陕西省渭南市中级人民法院行政判决书(2019)陕05行初33号 原告陕西省桃曲坡水库灌溉管理局。法定代表人安芳东，局长。委托诉讼代理人刘玉良，桃曲坡水库灌溉管理局工作人员。委托诉讼代理人李岐，陕西制衡律师事务所律师。被告铜川市人民政府。 法定代表人李智远，市长。委托诉讼代理人相永宏，铜川市自然资源局书记。委托诉讼代理人梁安，陕西兰天律师事务所律师。第三人铜川聚润工贸有限公司。法定代表人闪玉飞，执行董事兼总经理。委托诉讼代理人杨凯翔，陕西丰东律师事务所律师。原告陕西省桃曲坡水库灌溉管理局不服被告铜川市人民政府、第三人铜川聚润工贸有限公司土地登记行政纠纷一案，陕西省高级人民法院于2017年4月18日指定本院管辖。本院经审理后作出（2017）陕05行初84号行政裁定，原告不服该裁定提起上诉，陕西省高级人民法院经审理作出（2018）陕行终232号行政裁定，发回本院重新审理。本院于2019年5月16日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，另行依法组成合议庭，于2019年6月4日公开开庭审理了本案。原告陕西省桃曲坡水库灌溉管理局委托诉讼代理人刘玉良、李岐，被告铜川市人民政府委托诉讼代理人相永宏、梁安，第三人铜川聚润工贸有限公司委托诉讼代理人杨凯翔等均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告铜川市人民政府于2012年9月28日向第三人铜川聚润工贸有限公司颁发的铜建国用（2012）第新54号《中华人民共和国国有土地使用证》。原告诉称，诉讼请求：1、依法确认被告于2012年9月28日向第三人颁发的铜建国用（2012）第新54号《中华人民共和国国有土地使用证》违法并予以撤销。2、本案诉讼费用由被告承担。2015年3月2日，原告发现第三人开发的“龙记学府城”在原告享有土地使用权的南干渠K1+600-K1+930段范围内，开挖建设商业广场，且基础开挖低于渠道高程。为保证渠道安全，原告先后于3月2日及3月6日与第三人交涉，要求第三人立即停工。2015年3月11日，原告第三次与第三人交涉，第三人出示了被告向其颁发的铜国用（2013）第033号《中华人民共和国国有土地使用证》（下称《033号土地证》），该《033号土地证》显示，被告已将第三人开挖范围内的土地使用权登记在第三人名下。被告向第三人颁发的《033号土地证》所涉土地使用权与原告所有的南干渠K1+600-K1+930段部分土地使用权重叠，将原告的土地使用权登记在第三人名下。重叠部分的土地使用权是原告于1990年12月7日以原耀县人民政府国林证字第02号《陕西省国有山林权证》依法取得。该《033号土地证》严重侵犯了原告的合法土地权利。原告数次请求被告纠正违法的《033号土地证》未果，遂于2016年4月6日依法（经陕西省高级人民法院裁定异地管辖）将被告及第三人起诉于西安市中级人民法院（下称：西安中院）要求撤销《033号土地证》，同年5月11日西安中院组织原被告及第三人交换证据时，被告首次向法院提交了其为第三人颁发的铜建国用（2012）第新54号《中华人民共和国国有土地使用证》（下称《54号土地证》），该《54号土地证》与《033号土地证》所载除第三人名称由西安聚润工贸有限公司变更为铜川聚润工贸有限公司外，其余所载土地四址、面积等均相同。XX道XX号XX号土地证》变更而来，该《54号土地证》也已被被告注销。在被告向西安中院提交的证据中，也出现了被告据以颁发《54号土地证》时的《铜川市新区地籍调查表》，该调查表明确载明原告土地界址范围，即“桃曲坡水库管理局界址范围涉及南支渠K1+614.18-K1+921（306.42）渠道右岸，界址距渠中10.13米，界址点为28-30号”，该指界也已经原告与第三人及相邻的陕西兴汉房地产开发有限公司和铜川市新区咸丰路街道任家庄村村民委员会签章予以确认。