云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云26行初4号原告云南金鼎纺织品有限公司。统一社会信用代码：91532622574667883L。住所地：云南省文山州砚山县布标物流加工区。法定代表人马娟，总经理。委托代理人杨名跨，云南衡炜律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人张具堆，云南衡炜律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告文山壮族苗族自治州人民政府。统一社会信用代码：11532600015211679U。住所地：文山市华龙北路1号。法定代表人张秀兰，州长。委托代理人田剑锋，文山州司法局工作人员。代理权限：特别授权代理。委托代理人袁春，云南七乡律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人砚山县人民政府。统一社会信用代码：11532622015213711W。住所地：砚山县江那镇龙头街24号。法定代表人杨元辉，县长。委托代理人简明，云南轩浩律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人彭永梦，云南轩浩律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。原告云南金鼎纺织品有限公司（以下简称金鼎公司）因被告文山壮族苗族自治州人民政府（以下简称文山州人民政府）行政复议不予受理决定一案，于2019年1月9日向本院提起诉讼。本院于2019年2月25日立案后，于同月28日向被告文山州人民政府送达了起诉状副本和举证通知书。在规定期限内，被告文山州人民政府向本院提交了答辩状和证据材料。本院于2019年3月7日将被告提交的答辩状和证据材料送达原告。本院依法组成合议庭，于2019年7月22日公开开庭审理了本案。原告金鼎公司的法定代表人马娟及其委托代理人杨名跨、张具堆，被告文山州人民政府的行政机关负责人罗东波副秘书长及被告的委托代理人田剑锋、袁春，第三人砚山县人民政府的委托代理人简明、彭永梦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年9月20日，金鼎公司通过特快专递向砚山县人民政府提交《就政府征收房产及提前收回土地行政行为履职申请书》，请求砚山县人民政府依据其作出的批复文件中所涉事项依法履行政府职责，将1183.4万元厂房损失补偿及1120万元的搬迁补助履行到位。因砚山县人民政府收到该申请后，在法定期限内未作出处理，金鼎公司于2018年12月14日向文山州人民政府提交行政复议申请，请求文山州人民政府依法审查认定被申请人不履行法定职责的行为违法，同时责令被申请人限期履行向申请人支付1183.4万元厂房损失补偿及1120万元的搬迁补助的法定职责。2018年12月19日，文山州人民政府以申请人的复议申请不属于行政复议范围为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定，作出文政行复不理决字〔2018〕第5号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理。原告金鼎公司诉称：根据2013年12月30日《砚山县人民政府关于云南金鼎纺织品有限公司厂房搬迁有关问题的批复》（砚政复〔2013〕380号）及2016年6月22日《关于云南金鼎纺织品有限公司厂房回购和损失补偿的批复》（砚政复〔2016〕227号），明确砚山县人民政府回购（征收）原告58.5298亩（办证面积44.0589亩）国有土地使用权及地上房产，并应当支付1183.4万元厂房损失补偿及1120万元搬迁补助，但砚山县人民政府至今没有支付该两笔款项。2018年9月20日，原告就该两笔补偿（助）款支付事宜向砚山县人民政府邮寄提交了《就政府收回房产及提前收回土地行政行为履职申请书》，砚山县人民政府于2018年9月21日签收该申请书后在法定两个月时限内没有履行职责。原告于2018年12月14日依法向被告文山州人民政府提交《行政复议申请书》，被告于2018年12月25日向原告邮寄送达《不予受理行政复议申请决定书》（文政行复不理决字〔2018〕第5号），以申请人的复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，决定不予受理。原告认为：被告拒不受理原告的行政复议申请是行政不作为。（一）本案“土地回购”在法律性质上就是砚山县人民政府国有土地上房屋征收及提前收回国有土地使用权的行政行为，绝非平等主体间的民事合同关系。由于砚山县工业园区整体规划变更，砚山县工业园区管理委员会（以下简称县工管委）向砚山县人民政府请示原告搬迁事宜，砚山县人民政府砚政复〔2013〕380号文件明确“同意回购金鼎公司一期土地58.5298亩，……”该文件下发并送达给原告后，县工管委即向原告支付土地回购款2633.841万元。依据我国土地管理法第五十八条第一款之规定，砚政复〔2013〕380号文件在性质上就是砚山县人民政府的国有土地征收决定。