辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终414号上诉人（一审原告）张艳春，男，1974年2月23日出生，蒙古族，住址内蒙古通辽市科尔沁区。委托诉讼代理人刘伟，辽宁事成律师事务所律师。委托诉讼代理人柴晓菲，辽宁事成律师事务所实习律师。上诉人（一审被告）沈阳市浑南区人民政府，住所地沈阳市浑南新区世纪路13号。法定代表人王心宇，该区政府区长。委托诉讼代理人孙晓菊，北京市炜衡（沈阳）律师事务所律师。委托诉讼代理人陈丽兰，该区政府工作人员。一审原告张艳春诉一审被告沈阳市浑南区人民政府（以下简称浑南区政府）履行征收补偿职责一案，沈阳市中级人民法院于2017年5月11日作出（2016）辽01行初497号行政裁定，驳回张艳春的起诉。张艳春不服，向本院提起上诉。本院于2018年9月19日作出（2017）辽行终752号行政裁定，撤销一审裁定，指令继续审理。沈阳市中级人民法院于2018年12月10日作出（2018）辽01行初485号行政判决。张艳春及浑南区政府不服，均向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2019年8月9日组织双方当事人进行询问。上诉人张艳春及其委托诉讼代理人刘伟，上诉人浑南区政府的委托诉讼代理人陈丽兰、孙晓菊到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2005年12月18日，沈阳永嘉特尔房地产开发公司（以下简称永嘉公司）与沈阳市东陵区白塔堡镇白塔村民委员会（以下简称白塔村委会）签订《征地补偿安置协议》。2005年12月29日，永嘉公司与沈阳市东陵区白塔堡镇政府（以下简称白塔堡镇政府）签订《征用土地使用权协议》。2006年9月30日，永嘉公司对张艳春的承包地进行平整。2009年2月19日，辽宁省政府作出辽政地字[2009]51号《关于沈阳市东陵区实施乡级规划批次用地的批复》，同意将东陵区白塔街道白塔经济联合社集体旱地4.5250公顷转为建设用地并征为国有，作为东陵区实施乡级规划建设用地。张艳春承包地中的12亩土地在本次征收范围内。现张艳春诉至法院，请求判令浑南区政府给付承包地上的附着物征收补偿款24万元及利息，诉讼费用由浑南区政府负担。另查明，2008年8月29日，沈阳市规划和国土资源局作出沈规国土东陵罚决字（2008）90号行政处罚决定书，对沈阳莱茵达房产开发有限公司（以下简称莱茵达公司）作出如下处罚：1、退还非法占用45250平方米土地给白塔村。2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施。3、对非法占用土地按20元/平方米的标准进行处罚，共计905000元整。辽宁省政府作出用地批复后，涉案土地已经出让给莱茵达公司。2008年至2011年间，张艳春三次以白塔经济联合社为被告提起征地补偿费分配纠纷的民事诉讼，经法院准许后均撤回起诉。2013年，张艳春又以白塔村委会、万腾公司、永嘉公司及莱茵达公司为共同被告提起承包地补偿费用分配纠纷的民事诉讼，经法院准许后又撤回起诉。2015年，张艳春再次以白塔经济联合社为被告提起承包地补偿费用分配纠纷的民事诉讼，经法院准许后再次撤回起诉。同年，张艳春以白塔村委会、白塔街道办、万腾公司、永嘉公司及莱茵达公司为共同被告提起承包地补偿费用分配纠纷的民事诉讼，沈阳市浑南区法院作出（2015）浑南民二初字第03352号民事裁定，以拆迁补偿事宜未能达成拆迁补偿协议，应先由政府机关按照拆迁补偿方案作出补偿决定，本案为行政诉讼受案范围为由，驳回张艳春的起诉。张艳春不服，上诉至沈阳市中级法院，该院作出（2016）辽01民终4815号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十二）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益提起诉讼的，人民法院应当受理。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，辽宁省政府于2009年2月作出征地批复，但在此之前白塔堡镇政府已于2005年12月与永嘉公司签订《征用土地使用权协议》，该协议载明：为加快白塔堡镇小城镇建设步伐，确保小城镇建设“华凌”项目顺利实施，经市、区土地职能部门同意，双方充分协商，订立如下协议。征用土地面积66亩，实际面积以土地职能部门的勘测面积为准。协议一式七份，双方各执三份，沈阳市规划和国土资源局东陵分局执一份，具有同等效力。由此可见，永嘉公司并非纯粹意义上的非法占用集体土地，在征地批复作出之前所实施的签订《征用土地使用权协议》行为是经过市、区土地行政主管部门同意，并由白塔堡镇政府作为协议的甲方，该签订《征用土地使用权协议》行为以及后续实施的平整土地行为均是政府为加快小城镇建设而实施的行政行为，并非永嘉公司作为民事主体的侵权行为。征地批复批准的征地面积为4.525公顷，合计67.875亩，与此前《征用土地使用权协议》约定的征用土地面积66亩基本吻合，浑南区政府在庭审中亦认可张艳春的承包地在该征地批复范围内。征地批复作出后，在未经依法批准之前所实施的签订《征用土地使用权协议》以及平整土地行为已经合法化，并成为浑南区政府征收涉案集体土地系列行为中的组成部分，浑南区政府已经成为征收涉案集体土地的法定主体，其依法负有对征收范围内地上物给予补偿的法定职责。而且生效的民事裁定已经认定本案不属于民事受案范围，故张艳春有权请求浑南区政府履行给付其地上物补偿款的职责。关于补偿数额问题。永嘉公司于2005年12月与白塔村委会签订的《征地补偿安置协议》及与白塔堡镇政府签订的《征用土地使用权协议》均载明，青苗及地上附着物补偿费每亩2万元。上述协议的签订应视为当时白塔镇政府认可当地的青苗及地上附着物的补偿标准为每亩2万元。张艳春承包地上的青苗于2006年被清除，故应按每亩2万元计算补偿数额，即2万×12亩=24万元。