贵州省遵义市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔03行初193号 原告魏发柒，男，1971年8月2日出生，汉族，住贵州省桐梓县。 委托代理人王海，北京创为律师事务所律师。 被告桐梓县人民政府。 法定代表人龙斌，县长。 委托代理人杨志刚，贵州大娄山律师事务所律师。 被告遵义市人民政府。 法定代表人魏树旺，市长。 委托代理人包生波。 委托代理人吴柳娟，贵州文熙律师事务所律师。 原告魏发柒不服被告桐梓县人民政府作出的桐府征决字〔2018〕16号《关于对桐梓县集中式饮用水源新桥水库一级保护区项目房屋征收的决定》（以下简称《房屋征收决定》）及遵义市人民政府作出的遵府行复〔2019〕10号《行政复议决定书》，于2019年3月27日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月4日立案后，依法向被告送达了起诉状及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月28日组织原、被告交换证据；于2019年6月6日公开开庭审理了本案，原告魏发柒及其委托代理人王海，被告桐梓县人民政府的委托代理人杨志刚，被告遵义市人民政府的委托代理人包生波、吴柳娟参加了证据交换及庭审。本案现已审理终结。 原告魏发柒诉称，2012年，因新桥水库建设项目，原告响应政府号召，从水库下游搬迁到现在的住址，并花费巨资整理土地、新建房屋。2018年10月29日，被告桐梓县人民政府在未获得土地征收审批机关批准的情况下突然发布了《房屋征收决定》，决定征收原告现在所住的房屋及土地。该《房屋征收决定》严重违法：1、原告房屋宅基地为集体土地，《土地管理法》中未规定“房屋征收决定”这种行政行为形式。根据“法无授权不可为”的原则，被告桐梓县人民政府无权作出征收房屋决定来征收原告财产。2、根据《土地管理法》的规定，集体土地应当取得省级以上人民政府征地批文，而被告桐梓县人民政府未取得批文。3、桐梓县人民政府作出《房屋征收决定》前，未履行土地房屋等被征收财产调查确认程序及征地用途、补偿标准、安置途径告知程序，剥夺了原告的知情权，违反了《土地征收公告管理办法》等相关规定。遵义市人民政府复议维持违法的《房屋征收决定》，其复议决定应予撤销。综上，请求：1、确认被告遵义市人民政府作出的遵府行复〔2019〕10号《行政复议决定书》违法并予以撤销；2、确认被告桐梓县人民政府作出的桐府征决字〔2018〕16号《关于对桐梓县集中式饮用水源新桥水库一级保护区项目房屋征收的决定》违法并予以撤销。 原告魏发柒向本院提请的证据有： 第一组：1、原告身份证，2、户口本，3、移民补偿补助手册。证明：原告享有合法的居住权和财产权，原告具备本案诉讼主体资格。 第二组：4、桐梓县人民政府桐府征决字〔2018〕16号《关于对桐梓县集中式饮用水源新桥水库一级保护区项目房屋征收的决定》，5、遵义市人民政府遵府行复〔2019〕10号《行政复议决定书》。证明：被诉行政行为的内容。 第三组：6、2018年10月16日，贵州省人民政府印发贵州省饮用水环境保护办法的通知；7、2018年10月9日，桐梓县移民局动员会录音；8、2018年10月22日，调度会会议记录；9、2018年11月7日，调度会会议记录。证明：1、2018年10月16日新的贵州省饮用水环境保护办法已实施，但桐梓县人民政府引用之前的法规，适用法律错误。2、动员会、调度会都提到了强制搬迁，所以被告行为的性质应当定性为强制征收。 第四组：10、房屋调查表。11、搬迁安置补助资金测算表。证明：调查表中有对土地进行补偿的内容，说明征收决定包括对集体土地的征收。 被告桐梓县人民政府答辩称：一、答辩人为桐梓县县城饮用水源保护的公共利益需要，征收原告的房屋，具备征收主体、依据，作出的决定合法有效。二、答辩人作出的桐府征决字〔2018〕16号《关于对桐梓县集中式饮用水源新桥水库一级保护区项目房屋征收的决定》程序合法。三、答辩人作出的桐府征决字〔2018〕16号《关于对桐梓县集中式饮用水源新桥水库一级保护区项目房屋征收的决定》，未形成对原告房屋强制征收的决定，该文件名为征收实为搬迁决定，不具有可诉性。