浙江省兰溪市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0781行初113号 原告毛美郎，男，汉族，1964年8月14日出生，住浙江省金华市婺城区。 诉讼代理人林焜，北京英淇律师事务所律师。 诉讼代理人李博书，北京市君益诚律师事务所律师。 被告兰溪市自然资源和规划局，住所地浙江省兰溪市兰荫路**。 法定代表人傅学农，局长。 诉讼代理人胡庆根，浙江溪源律师事务所律师。 原告毛美郎不服被告兰溪市自然资源和规划局行政处罚一案，本院于2020年9月22日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月6日公开开庭进行了审理。原告毛美郎及其诉讼代理人李博书，被告兰溪市自然资源和规划局的出庭负责人陈玉萍及诉讼代理人胡庆根到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 兰溪市自然资源和规划局于2020年4月10日作出兰自然资规罚[2020]2号行政处罚决定：1、责令毛美郎将非法占用的1110平方米土地退还给游埠镇邵家村村集体经济组织；2、责令毛美郎限期拆除非法占用的170平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。 原告毛美郎诉称，原告是游埠镇邵家村村民，2011年，原告从兰溪市××镇××村村民处受让房屋一幢，后在该房屋上加盖房屋一层，并在该房屋对面新建石棉瓦砖混平房、搭建钢棚一处，建筑总占地约800平方米，2013年，原告利用空地约2亩建设羊类养殖场，并于同年依法取得“兰溪市田禾牲畜专业合作社”营业执照，原告之妻童红伟为法定代表人。 2020年4月10日，被告向原告下发《行政处罚决定书》兰自然资规罚〔2020〕02号，以“非法占用土地”为由，对原告进行行政处罚。原告认为被告实施行政处罚行为严重违法，理由如下： 一、原告的养殖行为经过当地政府认可，属于合法合规的养殖行为。 2011年，原告自同村村民处合法受让房屋及其门前土地承包使用权，原告在该房屋及土地上新建建筑物用于羊类养殖，并于2013年依法取得“兰溪市田禾牲畜专业合作社”营业执照，原告之妻童红伟为法定代表人。自原告新建养殖场起始，当地政府及有关部门不仅为原告接通用水用电等设备设施，还为原告依法颁发“兰溪市田禾牲畜专业合作社”营业执照，原告的养殖行为经过当地政府及有关部门认可，属于合法合规的养殖行为。 二、被告作出的《行政处罚决定书》（兰自然资规罚〔2020〕02号）认定原告非法占用土地的事实认定错误。根据国家法律和相关政策规定，本集体经济组织农民进行规模化畜禽养殖用地按农用地管理，结合本案养殖场建设时间，无需办理用地审批。《畜牧法》第三十七条农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理。《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发〔2007〕220号）规定，本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不需办理农用地转用审批手续。本案中，原告自同村村民处受让案涉房屋及土地，原告依法对该土地享有土地承包使用权。原告将上述土地用于规模化畜禽养殖业务，并依法取得养殖营业执照的行为，不属于法律规定的需要办理审批手续的情形，被告作出原告非法占用土地的事实认定错误。 三、被告作出行政处罚行为程序严重违法。《行政处罚法》第三十六条规定，除可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。第三十八条第一款第（一）项规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，对确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定。本案中，被告在作出处罚程序前，未对案件事实作出充分调查核实，仅以与事实无关的证据即对原告作出认定原告非法占用土地且要求原告退还土地的行政处罚，严重违反法定程序。 