山东省临沂市罗庄区人民法院行 政 判 决 书(2018)鲁1311行初76号原告临沂市罗庄区罗庄街道小山后社区居民委员会，住所地：临沂市罗庄区罗庄街道小山后社区居民委员会驻地。法定代表人房宝举，主任。委托代理人魏有蒙，山东正之源律师事务所律师。被告（原行政机关）临沂市自然资源和规划局（原临沂市国土资源局），住所地：临沂市北城新区北京路与汶河路交汇处向北50米。法定代表人田磊，局长。出庭负责人林存来，临沂市国土资源局副局长。委托代理人密士磊，临沂市国土资源局工作人员。委托代理人王立娟，山东衡正源律师事务所律师。被告（复议机关）山东省人民政府，住所地：济南市历下区省府前街**。法定代表人龚正，省长。委托代理人董君，山东省司法厅工作人员。第三人临沂春萌建材有限公司，住所地：临沂市罗庄区临册路**。法定代表人刘雪梅，董事长。委托代理人王言绍，该公司工作人员。原告临沂市罗庄区罗庄街道小山后社区居民委员会（以下简称小山后居委会）诉被告临沂市自然资源和规划局（原临沂市国土资源局，以下简称市国土局）、山东省人民政府（以下简称省政府）及第三人临沂春萌建材有限公司（以下简称春萌公司）土地登记、行政复议一案，由临沂市中级人民法院以（2018）鲁13行初89号行政裁定书指定本院管辖。本院于2018年8月2日立案后，依法组成合议庭，于2018年10月30日公开开庭进行了审理。原告小山后居委会的法定代表人房宝举、委托代理人魏有蒙，被告市国土局的副局长林存来、委托代理人密士磊、王立娟，被告省政府的委托代理人董君，第三人春萌公司的委托代理人王言绍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年7月9日，临沂市人民政府（以下简称市政府）向春萌公司颁发了临罗国用[2014]第0033号《国有土地使用权证》。2018年3月20日，省政府作出鲁政复决字[2017]799号行政复议决定，决定维持市政府为春萌公司颁发的临罗国用[2014]第0033号《国有土地使用权证》的具体行政行为。小山后居委会诉称，第三人春萌公司于2016年10月26日向罗庄区人民法院起诉,称原告占用其8.7亩土地，要求原告停止侵权、排除防碍、返还占用土地.第一次开庭中，第三人提供宗地图一份，用阴影标明并标注了原告占用其所称土地范围。自此，原告始知自己与第三人争议土地范围。第三人提供的宗地图，系由市国土局组织测绘院制作，此图及附属材料“地籍调查表”记录标明：“宗地北为册山街道老沂庄村村委用地、临沂市春萌水泥有限公司，东为册山街道老沂庄村村委用地、临沂市春萌水泥有限公司、东册路，南为册山街道老沂庄村村委用地、临沂市春萌水泥有限公司，西为册山街道老沂庄村村委用地。”从上述事实可知，争议土地被标明为“册山街道老沂庄村村委用地”。但前述争议土地所有权人及争议土地西北相邻权人均为原告。自新中国土地改革以来，前述争议土地及其西北相临土地一直由原告集体所有、占有并使用，争议涉案土地也从未被征收。原告认为，市政府作出本案行政确认行为时，并未核实涉案土地是否权属清晰，也未现场进行地籍调查，其为第三人颁发33号国有土地使用权证书的行政确认行为程序违法，事实认定不清，因其前述违法行为，侵犯了原告依法享有的土地所有权及使用权，致使涉案土地被登记为第三人享有使用权。原告向省政府提出复议申请，省政府于2018年3月20日作出鲁政复决字[2017]799号复议决定，维持了市政府为第三人颁发使用权证书的具体行政行为。原告认为，政府为第三人颁发国有土地使用权证书的具体行政行为认定事实不清，程序违法，被告市国土局因职权调整取得原市政府相关职权，依法应承担相应义务，为本案适格被告。省政府作出的复议决定事实认定不清楚。故原告提起诉讼，请求依法撤销省政府作出的复议决定，确认颁发33号国有土地使用权证的行政行为事实认定不清，程序违法，并依法责令市国土局依据事实变更该使用权证书。小山后居委会向法庭提交了以下证据：1.民事诉讼材料，证明第三人向罗庄区人民法院提起民事诉讼，涉案土地存在产权争议纠纷。2.宗地图（系第三人在民事诉讼中提交），证明涉案争议土地范围。3.土地调查表，证明涉案争议土地被登记为“册山街道老沂庄村村委用地”，地，地籍调查环节事实认定不清序违法。4.小山后居委会出具的土地情况说明及证据材料，证明涉案土地归原告集体所有，且一直占有、使用至今。