河北省唐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀02行初19号 原告李秀英，女，1940年3月18日出生，汉族，住唐山市路**。 原告万小华，男，1974年9月20日出生，汉族，住唐山市开平区。 原告曹顺礼，男，1962年5月7日出生，汉族，住唐山市路**。 原告司建忠，男，1969年10月7日出生，汉族，住唐山市路**。 四原告共同委托代理人袁曼曼，北京在明律师事务所律师。代理权限：特别授权。 被告唐山市路南区人民政府，住所地：唐山市路**新华西道**。 法定代表人张秀新，区长。 委托代理人高弘鉴。代理权限：一般代理。 委托代理人刘建，河北唐宏律师事务所律师。代理权限：一般代理。 原告李秀英、万小华、曹顺礼、司建忠等四人不服被告唐山市路南区人民政府作出的房屋征收决定，向本院提起行政诉讼。本院依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月26日公开开庭审理了本案。原告李秀英、万小华、曹顺礼、司建忠及委托代理人袁曼曼，被告唐山市路南区人民政府委托代理人高弘鉴、刘建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告唐山市路南区人民政府于2018年9月21日作出2018年第5号《唐山市路南区人民政府关于国有土地上房屋征收的决定书》。 原告李秀英、万小华、曹顺礼、司建忠诉称，原告的房屋位于河北省唐山市路南区爱民里，被告因和平街周边棚户区改造（一期）项目建设需要。于2018年9月21日作出2018年第5号《唐山市路南区人民政府关于国有土地上房屋征收的决定书》（以下简称“5号征收决定书”），征收范围为原22中北路以东、南新道以南、吉祥路以西、原22中东路以北区域国有土地上的建筑物、构筑物，共涉及住宅392户、非住宅7户，原告的房屋被纳入此次征收范围内。原告认为，在征收决定作出前，应当制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众的意见，但本案中，征收单位并未针对上述规划内容向原告征求意见，亦未针对征收补偿方案向原告征求意见，《5号征收决定书》的作出严重违反了法定程序，且根据征收决定载明的补偿安置方式，并不能保障被征收人的居住水平不降低。因此，被告作出的《5号征收决定书》没有任何事实和法律依据，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，侵害了原告的合法权益。原告为维护其合法权益不受侵害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》之相关规定，特向贵院提起诉讼，请求：1、依法撤销被告作出的2018年第5号《唐山市路南区人民政府关于国有土地上房屋征收的决定书》；2、依法判令由被告承担本案诉讼费用。 原告向本院提交证据如下： 1、李秀英房屋所有权证及国有土地使用证复印件。 2、万小华房屋所有权证及国有土地使用证复印件、沈小秋（万小华妻子）营业执照、食品流通许可证、酒类流通备案登记表及烟草专卖零售许可证复印件。 3、曹顺礼房屋所有权证及国有土地使用证复印件。 4、司建忠房屋所有权证复印件、司志辉（司建忠父亲）的国有土地使用证复印件。 证据1至4证明本案四原告的房屋在征收范围内，位于爱民里社区，被纳入征收范围，与涉案的房屋征收决定具有法律上的利害关系，原告具有诉讼主体资格。 5、（1）唐山市路南区人民政府关于国有土地上房屋征收的决定，文号是[2018]第5号房屋征收决定；（2）关于路南区和平街周边棚户区改造（一期）区域国有土地上房屋（住宅）征收补偿方案；（3）路南区和平街周边区域棚改签约腾退补偿选房工作流程须知；（4）路南区和平街周边区域棚改工作指挥部关于确定签约顺序号相关事项的公告（2018年第1号）；（5）路南区和平街周边区域棚改工作指挥部关于和平街周边区域棚改征收搬迁签约事项的公告（2018年第2号）；（6）路南区和平街周边区域棚改工作指挥部关于确定腾空号相关事项的公告（2018年第3号）。证明涉案征收及征收决定的存在和涉案征收项目的流程及方案。 6、新城瑞府的开发宣传单，证明涉案土地被征收后是用于了商品房开发，而且该项目从7月1日开始启动，此时房屋还未完成征收，所以其征收的目的并不是为了公共利益，而是为了商品房开发。 被告唐山市路南区人民政府答辩称，1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。