内蒙古自治区包头市中级人民法院行政判决书（2019）内02行初36号原告白斯格楞，男，1979年7月10日出生，蒙古族，牧民，住内蒙古自治区。委托代理人屈秀珍，内蒙古珍和律师事务所律师。被告达尔罕茂明安联合旗人民政府。法定代表人张永文，旗长。委托代理人庞艳，达尔罕茂明安联合旗司法局工作人员。委托代理人张鑫，内蒙古嘉祺律师事务所律师。被告包头市人民政府。法定代表人赵江涛，市长。委托代理人张宇，包头市司法局工作人员。委托代理人高攀泉，内蒙古塞星律师事务所律师。第三人娜仁花（阿丽玛的母亲），女，1956年12月17日出生，蒙古族，牧民，住内蒙古自治区。第三人青格勒（阿丽玛的大姐），女，1981年1月11日出生，蒙古族，牧民，住内蒙古自治区。第三人萨日娜（阿丽玛的二姐），女，1982年3月26日出生，蒙古族，内蒙交通设计院工作人员，住内蒙古自治区内蒙古自治区呼和浩特市。第三人钢特木尔（阿丽玛的弟弟），男，1986年3月23日出生，蒙古族，牧民，住内蒙古自治区。上述第三人共同委托代理人阿丽玛，女，1984年4月3日出生，蒙古族，牧民，住内蒙古自治区。第三人阿丽玛，女，1984年4月3日出生，蒙古族，牧民，住内蒙古自治区。原告白斯格楞不服被告达尔罕茂明安联合旗人民政府（以下简称达茂旗政府）作出的达政发[2018]29号《关于明安镇巴音塔拉嘎查牧民白斯格楞与娜仁花、青格勒、萨日娜、阿丽玛、钢特木尔草场纠纷的处理意见》、被告包头市人民政府（以下简称包头市政府）作出的包府复决字[2018]13号行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院2019年4月19日受理后，依法组成合议庭审理本案。因娜仁花、青格勒、萨日娜、阿丽玛、钢特木尔与本案具有利害关系，2019年6月5日本院依法追加娜仁花、青格勒、萨日娜、阿丽玛、钢特木尔作为本案第三人参加诉讼，并于2019年7月30日公开开庭审理了本案。原告白斯格楞及其委托代理人屈秀珍，被告达茂旗政府的委托代理人庞艳、张鑫，被告包头市政府的委托代理人张宇、高攀泉，第三人娜仁花、青格勒、萨日娜、钢特木尔的委托代理人阿丽玛以及第三人阿丽玛、钢特木尔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告达茂旗政府于2018年8月2日作出达政发[2018]29号《关于明安镇巴音塔拉嘎查牧民白斯格楞与娜仁花、青格勒、萨日娜、阿丽玛、钢特木尔草场纠纷的处理意见》（以下简称29号处理意见），主要内容为：（一）达茂旗草原监督管理局于2001年12月24日将争议草场承包经营权过户登记至白斯格楞名下并为白斯格楞颁发《草原承包经营权证》的行政行为，是在证据不足以证明双方存在草场承包经营权转让事实的情况下做出的，该行为应予撤销。（二）因现有证据不能证明白斯格楞与照日格图之间就争议草场存在转让事实，双方争议的达茂旗明安镇巴音塔拉嘎查07147号7980亩草场的承包经营权依法应当由以照日格图为户主的牧户享有。被告包头市政府于2018年12月6日作出包府复决字[2018]13号行政复议决定（以下简称13号复议决定），主要内容为：白斯格楞持有的草场承包经营权证和达茂旗草原监督管理局的草牧场使用证登记表上签注了嘎查同意流转，但是达茂旗草原监督管理局的流转档案既无白斯格楞提供的《关于变更嘎查二户草场经营权证的请示》原件以及草场经发包方同意流转的相关原始备案手续，也无白斯格楞和照日格图的草场转让协议，不能证明白斯格楞与照日格图双方存在争议草场承包经营权转让的事实，双方争议的草场应当由最初承包草场的照日格图为户主的牧户享有。