海南省三亚市城郊人民法院行政判决书（2019）琼0271行初181号原告三亚红郊安置开发有限公司，住址：三亚市榆亚大道**海星阁**。法定代表人林某，总经理。委托代理人姚某，海南追根律师事务所律师。被告三亚市吉阳区综合行政执法局，住所地三亚市榆亚路**。法定代表人李某，局长。委托代理人王某，海南海大平正律师事务所律师。委托代理人黄某，三亚市吉阳区城市管理局工作人员。被告三亚市吉阳区人民政府，，住所地三亚市迎宾路**法定代表人张某，区长。委托代理人孙某，海南唐海律师事务所律师。委托代理人刘某，三亚市吉阳区人民政府工作人员。原告三亚红郊安置开发有限公司诉被告三亚市吉阳区综合行政执法局（以下称执法局）建设规划行政处罚及被告三亚市吉阳区人民政府（以下称区政府）行政复议纠纷一案，于2019年5月30日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月4日受理后，于2019年6月19日向被告执法局，2019年6月24日向被告区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月10日公开开庭审理了本案。原告三亚红郊安置开发有限公司的委托代理人姚某，被告执法局的委托代理人王某、黄某，被告区政府的委托代理人孙某、刘某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告执法局于2019年2月11日对原告三亚红郊安置开发有限公司作出三吉城管（执法四队）罚决字[2018]第570号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》，认定原告三亚红郊安置开发有限公司未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区海星阁101房擅自建设一间钢架铁皮房屋，建至三层封顶，长22米，宽10米，占地面积220平方米，建筑面积660平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，《海南省城乡规划条例》第三十九条之规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《海南省城乡规划条例》第七十六条、第七十九条之规定，责令原告三亚红郊安置开发有限公司自决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。原告三亚红郊安置开发有限公司不服，向被告区政府申请行政复议。被告区政府于2019年5月16日作出吉阳府行复〔2019〕2号《行政复议决定书》，决定维持被告执法局2019年2月11日作出的三吉城管（执法四队）罚决字[2018]第570号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》。原告三亚红郊安置开发有限公司称，三吉城管（执法四队）罚决字[2018]第570号行政处罚决定书认定原告在××道钢结构铁皮房违反了《城乡规划法》四十条、《海南省城乡规划条例》三十九条规定，责令三日内自行拆除。原告不服提出了行政复议，被告区政府维持了该处罚决定。原告认为被告的处罚是缺乏法律依据的。一、榆亚大道501号海星阁101房是原告2005年开发的“皇家生态海景花园”项目，有施工许可证和规划许可证。原告建设的三层钢结构铁皮房在“皇家生态海景花园”项目规划范围内，属于项目的配套设施，不属于新建、改建、扩建项目，并没有违反《城乡规划法》四十条、《海南省城乡规划条例》三十九条规定。二、“皇家生态海景花园”项目目前仍属于在建工程项目，虽然尚未竣工备案，但不属于违建项目。三、被告单纯的将原告建造的铁皮房和整个“皇家生态海景花园”项目割裂开来认定，是错误的。四、根据琼建管[2019]155号《关于试行建筑工程施工许可告知承诺制审批的通知》第三条规定，本项目属于可以不用进行施工审批的项目。综上所述，三吉城管（执法四队）罚决字[2018]第570号行政处罚决定书是不合法的，吉阳府行复〔2019〕2号《行政复议决定书》是错误的，为保护原告的合法权益，维护社会正常秩序，特向人民法院提起诉讼，请求：1.撤销三吉城管（执法四队）罚决字[2018]第570号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》。2.撤销吉阳府行复〔2019〕2号《行政复议决定书》。原告三亚红郊安置开发有限公司提交了以下证据材料：1.行政处罚决定书、行政复议决定书。予以证明被告作出的具体行政行为是违法的。2.建设用地规划许可证。3.建设工程规划临时许可证。4.建设工程施工许可证。予以证明原告建设的铁皮房手续合法。5.三亚图审字【2019】第133号“皇家生态海景花园-物业管理中心”施工图设计文件审查合格说明。6.海南省房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查意见告知书（一审）。予以证明钢结构房屋施工图的审图已完成且属于合格建筑。被告执法局辩称：一、被告执法局作出的三吉城管（执法四队）罚决字[2018]第570号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，涉案房屋为违法建筑。（一）原告在建设涉案建筑前并未依法取得建设工程规划许可证，其行为属于违法建设行为。2018年11月5日，被告执法局的工作人员在巡查时发现，原告在未取得建设工程规划许可证的前提下，擅自建设涉案钢架铁皮房。