广东省汕头市金平区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）粤0511行初21号 原告：汕头市潮阳区源园寺，住所地汕头市潮阳区城南街道龙井水流2横巷3号。 负责人：释弘音。 委托诉讼代理人：黄前明，广东格士律师事务所律师。 被告：汕头市自然资源局潮阳分局，住所地广东省汕头市潮阳区城西一路。 负责人：欧镇武，局长。 委托诉讼代理人：郑东涛，该局工作人员 委托诉讼代理人：李锦忠，广东东沙律师事务所律师。 被告：汕头市人民政府，住所地汕头市跃进路28号。 法定代表人：郑剑戈，市长。 委托诉讼代理人：林元楠，汕头市司法局工作人员。 委托诉讼代理人：刘萍，广东特力律师事务所律师。 第三人：汕头市潮阳区金安和房地产开发有限公司，住所地汕头市潮阳区城南街道棉新大道南2幢204房。 法定代表人：郑明荣，该司总经理。 委托诉讼代理人：邵宇力，广东广成律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈标，广东广成律师事务所实习律师。 原告汕头市潮阳区佛教源园寺诉原汕头市潮阳区城乡规划局（下简称潮阳规划局）、汕头市人民政府（下简称市政府）、第三人汕头市潮阳区金安和房地产开发有限公司（下简称金安和公司）规划行政处理一案，本院于2018年6月11日作出（2018）粤0511行初2号《行政判决书》。原告汕头市潮阳区佛教源园寺不服，上诉于汕头市中级人民法院。汕头市中级人民法院于2018年12月5日作出（2018）粤05行终34号《行政裁定书》，撤销原审判决，发回重审。本院于2019年2月25日立案受理。案件审理中，原告汕头市潮阳区佛教源园寺名称变更为汕头市潮阳区源园寺，被告汕头市潮阳区城乡规划局因机构改革，其职责由汕头市自然资源局潮阳分局行使。本院依法另行组成合议庭,于2019年8月8日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人黄前明，被告汕头市自然资源局潮阳分局委托诉讼代理人郑东涛、李锦忠，被告市政府委托诉讼代理人林元楠、刘萍，第三人委托诉讼代理人邵宇力、陈标到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原潮阳规划局于2017年5月27日作出潮阳规划限拆决字[2017]第01号《责令限期拆除决定书》，认定原告未经规划许可，于2016年9月擅自在城南街道南中路西片区拆迁改造范围内新扩建两栋楼房、总建筑面积2552平方米的行为违反了《汕头经济特区城乡规划条例》第五十九条的规定，依据《汕头经济特区城乡规划条例》第九十六条的规定，责令原告于2017年6月10日前拆除位于城南街道南中路西片区拆迁改造范围内上述违法建筑。原告不服，向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2017年10月23日作出汕行复案〔2017〕192号《行政复议决定书》，决定根据《汕头经济特区行政复议条例》第五十八条第一项的规定，维持原潮阳规划局作出的《责令限期拆除决定书》（潮阳规划限拆决字[2017]第01号）。 原告诉称，一、原潮阳规划局作出的《责令限期拆除决定书》程序违法、事实不清：1.原潮阳规划局已无查处违法建设的职权。根据《汕头市实施城市管理相对集中行政处罚权规定》第九条和《汕头经济特区城乡规划条例》第八条的规定，汕头市全市于2002年已经开始将城乡规划部门的行政处罚权集中到行政执法部门，城乡规划主管部门查处规划违法行为的职权已经由行政执法部门实施。即使原告存在规划违法行为，也应当由行政执法部门来查处，而不应当由城乡规划局来查处。2.在汕头市潮阳区城南街道办事处（以下简称“城南街道办”）立案查处在先，原潮阳规划局未报请区政府指定管辖的情况下，无权立案查处。城南街道办已于2017年2月22日向原告作出《通知》，认定原告的扩建项目属违法建设并对原告的建设行为进行了查处。现原潮阳规划局又依据同样的事实和理由，作出性质相同的认定和处罚，明显有违行政执法管辖规定和基本原则，对原告的合法权益造成了双重的侵害。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十一条和《广东省各级人民政府实施行政处罚规定》第十一条的规定，应当是谁先立案谁查处。现城南街道办在区规划局立案查处前已经立案查处。现未有生效判决确认城南街道办不具备查处违法建设的职权，撤销该《通知》或确认该《通知》违法，城南街道办亦未主动撤销该《通知》，且法院终审裁定认定该《通知》属于阶段性处理行为，即城南街道办的查处行为还处于继续状态。在此情况下，原潮阳规划局又对原告的扩建工程进行查处，明显违反上述规定。3.原潮阳规划局对于扩建用地权属原告未予查清。（1）扩建用地分两部分，一部分是有土地使用证的，部分政府未发证的土地原属原棉城镇绳缆厂（以下简称“绳缆厂”），绳缆厂将其地块转让给陈桂洲控制的棉城建筑材料公司（后改名为鹏兴建筑装饰材料公司）（以下简称“鹏兴公司”）。根据棉府发（94）25号文批准，绳缆厂位于五响大园内改造余下老厂址、临设厂房及空地2497.5平米转让给陈桂洲的鹏兴公司。1996年，陈桂洲向原告负责人释弘音的弟弟肖振才借款25万元未偿还，将绳缆厂地块转让给原告，并自此将地块交给原告占有、使用。（2）在以前，地契和房契是土地或房屋所有权的象征，拥有了地契或房契就等于拥有了土地和房屋。原告已经取得交付的地块和历朝历代的权利凭据地契，并一直占有、使用20多年。除了陈桂洲等人将绳缆厂地块交付给原告之外，绳缆厂所有权人以及陈桂洲等人还将涉案地块历朝历代的地契等权属凭据均交给原告负责人释弘音持有。原告持有的这些地契，就是取得该地块权利的象征。（3）陈桂洲代表鹏兴公司将绳缆厂地块转让给原告，是经过相关政府部门审批、确认的。原告受让该地块，是经城南街道办等政府部门批准、见证，并经城市管理办公室确认，具有合法性。（4）原告占有、使用绳缆厂地块20多年间，没有人提出过异议。原告自1996年通过转让取得绳缆厂地块后，修整绳缆厂围墙、大门，绳缆厂与原告的其他建筑连为一体，用于祭拜佛事、种植花草、建造大坛，在2016年9月前，没有人对于原告享有绳缆厂地块权属提出过异议。4.原潮阳规划局应当查明扩建项目涉嫌违法建设的责任主体。（1）根据汕潮阳府办复函〔2011〕6号文，原告所在的南中路西片区已由政府交给第三人负责开发，相关的规划报建手续均由第三人负责申报，原潮阳规划局在听证过程中也明确表示，其他任何单位和个人均无权申报。原告扩建是在第三人实际控制人陈桂洲承诺并保证该地块已经取得宗教规划和报建手续的情况下才扩建的。因第三人是整个片区的开发商，原告有理由相信第三人已经取得宗教规划和审批的说法。（2）未办理规划报建手续的责任主体应为第三人，被处罚的主体应当是第三人。原告扩建工程应由第三人负责办理相关规划报建手续，在第三人实际控制人陈桂洲已经同意建设的情况下（建设一年多，陈桂洲在2016年9月前一直未提出异议，也未向区规划局举报或反映原告涉嫌违法建设，足以证实第三人对原告的扩建是同意的），第三人却未办理规划报建手续，原潮阳规划局应当对第三人进行调查，确定第三人为未办理规划报建手续的责任人，对第三人进行处罚，而不应当对没有过错的原告进行处罚。