广西壮族自治区柳州市中级人民法院行 政 判 决 书(2015)柳市行终字第122号上诉人（一审原告）龙月仙，女，1970年4月9日生，汉族，广西柳州市人，农民，住柳州市柳北区。被上诉人（一审被告）柳州市柳北区城市管理行政执法局（以下简称柳北区执法局），住所地柳州市柳北区跃进路100号之二。法定代表人朱新发，局长。上诉人龙月仙因诉柳北区执法局规划行政强制执行纠纷一案，不服柳北区人民法院2015年5月26日作出的（2015）北行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审判决查明：龙月仙在未办理建设规划许可证的情况下，于2012年9月在柳州市柳北区白露街道办事处小村村口动工进行房屋建设，建设房屋占用的土地为白露街道办事处小村村的集体土地，建设的房屋尺寸为：1.5m×10.3m＝159.65㎡,层高3m，砖混结构，一层，未建好。2012年10月24日，柳北区执法局向龙月仙下达《调查通知书》和《责令停止违法行为通知书》，留置在涉嫌违法建设施工现场，但涉嫌违法建设利害关系人并未接受调查。柳北区执法局在调查终结后于2012年11月28日将案件材料报柳州市规划局征求处罚意见，柳州市规划局审核后于2012年12月13日作出了“未经许可建设，同意责令限期拆除”的行政处罚意见。由于龙月仙未按通知要求停止违法行为，柳北区执法局于2012年11月29日作出查封决定，查封了龙月仙涉嫌违法建设的施工现场，并将查封决定留置施工现场。2012年12月24日，柳北区执法局作出《行政处罚告知书》张贴留置在涉嫌违法建设房屋墙上，并于2013年1月7日依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十四条的规定，作出柳城管柳北规划行决字〔2012〕第1532号《行政处罚决定书》，张贴留置在违法建设房屋墙上。由于龙月仙未在规定期限内自行拆除违法建筑，柳北区执法局于2013年1月10日向其发出履行决定催告书并将催告书和自行拆除违法建设公告一并张贴留置在违法建设房屋墙上。龙月仙在催告期限内仍未履行自行拆除违法建筑义务，柳北区执法局遂报柳北区人民政府，请求依法对该违法建设房屋进行强制拆除并获批准后，于2013年5月20日作出柳城管柳北规划执决字〔2013〕第0083号《强制执行决定书》并依据《城乡规划法》第六十八条的规定，于2013年5月23日对该违法建设房屋（砖混结构，建筑面积319.3㎡,贰层）进行强制拆除。一审判决认为：依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、广西壮族自治区人民政府桂政函〔2005〕220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第一条的规定，柳北区执法局作为柳州市柳北区人民政府设立的城区城市管理行政执法局，具有管理被诉行政行为的主体资格和法定职权。柳北区执法局接柳州市柳北区人民政府指令，对在柳州市柳北区白露街道办事处小村村口违法搭建房屋的行为经立案调查发现，龙月仙在未依法取得建设规划许可证的情况下在白露小村的集体土地上建设房屋，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，柳北区执法局先后发出《调查通知书》、《责令停止违法行为通知书》要求龙月仙携带相关资料接受调查。因龙月仙未配合调查，柳北区执法局将《调查通知书》、《责令停止违法行为通知书》留置在涉嫌违法建设施工现场。经柳州市规划局作出“未经许可建设，同意责令限期拆除”的处罚意见后，柳北区执法局依法作出《行政处罚告知书》和《行政处罚决定书》并张贴留置在违法建设房屋墙上。因龙月仙未在《强制拆除执行通知书》规定的期限内自行拆除其违法建设的房屋，柳北区执法局于2013年5月23日组织有关部门对其进行强制拆除的行为证据确凿，认定事实清楚，符合法定程序。柳北区执法局依据《城乡规划法》第六十四条、六十八条的规定，依法作出《行政处罚决定书》、《强制执行决定书》并对该违法建设房屋进行强制拆除，适用法律、法规正确，依法应予支持。关于认定事实方面，龙月仙的建房地点小村村属于白露街道办事处辖区，该辖区在2005年就纳入了柳州市城市规划范围，柳北区执法局认定为在城市、镇规划区内建房，未办理建设工程规划许可证，事实清楚。龙月仙未能提供有效证据证明其使用原有宅基地而不是占用农用地进行住宅建设；关于适用法律方面，龙月仙在城市、镇规划区内建房，未办理建设工程规划许可证，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，柳北区执法局适用法律正确；关于法定程序方面，龙月仙在行政立案调查过程中未予以配合，但根据柳北区执法局提供的证据来看，其履行了立案、调查、现场勘验、告知及送达程序，作出的《行政处罚决定书》符合法定程序，龙月仙未在规定期限内履行《行政处罚决定书》规定的义务，柳北区执法局对违法建设房屋进行强制拆除的行为符合法定程序。由于龙月仙未能提供有效证据证明行政行为认定事实不清、适用法律错误、违反法定程序，故对于其要求确认被诉的强拆行为违法的请求不予支持。关于龙月仙要求赔偿经济损失的诉求，因柳北区执法局对其违法建设的房屋进行强制拆除的行为并无不当，龙月仙亦未能提供有效证据证明因被诉的强制拆除行为对其所造成的实际经济损失，故对其赔偿请求不予支持。