山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终730号 上诉人（原审原告）李海琳，男，1975年6月17日生，汉族，住山东省青岛市市北区。 委托代理人管海涛、陈相文，山东復泰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市市北区人民政府，住所地青岛市市北区延吉路80号。 法定代表人杨旭东，区长。 被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市香港中路11号。 法定代表人孟凡利，市长。 上诉人李海琳与被上诉人被上诉人青岛市市北区人民政府（以下简称市北区政府）、青岛市人民政府（以下简称青岛市政府）房屋征收补偿决定及行政复议一案，不服山东省青岛市中级人民法院（2018）鲁02行初243号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明： 1．原告李海琳在青岛市××路××3户有合法房屋一处，房地产权证号为青房地权市字第房改2××号，证载房屋建筑面积63.49平方米，用途为住宅，房屋产别为私产，原告当庭自称涉案房屋由其和母亲共同居住。 2．2017年7月22日，被告市北区政府作出《青岛市市北区人民政府关于贮水山路片区棚户区改造项目房屋征收决定》，决定：自2017年7月22日起正式启动市北区贮水山路片区棚户区改造项目房屋征收与补偿工作；房屋征收部门为青岛市市北区房屋征收安置管理办公室；房屋征收组织落实单位为青岛市市北区人民政府即辽宁路街道办事处；房屋征收范围为：贮水山支路1号、贮水山路3号平房、贮水山路17号、19号、21号、23号、25号、25号平房、27号、29号、贮水山路41、贮水山路43号、贮水山路4号、10号甲（平房）、12号、14号、14号甲、贮水山路22号2号楼、贮水山路24号2号楼、贮水山路28号1号楼、2号楼、黄台路14号甲、黄台路24号、黄台路28、30号、32号、黄台路44号、黄台路54号、56号、黄台路64号、66号、68号、70号、72号、黄台路13号乙、13号丙、黄台路15号、17号、19号、21号、23号、25号、27号、29号、31号、33号、黄台路43号、黄台路45号、黄台路49号甲、黄台路49号乙、黄台路55号平房、57号、59号、61号、黄台路71号、黄台支路2号范围内的合法房屋。同日，市北区政府发布《市北区人民政府关于贮水山路片区棚户区改造项目实施房屋征收的公告》，将《市北区贮水山路片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》作为附件一并公告，同时告知被征收人签订房屋征收补偿协议时限为2017年8月26日至2017年9月25日，搬家交房时限为2017年8月30日至2017年9月25日。公告当日将《市北区贮水山路片区棚户区改造项目房屋征收奖励办法》一并公示。补偿方案载明该项目被征收房屋基本情况：征收区域内涉及被征收人669户，总建筑面积约2.06万平方米。原告李海琳的涉案房屋在上述房屋征收范围内。 3．2017年7月22日，房屋征收部门在被征收区域现场公示了《关于选择贮水山路片区棚户区改造项目房屋征收评估机构的公告》，告知被征收人可在2017年7月22日至2017年8月6日期间从青岛市城乡建设委员会定期公布的房屋征收评估机构名录中自主协商选定3家房地产评估机构承担该项目房屋征收房地产市场价格评估工作，并将协商选定结果以书面形式通过所在辖区街道办事处认定后提交房屋征收部门。2017年8月6日，房屋征收部门在被征收区域现场公示了《关于选择贮水山路集中片棚户区改造项目房地产价格评估机构的公告》，告知被征收人因未能在15日内协商确定评估机构，现从市城乡建设委公布的评估机构名录中按照1:3的比例推荐候选评估机构，由被征收人投票选定。投票于2017年8月6日-10日进行。房屋征收部门于2017年8月11日在被征收区域内发布了《关于选定贮水山路集中片棚户区改造项目房地产价格评估机构的通知》，确定青岛青房房地产评估事务所有限公司、山东正诚土地房地产评估有限公司、青岛亚泰房地产评估咨询有限公司承担贮水山路集中片棚户区改造项目房屋征收评估工作。 4．在房屋征收公告确定的签约期限内，原告未与房屋征收部门签订房屋征收补偿协议。2017年8月22日，评估机构青岛亚泰房地产评估咨询有限公司就原告的涉案房屋出具了《房屋现场勘查表》，该表载明权利人为“李海琳”，证载地址“市北区××路××3户”，产权证号为“青房地权市字第房改2××号”，建筑面积“63.49平方米”，朝向为“南”，所在楼层为“1”，原告代理人张云兰（原告母亲）在该表签字。