浙江省杭州市江干区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0104行初110号 原告杨骏，男，1985年1月21日出生，汉族，住杭州市上城区。 委托代理人李雪云，浙江圣银律师事务所律师。 被告杭州市卫生健康委员会，住所地杭州市解放东路**市民中心**。 法定代表人孙雍容，该委员会主任。 出庭负责人谢道溥。 委托代理人周良循，浙江尹天律师事务所律师。 第三人杭州市第一人民医院，，住所地杭州市浣纱路** 法定代表人马胜林，该院院长。 委托代理人董晓飞，该院工作人员。 原告杨骏不服被告杭州市卫生健康委员会卫生医疗行政监督一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月22日立案受理后，依法组成合议庭，因第三人杭州市第一人民医院与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼，于2019年8月14日公开开庭进行了审理。原告杨骏及其委托代理人李雪云，被告杭州市卫生健康委员会的副职负责人谢道溥以及委托代理人周良循，第三人杭州市第一人民医院的委托代理人董晓飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年5月9日，被告杭州市卫生健康委员会作出《关于的回复》，对于原告杨骏的履职申请作出回复。 原告杨骏诉称，2019年3月9日，原告杨骏向被告提交了《查处医疗质量安全事件之行政履职申请书》提出了7项行政查处要点，期待卫生行政落实《执业医师法》《医疗事故处理条例》等相关规定，依法查处涉及患者人身权遭受违规医疗损害可能的医疗事故和医师执业行为违规性问题。2019年5月9日，被告向原告出具了《关于的回复》。原告认为该回复事实认定不清，适用依据空缺、没有依法履行行政查处职责。主要表现为： 1.回复中第三点对于申请人申请的查处要点均没有调查电子病历的相关事实。如电子病历系统是否设置医务人员审查、修改的权限和时限；电子病历系统中杨元二病历应有的病理科病历、病理切片、入院第一天临时医嘱、病程记录第1-10页的创建与修改时间、内容、签名等事关病历真实性合法性问题的情况；没有寻找《电子病历基本规范》《病历书写基本规范》中与查处要点项目相关的规定；没有将具体行政规定作为依据适用于具体执业医师具体行为管理，使行政规定与具体行为脱落。 2.回复中第二点的认定与告知行为违法。违反医师执业行为规制程序。原告申请的涉及医疗质量安全和医师执业行为的具体事项没有调查认定；没有寻找与被诉查处要点之事实相对应的法规范，没有就法规范规定的要件事实与具体事项之间的关系进行裁量。现行《医疗质量管理办法》第四十五条和《执业医师法》第三十七条规定被告应有落实卫生法律、法规、规章制度或者技术操作规范的职权和责任能力。该回复却无理要求原告向被告证明存在医疗事故。推诿医疗事故裁决职责并滥用该职权，根据《医疗纠纷预防和处理条例》第五十五条、《医疗事故处理条例》第二十条规定，回复中第二点的认定与告知行为依据空缺，违反法定职责。 患者在诊疗中的人身损害救济，首先是对涉诉诊疗行为进行规制性认定，国家将这种职责赋予被告并设置辅助部门——医学会医学技术鉴定办公室。被告应当知道患者在诊疗活动中受害的多样性、致害源与损害之间的因果关系不确定性，诊疗行为的规制依据与适用技术，完全掌握在被告和第三人手中，原告处于信息弱势；若原告选择民事司法救济之鉴定途径，不仅需要很长的时间和高额的鉴定费与诉讼费用，尤其使医疗执业管理法律法规规定常规等在诊疗损害个案中脱落，进而收不到医疗事故损害赔偿的救济效果。 综上所述，被告的认定、决定、告知行为严重违法，且该案件处理结果与第三人之间存在利害关系，足以妨碍诊疗行为中患者人身损害的救济权益，且患者无法通过其他途径实现规制涉诉诊疗行为的价值，因为协商、调解以及民事诉讼中的医学鉴定专家都没有对涉诉诊疗行为进行规制性查处的职责。 诉讼请求：1.判令撤销被告《关于的回复》；2.判令被告重新履行医疗违规事故查处等职责。 原告杨骏向本院提交了以下证据： 1.查处医疗质量安全事件之行政履职申请书；2.《关于的回复》，拟共同证明原告依法依申请要求被告履职，被告答复不合法。 被告杭州市卫生健康委员会辩称，一、被告行政行为程序合法。2019年3月6日，被告收到原告杨骏提交的《医疗质量安全事件监督行政履职申请书》。