河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫01行终25号上诉人（原审原告）李彦章，男，1939年6月6日出生，汉族，住郑州市。上诉人（原审原告）荆小喜，男，1953年3月18日出生，汉族，住郑州市。上诉人（原审原告）兰万祥，男，1945年5月19日出生，汉族，住郑州市。上诉人（原审原告）荆全成，男，1968年10月13日出生，汉族，住郑州市。上诉人（原审原告）樊丙玉，男，1948年3月20日出生，汉族，住郑州市。共同委托代理人黄晓丽，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市自然资源和规划局，住所地郑州市中原区淮河西路**。法定代表人孙建功，局长。委托代理人樊晓茜、郜堃，郑州市行政复议中心工作人员。上诉人李彦章、荆小喜、兰万祥、荆全成、樊丙玉因诉郑州市自然资源和规划局行政复议一案，不服河南省郑州市中原区人民法院（2020）豫0102行初138号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：原告系郑州市二七区荆胡社区梁庄村、杏园村、荆胡村村民，在该村分别有承包土地，目前承包土地上有“大学南路荆胡段及两侧生态廊道项目”“大学路与高铁桥生态廊桥”“渠南路快速通道”“渠北路(原翠环路)”等多个项目施工。2019年11月11日，原告向市自然资源和规划局二七分局邮寄《查处申请书》，申请市自然资源和规划局二七分局对多个项目的非法占地行为进行查处。市自然资源和规划局二七分局超期回复被郑州市二七区人民政府确认违法后于2020年6月2日再次作出回复。原告针对回复向被告申请复议。2020年8月12日，被告作出郑自然资（行复驳决）〔2020〕343-347号行政复议决定书，以原告申请不符合行政复议条件为由驳回复议申请。原告不服，来院起诉。原审法院认为：原告承包的土地在涉案工程范围内，原告申请市自然资源和规划局二七分局对涉案项目的非法占地行为进行查处。如果存在原告所称涉案土地未经征收或者非法征收即被占用的情况，也是征收行为或者登记行为侵犯了原告的合法权益，不属于涉案项目的违法占地问题，故市自然资源和规划局二七分局对原告的举报是否作出处理、如何处理，对原告的权利义务均不产生法律上的影响，被告认为原告的复议申请不属于行政复议受理范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第（二）项之规定，作出本案被诉的驳回行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李彦章、荆小喜、兰万祥、荆全成、樊丙玉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李彦章、荆小喜、兰万祥、荆全成、樊丙玉负担。上诉人不服，向本院提出上诉请求：1．撤销河南省郑州市中原区人民法院（2020）豫0102行初138号行政判决书，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。2．本案的诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：上诉人系郑州市二七区荆胡社区梁庄村、杏园村三个村村民，在该村分别有承包土地，承包期限为1998年-2028年，因该村所在集体土地上有“大学南路荆胡段及两侧生态廊道项目”“大学路与高铁桥生态廊桥”“渠南路快速通道”“渠北路（原翠环路）”等多个项目正在施工，上诉人通过信息公开得知上述项目所占用的集体土地并未经过征收程序，故于2019年11月11日通过EMS邮寄的方式向郑州市二七区自然资源局（现郑州市自然资源和规划局二七分局，以下简称“二七分局”）邮寄《查处申请书》，请求对上诉项目的非法占地行为进行查处，由于该局未在法定的时间履行相关查处的法定职责，上诉人向郑州市二七区政府申请行政复议，请求确认郑州市二七区自然资源局不履行查处职责违法，并责令其限期履行。2020年4月14日，郑州市二七区人民政府作出《行政复议决定书》（二七政复决字〔2020〕37/38/39/40/41/42号），责令郑州市二七区自然资源局限期作出答复。2020年6月4日，该局向上诉人送达了《关于“李彦章、荆小喜、兰万祥、荆全成、樊丙玉”等查处违法用地申请书的再次回复》，告知上诉人通过调查作出的处理意见：1.郑州市二七区大学路与高铁桥生态廊道项目工程；5.大学南路荆胡段及两侧生态廊道项目工程；6.南水北调生态廊道项目，上述三个项目（以下简称“案涉占地项目”）均为“郑州市绿色廊道建设项目”的组成部分，对于土地进行了绿化，不属于违法占地。上诉人认为此答复严重违法，向被上诉人申请行政复议，请求撤销该查处答复，并责令其限期履行查处职责后重新作出答复。