云南省大理市人民法院行 政 判 决 书（2018）云2901行初76号原告大理市海平面客栈。注册号532901600437316。经营场所大理市银桥镇马久邑村8社20号。经营者郭强，男，1981年3月22日出生，汉族，北京市海淀区人，住北京市海淀区。委托代理人宋晓峰，北京在明律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。委托代理人侯森，北京在明律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。被告大理市公安局。统一社会信用代码1153290101524068XK。住所地大理市下关镇苍山路**。法定代表人宝荣贵，局长。出庭负责人刘鸿俊，副局长。委托代理人伽华聪，云南法阳律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。被告大理市公安局银桥派出所。负责人王鹤军，所长。出庭负责人张淼，副所长。委托代理人覃磊，云南法阳律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。原告大理市海平面客栈不服被告大理市公安局、大理市公安局银桥派出所消防行政许可一案，本院于2018年9月29日受理后，于2018年10月10日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月17日公开开庭审理本案。原告大理市海平面客栈经营者郭强及委托代理人宋晓峰、侯森，被告大理市公安局的负责人刘鸿俊及委托代理人伽华聪，被告大理市公安局银桥派出所负责人张淼及委托代理人覃磊到庭参加诉讼。本案经云南省高级人民法院批准，延长审限六个月，现已审理终结。2018年9月12日，被告大理市公安局银桥派出所根据原告的申请作出《行政许可不予受理通知书》，对原告提出办理《公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查合格证》的申请暂不予受理。原告大理市海平面客栈起诉请求：1、撤销被告作出的《行政许可不予受理通知书》；2、判令二被告受理原告的行政许可申请；3、对《大理市洱海生态环境保护“三线”管理规定（试行）》及《大理市乡村民宿客栈管理办法（试行）》两个规范性文件的合法性进行审查；4、本案诉讼费用由二被告承担。事实和理由：2018年9月7日，原告以中国邮政EMS快递形式向被告提出办理《公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查合格证》申请的全套材料。2018年9月12日，被告银桥派出所作出《行政许可不予受理通知书》。原告认为，被告银桥派出所作出的《行政许可不予受理通知书》没有事实及法律依据，其所适用的规范性文件违反上位法。被告大理市公安局银桥派出所答辩请求：驳回原告的诉讼请求。主要理由：1、原告大理市海平面客栈位于洱海保护“绿线”范围和大理市乡村民宿客栈禁止发展区。依据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条规定：“县级以上人民政府可以对风景名胜区水体、重要渔业水体和其他具有特殊经济文化价值的水体划定保护区，并采取措施，保证保护区的水质符合规定用途的水环境质量标准。”同时，根据《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例》、《云南省大理白族自治州洱海海西保护条例》等法律法规，大理市人民政府公布施行《大理市洱海生态环境保护“三线”管理规定（试行）》、《大理市乡村民宿客栈管理办法（试行）》等规范性文件，明确洱海生态环境保护“三线”的具体管理范围和管理措施，其中对“三线”范围内的乡村民宿客栈也同步进行规范管理。原告处于洱海保护“三线”划定的“绿线”范围内，属于客栈的禁止发展区域。2、被告对原告的行政许可申请不予受理合法。《大理市洱海生态环境保护“三线”管理规定（试行）》第十二条第（二）项规定：“绿线区域内应当有计划开展退房、退塘、退耕，增加洱海环境容量。除环保设施、公共基础设施、文物古迹以外的建筑物、构建物，鼓励产权人有偿自愿退出或依法有偿征收”。第十四条规定：“绿线区域内不得有下列行为：（一）餐饮、住宿、洗浴等经营活动”。《大理市乡村民宿客栈管理办法（试行）》第十三条规定：“下列区域为乡村民宿客栈禁止发展区：（二）洱海生态环境保护蓝线和绿线区域”。根据以上规定，原告的经营场所已不能依法开展正常的经营活动，原告已没有取得《公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查合格证》的必要。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条：“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理。”而原告在明知大理市人民政府已公布“三线”划定相关规范性文件，明确规定“绿线”及禁止发展区范围内不得开展餐饮住宿经营活动的情况下，仍然向被告提出行政许可申请，被告不予受理原告的行政许可申请并无不当。3、被告的处理程序合法。被告严格按照《中华人民共和国行政许可法》的规定，认真按程序办事，及时以书面形式答复告知原告，履行了自己的职责。整个办理过程均按照法律法规相应的程序进行。4、被告作出《行政许可不予受理通知书》，其法律责任由被告大理市公安局银桥派出所独立承担。原告收到被告作出的《行政许可不予受理通知书》，是被告依《消防监督检查规定》、《云南省消防条例》、《云南省公安派出所消防监督管理规定》等相关规定有权实施的行为，由此产生的法律责任依法由被告大理市公安局银桥派出所承担，没有必要将被告大理市公安局列为共同被告承担责任。综上所述，被告作出《行政许可不予受理通知书》合法有据，原告的请求不符合法律规定，请求人民法院对原告的诉讼请求予以驳回。被告大理市公安局辩称：本案中，行政行为不是大理市公安局作出，也没有经过复议，大理市公安局不属于适格的主体。原告大理市海平面客栈起诉时向本院提交以下证据材料：1、原告营业执照、经营者身份证复印件。