原告请求事项：1.查处杨元二经第三人诊疗后死亡的医疗事故责任；2.查处第三人未按规定填写、保管病历资料的责任；3.向原告书面公开查处该事件的相关信息资料。被告受理该案件后，针对原告请求事项展开调查并于2019年5月9日作出《关于的回复》并于当日向原告邮寄送达。 二、被告调查认定事实清楚、证据确实充分。1.关于原告请求查处杨元二经第三人诊疗后死亡的医疗事故责任事项处理。经被告调查发现，原告请求事项属于医疗事故争议处理事项的申请，对于是否属于医疗事故以及医疗事故等级，需通过医疗事故鉴定予以明确。根据《医疗事故处理条例》第三十八条之规定，被告回复原告向其释明该项申请及相关的医疗事故鉴定申请可向上城区卫生健康局提出。被告将根据后续鉴定意见明确的医疗事故等级和情节对医疗机构和人员进行相应处理。2.关于原告请求查处被申请人未按规定填写、保管病历资料的责任事项处理。经被告调查患者杨元二病历资料、询问当事医疗人员、组织现场核实，未发现第三人在该案中存在篡改、伪造、隐匿、毁灭病历资料的行为，但存在病历书写欠规范的问题（部分病程记录只有打印签名没有手写签名）。被告根据查处具体情况已责令第三人组织整改。3.关于原告请求向申请人书面公开查处该事件的相关信息资料事项处理。经被告审查，原告该项申请属于政府信息公开申请事项，故被告回复原告向其释明该项申请应当按照政府信息公开条例的相关规定和办理流程另行向被告申请。4.关于原告申请书中行政查处要点涉及的事项处理。经被告审查，原告申请书中行政查处要点涉及的诊断治疗安全管理问题、腹穿刺的知情同意与相应技能质量管理问题、失血休克10小时以上未转入外科或重症医学科的首诊责任问题及输血质量安全管理问题等均涉及医学专业技术问题，属于医疗事故鉴定和医学鉴定事项。被告将根据后续鉴定意见结论作出相应处理。 综上所述，被告已依法履行行政监管职责，对原告申请依法予以回复，告知其查处结果并对具体情况作出相应释明。 被告杭州市卫生健康委员会在法定期限内向本院提交了以下证据、依据： 1.医疗质量安全事件监管行政履职申请书及附件；2.邮寄签收回执；3.《关于的回复》；4.邮寄封面及签收回执，拟共同证明2019年3月6日，被告收到原告杨骏提交的医疗质量安全事件监管行政履职申请书，被告于2019年5月9日作出《关于的回复》并于当日向原告邮寄送达。被告行政行为合法。 5.杭卫健行告（2019）002号《行政履职申请事项办理告知书》及送达信函收据；6.杭卫健行告（2019）002号《行政履职申请事项转办函》，拟共同证明被告于2019年3月13日将原告申请事项委托至上城区卫生健康局办理并告知原告。 7.医疗机构执业许可证；8.医师执业证（胡炜、叶瑞、单毓强、杨祺俊、张方捷、范震、顾伟刚、王晖、袁庆丰、徐海鹰、孟文、刘利蓉、胡伟航）；9.询问笔录（董晓飞、顾伟刚、何侠垠、张方捷）；10.关于对患者杨元二病程记录签字问题的说明（范震）；11.关于对患者杨元二病程记录签字问题的说明（袁庆丰）；12.2015年11月28日住院病历；13.2015年11月28日首次病程记录；14.2015年11月28日转入记录；15.2015年11月28日日常病程记录；16.2015年11月28日危重病人交班记录、接班记录、转出记录；17.关于杨元二家属投诉要点的答复；18.关于行政履职申请事项转办函的回复；19.患者杨元二病历资料，拟共同证明杭州市第一人民医院为三级甲等医院，具备开展患者杨元二相关手术及诊疗资质，参与患者杨元二诊疗的医师均具有相应的执业资质；经被告调取患者杨元二病历资料、询问了当事医务人员、组织现场核实，未发现第三人在该案中存在篡改、伪造、隐匿、毁灭病历资料的行为，但存在病历书写欠规范的问题（部分病程记录只有打印签名没有手写签名）。 20.责令整改意见书，拟证明2019年5月9日，被告向杭州市第一人民医院出具《责令整改意见书》。 法律依据：《医疗机构管理条例》、《浙江省卫生行政处罚程序》、《医疗质量管理办法》、《医疗纠纷预防和处理条例》、《病历书写基本规范》、《医疗事故处理条例》、《医疗事故技术鉴定暂行办法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》。 第三人杭州市第一人民医院陈述，一、杭州市卫生健康委员会出具的《关于的回复》依据客观、充分，程序到位，合法有效，无应被撤销的事实和法律依据。