山西省大同市中级人民法院行政判决书（2019）晋02行初5号原告亢某1，男，1988年4月23日出生，汉族，住山西省原平市崞阳镇上吉村**。委托代理人亢某2，男，1961年8月16日出生，汉族，，住山西省原平市系原告亢某1父亲。被告原平市人民政府，住所地原平市前进西街。法定代表人马某，原平市人民政府市长。参与诉讼行政负责人孙孝贵，原平市人民政府副市长。委托代理人刘某1，原平市人民政府农业农村局主任科员。委托代理人武某，山西惠胜昌律师事务所律师。被告忻州市人民政府，住所地忻州市忻府区长征东街**。法定代表人郑某，忻州市人民政府市长。参与诉讼行政负责人郭宝厚，忻州市人民政府秘书长。委托代理人刘某2，山西云中律师事务所律师。第三人原平市崞阳镇上吉村村民委员会，，住所地崞阳镇上吉村法定代表人亢某3，村民委员会主任。原告亢某1不服被告原平市人民政府答复及被告忻州市人民政府行政复议一案，于2019年3月19日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月20日受理后，于2019年4月3日向二被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告亢某1的委托代理人亢某2，被告原平市人民政府副市长孙孝贵及委托代理人刘某1、武某，被告忻州市人民政府秘书长郭宝厚及委托代理人刘建中，第三人原平市崞阳镇上吉村村民委员会法定代表人亢某3到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原平市人民政府于2018年12月24日作出《关于亢某1土地承包经营权确权登记申请的答复》，内容为亢某1承包的水滩、荒滩、草滩地和荒地不属于《忻州市2015年农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》和《原平市2015年农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》确定的承包经营地范围。依据忻州市农村土地承包经营权登记颁证领导小组办公室《关于转发忻州市水利局的通知》的附件《忻州市河湖和水利工程划界确权实施方案》中规定，原告承包的北水库不属于崞阳镇上吉村委员会的集体水域，而是属于忻州市水利局的崞阳湖水库区范围。该文件规定：存在争议、分歧的，或者一时难以确权的，可以暂缓发证，在水利、国土、住建、交通、农业、林业等相关部门会商形成统一意见后，再予办理。基于以上原因对亢某1与崞阳镇上吉村委员会签订《协议书》中所涉水滩、荒滩、草滩地和荒地不予办理确权登记。原告亢某1起诉称，1、亢某1的承包地，符合土地确权的法律、法规的规定。原告于2007年承包了第三人上吉村的土地,是依据《农村土地承包法》签订了土地承包合同,当时由于村界不清与邻村下韩村产生村界纠纷，上吉村、下韩村各派六至七名代表进行协商，划定村界，开挖黄瓜泉村界排水渠。2001年原告要求承包地确权,与第三人因四至、面积不明产生纠纷。崞阳镇政府依据《土地承包法》第五十一条规定进行调解，为完善承包合同，崞阳镇政府于2014年组织上吉村民委员会、原平市国土资源局测绘队双方指界,生成亢某1承包上吉村土地的不规则面积四至图(见原平市土地利用现状图崞阳镇部分)测绘承包指界面积图，承包面积274587平方米，合1118.84亩。2015年,亢某1依据国家政策,申报了家庭农场,并经原平市崞阳镇上吉村实地丈量,崞阳镇农村“三资”代理服务中心审核同意，和原平市农村经济经营管理站核准、同意，颁发了编号0083家庭农场证书，家庭农场名称宏利种植家庭农场，经营面积310亩。从2015年开始，年年由崞阳镇上吉村委会公示申报种粮补贴。2017年亢某1收到国家支持的种地补贴1.4万元,以上上吉村委会的行为是对亢某1承包合同的完善和认可。原告的承包地是通过协商方式承包的本村集体土地。《农村上地承包法》第二十三条规定:县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地经营权证或者树权证，并登记造册，确认土地承包经营权。《土地承包经营权证管理办法》第二条规定:农村土地承包经营权证,是从村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方式享有土地经营权的法律凭证,农村土地承包经营权证只限承包方使用。第三条规定:承包耕地、园地、荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地从事种植业生产活动,承包地依法取得农村土地经营权证后应颁发农村土地承包经营权证予以确认。