云南省昆明市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云01行终109号上诉人（一审原告）高名善，男，汉族，1964年7月12日生，身份证住址：福建省厦门市海沧区，现住昆明市官渡区。委托代理人付宇超，云南弘石律师事务所律师，特别授权代理。上诉人（一审被告）昆明经济技术开发区管理委员会。住所：昆明经济技术开发区信息产业基地春漫大道16号。法定代表人李河流，主任。委托代理人胡圳，云南曲直律师事务所律师，特别授权代理。委托代理人李果，云南曲直律师事务所实习律师，特别授权代理。上诉人（一审被告）昆明经济技术开发区城市管理综合行政执法局。住所：昆明经济技术开发区信息产业基地春漫大道5号。法定代表人包明华，局长。委托代理人赵一蒴，云南曲直律师事务所律师，特别授权代理。上诉人高名善因与上诉人昆明经济技术开发区管理委员会（以下简称：经开区管委会）、昆明经济技术开发区城市管理综合行政执法局（以下简称：经开区城管局）其他行政行为一案，均不服昆明市呈贡区人民法院作出的（2018）云0114行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。经询问、合议庭评议，本案现已审理终结。一审法院认定以下案件事实：2011年12月6日，高名善、施家标、施修华、王命炎与张曦签订《山箐沟租用地土方回填内部责任及股份协议书》，合伙在小新册奶头山设立弃土场，该合伙协议于2013年8月15日判决解除。经开区管委会2013年1月17日的会议纪要第2期第三十四项同意将洛羊小新册社区的大观山（含奶头山、小石流）；阿拉海子社区的大松山统一规划设置为弃土场。因沪昆铁路建设安全要求，2013年7月17日经开区城管局下发了《关于昆明经济技术开发区小新册片区沪昆铁路建设征地拆补充通知》关停了大观山、奶头山弃土场。因弃土场被关停，原告高名善等人多次与被告协商，但没有达成补偿协议。原告的本案代理人在2018年1月15日向经开区城管局邮寄了《关于“贵局关停奶头山弃土场后应依法对高名善进行经济补偿”的律师函》，1月16日签收。被告经开区管委会和经开区城管局一直未向原告支付关停弃土场的补偿款。一审法院认为，综合诉辩双方的意见，本案争议的焦点为：1、原告是否具有法定的“原告”主体资格，其起诉是否超过起诉期限；2、被告经开区管委会是否是适格的被告；3、本案的弃土场是否有合法的审批手续，原告主张的经济补偿款9594358元能否支持，暨原告的诉讼请求应否支持。关于原告主体资格及起诉期限问题。一审法院认为，原告高名善是适格的原告，理由如下：一是经开区城管局提交的《山箐沟租用地土方回填内部责任及股份协议》和原告提交的云南省高级人民法院（2015）云高民一终字第187号《民事判决书》可以证明张曦、高名善、施家标、王命炎、施修华合伙办奶头山弃土场。经过庭前的告知，施家标、王命炎、施修华、张曦均不作为原告参与本案的诉讼。今后如涉及补偿款分配问题由合伙人自己按之间的协议处理。其次，本案多份证据表明高名善是奶头山弃土场的合伙设立人之一，参与了弃土场设立、经营至关停，高名善有权对被告关停弃土场的行为提起诉讼要求补偿，高名善具有原告主体资格。一审法院认为，原告高名善的起诉没有超过起诉期限，理由如下：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第四十七条【行政机关不履行法定职责的起诉期限】公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条：“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，就补偿事宜双方多次协商，但被告一直未给予原告补偿，原告的代理人在2018年1月15日向经开区城管局邮寄了《关于“贵局关停奶头山弃土场后应依法对高名善进行经济补偿”的律师函》，1月16日签收。律师函是原告正式要求补偿的申请，被告未答复或对补偿决定不服的，按照上述规定，原告的起诉没有超过起诉期限。关于经开区管委会是否是适格被告的问题。一审法院认为，首先，《昆明经济技术开发区条例》第四条：“昆明经济技术开发区管理委员会（以下简称管委会）是昆明市人民政府的派出机构，行使市级经济管理权限和相应的行政审批权限，对经开区实行统一领导和管理。”第五条第（七）项：“管委会履行下列职责：……（七）负责经开区的规划、土地、建设、城市管理、安全生产、环境保护、知识产权保护、统计和档案管理等工作”，昆明市人民政府法制办公室《关于确认昆明市市级行政执法部门执法主体资格的公告》证明了经昆明市人民政府授权经开区管委会具备行政执法主体资格。根据上述规定，经开区管委会行使市级行政执法权，具有本案的行政执法主体资格。即便如被告代理人所说依据《昆明市城市建筑垃圾管理实施办法》实施细则的规定，市级城市管理综合行政执法部门是审批机关，经开区管委会也是适格被告。