云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云01行终99号上诉人（一审原告）夏金梅，女，汉族，1969年1月24日出生，住昆明市五华区。上诉人（一审原告）张兴崇，男，汉族，1963年1月28日出生，住昆明市五华区。上诉人（一审原告）夏瑞，女，汉族，1992年10月18日出生，住昆明市五华区。上述三上诉人共同委托诉讼代理人赵平，云南云誉律师事务所律师。特别授权代理。被上诉人（一审被告）昆明市国土资源局五华分局。住所：昆明市五华区泛亚科技新区科普路东段固地尚诚商务中心五楼。法定代表人高原，局长。委托诉讼代理人李亚磊，建玮（昆明）律师事务所律师。特别授权代理。委托诉讼代理人罗华，建玮（昆明）律师事务所律师。特别授权代理。一审第三人昆明市五华区团山办事处黑林铺居民小组。住所：云南省韶华苑2栋1楼。负责人余德海，小组长。委托诉讼代理人陈贤。特别授权代理。上诉人夏金梅、张兴崇、夏瑞因与被上诉人昆明市国土资源局五华分局、一审第三人昆明市五华区团山办事处黑林铺居民小组土地行政管理其他行政行为一案，不服昆明市五华区人民法院（2018）云0102行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案经合议庭评议，现已审理终结。一审法院确认以下事实：1995年11月2日，原告取得由昆明市西山区黑林铺镇城乡建设土地管理科出具的黑林铺镇城建土管字（95）355号《西山区黑林铺镇社员建房用地批准通知书》，内容为：“经镇处村（社）研究批准，同意团山办事处黑林铺村本社社员夏金梅户建住房使用本社土地112平方米，按规定完善手续，由城土管理部门定点后，方可施工建房。注意事项：1．用地范围以本通知批准面积为准，不准扩大、移动、调换方向、改变用地性质。2．一年内不使用的应收回用地使用权，处以荒芜罚款。3．按规划建房，如涉及房屋等公共设施应与有关部门联系妥善处理。4．绘制建筑总平面图及相关图纸一份交办事处存档。5．此通知书不作建房证使用”。2011年6月14日，团山社区居民委员会黑林铺居民小组出示《证明》证明：黑林铺居民小组村民夏金梅于1995年经村民小组讨论决定，已经批给温琼华112平方米宅基地建房，在黑林铺××村当时已××各种建房的押金和相关费用，由于各种原因至今一直未建。原告的宅基地位置一直未确定。2011年11月14日，《云南省国土资源厅关于五华区黑林铺街道办事处黑林铺城中村改造项目集体土地征收的批复》，同意将五华区黑林铺街道办事处团山社区居委会的集体建设用地0.3496公顷，团山社区居委会黑林铺居民小组的集体建设用地14.1334公顷……征为国有，拟作为五华区黑林铺街道办事处黑林铺城中村改造项目。2015年10月13日，原告夏金梅通过快递单号为229402300105的申通快递向被告寄出《申请书》一份，申请被告昆明市国土资源局五华分局履行放线定桩的义务。被告在原告起诉前对原告提出的《申请书》未作出答复。2015年12月16日，原告夏金梅、张兴崇、夏瑞向一审法院提起诉讼，要求判令被告昆明市国土资源局五华分局组织黑林铺办事处团山社区居民委员会、黑林铺村居民小组和规划等相关部门人员履行黑林铺镇城建土管字（95）355号确定的宅基地进行现场放线定桩的职责。2016年5月26日，一审法院作出（2015）五法行初字第102号《行政判决书》，判决驳回原告夏金梅、张兴崇、夏瑞的诉讼请求。原告夏金梅、张兴崇、夏瑞不服，向昆明市中级人民法院提起上诉。2017年6月26日，昆明市中级人民法院作出（2017）云01行终12号《行政裁定书》，认为一审法院审理中未依法通知涉案集体土地的所有权人作为第三人参加诉讼，遗漏了案件当事人，裁定撤销（2015）五法行初字第102号《行政判决书》，并将案件发回本院重审。2018年3月20日，一审法院对重审案件作出（2017）云0102行初43号《行政判决书》，判决驳回原告夏金梅、张兴崇、夏瑞的诉讼请求。原告夏金梅、张兴崇、夏瑞不服，向昆明市中级人民法院提起上诉。2018年8月1日，昆明市中级人民法院作出（2018）云01行终148号《行政裁定书》，认为上诉人夏金梅、张兴崇、夏瑞申请撤回上诉和起诉系当事人的真实意思表示，且不违反相关法律规定，裁定：一、准许上诉人夏金梅、张兴崇、夏瑞撤回本案上诉；二、准许一审原告夏金梅、张兴崇、夏瑞撤回本案起诉；三、昆明市五华区人民法院（2017）云0102行初40号行政判决视为撤销。