湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书(2015)潭中行初字第46号原告邹跃林，男，1962年12月2日出生，汉族，湖南省韶山市人，系原韶山市大坪乡韶新采石场业主。委托代理人饶汝啸，湖南湘剑律师事务所律师，代理权限为特别授权。被告韶山市人民政府，住所地韶山市英雄路。法定代表人段伟长，市长。委托代理人赵铁群，男，1971年12月12日出生，汉族，湖南省韶山市人，韶山市国土资源局纪检组长，代理权限为特别授权。委托代理人李世江，男，1967年11月29日出生，汉族，湖南省韶山市人，韶山市人民政府工作人员，代理权限为一般代理。原告邹跃林因要求确认被告韶山市人民政府行政行为违法及行政赔偿一案，于2015年8月19日向本院提起诉讼。本院于2015年8月25日立案受理后，于2015年8月27日向被告韶山市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月17日与原告韶山市韶山乡俊强采石场要求确认被告韶山市人民政府行政行为违法及行政赔偿一案合并公开开庭进行了审理。原告邹跃林的委托代理人饶汝啸，被告韶山市人民政府的委托代理人赵铁群、李世江到庭参加诉讼。因案情复杂，经湖南省高级人民法院（2016）行延字第35号批复批准延长审理期限六个月。本案现已审理终结。被告韶山市人民政府于2014年5月28日与韶山市大坪乡韶新采石场（以下简称韶新采石场，已注销，原业主邹跃林）签订《矿山关闭补偿协议》，对韶新采石场进行了关闭，补偿金额为52.5万元。原告邹跃林诉称，被告韶山市人民政府决定于2014年年底前关闭（关停）韶山市外环线内的包括韶新采石场、韶山市韶山乡俊强采石场在内的四家非煤矿山企业。2014年5月4日，韶山市人民政府办公室下发了韶政办发[2014]18号《关于印发〈韶山市非煤矿山专项整顿行动工作方案〉的通知》（以下简称《通知》），2014年5月28日，被告实际关闭了韶新采石场，并强行签订了《矿山关闭补偿协议》。对于被告作出的系列行为，原告认为：一、根据《湖南省行政程序规定》第八条，非因法定事由，行政机关不得撤销、变更已生效的行政决定。本案被告实施关闭原告矿山行为属于行政许可的撤回，但缺乏法定理由。第二，被告虽实施了关闭矿山的行政行为，但未依法制作关闭矿山决定书，未依法履行公告程序和听证告知义务，未告知原告享有的权利和可行的救济方式，被告职能部门对原告非煤矿山既未作出整顿处罚决定，也未依法送达相关文书，被告在未依法履行整顿前置程序的前提下直接作出实际关闭行为，其关闭程序违法。三、被告与原告签订的关闭矿山补偿协议无效。1、依据《行政许可法》第八条的规定可知，行政许可补偿的前提条件是依据法定事由，经法定程序撤回行政许可。本案被告关闭原告矿山既无法定事由，也未经法定程序，因而不具备签订《矿山关闭补偿协议》的法定条件。2、依据韶政办发[2014]18号《韶山市非煤矿山专项整顿行动工作方案》，被告关闭原告矿山的前提条件是经“停业整顿仍不到位”。如果原告确属经停业整顿仍不到位的矿山，被告可以对原告进行行政处罚，不存在签订补偿协议的问题，故补偿协议无效。原告因被告的违法行政行为遭受了巨额损失，请求法院判决：1、依法确认被告对原告实施的关停具体行政行为违法；2、确认被告与原告签订的矿山关闭补偿协议无效；3、依法判令被告承担原告各项损失876.77万元；4、判令被告承担本案诉讼费用。原告提供了如下证据：第一组证据：1、韶新采石场营业执照；2、韶新采石场组织机构代码证；3、韶新采石场负责人身份证复印件；4、韶新采石场采矿许可证；5、韶新采石场安全生产许可证；拟证明韶新采石场的企业资质及原告的主体资格。第二组证据：6、韶山市人民政府《关于非煤矿山专项整顿的会议纪要》；7、韶政办发【2014】18号韶山市人民政府办公室关于印发《韶山市非煤矿山专项整顿行动工作方案》的通知及工作方案；8、矿山关闭补偿协议（2014年5月28日）拟证明被告违法作出了关闭原告矿山的决定。第三组证据：9、资产评估报告书（2015年5月15日）。拟证明原告经营的韶新采石场因被告的违法关闭行为遭受直接损失868.77万元。被告韶山市人民政府答辩称：一、韶山市人民政府没有对韶新采石场实施关停的具体行政行为。