广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤02行终59号上诉人（原审原告）：杨佳才，男，汉族，广东省韶关市人，居民，住广东省韶关市曲江区马坝镇桃园。上诉人（原审原告）：廖新财，男，汉族，广东省韶关市人，居民，住广东省韶关市曲江区马坝镇桃园。委托代理人：李文涛，北京市盈科（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：韶关市曲江区国土资源分局。地址：广东省韶关市曲江区。法定代表人：杨海兵，局长。委托代理人：彭鸿浑，广东韶正律师事务所律师。委托代理人：廖江涛。原审第三人：韶关市曲江区住房和城乡建设局。地址：广东省韶关市曲江区。法定代表人：许明志。委托代理人：杨敏。委托代理人：谢乐宇。上诉人杨佳才、廖新财诉被上诉人韶关市曲江区国土资源分局（以下简称曲江国土局），原审第三人韶关市曲江区住房和城乡建设局（以下简称城建局）土地行政登记纠纷一案，不服韶关市武江区人民法院（2015）韶武法行初字第63号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认为：依据1998年颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第二款：“依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。”及1995年颁布的《国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定》第二条：“变更土地登记的程序分为：1、变更土地登记申请；2、变更地籍调查；3、审核；4、注册登记；5、换发或者更改土地证书，核发他项权利证明书。”的规定，土地变更登记是依申请的行为。原告杨佳才、廖新财虽提出将其二人享有使用权的2000平方米国有土地用途从工业用地变更为商业用地的要求，但一直未向土地行政主管部门正式提出变更土地登记的申请。因此，其二人起诉要求曲江国土局履行土地变更登记职责，并要求曲江国土局协助土地变更登记，理由不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告杨佳才、廖新财的诉讼请求。上诉人不服原审判决向本院提起上诉称：一、被上诉人签订涉案协议违反法定程序，协议内容违反相关法律规定，应当被认定无效。涉案协议违背上诉人的真实意思和意愿。上诉人签订涉案协议情非得已，实属无奈。涉案土地是曲江县政府114号公文（1999）把南华寺两公里规划为旅游风景区和国家重点文物保护地段后，依照《中华人民共和国环境保护法》第八条规定，风景区不得存在污染环境的工业设施而闲置。根据2012年7月1日实行的《闲置土地处置办法》第十二条规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（二）调整土地用途；（五）置换或其他处置方式。”这说明因规划造成国有土地闲置的，国土管理部门和相关部门应当承担相关调整土地用途等处置的责任。1、上诉人于2013年10月30日签订《关于收回部分国有土地使用权的协议书》（以下简称“涉案协议”），而在此之前即2012年2月，上诉人就已向曲江区政府反映情况并要求妥善解决因政府行为造成的历史遗留问题，要求对涉案土地补办转商业用地手续、补交出让金以切实解决收地补偿问题。经上级机关和曲江国土局调查研究得到认可。2012年7-8月间，关于收地补偿问题，已经过曲江区区长吴春腾、陈来安常委和曲江区国土局局长张耀文等领导调查研究认为事实清楚，符合法律法规规定并已拟定“先领预付部分补偿款解决困难，后办理补办转商业用地（补扣出让金），解决历史遗留的收地补偿问题”的基本方案，上诉人于2012年7月5日给吴春腾区长的有“转来安阅处”的信件中已经提到上诉人于2012年6月18日给区长吴春腾、国土局长张耀文去函要求批准支付预付款以解决家庭开支和部分债务困难的事实，也提到上诉人于2012年4月19日给区国土局去函申请按商业用地尽快解决收地补偿的事实。陈来安是当时曲江区人民政府主管国土部门的领导，被上诉人应当按照其意见办理。上诉人在领取预付款时在“承诺书”中也十分清楚地表明了“感谢区政府、国土局批准预付款解决燃眉之急，要求尽快按7月19日告知的区国土局和区委有关常委研究拟定的补办商业用地解决收地补偿问题”的态度，张耀文局长也在该承诺书上注明“同意按区机关领导批示办”。