浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙行终32号上诉人（原审原告）陈秀平。委托代理人杜银香。被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区广场路188号。法定代表人朱崇敏，区长。委托代理人高恩强，温州市鹿城区人民政府法制办公室工作人员。委托代理人王一伟，浙江越人律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市鹿城区城市管理与行政执法局，住所地浙江省温州市鹿城区鹿城路515号。法定代表人张海云，局长。委托代理人杨绍概，温州市鹿城区城市管理与行政执法局工作人员。被上诉人（原审被告）温州市鹿城区滨江街道办事处，住所地浙江省温州市鹿城区学院中路***号。法定代表人周鹏，主任。委托代理人吴志平，温州市鹿城区滨江街道办事处工作人员。委托代理人张纽约，浙江震瓯律师事务所律师。陈秀平诉温州市鹿城区人民政府、温州市鹿城区城市管理与行政执法局、温州市鹿城区滨江街道办事处城建行政强制一案，温州市中级人民法院于2015年11月30日作出（2015）浙温初字第277号行政判决。陈秀平不服，向本院提出上诉。本院2016年1月11日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年2月19日公开开庭审理了本案。上诉人陈秀平的委托代理人杜银香，被上诉人温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）的副区长林世南及委托代理人高恩强、王一伟，被上诉人温州市鹿城区城市管理与行政执法局（以下简称鹿城区城管局）的副局长戴雄飞及委托代理人杨绍概，被上诉人温州市鹿城区滨江街道办事处（以下简称滨江街道）的委托代理人吴志平、张纽约到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定：原告陈秀平诉称的四间被拆除房屋位于温州市鹿城区杨府山路102号对面。2013年9月10日，鹿城区城管局、滨江街道组织人员强制拆除了上述建筑物。原审法院认为，1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告陈秀平主张涉案房屋属其所有，并提供了初步证明该事实的杨府山塗村村委会出具的证明。现原告陈秀平可能因被诉强拆行为受到侵害，故其与该行为具有利害关系，有权对本案提起行政诉讼。被告鹿城区城管局在没有其他证据推翻原告上述证据的情况下，以涉案房屋不属陈秀平所有为由，主张原告不具备本案主体资格，本院不予支持。2.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”被告鹿城区城管局、滨江街道于2013年9月10日拆除涉案房屋，且未告知原告诉权或起诉期限。原告陈秀平于2015年7月6日提起本案诉讼，没有超过法定的起诉期限。3.本案证据无法证实被告鹿城区政府有参与实施被诉强拆行为，故原告要求确认鹿城区政府作出被诉强拆行为违法，本院不予支持。4.《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日实施）第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《浙江省城乡规划条例》第六十六条第二款规定：“城乡规划主管部门作出责令限期拆除的决定后，当事人逾期不拆除又在法定期限内不申请复议、不起诉的，城乡规划主管部门应当自法定期限届满之日起十五日内向本级市、县人民政府报告。市、县人民政府应当自收到报告之日起六十日内书面责成有关部门强制拆除。”根据上述法律、法规的规定，责令限期拆除而当事人逾期不拆除以及县级以上地方人民政府责成有关部门拆除是强制拆除城镇违法建筑的两个前提条件。责令限期改正而当事人逾期不改正是强制拆除乡、村庄规划区内违法建筑的前提条件。被告鹿城区城管局、滨江街道在尚未查清涉案土地所处规划区性质且缺乏上述前提条件的情形下，直接强制拆除涉案房屋，事实不清、程序违法。综上，原告陈秀平请求确认被诉强制拆除行为违法，理由正当，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告鹿城区城管局、滨江街道于2013年9月10日强制拆除位于杨府山路102号对面四间建筑物的行政行为违法。