甘肃省庆阳市中级人民法院行政判决书（2019）甘10行终28号上诉人（原审原告）：高某，现住庆阳市华池县。上诉人（原审原告）：慕某，现住庆阳市华池县。被上诉人（原审被告）：华池县住房和城乡建设局。法定代表人：齐某。委托诉讼代理人：柴某，甘肃衡伦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：华池县自然资源局。法定代表人：李某1，局长。委托诉讼代理人：李某2。被上诉人（原审被告）：华池县棚户区改造工作领导小组办公室。负责人:惠某。委托诉讼代理人：朱某。委托诉讼代理人：李某3，1980年11月14出生。上诉人高某、慕某因与被上诉人华池县住房和城乡建设局（以下简称华池县住建局）、华池县自然资源局、华池县棚户区改造工作领导小组办公室（以下简称华池县棚改办）行政协议一案，不服庆城县人民法院（2019）甘1021行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭，于2019年7月25日公开开庭进行了审理。上诉人高某、慕某，被上诉人华池县住建局委托的诉讼代理人柴某、华池县自然资源局委托的诉讼代理人李某2、华池县棚改办委托的诉讼代理人朱某、李某3均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2015年11月3日，华池县人民政府出台了《华池县棚户区改造征收补偿安置暂行办法》(华政发(2015)41号文件)，开始启动实施棚户区改造征迁工作。建材路片区与南梁路、杨庄子片区被列为2017年计划完成改造任务。2016年4月20日，华池县棚改办发出公示，对报名参加华池县棚户区改造建材路片区的三家评估公司基本情况进行了公示，并于2016年5月23日组织建材路片区被征收户进行了评估公司选定，共发放31张选票，有效选票31张，根据票数统计信诺估价公司全票当选，华池县棚户区改造建材路片区房地产评估工作评估公司确定为信诺估价公司，并进行了公示。随后信诺估价公司技术人员对建材路片区被征收房屋进行全面勘查丈量和评估，其中包括涉案房屋，华池县棚改办随后就评估价值面向社会进行了公示，在公示中告知被征收户相关权利。2017年2月15日，华池县人民政府张贴了拆迁公告及县城棚户区改造(建材路片区)被拆迁居民摸底调查情况汇总表。2017年2月28日，华池县人民政府先后印发了《补偿安置方案》和《华池县2017年棚户区改造工作实施方案》。2017年3月15日，高某向华池县棚改办提交评估报告变更申请书，同日，华池县棚改办工作人员和信诺估价公司重新复核，对漏项进行评估后高某在现场勘查复核表中签字确认。2017年3月16日，华池县棚改办以其名义与高某签订《补偿安置协议》，协议载明华池县棚改办征收高某夫妇位于华池县城老城区的砖混房屋，被征收的土地、房屋和附属物经现场评估总价值为人民币1788530元、两证齐全奖励费10000元、一次性搬迁费8977元、限时签约奖10000元、停产停业损失费63233.99元，总计1880740.99元。华池县棚改办于2017年3月23日将补偿费的40%即715412元以及两证齐全奖励费10000元、一次性搬迁费8977元、限时签约奖10000元、停产停业损失费63233.99元，共计807622.99元通过甘肃银行股份有限公司华池支行转账给高某。原审法院审理认为，本案高某、慕某诉讼的目的是请求确认《补偿安置协议》无效，因拆迁协议属于行政合同，不受诉讼时效制度的限制。故被告方辩称原告的诉请已经超过了法律规定的起诉期限的理由不能成立。行政协议属于行政行为的一种，对行政协议效力的判断应当适用《行政诉讼法》关于无效行政行为的规定。《行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，签订补偿安置协议的主体是华池县棚改办。根据《国有土地房屋征收与补偿条例》第四条规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”华池县人民政府作为组织实施房屋征收与补偿工作的主体，依照华政发[2015]41号文件《华池县棚户区改造征收补偿安置暂行办法》第一章第六条的规定，委托华池县棚改办具体实施，是华池县人民政府组织实施棚户区改造工作的具体方式，并不违反《国有土地房屋征收与补偿条例》的相关规定，故华池县棚改办作为签订涉案补偿安置协议的一方具有行政主体资格。对涉案房屋进行评估的信诺估价公司经公示和华池县建材路片区拆迁户投票选定，补偿安置方案则经华池县人民政府批准，亦不存在重大且违法情形，在此情形下，华池县棚改办与高某签订补偿安置协议，依据充分。因此，华池县棚改办与高某签订补偿安置协议不存在重大且明显违法情形，高某诉请确认涉案补偿安置协议无效不符合《行政诉讼法》第七十五条的规定。行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，高某提交的评估报告变更申请书和补偿安置协议相互印证，且补偿安置协议上有高某本人签字并加盖指印，足以证明涉案协议系其真实意思表示，自愿所签，不存在受胁迫签订协议的情况。因此，华池县棚改办与高某签订补偿安置协议不存在合同无效的法定情形。二原告诉称慕某对协议内容和签订协议完全不知情，本院认为华池县棚户区改造工作自2015年已经开始，华池县人民政府多次发文及张贴相关文件以便于被征收户明确自身权利，且高某、慕某1997年至今共同生活。