贵州省三穗县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔2624行初60号 原告：文启清，男，1946年12月30日出生，苗族，住凯里市。 委托代理人：许东旭，贵州宏强律师事务所律师。 被告：凯里市下司镇人民政府（下文简称下司镇政府），所在地：凯里市下司镇前进路。 法定代表人：梁健，该镇镇长。 出庭负责人：金亮文，该镇副镇长。 委托代理人：张先军，贵州贵信律师事务所律师。 原告文启清与被告下司镇政府土地行政管理（行政协议）一案，于2019年2月27日向本院提起行政诉讼。根据贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2015）黔东行辖字第1号《指定管辖决定书》的决定，本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等应诉材料。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告文启清委托代理人许东旭，被告下司镇政府出庭负责人金亮文和委托代理人张先军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告文启清诉称，凯里市下司镇清江村“上寨水库”项目工程征地及补偿有关工作由被告下司镇政府负责执行，2016年被告在征用原告土地工作时，未告知原告补偿依据和标准，未签订补偿协议，即将用原告名字办理并已存入款额的存折交到原告所属德新村村委会，然后通知原告到村委会领取所谓征地补偿款存折。2017年12月，被告又拿《麻江县上寨水库建设征地土地一次性补偿协议书》（以下简称《补偿协议》）给原告签字，但被告未将《补偿协议》所列文件内容涉补偿项目范围、标准、计算方式等知原告，原告不知其是否合理、合法。2018年4月原告才知道被告未依法进行耕地、林地、林木补偿，侵害了原告的合法权益。根据黔东南州人民政府州府发[2017]14号《征地统一年产值综合地价标准》规定，耕地补偿标准是每亩55224元，原告被征收耕地面积为0.6亩，应补耕地补偿费33134.4元，已补25920元，少补7214.4元；林地补偿标准是每亩44179元，被征收林地面积为3.12亩，应补林地补偿费137838.48元，已补107827.2元，少补30011.28元。根据贵州省政府第171号《征收征用林地补偿费用管理办法》和凯里市人民政府凯府发[2018]7号《市人民政府关于执行新的青苗、果园和用材林苗木补偿标准的通知》规定，林木补偿标准是杉木（中幼林）每亩6000元的2倍，原告林地面积为3.12亩，应补林木补偿费37440元，未补37440元。综上，请求：1、判决确认原、被告签订的《补偿协议》无效；2、判令被告补偿少补原告耕地补偿费7214.4元、林地补偿费30011.28元，补偿未补原告林木补偿费37440元，合计74665.68元。 原告文启清为证明其主张向本院提交了以下证据：1.⑴《补偿协议》、⑵村民补偿明细表，拟证明被诉行政行为存在和补偿金额情况；2.《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（2013年修改、下文简称《移民安置条例》），拟证明本案征地补偿的标准；3.《黔东南州人民政府关于对黔东南府发[2017]14号文件有关数据的更正通知》，拟证明耕地林地补偿标准；4.贵州省政府令第171号《贵州省征收征用林地补偿费用管理办法》，拟证明本案的补偿标准不能按照一般的林地补偿标准进行补偿，应当按特种林、防护林的补偿标准进行补偿；5.凯里市人民政府凯府发[2018]7号《市人民政府关于执行新的青苗、果园和用材林苗木补偿标准的通知》，拟证明林木的补偿标准；6.凯里市人民政府《市人民政府关于执行新的征地补偿标准的通知》（凯府发[2010]34号），拟证明被告未按规定进行补偿，且在补偿过程中隐瞒上述规定；7.