北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终6794号上诉人（一审原告）李林佐，女，1975年2月15日出生，汉族，户籍所在地四川省宜宾县。上诉人（一审原告）张敏，女，1974年12月13日出生，汉族，户籍所在地四川省宜宾县。上诉人（一审原告）李西芳，女，1972年1月6日出生，汉族，户籍所在地四川省宜宾县。上诉人（一审原告、任美鸿之妻）余相春，1940年9月14日出生，汉族，户籍所在地四川省宜宾县。上诉人（一审原告、任美鸿之女）任志敏，1962年2月10日出生，汉族，户籍所在地四川省宜宾市翠屏区。上诉人（一审原告、任美鸿之子）任志兵，1965年12月25日出生，汉族，户籍所在地四川省宜宾县。上诉人（一审原告、任美鸿之子）任志龙，1966年10月25日出生，汉族，户籍所在地四川省宜宾县。上诉人（一审原告、任美鸿之女）任志秀，1970年6月1日出生，汉族，户籍所在地四川省宜宾县。上诉人（一审原告、任美鸿之子）任力，1972年1月25日出生，汉族，户籍所在地四川省宜宾县。上诉人（一审原告、任美鸿之女）任自琼，1974年12月9日出生，汉族，户籍所在地山东省青岛市李沧区。被上诉人（一审被告）中华人民共和国水利部，住所地北京市西城区白广路二条**。法定代表人鄂竟平，部长。委托代理人许维，中华人民共和国水利部政策法规司公职律师。委托代理人吴佳梅，中华人民共和国水利部政策法规司公职律师。上诉人李林佐、张敏、李西芳、余相春、任志敏、任志兵、任志龙、任志秀、任力、任自琼（以下简称李林佐等十人）因诉中华人民共和国水利部（以下简称水利部）驳回行政复议申请决定一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2020）京01行初387号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。2019年12月20日，水利部作出水复议驳〔2019〕16号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），认为：“（一）申请人与被申请人《关于宜宾市清源水务集团有限公司普安水厂一期工程取水申请的行政许可决定》（以下简称取水决定）无法律上的利害关系。本案的实质争议是申请人与案涉项目运营单位关于土地房屋权益的纠纷。不动产权属和有关行政审批手续，不是被申请人作出的取水决定的前提，更不是被申请人取水决定的审查内容。申请人的主张及相关证据均不能证明取水决定侵犯其合法权益，其行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条规定。（二）申请人未在法定期限内提出行政复议申请。按照《中华人民共和国行政许可法》第四十条规定，行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。被申请人关于取水许可的有关办公指南亦有公开要求，并通过被申请人官方网站首页可见的‘行政许可——许可决定’栏对许可决定予以发布。经核实，取水决定已经发布，且发布页附有取水决定全文。本案中，取水决定系2019年2月28日作出，申请人迟至2019年10月20日方提出行政复议申请，远超行政复议法第九条第一款‘可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请’规定的期限，且未说明具有不可抗力或者其他正当理由耽误法定期限。综上，申请人不是适格的行政复议申请人，其申请亦超出法定期限，不应予以受理。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第四十八条第一款第二项和行政复议法第九条等规定，本机关决定：驳回申请人行政复议请求。”一审法院经审理查明，2019年10月20日，李林佐、张敏、李西芳、任美鸿四人向水利部提出行政复议申请，请求事项为：请求撤销长江水利委员会2019年2月28日作出的取水决定。水利部负责法制工作的机构于2019年10月24日收到李林佐、张敏、李西芳、任美鸿四人的行政复议申请，并于同年10月28日向长江水利委员会送达《行政复议答复通知书》。2019年11月8日长江水利委员会作出《行政复议答复书》，水利部经审查后于同年12月20日作出被诉复议决定，2019年12月23日向李林佐、张敏、李西芳、任美鸿四人邮寄。李林佐、张敏、李西芳、任美鸿四人于2019年12月25日签收，李林佐、张敏、李西芳、任美鸿四人不服被诉复议决定，向一审法院提起诉讼。