昆明市呈贡区人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）云0114行初30号 原告云南天丰汽车驾驶学校有限公司。住所：昆明经开区洛羊水海子（安石公路旁）。统一社会信用代码：91530100676594179N。 法定代表人赵张夫，总经理。 委托代理人李卫、张燮平，浙江越光律师事务所律师。特别授权代理。 被告昆明经济技术开发区管理委员会。住所：昆明经济技术开发区信息产业基地春漫大道16号。统一社会信用代码证号：11530116015113788Y。 法定代表人李河流，管委会主任。 委托代理人李丕方，管委会副主任，以法定代表人身份到庭参加诉讼。 委托代理人段彪永、王志华，云南曲直律师事务所律师。特别授权代理。 原告云南天丰汽车驾驶学校有限公司（以下简称云南天丰驾校）认为被告昆明经济技术开发区管理委员会（以下简称昆明经开区管委会）未按照约定履行国有土地使用权收购协议及会议纪要达成的协议，于2018年6月4日向本院提起行政诉讼。本院于2018年6月4日立案后，依法组成合议庭，分别于2018年11月14日、2019年1月16日公开开庭审理了本案。2018年11月14日开庭审理时，原告的委托代理人李卫、张燮平，被告昆明经开区管委会的副主任李丕方、委托代理人段彪永到庭参加诉讼。2019年1月16日开庭审理时，原告的委托代理人李卫、张燮平，被告的委托代理人段彪永、王志华，审计人张俊华到庭参加诉讼。在审理期间，原、被告均向本院申请调解，经本院调解，原、被告就补偿事宜未达成一致意见。2019年2月2日，经云南省高级人民法院批准，延长本案的审理期限。本案经合议庭评议及审判委员会讨论决定，现已审理终结。 原告云南天丰驾校向本院提起诉讼，请求：一、判令被告立即向原告支付补偿款224,714,799.83元(截止到2014年5月31日)，以及该款项从2014年5月31日起按同期中国人民银行基准利率(年利率4.75%)计算至判决确定支付之日的利息(截至到起诉之日2018年3月20日为40,619,508.78元)，截至到2018年3月20日本息合计265,334,308.6元；二、判令本案的诉讼费用由被告承担。 原告云南天丰驾校诉称：2012年9月26日，原、被告双方签订编号为KCJ2012-7号《国有土地使用权收购协议》一份，约定由被告收购原告以出让方式取得的位于昆明经济技术开发区普照海子片区6-17＃、6-13＃地块，面积为266764.6平方米（约为400.14亩）的国有土地使用权，编号为昆国用〔2004〕第01124号《国有土地使用证》。收购补偿范围包括前述地块国有土地使用权及相应地上附着物、各项配套设施等。约定收购补偿总金额为344,679,251元，分二期付清。 同年11月23日，双方又签订一份编号为KCJ2012-7-5《国有土地使用权收购协议》，约定被告收购原告以划拨方式取得的位于昆明经济技术开发区普照海子片区6-13＃地块，面积为6000平方米（约为9亩）的国有土地使用权，编号为呈国用〔1999〕第0062号《国有土地使用证》。约定的收购补偿金额为180万元。以上两地块，合计面积为272764.62平方米（约409.15亩）。协议签订后，原告依约向被告移交相关权属证书等文件资料。 2014年3月5日，为妥善解决原告前述地块的收储工作，推进地块公平交易，原告方、被告方及相关政府部门负责人召开相关会议，达成：一、在新协议未协商签订之前双方保留各自权益，原土地收储协议暂停执行；二、补偿价格按原告实际成本依法依规合理认定，并确定由原告推荐一家有资质的审计公司，由双方共同委托审计公司，对地块成本再次审计认定等会议纪要。 会后，原、被告双方共同委托昆明精诚会计师事务所有限责任公司对原告取得前述两地块实际成本进行审计认定。2014年8月19日，该公司作出编号为昆精会事专审字（2014）第17号《审核报告》，审核确认金额合计为224,714,799.83元。原告则于2016年6月29日取得该《审核报告》原件。