山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁行终537号上诉人（原审原告）王周平。委托代理人王立平，系王周平之妻。上诉人（原审原告）王立平。被上诉人（原审被告）青岛市人民政府。法定代表人张新起，市长。委托代理人薛桂香。王周平、王立平因诉青岛市人民政府（以下简称市政府）行政复议告知一案，不服青岛市中级人民法院（2015）青行初字第110号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告王周平、王立平于2015年6月29日向被告市政府提出行政复议申请，请求事项为：1、指令青岛市林业局、平度市林业局依法履行法定职责，立即给予申请人本户确权颁发合法有效的不动产权属证书等手续；2、依法撤销青岛市林业局作出的青政复不受字[2013]第1号行政复议申请不予受理决定；3、指令青岛市林业局、平度市林业局停止侵害、消除影响，因多年来不给申请人本户办理不动产权证所造成的直接经济损失、精神损害依法给予赔偿。2015年7月6日，被告作出青政复办补字[2015]55号《补正行政复议申请通知书》（以下简称55号补正通知），通知两原告7日内补正以下材料：1、对青岛市林业局、平度市林业局的行为不服，应分别提出行政复议申请；2、提交的果园承包合同显示承包方非复议申请人本人，请提交复议申请人对涉案土地享有合法有效使用权的证明材料；3、提交曾提请被申请人依法履行职责的证明材料。在该补正行政复议申请通知书中，被告还告知两原告无正当理由逾期不补正或未按要求补正的，视为放弃行政复议申请。7月14日，两原告向被告提交补正行政复议申请书，将复议请求修改为：1、撤销青岛市林业局于2013年11月18日作出的青政复不受字[2013]第1号行政复议申请不予受理决定；2、指令青岛市林业局依法履行法定职责，向申请人本户立即确权办理并颁发合法有效的不动产权证书等相关手续；3、指令青岛市林业局停止侵害、消除影响，赔偿给申请人本户多年来因未督促办理不动产权证所造成的直接经济损失、精神损害。同时，提交了王周平的户籍证明，拟证明王周平系果园承包合同中承包方王洪奎之子。7月19日，被告作出青政复办告字[2015]49号告知书（以下简称49号告知书），主要内容为：经审查，你们未按照55号补正通知的要求补正，根据《山东省行政复议条例》第十八条第一款第（四）项的规定，未按照要求补正的，视为申请人放弃行政复议申请。原告不服该告知书，提起本案诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系。当申请人提出行政复议申请后，判断申请人提供的复议材料能否证明与被复议行政行为有利害关系，既是行政复议机关依据上述规定获得的法定职权，亦属于应当依法行使的法定职责。如行政复议机关在受理审查阶段认为申请人提供的申请材料不能证明其与被申请复议行政行为有利害关系的，应当依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。本案中，被告收到原告的行政复议申请后，认为申请材料不齐全要求原告予以补正，共要求补正三项内容，其中第二项内容是要求原告提交对涉案土地享有合法有效使用权的证明材料，即与涉案土地有利害关系的证明材料。被告经审查，虽然认为有关材料依然不能有效证明原告对涉案土地享有合法使用权，但是未对原告与被复议的行政行为是否具有利害关系予以明确认定，也未作出相应的处理决定，却以告知书的形式，视为申请人放弃行政复议申请，没有法律依据。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定：行政复议申请材料不齐全或者表达不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。本案中，原告按照被告的要求对行政复议申请进行了修正，并提交了补正材料，无论补正材料是否符合被告要求，均不属于无正当理由逾期不补正的情形，不能视为放弃行政复议申请。综上，被告作出的49号告知书适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决：一、撤销被告青岛市人民政府作出的49号告知书；二、被告青岛市人民政府自判决生效之日起60日内履行行政复议的法定职责。