2020年8月15日被上诉人向上诉人送达了《驳回行政复议申请决定书》〔郑自然资（行复驳决）（2020）343-347号〕（以下简称“案涉复议决定”），认定上诉人的复议申请不符合行政复议法的受理条件，并予以驳回复议申请。上诉人不服该复议决定向郑州市中原区人民法院提起诉讼，经该院开庭审理于2020年12月2日向上诉人送达了（2020）豫0102行初138号行政判决书，以二七分局对上诉人举报的答复对上诉人的权利义务不产生法律上的影响，故被上诉人驳回行政复议决定并无不当为由驳回上诉人的诉讼请求。上诉人认为，一审复议事实认定不清，适用法律错误。具体理由如下：一、一审法院以“二七分局”对上诉人申请查处的处理结果对上诉人权利义务不产生影响为由驳回起诉无事实及法律依据。就案涉土地处情况，上诉人进行过两次复议，第一次针对的是“二七分局”查处申请不作为而向郑州市二七区人民政府提出行政复议，该府不仅受理了行政复议申请，并于2020年4月14日作出了二七政复决字〔2020〕37/38/39/40/41/42号《行政复议决定书》，上述事实一审判决均进行了确认，二七区政府的上述《行政复议决定书》已经发生法律效力。而一审判决书第6页却认为“市自然资源和规划局二七分局对原告的举报是否做出处理、如何做出处理，对原告的权利义务均不产生法律上的影响”，如果一审法院的上述论断成立，则如何解释二七政复决字〔2020〕37/38/39/40/41/42号《行政复议决定书》?如果一审法院的上述论断成立，在第一次行政复议时二七区政府也应当作出驳回复议申请的决定，但是二七区政府不仅没有作出驳回申请的决定，反而责令二七区国土资源局限期作出答复。《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例在全国范围内实施，所有复议机关在适用相关法律时必然一致，自然资源系统内并没有独立适用的行政复议法，本案针对上诉人的查处复议已经作出过生效复议决定书，根据此复议决定书自然资源部门对原告的查处申请理应调查处理。所以一审判决关于“市自然资源和规划局二七分局对原告的举报是否做出处理、如何做出处理，对原告的利义务均不产生法律上的影响”的论断既无法律依据，更与生效复议决定书相矛盾和冲突，显然错误，二审法院理应纠正。二、一审法院认定对非法占用案涉土地的查处处理结果对上诉人的权利义务不产生影响，其得出该结论成立的前提是如果案涉土地存在着征收行为或者登记行为是该行为侵犯了上诉人的合法权益，因此不属于项目的违法占地问题，属于事实认定不清。案涉土地上不存在征收行为或者登记行为，在一审中双方当事人都没有提供证据证明案涉地存在征收行为或者登记行为，也不认可这些行为。但是一审法院的判决结果完全是建立在假定案涉土地存在着征收行为或者登记行为，并将此假想的行为断定为目前上诉人权利遭受侵害之原因。因为其假定的前提不存在，所以其得出的结论必然也是错误的。本案争议焦点是占用上诉人的承包地进行工程建设有没有合法的依据?二七分局对案涉占地行为查处结果是否对上诉人的权利义务有影响、是不是行政复议的受案范围?但是一审法院在审理本案时不是围绕这上述焦点问题进行审查，而是用一个假定的征收行为和登记行为就把项目的非法占地行为撇的干干净净，完全与上诉人没有任何关系，如此处理案件实在是匪夷所思。三、非法占用案涉土地的查处结果直接关系到上诉人对案涉地的使用权，对上诉人的权利义务具有实质影响。首先，一审法院将上诉人的查处申请书作为一种举报行为定性错误。报案和举报是两个不同的法律概念，报案和举报的最大区别是报案人本人可能是权利受侵害者本人，也可能是与案件没有关系的案外人，但是举报人本人必定不是案件的受侵害人本人。所以一审法院混淆举报和报案的概念，本案是因为上诉人的承包地被非法占用，自己的土地使用权受到侵害，而向“二七分局”申请处，以保护自己的合法权益。一审法院将其视为举报显然错误。其次，案涉土地存在着非法用地行为。在一审庭审中被上诉人提供了大量的证据，试图以其来证明“案涉占地项目”均为“郑州市绿色廊道建设项目”的组成部分，不属于非法用地，显然无法成立。按照《土地管理法》（2004版）的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，同时建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。国家严格限制占用道路两侧耕地植树的范围和面积，被上诉人提供没有任何法律规定城市绿化用地占用集体土地不需要办理审批手续，上述均说明存在严重的违法用地行为。而一审法院置上述事实不顾，却认为侵犯上诉人权益的是征收或登记行为，本案土地并没有被征收更没有什么登记行为，而是一种严重的未经征收违法用地行为，而查处违法用地行为系二七区分局的法定职责，一审法院不对本案争议焦点及争议事实进行审理，审判思路严重混乱，事实认定严重错误。