因此，回购土地属于国有土地上房屋征收和提前收回国有土地使用权的行政行为。被告认为县工管委是回购土地“义务方”错误。况且，砚政复〔2013〕380号文件批准的是土地“回购”而非土地“转让”，县工管委、砚山县工信商务局（以下简称县工信商务局）都无回购资格，更不用说砚山七乡工业园区投资开发有限公司（以下简称七乡公司）。（二）本案自始至终不存在《回购协议》。砚政复〔2016〕227号文件明确七乡公司与原告“按1183.4万元的评估价签订回购协议回购厂房”。被告认为“申请人要求支付的相关款项主要是根据回购协议确定的，……”从2013年至今，没有任何部门与原告协商回购协议相关事项，不知被告在哪里见到了回购协议？事实上，本案除了第三人砚山县人民政府的批复文件并向原告送达外，没有任何基于平等主体之间的所谓《回购协议》等书面材料。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条之规定，七乡公司在本案中是按照砚山县人民政府的指示作为征收厂房的实施单位。七乡公司既没有与原告签订《回购协议》，也不支付补偿款，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，只能是砚山县人民政府承担支付补偿款的责任。（三）原告要求砚山县人民政府支付1120万元补助款的复议请求，被告未作任何说明的情况下便不予受理，显然违背依法行政的基本要求。原告提出的复议请求是“请求复议机关依法责令被申请人限期履行向申请人支付1183.4万元厂房损失补偿及1120万元的厂房搬迁补助的法定职责。”被告认为县工管委是土地回购款的支付义务方，七乡公司是厂房回购款的支付义务方，县工信商务局是搬迁、雪灾损失的支付义务方，所以跟砚山县人民政府无关。但原告同样根据砚政复〔2013〕380号文件要求砚山县人民政府支付1120万元的二期项目搬迁补助款，被告没有丝毫提及就作出不予受理决定。综上，对于砚山县人民政府无论是基于正当履职征收房产和提前收回国有土地，该行政行为都是行政复议及行政诉讼的受案范围。本案不存在原告与七乡公司、县工管委、县工信商务局之间的相对法律关系，即不存在双方签字认可的《回购协议》可向七乡公司主张民事合同权利，也不存在原告与县工管委、工信商务局之间具有法律拘束力的行政合同关系。自始至终，向原告送达的唯有第三人砚山县人民政府的多次批复文件，正是根据批复文件，故依法要求第三人砚山县人民政府履行职责承担义务。在砚山县人民政府拒不履职的情况下向其上级政府申请复议，完全符合法律规定，上级政府即本案被告拒绝复议，原告只能依法起诉，请人民法院依法撤销被告作出的文政行复不理决字〔2018〕第5号《不予受理行政复议申请决定书》，判决被告受理原告行政复议申请，履行行政复议的法定职责，同时判令本案诉讼费由被告承担，以维护原告的合法权益。原告金鼎公司为证明其主张，向本院提交以下证据材料（均为复印件）：第一组：云南金鼎纺织品有限公司营业执照及法定代表人身份证明。以证明原告的诉讼主体资格。第二组：《不予受理行政复议申请决定书》、《行政复议申请书》。以证明原告向被告申请行政复议，被告拒不受理原告的行政复议申请。第三组：《就政府征收房产及提前收回土地行政行为履职申请书》及邮寄凭证。以证明原告依法向砚山县人民政府申请履职支付厂房损失1183.4万元及搬迁补助1120万元的申请书。第四组：2013年11月10日作出的《砚山县人民政府会议纪要（第45期）》。以证明本案土地回购行为是砚山县人民政府的行政行为，而非县工管委、县工信商务局以及七乡公司的民事行为。被告文山州人民政府辩称：被告作出的文政行复不理决字〔2018〕第5号《不予受理行政复议申请决定书》，事实清楚，适用法律依据正确，原告金鼎公司的诉讼请求依法不能成立。《砚山县人民政府关于云南金鼎纺织品有限公司厂房搬迁有关问题的批复》（砚政复〔2013〕380号）是砚山县人民政府对县工管委和金鼎公司厂房搬迁有关问题的批复，《砚山县人民政府关于云南金鼎纺织品有限公司厂房回购和损失补偿的批复》（砚政复〔2016〕227号）是砚山县人民政府批复县工管委、县工信商务局同意七乡公司与金鼎公司按1183.4万元的评估价签订回购厂房和扣除县工管委、县工信商务局的相关借款、补偿损失资金的问题。两者都属于行政机关内部审批行为，并未外化，批复是针对县工管委、县工信商务局所作，不存在原告所说的砚山县人民政府行政不作为。根据《砚山县人民政府关于云南金鼎纺织品有限公司厂房搬迁有关问题的批复》（砚政复〔2013〕380号）和《砚山县人民政府关于云南金鼎纺织品有限公司厂房回购和损失补偿的批复》（砚政复〔2016〕227号）两个批复中提到回购原告一期土地及地面厂房、其他零星工程，是由七乡公司与原告按1183.4万元的评估签订回购协议，砚山县人民政府作为审批机关，同意县工管委向原告支付一期土地回购款2633.841万元，同意七乡公司向原告支付回购厂房的价款1183.4万元，同意县工信商务局补偿原告搬迁、雪灾损失528万元，回购协议的相对方为七乡公司、县工管委、县工信商务局，相关回购协议付款方也应为七乡公司、县工管委、县工信商务局。