广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1803行初119号原告何永昌，男，1961年10月9日出生，汉族，英德市人，住英德市，委托代理人郭周旋，广东英都律师事务所律师。被告英德市自然资源局。地址：英德市英城街道英州大道国土大楼。组织机构代码：114418810073124888。法定代表人任大伟，局长。委托代理人邓益琼，该局干部。委托代理人刘文静，广东才畅律师事务所律师。被告清远市自然资源局。地址：清远市清城区人民二路13号交通大厦二层至六层。组织机构代码：11441800MB2C91429Y。法定代表人林英营，局长。出庭应诉负责人麦卫忠，副局长。委托代理人张世乐，该局干部。原告何永昌不服被告英德市自然资源局、清远市自然资源局行政处罚决定纠纷一案，于2019年2月27日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2019年3月4日向被告英德市自然资源局、清远市自然资源局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2019年5月29日公开开庭审理了本案。原告何永昌及其委托代理人郭周旋，被告英德市自然资源局的委托代理人邓益琼、刘文静，被告清远市自然资源局的副局长麦卫忠及其委托代理人张世乐到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。英德市国土资源局于2018年11月20日作出英国土资执土决字[2018]155号《行政处罚决定书》（下称涉案《行政处罚决定书》），原告不服，申请了行政复议。2019年2月3日，被告清远市自然资源局作出清自然资复决〔2019〕6号《清远市自然资源局行政复议决定书》（下称涉案《行政复议决定书》），维持了被告英德市自然资源局的上述行政处罚决定。原告何永昌诉称，原告是英德市国营沙口农场职工，2001年，沙口农场建造新办公楼后，于2004年11月1日将原来的农场旧场部七间砖瓦结构的房屋以5000元的价格出卖给原告，旧场部的其他房屋出卖给其他职工。此后，原告一直占有和使用该七间房屋。2018年7月20日，因农场原来职工黄添娣擅自在农场旧场部四合院中间地块建造房屋，严重影响了原告及其他住户的权利，经多次协商无法达成协议，遂产生纠纷，原告及其他职工联名向沙口镇人民政府及被告反映情况，希望及时制止黄添娣违建行为，但黄添娣利用其家属在规划、国土部门担任职务的便利，对原告及其他职工建造的房屋分别作出行政处罚，作出责令原告退还土地，没收土地上新建的建筑物和其他设施并以土地每平方米10元共1800元的行政处罚。原告认为：被告作出的行政处罚的行为认定事实错误，没有法律依据，并且存在选择性执法的情形。一、原告向沙口农场购买的七间房屋，依法取得了房屋和土地的使用权，不存在非法占用的事实。二、原告本来就是沙口农场当地农民，成立沙口农场后，全部土地林地归农场使用，村民作为农场职工，农场解散后，土地没有退还给村民，村民没有任何生产资料作为生活保障，现在一直都在要求英德市人民政府处理解决历史遗留的问题，至今尚未得到解决，旧农场的土地性质有待政府部门确认处理。三、当地农村建设住宅，全部没有办理规划报建等相关手续，被告只对少部分人做出处罚，对同样的事实作出不同的对待，选择性执法，有违公平公正、合理行政的原则。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，被告英德市国土资源局没有处罚的职权，该处罚应由镇人民政府进行处罚。现特此提起诉讼，请求判决：撤销被告英德市自然资源局于2018年11月26日作出的涉案《行政处罚决定书》，撤销被告清远市自然资源局作出的涉案《行政复议决定书》。原告何永昌为其主张提供的证据有：1.身份证，证明原告诉讼主体资格；2.购房证据、收据及照片，证明原告购买取得不动产权益；3.举报投诉信，证明原告举报黄添娣违法用地；4.现场照片，证明被告没有依法制止黄添娣违法行为；5.涉案《行政处罚决定书》，证明被告处罚没有法律依据；6.涉案《行政处罚决定书》，证明被告没有依法监督下级机关的行为。被告英德市自然资源局辩称，一、我局作出的涉案《行政处罚决定书》认定事实清楚，依据充分。涉案《行政处罚决定书》将地址“英德市国营沙口农场（新场部后面）”因笔误写成“英德市国营沙口农场旧场部”，实应为“英德市国营沙口农场（新场部后面）”。但不管是否存在笔误，原告+违法用地的地方是确定的，也是唯一的，因此不影响被告对原告进行处罚。经我局调查，沙口镇国营沙口农场（新场部后面）的地类为建设用地，然而原告在涉案土地上建房屋并没有向土地管理行政部门申请办理用地手续，并且原告提交的《购房证据》是其与国营沙口农场的民事协议，无法证明其已获得批准使用涉案土地，也无法证明其合法占有涉案土地。