原告与包括第三人在内的相邻各方，土地界址权属本就明确，但被告为第三人颁发的《54号土地证》却严重违反相邻各方指界确认事实及地籍调查结果，将原告的部分土地违法的划归第三人。因《54号土地证》违法，为进一步维护自身合法利益，原告当庭向西安中院提出增加对《54号土地证》一并撤销的诉讼请求被拒。无奈之下，原告于2016年6月8日将被告申请于陕西省人民政府请求确认《54号土地证》违法，西安中院也同时对该案中止审理。省政府于2016年7月29日作出陕政复驳字[2016]23号《驳回行政复议申请决定书》，以《54号土地证》已被注销，法律效力由《033号土地证》承继，且西安中院已受理原告就《033号土地证》的起诉为由决定驳回原告的行政复议申请。2016年10月18日西安中院作出（2016）陕01行初37号《行政裁定书》，以原告未就初始登记的《54号土地证》提起诉讼为由驳回原告起诉。原告不服该裁定，于2016年10月28日上诉于陕西省高级人民法院，因案件进展所需，原告决定就《54号土地证》另行提起诉讼。原告提交下列证据：第一组：原耀县人民政府颁发的国林证字第02号《陕西省国有山林权证》。证明原告对该证享有合法的使用权；原告对高干南支渠上端渠道两旁的林地享有合法的使用权。第二组：桃曲坡水库管理局工程安全保护范围及经营管理范围定权发证《协议书》、《铜川市新区地籍调查表》、《南干渠与铜川新区XX小区界址示意图》、铜川市人民政府颁发的铜建国用（2012）第新54号《中华人民共和国国有土地使用证》、铜国有（2013）第33号《中华人民共和国国有土地使用证》。证明被告向第三人颁发54号土地证前进行地籍调查时，原告、西安聚润工贸有限公司、西安兴汉房地产开发有限公司、铜川市新区XX街道任家XX村委会等四邻各方现场进行了指界，原告在指界中注明“桃曲坡水库管理局界址范围涉及南支渠K1+614.18-K1+921（306.42米）渠道右岸，界址距渠中10.13米，界址点28-30号”，对此四邻各方均无异议，且已得到铜川市国土资源局新区分局确认。尽管原告与相邻各方四址清楚，然而在铜川市人民政府颁发54号土地证时，却严重违背客观的地籍调查事实，将本属于原告的土地错误的登记于西安聚润工贸有限公司名下。被54号土地证所侵占的土地面积经原告初步核算达2.578亩之多。54号土地证所载土地使用权人为西安聚润工贸有限公司，该公司名称变更为铜川聚润工贸有限公司的事实，54号土地证变更为033号土地证，两证除土地证使用权人不同之外，其余内容一致。第三组：西安市中级人民法院（2016）陕01行初37号《行政裁定书》、陕西省人民政府《驳回行政复议申请决定书》、陕西省高级人民法院（2017）陕行终120号《行政裁定书》。证明原告起诉未超过起诉期限。被告陈述答辩意见：一、本案系行政复议前置程序行政案件，根据原告陈述的事实，原告在行政复议时已经超过了复议时效，陕西省人民政府驳回了其复议申请，后被答辩人也未在法律规定的期限内起诉，其诉请也超过了诉讼时效。二、答辩人颁发《054号土地证》证据确实充分、颁发程序合法、符合法律规定，依法应当维持。被答辩人以其拥有林权证与涉诉土地证重叠为由起诉，理由不能成立。综上，依法请求驳回被答辩人的起诉。被告提交下列证据：1、铜建国用（2012）第新54号国有土地使用权证，证明被告作出了颁发土地使用权证的行为。2、西安聚润工贸有限公司申请颁发土地证申请资料。证明第三人于2012年8月向被告递交申请办理土地登记，并提交了土地登记应当提交的资料。3、铜川市新区地籍调查表及相关资料，证明被告对第三人申请颁证土地进行了实地勘察、勘界，并取得了结果，被告在勘界前对参与人员进行了身份确认，原告也派人参与了勘界，对第三人的颁证无异议，并签字确认。