浙江省杭州市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）浙01行赔初3号 原告卢启明，男，1960年8月22日出生，汉族，住浙江省台州市椒江区。 委托代理人徐利平，浙江五联律师事务所律师。 被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路**。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人廖琦、金超。 原告卢启明因与被告浙江省人民政府土地行政赔偿一案，于2018年10月23日向本院提起行政赔偿诉讼，经本院裁定移送台州市中级人民法院管辖，台州市中级人民法院报请浙江省高级人民法院指定管辖，浙江省高级人民法院以（2018）浙行辖3号行政赔偿裁定指令本院审理，本院于2019年4月9日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月9日公开开庭审理了本案。原告卢启明及其委托代理人徐利平，被告浙江省人民政府的委托代理人廖琦、金超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告卢启明起诉称，原告系台州椒江农场建设村村民，在建设村承包集体土地，种植蔬菜谋生。该承包地于2014年1月27日被浙江省人民政府以浙土字A[2013]-0682号文件批准征收。该批准行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十五条和《基本农田保护条例》第十五条的规定，已被国务院2018年1月12日作出的国复[2018]77号行政复议裁决确认违法。由于征地实际发生在2013年，距今已有五年，故原告主张依照2018年的征地补偿标准支付征地补偿费，并且要求赔偿五年种植蔬菜的损失。2018年4月17日，原告依照《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第二款等规定提出赔偿申请，但未得到被告任何答复。原告为此提起诉讼，请求判令浙江省人民政府赔偿违法征收卢启明承包地造成的征地补偿费差价、蔬菜大棚等经济作物经营收入损失共计人民币758000元。 原告向本院提交的证据有： 1、原告致被告的《行政赔偿申请书》及其邮寄凭证，拟证明原告向被告提出行政赔偿申请的事实； 2、中华人民共和国国务院国复[2018]77号《行政复议裁决书》、浙江省人民政府浙土字A[2013]-0682号《建设用地审批意见书》，拟证明浙土字A[2013]-0682号建设用地审批行为被国务院确认违法的事实； 3、编号为332604000122的《农村土地承包经营权证》、台州市国土资源局椒江分局2014年7月24日出具的《关于椒江农场建设村土地征收情况说明》、照片六张，拟证明原告承包地面积和具体种植情况。 被告浙江省人民政府答辩称，国务院于2018年1月12日作出国复〔2018〕77号行政复议裁决，以“省级人民政府通过修改土地利用总体规划将基本农田调整为非基本农田进而批准征收，属于规避征收基本农田应当依法由国务院批准的行为”为由，确认浙土字A〔2013〕-0682号建设用地审批意见违法，但并未撤销该建设用地审批意见。因此，自该建设用地审批意见作出之日起即产生的行政约束力并未改变，其对相关当事人业已产生的权利、义务关系并不因涉案裁决的作出而发生变化。行政机关行使职权的行为违法，并不必然产生行政赔偿，只有违法行为对当事人合法权益造成了损害，才需要赔偿。基本农田是土地规划上的概念，是耕地保护的一种管理手段，其征地补偿安置适用耕地标准。本案征收土地中所涉原告所在村地块是按耕地审批，征地补偿标准按耕地标准执行，有关补偿安置费、地上附着物青苗补偿费符合法定标准。台州市国土资源局椒江分局已与原告所在的椒江农场建设村村民委员会签订《征地补偿协议》，并将征地费用拨付给该村村民委员会。因未能就涉案征地所涉原告使用土地的青苗及地面附着物补偿情况达成协议，涉案征地组织实施方于2014年6月将涉及原告的青苗及地面附着物补偿款提存于台州市东海公证处。因此，虽然涉案建设用地审批意见被确认违法，但该违法行为并未给原告合法权益造成损害。涉案建设用地审批意见虽被确认违法，但未对原告合法权益造成损害，原告的起诉理由不成立，请人民法院依法驳回原告的赔偿请求。 被告浙江省人民政府向本院提供了以下证据： 1、中华人民共和国国务院国复[2018]77号《行政复议裁决书》，拟证明浙土字A[2013]-0682号建设用地审批行为被国务院确认违法的事实； 2、浙江省人民政府浙土字A[2013]-0682号《建设用地审批意见书》； 3、台州市椒江区人民政府椒政征地[2014]第2号《征收土地公告》、台州市国土资源局椒江分局椒土资公告[2014]5号《征地补偿安置方案公告》； 4、台州市椒江区人民政府椒政发[2002]149号《关于印发〈台州市椒江区农村村民房屋拆迁补偿安置实施意见〉的通知》； 5、泰州市人民政府台政办函[2012]13号《关于重新公布市区征地区片综合地价的通知》； 6、台州市国土资源局椒江分局与国营椒江农场建设村村民委员会签订的椒土资征字（2013）92号《征收村集体土地补偿协议》； 7、征地补偿费支付到村收据十四张； 8、台州市国营椒江农场、台州湾循环经济产业集聚区椒江分局管理委员会2014年5月22日致卢启明的《通知书》； 9、台州市东海公证处（2014）浙台东证字第002742号《公证书》； 10、卢启明土地征用款的领款凭据，证据2-10拟证明案涉征地后已按标准对原告进行补偿的事实。 