福建省泉州市鲤城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0502行初65号 原告卓国辉，男，1956年1月17日出生，汉族，住福建省南安市。 委托代理人邹丽惠，福建烨阳律师事务所律师。 被告南安市石井镇人民政府，住所地福建省南安市石井镇政府大院，统一社会信用代码：1135058300383924XE。 法定代表人黄育奇，镇长。 委托代理人林志森，南安市石井镇人民政府工作人员。 委托代理人黄文艺，福建华达律师事务所律师。 原告卓国辉诉被告南安市石井镇人民政府政府信息公开一案，原告卓国辉于2018年10月8日向本院提起诉讼，本院于2018年11月20日作出（2018）闽0502行初299号行政裁定，裁定：驳回原告卓国辉的起诉。原告卓国辉不服，提起上诉。泉州市中级人民法院于2019年2月15日作出（2019）闽05行终63号行政裁定，裁定：一、撤销泉州市鲤城区人民法院（2018）闽0502行初299号行政裁定；二、本案指令泉州市鲤城区人民法院继续审理。本院于2019年3月13日立案后，依法向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月20日公开开庭审理了本案。原告卓国辉及其委托代理人邹丽惠、被告南安市石井镇人民政府的委托代理人林志森、黄文艺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告卓国辉于2018年9月11日向被告南安市石井镇人民政府提出政府信息公开申请，被告南安市石井镇人民政府于2018年9月12日作出《石井镇人民政府关于卓国辉同志申请政府信息公开事项不予公开的告知书》。 原告卓国辉诉称，原告因被告滥用职权，非法干预老港村民委员会自治事务，无事实和法律依据地停止原告村委会主任职务;勒令原告上缴村委会公章不成，策划和私刻老港村委会公章、伪造老港村委会同意征地等文件;组织非法班子取代村委会工作，给老港村委会自治事务造成严重损害的申诉和举报需要，根据其作出的南石信答〔2016〕37号《信访事项处理答复意见书》的答复内容，于2018年9月11日前往被告政府信息管理机构递交《政府信息公开申请表》，申请公开2016年1月25日上午石井镇党政联席会议研究作出的关于暂停卓国辉老港村委会主任职务，责成其检查反省、上缴村委会印章的决定书或会议记录，以及作出该停职检查决定依据的证据材料。被告有关工作人员看过《政府信息公开申请表》后打电话请示副镇长叶永贤，该副镇长不仅指示工作人员拒收原告申请材料，不给出具收件单，还信口开河地指责原告胡闹。于是，原告只得采用特快专递邮寄方式向被告提交申请材料，要求被告提供以上政府信息的纸质材料并加盖石井镇政府政府信息公开专用章或行政公章，邮寄给原告指定的收件人。2018年9月22日，原告指定收件人福建烨阳律师事务所邹丽惠律师收到被告挂号送达的、无文号的《石井镇人民政府关于卓国辉同志申请政府信息公开事项不予公开的告知书》，以申请人公开的政府信息“属于中国共产党对农村基层干部廉洁履行职责情况的处理决定，系中国共产党、人民政府内部管理信息，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条的规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息”为由，作出对原告的申请事项不予公开的决定。原告认为，被告作出的不予公开政府信息决定明显违法，理由如下:一、适用规范性文件错误。被告据以作出不予公开政府信息决定的《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(以下简称《意见》)第二条规定的完整内容是:“准确把握政府信息的适用范畴。《条例》所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息……”。根据国务院办公厅的上述意见，只要是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的，且是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用的信息资料，都属于可以公开的政府信息。因此，国务院办公厅接着又提出“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”的意见，不仅没有上位法《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定为依据，属于越权对上位法做限缩性解释的违法、无效的条款;也与其同一条款的上半部分意见自相矛盾。国务院办公厅是国务院内部一个没有独立法人资格因而没有独立的行为能力的工作机构，其作出的《意见》不是行政法规也不是行政规章，在行政诉讼中既不是人民法院审理行政案件的依据也不是审理的参照，当事人可以申请对其进行合法性审查;经审查确属违法的规定，不能作为认定被诉行政行为合法的依据。因此，被告适用《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条关于“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”的意见，作出不予公开原告申请公开的政府信息的决定，显属适用规范性文件错误。二、认定事实错误引致适用法律错误。被告以“经查询，石井镇党政联席会议研究作出的关于暂停卓国辉老港村主任职务一事属于内部管理行为”为由，认定“卓国辉停职等事项相关资料信息，属于中国共产党对农村基层干部廉洁履行职责情况的处理决定，系中国共产党、人民政府内部管理信息”。遗憾的是，原告虽然多次申请入党，但在中共南安市石井镇老港村原支部书记许秀宝、组织委员卓建山等宗族势力分子的把持下，长期未被吸收入党。被告答复后，原告查遍了《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》和《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》等中共规章制度，没有找到中共有权对一个非党员村委会主任进行处理的依据;也没有找到对村委会主任有“停止职务、收缴村委会公章”的处分方式。