四川省内江市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)川10行终24号上诉人（原审原告）蔡本琴，女，1969年6月29日出生，汉族，四川省隆昌县人。委托代理人李长青，北京大禹律师事务所律师。被上诉人（原审被告）隆昌县公安局，住所地，四川省隆昌县金鹅镇中心街169号。法定代表人钟诚，局长。委托代理人冷琳燕，该局法制监督大队副大队长。委托代理人曹廷亮，该局治安管理大队中队长。上诉人蔡本琴因与被上诉人隆昌县公安局治安行政处罚一案，不服四川省隆昌县人民法院2016年4月26日作出的（2016）川1028行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人和被上诉人未对合议庭组成人员及书记员提出回避申请。本院于2016年6月4日和7月14日公开开庭审理了本案。上诉人蔡本琴及其委托代理人李长青、被上诉人隆昌县公安局委托代理人冷琳燕、曹廷亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决根据原审被告的举证并经庭审质证后认定，原告蔡本琴于2014年期间反映其安置房质量问题多次上访。2015年1月1日、2015年1月4日，原告蔡本琴到中南海周边上访被北京公安机关训诫后劝返，后被被告隆昌县公安局给予拘留七日行政处罚。2015年3月5日，原告蔡本琴又在北京市朝阳区三里屯联合开发署门前反映问题，被北京市公安局朝阳分局以扰乱公共秩序处以行政拘留五日的行政处罚。2015年7月1日，原告蔡本琴携带上访材料到中南海周边滞留，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，后被带到马家楼分流中心交由四川省人民政府驻北京办事处交隆昌县信访局将原告接回四川省隆昌县。2015年7月4日，隆昌县信访局向隆昌县公安局治安管理大队报案请求查处，隆昌县公安局治安管理大队于同日立案受理，受理案件当日，接受了隆昌县信访局移交的材料，传唤原告到隆昌县公安局办案中心询问室询问，次日向其调取了其上访携带的上访材料证据。隆昌县公安局治安管理大队根据调查情况上报隆昌县公安局拟对其行政处罚，被告隆昌县公安局审核并同意作出行政处罚。随后，隆昌县公安局治安管理大队作出了行政处罚告知，原告对告知事项不发表意见且拒绝签字。隆昌县公安局于2015年7月5日对原告作出了隆公（治）行罚决字﹝2015﹞198号行政处罚决定，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，以蔡本琴的行为构成扰乱公共秩序，决定对原告蔡本琴处以行政拘留十日，期限自2015年7月5日至2015年7月15日。原告蔡本琴拒绝签字，被告将其送往隆昌县拘留所执行拘留十日的处罚决定，该处罚决定于2015年7月15日执行完毕。原告蔡本琴不服，遂诉至法院。原审法院认为，关于被告对本案是否具有行政处罚的管辖权。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款、第二款，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，原告蔡本琴居住四川省隆昌县辖区，被告隆昌县公安局具有对蔡本琴进行治安管理的管辖权。原告蔡本琴诉称被告对本案无管辖权的理由不成立。关于被告作出的行政处罚决定程序是否合法。本案中，被告隆昌县公安局在庭审中提交的证据，能够证明其作出治安管理处罚决定时，履行了受案、调查询问、传唤、处罚告知、决定、送达等程序，告知了其违法行为的基本事实及其依法享有的权利，原告虽拒绝在传唤证、询问笔录、调取证据通知书、调取证据清单、人身安全检查笔录、行政处罚告知笔录上签字，上述证据均由两名执法人员（警察）签名，符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定，其行政处罚程序合法。另被告在呈请公安行政处罚审批报告中叙述的“隆昌县石碾镇人民政府情况说明”内容和受案登记表、受理报警登记表、呈请传唤审批报告、呈请延长询问查证时间报告书、呈请调取证据报告书中叙述的“北京市铁卫保安公司情况说明”内容，经庭审查证系笔误，但应予指出，属行政程序瑕疵。关于被告作出的处罚决定认定事实是否充分的问题。本案中，被告提供的询问笔录、北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书、北京市公安局朝阳分局行政处罚决定书、隆昌县公安局行政处罚决定书等证据材料看，原告存在多次去中南海周边地区上访的事实。虽原告主张训诫书不具有真实性，否认其于2015年7月1日被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫的事实，但从被告补充提供的北京市公安局西城分局府右街派出所《工作说明》可证实训诫书的真实性。关于本案的法律适用问题。原告认为自己进京上访反映问题，并未采取过激行为或造成扰乱公共秩序的后果，不构成违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定的扰乱公共秩序的行为，不应对其进行处罚。根据《信访条例》的规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出；信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。