重庆市高级人民法院行 政 判 决 书(2016)渝行终287号上诉人（一审原告）王兴明，男，1964年9月4日出生,汉族，住重庆市长寿区。上诉人（一审原告）唐祖宣，男，1964年4月1日出生，汉族，住重庆市长寿区。上诉人（一审原告）王兴成，男，1968年3月12日出生，汉族，住重庆市长寿区。上诉人（一审原告）聂云，女，1952年12月10日出生，汉族，住重庆市长寿区。上诉人（一审原告）陈丽云，男，1973年8月24日出生，汉族，住重庆市长寿区。被上诉人（一审被告）重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路***号。法定代表人黄奇帆，市长。一审第三人重庆市长寿区人民政府。住所地：重庆市长寿区凤城街道桃花大道行政中心*楼。法定代表人巴川江，区长。委托代理人吕丽娟，该府办公室工作人员。委托代理人黄明庆，重庆名正律师事务所律师。王兴明等五人因诉重庆市人民政府土地行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院（2015）渝五中法行初字第00774号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明，2015年5月25日，重庆市长寿区人民政府（简称长寿区政府）作出《国有土地上房屋征收决定公告》，主要内容为：长寿区政府于2015年5月22日依法作出长寿府发[2015]64号《关于征收长寿区北城大道（渡舟路改扩建工程）国有土地上房屋的决定》，征收范围为长寿区北城大道（渡舟路改扩建工程）国有土地上房屋征收项目征收红线范围内，并附有《补偿安置方案》。同年7月28日，王兴明等五人认为长寿区政府作出的《补偿安置方案》程序违法，向重庆市人民政府提交行政复议申请，请求确认该《补偿安置方案》违法。同年8月3日，重庆市人民政府收到上述行政复议申请，并于次日作出渝府复补[2015]328号《行政复议补正通知书》，告知王兴明等五人在收到通知书后10日内，补正明确复议请求和被申请人，并提供具体行政行为及王兴明等五人知道的时间，以及王兴明等五人与具体行政行为存在利害关系的证明材料，并邮寄送达王兴明。王兴明等五人于2015年8月9日作出《补正复议说明书》，对重庆市人民政府提出的补正要求作出相应说明。同年8月12日，重庆市人民政府收到王兴明等五人提交的《补正复议说明书》，并于同年8月18日作出渝府复〔2015〕818号《不予受理决定书》，认为王兴明等五人的行政复议申请不属于行政复议的受案范围，决定不予受理，并于当日邮寄送达王兴明等五人。王兴明等五人对不予受理决定不服，提起行政诉讼，请求依法确认重庆市人民政府作出的渝府复[2015]818号《不予受理决定书》违法，并责令重庆市人民政府依法履行行政复议职责。一审法院审理认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十四条的规定，重庆市人民政府具有作出本案被诉《不予受理决定书》的法定职权和相应职责。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布……”、第十三条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”因此，长寿府发[2015]64号《关于征收长寿区北城大道（渡舟路改扩建工程）国有土地上房屋的决定》所附的《补偿安置方案》，属于房屋征收决定作出前的程序性阶段行为，并非一个独立、完整的行政行为，对被征收人的利益并不直接产生实际影响，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条之规定，不属于行政复议的范围。同时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定：“被征收人对市、县人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以提起行政诉讼”，第二十六条第一款、第三款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。……被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”可见，在国有土地上房屋征收与补偿问题上，对被征收人产生直接影响的是房屋征收决定和补偿决定，对房屋征收决定和补偿决定不服的，被征收人可以通过依法申请行政复议或者提起行政诉讼直接实现权利救济，复议机关和人民法院对补偿决定的审查也包括对征收补偿方案的附带审查，足以保障被征收人的合法权利。综上，重庆市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条、第十七条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，对王兴明等五人的行政复议申请不予受理正确。王兴明等五人要求判令确认重庆市人民政府作出的不予受理复议决定的理由不能成立。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王兴明等五人的诉讼请求。案件受理费50元，由王兴明等五人负担。上诉人王兴明等五人上诉称，《补偿安置方案》是房屋征收决定的前置性行政行为，但同时也是独立的、对被征收人产生实际影响的行为。被征收人依法具有对征收补偿安置方案提出异议、申辩和听证的权利，故一审法院认定征收补偿安置方案系“程序性阶段行为，并非一个独立、完整的行政行为”的结论属于适用法律错误，彻底违背《国有土地上房屋征收与补偿条例》的立法目的。请求依法撤销一审判决，判决确认重庆市人民政府作出渝府复[2015]818号《不予受理行政复议申请决定书》违法，责令重庆市人民政府依法履行行政复议职责。被上诉人重庆市人民政府在二审中未向本院提交书面答辩意见。长寿区政府在二审中未向本院提交书面答辩意见。重庆市人民政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示以下证据：1、不予受理决定书及邮寄送达凭证；2、行政复议补正通知书及邮寄送达凭证；3、王兴明等五人提交的行政复议申请书、补正材料及邮寄凭证；证据1-3拟证明重庆市人民政府作出的不予受理决定事实清楚，程序合法。4、重庆市长寿区人民政府国有土地上房屋征收决定公告，拟证明复议申请不属于行政复议受案范围，补偿安置方案只是公告的附件。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条、第十七条；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项。经庭审质证，王兴明等五人认为重庆市人民政府举示的证据1-3真实、有关联，但证据3不具有合法性，上述证据不能达到其证明目的；证据4对征收决定的真实性予以认可，但不认可其证明目的。一审法院对当事人提交的证据认证如下：重庆市人民政府举示的证据真实、合法、与待证事实有关联，能够证明其作出不予受理的相关事实和依据，予以采信。前述证据材料，已经随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。一审法院根据上述合法有效的证据所认定的事实，本院予以确认。二审认定的事实与一审无异。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条及第十三条之规定，涉案《补偿安置方案》系长寿府发[2015]64号《关于征收长寿区北城大道（渡舟路改扩建工程）国有土地上房屋的决定》的附件，属于房屋征收决定作出的程序要件之一，并不单独对被征收人的权益产生实际影响，故不属于行政复议法规定的复议范围。重庆市人民政府作出渝府复[2015]818号《不予受理行政复议申请决定书》，对王兴明等五人的复议申请不予受理，符合上述规定，并无不当。同时，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条及第二十六条第一款、第三款之规定，被征收人对房屋征收决定和补偿决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，复议机关和人民法院对征收决定及补偿决定的审查也包括对补偿安置方案的附带审查，故被征收人对补偿安置方案不服具有相应的救济途径。一审法院据此判决驳回王兴明等五人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律法规正确，本院依法予以维持。王兴明等五人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王兴明、唐祖宣、王兴成、聂云、陈丽云负担。本判决为终审判决。审 判 长  王 彦代理审判员  罗华国代理审判员  许 鹏二〇一六年七月十三日书 记 员  熊其涛