因此，原告金鼎公司与七乡公司及县工管委、县工信商务局之间因回购协议的履行发生争议应为民事争议，而非行政争议。故原告所称责任主体为砚山县人民政府的观点不能成立，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条的行政复议范围。被告作出文政行复不理决字〔2018〕第5号不予受理行政复议申请决定，事实清楚，适用法律依据正确。综上所述，被告作出不予受理行政复议申请决定，适用法律法规正确，程序合法。原告的起诉依法不能成立，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告文山州人民政府为证明其主张，向本院提交以下证据材料（均为复印件）：第一组：《行政复议申请书》材料签收单及材料。以证明复议申请人向文山州人民政府申请行政复议，文山州人民政府依法予以接受并审查。第二组：文政行复不理决字〔2018〕第5号《文山州人民政府行政复议办公室不予受理行政复议申请决定书》及《行政复议文书送达回证》。以证明文山州人民政府依法作出不予受理行政复议申请决定书并予以送达。第三人砚山县人民政府述称：（一）文山州人民政府作出的文政行复不理决字〔2018〕第5号《不予受理行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。原告依据《砚山县人民政府关于云南金鼎纺织品有限公司厂房搬迁有关问题的批复》（砚政复〔2013〕380号）及《砚山县人民政府关于云南金鼎纺织品有限公司厂房回购和损失补偿的批复》（砚政复〔2016〕227号）文件于2018年12月14日向文山州人民政府提交《行政复议申请书》，要求“1.请求复议机关依法审查并认定被申请人拒不履行法定职责的行为违法；2.请求复议机关依法责令被申请人限期履行向申请人支付1183.4万元厂房损失补偿及1120万元的厂房搬迁补助的法定职责。”而上述文件是第三人作为主管机关经下级部门请示就案涉一期土地的回购相关问题作出批复，属于内部行政文件，并不存在应向原告履行的法定职责。原告提出的行政复议不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，文山州人民政府不予受理正确，应予以维持。（二）砚山县人民政府针对案涉一期土地的回购相关问题的批复非具体行政行为，不属于行政复议受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关具体行政行为侵犯其合法权益，提出行政复议申请的前提条件是该行政复议申请事项属于行政复议范围。依据砚政复〔2013〕380号、砚政复〔2016〕227号批复文件可知，上述文件的回复对象为砚山县人民政府的下级机关，属于内部行政行为，且案涉土地的权利主体至今仍为原告，其一直为案涉土地的权利人。原告依据上述内部文件认定第三人砚山县人民政府对其负有法定职责显然错误，原告的行政复议申请事项不属于行政复议范围，文山州人民政府决定不予受理并无不当。（三）本案针对案涉一期土地的回购非提前收回国有土地使用权的行政行为，而是国有土地使用权的民事转让行为。依据砚政复〔2013〕380号文件内容可知，因原告厂房搬迁，为妥善处理案涉一期土地，砚山县人民政府与原告就案涉一期土地使用权的转让及转让价格达成合意，并由县工管委于2014年1月20日先行向原告支付2633.841万元土地款。原告认为针对案涉一期土地的回购为提前收回国有土地使用权，该主张无法成立。首先，本案并不存在《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定可收回国有土地使用权情形；其次，本次回购亦非土地行政主管部门报经砚山县人民政府批准同意；最后，提前收回土地是对土地使用权人给予适当补偿，而本案支付的一期用地土地款按照市场价格支付转让，原告对该土地款予以同意并收取。此外，原告主张砚政复〔2013〕380号文件及砚政复〔2016〕227号文件是行政行为，侵犯其合法权益，但被原告不仅未在法定期限内提起行政复议或行政诉讼，还接收了砚山县人民政府支付的土地款，现又要求我府履行该批复文件，实在自相矛盾。综上所述，文山州人民政府作出文政行复不理决字〔2018〕第5号《不予受理行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，应予以支持。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人砚山县人民政府为证明其主张，向本院提交以下证据材料（均为复印件）：第一组：第三人身份证明。以证明第三人身份信息，系适格诉讼主体。第二组：1.《砚山县人民政府关于云南金鼎纺织品有限公司厂房搬迁有关问题的批复》（砚政复〔2013〕380号）文件；2.《砚山县人民政府关于云南金鼎纺织品有限公司厂房回购和损失补偿的批复》（砚政复〔2016〕227号）文件。以证明第三人作为主管机关经下级部门请示就案涉一期土地的回购相关问题作出批复，属于内部行政文件。