辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终549号上诉人（一审第三人）建昌县石佛乡石佛村侉子庄第五村民组，住所地建昌县石佛乡石佛村侉子庄。负责人张学峰，该村民组组长。委托诉讼代理人张铁柱，辽宁法大律师事务所律师。被上诉人（一审原告）闫秀英，女，1942年2月24日出生，汉族，农民，住址葫芦岛市建昌县。委托诉讼代理人佐久丰（系闫秀英儿子），男，1968年8月5日出生，汉族，农民，住址建昌县。委托诉讼代理人李伟，建昌县司法局中心法律服务所法律工作者。一审被告建昌县人民政府，住所地建昌县建昌镇朝阳路一段29号。法定代表人李智，该县政府县长。委托诉讼代理人陈天义，建昌县自然资源局信访法规办主任。委托诉讼代理人李连祥，建昌县自然资源局信访法规办工作人员。一审被告葫芦岛市人民政府，住所地葫芦岛市龙港区龙湾大街15号。法定代表人王力威，该市政府市长。委托诉讼代理人蔡久峰，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人毕玉格，该市司法局工作人员。一审第三人建昌县石佛乡石佛村侉子庄第三村民组，住所地建昌县石佛乡石佛村侉子庄。负责人孙万伟，该村民组村民代表。委托诉讼代理人朱永红，女，1972年10月2日出生，汉族，农民，住址建昌县。一审原告闫秀英诉一审被告建昌县人民政府（以下简称建昌县政府）、葫芦岛市人民政府（以下简称葫芦岛市政府）林地权属争议处理决定及行政复议决定一案，一审第三人建昌县石佛乡石佛村侉子庄第五村民组（以下简称五组）不服葫芦岛市中级法院（2018）辽14行初116号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2019年7月11日组织各方当事人进行询问。上诉人第五村民组的委托诉讼代理人张铁柱，被上诉人闫秀英的委托诉讼代理人佐久丰、李伟，一审被告建昌县政府的委托诉讼代理人陈天义、李连祥，一审被告葫芦岛市政府的委托诉讼代理人蔡久峰，一审第三人建昌县石佛乡石佛村侉子庄第三村民组（以下简称三组）的委托诉讼代理人朱永红到庭参加询问。本案现已审理终结。一审被告建昌县政府于2018年1月17日作出建政林处（2017）第3号行政处理决定，该处理决定认定以下事实：争议林地座落在建昌县石佛乡石佛村侉子庄东河套，东至五组耕地边、西至河道边、南至三五小桥东西方向横道同三组河滩林地和耕地接界、北至东西方向毛道与四组孙万福河滩林地接界。GPS测量争议林地面积18亩，林种属水土保持公益林，主要为杨树，多数林木为1999年栽植。争议林地形成于上世纪七十年代农村农业基本建设活动中，是在当时所在社队的组织安排下将石门水库下游河床统一砌坝改造而形成的一段河滩林地。按照当时社队规定，新形成的河道以外河滩林地对准谁的生产队土地就归谁所有。争议河滩林地东与五组耕地接界，当时归五组所有。经大队和四组、五组商量，曾将争议林地和四组河滩林地让渡给小学勤工俭学使用，后归还四组、五组。1982年在落实农村生产责任制工作中经五组队长张兆民安排，将争议林地南半部分9.6亩指定本生产队成员张玉军家经营，张玉军去世后由其妻子孙玉珍一直经营；北半部分8.4亩指定由本生产队成员张兆臣家经营，后因其家庭成员变故无力经营退回五组。1998年秋，五组在时任组长张学山的组织安排下将争议地北半部分河滩林地统一雇人挖了造林坑，在1999年春准备集体统一造林时遭到三组个别村民干涉，张学山改变统一造林，通知各户对谁的自留地头就由谁造林，五组21户村民实施了田旁造林。在造林过程中，三、五组集体曾为林地所有权发生争议，经所在乡政府安排由林业站调查处理。1999年6月29日，石佛乡林业站作出林地权属争议处理意见，确认争议荒滩使用权归五组所有。1986年9月3日，原侉子庄村委会以三组名义将争议林地的北半部分发包给三组村民闫秀英，闫秀英签订《承包山合同》后没有取得林权证。2016年5月30日，闫秀英以争议林地北段21户中的杨明友等6户村民为被告提起排除妨碍、恢复土地原状并赔偿损失的民事诉讼。诉讼过程中，五组村民对合同标的下的土地所有权归属产生异议，闫秀英以合同效力有待确认为由申请中止诉讼。2017年1月18日，建昌县法院作出（2016）辽1422民初1359—1号民事裁定，中止案件审理。