湖北省武汉市黄陂区人民法院民 事 判 决 书（2019）鄂0116民初14号原告：武汉市黄陂区人民政府前川街道办事处，住所地武汉市黄陂区前川街木兰大街116号，统一社会信用代码114201167646195242。负责人：王艳明，该街道办事处主任。委托诉讼代理人：冯木（出庭），湖北天泓律师事务所律师（一般授权）。委托诉讼代理人：丁原（未出庭），湖北天泓律师事务所律师（一般授权）。被告：武汉市黄陂区前川新东新型建材厂，住所地武汉市黄陂区前川群光八组。经营者：徐超文，男，1973年10月7日出生，汉族，武汉市黄陂区人，住武汉市黄陂区，委托诉讼代理人：陈洲，湖北成和诚律师事务所律师（一般授权）。委托诉讼代理人：李义江（未出庭），湖北秋筠律师事务所律师（一般授权）。第三人：武汉市黄陂区前川街道群光社区居民委员会，住所地武汉市黄陂区前川街道群光村。负责人：程国胜，该居民委员会主任。委托诉讼代理人：杜静（出庭），湖北人从众律师事务所律师（特别授权）。委托诉讼代理人：冯亮（未出庭），湖北人从众律师事务所律师（特别授权）。原告武汉市黄陂区人民政府前川街道办事处（以下简称前川街道办事处）与被告武汉市黄陂区前川新东新型建材厂（以下简称新东新型建材厂）确认合同效力纠纷一案，本院于2018年5月16日受理后，于2018年7月2日作出（2018）鄂0116民初2835号民事判决，新东新型建材厂不服该判决提出上诉，武汉市中级人民法院于2018年11月2日作出（2018）鄂01民终7460号民事裁定，撤销本院（2018）鄂0116民初2835号民事判决，发回本院重审。本院于2019年1月2日受理后，依法适用普通程序，组成由审判员李大兴担任审判长，审判员徐向阳、刘静参加的合议庭进行审理。本案在审理过程中，根据前川街道办事处的申请，本院依法追加武汉市黄陂区前川街道群光社区居民委员会（以下简称群光社区居委会）为第三人参加诉讼。本案在审理过程中，新东新型建材厂提出反诉，本院于2019年5月22日作出（2019）鄂0116民初14号民事裁定，对新东新型建材厂的反诉不予受理，新东新型建材厂不服该裁定提出上诉，武汉市中级人民法院经核实后认为应视为新东新型建材厂未提出上诉，作出退案处理。本案于2019年8月9日公开开庭进行了审理。原告前川街道办事处的委托诉讼代理人冯木，被告新东新型建材厂的经营者徐超文及委托诉讼代理人陈洲，第三人群光社区居委会的委托诉讼代理人杜静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。前川街道办事处向本院提出诉讼请求：1.确认原、被告之间签订的《关于土地使用相关问题的协议》无效；2.原告返还被告征地补偿费1350000元；3.原告支付被告征地补偿费占用期间的利息损失，自2010年7月23日起至还清之日止，以土地补偿费1350000元为基数，按银行同期贷款利率计算的数额，由原告承担70%的责任；4.诉讼费用由被告承担。事实和理由：2010年6月19日，原告与被告签订《关于土地使用相关问题的协议》，约定原告将黄陂区人民政府大院以北、财政局宿舍以东，财政局宿舍大道以南，百锦街向北延伸线以西的群光社区八组土地优先确认由被告开发使用，总面积约27亩，每亩按50000元预交征地补偿款。合同签订之时，上述土地为农业用途的集体性质土地，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）《中华人民共和国物权法》（以下简称物权法）等法律法规，原告并非案涉土地的所有权人或使用权人。原告无权决定将农业用途的土地作为建设用地确认为他人优先开发使用，更无权决定土地征收及预交征地补偿款的相关事宜。上述协议因违反了法律的强制性规定，当属无效。依照《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第58条的规定，合同无效应当返还因该合同取得的财产，双方有过错的，应当各自承担相应责任。原告认为被告在签订合同时亦有审查和注意义务，关于损失部分原告愿意承担相应利息损失。新东新型建材厂辩称，1.原、被告之间签订的协议是行政协议而非民事协议，本案应视为因行政协议引起的行政纠纷，应列为行政案件，组成行政案件合议庭进行审理，请求法庭审查案由后驳回起诉；2.