⑴麻江县林业局1999年12月作出的《1999年天然林资源保护工程麻江县公益林建设新增投资施工设计说明书》、⑵下司镇人民政府下府函(2013)35号《下司镇人民政府关于要求拨付2011、2012年度重点公益林补助的函》，拟证明原告的灌木林是属于防护林、特种林。 被告下司镇政府辩称，一、被告是严格按照《移民安置条例》规定的程序，依据经贵州省移民局批复同意的《贵州省麻江县上寨水库工程建设征地移民安置规划报告》和《贵州省麻江县上寨水库工程建设征地移民安置大纲规划》等文件进行征收移民补偿安置工作。征地前，被告与各部门组成移民安置意愿调查组到涉及征地移民安置的乡镇、村组向群众宣传移民政策，讲解实物调查方式、方法及标准等，并根据规划报告指定的征地红线图对工程涉及到原告的耕地、林地等具体补偿项目进行调查登记，经过原告、村干等人现场签字确认。规划报告、规划大纲确定的征地补偿标准是以2013年为基准年进行实物调查，按照《移民安置条例》、《贵州省人民政府关于修改的决定》（贵州省人民政府令124号）、《黔东南州人民政府关于公布黔东南州征地统一年产值标准和征地区片综合地价成果的通知》（黔东南府发[2009]64号，下文简称《黔东南府发[2009]64号文件》），结合《凯里-麻江城市总体规划（2009-2030年）》的实际，以及“同库同价”、“就高不就低”的补偿原则确定的。二、原告主张按照《补偿协议》签订的时间确定征收补偿标准，实际是对被告按照2013年的标准进行征收补偿有异议，根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，原告应先向贵州省人民政府就补偿标准申请裁决，对裁决不服才能向人民法院起诉。三、关于签订《补偿协议》的效力问题。根据《合同法》第三十六条、第三十七条的规定，法律、法规规定以及当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式，或者采用书面形式订立合同在签字或盖章前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。被告对原告的耕地、林地等征收项目进行了登记造册，并经原告现场勘测和签字确认后，按照征地补偿相关规定制作征地补偿明细表并进行了公示，在公示期满当事人无异议后，向原告支付了包括地方补差的征收补偿费用，原告分别于2014年12月5日至2015年11月26日领取了被告发放的征地补偿款共计134004元。被告已按照协议履行了支付原告补偿款的全部义务，原告对补偿数额无异议且实际受领了补偿款，原、被告之间的安置补偿协议已经生效并实际履行完毕。2017年12月双方补签的《补偿协议》仅应视为对之前已经履行完毕的安置补偿协议的完善。综上，双方之间的征收补偿协议合法有效，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告下司镇政府向本院提交了以下证据：1.下司镇人民政府机构代码证书和法人身份证明，拟证明被告主体适格；2.⑴麻江县下司镇委托代管协议书、⑵上寨水库工程建设合作协议书，拟证明麻江县下司镇委托凯里市管理后，上寨水库工程建设由凯里经济开发区农村工作局牵头组织实施，开发区和凯里市相关部门与乡镇配合；3.上寨水库工程建设征地和移民安置协议，拟证明受凯里市人民政府的委托，上寨水库工程建设征地和移民安置工作由凯里市开发区农村工作局牵头组织实施；4.⑴《省人民政府办公厅关于禁止在麻江县上寨水库淹没区及工程占地区新增建设项目和迁入人口的通知》（黔府办函[2013]78号）、⑵《州人民政府办公室关于禁止在麻江县上寨水库淹没区及工程占地区新增建设项目和迁入人口的通知》（黔东南府办函[2013]158号）（下文简称《停建令》），拟证明因麻江县上寨水库工程建设需要，省政府及州政府分别发布《停建令》的事实；5.