2017年1月17日前，闫秀英以石佛村委会为被告提起承包山合同纠纷的民事诉讼，后于3月21日申请撤回起诉，建昌县法院于同日裁定准予撤回起诉。之后闫秀英又以三组和石佛村委会为共同被告提起确认合同有效的民事诉讼，诉讼中三组对合同无异议，石佛村委会以并村为由主张不知情。2017年5月17日，建昌县法院作出（2017）辽1422民初895号民事判决，确认承包山合同合法有效。后五组向建昌县政府申请林地所有权争议处理并向法院提起第三人合同无效诉讼。2017年12月25日，建昌县法院作出（2017）辽1422民初1550号民事裁定，驳回五组的起诉，并告知待争议山确定权属后可再行诉讼。该处理决定认为：处理林地所有权争议应依照法律，法律没有规定的适用习惯。与争议林地相毗邻的南和北无争议的河滩林地分别属三、四组集体所有，其和争议地都是上世纪七十年代所在社队组织修河后形成的林地，当时的社队决定形成的林地靠近谁的生产小队耕地就近归谁所有。三、四组河滩林地东与三、四组耕地接界，当时取得对应河滩林地所有权；争议河滩林地东是五组集体耕地，当时五组集体取得争议河滩林地所有权。从争议林地占有、使用的历史情况看，林地形成后，五组曾让渡给村小学用于勤工俭学二、三年，后退回给五组。1982年春在落实农村生产责任制时，五组曾指定本队成员张玉军、张兆臣两户经营，其中争议地南半部分一直由张玉军和妻子孙玉珍经营至今；争议林地北半部分张兆臣经营一段时间后，由于其家庭成员变故无力经营，林地退回五组集体。1998年秋，五组集体曾在退回的林地上挖过造林坑，欲1999年春由五组集体统一造林，后因林地所有权争议没能实现集体造林。之后，五组组长张学山安排通知各户，实行对准谁的自留地头就由谁家经营，21户村民除地幅窄实行耕种外，其余各户旋即实行造林。林政现场勘验、检查证据显示，21户村民经营地段南北界址明显，林木特征区分显著。1986年9月3日，虽然当时的侉子庄村委会以三组名义同三组村民闫秀英签订一份《承包山合同书》，但是该合同属于农村集体土地其他方式承包，合同签订后闫秀英没有取得林权登记。根据法律规定，该签订合同行为不能证明标的下土地使用权发生转移，且也有证据显示发包方没有将标的土地交付给闫秀英，争议河滩林地一直由五组村民占有、使用、收益。法律规定无处分权人将不动产转让给受让人的，所有权人有权追回。在林业行政调查已掌握大量证据材料的基础上，依据《中华人民共和国森林法》第十七条规定，《中华人民共和国物权法》第九条、第三十条、第一百零六条规定，参照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定，《林木林地权属争议处理办法》第三天、第八条（三）、（四）项、第十七条规定，决定：争议林地确认归五组所有。三组、五组及闫秀英如不服本处理决定，可自接到本处理决定书之日起六十日内向葫芦岛市政府申请行政复议。一审被告葫芦岛市政府于2018年4月23日作出（2018）葫行复决字6号行政复议决定，该复议决定补充认定以下事实：2018年3月14日，葫芦岛市中级法院作出（2018）辽14民终167号民事裁定，撤销（2017）辽1422民初1550号民事裁定，指令建昌县法院审理。该复议决定认为：争议河滩林地形成于上世纪七十年代，与争议林地相邻的南、北无争议林地分别对准三、四组土地，现分属三、四组集体所有，印证了当时社队河滩林地对准谁的生产土地就归谁所有的分地习惯。争议林地东与五组耕地接界，在本案当事人对争议林地所有权均不能提供台账、林权证等合法有效凭证的情况下，认定林地所有权属于五组符合当时社队对河滩林地的分地习惯。同时，1989年4月7日孙万福与第四村民组签订的《承包山合同》记载的南至界址也证明了争议林地所有权属于五组的事实。关于林地占有、使用的实际情况，石佛乡林业站作出的《林地权属争议处理意见书》、2016年7月25日法庭审理笔录、建昌县林业局林政现场勘验调查笔录、照片等证据相互印证，能够证明五组村民经营管理使用争议林地的事实。闫秀英1986年9月3日与三组签订的《承包山合同书》，经葫芦岛市中级法院作出（2018）辽14民终167号民事裁定，其效力处于待定状态，不能准确反映闫秀英对争议林地管理使用的事实。