浙江省乐清市人民法院行 政 判 决 书（2019）浙0382行初19号原告乐清市翁垟镇诚信鸽场，住所地乐清市翁垟街道南街村，统一社会信用代码92330382MA2BWRYC3J。经营者蔡方云，男，1956年10月16日出生，汉族，住乐清市。委托代理人蔡周宇（系蔡方云之子），男，1979年12月24日出生，汉族，住乐清市。委托代理人余亮哉，北京京坤律师事务所律师。被告乐清市自然资源和规划局，住所地乐清市乐成街道宁康东路98号。法定代表人林瑾瑜，局长。出庭应诉负责人叶茹，副局长。委托代理人胡秀云，浙江联英（乐清）律师事务所律师。委托代理人蔡晓丹，浙江联英（乐清）律师事务所律师。原告乐清市翁垟镇诚信鸽场（以下简称诚信鸽场）诉被告乐清市自然资源和规划局不履行法定职责，于2019年2月19日向本院提起诉讼。本院于2019年2月21日立案后，于2019年2月26日向被告乐清市自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月26日公开开庭进行了审理。原告诚信鸽场经营者蔡方云及委托代理人蔡周宇、余亮哉，被告乐清市自然资源和规划局副职负责人叶茹及委托代理人胡秀云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诚信鸽场于2018年6月26日向原乐清市国土资源局（以下简称乐清市国土局）提出设施农用地续备申请。乐清市国土局及被告乐清市自然资源和规划局在原告诚信鸽场起诉之前未作出处理决定。原告诚信鸽场诉称，原告为了诚信鸽场的经营，于2018年6月26日向乐清市国土局通过EMS邮寄的方式申请诚信鸽场设施农用地备案。被告收到原告申请后，至今未予任何答复。原告认为，被告不予答复的行为系典型的不作为，严重侵犯了原告的合法权益，故原告起诉请求人民法院判决：1.确认被告对原告设施农用地备案申请不做出决定违法。2.被告限期对原告的设施农用地备案申请做出决定。3.本案的诉讼费用由被告承担。原告在法定期限内向本院提交了以下证据：1.营业执照、身份证，以证明原告个体工商户身份。2.2018年6月26日和2018年7月2日寄出的EMS面单、查询记录、设施农业用地续备申请、设施农用地备案申报表、设施农用地使用条件和建筑方案公告、设施农用地不改变使用功能和复耕保证书、设施农用地建设方案、设施农业用地协议，以证明原告已经在备案通知书届满30日前（即2017年3月7日）提出申请的事实，2018年7月2日的申请只是对前序申请的强调，原告续备申请不受该备案通知书强加义务的约束。3.畜禽养殖用地备案通知书（畜养用地备2009-009号）、设施农用地备案通知书（设施农用续备2013-004号、设施农用续备2015-007号），以证明原告在2015年以前已经获得设施农用地备案，原告于2018年6月提出的续备申请是有依据的事实。被告乐清市自然资源和规划局答辩称，一、原告向乐清市国土局提交的申请材料不符合设施农用地的续备申请要件，原告诉请答辩人限期作出备案决定没有事实和法律依据。首先，原告的申请不属于设施农用地的续备申请。乐清市国土局在2015年3月31日向原告作出的《设施农用地备案通知书》(设施农用续备2015-007)规定，该备案通知书有效期两年，有效期至2017年4月7日，期满后需续期的，备案申请单位应在备案通知书有效期满30日前申请延期，逾期未申请办理延期手续的，一律视为自动撤销备案申请并按非法占用土地进行严肃查处。2018年7月，原告向乐清市国土局申请设施农用地续备时，已超过规定的期限，应当视为自动撤销备案申请。因此，原告的申请不属于续备申请，其应当根据《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发〔2014〕127号，以下简称国土资发〔2014〕127号通知)的要求提供相应材料，按照程序申报农业项目设施用地。其次，乡镇政府才是报送用地协议与设施建设方案的主体，原告不具有申报的主体资格，针对原告申报的材料，乐清市国土局无需作出答复。根据国土资发〔2014〕127号通知第三条第一款的规定，在申请设施农用地的经营者签订用地协议后，由乡镇政府将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案。即乡镇政府是报送用地协议与设施建设方案的主体，原告并不具有直接向原乐清市国土局直接申报备案的主体资格。