辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终586号上诉人（原审原告）铁岭奕翔电力电杆有限公司。法定代表人张秀梅，该公司总经理。委托代理人贾健阳，该公司工作人员。委托代理人张俊东，辽宁腾达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）铁岭市银州区人民政府。法定代表人李铁刚，该区区长。委托代理人郭晓勇，该区司法局副局长。委托代理人张军，辽宁守衡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）铁岭市银州区城市管理综合行政执法局。法定代表人刘军，该局局长。委托代理人聂鑫，该局工作人员。委托代理人陈旺鑫，辽宁守衡律师事务所律师。上诉人铁岭奕翔电力电杆有限公司（以下简称奕翔公司）因诉被上诉人铁岭市银州区人民政府（以下简称银州区政府）、铁岭市银州区城市管理综合行政执法局（以下简称银州区行政执法局）行政强制执行一案，不服铁岭市中级人民法院（2019）辽12行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原告奕翔公司起诉称：2000年奕翔公司受铁岭市银州龙山乡人民政府邀请，作为招商引资企业与其签订了《租赁协议》，在当地政府允许下投资建厂并领取了营业执照，在被违法强拆迁前一直处于正常经营状态。2018年6月末原告发现被停了电，经向电业部门核实得知，银州区政府向其下达了《关于对银州工业园区宏达饲料厂以南18亩土地地面附着物电力设施进行断电拆除的函》要求断电、拆除，但电业部门仅采取了断电措施，并未实施拆除。2018年7月17日，银州区行政执法局在银州区政府的授权之下，开始对原告18亩土地地面附着物进行违法强拆。2018年8月份原告发现电力设施也被银州行政执法局违法强拆。银州区政府出具函件的行为，无论从程序上还是内容实质上都违法，属严重滥用职权的行为，侵犯原告合法权益。银州行政执法局出具的《行政强制执行决定书》法律依据错误，且超过法定时效，并将本属于征收范围内的地上物按照违建进行强拆，属滥用职权，不具有合法性。请求:1、依法确认银州区政府于2018年6月4日作出的《关于对银州工业园区宏达饲料厂以南18亩土地地面附着物电力设施进行断电拆除的函》违法；2、依法确认银州行政执法局于2018年7月12日出具的《行政强制执行决定书》（铁银综强执字[2018]第J004号）违法；3、依法确认银州区政府、银州行政执法局对原告18亩土地地面附着物、电力设施实施的强拆行为违法；4、诉讼费由被告承担。被告银州区政府辩称：首先，对于银州行政执法局作出的铁银综强执字[2018]第J004号《行政强制执行决定书》，原告并没有申请行政复议；其次，银州区政府作出的《关于对银州工业园区宏达饲料厂以南18亩土地地面附着物电力设施进行断电拆除的函》不是对原告作出，而是协调相关部门工作向国网铁岭市开发区供电公司发出的，《函》不是具体行政行为。银州区政府不是本案适格被告，请求人民法院驳回原告对银州区政府的起诉。被告银州行政执法局答辩称：本案涉及两种法律关系，原告起诉银州区政府系发函的行为，而起诉银州行政执法局系行政强制行为，两种行为没有关联性。依据《行政诉讼法》第十四条的规定，被告银州行政执法局强制执行行为应由基层法院管辖。请求贵院驳回原告对被告银州行政执法局的起诉。原审法院经审理查明，2018年6月4日，银州区政府向国网铁岭市开发区供电公司作出《关于对银州工业园区宏达饲料厂以南18亩土地地面附着物电力设施进行断电拆除的函》（以下简称《函》），主要内容为：请贵单位协助配合尽快将位于银州工业园区宏达饲料厂以南18亩土地地面附着物电力设施予以断电拆除。2019年1月2日，国网铁岭市开发区供电公司出具情况说明，证实其按照银州区政府《函》和铁岭市银州经济和信息化局文件的要求，对奕翔公司电力设施给予断电，但并没有对电力设施进行拆除。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项的规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”银州行政执法局系银州辖区内负责强制拆除的职能部门，依法对以其名义作出的行政行为独立承担法律责任。而根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、十五条有关级别管辖的规定，以银州行政执法局所作行为提起诉讼的案件应由基层人民法院管辖。故对原告提出的第二项诉请“依法确认被告二于2018年7月12日出具的《行政强制执行决定书》（铁银综强执字[2018]第J004号）违法”，本院不予审查。另根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款（五）、（十）的规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。本案中，对原告权利义务产生实际影响的系相关部门拆除其地面附着物、电力设施的行为。而经庭审调查，银州区政府并未实施对原告地面附着物及电力设施的强拆行为，其对案外人国网铁岭市开发区供电公司发出的《函》仅为内部沟通性质，不对外产生法律上的效果，未导致原告电力设施和地上附着物的拆除。