湛江经济技术开发区人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤0891行初114号原告：湛江市坡头区龙头镇龙头村民委员会坑尾村民小组，住所地：湛江市坡头区。负责人：郑真才。委托诉讼代理人：林润泽，广东宏东律师事务所律师。被告：湛江市坡头区自然资源局，住所地：湛江市坡头区。法定代表人：王玮。参加诉讼行政机关负责人：李志国。委托诉讼代理人：杨婷。被告：湛江市自然资源局，住所地：湛江市。法定代表人：吴松江。委托诉讼代理人：曹展硕。委托诉讼代理人：周羽军，广东承诺律师事务所律师。第三人：湛江市龙头供销社，住所地：湛江市坡头区。负责人：袁昌海。委托诉讼代理人：汤晓铭，广东法制盛邦律师事务所律师。原告湛江市坡头区龙头镇龙头村民委员会坑尾村民小组（以下简称坑尾村民小组）诉被告湛江市国土资源局坡头分局、第三人湛江市龙头供销社（以下简称龙头供销社）土地行政登记纠纷一案，本院于2019年3月7日立案。根据原告坑尾村民小组的申请，本院于2019年4月8日准许将被告湛江市国土资源局坡头分局变更为被告湛江市坡头区自然资源局（以下简称坡头资源局），并依法通知湛江市自然资源局（以下简称湛江资源局）作为本案的被告参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年5月10日公开开庭审理了本案。原告坑尾村民小组的负责人郑真才及其委托诉讼代理人林润泽、被告坡头资源局的参加诉讼行政机关负责人李志国及其委托诉讼代理人杨婷、被告湛江资源局的委托诉讼代理人曹展硕及周羽军、第三人龙头供销社的委托诉讼代理人汤晓铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告坑尾村民小组诉称，湛江市坡头区龙头镇龙头村委会坑尾村的走马岭，1962年经人民公社生产大队(现为龙头村民委员会)四固定，确定属原告农民集体所有，原告一直种树耕作。1988年12月10日，龙头供销社为甲方与原告（原坑尾村委会）签订《协议书》，协议约定因甲方建设所需，要使用原告走马岭10750平方米土地。1997年11月19日，龙头供销社又与原告签订《用地补充协议》，补充约定甲方原用地除原协议拟定甲方单位干部、职工使用外，甲方还有对外使用的自由权。此后，龙头供销社不但自己单位建房使用，还陆陆续续将原告走马岭土地转买他人建房使用，原告发现后极力阻止并向政府有关部门反映，未获解决。2013年6月19日，原告向坡头区法院民事起诉龙头供销社，请求确认用地协议无效，停止侵害返还土地。诉讼中龙头供销社要求协商解决，原告同意协商解决后撤诉。可是龙头供销社协商解决是假的，其继续将走马岭土地外卖他人建房牟取暴利。2018年10月8日原告书面向龙头镇政府呈交《请求责令停止建房申请书》，镇政府领导出面后，抢建房屋才得以暂停，但问题未得彻底解决。随后才知道龙头供销社使用原告走马岭10750平方米的土地，己由被告于2000年4月将其中10650平方米批准办《国有土地使用证》，证号为:湛坡府国用(2000)字第0400062号。难怪龙头供销社如此有恃无恐。坑尾村民小组走马岭的土地，龙头村民委员会明确证实，经四固定确定为原告农民集体所有，众所皆知，权属清楚无争议。龙头供销社只与原告订立用地协议，没有签订任何征地协议。被告不顾历史客观事实和法律严格规定，在没有签订征地协议、没有调查征询村民意见、没有公告公示、没有征地补偿和安置方案等等一系列必办手续的情况下，将原告农民集体所有10650平方土地变更为国有用地。这是国家严令禁止的“以租代征”的典型案例，属非法批地办证行为。被告擅自批准颁给龙头供销社的湛坡府国用（2000）字第0400062号《国有土地使用证》的行为，程序严重违法，批准无效，依法应予撤销。被告的批地发证行为，长期以来纵容了龙头供销社疯狂卖地，造成原告集体经济巨大损失。同时引发原告与买地建房者长期争打，群众不断上访，给社会安全稳定造成极坏影响。希望法院支持原告诉讼请求，以体现公平正义，维护原告合法权益和社会稳定。原告向法院提起行政诉讼，请求判令：1、撤销被告批准颁发的龙头供销社[湛坡府国用（2000）字第0400062号]国有土地使用证；2、诉讼费由被告负担。