蔡本琴未按上述规定的渠道进行信访，而是多次去中南海周边地区进行上访，并被北京公安机关多次训诫无效后，交由马家楼分流中心四川省人民政府驻北京办事处、隆昌信访局移送被告。被告依据查明的事实认定原告在中南海周边滞留属于扰乱公共场所秩序的行为，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，对原告进行行政处罚，其适用法律并无不当。关于原告请求的行政赔偿问题。原告在本案提出行政赔偿请求，但其在案件中并没有提供因被告的行政处罚造成的损害事实证据且没有提出行政赔偿的金额，因此不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：一、驳回原告蔡本琴请求撤销隆昌县公安局作出的隆公（治）行罚决字﹝2015﹞198号行政处罚决定书的诉讼请求；二、驳回原告蔡本琴请求被告隆昌县公安局行政赔偿的诉讼请求。案件诉讼费50元，由原告蔡本琴负担。原审被告隆昌县公安局向原审法院提交的证据材料有：1.《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条；2.《公安机关办理行政案件程序规定》第九条；3.呈请行政处罚审批报告；4.受案登记表；5.传唤证；6.呈请延长询问查证时间报告书；7.接收证据清单；8.调取证据通知书；9.调取证据清单；10.行政处罚告知笔录；11.执行回执；12.人身检查笔录；13.对蔡本琴询问笔录；14.关于蔡本琴的到案经过；15.报案材料、移交表、劝返书、询问笔录；16.训诫书；17.蔡本琴的材料；18.行政处罚决定书复印件；19.关于蔡本琴信访问题的调查处理情况说明；20.关于蔡本琴反映安置房有严重质量问题的答复意见书；21.蔡本琴信访问题终结调处协议书；22.整改回复方案及处理意见；23.承诺书；24.关于蔡本琴反映春光村二社房屋安置信访事项答复意见书；25.蔡本琴上访材料；26.蔡本琴户籍信息；27.同步录音录像。被告用以上证据证明其作出的行政处罚决定主体适格、认定事实清楚，行政程序合法。28.北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《工作说明》；29.四川省人民政府驻北京办事处出具的《关于蔡本琴训诫材料移交等情况的说明》；被告用以上两份证据证明其提交的被京市公安局西城分局府右街派出所训诫书、隆昌县信访局移交材料来源的真实性。原审原告蔡本琴向原审法院提交的证据材料有：1.国内挂号信函收据；2.登记回执；3.政府信息不存在告知书。原告用以上证据证明北京市公安机关没有向隆昌县公安局机关移交训诫书和相关证据，被告的训诫书来源不合法，对其真实性不予认可。上述证据均已随案移送本院。上诉人蔡本琴上诉称：1.上诉人没有违法上访的行为。2015年7月1日，上诉人蔡本琴和蔡本英到北京市府右街派出所咨询2015年1月1日和4日该所对上诉人的训诫书一事，并非上访行为。行政处罚决定和原审判决事实认定部分均不符合事实。2.被上诉人没有管辖权。被上诉人对上诉人在北京的所谓上访行为给予的行政处罚不符合法律规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，被上诉人所管辖行政区域是隆昌县而不是北京。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，被上诉人根据居住地管辖本案缺乏更为适宜的条件。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款规定，被上诉人仅能通过移送取得管辖权。北京警方并未开展调查取证，也并未移送隆昌县公安局处理。被上诉人强行管辖本案属于超越职权，对上诉人进行打击报复。3.行政处罚程序违法。询问时街道办人员在场，违反了分别进行的规定，处罚告知书不记录上诉人的陈述和申辩，未完成一个合法有效的告知程序，是对上诉人陈述和申辩权利的剥夺。请求本院依法撤销原判，撤销被上诉人作出的行政处罚决定，并判决被上诉人依法给予上诉人赔偿。被上诉人隆昌县公安局在庭审中答辩称，其对蔡本琴作出的本案治安行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，执法程序合法，请求本院驳回上诉人的上诉请求。经审查本院认定，原审原告提交的三份证据真实、合法、与案件有关联性，本院予以采信，但不能证明原告的证明目的。原审判决对原审原告提交的三份证据认证不当，应予以纠正。原审判决对其他证据的认证正确，本院予以确认。经审理查明，2015年7月1日，上诉人蔡本琴在向北京市公安局西城区公安分局府右街派出所咨询信息公开事宜，同时到中南海附近邮局给中纪委ＸＸＸ书记寄送信件，举报隆昌县住建局未解决其房屋质量问题，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。2015年7月4日，被上诉人的民警询问蔡本琴时，有其所在的街道办事处人员在场。2015年7月5日，被上诉人隆昌县公安局在向上诉人蔡本琴告知行政处罚的事实、理由和依据的同时，征询了上诉人是否提出陈述和申辩意见，上诉人称：“我到底犯了那些法？”被上诉人的民警回答：“我刚才告诉你了”后，上诉人未再提出异议。被上诉人未将上述内容记载于行政处罚告知笔录上。