综上所述，被告作出行政处罚行为，不具备任何事实和法律依据，属于严重违法的行政行为，侵犯了原告的合法权利。现为维护自身合法权益，依据《行政处罚法》、《行政诉讼法》等法律法规规定，特向贵院提起行政诉讼，请求法院：1、撤销被告于2020年4月10日出具的《行政处罚决定书》（兰自然资规罚〔2020〕02号）；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告毛美郎向本院提交了以下证据： 1、《行政处罚决定书》(兰自然资规罚〔2020〕2号)复印件，证明2020年4月10日，被告向原告下发兰自然资规罚〔2020〕02号《行政处罚决定书》，以“非法占用土地”为由，对原告进行行政处罚。 2、转让协议复印件，证明原告于2011年于同村村民处合法受让涉案房屋产权及土地承包使用权，原告享有合法占有并使用上述房屋及土地的权利。 3、“兰溪市田禾牲畜专业合作社”营业执照复印件，证明原告于2013年建造羊类养殖场，得到政府有关部门认可并依法向原告颁发“兰溪市田禾牲畜专业合作社”营业执照，原告建造养殖场具有合法依据。 4、人民调解协议书复印件，证明2017年，原告与第三人就养殖场财产发生争议，镇政府领导出面调解并达成赔偿调解协议，原告建造养殖场的行为经当地政府认可，属于合法建造养殖行为。 5、村书记张名利讲话录音光盘，证明张名利的笔录是事先拟定好的，再让其签名，该证据属于非法证据。 被告兰溪市自然资源和规划局辩称，我局认为对原告作出的兰自然资规罚〔2020〕2号《行政处罚决定书》事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。原告的起诉理由不能成立，应当依法驳回其诉讼请求。 一、原告违法占用土地的事实清楚。原告于2010年开始在未经原兰溪市国土资源局依法批准的情况下，擅自在占用游埠镇邵家村的集体土地上动工兴建养羊场，经现场勘测：该地块位于兰溪市××镇××村范围，总占地面积1110平方米，一层砖木结构，用途是住房和仓库，一层简易钢棚结构，用途为养羊，现已完工。四至范围：东至中洲小学，南至大坝，西至空地，北至通村公路。占地类型为：工矿仓储用地940平方米、其他土地170平方米。在游埠镇土地利用总体规划中用途为限制建设区（不符合土地利用总体规划）。上述事实足以证明原告违法占用土地行为的客观存在。 二、行政处罚程序合法。本案来源是调查发现。本机关于2019年11月11日对原告涉嫌非法占用土地进行立案；2019年11月12日，向邵家村党支部副书记张兰喜进行调查询问，制作了询问笔录；2019年11月13日，向邵家村股份经济合作社董事长张名利、村监督委员会主任张耿勇分别进行调查询问，制作了询问笔录。2019年11月15日向邵家村股份经济合作社董事长张名利作了第二次调查。2019年11月13日，对原告违法用地情况进行现场勘测，制作了现场勘测笔录及测绘图纸；拍摄了现场照片二张；调取了兰溪市游埠镇土地利用现状图和土地利用总体规划图。2020年1月8日，办案单位兰溪市国土资源局游埠国土资源管理所对调查结果出具了调查报告，2020年3月12日，本机关召开了违法案件会审会；2020年4月3日，向原告送达了行政处罚事先(听证)告知书；原告在法定期限内未向本机关提出陈述、申辩，也未提出听证申请；2020年4月10日，本机关对原告作出了行政处罚决定，2020年4月14日向原告送达了行政处罚决定书。以上过程证明对原告作出行政处罚的程序合法。 三、适用法律法规正确。原告违法占用土地建设的行为违反了以下法律规定：1、《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”；3、第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。对原告违法占用土地行为的处罚依据为：《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。根据以上法律法规的相关规定，依法对原告作出的《行政处罚决定书》适用法律法规是正确的。 综上，本机关请求法院依法驳回原告的诉讼请求，维持本机关对原告作出的《行政处罚决定书》。 