5.市国土局罗庄分局答复，证明争议发生后原告已要求具体部门给予处理。6.省政府799号复议决定书，证明涉案土地地籍调查环节事实认定不清，程序违法。7.临沂县水泥厂土地档案（当庭提交），佐证原告提交的证据4《土地情况说明》。市国土局辩称，一、我局被诉行政行为事实清楚，证据充分。2013年6月3日，我局根据市政府临政土字[2013]326号批复，收回原山东省临沂市水泥厂使用的位于罗庄区××与××处西南80373.53平方米国有建设用地使用权（土地使用权证号临国用[1990]01637号）。10月26日，我局根据市政府临政土字[2013]627号批复，挂牌出让该宗土地使用权，12月13日，春萌公司以3222万元价格取得上述用地使用权，12月30日签订了出让合同，付清全部土地出让价款，并于2014年7月9日依法办理了33号国有建设用地使用权登记。二、我局被诉行政行为程序合法，适用法律、法规正确。根据《土地管理法》第五十五条，《土地登记办法》第二条、第九条之规定，经市政府批准，春萌公司依法取得该块土地，签订了土地出让合同，交纳了全部的土地出让款，程序合法，适用法律、法规正确。三、本案已过行政诉讼时效。根据原告在诉状中所称，其于2016年10月份已经知道我局为第三人对涉案土地的颁证行为，2018年才起诉，已超过《行政诉讼法》第四十六条规定的法定诉讼时效。综上，请求驳回原告的起诉。市国土局向法庭提交了以下证据、依据：1.土地登记申请书等17页材料，证明1990年7月12日临沂市水泥厂提交《土地登记申请书》，对位于临沂市册山乡老庄村西北的土地申请土地登记。2.土地权源明细表、城镇土地申报登记验收单、地、地籍调查表址调查表，证明对涉案土地进行调查，其中界址调查表有临沂市水泥厂、册山乡老沂庄村民委员会、房庄村民委员会、罗庄镇小山后村民委员会的盖章确认。3.土地登记审批表，证明1990年12月30日市政府对涉案土地准予登记发证，土地证号为临国用[1990]016**，土地权属性质为国有，确权面积为80373.53平方米，用途为工业用地，四至为东至临册公路、北至罗庄镇小山后村、南至老庄村大田、西至庆云山。4.《关于收回原山东省临沂市水泥厂一宗国有建设用地使用权的请示》（临国土资报[2013]378号），证明2013年5月27日，市国土局向市政府请求收回涉案土地的使用权（土土地证号为临国用[1990]016**。5.《关于收回原山东省临沂市水泥厂一宗国有建设用地使用权的批复》（临政土字[2013]326号），证明2013年6月3日，市政府同意市国土局收回所请示的涉案土地的使用权。6.《关于挂牌出证罗庄区临册路与南外环交汇处西南一宗国有建设用地使用权的请示》（临国土资报[2013]779号），证明2013年10月14日，市国土局向市政府请示，请求按照工业用途挂牌出让涉案用地使用权，出让面积为80136平方米。7.《关于挂牌出让罗庄区临册路与南外环交汇处西南一宗国有建设用地使用权的批复》（临国土资报[2013]627号），证明2013年10月26日市政府同意挂牌出让该国有建设用地使用权。8.市国土局国有建设用地使用权挂牌出示公告（临国土资让告字[2013]627号），证明2013年11月21日至12月4日期间组织对涉案宗地进行挂牌出示。9.成交确认书（编号：临国土资挂字[2013]290号），证明2013年12月13日刘雪梅竞得涉案土地的使用权（宗地编号为2013-265号）。10.国有建设用地使用权出让合同（合同编号：临沂-01-2013-0456号），证明2013年12月30日市国土局与刘雪梅签订涉案土地的出让合同，同日，市国土局与春萌公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同补充条款），对土地出让合同作出变更内容，受让人刘雪梅改为春萌公司。11.建设用地批准书（临沂市[2014]国土准字第030号），证明2014年2月8日市国土局批准春萌公司使用涉案土地。12.山东省非税收入通用票据、地、地方税收完税证明书地税政征字[2014]223号）、契税完税证明书（临地税政征契字（2014）293号）、完费通知单，证明春萌公司交纳国有土地出让金，办妥地方税收纳税手续、契税纳税手续等。