山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鲁行终664号上诉人（原审原告）济南市投资控股集团有限公司，住所地济南市历城区二环东路**。法定代表人王伟，董事长。委托代理人吴家国，山东众英律师事务所律师。被上诉人（原审被告）商河县人民政府，住所，住所地商河县明辉路**div>法定代表人郅颂，县长。委托代理人赵福勇、张亮，山东撼岳律师事务所律师。第三人山东山水水泥集团有限公司，住所地济，住所地济南市长清区崮山镇山水工业园v>法定代表人常张利，董事长。委托代理人马峥嵘、翟剑波，泰和泰（济南）律师事务所律师。济南市投资控股集团有限公司（以下简称济南投资控股集团）因诉商河县人民政府（以下简称商河县政府）行政违法一案，不服济南市中级人民法院于2018年12月25日作出的（2018）鲁01行初413号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：1996年4月，经商河县政府批准，将涉案国有土地划拨给商河县水泥厂使用，商河县政府为商河县水泥厂办理了商国用（96）字第091738-2号国有土地使用证，该证载明，土地使用者商河县水泥厂，地址山东，地址山东省商河县水泥厂，地号**期限长期，四至为东至排水沟，西至职业中专，南至排水沟，北至职业中专试验田，用地面积为21410.45平方米。商河县水泥厂后被济南山水集团兼并。2004年10月18日，济南市人民政府作出济政字[2004]66号《关于同意济南山水集团有限公司整体改制方案的批复》，该批复载明市国资委负责国有产（股）权转让过程中的监督管理和实施，并协调有关部门和单位依法履行有关手续；市国土资源、劳动和社会保障、财政、工商、审计等有关部门要积极履行职责，为济南山水集团改制提供高效优质服务。2005年4月6日，济南山水集团与市国资委签订了《济南山水集团整体改制非转让资产移交协议》。对涉案划拨土地，该协议约定由市国资委代表济南市人民政府收回国有土地使用权，改制后企业与市国资委或国土资源管理部门签订一定年期的租赁合同，按合同约定缴纳租金有偿使用。2005年5月12日，商河县国土资源局与山东山水集团签订了《土地租赁合同》，将涉案划拨土地租赁给山东山水集团使用。2005年7月1日，市国资委决定组建原告。2005年10月，经济南市政府有关领导批准，市国资委同意将济南山水集团移交的包括涉案划拨土地在内的13宗土地划转给原告管理，并注入原告公司作为该公司资本。2010年4月19日，商河温泉指挥部（甲方）与山东山水集团（乙方）签订拆迁补偿合同，付款方式为：乙方将所有相关权证的原件、企业营业执照复印件（加盖公章）和纳税证明复印件（加盖公章）交于甲方起十日内，甲方支付乙方拆迁补偿金总额的百分之五十，计壹仟壹佰伍拾万元人民币（1150万元）；乙方拆迁完毕，甲方验收合格起十日内，甲方向乙方支付全部剩余款项，计壹仟壹佰伍拾万元人民币（1150万元）。2010年6月8日和2011年9月20日，第三人山东山水集团分别收到商河县国有资产运营有限公司的汇款各1150万元，事由为拆迁补偿款。2016年11月8日原告向商河县国土资源局提出办理涉案土地登记申请，商河县国土资源局于2016年11月9日收到后，在法定期限内未予书面答复，也未给原告办理土地登记过户手续。济南投资控股集团于2017年4月11日向商河县人民法院提起诉讼，请求法院判令商河县国土资源局履行法定职责，依法将涉案划拨土地的土地使用权人由商河县水泥厂（后更名为济南山水集团商河东岳水泥有限公司）变更为济南投资控股集团。商河县人民法院经审理，作出（2017）鲁0126行初8号行政判决，判令商河县国土资源局自判决生效之日起60日内对能否将商国用（96）字第091738-2土地使用权过户至济南投资控股集团名下予以书面答复。原告在一审庭审中称：商河县人民法院（2017）鲁0126行初8号行政判决业已生效，商河县国土资源局作出答复称，无法办理涉案划拨土地过户登记手续。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，原告济南投资控股集团请求确认被告商河县政府将涉案划拨土地补偿款支付给第三人山东山水集团的行为违法，实际上是对被告与第三人签订的拆迁补偿协议不服，认为该拆迁协议侵犯其对涉案划拨土地依法享有的正当权利。