广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2015)南市行一初字第403号 原告胡玉娥，女，汉族，1985年8月9日出生，住南宁市青秀区。 原告胡杏娥，女，汉族，1981年6月28日出生，住南宁市青秀区。 共同委托代理人邓年光，男，汉族，1963年3月16日出生，住南宁市。 共同委托代理人韦珍莲，广西作一律师事务所律师。 被告南宁市人民政府。住所地：南宁市嘉宾路1号。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人张欢，南宁市法制办公室工作人员。 被告南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会。住所地：南宁市凤岭南路6号。组织机构代码：73516423-3。 法定代表人蓝飞，主任。 委托代理人李军，南宁青秀山风景名胜旅游区城市管理综合行政执法队副大队长。 委托代理人张山，广西东方意远律师事务所律师。 原告胡玉娥等两人诉被告南宁市人民政府、被告南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会（以下简称青秀山管委会）规划行政复议及行政赔偿一案，于2015年6月29日向本院递交起诉状，本院于2015年7月7日受理后，于2015年8月5日向被告青秀山管委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月17日公开开庭审理了本案。原告胡玉娥及两原告的共同委托代理人邓年光、韦珍莲，被告青秀山管委会的委托代理人李军、张山，证人陈某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告南宁市人民政府于2015年6月1日作出南府复议[2015]136号《行政复议决定书》，确认被告青秀山管委会强制拆除青环路瓦窑村编号W403房屋的行为违法；驳回胡玉娥、胡杏娥的赔偿请求。 原告胡玉娥等两人诉称，原告于上世纪九十年代建成一栋四层砖混结构房屋，政府强拆编号为W403，占地面积135平方米，建筑面积450平方米。但2015年2月10日，原告上述房屋突然遭到被告青秀山管委会强拆，造成原告财产损失约超过6200万。原告不服，向被告南宁市人民政府申请行政复议，复议结果虽然确认了上述强拆行为违法，但认定原告房屋属于违法建设而不予以赔偿。原告认为认定原告房屋属于违法建设是缺乏事实和法律依据的。从原告的身份证和户口本来看，原告的身份及住址均合法，因此原告在该住址上的房屋不是违法建设，而应当属于历史遗留问题。从南宁市青秀山规划分局给胡定安等八户农民申请建房的答复来看，导致原告无法办理房屋建设规划用地手续的主要责任在于政府。原告房屋建设于2006年以前，因此适用当年还没有公布实施的《中华人民共和国城乡规划法》认定原告房屋属于违法建设，属于适用法律错误。综上所述，农村房屋没有手续不属于违法建设。国家建设需要征收农村房屋应该予以补偿。请求：一、撤销被告南宁市人民政府作出的南府复议[2015]136号《行政复议决定书》的第二项决定；二、由被告青秀山管委会赔偿原告损失6200万元；三、本案诉讼费用由两被告共同负担。后原告在诉讼中主张增加部分赔偿请求，将原第二项诉讼请求变更为“判令被告赔偿原告房屋、地上附着物以及其它财产损失。”原告此项变更诉讼请求的申请经被告青秀山管委会同意，本院予以准许。 原告提供了以下证据及依据：1、强制拆除决定书。2、限期自行拆除搬离决定书。证据1-2证明被告青秀山管委会越权行政。3、居民身份证。证明原告的住址，其房屋合法。4、房屋权属确认书和证明。证明涉案房屋权属。5、关于胡定安等八户农民申请建房的答复。证明政府已暂停办理建房手续。6、青秀山分局收取材料回执。证明政府至今未作出答复。7、法律条文的节选。证明政府对征地拆迁补偿补助的认定。8、南府发[2009]37号文件。证明政府对征地拆迁应认定人均80平方米的合法建筑面积。