柳州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）桂7101行初54号 原告广西物华时代投资发展有限公司，住所地柳州市潭中西路**富丽嘉园********，统一社会信用代码：91450200566770696X。 法定代表人沈洪波，该公司董事长。 委托代理人王希，广西君行律师事务所律师。 被告柳州市自然资源和规划局，住，住所地广西柳州市高新一路北一巷**一社会信用代码：11450200007603306R。 法定代表人李继昭，该局局长。 委托代理人周祎，系该局政策法规科科长。 委托代理人张裕，系该局自然资源开发利用科科员。 第三人广西物资集团有限责任公司，住，住所地广西南宁市青秀区东葛路**一社会信用代码：91450000198229379C。 法定代表人戴毅，该公司董事长。 委托代理人易春生，该公司法务部部长。 原告广西物华时代投资发展有限公司（以下简称物华时代）不服原柳州市国土资源局于2018年2月12日作出的柳国土通〔2018〕43号《关于取消广西物华时代投资发展有限公司P（2011）19号宗地竞得资格的通知》，于2019年1月31日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月31日立案后，向原柳州市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。审理期间，本院依法追加广西物资集团有限责任公司（以下简称物资集团）作为无独立请求权第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2019年7月9日、2019年7月31日公开开庭审理了本案。原告委托代理人王希，被告委托代理人周祎、张裕，第三人委托代理人易春生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原柳州市国土资源局于2018年2月12日作出的柳国土通〔2018〕43号《关于取消广西物华时代投资发展有限公司P（2011）19号宗地竞得资格的通知》决定取消广西物华时代投资发展有限公司竞得资格，已交纳的13000万元竞买保证金不予退还。 原告诉称，原柳州市国土资源局于2011年5月27日发出柳国土交告字〔2011〕11号国有建设用地使用权出让公告，以挂牌方式出让包括案涉P（2011）19号地块在内的3宗土地。挂牌出让过程的组织实施由被告委托柳州市土地交易储备中心承办。原告于2011年6月28日以142560万元竞得P（2011）19号地块，并于当日与柳州市土地交易储备中心签署《成交确认书》。鉴于柳州市人民政府及其授权部门至今未能与该地块的使用权人即本案第三人广西物资集团有限责任公司就土地收回及地上房屋征收补偿相关事宜达成一致，导致该地块及地上房屋至今仍处于第三人实际控制之下并对外出租用于经营建材市场，且该地块权属仍登记在第三人名下，尚未完成土地收回相关手续，依法不具备出让条件，亦不符合法定交付标准，因此，原告尚未与原柳州市国土资源局签署《国有建设用地使用权出让合同》。原柳州市国土资源局于2018年2月向原告送达《关于取消广西物华时代投资发展有限公司P（2011）19号宗地竞得资格的通知》，以原告不按期签署《国有建设用地使用权出让合同》为由，决定取消原告的竞得资格，已交纳的13000万元竞买保证金不予退还。原柳州市国土资源局作出上述行政行为的证据不足，适用法律错误，且事实上违法解除了柳州市土地交易储备中心基于被告委托而与原告签署的《成交确认书》，严重侵犯了原告的合法权益，依法应当撤销该违法行政行为。但由于原柳州市国土资源局的出让行为违法且怠于消除继续履行《成交确认书》的法律和事实障碍，案涉地块至今未具备出让条件且不符合“净地出让”的法定交付标准，《成交确认书》已不具备继续履行的条件，原告的竞买目的无法实现，即便撤销被告取消原告竞得资格的决定亦无法实质上恢复《成交确认书》的履行。鉴于被告违法解除了《成交确认书》，且《成交确认书》事实上无法继续履行，原柳州市国土资源局不予向原告退还13000万元竞买保证金的决定违法，应当予以撤销，且原柳州市国土资源局应当承担返还13000万元竞买保证金的法律后果及赔偿原告资金占用损失的法律责任。