江苏省宿迁市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏13行终46号上诉人（原审原告）毛善珍。委托代理人徐淑连。委托代理人张雷，江苏衡上律师事务所律师。上诉人（原审被告）沭阳县庙头镇人民政府,住所地沭阳县庙头镇庙头街。法定代表人徐浩浩，镇长。出庭负责人马金利，该镇副镇长。委托代理人宋华波，江苏天帆律师事务所律师。原审第三人仲其伍。上诉人毛善珍因与上诉人沭阳县庙头镇政府（下称庙头镇政府）不履行土地确权法定职责一案，不服宿迁市宿城区人民法院所作（2015）宿城行初字第00251号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年6月15日公开开庭审理了本案。上诉人毛善珍的委托代理人徐淑连、张雷，上诉人庙头镇政府的出庭负责人马金利及委托代理人宋华波，原审第三人仲其伍到庭加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：2001年9月，因城镇规划需要，被告庙头镇政府拆除原告毛善珍户原宅基地上的房屋，并对原宅基地进行调整。原告户取得沭阳县庙头镇泰山路东侧北首宅基地一块，并由原告之子徐建明建房使用至今。2001年11月30日，沭阳县庙头镇国土村镇建设服务站出具一份证明，决定再行给徐建明户安置一块位于沭阳县庙头镇庙头村河滨路北庙头米厂东（南边21米11米，中间5米路、北边31.5米15米）宅基地，即涉案土地。因涉案土地系庙头镇庙头村三组土地，徐建明户并非该组村民，2005年10月21日，经被告与徐建明户协商，由被告补偿15000元给徐建明户，解决涉案土地问题，该笔款项被原告之子徐建明及其女婿魏加成领取。2007年6月，庙头镇庙头村三组将涉案土地租赁给沭阳凯旋驾校时，原告提出其在涉案土地上原已搭建木屋、栽种18棵树，再次要求给予补偿。经被告调解，2007年7月27日，由沭阳凯旋驾校给原告青苗补偿费1000元及木房、树木补偿费4000元。2015年5月18日，原告向被告寄送了《土地确权申请书》，申请确认位于沭阳县庙头镇庙头村河滨路北庙头米厂东（南边21米11米，中间5米路、北边31.5米15米）土地使用权归原告所有，并将第三人仲其伍列为被申请人。被告认为涉案土地相关事宜已经处理完毕，原告无权再次提出土地确权申请，故对原告申请未作出处理。原告不服，因而成讼。原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被告庙头镇政府具有对本辖区内个人之间、个人与单位之间的土地权属争议作出处理的法定职责。原告向被告提出土地确权申请，被告应根据《江苏省行政程序规定》第五十条的规定就该申请依法作出处理。被告无论受理或者不受理原告申请，均应出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证，被告对原告的确权申请未在法定期限内作出处理并有效送达，违反法定程序，该行为属未履行相应的法定职责。原告申请确认土地权属，系要求被告依法履行职责，并非信访事项，故被告抗辩称原告申请属于重复信访，不予采信。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决被告沭阳县庙头镇人民政府于判决生效后60日内对原告毛善珍的申请作出处理。案件受理费50元，由被告沭阳县庙头镇人民政府负担。上诉人毛善珍上诉称，原审判决超越职权认定事实，请求予以撤销，发回重审或者依法改判。主要理由为：1、本案毛善珍起诉的是庙头镇政府不履行土地确权法定职责的案件，原审法院应当围绕庙头镇政府是否应当履行法定职责查清事实，不应当对毛善珍申请土地确权的其他事实进行认定；2、庙头村三组与沭阳凯旋驾校签订的相关协议不能认定争议的土地使用权属于庙头村三组所有；3、涉案土地与徐建明、魏家成无关，该二人领取的相关款项与本案没有关联性；4、涉案土地属于工业预留地，村集体组织有权处理。上诉人庙头镇政府上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求予以撤销，改判驳回毛善珍的诉讼请求。主要理由为：1、本案属于信访事项，并非土地权属争议。2001年，因城镇规划需要，庙头镇政府需拆除毛善珍原宅基地上的房屋。拆迁时，镇政府在庙头镇泰山路东侧北首为毛善珍户规划了宅基地，并由其建房使用至今。镇政府当时还规划将涉案地块再划给毛善珍户作为另一块宅基地。因涉案地块属于庙头村三组所有，毛善珍为该村四组村民，而三组不同意毛善珍户使用涉案土地，发生争议。