其次，本案的证据可以证明，弃土场的设立是经开区城管局提请经开区管委会上主任办公会决定，经开区管委会也发文同意设立弃土场，关停也是在经开区管委会的要求下关的，即便如代理人陈述管委会的文件是内部文件，管委会是作“大盘子”规划，但行政机关的内部文件如果对当事人产生了行政法律关系上的直接的影响，该内部文件具备可诉性。最后，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条规定：“当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告；行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定：“两个以上行政机关共同作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”虽然关停通知以经开区城管局的名义发出，但关停行为是管委会与城管局共同的行为，经开区管委会是适格被告。关于本案的弃土场是否有合法的审批手续的问题。被告提交的证据材料：经开区管委会2013年1月17日的会议纪要第2期第三十四项同意将洛羊小新册社区的大观山（含奶头山、小石流）设置为弃土场；在2013年4月22日经开区城管局收取了21万元的弃土场管理费；经开区管委会在2017年1月19日向昆明市人民政府、云南省铁路建设领导小组办公室出具的《关于经开区小新册磨拓山（奶头山）弃土场关停后造成铁路沿线群众利益相关问题的专题报告》及2016年1月7日会议纪要均陈述“2011年10月至2012年11月办理了设立消纳场各项行政审批手续”，从以上证据可以证明，本案小新册奶头山弃土场是经开区管委会同意设立的，被告基于自己的认识已认可本案弃土场已有行政审批手续。如前所述，经开区管委会具有市级行政审批权限及市级行政执法主体资格，即便本案弃土场设立主体不是《昆明市城市垃圾管理办法》第十六条规定的依法设立的法人，但这是被告自己执行规定中的过错。根据“信赖利益保护”原则，相对人因信赖被告的许可审批行为，为弃土场的设立进行了投入和经营，被告在庭审中即便认为审批不合法也是因其过错造成，相对人并无过错，其信赖利益应当予以保护。至于本案弃土场设立时间的问题。本案弃土场由经开区城管局请示经开区管委会报请主任办公会审议，经开区管委会在2013年1月17日的会议纪要第2期第三十四项同意将洛羊小新册社区的大观山（含奶头山、小石流）设置为弃土场，故弃土场的设立时间应以该会议纪要的发文时间计算，关停时间以原告提交的《关于昆明经济技术开发区小新册片区沪昆铁路建设征地拆补充通知》中2013年7月17日确定为要求弃土场关停的日期。关于原告诉请的经济补偿款9594358元能否支持的问题。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第十二条【行政许可的设定事项】下列事项可以设定行政许可：（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”根据上述规定，结合前面对证据的认证，一审法院认为，1、原告诉请的奶头山消纳场建设土场基本费用部分。集体土地租用租赁费确认639672元，理由是：在2013年1月17日正式同意设立弃土场之前，租地是为了取得审批及设立弃土场做准备，在2013年1月17日至2013年7月17日之间，是弃土场正常经营阶段，这两个时间段土地都是在使用中，租地的支出应是成本的投入，不能作为损失计算。而高名善租地的租金是一次性支付了两年，在租赁期满之前被关停是签订合同时不能预见的，应当将关停之后到租赁期满的租金算为损失，自2013年7月18日至2014年1月1日计167天，每天以280万/元÷731天计，共计639672元。挡土坝建设工程、道路建设工程、盲沟、边坡建设工程、工程测量费、活动板房费，如前所述原告的证据不足以证明上述费用的支付，不予支持。弃土管理费210000.00元，原、被告双方均认可已收取，在减去正常经营期间后应支付的管理费外，被告已退还19万元，而正常经营期间支付管理费不能作为损失。2、原告诉请的2012年2月-2014年1月设备租赁现场机械停滞费部分，因为在2013年1月17日前弃土场还未同意设立，原告租赁机械没有合法理由，在正常经营期间租赁机械是其经营的成本，不能作为损失，在通知关停之后，原告应当停止营业，再产生机械租赁费用是其扩大的损失，不应支持。3、绿化违约金200000.00元，因为原告没有合同原件，不能证实其主张的订金作为绿化违约金支付合同相对人的意见，不能支持。4、原告主张的奶头山消纳场弃土工程倾倒损失违约金额赔付利息3456960.00元，是属于可期待利益，不是实际的损失，不能支持。5、原告在诉讼请求中主张利息无法律规定，不予支持。综上所述，一审法院认为：原告高名善作为本案被关停的小新册奶头山弃土场的合伙设立人，对被告经开区管委会及经开区城管局关停弃土场未给予补偿不服，有权提起诉讼，高名善具有本案原告主体资格。