诉讼期间，根据湛江市国土资源局坡头分局的答辩及法院释明，原告已申请变更被告为湛江市坡头区自然资源局，并申请追加湛江市自然资源局为被告，鉴此，原告将诉讼请求变更如下：撤销龙头供销社的湛坡府国用（2000）字第0400062号《国有土地使用证》。被告坡头资源局辩称，一、湛江市国土资源局坡头分局作为行政诉讼的被告主体不适格。根据《关于印发》（湛机编[2010]43号）的规定，原湛江市国土资源局坡头分局是原市国土资源局的派出机构，属于不具有独立承担法律责任能力的机构，并且2002年原规划国土资源局坡头分局的土地登记发证职能收归市局行使至今，已无权撤销土地使用证，根据行政诉讼法第二十六的规定，行政机关职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因此，湛江市国土资源局坡头分局作为原告起诉撤销土地使用证案件中的被告主体不适格。二、本案涉及的10750平方米土地依法属于国家所有。1972年，龙头供销社支付树木款和迁坟费用等利益给原坑尾村委会后，开始使用原坑尾村委会坐落于走马岭10750平方米的土地。1988年12月10日龙头供销社与原坑尾村委会签订《协议书》，龙头供销社一次性补偿6万元给坑尾村委会，约定今后该地使用权属龙头供销社长期所有。1997年11月19日，龙头供销社与原坑尾村委会签订《用地补充协议》，约定龙头供销社拥有对外使用该地的自由权，坑尾村委会无权干涉。参考《国土资源部办公厅关于供销合作社使用土地权属问题的复函》（国土资厅函[2002]328号），根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条的规定，龙头供销社（属全民所有制单位）使用的原农民集体所有的土地，已进行补偿付款并签有协议的，依法属于国家所有。综上所述，本案涉及的土地依法属国家所有，同时坡头资源局作为本行政诉讼的被告不适格，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告湛江资源局辩称，一、涉案土地属于国有土地，第三人取得涉案国有土地使用权，权属来源清楚合法。1972年，龙头供销社使用涉案土地，支付树木款和迁坟费用给原告后，原告与龙头供销社于1988年12月10日签订《协议书》，明确涉案土地的四至、面积，龙头供销社一次性补偿6万元给原告，约定涉案土地使用权属第三人长期所有，第三人已经依照协议约定向原告支付补偿款。后第三人申请办理国有土地使用证，原坡头区国土局对涉案土地进行地籍调查，第三人是全民所有制单位，根据《确定土地所有积和使用权的若干规定》第十六条第二款“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：签订过土地转移等有关协议的；经县级以上人民政府批准使用的；进行过一定补偿或安置劳动力的；接受农民集体馈赠的；已购买原集体所有的建筑物的；农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的”之规定，涉案土地属于国有土地，原坡头区国土局为第三人颁发湛坡府国用（1994）字第0400035号《国有土地使用证》，第三人土地权属来源清楚、合法。二、原告所诉行政行为是对（1994）字第0400035号《国有土地使用证》的变更登记行为。第三人在1991年就涉案土地申请权属登记，原坡头区国土局受理后，对该宗土地进行现场勘验实地调查、审查，经过审批于1994年为第三人颁发湛坡府国用（1994）字第0400035号《国有土地使用证》，原坡头区国土局颁发使用证的具体行政行为事清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。第三人在使用涉案土地过程中，2000年原坡头区国土局对湛坡府国用（1994）字第0400035号《国有土地使用证》进行年检换发新证湛坡府国用（2000）字第0400062号《国有土地使用证》（面积10650平方米）。