浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙07行终518号 上诉人（原审原告）义乌市太平寺，住所地浙江省义乌市福田街道堂阁村。 负责人王建东，男，1970年9月8日出生，汉族，住河北省高碑店市。 委托代理人周关洪，浙江绣湖律师事务所律师。 委托代理人杨柳，浙江绣湖律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）义乌市人民政府福田街道办事处，住所地浙江省义乌市福田路L33号。 法定代表人盛庆生，主任。 出庭行政负责人龚陆芊，副主任。 委托代理人王英豪，浙江纵伸律师事务所律师。 委托代理人王虎华，浙江纵伸律师事务所律师。 上诉人义乌市太平寺与被上诉人义乌市人民政府福田街道办事处（以下简称福田街道办事处）乡政府行政强制一案，不服义乌市人民法院作出的（2019）浙0782行初115号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人义乌市太平寺的委托代理人周关洪、杨柳，被上诉人福田街道办事处的行政负责人龚陆芊及其委托代理人王英豪、王虎华到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 原审法院审理查明，义乌市太平寺原有大雄宝殿、千手观音殿、三世殿、观音殿、阿弥陀佛殿等建筑。2002年始建造人文史料馆，后改称万佛殿，于2009年建成主体结构，现称财神殿。2010年3月12日，就义乌市佛教协会申请义乌市太平寺为宗教活动固定处所的行政许可事项，金华市民族宗教事务局作出金民宗［2010］1号准予行政许可决定书。2010年4月13日，义乌市民族宗教事务局作出《关于同意成立义乌市太平寺管理组织的批复》（义民宗［2010］16号）。5月11日，义乌市民族宗教事务局作出《关于批准义乌市太平寺为固定宗教活动处所的通知》（义民宗［2010］18号），同意登记，登记类别为宗教活动固定处所，登记证号为××。5月17日，义乌市民族宗教事务局作出《关于启用“义乌市太平寺”等公章的通知》（义民宗［2010］19号），同意自下文启用“义乌市太平寺”、“义乌市太平寺财务专用章”两枚公章。上述一份批复、两份通知均同时抄送稠城街道办事处。12月2日，义乌市民族宗教事务局作出《关于同意设立〈义乌市太平寺佛教艺术团〉与〈义乌市太平寺武术班〉的批复》（义民宗［2010］34号），同意设立《义乌市太平寺佛教艺术团》与《义乌市太平寺武术班》活动不能超出宗教活动场所范围。2010年7月份，原告义乌市太平寺就“大殿前附属工程”建设项目向义乌市民族宗教事务局呈报宗教活动场所内前置审批表，报经所在村堂阁村民委员会、义乌市佛教协会、稠城街道办事处审查，2010年8月3日，义乌市民族宗教事务局审核同意。2012年5月2日，原告义乌市太平寺向义乌市民族宗教事务局递交申请报告，报告内容为“义乌市太平寺内有大雄宝殿、千手观音殿、三世殿、观音殿、阿弥陀佛殿，由于年久失修，屋顶漏水，导致泥塑菩萨严重受损。希望各级领导能够帮助太平寺进行重建工作，以维护宗教事务的良好发展。”此申请经稠城街道办事处、义乌市佛教协会审查后，同月11日，义乌市民族宗教事务局批示同意。2010年9月7日，义乌市民族宗教事务局批准同意原告义乌市太平寺设立“人文史料馆”，9日，原告义乌市太平寺向义乌市民族宗教事务局递交义乌市经营性公墓、骨灰存放室审批表，名称为“人文史料馆”，12日，义乌市民族宗教事务局批准同意报批，发改、国土、林业、建设部门分别在该审批表上签署“同意按规定办理”、“同意报批”等意见，但民政局未签署意见。2016年4月6日，原告义乌市太平寺就“财神殿及附属建筑装修”建设项目向义乌市民族宗教事务局呈报宗教活动场所内前置审批表，申请理由为“本建筑物已建设有近十年之久，由于各种原因，项目建设尚未完工。经方远建设集团质量检测，已出现不少安全隐患。经寺院全体理事会议决定，对本建筑物改造装修为财神殿，既可消除安全隐患，也可满足信众礼佛所需。”经所在村堂阁支部委员会、义乌市佛教协会、稠城街道办事处审查，2016年4月18日，义乌市民族宗教事务局签署意见，“同意对财神殿附属建筑进行装修，同时要采取有效措施确保施工的安全，涉及相关部门审批的要严格按规定履行相关审批手续，涉及使用到现有建筑以外山地的要另行履行审批手续”。2017年12月15日，义乌市民族宗教事务局颁发了宗场证字（浙）××号宗教活动场所登记证，载明：名称义乌市太平寺，教别佛教，类别固定处所，负责人释彻悟，地址浙江省金华市义乌市××街道××村。 2018年10月25日和10月29日，义乌市综合行政执法局福田大队就义乌市太平寺万佛殿（即财神殿）涉嫌未取得乡村建设规划许可证建设的行为分别通知原告义乌市太平寺理事王良法和负责人王建东接受调查，并于10月26日对案涉地块进行了现场勘查，委托湖北省国土测绘院进行测绘。案涉万佛殿经现场勘查、测绘，地块总面积1084.3平方米，建筑总面积1084.3平方米。