第三人并不存在应向原告履行《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的法定职责，原告提出的行政复议不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定受理条件的事实。第三组：1.收条；2.砚国用（2011）第01454号土地使用权证。以证明因原告厂房搬迁，为妥善处理案涉一期土地，原告与第三人就案涉一期土地使用权的转让及转让价格达成合意，并由县工管委于2014年1月20日先行向原告支付2633.841万元土地款，一期土地登记于原告名下，其为权利人。本案不存在提前收回国有土地使用权，而是国有土地使用权的民事转让的事实。经庭审质证，原告金鼎公司对被告文山州人民政府提交的第一组证据的“三性”及证明内容无异议，予以认可；对第二组证据的真实性、关联性认可，但对合法性不予认可。认为被告在不予受理行政复议申请决定书中认定支付搬迁补助款和二期工程损失是原告与七乡公司、县工管委、县工信商务局之间的纠纷，与客观事实不符。根据2013年11月4日第三人砚山县人民政府《关于云南金鼎纺织品有限公司搬迁至承接产业加工区相关事宜的纪要》内容，由县工管委、国土局、财政局、审计局等部门配合县人政府实施金鼎公司国有土地使用权回购事宜。根据该份会议纪要可以明确县工管委、县工信商务局的行为都是在执行第三人砚山县人民政府安排的回购原告金鼎公司土地的任务，不是原告与县工管委、县工信商务局之间的纠纷，而是第三人和原告之间的纠纷。原告金鼎公司对第三人砚山县人民政府提交的第一组证据无异议，予以认可；对第二组证据的“三性”予以认可，但不认可证明内容。认为砚政复〔2013〕380号、砚政复〔2016〕227号两份批复文件虽然是砚山县人民政府与下级部门之间的内部文件，但该内部文件已经具有了设立、变更、消灭或确认行政相对人权利义务关系的意思表示。县工管委已将该两份文件正式送达给原告，且政府的相关部门已经履行了批复的部分内容。该两份批复已经直接对原告发生法律效力，演变成对外具有法律拘束力的行政行为，而非单纯的内部行政文件，具有可诉性；对第三组证据的“三性”予以认可，但不认可证明内容。认为本案土地回购是由第三人砚山县人民政府主导、未征求原告同意就作出的单方行使行政职权的行为，是只针对原告金鼎公司这一特定对象作出的设定权利和义务的行为。因此，砚山县人民政府的行为是具体行政行为而非民事行为。即便砚山县人民政府认为这是其与原告之间的一个交易行为，该行为性质也应归类为行政合同关系，而非民事法律关系。被告文山州人民政府对原告金鼎公司提交的第一组证据的真实性无异议，但认为原告诉请不属于行政诉讼保护范围，不具有行政诉讼主体资格；对第二组证据的真实性无异议，但对原告的证明观点有异议，认为砚山县人民政府作出的砚政复〔2013〕380号、砚政复〔2016〕227号批复文件属于行政机关内部审批行为，原告的复议申请不符合我国行政复议法第六条规定的复议范围，被告作出〔2018〕第5号不予受理行政复议申请决定，符合事实和法律依据；对第三组证据的真实性无异议，但对原告的证明观点有异议，认为砚山县人民政府的批复是内部审批行为，回购协议的相对方应当是七乡公司、县工管委、县工信商务局，相关协议付款方也应为七乡公司、县工管委、县工信商务局，原告认为责任主体为砚山县人民政府的观点不能成立；对第四组证据的真实性无异议，但对原告的证明观点有异议，认为是针对回购召开的会议，属于内部行为，并不是征收。被告文山州人民政府对第三人砚山县人民政府提交的本案全部证据的“三性”及证明观点均无异议，予以认可。第三人砚山县人民政府对原告金鼎公司提交的第一组证据无异议，予以认可；对第二组证据的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议。认为原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，被告依法不予受理是正确的；对第三组证据的真实性无异议，但对合法性、关联性有异议。认为原告未提交证据证明该申请书已向第三人砚山县人民政府提交。本案仅是国有土地使用权转让的民事行为，不存在可提前收回国有土地使用权的情形，并非提前收回国有土地。第三人不存在法律法规规定的负有需向原告履行的职务；对第四组证据的真实性无异议，但对合法性、关联性有异议。认为本案回购行为属于民事行为，不是行政行为。会议纪要是针对原告与第三人的土地回购相关事宜达成一致后，第三人就完成回购工作要求下级部门尽快做好安排并予以完成，由县工管委、县工信商务局等进行回购，非原告主张的是第三人要求原告搬迁的行政行为。该文件为第三人内部会议内容，并未向原告下发。第三人砚山县人民政府对被告文山州人民政府提交的本案全部证据的“三性”及证明观点均无异议，予以认可。根据庭审和质证，本院对各方当事人提交的上述证据作如下确认：对原告金鼎公司提交的第一、三、四组证据，符合证据的法定要求，原告以该三组证据所要证明的事实，本院予以采信；对第二组证据中的文政行复不理决字〔2018〕第5号《不予受理行政复议申请决定书》，属本案被诉行政行为，本院不作为本案证据进行认证，但对第二组证据中的《行政复议申请书》及原告用以证明被告未受理原告所提行政复议申请的事实，本院予以认可。