广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2016)粤行终585号上诉人（原审原告）：珠海市红山股份合作公司，地址：珠海市香洲人民西路366号2栋2单元底层。法定代表人：许连根，职务：董事长。委托代理人：谭婉妮，广东通明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府，地址：广州市东风中路305号。法定代表人：朱小丹，职务：省长。委托代理人：梁成军，该单位工作人员。委托代理人：钟奕苑，系国土厅工作人员。上诉人珠海市红山股份合作公司因诉被上诉人广东省人民政府不履行法定职责一案，不服广东省广州市中级人民法院作出的(2015)穗中法行初字第293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2014年8月9日，原告珠海市红山股份合作公司向被告广东省人民政府寄送《土地权属争议裁决申请书》，要求确认原告对红山旧村改造用地（70147平方米）的集体土地所有权，在该次申请书中，被申请人是珠海市宝地康泰房地产有限公司，事实和理由是该公司拿地不合法。被告将该申请书转交给广东省国土资源厅进行处理。在征求省法制办意见后，广东省国土资源厅向广东省人民政府办公厅报送了《广东省国土资源厅关于对珠海市红山股份合作公司＜土地权属争议裁决申请书＞处理意见的函》（粤国土资地籍函【2014】1830号),被告同意该处理意见，并要求广东省国土资源厅以适当方式反馈原告。广东省国土资源厅于2014年9月16日作出《广东省国土资源厅关于对申请土地权属争议裁决有关问题的复函》（粤国土资地籍函【2014】1968号)，告知原告应直接向珠海市人民政府申请处理其主张的土地权属争议问题。2015年1月15日，原告再次向被告寄送《土地权属争议裁决申请书》，仍然要求确认原告对红山旧村改造用地（70147平方米）的集体土地所有权，在该次申请书中，被申请人是珠海市人民政府，事实和理由是珠海市人民政府未经合法征收程序非法将属于原告的土地变更为国有土地。2015年1月27日，广东省信访局以粤来信【2015】18994269号转办单，要求广东省国土资源厅就原告写给被告的信件按照《信访条例》有关规定办理，并视情况告知或答复原告。2015年2月3日，广东省国土资源厅作出《广东省国土资源厅信访事项告知书》（粤国土资信函【2015】13号)，告知原告2015年1月15日提交的《土地权属争议裁决申请书》和反映诉求，广东省国土资源厅已于2014年9月16日作出《广东省国土资源厅关于对申请土地权属争议裁决有关问题的复函》（粤国土资地籍函【2014】1968号），建议原告直接向珠海市人民政府申请处理其反映的土地权属争议问题，同时再次将《广东省国土资源厅关于对申请土地权属争议裁决有关问题的复函》（粤国土资地籍函【2014】1968号）送达给原告。原告不服，认为被告对其2015年1月15日提交的《土地权属争议裁决申请书》未作出处理，诉至法院。原审法院认为，《中华人民共和国信访条例》第二十一条规定：“县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：（一）对本条例第十五条规定的信访事项，应当告知信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。（二）对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项，应当转送有权处理的行政机关；情况重大、紧急的，应当及时提出建议，报请本级人民政府决定。（三）信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构。县级以上人民政府信访工作机构要定期向下一级人民政府信访工作机构通报转送情况，下级人民政府信访工作机构要定期向上一级人民政府信访工作机构报告转送信访事项的办理情况。（四）对转送信访事项中的重要情况需要反馈办理结果的，可以直接交由有权处理的行政机关办理，要求其在指定办理期限内反馈结果，提交办结报告。”《广东省信访条例》第三十条第（三）项规定：“公民、法人以及其他组织就下列事项向国家机关请求权利救济的，应当依照诉讼、仲裁、行政复议等法定程序向有关机关提出：……（三）土地、林地、林木所有权和使用权纠纷，当事人协商不成的，依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》的规定由有关人民政府处理；对有关人民政府的处理决定不服的，依照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等法律的规定向行政复议机关申请行政复议或者向人民法院提起诉讼；……”第三十四条第一款第（二）项规定：“国家机关收到信访人提出的信访事项，应当予以登记，区分情况在十五日内按照下列方式处理并以书面方式或者信访人提供的其他联系方式告知信访人：……（二）对依法应当由下级国家机关处理的信访事项，应当按规定转交下级国家机关；……”本案原告先后两次向被告提交《土地权属争议裁决申请书》，虽然两次申请书的被申请人和理由略有不同，但其要求的内容均是请求被告确认原告对红山旧村改造用地（70147平方米）的集体土地所有权。