郑州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）豫71行终186号上诉人（一审被告）洛阳市吉利区城乡规划局，住所地洛阳市吉利区中原路838号。法定代表人武京哲，局长。委托代理人周国栋，洛阳市吉利区城乡规划局工作人员。委托代理人焦少卿，河南丹诺律师事务所律师。被上诉人（一审原告）朱学环，女，汉族，1951年3月1日出生，住洛阳市吉利区。委托代理人张晓霞，北京圣运（天津）律师事务所律师。一审被告洛阳市自然资源和规划局，住所地洛阳市西工区凯旋东路26号。法定代表人李松涛，局长。委托代理人王予湘，洛阳市自然资源和规划局工作人员。委托代理人郑鹏程，河南中冶律师事务所律师。上诉人洛阳市吉利区城乡规划局（以下简称吉利区规划局）因与被上诉人朱学环、一审被告洛阳市自然资源和规划局（以下简称洛阳市规划局）行政处罚一案，不服洛阳铁路运输法院（2019）豫7102行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人吉利区规划局的委托代理人周国栋、焦少卿，被上诉人朱学环及委托代理人张晓霞，一审被告洛阳市规划局的委托代理人王予湘到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审查明，朱学环系洛阳市吉利区东杨村村民。2007年11月29日，朱学环与案外人张照礼自愿协议离婚，双方就宅基地上共同建造的房屋予以分割，上房二楼及一楼西间归朱学环所有，上房之余以及院西的石棉瓦房归张照礼所有，门楼、厨房、楼梯、小街屋、楼上及楼下走廊、厕所及水管等，双方均有使用权。2013年1月26日吉利区人民政府在东杨村组织征地拆迁时，对上述房屋进行了部分拆除，朱学环不服，提起诉讼，洛阳市中级人民法院于2016年10月8日作出（2016）豫03行终240号行政判决，确认吉利区人民政府强拆朱学环合法房屋违法。2018年12月3日，吉利区规划局接上级交办，对朱学环位于东杨村三组的宅基地上擅自进行房屋建设，存在违法建筑一案予以立案。12月6日，吉利区规划局向朱学环留置送达了10号调查通知，次日进行了现场检查（勘验）并制作了笔录。12月18日，吉利区规划局作出吉城规罚决字〔2018〕第010号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》（以下简称10号《行政处罚决定书》），并于当日向朱学环留置送达。朱学环不服，向洛阳市规划局申请行政复议，洛阳市规划局于2019年2月18日作出洛规复决定字〔2019〕第8号《行政复议决定书》（以下简称8号《行政复议决定书》），维持了10号《行政处罚决定书》。一审另查明，根据《洛阳市人民政府关于洛阳市吉利区城市总体规划的批复》和洛阳市吉利区总体规划图（2006-2020）的内容显示，洛阳市吉利区城市总体规划确定的期限为：近期2006年-2015年、远期2016年-2020年，期间涉案房屋位于吉利区城市规划区范围内。根据《河南省人民政府关于洛阳市吉利区2013年度第二批城市建设用地的批复》内容显示，涉案房屋所占的集体建设用地，于2014年5月23日由河南省人民政府批准征收。一审法院认为，一、涉案房屋现位于吉利区城市规划区范围内，吉利区规划局具有相应的行政职权。吉利区规划局虽对涉案房屋进行了现场检查（勘验），但仅对房屋原始的基本结构和建筑面积进行了确认，未对房屋经2013年1月26日部分强制拆除后剩余的状况予以记录，亦未在10号《行政处罚决定书》中明确责令朱学环限期拆除的房屋范围。吉利区规划局对于涉案房屋的建设时间、是否依据当时的法律法规办理相关规划手续、是否属于必须限期拆除的情形等事实均未提供有效证据予以证实，应当承担举证不能的不利后果。故其适用《城乡规划法》认定涉案房屋系违法建筑，并责令朱学环限期拆除属于主要证据不足、适用法律错误。二、吉利区规划局对朱学环作出10号《行政处罚决定书》时，未告知其依法享有的权利，也未听取朱学环的陈述和申辩，不符合行政强制法关于行政强制措施实施程序的一般规定，属于程序违法。三、吉利区人民政府对涉案房屋作出的征收行为，与本案吉利区规划局作出的责令限期拆除行为非同一行政行为，本案朱学环的起诉不属于重复起诉。