昆明市呈贡区人民法院行 政 裁 定 书（2019）云0114行初44号原告昆明众邦国际旅行社有限公司，住所地：云南省昆明市官渡区现代生活公寓1幢5006号，统一社会信用代码：91530111MA6KBTF86Y。法定代表人张晓磊，系该公司总经理。委托代理人张萍，云南天外天律师事务所律师。特别授权代理。被告昆明市文化和旅游局，变更前为昆明市旅游发展委员会，住所地：昆明市呈贡区锦绣大街1号市级行政中心8号楼4楼，统一社会信用代码：11530100550140593J。法定代表人戴彬，该局局长。委托代理人董荣，该局政策法规处处长。一般授权代理。委托代理人杨谋飞，云南义声律师事务所律师。特别授权代理。被告昆明市人民政府。住所：呈贡区锦绣大街1号市级行政中心6号楼。法定代表人王喜良，该市市长。委托代理人裘敏，昆明市司法局工作人员，特别授权代理。委托代理人赵龙兵，云南澜湄律师事务所律师。特别授权代理。被告昆明市文化和旅游局（以下简称市文化和旅游局）以原告昆明众邦国际旅行社有限公司（以下简称众邦旅行社）无签订固定期限或无固定期限劳动合同的导游人员，违反了《中华人民共和国旅游法》第二十八条第（四）项的规定，于2018年10月16日作出昆旅许撤单字〔2018〕第（43）号《行政许可撤销决定书》，决定撤销原告众邦旅行社的旅行社业务经营许可证。原告众邦旅行社不服向被告昆明市人民政府（以下简称市政府）申请行政复议，市政府于2019年2月1日作出云昆政行复决字〔2018〕第84号《行政复议决定书》，决定维持被告市文化和旅游局作出的昆旅许撤单字〔2018〕第（43）号《行政许可撤销决定书》的具体行政行为。原告众邦旅行社不服二被告上述行政行为，向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月20日立案后，依法由审判员司马衍、普熙，人民陪审员高思聪组成合议庭进行审理。原告众邦旅行社的委托代理人张萍，被告市文化和旅游局的委托代理人董荣、杨谋飞，被告市政府的委托代理人裘敏、赵龙兵到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审查终结。原告众邦旅行社诉讼请求：一、请求撤销被告市文化和旅游局作出的昆旅许撤单字〔2018〕第（43）号《行政许可撤销决定书》；二、请求撤销被告市政府作出的云昆政行复决字〔2018〕第84号《行政复议决定书》；三、诉讼费用由被告承担。原告诉称：2017年5月25日，原告在昆明市官渡区市场监督管理局登记注册，并于同年向被告市文化和旅游局（原昆明市旅游发展委员会）申请旅行社业务经营许可证，6月14日获得了被告市文化和旅游局颁发的旅行社业务经营许可证（证号：L-YN-KM00021）。被告市文化和旅游局于2018年7月10日向原告送达了〔2018〕昆旅许撤先告字第70026号《行政许可撤销事先告知书》，原告向被告市文化和旅游局申请听证，7月25日被告市文化和旅游局举行了听证，2018年10月16日作出了昆旅许撤单字〔2018〕第（43）号《行政许可撤销决定书》。原告于2018年11月27日向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2018年11月27日受理了复议申请，并于2019年2月1日作出了云昆政行复决字〔2018〕第84号《行政复议决定书》，维持了被告市文化和旅游局的具体行政行为，原告认为两被告的具体行政行为适用法律错误，程序不当，理由如下：原告在申请旅行社业务经营许可证（证号：L-YN-KM00021）时，不管是实体上还是程序上均符合相关法律、行政法规和规章的规定。首先，原告是根据市文化和旅游局公布的《旅行社业务经营许可证申报一次性告知书》的受理条件进行了申请，并获得了被告市文化和旅游局颁布的旅行社业务经营许可证（证号：L-YN-KM00021），原告在申请过程中，不管是实体上还是程序上，都是严格按照被告市文化和旅游局的要求和规定来进行，并且，时至今日，原告的实际情况也是满足被告业务经营许可证的申请要求的。其次，按照《中华人民共和国旅游法》第二十八条，《旅行社管理条例》第六条，《旅行社条例实施细则》第七条的规定，申请人在申请旅行社业务经营许可证（证号：L-YN-KM00021）时，均符合以上申请资格和法定条件，并没有《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第四款规定的撤销情形。所以，原告在申请旅行社业务经营许可证（证号：L-YN-KM00021）时，不管是实体上还是程序上均符合相关法律、行政法规和规章的规定。