安徽省蚌埠市禹会区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖0304行初21号 原告：冯素芳，女，汉族，1976年8月10日出生，住安徽省蚌埠市禹会区。 委托诉讼代理人：陈丹丹，安徽国恒律师事务所律师。 委托诉讼代理人：许文春，安徽国恒律师事务所律师。 被告:蚌埠市禹会区马城镇人民政府，住所地安徽省蚌埠市马城镇街道，统一社会信用代码11340304003044201N。 负责人：邵会廷，该镇政府镇长。 委托诉讼代理人：潘地新，该镇政府副镇长 委托诉讼代理人:张朝徐，安徽皖成律师事务所律师。 原告冯素芳诉被告蚌埠市禹会区马城镇人民政府（以下简称马城镇政府）要求确认被告马城镇政府关闭原告养殖场的行为违法，责令其停止实施关闭行为一案，本院审查后于2019年3月7日受理。于2019年3月8日向马城镇政府送达了起诉状副本及举证通知书等。本院依法组成合议庭于2019年5月29日公开开庭审理了本案，原告冯素芳及其委托诉讼代理人陈丹丹、许文春，被告马城镇政府的负责人潘地新及其委托诉讼代理人张朝徐到庭参加诉讼。于2019年8月12日第二次公开开庭进行了审理，原告冯素芳的委托诉讼代理人陈丹丹，被告马城镇政府的负责人潘地新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 蚌埠市禹会区人民政府于2016年6月29日作出禹政办〔2016〕24号《禹会区畜禽养殖禁养区划定方案》，于2017年8月16日作出《禹会区畜禽禁养区规模养殖场（小区）及养殖户关闭搬迁工作实施方案》。 原告冯素芳向本院提出诉讼请求：1、依法确认被告关闭原告养殖场的行为违法，责令其停止实施关闭行为；2、本案诉讼费用全部由被告承担。事实与理由：原告在禹会区××禹会村流转土地从事养殖经营多年，建有养殖棚、仓库、看护用房，置办锅炉、通风、降温、畜禽自动饮水、除粪设备等设备，办理了营业执照、动物防疫条件合格证、健康证、税务证。被告蚌埠市禹会区马城镇人民政府，通过剪断养殖场电源线，在进出养殖场的一条道路上设置养殖户关闭值守点，挖毁进出养殖场的另一条道路手段（总共只有两条道路可以进出养殖场区），禁止原告采购运输鸡苗、饲料，禁止原告在禹会村继续养殖，要求关闭原告在禹会区经营的养殖场。被告的关闭养殖场行为没有上述法律法规等依据，减损了原告的权益增加了原告的义务，侵犯了原告的自主经营权、农村土地承包经营权、农村土地经营权。综上所述，依据《行政诉讼法》第十三条诉至法院。 原告冯素芳为支持其主张，向本院提供如下证据： 1、原告身份证、户口本复印件，证明原告主体资格； 2、冯素芳土地承包流转合同，证明原告通过土地流转，经营养殖场，符合农村土地承包经营权流转和设施农用地法律法规； 3、《禹会区畜禽禁养区划定文件》、《禹会区畜禽禁养区规模养殖场（小区）及养殖户关闭搬迁工作实施方案》、马城镇人民政府2018年11月20日发布的《政府工作报告》，证明马城镇人民政府是禁养区养殖场（户）关闭搬迁工作的主体，全面负责关停工作，被告在关停禁养区内养殖95家包括原告养殖场在内，被告作出了关闭原告养殖场的行为； 4、照片八张，证明被告剪断养殖场的电源线，在进出养殖场区的一条道路上设置养殖户关闭值守点，挖毁进出养殖场的另一条道路手段（总共只有两条道路可以进出养殖场区），防止原告采购运输鸡苗、饲料，禁止原告在禹会村继续养殖，被告作出了关闭原告在禹会区经营的养殖场的行为； 5、马城镇人民政府剪断原告养殖场电源现场视频光盘一份，证明马城镇人民政府没有任何事实根据，强制剪断原告养殖场的电源，强行关闭原告养殖场； 6、马城镇人民政府《关于对天河周边禁养区内养殖场（户）停电》的函、照片一张，与视频一同证明马城镇政府协同供电公司对养殖场实施了断电行为，同时可以证明原告的起诉没有超过起诉期限。 被告马城镇政府辩称：一、原告起诉被告属于起诉主体错误；具体理由：1、根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条的规定：“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准责令拆除或关闭。”因此，关闭养殖场的行政主体并不是乡镇一级政府。