北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京03行终176号上诉人（一审原告）王醒军，男，1960年9月8日出生，汉族，住北京市密云区。委托代理人黄士琪，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市密云区檀营地区办事处，住所地北京市密云区城东檀营村。法定代表人张波，主任。参加诉讼行政机关负责人刘玉民，副主任。委托代理人李玉华，北京兆盈律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市密云区城市管理综合行政执法局，住所地北京市密云区檀营街。法定代表人王东利，局长。委托代理人徐海山，男，北京市密云区城市管理综合行政执法局干部。委托代理人张策，北京君宪律师事务所律师。上诉人王醒军因强制拆除行为一案，不服北京市密云区人民法院（2020）京0118行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2021年2月1日公开开庭审理了本案。上诉人王醒军及其委托代理人黄士琪，被上诉人北京市密云区檀营地区办事处（以下简称檀营办事处）负责人刘玉民及委托代理人李玉华，被上诉人北京市密云区城市管理综合行政执法局（以下简称密云区城管局）委托代理人徐海山、张策到庭参加诉讼。本案现已审理终结。王醒军认为檀营办事处、密云区城管局共同强制拆除其位于×前1号、2号地上房屋的行为违法，诉请一审法院确认该强制拆除行为违法。一审法院审理查明，王醒军在北京市密云区×园东侧（又称×）建设有房屋等建筑物、构筑物，建筑面积为1542.24平方米，其自述建设年代为2003年，未取得规划许可。2019年11月29日，檀营办事处依据《密云区“基本无违法建设区、街道（乡镇）”创建工作方案》要求，组织人员强制拆除了上述建设。一审庭审过程中，密云区城管局表示，檀营办事处提供的第三组证据系由其编制划转至檀营办事处的派出机构檀营地区执法队以该局名义行使职权所做的前期调查材料，但该执法程序并未进行完毕，即由檀营办事处对王醒军的涉案建筑进行了强制拆除，该局并未参与实施强制拆除行为。檀营办事处对密云区城管局的上述意见表示认可。一审法院经审理认为，《北京市城乡规划条例》第五十八条规定，市人民政府应当明确规划自然资源主管部门、城市管理综合行政执法机关、乡镇人民政府、街道办事处等查处违法建设的职责分工。街道办事处查处违法建设，可以依照国家和本市有关规定开展综合执法工作，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权。上述规定赋予了街道办事处对违法建设的查处权。但是，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行。《中华人民共和国行政强制法》对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定程序作了明确、具体的规定，行政机关拆除违法建设应当严格依照相关规定进行。本案中，檀营办事处于2019年11月29日对涉案建筑实施强制拆除前，未履行向王醒军作出认定涉案建筑为违法建设的书面决定，也没有履行作出责令改正通知书、限期拆除上述建筑的行政决定或强制拆除决定等法定程序，亦未在拆除过程中制作笔录，故应认定檀营办事处实施的强制拆除行为属于程序违法。因在案证据材料仅能证明密云区城管局对王醒军的涉案建筑进行了前期调查，不足以证明密云区城管局实施了涉案强制拆除行为，故王醒军对密云区城管局的起诉缺乏事实根据，依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决：一、确认檀营办事处于2019年11月29日对王醒军位于北京市密云区×园东侧的建筑物、构筑物实施的强制拆除行为违法；二、驳回王醒军对密云区城管局的起诉。王醒军不服一审判决，上诉至本院，其主要理由为：一审法院认定事实不清。根据密云区城管局提交的《北京市密云区城管执法队双重管理办法（试行）》第二条、第九条，在开展《密云区“基本无违法建设区、街道（乡镇）”创建工作方案》时，檀营办事处需要并有权指挥调度密云区城管局檀营地区执法队配合联合执法。且檀营地区执法队属于密云区城管局派出机构，是以密云区城管局的名义进行执法。上诉人在一审中提交的照片和光盘能明确反映出檀营办事处在违法强制拆除涉案建筑时，密云区城管局执法人员就在现场指挥，并向上诉人出示了执法证，宣读了涉案建筑没有经过批准规划，因此强制拆除行为系檀营办事处和密云区城管局互相配合的联合执法行为。密云区城管局执法人员在强制拆除现场，其明知该强制拆除行为未经过法定程序，檀营办事处亦无执法权限，却任由檀营办事处违法实施强制拆除行为，侵害上诉人的财产权。请求二审法院撤销一审判决第（二）项，确认密云区城管局于2019年11月29日对涉案建筑实施的强制拆除行为违法。