由于双方未签署《国有建设用地使用权出让合同》，亦未就相关违约责任进行约定，故诉至法院：请求依法撤销被告于2018年2月12日作出的柳国土通〔2018〕43号《关于取消广西物华时代投资发展有限公司P（2011）19号宗地竞得资格的通知》中取消广西物华时代投资发展有限公司竞得资格并不予退还13000万元竞买保证金的行政行为。后，原告的诉讼请求变更为：1、确认被告作出的柳国土通〔2018〕43号《关于取消广西物华时代投资发展有限公司P（2011）19号宗地竞得资格的通知》中取消原告竞得资格的决定违法；2、撤销被告作出的柳国土通〔2018〕43号《关于取消广西物华时代投资发展有限公司P（2011）19号宗地竞得资格的通知》中不予退还原告13000万元竞买保证金的决定；3、判令被告向原告返还13000万元竞买保证金并按照同期同类中国人民银行贷款基准利率上浮30%，以13000万元为基数，自成交确认之日起至被告付清之日止，向原告赔偿资金占用损失。故请求法院参照民事法律规范认定原告损失。 原告物华时代向本院提交了如下证据：1.《成交确认书》；2.柳国土通（2018)43号《关于取消广西物华时代投资发展有限公司P(2011)19号宗地竞得资格的通知》，证明案涉违法行政行为的客观存在。 被告柳州市自然资源和规划局辩称，一、原柳州市国土资源局作出柳国土通〔2018〕43号《关于取消广西物华时代投资发展有限公司Ｐ（2011）19号宗地竞得资格的通知》认定事实确实、充分，适用法律正确无误，并无不当，应予维持。涉案宗地位于柳州市，系原广西物资集团总公司使用的仓储用地。2011年1月，经广西壮族自治区人民政府国有资产监督管理委员会以桂国资复〔2010〕208号批复同意，原广西物资集团总公司向被告申请将该宗地的土地性质变更为经营性用地，根据柳政发〔2010〕83号《柳州市人民政府关于加强经营性用地管理有关问题的通知》，应当以公开交易方式出让该宗地。2011年5月5日，柳州市人民政府以柳政函〔2011〕170号文批复同意以公开交易方式出让该宗地。2011年5月11日，第三人物资集团（即原广西物资集团总公司改制后成立的公司）向被告出具《承诺书》，承诺从成交之日起3个月内腾空地面建筑并交付土地。2011年5月27日，原柳州市国土资源局发布了柳国土交告字〔2011〕11号出让公告，并在出让须知中列明“申请人一经受理确认后，即视为竞买人对挂牌文件及地块现状无异并全部接受，并对有关承诺承担法律责任”、“竞得人有下列行为之一的，视为违约，挂牌人可取消其竞得资格，竞买保证金不予退还……竞得人逾期或拒绝签订《国有建设用地使用权出让合同》的”。原告物华时代于2011年6月24日向原柳州市国土资源局递交了《竞买申请书》，明确对所有文件均无异议，并保证按交易文件的规定和要求履行全部义务。2011年6月28日，原告物华时代以142560万元竞得涉案宗地，宗地出让面积为71154.83平方米，土地用途为商服用地、城镇住宅用地，并与柳州市土地交易储备中心签订了《成交确认书》。《成交确认书》约定：竞得人应于2011年7月12日之前，持《成交确认书》与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》。原告在上述《成交确认书》约定期限内未履行约定义务，已构成违约，相关民事权利义务关系亦确定。原柳州市国土资源局作为招标出让国有建设用地使用权出让人，根据国土资源部令第39号《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十一条、国土资发〔2010〕34号《国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》第二条第四项的规定，以及《柳州市国有建设用地使用权交易会交易文件》（2011年第11期）第十条第八项的规定，就前述既定的民事权利义务关系情况向原告作出通知，认定事实确实充分，适用法律正确无误，并无不当，应予维持。二、原告错误认定被诉行为性质，起诉不符合法定条件，其诉请应予驳回。原告所诉请求不在《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条所确定的行政诉讼受案范围内，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条所规定的行政诉讼受理条件，其诉请应予驳回。