9、原告古董、家具家电、生活用品等物品损失照片。证明原告财物损失、损坏的事实。10、证人陈某的证言。证明强拆时间是半夜，当事人的东西没有搬出，以证明当事人的财产损失。11、建设用地规划许可证附图及清理拆除行动布置平面图。证明规划用地许可证已经失效，征地违法，证明涉案房屋合法。 被告南宁市人民政府辩称，被告青秀山管委会对涉案房屋实施强制拆除时未依照《中华人民共和国行政强制法》的有关规定履行相应程序，违反了该法规定的法定程序。而涉案房屋的建设未取得城乡规划行政主管部门批准，违反了规划方面的法律法规，属于违法建设，因此，原告要求赔偿损失，没有法律和事实依据，依法应不予以支持。综上所述，被诉复议决定确认强拆行为违法，并驳回原告赔偿请求，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告南宁市人民政府未提交证据。 被告青秀山管委会辩称，一、被告作为适格的行政主体，有权对青秀山风景名胜旅游区范围内的违法建筑进行行政处罚和行政强制执行。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《广西壮族自治区实施办法》第六十五条以及南宁市整治违法用地违法建设协调领导小组2014年第2季度工作例会纪要（南治两违组纪要[2014]1号）、南宁市整治违法用地违法建设协调领导小组办公室会议纪要（南治两违办纪要[2014]3号）的规定，被告青秀山管委会为青秀山风景名胜区范围内违法建设的行政处罚和行政强制执行主体，有权对青秀山风景名胜旅游区范围内的一切违法建筑进行相关的查处行为和采取相关措施。二、根据南宁市规划管理局所作出的《行政处罚决定书》的内容而向原告送达的一系列法定程序文书，证明对涉案违法建筑所做的强制拆除行为合法，事实清楚，证据充分，适用法律正确。三、被告经过前期的催告等措施后，向原告送达《强制拆除决定书》，是符合法律规定的程序要求，内容适当，程序正当。四、本案中,原告是否具有起诉主体资格尚未核实，原告自身也没有实质性证据证明自已就是涉案房屋的所有权人,作为原告起诉不适格。五、本案中,原告无法提供充分的证据证明被拆除房屋内的财产损失状况，没有事实依据，也无法律依据，不符合《国家赔偿法》的有关规定，且涉案房屋属于违法建筑，建议驳回原告提出的对屋内财产损失予以赔偿的主张。综上所述，请求驳回原告的起诉，维持被诉行政复议决定。 被告青秀山管委会于2015年8月19日向本院提供了以下证据及依据：1、组织机构代码。2、法定代表人身份证明。证据1-2用于证明被告的主体资格。3、南宁青秀山风景名胜旅游区城市管理综合执法大队组织机构代码证。4、《关于南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会所属事业单位清理规范有关问题的通知》（南编［2013］133号）。证据3-4用于证明南宁青秀山风景名胜旅游区城市管理综合执法大队的主体资格以及在青秀山风景名胜区范围内以管委会的名义行使城乡规划和土地管理方面的职权享有行政处罚权。5、《委托书》。6、《中华人民共和国城乡规划法》、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》、《南宁市整治违法用地违法建设协调领导小组办公室会议纪要》（南治两违办纪要［2014］3号）、《南宁市整治违法用地违法建设协调领导小组办公室会议纪要》（南治两违办纪要［2014］1号）、《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》、《广西壮族自治区南宁青秀山保护条例》。证据5-6用于证明城乡规划部门作出限期拆除决定后,原告逾期不予拆除，县级以上人民政府可以责成有关部门予以强制拆除,并且被告南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会根据南宁市规划管理局的委托和南宁市人民政府的授权在本辖区范围内的违法建设享有城乡规划行政处罚权和行政强制执行权。