西安铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2019）陕7102行初601号 原告程建平，女，1958年9月1日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市莲湖区。委托代理人柴琰，陕西大唐律师事务所律师。被告西安市规划局高新分局，住所地西安市。法定代表人杨东，局长。委托代理人谢辉，该局工作人员。委托代理人徐靖，陕西洪振律师事务所律师。被告西安市人民政府，住所地西安市。法定代表人李明远，市长。委托代理人文义华，该单位工作人员。原告程建平诉被告西安市规划局高新分局（以下简称规划高新分局）规划其他行政行为及被告西安市人民政府（以下称市政府）规划行政复议一案，本院受理后，依法进行了审理，现已审理终结。原告程建平诉称，原告父亲在雁塔区XX街道办事处XX村XX庄XX基地一处，原告于1995年9月建成一院住房，面积544平方米。2018年10月原告向西安市铁路运输法院起诉要求撤销西安市行政执法局认定原告的房屋为违章建筑、《行政处罚决定书》的诉讼。庭审中，西安市行政执法局提供了被告西安市规划局高新分局2018年6月12日作出的西高规函【2018】41号《关于新丰村32户违法建设认定的函》（以下简称《认定函》），故原告向西安市人民政府行政复议部门提出复议，被告西安市政府行政复议部门2019年1月7日向原告送达《西安市人民政府行政复议决定书》，原告认为1.被告西安市规划局高新分局《认定函》，没有法律依据。《中华人民共和国城市规划法》是2008年1月1日生效的，该法对以前的没有溯及力。2.被告西安市人民政府的复议决定书对案件事实不清楚，证据不充分。被告规划高新分局认定原告房屋为违法建筑的过程中，始终没有与原告联系，包括裁量违法建筑的面积、建筑物建筑的时间及相关情况，原告的建筑物544平方米，该数字经过被告西安市人民政府行政复议机构认定，被告规划局高新分局仅认定了420平方米，退一步讲，被告认定全部是违法建筑是错误的，按照被告的逻辑，起码原告依然拥有合法建筑124平方米。但在2018年6月23日凌晨强行将原告房屋拆除，原告不服，现起诉至法院。请求：1.撤销被告西安市人民政府市政复决字【2018】745号的行政复议决定书。2.撤销被告西安市规划局高新分局2018年6月12日作出的西高规函【2018】41号《关于新丰村32户违法建设认定的函》3.判决被告承担本案诉讼费。被告规划高新分局辩称，其向西安市城市管理综合行政执法局高新分局（以下简称“城管执法局高新分局”）发出的《认定函》不属于行政诉讼的受案范围，请求法院驳回原告的起诉。2018年6月12日，被告规划高新分局向城管执法局高新分局发出《认定函》，函称：“我局接上级交办，在位于鱼斗路以北，沣惠渠以西，周宋小学以东，32户违法建设项目，砖混结构，总建筑面积约32623.76平方米，存在以下违法事实：未取得建设工程规划许可证进行建设，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条及《西安市XX乡规划条例》第四十条之规定，属于违法建设。现将该项目函告贵局，请依法查处。处理建议如下：该项目属于无法采取改正措施消除影响的，请贵局予以拆除。”依据2012年4月16日，中共中央办公厅，国务院办公厅以中办发[2012]14号印发《党政机关公文处理工作条例》第八条(十四)的规定，函适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。因此被告规划高新分局的《认定函》是其与城管执法局高新分局之间的内部公文往来，其属于不产生外部法律效力的行为，而依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合属于人民法院行政诉讼受案范围的起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉。被告市政府辩称，其作出的市政复决字[2018]745号《行政复议决定书》（以下简称《决定书》）程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。2018年11月26日，原告向被告市政府提交了《行政复议申请书》，要求撤销被告规划高新分局于2018年6月12日作出的《认定函》，被告于2018年11月29日向被告规划高新分局送达了《行政复议答复通知书》。2019年1月7日，被告市政府作出《行政复议决定书》，维持了被告规划高新分局作出的《认定函》，并于当日向原告和被告规划高新分局邮寄送达。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明，原告并非新丰村村民，其在XX村XX街”范围内建造了涉案的建筑物。2018年6月16日，西安市城市管理综合行政执法局高新分局向原告作出了《行政处罚决定书》。在《行政处罚决定书》下发后，原告并未自行拆除涉案的建筑物，城管执法局高新分局组织相关人员拆除了原告的涉案建筑物。原告以城管执法局高新分局为被告向本院提起诉讼，要求撤销城管执法局高新分局的《行政处罚决定书》，在该案审理过程中，原告于2018年10月获知被告作出的《认定函》，原告认为该《认定函》将原告的涉案建筑物认定为违法建筑，侵犯了原告的合法权益，于2018年11月26日向被告市政府提交了复议申请，请求撤销被告规划高新分局作出的《认定函》。被告市政府收到原告的《行政复议申请书》后，通过书面审查，于2019年1月7日作出《行政复议决定书》，维持了规划高新分局作出的《认定函》，并依法向原告进行了送达。原告收到被告市政府的《行政复议决定书》后，认为被告规划高新分局作出的《认定函》和被告市政府作出的《行政复议决定书》均侵害了其合法权益，诉至本院。另查明，涉案的《认定函》是城管执法局高新分局在行政执法过程中，为了核实涉案建筑物是否取得规划建设许可，向被告规划高新分局去函，被告收到城管执法局高新分局的来函后，在核查了相关档案资料和事实后，向城管执法局高新分局作出的回函，该《认定函》被告并未向原告送达。本院认为，本案的争议焦点是涉案的《认定函》是否对原告的权利义务产生了实际影响。《西安市人民政府办公厅关于印发西安市规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（市政办发[2015]79号）中关于城市规划区内违法建筑查处工作职责分工的规定如下：“城管执法部门负责城市规划区内违法建筑日常巡查、监管，以及具体行政执法工作。规划部门负责城市规划区内违法建筑认定并提出处理意见，参与违法建筑查处行政执法工作。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：“……下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。” 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，城管执法局高新分局向被告规划高新分局发函，XX村XX街”范围内32户违法建筑的规划审批情况进行认定，系向被告了解涉案建筑物在建设时是否履行了规划审批手续和涉案建筑物是否影响城市规划情况。涉案《认定函》，只是被告规划高新分局辅助城管执法局高新分局作出的相关事实的认定意见，该认定意见仅是城管执法局作出行政处罚的一个过程性程序，即事实调查程序，对原告的权利义务并未产生实质性影响。另涉案《认定函》，其性质上是被告规划高新分局与城管执法局高新分局工作配合中的内部往来文件，并不是被告针对原告实施的具体行政行为，被告不需要履行包括送达在内的具体行政行为实施中的程序性规定，故涉案《认定函》属于内部行政行为，且未向原告进行送达，并未对外发生法律效力，亦未对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。被告市政府作出的市政复决字【2018】745号《行政复议决定书》，维持了被告规划高新分局2018年6月12日作出的西高规函（2018）41号《关于新丰村32户违法建设认定的函》，其同样也未对原告的合法权益产生实际影响。综上，原告的起诉不符合行政诉讼的受案范围，其起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告程建平的起诉。案件受理费50元，退还原告程建平。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长  王  静审  判  员  易京京审  判  员  江  海 二〇一九年八月九日 书  记  员  王  彬   1