广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤13行初31号原告吴立亮，男，汉族，住江苏省灌云县。被告惠州仲恺高新技术产业开发区管理委员会。住所地：广东省惠州市仲恺高新区仲恺大道666号。法定代表人张莉兰，主任。参加诉讼负责人李尊友，该委员会副主任。委托代理人鄢义兵，广东卓凡律师事务所律师。委托代理人利兴超，广东卓凡（仲恺）律师事务所律师。第三人惠州市辉和房地产开发有限公司。住所地：广东省惠州市惠城区潼侨镇新华大道东面。法定代表人蔡吴辉，执行董事。委托代理人孙梓筠，广东益人律师事务所律师。委托代理人吴冬梅，广东益人律师事务所实习律师。原告吴立亮因与被告惠州仲恺高新技术产业开发区管理委员会、第三人惠州市辉和房地产开发有限公司行政登记一案，于2019年5月16日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月16日立案后，于2019年5月27日向被告惠州仲恺高新技术产业开发区管理委员会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月25日公开开庭审理了本案。原告吴立亮，被告惠州仲恺高新技术产业开发区管理委员会诉讼负责人李尊友及委托代理人鄢义兵，第三人惠州市辉和房地产开发有限公司委托代理人孙梓筠、吴冬梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告吴立亮向本院提起诉讼称：2017年2月26日原告与第三人签订商品房买卖合同，购买第三人开发的辉和和畅国际花园第3号楼3206号住宅一套。同年3月5日，原告接收房屋时发现第三人所建房屋违反住建部颁布的《住宅设计规范》规定：1.第六条第四款第二项、十二层及十二层以上的住宅，每栋楼设置电梯不应少于两台，其中应设置一台可容纳担架的电梯。该楼没有设置担架电梯；2.第八条第七款关于电气的规定，《住宅建筑电气设计规范》第八条的常用设备装置、第九条第四款室内照明的规定；原告购买的住宅室内没有电线管道及电线插座，起居室、卧室电话及网络系统插座全无，墙上只有几块小方块塑料板掩人耳目（据原告所知，第三人所建的该小区住宅楼都是如此），每家每户认识水平及安装电气设备人员水平不齐，给整栋楼造成严重安全隐患。根据政府部门职能，惠州市住房和城乡建设局（以下简称住建局）对本行政区域内建设工程质量实施监督管理负责全市工程竣工验收备案监督管理工作（2002年惠州市政府8号文件）、根据2013年惠州仲恺高新区机构编制委员会（惠仲编30号文件）惠州市住建局仲恺分局负责办理该区域内房屋建筑工程的竣工验收备案工作。原告购买的高层商品房出现这样不正常的情况，显然是被告越俎代庖、没有严格按照《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》审查建设施工的图纸；没有根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》《建设部关于贯彻执行建筑工程勘察设计及施工质量验收规范若干问题的通知》《住房和城乡建设部关于做好住宅工程质量分户验收工作的通知》进行验收。被告不能正确使用职权，导致第三人的不合格的施工图纸得以通过审查，施工过程中没有严格监督；建设单位故意提供虚假资料致使该工程通过验收备案，被告的行为违反行政法律法规规定，严重损害原告的合法权益。特提起诉讼，请求：1.依法撤销被告已经颁发给第三人的《辉和-和畅国际一期房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》；2.本案诉讼费、差旅费由被告承担。被告惠州仲恺高新技术产业开发区管理委员会答辩称：一、答辩人的下属单位惠州仲恺高新区住房和城乡规划建设局作为建设行政主管部门，依据法律、部门规章有权进行建筑工程竣工验收备案。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条规定：“国务院住房和城乡建设主管部门负责全国房屋建筑和市政基础设施工程（以下统称工程）的竣工验收备案管理工作。县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作”。仲恺高新区的建筑工程竣工验收备案管理工作由答辩人的下属单位惠州仲恺高新区住房和城乡规划建设局具体负责。惠州仲恺高新区住房和城乡规划建设局依照法律、部门规章规定的程序有权进行相关建筑竣工验收备案工作，向第三人依法核发《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》。二、惠州仲恺高新区住房和城乡规划建设局为涉案工程办理竣工验收备案，并核发《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》查明事实清楚、办理程序合法、适用法律正确。第三人惠州市辉和房地产开发有限公司于2016年12月29日为涉案工程向惠州仲恺高新区住房和城乡规划建设局申请办理竣工验收备案，并提交了如下资料：1.经办人身份证明及授权委托书；2.竣工验收备案表；3.竣工验收申请表；4.工程竣工验收报告；5.工程质量监督报告；6.工程质量保修书；7.建筑工程施工许可证；8.规划验收合格证；9.安全生产评定结果告知书；10.建设工程消防验收意见书；11.监理公司质量评估报告；12.设计文件质量检查报告；13.勘察文件质量检查报告；14.城市建设档案移交书；15.建设工程竣工结算造价审（编）通知书；16.人防工程竣工验收备案意见书；17.无拖欠工程款和农民工工资保证书；18.住宅工程《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》；19.建设工程防雷装置检测报告。惠州仲恺高新区住房和城乡规划建设局收到第三人提交的申请及上述材料后，经审查认为其提交的材料符合《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（2000年4月4日建设部令第78号发布，根据2009年10月19日住建部令第2号《住房和城乡建设部关于修改的决定》修正）第五条及答辩人在广东政务服务网公示的“房屋市政工程竣工验收备案”申请材料的规定，经过审批依法为第三人办理了竣工验收备案手续，并于2017年1月13日盖章核发了《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》。