2014年5月，韶山市人民政府办公室下发《韶政办发[2014]18号的通知》，是对韶山市各乡镇、安监局、国土局等相关行政机关单位下达的内部通知，涉及韶山市相关行政机关的工作分工，完全合法，是内部行政工作，不是对外的具体行政行为，不属行政诉讼的受案范围；韶新采石场从2014年5月起自动停产停业至今，与韶山市人民政府无关。二、原、被告之间签订的矿山关闭补偿协议有效。《风景名胜区条例》第二十六条、第四十条以及《湖南省风景名胜区条例》第十八条、第四十二条、《湖南省韶山风景名胜区条例》第十四条都有相同的或相类的规定，在风景名胜区禁止开山、采石、开矿等破坏景观、植被、地形地貌的活动。被告为了保护风景名胜资源，在韶山景区内禁止开山、采石、开矿是有法律依据的，而不是原告起诉中所称的“本案被告实施关闭原告矿山行为属于行政许可的撤回，但其缺乏法定事由。”被告采取有效措施，严格保护韶山风景名胜区内的人文资源和自然资源，符合相关政策法规的要求。被告没有对原告实施关停的具体行政行为，也没有作出原告起诉状中所称的“行政处罚”，更不存在原告起诉状中所称的“被告关闭原告矿山程序违法”。韶山市人民政府与韶新采石场于2014年5月签订的《矿山关闭补偿协议》是在自愿、合法、协商一致的基础上签订的民事合同，该协议第三条规定了乙方的义务，由企业自愿封闭洞井，拆除设备，可见是原告自动停产停业、自愿关停的。三、原告要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，直接起诉程序不当，且其起诉已超过诉讼时效。韶山市人民政府与韶新采石场2014年5月签订了《矿山关闭补偿协议》之后，原告没有再提出过异议，一年以后才直接向法院提出国家赔偿，明显超过了三个月的起诉期限。四、韶山市人民政府一次性补偿韶新采石场52.5万元后，不应再补偿任何款项。原、被告签订的《矿山关闭补偿协议》是民事合同，一次性补偿款由采石场企业内部各股东协调好补偿款的分配，并且保证没有任何遗留问题。其他任何问题与韶山市人民政府无关，韶山市人民政府不应再承担任何补偿责任。韶新采石场在2014年5月起自动停产停业后，至今没有封闭洞井，没有拆除设备，随时可以恢复生产，没有直接损失。五、韶山市大坪乡韶新采石场已于2014年6月5日被韶山市工商行政管理局注销，未再进行生产经营，没有经济损失。综上，请求人民法院依法驳回原告的起诉和全部诉求。为支持自己的主张，被告提供了如下证据：第一组证据：1、注销登记通知书；2、韶新采石场企业注册登记资料；3、安全生产许可证；4、采矿许可证；5、韶新碎石场企业注册登记资料；拟证明韶新采石场2014年6月5日被注销，韶新碎石场在2011年6月8日被注销，采石场与碎石场属于不同的企业。第二组证据：6、韶山市安全生产监督管理局和韶山市经济和信息化局出具的证明；7、非煤矿山关闭补偿金额明细表；8、矿山关闭补偿协议；9、275000元的财政直接支付入账通知书；10、2015年8月25日财政直接支付申请；11、2014年8月19日收款收据；12、2015年2月15日财政直接支付入账通知书；13、2015年2月15日财政直接支付申请；14、2015年2月13日收款收据。拟证明被告给予韶新采石场一次性补偿52.5万元，韶新采石场自愿封闭洞井、拆除设备设施，原告提出赔偿请求已超过三个月的起诉期限。第三组证据：15、湘政办发【2013】18号文；16、潭政办发【2013】23号文；17、韶政办发【2014】18号文；18、国办发【2014】54号文。拟证明国务院、湖南省、湘潭、韶山四级政府关于矿山依法整顿都制定了工作实施方案，对不符合国家关于保护土地资源、保护环境相关政策的页岩（含石灰岩）等矿山予以整顿。第四组证据：19、国函【1994】4号文；20、韶山市风景名胜区总体规划；21、湖南省湘潭市矿产资源总体规划；22、照片；23、韶山市地图；24、韶山市风景名胜区图；25、大坪土地利用分布图；26、各类采石场图纸。拟证明韶新采石场处在韶山风景名胜保护区内，是法定严禁开采的区域，早已列入关闭范围。经庭审质证，被告韶山市人民政府针对原告邹跃林提供的证据发表以下质证意见：对原告的第一组证据，韶新采石场2014年6月5日已被工商部门注销，韶新碎石场是另外的企业，不属于邹跃林。采矿范围之外的设备财产与本案无关。第二组证据不能达到原告的证明目的，韶新采石场早已实际停产，并于2014年6月5日被注销，韶山市人民政府并未实施关闭行为。