承包草原、水面、滩涂，从事养殖业生产活动的，依据《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国渔业法》等有关规定确权颁证。第四条规定:实施其他方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证,县级以上人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案登记发证工作。第二十五条规定:对不按规定及时发放农村土地承包经营权证的负责人予以批评教育,造成严重后果的应追究行政责任。故原平人民政府作出《关于亢某1土地承包经营权确权登记申请的答复》适用法律、法规、规范性文件错误，对亢某1与崞阳镇上吉村委会签证协议书中所涉水滩、荒滩、草滩地不予办理确权登记是不履行法定职责的违法行为。2、忻政复决字(2019）4号《行政复议决定》，认定事实不清，适用法律不当。复议决定认为:申请人与村委会签订的协议书,无承包土地的面积，其所谓承包村水域属原平市水利局,不属于上吉村集体水域与事实和法律相悖。虽然承包协议中,没有四至和面积，但原告与第三人产生土地承包纠纷后,依法请求崞阳镇人民政府调解解决。经双方协商达成共识，由崞阳镇政府组织原平市土地局测绘队，由上吉村民委员会派村民代表和亢某1共同指界，绘制出原平市土地利用现状图。四至不规则,总面积745870平方米，合1118.81亩,完善了土地承包合同。原告还有植树造林150余亩、上吉村的池塘100余亩及其它用地，是不可否认的事实。由原平市崞阳镇家庭农场实测土地位置面积，市政府确认上吉村的宗地而积,可证明不属于原平市水利局的水域,是属于第三人上吉村的耕地、林地、荒地、水域、滩涂。原告与第三人上吉村委会是以其它形式承包的本集体的土地。综上请求法院：1、依法撤销原平市人民政府《关于亢某1土地承包经营确权证登记申请的答复》；2、依法撤销忻政行复决字(2019）4号《行政复议决定书》。原告亢某1向本院提交了以下证据：1、原平市人民政府《关于亢某1土地承包经营确权证登记申请的答复》；2、忻政行复决字（2019）4号《行政复议决定书》；3、大同市中级人民法院（2018）晋02行初34号行政判决书；4、承包合同协议书；5、交纳承包费收款凭据；6、原平市土地利用现状图；7、《原平市2015年土地承包经营权确权方案》；8、《山西省土地经营权确权工作方案》；9、《山西省土地经营权确权政策问题答复》；10、宣某书证一份、段二肉书证两份；11、亢某2指界权属、、地类面积表；12、村委会证明；13、《山西省农业厅关于认定家庭农场的暂行意见》；14、亢某1家庭农场申报表；15、家庭农场证书；16、亢某1粮食补贴存折；17、原平市崞阳镇上吉村用地权属、、地类面积表。被告原平市人民政府答辩称，1、原告亢某1承包的水滩、荒滩、草滩地和荒地不属于《忻州市2015年农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》和《原平市2015年农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》确定的承包经营地范围；2、依据忻州市农村土地承包经营权登记颁证领导小组办公室《关于转发忻州市水利局的通知》的附件《忻州市河湖和水利工程划界确权实施方案》中规定，原告承包的北水库不属于崞阳镇上吉村委员会的集体水域，而是属于忻州市水利局的崞阳湖水库区范围。该文件规定：存在争议、分歧的，或者一时难以确权的，可以暂缓发证，在水利、国土、住建、交通、农业、林业等相关部门会商形成统一意见后，再予办理。请求法院驳回原告起诉。被告原平市人民政府向本院提交了以下证据：1、忻州市人民政府办公厅《关于印发忻州市2015年农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案的通知》（忻政办发【2015】55号）；2、原平市人民政府秘书处《关于印发原平市2015年农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案的通知》（忻政办发【2015】56号）；3、忻州市农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组办公室《关于转发忻州市水利局市河湖和水利工程划界确权实施方案>的通知》；4、原平市人民政府《关于亢某1土地承包经营权确权登记申请的答复》。被告忻州市人民政府答辩称，1、忻州市人民政府办公厅《关于印发忻州市2015年农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案的通知》明确指出要坚持土地承包关系的原则，开展农村土地承包经营权确权登记颁证，是在二轮土地承包关系不变、农户实际承包地块不变的基础上，以现有承包台账、已签订的土地承包合同和已颁发的土地承包经营权证书为依据确定面积。