山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鲁行终721号上诉人（原审原告）秦汉学,男，1963年12月29日出生，汉族，住青岛市黄岛区。委托代理人秦洪学，男，1969年9月17日出生，汉族，住胶州市，系原告之弟。被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区人民政府，住所地青岛市黄岛区长江中路369号。法定代表人周安，区长。委托代理人薛惠丽，山东首辰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区隐珠街道办事处，住所地青岛市黄岛区月牙河路87号。法定代表人车明超，主任。委托代理人薛惠丽，山东首辰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区自然资源局（原青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局），住所地青岛市黄岛区长江中路443号福瀛大厦。法定代表人余红，局长。委托代理人郑喻天，青岛市黄岛区自然资源局工作人员。委托代理人于臻，山东光浩律师事务所律师。秦汉学因诉青岛市黄岛区人民政府（以下简称黄岛区政府）、青岛市黄岛区隐珠街道办事处（以下简称隐珠街道办事处）、青岛市黄岛区自然资源局（原青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局，以下简称黄岛自然资源局）要求确认国有林地收回、收购的土地储备行为违法一案，不服青岛市中级人民法院于2019年1月11日作出的（2018）鲁02行初187号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。秦汉学起诉称，在原告与被告的系列行政拆迁诉讼案件中，被告多次主张，以《关于印发青岛市黄岛区国有土地收回（收购）管理办法的通知》（青西新管发【2017】14号）为依据，组织实施对黄岛区王戈庄苗圃区域内247.5亩国有林业用地进行回收、收购，进行土地储备。但被告没有按照《中华人民共和国立法法》的规定，将上述文件报经山东省人民政府批准实施，也没有将上述文件报经青岛市人民代表大会或者黄岛区人民代表大会审议通过。被告也没有按照《中华人民共和国土地管理法》、《国土资发〔2007〕277号》文件、《国土资规〔2017〕17号》文件的规定，对组织实施的黄岛区王戈庄苗圃区域内247.5亩国有林业用地进行回收、收购的土地储备行为报经山东省人民政府批准或提交山东省国土资源厅备案，原告对被告组织实施的黄岛区王戈庄苗圃区域内247.5亩国有林业用地进行回收、收购的土地储备行为没有合法法律依据不服，特提起行政诉讼。请求法院：判决被告组织实施的对黄岛区王戈庄苗圃区域内247.5亩国有林业用地收回、收购的土地储备行为违法并承担本案诉讼费用。原审法院经审理查明：2002年1月1日，原告秦汉学作为乙方与原胶南市王戈庄苗圃（现已变更为黄岛区王戈庄苗圃）作为甲方签订《苗圃租赁合同》，合同约定：“……甲方有土地2.5亩，以租赁形式租给乙方用于养殖及建宿舍，其中养殖1.5亩，建设用地1亩。……”，同时约定租赁期限为50年，自2002年1月1日起至2052年12月30日止。合同签订后，原告一直占有使用上述土地至今。因北京清华长庚医院青岛国际健康智慧城项目建设需要，需使用包含黄岛区王戈庄苗圃享有使用权的土地在内的土地，原告承租的土地在该范围之内。青岛振青资产评估有限责任公司西海岸新区分公司以原告为被评估单位、以2017年2月4日为评估基准日，制作了《固定资产—构筑物及其他辅助设施清查评估明细表》、《固定资产—房屋建筑物清查评估明细表》、《搬迁补助费计算表》、《经营性补助费计算表》、《苗木—清查评估明细表》、《评估汇总表》等材料，根据《评估汇总表》显示，评估总价值为375072元。另查明，1990年3月3日，原青岛市胶南县人民政府为原胶南市王戈庄苗圃颁发国林权字第2号林权证，证载土地面积为247.5亩，该宗土地性质为国有林地。被告隐珠街道办事处和被告黄岛区政府均称，为建设北京清华长庚医院青岛国际健康智慧城，对于该宗土地按照青西新管发【2017】14号《关于印发青岛市黄岛区国有土地收回（收购）管理办法的通知》，通过协议收回国有土地使用权的方式予以收回，但目前只是启动了评估和实际用地人协议补偿程序，因相关批准文件尚未作出，且未与黄岛区王戈庄苗圃签订收回协议，故没有推进其他工作。原告亦自认其在黄岛区王戈庄苗圃内建设使用的房屋及其他设施尚未被拆除，且上述房屋等建筑物未办理建设手续或取得相关权证。再查明，2015年2月3日，青岛西海岸新区管委、黄岛区政府联合下发青西新管发【2015】8号《关于印发青岛市黄岛区国有土地回购储备管理办法（试行）的通知》，对辖区内国有土地回购储备范围和补偿标准、回购储备程序等问题作出了规定。该文件到期后，2017年5月25日，青岛西海岸新区管委、黄岛区政府联合下发青西新管发【2017】14号《关于印发青岛市黄岛区国有土地收回（收购）管理办法的通知》，其中第四条第一款规定：收回（收购）土地的范围：……（一）因重点项目建设占用等需收回（收购）的土地；……该通知对收回（收购）国有土地使用权的程序和收回土地使用权的补偿标准均作出了规定。根据“第二章收回（收购）国有土地使用权的程序”的规定，对需要收回的国有土地，按照以下基本程序进行操作：1、由项目主管部门或所在功能区、镇（街道）提出工作方案报经区政府批准后组织实施。