贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔27行初190号原告金发军，男，布依族，1971年7月30日生，住贵州省都匀市。原告杨济松，男，汉族，1963年5月8日生，住贵州省都匀市小围寨辖区。原告杨继华，男，汉族，1956年1月15日生，住贵州省都匀市。原告杨新，男，汉族，1953年11月9日生，住贵州省都匀市。原告张锦勇，男，布依族，1970年1月9日生，住贵州省都匀市。原告都匀市小围寨办事处马尾村村民委员会,住所地都匀市小围寨办事处马尾村。代表人吴秀娣,该村委会主任。原告都匀市小围寨办事处小围寨村村民委员会,住所地都匀市小围寨办事处小围寨村。代表人韦忠平,该村委会主任。原告共同委托代理人潘晓娟、陈明燕，均系贵州仁义律师事务所律师，特别授权代理。被告黔南布依族苗族自治州人民政府,住所地贵州省都匀市环东中路14号。法定代表人吴胜华，该州政府州长。委托代理人龙兵，该州司法局工作人员。第三人杨昌友，男，苗族，1984年7月30日生，住都匀市小围寨辖区。第三人周永彪，男，汉族，1970年3月15日生，住都匀市小围寨辖区。第三人王再昌，男，土族，1964年2月13日生，住都匀市小围寨辖区。第三人杨光荣，男，苗族，1964年3月25日生，住都匀市小围寨辖区。第三人周启富，男，苗族，1953年4月15日生，住都匀市小围寨辖区。第三人杨恩文，男，土族，1970年5月16日生，住都匀市小围寨辖区，系已故第三人杨树平之子。第三人杨昌仪，男，苗族，1966年6月1日生，住都匀市小围寨辖区。第三人吴国芳，男，苗族，1967年11月2日生，住都匀市小围寨辖区。第三人周永玖，男，汉族，1963年10月2日生，住都匀市小围寨辖区。委托代理人高贵菊，女，1964年4月2日生，汉族，住都匀市小围寨辖区，系周永玖妻子。第三人石维月，女，土族，1965年12月10日生，住贵州省都匀市，系已故第三人吴国明之妻。第三人吴培福，男，苗族，1989年1月17日生，系已故第三人吴国明之子。委托代理人石维月，女，土族，1965年12月10日生，住贵州省都匀市，系吴培福母亲。第三人周永福，男，1967年12月28日生，汉族，住贵州省都匀市小围寨辖区。第三人共同推选及委托的诉讼代表人周永彪，其他如前。原告金发军、杨济松、杨继华、杨新、张锦勇、都匀市小围寨办事处马尾村村民委员会（以下简称“马尾村委会”）、都匀市小围寨办事处小围寨村村民委员会（以下简称“小围寨村委会”）诉被告黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称“黔南州政府”）及第三人杨昌友、周永彪、王再昌、吴国明（已故）、杨光荣、周启富、杨恩文、杨树平（已故）、杨昌仪、吴国芳、周永玖行政复议决定一案，于2017年10月12日向本院提起诉讼。本院于2018年2月6日作出（2017）黔27行初944号行政判决，第三人周永彪等人不服上诉至贵州省高级人民法院，贵州省高级人民法院于2019年1月21日作出（2018）黔行终1560号行政裁定书，裁定将本案发回本院重审。本院于2019年3月15日立案受理后，因原第三人杨树平、吴国明已死亡，本院依法通知其近亲属表明是否参加诉讼，杨树平的儿子杨恩文、吴国明的妻子石维月、儿子吴培福申请参加诉讼，杨树平的女儿杨恩群、杨恩秀、儿子杨恩华和吴国明儿子吴培飞自愿放弃参加本案诉讼。第三人杨昌友、杨光荣、杨昌仪、吴国芳书面向本院申请放弃参加本案诉讼，本院依法予以准许。本院依法向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、参加诉讼通知书、举证通知书等，并依法另行组成合议庭于2019年7月12日进行了公开开庭审理。开庭前第三人诉讼代表人周永彪以遗漏复议申请人周永福为由，申请周永福作为本案第三人参加诉讼并自愿放弃答辩举证权利，本院依法准许周永福作为本案第三人参加本案诉讼。