故银州区政府作出的《函》不具有独立诉讼的价值，原告应当直接对影响其权利义务的强制执行行为提起诉讼。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一第一款（五）、（十）项，第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告奕翔公司的起诉。一审案件受理费50元，退还原告奕翔公司。上诉人奕翔公司上诉称：1、原审法院对奕翔公司原审诉求第二项不予审查，属程序违法，无事实及法律依据。银州区行政执法局系按照银州区政府《函》要求执行的，银州区政府不仅向电力部门发送了函件要求，也向银州行政执法局发送了函件。根据该函件的内容得知，银州区政府不仅要求断电，还要求拆除地上附属物。电力部门和银州行政执法局共同实施了侵权行为。而违法拆除合法建筑并不是银州行政执法局的法定职责。银州行政执法局出具的行政强制执行决定书落款单位是铁岭市银州城市管理综合行政执法分局，不具备独立的执法资格。针对不具备独立行政资格作出的具体行为，奕翔公司有权向中级法院提起诉讼，起诉原设立单位银州区政府。2、银州区政府发出的《函》已实际履行，奕翔公司已被电力公司断电，电力设施也已被拆除。奕翔公司提起本次诉讼具备可诉性，具有诉讼价值，属于具体行政行为，人民法院应当予以立案审查。奕翔公司作为合法的经营企业，具备合法的用电审批手续，银州区政府通知电力部门断电本身就是滥用职权的违法行为。电力公司虽没有实施拆除电力设施的行为，但却实施了断电行为。基于该《函》内容，有理由相信拆除电力设施是被上诉人共同实施的。为此，银州区政府向电力部门出具的《函》，已对外实际执行，并侵犯了奕翔公司合法的权利，属于具体行政行为，而非内部行政行为，具备可诉性，也存在诉讼价值。原审判决认定事实不清，适用法律错误。上诉请求：撤销铁岭市中级人民法院（2019）辽12行初4号行政裁定，发回重审。被上诉人银州区政府答辩称，1、银州区政府作出的《函》，不是对上诉人作出的，而是为协调相关部门工作向国网铁岭市开发区供电公司发出的内部工作函。2、银州行政执法局作出的铁银综强执字[2018]第J004号《行政强制执行决定书》，对奕翔公司的电力设施及地上物予以强制拆除。3、银州行政执法局是银州辖区内市容环境卫生管理部门，有对辖区内擅自搭建的建筑物责令限期拆除的处罚权。对奕翔公司的电力设施及地上物实施的强制执行，是银州行政执法局作出的具体行政行为。因此，国网铁岭市开发区供电公司根据银州区政府作出的《函》仅配合实施断电行为，真正对奕翔公司权利义务产生影响的是银州行政执法局对其电力设施及地上附属物实施的强制执行行为。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求法院予以维持。被上诉人银州行政执法局答辩称，1、一审裁定正确，奕翔公司的起诉违反了级别管辖的规定，银州行政执法局作出的《行政强制执行决定书》是否合法，是否应予撤销应由基层法院审理。奕翔公司起诉银州区政府系因银州区政府发函的行为，起诉银州行政执法局系因行政强制行为，该两种行为之间没有关联性，因此银州行政执法局作为本案被上诉人主体不适格。2、银州行政执法局是银州辖区内市容环境卫生管理部门，有对辖区内擅自搭建的建筑物责令限期拆除的处罚权。奕翔公司擅自搭建的建筑物没有合法审批手续，银州行政执法局对该建筑物认定为违法建筑正确，依法下达《行政强制执行决定书》正确，依法对违法建筑物予以拆除正确。本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，关于奕翔公司提出原审法院对其诉讼请求第二项未予审查程序违法的上诉主张，奕翔公司向法院提起本次诉讼其第二项诉讼请求是依法确认银州行政执法局于2018年7月12日出具的《行政强制执行决定书》（铁银综强执字[2018]第J004号）违法。银州行政执法局系银州负责强制拆除的职能部门，对以其名义作出的行政行为依法独立承担法律责任。以银州行政执法局为被告提起诉讼的行政案件应由基层人民法院管辖，奕翔公司向铁岭市中级人民法院提起诉讼不符合《行政诉讼法》级别管辖的规定，故原审法院对其该项诉讼请求未予审查并无不当，对于奕翔公司该上诉主张本院不予支持。银州行政执法局自认《行政强制执行决定书》系由其作出，奕翔公司主张《行政强制执行决定书》落款单位铁岭市银州城市管理综合行政执法分局不具备独立的执法资格，其有权向中级法院起诉原设立单位银州区政府因缺乏事实和法律依据亦不能成立。关于奕翔公司提出银州区政府发出的《函》已实际履行，属于具体行政行为，人民法院应当予以立案审查的上诉主张，银州区政府发《函》系内部沟通公文，案外人国网铁岭市开发区供电公司依据银州区政府发《函》仅实施了断电行为，并未实施拆除其地面附着物、电力设施的行为，奕翔公司亦未提供充分证据证明银州区政府实施了对地面附着物及电力设施的强拆行为，故银州区政府作出的《函》不具有独立诉讼的价值，原审裁定驳回其起诉正确，奕翔公司该项上诉主张不能成立。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张宇庭审判员  李永财审判员  蒋华明二〇一九年八月二十九日法官助理刘进军书记员刘桐阳