理由如下：首先，柳国土通〔2018〕43号《关于取消广西物华时代投资发展有限公司Ｐ（2011）19号宗地竞得资格的通知》系原柳州市国土资源局作为《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》法定授权的招标出让国有建设用地作用权出让人，鉴于原告怠于履行主要民事义务的情形，就前述既定的民事权利义务关系情况向原告作出的通知，不属行政审批或其他行政决定行为，没有形成新的行政权利义务关系，未因行政行为而对原告权利义务产生实际影响，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条的规定，不属于行政诉讼受案范围。其次，本案所涉“竞得资格”、“竞买保证金”相关事项，系因柳国土交告字〔2011〕11号出让公告、《成交确认书》约定条款而产生的民事权利义务关系。根据约定条款，原告在签订成交确认书之后未按期签订《国有建设用地使用权出让合同》，已视为放弃竞得资格，承担相应法律责任。本诉前，原告从未就上述违约责任向被告提出任何主张或提起民事诉讼获得支持，也未就继续履行合约向被告提出请求并获予免责，原告为逃避违约责任而提起的诉请并无事实依据支持。第三，关于赔偿请求，原柳州市国土资源局作出的柳国土通〔2018〕43号《关于取消广西物华时代投资发展有限公司Ｐ（2011）19号宗地竞得资格的通知》认定事实确实、充分，适用法律正确无误，并无不当，且未被任何司法裁判否定其合法性，原告诉请赔偿并无法律依据，不符合法定程序要求。三、原告诉讼事由与客观事实不符。原告称涉案宗地不具备交地条件，并以此质疑成交确认行为的法律效力。首先，《成交确认书》于2011年6月28日签订，系双方的真实意思表示，具有确定的法律效力，原告单方否定合约效力无事实和法律依据，直至本诉前，原告从未就《成交确认书》的效力提出异议或提起诉讼，其关于《成交确认书》效力的请求已超过法定诉讼时效。其次，涉案宗地是由第三人主动申请改变土地性质，柳政发〔2010〕83号《柳州市人民政府关于加强经营性用地管理有关问题的通知》规定，应由政府收回并实施公开交易出让。公开交易前原土地使用权人本案第三人承诺自行拆除地上建筑物并交付土地，并不涉及土地收储。本案第三人作为该宗地土地使用权人，清楚宗地的实际情况，有权利、有能力支配和处分宗地土地使用权益，其作出承诺表示对宗地上附着物的拆迁承担主导责任，并无任何事实证据证明该公司不具备履行承诺的能力。上述事实足以证明涉案宗地符合出让要求。本案原告明知上述事实，却述称涉案地块不具备出让条件，且不能提供任何证据支持已方主张，其诉请并无事实依据。综上所述，应驳回原告诉讼请求。 被告柳州市自然资源和规划局向本院提交了以下证据：1.《关于改变城站路229-1号、461号土地性质、用途的函》（桂物经函〔2011〕5号）；2.《关于柳州市土地性质变更有关问题的批复》（桂国资复〔2010〕208号）；3.柳国用（2009）第××、11××64号国有土地使用证，证明涉案宗地变更土地性质和用途是基于原土地使用权人即本案第三人物资集团的申请；4.《柳州市人民政府关于同意以公开交易方式出让位于市城站路的部分国有建嗲用地使用权的批复》（柳政函〔2011〕170号），证明涉案宗地已经柳州市人民政府批复同意公开交易；5.承诺书；6.广西物资集团有限责任公司沿革，证明物资集团具备承诺资格及承诺交地的期限和内容；7.柳州市国有建设用地使用权交易会交易文件（2011年第11期）;8.竞买申请书和竞买资格确认书；9.竞买报价单；10.成交确认书及授权委托书；11.物华时代股东名单及出资比例，证明原告物华时代明知Ｐ（2011）19号宗地地块的情况及同意交易文件的条件，并派员参加挂牌出让活动及签订成交确认书；12.《关于尽快签订〈国有建设用地使用权出让合同〉并支付土地成交价款的函》（柳国土函〔2011〕318号）；13.《关于尽快签订〈国有建设用地使用权出让合同〉并支付土地成交价款的函》（柳国土函〔2011〕334号）；14.柳州市人民政府常务会议决定通知〔2012〕20号；15.《关于签订〈国有建设用地使用权出让合同>及缴纳土地出让价款的通知》（柳国土通〔2012〕98号）；16.《关于尽快履约的函》（柳国土函〔2013〕44号），证明被告多次催促原告物华时代签订《国有建设用地使用权出让合同》并支付成交价款，同时亦证明了被告已多次以书面形式告知原告物华时代违约的法律后果；17.