山东省聊城市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁15行初55号原告：临清市华兴纺织有限公司，驻临清市金郝庄栗官屯村。法定代表人：唐学坡，经理。委托代理人：孙辉，山东同心达律师事务所律师。委托代理人：张记栋，山东同心达律师事务所律师。被告：高唐县人民政府，驻高唐县政通路中段。法定代表人：刘奎忠，县长。出庭负责人：庄焕东，高唐县人民政府副县级领导。委托代理人：尤德国，高唐县应急管理局执法大队副队长。委托代理人：王庆磊，山东众成清泰（聊城）律师事务所律师。原告临清市华兴纺织有限公司（以下简称华兴纺织公司）不服被告高唐县人民政府高政字【2018】97号《关于省道322“7·05”一般道路交通事故调查报告的批复》（以下简称《批复》），于2019年4月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月16日、2019年7月26日两次公开开庭审理了本案。原告华兴纺织公司委托代理人孙辉，被告高唐县人民政府负责人庄焕东及委托代理人尤德国、王庆磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告高唐县人民政府于2018年11月22日作出高政字【2018】97号《批复》，批复内容为：同意高唐县省道322“7·05”一般道路交通事故调查组（以下简称事故调查组）提交的报告；事故调查组的组成和工作程序符合有关规定；同意事故调查组对事故的原因分析和责任认定，该事故是一起一般生产经营性道路交通责任事故；同意事故调查组对有关责任人和责任单位的处理建议；同意事故调查组提出的事故防范和整改措施；县安监局、县交警大队、县交通运输局等县政府有关部门和三十里铺镇人民政府要依照法律法规规定和权限等要求，落实事故调查处理意见。原告华兴纺织公司不服，向本院提起行政诉讼。原告华兴纺织公司诉称，因原告租用临清市通达公交汽车有限公司（以下简称通达公交公司）的通勤车发生交通事故，经被告组织成立的事故调查组调查作出调查报告，认定原告对事故发生负有主要管理责任。调查报告报被告后，被告于2018年11月22日作出高政字【2018】97号《批复》，同意了上述报告。该批复认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。理由如下，一是被诉批复对原告的权利义务直接产生实际影响，是可诉的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围；二是2017年3月，原告租赁了通达公交公司普通客车作为接送员工上下班的通勤车（即定线通勤车包车）。通达公交公司法定代表人李跃兴与原告法定代表人唐学坡通过电话口头约定了包车的事宜，达成了口头协议并已履行。对此事实事故调查组在对唐学坡、陶庆东、李显成的询问笔录中给予了充分证实，且均予以认可。对于定线通勤车包车合同（即本行政处罚所涉的通勤车租赁合同），法律、行政法规并未规定应当采用书面形式，原告与通达公交公司达成口头协议依法就应认定为双方签订了合同，被诉批复同意并认定“华兴纺织公司租赁通勤车时未签订合同”与事实不符；三是原告不负有与通达公交公司签订安全管理协议的法定义务；四是事故车辆驾驶员李显成与通达公交公司存有劳动关系。原告不负有审核驾驶员李显成是否具备驾驶资格的法定义务，也不负有对车辆运行进行必要安全管理的法定义务。综上所述，原告与通达公交公司订立有口头形式的合同，原告不是道路旅客运输安全生产的责任主体，亦依法不负有签订安全管理协议、审核驾驶员驾驶资格、对车辆进行安全管理的法定义务。事故车辆驾驶员与通达公交公司存有劳动关系，原告并非用人单位，也不负有相应安全管理职责，依法不应承担任何事故责任。故提起行政诉讼，请求法院查明案件事实，撤销被告作出的《批复》。原告向本院提交了以下证据：1．高政字【2018】97号《关于省道322“7·05”一般道路交通事故调查报告的批复》、（临）安监罚〔2018〕035号《行政处罚决定书（单位）》，拟证明《批复》对原告的权利义务已产生实际影响，《批复》是可诉的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围；2．《高唐县省道322“7·05”一般道路交通事故调查报告》，拟证明被诉《批复》认定事实不清，适用法律错误，《批复》不应以该报告为依据；3．李显成胸牌（上岗证）和臂章照片、李显成交纳风险金收据三张、网上银行电子回单十一张、临清农商行业务凭证6页及原告2018年1-3月份工资结算明细表一宗，拟证明李显成与通达公交公司存在劳动关系，租赁车辆前期原告向通达公交公司支付的款项中含有李显成的工资，仅是后期为了方便才由原告向李显成代发工资。被告认定原告承担事故主要责任错误。