辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终604号上诉人（一审原告）曾昭祥，男，1946年8月22日出生，汉族，住址沈阳市沈河区。委托诉讼代理人曾宪伟（系曾昭祥儿子），男，1988年1月28日出生，汉族，住址同上。被上诉人（一审被告）沈阳市大东区人民政府，住所地沈阳市大东区津桥路20号。法定代表人李刚，该区政府区长。委托诉讼代理人程达，该区政府工作人员。委托诉讼代理人唐宁，辽宁同方律师事务所律师。一审第三人沈阳市城市管理综合行政执法局，住所地沈阳市和平区绥化东街4—1号。法定代表人谷军营，该局局长。委托诉讼代理人杨鹏，该局工作人员。委托诉讼代理人陈玉滨，辽宁申扬律师事务所律师。一审第三人沈阳市大东区城市管理综合行政执法局，住所地沈阳市大东区小河沿路166号。法定代表人张宇，该局局长。曾昭祥因诉沈阳市大东区人民政府（以下简称大东区政府）不履行法定职责一案，不服沈阳市中级人民法院（2018）辽01行初402号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2019年7月16日组织各方当事人进行询问。上诉人曾昭祥的委托诉讼代理人曾宪伟，被上诉人大东区政府的委托诉讼代理人唐宁、程达，一审第三人沈阳市城市管理综合行政执行局（以下简称沈阳市行政执法局）的委托诉讼代理人杨鹏、陈玉滨到庭参加询问。一审第三人沈阳市大东区城市管理综合行政执行局（以下简称大东区行政执法局）经通知未到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，曾昭祥系沈阳市大东区天后宫路61号8—9门房屋所有权人。2018年6月5日，曾昭祥向沈阳市行政执法局投诉，沈阳市行政执法局将该件转交大东区行政执法局处理。2018年6月13日，曾昭祥以邮寄方式向大东区政府递交了申请书，请求大东区政府依法履行职责，责成有关部门拆除违建人的违法建筑。大东区政府对曾昭祥的申请未予处理。2018年7月30日，沈阳市行政执法局作出《关于对曾昭祥投诉事项的答复意见》，内容为：“市执法局责成相关部门对投诉事项进行调查核实，并责成大东执法局对案件进行调查处理。现已拆除楼顶违规搭建的鸽子棚并已清理杂物。”曾昭祥认为其申请的违建阳台并未拆除，故诉至法院，请求大东区政府依法履行行政职责，责成有关部门拆除违建人的违法建筑；诉讼费用由大东区政府承担。一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，曾昭祥的诉求为请求大东区政府责成有关部门拆除违建人的违法建筑。根据法律规定，大东区政府履行责成职责的前提为城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除。现根据本案的证据，不能证明城乡规划主管部门已对曾昭祥申请拆除的违建阳台作出过责令停止建设或者限期拆除决定。大东区政府亦未收到城乡规划主管部门请求其履行责成职责的申请。故大东区政府不具备履行责成职责的前提条件。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回曾昭祥的诉讼请求。案件受理费50元，由曾昭祥承担。上诉人曾昭祥上诉称，1、上诉人向一审法院提交的沈阳市行政执法局答复和信访答复能够证明涉案三处建筑均为违法建筑。上诉人补充提交的投诉答复、网上信访函已经构成完整证据链，能够证明涉案建筑已经行政机关认定为违法建筑，大东区行政执法局已向违建人下达《整改通知书》。2、被上诉人及其组成部门在对涉案违法建筑部分实施强制拆除前，其所属城乡规划主管部门是否作出“责令停止建设或限期拆除的决定”，是否已向被上诉人提交申请均非本案审查客体，本案的审查客体是被上诉人及其组成部门对于已经部分实施的强制拆除行为是否应当履行完毕。3、一审法院审判程序违法，第一次开庭被上诉人仅提交一份正职负责人不能出庭的情况说明，第二次庭审并未出具任何人员不能出庭的情况说明。4、一审法院剥夺了上诉人增加诉讼请求的权利，被上诉人未对上诉人的申请作出答复，依据《信访条例》第三十二条的规定，被上诉人应予答复。上诉人增加确认被上诉人不予答复行为违法的诉讼请求符合法律规定。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判被上诉人履行责成有关部门拆除违法建筑的职责。被上诉人大东区政府答辩称，1、上诉人请求被上诉人责成有关部门拆除违法建筑的依据是《城乡规划法》第六十八条，依据该条规定，政府责成有关部门作出拆除行为的前提是城乡规划主管部门作出责令停止建设或限期拆除决定后，当事人不停止建设或逾期不拆除的，城乡规划主管部门报请政府责令拆除。上诉人所提案涉建筑有关部门未向被上诉人报请拆除，未作出先行的责令停止建设或限期拆除决定，被上诉人现不具有责成有关部门拆除的法定职责。2、一审法院审判程序符合法律规定，上诉人在一审法院送达起诉状后于审前会议时要求增加诉讼请求，根据行政诉讼法及司法解释的规定，在起诉状送达后无正当理由要求增加诉请，人民法院不予支持。一审法院未予支持上诉人增加诉请的请求符合相应规定。3、被上诉人在一审时已经按照行政诉讼法司法解释的规定向一审法院提交行政机关负责人不能出庭的情况说明并同时委托工作人员出庭，被上诉人在一审时出庭人员符合法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。一审第三人沈阳市行政执法局陈述称，本机关不是本案适格第三人，同意一审判决。一审第三人大东区行政执法局未发表陈述意见。本院经审理查明，各方当事人对一审法院认定事实均无异议，一审法院认定事实正确，本院予以确认。