陈秀平上诉称：一、原判决认定有丢卒保帅纵容包庇之嫌。原判决虽作出实体判决，确认涉案行政行为违法，但没有依照事实将鹿城区政府列为被告。2013年9月10日杨府山塗村村民委员会出具了强拆当天情况的证明。原审判决有意回避了该《证明》中关于四间门面房的建筑时间、房屋结构及鹿城区工作组与滨江街道带领城管及黎明派出所民警、鹿城区城管局副局长刘玉和等现场指挥数百名社会人员参与强行暴力拆除等内容。该《证明》结合现场拍摄的照片及温州市滨江商务区工作动员大会文件可以形成一个证据链证明鹿城区政府实施了强拆行为，但原审法院却将鹿城区政府排除在被告之外。二、鹿城区政府是适格被告。《行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”原审判决称参加庭审的各方当事人，已经对杨府山塗村村委会出具的《证明》、拆除现场照片、温州市滨江商务区工作动员大会文件的真实性表示没有异议，该法院已经予以采信。从上诉人提交法院的这个证据链可以实事求是的看出，三被上诉人共同参与非法拆除上诉人四间门面房的行政行为，鹿城区政府、滨江街道、鹿城区城管局依法应当是共同被告。滨江街道、鹿城区城管局作出的该行政行为，是受鹿城区政府的委托主使指挥的。鹿城区政府应当依法成为本案行政诉讼的被告。请求二审法院撤销原审判决，并改判确认温州市鹿城区政府及其他被上诉人共同实施的强拆行为违法。鹿城区政府答辩称：一审法院对答辩人非适格被告的事实认定清楚，作出的判决合法，上诉人的理由不能成立。上诉人诉称的涉案房屋并非答辩人强制拆除，且本案证据无法证实答辩人有参与实施强拆行为，故上诉人的理由不能成立，请求二审法院依法予以驳回。鹿城区城管局在法定期限内未提交答辩意见，其在庭审中辩称：上诉人没有正当理由，也没有事实根据提出这样的上诉请求，答辩人认为法院应当驳回上诉，维持原判。滨江街道在法定期限内未提交答辩意见，其在庭审中辩称：第一、涉案房屋是未取得《建设工程规划许可证》的违法建筑，依法应予拆除。涉案房屋未取得《建设工程规划许可证》，根据1996年和2000年的航测图可知是违法搭建的。根据《城乡规划法》和《温州市区整治和查处违法建筑暂行办法》的规定，涉案违法建筑应依法予以拆除。第二、上诉人的起诉已经超过法定起诉期限，依法应予驳回。根据《行政诉讼法》第46条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。涉案违法建筑于2013年9月10日被拆除，且上诉人在一审中已经陈述过其在2013年10月就已经就被诉具体行政行为进行过举报，说明当时上诉人就已经知道被诉具体行政行为了。现上诉人于2015年7月6日提起本案诉讼，显然已经超过法定起诉期限，依法应予驳回。第三、原审法院认定“上诉人在一审中所提供的证据无法证实鹿城区政府有参与实施被诉强拆行为，故上诉人要求确认鹿城区政府作为被诉强拆行为违法，本院不予支持”，认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由无法成立，应予以驳回。庭审中各方当事人围绕着被上诉人鹿城区政府是否是本案的适格被告的审理重点进行了质证、辩论。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，被上诉人鹿城区城管局、滨江街道在尚未查清涉案土地所处规划区性质且缺乏强制拆除前提条件的情形下，直接强制拆除涉案房屋已被原审法院确认违法。上诉人陈秀平对此没有提出异议，鹿城区城管局、滨江街道亦未提出上诉，对此，本院予以确认。本案的争议焦点系被上诉人鹿城区政府是否是本案的适格被告。上诉人在原审中提交的三份证据，即杨府山塗村村委会出具的证明、强拆现场照片及《温州市滨江商务区建设工作动员大会》的文件均不能证明鹿城区政府参与实施了被诉强拆行为。上诉人将鹿城区政府列为共同被告缺乏事实和法律依据。上诉人经原审法院释明后仍坚持将鹿城区政府作为本案的被告，原审法院本应以判决吸收裁定的方式驳回上诉人对鹿城区政府的起诉，现原审法院仅在判决理由部分表示对上诉人起诉鹿城区人民政府不予支持，而未在判决结果中明确驳回上诉人对鹿城区政府的起诉不当，鉴于上述不当对上诉人的救济权利不产生影响，本院予以指正。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈秀平负担。本判决为终审判决。审 判 长  马惟菁审 判 员  车勇进代理审判员  马良骥二○一六年二月二十六日书记员韦若莎