昆明精诚会计师事务所有限责任公司审计后，被告则至今未向原告支付补偿款。 2015年12月17日，被告回函告知原告编号为昆国用〔2004〕第01124号《国有土地使用证》由发证机关收回后按相关通知精神办理收回注销工作；编号为呈国用〔1999〕第0062号《国有土地使用证》则已被收回并注销。原告始得知前述两地块已被注销的情况。 原告认为，被告已实际收回前述两地块，依法应给予原告合理的补偿，但虽经原告屡次沟通、协调，均未能得到妥善解决。2017年，原告曾提起民事诉讼，但被云南省高级人民法院及最高人民法院认定属于行政诉讼受案范围，不属于民事诉讼受案范围，而裁定驳回原告起诉。为维护原告合法权益，向贵院提起行政诉讼，望判如所请。 被告昆明经开区管委会辩称：一、原编号为昆国用（2004）第01124号的《土地使用权证》的土地（以下简称“地块一”）属于“8.31”用地。1996年9月12日，被答辩人与呈贡县洛羊镇黄土坡办事处水海子村签订《租用土地合同》，约定被答辩人租用呈贡县洛羊镇黄土坡办事处水海子村荒山290亩，低产果园地30亩，用地期为1996年6月1日-2046年5月31日。被答辩人在未办理建设用地相关手续的情况下于1996年9月擅自进行开发建设，经查违法用地面积为400.15亩。2003年12月9日，被答辩人与呈贡县洛羊镇黄土坡村民委员会签订《征地协议》，将原承包集体荒山的土地变更为一次性征用。2004年，经相关部门审批同意完善用地手续，被答辩人在2005年8月31日缴纳9086519元完善用地费用后，于2005年10月24日取得编号为昆国用（2004）第01124号的地块一的《土地使用权证》。根据国家及昆明市关于治理整顿土地市场秩序的相关规定，地块一属于“8.31”用地。 二、答辩人做出将地块一强制纳入收储，与被答辩人签订两份《国有土地使用权收购协议》的行政行为合法。 （一）“8.31”土地强制纳入收储有法律规范依据（1）中共昆明市委办公厅2008年7月29日印发（昆通〔2008〕37号）文件，其中第三条规定：“对于2005年8月31日前已经批准完善用地手续的土地（即“8.31”用地），按照以下分类情况进行处理：……二是土地用途与规划用地性质不一致的，调查组形成书面调查意见并经县（市）区领导小组认定后，报市清理整顿土地市场秩序工作领导小组批准，与土地使用权人签订土地使用权收回协议，纳入政府储备统一处置。”昆清土〔2009〕1号文对土地强制收储做了细化规定。（2）昆明市人民政府公告第23号自2008年8月1日起施行，其中第三条规定：“对原昆明市治理整顿土地市场秩序完善用地手续领导小组审批同意予以完善但尚未最终办结和未完成建设的，一律按现行政策依法进行处置，符合土地收购储备条件的将强制纳入政府土地储备。”（3）《昆明市土地储备管理办法》第二十三条规定：“根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，报同级政府批准确认。”国土资源部、财政部、中国人民银行印发的《土地储备管理办法》也有相关规定。 （二）答辩人将地块一强制纳入政府收储、签订两份《国有土地使用权收购协议》事实清楚、证据确凿、程序合法。2008年9月23日，经呈贡县、经开区城乡规划、国土、建设、房管、监察等部门调查，呈贡县清理整顿土地市场秩序工作领导小组认定地块一应纳入政府储备。2010年3月20日，昆明经济技术开发区清理整顿土地市场秩序领导小组出具《审验通知书》，经昆明经开区管委会主任办公会议审定，地块一的审批意见为“纳入政府收储”，被答辩人领取了该《审验通知书》。答辩人与被答辩人于2012年9月26日签订《国有土地使用权收购协议》（合同编号：KCJ2012-7号），于2012年11月23日签订《国有土地使用权收购协议》（合同编号：KCJ2012-7-5号）。编号为昆国用（2004）第01124号的《土地使用权证》于2012年11月16日由昆明市国土资源局依法收回；编号为呈国用（1999）字第0062号的《土地使用权证》于2012年12月10日由昆明市国土资源局依法收回并注销。