原告共同委托代理人潘晓娟，被告黔南州政府委托代理人龙兵，第三人周永彪、王再昌、石维月、周启富、杨恩文、周永玖委托代理人高贵菊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年12月，杨昌友、吴国明（已故）、杨光荣、周永彪、周永福、周启富、王再昌、杨恩文、杨树平（已故）、杨昌仪、吴国芳、周永玖12人向黔南州政府申请复议，请求确认都匀市人民政府作出的《都匀市人民政府关于“两河”汇水生态治理项目征地补偿方案及征收公告的批复》（匀府函〔2015〕437号）违法，黔南州政府受理其复议申请后作出黔南府行复决字〔2017〕32号《行政复议决定书》，决定撤销匀府函〔2015〕437号批复。金发军、杨济松、杨继华、杨新、张锦勇、马尾村委会、小围寨村委会以其位于征收范围内，该复议决定影响其合法权益为由提起本案诉讼。原告金发军等原告诉称，被告黔南州政府作出的黔南府行复决字〔2017〕32号《行政复议决定书》，侵害原告合法权益。2015年10月23日都匀市人民政府作出《都匀市人民政府关于“两河”汇水生态治理项目征地补偿方案及征收公告的批复》（匀府函〔2015〕437号，以下简称“437号批复”），批准同意实施都匀市“两河”汇水生态治理项目征地补偿方案及建设土地征收公告。原告均系该项目范围内的被拆迁户。2015年至2017年期间，数原告先后与项目拆迁指挥部签订《集体土地上房屋征收补偿协议》《企业搬迁补偿暨拆除协议书》，并领取了相应的征收补偿款。2015年12月，第三人因不服“437号批复”，向被告黔南州政府法制办申请行政复议，以该批复未经听证征求村民意见为由，请求确认“437号批复”具体行政行为违法。被告作出黔南府行复决字〔2017〕32号《行政复议决定书》，决定撤销都匀市人民政府“437号批复”。该撤销决定使原告签订的补偿协议及领取征收补偿的行为所依据的法律关系灭失，严重侵害了原告的合法权益。另，被告作出的黔南府行复决字〔2017〕32号《行政复议决定书》，认定事实不清，违反法定程序。一是被告作出的《行政复议决定书》认定都匀市人民政府的补偿方案未予以公布，与事实不符。“437号批复”的补偿方案已在被拆迁的村民小组进行张贴公告，征求意见后开始正式实施。二是第三人向被告申请复议的请求为要求确认都匀市人民政府所作的具体行政行为违法，而被告作出撤销决定，超越第三人请求范围，违反法定程序。此外，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”之规定，都匀市“两河”汇水生态治理及易地扶贫搬迁工程已实施过半，涉及包括原告在内的数百户被拆迁户的拆迁安置补偿，被告的撤销决定除损害了原告的合法权益外，也严重损害国家及社会公共利益。综上所述，被告作出的黔南府行复决字〔2017〕32号《行政复议决定书》认定事实不清，超越第三人的复议请求，违反法定程序。特提起本案诉讼，请求判决撤销被告作出的黔南府行复决字〔2017〕32号《行政复议决定书》。原告为证明其主张，在法定期限向本院提交并当庭举示如下证据：第一组证据：1.身份证复印件；2.法定代表人身份证明；3.当选证书。拟证明原告身份信息。第二组证据：4.黔南府行复决字〔2017〕32号《行政复议决定书》，拟证明被告作出的32号行政复议决定侵害原告合法权益，原告的起诉没有超过起诉期限。第三组证据：5.《集体土地上房屋征收补偿协议》[编号（滨江移民安置点项目）：集065号、集219号、集299号、集061号；编号（都匀两城区跨区主干道滨江小马路项目）：集036-1号；编号：城南棚改剑东集体第032号]；6.信用社进账单（金发军、杨济松、杨继华、张锦勇、杨新）；7.《企业搬迁补偿暨拆除协议书》[编号（都匀两城区跨区主干道滨江小马路项目）：集013号]。拟证明：原告与项目拆迁指挥部签订拆迁补偿协议并领取相应征收补偿款，被告作出的32号行政复议决定使原告签订的补偿协议及领取补偿款行为所依据的法律关系灭失，侵害原告合法权益。第四组证据：8.《都匀市人民政府关于“两河”汇水生态治理项目征地补偿方案及征收公告的批复》（匀府函〔2015〕437号）及附件《都匀市“两河”汇水生态治理项目征地补偿方案》《都匀市“两河”汇水生态治理项目建设土地征收公告》，拟证明原告依都匀市人民政府文件签订拆迁合同依据的是该批复所批准的征收方案，系本案利害关系人，原告主体适格。