⑴贵州省水库和生态移民局《关于麻江县上寨水库工程建设征地移民安置规划大纲的批复》（黔移函[2014]63号）、⑵贵阳勘测设计研究院有限公司《关于报送审查意见的函》（贵阳院水库[2014]19号、⑶《贵州省麻江县上寨水库工程建设征地移民安置规划大纲》审查意见（下文简称《规划大纲审》）、⑷贵州省水库和生态移民局《关于麻江县上寨水库工程建设征地移民安置规划报告的审核意见》（黔移函[2014]64号）、⑸贵阳勘测设计研究院有限公司《关于报送审查意见的函》（贵阳院水库[2014]20号）、⑹《贵州省麻江县上寨水库工程建设征地移民安置规划报告》审查意见（下文简称《规划报告》），拟证明《规划大纲》《规划报告》的编制、批复过程及确定的征地移民安置标准，上寨水库建设征地移民安置规划设计以实物调查2013年为基准年；耕地补偿补助为16倍，其他土地补偿补助标准按照《黔东南府发[2009]64号文件》规定，并结合“同库同价”、“就高不就低”原则确定的标准计列；基本同意各类补偿项目以及相应补偿单位分析计算方法与测算成果，并得到贵州省水库和生态移民局原则同意的批复的事实；6.⑴《黔东南府发[2009]64号文件》、⑵凯里市人民政府《市人民政府关于执行新的征地补偿标准的通知》（凯府发[2010]34号）、⑶麻江县人民政府《县人民政府关于执行新的征地补偿标准的通知》（麻府发[2013]8号），拟证明上寨水库工程建设征地适用的标准;7.⑴国家林业局《准予行政许可决定书》（林资许准[2016]332号）、⑵《省林业厅关于麻江县上寨水库工程临时使用林地的批复》（[2016]黔林资复558号），拟证明上寨水库工程建设需要使用林地并经国家林业局、省林业厅批准准予的事实；8.⑴村民补偿明细表、⑵土地分解现场确认表、⑶信合业务流水清单、⑷征地补偿登记表，拟证明原告已实际受领征地补偿款的事实；9.《关于麻江县上寨水库建设征地签署土地一次性补偿协议书的函》，拟证明凯里经济开发区农业农村局要求下司镇政府根据属地原则实施本辖区内的移民安置和政策宣传工作。 本院对原告文启清提交的证据作如下确认：1号⑴证据证明原告与被告就征地达成补偿协议的事实，本院予以采信；1号⑵证据证明行政补偿协议履行情况，本院予以确认；2号证据是关于大中型水利水电工程建设征地和移民安置的行政法规，本院予以确认；3号证据为黔东南州人民政府2017年发布的征地补偿标准，本院予以确认；4号证据系关于征收征用林地补偿费标准的地方性行政规章，该办法于2016年12月18日公布并实施，本院予确认。原告没有证据证明其主张，对其证明目的不予采信；5号证据为凯里市人民政府2018年发布的关于青苗、果园和用材林苗木的补偿标准，本院予以确认；6号证据为凯里市人民政府2010年发布的征地补偿适用标准，本院予以确认；7号证据证明麻江县下司镇1999年天保工程公益林建设的范围，本院予以确认。 本院对被告下司镇政府提交的证据作如下确认：1号证据证明被告主体资格，本院予以确认；2号⑴证据证明自2013年1月1日起，下司镇由凯里经济开发区管委会进行管理的事实，本院予以确认；2号⑵号证据证明上寨水库系由凯里经济开发区农村工作局牵头，经济开发区管委会、州水投公司及被告进行组织实施上寨水库建设的事实，本院予以确认；3号证据证明凯里市经济开发区农村工作局根据凯里市人民政府的工作安排实施上寨水库工程建设征地和移民安置工作，本院予以确认；4号证据证明省、州两级政府分别于2013年5月30日、8月12日发布禁令，禁止在水库建设范围内新增建设项目及迁入人口的事实，本院予以确认；5号⑴⑷证据证明贵州省水库和生态移民局原则同意《规划大纲》《规划报告》，本院予以采信。5号证据证明贵州省水库和生态移民局审核通过的《规划大纲》《规划报告》，确定了征地移民安置标准，本院予以采信；6号⑴证据证明黔东南州人民政府确认2010年1月1日后适用的征地综合地价标准，本院予以确认；6号⑵⑶证据证明凯里市人民政府和麻江县人民政府在2010年和2013年执行的新的征地补偿标准，本院予以确认；7⑴⑵号证据证明上寨水库建设项目需要临时和长期使用林地已获得国家林业局和省林业厅批准的事实，本院予以确认；7号证据证明原告被征收地块的补偿明细情况、征收土地的面积、征地补偿款发放的事实，本院予以采信；8号证据证明凯里经济开发区农业农村局要求下司镇政府根据属地原则实施本辖区内的移民安置和政策宣传工作的事实，本院予以确认。 