江苏省盐城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏09行初96号 原告：徐万中。 被告：阜宁县人民政府，住所地阜宁县阜城香港路598号。 法定代表人：张利华，该县政府县长。 出庭负责人：郭碧玉，该县政府副县长。 委托诉讼代理人：张鑫鑫，该县政府金沙湖街道办事处纪工委书记。 委托诉讼代理人：徐文海，江苏阜一律师事务所律师。 第三人：阜宁县金沙湖街道岗北居民委员会。 法定代表人：王恒辉，该居委会主任。 原告徐万中与被告阜宁县人民政府（以下简称阜宁县政府）、第三人阜宁县金沙湖街道岗北居民委员会（以下简称岗北居委会）确认用地行为违法一案，本院于2019年5月15日立案后,依法组成合议庭，于2019年7月11日公开开庭审理了本案。原告徐万中，被告阜宁县政府的负责人郭碧玉及委托诉讼代理人张鑫鑫、徐文海，第三人岗北居委会的法定代表人王恒辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告徐万中诉称，被告为加快金沙湖开发建设，于2010年成立了阜宁县金沙湖开发管理委员会（现更名为金沙湖街道办事处）。该委员会于2011年前后没有履行法定程序，非法拆迁原告及所在岗北居委会居民的房屋，并实质性运作金沙湖开发投资有限公司，与村、组签订农村土地承包经营权流转合同，使用了原告及其他居民的承包地、宅基地、养殖鱼塘及少量沙塘，继而违反合同条款搞湖型整理工程，毁坏农田灌溉设施，擅自将流转土地部分开挖成湖塘，部分挖湖积土抛荒，还有部分长草植树，改变了流转土地的农业用途。2019年4月19日，原告收到阜宁县自然资源和规划局政府信息公开告知书，得知涉案流转土地并没有依法办理用途变更登记手续。被告使用流转土地进行金沙湖开发建设，以转代征擅自将流转土地“非农化”，严重违反土地管理法、农村土地承包法及农村土地承包经营权流转管理办法等法律、法规的规定。综上，请求：1.判决被告擅自改变流转土地用途的行为违法；2.被告承担本案全部诉讼费用。 原告徐万中向本院提交了以下证据： 1.农村土地承包经营权流转合同及廖志龙的水面承包合同书，拟证明被告以金沙湖开发投资有限公司名义流转原告及所在村土地合计3012.756亩，且违反合同约定擅自改变流转土地农业用途性质； 2.阜宁县国土资源局关于对徐万忠要求对金沙湖岗北村违法用地行为予以监督检查情况的回复，拟证明原告所在村流转的约1500亩宅基地、鱼塘、沙田、沙塘已被被告连片开挖成金沙湖，丧失原有种植养殖条件； 3.岗北村三组2018年度收支情况公示，拟证明原告现属岗北居委会三组财务公示中914.5元/亩计算的都是可种植的耕地面积，并非被告所说的三组流转土地为废弃沙塘； 4.阜宁县人民法院（2017）苏0923民初3628号民事判决书，拟证明生效法律文书确认原告有1.904亩耕地在流转范围内； 5.拍摄照片2张，拟证明被告挖湖积土后流转耕地高低不平，杂草丛生； 6.阜宁县人民政府（2019）阜行复第3号行政复议决定书，拟证明被告在此复议决定书中也未提及。被诉行政行为是被告行为； 7.阜政发（2010）25号文件、阜发（2012）26号文件，阜政信息答复字（2019）第7号政府信息公开答复书，拟证明原告是通过上述文件才知晓被诉行政行为是被告行为； 8.阜宁县自然资源和规划局政府信息公开告知书，拟证明被告开发金沙湖使用的原告所在村流转土地没有依法办理土地用途变更登记手续。 被告阜宁县政府辩称，1.本案原告和被告主体均不适格。原告徐万中所在岗北居委会四组共有土地535.3035亩。2011年5月26日，阜宁县金沙湖开发投资有限公司（以下简称金沙湖公司）与岗北居委会以及各小组签订《农村土地承包经营权流转合同》，并按每亩每年粳稻590斤的标准按时足额的向原告支付土地使用费。故，涉案土地流转合同当事人为岗北居委会与金沙湖开发有限公司，该公司是具有独立法人资格的企业，并非被告的分支机构，原告将阜宁县政府列为本案被告主体错误。2.被告没有使用该土地，更没有征用该土地，原告称以转代征的说法不正确。原告徐万中所在村组的土地历史上均为黄沙堆堤地，对外出售黄沙后遗留下来的土地均为废弃沙塘，根本无法使用。金沙湖公司流转涉案土地后，对废弃塘进行了全面整改，将已废弃的沙塘整改成精养水面、苗木种植地等熟地，使得原废弃土地得到全面合理规划使用，不存在变更土地用途的情况。