重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终900号 上诉人（一审原告）陈光灿，男，1953年2月22日出生，汉族，住重庆市南岸区。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托诉讼代理人刘渝，重庆市人民政府工作人员。 委托诉讼代理人蔡显跃，重庆淼海律师事务所律师。 一审第三人重庆市南岸区规划和自然资源局，住，住所地重庆市南岸区南城大道**/div> 法定代表人张超林，局长。 委托诉讼代理人董颖，重庆市南岸区规划和自然资源局工作人员。 陈光灿因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）征收土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2020）渝05行初232号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，陈光灿原系重庆市南岸区X镇X村X社社员，郭素珍系陈光灿母亲。1997年11月9日，重庆市政府作出《重庆市人民政府关于重庆高等及公路建设指挥部新建川黔高等级公路南岸区段工程征用土地的通知》（重府地〔1997〕224号），同意征收陈光灿所在X社部分集体土地，郭素珍为此次征收地农转非人员，领取了人员安置费用，因其居住的农村房屋在此次征地过程中未被拆除，亦未进行住房安置。1998年8月4日，郭素珍死亡。 2006年10月13日，重庆市政府作出的《关于南岸区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的通知》（渝府地﹝2006﹞882号）批准，同意征收南岸区X镇X村X社全部土地。2009年4月9日，南岸区人民政府发布《征收土地公告》（南岸府征公〔2009〕字11号）。2009年8月19日，南岸区人民政府作出《关于同意中央商务区D区规划建设项目征地拆迁补偿安置方案的批复》（南岸府发〔2009〕186号）。2009年8月28日，原南岸区国土资源管理分局发布《征地补偿安置方案公告》（南国土征公〔2009〕11号）。陈光灿为此次征地范围内在籍农业户口，其妻张应红、女儿陈茂、女婿曾桂荣、孙女曾雨欣均为城镇人员。陈光灿户的房屋在此次征地拆迁范围内，2010年8月10日，陈光灿户与南岸区征地办公室签订《农转非住房货币安置协议书》和《征地房屋拆迁协议》，陈光灿为住房安置人员，住房安置面积30平方米，张应红为优惠购房人员，优惠购房面积15平方米，按协议陈光灿户领取了住房货币安置费159500.00元和房屋拆迁费用76862.40元。 2019年8月20日，重庆市政府收到陈光灿提交的裁决申请书，陈光灿提出对其母亲郭素珍、女婿曾桂荣、孙女曾雨欣进行住房安置的请求。因陈光灿提交的裁决申请材料不齐全等问题，重庆市政府于2019年8月22日书面告知陈光灿补正。2019年10月12日，重庆市政府作出延期告知书，告知陈光灿延长办理期限30日。2019年11月18日,重庆市政府作出《征地补偿安置争议裁决书》,裁决认为陈光灿的母亲郭素珍在征地公告发布前已经死亡，不属于征地住房安置对象；陈光灿的女婿曾桂荣、孙女曾雨欣不是住房安置对象的配偶或未成年子女，在渝府地〔2006〕882号批准征地拆迁范围内无房屋所有权证和土地使用权证，且在城镇拥有住房，因此亦不属于征地住房安置对象，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆土地管理规定》第三十七条、《重庆市征地补偿安置办法》等有关规定，裁决对胡远珍提出的请求不予支持。陈光灿不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销重庆市政府作出《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕220号）。 另查明，重庆市政府作出《征地补偿安置争议裁决书》中对陈光灿女儿陈茂情况，包括其户籍、是否享受住房安置等未予涉及和查明。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，重庆市政府作为批准征地的人民政府，具有作出该案被诉行政裁决的职权。各方当事人对裁决程序的合法性及裁决所认定的事实均无争议，予以确认。 本案争议的焦点问题为陈光灿母亲郭素珍、女婿曾桂荣、孙女曾雨欣是否应当获得住房安置补偿。陈光灿所在集体经济组织的土地历经两次征收。在1997年第一次征地时，因系部分征地，故只有部分人员农转非、部分房屋被拆迁。郭素珍系此次征地农转非人员，已获得人员安置。因其居住的房屋不在此次征地拆迁范围之内，按照当时施行的《重庆市征地拆迁补偿安置办法》（重庆市人民政府令第64号）第十三条第三款规定，征地范围内居住用房的拆迁，被拆迁人有土地使用权证的，安置住房。本案中，郭素珍居住的房屋在此次征地中未被拆迁，参照上述规定，不属于此次征地的住房安置对象，故未获得住房安置。此次征地安置补偿已经实施完毕，不存在对郭素珍应当进行住房安置而未予安置的情形。 