内蒙古自治区包头市中级人民法院   行政判决书   （2019）内02行初30号   原告樊福明(樊富明)，男，1952年7月19日出生，现住址内蒙古自治区。   委托代理人谢晶，内蒙古道扬律师事务所律师。   被告达尔罕茂明安联合旗人民政府。   法定代表人张永文，达尔罕茂明安联合旗人民政府旗长。（未到庭）   委托代理人张鑫，内蒙古嘉祺律师事务所律师。   被告包头市人民政府。   法定代表人赵江涛。（未到庭）   委托代理人杨丽丽。   委托代理人高攀泉，内蒙古塞星律师事务所律师。   第三人李明，男，1957年2月14日出生，现住址内蒙古自治区。   原告樊福明诉被告达尔罕茂明安联合旗人民政府、包头市人民政府行政裁决及行政复议一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年7月16日公开开庭审理了本案。原告樊福明及委托代理人谢晶，被告达尔罕茂明安联合旗人民政府(以下简称达茂旗政府)的委托代理人张鑫，被告包头市人民政府委托代理人杨丽丽、高攀泉，第三人李明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告诉称,一、二被告认定事实错误，缺乏主要证据。1、原告依法享有07149号4080亩草场的承包经营权。1989年第一轮草场承包时，原告等8户连片划分了12000亩草场，其中原告承包1500亩，并有承包合同。1999年第二轮承包时，原告承包1500亩，签订了30年的承包合同。2000年，由于原住牧民只剩下4户，所以划分给原告4080亩草场。由于种种原因发包方一直未与原告签订草牧场承包合同，办理草场经营权证。后经原告向有关部门反映,2008年7月16日达茂旗明安镇巴音塔拉嘎查与原告签订07149号《草场承包合同》并给原告颁发了《草原承包经营权证》。2、第三人李明将5400亩草场承包经营权卖给原告，双方不存在更换草场的事实。第三人李明与原告系同嘎查牧民，其在1993年的一轮草场承包期间，将其住房及棚圈、草场卖给原告,外出打工。李明明确表示放弃草场承包权，将其草场使用证交还给嘎查，嘎查与第三人李明解除草场承包合同，嘎查重新与原告签订了第一轮承包合同。3、包头市中级人民法院（2002）包行终字第2号行政判决的内容并未就原告与第三人之间的交换草场事实进行确认。二、被告适用法律错误。草原承包经营权是建立在承包经营合同基础上，根据《内蒙古自治区农牧业承包合同》第五条“农牧业承包合同具有法律约束力，任何单位和个人不得非法干预承包合同的签订和履行”、第二十四条“无效合同由农牧业承包合同纠纷处理机构或人民法院确认”、第三十三条“承包合同发生纠纷，双方当事人可以协商解决，协商不成，可以向苏木乡镇农牧业承包合同机构申请调解，调解无效的，可以向旗县级农牧业承包合同纠纷处理机构申请解决或向人民法院起诉”的规定，被告所作的具体行政行为没有法律依据，超越了法规授权的范围，严重侵犯了原告对4080亩草场的合法承包经营权。三、被告达茂旗政府行政裁决程序错误，被告包头市人民政府对裁决的程序错误未予纠正，且超期作出复议决定。故请求撤销被告包头市人民政府作出的包府复决字【2019】3号《行政复议决定书》。   原告提供的证据,第一组证据：关于被告达尔罕茂明安联合旗政府作出具体行政行为认定事实不清、证据不足、违反法定程序、适用法律错误的证据。1、达政发【2017】7号《关于明安镇巴音塔拉嘎查牧民樊福明与李明草场纠纷的行政裁决意见》原件1份。证明目的：被告达茂旗政府违反行政裁决程序，认定事实错误、适用法律错误，作出具体行政行为不当。2、送达回证原件一份。证明目的：原告收到达政发【2017】7号文件后在法定期限内提起行政复议。第二组证据：关于被告包头市人民政府作出具体行政行为认定事实不清、证据不足、违反法定程序、适用法律错误的证据。3、包府复决字【2019】3号《包头市人民政府行政复议决定书》原件1份。证明目的：被告包头市人民政府作出具体行政行为的主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序，明显不当。4、送达回证原件1份。证明目的：原告在法定期限内提起行政诉讼。