广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂03行终194号 上诉人（一审原告）褚云，男，1950年3月8日出生，汉族，住广西永福县。 委托代理人韦有胜，男，1959年5月25日出生，壮族，住广西永福县。 委托代理人李秋圆，广西诚瑞律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）永福县广福乡人民政府，住所地：永福县广福乡鸡石街**。 法定代表人莫顺康，乡长。 委托代理人余海亮，永福县广福乡人民政府工作人员。 委托代理人经本义，永福县司法局广福司法所所长。 被上诉人（一审被告）永福县人民政府，住所地：永福县凤城路**。 法定代表人莫振华，县长。 委托代理人陈小凤，永福县司法局工作人员。 委托代理人姚新梅，永福县司法局工作人员。 一审第三人褚锦福，男，1958年3月3日出生，汉族，住广西永福县。 一审第三人刘惠珍，女，1962年4月9日出生，汉族，住址同上。系褚锦福之妻。 一审第三人共同委托代理人欧志红，广西众桂律师事务所律师。 上诉人褚云因被上诉人永福县广福乡人民政府（以下简称广福乡政府）、永福县人民政府（以下简称永福县政府）及一审第三人褚锦福、刘惠珍土地确权及行政复议一案，不服永福县人民法院（2019）桂0326行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人褚云的委托代理人韦有胜、李秋圆，被上诉人广福乡政府的委托代理人余海亮、经本义，被上诉人永福县政府的委托代理人姚新梅，一审第三人刘惠珍及一审第三人共同委托代理人欧志红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审判决认定：褚云与褚锦福、刘惠珍的争议地位于龙桥村××屯，，地名为&ldquo枞树园”，面积约90平方米，四至界限：东以褚锦能、褚锦凤使用的土地为界，南以褚云使用的土地为界，西以褚云使用的土地为界，北以大路水沟为界。在1964年以前争议地为褚云家使用，1964年九陇生产队因集体需要在该地内建仓库和晒坪，集体一直使用到1981年。在落实生产责任制时，九陇生产队开会讨论决定将农户分为6个生产小组，并将集体土地、仓库和晒坪等落实到各生产小组，再由各生产小组落实给农户经营使用，但集体未形成将原建仓库、晒坪时使用农户的自留地、菜园地归还给原农户的决定。褚云与褚锦福分属不同的生产小组，当时争议地已落实给褚锦福和褚锦湘共同使用，而褚锦湘将其使用的份额交给褚锦福使用至今，且褚锦湘对广福乡政府的行政处理无异议。在责任制后，落实到农户的仓库、晒坪由各农户管理使用，没有再进行过调整。1989年褚云曾请求九陇生产队归还争议地，村干部口头提出应由生产队归还的意见，但没有实际落实。2016年4月，褚锦福在争议地内挖墙基准备建杂物房时，褚云与褚锦福对该土地的使用权发生争议，但双方均未能提供有效的权属凭证。虽经龙桥村委会调解，但未果。2016年4月20日，褚云向广福乡政府提出确权申请。2016年6月8日，广福乡政府受理了原告的确权申请，并于2016年11月16日和2017年1月5日召集双方进行了质证和调解，但未果。2017年6月25日，广福乡政府作出广政处字〔2017〕第2号行政处理决定，褚云不服向永福县政府申请复议。永福县政府于2017年11月20日作出行政复议决定，撤销广福乡政府的原行政处理决定，并要求其重新进行调处。2018年6月12日，广福乡政府又召集双方进行了质证和调解，但未果。2018年11月14日，广福乡政府作出广政处字〔2018〕第1号行政处理决定（以下简称〔2018〕1号处理决定），褚云不服向永福县政府申请复议，永福县政府于2019年2月25日作出行政复议决定，维持〔2018〕1号处理决定，褚云不服，提起行政诉讼。 一审判决认为：褚云与褚锦福、刘惠珍的土地使用权争议，属于个人之间的权属争议，广福乡政府依法有权对本案土地权属纠纷作出处理。