证据6、7的内容只涉及发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，方案只是工作准备计划，是内部行政行为，不能达到原告的证明目的。证据8是韶新采石场与被告自愿签订的，真实有效。第三组证据不具有真实性、合法性、关联性，该评估报告系原告单方委托四川天平资产评估事务所作出的，该事务所不具备涉案资产估价的资质、评估人不具备涉案估价资格证明，适用的法律依据、行业计算标准错误，且将碎石场的资产也计算在内，明显违反法律规定。该证据反而能证明韶新采石场、碎石场的各种物资、设备一直由原告方管理及控制，韶山市人民政府不存在国家赔偿。原告邹跃林对被告韶山市人民政府的证据发表如下质证意见：对第一组证据中的证据1、2的真实性、关联性均无异议，但不具备合法性，韶新采石场是因被告的违法关停行为才导致注销。对证据3、4的真实性、合法性、关联性无异议，但不能达到被告的证明目的，证据5与本案无关。对第二组证据的真实性、关联性无异议，对合法性和证明目的有异议，该组证据恰能证明被告作出了关闭行为，关闭补偿协议未经协商，而是按照政府作出的关停方案执行的。对第三组证据的真实性、合法性均无异议，但达不到被告的证明目的。这些文件是对不当采矿行为进行整顿的政策依据，与本案无关联。对第四组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但达不到被告的证明目的，反可证实韶新采石场早已被列入关闭范围，被告作出的关闭行为违法。本院对上述证据认证如下：原告邹跃林提供的第一组、第二组证据（其中证据6、7与被告提交的证据17相同），被告韶山市人民政府提交第一、二组证据，双方在真实性、合法性、关联性上均未提出实质性的异议，主要就证明目的存在分歧，可以作为认定基本事实的证据。原告邹跃林提交的第三组证据即资产评估报告书，双方就该证据的真实性、合法性、关联性上存在重大分歧，对该证据的认证在本院认为部分结合全案进行认定。被告提交的第三组证据中的15、16、18号证据，第四组证据中的19、20、21、23、24、25、26与本案无直接关联，证据22原告无异议，本院依法予以认定。经审理查明：2014年4月30日，韶山市人民政府召开关于非煤矿山专项整顿工作的会议，形成《关于非煤矿山专项整顿的会议纪要》，会议明确重点整顿外环线以内的四家非煤矿山(包括原告邹跃林经营的韶新采石场在内)，并决定对拟关闭的四家非煤矿山给予适当的经济补偿，补偿金额由三部分构成：“洞采的补偿50万元，露天开采的补偿20万元；2、从签订关闭协议算起，到采矿许可证有效期止，按月计算，每月补偿2万元；3、采矿权价款退还按采矿许可证有效期剩余年限比例计算。”2014年5月4日韶山市人民政府办公室向相关单位发布《韶山市人民政府办公室关于印发的通知》，并将韶山市非煤矿山专项整顿行动工作方案作为附件，工作方案确定2014年5月10日前为宣传发动阶段，2014年5月11日至12月1日为依法整顿阶段，明确针对停业整顿不到位的非煤矿山，各部门依据相关法律法规提请人民政府予以关闭；2014年12月1日至12月31日为考核验收阶段。韶新采石场被列为重点整治对象。2014年5月28日，被告韶山市人民政府与韶新采石场签订《矿山关闭补偿协议》，协议主要内容为：“为推进韶山市两型社会和区域生态文明建设，进一步保护韶山风景名胜区自然风光，韶山市人民政府决定，2014年年底前将关闭（关停）韶山市外环线内的四家非煤矿山。……韶山市人民政府一次性补偿韶山市大坪乡韶新采石场52.5万元，在矿山关闭验收后一个星期内一次性付清。……韶山市大坪乡韶新采石场在签订协议半个月内封闭洞井，拆除设施设备，遣散务工人员，消除安全隐患，没有任何遗留问题。……”协议签订后，韶新采石场于2014年6月5日被韶山市工商行政管理局注销登记。韶山市人民政府于2014年8月支付邹跃林补偿款22.5万元，2015年2月再次支付30万元，补偿款52.5万元已全部支付完毕。2015年5月，原告委托四川天平资产评估事务所进行资产评估，四川天平资产评估事务所于2015年5月15日出具《资产评估报告书》，评估结果为原韶新采石场固定资产评估价值215.4万元，无形资产（采矿权）价值引用四川立诚矿业权评估咨询有限公司的评估结果653.37万元，资产总计868.77万元。