综上，原告的起诉没有事实依据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告阜宁县政府向本院提交了以下证据: 1.照片两张，拟证明涉案土地流转前的原貌； 2.国家水利风景区证书，拟证明涉案土地流转后整改的情况； 3.农村土地承包经营权流转合同，拟证明涉案土地流转的事实； 4.土地流转金发放凭证，拟证明涉案土地流转费用支付的情况。 第三人岗北居委会述称，原告与第三人签订1.904亩土地流转合同是事实；原告诉称的2亩沙地是集体共有土地，没有细分到每一户；宅基地按照规定是每户0.25亩，原告户超出的部分含有自留地。2011年，第三人以生产组的名义与金沙湖公司签订土地流转合同，将包含荒地和宅基地在内的土地流转，后经金沙湖公司大面积统筹整理，能种植的种植、能养殖的养殖，该公司按照合同约定每年将租金支付给岗北居委会，再由岗北居委会将租金分配给各个农户。原告的租金已经按期领取至2018年。 经庭审质证,原告徐万中对被告提供证据的质证意见为：证据1，系复印件，看不出原告所在村组拆迁前的标志，不能达到被告的证明目的。证据2，该证书是水利风景区证书，不是生态农业证书，其中没有土地流转后整改并同意改变土地用途的内容，所批准的景区范围是金沙湖街道办的整个辖区，不能达到被告的证明目的。证据3，该合同可以证明原告所在组流转的535.3035亩土地都是农业用地，也反证被告实质性运作金沙湖公司使用流转土地违反合同约定，搞湖形整理工程，毁坏农田设施，改变土地用途的事实。证据4，该凭证上的金额是原告流转土地中的一部分，即宅基地和沙田，原告还有1.904亩的基本农田不在其中。而且，被告虽然支付了土地流转款，也不能违法改变土地用途。第三人对被告提供的证据均无异议。 被告阜宁县政府、第三人岗北居委会对原告提交证据的质证意见为：证据1，关于土地流转合同，真实性无异议，除了四组的土地流转合同与原告有关联性，其他合同与原告无关联性，也不能达到原告的证明目的，可以反证涉案土地接收方为金沙湖公司而非被告，原告所诉的被告主体不适格。关于水面承包合同，该合同在2011年签订土地流转合同后已经作废，且该水面现在仍然在养殖，没有改变土地用途。证据2，合法性有异议，该回复已被阜宁县政府撤销。证据3，真实性无异议，具体以岗北居委会的账户为准，进一步证明土地流转费用已经支付。证据4，真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议。该份判决书已经生效，土地流转合同的当事人为原岗北居委会四组和金沙湖公司，而不是被告。同时，该判决可以证明涉案土地系流转行为，不存在以转代征的说法。证据5，真实性有异议。证据6-7，真实性无异议，与本案无关联性。证据8，真实性、合法性、关联性无异议。涉案土地没有变更用途，该告知书的内容是正确的，不能达到原告的证明目的。 本院对上述证据的认证意见为：对原告所举证据1，其中岗北四组农村土地承包经营权流转合同与本案有关联性，本院予以采信，其他合同与本案无关联系，本院不予采信。证据2，该回复已经被阜宁县政府撤销，不符合证据的合法性要求，本院不予采信。证据3，与本案有关联性，本院予以采信。证据4，系生效裁判文书，本院予以采信。证据5，该证据系复印件，且没有注明拍摄时间，不能达到原告的证明目的，本院不予采信。证据6，与本案无关联性，本院不予采信；证据7，与本案无关联性，本院不予采信。证据8，与本案无关联性，本院不予采信。对被告阜宁县政府所举证据1，该证据系复印件，且没有注明拍摄时间，不符合证据形式要求，本院不予采信。能够证明涉案土地收回的情况，与本案有关联性，本院予以采信。证据3-4，与本案有关联性，本院予以采信。 经审理查明，原告徐万中系阜宁县金沙湖街道岗北居委会三组（原岗北居委会四组）居民。该组已全部搬迁并进行了异地安置。2011年5月26日，原岗北村四组与金沙湖公司签订了《农村土地承包经营权流转合同》，将该组境内共计535.3035亩土地的经营权租赁给金沙湖公司使用，租赁期限为10年，从2010年6月1日至2020年5月31日；土地经营使用费为每亩每年粳稻590斤结算（按当年国家最低保护价结算），支付时间为每年11月30日。