原告占用涉案土地0.27亩，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，属于未经批准非法占用土地的行为。因此，我局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，作出涉案《行政处罚决定书》认定事实清楚，依据充分。二、我局没有选择性执法。我局是经他人举报发现原告的违法行为，故而对原告的违法行为进行立案处罚。至于原告认为其他人员存在的违法行为，我局若一经发现，必然也会按照法律法规规定要求其自行整改，若然不整改，必然会对其进行行政处罚，但与本案无关。原告既然存在违法行为且被他人举报，我局作为土地主管部门，对原告的违法用地行为进行处罚并不存在任何不妥。综上所述，我局作出的行政处罚认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告英德市自然资源局向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据包括：1.《立案呈批表》、身份证复印件、购房证据、国营沙口农场收款收据、送达地址确认书、违法线索登记表、责令停止土地违法行为通知书、国土资源违法行为的报告、违法线索核查报告、抄告单、公文送达回证、询问笔录、现场勘验笔录、国土资源违法案件调查报告、违法案件审理记录、行政处罚告知书、公文送达回证、邮政挂号信送达截图、申辩书、关于何永昌违法占地案处罚申请延期的报告、行政处罚决定审批表，证明被告作出的涉案《行政处罚决定书》的相关材料；2.涉案《行政处罚决定书》、邮政挂号信送达截图、现场照片，证明被告作出的行政行为认定事实清楚、程序合法、符合法律规定。3.国营沙口农场初步规划示意图，证明涉案土地符合总体规划。适用法律：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》。被告清远市自然资源局辩称，一、我局的行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，原告不服英德市国土资源局作出的行政处罚决定，于2019年1月18日向我局申请行政复议，我局经审查于2019年1月22日给予立案受理，并向原告邮寄送达了《受理通知书》，同时向英德市国土资源局发出《提交答复通知书》。二、我局的行政复议审查合法。英德市国土资源局收到我局发出的《提交答复通知书》后，于2019年1月24日向我局提交了《行政复议答复书》及相关证据材料，其行为符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。经审查相关证据、依据和其他有关材料，我局查明：1、原告何永昌在英德市国营沙口农场旧场部未经批准建房屋，占地0.15亩，地类为建设用地0.27亩，符合土地利用总体规划，建筑面积300平方米。英德市国土资源局于2018年9月18日立案，对何永昌涉嫌未经国土部门批准在英德市国营沙口农场非法占用土地建房屋开展调查。案件调查人员对原告进行询问并制作询问笔录，有何永昌签名确认，询问笔录记载何永昌陈述该宗土地的基本情况，以及未办理用地手续等内容。英德市国土资源局于2018年10月24日送达告知拟对何永昌进行行政处罚，告知其可申请听证或陈述申辩，何永昌于2018年11月1日提交了《申辩书》，英德市国土资源局未予采纳。英德市国土资源局经批准延期于2018年11月26日作出涉案《行政处罚决定书》并于2018年11月29日通过邮政快递送达。我局认为，原告在未经批准的情况下，擅自占用土地进行建设，其行为已违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属于未经批准非法占用土地行为。英德市国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》等有关法律法规作出涉案《行政处罚决定书》，属认定事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确、程序合法、内容适当。三、我局作出行政复议决定合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，我局依法作出《行政复议决定》，维持了英德市国土资源局作出的行政行为，并送达原告、英德市国土资源局。我局作出《行政复议决定》的行为符合前述规定要求。综上，我局作出的《行政复议决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。