浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2015）浙行终字第835号 上诉人（原审原告）周水法，男，1961年5月21日出生，汉族，住杭州市下城区。 委托代理人潘丽萍，女，1971年6月15日出生，汉族，住址同上。系周水法妻子。 委托代理人郑建伟，重庆中慈律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市下城区人民政府，住所地杭州市文晖路1号。 法定代表人吴才敏，区长。 委托代理人郑荣华，杭州市国土资源局下城分局工作人员。 委托代理人汪禹光，浙江海浩律师事务所律师。 原审第三人王金娣，女，1959年12月10日出生，汉族，住杭州市下城区。 委托代理人孙国富，住址同上。系王金娣丈夫。 委托代理人徐利平，浙江五联律师事务所律师。 周水法诉杭州市下城区人民政府（以下简称下城区政府）房屋行政确认一案，杭州市中级人民法院于2015年11月10日作出（2015）浙杭行初字第106号行政判决。周水法不服，向本院提出上诉。本院于2015年12月25日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年2月18日公开开庭审理了本案。上诉人周水法及其委托代理人潘丽萍、郑建伟，被上诉人下城区政府的委托代理人郑荣华、汪禹光，原审第三人王金娣及其委托代理人孙国富、徐利平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定：2009年10月23日，杭州市国土资源局向杭州市土地储备中心颁发杭土资拆许字（2009）第065号《房屋拆迁许可证》，下城区文晖街道胜利社区江南园43、43-1号周水法（王金娣）户所在房屋属于拆迁范围。经多次延期后，该拆迁许可证至今仍属有效。2014年11月26日，文晖街道胜利社区向文晖街道办事处提交《关于对江南园43号房屋权属确认的报告》，内容为：江南园43号属杭氧地块征收房屋之一，因历史原因，该房屋的权属关系至今未予确认。经查，文晖街道胜利社区江南园43号周水法（王金娣）户房屋于1990年经原石桥镇政府批准建造三层三间楼房、小屋两间，家庭人口4人（周水法、王金娣、周国良、周美凤），1993年确权房屋占地面积为112.8平方米；1998年其又在原建房屋的基础上加高至四层；2004年周水法（王金娣）户申请补办农村宅基地批建证明，当时杭州市下城区国土资源局给予了补办农村宅基地审批公告（公告中明确其补办房屋占地面积110平方米、三层，补办房屋附房面积20平方米）。因胜利社区（草庵村）2002年6月28日已撤村建居，下城区已停止胜利社区农居批建，故区政府未给予审批。鉴于江南园43号周水法（王金娣）户于1990年申请批建房屋及实际居住的事实和在2004年提出补办农村宅基地批建的申请经过佐证，本着尊重历史、有利于解决问题的原则，建议江南园43号周水法（王金娣）户主房占地面积110平方米、三层、建筑面积330平方米，附房占地面积20平方米、一层、建筑面积20平方米，总面积350平方米的权属给予确认。附件：1.（周水法）补办批复报告；2.杭州市下城区补办农村宅基地审批公告。杭州市下城区人民政府文晖街道办事处和杭州市国土资源局下城分局对该报告均盖章确认情况属实。2014年12月11日，下城区政府审批《江南园43号房屋权属认定表》，同意胜利社区周水法（王金娣）户，家庭人口4人，主房占地面积110平方米（三层），附房占地面积20平方米（一层），建筑总面积350㎡。另查明，1990年12月30日，周水法户经审批同意原基拆建三楼三间，辅房两间，扶梯在内，共占地130.32平方米。1993年6月2日，周水法户申请集体土地登记，经现场调查及实测，该户房屋正房三层，占地112.8平方米，无附房，晒场面积30.8平方米，并绘制宗地平面图。1993年11月24日，经审核同意确认该户112.8平方米集体土地建设用地使用权，晒场30.80平方米予以注记，并颁发杭拱集体（92）第1274号《集体土地建设用地使用证》。此后，该房有加层（增加一层）现象。2004年8月10日，周水法户向石桥镇人民政府提交《报告》，称：因91年建房批复不慎遗失（原家庭人口4人，批复建房面积110平方米，三层三间），为此特请求镇政府给予协助补办或给予证明。2004年11月3日，杭州市下城区国土资源局发布《杭州市下城区补办农村宅基地审批公告》，对周水法（王金娣）、蒋志华、周国华、秦志芳等户予以公告，其中周水法（王金娣）户补办房屋占地面积110平方米，补办房屋附房面积20平方米，补办房屋层次3层。同时告知对以上公告有异议，请在三天内报告下城区国土资源局。