徐州铁路运输法院行 政 判 决 书(2019)苏8601行初361号原告李春阳，女，1965年8月20日生，汉族，住徐州市铜山新区。委托代理人刘钦祥（系原告丈夫），××年××月××日生，住徐州市铜山新区。被告徐州市市场监督管理局，住所地徐州市新城区新安路**。法定代表人吴**法，该局局长。出庭应诉负责人刁兴腾，该局副调研员。委托代理人吴赫笛，该局工作人员。被告徐州市铜山区市场监督管理局，，住所地徐州市铜山区长江西路9-1科技创业大厦法定代表人耿兴建，该局局长。出庭应诉负责人陈新浩，该局副局长。委托代理人王景景，江苏光亚律师事务所律师。第三人徐州万达广场置业有限公司，，住所地徐州市铜山区北京北路**盛世年华小区法定代表人于修阳，该公司董事长。委托代理人王鹏，江苏金华星律师事务所律师。原告李春阳诉被告徐州市市场监督管理局、徐州市铜山区市场监督管理局及第三人徐州万达广场置业有限公司工商行政管理及行政复议一案，本院经审理后作出（2016）苏8601行初244号行政裁定书，驳回李春阳的起诉。后李春阳不服向徐州市中级人民法院提起上诉，该院经审理后作出（2017）苏03行终220号行政裁定书，撤销本院（2016）苏8601行初244号行政裁定，指令该案由本院继续审理。本院于2019年2月15日立案受理后，依法向两被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2019年6月11日公开开庭审理了本案。原告李春阳的委托代理人刘钦祥，被告徐州市市场监督管理局负责人刁兴腾及委托代理人吴赫迪，被告徐州市铜山区市场监督管理局负责人陈新浩及委托代理人王景景到庭参加诉讼。本案现已审理终结。徐州市铜山区市场监督管理局于2015年8月21日作出《关于李春阳举报“徐州万达广场置业有限公司”涉嫌虚假广告宣传的告知》（以下简称《告知》），主要内容为：李春阳于2014年11月7日举报徐州万达广场置业有限公司涉嫌虚假广告宣传。经立案调查，徐州市铜山区市场监督管理局认为没有充分证据认定徐州万达广场置业有限公司构成虚假宣传行为，对该案件作销案处理，并将该《告知》送达给李春阳。后李春阳不服该《告知》，向徐州市市场监督管理局提起行政复议，该局于2016年6月1日作出徐工商复字〔2015〕第11号《行政复议决定书》，决定确认徐州市铜山区市场监督管理局拖延履行法定职责作出《告知》的行为违法。原告李春阳诉称：2014年11月7日，原告就第三人广为散发的“挑高6米，主力面积40-100㎡升级版金街旺铺”的广告彩页，向被告徐州市铜山区市场监督管理局举报第三人涉嫌虚假广告宣传并要求第三人退还因商铺挑高缩小的差价款。2015年8月25日，被告徐州市铜山区市场监督管理局向原告送达了涉案《告知》，认定第三人不构成虚假宣传。2016年6月5日，被告徐州市市场监督管理局向原告寄送了行政复议决定书，认定《告知》违法并驳回了原告的其他诉讼请求。原告对该行政复议决定不服，理由如下：一、涉案复议决定违反了全面审查的规定。徐州市市场监督管理局仅对《告知》的程序进行审查和认定，未对有关事实、证据、依据、结论等进行审查和认定。二、徐州市市场监督管理局作出的复议决定适用法律错误。三、徐州市市场监督管理局错误引用（2016）苏03行终84号判决的结论。既然复议决定中确认《告知》违法，就应当彻底否定《告知》的效力并责令徐州市铜山区市场监督管理局重新作出行政行为。四、涉案《告知》对主要事实认定错误。真实情况是第三人明知其经批准的设计图纸内容是“一层挑高5.7米，二层挑高6米”，却故意在被举报的广为散发的宣传广告上有选择的只向外界公示了“挑高6米，主力面积40-100㎡升级版金街旺铺”的内容，已达到误导和欺骗公众的目的。徐州市铜山区市场监督管理局于2014年11月7日制作的现场笔录中，也没有在检查现场发现第三人对“一层挑高5.7米，二层挑高6米”完整内容的公示。直至2014年11月18日，第三人才提供了“一层挑高5.7米，二层挑高6米”规划图纸照片。五、涉案《告知》没有援引具体的法律条款，属于适用法律错误。六、第三人应当构成虚假广告宣传。第三人故意不全面如实告知社会公众“一层挑高5.7米，二层挑高6米”的完整事实。