四川省营山县人民法院 行 政 判 决 书 （2019)川1322行初1号 原告:营山县云豪车业有限公司，单位住址营山县城兴隆路。 法定代表人：刘云，总经理。 原告：刘云，男，汉族，四川省营山县人，住营山县。 上列原告共同委托诉讼代理人：李崇辉，营山县法律援助中心律师，特别授权。 被告：营山县自然资源和规划局，单位住址营山县朗池镇北坝街67号。 法定代表人：郭显华，局长。 委托诉讼代理人：蒋安城，该局工作人员。 委托诉讼代理人：张俊忠，四川营欣律师事务所律师。 被告：营山县人民政府，单位住址营山县朗池镇正西街48号。 法定代表人：罗明远，县长。 委托诉讼代理人：李冠军，营山县司法局工作人员。 原告营山县云豪车业有限公司、刘云不服营山县国土资源局于2018年10月30日作出的营国土资〔罚〕（2018）11号行政处罚决定书，于2019年4月24日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月24日立案后，于2019年4月26日分别向被告营山县自然资源和规划局、营山县人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、开庭传票及合议庭组成人员告知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月24日公开开庭审理了本案。原告营山县云豪车业有限公司、刘云的共同委托诉讼代理人李崇辉，被告营山县自然资源和规划局的委托诉讼代理人蒋安城、张俊忠，被告营山县人民政府的委托诉讼代理人李冠军到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 营山县国土资源局于2018年10月30日作出营国土资〔罚〕（2018）11号行政处罚决定书，营山县国土资源局认为营山县云豪车业有限公司于2002年12月开始租用营山县朗池镇翠屏村2、3社土地2206.8㎡用于汽修厂建设，且一直未取得合法用地手续，上述行为属违法行为，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，责令十五日内退还非法占用的2206.8㎡的土地并对非法占用的2206.8㎡土地处20元／㎡的罚款44136元。 原告营山县云豪车业有限公司、刘云诉称，2003年12月26日，刘云与营山县朗池镇翠屏村第二村民小组签订了土地租赁合同，2004年9月6日，营山县云豪车业有限公司成立。营山县云豪汽车处理厂实际使用上述租地并为生活必需搭建了简易房，2018年，营山县国土资源局在未调查清楚情况下，于2018年10月30日作出营国土资〔罚〕（2018）11号行政处罚决定书，决定责令十五日内退还非法占用的2206.8㎡的土地并对非法占用的2206.8㎡土地处20元／㎡的罚款44136元。原告方认为，其并非租赁土地的实际使用者，处罚决定处罚对象错误，同时处罚决定认定的违法占用面积2206.8㎡证据不充分，其中已包含刘云、李某的合法面积，且测绘人员不具备测绘资质。综上，营山县国土资源局作出的行政处罚决定认定事实有误，处罚主体不适格，适用法律不当。据此，特提起诉讼，请求：1.撤销营山县国土资源局作出的营国土资〔罚〕（2018）11号行政处罚决定书并责令营山县国土资源局重新作出决定；2.本案诉讼费用由被告负担。 被告营山县自然资源和规划局辩称，1.本案件事实清楚、证据确凿，营山县云豪车业有限公司、刘云存在非法占地行为。依照2000年6月5日，四川省人民政府《关于营山县1999年度第一批城市建设用地的批复》，营山县朗池镇翠屏村二、三社撤销建制，并将其集体土地统征为国家所有，2003年12月26日，刘云与营山县朗池镇翠屏村二社签订土地租赁合同，征地在先，租地在后，租赁合同违法了合同法及土地管理法相关规定，且营山县云豪车业有限公司非法占地行为一直处于持续状态，原告取得的合法用地面积仅为1333.2㎡，加之征地前属于营山县朗池镇翠屏村二、三社的集体土地合计2206.8㎡，原告不能提供其他批准证书，就属于非法占有国有土地行为；2.处罚对象准确。原告陈述非法占地系营山县云豪汽车修理厂，在营山县国土资源局立案调查后直至作出处罚决定期间一直未提处罚对象错误，且无法改变营山县云豪车业有限公司非法占地建设汽车修理厂的事实；3.行政处罚程序合法。营山县国土资源局发现原告存在非法占地行为后，已发函通知其整改，2017年9月21日，原告出具了情况说明，2018年7月31日，营山县国土资源局送达接受调查通知书，原告仍不整改非法占地行为。2018年8月15日，营山县国土资源局立案调查，2018年8月21日送达行政处罚听证告知书，次日提出听证申请，2018年9月21日，营山县国土资源局召开了听证会，在充分听取双方当事人的陈述、申辩等意见后，2018年10月30日，依照土地管理法第七十六条、土地管理法实施条例第四十二条的相关规定作出营国土资〔罚〕（2018）11号行政处罚决定书。总之，营山县国土资源局作出的上述行政处罚决定案件事实清楚，程序合法，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告营山县人民政府辩称，1.2018年12月4日，营山县云豪车业有限公司不服营山县国土资源局作出的处罚决定，提出复议申请。次日予以立案受理，并向营山县国土资源局发出了营山县人民政府行政复议答复通知书，2018年12月12日，营山县国土资源局作出书面答复并提交了相应证据。