山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁行终706号上诉人（原审原告）杨吉全，男，1970年2月5日出生，汉族，户籍地青岛市黄岛区）王台镇西漕汶东39号，住青岛市市北区。被上诉人（原审被告）青岛市市北区人民政府，住所地青岛市市北区延吉路80号。法定代表人杨旭东，区长。杨吉全因与青岛市市北区人民政府行政复议一案，不服青岛市中级人民法院于2018年11月30日作出的(2018)鲁02行初208号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。杨吉全向原审法院起诉称：原告于2017年9月27日经中介和合租人同意其养狗后，签订了房屋租赁合同，并搬到青岛市市北区××路××楼××单元703户，同时将小狗圈养在7楼顶平台。原告在楼顶平台养狗时，并无人投诉反对，且居委会也同意。后原告去了北京，狗被人放出跑至7楼走廊，合租人为此进行了投诉，现矛盾已经解决。原告认为，原告将小狗养在7楼平台的行为，负有管辖职权的单位应该是居委会、城管。2018年4月19日，青岛市公安局市北分局敦化路派出所作出青北公（敦）责通字〔2018〕035号《责令整改通知书》，依法构成滥用职权、超越职权，其行使行政职权行为侵犯了原告合法权益。原告不服，依法向被告申请行政复议。2018年7月17日，被告作出北政复决字〔2018〕13号《行政复议决定书》，既未事前告知，亦未给原告陈述、申辩的机会，剥夺了原告的权利，且程序不当、事实认定有误，适用依据错误。原告不服，以被告为赔偿义务机关，依法向被告提出行政赔偿复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项的规定。因此，被告于2018年8月24日作出的北政复不字〔2018〕9号《不予受理行政复议申请决定书》程序违法，适用法律错误。综上，请求法院：1、依法确认被告于2018年8月24日作出的北政复不字〔2018〕9号《不予受理行政复议申请决定书》无效；2、判令被告依法受理原告的行政赔偿复议申请并作出赔偿决定。原告杨吉全当庭坚持增加一项诉讼请求，即要求撤销被告于2018年7月17日作出的北政复决字〔2018〕13号《行政复议决定书》。原审法院经审理查明，2018年4月19日，青岛市公安局市北分局敦化路派出所作出青北公（敦）责通字〔2018〕035号《责令整改通知书》，责令本案原告杨吉全立即停止在公共区域养犬，犬吠影响居民正常生活的违法行为，在2018年4月23日前改正或者整改完毕，并将结果函告该派出所。原告不服，向被告青岛市市北区人民政府提出行政复议申请，请求依法撤销被申请人青岛市公安局市北分局敦化路派出所作出的青北公（敦）责通字〔2018〕035号《责令整改通知书》。经审查，被告于2018年7月17日作出北政复决字〔2018〕13号《行政复议决定书》，决定维持被申请人所作的上述责令整改通知。2018年8月18日，原告向被告提出行政赔偿复议申请，以青岛市市北区人民政府所作北政复决字〔2018〕13号《行政复议决定书》严重程序违法，给赔偿请求人杨吉全权利义务产生新的实际不利影响，且给其精神造成特别重大的损失、痛苦与压力为由要求复议、赔偿，请求：1、撤销、变更被告于2018年7月17日作出的北政复决字〔2018〕13号《行政复议决定书》，确认违法或者决定行政行为无效；2、请求被告履行行政赔偿职责，赔偿其800万元人民币，支付国家赔偿金、精神补偿性、抚慰性、惩罚性赔偿金1600万元人民币。被告于2018年8月20日收到原告的上述申请，经审查于2018年8月24日作出北政复不字〔2018〕9号《不予受理行政复议申请决定书》，认定：根据《中华人民共和国行政复议法》第五条、《中华人民共和国国家赔偿法》第八条规定，原告称北政复决字〔2018〕13号《行政复议决定书》给其精神造成了特别重大的精神损害，在精神损害赔偿的适用范围上，《中华人民共和国国家赔偿法》以三重条件进行了限定：首先，通过明确造成精神损害的行为限定精神损害的适用范围；其次，通过明确所保护的权利范围来限定精神损害赔偿的范围；最后，通过要求精神损害达到“造成严重后果”的程度来限定精神损害赔偿的适用范围。由此被告认为：原告的复议请求不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受理条件，遂决定对原告的行政复议请求不予受理。同日，被告向原告邮寄送达该不予受理行政复议申请决定书。原告不服，提起本案行政诉讼。另查明，原告杨吉全对北政复决字〔2018〕13号行政复议决定不服，以青岛市市北区人民政府为被申请人向青岛市人民政府提出行政复议申请，要求依法撤销青岛市市北区人民政府作出的北政复决字〔2018〕13号行政复议决定。经审查，青岛市人民政府于2018年8月28日作出青政复办告字〔2018〕34号《告知书》，告知原告对北政复决字〔2018〕13号《行政复议决定书》不服，应当依法向人民法院提起行政诉讼。庭审中，原告自述称，其于2018年9月3日向青岛市市北区人民法院提起行政诉讼，要求撤销北政复决字〔2018〕13号《行政复议决定书》及青北公（敦）责通字〔2018〕035号《责令整改通知书》，其还一并向该法院提出免交诉讼费的申请，但未被准许，其亦未按照该法院通知交纳诉讼费，故该行政诉讼案法院未予受理。