从该广告内容来看，以头条、首行、大号字体、文字说明等方式突出了“挑高6米”的内容，强调了其所出售商铺在挑高方面的突出卖点，该做法实际上就是强调了“挑高6米”在其提供商铺中的价值和特性，违反了《江苏省广告条例》第五条、第十条、第十六条的规定，也违反了《房地产广告发布规定》第三条、第十三条和《印刷品广告管理办法》第三条的规定，符合工商广字〔1993〕第185号批复中“广告所宣传的主要内容与事实不符的”认定虚假广告的标准，应当认定万达公司构成虚假广告宣传。七、被告故意违法拖延履职、故意包庇虚假广告的行为致使原告因虚假宣传受到的损失难以得到及时救济，被告应予以赔偿。原告购买商铺的挑高由6米减少到5.7米，必然减损其商业价值和商业效用，原告被迫多支付了148007元{1778085元（总价款）×【2%（挑高每降低10CM对房产价值的减少）×（30CM÷10CM）】＋38122元（多支付的贷款利息）＋106685元×3%（办证税率）}，该损失应当由被告全额承担。综上，请求判决：1、撤销被告徐州市市场监督管理局作出的徐工商复字〔2015〕第11号《行政复议决定书》；2、撤销被告徐州市铜山区市场监督管理局作出的涉案《告知》；3、被告徐州市铜山区市场监督管理局确认原告举报的“挑高6米，主力面积40-100㎡升级版金街旺铺”的广告属于虚假广告宣传；4、两被告共同赔偿原告因受虚假广告欺诈造成的直接经济损失148007元。原告向本院提交了以下证据：1、徐州市区各类房屋重置价表网上打印件（2002年）。2、徐州市政府关于调整征地补偿标准的通知附件四《房屋重置价格补偿标准》（徐政发〔2004〕84号）。以上证据用以证明涉案商品房层高的缩小造成了原告的损失。被告徐州市铜山区市场监督管理局辩称：一、经调查，第三人不存在虚假宣传行为。2014年1月7日，被告接到原告举报后即时受理，当日进行现场检查并制作笔录，当月10日立案，次日即对第三人进行询问并收集情况说明，之后分别依法调取万达销售楼盘宣传彩页、第三人情况说明、照片、搜房网电子数据以及徐州大恒印务有限公司与第三人签订的《印刷制品合同》等。通过大量的走访及证据收集，可以认定：万达公司在委托印制宣传单过程中，确实印制了两种不同内容的宣传单并面向消费者进行发放；第三人开发的“铜山万达”项目确实存在两种层高的商铺；没有充分证据证明“举报人不知悉所购买的商铺层高为5.7米”的说法，且从原告已经与第三人签订的《商品房买卖合同》看，合同明确载明了层高为5.7米，合同载明的签订时间为11月7日即举报当日，也说明了原告应当知晓其购买的商铺的层高。原告在诉状中也已经明确是因为担心失去购房资格，而与第三人签订了《商品房买卖合同》，其并未受到欺诈、胁迫，而是出于真实意思表示签订合同。二、第三人的宣传并未违反广告法及《国家工商行政管理局关于认定处理虚假广告问题的批复》（工商广字〔1993〕第185号）。第三人确实开发了5.7米高及6米高的商铺，其宣传内容是真实的，并不违法。三、原告无权要求被告承担赔偿责任。徐州市泉山区人民法院(2015)泉行初字第84号案件已就原告提出的148007元赔偿请求作出判决，后经徐州市中级人民法院、江苏省高级人民法院审理，三级法院均对原告的该诉请进行了实体审理，均确认原告主张的赔偿请求是基于其与第三人之间的民事合同关系，不属于国家赔偿法规定的行政赔偿范围。综上，请求驳回原告诉请。被告徐州市铜山区市场监督管理局向本院提交了以下证据：1、案件来源登记表。2、现场检查笔录（2014年11月7日）。3、立案审批表（2014年11月10日）。4、对第三人公司销售顾问宋宇所作的询问笔录及其身份证明（2014年11月11日）。5、宋宇于2014年11月11日出具的《情况说明》。6、内容含有“挑高5.7米”和“挑高6米”的印刷品宣传单。7、第三人公司出具的关于前述两种宣传单印刷数量、派单范围日期等的《说明》。8、照片打印件四张（内容显示由建筑设计公司出具的铜山万达广场7号楼层高情况及部分数据）。9、网页截图打印件（内容为搜房网铜山万达广场楼盘信息楼层情况，有层高5.7-6米等内容）。10、2015年2月5日行政处罚案件有关事项审批表（案件办理期限延长三十日）。11、徐州大恒印务有限公司营业执照、印刷经营许可证、组织机构代码证及其与第三人签订的《徐州铜山万达广场项目印刷制品合同》。12、2015年3月4日行政处罚案件有关事项审批表（经案件审理委员会讨论决定案件办理继续延期）。13、徐州大恒印务有限公司出具的其为第三人制作两种宣传单的《说明》（内容分别含有“挑高5.7米”和“挑高6米”）。