绍兴市上虞区人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙0604行初15号原告徐伟平。原告戚冬清，又名戚冬青。二原告委托代理人徐银春，浙江建银律师事务所律师。被告诸暨市应店街镇人民政府。住所地诸暨市应店街镇公园路*号。法定代表人周欢，镇长。委托代理人张根生，浙江信顺律师事务所律师。委托代理人杨汤英，浙江信顺律师事务所实习律师。第三人徐孝德。原告徐伟平、戚冬清诉被告诸暨市应店街镇人民政府其他城建行政行为一案，于2015年10月30日向诸暨市人民法院提起行政诉讼，并于同日申请本案异地管辖。绍兴市中级人民法院于2015年12月8日指定本案由绍兴市上虞区人民法院管辖。本院于2016年1月26日受理后，于2016年1月29日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因第三人徐孝德与本案处理结果存在法律上的利害关系，故本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年3月4日公开开庭审理了本案。原告徐伟平、戚冬清的委托代理人徐银春，被告诸暨市应店街镇人民政府分管副镇长徐志强及委托代理人张根生、杨汤英到庭参加诉讼。第三人徐孝德经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告戚冬清于2014年7月16日、8月4日向被告诸暨市应店街镇人民政府紫阆办事处工作人员提交书面情况反映，反映其宅基地南边即应店街镇紫阆村徐孝德涉嫌违法扩建，影响其住宅的通风采光，要求被告诸暨市应店街镇人民政府依法调查处理。被告在法定期限内未答复，原告提起行政诉讼并经法院判决。后被告于2015年9月7日书面答复原告《关于紫阆村徐孝德违法扩建情况的处理结果》。原告认为被告仅给予第三人徐孝德户违法建筑罚款3518元后补办用地手续的处理行为违法。故又向法院提起行政诉讼。原告徐伟平、戚冬清诉称，原告住宅位于诸暨市应店街镇栖鹤村路东512号，与其相邻的徐孝德因涉嫌违法扩建，原告于2014年7月16日、8月4日向被告举报，被告在法定期限内没有答复。原告向法院提起行政诉讼，经法院判决，被告于2015年9月7日将书面答复送达给原告。相关内容为：徐孝德自2005年6月开始，将紫阆村下二房两间祖传老房拆除后，未经审批在原有土地上建造住宅，占地面积95.06平方米，建筑程度为部分二层，同时在住宅附近搭建附属房一间，占地22.32平方米，层高一层，系该户村民唯一住宅。2014年诸暨市无违章县市创建活动开始后，对于该户违章建造的住宅，工作组依据诸暨市委办【2014】61号文件的规定，同意该户缴纳行为罚款后补办用地手续，对于建造22.32平方米附属房按照现状予以保留，徐孝德户已缴纳行为罚款3518元，已按照无违章相关政策处理完毕。原告认为被告对第三人徐孝德3518元行为罚款的处理行为违法。徐孝德的95.06平方米的二层建筑并非完全在其两间祖传老房拆除后原有的宅基地上建造，该房西北面、即与原告住宅相邻面，其扩建占地宽约1.5米，长约6米的二层房屋，该地块并非徐孝德原有祖传宅基地。其次，徐孝德95.06平方米占地面积房产并非其唯一房产。2014年10月17日被告对徐孝德违章建筑进行调查时，徐孝德明确答复“其中两间已经翻建过，还有一间仍为老房，没有经过拆建，保持原样”。再次，徐孝德翻建后的房屋高度比原先老房的高度增加了近2米。最后，被告的答复与在（2015）绍虞行初字第38号案件庭审中被告答复“该次处罚包含了翻建的二间和没有翻建的一间房屋”相矛盾。被告在调查过程中明知徐孝德除老屋外至少还有另一间房屋，却仍认为被处罚的住宅系其唯一住宅给予3518元行为罚款后补办用地手续的行为违法，徐孝德的违法建筑既有翻建又有扩建，实质为新建行为。