福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019）闽05行终176号 上诉人（原审原告）林明里，男，1956年8月24日出生，汉族，住福建省永春县。 委托代理人林春花（林明里之女），女，1987年6月10日出生，汉族，住福建省永春县。 委托代理人邓庆高，福建宏恩律师事务所律师。 上诉人（原审被告）永春县自然资源局，住所地福建省永春县鹏源路109号。 法定代表人李江源，局长。 委托代理人庄保龙，该局工作人员。 委托代理人林碧华，福建李林律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）林贤桥，男，1959年6月14日出生，汉族，住福建省永春县。 委托代理人王群生、王新瑜，福建鹏峰律师事务所律师。 上诉人林明里与上诉人永春县自然资源局（以下简称永春县资源局）、林贤桥因行政撤销一案，不服南安市人民法院（2018）闽0583行初167号行政判决，向本院提起上诉。由于永春县人民政府机构改革方案的实施，原永春县住房和城乡规划建设局（以下简称永春县住建局）承担的城乡规划管理职责划入永春县自然资源局，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，其原作为本案被告的诉讼地位应由继续行使其城乡规划管理职权的永春县自然资源局承接。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理,本案现已审理终结。 原审判决查明，1995年2月4日,原告林明里竞标取得位于永春县××镇××村××组××号旁边的房屋,并于2016年6月27日取得永春集用（2016）第0866号《集体土地使用证》,使用权面积为79.80平方米，该房屋与第三人林贤桥的房屋相邻。永春县桂洋镇人民政府于2016年6月24日向被告永春县住建局提交林贤桥的《福建省农村住宅建设和用地申请表》、常住人口登记卡、林贤桥、吴桂英、林锦斌、林小双、林香花的身份证，桂洋镇桂洋村委会的会议记录，申请建房用地公示、建房户承诺书、个人建房四邻协议书，被告受理备案申请后，于2016年7月1日向第三人核发了编号:350525201600117的《建设工程规划许可证》，该许可证的附图中载明:“同意图中红线范围内为桂洋镇桂洋村林贤桥申请房屋基建界限”，《建设工程规划许可证》的附图中规划用地红线的范围覆盖原告部分房屋。原告不服，于2018年8月8日诉至法院，请求判决：撤销被告核发给第三人编号为350525201600117的《建设工程规划许可证》。 原审判决另查明，一审审理中，被告于2018年11月23日重新作出行政行为，即对原《建设工程规划许可证》中的红线图进行修正，同时确认原2015年12月14日出具的用地红线图作废。 原审判决认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”及《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十七条“属新建、扩建的，应报送城市、县人民政府城乡规划主管部门或者受委托的镇乡人民政府进行规划审批”的规定，被告永春县住建局作为永春县的建设主管部门，具有作出被诉行政行为的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款明确规定“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料”。按此规定，本案第三人林贤桥向被告永春县住建局申请颁发建设工程规划许可证的法定要件为提交使用土地的有关证明文件。而这里规定的有关使用土地证明文件，按我国现行土地的法律、法律规定其证明主体只能是国家或国家土地主管部门，亦即建设工程规划许可证颁发的前提应以相对人取得建设土地的用益物权为基础。现被告永春县住建局只是依据第三人林贤桥的申请，在没有认真核实实际的情况下，向第三人颁发了建设工程规划许可证，该规划用地红线图的范围覆盖原告林明里房屋一角,侵犯了原告的集体土地使用权，该行政行为显然违反了上述城乡规划法的规定，属作出行政行为认定事实证据不充分。