广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行终685号 上诉人（一审原告）：大化瑶族自治县大化镇大化社区居民委员会行上生产队。 负责人：韦林忠，队长。 上诉人（一审原告）：大化瑶族自治县大化镇大化社区居民委员会行下生产队。 负责人：韦瑞同，队长。 上诉人（一审原告）：大化瑶族自治县大化镇大化社区居民委员会头上生产队。 负责人：韦耀勤，队长。 上诉人（一审原告）：大化瑶族自治县大化镇大化社区居民委员会头下生产队。 负责人：韦六四，队长。 上诉人（一审原告）：大化瑶族自治县大化镇大化社区居民委员会山上生产队。 负责人：许凤花，队长。 上诉人（一审原告）：大化瑶族自治县大化镇大化社区居民委员会山下生产队。 负责人：韦芳兰，队长。 上诉人（一审原告）：大化瑶族自治县大化镇大化社区居民委员会文一生产队。 负责人：韦仕吉，队长。 上诉人（一审原告）：大化瑶族自治县大化镇大化社区居民委员会文二生产队。 负责人：韦秀吉，队长。 被上诉人（一审被告）：河池市人民政府。住所地广西河池市金城江区百旺路**。 法定代表人：唐云舒，市长。 被上诉人（一审被告）：大化瑶族自治县人民政府。。住所地广西大化瑶族自治县大化镇新化东路** 法定代表人：蓝胜，县长。 一审原告：大化瑶族自治县大化镇大化社区居民委员会。 负责人：韦秀吉，主任。 一审第三人：蓝荣权等41人（一审第三人名单及身份信息详见附件）。 诉讼代表人：潘胜熙，男，1968年1月6日出生，壮族，住广西大化瑶族自治县。 诉讼代表人：杨干斌，男，1956年9月15日出生，壮族，住广西大化瑶族自治县。 诉讼代表人：徐灵花，女，1962年4月1日出生，汉族，住广西大化瑶族自治县。 上诉人大化瑶族自治县大化镇大化社区居民委员会行上、行下、头上、头下、山上、上下、文一、文二生产队（以下简称行上等8生产队）因与被上诉人河池市人民政府（以下简称河池市政府）、大化瑶族自治县人民政府（以下简称大化县政府）、一审原告大化瑶族自治县大化镇大化社区居民委员会（以下简称大化社区居委会）、一审第三人蓝荣权等41人撤销土地行政登记及行政复议一案，不服河池市中级人民法院（2018）桂12行初78号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审理查明，2017年3月10日，大化社区居委会、行上等8生产队向河池市政府申请行政复议，请求撤销大化县政府颁发给蓝荣权等41人的《国有土地使用证》。2017年6月20日，河池市政府作出河政复驳字〔2017〕4号《驳回行政复议申请决定书》，认为双方争议的是荣华市场经营管理权，不属于行政复议范围，且大化社区居委会、行上等8生产队未提供证据证明其对荣华市场的国有土地享有使用权，决定驳回大化社区居委会、行上等8生产队的行政复议申请。大化社区居委会、行上等8生产队不服该复议决定，向一审法院提起行政诉讼。一审法院于2018年1月8日作出（2017）桂12行初146号行政判决书，判决：一、撤销河池市政府2017年6月20日作出的河政复驳字〔2017〕4号《驳回行政复议申请决定书》。二、由河池市政府对大化社区居委会、行上等8生产队申请行政复议事项重新作出行政行为。2018年8月2日，河池市政府作出河政复驳字〔2018〕7号《驳回行政复议申请决定书》，认为应以不动产登记职权变更后的主体即大化瑶族自治县不动产登记局（以下简称大化县不动产登记局）为被申请人，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”规定，决定驳回大化社区居委会、行上等8生产队的行政复议申请。大化社区居委会、行上等8生产队不服，向一审法院提起诉讼，请求为：1、撤销河池市政府作出的河政复驳字〔2018〕7号《驳回行政复议申请决定书》。2、撤销大化县政府颁发给蓝荣权等41人的位于大化县城荣华市场用地的国有土地使用权证。 另查明，大化社区居委会、行上等8生产队申请撤销蓝荣权等41人持有的位于大化县城荣华市场用地的不动产权利证书，其中部分是1998年至2015年期间大化县政府核发的《国有土地使用权证》，部分是2016年大化县不动产登记局颁发的《不动产权证书》。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案中，河池市政府以不符合行政复议和行政复议法实施条例规定的受理条件为由，驳回大化社区居委会、行上等8生产队的行政复议申请，性质上属于对行政复议申请的程序性驳回，既不属于维持原行政行为，也不属于改变原行政行为。本案不属于法定复议前置的案件，在此情形下，大化社区居委会、行上等8生产队有两种救济途径可以选择，一种是直接起诉原行政行为，即诉大化县政府颁发给蓝荣权等41人《国有土地使用证》或大化县不动产登记局颁发给蓝荣权等41人《不动产权证书》的行政登记行为，另一种是诉复议机关的复议行为，即诉河池市政府作出的《驳回行政复议申请决定书》的行政复议行为。