答辩人对两地块的收储行为事实清楚、证据确凿、程序合法，属合法有效的行政行为。3、答辩人收储涉案土地的行政行为仍处于正常履行过程中，法院不宜介入行政行为的实施过程，因谢已文在经办涉案土地收储过程中存在受贿行为，且涉案土地未经评估，答辩人与被答辩人于2014年3月5日达成《云南天丰驾校有限公司地块收储交易工作推进会议纪要》，协商确定两个《国有土地使用权收购协议》暂停执行，补偿价格按照被答辩人取得地块实际成本依法依规合理认定，双方共同委托审计机构对拆迁成本重新审计认定，审计结果经双方确认后，重新签订该土地收储协议，原签订协议终止。昆精会事专审字（2014）第17号《审计报告》并未按照“8.31”用地政策法规对涉案土地取得成本进行审计，将被答辩人原股东股权转让款等费用错误计算在土地成本中，审计结果为土地收储成本合计224714799.83元未得到答辩人的确认和批准。在争议期间，答辩人还多次向昆明市政府请示汇报。因此，该行政行为不存在变更情形，也不存在答辩人不履行或不按约定行政协议的情形，而是处于正在履行行政协议的过程中，法院不宜介入行政行为的实施过程。 三、法院不应支持被答辩人要求支付补偿款及利息的诉请。（一）《审计报告》确定的两块土地收储成本224714799.83元未得到答辩人的认可，答辩人不应进行支付。2014年3月5日形成的《云南天丰驾校有限公司地块收储交易工作推进会议纪要》约定，被答辩人和答辩人共同委托昆明精诚会计师事务所有限责任公司对涉案土地的取得成本进行审计，其于2014年8月19日出具昆精会事专审字（2014）第17号《审计报告》，认定两地块土地收储成本为224714799.83元。但因前述审计报告并未按照“8.31”用地政策法规规定对两地块土地取得成本进行审计，将被答辩人原股东股权转让款等费用错误计算在土地成本中，答辩人对该审计结果均不予认可，双方也未重新签订该土地收储协议，该土地收储成本金额对双方不具有约束力。 （二）两块土地收储补偿款的支付时间未到，答辩人不应进行支付。根据《国有土地使用权收购协议》（合同编号：KCJ2012-7号）和《国有土地使用权收购协议》（合同编号：KCJ2012-7-5号）的约定，土地收储补偿款（土地使用权收购补偿费）应于土地公开交易成交后才予以支付，但地块一已于2013年6月13日中止交易，且土地公开交易成交还有其他行政及市场因素的影响，现地块一尚未成交，被答辩人无理由要求立即支付土地收储补偿款，更谈不上要求支付土地收购补偿款的利息。 （三）被答辩人的诉请已过诉讼时效。《行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”昆明精诚会计师事务所有限责任公司于2014年8月19日出具《审计报告》，该报告未得到答辩人确认，因此，被答辩人应在报告出具日起六个月内起诉，被答辩人的诉请明显已过诉讼时效。 经审理查明，1996年9月12日，原告云南天丰驾校与呈贡县洛羊镇黄土坡办事处水海子村民委员会签订《租用土地合同》，约定原告云南天丰驾校租用呈贡县洛羊镇黄土坡办事处水海子村荒山290亩，低产果园地30亩，用地期为1996年6月1日-2046年5月31日。原告云南天丰驾校在未办理建设用地相关手续的情况下，于1996年9月进行开发建设，经查违法用地面积为400.15亩。 2003年12月9日，原告云南天丰驾校与呈贡县洛羊镇黄土坡村民委员会签订《征地协议》，将原承包集体荒山的土地变更为一次性征用。2004年，经相关部门审批同意完善用地手续。原告云南天丰驾校在2005年8月31日缴纳9086519元完善用地费用，于2005年11月24日取得编号为昆国用（2004）第01124号的地块一的《土地使用权证》，使用权面积266764.62平方米（400.15亩）。 2008年9月23日，经呈贡县、经开区城乡规划、国土、建设、房管、监察等部门调查，呈贡县清理整顿土地市场秩序工作领导小组认定地块一应纳入政府储备。