高州市人民法院行 政 判 决 书（2015）茂高法行初字第31号原告陈永高，男，汉族，高州市人，务农，住高州市。委托代理人周永祥，男。被告高州市平山镇人民政府。法定代表人熊辉武，镇长。委托代理人冼世业，男。委托代理人蓝勇强，男，高州市法律援助处律师。原告陈永高因认为被告高州市平山镇人民政府不履行审查批准原告建房用地手续的法定职责，于2015年8月25日向本院提起行政诉讼。本院同日立案受理后，于2015年8月28日向被告高州市平山镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月6日公开开庭对本案进行了审理。原告陈永高及其委托代理人周永祥，被告高州市平山镇人民政府的委托代理人冼世业、蓝勇强等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈永高诉称：原告现居住的房屋是原告其父亲陈兆东于1976年兴建，在1982年原告交了该房占用基地的罚款，房屋建好后居住至今。一直未能办理房产证，后经法院（2005）高法民初字第1170号《民事调解书》确认该房屋的合法性。后原告申请办证，村民小组及村委会均已签字同意办证，程序到了被告审批阶段，被告则一直置之不理，不作为。从2008年村民小组及村委会批准至今已有7年之久，被告既不审批，也不答复说明理由，而是七年置之不理，致使被告至今尚未能办证。被告的不作为违反了法律规定，严重损害了原告的合法权益，为此，请求人民法院判令被告依法审查批准原告建房用地手续。由被告承担诉讼费用。原告陈永高在举证期限内向本院提交如下证据：证据1、身份证户口簿，证明原告人的身份及户籍。证据2、建设用地申请书，证明原告申请建房，被告无作为。证据3、相片两份，证明原告申请建房的位置及必须建房的理由。证据4、土地权属证明土地房产所有证，证明原告申请建房的土地权属来源合法。证据5、（2005）高法民初字第1170号民事调解书，证明原告申请建房的土地系属原告的事实。证据6、高发（2013）市委文件，证明给原告建房及房屋发证是被告的职责，被告不履行该职责。被告高州市平山镇人民政府辩称：一、该诉讼不符法律与程序，人民法院应不予受理。1、错列被告。诉状中原告所称要办理的房产证，俗称为宅基地证，法定名称为《集体土地使用证》。根据广东实施《中华人民共和国土地管理法》办法第六条“土地登记发证工作由县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责实施。省人民政府对跨县级以上行政区域使用的国有土地，可以直接登记发证。”有权行使办理《集体土地使用证》职能的主体应为高州市国土资源局，被告只具有对辖区内建筑行为进行规划指导，并出具意见之职能，在办理《集体土地使用证》该事项上属于附属职能，故答辩方并非是本案的适格被告。2、未经法定程序先诉。原告曾就其申办《集体土地使用证》一事虽多次进行信访以及非法上访，但其从未按照法定程序就答辩方属下的村建办的规划职能提出书面资料的审批申请，全部停留在口头上或者其所谓的申诉“申冤”资料上。其曾于2008年填写了一张属于答辩方审批职能的《广东省高州市村镇建设用地规划申请书》，并附有凤凰村委会和竹根头村小组的意见和印章，但他却提供给平山国土所，国土所工作人员在详细审阅后认为其申请过于荒唐，当即进行解释后退回给原告本人。根据广东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第七条“土地确权、登记应当严格执行国家和省制定的规则和标准，采用统一的登记文件式样”，从该角度出发，答辩方是从未受理过原告的审批申请，试问如何进行审批，不作为更是无从说起。3、原告诉求荒谬不当。原告2008年填写的《广东省高州市村镇建设用地规划申请书》中建筑面积填写“4.31分”，即是将他申办建筑所在地块全部申请为其宅基地，约计为500平方米，这个数明显违反了土地使用法规定下的农村农民建房限额标准：“使用原宅基地和村内空闲地的限额面积为180平方米，使用农用地的限额面积为140平方米”，属于极度无理的要求。即使原告有充足的理据，人民法院也只能判令答辩方于期限内履行法定职责，而不能判令答辩方做出具体的行政行为，这一权利上一级行政机关可以行使，但当事人只能通过申诉的途径向上一级行政机反映。“判令被告依法审查批准原告建房用地手续”的诉讼请求明显违反了司法权与行政权相分离的原则。