广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）粤7101行初1807号 原告：郭达永，男，汉族，1965年3月2日出生，住广州市南沙区。 委托代理人：朱恒强，国信信扬（南沙）律师事务所律师。 委托代理人：林闻娥，国信信扬（南沙）律师事务所律师。 被告：广州市南沙区南沙街道办事处，住所地广州市南沙区南沙街进港路办事处大楼。 法定代表人：曾祥洪，职务主任。 委托代理人：黎佩莹，该单位工作人员。 委托代理人：贺拥军，广东凯成律师事务所律师。 第三人：广州市南沙区南沙街坦头村民委员会，住所地广州市南沙区南沙街坦头村北街59号。 法定代表人：黄锦华，职务主任。 第三人：广州市南沙区南沙街坦头经济联合社，住所地广州市南沙区南沙街坦头村北街59号。 法定代表人：黄炳新，职务社长。 两第三人共同委托代理人：廖育强，广东连越律师事务所律师。 两第三人共同委托代理人：林运伟，广东连越律师事务所律师。 原告郭达永不服被告广州市南沙区南沙街道办事处（以下简称南沙街道办）、第三人广州市南沙区南沙街坦头村民委员会（以下简称坦头村委会）、广州市南沙区南沙街坦头经济联合社（以下简称坦头经济联合社）行政处理决定纠纷一案，本院于2019年4月1日受理后，依法组成合议庭，于2019年7月10日公开开庭审理了本案。原告委托代理人朱恒强、被告南沙街道办委托代理人黎佩莹、贺拥军，第三人坦头村委会、坦头经济联合社委托代理人林运伟、廖育强到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告郭达永诉称：被告南沙街道办作出南南行处2018（22）号行政处理决定书适用的法律、法规错误并且明显不当，因此提起诉讼要求撤销该行政处理决定书。一、被告受理了原告裁决申请，但未对原告的请求事项进行实质处理，适用法律错误且明显不当。原告在行政裁决申请中请求认定原告为坦头村集体经济组织成员资格，享受同等待遇，并要求支付11万元资金分配款及补发福利分配款。此外原告还提交了相关的证据其户籍已在坦头村，生活在坦头村，并履行了坦头村集体经济组织成员的权利义务。根据两第三人在行政裁决中也确认原告户籍在坦头村并且生活在坦头村，但不享受村福利待遇。两第三人认为原告不享受村的福利待遇的原因为：原告是教师，有较好的待遇，已纳入其他社会保障体系，不对原告分配坦头村的福利待遇不致剥夺原告生活保障体系，且符合大多数村民的意愿。被告已经查明了相关的事实及经过，应就原告是否符合坦头村经济组织成员认定条件处理。但是被告未就原告的请求进行处理，而是要求“社委会或者理事会审查和成员大会表决确定原告的成员资格”及“对原告的其他请求事项不予处理”，该裁决适用法律错误并且明显不当。被告已经受理了原告的裁决申请，但在裁决结果中却是对原告的请求事项不予处理，两者自相矛盾。被告在受理后，未对原告的裁决申请进行实质的处理，如果不予处理，应该在裁决受理时明确告知原告，而不应该在裁决受理后却告知原告不予处理的结果。二、成员资格认定不是集体经济组织成员享受村民福利待遇的必经手续，也不是申请行政裁决的前置手续，被告适用法律错误。坦头村没有村民民约或组织章程，也未就成员资格认定制定过任何文件，两第三人从未对村民进行过成员资格认定的手续。但是除了原告外，大部分村民都有享受村的福利待遇的，即有没有进行成员资格认定不是可享受坦头村福利待遇的必备条件，村集体通过直接发放福利待遇确认其成员资格。另，也没有任何法律法规规定，享受村福利待遇必须要经过成员资格认定，成员资格认定只是确认可享受村福利待遇其中的一种方法。另，也没有任何法律法规规定，村民申请同等待遇的行政裁决的前置程序为必须要在村经过成员资格认定的程序。成员资格认定与申请村民同等待遇的行政裁决没有必然的联系，被告应就原告及第三人提供的相关证据作出裁决，而不能要求两第三人对原告进行成员资格认定为由不予处理原告的全部请求事项。这样不仅浪费司法资源，也增加了原告的负担。三、裁决由取得福利待遇的村民表决原告是否能取得成员资格明显不当，必然会损害原告的合法权益。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，户口迁入、迁出时是根据现有的组织章程规定，社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格。原告将户籍迁入坦头村时，那时坦头村并没有任何村规民约或组织章程，无法对原告进行成员资格认定。