广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终1175号上诉人（原审原告）：茂名市电白区罗坑镇甘坑村龙劲大头岭经济合作社（原电白县罗坑镇甘坑管理区龙劲经济合作社）。法定代表人：叶世贺，社长。被上诉人（原审被告）：茂名市电白区人民政府。法定代表人：华翠，区长。委托代理人：李周，男，茂名市电白区人民政府调处办工作人员。委托代理人：吴国华，广东民道律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：茂名市人民政府。法定代表人：袁古洁，市长。委托代理人：钟朝锋，男，茂名市法制局干部。委托代理人：陈华杰，男，茂名市法制局干部。原审第三人：茂名市电白区罗坑镇福地岭村荔枝塘经济合作社（原电白县罗坑镇福地岭村荔枝圹经济合作社）。法定代表人：郑开基，社长。委托代理人：陈丹蓉，广东一粤律师事务所律师。委托代理人：吴国华，广东民道律师事务所律师。原审第三人：茂名市电白区罗坑镇甘坑村青湾村第一经济合作社（原电白县罗坑镇甘坑管理区青湾村第一经济合作社）。法定代表人：胡文泉，社长。上诉人茂名市电白区罗坑镇甘坑村龙劲大头岭经济合作社（以下简称“龙劲社”）因与被上诉人茂名市电白区人民政府（以下简称“电白区政府”）、茂名市人民政府（以下简称“茂名市政府”）土地行政确权及行政复议决定纠纷一案，不服茂名市中级人民法院（2017）粤09行初125号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：本案争议的山岭名称为“牛蕴岭”，坐落在茂名市XX区XX镇XX村委会，四至是：东至鸟颈岭岗和红路头岭岗分水为界（与甘坑村委会新开田村界限相连），南至勾记岭岗分水为界，西至崩坑至竹沙地大坑、碱水坡水圳为界（与甘坑村委会青湾一队界限相连），北至阿屎岗风车岭顶至六重石为界，面积约1017亩。1953年“土改”前后，争议岭属于第三人茂名市电白区罗坑镇福地岭村荔枝塘经济合作社（以下简称“荔枝塘社”）的祖居地，由第三人荔枝塘社管理使用。1956年，第三人荔枝塘社的村民从原居住地搬迁到XX村委会XX村。1959年，政府在争议岭附近建设罗坑水库。1962年“四固定”时期，第三人荔枝塘社作为水库移民村，争议岭的权属不变，仍由其管理使用。1980年1月，原告龙劲社的村民郑惠权向第三人荔枝塘社承包牛蕴岭的200多亩山岭种植竹林果树，双方签订有竹林承包的《合同书》。1982年3月，第三人荔枝塘社领取了三个《电白县山权林权证》，其中荔枝塘生产队一组领取了编号为№XX的《电白县山权林权证》，该证第一栏记载的山名为“双合地”，面积伍亩，林木种类为“竹林”，界至为“东至青湾竹头为界，南至青湾竹头为界，西至田边，北至青湾竹头为界”，备注“杉木窝至黄竹园”。荔枝塘生产队二组领取了编号为№XX的《电白县山权林权证》，该证第一栏记载的山名为“杉木地”，面积伍亩，林木种类为“竹”，界至为“东至勾簪，南至青湾竹头为界，西至吊水埇坳劈，北至阿公坑”，备注“杉木地至桃子岗”。荔枝塘生产队三组领取了编号为№XX的《电白县山权林权证》，该证第一栏记载的山名为“大石吼”，面积伍亩，林木种类为“竹”，界至为“东至旱地坡，南至杉木窝横路，西至寿华竹头为界，北至六层石”，备注“赶狗岗岭尾至马安”。该证第二栏记载的山名为“酸桃窝”，面积贰亩，林木种类为“竹”，界至为“东至杉木窝坑，南至田边，西至尽启田路，北至岭岗”，备注“白面石坑为三组”。第三人荔枝塘社主张争议的牛蕴岭是由上述三个1982年的山权林权证中的“杉木地”“双合地”“大石吼”“酸桃窝”四块山岭相连组成。原审法院组织各方现场勘验时，争议岭的北面确实可见六层大石重叠起来的“六重石”，与上述山林权证中的“大石吼”的北至基本相符。