江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初587号 原告丁某，男，1957年3月12日生，××族，住如皋市。 委托代理人薛某（系丁某妻子），女，1956年12月24日生，××族，住址同上。 委托代理人沈樊，江苏锦润律师事务所律师（系法律援助）。 被告如皋市综合行政执法局，住所地如皋市福寿路**行政中心****。 法定代表人何福平，局长。 应诉负责人翟建兵，职务副局长。 委托代理人缪卫华，该局工作人员。 被告南通市城市管理综合行政执法局，住南通市崇川区工农南路150号行政中心20层 法定代表人何峰，职务局长。 委托代理人孙剑林，该局工作人员。 第三人如皋市某住房开发有限公司，住，住所地如皋市如城街道/div> 法定代表人于某，职务董事长。 委托代理人刘小庆，江苏绘园律师事务所律师。 原告丁某诉被告如皋市综合行政执法局（以下简称如皋执法局）、南通市城市管理综合行政执法局（以下简称南通城管局）不履行法定职责及行政复议一案，本院于2019年4月29日立案受理，于5月5日向被告送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书，被告如皋执法局、南通城管局均在规定期限内向本院提交了答辩状及证据材料。本院依法追加与本案有利害关系的如皋市某住房开发有限公司（以下简称某公司）为第三人参加你诉讼，并于8月20日组成合议庭公开开庭审理了本案，原告丁某及委托代理人薛某、沈樊，被告如皋执法局副局长翟建兵及委托代理人缪卫华，被告南通城管局委托代理人孙剑林，第三人某公司委托代理人刘小庆到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告丁某诉称，其原有的房屋被拆除，有关拆迁人用违法的建筑物（如城街道绿杨新村110幢406室）给原告进行补偿，2018年原告将房屋进行出让，未能办得房产手续。原告于同年12月向如皋执法局书面举报，该机关未能在法定期限内作出处理答复，仅仅作出《关于举报“城投公司提供的安置房为小产权房事项”的答复》，原告即向南通城管局申请行政复议，要求南通城管局对如皋执法局的不作为作出处理决定。南通城管局立案后未能依法审查，作出不规范的通执法行复决字[2019]3号行政复议决定书（以下简称3号复议决定）。原告认为被告的做法是违法不当的，故请求法院撤销3号复议决定和《关于举报“城投公司提供的安置房为小产权房事项”的答复》。 原告丁某起诉时向本院提交了起诉所依据的基本的举报信、3号复议决定和《关于举报“城投公司提供的安置房为小产权房事项”的答复》。 被告如皋执法局辩称，一是接到原告的举报后，已经积极进行了履职。被告于2018年12月18日收到原告寄来的举报信，经初步核查，发现第三人未取得建设工程规划许可证进行建设，遂于2019年1月3日立案进行查处。丁某与如皋城建投资有限公司就房屋拆迁于2012年达成协议，2014年与该公司签订搬迁安置合同，所选安置房为如城街道绿杨新村小区110#406室，该小区是城东集中安置小区，不同于一般的建设工程项目，被告即具报告请示市政府对该小区的处理意见，市政府召开协调会，要求相关部门尽快完善手续，着手对该小区房屋进行不动产权证的登记工作。如皋市住房和城乡建设局亦致函被告，告知相关建设宜采取完善手续的方式解决。被告根据市政府协调会会议精神及住建局的意见，于2019年2月15日向原告作出《关于举报“城投公司提供的安置房为小产权房事项”的答复》，告知原告正在进行查处，待有处理结果后将及时告知。二是原告举报的绿杨新村小区是农民集中居住区工程，属于社会主义新农村建设中的新生事物。鉴于国家法律法规对农民集中居住区建设的相关问题未有明确规定，农民集中居住区建设涉及问题面广、量大、情况复杂，且属于国家和地方各级人民政府制定的相关政策所引发，国家对农村农民集中居住区安置小区等类似建设的处理政策尚未出台，且政府在积极化解矛盾，协调各方利益诉求，在条件许可的情况下，尽量采取“完善手续，进行不动产权登记”为主要形式的解决措施。对该类建设一概以违法建设进行查处，既不符合上级社会主义新农村建设的政策，已不符合最广大安置居民的根本利益。三是被告行为对原告的权益不产生实际影响。原告举报其自有住房系违法建设，要求被告依法处理，被告在对原告举报事项的处理的过程中，从受理、立案到答复，以及从原告切身利益出发采取的对举报所涉建设的处理方式，没有违反法律法规的规定，整个过程是规范合法的，亦未侵害原告的合法权益，反而是使得原告的根本权益得到维护的负责任的做法。综上所述，被告不存在不履行法定职责的情形，且被告的行为不对原告的合法权益产生实际影响，请求法院依法驳回其诉讼请求。 被告如皋执法局向本院提交了以下证据：1.丁某寄来的《举报信》；2.《关于举报“城投公司提供的安置房为小产权房”的答复》等信访处理材料；3.《案件受理登记表》、《核查情况登记表》、《现场检查笔录》、《案件立案审批表》；4、如皋市住房和城乡建设局《关于对丁某举报绿杨新村小区建设如何处理的建议函》；5.