徐州铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏8601行初421号 原告睢宁县睢城镇和平社区卞王村民小组，住所地江苏省睢宁县睢城街道办事处和平社区。 起诉人王怀同，男，1942年5月15日生，汉族，住江苏省睢宁县。 委托代理人张刚，江苏无妄律师事务所律师。 委托代理人杨公恩，江苏无妄律师事务所律师。 被告睢宁县自然资源和规划局，住所地江苏省睢宁县元府西街商务中心**。 法定代表人张健，该局局长。 出庭应诉负责人刘良，该局副局长。 委托代理人仝莉，该局工作人员。 委托代理人陈达歌，江苏千秋业律师事务所律师。 第三人李玉，男，汉族，1957年7月19日生，住江苏省睢宁县。 原告睢宁县睢城镇和平社区卞王村民小组（以下简称卞王村民小组）诉被告睢宁县自然资源和规划局（原睢宁县国土资源局）不履行土地行政管理法定职责一案，于2019年2月25日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2019年4月24日、5月13日两次公开开庭审理了本案。原告卞王村民小组的起诉人王怀同、委托代理人张刚、杨公恩，被告睢宁县自然资源和规划局的出庭应诉负责人刘良、委托代理人仝莉、陈达歌，第三人李玉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告卞王村民小组诉称：第三人李玉非本组村民，其于2008年非法占用集体土地，在该土地上建造房屋6间，原告向原睢宁县国土资源局及睢宁县规划局等部门申请信息公开，得知第三人建房没有取得用地批文、建设工程规划许可证等相关批准文件。被告不履行查处的法定职责，致使第三人至今仍非法侵占涉案土地，严重损害了原告的合法权益。故原告提起行政诉讼，请求：1、依法确认被告不履行法定职责的行为违法；2、依法判决被告赔偿拒绝履行法定职责所造成的原告损失1000万元；3、本案诉讼费由被告承担。 原告为证明其诉讼主张，向本院提供的证据有：1、王怀同身份证、徐州市中级人民法院（2018）苏03执复228号《执行裁定书》、江苏省高级人民法院（2018）苏民申1933号之一《民事裁定书》，拟证明王怀同是卞王村民小组组长，其具有原告主体资格；2、徐州市中级人民法院（2018）苏03行终680号《行政裁定书》，拟证明原告起诉程序合法；3、睢宁县国土资源局关于王怀同等申请信息公开事项答复书，拟证明涉案土地没有用地审批手续；4、睢宁县规划局信息公开告知书，拟证明涉案土地没有建设工程规划许可证及图件；5、关于对李玉未取得《建设工程规划许可证》违法建设进行查处一事回复，拟证明睢宁县规划局再次确认原告集体土地被非法侵占的事实；6、政府信息公开申请答复书，拟证明被非法侵占卞王集体土地没有取得施工许可及其附件、附图材料；7、违法用地查处情况告知书，拟证明被告不履行查处的法定职责；8、照片2张，拟证明第三人非法侵占卞王集体土地的事实；9、证人证言6份。 被告睢宁县自然资源和规划局辩称：一、被告不存在拒绝履行法定职责行为。涉案土地位于睢宁县××街道人民××路南侧。2008年3月，原告及群众代表与第三人签订了协议书，约定原告将涉案土地以人民币两万元转让给第三人使用，使用期限为70年。2008年8月，第三人在涉案土地上建设房屋。由于第三人占地建设未经批准，被告于2009年9月12日下达睢国土资监字（2009）第0215号《责令停止土地违法行为通知书》，并开展了现场勘测和调查取证，第三人实际非法占地面积为1.2亩，地类为农用地，符合土地利用总体规划。2010年2月10日，被告对该案进行立案查处，并于2010年2月13日作出睢国土资罚字〔2010〕第12号《睢宁县国土资源局行政处罚决定书》。2009年，睢宁县人民政府下发了睢政通〔2009〕12号《关于对全县工程建设领域突出问题进行自查自纠的通告》，对蛇建领域存在的突出问题开展清查整顿工作。2009年11月12日，第三人女婿郭建中缴纳了自查自纠预交款人民币25万元，主动进行了整改。因此，被告不存在拒绝履行法定职责的行为。二、原告主张赔偿损失无事实和法律依据。依据《土地管理法》第二条的规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。原告及群众代表于2008年3月与第三人签订协议将土地转让给第三人，明显违反上述规定，客观上构成非法转让土地行为，即第三人侵占土地的行为系由原告造成，原告要求被告赔偿损失无事实和法律依据。被告当庭对原告的诉讼主体资格提出异议，认为起诉人王怀同应提交相关证据证明其是卞王村民小组的负责人。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告在法定期限内向本院提供的证据、依据有：1、睢国土资罚字〔2010〕第12号《行政处罚决定书》；2、睢国土资罚字〔2010〕第12号《行政处罚告知、听证告知书》；3、国土资源管理公文送达回证；4、违法案件处理决定书呈报表；5、睢国土资监字（2009）第0215号《责令停止土地违法行为通知书》；6、国土资源管理公文送达回证；7、征用土地协议合同书；8、谈话笔录；9、李玉所建房屋用地平面位置图；10、照片；11、国土资源违法案件现场勘测笔录；12、地类证明；13、国土资源违法案件调查报告；14、土地违法案件立案呈批表；证据1-14拟证明对于第三人的违法占地行为，被告履行了行政处罚告知、听证、送达等程序，并于2010年2月13日作出了睢国土资罚字〔2010〕第12号行政处罚决定书，履行了法定职责。