云南省大理市人民法院行 政 判 决 书（2018）云2901行初68号原告大理市玺竹海景客栈。注册号532901600434104。经营场所大理市银桥镇磻溪村委会北磻169号。经营者邱某，女，1975年10月6日出生，汉族，四川省成都市人，住四川省成都市成华区。经营者赵某初，男，1964年6月1日出生，汉族，四川省成都市人，住四川省成都市金牛区。委托代理人宋晓峰，北京在明律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。委托代理人侯森，北京在明律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。被告大理市公安局。统一社会信用代码1153290101524068XK。住所地大理市下关镇苍山路**。法定代表人宝荣贵，局长。出庭负责人刘鸿俊，副局长。委托代理人李庆，云南法阳律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。被告大理市公安局银桥派出所。负责人王鹤军，所长。出庭负责人张淼，副所长。委托代理人覃磊，云南法阳律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。原告大理市玺竹海景客栈不服被告大理市公安局、大理市公安局银桥派出所治安行政许可一案，本院于2018年9月14日受理后，于2018年9月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月9日公开开庭进行审理。原告大理市玺竹海景客栈经营者邱某及委托代理人宋晓峰、侯森，被告大理市公安局的负责人刘鸿俊及委托代理人李庆，被告大理市公安局银桥派出所负责人张淼及委托代理人覃磊均到庭参加诉讼。本案经云南省高级人民法院批准，延长审限六个月，现已审理终结。2018年8月8日，被告大理市公安局银桥派出所根据原告的申请作出《行政许可不予受理通知书》，对原告提出办理《特种行业许可证》的申请暂不予受理。原告大理市玺竹海景客栈起诉请求：1、撤销被告作出的特行《行政许可不予受理通知书》；2、判令二被告受理原告的行政许可申请；3、对《大理市洱海生态环境保护“三线”管理规定（试行）》及《大理市乡村民宿客栈管理办法（试行）》两个规范性文件的合法性进行审查；4、本案诉讼费用由二被告承担。事实和理由：2018年8月3日，原告以中国邮政EMS快递形式向被告提出办理《特种行业许可证》申请的全套材料。2018年8月8日，被告银桥派出所作出《行政许可不予受理通知书》，并当天向原告送达。原告认为，被告银桥派出所作出的《行政许可不予受理通知书》没有事实及法律依据，其所适用的规范性文件违反上位法。被告大理市公安局答辩请求：驳回原告的诉讼请求。主要理由：1、大理市玺竹海景客栈位于洱海保护“绿线”范围和大理市乡村民宿客栈禁止发展区。依据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条规定：“县级以上人民政府可以对风景名胜区水体、重要渔业水体和其他具有特殊经济文化价值的水体划定保护区，并采取措施，保证保护区的水质符合规定用途的水环境质量标准。”同时，根据《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例》、《云南省大理白族自治州洱海海西保护条例》等法律法规以及大理市人民政府公布施行《大理市洱海生态环境保护“三线”管理规定（试行）》、《大理市乡村民宿客栈管理办法（试行）》等规范性文件，明确洱海生态环境保护“三线”的具体管理范围和管理措施，其中对“三线”范围内的乡村民宿客栈也同步进行规范管理。原告处于洱海保护“三线”划定的“绿线”范围内，属于客栈的禁止发展区域。2、被告对原告的行政许可申请不予受理合法。《大理市洱海生态环境保护“三线”管理规定（试行）》第十二条第（二）项规定：“绿线区域内应当有计划开展退房、退塘、退耕，增加洱海环境容量。除环保设施、公共基础设施、文物古迹以外的建筑物、构建物，鼓励产权人有偿自愿退出或依法有偿征收”。第十四条规定：“绿线区域内不得有下列行为：（一）餐饮、住宿、洗浴等经营活动”。《大理市乡村民宿客栈管理办法（试行）》第十三条规定：“下列区域为乡村民宿客栈禁止发展区：（二）洱海生态环境保护蓝线和绿线区域”。根据以上规定，原告的经营场所已不能依法开展正常的经营活动，原告已没有取得《特种行业许可证》的必要。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条：“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理。”而原告在明知大理市人民政府已公布“三线”划定相关规范性文件，明确规定“绿线”及禁止发展区范围内不得开展餐饮住宿经营活动的情况下，仍然向被告提出行政许可申请，被告不予受理原告的行政许可申请并无不当。原告申请之日，以上两个文件已经向社会公布生效，被告在文件施行后予以答复，该行政行为合法。3、被告的处理程序合法。被告严格按照《中华人民共和国行政许可法》的规定，认真按程序办事，及时以书面形式答复告知原告，履行了自己的职责。整个办理过程均按照法律法规相应的程序进行。4、被告大理市公安局授权下设派出所作出《行政许可不予受理通知书》，其法律责任由被告大理市公安局承担。原告收到被告大理市公安局下设派出所作出的《行政许可不予受理通知书》，是被告大理市公安局授权实施的行为，由此产生的法律责任依法由授权人即本案被告大理市公安局承担，没有必要将被告下设派出所列为共同被告承担责任。综上所述，被告作出《行政许可不予受理通知书》合法有据，原告的请求不符合法律规定，请求驳回原告的诉讼请求。