根据争议林地位置和使用等现实情况，将其所有权确认归五组所有，更符合《林木林地权属争议处理办法》第三条关于“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则”的规定。故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项之规定，决定：维持建昌县政府作出的建政林处（2017）第3号行政处理决定。闫秀英、三组、五组如不服本行政复议决定，可在接到行政复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。一审法院经审理查明，争议地位于建昌县石佛乡石佛村侉子庄村东河套，四至清楚，该地块形成于上世纪七十年代。1986年9月3日，三组与闫秀英签订《承包山合同书》，承包部分争议土地。1999年三组、五组因林地权属产生争议。2017年11月16日，五组向建昌县政府申请确权，三组是被申请人，闫秀英为第三人。建昌县政府于2018年1月17日作出建政林处（2017）第3号行政处理决定，确认争议林地归五组所有。闫秀英不服，向葫芦岛市政府申请行政复议。葫芦岛市政府作出维持建昌县政府行政处理决定的行政复议决定。闫秀英于2018年5月11日向法院提起本案诉讼。建昌县政府在作出行政处理决定过程中收集了三组、五组提供的证人证言，并制作了证据序号为57、58、59、60、61、62号的行政调查询问笔录，其中被询问人是三组村民的共四份：即张树营、闫秀英、孙万友、孙贺清；被询问人是五组村民的共两份：即杨桂林、张彦和吴凤清。三组村民的调查笔录时间分别是2017年12月14日、18日、25日和25日，均是单独进行的调查；五组村民的调查笔录时间是2017年12月22日和27日，调查杨桂林的笔录中最后一页上有张彦和吴凤清的签名；同时对张彦和吴凤清二人进行的调查。建昌县政府在作出行政处理决定中没有对当时的乡、村负责人及侉子庄小学老校长等知情人进行询问调查或证据复核。另查明，近几年闫秀英、三组、五组之间因该争议土地以承包合同效力、排除妨碍等为由进行多起民事诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，在行政复议等行政程序中被追加为第三人的，符合行政诉讼法第二十五条第一款的规定，即属于“与行政行为有利害关系”。本案中，建昌县政府作出的行政处理决定将闫秀英列为第三人，复议程序中闫秀英是复议申请人，故闫秀英在行政程序和复议程序中均是案件当事人，符合“与行政行为有利害关系”的条件，具有原告主体资格。建昌县政府和五组认为闫秀英不具有原告主体资格的观点与法相悖，不予支持。建昌县政府作出的行政处理决定在行政执法程序和事实认定上存在违法和主要证据不足的问题。《辽宁省行政执法程序规定》第三十五条规定，行政执法机关对已经立案的行政执法案件应当及时组织调查取证。行政执法机关调查、收集证据，应当遵循合法、客观、全面、及时的原则。建昌县政府案卷中与案涉林地所有权归属有直接关系的证据主要包括三组、五组村民和原村书记、主任及相邻小组的村民证言以及建昌县政府的调查笔录，多数为言词证据；书证主要是闫秀英的承包合同，并没有采信。在言词证据中，因三组、五组村民均与争议之地有直接利害关系，且证言多属雷同，证明力、可信度不强。建昌县政府的林业行政调查询问笔录共六份，对三组村民的调查笔录均是单独进行的调查；对五组村民的调查笔录，其中杨桂林的调查笔录最后一页上却出现张彦和吴凤清的签名；2017年12月27日调查笔录体现同时对张彦和吴凤清二人进行的调查。建昌县政府在作出行政处理决定中没有对当时的乡、村负责人及侉子庄小学校长等知情人进行询问调查或证据复核。建昌县政府对二人以上同时进行调查，违反行政调查程序的客观、公正原则；没有对三组、五组以外的知情人进行调查违反了行政调查的全面原则。该两种情形属于行政执法程序违法。在事实认定上，由于建昌县政府没有调查、核实争议小组以外的知情证人，调查取证不全面，三组、五组村民又各执一词，故现有证据不足以对争议土地的权属作出客观、准确判断，建昌县政府作出的建政林处（2017）第3号行政处理决定程序违法、主要证据不足，依法应予撤销。