重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终904号 上诉人（一审原告）黎红，女，1985年9月25日出生，汉族，住重庆市綦江区。 上诉人（一审原告）黎廷树，男，1960年10月10日出生，汉族，住重庆市綦江区。 上诉人（一审原告）卢勇，男，1976年11月25日出生，汉族，住重庆市綦江区。 黎红、黎廷树的共同委托代理人卢勇，男，1976年11月25日出生，汉族，住重庆市綦江区。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人曾静，重庆市司法局工作人员。 委托代理人王爱华，重庆市司法局工作人员。 黎红、黎廷树、卢勇（简称黎红等3人）因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）驳回行政复议申请决定一案，不服重庆市第五中级人民法院（2020）渝05行初188号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2017年4月1日，重庆市政府作出《重庆市人民政府关于綦江区土地征收的批复》（渝府地〔2017〕369号），同意重庆市綦江区人民政府（简称綦江区政府）上报的征收土地方案，同意綦江区征收X街道X村6社等2个社集体农用地37.0732公顷（其中耕地31.2741公顷）、集体建设用地4.0694公顷、集体未利用地0.4280公顷；以上共计批准征收土地41.5706公顷；鉴于X街道X村6社、7社的土地全部征收，人员全部安置，拟撤销X街道X村6社、7社建制，纳入城镇管理。2017年4月10日，綦江区政府作出并于4月11日张贴公示了《关于征收X街道玉龙村、X村、思南村、新兴村部分社集体土地的公告》（綦江府告〔2017〕147号），其中载明了渝府地〔2017〕363、365、367、369、385、388号等征地批文、批准征地范围、地、地类及面积收土地用途、征地补偿标准及安置办法、办理征地补偿安置登记的时间、期限、地、地点等事项017年4月22日，原重庆市綦江区国土资源和房屋管理局（简称原綦江区国土房管局）作出并张贴公示了《关于征收X街道玉龙村、X村、思南村、新兴村集体土地及房屋拆迁补偿安置方案》(征求意见稿)，告知了被征地单位、个人以及其他权利人提出意见和建议的期限和途径。2017年5月12日，綦江区政府作出《重庆市綦江区人民政府关于同意征收古南街道、X街道、扶欢镇部分村社集体土地及房屋拆迁补偿安置方案的批复》（綦江府〔2017〕44号），同意原綦江区国土房管局报送的《补偿安置方案》。綦江区政府于2017年5月13日在被征地集体组织以公示的方式发布了綦江府〔2017〕44号《补偿安置方案的批复》以及附件《补偿安置方案》。2020年2月12日，黎红等3人向重庆市政府提出行政复议申请，经补正复议请求为确认《重庆市綦江区人民政府关于同意征收古南街道、X街道、扶欢镇部分村社集体土地及房屋拆迁补偿安置方案的批复》（綦江府〔2017〕44号）及其包含的附件3《关于征收X街道玉龙村、X村、思南村、新兴村部分集体土地及房屋拆迁补偿安置方案》违法并予以撤销。重庆市政府于2020年3月9日收到行政复议补正申请书于同日受理并于2020年4月28日作出《驳回行政复议申请决定书》，认为黎红等3人提出的行政复议申请已超过法定期限，驳回其复议申请。黎红等3人不服，提起本案诉讼。 另查明，2014年10月21日，重庆市政府作出《关于綦江区建设东部新城道路工程农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2014〕1210号），同意了綦江区政府将X街道柏林村罗家湾社、X村七社等十社集体农用地48.1247公顷转为建设用地并予以征收。2016年重庆市綦江区X街道X村变更为重庆市綦江区X街道登瀛社区。2018年，国务院作出国复〔2018〕2028号行政复议裁决书认定申请人（黎红等3人）的承包地和宅基地均不在渝府地〔2014〕1210号征地批复范围内。重庆市高级人民法院(2016)渝行终741号行政判决、重庆市第五中级人民法院（2019）渝05民终4916号判决等查明：因黎红在綦江师范学校读书，其户籍曾迁出X街道X村7社，但于2007年又迁回原址单独立户，户别为城镇居民家庭户口。黎红与卢勇之子卢思源出生后，其户籍于2011年4月登记在黎红户户籍内。2013年12月，卢勇因夫妻投靠将其户籍从陕西省镇坪县迁入到黎红户户籍内。黎红之父黎廷树户在X村7组有承包地5.384亩，其农村土地承包经营权证号为綦江县人民政府农地承包权（2010）第X号，证载土地承包经营权共有人为四人，分别为黎廷树、朱绍英、黎小刚、黎红。重庆市高级人民法院(2016)渝行终741号行政判决同时认定黎红、卢勇、卢思源三人不是被征地集体经济组织的农业人口、无房屋所有权证和土地使用权证，重庆市政府作出的渝府地裁〔2016〕31号征地补偿安置争议裁决对黎红、卢勇、卢思源提出的享受土地补偿、人员安置、住房安置的请求不予支持并无不当，驳回了上诉维持了一审判决。