海南省第二中级人民法院   行政判决书   （2019）琼97行初68号   1   海南省第二中级人民法院   行政判决书   （2019）琼97行初68号   原告苏某1，男，1965年5月10日出生，汉族，住海南省东方市。   原告王某，女，1965年9月3日出生，汉族，住海南省东方市，系苏某1妻子。   原告苏某2，男，1985年7月10日出生，汉族，住海南省东方市，系苏某1长子。   原告苏某3，女，汉族，1987年8月10日出生，住海南省东方市，系苏某1长女。   原告苏某4，男，汉族，1995年2月4日出生，住海南省东方市，系苏某1次子。   以上五位原告共同委托诉讼代理人邢某，海南华颂律师事务所律师。   以上五位原告共同委托诉讼代理人曾某，海南华颂律师事务所律师。   被告东方市人民政府，住所地海南省东方市八所镇。   法定代表人张某，市长。   委托诉讼代理人林某，东方市农业农村局工作人员。   委托诉讼代理人苏某5，海南鳞洲律师事务所律师。   原告苏某1、王某、苏某2、苏某3、苏某4（以下简称五原告）因诉被告东方市人民政府（以下简称东方市政府）房屋行政强制纠纷一案，于2019年4月29日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月11日公开开庭审理了本案。原告苏某1、王某、苏某2、苏某3、苏某4及五原告的共同委托诉讼代理人邢某、曾某，被告东方市政府的委托诉讼代理人林某、苏某5到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被诉行政行为：2019年3月12日，被告强制拆除了五原告位于××道房及相关铁皮棚建筑物。   五原告诉称：五原告因所在的桥北村没有居所，处于家庭居住的实际需要并充分考虑到苏某1是残疾人，原告苏某2、苏某3、苏某4已经成家，家庭人口较多但没有固定工作及固定收入，要寻找一块能够建房居住又兼顾出租的土地。故于2012年1月3日与板桥镇利章村第六村民小组签订《井穴（水塘）使用权转让协议书》，花费5.6万元受让位于国道225线东侧卜蜂虾塘路口对面约0.4亩土地。2015年，五原告一家在该地上建三层楼房及铁皮棚等建筑物。三层楼房占地面积为288平方米，总建筑面积为864平方米，铁皮棚占地面积348平方米，厨房及小平房占地面积60平方米，建房先后花费172.8万元。建设期间，没有单位或领导告知不能在该土地上建房，也从未有任何人提出异议，亦未有任何单位对该地段的房屋进行过通知或处罚。2019年3月12日，被告组织公安局、综合执法局、农业局、国土局、板桥镇政府等单位对涉案房屋进行了拆除。五原告认为，被告未经通知或公告明确告知原告拆除的理由和事项，并未给予原告可以陈述、申辩、听证、诉讼的权利。原告涉案房屋的周边均盖有楼房，或用于居住或经营酒店，被告均不就行拆除，唯独对原告一家的房屋进行了拆除，属于选择性执法，且在被告的拆除方案里并没有将涉案房屋列为拆除对象，相关官员也曾经承认是属于“误拆”。由此可见，被告拆除涉案房屋事实不清，程序违法，侵害了原告一家的合法权益。诉讼请求：判令确认被告于2019年3月12日拆除原告位于××道房及相关铁皮棚建筑物的行政行为违法。   五原告向本院提交了以下证据：1.新闻截屏，证明拆除原告房屋的行为系被告组织各部门进行的联合执法，被告主体适合；2.《板桥镇11宗“大棚房”问题专项清理整改基本情况》，证明该证据为被告拆除“大棚房”之前公示的名单，并未有原告一家的名字，被告拆除原告房屋程序违法；3.《井穴（水塘）使用权转让协议书》，证明原告一家取得土地是经土地所有权人立章村第六村民小组及村民一致同意的，且已支付了土地转让款，并未侵犯到权利人的合法权益；4.《证明书》，证明桥北村村委会对原告一家使用涉案地块是完全知晓且许可的；5.《证明》，证明涉案土地的户主是苏某2，不违反一户一宅的相关政策；6.屋内物品明细清单《2019年3月12日未收到政府及相关部门任何拆房通知，强制抓全家人禁闭，导致房内可拆卸物品未及时搬出导致巨大损失》，证明因被告拆除原告一家房屋未提前告知，使得原告一家房屋内的物品不能及时搬离，导致原告一家损失117.5万元；7.房屋被拆除之前照片2张及门前三包责任牌，证明（1）原告一家居住的房屋为框架结构房屋，不是大棚房，造价成本高；（2）相关行政部门对原告房屋的合法使用予以认可，并对原告房屋确认了责任牌；8.房屋拆除现场照片8张，证明被告拆除时，除了将一楼租户的部分家具搬离现场，未对原告一家的屋内财产进行搬离，严重损害了原告一家的合法权益；9.房屋拆除完未清理前照片5张，证明从房屋废墟中可看到原告一家屋内的家具及家用电器的残骸，被告在拆除原告一家房屋时，未对原告一家的合法财产进行保护；10.土地现状照片2张，证明涉案土地目前为荒废状态；11.涉案土地周边房屋建筑情况照片8张，证明涉案土地周边均有村民建设房屋居住或开宾馆，被告均未进行处罚或取缔，单单拆除原告一家房屋，为选择性执法；12.