衢州市柯城区人民法院行 政 判 决 书（2016）浙江0802行初57号原告常山县小野矿业有限公司，住所地浙江省常山县芳村镇石壁底村。法定代表人王伟兴，总经理。委托代理人（特别授权代理）熊检平，北京隆安（杭州）律师事务所律师，律师证号13301200910385261。委托代理人（特别授权代理）熊辉伦，浙江辉伦律师事务所律师，律师证号13301199110446149。被告：常山县国土资源局，住所地浙江省常山县白马路161号。法定代表人杨春柳，局长。行政机关出庭负责人郑剑，副局长。委托代理人（特别授权代理）江明，系常山县国土资源局干部。委托代理人（特别授权代理）樊厚成，浙江三衢律师事务所律师，律师证号13308198910395579。原告常山县小野矿业有限公司因与被告常山县国土资源局地矿行政处罚一案，于2016年4月26日向本院提起行政诉讼。本院依法受理后，于2016年4月28日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2016年6月30日公开开庭审理了本案。原告常山小野矿业有限公司的负责人王伟兴以及委托代理熊检平、熊辉伦，被告常山县国土资源局的负责人郑剑以及委托代理人江明、樊厚成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年7月31日,被告常山县国土资源局向原告常山县小野矿业有限公司发出《通知》“由于你矿在开采生产过程中造成严重的水质污染，破坏当地水生态。影响了当地的生产、生活，我局经研究决定暂停你矿一切相关开采活动，并全力投入到矿山的恢复治理工作中。你矿应严格按照《矿山生态恢复治理方案》进行彻底整治，否则将依据《中华人民共和国矿产资源法》第四十四条之规定，对直接责任人追究刑事责任。”原告常山县小野矿业有限公司起诉称，2006年8月4日，原被告双方就常山县东案乡上源村乌石尖0.2526平方公里范围内的叶腊石矿产（矿山名称：常山县小野矿业有限公司叶腊石矿）签署了《浙江省采矿权有偿出让合同》；到期后，双方续签了出让合同，原告取得了第二张《采矿许可证》，其有效期限从2010年3月15日至2015年2月20日。2014年7月31日，被告向原告下发《通知》明确要求暂停一切采矿活动，在此之前，被告函告相关部门停止向原告供应采矿必备的爆炸物品，至此，原告剩余204天（从2014年7月31日至2015年2月20日）合法采矿权被被告的违法行政行为给剥夺，给原告造成巨额经济损失。事实上，原告始终坚持《常山县小野矿业有限公司叶腊石矿矿山地质环境保护与恢复治理方案》中“因地制宜，边开采边治理”等原则，履行了保护和治理义务。故被告涉诉行政行为没有事实和法律依据，依法应确认其违法并予以撤销，同时，被告应保障原告原有的采矿权利。请求：1.确认被告2014年7月31日向原告发的《通知》违法并予以撤销；2.判决被告行政许可原告继续拥有对“常山县小野矿业有限公司叶腊石矿”204天的采矿权；3.被告承担本案诉讼费。为证明其主张，原告在起诉时提供了如下证据:1.2010年2月15日证号为C3308222010037130057776《采矿许可证》一份，证明原告拥有合法的采矿权，采矿期限至2015年2月20日。2.照片七张[治理经过照片]，证明原告履行了边开采边治理的义务。被告常山县国土资源局答辩称，1.因原告未按约定履行对其采矿活动的环境治理义务，在被告多次书面要求整改未果的情况下，被告于2014年7月31日下发《通知》要求原告暂停开采活动，原告接到通知后虽停止开采活动，但仍未进行矿山生态恢复治理，也未要求被告撤销《通知》恢复生产。因此，原告于2016年4月26日提起行政诉讼已经超过起诉期限。2.根据《浙江省矿山自然生态环境治理责任书》约定，原告应缴纳矿山自然生态环境治理备用金。2011年10月，经原告委托，浙江国土工程勘察有限公司估算治理总费用约为191.85万元，原告于2011年11月27日承诺按时按量缴纳矿山地质环境保护与治理恢复保证金191.85万元，但原告未按承诺履行。