因此，达茂旗政府作出的29号处理意见事实清楚，程序合法，适用法律正确，决定予以维持。原告白斯格楞起诉称：一、本案真实情况最早发生在1990年，当时原告的父亲白宝珍和相邻居住的照日格图口头约定了使用照日格图承包的草场，因为照日格图搬迁到杭盖嘎查生活，经过其同意原告在草场上盖了生活、生产的必须建筑。2000年照日格图在杭盖嘎查受让取得乔谦的草场后，放弃了在本嘎查的草场承包。因为原告家庭人口多，兄弟三人面临人口增加的问题，原告的父亲是当时嘎查的会计，了解嘎查草场无人经营管理的事情，但是当时并不是嘎查掌握公章的人，因此2001年8月2日从照日格图手里正式受让取得07147号草场的使用权，有双方签字和嘎查同意的转让手续（包括收款条）以及当时苏木政府的审批同意手续，是合法受让取得草场的经营使用权，直到2008年禁牧开始发放补贴款发生争议。当时当地所有类似办理的手续都存在不规范的现实情况，但是不能否认已经实际经营了近二十年的事实。被告达茂旗政府认定事实错误，没有提及照日格图迁出户籍到杭盖嘎查并另行取得承包草场的事实，在草场资源严重缺乏情况下，草场都是收费的，不可能一户可以分别在两个嘎查都享受承包草场。根据已知事实怎么可以认定原告单方流转草场，而否定嘎查、苏木政府的公章以及草场管理部门的过户手续，这些不是原告父亲一个人能够操作的。二、被告所称的2003年嘎查作出《关于白宝珍未经嘎查委员会研究通过擅自变更草场的申请》上报苏木政府，一是当时并没有告知原告，二是作为一级组织处理问题连基本主体都不清楚，显然是虚构的事实，根本不存在。同时既然存在嘎查、苏木两级的处理，为什么在2008年政策性禁牧中，依然与原告签订禁牧合同？所以根本不存在2003年的处理意见。三、2012年2月17日达茂旗政府作出的（2012）5号文件以及达茂旗政府作出的《关于撤销明安镇巴音塔拉嘎查牧民白斯格楞草场经营权证的公告》被生效的包头市中级人民法院（2013）包行终字第6号行政判决以上述两个文件依据错误的（2008）78号文件和（2009）54号文件而且程序违法予以撤销，并责令达茂旗政府重新作出具体行政行为，至此之前无论哪一级的行政行为都归于无效。在此期间嘎查、苏木政府就为照日格图颁发了《草原承包经营权证》并发放禁牧补贴至今。而被告达茂旗政府迟迟不启动重新处理，直到2018年8月2日作出29号处理意见。在原告等待政府重新处理的过程中，2015年2月6日明安镇人民政府以17号文件《关于对照日格图与白斯格楞草场纠纷的情况说明》认定了主体混淆的问题，认可争议草场为照日格图享有承包经营权，但是原告并不知晓。四、29号处理意见错误的将档案备注流转材料无原件的责任归于原告，而忘记了政府部门备案的责任。档案中没有原件的责任难道不是政府部门的责任，以复印件怎么可能办理流转手续。第三人的继承人不认可第三人的签字和嘎查委员会出具书面说明就可以否认流转的事实及依据？原告在听证程序中提供的证据及陈述在被告达茂旗政府的29号处理意见中并没有任何表述，严重剥夺了当事人的权利，属于程序严重违法。五、原告对于第三人的身份持有异议，第三人阿丽玛出生就不在本嘎查生活，子女不等于家庭承包草场户的共有人。萨日娜已经取得非草场固定收入，无权享有集体经济组织的草场资源。钢特木尔出生于1986年，显然不具备当地承包草场的共有人资格。综上请求：1、撤销包头市政府作出的13号复议决定以及达茂旗政府作出的29号处理意见；2、本案诉讼费由被告负担。