被告大理市公安局银桥派出所辩称：我方作出《行政许可不予受理通知书》，是大理市公安局的授权，故我方依法不符合行政诉讼被告的主体资格，亦不应承担相应的法律责任。原告大理市玺竹海景客栈起诉时向本院提交以下证据材料：1、原告营业执照、经营者身份证复印件。证明原告的身份情况。2、“特种行业许可证”行政许可申请的全套材料（申请书、大理市公安局特种行业办证审批登记表、大理市玺竹海景客栈防盗安全设施、玺竹海景客栈贵重物品寄存制度、玺竹海景客栈内部安全管理制度、大理市洱海流域服务业经营审批表、昆明金硅科技有限公司收款收据、消防安全培训费收据、治安管理责任书）。证明原告提出过行政许可申请，并提交申请材料。3、行政许可不予受理通知书。证明被诉行政行为存在。被告大理市公安局在法定举证期限内向本院提交以下证据材料：1、大理市洱海保护管理局复函、大理市玺竹海景客栈与三线关系图。证明大理市玺竹海景客栈位于洱海保护“绿线”范围内，属于客栈禁止发展区。2、《大理市洱海生态环境保护“三线”管理规定（试行）》、《大理市乡村民宿客栈管理办法（试行）》。证明被告作出行政行为依据的规范性文件。3、行政许可不予受理通知书。证明被告对原告作出不予受理行政许可的通知。被告大理市公安局银桥派出所未向本院提交证据材料。经庭审质证，原告对被告大理市公安局提交的证据材料1中大理市洱海保护管理局复函的真实性认可，对其关联性、合法性不认可，对其内容的真实性不认可；对大理市玺竹海景客栈与三线关系图的三性均不认可。对证据材料2的真实性认可。对证据材料3的真实性、关联性认可，对其合法性不予认可。被告大理市公安局银桥派出所对被告大理市公安局提交证据材料1-3的三性均无异议。经庭审质证，被告大理市公安局对原告提交的证据材料1、3无异议；证据材料2是原告单方制作，其真实性无法核实，且与本案无关联。被告大理市公安局银桥派出所对原告提交的证据材料1、3的三性予以认可；对证据材料2的真实性不认可，其关联性缺乏。本院对原、被告提交的证据材料作如下认证：原、被告向本院提交的证据材料，来源合法、内容客观真实，与本案具有关联性，作为本案有效证据使用。经审理查明，原告大理市玺竹海景客栈的经营者系邱某、赵某初，经营场所位于大理市银桥镇磻溪村委会北磻**。2018年7月16日，大理市洱海保护管理局向被告大理市公安局银桥派出所出具复函，载明：“原告宗地总占地面积471.78㎡，其中绿线范围内占地面积421.84㎡。”2018年8月3日，原告大理市玺竹海景客栈以中国邮政EMS的方式向被告大理市公安局银桥派出所提交申请，申请办理《特种行业许可证》。被告大理市公安局银桥派出所于2018年8月6日收悉。2018年8月8日，被告大理市公安局银桥派出所作出《行政许可不予受理通知书》，认定原告大理市玺竹海景客栈位于乡村民宿客栈禁止发展区，根据《大理市洱海生态环境保护“三线”管理规定（试行）》第十二条、第十四条第（一）项和《大理市乡村民宿客栈管理办法（试行）》第十三条第一款第（二）项规定，对原告提出的申请暂不予受理。本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款规定，行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。据此，行政机关决定是否受理行政许可申请，不审查行政许可申请材料的实质内容，而主要审查：(1)申请事项是否属本行政机关管辖范围。(2)申请事项是否属于依法需要取得行政许可的事项。(3)申请事项依法需要取得行政许可的材料是否符合规定的格式。（4）申请人是否按照法律、法规和规章的规定提交了符合规定数量、种类的申请材料。(5)其他事项，如申请人是否属于不得提出行政许可申请的人，申请人的材料是否有明显的计算错误、书面错误以及类似错误等。本案中，被告大理市公安局银桥派出所收到原告的申请后，并未对原告的申请事项、申请材料等进行形式审查，而是对申请材料的实质内容进行审查，依据大理市人民政府的规范性文件作出《行政许可不予受理通知书》，因此，被诉行政行为违反法定程序，应当予以撤销。同时，根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》目录的第36项，规定旅馆业特种行业许可属于依法应当取得行政许可审批的事项，故被告大理市公安局提出原告的经营场所已不能依法开展正常的经营活动，已没有取得《特种行业许可证》的必要，属于《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第(一)项规定的不受理的情形，其答辩理由不能成立，本院不予采纳。另原告要求判令被告受理原告行政许可申请的请求，不属于人民法院行政审判权限，本院不予支持。再者，规范性文件的审查具有附带性，因被告大理市公安局银桥派出所作出的《行政许可不予受理通知书》，应当予以撤销，其所依据的规范性文件已没有审查的实质意义，故原告要求一并审查被诉行政行为所依据的规范性文件即《大理市洱海生态环境保护“三线”管理规定（试行）》及《大理市乡村民宿客栈管理办法（试行）》的诉讼请求，本院不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：一、撤销被告大理市公安局银桥派出所于2018年8月8日对原告大理市玺竹海景客栈申请办理《特种行业许可证》作出的《行政许可不予受理通知书》。二、驳回原告大理市玺竹海景客栈的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告大理市公安局银桥派出所承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于大理白族自治州中级人民法院。审判长  董致仁审判员  王丽玲审判员  何海瑛二〇一九年八月十五日书记员  杨艳姣