贵州省安顺市西秀区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔0402行初50号 原告贵州永利铭城建筑工程有限公司 住所地：贵州省安顺市普定县穿洞街道普波大道茶城二栋二楼（县二中对面）；统一社会信用代：91520490072048943H。 法定代表人张塔。 委托诉讼代理人姚人芳，贵州永利铭城建筑工程有限公司工作人员。 委托诉讼代理人靳鑫，贵州贵君律师事务所律师。 被告安顺市平坝区自然资源局 住所地：贵州省安顺市平坝区安平街道南桥路13号；统一社会信用代码：11522526MB1536659U。 法定代表人黄启政，局长。 委托诉讼代理人付忠奇、付庆华，贵州贵黄叶律师事务所律师。 原告贵州永利铭城建筑工程有限公司（以下简称永利公司）不服被告安顺市平坝区自然资源局（以下简称平坝区自然资源局）作出的土地行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月9日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月9日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人靳鑫，被告平坝区自然资源局法定代表人黄启政及委托诉讼代理人付忠奇、付庆华到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原平坝区国土资源局于2018年9月20日作出平国土资罚字（2018）27号行政处罚决定，认定：原平坝县十字乡为实施小城镇建设和安置石朱桥水库移民等需要，选定十字乡十字村长冲组坝子头作为十字村集镇新村集中建房点，贵州鑫顺建筑工程有限公司（以下简称鑫顺公司）于2013年7月26日与十字乡城镇建设投资开发有限公司（以下简称十字乡城投公司）签订《平坝县十字乡集镇新村集中建房点合作协议》约定：十字乡十字村集镇新村集中建房项目实施前期经费由鑫顺公司提供，项目基础设施完成后，资金回笼从可出让宅基地中返还，宅基地出让价格以十字乡城投公司和鑫顺公司双方结合当地市场需求共同确定出让价格。出让宅基地所得资金用于先返还鑫顺公司前期垫资的所有经费，剩余部分十字乡城投公司占30%，鑫顺公司占70%。协议签订后，鑫顺公司开始出资，由平坝区十字乡十字村村民委员会（以下简称十字村委会）以30200元/亩的价格与农户签订《征地补偿协议》，以十字村委会的名义出售宅基地，以每平方米500元、600元、700元不等的价格与购买土地人员签订《宅基地出让协议书》，共出让宅基地202个，面积37.3亩。鑫顺公司和十字乡城投公司以十字村委会以收取“基础设施配套费”出具收款收条，由鑫顺公司和十字乡城投公司收取土地买卖款。鑫顺公司收取土地买卖款14792980元。鑫顺公司的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第六十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条的规定，决定处罚如下：（一）、没收贵州鑫顺建筑工程有限公司非法买卖土地违法所得款人民币14792980元；（二）、对贵州鑫顺建筑工程有限公司处以非法买卖土地违法所得款14792980元40%罚款5917192元。同时告知了当事人的诉权和起诉期限。 原告永利公司诉称，安顺市平坝区十字乡人民政府为实施小城镇建设和石朱桥水库移民安置需要，选定十字乡十字村长冲组坝子头作为十字村集镇新村集中建房点，后经原告与安顺市平坝区十字乡城镇建设投资开发有限公司协商一致，双方于2013年7月26日签订《平坝县十字乡集镇新村集中建房点合作协议》约定：“鑫顺建筑公司提供项目实施所有征地经费，十字城投公司负责征地；项目建设内容包括路网、排水设施建设、农贸市场建设、文化广场等。鑫顺建筑公司负责垫资建设，设计标准以十字乡控规为准，所需费用由鑫顺建筑公司先期垫资修建。建设资金以实际投入为准；项目建设内容有国家配套资金(项目)纳入本合作项目的建设资金；资金来源及回笼为项目实施前期经费由鑫顺建筑公司提供，项目基础设施完成后，资金回笼为项目从可出让宅基地中返还，宅基地出让价格以双方结合当地市场需求共同确定出让价格，如果宅基地一年内未售完，在次年起以年为限，可适当逐年递增。