广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1782号上诉人（原审原告）茂名市茂南区羊角镇爱群村民委员会（原茂名市电白区羊角镇爱群村民委员会）。法定代表人李亚坤，主任。委托代理人夏建春、方锦，广东信融洋森律师事务所律师。上诉人（原审第三人）茂名市茂南区羊角镇爱群村委会黄竹坑村经济合作社（原茂港区羊角镇爱群村委会黄竹坑村经济合作社）。负责人李亚丰，社长。上诉人（原审第三人）茂名市茂南区羊角镇爱群村委会上高村第一村经济合作社（原茂港区羊角镇爱群村委会上高村第一村经济合作社）。负责人李亚养，社长。上诉人（原审第三人）茂名市茂南区羊角镇爱群村委会上高村第二村经济合作社（原茂港区羊角镇爱群村委会上高村第二村经济合作社）。负责人李亚扬，社长。上诉人（原审第三人）茂名市茂南区羊角镇爱群村委会油桁屋第一村经济合作社（原茂港区羊角镇爱群村委会油桁屋第一村经济合作社）。负责人李荣光，社长。上诉人（原审第三人）茂名市茂南区羊角镇爱群村委会油桁屋第二村经济合作社（原茂港区羊角镇爱群村委会油桁屋第二村经济合作社）。负责人李荣球，社长。上列上诉人（原审第三人）共同委托代理人阮传欣、邓耀洲，广东海日律师事务所律师。被上诉人（原审被告）茂名市电白区人民政府，住所地广东省茂名市电白区水东镇海滨大道8号。法定代表人华翠，区长。委托代理人陈什、赖东，该区山林土地纠纷调处工作领导小组办公室工作人员。被上诉人（原审被告）茂名市人民政府，住所地广东省茂名市油城六路2号大院3号楼3楼320室。法定代表人许志晖，市长。委托代理人钟朝锋、陈华杰，男，茂名市法制局干部。原审第三人李亚其，男，1967年6月29日出生，汉族，住广东省茂名市茂南区。原审第三人李亚瑞，男，1969年1月24日出生，汉族，住广东省茂名市茂南区。上诉人茂名市茂南区羊角镇爱群村民委员会（下称爱群村委会）、茂名市茂南区羊角镇爱群村委会黄竹坑村经济合作社（下称黄竹坑村）、茂名市茂南区羊角镇爱群村委会上高村第一村经济合作社（下称上高一）、茂名市茂南区羊角镇爱群村委会上高村第二村经济合作社（下称上高二）、茂名市茂南区羊角镇爱群村委会油桁屋第一村经济合作社（下称油桁屋一）、茂名市茂南区羊角镇爱群村委会油桁屋第二村经济合作社（下称油桁屋二）因与被上诉人茂名市电白区人民政府（下称电白区政府）、茂名市人民政府（下称茂名市政府）土地确权及行政复议一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2017）粤09行初161号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院审理查明：争议地名为黄竹坑水库，位于爱群村委会上高村、交椅岭农田及石曹村委会走马山村农田周边，四至是：东至交椅岭村农田，南至上高村农田、石曹村委会走马村农田，西至水库大坝下上高村农田，北至村委会已被征收的交椅岭村、黄竹坑村、上高村的土地，争议面积约为88.65亩。各方当事人对争议地的四至范围和面积无异议，对争议地的权属有异议。历史上各个时期，原告及第三人均未持有争议地的权属凭证。2013年7月1日，原茂名市茂港区人民政府印发茂港府公（2013）11号《茂名市上高、大园小区拟征收土地预公告》，拟依法征收茂港区羊角镇爱群村委会范围内的集体土地，作为上高、大园两小区建设用地。其中，上高小区涉及被征地权属单位为羊角镇爱群村委会上高村、走马山村、黄竹坑村、油桁屋村，面积约32.9公顷；大园小区设计被征地权属单位为羊角镇爱群村委会黄竹坑村、交椅岭村，面积约16.1公顷。2014年2月17日，茂港区和电白县合并设立电白区，争议地所在的羊角镇归属电白区管辖。2014年5月26日，电白区政府印发了电府筹公（2014）3号《关于依法征收茂名市大园路（电白段）、东北五小区、西粤北路（电白段）、110KV河东—双山第二回线路塔基规划范围内建筑的公告》，征收范围涉及羊角镇爱群委会上高村、交椅岭村、黄竹坑村、油桁屋村，石曹村委会走马山东村、走马山西村。2015年，争议地被电白区政府征收，争议地的征地补偿款及奖励款共计8646317.59元。原告爱群村委会与第三人黄竹坑村、上高一、上高二、油桁屋一和油桁屋二等五个合作社因争议地的征地补偿款分配问题产生纠纷。2016年6月20日，茂名市电白区羊角镇人民政府作出羊府行决字（2016）2号《行政处理决定书》，决定划拨5187790.55元给黄竹坑村、上高一、上高二、油桁屋一和油桁屋二等五个村民小组共同开设的账户中，划拨3458527.04元给爱群村委会账户。爱群村委会不服，向电白区政府申请复议。