2、根据蚌埠市人民政府网站2018年12月3日公示的《禹会区畜禽禁养区规模养殖场（小区）及养殖户关闭搬迁工作实施方案》的规定，各乡镇、风景区要在8月20日前全面完成养殖场（户）的调查统计及补偿经费测算，经公示后上报区农林水委。根据上述规定，县级以上人民政府环境保护主管部门才有资格行使关闭养殖场的职权，被告马城镇政府只是协助做好本行政区域内的畜禽养殖场的调查统计和补偿经费测算等辅助工作。因此，马城镇政府只是协助上级主管单位办理该项工作；马城镇人民政府并不是本案的适格被告；原告起诉被告马城镇政府属于起诉主体错误。二、原告诉状中陈述的事实与理由并不属实。1、被告并没有作出过关闭原告养殖场的行政行为，更没有采取剪断养殖场电源线、挖断道路的方式来关闭养殖场。2、据被告了解，通往养殖场的道路并不是村里的历史道路，而是原告为了自己养殖通行的方便，自己占用村集体土地铺垫的道路，挖断道路是村集体的行为，被告并没有实施挖断道路的行为。综上所述，本案中，被告作为乡镇一级政府，无职权作出关闭养殖场的行政行为，只是协助做部分辅助工作；被告也未对原告作出过关闭养殖场的行政行为，原告起诉被告属于起诉主体错误，被告请求贵院依法判决，驳回原告的起诉。 被告马城镇政府未向法庭提交证据。 经庭审举证，被告马城镇政府对原告冯素芳所举证据1无异议，本院予以认定；对证据2中对土地承包流转合同的真实性、合法性、关联性均有异议，认为本案的养殖户已经将农用地变更用途，实际已经转为建设用地，因为养殖场现场建造了房屋、棚舍以及硬化地面，因此农用地改变为建设用地是需要办理批转手续，但对原告租用土地从事养殖的事实未予否认，故对土地流转合同从事养殖的事实予以认可；对证据3真实性无异议，但认为达不到原告证明目的。《禹会区畜禽禁养区划定文件》、《禹会区畜禽禁养区规模养殖场（小区）及养殖户关闭搬迁工作实施方案》、马城镇人民政府的《政府工作报告》是抽象性的行政行为，是政府出具的文件政策方案，而不是被告对原告作出的具体行政行为。被告没有对原告实施过强制搬迁养殖场的行为。经审查对原告所举证据的真实性予以认定；对证据4三性均有异议，但认为达不到原告证明被告关闭其养殖场的目的。照片没有拍摄时间和拍摄人，这组照片恰恰证明了原告的养殖场并没有被实施拆除，因为照片显示原告养殖场上所建的房屋和棚舍均在。进一步证明了被告没有拆除原告养殖场上的相关设施。另外因为禹会区的供电还属于怀远县供电公司，私拉电线没有经过供电部门同意，是否是供电部门决定将电源线剪短与被告无关。另外关于照片中的“拆”字，是谁书写，原告没有证据证明。因为政府拆迁时如果需要拆迁会在“拆”字下备注某某部门宣，因此这一组证据证明不了被告实施了强拆行为。经审查，对被告尚未拆除原告养殖场上所建的房屋和棚舍及相关设施的事实予以认定，；对证据5视频关联性有异议，且达不到原告证明目的。视频现场看不出有马城镇人民政府的工作人员，也看不出来视频中电线杆上的人是否实施剪电线行为，且电线杆上的人肯定不是政府工作人员。因该份证据原告是为了证明被告实施了剪断电源线，强制关闭原告养殖场的行为，但仅从原告提供视频，本院无法认定被告实施了剪断电源线，强制关闭原告养殖场的行为；对证据6认为两份证据达不到原告证明目的，照片不能证明剪断电源线的行为存在，函是复印件，不发表质证。经审查，马城镇人民政府向蚌埠市供电公司出具的函虽然是复印件，但被告未否认函的存在。 为了查明案件事实，本院针对原告提供的视频分别与马城镇政府的负责人邵会廷以及原告所指向的马城镇政府财政所的工作人员朱其钧进行谈话。对邵会廷、朱其钧的谈话笔录，原告对其真实性无异议，但对关联性、证明目的有异议，认为谈话笔录内容不属实，因为他们对断电回答只是表示不清楚，没有直接回答法庭提问的问题。 经审理查明：2014年11月20日原告冯素芳与蚌埠市禹会区马城镇花郢村村民赵明杰、赵磊、赵乃清等人签订土地承包流转合同，流转期限为10年，合同约定流转土地只能用于种植、养殖等农业相关用途。 