经镇政府协调，庙头村另行补偿毛善珍户15000元，涉案地块收回归庙头村三组，涉案地块权属问题处理完毕。2007年6月，三组将涉案地块租赁给沭阳凯旋驾校时，毛善珍信访要求对其在涉案土地上的木屋、18棵树进行补偿。虽然毛善珍的信访无证据证实，但为化解纠纷，经镇政府调解，由沭阳凯旋驾校给原告5000元补偿。毛善珍户也签署保证书，表示不再向庙头镇政府、村委会及沭阳凯旋驾校主张权利。因此，本案争议已于2007年7月27日处理完毕。2015年5月18日，镇政府收到毛善珍的《土地确权申请书》后，立即将相关材料移送信访部门处理。经核实，该问题已经处理完毕，工作人员已经告知毛善珍户，对其主张不予处理；2、毛善珍虽然以土地确权申请书的形式要求处理土地权属争议，但实际上第三人仲其伍与毛善珍不存在任何争议，该申请不属于《土地管理法》及《土地权属争议调查处理办法》规定的土地权属争议案件。毛善珍的申请属重复信访事项，镇政府已经告知其不予处理；3、根据《土地权属争议调查处理办法》，土地权属争议的调查处理期限为6个月，原审判决要求镇政府60日内作出处理决定没有法律依据。原审第三人仲其伍述称，同意上诉人庙头镇政府的上诉意见。各方当事人原审中提供的证据均已随案移送本院，原审对证据的分析认证正确。二审查明的案件事实与原审基本一致。二审中，各方当事人对原审判决认定的事实均无异议。但上诉人毛善珍认为原审法院认定“因涉案土地系庙头镇庙头村三组土地”没有依据。本案的争议焦点为，上诉人庙头镇政府是否存在不履行土地确权法定职责的行为。本院认为，《土地权属争议调查处理办法》（下称《办法》）第九条规定：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请。”该《办法》第十一条规定：“当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本。”据此，土地权属争议属于依申请的行政行为。本案中，上诉人毛善珍于2015年5月13日向庙头镇政府邮寄了书面的《土地确权申请书》，庙头镇政府已于当月18号签收，庙头镇政府应当依照《办法》规定对该申请进行审查处理。毛善珍的《土地确权申请书》提出了明确的土地确权要求，庙头镇政府称该申请属于信访事项的理由不能成立，本院不予支持。该《办法》第十三条第一款、第二款、第三款规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。”《办法》第三十三条规定：“乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。”据此，庙头镇政府收到土地确权申请后，应当根据上述规定进行处理。本案中，庙头镇政府主张其已口头答复毛善珍不予处理，但没有提供证据证明，毛善珍亦不认可，故对庙头镇政府的该主张不予支持。因此，庙头镇政府既没有提供受理毛善珍土地确权的书面意见或者确权文书，也没有提供不予受理的书面材料，其行为已经构成行政不作为。但毛善珍土地确权申请能否成立，仍有待庙头镇政府根据相关证据进行审查判断。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”根据该规定，行政机关履行职责的一般期限应为二个月，除非法律、法规对此作出其他规定，而国土资源部的《办法》属于规章，并非法律或者行政法规，故原审判决要求庙头镇政府在60日内重新作出处理并无不当。上诉人庙头镇政府关于重新作出行政行为期限的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条等规定，人民法院审理行政案件，对行政行为从认定事实、适用法律、遵守的程序等方面进行全面审查，故原审法院围绕涉案土地的相关情况查明事实并没有超越职权。原审查明中关于“因涉案土地系庙头镇庙头村三组土地”的表述，主要是为叙明庙头镇政府补偿徐建明户15000元的原因，并非对争议土地权属确定，争议土地的所有权问题仍需庙头镇政府进一步收集证明证明，故原审的表述并无明显不当。上诉人毛善珍的此点上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，上诉人毛善珍和上诉人庙头镇政府的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人毛善珍和上诉人沭阳县庙头镇人民政府各负担50元。本判决为终审判决。审 判 长  刘志群代理审判员  徐 宁代理审判员  于元祝二〇一六年七月二十六日书 记 员  朱芳芳第7页/共8页