合同签订后，原岗北村四组在2011年夏收后向金沙湖公司交付了上述流转土地，其中包含原告徐万中户2.364亩土地，涉案土地现被金沙湖公司用于养殖、种植等。原告徐万中已经实际领取了2011年至2018年的土地租金。2017年7月，徐万中以阜宁县人民政府金沙湖街道办事处（以下简称金沙湖街道办）、岗北居委会、金沙湖公司为被告，向阜宁县人民法院提起民事诉讼，要求确认岗北居委会与金沙湖于2011年5月26日签订的农村土地承包经营权流转合同无效，并判令金沙湖街道办赔偿损失9202.2元。阜宁县人民法院于2018年1月3日作出（2017）苏0923民初3628号民事判决，驳回了徐万中的诉讼请求。徐万中不服提起上诉，本院于2018年6月11日作出（2018）苏09民终1642号民事判决，驳回上诉，维持原判。2019年4月1日，原告徐万中向阜宁县自然资源和规划局申请公开原北岗村流转土地用途变更登记手续。当月17日，阜宁县自然资源和规划局作出《政府信息公开告知书》称，原告申请公开的信息不存在。2019年5月，原告徐万中以阜宁县政府为被告，向本院提起本案诉讼，要求确认被告擅自改变流转土地用途行为违法。 另查明，2015年11月30日，经阜宁县政府申报，水利部批准阜宁金沙湖水利风景区为国家水利风景区。金沙湖公司流转的上述土地在该风景区范围内。 再查明，原告徐万中曾申请原阜宁县国土资源局（现阜宁县自然资源和规划局，以下简称阜宁国土局）对金沙湖岗北村违法用地行为予以监督检查。阜宁国土局于2018年12月29日作出回复裁明：你反映的金沙湖原岗北村土地流转问题，经我局核查，该村境内共涉及两个项目建设，一个是湖型整理项目，占用岗北村集体土地约1500亩，已由岗北居委会与金沙湖公司签订了土地承包经营权流转合同。土地流转后仅是将原来零散的宅基地、鱼塘、沙塘等土地进行整合为湖塘。目前该土地性质仍为农村集体土地，没有用于非农建设。二是沙文化博物馆项目。占用岗北村集体土地43992.8平方米，该项目用地已获得批准并取得不动产权属证书。徐万中不服该回复，申请行政复议。阜宁县政府于2019年4月8日作出（2019）阜行复第3号行政复议决定书，以阜宁县国土局未对徐万忠提出的情况进行全面客观调查，作出的回复内容与申请事项并未完全对应，且存在遗漏回复相关事项的问题为由，决定撤销2018年12月29日回复，责令阜宁县国土局依照法定程序在法定期限内重新作出具体行政行为。目前，阜宁县国土局尚未作出新的答复。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，原告徐万中的诉讼请求系要求确认被告阜宁县政府擅自改变流转土地用途的行为违法，则其应当提供初步证据证明阜宁县政府存在违法使用涉案土地的行为，且该行为系阜宁县政府基于行政管理职责作出的行政行为。经查，涉案土地由原岗北村四组通过签订《农村土地承包经营权合同》方式流转给金沙湖公司，该合同经人民法院生效民事判决确认为有效且已实际履行多年。故，金沙湖公司是以合同方式占有使用涉案土地。原告认为涉案用地行为系阜宁县政府实施的行政行为，但未能提供充分的证据予以证实，其要求确认阜宁县政府擅自改变流转土地用途行为违法的诉讼请求，缺乏事实和法律依据。综上所述，原告徐万中提起本案诉讼缺乏事实依据，不符合行政诉讼法规定的起诉条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回原告徐万中的起诉。 案件受理费50元，在本裁定后三十日内退给原告徐万中。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  虞忠和 审 判 员  周 和 人民陪审员  张 兰 二〇一九年八月九日 书 记 员  陶 颖 附录法律条文 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2.最高人民法院《关于适用的解释》（法释[2018]1号） 第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无正当理由的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的； （十）不符合其他法定起诉条件的。 人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。