江苏省淮安市中级人民法院民 事 判 决 书（2015）淮中民终字第02565号上诉人（原审原告）淮安市泗州农业资源开发中心。投资人张相国，该中心总经理。委托代理人曹劲松，江苏岸庆律师事务所律师。委托代理人高友仁，江苏岸庆律师事务所律师。被上诉人（原审被告）淮安市淮阴区赵集镇人民政府。法定代表人朱从耀，该镇镇长。委托代理人谢清波，江苏天哲（淮安）律师事务所律师。上诉人淮安市泗州农业资源开发中心（以下至判决主文前简称泗州农业开发中心）与被上诉人淮安市淮阴区赵集镇人民政府（以下至判决主文前简称赵集镇政府）土地租赁合同纠纷一案，淮安市淮阴区人民法院于2015年9月25日作出（2015）淮陈民初字第00315号民事判决，淮安市泗州农业资源开发中心不服该判决，向本院提起上诉。本院于2015年11月27日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院审理查明：2003年3月23日，赵集镇政府以甲方名义和以乙方名义的袁德兴、张相国、沈连贯三人签订《洪泽湖畔资源开发协议》，约定将赵集砖瓦二厂围堤内场地及固定资产采用租售方式供乙方开发，租期为50年；土地租金每年2万元，采用转账方式于每年12月31日前支付；协议范围内的厂房、设备等固定资产，乙方一次性买断，价格60万元，分三年付清；四至范围为东止于圩大沟、北至引水河、南至挡浪堤、西至挡浪堤路中心；违约责任约定为自协议签订之日生效，若单方违约，另一方有权终止合同，赔偿投资的一切损失，并付守约方违约金5万元整；乙方开发项目、经营形式符合国家法律法规以及行业条例之规定；协议若与国家政策相违背，应依据国家政策予以调整。2003年10月22日，袁德兴、沈连贯退出后，张相国投资设立淮安市泗州农业开发中心承继了乙方的权利、义务。2011年8月17日，赵集镇政府（甲方）与淮安市泗州农业开发中心（乙方）签订补充协议，协议第一条约定乙方每年在合同之外向甲方提供资金28万元，在签订合同之日起三天内付当年上半年15万，余款13万元年底一次性汇入甲方专有账户；从第二年开始，分两期付款，每年6月30日前付15万元、12月31日前付余款13万元。第二条约定如遇国家政策和其他原因（个人和单位闹事、重大自然灾害等因素）而造成窑厂停产关闭，不再提供此资金，其余以母协议为准；第三条约定甲方不得与任何单位和个人签订关于此地块承包协议，不得以任何借口影响乙方正常权利行使，确保无人上访闹事，若造成后果负全责，按违约执行，并返还乙方所提供资金；第六条约定如一方违约将承担一切法律责任并承担违约金50万元；第七条约定如与本补充协议不一致，以补充协议为准。协议签订后，泗州农业开发中心缴纳了2011年、2012年两年的资金56万元及每年的租金。因泗州农业开发中心没有缴纳2013年及2014年的28万元资金及租金4万元，赵集镇政府于2015年4月2日向泗州农业开发中心送达《催缴通知书》，要求泗州农业开发中心在收到通知书之日起15日内缴纳拖欠租金，泗州农业开发中心于当日签收通知，但是未按照通知要求在15日内缴纳租金。2015年4月20日赵集镇政府又向泗州农业开发中心送达《解除合同通知书》，通知泗州农业开发中心解除了双方合同并要求泗州农业开发中心支付租金60万元及违约金50万元并返还占用的土地，但泗州农业开发中心不予认可。原审法院另查明：2015年4月30日，泗州农业开发中心以投资人名义向赵集镇政府缴纳了租金4万元。原审法院再查明：赵集砖瓦二厂原系赵集镇人民政府集体企业，周边土地属于该企业取土范围。2011年12月28日，赵集镇政府将泗州农业开发中心原承包范围内于圩大沟西堤部分段堤承包给该镇分洪村5户村民，承包期为2012年1月1日至2016年12月31日，年租金合计为14250元。2013年2月26日，中华人民共和国国家发展和改革委员会颁发第21号令，根据产业政策对部分产业进行淘汰，泗州农业开发中心的窑厂属于淘汰类，于2012年底到2013年上半年期间关闭停产。