江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书(（2016)）苏行申671号再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：霍留娣。霍留娣因诉常州市新北区春江镇人民政府不履行法定职责一案，不服江苏省常州市中级人民法院2015年8月30日作出的(（2015)）常行诉终字第103号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。本案现已审查终结。霍留娣以常州市新北区春江镇人民政府（以下简称春江镇政府）为被告向常州市新北区人民法院提起诉讼称：2012年4月前，陈建飞在常州市新北区春江镇安家德胜河东面沙场地块上搭建厂房，面积范围在400-600平方米之间。霍留娣经多方了解，此厂房系违章建筑，并无相关批准手续。霍留娣遂于2012年4月起多次向春江镇城管中心及春江镇政府投诉举报该情况，要求春江镇政府依法行政，拆除该违章建筑。举报初始，陈建飞曾停工三次，但建设工程随即又继续进行，其后春江镇政府再未对陈建飞建造的违章建筑作过处理意见。2015年5月20日，春江镇政府向霍留娣送达了《关于霍留娣信访事项的答复意见》，意见书中载明：“经查，该厂房早在2012年7月已办理工业企业临建手续”，但按照法律规定，临时性建筑使用年限不得超过二年，并应当在批准的使用期限内自行拆除。事实上，春江镇政府给出的答复意见未说明临时建筑的使用期限，但至2015年5月20日止，该厂房的存在早已超过两年期限，陈建飞也未自行拆除。在霍留娣多次举报的情况下，春江镇政府一直不履行拆除厂房的职责。2015年5月26日，霍留娣再次以挂号信的形式向春江镇政府的有关负责人反映情况，但至起诉时未有回复。霍留娣请求法院确认春江镇政府行政不作为违法，判令春江镇政府履行法定职责，拆除坐落于常州市新北区春江镇安家德胜河东面沙场地块上搭建的违章厂房。一审法院经审查认为，从霍留娣提供的诉状及证据材料来看，其向春江镇政府举报陈建飞搭建违章建筑事项，属于信访性质。春江镇政府核查后，根据《信访条例》有关规定作出了《关于霍留娣信访事项的答复意见》，这类行为不影响相对人的权利义务，属于信访答复，不属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》第二条规定，对信访事项有权处理的行政机关依照《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。故霍留娣的起诉不符合行政案件受理条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第一项、第六十三条第一款第一项的规定，裁定对霍留娣的起诉不予立案。霍留娣不服一审裁定，向常州市中级人民法院提起上诉称：陈建飞的违章建筑是在常州市新北区春江镇安家德胜河东面沙场地块，是霍留娣所在的村民小组的土地，属于农村集体土地，该地块为霍留娣及其他全体村民所有。陈建飞违章搭建厂房的行为侵犯了霍留娣及其他村民的利益。霍留娣自2012年4月以来多次向春江镇政府和有关部门反映并要求处理的内容均为涉案违章行为。春江镇政府所作答复意见未就违章建筑如何处置给出具体的处理意见。春江镇政府的行为属行政不作为，霍留娣以此答复意见为依据符合法律规定，一审法院认为常新春复〔2015〕13号答复意见内容为信访及信访答复性质属事实认定错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不依法履行行政职责的属于行政诉讼的范围。霍留娣认为春江镇政府的行政不作为的行为已经违法，因此要求春江镇政府履行义务的诉讼请求属于行政诉讼的受理范围。霍留娣请求撤销一审裁定，指令一审法院受理本案。二审法院经审查认为，1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项之规定，人民法院受理公民提起的申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的诉讼。该项条文适用的基础在于，人身权、财产权是由现行法律予以规定的法定权利受到侵犯而需要拥有法定职责的行政机关保护，但行政机关拒绝履行或者不予答复方可提起行政诉讼。本案中，霍留娣在上诉状中提及违章建筑建在常州市新北区春江镇安家德胜河东面沙场地块，该地块“是霍留娣所在的村民小组的土地，属于农村集体土地”，既然涉案地块是农村集体土地，那么该地块的所有权归属于农村集体经济组织，并不是霍留娣在上诉状中进一步提及的“该土地为上诉人及其他全体村民所有”。从我国现行法律制度的规定来看，土地所有权可能是国家所有，也可能是集体所有，但集体所有权并非是集体经济组织成员个人所有权的简单叠加。因此，霍留娣以此为由认为违章建筑侵犯了村民的利益，既无事实依据予以佐证涉案地块归属哪个集体经济组织所有，亦无法律规定予以支撑霍留娣对于农村集体土地享有所有权。由此看来，霍留娣要求春江镇政府履行保护一项在现行法律制度下就不存在的“权利”无法律依据，故无法认定霍留娣对本案具有原告诉讼主体资格。2.霍留娣向一审法院提起诉讼的时间为2015年8月25日，其实质在于不服春江镇政府于2015年5月20日作出的常新春复〔2015〕13号《关于霍留娣信访事项的答复意见》而提起行政诉讼。根据最高人民法院《关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》第二条之规定，对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。据霍留娣向原一审法院提交的证据材料中可以看出，其于2015年5月26日分别将反映涉案违章建筑的材料邮寄给春江镇政府镇长、中共春江镇党委书记，霍留娣认为其提起诉讼涉及的事项不是信访事项，着实不存在事实依据。因此，霍留娣对春江镇政府对于信访事项作出的处理意见不服提起行政诉讼的，人民法院依法不应予以立案。综上，一审法院作出不予立案的行政裁定并无不当。霍留娣上诉人的上诉理由依法不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。霍留娣不服二审裁定，向本院申请再审称：一、二审法院认定事实错误，霍留娣系针对春江镇政府不作为违法提起行政诉讼，而非针对信访事项是否合法提起行政诉讼，二审法院认为无法认定霍留娣具有本案原先原告诉讼主体资格，系片面理解法律规定，适用法律错误。请求撤销一、二审裁定，依法受理本案。本院认为，《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第二条规定，对信访事项有权处理的行政机关依照《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。霍留娣多次向春江镇政府反映陈建飞在安家德胜河安西桥东面沙场上搭建违章建筑，春江镇政府于2015年5月20日作出《关于霍留娣信访事项的答复意见》，书面告知其案涉厂房已于2012年7月办理了工业企业临建手续等内容。春江镇政府针对霍留娣作出的答复，属于信访处理意见，霍留娣认为春江镇政府行政不作为，本质上仍是对该信访答复意见不满。故根据上述规定，霍留娣提起本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，人民法院依法应当裁定不予立案。故一、二审法院裁定对霍留娣的起诉不予立案并无不当，霍留娣的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第十五项、第七十四条之规定，裁定如下：驳回霍留娣的再审申请。审 判 长  王 淳代理审判员  许祖福代理审判员  张锴冬二〇一六年七月二十八日书 记 员  李云洁