（3）原告自2015年8月至2016年9月建设过程中，城南街道办、区规划局、潮阳城管局等政府部门均知道，但没有一家行政机关指证原告扩建不合法，原潮阳规划局工作人员也曾到过施工现场，并明确表示可以建设。区规划局对原告的扩建进行查处，存在行政不作为、乱作为。区规划局需要对已经产生或将来可能产生的损失承担相应的责任。5.原潮阳规划局存在选择性执法。在潮阳地区，乃至全国，寺庙也好，宅基地也好，都普遍存在违法建筑的问题。这也是当下行政执法无法落实的地方。现区规划局仅仅因为第三人与原告的矛盾，而对原告扩建进行选择性执法，违背法律面前人人平等的基本原则。6.扩建所用款项均来自于信徒捐赠的善款，如将此认定违建拆除，必会造成重大社会资源浪费，影响恶劣。原告深得潮阳地区数以万计的信徒瞻仰，这些信徒有生活在潮阳的普通百姓，还有分布在世界各地的信徒。这些信徒或每天，或每月，或每年都会来原告处烧香拜佛、捐善款，也正因为有了信徒的善款，原告受到白蚁毁坏变成危房的原建筑，才在陈桂洲保证已经落实宗教规划和审批的情况下，动用善款进行建设。 二、市政府的行政复议审查在程序上未给予原告公正，在实体上亦未能履《行政复议法》赋予的审查监督职责，未能对原潮阳规划局的错误决定予以纠正，应当予以撤销。1.在复议程序中，市政府未给予原告基本的程序公正。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条、《广东省行政复议案件庭审办法（试行）》第二条的规定。本案案情重大、复杂且各方争议较大，应当举行听证并且开庭审理。在复议案件审理过程中，原告先后两次向市政府申请进行实地调查和举行听证，但市政府不仅不进行实地调查和举行听证，亦未予以任何回应，未能给予原告最基本的程序公正。2.市政府未能查清事实，确定本案真正的违法主体。根据本案事实，由于南中路西片区全部交给第三人拆迁、开发，其他任何主体均不能向原潮阳规划局申请取得相关规划许可。此时未规划报建的责任主体是第三人而不是原告。 三、2011年，潮阳区政府发出汕潮阳府办复函〔2011〕6号及〔2011〕144号文，将整个南中路西片区（原告及原绳缆厂位于该片区内）交给金安和公司进行开发，整个片区的规划报建工作由金安和公司负责，其他任何单位或个人均不能进行报建（规划部门不受理）。2015年初，由于原有房屋蚁患严重，存在安全隐患，原告欲拆除部分原有建筑进行扩建，便与金安和公司商议扩建及相关报建事宜，征得金安和公司的同意并取得金安和公司对相关扩建报建事项的承诺。扩建项目自2015年6月开始打地基至2016年9月主体工程已经完工。在施工过程中，居委、街道、原潮阳规划局陆续派人来视察过施工现场，对扩建均予以认可。因此，原告有充足的理由相信金安和公司已为原告的扩建项目办理了规划报建手续。但是金安和公司不仅未为原告办理报建手续，还为了私利，出尔反尔，以拆迁为由，于2016年9月14、15日，连续两天指派30多人到原告处进行打砸，毁损财物经公安部门鉴定达1万9千多元，其他间接损失难以估量。住持释弘音在阻止他们打砸时被推倒在地造成骨折。这对释弘音的身体、精神造成了重大伤害，至今未完全康复。现在，对于打伤释弘音住持的陈坚松，司法机关已经追究了他的刑事责任，但对于故意损害财物案件，原告虽多次强烈要求立案，但公安机关以给协调、调解留空间为由，迟迟不予立案。 打砸事件发生后，城南街道办超越职权、违背事实，于2017年2月22日向源园寺发出《通知》，认为扩建用地不属于源园寺，源园寺的扩建项目属违法建筑，并扬言将要联合区公安、规划、国土、住建等相关部门予以拆除。在城南街道办的查处行为未有最终结果之前，原潮阳规划局又立案进行查处，并分别于2017年4月20日、5月27日向源园寺作出潮阳规划责改字〔2017〕2号《责令限期改正通知书》、潮阳规划限拆决字〔2017〕第01号《责令限期拆除决定书》，对于街道办的《通知》、规划局的责令限期改正通知书，原告均已提起了诉讼，但法院均以属于阶段处理的程序性事项，对原告的权利义务不产生实际影响为由，驳回了原告的起诉。 四、根据最新《汕头市机构改革方案》及《汕头市潮阳区机构改革方案》的相关规定，有关城乡规划的职权已并入自然资源局，而区一级的城乡规划相关职权已全部收归市自然资源局，汕头市自然资源局潮阳分局是汕头市自然资源局的派出机构，其能否作为本案被告参加诉讼，原告申请由法院进行审查。 五、本案扩建建筑物可采取改正措施消除对规划实施产生的影响。本案扩建建筑是因原建筑蚁患严重，在拆除原有部分建筑物的基础上进行复建、扩建，房屋是用作源园寺的大雄宝殿和藏经阁，是用于佛教事业，涉及公共利益，并不是为了个人私利。扩建之经费部分也是来源于信教群众筹集的善款，扩建用地本属原告所有，扩建行为也得到了该片区开发商、居委、街道及规划部门的同意、认可。扩建建筑物也符合城市总体规划、控制性详细规划等。只是因金安和公司与原告之间产生矛盾而一直未为原告办理相关报建审批手续。所以，本案原告的扩建行为，可通过补办建设工程规划许可证等相关报建审批手续来消除影响。 故向法院请求：1.判决撤销潮阳规划拆决字[2017]第01号《责令限期拆除决定书》；2.判决撤销汕行复案〔2017〕192号《行政复议决定书》；3.诉讼费由两被告承担。 原告提供的证据： 证据1.《责令限期拆除决定书》，证明区规划局于2017年5月27日作出本案被诉《责令限期拆除决定书》; 证据2.《行政复议决定书》，证明市政府于2017年10月23日作出本案被诉《行政复议决定书》; 证据3.《关于源园寺白蚁蚁情勘察报告》，证明原告房屋因蚁患严重，所以不得不在拆除部分旧建筑的基础上修建新的佛堂; 证据4.《关于要求城南街道南中路西片区统一改造请求的复函》，证明南中路西片区（原告位于该片区内）已于2011年交给第三人改造，相关手续亦由其办理; 证据5.规划图纸1，证明陈桂洲代表鹏兴公司将该地块转让给原告，是经城南街道办等政府部门批准、见证，并经城市管理办公室确认; 证据6.借条，证明原告已经支付了购地款; 证据7.文字说明及规划图纸2，证明第三人的实际控制人陈桂洲在2015年3月25日再次明确绳缆厂的土地全部归原告所有; 证据8.房屋所有权证，证明扩建是在拆除部分旧房的基础上进行的，扩建用地部分已经办证; 证据9.地契，证明绳缆厂的土地权属归原告所有; 证据10.《违章建筑拆迁情况》，证明第三人违法打砸原告修建的楼房，涉嫌刑事犯罪; 证据11.刑事附带民事判决书，证明第三人的违法行为已经构成犯罪; 证据12.《通知》、（2017）粤0511行初8号《行政裁定书》、（2017）粤05行终12号《行政裁定书》，证明源园寺扩建项目工程已由城南街道办立案进行查处，法院终审裁定认定城南街道办作出的《通知》属于阶段性处理行为，即认定该《通知》处于违法建设查处的一个阶段，现区规划局又立案进行查处，违反相关规定。 原告于庭前向本院申请现场调查取证，本院予以准许并于2019年7月23日上午前往汕头市潮阳区城南街道龙井水流2横巷3号实地调查并取证。 原告于开庭审理前向本院申请证人肖亮宏、肖亮才出庭作证，经审查后本院准许证人出庭： 1.