海南省琼海市人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）琼9002行初11号 原告：琼海市中原镇迈汤村民委员会客村村民小组。住所地：海南琼海市中原镇迈汤村民委员会客村。 法定代表人：王秋雨，该村民小组组长。 委托代理人：李咏梅，海南威盾律师事务所律师。 被告：琼海市资源资源和规划局。住所地：海南省琼海市嘉积镇金海北路。 法定代表人：陈剑华，该局局长。 委托代理人：吴春，该局地籍股副股长。 委托代理人：杨丹，海南法立信（琼海）律师事务所律师。 被告：海南省自然资源和规划厅。住所地：海南省海口市美兰区美贤路9号。 法定代表人：丁式江，该厅厅长。 委托代理人：林美玲，该厅法规处副处长。 委托代理人：罗明，海南瑞来律师事务所律师。 第三人：琼海市中原镇迈汤村民委员会。住所地：海琼海市中原镇迈汤村民委员会。 法定代表人:王兴和，该村委会主任。 原告琼海市中原镇迈汤村民委员会客村村民小组（以下简称迈汤客村村民小组）诉被告琼海市自然资源和规划局、海南省自然资源和规划厅以及第三人琼海市中原镇迈汤村民委员会（以下简称迈汤村委会）土地行政管理纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，本院依法进行了审理，现已审理终结。 原告迈汤客村村民小组诉称：原告因琼海市人民政府给第三人迈汤村委会颁发的琼海市集有(2004)第003569号土地所有权证(以下简称第003569号土地证)发生行政争议申请行政复议，海南省自然资源和规划厅作出琼自然资复决字(2018)12号行政复议决定维持原具体行政行为，现原告不服该颁证行政行为及行政复议决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第(四)项、第二十六条第二款的规定，特向人民法院提起行政诉讼。一、原告与被告琼海市自然资源和规划局发生行政纠纷的基本事实。2016年8月，原告得知本村集体的土地被确权到第三人迈汤村委会的名下后，向琼海市人民政府提交了信访材料，要求政府部门调查核实，并请求对涉案土地进行重新确权。2016年10月19日，被告原琼海市国土资源局出具了海国土资回报(2016)88号《琼海市国土资源局关于中原镇迈汤村委会客村村民小组反映位于八所水电站西边近30亩土地和下塘冬12亩水田被错误确权的信访事项答复意见书》(以下简称海国土资回报(2016)88号《答复意见书》)，该文的××镇)与王义于2005年5月16日签订的《土地承包合同书》上记载的四至界限范围，经实际测量面积为15617.2平方米(约23.425亩)，其中落在第三人迈汤村委会名下的第003569号土地证内的土地面积有8660.2平方米(约12.99亩)。客村村民张传春落在第003569号土地证内的耕地有5601.6平方米(约8.7亩)，并由其耕作。此事实得到迈汤村委会书记王兴和的确认。上述两块土地面积相加为21218.8平方米(约21.69亩)。该文认为琼海市政府颁发给迈汤村委会第003569号土地证的具体行政行为认定的事实清楚，适用法律规定准确，程序合法。被告原琼海市国土资源局的处理意见：1.村小组可持第三人出具的书面同意更正证明材料到琼海市国土资源局处办理变更登记；2.因土地承包经营发生的纠纷不属于琼海市国土资源局的职权管辖范围；3.如不服本处理意见，可在收到本处理意见之日起30日内向琼海市人民政府书面提出复查申请或是向人民法院提起行政诉讼。逾期不申请复查或不向人民法院提起诉讼，本处理意见即为该信访事项的终结性意见。原告于2016年11月2日收到该文后经向琼海市人民法院和海南省人民政府行政复议中心咨询，于2018年10月29日向被告海南省自然资源和规划厅申请行政复议，同年12月26日收到维持原具体行政行为的行政复议决定。二、原告起诉的事实和理由。(一)原告提起行政复议应没有超过法定的申请期限。根据我国《行政复议法》第三十条和《海南省实施办法》第二十六条的规定确定，即“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织申请行政复议权利或者申请期限，致使当事人逾期申请复议的，其申请期限从当事人知道或者应当知道行政复议申请权或者法定申请期限时开始计算，但是从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”原告于2016年11月2日收到海国土资回报(2016)88号《答复意见书》，此时才知道被告对涉案土地确权的土地证号、面积及四至范围，依据《海南省实施办法》第二十六条的规定，原告在2018年11月3日前申请行政复议尚未超过申请期限。(二)原告认为琼海市人民政府将涉案土地登记在第三人迈汤村委会的名下违反法律、法规及规范性文件的规定。1.琼海市人民政府将涉案土地登记在第三人名下违反了《土地管理法》《村民委员会组织法》的相关规定。我国《土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；……”而村民委员会的性质是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织(见《村民委员会组织法》第二条)，职责是依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境(见《村民委员会组织法》第八条第二款)。因此，村民委员会并非农民集体本身，其对农民集体所有的土地仅限于依法管理，并不享有集体土地所有权。其对农民集体所有的土地的管理权在法律上并不导致其享有农民集体土地的所有权。2.琼海市人民政府将涉案土地登记在第三人名下违反了国土资源部国土资发(2001)359号《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》(以下简称国土资发(2001)359号《通知》)的相关规定。被告琼海市人民政府颁发涉案土地所有权证的时间为2004年，国土资源部国土资发(2001)359号《通知》是琼海市人民政府颁发涉案土地所有权证时应适用的规范性文件。国土资发(2001)359号《通知》第二条规定，集体土地所有权的主体为：村民小组农民集体所有、乡(镇)农民集体所有、村农民集体所有。村民委员会在没有条件的地区对集体所有的土地是“代管”，但“为体现村民小组农民集体的所有权主体地位，土地证书所有者一栏仍填写村内各村民小组农民集体的名称，并注明土地所有权分别由村内各村民小组农民集体所有。待条件成熟时，可将《集体土地所有证》换发到组。”依据上述规定，琼海市人民政府依法不应将涉案土地登记在第三人名下并颁发第003569号土地证。3.琼海市人民政府将涉案土地登记在第三人名下违反了国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部国土资发(2011)60号《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》[以下简称国土资发(2011)60号《若干意见》]的相关规定。国土资发(2011)60号《若干意见》第四条规定：“确定农村集体土地所有权主体遵循‘主体平等’和‘村民自治'的原则，按照乡(镇)、村和村民小组农民集体三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。凡是村民小组(原生产队)土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体；对于村民小组(原生产队)土地权属界线不存在、并得到绝大多数村民认可的，应本着尊重历史、承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有；属于乡(镇)农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡(镇)农民集体。”