南通市中级人民法院（2015）通中行终字第00035号行政裁定书；6.《市发展改革委员会关于如皋市城建投资有限公司新建城东集中居住区项目建议书的批复》。 被告南通城管局辩称，其作出的3号复议决定程序合法，原告的诉讼请求不能成立。原告的复议申请于2019年3月5日受理，并于4月18日经行政机关负责人同意后，决定驳回原告的行政复议请求，做出3号复议决定并送达给原告方，复议程序合法。3号复议决定认定的事实清楚，适用法律正确，如皋执法局接到原告的举报后已经履行了立案、调查取证职责，并书面告知了原告，被告根据《行政复议法》第四十八条第一款第（一）项的规定驳回原告的复议请求，并无不当之处。故请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告南通城管局向本院提交了以下证据：1.《南通市城市管理综合行政执法局行政复议受理通知书》（通执法行复字【2019】3号）；2.EMS国内快递单（单号1052209690532）及网上查询结果打印件；3.《南通市城市管理综合行政执法局行政复议复议答复通知书》（通执法行复字【2019】3号）；4.EMS国内快递单（单号1052209691432）及网上查询结果打印件；5.《行政复议案件办理审批表》；6.3号复议决定；7.EMS国内快递单（单号1182411899517）及网上查询结果打印件；8.EMS国内快递单（单号1182411898517）复印件及网上查询结果打印件。 第三人某公司述称，案涉小区是农民集中居住区，而农民集中区的建设是国家的改进举措，是新生事物，和一般的建设工程是不同的，且国家没有明确的法律法规的规定，故原告的诉讼请求不能成立，请求驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，原告丁某经搬迁后（原房屋为集体土地上房屋）被安置在如城街道××新村小区××室，约于2014年入住该房屋。2018年，原告丁某拟将上述房屋出售给他人，因房屋产权限制无法出售，遂于2018年12月18日向被告如皋执法局递交举报信，要求如皋执法局对小区安置房为违法建设的事宜进行处理。如皋执法局收悉后，当即告知原告所递交的举报信已经收悉，将安排执法人员对原告反映的事项进行核查处理，处理结果将依法告知。如皋执法局经初步核查后发现，某公司为如城街道绿杨新村小区主要开发建设方，该公司未取得建设工程规划许可证于2010年在如皋市如城街道建设了绿杨新村110号楼（原为如皋市城建投资有限公司建设，后由某公司承继权利义务），遂于2019年1月3日进行立案查处。因该小区属于集中安置小区，如皋执法局将有关问题向如皋市人民政府层报，如皋市人民政府召集城管部门、国土部门、住建部门、街道和社区召开协调会，在协调会中有关部门表明110号楼原来在兴皋水务的土地证范围内，2018年由兴皋水务转让给某公司，证号为苏20**第0014641号，目前正在针对安置房进行补办手续，案涉地块列入补办范围。会议要求有关部门把该小区问题作为重点解决问题，力争2019年将相关手续办理到位，城管部门应做好正面宣传，目前住建部门正在办理相关手续的过程中，若已经立案的，建议先中止办理，如若住建部门无法办理，再恢复办理。尔后，遂向如皋市住房和城乡建设局去函征询意见。如皋市住房和城乡建设局于2019年2月13日函复称，对该类建设项目宜采取完善手续为主要形式的解决措施，建议如皋执法局暂缓对该类建设进行查处为宜。相关部门已经按照上述会议精神，抓紧办理该小区的权证手续补办事宜。基于此，如皋执法局于2019年2月15日作出《关于举报“城投公司提供的安置房为小产权房事项”的答复》，称目前在调查处理中，待有处理结果，将及时予以告知。2019年年2月28日，丁某向南通城管局申请行政复议，请求确认如皋执法局未对如皋市城市建设投资有限公司违法建筑物作出处理决定的行为违法，并责令其依法作出处理决定。南通城管局经审查于2019年4月18日作出3号复议决定认为，集中居住区属于新生事物，目前主要有国家、地、地方各级人民政府的相关政策予以调整皋执法局接到举报后，积极履行立案、调查取证职责，并就调查情况及时请示如皋市政府，并按照市政府协调会精神要求和如皋市住房和城乡建设局的建议，中止查处，并书面回复了原告，不存在不履行法定职责之情形，遂驳回了丁某的复议请求。原告不服，遂向本院提起诉讼。 另查明，如皋地区国有建设土地上的违法建设行为由如皋执法局行使行政处罚集中管辖权。 以上事实有原、被告各方提交的证据材料及当庭陈述等予以证实。 案件关键在于被告城管局是否存在期限内不履行法定职责的情形。本院认为，被告如皋执法局不存在规定规定期限内不履行法定职责之情形，被告南通城管局作出的3号复议决定合法正确。 一是被告作出答复时在相应的处理期限内。