关于行政确权的程序问题。依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十一条的规定，土地山林水利权属纠纷确权处理期限为六个月。案情复杂的，经本机关主要负责人批准可以延长六个月。调解、勘验、鉴定期间不计入办案期限。本案中，自从广福乡政府的原行政处理决定被撤销后，其于2018年6月12日召集双方进行质证和调解，充分听取了双方的意见，并于2018年11月14日作出〔2018〕1号处理决定，未超过六个月的办案期限。因此，褚云提出广福乡政府作出的行政处理存在多处程序违法的主张，本院不予支持。关于行政确权的实体处理问题。本案中，在1964年以前争议地虽然为褚云家使用，但因集体需要于1964年在其内建集体仓库和晒坪，集体一直使用到1981年责任制时，该土地的所有权和使用权都已收归为集体所有。在责任制时，争议地已由生产小组落实给褚锦福和褚锦湘共同使用，而褚锦湘将其使用的份额赠送给褚锦福使用至今。由于褚云与褚锦福均未能提供争议地的权属凭证，广福乡政府依据责任制时争议地的落实及使用情况，将土地使用权确权给褚锦福使用，事实清楚，证据充分，实体处理得当。褚云提出争议地是其自留地的主张，因无证据予以证实，且不符合责任制时的政策规定，故对褚云的该主张，本院不予支持。关于行政确权的法律适用问题。本案中，广福乡政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款、第三十条第一款第二项、第三十五条第二项的规定，处理决定将争议的“枞树园”土地使用权确归第三人所有，其法律适用正确。综上所述，广福乡政府有权对本案权属纠纷作出处理，其行政处理决定程序合法，事实清楚，证据充分，法律适用正确，实体处理得当。永福县政府的行政复议决定，维持了广福乡政府的行政处理决定，其复议结果正确，程序合法。因此，对褚云的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回褚云的诉讼请求。 上诉人褚云上诉称，首先，1989年褚云要求归还争议地，村干部口头提出应当归还，且事实上已经实际落实了。褚云在“枞树园”（整个枞树园面积约200平方米）土地上经批准建了房屋，现在争执地约90平方米是褚云房屋前的空坪，永福县广福乡龙桥村委会《调解终结书》的意见也认可了该事实。按九陇屯历史习惯是各自管理各自土改的园地，一审判决认为村干部口头提出的应当归还没有实际落实不是事实。其次，一审判决认定广福乡政府的行政处理决定程序合法不是事实。根据广福乡政府一审时提交的证据材料，本案行政处理决定没有经过行政主管部门集体讨论提出确权建议和人民政府集体讨论决定，明显违反《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条程序的规定。再次，关于行政确权的实体处理问题，一审判决认定实体处理得当不正确。本案争执地在褚云房屋门口，本是预留的门前空坪，褚锦福准备在争执地打地基建房被褚云制止，如果将争执地处理给褚锦福、刘惠珍，其在争执地建房必将对褚云造成严重影响。综上所述，请法院判决：1.撤销永福县人民法院（2019)桂0326行初9号行政判决，并依法改判责令广福乡政府重新作出处理决定；2.本案诉讼费用由两被上诉人承担。 被上诉人广福乡政府辩称，一、广福乡政府作出的〔2018〕1号处理决定认定事实清楚、程序合法、适用法律恰当。褚云在申请确权时认为争议地是其自留地，属其所有，广福乡政府在调查调解中确认：一是在1964年以前争议地是褚云家经营，是否是褚云的自留地，褚云未能提供有效权属凭证，1964年九陇屯集体在争议地建晒坪和仓库后一直管理使用到1980年责任制才划分到农户使用，褚锦福使用争议地至2016年都未发生纠纷。