广东省佛山市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）粤06民终4894号上诉人（原审被告）：佛山水业三水供水有限公司，住所地广东省佛山市三水区********************（仅作办公场所使用），统一社会信用代码914************427。法定代表人：林某1。委托诉讼代理人：黎霞，广东百浩律师事务所律师。委托诉讼代理人：崔春，广东源浩律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：佛山市三水区芦苞镇自来水有限公司，住所地广东省佛山市三水区********，统一社会信用代码914***********336E。法定代表人：植某1。委托诉讼代理人：吴红霞，该司员工。上诉人佛山水业三水供水有限公司（以下简称三水供水公司）因与被上诉人佛山市三水区芦苞镇自来水有限公司（以下简称芦苞自来水公司）合同纠纷一案，不服广东省佛山市三水区人民法院（2018）粤0607民初6227号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了公开审理，本案现已审理终结。三水供水公司上诉请求：1.撤销原判，改判驳回芦苞自来水公司在一审提出的全部诉讼请求；2.芦苞自来水公司承担二审全部诉讼费用。事实与理由如下：一、一审判决没有查明本案最关键的事实，属于认定事实错误。根据双方当事人一审争议的焦点，趸售水价是否属于政府定价，显然是本案最关键的事实。三水供水公司在一审的答辩、庭审中，已经充分举证、论证趸售水价属于政府定价。同时，为了让一审法院充分查明这一事实，三水供水公司在一审还申请法院向价格主管部门进行调查取证，并且在开庭前及开庭后，也多次向法院就前述关键事实的调查取证一事进行询问。但是一审判决对于如此重要的事实，既不采纳三水供水公司的主张予以肯定，亦没有向价格主管部门进行调查取证，甚至一审判决对于这个关键的事实，没有只言片语的分析、判断，完全回避了该关键事实。二、一审判决认定讼争条款的履行对政府定价范围内用水主体的用水价格并没有影响，从而实际否定了三水供水公司关于讼争条款损害社会公共利益的主张，同样属于认定事实错误。（一）一审在三水供水公司已经提出相关的调查取证申请的情形下，没有向价格主管部门调查了解清楚终端水价及趸售水价调升的详细情形，没有了解清楚价格主管部门是如何确定讼争的终端水价及趸售水价，就认定讼争条款关于趸售水价调整的约定“是在政府相关职能部门对居民等用水主体的用水价格调整之后原被告才进行相互间的利益分配”，完全违背了终端水价调整的根本原理及水价调价的基本程序。（二）实际上，调整终端水价的程序中，必须先对供水企业依法进行成本监审，通过成本监审核定供水企业的供水成本、盈利状况，才能决定是否启动水价的调价程序。进入调价程序之后，在确定调价的听证方案之前，必须先通过严谨的分析，并需先确定供水企业的趸售水价，因为趸售水价直接关系到供水企业的供水成本。供水成本未确定，就无法确定应对终端水价作何种调整，亦无法确定调整后的终端水价是否与供水成本相适应，是否能够将供水企业的盈利水平调整至合理程度，以实现政府定价宏观调控的目的。趸售水价的调整与终端水价的调整，并非可以分离的两个各自独立的过程，而是终端水价的调整必须以趸售水价的确定为前提。前述事实，二审法院均可以向物价主管部门予以调查核实。一审判决认定趸售水价在政府职能部门确定了终端水价后，才确定趸售水价，是完全不了解水价的调价程序及原理。（三）从前述关于水价调价的原理及程序的论述中，可以非常明确地得出一个结论：就是趸售水价一定会影响终端水价，如果允许当事人按讼争条款的约定确定趸售水价而不执行三发统价[2017]68号文（以下简称68号文）所确定的趸售水价，必然会损害社会公共利益。因为三发统价[2017]67号文（以下简称67号文）所确定的终端水价，是以68号文所确定的趸售水价为前提。执行了68号文的趸售水价，67号文确定的终端水价才能弥补三水供水公司的成本损失，各供水企业的盈利水平才能调整至合理程度。如果按照讼争条款的约定调整趸售水价，无疑是将给予三水供水公司的成本补偿分了一半给芦苞自来水公司，这就必将导致三水供水公司还有一半的成本无法得到补偿，三水供水公司要把剩下的一半成本补偿回来，就必须申请将终端水价再调升一倍。前述原理，可以通过简单的举例予以阐明：假设三水供水公司供水成本增加了1元钱，如果终端价调升的成本补偿完全归三水供水公司，则终端水价只需调升1元即可弥补三水供水公司增加的供水成本；如果终端价调升的成本补偿按1:1比例在三水供水公司与芦苞自来水公司之间分配，则终端水价就必须调升2元，才能补偿三水供水公司这1元的新增供水成本，因为调升2元的终端价，三水供水公司要就分1元给芦苞自来水公司，终端水价调升了2元，趸售水价才能调升1元。综上所述，如果按照讼争条款的约定调整趸售水价而不执行68号文所确定的趸售水价，毫无疑问将会损害社会公共利益。