二、被告市文化和旅游局做出的昆旅许撤单字〔2018〕第（43）号《行政许可撤销决定书》，违反了“法无明文规定不可为”和依法行政的基本原则，理由如下：首先，被告市文化和旅游局是根据《中华人民共和国旅游法》第二十八条第（四）项的规定“有必要的经营管理人员和导游”来撤销原告的旅行社业务经营许可证（证号：L-YN-KM00021），认为原告因为“无签订固定期限或无固定期限劳动合同的导游人员”违反了该法条的规定，但该法条只要求原告有必要的经营管理人员和导游，没有规定导游是否签订“固定期限或无固定期限劳动合同”，所以被告对该法条进行了扩大解释，并且超出了原法条的真实含义，根据行政法“法无明文规定不可为”以及“依法行政”的两大基本原则，被告依据自己做出的扩大解释来撤销原告的旅行社业务经营许可证，违反了“法无明文规定不可为”和依法行政的基本原则。其次，按照《云南省旅游条例》第四十条、第五十三条的规定，旅行社没有与其聘用的旅游从业人员订立劳动合同，应当由劳动保障行政主管部门依法处罚，而不是撤销其旅行社业务经营许可证，按照2018年8月30日，云南省人民政府公布的《云南省人民政府办公厅关于促进全域旅游发展的实施意见》（云政办发〔2018〕71号文件）第三十条要求，被告市文化和旅游局应当严格做到依法治旅、依法兴旅、依法行政。三、被告市文化和旅游局做出的昆旅许撤单字〔2018〕第（43）号《行政许可撤销决定书》，违反了信赖利益保护的基本原则，理由如下：原告获得旅行社业务经营许可证（证号：L-YN-KM00021）是在2017年6月14日获得，已过去了1年多的时间，现被告以一条没有法律依据的撤销理由来撤销原告的许可证，这样行为，让原告也就是行政相对人认为：第一，被告是在否定之前自己的行政许可行为，那被告是否将为自己的行为承担行政责任，不管是行政赔偿责任还是追责责任；第二，被告的行政行为极为不稳定，这让行政相对人在取得被告的许可证后，时刻担心被告会因为一些突发奇想的、莫须有的理由来撤销行政相对人的许可证，让原告对被告的行政行为非常不适应和缺乏安全感，对被告丧失了公信力和信赖度。四、被告市政府没有查证被告市文化和旅游局的撤销行为的合法性和合理性，作出了维持决定书，有袒护被告市文化和旅游局的嫌疑。被告市文化和旅游局的撤销行为没有事实依据和法律依据，被告市政府理应依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条决定撤销被告市文化和旅游局的昆旅许撤单字〔2018〕第（43）号《行政许可撤销决定书》，而被告市政府却偏听偏信、袒护被告市文化和旅游局，故意渎职、不作为，在没有证据的情况下，错误使用法律，违背《中华人民共和国行政复议法》的立法目的，维持了被告市文化和旅游局的昆旅许撤单字〔2018〕第（43）号《行政许可撤销决定书》。综上所述，原告在申请旅行社业务经营许可证（证号：L-YN-01112）时，不管是实体上还是程序上均符合相关法律、行政法规和规章的规定，被告市文化和旅游局做出的昆旅许撤单字〔2018〕第（43）号《行政许可撤销决定书》，违反了“法无明文规定不可为”、依法行政和信赖利益保护的基本原则。被告市政府维持被告市文化和旅游局的撤销行为同样适用法律错误，程序不当，请求人民法院撤销被告市文化和旅游局做出的昆旅许撤单字〔2018〕第（43）号《行政许可撤销决定书》和市政府作出的云昆政行复决字〔2018〕第84号《行政复议决定书》。原告众邦旅行社为支持所诉提交以下证据材料：1、原告营业执照和法人身份证明、法人身份证；2、昆旅许撤单字〔2018〕第（43）号《行政许可撤销决定书》，云昆政行复决字〔2018〕第84号《行政复议决定书》；3、三组市文化和旅游局的官网截图，一次性告知书；4、微信截图，快递单。被告市文化和旅游局辩称：一、人民法院应当驳回原告的所有诉讼请求。二、行政机关作出的昆旅许撤单字〔2018〕第（43）号《行政许可撤销决定书》主体适格、认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。（一）被告市文化和旅游局对本辖区内的经营国内旅游业务的旅行社具有撤销权，主体适格。根据云厅字〔2019〕1号中共云南省委办公厅、云南省人民政府办公厅《关于印发〈昆明市机构改革方案〉的通知》（2019年1月25日），将昆明市文化广播电视体育局的文化管理职责，昆明市旅游发展委员会的职责整合，组建市文化和旅游局，作为市政府工作部门，不再保留昆明市旅游发展委员会。根据2018年1月19日云编办〔2018〕33号中共云南省委机构编制办公室《关于清理调整省直部门职能职责的通知》第十三条第（二）项第2目的要求，将经营国内旅游业务和入境旅游业务旅行社业务许可的职责，下放至州市级旅游行政主管部门，并在《云南省各级政府部门行政许可项目目录》中做了公示。