河北省磁县人民法院行 政 裁 定 书（2019）冀0427行初29号原告赵成合，男，1966年6月10日出生，汉族，邯郸冀南新区，委托代理人程秋岭，女，河北冀隆律师事务所律师。被告邯郸冀南新区南城乡人民政府。法定代表人杨志勇，该乡乡长。委托代理人王林，男，1972年12月25日，汉族，邯郸冀南新区南城乡人民政府副乡长，第三人邯郸冀南新区南城乡前塔子村村民委员会。法定代表人王艳兵，该村村委会村主任。委托代理人金琳，女，河北九川律师事务所律师。第三人王海兵，男，1972年4月11日，汉族，邯郸冀南新区，第三人王同金，男，1945年1月5日，汉族，邯郸冀南新区，第三人王海雷，男，1967年1月10日，汉族，邯郸冀南新区，王同金、王海雷共同委托代理人王海兵，男，1972年4月11日，汉族，邯郸冀南新区，原告赵成合诉被告邯郸冀南新区南城乡人民政府及第三人邯郸冀南新区南城乡前塔子村村民委员会、第三人王海兵、王同金、王海雷不履行法定职责一案，本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告赵成合及其委托代理人程秋玲、被告邯郸冀南新区南城乡委托代理人王林、第三人邯郸冀南新区南城乡前塔子村村民委员会的法定代表人王艳兵及其委托代理人金琳均到庭参加诉讼、本院依法追加第三人王海兵、王同金、王海雷参加诉讼，第三人王海兵及王同金、王海雷共同委托代理人王海兵到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告诉称，原告是磁县南城乡前塔子村村民，1996年元月31日依法承包本村耕地两块，一块位于村西南面积2.4亩，另一块位于村东大长沟面积6.3亩，全家靠耕种土地维持生活，当时签有“磁县农村土地承包期延长30年不变合同书”，磁县南城乡人民政府颁发有“土地承包登记证书”，土地承包合同和土地承包登记证书均明确载明，承包期限自1996年元月31日起至2025年元月31日止，发包方盖有村委会公章，南城乡政府盖有政府公章(见证据1、土地承包合同书，证据2、土地承包登记证书)。2010年9月8日，本村村民王海兵(现任村支书)伙同南城乡人民调解委员会张文全伪造“民事纠纷调处法律意见书”，以所谓“互换”的名义将原告的村东大长沟6.3亩承包地霸为己有，原告提起行政诉讼后，该民调委员会于2012年3月6日出具文字说明，证明其出具的“法律意见书”不是人民调解协议书，不具有法律约束力(见证据3、南城乡民调委法律意见书，证据4、民调委证明)。2013年3月19日，磁县人民法院作出行政判决，依法判决民调委所作法律意见书无效(见证据5、行政判决书)。行政判决生效后，负有监管职责的被告和第三人既不履行法定职责为原告依法挽回损失，也不制止侵权人的违法行为，造成原告有地不能种全家四处流浪，全靠四处求借活命，无奈又提起民事诉讼，要求再次确认土地承包合同有效，2013年12月30日磁县人民法院依法判决“确认赵成合与前塔子村村委会于1996年1月31日所签订的土地承包合同有效”(见证据6、磁县人民法院民事判决书)。2017年秋，磁县全县再次进行农村土地承包确权登记，被告南城乡政府亲自领导并具体组织实施加以逐户落实，2018年春张榜公布全村再次土地承包确权时，唯独漏掉了原告。原告全家均是靠种地为生的农民，政府剥夺了原告种地的权利等于剥夺了原告全家生存的权利，被告和第三人的行为侵犯了原告的合法权益。根据《宪法》、《农村土地承包法》和《行政诉讼法》的有关规定，原告请求依法保护自己应当享有的土地承包权，请求人民法院判令被告和第三人依法履行法定职责，为原告重新确权土地承包的位置和亩数，并公开张榜公布并承担诉讼费用。原告提交证据：1、2017年8月21日-2017年8月27日补贴公示表；2、2018年8月3日-2018年8月10日补贴公示表；3、承包土地基本情况登记本；证明承包须知第5条：发包方对农户承包的土地不得随意调整，经有关部门审批，按规定程序进行“小调整”的，须向农业承包合同管理部门登记备案。4、磁县农村土地承包期延长30年不变合同书复印件；5、2010年9月8日磁县南城乡人民调解委员会民事纠纷调处法律意见书复印件；6、2012年3月6日磁县南城乡人民调解委员会证明复印件；7、（2012）磁行初字第18-2号行政判决书复印件；8、（2013）磁民初字第1073号民事判决书复印件；9、2012年2月24日磁县南城乡人民政府证明一份。证明该土地是口头互换2-3年，没有正式签订互换合同。当庭提交证明3份。10、2011年9月3日沁源县沁河镇闫寨村委会证明一份；11、李科的证明一份；12、赵英证明一份。被告辩称，原告起诉被告，被告主体不适格。原告诉称被告不给其确权是错误的，应该是县级土地部门进行确权，因原告跟第三人王海雷互换土地有纠纷，所以没有给原告确权。被告没有提供证据。