广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初301号原告佛山市超上建筑材料有限公司，住所地佛山市顺德区乐从镇上华水闸外滩涂地2、3号（住所申报）。法定代表人张超兵。委托代理人林晓晴，广州金鹏律师事务所律师。被告佛山市生态环境局，住所地佛山市禅城区榴苑路20号。法定代表人杨永泰，局长。委托代理人梁建浩，佛山市生态环境局顺德分局工作人员。委托代理人沈密，广东力创律师事务所律师。原告佛山市超上建筑材料有限公司不服原佛山市顺德区环境运输和城市管理局（以下简称原顺德环运局）作出的顺管乐罚[2018]第E041号之二《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），于2019年2月27日通过网络向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月7日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案的审理需要以其他行政诉讼案件的审理结果为依据，本院于2019年4月1日中止本案审理，后于2019年5月16日恢复本案审理。本院依法组成合议庭，于2019年6月4日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人林晓晴，被告的委托代理人梁建浩、沈密均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原顺德环运局于2018年11月15日作出《处罚决定书》，认为原告在佛山市顺德区乐从镇上华水闸外滩涂地3号（即：佛山市顺德区乐从镇东平河堤围上华段）建设通用码头项目，于2018年6月建成并同时投入使用，经营使用过程中有粉尘和汽车尾气产生，需要配套建设的环境保护设施未建成，该项目在《建设项目环境保护分类管理名录》中属于应编写环境影响报告表类别。原顺德环运局认为原告的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，依照《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，对原告作出《处罚决定书》，罚款425000元。原告诉称，2018年11月15日，原顺德环运局向原告作出包括本案《处罚决定书》在内三份处罚决定书，原告认为原顺德环运局作出的《处罚决定书》在事实认定、法律适用上均是错误的，相关处罚行为是不法商人勾结国家机关工作人员对原告实施的非法打压，主要理由如下：一、原告经营的涉案堆砂场不属于建设项目、不属于通用码头，不适用《建设项目环境保护管理条例》的规定。（一）从性质和特征上看，原告经营的场地不属于建设项目。原顺德环运局对原告处罚的依据是《中华人民共和国环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》等法律法规，对原告处罚的前提之一是，原告经营的场地属于建设项目。但是，原告所经营的佛山市顺德区乐从镇上华水闸外滩涂地3号场地并非一个建设项目，而仅仅是一个用于临时堆放物料的堆砂场，原顺德环运局对原告的处罚前提是不成立的。根据住房和城乡建设部于2013年发布的《工程造价术语标准》第2.1.6款、《广东省建设项目环境保护管理条例》第二条第二款的规定，一个建设项目，须同时具备以下特征：其一，事先具有完备的规划或设计；其二，属于房屋、设施设备、管道、线路等工程的整体建造和安装；其三，施工、建设的投资较大，工程达到一定的规模。原告经营的涉案堆砂场，不具备上述特征。首先，原告经营的堆砂场，不必制作详细文字说明和图纸文件对主要建（构）筑物、建设规模、交通运输路网、各种场地、绿化设施等进行合理规划与布置；其次，该场地无需进行整体的工程施工和建设，仅需配备简单的设施设备；最后，该场地在施工、建设或者修整方面的花费是极低的，规模很小。（二）即使涉案堆砂场属于建设项目，也不是“通用码头”，而是“堆砂场”，不属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中要求进行环境影响评价和配套建设环保设施的项目。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，只有在该名录范围内的建设项目才需要报批环境影响评价文件并根据环评文件配套建设环保设施，未纳入名录内的项目无需报批环评文件和配套建设环保设施，例如堆砂场、农村住房等。涉案项目的性质属于“堆砂场”，而非“通用码头”，因此，本项目无需制定环评文件和配套建设环保设施。主要理由如下：1.从行政许可上看，“堆砂场”和“通用码头”的设立、运营分别适用不同的法律法规，水利主管部门将堆砂场和通用码头作为两个不同的行政许可类别，“堆砂场”和“通用码头”属于两个不同性质项目。