又查明，周水法、王金娣于1986年结婚，生有一子周国良，于2001年协议离婚，儿子由王金娣抚养。再查明，因拆迁双方不能就周水法（王金娣）户房屋拆迁达成安置补偿协议，经拆迁人杭州市土地储备中心申请，杭州市国土资源局于2015年4月21日受理了拆迁裁决申请，并于2015年5月15日作出杭土资下裁字（2015）002号《房屋拆迁争议裁决书》，其中载明，因被拆迁人拒绝丈量，涉案房屋拆迁补偿金额尚未评估。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿办法》（杭政办函[2009]123号）第二条规定，房屋（含主房、附房）、庭院、道地的面积，按照被拆迁人的合法权属来源证明文件记载为准。权属来源证明文件未记载相关面积的，或者被拆迁人未在规定期限内提供权属来源证明文件的，由原审批机关或者有权审批的其他机关依法认定。据此，在集体土地房屋拆迁程序中，县级人民政府具有对房屋合法用地面积和建筑面积进行认定的法定职权，其认定意见直接影响被拆迁人的房屋拆迁补偿利益，构成了行政法上的行政行为，属于行政诉讼受案范围。本案中，周水法（王金娣）户于1990年审批建房，并于1993年确权登记，2004年周水法以91年建房批复不慎遗失为由，申请石桥镇人民政府给予协助补办或给予证明。既然是遗失补办，即应按1993年实际确权登记的面积（正房三层，占地112.8平方米，晒场面积30.8平方米）予以确认，但杭州市下城区国土资源局在补办公告中却确认周水法户补办房屋占地面积110平方米，补办房屋附房面积20平方米，补办房屋层次3层，与原确权登记内容不符。在拆迁程序中，社区、街道、区土地管理部门以涉案房屋权属关系至今未予确认为由，要求下城区政府予以确认，该确认亦应与1993年实际确权登记的面积保持一致，但其却以杭州市下城区国土资源局2004年补办公告中的内容为依据作出了认定，没有事实依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条规定，行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。本案中，被诉房屋权属认定行为认定的房屋面积数额存在明显错误，又直接涉及房屋拆迁补偿金额，依法可以判决变更。被诉房屋权属认定将周水法（王金娣）户的合法房屋面积认定为主房占地面积110平方米（三层）、附房占地面积20平方米（一层）、建筑总面积350平方米，其中主房占地面积110平方米小于1993年实际确权登记的面积112.8平方米，故依法应将其认定的主房占地面积110平方米变更为112.8平方米；但该认定同时将1993年实际确权登记时并不存在的附房占地面积20平方米予以认定，虽然同样错误但并没有减损周水法（王金娣）户的合法权益，反而增加了其权益，若如实判决变更将直接减损原告的权益，故依法不应判决变更。另，周水法、王金娣属于农村村民宅基地审批中的一户，其因离婚导致户籍管理分立的事实并不能改变其在宅基地审批中仍属一户的法律事实，周水法要求将其作为两户认定没有法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条的规定，判决变更被告下城区政府于2014年12月11日审批同意《江南园43号房屋权属认定表》中“主房占地面积110平方米（三层）、建筑总面积350平方米”，改为“主房占地面积112.8平方米（三层）、建筑总面积358.4（112.8×3+20）平方米”。 周水法上诉称：一、一审判决认定事实不清。1、一审法院未查明周水法离婚以后的宅基地使用权人情况。一审判决书认定周水法、王金娣属于农村村民宅基地审批户的一户，其因离婚导致户籍管理分立的事实，并不能改变其在宅基地审批中仍属一户的法律事实，周水法要将其作为二户认定没有法律依据。上诉人认为上述认定属于对宅基地使用权人的事实问题认定不清，法律适用错误。根据《土地管理法》第八条、第十条、第六十二条规定，农村集体土地属于农民集体所有，农村宅基地实行“一户一宅”制度，因此，农村宅基地需要具备农村集体经济组织成员身份才能享有使用权。周水法是江南园（原草蓭村一组）村民，王金娣不是该村村民。江南园43号房屋宅基地是以周水法为户主审批，所以“周水法户”享有该宅基地使用权。王金娣此时与周水法处于婚姻存续期间，属于“周水法户”宅基地共同使用权人。2001年8月9日，周水法与王金娣离婚后，周水法和潘丽萍组建了新的家庭，潘丽萍和周水法形成了新的“周水法户”。王金娣和孙国富组建了新的家庭，形成了江南园43-1号王金娣户，并办理了户籍分立登记。王金娣在与周水法离婚后，不再属于“周水法户”，不应属于“周水法户”宅基地共同使用权人。因此，一审法院将离婚后的王金娣纳入“周水法户”的认定，属于事实不清，证据不足。2、一审法院未查明房屋所有权人情况。