济南铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁71行终70号 上诉人（原审原告)陈好春，男，1955年11月5日出生，汉族，住山东省济南市历城区。 委托代理人董林凤，山东大明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南高新技术产业开发区管理委员会，住所地山东省济南高新区舜华路**。 法定代表人王宏志，主任。 被上诉人（原审被告）济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局，，住所地山东省济南高新区舜华路**高新管委会** 法定代表人纪胜友，局长。 委托代理人马士坤，该局工作人员。 委托代理人王新，山东睿扬律师事务所律师。 上诉人陈好春因诉被上诉人济南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）、济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局（以下简称高新城管局）不履行听证职责违法一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初456号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 陈好春诉称，请求：1.依法确认高新管委会、高新城管局未依法履行行政听证的不作为行为违法，并判令其依法履行法定职责；2.本案诉讼费用由高新管委会、高新城管局承担。事实与理由：2002年3月10日，陈好春与济南市历城区港沟街道办事处伙路村村民委员会签订《土地承包协议书》从事养殖业（养猪）。2017年5月27日，高新城管局告知养猪场系违章建筑，陈好春对该违章建筑的认定不服，遂于2017年5月29日向高新城管局递交《听证会申请书》，要求其就陈好春的养猪场是否系违章建筑进行听证，高新城管局工作人员杨军杰于2017年5月31日收到陈好春的《听证会申请书》后告知陈好春听证时间另行通知。随后，陈好春多次要求高新城管局尽快召开听证会,截止今日,高新城管局仍未对陈好春的听证申请进行回复。2020年4月16日，陈好春再次向高新城管局寄交《听证会申请书》，高新城管局至今未做任何答复。高新管委会、高新城管局的行为已构成行政不作为，严重侵害了陈好春的合法权益，现依据《行政诉讼法》《最高人民法院关于执行若干问题的解释》的有关规定提起诉讼。 原审法院认为，可提起行政诉讼的行政行为，应当是行政管理活动的最终行政决定，一般不包括行政主体在作出最终行政决定过程中针对程序性事项所作的决定和处理。此类过程性行为具有一定法律意义，但它的法律效果依附于最终的行政决定，并最终被行政决定所吸收。因此，行政主体在行政程序中所作的程序性行为以及过程性行为的合法性问题，可在对最终行政决定的合法性审查中予以解决。行政相对人对程序性行为、过程性行为，通常不能单独提起诉讼，除非该过程性行为具有事实上的最终性，并影响行政相对人的合法权益。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”具体到本案中，原告单独对被告未履行听证职责提起诉讼，而该听证程序是被告在作出行政决定前，征求利害关系人意见建议，为最终行政决定提供依据的一个环节，其法律效果依附于行政决定，并被该行政决定吸收。原告认为被告不履行听证职责违法，应当在最终行政决定的合法性审查中予以解决。因此，单独对听证程序提起诉讼不属于行政诉讼法的受案范围。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告陈好春的起诉。 陈好春不服原审法院裁定，上诉请求撤销济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初456号行政裁定并依法改判高新管委会、高新城管局履行法定职责。事实和理由：一、陈好春投资兴建的养猪场系合法建筑。在2002年期间，根据国土资发(2010)155号《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（以下简称《通知》）第一条规定，陈好春承包土地后所兴建的养殖设施，依法应界定为“设施农用地”的管理范围，本案所涉养猪场的建筑均是属于农业生产及农业承包经营过程中的设施建筑，而根据该《通知》第二条第一款“兴建农业设施占用农用地的，不需要办理农用地转用审批手续”的规定，陈好春投资兴建的养猪场是不需要办理农用地转用审批手续的，不属于违章建筑。二、高新管委会、高新城管局不进行听证违反法律规定。就是因为高新管委会、高新城管局不履行听证职责的行为，才直接导致了陈好春投资兴建的养猪场被认定为违法建筑而被拆除。如果赋予了陈好春申辩、举证的机会，陈好春提交《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》等相关证据后，也许高新管委会、高新城管局对拆除行为就会重新考量。高新管委会、高新城管局这种怠于行政的行为，直接损害了陈好春的合法权益。根据行政处罚法第42条“行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或执照，数额较大的罚款等决定之前，应告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”的规定，听证程序是行政机关在作出决定之前，赋予当事人发表意见、提出证据的机会，既然高新管委会、高新城管局告知陈好春享有进行听证的权利，并告知听证时间另行通知，那么，针对陈好春的听证申请，高新管委会、高新城管局至今未进行听证，程序明显违法。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院,二审中双方当事人均未提交新的证据。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条、第七十四条的规定，行政行为是否符合法定程序是人民法院审查行政行为合法性的重要方面，行政行为违反法定程序的，人民法院有权予以撤销并可责令重作；行政行为程序轻微违法，但对当事人权利不产生实际影响的，人民法院可以判决确认违法而不撤销行政行为。因此，行政主体在行政程序中所作的程序性行为以及过程性行为的合法性问题，可以在对最终的行政决定的合法性审查中予以解决。对于是在最终行政决定作出后，甚至行政相对人已对最终的行政行为提起诉讼的情况下，当事人再对过程性行为、程序性行为单独提起行政诉讼，显然已不再具有诉的利益，不再具备诉讼的必要性和实效性。故，行政主体对程序性行为、过程性行为，通常不能单独提起诉讼，除非该程序性行为具有事实上的最终性，并影响公民、法人或者其他组织的合法权益。具体到本案，陈好春诉请确认高新管委会、高新城管局不履行听证职责违法，而听证程序属行政机关在作出行政决定前的程序性行为，不直接对陈好春增加义务或减损权利，即使存在行政机关不履行听证的问题，也只能在针对行政决定所提起的案件中进行审查，而不能单独就听证问题提起诉讼。事实上，陈好春已就高新城管局作出的济城执高新区限拆字（2017）第30096号责令限期拆除决定及高新管委会济高复决字【2017】15号行政复议决定向人民法院提起行政诉讼，人民法院在该案中对行政机关未安排听证的问题进行了审查并作出评价。嗣后，陈好春又在本案中单独对听证程序提起诉讼，根据上述相关规定，本诉讼不属于行政诉讼的受案范围。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。陈好春的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王志国 审判员  林美秋 审判员  胡 珂 二〇二一年二月四日 法官助理李鑫 书记员吕香凝