三、一审判决认定讼争条款没有违反法律法规的强制性规定，既与《中华人民共和国价格法》之立法本意、具体条文相违背，也与司法实践相违背，其据以认定讼争条款合法有效的理由根本无法服人。（一）三水供水公司在一审中，已经充分举证、论证趸售水价属于政府定价，违反政府定价的约定，属于违反法律的强制性效力性规定的约定，应认定无效。特别是从《中华人民共和国价格法》第三十九条规定的不执行政府定价的行政处罚后果，以及第四十一条所规定的价格违法行为致使消费者或其他经营者多付价款，应当退还多付部分的法律后果，已经可以明确确定违反政府定价的行为，就是违反法律的强制性效力性规定，就是无效的行为。讼争条款的约定，实际是自行约定趸售水价的调整原则。该约定以自行协商趸售水价改变了趸售水价的政府定价，显然违反了《中华人民共和国价格法》关于政府定价的强制性效力性规定，因此应认定讼争条款无效。（二）三水供水公司在一审中还向法院提供了部分案例作为参考。除了三水供水公司提供的案例，还可以查询到大量的关于违反政府定价的案例。从相关违反政府定价的案例当中，完全可以看出，认定违反政府定价的约定为无效约定，是司法实践的通行做法。甚至对于允许有一定浮动幅度的政府指导价的违反，司法实践中一般也都是认定无效的，更何况对完全不允许有任何浮动的政府定价的违反。（三）一审判决据以认定讼争条款有效的理由，根本无法服人。1.从一审判决的结果看，一审法院显然没有采纳三水供水公司在一审的答辩理由，但是一审判决对于为何不采纳三水供水公司在一审的答辩理由，没有任何的分析、说理。2.根据三水供水公司在一审的答辩可知，要认定讼争条款合法有效，必须满足下述任一前提条件：（1）认定趸售水价不属于政府定价范围。（2）认定趸售水价属于政府定价范围，但是违反政府定价并不属于违反法律法规强制性规定。从一审判决来看，其显然没有对于讼争条款到底满足了前述哪一前提条件进行过任何的分析说理与认定。因此，一审判决得出讼争条款没有违反法律法规的强制性规定的结论，显然就是无源之水，无本之木。3.政府价格主管部门已经就本案双方当事人之间的趸售水价作出了68号文件，确定了双方之间的趸售水价。前述政府定价的文件，至今未被撤销。一审判决也未认定前述政府定价违法应予以撤销。且一审判决审理的是民事纠纷，亦无权就68号文件是否合法有效，是否应予撤销作出评价。《中华人民共和国价格法》第三十九条明确规定，经营者不执行政府定价的，责令改正、没收违法所得，并处罚款，情节严重的，责令停业整顿。因此，一审判决显然让三水供水公司陷入了两难的境地：如果执行一审判决，则三水供水公司势必无法执行68号文件中的政府定价，三水供水公司必将要承担违反政府定价之行政处罚后果；而如果一审判决不被撤销，则三水供水公司不履行一审判决确定之义务，又势必要承担被法院强制执行之后果。4.如果政府定价可以通过当事人的约定而改变，那么《中华人民共和国价格法》对部分特殊的商品、服务规定进行政府定价则没有意义，进行政府定价的立法价值将不存在，将不能保证政府定价的执行。四、退一万步来说，即使认定讼争条款合法有效，一审判决支持芦苞自来水公司在一审中的全部诉求也是违背讼争条款的实际约定的。讼争协议第七条第4点约定：“当物价因素等引起制水和服务成本变化，并根据水价政策达到供水价调整触发条件时，由区政府职能部门按调定价程序重新核定用户终端水价和趸售水价；甲乙双方并同意趸售水价调整原则为：每次调升终端水价的同时应调整趸售水价，趸售水价调升对供售水新增的成本补偿按1:1的比例分配，从而最终确定新的趸售水价”。从前述条款的内容可以非常清楚地看出，双方均非常清楚用户终端水价和趸售水价的调整，均属于政府职能部门政府定价的范围，且双方均已一致同意用户终端水价和趸售水价的调整均必须由区政府职能部门按调定价程序重新核定，价格调整的最终决定权在于区政府职能部门。双方在前述条款中关于“甲乙双方并同意趸售水价调整原则为：每次调升终端水价的同时应调整趸售水价，趸售水价调升对供售水新增的成本补偿按1:1的比例分配，从而最终确定新的趸售水价”的约定，不能与“当物价因素等引起制水和服务成本变化，并根据水价政策达到供水价调整触发条件时，由区政府职能部门按调定价程序重新核定用户终端水价和趸售水价”的约定割裂开来理解，必须将两部分内容作为一个整体来理解。而按前述条款全部内容来分析，显然可以看出，双方只是原则同意对供售水新增的成本补偿按1:1的比例分配来确定新的趸售水价，但是最终趸售水价的确定必须由区政府职能部门按调定价程序重新核定。因此，双方确定的前述分配比例是否能够得到最终实现，需由区政府职能部门按调定价程序来重新核定。如果区政府职能部门按调定价程序重新核定时，认为按前述比例分配新增的成本补偿，也能弥补供水企业的实际新增成本，并能使供水企业的盈利控制在合理的水平，同意按该比例确定新的趸售水价时，双方当事人均需执行；但如果区政府职能部门按调定价程序重新核定时，不同意按此比例分配新增的成本补偿并以此确定趸售水价，双方无疑就必须执行职能部门按调定价程序重新核定的趸售水价。