根据《浙江省采矿权有偿出让合同》、《浙江省矿山自然生态环境治理责任书》约定，原告应完成经审查同意后的矿山自然生态环境治理方案中所确定的目标，但原告在合同期限内怠于履行生态环境治理义务。2013年12月，常山县环境监测站对原告开采区域内水质进行检测，发现PH值不符合《地表水环境治理标准》。2014年1月22日、4月24日，被告以书面形式要求原告规范开采。常山县环境保护局也于2014年4月28日作出行政处罚决定对原告处三万元的行政处罚。2014年4月29日，被告在巡查中发现原告污水未经处理直接排放。2014年7月2日，被告与常山县环境保护局联合下发通知要求原告对污水等废弃物进行治理。2014年7月31日，被告在巡查中再次发现原告污水未经处理直接排放，导致水质污染。故，被告认为原告未履行合同约定和法律规定的环境治理义务，被告对其作出暂停开采决定符合双方合同约定及法律规定。3.无论是《浙江省采矿权有偿出让合同》、《浙江省矿山自然生态环境治理责任书》约定，还是相关法律规定，原告均有边开采边治理的义务，污水排放应符合国家排放标准，原告应合法行使采矿权。因原告未履行合同约定和法律规定的义务，被告暂停其开采活动并无不当，《通知》合法不应撤销。采矿合同期限内未开采系原告自身过错所致，原告有进行整改和治理的法定义务，但在合同期满前，原告未履行整改和治理义务，故原告的诉请缺乏事实及法律依据。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告在举证期限内向本院提交如下证据、依据：第一组证据：1.《浙江省采矿权有偿出让合同》（2006年8月4日和2010年3月16日签订）[《采矿合同》]二份，证明原被告双方对原告取得常山县金源叶腊石矿的采矿权等相关事项进行了约定，包括合同期限、双方的权利义务，其中合同第十三条约定原告采矿不得损害、破坏周围自然生态环境。2.《浙江省矿山自然生态环境治理责任书》（2006年8月3日和2010年3月16日签订）[《治理责任书》]二份，证明原被告签订了该两份自然生态环境治理责任书，明确原告在采矿过程中应尽的保护和治理环境的义务，并约定原告应缴纳矿山自然生态环境治理备用金的义务。3.2011年10月《常山县小野矿业有限公司叶腊石矿矿山地质环境保护与恢复治理方案》一份[《治理方案》]，证明经浙江国土工程勘察有限公司勘察，估算涉案地矿环境治理工程总费用约为191.85万元的事实。4.2011年11月27日《矿山地质环境保护与治理恢复保证金承诺书》一份[《承诺书》]，证明原告承诺愿自觉履行矿山地质环境保护与治理恢复义务，愿按时按量缴纳矿山地质环境保护与治理恢复保证金191.85万元。第二组证据：5.2013年12月19日常山县环保局对原告的矿区现场检查（勘验）笔录、《监测报告》以及2014年1月16日常山县环保局调查询问笔录、2014年1月28日（2014）常环罚字第5号《行政处罚决定书》各一份[环保局处罚材料]，证明原告开采矿山导致相关地段水质污染，PH值不符合相关标准，被常山县环境保护局予以3万元罚款的行政处罚的事实。6.2014年1月22日被告发出的《通知》一份[1.22通知]，证明被告于2014年1月22日向原告发出通知，要求原告规范采矿活动，采用科学方法和先进工艺进行开采，做到“边开采，边治理，边复绿”，若原告未完成相关工作，将依法停止原告的采矿活动。7.2014年4月24日被告发出的《关于常山县小野矿业有限公司暂停开采的通知》一份[4.24通知]，证明被告于2014年4月24日向原告发出通知，因原告在矿山开采中未严格按照《矿山地质环境保护与恢复治理方案》的相关要求做到边开采边治理，责令原告停矿整顿，要求原告整改并经有关部门验收合格方可恢复开采。8.2014年4月29日巡查照片7张[4.22巡查照片]，证明原告叶腊石开采中未尽治理环境义务，污水直接排放，污染周围环境和下流水质。