北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终6771号上诉人（一审原告）洪晓华，女，1977年11月17日出生，汉族，户籍所在地北京市门头沟区。委托代理人李梦石，北京市惠康律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市东城区人民政府，住所地北京市东城区钱粮胡同**。法定代表人金晖，区长。委托代理人薛伟，北京市东城区人民政府工作人员。委托代理人李双领，北京市安园律师事务所律师。上诉人洪晓华因诉北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）不履行订立行政协议职责一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2020）京04行初196号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。洪晓华于2019年11月4日向东城区政府邮寄《依法履行职责申请书》（以下简称《申请书》），申请事项：1.请求东城区政府依法履行职责，解决历史遗留问题，与申请人签订公租房租赁合同；2.请求东城区政府将处理结果以书面形式回复告知申请人（不是京城集团回复）；3.请东城区政府彻底调查，严肃处理2018年8月15日北京市东城区房屋土地经营管理二中心体育馆路分中心（以下简称分中心）未经任何法律部门批准，强抢（申请人已经居住23年）民宅的恶性事件。主要事实和理由：洪晓华系原北京市包装装潢工业联合公司招待所（以下简称招待所）员工。1995年招待所为了解决职工住房困难，经上级单位北京市包装装潢工业联合公司（以下简称联合公司）批准，将联合公司名下归招待所自主经营管理的北京市东城区北岗子街36号院7、8号房屋（以下简称涉诉房屋）分配给洪晓华长期居住使用，但是因为该房屋当时系单位自建房屋，尚未取得房产权属凭证，故未予洪晓华签订书面协议。1998年联合公司将涉诉房屋在内的36号院整体交给原北京市崇文区房屋土地管理局（以下简称原崇文区房屋土地管理局），约定由原崇文区房屋土地管理局负责办理房屋过户、供暖协议等过户手续。洪晓华自1995年开始至2018年8月15日长达23年的时间里一直居住在该房屋内。在此期间，洪晓华曾多次找到该房屋管理单位分中心（原北京市崇文区房屋土地管理局体育馆路管理所）要求办理相关手续，分中心多年历任领导及工作人员均以“涉诉房屋未办理权属登记，无法订立租赁合同”为由进行推脱，始终未与洪晓华签订租赁合同。2018年8月15日，分中心趁洪晓华外出时将涉诉房屋门锁撬开，将屋内所有物品取走，后更换门锁并张贴封条。洪晓华以民事案由诉至北京市东城区人民法院，要求分中心与洪晓华订立租赁合同并返还物品，法院以该诉讼请求“实质为要求认定公房承租关系，不属于民事诉讼受案范围”，于2018年12月18日裁定驳回洪晓华的起诉，后二审维持。在审理过程中，洪晓华依据分中心出具的证据材料，才得知涉诉房屋已经于2002年变更为产权房屋，已经具备了与洪晓华签订租赁合同的条件。但分中心从未向洪晓华披露此情况，并且一直隐瞒，不履行其应当履行的职责，也未履行与联合公司的约定。洪晓华在该房屋内居住时间长达23年，期间房屋管理单位从未向洪晓华提出过异议，默示了洪晓华的合法居住资格。因此洪晓华已经合法取得涉诉房屋的居住使用权。综上，分中心在2002年将涉诉房屋的性质变更为产权房时，该房屋已经具备了签订公租房租赁合同的条件，但是分中心始终不与洪晓华签订租赁合同，严重侵害了洪晓华的合法权益。洪晓华称其于2019年11月4日向东城区政府提出申请，要求签订公房租赁合同，解决历史遗留问题，但至今未收到回复，已经超过法律规定的期限，构成行政不作为。请求法院依法判令东城区政府未依法履行职责的不作为行为违法，并判令东城区政府依法履行签订公有住宅租赁合同的职责。一审法院经审理查明，涉诉房屋原系在联合公司名下，但登记为“违章房屋”。1994年联合公司与其他企业合并组建印刷集团。1998年印刷集团与原崇文区房屋土地管理局订立《协议书》，印刷集团将包括涉诉房屋在内的北岗子街36号院所有房屋以及自建房产权交给原崇文区房屋土地管理局，按照统管公房维修管理。2001年分中心向原崇文区房屋土地管理局报送《签报》，称36号院中只有24间系有证房屋，申请将其余15间平房（其中包括涉诉房屋）测绘入图，2002年36号院登记在原北京市崇文区国土资源和房屋管理局名下，涉诉房屋为产权房屋。