根据上述查明事实，被告及其下属职能部门广东省国土资源厅已经针对原告的第一次申请作出了处理和答复，故被告在收到原告的第二次申请书后，按照上述规定将其作为信访件转办并由广东省国土资源厅再次书面答复原告并无不当。原告起诉要求被告对原告与珠海市人民政府之间的土地权属争议作出裁决没有理由，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告珠海市红山股份合作公司的诉讼请求。上诉人珠海市红山股份合作公司不服原审判决，向本院上诉称：一、上诉人在2005年1月提交第二份《土地权属争议裁决申请书》与第一次提交的申请书内容不同，原审法院认定两者相同错误。被上诉人对上诉人第一次提交的申请书，将其作为信访事件转交省国土厅答复上诉人，建议上诉人向珠海市人民政府申请处理。上诉人经核实认为相关土地纠纷实际上系上诉人与珠海市人民政府之间的争议，因此提交了第二次申请，并提出了不同的事实和理由。两份申请书在争议主体、争议事实、争议理由、处理依据上内容均不同，第一次申请时的被申请人是宝地公司，被上诉人建议向珠海市人民政府申请处理并无不当。但第二次申请时被申请人为珠海市人民政府，依法应当由争议的共同上一级人民政府及被上诉人作出裁决处理。被上诉人仍以第一次的理由不予受理错误。二、上诉人和珠海市人民政府之间的土地纠纷属于法人和法人之间的权属争议，被上诉人应当受理。原审法院认为上诉人的申请属于信访事项适用法律和认定事实均错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《广东省土地权属纠纷条例》第五条的规定，上诉人和珠海市人民政府之间的争议，应当由被上诉人作出裁决。综上所述，被上诉人就上诉人第二次提交的申请应当做出处理，否则属于不履行法定职责，上诉请求：撤销原审判决，改判支持上诉人的请求，即判令被上诉人对上诉人和珠海市人民政府之间的土地权属争议依法作出裁决。被上诉人广东省人民政府答辩称：一、被上诉人已经充分履行土地权属争议调处的行政职责。上诉人先后两次向被上诉人寄送了《土地权属争议裁决申请书》，被上诉人第一次收件后转交省国土厅调查处理。省国土厅经研究后向上诉人作出了相应的答复，告知上诉人应直接向珠海市人民政府申请土地权属争议裁决。二、被上诉人已经充分履行重复信件的告知和引导功能。被上诉人收到上诉人的重复信件，因其申请事项已经调查并答复，省国土厅再次向上诉人作出了告知，建议其向珠海市人民政府提交裁决申请。综上所述，被申诉人已经履行了相应的职能，不存在行政不作为，一审判决认定事实清楚，适用法律依据正确，请求二审法院依法驳回上诉人的请求。本院经审查，原审判决认定的事实均有相应的证据支持，本院予以确认。本院认为，《广东省信访条例》第三十条第（三）项规定：“公民、法人以及其他组织就下列事项向国家机关请求权利救济的，应当依照诉讼、仲裁、行政复议等法定程序向有关机关提出：……（三）土地、林地、林木所有权和使用权纠纷，当事人协商不成的，依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》的规定由有关人民政府处理；对有关人民政府的处理决定不服的，依照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等法律的规定向行政复议机关申请行政复议或者向人民法院提起诉讼；……。”第三十四条第一款第（二）项规定：“国家机关收到信访人提出的信访事项，应当予以登记，区分情况在十五日内按照下列方式处理并以书面方式或者信访人提供的其他联系方式告知信访人：……（二）对依法应当由下级国家机关处理的信访事项，应当按规定转交下级国家机关；……。”本案中上诉人于2015年1月15日向被上诉人提交了《土地权属争议裁决申请书》，认为被申请人珠海市人民政府不应当将未经征收的集体土地宣告为国有土地并许可给宝地公司开发经营，请求依法确认其对项目用地的集体土地所有权。上诉人向被上诉人提交的上述材料虽然请求确认涉案土地的集体土地所有权，但其理由是认为珠海市人民政府许可案外人使用涉案土地不符合法律规定，并非与珠海市人民政府存在土地权属争议，故上诉人提交的材料并不属于土地权属裁决申请，依据上述规定，上诉人的请求属于信访诉求，被上诉人依据上述规定依法转交下级机关处理并无不当，上诉人诉讼请求人民法院责令被上诉人处理其提出的土地权属争议裁决申请缺乏事实和法律依据，原审法院驳回其诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人以其第二次提交的材料为基于不同的事实理由重新提出的土地权属争议裁决申请，被上诉人应当作出处理的理由不能成立，本院不予采纳。综上所述，原审判决事实认定清楚，适用法律正确，本院予以维持，上诉人上诉请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人珠海市红山股份合作公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  窦家应代理审判员  方丽达代理审判员  付庆海二〇一六年七月七日书 记 员  刘 丹