辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行赔终16号上诉人（一审原告）王长海，男，汉族，1955年11月1日出生，住址瓦房店市。委托诉讼代理人焉捷，辽宁法大律师事务所律师。委托诉讼代理人张科，辽宁法大律师事务所律师。上诉人（一审被告）大连普湾经济区管理委员会，住所地大连普湾新区普湾广场**。法定代表人吕东升，该管委会主任。委托诉讼代理人浦凡，北京市京都（大连）律师事务所律师。委托诉讼代理人李永仕，该管委会工作人员。一审被告大连金普新区复州湾街道办事处，住所地普兰店市复州湾街道兴湾街**。法定代表人王强，该街道办负责人。委托诉讼代理人刘传科，辽宁昌信律师事务所律师。一审原告王长海诉一审被告大连普湾经济区管理委员会（以下简称普湾经济区管委会）、大连金普新区复州湾街道办事处（以下简称复州湾街道办）填埋进出水线路违法并赔偿一案，大连海事法院于2017年9月26日作出（2017）辽72行赔初1号行政裁定，驳回王长海的起诉。王长海不服，上诉至本院。本院于2018年6月21日作出（2017）辽行赔终38号行政裁定，指令继续审理。大连海事法院于2019年2月10日作出（2018）辽72行赔初11号行政判决。王长海和普湾经济区管委会不服，均向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2019年6月19日组织各方当事人进行询问。上诉人王长海及其委托诉讼代理人焉捷、张科，上诉人普湾经济区管委会的委托诉讼代理人李永仕、浦凡，一审被告复州湾街道办的委托诉讼代理人刘传科到庭参加询问。一审法院经审理查明，王长海与大连盐化集团有限公司第一制盐场（以下简称盐化公司一分场）于2007年签署《储水圈承包协议书》，约定王长海承包盐化公司位于复州湾街道办区域内盐化公司所有的“8班北部1—6号冻硝池储水圈”并进行海产品养殖经营。2011年12月初，大连普湾新区管理委员会（以下简称普湾新区管委会）拟在普湾新区网改造工程。各方当事人均认可大连九成测绘信息有限公司于2016年7月作出的2100038测（甲）号《平面位置图（王长海）》是路网改造规划红线图，辽宁省高级法院（2017）辽行赔终38号行政裁定书认定王长海承包的养殖区域的部分进水通道在规划红线内。复州湾街道办于2013年11月12日签发《关于尽快解决山河建材产业园路网施工过程中海参圈动迁补偿相关问题的请示》，向普湾新区管委会进行补偿款请示。2016年7月19日，复州湾街道办作出《关于王先生求助土地补偿款问题的答复》，载明：“王长海承包的面积约为130亩的海参圈进出水线路被堵塞，部分被填埋，破坏了养殖水统，导致养殖水水质被污染，大批成品海参和海参苗死亡，无法再进行养殖。”大连顺宇资产评估事务所于2011年接受复州湾街道办的委托，对王长海承包的海参圈及附属设施等相关资产在2011年11月6日所表现的拆迁补偿价值进行评估并制作《资产评估报告》，经评估，案涉海参圈房屋建筑物、生产设施、、地上下）构筑物的评估补偿值合计为6196920元。普湾新区管委会于2010年7月13日下发《关于印发〈大连普湾新区海域征用补偿办法〉的通知》，规定海参养殖补偿每亩不高于2万元。另查明，普湾经济区管委会原为普湾新区管委会。一审法院认为，本案为行政赔偿纠纷。普湾经济区管委会在普湾新区网改造工程覆盖了王长海承包的海参圈进水通道，但其在实施该路网改造工程前没有事先对工程范围内王长海承包的海参圈进行评估与补偿，违反法定程序；且其未提交证据证明实施路网改造工程填埋王长海承包的海参圈进出水线路的行为合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款的规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据，故普湾经济区管委会实施路网改造工程中填埋王长海承包的海参圈进出水线路的行为违法。根据已经查明的事实，普湾经济区管委会和复州湾街道办均对王长海承包的面积约为130亩的海参圈进出水线路被堵塞以及大批成品海参和海参苗死亡，无法再进行养殖的事实予以承认。因此，王长海承包的海参圈进出水线路被堵塞以及海参和海参苗死亡系因普湾经济区管委会的违法行为导致。