政府价格主管部门本次调升用户终端用水价格，是因为三水供水公司过去几年持续投入巨大的资金进行供水设施建设、改造和完善供水服务，供水成本不断上升，未来三年仍需投入3.09亿元用于新增供水设施。政府部门同意调升终端用水价格，就是为了弥补三水供水公司新增加的供水成本。在本次调价程序中，区政府职能部门根据成本监审的结果，核算出应补偿三水供水公司的成本金额，并综合考虑各供水企业的成本及合理盈利水平的实际情况，合理确定了本次调升终端水价产生的成本补偿的分配金额，从而确定了68号文项下的趸售水价。区政府职能部门并以此为依据，核算出应调升的终端水价，最终依程序确定了67号文当中的终端水价。政府职能部门作出68号文来确定趸售水价，就是明确表明了不同意三水供水公司与芦苞自来水公司按1：1比例分配新增成本补偿，否则就会导致终端用户水价大幅上升，所确定的终端水价就必须比67号文当中的终端水价更高，从而导致社会公共利益受损。综上所述，即使按讼争条款的约定，趸售水价最终也是由区政府职能部门按调定价程序重新核定的。现在区政府职能部门已经作出68号文确定了新的趸售水价，双方依约也必须执行前述政府定价所确定的趸售水价。一审判决认定事实错误，认定讼争条款没有违反法律法规强制性规定及没有损害社会公共利益的理据不足，且对讼争条款的约定理解错误，一审判决如不撤销，将使三水供水公司陷于两难境地。三水供水公司为此特提起上诉，请二审法院依法作出公正的裁判。二审中，三水供水公司补充上诉理由如下：一、一审遗漏认定“供水趸售水价属于政府定价”，导致错误适用法律、错误认定法律关系。《广东省定价目录》属于《中华人民共和国价格法》规定的地方定价目录，定价部门对目录中定价项目制定的价格属于《中华人民共和国价格法》规定的政府定价。《中华人民共和国价格法》第三条第五款规定：“政府定价，是指依照本法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格。”《中华人民共和国价格法》第十九条第一款规定：“政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据。”第三款规定：“地方定价目录由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定，经本级人民政府审核同意，报国务院价格主管部门审定后公布。”2015年7月10日广东省人民政府办公厅作出了粤府办[2015]42号《广东省人民政府办公厅关于印发的通知》，《广东省定价目录（2015年版）》自2015年8月15日起施行。根据《中华人民共和国价格法》第三条、第十九条的规定，《广东省定价目录（2015年版）》属于《中华人民共和国价格法》规定的地方定价目录，定价部门对目录所列定价项目制定的价格属于《中华人民共和国价格法》所规定的政府定价。佛山市三水区发展和改革局以68号文制定的1.2557元/立方米的趸售水价符合《广东省定价目录（2015年版）》规定，属于《中华人民共和国价格法》规定的政府定价。《广东省定价目录（2015年版）》规定“供水”为定价项目，“自来水（含市政管道纯净水）销售价格”为定价内容，“授权市、县人民政府”为定价部门。自来水趸售属于自来水供水方式之一，自来水趸售水价当然属于自来水销售价格，属于《广东省定价目录》规定的定价项目。佛山市三水区人民政府属于目录规定的定价部门，根据国家发展和改革委员会作出的《政府制定价格行为规则》第三条第二款规定：“经省级人民政府授权的市、县人民政府制定价格，具体工作由其所属价格主管部门负责。”根据该规则，佛山市三水区发展和改革局是定价部门的具体工作部门，负责制定供水趸售水价。佛山市三水区发展和改革局以68号文制定的1.2557元/立方米的趸售水价属于政府定价。二、争议双方及一审法院对于《佛山市三水区芦苞镇供水经营协议》（以下简称《经营协议》）第七条第4点的条款存在各自不同的理解，对合同条款的理解争议如果按照《中华人民共和国合同法》规定进行解释后仍不能确定条款真实意思的，该条款应认定属于约定不明条款，根据《中华人民共和国合同法》第六十二条第（二）项之规定，合同价款约定不明的，有政府定价的，应当执行政府定价。一审判决认定的趸售水价为1.1816元/立方米、芦苞自来水公司起诉时主张的趸售水价为1.1931元/立方米，该二者的差异说明了一审与芦苞自来水公司对《佛山市三水区芦苞镇经营协议》第七条第4点的条款理解存在差异。一审的理解是直接将政府部门确定的趸售水价调升额0.1481元/立方米平均分配给双方。目前对争议条款的理解出现了三种不同的理解，一审的理解、三水供水公司的理解、芦苞自来水公司的理解。《中华人民共和国合同法》第一百二十五条规定，对于合同条款理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。