江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书(2016)苏行终364号上诉人(原审原告)袁德成。委托代理人袁美霞。委托代理人刘玲玲，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南通市人民政府，住所地南通市世纪大道6号。法定代表人韩立明，该市市长。委托代理人朱明均，南通市国土资源局通州分局工作人员。委托代理人葛志军，江苏清心律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）南通市肿瘤医院，住所地南通市通州区平潮镇通扬北路**号。法定代表人强福林，该院院长。委托代理人周卫国，南通通南律师事务所律师。上诉人袁德成因诉南通市人民政府（以下简称南通市政府）土地行政划拨决定违法一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2015）通中行初字第00115号行政裁定，向本院提起上诉。本院2016年3月7日立案受理后依法组成合议庭，于2016年6月24日公开开庭审理了本案。上诉人袁德成的委托代理人袁美霞、刘玲玲，被上诉人南通市政府的委托代理人朱明均、葛志军，被上诉人南通市肿瘤医院的委托代理人周卫国到庭参加了诉讼。因调取相关案件卷宗需要，本院扣除了案件审理期限。本案现已审理终结。一审法院认定，南通市国土资源局（以下简称南通市国土局）于2012年4月13日作出3206832012HB0006《国有建设用地划拨决定书》（以下简称HB0006《国有用地划拨决定书》），该决定书载明涉案宗地的批准机关为南通市政府，批准文号通土拨（2012）字第006号，使用权人肿瘤医院，建设项目名称肿瘤医院康复综合楼，坐落于通州区平潮镇三官殿村2组，桃屯村社区居委会3组;平面界限为东至通洋公路，南至平潮宝盛苑，西至沟塘，北至居民点。袁德成的房屋坐落于某组。袁德成认为该划拨土地决定侵犯其合法权益，故提起本案诉讼，要求确认HB0006《国有用地划拨决定书》违法并予以撤销，经江苏省高级人民法院指定受理，江苏省南通市中级人民法院（以下简称南通中院）予以立案，审理过程中，因袁德成经两次合法传唤，拒不到庭按撤诉处理。后经再审认为程序错误，恢复审理。在本案审理过程中，南通市国土局于2015年7月21日作出了关于撤销HB0006《国有用地划拨决定书》的决定，并进行了公告和送达。一审法院认为，HB0006《国有用地划拨决定书》是由南通市国土局在该决定书上署名盖章后对外生效，虽然南通市政府是作出该决定书的批准机关，但根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定，该类行政行为适格的被告主体是对外生效文书签章的机关即南通市国土局。南通中院开庭时已明确向袁德成作出释明，指出南通市政府在本案中依法不是适格的被告，南通市国土局是适格被告，袁德成可以另行向有管辖权的法院诉讼，因袁德成坚持在本案中以南通市政府为被告进行诉讼，一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《最高院执行行政诉讼法的解释》）第四十四条第一款第（十一）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回袁德成的起诉。上诉人袁德成上诉称，依法有权作出本案被诉HB0006《国有用地划拨决定书》的职能单位应是被上诉人南通市政府而非南通市国土局。上诉人曾就HB0006《国有用地划拨决定书》以南通市国土局为被申请人向省国土厅申请行政复议，省国土厅告知应向省政府申请，据此，省国土厅也认为是由南通市政府作出了HB0006《国有用地划拨决定书》。同时，HB0006《国有用地划拨决定书》已于2015年7月15日被南通市政府撤销,而作出行政行为的主体和撤销该行政行为的主体应当是同一主体，因是南通市政府批准作出了HB0006《国有用地划拨决定书》，故南通市政府是本案适格被告，一审法院以南通市政府依法不是本案适格被告为由裁定驳回上诉人的起诉错误。另，因HB0006《国有用地划拨决定书》已先后被南通市政府及南通市国土局撤销，故一审法院亦应判决确认HB0006《国有用地划拨决定书》违法并撤销该决定书。一审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销一审裁定，指定一审法院重新审理本案或者查清事实后依法改判。被上诉人南通市政府答辩称，HB0006《国有用地划拨决定书》是由南通市国土局署名盖章后对外生效，虽然南通市政府是该行为的批准机关，但根据《最高院执行行政诉讼法的解释》第十九条规定，南通市政府不是本案适格被告。一审裁定正确，请求本院驳回上诉，维持一审裁定。被上诉人南通市肿瘤医院答辩称，同意南通市政府的答辩意见。在本院庭审中，上诉人袁德成向本院新提交了以下证据：1、南通市政府于2013年8月28日向上诉人作出的《信息公开申请答复书》，用以证明HB0006《国有用地划拨决定书》的批准作出机关是南通市政府;2、南通市政府于2015年7月15日作出的《关于撤销〈国有用地划拨决定书〉的决定书》（以下简称《撤销用地划拨决定》），用以证明南通市政府即是作出又是撤销HB0006《国有用地划拨决定书》的行政主体。被上诉人南通市政府及南通市肿瘤医院对上诉人提交的证据1均无异议，但对证据2，均认为该证据与上诉人的诉讼请求不具有关联性。本院认为，因上诉人确认其于2013年即已获得证据1，故其在本院二审庭审中举证该证据，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《最高院行政证据规则》）第五十二条的规定，本院不予认证;因证据2系在被诉HB0006《国有用地划拨决定书》之后作出，故与本案被诉行政行为并无关联，本院亦不予认证。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第（三）项规定，划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。根据该规定，南通市国土局具有在其辖区范围内向相关土地使用者核发国有土地划拨决定书的职能。上诉人关于南通市国土局并非是作出HB0006《国有用地划拨决定书》的法定职能单位的主张缺乏法律依据，不能成立。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（三）项规定，县级以上的地方各级人民政府具有改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令行使的职权。根据该规定，被上诉人具有撤销作为其所属工作部门南通市国土局对外作出的HB0006《国有用地划拨决定书》的职能，上诉人认为作出和撤销HB0006《国有用地划拨决定书》的主体应当为同一行政主体的主张亦无法律依据。《最高院执行行政诉讼法的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案中，HB0006《国有用地划拨决定书》虽系经南通市政府批准后作出，但该划拨决定是由南通市国土局单方署名盖章后对外生效，因此，上诉人袁德成以南通市政府为被告提起本案诉讼不符合该规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《最高院适用行政诉讼法的解释》第三条第一款第（三）项规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。因一审法院已在庭审中向上诉人释明，上诉人在本案中应变更被告，在上诉人坚持以南通市政府为被告进行诉讼的情况下，一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确。需要指出的是，一审法院应依照《最高院适用行政诉讼法的解释》第三条第一款第（三）项的规定作出一审裁定，该院依照《最高院执行行政诉讼法的解释》第四十四条第一款第（十一）项的规定作出一审裁定不当，应予纠正。综上，袁德成的上诉理由和请求依法不能成立。一审法院裁定驳回其起诉结果并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 齐 鸣代理审判员 黄 河代理审判员 唐 颖二〇一六年七月二十八日书 记 员 胡志成书 记 员 钱伟红附：本裁定适用的相关法律依据1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（三）错列被告且拒绝变更的；