14、《询问通知书》两份。15、铜山区市场监督管理局铜山分局于2015年6月25日向上级机关汇报案件材料。16、徐州市铜山区市场监督管理局于2015年7月15日对分局作出的答复。17、《调查终结报告》（2015年8月7日）。18、行政处罚案件有关事项审批表（2015年8月14日）。19、被诉《告知》及送达回证。20、相关请示及批复的案件审理会议记录（分别为2015年1月29日、2月4日、2月25日、6月25日、7月24日）。以上证据用以证明被告作出的被诉行政行为事实清楚、适用法律正确。被告徐州市市场监督管理局辩称：一、原告起诉属于重复起诉。二、不应将徐州市市场监督管理局列为共同被告。三、被告作出的行政复议行为对原告合法权益明显不产生实际影响。四、被告作出的行政复议行为合法。被告徐州市市场监督管理局向本院提交了以下证据：1、徐州市中级人民法院（2016）苏03行终84号《行政判决书》，用以证明原告的诉请已经生效判决确认，本次诉讼属于重复起诉。2、徐州市中级人民法院（2016）苏03行终106号《行政裁定书》，用以证明本次诉讼属于重复起诉。3、徐州市泉山区人民法院（2015）泉行初字第84号《行政判决书》，用以证明本次诉讼属于重复起诉，亦证明原告的赔偿请求与被告徐州市市场监督管理局的行为无关。4、行政复议有关事项审批表五份（内含受理、延长、中止、恢复、决定审批事项），复议案件审结报告、行政复议受理案件通知书、行政复议答复通知书、延期审理通知、中止审理通知书、恢复审理通知书，行政复议申请书、行政复议答辩书、销售不动产统一发票两张、商品房买卖合同（合同号TS33945）。5、同徐州市铜山区市场监督管理局举证内容一致。以上证据4-5用以证明被告徐州市市场监督管理局的复议行为事实清楚、程序合法。第三人徐州万达广场置业有限公司述称：被诉《告知》内容合法，行政复议行为合法，均不应被撤销。原告的第三项诉请不属于行政诉讼受案范围，第四项诉请已经两审法院判决，属于重复起诉。综上，请求驳回原告诉请。第三人向本院提交了以下证据：1、徐州市泉山区人民法院（2015）泉行初字第84号《行政判决书》、徐州市中级人民法院（2016）苏03行终84号《行政判决书》、商品房买卖合同（合同号TS33945）以及合同补充协议、销售不动产统一发票两张。2、（2015）泉行初字第84号案行政起诉状。以上证据用以证明合同约定原告所购商品房层高5.7米，第三人不存在欺诈行为，原告属于重复起诉。经庭审质证，被告徐州市铜山区市场监督管理局对原告提交证据的质证意见为：对证据1真实性有异议；证据2与本案无关联性。被告徐州市市场监督管理局对原告提交证据的质证意见为：对证据1真实性、合法性、关联性有异议；证据2与本案无关。第三人对原告提交证据的质证意见同两被告质证意见一致。原告对被告徐州市铜山区市场监督管理局提供证据的质证意见为：对证据1、3、7、10、12无异议；对证据2、4真实性无异议，合法性有异议，可以证明在现场未发现“一层挑高5.7米，二层挑高6米”完整的宣传材料；对证据5、14真实性、合法性、关联性均有异议，证人应当出庭作证；对证据6、8、9、11、13真实性无异议；对证据15-18真实性、合法性、关联性均有异议；对证据19真实性无异议；证据20不能证明被告领导集体进行讨论。被告徐州市市场监督管理局及第三人对该组证据的真实性、合法性、关联性均无异议。原告对被告徐州市市场监督管理局提供证据的质证意见为：对证据1-3真实性、合法性无异议，关联性有异议；对证据4真实性无异议；对证据5的质证意见同前述对徐州市铜山区市场监督管理局举证质证意见一致。被告徐州市铜山区市场监督管理局及第三人对该证据1-5真实性、合法性、关联性均无异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-2系各类房屋重置价格及征地地上附着物的补偿标准，与本案无关联性，本院不予采纳。两被告提交的证据能够反映案件相关事实，本院对其真实性予以确认。本院审理查明：2014年9月，第三人徐州万达广场置业有限公司开始预售位于徐州市铜山万达广场的商铺，该商铺一层层高5.7米，二层层高6米。第三人印制了“挑高6米主力面积40-100㎡升级版金街旺铺”和“挑高5米7主力面积40-100㎡升级版金街旺铺”的两种广告彩页。