江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）通中行终字第00505号上诉人（原审原告）陈如英。被上诉人（原审被告）南通市公安局崇川分局，住所地南通市青年西路198号。法定代表人杜松华，局长。委托代理人倪勇，南通市公安局崇川分局政委。委托代理人陆佳俊，南通市公安局崇川分局工作人员。被上诉人（原审被告）南通市公安局，住所地南通市青年东路199号。法定代表人陈旭，局长。委托代理人侯小兴，南通市公安局工作人员。委托代理人李明，南通市公安局工作人员。上诉人陈如英因治安行政处罚一案，不服南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第00257号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2014年11月28日，陈如英因至北京市中南海周边非正常上访，被南通市公安局崇川分局（以下简称崇川公安分局）处以行政拘留五日。2015年1月15日，陈如英因在海淀区玉泉山西北门外非正常上访扰乱公共场所秩序，被北京市公安局海淀分局处以行政拘留五天。同年2月12日和2月13日，陈如英因在北京市朝阳区三里屯联合国开发署门前扰乱该地区公共场所秩序，分别被北京市公安局朝阳分局处以行政拘留七日。2015年2月14日，陈如英因反映拆迁问题，携带信访材料到天安门地区上访。后北京市公安局天安门地区分局治安大队对陈如英作出《训诫书》，训诫内容包括《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条、第二十七条、《信访条例》第十八条、第二十条以及天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。陈如英应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律规定予以处理等。2015年2月15日，崇川公安分局对陈如英至天安门地区非正常上访一案予以立案调查。同日，崇川公安分局告知陈如英拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及陈述申辩权，后于同日作出崇公（学）行罚决字（2015）330号《行政处罚决定书》，认定2015年2月14日上午9时左右，陈如英在北京天安门地区非正常上访，后被北京市公安局天安门地区分局治安大队予以训诫。陈如英因同样的行为曾被训诫、拘留，主观上明知到天安门地区非正常信访的危害性和违法性，仍然至该地区非正常信访，其行为构成扰乱公共场所秩序。陈如英六个月内曾受过治安管理处罚，应从重处罚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，决定给予陈如英行政拘留十日的处罚。拘留期限自2015年2月15日起至2015年2月25日止。同日，陈如英被送入南通市拘留所执行行政拘留。陈如英不服，于3月25日向南通市公安局申请行政复议。同日，南通市公安局决定受理陈如英的行政复议申请，并要求崇川公安分局在收到该通知书之日起十日内提交作出行政处罚决定的证据、依据和其他有关材料。5月14日，南通市公安局作出（通）公复决字（2015）第48号《行政复议决定书》，决定维持崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定。陈如英仍不服提起行政诉讼，请求撤销崇川公安分局作出的崇公（学）行罚决字（2015）330号《行政处罚决定书》。一审法院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于：一、崇川公安分局对本案是否具有管辖权；二、被诉行政处罚决定认定事实是否清楚；三、被诉行政处罚决定适用法律是否准确、处罚是否适当。关于崇川公安分局对本案是否具有管辖权的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上述规定意味着行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则。但在由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，违法行为人居住地公安机关具有管辖权。本案违法行为发生地在北京，但引发信访的根本问题发生在陈如英的居住地，由居住地公安机关管辖更有利于公安机关对陈如英到北京非正常信访、扰乱公共场所秩序的违法行为及前因后果进行全面调查，同时也节约了办案成本，客观上减轻了非正常信访目的地公安机关对扰乱公共场所秩序行为进行处罚的办案压力。故本案由崇川公安分局管辖并无不当。关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。第六十七条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。上述规定清楚地表明，在法定期限内通过举证和答辩，证明被诉行政行为事实认定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序是被告的基本诉讼义务。根据上述规定，崇川公安分局作为作出被诉行政处罚的行政机关，理应对其所作出的行政行为的合法性承担举证责任。但崇川公安分局在收到起诉状副本之日起十五日内未向法院提交作出被诉行政处罚的证据和法律依据，也未提交答辩状。这就意味着崇川公安分局未对其作出的行政行为承担举证责任。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九条第二款规定，作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。从以上规定可见，对于经过行政复议且复议机关维持原行政行为的，对原行政行为合法性承担举证责任的主体既包括作出原行政行为的行政机关，也包括复议机关。本案被诉行政处罚经南通市公安局复议并被维持，南通市公安局依法也是该行政处罚合法性的举证责任主体。南通市公安局在收到起诉状副本之日起十五日内向法院提供了崇川公安分局作出被诉行政处罚决定的证据材料以及作出行政复议决定的程序性材料。尽管崇川公安分局未履行法定举证义务，但南通市公安局作为复议机关对原行政行为的合法性进行了举证，南通市公安局所举证据应当作为法院审查被诉行政处罚合法性的证据材料。法院不因崇川公安分局未举证而认定被诉行政处罚决定没有证据。