第三组证据：9.2014年7月2日被告与常山县环境保护局联合下发的常土资（2014）80号《关于常山县小野矿业有限公司限期整改的通知》一份[《整改通知》]，证明被告与常山县环境保护局联合下发通知，要求原告在开采过程中所排放的污水需处理达标后排放、遵循边开采边治理的开发利用原则，对废弃堆渣、边坡等进行治理。10、2014年7月31日巡查照片18张[7.31巡查照片]，证明原告叶腊石开采中未尽治理环境义务，污水直接排放，污染周围环境和下流水质。11.2014年7月31日被告发出的《通知》一份[7.31《通知》]，证明因原告在采矿过程中造成严重水质污染、破坏当地水生态，因此，被告决定暂停原告的采矿活动，并要求原告严格按照《矿山生态恢复治理方案》进行整治的事实。12.2015年3月26日被告发出的《函》一份[15年函]，证明因原告在采矿过程中，未按照《矿山地质环境保护规定》第十六条的规定严格执行矿山地质环境保护与治理恢复方案，因此被告要求原告严格按照相关治理方案履行治理恢复义务并完成治理等事实。法律依据：《中华人民共和国矿产资源法》、《矿山地质环境保护规定》、《浙江省矿产资源管理条例》、《中华人民共和国水污染防治法》、《浙江省水污染防治条例》原告对被告提供的证据的质证意见：证据1[《采矿合同》]的三性无异议，对证明对象有异议，根据浙江省采矿权有偿出让合同第四条和第十六条的约定，原告的采矿权截止日期为2015年2月20日，被告依法应当保护原告的采矿权，非公共利益和未经合法程序，不得提前收回采矿权。对证据2[《治理责任书》]真实性无异议，关联性和证明对象均有异议，跟本案被诉的停产停业行为无关联。根据《责任书》第七条约定，即便原告没有履行环境治理义务，被告也无权对原告作出停产停业决定。对证据3[《治理方案》的三性均无异议，对证明对象有异议，第一，该方案27页中明确指出矿山服务期限是2011年至2020年。第二，本方案中治理工程总价191.85万元针对的是方案出具之日起至矿山开采十年后期间内总的环境治理费，并非原告开采未到五年时应当承担的治理费用。对证据4[《承诺书》]的真实性无异议。对证据5[环保局处罚材料]，原告对处罚决定书无异议，其他材料，认为证据来源不清楚，对其真实性和合法性不明确；对证据6[1.22通知]、7[4.24通知],真实性无异议，对合法性和关联性均有异议，是基于其他行为做出的，跟被诉行为没有关联性。对证据8[4.22巡查照片]，照片上看不到时间，无法确定照片的形成时间，故对该证据的三性均有异议，应该是原告的矿区拍的，但拍的只是排污的地方，没有全貌，从证据内容看是属于水是否污染以及整治效果，故没有关联性。对证据9[《整改通知》]的真实性无异议，对合法性和关联性有异议。与本案被告作出要求原告停产停业的决定没有关联性，被告作出的行为也没有事实和法律依据。补充说明，该通知明确原告的整改期限截止8月10日落实到位，而被告向原告发出停止一切采矿活动的通知时间是2014年7月31日。对证据10[7.31巡查照片]的真实性无异议，对合法性和关联性有异议。照片具体形成时间不清楚，被告作出相应行政行为调查取证行为应当符合法定程序，涉及的是水和环境问题，跟被告作出的行政行为无关。该照片恰恰能够证明原告是在履行水污染治理义务。这些是当时原告作出水治理的照片，原告刚好是边开采边治理，照片恰好能够证明原告在做排水系统，且照片拍的也是不全面的。对证据11[7.31《通知》]的真实性无异议，对证明对象有异议。该证据恰好是原告起诉时提供的一份证据，原告认为被告作出的行政行为是违法的。对证据12[15年函]的真实性无异议，合法性和关联性有异议。对被告提供的法律依据，原告认为根据矿产资源法，对责令停止开采的在三十九条中明确设定的条件有四个，但是在本案中没有出现过。根据第四十四条规定，被告是没有相关职权的。四十五条也明确是由省级单位来规定的。