洛阳铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）豫7102行初106号原告：岳静，女，1976年5月5日出生，汉族。住河南省偃师市。委托诉讼代理人：王振民，住河南省偃师市。委托诉讼代理人：王斯达，河南文中律师事务所律师。被告：偃师市商城街道办事处。住所地河南省偃师市洛神路**。法定代表人：李继锋，该办事处主任。委托诉讼代理人：王登耀，男，该办事处副主任。委托诉讼代理人：张保安，河南法魂律师事务所律师。原告岳静因要求确认被告偃师市商城街道办事处（以下简称商城街道办）于2018年1月17～20日强制清除果树的行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于7月10日立案后，于次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。被告于7月25日提交了答辩状和证据。本院于7月31日向原告送达了答辩状。本院依法组成合议庭，于8月13日公开开庭审理了本案。原告岳静及其委托诉讼代理人王振民、王斯达，被告商城街道办副主任王登耀、委托诉讼代理人张保安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告商城街道办巡查发现，岳静在偃师市首阳新区前杜楼大堤北侧、滨河路规划区内，栽种高密度、株距一米、多年生成品果树约八亩。商城街道办认为，岳静的行为属于在规划区内抢栽树木，违法占地，意图获得高额补偿，遂于2018年1月17～20日实施了强制清除。原告岳静诉称，2017年6月1日，其与商城街道办前杜楼社区居民委员会（以下简称前杜楼居委会）签订租赁土地合同，承租该居委会土地13.446亩种植树木，租期两年。同年10月起，其购买、栽种了果树。商城街道办未经事先告知，组织人员、机械将其处于盛果期的果树拔除。原告岳静请求确认商城街道办强制清除果树的行为违法。岳静提交了以下证据（复印件）：1.租赁土地合同一份，以证明其为进行种植经营于2017年6月1日与前杜楼居委会签订了租赁土地合同及租期期限；2.买卖果树合同两份，以证明王振民自2017年10月15日起从韩明明处买入盛果期苹果树3500棵，价款105万元；3.收据三份（编号0001171、0025816、0001045），以证明其和王振民分别于2017年11月16日、2019年2月3日、6月13日向商城街道办三资代理服务中心、前杜楼居委会支付了全部租金；4.照片复印件三份，以证明果树被清除，给其造成了巨额损失；5.信访事项处理意见书两份（信访件编号LF20180143489、2L3F0263）、信访事项复查退办告知书一份（信访件编号LF20180143498），以证明其因果树被清除一事进行信访及信访处理情况。商城街道办辩称，岳静与前杜楼居委会签订租赁土地合同，双方的真实意思是用于移栽岳静原来租赁土地上尚未处理完的树木，岳静新购成品果树进行种植违反了租赁合同；该合同未按照该办文件要求进行备案，岳静据此进行种植经营属违法占地；岳静所租土地已规划为道路建设用地，其种植高密度成品果树属于为获得高额补偿而实施的私搭乱建行为。自2016年起，该办连续下发打击、查处违法占地和私搭乱建行为的通知、通告，岳静种植行为的非法目的明显，该办有权依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第六十五条的规定实施强制清除。强制清除行为程序上虽有不当之处，但效率和效果明显，应当得到支持。商城街道办提交了以下证据（复印件）：1.关于清除果树的情况说明一份（落款日期2018年8月9日），以证明该办在清除果树前发布了打击、查处违法占地和私搭乱建行为的通知、通告以及清除过程。2.前杜楼居委会情况说明一份（落款日期2018年8月9日），以证明该居委会与岳静签订合同的真实意思，岳静新购成品果树进行栽种具有非法目的；该合同未按要求备案。3.关于严肃查处违法占地和私搭乱建行为的通告一份（落款日期2017年3月3日），以证明该办发布了敦促整改违法占地和私搭乱建行为的通告。4.关于打击违法占地违法建设的实施方案（商街文〔2017〕7号）一份（落款日期2017年2月28日），以证明该办向所辖社区、村及相关部门下发了打击违法占地违法建设的实施方案。5.制止违法违建、违法占地宣传条幅照片八份（标注日期2017年1月20日），以证明该办进行了执法宣传。6.偃师市信访局交办案件卷宗材料八份，以证明岳静于2018年8月8日到信访局信访，该办接到信访局交办案件后，认为岳静反映问题不实并出具了处理报告。7.河南省偃师市人民法院（2105）偃民六初字第172号民事调解书一份，以证明岳静与前杜楼居委会签订租赁土地合同前，曾与前杜楼居委会产生租赁土地合同纠纷，经法院调解结案；调解协议对岳静种植的树木的处理确定了宽限期；宽限期终了后，岳静仍未处理完树木，前杜楼居委会又与其签订了租赁土地合同，供其移栽尚未处理完的树木。8.租赁土地合同一份，以证明岳静租赁土地期限为两年，时间上不足以经营果品，经营果木也不符合“树挪死”常理，高密度种植是为了获得高额补偿。经庭审质证，原告对被告提交的证据异议如下：不认可证据1和证据2的证明方向；认为证据3不是根据法律或行政法规制订的，无法律效力，被告不能据此执法；认为证据4亦无法律效力，不能作为判断租赁合同效力的依据，不能据此认定原告违法占地；认为证据5不符合证据形式要求，属于宣传标语，不能证明被告执法的合法性；认可证据6中原告信访的事实，不认可信访处理结论；认为证据7与本案无关；认为证据8不能证明原告高密度种植成品果树的行为具有非法目的。