堆砂场的设置在行政许可上需取得水利部门核发的“河道临时占用许可证”的审批文件，根据《广东省水利厅关于主要河道堆砂场规划设置和管理的办法》第八条、《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条、《广东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》第四十四条的规定，通用码头的建设和运营，其法律依据与上述堆砂场设置的法律依据明显不同。通用码头建设和运营的法律依据主要为《中华人民共和国港口法》《港口经营管理规定》以及《中华人民共和国河道管理条例》第十—条、《广东省实施办法》第四十三条的规定，由此可见，我国法律法规已经明确将“堆砂场”和“通用码头”划分为两个不同的项目，因而主管政府机关所核发的行政许可类型亦不同。2.从规模、功能和作用上看，“堆砂场”与“通用码头”不能相提并论。原交通部和建设部颁布的《河港通用码头建设标准》第十一条规定，河港通用码头工程的主要建设项目内容包括码头、护岸、航道、锚地、装卸机械、设备仓库、堆场、铁路、道路、供电照明、给水排水、消防、通讯、机修、暖通、供油、环境保护、劳动保护、港作车船和辅助生产港内生活建筑物等。涉案项目并不具备《河港通用码头建设标准》第十一条规定的通用码头主要建设项目内容，通用码头在占用陆域面积、水域面积、泊位数量、泊位的级别、客货吞吐量、设施设备等方面的规模、数量都是堆砂场不能相比的。所以，涉案项目和通用码头不能随意混淆，这类似于小渔船与航空母舰的区别，但两者具有本质上的区别，原顺德环运局有意夸大了堆砂场的规模、功能和作用。3.从历史上看，涉案项目在原告获取经营权之前，一直以“堆砂场”的性质存在且经营了十多年。原告在取得涉案项目的经营权之前，该场地一直是由他人以“堆砂场”的性质经营，并且取得水利部门核发的堆砂场（河道临时占用）许可证。4.从水利部门的认定上看，涉案项目属于“堆砂场”，原顺德环运局的认定与水利部门的认定存在矛盾。一直以来，佛山市顺德区的水利部门始终将涉案项目以及周边的其他几个类似项目认定为堆砂场，并且向经营者发放堆砂场（河道临时占有）许可证。如果水利部门认定该项目为通用码头，应要求经营者按通用码头的规定取得批准手续，而不是向经营者发放堆砂场的经营许可。通用码头和堆砂场是两个不同的行政许可事项是客观的事实，原顺德环运局将涉案场地认定为通用码头，明显与水利部门等机关的认定存在矛盾。5.从原顺德环运局的证据上看，原顺德环运局将涉案项目认定为“通用码头”的依据不足。据原告了解，原顺德环运局将涉案项目认定为通用码头，主要依据是涉案项目经营者的口述。然而，经营者作为一个普通的公民，他将堆砂场表述为码头，仅能代表普通民众对涉案项目的日常称呼或一般理解，普通民众的一般理解不是法律上的理解，不能作为行政机关作出巨额经济处罚的重要或唯一依据。6.原顺德环运局对涉案项目的理解自相矛盾。原顺德环运局下属乐从分局2018年8月6日作出的《关于上华村吉利涌滩涂地建筑有关事宜报告的回复》显示，原顺德环运局乐从分局已将涉案场地上的项目认定为“堆砂场”，现原顺德环运局又认定为通用码头，明显自相矛盾，难圆其说。二、“堆砂场”也需遵循环保方面的规定，但并不需要事先提交环境影响评价文件和配套建设环境保护设施，堆砂场的环保监管属于事后监管而非事前审批根据《佛山市扬尘污染防治管理办法》第十六条的规定，对堆砂场的环保监管法律法规并不空缺，如果原告的经营行为存在违法排放污水、制造粉尘、破坏河堤等情况，原顺德环运局可以依据我国环保法律法规以及佛山市的上述规定对原告进行调查处理，但这都属于事后监管事项，而非事前审批或备案事项。三、通用码头的工作流程为水运中转和水陆运输相结合，原顺德环运局认为凡是具备上述运作程序的场地都属于通用码头属于逻辑错误。涉案的场地本质属于堆砂场，对于堆砂场的设置《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条及《广东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》第四十四条、《广东省水利厅关于主要河道堆砂场规划设置和管理办法》均明确规定堆砂场的设置、审批、运营。由此可见，堆砂场也是需要通过水运中转、水陆运输相结合的方式运作，堆砂场需要取得的行政许可的文件是水利部门核发的河道临时占用许可证，该证的名称显示是河道临时占用，表明堆砂场需要通过河道上货或者卸货。另外，堆砂场和通用码头除在规模和功能不同外，堆砂场另一本质区别在于堆砂场是临时占用河道，设施设备属于临时的，通用码头是长期占用河道，设施设备固定及属于长期设备，堆砂场的临时特征在《广东省水利厅关于主要河道堆砂场规划设置和管理办法的解读》的文件中有明确显示。该文件明确指出由于堆砂场是临时占用河道，设施设备属于临时的，因此办理审批的文件不需要与长期固定建设项目相同。最后，由于通用码头的建设、运营不仅需要办理环评手续，还需要办理项目立项及土地使用权划拨或者出让，土地规划、施工许可、消防设计等一系列的行政审批手续，通用码头在建设完成后在对外正式开放运营前还需要得到各级政府甚至国务院的批复，涉案场地作为堆砂场已经存在多年，若是属于通用码头，国土规划、发改等部门已经按照通用码头的规定对涉案场地进行处理。