13.地籍调查表（编号：371311204009GB00005）、宗地图等，证明2014年6月27日，市国土局对涉案宗地界址进行调查，该界址由册山街道办事处老沂庄村民委员会村主任等人签字按印，经调查，该宗地权属来源合法，界址清楚，四至无争议。14.土地登记申请书及申请所需材料，证明2014年7月2日，春萌公司申请对涉案宗地使用权进行登记。15.土地登记审批表（编号：临审批[2014]第492号），证明市政府对涉案土地向春萌公司注册登记颁发证书，并于同日颁发33号国有土地使用证。16.省政府799号行政复议决定书，证明市政府的颁证行为并无不当，应予维持。省政府辩称，原告不服市政府的颁证行为，向省政府申请行政复议。省政府收到申请后，经补正于2017年12月29日受理，2018年2月22日作出延期通知，延期至3月29日前作出。2018年3月20日作出799号行政复议决定书，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。省政府向法庭提交了以下证据，证明省政府作出的799号《行政复议决定书》程序合法：1.行政复议申请书及邮寄单，证明2017年12月20日省政府收到原告的行政复议申请。2.鲁政复办补字[2017]234号《补正行政复议申请通知书》及邮寄单，证明2017年12月21日省政府作出补正通知，要求原告补正相关材料。3.行政复议申请书（补正）及邮寄单，证明2017年12月29日省政府收到原告的补正材料。4.鲁政复办受字[2017]799号《行政复议受理通知书》及邮寄详单，证明2017年12月29日省政府受理了原告的复议申请。5.鲁政复办答字[2017]799号《提出行政复议答复通知书》及邮寄详单、《行政复议答复书》，证明市政府对原告的行政复议申请提交了答复。6.鲁政复办参字[2017]799号《第三人参加行政复议通知书》及邮寄详单、《行政复议答辩状》，证明省政府通知春萌公司参加行政复议。7.鲁政复延字[2017]799号《行政复议决定延期通知书》及邮寄详单，证明2018年2月22日省政府作出延期通知，将行政复议决定延期至2018年3月29日前作出。8.799号《行政复议决定书》及邮寄详单，证明2018年3月20日省政府作出复议决定并邮寄送达原告。春萌公司认为市政府颁证行为合法，未向法庭提交证据。经庭审举证，（一）对于市国土局提供的证据，省政府及春萌公司均无异议，小山后居委会提出以下质证意见：对证据1的真实性无异议，此组证据中的“土地登记申请书”显示，老水泥厂的申请用地面积为82808.31平方米，临沂市建筑材料工业局证明“老水泥厂占用册山乡老沂庄村土地81055平方米”，推断可知“其他村被占用的土地应为1753.31平方米（2.63亩）”，但春萌公司在民事诉讼中向原告主张了8.7亩的争议土地，由此可知市政府在作出颁证行为时事实认定不清，省政府在作出被诉799号复议决定行为事实认定不清。对证据2中界址调查表的附图的真实性不予认可，01637号国有土地使用证附件1990年宗地图的说明界址调查表已明确表示：（1）界址点号“J1、J2、J3、J4”的界标均为围墙，但J3的界标明显向北平移约25米，绘制错误，导致前述宗地图出现老水泥厂厂房围墙外，春萌公司向原告主张的类似三角形面积土地使用权部分。事实上，J２、J３的界址不存在，其对应的应是J4、J5的界标。（2）界址点号“J10、J11”的界标均为围墙，且距离界标为5米，即“J10、J11”界标应在涉案宗地东西方向长度309米的围墙外5米。对于证据13中的真实性不予认可，33号国有土地使用证附件宗地图系根据与其坐标及面积一致的01637号国有土地使用证附件1990宗地图绘制，但比较两份宗地图后，存在界址点号不对应、不存在或与实际界址不符等问题；从地籍调查表记录的内容可以看出，争议土地被标明为册山街道老沂庄村村委用地，市政府在为春萌公司办理土地使用证所用的地籍调查表事实认定不清，这导致市政府从未告知、要求原告进行地界确认，市政府做出本案行政行为程序违法。市政府提交的其他证据，均系依据证据1、2、13作出，在前述证据事实不清、明显不符合事实的前提下，原告对其真实性不予认可。对于省政府提供的证据，市国土局及春萌公司均无异议，小山后居委会认为省政府已明确其提交证据的目的为证明其行政复议行为程序合法，原告对此没有异议。