江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)苏01行终314号上诉人（原审原告）南京顺丰驾驶员培训有限公司，住所地南京市江宁区禄口街道纬七路20号。法定代表人陈龙，南京顺丰驾驶员培训有限公司执行董事。委托代理人金为发，南京顺丰驾驶员培训有限公司工作人员。委托代理人欧运祥，江苏君远律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市江宁区汽车驾驶员培训管理所，住所地南京市江宁区东山街道上元大街1号。法定代表人汪伟，南京市江宁区汽车驾驶员培训管理所所长。委托代理人秦在丛，江苏熙典律师事务所律师。上诉人南京顺丰驾驶员培训有限公司（以下简称顺丰公司）因诉被上诉人南京市江宁区汽车驾驶员培训管理所（以下简称江宁驾驶员管理所）交通管理行政许可一案，不服南京市江宁区人民法院（2015）江宁行初字第106号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年5月30日公开开庭审理了本案。上诉人顺丰公司的委托代理人金为发、欧运祥，被上诉人江宁驾驶员管理所法定代表人汪伟及委托代理人秦在丛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，顺丰公司于2015年7月29日向江宁驾驶员管理所递交《办理机动车驾驶员培训机构经营许可申请》，申请办理驾校行政许可，并提交了相关材料，江宁驾驶员管理所对顺丰公司提交的材料审查后，认为顺丰公司提交材料不全，作出《交通行政许可申请材料补正通知书》，要求顺丰公司补充驾校教练场地土地使用权证书或者土地他项权利证明书等材料。2015年9月5日，顺丰公司向江宁驾驶员管理所提交了相关补充材料，并认为经过工商变更登记，南京航兴液压测控技术有限责任公司（以下简称南京航兴公司）将其具有土地使用权的土地入股顺丰公司，顺丰公司可以将股东的土地作为教练场地使用。江宁驾驶员管理所认为南京航兴公司虽然经过工商登记成为顺丰公司股东，但南京航兴公司持有的土地并未实际转移至顺丰公司持有，顺丰公司实际上并没有驾校教练场地的土地使用权，不符合办理驾校行政许可的条件，在出具了《交通行政许可申请材料清单》后，出具了《交通行政许可申请材料补正通知书》，要求顺丰公司补充“教练场地土地使用权证书或者土地他项权利证明书；使用出租土地作为教练场地的，应当提交经备案的土地出租合同，出租期限不少于5年”的材料。顺丰公司认为其已经提交了符合法律规定全部驾校行政许可的材料，江宁驾驶员管理所没有在法定期限内作出任何答复，违反法律规定诉至法院。原审法院认为，1、根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条的规定，江宁驾驶员管理所具有办理机动车驾驶员培训机构经营许可的法定职责。2、《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）第三十二条第（四）项规定：“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要的补正材料，”江宁驾驶员管理所二次向顺丰公司出具《交通行政许可申请材料补正通知书》，违反了该规定。3、行政许可法第三十二条第（五）项：“申请事项属于本机关职权范围，申请材料齐全，符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交了全部的补正申请材料的，应当受理行政许可申请”之规定，在顺丰公司于2015年9月第二次提交申请行政许可的材料后，江宁驾驶员管理所应当对顺丰公司的申请予以受理。4、《中华人民共和国交通运输条例》第二十八条规定要求申请从事机动车驾驶员培训的，有必要的教学场地。《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》第七条第二款第四项规定要求：“教练场地土地使用权证书或者土地他项权利证明书；使用出租土地作为教练场地的，应当提交经备案的土地出租合同，出租期限不少于5年；”顺丰公司提交的南京航兴公司土地使用权证，及工商变更登记的材料，不能证明南京航兴公司已经将其具有的土地使用权转移至顺丰公司，在顺丰公司不能提交符合《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》规定条件的情况下，顺丰公司要求江宁驾驶员管理所作出驾校行政许可，不符合法律规定。综上，对顺丰公司要求江宁驾驶员管理所履行法定职责，在法定期限内作出行政许可决定的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回顺丰公司的诉讼请求。