原告白斯格楞提供如下证据：证据1、变更草场证的请示复印件，证明2001年双方草场正式办理过户手续，是经过所在嘎查及苏木政府同意，双方共同签字认可的事实；证据2、收条复印件，证明进一步印证2001年7月7日草场转让后，照日格图收到转让费6万元的事实；证据3、塔拉嘎查委员会证明复印件，证明通过嘎查、苏木政府转让的事实以及在2008年之前照日格图并没有对草场转让事实提出异议；证据4、证人证言原件，证明进一步印证当时草场转让的事实；证据5、草场使用证档案资料复印件及草原承包经营权证原件，证明白斯格楞受让草场后取得草场证书的事实；证据6、2008年禁牧合同及草场承包合同，证明从2001年转让以来至今争议草场一直由白斯格楞经营的事实；证据7、达复决字（2009）第54号达茂旗人民政府行政复议决定书复印件，证明争议发生后当时的新宝力苏木政府错误的2008年5号文件经过复议后提起诉讼被撤销，同时撤回起诉的事实；证据8、杭盖嘎查委员会文件复印件，证明照日格图搬迁到杭盖嘎查委员会后又承包乔谦转让草场3375亩的事实，进一步说明其放弃在塔拉嘎查经营草场的事实；证据9、达茂旗政府29号处理意见，证明复议申请的事实；证据10、包头市政府13号复议决定及送达回证，证明申请复议的事实及送达日期。被告达茂旗政府答辩称：一、白斯格楞与第三人因诉争草场承包经营权多次诉至法院或申请相关部门进行处理，但是双方纠纷并未实质性解决。2013年包头市中级人民法院判决责令达茂旗政府重新作出具体行政行为，结合当事人的申请，达茂旗政府依据《中华人民共和国草原法》第十六条的规定，对原告白斯格楞与第三人的草场承包经营权纠纷依法作出诉争处理意见。二、《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条规定：“下列事实，当事人无需举证证明：（五）已为人民法院发生法律效力的裁判所确认的事实……”。（2013）包行终字第6号包头市中级人民法院行政判决书查明事实：照日格图将草场交由白斯格楞父亲白宝珍无偿使用，以及达茂旗草原监督管理局的流转档案中没有白斯格楞提供的《关于变更塔拉嘎查二户草场经营权证的请示》原件和草场经发包方同意流转的相关原始备案手续，亦无白斯格楞和照日格图的草场转让协议。且原告只是提供《收条》的复印件，未能提供原件，《收条》上照日格图的签字无法辨识字迹，原告也未能提供转账凭证。故现有证据不足以证明原告与照日格图存在草场转让的事实，原告所述没有事实依据。三、根据塔拉嘎查出具的相应证明材料以及明安镇人民政府出具的情况说明均认可由照日格图为户主的承包户对诉争草场享有草场承包经营权，故达茂旗政府作出被诉处理意见认可照日格图为户主的承包户对诉争草场享有承包经营权。四、达茂旗政府在作出本案被诉处理意见前，依法召开了听证会，并提前向当事人送达了相应的文书，告知其权利义务，履行了相应的程序，听证会过程中充分听取了各方的意见，并核实相关的证据。五、根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条第一款、第二款的规定，家庭承包的主体为农户。本案中以照日格图为户主的承包户在第一轮草场承包与第二轮草场承包时均承包了诉争的7980亩、承包经营权证号07147号的草场。2015年照日格图因病去世，娜仁花作为照日格图的配偶，青格勒、萨日娜、阿丽玛、钢特木尔作为照日格图的子女，在承包经营期限内作为共同承包人仍可以继续承包诉争草场，也可以作为利害关系人参与诉讼。被告达茂旗政府提供如下证据：证据1、（2013）包行终字第6号包头市中级人民法院行政判决书，证明：1、达茂旗政府依据此判决有权作出此次被诉的29号处理意见；2、2001年照日格图将诉争草场交由白斯格楞的父亲白宝珍无偿使用；3、诉争草场不存在转让的事实。