根据行政裁决书查明的事实为坦头村留用地出让成功并收到了部分出让款，其中每人可分配到11万元，后期土地出让款通过商业物业兑换。原告未享受到村的福利待遇，但是坦头村大部分村民都享受了村的福利待遇并分到11万元。现在根据行政处理决定书的要求是社委会或者理事会审查和成员大会表决确定原告的成员资格，也就是要求大部分已分配到村福利待遇的村民表决原告是否具备成员资格。在纠纷已经形成后，被告要求社委会或者理事会审查和成员大会表决确定原告的成员资格必然会损害原告的权益。另，根据“法不溯及既往”原则，现在制定村规民约或组织章程涉及成员资格认定的标准只能适用制定后迁入、迁出坦头村户籍的人员，而不能适用原告。原告迁入坦头村时并没有村规民约或组织章程排除原告的成员资格，所以原告已经取得成员资格，并应享受村民同等待遇。四、被告要求第三人对原告进行成员资格认定的裁决不具有可执行性。根据《高人民法院关于适用的解释》最第一百五十八条第一款规定“行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效行政裁决确定的权利人或者其继承人、权利承受人在六个月内可以申请人民法院强制执行。”生效的行政裁决可直接申请强制执行，但是在本案中，被告的裁决是“社委会或者理事会审查和成员大会表决确定原告的成员资格”，该裁决并不涉及财产，只是强制两第三人履行的一个程序，也没有明确两第三人不履行该程序产生的法律后果。即使本案的行政处理决定书生效后到法院执行，两第三人拒不履行该裁决内容，法院也无法通过强制执行保障裁决的执行，因此本案的行政裁决是不具备可执行性。五、原告已经提供了充足的证据证明其符合集体经济成员资格，并受到不同等的待遇，但被告仍对原告的请求事项不予处理明显不当。原告一直是广州市南沙区南沙街道办坦头村村民村民，因政策原因需要将户口迁至广州市南沙区珠江××路××号，但一直都是在坦头村生活。2017年8月3日将户口迁回坦头村，但一直没有享受村的福利待遇。坦头村以原告是公职教师，没有给予原告村的福利待遇，但原告要求村提供相关依据证明公职教师不能享受村福利待遇，但是村也无法提供。另，村也没有制定相关村规民约，排除教师不能享受村的福利待遇，我国也没有明文法律规定教师不能享受村的福利待遇。据原告所知坦头村同为教师李玉珍一直在享受的村的福利待遇，因此原告受到了不平等的待遇。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十三条第（一）项、十六条第（二）项的规定，原告是坦头村村民，也是村集体经济组织成员，理应取得村民及集体经济组织的福利待遇。从2017年8月3日至2018年6月14日坦头村村民人均可收到6157元，此福利待遇应补发给原告。另，2018年6月16日广州市南沙区南沙街道办坦头村民委员会发布的《坦头村村民会议关于“货币加物业”资金分配的投票方案》，坦头村“货币加物业”项目可分配资金23638万元，每人可分配11万元。原告已经是坦头村村民，但却不在分配名单上。且该笔款项已经于2018年7月27日发放到村民的银行账户，但原告并没有收到该笔款项，此笔待遇也应补发给原告。为此，原告提起行政诉讼，请求法院：一、撤销被告南沙街道办作出的南南行处2018（22）号行政处理决定书，并责令被告重新作出处理决定；二、请求被告承担本案的诉讼费。 被告南沙街道办辩称：一、依据《广州市街道办事处工作规定》第二条、第十条及第十三条第（九）的规定，原告认为自己的合法权益受到第三人的侵害，请求被告作出处理，被告依法有权对原告的申请作出处理。二、被告作出行政处理决定的程序合法。2018年8月14日向被告提出行政处理申请，被告受理后调查核实相关情况，于2018年9月28日，被告依法作出南南行处2018(22)号行政处理决定书，并于2018年9月29日，将决定书于送达原告与第三人。三、对原告起诉理由的答辩意见。（一）被告对原告的请求事项已经作出了实质性处理，原告认为被告没有对其请求事项进行实质性处理，与事实不符。被告依法作出的涉案行政处理决定书，明确了原告是否取得坦头村集体经济组织成员资格的途径和方式，对原告的请求事项进行了实质性处理。（二）对于发生争议的村集体收益分配及其他福利分配案件，成员资格认定是原告是否应当获得分配的前提条件。原告认为成员资格认定不是集体经济组织成员享受村民福利待遇的前提，该主张仅适用在不发生争议的情况，该主张并不适用于本案。