辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行赔终17号上诉人（一审原告）段小梅，女，1976年10月11日出生，汉族，住址湖北省洪湖市。上诉人（一审原告）康国文，男，1969年2月4日出生，汉族，住址内蒙古赤峰市红山区。上诉人（一审原告）卢志莲，女，1966年11月25日出生，汉族，住址内蒙古自治区赤峰市红山区。上诉人（一审原告）张文霞，女，1963年6月2日出生，汉族，住址吉林省梅河口市。上诉人（一审原告）魏本才，男，1961年2月4日出生，汉族，住址吉林省洮南市。上诉人（一审原告）曹清华，男，1951年5月12日出生，汉族，住址山东省博兴县。上诉人（一审原告）周本春，男，1959年1月5日出生，汉族，住址湖南省溆浦县。上诉人（一审原告）李俊江，男，1962年10月24日出生，汉族，住址黑龙江省方正县。上诉人（一审原告）刘丽，女，1963年8月1日出生，汉族，住址黑龙江省方正县。上诉人（一审原告）王利春，女，1976年8月10日出生，汉族，住址四川省资阳市乐至县。上诉人（一审原告）石金东，男，1964年12月20日出生，汉族，住址安徽省安庆市宿松县。上诉人（一审原告）宋华国，男，1966年7月21日出生，汉族，住址湖南省浏阳市。上诉人（一审原告）李淑俊，女，1969年11月7日出生，汉族，住址辽宁省庄河市。上诉人（一审原告）田福凯，男，1948年10月30日出生，汉族，住址辽宁省大石桥市。以上十四人的共同委托诉讼代理人孙宝岩，辽宁冠熊律师事务所律师。被上诉人（一审被告）辽宁省农业农村厅（原辽宁省海洋与渔业厅），住所地辽宁省沈阳市和平区太原北街**。法定代表人陈健，该厅厅长。委托诉讼代理人张铄，该厅工作人员。委托诉讼代理人金文权，北京市炜衡（沈阳）律师事务所律师。上诉人段小梅等十四人因诉辽宁省农业农村厅（原辽宁省海洋与渔业厅）行政赔偿一案，不服大连海事法院（2018）辽72行赔初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并分别于2019年6月3日、6月17日组织各方当事人进行询问。上诉人张文霞、康国文、李淑俊及上诉人的共同委托诉讼代理人孙宝岩，被上诉人辽宁省农业农村厅的委托诉讼代理人张铄、金文权到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2017年1月20日，段小梅等十四人的亲属所工作的渔船在东经122度35分、北纬33度40分处（江苏以东海域）沉没。事故发生后，辽宁省海洋与渔业厅组织成立事故调查组对该起事故进行调查。2017年3月6日，辽宁省海洋与渔业厅印发辽海渔船字（2017）63号文件，下发《“1.20”涉渔“三无”船舶沉没事故调查报告》（以下简称《调查报告》），该报告内容包含船舶概况、事故经过、事故原因、责任认定及处理意见、整改建议等五部分，认定事故船从大连黑咀子渔港出航后沉没，船主白某1对此起事故应承担全部责任。2017年7月14日，大连市中山区检察院以涉嫌重大责任事故罪、妨害作证罪对犯罪嫌疑人杨帅批准逮捕，以涉嫌重大责任事故罪、包庇罪对犯罪嫌疑人白某1批准逮捕，并于2017年8月25日将犯罪嫌疑人白某2为网上逃犯。大连渔港监督局于2017年8月1日收到段小梅等十四人的赔偿申请，该局认为此次事故与其法定职责不具有法律上的因果关系，船员死亡并非该局及其工作人员造成，故作出不予赔偿决定。2017年9月18日，辽宁省海洋与渔业厅作出《不予行政赔偿决定通知书》，认为《调查报告》未对段小梅等十四人的权利义务产生实际影响，事故船舶的相关人员已进入刑事诉讼程序，应当以司法判决为准，对段小梅等十四人不予赔偿。2017年11月28日，大连市海洋与渔业局收到段小梅等十四人的赔偿申请，该局同样认为该事故与其法定职责不具有法律上的因果关系，船员死亡并非该局及其工作人员造成，亦作出不予赔偿决定。2018年5月8日，大连市中山区检察院以重大责任事故罪对杨帅、白某1提起公诉。一审法院认为，当事人提起行政诉讼不仅应有诉讼请求，还应有事实根据。段小梅等十四人请求确认辽宁省海洋与渔业厅事故调查及处理的行政行为违法并赔偿损失主要有两点理由，一是对事故责任人认定错误，二是对事故船舶在大连离航的港口认定错误。关于事故责任人的认定，相关人员已被提起刑事诉讼，经刑事审判确定是否对事故承担责任；而事故船舶在大连离航的港口，属于与刑事案件相关的事实，同样应等待刑事诉讼的审查认定。现刑事诉讼程序仍在进行中，事故责任人及事故船舶在大连离航的港口均未确定，故段小梅等十四人起诉辽宁省海洋与渔业厅对前述两项事实的认定违法，目前尚缺乏事实根据，不符合行政诉讼的起诉条件，段小梅等十四人应在具备事实根据之后依法提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定：驳回段小梅等十四人的起诉。案件受理费100元，退还段小梅等十四人。上诉人段小梅等十四人上诉称，1、上诉人根据法律规定及不予赔偿决定书的告知在三个月内提起本诉并无不当，一审法院要求上诉人在法定起诉期限之外提起诉讼系适用法律错误。2、一审法院未经开庭审理，组织质证、辩论程序即作出事实认定，违反法定程序。3、本案国家赔偿的事实和责任不需要刑事判决书的认定，上诉人提供的证据足以认定待证事实。被上诉人认定没有民事赔偿能力的白某1为唯一事故责任人，导致上诉人无法获得应有赔偿。综上，请求二审法院撤销一审裁定，依法开庭审理，判决确认被上诉人对涉渔船舶沉没事故处理的具体行政行为违法，并判令被上诉人赔偿上诉人各100万元。被上诉人辽宁省农业农村厅答辩称，案涉三无船舶私自出海造成事故，与被上诉人的管理没有关系，被上诉人不应当承担赔偿责任。