对于小山后居委会提供的证据，1、市国土局提出以下质证意见：对证据1、2真实性无异议，该两份证据能够证实原告于2016年10月份已经知道市政府为春萌公司对涉案土地的颁证行为，2018年才起诉，已过六个月的行政诉讼时效；证据4仅是原告自己的情况说明，不能证实涉案土地归其所有并占有使用；因1990年12月份原告已盖章认可该宗涉案土地被征收为国有，故证据7与本案不具有关联性。对于其他证据无异议。2、省政府提出以下质证意见：证据1、4与本案无关联性，民事争议的处理结果是以行政争议的处理结果为基础，不能用存在民事争议来证明行政行为违法；对证据6的证明目的不认可，复议决定中已经载明市政府的颁证行为是存在瑕疵，而不是原告认为的认定事实不清，存在违法。对其他证据的质证意见同市国土局的质证意见。3、春萌公司未发表质证意见，仅认为其公司是根据使用证使用了这块土地。本院对以上证据认证如下：33号国有土地使用权证及第799号行政复议决定书系本案被诉行政行为，本院不作为证据予以评判，市国土局提交的2014年6月27日地籍调查表，小山后居委会有异议，本院将综合其他证据予以评判。当事人提交的其他证据，各方当事人均认可其真实性，本院予以确认，可作为认定事实的有效证据使用。经审理查明，1990年7月12日，临沂市水泥厂提交《土地登记申请书》，对位于临沂市册山乡老庄村西北的土地申请土地登记。1990年12月20日，相关部门填写《土地权源明细表》《地籍调查表》《城镇土地申报登记验收单》《界址调查表》，对临沂市水泥厂坐落于册山乡老庄村西北的土地进行调查，其中《界址调查表》有临沂市水泥厂、册山乡老沂庄村民委员会、册山乡房庄村民委员会、罗庄镇小山后村民委员会的盖章确认。1990年12月30日，市政府作出《土地登记审批表》，对涉案土地准予登记发证，土土地证号为临国用[1990]016**土地权属性质：国有，确权面积：80373.53平方米，用途：工业生产，四至：东至临册公路，北至罗庄镇小山后村，南至老庄村大田，西至庆云山。2013年5月27日，市国土局向市政府提交《关于收回原山东省临沂市水泥厂一宗国有建设用地使用权的请示》（临国土资报[2013]378号），请求收回土地使用证号临国用[1990]01637号中所涉及土地的使用权。2013年6月3日，市政府作出《关于同意收回原山东省临沂市水泥厂一宗国有建设用地使用权的批复》（临政土字[2013]326号），同意市国土局收回378号请示中涉及的国有建设用地的使用权。2013年10月14日，市国土局向市政府作出《关于挂牌出让罗庄区临册路与南外环路交汇处西南一宗国有建设用地使用权的请示》（临国土资报[2013]779号），建议按工业用途挂牌出让该宗涉案土地的使用权。同日，市政府作出627号批复，同意挂牌出让779号请示中涉及土地的使用权。市国土局作出《国有建设用地使用权挂牌出让公告》（临国土资字[2013]627号），在2013年11月21日至12月4日期间组织对涉案宗地进行挂牌出让。2013年12月13日，市国土局与刘雪梅签订《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号：3713002013B9515，合同编号：临沂-01-2013-1456），将该宗土地出让给刘雪梅。同日，市国土局与春萌公司签订《国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款）》（电子监管号：3713002013B9515，合同编号：临沂-01-2013-1456），对与刘雪梅签订的上述出让合同作出更改，受让人刘雪梅改为春萌公司（该公司法定代表人为刘雪梅）。2014年2月8日，市国土局制发《建设用地批准书》（临沂市（县）[2014]国土准字第030号），批准春萌公司用地80136平方米，土地所有权性质为国有，土地取得方式为挂牌出让。2014年6月27日，市国土局填制《地籍调查表》（编号：371311204009GB00005），载明宗地四至：北为老沂庄村委田地、春萌公司，东为老沂庄村委用地、春萌公司，南为老沂庄村委用地、春萌公司，西为老沂庄村委用地，并由老沂庄村民委员会负责人、春萌公司签字确认。