《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）规定关于土地、房屋征收、征用补偿等问题达成的协议产生的纠纷属于行政诉讼的范围，本案不符合《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称民事诉讼法）第三条及第一百一十九条的规定，不属于人民法院受理民事案件的范围，请求依法驳回原告的起诉。3.原、被告签订的协议有效，协议签订有三方（原告、被告、第三人），村委会认同协议内容，原、被告之间的协议未违反法律强制性规定；4.原告作为政府机关严重丧失诚信，请求法庭对原告严重损害政府形象的诉讼行为不予支持；5.本案协议的签订，原告作为黄陂区政府派出机关，是受黄陂区政府指示和委托所为，请求依法追加黄陂区人民政府为第三人参与本案诉讼；6.本案原告对八年前签订的协议提出诉讼请求，超过了法定的诉讼时效，从根本上不利于维护合同的稳定性，请求依法驳回原告的诉讼请求。群光社区居委会述称，1.第三人既无权作出征地决定也未收受征地补偿款；2.第三人是否在协议上盖章不影响协议的签订和履行，协议是否有效与第三人无关。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对前川街道办事处提交的证据，群光社区居委会表示不发表质证意见。新东新型建材厂对证据一原、被告的身份信息无异议，对证据二原、被告签订的《关于土地使用相关问题的协议》的真实性无异议。对新东新型建材厂提交的证据，群光社区居委会表示对证据一、证据二不发表质证意见，对证据三收据有异议，认为群光社区居委会未收到相应款项，也未盖章，收据是前川街道办事处所写。前川街道办事处对证据二《关于土地使用相关问题的协议》的真实性无异议；对证据三收据无异议。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：新东新型建材厂对前川街道办事处提交的证据二原、被告签订的《关于土地使用相关问题的协议》的证明目的有异议，认为协议本身不能说明是否有效，本院认为新东新型建材厂的质证意见成立，关于协议是否有效应当依据合同法关于合同效力的规定进行判断。对证据三省国土资源厅关于批准武汉市黄陂区2010年度第58批次建设用地的函（鄂土资函〔2011〕1365号）认为真实性无法确认，与本案也无关联性，本院认为经核实该函属实，根据该函可以证实案涉土地在原、被告签订《关于土地使用相关问题的协议》时系群光村（现群光社区）的集体农用地，故对该函的真实性及关联性予以认定。对证据四（2018）鄂0116民初1122号民事裁定书的证明目的有异议，认为与本案无关，本院认为该裁定书亦可以证实案涉土地在原、被告签订《关于土地使用相关问题的协议》时系群光村（现群光社区）的集体土地，故对该裁定书的关联性予以认定。前川街道办事处对新东新型建材厂提交的证据一武汉市黄陂区前川市政广场工程建设指挥部关于黄陂区前川市政广场工程建设拆迁专题会议纪要［（2010）第一号］有异议，认为真实性需要依法核实，关联性不予认可，本院认为经核实该会议纪要属实，但该会议纪要载明“会议同意拆迁户提出的在同等条件下，优先摘牌取得区政府以北、财政局宿舍以东、财政局宿舍以南、百锦街以西约27亩地块使用权，但不能以此作为筹码作为签订拆迁合同的条件”，因此该会议纪要并未授权前川街道办事处就案涉土地的使用权对外签订转让协议，故对新东新型建材厂拟证实依据该会议纪要可以证明《关于土地使用相关问题的协议》系行政合同而非民事合同的证明目的，本院不予认定。对证据二《关于土地使用相关问题的协议》的证明目的有异议，认为协议无效，本院认为结合新东新型建材厂提交的证据一武汉市黄陂区前川市政广场工程建设指挥部关于黄陂区前川市政广场工程建设拆迁专题会议纪要［（2010）第一号］，不能证实《关于土地使用相关问题的协议》系行政合同而非民事合同，对其证明目的本院不予认定。群光社区居委会对新东新型建材厂提交的证据三收据有异议，但前川街道办事处对该收据无异议，可以证实前川街道办事处收取了新东新型建材厂征地补偿款1350000元的事实，但不能认定群光社区居委会也参与了款项的收取，故对新东新型建材厂拟证实前川街道办事处及群光社区居委会收取了征地补偿款1350000元的证明目的，本院予以部分认定。