关于起诉期限方面，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，柳北区执法局实施强拆行为未告知龙月仙诉权或者起诉期限，起诉期限从龙月仙知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，况且柳北区执法局实施强拆行为至本案起诉未超过2年，因此，龙月仙的起诉未超过法定期限。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审判决：驳回龙月仙的诉讼请求。上诉人龙月仙上诉称，一、上诉人的建房合理合法，系合法财产，受法律保护，不容违法强拆。（一）上诉人使用原有宅基地建房，受法律保护。上诉人系柳州市柳北区白露街道办事处小村村一组村民，因无房可住，使用自己原有宅基地建造唯一合法住宅，未占农用地，法定农村村民应当拥有一处宅基地，因此属合法财产，受宪法和法律保护。（二）上诉人的建房依法无需办理建设工程规划许可证。上诉人系农村村民，在本村村庄规划区内使用自己原有宅基地建造住宅，符合《城乡规划法》第四十一条第二款的规定，无须取得建设工程规划许可证。(三)上诉人所在的村民委员会、街道办事处均认定上诉人的建房系在本村村庄规划区内，使用的土地系原有宅基地，建房合理合法。1.小村村民委员会于2010年12月21日出具《证明》证实上诉人没有住房，一直租房居住，其建房符合法定农村村民应该拥有一户一宅建房。村委依法有权经营管理农民集体所有的土地，其出具的证据系法定有效证据。2.小村村民委员会于2015年12月18日出具《证明》证实上诉人建房使用的土地系原有宅基地，并非农用地。3.白露街道办事处2013年7月16日在上诉人呈报的建房申请书上，对上诉人在原有的老宅基地上新建楼房的申请作出“情况属实，同意呈报”的批示，证实上诉人建房用地系使用原有宅基地，并非农用地。4.白露街道办事处于2014年2月11日在《关于李君凤反映违章建筑问题的答复》中说明“由于小村的村庄规划稿一直没有通过评审，2013年重新做规划。现小村的村庄规划稿己通过评审，村委和办事处己签字盖章同意此规划，正在上报市规划局审批。待市规划局审批下来后，村民便可在符合村庄规划的情况下，正常办理住房报建手续”，证明上诉人所在的小村系属村庄规划区，并非城市规划区。二、被上诉人的强拆行为重大且明显违法。（一）被上诉人自认系执行柳北区政府设定强拆处罚的“政府指令”而实施强拆行为，从一开始就违法，违反我国《宪法》第三十九条规定的“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”。（二）认定的事实不清。一是将上诉人原有的宅基地错误认定为“占用耕地”。二是上诉人所在小村属村庄规划区错误认定为城市规划区，并错误认定上诉人建房未取得建设工程规划许可证。（三）违反法定程序。1.未依法对有权管理农民集体所有土地的小村村民委员会以及全体村民和上诉人进行询问调查；2.专门指定白露街道办事处的政府工作人员作为行政强拆全过程的单方证人，属通过非法手段作伪证的情形，非法证据依法不能作为法院认定案件事实的根据，并应当依法追究伪证人的刑事责任；3.立案调查前后时间仅40分钟，明显虚构；4.作出行政处罚前，未向上诉人告知作出处罚的事实、理由及依据，未告知上诉人依法享有的权利，故意不听取上诉人的意见，违反《行政处罚法》第三十一、三十二条的规定，根据该法第四十条的规定，行政处罚决定不能成立；5、行政处罚决定未向上诉人交付或送达，甚至上诉人多次主动向被上诉人索要均被拒绝，违反《行政处罚法》第四十三条的规定。三、一审判决认定事实错误，适用法律错误，判决错误。（一）违背本案基本事实，将属村庄规划区的小村村篡改为城市规划区。1.上诉人所在的小村虽然在2015年划归柳北区政府管辖，但上诉人仍系农村村民身份，小村村民委员会的地位亦不变，划归管辖并不等于就属柳州市城市规划范围。上诉人原有的宅基地早在《土地管理法》、《城乡规划法》颁布实施之前就已存在，无需再作土地属性、类别的认定，并且农村村民原有的宅基地是法定农民集体所有的土地，由村民委员会经营管理，村委会也已证明原告建房使用的是原有的宅基地，一审判决却认定为占用农用地。（二）明显违反法定程序。前已叙明被上诉人作出的行政强制执行程序重大违法，一审判决却颠倒黑白的认定为“符合法定程序”。（三）适用法律明显错误。被上诉人强拆适用法律错误，上诉人系在村庄规划区内使用原宅基地建房，依据《城乡规划法》第四十一条第（二）项规定，应适用《广西壮族自治区农村村民住宅建设规划管理办法》而不是《城乡规划法》第四十条第一款的规定，适用法律错误。（四）判决内容自相矛盾。一审判决已认定被上诉人实施强拆行为未告知上诉人诉权及起诉期限的事实，足以证实被上诉人明显违反法定程序，却又自相矛盾的认定被告履行了告知送达程序，作出的行政处罚符合法定程序。一审以此自相矛盾的认定判决驳回诉讼请求是枉法裁判。请求依法撤销一审判决，确认柳北区执法局强拆行为违法，追究枉法裁判直接责任人的刑事责任，并判决柳北区执法局赔偿上诉人的重大损失184.992万元。被上诉人柳北区执法局答辩称，一、答辩人的行政执法认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。