云南省昆明市官渡区人民法院行 政 判 决 书（2019）云0111行初10号原告：郑成长，男，1974年1月19日，汉族,身份证住址：福建省莆田市荔城区，身份证号码：3503211974××××××××。委托代理人：王昆，云南领正律师事务所律师，特别授权代理。被告：昆明市公安消防支队官渡区大队，住所：昆明市官渡区关平路53号。单位负责人：廖伟，大队长。出庭负责人：王敏，昆明市公安消防支队官渡区大队参谋。委托代理人：陈奕，云南格元律师事务所律师，特别授权代理。第三人：潘才龙，男，1950年12月8日生，汉族，身份证住址：上海市南汇区，身份证号码：3102251950××××××××。委托代理人：张利祥，云南浩达律师事务所律师，特别授权代理。第三人：云南鹏海房地产开发有限公司，住所：云南省昆明经济技术开发区管委会办公楼513办公室。法定代表人：李小蕻，董事长。委托代理人：潘行建，云南仲法法律服务所法律服务工作者，特别授权代理。原告郑成长诉被告昆明市公安消防支队官渡区大队、第三人潘才龙、云南鹏海房地产开发有限公司消防管理其他行政行为一案，本院立案后，依法适用普通程序组成合议庭，于2019年5月31日公开开庭审理。原告郑成长的委托代理人王昆、被告昆明市公安消防支队官渡区大队参谋王敏作为出庭负责人，委托代理人陈奕，第三人潘才龙的委托代理人张利祥，第三人云南鹏海房地产开发有限公司委托代理人潘行建到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告郑成长向本院提出如下诉讼请求：依法判决被告纠正行政不作为的违法行为，判决被告依法对第三人的违法行为作出责令改正，并处罚款的行政处罚。事实和理由：2011年，原告购得昆明市吴井路302-304福景花园Ａ组团商铺1层东14号商铺。2012年第三人潘才龙购得相邻多间商铺。其余相邻商铺由第三人云南鹏海房地产开发有限公司持有。根据规划审批，原告所购的商铺通道很多，纵横交错，原告能够正常经营。但自2015年起，潘才龙将其所购的多间商铺的隔墙全部拆除，将自己的商铺和消防通道全部围挡，重新装修，出租给他人从事经营百货超市，云南鹏海房地产开发有限公司也将所持有商铺和商场的消防通道全部围挡，重新装修，出租为吴井派出所办公场所。第三人和云南鹏海房地产开发有限公司的行为具有违法性，属擅自改建的违法行为。该行为已经导致原告出入无门，没有安全出口，有重大安全隐患。第三人的行为明显属于《消防法》中第二十八条规定的“不得占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口或者有其他妨碍安全疏散的行为”的情形。2018年11月16日，原告就第三人的违法行为向被告书面反映，被告于当天安排工作人员（杨，联系电话138××××7792）进行现场查看，口头认定第三人行为违法，但经原告多次催促至今，被告均未能依法对第三人的违法行为作出行政处理。故诉至本院，并提出上述诉讼请求。被告辩称：被告的涉案具体行政行为符合法定程序、适用法律正确，系合法行政行为；且被告已履行法定职责，原告的诉讼请求不成立。一、被告对郑成长举报投诉的受理、实地核查、处理符合法定程序、适用法律法规正确，系合法行政行为；且被告已履行法定职责。2018年11月22日，郑成长向被告提交了《消防通道和安全出口封堵的情况反映》，郑成长身份证复印件，《昆明市房屋交易产权房权利状况查询摘抄表》五份，官渡区人民法院（2017）云0111民初81号《民事判决书》及传票等材料，在上述材料中举报“昆明市吴井路302-304福景花园A组团一层东13号和14号商铺，自2015年起消防通道和安全出口被他人非法占用、堵塞、封闭”的消防违法行为。被告于2018年11月23日受理其消防违法行为的举报，并在接到举报后24小时内进行实地核查；处理情况已当场告知举报投诉人的代理律师，且被告对“官渡区刘长平日用报货经营部”的轻微违法行为以口头责令改正，并在检查记录上注明；二、被告在实地核查郑成长反映问题时，已向二举报人的代理律师指出：“举报人所属商铺原有卷帘门处由轻质隔板封堵，未作出口使用”，且举报人应自行拆除轻质隔板。上述情况，被告在《消防监督检查记录》中予以记载，并已当场告知二举报人的代理律师；三、郑成长的起诉不符合行政诉讼法规定，不是适格原告。