原审法院认为：一、关于原告当庭增加诉讼请求是否应予准许。庭审中，原告杨吉全当庭坚持增加一项诉讼请求，即要求撤销被告市北区政府于2018年7月17日作出的北政复决字〔2018〕13号《行政复议决定书》。法院当庭对原告予以释明相关法律规定，并驳回其增加该项诉讼请求的要求。二、关于被告所作不予受理行政复议申请决定的理由是否成立。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围……。《山东省行政复议条例》第十七条亦规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当就申请人的申请是否属于行政复议范围等事项进行初步审查。由此可见，行政复议机关收到申请人的行政复议申请后，应当审查包括申请复议事项是否属于行政复议受案范围等在内的所有行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第五条规定，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。显然，法律并没有规定对行政复议决定不服还可以向该复议机关或其上一级行政机关再次申请行政复议。因此，原告杨吉全对被告青岛市市北区人民政府作出的北政复决字〔2018〕13号行政复议决定不服，应当根据上述规定向人民法院提起行政诉讼。但实际上，原告以被告所作北政复决字〔2018〕13号《行政复议决定书》严重程序违法、给其权利义务产生新的实际不利影响、精神造成特别重大损失、痛苦与压力为由申请复议、赔偿，实质上仍系要求被告先行对其于2018年7月17日作出的北政复决字〔2018〕13号《行政复议决定书》予以行政复议，确认该行政复议决定违法或者无效，进而一并提出行政赔偿请求。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”的规定、第六条关于行政复议受案范围的详细列举的规定，原告就被告作出的行政复议决定再次申请复议不属于法定的行政复议受案范围。另外，《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款虽规定“申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿”，但鉴于原告的第一项复议请求不属于行政复议范围，因此原告基于第一项请求进而要求被告一并行政赔偿的请求亦不属于行政复议的受案范围。综上，被告认为原告提出的赔偿复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议受理条件，并以此为由决定不予受理，适用法律正确，结果并无不当。三、关于被告的行政复议程序是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人……。本案中，被告青岛市市北区人民政府于2018年8月20日收到原告的行政赔偿复议申请，经审查于2018年8月24日作出北政复不字〔2018〕9号《不予受理行政复议申请决定书》，并于同日向原告邮寄送达，符合上述规定，法院依法确认被告行政复议程序合法。综上，被告所作北政复不字〔2018〕9号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法予以支持。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杨吉全的诉讼请求。杨吉全不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原判决并请求撤销青岛市市北区人民政府做出的北政复不字〔2018〕9号《不予受理行政复议申请决定书》，由被上诉人依法受理上诉人的复议请求并作出赔偿决定。主要理由如下：上诉人的起诉符合行政诉讼法的受案范围，一审法院认定事实不清，证据不充分，被复议机关的行政行为给上诉人造成了经济和精神压力，复议机关应支持上诉人的赔偿请求。被上诉人青岛市市北区人民政府未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：青岛市市北区人民政府做出的北政复不字〔2018〕9号《不予受理行政复议申请决定书》，在复议程序方面符合法律规定。在复议内容方面，上诉人以对青岛市市北区人民政府所作北政复决字〔2018〕13号《行政复议决定书》不服，继续向青岛市市北区人民政府提出行政赔偿复议申请，要求确认北政复决字〔2018〕13号《行政复议决定书》严重程序违法并对上诉人进行赔偿。我国没有如果对行政复议决定不服可以向该复议机关或其上一级行政机关再次申请行政复议的法律规定，上诉人杨吉全所提行政复议申请不符合法律关于行政复议的受理条件，行政复议机关以此为由决定不予受理，适用法律正确，结果并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉,维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人杨吉全承担。本判决为终审判决。审判长 罗 莹审判员 刘 革审判员 蒋海年二〇一九年八月十六日书记员 苏 惠