但无论是起诉原行政行为还是起诉复议行为，都不涉及另一机关作共同被告的问题。并且，上述两种诉讼不可以同时进行，只能选择其一，否则违反一事不再理原则，造成人民法院和复议机关的重复劳动，违反司法最终原则。经一审法院释明，大化社区居委会、行上等8生产队坚持既诉原行政行为，又诉复议行政行为，属于诉讼请求不具体明确，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款规定，裁定驳回大化社区居委会、行上等8生产队的起诉。 上诉人行上等8生产队上诉称：1985年8月12日，原都安县大化乡党委、乡人民政府委托大化乡新农贸市场开发领导小组与大化老街八个生产队签订《新建大化农贸市场协议书》。当时政府没有相关征地文件，行上等8生产队也没有得到征地补偿，市场用地仍属行上等8生产队共同所有。1993年陆元汉设立公司投资建设荣华市场，将一层地皮及二、三层商品房分别出卖给蓝荣权等41人。蓝荣权等41人虚构自建住房的事实申请颁证，大化县政府不经调查违法发证。蓝荣权等41人只享有房屋所有权，市场土地所有权、使用权和管理权都属于大化社区居委会、行上等8生产队。行上等8生产队发现大化县政府违法发证后，多次以书面和口头形式反映并请求纠错，但大化县政府拒绝。大化社区居委会、行上等8生产队遂向河池市政府申请行政复议。河池市政府先后作出的河政复驳字〔2017〕4号及河政复驳字〔2018〕7号《驳回行政复议申请决定书》认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。此外，1985年9月20日大化电站工程指挥部与行上等8生产队签订的《征用土地协议书》未实际履行。大化县政府作出的大政发（1990）88号及大政复（1991）116号文，不能证明涉案土地已全部收归国有。金泰公司陆元权、大化县建委、县土管局、县工商局、大化镇北街委于1993年4月25日签订的《兴建镇北农贸市场有关问题协议书》，1998年4月17日签订的《关于荣华市场后续建设问题的会议纪要》及原金泰公司与大化社区居委会、行上等8生产队2016年12月3日订立的《联营荣华市场协议书》充分证实大化社区居委会、行上等8生产队对涉案土地有所有权。综上，都安县大化乡党委、政府与行上等8生产队1985年8月2日签订建设荣华市场是事实，但当时都安县政府及1988年成立的大化县政府都没有征用涉案土地，而是有意留给大化老街八个生产队农户解决生活出路。请求二审法院撤销一审裁定，判决支持大化社区居委会、行上等8生产队的诉讼请求。 被上诉人河池市政府、大化县政府没有提交书面答辩意见。 一审第三人蓝荣权等41人述称：（一）一审裁定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律和实体处理正确，依法应予维持;（二）大化社区居委会、行上等8生产队主张荣华市场的土地属于集体土地，其所有权归属行上等8生产队所有，没有事实和法律依据;（三）大化社区居委会、行上等8生产队请求撤销大化县政府颁发给蓝荣权等41人的荣华市场国有土地使用证，没有法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。 本院经审理，确认一审法院查明的事实。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”的规定，复议机关是共同被告的情形，限于“复议机关维持原行政行为”。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”换言之，如复议机关受理行政复议申请后作出了驳回复议申请或者复议请求的实体处理决定，在性质上与维持原行政行为并无不同；而以复议申请不符合受理条件为由驳回，既不属于维持原行政行为，也不属于改变原行政行为，行政机关并没有对被申请行政行为的合法性作出实体认定和处理。本案中，河池市政府以大化社区居委会、行上等8生产队应以大化县不动产登记局为被申请人，向大化县人民政府或河池市不动产登记局申请复议为由，作出河政复驳字〔2018〕7号《驳回行政复议申请决定书》，并未对涉案国有土地使用权证作出实体认定和处理，故本案不属于复议决定维持原行政行为的情形。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款规定：“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”复议机关不作为既包括复议机关在法定期限内不作出任何决定的消极不作为，也包括复议机关明确作出不予受理复议申请决定的积极不作为。据此，在复议机关不予受理复议申请的情况下，当事人有两种法律救济途径，一种是直接起诉原行政行为，另一种是起诉复议机关不作为。虽然法律规定了上述两种救济手段，但两者存在先后顺序的关系，不能针对同一个争议同时进行这两种法律程序，只能选择其一。