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告桐梓县人民政府提供的证据有： 第一组：1、黔府函〔2007〕114号《省人民政府关于划定遵义市赤水等12线（市）集中式饮用水源保护区的批复》，2、黔府函〔2014〕90号《省人民政府关于划定桐梓县天门河水库集中式饮用水水源区的批复》，3、黔府办发〔2017〕20号《省人民政府办公厅关于印发贵州省进一步加强城乡集中式饮用水水源地保护管理工作方案的通知》，4、桐梓县水库和生态移民局《关于贯彻落实中央环保督查县整改要求的情况报告》，5、生态环境部办公厅《关于开展全国集中式饮用水水源地环境保护专项行动督查的通知》，6、黔环通〔2018〕114号《贵州省环境保护厅、贵州省水利厅关于印发〈贵州省县级地表水型集中式饮用水水源地转型整治工作方案〉的通知》，7、桐梓县水库和生态移民局《关于对县城集中式饮用水源保护区内的居民进行搬迁的请示》。证明：水源保护区的划定、整改依据，搬迁方案的制定情况。 第二组：8、2018年6月2日，《团结村关于饮用水源搬迁安置征求意见工作（听证会记录）》及照片，9、桐府专议〔2018〕45号《关于研究全县突出环境问题相关事宜的会议纪要》，10、遵环督改通〔2018〕24号《关于加强县级以上集中式饮用水源地环境保护作的通知》，11、2018年8月22日，《（桐梓）县城集中式饮用水源拆迁房屋安置方案讨论会签到册》，12、桐府专议〔2018〕68号《关于研究桐梓县加强环境保护督察整改工作有关事宜的会议纪要》，13、桐府专议〔2018〕70号《关于新桥水库饮用水源一级保护区内环保督察问题整改工作的专题会议纪要》，14、桐环改办〔2018〕17号《关于抓好县城集中式饮用水源新桥水库一级保护区内居民房屋拆迁的工作方案》，15、2018年9月17日《桐梓县人民政府关于集中式饮用水源新桥水库一级保护区项目建设的征收公告》，16、桐移呈〔2018〕76号《关于请求拨付县城集中式饮用水源新桥水库一级保护区内房屋征收拆迁补偿资金的请示》，17、2018年9月25日公示，18、2018年10月9日《桐梓县茅石镇新桥水库一级保护区房屋搬迁动员大会（记录）》，19、2018年10月28日，《茅石镇人民政府关于对新桥水库一级饮用水源保护区房屋征收相关规定的通知》。证明：被告作出被诉征收决定完善了法律规定的程序，作出的决定符合法律规定。 第三组：20、快递邮寄单。证明：被告于2019年5月7日邮寄出前述证据。 被告遵义市人民政府答辩称：一、被告桐梓县人民政府作出的征收决定于法有据。根据《中共中央纪委办公厅关于〈加强监督检查进一步规范征地拆迁行为〉的通知》第二条“在《中华人民共和国土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。”的规定，桐梓县人民政府根据《物权法》、《土地管理法》，参照适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》就集体土地上房屋单独作出征收决定并无不当。二、桐梓县人民政府作出的桐府征决字〔2018〕16号《关于对桐梓县集中式饮用水源新桥水库一级保护区项目房屋征收的决定》不存在程序违法。该征收决定在案涉项目立项，征收公告，被征收区域内户主姓名、房屋类别、面积等信息公示，补偿安置方案公告等程序依法进行，不存在程序违法。三、答辩人作出的被诉复议决定，程序合法、事实清楚、适用法律正确。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告遵义市人民政府向本院提交的证据有： 1、行政复议申请书，2、申请人及代理人身份证明，3、行政复议受理通知书及送达回证，4、提出行政复议答复通知书，5、行政复议答复书及证据，6、行政复议延期通知书，7、行政复议决定书。证明：被诉行政复议决定认定事实清楚，证据确实充分、程序合法、适用法律正确。 因原告质疑被告是否在举证期限内提交证据，本院当庭出示了向二被告邮寄起诉状及应诉通知等材料的邮政快递单两份，编号分别为1018865107793（桐梓县人民政府）、1018865106393（遵义市人民政府）。 经举证质证，对于本院出示的邮政快递单，各方当事人对其真实性、合法性、关联性无异议。 对于原告提交的证据，二被告的质证意见为：对3号证据（移民补偿补助手册）的关联性不予认可；对7号证据（动员会录音）的真实性不认可，会议内容以被告提供的会议记录为准；对11号证据（搬迁安置补助资金测算表）的真实性、合法性、关联性均不认可，理由是不清楚制作单位。对原告其他证据的真实性予以认可。 对于被告桐梓县人民政府提交的证据，原告认为桐梓县人民政府2019年4月11日签收起诉状及应诉通知，2019年5月7日邮寄证据，举证超期。被告遵义市人民政府对桐梓县人民政府证据的真实性、合法性、关联性无异议。 