2018年8月15日，分中心将涉诉房屋内的物品搬离房屋并张贴封条。洪晓华以排除妨害纠纷为由于2018年10月向北京市东城区人民法院提起民事诉讼，诉讼请求为：1.要求与分中心就北京市东城区北岗子街36号院7号房、8号房订立公有住宅租赁合同；2.要求分中心将上述房屋封条去除并将该房屋交还洪晓华；3.要求分中心将其擅自自上述房屋内拉走的物品（以视频内容为准）归还至上述房屋内。法院认为：洪晓华持招待所向案外人出具的“证明”主张对7、8号房的相关权利。首先，从洪晓华持有的“证明”分析，该“证明”出具主体非院落产权单位，因此仅以产权单位下属企业出具的上述“证明”认定洪晓华享有诉争7、8号房屋使用权，依据不足。且即使如洪晓华所述招待所于1995年始即将上述房屋分配其居住使用，但其并未向任何单位交纳过租金，亦并未建立任何租赁合同关系，洪晓华是否享有7、8号房屋的使用权属单位内部分配住房问题。第二，在7、8号房屋成为产权房屋后，洪晓华是否具备承租人资格，是否应与公房管理单位订立公有住宅租赁合同，系分中心作为公房管理单位的管理职权范围。因此洪晓华主张与分中心订立公有住宅租赁合同、由分中心归还房屋的诉讼请求，实质为要求认定公房承租关系，不属于民事诉讼受案范围。而洪晓华要求分中心归还室内物品的诉请，经询洪晓华明确表示其基于双方应成立公房承租关系而主张返还物品，要求将上述物品放置于7、8号房屋内，而拒绝返还至其他地点，因此该项诉请的实质及前提仍然为公房承租关系的确认，不属于民事诉讼案件受案范围。故裁定驳回洪晓华的起诉。洪晓华不服向北京市第二中级人民法院提起上诉，北京市第二中级人民法院经审理认为，洪晓华提起的排除妨害之诉，仍需要以确认公房承租关系存在为基础，必然涉及公房管理单位依据其房管职权审查当事人承租资格的问题，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。故裁定驳回上诉，维持原裁定。洪晓华于2019年11月4日向东城区政府邮寄《申请书》，分中心于11月13日作出电话答复。另查明，庭审中洪晓华称其户籍于2006年迁入北京市门头沟区，2015年在北京买房。一审法院认为，本案有以下三个争议焦点：第一，洪晓华要求分中心与其签订公有住宅租赁合同的诉讼请求是否属于行政诉讼受案范围？洪晓华曾以要求与分中心签订公有住宅租赁合同为主要诉讼请求向北京市东城区人民法院提起诉讼，法院以诉讼请求不属于民事诉讼受案范围为由裁定驳回起诉，二审法院以相同理由维持一审裁定。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。第二条第四项规定，公民、法人或者其他组织就政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。第四条规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理；因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。第九条第四项规定，在行政协议案件中，请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议属于行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”的情形之一。故依据上述规定以及生效的民事裁定，公有住宅租赁合同属于行政协议范畴，而洪晓华的诉讼请求应纳入行政诉讼受案范围。而根据直管公房管理的相关规定及北京市机构改革的现状，分中心接受东城区政府的委托，依法履行对辖区内直管公房进行管理的法定职责，因此东城区政府为本案适格被告。第二，分中心是否应就涉诉房屋与洪晓华订立公有住宅租赁合同？依据《北京市人民政府关于城市公有房屋管理的若干规定》和《北京市住房和城乡建设委员会关于加强公房承租人变更管理有关问题的通知》以及《北京市直管公有住宅租赁合同》等相关规定，分中心有权对所属的直管公房进行管理，对是否满足公房承租条件的人有权进行审核并决定是否与其签订公房租赁合同。本案中原产权单位将包括涉诉房屋在内的自建、自管房屋产权于1998年移交给公房管理部门，因此房屋性质变更为公房管理部门的直管公房。东城区政府称针对此种情况法律法规并未明确规定符合订立公有住宅租赁合同的申请人条件，但如果原产权单位和职工签订过自管房屋的租赁合同，公房管理部门会与自管房屋的承租人签订公有住宅租赁合同，如果在产权单位移交自管房屋时尚未签订租赁合同，至少此时申请人的户籍应该落在自管房屋处。