二、原告使用失真事实谋求不当利益，人民法院应驳回其诉求。1、原告声称2008年申请办证的地块合法性有（2005）高法民初字第1170号的支持，并得到了竹根头村民小组和凤凰村委会的盖章同意，但这与实情严重不符。（2005）高法民初字第1170号通过调解协议的形式确定了原告当时居住的房屋（面积为60平方米，四至为：东至坎头、南至陈永生地堂边、西至里坑村田面、北至陈永高地边。）属其所有，但原告坚持认定四至以内的范围都是他所有，在确定给他的60平方米旧附屋外未经报建私自使用了约90平方米进行建房（即其现在居住的房屋），对于他这种违法行为，国土以及村建部门当时就进行了纠正。之后原告坚持用宅基地类别进行该房的报建。2008年竹根头村民小组组长陈应保在其《广东省高州市村镇建设用地规划申请书》上加盖的意见为“同意陈兆东豆付屋换新证”，陈兆东即是原告陈永高之父，豆付屋即是（2005）高法民初字第1170号确定给陈永高的60平方米旧附屋，意思概括为只同意原告对法院确定给其的60平方米旧附屋进行拆建领证，因为确定给原告的60平方米旧附屋外是竹根头村集体土地，80年代已调整给陈永友作责任田，后来原告用位于陈永友现楼房处84平方米（原属责任田）的面积换回来，而原告坚持认为该地是他的宅基地，与竹根头村民认为的该地应该属于责任田的观点存在很大的分歧，竹根头村小组根本不支持陈永高以宅基地类别报建新建的90平方米建筑，所以竹根头原告村民小组组长陈应保在申请书上特别注明“同意陈兆东豆付屋换新证”。2、因原告多年来的各种纠纷、信访、非法上访，被告已经数十次介入，或调解，或书面回复，或加以劝导，单2014年就以红头文件的形式答复了他四次，并形成案卷。在接触的过程中答辩方工作人员不止一次劝导原告要承认现实，按照国家规定进行报建，争取事情能早日解决，但原告一意孤行，固执已见，并以各种方法进行缠访。综上所述，原告的起诉无理，人民法院应不予受理或直接驳回其请求。被告高州市平山镇人民政府在举证期限内向本院提交了如下证据、依据：证据1、证明一份，证明平山镇村建、国土部门没有收到和受理原告用地申请。证据2、证明和花名册一份，证明任村委会主任和村小组组长。证据3、证明及证明材料一份，证明现原告现居住房屋面积和地类。证据4、镇信访处理意见一份，证明原告旧宅基地面积和现居住地地类（耕地）。证据5、市信访回复意见书一份，证明原告旧宅基地面积和现居住地地类（耕地）。证据6、通知书一份，证明原告违法违规用地建筑的停建通知书。证据7、农户报建须知一份，证明农户用地报建手续程序。证据8、农村农民建房政策，证明农村农民用地建房申请、审批有关政策。经庭审质证，被告对原告提供的证据1的真实性无异议；对证据2三性有异议，申请的理由是以旧换新加层，没有规定加层是向政府申请，调解书确认房的位置，不存在让政府批准办证给原告，村民小组讨论意见没有日期，村民的讨论意见应经过村民签名认可，用地面积的申请所指向的标的物是不一致的，而且没有向有关的部门提出；证据3的真实性无法确认；对证据4三性有异议，应当由当地的村集体进行确认，用地是“4.31分亩”无法确定面积，不符合权属证明；对证据5认为不符合现行的法律法规，无法证明现在土地的所有权属；对证据6无异议，正好证明原告原居住的房屋拥有所有权，原告的房屋已经建造好，无需向政府申请批准；对证据7文件的真实性无法确认。经庭审质证，原告对被告提供的证据1-3认为是被告的下属单位为被告出证明，是没有法律效力，不应予以采纳；对证据3-7认为与本案无关，本案申请被告给原告用地批准，恰恰说明原告的申请被告应当履行职责；证据3、4、5证明原告申请建房的土地属原告所有，信访处理意见也说明瓦房归陈永高所有。经庭审质证，本院对证据作如下确认：对原告、被告提供的证据真实性双方没有异议的，对证据的真实性予以确认。经审理查明：陈永生（已故）、陈永高兄弟在村中有祖遗的砖木瓦结构房屋一座，1992年国土部门核发集体土地建设用地使用证时，该屋登记核发证在陈永生的名下，用地面积140平方米，现由陈永生户使用。陈永高在村中另有现居住的砖木瓦结构平房一座，用地面积60平方米。2001年，陈永高申请在现居住房屋的北面土地建房，陈永高认为该地是宅基地，而村集体认定该地是责任田，没有同意陈永高的建房申请。后陈永高擅自占用该地90平方米建好地梁，国土、村建部门曾责令陈永高立即停止施工。