山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁02行初38号 原告青岛新天地固体废物综合处置有限公司。 法定代表人韩清洁，董事。 委托代理人郭仕清，北京市盈科（青岛）律师事务所律师。 委托代理人黄伟伟，北京市盈科（青岛）律师事务所律师。 被告青岛市人民政府。 法定代表人孟凡利，市长。 委托代理人韩文超，青岛市司法局工作人员。 委托代理人奥旭东，青岛市司法局工作人员。 原告青岛新天地固体废物综合处置有限公司不服被告青岛市人民政府不予受理行政复议申请决定一案，于2019年2月1日向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月11日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月14日组织双方当事人进行了证据交换，于2019年7月9日在第十五审判庭公开开庭审理了本案。原告青岛新天地固体废物综合处置有限公司的委托代理人郭仕清、黄伟伟，被告青岛市人民政府的委托代理人韩文超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年1月15日，被告青岛市人民政府作出青政复不字[2019]1号《不予受理行政复议申请决定书》，针对原告提出的确认莱西市人民政府滥用职权，并造成污染环境后果行为违法的复议申请，认为原告提交的证据不能证明莱西市人民政府曾经作出过上述行为，原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。 原告青岛新天地固体废物综合处置有限公司起诉称，2018年12月28日，原告向被告递交行政复议申请书，请求确认菜西市人民政府滥用职权，并造成污染环境后果的行政行为违法。2019年1月15日，被告作出青政复不字[2019]1号《不予受理行政复议申请决定书》。原告认为被告作出的该决定是错误的，事实与理由如下：一、被告认为原告未提交证据证明莱西市人民政府实施了上述行政行为，其该认定违反法律规定。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条之规定，行政诉讼案件的举证责任在于被告，且原告复议请求事项不属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条规定的应由原告承担举证责任的情形，故原告提起行政复议中的举证责任在于莱西市人民政府。因此，被告以原告提交的证据不能证明菜西市人民政府曾经作出过上述行为为由不予受理，违反法律规定。二、被告作出该决定程序违法。1.根据《中华人民共和国行政复议法》第八条规定可知，原告提起涉案行政复议事项不属于上述规定的不能提起行政复议的事项，原告的复议事项符合《行中华人民共和国政复议法》规定的行政复议受理条件，被告应当依法受理。被告不予受理，缺少法律依据。2.被告违反《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，没有要求菜西市人民政府答复和举证，没有通知原告查阅上述材料，就擅自越权以原告提交的证据不能证明菜西市人民政府曾经作出过上述行为为由不予受理，程序违法。三、本案已有证据证明菜西市人民政府实施了上述行政行为。尽管本案的举证责任在于莱西市人民政府，但是为了便于被告査明行政复议请求事项，原告主动提交了《菜西市环保局关于青岛新天地固体废物综合处置有限公司突出环境问题整改费用的情况说明》、《关于新天地突出环境问题整改费用的情况说明》、《青岛新天地固体废物综合处置有限公司整改等相关费用协调会议备忘录》、《青岛市发展和改革委员会关于商情协助提供青岛新天地静脉产业园近况材料的函》、查封封条照片等6份证据，充分证明了菜西市人民政府实施了上述行政行为，故被告作出的该决定认定原告提交的证据不能证明菜西市人民政府曾经作出过上述行为，与客观事实不符。综上所述，被告作出的该决定没有事实和法律依据，程序违法，且未审查莱西市人民政府是否实施了上述行政行为的情形下，决定不予受理，违反了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八条的规定。为维护原告的合法权益，特提起行政诉讼，请求法院依法判令：一、撤销被告作出的青政复不字[2019]1号《不予受理行政复议申请决定书》，并责令被告依法受理原告的行政复议申请；二、本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交如下证据： 1.行政复议申请书，证明原告依法向被告提出行政复议申请，请求确认莱西市人民政府滥用职权，并造成污染环境后果的行政行为违法。 2.青政复不字[2019]1号《不予受理行政复议申请决定书》，证明原告根据被告要求，在法定期限内将复议申请书及证据等材料提交给被告，但被告认为原告提交的证据不能证明被申请人莱西市人民政府曾做出过上述行为，并决定不予受理。 3.