慕某自认知道前期补偿款已经打入高某账户，却诉称其对于签订协议的事情不知情是不合常理的，故本院不支持其诉称理由。综上，高某要求确认协议无效的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《国有土地房屋征收与补偿条例》第四条、《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，遂判决驳回高某、慕某的诉讼请求。案件受理费50元，由高某、慕某共同负担。高某、慕某不服上述判决，向本院提起上诉称：1.被上诉人华池县棚户区改造领导小组办公室不具备行政主体资格，所实施的征收行为依法属于重大且违法的行为，双方签订的补偿协议应属于无效协议；2.依据《征收与补偿条例》第四条第一款和第五条规定，华池县棚改办系临时机构，依法属于华池县住建局、华池县自然资源局委托的房屋征收实施单位，受托单位只能以委托单位名义实施房屋征收与补偿行为，不能直接以其名义签订征收补偿安置协议，故其签订的房屋征收补偿协议因主体不当，应为无效；3.依据《国有土地上房屋征收评估办法》第四条和《甘肃省实施若干规定》第七条的规定，华池县棚改办严重违反法定程序签订补偿协议，协议约定价款不是法定程序获取，损害了被征收人合法权益，影响了被征收人获取公平价款的权利，补偿协议因非按照法定程序签订应为无效；4.高某被征收房屋属于夫妻共同财产，华池县棚改办在签订补偿协议时，未告知其妻子慕某具体内容，也未征询其意见，慕某对协议内容不知情，也未在补偿协议上签名认可。华池县棚改办签订协议的行为，损害了慕某知情权、决定权，所订立的补偿协议应为无效；5.华池县棚改办在实施征收补偿过程，对涉案房屋遗漏、错算多项补偿项目，造成二原告重大经济损失，且征收补偿费用不是通过法定程序经专业机构评估取得。6.本案应追加华池县人民政府为被告，一审法院违反法定程序不予追加，本案应发回重审。综上，请求二审人民法院依法撤销庆城县人民法院（2019）甘1021行初16号行政判决，改判支持上诉人的上诉请求或发回一审人民法院重审。华池县住建局二审答辩称，一审法院认定事实清楚，据以认定事实的证据充分，适用法律正确，庭审程序合法，（2019）甘1021行初16号判决合理合法，请求二审人民法院依法驳回上诉，维持原判。华池县自然资源局二审答辩意见与华池县住建局一致。华池县棚改办二审答辩意见与华池县住建局一致。二审中高某、慕某为证明其主张，向本院提交如下证据：1.2005年5月17日缴纳土地出让金的票据和华池县公证处出具的公证书，用来证明用于建设涉案房屋的土地是通过出让的方式取得，与划拨方式取得的土地补偿应有所区别；2.张占军、张喜玲、田会明、徐生富征收估价分户报告，用来证明涉案房屋与该四户人的房屋属于同一栋楼，但对其按照砖混结构评估补偿，对上述四户人却按框架结构评估补偿，差价300多元，明显损害了其合法权益。经庭审质证，被上诉人对高某、慕某提交的上述两份证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但对其证明目的有异议。被上诉人华池县棚改办认为，在本次拆迁补偿过程中针对土地部分的补偿已包含在房屋价值中，对通过出让方式取得土地的，对原缴纳的出让金予以返还，对框架和砖混结构的认定，以拆除后的实际情况确认，属于框架的按框架标准补偿，属于砖混的按砖混的标准补偿，因上诉人的房屋目前还未拆除，双方签订协议的时候已经明确告知，因此不存在损害其合法权益的情况。本案庭审后，合议庭组织双方就上诉人高某、慕某提出的补偿漏项及与相邻拆迁户的补偿差额部分逐项进行了核实。合议庭评议认为，上诉人高某、慕某二审中提交的证据的真实性、合法性、关联性依法予以确认，但对其证明目的不予采信。一审双方提交的证据均经庭审质证并随案移送本院。二审中双方均未提出新的质证意见，二审查明的事实与一审认定的事实基本一致。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”及华池县人民政府制定的《华池县棚户区改造征收补偿安置暂行办法》第六条“华池县棚户区改造领导小组办公室是全县棚户区改造工作的实施部门，负责全县棚户区改造项目中的征收、补偿、安置和改造的管理工作。”的规定，华池县棚户区改造领导小组办公室是华池县人民政府组织成立的负责全县棚户区改造项目的机构，亦是涉案房屋征收的具体实施部门，其代表华池县人民政府与上诉人高某签订的《华池县棚户区改造征收补偿安置协议》，并未超越职权。通过庭审调查、质证，华池县棚改办与上诉人高某签订的《华池县棚户区改造征收补偿安置协议》虽有遗漏和瑕疵，但已通过双方签订补充协议确认，对上诉人的合法权益未造成实质性损害。综上，华池县棚改办与上诉人高某签订的《华池县棚户区改造征收补偿安置协议》不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为无效的情形。上诉人高某、慕某请求确认《华池县棚户区改造征收补偿安置协议》无效的诉讼请求，不能成立。原审判决驳回，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人高某、慕某负担。本判决为终审判决。审判长 李卫东审判员 秦 涛审判员 慕志锋 二〇一九年八月七日书记员 冯佩瑶