任美鸿于2020年5月27日死亡，其诉讼权利义务由其继承人余相春、任志敏、任志兵、任志龙、任志秀、任力、任自琼继续行使。另，取水决定的主要内容为：宜宾市清源水务集团有限公司：你单位取水申请材料收悉。经审查，申请材料齐全，符合法定要求。根据国务院460号令《取水许可和水资源费征收管理条例》和水利部34号令《取水许可管理办法》的相关规定，我委决定如下：一、宜宾市清源水务集团有限公司普安水厂一期工程（以下简称本工程）位于四川省宜宾市宜宾县普安镇，向宜宾市……等区域提供城镇生活用水，涉及供水规模……。二、根据《宜宾市清源水务集团有限公司普安水厂一期工程水资源论证报告书（报批稿）》及其技术审查意见（见附件），同意本工程以金沙江为取水水源，采用岸边固定式泵站取水，取水口设置在宜宾县普安镇……，2025规划水平年，年取水量为……。三、本工程取水水口断面1965-1998年径流系列分析多年平均流量……，可满足本工程取水水量及保证率要求。取水河段现状水质为Ⅱ～Ⅲ类，可以满足本工程取水水质要求。四、本工程供水区的城镇生活污水及生产废水，经市政污水管网收集后进入污水处理厂，处理达标后排放。本工程厂区生产废水大部分回收，少量废水和厂区生活污水通过管道退入市政污水管网。2020规划水平年，厂区年退水量约……。五、你单位应进一步加强节水减污工作，采取切实有效措施，减少管网漏损和废污水排放。六、你单位应当组织安装符合国家相关技术质量标准的取（退）水计量和在线监测设施；计量和监测设施投入使用后，应定期进行检定或者核准，保证设施正常使用和量值的准确、可靠；落实并安装数据传输设施，确保取（退）水计量信息等传入国家水资源管理系统。七、鉴于本工程已建成投产，在取水许可决定下达后，你单位应及时向我委报送申请核发取水许可证相关材料，经我委验收合格，核发取水许可证。八、特殊情况下，你单位应当服从我委及当地有关主管部门依法作出的取水限制决定。九、本工程取水口位于长江上游珍稀鱼类自然保护区（金沙江干流段），你单位应按照相关主管部门批复的取水水域生物保护要求落实相关保护措施。十、若本工程取水事项有较大变更的，应重新申请取水。十一、本工程取水许可决定下达后，由我委负责取水许可决定实施情况的日常监督管理；地方水行政主管部门按属地管理责任加强日常监督检查，请你单位做好相关配合工作。一审法院认为，依据复议法实施条例第二十八条第二项规定，“申请人与具体行政行为有利害关系”是行政复议机关受理行政复议申请的必要条件之一。所谓有利害关系，是指申请人的合法权益有受到行政行为侵害的可能性。如果行政机关在作出行政行为时，负有考量和保护申请人相关权利的义务，则申请人的相关权益就有可能因为行政机关未尽上述义务而受到侵害；反之，如果行政机关在作出行政行为时，并不负有前述考量和保护义务，则申请人与行政行为之间不具有利害关系。本案中，李林佐等十人认为宜宾市清源水务集团有限公司的取水活动导致其宅基地及房屋、土地承包经营权受到侵害，进而针对取水决定提出行政复议申请。依据《取水许可和水资源费征收管理条例》（以下简称取水条例）第十一条、第十二条的规定，申请取水应当提交下列材料：（一）申请书；（二）与第三者利害关系的相关说明；（三）属于备案项目的，提供有关备案材料；（四）国务院水行政主管部门规定的其他材料。建设项目需要取水的，申请人还应当提交建设项目水资源论证报告书。论证报告书应当包括取水水源、用水合理性以及对生态与环境的影响等内容。其中，申请书应当包括：（一）申请人的名称（姓名）、地址；（二）申请理由；（三）取水的起始时间及期限；（四）取水目的、取水量、年内各月的用水量等；（五）水源及取水地点；（六）取水方式、计量方式和节水措施；（七）退水地点和退水中所含主要污染物以及污水处理措施；（八）国务院水行政主管部门规定的其他事项。《取水许可管理办法》第十条规定：取水条例第十一条第一款第四项所称的国务院水行政主管部门规定的其他材料包括：（一）取水单位或者个人的法定身份证明文件；（二）有利害关系第三者的承诺书或者其他文件；（三）建设项目水资源论证报告书的审查意见；（四）不需要编制建设项目水资源论证报告书的，应当提交建设项目水资源论证表；（五）利用已批准的入河排污口退水的，应当出具具有管辖权的县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构的同意文件。根据上述规定，具有审批权限的审批机关在办理关于取水申请的行政许可时，主要系围绕上述申请材料内容进行审查。