综上所述，被告向第三人颁发的编号:350525201600117《建设工程规划许可证》，认定事实不清，应当予以撤销。但被告于本案审理中已主动重新作出行政行为，即对原来的红线图进行修正，确认原2015年12月14日出具的用地红线图作废，被告改变了原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法。因此，确认被告向第三人林贤桥颁发的编号:350525201600117《建设工程规划许可证》的行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决：一、确认被告永春县住房和城乡规划建设局于2016年7月1日向第三人林贤桥颁发的编号:350525201600117《建设工程规划许可证》的行政行为违法；二、驳回原告林明里的其他诉讼请求。 林明里上诉请求：撤销原判，改判支持其一审诉讼请求。事实和理由：一、原审认定新用地红线图的法律效果等同于撤销原规划许可证，与永春县资源局的当庭陈述不符，故原规划许可证依法应判决撤销，而非仅确认违法。永春县资源局当庭否认新用地红线图即表示撤销原规划许可证，其仅表示原用地红线图存在错误需要作废。用地红线图仅作为规划许可证的附件之一，其与规划许可证是存在依附关系却相互独立的两个法律文件。原用地红线图被撤销，仅导致规划许可证所依据的事实错误，而规划许可证的撤销理当经法定的行政撤销程序或司法撤销程序，但本案均没有经过上述法定程序。被诉颁证行为主要证据不足、适用法律错误、超越职权、明显不当，应予撤销。二、永春县资源局重新作出的用地红线图，林贤桥已据此建房仍严重妨碍林明里的房屋排水、日照、采光及申请旧屋翻建等在先的合法权益，依法仍应认定为违法。三、原审对在案证据认定采信违反证据规则，对林明里的提供的部分证据的三性都不予以认定，对永春县资源局自相矛盾的全部证据的真实性均予以确认，应予纠正。综上，原审认定事实错误，适用法律错误，证据认定显失公正，仅判决确认违法失当，依法应改判撤销案涉规划许可证。 永春县资源局辩称，林明里误将该红线图误读为规划许可证的附图错误。林明里把红线图的控制线误读为实际建设线。林明里认为林贤桥提供的协议书是伪造的，该主张是错误的。该主张林明里在一审审查中就已经提出，但其并未缴纳鉴定费，故其间接放弃对协议书进行鉴定的权利，现又再一次在二审中提出协议书是伪造的主张明显不当。林明里认为林贤桥建房影响其的通风采光等问题缺乏依据。请求依法驳回林明里的上诉请求。 林贤桥述称，同意永春自然资源局对林明里上诉的答辩意见。林明里的上诉主张于法无据，应予驳回。 永春县资源局上诉请求：撤销原判第一项，维持原判第二项。事实和理由：―、原审认定永春县资源局违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十―条第二款规定，仅凭林贤桥之申请，颁发《建设工程规划许可证》是违背事实和法律的。1.土地使用权的确权发生是在获得使用土地证明文件及《建设工程规划许可证》等相关建设文件实施建设之后，经对建筑物进行验收，其建筑符合之前批准文件所批准土地位置面积等条件，再对其建筑物所使用的土地予以确权发证。《福建省农村村民住宅建设管理办法》规定了核发《建设工程规划许可证》应提供的相应材料即村民个人向村委会提交《村民住宅建设和用地申请表》、户口簿或家庭成员的身份证影印件，申请人同意退出原使用的住宅用地并交由村委会或村民小组重新安排使用的承诺书，相邻人同意协议书、选用标准通用图等。村委会召开村民代表会议，张榜公布后报乡级人民政府，乡级人民政府组织乡镇规划、国土资源管理机构一同到实地勘测，进行审核，符合条件绘制建设用地规划红线图，报规划部门核发《建设工程规划许可证》。村民建房取得《建设工程规划许可证》后，方可办理用地审批手续。本案核发的《建设工程规划许可证》完全符合《中华人民共和国城乡规划法》、《福建省农村村民住宅建设管理办法》的规定。