广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤06行终328号上诉人（原审原告）袁玉兰，女，1984年8月25日出生，汉族，住广东省佛山市南海区。委托代理人夏彬，广东引力律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区应急管理局，住所地广东省佛山市南海区桂城天佑一路7号3栋。法定代表人彭健良，局长。委托代理人叶淑敏，该局工作人员。委托代理人李捷，该局工作人员（委托期限自2019年6月19日起至2019年8月1日止）。委托代理人谢燕飞，该局工作人员（委托期限自2019年8月2日起）。上诉人袁玉兰因诉被上诉人佛山市南海区应急管理局行政处罚一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初1240号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2017年4月2日，袁玉兰与刘某某签订《私人住宅建筑合同》，约定袁玉兰将位于佛山市南海区XX镇XX新区XX号地块自建房给刘某某包工不包料承建。2017年9月24日上午7时30分左右，在袁玉兰的上述自建房屋在建工地上，正在第八层施工的工人周X从楼面坠落地面，经抢救无效死亡。根据佛山市南海区人民政府的批复要求，成立由原南海安监局、监察局、市公安局南海分局、总工会、人社局、国土城建和水务局（住建）、XX镇政府等单位人员组成，并邀请佛山市南海区人民检察院派员参加，由原南海安监局的副局长冯仕良担任组长的“9·24”XX高处坠落事故调查组，调查组出具事故调查报告认定：（一）事故名称：“9·24”XX高处坠落事故。（二）事故发生时间：2017年9月24日上午7时30分左右。（三）事故发生地点：南海区XX镇XX村XX新区XX号地块自建房在建工地。（四）事故单位（个人）：刘某某，周某某，袁玉兰。（五）事故类别：一般生产安全事故。（六）事故伤亡人数：1人死亡。（七）直接经济损失：约1119800元。该事故报告关于事故原因和性质认为：（一）直接原因。刘某某未在施工升降机的对重通道周围安装防护围栏，周X未佩戴安全带进行临边作业时失足从对重通道坠落至地面。这是本起事故发生的直接原因。（二）间接原因。刘某某在没有相应施工资质的情况下承接袁玉兰发包的自建房工程，并将钢筋施工作业分包给没有相应施工资质的周某某；未给钢筋工人配备安全带等劳动防护用品；未对钢筋工人进行安全生产教育和培训；施工现场未设置安全警示标志；未对施工现场进行有效监管，这是导致本起事故发生的间接原因之一。周某某在没有相应施工资质的情况下承接刘某某发包的钢筋施工作业；安排未持有特种作业操作证（高处作业）人员从事高处作业；未给钢筋工人配备安全带等劳动防护用品；未对钢筋工人进行安全生产教育和培训，这是导致本起事故发生的间接原因之二。袁玉兰将自建房工程发包给无相应施工资质的刘某某施工，未对施工现场进行有效监管，这是导致本起事故发生的间接原因之三。（三）事故性质。经过对事故的调查，分析事故的原因，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第（四）项的规定，认定本起事故为一般生产安全责任事故。因袁玉兰对“9·24”XX高处坠落事故负有责任，原南海安监局于2017年12月6日进行立案。因案情复杂并且需要补充调查，该案经过两次延期审批，延期至2018年6月4日前结案。经调查后，原南海安监局于2018年4月8日作出《行政处罚告知书》，告知袁玉兰涉案事故发生的事实，袁玉兰没有落实安全生产主体责任，对事故的发生负有责任，违反了《安全生产法》第四十六条第一款、第一百零九条的规定，根据《安全生产法》第八十三条第一款、第一百零九条第（一）项、《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条、第三条第一款第（四）项的规定，拟对袁玉兰处以20万元的罚款，并告知袁玉兰如对处罚有异议，可向原南海安监局进行陈述和申辩。原南海安监局并在同日作出《行政处罚听证告知书》，告知袁玉兰有要求举行听证的权利。袁玉兰收到上述告知书后，袁玉兰于同年4月10日向原南海安监局申请了听证。原南海安监局于同年5月4日举行了公开听证会，听取了袁玉兰的陈述申辩意见。经调查讨论后，原南海安监局于2018年5月14日作出（南）安监罚〔2017〕492号《行政处罚决定书》(以下简称《处罚决定书》)，对袁玉兰处以20万元罚款，并于同年5月15日送达袁玉兰。袁玉兰对《处罚决定书》不服，遂向法院提起行政诉讼。一审法院认为，案涉事故造成1人死亡，根据《安全生产法》第九条及第一百零九条、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项及第十九条的规定，案涉事故属一般事故。根据《佛山市南海区人民政府关于授权区安全生产监督管理局组织调查一般生产安全事故的批复》，佛山市南海区人民政府从2014年5月27日起授权原南海安监局组织事故调查组，对一般生产安全事故进行调查。案涉事故发生后，原南海安监局根据佛山市南海区人民政府的上述授权，组织成立了以原南海安监局为主、其他多个部门人员为辅组成的事故调查组，对涉案事故进行调查，形成调查报告，并建议由原南海安监局对相关责任人及单位违反《安全生产法》的行为依法进行行政处罚。因此，原南海安监局作为南海区的生产安全监督管理部门，根据事故调查报告及《安全生产法》的上述规定，有对安全生产违法行为作出行政处罚的法定职权。案件的争议焦点在于：原南海安监局作出的《处罚决定书》是否合法。