辽宁省大连市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）辽02行初142号 原告梁俊卿，女，1937年4月15日出生，汉族，住址大连市沙河口区。 原告党军，女，1959年9月25日出生，汉族，住址大连市沙河口区。 原告党勇，男，1961年11月9日出生，汉族，住址大连市沙河口区。 上述三原告的共同委托代理人党红，女，1964年7月27日出生，汉族，住址大连市甘井子区。 原告党红，自然情况同上。 上述四原告的共同委托代理人宋慧芳，辽宁海星律师事务所律师。 被告大连市甘井子区人民政府，住所地大连市甘井子区明珠广场1号。 法定代表人郭云峰，区长。 委托代理人马宝军，大连市甘井子区退役军人事务局工作人员。 委托代理人李姗，北京市京都（大连）律师事务所律师。 被告大连市民政局，住所地大连市沙河口区万岁街150号。 法定代表人汤易，局长。 委托代理人肖雅君，该局办公室（法制处）副主任。 委托代理人隋秀英，辽宁君连律师事务所律师。 第三人大连理工大学，住所地大连市高新技术产业园区凌工路2号。 法定代表人郭东明，校长。 委托代理人段中卫，辽宁开尔律师事务所律师。 委托代理人金鑫，辽宁开尔律师事务所律师。 原告梁俊卿、党军、党勇、党红因与被告大连市甘井子区人民政府（以下简称“甘区政府”）、被告大连市民政局（以下简称“市民政局”）其他行政行为一案，于2019年5月30日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，于2019年6月6日向被告甘区政府、被告市民政局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原告梁俊卿、党军、党勇、党红诉称，请求：一、确认二被告确定烈士安葬地和安排烈士安葬活动未征求烈士遗属意见的具体行政行为违法；二、判决被告市民政局变更第二次对党相林烈士骨灰与当地另外31位烈士合葬的具体行政行为，对党相林烈士骨灰单独入殓安葬。主要理由是：大连市沙河口区人民法院（2018）辽0204民初3359号民事判决查明，“党相林烈士的骨灰最初葬于大连理工大学牛角山上，第三人大连理工大学及第三人大连市甘井子区人民政府曾对党相林烈士的墓地进行了第一次搬迁，与当地另外31位烈士进行了合葬。”并认定，“被告对案涉的32名烈士合葬墓进行了依法搬迁，即将32名烈士骨灰安葬于大连市烈士陵园，因此如果原告认为党相林烈士的骨灰在32名烈士合葬墓内，原告对党相林可到大连市烈士陵园祭奠。”二被告不经通知，不经党相林烈士遗属同意，违法搬迁党相林烈士骨灰并合葬，违反《烈士安葬办法》（民政部令第46号）第三条“确定烈士安葬地和安排烈士安葬活动，应当征求烈士遗属意见。”之规定，行为违法，有关工作人员涉嫌渎职犯罪；第三人违法搬迁党相林烈士骨灰坟墓有关人员构成侮辱侵害英雄烈士的姓名、肖像犯罪，应将案件犯罪线索分别移送大连市监察委员会和公安机关追究行为人刑事责任。被告市民政局在二次搬迁骨灰坟墓时没有依法通知原告，应纠正变更对党相林烈士骨灰与另外31位烈士合葬行为，对党相林烈士骨灰单独入殓安葬。 被告甘区政府辩称，一、原告的起诉不符合行政诉讼“一案一诉”原则，且诉讼请求不明确，不符合行政诉讼的受案条件。原告在起诉状中提及党相林的骨灰盒前后被搬迁了两次，而通过大连市沙河口区人民法院（2018）辽0204民初3359号民事案件的审理，第一次墓葬搬迁发生在上世纪八十年代初，第二次发生在2017年。两次搬迁行为是由不同的主体实施的，原告若对其中一个行为不服，应当以作出该行为的主体为被告提起诉讼，若对两个行为均不服，应当分别提起诉讼。原告的本案诉讼混淆了两次搬迁行为。二、被告甘区政府没有对党相林的骨灰盒实施过搬迁行为，即便将甘区政府视为第一次墓葬搬迁的主体，原告若对该行为不服，其提起本案诉讼因距离该搬迁行为的发生时间已时隔三十余年，也已超过法定的最长起诉期限。三、被告甘区政府没有实施和参与第二次墓葬的搬迁行为，该行为是由被告市民政局实施的，被告甘区政府不应对该行为承担任何责任。综上，请求驳回原告的起诉。 被告市民政局辩称，一、根据《中共辽宁省委办公厅、辽宁省人民政府办公厅关于印发〈大连市机构改革方案〉的通知》，市民政局原“烈士褒扬”的工作职能已经由新成立的大连市退役军人事务局负责，故该局不是本案适格被告。二、原告提起本案行政诉讼，已超过法定起诉期限。三、原告已经以民事侵权为由，向大连市沙河口区人民法院对本案的二被告和第三人提起民事诉讼，现已上诉到大连市中级人民法院。原告以同一事实和理由再次提起行政诉讼，违反“一事不再理”原则。综上，请求驳回原告的起诉。 第三人大连理工大学述称，一、其没有参与第一次墓地的搬迁。原告所依据的（2018）辽0204第3359号民事判决书，因原告上诉并未发生法律效力；且作为该民事案件的第三人，大连理工大学和甘区政府对该判决书认定的事实存在异议。故原告依据未生效的民事判决书提起本案诉讼，没有事实依据。二、原告的起诉期限超过法定起诉期限。