故原告提起行政诉讼，请求：1、判决确认被告对紫阆村徐孝德涉嫌的违法建筑（占地面积95.06平方米）给予3518元行为罚款后补办用地手续的处理行为违法；2、判决撤销被告对紫阆村徐孝德涉嫌的违法建筑（占地面积95.06平方米）给予3518元行为罚款后补办用地手续的处理行为；3、判决被告履行拆除徐孝德违法建筑的法定职责；4、本案诉讼费由被告承担。在庭审过程中原告变更诉讼请求，撤回对第三项的诉讼请求。原告在举证期限内向本院提供的证据有：1、照片复印件二份，证明徐孝德违法建筑西北面侧面、后墙的现状及与原告家相邻，影响原告家的通风、采光。2、诸暨市委办[2014]61号文件对违法建筑处理的规定，第二大部分第2条第（4）项、第（7）项，证明即使是唯一的住宅，审批也应符合当时的条件，且应征得相邻权人同意后再进行罚款。3、上虞区人民法院（2015）绍虞行初字第38号行政判决书，证明因被告不作为，原告起诉法院已作出行政判决。当庭提供以下证据：4、买房契约一份，证明栖鹤村路东512号（现改为568号）的房屋系原告徐伟平祖父徐水善购得。现实际权利人为徐伟平，该房与徐孝德户拆、扩建的房屋相邻。进一步证明原告有主体资格，与本案行政行为有利害关系。5、诸政办发（2008）166号文件及《诸暨市人民政府办公室关于明确农村住宅拆翻改建审批有关事项的通知》，证明该两个文件均明确原拆原建或扩建需相邻住户无异议。对起诉时提交的《关于紫阆村徐孝德违法扩建情况的处理结果》、询间笔录该两份证据因被告已提供，原告不再重复提交。被告诸暨市应店街镇人民政府辩称，一、被告有对徐孝德户违章建筑进行处置的法定职权。徐孝德系诸暨市应店街镇紫阆村村民。涉案违法建筑座落在该村庄之内。根据《城乡规划法》、《浙江省违法建筑处置规定》的相关规定，被告有权对辖区内违法建筑进行查处。因此，被告对徐孝德户违法建筑作出相应处理主体适格。二、被告对第三人徐孝德户违法建筑作出的罚款行为事实清楚，程序合法，适用法律法规及政策正确。被告在接到原告的举报材料后对徐孝德户违法建筑情况进行调查及现场测绘，查明：徐孝德户现有家庭人口三人，均系农业户口。徐孝德的父亲徐早生在该村下二房处有老屋四间，分别分给其四个儿子，徐孝德、徐建德、徐德宝和徐银德，每人一间。2005年6月，徐孝德将其中两间老房拆除后，未经审批建造住宅，该住宅占地面积95.06平方米，建筑程度为部分二层，共计违法建筑面积175.9平方米。因该住宅系徐孝德唯一住宅，且未超出审批标准。被告根据相关法律法规以及《诸暨市违法建筑处置实施办法》、《诸暨市“无违章”创建若干政策意见》规定，拟对徐孝德户未批先建的行为按照20元/平方米的标准进行处罚，共计罚款3518元人民币。徐孝德户对此无异议。被告遂作出行政处罚决定，并将缴款通知书交付徐孝德户。三、涉案行政行为对原告的权利义务不产生实际影响，原告与本案的行政处罚行为之间无法律上的利害关系，不具有原告诉讼主体资格。综上，被告认为，对第三人徐孝德户违法建筑作出的行政处罚行为事实清楚，程序合法，适用法律法规及政策依据正确，原告不具有诉讼主体资格。请求法院依法驳回原告的起诉。被告在举证期限内向本院提供的证据有：1、紫阆村村庄规划图一份，用以证明第三人的房屋座落于被告规划的村庄范围内。2、举报材料两份，用以证明原告对第三人建房情况进行举报的事实。3、2014年10月7日徐孝德询问笔录一份，用以证明被告对徐孝德户进行调查，查明徐孝德户的违法建设行为。4、照片二份，用以证明徐孝德户房屋的现状。5、2014年6月绘制的平面图一份，用以证明徐孝德户违法建筑的面积为95.06平方米的事实。6、2014年10月7日行政处罚决定书一份，用以证明被告根据相关规定，责令徐孝德补办相应的规划手续，并处罚款3518元。