西安铁路运输中级法院   行 政 裁 定 书     （2019）陕71行初1号     原告白益民等13人（名单附后）。   诉讼代表人白益民，男，1952年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市碑林区。   诉讼代表人王勤洲，男，1942年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市碑林区楼。   委托代理人李金平，北京市才良律师事务所律师。   委托代理人陈伟，北京市才良律师事务所律师。   被告西安市雁塔区人民政府，住所地西安市雁塔区。   法定代表人赵雷，区长。   委托代理人庞曼，雁塔区司法局工作人员。   委托代理人王宏，陕西华诺律师事务所律师。   被告西安市人民政府，住所地西安市未央区。   法定代表人李明远，市长。   委托代理人吕斌，西安市司法局工作人员。     原告白益民诉被告西安市雁塔区人民政府（以下简称雁塔区政府）撤销补偿标准及被告西安市人民政府（以下简称西安市政府）行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告王勤洲、卫德福及原告白益民等13人的委托代理人李金平、陈伟，被告雁塔区政府的委托代理人庞曼、王宏，西安市政府的委托代理人吕斌到庭参加诉讼。本案在审理过程中经本院主持协调未果。现本案已审理终结。     原告白益民诉称，原告系西安市雁塔区XX市场的业主。2008年政府实施拆迁，并制定了《西安市“紫薇浐河花园”项目区拆迁实施方案》（以下简称拆迁实施方案）。原告的房屋在拆迁范围内，至今未得到补偿安置。原告曾向土地行政管理部门申请补偿安置及提起行政诉讼，西安铁路运输法院认为原告不同意拆迁实施方案的补偿标准应先由县级以上人民政府协调，协调不成由批准征收土地的人民政府裁决。原告经过协调和行政复议，西安市政府复议维持了拆迁实施方案的补偿标准。请求：1.撤销拆迁实施方案中的补偿标准；2.撤销西安市政府《行政复议决定书》（市政复决字〔2018〕603号，以下简称603号复议决定）；3.本案诉讼费由被告承担。     被告雁塔区政府辩称，1.拆迁实施方案合法有效。2.拆迁实施方案是针对雁塔区XX街道办事处XX村的征地补偿作出的，补偿标准应以集体土地上附着物的价值进行制定。对西北沙发辅料市场颁发过房屋产权证的房屋在营业性用房评估价的基础上上浮50%，对办理过区财政局房产证的房屋在评估价的基础上上浮100%，并对营业损失进行了为期6个月的补偿，补偿标准体现了被征收标的的财产价值。3. 603号复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序正当，应当依法予以维持。请求依法驳回原告诉请。   被告西安市政府辩称，经其依法审查，认为雁塔区政府作出的拆迁实施方案认定事实清楚、程序合法、适用依据正确，遂作出603号复议决定，维持了拆迁实施方案中的补偿标准。请求依法驳回原告的诉讼请求。     经审理查明，西北沙发辅料市场于1994年7月经雁塔区土地管理局批准使用田家湾村三组集体土地，用地为临时性质。原告白益民等13人在该市场购买房屋，交纳契税并取得了雁塔区财政局颁发的《房屋所有权证》。2004年8月26日，西安市政府作出国土房管字〔2004〕第289号审批土地件，载明经陕西省人民政府陕政土批〔2004〕48号审批土地件批准，同意将雁塔区XX街道办事处XX村21.3716公顷（320亩）集体土地征为国有。同意雁塔区国土资源局呈报的《征地补偿安置方案》，由雁塔区国土资源局负责实施。西北沙发辅料市场位于征地范围以内。2006年5月10日，雁塔区XX室XX村（组）签订了《征地补偿协议》。2008年10月20日，雁塔区政府作出《关于实施西安市紫薇浐河花园项目区拆迁实施方案的批复》（雁政发〔2008〕42号，以下简称42号批复），同意雁塔区紫薇浐河花园项目拆迁工作领导小组办公室拟定的拆迁实施方案。白益民等23人认为拆迁实施方案中的补偿标准过低，遂于2010年起诉至西安市中级人民法院，请求撤销雁塔区政府作出的42号批复。