二、永春县资源局在一审审理中已主动重新作出行政行为，对红线图进行修改，原红线图作废，一审认为被告改变了原违法行政行为而确认核发的《建设工程规划许可证》的行政行为违法缺乏依据。红线图与《建设工程规划许可证》是两个不同的行政行为。根据农村村民建房程序，永春县资源局核发的《建设工程规划许可证》只是其中一个环节，在这一环节之前，还要由建房个人提出建房申请，并经乡镇土地部门、规划部门和乡政府审批。永春县资源局核发《建设工程规划许可证》后，还要国土资源部门核发《建设用地批准书》。永春县资源局核发的《建设工程规划许可证》只是个人建住宅用地审批中一个环节，林明里所谓的附图即用地红线图是《建设工程规划许可证》审批时应提供的资料之一，而不是该许可证的附图，用于审批《建设工程规划许可证》所附的红线图备注“同意图中红线范围内为桂洋镇桂洋村林贤桥申请房屋基建的界限”，但该红线图是宏观规划用地范围的标志线，在该图内还有建筑控制线。林明里误读红线图，把控制线当成实际建设线。本案不存在《建设工程规划许可证》侵权，而是林明里申请翻建因不符合条件未获得批准，才违背事实提出本案诉讼。规划用地红线是指建筑四周的公共空间控制线，并不是土地使用权属的依据。本案林明里将原为控制建筑周边公共空间范围的红线误解为实际的土地使用权红线，以此认为规划用地红线侵犯其合法权益。为避免林明里不必要的误会，永春县资源局于2018年11月23日修正红线图，取消“规划用地红线267㎡的提法，保留建筑占地面积（建筑红线）120㎡,重新修正的红线图与原红线图并没有实质性的修改，与原核发的《建设工程规划许可证》所依据的红线图确认的建筑占地而积120㎡相一致，不存在改变原违法行政行为。 林明里辩称，原审认定证明文件的证明主体只能是国家主管部门是正确的，证明文件包括很多种，本案第三人使用场地没有任何文书是违法的。资源局根本没有进行任何核查实际情况，仅凭第三人的书面说明就作出认定。许可证右下角有附图和注明标号，全案中仅有该张图纸，两者虽是分开，但是相互依存。规划许可证是在红线图的基础上作出许可的，所以资源局用偷换概念的方式根本无法使该案件得到查明。本案之所以侵权原因就在于没有留足合理有度的间距。资源局重新作出的用地红线图显然没有到实地进行勘测，林明里与林贤桥中间的棚早已不存在，但资源局居然还将其画在红线图中，且该红线图也不符合国家标准，没有留有合理的通风采光的间距，明显违反事实，应当予以撤销。 林贤桥述称，对永春县资源局的上诉没有意见。 林贤桥上诉请求：撤销原判第一项，改判维持被诉颁证行为。事实和理由：一、被诉颁证行为程序合法，证据充分。林贤桥申请建房的土地是以旧菇房和山杂地翻建的。根据《福建省农村村民住宅建设管理办法》的规定，林贤桥的申请材料，桂洋镇人民政府的审查程序，永春县资源局的审核颁发《建设工程规划许可证》程序合法，证据充分。永春县资源局对红线图进行修正，不属于改变原违法行政行为，仅是对红线图界线进行修正。此修正并不影响《建设工程规划许可证》的法律效力。原审认定该修正是改变原违法行政行为错误。二、原审适用法律错误。原审以《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款作为依据，判决颁证行为违法，适用法律不当。本案建房属于旧菇房及山地申请翻建的。本案审查《建设工程规划许可证》是否合法主要的法规依据是《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条及《福建省农村村民住宅建设管理办法》。永春县资源局作出的审核符合管理办法的规定。三、原审程序违法。永春县资源局在原审行政答辩状中提起“原告提起诉讼已超过起诉期限。”林贤桥与林明里为兄弟关系，且同住一个区域。林贤桥在旧宅基地进行翻建，林明里对林贤桥的住宅建设不仅明知，而且至行政诉讼时从未提出异议。该事实属于林明里知道或应当知道的情形。但林明里未在法定期限内提出撤销诉讼。起诉期限属于应当审查的事项，但原审未作出任何判决意见，程序违法。四、林贤桥从未侵犯林明里的合法权益。现场照片表明林贤桥所翻建的土地范围和建筑物并未侵犯林明里的合法权益。 林明里辩称，林贤桥的上诉主张不符合规划的基本常识，没有与林明里的房屋留有合理的通风采光消防的安全的间距，显然侵犯了林明里的权益。 