第五组证据：9.关于滨江生态移民安置区建设项目和“两河”汇水生态治理建设项目工作的情况说明，拟证明本案行政行为涉及范围广、投资巨大，涉及重大公共利益，依法不得撤销，撤销之后亦未作出补救措施，复议决定违法。经庭审质证，针对原告举示的证据，被告黔南州政府的质证意见为：对第一组证据的真实性认可，但认为原告主体不适格；对第二组证据的真实性、合法性、关联性无异议，但不认可其证明目的；对第三组证据的真实性认可，但不认可证明目的，认为与被告没有实质上的行政行为关系；对第四组证据，认为被告只是针对匀府函〔2015〕437号批复和征地补偿方案的合法性作出纠正，并不影响原告与都匀市人民政府签订拆迁合同，所以原告主体不适格；对第五组证据的真实性、合法性、关联性无异议，但不认可其证明目的，复议决定撤销并没有违反法律规定。第三人针对原告举示的证据的质证意见与被告黔南州政府的质证意见一致。被告黔南州政府辩称，其作出的行政复议决定程序合法，认定事实清楚、证据充分，适用法律正确。被告在法定期限内依法受理复议申请后并在法定期限内依法作出复议决定，程序合法；被申请人都匀市人民政府在复议过程中未提交证据证明其批复的合法性，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项的规定作出撤销决定，适用法律正确。综上所述，被告作出的复议决定符合法律规定，原告的起诉不属于行政诉讼受案范围，请求依法驳回原告的起诉。被告在法定期限内向本院提交并当庭举示如下证据：第一组据：1.黔南府行复决字〔2017〕32号《行政复议决定书》；2.黔南府行复受字〔2017〕4号《行政复议受理通知书》；3.邮寄送达回执。拟证明：被告已按期作出复议决定并送达双方当事人，程序合法。第二组证据：4.《都匀市人民政府关于“两河”汇水生态治理项目征地补偿方案及征收公告的批复》（匀府函〔2015〕437号）；5.《都匀市人民政府小围寨办事处关于申请对审批的请示》（寨办呈〔2015〕182号）、《都匀市人民政府小围寨办事处关于申请对审批的请示》（寨办呈〔2015〕183号）。拟证明：都匀市人民政府、复议申请人提交的两份批复内容不一致，存在请示在后批复在前的时间逻辑错误。第三组证据：6.贵州省黔南州中级人民院（2017）黔27行初611号行政裁定书，拟证明申请人杨昌友等人撤回起诉，行政复议决定已经生效，第三人与本案具体行政行为没有实质关系。第四组证据：7.黔南府行复受字〔2017〕4号《提出行政复议答复通知书》、黔南府行复延字〔2017〕25号《行政复议案件延期审理通知书》，拟证明行政复议程序的合法性。针对被告当庭举示的证据，原告质证意见为：对第一组证据，认为被告审查的范围与第三人申请复议的范围不一致，被告作出的决定是撤销都匀市人民政府作出的方案，但没有要求都匀市人民政府作出相应补救行为；1号证据复议决定遗漏当事人，复议申请人为12人，复议决定罗列的当事人只有11人，违反法律规定；3号证据证实被告未将复议决定送达原告，原告起诉没有超过起诉期限；对4号证据的真实性、合法性、关联性不认可；对5号证据的真实性、合法性、关联性无异议，认为该请示是内部行为，对第三人不产生法律效力；对第6号证据的真实性无异议，但不认可其关联性及证明目的；对第7号证据的真实性、合法性、关联性无异议，但认为复议决定遗漏当事人违反法律规定。第三人对被告当庭举示的证据质证均无异议，但认为复议决定漏列周永福是事实。第三人述称，一、被告作出的黔南府行复决字〔2017〕32号行政复议决定公平、公正、合法。都匀市人民政府于2015年10月23日作出的匀府函〔2015〕437号批复同意实施征地补偿方案和土地征收公告，却无征地审批行政机关依法作出的征地批复。该征地补偿方案未经听证征求村民意见，应依法确认为违法。二、被告作出的黔南府行复决字〔2017〕32号行政复议决定认定事实清楚，程序合法。综上，被告作出的复议决定程序合法、公平、公正，请求依法驳回原告的诉讼请求。第三人为证实其主张向本院提交以下证据：1.周永彪等12人的行政复议申请书；2.