江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)苏06行终306号上诉人（原审原告）彭念初。委托代理人沈雨。被上诉人（原审被告）南通市公安局，住所地南通市青年东路199号。法定代表人陈旭，职务局长。委托代理人江辉，南通市公安局工作人员。委托代理人陆逶，南通市公安局工作人员。上诉人彭念初因行政复议一案，不服港闸区人民法院（2015）港行初字第00452号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年5月4日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院认定，2015年4月26日上午，彭念初在其位于南通市××区××镇×××村×××组房子四周建围墙，南通市××区××镇综合执法局工作人员陈某、林挺到场制止，在丈量过程中双方发生争执。彭念初认为该二人未按规定着装且未出示执法证件，遂打110报警。南通市通州区公安局川港派出所出警，经当地村干部朱某指认，明确二人确是南通市××区××镇人民政府聘用的工作人员，民警建议彭念初向南通市××区××镇人民政府反映该问题。2015年5月22日，彭念初向南通市通州区公安局邮寄书面报案材料，以陈某、林挺二人涉嫌冒充城管行政执法人员执法为由，要求立案查处。7月3日，南通市通州区公安局作出《对彭念初报案的答复》（以下简称《答复》），答复彭念初所反映的事项不属于公安机关职责管辖范围，可向川姜镇人民政府、纪检、监察等单位或部门报案或投诉。10月31日，彭念初向南通市公安局邮寄行政复议申请材料提起行政复议申请。11月5日，南通市公安局作出《告知书》，告知彭念初，南通市通州区公安局所作答复是释明如何依法行使权利的程序性行为，不是直接影响权利义务的行政行为，依法不属于行政复议的受理范围，对其行政复议申请不予受理。11月10日，彭念初向南通市公安局邮寄《请求出具行政复议申请受理(不予受理)决定书》，要求出具书面受理或不予受理决定书。11月16日，南通市公安局作出通公复不受字[2015]169号《行政复议申请不予受理决定书》，并于11月17日邮寄送达彭念初。该《行政复议申请不予受理决定书》的主要内容与《告知书》一致。彭念初不服，起诉要求撤销南通市公安局作出的行政复议申请不予受理决定，责令南通市公安局受理行政复议申请。一审法院认为，根据各方当事人诉辩意见，本案的争议焦点是南通市公安局作出的被诉行政复议不予受理决定是否合法。本案的起因在于彭念初认为陈某、林挺冒充国家机关工作人员执法，要求公安机关立治安案件查处，而公安机关答复不属于职责管辖范围，故有必要对彭念初报案的事项是否属于公安机关受案范围进行分析判断。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。从上述规定可以看出，违反治安管理行为具有以下三个特征：（一）行为是违反治安管理方面的行政法律、法规的违法行为；（二）行为具有一定社会危害性；（三）行为具有应受治安管理处罚性。其中行为的社会危害性是认定一个行为是否违法的实质性标准。一定程度的社会危害性是违反治安管理行为最基本的属性，是违反治安管理法律、法规的内在根据，也是予以治安管理处罚的基础。《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十一条规定，冒充国家机关工作人员或者以其他虚假身份招摇撞骗的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。冒充军警人员招摇撞骗的，从重处罚。构成冒充国家机关工作人员或者以其他虚假身份招摇撞骗的违反治安管理行为的，必须同时符合以下几个条件：（一）必须有“冒充国家机关工作人员”或者“其他虚假身份”的行为。“冒充国家机关工作人员”，是指非国家机关工作人员假冒国家机关工作人员的身份、地位，或者某一国家机关工作人员冒用其他国家机关工作人员的身份、地位的行为。国家机关包括国家各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军事机关等。国家机关工作人员就是指在上述机关中从事公务的人员以及在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员等。“其他虚假身份”，是指假冒除国家机关工作人员以外的人员的身份，进行的欺骗行为。（二）行为人必须实施了招摇撞骗行为。“招摇撞骗”行为，是指为了谋取非法利益，以假冒的国家机关工作人员身份或者编造虚假的身份和头衔炫耀，利用人们对国家机关工作人员和在社会上具有一定影响力人员的信任和影响，骗取钱财、地位、荣誉、待遇等违法活动。其行为客体侵犯的是国家机关的威信和公信力以及社会的正常秩序。（三）其违法行为的目的是为了谋取非法利益。既包括物质利益，也包括非物质利益。具体到本案而言，因陈某、林挺二人未规范着装及出示证件，彭念初认为二人冒充国家机关工作人员而报警。在处警现场，经当地村干部朱某指认陈某、林挺二人确是南通市××区××镇人民政府工作人员。南通市××区××镇人民政府2015年9月25日出具的《证明》进一步证实陈某、林挺二人是该镇综合执法局工作人员，协助参与该镇查违控违、集镇管理等相关工作。