山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行初491号 原告青岛高科技工业园海天水产有限公司，住所地崂山区沙子口街道。 法定代表人曲先宝，董事长。 委托代理人冷秀礼，山东震声律师事务所律师。 被告青岛市人民政府，住所地青岛市。 法定代表人孟凡利，市长。 委托代理人李海涛，青岛市崂山区自然资源局工作人员。 委托代理人胡保刚，山东齐鲁（青岛）律师事务所律师。 被告山东省人民政府，住所地济南市。 法定代表人龚正，省长。 委托代理人董君，山东省人民政府工作人员。 原告青岛高科技工业园海天水产有限公司（以下简称青岛海天公司）因要求被告青岛市人民政府（以下简称青岛市政府）履行安置补偿职责及不服山东省人民政府（以下简称省政府）行政复议行为，于2019年5月14日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，向被告青岛市政府、省政府送达了起诉状副本、应诉通知书及开庭传票。本院依法组成合议庭，于2019年6月27日公开开庭审理了本案。原告青岛海天公司的法定代表人曲先宝及其委托代理人冷秀礼，被告青岛市政府的委托代理人李海涛、胡宝刚，被告省政府的委托代理人董君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告青岛海天公司要求被告青岛市政府履行安置补偿职责，向省政府提出行政复议申请。省政府于2019年5月7日作出鲁政复驳字（2019）167号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称167号复议决定），认为青岛市政府不具有相应的法定职权，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回青岛海天公司的行政复议申请。 原告青岛海天公司诉称，一、原告系两宗集体土地的权利人，该两宗土地分别为集体土地使用证（青崂集用[1999]字第007号）、青岛市崂山县[1994]崂地批字第117号建设用地批准书(用地批准文号为青崂改地字（1994）111号，四至：东路、南南姜地、西南姜地、北南姜地)。二、（2009）青民一初字第34号民事调解书严重违法无效，青岛市政府根据（2009）青民一初字第34号民事调解书声称原告非涉案征地公告、补偿方案的利害关系人不应得到支持。1、（2009）青民一初字第34号民事调解书是在原告没有参与的情况下，且涉案土地及附属物在法院查封期间，青岛市中级人民法院非法组织徐兆花和南姜社区达成的调解协议，该调解书非法将属于原告的房屋、建筑物转让给徐兆花，且徐兆花系城镇户口，涉案土地系集体土地，因此，该调解书严重违法无效。2、徐兆花超过两年没有向法院申请（2009）青民一初字第34号民事调解书的执行，该调解书已经无任何效力。原告的法定代表人曲先宝向中央巡视组反映（2009）青民一初字第34号民事调解书违法犯罪问题，青岛市中级人民法院法官向原告的法定代表人明确该调解书已经无任何效力。3、原告向山东省高级人民法院提起再审，要求撤销（2009）青民一初字第34号民事调解书，至今无任何回应。4、徐兆花在（2011）鲁民一终字第152号民事判决书第9页陈述“原审法院认为对于南姜哥庄社区房屋的返还请求应当通过对34号民事调解书的执行程序解决，但由于被上诉人不是（2009）青民一初字第34号案件的诉讼当事人，无法通过执行程序解决。”因此，徐兆花至今未申请对（2009）青民一初字第34号民事调解书的执行，该调解书已经失去效力，不能引起涉案土地及附属物物权变动的效力，不能改变原告系涉案土地及附属物权利人的事实，青岛市政府以（2009）青民一初字第34号民事调解书为由否定原告系涉案土地的权利人无任何事实和法律依据。5、山东省高级人民法院（2011）鲁民一终字第152号民事判决书和最高人民法院（2015）民抗字第28号民事判决书驳回徐兆花要求将涉案集体土地上的房屋及附属物归徐兆花的请求，原告至今仍系涉案集体土地及附属物的权利人。三、原告通过政府信息公开得知2018年（崂）第2号青岛市政府征收土地公告中土地征收（收回）补偿安置方案等信息，该公告及土地征收补偿安置方案严重违法，且原告名下的部分集体土地未经征收就变为国有土地，也未补偿安置，对原告的合法权益造成巨大损害。1、根据省政府办公厅给原告出具的《政府信息公开告知书》，原告得知其名下的青崂集用（1999）字第007号集体土地，被鲁政土字[2018]627号《关于青岛市2017年第10批次建设用地实施方案的批复》批准征收。