山东省济宁市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019)鲁08行初192号原告：山东圣都置业有限公司,住所地汶上县圣泽大街西段圣都集团。法定代表人：刘传，该公司执行董事。委托诉讼代理人：王卫星，该公司法务人员。委托诉讼代理人：郭海善，山东思雅律师事务所律师。被告：梁山县人民政府，住所地梁山县新城政务中心。机关负责人：李保江，常务副县长。委托诉讼代理人：马克营，该县人民政府工作人员。委托诉讼代理人：井伟刚，山东求胜律师事务所律师。原告山东圣都置业有限公司因不服被告梁山县人民政府作出的土地出让批复，于2019年6月21日诉至本院。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月23日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人王卫星、郭海善，被告梁山县人民政府委托诉讼代理人马克营、井伟刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年3月19日，被告梁山县人民政府作出梁政字［2018］43号《关于政府储备土地2017-96号宗地挂牌出让的批复》，同意梁山县国土资源局将东邻水泊南路，西邻张坊村土地，南邻郝山峰路，北邻青龙山路，规划总用地面积为49074平方米，出让面积49074平方米的政府储备土地2017-96号宗地挂牌出让。原告诉称，2009年12月28日，原告依法竞得编号为2009-33号宗地，并于同日签订了《梁山县国土资源局成交确认书》，缴纳了全部的土地出让金。2019年6月12日，在（2019）鲁08行终124号庭审质证中，梁山县自然资源和规划局主张，其再次挂牌出让涉案土地的行政行为系依据《梁山县人民政府第22期县长办公会会议纪要》作出的，该纪要载明“（三）关于原三号地（中央名郡北临）。鉴于2009年11月23日县建设局出具的规划条件由于城市规划区调整不再符合现阶段规划要求，国土部门将按照新的规划条件进行评估、挂牌出让。……”被告又依据该纪要作出《关于政府储备土地2017-96号宗地挂牌出让的批复》，载明“同意将东邻水泊南路，西邻张坊村土地，南邻郝山峰路，北邻青龙山路，规划总用地面积为49074平方米（约合73.611亩），出让面积49074平方米（约合73.611亩）的政府储备土地2017-96号宗地挂牌出让”。该批复与《中华人民共和国行政许可法司法解释》第八条的规定相悖，梁山县自然资源和规划局依据该批复作出的同一宗地二次挂牌出让的行为侵害了原告对涉案土地所享有的行政许可权及财产权益，该批复转化为了具体行政行为，综上，请求确认《梁山县人民政府关于政府储备土地2017-96号宗地挂牌出让的批复》违法；案件受理费由被告承担。原告向本院提交下列证据：证据1.查封异议申请书、证据2.解除财产保全申请书，证明梁山县国土资源局已自认签订成交确认书，即完成了买卖行为，其对宗地不再享有处分权。证据3.成交确认书，证明原告于2009年12月28日与梁山国土资源局签订了土地成交确认书，缴纳了出让金，取得了2009-33号宗地的使用权。证据4.《梁山县人民政府关于政府储备土地2017-96号宗地挂牌出让的批复》，证据5.《梁山县人民政府纪要》第22期。上述证据证明被告作出涉案批复，同意梁山县国土资源局挂牌出让原告已于2009年12月28日取得使用权的土地，违反法律规定，侵害了原告的财产权益。被告辩称，1.被诉行政行为是梁山县人民政府对土地行政主管部门提交的拟实行挂牌出让宗地的方案予以批准的行为，属于上下级行政机关内部的审批行为，并未直接对外发生法律效果，亦未对公民、法人或其他组织的权利义务产生直接影响，不属于行政诉讼的受案范围，不具有可诉性。2.原告不具备诉讼主体资格。（2019）鲁08行终124号行政判决认定，原告对2017-96号宗地挂牌出让公告、土地成交确认及国有土地使用权出让合同不具有诉讼的主体资格，驳回了其对上述行为提起的诉讼，而本案是该案的前置性内部审批行为，涉案批复更没有侵害其合法权益，其不具有原告的诉讼主体资格。请求法院驳回原告的起诉。被告向本院提交了以下证据：证据1.《梁山县人民政府关于政府储备土地2017-96号宗地挂牌出让的批复》（梁政字﹝2018﹞43号），证明2018年3月19日被告批准了梁山县国土资源局提交的《关于将政府储备用地2017-96号宗地拟实行挂牌出让有关问题的请示》，该批复属于上下级行政机关的内部审批行为，并未直接对外发生法律效果。证据2.