最后，一审判决中也认定上诉人的土地在涉案工程范内，这就证明案涉士地的占用行为与上诉人有利害关系，上诉人在一审中提交的自然资源局作出的政府信息公开答复可以证明案涉地尚未有征收，那么上诉人仍是案涉土地的合法使用权人，但有人在该地块上进行建设占用了，该地块就是非法占用，显然侵犯了上人的合法土地使用权。故此，上诉人申请查处的“案占地项目”均是在上诉人承包的集体农用地上在未取得相关征地批准文件擅自动工违法占地的行为，“二七分局”作为对案涉土地享有管辖权的土地行政主管部门，具有依法查处违法用地的职权。在违法行为事实明确的情况下其理应积极行使查处职责，制止违法行为，将被占土地恢复原状，上诉人可以继续使用。但是因为其怠于行使职权，导致上诉人的承包地被非法占用，其怠于行使职权的行为严重侵犯了上诉人的合法权益，与上诉人有直接的利害关系。四、案涉复议决定本身存在严重错误，理应撤销。首先，郑州市自然资源和规划局作出的复议决定适用法律存在重大错误，复议决定理应撤销。郑州市自然资源和规划局作出的复议决定适用《行政复议法实施条例》第四十八条第二款的规定，决定驳回上诉人的复议请求，明显错误，与被上诉人作出的复议决定书的内容相互矛盾。根据被告作出的《复议决定书》第7页最后一段，被上诉人认为二七区自然资源局已经履行了法定职责，既然其已经履行了法定职责，应当适用《行政复议法实施条例》第四十八条第一款的规定驳回复议申请，适用第二款的规定属于明显重大错误，案涉复议决定理应撤销。其次，案涉非法用地行为侵害上诉人的合法土地使用权等财产权利，属于行政复议的受案范围。依据《中华人民共和国行政复议法》第二条及《中华人民共和国行政复议法》第六条第九项规定，申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，属于行政复议受理范围。同时，依据《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（[2013]行他第14号，以下简称第14号《答复》）对举报人的行政复议资格作出如下答复：根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。一审法院认为被上诉人以上诉人的复议申请不符合行政复议法的受理条件为由驳回复议申请，属于适用法律错误，应当予以撤销。综上，二七分局的不依法调查核实、不查处、不履行法定职责的行为已严重违法。被上诉人作为其上级机关应依法对其行为进行监督责令纠正其违法行为，但被上诉人却以上诉人的复议申请不符合行政复议法的受理条件为由驳回复议申请，放任下级机关违法行为继续侵害上诉人的合法权利。而一审法院在审理中认定事实不清，适用法律错误，作出了错误的判决，故依法提起上诉，请求贵院在全面审查本案证据的基础上，依法直接改判，支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人答辩称：上诉人不服郑州市自然资源和规划局二区分局所作对其责令查处的申请作出的回复，实际上，上诉人并非该查处事项的行政相对人，郑州市自然资源和规划局**分局作出的相关调查的结果已经依法告知上诉人，上诉人对其承包土地的征收行为不服，以举报的形式向二七分局提出履行职责的申请，其本身对该回复不具有利害关系。二七分局所作答复对其权利义务并不产生实质影响，对上诉人不具有强制力。因此，被上诉人所作驳回行政复议申请决定书合法、适当。二审经审理查明，本案中五上诉人起诉称“在该村分别有承包地，承包期限为1998年-2028年，目前该村所在的集体土地上有‘大学南路荆胡段及两侧生态廊道项目’‘大学路与高铁桥生态廊桥’‘渠南路快速通道’‘渠北路(原翠环路)’等多个项目正在施工。为了解原告所承包地征收的合法性，……向郑州市自然资源和规划局申请政府信息公开……告知原告上述项目无征地批文信息。故此，原告方知该项目并未经过征收程序，现相关单位在未经合法程序情况下，非法占用原告承包地所在集体土地进行建设项目，严重侵犯了原告的合法权益。”但是五上诉人仅提供了承包户主为李彦章的合计6.39亩土地的《土地承包经营权证书》，并不能证明五上诉人各自的承包地均被其举报的多个施工项目占用，侵害其自身合法权益。对此，被上诉人郑州市自然资源和规划局及其向复议被申请人郑州市自然资源和规划局二七分局核实后称：五上诉人申请查处的6个地块并不是他们租用的果园的地，他们租用村里的地是另一处，当时村里协商补偿没有达成共识，现在早已过了时效，所以申请人就对这6块地举报了。其次这6块地其中立案查处的3个项目已经做了处罚，其他3个项目都是南环工程的市政绿化项目，当时为了尽快推进，并没有走程序。关于补偿款的问题，村里说政府一直没有和村里兑付征地补偿费用。因为这些项目均没有通过自然资源局履行征地程序，都是政府通过办事处直接和村里谈的。高铁生态廊道是2009年开始建设，补偿款也是同年发放的；大学南路荆胡段及两侧生态廊道是2008-2009年开工，补偿款也是同年发放的；南水北调生态廊道分别于2013年和2015年开工，补偿款同年发放，这三个项目都是以租赁方式取得土地。