2017年8月24日，评估机构青岛亚泰房地产评估咨询有限公司就原告的涉案房屋出具了《贮水山路片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收分户评估表》一份、《贮水山路片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收装修补偿分户表》一份，该两份表载明权利人为“李海琳”，房屋坐落市北区××路××3户，房地权属证号“青房地权市字第房改2××号”，产权性质为“私房”，房屋用途为“住宅”，房屋结构为“砖木”，建成年代“1949年”，建筑面积“63.49平方米”，楼层为“1”，朝向“南”，评估时点为“2017年7月22日”，房屋评估单价为“每平方米22575元”，装修补偿单价为“每平方米460元”，集中供暖设备补偿单价为“每平方米210元”，天燃气设备补偿单价为“每户2000元”。同日，评估机构青岛亚泰房地产评估咨询有限公司出具了《青岛市市北区棚户区改造项目中南熙悦安置房均价评估表》一份、《青岛市市北区棚户区改造项目中海寰宇天下安置房均价评估表》一份，该两份表载明中南熙悦安置房均价为“每平方米14000元”，中海寰宇天下安置房均价为“每平方米17000元”。2017年12月22日，被告市北区政府与李海琳约谈，并向李海琳送达上述评估表，送达回证记载当事人到现场，拒收，由见证人在场见证。见证人系辽宁路街道大连路社区居委会工作人员钟翠琴、丁相玲。 5．因就涉案房屋的征收补偿问题未与原告达成一致意见，2017年12月22日，房屋征收实施单位的工作人员与原告李海琳进行约谈，此次约谈涉及房屋基本情况、是否了解补偿政策、是否存在经营、有无营业执照、税务登记或免税证明、有无自建房或无照房、有无相关证明材料、有无纠纷或法院生效判决、未签协议的原因及实际居住情况。约谈笔录显示：李海琳称涉案房屋坐落于市北区××路××3户，建筑面积为63.49平方米，清楚补偿方案，不存在经营，有自建房，没有相关材料，无纠纷及法院生效判决，房屋由原告在此居住，套内面积比产权证建筑面积大，无照房要求补偿。原告在约谈笔录上签字。同日，房屋征收实施单位的工作人员与原告李海琳再次进行约谈，此次约谈涉及房屋基本情况、是否了解补偿政策、有何要求，并送达异地房源的评估报告。原告要求与第一次约谈一致，对约谈笔录拒绝签字，此次约谈由见证人在场见证，见证人系辽宁路街道大连路社区居委会工作人员钟翠琴、丁相玲，同时被告市北区政府提供约谈现场视频录像在案佐证。 6．被告市北区政府于2017年7月21日向原告作出《未登记建筑认定结果告知书》，载明：关于你提出的要求认定青岛市××路××3户南侧的未登记房屋，经市北区人民政府组织召开的未登记建筑认定会议讨论并确定：以上未登记建筑不符合认定的条件，不予认定。同时告知行政复议和提起行政诉讼的权利和期限。2018年1月8日，被告市北区政府向李海琳送达《未登记建筑认定结果告知书》送达回证记载当事人到现场，拒收，由见证人在场见证。见证人系辽宁路街道大连路社区居委会工作人员钟翠琴、丁相玲。 7．因就涉案房屋的征收补偿问题未与原告达成一致意见，房屋征收部门于2018年3月1日向被告市北区政府提交《提请区政府作出补偿决定的申请》，被告市北区政府作出青北补决字〔2018〕147号《房屋征收补偿决定书》，并于2018年7月6日送达给原告李海琳，原告代理人张云兰（原告母亲）在送达回证上签字。 8．原告李海琳不服被告市北区政府作出的青北补决字〔2018〕147号《房屋征收补偿决定书》，于2018年9月6日向被告青岛市政府提出行政复议申请，要求撤销上述房屋征收补偿决定。被告青岛市政府于2018年9月10日予以受理，同日通知市北区政府提出行政复议答复意见并提交相关证据、依据等。2018年9月17日，市北区政府作出书面行政复议答复意见。2018年10月15日，青岛市政府作出青政复决字〔2018〕567号《行政复议决定书》，决定维持市北区政府作出青北补决字〔2018〕147号《房屋征收补偿决定书》的行政行为。并于2018年10月16日送达给原告，原告对此不服，故提起本案行政诉讼。 另查明，市北区2017年棚改项目有市北区中海寰宇天下E地块项目、李沧区中南熙悦项目、市北区宜昌路31号地块项目三处安置房源，2017年8月18日，市北区房屋征收安置管理办公室就涉案项目增加市北区海岸路36号安置房源。被告市北区政府提交2017年7月20日青棚改办函〔2017〕33号《青岛市棚户区改造工作领导小组办公室关于宜昌路31号地块项目安置房屋回购价格的复函》及2017年7月20日青棚改办函〔2017〕34号《青岛市棚户区改造工作领导小组办公室关于海岸路36号项目安置房屋回购价格的复函》，证明青岛市棚户区改造工作领导小组办公室根据专家小组及评估机构出具的估价报告确定宜昌路31号项目房屋评估价格为18440元/平方米，参照以往集中建设房源的定价原则下浮至16600元/平方米，海岸路36号项目房屋评估价格为17400元/平方米，参照以往集中建设房源的定价原则下浮至15700元/平方米。 