对被告文山州人民政府提交的第一组证据，符合证据的法定要求，且原告、第三人均无异议，能证明被告文山州人民政府所主张的事实，本院予以认可；对第二组证据中的文政行复不理决字〔2018〕第5号《不予受理行政复议申请决定书》，属本案被诉行政行为，本院不作为本案证据进行认证，但对被告用以证明其作出不予受理行政复议申请决定并已送达当事人的事实，本院予以认可。对第三人砚山县人民政府提交的第一组证据，符合证据的法定要求，且原告、被告均无异议，能证明第三人砚山县人民政府所主张的事实，本院予以认可；对第二组证据的“三性”，本院予以认可，但对第三人用该组证据所要证明的观点，本院不予采纳；对第三组证据的“三性”，本院予以认可，除对第三人认为案涉国有土地回购行为是民事转让的证明观点本院不予采纳之外，其余证明内容，本院予以认可。本院根据上述有效证据认定本案事实如下：2013年11月4日，第三人砚山县人民政府召集县监察局、财政局、国土局、工管委、金鼎公司在县政府五楼会议室专题研究金鼎公司搬迁至承接产业加工区的相关事宜后，于2013年11月10日作出砚山县人民政府会议纪要（第45期）《砚山县人民政府关于云南金鼎纺织品有限公司搬迁至承接产业加工区相关事宜的纪要》（该会议纪要中注明的抄送单位包括原告金鼎公司），会议纪要主要内容为：“……：一、请县工管委向云南金鼎纺织品有限公司发出搬迁书面通知，明确企业搬迁的时间、地点、职工住宿区域，以便企业做好搬迁的相关准备工作。二、国土局对企业项目建设用地回购的情况进行梳理，以便公司在董事会上汇报。三、县财政局负责核实在企业项目建设用地回购过程中产生的税费。四、根据一期工程建设产生的费用进行详细核算并附上清单请公司于11月15日前报县人民政府，县审计局配合做好审核。五、云南金鼎纺织品有限公司一期项目建设用地58.529亩，经县国土资源局请评估公司进行初评，评估价为38.93万元/亩，会议决定按照39万/亩进行回购，其余设施按实际发生的费用支付给企业。……”2013年12月30日，第三人砚山县人民政府针对县工管委的请示，作出砚政复〔2013〕380号《砚山县人民政府关于云南金鼎纺织品有限公司厂房搬迁有关问题的批复》，批复内容为：“你单位《关于云南金鼎纺织品有限公司厂房搬迁有关问题的请示》已经2013年12月16日县人民政府第10次常务会议研究并报请县委第35次常委会议审定，现批复如下：一、同意回购金鼎公司一期土地58.5298亩（办证面积44.0589亩），回购单价每亩45万元，合计金额2633.841万元。二、同意聘请中介机构对金鼎公司地面厂房建设工程进行评估，评估结果经双方认可后与其他零星工程一并清算回购。三、同意先支付一期土地回购款2633.841万元。四、鉴于政府要求企业搬迁至工业园区，导致企业二期项目未能按计划开工，同意补助公司损失1120万元。”2014年1月20日，县工管委根据砚政复〔2013〕380号批复文件，向原告金鼎公司支付了土地回购款2633.841万元。2016年6月22日，第三人砚山县人民政府针对县工管委、县工信商务局的请示，作出砚政复〔2016〕227号《砚山县人民政府关于云南金鼎纺织品有限公司厂房回购和损失补偿的批复》，批复内容为：“你们上报的《关于云南金鼎纺织品有限公司厂房回购和损失补偿的请示》已经县人民政府第45次常务会议研究并报请县委第49次常委会审定，同意由砚山县七乡工业园区投资开发有限公司与云南金鼎纺织品有限公司按1183.4万元的评估价签订回购协议回购厂房，由金鼎公司将厂房土地使用证以及建设相关手续全部移交给七乡工业园区投资开发有限公司。待双方完成回购手续后，由县工信商务局扣除县政府借给企业的200万元借款后，补偿企业搬迁、雪灾损失资金528万元。以上两项资金共计1711.4万元。”2018年9月20日，原告金鼎公司就上述两个批复文件中尚未履行的款项，向第三人砚山县人民政府邮寄提交了《就政府收回房产及提前收回土地行政行为履职申请书》，要求第三人按照批复文件中的有关内容履行职责和义务，向原告支付1183.4万元厂房损失补偿及1120万元搬迁补助。第三人砚山县人民政府于2018年9月21日签收后在法定两个月期限内未作出处理。2018年12月14日，原告金鼎公司向被告文山州人民政府提交《行政复议申请书》，要求复议机关依法审查认定被申请人砚山县人民政府拒不履行法定职责的行为违法，责令被申请人限期履行向申请人金鼎公司支付1183.4万元厂房损失补偿及1120万元搬迁补助的法定职责。2018年12月19日，被告文山州人民政府经审查后，认为申请人要求被申请人限期履行向申请人支付1183.4万元厂房损失补偿的依据为上述两个批复文件，两个批复文件中提到回购申请人一期土地及地面厂房、其他零星工程，同意由七乡公司与申请人按1183.4万元的评估价签订回购协议。被申请人是作为审批机关，同意县工管委向申请人支付一期土地回购款2633.841万元；同意七乡公司向申请人支付回购厂房的价款1183.4万元；同意县工信商务局补偿申请人搬迁、雪灾损失528万元。根据以上批复内容分析，被申请人对申请人并不存在应当履行的法定职责。而申请人要求支付的相关款项主要是根据回购协议确定的，义务方为七乡公司、县工管委、县工信商务局。