经庭审质证，对原告提供的证据，被告认为，证据3中的照片不具备真实性。 对被告提供的证据，原告认为，证据7，不具备关联性、真实性。 本院对本案证据认证如下：本案原、被告的证据，具备证据三性，可以证明待证事实，均予以采信。 经审理查明，2013年8月28日，台州市国土资源局椒江分局（甲方）与国营椒江农场建设村民委员会（乙方）签订椒土资征字（2013）92号《征收村集体土地补偿协议》，约定：甲方征收乙方位于七塘（东至七条河、南至征地红线、西至农场路、北至征地红线）集体所有（使用）的土地9.6315公顷；征地补偿费用按“区片综合价”计算（确定为三级区片）；征地总费用为939.07125万元，包括土地补偿费和安置补助费，青苗补偿费和地上附着物另行按实补偿；协议中同时约定：甲方按本协议计算的征收土地补偿标准据实编制征地方案，征地方案和本协议经有权批准的人民政府批准后，本协议自动生效，由甲方根据实际批准征用面积一次支付乙方征收土地补偿费用。该补偿协议所涉被征收土地中包含卢启明所使用的4.4亩集体土地，卢启明在该集体土地上种植大棚蔬菜。 2013年12月26日，台州市国土资源局因台州市2013年度计划指标第10批次（椒江2）建设用地项目建设需要，填报《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（项目编号：浙批次A201310020006）。2014年1月27日，浙江省人民政府作出浙土字A[2013]-0682号建设用地审批意见，同意台州市2013年度计划第十批次建设用地12.5610公顷（农用地转用11.3994公顷；征收集体土地12.5610公顷）。2014年2月10日，台州市椒江区人民政府发布椒政征地[2014]第2号《征收土地公告》，对上述审批意见所涉的被征地单位、面积和用途，征收土地标准所依据的规范性文件等事项予以公告。2014年2月25日，台州市国土资源局椒江分局发布椒土资公告[2014]5号《征地补偿安置方案公告》，对上述审批意见所涉被征收土地的补偿安置方案等事项予以公告。 2014年6月11日，台州湾循环经济产业集聚区椒江分区管理委员会将卢启明的椒江农场承包田的征收地上青苗及地面附着物按蔬菜大棚6000元/亩、管理棚300元/个计，共26700元交浙江省台州市东海公证处办理公证提存。 2018年2月6日，卢启明领取土地征用款300000元。 2018年1月12日，中华人民共和国国务院作出国复[2018]77号行政复议裁决，认定：浙江省人民政府作出浙土字A[2013]-0682号建设用地审批意见批准征收集体土地，存在规避征收基本农田应当依法由国务院批准的违法行为，应当依法予以撤销或者确认违法，考虑到涉案土地已经建设，被征收农户已经领取补偿款，如果作出撤销决定，将对公共利益造成损失，故对复议申请人要求撤销浙土字A[2013]-0682号建设用地审批意见的主张不予支持；根据《中华人民共和国行政复议法》第十四条、第二十八条第一款第（三）项的规定，裁决确认浙土字A[2013]-0682号建设用地审批意见关于批准征收建设村集体土地的决定违法。 2018年4月17日，卢启明向浙江省人民政府寄送《行政赔偿申请书》，要求浙江省人民政府赔偿违法征收卢启明承包地所造成的损失，包括征地补偿款差价、蔬菜大棚等经济作物收入造成的损失等共计人民币758000元。浙江省人民政府收到申请后未予回复。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”；该法第三十六条规定“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。本案中，原告卢启明认为被告浙江省人民政府作出浙土字A[2013]-0682号建设用地审批行为批准征收其承包地的行为违法，要求被告赔偿因违法征收而造成的损失，包括征地补偿款差价、蔬菜大棚等经济作物收入造成的损失。根据国务院国复[2018]77号行政复议裁决的意见，被告规避征收基本农田应当依法由国务院批准的规定而作出案涉建设用地审批行为系属违法，但基于对公共利益的保护，对该审批行为不作撤销处理，即该审批行为所确定的征收土地事项以及基于此而实施的补偿安置事项仍然有效。因此，在台州市国土资源局椒江分局已根据征地补偿安置方案所确定的征地区片综合地价标准将相应征地费用拨付至原告所在村村民委员会，并对原告地面种植作物作出补偿并公证提存的情形下，原告以应当适用征地区片综合地价新标准等为由要求赔偿征地补偿款差价等损失，缺乏法律依据，本院不予支持；对补偿标准等有异议的，应当依法另行救济。此外，原告主张的经营收入损失，亦不属于上述法律规定的直接损失范围，本院亦不予以支持。综上，原告的起诉理由不能成立，本院对其赔偿请求不予支持。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 驳回卢启明的赔偿请求。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  李 洵 人民陪审员  朱志华 人民陪审员  李 慧 二〇一九年八月十二日 书 记 员  叶 嘉 附：《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。