上述备案行为查明事实清楚、办理程序合法、适用法律正确。三、惠州仲恺高新区住房和城乡规划建设局为第三人核发的竣工备案的行为属于告知性备案，不会对被答辩人权利义务产生直接影响，被答辩人起诉不符合行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。”而根据2003年《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》的规定，房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案属于告知性备案，建设工程竣工验收由建设单位组织，勘察、设计、施工、监理等单位参与完成，故竣工验收备案仅是建设主管部门对建设单位是否完成上述事项进行告知性备案，其本身并不对工程质量进行确认或者认可。行政行为是否可诉，核心在于该行政行为是否侵犯当事人的合法权益，如果未对当事人权利造成不利影响的行政行为，则不属于行政诉讼受案范围。因此，惠州仲恺高新区住房和城乡规划建设局为第三人核发的竣工备案的行为属于告知性备案，不会对被答辩人权利义务产生直接影响，被答辩人的起诉不符合行政诉讼受案范围。综上所述，答辩人的下属单位惠州仲恺高新区住房和城乡规划建设局依法进行竣工验收备案，相关备案行为事实查明清楚、办理程序合法、适用法律正确，而且建筑工程竣工验收备案属于告知性备案，并不对被答辩人权利义务产生直接影响，其起诉不符合行政诉讼受案范围。第三人惠州市辉和房地产开发有限公司述称：一、本案已超过法定起诉期限，依法应驳回原告的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案原告称于2017年3月5日发现答辩人所建房屋违反相关规定但通过了竣工验收，于2019年4月4日才向贵院提起行政诉讼，已超过法定起诉期限，因此，依法应驳回原告的起诉。二、被诉行政行为不具有可诉性，不是行政诉讼的受理范围。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。据此，竣工验收备案是行政机关为监管需要而收集工程建设相关情况的登记备案行为，竣工验收是否合格不以备案为生效要件，备案行为对原告的权利义务不产生实际影响。因此被诉行政行为不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。三、原告请求撤销被告颁发给答辩人的《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》缺乏法律和事实依据。涉案辉和和畅国际花园3号楼的设计及建设均符合国务院颁布《建设工程质量管理条例》以及住房和城乡建设部颁布的《住宅设计规范》（2012版）、《住宅建筑规范》（2006年版）和《建筑工程设计文件编制深度规定》（2008版）。1.涉案辉和和畅国际花园3号楼已设置可以容纳担架的电梯，且担架电梯的设置未违反相关法律法规。《住宅设计规范》第6.4.2条规定“十二层及十二层以上的住宅，每栋楼设置电梯不应少于两台，其中应设置一台可容纳担架的电梯”，根据国家住宅与居住环境工程技术研究中心组织编写的《实施指南》（见证据一）中对于上述第6.4.2条的说明，可容纳担架电梯不等于一定要配备医用电梯，并且目前对于“可容纳担架的电梯”的轿厢尺寸和标准尚未有明确的强制性条文规定。根据中国建筑工业出版社出版的《注册建筑师设计手册》（见证据二）中关于住宅建筑电梯设置的要求，担架电梯最小轿厢尺寸为1500㎜（宽）X1600㎜（深）。而涉案第三人开发的辉和和畅国际花园3号楼每层平面均有三部电梯，其中编号为DT1电梯是消防兼无障碍电梯、担架电梯，其轿厢尺寸为1500㎜（宽）X1600㎜（深）（见证据三），涉案房屋完全符合目前对于“可容纳担架的电梯”的普遍性操作标准。2.涉案住宅已设照明供电系统且符合相关法律法规。根据原告和答辩人《商品房买卖合同》的约定，涉案住宅系以毛坯交房。“辉和·和畅国际”项目3#楼《三∽三十二层电气平面图》（见证据四）中已备注“各住户内仅预留照明线管，所有出线及灯具、开关、插座布置由住户二次装修负责”，该电气施工图已达到《建筑工程设计文件编制深度规定》第4.5.7.3条要求，涉案住宅已按电气施工图预留了线管。按照《住宅建筑规范》第8.1.3条规定“住宅应设照明供电设备”，电气施工图中已有该系统，且涉案住宅已按该施工图设置照明供电系统。综上所述，答辩人所建涉案住宅系合法合规通过验收备案，原告的起诉及诉讼请求均无法律和事实依据，请依法驳回。本院认为，原告吴立亮是因楼房设施等有异议而起诉行政职能部门的竣工验收备案行为。《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条、第六条和第十三条规定，建设单位办理工程竣工验收备案应按规定提交文件，包括工程竣工验收备案表、工程竣工验收报告、规划环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件等；备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫；竣工验收备案文件齐全又不办理备案手续的，由有关机关责令改正，对直接责任人员给予行政处分。《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发[2003]5号）规定，建筑工程竣工验收备案行为属于“告知性备案”。从以上规定可见，竣工验收备案，是建设单位在工程竣工验收后向备案机关报送国家规定竣工验收备案的有关文件，接受监督检查并取得备案机关收讫确认的行为，是一种程序性的检查制度，是对工程建设参建各方质量行为进行规范化、制度化约束的强制性控制手段。在竣工验收备案文件齐全的情况下，备案机关及其工作人员依法应当办理备案手续。备案行为只对建设单位提供竣工验收报告等材料的完整性进行形式审查，不对工程质量进行实体审查。