申请人的复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。于是，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定，作出文政行复不理决字〔2018〕第5号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理原告的复议申请，并于2018年12月25日邮寄送达原告。原告金鼎公司收到该不予受理行政复议申请决定书后不服，于2019年1月9日向本院提起行政诉讼，请求人民法院依法判决撤销被告文山州人民政府作出的文政行复不理决字〔2018〕第5号《不予受理行政复议申请决定书》，判令被告文山州人民政府受理原告的行政复议申请，切实履行行政复议的法定职责，同时判决被告承担本案诉讼费。庭审辩论中，本案当事人围绕本案争议焦点：1.被告文山州人民政府作出文政行复不理决字〔2018〕第5号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实是否清楚、证据是否确凿、程序是否合法、适用法律法规是否正确；2.本案原告金鼎公司向被告文山州人民政府申请要求第三人砚山县人民政府按照砚政复〔2013〕380号、砚政复〔2016〕227号批复文件中所涉事项依法履职是否属于行政复议的受案范围。进行了辩论发言。原告金鼎公司认为，被告作出不予受理行政复议申请决定，认定事实不清，适用法律错误，程序错误。被告将第三人作出的批复行为认定为内部行为，属认定事实不清。在被告作出的不予受理行政复议申请决定书中，就原告提出的两项行政复议请求，只针对其中一项进行认定，而对另外一项行政复议请求未予提及，违背依法行政的基本要求。根据《云南省行政复议案件集体讨论规则》第三条第一款第（六）项的规定，本案应当经集体讨论后才能作出不予受理决定，而本案被告没有经过集体讨论，就作出不予受理行政复议决定，程序违法。本案第三人砚山县人民政府实施的批复行为不是内部行为，是行政法意义上的行政行为。内部行为是在机关内部管理的活动，只对行政机关自身产生效力的行为，对外不产生效力。但两份批复文件具备了变更、设立权利义务关系的意思表示，已经对原告产生实际影响，产生了拘束力，具备了具体性、确定性的要求，且第三人事实上已经履行了其批复文件中的部分内容。本案的两份批复文件已经送达给原告，内部行为已经外部化，已不属内部文件，也不是内部行为，外部化就变成具体行政行为，具有可诉性，属于行政复议的受案范围。本案事实上就是国有土地上房屋征收及提前收回国有土地使用权，批复是直接针对原告方，属行政争议，不是民事争议。本案只能是提前收回国有土地的行政行为，而不是原告与第三人之间的民事合同关系，该行政行为属于行政复议、行政诉讼受案范围。请求人民法院依法判决支持原告的诉讼请求。被告文山州人民政府认为，砚山县人民政府作出的批复属于内部行为，不属于行政复议受案范围。被告所作出的文政行复不理决字〔2018〕第5号不予受理行政复议申请决定，事实清楚，适用法律正确，原告的诉讼请求依法不能成立。砚山县人民政府作出的砚政复〔2013〕380号、砚政复〔2016〕227号批复文件都属于行政机关内部审批行为，并未外化。批复文件是针对县工管委、县工信商务局所作，两个批复中回购原告一期土地及地面厂房、其他零星工程，是由七乡公司与原告按1183.4万元的评估签订回购协议，砚山县人民政府作为审批机关，分别同意县工管委向原告支付一期土地回购款2633.841万元、七乡公司向原告支付回购厂房的价款1183.4万元和县工信商务局补偿原告的搬迂、雪灾损失528万元，回购协议的相对方为七乡公司、县工管委、县工信商务局，回购协议相关付款方也应为七乡公司、县工管委、县工信商务局，并不是由砚山县人民政府履行。因此，原告与七乡公司及县工管委、县工信商务局之间因履行回购协议发生的争议应为民事争议，而非行政争议。原告认为责任主体是砚山县人民政府的观点不能成立，其提出的复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。被告作出不予受理行政复议申请决定，事实清楚，适用法律正确。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人砚山县人民政府认为，被告作出不予受理行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。原告依据砚政复〔2013〕380号、砚政复〔2016〕227号批复文件于2018年12月14日向被告提交《行政复议申请书》，请求被告依法审查并认定第三人拒不履行法定职责的行为违法，并依法责令第三人限期履行向原告支付1183.4万元厂房损失补偿及1120万元的厂房搬迁补助的法定职责。而上述两个批复文件是第三人作为主管机关经下级部门请示就案涉一期土地的回购相关问题作出批复，属于内部行政文件。第三人并不存在应向原告履行的法定职责，原告提出的行政复议不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，被告不予受理是正确的，应予以维持。