案涉拆迁地块位于路南区行政区域内，应由路南区人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作。2、案涉征收地块区域的平房始建于上世纪八十年代，无供热、雨污水等基础设施，生活环境极为不便，百姓盼望搬迁改造意愿强烈，市委、市政府，区委、区政府高度重视百姓诉求，多次研究搬迁改造方案，以造福百姓。市政府早在2010年10月27日就专题会议研究并同意案涉区域进行改造。3、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，路南区人民政府于2018年7月13日至8月11日对《和平街及周边区域国有土地上房屋（住宅）征收补偿方案》（征求意见稿）进行了公告并征求意见，根据10户产权人提出的23条意见对补偿方案进行了修改并进行了公告，完全符合征收条例第10条、11条的规定。4、2018年9月21日，路南区人民政府下达了2018年第5号《关于国有土地上房屋征收的决定书》并附《关于路南区和平街周边棚户区改造（一期）国有土地上房屋（住宅）征收补偿方案》，同时进行了公告。5、该征收决定作出前，唐山市路南区发展改革局复函证实，对案涉区域进行改造符合国民经济发展和社会发展规划，纳入国民经济发展和社会发展年度计划（路南发改函2018第29号）；唐山市国土资源局路南分局复函证实，对案涉区域进行改造符合《路南区土地利用总体规划》路南国土资（2018）61号；唐山市城乡规划局复函证实，对案涉区域进行改造符合城乡规划，该局没有异议（唐规函2018第111号）。2018年9月15号，唐山市路南区人民政府亦作出初步意见，对案涉区域进行改造符合公共利益的需要。6、该征收决定作出前，路南区人民政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，指定路南区房屋征收办公室作出了案涉区域征收搬迁工作社会稳定风险评估报告。路南区财政局亦证明搬迁改造所需两亿资金财政已筹集到位。综上，唐山市路南区人民政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》对本区域内的和平街周边棚改区域进行改造，完全是依法进行的，主体适格，程序合法，完全符合该区域内绝大多数百姓的根本利益。目前，涉及搬迁改造的住宅393户，现已有381户签约，签约率超过97%，可谓人心所向，数据是最好的说明。该区域是老旧小区，基础设施、居住环境很差，改造后将打造一个基础设施完善，人们出行、居住环境大为改观、提升的区域。据此，请求法院判决驳回四原告的诉讼请求，由四原告承担诉讼费用。 被告向本院提交证据如下： 1、市政府专题会议纪要【2010】105号复印件。 2、唐山市路南区人民政府公告（2018年第3号）。 3、关于路南区和平街及周边区域国有土地上房屋（住宅）征收补偿方案（征求意见稿）。 4、补偿方案征求意见稿的公示照片。 5、唐山市路南区人民政府关于《和平街及周边区域国有土地上房屋（住宅）征收补偿方案》征求意见情况的通告（2018第3号）。 6、征求意见通告的公示照片。 7、唐山市路南区房屋征收办公室关于对和平街周边棚户区改造区域国有土地上房屋（住宅、非住宅）征收搬迁工作社会稳定风险情况的评估报告。 8、唐山市路南区发展改革局关于和平街周边区域棚户区改造项目符合国民经济和社会发展规划的审查意见（路南发改函【2018】29号）。 9、唐山市国土资源局路南区分局关于出具××周边棚户区改造符合土地利用总体规划意见的复函（路南国土资【2018】61号）。 10、唐山市城乡规划局关于出具××周边棚户区改造符合城乡规划意见的复函（唐规函【2018】111号）。 11、唐山市路南区财政局资金证明。 12、2018年第5号《唐山市路南区人民政府关于国有土地上房屋征收的决定书》及关于路南区和平街周边棚户区改造（一期）区域国有土地上房屋（住宅）征收补偿方案。 13、征收决定书的公示照片。 证据1－13证明被告征收包括本案涉及的国有土地上的房屋的行为符合法律规定。 经庭审质证，原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对证据1虽然没有原件，但认可真实性，不认可合法性、关联性。该会议纪要是2010年作出，从上面的第四页第六条显示原则同意由唐山钢铁建设有限公司对路南区爱民里区域震后危旧平房进行改造。