西安市中级人民法院于2010年12月10日作出（2010）西行初字第10号行政判决，以补偿标准问题应先由政府协调和裁决为由，驳回白益民等23人的诉讼请求。陕西省高级人民法院于2011年6月7日作出（2011）陕行终字第00015号行政判决，驳回上诉，维持原判。2017年3月29日，原告白益民等13人向西安市国土资源局雁塔分局提交《补偿安置申请书》。2017年5月5日，西安市国土资源局雁塔分局作出《关于白益民、王勤洲等14人补偿安置申请书的回复》，载明：“……如申请人同意按照拆迁实施方案的补偿标准，并签订拆迁补偿协议，我局将积极协调区政府申请拆迁补偿资金予以补偿。”白益民等13人不服，以西安市国土资源局雁塔分局为被告诉至西安铁路运输法院，请求撤销该回复，并判决西安市国土资源局雁塔分局依法履行拆迁补偿安置的法定职责。经法院释明，白益民等13人将诉讼请求明确为要求西安市国土资源局雁塔分局依法履行拆迁补偿安置的法定职责。西安铁路运输法院于2017年6月12日作出（2017）陕7102行初897号行政裁定，驳回白益民等13人的起诉。本院于2017年8月15日作出（2017）陕71行终474号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2017年8月30日，白益民等13人以西安市国土资源局为被告诉至西安铁路运输法院，请求撤销西安市国土资源局雁塔分局于2017年5月5日作出的《关于白益民、王勤洲等14人补偿安置申请书的回复》。西安铁路运输法院作出（2017）陕7102行初1500号行政裁定，以西安市国土资源局不具有向白益民等13人进行补偿安置的法定职责，且该回复对白益民等13人的权利义务明显不产生实际影响为由，驳回白益民等13人的起诉。本院于2017年12月13日作出（2017）陕71行终731号行政裁定，以生效行政判决已经明确补偿标准问题应先由政府协调和裁决，且该回复对白益民等13人的权利义务明显不产生实际影响为由，驳回上诉，维持原裁定。2018年3月18日，原告白益民等13人向被告雁塔区政府邮寄了《协调申请书》，请求对拆迁实施方案补偿标准进行协调，雁塔区政府收到后转至西安市国土资源局雁塔分局办理。白益民等13人认为雁塔区政府不履行法定职责，提起行政复议申请。2018年7月17日，西安市政府作出《行政复议决定书》（市政复决字〔2018〕153号），责令雁塔区政府依法对拆迁实施方案的补偿标准进行协调。因协调未果，原告白益民等13人于2018年10月8日向西安市政府申请行政复议。2018年11月30日，西安市政府作出603号复议决定，认为拆迁实施方案的补偿标准体现了被征收标的的财产价值，符合行政征收补偿相关法律规定，决定维持拆迁实施方案中的补偿标准。原告白益民等13人不服，遂提起本案诉讼。   本院认为，本案的争议焦点是：原告申请行政复议是否超过复议申请期限。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款中规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。”据此，当事人如对补偿标准不服，应当在知道补偿标准之日起六十日内申请裁决或复议。虽然法律没有对申请协调的期限作出明确规定，但协调作为裁决或复议的前置程序，申请协调的期限亦不能超过六十日。本案中，原告于2010年起诉请求撤销雁塔区政府作出的42号批复时，生效行政判决已经明确告知原告对于补偿标准问题应先由政府协调和裁决，但其迟至2018年3月18日才申请协调，同年10月8日申请行政复议，早已超过六十日的法定复议申请期限。对于超过复议申请期限的案件，复议机关西安市政府本应不予受理或驳回复议申请，但其却对申请复议事项进行了实体审查。法院不能因为复议机关的错误审查而把本已丧失实体审查权利的案件拖入诉讼，否则法律关于复议申请期限的规定就会形同虚设。   需要指出的是，原告自2010年房屋被拆除至今未得到公平合理的安置补偿，固然存在原告请求不合理的因素，但主要还是政府及相关职能部门未及时作出补偿决定、未履行补偿安置职责的原因。