黔府办公开复函〔2018〕23号政府信息公开申请答复书。拟证明：都匀市人民政府未批先征程序违法，没有取得征地批文超越职权。原告对第三人提交的证据质证认为：对1号证据复议申请书的真实性予以认可，证实被告作出的复议决定遗漏当事人，违反法律规定；对2号证据的真实性、合法性、关联性及其证明目的不予认可。被告对第三人提交的证据质证均无异议。为查明案件事实，本院责令被告补充提交了《行政复议申请书》，对其真实性原告及第三人均表示由法庭依法审查即可。经庭审举证、质证，并经本院审查，原、被告在法定期限内提交的证据以及第三人提交的1号证据和被告庭后补充提交的证据均客观真实、来源合法，能够认定本案基本事实，本院依法予以确认。第三人提交的2号证据与本案不具有关联性，本院依法不作为本案证据予以确认。经审理查明，都匀市人民政府小围寨办事处于2015年10月作出《都匀市人民政府小围寨办事处关于申请对审批的请示》（寨办呈〔2015〕182号）和《都匀市人民政府小围寨办事处关于申请对审批的请示》（寨办呈〔2015〕183号），都匀市人民政府于2015年10月23日作出《都匀市人民政府关于“两河”汇水生态治理项目征地补偿方案及征收公告的批复》（匀府函〔2015〕437号）（以下简称“437号批复”），同意前述征地补偿方案和土地征收公告。第三人杨昌友、吴国明、杨光荣、周永彪、周永福、周启富、王再昌、杨恩文、杨树平、杨昌仪、吴国芳、周永玖12人因不服437号批复，向黔南州政府申请复议，要求确认该批复行政行为违法。黔南州政府于2017年1月4日受理复议申请，同日作出《提出行政复议答复通知书》，并于同年3月3日作出黔南府行复延字〔2017〕25号《行政复议案件延期审理通知书》，决定延期至2017年4月5日前作出复议决定。2017年4月5日，黔南州政府作出黔南府行复决字〔2017〕32号《行政复议决定书》（以下简称“32号复议决定”），决定撤销都匀市人民政府作出的437号批复并邮寄送达第三人。32号复议决定中申请人部分列明的申请人有杨昌友、吴国明、杨光荣、周永彪、周启富、王再昌、杨恩文、杨树平、杨昌仪、吴国芳、周永玖11人，遗漏了申请人周永福。原告金发军等人房屋、企业位于该项目征收范围内，已经与都匀市人民政府签订了《房屋征收补偿协议》《企业搬迁补偿暨拆除协议书》并领取了征收补偿款。原告认为被告撤销涉案437号批复致其所领取的补偿款丧失依据，不服该32号复议决定，遂向本院提起诉讼，诉如前述。另查明，在诉讼过程中，第三人吴国明于2017年9月16日死亡，其近亲属有其妻子石维月、儿子吴培福和吴培飞；第三人杨树平于2018年11月29日死亡，其近亲属有杨恩文、杨恩华、杨恩群、杨恩秀4个子女。审理过程中，第三人杨昌友、杨光荣、杨昌仪、吴国芳四人书面向本院表示自愿放弃诉讼，本院经审查后已依法口头裁定准许。本院认为，本案的争议焦点为：一、原告是否适格；二、原告提起诉讼是否超过法定起诉期限；三、涉案32号复议决定是否合法。一、关于原告诉讼主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”所谓“利害关系”也就是认为某合法权益有可能受到被诉行政行为的不利影响。经查，涉案32号复议决定撤销的都匀市人民政府作出的涉案437号批复，系对《都匀市“两河”汇水生态治理项目征地补偿方案》《都匀市“两河”汇水生态治理项目建设土地征收公告》的审批，复议决定撤销该批复可能影响到本案原告与都匀市人民政府签订的补偿协议的效力，故原告与被诉复议决定具有利害关系，系本案适格原告。被告黔南州政府关于原告主体不适格的答辩意见不能成立，本院不予采纳。二、关于本案起诉是否超过法定期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，对行政复议决定不服的起诉期限为收到决定书之日起十五日内，但是本案原告并非涉案32号复议决定的行政相对人，故本案原告起诉期限应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”被诉行政复议决定于2017年4月5日作出，原告知道后于同年10月提起诉讼，并未超过法定起诉期限。