另查明：2016年6月29日蚌埠市禹会区人民政府作出禹政办〔2016〕24号《禹会区畜禽养殖禁养区划定方案》，该方案载明“……禁养区范围内的已建成的畜禽养殖场，由所在地人民政府负责责令限期搬迁、关闭或取缔……马城镇：禹会村、冯嘴村、前郢村、花郢村、草寺村、杭刘村、广德村、胡圩村、马城村、梅姚村、庙前新村、黄庙村、马城水稻良种场等13个村（场）及孝仪街道全范围禁养……各乡镇应严格按照本方案……按照属地管理原则，负责做好禁养区内现有畜禽养殖场的有序关停、转迁和限养区、适养区畜禽养殖场的污染治理工作……” 2017年8月16日的《禹会区畜禽禁养区规模养殖场（小区）及养殖户关闭搬迁工作实施方案》不仅确定马城镇：禹会村、冯嘴村、前郢村、花郢村、草寺村、杭刘村、广德村、胡圩村、马城村、梅姚村、庙前新村、黄庙村、马城水稻良种场等13个村（场）及孝仪街道为全范围禁养区域，同时制定了关闭搬迁时限为2017年11月底。补偿方式和标准为“在规定期限内、完成关闭搬迁的，依照补偿标准给予补偿”等，并明确了由各乡镇政府、风景区管委会为畜禽禁养区规模养殖场（户）关闭搬迁工作的主体，全面负责禁养区内规模养殖场（户）的调查摸底、审查审核、张榜公示、组织拆除、审核验收及发放补偿经费等内容。 本院认为：根据《禹会区畜禽养殖禁养区划定方案》、《禹会区畜禽禁养区规模养殖场（小区）及养殖户关闭搬迁工作实施方案》中载明的内容，可以确定被告马城镇政府是由蚌埠市禹会区人民政府确定的畜禽禁养区规模养殖场（户）关闭搬迁工作的主体，全面负责禁养区内规模养殖场（户）的调查摸底、审查审核、张榜公示、组织拆除、审核验收及发放补偿经费等工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原告冯素芳提起本案诉讼符合法定条件，故对被告认为原告起诉主体错误的辩称，本院不予支持。 《禹会区畜禽养殖禁养区划定方案》划定了马城镇禁养区范围为禹会村、冯嘴村、前郢村、花郢村、草寺村、杭刘村、广德村、胡圩村、马城村、梅姚村、庙前新村、黄庙村、马城水稻良种场等13个村（场）及孝仪街道全范围禁养。畜禽养殖禁养区是指按照法律、法规、行政规章等规定，禁止任何畜禽养殖的指定范围和区域；禁养区范围内的已建成的畜禽养殖场，由所在地人民政府负责责令限期搬迁、关闭或者取缔。原告冯素芳通过土地流转的方式，租用他人土地，进行养殖。在原告畜禽养殖场地所在的马城镇花郢村被划定为禁养区后，根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。”的规定。”原告冯素芳即应按照《禹会区畜禽禁养区规模养殖场（小区）及养殖户关闭搬迁工作实施方案》在规定的期限内依法自行关闭畜禽养殖场。 对原告冯素芳关于‘被告马城镇政府于2019年1月18日后陆续通过剪断养殖场电源线，在进出养殖场的一条道路上设置养殖户关闭值守点，挖毁进出养殖场的另一道路（总共只有两条道路可以进出养殖场区）的手段，禁止原告采购运输鸡苗、饲料，禁止原告在禹会村继续养殖，侵犯了原告的自主经营权。’的诉称，被告当庭否认其实施了通过剪断养殖场电源线、挖路等强行关闭原告养殖场的行为，原告也未能提供其他证据予以佐证。本院认为原告养殖场所在区域已经被划为禁养区，按照法律、法规等禁止性规定，原告应当自行停止在禁养区内继续养殖的行为，原告在行使自主经营权时应当遵守法律规定。被告作为畜禽禁养区规模养殖场（户）关闭搬迁工作的主体，其设置禁养区养殖户关闭值守点用于宣传畜禽禁养区规模养殖场（小区）及养殖户关闭搬迁政策，是其职责。在法庭调查结束之前，原告为了进一步证明被告实施了剪断电源线的行为，又向法庭提交了被告马城镇政府曾于2017年4月7日向蚌埠市供电公司的发出的《关于对天河周边禁养区内养殖场（户）停电的函》的复印件，对该函的真实性被告马城镇政府未予否认，但从该函的内容可以看出被告作出的时间是2017年4月7日，函中明确载明停电的截止日期为2017年4月12日前，与原告提供的2019年1月18日的视频、照片的时间有所不符，两者是否具有关联性也无法确定，故本院不能以此认定被告马城镇政府实施了剪断电源线强行关闭原告养殖场的行为。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告冯素芳的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告冯素芳负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省蚌埠市中级人民法院。 审 判 长  王 芳 审 判 员  陈国琨 人民陪审员  李顺利 二〇一九年八月二十二日 书 记 员  尚 可