7、2014年10月7日缴款通知书一份，用以证明被告对徐孝德户房屋的违建行为进行处罚。8、2015年8月29日关于紫阆村徐孝德违法扩建情况的处理结果告知书一份，用以证明被告已将处理情况书面告知戚冬清的事实。9、相关政策依据：《土地管理法》第五十九条、第六十二条。《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条。《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十条、第二十三条、第四十一条。《浙江省违法建筑处置规定》第六条。诸暨市委办（2014）61号文件。《行政处罚法》第三十七条至四十条。第三人徐孝德未到庭参加诉讼亦未提供证据，庭前提交书面答辩状述称，一、原告的具体诉讼请求不明确，不符合法定起诉条件，应依法裁定驳回起诉。本案中原告的四项诉讼请求涉及两个以上行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题解释的规定，原告具体诉讼请求不明确，不符合法定起诉条件，应依法裁定驳回起诉。二、原告与本案所诉处罚行为并无利害关系，无诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告与本案的行政处罚行为并无利害关系，不具有原告诉讼主体资格。三、第三人父亲徐早生在本村下二房处有老屋四间，分别分给徐建德、徐德宝、徐银德和第三人徐孝德兄弟四人。其中徐德宝将其名下的一间房屋分给徐孝德使用，为建造房屋方便，第三人徐孝德与徐银德又置换一间，即徐孝德在徐德宝、徐银德分得的老宅的基础上建造现有住宅，该住宅占地面积95.06平方米，建筑程度为部分二层，建筑高度与原有老宅一致，并未超高。因此也不存在现有住宅影响原告住宅的通风采光，从这一角度看，原告与徐孝德住宅并无利害关系，不具有诉讼主体资格。因徐孝德在建造房屋时与其兄弟徐银德置换了房屋，故现有登记在徐孝德名下的另一间老宅其实非其所有，故现有房屋为其唯一住宅，且未超出审批标准和审批高度。2014年，被告对徐孝德的违法行为进行了行政处罚，徐孝德已缴纳罚款3518元。缴纳罚款后，徐孝德积极办理宅基地及房屋的审批手续，目前尚在办理中。四、其他答辩意见以及对证据的质证意见均同被告诸暨市应店街镇人民政府一致。综上，请求依法驳回原告的起诉。经庭审质证，对被告提供的证据：原告对证据1、2、7无异议。对证据3、4、5的真实性无异议，对关联性有异议，证据3中徐孝德陈述于2005年6月建房，实际建房时间是在2006年以后。对扩建范围，徐孝德认为只有房子前面一部分是扩建的，实际上在靠近原告住宅的西北面10平方左右也是扩建的。徐孝德除翻建的房屋外还有另外房屋，与被告认为的唯一住宅不一致。对证据4，应以土地登记的内容为准。且从照片上可以体现出翻建外还有一间房屋是徐孝德户的。对证据6的真实性有异议，落款时间是2014年10月7日，与实际的形成时间不一致，在（2015）绍虞行初字第38号案件中被告并未提交该份证据，且在向原告答复时也未向原告告知过。该证据实际上是被告接到原告起诉状后补的。行政处罚决定书的案由为非法唯一住宅，但适用的是《浙江省村镇规划建设管理条例》，该条例没有提到唯一住宅的处理方式。从内容看，决定书的内容不合法。行政处罚具有强制性，不应适用建议等文字，但是内容为建议责令补办。决定书认为未按村镇规划建设，被告举证徐孝德户在规划区之内，故不需要办理规划审批手续。被告一方面适用《浙江省村镇规划建设管理条例》，一方面又根据诸暨市委办[2014]61号文件。且在给原告的答复中未明确处罚的依据及结果，系弄虚作假。对证据8中陈述的其为徐孝德唯一住宅有异议，内容表述为根据诸暨市委办[2014]61号文件补办用地手续，而行政处罚书中称的是补办规划手续，两者是不同的。