请求法院依法驳回原告的诉讼请求及判令原告承担全部诉讼费用。被告清远市自然资源局向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据包括：1.行政复议申请书；2.行政复议程序性文件及相关送达记录；3.英德市国土资源局提交的《行政答复书》相关内容；4.涉案《行政复议决定书》及送达记录，证明经审查，被告作出的行政行为符合法律规定。适用法律：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项。经庭审质证，原告何永昌的质证意见是：一、对被告英德市自然资源局提供的证据1中《立案呈批表》的合法性有异议，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，不应该是由被告英德市国土资源局进行立案，没有立案的职权；证据2中的涉案《行政处罚决定书》有异议，因为被告英德市国土资源局作出涉案《行政处罚决定书》的程序不合法，认定事实错误。原告购买国营沙口农场的房屋，是没有进行过任何拆建。证据3的合法性有异议，应当以清远市自然资源局提供的证据为准，涉案土地应该视为村庄。被告适用法律错误，涉案的土地并不是国有土地，是农村集体土地。不适用《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。二、对被告清远市自然资源局提供的证据1、2、4无异议；证据3中《行政答复书》有异议，是被告英德市国土资源局单方的意思表示。适用法律错误，被告清远市自然资源局没有尽到履行职责，没有调查清楚事实。被告英德市自然资源局的质证意见是：一、对原告提供的证据1无异议；证据2的真实性、合法性无异议，关联性有异议，与本案无关。而且该组证据只是原告与国营沙口农场购房的民事协议，并不能证明其已获得批准使用涉案土地，也无法证明其合法占有涉案土地；证据3、4的真实性无异议，合法性、关联性有异议，与本案无关；证据5、6无异议，但对原告的证明目的不认可。二、对被告清远市自然资源局提供的证据及依据均无异议。被告清远市自然资源局的质证意见是：一、对原告提供的证据的质证意见与被告英德市自然资源局的意见一致。二、对被告英德市自然资源局提供的证据及依据均无异议。本院对上述证据认证如下：一、原告提交的证据5、6，被告英德市自然资源局提交证据2中的涉案《行政处罚决定书》，被告清远市自然资源局提交证据4中的涉案《行政复议决定书》，是被诉行政行为，其合法性在本案认为部分论述。二、原告提交的证据1、2，被告英德市自然资源局提交证据2中的其他证据，被告清远市自然资源局提交的证据1-3及证据4中的其他证据，本院确认其具有证据效力。三、原告提交的证据3、4，与本案无关，本院不确认其具有证据效力。经审理查明，原告何永昌于2001年购买了国营沙口农场旧场部的七间房屋，国营沙口农场于2004年11月1日出具了《购房证据》予以证实。原告何永昌于2006年6月开始在英德市国营沙口农场新场部后面进行建设房屋。2018年9月18日，原英德市国土资源局的执法人员巡查中发现原告擅自在英德市国营沙口农场新场部后面进行建设房屋，遂立案查处，并于同日向原告何永昌发出英国土资执法（沙口）停字〔2018〕第95号《责令停止土地违法行为通知书》，责令其停止土地违法行为，维持现状。原英德市国土资源局在调查过程中，对原告何永昌制作了《询问笔录》，原告反映其从2006年6月开始在英德市国营沙口农场新场部后面占地建新房屋，没有办理相关用地或建设审批手续。经原英德市国土资源局现场勘测，原告占用土地的面积为180平方米，建筑面积300平方米，地类属建设用地，符合土地利用总体规划。2018年10月24日，原英德市国土资源局调查终结后向原告发出英国土资土执罚（告）字[2018]第162号《行政处罚告知书》及英国土资土执听（告）字[2018]第162号《行政处罚听证告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容和享有的陈述、申辩、听证的权利。原告何永昌于2018年11月1日提交了《申辩书》，认为占用的土地是沙口农场分配给其的合法建设用地，用旧泥砖瓦房按原规划改造。原英德市国土资源局调查终结后认为原告“于2006年6月份开始擅自在英德市国营沙口农场旧场部建房屋”的行为属未经批准非法占土地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。原告的申诉意见无法申辩土地违法事实。经逐级审批后，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，经批准延期后于2018年11月26日作出涉案《行政处罚决定书》，决定对原告处以“责令退还非法占用的土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。