原告李春阳于2014年10月6日向第三人交纳了认筹金。2014年10月18日，原告现场认购1-113商铺，并陆续缴纳了购房款。2014年11月7日在原告与第三人准备签订书面合同时，原告向第三人提出异议，称待签合同中“挑高5.7米”的约定与原告持有的广告彩页中“挑高6米”的宣传不一致，要求第三人核减相应价款，第三人未予同意。原告遂于2014年11月7日向被告徐州市铜山区市场监督管理局进行投诉，要求：1、查处徐州万达广场置业有限公司虚假广告；2、降低1-113号商铺的总价款。2014年11月14日原告与第三人签订购房合同购买1-113商铺，该合同载明商铺层高5.7米。被告徐州市铜山区市场监督管理局针对原告前述投诉，于2014年11月10日立案调查。随后执法人员至万达广场营销中心进行调查，发现大量印制好的“挑高5米7”和“挑高6米”的宣传彩页。在对第三人销售顾问宋宇的询问中，其陈述原告系其客户，在售房前其已明确告知了原告商铺一楼层高5米7，二楼层高6米。2014年11月18日，被告徐州市铜山区市场监督管理局执法人员向第三人调取了设计图纸，显示商铺层高有5.7米和6米两种层高。此外，被告徐州市铜山区市场监督管理局还向徐州大恒印务有限公司调取了其与第三人签订的《徐州铜山万达广场项目印刷制品合同》及说明等证据。2015年2月5日，该案经局领导批准延长办理期限三十日。2015年3月4日，该案经案件审理委员会讨论同意再次延期。2015年5月28日，原告因徐州市铜山区市场监督管理局未对其投诉事项予以答复，向徐州市市场监督管理局提起行政复议，请求确认徐州市铜山区市场监督管理局拖延履行法定职责的行为违法，责令其限期查处，并赔偿原告损失。徐州市市场监督管理局于2015年7月24日作出徐工商复字〔2015〕第04号行政复议决定书，认为被申请人已依法履行职责，驳回原告的行政复议申请。原告不服该复议决定，于2015年8月18日，向徐州市泉山区人民法院提起行政诉讼[案号为（2015）泉行初字第84号]，请求：撤销徐工商复字〔2015〕第04号行政复议决定，确认徐州市铜山区市场监督管理局拖延履行法定职责的行为违法，责令徐州市铜山区市场监督管理局限期查处第三人虚假广告违法行为，并赔偿原告损失148007元。2015年8月21日，被告徐州市铜山区市场监督管理局作出被诉《告知》，并向原告送达。原告不服该告知内容，于2015年10月27日向被告徐州市市场监督管理局申请行政复议，请求：撤销被诉《告知》，责令徐州市铜山区市场监督管理局限期查处第三人虚假广告欺诈行为，并赔偿原告损失148007元。徐州市市场监督管理局于次日予以受理。因案情复杂，该局于2015年12月25日决定延长复议期限一个月。2016年1月22日，徐州市市场监督管理局以法院（2015）泉行初字第84号案件尚未审结为由中止了行政复议。2016年1月20日，徐州市泉山区人民法院经审理后作出（2015）泉行初字第84号行政判决，认为徐州市铜山区市场监督管理局自再次延期至结案，长达五个月且无合理正当理由，依法应确认其拖延履行法定职责行为违法，徐州市市场监督管理局作出驳回原告复议申请的决定适用法律错误，应予撤销，原告的赔偿请求与被告拖延履职无直接必然的因果关系，不予支持。故，判决确认徐州市铜山区市场监督管理局拖延履行法定职责的行为违法，并撤销徐工商复字〔2015〕第01号行政复议决定，驳回原告的其他诉请。原告不服该判决上诉至徐州市中级人民法院，该院于2016年5月18日作出（2016）苏03行终84号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。2016年5月27日，徐州市市场监督管理局恢复涉案行政复议的审理，并于2016年6月1日作出被诉徐工商复字〔2015〕第11号《行政复议决定书》，认为被告徐州市铜山区市场监督管理局从再次延期直至销案方式结案五个多月内，无延期审批及其他相关证据，对此徐州市中级人民法院（2016）苏03行终84号行政判决书已确认其拖延履行法定职责的行为违法。同时，原告其他的两项行政复议申请，其内容相同的诉求（2016）苏03行终84号案已作出终审判决。故，徐州市市场监督管理局作出被诉行政复议决定，确认徐州市铜山区市场监督管理局拖延履行法定职责作出涉案《告知》的行为违法。原告不服该复议决定，于2016年6月15日向本院提起行政诉讼，诉请如前。