二、第三人在为患者所行诊疗行为符合相关医疗规范和常规，不存在医疗过错，综合患者术后病理和免疫组化等信息，患者的死亡是其自身恶性淋巴瘤造成自发性脾破裂等全身性脏器损害基础、肝硬化、肝功能衰竭、肝肾综合征、肝性脑病等严重病情，在现有的医疗技术条件下，医方虽尽合理救治已无仍无法逆转的结局，故第三人不应对其病逝承担法律责任。三、第三人为患者记录的病历资料，客观真实，不存在任何伪造篡改的事实和行为，原告基于诉讼利益的考虑，而主观坚决不愿承认患者客观存在的恶性淋巴瘤的病理报告和相关病历资料，显然不应被法律所支持。 综上，杭州市卫生健康委员会已依法履行了监管和查处职责，其出具的《关于的回复》，是经过实事求是、客观公正的调查之后做出的，说理清楚，依据充分，合法有效，未见有依法应撤销的事实和法律依据，故不应被撤销，第三人与原告之间的民事上的医疗纠纷，理应通过医疗责任的技术鉴定明确是否存在医疗过错和责任，再行依法处理。 第三人杭州市第一人民医院未向本院提交证据。 经庭审质证，原告杨骏对被告杭州市卫生健康委员会提供的证据1-7均无异议，证据8有异议，认为不合法，没有病理科医生的执业证，证据9程序不合法，内容不合法，不符合本案特定事实所要求的电子病历相关法律要件事实，被告没有去调查，证据10、11程序不合法，内容不合法，证据12无异议，证据13-16病程记录真实性无异议，调查程序合法性有异议，不是由被告去调取的，是第三人提供的，第三人有利害关系，有可能不提供真实资料，被告应该自行去调取原始档案，证据17程序不合法，被告没有进行客观核实，证据18无异议，证据19证明对象第1项内容无异议，认为病理科医生无资质，医疗过程不是询问就能解决，应有电子病历，病理科的相关资料并没有进行调查，证据20内容不合法。被告杭州市卫生健康委员会对原告杨骏提供的证据1真实性无异议，证明对象有异议，证据2证明对象有异议，能证明被告依法进行回复。 第三人杭州市第一人民医院对原告杨骏提供的证据1、2认为只能证明存在申请和答复的事实，并不能证明存在所有事实；对被告杭州市卫生健康委员会提供的证据1-20均无异议。 本院对上述证据认证如下：对原告杨骏提供的证据1真实性予以认可，证据2系本案诉争的行政行为。对被告杭州市卫生健康委员会提交的证据1、2真实性均予以认可，证据3系本案诉争的行政行为，证据4-20真实性均予以认可。 经审理查明：2019年3月5日，原告杨骏通过其委托代理人李雪云向被告杭州市卫生健康委员会提交《查处医疗质量安全事件之行政履职申请书》，请求事项为：1.查处杨元二经被申请人诊疗后死亡的医疗事故责任；2.查处第三人杭州市第一人民医院未按规定填写、保管病历资料的责任；3.向原告杨骏书面公开查处该事件的相关信息资料。并在该申请书中列举了要求被告查处的履职依据以及查处要点。被告杭州市卫生健康委员会收到该申请后，于2019年3月13日作出杭卫健行告[2019]002号《行政履职申请事项办理告知书》，告知原告杨骏的委托代理人李雪云其提交的行政履职申请事项已收悉，根据相关规定转至杭州市上城区卫生健康局处理，并于同日向杭州市上城区卫生健康局发送杭卫健行转[2019]002号《行政履职申请事项转办函》，要求杭州市上城区卫生健康局结合《医疗事故处理条例》、《医疗纠纷预防和处理条例》、《医疗质量管理办法》等规定对该投诉事项予以调查核实，并将调查情况及时回报被告。 2019年5月9日，被告杭州市卫生健康委员会在经过调查后作出案涉《关于的回复》，告知原告杨骏：一、关于医疗机构及医疗人员资质。根据《医疗机构手术分级管理办法（试行）》，杭州市第一人民医院为三级甲等医院，具备开展患者杨元二相关手术及诊疗资质，参与患者杨元二诊疗的医生均具有相应的职业资质。二、关于“查处杨元二经杭州市第一人民医院诊疗后死亡的医疗事故责任”。综合原告来信所载内容，杭州市上城区卫生健康局调查核实结果和医院情况说明，被告认为，该案是否属于医疗事故以及事故等级，需通过医疗事故鉴定予以明确，被告将根据鉴定意见明确的医疗事故等级和情节对机构和人员进行相应处理。医疗事故鉴定委托申请可向杭州市上城区卫生健康局提出。三、关于“查处杭州市第一人民医院未按规定填写、保管病历资料的责任”。经调阅患者杨元二病历资料，并组织人员赴杭州市第一人民医院现场核实，未发现杭州市第一人民医院在该案中存在篡改、伪造、隐匿、毁灭病历资料，但存在病历书写欠规范的问题（部分病程记录只有打印签名没有手写签名），针对该问题，被告已责令医院组织整改。