被上诉人在庭审中对该承诺书进行质证时称，该承诺书证明上诉人己预收部分补偿款，但被上诉人未能举证否定张耀文局长的批示及2012年5月7日区长吴春腾批示有“转来安阅处”的信函中关于办理补办转土地用途解决收地补偿问题的的内容。2012年7-8月间，对于上诉人收地补偿的合理要求，区领导机关已拟定按补办转商业用地、通过评估予以适当补偿以妥善解决因政府规划造成的历史遗留的方案，这既符合政府114号公文精神，又符合《环境保护法》第十八条关于“风景区不得有污染环境工业设施。”《闲置土地处置办法》第八条、第十二条关于“因政府部门造成国有土地闲置的，国土部门应当与国有土地使用权人协商调整土地用途，还可根据具体情况规定其他处置方式”的相关规定。符合补偿条例第二十六条规定：征收部门与被征收人达不成协议或被征收人不明确的，征收部门报请市县人民政府决定。评估办法第九条规定：一般按登记簿上记载为准，有证据证明除外，应当按市县人民政府认定结果进行评估。被上诉人是执行机构，市县政府是决定主体，但是，收地补偿问题却被一直搁置。被上诉人应当作为而不作为，无正当理由拒不按照上级机关领导的批示办理收地补偿问题，违反信访条例第四十条、省信访条例第二十四条规定，使上诉人的生产和生活陷入极端困难，应当承担行政不作为的法律责任。2、上诉人十年间经受两次因政府行为造成经济上的重大损失。十多年前，通过114号政府把南华寺两公里规划为风景和重点文物保护地段，致使上诉人的扎钢厂停产，并于二年后拆除。上诉人依法用地办厂在先，政府规划变更在后，上诉人的合法权益应受保护。政府及时收回土地按工业用地评估补偿毫无异议，对厂房设备生产损失依法补偿，上诉人可搬迁或另寻出路，不致造成历史遗留问题。被上诉人在拟定的补偿协议无否认因变更规划造成的历史遗留问题的事实。拆厂几年后涉案土地用来堆放和中转可再利用的煤灰，上诉人的生活刚稳定，又遇上106国道修建收地，有正常收入的场地因此而废弃，断了上诉人唯一的经济来源，而且长达几十个月。作为一个小微企业，十年间经受两次因公打击，困难难以形容。上诉人合理诉求于2012年7月间经区领导机关拟定补办商业用地通过评估，补交出让金解决因政府规划造成的历史遗留问题的情况下，仍按工业用途强行对涉案土地进行评估，根本违背上诉人的意愿，也违反依法行政的基本原则。严重违反正当程序。由于被上诉人不负责地久拖不办理补偿事宜，断了上诉人唯一的经济来源。上诉人不签协议，被上诉人就不给钱。上诉人于2013年5月lO日出具补偿申请，2013年10月30日签订补偿协议，均不是上诉人的真实意思表示，是由于被上诉人不依法行政给上诉人造成经济困难和精神重压下再也无法坚持的无奈之举。协议提出“三不变”即姓名不变、土地使用权类不变、工业用途不变，违反了土地管理法的闲置土地处置办法第十二条：“因政府或政府相关部门造成国有土地闲置的，国土资源管理部门应当与国有土地使用权人协商：（一）调整土地用途；（二）转换土地……。”环保法第八条风景区不得有污染的工业设施及114号公文风景区禁止新建重修有污染建设项目的相关规定，严重损害了上诉人的切身利益，涉案协议应当认定无效。二、事实上，上诉人已经向被上诉人、原审第三人及曲江区委区政府提出将涉案土地按照商住用途进行相应的变更登记申请，而且也得到一审判决的认定。1、因收地补偿问题，从2011年12月29日起，上诉人已经反复向被上诉人、曲江区委区政府及其他相关政府部门提出将涉案土地按照商住用途进行相应的变更登记，被上诉人既没有因政府和政府部门造成土地闲置应当与国有土地使用人协商调整土地用途……的规定按法定程序对涉案土地予以变更登记，也从未履行法定的告知义务向上诉人说明土地用途变更登记的法定程序，亦从未履行法定职责要求上诉人对其书面要求和申请进行必要的修改，对上诉人的合理要求视而不见，属于典型的行政不作为，一审并未作任何认定，反而认定上诉人一直未向土地管理部门提出申请。2、一审判决事实上也己认定上诉人已经向被上诉人及其他相关政府部门提出将涉案土地按照商住用途进行相应的变更登记申请。2012年4月19日，上诉人向被上诉人递交《有关要求按商业用地尽快解决征地补偿的申请》，其中就明确包含了将涉案土地进行用途变更登记的内容和意思表示。2012年10月29日，上诉人又向原审第三人的肖绍托局长递交了《有关要求补办工业用地变更为商业用地的申请》，明确要求和申请将涉案土地变更登记为商业用地，肖绍托局长明确提出了“请区规划局按政策办理”的意见，原审第三人也于2012年12月11日作出了《关于杨佳才、廖新财要求变更国有土地用途的意见》的回复。