四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川11行初54号 原告：窦洪春，男，1974年1月29日出生，汉族，住四川省犍为县。 委托诉讼代理人：甘兆祥（系窦洪春之母），女，住四川省犍为县。 委托诉讼代理人：魏巍，北京京平律师事务所律师。 原告：窦洪巧，男，1976年7月26日，汉族，住四川省犍为县。 委托诉讼代理人：甘兆祥（系窦洪巧之母），女，住四川省犍为县。 委托诉讼代理人：魏巍，北京京平律师事务所律师。 被告：犍为县人民政府，住所地四川省犍为县玉津镇西街72号。 法定代表人：熊建新，县长。 委托诉讼代理人：沈武华，四川升力律师事务所律师。 被告：犍为县石溪镇人民政府，住所地四川省犍为县石溪镇民乐街。 法定代表人：杨竞，镇长。 委托诉讼代理人：蔡德益，四川英华年律师事务所律师。 原告窦洪春、窦洪巧因要求确认被告犍为县人民政府（以下简称犍为县政府）、犍为县石溪镇人民政府（以下简称石溪镇政府）于2019年1月29日实施的土地行政强制行为违法，于2019年2月25日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月4日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月22日、同年7月15日、同年7月26日组织当事人进行了证据交换及询问，于2019年8月9日公开开庭审理了本案。原告窦洪春、窦洪巧的委托诉讼代理人甘兆祥、魏巍，被告犍为县政府的出庭负责人万罗城，被告石溪镇政府的出庭负责人王秀梅及委托诉讼代理人蔡德益到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告窦洪春、窦洪巧诉称，原告承包地位于犍为县，因涉及征收和临时用地问题，原告对补偿未与相关部门达成一致意见，至今未签订补偿协议。2019年1月29日，二被告在未取得合法用地手续且未落实征地补偿的情况下，强行推除原告依法承包的耕地，破坏地上农作物和树木，造成原告合法权益严重损害。原告认为，二被告强行推除原告耕地、破坏地上农作物的行为严重违法，已经造成原告不可挽回的财产损失。根据行政诉讼法相关规定，向法院起诉请求：1.确认二被告于2019年1月29日共同强行推除原告在犍为县耕地，破坏地上农作物和树木的行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。 被告犍为县政府辩称：1.犍为县政府没有组织实施原告所诉的行政行为，具体的征地拆迁工作是由当地政府石溪镇政府负责的。尽管犍为县政府相关领导出现在现场，但其只负责现场维稳工作，没有组织实施强制清除地表青苗和附着物（以下简称“强制清表”）行为。2.涉及原告的用地协议均是犍为县与石溪镇政府签订的，合同具有相对性，犍为县政府不是合同相对人。3.临时用地所涉原告土地的交付是犍为县村民自治决定的，不属于原告可以提起诉讼的范围。 被告石溪镇政府辩称：1.石溪镇政府开展用地工作有事实和法律依据。本案所涉岷江犍为航电枢纽工程系为不特定公众服务的基础设施建设工程，国土资源部已经同意先行用地。依据建设施工的需要，四川省自然资源厅对案涉工程作出川自然资函〔2019〕53号《关于岷江犍为航电枢纽工程临时用地的批复》（以下简称川自然资函〔2019〕53号《批复》），犍为县的6.3897公顷集体土地在该批复临时用地范围内，犍为县已就该6.3897公顷集体土地签订《临时用地补偿协议》。2.川自然资函〔2019〕53号《批复》的临时用地总面积为142.6704公顷，犍为县临时用地面积为6.3897公顷，前述临时用地面积和范围有临时用地情况明细表和用地红线图佐证，交付项目法人临时用地的面积为6.3897公顷，本次用地未超出批准范围。3.本案的实质并非只有征地，而主要是临时用地，石溪镇政府的用地行为合法。原告主张的实质是指石溪镇政府未经法定程序强行征收原告使用的集体土地违法。原告诉指的土地主要在川自然资函〔2019〕53号《批复》用地红线范围内，系因岷江犍为航电枢纽工程建设需要在征地报批程序完成前临时使用犍为县的土地。