本案中，原告吴立亮认为被告惠州仲恺高新技术产业开发区管理委员会不正确使用职权，导致第三人惠州市辉和房地产开发有限公司不合格的施工图纸得以通过审查，施工过程中没有严格监督，建设单位故意提供虚假资料致使该工程通过验收备案，严重损害原告合法权益等等。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第四条、第七条规定，工程竣工验收由建设单位负责组织实施；工程竣工验收合格后，建设单位应当及时提出工程竣工验收报告。《建设工程质量管理条例》第三条、第十六条和第四十六条规定，建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程质量负责；建设工程质量监督管理，可以由建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施；建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收；建设工程经验收合格的，方可交付使用。从以上规定可见，建设工程竣工验收由建设单位组织，有特定责任单位和程序规范对工程质量进行监督。虽然《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第八条规定，备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。但这种监督独立于备案行为之外，是针对违法问题而作出的新的行政行为，备案行为本身并没有创设或消灭该权利义务关系。原告吴立亮对楼房设施有异议，不属备案行为合法性的审查范围；如认为楼房设施或质量问题导致其合法权益遭受损失，可通过其他途径解决。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告吴立亮的起诉。本案受理费50元，由本院予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  朱丽蕴审判员  覃毅华审判员  邱炜炜二〇一九年八月七日法官助理黎芬妹书记员林美娴附：相关法律、司法解释等条文一、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。二、建设工程质量管理条例1.第三条建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程质量负责。2.第十六条建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程竣工验收应当具备下列条件：（一）完成建设工程设计和合同约定的各项内容；（二）有完整的技术档案和施工管理资料；（三）有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告；（四）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；（五）有施工单位签署的工程保修书。建设工程经验收合格的，方可交付使用。3.第四十六条建设工程质量监督管理，可以由建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施。从事房屋建筑工程和市政基础设施工程质量监督的机构，必须按照国家有关规定经国务院建设行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门考核；从事专业建设工程质量监督的机构，必须按照国家有关规定经国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府有关部门考核。经考核合格后，方可实施质量监督。4.第四十九条建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。三、房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定1.第四条工程竣工验收由建设单位负责组织实施。2.第七条工程竣工验收合格后，建设单位应当及时提出工程竣工验收报告。工程竣工验收报告主要包括工程概况，建设单位执行基本建设程序情况，对工程勘察、设计、施工、监理等方面的评价，工程竣工验收时间、程序、内容和组织形式，工程竣工验收意见等内容。工程竣工验收报告还应附有下列文件：（一）施工许可证。（二）施工图设计文件审查意见。（三）本规定第五条（二）、（三）、（四）、（八）项规定的文件。（四）验收组人员签署的工程竣工验收意见。（五）法规、规章规定的其他有关文件。四、房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法1.第五条建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。2.第六条备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。工程竣工验收备案表一式两份，一份由建设单位保存，一份留备案机关存档。3.第八条备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。4.第十三条竣工验收备案文件齐全，备案机关及其工作人员不办理备案手续的，由有关机关责令改正，对直接责任人员给予行政处分。五、国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定（国发[2003]5号）附件1国务院决定取消的第二批行政审批项目目录（406项）76房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》（建设部令第78号）改为告知性备案六、住房和城乡建设部关于修改《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》的决定[住房和城乡建设部令（第2号）]住房和城乡建设部决定对《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》（建设部令第78号）作如下修改：一、名称修改为“《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》”。