2012年12月30日，上诉人向曲江区委书记黄劲东递交《给曲江区委领导一封信》，详细阐述了将涉案土地变更为商业用地的事实和理由，黄劲东书记作出了“请国土、城建部门及所在镇提出处理的初步意见”的批示，原审第三人也向曲江区委作出《关于杨佳才、廖新财要求变更国有土地用途的意见》的回复。2013年5月10日，上诉人向被上诉人提交《关于要求尽快解决106国道改建征收补偿问题的报告》，再次明确要求和申请将涉案土地变更登记为商业用地，被上诉人也于2013年7月1日作出《关于106国道收地及信访问题的复函》。一审判决认定的上述事实恰恰证明，上诉人先后向被上诉人、原审第三人及曲江区委区政府提交过将涉案土地变更登记为商业用地的书面要求和申请，被上诉人和原审第三人均未履行法定职责。综上所述，涉案协议不是上诉人的真实意思表示，上诉人申请将涉案土地变更登记为商住用地的意思是一贯明确的，被上诉人和原审第三人对上诉人提出“三不改”不符合《中华人民共和国环境保护法》第八条：风景区不得有污染环境的工业设施的规定，也违反了曲江区政府114号文风景区禁止的新修重修有污染项目、《闲置土地处置办法》第八条等规定。请求：1、撤销韶关市武江区人民法院（2015）韶武法行初字第63号行政判决。2、判令被上诉人对上诉人留用的2000平方米土地按照商住楼用途进行相应的变更登记。3、判令原审第三人在其取权范围协助被上诉人对上诉人留用的2000平方米土地按照商住楼用途进行相应的变更登记。被上诉人答辩称：一、上诉人一直没有提交关于改变土地用途的批准文件，一直没有正式提出变更土地登记的申请，原审法院作出的判决认定事实清楚，适用法律及判决正确。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第二款：“依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。”以及《国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定》第二条：“变更土地登记的程序分为：1、变更土地登记申请；2、变更地籍调查；3、审核；4、注册登记；5、换发或者更改土地证书，核发他项权利证明书。”的规定，上诉人一方面既没有提交相关批准文件，另一方面也没有根据变更土地登记的程序提出正式的书面申请，原审法院据此驳回上诉人的诉请并无不当。二、上诉人诉请要求将涉案土地变更登记为商业用地，没有事实及法律依据。1、上诉人没有取得关于改变土地用途的批准文件，而且城市规划主管部门也明确不同意调整用地性质。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第二款：“依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。以及《土地登记办法》第四十八条：“土地的用途发生变更的，当事人应当持有关批准文件和原土地权利证书，申请土地用途变更登记。”的规定，上诉人没有取得任何关于改变土地用途的批准文件，另外由于涉案土地在城市规划区内，韶关市曲江区住房和城乡建设局作出的《关于杨佳才、廖新财要求变更国有土地用途的意见》也明确回复上诉人涉案土地不能调整用地性质。因此原告的土地用途变更诉请于法无据。2、不改变土地用途是双方在《关于收回部分国有土地使用权的协议书》中达成的协议。双方签订的《关于收回部分国有土地使用权的协议书》中明确：留用土地手续具体办理规定和程序是按照“二改三不变”的要求（即面积更改、界址更改而土地使用权人姓名不变、土地使用权类型不变、土地批准用途不变）进行处理。三、退一万步而言，即使上诉人审批通过取得批准文件，并获得城市规划行政主管部门同意，如需变更土地用途，亦要先行依法缴纳出让金。综上所述，上诉人在没有提交正式申请、没有取得城市规划行政主管部门同意和改变土地用途相关批准文件的情况下，而要求变更土地用途不符合法律规定，其上诉请求没有事实及法律依据，请求驳回上诉人的诉求。原审第三人答辩称：原审第三人于2012年12月11日作出《关于杨佳才廖新财要求变更国有土地用途的意见》的内容，已经向上诉人明确表明了原审第三人的立场，即经核查，南华“鹅公嘴”广韶公路旁边的土地位于韶关市大南华风景区内，依据《韶关市大南华地区控制性规划》不能调整用地性质。