并对非法占用的土地处以建设用地每平方米10元共1800元罚款”的行政处罚。同时，亦告知了当事人履行行政处罚决定的方式和期限及申请复议和诉讼的权利。并将上述《行政处罚决定书》送达给了原告。原告不服，向被告清远市自然资源局申请行政复议。清远市自然资源局于2019年1月22日进行立案受理，亦向原英德市国土资源局送达了《提出答复通知书》。经审查复议各方提交的证据、依据和其他有关材料，于2019年2月3日根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出涉案《行政复议决定书》，维持原英德市国土资源局的上述处罚决定。原告仍不服，遂向本院提起诉讼。根据机构改革方案，英德市国土资源局的职责已经整合到新组建的英德市自然资源局。本院认为，本案是不服行政处罚决定纠纷。人民法院审理行政案件是审查被诉行政行为的合法性。本案需要审查的是原英德市国土资源局作出的涉案《行政处罚决定书》及被告清远市自然资源局作出的涉案《行政复议决定书》认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。原英德市国土资源局作为土地行政主管部门，具有对英德市行政区域内非法占用土地的行为进行行政处罚的职权，原告认为根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，英德市国土资源局没有处罚职权的意见，本院不予采纳。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”对于涉案土地，原英德市国土资源局经现场勘测，并查阅土地利用总体规划数据库，根据《英德市土地利用总体规划图（2010-2020）局部图》，认定涉案土地地类为建设用地并无不当。因此对于原告何永昌认为涉案土地是农村集体土地的意见，本院不予采纳。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”本案中，原告何永昌在英德市国营沙口农场新场部后面建设房屋，并未依法向国土部门申请使用国有土地，亦未得到国土部门的批准，违反上述法律的规定，原英德市国土资源局认定其已构成未经批准非法占用土地的行为并无不当。由于占用的土地符合土地利用总体规划，原英德市国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”的规定，对原告未经批准非法占用土地的行为作出“责令退还非法占用的土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。并对非法占用的土地处以建设用地每平方米10元共1800元的罚款”的处罚决定，适用法律正确。原英德市国土资源局在行政处理过程中，履行了立案、调查取证、告知等程序，依法作出涉案《行政处罚决定书》并送达给原告，程序合法。原英德市国土资源局在调查、告知等行政处理程序中均认定原告何永昌占用的土地是坐落于英德市国营沙口农场新场部后面，而涉案《行政处罚决定书》却认为是“英德市国营沙口农场旧场部”，确实存在瑕疵，本院予以纠正。原英德市国土资源局是针对“未经批准非法占用土地的行为”处以行政处罚，上述瑕疵并不影响当事人的合法权益。综上所述，原英德市国土资源局作出的涉案《行政处罚决定书》认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告请求撤销涉案《行政处罚决定书》的依据不足，理由不充分，本院不予支持。被告清远市自然资源局收到原告的行政复议申请后，按照《中华人民共和国行政复议法》所规定的复议程序进行了审查，确保了各方当事人的权利，在此基础上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出涉案《行政复议决定书》，维持了英德市国土资源局的上述处罚决定。该复议决定程序合法，实体处理得当。原告要求撤销涉案《行政复议决定书》的诉讼请求理由不充分，依据不足，本院亦不予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告何永昌的诉讼请求。本案受理费50元，由原告何永昌承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  潘玉琪人民陪审员  曾雪琼人民陪审员  韩必康二〇一九年八月一日书 记 员  阮思然附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。