2015年7月5日，被上诉人隆昌县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项规定，对原告作出隆公（治）行罚决字﹝2015﹞198号行政处罚决定，并将该行政处罚决定书送达给上诉人，上诉人拒绝签字。次日，被上诉人通过电话联系到蔡本琴的妹妹蔡本英，将被上诉人对上诉人蔡本琴进行行政处罚的情况告知蔡本英。本院认定其他事实与原审法院认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”据此，被上诉人具有作出治安行政处罚决定的主体资格。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”因本案不属于“涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件”，故作为违法嫌疑人蔡本琴居住地公安机关的被上诉人隆昌县公安局具有作出本案治安行政处罚决定的管辖权。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款规定：“移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。”该规定是针对违法行为地公安机关将已经受理的治安案件移交给违法行为人居住地公安机关管辖的情形下，对违法行为地公安机关在移送案件前需要做好的相关工作作出的具体规定，但并未规定行为人居住地的公安机关只能通过违法行为地公安机关移送才能管辖案件。故上诉人认为行为地北京市的公安机关没有向被上诉人办理本案件移交手续，被上诉人无更适宜管辖该治安案件的条件，无权处理本案的主张，系对上述规定的误解。上诉人对本案被上诉人的管辖权提出的异议依法不能成立，本院不予采纳。上诉人蔡本琴2015年7月1日因到北京市中南海附近给中纪委ＸＸＸ书记寄送举报信件，属于信访信件，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。另上诉人曾于2015年1月1日、2015年1月4日在北京中南海周边因违法信访受到行政处罚，2015年3月5日，上诉人蔡本琴因在北京市朝阳区三里屯联合开发署门前反映问题，被北京市公安局朝阳分局行政政处罚，故上诉人蔡本琴明知到北京越级上访违反《信访条例》规定，仍然在短时期内反复到北京市中南海附近等非信访、上访接待场所信访，其行为违反《信访条例》规定，且情节较为严重。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，上诉人应当受到治安行政处罚。同时上诉人在六个月内受到过治安处罚，属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第（四）项规定的应当从重处罚的情形。被上诉人以上诉人扰乱公共秩序对其作出本案的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，处罚适当。上诉人认为其没有扰乱公共秩序的具体事实，其行为不具有违法性，不应当受到治安处罚的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第五十八条的规定：“询问违法嫌疑人、被侵害人或者其他证人，应当个别进行。”本案被上诉人在询问蔡本琴时，在场人员不属于本案的违法嫌疑人、被害人或证人，故被上诉人询问蔡本琴的程序并无不当。上诉人认为被上诉人询问上诉人时有街道办事处的人员在场违反法律规定的理由，缺乏法律依据，本院不予采纳。另根据被上诉人提供的同步录音录像资料证实，被上诉人在作出行政处罚前，告知了上诉人拟处罚的事实、理由及依据，听取上诉人的申辩，并对上诉人提出的疑问作出了答复，在得到答复后，蔡本琴并未再提出异议，被上诉人该执法程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条第一款、第四十一条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条第二款的规定。至于被上诉人未将上诉人的陈述申辩意见及其答复记入笔录，不影响被上诉人实际上履行了听取上诉人陈述和申辩意见并作出回复的法定职责事实的成立。故上诉人认为被上诉人在行政处罚告知笔录中未记录上诉人的陈述申辩意见，是对上诉人陈述和申辩权的剥夺的理由，缺乏事实依据，本院不予采纳。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（一）项“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的”的规定，本案被诉的行政处罚决定合法，上诉人要求被上诉人赔偿侵犯其人身自由损失的请求，缺乏事实和法律依据，原审判决驳回上诉人的赔偿请求并无不当，但原审判决未适用最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题规定》第三十三条规定，属于适用法律错误，本院予以纠正，但不影响原审判决结果的正确性。综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不采纳。被上诉人认为其作出行政行为合法的理由成立，本院予以采纳。原审判决认定事实基本清楚，证据确凿，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人蔡本琴负担。本判决为终审判决。审判长 胡 春审判员 蒋卫东审判员 王 晶二〇一六年七月十四日书记员 王 磊