根据文件规定，原告应当向乡镇政府申请，再由答辩人对乡镇政府报送的材料备案。可见原告只能向乡镇人民政府提交申请，而非直接向乐清市国土局提交申报资料，乐清市国土局无需向原告作出答复。二、乐清市国土局已经对原告的申请作出口头答复，原告的起诉不符合法定条件。2018年7月，原告向乐清市国土局提出设施农用地续备申请。乐清市国土局在收到申请后，已经口头告知原告用地协议等需要乐清市人民政府翁垟街道办事处（以下简称翁垟街道）盖章签字，并由翁垟街道报送乐清市国土局进行备案。可见乐清市国土局已经针对原告的申请作出答复，原告的诉称与事实不符。综上，原告向乐清市国土局提交的相关材料在形式上和实质上都不符合设施农用地的续备要件，且乐清市国土局已经口头告知原告，原告诉称乐清市国土局不履行法定职责不符合起诉条件，故请依法驳回原告的起诉。被告乐清市自然资源和规划局在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1.身份证复印件，2.营业执照，3.设施农用地备案通知书（设施农用续备2015-007号），4.设施农用地续备申请，5.设施农用地备案申请表，6.设施农用地建设方案，7.设施农用地适用条件和建筑方案公告，8.设施农用地不改变使用功能和复耕保证书，9.EMS面单，证据1～9以证明原告备案申请不符合续备申请要件。法律依据：国土资发〔2014〕127号通知第三条规定。经当庭举证、质证，被告对原告提供的证据质证如下：续备申请上申请人“乐清市翁垟镇诚信鸽场”与落款盖章“乐清市翁垟诚信鸽场”不一致，该申请非本案原告提出，不符合申请形式要件，且负责人处仅打印未签字；续备申请在2018年6月26日提出已经超过备案通知书载明的期限，若原告对备案通知书载明的期限限制不服应先行对该通知书提起诉讼。设施农用地备案申报表和设施农业用地协议等材料上主体均非原告“乐清市翁垟镇诚信鸽场”，且备案申报表中翁垟街道和农业部门均未签署意见。设施农业用地协议上没有翁垟街道盖章该协议未成立。畜禽养殖用地备案通知书与本案无关联。原告对被告提供的证据质证意见如下：对证据1、证据2无异议。对证据3的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，载明的两年有效期和要求提前30日续备没有法律依据。对证据4～8的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，对待证事实不予认可，本案原告提交的是续备申请非备案申请，根据国土资发〔2014〕127号通知，原告在2017年3月启动案涉续备申请前，原告在使用的设施农用地已经备案，故该2017年3月申请系续备申请非备案申请，不需要填写该相关材料，以上是行政机关强加的义务。证据4～8能证明原告启动申请的时间为2017年3月，即使设施农用地备案通知书载明的提前30日提出申请的条件是合法的，原告申请亦符合该条件。被告应对原告申请是否符合条件进行答复，不应通过诉讼答辩方式告知，该待证事实与本案无关联。对证据9无异议，对待证事实有异议。法律依据第三条第二款最后一句“不符合有关规定的，由国土资源主管部门和农业部门在15个工作日内，告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者”，因此，无论原告申请是否符合条件，被告应在收到申请后15个工作日给予告知答复。本院对上述证据认证如下：1.对当事人没有争议的证据及其待证事实，本院予以认定。2.对原告提供的证据2中的EMS面单、查询记录的真实性本院予认定。证据2中的设施农业用地续备申请、设施农用地备案申报表、设施农用地建设方案、设施农用地使用条件和建筑方案公告、设施农用地不改变使用功能和复耕保证书及证据3中设施农用地备案通知书（设施农用续备2015-007号）、与被告提供的证据3～8一致，其真实性本院均予以认定。对原告提供的证据2中其他证据的真实性本院也均予以认定。对被告提供证据9的真实性本院予认定。原告提供的设施农用地备案申请表乡镇人民政府（街道办事处）意见栏空白，设施农用地使用条件和建筑方案公告只盖有南街村经济合作社的印章，设施农业用地协议甲方翁垟街道未签字盖章。经审理查明，原告诚信鸽场位于乐清市翁垟街道南街村，2015年3月31日，乐清市国土局作出设施农用地备案通知，同意原告位于翁垟街道南街村的0.8466公顷的设施农用地续期备案申请，该备案通知有效期二年，有效期至2017年4月7日。