出让宅基地所得资金用于先返还鑫顺建筑公司前期垫资的所有经费(包括征地补偿费、基础设施建设费、方案设计费、征地工作经费等)。剩余部分十字城投公司占30%，鑫顺公司占70%，十字城投公司所得30%作为十字乡城镇开发建设资金及相应工作经费”。2018年9月20日，被告安顺市平坝区自然资源局(前身为安顺市平坝区国土资源局)作出平国土资罚字（2018）27号行政处罚决定，认定原告在未经审批的情况下，与安顺市平坝区十字乡城镇建设投资开发有限公司将十字乡集体土地变相购买并出售给他人作宅基地使用，转让收入以分成的方式归原告所有的约定违反法律禁止性规定，购买十字村集体土地卖给十字乡集体经济及其成员以外的第三人，构成非法买卖土地，同时作出如下处罚：一、没收原告非法买卖土地违法所得款人民币14792980元；二、对原告处以非法买卖土地违法所得款人民币14792980元40%罚款5917192元。原告认为，上述行政处罚决定认定事实错误、适用法律错误、程序违法，应当依法予以撤销。理由如下：《平坝县十字乡集镇新村集中建房点合作协议》虽系原告与十字乡城投公司签订，但该协议签订是为了安顺市平坝区十字乡实施小城镇建设和石朱桥水库移民安置的需要，是安顺市平坝区十字乡人民政府主导并组织实施。且根据相关规定，非法买卖土地是指土地使用权人未按法律规定的条件和程序将土地权利完全转移给受让人，受让人向其支付价款的行为。从上述规定可见，法律处罚的是未经批准擅自转让土地的土地使用权人。本案中，该项目是由十字乡人民政府或十字乡城镇建设投资开发有限公司组织实施，涉案土地使用权人是平坝区十字乡十字村村民委员会，宅基地也是该村民委员会在销售。原告既不是土地使用权人，也不是宅基地的销售人，而仅仅是作为施工一方对该项目进行施工并收取工程款，原告的行为完全是合法、正当的。即便该行为构成非法买卖土地，其法律责任也应当由未办理土地审批手续的出让方十字村村民委员会、以及组织实施该项目的十字乡人民政府或十字乡城投资公司承担。平坝区自然资源局未查明案件真实情况，错误认定责任，对原告进行行政处罚不当。行政处罚过程中，被告未依法告知给予行政处罚的事实、理由和依据，拒绝听取原告的陈述、申辩。在作出行政处罚决定之前，未安排取得法律职业资格的人员对决定进行审核，也未经集体讨论决定。行政处罚程序明显违法。综上所述，为维护原告合法权益,特向人民法院提起诉讼，请求：判决撤销平国土资罚字(2018)27号行政处罚决定书；案件受理费由被告承担。 原告永利公司向本院提交了以下证据：营业执照副本、准予变更登记通知书，用于证明贵州鑫顺建筑工程有限公司名称变更为贵州永利铭城建筑工程有限公司；平坝区国土资源局作出的平国土资罚字（2018）27号行政处罚决定，用于证明平坝区国土资源局对原告作出行政处罚决定。 被告平坝区自然资源局辩称，原告的行为已构成非法转让集体土地使用权的违法行为。根据平府办法（2012）171号《平坝县农村村民集中建房管理办法(试行)》，平坝县十字乡为实施小城镇建设和安置石朱桥水库移民等需要，选定十字村长冲组坝子头作为集中建房安置点，建设十字新村。平坝县人民政府以（2013）平府通220号文批复：批准十字集镇新村用地2.8609公顷作为十字集镇新村集中建房，2015年6月5日，十字乡人民政府以(乡府)（2015）83号文件关于把12240平方米的集体建设用地作为十字新村102户农户的住宅建房使用，被告根据平府通（2013）220号文规定，以国土资通(2015)35号批准十字新村102户农户的宅基地使用权登记。但在2013年7月，原告与平坝区十字回族苗族乡人民政府签订《2013年平坝县扶贫生态移民工程项目集贸市场工程建设施工合同》过程中，存在与平坝区十字乡城投公司达成并实施非法买卖土地的违法事实。双方签订的协议约定由原告出资，由平坝区十字乡十字村村民委员会以30200元每亩的价格，与农户签订《征地补偿协议》，以平坝区十字乡十字村村民委员会的名义出售宅基地，以每平方米500元、600元、700元不等的价格与购买土地人员签订《宅基地出让协议书》，共出让宅基地202个，面积37.3亩。原告和十字城投公司以平坝区十字乡十字村村民委员会以收取“基础设施配套费”出具收款收条，由原告与十字乡城投公司收取土地买卖款。经查实，原告与十字乡城投公司共销售宅基地202个(含十字村以外人员)，面积37.3亩，销售金额为15615580元。处罚决定认定原告的上述行为已构成非法转让集体土地使用权的违法行为，事实清楚。