原审法院认为，一、关于市北区政府作出青北补决字〔2018〕147号《房屋征收补偿决定书》是否合法的问题，从以下方面进行分析： （一）关于涉案房屋征收决定及房屋征收补偿方案可否作为本案证据予以使用的问题 原告本案诉讼请求针对的是房屋征收补偿决定和复议决定，关于原告在诉状中提出的征收决定没有纳入国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划、没有广泛征求社会公众意见、补偿方案未在征收区域征求意见等主张，系对被告市北区政府作出征收决定的行政行为不服，原告上述主张没有提供相反证据证明，也没有针对涉案征收决定提起行政诉讼，同时，原告在对被告市北区政府提供的证据1（房屋征收决定、房屋征收公告、房屋征收补偿方案及奖励办法、关于2017年棚户区改造项目增加异地安置房源的公告及公示照片）发表质证意见时，明确表示对该证据无异议。综合以上，经审查，涉案房屋征收决定形式合法，内容符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定，且就房屋征收部门、组织落实单位、征收实施单位、征收范围等内容予以确定并公告，可作为本案证据使用。涉案房屋征收补偿方案系被告市北区政府制定、并作为该征收决定的附件一并公告的材料，可一并作为本案证据使用。 （二）关于涉案评估报告是否合法的问题 1．房屋征收评估机构的选择程序是否合法。房屋征收决定作出后，房屋征收部门根据相关规定由被征收人协商选择评估机构，因未能协商确定，房屋征收部门依法组织被征收人采取投票方式选择房地产价格评估机构，经统计，最终从市建委公布的房屋征收评估机构名录中按照票数高低选出房地产价格评估机构作为该项目房地产价格评估机构，并将结果进行了公示。因此，涉案房屋征收评估机构的选择符合规定，程序合法。 2．关于涉案评估报告是否合法的问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第十条、第十四条规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。庭审中，原告主张评估单价过低，黄台路市场价格为每平方米30000元左右，故评估结果远低于市场价。根据上述规定可知，房屋征收评估机构对被征收房屋进行评估需要依据被征收房屋在评估时点的状况，参照临近、同类房地产的市场交易价格，并按照被征收房屋所在地的新建房屋市场销售价格进行综合分析、评估，原告仅以周边房屋单价作为对比因素不当。 《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。”本案中，原告未在规定期限内向房屋评估机构提出书面复核申请，因此，涉案房屋评估报告的出具符合法定程序，可以作为涉案房屋征收补偿决定的补偿依据。 （三）关于房屋补偿安置方式 关于原告提出的棚户区改造属于旧城改造，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款规定，被拆迁人有回迁的权利，政府应该在改建地段或者就近地段提供房产，异地安置违法的主张，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款规定，“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款、第二十条规定，征收补偿可以采用房屋补偿方式，也可以采用货币补偿方式。征收房屋实行房屋补偿的，应当根据城市规划和建设项目用途，实行就地或者异地房屋补偿。征收区域用于住宅房屋建设的，规划主管部门在审批该建设工程规划时，在满足城市规划和国家标准规范的同时，应当考虑被征收人就地房屋补偿的需要。本案中，涉案片区系棚户区改造项目，但征收后并无建设住宅房屋的规划，不符合就地安置的条件，涉案房屋征收补偿方案第十一条确定补偿方式为货币和异地房屋两种，未违反上述规定；且该方案亦已根据《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条在拟征收房屋范围内公布，征求公众意见，相应的异地安置房源也予以公示；同时，经审查，被告市北区政府就该项目提供四处安置房源供被征收人选择，除一处安置房源位于李沧区之外，另外三处均位于市北区范围内。综上，被告市北区政府所提供的房源安置并未违反有关法律法规禁止性规定。 （四）关于应安置房屋面积和补偿项目计算标准 关于原告提出的被告遗漏补偿项目，未对房屋南侧50年代建成的厨房和餐厅作出认定、对房屋西侧的两个花园、南侧花园，房屋主卧窗外的花园及树木，房屋东侧后院（包括后院内的储藏室）树木都未给予补偿，严重侵犯原告的财产权益的主张，《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条规定，对于征收补偿应当以房产证载明的建筑面积为准。