对于被诉决定的合法性，从以下四个方面予以审查：一、袁玉兰是否属于生产经营单位。根据《安全生产法》第二条、《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条的规定，生产经营单位指的是从事生产活动或者经营活动的基本单元，既包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体；既包括合法的基本单元，也包括非法的基本单元。袁玉兰需要新建位于佛山市南海区XX镇XX村XX新区****块自建房，并将上述自建房发包给刘某某进行承包建设，该自建房的新建过程属于一种生产行为，袁玉兰将其自建房的新建工程发包给刘某某进行建设，亦属于个人生产范畴，故袁玉兰在此次事故中，属于生产经营单位。二、被诉处罚决定的事实认定问题。根据证据材料显示，袁玉兰是位于佛山市南海区XX镇XX村XX新区****块自建房的屋主，袁玉兰将上述自建房发包给没有相应资质的刘某某承包建设。在该自建房的生产建设过程中，刘某某将该工程的钢筋施工作业分包给了周某某，周某某聘请的施工工人周X于2017年9月24日上午7时30分左右从该自建房第八层里面坠落至地面死亡。上述事故后，原南海安监局根据佛山市南海区人民政府的委托，组成事故调查小组对涉案事故进行立案调查，并形成了比较完整全面的事故调查报告。报告认为造成上述安全责任事故的直接原因在于刘某某未在施工升降机的对重通道周围安装防护围栏，周X未佩戴安全带进行临边作业时失足从对重通道坠落至地面。间接原因之一为袁玉兰将自建房工程发包给无相应施工资质的刘某某施工，未对施工现场进行有效监管。该事故调查报告认定案涉事故为一般生产安全责任事故。对于上述涉案事故的发生经过和原因分析，袁玉兰对事故的发生负有责任。涉案事故调查组出具的《“9·24”XX高处坠落事故调查报告》对案涉事故发生的经过、原因分析和责任认定事实清楚，符合因果关联性的逻辑，予以确认。原南海安监局据此认定袁玉兰在没有落实安全生产主体责任，对事故的发生负有责任的事实清楚，证据充分。三、关于被诉处罚决定的法律适用问题。根据《安全生产法》第四十六条第一款的规定，袁玉兰作为自然人生产经营主体，在将其自建房的工程项目发包给他人建设前，必须认真审查接受发包业务的主体的安全生产条件或相应的资质。而袁玉兰将其自建房建设项目发包给并不具备相应资质的刘某某进行承包建设，明显违反了上述规定。并且结合事故调查组出具的事故调查报告，袁玉兰对案涉事故的发生负有责任。根据《安全生产法》第一百零九条第一款第（一）项“发生安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”的规定，因案涉事故属一般事故，原南海安监局在查明前述事实的基础上，根据上述法律规定决定对袁玉兰处以20万元的行政处罚于法有据，处罚适当，予以确认。四、程序方面。根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十三条的规定、第三十二条的规定，原南海安监局于2017年12月6日对案涉事故立案后，因案情复杂，需补充调查，经审批，先后两次办理了延长案件处理的手续，将案件查结期限延期至2018年6月4日，符合上述法律的规定。原南海安监局经调查核实，并经集体讨论后于2018年4月8日作出《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知袁玉兰原南海安监局拟对其进行处罚的事实，并告知其享有陈述申辩、要求听证的权利，并依法举行了公开听证，听取了袁玉兰的申辩意见，经讨论后于同年5月14日作出《处罚决定书》并送达袁玉兰，处理期限在上述延长案件审判处理的期限内，程序符合规定。综上，原南海安监局对袁玉兰所作的《处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。袁玉兰请求撤销原南海安监局作出的《处罚决定书》没有事实和法律依据，不予支持，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回袁玉兰的诉讼请求；案件受理费50元由袁玉兰负担。上诉人袁玉兰上诉称，一、上诉人不是行政处罚对象。上诉人只是将建设民宅项目发包给刘某某，并没有从事生产经营活动，且上诉人是个人，不是单位。《安全生产法》第二条适用于从事生产经营活动的单位主体，规范单位主体的安全生产经营活动。原南海安监局将上诉人视为从事生产经营活动的单位错误。二、原安海安监局对上诉人作出罚款主要是依据《安全生产法》第四十六条第一款等法规，属于适用法律错误。首先，根据《安全生产法》第四十六条第一款“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人”规定，上诉人不是生产经营单位，住宅不属于也不能等同于生产经营项目或场所。目前没有法律规定住宅是或等同于生产经营项目或场所，同样也没有法律规定上诉人将住宅发包给不具备安全生产条件或者相应资质个人是生产经营单位的行为。因此，该条款不适用于案涉行政处罚。其次，适用《安全生产法》第一百零九条第（一）项进行处罚罚款的前提对象是负有责任的生产经营单位，而不是个人。另外，本案行政处罚应适用《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第一条、第二条、第三条、第六条第（四）项及第九条等规定，但原安海安监局没有适用该规定，显然错误。三、对上诉人进行行政处罚的罚款应以“2万元以上5万元以下”较为适宜。