山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁02行初32号 原告青岛新天地固体废物综合处置有限公司，住所地莱西市姜山镇新天地大道1号。 法定代表人韩清洁，董事。 委托代理人郭仕清，北京市盈科（青岛）律师事务所律师。 委托代理人黄伟伟，北京市盈科（青岛）律师事务所律师。 被告青岛市人民政府，住所地青岛市市南区香港中路11号。 法定代表人孟凡利，市长。 委托代理人韩文超，青岛市司法局工作人员。 委托代理人奥旭东，青岛市司法局工作人员。 原告青岛新天地固体废物综合处置有限公司不服被告青岛市人民政府不予受理行政复议申请决定一案，于2019年2月1日向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月11日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月14日组织双方当事人进行了证据交换，于2019年7月9日在第十五审判庭公开开庭审理了本案。原告青岛新天地固体废物综合处置有限公司的委托代理人郭仕清、黄伟伟，被告青岛市人民政府的委托代理人韩文超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年1月15日，被告青岛市人民政府作出青政复不字[2019]6号《不予受理行政复议申请决定书》，针对原告提出的确认莱西市人民政府不依法组织招投标行为违法的复议申请，认为原告若认为莱西市人民政府未按照《招标投标法》和《政府采购法》组织招投标，可以依法向有关主管部门反映，原告行政复议申请的事项不属于行政复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。 原告青岛新天地固体废物综合处置有限公司起诉称，2018年12月28日，原告向被告递交行政复议申请书，请求确认莱西市政府利用财政资金处置原告财物，却不依法组织招投标的行政行为违法。2019年1月15日，被告作出青政复不字[2019]6号《不予受理行政复议申请决定书》。原告认为被告作出的该决定是错误的，事实与理由如下：一、被告认为原告未提交证据证明莱西市人民政府实施了上述行政行为，其该认定违反法律规定。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条之规定，行政诉讼案件的举证责任在于被告，且原告复议请求事项不属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条规定的应由原告承担举证责任的情形，故原告提起行政复议中的举证责任在于莱西市人民政府。因此，被告以原告提交的证据不能证明莱西市人民政府曾经作出过上述行为为由不予受理，违反法律规定。二、被告作出该决定程序违法。1.根据《中华人民共和国行政复议法》第八条规定可知，原告提起涉案行政复议事项不属于上述规定的不能提起行政复议的事项，原告的复议事项符合《行中华人民共和国政复议法》规定的行政复议受理条件，被告应当依法受理。被告不予受理，缺少法律依据。2.被告违反《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，没有要求莱西市人民政府答复和举证，没有通知原告查阅上述材料，就擅自越权以原告提交的证据不能证明莱西市人民政府曾经作出过上述行为为由不予受理，程序违法。三、本案已有证据证明莱西市人民政府实施了上述行政行为。尽管本案的举证责任在于莱西市人民政府，但是为了便于被告查明行政复议请求事项，原告主动提交了《莱西市环保局关于青岛新天地固体废物综合处置有限公司突出环境问题整改费用的情况说明》、《关于新天地突出环境问题整改费用的情况说明》、《青岛新天地固体废物综合处置有限公司整改等相关费用协调会议备忘录》、《青岛市发展和改革委员会关于商情协助提供青岛新天地静脉产业园近况材料的函》、查封封条照片等6份证据，充分证明了莱西市人民政府实施了上述行政行为，故被告作出的该决定认定原告提交的证据不能证明莱西市人民政府曾经作出过上述行为，与客观事实不符。综上所述，被告作出的该决定没有事实和法律依据，程序违法，且未审查莱西市政府是否实施了上述行政行为的情形下，决定不予受理，违反了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八条的规定。为维护原告的合法权益，特提起行政诉讼，请求法院依法判令：一、撤销被告作出的青政复不字[2019]6号《不予受理行政复议申请决定书》，并责令被告依法受理原告的行政复议申请；二、本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交如下证据： 1.行政复议申请书，证明原告依法向被告提出行政复议申请，请求确认莱西市人民政府利用政府财政资金处置原告财物，却不依法组织招投标的行政行为违法。 2.青政复不字（2019）6号《不予受理行政复议申请决定书》，证明原告根据被告要求，在法定期限内将复议申请书及证据等材料提交给被告，但被告认为原告提交的证据不能证明被申请人莱西市人民政府曾做出过上述行为，并决定不予受理。 3.《关于新天地突出环境问题整改费用的情况说明》复印件，证明经莱西市人民政府研究决定，青岛新天地暂存棚、遮雨棚、暂存池、填埋池内外官网清淤等工程不进行招投标。 4.《青岛新天地固体废物综合处置有限公司整改等相关费用协调会议备忘录》复印件，证明莱西市人民政府决定对青岛新天地暂存棚、遮雨棚、暂存池、填埋场内外管网清淤等工程作为应急抢险救灾工程，不再进行招投标，并由财政资金拨付，系对法律的错误理解和适用，该工程不属于抢险救灾工程。 