昆明市呈贡区人民法院行 政 判 决 书（2019）云0114行初32号原告王明梅，女，汉族，1975年3月4日生，住址：云南省曲靖市会泽县火红乡湾子村委会罗家梁子小组，现住：昆明市官渡区。委托代理人王文盛，北京京师（昆明）律师事务所律师。特别授权代理。委托代理人袁竹山，北京京师（昆明）律师事务所律师。特别授权代理。被告昆明市交通运输局。住所：呈贡区锦绣大街1号昆明市级行政中心4号楼2楼，统一社会信用代码：115301006979951233。法定代表人何毅刚，该局局长。委托代理人赵一飞，上海段和段（昆明）律师事务所律师。特别授权代理。委托代理人杨蝶，上海段和段（昆明）律师事务所律师。特别授权代理。被告昆明市人民政府。住所：呈贡区锦绣大街1号市级行政中心6号楼。法定代表人王喜良，该市市长。委托代理人裘敏，昆明市司法局工作人员，特别授权代理。委托代理人赵龙兵，云南澜湄律师事务所律师。特别授权代理。原告王明梅不服被告昆明市交通运输局（以下简称市交运局）于2018年11月9日作出的昆交租管违罚字（2018）00110号《行政处罚决定书》和被告昆明市人民政府（以下简称市政府）于2019年1月31日作出的云昆政行复决字〔2018〕第79号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月12日立案后，依法由审判员司马衍、方铮铮和人民陪审员程春莉组成合议庭，于2019年5月31日依法公开开庭进行审理。原告王明梅及委托代理人王文盛、袁竹山，被告市交运局委托代理人赵一飞，被告市政府委托代理人裘敏、赵龙兵到庭参加诉讼。本案经合议庭评议后，现已审理终结。被告市交运局在2018年9月11日在昆明火车站查获原告王明梅驾驶云Ａ×××××牌照出租车拒载，被告市交运局认为原告的行为违反了《昆明市客运出租汽车管理条例》第二十一条第一款之规定,于2018年11月9日作出昆交租管违罚字（2018）00110号《行政处罚决定书》，对原告王明梅处以吊销驾驶员从业资格证的行政处罚。原告王明梅不服上述行政处罚决定，向被告市政府申请行政复议，市政府经审查后，于2019年1月31日作出云昆政行复决字〔2018〕第79号《行政复议决定书》，决定维持被告市交运局作出的昆交租管违罚字（2018）00110号《行政处罚决定书》的具体行政行为。原告王明梅诉讼请求：1、判决撤销被告市交运局昆交租管违罚字（2018）00110号《行政处罚决定书》对原告所作出的“吊销驾驶员从业资格证”行政处罚决定的具体行政行为；2、判决撤销被告市政府云昆政行复决字〔2018〕第79号《行政复议决定书》的具体行政行为；3、诉讼费由二被告承担。原告诉称:2018年9月11日16时50分，原告王明梅驾驶云Ａ×××××号车行驶到永平路与北京路路口的人行横道，礼让行人时，有一位乘客拉开原告车门乘车，因人行道不可随意停车而乘客业已上车，原告向前行驶约200米左右的过程中告知乘客，自己即将于当天17时赶到小板桥交接车辆，也因当时道路拥堵乘客不愿继续乘坐而下车。当天原告由于赶着去小板桥交班，其行为不属于情节严重。2018年9月13日，被告市交运局向原告发出《违法行为告知书》，告知原告因拒载而违反《昆明市客运出租汽车管理条例》第二十一条第一款的规定，拟对原告王明梅作出“吊销从业资格证的行政处罚”。原告王明梅向被告市交运局提出答辩称：原告工作兢兢业业，从事出租车客运服务从未受到过投诉；2018年9月11日16时50分时，因原告急需按照公司规定至小板桥交班，并且也是因为道路拥堵，乘客自愿选择其他的交通工具，离开云Ａ×××××号出租车，此情节不属于《昆明市客运出租汽车管理条例》第二十一条所规定的“拒载”行为，被告市交运局的执法人员只因见一乘客上车后又下车，便认定原告属于拒载行为，此系认定事实错误。更不属于《昆明市客运出租汽车管理条例》第三十七条第二款所规定的“情节严重可以吊销驾驶员客运资格证并在五年内不得重新申办”的行为。又因为自己没有其他生活来源，请求不要吊销从业资格。根据《昆明市客运出租汽车管理条例》第三十七条第一款的规定，出租车驾驶员有拒载行为，也只应当责令改正，并处1000至2000元罚款。