江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1545号 上诉人(原审原告)陶勇，男，汉族，住泰州市海陵区。 上诉人(原审原告)袁朱珍，女，汉族，住址同上。 被上诉人(原审被告)泰州市人民政府，住所地泰州市凤凰东路**。 法定代表人朱立凡，该市市长。 上诉人陶勇、袁朱珍因诉泰州市人民政府（以下简称泰州市政府）行政复议不予受理一案，不服江苏省泰州市中级人民法院（以下简称泰州中院）(2019)苏12行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。经阅卷、调查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定: 2018年12月16日，泰州市海陵区人民政府（以下简称海陵区政府）发布泰海征告[2018]14号《关于（征求意见稿）征求意见的公告》（以下简称泰海征告[2018]14号《公告》），对《智堡后河北侧地块国有土地房屋征收补偿方案》（征求意见稿）征求社会各界意见。2019年1月3日，陶勇、袁朱珍以海陵区政府、泰州市海陵区房屋征收办公室（以下简称海陵区征收办）为被申请人向泰州市政府提交行政复议申请书，并附有泰海征告[2018]14号《公告》。陶勇、袁朱珍的复议请求为“依法确认被申请人海陵区政府、海陵区征收办实施的房屋征收行为违法，并责令被申请人立即停止违法征收行为”；事实与理由为“2018年12月16日，海陵区政府发布泰海征告[2018]14号《公告》，告知有关单位和各界人士对方案如果有异议，可以在2019年1月16日之前向海陵区征收办提出书面的意见。……但在2018年12月下旬，海陵区征收办、城东街道办等单位工作人员在申请人家中连续数日不离开，妄图通过限制人身自由等非法方式逼迫申请人签订拆迁补偿协议……”泰州市政府于2019年1月5日收到复议申请，于2019年1月17日作出[2019]泰行复第20号《行政复议决定书》（以下简称20号《复议决定》），认定陶勇、袁朱珍提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回行政复议申请，并于2019年1月21日邮寄送达。陶勇、袁朱珍不服，提起本案诉讼，请求撤销20号《复议决定》，判令泰州市政府复议后重新作出复议决定。 原审法院认为,《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第二十五条第一款规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。 依据上述规定可知，国有土地上房屋征收与补偿系一个系列工作，包括拟定征收补偿方案草案、征收补偿方案草案征求意见及修改、作出房屋征收决定、签订房屋征收补偿协议、作出房屋征收补偿决定等，且分别由不同主体负责实施。本案中，陶勇、袁朱珍的复议请求为“依法确认被申请人海陵区政府、海陵区征收办实施的房屋征收行为违法，并责令被申请人立即停止违法征收行为”，并未指明针对哪一项具体征收工作，属于行政复议请求不明确。但据查明事实可知，在2019年1月3日陶勇、袁朱珍向泰州市政府申请复议时，征收工作尚处于房屋征收补偿方案征求意见过程中，并未有其他房屋征收工作发生，且陶勇、袁朱珍申请复议时仅提交了行政复议申请书及泰海征告[2018]14号《公告》，故泰州市政府认定其行政复议申请审查的对象为上述征求意见公告并无不当。因房屋征收补偿方案征求意见公告系房屋征收补偿方案确定及房屋征收决定作出前的程序性、过程性行为，并非终局决定，对外亦不直接产生法律效力，依法不属于行政复议受理范围。泰州市政府依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回行政复议申请并无不当。泰州市政府于2019年1月5日收到行政复议申请，于2019年1月17日作出20号《复议决定》，符合《行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政复议程序合法。关于陶勇、袁朱珍庭审中提出海陵区征收办等以非法限制其人身自由、进入其房屋等软暴力逼迫其签订协议的问题，陶勇、袁朱珍可据此对其签订协议的合法性提出异议，依法不属本案审查范畴。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陶勇、袁朱珍的诉讼请求。 上诉人陶勇、袁朱珍上诉称：1、涉案房屋补偿安置方案仍然在征求意见阶段，海陵区政府以及海陵区征收办即实施房屋征收违法。2、泰州市政府作出的20号《复议决定》违法。3、合议庭开庭后变更一名合议庭成员，未重新开庭违反法定程序。请求本院撤销原审判决，依法改判或者发回重审。 被上诉人泰州市政府未向本院提交书面的答辩意见。 原审判决认定事实清楚。本院予以确认。本院另查明，2019年4月19日，海陵区政府作出泰海征决[2019]1号《关于智堡后河北侧地块国有土地上房屋征收的决定》（以下简称1号《征收决定》），决定对智堡后河北侧地块国有土地上房屋实施征收，并于同日发布征收决定公告。陶勇、袁朱珍不服1号《征收决定》提起诉讼，请求撤销1号《征收决定》。2020年5月15日，泰州中院作出(2019)苏12行初138号行政判决，驳回陶勇、袁朱珍的诉讼请求。陶勇、袁朱珍不服，提起上诉。目前该案二审正在审理中。上述事实有泰州中院(2019)苏12行初138号行政判决书予以证明。 本院认为，《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。根据上述规定，不侵犯申请人合法权益的行为，明显不属于行政复议的受理范围。本案中，上诉人陶勇、袁朱珍的复议请求为“依法确认被申请人海陵区政府、海陵区征收办实施的房屋征收行为违法，并责令被申请人立即停止违法征收行为。”根据本院查明的事实，陶勇、袁朱珍申请行政复议时，涉案地块房屋征收工作尚处于征收补偿方案征求意见过程中，海陵区政府尚未作出1号《征收决定》，即陶勇、袁朱珍主张的房屋征收行为并不存在。至于补偿安置方案的拟定、论证、征求意见及修改，系房屋征收过程中的程序性行为，对被征收人的合法权益不直接产生实际影响，亦不属于行政复议受理范围。原审法院合议庭开庭审理后变更一名合议庭成员，已将合议庭成员变更情况告知双方当事人，双方当事人合议庭成员变更均未提出异议，亦未对庭审笔录提出异议，变更后的合议庭根据庭审笔录和本案证据材料评议后作出判决，并未侵犯上诉人合法权益。被上诉人泰州市收到行政复议申请后，在法定期限内作出20号《复议决定》，驳回陶勇、袁朱珍提出的行政复议申请，符合《行政复议法》第三十一条第一款、《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项等规定。原审法院判决驳回陶勇、袁朱珍诉讼请求正确。 需要说明的问题是，在国有土地上房屋征收补偿过程中，对被征收人权益产生实际影响的主要是两个行政行为，一是房屋征收决定，二是房屋补偿决定。根据本院查明的事实，陶勇、袁朱珍已对后续的1号《征收决定》提起诉讼。在涉案地块1号《征收决定》尚未作出，陶勇、袁朱珍即主张房屋征收行为违法进而申请行政复议和提起诉讼，目的明显不具有正当性。 综上，上诉人陶勇、袁朱珍的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人陶勇、袁朱珍负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇一九年八月二十四日 书记员 吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政复议法》 第三十一条第一款行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。 二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第四十八条第一款有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请： （二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；