证明原告的主体资格及身份情况。2、“公众聚集场所投入使用，营业前消防安全检查合格证”行政许可申请的全套材料（大理市海平面客栈梢防资料、消防安全检查申报表、营业执照、郭强身份证复印件、海平面客栈消防安全制度、灭火应急疏散预案、员工岗前消防安全培训记录、大理市海平面客栈消防应急疏散图、消防器材、宅基地使用证、赵太祥身份证复印件、黄照峰身份证复印件、证明、建设工程规划许可证、村镇建设许可证、房屋租赁合同）。证明原告提出过行政许可申请，并提交申请材料。3、行政许可不予受理通知书。证明被诉行政行为存在。被告大理市公安局银桥派出所在法定举证期限内向本院提交以下证据材料：1、大理市洱海保护管理局复函、大理市海平面客栈与三线关系图。证明原告的客栈位于洱海保护“绿线”范围内，属于客栈禁止发展区。2、《大理市洱海生态环境保护“三线”管理规定（试行）》、《大理市乡村民宿客栈管理办法（试行）》。证明被告作出行政行为依据的规范性文件。3、行政许可不予受理通知书。证明被告对原告作出不予受理行政许可的通知。被告大理市公安局未向本院提交证据材料。经庭审质证，原告对被告大理市公安局银桥派出所提交的证据材料1中大理市洱海保护管理局复函的真实性认可，对其合法性、关联性不认可；对证据材料1中客栈与三线关系图的三性均不认可。对证据材料2的真实性、关联性予以认可，但对其合法性及证明目的不认可。对证据材料3的真实性、关联性认可，但对其合法性不予认可。被告大理市公安局对被告大理市公安局银桥派出所提交证据材料1-3的三性均无异议。经庭审质证，被告大理市公安局银桥派出所、大理市公安局对原告提交的证据材料1的三性予以认可。对证据材料2的真实性、合法性不认可。对证据材料3的三性均认可。本院认为，原、被告向本院提交的证据材料，来源合法、内容客观真实，与本案具有关联性，作为本案有效证据使用。经审理查明，原告大理市海平面客栈的经营者系郭强，经营场所位于大理市银桥镇马久邑村8社**。2018年9月10日，大理市洱海保护管理局向被告大理市公安局银桥派出所出具复函，载明：“原告宗地总占地面积187.66㎡，其中绿线范围内占地面积66.83㎡。”2018年9月7日，原告大理市海平面客栈以中国邮政EMS的方式向被告大理市公安局银桥派出所提交申请，申请办理《公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查合格证》。被告大理市公安局银桥派出所于2018年9月10日收悉。2018年9月12日，被告大理市公安局银桥派出所作出《行政许可不予受理通知书》，认定原告大理市海平面客栈位于乡村民宿客栈禁止发展区，根据《大理市洱海生态环境保护“三线”管理规定（试行）》第十二条、第十四条第（一）项和《大理市乡村民宿客栈管理办法（试行）》第十三条第一款第（二）项规定，对原告提出的申请暂不予受理。本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款规定，行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。据此，行政机关决定是否受理行政许可申请，不审查行政许可申请材料的实质内容，而主要审查：(1)申请事项是否属本行政机关管辖范围。(2)申请事项是否属于依法需要取得行政许可的事项。(3)申请事项依法需要取得行政许可的材料是否符合规定的格式。（4）申请人是否按照法律、法规和规章的规定提交了符合规定数量、种类的申请材料。(5)其他事项，如申请人是否属于不得提出行政许可申请的人，申请人的材料是否有明显的计算错误、书面错误以及类似错误等。本案中，被告大理市公安局银桥派出所收到原告的申请后，并未对原告的申请事项、申请材料等进行形式审查，而是对申请材料的实质内容进行审查，依据大理市人民政府的规范性文件作出《行政许可不予受理通知书》，因此，被诉行政行为违反法定程序，应当予以撤销。同时，根据《中华人民共和国消防法》第十五条规定，公众聚集场所在投入使用、营业前，建设单位或者使用单位应当向场所所在地的县级以上地方人民政府公安机关消防机构申请消防安全检查。《消防监督检查规定》第八条第三款规定，公安机关消防机构对消防安全检查的申请，应当按照行政许可有关规定受理。因此，《公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查合格证》属于依法应当取得行政许可审批的事项，被告大理市公安局银桥派出所提出原告的经营场所已不能依法开展正常的经营活动，已没有取得《公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查合格证》的必要，属于《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（一）项规定的不受理的情形，其答辩理由不能成立，本院不予支持。另原告要求判令被告受理原告行政许可申请的请求，不属于人民法院行政审判权限，本院不予支持。再者，规范性文件的审查具有附带性，因被告大理市公安局银桥派出所作出的《行政许可不予受理通知书》，应当予以撤销，其所依据的规范性文件已没有审查的实质意义，故原告要求一并审查被诉行政行为所依据的规范性文件即《大理市洱海生态环境保护“三线”管理规定（试行）》及《大理市乡村民宿客栈管理办法（试行）》的诉讼请求，本院不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：一、撤销被告大理市公安局银桥派出所于2018年9月12日对原告大理市海平面客栈申请办理《公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查合格证》作出的《行政许可不予受理通知书》。二、驳回原告大理市海平面客栈的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告大理市公安局银桥派出所承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于大理白族自治州中级人民法院。审判长  董致仁审判员  王丽玲审判员  何海瑛二〇一九年八月十五日书记员  张春苗