第三组证据：关于原告依法享有07149号4080亩草场的承包经营权证据。5、1998年5月5日达茂联合旗草原管理保护承包责任书复印件1份。证明目的：原告最初承包07149号草场的面积为1500亩。6、2008年5月16日，达茂旗人大常委会草场纠纷调查组作出的《关于明安镇巴音塔拉嘎查牧民樊福明和李明草场纠纷的调查报告》及谈话笔录复印件5份。证明目的：证明原告依法承包4080亩草场的事实，原告承包4080亩草场真实有效，建议旗畜牧局和明安镇政府为原告办理草场承包手续并发放相关证件。7、2008年6月7日，达茂旗明安镇巴音塔拉嘎查委员会作出的《关于原巴音珠日和苏木塔拉嘎查饲料基地集体草场第二轮承包中具体意见》、会议记录，复印件2份。证明目的：该片草场原分配面积和变更承包面积情况，决定分配4080亩草场给原告使用，决定给原告补办相关手续。8、2008年6月10日《明安镇关于对原巴音珠日和苏木塔拉嘎查饲料基地集体草场第二轮承包有关事宜的调查报告》复印件1份。证明目的：同意给原告办理4080亩草场经营权证。9、2008年6月10日，明安镇政府作出的明政发【2008】50号《明安镇关于对塔拉嘎查牧民樊富民办理草场经营权证的决定》复印件1份。证明目的：同意给原告办理4080亩草场经营权证。10、草原权属证件办理审批表。证明目的：达茂旗草监局、畜牧局给原告办理4080亩草场经营权证的审批手续。11、达茂旗草牧场使用证登记表，1989年1月5日。复印件1份。证明目的：原告承包经营4080亩草场的原始登记记录。12、2008年7月16日，07149号《草牧场承包合同书》、《草原承包经营权证》原件2份。证明目的：原告依法承包4080亩草场，承包期限从2008年7月16日至2027年止，2010年被告达茂旗政府依法检过《草原承包经营权证》。承包事实经达茂旗政府、达茂旗农牧业局、达茂旗草原监理所同意，达茂旗草原监理所按照规定审核，承包程序合法有效受法律保护。13、明政发【2013】87号《关于李明反映问题的处理意见书》及证明材料复印件3份。证明目的：原告承包4080亩草场真实有效。14、达政发【2014】87号达茂旗人民政府关于撤销明安镇巴音塔拉嘎查牧民樊福明草场承包经营权证的公告；包府复决字【2015】1号《包头市人民政府行政复议决定书》复印件2份。证明目的：原告依法享有证号07149号、面积4080亩草场的承包经营权。包头市人民政府确认达茂旗政府撤销原告07149号《草场承包经营权证》违法，该草场的承包人是原告，原告依法享有该草场的承包权，任何人都无权干涉和非法解除。15、2015年6月1日，关于解除与樊福明的草场承包合同关系的决定；（2015）达民初字第815-1号《民事裁定书》；达草监信字【2016】1号《关于注销明安镇巴音塔拉嘎查牧民樊福明07149号草场承包经营权证的决定》；包农复决字【2016】1号《包头市农牧业局关于樊福明行政复议申请案件行政复议决定书》复印件4份。证明目的：原告依法持有07149号《草场承包经营权证》，依法对4080亩草场享有承包经营权。16、2008年7月17日达茂旗牧区禁牧合同书，复印件1份。证明目的：原告依法持有07149号4080亩草场经营权，以承包人的身份签订禁牧合同。第四组证据：关于第三人李明将5400亩草场承包经营权转让给原告，双方并不存在更换草场的事实。17、卖房合同，07156号草牧场使用证复印件2份。证明目的：1993年，李明在第一轮草场承包期间，放弃畜牧业经营，将其住房及棚圈、草场卖给原告，外出打工，并将草牧场使用证交给嘎查，此后原告向嘎查履行承包合同。18、1996年10月19日，07156号草场承包合同复印件1份。证明目的：原告享有从1993年至1997年的承包权。19、1998年5月5日达茂旗草原管理保护承包责任书复印件1份。证明目的：原告承包07156号草场的面积为5400亩的事实。20、（2000）达行初字第8号《行政判决书》、（2001）包行终字第2号《行政判决书》原件2份。证明目的：撤销李明持有的第二轮草场使用证。原告依法享有5400亩草场的承包经营权。21、（2001）达行初字第13号《行政判决书》、（2002）包行终第2号《行政判决书》原件2份。