经审查，营山县国土资源作出的上述处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，故依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，于2019年2月27日作出了营府复决字〔2019〕1号行政复议决定书，决定维持营山县国土资源局于2018年10月30日作出的营国土资〔罚〕（2018）11号行政处罚决定书，同日依法向双方当事人予以了送达。综上，营山县人民政府作出的营府复决字〔2019〕1号行政复议决定书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告营山县自然资源和规划局为支持自己的答辩意见，还当庭出示了组织机构代码证、中共营山县委办公室文件（营委办发〔2019〕1号）、立案呈报表、情况说明、四川省人民政府关于营山县1999年度第一批城市建设用地的批复、营山县人民政府征地公告、安置公告、房屋拆迁与补偿公告、证人于某，邓某，刘云，李某证言、土地租赁合同、内资企业登记基本情况表、营山县国有土地使用权登记档案资料、营山县云豪车业有限公司用地现状图、现场照片、听证笔录、接受调查通知书，行政处罚听证告知书，申请书，听证通知书，行政处罚决定书及上述文书送达回证、国土资源执法监察证、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条等证据予以佐证。 被告营山县人民政府为支持自己的答辩意见，除提交了营山县自然资源和规划局的上述证据外，还当庭出示了行政复议申请书、行政复议答复通知书及送达回证、行政复议答复书、延期审理通知书及送达回证、行政复议决定书及送达回证等证据予以佐证。 原告为支持自己的诉讼主张，还向法庭提供了原告的身份信息、行政处罚决定书、行政复议决定书、营山县云豪汽修处理厂营业执照、营国用（2011）第02162号土地使用证、营国用（2015）第01707号土地使用证、宗地7-7-269号宗地图、营山县朗池镇翠屏村村民委员会证明等证据予以佐证。 本院组织双方当事人对原、被告提交的证据进行了证据交换和质证。对原、被告双方提交的证据，经本院审查确认并在卷佐证。 根据当事人的陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下： 2000年6月5日，四川省人民政府作出《关于营山县1999年度第一批城市建设用地的批复》（川府国土〔2000〕29号），批准将营山县朗池镇翠屏村二、三社的集体土地统征为国有建设用地，2003年12月26日，原告刘云与营山县朗池镇翠屏村第二村民小组签订了土地租用合同，合同约定土地面积以双方共同实际丈量为准。2004年2月23日，经营山县国土资源局勘测室对涉案宗地测绘，刘云用地面积1497.86㎡，肖晓东用地1333.36㎡。2004年9月6日，营山县云豪车业有限公司依法成立。2011年4月16日，营山县人民政府将地号7-7-269号的土地确权登记在蒋某某名下，并为其办理了营国用（2011）第02478号土地使用权证书。2015年3月11日，蒋某某与刘云协商一致，营山县云豪车业有限公司吸收蒋某某为公司新股东，且由蒋某某将登记其名下位于营山县朗池镇兴隆路地号为7-7-269号商住用地计作40万元入股公司。同时，2015年5月20日，营山县人民政府依据申请将地号7-7-269商业用地变更登记在营山县云豪车业有限公司名下。综上，原告云豪车业有限公司、刘云用地面积共计为2831.22㎡。 期间，原告占用了朗池镇翠屏村二、三社土地。2018年7月25日，经营山县国土资源局勘测室测绘，原告非法占用了朗池镇翠屏村二社土地976.14㎡，朗池镇三社土地1230.66㎡，共计非法占地2206.8㎡。2018年8月15日，营山县国土资源局针对原告的上述违法行为立案查处，经调查后，2018年8月20日，作出行政处罚听证告知书并予以送达，2018年8月22日，营山县云豪车业有限公司提出听证申请，2018年9月7日，送达了听证通知书，2018年9月21日，组织双方当事人依法召开了听证会，充分听取了双方当事人的陈述、申辩。2018年10月30日，作出了行政处罚决定书并予以了送达。 2018年12月4日，营山县云豪车业有限公司以处罚决定中被处罚对象错误、程序错误为由，向营山县人民政府申请复议，次日，营山县人民政府依法立案受理，并向营山县国土资源局发出了行政复议答复通知书，2018年12月12日，营山县国土资源局作出书面答复并提交了相关证据。 2019年2月27日，营山县人民政府经审查后认为营山县国土资源局认定非法占地事实清楚、程序合法、适用法律正确，作出了营府复决字〔2019〕1号行政复议决定书，决定维持营山县国土资源局作出的行政处罚决定书。 2019年4月24日，原告方认为营山县国土资源局作出的处罚决定主体错误、适用法律错误，侵犯了其合法权益，故向本院提起行政诉讼。 另查明，2019年3月3日，经中共南充市委、南充市人民政府批准，并报请四川省委编委同意，营山县国土资源局其相应职责转由组建后的营山县自然资源和规划局概括承受。 本院认为，本案的争议焦点为：1.刘云、营山县自然资源和规划局的主体是否适格？2.营山县国土资源局作出的行政处罚决定处罚对象是否准确，是否应当撤销？针对以上争议焦点，本院作以下评析： 关于焦点1，刘云、营山县自然资源和规划局的主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民，有权提起诉讼。刘云系营山县国土资源局行政处罚案件的营山县云豪车业有限公司的法人，行政处罚及复议决定对其权益具有实质影响，符合《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第四项“撤销或者变更行政行为涉及其合法权益”的情形，其是本案适格原告。 