山东省泰安市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁09行终22号 上诉人（原审被告）泰安市岱岳区下港镇人民政府，住所地泰安市岱岳区下港镇驻地。 法定代表人边立峰，镇长。 出庭负责人刘新华,泰安市岱岳区下港镇人民政府主任科员。 委托代理人王**，山东鲁岳律师事务所律师。 委托代理人史泉红，山东鲁岳律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）候彦光，男，汉族，1966年1月14日出生，住山东省泰安市岱岳区。 委托代理人程合福，山东德衡(泰安)律师事务所律师。 委托代理人刘翔宇，山东德衡(泰安)律师事务所实习律师。 被上诉人（原审原告）侯光利，男，汉族，1962年9月22日出生，住山东省泰安市岱岳区。 委托代理人柏秀彦，山东华林律师事务所律师。 原审第三人泰安市岱岳区下港镇上港村村民委员会，住所地山东省泰安市岱岳区下港镇上港村。 法定代表人李光祥，主任。 委托代理人李志强，泰安岱岳金港法律服务所法律工作者。 上诉人泰安市岱岳区下港镇人民政府（以下简称下港镇政府）、候彦光因与被上诉人侯光利、第三人泰安市岱岳区下港镇上港村村民委员会（以下简称上港村委）土地行政登记一案，不服岱岳区人民法院作出的（2020）鲁0911行初182号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，1995年9月1日，第三人上港村委与原告侯光利签订《家庭土地承包合同》，其中约定：由侯光利承包地名为“三亩地”的土地1.849亩，承包期20年，自1996年至2015年。后，上港村委与侯光利再次签订《家庭土地承包合同》，约定上港村委将1块土地共2.23亩土地承包经营权给侯光利，承包时间共30年，即自1999年1月1日至2028年12月31日止。2014年10月4日，泰安市岱岳区人民政府向原告侯光利颁发证号为37×××××J的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，其中载明：承包方代表姓名候光利，身份证号码，承包期限1999年1月1日至2028年12月31日止，承包地块名称为三亩地，实测面积2.23亩，四至为东至魏键、西至路、南至候彦光、北至候彦光。 2020年6月2日，上港村委与候彦光签订《家庭土地承包合同》，约定上港村委将1块土地共1.25亩土地承包经营权给候彦光，承包时间共30年，自1999年1月1日至2028年12月31日止。依据上述合同等，被告下港镇政府办理了编号为37×××××J的农村土地承包经营权登记事项，其中登记内容为：承包方代表姓名候彦光，承包期限1999年1月1日至2028年12月31日，地块名称为三亩地，承包地二轮合同面积1.25亩，实测面积1.25亩，四至为东至魏键、魏述利，西至菅玉连、候光军，南至路，北至菅玉法。 另查明，2019年4月2日，泰安市岱岳区农村经济管理局作出《关于注销下港镇上港村村民候光利农村土地承包经营权证的公告》，对原告侯光利持有的编号为37×××××J的《农村土地承包经营权证》予以注销。2019年4月16日，泰安市岱岳区农村经济管理局作出《关于撤销“注销下港镇上港村村民候光利农村土地承包经营权证的公告”的通知》，决定收回上述其作出的《关于注销下港镇上港村村民候光利农村土地承包经营权证的公告》。 原审法院认为，《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。根据上述法律规定，土地承包经营者自土地承包经营合同生效时取得土地承包经营权，县级以上人民政府向承包方颁发土地承包经营权证的行为，系对土地承包经营权的确认。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十二条规定：“乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的有关材料；（二）就有关登记事项询问当事人；（三）如实、及时地登记有关事项；（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给予协助。”参照以上规章规定，本案被诉行为是被告下港镇政府对与办理第三人候彦光农村土地承包经营权证有关的事项进行登记的行政行为，故相对人以及其他与之具有行政法上利害关系的公民、法人或其他组织如认为该行政行为侵害其合法权益，有权提起诉讼，人民法院应对该行政行为的合法性问题进行审查并作出判断。 《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条规定，承包期内发生承包方全家迁入社区的市并转为非农业户口、承包方提出书面申请自愿放弃全部承包土地、因被征用占有农村土地承包经营权全部丧失等情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证。