因此，该行为是项目建设临时用地行为而非土地征收行为，并非将涉案集体土地征收为国有土地的问题，不具有征地的法律效果。临时用地与土地征收是不同法律概念，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定的程序仅适用于土地征收，而临时用地的执行程序无明确法律规定。4.石溪镇政府对临时用地范围的土地、地上附着物进行了清点、丈量、登记、公示；签订了《临时用地补偿协议》，按临时用地补偿标准核算补偿金额并告知领取补偿款，原告拒绝领取但可随时领取，应视为已按临时用地协议支付了临时用地补偿，符合临时用地批复要求。在此情形下将涉案临时用地交由项目法人施工建设，不违反法律禁止性规定，在执行过程中也无明显不当行为。5.原告对临时用地补偿标准等提出行政复议，复议请求被驳回后并未提起诉讼，临时用地补偿标准具有既定法律效力。原告在临时用地范围内的土地及地上附着物已经确定，补偿结果亦当然确定。石溪镇政府已通知原告领取且原告可随时领取，原告主张的损失不成立。 经审理查明，原告窦洪春、窦洪巧系犍为县村民，原告所在农户在该组拥有承包土地。 2012年2月29日，国家发展和改革委员会作出发改基础〔2012〕504号《关于四川岷江（乐山至龙溪口）航电枢纽工程项目建议书的批复》（以下简称发改基础〔2012〕504号《批复》），载明：“……一、为深入实施国家西部大开发战略，加快内河水运发展，改善岷江航道条件，适应水运货运量不断增长需要，促进水资源综合利用，同意建设四川岷江（乐山至龙溪口）航电枢纽工程项目。……” 2015年7月7日，国家发展和改革委员会作出发改基础〔2015〕1553号《关于岷江犍为航电枢纽工程可行性报告的批复》（以下简称发改基础〔2015〕1553号《批复》），载明：“……一、为改善岷江航道条件，促进水资源综合利用，适应岷江水运和腹地经济社会发展需要，同意建设岷江犍为航电枢纽工程。项目法人为四川岷江港航电开发有限责任公司……” 2015年12月7日，国土资源部办公厅作出国土资厅函〔2015〕1680号《关于岷江犍为航电枢纽控制性工程先行用地的复函》（以下简称国土资厅函〔2015〕1680号《复函》），载明：“……一、岷江犍为航电枢纽工程通过国土资源部用地预审，……考虑到该项目枢纽（坝区）工程施工难度大、建设工期紧的实际情况，同意先行用地113.248公顷（其中耕地14.8828公顷）。……” 2017年11月23日，犍为县扶贫和移民工作局（甲方）与犍为县（乙方）签订了《岷江犍为航电枢纽工程土地征收协议书》《临时用地补偿协议》，上述两份协议落款处均有犍为县扶贫和移民工作局、石溪镇政府及犍为县石溪镇石马村村民委员会的签章，并附村民的签字。同日，犍为县作出《关于岷江航电枢纽工程征地分配方案的决议》。原告窦洪春、窦洪巧未签字同意上述协议和决议。 2019年1月7日，犍为县国土资源局向四川省自然资源厅作出犍国土资〔2019〕5号《关于岷江犍为航电枢纽工程临时用地的请示》（以下简称犍国土资〔2019〕5号《请示》），该请示所附《岷江犍为航电枢纽工程临时用地情况明细表》显示，临时用地涉及犍为县的集体土地共计6.3897公顷，其中农用地5.7142公顷、建设用地0.6755公顷。 2019年1月23日，四川省自然资源厅对犍国土资〔2019〕5号《请示》作出川自然资函〔2019〕53号《批复》，载明：“一、同意临时使用你县岷东乡沙嘴村8、9组；石溪镇前丰村1、2、3、4、5组，石马村1、2、3、4、5、6组；……作为岷江犍为航电枢纽工程临时用地。” 因岷江犍为航电枢纽工程建设需要，石溪镇政府于2019年1月29日对犍为县部分土地实施了强制清表行为。中共犍为县委常委、宣传部长、岷江港航电综合开发犍为枢纽工程指挥部常务副指挥长杨淑全，犍为县政府法制办副主任胡国斌当天均在强制清表现场。原告户当天被清除的土地面积为：1.位于川自然资函〔2019〕53号《批复》岷江犍为航电枢纽工程工程临时用地范围内的土地1.275亩；2.位于岷江犍为航电枢纽工程永久性用地范围内的土地0.08亩。