依据上述规定，涉案土地为原告发包的集体土地，权属界线分明，琼海市人民政府应将涉案土地确权到原告村民小组名下而不是确权到第三人的名下。(三)原告认为琼海市人民政府将涉案土地登记在第三人名下不仅缺乏证据，也严重违反法定程序。1.原告的《土地承包合同书》《坡地承包合同书》及王兴和的询问笔录完全可以证明第003569号土地证项下的21.69亩为原告集体所有的事实。涉案的《土地承包合同书》的甲方为迈汤村委会及客村小组，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条“村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权”的规定，在《土地承包合同书》四至范围内的土地应属于原告集体所有。另外，根据原告与张传春签订的《坡地承包合同书》及王兴和的询问笔录，第003569号土地证项下5801.6平方米(约8.7亩)由张传春耕种的土地也应为原告集体所有。2.琼海市人民政府对第003569号土地证项下的土地进行确权时并没有张贴《农村集体土地确权登记发证公告》，属于程序违法。原告是在收到原琼海市国土资源局的海国土资回报(2016)88号《答复意见书》后才在附件中看到《农村集体土地确权登记发证公告》。从该公告的内容上看，该公告的时间有涂改，证明人为利害关系人即第三人村委会主任王兴和，因此该公告实际作出的时间存疑，而由利害关系人证明张贴公告的事实则没有证明力。综上，原告认为，琼海市人民政府将涉案农村集体所有的土地登记在第三人迈汤村委会的名下适用依据错误，且缺乏证据，属于程序违法，应依法撤销其颁发的琼海市集有(2004)第003569号土地证。被告海南省自然资源和规划厅维持其行政行为没有事实依据及法律依据。为维护原告的合法权益，原告特向贵院提起行政诉讼，请求：1.撤销海南省琼海市人民政府颁发第三人迈汤村委会的琼海市集有（2004）第003569号土地证；2.请求撤销海南省自然资源和规划厅作出的琼自然资复决字(2018)12号行政复议决定。 被告琼海市自然资源和规划局辩称：一、琼海市人民政府颁发给第三人迈汤村委会第003569号土地证的具体行政行为认定事实清楚，适用法律规定准确，程序合法。（一）第003569号土地证证载宗地所有权的确权登记，适用原国家土地管理局《土地登记规则》的有关规定，该宗地所有权登记属于初始登记，被告依据土地登记申请人提供的《土地登记申请审批表》、中原镇人民政府出具的《土地来源证明书》及相关法人代表、个人身份证明，按照地籍调查规程的规定，完成该证证载宗地地籍调查工作，并由相邻宗地双方指界人在相应的土地权属界线核定书和附图上签名盖章确认，其中就包括时任原告村小组组长王益精的签名盖章确认。公告无异议后，经被告审核报市政府批准，于2004年12月8日将该证证载宗地集体土地所有权确权登记给第三人所有，因此，市政府颁发给第三人第003569号土地证的行政行为认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。（二）依据2001年颁发的《海南省实施办法》第五条“村民委员会应当履行下列职责：……（三）编制并组织实施本村经济和社会发展规划及年度计划，依法管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境……”；第十六条“村民委员会可以按照村民居住状况和便于自治、有利生产的原则，提出设立、撤销和调整村民小组的方案，经村民会议讨论同意后，报乡、民族乡、镇人民政府批准”；《土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……”等规定，被告认为第三人作为村民委员会，属于包含客村等多个村小组在内的迈汤村全体村民的集体组织，可以依法管理本村属于村农民集体所有的土地，其主体资格认定事实清楚，符合法律规定。而原告在诉状中引用的国土资源部国土资发(2001)359号通知现已废止，原告认为集体土地所有权不能登记在村委会名下，是对国土资发(2011)60号《若干意见》理解错误。村民委员会是三类主体中的村农村集体，可以享有土地所有权。二、原告对第003569号土地证提起诉讼，已经超过法定起诉期限，法院应不予受理。被告给第三人颁发第003569号土地证的发证时间为2004年12月8日，登记发证之前按原国家土地管理局《土地登记规则》的有关规定，依法履行了指界及公告程序，且第三人与原告的土地权属界线核定书上有时任原告村小组长王益精的签名确认，意味着在2004年原告已经知道该宗地确权的情况，但原告自该土地证发证至今才提起行政诉讼，已经超过行政诉讼法规定的起诉期限。《行政复议法》第三十条规定适用行政复议前置程序是针对行政行为侵犯依法取得的土地所有权的情形，本案中原告没有依法取得土地所有权，故行政复议并非本案的前置程序。且原告申请行政复议也因超过申请期限被海南省国土资源和规划厅予以驳回。因此原告于2019年1月10日提起撤销第003569号土地证的诉讼，违反《行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出……”的期限。综上所述，琼海市人民政府颁发的第003569号土地证的行政行为认定事实清楚，适用法律规定正确，程序合法。请求法院驳回原告的诉讼请求，确认琼海市人民政府颁发给第三人第003569号土地证的行政行为合法有效。 被告海南省自然资源和规划厅辩称：一、原告向被告提出行政复议申请已经超过法定申请期限，被告作出复议决定认定事实清楚，适用法律准确，结论正确。原告要求撤销该决定，缺乏事实和法律依据。2004年，第三人就涉案土地向琼海市人民政府申请初始登记发证，被告琼海市自然资源和规划局（原琼海市国土环境资源局）作为本行政区域内的土地登记工作主管部门，依法对该土地的权属、面积等地籍情况进行调查、审查。经第三人的负责人和原告等相邻村民小组及村委会负责人员对土地权属界线进行指界核定、确认，最终确认涉案宗地界址点坐标。其中，2004年9月24日，原告时任小组组长王益精作为该村小组的负责人，代表该村小组对土地权属界线指界，并在《迈汤村委会与迈汤村委会客村村民小组土地权属界线核定书》中签名、捺印。经地籍调查及权属审核等法定程序，第三人的申请符合进行确权、登记、发证的要求。因此，2004年12月8日，被告琼海市自然资源和规划局根据地籍调查及权属审核结果做出了同意审查意见。同日，琼海市人民政府审核颁发了第003569号土地证。由此可知，原告在2004年9月24日已经知道第三人就涉案土地申请颁证，并对涉案土地的界线权属完全知情且确认同意。据此，原告在第三人取得第003569号土地证时，就已经知晓该颁证行为，直至2018年10月29日原告才向被告提起行政复议，显然超过法定申请期限，其称申请复议期限应当从收到被告琼海市自然资源和规划局的答复意见书时起算没有事实依据。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，被告依据《中国人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）巷的规定，决定驳回原告的行政复议申请，符合法律规定。二、被告作出的行政复议决定书程序合法。2018年10月29日，被告收到原告的行政复议申请，经审查，原告提交的复议申请书存在标书不清楚之外，被告于2018年11月1日向原告发出《补正行政复议申请通知书》予以告知并要求补正。原告于2018年11月6日重新提交补正后的行政复议申请书。2018年11月8日。被告作出《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》以及《第三人参加行政复议通知书》，并分别送达给原告、被告琼海市自然资源和规划局以及第三人。