一审中，泗州农业开发中心诉称：2003年3月23日，赵集镇政府作为甲方与作为乙方的袁德兴、张相国、沈连贯三人签订《洪泽湖畔资源开发协议》，约定乙方采用租售方式开发甲方的洪泽湖畔资源，乙方出资买断租赁范围内的房屋、设备等固定资产。租赁赵集砖瓦二厂围堤内场地，四至范围为东止于圩大沟、北至引水河、南至挡浪堤、西至挡浪堤路中心约700亩洪泽湖滩面，租期为50年。土地租金每年20000元。协议中还约定了双方其他权利、义务。协议签订后，乙方按照协议约定履行了义务，但是赵集镇政府没有按照约定履行义务，场内外道路基础设施没有按照约定时间完成，清障工作没有做好。后张相国投资设立淮安市泗州农业资源开发中心，承继了乙方权利、义务，2006年、2011年赵集镇政府辖村两个村部分村民闹事，给泗州农业开发中心造成很大损失。2011年8月17日，赵集镇政府为使泗州农业开发中心企业正常生产和稳定与泗州农业开发中心签订了补充协议，协议第一条约定乙方每年在合同之外向甲方提供资金28万元，补充协议第二、三、四、五、六条明确约定约定赵集镇政府不向泗州农业开发中心交纳28万元资金的情形，赵集镇政府履行义务要达到什么效果及赵集镇政府向泗州农业开发中心返还赵集镇政府交纳的28万元资金并赔偿泗州农业开发中心损失的情形，一方违约将承担一切法律责任并承担违约金50万元。补充协议签订后，泗州农业开发中心按照约定向赵集镇政府交纳了2011年、2012年的资金56万元，仍按约定向赵集镇政府交纳租金。但赵集镇政府违反协议约定不但没有制止群众闹事还将泗州农业开发中心租赁的部分土地重新发包给当地群众，因赵集镇政府违约和政策等原因造成泗州农业开发中心窑厂关闭停产，泗州农业开发中心没有向赵集镇政府交纳2013年、2014年资金合计56万元。赵集镇政府于2015年4月2日向泗州农业开发中心送达《催缴通知书》，要求泗州农业开发中心在收到通知书之日起15日内缴纳拖欠租金，泗州农业开发中心于当日签收通知，但是未按照通知要求在15日内缴纳租金。2015年4月20日赵集镇政府又向泗州农业开发中心送达《解除合同同时书》，通知泗州农业开发中心解除了双方协议。泗州农业开发中心认为赵集镇政府的解除通知无效，泗州农业开发中心因出现合同约定的情形可以不向赵集镇政府交纳每年28万元资金，且不构成违约。而赵集镇政府违反合同约定，应向泗州农业开发中心返还56万元并承担违约金50万元。故请求原审法院判令：1、确认赵集镇政府解除与泗州农业开发中心签订的洪泽湖畔资源开发协议、补充协议行为无效；2、判令赵集镇政府返还泗州农业开发中心资金56万元，承担违约金50万元；3、诉讼费由赵集镇政府承担。一审中，赵集镇政府辩称：1、泗州农业开发中心诉讼请求没有事实和法律依据，应当予以驳回；2、2003年开发协议约定泗州农业开发中心买断固定资产，但是泗州农业开发中心没有完全支付约定的价款，协议中也没有约定赵集镇政府具有制止群众闹事的义务；3、赵集镇政府将部分土地发包给部分村民不属于协议中约定的重新发包行为，泗州农业开发中心据此拒付租金没有依据，赵集镇政府按照程序向泗州农业开发中心发出催缴通知和解除通知符合法律规定，泗州农业开发中心没有在合理期限内支付并明确不支付，故赵集镇政府解除协议符合法律规定。原审法院审理认为：集体土地使用权由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包，本案中，赵集镇政府将其所有的企业及周边土地承包给他人经营，不违反法律规定。赵集镇政府虽与袁德兴、张相国、沈连贯三人签订《洪泽湖畔资源开发协议》，但是袁德兴、张相国、沈连贯三人的权利义务后由张相国投资设立泗州农业开发中心承继，赵集镇政府也予以认可并签订补充协议。对于涉案补充协议中明确的28万元资金的性质，原审法院认为，协议明确约定属于合同外的资金，故该资金不属于租金性质，但也不属于泗州农业开发中心陈述的摊派费用，不属于无效，故泗州农业开发中心该意见原审法院不予采纳。根据补充协议约定，因国家政策合同其他原因造成窑厂停产关闭的，泗州农业开发中心不再有支付该资金的义务，其余以母协议为准即《洪泽湖畔资源开发协议》为准。