浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终797号 上诉人（原审原告）宋依利，男，1959年7月8日出生，汉族，住杭州市滨江区。 委托代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。 上诉人（原审被告）杭州市滨江区人民政府西兴街道办事处，住所地杭州市滨江区西兴街道官河路**。 法定代表人胡嘉欢，主任。 委托代理人王永皓、马宏利，北京德恒（杭州）律师事务所律师。 上诉人宋依利因城建行政强制及行政赔偿一案，不服杭州市滨江区人民法院（2018）浙0108行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理后组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 宋依利认为杭州市滨江区人民政府西兴街道办事处（以下简称西兴街道办）于2015年11月28日强制拆除其承包地上建筑物的行为违法，向原审法院提起诉讼，请求：一、确认西兴街道办于2015年11月28日对宋依利养殖场及房屋强制拆除的行为违法；二、西兴街道办赔偿宋依利：1、两间住房6个人头补偿费210万元；2、奖励费及道地费29万元；3、50多间房屋装修240万元；4、金毛犬5万元；5、空调1万元；6、跑步机2500元；7、电脑及1年网费5000元；8、热水器1500元；9、三口水井水泵及皮管46000元；10、全家日用品2万元；11、自来水增压水泵500元；12、排水管自来水管34500元；13、房屋出租租客床位费12000元；14、床6000元；15、50张铁床12500元；16、租客物品损失1万元；17、琉璃瓦5万元；18、捣（预）制砖硂结构房屋大牧场3628520元（按房屋市场价赔偿[1295.9平方米*（3.5万元至4万元）/平方米]）；19、房屋3年租金150万元；20、围墙外水泥地坪33000元；21、大水池4600元；22、大门楼2400元；23、有线电视迁移补助费300元、24、异地安置补助费2万元；25、大圆桌1200元；26、分电表2000元；27、水桶牛筋桶2000元；28、50套桌子柜子2万元；29、大山崎赛车1800元；30、小四仙桌600元；31、大四仙桌800元；32、25寸西湖电视机2500元；33、精神损失费50万元；34、油烟机1800元；35、前述损失三年利息2585284.80元。 原审法院经审理查明，1999年9月20日，宋依利户与杭州市西兴镇协同村经济合作社签订《滨江区农村集体土地承包合同》一份，约定承包土地2.776亩，其中水田2.776亩，承包期限自1997年11月20日起至2027年11月19日止，承包方义务包括“保护耕地，不得进行掠夺性经营，不得随意弃耕抛荒。未经发包方许可及法律法规规定的审批手续，不得擅自改变用地性质”。宋依利提交的《浙江省农村集体土地承包权证》载明承包方为宋依利户，承包土地面积及承包期限同上，土地类别为耕地。承包后宋依利在该承包土地上建起猪舍养殖生猪，2005年左右因畜牧禁养后宋依利逐步对该承包土地上建筑物进行了改建，并进行了分隔出租。宋依利自述约有50个房间，租住一百余人。2015年11月28日，宋依利户案涉承包土地上的建筑被强制拆除。杭州市滨江区西兴街道协同社区居民委员会（以下简称协同社区居委会）于2017年10月20日出具《情况说明》一份，载明“宋依利的牧场建于1991年左右，自建成后一直用于生猪养殖，2003年风情大道项目的实施，将其户位于该项目征地红线内的房屋进行了拆迁，其又在养猪场（牧场）北侧建造一间平房，用于其拆迁后的居住。一直到2005年左右滨江区铁路以北畜牧禁养后，才开始停止生猪养殖。至此之后，宋依利逐步对该处牧场进行了改建，并进行了分隔及装修，用于出租给外来人员居住。2015年协同社区进行整村拆迁，在整村交地之前对该处牧场内的房屋进行了丈量，于2015年11月28日实施整村交地时，将该处牧场予以拆除”。另查明，杭州市滨江区农村多层住宅建设管理中心已于2013年10月17日与宋依利户签订《征用集体所有土地房屋拆迁户购房协议书》，对其户内五人予以安置。诉讼过程中，协同社区居委会向原审法院出具情况说明，称“在拆除过程中，本社区将牧场中尚未移走的物品进行了搬离，当时宋依利本人也在现场，搬离的物品堆放于牧场外路上，交由其自行处理”。 原审法院认为，涉案拆除行为系为完成“整村交地”工作而实施。根据滨江区关于整村交地的政策规定，“各街道作为村级留用地的做地主体，负责组织农转用报批、拆迁交地、土地挂牌出让等各项前期工作……”，即整村交地工作的组织者为各村所在地街道办事处。据此，协同社区居委会所称为完成整村交地任务而组织实施的涉案拆除行为，其法律责任应推定由负责该区块整村交地工作的西兴街道办承担。本案焦点为西兴街道办组织实施的涉案强拆行为是否违法以及由此产生的国家赔偿责任。一、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。