湖北省宜昌市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019)鄂05行初73号原告徐泽惠，女，1950年1月27日出生，汉族，住远安县。委托诉讼代理人敖道春（系徐泽惠之女），1972年9月6日出生，汉族，住远安县。一般授权代理。被告远安县人民政府。地址：远安县鸣凤镇解放路**。组织机构代码01112708-2。法定代表人汤明，县长。出庭负责人严寒，副县长。委托诉讼代理人崔丹，远安县司法局副局长。特别授权代理。委托诉讼代理人王金花，远安县司法局复议应诉股股长。一般授权代理。原告徐泽惠诉被告远安县人民政府土地行政征收一案，本院于2019年5月31日立案受理后，向被告送达了起诉状副本，被告在法定期限内向本院提交了答辩状和证据材料，本院将被告提交的答辩状和证据材料在法定期限内送达原告。本院依法组成由审判员钟波担任审判长，审判员胡振元、曹斌参加的合议庭，于2019年7月16日公开开庭审理了本案。原告的委托诉讼代理人敖道春，被告远安县人民政府副县长严寒及委托诉讼代理人崔丹、王金花等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告徐泽惠诉称：2019年1月17日，远安县国土资源局针对原告政府信息公开申请而公开的2016年远安县××路及城区接线段项目拟征双利村土地权属、、地类面积的现状调查确认表与鸣凤镇人民政府公开的统计表上实际征地面积不符。原告认为被告作为征地主体，在2016年远安县××路及城区接线段项目征收土地时，存在少批多占、未批先占村集体农用地的情形，违反《中华人民共和国土地管理法》规定，将原告位于店子垅处的承包土地纳入征收范围，未依法补偿，强制占用的行为违法，特提起行政诉讼，请求人民法院判决：1.确认被告以2016年远安县××路及城区接线段项目为名实施少批多占村集体农用地的行为违法。2.被告承担诉讼费用。原告徐泽惠为支持其诉讼请求向本院提交了以下证据：证据一：徐泽惠的身份证复印件。拟证明原告具有本案的诉讼主体资格。证据二：在远安县人民政府网站下载的《2018年远安县鸣凤镇征地搬迁情况统计表》。拟证明2016年远安县××路及城区接线段项目涉及双利村的征地18.351亩，而统计表上为59.62亩，被告存在少批多占。证据三：远安县鸣凤镇双利社区村民委员会的《拟征土地现状调查确认表》。拟证明村干部确认的数据和被告批复的数据相同，但确认表上只有双利村村干部签字，没有村民签字，并不表明村民就认可了拟征土地现状调查情况。证据四：远安县鸣凤镇人民政府与双利社区村民委员会签订的MDC037号《土地征收补偿协议》。拟证明被告以远安县××路及城区接线段项目的名义少批多占的事实。证据五：《远安县××路及城区接线段（双利片区）项目征收补偿款支付明细表（总表）》。拟证明被告对原告的土地没有征收，对原告的土地既没有调查也没有补偿，该明细表不涉及原告的土地。证据六：2019年7月15日，原告拍摄的照片一张。拟证明被告已经实际占用土地的情况。被告远安县人民政府辩称：一、被告在远安县××路及城区接线段项目用地中不存在少批多占集体土地的情形。1.远安县××路及城区接线段项目建设用地土地征收程序合法。2016年１月，远安县国土资源局、发展和改革局分别作出了远安县××路及城区接线段建设项目用地预审意见和可行性研究报告的批复，绕城项目建设前期论证工作完成。2016年２月，远安县××路及城区接线段项目用地进入拟征收阶段，远安县国土资源局分别以八个村为对象进行公告并送达了《拟征土地公告》和《听证公告》，开展拟征土地现状调查确认并签订《拟征土地协议书》，完成了一书四方案等相关工作。2016年８月，被告向湖北省人民政府报送《关于远安县××路及城区接线段项目建设工程用地的请示》。2016年１１月２２日，湖北省人民政府作出鄂政土批（2016）1301号批复，批准该建设项目用地，共计38.4764公顷，合计577.146亩。被告收到该批复后，及时发布了《征收公告》和《征收安置补偿方案》。远安县绕城路及城区接线段土地征收开始至2018年11月8日远安县人民法院强制腾退原告占用的堰塘和土地并交付给双利社区村民委员会，远安县××路及城区接线段所涉土地征收工作全部完成。2.远安县××路及城区接线段项目建设涉及花林寺镇、鸣凤镇、旧县镇三个镇8个村。