履行职责之诉并不意味着公民随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务，也不意味着只要对行政机关的“不作为”或“作为”不服，就可以提起“不作为之诉”，要求法院支持其诉讼请求。一般来讲，公民提起履职之诉至少应具备以下几个条件：第一，向行政机关提出过申请；第二，所申请的事项具有实体法上的请求权基础；第三，向一个有管辖权的行政机关提出；第四，申请行政机关作出的行为是一个具体的、特定的行政行为；第五，行政机关对于原告申请的拒绝，可能侵害的必须是属于原告自己的主观权利，或者行政机关在法定期限内未作出处理决定，侵害原告的主观权利。也即，行政机关在规定期限内未对举报事项予以处理，侵害行政相对人主观权利的，方可提起行政诉讼，请求法院依法裁判，对于行政机关是否不履行法定职责，法院亦需要对上述五个条件进行审查，在此基础上方能做出裁判。《城乡规划法》规定，未取得建设工程规划许可证或者按照建设工程规划许可证建设的，由城乡规划主管部门予以处理，但该法并未规定行使该项职权的处理期限。城管行政执法条线也并未对城管行政执法的处理期限作出明确规定。此种情形下，对于行政机关不履行法定职责的期限应参照行政诉讼法的规定。《行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。本案中，被告如皋执法局收到原告的投诉举报时间为2018年12月18日，立案的时间为2019年1月3日，作出《关于举报“城投公司提供的安置房为小产权房事项”的答复》的时间为2019年2月15日，并于当日邮寄送达原告，无论以哪个时间点作为起算点，处理的时限均未超出行政诉讼法规定的两个月的时间。 二是被告如皋执法局不存在拒绝履行法定职责的情形。本案中，被告如皋执法局接到原告丁某的举报材料后，第一时间内告知原告，将安排执法人员对其反映的事项进行核查处理。随即展开初步核查，在此基础上于2019年1月3日予以立案。因目前集中安置区主要由地方各级人民政府为解决拆迁安置问题进行统一建设，并出台相关政策文件予以调整，如皋执法局接到举报后，积极履行立案、调查取证职责，并就调查情况及时请示如皋市政府，并按照市政府协调会精神要求和如皋市住房和城乡建设局的函复，中止查处，并书面回复了原告，不存在拒绝履行法定职责之情形。被告如皋执法局的一系列行为，恰是积极履行法定职责表现，对于此种集中安置小区问题，如皋执法局并不是盲目执法，而是意识到问题的普遍性，将安置的居民利益摆在首要位置，及时将有关问题层报如皋市人民政府进行会商研究，如皋市人民政府业已召开协调会，要求各部门协作补办手续，要求如皋执法局在相关手续补办之前中止办理，应该说在该事项处理过程中，如皋执法局尽到了应尽的责任和义务，其根据协调会会议精神和如皋市住房和城乡建设局的函复，中止暂缓案件办理，告知当事人待有处理结果，将及时予以告知，并无明显不当之处。 三是被告南通城管局作出的3号复议决定并无不当之处。《行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。《行政复议法》第四十八条第一款第（一）规定，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，被告南通城管局收悉原告丁某的复议申请，于2019年3月5日受理，于2019年4月18日作出3号复议决定，程序上并无任何不当之处。南通城管局经审查认为，农村集中居住区建设是国家新农村建设过程中的改革举措，属于新生事物，目前主要有国家、地、地方各级人民年政府的相关政策予以调整律法规对农村集中居住区建设涉及的问题面广量大，且属于国家与地方各级人民政府制定的相关政策而非执行相关法律规定所引发，故不同于一般的建设工程项目性质，应当通过各级地方人民政府积极化解矛盾，协调各方利益诉求，在条件许可的情况下，尽量采取“完善手续，进行不动产产权登记”为主要形式的解决措施，如皋执法局接到举报后，积极履行立案、调查取证职责，并就调查情况及时请示如皋市政府，并按如皋市政府协调会精神要求和如皋市住建局的建议，中止查处，并书面回复了原告，不存在不行法定职责的情形，遂依照《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，驳回了原告丁某的复议请求。南通城管局所作复议决定，认定事实清楚，适用法律法规正确。 综上所述，原告丁某的诉讼请求本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告丁某的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告丁某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 员  万流兵 人民陪审员  徐敏杰 人民陪审员  陆修兵 二〇一九年八月二十八日 书 记 员  刘 佳 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。