被告高唐县人民政府辩称，被诉《批复》系被告指导事故调查组各职能部门之间公权力关系的过程性、阶段性内部行政行为，不具有可诉性。原告华兴纺织公司与通达公交公司，自2017年3月开始租赁案涉车辆至事故发生时即2018年7月5日，租赁期限已有17个月。双方应当签订书面租赁合同，根据《安全生产法》第四条、第二十二条、第四十五条、第四十六条的规定，双方还应当签订安全管理协议，进行必要的安全管理。原告租赁通达公交公司鲁Ｐ×××**大型普通客车，为接送厂内员工上下班的通勤车，实质是为保障原告的正常运营服务。驾驶员李显成的上下班时间、案涉车辆停放、接送员工的时间地点均是遵守原告的管理规定。原告未依法签订安全管理协议，未安排本公司安全管理部门对李显成进行必要的安全管理、安全教育培训及驾驶资质审查，也未对案涉车辆进行必要的安全管理，违反了《安全生产法》相关法定义务。驾驶案涉鲁Ｐ×××**大型普通客车的准驾证照为A1驾驶证，而李显成驾驶证为A2。原告聘用不具有驾驶大型普通客车资质的李显成，对事故的发生存在重大过错。综上，原告的主张无事实和法律依据，请求法院依法驳回其诉讼请求。被告高唐县人民政府在法定期限内向本院提交以下证据：1．《关于商请派员参加高唐县“7.5”交通事故调查的函》、高安委办发【2018】29号《关于对高唐县省道322“7·05”一般道路交通事故调查报告进行审查备案的请示》、《关于对高唐县省道322“7·05”一般道路交通事故调查报告进行审查备查的复函》、《关于对高唐县省道322“7·05”一般道路交通事故调查报告进行批复的请示》、高政字【2018】97号《高唐县人民政府关于省道322“7·05”一般道路交通事故调查报告的批复》，以上证据拟证明作出被诉《批复》的程序合法；2．2018年7月20日高唐交警大队出具的《道路交通事故认定书》、2018年9月29日高唐交警大队出具的《7·5事故部分问题调查情况说明》、2018年7月6日高唐交警大队对李显成的询问笔录、2018年7月5日和6日高唐交警大队对王向荣的询问笔录、鲁Ｐ×××**车辆登记证、李显成的驾驶人信息查询单，以上证据拟证明李显成驾驶与准驾车型不符的机动车，在交叉路口未按规定让行，是造成事故发生的主要原因；3．2018年7月13日高唐安监局对唐学坡与陶庆东的询问笔录、2018年7月16日与7月23日高唐安监局对李跃兴的询问笔录、2018年7月25日高唐安监局对宋德林、贾福庆与汪林的询问笔录、通达公交公司收取李显成风险金及违章罚款风险金收据三份、李显成在华兴纺织公司领取工资的单据四份，以上证据拟证明通达公交公司与华兴纺织公司未签订安全管理协议或未在租赁合同中约定安全管理职责，李显成自2018年2月在华兴纺织公司领取工资，华兴纺织公司未审核李显成是否具备大型客车的驾驶资格，未对车辆进行必要的安全管理；4．华兴纺织公司营业执照及唐学坡的身份证复印件，拟证明华兴纺织公司登记信息及唐学坡系该公司的法定代表人；5．通达公交公司营业执照及李跃兴身份证复印件，拟证明通达公交公司登记信息及李跃兴系该公司的法定代表人，其营业执照主营范围中“汽车租赁”不含城市出租车业务和驾驶服务；6．《高唐县省道322“7·05”一般道路交通事故调查报告》、高政字【2018】97号《关于省道322“7·05”一般道路交通事故调查报告的批复》。经庭审质证、辩论，本院查明：2018年11月15日，事故调查组作出《高唐县省道322“7·05”一般道路交通事故调查报告》，该报告主要内容为：2018年7月5日15时许，李显成驾驶的鲁Ｐ×××**（核载25人，实载13人）客车与王向荣驾驶的蒙Ｃ×××**货车相撞，造成鲁Ｐ×××**乘坐人2人受伤经抢救无效死亡，李显成及鲁Ｐ×××**乘坐人11人受伤，两车不同程度损坏的道路交通事故。次日，被告批准成立了由县公安局、县公安交警大队、县交通局、县总工会、县人社局、县安监局等部门组成的事故调查组。事故调查组经过对事故当事人及相关人员进行调查、现场勘验、检测鉴定等，形成案涉事故调查报告。报告认定，事故为一起一般生产经营性道路交通责任事故。事故直接原因，李显成未取得A1驾驶证驾驶大型客车，在交叉路口未按规定让行，是造成事故发生的主要原因；王向荣驾驶机动车超速行驶及事故现场路口两侧绿化带遮挡视线，是造成事故发生的次要原因。事故间接原因，华兴纺织公司租赁通勤车时未签订合同及安全管理协议，未审核驾驶员李显成是否具备驾驶资格，未对车辆运行进行必要的安全管理，对事故发生负有主要管理责任；通达公交公司，未建立车辆租赁相关安全管理制度，未审核驾驶员李显成是否具有驾驶资格，未对车辆运行进行必要的安全管理，对事故发生负有重要管理责任；临清市交通运输局，作为通达公交公司的主管部门，对企业安全生产监督检查工作不细致，管理不严格，对事故发生负有监管责任。事故调查报告还对相关责任单位和责任人的处理提出建议。