2018年11月9日，被告市交运局以原告违反《昆明市客运出租汽车管理条例》第二十一条第一款之规定即“客运出租汽车驾驶员从事营运活动时，不得拒载。客运出租汽车上路行驶或者停在机场、车站、码头、宾馆、饭店、风景名胜区等公共场所、居住小区及其他客运集散地待租时，属于从事营运活动。客运出租汽车遇乘客招呼停车后不载客、在营运场站不服从调派、待租时拒绝运送乘客的，属于拒载行为。”依《昆明市客运出租汽车管理条例》第三十七条第二款之规定即“驾驶员违反前款规定，情节严重的，吊销其驾驶员客运资格证，五年内不得重新申办。”以昆交租管违罚字（2018）00110号《行政处罚决定书》认定原告在服务期间拒载客人，作出了“吊销驾驶员王明梅客运资格证”的行政处罚。原告在接到该行政处罚通知后，向被告市政府提交了复议申请。被告市交运局在复议期间提出答辩称：被告市交运局是根据《昆明市交通运输行政处罚自由裁量权适用规则》（昆交通[2016]55号）第十一条第（十）项规定的：“在法定节假日、春运、国家和本省、本市重大公共活动组织期间、突发公共事件应对期间内实施有关违法行为、影响公共安全的，应当从重处罚。”牵强地认为原告在昆明市创建全国文明城市期间违规，影响公共安全应当从重处罚，要求维持吊销原告从业资格的行政处罚决定。2019年2月13日，被告市政府向原告送达云昆政行复决字〔2018〕第79号《行政复议决定书》，维持被告市交运局的行政处罚决定。理由为：原告王明梅违反了《昆明市客运出租汽车管理条例》第二十一条第一款规定，且时值昆明市创建全国文明城市期间，原告的行为除损害乘客的合法权益外，还与文明城市创建工作要求不相符，被告市交运局将该行为认定为情节严重并无不妥。二被告的上述行为违反依法行政的原则，将原告合理地处置自己与社会和乘客之间关系的合法合理的行为，定为影响公共安全的行为，是为缺乏最低限度的行政理性的行为，也是与昆明市创建全国文明城市期间人民政府应当遵守的现代行政文明的要求相悖的不文明行为，没有依法使用行政职权。二被告在对原告进行行政处罚的过程中，被告市交运局认定事实牵强、适用法律错误，被告市政府的复议没有纠正而维持了被告市交运局的错误行政处罚决定，原告为维护自己的合法权益，故提出诉讼，请依法判决。被告市交运局在诉讼中答辩称：被告对原告作出的昆交租管违罚字（2018）00110号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，处罚结果并无不当，请求法院驳回原告的诉讼请求。理由如下：一、被告具有作出被诉具体行政行为的主体资格与职权。根据《昆明市交通运输局职能配置、内设机构和人员编制规定》可知，被告是客运出租汽车行政主管部门，有权依法作出被诉具体行政行为，因此，被告针对原告作出的行政处罚决定，主体合法，未超越权限。二、被告在执法过程中已依法履行了法定程序，执法程序合法。被告在执法过程中，已向原告书面明确告知了其享有的权利，被告依法履行了调查、告知、听证、审查、决定、送达等法定程序，经过调查核实，被告查明原告确实存在拒载的事实，于2018年11月9日作出了相应的行政处罚决定书，并送达了原告。被告的整个执法过程符合法定程序要求，并无违法。三、原告的违法事实清楚，被告作出被诉具体行政行为的证据充分，认定事实无误，适用法律法规正确。被告在对原告作出行政处罚决定前，已依法收集了相关证据，足以证明原告存在拒载的行为，违反了《昆明市客运出租汽车管理条例》第二十一条的规定。被告在对原告的违法事实确认无误后，根据《昆明市客运出租汽车管理条例》第三十七条的规定，对其作出的行政处罚并无不当。因此，被告对原告作出的行政处罚决定证据充分，认定事实无误，适用法律法规正确。综上所述，被告对原告作出的行政处罚决定主体适格、程序合法、收集证据充分、适用法律依据适当，原告的诉讼请求缺乏事实和法律基础，不能成立，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市政府在诉讼中答辩称：一、被告审理该行政复议案件全部程序均符合法律法规的规定。（一）原告因对被告市交运局作出的昆交租管违罚字（2018）00110号《行政处罚决定书》的具体行政行为不服，于2018年11月13日向被告申请行政复议，请求撤销《行政处罚决定书》。