也就是说，原审第三人已向上诉人明确表明，该涉案土地不具备从工业用地调整为商业用地的条件。上诉人要求原审第三人作出某项具体行政行为时，行政机关首先是审查该项申请是否属于其职权范围内，该项申请是否有充分的事实及法律依据。其次是审查行政相对人所提供的材料是否充分，最后才是告知行政相对人相关的申请程序及需补充提交的材料。这是一个分步递进的过程，次序不能颠倒。由于上诉人所申请的事项本身不具有合法性，且该申请事项己超出了原审第三人的职权范围。因此，根本就不存在上诉人所诉称的原审第三人未履行告知职责的情形。综上所述，上诉人的上诉理由没有事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。经审理查明：1993年5月15日，原曲江县人民政府向原告杨佳才、廖新财颁发曲府国用字（93）第00574号《国有土地使用证》，该证记载：“土地使用者：杨佳才、廖新才；地址：曲江县马坝镇；用地总面积：壹千贰百捌拾柒平方米；地号：40000322；用途：轧钢、住宅。”1995年11月28日，原曲江县人民政府向杨佳才、廖新财颁发曲府国用字（95）第01031号《国有土地使用证》，该证记载：“土地使用者：杨佳才、廖新才；地址：广韶公路县松香厂大门侧；用地总面积：叁千伍百零柒平方米；地号：40001138；用途：办轧钢厂。”2008年11月20日，韶关市曲江区人民政府发出《关于国道106线转溪至曲江林场段改建征地拆迁的通告》，明确大南华建设的征地拆迁范围为国道106线转溪至曲江林场段沿线。曲府国用字（93）第00574号《国有土地使用证》及曲府国用字（95）第01031号《国有土地使用证》所涉土地均在征地拆迁范围内。2011年5月30日，韶关市曲江区人民政府发出《关于收回杨佳才廖新财国有土地使用权的通知》，内容为：“为解决国道106线转溪至曲江林场段改建工程建设用地，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条（一）款规定、城乡建设规划以及106国道用地规划，区人民政府决定收回你们两人位于南华‘鹅公嘴’广韶公路边面积为4794平方米的国有土地使用权［证号：曲府国用字（93）第00574号和曲府国用字（95）第01031号］。收回土地的具体界址和实际面积以区国土资源分局绘制图中红线所示及核定为准，补偿按有关政策执行。”并于2011年6月15日送达给杨佳才、廖新财。2012年4月19日，杨佳才、廖新财向曲江国土局递交《有关要求按商业用地尽快解决征地补偿的申请》。2012年10月29日，杨佳才、廖新财向韶关市曲江区住房和城乡建设局肖绍托局长递交《有关要求补办工业用地变更为商业用地的申请》，内容为：“曲江区城建局负责人肖绍托局长：由于事关个人切身重大权益，又涉及近20年之久的方方面面，不得不占用领导的宝贵时间，很抱歉。要求变更土地用途原因和相关情况。2011年6月收到区政府因106国道改建决定收回我俩位于距离南华寺约1.5公里韶广公路边4790平方米国有土地使用权。国土局根据原批准工业用地的相关资料，曾建议按工业用地评估后确定单价解决补偿问题。我俩不同意，特向国土局和区政府主要领导反映情况，提出按商业用地评估解决补偿，理由如下：一、在改革初期的1992年间县府按工业用地批准给办小轧钢厂，2011年南华寺获准为全国重点文物保护单位，为了弘扬禅宗文化，发展曲江旅游业，县府通过县环保局派人到厂告知“县府下达114号文决定把南华寺两公里范围规划为旅游风景游览区和文物保护控制地段，禁止修建、重建有污染源项目，按文件精神，你厂属该项范围内的污染厂，必须停产或搬迁。”这是不可抗拒的政府决定。搬迁无资金，停产两年多后，无法再坚持，不得不忍痛拆除厂房，把设备当废铁卖维持生活。现仍留有一段4米高的断墙作见证。县政府未依照《城乡规划法》第五十条中提到的“依法修改城乡规划给利害关系人的合法权益受到损失，应依法给予补偿。”又未能收回这块土地，如果当时收回土地，按工业用地适当补偿，我俩毫无异议，因为通过土地和厂房补偿，可另找出路。必须着重提到的是：具有一定法律效力的县府114号文件已明确告知原批准办轧钢的土地已不再是工业用地，而是旅游风景区和文物保护地段，是别无选择的服务于旅游事业商业住宅用地，是不可捏造的历史事实。二十多年前的我俩办厂地，僻静得有点荒凉，在环保局大力支持帮助下，从炉灶、烟筒和废水回收利用，都尽力因地制宜地按要求做好得到验收投产，是依法用地依法办厂在先，政府把两公里规划为旅游风景区，禁止重建、新建有污染项目在先，政府把两公里规划为旅游风景区，禁止重修、新建有污染项目在后，我俩合法权益应受到法律的保护。