1982年8月，原告龙劲社的大头岭生产队也领取了编号为№XX的《电白县山权林权证》，该证第一栏记载的山名为“大竹园岭岗至大崩坑”，面积2000亩，林木种类为“山林一片”，界至为“东至石床岭顶，南至大崩坑上便青一队山分界，西至牛蕴，北至大竹园墩石新开田队山分界”，备注“大竹园岭岗至大崩坑上便及牛蕴”。该证第二栏记载的山名为“阿屎岗岭”，面积400亩，林木种类为“山林一片”，界至为“东至牛蕴南坳，南至大头岭屋背，西至大河，北至鸭屎燕岭顶分水下面”，备注“阿屎岗风车岭顶流水下大头岭西面属龙劲大头岭山权”。原告龙劲社主张上述1982年山林权证的“大竹园岭岗至大崩坑”和“阿屎岗岭”包罩了本案的争议岭牛蕴岭。原审法院组织各方现场勘验时，由于山岭面积太大，各方指认不同，无法确认的上述山林权证中的“大竹园岭岗至大崩坑”和“阿屎岗岭”的具体位置。2003年1月1日，第三人荔枝塘社与原电白县防护林站签订了《林地承包合同书》，第三人荔枝塘社将牛蕴岭约230亩山地发包给电白县防护林站植树造林，承包期为50年。2010年，第三人荔枝塘社对牛蕴岭申请林地林权的权属登记。茂名市电白区林业局保存有调查日期为2010年8月23日的《林地林权勘察登记卡》和填表日期为2010年9月10日的《广东省林地林权登记申请表》。上述登记卡和申请表记载的“牛蕴岭”的坐落均是在福地岭村委会荔枝塘村，面积均填写了“1131亩”，四至均填写为“东至鸟颈岭岗分水为界，南至勾记岭岗分水为界，西至崩坑为界（吊水洒、黄榄窝岗、岭头坡至碱头坡水圳为界），北至社坛石路、红路头、阿屎岗风车岭顶至六重石为界”。上述申请表的意见栏分别由荔枝塘社、罗坑镇福地岭村民委员会和罗坑镇人民政府的负责人签名并盖有单位公章。上述登记卡的四至均有“接界单位代表”签名和盖指模确认界至，其中东至和北至的“接界单位代表签名”栏均有原告龙劲社的社长叶世贺的签名和指模，原告龙劲社在庭审中对叶世贺的签名和指模的真实性均予以认可。2003年至2008年，第三人荔枝塘社领取了生态林补助金。从解放后至2016年之前，各方未因争议岭的权属问题产生过纠纷。原告龙劲社称双方的纠纷是于2017年2月因被告电白区政府作出被诉处理决定时发生的。第三人荔枝塘社称双方的纠纷是于2016年因生态林补助金问题而发生的。2015年12月30日，第三人荔枝塘社作为申请人，以原告龙劲社、第三人茂名市电白区罗坑镇甘坑村青湾村第一经济合作社（以下简称“青湾一社”）为被申请人，向被告电白区政府递交《确权申请书》，申请对罗坑镇甘坑村委会境内牛蕴岭1131亩山林土地的所有权和使用权进行确权。电白区政府受理荔枝塘社的确权申请之后，书面通知被申请人龙劲社和青湾一社提交答辩状及有关证据材料。龙劲社向电白区政府提交了《答辩书》及《三包四固定划分的山体界至》主张争议岭的权属。龙劲社提交的《三包四固定划分的山体界至》是打印版本，落款日期为“一九六二年九月二十二日”，盖有“电白县罗坑镇甘坑村民委员会”和“电白县罗坑镇甘坑管理区龙劲经济合作社”的公章。青湾一社不主张争议岭的权属。2017年1月17日，电白区政府作出电府行决字[2017]2号《行政处理决定书》，决定将争议岭山林的所有权和使用权归申请人荔枝塘社所有。龙劲社不服，向茂名市政府申请行政复议。茂名市政府经法定程序于2017年7月14日作出茂府行复[2017]18号《行政复议决定书》，决定维持电白区政府于2017年1月17日作出的电府行决字[2017]2号《行政处理决定书》，并送达给各方当事人。