证人肖亮宏出庭作证证明：证人是原告负责人的胞兄。原告扩建过程中，居委、街道和规划局工作人员视察多次。开始陈桂洲说政府批准这块地给原告开发，可以不用被拆迁。佛堂扩建成宗教用地，宽60米，长100米，一直到封顶，建成大殿三层、藏经阁五层。整个建设过程都很顺利。但到2016年9月说工程先暂停。9月14日早上一群不明真相的人带工具闯入，证人及原告负责人在此过程中受伤。故出庭证明有关本案扩建原告无过错，责任在于第三人和政府部门；第三人违法拆迁行为不仅违法且可能涉及犯罪。 2.证人肖亮才出庭作证证明：证人是原告负责人的胞弟。涉案土地一部分是源园寺的，一部分是原绳缆厂二三十年前转让给原告使用。涉案扩建工地是证人负责，拆了部门旧的部门开始建设。从2015年6月到2016年年中，一栋三层、一栋五层。建设时，居委、街道和规划局有到现场视察。第三人于2016年9月14日、15日派人到工地打砸，15日打砸时证人在现场。在此过程中，原告房屋被损坏，原告负责人被打伤。证人不知道陈桂洲是否承诺同意扩建后反悔带人打砸的事情。 被告汕头市自然资源局潮阳分局辩称，一、原潮阳规划局具有实施城乡规划管理的法定职责。根据《汕头经济特区城乡规划条例》第六条第三款的规定，原潮阳规划局属于潮阳区政府行使潮阳区城乡规划管理的职能部门。虽然《汕头经济特区城乡规划条例》第八条规定“本条例规定由城乡规划主管部门查处的城乡规划违法行为，在实行城市管理相对集中行政处罚权制度的区域，由城市管理行政执法部门负责查处。”但潮阳区目前尚未实行城市管理相对集中行政处罚权制度，故原潮阳规划局查处城乡规划违法行为合法有据。原告称“汕头市全市于2002年已经开始将城乡规划部门的行政处罚权集中到行政执法部门”缺乏依据，更何况2002年潮阳尚未撤市设区。另城南街道办并没有对原告作出行政处罚，故原潮阳规划局对原告作出责令限期拆除违法建筑的处罚，不属于重复处罚。原潮阳规划局与城南街道办是依法各司其职，没有与城南街道办发生管辖争议。 二、原潮阳规划局作出的《责令限期拆除决定书》依据的事实清楚，证据确凿。原告未经规划许可，于2016年9月擅自在潮阳区城南街道南中路西片区拆迁改造范围内新扩建两栋楼房，总建筑面积2552平方米。原告的行为违反了《汕头经济特区城乡规划条例》第五十九条第一款的规定。原潮阳规划局认定原告的上述违法行为有现场检查笔录、现场勘验平面图、现场拍照图、有关证明材料等为据。原潮阳规划局认定原告未经许可擅自进行建设的事实清楚，证据确凿。 三、原潮阳规划局《责令限期拆除决定书》适用依据正确。 根据《汕头经济特区城乡规划条例》第九十六条第一款规定：“建设单位或者个人违反本条例第五十九条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，责令限期改正，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，责令限期拆除并清理现场，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。”原告擅自扩建的建筑物既未取得建设工程规划许可证，也未取得建设工程设计方案审查文件，且周边已被依法规划为住宅建设，无法通过采取改正措施消除对规划实施的影响，属于《汕头经济特区城乡规划条例》第九十六条第三款规定的无法采取改正措施消除影响的情形，依法应予拆除。被告区规划局适用《汕头经济特区城乡规划条例》第九十六条规定，责令原告限期拆除违法建筑，适用法律正确。 四、原潮阳规划局作出《责令限期拆除决定书》程序合法，内容适当。原潮阳规划局在立案之后，对原告的违法建筑行为依法进行调查取证，查明了原告的违法事实，告知原告依法享有的陈述、申辩、申请听证等权利，在事实清楚，证据确凿的基础上，根据法律的规定决定对原告作出责令限期拆除违法建筑的处罚，向原告送达并告知原告有依法申请行政复议或者依法提起诉讼的权利，程序合法，内容适当，符合法律规定。 五、《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。行政复议机关经审理查明，原告未依照法律规定取得建设工程规划许可证，其行为属于违法建设行为，并认定原潮阳规划局对原告的查处合法有据，决定维持原潮阳规划局《责令限期拆除决定书》，是正确的。 六、关于原告提出的其他问题。原告在《行政起诉状》中提出的土地权属、规划报建责任主体、本案存在选择性执法的问题，原潮阳规划局认为，本案处理的是原告的建设行为是否依法取得许可的问题，土地权属问题不属本案处理范围。根据法律规定，申请城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证是建设单位或者个人应当依法履行的义务，本案违法建筑的实施主体是原告，故原告有义务申请取得规划许可。原告称其建设行为应由第三人负责规划报建，既无事实依据也不符合法律规定。原告违法建筑的事实证据确凿，原潮阳规划局责令其限期拆除违法建筑，属于依法履行职责的行为，不存在选择性执法的情形。原告提出的其他问题，已超出依法查处原告违法建筑的范围，也不属于本案审理的范围。 综上所述，请求依法驳回原告的诉讼请求，维持原潮阳规划局作出的潮阳规划限拆决字[2017]第01号《责令限期拆除决定书》和复议机构作出的汕行复案﹝2017﹞192号《行政复议决定书》。 被告汕头市自然资源局潮阳分局提供的证据： 第一组证据：证据1.省政府行政执法证，证明原潮阳规划局执法人员的执法资格。 第二组证据：证据2.立案审批表；证据3.宗教活动场所登记证；证据4.潮阳公安分局值班日志；证据5.责令停止违法建设行为通知书、送达回证、现场张贴图片；证据6.现场检查笔录、现场勘测平面图、拍照；证据7.证实材料；证据8.调查通知书、送达回证；证据9.责令限期改正通知书、送达回证、相片；证据10.证明；证据11.调查终结报告；证据12.行政执法处理审批表；证据13.违法建设行政处理意见告知书、送达回证；证据14.违法建设行政处理听证告知书、送达回证、相片；证据15.听证申请书；证据16.听证通知书及送达情况；证据17.广信君达律师所函、湖南人和律师所函、委托书、律师证；证据18.关于派员参加听证会的函；证据19.证人出席听证会申请书；证据20.听证公告及张贴相片；证据21.听证会人员签到表；证据22.听证笔录；证据23.听证报告书；证据24.局务会议记录；证据25.责令限期拆除决定书（潮阳规划限拆决字[2017]第01号）；证据26.决定书邮寄送达情况；证据27.限期拆除违法建设公告书（潮阳规划限拆公字[2017]第01号）及公告情况，第二组证据证明原告规划违法事实及原潮阳规划局依法对原告作出责令限期拆除违法建筑的决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、内容适当。 第三组证据：证据28.责令限期拆除催告书（潮阳规划限拆催字[2017]第01号）及公告送达情况，第三组证据证明原潮阳规划局催告原告依法履行义务。 第四组证据：证据29.其他有关证据材料，证明涉案区域的规划情况。 第五组证据：证据30.