另，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款之规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”本案被告黔南州政府主张原告起诉超过法定起诉期限，但并未提交证据证明该项主张，故本院不予采纳。三、关于涉案32号复议决定是否合法的问题。本案中都匀市人民政府作出的437号批复系依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定履行法定审批职责，审批对象为涉案的征地补偿方案和土地征收公告，该方案及公告经审批后即对外实施，系整个土地行政征收复合行为中的一个程序性行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。但区别于行政诉讼的是，行政复议除具有行政争议解决功能之外，还具有行政机关内部自我监督和纠错的功能。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”故对下级行政机关经上级行政机关批准后对外实施的行政行为不服申请行政复议的，可以该批准机关为被申请人向批准机关的上级行政机关申请行政复议。复议审查对象包括该批准机关作出的批准行为，属于行政复议的受理范围。本案中，申请人不服都匀市人民政府的批准行为，可以该批准机关为被申请人并向批准机关的上级机关即被告申请行政复议，被告作为法定复议机关依法应予受理并予以审查。行政复议机关受理复议申请后，应当针对申请人的具体行政复议请求和理由对被复议对象的合法性进行审查，并依法作出相应的处理决定。本案中，第三人向被告申请复议请求确认都匀市人民政府于2015年10月23日作出的《都匀市人民政府关于“两河”汇水生态治理项目征地补偿方案及征收公告的批复》行政行为违法，而被申请人都匀市人民政府在法定期限内未提交当时作出批准行为的证据及依据，被告依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、第（四）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十六条的规定决定撤销437号批复，虽有法律依据，但该决定超出了申请人的行政复议请求范围，与《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条的规定相悖，故适用法律不当。且程序上，本案中申请复议人为杨昌友、吴国明、杨光荣、周永彪、周永福、周启富、王再昌、杨恩文、杨树平、杨昌仪、吴国芳、周永玖12人，而被告作出的涉案行政复议决定遗漏复议申请人周永福，可能损害周永福的合法权利，程序违法，依法应予以撤销。原告主张被告作出的行政复议决定程序违法、超出申请人复议请求范围，应予以撤销的理由成立，本院予以支持。由于如前所述被申请人都匀市人民政府作出的437号批复不属于行政诉讼受案范围，本院不予审查。综上，被告黔南州政府作出的涉案32号复议决定适用法律错误、程序违法，依法应予撤销。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项之规定，判决如下：一、撤销被告黔南布依族苗族自治州人民政府于2017年4月5日作出的黔南府行复决字〔2017〕32号《行政复议决定书》；二、责令被告黔南布依族苗族自治州人民政府于本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。一审案件受理费50元，由被告黔南布依族苗族自治州人民政府承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉，本判决则发生法律效力。审判长  林顺军审判员  马 丹审判员  金长虹二〇一九年八月五日法官助理蒲兴余书记员李楠附：本裁判文书适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。