并且文件中第二款工作任务中明确，开展农村土地承包经营权登记的重点范围为家庭承包耕地和园地。而原平市二轮土地延包的实际情况在1999年以前就完成了，亢某1所签协议时间是在2007年，不属于二轮承包地，遂不予确权。原平市人民政府秘书处《关于印发原平市2015年农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案的通知》中，明确对农村集体耕地开展土地承包经营权调查，查清承包地权利归属。2、原告要求确权的北水库属于原平市水利局崞阳湖水库区的范围，原告请求确权的事实不足。原平市人民政府作出的《关于亢某1土地承包经营确权登记申请的答复》以及忻州市人民政府作出的忻政行复决字（2019）4号《行政复议决定书》事实认定清楚，适用法律正确，原告的诉请依据不足，请求驳回原告的起诉。被告忻州市人民政府向本院提交了以下证据：1、原告亢某1提交的复议申请材料及原平市人民政府答复；2、行政复议答复通知书及送达回证；3、原平市人民政府行政复议答复书及其作出答复的相关证据、依据；4、调查笔录2份；5、行政复议决定书及邮寄凭证2份。第三人原平市崞阳镇上吉村村民委员会没有发表陈述意见，并在庭审中主动放弃举证权利。庭审中证人宣某出庭作证，证明亢某1和崞阳镇上吉村村委会签订过合同，并且开过村委会会议，但是没有记录。会议内容大致为关于亢某1承包的土地及承包价格，当时宣满田担任村里的会计，参会人员和村民代表共有七人。经庭审质证，原告对被告原平市人民政府提供的证据1真实性没有异议，但原告认为该文件遗漏了其他方式土地承包确权；原告对被告提供的证据2没有异议；原告对被告提供的证据3真实性没有异议，但认为该文件不是土地经营权确权的方案；原告对被告提供的证据4没有异议。原告对被告忻州市人民政府提供的证据1、2、5均没有异议；原告认为被告提供的证据3，不属于土地经营权确权的方案；被告提供的证据4，原告对其不予认可。对原告提供的证据1、2、3、4、5、7、8、9、13、14、15，被告原平市人民政府均没有异议；原告提供的证据6、10、12、16、17，被告原平市人民政府认为与本案没有关联性；原告提供的证据11，被告原平市人民政府认为没有证明力，对其不予认可。被告忻州市人民政府同意被告原平市人民政府对原告亢某1提交证据的质证意见。第三人原平市崞阳镇上吉村村民委员会对被告原平市人民政府和忻州市人民政府向本院提交的证据均没有异议，并且同意被告原平市人民政府对原告亢某1提交证据的质证意见。本院对当事人提交的证据认证如下：被告原平市人民政府、忻州市人民政府对原告提供的证据1、2、3、4、5、7、8、9、13、14、15二被告及第三人均没有异议，本院予以采用。原告亢某1提供证据6、证据16能够证明本案的事实，本院予以采用。原告亢某1提交的其他证据不能作为本案的定案依据，本院不予以采用。对证人宣某的出庭作证证明亢某1与村委会签订过承包合同的事实予以确认，对其他证明内容本院不予采信。经审理查明，2007年8月1日，原告亢某1与崞阳镇上吉村委会签订了承包协议。原平市崞阳镇上吉村村民员委会收取了亢某1缴纳的承包费1万元。2015年4月8日，忻州市人民政府办公厅印发《关于印发忻州市2015年农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案的通知》。2015年6月5日，原平市人民政府秘书处下发《关于印发原平市2015年农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案的通知》。2015年8月10日忻州市农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组办公室下发印发《关于转发忻州市水利局和水利工程划界确权实施方案>的通知》。2018年6月25日原告亢某1以邮寄方式向原平市人民政府提出土地承包经营权确权申请，原平市人民政府于2018年6月26日收到申请，但没有作出书面答复。后原告向本院提起行政诉讼。本院于2018年10月8日作出（2018）晋02行初34号行政判决，判决原平市人民政府在本判决生效后六十日内对原告亢利生申请的事项作出相应的答复。原平市人民政府于2018年12月24日作出《关于亢某1土地承包经营权确权登记申请的答复》。原告亢某1不服该答复，向忻州市人民政府提起行政复议。