广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1091号 上诉人（一审被告）宾阳县人民政府。住所地：宾阳县宾州镇永武街235号。 法定代表人穆贤清，县长。 委托代理人古悦峰，宾阳县房屋征收补偿和征地拆迁中心干部。 委托代理人黄康，广西法顺律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）陆云盘，男，1953年3月28日出生，汉族，住广西宾阳县。 被上诉人（一审原告）陆俊璋，男，1978年10月23日出生，汉族，住广西宾阳县。系陆云盘之子。 被上诉人（一审原告）陆勇华，男，1981年12月22日出生，汉族，住广西宾阳县。系陆云盘之子。 被上诉人（一审原告）陆俊锋，男，1983年11月18日出生，汉族，住广西宾阳县。系陆云盘之子。 上述三被上诉人陆俊璋、陆勇华、陆俊锋的共同委托代理人陆云盘，身份情况如前所述。 上诉人宾阳县人民政府（以下简称宾阳县政府）因被上诉人陆云盘、陆俊璋、陆勇华、陆俊锋（以下简称陆云盘等四人）诉其土地行政强制执行一案，不服南宁市中级人民法院于2019年6月3日作出的（2019）桂01行初115号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2019年7月26日公开开庭审理。上诉人宾阳县政府委托代理人古悦峰、黄康，被上诉人陆云盘、陆勇华、陆俊锋，被上诉人陆俊璋委托代理人陆云盘，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：陆云盘等四人是宾阳县宾州镇陆村第七村民小组第一组的村民，后因为国家建设，需征收包括陆云盘等四人承包地在内的集体土地作为项目建设用地。2014年12月29日，广西壮族自治区国土资源厅作出桂国土批函〔2014〕934号《关于宾阳县2014年第一批次城市建设用地的批复》，同意将宾阳县宾州镇陆村村民委员会、新廖村民委员会、新模村民委员会的集体农用地4.3643公顷（水田3.6263公顷、旱地0.1726公顷、坑塘水面0.4041公顷、沟渠0.1462公顷、）转为建设用地并征收为国有，另征收上述村民委员会的集体建设用地1.9273公顷（采矿用地0.1100公顷、城镇住宅用地0.3413公顷、农村宅基地0.6243公顷、空闲地0.8517公顷），共计6.2916公顷土地，作为宾阳县2014年第一批次城市建设用地。2015年1月26日，宾阳县政府发布《宾阳县2014年第一批次城市建设用地征收土地方案公告》，将土地征收的批准情况及相关事项予以公告。2015年2月11日，宾阳县国土资源局将拟订的征地补偿安置方案进行公告。2015年3月24日，宾阳县政府作出宾政函〔2015〕118号《关于宾阳县2014年第一批次城市建设用地征地补偿安置方案的批复》。陆云盘等四人未签订补偿安置协议，未领取征地补偿款。 2017年6月8日，宾阳县政府组织人员对征收土地进行清表时，将陆云盘等四人在征地范围内承包经营的0.8263亩集体土地上种植的莲藕及其藕塘堆平用于城市建设。陆云盘等四人不服该清表行为，认为宾阳县政府强行侵占其依法承包的农村土地承包经营权、用益物权的行政行为违法，于2017年8月9日起诉至南宁市中级人民法院。由于陆云盘等四人否认推毁莲藕及藕塘与征收土地存在因果关系，经南宁市中级人民法院释明后坚持推毁莲藕及藕塘是宾阳县政府独立的、完整的破坏行为，南宁市中级人民法院以其起诉不符合起诉条件为由，于2018年1月18日作出（2017）桂01行初297号行政裁定，驳回陆云盘等四人的起诉。陆云盘等四人不服，上诉至广西壮族自治区高级人民法院。广西壮族自治区高级人民法院于2018年12月28日作出（2018）桂行终398号终审裁定，驳回上诉，维持原裁定。陆云盘等四人于2019年2月1日收到上述终审裁定后，于2019年3月11日向南宁市中级人民法院提起本案诉讼，请求确认宾阳县政府对其位于宾阳县宾州镇陆村楠田桐承包土地的征地行政行为程序违法，由于其起诉并未明确针对征地行为中的哪个行政行为，经释明，陆云盘等四人将诉讼请求明确为确认宾阳县政府在2017年6月8日下午对其位于广西宾阳县宾州镇陆村楠田垌的承包土地实施强制清表行为违法。 南宁市中级人民法院一审认为：根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：陆云盘等四人的起诉是否超过起诉期限以及是否存在重复起诉；原告的主体是否适格；宾阳县政府所实施的清表行为是否合法。 关于陆云盘等四人的起诉是否超过起诉期限以及是否存在重复起诉的问题。陆云盘等四人承包地块2017年6月8日被强制清表后，即于2017年8月9日提起了行政诉讼，在该诉中，陆云盘等四人已将诉讼标的指向宾阳县政府的清表行为，但由于表述问题该诉因诉讼请求不明确被驳回起诉。