山东省龙口市人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁0681行初4号原告胡善秋，男，汉族，农民，住龙口市。委托代理人刘勇进，北京在明律师事务所律师。原告崔兆福，男，汉族，农民，住龙口市。委托代理人刘勇进，北京在明律师事务所律师。被告龙口市国土资源局，住所地，龙口市港城大道364号。法定代表人韩茂志，局长。委托代理人柳伟光，龙口市国土资源局工作人员。委托代理人金晟鸣，龙口市国土资源局工作人员。第三人龙口市东江街道崔家村民委员会。法定代表人崔付田，主任。原告胡善秋、崔兆福因不服被告龙口市国土资源局龙国土资告字（2015）18号《信访、举报事项处理情况告知书》（简称《告知书》），于2016年1月7日向本院提起行政诉讼，请求撤销该《告知书》，并责令被告龙口市国土资源局依法履行调查、查处土地违法行为的法定职责一案，本院于2016年1月7日立案后，于2016年1月10日分别向被告及第三人龙口市东江街道崔家村民委员会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月2日公开开庭审理了本案。原告胡善秋、崔兆福及其委托代理人刘勇进，被告的委托代理人柳伟光、金晟鸣到庭参加诉讼。被告负责人未出庭。第三人龙口市东江街道崔家村民委员会经传票传唤，未出庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告胡善秋、崔兆福诉称，2015年8月19日龙口市人民法院作出了（2015）龙行初字第7号行政判决书（简称7号判决书），责令被告龙口市国土资源局依法履行调查、查处土地违法行为的法定义务，但是被告竟然玩忽职守到依然把其之前所谓作出的《告知书》拿出来，敷衍其法定职责，这种行为明显违反法律规定和7号判决书。故被告应当根据7号判决书原告的请求查处事实：龙口市东江街道办事处、龙口市东江街道崔家村民委员会、崔福田及其单位和个人等，非法占用和非法买卖原告所享有和集体所有的土地和耕地（崔家村村北至少五十亩土地：含个人承包地及口粮地）和其他土地，致使农村土地和其他土地流失、挖沙、灭失、毁损、非法买卖、改变性质、侵占、破坏等等，依法应予查处。原告提起行政诉讼，请求１、请求判决撤销龙国土资告字（2015）第18号《信访、举报事项处理情况告知书》；２、请求判决责令被告依法履行调查、查处土地违法行为的法定职责。３、本案诉讼费由被告承担。原告提供证据如下：1、二原告身份证复印件；2、7号判决书复印件；3、龙口市国土资源局《告知书》。被告龙口市国土资源局辩称，（一）2015年8月19日龙口市人民法院作出7号判决书，根据判决，我局应在判决生效后60日内对原告胡善秋、崔兆福的申请事项作出处理。在判决生效后，我局分别于2015年10月8日、10日到东江街道崔家村村委对村委主任崔付田和其他相关村民进行了调查，并重新查看了盗采现场。现场仍保持我局前期调查时的状态，杂草丛生，地表未发生明显变化，近段时间未发生盗采现象。从现场情况结合对村委主任崔付田和其他相关村民的调查来看，仍然无法查证2005年至2008年期间盗采酥石违法责任人的情况，也无其他直接、有效的证据证明事实，也无新的调查线索，案件无法继续进行调查。（二）东江街道崔家村实施盗采行为约始于2005年，终止于2008年，我局于2011年8月��始对原告举报的事项进行的调查，根据上述情况及原告举报情况，依据《中华人民共和国行政处罚法》二十九条规定，东江街道崔家村发生的盗采问题符合该条限定的情形，违法行为不具有连续和继续状态，且根据《国土资源行政处罚办法》第十二条第一款第（一）项的规定，“符合下列条件的，国土资源主管部门应该予以立案：（一）有明确的行为人；”。该案根据现有的调查情况和调查手段，无法查明明确的行为人，即违法责任人，不具备立案查处的主要条件。