对于被告遵义市人民政府提交的证据，原告质证认为遵义市人民政府采纳的意见基本都是桐梓县人民政府提供的规范性文件，而这些规范性文件都不合法。桐梓县人民政府对遵义市人民政府提交的证据的真实性、合法性、关联性不认可。 结合举证质证意见，本院对上述证据作如下认定：对原告提交的证据，除7号证据（动员会录音）、11号证据（搬迁安置补助资金测算表）因无制作人信息，本院对其真实性、合法不予确认外，对原告其他证据的真实性、合法性、关联性予以确认。 对被告桐梓县人民政府提交的证据，结合本院向桐梓县人民政府邮寄起诉状及应诉通知的邮递回执单及桐梓县人民政府向本院邮寄证据的邮寄单查询记录，桐梓人民政府于4月11日签收起诉状及应诉通知，于5月7日寄出证据，超过了法定的15日举证期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十四条的规定，对桐梓县人民政府提交的证据不予采信。 对被告遵义市人民政府提交的证据的真实性、合法性、关联性予以确认。 经审理查明，魏发柒系桐梓县茅石乡团结村楠木组村民，2012年，因新桥水库建设，魏发柒户从原居住地点搬迁到现居住地点。魏发柒户在现居住地点修建了房屋及附属设施。 2007年6月30日，贵州省人民政府作出黔府函〔2007〕114号《省人民政府关于划定遵义市赤水等12线（市）集中式饮用水源保护区的批复》，该批复的附件《遵义市赤水等12县（市）集中式饮用水源保护区划分方案》划分方案中第（九）项“桐梓天门河水库饮用水源保护区”，明确天门河水库饮用水源一级保护区为“天门河水库坝址至天门河滴水坝青杠山桥，水库淹没区及其水岸纵深100米的陆域”。2014年，贵州省人民政府作出黔府函〔2014〕90号《省人民政府关于划定桐梓县天门河水库集中式饮用水水源区的批复》，“原则同意桐梓县天门河水库集中式饮用水水源保护区划分方案；在建的新桥水库作为天门河水库的子坝库，纳入天门和水库饮用水水源保护区统一管理”。魏发柒户新建房位于新桥水库饮用水水源一级保护区范围。 2018年，因上级环保监督，被告桐梓县人民政府及其职能部门加快了区域内饮用水水源保护工作。2018年5月21日，桐梓县水库和生态移民局向桐梓县人民政府作出《关于对县城集中式饮用水源保护区内的居民进行搬迁的请示》，《县城集中式饮用水源移民拆迁安置方案》系请示附件。2018年6月2日，桐梓县茅石镇人民政府组织召开团结村饮用水源搬迁安置征求意见会。2018年9月25日，桐梓县土地房屋征收中心第一次公示搬迁区域内户主、房屋类别、面积、附属物等信息。2018年10月9日，桐梓县茅石镇人民政府组织召开了新桥水库一级保护区房屋搬迁动员大会。2018年10月29日，桐梓县人民政府作出桐府征决字〔2018〕16号《关于对桐梓县集中式饮用水源新桥水库一级保护区项目房屋征收的决定》，并将该决定及其附件《桐梓县集中式饮用水源新桥水库一级保护区项目房屋征收补偿安置方案》一并公示。桐府征决字〔2018〕16号征收决定明确“……县人民政府决定对桐梓县集中式饮用水源新桥水库一级保护区项目规划范围内的房屋实行依法征收、安置补偿”。 2018年12月12日，原告魏发柒就桐府征决字〔2018〕16号征收决定向遵义市人民政府提出复议申请。遵义市人民政府于2018年12月21日受理复议申请后，向桐梓县人民政府送达了提出行政复议答复书；于2019年2月19日作出《行政复议延期通知书》并向复议案件当事人送达；于2019年3月15日作出遵府行复〔2019〕10号《行政复议决定书》并向各方当事人送达。复议决定以桐府征决字〔2018〕16号征收决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法、内容合理为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了桐府征决字〔2018〕16号征收决定。 原告魏发柒不服桐府征决字〔2018〕16号征收决定及遵府行复〔2019〕10号行政复议决定，提起本案诉讼，请求：1、确认被告遵义市人民政府作出的遵府行复〔2019〕10号《行政复议决定书》违法并予以撤销；2、确认被告桐梓县人民政府作出的桐府征决字〔2018〕16号《关于对桐梓县集中式饮用水源新桥水库一级保护区项目房屋征收的决定》违法并予以撤销。 另查明，本案庭审中，原告主张在被告遵义市人民政府复议程序中，其提出了听证申请但被告未组织听证；被告遵义市人民政府认可收到了原告的听证申请。 