根据上述规定，被告按证载面积63.49平米平方米进行计算补偿，并无不当。对于原告所主张的涉案房屋南侧建筑未予补偿的主张，现已查明被告市北区政府于2017年7月21日向其作出《未登记建筑认定结果告知书》并明确告知复议权利和诉权，原告当庭认可被告已依法送达原告，原告如对认定结果不服应另行主张权利，在原告未依法提出主张的情况下，被告依据该告知书意见在本案中未对原告进行补偿并无不当。对于原告提出的上述其他认为被告遗漏补偿项目的主张，原告未能提供任何证据证明，也无法律依据，本院不予支持。对于搬迁补助费、临时过渡费、装修补偿费、集中供暖设施补偿费、燃气设备补偿费等的补偿标准，原告并未提出异议，经审查予以确认。 二、关于青岛市政府作出的青政复决字〔2018〕567号《青岛市人民政府行政复议决定书》是否合法问题。 《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。根据上述规定，行政复议以书面审理为主，被告青岛市政府经过书面审理作出涉案复议决定，符合上述规定，程序合法。 综上，被告市北区政府作出的青北补决字〔2018〕147号《青岛市市北区人民政府房屋征收补偿决定书》；被告青岛市政府作出的青政复决字〔2018〕567号《青岛市人民政府行政复议决定书》均认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告的诉讼请求于法无据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告李海琳的诉讼请求；案件受理费50元，由原告李海琳负担。 李海琳不服原审法院判决，提起上诉，请求撤销一审判决，发回重审或查明事实的情况下依法改判，支持上诉人的诉讼请求，一、二审诉讼费由被上诉人承担。主要理由：1.拆迁区域没有具体规划，没有拆迁的必要性，安置房源应安排在拆迁地点附近，被上诉人提供的安置房违反法律法规的禁止性规定。2.被征收房屋评估不合理，应按照当时市场价，故该评估报告不能作为涉案房屋征收的补偿依据。3.遗漏补偿项目，一审法院未对房屋南侧50年代建成的餐厅和厨房作出认定，对房屋西侧的两个花园，南侧花园，以及树木未予认定，也未补偿，侵犯了上诉人的财产权益。 市北区政府、青岛市政府未向本院提交答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院二审认定的事实与原审法院判决认定的事实基本一致。 本院认为，第一，关于市北区政府作出的涉案147号征收补偿决定的合法性问题。经查，本案涉案片区系棚户区改造项目，征收后并无建设住宅房屋的规划，不符合就地安置的条件。因就涉案房屋的征收补偿问题未与原告达成一致意见，被上诉人市北区政府作出的涉案征收补偿决定，该决定提供了异地房屋补偿或货币补偿两种补偿安置方案，满足了上诉人的选择权，被上诉人市北区政府就该项目提供四处安置房源供上诉人选择，除一处安置房源位于李沧区之外，另外三处均位于市北区范围内，市北区政府所提供的房源安置并未违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定。 第二，关于涉案评估报告是否合法的问题。原审法院已针对房屋征收评估机构的选择程序，涉案评估报告是否合法的问题进行了详细的说理，根据《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定作出涉案房屋的评估报告符合法定程序，可以作为涉案房屋征收补偿决定的补偿依据，原审法院认定并无不当。 第三，关于是否遗漏补偿项目问题。根据《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条规定，对于征收补偿应当以房产证载明的建筑面积为准，市北区政府按证载面积63.49平米平方米进行计算补偿，并无不当。另外，关于房屋南侧房屋未认定问题，原审法院已查明被上诉人市北区政府于2017年7月21日向李海琳作出《未登记建筑认定结果告知书》，已明确告知复议权利和诉权，上诉人原审庭审时亦认可已依法向其送达该告知书，上诉人如对认定结果不服，应另行主张权利，在上诉人未依法提出主张的情况下，被上诉人市北区政府依据该告知书意见，在本案中未对上诉人进行补偿并无不当。关于上诉人提出的对房屋西侧的两个花园，南侧花园，以及树木未予认定的主张，上诉人均未能提供任何证据证明，原审未予认定并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人李海琳的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人李海琳负担。 本判决为终审判决。 审判长 谢 萍 审判员 罗 莹 审判员 蒋海年 二〇一九年八月三十日 书记员 王少颖