山东省滨州经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁1691行初13号 原告：滨州靖田农业科技有限公司，住所地：山东滨州高新区新五路388号龙城名郡1号楼107号。 法定代表人：王靖涵，董事长。 委托代理人：王召水，滨州靖田农业科技有限公司财务经理。 委托代理人：杜柏飞，北京本录律师事务所律师。 被告：滨州高新技术产业开发区农村工作办公室，住所地：山东滨州高新区新五路高十路高新技术创业服务中心。 法定代表人：王杏林，主任。 委托代理人：位国峰，男，高新区农工办办公室主任。 委托代理人：高鹏，山东民颂律师事务所律师。 第三人：滨州振农农业科技有限公司，住所地：山东滨州高新区高四路501号孵化园区11号楼101号。 法定代表人：孙永强，经理。 委托代理人：苏伟波，山东一衡律师事务所律师。 委托代理人：魏梦飞，山东一衡律师事务所律师。 原告滨州靖田农业科技有限公司（以下简称靖田公司）诉被告滨州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、第三人滨州振农农业科技有限公司（以下简称振农公司）农业行政登记一案，滨州市中级人民法院以（2019）鲁16行初7号行政裁定移送本院管辖。本院于2019年4月16日受理后，依法适用普通程序，于2019年5月20日公开开庭审理了本案。经开庭审理和释明后，原告变更滨州高新技术产业开发区农村工作办公室（以下简称高新区农工办）为本案被告，本院于2019年6月24日公开开庭审理了本案。原告靖田公司的委托代理人王召水、杜柏飞，被告高新区农工办的法定代表人王杏林及委托代理人位国峰、高鹏，第三人振农公司的法定代表人孙永强及委托代理人魏梦飞到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 2016年10月25日，高新区农工办向第三人振农公司颁发了编号为益农园棚A001号-A021号的“滨州高新区冬暖式蔬菜大棚所有权证”（以下简称“蔬菜大棚证”）21个。 原告靖田公司诉称，2015年9月高新区管委会与寿光市世全农业科技有限公司（以下简称世全公司）在滨州市青田街道办事处以招商引资方式设立山东益农高效生态科技园（以下简称益农园），原告系投资方在益农园内设立的农业科技企业之一。原告于2016年9月开始在益农园内建设冬暖式蔬菜大棚12个。2018年2月7日，青田街道办事处批准对原告的6个冬暖式蔬菜大棚进行强制拆除。原告以青田街道办事处所作行政行为违法申请行政复议，滨州市人民政府作出滨政复驳字[2018]141号《驳回行政复议申请决定书》，原告不服该决定向滨州市中级人民法院提起行政诉讼[案号（2018）鲁16行初34号]。2018年12月26日，在案件开庭审理过程中，第三人向法院提交了被告高新区农工办为振农公司颁发的“蔬菜大棚证”（编号：益农园棚A001号-A021号）。原告认为，被告为第三人振农公司颁发的“蔬菜大棚证”没有事实和法律依据，且编号为益农园棚A001号-A021号“蔬菜大棚证”严重侵害了原告对其的所有权益，应当全部撤销。请求：撤销被告高新区农工办为第三人振农公司颁发的“蔬菜大棚证”（编号：益农园棚A001号-A021号）。 原告靖田公司向本院提交了如下证据： 1.原告营业执照、法定代表人身份证复印件、法定代表人身份证明书，证明原告具有诉讼和复议的主体资格。2.靖田公司公司章程及董事会决议，证明孙永强作为原告股东之一，仅持有原告企业15%的股权，王世全负责原告企业蔬菜大棚等基础设施的建设和现场施工管理。3.益农高效农业科技园项目农村土地承包经营权出租合同三份,证明世全公司与高新区管委会、青田街道办事处、三个村民村委会签订土地承包经营权出租合同，该签约行为系世全公司从事正常经营活动的行为，与孙永强无关。4.王世全农业银行个人账户业务凭证，证明世全公司的法定代表人王世全在签订承包经营权出租合同后实际履行合同义务，交纳土地流转费的事实。5.王世全与孙永强达成的《双方投资协议》，证明世全公司签订农村土地承包经营权出租合同的行为并非由孙永强授权，与孙永强及振农公司无关；同时，双方约定由王世全负责益农高效科技园的建设、施工管理和生产。