2005年，陈永高与平山镇凤凰村委会竹根头村因房屋土地使用权发生纠纷，陈永高向本院提起民事诉讼，经本院组织双方调解，双方达成调解协议，2005年9月28日，本院制作有（2005）高法民初字第1170号民事调解书，确认陈永高现居住的房屋属陈永高所有（面积60平方米，四至为：东至坎头，南至陈永生地堂边，西至里坑村田面，北至陈永高地边）。2008年3月13日，高州市国土资源局再次派员到现场制止陈永高违法建房的行为，陈永高不听劝阻，继续施工，并与村建、国土工作人员争论及打电话报警处理。后陈永高陆续在该地建成2米多高的砖墙并搭盖简易瓦面使用。2008年8月11日，陈永高填写有《农（居）建房用地申请书》，申请用地理由为：保证旧换新四至为加高层，按高州市人民法院（2005）高法民初字第1170号民事调解书，原告居住的房屋属原告所有；竹根头村村民小组、凤凰村委会意见：同意建房。另陈永高填写有一份《申请表》，申请理由：按1953年7月5日豆腐厂四至补回新证加高层；用地面积、建筑面积：4.31分；竹根头村村民小组意见：同意陈兆东豆腐屋换新证；凤凰村委会意见：同意加高。由于陈永高的申请不明确，又不同意变更其申请，坚持认为按本院调解书的四至，即原豆腐厂的四至“东至坎头，南至陈永生地堂边，西至里坑村田面，北至陈永高地边”补回4.31分的土地证，与竹根头村村民小组只同意陈永高使用的房屋土地面积60平方米不一致，因而上述申请书、申请表未正式递交平山镇人民政府受理。此后，陈永高以别人侵占其土地使用权、没有房屋居住、双亲被别人抽斗致死、妻子被赶走、胞兄陈永生被害、本人被打等为由多次上访，要求有关部门解决。平山镇人民政府对陈永高信访问题，曾作过多次调处、答复。2015年8月25日，原告陈永高向本院提起行政诉讼，请求人民法院判令被告依法审查批准原告建房用地手续。本院认为，按照本院2005年9月28日的（2005）高法民初字第1170号民事调解书，确认陈永高现居住的面积60平方米房屋属陈永高所有，该屋四至为：东至坎头，南至陈永生地堂边，西至里坑村田面，北至陈永高地边。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十三条：“乡（镇）村办企业事业单位和个人依法使用农民集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权。”以及《土地登记办法》第三条：“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。”的规定，原告所居住的上述60平方米房屋可以向国土部门申请办理集体土地建设用地使用证。根据《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十五条第二款：“农村村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报市、县人民政府批准。”以及第三十六条：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，新批准宅基地的面积按如下标准执行：平原地区和城市郊区八十平方米以下；丘陵地区一百二十平方米以下；山区一百五十平方米以下。”的规定，原告可以按上述的程序及面积标准申请拆旧建新。根据原告起诉状的内容和原告提供的《农（居）建房用地申请书》、《申请表》等，原告是申请核发集体土地建设用地使用证还是申请建房不明确，其坚持要被告按本院调解书的四至补回4.31分的土地证，与竹根头村村民小组对其使用土地面积存在争议。上述申请书、申请表原告未正式递交被告受理，对原告信访问题被已作过多次调处、答复。根据上述的相关规定，办理集体土地建设用地使用证是国土部门的职责；对农民建房用地申请，乡（镇）人民政府有审核、报上级人民政府批准的法定职责。原告起诉被告不履行法定职责，请求判令被告批准原告建房用地手续，没有事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告陈永高的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈永高负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省茂名市中级人民法院。审 判 长  曾国忠审 判 员  凌小红人民陪审员  陈树彪二〇一六年二月二十五日书 记 员  吴彩云