福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)闽05行终234号 上诉人（原审被告）南安市自然资源局，住所地福建省南安市溪美街道柳城路77号，统一社会信用代码11350583MB19575415。 法定代表人陈子勇，局长。 委托代理人洪华彬。 委托代理人陈鸿纬，北京市京师（泉州）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）黄水丁，男，1985年5月8日出生，汉族，住福建省南安市。 被上诉人（原审原告）黄建佳，男，1991年9月28日出生，汉族，住福建省南安市。 黄水丁、黄建佳的共同委托代理人李林锦，福建宽达律师事务所律师。 原审被告泉州市自然资源和规划局，住所地福建省泉州市行政中心交通科研楼D栋6层，统一社会信用代码11350500MB16761920。 法定代表人刘文发，局长。 委托代理人叶春容。 委托代理人黄飞飞，福建泓源律师事务所律师。 上诉人南安市自然资源局因与被上诉人黄水丁、黄建佳、原审被告泉州市自然资源和规划局土地行政处罚一案，不服福建省泉州市鲤城区人民法院（2018）闽0502行初356号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审查明，原南安市国土资源局于2018年7月13日对原告黄水丁、黄建佳作出南国土资〔2018〕行处29号《国土资源行政处罚决定书》。该决定书认定：黄水丁、黄建佳未经有权机关批准，擅自占用东田镇山西村土地建住宅，现已建成五层砖混结构厝一幢，非法占地总面积为260.7平方米（合0.39亩），实际建筑占地面积为260.7平方米（合0.39亩）。非法占地宗地地类为基本农田（水田）14.5平方米（合0.02亩）、其它土地（村庄）246.20平方米（合0.37亩），符合南安市土地利用总体规划面积260.7平方米（合0.39亩）。具体四至为：东至黄清源旧厝，西至埕，南至池塘，北至水泥路。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十二条等有关规定，已构成未经批准非法占用土地的事实，依法作出处罚如下：1.责令黄水丁、黄建佳退还非法占用址在东田镇山西村用于建住宅的土地，面积260.7平方米（合0.39亩），具体四至为：东至黄清源旧厝，西至埕，南至池塘，北至水泥路。2.责令黄水丁、黄建佳限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物一幢，建筑占地面积260.7平方米（合0.39亩）。黄水丁、黄建佳不服向原泉州市国土资源局申请行政复议，原泉州市国土资源局于2018年11月20日作出泉国土资复〔2018〕17号《行政复议决定书》，维持原南安市国土资源局作出的南国土资〔2018〕行处29号《国土资源行政处罚决定书》。原告黄水丁、黄建佳不服原南安市国土资源局、原泉州市国土资源局的行政行为，向一审法院提起行政诉讼。根据2018年12月20日印发的《中共南安市委办公室南安市人民政府办公室关于印发的通知》，原南安市国土资源局的职责已被整合到南安市自然资源局，不再保留南安市国土资源局。根据2018年12月14日印发的《中共泉州市委办公室泉州市人民政府办公室关于印发的通知》，原泉州市国土资源局的职责已被整合到泉州市自然资源和规划局，不再保留泉州市国土资源局。 原审认为，行政机关作出行政行为，应当做到认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”、第三十六条规定：“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查”以及第三十七条第一款规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录”，根据上述规定，调查取证程序是行政机关依照一般程序作出处罚决定所必不可少的一个环节，是查清案件事实，正确适用法律的前提。询问被调查人并制作调查笔录，是行政机关作出行政处罚的重要依据。本案中，原南安市国土资源局对原告黄水丁、黄建佳作出涉案行政处罚，但是仅对黄水丁调查询问并制作笔录，并未对原告黄建佳调查询问并制作笔录，属于程序违法。即原南安市国土资源局作出涉案具体行政行为程序违法，应予以撤销。原泉州市国土资源局作出泉国土资复〔2018〕17号《行政复议决定书》，维持原南安市国土资源局作出的南国土资〔2018〕行处29号《国土资源行政处罚决定书》，亦属结果错误。原告黄水丁、黄建佳的诉讼请求于法有据，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条的规定，判决：一、撤销原南安市国土资源局于2018年7月13日作出的南国土资〔2018〕行处29号《国土资源行政处罚决定书》；二、撤销原泉州市国土资源局于2018年11月20日作出的泉国土资复〔2018〕17号《行政复议决定书》。本案受理费50元，由被告南安市自然资源局、被告泉州市自然资源和规划局负担。 宣判后，南安市自然资源局不服，上诉请求：撤销一审判决，改判驳回黄水丁、黄建佳原审的所有诉讼请求；由黄水丁、黄建佳承担本案一、二审诉讼费用。事实和理由：南安市自然资源局作出涉案行政处罚事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。一审判决认定原南安市国土资源局作出涉案行政处罚决定事实不清，仅对黄水丁进行调查询问并制作笔录，并未对黄建佳调查询问并制作笔录属于程序违法是错误的。一、根据2018年3月12日对黄水丁的询问笔录分析，黄水丁已经自认涉案非法占地房屋是由其与黄建佳二人共同合建的（这也是本案的特殊性），对于申请翻建的旧厝并未拆除，涉案房屋是移址新建的房屋（另行在旧厝一旁新建），该新建房屋并未办理相关用地手续，上述事实有现场勘测笔录、测量技术报告书、询问笔录、调查报告、《关于黄水丁、黄建佳房屋建设位置是否位于批准范围内核查情况的反馈》等证据可以佐证。因此，黄水丁、黄建佳非法占地建房事实清楚，证据确凿，一审法院认定事实不清。二、一审法院认为原南安市国土资源局未对黄建佳进行调查询问并制作笔录属于程序违法是片面的。1.