7、《行政处罚决定书》。证明原告房屋系违法建筑，其并没有按照规定提交相关证据证明其合法的材料。南宁市规划管理局向原告送达《行政处罚决定书》，督促原告履行自行拆除违法建筑的义务，并告知原告享有的复议、诉讼的权利。8、《履行行政处罚决定催告书》、《强制拆除违法建（构）筑物公告》。证明被告青秀山风景名胜旅游区管理委员会向原告送达《履行行政处罚决定催告书》、《强制拆除违法建（构）筑物公告》，催告原告履行《行政处罚决定书》所决定的拆除违法建筑的义务，并告知原告享有的陈述、申辩权利。9、《限期自行拆除搬离决定书》。证明被告向原告送达该通知，告知原告所居住的房屋系违法建筑，并告知原告搬离该建（构）筑物，及时转移相关物品，并自行拆除该建（构）筑物。10、《强制拆除决定书》送达证明和视频资料。证明被告青秀山风景名胜旅游区管理委员会向原告送达《强制拆除决定书》，并告知原告复议、诉讼的权利，并及时对违法建筑进行强制拆除。11、《征地地上附着物登记作价表》及原告房屋照片，证明涉案房屋及地上附着物的基本情况。 经庭审质证，两被告均认为原告证据4是青山园艺场的证明，该证明不能代表房屋权属，也不能证明房屋是合法建筑，合法的建筑是有报建手续的，而涉案房屋则没有。两被告均认为原告证据10证人陈某的思路不清晰，其证言不可信。被告南宁市人民政府对原告证据9认为原告最初提交的关于财产损失的照片中与其它十几件由原告委托代理人代理的诉青秀山管委会行政复议和行政赔偿的案件的照片是一样的，这不符合常理，因此，对其真实性不予以认可；且原告所列举的损失财产均无法证明是与拆迁有关，因此对其关联性亦不予以认可。被告青秀山管委会认为原告证据9中有关财产损失的照片无法证明该财产是否存在于拆迁现场，其与本案不具有关联性。 而原告对被告青秀山管委会的证据8认为这些照片均看不出拍摄的地方，照片仅能反映原告屋外的情形，不能够说明没有造成原告的物品损失。原告对被告青秀山管委会的证据11的真实性、合法性、关联性均不予以认可。 本院对上述证据认证如下： 原告证据1并不涉及本案涉案的房屋，因此与本案不具有关联性，证据4是原告所在单位所出具的证明，其与原告有法律上的利害关系，因此该证明中关于涉案房屋建设面积等相关说明须结合原、被告其它证据综合予以认定。原告证据5、6、11与本案不具有关联性，本院不予以确认。原告证据9的照片只能反映出物品的形态，但并不能反映其与本案强拆行为的关联性，不能证明物品的损失是本案强拆所致，且该组照片中的部分与本院审理的其它原告诉被告青秀山管委会行政强制及行政赔偿案件中的照片完全一致，而青秀山园艺场的被强拆户的财物不可能每家都一样，这不符合常理，因此，对于原告所提供的财产损失的一系列照片的真实性与关联性，本院均不予以确认。原告证据10的证人由于与案件当事人有法律上的利害关系，且其证言无其它证据予以佐证，因此，对于其证言本院不予以采信，不作为定案依据。 原告其它证据及被告的证据均真实且与本案具有关联性，本院予以确认，可以作为认定案件事实的依据。 经审理查明，原告未取得规划行政许可，在南宁市青秀区瓦窑村建设有一栋房屋。之后，因为国家建设需要，该房屋被纳入征地拆迁范围。征地办亦对该房屋及地上附着物进行了登记作价，登记测量结果为:框架结构住房398.91平方米、砖木结构养殖房228.37平方米。根据南府办函﹝2013﹞269号《关于印发实施青山、凤岭、三岸、三屋等四个园艺场集体土地统征工作实施方案的通知》所确定的补偿标准，确定涉案房屋的补偿数额为人民币762127.5元，地上附着物的补偿金额为人民币29688.10元。 2014年12月24日，南宁市规划管理局将涉案房屋编号为W403后，作出青山规决（2014）29号《行政处罚决定书》，认定涉案房屋为违法建设，限涉案房屋建设人三日内自行拆除该房屋。2014年12月29日，被告作出青山催[2014]30号《履行行政处罚决定催告书》，对涉案房屋的建设人进行催告，限其三日内自行拆除违法建设，逾期将强制拆除，同时也告知了陈述和申辩权。