安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2016)皖行终311号上诉人（一审原告）安徽选祥花炮有限责任公司，住所地安徽省枞阳县项铺镇。法定代表人吴选祥，该公司总经理。委托代理人季立刚，上海四维乐马律师事务所律师。委托代理人唐宏南，上海四维乐马律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安庆市人民政府，住所地安徽省安庆市宜秀区振风大道东部新城综合写字楼7楼。法定代表人魏晓明，该市市长。委托代理人肖甲安，安庆市安全生产监督管理局工作人员。委托代理人钱立刚，安徽长江人律师事务所律师。被上诉人（一审被告）枞阳县人民政府，住所地安徽省枞阳县城关镇湖滨东路。法定代表人罗成圣，该县县长。委托代理人叶新，枞阳县人民政府法制办公室主任。委托代理人邱春生，安徽枞城律师事务所律师。被上诉人（一审被告）枞阳县项铺镇人民政府，住所地安徽省枞阳县项铺镇。法定代表人钱立报，该镇镇长。上诉人安徽选祥花炮有限责任公司（简称选祥公司）因诉安庆市人民政府、枞阳县人民政府、枞阳县项铺镇人民政府行政决定及补偿一案，不服安徽省安庆市中级人民法院（2015）宜行初字第00069号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。选祥公司向一审法院起诉称，2013年4月，《安庆市人民政府办公室转发市安全监管局关于全市烟花爆竹生产企业退出实施意见的通知》（宜政办发〔2013〕7号）要求“2013年年底前，全市18家烟花爆竹生产企业和2家烟花爆竹原材料经营企业全部退出”，其在退出名单之内。该《实施意见》载明制定依据是《安徽省人民政府办公厅转发省安全监管局等部门关于烟花爆竹生产企业有序退出意见的通知》（皖政办〔2010〕61号）。通知明确相关县人民政府是烟花爆竹企业退出工作的责任主体，具体负责组织实施烟花爆竹企业的退出工作，并要求烟花爆竹生产企业和烟花爆竹原材料经营企业2013年年底前全部退出，2013年12月20日前拆除主要生产设备、终止生产。2013年6月28日，枞阳县人民政府作出《关于烟花爆竹生产经营企业退出的决定》（枞政秘〔2013〕63号），要求选祥公司2013年底前终止烟花爆竹生产和原材料经营。2013年12月27日，《安徽省人民政府办公厅转发省安全监管局等部门关于烟花爆竹生产企业整体退出意见》（皖政办〔2013〕45号）所确定的被关闭75家烟花爆竹生产企业中，包含选祥公司，该文件对选祥公司的利益产生实际影响。选祥公司认为，《安庆市人民政府办公室转发市安全监管局关于全市烟花爆竹生产企业退出实施意见的通知》（宜政办发〔2013〕7号）、枞阳县人民政府《关于烟花爆竹生产经营企业退出的决定》（枞政秘〔2013〕63号）违反听证等法定程序，依法应予撤销、确认无效或判令采取补救措施。《安徽省人民政府办公厅转发省安全监管局等部门关于烟花爆竹生产企业整体退出意见》（皖政办〔2013〕45号）已被确认违法，而《安徽省人民政府办公厅转发省安全监管局等部门关于烟花爆竹生产企业有序退出意见的通知》（皖政办〔2010〕61号）与之实质内容一致，同样存在违反听证等法定程序的情形。另，选祥公司与枞阳县项铺镇人民政府签订的《枞阳县烟花爆竹生产（经营）企业退出工作协议书》显失公平，省、市、县三级人民政府补偿款仅404.54万元，无法收回起码的投资，尚有856万元未补偿。对此三被告应当承担连带责任。请求：1、确认《安庆市人民政府办公室转发市安全监管局关于全市烟花爆竹生产企业退出实施意见的通知》（宜政办发〔2013〕7号）违法并予以撤销，判令安庆市人民政府采取补救措施，如许可选祥公司转型为烟花爆竹销售公司，支持企业转型；2、确认《关于烟花爆竹生产经营企业退出的决定》（枞政秘〔2013〕63号）无效或予以撤销，判令枞阳县人民政府采取补救措施；3、判令三被告另行支付补偿款856万元。一审法院认为，2013年12月26日选祥公司已就烟花爆竹生产（经营）企业退出市场与枞阳县项铺镇人民政府达成协议，并已履行完毕。《安庆市人民政府办公室转发市安全监管局关于全市烟花爆竹生产企业退出实施意见的通知》、《关于烟花爆竹生产经营企业退出的决定》对选祥公司的合法权益已不产生实际影响。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回安徽选祥花炮有限责任公司的起诉。选祥公司上诉称，一、原裁定认定事实错误。1、选祥公司起诉要求对行政行为的合法性进行审查是行使行政诉讼法赋予的权利。若行政行为被认定违法，相关补偿协议也就丧失合法性基础。2、选祥公司与枞阳县项铺镇人民政府签订的协议中规定“待全市烟花爆竹生产（经营）企业退出后，视周边县（市）补偿情况酌定”，表明协议签订时，政府同意日后调整增加补偿金额，这是对相关行政机关义务的设定。现调整事由已经发生，选祥公司也已提供相关证据，相关行政机关应履行其义务。二、原裁定适用法律错误。对相关行政行为的合法性及其是否履行了行政义务，只有在开庭审理后才能作出判断，一审法院迳行以裁定方式驳回起诉错误。被诉行政行为对选祥公司实际利益产生直接影响。请求撤销原裁定，指令一审法院继续审理。安庆市人民政府答辩称，1、原裁定认定被诉行政行为对选祥公司的合法权益明显不产生实际影响正确。安庆市人民政府在向各县、区政府发文后，各县、区政府作出相关决定和实施方案，故被诉通知属于行政机关内部行为，不具有直接执行力，最后是由各乡、镇政府与退出企业达成协议。本案中，选祥公司与政府签订的《烟花爆竹生产企业退出工作协议书》，是双方在充分理解的基础上自愿达成的行政协议，是双方的真实意思表示，任何一方不得擅自变更，双方均应自觉履行该协议，现选祥公司要求另行支付补偿款既违反协议约定也不符合法律规定的“合理补助”。另，被诉通知是根据皖政办〔2010〕61号文件精神和安庆市第十六届人民代表大会第一次会议审议通过的《政府工作报告》制定的，并不违法。2、原裁定适用法律正确。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；”故原裁定驳回起诉正确。3、选祥公司的起诉已超过法定起诉期限，依法应予驳回。请求驳回上诉，维持原裁定。枞阳县人民政府、枞阳县项铺镇人民政府未向本院提交书面答辩意见。本院认为，选祥公司与枞阳县项铺镇人民政府签订的《枞阳县烟花爆竹生产（经营）企业退出工作协议书》就选祥公司退出烟花爆竹生产（经营）的补偿等相关事项进行了约定，并已实际履行。现其针对协议签订前的安庆市人民政府作出的宜政办发〔2013〕7号通知、枞阳县人民政府作出的枞政秘〔2013〕63号决定提起行政诉讼，不具有原告诉讼主体资格。协议中关于“待全市烟花爆竹生产企业退出后，视周边县（市）补偿额情况酌定”的约定，属行政权处理范畴，选祥公司诉请法院直接判令行政机关另行支付其补偿款856万元，不属于人民法院行政审判权限范围。综上，选祥公司的上诉理由不能成立，一审裁定驳回其起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  邓晓月代理审判员  石 音代理审判员  蒋春晖二〇一六年七月二十一日书 记 员  戴 红附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。