第三人针对案涉一期土地的回购相关问题的批复非具体行政行为，不属于行政复议受理的范围之内。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定，公民、法人或者其他组织提出行政复议申请的前提条件是该复议申请事项属于行政复议范围。依据砚政复〔2013〕380号、砚政复〔2016〕227号批复文件可知，上述文件的回复对象为第三人的下级机关，属于内部行政行为。原告依据上述内部文件认为第三人对其负有法定职责显然错误，原告的行政复议申请事项不属于行政复议范围，被告决定不予受理并无不当。本案土地的回购并非提前收回国有土地使用权的行政行为，而是国有土地使用权的民事转让行为。依据砚政复〔2013〕380号批复文件内容可知，因原告厂房搬迁，砚山县人民政府与原告就案涉一期土地使用权的转让及转让价格达成合意，并由县工管委于2014年1月20日先行向原告支付2633.841万元土地款。原告认为案涉土地的回购为提前收回国有土地使用权的主张无法成立。本案并不存在可收回国有土地使用权情形，本次回购亦非土地行政主管部门报经砚山县人民政府批准同意。原告的诉讼请求不能成立，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条第二款：“依照行政诉讼法第四十五条的规定，复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法立案。”的规定，本案被告文山州人民政府的主体适格。本案的主要争议焦点为：一是被告文山州人民政府作出不予受理行政复议申请决定是否合法；二是原告金鼎公司的复议申请是否属于行政复议受理范围。（一）关于被告文山州人民政府作出不予受理行政复议申请决定是否合法的问题。本院结合本案当事人提出的诉辩主张分析如下：1.对于本案是行政争议、还是民事争议的定性问题。民事争议是指平等主体之间发生的，以民事权利义务为内容的社会纠纷；行政争议是指行政机关依职权在实施行政管理活动中，因作为或不作为与公民、法人或其他组织形成行政法律上权利义务关系而发生的争议。从本案第三人砚山县人民政府作出的《砚山县人民政府关于云南金鼎纺织品有限公司搬迁至承接产业加工区相关事宜的纪要》（2013年第45期会议纪要）中“请县工管委向云南金鼎纺织品有限公司发出搬迁书面通知，明确企业搬迁的时间、地点、职工住宿区域，以便企业做好搬迁的相关准备工作。……”、砚政复〔2013〕380号《砚山县人民政府关于云南金鼎纺织品有限公司厂房搬迁有关问题的批复》中“鉴于政府要求企业搬迁至工业园区，导致企业二期项目未能按计划开工，同意补助公司损失1120万元。”及砚政复〔2016〕227号《砚山县人民政府关于云南金鼎纺织品有限公司厂房回购和损失补偿的批复》中“待双方完成回购手续后，由县工信商务局扣除县政府借给企业的200万元借款后，补偿企业搬迁、雪灾损失资金528万元。”的表述来看，结合本案各方当事人均未能向本院提交曾就土地回购、企业搬迁等事项进行过协商的相关证据的事实，足以说明第三人砚山县人民政府要求原告金鼎公司搬迁至工业园区、进行土地回购、并由县工信商务局补偿原告搬迁、雪灾损失资金的批复行为，系依其职权作出相应的行政管理，属行政行为，并非民事行为。故原告与第三人发生的争议性质属于行政争议，不是民事争议。被告认定本案争议是民事争议，属定性有误。2.对于履行责任的适格主体问题。因原告、被告和第三人均未能向本院提交回购协议等相关协议，说明本案并不存在被告所认为的回购协议等相关协议，被告认为原告应按照相关回购协议与七乡公司、县工管委、县工信商务局履行相关权利义务的主张，无相关依据予以证明。由于本案不存在回购协议等相关协议，原告不具备可以向七乡公司、县工管委、县工信商务局中的某一方或者某几方主张实现其权利的基础条件。在无相关协议予以明确的前提下，七乡公司、县工管委、县工信商务局也尚不具备作为履行主体的资格条件，就造成了原告主张权利的客观不能。就目前而言，原告只能依据第三人砚山县人民政府作出的、已外化且对原告的权利义务产生实际影响的本案相关批复文件向第三人主张自己的权利。因此，被告在不予受理行政复议申请决定中认为原告应按照相关回购协议与七乡公司、县工管委、县工信商务局履行有关权利义务，责任主体并非第三人砚山县人民政府的认定，证据不足，属认定事实不清。基于上述分析，原告在无相关协议予以明确可以向谁主张权利的情况下，依据第三人砚山县人民政府在其作出的上述两个批复文件中应负有的行政管理职责来主张权利，符合本案的客观实际。因第三人砚山县人民政府在其作出的两个批复文件中确定的特定事项，尚存在部分未执行到位的情况，第三人负有按照其所作批复文件内容履行特定行政管理职责。被告认为原告提出的行政复议申请属民事争议，负有履行相关回购协议付款义务的应为七乡公司、县工管委、县工信商务局，第三人砚山县人民政府不是责任主体，其作出不予受理行政复议申请决定，认定事实清楚，适用法律正确的主张及辩解理由不能成立，本院依法不予支持。（二）关于原告金鼎公司的复议申请是否属于行政复议受理范围的问题。