四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终487号 上诉人（原审原告）仁寿县复合能源集团红星煤业有限公司。住所地：四川省仁寿县天峨双茶村一社。 法定代表人欧波，董事长。 委托代理人杨桥，四川和普律师事务所律师。 委托代理人张蓝，四川泰仁律师事务所律师。 上诉人（原审被告）仁寿县人民政府。住所地：四川省仁寿县文林镇文林路。 法定代表人顾贵鹏，县长。 行政机关负责人徐孝贵，仁寿县人民政府党组成员、副县级领导干部。 委托代理人张应忠，仁寿县安全生产监督管理局煤监股股长。 委托代理人秦永刚，四川达宽（仁寿）律师事务所律师。 上诉人（原审原告）仁寿县复合能源集团红星煤业有限公司（以下简称红星煤矿）因与上诉人（原审被告）仁寿县人民政府（以下简称仁寿县政府）资源行政协议一案，不服四川省眉山市中级人民法院（2018）川14行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 四川省眉山市中级人民法院经审理查明，2016年11月20日，原告（乙方）与被告（甲方）达成《仁寿县复合能源集团红星煤业有限公司（红星煤矿）关闭奖补协议》（以下简称《奖补协议》），双方约定：“根据国务院《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）和仁寿县人民政府《关于确认仁寿县化解煤炭过剩产能初步方案的报告》（仁府〔2016〕20号）等文件要求，按照省化解煤炭过剩产能工作推进会议精神，经县政府研究，决定对红星煤矿提前在2016年实施关闭，就关闭事宜达成一致意见，签订如下协议：关闭时间为2016年12月10日前；甲方用‘以奖代补’方式对乙方进行补助，并按时支付补助费用。给予乙方关闭补助资金2450万元，用于对该矿职工善后处理、土地复耕、设备搬出等，按时在2016年11月14日前关闭到位给予乙方奖励130万元。第一次支付时间及金额：在规定时间内按关闭标准完成矿井关闭，经验收合格并且遗留问题基本得到解决，县财政则于2016年12月31日前一次性支付乙方补助总额的70%，即人民币1720万元和按时按标准关闭到位支付奖励资金130万元，共计1850万元。第二次支付时间及金额：剩余的补助费用，即人民币730万元，在关闭后无任何遗留问题，甲方则于2017年12月31日以前支付乙方。甲方未按期支付奖补费用，每超一日增补乙方人民币1000元等。”协议签订后，原告按约关闭了煤矿，被告向原告支付了2250万元，尚欠330万元未支付，被告以“2017年7月《四川省煤炭去产能指标交易实施方案》出台后，县政府允许原告将过剩产能上市交易，在交易前已向原告明确该交易收益汇入原告对公账户后应抵扣补助款”为由，未再支付尚欠原告的330万元。 另查明，2016年11月8日，眉山久源资产评估有限公司作出久源评报字[2016]第047号《仁寿县复合能源集团红星煤业有限公司拟核实资产价值资产评估报告书》（以下简称《资产评估报告书》），该《资产评估报告书》摘要载明：“委托方：仁寿县安全生产监督管理局。产权持有者：仁寿县复合能源集团红星煤业有限公司。评估目的：核实资产价值，为仁寿县安全生产监督管理局委托评估仁寿县复合能源集团红星煤业有限公司所属房屋、构筑物及采煤设备、设施资产价值这一经济行为提供资产价值参考。评估对象：仁寿县复合能源集团红星煤业有限公司拟核实的所属办公用、生产用房、构筑物及液压牵引采煤、带式输送机、提升绞车、固定车厢等采煤设备及设施（详见清查评估明细）。评估范围：仁寿县复合能源集团红星煤业有限公司拟核实所属房屋、构筑物及采煤设备、设施。评估基准日日：2016年10月28日。评估方法：市场法。评估结论：在实施了上述资产评估程序和方法后，委托方用于本报告所列评估目的所申报的资产，在2016年10月28日的评估价值为42038764元。” 四川省眉山市中级人民法院判决认为，本案被诉行政行为是仁寿县政府于2016年11月20日与红星煤矿签订的《奖补协议》。本案中，根据查明事实，被诉的《奖补协议》系原、被告双方自愿签订，双方当事人签订协议时均系真实意思表示，原告对此亦予以确认。