《关于取消广西物华时代投资发展有限公司Ｐ（2011）19号宗地竞得资格的通知》（柳国土通〔2018〕43号），证明行政行为客观、合法。 第三人物资集团述称，1、对原告物华时代作出的《关于取消广西物华时代投资发展有限公司P(2011)19号宗地竞得资格的通知》中取消原告物华时代的竞得资格这个处理结果没有异议，但该行政行为的合法性请求法院予以审查；2、同意原告第二项诉请，被告从未与第三人签订任何征收补偿协议，第三人也未获得任何征收补偿，该宗地不具备挂牌出让的条件；3、第三人正与柳州市人民政府进行协商，欲将涉案地块取消原有的土地出让手续。综上，对被告取消原告竞得资格的决定没有异议，但不同意不予退还原告物华时代13000万竞买保证金。 第三人物资集团在本案诉讼期间没有提供证据。 根据原、被告的诉辩及第三人的陈述，本案的争议焦点为：1.本案原、被告双方的讼争系行政争议还是民事纠纷；2.被告作出《关于取消广西物华时代投资发展有限公司P(2011)19号宗地竞得资格的通知》认定事实及程序是否合法；3.原告物华时代要求行政赔偿的诉请是否有事实和法律依据。 经庭审质证，对于原告物华时代所举证据1-2，被告无异议。原告物华时代及第三人物资集团对被告所举证据1-3、11无异议、对证据4-6、8-10、13-17的真实性无异议，合法性由法院认定；对证据7，认为没有原告的签收记录，且至今尚未收到完整的交易文件，从该交易文件的目录可知，该交易文件由9份材料构成，因此原告仅就在报纸上公告的材料1及原告授权人员签收的材料3、4、5进行真实性确认。对证据12的真实性有异议，认为没有原告的签收记录，无法证实原告已经收悉该函，且原告至今未收到被告拟定的国有建设用地出让合同，此外该函中再次确认了竞买保证金转为成交价款。另，原、被告双方并没有就成交价款的支付方式及条件进行约定，因此原告并不存在逾期付款的违约情形。 本院对本案证据认定如下：原、被告双方对对方当事人所举无异议的证据，本院予以确认。被告所举证据7，被告对于该次交易的相关挂牌出让文件的获取时间和途径，已在国有建设用地使用权出让公告中明示，原告对该证据的质证意见无理，对该证据本院予以采信。被告所举证据12，未经原告签收，本院不予采信。被告所举本案其他证据，客观、真实，来源合法，并与本案待证事实具有关联性，本院予以采信。 本院综合全案证据、各方当事人的陈述及对涉案宗地地块现状的现场查看，确认本案如下法律事实： 2011年5月27日，原柳州市国土资源局发出柳国土交告字〔2011〕11号国有建设用地使用权出让公告，以挂牌方式出让包括涉案Ｐ（2011）19号地块在内的3宗土地并明示：申请人可于2011年5月31日起到柳州市土地交易储备中心获取挂牌出让文件。涉案Ｐ（2011）19号地块位于柳州市，系原广西物资集团总公司使用的仓储用地。2011年1月，经广西壮族自治区人民政府国有资产监督管理委员会以桂国资复〔2010〕208号批复同意，原广西物资集团总公司向原柳州市国土资源局申请将该宗地的土地性质变更为经营性用地。2011年5月5日，柳州市人民政府以柳政函〔2011〕170号文批复同意收回涉案地块国有建设用地使用权，以公开交易方式出让71154.83平方米国有建设用地使用权，土地用途为商服用地、城镇住宅用地。2011年5月11日，第三人物资集团（即原广西物资集团总公司改制后成立的公司）向原柳州市国土资源局出具《承诺书》：请将相关补偿按市政府相关规定予以支付；我公司承诺上述地块从成交之日起3个月内腾空地面建筑并交付土地。《国有建设用地使用权挂牌出让须知》列明：本次国有建设用地使用权挂牌出让的出让人为原柳州市国土资源局，具体组织实施其授权柳州市土地交易储备中心承办；申请人须全面阅读有关挂牌文件，如有疑问的可以在挂牌活动开始日以前用书面或口头方式向原柳州市国土资源局咨询。申请人可到现场踏勘挂牌出让地块。申请一经受理确认后，即视为竞买人对挂牌文件及地块现状无异议并全部接受，并对有关承诺承担法律责任；竞得人有下列行为之一的，视为违约，挂牌人可取消其竞得资格，竞买保证金不予退还……竞得人逾期或拒绝签订《国有建设用地使用权出让合同》的。原告物华时代于2011年6月16日向原柳州市国土资源局递交了《竞买申请书》，明确对所有文件均无异议，并保证按照国有建设用地使用权交易文件的规定和要求履行全部义务。2011年6月24日，原柳州市国土资源局向原告物华时代发出《竞买资格确认书》。