2010年3月20日，昆明经济技术开发区清理整顿土地市场秩序领导小组出具《审验通知书》，经昆明经开区管委会主任办公会议审定，地块一的审批意见为“纳入政府收储”，原告云南天丰驾校领取了该《审验通知书》。 2012年9月26日，原、被告双方签订编号为KCJ2012-7号《国有土地使用权收购协议》一份，约定由被告收购原告以出让方式取得的位于昆明经济技术开发区普照海子片区6-17＃、6-13＃地块，面积为266764.6平方米（约为400.15亩）的国有土地使用权，《国有土地使用证》的编号为昆国用〔2004〕第01124号。收购补偿范围包括前述地块国有土地使用权及相应地上附着物、各项配套设施等。约定收购补偿总金额为344,679,251元，分二期付清。第一期在本协议生效，本宗地公开交易成交之次日起的10个工作日内支付土地使用权收购补偿费15000万元。第二期在本宗地公开交易成交，甲乙双方签署土地移交确认书之日起的10个工作日内支付土地使用权收购补偿费19467.9251万元。 2012年11月23日，双方又签订一份编号为KCJ2012-7-5《国有土地使用权收购协议》，约定被告收购原告以划拨方式取得的位于昆明经济技术开发区普照海子片区6-13＃地块，面积为6000平方米（约为9亩）的国有土地使用权，《国有土地使用证》的编号为呈国用〔1999〕第0062号。约定收购补偿费（含地上建筑物）按20万元/亩计算，总的收购补偿金额为180万元。付款方式和时间为在本宗地公开交易成交，甲乙双方签署土地移交确认书之日起的10个工作日内支付本宗土地180万元土地使用权收购补偿费。 2013年2月，谢已文（已被判刑）利用其担任昆明市土地矿产储备中心昆明国家经济技术开发区分中心副主任，可以加快上报土地材料进度的职务便利，在原告云南天丰驾校土地材料报件过程中，收受原告云南天丰驾校负责人钱伟芬所送的50000元。 2013年6月9日，昆明市国土资源局发布《昆明市国有建设用地使用权拍卖出让公告》，对位于昆明经济技术开发区普照海子片区6-13号、6-17号地块进行公开拍卖。2013年6月13日，昆明市国土资源局发布《中止公告》，明确前述两地块拍卖出让公告因故中止交易。 2014年3月5日，被告昆明经开区管委会通过会议纪要的形式，与原告云南天丰驾校就天丰驾校土地收储中的问题进行协商，纪要如下：一、经开区认为原签订的土地收储协议，尚存在一些法律法规上的问题，为妥善处理，双方同意原协议作进一步修改完善。在新协议未协商签订之前双方保留各自的权益，原协议暂停执行。 二、为对原收储协议中的征地拆迁补偿价格按照天丰驾校实际成本依法依规合理认定，会议确定由天丰驾校选择推荐一家有资质的审计公司，经开区国土分局、土地储备中心、监察审计局按照相关程序上报主任办公会审定，双方共同委托审计公司，对地块征地拆迁成本再次审计认定，审计过程中经开区管委会与天丰驾校指定专人全程配合。审计过程中对天丰驾校提供的成本存在异议的，列出相应明细，上报昆明市人民政府请市政府与天丰驾校协调解决，审计结果经双方确认后，经开区与天丰驾校重新签订该土地收储协议，原签订协议终止。 2014年5月8日，原、被告与第三方昆明精诚会计师事务所有限责任公司签订《审计业务约定书》，委托昆明精诚会计师事务所有限责任公司对云南天丰驾校所属约272764.62平方米的土地成本进行审计。 2014年8月19日，昆明精诚会计师事务所有限责任公司作出昆精会事专审字（2014）第17号《审核报告》，审核结论：天丰驾校272764.62平方米（约409.15亩）土地取得成本审核确认金额224342633.63元，本次中介机构审计费3721666.20元，土地收储成本合计224714799.83元。被告昆明经开区管委会不认可《审核报告》的结论，致原、被告未重新签订该土地收储协议。 2012年11月16日，编号为昆国用（2004）第01124号的《土地使用权证》被昆明市国土资源局收回。2012年12月10日，编号为呈国用（1999）字第0062号的《土地使用权证》被昆明市国土资源局收回并注销。 