主体工程始建于2002年，完成于2009年，共分三进，第一进9间，第二进11间，第三进13间，已装修完毕，放置有3万多尊财神。建造该万佛殿未经国土和规划审批。因案涉万佛殿地块位于福田街道堂阁村，属乡、村规划区，2018年11月13日，义乌市综合行政执法局向被告福田街道办事处发出《关于义乌市太平寺案件相关资料移交函》，载明：2002年至2008年期间，当事人义乌市太平寺未取得乡村建设规划许可证，在义乌市福田街道堂阁村太平山上建财神殿（原名为万佛殿）。该地块属乡、村庄规划区，我局现将案件相关资料移交贵街道，请审核接收！附：1、义乌市太平寺负责人王建东（法号释彻悟）的调查（询问）笔录1份；2、义乌市太平寺理事王良法的调查（询问）笔录1份；3、现场勘验笔录1份；4、现场照片1张；5、义乌市福田街道堂阁村地块面积量算测绘报告1份；6、当事人宗教活动场所登记证1份；7、义乌市太平寺负责人王建东身份证复印件1份。同日，经审核义乌市综合行政执法局移交的材料，被告福田街道办事处对原告义乌市太平寺涉嫌未取得乡村建设规划许可证建设一案予以立案调查，并于次日对经原告义乌市太平寺授权的理事金新阳作了调查（询问）笔录，笔录中金新阳承认案涉财神殿未经规划审批，并确认义乌市综合行政执法局移交的材料真实有效。 2018年11月20日，义乌市福田街道村镇规划服务所出具情况说明一份，载明：经查，福田街道堂阁村属乡村规划区范围内的村庄。义乌市太平寺在堂阁村太平山上建造占地1084.3平方米的财神殿，未经规划许可。特此说明。2018年11月21日，义乌市规划局向义乌市综合行政执法局作出义规函〔2018〕14号关于要求明确太平寺财神殿地块规划用途的回复函，载明：经核查，该地块不在城乡规划确定的建设用地范围之内。2018年11月23日，被告福田街道办事处作出义（福田）责改字[2018]第001号责令改正事先告知书，拟对原告义乌市太平寺作出责令（限期）改正决定，自行拆除占地面积为1084.3平方米上的违法建筑（财神殿），并告知原告义乌市太平寺在3日内有陈述申辩的权利。该告知书于同日送达原告义乌市太平寺，由金新阳签收。2018年11月28日，原告义乌市太平寺向被告福田街道办事处提交了《关于认定义乌市太平寺财神殿违章建筑的答辩意见》，认为该财神殿经相关行政机关指定程序审批，要求保留该财神殿。同日，被告福田街道办事处就相关事项对原告义乌市太平寺理事金新阳进行了调查（询问），对答辩意见进行复核。2018年11月30日，被告福田街道办事处对原告义乌市太平寺作出义（福田）责改字[2018]第001号责令（限期）改正决定书，载明：2002年以来，你单位未经建设规划许可，在义乌市福田街道堂阁村太平山上建造财神殿（原名万佛殿），目前已建殿主体一层，经测绘建筑占地面积1084.3平方米。经义乌市规划局确认，该地块不在城乡规划确定的建设用地范围之内。以上事实有义乌市太平寺负责人王建东（法号释彻悟）的调查笔录、义乌市太平寺理事王良法的调查笔录、义乌市太平寺委托人金新阳的调查笔录、现场勘验笔录、现场照片、义乌市规划局回复函（义规函〔2018〕14号）、义乌市福田街道堂阁村地块面积量算测绘报告、当事人宗教活动场所登记证等证据佐证。你单位未经规划许可的建设行为已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款、《浙江省城乡规划法》第三十七条之规定。依据《浙江省违法建筑处置规定》第三条规定，你单位在义乌市福田街道堂阁村太平山上建造的财神殿（原名为万佛殿）属违法建筑。本机关依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《浙江省城乡规划条例》第六十条之规定，决定如下：责令你单位在收到本决定书15日内自行拆除占地面积为1084.3平方米上的违法建筑（财神殿）。如不服本决定，可以自本决定书送达之日起六十日内向义乌市人民政府申请行政复议，也可自本决定书送达之日起六个月内直接向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。该责令（限期）改正决定书已于2018年12月2日送达原告义乌市太平寺。由负责人王建东签收。 原审法院认为，本案争议的焦点为被告福田街道办事处作出的涉案责令（限期）改正决定书是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省违法建筑处置规定》等相关法律、法规规定，有权认定违法建筑并作出限期拆除决定的主体为县级以上人民政府土地行政主管部门或城乡规划行政主管部门，如系乡村违法建筑，乡（镇）人民政府或街道办事处依法可以做出限期拆除决定。本案中，涉案建筑财神殿所在的福田街道堂阁村属乡村规划区范围内。被告福田街道办事处对涉案建筑依法具有认定是否违法建筑并作出限期拆除决定的职权。《浙江省宗教事务条例》第二十二条第三款规定，“宗教团体在宗教活动场所的设立申请获批准后，再依法办理基本建设工程等审批手续”；第二十四条第三款规定，“扩建、迁建宗教活动场所的申请获批准后，再依法办理基本建设工程等审批手续。”