原告户被清表土地面积共计1.355亩。 另查明：1.中共犍为县委办公室、犍为县人民政府办公室于2015年1月13日作出犍委办〔2015〕2号《关于成立岷江港航电综合开发犍为枢纽工程指挥部的通知》，载明：为加快推进岷江港航电综合开发工作，确保2015年犍为枢纽工程核准并实质性开工建设，县委、县政府决定成立岷江港航电综合开发犍为枢纽工程指挥部；常务副指挥长为杨淑全；指挥部下设办公室、移民安置科、财务科、安全维稳科、工程建设科，各工作科（室）具体工作职责由指挥部研究细化明确。2.岷江犍为航电枢纽工程指挥部（与“岷江港航电综合开发犍为枢纽工程指挥部”系同一机构）于2015年11月5日作出《岷江犍为航电枢纽工程指挥部科室及人员设置方案》，载明：根据工作需要，指挥部下设包含征地拆迁科在内的一科五室；征地拆迁科的主要职责包括负责征地拆迁政策制定、宣传、解释、实施等相关工作。 上述事实有原、被告双方提交的身份证明材料、土地承包证、发改基础〔2012〕504号《批复》、发改基础〔2015〕1553号《批复》、国土资厅函〔2015〕1680号《复函》《岷江犍为航电枢纽工程土地征收协议》《临时用地补偿协议》《关于岷江航电枢纽工程征地分配方案的决议》、犍国土资〔2019〕5号《请示》、川自然资函〔2019〕53号《批复》、视频、照片、《关于成立岷江港航电综合开发犍为枢纽工程指挥部的通知》《岷江犍为航电枢纽工程指挥部科室及人员设置方案》及本案的证据交换笔录、诉讼中双方签字的事实确认表及询问笔录、庭审笔录等予以证明。 本院认为，本案被诉行政行为系二被告于2019年1月29日对原告户土地实施强制清表的行为。综合各方的诉辩意见，本案的争议焦点一是被告犍为县政府是否参与实施了被诉行政行为，二是本案被诉行政行为是否合法。 关于被告犍为县政府是否参与实施了被诉行政行为的问题。根据本案查明的事实，犍为县政府与中共犍为县委共同成立了岷江港航电综合开发犍为枢纽工程指挥部，指挥部内设的征地拆迁科主要职责也包括征地拆迁的实施工作，并且在2019年1月29日对原告户涉案土地强制清表时，指挥部副指挥长与犍为县政府其他工作人员均到了现场，以上事实足以推定被告犍为县政府参与实施了当日的强制清表行为。犍为县政府系本案适格被告。 关于本案被诉行政行为是否合法的问题。石溪镇政府辩称岷江犍为航电枢纽工程是关系国家利益和社会公共利益而实施的重点工程，本案所涉临时用地也是为了避免该部分土地在蓄水后被淹，通过施工垫高再交还村民。本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第四条规定：“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”虽然岷江犍为航电枢纽工程以及施工垫高土地的临时用地均具有公益性，但是依法行政是行政机关应当遵循的基本原则，行政机关作出行政行为应当具有法律、法规授予的法定职权。本案被诉行政行为系强制清表行为，无论是在工程永久性用地还是临时性用地上，二被告均没有实施强制清表行为的法定职权依据，该行为属于超越职权的违法行政行为。 综上所述，二被告共同实施了被诉强制清表的违法行为，依法应予撤销。但鉴于该行为不具有可撤销内容,故应当判决确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项、第七十四条第二款第一项规定，判决如下： 确认被告犍为县人民政府、犍为县石溪镇人民政府于2019年1月29日对原告窦洪春、窦洪巧1.355亩土地实施的强制清表行为违法。 案件受理费50元，由被告犍为县人民政府、犍为县石溪镇人民政府负担。原告窦洪春、窦洪巧预交案件受理费100元，在本判决生效后退还原告。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长  潘德军 审判员  吕南屏 审判员  易晓芸 审判员  钟小红 审判员  罗喆予 二〇一九年八月十四日 法官助理 吕林真 书记员 朱蕾汀 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。