2017年6月26日，原告诚信鸽场向乐清市国土局提出设施农业用地续备申请，并提供了营业执照、身份证、设施农用地备案通知书（设施农用续备2015-007号）、设施农用地备案申报表、设施农用地建设方案、设施农用地使用条件和建筑方案公告、设施农用地不改变使用功能和复耕保证书等材料。2018年7月2日原告再次补寄设施农用地续备材料。原告向乐清市国土局提出设施农用地续备申请及相关材料中，所盖的印章为“乐清市翁垟诚信鸽场”，该印章与原告营业执照所登记的名称“乐清市翁垟镇诚信鸽场”并不相符。乐清市国土局收件后，向原告诚信鸽场经营者蔡方云电话告知，用地协议等材料应由翁垟街道盖章并由翁垟街道报送备案。庭审中，原告经营者蔡方云承认有接到乐清市国土局的电话，但表示没听懂电话内容，其直接向乐清市国土局申请设施农用地备案是因为翁垟街道不予批准。原告不服乐清市国土局不作设施农用地备案决定，向本院提起行政诉讼。另查明，因机构改革，根据2019年1月11日《中共乐清市委乐清市人民政府关于印发〈乐清市机构改革方案〉的通知》（乐委发[2019]3号）的规定，将乐清市国土局、原乐清市林业局等相关单位的职责整合，组建乐清市自然资源和规划局。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。国土资发〔2014〕127号通知第三条第（二）项规定，用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案。据此规定，乐清市国土局具有设施农用地备案的法定职责。原告向乐清市国土局提起设施农用地续备申请，因乐清市国土局职责整合，组建了乐清市自然资源和规划局，故原告现以乐清市自然资源和规划局为被告提起诉讼，符合法律规定。原告向乐清市国土局提出设施农用地续备申请及相关材料上所盖的印章均是“乐清市翁垟诚信鸽场”，从原告提供的2009年5月13日、2013年4月7日和2015年3月31日乐清市国土局向原告作出的三份用地备案通知书来看，这三份通知书也均是向“乐清市翁垟诚信鸽场”作出的。而原告向本院提交的诉状及相关材料上所盖的印章也均是“乐清市翁垟诚信鸽场”。原告在向乐清市国土局申请设施农用地备案及向本院提起行政诉讼时均提交了“乐清市翁垟镇诚信鸽场”的营业执照，以证明原告的基本身份信息。而且盖有“乐清市翁垟诚信鸽场”印章的材料，也有原告诚信鸽场经营者蔡方云签字。虽印章名称与原告营业执照上的名称不符，但无证据证明另有名称为“乐清市翁垟诚信鸽场”、经营者为蔡方云、经工商登记成立的主体存在。因此，可以认定“乐清市翁垟诚信鸽场”印章的实际使用人为原告诚信鸽场，乐清市国土局收到的盖有“乐清市翁垟诚信鸽场”印章的设施农用地续备申请，可以认定就是原告诚信鸽场提出的设施农用地续备申请。国土资发〔2014〕127号通知第三条第（一）项规定，签订用地协议。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，内容包括：项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准和用地规模等，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。而本案原告向乐清市国土局申请设施农用地备案时未提供由乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订的用地协议，也未依法由翁垟街道报送乐清市国土局备案。原告直接向乐清市国土局提出设施农用地续备申请时，其设施农用地备案的前提条件尚未成就，且原告也不具有直接向乐清市国土局报送设施农用地备案的资格。因此，原告申请乐清市国土局履行设施农用地备案的法定职责理由不成立，原告诉请本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告乐清市翁垟镇诚信鸽场的诉讼请求。案件受理费50元，由原告乐清市翁垟镇诚信鸽场负担。如不服本判决，可在收到本判决书次日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。审 判 长  黄乐珍人民陪审员  胡春祥人民陪审员  周 静二〇一九年八月十九日书 记 员  周婉倩?附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。