安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)皖行终881号 上诉人（一审原告）刘兰芝，女，汉族，1952年10月2日出生，住安徽省阜阳市。 委托代理人王慎龙，安徽亳乐律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）阜阳市人民政府，住所地安徽省阜阳市颍州区清河东路**，统一社会信用代码11341200003159850N。 法定代表人孙正东，该市市长。 被上诉人（一审被告）阜阳市颍州西湖风景名胜区管理委员会，住，住所地安徽省阜阳市颍州区西湖风景区办事处环湖路**一社会信用代码12341200MBOL45072D。 法定代表人束浩然，该管委会主任。 委托代理人张运领，安徽弘大律师事务所律师。 刘兰芝因诉阜阳市人民政府（以下简称阜阳市政府）、阜阳市颍州西湖风景名胜区管理委员会（以下简称西湖管委会）征收土地行为违法一案，不服阜阳市中级人民法院（2018）皖12行初181号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 刘兰芝向一审法院起诉称，根据《颍州西湖风景名胜区管理办法》，2008年受阜阳市政府授权，西湖管委会负责风景区的保护、建设、利用和管理工作。为加快推进该风景名胜区开发建设，西湖管委会开始征用该风景区周边的土地，其中征用原告土地7.02亩（原承包方户主刘凤章已经去世，由刘凤章的亲属原告刘兰芝参与本案诉讼），该土地原四至为东靠路，西靠河，南靠程卫德的承包地，北靠王学言的承包地，位于西湖风景区院内。该土地被征用以来，阜阳市政府既没有和原告达成任何协议，也没有支付给原告土地补偿款、安置补助费和青苗补助费等费用。为此，原告及本村民组村民经常信访，但仍然没有得到任何补偿或者赔偿，而临近的村民组每年均可获得相应的经济补偿。2018年2月1日，同村民组村民王秀龙、王秀田因为涉案土地的赔偿问题和村委会人员谭学军发生争议，被行政拘留。目前，阜阳市政府所辖办事处和居委会人员强制要求村民签订补偿协议，但该协议没有经过村民同意，且极不合理。综上可知，被告不仅不赔偿原告的土地，而且造成原告的土地无法恢复原状和无法返还，构成了违法征地。请求：1、判令两被告征用原告7.02亩土地的行为违法；2、诉讼费用由两被告承担。 西湖管委会辩称，其使用的土地为国有土地，系由政府划拨取得土地使用权，原告是土地使用者不是所有者，其没有实施对原告的征用土地行为，不是本案适格的被告，原告错列被告。且西湖管委会于2004年以前已取得涉案土地的国有土地使用权证，并开发建设。原告早已知悉涉案土被征收用于西湖开发建设的事实，原告的起诉超过了法律规定的起诉期限。请求依法驳回原告对西湖管委会的起诉。 阜阳市政府辩称，原告所称“现位于西湖风景名胜区院内的承包地”，属于国有土地，并非是原告所称的“集体承包地”。且被告并没有对原告所称的“现位于西湖风景名胜区院内的承包地”发布任何征地公告，原告要求确认被告征用原告土地的行为违法并要求赔偿，没有任何事实依据，请法院驳回原告的起诉。 一审法院经审理查明，原告刘兰芝系阜阳市颍州区西湖镇梳庄村楼王庄村民。2005年3月1日，阜阳市颍州区人民政府向刘凤章（系原告近亲属，已过世）颁发颍州区农地承包权（JF）第0473号农村土地承包经营权证。该证载明，刘凤章的承包耕地三块，总承包面积为13.52亩。其中河湾地7.02亩，四至为东靠路，西靠河，南靠程卫德的承包地，北靠王学言的承包地。刘兰芝认为河湾地现位于西湖风景名胜区院内，系西湖管委会征用，但阜阳市政府一直没有与其达成任何协议，没有支付土地补偿款、安置补助费和青苗补偿费等费用，构成违法征地，遂诉至法院。 一审法院认为，本案的争议焦点为被告西湖管委会是否为本案适格被告；原告的起诉是否超过起诉期限。关于被告西湖管委会是否为本案适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，被告西湖管委会不具有实施土地征收行为的职权，不是本案适格的被告，依法应驳回原告对西湖管委会的起诉。关于原告的起诉是否超过起诉期限问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案原告在同时一并提起的行政赔偿诉讼案诉状中，自认涉案土地2008年被征用。在庭审过程中，原告再次确认具体占地时间是景区建设封园的时间段，而景区是于2004年办证封园。因此，原告的起诉超过上述司法解释规定的起诉期限，且不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，对其起诉应裁定驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告刘兰芝的起诉。 刘兰芝上诉称，1、一审法院认定上诉人起诉超过起诉期限错误。