被告的执法人员随即制作了《现场检查记录》、绘制现场图，并拍照取证，当日向原告送达了接受调查询问通知书，通知原告携带相关报建手续等资料到被告处接受询问，但原告并未按照通知时间到被告处接受询问。后经致函询问三亚市规划委员会得知，三亚市规划委员会从未核发过涉案钢架结构项目的《建设工程规划许可证》。（二）原告以其开发的项目有规划许可证和施工许可证主张涉案建筑物的合法性无事实和法律依据。建设工程规划的主要作用是完善、保障城乡居民消防逃生进出安全和户距道路区域功能建设发展井然有序，绿化水电基础设施能够顺利开展。原告开发建设的“皇家生态海景花园”项目与涉案钢架铁皮房建筑物属于相对独立的建筑内容，原告取得“皇家生态海景花园”项目的规划许可，并不等于涉案建筑物取得了合法的规划许可。而且，经函询三亚市规划委员会确认，原告从未取得过涉案钢架结构项目的《建设工程规划许可证》，且涉案建筑不属于《海南省查处违法建筑若干规定》第二十二条所规定的情形，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。综上，原告在未取得建设工程规划许可证等审批手续的前提下，擅自建成的涉案钢架铁皮房依法属于违法建筑，被告执法局作出570号《处罚决定书》认定事实清楚，证据充分。二、被告执法局作出的570号《处罚决定书》适用法律正确。根据《三亚市城市总体规划(1999-2010)》，涉案房屋所在片区，早就被三亚市人民政府划入城市规划区范围内。无论是根据《中华人民共和国城乡规划法》和《海南省城乡规划条例》，以及2008年失效的《中华人民共和国城市规划法》均规定，在城市、镇规划区内进行建筑物，应当向市县人民政府的城乡规划主管部门或者确定的镇人民政府办理建设工程规划许可证。依据上述规定，原告在规划区的范围内建房必须经过必要的报建审批手续，取得建设工程规划许可证。因此，原告在未取得建设工程规划许可证，也未办理过规划审批手续的前提下所建建筑物属于违法建筑。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十六条的规定作出570号《处罚决定书》适用法律正确。三、被告执法局作出的570号《处罚决定书》程序合法。针对原告违法建成的建筑物，被告依法进行了立案、现场检查、拍照，制作调查询问通知书并送达，告知原告按指定的时间前往指定的地点接受调查询问，并依法向原告送达《听证通知书》，告知原告有申请听证的权利，并根据原告的申请依法组织了听证。经过详细调查后，被告向原告作出《行政处罚告知书》，告知原告拟对其作出的处罚以及处罚的事实、理由和依据，并告知其有权陈述、申辩等权利，随后经过单位负责人集体研究、层层审批，作出最终的处罚决定。以上相关法律文书被告均已依法送达，并拍照取证。因此，被告执法局作出的570号《处罚决定书》程序合法。琼建管[2019]155号《关于试行建筑工程施工许可告知承诺制审批的通知》第三条规定，是指建设工程施工审批，不适用于本案，施工报批和规划报批是两个不同的行政审批事项。综上所述，被告执法局作出的570号《处罚决定书》事实清楚、程序合法，适用法律正确，原告的起诉并无事实和法律依据，依法应予驳回。被告执法局向本院提交了以下证明被诉行政行为合法的证据、依据：1.现场检查记录、现场照片、现场图。予以证明被告巡查发现原告在未经规划部门批准，在未取得建设工程规划许可证等审批手续的前提下，擅自建成涉案违法建筑物，被告拍照取证。2.《三亚市城市总体规划（1999-2010年）》。予以证明涉案建筑城市××区范围内。3.《接受调查询问通知书》、送达回证及图片说明。予以证明被告依法制作调查询问通知书，通知原告在指定时间，到达指定地点接受调查询问，提交相关规划报建手续，且将《接受调查询问通知书》送达给原告，原告拒收上述有关文书。4.《责令（限期）改正通知书》、送达回证及图片说明。予以证明被告依法责令原告改正其违法行为。5.《无询问（调查）笔录说明》。予以证明原告在被告送达询问通知书后，逾期未接受询问，亦未提交相关规划报建手续。6.《立案审批表》。予以证明被告经调查，依法进行立案调查。7.《行政处罚告知书》、图片说明、送达回证。予以证明针对原告的违法建设行为，被告执法局依法制作处罚告知书，告知原告拟对其作出的处罚以及处罚的事实、理由和依据，并告知其有权陈述、申辩和要求听证。上述文书已送达原告。8.听证申请书、听证通知书、送达回证、听证笔录。予以证明被告执法局依据法律规定和原告的申请举行听证会，并依法通知原告举行听证的时间、听证主持人等事项，听证会依法举行。9.《关于征询皇家生态海景花园B栋（一期）建设的钢架结构审批手续的函》、《关于征询皇家生态海景花园B栋（一期）建设的钢架结构审批手续的复函》及“皇家生态海景花园”项目规划图及一层平面图。予以证明涉案违法建筑并不在原告已取得的皇家生态海景花园项目规划许可证范围内，未取得规划许可证，且无法改正消除影响。10.《行政处罚决定书呈批表》《行政处罚决定书》及图片说明、送达回证。予以证明被告经依法审批、对原告的违法行为作出570号《行政处罚决定书》并送达，责令原告三日内自行拆除涉案违法建筑。被告区政府辩称：一、涉案建筑为违法建筑，被告执法局作出的行政处罚有事实依据，被告作出的复议决定事实清楚，因此，原告起诉主张没有事实依据。涉案建筑不在原告取得的规划许可证范围内，三亚市规划委员会作出的三规法规函〔2018〕260号证明涉案建筑未取得规划许可。根据法律之规定，未取得规划许可的建筑为违法建筑，被告执法局作出的处罚决定有事实依据。据此，被告作出的复议决定事实清楚，原告主张没有事实依据。二、被告作出的行政复议决定程序合法。原告及被告执法局在行政复议程序中，已充分的行使自己权利。被告作出复议决定后依法进行送达。根据行政复议法之规定，被告作出的行政复议决定程序合法。