具体到本案，大化社区居委会、行上等8生产队可以选择起诉原行政行为或复议机关不作为，但不能同时对涉案国有土地使用证和河政复驳字〔2018〕7号《驳回行政复议申请决定书》提起诉讼。经一审法院依法释明后，大化社区居委会、行上等8生产队仍坚持一并起诉，不仅违反一事不再理的原则，更违反了司法最终原则，故一审法院裁定驳回大化社区居委会、行上等8生产队的起诉并无不当。 综上，一审法院裁定驳回大化社区居委会、行上等8生产队的起诉正确，依法应予维持。行上等8生产队的上诉理由不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 文 东 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇一九年八月十六日 书记员 何 洁 附第三人名单及身份信息： 一审第三人：蓝荣权，男，1966年4月7日出生，瑶族，住广西大化瑶族自治县大化镇。 一审第三人：唐秀礼，男，1975年1月23日出生，壮族，住广西大化瑶族自治县六也乡。 一审第三人：张江菲，女，1977年10月7日出生，壮族，住广西大化瑶族自治县大化镇。 一审第三人：黄进军，男，1955年12月5日出生，壮族，住广西大化瑶族自治县六也乡。 一审第三人：蓝会，男，1974年12月25日出生，瑶族，住广西大化瑶族自治县大化镇。 一审第三人：蓝凤新，女，1974年4月5日出生，壮族，住广西大化瑶族自治县六也乡。 一审第三人：蓝卫鹏，男，1975年9月29日出生，壮族，住广西大化瑶族自治县六也乡。 一审第三人：韦克宗，男，1973年12月10日出生，壮族，住广西大化瑶族自治县大化镇。 一审第三人：韦桂宝，男，1984年12月29日出生，壮族，住广西柳州市城中区。 一审第三人：韦翠娥，女，1965年7月30日出生，壮族，住广西大化瑶族自治县大化镇。 一审第三人：潘瑾熙，男，1975年11月8日出生，壮族，住广西大化瑶族自治县大化镇。 一审第三人：黄景权，男，1951年10月12日出生，壮族，住广西南宁市青秀区。 一审第三人：蓝凤荣，女，1974年10月8日出生，壮族，住广西大化瑶族自治县大化镇。 一审第三人：韦佑林，女，1970年11月9日出生，壮族，住广西大化瑶族自治县大化镇。 一审第三人：陈禹锫，男，1989年12月2日出生，壮族，住广西大化瑶族自治县大化镇。 一审第三人：潘朝庚，男，1991年1月15日出生，壮族，住广西大化瑶族自治县大化镇。 一审第三人：韦小英，女，1965年8月10日出生，壮族，住广西大化瑶族自治县大化镇。 一审第三人：韦汉吉，男，1974年12月8日出生，壮族，住广西大化瑶族自治县大化镇。 一审第三人：韦卓，男，1981年8月9日出生，壮族，住广西大化瑶族自治县大化镇。 一审第三人：唐惠良，女，1965年9月17日出生，壮族，住广西都安瑶族自治县安阳镇。 一审第三人：卢立龙，男，1972年8月7日出生，瑶族，住广西大化瑶族自治县雅龙乡。 一审第三人：蒙德志，男，1959年12月28日出生，汉族，住广西大化瑶族自治县大化镇。 一审第三人：韦昌豪，男，1987年4月21日出生，壮族，住广西大化瑶族自治县大化镇。 一审第三人：蓝必昌，男，1965年10月13日出生，瑶族，住广西大化瑶族自治县大化镇。 一审第三人：覃宏莲，男，1959年10月8日出生，壮族，住广西大化瑶族自治县六也乡。 一审第三人：徐灵花，女，1962年4月1日出生，汉族，住广西大化瑶族自治县大化镇。 一审第三人：韦月先，女，1958年10月15日出生，壮族，住广西大化瑶族自治县羌圩乡。 一审第三人：黄仁山，男，1992年8月19日出生，壮族，住广西大化瑶族自治县大化镇。 一审第三人：樊孟勤，女，1964年7月29日出生，壮族，住广西都安瑶族自治县菁盛乡。 一审第三人：韦大新，男，1949年5月15日出生，壮族，住广西马山县白山镇。 一审第三人：蓝庆仁，男，1957年11月27日出生，壮族，住广西马山县。 一审第三人：潘继贤，男，1953年7月26日出生，壮族，住广西南宁市青秀区。 一审第三人：韦兰花，女，1966年3月21日出生，壮族，住广西大化瑶族自治县大化镇。 一审第三人：韦柳如，女，1954年5月1日出生，壮族，住广西马山县白山镇。 一审第三人：谭丽珠，女，1967年2月12日出生，毛南族，住广西大化瑶族自治县大化镇。 一审第三人：韦兴展，男，1973年10月19日出生，壮族，住广西都安瑶族自治县大兴乡。 一审第三人：覃华娟，女，1966年4月24日出生，壮族，住广西大化瑶族自治县大化镇。 一审第三人：韦琦，男，1989年11月20日出生，壮族，住广西都安瑶族自治县安阳镇。 一审第三人：覃兆平，男，1943年10月29日出生，壮族，住广西大化瑶族自治县大化镇。 一审第三人：周智，男，1967年10月19日出生，壮族，住广西南宁市西乡塘区。 一审第三人：杨干斌，男，1956年9月15日出生，壮族，住广西大化瑶族自治县北景乡。