重庆市政府于2019年12月3日作出渝府复〔2019〕996号行政复议决定，查明黎廷树户承包地在《重庆市人民政府关于綦江区土地征收的批复》（渝府地〔2017〕369号）征地红线范围内。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”之规定，重庆市政府具有作出本案被诉《驳回行政复议申请决定书》的法定职权和相应职责。重庆市政府在收到黎红等3人行政复议申请补正受理其行政复议申请后，在法定期限内作出决定并依法送达，程序合法。 关于黎红等3人的行政复议申请是否超过法定申请期限的问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”行政机关作出原行政行为时未告知申请复议期限的，申请期限参照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条之规定，从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道复议期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”之规定，公告和公示也是行政机关告知被征地单位及人员有关征收集体土地补偿安置内容的方式，与一般行政行为不同，征收决定和征收补偿安置方案涉及众多人员和相关单位，内容又完全相同，如果要求行政机关对每一个被征地单位及人员送达相关征收决定和征收补偿安置方案，既浪费行政资源，又降低行政效率。因此，法律和行政法规规定，对此类行政行为采取公告和公示方式送达，而不是采用一般行政行为的直接送达方式予以送达。行政机关依法在被征收范围内张贴公告，即视为送达被征地单位及人员。公告和公示之日起就应当视为被征地单位及人员已经知道公告的行政行为具体内容。本案中，卢勇为城镇人员，在渝府地〔2017〕369号征地批复征收X村7社集体土地范围内没有承包土地及房屋，其与其所申请复议事项没有利害关系。重庆市政府提交的证据能够证明綦江区政府于2017年5月13日在被征地村社（其中包括登瀛社区居委会张贴栏）对綦江府〔2017〕44号《补偿安置方案的批复》以及附件《补偿安置方案》进行了公告张贴予以公示，其公示送达方式符合上述相关程序规定，故黎红等3人从张贴之日起应当知晓綦江府〔2017〕44号《补偿安置方案的批复》以及附件《补偿安置方案》。黎红等3人于2020年2月12日向重庆市政府申请行政复议，明显超过《中华人民共和国行政复议法》规定的法定行政复议期限以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定的期限。同时，对《补偿安置方案》不服，应当按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款以及《重庆市土地管理规定》第三十七条第三项的规定申请协调裁决。重庆市政府在受理黎红等3人行政复议申请后依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定驳回黎红等3人提出的行政复议申请并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回黎红等3人的诉讼请求。 黎红等3人上诉称，1.一审法官未对重庆市政府庭后提交的原始证据组织质证，程序违法。2.卢勇系被征地集体土地承包家庭户的成员之一，一审认定卢勇与案涉行政行为没有利害关系，缺乏事实依据。3.一审认定案涉《补偿安置方案的批复》及其附件《补偿安置方案》已于2017年5月13日公示张贴证据不足，事实认定错误。且并未告知申请行政复议的权利和申请期限，应视为黎红等3人不知道该行政行为。黎红等3人提起诉讼并未超过法定期限。请求撤销一审判决，依法改判。 重庆市政府答辩称，綦江区政府已于2017年5月13日在重庆市綦江区登瀛社区公示张贴了《补偿安置方案的批复》及其附件《补偿安置方案》，黎红等3人在当日即应视为知晓该行政行为，却于2020年2月12日才提出行政复议申请，已经超过法定期限。重庆市政府所作《驳回行政复议申请决定书》程序合法，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 重庆市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.行政复议申请书； 2.行政复议受理通知书、送达回证及邮寄凭证； 3.行政复议答复书； 4.驳回行政复议申请决定书、送达回证及邮寄凭证； 以上证据拟证明重庆市政府作出行政复议决定程序合法，事实清楚、适用法律正确。 5.《重庆市人民政府关于綦江区土地征收的批复》（渝府地〔2017〕369）及张贴照片； 6.《关于征收X街道玉龙村、X村、思南村、新兴村部分社集体土地的公告》（綦江府告〔2017〕147号）及张贴照片； 7.《关于征收X街道玉龙村、X村、思南村、新兴村集体土地及房屋拆迁补偿安置方案》（征求意见稿）及张贴照片； 8.《重庆市綦江区人民政府关于同意征收古南街道、X街道、扶欢镇部分村社集体土地及房屋拆迁补偿安置方案的批复》（綦江府〔2017〕44号）、《重庆市綦江区人民政府关于征收X街道玉龙村、X村、思南村、新兴村部分集体土地及房屋拆迁补偿安置方案》及公示张贴照片； 9.