因此，陈某、林挺二人受单位指派参与协助查违控违、集镇管理等工作，客观上不存在冒充国家机关工作人员或者以其他虚假身份招摇撞骗的行为，也不存在冒充国家机关工作人员的主观故意和谋取非法利益的目的，显然不构成《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的冒充国家机关工作人员招摇撞骗的违法行为，故彭念初的报案当不属于治安案件的受案范围。南通市通州区公安局由此告知彭念初不属于公安机关职责管辖范围，可向川姜镇人民政府、纪检、监察等单位或部门报案或投诉，并无不当。至于彭念初认为陈某、林挺二人不是南通市通州区城管局工作人员，不具有城管执法的资格的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。这说明，乡、镇人民政府对于乡、村庄规划区内的违法建设行为具有相应的执法权，并非只有城市管理部门才具有对违反规划管理法律法规违法建设行为的执法权。彭念初的该理由当属于对乡镇政府职能及有关机构设置的混淆和误解。《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条,《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定表明，申请人提起的行政复议应当属于行政复议范围，对于不属于行政复议范围的，复议机关应当书面告知申请人。本案中，正如前述分析，彭念初报案的事项不属于治安案件的受案范围，即不构成治安处罚案件，同理也就不属于行政复议的受案范围，南通市公安局在法定期限内作出《告知书》，告知彭念初提出的复议申请不属于行政复议范围，决定不予受理，该告知行为符合法律规定，并无不当。2015年11月16日南通市公安局根据彭念初的要求出具了被诉《行政复议申请不予受理决定书》，本质上是以决定书的形式对《告知书》内容的重复，不是重新作出行政行为，不应认定为超过法定期限而构成程序违法。至于告知形式是使用告知书还是使用不予受理决定书，并不对申请人权利义务产生不同的影响，未使用不予受理决定书的形式告知也不必然构成行政行为违法。一审遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回彭念初的诉讼请求。上诉人彭念初上诉称：被上诉人提供的《证明》中林挺与行政复议案件中的林某名称不同，一审没有查明陈某、林某两人的真实姓名；陈某、林某二人没有城管行政执法证件冒充城管行政执法人员执法的事实成立；被上诉人作出的不予受理决定书中未明确适用《中华人民共和国行政复议法》第十七条哪一款，属于适用法律错误。一审认定被诉不予受理决定合法没有事实和法律依据。请求二审撤销一审判决，改判被上诉人受理上诉人的行政复议申请。被上诉人南通市公安局辩称：林某和林挺的身份证号码一致，无论是哪个“挺”不影响其执法身份；南通市通州区公安局经过调查，已明确告知上诉人林某、陈某二人系川姜镇综合执法局的工作人员，二人没有冒充身份进行违法活动；被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。彭念初提起上诉后，一审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。经审查，本院认定的案件事实与一审法院认定的事实无异，依法予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，当事人认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。这里的具体行政行为应当具备成熟的、独立的、能对当事人的合法权益产生实际影响的特征。本案中，上诉人因对南通市通州区公安局作出的《答复》不服，向被上诉人南通市公安局申请行政复议。该《答复》的主要内容为，彭念初所反映的城管执法未出示执法证件表明执法身份的问题，不属于公安机关职责管辖范围，可向川姜镇人民政府、纪检、监察等单位或部门报案或投诉。该《答复》系对上诉人如何依法行使权利的告知，这种告知对上诉人的合法权益并不会产生实际影响，依法不属于行政复议的受理范围。被上诉人南通市公安局不予受理上诉人的行政复议申请并无不当。对于上诉人提出被诉不予受理决定未明确适用《中华人民共和国行政复议法》第十七条哪一款，属于适用法律错误的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定复议机关收到行政复议申请后应当在5日内进行审查并依据不同情形作出处理，第二款的内容为“除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”，上述两款内容并不存在选择适用的法律规范的情形，被上诉人适用该法第十七条的内容作出不予受理决定并无不当。综上，上诉人彭念初的上诉理由不能成立，本院不予采信。一审法院经审理所作驳回上诉人诉请的判决正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人彭念初负担。本判决为终审判决。审 判 长  刘羽梅审 判 员  仇秀珍代理审判员  吴彩丽二〇一六年七月二十八日书 记 员  王 蕾附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；