证据2、《参加听证会通知书》及送达回证，《听证会参加人权利义务告知书》及送达回证，证明：达茂旗政府在作出29号处理意见前依法召开了听证会，并提前向当事人送达了相应的文书，告知其权利义务，履行了相应的程序，程序合法。证据3、（2016）内02行初45号包头市中级人民法院行政裁定书，证明：该裁定书裁判结果为驳回了原告白斯格楞的起诉，2012年6月达茂旗政府为照日格图颁发的诉争草场的《草原承包经营权证》是合法有效的。证据4、《关于白宝珍未经嘎查委员会研究通过擅自变更草牧场的申请》、《关于对我嘎查牧民照日格图与白宝珍草牧场纠纷的会议纪要》、明安镇巴音塔拉嘎查出具的《证明》、《明安镇人民政府关于对照日格图与白斯格楞草场纠纷的情况说明》，证明：1、白斯格楞的父亲白宝珍未经嘎查委员会的研究通过，擅自将诉争草场的承包主体由照日格图变更为白斯格楞；2、巴音珠日和苏木政府同意将诉争草场的承包主体变更为照日格图，并要求草监局办理变更手续；3、塔拉嘎查与牧民代表一致同意要求白斯格楞及白宝珍停止使用诉争草场；4、明安镇人民政府认可照日格图对诉争草场享有承包经营权。被告包头市政府答辩称：第一，不同意原告的诉讼请求；第二，达茂旗政府的29号处理意见，查明认定事实清楚，证据确实充分，处理决定合法合理应予维持；第三，从证据角度来看，原告主张其与第三人之间存在草场转让事实，但没有原始客观的证据予以证明，第三人也不认可，所以原告证据不足。被告包头市政府与被告达茂旗政府提供的证据一致。第三人娜仁花、青格勒、萨日娜、阿丽玛、钢特木尔答辩称：正如原告所述那时草场转让很混乱，所以才存在原告父亲利用职务之便霸占第三人草场，原告和第三人之间没有任何草场转让的事实，更没有金钱交易，至于第三人家的其他事情，原告无权管理，其余意见与两位被告一致。第三人娜仁花、青格勒、萨日娜、阿丽玛、钢特木尔提供如下证据：证据1、（2013）包行终字第6号包头市中级人民法院行政判决书、（2016）内02行初45号包头市中级人民法院行政裁定书，证明目的与达茂旗政府提供的该份证据的证明目的一致；证据2、《草牧场使用证》、《达茂旗草牧场使用证登记表》、《达茂旗草牧场使用权固定统计表》，证明草场从一开始就是分给照日格图的；证据3、达茂旗明安镇巴音塔拉嘎查委员会证明、明政发[2015]17号《明安镇人民政府关于对照日格图与白斯格楞草场纠纷的情况说明》，证明目的与达茂旗政府提供的该份证据的证明目的一致；证据4、29号处理意见以及13号复议决定；证据5、2012年草原承包经营权证，证明诉争草场归第三人是合法的。本院对原告、被告、第三人提供的证据认证如下：被告达茂旗政府提供的证据1、证据2、证据3、证据4具备真实性、关联性，本院予以采信；原告白斯格楞提供的证据1变更草场证的请示、证据2收条、证据3塔拉嘎查委员会证明，因未提供原件，真实性无法确定，本院不予采信；证据4证人证言，因证人未出庭作证，本院不予采信；证据5草场使用证档案资料复印件及草场承包经营权证原件、证据6草场承包合同及2008年禁牧合同，具备真实性、关联性，本院予以采信；证据7达复决字（2009）第54号达茂旗人民政府行政复议决定书复印件、证据8杭盖嘎查委员会文件复印件，与本案无关，本院不予采信；证据9的29号处理意见与证据10中的13号复议决定作为本案审查的被诉行政行为，不应作为证据使用，13号复议决定的送达回证，能够证明原告收到被诉行政复议决定的时间，具备真实性、关联性，本院予以采信。