2015年6月，韶新采石场与韶山市韶山乡俊强采石场共同以韶山市人民政府为被告提起诉讼，后因韶新采石场已被注销不再具备原告主体资格，故韶新采石场的经营者邹跃林于2015年8月19日重新提起本案诉讼，以被告韶山市人民政府的关闭行为违法、补偿协议违背本人真实意思、显失公平为由提出前述诉讼请求。本院另查明，韶新采石场原系个体工商户，经营者为邹跃林，成立于2012年7月11日，经营范围为石灰岩露天开采、石灰岩加工、销售，其安全生产许可证有效期为2011年8月26日至2014年8月25日，采矿许可证有效期为2010年8月13日至2015年8月13日，开采方式为露天，生产规模为每年5.00万吨，矿区面积为0.0503平方公里。本院认为，本案主要的争议焦点是：一、原、被告签订的《矿山关闭补偿协议》属于民事协议还是行政协议，原告的起诉是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。韶新采石场作为个体工商户，在其字号已被注销的情况下，原营业执照上登记的经营者邹跃林作为原告提起本案诉讼，符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”被告韶山市人民政府作为政府职能部门，为了推进韶山生态文明建设、保护风景名胜区自然风光，对采矿许可尚未到期的韶新采石场进行关闭，并与原告签订矿山关闭补偿协议，是以实现行政管理职能目标为目的，并非平等主体之间的协商，双方签订的《矿山关闭补偿协议》属于上述解释第十一条所规定的行政协议，并非民事合同，原告的起诉属于人民法院行政诉讼的受案范围，对被告韶山市人民政府辩称该协议属于民事合同的理由本院不予采信。二、原告的起诉是否超过了法定起诉期限，是否需以先向行政机关提出赔偿请求为前提。本案诉争的《矿山关闭补偿协议》于2014年5月28日签订，新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》尚未实施，关于起诉期限的规定应适用修改前的相关规定。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”原、被告于2014年5月26日签订《矿山关闭补偿协议》，该协议未告知诉权，原告邹跃林对协议不服提起行政诉讼应适用二年的规定。原告邹跃林于2015年8月19日提起本案诉讼，没有超过上述法定起诉期限。另外，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”之规定，原告邹跃林在针对行政行为提起诉讼的同时一并提出赔偿请求，符合上述法律规定，被告韶山市人民政府提出原告应先向赔偿义务机关提出赔偿请求、直接起诉程序不当的理由不能成立，本院不予支持。三、被告韶山市人民政府对韶新采石场是否实施了具体的关闭行为，双方签订的《矿山关闭补偿协议》是否应认定为无效。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”韶山市人民政府为保护风景名胜资源，对采矿许可尚处于有效期内的韶新采石场进行关闭，可视为对韶新采石场已取得的行政许可进行单方撤回。本案中，韶山市人民政府虽未针对韶新采石场具体下达关闭的相关法律文书，也未作出法律意义上明确的关闭行为，但其与韶新采石场签订的《矿山关闭补偿协议》中载明：“为推进韶山市两型社会和区域生态文明建设，进一步保护韶山风景名胜区自然风光，韶山市人民政府决定，2014年年底前将关闭（关停）韶山市外环线内的四家非煤矿山。……韶山市人民政府一次性补偿韶山市大坪乡韶新采石场52.5万元，在矿山关闭验收后一个星期内一次性付清。……”，该协议对韶新采石场产生了事实上的关停后果，实质上韶山市人民政府是以与韶新采石场签订协议的方式对采石场进行了关闭，故本案的关闭行为即是该行政协议。因为行政协议既具有的行政性，同时又具有协议性，故对行政协议效力的审查应遵从行政法律规范，同时也要依据民事法律规范。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”涉案的《矿山关闭补偿协议》并不符合上述法律所规定的无效情形，同时由于政策等客观原因发生变化，韶新采石场事实上已不具备继续经营的条件，原告在关闭补偿协议上签字确认并领取补偿款，应视为其对以协议方式关闭采石场的行为是认可的，故对于原告邹跃林要求确认《矿山关闭补偿协议》无效的请求，本院不予支持。