争议条款没有趸售水价调升额平均分配的内容，争议条款首句表明趸售水价、终端水价的调升解决的是制水成本、服务成本变化问题。《经营协议》的第一条“新增的成本补偿是指终端价每次调升部分”的释义表明了终端价调升部分是用于补偿新增成本。因此，争议条款中的“按1:1比例分配”不能理解为对趸售水价调升额进行平均分配，也不能理解为对终端水价调升额进行平均分配，终端水价调升、趸售水价调升首先都是对各自新增成本的补偿，谁承担了新增成本，补偿款就归谁享有。故争议条款中的“按1:1比例分配”指的是按照甲方新增成本与乙方新增成本1：1的比例确定趸售水价调升、终端水价调升部分。例如：三水供水公司新增成本8元、芦苞自来水公司新增成本2元，按照1：1比例终端水价调升额应为10元，趸售水价调升额应为8元。另外，争议条款是由两段话组成，以分号间隔，综合全段意思，《经营协议》的双方按照1：1公平补偿各自的新增成本的原则确定趸售水价调升额，但最终将由区政府职能部门按调定价程序核定终端水价和趸售水价。本次终端水价调升额为0.171元/立方米（四舍五入金额），是补偿三水供水公司因新增设备而导致增加供水成本0.1709元/立方米。但因终端水价调升，增加了税费成本和漏耗水量成本合计0.0228元/立方米，故基于公平补偿芦苞自来水公司因终端水价调升而增加的成本，区政府职能部门最终确定趸售水价调升额为0.1481元/立方米（0.1709元-0.0228元）。因此，本次终端水价、趸水价的调升也印证了争议条款的真实意思，符合按照1:1的比例体现双方各自的新增成本的约定。三水供水公司对于争议条款的前述理解符合“补偿成本、合理收益、公平负担”的供水价格定价原则。但鉴于双方及一审对于争议条款的理解存在差异，如果二审法院认为仍然不能确定条款真实意思的情况下，即应当认定该条款属于约定不明条款，根据《中华人民共和国合同法》第六十二条的规定，价款约定不明的，依法应当执行政府定价的，按照规定执行。三、68号文作出后，双方就趸售水价调升额已达成一致，芦苞自来水公司在双方达成一致后又推翻合意显属违约。《经营协议》第八条第3点双方约定“若乙方对趸售抄见水量及水费有异议的，应在收到甲方缴费通知后7日内向甲方提出异议，甲方应在收到乙方异议之日起7日内进行核实并答复乙方。乙方对甲方的答复仍有异议的，在接到答复之日起7日内可参照《佛山市供用水管理规定》第二十五条向三水区供水行政主管部门申请协调，或按本协议第九条解决。”芦苞自来水公司于2017年12月29日收到68号文，并收到三水供水公司发出的《水费交纳通知书》，芦苞自来水公司对于三水供水公司的缴费通知没有提出任何异议。相反，芦苞自来水公司按照三水供水公司通知的1.2557元/立方米的趸售水价支付了2018年2月至2018年10月的趸售水费。根据《经营协议》的约定，芦苞自来水公司已经以其缴费行为与三水供水公司就趸售水价达成了一致约定。法院不应以判决形式支持芦苞自来水公司的事后反悔行为。四、退一步讲，即使认为争议条款应当按照一审的理解或者按照芦苞自来水公司的理解内容执行，则无论按照该二种中的哪种理解内容执行，都是说双方可以不执行政府定价的趸售水价，而是执行双方约定的趸售水价，该种约定也显然违反了《中华人民共和国价格法》的强制性规定，应当认定为无效。三水供水公司在第一点已经详细论述了趸售水价属于《中华人民共和国价格法》规定的政府定价。《中华人民共和国价格法》第十二条规定：“经营者进行价格活动，应当遵守法律、法规，执行依法制定的政府指导价、政府定价和法定的价格干预措施、紧急措施。”执行政府定价是法律的强制性规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定：“有下列情形之一的，合同无效：……;（五）违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效”。根据《中华人民共和国价格法》及《中华人民共和国合同法》的上述规定，即使争议条款按照一审或者芦苞自来水公司主张的理解内容执行，由于双方约定不执行政府定价，违反了法律的强制性规定，该条款约定也应认定无效。佛山市三水区发展和改革局已经于2017年12月29日作出68号文，要求三水供水公司自2018年1月1日起严格执行趸售水价，并明确告知如不严格执行政府定价的趸售水价，属于价格违法行为。因此，再退一步讲，即使认为不执行政府定价不构成合同条款无效，但基于政府定价属于价格管理部门的强制性规定，人民法院不应当以判决的方式支持当事人违反强制性的价格管理规定。五、不执行趸售水价的政府定价将对国家和公共利益造成严重损害，芦苞自来水公司在本案中谋求政府定价外的利益，不应得到人民法院支持。一审法院以判决方式支持不执行政府定价的行为，没有法律依据。一审认为“该约定的履行对政府定价范围内用水主体的用水价格并没有影响”严重错误。