营山县委办公室文件（营委办发〔2019〕1号），营山县国土资源局的职权已变更由营山县自然资源和规划局行使，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”之规定，营山县国土资源局因原告非法占地所作出行政处罚决定的行政行为产生的法律责任，应由营山县自然资源和规划局承担。营山县自然资源和规划局系本案适格被告。 根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十四条规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告……复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。本案中，行政处罚决定作出机关系营山县国土资源局，故本院依法具有管辖权。 关于焦点2，营山县国土资源局作出的行政处罚决定处罚对象是否准确，是否应当撤销的问题。2018年7月31日，营山县国土资源局作出接受调查通知书并依法向原告予以送达，并限于2018年8月5日携带资料接受调查。同时，营山县国土资源局向营山县住房和城乡规划建设局去函，请求对营山县云豪车业有限公司修建汽车维修厂存在超出供地范围用地和违法搭建彩钢棚等行为，联合查处。营山县国土资源局发现本案有明确的行为人营山县云豪车业有限公司，有违反国土资源管理法律法规的事实且依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任，故于2018年8月15日开始立案调查，2018年8月20日作出行政处罚听证告知书并予以送达，2018年8月22日，营山县云豪车业有限公司提出听证申请，2018年9月7日送达了听证通知书，2018年9月21日组织双方当事人依法召开了听证会，充分听取了双方当事人的陈述、申辩。同时2017年9月21日营山县云豪车业有限公司向营山县国土资源局出具的情况说明载明“当时购买朗池镇兴隆路土地2831.22㎡，但因乡村道路及老百姓为得到赔偿未搬迁占地面积，导致无法正常使用的事实，故于2003年另租翠屏村2社土地，按县委统一安排，将地面硬化、彩钢棚统一色调、添置环保设备，现要求拆除彩钢棚，支持县委政府决定，但要处理好无法使用土地的事宜，并且在拆之前能正常生产，维持正常经营状态。”综上，从中可以看出，1999年翠屏村2社、3社土地已被统征为国有建设用地，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。第五十三条“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，营山县朗池镇翠屏村2、3社土地性质已由集体土地变更为国有，营山县朗池镇翠屏村2社出租土地行为系无权处分行为，营山县云豪车业占地未经当地人民政府批准，从2002年至今连续占用土地，其占地行为属于连续非法占地行为，为查明营山县云豪车业有限公司违法占用的土地面积，营山县国土资源局的工作人员对营山县云豪车业有限公司的法定代表人刘云进行了询问，制作了询问笔录，证实租用翠屏村2社土地修建修车厂的事实，并同时有证于某康、邓某林、李某刚证言予以证实，且经营山县国土资源局测绘中心测绘，营山县云豪车业有限公司实际占用土地面积除宗地7-7-269号之外，还占用翠屏村2社976.14㎡，占用翠屏村3社土地1230.66㎡，在扣除原告方的供地面积2831.22㎡后，确定此次处罚营山县云豪车业有限公司违法占用的土地面积为2206.8㎡。根据营山县国土资源局向法庭提交的上述证人证言、宗地图、用地现状图及原告方提交的土地使用证、宗地7-7-269宗地图相关证据材料等证据，能够认定营山县云豪车业有限公司非法占地建设的事实。同时原告请求先处理因购买土地无法正常使用土地事宜，系另一法律关系，在本案中不予处理，原告方可另寻法律途径予以解决。营山县云豪车业有限公司虽办理了营业执照，取得了合法的经营资格，但不能以此作为违法使用土地的理由，其在建设使用土地的过程中，未取得任何合法的土地使用审批手续。据此，营山县国土资源局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算的相关规定，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下，于2018年10月30日作出了行政处罚决定书并予以了送达。综上，营山县国土资源局在作出具体行政行为的过程中，履行了案件的立案、审批、调查、告知、听证等程序，其在作出上述行政处罚决定后向营山县云豪车业有限公司进行了送达，符合办案的法定程序。原告方不服该决定，依法向营山县人民政府申请复议，经审查后，营山县国土资源局作出的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，且处罚幅度在法律规定的范围之内，行政裁量并无不当。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，营山县人民政府于2019年2月27日作出行政复议决定书，决定维持营山县国土资源局的上述行政行为。 综上所述，营山县国土资源局作出具体行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告营山县云豪车业有限公司、刘云的全部诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告营山县云豪车业有限公司、刘云负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。 审 判 长  刘永忠 人民陪审员  杜廷银 人民陪审员  屠 丹 二〇一九年八月二十一日 书 记 员  方 鹏