郑成长在向被告投诉时，提交《消防通道和安全出口被封堵的情况反映》及附页中有一份官渡区人民法院（2017）云0111民初81号《民事判决书》，该判决第2页原告吴秀萍诉称“原告的商铺已经丧失了正常的商业价值”，而官渡区人民法院对该案的判决为“驳回原告吴秀萍的诉讼请求”。被告于2018年11月23日实地核查时，发现郑成长的商铺自身有出口可正常进出，商铺处于空置状态，并未经营，商铺内堆放少量杂物，且被告在检查中发现“二举报人所属的商铺原有卷帘门处由轻质隔板封堵，未作出口使用”。被告认为《中华人民共和国消防法》明文规定了被告的法定职责，但并未包括“如何恢复或保护商铺的商业价值的职责”。除此之外，原告是想投诉以后由被告依据消防法的规定对第三人的违法行为进行处罚，但是在本案中大队在接到举报投诉以后，派出大队消防监督员进行现场核查时候发现：一、原告的商铺本身就有一个单开门作为安全出口，可以通到任何一个出口；二、原告的商铺有一道卷帘门，但是卷帘门是被用轻质隔板从里面隔开，在现场监督的时候就指出如果原告认为安全出口不够的话，应当把轻质隔板自行拆除；三是监督检查时，卷帘门另一侧对方经营部有部分货物堆放，经营部人员根据大队检查人员要求当场把货物搬离，根据上述情况，大队消防监督员根据公安部2012年发布的消防监督检查规定，针对这种违法行为轻微且当场可以改正的违法行为口头责令改正，且改正完毕后不需要给予行政处罚，并且在检查记录中记明。综上，原告的起诉既不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围，也不是适格原告，涉案行政行为符合法定程序、适用法律法规正确，系合法行政行为，且被告已履行法定职责。原告诉请依法应当予以驳回。第三人潘才龙答辩称：一、潘才龙是依法向开发商购进房屋，没有擅自对房屋进行隔断，有相应判决为准；二、第三人也没有相应的违法行为，请求法院驳回原告的诉讼请求。第三人云南鹏海房地产开发有限公司答辩称：云南鹏海房地产开发有限公司开发的房屋是符合法律规定的，鹏海地产未实施任何影响原告涉案房屋疏散通道的行为。在本案被告现场检查时，鹏海地产自己留用出租给吴井路派出所的办公场所，与原告涉案商铺疏散通道无关，并且原告曾以排除妨害为由向官渡法院起诉，昆明中院现场勘查及法庭调查之后，驳回诉讼请求，该案已生效，故请求法院驳回原告针对本案第三人的诉讼请求。被告昆明市公安消防支队官渡区大队在举证期限内向本院提交如下证据：1.统一社会信用代码证，欲证明：行政主体资格；2.《消防通道和安全出口被封堵的情况反映》、《消防监督检查记录》、《消防违法行为举报、投诉查处情况记录表》、《证明》、王敏和赵云杰《国家综合性消防救援队伍干部证》、执法记录仪拍摄的视频及截屏照片，欲证明：一、被告于2018年11月23日11时受理郑成长反映的“昆明市吴井路302-304福景花园A组团一层东13号和14号商铺，自2015年起消防通道和安全出口被他人非法占用、堵塞、封闭”的消防违法行为的举报，在接到举报投诉后二十四小时内进行实地核查，处理情况已当场告知举报投诉人的代理律师；二、被告对“官渡刘长平日用百货经营部”的轻微违法行为已口头责令改正，并在检查记录上注明；三、涉案行政行为合法。3.消防监督检查规定，欲证明被告行政行为合法性的依据。原告对被告提交的证据提交如下质证意见：对第1项证据没有异议；第2项证据1到16页是原告向被告提交的反映材料，对此没有异议。对消防监督检查记录和消防违法行为举报投诉查处有意见，认为其只记录了一部分内容，检查的时候有一个安全出口被当时的经营者堵了，被告也口头要求对方要打通，这个内容没有记录，当时原告发现朝北的消防出口是潘才龙这边堵住了，对其他证据没有意见。第三人潘才龙质证：对第1项证据没有异议；对第2项证据没有异议，对于原告一直在说被告检查记录表不完整，但是检查记录表下面有备注，已经说明第三人行为违法轻微，口头责令改正；对第3项证据没有异议。第三人云南鹏海房地产开发有限公司质证：对第1.2.3项证据没有异议。原告针对其诉讼主张向本院提交如下证据：1.商场平面布置图，欲证明：原告购买商铺时通道很多，消防通道正常使用；2.现场照片，欲证明：原告购买的商铺被围挡，消防通道被堵、被锁，原告不能正常通行；3.