本案中，黄水丁已经在询问笔录中自认涉案房屋系黄水丁、黄建佳合建的，黄水丁、黄建佳在听证过程中也自认涉案新建房屋系合建的，且无证据证明系位于旧宅上翻建，黄水丁、黄建佳违法占地建房事实客观存在。因此，综合整个案件分析，黄水丁、黄建佳未经批准非法占地建房事实是清楚的，一审法院草率的认为原南安市国土资源局未对黄建佳进行调查询问并制作笔录是属于程序违法是片面的。2.本案行政处罚案件处理过程中，原南安市国土资源局有向黄水丁、黄建佳送达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知黄水丁、黄建佳相关的陈述、听证等权利，而黄水丁、黄建佳在法定期限内行使了上述权利，原南安市国土资源局对申辩意见等进行调查核实，充分保障了黄水丁、黄建佳在实体上和程序上的权利，涉案询问程序并不对黄水丁、黄建佳的权利产生实际影响，故原南安市国土资源局在整个案件处理程序上并无违法，一审法院仅是从未作黄建佳询问笔录单方面去认定程序违法草率撤销本案行政处罚决定，实属错误。综上，询问笔录的作用是为了查清案件的相关事实，而案件的相关事实综合整个案件证据分析已是十分清楚，原南安市国土资源局已经完全履行了调查取证程序。请求二审法院依法查明事实，撤销一审判决，改判驳回黄水丁、黄建佳原审所有诉讼请求。 被上诉人黄水丁、黄建佳提出书面答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决公正。南安市自然资源局的上诉请求没有事实和法律依据，应驳回其上诉，维持原判。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第一款规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。”根据上述规定，调查取证程序是行政机关依照一般程序作出处罚决定所必不可少的一个环节，是查清案件事实，正确适用法律的前提。询问被调查人并制作调查笔录，是行政机关作出行政处罚的重要依据。本案中，原南安市国土资源局对黄水丁、黄建佳作出涉案行政处罚时，仅对黄水丁调查询问并制作笔录，并未对黄建佳调查询问并制作笔录，这是不争的事实，属于程序违法。 原审被告泉州市自然资源和规划局提交书面答辩称，原泉州市国土资源局于2018年11月12日作出的泉国土资复【2018】17号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。理由如下：一、原泉州市国土资源局作为原南安市国土资源局的上一级主管部门有根据《中华人民共和国行政复议法》依法受理行政复议申请的职权依据。原泉州市国土资源局在依法受理黄水丁、黄建佳提出的行政复议申请后，对原南安市国土资源局作出的南国土资【2018】行处29号《国土资源局行政处罚决定书》进行审查后作出的泉国土资复【2018】17号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确。原南安市国土资源局在经群众举报后对黄水丁、黄建佳的违法线索进行实地调查取证并依法制作调查报告。并对该违法案件进行会审，认定黄水丁、黄建佳未经有权机构批准，擅自占用东田镇山西村土地建成住宅的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十二条等有关规定，并向黄水丁、黄建佳依法送达《国土资源行政处罚告知书》（南国土资【2018】行告29号）及《国土资源行政处罚听证告知书》（南国土资【2018】行听告29号），告知黄水丁、黄建佳拟对其作出“责令退还土地，限期拆除新建建筑物”的行政处罚，并告知其享有陈述、申辩、要求听证的权利。2018年5月28日，东田镇人民政府向南安市“两违”综合治理专项行动领导小组办公室作出《关于黄水丁、黄建佳房屋建设位置是否位于批准范围内核查情况的反馈》，调查核实黄水丁申办翻建手续时翻建用地是黄水丁父亲（黄润泽）的三楼石结构建筑，但三楼石结构建筑至今仍存在，黄水丁新建的房屋属于私自移位建设，通过查看对比2011年9月至2017年的谷歌地图，现黄水丁新建的房屋的位置并不是其申请获批准的旧宅基地翻建的位置。因此，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级及以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用土地上新建的房屋”的规定，原南安市国土资源局作为该行政区域内的土地行政主管部门依法对该土地违法案件作出行政处罚并无不当。三、原泉州市国土资源局作出的泉国土资复【2018】17号《行政复议决定书》，程序合法。综上，一审法院认定原南安市国土资源局在行政处罚过程中存在程序违法系错误的，应依法予以改判。 原审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院，经审查，相关证据在原审中均经过举证、质证。对于原审查明的事实，本院予以确认。 本院认为，行政机关作出行政行为，应当做到认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原南安市国土资源局在对黄水丁、黄建佳进行行政处罚时，应当根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，对当事人的违法事实予以查明并依法制作笔录，但原南安市国土资源局在进行调查取证时，仅对黄水丁进行调查询问，未对另一被处罚人黄建佳进行调查询问并制作笔录，属于程序违法。原泉州市国土资源局在进行复议时未对此程序问题依法予以纠正，亦属错误。故一审判决撤销原南安市国土资源局作出的南国土资〔2018〕行处29号《国土资源行政处罚决定书》及原泉州市国土资源局作出的泉国土资复〔2018〕17号《行政复议决定书》并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由南安市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  庄希文 审判员  庄丽娜 审判员  谢火生 二〇一九年八月二十二日 记员张秋萍 附：本判决所适用的法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。