辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终592号上诉人（原审原告）庄河市华通液化气有限公司。法定代表人房学敏，经理。委托代理人王日庆，辽宁法明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大连市金州区人民政府。负责人丛克，区长。委托代理人董海涛，辽宁碧海律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大连金普新区城市管理综合执法局。负责人殷杰，局长。委托代理人冷东，辽宁碧海律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大连金普新区城乡建设局。负责人张茂民，局长。委托代理人张晓萍，辽宁胜诚律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）大连金州中燃城市燃气发展有限公司。法定代表人马金龙，董事长。委托代理人刘斌，辽宁翊鼎律师事务所律师。上诉人庄河市华通液化气有限公司（以下简称华通公司）因诉被上诉人大连市金州区人民政府、大连金普新区城市管理综合执法局、大连金普新区城乡建设局、大连金州中燃城市燃气发展有限公司（以下简称中燃公司）撤销《金州区城市燃气管道特许经营协议》一案，不服大连市中级人民法院（2017）辽02行初155号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，大连市燃气管理处于2008年6月5日作出《关于庄河市华通液化气有限公司申请的准予行政许可决定书》，决定准予华通公司取得进行金州区石河街道办事处铁路以北的住宅小区燃气配套工程建设的行政许可，有效期自2008年6月5日至2008年12月4日止。2009年12月9日，辽宁省大连市金州区城乡建设管理局与第三人签订了《金州区城市燃气管道特许经营协议》，该协议中约定，特许经营权有效期为30年，自2009年12月9日起至2039年12月9日止；特许经营权行使地域范围为大连市金州区主城区内的北大河以南区域、主城区之外的其他行政管理区域（三十里堡、石河分城区、登沙河、杏树分城区、二十里堡物流园分城区），金渤海岸区域的嘉年华项目。并约定“不再审批新的城市燃气企业或城市燃气项目，并保证已有的燃气项目维持现状，不再发展用户”。该院另查明，2017年2月28日，大连金普新区管委会办公室下发《关于城乡建设和城市管理综合执法局职能、机构编制和人员划转交接工作专题会议纪要》，会议议定交接事项包括，将城乡建设局的燃气、供热、供水等公用事业管理职能及城市建设职能划给城市管理综合执法局。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告的起诉不符合上述关于起诉条件的规定，应当裁定驳回其起诉，具体理由如下。首先，原告获得燃气配套工程建设的行政许可有效期自2008年6月5日至2008年12月4日止，而本案涉及的《金州区城市燃气管道特许经营协议》是2009年12月9日签订的，故原告与案涉协议不存在法律上的利害关系。其次，《市政公用事业特许经营管理办法》第四条第三款规定，直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权（以下简称主管部门），负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。与第三人签订协议的辽宁省大连市金州区城乡建设管理局的相关职能已经由大连金普新区城市管理综合执法局行使，故以会议纪要方式获得授权的大连金普新区城市管理综合执法局具有相关职权，是本案的适格被告，大连市金州区人民政府和大连金普新区城乡建设局均不是本案的适格被告，而以大连金普新区城市管理综合执法局为被告的案件，应由基层法院管辖，故本案不属于该院一审行政案件的管辖范围。第三，案涉协议签订于2009年12月9日，故原告于2017年9月1日提起本案诉讼，已经超过行政诉讼五年的最长起诉期限。综上，华通公司所提起的诉讼不符合起诉条件，故对其起诉依法应裁定驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告华通公司的起诉。原告华通公司已预交的案件受理费50元，予以退回。华通公司上诉请求：撤销大连市中级人民法院（2017）辽02行初155号行政裁定，指令大连市中级人民法院对本案依法进行审理。主要事实与理由是：1、原审裁定中关于上诉人与案涉协议不存在法律上的利害关系的认定错误。根据大连市金州区城乡建设管理局出具的《大连市金州区建设工程项目管道燃气申报核准备查表》载明，明确“石河街道办事处铁路以北的住宅小区”的燃气站、燃气管线及庭院管线的配套建设应由上诉人进行，相应的供气行为亦应由上诉人实施，即已经明确上诉人取得了该区域的燃气供应行政许可。原审裁定曲解大连市燃气管理处作出的大燃许准字（2008）第（13）号准予行政许可决定书的内容，该行政许可载明的“有效期2008年6月5日至2008年12月4日”系指“燃气工程的配套工程建设时间”，即由上诉人在北海村建设的混空液化气供应站（规模为2台20立方米）的建设时间，该时间段并不是指上诉人在该地区供应天然气的时间。