广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2019)粤71行终2693号上诉人（原审原告）：广州市曾本五金工业有限公司。住所地：广州市番禺区******。法定代表人：曾玉菁，总经理。委托代理人：梁钊明，广东中穗律师事务所律师。委托代理人：郭玉霞，广东中穗律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州住房公积金管理中心。住所地：广州市天河区*****号2-4楼。法定代表人：夏卫兵，主任。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区*****。法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：秦立平，该府工作人员。原审第三人：郭凤娟，女，1965年3月1日出生，汉族，住广州市番禺区***************，公民身份号码：440************227。上诉人广州市曾本五金工业有限公司（以下简称曾本五金公司）因诉被上诉人广州住房公积金管理中心（以下简称公积金中心）、广州市人民政府（以下简称市政府），原审第三人郭凤娟公积金行政处理决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初2325号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：原告曾本五金公司系于1992年8月12日成立的有限责任公司，营业期限1992年8月12日至2022年8月12日。2017年11月6日，第三人郭凤娟向被告住房公积金中心提交《投诉信》及相关材料，投诉原告未为其足额缴存2000年4月起至2015年2月期间的住房公积金。被告接到投诉后，经审查，第三人提交的广州市番禺区社会保险基金管理办公室出具的第三人养老保险缴费历史明细表、广州市番禺区地方税务局出具的第三人纳税清单、历年工资总额明细表等材料，认定第三人与原告从2000年4月起至2015年2月期间存在劳动关系及其工资情况。被告于2017年11月30日作出穗公积金中心番禺核通字〔2017〕2465号《核查通知书》，通知原告向其核实相关事实情况，并告知其在收到该通知书之日起十个工作日内提出异议及有关证明材料等。2017年12月1日，被告向原告送达该通知书。原告在规定期限内未提出异议。2018年1月31日，被告作出穗公积金中心番禺责字〔2018〕507号《责令限期办理决定书》，被告在查实原告仍未为第三人补缴住房公积金的事实后，根据《住房公积金管理条例》（2002修订）第二条、第十三条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第三十七条、第三十八条、第四十七条，《建设部、财政部、中国人民银行》（建金管[2005]5号）第六条，以及《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》（建金管[2006]52号）有关规定，责令原告在收到决定书之日起10个工作日内为第三人补缴2000年4月至2015年2月期间的单位应缴存部分住房公积金合计12649元人民币到职工住房公积金账户内。该决定书中2000年4月至2015年2月期间住房公积金缴存基数来源依据为该期间养老保险缴费基数。被告于2018年2月1日向原告送达上述决定书。原告不服向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2018年3月30日收执，当天作出《第三人参加行政复议通知书》，通知第三人参加行政复议，并向第三人送达该通知。2018年4月2日，被告市政府向被告住房公积金中心作出《提出行政复议答复通知书》。被告住房公积金中心于2018年4月10日作出《行政复议答复书》。2018年4月18日，被告市政府作出《行政复议决定书》，经审查，认为被告住房公积金中心作出的《责令限期办理决定书》认定事实清楚、适用法律正确、证据充分、程序合法，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项规定，决定维持。2018年4月20日，被告市政府通过邮寄向原告送达该复议决定书。原告不服，诉至原审法院。原审法院认为：《住房公积金管理条例》（2002修订）第十条第一款规定：“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县（市）不设立住房公积金管理中心。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”本案被告住房公积金中心负有对其辖区内单位的住房公积金缴交予以管理、督促的职责。《住房公积金管理条例》（2002修订）第十六条第二款规定：“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”第十七条规定：“新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位新调入的职工从调入单位发放工资之日起缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。”第十八条规定：“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5％；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”参照《建设部、财政部、中国人民银行》（建金管[2005]5号）第二条规定：“设区城市（含地、州、盟，下同）应当结合当地经济、社会发展情况，统筹兼顾各方面承受能力，严格按照《条例》规定程序，合理确定住房公积金缴存比例。单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。采取提高单位住房公积金缴存比例方式发放职工住房补贴的，应当在个人账户中予以注明。未按照规定程序报省、自治区、直辖市人民政府批准的住房公积金缴存比例，应予以纠正。”