广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2019)粤71行终2102号上诉人（原审原告）：钟沛云，男，汉族，1970年4月23日出生，住广州市越秀区********，公民身份号码440************612。被上诉人（原审被告）：广州市花都区城市管理和综合执法局（原广州市城市管理综合执法局花都分局、广州市花都区城市管理局）。住所地：广州市花都区*********。法定代表人：杨燕桓，局长。被上诉人（原审被告）：广州市花都区赤坭镇人民政府。住所地：广州市花都区********。法定代表人：邱崇达，镇长。上诉人钟沛云因诉被上诉人广州市花都区城市管理和综合执法局（以下简称花都执法局）、广州市花都区赤坭镇人民政府（以下简称赤坭镇政府）强制拆除行为及行政赔偿一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初6069号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2001年6月14日，广州市花都区人民政府向广州市花都区苗圃场核发花国用（2001）字第06380637号《国有土地使用证》，该证载明：座落赤坭镇花都区苗圃场，地号为0614103，用途为苗圃场，使用权面积为418668.2667平方米。之后，钟沛云在上述《国有土地使用证》范围内，投资兴建房屋。该工程未取得建设工程规划许可。2017年11月23日、27日，广州市花都区*******向钟沛云作出两份《告知书》，分别告知钟沛云到相关部门办理好手续再进行施工，立即停工并拆除违法占用公共区域部分建筑。2017年11月28日，钟沛云收到这两份《告知书》。2017年12月2日，花都执法局工作人员到广州市花都区**********进行现场检查，发现钟沛云于2017年10月开始，拟在现场建设1栋1层框架结构房屋，建基面积为98平方米，已完成基础施工，且未能提供相关报建手续。当日，钟沛云收到花都执法局作出的穗综花责字〔2017〕13163号《责令限期改正通知书》，称钟沛云于当日在上述地址花都区苗圃场擅自建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第（一）项的规定，责令钟沛云立即停止违法行为，并于2017年12月12日18时前自行改正，否则将依法处理。2018年3月21日，花都执法局向广州市花都区赤坭镇自来水厂、供电所分别作出《协助查处违法建设的函》，称包括钟沛云在内的行政相对人在广州市花都区**********花都区苗圃场内进行的建设工程为违法建设，根据《广州市违法建设查处条例》第十五条和《关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》（穗府办〔2011〕29号第（二十）项的相关规定，要求广州市花都区赤坭镇自来水厂、供电所对该违法建设工程予以停止供水、供电。2018年3月28日，花都执法局向钟沛云作出穗综花责字〔2018〕13069号《责令限期改正通知书》，称钟沛云于当日在上述地址花都区苗圃场擅自建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第（一）项的规定，责令钟沛云立即停止违法行为，并于当日18时前自行整改，否则将依法处理。在涉案建筑物一层框架基本建成后，花都执法局于2018年4月27日对该建筑物进行拆除。赤坭镇政府聘请现场拆除队，并派员前往拆除现场。广州市公安局花都区分局到场维持秩序。2018年4月29日，赤坭镇政府在其官方微信公众号“花都早晨”上发表《出重拳！赤坭镇拆除违建农房8宗，共1060平方米！》，称“4月27日，在区公安分局、区城管局等职能部门的大力支持配合下，赤坭镇党委政府强力推进、重拳出击，依法依规对位于广州市花都区苗圃场内8宗违法建设进行了强制拆除。区公安分局、区城管局相关领导、赤坭镇党政领导班子成员在现场靠前指挥……。”钟沛云不服该强制拆除行为，诉至法院。诉讼中，钟沛云陈述由于搭建涉案建筑物投资了约30万元，损坏杂物、椅子、工具等费用约为1万元，故要求赔偿31万元。花都执法局、赤坭镇政府确认涉案建筑物所在土地属于城市规划范围。花都执法局、赤坭镇政府陈述被诉强制拆除行为是对方组织实施的，均未提交证据证明诉争强制拆除行为经县级以上人民政府批准。原审法院认为：关于强制拆除行为实施者及责任承担的问题。《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”首先，涉案建筑物所在土地属于城市规划范围，根据《广州市违法建设查处条例》第四条第二款的规定，花都执法局有权查处花都区内镇辖区范围内违反城市规划管理的违法建设。花都执法局提供的证据也显示，从钟沛云开始建涉案建筑物到涉案建筑物框架基本建成，均是由花都执法局进行查处，包括向广州市花都区赤坭镇自来水厂、供电所分别作出《协助查处违法建设的函》，要求广州市花都区赤坭镇自来水厂、供电所对涉案建筑物予以停止供水、供电，以及向钟沛云发出《责令限期改正通知书》，要求其立即停止违法行为，自行整改，且花都执法局、赤坭镇政府均未提交证据证明诉争强制拆除行为是经有关部门批准实施，故虽然赤坭镇政府聘请的现场拆除队并派员前往拆除现场，但这是为了配合花都执法局对镇辖区内的违法建设进行查处，是协助花都执法局对违法建设进行拆除。