二、法律有如下规定：土地管理法土地使用权规定第十六条（摘录）国有土地使用者，需要将土地改变为商业旅游等用途时，应取得市县政府规划部门同意。县政府决定把两公里规划为旅游风景区时，我俩没有能力申请变更用途，因县府未能依法给予补偿。法律并没有明确规定什么时候不可申请。而县政府把我俩原用地规划为旅游风景区地段，宜作商业住宅用地又成事实。三、某地有补办房产证解决历史遗留问题的真实事例：2012年3月20日上午8时20分，央视CCTV4中国国际台播放贵州省贵阳市深夜拆民宅事件：几个有强入民宅，拉出入睡居民后，用铲车把房子铲平后逃走，后查明是某单位派人来强拆的。因当地旧城改造，这里五户人没有房产证，有关单位按800元／㎡补偿，该住户认为他在那里住了四十年，现在房价8000元／㎡，拆除后买不起房，而不愿拆迁，经当地政府介入调查后认为，这五户人是当时由单位安排在某位土地上建起安置房，由于历史原因未能办房产证，属历史遗留问题，同意补办房产证手续的办法解决补偿问题。另外，从对外张贴的曲府（2012）34号文件，关于开展农村集体土地确权登记证工作的通告的第八项中，提到2012年11月1日起至2012年12月底，处置和解决历史遗留问题。以上说明当地政府正确妥善处理历史遗留问题是维护社会稳定，维护群众合法权益一项重要工作。经区国土局领导和区政府有关主要领导调查研究后同意于2012年8月6日预付30万元，先解决目前困难后，再补办工业转商业用地手续解决补偿问题。上述在关情况和法律方面的叙述供调查研究。不妥之处请指示，特此请求批准补办工业用地变更为商业用地。”韶关市曲江区住房和城乡建设局肖绍托局长收上述材料后批示“请区规划局按政策办理”。2012年12月11日，韶关市曲江区住房和城乡建设局对上述申请作出《关于杨佳才廖新财要求变更国有土地用途的意见》，内容为：“你们两人报来《有关要求补办工业用地变更为商业用地的申请》收悉。经核查，南华鹅公嘴广韶公路旁边的土地位于韶关市大南华风景区内，依据《韶关市大南华地区控制性规划》不能调整用地性质。”2012年12月30日，杨佳才、廖新财向韶关市曲江区区委书记黄劲东递交《给曲江区委领导一封信》，其中内容二、要求您调查事实，同意依法补办转商业用地后依法解决征地补偿问题。实在占用你太多宝贵时间了，再次深表歉意。但我俩必须着重提出的是：1、二十年前我俩依法办厂在先，十年后县政府规划为风景区不给办厂在后，我俩合法权益受法律保护；2、县政府只顾规划还给我俩造成经济损失，不依法补偿的情况下造成的历史遗留问题，应该负责应有担当；3、十年就已规划为风景区的土地用作服务于旅游区作商业用地是依法合理使用和可持续使用符合土地管理法和城乡规划法的规定；4、十年前是县政府规划为风景区不给办厂，又不收回土地，当时附近千亩的已征地在荒废的情况下，我俩能苦苦守护住4790㎡土地，理应分享市场经济发展转变的风景区作商业用地的实惠，并在补偿的问题上有所体现。相信您能真正依照ＸＸＸ党中央政治局党委提到的“把改进作风与经济发展中的实际问题结合起来，为民务实，让群众得到实实在在的利益”的话办事，谢谢您！”黄劲东书记收到上述材料后批示“请国土、城建部门及所在镇提出处理的初步意见。2013年1月11日，韶关市曲江区住房和城乡建设局向区委作出《关于杨佳才廖新财要求变更国有土地用途的意见》，内容为：“区委：转来《给曲江区委领导一封信》已收悉，我局高度重视，经研究意见如下：一、杨佳才、廖新财称1992年取得距南华寺1.5公里的工业用地，但我局无该用地规划及报建的有关资料。二、杨佳才、廖新财原取得的工业用地位于《韶关市大南华地区控制详细规划》范围，规划用地性质为绿化用地。三、是否作为历史问题，建议以国土部门及马坝镇的意见为准。四、若不作为历史遗留问题，根据1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》第三十九条：“在城市规划区内，未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效，占用的土地由县级以上人民政府责令退回。”（2008年1月1日开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”可以依法收回。