被告经审理，于2018年12月24日作出行政复议决定书并送达给各方当事人。综上所述，被告作出的复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法予以驳回。 第三人迈汤村委会述称：一、被告琼海市自然资源和规划局确认涉案土地给第三人名下是符合法律规定的。依据《中华人民共和国物权法》第六十条第二款“属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”及《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”的规定，涉案土地的所有权是属于迈汤村委会辖区内所有村民集体所有，村委会只是经营、管理的机构，是代表村民行使经营管理土地的机构，是代表村民行使经营管理土地的村民自治组织。被告将涉案土地的所有权确权给第三人迈汤村委会，其本质上并没有改变土地集体所有权的性质，因此，被告琼海市自然资源和规划局确认涉案土地所有权的归属是正确的。二、原告认为其提交的证据《土地承包合同书》《坡地承包合同书》中所载明的土地归其所有是错误的。在《土地承包合同书》中也载明了，原告拥有的土地是3亩，属于插花地，这个权属第三人并无异议。但是《坡地承包合同书》中的土地是在村委会所属土地第003569号土地证的范围内，而原告于2010年将上述土地发包给个人，所有权并未改变。综上所述，第三人认为被告琼海市自然资源和规划局作出的土地权属确认事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。海南省自然资源和规划厅作出的行政复议适用法律法规正确。原告所述事实和理由不充分，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：2004年，第三人迈汤村委会申请将位于琼海市××镇委会一宗29547.34平方米（其中旱地2090.04平方米、园地24717.01平方米、2740.29平方米，东至迈汤村委会客村村民小组地、西至中原镇林场、南至中原镇水管所地、北至迈汤村委会埇尾村民小组）的集体所有的土地确权到其名下。同年4月24日，通过地籍调查，分别作出《迈汤村委会农场与迈汤村委会埇尾小组土地权属界线核定书》《迈汤村委会农场与迈汤村委会客村小组土地权属界线核定书》《迈汤村委会农场与中原镇林场土地权属界线核定书》以及《迈汤村委会农场与中原镇水管站土地权属界线核定书》二份，其中，时任第三人迈汤村委会主任王兴和分别与时任迈汤村委会埇尾小组组长曾玉花、时任原告迈汤客村村民小组组长王益精（即王益增）、时任中原镇水管处主任何子凡、时任中原镇林场厂长冯跃山在指界人处签名及捺印。同年11月28日，琼海市中原镇人民政府出具《土地来源证明书》，证明第三人申请确权的29547.34平方米的集体土地，四至界限清楚、面积准确、来源合法、四邻认妥无异议，属第三人自解放后使用至今的土地。次日，被告琼海市自然资源和规划局（原琼海市国土环境资源局）在××镇所在地张贴《农村集体土地确权登记发证公告》，将上述地块的相关情况张贴在公告栏处，并告知凡与此宗地相关的权益者，对其权属有异议，可在自本公告发布之日起十五天以内，以书面形式向被告琼海市自然资源和规划局申请复查。公告期届满后，被告琼海市自然资源和规划局于同年12月8日报琼海市人民政府核准，琼海市人民政府于同日核准并发证。《集体土地所有证》的证号为琼海市集有（2004）第003569号，该证项下记载的土地所有权人为第三人迈汤村委会，地号为46000210800225，图号为G031042，土地总面积为29547.34，其中旱地2090.04平方米、园地24717.01平方米、2740.29平方米，东至迈汤村委会客村村民小组地、西至中原镇林场、南至中原镇水管所（即水管站）地、北至迈汤村委会埇尾村民小组。 2016年，原告向琼海市纪律检查委员会提交《控告书》《土地承包合同书》《申诉书》《申请复议书》等材料，同年3月8日，琼海市纪委信访室将以上材料转给被告琼海市自然资源和规划局，要求被告组织调查核实，将调查情况答复原告并回报琼海市纪委信访室。2016年10月19日。被告琼海市自然资源和规划局作出海国土资回报(2016)88号《答复意见书》，告知原告：经查，（一）按照中原镇迈汤村委会(包括客村村民小组)与王义于2005年5月16日签订的《土地承包合同书》上记载的四至界线范围，即东至王志坚胡椒园地、西至海榆公路界、南至南塘水渠路边、北至古良新承包地，由你村小组村民代表现场指界测量，迈汤村委会、中原镇政府派员参加，经我局测绘部门对该地块进行实地测量所得面积为15617.2平方米(约23.425亩)，其中，落在迈汤村委会持有的第003569号土地证证载宗地范围内的土地面积有8660.2平方米(约12.99亩)，落在该证证载宗地范围外的土地面积有6957.0平方米(约10.435亩)。而王义在该地块内建设围墙并实际使用的土地面积有8130.0平方米(约12.195亩)，其中，落在第003569号土地证证载宗地范围内的土地面积有7844.1平方米(约11.766亩)，落在该证证载宗地范围外的土地面积有285.9平方米(约0.429亩)。以上所述详见附图《迈汤村委会王义承包地及客村村民主张耕作地实测界线示意图》所示。根据该《土地承包合同书》的记载，王义与客村村民小组承包的土地面积有3亩，位于王义承包地实际使用范围内，现状已被挖成鱼塘。另外客村村民代表述称在该证证载宗地范围内有客村村民王雪阳、张传春、王兴群的耕作地，经王雪阳、张传春和王兴群三人亲自指界测量，并套合琼海市农村土地地籍图，只有张传春主张的耕作地落在第003569号土地证证载宗地范围内，面积有5801.6平方米(约8.7亩)，客村村民张传春在第003569号土地证证载宗地范围内耕作的事实也得到了迈汤村委会书记王兴和的确认(对王兴和所作的询问笔录中有记录)。第003569号土地证证载宗地所有权的确权登记适用原国家土地管理局《土地登记规则》的有关规定，该宗地所有权登记属于初始登记，被告琼海市自然资源与规划局依据土地登记申请人提供的《土地登记申请审批表》、中原镇人民政府出具的《土地来源证明书》及相关法人代表、个人身份证明，按照地籍调查规程的规定，完成该证证载宗地地籍调查工作，并由相邻宗地双方指界人在相应的土地权属界线核定书和附图上签名盖章确认，其中就包括时任客村村民小组组长王益精（即王益增）的签名盖章确认。公告无异议后，经被告琼海市自然资源和规划局审核报市政府批准，于2004年12月8日将该证证载宗地集体土地所有权确权登记给迈汤村委会集体所有。因此，琼海市人民政府颁发给第三人迈汤村委会第003569号土地证的行政行为书面上认定事实清楚，适用法律规定准确，程序合法。(二)你村小组反映的的12亩水田位××村的西南边(地名俗称下塘冬)，据你村小组村民代表现场指界测量，你村小组主张的12亩水田权属界线范围内的土地实测面积为10992.08平方米(约16.488亩)，其中落在中原镇仙寨村委会仙九村民小组持有的琼海市集有(2004)第003186号土地证证载宗地范围内的土地面积有4511.44平方米(6.767亩)；落在迈汤村委会南岭村民小组持有的琼海市集有(2004)第003051号土地证证载宗地范围内的土地面积有2131.43平方米(3.197亩)；落在迈汤村委会上园、下园、和平、后岭园、保武5个村民小组共同持有的琼海市集有(2004)第003071号土地证证载宗地范围内的土地面积有4349.21平方米(6.524亩)。你村小组述称在1974年迈汤大队经济场成立后，你村小组就无偿把下塘冬的12亩水田提供给经济场耕作；1982年大队经济场解散后，该地并没有归还给你村小组，而从1980年起，该地一直被其他村小组的村民占用耕作至今，但该地的公购粮任务一直由你村承担。