《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第二条规定：“国有企业实行公司制改造、组建企业集团、股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产等改革，涉及的划拨土地使用权管理，应当遵守本规定。”第三条规定：“……对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资（入股）和保留划拨用地方式予以处置。本规定所称国有土地租赁，是指土地使用者与县级以上人民政府土地管理部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。土地租赁合同经出租方同意后可以转让，改变原合同规定的使用条件，应当重新签订土地租赁合同。签订土地租赁合同和转让土地租赁合同应当办理土地登记和变更登记手续。租赁土地上的房屋等建筑物、构筑物可以依法抵押，抵押权实现时，土地租赁合同同时转让。……”第十条规定：“处置土地使用权应当按下列程序办理：（一）拟订土地使用权处置方案。由企业或企业隶属单位拟订土地使用权处置方案，主要内容应包括企业改革的形式和内容、企业现使用土地的状况和拟处置土地的状况、拟处置方式和处置价格及理由等。（二）地价评估结果确）地价评估结果确认和土地使用权处置方案审批。地价评估结果和土地使用权处置方案应当报有批准权的人民政府土地管理部门确认和审批提交企业改革的批准文件、资产重组方案、土地使用权证书或土地权属证明以及其他有关材料。……企业实行股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产的，土地估价结果和土地使用权处置方案由企业隶属单位报上一级人民政府土地管理部门确认、审批；……（三）签订合同与变更土地登记。土地使用权处置方案经批准后，采取国有土地使用权出让方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件和其他有关文件与土地所在地的市、县人民政府土地管理部门签订国有土地使用权出让合同，并按规定办理土地登记手续；采取国有土地租赁方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件和其他有关文件与土地所在地的县级以上人民政府土地管理部门签订国有土地租赁合同，并按规定办理土地登记手续；采取国家以土地使用权作价出资（入股）方式处置的，企业应持国家土地管理局或省级人民政府土地管理部门签署的土地使用权处置批准文件以及作价出资（入股）决定书，按规定办理土地登记手续；采取保留划拨用地方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件及其他有关文件按规定办理土地登记手续。土地使用权作价出资（入股）决定书的样式、内容由国家土地管理局另行统一规定。”本案中，涉案划拨土地于1996年4月经商河县政府批准，划拨给商河县水泥厂使用，并进行了国有土地使用权登记。后商河县水泥厂被国有独资有限责任公司济南山水集团兼并，但涉案划拨土地未能办理变更登记手续，商国用（96）字第091738-2号国有土地使用权证载土地使用权人仍为商河县水泥厂。济南山水集团经批准进行改制后，于2005年4月6日与市国资委签订了《济南山水集团整体改制非转让资产移交协议》，协议约定济南山水集团将“政府收回后，改制后企业租赁使用”的涉案划拨土地移交市国资委。2005年11月7日，市国资委济国资产权（2005）277号文将涉案划拨土地使用权划转给原告使用处置，行使国有资本出资人职能。原告济南投资控股集团据此主张其对涉案划拨土地享有管理权、处置权，并应获得相应的征收补偿，但其在法定举证期限内提交的证据，不能证明济南山水集团在改制过程中对涉案划拨土地使用权的处置已完全依照《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第十条之规定履行了地价评估结果确认、土地使用权处置方案审批和签订合同与变更土地登记等程序，亦不能证明涉案划拨土地使用权通过法定程序变更至原告名下的事实。至于涉案划拨土地的地上建筑物问题，原告亦未提交其拥有地上建筑物物权的直接证据。《中华人民共和国物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。……”第十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”可见，依据前述法律规定，我国确立了物权公示公信原则，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产所有权的取得，除了法律另有规定的情形外，只有在不动产登记簿上记载之后，其方能取得包括所有权在内的所有不动产物权。