上诉人王周平、王立平不服原审法院判决，上诉请求：依法撤销原审法院判决；依法撤销被上诉人市政府作出的49号告知行为，判令被上诉人市政府依法履行法定程序和职责，公正、全面的对待上诉人在复议中所提出的各项诉求，重新作出合法有效的行政行为；依法审理原审法院是以何案由审理的该案；依法追加平度市人民政府、平度市林业局、青岛市林业局为被告，追加平度市东阁（城关）街道办事处正涧村村民委员会为第三人；依法判令被上诉人市政府停止侵害、消除影响、赔偿损失，承担行政侵权责任；依法判令被上诉人承担本行政诉讼全程费用。理由如下：两上诉人的户主王洪奎代表全家于1996年2月6日与本村经济合作社签订书面承包合同，承包了本村东山坡附近农林地，承包期为20年，上诉人本户按期交纳相关费用，但至今未颁发土地承包经营权证和林权证，为此上诉人数次催找未果，无奈只好通过法定程序依法维权，先后分别向平度市人民政府、青岛市林业局、中华人民共和国林业局和市政府提起行政复议申请。被上诉人市政府所作49号告知书违法侵权，原审法院作出的（2015）青行初字第110号行政判决显失公正，未对上诉人的实体权益作出判决，特依法提起上诉。被上诉人市政府答辩称，1、2015年6月29日，被上诉人收到上诉人的行政复议申请后依法进行了立案审查，于2015年7月6日作出55号补正通知，依据明确，程序合法。2、2015年7月14日，被上诉人收到上诉人提交的补正材料后，针对要求其补正的三项内容进行审查，因其中第三项未补正，视为放弃。第三项是要求其提交曾向被申请人依法履行职责的证明材料。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条规定，申请人认为被申请人不履行法定职责的，应当提供证明曾经申请被申请人履行法定职责的事实。《山东省行政复议条例》第二十七条规定，申请人对下列事项承担举证责任：（二）对被申请人不履行法定职责的具体行政行为不服提出行政复议申请的，证明其曾经申请被申请人履行法定职责的事实。本案中上诉人复议被申请人行政不作为，要求被申请人履行法定职责，应该向被上诉人提供证明材料，证明上诉人自己曾经申请被申请人履行法定职责。而上诉人的补正材料中缺少该项内容。被上诉人遂于2015年7月19日作出49号告知书，告知上诉人未按要求补正，视为放弃行政复议申请。以上程序符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条和《山东省行政复议条例》第十八条第一款第（四）项的规定。综上，被上诉人依法作出的49号告知书的行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。本案二审确定的审理重点是：原审法院判决是否合法正确，上诉人的上诉理由是否成立。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表达不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。……”本案中，两上诉人按照被上诉人要求对行政复议申请进行了修正，并提交了补正材料，不属于无正当理由逾期不补正的情形。被上诉人市政府以两上诉人视为放弃行政复议申请为由作出的49号告知书，不符合上述规定。本案被诉行政行为是被上诉人市政府作出的49号告知行为，该行为与其他政府、机关作出的行为不是同一法律关系，两上诉人请求追加平度市人民政府、平度市林业局、青岛市林业局为被告，不符合法律规定。平度市东阁（城关）街道办事处正涧村村民委员会与本案无关，两上诉人请求追加其为第三人参加诉讼，本院不予支持。两上诉人在原审中的诉讼请求是依法撤销市政府作出的49号告知书并责令重新作出合法有效的行政文书，原审法院判决已支持其请求，仍上诉要求撤销被诉行政行为并责令重作，同时请求撤销原审法院判决，没有法律依据。被上诉人市政府不是涉案土地及林权的登记机关，其作出的49号告知行为未侵害两上诉人的合法权益，两上诉人请求判令被上诉人市政府停止侵害、消除影响、赔偿损失，承担行政侵权责任等，没有事实根据和法律法规依据，本院不予支持。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人王立平、王周平提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由两上诉人王周平、王立平共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  马新光代理审判员  卜菲菲代理审判员  刘白鸽二〇一六年七月十五日书 记 员  李 倩