永春县资源局述称，对林贤桥的上诉没有意见。 经审理查明，对一审判决查明的事实，除永春县资源局、林贤桥均对实际核发的许可证及许可证附图的内容有异议外，对其余事实双方当事人均无异议。对双方当事人均无异议的事实，本院予以确认。 另查明，永春县资源局于2016年7月1日作出的编号350525201600117《建设工程规划许可证》（副本）系作为该审批机关内部归档使用，并未发放给申请人林贤桥。永春县资源局实际核发的系于2016年7月1日作出的建字第350525201600117号《建设工程规划许可证》。 二审争议焦点为：1.本案起诉是否超过起诉期限；2.被诉许可行为是否合法。 本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。被诉许可行为虽于2016年7月1日作出，但永春县资源局及林贤桥均未能提供证据证明林明里于2018年8月3日向永春县城建档案室调取到被诉规划许可证之前，林明里就知道或者应当知道被诉许可行为具体内容，故依法应以2018年8月3日作为本案起诉期限的起算点，林明里于2018年8月8日起诉并未超过法定起诉期限。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第三条第一款：“城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求”、第七条：“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改”、第四十条第一款、第二款:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证”的规定，在镇规划区内进行工程建设，县级城乡规划主管部门负有依据控制性详细规划和规划条件等规划要求核发建设工程规划许可证的法定职责。 根据《福建省实施办法》第三十六条第二款：“建设工程规划许可证的内容，应当符合建设用地规划许可证规定的规划条件，包括建设项目位置、建设规模和使用功能，并附经审定的建设工程设计方案、修建性详细规划” 及《福建省农村村民住宅建设管理办法》第三条：“村民建房应当坚持安全、适用、经济和美观的原则，应符合规划、节约用地、注重防灾、安全施工、保护环境，体现农村地域特色，并妥善处理通风采光等相邻关系”、第十三条：“村民建房应当取得规划许可。镇规划区内村民建房应当办理《建设工程规划许可证》，乡、村庄规划区内村民建房应当办理《乡村建设规划许可证》”、第十四条第一款第五项：“村民个人申请住宅建设的，应当持下列材料向村委会提出申请：（五）拟建房屋与相邻建筑毗连或者涉及到公用、共用、借墙等关系的，应当取得各所有权人一致同意，并签订书面协议或者在申报图纸（含四至范围）上签字确认，协议应当经过当地村委会见证或者依法公证”、第十五条：“镇乡人民政府应当自收到村委会上报的村民建房申请材料之日起5个工作日内，组织镇乡规划建设、国土资源管理机构一同到实地勘测，并对是否符合住宅建设和用地申请条件，是否符合镇乡、村庄规划和镇乡土地利用总体规划，是否符合房屋建设技术标准，是否存在地质灾害隐患等事项进行审核。经审核符合条件的，镇乡规划建设、国土资源管理机构现场确定规划用地范围，在5个工作日内绘制建设用地规划红线图，并分新建、扩建和改建两种情形报批”、第十七条：“属新建、扩建的，应报送城市、县人民政府城乡规划主管部门或者受委托的镇乡人民政府进行规划审批”、第三十七条第三项、第四项、第五项、第七项：“村民建房应当遵守以下技术标准规定：（三）层数和面积：农村独栋式、并联式或联排式自建住宅不得超过三层，每户住宅建筑面积控制在300平方米以内。建设多层单元式住宅的，每户住宅建筑面积控制在200平方米左右。（四）层高：层高控制应符合当地的实际情况，一般3米左右。（五）间距和朝向：住宅建筑前后间距与前建筑高度比一般不低于1：1，相邻房屋山墙之间（外墙至外墙）的间距不低于4米，建筑宜朝南、朝南偏东或偏西布置。新建建筑宜后退村庄干路红线3米以上，后退村庄支路红线1米以上。