原告在诉讼中主张“原告的煤矿属于强制提前关闭的矿井，被告未按照仁寿县安全生产监督管理局委托评估的评估价给予原告补助，被告未将评估结果告知原告，利用原告处于时间紧迫的危困状态与原告达成《奖补协议》，双方约定的补助资金低于评估价17338764元，协议显失公平，严重损害了原告的利益”，但原告未向本院提交关闭煤矿系被告强制关闭的有效证据，原告亦未提供证据证明双方签订《奖补协议》中约定了应根据仁寿县安全生产监督管理局委托评估的评估价值给予原告补助金，双方也未有共同委托评估原告资产价值的合意，故应认定双方签订的《奖补协议》系双方真实意思表示，且内容不违反国家法律法规的强制性规定，应属有效。红星煤矿的资产评估价值与《奖补协议》约定的奖补金不是对应关系，红星煤矿主张以其资产评估价来衡量《奖补协议》约定的奖补金，认为《奖补协议》显示公平，应予变更的理由无事实根据，不符合上述法律和司法解释规定的合同变更的法定情形，故对其诉讼主张本院不予支持。 《中华人民共和国合同法》第八条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。”第六十条第一款规定：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。”第一百零七条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”第一百一十四条规定：“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。当事人就迟延履行约定违约金的，违约方支付违约金后，还应当履行债务。”根据查明事实，奖补协议签订后，原告按约关闭了煤矿，被告向原告支付了2250万元之后，被告以“2017年7月《四川省煤炭去产能指标交易实施方案》出台后，县政府允许原告将过剩产能上市交易，在交易前已向原告明确该交易收益汇入原告对公账户后应抵扣补助款”为由，认为其已履行完毕，不再支付尚欠原告的330万元。一审判决认为，双方签订的《奖补协议》并未约定被告应将西南联合产权交易所向原告支付的过剩产能交易款在被告支付的奖补金中予以抵扣，且被告亦不能提供直接证据证明原告同意予以抵扣或者按照法律规定应当予以抵扣，被告辩称在交易前已向原告明确将过剩产能上市交易收益汇入原告对公账户后抵扣补助款的理由证据不足，其未按照协议全面履行自己的义务，应属违约，其应继续履行合同义务并应承担违约责任，故被告应向原告支付奖补金330万元；因协议还约定甲方（被告）未按期支付奖补费用，每超一日增补乙方（原告）1000元，被告从2018年1月1日起按日向原告支付1000元，至奖补金付清时止。故原告的诉讼主张部分成立，对有理部分予以支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款、第十四条、第十五条第一款、《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条第一款、第一百零七条、第一百一十四条的规定，判决：一、被告仁寿县人民政府应给付原告仁寿县复合能源集团红星煤业有限公司奖补金330万元，于本判决生效之日起三十日内付清；二、被告仁寿县人民政府应给付原告仁寿县复合能源集团红星煤业有限公司从2018年1月1日起按日计算的逾期付款违约金1000元，本判决确定的第一项款项付清时止，于本判决生效之日起三十日内付清；三、驳回原告仁寿县复合能源集团红星煤业有限公司的其他诉讼请求。如果仁寿县人民政府未按判决指定的期间履行给付金钱义务的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费194454元，由原告负担165254，被告负担29200元。 红星煤矿上诉及答辩称，1.一审判决适用法律错误，应当按照国家赔偿法的规定计算赔偿金额；2.仁寿县政府未按照公平公正原则对待红星煤矿，奖补协议显失公平，一审判决对此认定事实不清；3.一审判决未认定“早退多奖”的原则系认定事实不清；4.一审判决对行政案件诉讼费金额计算错误，应予更正。请求二审法院判决支持红星煤矿在一审中提出的主张。 