根据“有约定从约定、无约定从法定”的原则，在原告与第三人就分配问题发生争议，且第三人没有召开成员大会对原告的集体经济组织成员资格、福利待遇分配进行表决，没有现行有效的村规民约的前提下，原告的成员资格及分配问题应依法处理。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条规定：“农村集体经济组织成员享有以下权利：……（二）享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益；……”由以上可见，原告请求的涉案分配，属于以上地方性法规第十六第（二）项，应当以农村集体经济组织成员资格确定为前提。（三）被告依法作出涉案行政处理决定书要求第三人经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定原告是否具有坦头村集体经济组织成员资格，依据充分。郭达永是教师，1965年3月2日出生入××村，2002年6月12日将户口迁出坦头村，2017年8月3日将户口迁回坦头村，属于《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定的情况。在坦头村没有现行有效的村规民约，且没有召开成员大会对原告的集体经济组织成员资格进行表决，对原告不予分配没有召开任何会议表决的情况下，被告作出处理决定，要求第三人经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定原告是否具有坦头村集体经济组织成员资格，依据充分。综上，被告作出的行政处理决定查明事实清楚、适用法律正确、程序合法，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，应当予以驳回。 第三人坦头村委会、坦头经济联合社共同述称：一、原告是从坦头村外将户口迁入坦头村，户口迁入时没有经过第三人的同意，迁入的原因也不明。二、原告迁入坦头村后至今都没有享受坦头村的福利待遇及“货币加物业”资金分配款待遇。三、原告所申请的成员资格以及福利待遇的分配都没有经过坦头村召开成员大会进行表决，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，原告不具有坦头村经济组织成员资格，其直接主张享有坦头村集体经济组织成员资格并要求分配福利待遇缺乏法律依据，被告作出的行政处理决定事实确凿，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：原告于1965年3月2日出生，出生后入户第三人处。2002年6月12日原告户籍迁到珠江××路××号，2017年8月3日将户籍迁回坦头村。2018年8月14日原告向被告提出行政处理申请，请求：一、认定原告具备第三人集体经济组织成员资格，并享有与其他成员同等的村民待遇；二、两第三人向原告支付分配款11万元；三、两第三人向原告补发2017年8月3日至2018年6月14日福利补贴6157元。随后被告向原告及第三人展开调查。第三人称该村没有现行有效的村规民约，也没有召开成员大会对原告的村民资格及享有待遇问题进行表决，但原告将户口迁入该村没有经过村同意，而且职业是教师，已纳入社会保障体系，不向其分配该村的福利待遇符合大多数村民的意愿；2018年7月1日召开的村民会议表决通过了《坦头村村民会议关于“货币加物业”资金分配的投票方案》，原告不在投票确定的分配对象范围内，因而不对其分配“货币加物业”资金分配款。2018年9月28日，被告作出南南行处2018（22）号行政处理决定书，认为原告属于户口迁入、迁出集体经济组织所在地的人员，而第三人没有现行有效的村规民约，因此根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款之规定，原告是否具有第三人集体经济组织成员资格，应由第三人社委会或理事会审查和成员大会表决确定，其享有待遇问题应经资格问题表决后再作处理，依据《广州市街道办事处工作规定》第二条、第十三条第一款第（九）项和《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款之规定，决定如下：一、两第三人于本决定书生效之日起三十日内经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定原告是否具有坦头村集体经济组织成员资格；表决原告具有成员资格的，应明确其具有成员资格的时间起点；二、对原告的其他请求事项不予处理。