五、若作为历史遗留问题，可选择用地置换方案或根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”依法收回。2013年7月3日，曲江国土局就杨佳才、廖新财2013年5月10日提交《关于要求尽快解决106国道改建征收补偿问题的报告》作出《关于106国道收地及信访问题的复函》，同意杨佳才、廖新财关于留用土地的要求，明确在总收地范围内给二人留用2000平方米土地，土地使用权不收回。2013年10月30日，曲江国土局与杨佳才、廖新财正式签订《关于收回部分国有土地使用权的协议书》，约定收回杨佳才、廖新财2794平方米国有土地使用权，应支付的征地补偿款为788590.00元；同时明确乙方留用土地问题：2013年5月10日，杨佳才、廖新财向曲江区政府和国土部门提出申请，要求在总收地面积内留下2000平方米土地自用（乙方要求留用靠陈广新房屋一边的土地），以解决今后生计，2000平方米的土地使用权不收回。甲方曲江国土局同意乙方杨佳才、廖新财留用2000平方米土地的请求。留用土地手续具体办理规定和程序是：双方本协议书后，乙方将证号为曲府国用字（93）第00574号和曲府国用字（95）第01031号的两宗土地使用证（含地籍调查审批表）交给甲方，甲方按照“二改三不变”的要求（即面积更改、界址更改而土地使用权人姓名不变、土地使用权类型不变、土地批准用途不变）将已收回土地使用权的面积2794平方米和界址在乙方所交的土地使用证（含地籍调查审批表）和土地登记簿中注明。甲方完成以上手续后将土地使用证（含地籍调查审批表）交还给乙方收执。2013年11月21日，曲江国土局向杨佳才、廖新财支付了协议约定的征地补偿款。另查明：在二审法庭询问过程中，上诉人认为其曲府国用字（93）第00574号《国有土地使用证》记载的面积1286.67平方米和曲府国用字（95）第01031号《国有土地使用证》记载的面积3507平方米，共计4793.67平方米的土地属于出让地，当时已出10-11万元左右购买所得。被上诉人认为曲府国用字（93）第00574号《国有土地使用证》记载的面积1286.67平方米属于出让土地，但没有缴交出让金；曲府国用字（95）第01031号《国有土地使用证》记载的面积3507平方米的土地属于划拨地。从曲府国用字（93）第00574号地籍调查审批表登记的“土地权属来源（在对应处划口）”是划“征用”没有划“出让、划拨”等；批准用途：轧钢及其配套等；曲府国用字（95）第01031号地籍调查审批表登记的“土地权属来源（在对应处划口）”没有划“出让、划拨等”；批准用途：办实业。即地籍调查表不能真实反映是划拨土地还是出让土地。但是属于工业用地，不属于商住用地双方没有异议。本院认为：上诉人认为，涉案土地原属于工业用地，从原曲江县政府（1999）114号文把南华寺两公里规划为旅游风景区和国家重点文物保护地段后，根据《中华人民共和国环境保护法》第八条：风景区不得存在污染环境的工业设施而闲置。和《闲置土地处置办法》第八条，有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的。第十二条：因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。的规定，向被上诉人、原审第三人及曲江区政府等部门相关领导提出将涉案土地按照商住用途进行相应的补偿和变更登记申请。被上诉人对上诉人提出的申请是否符合相关的法律法规规定，应该进行严格审查，如果符合法律法规的规定，应该予以支持。如果不符合法律法规的规定也应该作出不予支持的答复给上诉人。被上诉人未能举证证明已履行法定的告知义务向上诉人叙明土地用途变更登记的法定程序，亦未要求上诉人对其书面要求和申请进行必要的修改及对上诉人的申请作出明确的答复。因此，原审判决驳回上诉人的诉讼请求不当，应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项之规定，判决如下：一、撤销韶关市武江区人民法院（2015）韶武法行初字第63号行政判决。二、由被上诉人韶关市曲江区国土资源分局在本判决生效之日起在法定期限内对上诉人要求办理变更登记作出行政行为。一、二审案件受理费100元，由被上诉人韶关市曲江区国土资源分局负担。本判决为终审判决。审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 李应富二〇一六年六月二十五日书记员 郑翠莹第20页共20页