经审理查明，2010年6月10日，前川街道办事处与新东新型建材厂签订了一份《关于土地使用权相关问题的协议》，约定前川街道办事处同意将黄陂区人民政府大院以北、黄陂区财政局宿舍以东、黄陂区财政局宿舍大道以南、百锦街向北延长线以西的前川街道群光社区八组土地优先确认由新东新型建材厂开发使用，总面积约27亩，每亩按50000元预交征地补偿款，合计1350000元。最终的面积及补偿金额经对土地依法确权后依规实地测量数据为准。双方确认，该地块的使用必须履行法定的土地使用程序，开发建设项目必须符合土地利用总体规划，必须符合城区建设整体发展要求。土地使用的法定手续，今后由新东新型建材厂准备相应的文件和资料，但前川街道办事处应为新东新型建材厂积极主动疏通协调，帮助新东新型建材厂优先优惠取得土地的开发使用权……群光社区居委会作为鉴证方在协议中签订并加盖了公章。2010年7月23日，新东新型建材厂向前川街道办事处支付了征地补偿款1350000元（其中1280000元系用前川街道办事处应付给新东新型建材厂经营者徐超文位于黄陂区××××号房屋的拆迁款1280000元冲抵，70000元系新东新型建材厂另行支付），前川街道办事处于当日向新东新型建材厂出具收据一张，载明收到徐超文交来群光社区征地补偿1350000元。后前川街道办事处将案涉土地交付新东新型建材厂占有、使用至今。2011年2月28日，湖北省国土资源厅下发省国土资源厅关于批准武汉市黄陂区2010年度第58批次建设用地的函（鄂土资函〔2011〕1365号），同意将案涉集体农用地转为建设用地并办理征地手续。后前川街道办事处与新东新型建材厂就案涉土地使用权发生争议。2018年2月11日，本院受理了案外人朱汉生等27人诉前川街道办事处、新东新型建材厂、群光社区居委会确认合同效力纠纷一案。2018年4月13日，本院作出（2018）鄂0116民初1122号民事裁定，认定朱汉生等27人诉称的土地使用权即本案案涉的土地使用权系群光社区居委会集体所有，朱汉生等27人并非适格主体，据此驳回起诉。前川街道办事处认为，根据土地管理法和物权法的规定，前川街道办事处不是案涉土地的所有权人或使用权人，无权决定将农业用途的土地作为建设用地确认给他人优先开发使用，更无权决定土地征收及预交征地补偿款相关事宜。与新东新型建材厂签订的《关于土地使用权相关问题的协议》，违反了法律强制性规定，当属无效。是此，诉至本院并提出上述诉讼请求。本院认为：本案的争议焦点如下：一、案涉纠纷是否属于人民法院民事案件的受案范围；二、本案是否已超过诉讼时效；三、是否应当追加武汉市黄陂区人民政府为本案第三人参加诉讼；四、《关于土地使用权相关问题的协议》是否有效；五、前川街道办事处诉请返还新东新型建材厂征地补偿费1350000元并自愿承担相应利息损失是否应予支持。一、案涉纠纷是否属于人民法院民事案件的受案范围。本院认为，根据民事诉讼法及行政诉讼法的相关规定，人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用民事诉讼法的规定；公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照行政诉讼法向人民法院提起诉讼。本案中，《关于土地使用权相关问题的协议》签订时，前川街道办事处并非案涉土地的所有权人或使用权人，亦无相应授权，其签订协议的行为属于设立、变更、终止民事权利和民事义务的民事行为，而非能够产生行政法律效果的行政行为，双方因此产生的纠纷属于人民法院民事案件的受案范围。新东新型建材厂辩称应作为行政诉讼案件组成合议庭审理或驳回前川街道办事处民事起诉的理由不成立，本院不予采纳。二、本案是否已超过诉讼时效。