并且本案实际情况是上诉人建设完成的燃气供应站迄今为止也一直在该地区进行燃气供应，证明了上诉人在该区域享有燃气供应的权利和许可。金州区城建局与中燃公司签订的《特许经营协议》违反法律规定。该协议内容载明“中燃公司有权对特许经营范围内的燃气企业进行整合”，即表明各被上诉人均系明知存在其他燃气供应行政许可的情况下，以协议的形式变相处分了上诉人所享有的行政许可权利和相应的民事权利。上诉人在特定许可区域内享有合法、在先的行政许可权利，案涉协议的许可范围覆盖了上诉人享有在先权利的区域，各被上诉人的行为侵犯了上诉人的合法在先权利，上诉人有权提起本案的行政诉讼。2、原审裁定认为金州区政府、金州区城建局不是本案适格被告错误。根据《行政诉讼法》第二十四条规定，即使上述两当事人不是本案适格被告，原审法院应进行实体审理并作出实体判决。原审法院的行为既违反了法律规定，也浪费了司法资源，增加了当事人的诉累。即使存在被告不适格的情况，人民法院的处理结果也是移送有管辖权的人民法院进行审理，而不是驳回上诉人的起诉。原审法院违反法定程序，从未向上诉人释明的情况下迳行裁定驳回上诉人起诉违反法定程序。原审裁定中载明的《会议纪要》证据，未经庭审举证、质证，不能作为认定本案的证据。即使该《会议纪要》存在，亦不属于行政机关职权划分的法定文件。3、原审裁定认为上诉人提起本案诉讼超过五年起诉期限错误。《特许经营协议》未按法律规定履行公示程序，各被上诉人明知侵犯了上诉人的权利，因此一直隐瞒该协议的存在，欺骗上诉人。被上诉人中燃公司也一直未在上诉人享有行政许可的区域内进行施工，因此上诉人并不知道该协议的存在。因被上诉人在2017年4月在上诉人享有权利的范围内施工，上诉人才知道该协议的存在，立即向相关政府部门进行投诉和反映，并在法定期间内向人民法院提起了诉讼。根据《行政诉讼法》第四十八条的规定，本案系不属于上诉人自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。因此上诉人的起诉，符合法律规定，并未超过法律规定的期限。被上诉人大连市金州区人民政府答辩称，1、华通公司与大连市金州区人民政府均不是本案适格的诉讼主体，依法应驳回上诉人的上诉请求。华通公司并非该行政行为的相对人。华通公司与《金州区城市燃气管道特许经营协议》不存在利害关系。华通公司并未取得燃气特许经营许可。大连市金州区人民政府并非合同主体，华通公司起诉错误。2、大连市金州区城乡建设管理局与第三人签订《金州区城市燃气管道特许经营协议》并未违反任何法律法规强制性规定，华通公司无权要求确认无效或撤销。设定燃气经营许可，并不必然履行招投标程序。华通公司无权对他人合同效力进行评判。3、华通公司的诉请已经超过起诉期限。《金州区城市燃气管道特许经营协议》于2009年签订，华通公司于2017年8月30日才提起诉讼，已经超过最长5年的起诉期限。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。被上诉人大连金普新区城市管理综合执法局答辩称，同大连市金州区人民政府答辩意见一致，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，华通公司的上诉理由不应予以支持，其所有诉求均不符合法律规定，依法应予驳回。被上诉人中燃公司答辩称，华通公司的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，其不具有原告主体资格，不符合法定起诉条件。华通公司的请求所依据理由均不成立，起诉超过起诉期限。本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，华通公司提起本案诉讼，不符合起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼；第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条的公民、法人或者其他组织。本案中，《金州区城市燃气管道特许经营协议》签订于2009年12月9日，华通公司获得燃气配套工程建设的行政许可有效期至2008年12月4日止，华通公司与案涉协议不存在法律上的利害关系，不具备提起行政诉讼的主体资格，其起诉不符合提起诉讼的法定条件。案涉协议系大连市金州区城乡建设管理局与中燃公司签订，大连市金州区城乡建设管理局的相关职能已经由大连金普新区城市管理综合执法局行使，故原审认定大连金普新区城市管理综合执法局是本案的适格被告，大连市金州区人民政府和大连金普新区城乡建设局均不是本案的适格被告正确。华通公司上诉主张《会议纪要》未经庭审举证、质证与原审卷宗（150页）记载不符，该上诉主张不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。本案案涉协议于2009年12月9日签订，而华通公司于2017年9月1日向法院提起本案诉讼，确已超过五年最长起诉期限，原审裁定驳回其起诉并无不当。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李永财审判员  蒋华明审判员  张宇庭二〇一九年八月二十三日法官助理刘进军书记员刘桐阳