被告于2018年11月22日作出高政字【2018】97号《批复》，同意事故调查组于2018年11月15日呈报的《高唐县省道322“7·05”一般道路交通事故调查报告》。原告对案涉《批复》不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的《批复》。本案经合议庭合议，本院认为：关于案涉《批复》是否可诉的问题。被告将案涉《批复》内容告知原告，即已将案涉《批复》的内容外化。况且，《批复》所涉及的《高唐县省道322“7·05”一般道路交通事故调查报告》对案涉事故的原因和性质进行了定性，并对事故相关责任人及责任单位提出了处理建议，其对原告的权益造成了一定影响。被告辩称《批复》系行政部门之间的内部行政行为，案涉《批复》不具有可诉性，该答辩理由不能成立。《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”第二十二条规定：“事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查组可以聘请有关专家参与调查。”第二十五条规定：“事故调查组履行下列职责：（一）查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；（二）认定事故的性质和事故责任；（三）提出对事故责任者的处理建议；（四）总结事故教训，提出防范和整改措施；（五）提交事故调查报告。”第二十七条规定：“事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定。必要时，事故调查组可以直接组织专家进行技术鉴定。技术鉴定所需时间不计入事故调查期限。”第二十九条规定：“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。”第三十二条第一款规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。”本案中，案涉事故发生后，被告批准成立了由县公安局、县公安交警大队、县交通局、县总工会、县人社局、县安监局等部门组成的事故调查组。事故调查组经过对事故当事人及相关人员进行调查、现场勘验、检测鉴定等，查明了事故相关单位、车辆、人员、道路、环境等基本情况，事故发生经过和应急处置情况，事故造成的人员伤亡和直接经济损失情况，对事故的性质、发生原因及责任作出了认定，对事故责任人及责任单位提出了处理建议，提出了防范和整改措施，最终形成案涉事故调查报告。关于鲁Ｐ×××**客车驾驶员李显成是否属于原告华兴纺织公司员工的问题。2018年7月6日聊城市公安局交巡警支队高唐大队对李显成的询问笔录，李显成称2017年3月华兴纺织公司租赁通达公交公司的车，公交公司没有安排司机，华兴纺织公司介绍其开车。租赁的车专门为接送三十里铺的工人，每天一趟，没事时便回家，不开车时也不在华兴纺织公司呆着。从2017年3月份至2018年1月份通达公交公司发工资2500元到李显成银行卡上，2018年2月份起华兴纺织公司给付李显成现金2500元。通达公交公司没有组织过正式的学习和教育培训，开车前通达公交公司的汪经理（汪林）核实过其驾驶证，知道李显成有中型客车的驾驶资格（A2证）。通达公交公司每月20号左右通知李显成去公司检修车辆，车辆年检也是公交公司负责。2018年7月13日高唐县安监局对陶庆东的询问笔录，陶庆东称华兴纺织公司租赁通达公交公司的车辆，租赁费一开始一个月7500元，后来是6500元，包含李显成的工资。2018年春节后，公交公司汪经理（汪林）给其打电话说别让李显成来回跑了，李显成的工资直接由华兴纺织公司代发。这样华兴纺织公司每月给李显成2500元，给通达公交公司打款4000元。另，通达公交公司收取了李显成相应的风险金并向李显成发放了工作牌和臂章，工作牌载明，单位是通达公交公司，职务是“司机”。《高唐县省道322“7·05”一般道路交通事故调查报告》认定李显成为原告员工，进而认为原告对事故发生负有主要管理责任。根据以上证据，上述认定不当。被告作出同意《高唐县省道322“7·05”一般道路交通事故调查报告》的《批复》，属认定事实不清，依法应予撤销。被告应在依法审查的基础上，重新作出相应批复。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告高唐县人民政府作出的高政字【2018】97号《关于省道322“7·05”一般道路交通事故调查报告的批复》；二、责令被告高唐县人民政府依法重新作出批复。案件受理费50元，由被告高唐县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  孟庆杰审 判 员  李利华人民陪审员  潘丽娟二〇一九年八月三十日法官助理高世宁书记员任义凡