行政机关作出行政行为，应当告知相对人具体行政行为的内容，相对人的起诉期限也要以知道行政行为内容之日为起算点，但阜阳市政府没有告知上诉人行政行为内容，上诉人在2017年之前也不知道案涉土地被征收这一行政行为，待2017年因为西湖大开发征地时，因村民与村干部发生矛盾，才发现案涉土地有可能已被阜阳市政府征收，但上诉人直到上诉时也不知道被告作出征收的理由、法律依据和处理的内容等，因此应按照《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条的规定确定起诉期限，本案属于因不动产提起的诉讼，故应适用二十年的起诉期限，据此，上诉人的起诉并未超期。2、西湖管委会是本案适格被告。该管委会是具有行政职权的事业单位，虽然其没有征地的行政职权，但与案件的处理结果有利害关系，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款的规定，其是本案适格被告。3、一审裁定漏列阜阳市颍州区人民政府为本案的当事人。《颍州西湖风景名胜区管理办法》生效时间是2008年8月，而根据阜阳市政府一审的举证，2004年征收土地时西湖管理委会的上级主管机关是阜阳市颍州区人民政府，故依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条的规定，该区政府应为本案的当事人，一审法院对此没有进行补正，属于程序违法。综上，一审裁定认定事实、适用法律错误，审判程序违法，请求二审法院撤销一审裁定，指令阜阳市中级人民法院继续审理。 本院认为，本案的焦点是上诉人的起诉是否符合法定条件。具体有三个问题： 第一、起诉是否有事实根据。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，起诉时应该提供其符合起诉条件的相应的证据材料。所谓“事实根据”，是能使诉讼标的特定化或者被识别所需要的最低限度的事实，即至少能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在的事实。就本案而言，是指原告应提出必要的证据材料证明其所诉的征地行为的存在。但从原告提供的材料来看，并没有完成这一证明责任，其提供的证据材料并不能证明阜阳市政府具体是在什么时间、以何种方式征收了其承包土地。同时，阜阳市政府答辩认为，案涉土地本身就是国有土地，不存在征收的问题，市政府也没有组织实施过对案涉土地的征地行为，因此，上诉人起诉要求确认征地行为违法缺乏事实根据。 第二、诉讼请求是否明确。上诉人在一审中的诉请是判令征收土地行为违法，由于土地征收行为涉及多个环节和步骤，包含征地批复、征收决定、征地公告、补偿安置等多个各自独立的行政行为，其相应职责涉及不同的行政主体。上诉人以征收土地行为为对象提起诉讼，属于被诉行政行为不明确。一审庭审中，法庭要求上诉人明确其所诉的具体行为，上诉人表示无法进行选择。因此，上诉人的起诉存在诉讼请求不具体、不明确的情形，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件。 第三、起诉是否超过起诉期限。起诉权作为一项救济权，应当在法律规定的期限内行使。上诉人向一审法院起诉时，并未明确地指出其自身认为的征地行为作出的具体时间，阜阳市政府则否认有征地行为的存在，但根据一审中双方的诉辩意见及庭审中的陈述，西湖风景区使用上诉人所诉称的案涉土地进行建设至少发生在10年以前。上诉人作为当地村民，当时应当知晓这一情形。事实上，有的村民为此经常进行信访也印证了这一点，因为信访的起因就在于得知自身权益受到了行政行为的“侵害”，上诉人主张其到上诉时也不知道被诉行政行为内容，显然违背常理。上诉人在知道“侵害”其权益的行政行为存在的情况下，根据当时有效施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、四十二条的规定，应当在2年之内提起诉讼。上诉人于2018年上半年才向法院起诉，显然已超过法定的起诉期限。上诉人主张本案是涉及不动产的诉讼，应适用20年的起诉期限。对此，本院认为，20年的起诉期限适用的前提是起诉人一直不知道行政行为的内容，本案中并不存在该前提条件，上诉人的该项主张不能成立。 关于西湖管委会的被告主体资格问题和阜阳市颍州区人民政府的当事人地位问题。上诉人所诉为征地行为，根据法律规定，征地工作由县级以上地方人民政府组织实施。西湖管委会作为事业单位，并不具有组织实施征地的职权，上诉人将西湖管委会作为被告起诉不符合法律规定，其关于此点的上诉理由不能成立。此外，本案是针对征地行为而起诉，集体土地征收的组织实施者是县级以上地方人民政府，如果确实有征地行为存在，则征收实施主体要么是阜阳市政府，要么是阜阳市颍州区人民政府。上诉人既认为是阜阳市政府实施了征地行为并将市政府作为被告起诉，又主张阜阳市颍州区人民政府应为本案当事人，逻辑上本身就存在矛盾，也不符合法律关于征收主体的规定。阜阳市颍州区人民政府并不是必须参加诉讼的当事人，一审法院不存在漏列当事人和程序违法的情形。 综上，上诉人的起诉不符合法定条件，一审法院裁定驳回起诉，结果并无不当。上诉人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  朱达远 审判员  陈 默 审判员  姜 明 二〇一九年八月二十七日 法官助理昂永华 书记员刘菊芳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……。