四川省阿坝藏族羌族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川32行初2号 原告：汶川县漩口元益砖厂。 法定代表人：石永忠，系该厂厂长。 委托诉讼代理人：严永安，系汶川县漩口元益砖厂职工。 被告：汶川县人民政府，住所地：汶川县威州镇东街**。 法定代表人:旺娜，系该县县长。 委托诉讼代理人：倪令，系汶川县人民政府法制办主任。 委托诉讼代理人：边思瑶，北京炜衡（成都）律师事务所律师。 原告汶川县漩口元益砖厂诉被告汶川县人民政府土地行政管理（土地）其他行政行为一案，于2018年12月24日，向汶川县人民法院提起诉讼，汶川县人民法院立案受理后，作出（2018）川3221行初12号行政裁定书，认为本案应由本院受理，并将案件移送至本院。本院于2019年2月26日立案受理后，于2019年3月11日向被告汶川县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月7日、6月24日公开开庭审理了本案。原告汶川县漩口元益砖厂的法定代表人石永忠、委托诉讼代理人严永安，被告汶川县人民政府的委托诉讼代理人倪令、边思瑶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告汶川县漩口元益砖厂（以下简称：元益砖厂）诉称：2017年2月17日，原告等8家砖厂接到漩口镇政府的汶川县人民政府（以下简称：汶川县政府）办公室印发的汶府办交〔2017〕4号《关于严厉打击私挖盗运页岩行为和限期依法关停违规生产砖厂的交办通知》（以下简称：《交办通知》），即“一刀切”关停所有砖厂。其行政行为引发一系列问题，所有砖厂上亿的投资受到损失，数百员工未得到安置，农民的土地入股资金打了水漂，企业员工和农民的生活受到严重影响，导致市场用砖的价格虚高，每匹砖由0.5元左右飙升到1元以上，影响到国家重点项目进度和民生用砖的需求，社会反映强烈。汶川县自然资源局（原汶川县国土资源局）承担汶川县政府的交办任务后，于2017年7月行文吊销所有砖厂的《采矿许可证》，又于2018年1月对所有砖厂的用地行为进行行政处罚。依照我国《行政诉讼法》第53条规定，需依法对《交办通知》予以审查：该通知程序违法：一是关停所有砖厂的行政行为，事关经济发展、工业布局、农村经济结构调整、“三农”权益、精准扶贫、职工安置、社会稳定、扶持民营经济生存发展等大局。《交办通知》规避了汶川县县委、人大及上级政府的监督，其中第五条安排“县法院做好应诉工作”。二是实体内容违法：《交办通知》引用的依据只是“为全面贯彻中央、省、州关于生态文明建设和环境保护的重要决策部署，切实做好我县环境保护大检查大整改各项工作”，是依据汶川县政府主要领导在“漩口镇召开的现场办公会”部署而发布的。《交办通知》没有引用适用的法律、行政法规，即不能证明其行政行为符合法律的具体规定，应当视其行政行为没有法律依据。三是被告汶川县政府以环境保护大检查大整改为由，对所有砖厂“一刀切”关停的行政行为，激化了社会矛盾，得不到民众拥护。《交办通知》是建立在未经过深入细致的调查研究的基础上，脱离客观实际，误判环保治理形势，对所有砖厂一律关停，显然是懒政的表现。 被告汶川县政府和承担交办任务的汶川县自然资源局的行政行为，忽视了下列主要事实： （一）忽视了元益砖厂开办的砖厂是由乡镇企业改制、重组、转让而来，相应的权利和义务以及债权债务依法由受让人继承的事实。汶川县漩口镇矸砖厂依法变更为汶川县漩口建材股份合作公司（以下简称建材公司），成立于1985年，使用农村土地22亩。属于当时阿坝州制砖行业的骨干企业，曾被农业部评定为二级企业，其企业类型和股权比例早在汶川县乡镇企业局、县国有资产管理局汶国资〔1999〕25号《关于汶川县漩口镇矸砖厂产权界定的通知》中明确：乡镇企业局退出股份后，漩口镇政府在砖厂占股为59.4%、漩口镇企业办公室占股为40.6%，原告元益砖厂依法受让并继承了建材公司的相应权利和义务。 （二）忽视了原告的砖厂属于紫坪埔水库淹没区迁建项目的事实。根据紫坪埔水库移民搬迁总体规划和省、州、县的实施办法，建材公司从漩口镇漩口村五组迁至同镇××村，早在2002年期间，迁建项目就有建制镇的漩口镇政府和县经贸、建设、环保、农牧水利、林业等政府部门的批文，同时抄报给了县四大班子。