南水北调生态廊道（两侧绿化带），大学以西2013年建，2014年建好；大学路以东，2015年建，2016年建好。2015年元月份政府与村签订租地协议约630亩，租金约189万元。大学路两侧绿化带，2009年建，2010年建好，政府未付租金。石武高铁两侧绿化地，2009年开始建，到目前未完全建好，政府也未付租金。二七区政府委托人和路街道办事处一直在和荆胡村谈，一直没谈好。故一审判决直接认定“原告承包的土地在涉案工程范围内”本院不予认可。对一审查明的其他事实本院予以认可。另上诉人本次申请复议的仅涉及“郑州市二七区大学路与高铁桥生态廊道项目”“大学南路荆胡段及两侧生态廊道项目”“南水北调生态廊道项目”等三个项目的郑州市自然资源和规划局二七分局的再次回复内容。本院认为：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕20号)第三条规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”第四条规定“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第十二条第五项规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作处理的；”参照上述规定，五上诉人如系土地使用权人或者实际使用人，向自然资源部门反映要求查处违法占地行为的，系维护自身合法权益，对于自然资源部门处理的结果不服享有行政复议权和行政诉讼权。而本案中五上诉人并无证据证明其本次申请复议所涉“郑州市二七区大学路与高铁桥生态廊道项目”“大学南路荆胡段及两侧生态廊道项目”“南水北调生态廊道项目”占用了其家的承包地，侵害其自身合法权益；对此被上诉人明确称上述三个项目不涉及五上诉人自己的承包地。因此，五上诉人要求郑州市自然资源和规划局二七分局查处涉及其所在村村集体土地上违法建设行为，仅系举报而非投诉，不论该局如何处理均不侵害上诉人自身合法权益。诉讼中上诉人还称，虽然名义上是其五个上诉人申请查处，但是其代表了该村三千多村民的意愿，对此本院认为上诉人提交的证据并不足以证明其该主张；且依法对涉及农村集体土地的行政行为不服的，应由村民委员会或者农村集体经济组织主张权利，其不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼，五上诉人无权代表村民委员会或者农村集体经济组织或者其他村民来主张权利。另上诉人诉状中虽称涉案项目正在施工，但二审当庭又称最早2008年修大学路之后绿化，“有的是2009年、2010年、2014年陆陆续续占用土地，它不是一次性的”。而被上诉称“郑州市二七区大学路与高铁桥生态廊道项目”是2009年开始建设，补偿款同年发放；“大学南路荆胡段及两侧生态廊道项目”是2008-2009年开工，补偿款同年发放；南水北调生态廊道分别于2013年和2015年开工，2013年和2016年建好，2015年元月份政府与村签订租地协议约630亩，租金约189万元。且上诉人一审中也提交有“南水北调生态文化公园”“大学南路生态廊道”“大学路与高铁桥生态廊道绿线图”等也显示上述项目早已建成并交付使用。因此，上诉人很多是对以往政府市政工程占用其村集体土地行为的举报。因“郑州市二七区大学路与高铁桥生态廊道项目”“大学南路荆胡段及两侧生态廊道项目”“南水北调生态廊道项目”均是郑州市绿色廊道建设项目的组成部分，占地后进行土地绿化，涉及公共利益，那么上诉人诉讼中所称要求查处违法占地、将上述土地恢复原状、返还给村集体的问题，一是五上诉人无权代表村集体或半数以上村民来主张，二是因侵害公共利益而无法获得支持。即使上诉人有证据证明上述三个项目中涉及五上诉人本人的承包地，那么其权利救济可通过质疑郑州市二七区人民政府及其相关部门的清表行为及事实征地、收地行为并据此获得相应补偿或赔偿来实现，而无需针对事实征地、收地后政府事实上将相关土地用于郑州市绿色廊道建设项目的行为来主张。综上，被上诉人所作被诉行政复议决定驳回五上诉人的复议申请并无明显不当。另被上诉人复议中虽然未将基础事实全部查明，未提交相应证据，但是鉴于本院已经查明涉案项目的基本情况并指明了救济路径，如仅因此就撤销被诉复议决定、责令被上诉人重新作出复议决定，得出的复议结果仍是相同，如此对上诉人的权利救济并无助益，且浪费行政复议和行政诉讼资源，故本院不再改判。上诉人的上诉理由及请求本院不予支持。一审判决结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李彦章、荆小喜、兰万祥、荆全成、樊丙玉承担。本判决为终审判决。审判长  魏丽平审判员  张志立审判员  张 启二〇二一年二月八日书记员  王子姣