《关于渝府地〔2017〕369号文件征地公告、补偿安置方案张贴公示的情况说明》； 以上证据拟证明重庆市政府作出《驳回行政复议申请决定书》事实清楚、证据充分、适用法律正确。 黎红等3人在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《重庆市綦江区东部新城管理委员会关于调整东部新城登瀛大道征地拆迁范围的请示》（綦新城管委文〔2012〕4号）； 2.《綦江区人民政府办公室公文处理单》（收文办字：2012-247）； 3.《重庆市綦江区东部新城管理委员会重庆市綦江区X街道办事处征收土地通告》； 4.《綦江区东部新城管委会征地房屋拆迁补偿安置协议书》； 5.《重庆市綦江区人民政府关于同意环城大道登瀛段土地及房屋拆迁补偿安置方案的批复》（綦江府〔2013〕79号）； 6.《关于环城大道登瀛段土地及房屋拆迁补偿安置方案的公告情况说明》； 7.《重庆市綦江区人民政府关于同意綦江区东部新城道路建设项目征收土地及房屋拆迁补偿安置方案的批复》（綦江府〔2016〕82号）； 8.《补偿安置方案》（綦江府〔2016〕82号）公示照片； 以上证据拟证明綦江区政府及其派出机构綦江区东部新城管理委员会于2012年至2015年间分别以证据序号中第1-4项文件材料为依据，对黎廷树户的土地房屋实施了征地拆迁，且相关征收具体工作也早已于2015年之前实施完毕。綦江区政府再次以征收黎廷树户同一宗土地为由，自称于2017年5月13日再次作出涉案《补偿安置方案的批复》并在登瀛社区进行了公示张贴的行政行为违背了常理逻辑，不具有真实性，不符合《中华人民共和国土地管理法》对征收土地应当作出《补偿安置方案的批复》以及公示公告的强制性规定。故重庆市政府认定黎红等3人至迟于2017年5月13日应当知道《补偿安置方案的批复》及其附件《补偿安置方案》，于2020年2月12日向重庆市政府提出行政复议申请已超过法定期限，属于事实认定不清，证据不充分，适用法律错误。被诉行政复议决定应当确认违法并予撤销。 9.《要求依法履行征用土地公告职责申请书》； 10.《关于卢勇、黎红、卢思源、黎廷树、朱绍英申请重庆市綦江区人民政府依法履行征用土地公告职责等事项的答复》； 以上证据拟证明黎红等3人曾于2017年5月21日向綦江区政府申请依法履行征收黎廷树户土地的征用土地公告和补偿安置方案公告，綦江区政府作出《答复书》，该答复书明确记载：“2016年9月15日，区国土房管局已将重庆市綦江区人民政府《关于同意綦江区东部新城道路建设项目中征收土地及房屋拆迁补偿安置方案的批复》（綦江府〔2016〕82号），在征地拆迁范围内进行公告，区国土房管局已履行了征收补偿安置方案的公告。”綦江区政府作出该《答复书》的时间是2017年11月28日，属于2017年5月13日之后的时间，而当时该《答复书》中并未记载和告知被申请人曾于2017年5月12日作出过《补偿安置方案的批复》及其附件《补偿安置方案》，更没有记载和告知原綦江区国土房管局曾于2017年5月13日在登瀛社区进行了公示张贴的相关事项。故重庆市政府作出复议决定认定的上述所谓已于2017年5月13日公示张贴的事项不具有真实性，难以证明黎红等3人应当于2017年5月13日应当知道《补偿安置方案的批复》及其附件《补偿安置方案》的内容。 11.《重庆市人民政府行政复议决定书》（渝府复〔2019〕996号）； 12.《信息公开告知书》（2020）第2号； 13.《邮政快递件1120178287925》的邮寄单据； 14.《邮政快递件1120178287925》网上查询邮寄送达签收凭证； 以上证据拟证明黎红等3人根据《重庆市人民政府行政复议决定书》（渝府复〔2019〕996号）记载事项，发现涉及征收黎廷树户的征用土地批文于2017年4月1日才作出的新发生事实之后，向綦江区政府提出信息公开，綦江区政府于2020年1月16日作出《信息公开答复书》（2020）第2号及其附件资料渝府地〔2017〕369号征地批复和涉案綦江府〔2017〕44号《补偿安置方案的批复》及其附件《补偿安置方案》材料，黎红等3人实际收到綦江区政府《信息公开答复书》的时间是2020年1月20日。故黎红等3人实际知道以及应当知道綦江府〔2017〕44号《补偿安置方案的批复》及其附件《补偿安置方案》的具体时间是2020年1月20日。 15.《重庆市綦江区人民政府征地补偿安置争议协调意见书》（綦江府协〔2020〕2号），拟证明黎红等3人提出本案行政复议申请是基于《重庆市人民政府行政复议决定书》（渝府复〔2019〕996号）记载新发生事项，通过綦江区政府于2020年1月16日作出《信息公开答复书》（2020）第2号知道涉案綦江府〔2017〕44号《补偿安置方案的批复》及其附件《补偿安置方案》。并且《重庆市綦江区人民政府征地补偿安置争议协调意见书》（綦江府协〔2020〕2号）还明确记载渝府地〔2017〕369号征地批复作出时间是在黎廷树户土地房屋早已被全部征收后的2017年4月1日，而该批文只包含黎廷树户的承包土地，并未将黎廷树户的住房批准为征收范围和征收对象。