同日，被告发布了青山强公[2014]30号《强制拆除违法建（构）筑物公告》，以督促上述违法建设的建设人三日内自行拆除违法建设。2015年1月7日，青秀山风景区制止和查处违法用地违法建设工作领导小组办公室作出《限期自行拆除搬离决定书》，告知涉案房屋户主，该房屋属于违法建设，并要求其于2015年1月13日前搬离，及时转移相关物品，并自行拆除涉案房屋，逾期将随时拆除涉案房屋。2015年1月21日，被告作出青山强决[2015]1号《强制拆除决定书》，决定在当日对涉案房屋实施强制拆除。同日被告对原告房屋实施了强制拆除行为。原告不服，向被告南宁市人民政府申请行政复议，2015年6月1日被告南宁市人民政府作出南府复议[2015]136号《行政复议决定书》，确认被告青秀山管委会强制拆除涉案房屋的行为违法，并且驳回原告胡玉娥、胡杏娥要求赔偿的请求。原告对上述复议决定第二项驳回其赔偿请求不服，起诉至本院。 本院认为，对于被告青秀山管委会强制拆除涉案房屋的行为违法这一事实已经南府复议[2015]136号《行政复议决定书》确认，各方当事人对该事实均无异议，本院亦予以确认。原告认为被告青秀山管委会的强拆行为给其造成了损失而主张赔偿，因此，本案的争议焦点在于原告所主张的房屋、地上附着物损失以及相关物品损失是否有相应的事实及法律依据。被告南宁市人民政府作出的行政复议决定第二项驳回原告赔偿请求是否正确。 对于原告所主张的房屋、地上附着物损失赔偿的问题。涉案房屋是在征地预公告发布之前建设于农村集体土地上，虽然未取得相关规划许可，但未能取得规划许可存在一定的历史原因，因此，根据本案的具体情况，不宜将其完全按照违法建设来处理。因此，被告对于其违法拆除行为所造成的原告房屋及其附着物的损失应当予以赔偿。南宁市人民政府作出的被诉行政复议决定认为涉案房屋属于违法建设进而驳回其赔偿申请不当，本院予以纠正。对于上述损失数额如何确定的问题，由于涉案房屋已被强制拆除，不具备估价条件，而该房屋位于征地拆迁的范围内，因此，可以参照征地拆迁补偿标准来确定赔偿数额，根据南府办函﹝2013﹞269号《关于印发实施青山、凤岭、三岸、三屋等四个园艺场集体土地统征工作实施方案的通知》所确定的补偿标准，确定涉案房屋的赔偿数额为人民币762127.5元，地上附着物的赔偿金额为人民币29688.10元。 对于原告所主张的物品损失赔偿的问题。虽然原告列举了众多损失物品清单，但从原告提供的这些物品的照片等证据无法反映出这些物品是否损失、是否因被告青秀山管委会的强拆行为而损失，而从被告所提供的强拆现场的照片和视频中亦没有发现原告所列举的损失物品。因此，原告的证据不能证明其所列举物品损失的存在、亦不能证明该物品损失与被告青秀山管委会的强拆行为存在因果关系，原告认为其存在物品损失进而要求赔偿的主张不成立，本院不予以支持。 综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十六条的规定，判决如下： 一、撤销被告南宁市人民政府2015年6月1日作出的南府复议[2015]136号《行政复议决定书》第二项决定； 二、由被告南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会于本判决生效之日起60日内赔偿原告胡玉娥、胡杏娥房屋损失人民币762127.5元、地上附着物损失人民币29688.10元。 案件受理费50元，由被告南宁市人民政府和被告南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20×××77，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  陆文勇 审 判 员  晏 琼 代理审判员  戴声长 二〇一六年七月十一日 书 记 员  谢其珈 附相关法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。