2、通过崂山国土资源分局出具的第8号《政府信息公开申请答复书》得知，青崂集用（1999）字第007号土地2013年被非法征收，已经对该土地及附属物进行了清点和补偿，最高院判决查明涉案土地上的房屋2012年就被拆除，而原告未与任何政府部门签订补偿安置协议，更未得到任何补偿安置款，因此，在原告名下土地被非法征收接近6年后，青岛市政府发布的2018年（崂）第2号征收土地公告对原告名下土地进行征收，其征收程序严重违法。3、原告名下青岛市崂山县[1994]崂地批字第117号建设用地批准书所载明土地作为集体土地，依据《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，未经依法征收，采用其它任何方式非法征收都违法无效，该宗土地根据崂山国土资源分局答复，于2013年就对该宗集体土地进行清点和补偿，该宗集体土地未经征收就变为国有土地，严重的违法无效。四、原告名下两宗土地的征收程序严重违法，并且至今未依法补偿安置，严重损害了原告的合法权益。1、原告没有看到张贴的2018年崂第2号青岛市政府征收土地公告，也没有看到或收到省政府发布的征地补偿费和安置补助费标准、地上附着物和青苗的补偿标准。2、根据崂山国土资源分局政府信息公开答复提供的放弃听证证明，该份放弃听证证明声称经村民代表大会进行研究，又声称经村民研究，前后矛盾，原告作为权利人，无任何部门告知原告可以听证，且同意的是崂山区人民政府制定的拆迁补偿方案，没有依据省政府制定的土地补偿费、安置补助费及地上附着物、青苗的补偿标准执行。3、依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，原告名下的两宗集体土地，未经省政府批准，就于2012年被非法征收，且未得到任何补偿安置，严重损害了原告的合法权益。4、原告名下两宗集体土地被非法征收时，原告未看到任何征地公告，也未看到任何争渡补偿安置方案公告，也未有任何政府部门要求原告签订任何补偿安置协议，因此，原告名下两宗集体土地的征地补偿安置程序严重违法。五、依据土地管理法等相关法律法规，市县人民政府作为征地拆迁的主体，青岛市政府未经依法征收原告的土地及附属物，应当依法履行补偿安置的法定职责。诉讼请求：1、依法撤销省政府167号复议决定。2、依法判令被告青岛市政府对原告名下两宗集体土地及附属物履行安置补偿法定责任。3、诉讼费由被告承担。 原告青岛海天公司提交了以下证据： 证据1、青崂集用（1999）字第007号集体土地使用证、青岛市崂山县[1994]崂地批字第117号建设用地批准书、两份租赁土地补充协议、青岛市高科园市政公用勘测公司出具的原告公司建筑物布局图、崂经项字1998第35号《崂山区经济发展局关于沙子口镇前海绞丝厂等118宗项目补办立项的批复》及批复表。证明目的：原告系涉案两宗集体土地的权利人。 证据2、原崂山国土资源分局出具的政府信息公开申请答复书（编号：8）、青岛市政府2018年（崂）第2号征收土地公告、城市（镇）批次建设用地方案、土地征收（收回）补偿安置方案、省政府鲁政土字[2018]627号文件、放弃听证证明。证明目的：原告作为该两宗集体土地及附属物的权利人，在该两宗集体土地及附属物已经被非法征收7年的情况下，原告未得到任何征地补偿安置。 证据3、原告申请青岛市政府对涉案土地及附属物的征地补偿标准及补偿安置费用协调申请书、EMS快递单及签收情况、原告申请青岛市国土资源和房屋管理局履行补偿安置法定职责申请快递单。证明目的：原告申请青岛市政府履行补偿安置以及对征地补偿标准进行协调提高的法定职责，未得到任何回应，原青岛市国土资源和房屋管理局也未履行法定职责。 证据4、青岛市中级人民法院（2009）青民一初字第34号民事调解书、青岛市中级人民法院（2006）青执行二字第159-3号民事裁定书。证明目的：（2009）青民一初字第34号民事调解书是在原告没有参与的情况下，非法确认南姜哥庄社区居民委员会与曲先宝、青岛高科技工业园海天水产有限公司于2009年3月7日签订的《房屋、建筑物转让协议》合法有效，并将南姜哥庄社区土地上的房屋、冷库等建筑物的所有权非法转让给徐兆花，涉案土地系集体土地，徐兆花为城镇户口且非南姜哥庄社区村民（居民），该调解书严重违反了集体土地不得非法买卖的法律规定，且该调解书系在法院对涉案房产查封期间出具的。因此，该调解书无效。 证据5、最高人民法院（2015）民抗字第28号民事判决书。