在新证发出前，第三人基于湛坡府国用（1994）字第0400035号《国有土地使用证》范围内部分土地分配给职工，土地使用面积减少至717.2平方米，从而申请变更登记。经依法调查、审批后，原坡头区国土局为第三人登记颁发湛坡府国用（2000）字第0400062号《国有土地使用证》（面积717.2平方米）。涉案土地在1994年已经办理国有土地确权，湛坡府国用（2000）字第0400062号《国有土地使用证》与湛坡府国用（1994）字第0400035号《国有土地使用证》之间只是面积减少及四至随之收缩，其他内容不变，即原告所诉行政行为是对（1994）字第0400035号《国有土地使用证》的变更登记行为。三、原告现提起行政诉讼，显然超过法律保护的起诉期限。第三人自1972年起使用涉案土地至今近47年，第三人申请登记确杈至今也长达25年之久，原告现在才提起诉讼，根据行政诉讼法第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”之规定，原告提起诉讼时，已经超过最长起诉期限。综上所述，涉案土地属于国有土地，第三人土地权属来源清楚，原坡头区国土局为第三人登记发证和换证，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，原告起诉时明显超过最长起诉期限，请求法院根据事实依法驳回原告的起诉。另外涉案土地是国有土地，原告并非本案的适格主体。第三人龙头供销社述称，1、第三人与原告于1972年达成土地使用协议，已对原告给予补偿，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款，第三人作为集体所有制企业，在使用集体的土地并给予一定的补偿的，该土地的性质属于国家所有，故原告缺乏主体资格。2、根据第三人与原告签订的协议，第三人使用涉案土地的期限是长期的，并确定1972年已经给予补偿，在1988年增加补偿6万元并确定第三人可以自由使用土地，原告不得以任何理由干涉。3、第三人对涉案的土地确权是在1994年，并领取了土地使用证，原告现在起诉涉案土地已超过25年，原告提起的行政诉讼明显已过诉讼时效。经审理查明，1988年12月10日，第三人龙头供销社作为甲方与原坑尾村委会作为乙方签订《协议书》，主要内容“因甲方建设所需，要使用乙方原来给甲方坐落在走××（现××）围墙内土地。东至空地，南至郑土群屋栏门公路边，西至郑英华、郑真华屋，北至郑永华、郑观弟屋。东北长146米，西南长160米，宽70米，面积为10750平方米。已建房屋、仓库近3千平方，尚有空地7千多平方。甲方于1972年在这块地围起围墙使用时，只给乙方一些树木款和迁坟费用，现在甲方在这块空地建房，乙方要求甲方给一次性补偿6万元，已经建设的房屋所用地不再补偿。今后甲方在围墙内空地建房，旧屋维修，改建等使用权属甲方长期所有，若变卖房屋，只准卖给甲方单位干部、职工长期使用，乙方无权干涉。”1997年11月19日，第三人龙头供销社作为甲方与原坑尾村委会作为乙方签订《用地补充协议》，主要内容“乙方于1972年给甲方坐落在走马岭的荒岭，土地面积10750平方米，作为建设收购站用地。其中建有仓库、仓棚、宿舍等，尚有部分空地由甲方使用。但由于形势、政策的变化，为适应社会的发展，甲方结合自己的实际情况，对使用原有的用地也随着变化。根据1988年12月10日双方签定的协议，现作补充协议：甲方原用地除原协议拟定甲方单位干部、职工使用外，甲方还有对外使用的自由权，今后乙方不得以任何借口干涉甲方。”另查明，第三人龙头供销社于1991年向原湛江市坡头区国土局申请上述土地使用权属登记，经依法调查、审核后，湛江市坡头区人民政府于1994年3月21日向龙头供销社颁发湛坡府国用（1994）字第0400035号《国有土地使用证》，主要载明“土地使用者：龙头供销社，用途：商业粮食业，四至：东至郑土群宅基地（贴墙）、钟志雄屋1.9米，西至庞日瑞围墙7.8米、郑英华屋12.1米，南至龙头镇政府家属区围墙9.8-12.4米，北至郑观弟屋2-2.3米、郑林生屋4.8米，用地面积10650平方米，建筑占地1719平方米。”