本院认为：一、关于涉案《告知》行为是否合法的问题。首先，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第八条规定，对利用广播、电影、电视、报纸、期刊、互联网等媒介发布违法广告的行为实施行政处罚，由广告发布者所在地工商行政管理机关管辖。据此，被告徐州市铜山区市场监督管理局对原告举报的其辖区内的违法广告问题具备执法主体资格。其次，《中华人民共和国广告法》第二十八条规定，广告以虚假或者引人误解的内容欺骗、误导消费者的，构成虚假广告。广告有下列情形之一的，为虚假广告：（一）商品或者服务不存在的；（二）商品的性能、功能、产地、用途、质量、规格、成分、价格、生产者、有效期限、销售状况、曾获荣誉等信息，或者服务的内容、提供者、形式、质量、价格、销售状况、曾获荣誉等信息，以及与商品或者服务有关的允诺等信息与实际情况不符，对购买行为有实质性影响的；（三）使用虚构、伪造或者无法验证的科研成果、统计资料、调查结果、文摘、引用语等信息作证明材料的；（四）虚构使用商品或者接受服务的效果的；（五）以虚假或者引人误解的内容欺骗、误导消费者的其他情形。本案中，原告李春阳向被告徐州市铜山区市场监督管理局投诉第三人徐州万达广场置业有限公司进行虚假广告宣传，徐州市铜山区市场监督管理局随即立案调查，至第三人营销中心发现有“挑高5米7”和“挑高6米”两种宣传彩页，且涉案商铺的设计图纸亦显示存在“挑高5米7”和“挑高6米”两种层高的商铺，综合全案在案证据来看，第三人确不存在前述条文规定的虚假广告的情形，被告徐州市铜山区市场监督管理局据此作出被诉《告知》，认为没有充分证据认定第三人构成虚假宣传行为，并无不当。最后，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条规定，适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定;案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经工商行政管理机关负责人批准，可以延长三十日;案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由工商行政管理机关有关会议集体讨论决定是否继续延期。案件处理过程中听证、公告和鉴定等时间不计入前款所指的案件办理期限。被告徐州市铜山区市场监督管理局于2014年11月10日决定对涉案投诉进行立案处理，2015年8月21日作出被诉《告知》，并未在前述条文规定的九十日内作出处理决定，虽经两次办案期限的延期，但被告并未提交证据证明导致其办案期限延长五个月余的合理理由和合法依据，故，被告徐州市铜山区市场监督管理局拖延履行法定职责作出涉案《告知》的行为程序违法。二、关于涉案行政复议决定行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。据此，被告徐州市市场监督管理局具有依申请对被告徐州市铜山区市场监督管理局作出的行政行为进行行政复议的法定职权。徐州市市场监督管理局依李春阳申请，根据李春阳及徐州市铜山区市场监督管理局提供的相关材料，决定确认徐州市铜山区市场监督管理局拖延履行法定职责作出《告知》的行为违法，结果并无不当。其作出行政复议决定履行了立案、审核、决定、送达等程序，符合行政复议的程序规定。三、关于原告的赔偿请求依法是否应予支持的问题。本案原告主张的赔偿请求，系基于其与第三人之间的民事合同关系，被告徐州市铜山区市场监督管理局作出涉案《告知》的行为，与原告主张的赔偿请求无直接因果关系，故，原告要求两被告赔偿损失的诉讼请求无法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：驳回原告李春阳的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李春阳负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。审 判 长 张 萍审 判 员 李 浩人民陪审员 李 丽二〇一九年八月十三日书 记 员 刘雪纯附：本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。