证明目的：证明原告于2001年6月6日通过崂山区人民法院（2001）崂法执字第724号民事裁定书，合法取得涉案青岛市崂山县[1994]崂地批字第117号土地，青崂集用（1999）字第007号（沙子口社区）对应的宗地及建筑物没有实际交付给南姜哥庄社区，一直由原告占有使用，原告仍然为该土地及建筑物的权利人，与案外人徐兆花无关。涉案两宗集体土地及附属物的补偿安置权益应当归属原告。 证据6、山东省高级人民法院（2011）鲁民一终字第152号民事判决书。证明目的：徐兆花至今未申请对（2009）青民一初字第34号民事调解书的执行，该调解书已经失去效力，不能引起涉案土地及附属物物权变动的效力，不能改变原告系涉案土地及附属物权利人的事实，原告至今仍系涉案集体土地及附属物的权利人，青岛市政府主张徐兆花系涉案土地及附属物的权利人的主张不能成立。 证据7、青岛市政府出具的政府信息公开告知书（2018年60号）、原青岛市国土资源和房屋管理局出具的政府信息公开申请答复书（编号：2018169）。证明目的：原告位于沙子口社区地块未经征收就变为集体土地，严重违法。 证据8、青岛市中级人民法院（2018)鲁02行初199号行政判决书、崂山区人民法院（2018）鲁0212行初75号行政判决书、崂山区人民法院（2018）鲁0212行初71号行政判决书、崂山区人民法院（2018）鲁0212行初104号行政判决书、青岛市中级人民法院（2019）鲁02行终240号行政判决书。证明目的：2012年崂山区启动崂山路拓宽改造工程，原告的两宗土地在改造范围内，未依法得到补偿安置。 证据9、青岛大学医学院附属医院住院病历。证明目的：原告法定代表人曲先宝于2006年5月13日至2006年5月23日发生严重车祸昏迷，导致脑挫裂伤等严重损伤，原告发生车祸后多年为限制行为能力，其合法财产被南姜社区居民委员会、徐兆花等人员趁机非法掠夺。 被告青岛市政府答辩称，一、青岛海天公司并非涉案《征地公告》《补偿方案》的利害关系人，不是本案适格原告。根据青岛海天公司在行政起诉书中所述理由，其基于对青岛市崂山区南姜社区、沙子口社区范围内的两宗土地及地上附着物的权利主张，提出本案之行政诉讼。而根据2018年（崂）第2号《青岛市人民政府征收土地公告》及《崂山国土资源分局关于南姜社区拟征收土地补偿安置方案》之内容，此次征地的征地范围并不涉及青岛海天公司所主张的沙子口社区土地；而青岛海天公司所主张的南姜社区土地及地上附着物之相关权利，根据（2009）青民一初字第34号《民事调解书》及（2011）鲁民一终字第152号《民事判决书》（见该判决书第10页最后一段）之认定，已归属于案外人徐兆花。就青岛海天公司所主张的两宗土地之相关权利而言，沙子口社区土地不在前述《征地公告》《补偿方案》涵盖范围内，而青岛海天公司所主张的南姜社区土地的相关权利人为案外人徐兆花。在此情况下，青岛海天公司与本案被诉之《征地公告》《补偿方案》无实际利害关系，无权提出本案之行政诉讼，依法应予驳回其起诉。二、青岛海天公司所主张地块早在2013年就已实施搬迁，青岛海天公司所主张集体土地和地上附着物不属于涉案《征地公告》《补偿方案》的补偿范围。2012年，青岛市崂山区在实施崂山路改造时，涉及青岛海天公司所主张的两宗土地，由沙子口街道办事处负责对房屋和附着物清点评估，并进行协议搬迁补偿。沙子口街道办事处找到与青岛海天公司的法定代表人曲先宝有亲戚关系的曲向军，由其对曲先宝做思想工作。2013年4月9日，青岛海天公司的法定代表人曲先宝写下保证书，同意对拆迁后的资金进行保全，青岛海天公司的拆迁由曲向军负责。2013年4月9日至2013年4月20日，青岛鸿泰建筑劳务工程有限公司对青岛海天公司涉及的房屋及附着物进行了拆除。（以上事实见（2018）鲁0212行初75号行政判决书第10页第2段）。根据上述事实，青岛海天公司所主张的地块早在2013年就已进行搬迁补偿，不在本案所涉的2018年《征地公告》《补偿方案》的补偿范围之内。因此，无论青岛海天公司对其所主张的地上附着物是否具有实际上的利害关系，其均无权就2018年《征地公告》《补偿方案》提起行政诉讼。三、青岛海天公司关于《民事调解书》效力的主张不成立。青岛海天公司诉状中认为（2009）青民一初字第34号《民事调解书》因案外人徐兆花超过两年未向法院申请执行而无法律效力，该诉讼理由系混淆了强制执行申请权和法律文书效力的概念，明显错误。超过两年执行时效未向法院申请执行的法律后果是丧失强制执行申请权，而非导致法律文书无效。对生效法律文书的效力有异议应申请启动审判监督程序进行再审，但如青岛海天公司在诉状中所述，针对该《民事调解书》的审判监督程序并未启动。