证明目的：2001年达茂旗畜牧局作出的达政畜字（2001）第42号《关于对白音珠日和苏木牧民李明、樊富民草牧场合同纠纷处理决定》，决定内容为“李明与白音塔拉嘎查的草场承包合同有效，樊富民与白音塔拉嘎查的草场承包合同无效”。经达茂旗人民法院和包头市中级人民法院一审、二审，最终撤销达茂旗畜牧局作出的达政畜字（2001）第42号《关于对白音珠日和苏木牧民李明、樊富民草牧场合同纠纷处理决定》。22、达茂旗珠日河苏木嘎查确定与樊富民签订第二轮草场承包合同的证明复印件1份。证明目的：原告与白音珠日和塔拉嘎查签订的1996年草牧场有偿承包合同、1997年至2027年第二轮承包责任书合法有效。请草原监理所给原告补发承包经营合同和07156号草牧场经营权证书。23、2002年8月30日《关于我嘎查解除李明草牧场承包合同的说明》复印件1份。证明目的：经畜牧局和牧经站同意解除嘎查与第三人李明的承包合同书。李明将5400亩草场转让给原告，转让后原告依法取得该片草场的承包经营权。24、07156号《草牧场承包合同书》、《草原承包经营权证》原件2份。证明目的：原告通过转让的方式依法承包5400亩草场，承包期限从1997年2027年止，2010年被告达茂旗政府依法检过《草原承包经营权证》。承包事实经达茂旗政府、达茂旗农牧业局、达茂旗草原监理所同意，达茂旗草原监理所按照规定审核、签章确认，承包程序合法有效受法律保护。25、达茂旗草牧场使用证登记表，1989年1月5日复印件1份。证明目的：李明将其5400亩草场的承包经营权转让给原告的原始登记记录。草原管理所签章确认的事实。26、2008年3月18日，达茂旗牧区禁牧合同书，复印件1份。证明目的：原告依法享有07156号5400亩草场经营权，以承包人的身份签订禁牧合同。   ×××.9   被告达茂旗政府辩称，一、答辩人针对樊福明与李明的草场承包经营权纠纷依法可以作出诉争行政裁决。《中华人民共和国草原法》第16条规定“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决，协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县以上人民政府处理。个人与单位之间的争议由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理。”樊福明与李明的草场承包经营权纠纷多次诉至法院或向相关部门进行举报、上访，但是双方纠纷未实质性解决。2016年经过贵院民事裁定后，针对双方由来已久的草场承包经营权纠纷，为了化解当事人之间的矛盾，答辩人依据事实证据有权作出此次争议的行政裁决。二、樊福明将诉争的07194号4080亩草场与李明承包的5400亩草场进行了草场更换，草场更换后，樊福明对07194号草场不再享有承包经营权。对于草场进行更换的事实，已经过人民法院行政判决予以了确认。同时，樊福明在2011年的行政诉状中对此也自认。据此，樊福明与李明之间草场更换而并非草场转让，草场更换后樊福明对07149号草场不享有承包经营权。三、塔拉嘎查有权依法解除与樊福明签订的07149号草场的承包合同。由于樊福明办理诉争草场的草场承包经营权证提交的相关材料存在弄虚作假行为，并且嘎查草场纠纷调解委员会违法行使发包方即嘎查委员会的草场承包权利。樊福明2008年取得的诉争草场承包经营权证的行为违法。据此，塔拉嘎查作为诉争草场的发包方，于2015年6月1日作出解除与樊福明就诉争草场承包关系的决定。四、达茂旗政府依法召开了听证会，在充分听取了双方当事人、发包方巴音塔拉嘎查、明安镇政府、达茂旗草原行政主管部门的意见并核实了相关证据材料的基础上，作出达政发（2017）7号《裁决意见》。综上，达茂旗政府作出的行政裁决，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，人民法院应依法驳回原告的诉讼请求。   被告达茂旗政府提交证据,证据一：（2001）达行初字第13号《行政判决书》一份共12页；（2002）包行终字第2号《行政判决书》一份共4页。证明目的：樊福明在起诉状中已自认其与李明存在草场更换的事实，两审人民法院也对草场更换的事实予以了查明认定。证据二：包府复决字【2015】1号《行政复议决定书》一份共7页。