《关于申请暂停青岛新天地固体废物综合处置有限公司危险废物经营许可证的报告》复印件（华东环督函[2015]166号）,证明环保部华东督察中心要求原告积极的对现场自行整改。 4.《莱西市环境保护局关于“青岛新天地固体废物处置公司关于对莱西现场危险废物的处置意见”的函复》复印件，证明莱西市人民政府研究决定并指令莱西市环保局拒绝原告自行整改，同时也拒绝原告为整改引进的有资质、有能力、专业的公司对固废现场进行整改。 5.《关于青岛新天地固体废物综合处置有限公司紧急情况的报告》复印件（2016年7月16日）、《关于紧急处理新天地固废公司暂存危废情况报告》复印件（2016年7月20日）和《关于青岛新天地固体废物综合处置有限公司紧急情况再次报告》复印件（2016年8月5日），证明原告多次请求整改，防止固废现场因莱西市政府拒绝原告整改而发生次生灾害，造成污染环境的后果。直至2017年底,莱西市人民政府才对固废现场进行所谓的整改。 6.《致群众的一封公开信》复印件，证明莱西市市委、市政府采取了一系列措施，依法对企业实施停产整治，坚决不允许原告再生产，并向原告派驻工作组加强停产整治监管，对企业实行全天候动态监管，上述行为属于滥用行政权利。 7.《青岛新天地固体废物综合处置有限公司整改等相关费用协调会议备忘录》复印件，证明莱西市人民政府主持了协调会，并根据莱西市市委市政府的工作部署，莱西市人民政府采取了对固废公司现场的处置工作程序。 8.《关于新天地突出环境问题整改费用的情况说明》复印件，证明因莱西市人民政府滥用行政职权，造成污染环境的后果。 9.莱西市人民政府曹市长约谈录音整理稿（2016年6月23下午）及光盘一份，证明莱西市人民政府研究决定后要求原告停产整改，滥用行政权利。 10.询问笔录（原告的两位代理人对企业的门卫进行的询问，由原告自行制作），证明莱西市人民政府派人对企业进行监管，堵住公司大门，设岗检查等行为属于滥用行政权利。 被告青岛市人民政府答辩称，被告作出的青政复不字[2019]1号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法。原告于2018年12月29日向被告提出行政复议申请。当日，被告作出青政复办补字[2018]45号《补正行政复议申请通知书》，要求原告按照一事一申请原则，对莱西市人民政府不同的行政行为，分别作出复议申请，并提交相关证据材料。2019年1月9日，被告收到补正材料。原告重新提出复议申请，请求确认莱西市人民政府滥用职权，并造成污染环境后果的行为违法。经审查，被告认为原告提交的证据不能证明莱西市人民政府曾经作出过上述行为，原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件。遂被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，于2019年1月15日作出青政复不字[2019]1号《不予受理行政复议申请决定书》，并邮寄送达原告。综上，原告的诉讼请求于法无据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告青岛市人民政府在法定期限内向本院提交如下证据： 1.行政复议申请材料，证明原告提出行政复议申请。 2.青政复办补字[2018]45号《补正行政复议申请通知书》，证明被告依法作出补正通知。 3.补正材料，证明原告未按要求补正。 4.青政复不字[2019]1号《不予受理行政复议申请决定书》，证明被告依法作出不予受理决定。 5.送达回证，证明被告依法将相关法律文书送达当事人。 经庭审质证，原告对被告证据1-5的真实性、关联性、合法性均没有异议。但对证据2的内容有异议。首先该证据第2条明确载明"请提供莱西市人民政府做出该行政行为的原件或复印件及相关证据材料"，足以证实被告准许并认可原告提交的莱西市人民政府做出该行政行为的复印件。其次该证据第2条规定与《中华人民共和国行政复议法》第二十三条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条规定相悖，不具有合法性。即使原告提交了相关证明材料，也不意味着行政复议中的举证责任应由原告承担。对证据3的证明事项有异议，证据3恰能证明,原告按照被告的《补正行政复议申请通知书》的要求，在规定的期限内进行了补正，也足以证明莱西市人民政府实施了滥用行政权利，并造成污染环境后果的具体行政行为，且该行为与原告具有利害关系。对证据4内容有异议。 被告对原告提交的证据1-2的真实性无异议。对证据7-8的真实性没有异议，但对证明事项不认可。对证据3-6、9-10真实性无法确定，原告在复议期间均未向被告提供。证据3是环保机关的内部行政行为，对外并不产生法律效力，也不能证实是原告所称的莱西市政府实施了相关行政行为。证据6即使是真实的，落款处是群众问题处置工作领导小组，也不能证明是莱西市人民政府实施了原告所称的行政行为。证据10因为没有被询问人的身份证明材料，其真实性无法确认，即使是真实，该询问笔录也不能证实是莱西市人民政府实施了原告所称的行政行为。 