被告作出的平国土资罚字（2018）27号行政处罚决定书适用法律正确、程序合法。被告经过立案、调查、审计报告、宅基地出让合同及收据、现场勘测笔录,认定其非法转让集体土地使用权，销售宅基地202个，面积37.3亩，销售金额15615580元具有事实根据，原告的行为违反了《土地管理法》第二条、第六十三条的规定，依据《土地管理法》第七十三条，《土地管理法实施条例》第三十八条的规定，对原告作出行政处罚符合法律规定。综上所述，被告作出的行政处罚决定，事实清楚，符合法律规定，请求人民法院予以维持。 被告平坝区自然资源局向本院提供了以下证据： 证据一组：2013年平坝县扶贫生态移民工程项目集贸市场工程建设施工合同、平坝县十字乡集镇新村集中建房点合作协议、平坝区十字乡集镇新村集中建房项目勘测定界技术报告书；用于证明十字乡人民政府与鑫顺公司签订集贸市场工程施工合同；贵州鑫顺建筑有限公司与十字乡城投公司签订合作协议，由城投公司征地，鑫顺公司出资，并修建基础设施后，出售宅基地，利润鑫顺占70%、城投占30%分成；十字乡城投公司所销售的宅基地不在集中建房项目内。 证据二组：安纪函（2017）62号关于涉嫌土地违法问题移送函、国土资源违法案件交办通知书、关于平坝区十字乡十字村集中建房点土地违法调查情况报告、违法线索登记表、立案呈批表，用于证明案件来源于安顺市纪委，由平坝区国土局进行调查处理。 证据三组：接受调通知书及送达回证、询问笔录、现场勘测笔录、十字新村集中建房点宅基地款收支情况统计表、十字乡集中建房点项目专项审计报告、宅基地出让协议书、收款收据，用于证明鑫顺公司出资，由十字村村民委员会以30200元每亩的价格，与农户签订征地补偿协议，以十字村村民委员会的名义出售宅基地，以每平方米500元、600元、700元不等的价格与购买土地人员签订《宅基地出让协议书》，共出让宅基地202个，面积37.3亩；鑫顺公司和十字乡城投公司以十字村村民委员会以收取“基础设施配套费”出具收款收条，由鑫顺公司与十字乡城投公司收取土地买卖款15615580元，城投公司收取822600元的事实。 证据四组：行政处罚告知书、行政处罚听证告知书及法律文书送达回证、（2018）黔0402行初65号行政判决书，用于证明作出处罚前告知鑫顺公司享有陈述、申辩和听证的权利，并作出平国土资罚字（2017）7号行政处罚决定，后被西秀区人民法院确认违法。 证据五组：违法案件审理记录、违法案件处理决定呈批表、平国土资罚字（2018）27号行政处罚决定书、法律文书送达回证，用于证明被告作出行政处罚认定事实清楚。 证据六组：平府办（2012）171号《平坝县农村村民集中建房管理办法（试行）》的通知、（2013）平府通220号平坝县人民政府《关于十字乡十字新村（第一期）集中建房点住宅用地的请示》的批复、平办发（2014）33号《十字乡石株桥水库工程建设移民搬迁建房实施方案》、平国土资通（2015）35号文件，用于证明移民安置房宅基地的使用系经合法批准。 证据七组：平委发（2019）2号《关于安顺市平坝区区级机构改革的实施意见》，用于证明2019年2月安顺市平坝区人民政府组建区自然资源局，将区国土资源局的职责等整合，不再保留区国土资源局。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的上述证据具有真实性、合法性、关联性，可以作为认定本案有关事实的证据。 根据上述有效证据，本院认定以下事实：2013年7月26日，十字乡城投公司与鑫顺公司签订《平坝县十字乡集镇新村集中建房点合作协议》载明：项目实施前期经费由鑫顺公司提供，项目基础设施完成后，资金回笼从可出让宅基地中返还，宅基地出让价格以十字乡城投公司和鑫顺公司双方结合当地市场需求共同确定出让价格，出让宅基地所得资金用于先返还鑫顺公司前期垫资的所有经费，剩余部分十字乡城投公司占30%，鑫顺公司占7O%。项目范围内的可利用土地，双方可以通过国有建设用地方式出让，除上缴部分外，返还部分依然按照上述比率分配；还约定十字乡城投公司负责征地及相关协调工作，组织宣传销售宅基地，并以政府的名义向信用社协调购买宅基地的村民合法贷款，收取预订金，贵州鑫顺建筑工程有限公司负责征地补偿资金和建设资金的投入，着手基础设施建设。协议签订后，由十字村委会与被征地农户签订《征地补偿协议》，以3020O元/亩的价格向村民征收土地。