4、登记公告，证明被告拟颁证前对拟颁证事项进行了公告，公告期满，没有收到任何异议，原告对给第三人颁发土地证也没有提出异议。5、土地登记审批表，证明被告根据第三人的申请，经调查、审核认为，第三人申请颁证宗地界址清楚，土地使用权出让手续合法，申报材料齐全，符合法律规定，公告期满其无异议，经履行内部审批手续，同意颁证。第三人陈述答辩意见：54号土地使用证均合理合法，其余同被告答辩意见一致。第三人的土地是依法缴纳土地出让金合法所得，并依据相关法律依据向被告提交相关手续，被告向第三人办理的国有土地证程序及内容合理、合法、合规。第三人未提交证据。经庭审质证原告对被告证据的真实性认可，对证明目的不认可，被告所提供的证据不能证明其向第三人颁发54号土地证的合法性。证据1仅能说明颁发了54号土地证，不能说明颁证的合法性。证据2仅能说明第三人申请土地登记的资料情况，与颁证的合法性无关联。证据3恰好能证明被告向第三人颁发的54号的土地证侵占原告土地的事实。地籍调查表中，原告的工作人员明确载明桃曲坡管理局的界址，说明当时在四邻指界时原告明确指出该处的土地属于原告合法使用权，但是被告颁发的54号土地证却没有查明该事实，导致54号土地证侵占原告土地的事实。被告提交的征用土地的手续无法证明涉案土地被依法征收，原告的土地属于国有土地，不存在被告征收的问题。证据4登记公告中，看不到原告所指界的土地情况，仅仅是一个程序性的公告，对公告的内容原告并不知情。证据5仅仅是被告的审批行为，审批行为不能排除颁证行为的违法性，不能回避被告侵占原告土地，原告认为第三人的土地证属于违法的。第三人对被告证据的质证意见：真实性、证明目的均认可。被告对原告的证据表质证意见：第一组证据的真实性、关联性、证明目的均不认可。原告提供的山林权证，从耀州区林业局国有山林权证档案能查到，02号国有山林权证不是发给原告的，原告持有的02号证书不是耀州区林业局签发的，签发机关是桃曲坡灌溉管理局，而且原告至今没有说清该证的来源。林权证主要是确定林权，但是原告自己给自己签发证书的时候，该土地属于集体土地，并没有林地，所以原告不能以该林权证证明该土地是其合法使用的土地。第二组证据的真实性没有异议，证明目的不认可。协议封皮说明只是确认了水渠的安全范围，并不是说该土地就是原告的国有土地，陕西省的批复也证实了才从集体变为国有土地，所以原告的证明目的不能成立。原告所说的勘界表上的异议，这与事实不符，土地登记规则中，确认四邻指界就是土地确权的最后程序，对发证地块确认界桩，让四邻确认是否准确，有无侵犯四邻，当时涉及到原告的三个界桩，原告没有提出任何异议，当场签字盖章，有备注，但是不是土地登记机关要求的内容，原告指界的人说界点是正确的，所以原告的第二组证据也不能证明其对涉案土地有合法使用权，更不能证明被告发证行为违法。第三组证据的真实性无异议，证明目的不能成立，因为原告对054号土地证，没有经过复议程序，当时复议的是033号土地证，对54号没有申请复议，所以其起诉已经超过法定的时效。第三人对原告证据的质证意见与被告质证意见一致。本院对证据作如下认定，原告提供的第一组证据具有真实性、关联性、合法性，能够证明1990年12月7日陕西省耀县人民政府给原告颁发了国林证字第02号《国有山林权证》，本院予以确认。第二组证据具有真实性、关联性、合法性，能够证明桃曲坡水库管理局南支渠K1+614.18-K1+921（306.42米）渠道右岸保护范围的界址点28-30号界址距渠中10.13米。被告向第三人颁发铜建国用（2012）第新54号《中华人民共和国国有土地使用证》系被诉行政行为，不作为证据认定，铜国用（2013）第033号《中华人民共和国国有土地使用证》，本院予以确认。第三组证据具有真实性、关联性、合法性，能够证明原告2016年5月5日西安市中级人民法院在组织的庭前交换证据中知道被告向第三人聚润公司颁发的铜建国用（2012）第新54号《国有土地使用证》，本院予以确认。