相反，目前仅有原顺德环运局将涉案场地认定为通用码头，其他相关单位并未作出此认定，原顺德环运局的行为与其他政府部门的行为相矛盾。四、原顺德环运局不能以原告未配套建设环保设施为由对原告进行处罚。首先，涉案项目不是建设项目、不是通用码头项目，因此无需按照《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境影响评价分类管理名录》的要求在开工之前提交环境影响评价文件并获得审批许可。即使属于建设项目，但目前我国的法律法规并没有规定所有建设项目都需要配套建设环境保护设施，对于建设项目是否需要配套建设环境保护设施、建设什么样的环境保护设施，主要看环保部门审批通过的环境影响评价文件中是否载明该内容和要求。因而，必须是环保部门审批的环境影响评价文件中明确要求配套建设环境保护设施而建设单位没有按照要求执行时，环保部门才能对建设单位进行处罚。就本案而言，涉案项目既然无需制定环境影响评价文件，从而更谈不上根据环境影响评价文件配套建设环境保护设施。其次，即使原告应事先制定环境影响评价文件，原顺德环运局也不得以未配套建设环境保护设施为由处罚原告。环境保护设施是根据环境影响评价文件的要求建设的，如果经营者未按照环境影响评价文件的要求建设环境保护设施，才构成未配套建设环境保护设施的违法行为。经营者提交环境影响评价文件是第一阶段的义务，经营者根据环境影响评价文件配套建设环保设施是第二阶段的义务。就本案而言，即使原告未按规定提交环境影响评价文件，这也属于第一阶段的违法行为，原顺德环运局不能以原告在第一阶段存在违法，便一并要求原告承担后续阶段的一系列后果，否则，原顺德环运局还可以根据有关规定认定原告没有进行环境保护设施验收、没有向社会公开环境保护验收报告等等，不断对原告处罚。显然，这样的处罚是不合理的。再者，原顺德环运局认定原告未配套建设环保设施，却指不出具体未配套建设何种环保设施，在这种不明确的情况下仍对原告及其法定代表人处罚超过50万元，极不合理。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，未配套建设环境保护设施，罚款幅度在20万元至100万元之间，对直接负责的主管人员和其他责任人员，罚款幅度在5万元至20万元之间。对于违法行为进行处罚的具体金额，应根据违法的严重情况确定，在还没有制定环境影响评价文件之前，原告需要建设什么样的环境保护设施是不明确的，在这种不明确的情况下，难以合理地确定处罚金额。例如，如果环境影响评价文件载明原告只需要配套建设一个除尘设施，而实际上原告的场地也配套了雾炮、洒水器等除尘设施，那目前仍以未配套建设环保设施为由对原告处罚425000元、对原告的法定代表人张超兵处罚95000元，并不合理。五、原顺德环运局的处罚程序违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定，本案的罚款属于较重的行政处罚，据原告了解，原顺德环运局对原告的处罚未经集体讨论决定，其对原告的处罚程序是违法的。六、原告经营的堆砂场，在经营过程不会严重危害环境，况且，原告还未开展经营，就已经被原顺德环运局通过违法的执法手续强制停止经营，原告至今仍未能开展经营活动，该项目并未投入使用。涉案项目属于堆放砂料的堆砂场，砂料不是危险的化学物质，不会产生严重的环境污染和危害，由于堆放的是现成的湿砂料，在现场也不会有任何加工工序，因此也几乎不产生粉尘，原顺德环运局认为该场地会产生粉尘污染，显然夸大了危害后果，并且原告在场地配备了水管、洒水器、雾炮机等除尘设备，可以充分降低粉尘。此外，关于汽车尾气，只要汽车排放达标就是可以正常上路行驶的，且涉案项目所处的地形空旷，大气容量大，汽车尾气经空气扩散后对周围产生的影响有限。由此可见，涉案项目不会对周围的环境产生不利的影响。此外，原告于2018年6月1日成立，该场地还未开始经营，原顺德环运局便于2018年6月6日对原告进行了突击的、非法的环保执法调查，阻止原告经营，迄今为止，原告仍无法开展经营。七、原顺德环运局对原告施加重罚，是不法商人与国家工作人员勾结的结果，目的是排挤合法竞争者，从而低价获取堆砂场经营权牟取非法利益。在原告于2018年3月取得涉案项目经营使用权之前，该堆砂场一直是由他人经营的，其用途也是堆砂场。后由于原经营权人租期届满，佛山市顺德区乐从镇上华股份合作经济社将该场地重新对外招标出租，原告的股东经过合法的、公开的程序以最高价竞得该场地的租赁使用权。然而，由于堆砂场利润较高，在原告竞得该场地的使用权后，却有不法商人产生了垂涎之心，并勾结佛山市顺德区水利、环保部门的工作人员，对原告实施各方面的打压，甚至扬言让原告的股东这个外地人把全部资金都赔光，以此逼迫原告离场，其便可乘虚而入低价掠夺堆砂场的经营权。上华村村委以及广大村民自始至终支持原告在当地经营，原告被非法排挤是他们不愿意看到的结果。