相反的，《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条规定:“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”；第五条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”；第十一条第一款明确规定:“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。由此可见，被告是在原告对其与中共南安市石井镇党委违反上述法律规定，滥用职权，非法干预老港村民委员会自治事务，无事实和法律依据地停止原告村委会主任职务，勒令原告上缴村委会公章不成，策划和私刻老港村委会公章、伪造老港村委会同意征地等文件，组织非法班子取代村委会工作，给老港村委会自治事务造成严重损害的违法犯罪行为提出举报后，预感到原告申请公开的政府信息资料将成为“以其之矛攻其之盾”，对他们进行“灭顶性打击”的锐利武器，因此不敢向原告公开所需政府信息，故意错误适用法律而作出不予公开政府信息的违法决定。请求法院判决：1.撤销被告作出的不予公开政府信息的决定，判令其依法向原告公开所需的政府信息;2.对国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款:“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”的意见进行合法性审查;3.将被告不依法公开政府信息，蓄意掩盖其非法干预老港村民委员会自治事务的违法犯罪行为之徇私舞弊问题移送南安市监察委员会查处。 原告卓国辉向本院提交下列证据：1.《石井镇人民政府关于卓国辉同志申请政府信息公开事项不予公开的告知书》，证明被诉行政行为的内容，本案审查的对象；2.南石信答〔2016〕37号《信访事项答复意见书》，证明原告申请被告公开政府信息的事实依据；3.（2019）闽05行终63号行政裁定书，证明本案一审作出的裁判被中院裁定指令继续审理及认定的事实，作为本案认定事实和判决的依据；4.5张老港村委会真假公章的印章印模及会议记录，证明被告串通石井镇党委，对原告非法停职，要求其上缴公章，伪造村民代表会议记录和老港村委会公章，骗取福建省政府征地批文，有关人员已经构成犯罪。 被告南安市石井镇人民政府辩称，一、原告起诉要求被告公开“2016年1月25日上午石井镇党政联席会议研究作出的关于暂停卓国辉老港村委会主任职务,责成其检查反省、上缴村委会印章的决定书或会议记录,以及作出该停职检查决定依据的证据材料”没有依据。原告任村委会主任期间,没有履行法定工作职责,根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定：“……村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”。被告为履行政府职能,召开党政联席会议对原告不依法履行法定义务应怎样处理进行研究、讨论。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定：“……行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”。因此,原告诉请公开的政府信息不属于《条例》所指应公开的政府信息。二、中华人民共和国国务院办公厅的工作职责为发挥参谋助手和运转枢纽作用,指导、监督全国政府信息公开,主持并负责国务院日常工作。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三条第二款规定:“国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门,负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作。”国务院办公厅履行工作职责所做的《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》是各级政府实行政府信息公开工作的依据。三、原告在未经人民法院审理就主观认定被告不公开政府信息存在徇私舞弊问题,并要求人民法院移送相关部门的主张是错误的。被告对原告申请政府信息公开依法告知其申请不属于应公开的政府信息,并告知救济途径,原告也因此提起行政诉讼,原告的诉请移送无理无据。综上,请求人民法院依法驳回原告的错误起诉。 被告南安市石井镇人民政府向本院提交下列证据、依据：（2017）闽0502行初13号行政裁定书、（2017）闽05行终250号行政裁定书，证明被告南安市石井镇人民政府对卓国辉依法行使法定职权所做的处理决定，属于内部管理的行政行为。适用的法律依据：《中华人民共和国政府信息公开条例》、《中华人民共和国村民委员会组织法》、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》。 经庭审质证，被告对原告的证据质证如下：对证据1的真实性无异议，被告根据法律规定确认原告申请的信息不属于政府应该公开的信息并依法告知；对证据2的真实性无异议，根据被告提供的两份裁定书，证明被告对原告处理是内部行为；对证据3的真实性无异议，对裁定驳回起诉原告称涉嫌的问题，是原告主观臆断；对证据4，是否存在私刻公章问题，原告已提起过诉讼，公章问题与本案无关。 原告对被告的证据质证如下：对证据的真实性没有异议，合法性有异议，因为《中华人民共和国政府信息公开条例》没有规定内部管理的行政行为的信息不能公开，国务院办公厅的规定是对上位法进行限缩性解释，缩小当事人权利，根据立法法规定是无效的；即使按照国务院办公厅的规定，也是一般情况下不属于公开范围，本案属于特殊情况，对原告作出停职反省、收缴公章处理，原告申报、举报被告的需要申请公开政府信息，被告不予信息公开，系滥用行政权力，掩盖自己非法干预老港村村民自治事务、伪造公章骗取征地批文的违法犯罪行为，借口内部管理不予信息公开；因而是违法行为，该两份裁定认定被告对原告作出的处理决定属于内部管理行为定性有异议，研究当然是内部，但是研究作出的决定适用于外部人员就是外部的行政行为而不是内部的，所谓的内部行政行为是指行政机关对于本机关的工作人员作出处分等决定才是内部，原告不是党员也不是被告工作人员，被告和石井党委无权对其作出处理决定，因此该行为不是内部管理；中国不是判例法国家，除非上升最高院指导性案例才能作为参照，而该两份裁定明显不属于最高院指导性案例，不能作为本案参照。 