北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书(2016)京02行终553号上诉人（一审原告）刘春华，男，1980年1月16日出生。委托代理人ＸＸ，男，1979年9月10日出生，北京宝月楼文化传播有限公司总经理，住北京市石景山区。被上诉人（一审被告）中国银行业监督管理委员会内蒙古监管局，住所地内蒙古呼和浩特市赛罕区学府花园东街写字楼24号。法定代表人文振新，局长。委托代理人鲍振中，中国银行业监督管理委员会内蒙古监管局政策法规处干部。被上诉人（一审被告）中国银行业监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街甲15号。法定代表人尚福林，主席。委托代理人孙岳童，中国银行业监督管理委员会干部。委托代理人王文钧，中国银行业监督管理委员会干部。刘春华因诉中国银行业监督管理委员会内蒙古监管局（以下简称内蒙古监管局）、中国银行业监督管理委员会（以下简称中国银监会）政府信息公开一案，不服北京市西城区人民法院（2015）西行初字第1136号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2015年6月26日，内蒙古监管局作出《内蒙古监管局依申请公开政府信息答复函》（编号：[2015]3号，以下简称《答复函》），内容为：“刘春华：我局于6月15日收到您提出的公开《关于对刘春华投诉鄂尔多斯农商行违规发放贷款事宜的意见》（内银监办发[2014]71号）的申请。经研究，现答复如下：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（2010年1月12日）中‘行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息’的规定，您申请公开的我局《关于对刘春华投诉鄂尔多斯农商行违规发放贷款事宜的意见》（内银监办发[2014]71号），不属于政府信息公开范围。”2015年9月8日，中国银监会作出《维持行政复议申请决定书》（银监行复决字[2015]47号，以下简称《复议决定书》），决定内容为：“根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的有关规定，本机关决定维持。”刘春华向一审法院诉称，按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条第（一）项、第十条第（十一）项、第十四条的规定，内蒙古监管局对《关于对刘春华投诉鄂尔多斯农商行违规发放贷款事宜的意见》（内银监办发[2014]71号）应当予以主动公开，否则不能保障权利人依法享有的知情权、监督权。中国银监会在作出行政复议决定前未告知其有听证的权利、未保障其陈述、申辩权利的实现，所作行政复议决定适用法律条款不明确，采信了以非法手段取得的证据。综上，刘春华认为内蒙古监管局所作《答复函》和中国银监会所作《复议决定书》程序违法，法律适用错误，故请求：撤销《答复函》和《复议决定书》，责令中国银监会按照法定期限重新作出行政复议决定。内蒙古监管局辩称，刘春华申请公开的信息是内蒙古监管局对鄂尔多斯银监分局工作中提出的指导意见，属于系统内部讨论、研究工作文件，不属于公开的政府信息，应不予公开。《答复函》认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求依法驳回刘春华的诉讼请求。中国银监会辩称，《复议决定书》程序合法，请求依法驳回刘春华的诉讼请求。2015年12月29日，一审法院作出（2015）西行初字第1136号行政判决认为，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》，内蒙古监管局具有负责该行政机关政府信息公开日常工作的法定职责。依照《中华人民共和国行政复议法》，中国银监会具有接收、审查行政复议申请和作出行政复议决定的法定职责。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，刘春华申请公开的信息属于行政机关内部管理信息，只涉及行政机关内部管理事务，对外部不具有约束力，亦对相对人的权利义务不产生实际影响。故内蒙古监管局据此做出答复并无不当。中国银监会作出的《复议决定书》符合复议程序规定。综上，一审法院依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回了刘春华的诉讼请求。刘春华不服一审判决提出上诉，请求撤销一审判决、依法提审、发回重审或依法改判。刘春华的上诉理由如下：根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》的规定，作为定案依据的行政机关制作的法律文书，应当书面送达权利人、利害关系人，并且告知相应权利和义务；根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条第（一）项、第十条第（十一）项、第十四条的规定，内蒙古监管局对《关于对刘春华投诉鄂尔多斯农商行违规发放贷款事宜的意见》（内银监办发[2014]71号）应当予以主动公开；中国银监会在作出行政复议决定前未告知其有听证的权利、未保障其陈述、申辩权利的实现；原审判决驳回其诉讼请求适用法律错误。内蒙古监管局、中国银监会均同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，刘春华在法定举证期限内提交了如下法律依据：1、《国务院关于加强法治政府建设的意见》；2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。