本院认为，本案不受诉讼时效的限制，主要理由有：第一，根据民法传统理论，民事权利按照作用分为支配权、请求权、形成权和抗辩权，适用诉讼时效的权利仅限于请求权，请求权的基本特征是权利的实现需要相对人为一定的行为，否则权利将无法实现，对于无效合同的确认来说，无论是司法机关依职权确认无效还是当事人请求确认无效，都不符合请求权的基本特征，因此确认合同无效不属于诉讼时效的客体范围；第二，无效合同的确认是一种事实确认，当事人或司法机关在任何时候都可以提出，时间的经过不能改变无效合同的法律性质，如果确认合同无效适用诉讼时效，意味着无效合同经过一定时间效力效果等同于有效合同，这将导致非法利益变为合法利益，于法律精神不容；第三，确认合同无效适用诉讼时效，不符合诉讼时效制度设立的目的，诉讼时效制度设立的目的是督促权利人尽快行使自己的权利，而无效合同由于违反了法律或损害公共利益，司法机关可以依职权主动审查并确认无效，不以当事人的请求为前提，确认合同无效是司法机关维护社会秩序和善良风俗的一项职能，也是评价和指引民事行为的要求；第四，确认合同无效并不会影响交易安全，合同法对确认合同无效的后果进行了相关规定，不影响当事人在合同被确认无效后主张返还财产或主张赔偿。综上，本案不适用诉讼时效，新东新型建材厂辩称本案已超过诉讼时效的意见，本院不予采纳。三、是否应当追加武汉市黄陂区人民政府为本案第三人参加诉讼。本院认为，根据民事诉讼法的规定，第三人是对当事人双方的诉讼标的认为有独立请求权的人，或对当事人双方的诉讼标的，虽然没有独立请求权，但案件处理结果同他有法律上的利害关系的人。本案中，前川街道办事处与新东新型建材厂签订《关于土地使用权相关问题的协议》时，案涉土地的所有权系群光社区居委会所有，武汉市黄陂区人民政府不符合第三人的条件，故对新东新型建材厂申请追加武汉市黄陂区人民政府为本案第三人意见，本院不予采纳。四、《关于土地使用权相关问题的协议》是否有效。根据我国物权法的规定，集体所有的财产受法律保护，本案中《关于土地使用权相关问题的协议》载明的土地使用权在协议签订时系群光社区（原群光村）集体所有，应由该集体享有占有、使用、收益和处分的权利。同时，根据土地管理法的规定，农民集体所有的土地的使用权非经法定程序不得出让、转让或者出租用于非农业建设。本案中，前川街道办事处将群光社区（原群光村）的集体农用地以协议方式直接确认由新东新型建材厂开发使用，违反了物权法及土地管理法的相关规定，属于无效合同，故对前川街道办事处确认原、被告签订的《关于土地使用权相关问题的协议》无效的诉讼请求，本院予以支持。五、前川街道办事处诉请返还新东新型建材厂征地补偿费1350000元并自愿承担相应利息损失是否应予支持。根据合同法的规定，合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还，不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。但返还或赔偿问题均属于请求权的范畴，双方可就其各自享有的请求权分别主张权利，本案中征地补偿费的返还以及赔偿损失属于新东新型建材厂的请求权，新东新型建材厂可以选择主张权利，也可以选择不主张权利；同时前川街道办事处如自愿向新东新型建材厂返还征地补偿费并承担相应利息损失，可以自行履行，不宜通过判决的方式要求权利人接受义务人的履行。故对前川街道办事处的该项诉讼请求，本院不予支持。据此，经合议庭评议，依照《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条、第一百五十五条、第一百五十七条、第一百九十六条，《中华人民共和国物权法》第六十三条，《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第四十四条、第六十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：一、原告武汉市黄陂区人民政府前川街道办事处与被告武汉市黄陂区前川新东新型建材厂签订的《关于土地使用相关问题的协议》无效。二、驳回原告武汉市黄陂区人民政府前川街道办事处的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费16950元，由原告武汉市黄陂区人民政府前川街道办事处负担11865元，被告武汉市黄陂区前川新东新型建材厂负担5085元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。审判长  李大兴审判员  徐向阳审判员  刘 静二〇一九年八月二十二日书记员  陈 青