2011年6月28日，原告物华时代以142560万元竞得Ｐ（2011）19号涉案宗地，宗地出让面积为71154.83平方米，土地用途为商服用地、城镇住宅用地，并与柳州市土地交易储备中心签订了《成交确认书》。《成交确认书》约定：竞得人交纳的竞买保证金，自动转作受让地块的土地出让价款；竞得人应于2011年7月12日之前，持《成交确认书》与原柳州市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》；不按期签订《国有建设用地使用权出让合同》的，视为竞得人放弃竞得资格，竞得人应承担相应法律责任。2011年8月31日，原柳州市国土资源局向原告物华时代发出《关于尽快签订并支付土地成交价款的函》。2012年5月18日，柳州市人民政府常务会议作出〔2012〕《决定通知》决定：1、同意保留原告物华时代竞得Ｐ（2011）19号宗地的资格，已缴纳的13000万元竞买保证金自动转为土地出让价款；2、由市国土资源局代表市人民政府于5月30日前与原告物华时代签订《国有建设用地使用权出让合同》，并确定项目动工时间……。2012年7月10日，原柳州市国土资源局向原告物华时代发出《关于签订及缴纳土地出让价款的通知》。2013年2月16日，原柳州市国土资源局向原告物华时代发出《关于尽快履约的函》。原柳州市国土资源局于2018年2月12日作出柳国土通〔2018〕43号《关于取消广西物华时代投资发展有限公司Ｐ（2011）19号宗地竞得资格的通知》决定取消原告物华时代竞得资格，已交纳的13000万元竞买保证金不予退还。原告物华时代不服该决定，向本院提起诉讼。涉案地块2011年5月27日挂牌出让前未经政府土地收储，至今尚登记在原广西物资集团总公司名下；柳州市土地行政管理部门至今未与第三人物资集团就该涉案地块达成拆迁补偿协议，第三人物资集团未得到任何补偿；第三人物资集团至今未腾空地面建筑物并交还土地；涉案地块上所建新风建材市场至今各商户仍在正常营业。 另查明，广西物资集团总公司于2011年3月16日更名为广西物资集团有限责任公司即本案第三人，系原告物华时代股东之一。原告物华时代成立于2010年12月15日。 还查明，根据中共柳州市委办公室柳办〔2019〕45号《中共柳州市委办公室柳州市人民政府办公室关于印发的通知》的要求，设置柳州市自然资源和规划局，原柳州市国土资源局不再保留。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款，《广西壮族自治区实施办法》第六条第二款，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条第二款，中共柳州市委办公室柳办〔2019〕45号《中共柳州市委办公室柳州市人民政府办公室关于印发的通知》的规定，原柳州市国土资源局作为柳州市土地行政主管部门，有权依法以挂牌出让方式设立国有建设用地使用权。柳州市自然资源和规划局设立后，原柳州市国土资源局的相关职权由其承继和行使。柳州市自然资源和规划局作为本案被告，主体适格。 关于本案第一个争议焦点即本案原、被告双方讼争系行政争议还是民事纠纷的问题。 本案原告物华时代参与挂牌出让而竞得国有建设用地使用权并签署成交确认书，后被告以其逾期或拒绝签订《国有建设用地使用权出让合同》为由决定取消其竞得资格，已交纳的13000万元竞买保证金不予退还。原告物华时代不服该决定，向本院提起诉讼。究其根本，本案实质上系参与招标、拍卖、挂牌等竞争性协议的公民、法人或其他组织认为行政协议的订立、履行或者终止等行为损害其合法权益而要求赔偿，属行政协议及行政赔偿争议，广西物华时代投资发展有限公司具有本案原告资格。行政协议案件明确属行政诉讼的受案范围，可诉的是行政机关不依法订立、履行或者违法终止行政协议等行政协议行为，而非“行政协议纠纷”。再者，根据2010年12月21日【2010】行他字第191号《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》规定：“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”挂牌出让与拍卖出让，虽出让方式不同，但并不影响土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书的行为性质。故本案原、被告的讼争属行政协议及行政赔偿争议而非民事纠纷。 