被告提供的相关政策依据，原告对法条本身无异议，但根据《浙江省村镇规划建设管理条例》规定，《村庄和集镇规划建设管理条例》已废止。《浙江省违法建筑处置规定》规定的是规划方面的内容，与用地不同，符合规划的补办规划的审批手续。原告提供的证据，被告对证据1的真实性有异议，系复印件，且无法反映原告主张的事实，无法达到原告的举证目的。对证据2、3的真实性、合法性无异议，但不能达到原告的证明目的，恰恰能证明被告对徐孝德户作出的行政处罚决定符合这一政策依据，根据该文件第二大点第四小条的规定，徐孝德户只有唯一住宅，可以暂缓拆除。原告对政策理解有误，被告作出的是行政处罚决定，对责令补办手续，能否补办，系另一行政行为，被告并未作出任何的认定。对证据3，被告质证认为与本案无关。对原告当庭提交的证据4，被告质证认为其真实性由法庭核实，内容没有涉及被告，与本案无关。该买卖的房屋是否是原告今天主张权利的房屋，原告是否持有该房屋的所有权及土地使用权无法从该证据中看出。退一步讲，即使主张权利的房屋由原告居住、使用，也无法证明与本案的行政行为有关联。且原告提供的照片中倒塌的房屋已以拆旧建新的形式注销，土地归集体所有了。当庭提交的证据5，被告质证认为通知发生在行政处罚决定作出之后，并不适用本案。对166号文件真实性无异议，但与本案无关联性。被告从未向徐孝德作出过任何审批手续，对如何审批，系其他行政行为应处理的问题。本院对以上证据作如下认证：被告提供的证据1、2、7，原告质证无异议，本院予以认定。证据3、4、5、8，原告对真实性无异议，本院对该组证据的真实性予以认定。证据6，原告质证认为与实际形成时间不一致且作出行政处罚的依据不明确，本院认为该行政处罚决定系对第三人徐孝德违法建设行为所作出的处理，但是否是事后补办及实际形成时间，因跟本案无关联性，本院不予审查，本院对该份证据的关联性不予认定。原告提供的证据1、4，经本院庭审后现场查勘，本院对该二份证据的真实性予以认定。对证据2、3，被告质证对真实性无异议，本院对该二份证据的真实性予以认定。当庭提交的证据5，系诸政办发（2008）166号文件。经审理查明，原告徐建平、戚冬清系母子，被告诸暨市应店街镇人民政府在对本镇紫阆村徐均根户拆旧建新处理过程中（拟拆除原告徐建平、戚冬清家老宅前宅基地上留存的建筑），原告戚冬清认为与其家老宅相邻的紫阆村徐孝德亦涉嫌违法扩建。2014年7月16日、8月4日，原告戚冬清向被告诸暨市应店街镇人民政府紫阆办事处工作人员提交书面《情况反映》，举报徐孝德涉嫌违法扩建，影响其住宅的通风采光，要求被告诸暨市应店街镇人民政府依法调查处理。因被告未答复，2014年12月30日原告戚冬清又向被告提交《情况说明》一份，陈述原告戚冬清向被告举报、提出请求处理的申请过程，催促被告依法查处。因被告未对原告戚冬清的举报、控告事项予以回复处理。原告戚冬清认为被告不履行查处违法建设法定职责，提起行政诉讼。在该起行政诉讼过程中，被告诸暨市应店街镇人民政府在应诉答辩及举证中提供了2014年10月7日《缴款通知书》一份，用以证明被告诸暨市应店街镇人民政府在本镇“无违建”创建工作中，已对徐孝德户房屋的翻建、扩建情况进行调查核实，并已依照本市相关“无违建”政策，对徐孝德户作出按20元/㎡×175.9㎡共计人民币3518元的罚款处理。但被告虽然已经对原告戚冬清的举报事项进行了调查处理，但未在处理决定作出后，将处理结果告知原告戚冬清，违反正当程序原则。故2015年8月4日经本院审理后作出(2015)绍虞行初第38号行政判决，判决一、确认被告诸暨市应店街镇人民政府对原告戚冬清举报、控告应店街镇紫阆村徐孝德违法扩建事项未予答复的行为违法。二、责令被告诸暨市应店街镇人民政府在判决生效之日起三十日内对此事项处理结果书面告知原告戚冬清。