一审判决书将被告《江南园43号房屋权属认定表》中“主房占地110平方米（三层），建筑面积350平方米”的认定，改为“主房占地面积112.8平方米（三层），建筑面积358.4（112.8×3＋20）平方，该部分判决缺乏一个基本事实认定：江南园43号房屋所有权人究竟是“周水法”，还是“王金娣”？一审法院将江南园43号房屋所有权，等同于江南园43号房屋宅基地使用权，在错误认定“周水法户”宅基地使用权这一事实的基础上，又错误判定“江南园43号房屋所有权”属于周水法、王金娣共有。现上诉人有充分的证据表明：周水法是江南园43号房屋所有权人，王金娣则是江南园43-1号房屋所有权人。3、上诉人一审当庭否定了遗失办证的事实，明确指出该遗失办证申请并非本人所为，也无委托他人办理，但一审法院将该事实强加给上诉人。二、法律适用错误。1、一审法院直接变更被诉行政机关对房屋面积的认定于法无据。根据《行政诉讼法》第七十七条规定：“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更”。“人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外”。很显然，法律明确规定人民法院可以判决变更的是被诉行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的情形。本案被诉行政行为并不直接涉及对款额的确定、认定。一审法院的该部分法律适用，属于曲解法律。2、“一户一宅”的“户”指的是“以户口登记为单位”。一审法院认定一户一宅的“户”指的是批建户，是错误适用法律和曲解法律。1958年1月9日的《户口登记条例》第五条、第十九条明确规定，户口登记以户为单位；公民因结婚、离婚、收养、认领、分户、并户、失踪、寻回或者其他事由引起的户口变动的时候，户主或者本人的户口登记机关申报变更登记。农村宅基地使用权作为一项民事权利与特定人的身份有关。如果一户一宅的“户”是指批建户，而不是指的户口登记，那么，农民的基本生存发展权就被剥夺了。因为，按照这个逻辑，新生婴儿的父母已作为批建户申请了宅基地，所以，未成年人成年以后，即使分立户口，也将不能再以“户”为单位申请“一户一宅”。三、错误判决导致上诉人生活水平下降，损害人民群众根本利益。江南园43号的房屋批建表是1993年制作，当初的常住人口为4人，到2015年二户人口共10人，根据《关于村民建房的若干规定》石政（96）19号文件第四条第（一）项“使用宅基地的大户（6人以上）140平方米。按照我们现在的人口已经远远超过大户人口，区政府的宅基地110平方米已远远不够，这么多年下来，我们的生活水平在下降，我们不是拆迁以后才分户的，2001年周水法和王金娣离婚时就已经分户了。综上，一审判决事实认定不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决及被上诉人2014年12月11日作出的行政行为《江南园43号房屋权属认定表》。 下城区政府答辩称：一、一审法院认定周水法、王金娣属于农村村民宅基地审批户的一户，故不支持上诉人要求认定两户的请求，完全正确。1986年周水法与王金娣结婚，在批建房时两人同属一个批建户。虽然周水法与王金娣于2001年离婚，并在户籍上办理了分户手续，但依据《杭州市土地登记办法》第33条“农村村民应当按照一户一宅原则，申请登记宅基地使用权”的规定，以及杭土资便函[2008]38号的答复意见规定的“一户一宅”中的“户”指的是审批户，不因离婚等办理户籍分户手续而改变同一批建户的事实。因此，在拆迁裁决中仍应将周水法与王金娣视为一户对待。而本案被上诉人确权又是因上诉人房屋拆迁引发，故一审法院不认定周水法、王金娣为两户是完全正确的。二、一审法院将1993年周水法户《土地登记审批表》作为认定案涉房屋主房占地面积的依据，完全正确。周水法（王金娣）户于1990年12月30日经石桥乡政府批准建有三层楼房三间小层二间，1993年对该房屋进行确权登记，从周水法（王金娣）户《土地登记审批表》的记载显示可知，该户房屋正房（三层）占地面积112.8平方米。晒场面积30.8平方米。2014年12月11日，被上诉人作出《江南园43号房屋权属认定表》，对案涉房屋重新确权，其中认定主房占地面积110平方米、附房占地面积20平方米。由于上诉人不配合拆迁人员进屋丈量，因此《江南园43号房屋权属认定表》中所认定的房屋面积并非实际丈量后得出，与前一次确权认定的面积，即1993年《土地登记审批表》中认定的房屋占地面积为112.8平方米是正确的。三、对案涉房屋面积数额的错误，一审法院直接变更即可，无需撤销被告作出的《江南园43号房屋权属认定表》。