但根据征补条例的规定，除了国家机关外其他组织不能参与征收工作，也不得以盈利为目的，所以我们认为唐山钢铁建设有限公司无权利也无权限进行改造工作。该文件中表述为危旧改造工作与本案的国有土地上的征收及棚户区改造是两个不同的项目名称，因此与本案无关联性。证据2、3、4不认可合法性。根据2018年第3号公告，市委市政府的工作部署这是一个棚改项目，根据国务院加强棚户区改造的意见第五点第一小点规定，明确表明省政府对本地区棚户区改造工作负总责。2013-2017年棚户区改造规划，所以只有省政府才有棚户区改造计划的权限，而唐山市政府无权限。也就是涉案棚户区改造项目并未纳入河北省棚户区改造计划，而是由唐山市政府决定的，所以我们认为这个项目不具合法性。即便是唐山市政府制定了棚改计划，那么被告也应当作为证据提交。被告并未提交，所以不能达到被告的证明目的。对照片不认可真实性、合法性，从照片上无法看出张贴时间、、地点也不能看出征求意见是否满三十天。而且从张贴地点看不能让广大被征收人看到，不认可其合法性。征求意见稿的拟定部门不明确，根据征补条例第十条应当由房屋征收部门拟定征收方案，由政府进行讨论予以公布。被告提交的证据无法看出拟定部门，也无有关部门进行讨论，所以程序上存在缺失，程序违法。从征求意见稿内容看，一是只显示异地安置，没有给原地回迁的权利，未提供安置房的位置；二是未告知被征收人选择评估机构的权利。证据5、6征求意见情况的通告，只是十户主权人书面提出的二十三条意见，不具合法性。涉及到393户，征求意见的方式应当是广泛的，口头、书面、邮寄、电话提出的都有可能，但征求意见的通告只写明了十户主权人书面意见，对其他人的意见视而不见，得出的结论也不完善，只是一个形式，未作到真正的征求广泛意见，未听取被征收人的意见。张贴照片不能达到证明目的，无时间无地点。证据7不认可合法性，根据征补条例第十二条，应当由市县级人民政府进行社会稳定风险评估，涉及人数较多的，应经政府常务会议讨论决定。从被告提交的风险评估报告看，主体是征收办公室，主体不符合法律规定，而且也不知道办公室职能及在本次征收过程中的地位是什么。从内容看，其并未经过走访询问等方式进行评估，而只是自己武断的作出风险评估报告。我们认为风险评估无事实依据。所以未经常务会议讨论，存在具大程序缺失。证据8真实性、关联性认可，不认可合法性，证明目的不认可。明确说明了涉案项目符合唐山市路南区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要、国民经济和社会发展规划及国民经济和社会发展年度规划，应当提交这几个规划的原件，只是草率的结论性的表述不能达到证明目的。证据9不认可合法性，我们认为应当提交路南区土地利用总体规划图才能达到证明目的。证据10真实性认可，不认可合法性及关联性，不能达到证明目的。从内容上看，路南区政府询问路南区规划局涉案项目是否符合总体规划，路南区规划局并未正面回答。对征收土地其无异议，范围内涉及其他类型用地应纳入土地储备库，从而可看出项目的征收目的是征收储备而不是棚户区改造。征收范围边界如涉及土地权属应将土地整体征收，我们认为这是随意扩大征收范围，从语气来看是告知扩大征收范围。证据11不认可真实性、合法性，达不到证明目的。根据征补条例第十二条规定，作出房屋征收决定前，补偿费用应当足额到位，专款专用，专户存储。根据国务院加快棚户区改造的规定，棚户区改造资金来源是由财政补贴的，补贴层层下发，而且征收补偿款数额是确定的，并且专户存储才能保障被征收人合法权益。但被告提交的财政局函只说明资金到位，并未作到专户存储也无银行存款凭证证明资金到位，不能达到证明目的，从数额来看2亿资金是随意的，数额应当有计划，而不是随意确定的。根据2亿的数额来算，涉及的被征收人约400户，每户补偿资金在50万左右，远远达不到征收的标准，不能合理补偿及合理安置的标准。我们认为实际的项目资金是未到位的，更做不到足额到位、专户存储、专款专用，不能达到证明目的。证据12真实性认可，关联性也认可，合法性不认可。证据13从照片看，不能看到公告时间、、地点公告人是谁，对合法性不认可。 被告对原告提交的证据质证意见为：对证据1、2、3、4真实性认可，其中司建忠的证据证明目的有异议，其提交的房产证与土地证权利人不一致，被告认为原告司建忠不具备对该土地使用权，对本案主体资格有异议。对证据2万小华土地证房产证无异议，以外的证据被告认为与本案无关联，沈小秋不是本案原告。对证据5真实性认可，该证据显示被告已经依据法律规定履行本行政区域内的房屋征收和补偿的义务。