据此，涉诉房屋于1998年被移交给公房管理部门，在案证据未显示原产权单位与洪晓华签订过租赁合同，而洪晓华持有的招待所证明出具主体非院落产权单位，因此仅以产权单位下属企业出具的证明认定洪晓华享有诉争房屋使用权，依据不足，且洪晓华并未向任何单位交纳过租金，因此不能证实洪晓华与原产权单位建立租赁合同关系。而现有证据也不能证实洪晓华于1995年至2018年长期在涉诉房屋居住。且依据洪晓华所述，其户籍于2006年才迁入北京市门头沟区，亦不符合东城区政府所称的订立公有住宅租赁合同的标准。因此，分中心就涉诉房屋并无与洪晓华签订公有住宅租赁合同的职责。第三，分中心是否履行了答复职责？分中心作为直管公房的管理机构，对要求订立公有住宅租赁合同的申请具有答复职责。2019年11月13日分中心电话答复的内容系告知洪晓华就涉诉房屋不能与其订立公有住宅租赁合同，与洪晓华申请履责的主要事项相对应，而洪晓华要求东城区政府履行调查处理分中心强抢涉诉房屋的职责属于行政机关内部监督，不属于行政诉讼受案范围。因洪晓华不符合公房承租条件，故分中心作出电话答复并无不妥。综上，洪晓华的诉讼请求没有事实根据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回洪晓华的诉讼请求。上诉人洪晓华不服一审判决，向本院提起上诉称，一审法院认定事实及证据不清，适用法律错误。故请求本院依法撤销一审判决，发回重审或依法改判。东城区政府同意一审判决。一审相关证据材料均已随案移送本院。一审法院的认证意见并无不当，本院予以认可。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，对此予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条第四项、第四条、第九条第四项规定，洪晓华所诉本案属于行政诉讼受案范围。根据直管公房管理的相关规定及北京市机构改革的现状，东城区政府为本案适格被告。依据《北京市人民政府关于城市公有房屋管理的若干规定》和《北京市住房和城乡建设委员会关于加强公房承租人变更管理有关问题的通知》以及《北京市直管公有住宅租赁合同》等相关规定，分中心有权对所属的直管公房进行管理，对是否满足公房承租条件的人有权进行审核并决定是否与其签订公房租赁合同。本案中，原产权单位将包括涉诉房屋在内的自建、自管房屋产权于1998年移交给公房管理部门，房屋性质变更为公房管理部门的直管公房。东城区政府称针对此种情况，法律法规并未明确规定符合订立公有住宅租赁合同的申请人条件，但如果原产权单位和职工签订过自管房屋的租赁合同，公房管理部门会与自管房屋的承租人签订公有住宅租赁合同，如果在产权单位移交自管房屋时尚未签订租赁合同，至少此时申请人的户籍应该落在自管房屋处。本案的在案证据未显示原产权单位与洪晓华签订过租赁合同，而洪晓华持有的招待所证明出具主体非院落产权单位，因此仅以产权单位下属企业出具的证明认定洪晓华享有诉争房屋使用权，依据不足。此外，洪晓华也并未向任何单位交纳过租金，因此不能证实洪晓华与原产权单位建立租赁合同关系。现有在案证据也不能证实洪晓华于1995年至2018年长期在涉诉房屋居住。且依据洪晓华所述，其户籍于2006年才迁入北京市门头沟区，2015年在北京买房，亦不符合东城区政府所称的订立公有住宅租赁合同的标准。因此，分中心就涉案房屋未与洪晓华签订公有住宅租赁合同并无不当。分中心作为直管公房的管理机构，对要求订立公有住宅租赁合同的申请具有答复职责。2019年11月13日，分中心电话答复的内容系告知洪晓华就涉诉房屋不能与其订立公有住宅租赁合同，与洪晓华申请履责的主要事项相对应，故分中心作出电话答复并无不妥。洪晓华要求东城区政府履行调查处理分中心强抢涉诉房屋的职责属于行政机关内部监督，不属于行政诉讼受案范围。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。洪晓华的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人洪晓华负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 赵宇晖审 判 员 支小龙审 判 员 贾宇军二〇二一年二月三日法官助理 郑程运书 记 员 韩 靖