证据材料1、2证明内蒙古监管局有义务向刘春华公开其申请的信息。3、《政府信息公开条例》，证明内蒙古监管局没有按照法规规定提供其主张合法的依据。在一审诉讼期间，内蒙古监管局在法定举证期限内提交了如下证据材料，并经庭审质证：1、《答复函》，证明内蒙古监管局已经向刘春华履行法定告知义务并说明理由。2、《关于对鄂尔多斯农商行违规向鄂尔多斯市毅隆建筑涂料有限责任公司发放违规贷款投诉的稽查处理意见的报告》（鄂银监发[2014]29号）；《内蒙古监管局办公室关于对刘春华投诉鄂尔多斯农商行违规发放贷款事宜的意见》（内监办发[2014]71号）；《中国银行业监督管理委员会鄂尔多斯监管分局行政处罚决定书》（鄂银监罚[2014]1号），证明鄂尔多斯分局的行政处罚决定书是有权机关作出的，已经发生法律效力。《内蒙古监管局办公室关于对刘春华投诉鄂尔多斯农商行违规发放贷款事宜的意见》是针对上报材料的答复，对外没有法律效力。在内蒙古监管局机关内部工作中的管理信息不属于政府公开条例中应公开的信息。3、《复议决定书》，证明内蒙古监管局作出的《答复函》内容适当，事实清楚，适用法规准确，经中国银监会确认。内蒙古监管局提交《中华人民共和国政府信息公开条例》、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》作为法律依据。在一审诉讼期间，中国银监会在法定举证期限内提交了如下证据材料，并经庭审质证：1、刘春华的行政复议申请材料；2、《行政复议答复通知书》（银监行复通[2015]66号）；3、《复议决定书》。证据材料1-3证明中国银监会依法履行了法定职责。经庭审质证，一审法院对内蒙古监管局、中国银监会提交的证据材料作如下认定：内蒙古监管局提交的证据材料1和中国银监会提交的证据材料3系被诉行政行为的载体，不作为证据使用；内蒙古监管局和中国银监会提交的其他证据材料符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对于证据形式的要求，予以确认。一审法院已将上述证据材料全部移送本院。本院审查后认定：一审法院对内蒙古监管局和中国银监会一审诉讼期间提交的上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作同样认定。根据上述被认定合法有效的证据及双方当事人均无异议的当庭陈述，本院认定如下案件事实：2014年4月1日，中国银监会鄂尔多斯监管分局向内蒙古监管局提交《关于对鄂尔多斯农商行违规向鄂尔多斯市毅隆建筑涂料有限责任公司发放违规贷款投诉的稽查处理意见的报告》（鄂银监发[2014]29号），就该局对刘春华投诉鄂尔多斯农村商业银行的有关案件的核查情况向内蒙古监管局进行报告，并提出监管意见。内蒙古监管局收到该《报告》后，经研究认为中国银监会鄂尔多斯监管分局对有关案件的情况核查基本清楚，同意该监管分局的处理意见。据此，内蒙古监管局于2014年4月15日对中国银监会鄂尔多斯监管分局作出《内蒙古监管局办公室关于对刘春华投诉鄂尔多斯农商行违规发放贷款事宜的意见》（内监办发[2014]71号）。2014年6月17日，中国银监会鄂尔多斯监管分局对鄂尔多斯农村商业银行股份有限公司作出《中国银行业监督管理委员会鄂尔多斯监管分局行政处罚决定书》（鄂银监罚[2014]1号）。2015年6月15日，刘春华向内蒙古监管局提出政府信息公开申请，要求获取《关于对刘春华投诉鄂尔多斯农商行违规发放贷款事宜的意见》（内银监办发[2014]71号）。2015年6月26日，内蒙古监管局作出《答复函》。刘春华不服，向中国银监会申请行政复议。2015年9月8日，中国银监会作出《复议决定书》。本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条、第二十一条、第二十四条第二款的规定，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向相关政府部门申请获取相关政府信息。对申请公开的政府信息，行政机关应根据不同情况分别作出答复。行政机关收到政府信息公开申请，不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。本案中，刘春华向内蒙古监管局申请公开的信息属于行政机关内部处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，并非对外发生法律效力的正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用的信息，此类信息一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应该公开的政府信息。据此，内蒙古监管局在规定的期限内，对刘春华作出《答复函》，告知刘春华其申请公开的信息不属于政府信息公开范围，符合前述《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。中国银监会作出《复议决定书》的行政复议程序，亦符合《中华人民共和国行政复议法》的有关规定。据此，一审判决驳回刘春华的诉讼请求是正确的，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各五十元，均由刘春华负担（均已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  徐宁代理审判员  杨波代理审判员  王元二〇一六年七月十三日书 记 员  陶慧