15、睢政通〔2009〕12号《关于对全县工程建设领域突出问题进行自查自纠的通告》；16、江苏省行政事业单位结算凭证；证据15-16拟证明针对第三人的处罚履行问题，已纳入建设工程领域专项治理范围，第三人已履行了部分处罚决定。 第三人李玉述称：村民小组组长应是由村民选举产生，起诉人王怀同不是原告卞王村民小组的村民，亦不是卞王村民小组的负责人；当时建涉案的房子是为老百姓服务的，建的是社区服务办公楼，并没有给村民造成损失。 第三人向本院提交的证据有：1、睢政通〔2009〕12号《关于对全县工程建设领域突出问题进行自查自纠的通告》；2、结算凭证；3、收条；4、睢宁县规划审查委员会2007年第一次会议纪要；5、睢城镇和平社区《关于申请办理和平社区综合楼项目核准决定书》；6、睢发改投资〔2008〕99号《关于睢城镇和平社区综合楼项目核准决定书》；7、睢国土资预〔2008〕28号《关于睢宁县睢城镇和平社区综合楼项目用地的预审意见》；8、睢环管〔2008〕135号《关于对睢宁县睢城镇和平社区居民委员会环境影响报告表的批复》；9、建设用地规划许可证；10、建设项目选址意见书；11、睢宁县老城区改造办公室与睢城镇卞王村委员会《拆迁协议书》；12、和平社区居委会出具的《证明》；13、和平社区概况及机构设置的报告；14、李玉所建房屋用地平面位置图。以上证据拟证明2008年提倡便民服务，县里要求建设社区服务中心，卞王村没有社区服务中心，第三人买下了汪塘的使用权，建立了服务中心；涉案地块使用权系经过全体村民代表会议决定，以二万元的价格卖给第三人。 经审理查明，2008年3月28日，睢城镇和平社区卞王组（甲方）与第三人李玉（乙方）签订征用土地（汪塘）协议合同书，双方约定卞王组将村东头的自然水塘使用权转给李玉，使用期限为70年，使用权转让价格为人民币20000元整，并约定了土地四至，甲方由王怀远等六人在合同上签字。后第三人李玉在涉案土地上建设六层房屋。 2009年9月12日，原睢宁县国土资源局向第三人李玉作出了睢国土资监字（2009）第0215号《责令停止土地违法行为通知书》，要求第三人李玉立即停止违法占用和平社区（人民西路、睢城小学对面）1.2亩土地建房行为，并向第三人送达。2010年2月10日，原睢宁县国土资源局拟对李玉的违法用地行为进行行政处罚，告知其享有陈述、申辩和听证的权利。2010年2月13日，原睢宁县国土资源局作出睢国土资罚字〔2010〕第12号《行政处罚决定书》，决定对李玉处罚如下：1、退还非法占用的土地；2、没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；3、罚款人民币24000元。 另查明，在审理过程中，根据睢宁县机构改革方案等文件，睢宁县国土资源局被撤销，设立睢宁县自然资源和规划局，履行原睢宁县国土资源局管理职责。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，卞王村民小组作为其他组织，可以成为行政诉讼的原告。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条的规定，人民法院审理行政案件，行政诉讼法没有规定的，适用民事诉讼法的相关规定。《中华人民共和国民事诉讼法》第四十八条规定：“……法人由其法定代表人进行诉讼。其他组织由其主要负责人进行诉讼。”《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》（〔2006〕民立他字第23号）答复：“……以第三村民小组为当事人的诉讼应以小组长作为主要负责人提起。小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条履行民主议定程序……”该复函作出时施行的1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》的十七条是对召开村民会议程序的规定，与现行2018年《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条的规定相一致；该法第二十八条第二款规定：“村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。”据此，本案原告卞王村民小组作为当事人参加诉讼应以小组长为主要负责人提起，并应履行法定的民主议定程序。而起诉人王怀同未提交其为卞王村民小组负责人的相关证明材料，亦未提交提起本案诉讼经过召开村民会议讨论决定的相关履行民主议定程序的证据，故王怀同无权以卞王村民小组名义提起诉讼，其起诉不符合法定条件。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第四项、第十项的规定，裁定如下： 驳回原告睢宁县睢城镇和平社区卞王村民小组的起诉。 本案不收取案件受理费。原告睢宁县睢城镇和平社区卞王村民小组预交的案件受理费50元由本院退还。 如不服本裁定，可在判决书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。 审 判 长  肖 丽 审 判 员  李娇娇 人民陪审员  王 林 法官 助理  任庭庭 二〇一九年八月十六日 书 记 员  汤 喆 附：相关法律条文 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。