第三人提供的证据1、证据2、证据3具备真实性、关联性，本院予以采信；证据4作为本案审查的被诉行政行为，不应作为证据使用；证据5具备真实性、关联性，本院予以采信。经审理查明，1988年第一轮草场承包到户时照日格图承包原巴音珠日和苏木巴音塔拉嘎查集体草牧场7980亩、承包经营权证号07147。1997年第二轮草场续包时照日格图继续承包该草场。2001年照日格图因照顾其母亲搬迁到新宝力格苏木那仁宝力格嘎查居住，将该草牧场交由白斯格楞父亲白宝珍无偿使用。2001年12月25日，白斯格楞与巴音珠日和苏木巴音塔拉嘎查委员会签订了《草牧场承包合同》，同年白宝珍到达茂旗政府所属的职能部门为白斯格楞办理了该争议草场的承包经营权证。2002年照日格图向当时的嘎查和苏木反映草场侵权事实，2003年11月25日塔拉嘎查认定白宝珍未经嘎查委员会集体研究，非法将照日格图7980亩草场划到其子白斯格楞名下，作出《关于白宝珍未经嘎查委员会研究通过擅自变更草牧场的申请》上报巴音珠日和苏木人民政府。2003年12月24日该苏木政府签注“按照嘎查委员会的处理意见及证明材料，同意变更照日格图使用，望草监所给予办理草场使用证”意见。2004年3月27日，塔拉嘎查召开牧民代表大会，于同年3月28日作出“关于对我嘎查牧民照日格图与白宝珍草牧场纠纷的处理决定”，要求白斯格楞之父白宝珍立即停止使用照日格图草牧场，将草牧场7980亩归还照日格图使用。2008年白斯格楞与塔拉嘎查签订草场禁牧合同。同年明安镇人民政府作出明政发（2008）78号处理决定。白斯格楞不服该处理决定，经行政复议后，向达尔罕茂明安联合旗人民法院提起行政诉讼。在诉讼中明安镇人民政府以明政发（2009）54号文件的形式撤销该处理决定，白斯格楞撤回起诉。2012年2月17日，达茂旗政府针对达茂旗草原监督管理局《关于撤销明安镇巴音塔拉嘎查牧民白斯格楞草场承包经营权证的请示》，作出达政发[2012]9号批复,同意将白斯格楞持有的编号为07147，面积为7980亩的《草原承包经营权证》予以撤销，并在同年3月8日作出达政发[2012]14号《关于撤销明安镇巴音塔拉嘎查牧民白斯格楞草场经营权证的公告》。白斯格楞对达政发[2012]9号、达政发[2012]14号文件不服提起行政诉讼，内蒙古自治区包头市固阳县人民法院判决撤销达政发[2012]9号以及达政发[2012]14号文件。达茂旗政府及照日格图不服该判决，上诉于内蒙古自治区包头市中级人民法院。内蒙古自治区包头市中级人民法院于2013年5月17日作出（2013）包行终字第6号行政判决，撤销达政发[2012]9号以及达政发[2012]14号文件，判令达茂旗政府重新作出行政行为。2012年4月25日，达茂旗草原监督管理局作出达草监字[2012]27号《关于为明安镇巴音塔拉嘎查牧民照日格图办理草原承包经营权证的请示》，2012年5月7日达茂旗政府对上述请示作出批复，同意达茂旗草原监督管理局的意见。达茂旗政府于2012年6月10日为照日格图颁发了07147号《草原承包经营权证》。照日格图于2015年11月6日去世，第三人娜仁花系其妻子，第三人青格勒、萨日娜、阿丽玛、钢特木尔系其子女。原告白斯格楞于2016年6月向包头市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告达茂旗政府于2012年6月向照日格图颁发的07147号《草原承包经营权证》。