根据2018年6月1日YLHT-2018-802《云南省旅游发展委员会关于深化简政放权工作的通知》第一条的规定，下放的经营国内旅游业务和入境旅游业务旅行社行政许可事项，含国内旅游业务和入境旅游业务旅行社业务经营许可证的核发、变更、补办、注销、吊销及撤销。综上，根据以上文件及《中华人民共和国旅游法》第二十八条、第八十三条、第八十五条，《中华人民共和国行政许可法》第二十二条等法律法规，市文化和旅游局主体适格。（二）案涉《行政许可撤销决定书》认定事实清楚、证据确实充分。2018年6月，昆明市市级单位对辖区内旅行社开展了联合检查活动，6月20日在检查中查证众邦旅行社没有签订固定期限或者无固定期限劳动合同的导游人员，该事实通过昆明市旅行社基本情况核查表、辖区单位从业人员登记表、区人社局旅行社清理核查情况等证据可以证实。（三）行政机关作出行政许可撤销决定适用法律正确。经查原告作为旅游经营企业，经营过程中无签订固定期限或者无固定期限劳动合同的导游人员，这一事实，已经违反了《中华人民共和国旅游法》第二十八条第（四）项的规定，已不具备旅行社许可的法定条件。行政机关依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第（四）项的规定，依法撤销原告的旅行社业务经营许可证，适用法律正确。（四）行政机关作出行政许可撤销的程序合法。行政机关依法组织检查、依法取证、依法送达《行政许可撤销事先告知书》《听证会通知书》，依法组织听证，听证会后依法讨论、决策，依法发出《行政许可撤销决定书》并送达，所有程序合法。综上，行政机关作出的昆旅许撤单字〔2018〕第（43）号《行政许可撤销决定书》认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市文化和旅游局为支持其主张提交以下证据材料：第一组：市文化和旅游局及负责人身份信息，中共云南省委办公厅、云南省人民政府办公厅《关于印发〈昆明市机构改革方案〉的通知》（2019年1月25日），昆政发〔2019〕12号《昆明市人民政府关于机构设置的通知》（2019年2月28日），昆明市政府办公厅《关于市级机构改革工作中有关刻制印章制作名牌的通知》（2019年3月1日），《云南省机构编制条例》，云编办〔2018〕33号《关于清理调整省直部门职能职责的通知》，《云南省各级政府部门行政许可项目目录》，众邦旅行社营业执照、经营许可证复印件；第二组：昆明市旅行社基本情况核查表，盘龙区人社局旅行社核查情况；第三组：关于提请市文化和旅游局撤销旅行社经营许可的报告，〔2018〕昆旅许撤先告字第（70026）号《行政许可撤销事先告知书》及回证，听证申请书，〔2018〕昆旅许撤听通字第（43）号《听证会通知书》及回执，听证笔录，重大决策集体讨论决定及附件表，昆旅许撤单字〔2018〕第（43）号《行政许可撤销决定书》及回证，执法人员身份证明，执法证复印件，第四组：依据的法律法规；第五组：云昆政行复通字〔2018〕第（84）号《行政复议答辩书》；云昆政行复决字〔2018〕第（84）号《行政复议决定书》。被告市政府辩称：一、被告审理该行政复议案件全部程序均符合法律法规的规定。（一）原告因对市文化和旅游局于2018年10月16日作出的昆旅许撤单字〔2018〕第（43）号《行政许可撤销决定书》不服，于2018年11月27日向被告市政府申请行政复议，请求撤销该《行政许可撤销决定书》。被告市政府依法审查后于2018年11月27日受理该行政复议案件。（二）被告市政府依法向被告市文化和旅游局发出云昆政行复通字〔2018〕第84号《行政复议被申请人答复通知书》，被告市文化和旅游局提交了《行政复议答辩书》及相关证据材料。原告应被告市政府通知查阅了市文化和旅游局提交的行政复议答复书、证据目录清单、相关证据及依据。因案件情况复杂，被告市政府于2019年1月25日决定延期至2019年2月27日前作出行政复议决定并送达复议当事人。最终，被告市政府于2019年2月1日法定期限内作出云昆政行复决字〔2018〕第84号《行政复议决定书》，于2019年2月16日按照原告送达地址确认书载明的内容进行了邮寄送达，充分保证了原告作为复议当事人的权利。（三）被告市政府在审理该行政复议案件的过程中，均严格按照《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》的有关规定进行，整个过程合法合规。