西兴街道办未经涉案房屋所在地县级以上地方人民政府责成，强制拆除宋依利房屋，属于超越职权。西兴街道办亦未提交有关部门对宋依利作出违法建筑认定或者处置的依据，强拆依据的事实不清、证据不足。西兴街道办在实施强拆房屋行为时未遵循《中华人民共和国行政强制法》有关程序的规定，系程序违法。鉴于案涉房屋已被拆除，不具有可撤销内容，故西兴街道办实施的强制拆除行为应予确认违法。二、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。结合宋依利的赔偿请求逐一予以评判：（一）第2项中的道地，第18项房屋损失及第3项装修损失、第17项琉璃瓦、第20项围墙外水泥地坪，考虑宋依利户因承包土地建造生产设施用房的历史因素，不宜轻易认定其未经审批翻建而成的建筑为违法建筑而不予赔偿。原审法院认为，应结合其对房屋进行装修用于出租的实际使用状况，酌情予以赔偿房屋建造与装修支出。（二）第5、6、7、8、10、14、15、16、25、28、29、30、31、32、34项损失为宋依利户及租户生活用品损失，结合该户居住情况及租赁规模，前述损失物品种类及数量应符合客观实际，予以确认并酌情予以支持。（三）第4项损失，宋依利的举证具有证明力，予以确认并酌情予以支持。（四）第9、11、12、13、21、22、23、26、27项，为宋依利户及租赁户生活生产设施，结合该户居住情况及租赁规模，前述损失物品种类及数量应符合客观实际，予以确认并酌情予以支持。（五）第1项人头补偿费、第2项中奖励费、第24项异地安置补助费应基于宅基地上房屋征收补偿产生，涉案土地并非宅基地，故上述赔偿请求依据不足；第19项，涉案房屋已拆除不再产生租金收益，且为未经审批建筑，宋依利已就此提出本案国家赔偿，主张租金依据不足，不予支持；第33项，强拆中不存在侵犯人身权致宋依利精神损害情形，该精神损失赔偿主张依据不足，不予支持。西兴街道办违反法定程序拆除涉案房屋并搬离物品，未进行公证，且未能举证已联系宋依利涉案物品的处置事宜，导致宋依利户生活用品及生产经营资料致损应予赔偿。原审法院酌情确定由西兴街道办赔偿宋依利因本次强拆行为引起的损失共计50万元。鉴于上述损失发生于2015年11月28日，宋依利主张利息损失应属合理，酌情按该赔偿款项银行同期存款利息42158元予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十二条、第七十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条之规定，判决如下：一、确认西兴街道办于2015年11月28日强制拆除宋依利涉案房屋的行政行为违法；二、西兴街道办于本判决生效之日起三十日内赔偿宋依利损失50万元及利息42158元，合计542158元；三、驳回宋依利的其他赔偿请求。案件受理费人民币50元，由西兴街道办负担。 上诉人宋依利不服原审判决向本院提起上诉称，原审法院作出的判决认定事实不清，适用证据、法律错误。第一、根据《宪法》第十三条、《物权法》第六十六条的规定，私人合法财产受法律保护。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十九条的规定，西兴街道办对上诉人的养殖场及房屋进行违法强拆时应当制作财产清单并进行公证，如果西兴街道办依法制作了财产清单并进行了公证，那么上诉人被强拆时的财产将是一目了然。西兴街道办拒不提供涉案强拆时的财产清单和公证材料，西兴街道办依法应当承担举证不利责任，应当认定上诉人举证的相关财产损失。原审法院不依法认定明显是故意适用证据错误。第二、西兴街道办强制拆除上诉人涉案养殖场及房屋直接导致上诉人及家人居住水平严重下降，长远生计没有任何保障，当然会造成上诉人精神上的痛苦，当然会造成精神损失，这是最基本的常识，原审法院不依法给予认定明显是故意认定案件事实错误，故意适用证据错误。第三、上诉人的房屋系因承包土地建造的生产设施用房，建房时经过批准，且没有任何权威执法部门将上诉人的房屋认定为违法建设，上诉人的房屋等同于宅基地房屋，这是客观历史现实，所以西兴街道办对上诉人的房屋依法应予全额赔偿，对上诉人依法应予安置，而不能是酌定赔偿，原审法院仅判决西兴街道办酌情予以赔偿房屋建造和装修支出存在根本错误。第四、西兴街道办的违法强拆给上诉人造成了巨额财产损失，原审法院仅仅酌定西兴街道办赔偿上诉人财产损失共计50万元，严重压低了上诉人涉案被毁财产的价值，这根本无法保障上诉人的生产生活水平不下降，长远生计有保障，严重显失公平，明显是鼓励西兴街道办违法强拆。第五、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第三十二条规定，行政机关因违法行为侵害受害人财产权的，受害人有获得国家赔偿的权利。本案中，西兴街道办超越职权、滥用职权对上诉人养殖场及房屋实施强拆，侵害了上诉人的合法权益，故请求撤销原审判决第二项、第三项；改判支持上诉人的赔偿请求。 上诉人西兴街道办不服原审判决向本院提起上诉称，一、案涉拆除行为不应认定为行政违法。本案所涉的土地系宋依利向原西兴镇协同村经济合作社(现协同社区)承包而来。