关于本案的第二个争议焦点即被告作出《关于取消广西物华时代投资发展有限公司P(2011)19号宗地竞得资格的通知》认定事实及程序是否合法。 行政协议行为并非是一个单一的行政行为，包括行政协议的订立、履行、解除等系列行为，该系列行为之间互为因果，联系紧密，不可分割。如单就被诉行政协议行为进行审查，而抛开其他互为因果的未诉行政协议行为不查，必然会导致片面认识，得出错误结论，亦与行政诉讼的全面审查原则相悖。且本案中，原告物华时代虽未就订立行政协议行为提起诉讼，而仅就被告解除协议的行政协议行为提起诉讼，但原告物华时代对被告的挂牌出让及签署、履行成交确认书的行为提出质疑，认为其挂牌出让行为违法且成交确认书签署后仍怠于消除继续履行成交确认书的法律和事实障碍。故本案中，被告挂牌出让及签署、履行、解除成交确认书的系列行政行为，均应纳入本案审视范围予以全面审查，不受原告诉讼请求及理由的限制。纵观全案，被告作出本案被诉行政协议行为的缘由在于成交确认书签署后《国有建设用地使用权出让合同》未能签订，即本案被诉行政协议行为是否具有合法性基础以及双方争议的根源和焦点均归结于《国有建设用地使用权出让合同》未能签订的原因及责任应如何认定的问题。 1、被告向社会公开挂牌出让涉案地块土地使用权，原告自愿提交《竞买申请书》，竞拍成功后，双方签署了《成交确认书》，作为受让方的合同目的，是以支付出让金为对价取得土地使用权，通过对土地进行开发、使用和经营等活动，实现一定的经济利益，因此，确保用于出让的土地符合现行法律和政策规定、不存在不利于合同目的的实现的障碍和瑕疵，既是国土资源主管部门出让、设立土地使用权的基本合同义务，亦是其法定义务。本案中第三人物资集团虽承诺限期腾空地面建筑物并交付土地，但作为土地使用权出让人的上述法定义务不能免除，更不能将该法定义务转嫁给土地使用权受让人。国土资源部《闲置土地处置办法》(2012修订)第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块）地块位置性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。此外，国务院相关部门亦多次发文明确要求，土地挂牌出让前必须完成安置补偿、做到净地出让。从本案查明的事实来看，涉案地块既未达到净地条件，更存在重大权利瑕疵，至今仍不具备挂牌出让的条件。被告作为柳州市负责土地开发建设与管理的政府职能部门，理应了解并严格遵守相关政策和法律要求，其将根本不符合条件的土地进行挂牌出让，且至今涉案土地仍不具备挂牌出让的基本条件，其行为明显违法； 2、关于如何理解双方关于土地现状交付的问题。在国有建设用地使用权出让问题上，国务院相关部门多次明确发文要求，土地挂牌出让前必须完成安置补偿、做到净地出让。这是被告作为负责土地开发建设与管理的政府职能部门在挂牌出让国有建设用地使用权之前应尽的法定义务，该法定义务不能因受让人认可按土地现状交付而免除。对被告以原告物华时代“对土地现状无异议”为由，主张自己挂牌出让国有建设用地使用权及签订成交确认书的行为合法，原告拒不签约构成违约的观点，本院不予支持； 3、被告挂牌出让的涉案地块至今仍不具备净地出让条件，属依法禁止出让的土地。此情形下，涉案土地根本不具备动工开发必要的基本条件，原告如签约并支付土地价款，则必然会因涉案土地权利不明，安置补偿未落实到位而陷入土地权利、拆迁等法律纠纷的泥潭而无法自拔。原告物华时代从维护自身合法权益出发，逾期未与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，其情可悯，其理可信，其行可宥。 综上，被告将依法禁止出让的土地挂牌出让，并在成交确认书签署后至今仍怠于消除继续履行成交确认书的法律和事实障碍，是导致《国有建设土地使用权出让合同》未能签订的根本原因和责任所在。被告无视自身先前系列行政协议行为存在重大违法情形，却以原告物华时代逾期不签订《国有建设土地使用权出让合同》为由，作出取消其竞得资格并不予退还13000万元竞买保证金的行政行为，显然没有合法性基础，明显不当，应予撤销。鉴于撤销取消原告物华时代竞得资格决定后，仍面临继续签订《国有建设用地使用权合同》的僵持局面，将造成涉案土地继续闲置，给国家利益、社会公共利益造成重大损失，故本院依法确认被告取消原告物华时代竞得资格的决定违法，不撤销保留其法律效力。 