广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）粤7101行初2621号 原告：冯树佳，男，汉族，1964年3月5日出生，住址广州市荔湾区。 委托代理人：李凤鸣，广东四方三和律师事务所律师。 委托代理人：林正，广东四方三和律师事务所律师。 被告：广州市人力资源和社会保障局，住所地广州市越秀区连新路43号。 法定代表人：郭志勇，该局局长。 委托代理人：宋远军，该单位工作人员。 委托代理人：夏婷婷，该单位工作人员。 被告：广州市人民政府，住所地广州市越秀区府前路1号。 法定代表人：温国辉，该市市长。 委托代理人：于泽潓，该单位工作人员。 原告冯树佳诉被告广州市人力资源和社会保障局、广州市人民政府特殊工种提前退休审批决定及行政复议决定纠纷一案，本院于2019年5月17日受理后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月15日公开开庭审理了本案。原告冯树佳及其委托代理人李凤鸣、林正，被告广州市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）的委托代理人宋远军、夏婷婷，被告广州市人民政府（以下简称市政府）的委托代理人于泽潓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年1月23日，市人社局作出穗人社特工决字〔2019〕0064号《特殊工种提前退休审批决定书》，不同意原告冯树佳办理特殊工种提前退休。冯树佳不服,向市政府提出行政复议申请，市政府于2019年4月19日作出穗府行复〔2019〕236号《行政复议决定书》，决定维持市人社局作出的穗人社特工决字〔2019〕0064号《特殊工种提前退休审批决定书》。 原告冯树佳诉称：一、原告从事焊工的工作种类及工作年限完全符合《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发〔1978〕104号）的规定，应准予提前退休。原告于1981年8月参加工作至2016年3月因单位原因终止合同。下岗前一直在广州市商业储运公司北站分公司机修车间工作（任焊工）。1981年8月进入广州市商业储运公司以来，从事对身体有毒有害的金属焊接（切割）国家特种作业工作至2016年3月。合同终止时在该厂连续从事特种作业共计33年8个月。原告具有特种作业操作资格，在此工作期间担任特殊工种焊工，且享受有毒有害特殊岗位补贴。原告完全符合《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发〔1978〕104号）第一条的规定，应予准许提前退休。二、市人社局和市政府分别作出的《特殊工种提前退休审批决定书》及《行政复议决定书》均认定原告所属广州市广百物流有限公司（原广州市商业储运公司）属于商业行业，并以行业的性质决定原告能否按特殊工种提前退休，明显错误。首先，国家信用信息公示报告可证实原告所在单位有打包、装卸、运输全套服务代理的经营范围，原告在工作期间多次完成焊接安装等工作，所以原告在该厂从事焊工工作，与商业有本质区别。两被告均忽视原告的工种有打包、装卸的性质，就将原告工作概括为商业行为。其次，被告在作出上述决定书时，在没有任何材料证实的情况下就认定原告所属单位属于商业行业。再次，原告所属单位的主管单位不应成为原告能否按特殊工种提前退休的前提条件。因为提前退休是国家对特殊工种从业人员的一种保护措施，是否应当退休应以该工种工作的性质、劳动强度、是否高温有害而定，应当严格依照《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发〔1978〕104号）执行，不应以行业性质确认。所属行业主管部门也无权作出与国务院行政法规相违背的行政规章或解释，否则无效。三、两被告均适用法律错误。首先，原告办理特殊工种提前退休，应以《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发〔1978〕104号）规定为准，劳动总局或者省级劳动部门不能作出与其相抵触的规定，或适用上增加额外的条件，否则无效。《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发〔1978〕104号）属于行政法规，没有规定提前退休的范围，是做了条件性的规定，规定不分行业，只符合该法规第一条第二项条件，应可以提前退休。而原劳动部《关于加强提前退休工种审批工作的通知》（劳部发〔1993〕120号）、劳动和社会保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发〔1999〕8号）则是增加了劳动部和1985年至1993年期间国务院有关行业主管部门批准的特殊工种名录的规定，该规定显然违反了上述行政法规的规定，为提前退休的劳动者增加了额外的条件，应为无效的规定。其次，被告不能适用《广东省劳动和社会保障厅关于规定特殊工种提前退休审批工作有关问题的通知》（粤劳动社〔2002〕136号），对原告作出审批决定。上述通知既非行政法规、地方法规，也非行政规章，仅是行政机关的内容通知，不能作为对外作出具体行政行为的依据；另外，该通知制定主体无相应职权，作出内容违反立法规定。四、市人社局不批准原告提前退休，市政府复议维持均存在不合理性，对原告极不公平。综上，特起诉，请求：1.撤销被告市人社局作出的穗人社特工决字〔2019〕0064号《特殊工种提前退休审批决定书》；2.撤销被告市政府作出的穗府行复〔2019〕236号《行政复议决定书》；3.责令被告市人社局重新作出准许原告冯树佳退休的特殊工种提前退休审批决定；4.