葫芦岛市政府作出的行政复议决定维持被诉行政处理决定错误，依法应一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款、第三款之规定，判决：一、撤销建昌县政府于2018年1月17日作出的建政林处（2017）第3号行政处理决定；二、撤销葫芦岛市政府于2018年4月23日作出的（2018）葫行复决字6号行政复议决定；三、责令建昌县政府于本判决生效后六十日内重新作出具体行政行为。一审案件受理费50元，由建昌县政府承担。上诉人五组上诉称，1、一审法院未逐一审查行政程序的证据，对行政程序中的重要证据没有采信，导致遗漏重要事实。建昌县政府提供的3、11、31—33、39、40、47、50、56、59、60、64—66号证据足以认定争议地归上诉人所有。争议地涉及年代久远，以前行政管理基础薄弱，客观上没有形成完整的书面证据，法院审查行政行为时应当考虑该客观情况。2、一审法院适用法律错误。建昌县政府在作出行政处理决定前进行了充分的调查取证，行政程序中个别调查笔录存在轻微瑕疵不构成严重的程序违法，可以通过非法证据排除进行处理，不足以否定其他主要证据，不影响当事人的听证、陈述和申辩权利。知情的乡村负责人大部分已经去世，在世的陈友付系三组村民不愿作证，小学校长的证言不能直接证明土地的所有权，故并非法定必须调查的证据。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回闫秀英的诉讼请求。被上诉人闫秀英答辩称，1、被诉行政处理决定主要证据不足，明显程序违法，建昌县政府所形成的卷宗材料中大部分证据均为来源于与本案有直接利害关系的三组、五组村民的言词证据，且内容大体相同，不符合证据规则的规定。2、被诉行政处理决定否定被上诉人与村、组签订的《承包合同》明显错误，该《承包合同》已经（2017）辽1422民初895号民事判决认定其效力。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。一审被告建昌县政府述称，县政府在行政程序中已经告知各方当事人举证权利和义务，一审判决认定行政程序违法没有事实根据。1999年的林地权属处理意见已经确认争议地归五组所有，该处理意见虽有瑕疵但未被撤销即为有效，各方当事人已经按照该处理意见履行了义务。行政程序中的56号、65号证据均能证明争议地归五组所有，争议地东面与五组相邻，后经社队研究划给五组符合情理，一审法院忽略了重要事实导致判决结果错误。一审被告葫芦岛市政府述称，同意建昌县政府的陈述意见。一审第三人三组述称，诉争的东河滩地与上诉人无关，始终属于三组集体所有，根本不需要确权。被诉行政处理决定不符合客观事实，七十年代分地时三组分得东河滩地，五组分得西山坡地，分地后一直由各组经营管理，无任何争议。八十年代将东河滩地分别发包给农户，闫秀英承包的山林地是东河滩地的一部分，《承包山合同》是本案唯一书证，生效判决已经确认承包合同效力，直接可以证明争议林地归三组所有。建昌县政府在作出行政处理决定前未对知情人进行全面客观调查，其所调查的三组和五组村民根本不了解真实状况，且证据形式明显违背程序性规定。被诉行政处理决定及行政复议决定采信的均为证人证言，证据不充分，且没有排除瑕疵证据。建昌县政府和葫芦岛市政府均没有提出上诉，说明对一审判决予以认可，其在二审所作的申辩没有意义。综上，一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明，一审法院认定事实正确，本院予以确认。本院认为，闫秀英在起诉状中载明的诉讼请求为：撤销建昌县政府于2018年1月17日作出的建政林处（2017）第3号行政处理决定以及葫芦岛市政府于2018年4月23日作出的（2018）葫行复决字6号行政复议决定，确认争议林地归三组所有、使用权归原告。本案的焦点问题是被诉行政处理决定主要证据是否充分、程序是否违法。《林木林地权属争议处理办法》第三条、第八条第（三）项、第（四）项、第十七条规定，处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；（四）依照法律、法规和有关政策规定，能够确定林木、林地权属的其他凭证。当事人对自己的主张应当出具证据。当事人不出具证据的，不影响林权争议处理机构依据有关证据认定争议事实。