四、涉案房屋所占集体土地于2014年5月23日被河南省人民政府批准征收，但朱学环和征收方并未就征收拆迁安置补偿协议达成一致，土地征收的程序尚未完成，不能认定涉案房屋违法占用国有土地系违法建筑，吉利区规划局认为涉案房屋占用征收后的国有土地，系违法建筑的意见不能成立。综上，该院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项的规定，判决：一、撤销吉利区规划局作出10号《行政处罚决定书》的行政行为；二、撤销洛阳市规划局作出的8号《行政复议决定书》的行政行为。上诉人吉利区规划局上诉称，一、朱学环在农村进行房屋建设，未办理任何建设工程规划手续，朱学环在一审庭审中也未能提供证据证明和其曾向主管部门申请办理建设规划手续。该违法建筑影响了吉利区的城乡规划建设，属于《城乡规划法》中规定的“无法采取改正措施消除影响”情形，规划部门在此情形下必须采取责令限期拆除措施才能有效纠正朱学环的违法行为。故吉利区规划局依据《城乡规划法》认定违法事实和责令其限期拆除的行政行为，具有充分依据。二、一审判决适用法律错误。《城乡规划法》属于特别法和专门法，而《行政强制法》属于普通法和一般法，本案应当优先适用《城乡规划法》而非《行政强制法》。同时限拆令也不是行政处罚法确认的行政处罚类型。三、一审判决认定事实错误。一审认定：“原告和征收方并未就征收拆迁安置补偿协议达成一致，土地征收程序尚未完成，不能认定涉案房屋违法占用国有土地。”该认定错误。最高人民法院《关于被征地人拒不交出土地的执行问题请示案的答复》中明确指出：“在省级人民政府土地征收审批文件下发后，诉争土地已经法定程序转为国有建设用地”。综上，请求撤销一审判决。被上诉人朱学环辩称，一、10号《行政处罚决定书》的内容中包含有对朱学环房屋违法建设的认定，并对朱学环作出了限期拆除的行政处罚，对朱学环的权利义务产生实际影响，该决定内容中，虽有对于朱学环房屋的违法建设认定，但没有对涉案房屋的建设时间、是否属于必须办理相关规划手续的情形、是否严重影响规划达到必须要拆除程度等问题进行调查，其作出的处罚决定书缺乏事实依据。二、一审判决不存在吉利区规划局所诉适用法律错误的情形。10号《行政处罚决定书》的名称及内容，完全可以确定吉利区规划局是对朱学环的一种行政处罚。涉案处罚决定内容要求朱学环限期拆除涉案房屋，逾期不拆除依法申请强制执行亦可知属于一个行政强制行为，一审法院适应《行政处罚法》、《行政强制法》亦属适用法律正确。三、吉利区规划局提出的“特别法”优于“普通法”的法律适用原则问题，属于理解错误，该法律原则的适用前提是同一法律位阶的两部不同的法律对同一法律问题作出不同规定时才能适用。四、吉利区规划局认为一审法院认定“原告和征收方并未就征收拆迁安置补偿协议达成一致，土地征收程序尚未完成，不能认定涉案房屋违法占用国有土地”属于认定事实错误的理由不能成立。在朱学环尚未签订协议的情况下，土地征收程序并未完成，土地性质亦未发生改变。综上，请求驳回上诉，维持原判。一审被告洛阳市规划局同意吉利区规划局的上诉意见。本院确认一审查明事实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。朱学环位于吉利区东杨村的房屋虽然于2013的房屋被部分拆除，但仍有剩余房屋。本案中，吉利区规划局依据《城乡规划法》第四十条的规定，以朱学环未办理《建设工程规划许可证》作出10号《行政处罚决定书》，但朱学环涉案房屋修建于《城乡规划法》实施之前，且系在已取得合法宅基地的范围内建设。根据《中华人民共和国立法法》法不溯及既往的规定和原则，新颁布的法律法规不能成为对先前的行为进行处罚的依据，故应当认定吉利区规划局作出的10号《行政处罚决定书》没有依据。一审判决认定基本事实清楚，处理结果正确。吉利区规划局以一审判决认定事实和适用法律错误的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人洛阳市吉利区城乡规划局负担。本判决为终审判决。审 判 长  冀汇涛审 判 员  董文玉审 判 员  李建锋二〇一九年八月六日代理书记员  化朋哲附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；