本院认为，本案争议的焦点有：一、桐府征决字〔2018〕16号《关于对桐梓县集中式饮用水源新桥水库一级保护区项目房屋征收的决定》是否具有可诉性；二、桐府征决字〔2018〕16号《关于对桐梓县集中式饮用水源新桥水库一级保护区项目房屋征收的决定》是否合法；三、遵府行复〔2019〕10号《行政复议决定书》是否合法。 关于桐府征决字〔2018〕16号决定是否具有可诉性的问题，桐府征决字〔2018〕16号决定确定了水源保护区搬迁范围及补偿方案，将原告纳入搬迁范围，对原告造成了现时的或可预期的权利义务影响，根据《行政诉讼法》第二条、第十二条的规定，原告可就桐府征决字〔2018〕16号决定提起诉讼。故被告桐梓县人民政府所持桐府征决字〔2018〕16号决定不具有可诉性的主张，本院不予支持。 关于桐府征决字〔2018〕16号决定是否合法的问题，桐府征决字〔2018〕16号决定只是针对案涉房屋进行征收，并未征收土地，土地所有权仍属于村集体所有，此类移房不征地的情形，实质上属于对土地用途的管制行为，行政机关该行为的行使，必须基于公共利益，遵循正当程序，并且给予行政相对人公平合理的补偿。本案中，第一，桐梓县人民政府是基于饮用水源保护的需要，对案涉土地进行用途管制，符合公共利益需要的要求；同时，不涉及将集体土地转为国有土地的问题，因此并不需要相关征收土地的批文。第二，桐梓县人民政府作出的被诉征收决定，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出，召开群众会议听取了群众的意见，遵循了正当程序。第三，对需搬迁的房屋及附属设施等参照兰海高速公路扩容工程（桐梓段）保准进行补偿，总体上保障了对搬迁户公平合理的补偿。针对原告房屋及附属设施的补偿，原告可根据补偿方案与桐梓县人民政府协商签订补偿协议；或在桐梓县人民政府作出补偿决定后再行依法主张自己的权益。因此，桐梓人民政府作出桐府征决字〔2018〕16号决定符合公共利益、正当程序、公平合理补偿的要求。原告主张桐府征决字〔2018〕16号决定违法并应予撤销的理由不成立，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，应驳回原告该项诉讼请求。 关于遵府行复〔2019〕10号《行政复议决定书》是否合法的问题，各方争议的焦点在于被告遵义市人民政府未组织听证是否合法及复议决定结论是否合法。关于复议程序合法性问题，被告遵义市人民政府于2018年12月21日受理魏发柒、周朝华的复议申请后，依法向桐梓县人民政府送达了受理通知书，于2019年2月19日作出《行政复议延期通知书》并向复议案件当事人送达，于2019年3月15日作出遵府行复〔2019〕10号《行政复议决定书》并向各方当事人送达，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、第三十一条的规定。但被告收到原告听证申请后，未举行听证也未向原告书面告知不举行听证的理由，不符合《贵州省行政复议听证规定》第八条第一款“申请人在向行政复议机关提交行政复议申请之日起15日内可以向行政复议机构提出行政复议听证申请，行政复议机构应当在收到申请之日起5个工作日内进行审查，对符合本规定适用行政复议听证情形的，决定举行行政复议听证；对不符合适用行政复议听证的情形，决定不举行行政复议听证的，应当说明理由，并书面告知申请人。”的规定，程序不当。关于复议决定结论是否合法的问题，桐梓人民政府作出桐府征决字〔2018〕16号决定符合公共利益、正当程序、公平合理补偿的要求，遵义市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定维持该决定，适用法律正确，复议决定结论并无不当。因此，遵府行复〔2019〕10号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确，复议决定结论并无不当，但未举证听证，也未依法向原告告知不举行听证的理由，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”的规定，应确认违法。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、确认遵义市人民政府作出的遵府行复〔2019〕10号《行政复议决定书》程序违法； 二、驳回原告的其它诉讼请求。 案件受理费50元，由被告遵义市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审 判 长  方 兵 审 判 员  王 伟 人民陪审员  李黔志 二〇一九年八月二十九日 书 记 员  陈 博 张枝茂