被告提供的证据1系被诉行政行为，不能作为证据认定，其余证据具有真实性，能够证明被告根据第三人的申请，进行了地籍调查、审核、公告后为第三人颁发了铜建国用（2012）第新54号《中华人民共和国国有土地使用证》的事实，但不能证明原告对界址无异议，故对其证明目的不予认定。经审理查明，原告根据陕西省人民政府陕政办发【1989】70号文及陕西省水利水土保持厅陕水河发（90）98号文的文件精神，于1990年7月14日作出陕桃经发（90）第67号《关于桃曲坡水库库区及渠道两旁林权证书的申请报告》，向耀县林业局申报所属桃曲坡水库库区安全保护范围以内的植树绿化林木及在耀县境内的桃曲坡干支渠道两旁的林木发放林权证。1990年12月7日，原耀县人民政府给原告颁发了国林证字第02号《国有山林权证》，明确证载范围内的林木、林地属全民所有，国家授权原告经营管理，该证载明原告的经营总面积为655.74公顷，并明确四至范围。16141819213064210132830另查明，2010年3月29日陕西省人民政府作出陕政土批【2010】142号《关于铜川市2009年度第十九批次农用地转用和土地征收的批复》。2010年11月3日铜川市人民政府作出铜政土批（2010）52号《关于新区管理委员会上报的六宗国有土地使用权公开出让方案的批复》。同年1月20日，聚润公司与铜川市国土资源局新区分局签订陕铜川市新区（2011）0003《国有建设用地使用权出让合同》，宗地面积：109390.70平方米，宗地坐落于长青南路以西、规划路以南、朝阳路以北，出让年限为70年。2012年8月6日，聚润公司向铜川市国土资源局新区分局递交《关于办理龙记·学府城项目国有土地使用权的申请》，申请办理土地初始登记。被告在地籍调查时，原告、西安聚润工贸有限公司、西安兴汉房地产开发有限公司、铜川市新区XX街道任家XX村委会等四邻各方现场进行了指界，原告在指界中注明“桃曲坡水库管理局界址范围涉及南支渠K1+614.18-K1+921（306.42米）渠道右岸，界址距渠中10.13米，界址点28-30号”。2012年8月23日，铜川市国土资源局新城分局在《铜川日报》上刊登土地登记公告，将聚润公司申请土地登记的审核结果予以公告。公告载明：土地四至东临为桃曲坡管理局。2012年9月28日，被告依据聚润公司提交的陕政土批【2010】142号《关于铜川市2009年度第十九批次农用地转用和土地征收的批复》、铜川市人民政府铜政土批（2010）52号《铜川市人民政府审批土地件》、陕铜川市新区（2011）0003号《国有建设用地使用权出让合同》、《土地出让金专用票据》、铜川市新区（2012）铜国土资新建字第06号《建设用地批准书》，向聚润公司颁发了铜建国用（2012）第新54号《国有土地使用证》（以下简称54号土地证）。2013年9月22日，聚润公司更名为“铜川聚润工贸有限公司”，并在铜川市工商行政管理局办理了工商变更登记。2013年12月9日，被告依据第三人提交的铜建国用（2012）第新54号《国有土地使用证》、《铜川市工商局变更登记情况》、《企业法人营业执照》、《西安聚润工贸有限公司股东会议决议——关于变更公司名称的决议》、原《地籍调查表》、宗地图，给第三人颁发了铜国用（2013）第033号《国有土地使用证》（以下简称033号土地证）。除土地使用权人名称变更外，土地坐落位置、地号、土地用途、使用权类型，面积等均未发生变化。2016年原告向铜川市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告颁发的铜国用【2013】第033号国有土地使用证。经陕西省高级人民法院指定西安市中级人民法院管辖。