原告龙劲社的法定代表人叶世贺于2017年7月25日收到上述行政复议决定书之后，不服该复议决定，于2017年8月11日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销被告电白区政府作出的电府行决字[2017]2号行政处理决定和被告茂名市政府作出的茂府行复[2017]18号行政复议决定。另查明，原告龙劲社于2017年11月15日上午本案第一次开庭时向原审法院提交了茂名市茂南区人民法院于2017年10月26日出具的《关于茂名市电白区罗坑镇甘坑村龙劲经济合作社向原审法院提交起诉状的时间说明》，主要内容为：“茂名市电白区罗坑镇甘坑村龙劲经济合作社因不服茂名市电白区人民政府作出的电府行决字[2017]2号行政处理决定书，于2017年8月7日向原审法院提交行政诉讼状，原审法院经审查认为本案不属于原审法院管辖，于2017年8月11日将茂名市电白区罗坑镇甘坑村龙劲经济合作社提交的材料（行政诉讼状、茂府行复[2017]18号行政决定书、电府行决字[2017]2号行政处理决定书）退回给茂名市电白区罗坑镇甘坑村龙劲经济合作社，并告知其应向有管辖权的人民法院起诉。”为了查明原告龙劲社的起诉是否超过法定起诉期限，原审法院于2017年11月15日下午到茂名市茂南区人民法院立案庭对上述《时间说明》的真实性进行了核实，并依职权调取了当事人为“茂名市电白区罗坑镇甘坑村龙劲经济合作社”的《广东省茂名市茂南区人民法院诉讼材料接收凭证》等材料。其中，《诉讼材料接收凭证》的“提交人”栏有叶世贺的签名，“提交日期”是2017年8月7日，“材料名称”的第1-3栏填写了“行政诉讼状”“茂府行复（2017）18号行政决定书”“电府行政决定书（2017）2号行政处理决定书”等内容，第4栏注明“以上材料已取回，叶世贺，2017.8.11”。还查明，原告龙劲社的《广东省农村集体经济组织证明书》中登记的名称为“电白县罗坑镇甘坑村龙劲大头岭经济合作社”，其在本案行政起诉状及其参与两级政府的确权、复议程序中均以“茂名市电白区罗坑镇甘坑村龙劲经济合作社”的名义参加，并盖“电白县罗坑镇甘坑管理区龙劲经济合作社”的公章。茂名市电白区罗坑镇甘坑村民委员会出具证明证实了龙劲村与大头岭村属于同一个经济合作社，称为茂名市电白区罗坑镇甘坑村委会龙劲大头岭经济合作社。原审法院认为，首先，关于原告龙劲社的起诉有无超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。该法第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，原告龙劲社因不服茂府行复[2017]18号行政复议决定，可以在其收到该复议决定之日起十五日内向人民法院提起诉讼。原告龙劲社的社长叶世贺于2017年7月25日签收了茂府行复[2017]18号行政复议决定，其起诉期限应从2017年7月26日算起，至2017年8月9日届满。由于原告龙劲社已在起诉期限内的2017年8月7日向茂名市茂南区人民法院（以下简称“茂南区法院”）提起本案行政诉讼，可视为其已在法定十五日的起诉期限内向人民法院行使了诉讼权利。且原告龙劲社在茂南区法院退回材料之后的当日又立即向原审法院提起行政诉讼，虽然其向原审法院提起本案行政诉讼的时间是在其收到被诉复议决定之后的第十七日，被耽误了两日，但是被耽误的两日是因茂南区法院对其起诉材料立案审查而耽误的，属于上述法律规定的“其他不属于自身的原因耽误起诉期限的”情形，故茂南区法院对龙劲社的起诉材料进行立案审查的时间不应计算在起诉期限内，扣除茂南区法院立案审查的时间之后，原告龙劲社向原审法院提起本案行政诉讼的时间并未超过法定十五日的起诉期限。因此，原告的起诉符合法定起诉条件。被告和第三人主张原告的起诉已过起诉期限的理由不成立，不予采纳。其次，关于第三人荔枝塘社的1982年《电白县山权林权证》有无包含争议岭及其对争议岭有无管理使用事实的认定。