一审裁定正确，请求二审法院予以维持。本院经审理查明，一审法院认定事实正确，本院予以确认。另查明，段小梅等十二人作为申请人曾于2017年以辽宁省海洋与渔业厅为被申请人针对《渔业船舶水上安全事故调查结案报告》（以下简称《结案报告》）向中华人民共和国农业部申请行政复议，请求撤销《结案报告》、责令被申请人重新作出《结案报告》，并对《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》进行合法性审查。中华人民共和国农业部于2017年6月23日作出农复议字（2017）15号行政复议决定，以《结案报告》系被申请人就事故经过、事故原因和事故责任所作的认定，不属于具体行政行为，不对申请人的权利义务产生直接影响，依法不属于行政复议范围为由，决定驳回段小梅等十二人的行政复议申请。申请人田某对该行政复议决定不服，向天津海事法院提起行政诉讼。天津海事法院于2017年7月24日作出（2017）津72行初12号行政裁定，对田某的起诉不予立案。田某不服，上诉至天津市高级法院，该院作出终审裁定，驳回上诉，维持原裁定。又查明，李淑俊、田华曾以辽宁省农业厅、辽宁省政府为共同被告向大连海事法院提起行政诉讼，请求撤销《调查报告》及驳回行政复议申请决定。大连海事法院作出（2017）辽72行初148号行政裁定，驳回起诉。李淑俊、田某不服，上诉至本院。本院于2019年4月29日作出（2018）辽行终829号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。再查明，2018年10月11日，中共辽宁省委、省政府转发《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈辽宁省机构改革方案〉的通知》，组建辽宁省农业农村厅，整合辽宁省海洋与渔业厅的渔业渔政管理职责，不再保留辽宁省海洋与渔业厅。本院认为，段小梅等十四人在一审起诉状中载明：“原告不服被告于2017年9月18日作出的《不予行政赔偿决定通知书》，提起诉讼。具体诉讼请求：认定被告对“1.20”涉渔船舶沉没事故处理的具体行政行为违法，判决被告向原告承担国家赔偿责任，赔偿原告人民币各100万元。”二审询问时，段小梅等十四人再次明确其起诉的行政行为是辽宁省海洋与渔业厅作出的《不予行政赔偿决定通知书》。考虑到段小梅等十四人在起诉状中载明的具体诉讼请求提及“认定被告对‘1.20’涉渔船舶沉没事故处理的具体行政行为违法”，但并未明确该具体行政行为系指哪一个行政行为，故本院再次要求段小梅等十四人明确其诉讼请求。段小梅等十四人的委托诉讼代理人在2019年7月3日向本院递交书面代理意见，进一步明确“上诉人提起本案行政诉讼的具体行政行为是被上诉人于2017年9月18日作出的《不予行政赔偿决定通知书》”。本案的焦点问题是段小梅等十四人的起诉是否符合法定条件。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第九条、第十三条、第十四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。赔偿义务机关决定赔偿的，应当制作赔偿决定书，并自作出决定之日起十日内送达赔偿请求人。赔偿义务机关决定不予赔偿的，应当自作出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。据此，受害人请求国家赔偿时，可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出，也可以单独提起行政赔偿诉讼。受害人在提起行政诉讼时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行；单独提起行政赔偿诉讼的，其起诉期限按照国家赔偿法第十三条、十四条的规定执行。但是受害人单独提起行政赔偿案件必须同时具备两个前提条件：1、行政行为已被确认违法或撤销；2、赔偿义务机关已经先行处理。本案中，辽宁省海洋与渔业厅作出的《不予行政赔偿决定通知书》仅系赔偿义务机关针对赔偿请求人的赔偿请求进行先行处理的程序性行为，并非独立可诉的行政行为。段小梅等十四人虽然在本案中提出撤销不予赔偿决定的请求，但其实质仍是申请行政赔偿，故本案应为单独提起行政赔偿诉讼。在没有行政行为被确认违法或撤销的情况下，段小梅等十四人迳行向辽宁省海洋与渔业厅申请行政赔偿不具备法定前提条件。虽然辽宁省海洋与渔业厅针对段小梅等十四人的赔偿申请作出了《不予行政赔偿决定通知书》，但段小梅等十四人不能仅据此单独提起行政赔偿诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项规定，其他不符合法定起诉条件的情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，段小梅等十四人的起诉因不符合单独提起行政赔偿案件的法定条件而依法应当裁定予以驳回。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。据此，一审法院未经开庭审理迳行裁定驳回段小梅等十四人的起诉符合法律规定，并无不当。段小梅等十四人关于一审法院违反法定程序的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上所述，一审裁定认定事实清楚，裁定结果正确，依法可予维持。上诉人段小梅等十四人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 李 蕊审判员 曹丽华审判员 李 明二〇一九年八月十三日法官助理倪弘毅书记员刘冰