第六条规定：“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”本案中，被告责令原告曾本五金公司为第三人郭凤娟补缴的住房公积金数额，有养老保险缴费历史明细和纳税清单，以及《住房公积金应缴数额统计表》等证据予以证明，原告虽对《住房公积金应缴数额统计表》的缴存基数有异议，但未能举证说明，故对其主张，原审法院不予支持。被告以养老保险缴费历史明细记载的缴费基数和纳税清单记载的工资收入作为第三人住房公积金的缴存基数，符合上述法律规定，原审法院对被告提交的《住房公积金应缴数额统计表》予以采纳，对《责令限期办理决定书》中认定的原告应为第三人补缴的单位应缴存部分住房公积金的数额予以确认。经查，被告受理第三人投诉，作出核查通知和处理决定及其送达均符合法律规定，程序合法。关于原告主张第三人补缴住房公积金的请求已过诉讼时效。对此，原审法院认为，根据《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金的追缴是单位和职工缴存的长期住房储金，具有强制性、义务性、专项性，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴，该条例并未对住房公积金的追缴时效作限制性规定，故原告的上述主张于法无据，原审法院不予采纳。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，原告不服被告住房公积金中心作出的《责令限期办理决定书》，向被告市政府申请行政复议，被告市政府有权依法进行行政复议。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案被告住房公积金中心作出的《责令限期办理决定书》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，处罚适当，程序合法，被告市政府在法定期限内作出维持的复议决定，亦符合上述法律规定。综上，原告请求撤销被告住房公积金中心作出的穗公积金中心番禺责字〔2018〕507号《责令限期办理决定书》及被告市政府作出的穗府行复〔2018〕524号《行政复议决定书》，理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告曾本五金公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告曾本五金公司负担。上诉人曾本五金公司上诉称：一、一审法院未查清上诉人与原审第三人在追缴时间段是否存在劳动关系。根据《关于确认劳动关系事项的通知》（劳社部发[2005]12号）的有关规定，确定用人单位与劳动者是否存在劳动关系，应当以双方所签订的劳动合同、劳动者已为用人单位提供实际劳动为确认的关键因素，而非以是否购买社保或纳税清单为确立劳动关系的依据。本案中，上诉人不确认涉及的缴存时间段双方存在劳动关系，被上诉人无权仅凭社保缴费历史或纳税清单来确定双方具有劳动关系及劳动关系的存续期间。被上诉人作为住房公积金的管理单位，应当对双方是否存在劳动关系进行核查，或要求原审第三人提供充分证据证实双方之间的劳动关系，若无法核实或原审第三人不能提供证据的，则应驳回其请求。上诉人在一审中也再次强调双方不具有劳动关系，但一审法院并未查清事实，主观错误认定双方存在劳动关系。二、即使一审法院认定上诉人与原审第三人之间存在劳动关系，也不应直接以养老保险缴费基数作为数据来源。根据《住房公积金管理条例》第十六条规定，公积金的缴存基数为职工本人上一年度月平均工资，而非养老保险缴费基数。并且，根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条规定，在单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的情况下，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在涉区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。本案中，因为涉及补缴年限超过两年，上诉人客观上无法提供这么长时间的工资台账，并非故意不提供，而且双方不存在劳动关系，上诉人也无法提供原审第三人的工资情况。被上诉人不能以未经劳动部门、司法部门核定的养老保险缴费基数作为缴存基数。三、一审法院没有适用两年时效的法律规定是错误的。首先，被上诉人作为公积金管理机构，在保障劳动者享有公积金待遇方面的权利，其在履行职权时应当遵守参照《劳动保障监察条例》的相关规定。接受投诉时，除了对是否存在劳动关系进行审查，还应对其补缴年限进行审查，对于超过两年追溯时效的请求不予受理或不予处理。其次，即使在公权领域，也应适用追溯期限的规定，被上诉人对原审第三人的投诉，应受两年追溯期限的限制。无论是刑法、民法、行政诉讼法等均有设立时效制度，一方面有利于促进当事人积极行使权利，另一方面有利于稳定社会经济秩序，也有利于法律审理案件。若补缴公积金没有时效限制，无论在职员工还是离职员工，均可任何时候向曾经服务的单位提出补缴公积金，不仅造成企业经营不稳定，还会产生因工资数据丧失等原因导致无法确定补缴标准的实际问题，并将造成社会经济的不稳定，不仅损害了企业利益也损害了员工利益。四、一审法院罔顾追诉时效，判决上诉人补偿长达十余年的公积金，将会造成重大的社会影响。在番禺地区甚至珠三角地区，因社会环境、法律宣传等诸多客观原因的影响下，实际上很少用人单位为员工缴纳公积金，这种情况实际上当地政府和公积金主管部门都知道并默许的。若是现在不管员工是否离职、是否已经开始缴存、甚至对于是否存在劳动关系都不去查清，就都可以要求补缴公积金，上诉人及周边地区的企业必将面临极其可怕的局面，光是补缴公积金这个资金数额，已经会使上诉人资金困难，甚至倒闭。而且，上诉人已于2017年下半年主动开始为员工缴存公积金，若像上诉人这种主动为员工开始缴存公积金的企业得不到政策保障，最终换来的是被追缴公积金而面临破产倒闭的局面，这必然会严重损害法律的公正性、为言行，破坏社会经济秩序的稳定。综上所述，请求：1.撤销被上诉人公积金中心作出的被诉责令限期办理决定；2.撤销被上诉人市政府作出的被诉行政复议决定；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人公积金中心二审期间未提交答辩意见。