四、关于“向原告书面公开查处该事件的相关信息资料”。按照政府信息公开条例规定，请原告填写《杭州市卫生健康委员会政府信息公开申请表》后另行向被告办公室提出，被告将按照政府信息公开条例有关规定予以办理。如原告不明申请要求和办理流程，可登陆被告官方网站政府信息依申请公开专栏查阅，被告网站提供申请表下载服务。此外，原告在履职申请书及行政查处要点中提到的“诊断质量安全管理问题”、“技能质量管理问题”、“输血质量安全管理问题”等问题，因涉及医学专业技术问题，非行政部门认定事项，应当通过医学鉴定予以明确。同日，被告作出《责令整改意见书》，要求第三人杭州市第一人民医院对于在调查过程中发现存在的部分病程记录只有打印签名没有手写签名，病历书写欠规范的情况立即整改，并举一反三，加强医疗安全，严格操作规范，提高医疗质量，并在15天内将反馈意见上报被告。原告对被告作出的案涉回复不服，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据原告杨骏向被告杭州市卫生健康委员会提交《杨元二腹痛消化科诊疗14小时大出血术后死亡医疗质量安全事件监管行政履职申请书》的内容，结合原被告双方在庭审中的陈述以及提交的证据，原告认为被告作为卫生行政管理部门应当具有对辖区内医疗机构和医务人员开展的诊疗活动进行监督管理的行政职责，故本案应为不履行法定职责之诉，根据原告提出的履职申请内容对以下几点进行审查。 一、对于原告杨骏向被告杭州市卫生健康委员会提交行政履职申请书中要求查处杨元二经第三人杭州市第一人民医院诊疗后死亡的医疗事故责任的请求事项。根据《医疗事故处理条例》第二条规定，本条例所称医疗事故，是指医疗机构及其医务人员在医疗活动中，违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规，过失造成患者人身损害的事故。该第十四条第一款规定，发生医疗事故的，医疗机构应当按照规定向所在地卫生行政部门报告。该条例第二十条规定，卫生行政部门接到医疗机构关于重大医疗过失行为的报告或者医疗事故争议当事人要求处理医疗事故争议的申请后，对需要进行医疗事故技术鉴定的，应当交由负责医疗事故技术鉴定工作的医学会组织鉴定；医患双方协商解决医疗事故争议，需要进行医疗事故技术鉴定的，由双方当事人共同委托负责医疗事故技术鉴定工作的医学会组织鉴定。该条例第三十五条规定，卫生行政部门应当依照本条例和有关法律、行政法规、部门规章的规定，对发生医疗事故的医疗机构和医务人员作出行政处理。该条例第三十八条规定，发生医疗事故争议，当事人申请卫生行政部门处理的，由医疗机构所在地的县级人民政府卫生行政部门受理。医疗机构所在地是直辖市的，由医疗机构所在地的区、县人民政府卫生行政部门受理。有下列情形之一的，县级人民政府卫生行政部门应当自接到医疗机构的报告或者当事人提出医疗事故争议处理申请之日起７日内移送上一级人民政府卫生行政部门处理：（一）患者死亡；（二）可能为二级以上的医疗事故；（三）国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门规定的其他情形。 本案中，被告杭州市卫生健康委员会作为卫生行政管理部门，具有对发生医疗事故的医疗机构和医务人员作出行政处理的职责。在对患者杨元二采取诊疗活动中及诊疗活动结束后，第三人杭州市第一人民医院并未就该案涉诊疗活动作为医疗事故向卫生行政部门报告，也未作为重大医疗过失行为向卫生行政部门报告。原告杨骏作为患者杨元二之子认为在案涉诊疗活动中存在医疗事故争议的，依法可以申请卫生行政部门处理，但其应当向第三人杭州市第一人民医院所在地的县级人民政府卫生行政部门申请，故被告在案涉回复中告知原告医疗事故鉴定委托申请可向上城区卫生健康局提出。符合上述规定，并无不当。 二、对于原告杨骏向被告杭州市卫生健康委员会提交行政履职申请书中要求查处第三人杭州市第一人民医院未按规定填写、保管病历资料责任的请求事项。根据《医疗质量管理办法》第二十三条规定，医疗机构应当加强病历质量管理，建立并实施病历质量管理制度，保障病历书写客观、真实、准确、及时、完整、规范。该办法第三十七条规定，县级以上地方卫生计生行政部门负责对本行政区域医疗机构医疗质量管理情况的监督检查。医疗机构应当予以配合，不得拒绝、阻碍或者隐瞒有关情况。《医疗事故处理条例》第八条第一款规定，医疗机构应当按照国务院卫生行政部门规定的要求，书写并妥善保管病历资料。