涉案项目由他人在此经营已有十多年，且目前在涉案项目附近几百米范围内仍有数个堆砂场由他人经营，然而据原告了解，除了原告以外，从来不存在对其他堆砂场的环保执法和处罚，而原告进入不久便遭到了环保执法并被处以高额罚款，这是不符合常理的。原顺德环运局选择性执法行为，最终损害的，不仅仅是原告、上华股份合作经济社以及广大村民的合法权益，还严重损害佛山当地政府的公信力，影响政府权威。八、原顺德环运局所依据的法律法规已经失效。原顺德环运局在《处罚决定书》内引用的《建设项目环境保护分类管理名录》已于2008年失效，原顺德环运局所作行政处罚缺乏法律依据。综上，原顺德环运局对原告的处罚是非法的，请求法院判决：1.撤销原顺德环运局作出的《处罚决定书》；2.被告承担本案的诉讼费用。原告向本院提交了下列证据：1.《营业执照（副本）》复印件、法定代表人身份证明、张超兵的居民身份证复印件、原顺德环运局的统一社会信用代码查询信息，证明原告、被告的主体资格。2.《处罚决定书》，证明原顺德环运局认定原告经营的堆砂场项目为通用码头并对原告作出处罚。3.土地临时使用合同、土地临时管理合同，证明原告通过公开的招投标取得涉案堆砂场的使用权。4.腾讯地图截图、照片6张，证明涉案堆砂场附近有数个堆砂场，该堆砂场都未办理环保手续，但是原顺德环运局却没有对其进行处罚，原顺德环运局的执法是选择性、针对性的。5.关于上华村吉利涌滩涂地建筑有关事宜报告的回复，证明原顺德环运局下属的乐从分局曾认定涉案的项目性质上为“砂石场”，但为了对原告处以重罚，又将涉案项目性质认定为“通用码头”，两次不同的认定自相矛盾。6.原顺德环运局官网公布的领导名单，证明被告提交的《重大案件集体讨论记录》上所载领导姓名、职务与其他官网公布的不一致，原顺德环运局的处罚没有经过负责人集体讨论，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定。7.广东省水利厅关于主要河道堆砂场规划设置和管理办法的解读，证明堆砂场是临时使用河道，堆砂场的设施是属于临时设施。表明堆砂场是临时占用河道及使用临时设施，与码头使用固定设施及长期占用河道不同，因此广东省水利厅作出解释堆砂场的申请材料不必与长期固定的项目相同。被告辩称，一、根据《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》，原顺德环运局关于环保的职责由被告承接。二、原顺德环运局为佛山市顺德区环境保护主管部门，有权对本行政区域内的环境保护工作实施监督和管理，行使环境保护方面法律、法规、规章规定的行政处罚职权。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款、佛山市顺德区机构编制委员会的《顺德区机构编制委员关于调整区环境运输和城市管理局主要职责内设机构和人员编制通知》的规定，原顺德环运局负责统筹、协调、监督、指导全区环保执法业务及相关执法日常管理工作，负责组织开展环保“三同时”的验收和管理等工作。三、原顺德环运局作出的《处罚决定书》事实清楚、适用法律正确、程序合法、处罚合法合理。（一）原顺德环运局作出涉案的《处罚决定书》事实清楚。原顺德环运局乐从分局执法人员于2018年6月6日巡查时发现，原告在佛山市顺德区乐从镇上华水闸外滩涂地3号（即：佛山市顺德区乐从镇东平河堤围上华段）经营通用码头项目，在经营过程中有粉尘和汽车尾气产生，涉嫌需要配套建设的环境保护设施未建成，建设项目即投入使用。由于原告的负责人未能提供任何环保审批文件，执法人员在原告法定代表人张超兵的见证下，对现场进行拍照取证并制作《现场检查（勘验）笔录》。现场确认原告东侧为堤围，南侧为堤围，西侧为石场，北侧为内河涌，经营面积为3600平方米。目前正常经营中，作业时会产生粉尘和汽车尾气，但没有相应的配套治理设施，粉尘及尾气无组织排放。原顺德环运局于2018年6月8日办理立案手续并获得审批同意立案，并于2018年6月8日向原告的法定代表人张超兵制作了《调查询问笔录》。在笔录中原告确认其从事的是通用码头项目，于2018年6月建成，目前还在作业中，工作流程是水运中转，作业过程中有粉尘和尾气产生，没有配套治理设施，产生的粉尘和尾气无组织排放；没有报批建设项目环境影响评价文件；原告建设的通用码头项目的生产规模没有通过环保设施竣工验收；通用码头项目投资总额是54万元；确认张超兵是原告的法定代表人及直接负责人员。原顺德环运局于2018年6月8日经查询核实，证明原告经营的通用码头项目未报批任何环境影响评价文件。另查，通用码头项目在国家环保总局公布的《建设项目环境保护分类管理名录》中，属于编写环境影响评价报告表类别。原顺德环运局根据已查明的事实和证据材料（包括《现场检查（勘验）笔录》、现场照片、《调查询问笔录》《营业执照》、法定代表人身份证明、《证明》等）认为，原告需要配套建设的环境保护设施未建成，建设项目即投入使用的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，参照《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权裁量标准（2018）》的规定，向原告作出涉案《处罚决定书》罚款425000元。