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，王长海享有其承包的海参圈及附属设施、海参苗等财产损失取得赔偿的权利。关于赔偿主体问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款和第四十七条的规定，征收土地以及补偿的主体为县级以上地方人民政府。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第十七条和第三十条的规定，有权收回海域使用权和补偿的主体为县级以上地方人民政府。本案路网改造工程的实施主体为普湾经济区管委会，复州湾街道办系普湾经济区管委会的派出机构，故路网改造工程的补偿主体应为普湾经济区管委会。普湾经济区管委会的行政行为违法，应对其违法行政承担赔偿责任，故本案行政赔偿的主体为普湾经济区管委会。关于赔偿数额问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，普湾经济区管委会的违法行为给王长海造成的损失主要包括：海参圈、附属设施的损失以及海参、海参苗的损失。这两类损失均为王长海因路网改造工程造成的直接损失。首先，关于海参圈及附属设施的损失数额。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第一款、第二款规定，根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。本案中，由于普湾经济区管委会在路网改造前没有对王长海承包的海参圈及附属设施、海参等价值进行评估，且王长海承包的海参圈已经不复存在，王长海在客观上无法就损失进行举证，故普湾经济区管委会负有损失的举证责任。又因普湾经济区管委会在路网改造时未依法进行评估、鉴定，故其应承担举证不能的不利后果。为确保当事人获得及时、公平、公正的救济，根据逻辑推理和生活经验，该院酌定将当事人在正常征收补偿程序中依法应得到的利益损失，视为其应获得行政赔偿的直接损失，故将为实施海参圈及附属设施征收补偿所作的《评估报告》中的评估结果作为行政赔偿的标准。因此，将王长海承包的海参圈及附属设施的行政赔偿数额酌定为6196920元。其次，关于海参和海参苗的行政赔偿数额问题。王长海未提供直接证据证明海参和海参苗的具体损失，依照《关于印发〈大连普湾新区海域征用补偿办法〉的通知》第十八条海参养殖补偿每亩不高于2万元的规定，同时参照普湾新区其他海参养殖户补偿标准为每亩约2万元的事实，本案可对王长海养殖的海参按照每亩2万元的标准进行赔偿。因此，王长海海参的损失赔偿数额为2600000元（每亩2万元×130亩）。王长海承包的海参圈及附属设施、海参的赔偿总额为8796920元（6196920元+2600000元）。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十六条第（八）项、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、第四十七条、《中华人民共和国海域使用管理法》第十七条、第三十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，判决：一、普湾经济区管委会填埋王长海所承包的海参圈进出水线路的行为违法；二、普湾经济区管委会赔偿王长海损失8796920元。如果普湾经济区管委会未按本判决指定的期限履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。上诉人王长海上诉称，上诉人对一审判决确认被诉行政行为违法以及确定的海参圈设施和海参的赔偿数额没有异议，但一审判决遗漏了上诉人的虾圈、附属设施及海虾损失，导致赔偿数额远远低于实际损失。上诉人在一审程序中提交的《储水圈承包协议书》、《关于王先生求助土地补偿款问题的答复》以及《资产评估报告书》可以证明上诉人共承包220亩储水圈从事海产品养殖活动，其中130亩用于海参养殖，90亩用于海虾养殖。《资产评估报告书》将每亩储水圈区分为“用地面积”和“水域面积”，分别按照29000元/亩和20000元/亩的标准作价评估。