原告一家主张权利照片3张，证明房屋被拆除后，原告一家向政府相关部门讨要说法，均被推诿搪塞；13.《房屋租赁合同》两份，证明被告在拆除房屋之前，原告房屋分别出租给陈亚金、洪堪琼用于经营家具和农用具材，租金为家庭的主要经济收入来源，因被告的拆除行为，原告的家庭收入来源被迫中断；14.《关于苏某1房屋建设情况的说明》及万伦见身份证复印件；15.《房子施工承包合同》；16.《房子装修施工承包合同》，证据14-16均证明（1）原告等人建设及简装涉案房屋的工程款共计2013120元；（2）涉案房屋的主体竣工时间为2016年10月12日；17.收款纪录（装修）及收据，证明原告等人因涉案房屋装修支付工程款760320元的事实；18.收款纪录（建设）及收据，证明原告等人因涉案房屋建设支付工程款1140000元的事实；19.收据等16份，证明原告等人为居住使用涉案房屋而购买装修门窗、热水器及相关家具、耗材的部分款项为474406元；20.视频光盘，证明（1）被告拆除原告等人涉案房屋的事实；（2）拆除房屋时，原告等人并未在现场；（3）除了一些租户的家具部分搬出外，涉案房屋中的物品均未被搬出；21.涉案房屋面积丈量确认单，板桥镇人民政府及桥北村民委员会干部在涉案房屋拆除后，与原告等人一同对房屋的占地面积继续丈量确认；22.《证明书》，证明原告等人在涉案土地上填土使用经营是经过土地所有权人板桥镇利章村同意许可的；23.《残疾人证》，证明原告苏某1的伤残等级为一级残疾，生活难以自理，没有固定收入。   被告东方市政府辩称，五原告所建的房屋违反我国的法律规定。一、五原告的行为属于非法买卖土地。从五原告提供的《井穴（水塘）使用权转让协议书》的内容可知，五原告建房的××镇转让的，不是原告本人自己所在的集体经济组织的土地，属于到外村购买的土地，且自转让后五原告在该地上建房，永久性破坏土地的农业用途。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”的规定。二、五原告诉称其所在的桥北村没有居所不符合客观事实。五原告在桥北村已有一套住宅，且原告先建房的位置并不在本村，而是在××庄的集体土地上。且该房屋占地面积288平方米，房屋建好后五原告并不是为了解决居住困难的问题用于居住，而是将该房出租给他人营利。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”《海南经济特区土地管理条例》第三十二条：“农村村民一户只能拥有一处划拨宅基地，每户用地面积不得超过175平方米，具体标准由市、县、自治县人民政府规定，报省人民政府批准后执行”的规定。三、五原告与利章村第六生产队的群众购买土地后，依地应保持土地的农业用途不变。但五原告购买该地后并不用于农业生产，而是在未经相关批准的情况下，擅自改变了土地的农业用途，将该地改为建设用地，用于建住宅，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款：“建设用地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第六十二条第三款：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条规定办理审批手续。”的规定。四、五原告建房占用基本农田0.18亩，占用耕地0.46亩，违反我国法律禁止性规定。五原告在位于卜蜂虾塘路口斜对面所建的房屋经套入东方市总体规划（空间类似2015-2030）比对，发现原告建房占用基本农田0.18亩。五原告在划定的农田保护区内建房违反了《基本农田保护条例》第十五条：“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征收土地的，必须经国务院批准。”的规定。综上，五原告的建房行为违反了我国法律的规定，且东方市板桥镇人民政府于2017年9月18日已责令五原告停止占用农用地建房的行为，但五原告不把政府的命令当回事。现被告根据《中华人民共和国行政强制法》第五十条：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人预期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行”的规定强制拆除涉案房屋是合法的。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。   被告东方市政府向本院提交了以下证据：1.《井穴（水塘）使用权转让协议书》，证明原告建房的土地系非法买卖而来的事实；2.《责令停止土地违法行为通知书》《公文送达回执书》《责令限期改正通知书》、照片3张（证明），证明东方市板桥镇人民政府在发现原告违建后，于2017年9月18日告知其停止建设的事实，并且送达告知当事人，执法人员多次到涉案房屋未见原告等人；3.