第三人前塔子村村民委员会述称，原告赵成合与第三人王海兵、王同金、王海雷的互换土地有效，第三人王海兵、王同金、王海雷的就互换后的6.3亩大长沟土地有权耕种，村民之间的互换土地行为受法律保护。被告邯郸冀南新区南城乡人民政府无权干涉，就互换后的耕地确权前塔子村委会应依法配合南城乡工作。第三人邯郸冀南新区南城乡前塔子村村民委员会提交证据：1、土地承包经营权证复印件；2、磁县农村土地承包期延长30年不变合同书复印件；证明与原告互换之前的经营范围。3、2010年9月8日磁县南城乡人民调解委员会民事纠纷调处法律意见书复印件；4、（2011）磁民初字第859号民事判决书复印件；5、（2012）邯市民四终字第33号民事判决书复印件；6、邯检民监（2014）0091号终结审查决定书复印件；7、（2014）邯市民申字第72号民事裁定书复印件。证明第三人前塔子村村民委员会与原告赵成合互换承包土地有效，该承包土地第三人村委会有承包经营权。第三人王海兵、王同金、王海雷述称，同意第三人前塔子村村民委员会意见。第三人王海兵、王同金、王海雷没有提供证据。经审理查明：原告赵成合与第三人王同金、王海兵、王海雷均系邯郸冀南新区南城乡前塔子村村民（原磁县南城乡前塔子村村民），王同金系第三人王海兵、王海雷父亲。1991年秋，南城乡前塔子村分地承包，王同金分得大斜尖地块承包地，赵成合分得大长沟地块承包地。1994年5月为耕种方便原告赵成合与第三人王同金自愿协商，将大长沟的6.3亩承包地与王同金大斜尖地块其中的3.095亩承包地进行互换，并达成口头换地协议。1995年王同金在分家时，将大长沟的6.3亩承包地分给第三人王海兵和第三人王海雷每人3.15亩。2010年原告赵成合要求将耕地换回，第三人不同意，双方为此发生争执。双方发生争执后，经南城乡人民调解委员会调解，南城乡人民调解委员会于2010年9月8日作出(2010)第5号民事纠纷调处法律意见书。调处意见是赵成合与王同金自愿互换耕地，互换行为合法有效。原告赵成合不服，遂将磁县司法局为被告、第三人王同金、王海兵、王海雷诉至本院，磁县人民法院于2013年3月19日作出（2012）磁行初字第18-2号行政判决书，判决磁县司法局于2010年9月8日作出(2010)第5号民事纠纷调处法律意见书无效。第三人王同金、王海兵、王海雷曾将原告赵成合以土地承包经营权为由将其起诉至磁县人民法院，本院于2012年1月6日作出（2011）磁民初字第859号民事判决书，判决王同金与赵成合互换承包地的行为有效，双方争议的前塔子村东大长沟6.3亩耕地，由王海兵、王海雷耕种。赵成合不服上诉到邯郸市中级人民法院，该院于2012年3月25日作出（2012）邯市民四终字第33号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。原告不服向邯郸市中级人民法院申请再审，该院于2014年3月13日作出（2014）邯市民申字第72号民事裁定书，驳回原告的再审申请。遂又向邯郸市人民检察院申请监督，该院根据《人民检察院民事诉讼监督规则》第七十五条第一款第五项规定，决定终结审查。以上事实均有证据记录在案。本案在庭审中，原告对第三人前塔子村村民委员会的代理人金琳不能作为第三人的代理人参加诉讼提出回避，本院认为，原告所称不符合关于回避的相关法律规定，本院不予采信。本院认为，可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。行政机关在作出行政行为之前，一般要为作出行政行为而进行准备、论证、研究、层报、咨询等，这些行为尚不具备最终的、对外的法律效力，一般称为“过程性行为”，不属于可诉的行为。程序性行为的效力通常为最终的行政行为所吸收和覆盖，当事人可以通过最终行政行为的起诉获得救济。本案中，被告南城乡人民政府和第三人前塔子村村民委员会没有为原告承包土地的确权公布承包土地的位置及亩数公开张榜公布，系为前塔子村村民办理不动产权证书而进行的准备行为，不具备最终和对外的效力，不属于可诉的行政行为。原告赵成合申请被告南城乡人民政府和第三人前塔子村村民委员会为其承包土地的确权公布承包土地的位置及亩数公开张榜公布的诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项之规定，裁定如下：驳回原告赵成合的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达后十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省邯郸市中级人民法院。审 判 长  韩建平人民陪审员  杨齐伟人民陪审员  贾 凯二〇一九年八月二十日书 记 员  杨 雪附相关法律条文：《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；