宋依利承包后将原属水田的土地未经任何批准手续私自建设，并对外出租。2015年协同社区涉及整村拆迁时，为了整体交地，该地块上的建筑被协同社区拆除。该部分事实已经被杭州中院(2018)浙01行终380号行政裁定所确认。那么本案即便涉及拆除行为违法，也并非行政诉讼处理范畴，更不能直接推定是上诉人实施的行政行为。哪怕按照杭州中院前述行政裁定，也只是要求上诉人承担相应的法律责任而已。前述法律责任具体为何?上诉人认为，在已经确认拆除行为系协同社区实施的前提下，上诉人就算有责任，也仅是对于协同社区组织的拆除行为疏于监督的法律责任，最多也就是承担相应的赔偿责任，不能简单的认定拆除行为是行政行为并确认违法，这与之前确认的拆除行为系协同社区实施的结论明显矛盾。二、案涉猪场系违法建设，不应予以赔偿。宋依利于1999年9月20日与原西兴镇协同村经济合作社(现协同社区)签订集体土地承包合同，约定承包2.776亩水田，期限为1997年11月20日起至2027年11月19日止。合同中约定宋依利应当保护耕地，未经发包方许可以及法律法规规定的审批手续，不得擅自改变用地性质。但是宋依利在承包土地后，在未办理任何批准手续的情况下，私自将水田改为养猪场；后因滨江区清理猪场，该养猪场停办，宋依利又将该猪场的房屋重新整修后改为住房出租给外来人员，该行为依然没有任何审批手续。上诉人认为宋依利的猪场系违法建设，不符合国家赔偿的相关规定，不应予以赔偿。首先，《国家赔偿法》第二条明确规定只有“合法权益”被侵害的情况下，才有可能获得国家赔偿。但在2015年11月28日被强制拆除的建筑物均是宋依利擅自建造的违法建筑，并非合法权益，故其依据房屋被拆而提出的各项请求不属于国家赔偿的范围。其次，虽然原审判决中认为上诉人未提供违法建设的认定依据，但是本案中宋依利将原承包的水田从耕地改为养殖用地并建设猪舍等生产性房屋；之后又将猪舍从生产性房屋改建为住宅对外出租并自认租住100余人，该一系列的行为显然已经严重违背了原集体土地承包合同的约定以及原承包土地的性质。宋依利对于其多次兴建、改建建筑物的行为并未提供任何设计、规划或者其他审批手续进行证明，甚至连基本的、被拆除房屋的标准平面图都没有，这样的建筑难道能认为是合法建筑?这样的权益难道能认为是“合法权益”?对这样的建筑进行赔偿完全是在变相鼓励乱占耕地、牟取私利的违法行为!第三，本案中，对于原承包土地为耕地、宋依利擅自建设猪舍后又擅自改建房屋对外出租牟利的事实双方没有异议；宋依利对于之前建设、改建、出租等行为也未能任何相关的审批手续或者批准文书；占用耕地、违法建设、违法出租的行为违反了多部法律法规，损害了国家、集体以及公共利益。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第九条、第二十二条规定，一审法院可以直接认定该建筑并非合法建筑；就算存有疑问一审法院也可以主动向相关部门调取证据或者责令上诉人提供补充证据，但一审法院完全无视本案明确的事实，直接将宋依利违法建设作为合法权益予以赔偿，严重背离了国家赔偿的宗旨，损害了国家利益，应予纠正。综上所述，宋依利的诉请缺乏事实和法律依据，一审法院认定事实错误，适用法律不当，请求二审法院依法予以改判。 本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，原审法院关于本案适格被告以及被诉强制拆除行为合法性的认定，本院予以认同。针对上诉人宋依利主张的人头补偿费、奖励费、异地安置费、精神损害赔偿请求，原审法院已经说明不予支持的理由，本院亦予认同。 关于上诉人宋依利主张的房屋租金损失。根据宋依利的自认，其用于出租的涉案被拆除房屋搭建在其承包土地上，系由养猪场的养殖用房改建而成。上述改建行为未经审批，亦不符合农业设施或者规模化养殖设施的用途规定，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范围，原审法院对该租金损失不予支持，符合法律规定。 根据上诉人西兴街道办提供的《情况说明》及在诉讼过程中的陈述可知，宋依利改建后用于出租的涉案被拆除房屋原系用于生猪养殖，强制拆除时屋内存在尚未搬移的物品。根据房屋搭建时系生产设施用房的历史因素、房屋被拆除时室内存在财物的客观事实以及西兴街道办未能举证证明室内财物已妥善保管或清点移交的情节，本院认为西兴街道办应对宋依利搭建相关生产设施用房的建设成本以及室内物品损失予以赔偿。关于赔偿标准，原审法院根据双方当事人主张的生产设施用房面积以及房屋改建后的租赁规模，酌情认定相关损失为50万元以及银行同期存款利息损失42158万元，已经充分考虑房屋搭建使用的历史因素、强制拆除行为的发生时间和违法情节以及双方当事人的举证情况，并无不当。 综上，两上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杭州市滨江区人民政府西兴街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 洵 审判员 廖珍珠 审判员 唐莹祺 二〇一九年八月三十日 书记员 郑 漩