包头市中级人民法院认为原告白斯格楞在2013年3月30日已经知晓被告达茂旗政府为照日格图颁发了涉案《草原承包经营权证》，直到2016年6月提起撤销该《草原承包经营权证》的行政诉讼已经超过了行政诉讼的法定起诉期限，于2016年10月28日作出（2016）内02行初45号行政裁定，驳回原告白斯格楞的起诉。2018年7月2日，被告达茂旗政府组织召开听证会，听取了各方的意见，于2018年8月12日作出29号处理意见，并向各方当事人进行了送达。白斯格楞不服该处理意见向包头市政府申请行政复议，被告包头市政府于2018年12月6日作出13号复议决定，维持被告达茂旗政府的29号处理意见，并向原告白斯格楞送达该行政复议决定。原告白斯格楞不服被告达茂旗政府作出的29号处理意见以及被告包头市政府作出的13号复议决定，向本院提起行政诉讼，请求撤销上述29号处理意见以及13号复议决定。另查明，白斯格楞持有的草原承包经营权证和达茂旗草原监督管理局的草牧场使用证登记表上虽签注经嘎查同意流转，但达茂旗草原监督管理局的流转档案中没有白斯格楞所提供的《关于变更塔拉嘎查二户草场经营证的请示》原件和草场经发包方同意流转的相关原始备案手续，亦无白斯格楞和照日格图的草场转让协议。2015年2月2日达茂旗明安镇巴音塔拉嘎查委员会出具《证明》称：2003年11月25日嘎查作出的申请以及2004年3月28日嘎查作出的决定中的内容实质上是照日格图与白宝珍之子白斯格楞之间的纠纷，具体内容均指草场证号为07147（7980亩）草场纠纷的事实，实质上本嘎查一直认定以照日格图为户主的牧户对草场证号为07147（7980亩）草场享有承包经营权。2015年2月6日达茂旗明安镇人民政府出具《情况说明》，认为诉争草场实际争议双方为照日格图与白斯格楞，明安镇人民政府认可照日格图为户主的牧户对草场证号为07147（7980亩）草场享有承包经营权。本院认为，本案争议焦点为被告达茂旗政府作出的29号处理意见及被告包头市政府作出的13号复议决定是否合法。被告达茂旗政府作出被诉的29号处理意见是依据包头市中级人民法院（2013）包行终字第6号行政判决，同时诉争草场存在两个政府颁发的《草原承包经营权证》的情况，因此被告达茂旗政府有权作出29号处理意见。本案诉争的07147号7980亩草场在第一轮草场承包及第二轮草场承包时，均由以照日格图为户主的牧户承包。达茂旗草原监督管理局的草牧场使用证登记表上虽然签注了嘎查同意流转，但是达茂旗草原监督管理局的流转档案既无白斯格楞提供的《关于变更嘎查二户草场经营权证的请示》原件以及草场经发包方同意流转的相关原始备案手续，也无白斯格楞和照日格图的草场转让协议，白斯格楞主张其与照日格图存在草场转让事实的证据不足以证明其主张。同时诉争草场所在的塔拉嘎查委员会及明安镇人民政府均一直认可以照日格图为户主的牧户对07147号7980亩草场享有承包经营权。故被告达茂旗政府作出29号处理意见认定事实清楚、证据确实充分。达茂旗政府在作出处理意见前，组织各方召开听证会听取了各方意见，并将29号处理意见送达白斯格楞以及第三人等，履行了相应的程序。被告包头市政府在受理复议申请后，经过调查作出维持达茂旗政府的处理意见的复议决定亦无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告白斯格楞的诉讼请求。案件受理费50元，由原告白斯格楞负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。审判长 孙 茹审判员 梁雪超审判员 谷天华 二○一九年八月十六日书记员 张释元附：本案所适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。