《省人民政府关于远安县××路及城区接线段建设工程项目用地的批复》批准该项目使用土地38.4764公顷。在土地征收过程中，远安县国土资源局与所涉用地的8个村分别签订了《征地补偿协议书》，所征收土地共计38.4764公顷，不存在少批多征的情形。二、原告不具有本案的诉讼主体资格。1.远安县××路及城区接线段项目建设，不涉及原告承包或实际使用的土地。原由原告承包经营的双利村店子垅处的堰塘和土地，在远安县××路及城区接线段项目建设用地范围内。2018年3月17日，双利社区村民委员会向原告送达了《解除堰塘承包合同告知书》，经远安县人民法院（2018）鄂0525民初362号和宜昌市中级人民法院（2018）鄂05民终2241号民事判决认定双利社区村民委员会解除《堰塘承包合同》的行为有效，合同已于2018年3月7日解除，同时判令生效之日起3日内原告清除原承包土地上附着物和鱼塘内成鱼、鱼苗，交还土地及堰塘给双利社区村民委员会。判决生效后，原告拒不履行判决，双利社区村民委员会向远安县人民法院申请执行。2018年11月8日，远安县人民法院对原由原告承包经营的店子垅处堰塘和土地实施了强制执行，将店子垅处土地交给双利社区村民委员会，后双利社区村民委员会将该处土地交给被告。相关事实已在宜昌市中级人民法院﹙2019﹚鄂05行初7号行政裁定中认定。远安县人民法院强制执行后，实际已阻断了《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第四条规定的使用或者实际使用者。所以，本案原告不能根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第四条规定以自己的名义提起本案诉讼，不具有本案原告的诉讼主体资格。2.远安县××路及城区接线段项目用地所涉的村委会，均未委托原告以自己的名义提起本案诉讼。退一步讲即使存在原告所述的情形，该项目建设涉及征收花林寺镇、鸣凤镇、旧县镇三个乡镇的桃李村、花园村、双泉村、双利村、南门村、东庄坪社区、北门村、安鹿村等共8个村集体土地，若存在少批多占集体土地的情形：第一，法定的诉讼主体应当是8个村民委员会而不是原告。目前8个村民委员会均出具证明未委托原告代为以自己的名义提起诉讼，原告的起诉属于无权代理行为；第二，依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第三条规定，涉案8个村民委员会如不愿提起诉讼，则应当由涉案村过半数的村民以村民委员会名义提起诉讼，而不是原告来起诉；第三，即使被告在上述项目建设过程中存在少批多占的情形，该项目建设涉及原告实际使用的土地，因原告是双利村村民，依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第四条规定，原告可以自己的名义代替双利村集体提起行政诉讼，何来权利以自己的名义代替其他与自己无关的7个村提起诉讼。综上所述，被告在远安县××路及城区接线段项目建设中，不存在少批多占集体土地的行为，原告不具有提起本案诉讼的主体资格。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定，请求法院裁定驳回原告的起诉。被告远安县人民政府向本院提交了如下证据：证据一：《远安县××路及城区接线段建设工程项目土地勘测定界技术说明》、《勘测定界表》、《勘测面积表》、《用地范围略图》(共34张)、鄂政土批〔2016〕1301号《省人民政府关于远安县××路及城区接线段建设工程项目用地的批复》。拟证明远安县××路及城区接线段项目用地的征收合法。证据二：远安县国土资源局与各村村民委员会（安鹿村、北门村、东庄坪村、南门村、双利村、双泉村、花园村、桃李村）签订的《拟征地协议书》。拟证明被告在远安县绕城路及城区接线段建设工程项目征收土地的位置、面积与鄂政土批〔2016〕1301号《省人民政府关于远安县××路及城区接线段建设工程项目用地的批复》一致，不存在少批多占的情形。征地范围内涉及被征地户的征地补偿协议是由鸣凤镇人民政府与被征收户签订；涉及村集体的征地补偿协议是由远安县国土资源局与村集体签订。证据三:（远）选字第2016014号《中华人民共和国建设项目选址意见书》。拟证明远安县××路及城区接线段建设规划用地的范围及面积。证据四:《绕城施工建设用地图》（共计12张)。