被告对原告提交的证据异议如下：认为证据1和证据3不能证明原告承租土地合法；认为证据2不真实；认为证据4证明了果树被其清除的事实，同时也证明了原告高密度种植成品果树具有非法目的；认为证据5所记载的信访处理结论正确。本院结合当事人陈述和答辩，对上述证据及本案事实认定如下：2017年6月1日，原告与前杜楼居委会签订了租赁合同，承租土地用于树木种植，租期自2017年6月1日至2019年5月31日。其后，原告在承租土地上高密度种植了多年生成品果树。原告和被告均认可上述事实，本院对被告提交的关于清除果树的情况说明中与此相一致的事实予以采信，对双方提交的租赁土地合同予以采信；原告买受果树的情况以及是否支付租金的事实与本案无关，本院对其提交的买卖果树合同和收据不作认证；租赁土地合同对原告承租土地的用途有明确约定，原告高密度种植果树是否违背了合同双方的真实意思、是否为了获得高额补偿均不是本案应当审理的内容，本院对被告提交的前杜楼居委会的情况说明和关于清除果树的情况说明中的相关内容不作认证；被告认为原告种植果树的土地已经规划为道路，但未提交证据予以证实，本院不予确认。2018年1月17～20日，被告未经事先告知，强行将原告种植的果树清除。双方均认可强行清除的事实，亦与原告提交的照片相一致。双方的争议在于被告是否事先告知原告违法情况以及将采取的行政强制措施，被告为证明自己的主张提交了证据3、证据4和证据5。本院经审查认为，证据3并未告知判定违法占地和私搭乱建行为的法律依据，未具体指明违法行为人，原告无法通过该通告知悉自己是否违法；该证据的其他内容针对的是有关村组干部，与其他人无关。证据4是被告下发给各社区、村、街道相关部门的文件，是内部行政管理行为，原告没有义务知道该文件内容。证据5为被告的宣传条幅照片复印件，无法与原件核对，不符合证据形式要求；宣传内容均为宣誓性的“严厉打击”“必查”“必究”等，不涉及具体强制清除行为。综上所述，上述证据均不能证明被告在强制清除果树前进行了告知，本院对证据3、证据4和证据5均不予采信。双方提交的信访材料和被告提交的民事调解书与本案争议事实无关，本院不作认证。本院认为，行政机关制止违法行为必须查明违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度，依法作出行政执法决定。被告认为原告与前杜楼居委会签订的租赁土地合同未备案，原告高密度栽种果树，构成违法占地，该定性错误。租赁土地合同是否按照被告文件要求进行备案不影响其法律效力，原告只要不违反法律禁止性规定，有权依据合同在租赁土地上自主经营；其种植果树的密或疏与违法占地与否没有因果关系。被告认为原告种植果树的行为属于私搭乱建，违反了城乡规划法，亦属定性错误。城乡规划法的适用范围为城乡规划制定、实施以及在规划区内的建设活动。种植树木不是搭建之类的建设活动，不应当适用城乡规划法，不属于私搭乱建。被告不仅对原告的行为定性错误，而且在实施强制清除前未作出书面行政执法决定，违反了《河南省行政执法条例》第二十九条“行政执法决定应当以书面形式作出”的规定。《河南省行政执法条例》第五条规定，行政执法应当遵循职权法定原则；《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限。法无授权不可为，这是依法行政的应有之义，否则，就是乱作为。被告作出强制清除行为于法无据，不具有合法性。被告辩称城乡规划法第六十五条赋予乡镇级行政机关行政强制权，如前所述，本案不适用城乡规划法，本院对其答辩意见不予采纳。《河南省行政执法条例》第五条规定，行政执法应当遵循程序合法原则。程序正当也是公平正义，没有正当程序就没有公平正义。《河南省行政执法条例》第二十六条第一款规定，行政执法机关在作出行政执法决定之前，应当依法告知当事人作出行政执法决定的事实、理由和依据，并告知当事人享有陈述和申辩的权利。行政强制法第八条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出。这一系列规定都充分体现了程序合法原则，被告未经告知，未听取原告的陈述和申辩，未作出书面决定即实施强制清除行为，违反了上述法律、法规规定，程序严重违法。行政执法应当兼顾公平与效率，应当做到法律效果和社会效果相统一。被告辩称其强制清除行为效率、效果明显，系对行政执法要求的误解，亦与事实不符，本院不予支持。综上所述，被告对原告的种植行为定性错误，违反职权法定原则和程序合法原则，其实施强制清除适用法律错误，违反法定程序，超越职权，显属违法行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：确认被告偃师市商城街道办事处于2018年1月17～20日强制清除原告岳静种植的果树的行为违法。案件受理费50元，由被告偃师市商城街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本八份，上诉于郑州铁路运输中级法院（上诉人应预交上诉案件受理费50元，款汇郑州铁路运输中级法院，账户：河南省财政厅非税收入财政专户，开户行：交行郑州经三路支行，账号：411061900010149001778。上诉人在上诉期间届满后七日内仍未预交上诉案件受理费的，视为放弃上诉）。审 判 长  赵尊科审 判 员  薛行山人民陪审员  晁卫东二〇一九年八月二十二日书 记 员  陈 薇附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。