根据《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第十九条“个人经营的投资人未依照《安全生产法》的规定保证安全生产所必需的资金投入，致使生产经营单位不具备安全生产条件，导致发生生产安全事故的，依照下列规定对个人经营的投资人处以罚款:(一)发生一般事故的，处2万元以上5万元以下的罚款”的规定，刘某某的施工行为造成一般事故，在刘某某和上诉人已对死者家属进行了民事赔偿的前提下，原南海安监局上述条款对上诉人进行行政处罚显然更为恰当，这也能体现惩戒与教育相结合的立法本意，减轻上诉人的经济负担。四、案涉行政处罚的程序违法。从相关立案时间的证据看，原南海安监局明显超出了规定立案时间5天才办理相关事宜，且案涉事故调查组有司法部门参与案件调查工作，违反了法定办案程序。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求，本案一、二审诉讼费由被上诉人佛山市南海区应急管理局承担。被上诉人佛山市南海应急管理局辩称，一、上诉人袁玉兰是生产经营单位，是适格的行政处罚对象。上诉人认为其不属于生产经营单位的观点无法律依据，违背客观事实。根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条的规定，自然人亦属于生产经营单位的范畴。同时，案涉自建房的新建过程属于生产行为。因此上诉人是生产经营单位，是适格的行政处罚对象。二、上诉人违法事实清楚、证据确凿，对事故的发生负有责任。根据《“9·24”XX高处坠落事故调查报告》《“9·24”XX镇XX村袁玉兰自建房高处坠落事故技术分析意见书》《佛山市南海区国土城建和水务局关于“9·24”XX高处坠落事故原因的分析报告》《询问笔录》等现有证据材料，可以证实上诉人将案涉自建房施工工程发包给无建筑施工相关资质的刘某某施工。三、案涉处罚决定适用法律正确、程序合法。上诉人主张应当采取就低不就高的原则适用《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第十九条的观点缺乏法律依据。首先，《安全生产法》第一百零九条与《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第十九条所调整的对象和违法行为均不相同。此外，依据《中华人民共和国立法法》第八十八条第一款的规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。被上诉人适用《安全生产法》第一百零九条作出《处罚决定书》适用法律正确。四、案涉处罚决定程序合法。本案中，佛山市南海区人民政府于2017年12月1日作出《佛山市南海区人民政府关于“9·24”XX高处坠落事故结案的意见》，同意事故调查组提出的由原南海安监局对上诉人的调查处理的意见，据此，原南海安监局于2017年12月6日立案，符合《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十三条的规定。此外，《佛山市南海区人民政府关于“9·24”XX高处坠落事故结案的意见》已明确指出案涉事故调查组由原南海安监局、监察局、市公安局南海分局、总工会、人社局、国土城建和水务局（住建）、XX镇政府等单位人员组成，并邀请佛山市南海区人民检察院派员参加。因此，事故调查组的组成符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二第二款的规定。综上，案涉《处罚决定书》证据确凿充分，适用法律准确，行政程序合法，处罚得当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，因佛山市机构改革，本案原佛山市南海区安全生产监督管理局的诉讼主体资格由佛山市南海区应急管理局承继。本院认为，依据《安全生产法》第九条第一款、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条、第十九条、第三十二条的规定，原南海安监局作为南海区人民政府安全生产监督管理部门，依法享有对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理并对行政辖区内发生一般事故的单位及其有关责任人员处以罚款的行政处罚职权。原南海区安监局根据《佛山市南海区人民政府关于授权区安全生产监督管理局组织调查一般生产安全事故的批复》，于2017年12月6日对涉案安全生产事故予以立案，并于2018年4月8日向上诉人袁玉兰作出《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，应上诉人的要求于2018年5月4日召开听证会，听取了上诉人的申辩意见，并于同月14日作出本案被诉之《处罚决定书》，依法送达给上诉人，告知复议或诉讼的权利，程序符合法律规定，本院予以确认。上诉人主张原南海安监局超期立案，违反法定程序。经查，佛山市南海区人民政府于2017年12月1日作出《佛山市南海区人民政府关于“9·24”XX高处坠落事故结案的意见》同意事故调查组提出的处理意见。据此，原南海安监局于2017年12月6日立案，符合《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十三条的规定。上诉人又主张事故调查小组有司法机关参与，违反法律规定。对此，本院认为，《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条第二款规定事故调查组应当邀请人民检察院派人参加。