拟证明远安县××路及城区接线段实际建设使用土地的面积及四至范围，与省人民政府批复的用地范围一致。证据五：《2018年远安县征地搬迁情况统计表》、《关于〈2018年远安县征地搬迁情况统计表〉的情况说明》。拟证明统计表系鸣凤镇人民政府在远安网自主公开，公开的内容存在统计口径错误，鸣凤镇人民政府及相关单位已作说明，且该不实信息已从远安网上撤回，远安县××路及城区接线段项目不存在少批多占的情形。证据六：湖北省远安县人民法院﹙2018﹚鄂05**民初362号民事判决书、湖北省宜昌市中级人民法院﹙2018﹚鄂05民终2241号民事判决书、湖北省远安县人民法院﹙2018﹚鄂05**执577号受理执行案件通知书、执行通知书及公告。拟证明原由原告承包经营位于店子垅处的堰塘和土地，2018年3月17日，双利社区村民委员会与其解除承包合同。2018年11月8日，远安县人民法院强制执行将原由原告承包经营位于店子垅处的堰塘和土地交还双利社区村民委员会，原告自2018年3月17日后对该土地不享有任何权利。绕城路及城区接线段店子垅处的施工是在2018年11月8日远安县人民法院强制执行交付土地之后，原告不具有《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第三条、第四条所规定的诉讼主体资格。庭审结束后，被告向本院提交了远安县鸣凤镇人民政府、远安县鸣凤镇双利社区村民委员会出具的《情况说明》。拟证明统计表中的部分内容与实际情况不符，其中涉及鸣凤镇双利村多出的土地系城东花园项目征用。其原因是远安县××路及城区接线段等项目征收了双利村农户的住宅，部分农户被安置在城东花园小区，由于征用土地的性质及利用类型未发生变化，不需要向上级报批，因此，无批次征收的名称无法予以单独统计，且该安置点涉及到绕城及城区接线段村民的拆迁安置，故将城东花园居民安置点已征用的土地数量统计在绕城及城区接线段土地征收中，造成远安县××路及城区接线段项目中涉及双利村的统计亩数大于批复亩数的情形。原告对被告提交证据的质证意见：对证据一的真实性和关联性无异议，但对其合法性有异议，不能达到其证明目的。认为在报批土地征收的过程中，远安县国土资源局没有作出拟征地通知，本人并不知道远安县××路及接线段项目征地事宜，被告也没有对原告的土地进行调查和确认，至今没有看到征地公告。对证据二的真实性、关联性无异议，但对其合法性有异议。认为该协议并没有得到村民的同意，不能达到被告的证明目的，相反证明被告存在少批多占的情形。对证据三中﹙远﹚选字2016014号《中华人民共和国建设项目选址意见书》的真实性无异议，但对所涉用地的范围有异议，不能达到其证明目的。对证据四的真实性有异议，认为该证据没有印章，无法证实与原件是否一致。对证据五中统计表的真实性、合法性无异议，但对情况说明的真实性有异议。认为鸣凤镇人民政府在统计表公布半年之后出具与实际情况不符的情况说明是虚假的，也未提交不符的相关证据，不能达到其证明目的。对证据六的真实性无异议，但对其合法性有异议，不能达到其证明目的。认为远安县××路及城区接线段于2016年11月22日经过审批，但原告在2018年3月前仍具有使用的权利，原告享有合法的诉权。对被告庭后提交情况说明的真实性、合法性、关联性均有异议。认为城东花园安置小区占用的土地已经审批，与统计表上占用的土地亩数无关，也与远安县××路及城区接线段项目征地无关，不能达到其证明目的。被告对原告提交证据的质证意见：对证据一的真实性无异议，不能达到其证明目的。对证据二的真实性、合法性有异议。认为统计表是鸣凤镇人民政府制作并公开，而被告提交证据五中的情况说明也是由鸣凤镇人民政府出具，情况说明的证据效力比网页的证明效力要强。鸣凤镇人民政府出具的情况说明已经明确说明统计表的不真实、不合法，且该统计表已从网站上撤回。对证据三的真实性、合法性无异议，但不能达到其证明目的。对证据四的真实性有异议。认为该征地协议不存在,不真实。对证据五的真实性有异议。认为《远安县××路及城区接线段（双利片区）项目征收补偿款支付明细表（总表）》系复印件，没有盖章、签字，时间、、地点不明确不符合证据的形式要件，不予质证。对证据六的真实性有异议。认为照片无拍摄时间、、地点拍摄人，不符合证据的形式要件，不予质证。