5.《莱西市环保局关于青岛新天地固体废物综合处置的有限公司突出环境问题整改费用的情况说明》复印件，证明莱西市人民政府利用财政资金拨付了暂存棚、遮雨棚、暂存池填埋池内外管网清淤等工程工程款39000万元。 被告青岛市人民政府答辩称，被告作出的青政复不字[2019]6号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法。原告于2018年12月29日向被告提出行政复议申请。当日，被告作出青政复办补字[2018]45号《补正行政复议申请通知书》，要求原告按照一事一申请原则，对莱西市人民政府不同的行政行为，分别作出复议申请，并提交相关证据材料。2019年1月9日，被告收到补正材料。原告重新提出复议申请，请求确认莱西市人民政府不依法组织招投标的行为违法。经审查，被告认为原告若认为莱西市人民政府未按照《招标投标法》和《政府采购法》组织招投标，可以依法向有关主管部门反映，原告行政复议申请的事项不属于行政复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件。遂被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，于2019年1月15日作出青政复不字[2019]6号《不予受理行政复议申请决定书》，并邮寄送达原告。综上，原告的诉讼请求于法无据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告青岛市人民政府在法定期限内向本院提交如下证据： 1.行政复议申请材料，证明原告提出行政复议申请。 2.青政复办补字[2018]45号《补正行政复议申请通知书》，证明被告依法作出补正通知。 3.补正材料，证明原告的复议事项不属于复议范围。 4.青政复不字[2019]6号《不予受理行政复议申请决定书》，证明被告依法作出不予受理决定。 5.送达回证，证明被告依法将相关法律文书送达当事人。 经庭审质证，原告对被告证据1-5的真实性、关联性、合法性均没有异议。但对证据2的内容有异议。首先该证据第2条明确载明"请提供莱西市人民政府做出该行政行为的原件或复印件及相关证据材料"，足以证实被告准许并认可原告提交的莱西市人民政府做出该行政行为的复印件。其次该证据第2条规定与《中华人民共和国行政复议法》第二十三条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条规定相悖，不具有合法性。即使原告提交了相关证明材料，也不意味着行政复议中的举证责任应由原告承担。对证据3的证明事项有异议，证据3恰能证明,原告按照被告的《补正行政复议申请通知书》的要求，在规定的期限内进行了补正，也足以证明莱西市政府决定并实施了利用财政资金但却未依法招投标的行为，且该行为与原告具有利害关系。对证据4内容有异议。 被告对原告提交的证据1-2的真实性无异议；对证据3-5的真实性无异议，但这些证据所显示的都是行政机关的内部行为，没有以外化的形式对相对人的权利义务产生影响，其内容也不能证实莱西市人民政府实施了原告所称的行政行为。 经审查，本院对当事人提交的上述证据认证如下：原告提交的证据1-2及被告提交的全部证据内容客观，形式合法，且与本案待证事实相关联，本院均予以采信。原告提交的证据3-5与本案审理被告所作不予受理复议决定的合法性认定无关，本院不予审查评判。 经审理查明，2018年12月28日，原告与青岛联合报废汽车回收有限公司、青岛新天地生态循环科技有限公司、青岛新天地静脉产业园管理有限公司作为申请人，以莱西市人民政府、莱西市环保局、姜山镇人民政府作为被申请人，莱西市公证处作为第三人向被告青岛市人民政府邮寄行政复议申请书，复议请求为：1.请求确认被申请人不履行法定职责的行政行为违法；2.请求确认被申请人作出责令申请人停产整治的行政行为违法；3.请求确认被申请人查封申请人档案室并扣押档案材料的行政行为违法；4.请求确认被申请人扣押或变相扣押申请人所有的财产的行政行为违法；5.请求确认被申请人拒绝申请人自行整改的行政行为违法；6.请求确认被申请人对申请人进行接管的行政行为违法，侵犯了申请人的经营自主权；7.请求确认被申请人强制执行申请人所有的财务的行政行为违法；8.请求确认被申请人利用财政资金处置申请人财务，却不依法组织招投标的行政行为违法；9.请求确认被申请人滥用行政职权，造成污染环境的后果的行政行为违法。被告青岛市人民政府于2018年12月29日收到该申请后，于同日作出青政复办补字[2018]45号《补正行政复议申请通知书》载明“……如你们对莱西市环保局、姜山镇人民政府作出的行政行为不服，应当向莱西市人民政府提出行政复议申请。如你们以莱西市人民政府为被申请人提出行政复议申请，需要补正以下材料：1.如你们认为莱西市人民政府未履行法定职责，请提供你们曾要求莱西市人民政府履行具体行政法定职责而莱西市人民政府未履行的证据材料；2.如你们对莱西市人民政府作出的行政行为不服，请提供莱西市人民政府作出该行政行为的原件或复印件及相关证据材料，以及你们与莱西市人民政府作出的行政行为有利害关系的证据材料；3.请你们按一事一申请的原则，对莱西市人民政府不同的行政行为，分别提出行政复议申请……”2019年1月9日，被告收到原告补正的六份不同复议请求的《行政复议申请书》及《莱西市环境保护局关于青岛新天地固体废物综合处置有限公司突出环境问题整改费用的情况说明》复印件、《青岛新天地固体废物综合处置有限公司整改等相关费用协调会议备忘录》复印件、莱西市环境保护局《关于新天地突出环境问题整改费用的情况说明》复印件、青岛市发展和改革委员会《关于商请协助提供青岛新天地静脉产业园近况材料的函》复印件、照片复印件两张。 