江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏01行终693号 上诉人（原审原告）杨发喜，男，1951年7月20日生，汉族，住南京市鼓楼区。 委托代理人李伟，北京大成（南京）律师事务所律师。 委托代理人张刘侠，北京大成（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市鼓楼区住房保障和房产局，住所地南京市鼓楼区建宁路****。 法定代表人殷位栋，南京市鼓楼区住房保障和房产局局长。 出庭负责人刘叮叮。 委托代理人郭睿。 委托代理人邵士勇，江苏苏砝律师事务所律师。 上诉人杨发喜诉被上诉人南京市鼓楼区住房保障和房产局（以下简称鼓楼房产局）房屋征收补偿一案，不服南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初550号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，2018年5月21日，南京市鼓楼区人民政府作出宁鼓府征字［2018］第3号《南京市鼓楼区人民政府房屋征收决定》，南京市鼓楼区云南路31号在该征收决定征收范围内。2018年5月22日，杨发喜就云南××××室（以下简称涉案房屋）与鼓楼房产局签定了《征收补偿约定书》。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十九条第一款第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据，本案中，杨发喜主张要求鼓楼房产局支付各项补偿1417055.9元的诉讼请求，但未能提交双方签订的拆迁安置补偿协议及其他能证明其诉讼请求能够成立的事实和法律依据，故对其起诉依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项以及第三款规定，裁定驳回杨发喜的起诉。 上诉人杨发喜上诉称：一、一审裁定严重违反法定程序。一审中上诉人曾提交书面的追加第三人申请，申请将涉案房屋利害关系人中国江苏国际经济技术合作集团有限公司（以下简称中江公司）追加为第三人，但一审法院未予答复且未经开庭审理直接作出行政裁定，违反法定程序。二、一审裁定适用法律错误。上诉人认为即使上诉人在一审中的诉请无事实和法律依据，一审法院也应适用《行政诉讼法》第六十九条的规定“以判决形式”驳回诉讼请求。上诉人要求被上诉人履行其作为行政机关的征收补偿义务完全符合《行政诉讼法》第四十九条规定的“具体的诉讼请求和事实依据”。三、一审裁定认定事实错误。上诉人提交了租赁契约及租金缴费凭证足以证明承租人身份，被上诉人和上诉人签订的征收补偿约定书亦认可上诉人的被征收人身份。该协议中约定被上诉人按照南京市国有土地上房屋征收与补偿的标准进行补偿，上诉人按照协议约定将涉案房屋交由被上诉人予以拆除，也是认为被上诉人作为政府机关会切实履行其签订的协议。被上诉人在入户调查时、签订征收补偿约定书时、上诉人交房屋钥匙时、拆除房屋时从未否认上诉人的被征收人身份，而被上诉人将上诉人房屋拆除之后又否认上诉人的被征收人身份，直接不履行双方签订的协议，属于严重的违法行为。上诉人提交了南京市国有土地上住宅房屋征收评估补偿金额分户汇总表（以下简称分户汇总表），因涉案房屋户型、面积与该分户汇总表中所载明的部分房屋完全一致，因此该分户汇总表结合租赁契约等证据足以证明涉案房屋的面积以及相应的补偿价格。综上，一审法院适用法律错误、严重违反法定程序且认定事实错误。请求法院：1.撤销南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初550号行政裁定；2.依法改判支持上诉人的一审诉求或发回重审；3.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人鼓楼房产局辩称，基于房屋产权人中江公司至今未向被上诉人确定上诉人的承租人身份及涉案房屋的面积，上诉人与被上诉人至今未签订征收补偿协议，故上诉人请求补偿无事实和法律依据，请求法院驳回上诉，维持原裁定。 原审原告、原审被告提交的证据和依据均已随案移送本院。上诉人在本院二审期间提交以下证据： 证据1.关于对鼓楼区改造项目范围内房屋的调查公告； 证据2.告知书； 证据3.征收评估入户调查通知。 以上证据证明上诉人的房屋已经经选定的评估机构入户调查，具备对房屋以及室内装饰、装修、附着物评估补偿的条件。 证据4.云南路31号224室房屋的房屋补偿金额、室内装饰装修以及附着物分户评估表以及南京市国有土地上房屋征收与补偿协议（货币补偿）； 证据5.云南路31号112室房屋的房屋补偿金额、室内装饰装修以及附着物分户评估表。 以上证据证明上诉人一审诉求补偿款的计算依据，该两户的被拆迁房屋的面积和装潢与上诉人的房屋一致，而且从224室房屋签订的征收与补偿协议中，附件二（房屋租赁协议）也可以看出被上诉人认定承租人身份应该是依据房屋租赁协议，而不应该是产权人的确认说明，上诉人提供了合法有效的租赁协议，其承租人身份就应该确定，被上诉人所称的需要产权人出具确定承租人身份的说明没有依据。 经质证，被上诉人鼓楼房产局对上诉人杨发喜提交的证据1-3的真实性无异议，对关联性、证明目的不予认可。因为产权人目前没有确定涉案房屋存在其他承租人，所以涉案房屋的相关评估尚未作出。对证据4-5的真实性无异议，对关联性、证明目的不予认可。 本院对上述证据作如下确认：上诉人在二审期间向本院提交的全部证据，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于“新的证据”要求，且上诉人提交的证据4-5，与本案待证事实无关，本院均不予以确认。 本院经审理查明的案件事实与一审裁定认定的案件事实一致，本院予以确认。 