江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）宁行终字第513号上诉人（原审原告）孙延松，男，1963年3月29日生，汉族。被上诉人（原审被告）南京市公安局鼓楼分局，住所地南京市鼓楼区定淮门大街1号。负责人车道正，南京市公安局鼓楼分局局长。委托代理人严欢，南京市公安局鼓楼分局法制大队民警。委托代理人于广成，南京市公安局鼓楼分局幕府山派出所教导员。被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地南京市玄武区北京东路41号。法定代表人缪瑞林，南京市人民政府市长。委托代理人王祺、朱正，南京市人民政府法制办公室工作人员。上诉人孙延松因治安管理行政处罚、行政复议一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第81号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人孙延松，被上诉人南京市公安局鼓楼分局（以下简称鼓楼公安分局）的负责人谢凯、委托代理人严欢、于广成，被上诉人南京市人民政府（以下简称市政府）的委托代理人王祺、朱正到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：2015年2月2日，鼓楼公安分局受理孙延松孙延松到北京中南海地区非正常信访，涉嫌扰乱公共场所秩序一案。同日，鼓楼公安分局传唤孙延松至幕府山派出所接受询问。孙延松在接受询问时陈述：其去北京反映房屋被强拆偷拆的情况，具体日期记不清，没有反映出去；去北京不是上访，是去正常维权；也不知道找谁维权；没有到中南海周边地区，也没有去那里上访；想知道为什么正常维权被拘留，偷拆房子的人不被拘留。孙延松在北京期间，北京市公安局西城分局向孙延松出具训诫书一份，告知孙延松，中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留与聚集，孙延松应该到相关信访接待部门反映问题。南京市驻京信访工作组及南京市公安局驻京工作组出具的情况说明中明确，孙延松于2015年1月30日到中南海地区非正常上访，被北京市公安部门扣留训诫后送至马家楼接济服务中心。2015年2月2日，鼓楼公安分局告知孙延松，其行为已构成扰乱公共场所秩序，公安机关将根据《治安管理处罚法》的相关规定进行处罚，孙延松可以提出陈述和申辩。孙延松当场表示，其没有违法，如果在北京违法，应该由北京市公安局处罚，鼓楼公安分局没有权利进行处罚。次日，鼓楼公安分局鼓楼公安分局作出鼓公（幕）行罚决字（2015）343号行政处罚决定（以下简称《处罚决定》），认定孙延松于2015年1月30日到中南海周边地区非正常信访，扰乱公共场所秩序，对孙延松给予行政拘留十日的处罚。鼓楼公安分局作出处罚决定后，将拘留情况打电话告知了孙延松女儿。孙延松不服该《处罚决定》，于2015年2月27日向市政府申请行政复议。市政府于同日受理该复议申请。市政府书面审查了鼓楼公安分局提交的证据，于同年4月20日作出（2015）宁行复第36号行政复议决定（以下简称《复议决定》），维持鼓楼公安分局作出的上述处罚决定。孙延松不服上述《处罚决定》及《复议决定》向法院提起行诉讼，请求法院依法撤销该《处罚决定》及《复议决定》。另查明，2015年1月13日，孙延松因2015年1月12日到中南海地区非正常信访，扰乱公共场所秩序，被鼓楼公安分局处以行政拘留五日的处罚。原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域的治安管理工作。”鼓楼公安分局作为南京市鼓楼区公安机关，依法具有对违法行为予以治安管理处罚的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”孙延松不服鼓楼公安分局作出的行政处罚决定，向市政府申请行政复议，市政府应当依法履行行政复议的法定职责。《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”根据上述规定，信访人员应当前往信访机关设立或指定的接待场所提出信访事项，依法行使自己的权利，不得有扰乱公共秩序的行为。本案中，孙延松前往北京信访，应当前往专门的信访接待场所提出信访事项。北京市公安局西城分局出具的训诫书及南京驻京信访工作组的情况说明，足以证明孙延松前往北京中南海周边地区信访的事实。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”第二十条规定：“违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：……（四）六个月内曾受过治安管理处罚的。”孙延松的信访行为扰乱了中南海地区的公共场所秩序，且在六个月内曾受过治安管理处罚，存在违反治安管理的行为以及从重处罚的情节，鼓楼公安分局对孙延松处以行政拘留十日的处罚，符合上述法律规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部颁发的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，虽然孙延松的违法行为发生于北京市中南海周边地区，但孙延松居住地位于本市鼓楼区，鼓楼公安分局对孙延松上述违法行为管辖处理并无不当。根据治安管理处罚法第十条的规定，北京公安机关对于孙延松的违法行为予以训诫，并非行政处罚，故鼓楼公安分局作出的案涉处罚并非重复处罚。鼓楼公安分局作出处罚决定过程中，依法传唤孙延松对其违法事实进行了询问查证。因孙延松的违法行为适用行政拘留处罚，鼓楼公安分局询问查证的时间未超过治安管理处罚法规定的二十四小时。在作出处罚决定前，鼓楼公安分局告知了孙延松作出处罚的事实、理由及依据和依法享有的陈述申辩的权利，并听取了孙延松的陈述申辩。作出拘留处罚决定后，鼓楼公安分局通知了孙延松家属。因此，该行政处罚程序亦符合法律规定。孙延松不服鼓楼公安分局作出的行政处罚决定，向市政府申请行政复议，市政府于2015年2月27日依法受理复议申请，书面审查了鼓楼公安分局提交的证据，于同年4月20日作出《复议决定》，维持鼓楼公安分局作出的上述处罚决定。