你村还提供了《一九七九年度农村人民公社基本核算单位粮食收入分配表》和原迈汤大队统计各生产队的耕地面积报表以作为凭证，但上面所记载的数据并没有明确涉及到你村小组所主张权属的下塘冬12亩水田。三、处理意见：(一)关于你村小组提出把位于八所水电站西边近30亩土地重新确权和要求王兴和等人赔偿你村小组30亩土地10年期的租金并撤销该租地合同的问题。1.依据《土地登记办法》第五十九条“土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料，申请更正登记。利害关系人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持土地权利人书面同意更正的证明文件，申请更正登记”的规定，你村小组若认为第003569号土地证所对应的土地登记簿中记载的事项错误的，可以持该证土地权利人迈汤村委会出具的书面同意更正证明材料，到被告琼海市自然资源和规划局申请办理更正登记。2.因土地承包经营发生的纠纷，不属于被告琼海市自然资源和规划局的职权管辖范围，建议你村小组向农业行政主管部门或是当地镇政府反映，也可通过司法途径去解决。(二)关于你村小组反映上述下塘冬12亩水田土地确权问题，依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条“一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织的集体土地至确权时或者争议发生时已满20年的，应当确定土地所有权归现使用者所有；连续使用不满20年或者虽满20年但在此期间原所有者以书面形式向现使用者或者有关部门提出归还要求的，土地所有权仍属原所有者”的规定，迈汤村委会南岭、下园等村小组从1980年开始使用下塘冬12亩水田来耕作到2004年集体土地确权时或者争议发生时已满20年，在此期间你村小组并未以书面形式向南岭、下园等村小组或者有关部门提出归还要求，因此市政府把该土地所有权确定给南岭、下园等村小组符合土地权属确定有关规定。如不服本理意见，你村可自收到本处理意见书之日起30日内向琼海市人民政府书面提出复查申请或是向人民法院提起行政诉讼，逾期不申请复查或不向人民法院提起诉讼，本处理意见书即为该信访事项的终结性意见。2018年10月29日，原告对上述答复意见不服向被告海南省自然资源和规划厅提交《行政复议申请书》，经被告海南省自然资源和规划厅审查，原告的行政复议申请存在标书不清楚的情况，要求原告收到《补正行政复议申请通知书》之日起7日内补正申请材料。2018年11月6日，原告提交行政复议申请书（补正），要求撤销第003569号土地证并将该证载土地确权到原告的名下。2018年12月24日，被告海南省自然资源和规划厅作出琼自然资复决字〔2018〕12号《行政复议决定书》，认为琼海市人民政府为第三人颁发第003569号土地证之前，被告琼海市自然资源和规划局对涉案宗地进行了地籍调查、权属界线核定等。因原告系涉案宗地相邻方，时任村小组组长王益精（即王益增）作为其法定代表人已经指界确认土地权属，并于2004年9月24日在《迈汤村委会农场与迈汤村委会客村小组土地权属界线核定书》上签名、捺印。据此判断，原告在2004年就已经知晓琼海市人民政府为第三人颁发第003569号土地证的事实。原告于2018年11月6日向被告海南省自然资源和规划厅提出行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”和《海南省实施颁发》第二十六条第一款“行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织申请行政复议权利或者申请期限，致使当事人逾期申请复议的，其申请期限从当事人知道或者应当知道行政复议申请权或者法定申请期限时开始计算，但是从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”的规定，原告的行政复议申请超过法定申请期限，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项的规定，驳回原告的行政复议申请。如对该决定不服，可以自接到决定书之日起15天内，向人民法院提起行政诉讼。原告对上述复议决定不服，于2019年1月10日以琼海市人民政府和原琼海市国土资源局为被告，向海南省第一中级人民法院提出行政诉讼，因琼海市人民政府有关职能部门机构改革，土地权属登记颁证职能归琼海市自然资源和规划局管理，经海南省第一中级人民法院释明，原告同意撤回对琼海市人民政府的起诉，海南省第一中级人民法院2019年1月29日作出（2019）琼96行初29号《行政裁定书》，裁定将该案移送本院管辖。本院于2019年3月5日受理本案。原告诉讼请求：1.撤销琼海市人民政府颁发给第三人迈汤村委会的第003569号土地证；2.撤销被告海南省自然资源和规划厅作出的琼自然资复决字(2018)12号行政复议决定。 本院认为：本案的争议焦点为：一、原告迈汤客村村民小组就琼海市人民政府颁发给第三人迈汤村委会的第003569号土地证提起诉讼是否已经超过起诉期限；二、被告海南省自然资源和规划厅作出的琼自然资复决字〔2018〕12号《行政复议决定书》是否合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中，原告请求撤销琼海市人民政府颁发给第三人迈汤村委会的第003569号土地证，原告在2004年第三人申请颁证进行地籍调查时已经知晓第三人申请将涉案土地确权到其名下，时任原告客村村民小组组长王益精（即王益增）参加土地权属界线核定工作并于2004年9月24日在《土地权属界线核定书》上签名及捺印。被告琼海市自然资源和规划局（原琼海市国土环境资源局）于2004年11月29日在××镇所在地张贴《农村集体土地确权登记发证公告》，将上述地块的相关情况张贴在公告栏处进行公开公示。据此，应认为原告自2004年11月其已经知道琼海市人民政府颁发给第三人迈汤村委会第003569号土地证的行政行为。退一步来说，按照原告在起诉状上自称原告于2016年8月得知涉案土地确权在第三人迈汤村委会名下的说法，原告也超过起诉期限。因为原告没有依法取得土地所有权，本案不适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款关于行政复议前置程序的规定，原告应当自知道颁证行为之日起六个月内即2017年2月前提出行政诉讼，而原告于2019年1月10日提起行诉讼，已经超过法定起诉期限。对原告的起诉依法不应受理，但鉴于本院已经立案，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。关于被告海南省自然资源和规划厅作出的琼自然资复决字〔2018〕12号《行政复议决定书》是否合法的问题，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体从政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。本案中，原告就被告琼海市自然资源和规划局于2016年10月19日作出海国土资回报(2016)88号《答复意见书》不服，于2018年10月29日申请行政复议，被告海南省自然资源和规划厅以原告的行政复议申请超过行政复议期限为由从程序上驳回申请并无不当，并且该案不属于复议前置案件，原告可以在知道作出具体行政行为之日起六个月内提起诉讼。故被告海南省自然资源和规划厅作出的琼自然资复决字〔2018〕12号《行政复议决定书》对原告的合法权益明显不产生实际影响，对原告起诉撤销该复议决定依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）（十）项的规定，裁定如下： 驳回原告琼海市中原镇迈汤村民委员会客村村民小组的起诉。 