经审理查明，2011年7月4日麻江县上寨水库经国家发改委批准确定为贵州省重大工程和重点项目，规模为中型水利水电工程。原告文启清所在清江村在该项目的征地移民范围。2013年5月30日贵州省人民政府根据《移民安置条例》的规定发布了《停建令》。2013年5月至8月，下司镇政府、凯里市经济开发区管委会等与广东省水利电力勘测设计研究院组成上寨水库移民规划调查组开展了建设征地实物调查、公示、复核、确认和移民安置意愿听取等工作。2013年-2016年被告下司镇政府根据工作安排开展本辖区内土地征收补偿工作，进行了土地确认的调查工作。经对调查实物成果三榜公示及原告本人签字认可，确认原告被征收土地面积共计3.72亩，其中耕地（水田）0.6亩，林地（用材林）3.12亩。2014年由项目建设单位会同地方人民政府及广东省水利电力勘测设计研究院依据《移民安置条例》编制确认征地安置标准的《规划大纲》、《规划报告》，并于同年5月27日、28日分别报请贵州省水库和生态移民局批复同意。《规划大纲》、《规划报告》确认上寨水库建设征地移民安置规划设计以实物调查当年2013年为基准年；根据《移民安置条例》、《贵州省人民政府关于修改的决定》（贵州省人民政府令124号）、《黔东南府发[2009]64号文件》和该工程建设征地区即将属于凯里-麻江同城建设规划区的实际，以及“同库同价”、“就高不就低”的补偿原则确定的征地补偿标准，即耕地补偿安置补助费27840元/亩、青苗补助费1740元/亩；林地补偿安置补助费20880元/亩，林木补偿费（用材林）3725元/亩，林木补偿费（灌木林）1100元/亩；……。被告下司镇政府按照《规划大纲》、《规划报告》确定的各项目补偿标准（下文简称“旧标准”）核算原告文启清被征收的耕地0.6亩、林地3.12亩的补偿费，分别为17748元（27840元×0.6亩+1740元×0.6亩）；用材林76767.6元（20880元×3.12亩+3725元×3.12亩）。因凯里市人民政府2010年9月13日公布的《市人民政府关于执行新的征地补偿标准的通知》（凯府发[2010]34号）征地补偿标准和2013年3月26日麻江县人民政府公布的《县人民政府关于执行新的征地补偿标准的通知》（麻府发[2013]8号）征地补偿标准高于《规划大纲》、《规划报告》确定的征地补偿标准，被告下司镇政府本着《规划大纲》、《规划报告》确定的“同库同价”、“就高不就低”的原则对原告进行地方差额补偿，即按凯里市人民政府《市人民政府关于执行新的征地补偿标准的通知》（凯府发[2010]34号）的征地补偿标准补偿：耕地43200元/亩，建设用地34560元/亩，林地34560元/亩，……；青苗补偿标准按麻江县人民政府《县人民政府关于执行新的征地补偿标准的通知》（麻府发[2013]8号）的补偿标准确定为耕地43200元的4%计算，即1728元/亩。被告下司镇政府经核算确认原告文启清耕地补偿款为26976元（43200元×0.6亩+1728元×0.6亩+沙树苗补偿款20元），扣除耕地村委会每平方米提留2元作为村集体发展基金和征地管理费用外，即实际耕地补偿款为26177元；扣除林地村委会每亩提留1000元作为村集体发展基金和征地管理费用外，实际灌木林补偿款为107827元（34560元×3.12亩-1000元×3.12亩+林地砍伐费补偿3120元），共计134004元（新老标准的差额部分是以地方补差的方式开支）。后被告下司镇政府分别于2014年12月5日、2015年11月26日向原告文启清发放补偿款共计人民币134004元，原告已实际受领了补偿款。2017年被告因完善征地补偿安置工作需要，在2017年12月与原告文启清（乙方）补签《补偿协议》，约定：“补偿方式：对乙方所选择的征用土地进行一次性补偿；补偿标准为《贵州省麻江县上寨水库工程可行性研究建设征地移民安置规划报告》及凯府发[2010]34号规定标准。