拆迁实施方案中载明对办理过区财政局房产证的房屋在评估价的基础上上浮100%，在房屋价格明显上涨且被拆迁人未及时获得合理补偿安置的前提下，应按照有利于保障被征收人合法权益的原则，以政府及相关职能部门作出补偿决定时点的案涉房屋类似房地产的市场价格重新对原告房屋进行评估，并尽快作出补偿决定。     涉案房屋是按照集体土地地上附着物补偿还是按照国有土地上房屋补偿，是双方未能就拆迁补偿安置达成一致的主要原因。虽然原告持有雁塔区财政局颁发的《房屋所有权证》，但涉案房屋所占土地在XX村XX组集体土地，故涉案房屋是集体土地地上附着物。根据法律规定，集体土地上房屋的权益构成分为三部分：一是涉案土地所有权，该权利属于农村集体经济组织，与原告无涉；二是涉案土地使用权，本案中，涉案土地被批准为临时建设用地，国家一旦征收，原告即丧失涉案土地使用权；三是涉案土地上房屋所有人享有的房屋所有者权益，本案原告享有的即是该部分权益，应当获得地上房屋价值的相应补偿。原告应对自己应得的补偿利益持合理期待，尽快与政府或相关职能部门达成补偿安置协议。   综上，原告白益民等13人超过复议申请期限，本院对于补偿标准不予实体审查。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：   驳回原告白益民等13人的起诉。   一审案件受理费50元（原告已预交），退还原告白益民等13人。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。       13           审判长   刘爽   审判员   左昆   人民陪审员   王聪     二〇一九年八月二十六日       法 官 助 理   王一婷   书记员   赵卫         附：原告名单   原告白益民，男，1952年4月15日出生，公民身份号码610102195204150014，汉族，住西安市碑林区钟楼小区13号楼2单元4层4号。   原告王勤洲，男，1942年12月15日出生，公民身份号码612125194212150016，汉族，住西安市碑林区菊花园34号陕日报社东院3号楼。   原告杨灵巧，女，1945 年1月20日出生，公民身份号码610111194501203524，汉族，住西安市碑林区长乐坊东段二号楼4单元4层1 号。   原告贠西龙，男，1958年11月25日出生，公民身份号码 610122195811252819，汉族，住西安市蓝田县前卫镇香村第一村民小组77号。   原告郗新岐，男，1967年9月24日出生，公民身份号码610122196709242838，汉族，住西安市蓝田县前卫镇大亮村第七村民小组10 号。   原告卫德福，男，1954年2月2日出生，公民身份号码61012219540202281X，汉族，住西安市蓝田县前卫镇东巩村第二村民小组45号。   原告白博文，男，1979年9月17日出生，公民身份号码610102197909170014，汉族，住西安市碑林区钟楼小区13号楼 2单元4层4号。    原告卫德民，男，1968年7月14日出生，公民身份号码610122196807142873，汉族，住西安市蓝田县前卫镇东巩村第四村民小组28 号。    原告张孝俊，男，1976年1月22日出生，公民身份号码610322197601221117，汉族，住陕西省凤翔县横水镇东塬村三组45号。   原告惠庆平，男，1953年2月23日出生，公民身份号码610113195302230930，汉族，住西安市雁塔区田家湾村03046号。   原告刘志忠，男，1951年5月10日出生，公民身份号码610122195105102813，汉族，住西安市蓝田县前卫镇刘村第五村民小组27号。   原告卫来昌，男，1942年5月2日出生，公民身份号码61212719420502003X，汉族，住陕西省大荔县城关镇环城西路52号。   原告卫敏盈，女，1958年3月28日出生，公民身份号码 610122195803282823，住西安市灞桥区张李村五组81号。     