案件受理费50元免收。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人数提交副本，上诉于海南省第一中级人民法院。 书记员  林玉 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： (一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； (二)有明确的被告； (三)有具体的诉讼请求和事实根据； (四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 文件稿纸 文件编号、类别(2019)琼9002行初11号行政裁定书主审法官签发 拟稿单位行政庭拟稿人吴坤哲 拟稿时间2019.8.21校对人林剑虹 立案时间2019.3.5印发份数15 海南省琼海市人民法院 行政裁定书 （2019）琼9002行初11号 原告：琼海市中原镇迈汤村民委员会客村村民小组。住所地：海南琼海市中原镇迈汤村民委员会客村。 法定代表人：王秋雨，该村民小组组长。 委托代理人：李咏梅，海南威盾律师事务所律师。 被告：琼海市资源资源和规划局。住所地：海南省琼海市嘉积镇金海北路。 法定代表人：陈剑华，该局局长。 委托代理人：吴春，该局地籍股副股长。 委托代理人：杨丹，海南法立信（琼海）律师事务所律师。 被告：海南省自然资源和规划厅。住所地：海南省海口市美兰区美贤路9号。 法定代表人：丁式江，该厅厅长。 委托代理人：林美玲，该厅法规处副处长。 委托代理人：罗明，海南瑞来律师事务所律师。 第三人：琼海市中原镇迈汤村民委员会。住所地：海琼海市中原镇迈汤村民委员会。 法定代表人:王兴和，该村委会主任。 原告琼海市中原镇迈汤村民委员会客村村民小组（以下简称迈汤客村村民小组）诉被告琼海市自然资源和规划局、海南省自然资源和规划厅以及第三人琼海市中原镇迈汤村民委员会（以下简称迈汤村委会）土地行政管理纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，本院依法进行了审理，现已审理终结。 原告迈汤客村村民小组诉称：原告因海南省琼海市人民政府给第三人迈汤村委会颁发的琼海市集有(2004)第003569号土地所有权证(以下简称第003569号土地证)发生行政争议申请行政复议，海南省自然资源和规划厅作出琼自然资复决字(2018)12号行政复议决定维持原具体行政行为，现原告不服原具体行政行为及行政复议决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第(四)项、第二十六条第二款的规定，特向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼。 一、2016年8月，原告得知村集体的土地被确权到第三人迈汤村委会的名下后，向琼海市人民政府提交了信访材料，要求政府部门调查核实，并请求对涉案土地进行重新确权。2016年10月19日，被告原琼海市国土资源局出具了海国土资回报(2016)88号《琼海市国土资源局关于中原镇迈汤村委会客村村民小组反映位于八所水电站西边近30亩土地和下塘冬12亩水田被错误确权的信访事项答复意见书》(以下简称海国土资回报(2016)88号文)，该文的××镇)与王义于2005年5月16日签订的《土地承包合同书》上记载的四至界限范围，经实际测量面积为15617.2平方米(约23.425亩)，其中落在第三人迈汤村委会名下的第003569号土地证内的土地面积有8660.2平方米(约12.99亩)。客村村民张传春落在第003569号土地证内的耕地有5601.6平方米(约8.7亩)，并由其耕作。此事实得到迈汤村委会书记王兴和的确认。上述两块土地面积相加为21218.8平方米(约21.69亩)。该文认为琼海市政府颁发给迈汤村委会第003569号土地证的具体行政行为认定的事实清楚，适用法律法规准确，程序合法。被告原琼海市国土资源局的答复意见：1.村小组可持第三人出具的书面同意更正证明材料到琼海市国土资源局处办理变更登记；2.因土地承包经营发生的纠纷不属于琼海市国土资源局的职权管辖范围；3.如不服本处理意见，可在收到本处理意见之日起30日内向琼海市人民政府书面提出复查申请或是向人民法院提起行政诉讼。逾期不申请复查或不向人民法院提起诉讼，本处理意见即为该信访事项的终结性意见。原告于2016年11月2日收到该文后经向琼海市人民法院和海南省人民政府行政复议中心咨询，于2018年10月29日向海南省自然资源和规划厅申请行政复议，同年12月26日收到维持原具体行政行为的行政复议决定。二、原告起诉的事实和理由。(一)原告提起行政复议应没有超过法定的申请期限。根据我国《行政复议法》第三十条和《海南省实施办法》第二十六条的规定确定，即“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织申请行政复议权利或者申请期限，致使当事人逾期申请复议的，其申请期限从当事人知道或者应当知道行政复议申请权或者法定申请期限时开始计算，但是从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”原告于2016年11月2日收到海国土资回报(2016)88号文，此时才知道被告对涉案土地确权的土地证号、面积及四至范围，依据《海南省实施办法》第二十六条的规定，原告在2018年11月3日前申请行政复议尚未超过申请期限。(二)原告认为琼海市人民政府将涉案土地登记在第三人迈汤村委会的名下违反法律、法规及规范性文件的规定。1.琼海市人民政府将涉案土地登记在第三人名下违反《土地管理法》《村民委员会组织法》的相关规定，我国《土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；……”而村民委员会的性质是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织(《村民委员会组织法》第二条)，职责是依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境(《村民委员会组织法》第八条第二款)。因此，村民委员会并非农民集体本身，其对农民集体所有的土地仅限于依法管理，并不享有集体土地所有权。其对农民集体所有的土地的管理权在法律上并不导致其享有农民集体土地的所有权。2.琼海市人民政府将涉案土地登记在第三人名下违反了国土资源部国土资发(2001)359号《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》的相关规定。被告琼海市人民政府颁发涉案土地所有权证的时间为2004年，国土资源部国土资发(2001)359号《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》(以下简称国土资发(2001)359号通知)是琼海市人民政府颁发涉案土地所有权证时应适用的规范性文件。国土资发(2001)359号通知第二条规定，集体土地所有权的主体为：村民小组农民集体所有、乡(镇)农民集体所有、村农民集体所有。村民委员会在没有条件的地区对集体所有的土地是“代管”，但“为体现村民小组农民集体的所有权主体地位，土地证书所有者一栏仍填写村内各村民小组农民集体的名称，并注明土地所有权分别由村内各村民小组农民集体所有。待条件成熟时，可将《集体土地所有证》换发到组。”依据上述规定，琼海市人民政府依法不应将涉案土地登记在第三人名下并颁发第003569号土地证。3.琼海市人民政府将涉案土地登记在第三人名下违反了国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部国土资发(2011)60号《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》(以下简称国土资发(2011)60号意见)的相关规定。