湖南省常德市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)湘行07终62号上诉人(原审原告)卢斗红。被上诉人(原审被告)汉寿县环境保护局，住所地湖南省汉寿县龙阳镇建设南路45号。法定代表人曾献平，局长。委托代理人胡世杰，系该局法制股股长。代理权限为特别授权代理。委托代理人吴文化，湖南辰龙律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。上诉人卢斗红因与被上诉人汉寿县环境保护局(下称县环保局)行政强制措施及行政赔偿一案，不服湖南省汉寿县人民法院(2015)汉行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明，2003年，卢斗红位于汉寿县沧港镇金龙村的石灰厂开始投入生产，主要加工建筑用材精细石灰。2012年，卢斗红开始增建生产线，主要生产建筑装饰用材腻子粉。2013年12月10日，县环保局接卢斗红腻子粉厂周边群众举报后进行检查，发现该厂没有办理相关的环境评价审批手续，且在生产过程中没有采取任何防治污染的措施，县环保局当场对卢斗红下达了《环境监察意见书》，要求卢斗红补办环境影响评价审批手续，并消除噪音、粉尘及对周边群众的影响。与此同时，常德市环境保护局接到群众举报，于2013年12月13日对卢斗红的腻子粉厂进行检查，发现该厂未办理环境影响评价审批手续，且未采取有效的污染防治措施，导致对周边群众造成一定的不良影响，便对县环保局下达《关于责令汉寿县沧港镇金龙村腻子粉加工厂限期改正违法行为的监察通知》，要求县环保局强化监督管理，责令卢斗红的腻子粉厂立即停止生产，并在限期内补办手续。2013年12月16日，县环保局对卢斗红的腻子粉厂下达了《关于要求汉寿县沧港镇金龙村腻子粉厂停止生产的意见》，要求卢斗红在限期内完善手续并停止生产。2014年3月7日，因卢斗红不听劝阻继续生产，县环保局申请汉寿县人民政府对卢斗红的腻子粉厂实施停电、断电措施。2014年3月10日，汉寿县人民政府召开联合执法协调会，会议决定同意对卢斗红的腻子粉厂实施断电措施。2014年3月12日，县环保局带领的联合执法协调队在没有当场告知卢斗红采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，没有听取卢斗红的陈述和申辩，没有向卢斗红送达行政强制措施的行政文书的情况下，对卢斗红的腻子粉厂实施了停电、断电措施。2014年7月8日，县环保局接群众举报得知卢斗红的腻子粉厂又在继续生产，又对卢斗红的腻子粉厂进行了检查，发现该厂的高压电线已接通，生产线有生产迹象。2014年7月24日，县环保局再次带领联合执法协调队对卢斗红的腻子粉厂实施了第二次停电、断电措施。在实施该措施时，亦没有当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，没有听取当事人的陈述和申辩，没有向当事人送达相关法律文书。至今为止，县环保局未对卢斗红进行行政处罚。卢斗红认为其腻子粉厂是创新企业，不需要环评，不适用停电、断电等强制措施，遂提起诉讼，请求确认县环保局的停电、断电行政强制措施违法，并要求县环保局赔偿其各项经济损失50万元。原审法院认为，县环保局虽是对汉寿县沧港镇金龙村腻子粉厂作出的行政强制措施，但该厂未办理营业执照，实为卢斗红个人加工经营，故卢斗红有权以个人名义提起行政诉讼，卢斗红是本案适格的原告。本案县环保局采取停电、断电行政强制措施时未告知卢斗红的诉权，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起不得超过2年。卢斗红起诉未超过2年的起诉期限。《中华人民共和国环境影响评价法》第三条规定：在中华人民共和国领域建设对环境有影响的项目，应当依照本法进行环境影响评价。《湖南省建设项目环境保护管理办法》第四条：建设对环境有影响的项目，必须遵守环境影响评价制度。环境保护部《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，腻子粉及石灰生产项目属对环境有影响的项目，应先进行环境影响评价。本案腻子粉厂未进行环境影响评价，违反了上述法律规定。县环保局根据《湖南省环境保护厅、湖南省经济和信息化委员会、湖南省监察厅、湖南省电力公司(湘环(2012)19号)》的规定，对腻子粉厂实施停电、断电行政强制措施，符合法律的规定。