被告经开区管委会具有对昆明经济技术开发区行使市级经济管理权限和相应的行政审批权限，具有行使市级行政执法权限，是弃土场设立及关停的决定机关，其作出的决定对高名善产生了直接的行政法律关系影响，是适格的被告；被告经开区城管局作为法律法规授权的依法履行城市管理职责的机关，是直接实施本案弃土场设立及关停的行政执法主体，是适格的被告。本案的小新册奶头山弃土场因沪昆铁路建设安全被二被告关停，依法应当对原告作出补偿，一审法院依据原告提交的能证明其实际损失的证据确认补偿款为639672元。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第四十七条、第六十三条、第六十九条、第七十三条，《中华人民共和国行政许可法》第八条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条、第十四条、第十五条，第十五条第（一）项以及《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款等法律法规的规定，判决：一、由被告昆明经济技术开发区管理委员会和昆明经济技术开发区城市管理综合行政执法局在本判决生效之日起两个月内向原告高名善支付关停弃土场的经济补偿款639672元。二、驳回原告高名善的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告昆明经济技术开发区管理委员会和昆明经济技术开发区城市管理综合行政执法局承担。宣判后，高名善不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销昆明市呈贡区人民法院作出的（2018）云0114行初29号行政判决，改判支持高名善一审全部诉讼请求;2、本案一、二审诉讼费由两被告承担。事实及理由：一、高名善与经开区城管局签订的《建设工程造价咨询合同》的真实性、合法性和关联性在本案中已得到确认，云南皓仁工程造价有限公司据此作出的《费用补偿征求意见稿》所载明的补偿金额应当得到支持，一审法院未予认定明显属于认定事实不清。二、一审法院适用法律错误。行政诉讼法的解释第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任......当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等酌情确定赔偿数额。”本案无法进行鉴定的根本原因在于经开区管委会和经开区城管局严重违反诚实信用原则，在推平弃土场后既不缴纳鉴定费用，又在诉讼过程中一再否认已经认可过的事实和证据材料，最终导致本案既无法通过审计的方式进行鉴定，亦无法通过造价的方式进行鉴定，因此应当由其承担相应的举证责任，如果其不能提出相反证据的，则应当以高名善提交的证据为准，更何况高名善所提交的证据恰恰是依据双方在协商和确认之后委托第三方机构所出具的意见。退一步讲，高名善所提交的各项证据无论从项目上、金额上还是时间上，均能够相互印证，因此即便不通过鉴定，法官也可以依据上述司法解释的规定，运用逻辑推理和生活经验常识等，依法对证据进行确认，进而确定赔偿金额，而不是采取一刀切的方法，除了有居委会的盖章收据外，对其他证据一律不予认可，这对高名善显然是不公平的。三、一审法院遗漏了高名善的诉讼请求。高名善的第一项诉请为：“请求判令两被告共同向原告支付关停其弃土场的经济补偿款9594358元，并承担自2013年7月17日起至实际支付之日止的同期银行贷款利息。”而一审法院在仅确认了639672元的补偿款后，并未对支付银行同期贷款利息的诉讼请求进行评判，系遗漏诉讼请求，请二审法院依法予以改判，支持高名善的全部诉讼请求。综上，一审法院在本案审理中存在认定事实不清，适用法律错误的情况，导致本案中的经济补偿金额认定严重错误，同时还遗漏诉讼请求，故上诉至贵院，望能判如所请。经开区管委会不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销一审判决，改判上诉人不承担任何补偿责任；2、本案一、二审诉讼费全部由高名善承担。事实及理由：一、上诉人并未对高名善作出具体行政行为，上诉人不是本案的适格主体，不存在侵害高名善合法权益的事实。根据《城市建筑垃圾管理规定》第三条，《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》第101条，《昆明市人民政府办公厅关于转发昆明市城市建筑垃圾管理实施办法实施细则的通知》第四条的规定，本行政区域内建筑垃圾的管理工作由市容环境卫生主管部门负责。上诉人自始至终没有对高名善作出过具体行政行为，高名善也未提交有上诉人公章的可证明上诉人作出影响其合法权利的具体行政行为的相关证据。二、高名善应对行政补偿的具体数额进行举证。