广东省深圳市盐田区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）粤0308行初1198号 原告王恋花，女，汉族，1969年11月6日出生，住址湖南省道县。 被告深圳市市场监督管理局龙岗监管局，住所地广东省深圳市龙岗区龙城街道行政路**，统一社会信用代码11440300MB2D097052。 法定代表人周卓荣，该局局长。 委托代理人吴乃标，该局工作人员。 委托代理人王茜，广东卓建律师事务所律师。 被告深圳市人民政府，住所地广东省深圳市福田区福中三路市民中心**，组织机构代码00754382-5。 法定代表人陈如桂，该市市长。 委托代理人刘红霞，深圳市政府工作人员。 原告王恋花（以下简称原告）不服被告深圳市市场监督管理局龙岗监管局（原深圳市市场和质量监督管理委员会龙岗食品药品监督管理局，以下简称被告龙岗监管局）作出的行政处罚决定及被告深圳市人民政府（以下简称被告市政府）作出的行政复议决定，于2019年4月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭，于同年6月13日公开开庭审理了本案。原告王恋花，被告龙岗监管局委托代理人吴乃标、王茜和被告市政府委托代理人刘红霞均已到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2018年12月24日，被告龙岗监管局作出深市质龙食药监食罚[2018]1070号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），根据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》（以下简称《食用农产品销售监管办法》）第五十条第二款、《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法）第一百二十四条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第二十七条第一款第（一）项的规定，决定对原告作出处罚：1.没收违法所得人民币5元（以下币种均为人民币）；2.罚款5000元。原告不服，申请行政复议，被告市政府于2019年3月12日作出深府行复[2019]147号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），维持了被告龙岗监管局作出的上述行政处罚决定。 原告诉称，2018年1月31日傍晚，原告在龙岗区档口对面水菜区李月英档口以2.5元/斤的价格购进西洋菜10斤，拟于次日在龙岗区售，在购进该10斤西洋菜时，李月英出示了2018年1月31日19时21分《深圳海吉星待检区检测结果表》，该结果表显示:“2、西洋菜、农药残留快速检测，阴性”，检测员何景清，证明原告购进李月英的西洋菜，农药残留检测结果为合格产品。2018年2月1日，被告龙岗监管局工作人员对原告从李月英处购进的西洋菜，重复进行抽样检测，检验结论为不合格，同时，认定原告所售西洋菜，货值金额为30元，违法所得5元，于2018年12月24日作出“没收违法所得5元、罚款5000元”的处罚决定，原告不服后申请行政复议也没有得到支持。原告认为，（一）被告龙岗监管局认定原告存在“销售的西洋菜农药残留超标的违法行为”违背诚实信用原则。1.原告不是“西洋菜”的种植者；2.原告从李月英处购进的“西洋菜”是经过法定机构检测合格，允许进入市场销售的“西洋菜”。即使该“西洋菜”经过严格检测，确实存在农药残留超标，应该对深圳市海吉星食品农药残留快速检测机构进行整顿，而不是处罚原告。被告龙岗监管局作为行政管理部门自己否定自己的检测结果，然后对行政管理相对人进行严厉处罚，违背了行政管理机关依法行政应该遵守的最基本的诚实信用基本原则。滥用行政处罚权，加害平民百姓。（二）原告销售的西洋菜是经法定机构检测合格的农产品，被告对原告的处罚理由本身自相矛盾，处罚明显失当。被告龙岗监管局和被告市政府均认定原告经营的“西洋菜”货值金额较低（30元），违法所得5元，且进货时有索取涉案农产品合格证明，无经营不符合食品安全标准的农产品的主观故意，同时又对原告作出上述处罚，明显失当。本案行政处罚的前提应是对存在有意违法经营不符合食品安全标准的农产品的违法行为进行处罚，而不应对原告销售持有合法检测合格的农产品的行为进行处罚，故请求判令：1.撤销被告龙岗监管局作出的《行政处罚决定书》；2.撤销被告市政府作出的《行政复议决定书》；3.判令两被告承担案件受理费。 