四、双方签订的行政协议内容是否公平适当。行政协议作为行政行为的一种，同时兼有民事契约的性质，故协议内容是否适当、是否公平也是本案审查的对象。具体到本案，双方签订的《矿山关闭补偿协议》中第一条是关于补偿金额的确定，第二条是关于付款方式的约定，第三、四、五条是对协议签订后相关善后工作的处理，双方除对第一条即补偿金额的确定存在争议外，对其他条款并无实质性的异议，且不违背法律规定，故对该协议第二、三、四、五条的内容应当予以确认。对于补偿金额的确定，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”之规定，韶山人民政府作为行政协议主导一方，享有更多的行政优益权，其应当参照相关规定，在考虑韶新采石场签约能力的基础上，通过鉴定评估等方式确定实际损失或者结合韶新采石场的实际情况及当地的经济水平等因素与原告协商确定补偿金额，在协商时，有义务如实告知全部必要信息和法律风险。韶山市人民政府在对韶新采石场进行协议关闭时，并未组织相应评估或者采取其他方式确定损失，导致韶新采石场对自身实际资产及损失缺乏明确认知。韶山市人民政府的会议纪要虽未对外公布，但双方所签协议中的补偿金额实际就是根据会议纪要确定的，韶山市人民政府并未提供该补偿金额是与原告在协商一致的基础上形成证据，可视为韶山市人民政府对原告的补偿金额采取的是行政单方确认的行为。原告为证实该补偿存在显失公平，向法庭提供了四川天平资产评估事务所出具的《资产评估报告书》，该报告书认定韶新采石场总资产价值为868.77万元（已扣除折旧，其中固定资产215.4万元，无形资产653.37万元），被告韶山市人民政府虽对原告单方委托形成的《资产评估报告书》的真实性、合法性、关联性均提出异议，但并未申请重新评估，也未提供相应证据否定该评估报告书的效力，故本院有权酌情进行认定。该评估报告由具备资产评估资格的四川天平资产评估事务所出具，其中无形资产（采矿权）的价值引用四川立诚矿业评估咨询有限公司的评估结果，评估机构的主体符合法律规定。该评估报告中确定的无形资产（即采矿权）653.37万元属于预期可得利益，不属于直接的、实际的损失，本院不予认定。固定资产215.4万元中，房屋建筑物类价值196.3676万元，因房屋属于不动产，且具有专属用途，采石场关闭后无法通过其他方式保值或者折现，再无利用价值，故该部分可以作为直接损失予以认定；资产设备类190.3万元，因相关机器设备尚可采取变卖或者在他处继续使用等方式进行处理，原告邹跃林并未提供该部分资产因关闭行为客观上已灭失毁损的证据，故不能认定为直接、实际的损失。综上，原告邹跃林提供的《资产评估报告书》可以认定的直接损失共计为196.3676万元，与被告单方确定补偿金额52.2万元之间存在明显悬殊，在韶山市人民政府不能就其单方确定的补偿标准符合相关法律规定作出合理说明的情况下，其以会议纪要的方式单方确定的金额作为韶新采石场的补偿标准明显不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（六）明显不当的。”之规定，原被告双方签订的《矿山关闭补偿协议》中的第一条因显失公平依法应当予以撤销。另，韶山市人民政府提出韶新采石场不符合安全生产条件、在停业整顿过程中自动关闭，但并未提供韶新采石场经整顿后经验收仍不符合安全生产条件、自动关闭的相关证据，也未提供韶新采石场主动申请关闭的相关证据，其主张韶新采石场自动关闭的理由本院不予采信。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（六）项之规定，判决如下：一、撤销被告韶山市人民政府与原告邹跃林（原韶山市韶山乡韶新采石场）签订的《矿山关闭补偿协议》中的第一条，由被告韶山市人民政府在三个月之内重新作出行政行为；二、驳回原告邹跃林的其他诉讼请求。案件受理费本院决定予以免收。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  谢颖代理审判员  田晴代理审判员  赵祝二〇一六年七月二十八日代理书记员  刘恋附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。