被告兰溪市自然资源和规划局在法定期限内向本院提交了以下证据： 1、立案呈批表复印件，证明2019年11月11日，对原告涉嫌非法占用土地进行立案调查。 2、张兰喜的调查询问笔录复印件及身份证明，证明原告非法占用土地的事实。 3、张耿勇的调查询问笔录复印件及身份证明，证明原告非法占用土地的事实。 4、张名利的调查询问笔录复印件及身份证明，证明原告非法占用土地的事实。 5、土地权属说明复印件，证明原告占用的土地属邵家村集体所有。 6、现场勘测笔录、勘测定界图复印件，证明原告占用的土地状况。 7、现场照片二张，证明原告占用土地的建设状况。 8、游埠镇土地利用总体规划局部图、土地利用现状局部图复印件，证明原告占用土地的规划用地状况。 9、对原告非法占用土地案的调查报告复印件，证明对原告非法占用土地行为的调查结果。 10、违法案件会审记录复印件，证明对原告违法占用土地行为处罚的案件会审。 11、行政处罚事先（听证）告知书复印件，证明依法向原告进行事先告知。 12、事先告知书送达回证复印件及照片二张，证明向原告送达事先告知书。 13、行政处罚决定书复印件，证明对原告的违法占用土地行为依法作出行政处罚。 14、行政处罚决定书送达回证复印件及送达照片一张，证明向原告依法送达行政处罚决定书。 经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下确认： 一、原告毛美郎提交的证据1-7，被告兰溪市自然资源和规划局对证据1无异议。证据2转让协议的真实性无异议，对关联性有异议，2011年对于农村的土地及房屋的转让有规定，五间砖房的面积没有记载，有没有土地使用权证也没有涉及，如果五间砖房没有使用权证可能涉及违法占地的问题，如果土地是承包的，严震应当出具承包权证或与村里的承包合同，喷发让协议不能证明合法使用房屋。证据3的真实性无异议，关联性有异议。营业执照只能证明“兰溪市田禾牲畜专业合作社”经过登记是合法的，业务范围也非常清楚，是为合作社成员提供服务的，没有涉及到可以养羊，使用土地和建造相关设施是需要许可的。证据4人民调解协议书的真实性无异议，对证明目的、关联性有异议，调解书的内容仅是双方的经济纠纷，无法证明经当地政府认可是合法建造的。证据5张名利讲话录音与被告提交的书面询问笔录之间有矛盾的地方，笔录上写的很清楚由张名利本人签名，我方对录音的三性均不认可。本院对上述证据1、2、3、4的真实性予以确认。 二、被告兰溪市自然资源和规划局提交的证据1-14，原告毛美郎对证据1立案呈批表的2011年非法占用的部分有异议，实际上原告是在2011年受让了本案所涉的房屋和院落，目前仅存1991年左右转让方严震建设的五间房屋，原告2011年新建的房屋已经于2018年被游埠镇政府强拆，而且此次强拆行为已经被生效的判决确认违法。占地类型不准确，实际上2011年受让房屋的时候此块土地是荒地，且是紧临衢江大坝，经常被水漫淹，不可能用作仓储，且适用的土地管理法错误，目前1991年的房屋应该适用87年的土地管理法。证据2、3、4三份笔录内容完全一致，后根据原告与张兰喜、张名利核实，笔录均为被告直接打印出来由三人签字，不能用作调查使用，对三人的身份认可，张兰喜现在已经不是副书记。证据5土地权属说明不认可，本案所涉的房屋和土地原来属于荒地，根据物权法第48条，荒地属于国家所有，村委会自身出具的权属说明没有证明力，应该出具上级政府或者相关部门的证明来证明土地属于集体土地。证据6现场勘测笔录中的占地类型不认可，假设占地类型是仓储用地，原告以及曾经的转让方严震利用该土地已经超过30年，存在历史变迁，此地块原是荒地，该勘测定界图不能证明1991年土地的情况，且限制建设区仅限大型城建项目，并非强制性禁止村民的使用，勘测定界图是2019年11月份的，不能证明历史情况。证据7现场照片2张认可。证据8游埠镇土地利用总体规划局部图是2014年的局部图，不能证明1991年的情况，土地利用现状局部图不能证明1991年的情况。证据9调查报告复印件不符合事实情况，目前仅存的房屋是1991年建设的，报告里没有提到，本案所涉的土地是荒地，当时不需要国土部门的批准。证据10会审记录依据的土地管理法错误，应该依据1987年土地管理法的内容。证据11行政处罚事先（听证）告知书并没有送达给原告，也没有向原告告知告知书的内容。