西安铁路运输中级法院   行 政 裁 定 书     （2019）陕71行初1号     原告白益民等13人（名单附后）。   诉讼代表人白益民，男，1952年4月15日出生，公民身份号码610102195204150014，汉族，住西安市碑林区钟楼小区13号楼2单元4层4号。   诉讼代表人王勤洲，男，1942年12月15日出生，公民身份号码612125194212150016，汉族，住西安市碑林区菊花园34号陕日报社东院3号楼。   委托代理人李金平，北京市才良律师事务所律师。   委托代理人陈伟，北京市才良律师事务所律师。   被告西安市雁塔区人民政府，住所地西安市雁塔区小寨东路168号。   法定代表人赵雷，区长。   委托代理人庞曼，雁塔区司法局工作人员。   委托代理人王宏，陕西华诺律师事务所律师。   被告西安市人民政府，住所地西安市未央区凤城八路109号。   法定代表人李明远，市长。   委托代理人吕斌，西安市司法局工作人员。     原告白益民诉被告西安市雁塔区人民政府（以下简称雁塔区政府）撤销补偿标准及被告西安市人民政府（以下简称西安市政府）行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告王勤洲、卫德福及原告白益民等13人的委托代理人李金平、陈伟，被告雁塔区政府的委托代理人庞曼、王宏，西安市政府的委托代理人吕斌到庭参加诉讼。本案在审理过程中经本院主持协调未果。现本案已审理终结。     原告白益民诉称，原告系西安市雁塔区田家湾西北沙发辅料市场的业主。2008年政府实施拆迁，并制定了《西安市“紫薇浐河花园”项目区拆迁实施方案》（以下简称拆迁实施方案）。原告的房屋在拆迁范围内，至今未得到补偿安置。原告曾向土地行政管理部门申请补偿安置及提起行政诉讼，西安铁路运输法院认为原告不同意拆迁实施方案的补偿标准应先由县级以上人民政府协调，协调不成由批准征收土地的人民政府裁决。原告经过协调和行政复议，西安市政府复议维持了拆迁实施方案的补偿标准。请求：1.撤销拆迁实施方案中的补偿标准；2.撤销西安市政府《行政复议决定书》（市政复决字〔2018〕603号，以下简称603号复议决定）；3.本案诉讼费由被告承担。     被告雁塔区政府辩称，1.拆迁实施方案合法有效。2.拆迁实施方案是针对雁塔区等驾坡街道办事处田家湾村的征地补偿作出的，补偿标准应以集体土地上附着物的价值进行制定。对西北沙发辅料市场颁发过房屋产权证的房屋在营业性用房评估价的基础上上浮50%，对办理过区财政局房产证的房屋在评估价的基础上上浮100%，并对营业损失进行了为期6个月的补偿，补偿标准体现了被征收标的的财产价值。3. 603号复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序正当，应当依法予以维持。请求依法驳回原告诉请。   被告西安市政府辩称，经其依法审查，认为雁塔区政府作出的拆迁实施方案认定事实清楚、程序合法、适用依据正确，遂作出603号复议决定，维持了拆迁实施方案中的补偿标准。请求依法驳回原告的诉讼请求。     经审理查明，西北沙发辅料市场于1994年7月经雁塔区土地管理局批准使用田家湾村三组集体土地，用地为临时性质。原告白益民等13人在该市场购买房屋，交纳契税并取得了雁塔区财政局颁发的《房屋所有权证》。2004年8月26日，西安市政府作出国土房管字〔2004〕第289号审批土地件，载明经陕西省人民政府陕政土批〔2004〕48号审批土地件批准，同意将雁塔区等驾坡街道办事处田家湾村21.3716公顷（320亩）集体土地征为国有。同意雁塔区国土资源局呈报的《征地补偿安置方案》，由雁塔区国土资源局负责实施。西北沙发辅料市场位于征地范围以内。2006年5月10日，雁塔区统一征地管理办公室与田家湾村（组）签订了《征地补偿协议》。2008年10月20日，雁塔区政府作出《关于实施西安市紫薇浐河花园项目区拆迁实施方案的批复》（雁政发〔2008〕42号，以下简称42号批复），同意雁塔区紫薇浐河花园项目拆迁工作领导小组办公室拟定的拆迁实施方案。