2015年10月13日，我局通过EMS书面向原告告知了其举报问题的调查处理结果。（三）《告知书》为我局对于其举报的事项不予立案的决定，告知书作为载体，本身不具有法律意义上的约束力，亦没有对原告产生实际影响的内容，原告的第一项诉讼请求不具有可诉性，应不予支持其诉讼请求。（四）原告胡善秋在我局执法人员对其进行调查时，已承认其将自己承包的土地卖给违法人员采挖酥石，并收取了违法人员的钱款，现却又作为举报人、原告反映是崔付田卖地、破坏土地、挖酥石，其用心和诉讼的本意也值得怀疑。请驳回原告的诉讼请求。被告提供证据如下：1、《告知书》；2、快递邮寄、回执复印件三份；3、对崔付田、崔兆国、马桂红制作的询问笔录；4、现场照片二份。第三人龙口市东江街道崔家村民委员会未予答辩，亦未提交证据。经庭审质证，原被告主要围绕被告在实施土地管理行为及查处土地违法行为的过程中，是否履行了法定的行政行为程序、是否查明了违法行为事实、对违法行为所造成的农村集体所有制土地荒芜后果及法律适用展开争议。本院对上述证据认证如下：（一）7号判决书为生效判决，其所确认的案件事实，本案应予确认。（二）《告知书》，是在7号判决书生效后，被告履行法定职责的行政行为，该告知书与被告的答辩状共同确认的本案事实是：二原告所在第三人龙口市东江街道崔家村民委员会之集体土地，被不确定的违法行为人以采挖土地浮土之下酥石的形式，致使“口粮地”的功能遭受破坏而荒芜，上述事实被被告近期拍摄的诉争“口粮地”照片所证实。（三）被告对崔付田、崔兆国、马桂红制作的询问笔录进一步证实第三人之集体土地（“口粮地”）使用权，被承包人或为经营者所非法买卖。（四）被告没有提供其作出《告知书》所依据的法律、行政法规、行政规��、规范性文件的法律文本。经审理查明，原告胡善秋、崔兆福系龙口市东江街道崔家村村民。原告于2014年9月1日通过邮寄方式向被告提交查处土地违法行为申请书，并于2015年4月22日向本院提起行政诉讼，请求：１、请求确认被告不履行土地查处法定职责的不作为行为违法。２、责令被告依法履行调查、查处土地违法行为的法定职责。３、诉讼费由被告承担。在开庭后，经落实原告于2015年7月15日认可，于2015年5月18日收到被告于2015年5月15日作出龙国土资告字(2015)第11号《信访、举报事项告知书》，因该告知书未在举证期限内提交，未在庭审中质证，本院未予采纳。本院于2015年8月19日作出（2015）龙行初字第7号行政判决书判决：被告龙口市国土资源局在六十日内对原告胡善秋、崔兆福的申请事项作出处理。判决生效后，被告对第三人村民崔付田、崔兆国、马桂红制作了询问笔录，并对第三人之集体土地（“口粮地”）的现状进行了拍照。被告于2015年10月13日作出龙国土资告字（2015）第18号《信访、举报事项处理情况告知书》：“你们向我局反映东江街道崔家村村委等单位非法占用、买卖集体土地，致使土地流失、挖沙、毁损等问题，我局在2011年8至11月期间就对你们反映的问题进行了多次调查。根据调查情况看，违法行为发生时间在2005年至2008年期间，时间较长。2015年，我局再次对上述问题进行了调查，但案件未发现新的线索和证据。由于违法盗采资源行为不具有连续性，从目前几次调查情况看，尚无法查证明确的违法责任人，故无法进行立案查处。特此告知。”被告通过EMS向原告送达了《告知书》。原告不服，诉来本院。庭审中，原被告对第三��集体土地被违法行为人盗采酥石而致荒芜无异议。另查明，第三人龙口市东江街道崔家村民委员会集体所有制土地若干亩,即原告胡善秋、崔兆福诉称之“口粮地”，自2005年起至2008年止，被不确定的违法行为人以采挖土地浮土之下酥石的形式，致使“口粮地”的功能遭受破坏而荒芜。二原告等第三人村民多次向被告龙口市国土资源局举报破坏土地的违法行为，并向被告提供视听资料等证据。被告于2011年8月开始对原告举报的事项进行调查。