6.《股权转让协议书》、补充协议、投资协议书、土地分包协议、上交土地租金凭证，证明孙永强将股权转让给王靖涵、王世全，第三人退出益农园区，园区由原告经营管理；2017年1月1日，原告从世全公司处通过分包方式合法取得益农园办公室以南全部200亩左右的土地经营权。7.李东茂的证言及相关收据、（2018）鲁16行初34号案件庭审笔录、行政上诉状、上诉费缴费票据，证明益农园办公室以南大棚系原告建设，并由原告支付相关工程款和劳动报酬；（2018）鲁16行初34号行政判决尚未发生法律效力，原告也从未认可涉案蔬菜大棚证的合法性。8.会计帐册，证明原告公司自成立至2018年8月2日被青田街道办事处强制关停之日，一直持续经营，以及益农园办公室以南的蔬菜大棚（13-21号）系由原告投资兴建。9.与高新区农工办李芹的通话录音、《政府信息公开申请表》、高新区农工办和高新区管委会的《关于政府信息公开申请的答复意见》，证明高新区农工办为第三人颁发“蔬菜大棚证”没有法律依据和职权依据，也没有地方性规定，不具有产权证明效力。10.滨政复驳字[2018]141号《驳回行政复议申请决定书》、（2018）鲁16行初34号行政判决书，证明被告为第三人颁发的“蔬菜大棚证”严重侵害了原告对涉案蔬菜大棚的所有权益，依法应予撤销。11.王世全、韩高升、芦怀文的证人证言及其身份证复印件，证明世全公司将承租的大张村200亩左右土地转租给原告，以及第三人提交的《农村土地承包经营权出租合同》系伪造，“王世全”的签名非本人所签；同时证明益农园办公室以南的编号为Ａ013—Ａ021蔬菜大棚系原告聘请工人建造，并由原告支付工程款及劳务费的事实。 被告高新区农工办辩称，（一）高新区农工办颁发证书行为认定事实清楚、程序正当、合法有效，不存在撤销理由。高新区农工办向第三人颁发“蔬菜大棚证”是在第三人依法提出申请，农工办依法受理，经调查核实，第三人提交的山东省建设项目备案证明真实合法有效，相关的缴费票据、土地权属等材料齐全，在此情况下予以颁发涉案证书。发证行为认定事实清楚、程序正当、不违反法律法规。（二）原告非本案适格主体。原告在诉状中陈述其在益农园建设冬暖式蔬菜大棚12个与事实不符，原告于2016年9月方才设立，涉案大棚在原告设立前已经全部建设完成。同时，原告从未向答辩人递交过任何的建设项目手续或提出过申请，答辩人更未对原告的建设项目进行过备案，其并非涉案大棚的权利主体。本案中行政行为的相对人系第三人，原告亦非本案的利害关系人，故原告非适格主体。（三）原告的主张数次变更，其理由毫无事实与法律根据，滥用了法律赋予的权利。从（2018）鲁16行初34号行政判决书中记载的原告所提交的证据来看，原告提交证据的目的是证实涉案证书的权利人系原告，也就是说原告在该诉讼中对涉案证书及证书的合法有效性是认可的，而原告在本诉中又主张该证书不合法，要求撤销涉案证书。原告相互矛盾的主张足以说明其诉讼的目的是寄希望于通过诉讼达到其所要求的不法目的，显属滥用法律权利。请求驳回原告诉讼请求。 被告高新区农工办向本院提交了如下证据： 1.滨编[2009]14号文件及滨编办[2011]191号、滨编办[2013]65号文件，证明高新区农工办系经滨州市机构编制委员会批复同意成立的科级行政机构（挂农业局等牌子），负责高新区范围内农村工作。2.冬暖式蔬菜大棚证登记申请、山东省建设项目登记备案证明、山东省资金往来结算票据4张、益农高效农业科技园项目农村土地承包经营权出租合同3份、世全公司与振农公司签订的土地承包经营权出租合同、评估报告书等材料，证明第三人依法向被告申请登记，被告受理后对第三人提交的相关材料进行调查核实，确认第三人是涉案大棚的合法主体，故被告对第三人颁证行为认定事实清楚、适用法律正确，不存在被撤销事由。3.“蔬菜大棚证”证书21份，证明证书中记载的内容与第三人提交申请一致，颁证不存在被撤销事由。 第三人振农公司述称，（一）原告并非本案适格的原告主体，本案涉及的冬暖式蔬菜大棚编号益农园棚A001号-A021号，所对应的位于益农园内21座冬暖式蔬菜大棚由第三人贷款建设，维护经营及收益，与原告无任何利害关系，故原告非本案行政诉讼的适格主体。