本院认为，上诉人曾昭祥在起诉状中载明的诉讼请求为：判令被告依法行使行政职责，责成有关部门拆除违建人的违法建筑。本案的焦点问题是上诉人曾昭祥的起诉是否符合法定条件，包括是否属于行政诉讼受案范围以及是否具备原告资格两个方面。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项、第四十九条第（四）项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复，公民、法人或者其他组织提起诉讼的，人民法院应当受理。提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，公民、法人或者其他组织请求行政机关履行的法定职责应是法律、法规或者规章等授予行政机关针对行政相对人的申请直接进行处理、直接解决其诉求的外部管理职责，而不应包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门实施的层级监督以及内部管理职责。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，曾昭祥请求法院判令大东区政府履行责成有关部门拆除违法建筑的法定职责，由于责成行为本身通常只是本级人民政府为推进行政强制执行而明确具体实施部门的内部核准指令，具有内部性、过程性、阶段性的特征，故责成行为本身一般并不对公民、法人或者其他组织的合法权益产生直接影响，不属于行政诉讼的受案范围。同理，上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门未履行内部监督管理职责，一般也不直接对公民、法人或者其他组织设定新的权利义务，对其权利义务不产生实际影响，故亦不属于行政诉讼受案范围。曾昭祥请求大东区政府履行的责成有关部门拆除违法建筑的法定职责，属于请求履行上下级行政机关之间的内部监督管理职责，不属于行政诉讼的受案范围，故对其起诉依法应裁定予以驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。据此，只有当公民、法人或者其他组织自己的合法权益受到行政行为的侵犯时，其才与该行政行为具有利害关系，从而具备行政诉讼的原告资格。判断是否属于公民、法人或者其他组织自己的合法权益，主要看法律规范的保护目的是保护个别利益，还是保护公共利益。如果法律规范的保护目的是个别利益，或者不仅保护公共利益，同时也保护个别利益，则公民、法人或者其他组织享有诉权；如果法律规范的保护目的仅在于公共利益，即使公民、法人或者其他组织能够从行政机关的作为或不作为中获得事实上的利益，但这种利益是权利的反射，而不是法律规范对个别利益的特别保护，故公民、法人或者其他组织不能基于这种反射性利益享有诉权。本案中，曾昭祥在起诉状中援引《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条作为申请大东区政府履行责成职责的法律依据，但该法第一条规定的立法目的是“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局、改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”，公共利益性质显而易见。该法第九条第二款规定，任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。该条款赋予单位和个人举报和控告权利，也是基于公共利益，并非为了保护该单位和个人的个别利益。因此，《城乡规划法》的保护目的仅在于公共利益，即使曾昭祥能够从拆除行为中获得事实上的利益，但这种利益并不是法律规范对曾昭祥个别利益的特别保护，故其不能基于这种反射性利益享有诉权。曾昭祥作为公民虽有权对违法建设行为举报、控告，但这种举报、控告的权利不能等同于行政相对人对行政行为提起行政诉讼的权利，故其不具备本案的原告资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第二款规定，行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。本案中，一审法院分别于2018年11月23日和2019年1月18日两次开庭审理，大东区政府在行政机关负责人不能出庭的情况下，已经委托工作人员和律师参加庭审，曾昭祥主张一审法院审判程序违法没有事实根据和法律依据，其该项上诉主张不能成立，本院不予支持。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案中，曾昭祥在起诉状副本已经送达被告及第三人后，在一审法院组织的审前会议中又要求变更诉讼请求为“确认大东区政府不予答复行为违法，并依法予以答复”，一审法院对此不予准许符合法律规定，并无不当。曾昭祥关于一审法院剥夺其增加诉讼请求权利的上诉主张缺乏法律依据，本院亦不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，裁判结果不当，依法应予撤销。上诉人曾昭祥的起诉不符合法律规定，依法应当裁定驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销沈阳市中级人民法院（2018）辽01行初402号行政判决；二、驳回上诉人曾昭祥的起诉。一、二审案件受理费共计100元，退还上诉人曾昭祥。本裁定为终审裁定。审判长 李 蕊审判员 李 明审判员 曹丽华二〇一九年八月十三日法官助理张馨予书记员倪弘毅（代）