消防通道和安全出口被封堵的情况反映，欲证明：2018年11月16日，原告就第三人的违法行为向被告书面反映，被告于当天安排工作人员（杨，联系电话138××××7792）进行现场查看，但至今未能依法处理。被告对原告提交证据发表如下质证意见：对第1项证据商场平面布置图三性均不予认可，理由：该图是复印件，对其合法性不予认可；布置图跟大队消防监督员到现场所看到的现在的状况完全不一致，无法核实其真实性；对第2项证据，根据消防法及消防监督检查规定，没有消防通道这个说法，只有疏散通道、安全出口，原告的证明目的中说消防通道被堵、被锁，不能正常通行，但从检查情况看，商场通道符合消防法的规定，满足消防法规范要求，不需要拆除。至于原告提到的通行及商铺的商业价值发挥不出来的问题，与本案没有关系。原告所举报投诉的经营部，无论从疏散通道还是安全出口都是符合消防法以及消防监督检查规定等法律法规和国标的建筑设计技术性要求的。对于超市卷帘门，因为超市现有的所有安全出口已经符合建筑设计防火规范、疏散的要求，不需要强行要求当事人再开出多余的安全出口来满足疏散要求，并且在对当事人的电话回访中，被告已经将该情况做了回复。原告提供的照片自认形成时间是2019年2月，在被告作出行政行为之后，不认可关联性。原告提交的第3项证据上面没有时间、签名及手印，被告收到郑成长的情况反映时间是2018年11月22日，上面有郑成长的签字、手印，所以对其三性和证明内容不予认可。第三人潘才龙对第1项证据的真实性没有异议，但对原告在上面的标注和证明内容不予认可；认可第2项证据照片的真实性，不认可其证明内容。本案是行政案件，不是民事侵权案件，审查的是被告是否履行了他的管理职责，从被告提交的证据及其所作说明，整个涉案商场以及原告铺面都符合国家消防管理的规定及消防法的规定，符合建筑规范标准，而原告在陈述其出入如何不方便、使用价值和商业价值如何降低与本案无关，不能体现其证明目的，且照片是起诉后才拍的，不符合行政诉讼的证据要求。对第3份证据没有签名及时间，不予认可。第三人云南鹏海房地产开发有限公司认可第1项平面图真实性，原告通过鹏海地产购买商铺，买的时候就现在的样子；第2.3项与被告代理人意见一样。第三人潘才龙无证据提交；第三人云南鹏海房地产开发有限公司提交两份中院的判决，欲证明在生效判决中驳回原告的诉讼请求。经原告质证，认可真实性，不认可证明内容。经被告及第三人质证，均认可三性。本院认为，对三方无争议的证据本院予以采信并在卷佐证，其他证据符合证据形式要件，与本案有关联性的本院予以采信。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2018年11月22日，原告郑成长向被告昆明市公安消防支队官渡区大队提交《消防通道和安全出口被封堵的情况反映》，反映其位于昆明市，自2015年起所购商铺的消防通道、安全出口便被第三人非法占用、堵塞、封闭。潘才龙和云南鹏海房地产开发有限公司将自己所购买或持有的多间商铺的隔墙全部拆除，将商铺的消防通道全部围挡，重新装修，并出租给他人使用。致使反映人出入无门，没有安全出口，无法正常通行，要求被告依法处理。2018年11月23日，被告昆明市公安消防支队官渡大队派出消防监督员王敏、赵云杰进行现场检查，出具〔2018〕第5430号《消防监督检查记录》，载明：2018年11月23日，我大队消防监督员对举报投诉官渡刘长平日用百货经营部（昆明市吴井路302-304号福景花园Ａ组团1层商场），自2015年起所购商铺的消防通道、安全出口被非法占用、堵塞、封闭的消防违法行为实施了实地核查，检查情况如下：大队消防监督员联合吴井派出所对现场进行了核查，经查，举报人的商铺独立存在于官渡刘长平日用百货经营部最内侧，该商铺仅有一扇单开门作为安全出口，可正常通行至经营部任一安全出口，并未存在安全出口被占用、堵塞、封闭的情况，举报人所属商铺原有的卷帘门处由轻质隔板封堵，未作出口使用，该卷帘门一侧原有一通道，有部分货物堆放，已责令经营部经营者进行整改，打开未使用的安全出口。备注：“该场所违法行为轻微，口头责令整改，已整改完毕”。〔2018〕第5539号《消防监督检查记录》载明，实地检查情况如下：大队消防监督员对举报人反映的13、14号商铺现场进行核查，吴井派出所使用的办公场所独立存在，与13、14号商铺使用的疏散通道无联系，13、14号商铺可独立使用卷帘门处的疏散通道。