因此，陆云盘等四人在该诉讼中耽误的时间属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条所规定的“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”，应当不计算在本案的起诉期限内。现陆云盘等四人在2019年2月1日收到该案终审裁定后，于2019年3月11日提起本案起诉，并没有超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限。另外，由于陆云盘等四人于2017年8月9日提起的诉讼存在诉讼请求不明确的情形，而在本案中，陆云盘等四人已经明确其诉讼请求，因此，不存在宾阳县政府所主张的本案属于重复起诉的情形。 关于原告的主体是否适格的问题。虽然宾阳县政府否认陆云盘等四人所提供的承包合同的真实性，但宾阳县政府承认2017年6月8日对陆云盘等四人所承包的0.8263亩水田实施了清表行为。因此，陆云盘等四人对清表行为不服，具备提起本案诉讼的原告主体资格。 关于宾阳县政府所实施的清表行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，土地行政主管部门责令限期交出土地，被征收人拒不交出的，申请人民法院强制执行。本案中，虽然陆云盘等四人承包地位于征地范围内，但在陆云盘等四人未签订征地补偿安置协议，未获得征地补偿，亦未主动交出土地的情况下，宾阳县政府应当在依法做好失地农民的补偿安置工作情况下作出责令交出土地决定，对于拒不交出土地的，应当申请人民法院强制执行。但宾阳县政府在土地行政主管部门未作出责令交出土地决定亦未申请人民法院强制执行的情况下，对陆云盘等四人承包地上的农作物组织清表行为，该行为违反了上述条例的规定，该清表行为违法。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定，判决：确认宾阳县政府于2017年6月8日下午对陆云盘等四人位于广西宾阳县宾州镇陆村七队的0.8263亩承包土地实施强制清表行为违法。 上诉人宾阳县政府上诉称：1.陆云盘等四人不具有本案原告主体资格，其一审提交的《集体土地承包到户合同》不具有真实性、合法性。该合同载明陆云盘承包基本农田面积为0.71亩，陆俊璋、陆勇华、陆俊锋等三人承包基本农田面积各0.91亩，与本案强制清表面积不一致。陆勇华、陆俊锋在签订该承包合同时未满18岁，当时不具有完全民事行为能力，不可能与陆云盘分户。2.陆云盘等四人的起诉构成重复起诉，且已超过法定期限。陆云盘等四人在强制清表当时就已经知道被诉行政行为，并于2017年8月9日提起过前案诉讼。前案诉讼被裁定驳回起诉，不构成耽误起诉期限的正当事由。本案诉讼又基于同样的事实和理由起诉，构成重复起诉，且已超过起诉期限。3.上诉人于2017年6月8日对陆云盘等四人承包经营的集体用地进行征收的行政行为合法，已取得合法征地批复，依法发布征地方案公告、征地补偿安置方案公告，且被征收人明确表示不需要听证。本案被征收土地是陆村村民委员会的集体土地。在征地补偿安置方案制定后，多次督促陆云盘等四人确认征地面积、签订补偿协议、领取补偿款，但其以补偿标准过低为由拒不签订征地补偿协议拒不领取补偿款，是对征地法律法规和政策的错误解读。综上，请求撤销一审判决，改判驳回陆云盘等四人的起诉。 被上诉人陆云盘等四人答辩称：1.被上诉人具有本案原告资格。本案被强制清表的土地是被上诉人承包经营的基本农田，后为提高效益改为莲藕塘，已取得《集体土地承包到户合同》，被上诉人作为同一承包户，均享有承包经营权，莲藕塘实际上也是被上诉人共同经营。该承包合同在宾阳县农业局有档案可查，且上诉人一审庭审时已认可该合同三性。第二轮承包是在第一轮承包基础上内部调整，落实到各家庭成员名下，陆勇华、陆俊锋当时未成年不影响其承包资格。2.被上诉人的起诉没有超过起诉期限，也不构成重复起诉。前诉因没有明确诉讼请求被驳回起诉，本案诉讼已明确诉讼请求，两次诉讼不是重复起诉，且前诉构成耽误本案起诉期限的正当事由，应予以扣除。前诉被裁定驳回起诉后，被上诉人于2019年2月1日收到该案终审裁定，于2019年3月11日提起本案诉讼，未超过六个月起诉期限。3.上诉人未经签订征地补偿安置协议，未支付任何补偿款，也未依照法定程序作出责令交出土地决定，未经申请人民法院强制执行，强行推平了被上诉人承包的莲藕塘，是违法行政。一审判决认定事实清楚，适用法律准确，判决结果正确，上诉人提出的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明，涉案征地项目用于宾阳县城东新区文明路建设，涉案土地被强制清表后已被涉案征地项目实际建设使用。 