该条例第九条规定，严禁涂改、伪造、隐匿、销毁或者抢夺病历资料。该条例第五十六条第一款第（三）项规定，医疗机构违反本条例的规定，有下列情形之一的，由卫生行政部门责令改正；情节严重的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者纪律处分：未按照国务院卫生行政部门规定的要求书写和妥善保管病历资料的。 本案中，被告杭州市卫生健康委员会作为卫生行政管理部门，具有对本区域内医疗机构医疗质量管理情况的监督检查职责。被告在收到原告的履职申请后，进行了调查核实，认定未发现第三人杭州市第一人民医院在案涉诊疗活动中存在篡改、伪造、隐匿、毁灭病历资料，但存在病历书写欠规范的问题，部分病程记录只有打印签名没有手写签名，故作出《责令整改意见书》，要求第三人对于在调查过程中发现的情况立即整改。符合上述规定，并无不当。 三、对于原告杨骏向被告杭州市卫生健康委员会提交行政履职申请书中要求向原告书面公开查处该事件的相关信息资料的请求事项。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。该条例第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请获取政府信息的，应当向行政机关的政府信息公开工作机构提出，并采用包括信件、数据电文在内的书面形式；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的政府信息公开工作机构代为填写政府信息公开申请。 本案中，被告杭州市卫生健康委员会作为辖区内卫生行政管理部门，具有对发生医疗事故的医疗机构和医务人员作出行政处理，以及对医疗机构医疗质量管理情况监督检查的职责。原告杨骏向被告提交查处医疗质量安全事件之行政履职申请书，要求被告履行行政管理职能对辖区内医疗机构和医务人员进行监督查处，被告据此开展的一系列调查核实行为均系履行自身行政管理职能的活动，在该过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息资料，属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所称的政府信息。故被告在案涉回复中告知原告可以按规定填写政府信息公开申请表后另行提出，被告将按照政府信息公开条例有关规定予以办理，并告知可以通过查阅被告官方网站的形式浏览申请要求和办理流程及下载申请表。符合上述规定，并无不当。 四、关于被告杭州市卫生健康委员会作出案涉《关于的回复》期限问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。 本案中，被告收到原告的履职申请后根据《医疗事故处理条例》、《医疗质量管理办法》、《医疗机构管理条例》等规定，对发生在原告杨骏与第三人杭州市第一人民医院之间的诊疗活动纠纷展开调查，其所指向的是针对第三人在诊疗活动中是否存在损害患者杨元二人身健康权利的行为行使卫生行政管理部门的监督管理职能，而非针对第三人及其医务人员存在违反法律、法规或者规章禁止性规定的行为行使卫生行政管理部门的行政处罚权，故本院认为对于案涉履职行为的期限计算不应适用《卫生行政处罚程序》，而应当依照行政诉讼法的有关规定计算。本案中，原告通过委托代理人于2019年3月5日向被告提交履职申请，被告于2019年5月9日作出案涉答复，显然超过法律规定的两个月期限，且没有其他法律、法规对履职期限作出规定，属于程序轻微违法。 综上，被告杭州市卫生健康委员会于2019年5月9日作出的《关于的回复》，履行了相应法定职责，程序轻微违法，但并未对原告实体权利产生实际影响，故依法应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下： 确认被告杭州市卫生健康委员会作出《关于的回复》的行为违法。 案件受理费人民币50元，由被告杭州市卫生健康委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省杭州市中级人民法院。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长 易  欣 人民陪审员 朱金舜强 人民陪审员 裘施雪婷 二〇一九年八月二十六日 书 记 员 郑  潇