本案中，案涉事故调查组邀请佛山市南海区人民检察院派员参加符合上述法律规定，且案涉事故调查组由佛山市南海区人民政府授权原南海安监局组织相关单位形成，其独立开展完成调查工作所形成的《9·24”XX高处坠落事故调查报告》经佛山市南海区人民政府批复同意结案生效，并非本案被诉之行政处罚决定。上诉人以事故调查组邀请佛山市南海区人民检察院派员参加违法为由否定原南海安监局执法程序的合法性，没有法律依据，本院不予支持。《安全生产法》第四十六条第一款规定：“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。”第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；……”《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条规定：“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例；环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的报告和调查处理不适用本条例。”第三条第一款规定：“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。”本案中，上诉人袁玉兰作为自然人生产经营主体，在将其自建房施工工程项目发包给他人建设前，必须认真审查接受承包业务的主体的安全生产条件或相应的资质。而上诉人将其自建房建设项目发包给并不具备相应资质的刘某某进行承包建设，且未对施工现场进行有效监管，明显违反了上述规定并造成了一人死亡的一般安全生产事故。原南海安监局根据事故调查报告中对上诉人责任的认定及上诉人的违法情节，决定给予上诉人法定处罚幅度内的最低处罚20万元并无不当，本院予以确认。上诉人袁玉兰主张其是自然人，只是将民宅建设项目发包给刘某某，并没有从事生产经营活动，并非是《安全生产法》所规定的“生产经营单位”，故其不是适格的行政处罚对象。经查，《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体”。原国家安全生产监督管理总局（安监总政法〔2013〕115号）《关于生产安全事故调查处理中有关问题的规定》第二条规定：“《条例》第二条所称生产经营活动，是指在工作时间和工作场所，为实现某种生产、建设或者经营目的而进行的活动，包括与工作有关的预备性或者收尾性活动。”《中华人民共和国建筑法》(2011年修正)第二条第二款规定：“本法所称建筑活动，是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动。”原国家安全生产监督管理总局（政法函〔2007〕39号）《关于生产安全事故认定若干问题的函》第四条第1点规定：“由建筑施工单位（包括无资质的施工队）承包的农村新建、改建以及修缮房屋过程中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故，属于生产安全事故。”依据上述规定，上诉人为实现建设自建房的目的将自建房的新建工程发包给无相关建筑施工资质的刘某某进行建设，对房屋建筑活动负有监管的责任，是生产经营活动的参与者，应认定为生产经营单位，所产生的案涉事故造成的人身伤亡，亦属于生产安全事故。故原南海安监局认定上诉人在此次事故中属于生产经营单位并无不当，本院予以确认。上诉人以其属于自然人和自建房工程为由否定其为生产经营单位没有法律依据，本院不予支持。上诉人又主张原南海安监局适用法律错误，应适用《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第十九条第（一）项“个人经营的投资人未依照《安全生产法》的规定保证安全生产所必需的资金投入，致使生产经营单位不具备安全生产条件，导致发生生产安全事故的，依照下列规定对个人经营的投资人处以罚款：（一）发生一般事故的，处2万元以上5万元以下的罚款”的规定对上诉人进行处罚。经查，《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第三条规定：“本规定所称事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位。本规定所称主要负责人是指有限责任公司、股份有限公司的董事长或者总经理或者个人经营的投资人，其他生产经营单位的厂长、经理、局长、矿长（含实际控制人）等人员。”从上述规定可知，《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第十九条第（一）项所规范的行为主体是“个人经营的投资人”，所规范的行为类型是“未依照《安全生产法》的规定保证安全生产所必需的资金投入”。如前所述，作为生产经营单位的上诉人存在将自建房工程发包给无相应的施工资质的刘某某进行施工、未对施工现场进行有效监管等违法行为，并不仅是上诉人未依照《安全生产法》规定保证安全生产所必需的资金投入的行为。故原南海安监局认定上诉人属于生产经营单位，适用《安全生产法》第一百零九条第（一）项等规定对上诉人作出行政处罚，并无不当。上诉人主张原南海安监局作出的行政处罚适用法律错误的意见理据不足，本院不予支持。综上所述，一审法院判决驳回上诉人袁玉兰的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人袁玉兰负担。本判决为终审判决。审 判 长 郭文东审 判 员 陈智扬审 判 员 王 慧二〇一九年八月二十三日法官助理 邓明锋书 记 员 暨晓莹