汕行复案﹝2017﹞192号行政复议决定书，证明复议机构维持原潮阳规划局责令限期拆除决定书。 法律法规：《中华人民共和国城乡规划法》第十一条，《广东省城乡规划条例》第五条第二款，《汕头经济特区城乡规划条例》第六条第一款和第三款、第五十九条、第九十二条、第九十六条第三款、第一百零四条第二款，《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》《汕头市潮阳区编委关于印发汕头市潮阳区城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（潮阳机编﹝2015﹞7号）。 被告市政府辩称，一、被告市政府作出汕行复案〔2017〕192号《行政复议决定书》，复议程序合法。被告市政府是汕头市行政复议集中管辖的受理机关，依法履行行政复议职责，具有合法的行政复议主体资格。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定的听证方式为复议案件“可以”采取的审理方式，而非必须的审理方式。原潮阳规划局在作出涉案行政行为前经过听证程序，当事人充分表达了各自的主张。在复议程序中当事人提供了相关证据，本案复议程序采用书面审理的方式已经能够查明涉案事实，被告市政府采用书面方式审理，没有违反法律法规的规定。 二、被告市政府作出汕行复案〔2017〕192号《行政复议决定书》所认定的事实清楚，证据确凿。在行政复议过程中，被告市政府对原告提出的复议请求及事实与理由予以审查，并认为：原潮阳规划局查处本案违法建设行为，系依法履行其职责。原告在没有办理建设工程规划许可证的情况下，私自扩建，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《汕头经济特区城乡规划条例》第五十九条第一款之规定，系擅自建设违法建筑物。关于原告与第三人有关土地权属问题的争议，并非复议审查范围，被告市政府不予审查。原潮阳规划局依法对原告作出《责令限期拆除决定书》，认定事实清楚，证据确凿充分，适用依据正确，符合法定程序。因此，被告市政府依据《汕头经济特区行政复议条例》第五十八条第（一）项的规定，作出了本案复议决定，维持原潮阳规划局作出的《责令限期拆除决定书》。 三、原告称“市政府未能查清事实，确定本案真正的违法主体”的理由不能成立。被告市政府认为，根据《汕头经济特区城乡规划条例》第九十六条之规定，原告系建设单位，原潮阳规划局以原告作为本案行政处罚相对人，符合法律法规的规定。 综上，被告市政府所作出的涉案行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，原告的诉讼理由不能成立。被告市政府特依据《行政诉讼法》第六十九条之规定，依法请求驳回原告对被告市政府的诉讼请求。 被告市政府提供在行政复议阶段的程序性证据： 第一组证据：证据1.汕行复案〔2017〕192号《行政复议决定书》以及《送达回证》，证明2017年10月23日，市政府作出维持被告区规划局作出的《责令限期拆除决定书》的行政复议决定，并送达复议各方当事人。 第二组证据：证据2.《收取行政复议材料回执》《行政复议申请书》《法定代表人身份证明书》《律师所函》《授权委托书》及《证据材料清单》（证据材料略），证明原告在复议程序提交申请书及相关证据材料；证据3.《行政复议代理词》《实地调查和举行听证申请书》，证明在行政复议程序，原告代理律师向市政府提交代理词和申请书。 第三组证据：证据4.《收取行政复议材料回执》《行政复议答复书》《法定代表人身份证明书》《授权委托书》及《证据材料清单》（证据材料略），证明原潮阳规划局在复议程序提交书面答复书及相关证据材料。 第四组证据：证据5.《收取行政复议材料回执》《答辩状》《法定代表人身份证明书》《授权委托书》及《证据材料清单》（证据材料略），证明第三人在复议程序提交答辩状及相关证据材料。 第五组证据：证据6.《行政复议受理通知书》《提出行政复议答复通知书》《第三人参加行政复议通知书》《告知案审人员通知书》及《延长行政复议审查期限通知书》；证据7.《送达回证》，第五组证据证明市政府所作出的行政复议决定，程序合法。 法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第四十条第一款；《汕头经济特区城乡规划条例》第六条第三款、第五十九条第一款、第九十六条第一款；《汕头经济特区行政复议条例》第五十八条第（一）项。 第三人金安和公司陈述，一、原潮阳规划局作出的涉案《责令限期拆除决定书》和被告市政府作出的涉案《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予以维持。根据两被告提供的证据反映的内容、本案原审一审法院的查明与认定、以及原审一审和二审庭审中双方当事人对证据内容的确认情况，本案的基本事实已被查明如下： 原告源园寺在潮阳区棉城城南街道南中路西片区拆迁改造范围内新建、扩建了两栋楼房，一栋三层，一栋五层，总建筑面积2552平方米。原潮阳规划局对原告源园寺涉嫌违法建设介入调查，认为其未办理土地手续，未经规划许可，擅自进行建设属于违法建设，依法向其送达了《责令停止违法建设行为通知书》并根据源园寺的行为立案调查，之后依法分别向其送达了《调查通知书》《责令限期改正通知书》《违法建设行政处理意见告知书》《违法建设行政处理听证告知书》并公开举证听证，从而作出《责令限期拆除决定书》《限期拆除违法建设公告书》《责令限期拆除催告书》并送达原告源园寺。针对原告源园寺的行政复议申请，被告市政府依法受理、审查后作出《行政复议决定书》维持上述《责令限期拆除决定书》并送达各方当事人。 中共汕头市潮阳区委办公室于2017年1月3日印发的《城南街道源园寺占用绳缆厂用地建设纠纷案处理工作会议纪要》也明确指出：涉案源园寺“扩建土地权属不属源园寺”，“该扩建物属于违法建筑，周边住户也不满在小区内建寺庙，按照有关法律法规和政策要求，必须进行拆除，恢复原状”。 此外，原告源园寺在其原审《行政上诉状》及原审二审庭审中亦多次阐明确认涉案两栋楼房系“违法建设”的事实，确认其为违法建设的主体。 基于上述事实以及《中华人民共和国城乡规划法》《广东省城乡规划条例》《汕头经济特区城乡规划条例》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》《汕头市潮阳区编委关于印发汕头市潮阳区城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》等相关规定，原潮阳规划局具备对原告源园寺违法建设的上述违法建筑进行查处的主体资格及相应的责令限期拆除的职权，两被告在履行一系列法定程序后所作出的涉案具体行政行为认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、程序合法。 二、汕头市中级人民法院（2018）粤05行终34号《行政裁定书》以《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条为由发回重审是对法条的错误理解，有悖国家住建部门的相关规定。