本院对双方当事人提交的证据认证如下：双方当事人对于对方向法庭提交的真实性不持异议的证据，以及没有相反的证据否定真实性的对方证据应作为本案认定事实的根据。根据采信的证据、当事人双方在庭审中的陈述以及生效裁判文书认定的事实，本院认定如下案件事实：1.原告系远安县鸣凤镇双利村村民。2006年4月3日，原告与原双利村村民委员会签订《堰塘承包合同》，承包小地名为店子垅的堰塘0.5亩，旱地4亩，承包期限为2006年1月1日至2018年12月31日。2.原告承包合同范围内的堰塘和土地在远安县2012年度第51批次城市建设用地和远安县××路及城区接线段项目土地征收范围内。由于未能协商一致，原告尚未签订征收补偿协议。3.2014年起，原告开始在店子垅堰塘边修建房屋。2018年1月17日，远安县城管局根据2014年12月10日《规划建设管理现场检查记录》、现场照片及对原告的《调查笔录》等证据，作出远城管行决字[2018]第001号《行政处罚决定书》，限原告收到《行政处罚决定书》之日起十五日内自行拆除位于双利村××组的违法建筑。原告不服该处罚决定，向宜昌市城市管理综合执法局申请行政复议，该局于2018年5月25日作出宜城复决字[2018]2号《行政复议决定书》，以事实不清、证据不足为由，撤销了远安县城管局作出的行政处罚决定。4.2018年5月25日，远安县城管局对原告位于店子垅处的违法建筑进行强制拆除。原告自述其在店子垅共修建房屋三处，分别为牛栏屋、厕所和看守房，远安县城管局认定的违法建筑仅指看守房的一部分，2018年5月25日，原告在店子垅处的三处房屋均被拆除。一同被挖毁的还有原告的果树和菜地。5.2018年4月，双利社区村民委员会向远安县人民法院提起农村土地承包合同纠纷诉讼。远安县人民法院经审理于2018年6月11日作出（2018）鄂0525民初362号民事判决，确认双利社区村民委员会解除与原告《堰塘承包合同》的行为有效，合同已于2018年3月17日解除；原告于判决生效之日起3日内清除原承包土地上附着物和鱼塘内成鱼、鱼苗，并将土地及堰塘交还给双利社区村民委员会。原告不服，提出上诉，本院作出（2018)鄂05民终2241号民事判决，维持原判。由于原告家庭仍占有使用店子垅处的堰塘和土地，双利社区村民委员会于2018年10月16日向远安县人民法院申请强制执行。远安县人民法院于2018年10月26日对原告作出（2018）鄂0525执577号《执行通知书》。由于原告在限期内仍未自觉履行，远安县人民法院于2018年11月8日就双利社区村民委员会申请执行的事项进行了强制执行，将原告占用店子垅处的土地交给双利社区村民委员会。后双利社区村民委员会将该土地交给被告施工。6.因远安县××路及城区接线段建设项目需要，2016年5月12日，远安县国土资源局发布远国土征告字[2016]11号《拟征收土地告知书》。涉案的部分土地（鱼塘）在被征收范围内。2016年7月28日，远安县国土资源局与双利社区村民委员会签订《拟征地协议书》，内容为：因远安县××路及城区接线段项目建设需要对你村的土地予以征收，土地面积18.351亩。被告向湖北省人民政府提请远政文〔2016〕37号《关于远安县××路及城区接线段建设项目用地的请示》。2016年11月22日，湖北省人民政府作出鄂政土批〔2016〕1301号《省人民政府关于远安县××路及城区接线段建设工程项目用地批复》，内容为：同意你县呈报的《农用地转用方案》《补充耕地方案》和《征收土地方案》；同意将你县旧县镇安鹿村，花林寺镇桃李村，鸣凤镇北门村、东庄坪社区、南门村、花园村、双利村、双泉村集体农用地24.2998公顷（含耕地13.4442公顷）、未利用地0.9994公顷转为建设用地并办理征地手续，征收集体建设用地3.2342公顷，将旧县镇国有未利用地0.2503公顷转为建设用地，另使用国有建设用地9.6927公顷。该项目批准建设用地38.4764公顷。土地用途为公路，你县要严格执行国家产业政策和供地政策，以划拨方式供地。2016年11月28日，被告发布远征地告〔2016〕9号《征收土地公告》。对征收土地基本情况、征收土地补偿标准、征收土地涉及的农业人员安置途径以及相关的权利义务等进行了公告。同日，远安县国土资源局发布远土征补偿告〔2016〕9号《征地补偿安置方案公告》。涉案的部分土地（鱼塘）在被征收范围内。