被告龙岗监管局辩称，一、原告于2018年2月1日销售的“西洋菜（散装）”经被告龙岗监管局抽样检验，氟虫腈项目不符合GB2763-2016标准要求，检验结论为不合格，原告对检验结果无异议。原告销售的被抽检不合格批次的“西洋菜（散装）”货值金额合计30元，违法所得合计5元。原告的上述行为，违反了《食用农产品销售监管办法》第二十五条第一款第（二）项，属销售农药残留超过食品安全标准限量的食用农产品的违法行为。二、鉴于原告经营的涉案西洋菜的货值金额较低，且原告进货时有索取涉案农产品合格证明，原告无经营不符合食品安全标准的食品的主观故意，同时原告积极配合被告龙岗监管局调查等情节。2018年12月24日，被告龙岗监管局依据《食用农产品销售监管办法》第五十条第二款、食品安全法第一百二十四条第一款第（一）项和行政处罚法第二十七条第一款第（一）项的规定，本着过罚相当、处罚与教育相结合等原则，对原告作如下处罚：1.没收违法所得5元；2.罚款5000元。综上所述，被告龙岗监管局作出的行政行为证据确凿、程序合法、适用法律法规正确，原告诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院驳回原告全部诉讼请求。 被告市政府辩称，一、被告市政府作出的行政复议决定程序合法。2019年1月15日，被告市政府收到原告的行政复议申请材料后依法受理，于同年1月17日向被告龙岗监管局送达《行政复议答复通知书》和行政复议申请书副本。同年1月23日，被告龙岗监管局向被告市政府提交了《行政复议答复书》以及相关证据材料。同年3月12日，被告市政府根据双方提交的证据材料及相关法律法规，作出《行政复议决定书》，并依法送达给原告及被告龙岗监管局，行政复议程序合法。二、行政复议决定事实认定清楚、适用依据正确。（一）2018年2月1日，被告龙岗监管局联合深圳市计量质量检测研究院工作人员对原告干菜店经营的西洋菜进行了执法抽检，检测意见为氟虫腈项目不符合GB2763-2016标准要求，检验结论为不合格。同年2月24日，被告龙岗监管局对原告经营场所进行现场检查，未发现被抽检不合格批次的西洋菜的库存；原告未能提供西洋菜进、销货单据、记录；被告龙岗监管局将上述《检验报告》直接送达原告，原告对结果无异议，不申请复检。同日，被告龙岗监管局决定对原告立案调查，并于同年9月7日对原告进行询问调查后依法向原告送达了《听证告知书》。同年12月24日，被告龙岗监管局作出《行政处罚决定书》并于2019年1月2日向原告送达。原告不服，申请行政复议。（二）在案证据可以认定原告存在销售农药残留超过食品安全标准限量的食用农产品的违法行为，上述行为违反了《食用农产品销售监管办法》第二十五条第（二）项的规定。但鉴于原告涉案货值较少，不足一万元，故被告龙岗监管局依据《食用农产品销售监管办法》第五十条第二款、食品安全法第一百二十四条第一款第（一）项和行政处罚法第二十七条第一款第（一）项的规定，对原告作出的涉案处罚决定并无违法或不当。原告主张“没有证据证实违法所得合计5元”的事项，因原告于2018年9月7日接受被告龙岗监管局调查时，自称：“被抽检不合格批次的‘西洋菜（散装）’是其于2018年1月31日从海吉星国际农产品物流园‘水菜区’流动档口（经营者：李月英）处购进的,共购进5kg,进货价为5元/kg,2018年2月1日抽检用了1.5kg，剩余的3.5kg于2018年2月1日全部销售完毕，销售价均为6元/kg（包括抽检）”，且原告未能提交相关销售票据作为证明，同时被告龙岗监管局在调查过程中未发现其他相关证据证明被抽检不合格批次的“西洋菜（散装）”的货值金额和违法所得，因此被告龙岗监管局采信原告的说法，认定原告经营农药残留超过食品安全标准限量的食用农产品的货值金额为30元，违法所得为5元。原告主张“认定原告构成‘经营的西洋菜农药残留超标的违法行为’的事实错误”的事项，原告向被告龙岗监管局提供的《深圳海吉星待检区检测结果表》为农药残留快速检测结果，依法不能作为判定原告经营的“西洋菜（散装）”是否农药残留超过食品安全标准限量的证据材料，只能证明原告进货时索取了涉案农产品合格证明。原告主张涉案处罚决定书适用法律错误。鉴于原告经营的涉案西洋菜的货值金额较低,且进货时有索取涉案农产品合格证明，无经营不符合食品安全标准的农产品的主观故意,同时积极配合被告龙岗监管局调查，被告龙岗监管局依法对原告的上述行为处于没收违法所得5元，并处5000元的罚款，该行政处罚决定事实清楚，主要证据充分。综上，被告市政府作出维持被告龙岗监管局《行政处罚决定书》的复议决定，事实认定清楚，适用法律正确，符合法定程序，请依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2018年2月1日，被告龙岗监管局与深圳市计量质量检测研究院的工作人员对原告位于深圳市龙岗区的店铺进行现场检查，并对其销售的西洋菜及菜心进行抽样送检。