（二）原顺德环运局作出的《处罚决定书》程序合法。1.现场检查发现涉嫌违法情况。原顺德环运局于2018年6月6日巡查发现原告涉嫌未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设通用码头项目后，执法人员在现场拍照取证并制作《现场检查（勘验）笔录》。2.立案。根据《环境行政处罚办法》第二十二条的规定，原顺德环运局于2018年6月8日办理立案审批手续予以立案并展开调查。3.调查取证。（1）获得立案审批后，原顺德环运局于2018年6月8日向原告的法定代表人进行调查，并制作《调查询问笔录》。原告的法定代表人对执法人员于2018年6月6日拍摄的现场照片也进行了确认。（2）原顺德环运局于2018年6月8日核查并出具《证明》，证明原告从未向原顺德环运局提交任何报批环境影响评价文件。4.作出《责令改正（停止）违法行为通知书》和《行政处罚告知书》。根据已掌握的事实和证据材料，原顺德环运局于2018年10月10日向原告作出《责令改正（停止）违法行为通知书》和《行政处罚告知书》并于当日送达。由于原告的工作人员拒绝签收文书故于2018年10月17日通过邮政快递给原告。原告于2018年10月21日签收上述文书。5.举行重大案件集体讨论会议。原顺德环运局在确认原告已经签收《责令改正（停止）违法行为决定书》和《行政处罚告知书》后，且没有在法定期限内提出陈述、申辩后，于2018年10月30日针对原告和张超兵的涉案行为组织重大案件集体讨论会议，会议上一致同意按照《行政处罚告知书》的内容，对原告作出行政处罚：罚款425000元。6.作出《处罚决定书》。原顺德环运局于2018年11月15日依法对原告作出《处罚决定书》并于当日向原告进行送达。由于原告的工作人员拒绝签收文书且张超兵不在现场，故于当日通过邮政按照张超兵签名确认的《地址确认书》上的地址快递给原告，原告拒收，遂于2018年12月6日到原告的住所地再次送达，张超兵在现场，但拒绝签收，故将相关文书在佛山市顺德区乐从镇上华村委会工作人员见证下留置送达。（三）原顺德环运局作出的《处罚决定书》适用法律正确，合法合理。根据《建设项目环境保护管理条例》（2017修订）第十五条、第二十三条第一款以及《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，对于原告在佛山市顺德区乐从镇上华水闸外滩涂地3号（即：佛山市顺德区乐从镇东平河堤围上华段）建设通用码头项目，需要配套建设的环境保护设施未建成，建设项目即投入使用的行为，原顺德环运局作为行政主管部门，根据《建设项目环境保护管理条例》向原告作出《处罚决定书》罚款425000元，合法合理。四、原告要求撤销《处罚决定书》的理由不能成立。（一）原顺德环运局已有充分的证据证明原告从事的项目为通用码头项目。原告于2018年6月8日的《调查询问笔录》中，当原顺德环运局执法人员向其询问“你公司是从事什么项目的？现在主体工程规模是什么？”，原告法定代表人回答：“我公司是从事通用码头项目的，现在主体工程规模为：铲车1台、输送带1套。”该说法与原顺德环运局执法人员于2018年6月6日于佛山市顺德区乐从镇东平河堤围上华段拍摄的现场照片和制作的《现场检查（勘验）笔录》中明确的事实相符。且原告也向原顺德环运局承认，通用码头项目的工作流程是“水运中转”。参考《国家海洋局码头管理规定》第二条的规定，原告所经营的“通用码头”符合上述码头的“供船舶停靠”“物资装卸、补给”的特征。同时，经原顺德环运局乐从分局执法人员的调查发现，原告对其经营场所进行了硬底化、建设了供船舶停靠的系缆桩、供船舶装卸货物的传送带等设施，以及调查人员四次到原告经营场所送达资料时，均发现现场有船舶停靠和正在装卸货物（有时是水泥，有时是沙石）。结合原告的自我陈述及原顺德环运局的现场记录和现场照片，原顺德环运局有充分的证据证明原告经营的确为通用码头项目，且具有码头水陆运输结合、供船舶停靠、物资装卸、补给的特点。原告从事的生产经营项目为通用码头项目符合事实。（二）根据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》《建设项目环境影响评价分类管理名录》涉案建设项目应当编制环境影响报告表且该项目属于事前审批。原告应在项目建设前先向原顺德环运局提交编制建设项目环境影响文件，经原顺德环运局审核通过后方可进行建设。且原告在项目建设时，需要配套建设的环境保护设施的，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；原告未经原顺德环运局审批同意已完成项目建设并投入经营使用且没有配套法律规定要求配套的环境保护设施，明显违反上述法律法规的规定。（三）原顺德环运局不存在选择性执法，原告相邻的佛山市海燃通用码头有限公司及佛山市顺德区乐从和昇沙石场均取得相应的环境影响文件，不存在涉案的违法行为。