本案中，五组申请建昌县政府对争议林地的所有权进行确认，各方当事人对争议林地的位置、四至以及面积均无异议。由于三组与五组均没有争议林地的林权证或台账，建昌县政府无法通过合法的权属凭证进行确权，其在行政程序中已书面告知各方当事人应对自己的主张积极举证，并在此基础上依职权进行了调查取证、询问当事人及现场勘查。建昌县政府向一审法院提供了70份其据以作出被诉行政处理决定的证据，其中包括现场调查勘验笔录、照片、证人证言、调查询问笔录、合同复印件、法院裁判文书等，并非一审法院认定的仅为言词证据；建昌县政府所作的询问笔录既包括三组、五组村民，也包括无利害关系的四组村民；建昌县政府在作出行政处理决定时既参考1999年的林地权属处理意见，又兼顾林业部门现场勘验所反映的争议林地现状；故建昌县政府在行政程序中调查收集证据符合客观、公正、全面的原则。建昌县政府在行政程序中收集的3号证据即争议林地示意图能够证明当时分地的习惯作法，第11号、31号、32号证据即三组村民孙秀兰、四组村民曹桂萍、孙万学的证人证言能够证明争议林地的林木为五组村民栽种，39号证据即石佛乡林业站1999年6月29日林地权属争议处理意见能够证明1999年已对争议林地权属纠纷进行调查处理并确认归五组所有，56号证据即林业调查勘验笔录及争议地在林业资源地图上的落地位置、63号证据即林政勘验现场照片能够证明争议林地位置、面积及林木种植现状，65号证据即四组村民孙万福的《承包山合同书》能够证明争议林地为五组所有。上述证据构成相对完整的证据链，足以证明被诉行政处理决定认定事实证据充分。其他五组村民以及小学校长侯宗信的证人证言虽不足以单独证明案件事实，但能够与上述证据相互印证。因被诉行政处理决定并非仅仅依据证人证言认定案件事实，而是依据上述多种证据认定案件事实，故一审法院认定被诉行政处理决定主要证据不足缺乏事实根据。五组主张建昌县政府提供的证据足以认定案件事实的上诉理由成立，本院予以支持。一审法院认定的在杨桂林的询问笔录最后一页有张彦和吴凤清的签字以及对张彦和吴凤清一同进行询问，仅制作一份笔录的情况确实存在，但杨桂林询问笔录的每页均有其本人签字并摁手印，所存瑕疵不足以否定该询问笔录的真实性和合法性；且该两份询问笔录并非认定事实的唯一和关键证据，即使不采信上述询问笔录也不影响对案件事实的认定，故个别证据的形式瑕疵不足以构成行政行为程序违法。至于是否对当时乡、村负责人进行调查询问、是否对小学校长侯宗信的证人证言进行证据复核应属于建昌县政府在处理林地权属争议程序中的行政裁量权范围。对林地权属争议的处理权是法律赋予人民政府的行政专属权力，人民法院在对林地权属争议处理决定的司法审查中应当尊重行政机关的行政裁量权。在建昌县政府收集的现有证据足以认定案件事实的情况下，一审法院要求建昌县政府必须对当时乡、村负责人进行调查询问、对小学校长侯宗信的证人证言进行证据复核违反了司法权尊重行政权的基本原则。一审法院以被诉行政处理决定主要证据不足且程序违法为由判决予以撤销属于适用法律错误，本院依法予以纠正。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。本案中，被诉行政复议决定维持原行政处理决定，且未对原行政处理决定的认定事实及适用法律作出改变，各方当事人对行政复议程序均无异议，故本院认定行政复议程序合法。一审法院因行政复议决定维持原行政处理决定而一并予以撤销不当，亦应依法予以纠正。综上所述，被诉行政处理决定认定事实清楚，适用法律正确；被诉行政复议决定程序合法。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，裁判结果不当，依法应予撤销。上诉人五组的上诉理由成立，对其上诉请求本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条的规定，判决如下：一、撤销葫芦岛市中级人民法院于2018年10月22日作出的（2018）辽14行初116号行政判决；二、驳回被上诉人闫秀英的诉讼请求。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人闫秀英负担。本判决为终审判决。审判长 李 蕊审判员 曹丽华审判员 李 明二〇一九年八月十三日法官助理张馨予书记员倪弘毅（代）