西安市中级人民法院受理后于2016年10月18日作出（2016）陕01行初37号行政裁定书，以原利害关系人未对初始登记行为提起诉讼，只对后续变更登记行为提起行政诉讼，因被诉土地变更登记行为原利害关系人的合法权益不产生实际影响为由，驳回原告的起诉。原告不服该裁定，向陕西省高级人民法院提起上诉，2017年4月5日，陕西省高级人民法院作出（2017）陕行终120号行政裁定书，驳回原告的上诉，维持西安市中级人民法院（2016）陕01行初37号行政裁定书。2016年6月13日，原告向陕西省人民政府提出行政复议，请求撤销铜建国用（2012）第新54号《国有土地使用证》。2016年7月29日，陕西省人民政府作出陕政复驳字（2016）23号《驳回行政复议申请决定书》，驳回桃曲坡管理局的行政复议申请。2016年8月1日，陕西省人民政府向原告送达了陕政复驳字（2016）23号《驳回行政复议申请决定书》。又查明，原告在诉铜川市人民政府颁发土地证一案中， 于 2016年5月5日西安市中级人民法院在组织的庭前交换证据中知道被告向第三人聚润公司颁发的铜建国用（2012）第新54号《国有土地使用证》。另查明，本案中，原告诉争土地位于其林权证范围内南支渠右段，原告在该处的界址范围是南支渠K1+614.18-K1+921（306.42米）渠道右岸保护范围的界址距渠中10.13米，界址点为28-30号，被告为第三人颁发的（2012）第新54号土地证与原告在该处的部分土地重叠。本院认为，关于原告起诉是否超过了起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，原告于2016年5月5日西安市中级人民法院在组织的庭前交换证据中知道被告向第三人聚润公司颁发的铜建国用（2012）第新54号《国有土地使用证》，其于2017年3月向人法院提起诉讼，并未超过二年的起诉期限。因此,被告所持原告超过起诉期限的理由不能成立。关于被告为第三人颁发的铜建国用（2012）第新54号《国有土地使用证》是否合法的问题。《土地登记规则》第六条 土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。被告为第三人颁发铜建国用（2012）第新54号《国有土地使用证》应当依照上述规定进行。本案中，原告桃曲坡水库管理局在被告进行地籍调查时指出其管理的南支渠K1+614.18-K1+921段保护范围的西界址点距渠中10.13米，而被告提供的宗地图上第三人土地的东界址28-30号段界址点在原告南支渠K1+614.18-K1+921（306.42）米段10.13米的保护范围内，被告在进行地籍调查时对原告的土地和第三人管理的土地的界限未能查清，致使被告给第三人颁发土地证范围与原告经营的林权土地范围部分重叠，因此，被告为第三人进行土地登记及颁发土地使用证存在事实不清。鉴于被诉的铜建国用（2012）第新54号《国有土地使用证》已被变更登记为铜国用【2013】第033号国有土地使用证， 54号国有土地使用证已无可撤销的内容，但应对被告为第三人进行土地登记的行为予以撤销。综上，被告铜川市人民政府为第三人铜川聚润工贸有限公司作出的土地登记事实不清，原告的诉讼请求符合法律规定，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：撤销被告铜川市人民政府2012年9月28日向第三人聚润公司作出的铜建国用（2012）第新54号国有土地使用权的登记行政行为。案件受理费50元，由被告铜川市人民政府负担。  如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长   司彦华审 判 员   郭  丽审 判 员   李光华 二零一九年八月十四日 法官助理   刘**  书 记 员   李华婷 1