浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙01行终663号 上诉人（原审原告）杭州空谷画廊有限公司，住所地杭州市余杭区瓶窑镇奇鹤村。 法定代表人杨宏第，总经理。 委托代理人程刚、王德兰，浙江京衡律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市余杭区瓶窑镇人民政府，住所地杭州市余杭区瓶窑镇前程路**。 法定代表人江新渊，镇长。 委托代理人徐向明，浙江顺达律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）杭州都市高速公路有限公司，，住所地杭州市富阳区银湖街道富闲路**银湖创新中心****** 法定代表人王伟力，董事长。 被上诉人（原审第三人）浙江交工路桥建设有限公司，住所地杭，住所地杭州市滨江区江陵路**钱江大厦**v> 法定代表人金龙林，董事长。 上诉人杭州空谷画廊有限公司（以下简称空谷画廊公司）因土地其他行政行为一案，不服杭州市余杭区人民法院（2018）浙0110行初108号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 空谷画廊公司向原审法院提起本案诉讼，请求：1、确认杭州市余杭区瓶窑镇人民政府（以下简称瓶窑镇政府）于2017年12月10日征收空谷画廊公司承租的位于杭州市余杭区瓶窑镇奇鹤村水库上方山谷内50亩集体山坡荒地的行政行为违法；2、判令瓶窑镇政府向空谷画廊公司赔偿雕塑损失10080000元、修建道路损失133395.97元，合计人民币10213395.97元。 原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条规定：“行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；（二）请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务；（三）请求判决确认行政行为违法；（四）请求判决确认行政行为无效；（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；（六）请求解决行政协议争议；（七）请求一并审查规章以下规范性文件；（八）请求一并解决相关民事争议；（九）其他诉讼请求。”本案中，空谷画廊公司诉请要求确认违法的是“瓶窑镇政府于2017年12月10日征收空谷画廊公司承租的位于杭州市余杭区瓶窑镇奇鹤村水库上方山谷内50亩集体山坡荒地的行政行为”。征地行为是由一系列行政行为构成，从征地审批、征地公告，到征地补偿安置方案、征地补偿决定或者协议，再到强制拆除、责令交出土地等，包含诸多独立的行政行为，涉及征地过程中不同的主体和环节，因此无法在同一案件中予以审理。经释明，空谷画廊公司仍坚持其诉讼请求为确认“瓶窑镇政府于2017年12月10日征收空谷画廊公司承租的位于杭州市余杭区瓶窑镇奇鹤村水库上方山谷内50亩集体山坡荒地的行政行为”违法。空谷画廊公司提出的该诉讼请求不明确、不具体，明显不符合上述法律、司法解释关于“具体的诉讼请求”以及行政诉讼受案范围的规定，应予驳回。故对空谷画廊公司在确认该征地行为违法基础上提出的要求瓶窑镇政府赔偿经济损失的诉讼请求，亦应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回空谷画廊公司的起诉。 上诉人空谷画廊公司上诉称：一、原审法院认为上诉人的诉讼请求不明确、不具体，明显错误。虽然原审法院认为征地行为是由一系列行政行为构成，但对上诉人权利义务产生实际影响的是征地审批行为和征地实施行为。本案中，从上诉人提交的《浙江省人民政府办公厅关于杭州空谷画廊有限公司关于政府信息公开申请的答复意见》可知，涉案地块目前仍处于组织报批过程中，尚未批复，因此上诉人不可能对一个不存在的行政行为(即征地审批行为)提起诉讼。同时，余杭区人民政府从未发布过涉案地块的征地公告，余杭区国土部门也未发布过涉案地块的征地补偿安置方案公告及作出责令上诉人交出涉案地块的行政决定。因此，上诉人也不可能针对上述行为单独提起行政诉讼。另，原审裁定送达给上诉人之后，瓶窑镇奇鹤村村民委员会向上诉人提供了其于2017年10月25日与被上诉人签订的征地协议一份。该协议明确约定因杭州都市高速公路项目建设需要，被上诉人征收该项目土地，而上诉人承租的土地就位于项目土地征收范围内。综上，上诉人要求原审法院确认被上诉人征收上诉人承租的集体荒坡山地的行政行为违法，其实就是针对被上诉人的征收实施行为提起诉讼，然原审法院却认为上诉人的诉讼请求不明确、不具体，明显错误。二、上诉人的起诉完全符合《行政诉讼法》及其司法解释的相关规定。上诉人的起诉既符合《行政诉讼法》第四十九的规定，也符合《最高人民法院关于适用 被上诉人瓶窑镇政府答辩称：为完善国家和浙江省高速公路网，加强长三角地区以及杭州都市经济圈的交通联系，缓解杭州绕城西线交通拥堵，长春至深圳××路××段扩容工程起自湖州、杭州两市交界处的姜家山，接拟建长深高速公路扩容工程湖州段，经瓶窑、径山、汪家埠、春建、鹿山，止于富阳市中埠。长深高速杭州段扩容工程经浙江省国土资源厅于2015年11月24日作出《关于杭州绕城高速公路西复线杭州至绍兴段工程建设项目用地预审意见》，并由建设单位逐级上报至自然资源部、国务院审批，现已经全部批准完成。瓶窑镇政府作为乡、镇一级的行政单位在该项工程中起到了配合工程施工的有关进展工作。根据《土地管理法》等法律法规的规定，征地行为是一系列行政行为的集合与总称，而上诉人提出的诉讼请求不明确、不具体，不符合法律规定。综上，原审法院认定的事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”根据土地管理法的规定，国家征收土地有明确的法定批准机关和严格的法定程序要求。乡镇人民政府并非法定征收主体，且“征收土地行为”并非一个具体的行政行为，而系由多个行政行为组成，包括征地批准行为、征地补偿安置方案批准行为、征地补偿协议等。当事人提起行政诉讼，指向的行政行为应当是具体、明确的。上诉人提起本案诉讼的诉讼请求表述为“确认瓶窑镇政府于2017年12月10日征收空谷画廊公司承租的位于杭州市余杭区瓶窑镇奇鹤村水库右上方山谷内50亩集体山坡荒地的行政行为违法。”从上诉人诉讼请求的表述上，无法准确判断上诉人的诉讼请求指向何种行政行为。故一审法院进行释明，但上诉人坚持其诉讼请求。上诉人主张其所称的“征收土地行为”是指瓶窑镇政府“客观上实施了征收行为”，系针对“征收实施行为”提起诉讼。本院认为，在土地管理法对“征收土地”的批准、实施等程序有明确规定的情况下，上诉人应当严格按照土地管理法确定的概念范围使用相关概念，其任意对法定概念作出解释，应不予支持，且上诉人所谓的“征收实施行为”亦未指向具体的行政行为。在上诉人不能对其诉讼请求予以明确的情况下，原审法院裁定驳回空谷画廊公司的起诉，符合法律规定，应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 秦 方 审判员 王银江 审判员 李希芝 二〇一九年八月二十七日 书记员 寿 芳