由此可知，李林佐等十人所主张的受损民事权益并非长江水利委员会在作出关于取水申请的行政许可时所需考量的因素，因此李林佐等十人与涉案取水决定不具有法律上利害关系，水利部据此认定李林佐等十人所提申请不符合复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定，进而决定驳回其提出的复议申请具有事实根据和法律依据，应予支持。另，被诉复议决定认为李林佐等十人未在法定期限内提出行政复议申请，故水利部对其复议申请不应予以受理，取水决定的作出日期虽然为2019年2月28日，但并未告知当事人复议期限，李林佐等十人知道或者应当知道该行政行为内容至其提出行政复议并未超过1年，故被诉复议决定认为李林佐等十人未在法定期限内提出行政复议申请进而不予受理的理由不当，一审法院予以指正。但如前所述，因李林佐等十人与涉案取水决定确不具有法律上利害关系，水利部据此作出被诉复议决定结论正确，应予以支持。此外，水利部在收到复议申请后，依法履行了相关程序，程序合法，一审法院对此予以确认。综上，被诉复议决定认定事实清楚、程序合法，结论正确，应予支持。李林佐等十人提出的要求撤销被诉复议决定等诉讼主张缺乏事实及法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回李林佐等十人的诉讼请求。上诉人李林佐等十人不服一审判决，向本院提起上诉称，宜宾市清源水务集团有限公司普安水厂一期工程建设项目未取得任何审批手续，未对上诉人进行任何安置补偿，强拆上诉人房屋、非法占用上诉人合法使用的宅基地和承包地，侵害了其合法权益；宜宾市清源水务集团有限公司普安水厂一期工程并不具备污水处理系统，其所产生的污水未经处理直接排入金沙江，污染了水源。该工程项目取水后提供给上诉人在内的宜宾市居民饮用，其与取水决定具有利害关系。故，上诉人李林佐等十人认为一审判决错误，请求本院依法撤销一审判决和被诉复议决定，判令水利部恢复审理其行政复议申请。水利部同意一审判决。一审相关证据材料均已随案移送本院。一审法院的认证意见并无不当，本院予以认可。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，对此予以确认。本院认为，依据复议法实施条例第二十八条第二项规定，“申请人与具体行政行为有利害关系”是行政复议机关受理行政复议申请的必要条件之一。所谓有利害关系，是指申请人的合法权益有受到行政行为侵害的可能性。如果行政机关在作出行政行为时，负有考量和保护申请人相关权利的义务，则申请人的相关权益就有可能因为行政机关未尽上述义务而受到侵害；反之，如果行政机关在作出行政行为时，并不负有前述考量和保护义务，则申请人与行政行为之间不具有利害关系。本案中，李林佐等十人认为宜宾市清源水务集团有限公司的取水活动导致其宅基地及房屋、土地承包经营权受到侵害，进而针对取水决定提出行政复议申请。依据取水条例第十一条、第十二条和《取水许可管理办法》第十条的规定，具有审批权限的审批机关在办理关于取水申请的行政许可时所考量的内容并不包括李林佐等十人所主张的相关权益。因此李林佐等十人与涉案取水决定不具有法律上利害关系，水利部据此认定李林佐等十人所提复议申请不符合复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定，进而决定驳回其提出的复议申请具有事实根据和法律依据，应予支持。另，李林佐等十人并非取水决定作出时所应考量的利害关系人，也不是作出取水决定行政行为时，依法应当向其送达法律文书的对象。故，在认定李林佐等十人与取水决定不具有利害关系的前提下，再考虑其提起复议的期限已无基础和必要。水利部在收到复议申请后，依法履行了相关程序，程序合法。故，李林佐等十人与涉案取水决定确不具有法律上利害关系，水利部据此作出被诉复议决定结论正确，应予以支持。李林佐等十人提出的要求撤销被诉复议决定等诉讼主张缺乏事实及法律依据，不予支持。李林佐等十人关于饮用水污染的问题，并非其提起复议申请时所主张的理由，亦与本案所审查的事项并非同一法律关系，故本院不予支持。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。李林佐、张敏、李西芳、余相春、任志敏、任志兵、任志龙、任志秀、任力、任自琼的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人李林佐、张敏、李西芳、余相春、任志敏、任志兵、任志龙、任志秀、任力、任自琼共同负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 赵宇晖审 判 员 支小龙审 判 员 贾宇军二〇二一年二月八日法官助理 郑程运书 记 员 韩 靖