陈如英到北京天安门地区非正常上访有本人的陈述、训诫书等予以证实，北京市相关公安机关作出的训诫书证明了陈如英有非正常上访的行为，崇川公安分局将训诫书作为认定事实的证据并无不当。陈如英认为被诉行政处罚决定证据不足的主张不能成立。关于被诉行政处罚决定适用法律是否准确、处罚是否适当的问题。根据国务院《信访条例》第二条规定，公民、法人或者其他组织享有采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的权利。《信访条例》同时对公民、法人或者其他组织如何合法行使信访权利作出了具体规定，《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集等行为。本案中，陈如英到北京反映拆迁问题，也毫无例外的应遵守《信访条例》的相关规定，到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访事项。天安门不是国家规定的信访接待场所，不具有信访接待职能，陈如英到天安门地区企图反映问题显然不是合法的信访方式。陈如英不通过合法的信访途径解决问题，而是动辄到天安门地区进行非正常上访的行为，已在客观上对作为国家政治中心的天安门地区正常的公共场所秩序造成了危害。陈如英因同样的行为曾被处以行政拘留，主观上明知到天安门非正常信访行为的危害性和违法性，却仍坚持非法上访，该行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱车站、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的情形，构成扰乱公共场所秩序的治安违法行为。陈如英在六个月内因类似行为多次被处以行政拘留，仍实施上述违法行为，崇川公安分局对陈如英处以行政拘留十日的处罚适用法律正确，处罚适当。陈如英虽主张患有××、××，不适合拘留关押，但这是被诉行政处罚执行过程中的问题，与本案审查的被诉行政处罚的合法性无关，本案不予理涉。需要指出的是，崇川公安分局在今后工作中应加强对行政诉讼案件应诉工作的管理，依法履行对行政行为的举证责任。综上，崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确、处罚适当。南通市公安局作出的行政复议决定程序合法。陈如英的主张不能成立，一审法院遂判决驳回陈如英的诉讼请求。陈如英不服提起上诉称，上诉人去北京是正当上访。崇川公安分局凭非合法方式取得的训诫书对上诉人进行行政处罚，于法不符。崇川公安分局未能在法定期限内提供证据视同没有证据。请求二审法院撤销原判，依法改判撤销被诉行政处罚决定。被上诉人崇川公安分局辩称，被诉行政处罚决定事实清楚、证据确凿充分、程序合法、适用法律依据准确、量罚适当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人南通市公安局辩称，南通市公安局作出的行政复议决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。陈如英提起上诉后，一审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，结合一审判决的基本内容，本案的争议焦点为被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确；被诉行政复议决定是否符合法律规定。关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确的问题。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九条第二款规定，作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。本案中，虽然崇川公安分局未履行法定举证义务，但南通市公安局作为复议机关对原行政行为的合法性进行了举证。南通市公安局在收到起诉状副本之日起十五日内提供了崇川公安分局作出被诉行政处罚决定的证据材料以及作出行政复议决定的程序性材料。南通市公安局所举证据应当作为法院审查被诉行政处罚合法性的证据材料。从南通市公安局提供的训诫书来看，训诫书加盖有北京市公安局天安门地区分局治安大队的公章，有承办民警的签字，属于生效的行政机关的法律文书，对该证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认。根据训诫书，结合上诉人本人的陈述及南通市驻北京信访工作组的情况说明，可以认定上诉人有非正常上访的行为。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。根据《信访条例》第二条、第十八条、第二十条规定，信访人采取走访形式提出信访事项，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。本案中，上诉人到北京天安门周边地区进行所谓的上访，而天安门周边地区并不属于合法的上访区域，故上诉人的行为已经扰乱了天安门周边地区公共场所的秩序。考虑到上诉人因同样的行为曾被训诫、拘留，六个月内又曾受过治安管理处罚，崇川公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项的规定，对上诉人予以行政拘留十日的处罚，适用法律正确、量罚适当。关于被诉行政复议决定是否符合法律规定的问题。上诉人对崇川公安分局作出的行政处罚决定不服，于2015年3月25日向南通市公安局提起行政复议，南通市公安局收到后于同日受理复议申请。2015年5月14日，南通市公安局作出被诉行政复议决定并向上诉人依法送达。南通市公安局在法律规定的期限内对上诉人的复议申请予以受理、审查、作出决定并送达，程序合法，所作维持决定认定事实清楚，适用法律正确。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。一审法院经审理后所作驳回上诉人诉讼请求的行政判决正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人陈如英负担。本判决为终审判决。审 判 长  刘羽梅审 判 员  仇秀珍代理审判员  吴彩丽二〇一六年二月十四日书 记 员  凌 媛附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；