电白区政府于2016年10月19日作出电白府行复决字（2016）6号《行政复议决定书》，认为爱群村委会与黄竹坑村、上高一、上高二、油桁屋一和油桁屋二等五个合作社对被征收的黄竹坑水库土地征收款分配存在分歧，实质属于对被征收的黄竹坑水库土地权属存在争议，羊角镇政府在涉案土地权属存在纠纷的情况下以行政决定的形式确定双方土地征收款分配方案，属于缺乏法律依据且超越职权，遂决定撤销羊角镇政府作出的上述行政处理决定。2017年2月18日，原告爱群村委会向被告电白区政府提交《申请书》，请求政府依法确认黄竹坑水库土地的所有权和使用权为爱群村委会集体所有。被告于2017年2月20日受理之后，向第三人黄竹坑村、上高一、上高二、油桁屋一和油桁屋二等五个合作社发出《答辩通知书》。经实地调查及调解，各方无法达成调解，请求政府确权。被告电白区政府于2017年7月11日作出电府行决字（2017）10号《行政处理决定书》，决定：一、争议地土地88.65亩中43.215亩土地的所有权和使用权归爱群村委会所有；二、争议地土地88.65亩中45.435亩土地的所有权和使用权归黄竹坑村、上高一、上高二、油桁屋一和油桁屋二等五个合作社所有。爱群村委会不服该处理决定，向茂名市政府申请行政复议。2017年9月18日，广东省民政厅批复同意茂名市将电白区羊角镇划归茂南区管辖。2017年9月29日，茂名市政府作出茂府行复（2017）70号行政复议决定书，维持了电白区政府作出的电府行决字（2017）10号《行政处理决定书》。原告爱群村委会不服，提起本案诉讼，请求依法撤销被告电白区政府的电府行决字（2017）10号《行政处理决定书》和被告茂名市政府的茂府行复（2017）70号《行政复议决定书》、判令被告电白区政府重新作出具体行政行为，依法确认黄竹坑水库土地为爱群村委会集体所有并承担诉讼费。原审法院另查明：1997年11月18日，电白县人民政府向电白县羊角镇爱群管理区办事处（即现在的原告爱群村委会）核发了电国用（1997）字第125号《国有土地使用证》，该证记载的内容有：土地使用者电白县羊角镇爱群管理区办事处，土地座落电白县羊角镇爱群管理区，总面积44000平方米，四至为东至规划粤西路边，南至水库边，西至小路边，北至规划路边。原告爱群村委会领取上述土地的国有土地使用证后没有使用，第三人黄竹坑村的村民李亚其在上述土地上种植果树、挖掘鱼塘和建设房屋。2016年4月26日，上述土地上的临时建筑物被强制拆除，黄竹坑村、上高一社、上高二社不服电白县人民政府向电白县羊角镇爱群管理区办事处核发电国用（1997）字第125号《国有土地使用证》的行政行为，另案提起行政诉讼。茂名市中级人民法院于2016年12月15日作出（2016）粤09行初105号行政裁定书，以黄竹坑村、上高一社、上高二社对上述土地征收后续的土地登记行为无利害关系、不具有原告主体资格为由，裁定驳回黄竹坑村、上高一社、上高二社的起诉。黄竹坑村、上高一社、上高二社收到（2016）粤09行初105号行政裁定书之后未提出上诉，现该行政裁定书已发生法律效力。上述事实，有已生效的（2016）粤09行初105号行政裁定书予以确认。原审法院再查明：2008年12月26日，广东泽丰房产置业有限公司经拍卖取得电国用（1997）字第125号《国有土地使用证》项下的44000平方米土地使用权。2009年8月18日，广东泽丰房产置业有限公司领取了茂国用（2009）XXX号《国有土地使用证》。该证所附宗地图的界址点坐标J11—J12—J13的北面是一块鱼塘，第三人李亚其、李亚瑞主张该鱼塘属其所有，并提供了2016年10月13日羊角镇征地领导小组办公室核定并给其出具的《李亚其大园路以南和西粤北路以西（含大园路、西粤北路内）的用地明细》等证据来证明其主张。经庭审质证，被告茂名市政府和七名第三人均认可广东泽丰房产置业有限公司的茂国用（2009）XXX号《国有土地使用证》的宗地图界址点坐标J11—J12—J13的北面的鱼塘所占土地与本案确权的争议地东北面的鱼塘重叠，重叠部分亦是李亚其所主张的其鱼塘所在位置。原审法院认为：根据茂港府公（2013）11号《茂名市上高、大园小区拟征收土地预公告》和电府筹公（2014）3号《关于依法征收茂名市大园路（电白段）、东北五小区、西粤北路（电白段）、XXXXKV河东—双山第二回线路塔基规划范围内建筑的公告》以及被告电白区政府和被告茂名市政府查明的事实，两被告均认可本案争议的黄竹坑水库已于2015年被征收。但是，从广东泽丰房产置业有限公司持有的（2009）XXX号《国有土地使用证》的宗地图可见，该证宗地图界址点坐标J11—J12—J13北面鱼塘所占土地与本案确权的争议地东北面的鱼塘土地有部分重叠，第三人李亚其、李亚瑞亦主张该鱼塘属其所有。由于广东泽丰房产置业有限公司的（2009）XXX号《国有土地使用证》发证在前，黄竹坑水库被征收在后，故在本案争议地黄竹坑水库被征收之前，上述重叠部分的鱼塘的土地性质已是国有土地。