原告不服，诉至本院。 另查明，2017年8月3日至2018年6月14日每个村民共计发放福利分配5400元。2017年坦头村的留用地拆塘(2017NYJ-7号）地块土地使用权通过南沙区房地产交易中心出让成功，坦头村委会获得土地出让金额为人民币109540万元，土地出让总额扣除各种税费后，其中的20%以货币形式支付给坦头村委会，作为村委会获得货币补偿款，剩余80%折算成商业物业兑现给村委会。2018年6月16日，第三人坦头村民委员会制定了《坦头村村民会议关于“货币加物业”资金分配的投票方案》，并于2018年7月1日召开村民大会对“是否同意坦头村货币加物业项目可分配资金23638万元，向按以下标准确定的分配对象（以最终实际核算人数为准）每人分配11万元：1.本分配方案首次全民投票之日（2018年7月1日）24时前，户籍登记在我村且享受我村福利分配的村民（已取得港、澳、台或国外户籍的村民除外，按公示名单为准）依法享有本次‘货币加物业’返还现金分配的权利；2.参与2015年12月19日我村‘货币加物业’项目第一次全民投票的村民在方案经全民投票程序通过日已死亡，仍可享有本次‘货币加物业’资金分配的权利；3.因服兵役将户籍迁出的现役战士，享有本次‘货币加物业’资金分配权利”的事项进行表决。村民会议表决结果为原告不在分配对象范围内，原告没有享受11万元“货币加物业”资金分配款。 以上事实由原告户口簿及身份证、行政处理申请书、调查笔录、《坦头村村民会议关于“货币加物业”资金分配的投票方案》、《关于“货币加物业”资金来源及分配的情况说明》、申请人郭达永情况说明、南南行处2018（22）号行政处理决定书等证据予以证实，原告、被告及两第三人亦当庭陈述在案。 本院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项之规定，保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，是镇人民政府的职权。《广州市街道办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”第十三条规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济。”因此，被告对其辖区内原告的村民资格及福利待遇问题有权进行处理。 原告是否具有村民资格及享有村民待遇应根据《广东省农村集体经济组织管理规定》及第三人的章程来认定。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款、第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”本案中，第三人未制定章程，因此对于原告村民资格的认定应按照《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的相关规定来认定。原告属于实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，原告是否具有第三人集体经济组织成员资格，按照上述法律规定，应经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格。因此，被告对于原告请求确认村民资格的申请，作出要求第三人召开成员大会对原告的村民资格进行表决确定的决定，符合法律规定。对于原告是否享有的待遇问题，首先第三人召开了村民大会，对村留用地土地出让金“货币加物业”资金分配问题进行了投票表决，原告不在分配对象范围内；其次原告的资格也未经成员大会表决，被告认为对原告享有待遇的问题，在其成员资格确定后再做处理，从而对原告要求第三人支付福利待遇及分配款的请求不予处理，并无不妥。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告郭达永的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告郭达永负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 （此页无正文） 审 判 长  姜巧玲 人民陪审员  邓金兰 人民陪审员  朱岳华 二〇一九年八月十五日 书 记 员  张近贝