证明目的：1、包头市人民政府查明的事实李明未与樊福明签署转让协议和收取转让费，进一步证明双方不存在草场转让事实。2、经过塔拉嘎查委员会会同镇司法所人员进行调查，查明樊福明办理诉争草场承包经营权提交的相关材料存在弄虚作假行为；并且嘎查草场纠纷调解委员会违法行使发包方即嘎查委员会的草场发包权利,樊福明2008年取得的诉争草场承包经营权证的行为违法。证据三：《塔拉嘎查委员会会议记录》一份共3页；《关于塔拉嘎查牧民李明与樊福明草场纠纷的处理意见》一份共1页；《关于解除与樊福明的草场承包合同关系的决定》一份共1页。证明目的：1、樊福明办理诉争草场的草场承包经营权证提交的相关材料存在弄虚作假行为，且办理程序违法。2、嘎查委员会决定与樊福明解除诉争草场的草场承包合同关系，依法收回诉争草场。证据四：（2016）内02民终721《民事裁定书》一份共4页。证明目的：为了妥善解决樊福明与李明就诉争草场的承包经营权纠纷，被告有权作出行政裁决。证据五：1、达政听字（2016）2号《听证会参加通知书》以及《送达回证》一份共3页；2、《听证会笔录》一份共11页。证明目的：1、达茂旗政府在作出达政发【2017】7号行政裁决意见前依法召开了听证会，并提前向当事人送达了相应的文书，告知其权利义务，履行了相应的程序，程序合法。2、塔拉嘎查认为樊福明2008年取得的诉争草场承包经营权证的行为违法，并于2015年召开专题会议，解除了与樊福明就诉争草场的承包合同关系，并依法收回诉争草场。3、塔拉嘎查作为发包方认为就诉争草场应该由李明承包。证据六：1、达政发【2017】7号《行政裁决意见》的送达回证一份共1页；2、《行政复议申请书》一份共6页。证明目的：樊福明已于2017年5月3日收到诉争《行政裁决意见》，按照《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，其应当最晚于2017年7月3日向包头市人民政府提起行政复议，但其于2018年10月16日，才提起行政复议，明显超过了法定期限。   被告包头市人民政府辩称，包头市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告与第三人均为塔拉嘎查牧民，一九八八年草牧场承包时，第三人承包了5400亩草场，证号07156。1993年第三人离开嘎查外出打工。后就其草场是否更换与原告争议并诉至法院，最终经包头市中级人民法院（2002）包行终字第2号行政判决确认双方更换草场的事实。根据生效判决，畜牧业局将第三人的07156号草场承包经营权证变更给原告。2007年，塔拉嘎查将原告等8户牧民连片承包的12000亩草场分片到户，其中原告分得4080亩，草场证号07149号。达茂旗政府在充分听取了双方当事人、发包方巴音塔拉嘎查、明安镇政府、达茂旗草原行政主管部门的意见的基础上，作出达政发（2017）7号《裁决意见》。经复议机关审理，达茂旗政府作出的行政裁决，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。原告于2018年10月17日向包头市人民政府提交行政复议申请材料，包头市人民政府经认真审查后正式受理，并根据行政复议法第二十三条依法通知被告进行答复。在审理过程中，该案情况复杂，经批准在法定期限内延长30天，于2019年1月10日作出行政复议决定。因此，包头市人民政府作出的行政复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。应依法驳回原告的诉讼请求。   被告包头市人民政府提交证据：第一组证据：1、草场使用证登记表2页。证明目的：原告与第三人双方各拥有一片承包草场，原属于李明5400亩草场，于2002年更换变更登记为樊福明名下；2、介绍信。证明目的：李明与樊福明存在草场更换事实。该更换已取得嘎查政府的同意；3、证人扎木苏（委员会主任）和孟德（乡政府书记）的证明。证明目的：李明与樊福明存在草场更换事实。该更换已取得嘎查、政府的同意。第二组证据（2015）达民初字第815-1号《民事裁定书》。证明目的：涉案草场所有权单位嘎查不认可樊福明对草场享有合法承包经营权。   经审理查明，原告与第三人均为达尔罕茂明安联合旗明安镇巴音塔拉嘎查牧民。