被告依法审查后依法受理该行政复议案件。（二）被告市政府依法向被告市交运局发出《行政复议被申请人答复通知书》，被告市交运局提交了《行政复议答复意见书》及相关证据材料。原告应被告通知查阅了被告市交运局提交的行政复议答复书、证据目录清单、相关证据及依据。因案件情况复杂，被告市政府于2019年1月10日决定延期至2019年2月10日前作出行政复议决定并送达复议当事人。最终，被告市政府于2019年1月31日法定期限内作出云昆政行复决字〔2018〕第79号《行政复议决定书》，直接送达给原告，充分保证了原告作为复议当事人的权利。（三）被告市政府在审理该行政复议案件的过程中，均严格按照《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》的有关规定进行，整个过程合法合规。二、《行政复议决定书》在事实认定与法律适用上并无不当，原告请求撤销《行政复议决定书》无事实和法律依据，依法不应当得到支持。（一）本案行政处罚程序上合法合规，在行政处罚前依法履行了先行告知义务并举行了听证会，充分保障了原告的知情权、陈述、申辩及听证的权利。（二）根据《昆明市客运出租汽车管理条例》第二十一条第一款的规定，客运出租汽车驾驶员从事营运活动时，不得拒载。在本案中，根据调查确认的事实，原告的行为属于拒载行为，违反了前述规定。时值昆明市创建全国文明城市期间，不但损害了乘客的合法权益，而且与创建文明城市的要求不符，被告市交运局根据前述规定及《昆明市客运出租汽车管理条例》第三十七条第二款等规定，结合事实认定为情节严重作出《行政处罚决定书》程序及实体合法、处理结果适当。被告市政府维持该《行政处罚决定书》在事实认定和法律适用方面并无不当。综上所述，被告市政府在行政复议案件的审理过程中，程序上符合法律法规的规定，云昆政行复决字〔2018〕第79号《行政复议决定书》在事实认定与法律适用上亦无不当。原告要求撤销云昆政行复决字〔2018〕第79号《行政复议决定书》的诉讼请求并无事实与法律依据，请求人民法院驳回对被告的诉讼请求。被告市交运局向本院提交的证据材料有：第一组：1、现场检查笔录；2、乘客现场询问笔录，要证明原告存在拒载的事实。第二组：1、昆交租管违罚字（2018）00110号《违法行为告知书》；2、听证申请；3、答辩意见书；4、《听证通知书》；5、听证笔录；6、听证案件处理意见书；7、重大案件集体讨论记录；8、昆交租管违罚字（2018）00110号《行政处罚决定书》；9、送达回证，要证明1、被告的执法人员在执法过程中程序合法，并已向原告书面明确告知了其享有的权利。2、经原告申请，被告依法组织听证。3、听证结束后，被告根据查明事实，于2018年11月9日作出了行政处罚决定书，当天送达原告。第三组：《昆明市客运出租汽车管理条例》，要证明被告作出行政处罚的法律依据。第四组：关于印发《昆明市交通运输局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（昆办通〔2019〕57号），要证明被告市交运局是客运出租汽车行政主管部门，有权依法作出相应的行政处罚决定。原告王明梅对被告市交运局提交的第一组证据材料认为不能证明王明梅拒载，不认可该项证据的证明内容。第二组证据材料中第7项重大案件集体讨论记录中参加讨论的人员的意见没有事实方面的依据。对其余证据材料的真实性、合法性、关联性无异议。被告市政府对被告市交运局提交的证据材料的真实性、合法性、关联性无异议，对被告市交运局行政处罚认定的事实也无异议，故其向本院提交了作出行政行为程序方面的证据材料：第一组：1、《行政复议申请书》；2、原告身份证复印件；3、申请行政复议申明事项；4、《复议文书送达地址确认书》；5、云昆政行复办受通字〔2018〕第79号《行政复议申请受理通知书》及送达回证，要证明1、原告于2018年11月13日向被告市政府提出复议申请。2、原告对送达地址予以确认。3、市政府行政复议办公室依法于2018年11月15日受理行政复议案件，并书面告知原告。