经审查，本院对当事人提交的上述证据认证如下：原告提交的证据1-2和被告提交的全部证据内容客观，形式合法，且与本案待证事实相关联，本院均予以采信；原告提交的证据3-10与本案审理被告所作不予受理复议决定的合法性认定无关，本院不予审查评判。 经审理查明，2018年12月28日，原告与青岛某某报废汽车回收有限公司、青岛某某某生态循环科技有限公司、青岛某某静脉产业园管理有限公司作为申请人，以莱西市人民政府、莱西市环保局、姜山镇人民政府作为被申请人，莱西市公证处作为第三人，向被告青岛市人民政府邮寄行政复议申请书，复议请求为：1.请求确认被申请人不履行法定职责的行政行为违法；2.请求确认被申请人作出责令申请人停产整治的行政行为违法；3.请求确认被申请人查封申请人档案室并扣押档案材料的行政行为违法；4.请求确认被申请人扣押或变相扣押申请人所有的财产的行政行为违法；5.请求确认被申请人拒绝申请人自行整改的行政行为违法；6.请求确认被申请人对申请人进行接管的行政行为违法，侵犯了申请人的经营自主权；7.请求确认被申请人强制执行申请人所有的财务的行政行为违法；8.请求确认被申请人利用财政资金处置申请人财务，却不依法组织招投标的行政行为违法；9.请求确认被申请人滥用行政职权，造成污染环境的后果的行政行为违法。被告青岛市人民政府于2018年12月29日收到该申请后，于同日作出青政复办补字[2018]45号《补正行政复议申请通知书》载明“……如你们对莱西市环保局、姜山镇人民政府作出的行政行为不服，应当向莱西市人民政府提出行政复议申请。如你们以莱西市人民政府为被申请人提出行政复议申请，需要补正以下材料：1.如你们认为莱西市人民政府未履行法定职责，请提供你们曾要求莱西市人民政府履行具体行政法定职责而莱西市人民政府未履行的证据材料；2.如你们对莱西市人民政府作出的行政行为不服，请提供莱西市人民政府作出该行政行为的原件或复印件及相关证据材料，以及你们与莱西市人民政府作出的行政行为有利害关系的证据材料；3.请你们按一事一申请的原则，对莱西市人民政府不同的行政行为，分别提出行政复议申请……”2019年1月9日，被告收到原告补正的六份不同复议请求的《行政复议申请书》及《莱西市环境保护局关于青岛新天地固体废物综合处置有限公司突出环境问题整改费用的情况说明》复印件、《青岛新天地固体废物综合处置有限公司整改等相关费用协调会议备忘录》复印件、莱西市环境保护局《关于新天地突出环境问题整改费用的情况说明》复印件、青岛市发展和改革委员会《关于商请协助提供青岛新天地静脉产业园近况材料的函》复印件、照片复印件两张。 本案中原告为申请人，以莱西市人民政府作为被申请人，复议请求为：请求确认被申请人滥用职权，并造成污染环境后果的行政行为违法。针对该行政复议申请，被告青岛市人民政府于2019年1月15日作出青政复不字[2019]1号《不予受理行政复议申请决定书》决定不予受理，并于同日向原告邮寄送达。原告于2019年1月17日签收。原告不服该决定书，提起本案行政诉讼。 本院认为，本案争议的焦点是被告作出的青政复不字[2019]1号《不予受理行政复议申请决定书》的合法性。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”根据上述法律规定可知，申请行政复议应有具体明确指向的行政行为或者不履行法定职责的行为。本案中，原告的行政复议请求为“确认被申请人滥用职权，并造成污染环境后果的行政行为违法”，该行政复议请求没有具体明确指向的行政行为及不履行法定职责的行为，不符合行政复议的受理条件，被告认定原告提起的该行政复议申请不符合行政复议受理条件，作出涉案不予受理行政复议决定结果正确。 关于被告的行政复议程序，《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”本案中，原告于2018年12月29日向被告提出行政复议申请。当日，被告作出青政复办补字[2018]45号《补正行政复议申请通知书》，要求原告按照一事一申请原则，对莱西市人民政府不同的行政行为，分别作出复议申请，并提交相关证据材料。2019年1月9日，被告收到补正材料，并于2019年1月15日作出青政复不字[2019]1号《不予受理行政复议申请决定书》，上述程序符合法律规定。 综上，被告作出的青政复不字[2019]1号《不予受理行政复议申请决定书》合法，本院依法予以支持。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告青岛新天地固体废物综合处置有限公司的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告青岛新天地固体废物综合处置有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审判长 刘 英 审判员 徐奎浩 审判员 刘力铭 二〇一九年八月八日 法官助理 宫惠敏 书记员赵洪峰 书记员刘佳