国土资发(2011)60号意见第四条规定：“确定农村集体土地所有权主体遵循‘主体平等’和‘村民自治'的原则，按照乡(镇)、村和村民小组农民集体三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。凡是村民小组(原生产队)土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体；对于村民小组(原生产队)土地权属界线不存在、并得到绝大多数村民认可的，应本着尊重历史、承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有；属于乡(镇)农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡(镇)农民集体。”依据上述规定，涉案土地为原告发包的集体土地，权属界线分明，琼海市人民政府应将涉案土地确权到原告村民小组名下而不是确权到第三人的名下。(三)原告认为琼海市人民政府将涉案土地登记在第三人名下不仅缺乏证据，也严重违反法定程序。1.原告的《土地承包合同书》《坡地承包合同书》及王兴和的询问笔录完全可以证明第003569号土地证项下的21.69亩为原告集体所有的事实。涉案的《土地承包合同书》的甲方为迈汤村委会及客村小组，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条“村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权”的规定，在《土地承包合同书》四至范围内的土地应属于原告集体所有。另外，根据原告与张传春签订的《坡地承包合同书》及王兴和的询问笔录，第003569号土地证项下5801.6平方米(约8.7亩)由张传春耕种的土地也应为原告集体所有。2.琼海市人民政府对第003569号土地证项下的土地进行确权时并没有张贴《农村集体土地确权登记发证公告》，属于程序违法。原告是在收到原琼海市国土资源局的海国土资回报(2016)88号文后才在附件中看到《农村集体土地确权登记发证公告》。从该公告的内容上看，该公告的时间有涂改，证明人为利害关系人即第三人村委会主任王兴和，因此该公告实际作出的时间存疑，而由利害关系人证明张贴公告的事实则没有证明力。综上，原告认为，琼海市人民政府将涉案农村集体所有的土地登记在第三人迈汤村委会的名下适用依据错误，且缺乏证据，属于程序违法，应依法撤销其颁发的琼海市集有(2004)第003569号土地证。被告海南省自然资源和规划厅维持其行政行为没有事实依据及法律依据。为维护原告的合法权益，原告特向贵院提起行政诉讼，请求：1.撤销海南省琼海市人民政府颁发第三人迈汤村委会的琼海市集有（2004）第003569号土地证；2.请求撤销海南省自然资源和规划厅作出的琼自然资复决字(2018)12号行政复议决定。 被告琼海市自然资源和规划局辩称：一、琼海市人民政府颁发给第三人迈汤村委会第003569号土地证的具体行政行为认定事实清楚，适用法律规定准确，程序合法。（一）第003569号土地证证载宗地所有权的确权登记，适用原国家土地管理局《土地登记规则》的有关规定，该宗地所有权登记属于初始登记，被告依据土地登记申请人提供的《土地登记申请审批表》、中原镇人民政府出具的《土地来源证明书》及相关法人代表、个人身份证明，按照地籍调查规程的规定，完成该证证载宗地地籍调查工作，并由相邻宗地双方指界人在相应的土地权属界线核定书和附图上签名盖章确认，其中就包括时任原告村小组组长王益精的签名盖章确认。公告无异议后，经被告审核报市政府批准，于2004年12月8日将该证证载宗地集体土地所有权确权登记给第三人所有，因此，市政府颁发给第三人第003569号土地证的行政行为认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。（二）依据2001年颁发的《海南省实施办法》第五条“村民委员会应当履行下列职责：……（三）编制并组织实施本村经济和社会发展规划及年度计划，依法管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境……”；第十六条“村民委员会可以按照村民居住状况和便于自治、有利生产的原则，提出设立、撤销和调整村民小组的方案，经村民会议讨论同意后，报乡、民族乡、镇人民政府批准”；《土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……”等规定，被告认为第三人作为村民委员会，属于包含客村等多个村小组在内的迈汤村全体村民的集体组织，可以依法管理本村属于村农民集体所有的土地，其主体资格认定事实清楚，符合法律规定。而原告在诉状中引用的国土资源部国土资发(2001)359号通知现已废止，原告认为集体土地所有权不能登记在村委会名下，是对国土资发(2011)60号意见理解错误。村民委员会是三类主体中的村农村集体，可以享有土地所有权。二、原告对第003569号土地证提起诉讼，已经超过法定起诉期限，法院应不予受理。被告给第三人颁发第003569号土地证的发证时间为2004年12月8日，登记发证之前按原国家土地管理局《土地登记规则》的有关规定，依法履行了指界及公告程序，且第三人与原告的土地权属界线核定书上有时任原告村小组长王益精的签名确认，意味着在2004年原告已经知道该宗地确权的情况，但原告自该土地证发证至今才提起行政诉讼，已经超过行政诉讼法规定的起诉期限。《行政复议法》第三十条规定适用行政复议前置程序是针对行政行为侵犯依法取得的土地所有权的情形，本案中原告没有依法取得土地所有权，故行政复议并非本案的前置程序。且原告申请行政复议也因超过申请期限被海南省国土资源和规划厅予以驳回。因此原告于2019年1月10日提起撤销第003569号土地证的诉讼，违反《行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出……”的期限。综上所述，琼海市人民政府颁发的第003569号土地证的行政行为认定事实清楚，适用法律规定正确，程序合法。请求法院驳回原告的诉讼请求，确认琼海市人民政府颁发给第三人第003569号土地证的行政行为合法有效。 被告海南省自然资源和规划厅辩称：一、原告向被告提出行政复议申请已经超过法定申请期限，被告作出复议决定认定事实清楚，适用法律准确，结论正确。原告要求撤销该决定，缺乏事实和法律依据。2004年，第三人就涉案土地向琼海市人民政府申请初始登记发证，被告琼海市自然资源和规划局（原琼海市国土环境资源局）作为本行政区域内的土地登记工作主管部门，依法对该土地的权属、面积等地籍情况进行调查、审查。经第三人的负责人和原告等相邻村民小组及村委会负责人员对土地权属界线进行指界核定、确认，最终确认涉案宗地界址点坐标。其中，2004年9月24日，原告时任小组组长王益精作为该村小组的负责人，代表该村小组对土地权属界线指界，并在《迈汤村委会与迈汤村委会客村村民小组土地权属界线核定书》中签名、捺印。经地籍调查及权属审核等法定程序，第三人的申请符合进行确权、登记、发证的要求。因此，2004年12月8日，被告琼海市自然资源和规划局根据地籍调查及权属审核结果做出了同意审查意见。同日，琼海市人民政府审核颁发了第003569号土地证。由此可知，原告在2004年9月24日已经知道第三人就涉案土地申请颁证，并对涉案土地的界线权属完全知情且确认同意。据此，原告在第三人取得第003569号土地证时，就已经知晓该颁证行为，直至2018年10月29日原告才向被告提起行政复议，显然超过法定申请期限，其称申请复议期限应当从收到被告琼海市自然资源和规划局的答复意见书时起算没有事实依据。