其次，由于广州市公安局花都区分局是为了到场维持秩序，并没有直接参与拆除行为，故广州市公安局花都区分局并非诉争强制拆除行为的实施者。综上，花都执法局是诉争强制拆除行为的实施者，其法律后果由花都执法局承担。关于被诉强制拆除行为的合法性问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第（一）项规定：“城市管理综合执法机关查处下列违法行为时，可以采取以下措施：（一）对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，经责令停止建设或者限期拆除后，当事人仍不停止建设或者逾期不拆除的，可以在建设工程所在地县级以上地方人民政府批准后采取查封施工现场、强制拆除等措施。”本案中，钟沛云未经规划部门许可，擅自在广州市花都区苗圃场所有的国有土地上建设涉案建筑物，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，花都执法局作出《责令限期改正通知书》，认定涉案建筑物属于违法建设，根据《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第（一）项规定，在当事人逾期不改正的情形下，可以拆除违法建设。但行政机关在进行拆除的过程中，必须依法定程序进行。在未对涉案建（构）筑物依照相关法律法规作出处理决定，未向县级以上人民政府报请批准实施，未经法定程序以前，径行对涉案建筑物进行拆除，其程序违法。关于赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，钟沛云请求赔偿的前提条件必须是其合法权益受损。关于钟沛云要求赔偿财产损失31万元的诉讼请求。由于涉案建筑物不属于合法权益，钟沛云也未提交相应的证据证明拆除涉案建筑物时有财产受损，故对钟沛云的该项诉讼请求，法院不予支持。对钟沛云要求赔偿律师费的诉讼请求。由于律师费并非诉讼的必要成本，且无法律法规规定律师费属于行政赔偿范围，故对钟沛云的该项诉讼请求，法院不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院》第三十三条之规定，判决确认花都执法局于2018年4月27日拆除钟沛云位于广州市**********建（构）筑物的行为违法，驳回了钟沛云的赔偿请求。上诉人钟沛云不服原审判决，向本院提起上诉称：首先，被上诉人花都执法局在未履行任何法定手续，未对上诉人进行任何补偿的情况下，组织相关人员强制拆除了涉案房屋，给上诉人造成了经济损失。被上诉人花都执法局在强制拆除前，未作出强制执行决定，未事先书面催告，未听取上诉人的陈述和申辩，未告知强制执行的理由和依据，也未告知上诉人行政复议或者行政诉讼的途径和期限等，严重违反了《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，程序严重违法。其次，上诉人认为原审法院已经确认被上诉人花都执法局于2018年4月27日拆除上诉人位于广州市**********建（构）筑物的行为违法，那就应该根据行政赔偿法的相关规定，对上诉人的合法损失进行赔偿。但是原审法院并未支持上诉人的该项诉讼请求，明显不当。综上所述，请求法院撤销原审判决的第二项内容，依法改判被上诉人花都执法局对上诉人的损失作出赔偿。被上诉人花都执法局、赤坭镇政府在二审期间未提交书面答辩意见。经审查，原审判决查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为：关于涉案强制拆除行为承担责任主体的问题。本案中，涉案建筑物所在土地属于城市规划范围，根据《广州市违法建设查处条例》第四条第二款的规定，被上诉人花都执法局有权查处花都区内镇辖区范围内违反城市规划管理的违法建设。根据被上诉人花都执法局提供的《协助查处违法建设的函》《责令限期改正通知书》等证据材料，被上诉人赤坭镇政府聘请的现场拆除队是为了配合被上诉人花都执法局拆除，另广州市公安局花都区分局仅系到现场维持秩序，亦未直接参与拆除行为，故原审判决认定涉案强制拆除行为由被上诉人花都执法局承担责任并无不当，本院予以维持。关于被诉强拆行为是否违法的问题。上诉人未经规划许可擅自在花都区苗圃场建设房屋。被上诉人花都执法局认定其构成在建抢建的违法建设，责令上诉人立即停止违法行为，并限期自行拆除违法建设，并无不当。但被上诉人未依法向县级以上人民政府报请批准和作出强制拆除决定，亦未听取上诉人的陈述、申辩，即迳行对涉案建（构）筑物进行拆除，其程序违反法律规定。原审判决确认被上诉人花都执法局的强制拆除行为违法正确，本院予以维持。关于涉案建（构）筑物被强制拆除应否赔偿问题。根据《中华人民共和国行政赔偿法》第二条第一款的规定，请求赔偿的前提条件必须是合法权益受损。因涉案建（构）筑物不属于合法权益，且上诉人亦未提交相应的证据证明拆除涉案建（构）筑物时其有财产受损，故原审法院对上诉人要求赔偿31万元的请求不予支持并无不当，本院予以维持。综上所述，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人钟沛云负担。本判决为终审判决。审 判 长  丁 玮审 判 员  余树林审 判 员  闵天挺二〇一九年八月二十九日此件与原本核对无异法官助理  马 淼书 记 员  马可茗