答辩人有权对本辖区范围内的违法建设进行调查和处理。上诉人于2012年10月24日在没有取得规划部门颁发的建设规划许可证的情况下，在柳北区白露小村村头进行房屋建设，经答辩人通知后未予配合调查，且不停止违法建设，在答辩人对违法建设进行查封后仍撕掉封条继续搭建，在该处建成砖混结构的二层房屋，总建筑面积为319.3平方米。答辩人将案件材料送柳州市规划局征求意见，柳州市规划局作出“未经许可建设，同意责令限期拆除”的行政处罚意见。上诉人的违法建设行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，答辩人依据《城乡规划法》第六十四条的规定，向上诉人作出《行政处罚告知书》和“限期拆除违法建筑”的行政处罚决定，由于上诉人未在规定期限内自行拆除违法建设，答辩人依法向其下发《强制执行催告书》及《关于限期自行拆除违法建设的公告》，再依据《城乡规划法》第六十八条的规定，经柳北区政府批复同意后作出《强制执行决定书》，组织对该违法建设进行强制拆除，并依法制作了《强制执行笔录》。以上所有文书均在柳北区白露街道办事处工作人员的见证下进行了留置送达，并分别在上诉人建设的违法建筑上以及白露小村村务公开栏上进行张贴，所有程序均符合法律规定。二、上诉人要求赔偿经济损失无法律依据。上诉人违反法律进行建设，其对由自己的违法行为造成的经济损失要求赔偿无法律依据。因此，答辩人在办理上诉人违法建设房屋一案过程中，认定事实清楚，证据充分，适用法律无误，执法程序符合法律规定，行政行为并无不当，请求法院依法驳回其上诉，维持原判。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。根据以上证据，本院查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国发[2002]17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、桂政函[2005]220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第一条的规定，被上诉人柳北区执法局具有管理被诉行政行为的主体资格和法定职权。《城乡规划法》第二条规定，制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。《广西壮族自治区实施〈城乡规划法〉办法》第二十二条第二款规定，规划区内的各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；第三十一条规定，在城市、镇规划区内进行建设的，应当申请办理建设工程规划许可证；第三十八条规定，村民在乡、村庄规划区范围内进行住宅建设的，应当办理乡村建设规划许可证。根据上述法律、法规的规定，在城乡规划区内进行建筑物建设的行为，均应当向相向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府申请办理建设规划许可，未取得建设规划许可证的，不得进行建设。本案中，上诉人在柳州市柳北区白露街道办事处小村村口建设房屋，在被上诉人对其进行行政处罚的程序中以及本案诉讼程序中均未能提供任何证明其建设行为取得规划许可的证据，并且在行政处罚程序中柳州市规划局对上诉人的建设行为也作出了“未经许可建设”的认定，上诉人未经规划许可进行建设的违法事实清楚，上诉人认为其建房无需申报规划许可的主张不符合现行法律规定，本院不予支持。被上诉人柳北区执法局经立案调查、现场勘验、征求柳州市规划局意见后，认定上诉人未经规划许可建设房屋的事实存在，根据《城乡规划法》第六十四条的规定，对上诉人作出限期拆除违法建筑的行政处罚，并以见证人见证留置送达的方式先后向上诉人送达了行政处罚告知书和行政处罚决定书，告知上诉人陈述申辩的权利以及作出行政处罚的事实理由依据及救济途径。因上诉人未在行政处罚决定的期限内自行拆除违法建筑，柳北区执法局依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条第（四）项的规定，以见证人见证留置送达的方式向上诉人送达强制执行催告书，催告上诉人自动履行行政处罚决定并告知陈述申辩的权利，同时在白露街道办事处小村村委进行公告。因上诉人经催告后仍未自动履行，柳北区执法局依据《城乡规划法》第六十八条的规定，对上诉人作出强制执行决定，并经柳州市柳北区人民政府批复同意后，于2013年5月23日组织对上诉人建设的违法建筑进行强制拆除。柳北区执法局对上述违法建设进行强制拆除的行政行为，适用法律依据正确，程序合法，一审判决予以维持并无不当，本院依法应予支持。上诉人的赔偿请求因缺乏行政行为的违法前提，于法无据，本院亦不予支持。至于上诉人二审提出追究一审办案人员刑事责任的追加诉请，实属无理，亦不属于本案审查范围。综上，上诉人的上诉理由不充分，其上诉请求本院不予支持；一审判决认定事实清楚，审判程序合法，判决正确，本院依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人龙月仙负担（已缴纳）。本判决为终审判决。审 判 长  覃 政审 判 员  游 芳代理审判员  闭玲玲二〇一六年二月三日书 记 员  唐妤婧