同年2月8日，深圳市计量质量检测研究院出具了编号为NC181012503的《检验报告》，该检验报告显示被抽检的西洋菜氟虫腈项目不符合GB2763-2016《食品中农药最大残留限量》标准要求，检验结论为不合格。同年2月24日，被告龙岗监管局再次对原告经营场所进行现场检查并直接送达上述《检验报告》，现场检查未发现被抽检不合格批次的西洋菜的库存；原告未能提供西洋菜进、销货单据、记录；对检验报告的结果原告无异议，不申请复检。同日，被告龙岗监管局决定对案件进行立案调查。同年5月15日和6月25日，被告两次办理了案件办理延期审批手续，分别申请延期30日和150日。同年9月7日，被告龙岗监管局对原告制作了询问调查笔录，原告向被告龙岗监管局说明了涉案西洋菜的进销价格及采购渠道，并向被告龙岗监管局提交了营业执照、负责人身份证复印件、进货明细、供货商李月英身份证复印件、深圳海吉星待检区检测结果表等资料。经集体审议后，被告龙岗监管局于同年12月11日向原告直接送达了《听证告知书》，告知拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据以及处罚内容，并告知其有陈述、申辩和申请听证的权利。原告未申请听证。同年12月24日，被告龙岗监管局作出涉案《行政处罚决定书》，认定原告销售农药残留超过食品安全标准限量的食用农产品的行为违反了《食用农产品销售监管办法》第二十五条第（二）项的规定，根据《食用农产品销售监管办法》第五十条第二款、食品安全法第一百二十四条第一款第（一）项和行政处罚法第二十七条第一款第（一）项的规定，决定对当事人作如下处罚：1.没收违法所得5元；2.罚款5000元。2019年1月2日，被告龙岗监管局向原告直接送达了上述《行政处罚决定书》。原告不服该处罚决定，申请行政复议。同年1月17日，被告市政府向被告龙岗监管局送达《行政复议答复通知书》和行政复议申请书副本，同年1月23日，被告龙岗监管局向被告市政府提交了《行政复议答复书》以及相关证据材料。同年3月12日，被告市政府作出《行政复议决定书》，维持了被告龙岗监管局作出的上述《行政处罚决定书》。原告不服，向本院提起本案诉讼。 另查明，原告于2016年8月30日办理了个体工商户的营业执照（统一社会信用代码92440300MA5DK2CH8Y），名称为深圳市龙岗区王恋花干菜店，经营场所位于深圳市龙岗区干菜档。 以上事实有现场检查笔录、检验报告、询问调查笔录、营业执照、深圳海吉星待检区检测结果表、案件调查终结报告、案件审理笔录、听证告知书、《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》等证据及庭审笔录予以证实。 本院认为，根据食品安全法第一百一十条的规定，被告龙岗监管局作为县级以上人民政府食品药品监督管理部门，有权对辖区内的食品安全违法行为进行查处和处罚。 本案争议的焦点是：一、被诉行政处罚决定量罚是否适当、程序是否合法；二、被诉行政复议决定程序是否合法。 关于焦点一，原告主张其非西洋菜的种植者，其销售的西洋菜经法定机构检测合格，且主动索取了农产品合格证明，并没有经营不符合食品安全标准的农产品的主观故意，不应当对其进行处罚。本院认为，首先，食品安全法第三十四条第一款第（二）项规定禁止经营农药残留物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品相关产品。《食用农产品销售监管办法》第二十五条第（二）项亦规定禁止销售农药残留含量超过食品安全标准限量的食用农产品。本案中，原告经营的西洋菜经被告龙岗监管局抽样并经深圳市计量质量检测研究院检测，其含有农药氟虫腈的残留量不符合GB2763-2016《食品中农药最大残留限量》的要求，检验结论为不合格，原告对该检验结果无异议，故检验结果足以证明原告2018年2月1日销售的涉案西洋菜确实存在农药残留超标的事实，原告的行为违反了上述法律规定，该违法事实清楚，证据充分。众所周知，食用农药残留超标的蔬菜会对身体造成伤害，而农药种类繁多，通过简单的快速检测不足以排查所有的农药残留，又因蔬菜交易是对流转速度要求很高的农产品，故抽查检验也是限制农药残留超标蔬菜流入市场的必要手段，两者不可或缺。尽管原告提出涉案西洋菜系从李月英处购买，其并无违法销售不合格蔬菜的主观故意，但毕竟原告销售的涉案西洋菜已经流入市场，其行为具有一定社会危害性，故被告将原告作为被处罚主体并无不当。 