本案中，第三人荔枝塘社持有1982年的三个《电白县山权林权证》，其认为牛蕴岭是由其1982年的三个《电白县山权林权证》中的“杉木地”“双合地”“大石吼”“酸桃窝”四块山林相连组成。经现场勘验，争议岭的北面确实可见六层大石重叠起来的“六重石”，与“大石吼”的北至基本相符，但对于“杉木地”“双合地”和“酸桃窝”的四至范围，因无明显界限标识，各方指认不同，故无法确定“杉木地”“双合地”和“酸桃窝”的具体位置。但从上述1982年山林权证的文字表述来看，“双合地”“杉木地”“酸桃窝”“大石吼”均与“杉木窝”有关联，可以推定上述几块山岭相邻或相隔不远。并且，争议岭属于第三人荔枝塘社的祖宗岭，各方当事人均不否认。1980年1月，原告龙劲社的村民郑惠权向第三人荔枝塘社承包牛蕴岭的200多亩山岭种植竹林果树，双方签订有竹林承包的《合同书》。2003年1月1日，第三人荔枝塘社将牛蕴岭约230亩山林发包给电白县防护林站植树造林，双方签有《林地承包合同书》。2003年至2008年，第三人荔枝塘社领取了生态林补助金。2010年，第三人荔枝塘社对牛蕴岭申请换发山林权证时，原告龙劲社的社长叶世贺亦在该《林地林权勘察登记卡》的东至和北至的接界单位栏签名和盖指模。因此，第三人荔枝塘社主张其对争议岭具有长期管理使用的事实，有事实根据，应予采纳。再次，关于原告龙劲社的1982年《电白县山权林权证》有无包含争议岭及其对争议岭有无管理使用事实的认定。原告龙劲社虽也领有1982年的《电白县山权林权证》，但该证并未在确权程序中提供给电白区政府，而是在复议程序中提供的。原告龙劲社以1982年《电白县山权林权证》中的“大竹园岭岗至大崩坑”和“阿屎岗岭”主张争议岭的权属。经现场勘验，由于“大竹园岭岗至大崩坑”“阿屎岗岭”的四至无明显标识，各方指认不同，故无法确定“大竹园岭岗至大崩坑”和“阿屎岗岭”的具体位置，从而无法确定上述山岭登记的四至范围有无包含争议岭。但从上述1982年山林权证的文字表述来看，“大竹园岭岗至大崩坑”登记的“西至牛蕴”，应当理解为与牛蕴岭相连，但是不包括牛蕴岭。此外，原告龙劲社亦承认争议岭在1962年之前是第三人荔枝塘社的祖宗岭，只是主张第三人荔枝塘社作为水库移民已于上世纪五十年代迁出，1962年“三包四固定”时罗坑公社甘坑大队管理委员会已将争议岭划分给原告，并由原告管理使用。原告龙劲社只提供了一份《三包四固定划分的山体界至》来证明其主张的上述事实。由于1962年并不存在“村民委员会”“管理区”“经济合作社”等名称，该份《三包四固定划分的山体界至》的落款日期虽是“一九六二年九月二十二日”，却盖有“电白县罗坑镇甘坑村民委员会”和“电白县罗坑镇甘坑管理区龙劲经济合作社”的公章，明显与当时的实际不符。故原告的该份证据缺乏真实性，应不予采纳。此外，原告龙劲社未能提供其他证据证明其拥有争议岭的权属或具有管理使用争议岭的事实。因此，原告龙劲社的上述主张缺乏依据，不予采纳。此外，关于原告龙劲社主张被诉处理决定未履行公告程序、遗漏附件《确定争议岭权属四至面积图》，属于程序违法的问题。由于被告电白区政府于2016年2月29日受理荔枝塘社的确权申请时《广东省林木林地权属争议调解处理条例》还未施行，当时施行的《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》并无公告的程序要求，故被告电白区政府未将林权争议予以公告，并未违反法定程序。被诉处理决定虽然遗漏了附件《确定争议岭权属四至面积图》，但是被诉处理决定已将争议岭的四至面积在查明部分进行了文字表述，各方对争议岭的四至和面积无异议，只是对争议岭的权属有争议，且附件不属于处理决定的主文，对确权各方的权利义务影响不大，故该瑕疵不影响被诉处理决定的合法性。