2014年7月2日，春萌公司填写《土地登记申请书》，申请对涉案宗地的使用权进行登记。2014年7月9日，市政府填制《土地登记审批表》（编号：临审批[2014]005D第492号），准予对涉案土地向春萌公司注册登记颁发证书。同日，市政府向春萌公司颁发33号《国有土地使用证》，使用权面积为80136平方米。小山后居委会对市政府为春萌公司颁发33号国有土地使用证的行政行为不服，向省政府申请行政复议。省政府收到该申请后，经小山后居委会补正材料，于2017年12月29日予以受理。2018年2月22日省政府作出延期通知，将行政复议决定延期至3月29日前作出。3月20日，省政府作出鲁政复决字[2017]799号行政复议决定，维持了市政府为春萌公司颁发33号国有土地使用证的具体行政行为。小山后社区居委会不服，提起本案行政诉讼。另查明，根据《不动产登记暂行条例》第二条、第七条之规定，本案所涉土地登记的相关职责已由原登记机关整合到不动产登记机构市国土局。而在本案审理期间，根据中共临沂市委、临沂市人民政府关于临沂市市级机构改革的实施意见，临沂市自然资源和规划局于2019年1月组建，整合了市国土局、市规划局的职责，市国土局、市规划局不再保留。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第五十九条规定:“公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告，并以复议决定送达时间确定起诉期限。”根据临沂市中级人民法院移交本院的相关诉讼材料可以看出，该院于2018年4月2日对小山后居委会提起的本次诉讼予以立案，后裁定指定本院管辖，而省政府的复议决定于2018年3月25日邮寄送达小山后居委会，同时在复议决定中告知如不服本决定可以自收到决定书之日起15日内依法向人民法院提起行政诉讼。故小山后居委会提起本次诉讼并未超过起诉期限。故市国土局关于原告起诉已超过起诉期限的意见不能成立，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告，因此小山后居委会提起本次诉讼时本案的适格被告是临沂市国土资源局，本案审理期间临沂市国土资源局的职责被临沂市自然资源和规划局整合，临沂市自然资源和规划局是本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条之规定，国有土地可以依法确定给单位和个人使用。故临沂市人民政府依法享有为辖区内单位审核发放国有土地使用权证的法定职权，其为春萌公司发放33号国有土地使用权证的行为，系其履行法定职责的行政行为，属于行政诉讼受案范围内的可诉行为。省政府作为复议机关，决定维持原行政行为，与市政府是共同被告。春萌公司以33号国有土地使用权证为依据，起诉小山后居委会，要求其返还土地，故小山后居委会对33号国有土地使用权证不服，认为侵犯其合法权益，依法享有起诉权，具备原告主体资格。本案中，根据市国土局提供的证据，能够认定市政府为春萌公司颁发的33号国有土地使用权证中涉及的土地与01637号土地使用权证中的土地系同一块土地，面积、四至等均应一致。01637号土地使用权证中的土地四至为东至临册公路，北至小山后村，南至老庄村大田，西至庆云山，相关地籍调查表中亦有相关单位人员予以指界并签名确认，在当事人均没有证据证明老沂庄村和小山后村所属土地发生归属变化的情况下，33号国有土地使用权证中的土地的四至却均为老沂庄村，且只有老沂庄村委负责人员及第三人进行了指界并签名确认，市政府作出33号国有土地使用权证的主要证据不足，应予撤销。省政府作出的维持市政府该行政行为的复议决定亦应撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销临沂市人民政府于2014年7月9日颁发的临罗国用[2014]第0033号《国有土地使用权证》；二、撤销山东省人民政府于2018年3月20日作出的鲁政复决字[2017]799号行政复议决定书。案件受理费50元，由被告临沂市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。审 判 长  尤 洁人民陪审员  侯素霞人民陪审员  李金坡二〇一九年八月八日书 记 员  孟园园