但县环保局在未向卢斗红出示任何法律文书情况下实施停电、断电的行政强制措施，且未告知当事人采取强制措施的理由、依据及救济途径，未听取当事人的陈述和申辩，属违反法定程序，应判决撤销。但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故应判决确认违法。卢斗红的腻子粉厂是违法生产，停电、断电造成的经济损失不是合法权益，故卢斗红要求县环保局赔偿其经济损失50万元的诉讼请求，应不予支持。据此，原审法院遂判决如下：一、确认县环保局对卢斗红的腻子粉厂作出的停电、断电行政强制措施违法；二、驳回卢斗红要求县环保局赔偿经济损失50万元的诉讼请求。案件受理费50元，由县环保局负担。宣判后，卢斗红不服上述判决，向本院提起上诉，请求确认县环保局断电行政强制措施违法，判决县环保局赔偿其直接经济损失50万元，由国家赔偿其间接损失5040万元。所持的事实与理由为：腻子粉厂是创新企业而不是环境违法企业，县环保局对其采取停电、断电行政强制措施时，没有提供环境污染超标的司法鉴定意见，仅凭当地部分居民的反映，其行政行为严重违法，依法应予赔偿。断电行为使腻子粉厂停产长达二年半之久，原材料报废、机械设备生锈，直接经济损失50万元以上。同时，县环保局有欺压行为，有阻止创新行为，应该给予间接赔偿。公务员在工作中造成的损失应当由国家负责，比照相关案件，要求国家赔偿其间接损失5040万元。县环保局书面答辩，卢斗红主张所谓损失赔偿请求，既无事实根据，也无法律依据，依法不能成立，不应获得支持。原审法院已将经庭审质证的全部证据材料随案移送本院，二审没有新证据，且双方当事人对原审证据材料未发表新的质证意见。本院审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。本院认为，本案的争议焦点有二，一是县环保局对卢斗红的腻子粉厂实施停电、断电行政强制措施是否合法；二是卢斗红是否应当获得经济损失赔偿。关于焦点一，从主体上讲，县环保局作为汉寿县的环境行政主管部门，对辖区内的企业、工厂有权进行管理。《中华人民共和国环境影响评价法》第三条规定，建设对环境有影响的项目，应当进行环境影响评价。腻子粉只是一般的建筑装饰材料，环境保护部《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定，腻子粉及石灰生产项目属对环境有影响的项目，应先进行环境评价。因此卢斗红主张其腻子粉厂系创新企业，不需要进行环境评价，没有事实与法律依据。卢斗红在建设腻子粉厂前，未经过环境影响评价，厂子建成后即直接投入生产，已违反了法律规定，系环境违法企业，县环保局有权要求处于违法生产状态的腻子粉厂停止生产，而无需收集其他证据，依照法律规定，可以采取停电、断电行政强制措施。但是，县环保局在对卢斗红实施停电、断电行政强制措施前，没有履行事前告知义务，没有听取其陈述和申辩，没有做出行政决定并送达相对人，其采取的行政强制措施程序违法。鉴于该行政强制措施已实施完毕，已不具有可撤销的内容，原审法院确认该行政强制措施违法适当。对卢斗红提出的其腻子粉厂系创新企业，县环保局没有取证的情况下不能对其采取停电、断电行政强制措施的上诉理由，本院不予采信。关于焦点二，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益，造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。但卢斗红的腻子粉厂未进行环境影响评价，其生产为违法生产，所得利益亦属违法利益，不受法律保护。卢斗红提出的直接损失和间接损失的赔偿请求，没有法律依据。故对卢斗红提出的其应获得经济损失赔偿的上诉理由，本院不予采信。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应依法予以维持。卢斗红的上诉理由均不能成立，其要求赔偿的上诉请求，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由卢斗红负担。本判决为终审判决。审判长  聂学文审判员  王继春审判员  刘宇学二〇一六年七月十八日书记员  杜 玲附本判决书依据的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。