被告区政府提交了被告执法局提交的上述证据，予以证明被诉行政行为认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。还提交了以下证据，予以证明行政复议程序合法。1.《行政复议申请书》《行政复议申请材料接收凭证》。2.《行政复议受理通知书》《送达回证》。3.《行政复议答复通知书》《送达回证》。4.《行政复议答复书》。5.《行政复议决定书》《送达回证》。予以证明被告区政府按法律规定受理原告的行政复议申请。并向原告及被告执法局依法作出并送达《行政复议决定书》。经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下确认：原告、被告执法局、被告区政府提供的证据均符合证据的客观性、合法性、关联性原则，可作为认定本案事实的根据。根据现有有效证据，查明以下事实：2004年4月26日，三亚市规划局向原告核发编号[2004]46号的《三亚市建设工程规划临时许可证》，许可原告在三亚市××道（一期）项目，即三亚市吉阳区榆亚大道501号海星阁。该项目底层占地面积为1345.8平方米，高度为27米，第陆、柒、捌层退台，总建筑面积为9278.8平方米。2018年，原告未取得建设工程规划许可证，在该项目海星阁101房旁建设一栋钢结构房屋。房屋建至三层封顶，长22米，宽10米，占地面积220平方米，建筑面积660平方米。2018年10月29日，被告执法局向三亚市规划委员会作出三吉城管函[2018]525号《三亚市吉阳区城市管理局关于征询皇家生态海景花园B栋（一期）建设的钢架结构审批手续的函》，征询原告在建的钢架结构房屋是否有规划建设审批手续，属于何种对规划建设实施影响的情形。2018年10月31日，三亚市规划委员会向被告执法局作出三规法规函〔2018〕260号《三亚市规划委员会关于征询皇家生态海景花园B栋（一期）建设的钢架结构审批手续的复函》，复函称未核发皇家生态海景花园B栋（一期）的钢架结构项目的《建设工程规划许可证》，其擅自建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》和《海南省城乡规划条例》的相关规定，不属于《海南省查处违法建筑若干规定》第二十二条规定的尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，因此属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。2018年11月5日，被告执法局执法人员经巡查，认定原告建设上述房屋未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证。被告执法局经拍照绘图、制作现场检查记录后，向原告作出并送达三吉城管（执法四Ⅷ）询字［2018］第1304号《三亚市吉阳区城市管理局接受调查询问通知书》，通知原告携带营业执照、法人身份证明原件及复印件等相关证件，于2018年11月8日10时到榆亚路25号城市管理局一楼大厅接受询问，逾期将依法采取行政强制措施。原告未接受调查询问。2018年11月8日，被告执法局向原告作出并送达三吉城管（执法四Ⅷ）改字［2018］第B16号《三亚市吉阳区城市管理局责令（限期）改正通知书》，责令原告2018年11月10日前改正，在限期内自行拆除上述违法搭建的铁皮棚，逾期将依法采取强制措施。2018年11月13日，被告执法局决定立案查处。2018年11月16日，被告执法局对原告作出并送达三吉城管（执法四队）罚告字［2018］第570号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚的事实、理由和法律依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利。2018年11月19日，原告向被告执法局提出听证申请。2018年12月4日，被告执法局举行了听证会。2019年2月11日，被告执法局对原告作出并送达三吉城管（执法四队）罚决字[2018]第570号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》，认定原告未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区海星阁101房擅自建设钢结构房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，《海南省城乡规划条例》第三十九条之规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《海南省城乡规划条例》第七十六条、第七十九条的规定，责令原告自处罚决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。原告不服行政处罚，于2019年4月2日向被告区政府申请行政复议，请求撤销三吉城管（执法四队）罚决字[2018]第570号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》。被告区政府受理后，于2018年4月9日向原告送达了吉阳府行复[2019]2号《行政复议受理通知书》，向被告执法局送达了吉阳府行复[2019]2号《行政复议答复通知书》。被告区政府经书面审理，于2019年5月16日作出吉阳府行复[2019]2号《行政复议决定书》，决定维持被告执法局作出的三吉城管（执法四队）罚决字[2018]第570号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》。