该复议未超过行政复议法规定的60天的复议期限，复议程序合法，适用法律、法规正确，实体处理亦无不当。综上，鼓楼公安分局作出《处罚决定》及市政府作出《复议决定》，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。孙延松要求撤销上述行政行为的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十三条、第六十九条之规定，原审法院判决：驳回孙延松的诉讼请求。案件受理费50元，由孙延松负担。上诉人孙延松上诉称，其是到北京表达正当诉求，没有任何的违法行为。且其不是被传唤到派出所，是被非法限制人身自由绑架到幕府山派出所。一审判决事实不清，证据不足，请求二审法院撤销原判，依法改判撤销《处罚决定》及《复议决定》。被上诉人鼓楼公安分局辩称，2015年1月30日，孙延松在北京中南海周边地区非正常上访，扰乱公共场所秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、第二十条第四项之规定，被该局决定行政拘留十日。本案被诉《处罚决定》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人市政府辩称，2015年2月27日，行政复议机关收到孙延松的行政复议申请。经审查有关证据，确认鼓楼公安分局认定孙延松非正常上访事实清楚，证据确凿，程序合法，故决定维持《处罚决定》。作出《复议决定》履行了立案受理，通知、审查、作出决定、送达决定书等程序，符合法定程序。请求二审法院依法维持本案被诉《复议决定》。经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。另查明，本案一审中，孙延松申请证人童某、王某出庭作证，以证明其未在北京实施违法行为。经质证，鼓楼公安分局、市政府均认为上述证人证言与本案无关。又查明，市政府于2015年4月27日向孙延松邮寄送达复议决定书。本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”鼓楼公安分局是南京市公安局设立的公安分局，负责南京市鼓楼区辖区内社会治安管理工作，具有作出本案被诉行政处罚决定的法定职权。关于本案被诉《处罚决定》的事实认定。被上诉人鼓楼公安分局认定，孙延松于2015年1月30日，孙延松在北京中南海周边地区非正常上访，扰乱公共场所秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警当场查获。认定以上事实的证据有北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《训诫书》，南京市驻京信访工作组出具的《关于孙延松进京非正常上访情况的说明》，南京市公安局驻京工作组民警出具的《关于孙延松进京非正常上访情况的说明》等，该认定证据确凿。关于本案被诉《处罚决定》的法律适用。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条规定：“违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：（一）有较严重后果的；（二）教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的；（三）对报案人、控告人、举报人、证人打击报复的；（四）六个月内曾受过治安管理处罚的”。第二十三条第一款第（二）项规定：扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。鼓楼公安分局依据上述规定作出对孙延松行政拘留十日的行政处罚，适用法律正确。关于本案被诉《处罚决定》的程序。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案所涉违法行为虽然发生在北京市，但孙延松的居住地在南京市鼓楼区，故鼓楼公安分局对孙延松涉嫌扰乱公共场所秩序的行为具有管辖权。孙延松关于鼓楼公安分局在未经北京公安机关移送案件的情况下予以立案、对本案无管辖权的主张，缺乏法律依据，本院不予采纳。鼓楼公安分局接到报案后，依法受理。依法传唤孙延松到派出所进行询问、调查、核实，在违法事实调查清楚后对当事人进行了处罚前的告知。在作出行政处罚决定后，依法进行了送达，并将有关情况告知孙延松的亲属。被上诉人所作行政处罚行为程序合法。《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”北京市中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。本案在案证据已证明孙延松违反《信访条例》的规定在北京市中南海周边地区上访，鼓楼公安分局认定其行为构成扰乱公共场所秩序，作出本案被诉行政处罚决定，并无不当。上诉人称被上诉人非法限制其人身自由，与事实不符，本院不予采纳。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”。第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”。第三十一条第一款、第二款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。”孙延松于2015年2月27日向市政府申请行政复议，市政府于同日受理，经书面审查鼓楼公安分局提交的证据，于同年4月20日作出《复议决定》，于4月27日向上诉人邮寄送达复议决定书，符合法定程序。综上，上诉人孙延松的上诉理由缺乏事实和法律根据，本院不予采纳，其上诉请求本院不予支持。原审判决书未写明孙延松提交的证据，本院予以纠正，但原审判决认定基本事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人孙延松负担。本判决为终审判决。审 判 长  路 兴审 判 员  黄 飞代理审判员  李丹丹二〇一六年二月五日书 记 员  赵和玉