第二十一条规定，符合上述第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证及编号，并予以公告。参照上述规章规定，乡、镇人民政府为承包户农村土地承包经营权进行相关事项登记，应当以所涉及土地上的原有承包经营权证被依法收回或公告注销为前提，如该土地上仍有相应的承包经营权利人，政府则不能再为其他人进行相同权利事项的登记。本案中，原告侯光利现仍持有泰安市岱岳区人民政府为其颁发的37×××××J号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，现并没有证据证明原告侯光利的该农村土地承包经营权证已被依法收回或被依法公告注销。在此情况下，被告将原告侯光利上述承包经营权证项下土地中1.25亩土地的承包方登记为本案第三人候彦光，被告的该行政行为明显不具有事实与法律依据，且侵害了原告侯光利的合法权益，故依法应予撤销。 综上，被告下港镇政府关于承包方为候彦光的37×××××J号农村土地承包经营权的行政登记行为，并无事实与法律依据，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，判决撤销被告下港镇人民政府为第三人候彦光作出的编号为37×××××J的农村土地承包经营权登记。 下港镇政府不服上述判决上诉称，1、一审法院认定事实错误。2002年侯光利将诉争土地退回村委，后由候彦光实际承包耕种，2020年6月2日该村与候彦光补签了家庭承包合同。本案诉争土地使用权争议已由法院生效判决予以确认，土地使用权和承包权实际属于候彦光。一审法院对此没有予以认定是错误的。2、岱岳区人民政府为侯光利颁发经营权证予以撤销的事实，得到岱岳区农村经济管理局的认可。3、上港村村民委员会作为农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证登记簿记载错误，有权申请更正。下港镇政府根据鲁农经管字（2018）4号和农村农业部农办政改（2019）5号文件要求，对补签合同的行为予以鉴证并上报岱岳区农村经济管理局符合法律规定。请求：1、撤销（2020）鲁0911行初182号行政判决，改判驳回被上诉人诉讼请求；2、一、二审诉讼费由被上诉人承担。 候彦光不服上述判决上诉称，1、上诉人取得土地登记程序合法、依据合法，一审法院判决撤销上诉人土地经营权登记编号属认定事实不清。2、一审法院适用法律错误，且依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，涉案土地编号370911200211180023J的行为主体应为县级以上人民政府，一审被告不适格。请求：1、撤销原审判决，改判驳回被上诉人诉讼请求；2、一、二审诉讼费由被上诉人承担。 侯光利辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。需要说明的是，在一审过程中上诉人镇政府并未在行政诉讼法规定的举证期限内提交证明其行政行为合法性的任何证据，经法庭释明后当庭提交的证据，也不足以认定其行政行为的合法性。同时第三人提交的证据也不能证明镇政府作出被诉行政行为的事实和法律依据，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 上港村委述称，2013年土地承包确权登记时，因时间紧、任务重，村委会未能进行实质性审查，按原承包合同将涉案土地错误登记在侯光利名下，现村委会已根据农业农村回头看的规定予以纠正，符合相关程序。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实相一致。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。本案中，侯光利一审诉讼请求为“依法撤销被告作出的37×××××J农村土地承包经营权行政登记”，二审庭审中进一步明确诉求为“下港镇政府在土地管理系统中进行登记的行为”。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条之规定，农村土地承包经营权证颁证机关为县级以上地方人民政府,乡镇人民政府在土地管理系统中的登记行为为颁发农村土地承包经营权证的过程性行为，对侯光利的权利义务不产生实际影响，侯光利起诉不属于行政诉讼受案范围。 在被诉行为不可诉的情形下，应当依法裁定驳回起诉。一审法院未对被诉行为的可诉性进行审查，直接从实体上作出裁判，属适用法律错误。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销岱岳区人民法院作出的（2020）鲁0911行初182号行政判决； 二、驳回被上诉人侯光利的起诉。 审判长  张云翼 审判员  王西珍 审判员  李 腾 二〇二一年二月二十四日 法官助理郑露丹 书记员李争艳