因补偿款至今未支付给张艳春，故张艳春主张的利息应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决：一、浑南区政府于本判决生效后30日内履行给付张艳春征收补偿款240000元的义务；二、浑南区政府于本判决发生法律效力后30日内给付张艳春征收补偿款240000元的利息（自2006年10月1日至实际给付之日，按同期银行存款利息计算）；三、驳回张艳春的其他诉讼请求。案件受理费50元，由浑南区政府负担。上诉人张艳春上诉称，民法通则若干意见第一百二十四条明确规定，借款双方因利息发生争议，如果约定不明，又不能证明的，可以比照银行同类贷款利率计算。浑南区政府十几年来未给予上诉人补偿款的行为应视为事实上已经形成一种债权债务关系，故该补偿款的利息应比照银行同期贷款利率计算。一审法院判令按照银行同期存款利率支付利息错误，请求二审法院撤销一审判决第二项，改判浑南区政府按照银行同期贷款利率支付上诉人利息损失。上诉人浑南区政府上诉称，本案征收补偿款的给付主体应为白塔村委会，而非浑南区政府。若要进行实体判决也应将白塔村委会追加为被告，一审法院判决浑南区政府重复给付补偿款造成国家财政损失。一审法院依据协议确定补偿款数额错误，涉案地块在2006年列入征收范围时，适用沈东陵政发（2007）7号拆迁补偿办法，该办法的附件中明确规定果木的补偿标准为6000元/亩，而非20000元/亩。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回张艳春的诉讼请求。本院经审理查明，双方当事人对一审法院认定事实均无异议，一审法院认定事实正确，本院予以确认。本院认为，张艳春在一审庭审中明确的诉讼请求为：判令浑南区政府履行征收补偿职责，给付其承包土地上的地上附着物补偿款24万元及利息。根据张艳春及浑南区政府的上诉理由，本院归纳本案的焦点问题有两个：一是浑南区政府是否为履行征收补偿职责的主体；二是一审判决确定的补偿数额及利息是否正确。关于第一个焦点问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本院于2018年9月19日作出的（2017）辽行终752号行政裁定已经认定，“征地批复作出后，在未经依法批准之前所实施的签订《征用土地使用权协议》以及平整土地行为已经合法化，并成为浑南区政府征收涉案集体土地系列行为中的组成部分，浑南区政府已经成为征收涉案集体土地的法定主体，其依法负有对征收范围内地上物给予补偿的法定职责。而且生效的民事裁定已经认定本案不属于民事受案范围，故张艳春有权请求浑南区政府履行给付其地上物补偿款的职责，该诉请依法属于行政诉讼受案范围。”浑南区政府在本次诉讼中仍主张征收补偿款的给付主体应为白塔村委会显然缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。本案中，白塔村委会不存在依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，故浑南区政府关于应当追加白塔村委会为共同被告的上诉理由于法无据，本院不予支持。虽然浑南区政府主张一审判决导致重复给付补偿款造成国家财政损失，但其始终未能向法院提供有效证据证明张艳春已经领取涉案地上附着物补偿款的事实，故其该项上诉理由缺乏事实根据，本院亦不予支持。关于第二个焦点问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款、第四款规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。被征收土地的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。本案中，永嘉公司于2005年12月与白塔村委会签订的《征地补偿安置协议》及与白塔堡镇政府签订的《征用土地使用权协议》均载明，青苗及地上附着物补偿费每亩2万元。张艳春向本院提供的沈阳市东陵区农林局于2005年11月22日作出的《关于白塔镇白塔村陈广田等人上访问题的答复意见》以及沈阳浑南新城管委会于2017年4月11日作出的《关于张艳春信访事项的答复意见》亦载明，当时征地价格为每亩8万元，其中青苗及地上附着物每亩2万元。浑南区政府虽然主张应当适用沈东陵政发（2007）7号拆迁补偿办法附件中规定的每亩6000元的补偿标准，但其未能向法院提供有效证据证明其主张，故一审法院按照每亩20000元的补偿标准对张艳春的地上附着物予以补偿并无不当。浑南区政府关于一审法院依据协议确定补偿数额错误的上诉理由不能成立，本院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（七）项规定，返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息。本案中，张艳春的地上附着物于2006年9月30日被铲除，其至今未获得地上附着物补偿款，故其要求浑南区政府支付迟延给付补偿款利息的主张应予支持。一审法院以2006年10月1日作为计算利息的起算点，判令浑南区政府按照人民银行同期存款利率给付张艳春地上附着物补偿款的利息符合法律规定，并无不当。行政机关给付补偿款利息应以实际损失为限，张艳春未能提供证据证明其因迟延领取补偿款而导致贷款利息受损，故其主张按照人民银行贷款利率计算利息的上诉主张缺乏事实根据和法律依据，本院对其该项上诉理由亦不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果得当，依法应予维持。上诉人张艳春及浑南区政府的上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张艳春和上诉人沈阳市浑南区人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审判长 李 蕊审判员 曹丽华审判员 李 明二〇一九年八月二十七日法官助理张馨予书记员倪弘毅（代）