然而，电白区政府在确定本案争议地四至面积时，将广东泽丰房产置业有限公司（2009）XXX号《国有土地使用证》中部分土地纳入了本案确权的争议地范围，且未通知广东泽丰房产置业有限公司参加确权活动，属于遗漏主体，程序违法，依法应予撤销并由其重新作出行政行为。并且，由于争议地已被征收，现土地性质已变为国有土地。原告和第三人实际上是对争议地被征收之前的权属申请确权。而电白区政府在被诉处理决定中直接将争议地的所有权和使用权分别确归原告和第三人所有，与争议地已变为国有土地的实际不符。因此，被告电白区政府在重新作出行政行为时，应当对争议地在征收之前的权属进行确权。被告茂名市政府在复议程序中未查清争议地包含广东泽丰房产置业有限公司的部分国有土地在内的事实，亦遗漏广东泽丰房产置业有限公司参加复议，其作出的茂府行复（2017）70号行政复议决定书亦属认定事实不清，程序违法，应予撤销。原告爱群村委会请求撤销被诉处理决定和被诉复议决定、判令被告电白区政府重新作出具体行政行为以及案件受理费由两被告承担的诉讼请求，于法有据，予以支持。但原告爱群村委会请求确认黄竹坑水库土地为爱群村委会集体所有的诉讼请求属于政府确权的职权范围，不属于本案审理范围，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销被告茂名市电白区人民政府于2017年7月11日作出的电府行决字（2017）10号《行政处理决定书》及被告茂名市人民政府于2017年9月29日作出的茂府行复（2017）70号《行政复议决定书》；二、责令被告茂名市电白区人民政府重新作出行政行为。上诉人爱群村委会称：本案权属争议与原审第三人没有任何事实和法律上的联系，原审法院将李亚其等人列为第三人程序违法；原审法院没有要求被上诉人提交黄竹坑水库征地协议，至今无法查明黄竹坑水库被征收的具体情况。请求撤销原判。上诉人黄竹坑村、上高一、上高二、油桁屋一、油桁屋二称：原审法院认定被上诉人电白区政府未通知泽丰公司参加确权活动错误，认定被上诉人电白区政府直接将争议地所有权和使用权确归被上诉人（爱群村委会）和上诉人所有错误，要求被上诉人电白区政府对争议地范围以及确权主体进行全面审查和认定错误。请求依法改判。被上诉人电白区政府辩称：原审法院没有认定上诉人（爱群村委会）曾经多次发包争议地的事实，以偏概全不当；上诉人（爱群村委会）未提交黄竹坑水库征地协议，原审法院认定征地手续完备是错误的，并且羊角镇已于2018年初划归茂南区管辖，原审法院判令被上诉人重新作出行政处理不妥。综上，请求查明事实，依法维护上诉人的合法权益。被上诉人茂名市政府辩称：被上诉人作出的70号复议决定认定事实清楚，证据充分，争议地从解放初至纠纷发生时，一直由上诉人（爱群村委会）与原审第三人共同管理使用，各方均不持有争议地权属凭证，依法应归上诉人（爱群村委会）和原审第三人共有，区政府作出涉案10号处理决定，适用法律正确；被上诉人作出的70号复议决定，也合理合法。经审理，原审法院审理查明的事实属实，本院依法予以确认。本院认为：本案系土地确权纠纷。二审焦点在于涉案土地是否已经被征收为国有。从查明的事实看，上诉人爱群村委会和被上诉人电白区政府、茂名市政府对于争议地黄竹坑水库已于2015年被依法征收的事实，未提出异议。原审法院据此认定在争议地已被征收为国家所有情况下，被上诉人依然作出涉案行政处理和行政复议决定，将国有土地认定为集体所有，缺乏事实和法律依据，并判决撤销涉案行政处理及其行政复议决定（同时判决被上诉人电白区政府重新作出行政行为），并无不当。上诉人黄竹坑村、上高一、上高二、油桁屋一、油桁屋二提出改判的理据不足，本院不予支持。上诉人爱群村委会关于征地事实有待查清的主张，可在被上诉人电白区政府重新作出行政处理决定时（与其请求）一并提出。应当指出，本案上诉人爱群村委会请求确权的黄竹坑水库库区范围（包括水面在内）的土地，是否已被依法征收的问题，目前仅有上诉人爱群村委会的自认意见和被上诉人电白区政府的陈述予以佐证，但被上诉人电白区政府并未提交土地征收审批文件、征收决定以及公告等证据材料。对此，被上诉人电白区政府应在履行其重做义务时一并予以查清认定，以消除纷争，稳定涉案各方的生产生活秩序。综上，原审判决适用法律正确，处理结果恰当，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人爱群村委会和上诉人黄竹坑村、上高一、上高二、油桁屋一、油桁屋二等共同负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  王彩妃审判员  罗 燕二〇一九年八月九日书记员  钟能英