判令由两被告承担本案诉讼费用。 被告市人社局辩称：一、市人社局作出的穗人社特工决字〔2019〕0064号《特殊工种提前退休审批决定书》所认定的事实清楚。据查原告的原始人事档案资料，记载其工作简历如下：1981年8月至2016年3月在广州市商业储运公司（原广州市广百物流有限公司）工作，其中从事“焊工”：1981年12月、1982年10月、1989年1月、1990年11月；从事“修理工”：1985年4月、1992年7月、1994年1月、1986年10月、从事“机修”：1988年12月、1991年8月；从事“技工”：1992年3月；从事“机修工”：1993年7月、1995年6月。二、市人社局作出的穗人社特工决字〔2019〕0064号《特殊工种提前退休审批决定书》适用法规正确。根据《国务院关于颁发〈国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法〉和〈国务院关于工人退休、退职的暂行办法〉的通知》（国发〔1978〕104号）附二第一条第（二）项、国家劳动总局《关于贯彻执行〈国务院关于工人退休、退职的暂行办法〉的若干具体问题的处理意见》第四、第五、第六点意见和广东省劳动保障厅《关于规范特殊工种提前退休审批工作有关问题的通知》（粤劳社〔2002〕136号）第一条：“各地必须严格执行原劳动部《关于加强提前退休工种审批工作的通知》（劳部发〔1993〕120号）、劳动和社会保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发〔1999〕8号）有关特殊工种的规定，按照原劳动部和1985年至1993年期间国务院有关行业主管部门批准的特殊工种名录审批提前退休，不得擅自扩大范围和跨行业参照执行”等规定，鉴于原告从事的“焊工”“修理工”“机修”“技工”“机修工”等工种均未被原工作单位广州市商业储运公司（原广州市广百物流有限公司）所属国家商业系统（行业）列入可提前退休的审批范围（商业部《关于人力装卸搬运工、冷库工退休问题的通知》[78]商计字第115号）。市人社局据此于2019年1月23日对其提前退休的申请作出不同意办理特殊工种提前退休的穗人社特工决字〔2019〕0064号《特殊工种提前退休审批决定书》，并委托广州市荔湾区退管办于同年2月27日依法送达原告。综上所述,市人社局作出的穗人社特工决字〔2019〕0064号《特殊工种提前退休审批决定书》所认定的事实清楚，适用法规正确，程序合法，符合法定管理权限，恳请法院依法予以维持。 被告市政府辩称：一、市政府的行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起7日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人”。原告不服市人社局作出的穗人社特工决字〔2019〕0064号《特殊工种提前退休审批决定书》，于2019年3月5日向市政府申请行政复议，市政府同日决定受理其行政复议申请，并于次日向市人社局发出《提出行政复议答复通知书》，市政府相关行政复议受理程序，符合前述规定要求。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力”。2019年4月19日，市政府在法定审查期限内，依法作出穗府行复〔2019〕236号《行政复议决定书》，维持了原具体行政行为，并于4月26日送达给市人社局和原告，市政府的行政复议审查程序符合前述规定要求。二、市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，法律适用正确。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定维持；”本案中，原告从事的“焊工”“修理工”“机修”“技工”“机修工”等工种均未被原工作单位广州市商业储运公司（原广州市广百物流有限公司）所属国家商业系统（行业）列入可提前退休的特殊工种范围，不符合提前退休的有关条件，市人社局作出不同意特殊工种提前退休审批的决定并无不当。综合以上事实及法律规定，市政府依法作出维持的行政复议决定。综上，市政府作出的穗府行复〔2019〕236号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求法院依法驳回原告提出的诉讼请求及判令原告承担全部诉讼费用。 经审理查明，2019年1月8日，原告冯树佳向被告市人社局申请特殊工种提前退休。原告申请认定的特殊工种性质为有毒，申请认定的时间段为1981年8月至2016年3月。据原告的原始档案资料记载，原告于1981年8月进入广州市商业储运公司（广州市广百物流有限公司）工作直至2016年3月，其中1981年12月、1982年11月、1989年1月的《干部（职工）定级审批表》及1990年12月的《国家规定指标正常升级审批表》记载原告的职务或工种为焊工；1986年2月的《一九八四年企业百分之三十浮动晋升工资审批表》、1986年10月的《广州市企业内部工资改革职工工资呈批表》、1992年7月的《广州市属企业职工标准工资升级审批表》、1994年1月的《广州市属企业职工套改参考工资标准审批表》记载原告工种为修理工；1988年12月的《干部（职工）定级审批表》及1991年8月的《员工履历表》记载原告职务或工种为机修；1992年3月的《职工增加一级档案工资审批表》记载原告职务或工种为技工；1993年7月及1995年8月的《广州市属企业职工标准工资升级审批表》记载原告职务或工种为机修工。