白益民等23人认为拆迁实施方案中的补偿标准过低，遂于2010年起诉至西安市中级人民法院，请求撤销雁塔区政府作出的42号批复。西安市中级人民法院于2010年12月10日作出（2010）西行初字第10号行政判决，以补偿标准问题应先由政府协调和裁决为由，驳回白益民等23人的诉讼请求。陕西省高级人民法院于2011年6月7日作出（2011）陕行终字第00015号行政判决，驳回上诉，维持原判。2017年3月29日，原告白益民等13人向西安市国土资源局雁塔分局提交《补偿安置申请书》。2017年5月5日，西安市国土资源局雁塔分局作出《关于白益民、王勤洲等14人补偿安置申请书的回复》，载明：“……如申请人同意按照拆迁实施方案的补偿标准，并签订拆迁补偿协议，我局将积极协调区政府申请拆迁补偿资金予以补偿。”白益民等13人不服，以西安市国土资源局雁塔分局为被告诉至西安铁路运输法院，请求撤销该回复，并判决西安市国土资源局雁塔分局依法履行拆迁补偿安置的法定职责。经法院释明，白益民等13人将诉讼请求明确为要求西安市国土资源局雁塔分局依法履行拆迁补偿安置的法定职责。西安铁路运输法院于2017年6月12日作出（2017）陕7102行初897号行政裁定，驳回白益民等13人的起诉。本院于2017年8月15日作出（2017）陕71行终474号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2017年8月30日，白益民等13人以西安市国土资源局为被告诉至西安铁路运输法院，请求撤销西安市国土资源局雁塔分局于2017年5月5日作出的《关于白益民、王勤洲等14人补偿安置申请书的回复》。西安铁路运输法院作出（2017）陕7102行初1500号行政裁定，以西安市国土资源局不具有向白益民等13人进行补偿安置的法定职责，且该回复对白益民等13人的权利义务明显不产生实际影响为由，驳回白益民等13人的起诉。本院于2017年12月13日作出（2017）陕71行终731号行政裁定，以生效行政判决已经明确补偿标准问题应先由政府协调和裁决，且该回复对白益民等13人的权利义务明显不产生实际影响为由，驳回上诉，维持原裁定。2018年3月18日，原告白益民等13人向被告雁塔区政府邮寄了《协调申请书》，请求对拆迁实施方案补偿标准进行协调，雁塔区政府收到后转至西安市国土资源局雁塔分局办理。白益民等13人认为雁塔区政府不履行法定职责，提起行政复议申请。2018年7月17日，西安市政府作出《行政复议决定书》（市政复决字〔2018〕153号），责令雁塔区政府依法对拆迁实施方案的补偿标准进行协调。因协调未果，原告白益民等13人于2018年10月8日向西安市政府申请行政复议。2018年11月30日，西安市政府作出603号复议决定，认为拆迁实施方案的补偿标准体现了被征收标的的财产价值，符合行政征收补偿相关法律规定，决定维持拆迁实施方案中的补偿标准。原告白益民等13人不服，遂提起本案诉讼。   本院认为，本案的争议焦点是：原告申请行政复议是否超过复议申请期限。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款中规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。”据此，当事人如对补偿标准不服，应当在知道补偿标准之日起六十日内申请裁决或复议。虽然法律没有对申请协调的期限作出明确规定，但协调作为裁决或复议的前置程序，申请协调的期限亦不能超过六十日。本案中，原告于2010年起诉请求撤销雁塔区政府作出的42号批复时，生效行政判决已经明确告知原告对于补偿标准问题应先由政府协调和裁决，但其迟至2018年3月18日才申请协调，同年10月8日申请行政复议，早已超过六十日的法定复议申请期限。对于超过复议申请期限的案件，复议机关西安市政府本应不予受理或驳回复议申请，但其却对申请复议事项进行了实体审查。法院不能因为复议机关的错误审查而把本已丧失实体审查权利的案件拖入诉讼，否则法律关于复议申请期限的规定就会形同虚设。   