2009年发布第二次征地的征地公告时，虽然郭素珍不是此次农转非人员，但因其在前次征地农转非时未获得住房安置，按照《重庆市征地农转非人员住房安置规定》（重府发〔1995〕122号）第九条“因分期征地一户家庭成员先后农转非的，先农转非未安置住房的，与后农转非的一并安置住房”的规定,郭素珍本应纳入此次住房安置，郭素珍在此次征地公告发布前已经去世，按照《重庆市国土房管局、重庆市公安局关于征地农转非人员与住房安置有关问题的通知》（渝国土房管发〔2001〕595号）第八条“区县（自治县、市）人民政府第一次征地公告之日前，持有房屋所有权证和集体土地使用权证的下列被拆迁房屋的征地农转非人员为住房安置对象：……”，以及重庆市国土房管局《关于渝北区国土局征地安置有关问题请示的批复》（渝地房发〔2000〕342号）第三条“在批准征地后至终结安置前尚未实施安置就死亡的人员不再给予安置”的规定，征地公告之日为住房安置人员的确定时点，此前死亡的人员不属于被安置对象，据此，郭素珍不属于此次征地的住房安置对象，不能获得住房安置。 关于陈光灿请求对女婿曾桂荣、孙女曾雨欣进行住房安置的裁决请求。重庆市政府根据《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号）第二十五条第二款“住房安置对象的配偶或未成年子女为城镇户口，经审核在他处确无住房并长期与配偶或父母居住在征地拆迁范围内的，优惠购房时，可申请按建安造价的50%购买1个自然间的住房，与原户主合并安置”和第四款“在政府批准征用土地之日前，长期居住在征地拆迁范围内的城镇人员，具有房屋所有权证和土地使用权证且城镇确无住房的被拆迁人，经住房安置方审核同意后，可申请按本办法规定的住房安置标准按建安造价的50%优惠购买住房”的规定，认为曾桂荣、曾雨欣不是住房安置对象的配偶或未成年子女，在渝府地〔2006〕882号批准征地拆迁范围内无房屋所有权证和土地使用权证，且在城镇拥有住房，因此不属于住房安置对象，故裁决对曾桂荣、曾雨欣进行住房安置的请求不予支持。陈光灿亦未申请对其女儿陈茂住房安置进行裁决，而农村征地以户为单位进行住房补偿安置，陈光灿已提出对其家庭成员的住房补偿安置裁决请求，被告在裁决中应当对陈光灿户如何进行的住房补偿安置予以查明。另外，陈光灿提出对其女婿、孙女进行住房安置的裁决请求，无论根据《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号）第二十五条第二款，还是该条第四款，陈光灿的女婿、孙女是否应当享受住房安置均取决于其女儿是否属住房安置对象或可优惠购房人员。因此，重庆市政府未在裁决中对陈光灿女儿陈茂应否享受住房安置、如何享受进行查明，直接裁决对陈光灿提出其女婿曾桂荣、孙女曾雨欣进行住房安置的裁决请求不予支持，存在事实不清、证据不足，依法应予撤销并重新作出行政行为。综上，一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销重庆市政府作出的《征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕220号），责令重庆市政府重新作出行政裁决。 陈光灿上诉称，根据《重庆市征地农转非人员住房安置规定》（重府发〔1995〕122号）第九条“因分期征地一户家庭成员先后农转非的，先农转非未安置住房的，与后农转非的一并安置住房”的规定,郭素珍本应纳入此次住房安置，即使在第二次征地公告下达之日前已死亡，但应当享受住房安置的预期权利，其权利应当在第二次征地时得到满足。一审判决适用法律错误，请求撤销一审判决并改判支持陈光灿的诉讼请求。 重庆市政府二审中未向本院提交答辩意见，南岸区规划自然资源局未提交书面陈述意见。 重庆市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了下列证据： 第一组： 1.《裁决申请书》； 2.《裁决材料接收单》； 3.《重庆市规划和自然资源局裁决补正告知书》及送达证明材料； 4.《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决延期告知书》及送达证明材料； 5.《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕220号）及送达证明材料； 证据1-5，拟证明重庆市政府裁决程序符合法律规定。 第二组： 6.《重庆市人民政府关于重庆高扥及公路建设指挥部新建川黔高等级公路南岸区段工程征用土地的通知》（重府地〔1997〕224号）； 7.《常住人口登记表》（郭素珍）； 8.南岸区X镇人民政府《关于办理南岸X镇花朝门等17个合作845名农转非人员的请示》（涂府发〔1997〕61号）； 9.《申请裁决约谈笔录》； 证据6-9，拟证明郭素珍在该次征地中已农转非并领取了“人员安置费”。 第三组： 10.《死亡注销户口证明》（郭素珍）； 11.《火化证》（郭素珍）； 证据10-11，拟证明郭素珍死亡时间为1998年8月4日。 第四组： 12.《重庆市人民政府关于南岸区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的通知》（渝府地〔2006〕882号）； 13.《重庆市南岸区人民政府征收土地公告》（南岸府征公〔2009〕字11号）； 14.《X镇规划建设用地项目征地拆迁、补偿、安置方案（征求意见稿）》； 15.