1、住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条明确规定了两种法定情形才属于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条所涉及的“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形”，而本案中，原告源园寺既未取得建设工程规划许可证、也未取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件。由此可见，原告源园寺的涉案违法建筑情形完全不属于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条所涉及的“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形”。而且，既然原告源园寺没有办理取得规划许可证和建设工程设计方案审查文件，那么原审二审裁定对于这些“没有的证件文件”怎么能让被告区自然资源局去凭空提供？基于上述事实和法律依据，第三人金安和公司认为，两被告所作出的涉案具体行政行为事实清楚、证据确凿、法律依据充分，而且原审二审裁定书并没有否认两被告具体行政行为的合法性，因此，原审一审法院认定本案基本事实是清楚的，证据也是确实充分的。原审二审裁定以《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条为由作出的认定与发回重审结论是严重错误的。2、需要特别指出的是，原告源园寺是违法强占第三人金安和公司土地进行违法建设的，第三人金安和公司作为土地使用权人，坚决不同意、不认可并谴责原告源园寺的违法建设行为，因此，绝不存在原告源园寺“以所谓整改保留违法建筑物”的可能，原告源园寺的两幢违法建筑物只有被立即拆除这一条合法的途径方可行。 三、原告源园寺的起诉主张缺乏事实和法律依据，依法不能成立。1、本案不存在多头执法及重复执法的问题。从原审一审判决查明的事实可见，城南街道办的通知属于劝诫性的行为，并没有任何强制性、也不是行政处罚。事实上，截至今日为止，涉案两栋违法建筑尚未被任何单位或个人进行拆除，故上述通知对原告源园寺的权利义务没有产生过任何影响，两栋违法建筑仍“顽固地”矗立在旧城拆迁改造范围内。正是因为如此，被告区自然资源局才依法依规履行其执法职责，在原告源园寺无视当地人民群众的愤慨、无视汕头“创文”工作的要求、拒不拆除违法建筑的情况下作出《责令限期拆除决定书》《限期拆除违法建设公告书》《责令限期拆除催告书》。由此可见，原告源园寺在二审庭审中主张“多头执法”、与“重复执法”完全是颠倒黑白，更反映了其违法行为的“顽固性”与“恶意性”。2、原告源园寺作为建设主体依法负有报建义务。如前所述，本案两审期间，原告源园寺均承认其为两栋违法建筑物的建设主体，其《行政原告源园寺》对该事实也进一步予以确认。因此，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《汕头经济特区城乡规划条例》第五十九条，鉴于上述事实和法律等依据，涉案土地权属人的归属并非原告源园寺这一法定义务的前置条件，故，原告源园寺作为毫无争议的建设主体，在进行建设前依法负有申请办理建设工程规划许可证的法定义务，其是涉案两栋违法建筑物的法定报建主体。 四、关于本案其他情况的说明。中共汕头市潮阳区委办公室于2017年1月3日印发的《城南街道源园寺占用绳缆厂用地建设纠纷案处理工作会议纪要》明确指出：涉案源园寺“扩建土地权属不属源园寺”“该扩建物属于违法建筑，周边住户也不满在小区内建寺庙，按照有关法律法规和政策要求，必须进行拆除，恢复原状”，“以创文为抓手，切实加强违法建筑的清理整治”，“把创文工作落到实处”。而从第三人金安和公司原审一审期间提交的大量证据可见，原告源园寺正是因为违法占用第三人金安和公司的土地，才故意地不报建而抢建两栋违法建筑物，以期将违法建筑物“落地生根”。第三人金安和公司认为，根据《宗教事务条例》第四条第二款、第四条第三款、第二十条，基于上述事实和依据，原告源园寺作为宗教活动场所，原告源园寺负责人作为宗教人士，比普通民众更应知法、守法，维护当地社会稳定。然而，原告源园寺对其违法行为不仅没有丝毫悔改之心，反正无视职能部门的执法通知，无视当地人民群众的安居愿望，给当地社会和谐稳定带来持续性的不良影响。在此情形下，原告源园寺涉案的违法建设行为更不能被“姑息”，否则将持续性地损害第三人金安和公司和当地居民的合法权益，持续性地损害我市“创文”活动的工作成效。 综上所述，第三人金安和公司认为，被告区自然资源局作出的涉案《责令限期拆除决定书》和被告市政府作出的涉案《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予以维持。因此，第三人金安和公司恳请贵院依法驳回原告源园寺的无理缠诉，以切实维护第三人金安和公司的合法权益。 第三人提供的证据： 第一组证据：证据1.《关于要求城南街道南中路西片区统一改造请示的复函》（汕潮阳府办复函〔2011〕6号）；证据2.《关于要求将城南街道辖内南中路西片区转由汕头市潮阳区金安和房地产开发有限公司改造建设请示的复函》（汕潮阳府办复函〔2011〕144号）；证据3.《建设用地规划许可证》（地字第440513201101015号）；证据4.《潮阳区城市房屋拆迁实施单位资格证书》；证据5.《房屋拆迁许可证》（汕潮阳拆许字（2011）第3号）；证据6.《房屋拆迁公告》（汕潮阳房公[2011]1号），该组证据证明了根据区政府批文的指示和安排，城南街道辖内南中路西片区改造开发工程由第三人负责实施，第三人依法取得用地许可及拆除许可，潮阳区房地产管理局依法发出拆迁公告，公告期满无人提出异议。 第二组证据：证据7.《关于绳缆厂易地改造厂房的批复》（棉府发（94）25号）；证据8.《关于潮阳市棉城绳缆厂出卖厂房协议书》；证据9.1994年12月19日绳缆厂出具的《声明》；证据10.2012年11月10日《房屋拆迁补偿协议书》，该组证据证明了绳缆厂经政府批准易地建厂，原有厂房和土地转让给鹏兴公司。第三人于2012年11月10日与鹏兴公司签订《房屋拆迁补偿协议书》，取得了绳缆厂的旧厂房及土地，准备拆迁改造。 第三组证据：证据11.《关于城南街道南中路西片区二期（长春路南）规划建设存在问题的报告》（2016年7月6日递交城南街道办）；证据12.2016年9月5日城南街道办发出的《通知》；证据13.潮阳区国土资源局发出的《责令停止违法行为通知书》（潮阳国土通字【2016】第276号）；证据14.违法建筑“源园寺”的现场照片，该组证据证明了第三人于2016年7月6日向城南街道办递交书面报告，反映“源园精舍”的违法行为，请求上级部门协调处理，尽快拆除违法建筑。2016年9月5日，城南街道规建办发出通知，要求龙井社区居委会采取有效措施，自行拆除违法建筑。9月14日，居委会组织人力对违法建筑进行拆除，因遭到有关人员非法阻挠而无法完成违法拆除工作。2016年10月3日，潮阳区国土资源局发出通知，责令“源园寺”立即停工，限期整改。 