三、其对烈士予以立碑，已经充分表达了对烈士的尊敬，没有任何侮辱的行为。其对原告在起诉状所述第三人大连理工大学存在侮辱英烈的指控不予认可。综上，请求驳回原告的起诉。 本院经审理查明，梁俊卿系党相林的妻子，党勇系党相林的儿子，党军、党红系党相林的女儿。2018年5月25日，梁俊卿、党军、党勇、党红作为原告，以市民政局为被告，以甘区政府、大连理工大学为第三人，向大连市沙河口区人民法院提起民事诉讼，请求：一、被告返还党相林烈士的骨灰；二、被告向原告进行书面道歉；三、被告赔偿四原告各30万元精神损害赔偿金；四、对党相林烈士骨灰进行鉴定；五、诉讼费由被告负担。2019年3月27日，大连市沙河口区人民法院作出（2018）辽0204民初3359号民事判决，判决：驳回梁俊卿、党军、党勇、党红的诉讼请求。梁俊卿、党军、党勇、党红不服，上诉至本院，案号为（2019）辽02民终4476号，现该案正在审理中。大连市沙河口区人民法院在（2018）辽0204民初3359号民事判决中认定，“上世纪八十年代初，大连市甘井子区人民政府和大连理工大学因建设需要，组织将党相林烈士的墓地进行了搬迁，与当地另外31名烈士进行了合葬。”“至2017年4月，原告未到被告（指市民政局）处联系商谈其父亲党相林烈士骨灰迁移事宜，被告将32名烈士骨灰全部迁移到新落成的大连市烈士陵园并入殓。” 2019年5月30日，梁俊卿、党军、党勇、党红提起本案诉讼。经本院询问，甘区政府否认其参与了2017年党相林的骨灰迁移事宜，并称根据凌水镇志的记载，牛角山烈士陵园系以其和大连理工大学的名义于1985年8月19日共同修建的。市民政局否认参与了党相林墓地的第一次搬迁，并称2017年4月的搬迁是由其实施的，与甘区政府无关。对于是何时知道党相林与他人合葬的，党勇自述是在1990年前后；党军自述是在上世纪八十年代，没有超过1990年；党红自述是在1990年前后。 另查明，根据《中共大连市委办公室、大连市人民政府办公室关于调整市民政局职责和机构编制的通知》，市民政局的退役军人优抚安置职责划归市退役军人事务局。 认定上述事实的证据有各方当事人的陈述，被告市民政局提交的《中共大连市委办公室、大连市人民政府办公室关于调整市民政局职责和机构编制的通知》，以及本院调取的大连市沙河口区人民法院（2018）辽0204民初3359号民事判决书，在卷为凭，足以认定。 本院认为，当事人提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十七条规定，“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十三条规定，“根据行政诉讼法第二十七条的规定，有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：（一）两个以上行政机关分别对同一事实作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；（三）在诉讼过程中，被告对原告作出新的行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；（四）人民法院认为可以合并审理的其他情形。”据此，“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则。本案中，原告的诉讼请求为确认二被告确定烈士安葬地和安排烈士安葬活动未征求烈士遗属意见的具体行政行为违法，判令被告市民政局变更第二次对党相林烈士骨灰与当地另外31位烈士合葬的具体行政行为，对党相林烈士骨灰单独入殓安葬。从原告起诉状所列理由、各方当事人在本院询问时的陈述意见以及本院现已查明的事实看，原告的诉讼请求所指向的行政行为涉及对党相林墓地的两次搬迁，分别是被告甘区政府于1985年8月修建牛角山烈士陵园时对党相林墓地进行的搬迁，以及被告市民政局于2017年4月对党相林墓地进行的搬迁，上述两次搬迁涉及的行政主体、所基于的事实均不相同，不符合合并审理的条件。故原告提起本案诉讼有悖“一案一诉”原则，不符合法定起诉条件。对此，原告主张，二被告实施的是同一行政行为，两次墓地搬迁属于连续状态的行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定，“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：…（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；…”从现有证据看，原告无据证明对党相林墓地进行的两次搬迁均系二被告共同实施，依照前述规定，原告应承担举证不能的不利后果，故对原告的上述主张，本院不予采纳。至于被告甘区政府关于其没有对党相林的墓地进行搬迁的主张，因被告甘区政府自述根据凌水镇志的记载，牛角山烈士陵园系以其名义于1985年修建，而原告主张党相林墓地的第一次搬迁就是在修建牛角山烈士陵园时由单坟变成了合坟，故在无据证明系其他主体实施的情况下，应当合理推定是被告甘区政府实施了该搬迁行为，故对被告甘区政府的上述主张，本院亦不予采纳。