关于本案第三个争议焦点即原告物华时代要求行政赔偿的诉请是否有事实和法律依据。 本案中，被告将依法禁止出让的土地挂牌出让，并在成交确认书签署后至今仍怠于消除继续履行成交确认书的法律和事实障碍，且存在严重不作为，迟迟不对《国有建设土地使用权出让合同》未能签订进行处置，任由僵持局面延续至今，并长期占用原告物华时代交纳的巨额竞买保证金，即被告在本案中所作存在重大违法情形的系列行政协议行为，严重侵害了原告物华时代的财产权益，给原告物华时代造成重大经济损失，故原告物华时代要求被告返还其所交纳的竞买保证金并赔偿损失的诉请有理，本院予以支持。但依据国家赔偿法的相关规定，行政行为对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿，故原告物华时代诉请中超出其直接损失的部分，本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第六项、第七十四条第一款第一项、第七十六条、第七十八条第一款，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条、第四条第一款第四项、第三十六条第一款第八项的规定，判决如下： 确认被告柳州市自然资源和规划局作出的柳国土通〔2018〕43号《关于取消广西物华时代投资发展有限公司P（2011）19号宗地竞得资格的通知》中取消原告广西物华时代投资发展有限公司竞得资格的决定违法，不撤销保留其法律效力； 撤销被告柳州市自然资源和规划局作出的柳国土通〔2018〕43号《关于取消广西物华时代投资发展有限公司P（2011）19号宗地竞得资格的通知》中不予退还原告广西物华时代投资发展有限公司13000万元竞买保证金的决定； 被告柳州市自然资源和规划局向原告广西物华时代投资发展有限公司返还13000万元竞买保证金并按同期同类中国人民银行贷款基准利率，以13000万元为基数，自2011年7月13日起至被告柳州市自然资源和规划局付清之日止，向原告广西物华时代投资发展有限公司赔偿资金占用损失。 本案案件受理费50元（原告已预交），由被告柳州市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长 秦 春 洪 审 判 员 谢 天 福 审 判 员 易  娈 二〇一九年八月十三日 法官助理 吴韦苔菁 书 记 员 戴 莲 梦 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 《中华人民共和国国家赔偿法》 第九条赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。 赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： （一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的； （二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的； （三）违法征收、征用财产的； （四）造成财产损害的其他违法行为。 第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理： （一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产； （二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿； （三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金； （四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金； （五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金； （六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支； （七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息； （八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。