根据《行政许可法》第八条、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条之规定，撤回行政许可的补偿标准一般在实际损失范围内确定补偿数额，且在非因行政机关原因导致无法举证的情况下，均应当由高名善就损害情况举证。而在一审中，对于损失多少，高名善应当有详尽的计算及对应的证据，但因其自身原因未能依法提供原件，由此所引起的举证不能的法律后果应当由高名善承担。综上，恳请二审支持上诉人的上诉请求。经开区城管局不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销一审判决，改判上诉人不承担任何补偿责任；2、一、二审诉讼费全部由高名善承担。事实及理由：根据《行政许可法》第八条、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条之规定，撤回行政许可的补偿标准一般在实际损失范围内确定补偿数额，且在非因行政机关原因导致无法举证的情况下，均应当由高名善就损害情况举证，而在一审中，对于损失多少，高名善应当有详尽的计算及对应的证据，但因其自身原因未能依法提供原件，由此所引起的举证不能的法律后果应当由高名善承担。综上，恳请二审支持上诉人的上诉请求。上诉人高名善、经开区管委会、经开区城管局均未提交书面答辩意见，二审询问中均答辩称：与一审阐述意见一致。各方当事人在一审诉讼中提交的证据材料均已随案移送本院。二审中，各方当事人均无新证据提交。上诉人高名善向本院提交调取证据申请书及鉴定申请书，二审询问中，本院已对上诉人高名善进行答复。二审询问后，上诉人高名善又坚持提交相同的调取证据申请书及鉴定申请书，经审查，上诉人高名善两次提交相同的调取证据申请书及鉴定申请书，均系在举证期限届满后、二审过程中提交，且无正当理由，本院不作审查。经本院审理查明：经开区管委会2013年1月17日会议纪要第2期中“三十四、关于设置大观山、海子村弃土场的问题”载明：“......会议研究同意将洛羊小新册社区的大观山（含奶头山、小石流）；阿拉海子社区的大松山统一规划设置为弃土场。”2013年7月17日经开区城管局作出《关于昆明经济技术开发区小新册片区沪昆铁路建设征地拆补充通知》，载明：“......根据会议指示精神，为避免对沪昆铁路造成安全隐患及地质灾害，要求立即关停大观山、乃头山、临时弃土消纳场......。”高名善提交的云南省非税收入收款收据，证明经开区城管局于2013年4月22日收取了小新册奶头山缴纳的弃土场管理费21万元。现各方当事人均认可经开区城管局已退还19万元。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，公民、法人或其他组织提起行政诉讼应当符合以下条件：起诉人具有原告资格，有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实依据，属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，高名善认为其已取得设立弃土场的行政许可，现因公共利益的原因被撤销行政许可未给予其行政补偿为由，以经开区管委会、经开区城管局为共同被告，提起行政诉讼。对此本院认为，高名善有义务证明其已取得设立弃土场的行政许可及被撤销行政许可的相应证据。虽然高名善提交了经开区管委会2013年1月17日会议纪要第2期、云南省非税收入收款收据及经开区城管局作出的《关于昆明经济技术开发区小新册片区沪昆铁路建设征地拆补充通知》等材料作为证据，以证明其取得设立弃土场的行政许可及被撤销行政许可，但本院认为，行政许可的设立须经过严格的审批手续，高名善提交的上述证据不能证明其取得设立弃土场的行政许可及被撤销行政许可，且查明各方当事人均认可弃土场被关停的原因系因沪昆铁路建设所导致，故高名善以取得设立弃土场的行政许可，现因公共利益的原因被撤销行政许可未给予行政补偿为由，提起本案诉讼，没有相应事实依据。高名善提起的本案诉讼，不符合上述法律规定的提起行政诉讼应具备的条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”之规定，本院依法应裁定驳回高名善的起诉。一审法院未查明起诉条件等程序问题就进入实体审理，系认定事实不清、适用法律错误，本院对一审判决予以撤销。综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销昆明市呈贡区人民法院（2018）云0114行初29号行政判决；二、驳回高名善的起诉。本案一、二审案件受理费共计100元，退还上诉人高名善。二审案件受理费50元，退还上诉人昆明经济技术开发区管理委员会。二审案件受理费50元，退还上诉人昆明经济技术开发区城市管理综合行政执法局。本裁定为终审裁定。审判长  颜瑶瑶审判员  马 勇审判员  张 锐二〇一九年八月二十七日书记员  叶 倩叶刚