被告市人社局根据原告的原始档案资料记载，于2019年1月23日对原告冯树佳作出穗人社特工决字〔2019〕0064号《特殊工种提前退休审批决定书》，该决定书的主要内容为：“经审核你档案资料，记载如下：1981年8月至2016年3月在广州市商业储运公司（广州市广百物流有限公司）工作，其中焊工：审批表（1981年12月、1982年10月、1989年1月、1990年11月）；修理工：审批表（1985年4月、1992年7月、1994年1月）、呈报表（1986年10月）；机修：审批表（1988年12月）、履历表（1991年8月）；技工：审批表（1992年3月）；机修工：审批表（1993年7月、1995年6月）。基于以上事实，你因从事的工种焊工、修理工、机修、技工、机修工未分别列入广州市商业储运公司（广州市广百物流有限公司）所属商业系统（行业）可提前退休的特殊工种范围。故此，不同意办理特殊工种提前退休。”并列明相关法律法规依据。原告于2019年2月27日签收该决定书后不服，于2019年3月5日向市政府申请行政复议。经复议审查，市政府于2019年4月19日作出穗府行复〔2019〕236号《行政复议决定书》，决定维持市人社局作出的穗人社特工决字〔2019〕0064号《特殊工种提前退休审批决定书》。该复议决定书于2019年4月26日通过EMS邮寄送达给冯树佳，冯树佳于同年4月28日签收该决定书后仍不服，诉至本院。 以上事实，有被告市人社局提交的原告原始档案材料、领取基本养老保险待遇申请表、特殊工种提前退休审批决定书及送达材料，被告市政府提交的行政复议申请书、行政复议收件回执、提出答复通知书、行政复议答复书、行政复议决定书及送达记录等证据予以证实，原告、两被告亦当庭陈述记录在案。 本院认为，本案属于劳动和社会保障行政管理及行政复议纠纷。《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发〔1978〕104号）第一条规定：“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休。……（二）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的……”《劳动部关于加强提前退休工种审批工作的通知》（劳部发〔1993〕120号）第一条规定：“自即日起，国务院各有关主管部门停止审批新的提前退休工种。按国发〔1978〕104号文件规定，提前退休工种由国务院主管部门审核后，报我部审批。”《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发〔1999〕8号）第二条第（四）项规定：“劳动保障部门要加强对特殊工种的管理和审批工作。……按特殊工种退休条件办理退休的职工，从事高空和特别繁重体力劳动的必须在该工种岗位上工作累计满10年，从事井下和高温工作的必须在该工种岗位上工作累计满9年，从事其他有害身体健康工作的必须在该工种岗位上工作累计满8年。原劳动部和有关行业主管部门批准的特殊工种，随着科技进步和劳动条件改善，需要进行清理和调整。新的特殊工种名录由劳动保障部会同有关部门清理审定后予以公布，公布之前暂按原特殊工种名录执行。”《广东省劳动和社会保障厅关于规范特殊工种提前退休审批工作有关问题的通知》（粤劳社〔2002〕136号）第一条规定：“各地必须严格执行原劳动部《关于加强提前退休工种审批工作的通知》（劳部发〔1993〕120号）、劳动和社会保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发〔1999〕8号）有关特殊工种的规定，按照原劳动部和1985年至1993年期间国务院有关行业主管部门批准的特殊工种名录审批提前退休，不得擅自扩大范围和跨行业参照执行。”第五条规定：“在特殊工种提前退休的审核中，对没有原始档案或原始档案没有记载特殊工种工作经历的，不得作为提前退休依据。……”从上述规定可知，现时办理特殊工种提前退休手续，除工作性质须具备国发〔1978〕104号文件规定的条件外，还应符合劳动部和国务院有关行业主管部门批准公布的特殊工种名录的要求，且不得擅自扩大范围和跨行业参照执行。 本案原告冯树佳原工作单位广州市商业储运公司（广州市广百物流有限公司）所属系统（行业）为商业。商业系统（行业）特殊工种名录列明在商业部《关于人力装卸搬运工、冷库工退休问题的通知》（[78]商计字第115号）中。本案原告从事的工种焊工、修理工、机修、技工、机修工未列入广州市商业储运公司（广州市广百物流有限公司）所属商业系统（行业）可提前退休的特殊工种范围。被告市人社局据此认定原告冯树佳不符合提前退休的有关条件，并作出不同意其办理特殊工种提前退休的穗人社特工决字〔2019〕0064号《特殊工种提前退休审批决定书》，认定事实清楚，适用法律正确。原告冯树佳请求撤销被告市人社局作出的该审批决定书理据不足，本院不予支持。 被告市政府作为复议机关，在受理原告冯树佳的行政复议申请后，查明相关事实并在2019年4月19日作出穗府行复〔2019〕236号《行政复议决定书》，决定维持市人社局作出的穗人社特工决字〔2019〕0064号《特殊工种提前退休审批决定书》，复议程序合法，处理适当。原告冯树佳要求撤销该复议决定的主张不成立，本院亦不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下： 驳回原告冯树佳的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告冯树佳负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 （本页无正文） 审 判 长  汤 倩 人民陪审员  周小燕 人民陪审员  何国梅 二〇一九年八月二十九日 法官助理卢宇昕 书记员温颂灵