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，被告依据《中国人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）巷的规定，决定驳回原告的行政复议申请，符合法律规定。二、被告作出的行政复议决定书程序合法。2018年10月29日，被告收到原告的行政复议申请，经审查，原告提交的复议申请书存在标书不清楚之外，被告于2018年11月1日向原告发出《补正行政复议申请通知书》予以告知并要求补正。原告于2018年11月6日重新提交补正后的行政复议申请书。2018年11月8日。被告作出《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》以及《第三人参加行政复议通知书》，并分别送达给原告、被告琼海市自然资源和规划局以及第三人。被告经审理，于2018年12月24日作出行政复议决定书并送达给各方当事人。综上所述，被告作出的复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法予以驳回。 经审理查明：2004年，第三人迈汤村委会申请将位于琼海市××镇委会一宗29547.34平方米（其中旱地2090.04平方米、园地24717.01平方米、2740.29平方米，东至迈汤村委会客村村民小组地、西至中原镇林场、南至中原镇水管所地、北至迈汤村委会埇尾村民小组）的集体所有的土地确权到其名下。同年4月24日，通过地籍调查，分别作出《迈汤村委会农场与迈汤村委会埇尾小组土地权属界线核定书》《迈汤村委会农场与迈汤村委会客村小组土地权属界线核定书》《迈汤村委会农场与中原镇林场土地权属界线核定书》以及《迈汤村委会农场与中原镇水管站土地权属界线核定书》二份，其中，时任第三人迈汤村委会主任王兴和分别与时任迈汤村委会埇尾小组组长曾玉花、时任原告迈汤客村村民小组组长王益精（即王益增）、时任中原镇水管处主任何子凡、时任中原镇林场厂长冯跃山在指界人处签名及捺印。同年11月28日，琼海市中原镇人民政府出具《土地来源证明书》，证明第三人申请确权的29547.34平方米的集体土地，四至界限清楚、面积准确、来源合法、四邻认妥无异议，属第三人自解放后使用至今的土地。次日，被告琼海市自然资源和规划局（原琼海市国土环境资源局）在××镇所在地张贴《农村集体土地确权登记发证公告》，将上述地块的相关情况张贴在公告栏处，并告知凡与此宗地相关的权益者，对其权属有异议，可在自本公告发布之日起十五天以内，以书面形式向被告琼海市自然资源和规划局申请复查。公告期届满后，被告琼海市自然资源和规划局于同年12月8日报琼海市人民政府核准，琼海市人民政府于同日核准并发证。《集体土地所有证》的证号为琼海市集有（2004）第003569号，该证项下记载的土地所有权人为第三人迈汤村委会，地号为46000210800225，图号为G031042，土地总面积为29547.34，其中旱地2090.04平方米、园地24717.01平方米、2740.29平方米，东至迈汤村委会客村村民小组地、西至中原镇林场、南至中原镇水管所（即水管站）地、北至迈汤村委会埇尾村民小组。 2016年，原告向琼海市纪律检查委员会提交《控告书》《土地承包合同书》《申诉书》《申请复议书》等材料，同年3月8日，琼海市纪委信访室将以上材料转给被告琼海市自然资源和规划局，要求被告组织调查核实，将调查情况答复原告并回报琼海市纪委信访室。2016年10月19日。被告琼海市自然资源和规划局作出海国土资回报〔2016〕88号《关于中原镇迈汤村委会客村村民小组反映位于八所水电站西边近30亩土地和下塘冬12亩水田被错误确权的信访事项答复意见书》，告知原告，经查：（一）按照中原镇迈汤村委会(包括客村村民小组)与王义于2005年5月16日签订的《土地承包合同书》上记载的四至界线范围，即东至王志坚胡椒园地、西至海榆公路界、南至南塘水渠路边、北至古良新承包地，由你村小组村民代表现场指界测量，迈汤村委会、中原镇政府派员参加，经我局测绘部门对该地块进行实地测量所得面积为15617.2平方米(约23.425亩)，其中，落在迈汤村委会持有的第003569号土地证证载宗地范围内的土地面积有8660.2平方米(约12.99亩)，落在该证证载宗地范围外的土地面积有6957.0平方米(约10.435亩)。而王义在该地块内建设围墙并实际使用的土地面积有8130.0平方米(约12.195亩)，其中，落在第003569号土地证证载宗地范围内的土地面积有7844.1平方米(约11.766亩)，落在该证证载宗地范围外的土地面积有285.9平方米(约0.429亩)。以上所述详见附图《迈汤村委会王义承包地及客村村民主张耕作地实测界线示意图》所示。根据该《土地承包合同书》的记载，王义与客村村民小组承包的土地面积有3亩，位于王义承包地实际使用范围内，现状已被挖成鱼塘。另外客村村民代表述称在该证证载宗地范围内有客村村民王雪阳、张传春、王兴群的耕作地，经王雪阳、张传春和王兴群三人亲自指界测量，并套合琼海市农村土地地籍图，只有张传春主张的耕作地落在第003569号土地证证载宗地范围内，面积有5801.6平方米(约8.7亩)，客村村民张传春在第003569号土地证证载宗地范围内耕作的事实也得到了迈汤村委会书记王兴和的确认(对王兴和所作的询问笔录中有记录)。第003569号土地证证载宗地所有权的确权登记适用原国家土地管理局《土地登记规则》的有关规定，该宗地所有权登记属于初始登记，被告琼海市自然资源与规划局依据土地登记申请人提供的《土地登记申请审批表》、中原镇人民政府出具的《土地来源证明书》及相关法人代表、个人身份证明，按照地籍调查规程的规定，完成该证证载宗地地籍调查工作，并由相邻宗地双方指界人在相应的土地权属界线核定书和附图上签名盖章确认，其中就包括时任客村村民小组组长王益精（即王益增）的签名盖章确认。公告无异议后，经被告琼海市自然资源和规划局审核报市政府批准，于2004年12月8日将该证证载宗地集体土地所有权确权登记给迈汤村委会集体所有。因此，琼海市人民政府颁发给第三人迈汤村委会第003569号土地证的行政行为书面上认定事实清楚，适用法律规定准确，程序合法。(二)你村小组反映的的12亩水田位××村的西南边(地名俗称下塘冬)，据你村小组村民代表现场指界测量，你村小组主张的12亩水田权属界线范围内的土地实测面积为10992.08平方米(约16.488亩)，其中落在中原镇仙寨村委会仙九村民小组持有的琼海市集有(2004)第003186号土地证证载宗地范围内的土地面积有4511.44平方米(6.767亩)；落在迈汤村委会南岭村民小组持有的琼海市集有(2004)第003051号土地证证载宗地范围内的土地面积有2131.43平方米(3.197亩)；落在迈汤村委会上园、下园、和平、后岭园、保武5个村民小组共同持有的琼海市集有(2004)第003071号土地证证载宗地范围内的土地面积有4349.21平方米(6.524亩)。你村小组述称在1974年迈汤大队经济场成立后，你村小组就无偿把下塘冬的12亩水田提供给经济场耕作；1982年大队经济场解散后，该地并没有归还给你村小组，而从1980年起，该地一直被其他村小组的村民占用耕作至今，但该地的公购粮任务一直由你村承担。你村还提供了《一九七九年度农村人民公社基本核算单位粮食收入分配表》和原迈汤大队统计各生产队的耕地面积报表以作为凭证，但上面所记载的数据并没有明确涉及到你村小组所主张权属的下塘冬12亩水田。三、处理意见：(一)关于你村小组提出把位于八所水电站西边近30亩土地重新确权和要求王兴和等人赔偿你村小组30亩土地10年期的租金并撤销该租地合同的问题。1.依据《土地登记办法》第五十九条“土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料，申请更正登记。