故重庆市政府作出复议决定认定涉案《补偿安置方案的批复》及《补偿安置方案》已于2017年5月13日公示张贴的事项不具有真实性，明显难以证明黎红等3人应当于2017年5月13日应当知道《补偿安置方案的批复》及其附件《补偿安置方案》的内容。涉案《行政复议决定书》应当确认违法并予撤销。 16.《2020年3月11日綦江区司法局征地补偿安置争议协调会录音资料文字》，拟证明綦江区政府组织实施征收黎廷树户土地房屋的行政行为，存在事实上弄虚作假和未依照法定程序作出《补偿安置方案的批复》和公告《征地补偿安置方案》的违法事实，本案綦江区政府不可能于2017年5月13日真实作出《补偿安置方案的批复》及公告张贴《补偿安置方案》的真实性，黎红等3人也根本不可能应当于2017年5月13日就能知道涉案具体行政行为的真实性。 经一审庭审质证，黎红等3人对重庆市政府举示的证据1-4认为是真实的，与本案有关联，但不合法，达不到证明目的，缺少行政复议申请书；证据5、6、7不符合证据三性，是复印件没有原件核对，作出主体是綦江区东部新城管理委员会，不符合法律规定，达不到重庆市政府的证明目的；证据8真实性、合法性不认可，不符合证据要求，仅为复印件，没有举示原件核对，相关复印件中的内容不能证明与本案有争议的行政行为有关联，作出主体和程序是不合法的，对真实性、证明目的及合法性都不认可，相关证据不能证明黎红等3人超过法定期限；证据9真实性、合法性、关联性以及其证明目的，均不予认可。 重庆市政府对黎红等3人举示证据质证认为：证据1-5真实性无异议，但与本案无关。证据6-8证据真实性无异议，关联性不认可，证据9-10，履职申请和答复真实性无异议，关联性不认可，证据11、12真实性无异议，关联性不认可，证据13、14真实性无异议，关联性不认可，证据15协调意见书真实性无异议，关联性不认可，证据16三性均不认可。 一审法院对各方当事人提交并经质证的证据认证如下：重庆市政府举示证据中的照片与庭后提交的根据原始数据制作的光盘进行核对后，认为重庆市政府举示的证据真实、合法、与本案有关联，能够证明案件的基本事实，予以采信。黎红等3人举示的证据不能达到其证明目的，对其证明目的不予采信，对其能够证明与本案有关的事实，予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。本院二审认定的事实与一审一致。 本院认为，双方当事人对重庆市政府具有行政复议职权、复议程序等事项均无争议，一审法院已有针对性地进行了评析，故本院不再赘述。 本案争议焦点在于黎红等3人提出的行政复议申请是否超过法定期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”行政机关作出原行政行为时未告知申请复议期限的，申请期限参照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条之规定，从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道复议期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，重庆市政府举示有《补偿安置方案的批复》及其附件《补偿安置方案》的张贴照片及说明；情况说明载明了张贴的时间、地、地点贴人、见证人。经综合审查，上述证据能够相互印证，证明綦江区政府于2017年5月13日张贴《补偿安置方案的批复》及其附件《补偿安置方案》的相关事实。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”国土资源部《征收土地公告办法》第三条规定：“征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。”依法公告是行政机关告知被征收人员和相关单位征收决定内容的法定方式。行政机关依法在被征收范围内张贴公告，即视为送达每一位被征收人员和相关单位，公告之日起就应当视为被征收人员已经知道公告的行政行为具体内容。故黎红等3人从《补偿安置方案的批复》及其附件《补偿安置方案》张贴之日起即应当知晓其内容，却于2020年2月12日才向重庆市政府申请行政复议，明显超过《中华人民共和国行政复议法》规定的法定行政复议期限以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定的期限。另外，卢勇为城镇户籍，非农业人口，在渝府地〔2016〕369号征地批复征收X村7社集体土地范围内亦没有承包土地及房屋，其与其所申请复议事项没有利害关系。 综上所述，重庆市政府驳回黎红等3人的行政复议申请并无不当。一审判决结果正确。黎红、黎廷树、卢勇的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由黎红、黎廷树、卢勇负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 龙贤仲 审 判 员 邬继荣 审 判 员 张 莉 二〇二一年二月一日 法官助理 岳 阳 书 记 员 王 潇