从原、被告提供证据及庭审陈述看，涉案建筑财神殿未经用地审批和规划建设许可事实清楚。被告福田街道办事处经过调查取证，事先告知当事人认定事实、法律依据和处理决定，给予当事人陈述、申辩的权利，并对当事人提出的事实、理由和证据，进行记录、复核，作出涉案责令（限期）改正决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告义乌市太平寺的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告义乌市太平寺的诉讼请求。案件受理费50元，由原告义乌市太平寺负担。 上诉人义乌市太平寺上诉称：1、原审认定涉案建筑财神殿所处地系福田街道堂阁村乡村规划区范围内，缺乏证据。原审庭审中，被上诉人仅仅提供了其下属福田村镇规划所出具的“堂阁村属乡村规划区范围内的村庄，财神殿未经规划许可”的说明以及义乌市规划局出具的“该地块（财神殿）不在城乡规划确定的建设用地范围之内”的函件，试图证明涉案财神殿属乡村规划范围内，应当经规划许可才能建造的事实。但作为制作规划的职能部门，其实施规划应当是非常严谨的规范行为。所有规划方案的制作必须经过规划设计、公示、审批，才能形成法律形式上的有效规划图。经过公示、审批的规划图和规划方案才是判断所处地块建筑是否属乡村规划范围内的法定依据。然而，在本案中，作为职能部门的乡镇级规划所、规划局却无法提供有效的规划图，仅凭出具说明和函件的形式来证明本案财神殿建筑系规划范围内的行为，本身就是滥用职权。简单的说出具证明、函件的职能部门村级规划所、规划局自身也无法证明本案建筑系规划范围内这一事实，其所出具的证明、函件达不到行政诉讼法上的证据效力，不应采纳。2、庭审认定涉案建筑财神殿未经用地审批和规划建筑，毫无事实和法律上的依据。本案财神殿自2002年开工建筑之后，法律法规规定的审批手续己经穷尽，不存在应当审批而未审批的任何手续。一审庭审过程已经查实，财神殿前身包括人文史料馆其在建造过程中，均经过了村级、乡镇级、民宗部门、土管所等部门的审批手续，该手续是严格按照寺庙建设规范要求审批的，而就目前寺庙建筑要求审批的程序也仅仅如此而已。原审法院及被上诉人在庭审至今未提供寺庙建设审批的规范性手续，简单地说，被上诉人本身也无法说明上诉人建筑财神殿应履行何种审批程序及相关法律、法规依据，如何能证明本案财神殿未经审批。3、《浙江省宗教事务条例》规定了宗教场所的设立、扩建应依法办理基本建设工程等审批手续，但相应的宗教场所基本建造工程手续并没有出台，也就是说没有任何法律、法规规定及行政部门规范性文件对上述审批手续做出规定。寺庙的审批手续无法可依，此在全国寺庙建造中普遍存在。因此，原审法院依据《浙江省宗教事务条例》认定本案建筑未经审批，缺乏客观事实依据。综上，上诉人认为，在批建财神殿过程中，上诉人已经穷尽了审批手续，不存在未批建的事实。同时，原审认定财神殿用地属村规划范围之内，没有任何法定依据。请求：1、请求撤销（2019)浙0782行初115号行政判决书。2、请求撤销上诉人于2018年11月30日作出的义（福田）责改字[2018]第001号责令（限期）改正决定书。 被上诉人福田街道办事处答辩称：上诉人的上诉请求依法不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”被上诉人福田街道办事处对其所辖乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为具有依法处理的职权。根据规划部门提供的证明，涉案建筑财神殿所在的福田街道堂阁村属于被上诉人福田街道办事处所辖乡、村庄规划区范围内。《中华人民共和国城乡规划法》（2007年）第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”《浙江省宗教事务条例》第二十二条第三款规定，“宗教团体在宗教活动场所的设立申请获批准后，再依法办理基本建设工程等审批手续”；第二十四条第三款规定，“扩建、迁建宗教活动场所的申请获批准后，再依法办理基本建设工程等审批手续。”根据已查明的事实，涉案建筑财神殿并未经用地审批及规划建设许可。被上诉人福田街道办事处经调查取证、告知程序、听取当事人陈述、申辩后，作出义（福田）责改字[2018]第001号责令（限期）改正决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人义乌市太平寺提出的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人义乌市太平寺负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 冯少华 审 判 员 钟雪丹 审 判 员 虞 行 二〇一九年八月二十一日 代书记员 杜 娟 ??? ??11?