《房屋租赁合同》、营业执照，均证明原告所建房屋不是用于居住，而是出租给陈亚余做家具营利；4.《2017年土地利用现状图局部图（顺德家具城）》《东方市总体规划（空间类2015-2030）局部图（顺德家具城）》，证明原告建房的位置经比对东方市土地总体规划，占用基本农田0.18亩，耕地0.46亩的事实（第一张图红色的地靠近村庄）（第二张图黄色部分是基本农田0.18亩，耕地0.46亩）。   经庭审质证，各当事人的质证意见如下：   （一）关于原告提交的证据。被告质证称，对证据1的真实性、合法性、关联性及证明内容均无异议；对证据2、3、8的真实性无异议；对证据4、5的真实性无法判断，对其合法性有异议；对证据6的真实性、合法性有异议；对证据7的真实性有异议；对证据9无异议；对证据10的真实性、证明内容均无异议；对证据11、22、23的真实性无异议，对其关联性有异议；对证据12、13、20的真实性无异议，对其证明内容有异议；对证据14-16的真实性有异议；对证据17-19的真实性、合法性、证明内容均有异议；对证据21的真实性无异议，对其合法性有异议。   （二）关于被告提交的证据。原告质证称，对证据1、3的真实性、合法性、关联性均无异议，对其证明内容有异议；对证据2的真实性、合法性、关联性和证明内容均有异议；对证据4的真实性无异议，对其关联性和证明内容均有异议。   本院对上述证据认证如下：   （一）关于原告提交的证据。本院认为，对证据1-23的真实性予以确认。   （二）关于被告提交的证据。本院认为，对证据1、3、4的真实性均予以确认，证据2即《责令停止土地违法行为通知书》《责令限期改正通知书》《公文送达回执书》及张贴照片，该回执书上并未有原告的签名，张贴照片亦未能体现上述文书是张贴在涉案房屋上，即不能证明上述文书已送达原告，本院对该份证据不予采信。   经审理查明，2012年1月3日，苏某1与东方市板桥镇利章村第六生产队部分群众签订了《井穴（水塘）使用权转让协议书》，约定将位于国道（225线）东，卜蜂虾塘路口对面，电线杆上标有“镇上5#公变低压A-11”字样处，四至范围为东至关贻石、关贻能田；西至国道；南至关贻石、关贻能田，北至关贻石、关贻能的井穴（水塘）转让给苏某1使用。苏某1家庭于2015年至2016年间，在涉案土地上修建钢结构三层楼房，面积约800平方米。2019年3月12日，被告在未经认定涉案房屋是否属于违建等情况且未履行任何程序情况下强制拆除了五原告位于××道房及相关铁皮棚建筑物。五原告不服，向本院提起本案诉讼，并另案提起行政赔偿诉讼。   本院认为，本案争议焦点是被诉强拆行为认定事实是否清楚，主要证据是否充分，程序是否合法。首先，被告在对涉案房屋进行拆除之前并未认定五原告建房行为违法，亦未要求原告自行恢复土地原状。被告主张东方市板桥镇人民政府已向原告作出责令停止土地违法行为通知书》《责令限期改正通知书》并在涉案房屋现场张贴，即认为被告已责令原告停止建房行为。但该二份通知书并未送达原告，即二份通知书并未生效。被告以尚未生效的通知书作为依据强制拆除原告涉案房产属于主要证据不足，认定事实不清。其次，《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”依据该条法律规定，行政机关实施行政强制应严格依照上述程序性规定进行，但本案中，被告未能提供证据证明其遵守了上述法律规定的程序进行实施强制拆除原告涉案房产，故被告作出强制拆除原告涉案房产行政行为程序严重违法。综上，被诉强拆行为认定事实不清，主要证据不足，程序严重违法，依法应予以确认违法。原告诉讼请求理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：   确认被告东方市人民政府2019年3月12日强制拆除原告苏某1、王某、苏某2、苏某3、苏某4位于××道房及相关铁皮棚构筑物的行政行为违法。   案件受理费人民币50元，由被告东方市人民政府负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。   审判长 周文娟   审判员 许杏花   审判员 郝良存      二○一九年八月二十三日   （法官助理 林朝霞   书记员 赵瑛瑛   附：本案适用的相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：   （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；   （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；   （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；   （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。