原告认为被告作为征地主体，在2016年远安县××路及城区接线段项目征收土地时，存在少批多占、未批先占村集体农用地的情形，损害各村集体及农户的利益。为此，原告于2019年5月13日向本院提起诉讼。另查明：远安县人民政府网站公开的《2018年远安县鸣凤镇征地搬迁情况统计表》中远安县××路鸣凤段涉及双利村的征地总亩数为59.62亩，已完成59.62亩。因城东花园安置小区的土地征用是按征收的标准补偿，加之征用土地的性质及利用类型未发生变化，无征收批次的名称，无法予以单独统计，且该安置点涉及到绕城及城区接线段村民的安置，故将城东花园居民安置点已征用的土地统计在远安县××路及城区接线段项目土地征收的亩数中，导致远安县××路涉及双利村统计的土地征收亩数大于实际征收的情形。本院认为，本案是原告诉被告远安县××路及城区接线段项目的土地行政征收案件。人民法院应对原告提起的行政诉讼是否符合起诉条件进行审查。双方当事人的争议焦点是原告与远安县××路及城区接线段项目的土地征收以及城东花园安置点的占地是否有法律上的利害关系，即原告是否具有提起本案诉讼的主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第（二）项、第（三）项规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在以及原告与被诉行政行为具有利害关系的材料。所谓“利害关系”应限于法律上的利害关系，一般仅指公法上的法律关系，除特殊情形或法律另有规定外，一般不包括私法上的利害关系。公民、法人或者其他组织与行政行为具有公法上的利害关系，形成公法领域权利义务关系，其对行政行为不服的，有权提起行政诉讼。本案中，因远安县××路及城区接线段建设项目需要，被告决定征收远安县××路及城区接线段项目范围内的土地，已经过湖北省人民政府批准，原远安县国土资源局与各村村民委员会签订了征地协议，实际征地面积与审批的面积相符，不存在少批多占的情形，其征地行为合法。关于原告所主张在征收范围内的土地系原告与双利社区村民委员会签订《堰塘承包合同》承包的土地，该承包合同已于2018年3月17日解除，已被远安县人民法院作出的（2018）鄂0525民初362号以及本院作出的（2018)鄂05民终2241号民事判决确认，判决生效后，双利社区村民委员会向远安县人民法院申请执行。2018年11月8日，远安县人民法院对原告承包经营的店子垅处堰塘和土地实施了强制执行，将原告位于店子垅处的土地交给双利社区村民委员会。后双利社区村民委员会将该土地交给被告施工。至此，原告与该土地无公法上的权利义务关系。另外，原告也未就远安县××路及城区接线段多占土地提供证据。原告也未提交证据证明其与多占土地之间存在法律上利害关系的材料。关于原告提出远安县人民政府网站公开的《2018年远安县鸣凤镇征地搬迁情况统计表》中绕城涉及双利村的实际征地亩数与征地批复的亩数不一致的问题。因城东花园安置小区的土地征用是按征收的标准补偿，加之征用土地的性质及利用类型未发生变化，无征收批次的名称，无法予以单独统计，且该安置点涉及到绕城及城区接线段村民的安置，故将城东花园居民安置点已征用的土地统计在远安县××路及城区接线段项目土地征收的亩数中，导致远安县××路涉及双利村统计的土地征收亩数大于实际征收的情形。被告为了安置被征收土地的农民，修建安置点，占用集体土地，属另一法律关系，与本案无关，不属于本案的审查范围。综上，原告要求法院确认被告以远安县××路及城区接线段项目为名少批多占集体农用地的行为违法，缺乏事实根据。对于居民安置点土地的占用与原告不存在法律上的利害关系，不具有本案的原告主体资格，本院对其起诉应当裁定驳回。本案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四十九条第（一）项、第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（二）项、第（三）项，第六十九条第一款第（一）项，第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告徐泽惠的起诉。案件受理费按规定不予收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长 钟 波审判员 胡振元审判员 曹 斌二〇一九年八月五日书记员 杜 璐