第二组：1、云昆政行复通字〔2018〕第79号《行政复议被申请人答复通知书》及送达回证；2、市交运局《行政复议答复意见书》；3、市交运局委托手续（统一社会信用代码证、法定代表人身份证明书及身份证复印件、委托书及受托人身份证复印件），要证明1、市政府于2018年11月16日依法要求市交运局就复议事项作出答复；2、市交运局应通知于2018年11月22日提交书面行政复议答复意见书，并提交相关证据。第三组：1、行政复议相关材料查阅登记表；2、王明梅提交的《答辩书》，要证明市政府充分保证了原告查阅复议相关材料并发表意见的权利，原告于2018年10月27日查阅了市交运局提交的行政复议答复书、证据目录清单、相关证据及依据，并于2018年10月30日提交书面意见。第四组：云昆政行复延期通字〔2018〕第79号《行政复议决定延期通知书》及送达回证，要证明因案件情况复杂，被告市政府于2019年1月10日决定延期至2019年2月10日前作出行政复议决定并送达复议当事人。第五组：云昆政行复决字〔2018〕第79号《行政复议决定书》及送达回证，要证明市政府依法于2019年1月31日作出云昆政行复决字〔2018〕第79号《行政复议决定书》，维持涉案具体行政行为，并依法向复议当事人进行送达。原告王明梅及被告市交运局对被告市政府提交的证据材料的真实性、合法性、关联性无异议。原告王明梅向本院提交的证据材料有：1、原告身份证复印件，要证明原告身份信息。2、被告统一社会信用代码，要证明被告身份信息。3、昆交租管违罚字（2018）00110号《行政处罚决定书》；云昆政行复决字〔2018〕第79号《行政复议决定书》，要证明原告系二被告行政行为的行政相对人。4、市政府行政复议办公室行政复议文书送达回证，要证明原告于2月13日收到被告送达的云昆政行复决字〔2018〕第79号《行政复议决定书》。5、2018年11月22日被告市交运局的《行政复议答复意见书》，要证明本案二被告将原告的轻微错误行为错误认定为危害公共安全的严重违法行为，故而导致了行政处罚失当，行政复议失效。被告市交运局及被告市政府对原告王明梅提交的证据材料的真实性、合法性、关联性无异议，但不认可第5项证据的证明内容。经庭审质证，本院认为被告在法定期限内提交的证据材料及原告提交的证据材料具有真实性、合法性、关联性，对于证据能否证明各自主张的意见将在后评判。本院根据上述有效证据认定以下法律事实：2018年9月11日，被告市交运局在开展日常检查中，发现原告王明梅驾驶云Ａ×××××牌照出租汽车行驶在昆明火车站，未打“暂停服务”标志，遇乘客打车。乘客上车后，前行200米后，原告王明梅以赶着交班，而乘客目的地与其交班地点不是同方向路线为由，拒绝为乘客提供客运服务。被告市交运局认为原告王明梅有拒载嫌疑，遂开展调查，于2018年9月13日向原告王明梅送达了《违法行为告知书》，告知了陈述申辩及听证的权利。原告王明梅申请听证后，依法送达《听证通知书》，定于2018年10月19日召开听证会，听取了原告的陈述和申辩。经过集体讨论，被告市交运局认为原告王明梅的上述行为已违反《昆明市客运出租汽车管理条例》第二十一条第一款之规定，并根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十八条和《昆明市客运出租汽车管理条例》第三十七条第二款之规定于2018年11月9日作出昆交租管违罚字（2018）00110号《行政处罚决定书》，对原告王明梅作出吊销驾驶员从业资格证的行政处罚决定。原告王明梅不服被告市交运局作出的上述行政处罚决定，于2018年11月13日向被告市政府申请行政复议。被告市政府2018年11月15日受理后，向被告市交运局发出《行政复议被申请人答复通知书》，并通知原告王明梅查阅了被告市交运局提交的行政复议答复书、证据目录清单、相关证据及依据。被告市政府经延长复议期限后，于2019年1月31日作出云昆政行复决字〔2018〕第79号《行政复议决定书》，决定维持了市交运局昆交租管违罚字（2018）00110号《行政处罚决定书》的具体行政行为，于2019年2月13日将行政复议决定送达给原告王明梅，2019年2月14日送达给被告市交运局。