《关于印发〈大连普湾新区海域征用补偿办法〉的通知》第十八条规定普湾新区海域征用补偿标准为实物资产参照有资质评估机构的评估报告进行补偿，虾养殖补偿每亩不高于3000元，故普湾经济区管委会的违法行为给上诉人造成的虾圈及海虾损失应为（29000+20000）×90+3000×90=4680000元。综上，请求二审法院维持一审判决第一项，撤销一审判决第二项、第三项，改判普湾经济区管委会赔偿上诉人损失共计13476920元。上诉人普湾经济区管委会上诉称，1、路网改造工程是在王长海承包区域相邻地块进行，没有占用王长海承包的海参圈及进出水口，且海参圈不在征收范围之内，上诉人没有对王长海承包的养殖区域进行征收补偿的法定义务。上诉人也没有实施被诉的侵权行为，没有造成王长海诉请中主张的财产损失，故上诉人不是本案的适格被告。2、上诉人从未对王长海承包海参圈被堵塞、大批成品海参和海参苗死亡以及海参圈无法再进行养殖的事实予以确认。王长海也没有提供证据能够证明案涉的海参圈无法继续使用，而上诉人提供的图纸、现场照片等证据能够证明案涉工程并没有占用王长海所称的进出水口。即使存在进出水口被填埋的情况，也不是上诉人的行政行为导致，王长海应当向实际施工人主张权利。3、上诉人没有实施侵害王长海合法权益的行政行为，故王长海不具有取得国家赔偿的权利。即使上诉人应当承担行政赔偿责任，一审法院也存在对损害情况的举证责任分配适用法律错误、对损失金额的认定错误的问题。王长海应当对行政行为造成的损害提供证据，上诉人并未实施任何行为导致王长海无法就其损害情况进行举证，故上诉人没有义务对损害结果承担举证不能的责任。一审法院将该举证责任强加给上诉人，违反了公平、公正的原则。4、《资产评估报告书》是为拟征收王长海承包区域所作的资产调查，不是为侵权赔偿所作，故不应认定为赔偿的依据。即使进出水口被填埋，因参圈并没有灭失仍可继续使用，故参圈的实物资产不应当作为损失予以赔偿。案涉参圈不在征收补偿范围内，王长海也未举证证明参圈内养殖物的价值，一审法院适用补偿办法的规定认定养殖物赔偿数额没有事实根据和法律依据。综上，一审判决在认定事实和适用法律方面均存在错误，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回王长海的起诉。本院认为，王长海在起诉状中载明的诉讼请求为：判令二被告向原告赔偿各项损失暂计人民币1365万元（其中含参圈、虾圈及附属构筑物等资产损失，海参、虾等养殖物损失）。后王长海又提交《增加诉讼请求申请书》，请求确认二被告填埋其所承包的海参圈进出水线路的行为违法。据此，本案审查客体为被诉的填埋进出水线路行为及与此相关的行政赔偿争议。本案的焦点问题包括：一、普湾经济区管委会是否实施了填埋王长海承包海参圈进出水线路的行为以及该填埋行为是否合法；二、王长海提出的行政赔偿请求是否具有事实根据和法律依据，应否得到支持；三、本案是否存在遗漏第三人的情形。经审查，一审判决存在以下问题：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（二）项规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料。本案中，各方当事人均认可的路网改造规划红线图上并未明确标注王长海承包海参圈进出水线路的位置，且普湾经济区管委会和王长海对涉案海参圈进出水线路所在位置的主张亦不一致。在此情况下，普湾经济区管委会申请一审法院进行现场勘查，但一审法院未予勘查。盐化公司一分场在一审中出具的《情况说明》载明，“一分场65马力之西北走向的道水流以及道水流外十米以内的排洪沟均属盐化集团所有，在王长海承包养殖圈期间，道水流是唯一提供承包圈使用水的进水线路。在王长海承包期间，将道水流外十米以内的排洪沟填平以及将进水线路全部堵死均不是盐化集团的行为，盐化集团也没有同意。”但大连盐化集团有限公司（以下简称盐化公司）在二审中向本院出具的《情况说明》则载明，“一分场65马力导水流是沿途海盐生产、水产养殖及化工设备循环用水提供进排水的唯一通道，2011年由于此导水流部分地段在当地政府路网改造工程项目范围内，因此施工单位施工时对此导水流部分地段进行了填埋，但未全部堵塞，最窄处宽约2米，深度保持原貌，可以进排水，盐化公司分别在2013年、2014年、2015年与王长海签订《储水圈承包协议书》，案涉储水圈的进排水就是通过此导水流，目前此导水流依然是沿途海盐生产、水产养殖及化工设备循环用水提供进排水的唯一通道，并附2010年及2014年案涉区域谷歌地图。”