江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)苏01行终315号上诉人（原审原告）南京百旺驾驶培训有限公司，住所地南京市江宁区江宁街道锦文路1号1幢。法定代表人王小林，南京百旺驾驶培训有限公司总经理。委托代理人欧运祥，江苏君远律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市江宁区汽车驾驶员培训管理所，住所地南京市江宁区东山街道上元大街*号。法定代表人汪伟，南京市江宁区汽车驾驶员培训管理所所长。委托代理人秦在丛，江苏熙典律师事务所律师。上诉人南京百旺驾驶培训有限公司（以下简称百旺公司）因诉被上诉人南京市江宁区汽车驾驶员培训管理所（以下简称江宁驾驶员管理所）交通管理行政撤销一案，不服南京市江宁区人民法院（2015）江宁行初字第126号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年5月30日公开开庭审理了本案。上诉人百旺公司的委托代理人欧运祥，被上诉人江宁驾驶员管理所法定代表人汪伟及委托代理人秦在丛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，百旺公司于2015年9月6日向江宁驾驶员管理所递交《办理机动车驾驶员培训机构经营许可申请》，申请办理驾校行政许可，并提交了相关材料，江宁驾驶员管理所对百旺公司提交的材料审查后，认为百旺公司提交材料不全，于当日作出《交通行政许可申请材料补正通知书》（以下简称《补正通知书》），要求百旺公司补充：“1、经营场所使用权证明；2、教练场地土地使用权证书或者土地他项权利证明书；使用出租土地作为教练场地的，应当提交经备案的土地出租合同，出租期限不少于5年”等申办驾校的相关材料。百旺公司认为江宁驾驶员管理所作出的《补正通知书》，要求其补充的材料中增设“土地出租备案证明”条款，违反相关法律规定，该行政行为属于增设行政许可条件。故向法院提起诉讼，要求撤销该《补正通知书》，重新作出交通行政许可材料补正通知书。原审法院认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》（以下简称道路运输条例）第七条的规定，江宁驾驶员管理所具有办理机动车驾驶员培训机构经营许可的法定职责。根据法律规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织可以提起诉讼。百旺公司向江宁驾驶员管理所申请办理驾校经营许可，江宁驾驶员管理所对百旺公司的申请及材料进行审查后，作出《补正通知书》，该《补正通知书》系江宁驾驶员管理所对百旺公司办理驾校经营许可申请作出的行政行为，与百旺公司有利害关系，属于人民法院受案范围，故对江宁驾驶员管理所提出的要求驳回百旺公司起诉的辩称意见不予采纳。根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）第三十二条第（四）项规定：“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容”，江宁驾驶员管理所在对百旺公司提交的申请及材料进行审查后，于当日出具《补正通知书》，程序合法。根据道路运输条例第三十八条规定，申请从事机动车驾驶员培训的，应当具备下列条件：“…（三）有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地。”《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》系江苏省政府根据本区域的实际情况，将行政法规的规定具体化而制定的地方政府规章，其中第七条第二款第（四）项规定要求：“教练场地土地使用权证书或者土地他项权利证明书；使用出租土地作为教练场地的，应当提交经备案的土地出租合同，出租期限不少于5年；”是对道路运输条例相关规定的细化，并未违反上位法，江宁驾驶员管理所依职权，对百旺公司办理机动车驾驶员培训机构经营许可申请及提交的材料进行审查后，作出《补正通知书》的行政行为符合法律规定。故对百旺公司提出的判令江宁驾驶员管理所撤销2015年9月6日作出的《补正通知书》，重新作出交通行政许可材料补正通知书的诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回百旺公司的诉讼请求。本案应收案件受理费50元，由百旺公司负担。上诉人百旺公司上诉称，一、被上诉人增设行政许可条件。被上诉人在《补正通知书》中，要求其提供《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》第七条第二款第（四）项的材料，即“教练场地土地使用权证书或者土地他项权利证明书；使用出租土地作为教练场地的，应当提交经备案的土地出租合同，出租期限不少于5年。”对于驾驶员培训的行政许可条件，交通部在2006年第2号令《机动车驾驶员培训管理规定》中已经作出了明确规定。2012年1月7日，江苏省政府颁布了第76号令《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》，在第七条规定了申请驾校的行政许可条件。上述两部规章关于驾驶人培训行政许可条件最大的区别在于《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》第七条第二款第（四）项的规定，该规定明显高于交通部《机动车驾驶员培训管理规定》第十三条第一款第（四）项所规定的“教练场地使用权证明或产权证明及复印件。”交通部作为主管全国交通运输业务的最高行政机关，已经在《机动车驾驶员培训管理规定》中规定了驾驶员培训行政许可条件。交通部只要求申请人提供教练场地使用权证明或产权证明及复印件，而《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》在交通部所规定的上述条件之外，增设了土地租赁合同备案证明的条件，明显属于增设行政许可条件，将大批想进入驾驶培训的社会资本排斥在驾驶培训业务之外，本质上属于保护垄断。