褚云于1978年退伍回九陇屯向其集体要园地，其集体当时就已另外落实了土地给褚云使用，即调剂了褚彦超的一处园地给褚云使用，至于1989年褚彦超建房时与褚云因发生纠纷，经当时的大队干部调解，褚云同意把集体调剂的土地返还给褚彦超，只是双方协商的结果，而不是集体形成的决定，褚云以此为由要回争议地没有法律依据，理由不成立。二是1981年九陇屯落实责任制时，开会讨论决定首先将九陇生产队农户分为6个生产小组，然后将集体土地、晒坪、仓库等落实到各生产小组，再由各小组落实到农户经营使用。在落实责任制时该集体未形成将原建仓库、晒坪时使用农户的自留地、菜园地归还原农户的决定。落实责任制后，划分到农户的仓库、晒坪由农户各自管理一直至今，没有再调整过。争议地落实给褚锦福和褚锦湘两户共同使用，褚锦湘户以面积不大且距离较远将该户分得的争议地份额一起给褚锦福使用，褚锦福一直使用至今。1989年以来，褚云请求生产队将争议地划为其使用，但生产队没有按褚云的请求来落实，褚云请求当时的村干部解决，村干部只是帮助调解，并没有组织褚云与褚锦福及其集体进行过调解。2016年4月，褚锦福在争议地内挖基脚准备建杂物房时，双方发生纠纷。2016年4月经龙桥村委会调解未果，2016年4月20日，褚云向广福乡政府申请就争议土地进行确权调处。三是广福乡政府适用法律规定恰当，作出的〔2018〕1号处理决定合理合法。二、永福县人民法院作出的（2019)桂0326行初9号行政判决书认定事实清楚，适用法律恰当应予以维持。永福县人民法院在审理中，进行了充分的调查核实和辩论，作出桂03**行初9号行政判决书，认可了广福乡政府作出的行政行为合理合法。 被上诉人永福县政府辩称，一、一审判决认定事实清楚。1964年前争议地为上诉人使用，1964年龙桥村九陇生产队因集体需要，在争议地内建设晒坪和仓库，一直使用到1981年落实责任制。责任制时，九陇生产队集体通过开会讨论决定将九陇生产队农户分为6个生产小组，再将集体土地、晒坪、仓库等落实到各个生产小组，由各个小组落实到农户经营使用，但该集体未形成将原建仓库、晒坪时使用农户的自留地、菜园地归还原农户的决定。落实责任制后，划分到农户的仓库、晒坪由农户各自管理至今，没有再调整过。争议地落实给第三人和褚锦湘两户共同使用，褚锦湘那户分的地因面积不大且距离较远而给第三人使用，第三人使用至今。1989年以来，上诉人请求生产队将争议地划为其使用，但生产队并未落实。二、一审判决适用法律正确。1978年上诉人退伍回其所在集体时，集体已落实了土地给上诉人使用。至于上诉人对1978年集体落实给上诉人的土地的处分是上诉人行使使用权的自由。上诉人以其1952年土改时分得的园地为由要求将争议地确权给其使用，没有依据。一审根据相关法律规定作出判决是正确的。 一审第三人褚锦福、刘惠珍述称，一、一审判决认定事实清楚。褚云认为九陇生产队已经将争议地归还给褚云的事实不存在，具体表现如下：1.1964年，九陇生产队占用了“枞树园”建设集体的仓库和晒谷坪，1981年时，九陇生产队又经开会讨论决定将当时集体的土地、晒坪、粪房、牛栏、农具等财产除集体仓库外所有财产分给农户使用，褚锦福分得本案的晒坪谷，自分得晒谷坪后，一直管理至今；2.褚云将九陇屯没有进行分配的集体仓库拆除后用于给自己建房没有经过九陇生产队同意，侵犯了九陇生产队的集体利益；3.九陇屯没有开会形成私人可以收回土改时分得的土地的决议，也没有开会讨论决定将包括争议地在内的整个“枞树园”归还给上诉人。二、政府调处本案争议地程序是合法的，一审判决认定是正确的。三、政府处纠其实体处理是得当的，一审判决认同两级政府调处确权是正确的。褚云认为政府将争议地确权给褚锦福会妨碍上诉人的居住，歪曲了政府对争议地使用权确权与不动产权利人之间相邻关系处理两个概念，政府在土地使用权争议案中只对争议土地依法进行确权，褚云以假想的结果来推测政府确权的不当性没有依据。综上所述，一审判决认定县、乡两级政府的确权决定程序合法，事实清楚，证据充分，法律适用正确，实体处理得当。一审判决维持两级政府作出的行政行为，作出的一审判决应得到二审法院的维持，上诉人的上诉请求应予以驳回。 经审查，一审判决认定的证据合法、有效，可作为定案依据。 