《消防违法行为举报、投诉查处情况记录》载明：经查，举报人的商铺独立存在于官渡刘长平日用百货经营部最内侧，该商铺仅有一扇单开门作为安全出口，可正常通行至经营部任一安全出口，并未存在安全出口被占用、堵塞、封闭的情况。举报人所属商铺原有的卷帘门处由轻质隔板封堵，已责令经营部经营者当场进行整改，打开未使用的安全出口。经营部现有的两个出口已满足其疏散要求。已于2018年11月23日将查处情况告知郑成长代理律师。另据庭审查明，2017年1月12日，郑成长以排除妨害经营为由，将云南鹏海房地产开发有限公司、昆明市官渡区叶大华日用品经营部、潘才龙诉至本院，经本院审理认为，郑成长要求三被告承担侵权责任缺乏事实及法律依据，驳回原告郑成长的诉讼请求。此案经昆明中院二审维持原判。本院认为，本案争议的焦点在于原告要求被告履职的诉请能否得到支持？要求行政机关履职通常须具备三个要素，一是行政机关具有相应职权及法定义务；二是存在行政机关没有履行法定义务的客观事实；三是有无现实作为的可能。从是否具有相应职权来看，根据《中华人民共和国消防法》第五十三条：公安机关消防机构应当对机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法律、法规的情况依法进行监督检查。公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育，具体办法由国务院公安部门规定。本案双方对被告具有相应消防行政管理职权无异议。从被告是否履职来看，《消防监督检查规定》第六条：消防监督检查的形式有：（三）对举报投诉的消防安全违法行为的核查。本案中，被告昆明市公安消防支队官渡区大队接到原告消防违法行为举报投诉后，及时组织消防监督员王敏、赵云杰联合吴井派出所进行现场监督检查，经核实举报人郑成长所属商铺“独立存在于官渡刘长平日用百货经营部最内侧，可正常通行至经营部任一安全出口，并未存在安全出口被占用、堵塞、封闭的情况”，发现“举报人所属商铺原有的卷帘门处由轻质隔板封堵，未作出口使用，该卷帘门一侧原有一通道，有部分货物堆放，已责令经营部经营者进行整改，打开未使用的安全出口。并认为“该场所违法行为轻微，口头责令整改，已整改完毕”，已经按照《中华人民共和国消防法》、《消防监督检查规定》的规定履行了监督检查的法定职责，并未存在原告所诉行政不作为行为，故此，原告诉请判决被告纠正行政不作为的违法行为没有事实及法律依据，本院不予支持。原告诉请被告对违法行为人实施行政处罚，从被告是否依法、全面履职来看，根据《中华人民共和国消防法》第六十条：单位违反本法规定，有下列行为之一的，责令改正，处五千元以上五万元以下罚款：（三）占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口或者有其他妨碍安全疏散行为的。个人有前款第二项、第三项、第四项、第五项行为之一的，处警告或者五百元以下罚款。根据本案现场监督检查情况，被告没有发现第三人潘才龙及其租户官渡刘长平日用百货经营部存在非法占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口或者有其他妨碍安全疏散行为的情况，并依据《消防监督检查规定》作出口头责令整改的行政行为。故原告诉请本院判决被告依法对第三人的违法行为作出责令改正，并处罚款的诉求没有事实及法律依据，本院亦不予支持。据此，本院依据《中华人民共和国消防法》第五十三条、第六十条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，参照《消防监督检查规定》第六条、第十四条、第十七条、第十八条、第十九条之规定，判决如下：驳回原告郑成长的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告郑成长承担。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。双方当事人均服判的，本判决即发生法律效力。若负有义务的当事人不自动履行本判决，享有权利的当事人可在本判决规定履行期届满后法律规定的二年申请执行期限内向本院申请强制执行。审 判 长  孙华人民陪审员  杨萍人民陪审员  黄文二〇一九年八月六日书 记 员  付吕