项目用地23亩，继续属于乡镇企业使用农村土地的性质。 （三）忽视了乡镇企业用地可以使用农村土地的法律规定。根据我国《土地管理法》第43条、第63条和《农村土地承包法》第3条第2款、第32条以及中办、国办《关于完善农村土地所有权承包经营权分置颁发的意见》，原告使用农村的“四荒地”于法有据，且与农民续签了《农村土地流转入股协议》。早于2003年与农户签订的《土地租用协议》上，漩口镇政府审定同意，并盖有政府的鲜章和镇长的签名。漩口镇属于多年的建制镇，该政府批准用地的行政行为，完全符合1995年6月29日由国家建设部颁发的《建制镇规划建设管理办法》的具体规定，其行政行为合法、有效，当时国土部门的职权是由建设部门行使。 （四）忽视了砖厂的危害性较小，国家早已取消安全生产许可的事实。四川省安全监管局、省煤监局安监〔2015〕123号《关于深化全省安全生产行政审批制度改革，进一步推进全省安全生产依法治理的工作意见》中明确：砖瓦用露天页岩的开采，因其危害性较小，取消安全生产许可。办砖厂对大气、水、土地的危害性较小，易于防治的问题，早在2002年经漩口镇政府审查的《迁址报告》，报给县级政府部门批复时，在其中已阐释得很清楚，得到了政府部门的认同。 （五）忽视了原告的砖厂并非属国家淘汰和关停应予补助、奖励的事实。原告的砖窑为横断面5米，是国家倡导、生产工艺先进的隧道窑，依据四川省经信委等7部门《关于促进新型墙材工业健康发展的指导意见》，国家命令淘汰的是24门以下砖瓦轮窑以及立窑等土窑，三州地区的淘汰期限在2022年12月31日前。国家还作出规定，淘汰的土窑。成都龙泉驿区每门轮窑补助和奖励16万元，得到省7部门《指导意见》的明文肯定。补偿依据还有《汶川县采矿权协议》合同范本中的第14条规定，即在特殊情况下，根据社会公共利益需要收回采矿权的，甲方（县国土局）应当依照法定程序报批，并基于乙方（砖厂）相应的补偿。应淘汰的砖窑都得到补助和奖励，关停不应淘汰的砖厂，应当得到补偿和奖励。 （六）忽视了成都在环保治理达标后恢复砖厂生产的事实。据成都市大气、水、土地污染防治“三大战役”领导小组办公室2017年12月15日，以〔2017〕38号《关于恢复部分节能环保隧道窑砖瓦企业生产的通知》，其做法得到了社会各界的赞许。 综上，恳请汶川县政府体恤民情，尊重民意，依法行政，坚持“分类指导，区别对待”的原则科学施策。脚踏实地、务求高效排解矛盾和纠纷。请求：一、依法撤销汶川县政府办公室汶府办交〔2017〕4号《关于严厉打击私挖盗运页岩行为和限期依法关停违规生产砖厂的交办通知》；二、诉讼费由被告承担。 被告汶川县政府答辩称：（一）原告元益砖厂并非《交办通知》的相对人或利害关系人，其无权提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告请求撤销的《交办通知》，是汶川县政府办公室为落实生态文明建设和环境保护的重要决策部署，向县纪委监察委、县委宣传部等19个单位送达的关于严厉打击私挖盗运页岩行为和限期依法关停违规生产砖厂的交办通知，其相对人是相关行政、司法、事业等单位，旨在要求相关单位能够各司其职，严厉打击处理私挖盗运、违规生产等违法行为，而本案原告并非《交办通知》的相对人。在行政法中所述的“与行政行为有利害关系”，是指原告与被诉行政行为之间具有直接的、必然的利害关系，而非间接的、可能的利害关系。因《交办通知》针对的是广泛的违法行为，而非直接针对原告，故对原告产生了间接的、可能的利害关系。综上，原告不具有对被诉行政行为提起行政诉讼的原告主体资格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项之规定，应当驳回原告起诉。 （二）《交办通知》属于内部文件，不对外产生法律效力，不属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款，下列行为不属人民法院行政诉讼的受案范围，其中第（五）项为：行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，据此，原告诉求撤销的《交办通知》为相关部门内部之间交办事项的通知，不产生外部法律效力，不属于行政诉讼受案范围。 （三）《交办通知》未对原告产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款，下列行为不属人民法院行政诉讼的受案范围，其中第（十）项为：对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。《交办通知》仅就打击处理私挖盗运、违规生产等违法行为问题对各职能部门做出部门要求，此后，各职能部门依据相关法律规定对原告存在的违法行为进行处罚。在此过程中，对原告的权利义务可能产生实际的是此后具体职能部门的行政行为，而非为《交办通知》，故《交办通知》未侵犯原告的任何合法权益。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，应当驳回原告的起诉。 经本院审理查明：2015年11月30日，元益砖厂注册登记，经营范围：矸砖生产销售。2017年2月17日，汶川县漩口镇人民政府，向其辖区各砖厂转发，汶川县政府办公室的汶府办交〔2017〕4号《关于严厉打击私挖盗运页岩行为和限期依法关停全部违规生产砖厂的交办通知》，并要求各砖厂按文件精神严格执行。2017年7月26日，汶川县国土资源局作出《关于注销漩口镇水田坪页岩矿采矿许可证的通知》（汶国土资发〔2017〕48号），注销了漩口镇水田坪页岩矿采矿许可证，证号：513221064006，采矿权人：汶川县漩口水田坪矸砖厂。2018年1月4日，汶川县国土资源局认定元益砖厂在汶川县××××村占用土地建设砖厂的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，作出的（编号：2017015号）《行政处罚决定书》。2018年4月19日，汶川县政府作出《汶川县人民政府行政复议决定书》，维持了《汶川县国土资源局行政处罚决定》。2018年12月20日，元益砖厂不服提起行政诉讼。 本院认为，2017年1月24日，汶川县政府办公室印发的汶府办交〔2017〕4号《汶川县人民政府办公室关于严厉打击私挖盗运页岩行为和限期依法关停全部违规生产砖厂的交办通知》，是对县纪委监察局、县委宣传部等19个单位，就严厉打击私挖盗运页岩行为和限期依法关停全部违规生产砖厂相关工作的部署安排通知，该《交办通知》要求相关单位各司其职，打击私挖盗运页岩的违法行为，依法关停全县所有违规生产砖厂，汶川县政府办公室的行为，是行政机关的内部行政行为，元益砖厂并非《交办通知》的相对人。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条，第二款的第（五）项：“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”和第（十）项“属于对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”之规定,本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，元益砖厂要求本院撤销汶府办交〔2017〕4号《汶川县人民政府办公室关于严厉打击私挖盗运页岩行为和限期依法关停全部违规生产砖厂的交办通知》的诉讼请求不予支持。 据此，经合议庭合议，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、（八）项之规定裁定如下： 驳回原告汶川县漩口元益砖厂的起诉。 本案不交纳案件受理费。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长  许志英 审判员  杨君志 审判员  陈卉佳 二〇一九年八月六日 书记员  秋里措 附相关法律条文： 《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且行政诉讼法第四十八条 规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的; （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 （十一）前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。