2018年10月9日，原告向一审法院提起本案诉讼，请求：1、确认被告拖延组织行为对“黑林铺镇城建土管字（95）355号”批文进行定点是违法行为，并赔偿原告损失1495500元；2.被告承担本案诉讼费。一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十条：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”以及《云南省昆明市农村宅基地管理办法》第十四条第一款第三项：“集体经济组织对经代表大会讨论通过的申请宅基地户主名单、占地面积、位置等张榜公示”之规定，村集体农民申请宅基地的占地面积和位置是由集体经济组织的代表大会讨论通过的，属于村集体对集体所有土地进行管理的范畴，而不是被告昆明市国土资源局五华分局的职责。被告昆明市国土资源局五华分局组织黑林铺办事处团山社区居民委员会、黑林铺村居民小组和规划等相关部门人员履行黑林铺镇城建土管字（95）355号《西山区黑林铺镇社员建房用地批准通知书》确定的宅基地进行现场放线定桩的职责需要以村集体明确的宅基地的占地面积和位置为前提。原告要求被告履行现场放线定桩的职责但却没有提供明确的宅基地的占地位置，被告不能越过前置程序直接进行放线定桩，亦不存在拖延履行法定职责的情形。因此，原告要求确认被告拖延履行黑林铺镇城建土管字（95）355号《西山区黑林铺镇社员建房用地批准通知书》确定的宅基地进行现场放线定桩的职责违法没有事实依据和法律依据。原告因认为被告拖延履行黑林铺镇城建土管字（95）355号《西山区黑林铺镇社员建房用地批准通知书》确定的宅基地进行现场放线定桩的职责而请求被告赔偿损失也没有法律依据和事实依据。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十九条第一款的规定，遂判决：驳回原告夏金梅、张兴崇、夏瑞要求确认被告拖延履行组织行为对“黑林铺镇城建土管字（95）355号”批文进行定点违法并赔偿原告损失1495500元的诉讼请求。宣判后，上诉人夏金梅、张兴崇、夏瑞不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销昆明市五华区人民法院（2018）云0102行初97号行政判决书；2、依法支持上诉人一审诉讼请求事项；3、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审法院混同法律概念，对职责理解错误。农民集体所有的土地所有权的“管理”与“定点”是不同的法律概念，“集体土地的管理”不等同于“宅基地定点”，一审法院混同两个法律概念；集体土地的管理职能指的是承包经营权的管理，不含“宅基地定点”职能，“宅基地定点”职能隶属于建筑领域，其定点职责根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第六十二条及《昆明市宅基地管理办法》第四条之规定，它是隶属于县级国土资源管理部门的职责，并且该职责是一种组织行为，即组织相关部门进行定点，而非独自定点。一审法院混同“管理”与“定点”词语，对“职责”理解错误。二、一审法院认为批文“土管部门定点”不是被上诉人职责错误。“土管部门定点”本就是被上诉人的职责，一审法院却张冠李戴曲解法条意思表示，将取得批文前的公示大概位置曲解为“土管部门定点”；而将取得批文后的“组织放线定桩”束之高阁。三、一审认定被上诉人履行职责还需要前置程序错误。根据上诉人提交的“黑林铺镇城建土管字（95）355号”批文及《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款、第五十九条、第四十四条、《昆明市农村宅基地管理办法》第十四条等法律之规定，上诉人已经取得了批准文件，进入了《云南省昆明市农村宅基地管理办法》第十四条第五款的程序即被上诉人的组织行为了，需要办理的前置手续已经完成，相关费用已经交齐，故不存在一审法院所谓的前置程序一说。一审法院完全不尊重事实：一审所列第三项法律程序将责任推给第三人没有公示是错误的。假设第三人没有公示，那本案的批文就没法取得，按一审法院的说法，上诉人的批文均是违法取得，当时政府部门违反法律程序制作的，即1995年那批次那么多家批文全都是违法的。