本案应收案件受理费50元，由顺丰公司负担。上诉人顺丰公司上诉称，一、被上诉人违反诚信原则。在办理机动车驾驶人培训行政许可事项过程中，被上诉人不向其出具材料收据。在其采取邮寄申请材料的情况下，被上诉人采取拖延方式，对申请材料迟迟不予审查和处理。在其多次催促下，被上诉人提出要求提交土地租赁合同备案证明。其向国土部门提出备案申请时，国土部门明确从未出具过此类备案证明，被上诉人又提出将驾校土地出租人南京航兴公司土地入股的建议。土地入股后，被上诉人又提出土地入股太少，必须要达到控股的程度，等土地入股达到控股后，被上诉人又提出仍需提供土地租赁合同备案证明。因为上诉人无法拿出任何书面和录音证据予以证明，被上诉人在一审过程中对上述过程完全否认。被上诉人对上诉人的拖延和误导，违反基本的诚信原则，不仅伤害了上诉人的利益，而且损害了行政机关的权威和形象。二、被上诉人增设行政许可条件。被上诉人在补正材料通知中，要求上诉人提交《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》第七条第二款第（四）项的材料，即“教练场地土地使用权证书或者土地他项权利证明书；使用出租土地作为教练场地的，应当提交经备案的土地出租合同，出租期限不少于5年。”对于驾驶员培训的行政许可条件，交通部在2006年第2号令《机动车驾驶员培训管理规定》中已经作出了明确规定。2012年1月7日，江苏省政府颁布了第76号令《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》，在第七条规定了申请驾校的行政许可条件。上述两部规章关于驾驶人培训行政许可条件最大的区别在于《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》第七条第二款第（四）项的规定，该规定明显高于交通部《机动车驾驶员培训管理规定》第十三条第一款第（四）项所规定的“教练场地使用权证明或产权证明及复印件。”交通部作为主管全国交通运输业务的最高行政机关，已经在《机动车驾驶员培训管理规定》中规定了驾驶员培训行政许可条件。交通部只要求申请人提供教练场地使用权证明或产权证明及复印件，而《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》在交通部所规定的上述条件之外，增设了土地租赁合同备案证明的条件，明显属于增设行政许可条件，将大批想进入驾驶培训的社会资本排斥在驾驶培训业务之外，本质上属于保护垄断。三、在交通部规章和省政府规章同时规定驾驶人培训行政许可条件的情况下，行政机关应优先适用对行政相对人较为有利的条款，这也是行政行为的基本原则，但被上诉人却有意选择对上诉人不利的法律条文。被上诉人的行为，完全违反行政许可的基本原则，导致包括上诉人在内的省内申请人无法从事驾培业务。由于绝大多数驾校都是使用出租土地作为教练场地，国土部门往往拒绝对驾校的土地出租合同进行备案，理由是出租土地属于工业用地，而办理驾校应当将土地使用权性质变更为商业用地或者交通设施用地，由于此项变更涉及巨大的时间和财务成本，鲜有申请人能够成功进行土地使用权性质变更的，最终导致鲜有申请人能够从运输管理部门申请到驾培的行政许可证书。四、被上诉人也违反了《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》第七条第二款第（四）项所规定的许可条件，上诉人已经按照被上诉人及其上级部门领导的要求，将土地使用权人的土地使用权入股上诉人。从法律上而言，上诉人与南京航兴公司已经不是法律上的土地租赁关系，而是变成了一种公司与股东之间的关系，上诉人是以股东自有的土地申请开办驾校，而不是向其租赁土地。在上诉人已经提交教练场地土地使用权证书的情况下，被上诉人坚持要求上诉人提交经备案的土地出租合同，显然违反了《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》第七条第二款第（四）项所规定的许可条件。五、被上诉人存在程序违法。被上诉人两次向其出具补正通知，而且从2015年7月至今没有向其出具任何不予受理通知，违反了行政许可法第三十二条的规定。被上诉人在法定期限内拒不作出任何行政许可的决定，多次搪塞和拖延上诉人，拒不履行其法定职责，严重侵害了上诉人的合法权益，导致上诉人目前有关人员工资、车辆保险和折旧损失高达数十万元。综上，请求：1、撤销南京市江宁区人民法院（2015）江宁行初字第106号行政判决；2、判令被上诉人履行法定职责，在法定期限内作出行政许可决定；3、上诉费由被上诉人承担。