之后，原湛江市坡头区国土局对该《国有土地使用证》进行年检，由于该土地使用证范围内部分土地已分配他人，土地使用面积已减少，根据龙头供销社申请，经依法调查、审核后，湛江市坡头区人民政府于2000年6月向龙头供销社换发新证湛坡府国用（2000）字第0400062号《国有土地使用证》，主要载明“土地使用者：龙头供销社，地址：龙头镇解放一横路，用途：住宅，使用权面积717.2平方米，四至：东至钟志雄屋0.3-0.4米，西至邹桂华屋5米，南至龙头镇解放一横路中线5米，北至庞啟明、蓝爱文屋1.9米。”又查明，2010年10月12日，湛江市机构编制委员会作出湛机编[2010]43号《关于印发的通知》，该编制规定载明市国土资源局坡头分局为市国土资源局的派出机构，负责本辖区内的土地征用、划拨、出让的审核报送等工作。本院认为，本案属于土地行政登记纠纷。根据各方当事人的诉辩意见，本案存在以下争议焦点问题：一、关于被告坡头资源局是否为本案的适格被告主体的问题。由于坡头资源局是湛江资源局的派出机构，负责本辖区内的土地征用、划拨、出让的审核报送等工作，不具有土地登记颁证撤证的职权，该职权是由湛江资源局行使，坡头资源局属于不具有独立承担法律责任能力的机构，故其并不是本案的适格被告主体。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”及第六十九条第一款第（三）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（三）错列被告且拒绝变更的；”的规定，对原告坑尾村民小组对被告坡头资源局的起诉，本院予以驳回。二、关于原告坑尾村民小组是否具备提起本案诉讼的原告主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，本案中，原告坑尾村民小组的诉讼请求为撤销龙头供销社的湛坡府国用（2000）字第0400062号《国有土地使用证》，由于坑尾村民小组不是行政行为的相对人，其提起行政诉讼应与被诉行政行为有利害关系。涉案土地虽然原为坑尾村民小组集体所有，其与涉案土地发生的权属争议，原本与土地使用权属颁证行为有利害关系。但是，自1988年12月10日龙头供销社与原坑尾村委会签订《协议书》后，龙头供销社申请办理了涉案土地使用权属登记，并获得湛江市坡头区人民政府于1994年3月21日向其颁发的湛坡府国用（1994）字第0400035号《国有土地使用证》。涉案土地已发生流转，土地的性质已转变为国有。之后，由于上述土地使用证范围内部分土地已分配他人，土地使用面积已减少，湛江市坡头区人民政府于2000年6月向龙头供销社换发新证湛坡府国用（2000）字第0400062号《国有土地使用证》，因涉案土地已是国有土地，行政机关换发新证的行政行为与坑尾村民小组已没有法律上的利害关系，故坑尾村民小组不具备提起本案诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”的规定，对原告坑尾村民小组提起撤销龙头供销社的湛坡府国用（2000）字第0400062号《国有土地使用证》的起诉，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（一）、（三）项之规定,裁定如下:驳回原告湛江市坡头区龙头镇龙头村民委员会坑尾村民小组的起诉。案件受理费50元，原告湛江市坡头区龙头镇龙头村民委员会坑尾村民小组已预缴，本院予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省湛江市中级人民法院。审 判 长  梁位桐代理审判员  方亦操人民陪审员  陈祝余二〇一九年八月三十日书 记 员  谢冠宇速 录 员  陈 谨附：相关法律条文及司法解释《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第（一）项提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。第六十九条第一款第（一）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（三）错列被告且拒绝变更的；