综合诉辩双方的意见，本案的争议焦点是被告市交运局作出的昆交租管违罚字（2018）00110号行政处罚决定及被告市政府作出的云昆政行复决字〔2018〕第79号行政复议决定是否有事实及法律依据，程序是否合法。原告王明梅认为自己的行为是与乘客协商达成一致意见后的行为，不构成拒载。本院认为，出租汽车提供的客运服务是特殊的服务业，出租汽车驾驶员不拉载乘客时，乘客是不能选择要求驾驶员继续提供客运服务的，所以“拒载”一直是交通运输主管部门严厉查处的违法行为，《昆明市客运出租汽车管理条例》第二十一条规定：“客运出租汽车驾驶员从事营运活动时，不得拒载。客运出租汽车上路行驶或者停在机场、车站、码头、宾馆、饭店、风景名胜区等公共场所、居住小区及其他客运集散地待租时，属于从事营运活动。客运出租汽车遇乘客招呼停车后不载客、在营运场站不服从调派、待租时拒绝运送乘客的，属于拒载行为。”第三十七条第一款第（三）项及第二款规定：“客运出租汽车驾驶员有下列情形之一的，由客运出租汽车行政主管部门予以处罚：……（三）违反第十五条第（三）项，第十七条第（八）项，第二十一条第一款规定的，责令改正，并处1000至2000元罚款；……驾驶员违反前款规定，情节严重的，吊销其驾驶员客运资格证，五年内不得重新申办。”根据上述规定，原告王明梅作为出租汽车驾驶员，其未打出“暂停服务”标志时，即为正常营运期间。在正常营运期间，原告王明梅遇乘客打车，得知乘客目的地后，拒绝为乘客提供客运服务，原告拒载的事实清楚。结合当时当地情形，原告王明梅的拒载行为不仅损害了乘客的合法权益，还与昆明市创建全国文明城市的要求不符，被告市交运局认为“情节严重”并无不当，适用法律正确。原告认为本案没有乘客投诉，被告市交运局开展主动检查，对现场检查的程序有异议，本院认为，被告市交运局是昆明市辖区内客运出租汽车行政主管部门，对本行政区域内客运出租汽车具有监督管理的职能，对客运出租汽车的监管并不是静态的、单一的行为，投诉只是案件来源之一，主动开展日常检查工作是其履行法定监管职责的要求。被告市交运局在日常检查中发现原告可能存在违法行为并立即开展调查，在行政处罚程序中保障了原告陈述申辩及听证的权利，其处罚过程符合行政处罚法律法规的规定，程序合法。被告市政府在受理行政复议申请后，依照法定程序作出行政复议决定，程序合法，其复议决定有事实法律依据。综上所述，本院认为，原告王明梅作为被告市交运局于2018年11月9日作出的昆交租管违罚字（2018）00110号《行政处罚决定书》及被告市政府于2019年1月31日作出的云昆政行复决字〔2018〕第79号《行政复议决定书》的行政相对人，对上述行政行为不服，享有依法起诉的权利。根据《昆明市客运出租汽车管理条例》第四条、第五条的规定，被告市交运局是昆明市辖区内客运出租汽车行政主管部门，对本行政区域内客运出租汽车具有监督管理的职能，被告市交运局具有行使本案被诉的行政处罚决定的权限，执法主体适格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，被告市政府是被告市交运局的本级人民政府，是法定的行政复议机关，具有行使本案被诉的行政复议决定的权限，执法主体适格。如前所述，二被告作出的被诉行政行为有事实法律依据，程序合法，应当判决驳回原告的诉讼请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第二十六条、第六十三条、第六十九条，《中华人民共和国行政处罚法》第三条、第六条、第三十八条，《中华人民共和国行政复议法》第十二条、第二十八条，《昆明市客运出租汽车管理条例》第四条、第五条、第二十一条、第三十七条第一款第（三）项、第二款等法律法规以及《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款的规定，判决如下：驳回原告王明梅的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告王明梅承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。审 判 长  司马衍审 判 员  方铮铮人民陪审员  程春莉二〇一九年八月五日书 记 员  李青青