原告不服行政复议决定，遂向本院提起诉讼，请求：1.请求撤销三吉城管（执法四队）罚决字[2018]第570号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》。2.请求撤销吉阳府行复[2019]2号《行政复议决定书》。另查，《三亚市城市（主城区）总体规划用地规1999-2010年》确定三亚市吉阳区榆亚大道区域位于三亚市主城区规划范围内。三亚市吉阳区城市管理局已更名为三亚市吉阳区综合行政执法局。本院认为，原告建设涉案钢结构房屋未经审批许可，未取得建设工程规划许可证，有三亚市建设规划行政管理机关三亚市规划委员作出的三规法规函〔2018〕260号《三亚市规划委员会关于征询皇家生态海景花园B栋（一期）建设的钢架结构审批手续的复函》佐证，证据确凿。原告主张涉案钢结构房屋是原告2005年开发的“皇家生态海景花园”项目的配套设施，有施工许可证和规划许可证，不属于新建、改建、扩建项目，所提交的现有证据不足以证明，没有事实根据，不予采纳。被告执法局为三亚市吉阳区人民政府设立的城市管理综合行政执法机关，根据《海南省查处违法建筑若干规定》第四条“市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑”的规定，查处违法建筑系其法定职责。根据被告执法局提交的《三亚市城市（主城区）总体规划用地规划1999-2010年》，三亚市吉阳区榆亚大道区域在三亚市主城区规划范围内，在该城市规划区内新建、扩建和改建建筑物，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款在城市、镇规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证的规定，原告在三亚市××区区域建设钢结构房屋，应当申请办理建设工程规划许可证，取得建设工程规划许可证后建设方为合法。原告未经审批许可，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区区域擅自建设钢结构房屋，其建设行为已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款以及《海南省城乡规划条例》第三十九条的规定，严重影响了三亚市的城市规划，属于违法建筑。被告执法局认定原告建设的涉案钢结构房屋为违法建筑物，认定原告的行为为违法建设行为，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《海南省城乡规划条例》第七十六条、第七十九条的规定，作出限期自行拆除违法建筑物的三吉城管（执法四队）罚决字[2018]第570号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。被告执法局在对原告作出被诉行政处罚决定前，进行了调查取证，告知了原告拟作出处罚决定的事实、理由和依据，以及享有陈述、申辩和要求听证的权利，应原告的申请举行了听证会，作出行政处罚决定后向原告送达了该行政处罚决定书，行政处罚程序合法。被诉行政处罚决定书合法有效。被告区政府收到原告的复议申请后，向原告作出并送达了《行政复议受理通知书》，向被告执法局作出并送达《行政复议答复通知书》，经书面审查，作出并送达了《行政复议决定书》，行政复议程序合法。综上所述，被告执法局对原告作出的三吉城管（执法四队）罚决字[2018]第570号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，合法有效。被告区政府行政复议符合法定程序。原告的诉讼请求及诉讼事由没有事实根据和法律依据，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告三亚红郊安置开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告三亚红郊安置开发有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。审判长 蔡智勇人民陪审员 王文伟人民陪审员 李 伟二〇一九年八月十二日书记员 廖少玲附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《海南省城乡规划条例》第三十九条在城市和县、自治县人民政府所在地镇、旅游度假区、产业园区开发边界内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。在其他镇、乡开发边界内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交土地有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对于符合控制性详细规划和规划条件的，由市、县、自治县人民政府规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府审定建设工程设计方案，并核发建设工程规划许可证。市、县、自治县人民政府规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府应当将依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。第七十六条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第七十九条规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。