首先，根据原顺德环运局核查，原告提供的照片所谓相邻的沙石场实际上是佛山市海燃通用码头有限公司及佛山市顺德区乐从和昇沙石场。经原顺德环运局查询，佛山市海燃通用码头有限公司于2010年根据当时的法律法规要求取得了《环境影响报告表》，佛山市顺德区乐从和昇沙石场于2007年根据当时的法律法规要求取得了《环境影响登记表》。其次，不管是原告旁边的“通用码头”还是“沙石场”均依法取得相应的环境影响文件，而原告与佛山市海燃通用码头有限公司的场地、设施、规模、经营内容等均相当，也应根据目前的法律法规取得《环境影响报告表》。原顺德环运局依法对原告的涉案违法行为进行行政处罚恰恰是合法、公平、公正的体现。最后，佛山市海燃通用码头有限公司和佛山市顺德区乐从和昇沙石场均不存在涉案的违法行为，原告一再强调“原顺德环运局的行政处罚行为系与不法商人勾结实施的打压，气焰嚣张的选择性执法”纯属捏造，原顺德环运局保留对原告追究相关法律责任的权利。此外，《广东省水利厅关于主要河道堆沙规划设置和管理办法的解读》是水利部门针对堆沙场设置的相关规定，原告并未办理堆堆砂场的审批，不能因水利部门的规定推断原告的场地属于堆砂场。该规定是水利部门对堆沙场建设的规定，与环保部门对有关建设及经营需要办理的环评手续无关。原告在经营场所实施硬地化及设置了供船舶停靠的系栏桩及供装卸货的转送带，原顺德环运局工作人员也多次到原告的经营场所均发现有船舶停靠并装卸货物，因此原告的经营场地已经超出堆砂场仅是堆放物品的相关规定。具有通用码头、水陆运输结合供船舶停靠、装卸物资补给等特点，原告经营的项目符合通用码头特点的规定。综上所述，原顺德环运局作出的《处罚决定书》事实清楚、适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉请。被告向本院提交了下列证据、依据：1.被告的《统一社会信用代码证书》复印件、法定代表人身份证明书，证明被告诉讼主体资格。2.行政处罚案件立案审批表，证明原顺德环运局于2018年6月8日对原告涉案的违法行为（涉嫌建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设以及需要配套建设的环境保护设施未建成及未经验收，建设项目即投入使用的行为）办理立案手续。3.《营业执照》复印件、法定代表人身份证明书及张超兵的居民身份证复印件，证明原告为本涉案案行政处罚的适格主体。4.粤航道〔2017〕399号《广东省航道局关于印发广东省内河五至七级航道维护标准（2017年版）的通知》、内河通航标准，证明原告所在位置位于东平水道××河××段，属于7级养护河段，船舶吨级为50吨，可以通航，具备建设通用码头的客观条件，在该河涌段建设通用码头需要依法报批环境影响报告表。5.现场检查（勘验）笔录及现场照片、地理卫星图，证明原顺德环运局于2018年6月6日巡查发现原告在佛山市顺德区乐从镇上华水闸外滩涂地3号（即：佛山市顺德区乐从镇东平河堤围上华段）经营通用码头项目在经营过程中有粉尘和汽车尾气产生，涉嫌建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设和涉嫌需要配套建设的环境保护设施未建成，建设项目即投入使用。6.张超兵的《调查询问笔录》，证明原顺德环运局于2018年6月8日向原告法定代表人制作《调查询问笔录》，确认原告经营通用码头项目，于2018年6月建成，至今一直正常经营中，总投资54万元，没有报批任何环境影响评价文件，需要配套建设的环境保护设施未建成。7.证明，证明原告从未向提交任何环境影响评价文件。8.受送达人送达地址确认书，证明确认原告提供佛山市顺德区乐从镇东平河堤围上华段佛山市超上建筑材料有限公司为送达涉案行政处罚相关文书的有效地址。9.案件调查报告，证明原顺德环运局已有充分的事实对原告涉案的违法行为进行行政处罚。10.顺管乐改[2018]第E041号之一、之二《责令改正（停止）违法行为决定书》，顺管乐罚[2018]第E041号之一、之二《行政处罚告知书》、顺管乐罚告[2018]第E041号之三《行政处罚告知书》，送达回证3份、现场照片及EMS邮寄单及快递查询单，证明原顺德环运局于2018年10月10日依法向原告及其法定代表人作出《责令改正（停止）违法行为决定书》和《行政处罚告知书》并作出有效送达。11.重大案件集体讨论记录，证明原顺德环运局于2018年10月30日依法对原告涉案的违法行为组织重大案件集体讨论。12.《处罚决定书》、送达回证、现场照片及EMS邮寄单，证明原顺德环运局于2018年11月15日依法对原告作出《处罚决定书》并作出有效送达。13.原顺德环运局2019年1月10日出具的《证明》、现场照片7张，证明原告经营场所符合通用码头的特征。被告向本院提交了下列法律、法规：《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国行政处罚法》《建设项目环境保护管理条例》《环境行政处罚办法》《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权裁量标准（2018）》以及《佛山市机构改革方案》、顺机编〔2015〕24号《顺德区机构编制委员关于调整区环境运输和城市管理局主要职责内设机构和人员编制通知》，作为原顺德环运局作出被诉行政行为的法律依据。