忻州市人民政府受理该复议申请后，向原平市人民政府送达了行政复议答复通知书，并对争议进行了调查，于2019年3月9日作出忻政行复决字（2019）4号《行政复议决定书》，维持原平市人民政府《关于亢某1土地承包经营权确权登记申请的答复》。原告亢某1不服，诉至本院。另查明，2013年11月4日，山西省农业厅下发（晋农经发【2013】8号）《关于认定家庭农场的暂行意见》。2015年6月，亢某1填写了山西省家庭农场申报表，崞阳镇上吉村村民委员会、原平市农村经济经营管理站等部门均加盖公章，同意为原告亢某1颁发山西省家庭农场证书。2015年12月21日，原平市农村经济经营管理站为原告颁发了家庭农场证书。本案的争议焦点为被告原平市人民政府作出的《关于亢某1土地承包经营权确权登记申请的答复》及被告忻州市人民政府作出的《行政复议决定。书是否合法。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定，国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。《山西省实施国农村土地承包法>办法》第十六条规定，以招标、拍卖、公开协商等方式承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地的，其承包方案应当向全体村民公示，公示时间不得少于15日。《农村土地承包经营权证管理办法》第三条规定，承包耕地、园地、荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地从事种植业生产活动，承包方依法取得农村土地承包经营权后，应颁发农村土地承包经营权证予以确认。承包草原、水面、滩涂，从事养殖业生产活动的，依据《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国渔业法》等有关规定确权颁证。第八条规定，实行招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，按下列程序办理农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，承包方填写农村土地承包经营权证登记申请书，报承包土地所在乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方和承包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审，并在农村土地承包经营权证登记申请书上签署初审意见。（三）承包方持乡（镇）人民政府初审通过的农村土地承包经营权登记申请书，向县级以上地方人民政府申请农村土地承包经营权证登记。（四）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对登记申请予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报请同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知申请人补正。本案中，原告亢某1与崞阳镇上吉村村民委员会于2007年8月1日签订承包协议后，应当按照《农村土地承包经营证管理办法》第八条的规定，填写农村土地承包经营权证登记申请书，报崞阳镇人民政府农村经营管理部门。由崞阳镇人民政府农村经营管理部门对崞阳镇上吉村村民委员会和亢利生的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审，并在农村土地承包经营权证登记申请书上签署初审意见。亢利生持崞阳镇人民政府初审通过的农村土地承包经营权登记申请书，向原平市人民政府申请农村土地承包经营权证登记。但原告于2018年6月25日向原平市人民政府提出土地承包经营权确权申请时，并未提交上述相关材料，原告要求原平市人民政府为其土地承包经营权进行确权登记，显然不符合上述规定。原平市人民政府于2018年12月24日作出驳回亢某1的申请，对亢某1与崞阳镇上吉村委员会签订协议书中所涉水滩、荒滩、草滩地和荒地不予办理确权登记的答复并无不妥。忻州市人民政府在收到亢某1复议申请后，向原平市人民政府送达了行政复议答复通知书，并对争议进行了调查，作出的行政复议决定书亦无不当。综上，原告的诉求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告亢某1的诉讼请求。案件受理费50元，由原告亢某1负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉人山西省高级人民法院。审判长 王 琴审判员 杨 彬审判员 李志钢 二〇一九年八月二十三日书记员 刘 涛