因此，一审认定被上诉人履行职责还需要前置程序错误。四、一审法院并未对被上诉人行为进行合法审查。上诉人主张的是请求被上诉人履行组织职责，但被上诉人不作为，其行为明显违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，审理行政案件对行政行为是否合法进行审查，一审并没有对被上诉人的不作为是否合法进行审查。上诉人严格按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“申请之日起60日内不履行”的规定依法向人民法院提起诉讼，上诉人的起诉合理合法，而被上诉人很明显已经超过法律规定时限未履行职责，其已构成不作为，应确定为不合法，而一审法院未进行任何综合评判。综上所述，上诉人的诉求符合人民法院受案范围，被上诉人主体适格，该批准文件未被撤销，其行政效力依然存在，被上诉人的组织行为至今没有履行，才导致上诉人的宪法权利处于搁置状态，而且，一拖近20年，上诉人年年反映，年年被蒙骗；至今导致上诉人享有的该合法权利无法实现，与第三人无关，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律的规定，请求二审法院依法查明事实，支持上诉人之诉求。被上诉人昆明市国土资源局五华分局答辩称：1、一审法院认定的管理与定点，就是同一法律概念。根据《中华人民共和国土地管理法》以及《昆明市农村宅基地管理办法》，集体土地以及宅基地的申请，属于村集体对集体所有土地进行管理的范畴，而不是被上诉人昆明市国土资源局五华分局的职责。2、根据一审证据《西山区黑林铺镇社员建房用地批准通知书》，确定宅基地进行现场放线定桩的职责需要以村集体明确的宅基地的占地面积和位置为前提，上诉人要求被上诉人履行现场放线定桩的职责但却没有提供明确的宅基地的占地位置，因此被上诉人是不能超越前置的程序，直接进行放线定桩的，因此并不存在拖延或者是不履行法定职责的一个情形。3、关于上诉人所提到的补偿或者一个赔偿，那么我们认为行政不作为是要行政机关不履行相关职责给相对人造成损失。而综合本案来看并不存在行政机关不履行且不履行相关职责给相对人造成损失的情形。因此并不存在需要向相对人赔偿损失的情形，相关的赔偿请求也没有相应的法律依据。一审第三人昆明市五华区团山办事处黑林铺居民小组陈述称：一审判决客观公正，事实清楚，请求依法予以维持。二审中双方当事人均未提交新的证据，对一审确认事实无异议，本院依法予以确认。本院认为，本案系农村集体经济组织成员批准用地产生的纠纷。根据本案查明的事实，1995年11月2日，上诉人取得由昆明市西山区黑林铺镇城乡建设土地管理科出具的黑林铺镇城建土管字（95）355号《西山区黑林铺镇社员建房用地批准通知书》，同意上诉人在平方米的土地上建盖房屋，因昆明市区划调整，黑林铺村现隶属于昆明市五华区，按照《昆明市农村宅基地管理办法》的规定，宅基地使用经审核批准后，由属地国土资源行政主管部门组织集体经济组织、村（居）委会和规划等相关部门人员，到现场放线定桩，现上诉人要求被上诉人到现场放线定桩，故被上诉人的主体资格适格。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”农村集体经济组织成员申请宅基地必由集体经济组织的代表大会讨论通过，经乡级人民政府审核后报县级人民政府批准。农村集体经济组织或者村民委员会对宅基地面积、位置的确定，是在履行管理村集体所有土地的职责。被上诉人对村集体经济组织或者村民委员会确定使用的宅基地“现场放线定桩”，是在履行监督、核查的职责。涉案土地1995年11月2日至2011年11月14日被征收为国有土地，上诉人均未提交证据证明其主张权利的事实存在，一审法院以上诉人要求被上诉人履行现场放线定桩的职责但却没有提供明确的宅基地的占地位置为由，确认被上诉人无拖延履行法定职责的情形存在的处理正确，本院予以维持。因被上诉人在本案中不存在拖延履行法定职责的情形，故上诉人要求赔偿损失的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件审理费50元，由上诉人夏金梅、张兴崇、夏瑞负担。本判决为终审判决。审判长  曾蕙菁审判员  黄 红审判员  洪 琳二〇一九年八月七日书记员  叶 刚