方案经区政府批准后，由镇（街道）协调土地权利人向区国土房管部门提供相关资料并开展收回（收购）工作；2、通过区公共资源服务平台选取评估机构并对土地和地上附着物进行评估，土地及附着物评估审核备案后，由区国土部门汇总并拟定补偿方案，报区政府批准后实施；3、按照区政府批准的补偿方案，由区国土部门拟定《收回国有土地使用权协议书》，镇（街道）协调土地权利人签订协议；由镇（街道）拟定《附着物补偿协议书》，并与附着物权利人签订协议；4、区财政部门根据协议约定拨付补偿款，土地收回后可以重新出让的，原则上应在土地重新出让后拨付补偿款。该文件的第三章对土地使用权补偿标准和方式、附着物的补偿标准及方式、停产、停业损失补偿和搬迁补助费补偿条件及标准、奖励等作出了规定。还查明，原告曾通过政府信息公开的途径分别向黄岛区国土房管局、黄岛区政府、隐珠街道办事处等部门申请公开涉案土地的农用地转用、征地拆迁批文、征收手续、拆迁计划和拆迁实施方案、拆迁许可证、建设用地规划许可、建设项目立项文件、社会风险评估、安置补偿资金证明等信息，得到的答复均是所申请信息不存在。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：。（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；。”根据上述规定，所诉标的为行政行为且对当事人的合法权益产生实际影响是当事人的诉讼得以作为行政案件受理并进入实体审理的前提。本案中，因北京清华长庚医院青岛国际健康智慧城项目建设需要，需使用包含黄岛区王戈庄苗圃享有使用权的国有林地在内的土地。基于该宗土地的国有林地性质，结合青西新管发【2017】14号文之规定和被告答辩意见及庭审陈述，涉案宗地拟通过国有土地收回程序予以收回，且现已启动评估程序并与苗圃的部分实际使用人签订了拆迁补偿协议，但目前收回程序尚未进行完毕，且原告亦自认其未签订地上附着物补偿协议，其在黄岛区王戈庄苗圃内建设使用的房屋及其他设施尚未被拆除。综合上述情况，王戈庄苗圃享有使用权的涉案国有林地的收回程序尚未进行完毕，对原告的权利义务尚未产生实际影响，故原告的起诉应当裁定予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第八项之规定，裁定驳回原告秦汉学的起诉。秦汉学不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原裁定，支持上诉人一审的诉讼请求。主要理由如下：一审法院没有对青西新管发【2017】14号文件进行合法性审查，该文件违反了多个上位法的立法精神、立法宗旨和立法内容，系不合法的文件。上诉人的房屋和其他设施虽然没有被拆除，但是因为被上诉人对上诉人采取断水、断电、阻断道路等行为导致不能正常生产和经营，对上诉人的合法权利义务造成了实际上的巨大影响。（断水、断电等，见（2018）鲁行终1986号）一审期间上诉人请求法院调取《黄岛区政府授权隐珠街道办事处就涉案土地上签订地上附着物补偿协议的授权委托书》，未被一审法院准许。二审期间上诉人请求法院责令被上诉人出具《评估机构的选取会同土地权利人协商》的证据。本案被上诉人在组织实施收回、收购前，没有将黄岛区王戈庄苗圃区域247.5亩国有林地报经山东省人民政府林业主管部门或国务院林业主管部门审核同意，属于严重违法行为。被上诉人青岛市黄岛区人民政府的答辩意见为：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。本案中，被答辩人未签订补偿协议，也未拆除，其权利义务未受到实质影响。一审裁定驳回起诉正确，请求依法驳回被答辩人的上诉请求。被上诉人青岛市黄岛区隐珠街道办事处的答辩意见为：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。本案中，被答辩人未签订补偿协议，也未拆除，其权利义务未受到实质影响。一审裁定驳回起诉正确，请求依法驳回被答辩人的上诉请求。被上诉人青岛市黄岛区自然资源局的答辩意见为：答辩人未参与实施涉案行政行为，不应作为本案诉讼主体。原审法院认定涉案国有林地的收回程序尚未进行完毕，对上诉人的权利义务尚未产生影响，并依此为由裁定驳回上诉人起诉正确，应予维持。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案因北京清华长庚医院青岛国际健康智慧城项目建设需要，需使用包含黄岛区王戈庄苗圃享有使用权的国有林地在内的土地。但目前收回程序尚未进行完毕，且上诉人亦自认其未签订地上附着物补偿协议，其在黄岛区王戈庄苗圃内建设使用的房屋及其他设施尚未被拆除。上诉人所诉的行政行为未对其权利义务尚未产生实际影响。根据相关法律规定，一审裁定驳回上诉人的起诉并无不当。关于上诉人提出的请求法院调取《黄岛区政府授权隐珠街道办事处就涉案土地上签订地上附着物补偿协议的授权委托书》的请求，一审法院已对此处理并作出解释，本院予以认可。而上诉人申请法院责令被上诉人出具《评估机构的选取会同土地权利人协商》的请求，该证据与查明本案事实无关，对上诉人的该申请本院不予准许。关于上诉人提出的“被上诉人对上诉人采取断水、断电、阻断道路等行为导致不能正常生产和经营，对上诉人的合法权利义务造成了实际上的巨大影响”的上诉理由，本院（2018）鲁行终1986号判决已对此作出生效裁判，认定上诉人的断水断电系润凯公司自主停水停电所造成的，三被上诉人并未实施断水断电逼迁的行为。上诉人可另寻法律途径救济。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  谢萍审判员  罗莹审判员  张华二〇一九年八月二十四日书记员  苏惠