上诉人在二审庭审中提交如下证据：证据1.《集体土地建设用地使用证》[广集建（91）字第03135号]，拟证明褚云在土改时分得的土地（即后来集体建仓库晒坪）建房并办证，房屋门口进出及活动的地方是争执地的一部分。证据2.《集体土地使用证》[永（广福乡）集用（2016）第13号],拟证明2016年褚云将房屋拆旧建新并办证，争执地包括门前空余部分空地。证据3.照片，拟证明争执地包括了新房相对于旧房门前空余出约55平方米空地。证据4.《关于褚云与褚锦福土地使用权纠纷调解终结书》，拟证明基层组织经调查了解认为争执地应当确权给褚云使用。 各方当事人对褚云二审提交的证据质证如下：广福乡政府、永福县政府均认为证据1、2不在争议地范围内，证据3不是事实，证据4没有法律效力；一审第三人对证据1的关联性和证明内容有异议，对证据2的证明内容不认可，对证据3的真实性不认可，认为证据4不符合事实。 本院对上诉人在二审提交的证据认证如下：以上证据均产生于一审庭审前，不属于新证据，但各方当事人均已质证，本院依法认证如下：证据1、2、3不在争议地范围内，与本案无关联性，本院不予确认；证据4中的村委会并非有法定职责的调处机关，其在调解不成的情况下作出的调解终结书不具确权的法律效力，本院不予确认。据此，本院确认一审判决认定的基本事实。 本院认为，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条规定，土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：（一）实地调查，核实证据；（二）听取各方当事人意见；（三）组织和解、调解；（四）行政主管部门集体讨论提出确权建议；（五）人民政府集体讨论决定。第三十条第一款规定，人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：（一）申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定；（二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。本案中，各方当事人均未提供土改、合作化、生产责任制等时期对争议地拥有权属的书面权属凭证，广福乡政府查明争议地在1964年前属褚云父母使用，1964年后原龙桥村九陇生产队用作集体晒坪，1981年落实责任制时原龙桥村九陇生产队将争议地晒坪分配给褚锦福所在生产小组使用，一审庭审中褚云本人及其提供的证人均认可了该事实。褚云主张1989年原生产大队和生产队干部口头将争议地晒坪归还给了褚云。因时任村干部只是口头提出处理意见并未有书面决定，且当时的争议地实际使用人也未参与，尚未发生土地使用权转移，因此，褚云的该主张不成立。广福乡政府经过调查认定争议地在生产责任制时落实给了褚锦福、褚锦湘使用，褚锦湘又将其份额交给褚锦福使用，褚锦福使用争议地至今未发生权属变更的事实，结合当时的历史情况，并无不当。广福乡政府经过现场勘查，实地调查，听取各方当事人意见，在组织调解不成的情况下，经集体讨论决定作出的〔2018〕1号处理决定，程序和实体处理均合法，永福县政府作出〔2019〕2号行政复议决定予以维持亦并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。褚云的上诉请求无事实根据和法律依据，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人褚云负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  廖 军 审 判 员  邓少荣 审 判 员  吕 明 二〇一九年八月二十日 法官助理  万 强 书 记 员  刘珂颖 附：本判决适用的相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。