重庆市高级人民法院行 政 判 决 书(2016)渝行终428号上诉人（一审原告）方元培。委托代理人孔新蜀，重庆劲源律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市江北区人民政府，住所地重庆市江北区金港新区16号23楼。法定代表人代小红，区长。委托代理人李勤，该政府工作人员。方元培因诉重庆市江北区人民政府（简称江北区政府）政府信息公开一案，不服重庆市第一中级人民法院(2015)渝一中法行初字第00603号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2015年5月21日，方元培向江北区政府递交《政府信息公开申请书》，要求江北区政府公开“1979年至1988年期间江北区政府关于方元培调资升级的相关信息，并要求书面答复”。江北区政府未就该申请回复方元培。方元培向重庆市第一中级人民法院提起诉讼，要求法院判决江北区政府履行法定职责。2015年10月19日，重庆市第一中级人民法院作出（2015）渝一中法行初字第00296号行政判决书，责令江北区政府于判决生效之日起15个工作日内对方元培2015年5月21日的申请作出回复。2015年11月11日，江北区政府作出江北府函〔2015〕416号《重庆市江北区人民政府关于方元培从1979年至1988年调资升级相关信息申请的回复》（简称《回复》）。该《回复》认为方元培申请公开的信息不属于政府信息公开的范围，并于2015年11月17日向方元培送达。方元培对该《回复》不服，向法院提起行政诉讼，请求确认江北区政府的《回复》违法。一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（简称《条例》）第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据情况分别作出答复。江北区政府应对方元培提起的政府信息公开申请作出相应答复，当事人对该答复不服提起诉讼的，应当以江北区政府为被告，故本案被告主体适格。按照《条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。故《条例》规定的“政府信息”应具备以下要素：第一，主体要素，即信息须来自行使行政职权、实施行政管理或提供公共服务的组织机构，如行政机关或法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织等。第二，形式要素，信息需以一定形式予以保存，其载体形式可以多样化，如纸质形式、电子数码形式等。第三，实质要素，该信息系行政机关或相应的组织机构在履行其职责过程中制作或获得。“履行职责”若按其对象划分，则可分为对外履行职责与对内履行职责。“对外履行职责”系行政机关或相关组织担负公共利益、开展公共服务，对外实施法定职能的行为；“对内履行职责”系对行政机关或相关组织的人事、财务等事项进行管理。政府信息公开并非意味着行政机关或相应的组织机构将其所有信息予以公开，究其原因在于：首先，从利益衡量原则、行政效率原则出发，政府不可能，也没有必要将一切信息完全公开。其次，从立法目的上看，《条例》第一条规定，颁行条例在于督促政府公开透明施政，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。由此，政府开展信息公开工作，系为落实人民主权原则，保障公民的知情权；其履行公共服务职责，能对行政相对人的权利义务产生影响，更需接受监督，促进依法行政。由此可得，因“对外履行职责”系行政机关或相关组织担负公共利益、开展公共服务，对外实施法定职能的行为；故对外履行职责所产生或获得的信息，行政机关或相关组织应依照其内容，按照《条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条等款项的规定，依法主动公开或者依申请公开相关信息；或按《条例》第十四条第三款等款项的规定，不予公开相关信息。因“对内履行职责”系对行政机关或相关组织的人事、财务等事项进行管理，由此产生的信息亦不可一概而论均纳入公开范畴。若行政机关或相关组织对内履行职责产生或获得的信息为与公共利益无关，内容系纯粹记载内部事项，且未损益行政相对人权利义务的，则不应纳入《条例》调整范畴。如国办发〔2010〕5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中第二条规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。若对其存有争议，应按机构性质依相关法律法规规定进行处理或救济，如按《中华人民共和国公务员法》第九十条规定，自行向处理机关或上一级机关申请复核、提出申诉。综上所述，本案中方元培申请公开的信息为“1979年至1988年期间江北区政府关于方元培调资升级的相关信息”。