对国土资源部第44号令《矿山地质环境保护规定》，该规定已经于2016年1月5日进行修改，规定条款已经变动过了。该规定中所有的处罚仅仅是罚款和吊销执照，没有停业停产。被告对原告提交的证据的质证意见：被告对原告的证据1[采矿许可证]无异议。对证据2[治理经过照片]有异议，认为照片无法反映具体时间，且仅是一部分内容，无法达到原告的证明目的。本院经审查认为，被告所提交的证据中，证据8[4.22巡查照片]和证据10[7.31巡查照片]及原告提交的证据2[治理经过照片]，因双方用之证明的是特定时间矿山的状况，双方对对方主张的照片摄取日期互不认可，却均未能证实，不能证明相应的事实，故依法不予采信；证据5中的常山县环保局所作的“矿区现场检查（勘验）笔录、《监测报告》以及调查询问笔录”证据形式为复印件，被告未能证明其真实性及是用合法的方式所调取，故依法不予采信。被告提交的证据12[15年函]，该函件是2015年3月26日所发，形成于本案争议行政行为之后，与涉诉行政行为无关联性，依法不予认定。除上述列举证据之外，被告所提交的其他证据真实性原告均无异议，原告提交的证据1[采矿许可证]被告亦无异议，本院审查认为，真实性应予认定。经审理查明，2010年3月15日，原被告双方在原出让合同到期后,再次签署《浙江省采矿权有偿出让合同》。常山县人民政府据此向原告颁发了《采矿许可证》。原告取得常山县东案乡上源村乌石尖0.2526平方公里范围内的叶腊石矿开采权。《采矿许可证》有效期限从2010年3月15日至2015年2月20日。次日,双方又签订《浙江省矿山自然生态环境治理责任书》。责任书以缴纳生态环境治理备用金方式，规定了开采人对矿山开采的环境治理责任，对生产中的水排放要求：“矿坑水、选矿污水、固体废弃物淋滤溶解废液、生活污水等得到有效处理，确保达标排放。”2011年10月，原告委托浙江国土工程勘察有限公司编制了《常山县小野矿业有限公司叶腊石矿山地质环境保护与恢复治理方案》，概算治理工程总费用约为191.85万元。治理工程期限5年，其中，截排水沟的施工进度安排为2011年至2012年。原告于2011年11月27日向被告提交《矿山地质环境保护与治理恢复保证金承诺书》承诺交纳矿山地质环境保护与治理恢复保证金191.85万元。常山县环境保护局经群众举报，调查发现原告矿区无污水处理设施，将污水沿山沟排放，于2014年1月28日对原告作出（2014）常环罚字第5号《行政处罚决定书》，依据《中华人民共和国环境保护法》第五十七条规定，对原告罚款人民币叁万元。2014年1月22日，被告向原告发出《通知》，以胡柚景观大道建设总体要求，要求原告清理相关区域的矿石、渣土，做好复绿，治理工作。2014年4月22日，被告向原告发出《关于常山县小野矿业有限公司暂停开采的通知》，以原告未严格按照《矿山地质环境保护与恢复治理方案》相关要求做到边开采边治理，责令原告停矿整顿，直到整改到位，并经有关部门验收合格方可恢复矿山开采。2014年7月2日，被告会同常山县环境保护局以联合发文形式向原告下发常土资[2014]80号《关于常山县小野矿业有限公司限期整改的通知》，内容：你公司所属叶腊石矿山在开采过程中严重影响当地水环境和地表生态，对当地居民生活造成一定影响。经现场调查研究，现将有关整改事项通知如下：一、你公司所属叶腊石矿山在开采过程中所排放的污水须处理后达标排放；二、你公司所属叶腊石矿山整治后须经环保、国土、安监等部门综合验收后方可开采；三、你公司应遵循边开采边治理的开发利用原则，对废弃堆渣、边坡进行生态治理；四、考虑到安全因素，你矿应将前期爆破过程中产生的不稳定和已采下矿石及时运出矿区，保证恢复治理工作的安全顺利进行。以上整改事项限你公司8月10日前落实到位。2014年7月31日，被告再次向原告发出《通知》，内容：由于你矿在开采生产过程中造成严重的水质污染，破坏当地水生态，影响了当地的生产、生活，我局经研究决定暂停你矿一切相关开采活动，并全力投入到矿山的恢复治理工作中。