其次，根据食品安全法第一百二十四条第一款第（一）项的规定，生产经营农药残留等物质含量超过食品安全标准限量的食品，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部分没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款。行政处罚法第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”第二十七条规定：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；……（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。”根据上述规定，货值金额不足一万元的，罚款起点是5万元。鉴于原告是在经快速检测合格的情况下从批发商处购入涉案西洋菜，并无违法销售农药残留超标蔬菜的主观故意，因此被告龙岗监管局对原告减轻处罚，在自由裁量权范围内作出罚款5000元的处罚决定并无明显不当。原告因被处罚所造成的损失可向相应的批发商追偿。原告要求撤销涉案处罚决定的诉讼请求理由不成立，本院不予支持。 关于行政程序的合法性问题，被告龙岗监管局在立案后，进行了调查取证，对涉案蔬菜委托合法的检验机构进行检验，依法向原告送达了《检验报告》，在原告明确表示无异议不申请复检后，告知了原告拟对其作出处罚决定的事实、理由和依据，告知了当事人有陈述、申辩和听证的权利，履行了必要的程序。但根据《深圳市市场和质量监督管理委员会执法案件办理程序若干规定》第三十六条第一款的规定，“除药品、医疗器械、保健食品、化妆品研制、生产、流通、使用环节以及餐饮服务食品安全违法举报案件、专利侵权纠纷调处以及假冒专利案件外，办案机关应当自立案之日起九十日内做出处理决定，案情复杂，不能在规定期限内做出处理决定的，经办案机关负责人批准，可以延长三十日；案情特别复杂，经延期仍不能做出处理决定的，应当由办案机关有关会议集体讨论后报办案机关负责人批准决定是否继续延期。办案机关决定第二次延期的，应当同时根据案件办理的实际情况合理确定延长的具体期限;没有确定第二次延期的具体期限的,第二次延期的期限不得超过三十日。法律、法规、规章另有规定的除外。”被告龙岗监管局在2018年2月24日立案后，同年5月15日和6月25日分别延长办案期限30日和150日，即其应当在同年11月22日前作出被诉行政行为，但其直到同年12月24日才作出涉案处罚决定，超过了上述规定的期限，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第（一）项的规定，属于处理期限轻微违法的情形。鉴于该程序轻微违法对原告的权利义务不产生实际影响，故本院确认被告龙岗监管局作出的行政处罚决定程序违法。 关于焦点二，2019年1月11日，原告申请行政复议后，被告市政府依法受理，并在法定期限内将行政复议申请书副本送达给被告龙岗监管局，被告龙岗监管局在规定期限内提交了书面答复和具体行政行为的证据、依据和有关材料。经审查，被告市政府在法定期限内作出维持原行政行为的行政复议决定，该行政复议程序合法，适用法律正确。但由于被告龙岗监管局超期办案、程序违法，被告市政府没有指正，而是维持原行政行为，故该行政复议决定依法应予撤销。 综上，被告龙岗监管局作出的处罚决定程序违法，被告市政府作出的行政复议决定依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第（一）项的规定，判决如下： 一、确认被告深圳市市场监督管理局龙岗监管局于2018年12月24日作出的深市质龙食药监食罚[2018]1070号《行政处罚决定书》违法； 二、撤销被告深圳市人民政府于2019年3月12日作出的深府行复[2019]147号《行政复议决定书》。 案件受理费人民币50元，由被告深圳市市场监督管理局龙岗监管局负担，该款应于本判决生效之日起十日内向本院缴纳。原告预交的受理费人民币50元，本院予以退回。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。 审 判 长  封文智 人民陪审员  董黎敏 人民陪审员  王 巧 二〇一九年八月二日 书 记 员  谢丽微 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第一款行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第九十六条有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法；