浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙01行终690号 上诉人（原审原告）何华东，男，1961年2月8日出生，汉族，住杭州市下城区。 上诉人（原审原告）李华，男，1965年10月28日出生，汉族，住杭州市西湖区。 两上诉人共同委托代理人鲍佳莹，浙江锦丰律师事务所律师。 两上诉人共同委托代理人石东坡，河北佳篷律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市规划和自然资源局富阳分局，住所地杭州市富阳区富春街道桂花西路**。 法定代表人董雄华，局长。 委托代理人罗延勇，该局工作人员。 委托代理人何丽青，浙江凯麦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市富阳区人民政府，住所地杭州市富阳区富春街道桂花路**。 法定代表人吴玉凤，区长。 委托代理人盛平、郎晓军。 上诉人何华东、李华因其他行为及行政复议一案，不服杭州铁路运输法院作出的（2018）浙8601行初425号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。 2018年1月8日，原杭州市国土资源局富阳分局（以下简称富阳国土分局）向原杭州市规划局富阳分局（以下简称富阳规划分局）作出《关于征询富国用（2011）第00392号土地（42亩）是否属于七里香溪同一宗土地的复函》，向富阳规划分局进行答复说明：“经查证，富国用（2011）第0××0号国有土地使用证土地位于原杭州天元房地产开发有限公司取得170.5005亩土地范围内属同一宗地”。何华东、李华系七里香溪业主，二人对上述复函不服，于同年8月7日向杭州市富阳区人民政府（以下简称富阳区政府）申请行政复议，请求撤销富阳国土分局作出的《关于征询富国用（2011）第00392号土地（42亩）是否属于七里香溪同一宗土地的复函》。同年11月9日，富阳区政府作出富政复决［2018］39号《行政复议决定书》，维持富阳国土分局作出的《关于征询富国用（2011）第00392号土地（42亩）是否属于七里香溪同一宗土地的复函》。 原审法院经审理查明：2018年1月2日，富阳规划分局向富阳国土分局发出富规函［2018］4号《关于征询富国用（2011）第00392号土地（42亩）是否属于七里香溪同一宗土地的函》。同年1月8日，富阳国土分局作出《关于征询富国用（2011）第00392号土地（42亩）是否属于七里香溪同一宗土地的复函》，向富阳规划分局进行答复说明：“经查证，富国用（2011）第0××0号国有土地使用证土地位于原杭州天元房地产开发有限公司取得170.5005亩土地范围内属同一宗地”。同年7月20日，何华东、李华二人获知富阳国土分局作出的上述复函。何华东、李华不服，于同年8月7日向富阳区政府提起行政复议，请求撤销富阳国土分局作出的《关于征询富国用（2011）第00392号土地（42亩）是否属于七里香溪同一宗土地的复函》。同年11月9日，富阳区政府作出富政复决［2018］39号《行政复议决定书》，维持富阳国土分局作出的《关于征询富国用（2011）第00392号土地（42亩）是否属于七里香溪同一宗土地的复函》。何华东、李华不服，提起行政诉讼。诉请判令：一、撤销《关于征询富国用（2011）第0××0号土地（42亩）是否属于七里香溪同一宗土地的复函》，并判令杭州市规划和自然资源局富阳分局承担违法后果；二、撤销富政复决［2018］39号《行政复议决定书》，并判令富阳区政府承担违法后果；三、本案的诉讼费用及相关合理费用由两被告承担。 原审法院另查明，2001年9月5日，原富阳市土地管理局与原杭州天元房地产开发有限公司签订富土出合（2001）122号《浙江省富阳市国有土地使用权出让合同》，出让土地位于富阳市××镇××村（富阳市现已更名为杭州市富阳区），出让土地面积为113667平方米。2001年11月23日，杭州天元房地产开发有限公司办理了工商变更登记手续，其名称变更为杭州集美房地产开发有限公司。2002年6月27日，杭州集美房地产开发有限公司取得富国用（2002）字第3005号《国有土地使用证》，载明：土地使用者杭州集美房地产开发有限公司，土地座落于富阳市××镇××联，用途为商住，使用权面积97333.3平方米。因富国用（2002）字第3005号《国有土地使用证》内有42亩与相邻野生动物园土地有界址重叠。后富阳市土地储备中心对该42亩土地向杭州野生动物世界有限公司收购，杭州集美房地产开发有限公司于2011年6月24日取得富国用（2011）第0××0号《国有土地使用证》，载明土地使用权面积为27976平方米。 原审法院认为，本案的争议焦点为：一、何华东、李华是否具有提起本案诉讼的原告主体资格；二、富阳国土分局作出的《关于征询富国用（2011）第00392号土地（42亩）是否属于七里香溪同一宗土地的复函》是否属于可诉的行政行为。关于争议焦点一，《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”何华东、李华作为案涉七里香溪别墅园的两名住户，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。