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”第四十八条规定，“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”第一百零三条规定，“本法自1990年10月1日起施行。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，按照被告甘区政府所述，据凌水镇志记载，牛角山烈士陵园系以甘区政府和大连理工大学的名义于1985年8月共同修建，而据原告所述，其知道党相林与他人合葬的时间最迟为1990年前后。依照前述规定，本院认为，原告对被告甘区政府于1985年8月修建牛角山烈士陵园时对党相林墓地进行的搬迁提起行政诉讼，不符合法定起诉条件。理由如下：第一，按照被告甘区政府所述，被告甘区政府对党相林墓地进行搬迁的时间应为1985年，即《中华人民共和国行政诉讼法》施行之前，根据法不溯及既往的原则，原告对该行为提起行政诉讼，缺乏法律依据。第二，退一步讲，即便不考虑法的溯及力，原告对该行为提起行政诉讼，也已超过法定的起诉期限。原告自述其知道党相林与他人合葬的时间，即被告甘区政府对党相林墓地进行搬迁的时间，最迟为1990年前后，原告若对该行为不服，应当依法及时提起行政诉讼，现其于2019年提起本案诉讼，显已超过法定的一年起诉期限，且无据证明其存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的不计算起诉期限的情形，同时其也超过了行政诉讼法规定的最长起诉期限。行政诉讼法规定的最长起诉期限属于绝对期限，其设立目的在于稳定行政法律关系，不因任何正当理由而中止、延长或者扣除。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定，“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”第二十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。…行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，原告对被告市民政局于2017年4月对党相林墓地进行的搬迁提起行政诉讼，并要求被告市民政局变更对党相林骨灰与当地另外31位烈士合葬的行为，对党相林骨灰单独入殓安葬。无论被告市民政局是否系本案适格被告，应否变更或者追加大连市退役军人事务局为本案被告，依照前述规定，其上述起诉事项均不符合本院管辖的情形，不符合法定起诉条件。故原告关于追加大连市退役军人事务局为本案被告的申请，本院不予准许。 在本案审理期间，原告向本院提出了中止审理的申请，理由是其与二被告、第三人大连理工大学的侵权纠纷民事诉讼案件[即本院（2019）辽02民终4476号案件]正在审理中，该案的审理结果应当作为本案审理的依据。对此，本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款之规定，“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”从原告的起诉状看，其提起本案诉讼的事实依据是尚未生效的大连市沙河口区人民法院（2018）辽0204民初3359号民事判决所认定的事实，该事实是否属于经人民法院生效判决确认的事实，是否属于客观事实，依照前述规定，应当由对其起诉符合起诉条件承担举证责任的原告，承担相应的法律后果。从本院现已查明的事实看，本院认定的对党相林墓地进行两次搬迁的行政主体，与大连市沙河口区人民法院（2018）辽0204民初3359号民事判决的相关认定并无不同，原告起诉状中关于搬迁行政主体的主张，本院已经采纳。现原告向本院提出中止审理申请，若旨在否定上述主张，则有悖于“禁止反言”原则，亦不符合前述关于举证责任的规定；若意在坚持上述主张，如前所述，原告提起本案诉讼则存在多项不符合法定起诉条件的情形。因此，本案与本院（2019）辽02民终4476号案件的审理结果无关。对于原告的中止审理申请，本院不予准许。 综上，原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项、第（十）项，第三款之规定，裁定如下： 驳回原告梁俊卿、党军、党勇、党红的起诉。 原告梁俊卿、党军、党勇、党红已预交的案件受理费人民币50元，予以退还。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审判长  李雪霜 审判员  李 健 审判员  徐建海 二〇一九年八月十九日 书记员  王 阳 附本裁定适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。