如前文所述，从“对外履职”层面，方元培未举示证据证明江北区政府具有对其担负“调资升级”的行政职能，故该信息并非江北区政府对外履行职责所产生或获得的信息；从“对内履职”层面，“调资升级”属于行政机关对内履行职责而产生的信息，此类工资、福利等待遇事项与公共利益无关，并不会对行政相对人权利义务产生影响。故江北区政府答复“该信息不属于政府信息公开范围”正确。重庆市第一中级人民法院于2015年10月19日作出（2015）渝一中法行初字第00296号行政判决书，责令江北区政府于判决生效之日起15个工作日内对方元培2015年5月21日的申请作出回复。江北区政府于2015年11月11日作出《回复》，并于2015年11月17日向方元培送达，方元培对此并无异议，故江北区政府作出《回复》的程序符合法律规定。综上，江北区政府作出《回复》事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序，方元培的诉讼请求不能成立。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决驳回方元培的诉讼请求；案件受理费50元，由方元培承担。方元培上诉称：1、被上诉人江北区政府《回复》的主要内容是认为方元培申请公开的信息不属于信息公开的范围，所以不予公开，而一审法院认定方元培申请公开的信息从“对外履职”的角度看并非江北区政府对外履行职责所产生或获得的信息，从“对内履职”的角度看“调资升级”属于行政机关对内履行职责而产生的信息，此类工资、福利等待遇事项与公共利益无关，并不会对行政相对人权利义务产生影响，一审查明的事实与《回复》的内容不一致，一审法院认定事实不清；2、方元培申请公开的信息关系到方元培的切身利益，一审认定方元培申请公开的信息与公共利益无关，并不会对行政相对人权利义务产生影响没有法律依据。综上，一审法院认定江北区政府《回复》正确，判决驳回李元培的诉讼请求不当，请求二审法院撤销一审判决，判决确认江北区政府的《回复》违法。被上诉人江北区政府未向本院提交答辩意见。江北区政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据和依据：1、《政府信息公开申请书》；2、（2015）渝一中法行初字第00296号行政判决书及送达回证；证据1、2证明该判决生效是2015年10月21日，江北区政府于2015年11月11日作出行政行为，程序合法。3、《回复》；4、送达回证。证据3、4证明江北区政府作出《回复》采用留置送达到位，程序合法、内容合法。5、《条例》第二条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项。经一审庭审质证，方元培对江北区政府举示的证据、依据发表了以下质证意见：证据1-2，对其真实性无异议；证据3，对其真实性无异议，作出《回复》程序合法，但内容违法；证据4，对其无异议。对江北区政府提供的法律依据，方元培认为其是江北区政府下属机构的行政长官，方元培的相关信息应由江北区政府收录、采集，江北区政府适用法律错误。经审查，一审法院对证据认定如下：江北区政府举示的证据1-4，与本案有关联，内容客观真实,收集程序合法,依法予以确认；江北区政府举示的行政法规和司法解释，系合法有效的法律规范，该案依法应予适用。前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，据此认定的事实属实，本院二审认定的事实与一审法院无异。本院认为，方元培退休前系原江北区城建局副局长，因认为其在1979年至1988年的工作经历中一直未获批调资升级而向江北区政府要求公开方元培1979年至1988年的调资升级信息。方元培申请公开的调资升级信息系国家机关对其工作人员根据国家相关政策实施内部管理工作而产生的记述和反映工作人员个人经历、行政级别、工资水平的人事档案信息，该信息系行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”的规定，方元培申请公开的信息不属于政府信息公开的范围，江北区政府答复“该信息不属于政府信息公开范围”并无不当。方元培申请信息公开的本意乃是想了解其调资升级未获批准的原因并据此向相关单位要求纠正其未获批调资升级的待遇，其可根据《中华人民共和国公务员法》的有关规定提出复核、申诉和控告。综上，方元培诉请确认江北区政府不公开其1979年至1988年的调资升级信息违法的诉讼理由不能成立，一审法院对其诉讼请求不予支持并无不当，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。方元培的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人方元培负担。本判决为终审判决。审 判 长  吴永铭代理审判员  谭秋勤代理审判员  王 堃二〇一六年七月十日书 记 员  张亚红前面用本院，后面也是本院，这里可以用“本院二审”请斟酌。