《重庆市南岸区人民政府关于同意中央商务区D区规划建设项目征地拆迁补偿安置方案的批复》（南岸府发〔2009〕186号）； 16.《重庆市南岸区国土资源管理分局X镇规划建设用地项目征地拆迁、补偿、安置方案》； 17.《重庆市南岸区国土资源管理分局征地补偿安置方案公告》（南国土征公〔2009〕11号）。 证据12-17，拟证明此次征地经有权部门批准。 第五组： 18.常住人口登记表（陈光灿）； 19.常住人口登记表（陈茂）； 20.常住人口登记卡（曾桂荣）； 21.常住人口登记卡（曾雨欣）； 22.陈茂与曾桂荣的结婚证； 23.征地实测调查汇总表（一）； 24.住房情况调查表两份（陈茂、张应红）； 25.农转非住房货币安置协议书； 26.征地房屋拆迁协议； 27.南岸区转户居民住房安置审定表； 28.房屋残值收购的申请。 证据18-28，拟证明曾桂荣、曾雨欣不是该次针对住房安置对象；陈光灿户属于该次征地的住房安置对象，已住房安置完毕。 陈光灿向一审法院提交并举示证据：住房情况调查表两份（陈茂、曾桂荣），拟证明应当对曾桂荣、曾雨欣住房安置。 南岸区规划自然资源局未向一审法院举示证据。 经一审庭审质证，陈光灿、第三人南岸区规划自然资源局对重庆市政府提交的五组证据均无异议；重庆市政府对陈光灿举示的陈茂的住房情况调查表真实性有异议，认为与重庆市政府举示的证据24中关于陈茂的住房情况调查表，虽均盖具有陈茂所在的重庆市南岸区大佛段小学校公章，但具体内容不一致，“是否享受货币化分房”一栏中，陈光灿提交的证据表明为“否”，重庆市政府提交的证据表明为“是，40平方米，42000元”，出具日期重庆市政府提交的证据在前，对陈光灿举示的曾桂荣的住房情况调查表，认为与本案无关联；第三人对陈光灿举示的证据无异议。 一审法院对各方当事人举示并经庭审质证的证据认证如下：重庆市政府提交的证据24中陈茂的住房情况调查表与陈光灿举示证据中的陈茂的住房情况调查表，从形式上均盖有重庆市南岸区大佛段小学校公章且有经办人签字但内容相互矛盾，且重庆市政府作出被诉裁决中对陈茂的情况并未查明和认定，故该证据和陈光灿的证据均不予采信，重庆市政府提交的其他证据真实、合法，与案件具有关联，予以采信。陈光灿举示的曾桂荣的住房情况调查表，因与本案无关联，不予采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院依法予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，各方当事人对重庆市政府具有作出涉诉行政裁决职权、裁决程序、各方当事人的诉讼主体资格以及一审审判程序等事项均无争议，一审法院已有针对性地进行了评析，故本院不再赘述。 关于郭素珍是否属于2009年第二次集体土地征地时的住房安置对象问题。陈光灿户所在集体经济组织历经两次土地征收，第一次征地时适用《重庆市征地拆迁补偿安置办法》（重庆市人民政府令第64号），2009年第二次征地时适用《重庆市征地拆迁补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号），且涉案补偿安置方案系依据该办法的规定而具体制定，并不违反上位法的规定。根据法不溯及既往原则，本案应当适用《重庆市征地拆迁补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号）的相关规定。该办法第二十一条明确规定：“征地批文下达之日前，持有房屋所有权证和集体土地使用权证的被拆迁房屋的征地农转非人员为住房安置对象。”据此，住房安置对象资格的界定，需从两个维度予以考量：1.系征地批文下达之日前即持有房屋所有权证和集体土地使用权证的在籍农业人口；2.系因本次征地农转非人员的房屋被拆迁。本案中，陈光灿户所在集体经济组织1997年第一次被部分征地时，根据《重庆市征地拆迁补偿安置办法》（重庆市人民政府令第64号）第十四条规定：“住房安置采取购房、租房和自行建房等方式进行。具体住房安置办法另行制定”，郭素珍房屋并未在该次征收中被拆迁，故没有必要实施相应的住房安置。2009年第二次征地公告发布之前郭素珍已于1998年8月4日死亡，其自然人主体资格业已丧失，而住房安置对象的考量具有属人性特点，与郭素珍自然人身份密切关联，已经死亡人员不得纳入住房安置对象。《重庆市征地补偿安置办法》第二十一条虽然考量的要件为被征收农户的户籍身份性质，但是郭素珍作为被征收农户在第二次征收时点之前已经死亡，则不论其之前户籍身份性质是否农转非，此时该要件的考量并没有实际意义。重庆市政府据此裁决“对郭素珍进行住房安置”的请求不予支持，符合土地征收法律规范的规定。陈光灿的诉求于法无据，其上诉理由不能成立，本院依法不予支持。另外，关于陈光灿请求对其女婿曾桂荣、孙女曾雨欣进行住房安置的请求。一审法院就此问题已有针对性详细评析，该论述事实清楚、理由充分，本院予以肯定并不再赘述。综上，一审法院判决撤销重庆市政府作出行政裁决并责令重新作出行政行为，适用法律并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈光灿负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 许 鹏 审 判 员 张 莉 二〇二一年二月三日 法官助理 王 堃 书 记 员 张婉婷