被上诉人市政府二审答辩称：一、行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款的规定，被上诉人市政府受理该案件，并在法定期限内向被上诉人公积金中心发出《提出行政复议答复通知书》，公积金中心依法作出答复。二、行政复议审查程序合法。公积金中心作为广州市管理住房公积金的单位，依法有权在用人单位逾期不缴或少缴住房公积金时，责令其限期缴存。公积金中心向上诉人发出《核查通知书》核定上诉人应补缴数额，在查实上诉人存在未为原审第三人缴存部分住房公积金的事实后，作出被诉责令限期办理决定，认定事实清楚，适用法律正确，证据充分，程序合法，处理适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，市政府作出被诉行政复议决定，并依法送达上诉人。综上所述，被诉行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，原审判决合理合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求及判令其承担全部诉讼费用。原审第三人郭凤娟二审期间未提交陈述意见。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为，关于公积金中心作出被诉责令限期办理决定的职权依据，原审判决已作论述，各方当事人均无异议，本院二审不再赘述。本案争议的焦点是公积金中心责令曾本五金公司补缴住房公积金数额是否适当及住房公积金追缴是否适用两年追溯时效。《住房公积金管理条例》第二条规定：“本条例适用于中华人民共和国境内住房公积金的缴存、提取、使用、管理和监督。本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。”第十五条第一款规定：“单位录用职工的，应当自录用之日起30日内到住房公积金管理中心办理缴存登记，并持住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行办理职工住房公积金账户的设立或者转移手续。”第十九条规定：“职工个人缴存的住房公积金，由所在单位每月从其工资中代扣代缴。单位应当于每月发放职工工资之日起5日内将单位缴存的和为职工代缴的住房公积金汇缴到住房公积金专户内，由受委托银行计入职工住房公积金账户。”第二十条第一款规定：“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”本案中，根据郭凤娟的养老保险缴费历史明细表、纳税清单等证据可证实其与曾本五金公司之间存在劳动关系，因曾本五金公司未履行按时为郭凤娟缴存相应期间住房公积金的义务，公积金中心经核查后，作出被诉责令限期办理决定责令曾本五金公司为郭凤娟缴存应缴存的住房公积金，符合上述行政法规的规定，原审判决予以支持并无不当，本院予以维持。关于公积金中心责令曾本五金公司补缴住房公积金数额是否适当的问题。建设部、财政部、中国人民银行建金管[2005]5号文《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条规定，单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。《住房公积金管理条例》第十六条第二款规定:“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”《广东省社会养老保险实施细则》第五条规定:“单位应在每年６月底前向社会保险经办机构申报缴费工资。职工的缴费工资按本人上年度月平均工资收入如实申报，单位的缴费工资按全部职工缴费工资之和申报。职工月平均工资收入按国家统计部门规定的工资总额项目计算，包括工资、奖金、津贴、补贴等货币工资收入。”本案中，曾本五金公司在收到《核查通知书》后未在规定期限内提起异议也未提交郭凤娟的工资情况。在曾本五金公司未提供郭凤娟工资情况的前提下，因《纳税人、扣缴义务人涉税保密信息告知书》明确记载了郭凤娟相应期间的实发工资数额，公积金中心据此确定相应期间应补缴的住房公积金数额，符合法律规定。对于应补缴期间数额计算基数的问题，《住房公积金管理条例》规定住房公积金缴费基数是职工本人上一年度月平均工资，《广东省社会养老保险实施细则》规定养老保险缴费基数亦是职工本人上年度月平均工资。据此，住房公积金缴费基数与社会养老保险缴费基数计算口径一致，公积金中心依据《缴费历史明细表》记录的养老保险缴费基数确定住房公积金缴存基数，以《住房公积金管理条例》第十八条确定的最低缴存比例5%来核定相应期间应补缴住房公积金的缴存数额，具有事实和法律依据，并无不当。曾本五金公司认为不应直接以养老保险缴费基数作为住房公积金缴费基数数据来源，理由不成立，本院不予支持。关于住房公积金追缴是否适用两年追溯时效的问题。《劳动保障监察条例》规范的是劳动保障行政部门行使劳动保障监察职权的行为。曾本五金公司具有为其职工缴存住房公积金的义务，其未按时足额缴存住房公积金，公积金中心责令其限期补缴的行政行为不属于《劳动保障监察条例》规定的劳动保障行政部门对劳动保障违法行为的查处处罚，故其不适用《劳动保障监察条例》中关于追溯时效的规定。住房公积金是单位及其职工必须依法缴存的长期住房储金,《住房公积金管理条例》等相关法律法规对公积金追缴时效无限制性规定，曾本五金公司认为住房公积金追缴应适用两年追溯时效缺乏法律依据，本院不予支持。被上诉人市政府的复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项及第三十一条第一款的规定，程序合法，被诉行政复议决定维持原行政行为，处理适当，本院予以支持。综上，被上诉人公积金中心作出被诉责令限期办理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被上诉人市政府复议维持正确。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市曾本五金工业有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  彭铁文审 判 员  王 荣二〇一九年八月十六日法官助理  郑小敏书 记 员  罗 涛