针对原、被告提供的证据，本院认证如下：被告对原告提供的证据1-3的真实性无异议，原告对被告提供的证据的真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以认定。本案是政府信息公开案件，原告提供的证据4不属于本案审查范围。 经审理查明，原告卓国辉于2018年9月11日向被告南安市石井镇人民政府提出政府信息公开申请，申请公开“2016年1月25日上午，石井镇党政联席会议研究作出的关于暂停卓国辉老港村委会主任职务,责成其检查反省、上缴村委会印章的决定书或会议记录,以及作出该停职检查决定依据的证据材料”。被告南安市石井镇人民政府于2018年9月12日作出《石井镇人民政府关于卓国辉同志申请政府信息公开事项不予公开的告知书》，告知书记载：“经查询，石井镇党政联席会议研究作出的关于暂停卓国辉老港村委会主任职务一事属于内部管理行为，卓国辉停职等事项相关资料信息，属于中国共产党对农村基层干部廉洁履行职责情况的处理决定，系中国共产党、人民政府内部管理信息，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条的规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。因此，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，现告知你：对你申请的事项，依法不予以公开。”原告卓国辉不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”原告请求对国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”进行合法性审查。本院认为，《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》是国务院办公厅出台的规范性文件，国务院办公厅具有制定规范性文件的法定职权，该规范性文件制定程序符合法律规定。《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定未与《中华人民共和国政府信息公开条例》等上位法相抵触。因此，国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定合法。 原告卓国辉申请公开的“2016年1月25日上午，石井镇党政联席会议研究作出的关于暂停卓国辉老港村委会主任职务,责成其检查反省、上缴村委会印章的决定书或会议记录,以及作出该停职检查决定依据的证据材料”系被告南安市石井镇人民政府履行《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定，对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助法定职责制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息范畴。被告南安市石井镇人民政府对原告卓国辉申请公开的政府信息有答复义务。被告南安市石井镇人民政府对原告卓国辉申请公开的“关于暂停卓国辉老港村委会主任职务,责成其检查反省、上缴村委会印章的会议记录”是行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录等过程性信息，被告南安市石井镇人民政府依据国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款的规定对该申请作出不予公开的答复，并无不当。被告南安市石井镇人民政府在庭审中自述“决定由镇政府作出”、“驻村领导有去村里面宣读停止职务决定”。因此，原告卓国辉申请公开的“关于暂停卓国辉老港村委会主任职务,责成其检查反省、上缴村委会印章的决定书以及作出该停职检查决定依据的证据材料”不属于内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的尚未形成的过程性信息，而属于讨论、研究或者审查已完成的形成性信息。被告南安市石井镇人民政府应根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，向原告予以公开。因此，被告南安市石井镇人民政府于2018年9月12日作出的《石井镇人民政府关于卓国辉同志申请政府信息公开事项不予公开的告知书》，不符合法律规定，依法应予以撤销。 原告请求“将被告不依法公开政府信息，蓄意掩盖其非法干预老港村民委员会自治事务的违法犯罪行为之徇私舞弊问题移送南安市监察委员会查处”。针对该诉讼请求，本院分析认为，《中华人民和国行政诉讼法》第六十六条第一款规定：“人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。”该条所规定的移送并非诉讼程序范畴，法律也没有赋予当事人申请移送的权利。因此，原告的该项诉讼请求，于法无据，本院不予支持。 综上所述，被告南安市石井镇人民政府于2018年9月12日作出的《石井镇人民政府关于卓国辉同志申请政府信息公开事项不予公开的告知书》，不符合法律规定，依法应予以撤销。原告卓国辉的其他诉讼请求，于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决如下： 一、撤销被告南安市石井镇人民政府于2018年9月12日作出的《石井镇人民政府关于卓国辉同志申请政府信息公开事项不予公开的告知书》； 二、责令被告南安市石井镇人民政府于本判决生效之日起二十个工作日内对原告卓国辉2018年9月11日的政府信息公开申请重新作出答复； 三、驳回原告卓国辉的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告南安市石井镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状。并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省泉州市中级人民法院。 审 判 长 林         南 人民陪审员 洪小春人民陪审员邓耀模 二〇一九年八月九日 书 记 员 苏    秋    霞 附注： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 -12-