经庭审质证，原告对被告汕头市自然资源局潮阳分局提交证据的质证意见：对第一组证据的三性无异议。但原城规局有执法资格，并不等于有执法职权。对第二组证据的证据2、5-14、23-25、27的真实性和关联性无异议，合法性不予认可，对证据24内容的合法性不予认可。对证据3、4、15-21、26的三性予以认可。对证据22的三性予以认可，但对其中调查人员所述的部分内容不予认可。对第三组证据的真实性和关联性予以认可，对催告书的合法性不予认可，对送达记录的三性予以认可。对第四组证据的复函的真实性关联性没有异议，对将交给第三人改造开发的行为的合法性保留意见。对规划图纸，三性均予以认可，恰证实了原告正处于南中路西片区。对建设用地规划许可证的真实性和关联性予以认可，对合法性保留意见。对许可证后附的规划图的真实性、关联性予以认可，对合法性保留意见。在该图纸上，也注明了整个南中路西片区改造的手续是由第三人负责办理的。对第五组证据的真实性和关联性予以认可，对合法性不予认可。 原告对被告市政府提交证据的质证意见：对第一组证据的复议决定书的真实性和关联性无异议，对合法性不予认可。对送达回证的三性予以认可。对第二组证据的三性均予以认可。对第二组证据的三性无异议。对第三组证据答复书及证据材料的真实性和关联性予以认可，对内容的合法性不予认可。对其他材料的三性予以认可。对第四组证据的回执的三性予以认可。对答辩状的真实性和关联性予以认可，对内容的合法性不予认可。对第三人证据材料的质证意见同之后对第三人向法院提交的证据的质证意见。对其他材料三性无异议。对第五组证据的三性无异议。 原告对第三人提交证据的质证意见：对第一组证据的证据1-3真实性、关联性予以认可，对合法性保留意见。对证据4真实性予以认可，关联性不予认可，原告的扩建行为与拆迁是两种不同的行为。就算原告扩建行为涉嫌违法建设，也应由相关职权部门实施查处行为，而非一个公司有权做的行为。对证据5真实性予以认可，关联性及合法性不予认可，该许可证已经过了有效期。在许可证已过期的情况下，第三人已丧失了对该片区房屋的拆迁资格，更无法拥有拆除新建建筑的资格。对证据6真实性无异议，对关联性和合法性不予认可，因为原告是扩建房屋，非旧房屋，不涉及拆迁问题。对第二组证据的真实性和关联性无异议，对合法性保留意见，对证明内容不予认可。对于本案扩建用地，据原告所知，是由陈桂洲从原绳揽厂所获。因陈桂洲与原告负责人之弟借款25万元一直未还款，将绳揽厂的地转卖原告，且承诺在2015年三四月份，将长100米、宽60米的区域规划为宗教用地，给原告作为寺庙扩建之用。并且，有关陈桂洲及第三人承诺将原绳揽厂的土地给原告的事实是经过城南街道办确认的。对第三组证据的证据11无原件核对，对三性不予认可。同时第三人所述已经提交给街道办，但未提供街道办签收该内容的证明。对证据12，因无原件真实性无法确认，不具备合法性，无论是街道办事处或是居委会，都无权实施拆除违法建设的行为；该通知进一步说明街道办在规划局查处前已实施了查处行为，在街道办的查处行为未终结前，原潮阳规划局不能实施查处行为。对证据13无原件核对，对真实性保留意见。原告相信国土局已发了该通知，从街道办、国土局、规划局的通知可以看出，多部门对原告的扩建行为进行查处。对证据14真实性、关联性无异议，无法证明第三人主张的事实。 被告汕头市自然资源局潮阳分局对原告提交的证据的质证意见：对证据1-2三性无异议。对证据3的关联性和合法性有异议。证据4-11无原件，不予质证。对证据12中的裁定书关联性有异议。被告汕头市自然资源局潮阳分局认为没有证据证明两位证人的证言，证人说要证明的事实与本案无关。 被告汕头市自然资源局潮阳分局对被告市政府提交的证据的质证意见：对第二组证据中原告提交行政复议的证据材料的三性不予认可，对其他证据的三性予以认可。对其他证据的三性无异议。 被告汕头市自然资源局潮阳分局对第三人提交的证据无异议。 被告市政府对原告提交的证据的质证意见：对证据1-2的三性无异议。对证据3真实性和合法性无异议，对关联性有异议。对证据4没有原件，有异议。该份复函证明潮阳区城南街道南中路西片区的改造开发由金安和公司具体实施，不能证明原告所称“相关手续应当由金安和公司办理”。对证据5的三性及证明内容有异议。原告违法建设的行为与土地权属的争议，与本案无关。另外，规划图有涂改痕迹无法证明鹏兴公司将涉案土地转让给原告，更无法证明经过城市管理办公室确认。对证据6因没有原件，对三性及证明内容有异议，该借条不能证明购地款。对证据7的三性及证明的内容有异议。对证据8由于没有原件，对三性及证明内容有异议。对证据9的三性有异议。对证据10-11的关联性有异议。对证据12的真实性、合法性无异议，对关联性及证明内容有异议。经法院认定，城南街道办作出的《通知》，属于程序事项的通知行为和阶段性处理，尚未对源园寺的权利义务产生实际影响，并非行政处罚行为。原潮阳规划局具有实施城乡管理的法定职责，其依法对涉案违章建筑进行处罚符合法律规定。证据2-4、12中的8号裁定书，是在一审诉讼案件中新提交的，在复议过程中未提交。被告市政府对两位证人证言三性有异议，1.两位证人与原告负责人有利害关系，所以其证言的可信度较低。2.其证言和本案行政处罚事实和其他相关事项无关联性。3.证人证言是否真实，无其他证据印证，因此不能采信。 被告市政府对被告汕头市自然资源局潮阳分局、第三人提交的证据均无异议。 第三人对原告提交的证据的质证意见：对证据1-2无异议。对证据3的三性及证明内容均有异议。对证据4三性无异议，该证据第三人也有提交，建议以第三人提交的为准。对证据5，原相关人员在无法定权利的情况下添加了字眼，该证据恰证明涉案场地系旧城改造片区，是由第三人统一进行改造的，对该证据除人为划掉的部分外的三性予以认可。对证据6的原件在第三人的财务账册内，该证据说明不存在所谓的第三人股东之一欠原告利害关系人钱，事实上，该借条当时是原告负责人的兄弟无偿得到某一房地产开发公司的房产的凭证。对原告提交的文字说明三性不予认可。对证据8，只有一百九十八平方，不属于第三人旧城改造的范围，即原告负责人现居住的楼房，与该地无关联，原告将地基宅基地张冠李戴成其自己违法建筑的场地，对三性及证明内容有异议。对证据6.8.9都无原件，因此对真实性和合法性有异议。对证据10的三性及证明内容有异议，其说法是不能成立的。对证据11的真实性无异议，对合法性及关联性有异议。对证据12的真实性、合法性均无异议，对关联性及证明内容有异议，与本案无关。第三人对证人证言的意见同被告市政府意见，对证人证言的三性有异议，证人证言也只是单方陈述。 第三人对被告汕头市自然资源局潮阳分局提交的证据无异议。 第三人对被告市政府提交的证据的质证意见：对第二组证据的真实性和关联性无异议，对合法性有异议。因为复议申请书以及相关举证听证申请书内容是违反相关法律规定及事实的。对其他证据的三性无异议。 原告、被告市政府对本院现场调查的视频、照片及勘查笔录无异议。 被告汕头市自然资源局潮阳分局对本院现场调查的视频、照片无异议，认为1.勘查笔录中的房屋顶是原来的，2栋白色屋顶的建筑是拆除绳缆厂原有的建筑物而建成的，并不是原告所述。2.审判长问该部分情况及证据有无在行政处理提供，原告说有提供，但是原潮阳规划局没有收到。 