综上所述，被告电白区政府将争议岭的所有权和使用权确归第三人荔枝塘社，有充分的事实根据和法律依据，其作出的电府行决字[2017]2号《行政处理决定书》证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。被告茂名市政府作出维持结果的茂府行复[2017]18号《行政复议决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告龙劲社的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告茂名市电白区罗坑镇甘坑村龙劲大头岭经济合作社的诉讼请求。茂名市电白区罗坑镇甘坑村龙劲大头岭经济合作社不服一审判决向本院提起上诉称：原审法院无法确定涉诉争议地权属四至范围，亦不依职权调取由政府掌握的界线划定地形图进行比对，作出错误认定。电白区政府受理荔枝塘经济合作社的申请后，调查笔录和送达程序存在严重瑕疵，处理决定不具备合法性和完整性，决定书没有争议岭的权属四至面积图。附件对当事人有重大影响，电白区政府的行为违反《广东省林木林地权属争议调解处理条例》、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》以界线划定和以附图为准的要求。综上，原审判决没有对本案关键问题查明，请求二审法院撤销原判，撤销被诉处理决定及复议决定。被上诉人茂名市电白区人民政府二审辩称：上诉人没有使用和管理争议山林。法定期限内，上诉人没有向我府提交《山林权证》，只是在复议期间才提交。荔枝塘经济合作社一直对争议山林进行使用、管理和收益，且持有1982年的山权林权证。2010年，林业管理部门进行林地林权勘查登记，上诉人在《林地林权勘查登记卡》中签名认可界至，且该界至和争议山的界至一致。综上，我府作出的处理决定事实清楚，证据充分，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人茂名市人民政府二审辩称：电白区政府作出的处理决定事实清楚，证据确凿，我府复议予以维持，适用法律法规正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人茂名市电白区罗坑镇福地岭村荔枝塘经济合作社二审辩称：上诉人以其持有的山权林权在为依据，主张争议山林的权属，不能成立。我方持有的山权林权证可以确定为争议山林的权属凭证。上诉人提出我方所持证件记录的面积过小，也不能说明争议岭是上诉人的。综上，上诉人主张争议山林所有权没有任何依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人茂名市电白区罗坑镇甘坑村青湾村第一经济合作社二审未提交书面答辩意见。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。二审过程中，上诉人茂名市电白区罗坑镇甘坑村龙劲大头岭经济合作社向本院提出调查取证申请，请求本院调取茂名市电白区政府林业主管部门保存的编号为NO:XX《电白县山权林权证》界线划定（四至）图。本院认为：本案为土地确权及行政复议决定纠纷，二审争议焦点为被上诉人电白区政府作出的电府行决字[2017]2号行政处理决定和茂名市政府作出的茂府行复[2017]18号行政复议决定是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；……。”本案中，争议岭属于原审第三人荔枝塘社的祖宗岭，原审第三人提供了1982年的三个《电白县山权林权证》，经过原审法院实地勘验，争议岭北面的大石与上述证书中“大石吼”的北至基本相符，上述证书中记载的其余地名虽然无明显界点标志，但基本上可以判断证书中记载的几块山岭相邻或相隔不远。