你矿应严格按照《矿山生态恢复治理方案》进行彻底治理，否则将依据《中华人民共和国矿产资源法》第四十四条规定，对直接责任人员追究刑事责任。本院认为，本案首先应确定的是原告起诉是否超过法定起诉期限。本案原告起诉所针对的是2014年7月31日，被告决定暂停原告一切相关开采活动的《通知》。该行政行为发生在修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》实施之前，起诉期限应适用原《中华人民共和国行政诉讼法》及相关规定。被告在《通知》中未向原告告知诉权和起诉期限，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出；行政机关作出具体行政行为时，未告知诉权或者起诉期限的，距离知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年的规定,应适用2年的起诉期限，本案原告于是2014年4月26日起诉，未超过法定的起诉期限。根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。被告所作出的暂停矿山开采活动的行政行为，不属人身限制与财产控制行为，不是行政强制措施。被告所作出的暂停矿山开采活动的行为属于行政处罚法所规定的行政处罚种类中的责令停产停业范畴，故涉诉行政行为应是行政处罚行为。本院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第八条第三款规定，县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。被告作为县级人民政府的国土资源部门，依法具有对原告在矿山开采中的水污染及地质环境保护与恢复行为进行管理的职权。但是对于需要实施停产整治的严重污染环境行为，《中华人民共和国环境保护法》第六十条规定，企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。故被告对原告所作出的暂停矿山开采活动的行为，已超越其职权范围。本案审理中，被告提交的证据不足以证明其在履行《中华人民共和国水污染防治法》所授予的水污染管理职责中，对原告所实施的行政管理行为符合行政处罚程序或行政强制程序，以《通知》形式作出行政处罚行为亦不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条所规定的行政处罚决定书的法定形式，作出具体行政行为时没有表述所适用的法律、法规。综上所述，本院经审查认为，被告对原告的处罚行为违反法定程序；没有应用具体的法律依据，属适用法律、法规错误；所作的暂停矿山开采活动的处罚方式超出其职权范围，依法应予撤销。因《通知》仅是被告告知原告其所作出的行政决定的方式，其具体的行政行为是《通知》中的暂停一切相关开采活动的决定，故应予撤销的是被告作出的暂停原告一切相关开采活动决定。采矿权是有期限的权利，期间届满采矿权即归于消灭，原告要求恢复原拥有的权利，于法无据，故原告要求被告行政许可原告继续拥有对“常山县小野矿业有限公司叶腊石矿”204天的采矿权的请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项，第六十九条之规定，判决如下：一、撤销被告常山县国土资源局于2014年7月31日以《通知》形式对原告常山县小野矿业有限公司作出的暂停一切相关开采活动的决定。二、驳回原告常山县小野矿业有限公司其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告常山县国土资源局负担。如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省衢州市中级人民法院。审 判 长  胡笑跃审 判 员  郑 红人民陪审员  姚 云二〇一六年七月二十日书 记 员  徐星瑜