通常，上级行政机关就特定事项、针对特定对象对下级所作的批复、答复、指示、指令等行为属内部行政行为，在内部行政行为未外部化且对行政相对人的权利义务不产生实际影响的情况下，不具有可诉性。但是当该内部行政行为外部化且对行政相对人的权利义务产生实际影响时，该内部行政行为就转化为具有可诉性的行政行为。根据本案查明的事实，第三人砚山县人民政府针对县工管委及县工管委、县工信商务局就原告金鼎公司的厂房搬迁有关问题、原告金鼎公司的厂房回购和损失补偿的两个请示，分别于2013年12月30日、2016年6月22日作出砚政复〔2013〕380号《砚山县人民政府关于云南金鼎纺织品有限公司厂房搬迁有关问题的批复》、砚政复〔2016〕227号《砚山县人民政府关于云南金鼎纺织品有限公司厂房回购和损失补偿的批复》，虽然上述两个批复文件不是以原告金鼎公司为直接相对人，而是就县工管委、县工信商务局请示的行政管理事项作出的内部审批行为，但从该两个批复文件的内容来看，已经直接涉及了原告金鼎公司的权利和义务，第三人砚山县人民政府在庭审中认可已告知了原告上述两个批复文件的具体内容（原告实际也持有了该两个批复文件），且第三人的下属有关职能部门也根据上述两个批复文件中确定的事项向原告履行了部分款项，实际执行了两个批复文件中确定的部分事项。该两个批复文件对原告产生了实际的、确定的法律效果，已外化为对原告发生法律效力的行政行为，第三人也因其批复文件中确认的特定事项负有了履行特定事项的行政管理职责。由于上述两个批复文件外部化且实际对原告的相关利益产生了影响，不再属于内部行政行为，而是属于可诉的行政行为，原告可依据第三人在上述两个批复文件中确认的特定事项，要求第三人作出相应的行政行为。因本案原告金鼎公司依据第三人砚山县人民政府作出的、已外化且对原告的权利义务产生实际影响的上述两个批复文件中确定的事项，向第三人砚山县人民政府邮寄提交了《就政府收回房产及提前收回土地行政行为履职申请书》，要求第三人按照批复文件内容履行其决定的相关事项，第三人砚山县人民政府收到该申请书后在法定两个月时限内没有作出相应处理所引发的行政争议具有可诉性。根据我国有关法律规定，解决行政争议有行政复议、行政诉讼两种制度，行政复议制度和行政诉讼制度并称为行政争讼制度，二者不仅共享重要的适法条件和法律标准，而且也服务于共同的目标：对行政行为的合法性进行审查，并且解决行政争议。申请行政复议和提起行政诉讼是法律赋予公民、法人或者其他组织的权利。除了法律规定复议前置或者行政复议决定为最终裁决外，公民、法人或者其他组织为了解决行政争议，既可以选择行政复议，也可以选择行政诉讼，还可以选择行政复议之后再行提起行政诉讼。本案属于原告金鼎公司可以选择行政争讼制度来解决行政争议的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第一款：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。”的规定，属于人民法院受案范围的行政案件，也属于行政复议的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”的规定，就本案第三人收到原告的申请之后在两个月内未作出相应处理的情形，根据上述法律规定，本案行政争议既可以属于人民法院行政诉讼受案的范围，也可以属于行政复议受案的范围。为了解决本案行政争议，原告金鼎公司根据我国有关法律的规定选择了提出行政复议，于2018年12月14日依法向被告文山州人民政府提交《行政复议申请书》，要求被告依法责令第三人限期向原告履行批复文件中确定的尚未履行的厂房损失补偿、搬迁补助的职责。原告针对第三人所作批复文件中给自己设定的特定事项，要求第三人履行相应的行政管理职责而向被告提出的行政复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第一款第（九）项：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:……（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；……”的规定。被告文山州人民政府、第三人砚山县人民政府认为原告的复议申请不属于行政复议受理范围的主张及辩解理由不能成立，本院依法不予采纳。综上所述，被告文山州人民政府作出的文政行复不理决字〔2018〕第5号不予受理行政复议申请决定，主要证据不足，认定事实不清，依法应予撤销。原告金鼎公司的诉讼请求成立，本院依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告文山壮族苗族自治州人民政府于2018年12月19日作出的文政行复不理决字〔2018〕第5号《不予受理行政复议申请决定书》；二、责令被告文山壮族苗族自治州人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。一审案件受理费50元，由被告文山壮族苗族自治州人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  者发章审判员  陈古洪审判员  何建兵二〇一九年八月六日书记员  袁 瑜