据此，路网改造工程是否全部填埋王长海承包海参圈的进出水线路，填埋行为是否导致海参圈丧失使用功能及圈内养殖物死亡的事实有待进一步查清。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，王长海基于被诉的填埋行为违法所提出的行政赔偿请求包括两部分：一是海参圈、虾圈的实物资产损失赔偿；二是圈内养殖物的损失赔偿。由于被诉的填埋行为仅是针对海参圈进出水线路，普湾经济区管委会并未实施强制拆除海参圈的行为，涉案的海参圈仍然存在，故即使因为进出水不能而导致海参圈丧失使用功能、圈内养殖物死亡，王长海仍然能够对海参圈丧失使用功能及圈内养殖物死亡的事实进行举证，并不存在因普湾经济区管委会的原因导致王长海举证不能的情形，故关于损害赔偿的举证责任仍应由王长海承担。一审法院认定王长海承包的海参圈已不复存在与客观事实不符，其将损害赔偿的举证责任分配给普湾经济区管委会不符合法律规定。在王长海未能举证证明涉案海参圈已因进出水线路被填埋而丧失使用功能的前提下，一审法院判令普湾经济区管委会赔偿王长海海参圈的实物资产损失缺乏事实根据。王长海与盐化公司一分场于2009年、2011年、2012年、2013年、2014年及2015年签订的《储水圈承包协议书》均约定盐化公司一分场将涉案储水圈发包给王长海进行鱼虾养殖。承包期内如地方政府征用盐田或盐化公司一分场进行滩田改造而占用储水圈，盐化公司一分场将根据所占用的时间和面积，按比例返还被占储水圈的承包费。政府给予的被占储水圈地上资产的补偿费归盐化公司一分场所有，政府给予的被占储水圈内养殖品的补偿费归王长海所有。盐化公司一分场进行滩田改造而占用的储水圈，其圈内养殖品由王长海自行处理，盐化公司一分场不予补偿。王长海不准修建育苗室，不准进行海参养殖，不得私自转包。承包期内王长海不得对承包的储水圈进行改造，特殊原因确需改造的，必须经盐化公司一分场同意，并按审批程序另行签订书面协议。承包期满，王长海必须将储水圈无偿腾退给盐化公司一分场，投入的改造资金所形成的资产全部归盐化公司一分场所有。承包期满，圈内未捕捞的所有水产品全部归盐化公司一分场所有。据此，即使被诉的填埋行为造成海参圈丧失使用功能，关于涉案海参圈的权利归属以及补偿对象的相关事实亦有待进一步查清。鉴于上述承包协议均约定不准进行海参养殖，在王长海没有提供出充分证据的情况下，一审法院推定圈内养殖物为海参并参照征收海域补偿办法中规定的海参补偿标准赔偿王长海的养殖物损失亦缺乏事实根据和法律依据。王长海主张除涉案7个海参圈外，还有1个面积90亩的虾圈也因填埋行为而丧失使用功能，但2011年、2012年的承包协议中均载明盐化公司一分场将1—6号储水圈发包给王长海，且2011年的承包协议中载明发包面积为120亩，2012年的承包协议书中载明发包面积为200亩，是否另外存在1个虾圈的事实仍有待进一步查清。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十条第一款、第二款规定，行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。与行政案件处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。人民法院判决其承担义务或者减损其权益的第三人，有权提出上诉或者申请再审。本案中，涉案的进出水线路及海参圈均系盐化公司所有，其与被诉填埋行为及案件处理结果均有利害关系，依法应当作为第三人参加诉讼，一审法院未追加盐化公司作为案件第三人属于遗漏必须参加诉讼的第三人。综上所述，一审判决认定事实不清，违反法定程序，裁判结果不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第二款的规定，裁定如下：一、撤销大连海事法院（2018）辽72行赔初11号行政判决；二、发回大连海事法院另行组成合议庭重审。审判长 李 蕊审判员 曹丽华审判员 李 明二〇一九年八月三十日法官助理张馨予书记员倪弘毅（代）