经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：对原告提交的证据，被告对证据1以及证据4中除第一张照片、腾讯地图截图外的其他证据的真实性、合法性、关联性无异议，本院对证据予以采纳。原告提交的证据2-3、证据4中的腾讯地图截图、证据5-7，被告对真实性无异议，本院确认证据的真实性。原告提交的证据4中的第一张照片，被告对真实性、合法性、关联性有异议，并认为原告经营范围不仅仅是照片显示的范围，对此，本院认为，被告虽然对该照片的真实性不予确认，但仅仅认为照片显示的范围没有包含原告经营的全部范围，实际上并未否认照片的真实性，故本院对照片的真实性予以确认。对被告提交的证据，原告对证据1的真实性、合法性、关联性没有提出异议；对证据2、9的合法性有异议，对真实性、关联性没有提出异议；对证据3的真实性、合法性、关联性无异议；对证据4的关联性有异议，对真实性、合法性没有提出异议；对证据5的形式真实性无异议；对证据6的合法性有异议，对形式真实性无异议；对证据7的真实性、合法性、关联性有异议；对证据8的真实性、关联性无异议，对合法性有异议；对证据10中的第一份现场照片中的第二张照片真实性有异议，对其他证据的合法性有异议但对真实性没有提出异议；对证据11的真实性、合法性、关联性有异议；对证据12的合法性有异议，对真实性无异议，但认为现场照片（2018年11月15日）并非其经营场所；对证据13的《证明》真实性、合法性、关联性有异议，对现场照片7张真实性无异议，对合法性、关联性有异议。经查，对于原告认为照片不属于其经营场所的照片，被告对原告的意见予以确认，故本院对证据10中的第一份现场照片中的第二张照片、证据12中现场照片（2018年11月15日）不予采纳，证据13中的《证明》出具时间为2019年1月10日，属于在被诉的《处罚决定书》作出之后取得，依法不能作为证明《处罚决定书》合法的证据，本院不予采纳。对于被告提交的其他证据，被告在庭审中提交了原件予以核对，故本院确认证据形式真实、来源合法、与本案有关联。经审理查明，原顺德环运局于2018年6月6日检查时发现原告在佛山市顺德区乐从镇上华水闸外滩涂地3号（即：佛山市顺德区乐从镇东平河堤围上华段）经营通用码头项目。该项目于2018年6月建成并投入使用，经营使用过程中有粉尘和汽车尾气产生，需要配套建设的环境保护设施未建成。2018年6月8日，原顺德环运局对原告的上述行为进行立案调查，并于2018年10月10日作出顺管乐改[2018]第E041号之二《责令改正（停止）违法行为决定书》，责令原告4个月内建设环境保护设施，并对配套建设的环境保护设施进行验收，编制并依法向社会公开验收报告。同日，原顺德环运局作出顺管乐罚[2018]第E041号之二《行政处罚告知书》，告知原告拟处罚事项和陈述申辩权利。上述决定书和告知书于2018年10月21日送达给原告。2018年10月30日，原顺德环运局乐从分局对原告的上述违法行为进行集体讨论，决定给予原告罚款42500元的行政处罚。2018年11月15日，原顺德环运局作出《处罚决定书》，并于同年12月6日送达给原告。另查，2018年11月6日，原告针对原顺德环运局作出的顺管乐改[2018]第E041号之二《责令改正（停止）违法行为决定书》向本院提起行政诉讼，本院于2019年4月8日作出（2018）粤0606行初1217号《行政裁定书》，驳回原告的起诉，该裁定书已于2019年4月30日发生法律效力。再查，《建设项目环境保护分类管理名录》已于2008年10月1日被废止。根据原告违法行为发生时有效的《建设项目环境影响评价分类管理名录（2017）》的规定，除单个泊位1000吨级及以上的内河港口、单个泊位1万吨级及以上的沿海港口、涉及环境敏感区的干散货（含煤炭、矿石）、件杂、多用途、通用码头需要报批环境影响报告表。本院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”本案中，原顺德环运局作为佛山市顺德区人民政府的环境主管部门，其依法具有查处环境违法行为的职责，其向原告作出《处罚决定书》并向原告送达，告知行政复议和诉讼权利，本院予以确认。原告认为，原顺德环运局作出《处罚决定书》未经集体讨论违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定”规定。经查，原顺德环运局作出《处罚决定书》前于2018年10月30日由其下属的乐从分局组织集体讨论。本院认为，虽然该讨论并非由原顺德环运局负责人组织，但该《处罚决定书》最终以原顺德环运局名义作出并加盖公章，是原顺德环运局对乐从分局的授权，并对乐从分局组织集体讨论结果的认可，属于原顺德环运局的意思表示。