故在国家产业政策调整情形下，泗州农业开发中心窑厂停产关闭，故泗州农业开发中心不应该再向赵集镇政府支付2013年、2014年的费用56万元。补充协议的主要内容是针对28万元资金，并没有涉及母合同中的土地租金，且补充合同中也明确约定以母协议为准，故出现不需要交纳该费用的情形并没有免除泗州农业开发中心交纳2万元租金的义务。在2015年4月2日，赵集镇政府向泗州农业开发中心发出催缴通知，要求泗州农业开发中心在15日内缴纳补充协议约定的资金和租金，但泗州农业开发中心于2015年4月30日在赵集镇政府起诉后才向赵集镇政府缴纳2013年、2014年租金4万元，违反了协议约定，根据协议约定，赵集镇政府有权终止合同，故泗州农业开发中心请求确认解除合同无效的请求，原审法院不予支持。对于解除合同后的事项，双方可另行处理。赵集镇政府将泗州农业开发中心承包范围部分堤段发包给他人，但数量很小，属于一般违约行为，且赵集镇政府也认可，该行为虽对泗州农业开发中心权利造成一定损失，但并不影响泗州农业开发中心整体利益，并没有产生严重后果，故不应该适用补充协议第三条约定，赵集镇政府无须返还泗州农业开发中心已经交纳的2011年、2012年资金。泗州农业开发中心据此其要求赵集镇政府支付违约金50万元明显过高，根据权利、义务相对应原则，赵集镇政府应当将依据该发包协议取得的收益赔偿给泗州农业开发中心（5年承包费及5年相应收益），作为承担违约责任的方式，原审法院确定为10万元。该案原审法院调解未果。原审法院依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第九十四条、第一百零七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，作出一审判决：一、赵集镇政府于该判决生效之日十日内支付泗州农业开发中心违约损失10万元；二、驳回泗州农业开发中心的其他诉讼请求。一审案件受理费14340元，由泗州农业开发中心负担7000元，赵集镇政府负担7340元。一审判决后，泗州农业开发中心不服，向本院提起上诉称：原审判决认定事实错误。1、原审判决认定上诉人没有在被上诉人的通知期间内交纳4万元租金，构成违约，被上诉人有权终止合同，对上诉人请求确认解除合同无效的请求不予支持是错误的。双方签订补充协议的目的是为了更好地履行开发协议，两份协议相辅相成不能割裂开来。被上诉人既没有全部履行开发协议约定的义务，也没有履行补充协议约定的义务，上诉人对被上诉人不履行义务的行为行使先履行抗辩权，不构成违约。尽管上诉人在2015年4月30日交纳了开发协议约定的两年租金4万元，这是对自己权利的处分，不能因为上诉人交纳了租金就认定被上诉人没有违约，从而认定上诉人违约，不能因此剥夺法律赋予上诉人的抗辩权。原审法院认定上诉人未交开发协议约定的4万元租金属于违约行为确认被上诉人解除合同行为有效是不合法的。2、原审判决认定“赵集镇政府将泗州农业开发中心承包范围部分堤段发包给他人，但数量很小，属于一般违约行为，且赵集镇政府也认可，该行为虽对泗州农业开发中心权利造成一定损失，但并不影响泗州农业开发中心整体利益，并没有产生严重后果，故不应该适用补充协议第三条约定，赵集镇政府无须返还泗州农业开发中心已经交纳的2011年、2012年资金”也是错误的、不合法的。虽然补充协议第二条约定“如因国家政策和其他原因（个人和单位闹事、重大自然灾害等因素）而造成窑厂关闭，不再提供此资金”，但在签订补充协议的时候，双方都不知道国家是否会出台政策造成窑厂关闭，却都知道群众在闹事，都知道当地村民在承包上诉人租赁范围内的地段，故双方签订补充协议的主要目的是防止群众再闹事，而防止群众再闹事的最有效方法就是在当地村民承包到期后不再重新“签订此地块的承包协议”。