一九八八年草牧场承包时，第三人承包了5400亩草场，草场证号07156。1993年第三人离开嘎查外出打工,将其住房及棚圈卖给原告并经嘎查同意与原告互换了草场。嘎查与原告签订了5400亩草场的承包合同。2000年因达尔罕茂明安联合旗草原监理所将5400亩草场的草场证颁发给第三人，原告提起行政诉讼。2000年11月20日达尔罕茂明安联合旗人民法院作出（2000）达行初字第8号行政判决，撤销了达尔罕茂明安联合旗草原监理所的颁证行为。包头市中级人民法院作出（2001）包行终字第2号行政判决书，维持原判。2001年7月16日达尔罕茂明安联合旗畜牧局作出达政畜字（2001）第42号《关于对白音朱日和苏木牧民李明、樊福明草场合同纠纷处理决定》，原告提起行政诉讼，达尔罕茂明安联合旗人民法院作出（2001）达行初字第13号行政判决，撤销了达尔罕茂明安联合旗畜牧局的行政行为。包头市中级人民法院作出（2002）包行终字第2号行政判决，维持原判。2002年10月15日被告将第三人的07156号草场证变更给原告。   另查明，1989年第一轮草场承包时，原告等8户连片划分了12000千亩草场，原告分得4080亩草场。2008年7月16日，达尔罕茂明安联合旗明安镇巴音塔拉嘎查与原告签订《草牧场承包合同》，被告达茂旗政府给原告颁发了《草原承包经营权证》。2014年8月26日达茂旗政府作出《关于撤销明安镇巴音塔拉嘎查牧民樊富明草场承包经营权证的公告》，原告不服，向包头市人民政府提出复议申请。包头市人民政府作出包府复决字（2015）第1号复议决定书，撤销了原决定。2015年6月1日巴音塔拉嘎查作出《关于解除与樊福明的草场承包合同关系的决定》，原告不服，向达尔罕茂明安联合旗人民法院提起民事诉讼。达尔罕茂明安联合旗人民法院于2016年1月15日作出2015达民初字第815-1号民事裁定书，裁定驳回了原告的起诉。原告不服，提起上诉。包头市中级人民法院作出（2016）内02民终721号民事裁定书，维持了原裁定。2017年3月31日被告达茂旗政府作出达政发（2017）7号《关于明安镇巴音塔拉嘎查牧民樊富明与李明草场纠纷的裁决意见》,原告不服，向包头市人民政府提出复议申请。包头市人民政府作出包府复决字（2019）第3号复议决定书，维持达茂旗政府作出的行政裁决。   本院认为,根据《中华人民共和国草原法》第十六条规定“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决;协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县以上人民政府处理;个人与单位之间的争议由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理。”原告樊福明与第三人李明的草场承包经营权纠纷系草场使用权的争议,被告达茂旗政府有权作出此次争议的行政裁决。原告与第三人均为巴音塔拉嘎查牧民，1993年第三人李明离开嘎查外出打工，将其住房及棚圈卖给原告，并经嘎查同意将其承包的5400亩草场与原告承包的草场互换。对此有1993年嘎查出具的介绍信和时任嘎查长扎木苏证明材料为证，而且包头市中级人民法院（2001）包行终字第2号行政判决已确认双方更换草场的事实。2015年6月1日巴音塔拉嘎查作为诉争草场的发包方作出解除与樊福明承包的4080亩草场承包关系的决定。被告达茂旗政府依据双方互换草场的事实以及实际情况作出的行政裁决认定事实清楚,程序合法，适用法律正确。包头市人民政府作出包府复决字（2019）第3号复议决定书，维持达茂旗政府作出的行政裁决正确。原告的诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：   驳回原告樊福明的诉讼请求。   案件受理费50元，由原告樊福明负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。   审判长 张 磊   审判员 梁雪超   审判员 王雅琴     二○一九年八月十七日   书记员 高艳华   附：本案所适用的法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。