本院另查明，涉案房屋位于《南京市鼓楼区人民政府房屋征收决定》（宁鼓府征字［2018］第3号）划定的征收范围内，征收决定载明的征收实施单位为南京市鼓楼区房屋征收管理办公室（征收职责于2019年被划转至鼓楼房产局）。2003年6月1日，杨发喜与江苏省建材资产管理有限公司签订《公用住房租赁协议》，约定由杨发喜承租涉案房屋，协议期三年。租赁协议到期后，双方未续签。杨发喜自2003年6月起至2014年12月期间一直向江苏省建材资产管理有限公司（2006年后被中江公司合并）、中江公司缴纳涉案房屋租金，江苏省建材资产管理有限公司、中江公司均出具收据确认。2015年后，杨发喜虽未再缴纳涉案房屋租金，但涉案房屋仍由杨发喜控制、使用。2018年5月22日，杨发喜与征收组长徐永峰签订《征收补偿约定书》，载明“被征收人杨发喜座落于云南××××室的房屋征收补偿事宜（房屋门牌及面积以产权单位确认为准），经征收当事人协商一致，作如下约定：1、当事人同意按《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（南京市第318号令）、《南京市国有土地上房屋征收补偿补助奖励规定》、《鼓楼区国有土地上房屋征收补偿补助奖励规定》文件进行补偿……4、被征收人已完成搬迁，屋内剩余物品丢弃，同意于2018年5月22日将上述被征收房屋交拆房队拆除。5、本人承诺所移交房屋是合法取得，无任何纠纷，如有虚假本人承担。”当日，杨发喜将涉案房屋交与拆房队。2019年2月12日，涉案房屋被拆除。 本院再查明，2019年2月26日，产权单位中江公司向云南路31号住户发送《告知函》，认定包括杨发喜等在内的13人不具备确权条件，对其权益不予确认。其后，杨发喜向南京市鼓楼区人民法院提起民事诉讼，请求依法确认其与中江公司的租赁关系合法有效。2019年4月16日南京市鼓楼区人民法院作出（2019）苏0106民初5212号民事裁定书，认为因单位内部建房、分房等而引发的占房、腾房等房地产纠纷，不属于人民法院主管工作的范围，裁定不予受理。杨发喜上诉后，本院于2019年6月4日作出（2019）苏01民终4483号民事裁定书，驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见和一审裁定的基本内容，本案的争议焦点为：1.杨发喜的起诉是否具有事实根据；2.在民事裁定认定杨发喜诉请确认其与中江公司的租赁关系合法有效，不属于人民法院主管工作的范围，裁定不予受理的情况下，本案是否指令继续审理，作出实体判断。 关于上诉人的起诉是否具有事实根据的问题。《行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本条是关于起诉条件的规定，拥有诉讼权利是指起诉人能拥有将行政行为提起司法审查的程序性权利。因此，不要求诉讼请求和事实根据必须正确，只要起诉人在起诉时所提交的证据或所作的说明能够表明被诉行政行为客观存在，且该行为对起诉人自身的合法权益产生影响，即应当认定起诉人完成了对“有事实根据”的举证或说明义务。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条规定：“在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：……（二）请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；……（六）请求判决行政机关赔偿或者补偿；……”本案中，杨发喜诉请判令鼓楼房产局履行《征收补偿约定书》，支付拆迁补偿款搬迁补助、临时安置费等总计1417055.9元，并提交了《公用住房租赁契约》、租赁缴费票据、《征收补偿约定书》等证据。杨发喜在一审中提交的证据材料，完全符合“有事实根据”的条件，且其诉讼请求符合法律规定的“有具体的诉讼请求”的条件。因此，应当认定杨发喜提起本案诉讼，符合《行政诉讼法》第四十九条第三项的规定。 从实质化解纠纷的角度，本案首先要解决的问题是能否确认上诉人为涉案房屋的承租人，进而是否应该予以补偿。在民事裁定认定诉请确认与产权单位的租赁关系不予受理的情况下，本案是否应当指令继续审理，作出实体判断的问题。本院认为，当事人基于对公权力行为的信任而作出一定的行为，这种行为所产生的正当利益依法应当予以保护。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”根据上述规定，政府对国有土地上的房屋进行征收，应当先补偿、后搬迁，征收部门与被征收人订立补偿协议的，应当就补偿方式、补偿金额等事项协商一致。本案中，被上诉人以未与上诉人签订正式的征收补偿协议为由不予补偿，但征收部门已经与杨发喜签订《征收补偿约定书》，且从《征收补偿约定书》的内容看，约定了具体的补偿依据，明确杨发喜为被征收人，杨发喜因信赖行政机关而根据其要求，同意于签订《征收补偿约定书》当日完成搬迁，并将涉案房屋交拆房队拆除，且涉案房屋已于2019年2月12日被拆除。行政机关因其权威性而为行政相对人所信赖，行政相对人因信赖行政机关而根据其政策指引作出一定的行为，行政机关应当珍视并保护行政相对人对其的信赖，尤其是在房屋征收拆迁案件中，涉及利益重大，行政机关更加应当从充分保障被征收人补偿利益的角度审慎对待。本案中，上诉人基于对被上诉人的信任而签订《征收补偿约定书》，并履行交房义务，此种行为所产生的正当利益应当予以保护。被上诉人在上诉人交出房屋后，以中江公司不确认涉案房屋的承租人及房屋使用面积为由，拒绝补偿，损害了上诉人的信赖利益，亦有违诚实信用原则。 综上，一审法院裁定驳回杨发喜的起诉确有错误，依法应予纠正。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初550号行政裁定书； 二、本案指令南京江北新区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长 周 磊 审判员 沈 赵 审判员 李丹丹 二〇二一年二月三日  书记员 曹 洁