综合诉辩双方的意见，本案的争议焦点在于：（一）本案争议土地取得成本是否包含浙江赐富公司获得云南天丰驾校股权转让的成本？（二）《审核报告》是否作为本案的赔偿依据？ 关于本案的争议焦点一，本院认为，根据本案查明的事实，原告云南天丰驾校于2005年11月24日取得争议土地的使用权，即取得昆国用（2004）第01124号的《土地使用权证》。作为本案争议土地取得成本，应当是在2005年11月24日之前发生的原告云南天丰驾校为取得昆国用（2004）第01124号的《土地使用权证》项下土地使用权而支付的相关费用。而根据原告云南天丰驾校提交的《股权转让协议书》显示：2007年9月30日，原告云南天丰驾校与浙江赐富化纤集团有限公司就股权转让事宜达成协议。故本案争议土地取得成本不应包含浙江赐富公司获得云南天丰驾校股权转让的成本。 关于本案的争议焦点二，本院认为，根据昆精会事专审（2014）第17号《审核报告》第四项特别强调说明“本报告所称土地取得成本和与取得土地相关的费用系指云南天丰驾校现股东浙江赐富公司取得云南天丰驾校全部股权对应的两块土地使用权及地上建构筑物所有的支出”，以及审计人张俊华到庭的陈述：“股权转让的价款与取得土地的成本两者价款方面几乎相等，股权价实际对应的也就是地及地上建筑物”，该《审核报告》是以原告云南天丰驾校的现股东浙江赐富公司取得原告云南天丰驾校全部股权的价款作为原告云南天丰驾校取得诉争两块土地的成本。由于原告云南天丰驾校取得诉争两块土地的事实发生在前，浙江赐富公司取得原告云南天丰驾校全部股权的事实发生在后。且原告云南天丰驾校取得诉争两块土地的行为属公司外部行为，浙江赐富公司取得原告云南天丰驾校全部股权的行为属公司内部股东之间的行为。该《审核报告》的审核逻辑有误，有悖常理，《审核报告》不应作为本案的赔偿依据。 本院认为，分析本案诉争产生的原因，主要是原、被告对《云南天丰驾校有限公司地块收储交易工作推进会议纪要》第二条“为对原收储协议中的征地拆迁补偿价格按照云南天丰驾校实际成本依法依规合理认定”中的“实际成本”的含义产生了不同的认识，原告认为云南天丰驾校土地取得成本应包含浙江赐富公司支付股权转让的成本，被告认为土地取得成本应根据“8.31”用地政策按取得当时的价格加上同期银行贷款的利息计算。原、被告对“实际成本”的分歧，实际就是对补偿标准的争议。《土地储备管理办法》第九条规定：“收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经同级国土资源主管部门和财政部门确认，或地方法规规定的其他机构确认。”《昆明市土地储备管理办法》第二十三条规定：“根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，报同级政府批准确认。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款这样的规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”。原、被告应进一步对补偿标准进行协商，协商有结果的，应报同级政府批准确认；协商无结果的，应报同级政府协调、或裁决补偿标准。根据上述法律规定，对补偿标准的批准确认权、协调裁决权是同级政府依法享有的行政权。原告未经同级政府对补偿标准协调、确认、裁决，即向法院提起行政诉讼，不具备法定的起诉要件。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第六十三条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款，《土地储备管理办法》第九条，《昆明市土地储备管理办法》第二十三条第一款的规定，裁定如下： 驳回原告云南天丰汽车驾驶学校有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。 审 判 长  马兴东 审 判 员  司马衍 人民陪审员  焦国耀 二〇一九年八月二十二日 书 记 员  李 航