利害关系人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持土地权利人书面同意更正的证明文件，申请更正登记”的规定，你村小组若认为第003569号土地证所对应的土地登记簿中记载的事项错误的，可以持该证土地权利人迈汤村委会出具的书面同意更正证明材料，到被告琼海市自然资源和规划局申请办理更正登记。2.因土地承包经营发生的纠纷，不属于被告琼海市自然资源和规划局的职权管辖范围，建议你村小组向农业行政主管部门或是当地镇政府反映，也可通过司法途径去解决。(二)关于你村小组反映上述下塘冬12亩水田土地确权问题，依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条“一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织的集体土地至确权时或者争议发生时已满20年的，应当确定土地所有权归现使用者所有；连续使用不满20年或者虽满20年但在此期间原所有者以书面形式向现使用者或者有关部门提出归还要求的，土地所有权仍属原所有者”的规定，迈汤村委会南岭、下园等村小组从1980年开始使用下塘冬12亩水田来耕作到2004年集体土地确权时或者争议发生时已满20年，在此期间你村小组并未以书面形式向南岭、下园等村小组或者有关部门提出归还要求，因此市政府把该土地所有权确定给南岭、下园等村小组符合土地权属确定有关规定。如不服本理意见，你村可自收到本处理意见书之日起30日内向琼海市人民政府书面提出复查申请或是向人民法院提起行政诉讼，逾期不申请复查或不向人民法院提起诉讼，本处理意见书即为该信访事项的终结性意见。2018年10月29日，原告对上述答复意见书不服向被告海南省自然资源和规划厅提交《行政复议申请书》，经被告海南省自然资源和规划厅审查，原告的行政复议申请存在标书不清楚的情况，要求原告收到《补正行政复议申请通知书》之日起7日内补正申请材料。2018年11月6日，原告提交行政复议申请书（补正），要求撤销第003569号土地证及确权到原告的名下。2018年12月24日，被告海南省自然资源和规划厅作出琼自然资复决字〔2018〕12号《行政复议决定书》，认为琼海市人民政府为第三人颁发第003569号土地证之前，被告琼海市自然资源和规划局对涉案宗地进行了地籍调查、权属界线核定等。因原告系涉案宗地相邻方，时任村小组组长王益精作为其法定代表人已经指界确认土地权属，并于2004年9月24日在《迈汤村委会农场与迈汤村委会客村小组土地权属界线核定书》上签名、捺印。据此判断，原告在2004年就已经知晓琼海市人民政府为第三人颁发003569号土地证的事实。原告于2018年11月6日向被告海南省自然资源和规划厅提出行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”和《海南省实施颁发》第二十六条第一款“行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织申请行政复议权利或者申请期限，致使当事人逾期申请复议的，其申请期限从当事人知道或者应当知道行政复议申请权或者法定申请期限时开始计算，但是从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”的规定，原告的行政复议申请超过法定申请期限，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项的规定，驳回原告的行政复议申请。如对该决定不服，可以自接到决定书之日起15天内，向人民法院提起行政诉讼。原告对上述复议决定不服，于2019年1月10日以琼海市人民政府和原琼海市国土资源局为被告，向海南省第一中级人民法院提出行政诉讼，2019年1月29日，海南省第一中级人民法院作出（2019）琼96行初29号《行政裁定书》，裁定将该案移送本院管辖。琼海市人民政府退出本案诉讼。本院于2019年3月5日受理本案。原告诉讼请求：1.撤销琼海市人民政府给迈汤村委会颁发的第003569号土地证；2.撤销海南省自然资源和规划厅作出的琼自然资复决字(2018)12号行政复议决定。 本院认为：本案的争议焦点为：一、原告迈汤客村村民小组就琼海市人民政府颁发给第三人迈汤村委会的第003569号）土地证提起诉讼是否已经超过起诉期限；二、被告海南省自然资源和规划厅作出的琼自然资复决字〔2018〕12号《行政复议决定书》是否合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中，原告请求撤销琼海市人民政府颁发给第三人迈汤村委会的第003569号土地证，原告在2004年第三人申请颁证进行地籍调查时已经知晓第三人申请将涉案土地确权到其名下，时任原告村民小组组长王益精（即王益增）参加土地权属界线核定工作并于2004年9月24日在《土地权属界线核定书》上签名及捺印。被告琼海市自然资源和规划局（原琼海市国土环境资源局）于2004年11月29日在××镇所在地张贴《农村集体土地确权登记发证公告》，将上述地块的相关情况张贴在公告栏处。退一步说，按照原告在起诉状上自称的原告于2016年8月得知涉案土地确权在第三人迈汤村委会名下。因原告没有依法取得土地所有权，本案纠纷不适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款关于行政复议前置程序的规定。原告应当自知道颁证行为之日起六个月内即2017年2月前提出行政诉讼，而原告于2019年1月10日提起行诉讼，已经超过法定起诉期限。本案依法不应受理，鉴于原告的起诉本院已经立案，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。关于被告作出的琼自然资复决字〔2018〕12号《行政复议决定书》是否合法的问题，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体从政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。本案中，原告就被告琼海市自然资源和规划局于2016年10月19日作出海国土资回报〔2016〕88号《关于中原镇迈汤村委会客村村民小组反映位于八所水电站西边近30亩土地和下塘冬12亩水田被错误确权的信访事项答复意见书》不服，于2018年10月29日申请行政复议，被告海南省自然资源和规划厅以原告的行政复议申请超过行政复议期限为由从程序上予以驳回申请并无不当，并且该案不属于复议前置案件，原告可以在知道作出具体行政行为之日起六个月内提起诉讼。故被告海南省自然资源和规划厅作出的琼自然资复决字〔2018〕12号《行政复议决定书》对原告的合法权益明显不产生实际影响，对原告主张撤销该决定不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）（十）项的规定，裁定如下： 驳回原告琼海市中原镇迈汤村民委员会客村村民小组的起诉。 免收案件受理费50元。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人数提交副本，上诉于海南省第一中级人民法院。 审判  长吴坤哲 人民陪审员钟兴珠 人民陪审员朱蝶 二〇一九年八月二十一日 法 官 助 理林剑虹 书记员林玉 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： (一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； (二)有明确的被告； (三)有具体的诉讼请求和事实根据； (四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。