而从本案查明的事实看，原告虽主张涉案划拨土地相关权利，但并没有提供相应的物权凭证。据此，原告是否依据市国资委济国资产权（2005）277号文最终取得了涉案划拨土地的国有土地使用权，以及原告对涉案划拨土地是否享有拆迁权益，现有证据无法予以证明。在此情况下，原告济南投资控股集团提起本案诉讼，主张相关权利，缺乏事实依据。但原告济南投资控股集团具有在授权范围内保障国有资产保值、增值的法定职能，应依法履行职责。若认为自身合法权益受到损害，其可待补充证据后，在法定期限内另行主张权利。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告济南市投资控股集团有限公司的诉讼请求；案件受理费50元，由原告济南市投资控股集团有限公司承担。上诉人济南投资控股集团不服原审判决提起上诉，请求撤销一审判决发回重审或依法改判支持上诉人的一审诉讼请求，即确认被上诉人将商国用（96）字第091738－2号划拨土地（以下简称涉案划拨土地）补偿款支付给第三人违法；诉讼费由被上诉人承担。事实和理由如下：1.济南市山东集团有限公司（以下简称济南山水集团）的改制及济南市人民政府（以下简称市政府）授权济南市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）对涉案划拨土地使用权进行处置（出租）合法有效。商河县国地资源局（以下简称商河国土局）未经被上诉人批准、未办理土地登记手续擅自将涉案划拨土地使用权出租给第三人违法无效。2.上诉人依法取得物权。虽然涉案划拨土地使用权至今未办理土地变更登记手续，但不影响上诉人依法取得物权，在被上诉人与第三人签订的《土地租赁合同》违法而无效的情况下，被上诉人将拆迁补偿款支付给第三人明显违法，同时也侵害了被上诉人的国有资产权利、与上诉人具有法律上的利害关系。综上，上诉人认为，济南市山东集团在改制完成后虽未将本案涉案划拨土地使用权变更至上诉人名下，但根据《物权法》的规定，上诉人已经取得涉案划拨土地使用权的物权。被上诉人和第三人在拆迁时将涉案划拨土地使用权的土地补偿支付给第三人侵害了上诉人合法权利。一审法院以上诉人证据不足为由判决驳回上诉人的诉讼请求，理由欠缺，适用法律错误。被上诉人商河县政府提交答辩状，称本案一审判决认定事实清楚、证据确实充分、程序合法，并无任何不当。上诉人上诉理由明显不能成立，请二审人民法院依法予以驳回。第三人山东山水水泥集团有限公司未向本院提交书面答辩。本院认为，在案证据中，《济南市人民政府关于同意济南山水集团有限公司整体改制方案的批复》济政字（2004）66号、《济南山水集团整体改制非转让资产移交协议》、《关于山水集团移交我委部分土地资产处置的请示》（49号呈批件）、《山水集团关于移交市国资委部分土地有关情况的说明》及商国用（96）字第091738-2土地使用权证，证明改制后的济南山水集团认可本案涉案土地使用权划转给济南投资控股集团管理，但因济南山水集团部分企业注销，土地使用权无法变更，商国用（96）字第091738-2使用权人还是商河县东岳水泥有限公司。2005年11月7日，市国资委济国资产权（2005）277号文将涉案划拨土地使用权划转给原告使用处置，行使国有资本出资人职能。原审法院未查清商河县政府与山东山水水泥集团有限公司所签国有土地租赁合同的合法性及商河县政府所属指挥部与山东山水集团签订补偿合同将涉案划拨土地补偿支付给山东山水集团的合法性，即得出“原告济南投资控股集团据此主张其对涉案划拨土地享有管理权、处置权，并应获得相应的征收补偿，但其在法定举证期限内提交的证据，不能证明济南山水集团在改制过程中对涉案划拨土地使用权的处置已完全依照《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第十条之规定履行了地价评估结果确认、土地使用权处置方案审批和签订合同与变更土地登记等程序，亦不能证明涉案划拨土地使用权通过法定程序变更至原告名下的事实”的结论，属认定事实不清,证据不足,应予发回重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(三)项之规定,裁定如下:一、撤销济南市中级人民法院（2018）鲁01行初413号行政判决;二、发回济南市中级人民法院重审。审判长 谢 萍审判员 李仲轲审判员 李国栋二〇一九年八月三十日书记员 韩兆磊