（二）高新区农工办为答辩人颁发编号为益农园棚A001号-A021号的“蔬菜大棚证”的行政行为主体适格、程序合法、证据充足。请求依法驳回原告诉讼请求。 第三人振农公司向本院提交了如下证据： 1.备案号为151609038的山东省建设项目登记备案证明，证明益农园项目系由第三人登记备案，该园区内包括本案所涉及的蔬菜大棚21座。2.“蔬菜大棚证”21本，证明编号为益农园棚A001-A021号的大棚所有权人均为第三人。3.益农高效农业科技园项目农村土地承包经营权出租合同，证明从世全公司转租其承包的三个村的土地，第三人租赁该土地后开始了益农高效农业科技园项目的建设，其中包含21座涉案大棚。4.山东省资金往来结算票据4张，证明益农园项目一直由第三人管理经营，并交纳土地补偿费。5.青岛金土地房地产土地评估测绘有限公司出具的房地产评估报告,证明益农园项目范围内的大棚在评估过程中未发现他项权利的设定及产权纠纷，产权人系第三人。6.照片7张，证明益农园项目一直由第三人经营，领导参观由第三人法定代表人孙永强负责接待。7.益农园项目300万元富民生产贷用款及还款计划一份，证明益农园项目中21座大棚均由第三人贷款建设，维护经营及收益。 经庭审质证，各方当事人对原告提交的证据1、3，证据7、10中的（2018）鲁16行初34号庭审笔录、行政判决书及原告上诉状，滨政复驳字[2018]141号《驳回行政复议申请决定书》，证据9中的信息公开申请和高新区农工办和高新区管委会的信息公开答复意见；对被告提交的证据1，证据2中的登记备案证明、四方签订的农村土地承包经营权出租合同；对第三人提交的证据1登记备案证明的真实性无异议，但原告认为项目建设登记备案的时间是2015年11月19日，而原告企业成立并入住园区的时间为2016年9月，在原告入住前益农园区确实只有第三人一家企业，当时只是以第三人的名义申报项目。本院认为上述证据与本案有关联，其中世全公司与高新区管委会、青田街道办事处、三个村民村委会四方于2015年9月21日签订土地承包经营权出租合同以及建设项目登记备案证明，各方当事人提交的是相同的，确认为有效证据。 对当事人有争议的证据，做如下确认：被告提交的证据3和第三人提交的证据2“蔬菜大棚证”系本案行政诉讼争议的标的，不能作为证据使用。被告提交的证据2中的登记申请，原告认为正在建设中的大棚不能颁证登记，但该申请系被告受理登记的依据，确认为有效证据。第三人提交的证据6照片，原告认为因原告入住益农园的时间是2016年9月，在此之前的领导参观由第三人接待并不能证明一直由第三人经营的证明目的。原告的质证意见表明原告认可益农园区中的部分蔬菜大棚由第三人投资建设和经营，确认为有效证据。 被告提交的证据2中的4张资金往来结算票据、世全公司与振农公司签订的土地承包经营权出租合同、评估报告书，与第三人提交的证据3、4、5相同，原告认为4张单据中，有两张的实际付款人分别是原告和王世全而非第三人；出租合同中“王世全”的签名是虚假的，并向本院提出笔迹鉴定申请；评估报告是青田街道办事处单方委托且评估人不具备资产评估资质，评估报告也不能作为发证的依据。第三人提交的证据7，原告认为不能证明第三人是办公室以南的9个蔬菜大棚的实际建设者及经营者。原告提交的证据2、4—6、8，证据7中除庭审笔录、行政上诉状及上诉费缴费票据外的其他证据，被告及第三人认为真实性无法确定且不能证明原告的主张，第三人同时认为证据5、6中有多处改动，证据6中的股权转让协议，乙方（王靖涵、王世全）未按照协议履行付款义务，该协议已实际解除。原告提交的证据9中的通话录音，被告及第三人认为形式不合法，不能以此否认证书的合法有效性。原告提交的证据11证人证言，被告认为证人未出庭作证，不具备形式合法性；第三人认为王世全将其承租的大张村土地转租给原告的事项，未经当地政府和土地主管部门的认可，系双方私自签订，不具有法律效力。