因此，《处罚决定书》虽由原顺德环运局对乐从分局组织集体讨论，但不影响原告的合法权益和《处罚决定书》的合法性。本案的争议焦点是原顺德环运局作出的《处罚决定书》是否合法。原告认为，原告经营的涉案项目属于需要取得水利部门核发的“河道临时占用许可证”的堆砂场，属于临时建筑物，不需要经过环保审批，亦不需要配套建设环境保护设施，并且原顺德环运局存在选择性执法和处罚金额过高的情形，因此原顺德环运局作出的《处罚决定书》应予撤销。对此，本院评判如下：首先，关于本案所涉的原告经营项目是否属于需要报批环境影响报告表的项目。《中华人民共和国环境影响评价法》（2016年修订）第十六条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表：(一)可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；(二)可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；(三)对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。”第二十二条第一款规定：“建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批。”第二十五条规定：“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。”据此，建设项目应当根据国务院环境保护行政主管部门制定的建设项目环境影响评价分类管理名录的规定报批环境影响评价文件，否则不得开工建设。经查，原顺德环运局提交的现场照片以及对原告法定代表人张超兵所作的《调查询问笔录》等证据能相互印证，证实原告经营的位于佛山市顺德区乐从镇上华水闸滩涂地3号经营的项目从事沙石装卸和堆放，场所内设有沙石传送设施和用于固定船舶的桩基和缆绳，其作业过程为通过传送设施将停靠在岸边的船舶上的沙石输送至岸边堆放。因此，就涉案项目的设施、功能等方面已经具备供船舶停靠、货物装卸的码头功能，且原告项目用于沙石中转，因此，原顺德环运局认定原告的经营项目属于规定的通用码头并无不当。至于原告提出的涉案项目属于堆砂场、属于临时建筑物，因此不属于通用码头的主张。本院认为，某一项目属于堆砂场或者临时建筑与认定为通用码头并不矛盾，亦即堆砂场、临时建筑物并非是否定经营项目属于通用码头的充分条件，原告的该主张缺乏理据，本院不予采纳。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，原告涉案的经营项目属于通用码头，应该组织编制环境影响报告表。其次，关于是否需要建设环境保护设施的问题。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定，原告所涉的经营项目属于需要报批环境影响报告表，因此其可能造成轻度环境影响，并且原告的法定代表人张超兵在原顺德环运局调查询问时亦确认作业过程中有粉尘产生，铲车作业时有粉尘和汽车尾气产生，没有配套治理设施。因此，原顺德环运局据此确认原告经营的项目需要配套建设环境保护设施并认定相应的环境保护设施未建成即投入使用并无不当。《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”因此，原顺德环运局认为原告违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，并依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款作出处罚于法有据，且没有超过法律规定的处罚幅度，本院予以支持。此外，原顺德环运局在《处罚决定书》中确定原告建设项目属于需要报批环境影响报告表的项目所依据的《建设项目环境保护分类管理名录》在原告违法行为发生时已经失效，但鉴于根据《建设项目环境影响评价分类管理名录（2017）》，原告所涉的本案建设项目亦属于需要报批环境影响报告表，因此虽然原顺德环运局依据《建设项目环境保护分类管理名录》确定原告建设项目属于需要报批环境影响报告表的项目存在不当，但不影响《处罚决定书》的合法性，本院予以指出。综上，原顺德环运局作出的《处罚决定书》事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律、法规虽存在瑕疵，但不影响《处罚决定书》的合法性，本院予以支持。原告的诉讼请求缺乏理据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告佛山市超上建筑材料有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告佛山市超上建筑材料有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  涂远鹏人民陪审员  麦燕红人民陪审员  李爱真二〇一九年八月二十日书 记 员  黎凯瑶