原审判决在被上诉人严重违约，以致不能实现双方签订补充协议（也包括开发协议）目的的程度，还认为不严重，不适用补充协议的第三条约定，认为“无须返还泗州农业开发中心已交纳的2011年、2012年资金”是错误的，原审如此认定也违反了《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第一百零七条的规定。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，改判确认被上诉人解除其与上诉人签订的《洪泽湖畔资源开发协议》及《补充协议》的行为无效，被上诉人继续履行合同，被上诉人返还上诉人资金56万元，支付违约金50万元，被上诉人承担本案一、二审的诉讼费用。被上诉人赵集镇政府答辩称：上诉人的上诉理由没有事实与法律依据。1、上诉人称被上诉人因当地群众闹事，故被上诉人违反了母协议中约定的“清障义务”属于片面理解“清障义务”的真实意思。母协议中约定的非常清楚，即“做好协调安置清障工作，确保整个工作在合同签订的30日内完成，否则承担全部责任。”可见，这里的“清障”并不是清除一切障碍的意思，其真实意思实际上是对用地范围内的实体障碍物的清除。2、上诉人称其对被上诉人具有先履行抗辩权没有事实依据。涉诉的合同是由被上诉人出租土地及固定资产、上诉人承租土地及固定资产的租赁合同，提供租赁物与支付租金之间才具有对价关系，在被上诉人已经向上诉人提供租赁物的情形下，就不再有上诉人要求被上诉人“先履行”的余地。3、上诉人以补充协议中约定的“甲方不得与任何单位和个人重新签订关于此地块承包协议”为由，认为被上诉人将承包给其的700多亩土地中的不到6亩的行为属于根本违约，显然不符合合同约定。实际上，该约定的“重新签订关于此地块的承包协议”意思非常明显，并非指上诉人所称的那样将其中的极少一部分再次发包的行为，而是指将整个地块重新整体发包给其他人的行为。综上所述，上诉人的上诉请求没有任何事实与法律依据，依法应当予以驳回。本院经审理确认原审法院查明的案件事实。另查明，上诉人二审庭审中陈述，上诉人窑厂于2013年初停产。经当事人确认，二审归纳争议焦点为：1、被上诉人赵集镇政府解除其与上诉人泗州农业开发中心签订的《洪泽湖畔资源开发协议》及《补充协议》的行为是否无效；2、被上诉人赵集镇政府是否应当返还上诉人泗州农业开发中心资金56万元；3、被上诉人赵集镇政府是否应当向上诉人泗州农业开发中心支付违约金50万元。本院认为：被上诉人在2011年12月与5户村民续签林地承包合同涉及的土地面积占上诉人租赁土地面积很小部分，被上诉人的行为不构成根本违约，且上诉人二审中自认其窑厂一直经营到2013年初，因此，在2011年12月之后，上诉人在实际占有、使用其租赁的绝大部分土地并实际经营的情况下，亦即被上诉人已经履行了向上诉人提供租赁的绝大部分土地的义务的情况下，上诉人并不享有先履行抗辩权，上诉人不缴纳2011年、2012年土地租金的行为构成违约，未履行主要合同义务，故被上诉人赵集镇政府依法有权解除双方之间的合同，因此，上诉人关于确认被上诉人赵集镇政府解除其与上诉人泗州农业开发中心签订的《洪泽湖畔资源开发协议》及《补充协议》的行为无效的主张，本院不予支持。涉案补充协议约定因国家政策和其他原因而造成窑厂停产关闭，上诉人不再提供每年28万元的资金。而根据上诉人的陈述，其窑厂于2013年初才停产，上诉人的窑厂在2011年、2012年并未停产关闭，因此，上诉人关于被上诉人应返还2011年、2012年两年每年资金28万元合计56万元的主张，没有事实和合同依据，本院不予支持。由于被上诉人与林农续签的土地承包合同涉及的土地仅占涉案土地的很小部分，被上诉人的行为系一般违约，根据被上诉人与林农续签承包合同的期限与金额，原审判决被上诉人向上诉人支付10万元违约金，并无不当。综上，上诉人泗州农业开发中心的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费14340元，由上诉人淮安市泗州农业资源开发中心负担。本判决为终审判决。审 判 长  华 林审 判 员  李前兵代理审判员  许银朋二〇一六年二月十六日书 记 员  周 丹