（七）建筑单体：应满足村民生产、生活的需求，住宅平面布局应设有客厅、卧室、厨房、卫生间、储藏间（农具堆放间），应满足面积、通风、采光等要求。房屋造型简洁美观，宜采用坡屋面，具有地方特色，外观应进行一次性装修”的规定，结合《福建省农村住宅建设和用地申请表》中填表说明处明确载明“房屋四至系按事实写明距某固定物的距离，并注明长、宽尺寸，不得笼统填写；规划要点是指对总平面布局、与相邻建筑物、路的间距、及高度、层数、建筑面积、配套设施和设计等要求”的内容及该表各栏载明的其他相关内容，可以认定福建省镇规划区内村民建房应当办理《建设工程规划许可证》，建设工程规划许可应包括地块位置、用地范围、用地性质、建筑层数、高度、面积、间距、退让等必要内容，县级城乡规划主管部门负有对申请材料的完备性及建设工程规划许可必要内容的合法性进行合理审慎查验的义务。 本案中，林贤桥申请建设的房屋位于镇政府所在地的村内，永春县资源局确认该申请属于镇规划区内的村民新建房屋的规划许可申请。永春县人民政府作出的永政信复查〔2016〕21号《信访事项复查意见书》中查明，林明里的旧厝北邻林贤桥新厝0.5米。显然，林明里于上世纪60年代基建的本案房屋与林贤桥申请拟建的房屋相邻。林贤桥申请时提交的涉及相邻关系的《协议书》并未经该村村委会见证或者依法公证，且该《协议书》中载明拟建房屋南至水沟，而未载明南至林明里旧厝，不符合《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十四条第一款第五项规定的材料形式要件。且本案《福建省农村住宅建设和用地申请表》中的房屋四至中载明南至路，与永春县资源局绘制的规划红线图中体现的南至房屋的事实不符，不符合申请材料载明的内容应与客观事实相符的实质要件。因此，被诉许可行为对本案建设项目四至即地块位置、用地范围的基本事实认定不清，主要证据不足。本案《建设工程规划许可证》中载明许可建设的建筑面积360平方米，超出了《福建省农村村民住宅建设管理办法》第三十七条第三项中建筑面积控制在300平方米以内的规定，内容违法。永春县资源局在本案《建设工程规划许可证》中的建设规模栏处及本案《福建省农村住宅建设和用地申请表》中涉及其审批意见栏处均仅载明了建筑占地面积、建筑面积、建筑层数，而对建筑高度、建筑间距等建设工程规划许可的必要内容的合法性均未依照相关规定作出审核意见，程序违法。且永春县资源局绘制的用地红线图中体现的林明里的房屋与林贤桥拟许可建设的房屋山墙之间的距离明显低于4米，违反了《福建省农村村民住宅建设管理办法》第三十七条第五项中相邻房屋山墙之间的间距不低于4米的规定，内容违法。另永春县资源局既未提供其核发本案建设工程规划许可证应依据的镇控制性详细规划，也未能提供证据证明其已依据镇控制性详细规划的要求对本案建房的规划申请予以了审核，故依法应视为永春县资源局未尽到依据控制性详细规划的相关要求核发建设工程规划许可证的法定职责，程序违法。综上所述，被诉许可行为认定基本事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误，程序违法，依法应予撤销。永春县资源局与林贤桥的上诉请求，理由均不成立，均不予支持。一审判决有误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项、第八十九条第一款第二项规定，判决如下： 一、撤销南安市人民法院（2018）闽0583行初167号行政判决； 二、撤销永春县自然资源局于2016年7月1日核发的建字第350525201600117号《建设工程规划许可证》。 一审案件受理费50元，由永春县自然资源局负担。二审案件受理费50元，由永春县自然资源局负担25元，林贤桥负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  陈鹏腾 审判员  张爱玲 审判员  邱旭锋 二〇一九年八月九日 书记员  庄贞贞 附:本判决适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 1 14-