山东某某置业有限公司（以下简称某某公司）《关于不参与3号地拍卖及退款的告知函》,证明某某公司已经书面告知梁山县国土资源局，其不再履行2009年12月8日签订的成交确认书，并申请退还其缴纳的竞买保证金。证据3.梁山县国土资源局《关于返还2009-33号宗地保证金的函》、《授权委托书》、中国工商银行转账凭证及收据各三份。证明梁山县国有资产运营投资有限公司已将某某公司缴纳的2009-33号宗地的竞买保证金及利息退还给某某公司，作为2009-33号宗地的联合竞买人某某公司已经退出了该宗地的竞买，原告随之失去竞买的资格，不单独享有竞买权。证据4.济宁市中级人民法院（2019）鲁08行终124号行政判决书，证明原告对2017-96号宗地成交确认书、土地拍卖公告、国有建设用地使用权出让合同，主张撤销或确认违法的诉求已经被驳回，原告同上述行为没有利害关系，不享有诉权，故对涉案批复也不享有诉权。经庭审质证，原告对被告提供证据的质证意见为：对证据1真实性无异议，对其合法性不予认可。证据2、证据3均系复印件，对其真实性有异议，不能证明被告的证明目的。对证据4真实性无异议对其证明目的有异议，被告作出该批复时，证据4尚不存在，不能作为作出涉案批复的依据。被告对原告提供证据的质证意见为：对证据1-3的真实性无异议，对证明目的不予认可，不能证明原告已经取得了2009-33号宗地的土地使用权。对证据4、证据5真实性无异议，对证明目的有异议，该批复是内部审批行为，并未侵害到原告的权益。本院对原、被告提交的证据认证如下：被告对原告提交的证据真实性均无异议，本院对其真实性予以确认；原告对被告提交的证据1、证据4的真实性没有异议，证据4系被告当庭提交，其为举证期限届满后产生的新证据，本院予以确认，对证2、证据3系复印件且原告不予认可，本院不予确认。经审理查明：2009年12月28日，原告山东圣都置业有限公司与案外人山东某某置业有限公司竞得编号2009-33号地块（东邻水泊南路，西邻水泊新路，南邻鸭绿江路，北邻金城路，出让面积63944.22平方米），同日与原梁山县国土资源局（现梁山县自然资源和规划局）签订了成交确认书，但双方一直未签订国有土地使用权出让合同。2017年10月12日，被告梁山县人民政府县长办公会要求规划部门对原三号地（中央名郡北邻）重新出具规划条件，国土部门将按照新的规划条件进行评估、挂牌出让。2018年3月19日，根据梁山县国土资源局的请示，被告作出《梁山县人民政府关于政府储备土地2017-96号宗地挂牌出让的批复》（梁政字﹝2018﹞43号），同意梁山县国土资源局将东邻水泊南路，西邻张坊村土地，南邻郝山峰路，北邻青龙山路，规划总用地面积为49074平方米（约合73.611亩），出让面积49074平方米（约合73.611亩）的政府储备土地2017-96号宗地挂牌出让。原告认为该批复涉及的宗地与2009-33号地块重合，侵犯了其合法权益，故诉至法院。另查明，被告作出被诉批复后，梁山县国土资源局即对涉案宗地进行了挂牌出让，原告针对后续的挂牌出让公告、梁山县国土资源局与梁山荣信房地产有限公司签订的土地成交确认书以及梁山县不动产登记中心为梁山荣信房地产有限公司办理的土地登记提起了行政诉讼，该案判决已生效。本院认为，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一条第二款(五)项之规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第六条第一款规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施”。本案中，被告梁山县人民政府对原梁山县国土资源局提交的将政府储备地2017-96号宗地拟实行挂牌出让有关问题的请示予以批复，属于上下级行政机关之间的内部审批行为，并未直接对外产生法律效果，对原告的权利义务并未产生直接影响。对外直接产生法律效果的行为应为国土资源行政主管部门后续拍卖土地、签订出让合同以及办理土地登记等具体实施行为，原告针对梁山县自然资源和规划局所作出的后续出让土地的行为已经提起诉讼。原告山东圣都置业有限公司对梁山县人民政府作出的批复行为不服，提起本案诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条所规定的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款(一)项之规定，裁定如下：驳回原告山东圣都置业有限公司的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  张 玲审 判 员  李传平人民陪审员  孙胜春二〇一九年八月二日法官助理王德光书记员李瑞