第三人金安和公司对拍摄的情景无意见。但认为1.勘查笔录中原告住持对土地权属的回答是错误的、寺庙的用途是不真实的；源园寺的权属是绳缆厂的。2.源园精舍是没有任何拆除的，2栋违建物是破坏绳缆厂原有财物构成犯罪建设而成的。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据6-11没有原件，且与本案没有关联性，本院不予确认。原告提供的证据3及第三人提供的第一、二组证据与本案没有关联性，原告提供的证据5有涂改，且没有提供原件，本院均不予确认。原告、二被告、第三人提供的其他证据真实合法，且与待证行政行为具有关联性，予以采信。 两位证人证言证实原告在绳缆厂旧址厂场上新建、扩建两栋楼房，一栋三层；一栋五层，与其他证据吻合，本院予以采信。两位证人其他证言缺乏依据，本院不予采纳。 经审理查明，2015年下半年左右，原告在潮阳区棉城城南街道南中路西片区拆迁改造范围内新建、扩建了两栋楼房，一栋三层；一栋五层，总建筑面积2552平方米。 2016年9月17日，原潮阳规划局对原告涉嫌违法建设介入调查，认为原告未办理土地手续，未经规划许可，擅自进行建设属于违法建设，于2016年9月21日向原告留置送达《责令停止违法建设行为通知书》。2017年3月13日，原潮阳规划局对此立案调查。2017年3月24日，原潮阳规划局向原告留置送达《调查通知书》，但原告未接受调查。2017年4月21日，原潮阳规划局向原告留置送达《责令限期改正通知书》。但截至2017年4月27日，原告没有对违法建设行为予以改正。2017年5月4日，原潮阳规划局向原告留置送达《违法建设行政处理意见告知书》和《违法建设行政处理听证告知书》，告知其所拟作出行政处罚的事实、理由和依据，并告知其享有陈述、申辩和要求听证的权利。2017年5月7日，原告向原潮阳规划局申请听证。原潮阳规划局于2017年5月24日公开举行听证。2017年5月27日，作出《责令限期拆除决定书》（潮阳规划限拆决字[2017]第01号），认定原告未经规划许可，于2016年9月擅自在城南街道南中路西片区拆迁改造范围内新扩建两栋楼房、总建筑面积2552平方米的行为违反了《汕头经济特区城乡规划条例》第五十九条的规定，依据《汕头经济特区城乡规划条例》第九十六条的规定，责令原告于2017年6月10日前拆除位于城南街道南中路西片区拆迁改造范围内上述违法建筑。同日，原潮阳规划局将上述《责令限期拆除决定书》邮寄送达原告，并发出《限期拆除违法建设公告书》。由于原告逾期未拆除违法建筑，原潮阳规划局于2017年6月13日向原告邮寄送达《责令限期拆除催告书》。 2017年7月24日，原告不服上述行政行为，向被告市政府提出行政复议，被告市政府经审查，认为复议申请符合法定受理要件，依法予以受理，并向原告送达《行政复议受理通知书》；向原潮阳规划局送达《提出行政复议答复通知书》，以及行政复议申请书副本、相关证据材料，通知其在规定期限内提交书面答复及相关证据材料；向第三人送达《第三人参加行政复议通知书》，以及行政复议申请书副本，告知其相应的权利和义务。被告市政府向复议各当事人送达《告知案审人员通知书》。由于本案复杂，2017年9月15日被告市政府决定对本案复议审查期限延长30天，并将《延长行政复议审查期限通知书》送达给复议各当事人。原潮阳规划局在法定期限内提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。第三人向被告市政府提交了《答辩状》以及相关证据材料。被告市政府依法进行审理，对复议当事人各方提交的证据材料依法予以审查，于2017年10月23日作出汕行复案﹝2017﹞192号《行政复议决定书》，维持原潮阳规划局作出的《责令限期拆除决定书》，并送达各方当事人。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。 另查明，2017年2月22日，城南街道办向龙井社区居委会、原告发出通知，主要内容为：源园寺位于龙井社区范围内扩建物的建设没有经过规划、住建、消防等相关部门许可审批，也没有进行环评等任何手续，街道办事处将联合区公安、规划、国土、住建等相关职能部门予以拆除。 再查明，根据《市自然资源局机关编制职数框架》的规定，将市城乡规划局划入市自然资源局，不再保留市城乡规划局。市自然资源局在区设置分局，实行市以下垂直管理体制，其中潮阳分局委托所在区管理，人财物管理维持现状。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。《汕头经济特区城乡规划条例》第六条第三款规定，区、镇人民政府（街道办事处）以及其他有关行政管理部门按照各自职责，做好城乡规划管理的相关工作。《汕头市潮阳区编委关于印发汕头市潮阳区城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（潮阳机编﹝2015﹞7号）第二条第七项规定，原潮阳规划局负责对城区、镇规划区范围内各种违反城乡规划建设行为的检查、监督、处罚。根据上述规定，原潮阳规划局具有对其辖区内违反城乡规划建设行为进行检查、监督、处罚的职责。被告汕头市自然资源局潮阳分局在机构改革后行使原潮阳规划局的规划管理职责，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，被告汕头市自然资源局潮阳分局是本案适格的被告。 《汕头经济特区城乡规划条例》第五十九条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建（构）筑物、道路、桥梁和管线等工程建设（含新建、扩建、改建）的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证，并按照建设工程规划许可证的规定进行建设……”第九十六条规定：“建设单位或者个人违反本条例第五十九条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，责令限期改正，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，责令限期拆除并清理现场，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。有下列行为之一的，可以认定为前款规定的尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形：……有下列行为之一的，应当认定为本条第一款规定的无法采取改正措施消除影响的情形……有下列行为之一的，可以认定为本条第一款规定的不能拆除的情形：……。”上述条文明确规定了建设单位或个人实施违反《汕头经济特区城乡规划条例》第五十九条规定的行为时，城乡规划主管部门应当视违法行为情节轻重对建设单位或个人采取不同的措施，其中包括尚可采取改正措施消除对规划实施的影响、无法采取改正措施消除影响以及不能拆除三种情形，且该条文明确列举了符合上述三种情形的条件。