此外，该《民事调解书》的效力已被（2011）鲁民一终字第152号《民事判决书》和（2018）鲁0212行初75号《行政判决书》等法律文书作为已查明事实所确认。因此，基于上述理由，该（2009）青民一初字第34号《民事调解书》仍具有法律效力，青岛海天公司否认其法律效力的诉讼主张不成立，无法律和事实依据。 被告青岛市政府提交了以下证据： 证据1、2018年（崂）第2号《青岛市人民政府征收土地公告》。证明：青岛海天公司所主张的沙子口社区土地不在本案土地征收范围之内，间接证明无权主张权利。 证据2、《崂山国土地资源分局关于南姜社区拟征收土地补偿安置方案》。证明目的同证据1。 证据3、（2009）青民一初字第34号《民事调解书》。证明：青岛海天公司所主张的南姜社区土地及地上附着物的权利人为案外人徐兆花，青岛海天公司与《征地公告》《补偿方案》无实际利害关系。 证据4、（2011）鲁民一终字第152号《民事判决书》。证明目的同证据3。 证据5、《保证书》。证明：青岛海天公司所主张地块早在2013年就已实施搬迁，不在涉案《征地公告》《补偿方案》的补偿范围内，拆除主体也不是被告市政府。 证据6、（2018）鲁0212行初75号《行政判决书》。证明内容同证据5。 被告省政府答辩称，省政府作出的167号复议决定程序合法。原告以青岛市政府未履行安置补偿职责为由，向省政府提出行政复议申请。省政府于2019年3月18日收到该申请并依法予以受理。2019年5月7日作出167号复议决定，程序合法。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告省政府提交以下证据： 证据1、行政复议申请书及邮寄单。证明：2019年3月18日省政府收到原告的复议申请。 证据2、鲁政复办受字（2019）167号《行政复议受理通知书》及邮寄单。证明：省政府于2019年3月22日受理了原告的复议申请。 证据3、鲁政复办答字（2019）167号《提出行政复议答复通知书》及邮寄单、《延期答复申请书》《行政复议答复书》。证明：青岛市政府按要求提交答复。 证据4、167号复议决定及邮寄单。证明：2019年5月7日省政府作出复议决定并邮寄送达原告。 经庭审质证，被告青岛市政府、省政府对原告的证据发表如下质证意见：对证据1，涉案土地未登记在原告名下，不能证明原告的主张；对证据2真实性无异议，2018年征收土地时只征收了南姜社区范围的土地，南姜社区土地经过青岛中院（2009）青民一初字第34号民事调解书及省高院（2011）鲁民一终字第152号判决所确认，地上附着物已归属案外人徐兆花且土地也由徐兆花所租赁，因此，原告无权就南姜社区土地主张征地补偿。而沙子口社区不在征地范围之内，原告也无权依征地公告主张沙子口社区的征地补偿。对证据3，申请书是原告单方行为，不能证明行政行为的效力，与本案无关；对证据4，民事调解书恰好可以证明南姜社区土地被案外人徐兆花所租赁，地上附着物也归属徐兆花所有。真实性没有异议，该调解书至今并未被撤销，属于生效法律文书，且其效力被青岛中院和省院判决书所确认。查封裁定真实性无法确定，从内容来看，是位于南岭沟的，与本案不具有关联性；对证据5，真实性无异议，该判决书中并未否定徐兆花依照第34号民事调解书对南姜社区土地上的房屋享有的权利。而其驳回徐兆花诉求的理由是徐兆花不是沙子口社区居民，因此买卖集体土地无效。而事实上，原告法定代表人曲先宝也不是沙子口社区居民，照此判决的观点原告一方权利也是待定的，因为原告房屋也是继受取得。另外该判决是徐兆花为原告所提出的，驳回徐兆花的诉请，也不意味着本案原告的权利得到确权。因此原告的主张不能成立；对证据6，真实性无异议，该判决确认了青岛中院34号民事调解书的效力；对证据7真实性无异议。涉案土地2018年土地征收时，具体由崂山区国土资源分局办理，该答复书内容与本案并不冲突，且无论该答复书是否合法，属于另一行政行为，与本案无关；对证据8，相关判决真实性无异议。从一系列判决查明的事实可以看出，涉案房屋是在2012年崂山路拓宽工程启动后进行的协议搬迁，2013年在与原告法定代表人曲先宝有亲属关系的曲向军做工作后，曲先宝写下保证书，同意对拆迁资金进行保全，保全后由其亲属拆除的，政府未实施强拆而且曲先宝在保证书也声明涉案土地存有争议，拆迁资金应在诉讼解决之后再行分配;对证据9，与本案无关，真实性不予认可，也不予质证。 原告对被告青岛市政府的证据发表如下意见：对证据1，真实性认可，合法性不认可。