《中华人民共和国价格法》规定了市场调节价、政府指导价、政府定价三种价格体系及各自不同的调整方式。不执行趸售水价的约定实质是将政府定价当作市场调节价进行约定，直接破坏、冲击了国家整体的价格体系，扰乱了价格管理秩序。一审判决确定双方当事人可以不按定价部门制定的趸售水价执行，造成定价部门的价格管理权落空，定价部门空有定价权，却无执行权，定价部门令不能行，禁不能止，将直接造成供水秩序出现混乱。《城市供水价格管理办法》第十条规定：“制定城市供水价格应遵循补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则。”终端水价、趸售水价的定价均应遵守该原则，定价首要原则是补偿成本。一审实际是将对三水供水公司的新增成本补偿款分出一半给芦苞自来水公司。最终将会导致作为制水、供水企业的三水供水公司未能获得足额的成本补偿，日后将不得不降低成本，减少设备投入，直接影响、降低供水水质等，最终损害所有用水主体包括三水供水公司、芦苞自来水公司、其他单位、个人等在内的公共利益。一审判决将三水供水公司的新增成本补偿款分出一半给芦苞自来水公司，实际是以判决的方式将三水供水公司的国有资产无偿划给民营企业芦苞自来水公司，将造成国有资产长期、稳定地流失。《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）款规定：“有下列情形之一的，合同无效：（四）损害社会公共利益的”。根据该条规定，争议条款也应认定无效。综上所述，趸售水价是政府定价，案涉趸售水价的制定体现了对双方新增成本的公平补偿，应当得到执行。不执行政府定价违反了法律的强制性规定，损害了社会公共利益，一审法院以判决方式支持不执行政府定价的行为，没有法律依据。芦苞自来水公司辩称，一、《经营协议》确属双方当事人的真实意思表示，又无法定无效情形，且经芦苞镇政府、佛山市三水区发展和改革局行政备案确认，由双方执行多年，当然是合法有效的合同。2011年3月18日，芦苞自来水公司与三水供水公司签订《经营协议》，并在协议中约定趸售水价及趸售水价调整原则，随后，该协议还经过佛山市三水区芦苞镇人民政府、佛山市三水区国土城建和水务局、佛山市三水区发展和改革局以上三个单位的盖章认可。2013年、2015年、2016年调整趸售水价时，都是由佛山市三水区发展和改革局先调整了终端水价后，再由芦苞自来水公司与三水供水公司按照《经营协议》约定的标准确定最终的趸售水价，并由双方签订补充协议。因此，一审法院认定芦苞自来水公司与三水供水公司签订的《经营协议》合法有效事实证据充分。二、本案双方诉争的趸售水价并不属于政府定价，《经营协议》约定趸售水价及趸售水价调整原则并未违反《中华人民共和国价格法》规定。根据《中华人民共和国价格法》第十九条规定“政府定价以中央和地方的定价目录为依据”，而根据《广东省定价目录（2015年版）》供水的政府定价项目规定为“自来水（含市政管道纯净水）销售价格”，又根据《城市供水价格管理办法》第三条规定，自来水销售价格应该指的是供给用户使用的商品水价格，也就是终端水价，而不是趸售水价，趸售水价不属于政府定价目录范围。因此，《经营协议》约定趸售水价及趸售水价调整原则并没有违反法律法规的强制性规定。故一审法院适用法律正确。三、《经营协议》约定趸售水价及趸售水价调整原则不可能损害社会公共利益。趸售水价是两个独立核算的自来水企业之间相互约定的供售水单价，影响的只是两个自来水企业之间的利益，而影响社会公共利益的应该是终端水价，与趸售水价无关，如果说损害社会公共利益，那就根本不应该调升自来水价格。如果《经营协议》对趸售水价及趸售水价调整原则的约定是一个损害社会公共利益的条款，那么当初佛山市三水区芦苞镇人民政府、佛山市三水区国土城建和水务局、佛山市三水区发展和改革局就不可能在《经营协议》上盖章认可。因此，《经营协议》对趸售水价及趸售水价调整原则的约定是不可能损害社会公共利益的。综上所述，一审认定事实清楚，适用法律正确，判决公正合法。请求上诉，维持原判。芦苞自来水公司向一审法院提出诉讼请求：1.判令三水供水公司向芦苞自来水公司退还2018年1月-9月多收芦苞自来水公司的趸售水费，暂计算至2018年9月止，合计462559.79元；2.判令三水供水公司按照三发统价〔2017〕68号文及《经营协议》第七条第4款约定，从2018年10月1日起执行趸售水价为每立方米1.1931元；3.三水供水公司承担本案相关诉讼费用。一审法院认定事实：2011年3月18日，双方签订《经营协议》，约定了由三水供水公司向芦苞自来水公司趸售自来水等内容，其中第七条趸售水价和终端水价的确定及调整中的第4点约定：“当物价因素等引起制水和服务成本变化，并根据水价政策达到供水价调整触发条件时，由区政府职能部门按调定价程序重新核定用户终端水价和趸售水价；甲乙双方并同意趸售水价调整原则为：每次调升终端水价的同时应调整趸售水价，趸售水价调升对供售水新增的成本补偿按1：1的比例分配，从而最终确定新的趸售水价。”