一审法院变更《江南园43号房屋权属认定表》中主房占地面积为112.8平方、建筑总面积为358.4平方米完全正确。由于被诉房屋权属认定行为认定的主屋占地面积错误，且房屋面积多少直接影响上诉人拆迁补偿的金额。而《行政诉讼法》第七十七条也规定“对行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更，人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益”，故在不损害上诉人利益的情况下，一审法院作出变更判决完全符合法律规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人王金娣在法定期限内未提交答辩意见，其在庭审中辩称：一、下城区政府作出行政行为是超越了法定职权，没有任何一个法律赋予下城区政府有对权属进行确定的权力，在其法律文书里面也没有援引其适用的是哪一条法律；二、行政行为的事实是错误的，也是非常混乱的，本案争议的究竟是房屋权属认定还是房屋面积的认定，如果按照被上诉人的说法，也没有说明权属是谁的，最后是不了了之，在权属没有弄清楚的情况下认定面积也是毫无意义的；三、本案的程序严重违法，胜利社区居委会、下城区国土分局都参与了这个问题，但我们发现没有任何一个法律赋予社区居委会和国土局有这样的权力，这不像《土地管理法》规定的农民建房，所以说从社区到街道办事处再到国土分局做这样的事情也是没有法律依据的。下城区政府也没有经过任何的调查工作，从《江南园43号房屋权属认定表》上看，只有户主、主房占地面积等，后面都是“情况属实同意”，根本就没有经过调查，上门调查的人是谁，签署同意意见的人是谁，他们有没有这样的执法能力和认定能力，答辩人都不清楚，在一审卷宗中也没有看到这方面的资料；四、被上诉人下城区政府在没有法律职权的情况下这样做，最后也没有认定权属归谁，造成了一定的混乱，农民的身份伴随着家庭联产承包，是一个生产的经营单位，上诉人和答辩人在2001年离婚之后财产发生了重大变化，被上诉人不可能停留在1993年登记时的情况认定，这样等于是制造了一定的矛盾，这也是被上诉人下城区政府不依法行政的表现，造成了人民群众生活的困扰。请求撤销一审判决及下城区政府作出的《江南园43号房屋权属认定表》。 庭审中各方当事人围绕着下城区政府作出的《江南园43号房屋权属认定表》是否具备事实和法律依据审理重点进行了质证、辩论。 经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款及《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿办法》（杭政办函[2009]123号）第二条的规定，县级人民政府在拆迁过程中具有对房屋合法用地面积和建筑面积进行认定的法定职权。故被上诉人下城区政府具有作出被诉房屋权属认定的法定职权。本案中，周水法户于1993年申请集体土地登记，经有权机关现场调查及实测，该户房屋正房三层，占地112.8平方米，晒场面积30.8平方米。而2014年12月11日被上诉人作出被诉《江南园43号房屋权属认定表》时，并未按照1993年实际确权登记的面积予以认定，而是按照杭州市下城区国土资源局2004年作出的《杭州市下城区补办农村宅基地审批公告》中的内容进行认定。上述公告确认周水法户补办房屋占地面积为110平方米，补办房屋附房面积20平方米，补办房屋层次3层，显与1993年原确权登记内容不符。故被上诉人作出的《江南园43号房屋权属认定表》缺乏事实依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款规定：“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。”上述条款已明确仅行政处罚明显不当及其他行政行为中对款额的确定或认定确有错误的两种情形下，人民法院可以适用变更判决。本案中被诉《江南园43号房屋权属认定表》并不属上述法律规定的两种情形之一。故原审法院直接作出变更判决，属适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销杭州市中级人民法院（2015）浙杭行初字第106号行政判决； 二、撤销杭州市下城区人民政府作出的《江南园43号房屋权属认定表》； 三、责令杭州市下城区人民政府在法律规定的期限内对江南园43号房屋权属重新作出认定。 一、二审案件受理费共计人民币100元，由被上诉人杭州市下城区人民政府负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审 判 长  马惟菁 审 判 员  车勇进 代理审判员  马良骥 二〇一六年二月二十四日 书 记 员  韦若莎