此外，原审第三人1980年曾经将部分争议岭发包给上诉人的村民种植，2003年原审第三人将部分争议岭发包给电白县防护林站植树造林，且2003年至2008年原审第三人都领取了争议山岭的生态林补助金。以上证据表明，原审第三人具有对争议岭进行长期管理使用的事实。另，2010年原审第三人申请对争议岭进行换发山林权证时，上诉人龙劲社的社长叶世贺在《林地林权勘察登记卡》的东至和北至接界单位栏内签名并盖指模，表明上诉人同意争议岭发证给原审第三人的界址范围。相反，上诉人主张争议山岭权属，并未依法向电白区政府提供有效的权属凭据。上诉人提供的《三包四固定划分的山体界至》，落款日期为1962年9月22日，但是却加盖了电白县罗坑镇甘坑村民委员会和甘坑管理区龙劲经济合作社的印章，1962年并不存在“村民委员会”“管理区”和“经济合作社”等名称，因此上诉人提交的该份《三包四固定划分的山体界至》明显与历史情况不符。原审法院不予采纳上诉人的该份证据作为权属凭据，并无不当。上诉人在复议程序中还另提交了一份1982年的《电白县山权林权证》，但经现场勘验，该证记载的地名因四至无明显标识，无法确定是否包含争议岭。更重要的是，上诉人并未提供相应证据证明其对争议岭具有经营使用和管理的事实。根据查明的事实，比较权属争议双方提供的证据，电白区政府作出电府行决字[2017]2号行政处理决定，将争议岭确权归原审第三人所有，具有事实和法律依据，茂名市政府作出茂府行复[2017]18号行政复议决定予以维持，并无不当，原审判决驳回上诉人的诉讼请求亦无不妥，本院依法予以支持。上诉人认为主张电白区政府受理荔枝塘经济合作社的申请后，调查笔录和送达程序存在瑕疵，处理决定不具备合法性和完整性，决定书没有争议岭的权属四至面积图等，对此本院认为，电白区政府系2016年2月29日受理荔枝塘社的确权申请的，而《广东省林木林地权属争议调解处理条例》系2016年5月1日才施行，电白区政府受理本案确权申请时生效的《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》并没有规定受理确权申请后必须公告《林木林地权属争议调解处理申请书》。电白区政府作出的电府行决字[2017]2号行政处理决定，遗漏了《确定争议岭权属四至面积图》作为附件，确有不当，但是鉴于被诉处理决定已将争议岭的四至和面积，包括界址地名在事实查明部分进行了文字表述，而争议各方对处理决定中认定的争议岭四至的表述、地名和面积并无异议，该不当的行为并不会对上诉人的实体权利义务造成影响，原审法院亦已经指出电白区政府的处理瑕疵行为，本院同意原审判决的意见。另，二审过程中，上诉人向本院提出调查取证申请，请求本院调取茂名市电白区政府林业主管部门保存的编号为NO:XX《电白县山权林权证》界线划定（四至）图。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条第一款有关“当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书”的规定，由于上诉人在一审程序中并未提出该调查取证申请，对上诉人提出的该调查取证申请，本院不予准许。综上，上诉人龙劲社的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人茂名市电白区罗坑镇甘坑村龙劲大头岭经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  刘德敏审判员  林劲标二〇一九年八月二十九日书记员  陈玲茹