二、《行政复议决定书》在事实认定与法律适用上并无不当，原告请求撤销《行政复议决定书》无事实和法律依据，依法不应当得到支持。（一）根据《中华人民共和国旅游法》第二十八条、《国家旅游局关于执行有关规定的通知》第二条的规定，“必要的导游”是指有不低于旅行社在职员工总数20%且不少于3名与旅行社签订固定期限或者无固定期限劳动合同的持有导游证的导游。（二）在本案中，根据相关部门对原告实施检查时原告签字、盖章等形式确认的证据，原告确无签订固定期限或无固定期限劳动合同的导游人员。被告市文化和旅游局根据前述规定及《中华人民共和国行政许可法》第六十九条等规定，结合事实作出《行政许可撤销决定书》程序及实体合法、处理结果适当。被告市政府维持该《行政许可撤销决定书》并不支持赔偿请求，在事实认定和法律适用方面并无不当。综上所述，被告市政府在行政复议案件的审理过程中，程序上符合法律法规的规定，《行政复议决定书》在事实认定与法律适用上亦无不当。原告要求撤销《行政复议决定书》的诉讼请求并无事实与法律依据，请求人民法院驳回对被告的诉讼请求。被告市文化和旅游局和被告市政府当庭补充答辩意见认为，根据市政府提交的证据材料，原告超过了起诉期限，应该驳回原告的起诉。原告向行政机关确认了送达地址，EMS物流信息显示：原告签收被告市政府的《行政复议决定书》的时间是2019年2月18日，原告在2019年3月7日起诉，超过了起诉期限。被告市政府为支持其主张提交以下证据材料：第一组：《行政复议申请书》，原告行政复议委托手续（营业执照、法定代表人身份证明书及身份证复印件、委托书及受托人身份证复印件），申请行政复议申明事项，《复议文书送达地址确认书》，云昆政行复办受通字〔2018〕第84号《行政复议申请受理通知书》及送达回证；第二组：云昆政行复通字〔2018〕第84号《行政复议被申请人答复通知书》及送达回证，市文化和旅游局《行政复议答辩书》，委托手续（统一社会信用代码证、法定代表人身份证明书及身份证复印件、委托书及受托人身份证复印件）；第三组：行政复议相关材料查阅登记表，行政复议代理词；第四组：云昆政行复延期通字〔2018〕第84号《行政复议决定延期通知书》及送达回证；第五组：云昆政行复决字〔2018〕第84号《行政复议决定书》及送达回证。经本院对原告起诉是否符合法定条件进行审查，本院认为，2019年1月25日中共云南省委办公厅、云南省人民政府办公厅印发云厅字〔2019〕1号《关于印发〈昆明市机构改革方案〉的通知》组建市文化和旅游局，不再保留昆明市旅游发展委员会。2019年3月1日昆明市人民政府办公厅印发昆政发〔2019〕12号《昆明市人民政府关于机构设置的通知》设置市文化和旅游局。2019年4月26日市文化和旅游局领取了统一社会信用代码证书。经过机构改革后，原昆明市旅游发展委员会的职责整合到市文化和旅游局。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”在庭审中原告众邦旅行社已经明确其送达地址为昆明市官渡区春城路62号证券大厦28楼，并留下委托代理人姓名及联系电话。本案的证据能够证明被告市政府按原告确认的送达地址及联系人邮寄送达了《行政复议决定书》，原告众邦旅行社代理人在2019年2月18日收到投递员有邮件的电话联系，同意投递员将邮件投递到丰巢柜，此时原告代理人知道邮件已送达。原告众邦旅行社在2019年3月7日向本院递交起诉状，已超过法定十五日的起诉期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的……”，应当裁定驳回原告众邦旅行社的起诉。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条、第六十三条，《中华人民共和国行政复议法》第十二条、第四十条，《中华人民共和国旅游法》第八十三条、第八十五条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项，第一百零一条第一款第（二）项、第二款，参照《旅行社条例》第三条等法律法规以及依据《诉讼费用交纳办法》第八条等规定，裁定如下：驳回原告昆明众邦国际旅行社有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告昆明众邦国际旅行社有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状正本一份，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。审 判 长  司马衍审 判 员  普 熙人民陪审员  高思聪二〇一九年八月二十日书 记 员  李青青