檀营办事处、密云区城管局同意一审判决，请求二审法院予以维持。王醒军在指定期限内向一审法院提交了如下证据：1.租赁协议书、土地租赁协议书、檀营第二村委会出具的证明材料及附图，证明王醒军自2003年4月19日开始承包案涉土地，响应政府号召在该土地上建设养殖小区用房，地上建筑均为王醒军所有；2.土地利用现状分类，证明养殖房属于设施农用地，应按农用地管理，不需要办理规划许可证，涉案建筑属于合法建筑；3.照片1张，证明被拆除涉案建筑属于养殖小区用房；4.照片8张，证明拆除前的涉案建筑状况；5.照片4张，证明拆除时檀营办事处、密云区城管局工作人员均在场，涉案建筑系由其联合执法强制拆除；6.照片14张，证明涉案建筑拆除及清理后的情况；7.光盘2张，证明涉案建筑是养殖小区用房以及房屋的建筑材料、面积和室内物品情况，同时证明檀营办事处、密云区城管局系联合执法；8.赵某、舒某出庭证人证言，证明涉案房屋是养殖用房。檀营办事处在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.京规自发〔2019〕208号《北京市规划和自然资源委员会关于印发〈北京市“基本无违法建设区、街道（乡镇）”创建工作方案〉及开展2019年度创建工作有关事项的通知》及附件，证明2019年开始北京市基本无违建社区（乡镇）创建工作；2.《关于印发〈密云区“基本无违法建设区、街道（乡镇）”创建工作方案〉的通知》及附件，证明2019年8月26日密云区开始无违建街道（乡镇）创建工作；3.立案审批表、现场检查笔录、现场勘验笔录、谈话通知书及送达回证、证据照片（图片）登记表及附图、证据照片（图片）登记表及照片、违法建设项目认定函、询问笔录，证明密云区城管局向王醒军履行了法定程序；4.光盘1张，证明2019年11月14日现场勘验过程及11月27日密云区城管局告知王醒军违法建设的事实。密云区城管局当庭提供了密政办字〔2017〕28号《北京市密云区人民政府办公室关于印发城市管理综合行政执法监察局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、密政办字〔2017〕29号《北京市密云区人民政府办公室关于印发镇街（地区）、经济开发区城管执法队主要职责机构设置和人员编制规定的通知》、密政办字〔2017〕30号《北京市密云区人民政府办公室关于印发城管执法队双重管理办法（试行）的通知》，证明其并非实施强制拆除行为的主体。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：王醒军提供的证据1、2与本案不具有关联性，不予采纳；证据4、6能够反映涉案建筑拆除前后的情况，予以采纳；证据5、7能够反映拆除现场的情况，但不足以证明涉案强制拆除行为系檀营办事处、密云区城管局联合执法，对该项证明目的不予采纳；证据3及证人赵某、舒某的证言，不足以实现其证明目的，不予采纳。檀营办事处提供的证据1、2及密云区城管局提供的证据系规范性文件，不能作为证明行政行为合法性的证据使用；檀营办事处提供的证据3、4与其实施强制拆除行为不具有关联性，不能作为证明其行政行为合法性的证据，不予采纳。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见，并对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案中，各方当事人对于一审判决中关于檀营办事处强制拆除涉案建筑违法的内容均无异议，本院同意一审法院对于该部分的认定，予以确认。本案二审中当事人争议焦点在于密云区城管局是否参与2019年11月29日实施的涉案强制拆除行为。王醒军主张密云区城管局参与该强制拆除行为的主要依据是强制拆除现场照片及视频，以及檀营办事处提交的密云区城管局对王醒军涉嫌违法建设立案调查的证据。对于城管执法人员在强制拆除现场的问题，密云区城管局、檀营办事处作出明确解释，即根据《北京市密云区城市管理综合行政执法监察局主要职责内设机构和人员编制规定》《北京市密云区镇街（地区）、经济开发区城管执法队主要职责机构设置和人员编制规定》《北京市密云区城管执法队双重管理办法（试行）》的相关规定，涉案强制拆除现场的城管执法人员编制已划转到檀营办事处，檀营办事处亦认可其组织实施涉案强制拆除行为。同时，密云区城管局虽然对于王醒军涉嫌违法建设案件立案调查，但不能据此证明该局实施了强制拆除行为。故现有证据不能证明密云区城管局参与实施了涉案强制拆除行为。一审法院据此认定王醒军对密云区城管局的起诉缺乏事实根据并无不当。王醒军的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人王醒军负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 王文涛审 判 员 胡兰芳审 判 员 王 伟二〇二一年二月二日法官助理 刘 毅书 记 员 张 怡书 记 员 高 原