该征地公告严重违反土地管理法对集体土地征收的程序性规定，并且该公告也未依法发布，原告系通过信息公开才得知该公告内容，发布该公告前也未依法与权利人（本案原告）进行地上附着物、青苗的调查、摸底，因此该公告严重违法；对证据2，真实性、合法性均不认可。其他证据与原告证据相同，与原告的证明事项一致。保证书真实性认可，但是合法性不认可，涉案土地及附属物在2012年被非法强拆，被告及下属单位为了逃避法律责任，于2013年对曲先宝进行非法拘留，强逼曲先宝签下违法保证书，更证明了被告青岛市政府违法的恶劣性。被告省政府对青岛市政府的证据真实性认可，但与本案没有关联性。 原告对被告省政府的证据1、2、3无异议；证据4真实性认可，但认为省政府未进行实质性审查，未对青岛市政府是否履行补偿安置的法定职责尽到审查的责任，对原告的权益造成影响。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据9与本案不具有关联性，本院不予采纳。原告、被告提交的其余证据具备合法性、真实性、关联性，本院予以采纳。 根据上述有效证据及当事人庭审陈述，本院查明如下事实：原告青岛海天公司主张其系两宗集体土地的权利人，该两宗土地分别为集体土地使用证（青崂集用[1999]字第007号）、青岛市崂山县[1994]崂地批字第117号建设用地批准书(用地批准文号为青崂改地字（1994）111号，四至：东路、南南姜地、西南姜地、北南姜地)所载集体土地。2018年7月20日，原告向被告青岛市政府提出履行征地补偿法定职责申请，2018年9月17日，原告向被告青岛市政府提出对征地补偿标准、补偿费用发放进行协调的申请，被告青岛市政府均未予以处理。2019年3月18日，被告省政府收到原告的行政复议申请，请求确认青岛市政府不履行安置补偿法定职责违法并责令青岛市政府对原告名下两宗集体土地及附属物履行安置补偿法定职责。被告省政府依法予以受理，于2019年5月7日作出167号复议决定并邮寄送达原告。167号复议决定认为青岛市政府不具有相应的法定职权，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回青岛海天公司的行政复议申请。原告不服，于2019年5月14日向本院提起行政诉讼。诉讼请求：1、依法撤销省政府167号复议决定。2、依法判令被告青岛市政府对原告名下两宗集体土地及附属物履行安置补偿法定责任。3、诉讼费由被告承担。 本院认为，《山东省土地征收管理办法》第六条规定：“省人民政府国土资源行政主管部门负责全省土地征收的监督管理工作。市、县人民政府国土资源行政主管部门负责本行政区域内土地征收的具体实施工作。发展改革、农业、财政、人力资源和社会保障、住房城乡建设、公安、民政、审计、监察等部门按照各自职责，做好土地征收的有关工作。”第十六条规定：“市、县人民政府财政部门会同国土资源行政主管部门应当自依法批准土地征收之日起3个月内，依据土地征收补偿安置协议和土地征收勘测调查清单，将土地征收补偿安置费、地上附着物和青苗补偿费按照规定程序足额支付给被征收土地农村集体经济组织、农民和其他权利人。”根据上述规定，涉案土地无论是协议搬迁还是政府征收，被告青岛市政府均不具有安置补偿职责，原告可依法向具有安置补偿职责、义务的主管部门主张权利。原告请求被告青岛市政府履行法定职责理由不成立，对其“依法判令被告青岛市政府对原告名下两宗集体土地及附属物履行安置补偿法定责任”的诉讼请求，本院不予支持。 《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”原告请求被告青岛市政府履行法定职责理由不成立，被告省政府复议决定驳回青岛海天公司的行政复议申请并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。2019年3月18日，被告省政府收到原告的行政复议申请并依法予以受理，于2019年5月7日作出167号复议决定并邮寄送达原告，行政程序并无不当。原告要求撤销167号复议决定的诉讼请求，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告青岛高科技工业园海天水产有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告青岛高科技工业园海天水产有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  孙继发 人民陪审员  刘成刚 人民陪审员  陈 健 二〇一九年八月六日 法官 助理  王婷婷 书 记 员  李雪珂