由十字村委会与购买户签订宅基地出让协议和开具收款收据，共计销售地块202个，面积37.3亩，共计销售金额为15615580元，其中鑫顺公司收取14792980元。上述建设用地未取得合法用地审批手续。2017年8月平坝区国土资源局对上述行为，予以立案查处，于同年9月26日对十字乡城投公司、鑫顺公司、十字村委会作出平国土资罚字（2017）7号行政处罚决定，鑫顺公司不服，向平坝区政府申请行政复议，平坝区政府于2018年1月29日作出平府复决（2018）1号行政复议决定，维持平坝区国土资源局作出的行政处罚决定。鑫顺公司遂诉至本院。在该案审理中，平坝区国土资源局于2018年7月18日自行撤销平国土资罚字（2017）7号行政处罚决定。本院于2018年10月9日作出（2018）黔0402行初65号行政判决：确认平坝区国土资源局作出的平国土资罚字（2017）7号行政处罚决定违法；撤销平坝区政府作出的平府复决（2018）01号行政复议决定。2018年9月20日，被告重新对原告作出平国土资罚字（2018）27号行政处罚决定，并于同年9月21日送达当事人。被告在作出该处罚决定前，未告知原告作出行政处罚决定的事实、理由、依据，当事人依法享有的权利，以及有要求举行听证的权利，原告不服，遂向本院提起本案诉讼。 同时查明，2013年12月原平坝县人民政府以（2013）平府通220号文批复“原则同意经市人民政府批准的村民建房用地指标2.8609公顷作为十字乡集中建房（第一期）村民住宅用地使用。”2015年5月26日，十字乡人民政府根据该批复，为了解决石朱桥水库建设移民农户住房困难，向平坝区国土资源局报送十字乡十字新村（第一期）集中建房点102户农户使用宅基地资料。2015年6月5日平坝区国土资源局作出国土资通(2015）35号《关于把农村集体建设用地作为十字乡十字新村集中建房村民住宅建房用地的通知》“经我局审核，涉及你乡集体农用地12240平方米。现根据平府通（2013）220号批复，把十字乡面积共计12240平方米的集体建设用地作为你乡十字集中建房点十字新村102户农户的住宅建房用地使用。” 2018年6月6日，贵州鑫顺建筑工程有限公司变更名称为贵州永利铭城建筑工程有限公司。2019年2月安顺市平坝区人民政府组建区自然资源局，将区国土资源局的职责等整合，不再保留区国土资源局。 本院认为，本案的争议焦点为被诉处罚决定是否合法。 根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”的规定，原平坝区国土资源局具有查处违反土地管理法律、法规行为的法定职权。由于原平坝区国土资源局被撤销，其职权整合为平坝区自然资源局，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”的规定，平坝区自然资源局是本案适格被告。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第四十二条第一款规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”国土资源部《国土资源行政处罚办法》第二十七条、第二十八条也有相应的规定。上述规定明确了行政机关作出行政处罚之前有告知当事人作出行政处罚决定事实、理由及依据,并保障当事人陈述、申辩、听证权利的义务。本案中，被告在自行撤销原处罚决定后，原行政行为已经终结。在此情况下，被告作出的被诉处罚决定，属于另一行政行为，仍然应当履行上述法定程序。被告对原告作出被诉处罚决定之前，未履行上述告知义务，未保障原告的陈述、申辩、听证权利，属于违反法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的；”的规定，被告作出的平国土资罚字（2018）27号行政处罚决定，应予撤销。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第七十条第（三）项的规定，判决如下： 撤销被告平坝区自然资源局作出的平国土资罚字（2018）27号行政处罚决定。 本案受理费50元，由被告平坝区自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于贵州省安顺市中级人民法院。 审 判 长 谢   川 人民陪审员 胡   蓉 人民陪审员 莫 豫 川 二〇一九年八月九日 法官助理朱莹鄂 书 记 员 朱希（代）