本院认为，根据双方当事人诉辩意见，本案争议焦点为：陆云盘等四人是否具有本案原告主体资格；陆云盘等四人的起诉是否构成重复起诉、是否超过起诉期限；宾阳县政府作出的被诉强制清表行为是否合法。 关于陆云盘等四人是否具有本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。具体而言，集体土地的所有权人、使用权人和实际使用人，与集体土地行政强制清表行为具有利害关系。本案中，陆云盘等四人提供《集体土地承包到户合同》以证实其是被强制清表土地的承包人，且涉案土地确实由其实际承包经营，已尽到了初步举证责任。宾阳县政府虽然主张该合同不具有真实性、合法性，但是承认2017年6月8日对陆云盘等四人所承包的0.8263亩水田实施了清表行为。因此，不论《集体土地承包到户合同》是否真实有效，陆云盘等四人均是被强制清表土地的实际使用人，与本案被诉行政行为具有利害关系，具备本案原告主体资格。宾阳县政府主张陆云盘等四人不具有本案原告资格的理由不成立，本院不予支持。 关于陆云盘等四人的起诉是否重复起诉、是否超过起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（六）项规定，重复起诉不符合起诉条件。第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。本案中，陆云盘等四人在提起本案诉讼前，曾于2017年8月9日起诉请求确认宾阳县政府“于2017年6月8日下午动用大量公安、警察强行侵占原告依法承包的农村土地承包经营权、用益物权的行政行为违法，动用警力违规”。该诉讼中，陆云盘等四人经释明仍坚持否认征收土地与推毁莲藕及藕塘存在因果关系，被一审裁定以其诉讼缺乏必要的事实根据为由裁定驳回起诉，二审裁定驳回上诉。而本案中，陆云盘等四人的诉讼请求已明确为请求确认被诉强制清表行为违法，与前诉的诉讼请求不同，不构成重复起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，陆云盘等四人于2017年6月8日被实施强制清表行为时已经知道被诉行政行为，此时应依法起算起诉期限，因未告知起诉期限，应当适用一年起诉期限。陆云盘等四人在提起本案诉讼前，曾于2017年8月9日提起前诉，该案二审裁定于2019年2月1日送达陆云盘等四人后，其又于2019年3月11日提起本案诉讼。前诉虽然被驳回起诉，但陆云盘等四人已在法定起诉期限内积极提起诉讼主张其权利，构成耽误起诉期限的正当事由，前诉期间应予以扣除。陆云盘等四人提起本案诉讼并未超过法定的一年起诉期限。宾阳县政府主张构成重复起诉、超过起诉期限的上诉理由不成立，本院不予支持。 关于宾阳县政府作出的被诉强制清表行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项规定，行政行为违反法定程序、超越职权的，人民法院判决撤销或者部分撤销。第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第二款规定，征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，陆云盘等四人承包土地位于被征收范围内，但宾阳县政府未经签订补偿安置协议，未依法向被征收人支付补偿费用，未作出责令交出土地决定，也未申请人民法院强制执行，就迳行于2017年6月8日对陆云盘等四人所承包的0.8263亩水田实施了强制清表行为，违反法定程序，且超越职权，依法本应予以撤销。但是因涉案土地已被强制清表完毕并已由涉案征地项目实际使用于道路建设，撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故应确认违法，但不撤销。一审判决确认被诉行政行为违法但不撤销，处理结果正确，但适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项规定属适用法律不当，本院予以纠正。需要指出的是，虽然为保障国家利益、社会公共利益而不撤销被诉行政行为，但是宾阳县政府仍应当依法、及时向被征收人予以征地补偿，因违法行为造成被征收人其他损失的亦应予以赔偿。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 变更南宁市中级人民法院（2019）桂01行初115号行政判决为“确认被告宾阳县人民政府于2017年6月8日下午对原告位于广西宾阳县宾州镇陆村七队的0.8263亩承包土地实施强制清表行为违法，但不撤销”。 一、二审案件受理费各50元，由上诉人宾阳县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陈 惠 二〇一九年八月三十日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青