本案中原告为申请人，以莱西市人民政府作为被申请人，复议请求为：请求确认被申请人利用财政资金处置原告财物，却不依法组织招投标的行政行为违法。针对该行政复议申请，被告青岛市人民政府于2019年1月15日作出青政复不字[2019]6号《不予受理行政复议申请决定书》决定不予受理，并于同日向原告邮寄送达。原告于2019年1月17日签收。原告不服该决定书，提起本案行政诉讼。 本院认为，本案争议的焦点是被告作出的青政复不字[2019]6号《不予受理行政复议申请决定书》的合法性。《中华人民共和国政府采购法》第二条规定：“在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为……”。第四条规定：“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。”第五十八条规定：“投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。”《中华人民共和国招标投标法》第七条规定：“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。”第四十九条规定：“违反本法规定，必须进行招标的项目而不招标的，将必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标的，责令限期改正，可以处项目合同金额千分之五以上千分之十以下的罚款；对全部或者部分使用国有资金的项目，可以暂停项目执行或者暂停资金拨付；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”《工程建设项目施工招标投标办法》第十二条规定：“依法必须进行施工招标的工程建设项目有下列情形之一的，可以不进行施工招标：（一）涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈需要使用农民工等特殊情况，不适宜进行招标……”。第六十八条规定：“依法必须进行招标的项目而不招标的，将必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标的，有关行政监督部门责令限期改正，可以处项目合同金额千分之五以上千分之十以下的罚款；对全部或者部分使用国有资金的项目，项目审批部门可以暂停项目执行或者暂停资金拨付；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第三条第一款规定：“投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、法规和规章规定的，有权依法向有关行政监督部门投诉。”《政府采购质疑和投诉办法》第一条规定：“为了规范政府采购质疑和投诉行为，保护参加政府采购活动当事人的合法权益，根据《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》和其他有关法律法规规定，制定本办法。”第二条规定：“本办法适用于政府采购质疑的提出和答复、投诉的提起和处理。”第五条规定：“采购人负责供应商质疑答复。采购人委托采购代理机构采购的，采购代理机构在委托授权范围内作出答复。县级以上各级人民政府财政部门（以下简称财政部门）负责依法处理供应商投诉。”第六条规定：“供应商投诉按照采购人所属预算级次，由本级财政部门处理。”根据上述法律规定可知，政府采购工程进行招标投标的，投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、法规和规章规定的，有权依法向有关行政监督部门投诉，投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。本案中，即使原告在行政复议程序中提交的证据材料内容真实，其反映的是莱西市人民政府在涉及环境污染严重的应急管理工作中采取的不再招投标，而由有关审计、财政部门直接审计、拨付的情况，原告对此有异议应依照上述有关法律规定进行救济，被告认为原告行政复议申请事项不属于行政复议范围而不予受理并无不当。 关于被告的行政复议程序，《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”本案中，原告于2018年12月29日向被告提出行政复议申请。当日，被告作出青政复办补字[2018]45号《补正行政复议申请通知书》，要求原告按照一事一申请原则，对莱西市人民政府不同的行政行为，分别作出复议申请，并提交相关证据材料。2019年1月9日，被告收到补正材料，并于2019年1月15日作出青政复不字[2019]6号《不予受理行政复议申请决定书》，上述程序符合法律规定。 综上，被告作出的青政复不字[2019]6号《不予受理行政复议申请决定书》合法，本院依法予以支持。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告青岛新天地固体废物综合处置有限公司的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告青岛新天地固体废物综合处置有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审判长 刘 英 审判员 徐奎浩 审判员 刘力铭 二〇一九年八月八日 法官助理 宫惠敏 书记员 赵洪峰 书记员 刘佳