本院认为各方当事人的异议表明，对于益农园区中蔬菜大棚的投资建设和经营，原告（靖田公司）和第三人(振农公司)存在着基础法律关系的争议，双方各自提出了有利于己方的证据，该基础法律关系争议应当另行通过民事诉讼解决，故对上述有争议的证据效力在本案中均不予确认，原告提出的对“王世全”的笔迹鉴定申请，也属于应另行通过民事诉讼解决的事项，在本案中本院不予准许。 依据确认的有效证据并结合当事人的陈述，本院认定如下事实：第三人振农公司于2015年10月14日成立，益农园作为振农公司的一个建设项目，于2015年11月19日获得建设项目登记备案。益农园建设项目土地的来源是2015年9月21日高新区管委会、青田街道办事处、世全公司、青田街道办事处大张村、南李村、南董村三个村委会四方签订的“益农高效农业科技园项目农村土地承包经营权出租合同”。根据振农公司的申请，高新区农工办于2016年10月25日为其颁发了编号为益农园棚A001号-A021号的21个“蔬菜大棚证”。原告靖田公司于2016年9月21日成立，原告主张其公司自2016年9月开始投资建设益农园区办公室以南的9座蔬菜大棚。因长深高速公路占地，经青田街道办事处委托评估并于2018年2月7日将园区部分蔬菜大棚拆除。靖田公司以青田街道办事处强拆行为违法向滨州市人民政府申请行政复议，滨州市人民政府于2018年9月30日作出滨政复驳字[2018]141号《驳回行政复议申请决定书》，驳回靖田公司的复议申请。原告为此提起行政诉讼，滨州市中级人民法院于2019年4月19日作出（2018）鲁16行初34号行政判决，驳回原告靖田公司的诉讼请求。原告认为被告为第三人振农公司颁发“蔬菜大棚证”的行为侵犯了其合法权益，多次申请政府信息公开，并提起本案行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织，有权提起诉讼”，靖田公司认为益农园区办公室以南的9座蔬菜大棚系由其投资建设和经营，并提交了相应的证据，高新区农工办将全部蔬菜大棚的所有权人都登记为振农公司，侵犯了其财产权益，属于涉案行政行为的利害关系人，提起本案行政诉讼的主体适格。对于原告所称的办理“蔬菜大棚证”的职权和法律依据问题。蔬菜大棚是建在农村承包土地之上，属农业生产经营的方式之一，而依据市编委、编办文件的职能批复，高新区农工办负责高新区范围内的农业农村工作，其履行农业管理职能，为蔬菜大棚登记发证具有相应的职权依据。而且从高新区管委会的信息公开答复来看，“蔬菜大棚证”属于近几年的一个新生事物，目前还处于试验试点阶段，其主要作用是为大棚经营者贷款融资提供便利，由于法律规定普遍具有滞后性，对处于试验试点阶段的新生事物，由相关职能部门通过登记发证的形式为民事主体的生产经营活动提供支持，符合发展经济的改革方向，且不违背法律的禁止性规定，对此不应苛求其有明确的法律依据。 从我国行政登记的法理和操作实践来看，行政登记是通过有权机关对事物或权利现有状况的记载和公示，为相关的民事权利提供公信力依据，行政登记的合法有效性取决于当事人提交登记材料的真实性和登记机关是否恰当履行了审查职责两方面。由于益农园区在设立初期只有第三人一家公司入驻，“蔬菜大棚证”申请登记时，原告公司尚未设立，被告根据第三人提交的申请材料，经审查后予以登记发证，在审查职责上未有履职不当之处。本案的根本争议，是原告和第三人均认为自己是涉案蔬菜大棚的投资建设和经营者，这属于登记所依赖的基础民事法律关系争议，该类争议不属于登记机关在登记审查中或本案行政诉讼中所能解决的范畴，应由当事人另行通过民事诉讼解决。待民事争议解决后，可依据相应的解决结果向登记机关申请变更登记，但在此之前，有权机关的登记结果不能撤销，故原告要求撤销涉案“蔬菜大棚证”的诉讼请求不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告滨州靖田农业科技有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告滨州靖田农业科技有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省滨州市中级人民法院。 审 判 长  李景春 人民陪审员  常世泉 人民陪审员  段京扬 二〇一九年八月十六日 书 记 员  张 璐