后被告于2015年9月7日将落款日期为2015年8月29日《关于紫阆村徐孝德违法扩建情况的处理结果》书面答复原告。相关内容为，徐孝德现有家庭人口三人，均系农业户口。徐孝德自2005年6月开始，将紫阆村下二房两间祖传老房拆除后，未经审批在原有土地上建造住宅，占地面积95.06平方米，建筑程度为部分二层，同时在住宅附近搭建附属房一间，占地22.32平方米，层高一层，系该户村民唯一住宅。2014年诸暨市无违章县市创建活动开始后，对于该户违章建造的住宅，工作组依据诸暨市委办【2014】61号文件的规定，同意该户缴纳行为罚款后补办用地手续，对于建造22.32平方米附属房按照现状予以保留，徐孝德户已缴纳行为罚款3518元，已按照无违章相关政策处理完毕。现原告徐伟平、戚冬清因不服被告对第三人徐孝德的行政处罚决定，又提起行政诉讼。案件在审理过程中经本院多次协调化解，均未果。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款规定，省住房和城乡建设主管部门负责指导、监督本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作；乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。《浙江省城乡规划条例》第六十五条规定“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门应当自接到举报或者控告之日起十日内作出是否受理的决定，并在受理后六十日内作出处理决定。六十日内无法作出处理决定的，经城乡规划主管部门负责人的批准，可延长至三十日。是否受理的决定以及处理结果应当告知举报人或者控告人”。第一，本案被告诸暨市应店街镇人民政府负有对辖区内违法建筑进行查处的法定职责，在其辖区履职范围内，任何单位和个人都有权向其举报或者控告违反城乡规划的行为。本案原告享有相应的举报或者控告权利。故戚冬清诉被告不履行法定职责案，在法院立案受理后并经审理已由本院判决生效，在判决生效后被告亦就原告举报事项处理结果书面告知了原告戚冬清。现原告徐建平、戚冬清又起诉要求审理被告对第三人作出的行政处罚决定，因原告不是行政相对人，与原告无法律上的利害关系，无诉讼主体资格。原告主体不适格。第二，本案中的原告不是行政行为的直接相对人，而是因相邻权受到侵害而提起行政诉讼，起诉所基于的相邻权，属于民法范畴。为此原告请求1、判决确认被告对紫阆村徐孝德涉嫌的违法建筑（占地面积95.06平方米）给予3518元行为罚款后补办用地手续的处理行为违法；2、判决撤销被告对紫阆村徐孝德涉嫌的违法建筑（占地面积95.06平方米）给予3518元行为罚款后补办用地手续的处理行为的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告徐伟平、戚冬清的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院【在递交上诉状之日起七日内，先预交上诉案件受理费50元，款汇绍兴市非税收入结算分户，账号：09×××13-9008，开户行：绍兴银行营业部。邮编312000，逾期不缴，按自动撤回上诉处理】。审 判 长  陶秋文代理审判员  薛 敏人民陪审员  项新法二〇一六年七月五日书 记 员  徐淑娜附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；（八）起诉人重复起诉的；（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；（十一）起诉不具备其他法定要件的。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。