一次性补偿乙方土地面积共3.72亩，补偿金额共134004元，其中：审定本补偿金额94515.6元，为了与凯里经济开发区征地补偿统一，地方补差39488.4元”。后原告认为双方签订的《补偿协议》是在2017年12月，就应当按照2016年12月18日作出的征地补偿标准进行补偿，遂向本院提起行政诉讼。 另查明，根据《省人民政府关于凯里－麻江城市总体规划的批复》（黔府函[2011]25号）文件，自2013年1月1日起，下司镇由凯里市经济开发区全权代管。 本院认为，被告下司镇政府根据上级人民政府和上级相关部门建设麻江县上寨水库工程征地移民安置工作的安排，依据《规划大纲》和《规划报告》的规定，按属地原则在辖区内中组织实施开展征地补偿工作，系其法定工作职责，其行为符合《中华人民共和国土地管理法》、国务院《移民安置条例》（2013修订）的规定。本案中，被告下司镇政府根据自己对库区建设征地移民的安置、补偿实施情况，与原告签订《补偿协议》，系土地征收的安置补偿实施者，根据合同相对性原则，是《补偿协议》的当事人，本案适格被告。原告文启清提出与被告下司镇政府签订的《补偿协议》无效的诉讼请求，其理由主要是《补偿协议》于2017年12月签订，应按双方签订《补偿协议》时人民政府公布的补偿标准进行补偿。那么该《补偿协议》什么时间成立？本院认为，该书面形式的《补偿协议》虽是在2017年12月双方才签订，但根据本院审理查明的事实，该《补偿协议》约定的权利、义务及补偿标准，双方实际从2013年5月30日省人民政府发布停建令，人民政府开始对库区范围内的土地实施征收就已开始执行，到2014年12月开始至2015年11月止，被告陆续向原告支付全部土地补偿款人民币134004元时，双方就已按《补偿协议》约定补偿标准履行完毕约定的权利、义务。根据《中华人民共和国合同法》第三十六条“法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立”和第三十七条“采用合同书形式订立合同，在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立”的规定，该《补偿协议》事实上早在2014年12月就实际成立，在2015年11月26日就已履行完毕。双方于2017年12月签订《补偿协议》实际上是对事实上原已履行的征地补偿协议以书面的形式记载、确认，加以固定，是补充签订征地补偿安置协议，而不是重新签订征地补偿安置协议。 关于该《补偿协议》成立后，是否合法有效的问题。本院认为，该协议所执行的征地安置、补偿标准所依据的是《规划大纲》、《规划报告》中确定的征地补偿标准，《规划大纲》、《规划报告》已经贵州省水库和生态移民局审批通过，审批前已由项目建设单位、下司镇政府、凯里市经济开发区管委会等与广东省水利电力勘测设计研究院组成上寨水库移民规划调查组开展了建设征地实物调查，并开展了实物公示、复核、确认和移民安置意愿听取等工作，且经麻江县、凯里市人民政府及有关主管理部门认可。《规划大纲》、《规划报告》审批符合《移民安置条例》（2013年修订）第六条第一款、第十条第二款的规定，且《规划大纲》、《规划报告》决定耕地补偿和安置补助倍数合计为16倍，其他土地补偿补助标准按照《黔东南府发[2009]64号文件》规定结合“同库同价”、“就高不就低”原则确定的标准计列，符合《移民安置条例》（2013年修订）第二十二条规定。故原、被告双方补签订的《补偿协议》没有违反法律、行政法规的强制性规定，没有损害国家利益。 关于《补偿协议》是否损害集体、他人或者社会公共利益及原告利益的问题。被告在实施征地补偿安置过程中，依据《规划大纲》和《规划报告》决定确定的土地补偿标准执行时，发现按《规划大纲》和《规划报告》执行的征地补偿安置标准低于即将同城化的凯里市人民政府《市人民政府关于执行新的征地补偿标准的通知》（凯府发[2010]34号）和麻江县人民政府《县人民政府关于执行新的征地补偿标准的通知》（麻府发[2013]8号）确定的各项目征地安置补偿标准。