证据12照片2张认可，但是被告并没有与原告沟通告知书的问题，原告对告知书不知情。证据13行政处罚决定书中依据的游埠镇土地利用规划没有明确是1991年的规划，法律依据错误。证据14被告向原告送达行政处罚决定书，但原告没有签收，对行政处罚决定书不知情。本院对上述证据的真实性予以确认。 原告毛美郎当庭向本院提交的证据：1、婺城区人民法院（2018）浙0702行初582号行政判决书复印件，证明原告在2011年以后建造的房屋已经被游埠镇人民政府拆除并确认违法。2、证人证言及身份证复印件4份，证明转让协议的真实性。被告兰溪市自然资源和规划局对当庭补充证据1的三性无异议；补充证据2转让协议的真实性无异议，对毛海荣本身所述的事实无异议，后面一句原告毛美郎的土地与我土地性质一样，土地性质不能由毛海荣认定。本院对补充证据1予以确认。 原告毛美郎申请证人毛某、张某当庭作证。被告兰溪市自然资源和规划局认为证人毛某的证言有矛盾，毛某说房子是出钱买的，但是协议上房屋是作为借款抵债的。本院对证人张某的证言予以确认。 经审理查明，原告毛美郎向本院提供一份转让协议，协议上记载：“甲方为严震，乙方为毛某、毛美郎，甲方因无力还借款共计12000元，现将位于邵家溪滩五间砖房（一层）产权及门前土地承包使用权，作价12000元整体转让给乙方，作为借款归还，以后甲方与此房屋无关。甲方以前或以后其他债权债务与此屋无关。落款时间2011年11月25日”，但原告毛美郎并未提供转让协议上五间砖房（一层）及门前土地承包使用权的相关产权、土地承包权的证明。后原告毛美郎在该房屋上加盖一层，并在房屋对面新建石棉瓦砖混平房六间、搭建钢棚一处，建筑总占地约800平方米，利用空地约2亩，于2013年5月27日开办设立了兰溪市田禾牲畜专业合作社，类型为农民专业合作社，法定代表人为原告毛美郎妻子童红伟。 2019年11月11日，被告兰溪市自然资源和规划局对原告毛美郎涉嫌非法占用土地进行立案。通过对游埠镇邵家村村干部张兰喜、张名利、张耿勇进行调查询问。经进行现场勘测，制作了现场勘测笔录及测绘图纸，拍摄了现场照片，调取了兰溪市游埠镇土地利用现状图和土地利用总体规划图。2020年1月8日，被告兰溪市自然资源和规划局的派出机构游埠国土资源管理所出具了调查报告。2020年3月12日，被告兰溪市自然资源和规划局对原告毛美郎涉嫌非法占用土地案进行会审，并于2020年4月3日向原告毛美郎送达了行政处罚事先(听证)告知书。原告毛美郎在法定期限内未提出陈述、申辩，也未提出听证申请。2020年4月10日，被告兰溪市自然资源和规划局作出兰自然资规罚［2020］2号行政处罚决定，责令毛美郎将非法占用的1110平方米土地退还给游埠镇邵家村村集体经济组织；责令毛美郎限期拆除非法占用的170平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2020年4月14日，被告兰溪市自然资源和规划局向原告毛美郎送达了行政处罚决定书。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定，对于违法建设行为，根据违法建设违法性质，被告兰溪市自然资源和规划局有权进行依法查处。原告毛美郎所称转让取得邵家溪滩五间砖房（一层）产权及门前土地承包使用权，但未能提供不动产及土地承包使用权的相关产权、土地承包权的证明。被告兰溪市自然资源和规划局对原告毛美郎涉嫌非法占用土地依法立案、调查取证、对行政处罚进行事先(听证)告知，原告毛美郎在法定期限内未提出陈述、申辩，也未提出听证申请。被告兰溪市自然资源和规划局对原告毛美郎作出的行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，该处罚并无不当。原告毛美郎的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告毛美郎的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告毛美郎负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  邹可风 人民陪审员  楼 英 人民陪审员  祝丽香 二〇二一年二月八日 代书 记员  朱一丹