目土地出让前的规划、控制性向西规划、修建性详细规划及土地性质”的政府信息，该局于2015年9月9日出具编号为JG201508016号信息公开告知书，答复称：“马群街97号片区危旧房及环境整治项目我局目前只签发过一份复函，即宁规栖函字[2014]36号关于栖霞区马群街道南京立力煤矿机械制造有限公司家属区危旧房城中村改造项目地块征收规划意见的复函。复函内容及用地范围详见附件。经核查，该地块控制性详细规划涉及城市基础设施等保密内容，不予公开，但可以到我局查阅，该地块修建性详细规划暂未编制。该地块土地性质以公布的控制性详细规划为准”。后本案原告程敏、朱庆文于2015年10月12日向南京市规划局申请公开“关于马群街97号南京立力煤矿机械制造有限公司家属区危旧房城中村改造项目选址意见书、建设用地规划许可、土地出让前规划条件、该项目涉及地块的控制性详细规划、修建性详细规划以及土地性质是否由居住调整为商住”的政府信息，该局于2015年10月26日作出编号为QX201510001号的信息公开告知书，答复称“马群街97号片区危旧房城中村改造项目我局未核发过选址意见书、建设用地规划许可证，也未出具过该地块的规划条件。该项目涉及地块不编制修建性详细规划，该项目涉及地块的控制性详细规划正在调整中，该地块土地性质拟定为商住”。 本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，只有法律、行政法规、地、地方性法规可以设定行政许可、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可，此外其他规范性文件一律不得设定行政许可。而根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，城乡规划主管部门享有审批权利的行政许可事项中，并不包含出具规划意见函的行为。《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第八条规定“建设项目符合《条例》第八条、第九条规定，需要依法实施征收的，建设单位持发改和建设部门出具的项目批准文件、市规划部门出具的规划许可文件、市国土资源部门出具的土地权属证明报市房屋征收部门，由市房屋征收部门会同市发改、规划、国土等部门和有关区政府进行前期调查、论证，确定房屋征收范围”，宁政办发[2014]2号《市政府办公厅关于明确第八条有关内容适用问题的通知》规定“第八条中的‘规划许可文件’，包括‘规划部门出具的建设用地规划许可证及相关附图’或者‘规划意见函及经认可的附图’……”，上述规范性文件虽将规划部门出具的规划意见函及经认可的附图认定为规划许可文件，但是并非设定行政许可，而是将规划意见函作为启动国有土地上房屋征收工作的前置性、过程性文件，且从上述两文件的规定及涉案规划意见函的内容表述可以看出，规划意见函并不直接确定征收具体范围，也并不当然产生房屋征收的后果。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”，故涉案规划意见函系被告区规划局基于其法定职责对于房屋征收行为出具的规划意见，而非对征收具体范围的行政审批或行政许可，其并不当然对被征收人的权利义务产生影响，而是其他后续行为如人民政府的征收及补偿决定等方能对被征收人的权利义务产生影响，故被告区规划局作出的涉案规划意见函不属于可诉的具体行政行为。综上，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》关于行政诉讼受案范围的规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十九条第一款第（四）项，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下： 驳回原告朱庆文、程敏、刘建广的起诉。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。 审 判 长  吕宁华 代理审判员  李慧珠 人民陪审员  王 萍 二〇一六年七月二十九日 书 记 员  潘明珠