郑州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）豫71行终169号上诉人（原审原告）张树军，男，1974年1月4日出生，汉族，住河南省漯河市召陵区。委托代理人韩彦彦，北京中师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）河南省住房和城乡建设厅，住所地河南省郑东新区郑开大道89号。法定代表人吴浩，厅长。委托代理人黄坤，河南省城乡建设厅工作人员。委托代理人赵秀红，河南闻禹律师事务所律师。上诉人张树军因与被上诉人河南省住房和城乡建设厅（以下简称河南省住建厅）行政复议一案，不服郑州铁路运输法院（2017）豫7101行初22号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张树军的委托代理人韩彦彦，被告河南省住建厅的委托代理人黄坤、赵秀红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑州铁路运输法院一审查明，2019年1月7日，河南省住建厅收到张树军不服漯河市城乡规划局向漯河中投置业有限公司核发的漯地字第2011-028号《建设用地规划许可证》提出的行政复议申请书后，河南省住建厅经审查认为，被申请人向漯河中投置业有限公司作出用地规划许可是确认拟建造在该宗土地上的建设项目符合城乡规划要求的行为，并非实际批准用地行为，也不直接决定建设项目是否实施，该行为对申请人的权利义务并不产生实际影响，申请人提出的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定的受理条件，于2019年1月9日根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条和第十七条第一款的规定，作出豫建复决［2019］1号《不予受理行政复议申请决定书》，并向张树军邮寄送达。张树军不服，提起行政诉讼。郑州铁路运输法院一审认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”行政机关所作的对公民、法人或者其他组织权利义务不产生影响的行为，不属于行政复议的受理范围。张树军与漯河市召陵区翟庄街道英扬村委签订土地租赁协议，土地使用权人拥有的土地使用权是物权，而通过土地使用权合法流转形成的租赁合同关系是债权，张树军基于债权关系依法享有的补偿或赔偿，张树军认为案涉土地征收程序是否合法，与本案不是同一法律关系。案涉行政复议涉及的建设用地规划许可证只是确认该证范围内的土地上拟建设项目符合城乡规划建设的要求，并非实际批准用地行为，也不直接决定建设项目是否实施，漯河市城乡规划局作出的建设用地规划许可证对张树军权利义务不产生实际影响，且该行政行为与张树军没有法律上的利害关系。河南省住建厅在收到张树军的行政复议申请后，在法定期限内作出的豫建复决［2019］1号《不予受理行政复议申请决定书》并送达给张树军，其适用法律正确，程序合法。张树军的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回张树军的起诉。张树军上诉称：一、一审法院事实认定不清。上诉人与案涉建设用地规划许可证具有利害关系。依据城乡规划法第三十八条第二款的规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。本案中，复议机关在复议过程中应当审理案涉建设项目是否取得国有土地使用权，若没有取得国有土地使用权，在案涉土地未经合法征收和建设单位没有取得国有土地使用权的情况下，案涉许可的颁发导致第三人新建项目可以建设上诉人享有合法权益土地范围内，案涉行政许可的作出侵犯了其对土地的使用权，当然与上诉人具有利害关系。二、一审法院法律适用错误。案涉建设用地规划许可证错误、违法，应予撤销。案涉新建项目系商业项目，应通过出让方式取得国有土地使用权，才有权申请案涉建设用地规划许可证。上诉人作为土地的使用权人以及地上附着物的所有权人，其当然与案涉具体行政行为具有利害关系。一审法院适用行政诉讼法第六十九条驳回上诉人诉讼请求，属于法律适用错误。综上所述，被上诉人作出的具体行政行为错误、违法，应予撤销，一审判决事实认定不清、法律适用错误，请求：1．撤销一审法院作出的（2019）豫7101行初22号行政裁定书；2．撤销被上诉人于2019年1月9日作出的豫建复决［2019］1号《不予受理行政复议申请决定书》，并受理上诉人的复议申请；3．本案诉讼费用由被上诉人承担。河南省住建厅辩称，一审裁定认定事实清楚，案涉建设用地规划许可证只确认该证范围内的土地上拟建设项目符合城乡规划的要求，对上诉人的权利义务不产生实际影响，且该行政许可与上诉人没有法律上的利害关系，故一审法院认定案涉建设用地规划许可证对上诉人的权利义务不产生影响，不属于行政复议受案范围，被上诉人作出的豫建复决［2019］1号《不予受理行政复议申请决定书》，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回上诉人的上诉。本院二审查明的事实与原审法院查明的事实一致。本院认为，依据《中华人民共和国行政复议法》第五条的规定，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，被上诉人河南省住建厅针对上诉人张树军的复议申请作出豫建复决［2019］1号《不予受理行政复议申请决定书》，张树军对该行政复议申请决定不服，有权提起行政诉讼。建设用地规划许可证是经城乡规划行政主管部门确认建设项目位置和范围符合城乡规划的法定凭证，是建设单位用地的法律凭证。张树军既非漯地字第2011-028号《建设用地规划许可证》的行政相对人，亦无证据证明系行政相关人，其与该行政许可无行政法律上的利害关系，故其无权就漯地字第2011-028号《建设用地规划许可证》申请行政复议。河南省住建厅认为漯河市城乡规划局向漯河中投置业有限公司作出的用地规划许可是确认拟建造在该宗土地上的建设项目符合城乡规划要求的行为，对张树军的权利义务不产生实际影响，并以张树军与用地规划许可没有法律上的利害关系，其复议申请不符合受理条件为由作出被诉行政复议决定，该复议决定适用法律、法规正确，程序合法，并无不当，应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张树军的诉讼请求。但一审法院未作出实体判决，而是错误地适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定驳回张树军的起诉。考虑到该案即使发回指令继续审理，张树军仍是面临败诉的结果，不仅给各方当事人增加不必要的诉累，还浪费了有限的司法资源，故本院对一审裁判结果中存在的错误予以指出，不再作撤销一审裁定，指令继续审理的处理。综上所述，上诉人张树军的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  王 伟审 判 员  王高峰审 判 员  王新国二〇一九年八月五日法官助理尚雪代理书记员  李炜豪附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。