被告根据《中华人民共和国行政处罚法》二十九条的规定认为，在第三人集体土地上发生的酥石盗采问题符合该条限定的情形，违法行为不具有连续和继续状态，故此没有对酥石盗采行为作出行政处罚。被告根据原告的举报材料，对相关涉案人员进��了调查，并到第三人涉案土地进行实地查看认为，第三人集体土地上发生的酥石盗采行为，无法查明明确的行为人，即违法责任人，不具备立案查处的主要条件。本院认为，本案虽因信访和举报而引发行政行为，以至于行政诉讼，但从本案行政行为的特征来看，被告已经根据原告的申请事项，履行了调查的法定职责，并在调查的基础之上作出《告知书》，体现了其具有对集体土地法定的管理职能。《告知书》作为行政行为的载体，证明被告对原告所举报的违法行为已经作出了行政处理，只是由于原告所举报的违法行为人和被告调查事实所指向的违法行为人不确定而已。本案指向的是第三人集体土地被违法行为人盗采酥石而致荒芜和原告的集体土地使用权能遭受破坏，即违法行为人所实施的盗采酥石行为给二原告的土地使用权和第三人的集体土地所有权造成的损害后果。二原告向被告举报违法行为之时，到2011年8月被告开始对原告举报的事项进行第一次调查的过程中及2015年5月15日作出龙国土资告字（2015）11号《信访、举报事项处理情况告知书》，并没有查清盗采酥石的违法行为，亦没有相关证据能够证明违法行为人的存在；龙口市人民法院（2015）龙行初字第7号行政判决书，亦没有确认盗采第三人集体土地酥石的违法行为人。原告诉状所称，原告所享有和集体所有的土地和耕地（崔家村村北至少五十亩土地：含个人承包地及口粮地），被龙口市东江街道办事处、龙口市东江街道崔家村民委员会、崔福田及其他单位和个人等非法占用和非法买卖，在本案中原告并没有提供确切的证据来证明这一事实的存在；原告亦没有提供确切的证据证明原告所称之被毁损土地的数量、土地承包人或为土地经营者��人数以及土地承包人或为土地经营者管理的集体土地被违法行为人毁损的数量。再由于本案第三人未提供答辩状、提交证据亦未出庭应诉，故原告诉称之争议土地利用性质和集体土地被承包人或为土地经营者所管理的人数和土地数量无法查证。本案对上述事实不能认定。上述争议之事实，应在行政行为中查明。被告以《告知书》的形式，向原告告知其对原告举报事项的处理结果，本身不具有法律意义上的约束力，亦没有对原告的合法利益产生实际影响。但被告的《告知书》内容及答辩内容所确认的第三人集体土地被违法行为人盗采酥石而致毁损、杂草丛生和原告的集体土地利用性质、使用权能遭受破坏，即违法行为人所实施的盗采酥石行为给二原告的土地使用权和第三人的集体土地所有权造成的损害后果是实际存在的，故被告应依据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国土地管理法》和有关法律、行政法规、行政规章等有关授权规定，履行法定的立案、调查、收集有关证据、检查、勘验、听证、审查、审核、审批、批准等行政程序，以查清土地资源受损情况，并对非法买卖承包或为经营“口粮地”之集体土地、盗采酥石的行为所造成的国土资源毁损后果，作出行政处理，以使受损之财产恢复原有的功能。综上，被告以《告知书》的形式通知原告对举报事项的处理结果，该告知行为是行政行为，但不是一个完整的行政行为，被告向二原告送达《告知书》的行为可诉；原告对《告知书》内容不服，并请求被告继续履行法定职责应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条之规定，判决如下：责令被告龙口市国土资源局针对原告的申请事项，在法定期限内立案、履行法定程序，并在法定期限内作出行政处理决定。案件受理费50元，由被告龙口市国土资源局承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。审 判 长  王思凯人民陪审员  范惠宇人民陪审员  吕廷国二〇一六年七月六日书 记 员  初 晓