二、在交通部令和省政府令同时规定驾驶人培训行政许可条件的情况下，行政机关应优先适用对行政相对人较为有利的条款，这也是行政行为的基本原则，但被上诉人却有意选择对上诉人不利的法律条文。被上诉人的行为，完全违反行政许可的基本原则，导致包括上诉人在内的省内申请人无法从事驾培业务。由于绝大多数驾校都是使用出租土地作为教练场地，国土部门往往拒绝对驾校的土地出租合同进行备案，理由是出租土地属于工业用地，而办理驾校应当将土地使用权性质变更为商业用地或者交通设施用地，由于此项变更涉及巨大的时间和财务成本，鲜有申请人能够成功进行土地使用权性质变更的，最终导致鲜有申请人能够从运输管理部门申请到驾培的行政许可证书。三、南京市委、南京市政府宁委发〔2012〕34号文件要求，引导存量土地投入服务业发展，特别提到办理驾校、教练场地、积极利用闲置土地，其中利用原工业厂房的，土地用途可暂不变更。因此，被上诉人要求其按照《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》提交土地租赁合同备案证明既不符合宁委发〔2012〕34号文件要求，也不符合中央万众创业的精神。四、被上诉人存在程序违法。被上诉人自2015年9月6日至今没有向其出具受理行政许可通知书或不予受理行政许可通知书，违反了行政许可法第三十二条的规定。综上，请求判决：1、撤销南京市江宁区人民法院（2015）江宁行初字第126号行政判决；2、撤销被上诉人作出的《补正通知书》，判令被上诉人重新作出材料补正通知书；3、上诉费由被上诉人承担。被上诉人江宁驾驶员管理所答辩称，一、江宁驾驶员管理所收到上诉人的申请后，当日一次性告知了上诉人需要补正的材料，上诉人未提交任何补正材料，不具备受理条件。其要求上诉人进行材料补正，符合行政许可法第三十二条第一款第（四）项的规定，被上诉人不存在违法行为。二、江宁驾驶员管理所没有增设行政许可条件。交通部《机动车驾驶员培训管理规定》不是《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》的上位法，两者的效力平级。《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》的上位法是道路运输条例，《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》是对道路运输条例第三十八条的具体规定，不存在增设行政许可的问题。《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》与《机动车驾驶员培训管理规定》的规定并不矛盾，只是前者规定的更加具体，即使矛盾，也应该优先适用《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》。三、宁委发〔2012〕34号文件的效力是低于《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》，不能与《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》相抗衡，所以上诉人认为适用宁委发〔2012〕34号文件没有依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据道路运输条例第七条第三款的规定，县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作，被上诉人江宁驾驶员管理所具有办理机动车驾驶员培训机构经营许可的法定职责。关于上诉人提出被上诉人违反交通部《机动车驾驶员培训管理规定》，属于增设行政许可条件的主张，经审查，交通部《机动车驾驶员培训管理规定》属部门规章，《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》系地方政府规章。《中华人民共和国立法法》第九十一条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”据此，交通部《机动车驾驶员培训管理规定》不是《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》的上位法，两者具有同等效力。故对上诉人的该项主张，本院不予支持。关于上诉人提出被上诉人存在程序违法的问题，行政许可法第三十二条第一款第（四）项规定：“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要的补正的全部内容”，本案中，上诉人于2015年9月6日向被上诉人申请办理驾校行政许可，并提交了相关材料，被上诉人审查后，认为上诉人提供的材料不全，并于当日作出涉案《补正通知书》，程序合法。上诉人未按照被上诉人的要求，提交《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》第七条第二款第（四）项要求的材料，不符合受理条件，故对上诉人的该项主张，本院不予采纳。关于上诉人认为被上诉人按照《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》要求其提交土地租赁合同备案证明不符合宁委发〔2012〕34号文件要求，经审查，《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》属于地方政府规章，其效力高于南京市委、南京市政府作出的规范性文件宁委发〔2012〕34号文，故对上诉人的该项主张不予支持。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实与法律依据，本院均不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人南京百旺驾驶培训有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  仲新建代理审判员  张 辉代理审判员  李伟伟二〇一六年七月二十五日书 记 员  曹 洁