关于争议焦点二，对外性是可诉行政行为的重要特征之一。一行政机关向另一行政机关所作的内部答复或回复意见，对外并不产生法律效力，也不直接处分当事人的合法权益，因此不具有可诉性。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项之规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，针对富阳规划分局发出《关于征询富国用（2011）第00392号土地（42亩）是否属于七里香溪同一宗土地的函》，原富阳国土分局作出《关于征询富国用（2011）第00392号土地（42亩）是否属于七里香溪同一宗土地的复函》，该函件属于行政机关内部公文往来，不对外发生法律效力。故何华东、李华对案涉复函提起的诉讼不符合法定起诉条件，对该行政复议提起的诉讼，亦不予实体审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回何华东、李华的起诉。 何华东、李华不服，提起上诉称：一、本案不仅仅是涉及共有利益的行政行为，而是关于上诉人本身的财产权和人身权。上诉人何华东、李华具有提起诉讼的原告主体资格，原审法院认定有误。1.根据《行政诉讼法》第十二条、第二十五条之规定，上诉人具有本案的起诉资格。在本案中，在行政行为和行政复议过程中，都认可了上诉人作为利害关系人或者是合格的起诉主体。被上诉人在审批案涉42亩土地建设用地规划许可证之前，以七里香溪小区个别业主作为听证相对方，而不是七里香溪业委会或者过半业主，也可以反映出被上诉人在事实上认可了七里香溪业主个体作为利害关系人。2.《关于征询富国用（2011）第00392号土地（42亩）是否属于七里香溪同一宗土地的复函》将两宗不同土地变成同一宗地，对上诉人个人而言产生了具体生活上和财产属性上的实际影响。二、《关于征询富国用（2011）第00392号土地（42亩）是否属于七里香溪同一宗土地的复函》属于具体行政行为，并且具有对外效力，具有可诉性。原审法院认定属于行政机关内部文件往来，不对外发生效力，属于认定错误。1.被上诉人作出的复函之中，同一宗地认定的行为具有相对独立性。2.被上诉人作出的复函认定两宗独立地块为同一宗土地对上诉人的权利义务产生了实质性影响。3.排除对上诉人复函的可诉性将造成上诉人的权利救济缺失。三、原审法院另查明的事实错误，并且查明事实与实际不符。被上诉人作出的同一宗地的复函是错误的。1.原审查明，“因富国用（2002）字第3005号《国有土地使用证》内有42亩与相邻野生动物园土地有界址重叠。后富阳市土地储备中心对该42亩土地向杭州野生动物世界有限公司收购”，该节事实认定错误；2.原审法院对案涉土地流转过程的查明有重大遗漏，上诉人了解案涉42亩土地流转情况与现七里香溪小区土地无关，完全为两宗独立地块，复函作出的同一宗地认定是完全错误的。3.被上诉人作出的复函决定“同一宗地”之中，怠于履行自身审查义务和法定职责，存在调查核实的严重不作为。四、原审法院在裁定书中遗漏原审庭审过程中确定的争议焦点，即案涉行政复议程序的合法性问题，富阳区政府未提交延长复议期限的证据，复议程序应当属于违法。综上，请求撤销原审裁定，并支持上诉人原审的诉讼请求。一、二审的诉讼费由均被上诉人负担。 被上诉人杭州市规划和自然资源局富阳分局二审答辩意见与一审基本一致，请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人富阳区政府二审辩称：案涉复议决定认定事实清楚；案涉复函不对上诉人权利义务产生实际影响，不可诉；二上诉人不具备原告主体资格，请求驳回上诉，维持原审裁定。 经审查，本院对原审法院查明的案件事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：“……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。……”。 本案首先需要判断的是案涉《关于征询富国用（2011）第00392号土地（42亩）是否属于七里香溪同一宗土地的复函》的可诉性问题。从形式上看，案涉答复系原富阳国土局向原富阳规划分局作出。从内容上看，该复函答复富阳规划局“富国用（2011）第0××0号国有土地使用证土地位于原杭州天元房地产开发有限公司取得170.5005亩土地范围内属同一宗地”。某一土地使用权证项下的土地坐落和位置，在该土地使用权证作出时已经确定。案涉复函仅对不同土地使用权证项下土地之间位置和关系进行客观描述，并不为公民、法人或者其他组织创设新的行政权利和义务，故而不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。故原审法院裁定驳回何华东、李华的起诉，并无不当。原审法院未就复议决定的合法性作出判断，亦于法有据。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  吴宇龙 审判员  刘 斌 审判员  廖珍珠 二○一九年八月二十日书记员徐丹