2017年12月29日，经三水供水公司申请后，佛山市三水区发展和改革局出具67号文件，同意调升三水区自来水价格；同日，佛山市三水区发展和改革局出具68号文件，通知原三水供水公司将趸售水价从1.1076元/立方米调整为1.2557元/立方米。查明，芦苞自来水公司按照1.2557元/立方米的价格向三水供水公司缴交了2018年1月至9月的趸售水费。一审法院认为，《经营协议》是双方当事人的真实意思表示，合法有效，一审法院予以认可。对该协议中双方当事人争议较大的第七条第4点，一审法院认为该条款的约定并没有违反法律法规的强制性规定，该条款只是双方对水价调整之后的利益进行重新分配的约定，且约定是在政府相关职能部门对居民等用水主体的用水价格调整之后原三水供水公司才进行相互间的利益分配，该约定的履行对政府定价范围内用水主体的用水价格并没有影响，故一审法院认为该条款合法有效，双方理应依约履行。现该条款约定的触发条件已经满足，即佛山市三水区政府将趸售水价从1.1076元/立方米调整为1.2557元/立方米，依协议约定趸售水价调升的0.1481元，双方应按照1：1比例分配，即趸售水价应为1.1816元/立方米，故芦苞自来水公司诉请三水供水公司从2018年10月1日起执行趸售水价1.1931元/立方米（芦苞自来水公司诉请的水价比一审法院核算的水价要高，为其权利处分，一审法院予以认可），合法有理，一审法院予以支持。且三水供水公司按照1.2557元/立方米的价格收取了芦苞自来水公司2018年1月至9月份期间的水费，故多收取的462559.79元的趸售水费三水供水公司理应退还给芦苞自来水公司。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第四十五条第一款、第六十条的规定，判决：一、三水供水公司须于判决生效之日起十日内向芦苞自来水公司退还趸售水费462559.79元；二、确认芦苞自来水公司与三水供水公司之间的趸售水价从2018年10月1日起按1.1931元/立方米计算。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费减半收取即4120元，由三水供水公司负担。二审期间，三水供水公司向本院提交以下证据：1.咨询函、复函各1份，拟证明价格主管部门已明确答复三水供水公司趸售水价属于政府定价；2017年调升的终端水价及趸售水价完全是遵循“补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担”的原则补偿三水供水公司3.09亿元新增投资的结果；三水供水公司如不严格执行68号文确定的趸售水价就必须承担价格违法的行政处罚后果。2.三府办复[2010]27号文复印件、三发规价[2010]13号文复印件各1份，拟证明这两份文件均是双方签署讼争协议的依据，在讼争协议的“鉴于”部分均有写明这两份文件，由此可证从芦苞自来水公司接受三水供水公司趸售供水伊始，双方之间的趸售水价就是由政府价格主管部门核定的，就是必须执行政府定价的；同时也证明双方均清楚，核定趸售水价，就是要由价格主管部门委托中介机构进行评审，根据评审结果，按照“补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担”的原则，依照价格调定价报批程序进行核定。在政府核定了趸售水价之后，又自行调整双方之间的趸售水价，必然就会导致政府核定的趸售水价无法执行，从而违反价格法的强制性规定。3.行政起诉状、应诉通知书各1份，拟证明芦苞自来水公司已就本案作为调升讼争趸售水价依据的68号文另案提起了行政诉讼；芦苞自来水公司另案提起的行政诉讼，其理由之一即为68号文违反了本案讼争的《经营协议》，可见另案争议的焦点之一与本案争议的焦点相同。本案应以另案的审理结果为依据。另案的行政诉讼尚未作出生效的裁判，故本案应先中止审理。4.行政答辩状、代理词各1份，拟证明价格主管部门在另案行政诉讼中已充分论证：趸售水价属于政府定价范围，各级地方政府对自来水趸售水价都是实行政府定价；趸售水价必定影响终端水价，且终端水价的核定需以趸售水价的核定为前提；2017年调升的终端水价及趸售水价，完全是遵循“补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担”的原则，补偿三水供水公司3.09亿元新增投资的结果；芦苞自来水公司在本次调价的成本监审中，未能提供可以通过成本监审的新增供水成本资料以证实其存在新增投资成本，故价格主管部门在核定趸售水价时，仅将终端水价调升额当中的水损及税费补偿给芦苞自来水公司，将终端水价调升额当中的新增成本补偿给了三水供水公司；68号文核定的趸售水价，有利于供水企业的发展及维护社会公众利益；根据成本监审结果，芦苞自来水公司在2012年至2016年的平均净资产利润率高达23.56%，远远超出《城市供水价格管理办法》第十一条及《广东省城市供水价格管理实施办法》第五条规定的：“供水企业合理盈利的平均水平应当是净资产利润率8-10%”的水平，执行68号文核定的趸售水价后，全区供水企业未来3年的平均净资产利润率才能回归前述法律规定的合理水平。