被上诉人江宁驾驶员管理所答辩称，一、交通部《机动车驾驶员培训管理规定》不是《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》的上位法，两者的效力平级，《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》第七条第二款第（四）项与《机动车驾驶员培训管理规定》第十三条第一款第（四）项的规定并不矛盾，只是前者规定的更加详细。即使矛盾，也应该优先适用《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》。二、南京航兴公司虽然认缴土地使用权出资，但是缴足时间是2035年，现在没有实际缴足，所以不属于顺丰公司，也没有进行变更登记。从上诉人提交的股东会决议、股东名册，看不出上诉人提交的土地使用权证对应的土地是南京航兴公司认缴的土地，也不能是的，因为10万元对应的土地使用权很少。上诉人至今未能提供《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》第七条第二款第（四）项要求的材料，不具备受理条件。三、关于是否一次性告知的问题，其于2015年7月29日收到上诉人提交的材料，并于当日一次性告知上诉人需要补正的材料，所以不存在二次告知的问题。2015年9月5日的补正通知，只是提醒上诉人。四、上诉人提交的材料不符合法定形式，也没有按照被上诉人的要求补正材料，所以被上诉人还未予受理。上诉人不符合《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》第七条第二款第（四）项的规定，上诉人要求被上诉人受理行政许可不符合法律规定，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，2015年9月5日，江宁驾驶员管理所作出《交通行政许可申请材料补正通知书》，要求顺丰公司补充“教练场地土地使用权证书或者土地他项权利证明书；或提交经备案的土地出租合同，出租期限不少于5年。”关于该补充内容，江宁驾驶员管理所在2015年7月29日向顺丰公司作出的《交通行政许可申请材料补正通知书》中已载明。本院认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款的规定，县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作，被上诉人江宁驾驶员管理所具有办理机动车驾驶员培训机构经营许可的法定职责。关于上诉人提出被上诉人违反交通部《机动车驾驶员培训管理规定》，属于增设行政许可条件的主张，经审查，交通部《机动车驾驶员培训管理规定》属部门规章，《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》系地方政府规章。《中华人民共和国立法法》第九十一条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”据此，交通部《机动车驾驶员培训管理规定》不是《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》的上位法，两者具有同等效力。故对上诉人的该项主张，本院不予支持。关于上诉人认为被上诉人两次向其出具补正通知，而且从2015年7月至今没有向其出具不予受理通知，违反行政许可法的规定。经审查，被上诉人于2015年9月5日作出的《交通行政许可申请材料补正通知书》，要求顺丰公司补充“教练场地土地使用权证书或者土地他项权利证明书；或提交经备案的土地出租合同，出租期限不少于5年。”关于上述补充内容，被上诉人在2015年7月29日向上诉人作出的补正通知书中已载明，故不属于二次告知。上诉人未按照被上诉人的要求，提交《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》第七条第二款第（四）项要求的材料，不符合受理条件，故对上诉人的该项主张，本院不予采信。关于上诉人认为其已提交了教练场地土地使用权证书，符合《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》的许可条件，经审查，上诉人提交的南京航兴公司土地使用权证、股东会决议及工商变更登记材料，不能证明南京航兴公司已将其具有的土地使用权实际转移至顺丰公司，故对上诉人的该项主张，本院不予支持。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实与法律依据，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人南京顺丰驾驶员培训有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  仲新建代理审判员  张 辉代理审判员  李伟伟二〇一六年七月二十一日书 记 员  曹 洁