对证据6真实性、合法性均不认可，该证据不是由被告形成，而且与本案无关联性。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1、3、4、5真实性被告均认可，本院对其真实性予以确认；对原告提交的证据2中万小华土地证及房产证的真实性本院予以确认，证据2中的其他证据与本案无关联，在本案中不作确认；对原告提交的证据6，本院认为不能达到原告的证明目的，本院不予确认。对被告提交的证据1－13能够证明被告作出被诉征收决定履行的程序，本院对其予以确认。 经审理查明，根据市委、市政府工作部署及2018年棚改计划，2018年7月13日，被告唐山市路南区人民政府发布公告（2018年第3号），对《和平街及周边区域国有土地上房屋（住宅）征收补偿方案》（征求意见稿）及《和平街及周边区域国有土地上房屋（非住宅）征收补偿方案》（征求意见稿）予以公布，征求公众意见。2018年9月5日唐山市国土资源局路南区分局作出了《关于出具××周边棚户区改造符合土地利用总体规划意见的复函》，认定该区域棚改项目符合《路南区土地利用总体规划》（2010-2020年）。2018年9月10日唐山市路南区发展改革局作出了《关于和平街周边区域棚户区改造项目符合国民经济和社会发展规划的审查意见》，认定该项目符合国民经济和社会发展规划，纳入国民经济和社会发展年度计划。2018年9月14日唐山市城乡规划局作出了《关于出具××周边棚户区改造符合城乡规划意见的复函》（唐规函【2018】111号），对唐山市路南区征收区域范围内涉及国有土地征收无异议。2018年9月5日路南区财政局出具《资金证明》，证明和平街周边区域棚改项目已经区政府16届14次常务会议审定，所需资金两亿元由区财政筹集，已落实到位。2018年9月21日根据征求意见情况，被告对补偿方案进行了完善和修改，作出了《关于和平街及周边区域国有土地上房屋（住宅）征收补偿方案征求意见情况的通告》（【2018】第3号）。2018年9月15日唐山市路南区房屋征收办公室出具《关于对和平街周边棚户区改造区域国有土地上房屋（住宅、非住宅）征收搬迁工作社会稳定风险情况的评估报告》。被告于2018年9月21日作出2018年第5号《唐山市路南区人民政府关于国有土地上房屋征收的决定书》，并于同日进行公告，公告了征收范围、征收部门、补偿方案、签约时间等相关内容。四原告的房屋在被诉征收决定确定的征收范围内。原告对该征收决定不服，遂诉至本院。 本院认为，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，唐山市路南区人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，有权作出征收与补偿决定，是本案的适格被告。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……。”本案所涉路南区和平街及周边区域改造项目属于政府组织实施的旧城区改建的需要，符合实施征收的前提条件。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案中，被告提交的市政府专题会议纪要及发改部门、规划部门、国土部门等出具的意见和复函等材料，能够证明被告作出的房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》上述的规定。被告在征收决定作出前对补偿方案进行公布、公开征求意见、修改后进行通告；对征收行为的社会稳定风险进行了评估；后作出征收决定并进行了公告；且涉及搬迁改造的大多数被征收人已经签订了补偿协议。被告作出征收决定的程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。 综上，被告为了公共利益的需要作出的征收决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确。原告的诉讼请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告李秀英、万小华、曹顺礼、司建忠的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李秀英、万小华、曹顺礼、司建忠负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审判长  刘天永 审判员  刘志强 审判员  杜 倩 二〇一九年八月十六日 书记员  郑玉环