5.广东省发展改革委关于趸售供水价格管理问题的复函复印件1份，拟证明省发改部门已经明确答复地方发改部门，趸售水价需实行政府定价管理。6.自来水价格调整后趸售水价计算情况表（方案一）复印件1份、自来水价格调整后趸售水价计算情况表（方案二）复印件1份，拟证明终端水价调升额0.171元是用于补偿三水供水公司3.09亿元的新增投资成本，趸售水价最终调升为0.8481元，最终的目的是补偿成本。芦苞自来水公司质证认为，对证据1真实性、合法性无异议，关联性有异议，该两份函件均发生在一审判决书后，是三水供水公司在一审败诉后作出的征询，是其事后刻意制作的；对证据2真实性、合法性无异议，但与本案无关，该证据是双方签订协议前的规定，不代表之后趸售水价的确定；对证据3、4真实性、合法性无异议，但与本案无关；证据5、6因无原件核对，对其真实性、合法性、关联性不予确认。二审期间，芦苞自来水公司向本院提交行政裁定书1份，拟证明芦苞自来水公司提起的行政诉讼案件已被佛山市顺德区人民法院裁定中止审理，中止的原因是以本案的诉讼结果为审理依据，故本案不应中止审理。三水供水公司质证认为，对该证据真实性无异议，合法性有异议，两案的争议都是相同的，行政诉讼反而等待民事诉讼的结果没有任何依据，本案应该中止审理，应等待行政诉讼案件作出结果。68号文是否合法有效关系到本案诉讼结果，现行政诉讼尚未审结，68号文合法性待定，本案应当以另案裁判结果作为依据。二审期间，本院就本案相关案件事实向佛山市三水区发展和改革局发出《调查取证函》，该局向本院出具三发改价（2019）16号《复函》。三水供水公司质证认为，对该证据真实性、合法性及关联性无异议，芦苞自来水公司质证认为，对该证据真实性无异议，对合法性及关联性有异议。经审查，双方当事人对三水供水公司提交的证据1、2、4，芦苞自来水公司提交的证据及三发改价（2019）16号《复函》真实性均无异议，三水供水公司提交的证据5、6虽系复印件，但可与三发改价（2019）16号《复函》相互印证，且前述证据内容真实，来源合法，与本案有关联，故本院予以采信；三水供水公司提交的证据3不能证明该司关于本案应先中止审理的主张，故本院对该证据的证明内容不予采信。经审理，一审认定事实清楚，本院予以确认。另查明1，三发改价（2019）16号《复函》载明，独立核算的供水企业之间的趸售水价实行政府定价管理。依照《中华人民共和国价格法》的相关规定，政府定价的商品或服务不允许经营者调高或者降低价格，否则属价格违法行为。三水区内的供水企业为全面完成三水区政府下达的村村通自来水工程工作任务和市水务部门下达的供水建设规划项目，拟于2018年至2020年新增投入3.09亿元建设供水设施，该3.09亿元全部由三水供水公司投入，故佛山市三水区发展和改革局以“补偿新增投资成本”为原则调整自来水价格，以自来水调整综合平均水价新增部分补偿三水供水公司新增投资成本为目的确定趸售水价。佛山市三水区发展和改革局在调整自来水价格前召集了包括芦苞自来水公司在内的全部三水区供水企业听取意见，解释了关于趸售水价核定的详细情况，在对各供水企业进行成本监审之基础上，经听证程序后由三水区政府批准了现行趸售水价。佛山市三水区发展和改革局于2017年12月29日确定调升三水供水公司与芦苞自来水公司之间的趸售水价后，至芦苞自来水公司于2018年12月28日对该局提起行政诉讼前，芦苞自来水公司未就前述趸售水价调升事宜向该局提出过异议。另查明2，芦苞自来水公司在2012年至2016年的平均净资产利润率为23.56%。本院认为，本案系合同纠纷。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百二十三条：“第二审人民法院应当围绕当事人的上诉请求进行审理。当事人没有提出请求的，不予审理，但一审判决违反法律禁止性规定，或者损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的除外。”的规定，本院确定本案二审期间的争议焦点为：关于芦苞自来水公司应就案涉趸售水价调升额按1：1比例进行分配之主张能否成立的问题。本院认为，芦苞自来水公司的前述主张不能成立，理由如下：一、从合同约定方面分析。《经营协议》第七条第4款约定：“当物价因素等引起制水和服务成本变化，并根据水价政策达到供水价调整触发条件时，由区政府职能部门按调定价程序重新核定用户终端水价和趸售水价；甲乙双方并同意趸售水价调整原则为：每次调升终端水价的同时应调整趸售水价，趸售水价调升对供售水新增的成本补偿按1：1的比例分配，从而最终确定新的趸售水价。”双方就该条款的理解存在争议。首先，芦苞自来水公司主张依据前述约定，双方应就趸售水价调升额按1：1的比例进行分配。