需要指出的是，原告自2010年房屋被拆除至今未得到公平合理的安置补偿，固然存在原告请求不合理的因素，但主要还是政府及相关职能部门未及时作出补偿决定、未履行补偿安置职责的原因。拆迁实施方案中载明对办理过区财政局房产证的房屋在评估价的基础上上浮100%，在房屋价格明显上涨且被拆迁人未及时获得合理补偿安置的前提下，应按照有利于保障被征收人合法权益的原则，以政府及相关职能部门作出补偿决定时点的案涉房屋类似房地产的市场价格重新对原告房屋进行评估，并尽快作出补偿决定。     涉案房屋是按照集体土地地上附着物补偿还是按照国有土地上房屋补偿，是双方未能就拆迁补偿安置达成一致的主要原因。虽然原告持有雁塔区财政局颁发的《房屋所有权证》，但涉案房屋所占土地在征收时系田家湾村三组集体土地，故涉案房屋是集体土地地上附着物。根据法律规定，集体土地上房屋的权益构成分为三部分：一是涉案土地所有权，该权利属于农村集体经济组织，与原告无涉；二是涉案土地使用权，本案中，涉案土地被批准为临时建设用地，国家一旦征收，原告即丧失涉案土地使用权；三是涉案土地上房屋所有人享有的房屋所有者权益，本案原告享有的即是该部分权益，应当获得地上房屋价值的相应补偿。原告应对自己应得的补偿利益持合理期待，尽快与政府或相关职能部门达成补偿安置协议。   综上，原告白益民等13人超过复议申请期限，本院对于补偿标准不予实体审查。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第二项之规定，裁定如下：   驳回原告白益民等13人的起诉。           审判长   刘爽   审判员   左昆   人民陪审员   王聪     二〇一九年八月二十六日       法 官 助 理   王一婷   书记员   赵卫         附：原告名单   原告白益民，男，1952年4月15日出生，公民身份号码610102195204150014，汉族，住西安市碑林区钟楼小区13号楼2单元4层4号。   原告王勤洲，男，1942年12月15日出生，公民身份号码612125194212150016，汉族，住西安市碑林区菊花园34号陕日报社东院3号楼。   原告杨灵巧，女，1945 年1月20日出生，公民身份号码610111194501203524，汉族，住西安市碑林区长乐坊东段二号楼4单元4层1 号。   原告贠西龙，男，1958年11月25日出生，公民身份号码 610122195811252819，汉族，住西安市蓝田县前卫镇香村第一村民小组77号。   原告郗新岐，男，1967年9月24日出生，公民身份号码610122196709242838，汉族，住西安市蓝田县前卫镇大亮村第七村民小组10 号。   原告卫德福，男，1954年2月2日出生，公民身份号码61012219540202281X，汉族，住西安市蓝田县前卫镇东巩村第二村民小组45号。   原告白博文，男，1979年9月17日出生，公民身份号码610102197909170014，汉族，住西安市碑林区钟楼小区13号楼 2单元4层4号。    原告卫德民，男，1968年7月14日出生，公民身份号码610122196807142873，汉族，住西安市蓝田县前卫镇东巩村第四村民小组28 号。    原告张孝俊，男，1976年1月22日出生，公民身份号码610322197601221117，汉族，住陕西省凤翔县横水镇东塬村三组45号。   原告惠庆平，男，1953年2月23日出生，公民身份号码610113195302230930，汉族，住西安市雁塔区田家湾村03046号。   原告刘志忠，男，1951年5月10日出生，公民身份号码610122195105102813，汉族，住西安市蓝田县前卫镇刘村第五村民小组27号。   原告卫来昌，男，1942年5月2日出生，公民身份号码61212719420502003X，汉族，住陕西省大荔县城关镇环城西路52号。   原告卫敏盈，女，1958年3月28日出生，公民身份号码 610122195803282823，住西安市灞桥区张李村五组81号。        1