本案中，原潮阳规划局根据对涉案建筑物的现场检查、现场勘测平面图及城南街道龙井居委会出具的证明等材料认定原告未取得涉案建筑物的建设工程规划许可证在城南街道南中路片区擅自新、扩建两栋楼房的事实，同时原潮阳规划局在作出《责令限期拆除决定书》时应对涉案建筑物是否属于“无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形”负有举证责任。但原潮阳规划局没有提供证据证明其排除了涉案建筑物是否存在“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形”或“不能拆除的情形”,也没有提供证据证明涉案建筑物符合“无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形”，且在对原告立案调查、告知听证、作出行政处理决定整个过程中都未告知原告。故原潮阳规划局认定事实的主要证据不足、执法程序存在瑕疵。 原潮阳规划局认定事实主要证据不足、执法程序存在瑕疵，故被告市政府认定“潮阳规划限拆决字[2017]第01号《责令限期拆除决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确”，属认定事实错误。被告市政府基于上述错误认定的事实，依照《汕头经济特区行政复议条例》第五十八条第一项的规定，作出汕行复案〔2017〕192号《驳回行政复议申请决定书》。被告市政府适用法律错误。 原告认为原潮阳规划局无查处违法建设的职权并认为应由行使集中处罚权制度的城市管理行政执法部门负责查处。因原潮阳规划局作出该决定书时，潮阳区尚未实行城市管理相对集中行政处罚制度，潮阳区辖区内的城乡规划违法行为仍由原潮阳规划局负责查处。因此，原告认为原潮阳规划局不具有执法权的主张本院不予支持。 原告认为城南街道办2017年2月22日作出的通知，与原潮阳规划局作出的《责令限期拆除决定书》，属于多头执法、重复执法。本院认为，城南街道办作出的通知，属于程序事项的通知行为，对原告的权利义务没有产生实际影响，不属于行政处罚。涉及违反规划法律法规的违法建筑行为由原潮阳规划局执法，并非重复处罚。原告的主张没有法律依据，本院不予认可。 原告关于涉案土地的权属及报建责任主体的主张，非行政行为审核的内容，不属于本案审理范围，原告可另寻途径解决。 综上所述，原潮阳规划局作出的潮阳规划限拆决字[2017]第01号《责令限期拆除决定书》认定事实不清、程序存在瑕疵；被告市政府作出的汕行复案〔2017〕192号《行政复议决定书》认定事实不清、适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条的规定，判决如下： 一、撤销原汕头市潮阳区城乡规划局作出的潮阳规划限拆决字[2017]第01号《责令限期拆除决定书》。 二、撤销汕头市人民政府作出的汕行复案〔2017〕192号《行政复议决定书》。 三、责令被告汕头市自然资源局潮阳分局于判决生效之日起六十日内重新依法作出行政处理。 案件受理费50元，由被告汕头市自然资源局潮阳分局、被告汕头市人民政府共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于汕头市中级人民法院。 审 判 长 黄岳忠 审 判 员 张小红 审 判 员 黄 洁 二〇一九年八月二十二日 法官助理 郭艳春 书 记 员 谢燕君 附：本判决适用的相关法律法规 1.中华人民共和国行政诉讼法 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； …… （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 2.中华人民共和国城乡规划法 第十一条国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。 县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。 3.汕头经济特区城乡规划条例 第六条市城乡规划主管部门负责特区城乡规划管理工作，组织实施本条例，并具体负责市区的城乡规划管理工作，其所属的派出机构和城乡规划监督机构，按照规定职责或者市城乡规划主管部门的委托实施规划管理。 …… 区、镇人民政府（街道办事处）以及其他有关行政管理部门按照各自职责，做好城乡规划管理的相关工作。 第五十九条在城市、镇规划区内进行建（构）筑物、道路、桥梁和管线等工程建设（含新建、扩建、改建）的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证，并按照建设工程规划许可证的规定进行建设，但依照本条第二款规定属于无需核发建设工程规划许可证的工程除外。…… 第九十六条建设单位或者个人违反本条例第五十九条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，责令限期改正，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，责令限期拆除并清理现场，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。有下列行为之一的，可以认定为前款规定的尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的在建工程违法建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的；（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或者采取局部拆除等整改措施后符合审查文件要求的。有下列行为之一的，应当认定为本条第一款规定的无法采取改正措施消除影响的情形：（一）超过建设工程规划许可证确定的建筑面积（计算容积率部分）或者建筑高度且超出合理误差范围的；（二）违反建筑间距、建筑退让道路红线、建筑退让用地边界等城乡规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容的；（三）侵占现状及规划确定的道路、消防通道、广场、公共绿地、河湖水面、地下工程、轨道交通设施、通讯设施或者压占城市管线、永久性测量标志等公共设施、公共场所用地的；（四）占用各级文物保护单位、历史建筑保护范围用地进行建设的；（五）擅自在建筑物楼顶、退层平台、住宅底层院内以及配建的停车场地进行建设的；（六）在已完成规划条件核实的建设工程用地范围内擅自新建、搭建建筑物、构筑物的；（七）其他无法采取改正措施消除影响的情形。有下列行为之一的，可以认定为本条第一款规定的不能拆除的情形：（一）拆除可能影响相邻建筑安全、损害无过错利害关系人合法权益或者对社会公共利益造成重大损害的；（二）违法建筑与合法建筑整体施工并在建筑结构上具有整体性，拆除违法建筑将严重影响合法建筑结构安全的；（三）法律、法规规定的其他情形。本条第一款规定的违法收入，按照该建设工程的销售平均单价或者市场评估单价与违法建设面积的乘积确定；建设工程造价按照有违法建设情形的单项工程造价确定，其中房屋建筑工程按照单体建筑物工程造价确定。