其次，三水供水公司对该条款理解为终端水价调升、趸售水价调升都是对各自新增成本的补偿，谁承担了新增成本，补偿款就归谁享有，故争议条款中的“按1:1比例分配”指的是按三水供水公司新增成本与芦苞自来水公司新增成本1：1的比例确定趸售水价调升、终端水价调升部分（例如：三水供水公司新增成本8元、芦苞自来水公司新增成本2元，按照1：1比例终端水价调升额应为10元，趸售水价调升额应为8元）。再次，因双方合意可对趸售水价进行调整，且依据芦苞自来水公司的诉讼请求及理由应在政府调整定价后的基础上予以调整，故双方争议的是调整方式。《经营协议》第一条释义载明“新增的成本补偿是指终端价每次调升部分。”将前述约定中的“新增的成本补偿”置换为“终端价每次调升部分”后，该争议条款则变为“每次调升终端水价的同时应调整趸售水价，趸售水价调升对供售水终端价每次调升部分按1：1的比例分配，从而最终确定新的趸售水价。”其中的“趸售水价调升对供售水终端价每次调升部分按1：1的比例分配”系就调整方式的约定，即“趸售水价调升”系通过参与分配“终端价每次调升部分”的方式得以调升。换言之，除上述双方的两种理解外，前述争议条款还存在第三种理解为芦苞自来水公司应将终端水价调升额的一半分配予三水供水公司。据此，双方关于趸售水价的调整约定不明，依据《中华人民共和国合同法》第六十二条规定，应当执行政府定价。故芦苞自来水公司关于双方应就趸售水价调升额按1：1的比例进行分配的主张，缺乏依据。二、从法律及政府相关规定方面分析。《中华人民共和国价格法》第三十九条规定：“经营者不执行政府指导价、政府定价以及法定的价格干预措施、紧急措施的，责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款；没有违法所得的，可以处以罚款；情节严重的，责令停业整顿。”《广东省定价目录（2015年版）》规定“供水”为定价项目，“自来水（含市政管道纯净水）销售价格”为定价内容，“授权市、县人民政府”为定价部门。《广东省发展改革委关于趸售供水价格管理问题的复函》［粤发改价格函（2017）3758号］规定，趸售供水价格因涉及到自来水定价成本，进而影响到自来水销售价格，因此宜仍实行政府定价管理。本案中，在佛山市三水区发展和改革局以68号文规定趸售水价为1.2557元/立方米之情形下，芦苞自来水公司主张应就趸售水价调升额进行分配，违反前述规定。三、从调升终端水价、趸售水价的目的方面分析。一方面，《城市供水价格管理办法》第十条规定：“制定城市供水价格应遵循补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则。”终端水价、趸售水价的定价均应遵守该原则，定价首要原则是补偿成本。另一方面，依据《复函》，三水供水公司于2018年至2020年拟新增投入3.09亿元建设供水设施，以完成三水区政府下达的村村通自来水工程工作任务和佛山市水务部门下达的供水建设规划项目，本次调升趸售水价的目的系补偿三水供水公司前述3.09亿元新增供水投资成本。本案中，芦苞自来水公司因趸售水价调升导致的成本增加已通过调升终端水价的方式得以弥补，其再主张应就趸售水价调升额进行分配，明显违反了前述补偿成本、合理收益及公平负担的原则，也与本次调升趸售水价的目的不符。四、从实际履行方面分析。佛山市三水区发展和改革局在调整趸售水价前，对芦苞自来水公司进行了成本监审，就本次调升趸售水价的原则及目的向芦苞自来水公司进行了解释，听取了该司意见，并基于芦苞自来水公司于2012年至2016年的平均净资产利润率高达23.56%之实际情况，依据《城市供水价格管理办法》第十一条关于：“供水企业合理盈利的平均水平应当是净资产利润率8－10％。”的规定，确定了现行趸售水价。在佛山市三水区发展和改革局调升确定现行趸售水价近一年时间内，芦苞自来水公司没有提出相关异议，且按照调升后的趸售水价向三水供水公司缴费，反映芦苞自来水公司以实际行为认可佛山市三水区发展和改革局对趸售水价进行调升定价。现芦苞自来水公司主张应就趸售水价调升额进行分配，与其实际履行行为相悖，也有违诚信原则。综上所述，三水供水公司的上诉请求成立。本案因当事人在二审期间提交了新证据而改判，一审判决不属于错误裁判。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：一、撤销广东省佛山市三水区人民法院（2018）粤0607民初6227号民事判决；二、驳回佛山市三水区芦苞镇自来水有限公司的全部诉讼请求。一审案件受理费4120元，由佛山市三水区芦苞镇自来水有限公司负担。二审案件受理费8240元，由佛山水业三水供水有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 卢伟斌审 判 员 贾小平审 判 员 李 炜二〇一九年八月十九日法官助理 甘嘉亮书 记 员 潘舒婷