仁寿县政府上诉称，双方签订的奖补协议合法有效，剩余款项已经在产能指标交易款中抵扣，已经履行完毕，一审判决仁寿县政府支付余款330万元及违约金没有事实、法律依据。请求判决驳回红星煤矿的全部诉讼请求。 二审查明的事实和证据，与一审认定的事实、证据一致，本院予以确认。上诉人红星煤矿申请调取其他谋矿的奖补协议及相关奖补材料。本院认为仁寿县政府与相关煤矿采用一事一策进行协商，根据不同情况自愿达成的奖补协议及相关奖补材料与本案无关联性，且不影响原被告双方自愿达成的奖补协议的合法有效，故不同意调取。 本院经主持听证后，组织双方进行了调解，因红星煤矿与仁寿县政府分岐过大，无法达成调解协议。 本院认为，红星煤矿和仁寿县政府自愿达成的奖补协议是双方真实意思表示，双方在一、二审中均予以认可，合法有效，双方均应严格按照协议履行相应的义务。 红星煤矿上诉称，一审判决适用法律错误，应当按照国家赔偿法的规定计算赔偿金额。经查，根据国务院《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发【2016】7号）和仁寿县政府《关于确认仁寿县化解煤炭过过剩产能初步方案的报告》（仁府【2016】20号）等文件要求，2016年10月20日，仁寿县政府下发了《关于提前关闭仁寿县复合能源集团红星煤业有限公司（红星煤矿）的决定》（仁府发【2016】30号）。2016年11月20日，红星煤矿作为乙方与仁寿县政府作为甲方达成《仁寿县复合能源集团红星煤业有限公司（红星煤矿）关闭奖补协议》。该协议是仁寿县政府按照一事一策的原则为达成化解过剩产能的行政目的而与红星煤矿协商的结果，是双方真实意思的表示，明显属于行政协议。协议签订后，红星煤矿随即停止了井下采掘作业，撤除了相关设备，封堵了井筒，经县、市级验收和省级抽查，达到关闭验收标准，关闭到位。已经履行了协议确定的义务。作为协议一方的仁寿县政府亦也履行了大部分支付义务。因此本案诉争协议是补偿性质的行政协议，而不是赔偿性质的协议，不应适用国家赔偿法的规定。红星煤矿的该上诉理由不能成立。 红星煤矿上诉称，仁寿县政府未按照公平公正原则对待红星煤矿，奖补协议显失公平，一审判决对此认定事实不清。本案审理查明的事实表明，双方签订的奖补协议是经由双方自主磋商而自愿达成的一致意思表示，是仁寿县政府按照一事一策的原则与红星煤矿协商的结果，依照意思自治的原则，当事人有处分自己民事权利的自主权，即使红星煤矿认为奖补协议显失公平，也应当另行通过其他合法方式进行主张，且不足以否定本案奖补协议的合法有效。该上诉理由不能成立。 红星煤矿上诉称，一审判决未认定“早退多奖”的原则系认定事实不清。经查，本案的奖补协议是双方自愿签订，仁寿县政府“早退多奖”的政策已经纳入奖补协议综合考量和平衡。该上诉理由不能成立。 红星煤矿上诉称，一审判决对行政案件诉讼费金额计算错误，应予更正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零二条和《国务院诉讼费用交纳办法》第十三条第一项之规定，一审判决对本案诉讼费用金额计算并无不当。该上诉理由不能成立。 仁寿县政府上诉称，双方签订的奖补协议合法有效，剩余款项已经在产能指标交易款中抵扣，已经履行完毕，一审判决仁寿县政府支付余款330万元及违约金没有事实、法律依据。经查，双方签订的奖补协议合法有效，双方均应严格按照协议的要求履行相应的义务。仁寿县政府履行约定的奖补款2250万元后，剩余的330万元至今并未实际履行，仁寿县政府主张剩余款项已经在产能指标交易款中抵扣，但其主张没有事实和法律依据，不能成立。仁寿县政府应当按照协议的约定继续履行相应的义务。 综上，一审判决认定事实和适用法律正确，判决适当。各上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审诉讼费用人民币233324元，由上诉人红星煤矿承担人民币197028元，仁寿县政府承担人民币36296元。 本判决为终审判决。 审 判 长  高 峰 审 判 员  刘洪峰 审 判 员  刘永红 二〇一九年八月十九日 法官助理  周 怡 书 记 员  李瑞雪