遂依据《规划大纲》和《规划报告》确定的“同库同价”、“就高不就低”的原则，按照凯里市人民政府《市人民政府关于执行新的征地补偿标准的通知》（凯府发[2010]34号）和麻江县人民政府《县人民政府关于执行新的征地补偿标准的通知》（麻府发[2013]8号）确定的高标准对原告进行补偿，未损害原告利益，也未损害他人、集体利益及社会公共利益。 关于原告提出按照补签《补偿协议》的时间确定补偿标准，对原告进行补偿的问题，即适用2016年12月18日作出的贵州省政府令第171号《贵州省征收征用林地补偿费用管理办法》、黔东南州人民政府于2017年6月27日作出的州府发[2017]14号《征地统一年产值综合地价标准》、凯里市人民政府2018年5月4日作出的凯府发[2018]7号《市人民政府关于执行新的青苗、果园和用材林苗木补偿标准的通知》确定原告土地、林地等征收补偿标准的诉讼意见。本院认为，原告在《上寨水库土地分解现场确认表》、《下司镇土地丈量登记表》上签字认可征收耕地、用材林面积，被告以2013年为基准年，依据土地征收补偿的新旧计算标准，根据“同库同价”、“就高不就低”原则进行计发征地补偿款，分别于2014年12月5日、2015年11月26日就已向原告发放完毕所有征收土地补偿款共计人民币134004元，原告已实际受领。2017年12月原、被告补签的书面《补偿协议》约定的各项补偿安置款实际在2015年11月26日就已经履行完毕，双方之间约定的权利与义务已结束。补充签订的《补偿协议》没有在双方之间产生新的权利、义务及履行内容。故原告提出该项诉讼意见，没有事实和法律依据，请求判令被告按2017年12月签订《补偿协议》时的征地补偿标准补足少补和未补原告的耕地、林地、林木补偿款合计人民币74665.68元的诉讼请求，理由不成立，本院不予支持。 综上所述，原告与被告签订的《补偿协议》不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的损坏国家利益、集体利益、社会公共利益及原告利益的情形，也未违反法律、法规的强制性规定。该《补偿协议》是对原成立并履行完毕的征地补偿安置协议以书面的形式记载、确认，是补充签订征地补偿安置协议，该合同合法有效，依法应予以保护。原告文启清请求确认《补偿协议》无效，要求被告支付补偿费人民币74665.68元的诉讼请求，证据不足、理由不充分，于法无据，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国合同法》第八条、第三十六条、第三十七条、第九十一条第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告文启清的全部诉讼请求。 案件受理费人民币50.00元，由原告文启清负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。 审 判 长  王玉强 审 判 员  邓仁发 人民陪审员  杨胜华 二〇一九年八月六日 书 记 员  肖乾勋 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国合同法》 第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。 第三十六条法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。 第三十七条采用合同书形式订立合同，在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。 第九十一条有下列情形之一的，合同的权利义务终止：（一）债务已经按照约定履行；（二）合同解除；（三）债务相互抵销；（四）债务人依法将标的物提存；（五）债权人免除债务；（六）债权债务同归于一人；（七）法律规定或者当事人约定终止的其他情形。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。