南宁铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂7102行初35号 原告施银妹，女，1948年10月23日出生，汉族，住南宁市青秀区。 原告杨霖，女，1975年11月9日出生，汉族，住南宁市青秀区。 二原告共同委托代理人赖斯琪，广西五象律师事务所律师。 被告南宁市自然资源局，住所地南宁市青秀区锦春路3-1号。 法定代表人郭维宁，该局局长。 委托代理人夏文才，广西尊泰律师事务所律师。 原告施银妹、杨霖不服被告南宁市自然资源局作出《关于收回香港街旧城改造项目用地范围内的国有土地使用权的通知》一案，本院受理后，依法组成合议庭。 原告施银妹、杨霖诉称，原告享有合法产权的位于南宁市××秀区××东××号的房屋，在广西香港街房地产有限公司申请的城镇混合住宅（住宅、商业、办公）项目建设用地范围内（该项目一期）。现该房屋已于2014年被非法强拆，原告无家可归。据南宁市青秀区人民政府称拆除理由是基于“香港街”地块项目建设需要，但对于该项目原告至今为止未接到任何征地通知或公告。对此,原告多次与相关政府部门协调沟通解决，在此过程中，原告获得了涉案项目拆迁方广西香港街房地产有限公司提供的由本案被告作出的《关于收回香港街旧城改造项目用地范围内的国有土地使用权的通知》（以下简称《通知》）部分复印件，遂于2018年3月27日向被告提交政府信息公开申请，要求公开《通知》。被告于2018年4月11日将此通知向原告公开。 原告认为《通知》违法，理由如下：一、被告所作《通知》适用法律错误。被告作出《通知》时，仅说明该通知系根据“《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关法律、法规规定，经报市人民政府批准”作出，但并未引用具体法律条款也未将南宁市人民政府所作批准作为通知附件。原告认为被告在作出《通知》时，未引用具体的法律条款，其作出的具体行政行为没有明确的法律依据，属于适用法律错误；二、被告所作《通知》事实依据错误。1.原告被收回土地使用权所涉土地并非国有划拨用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条，国家收回土地的前提是所涉土地性质为国有划拨用地，从本案《通知》的内容可知，该《通知》载明收回的也是“国有划拨用地”。本案房屋系原告通过继承取得，原告祖辈在解放前土地公有制之前起就通过购买的方式拥有该房屋并一直居住，在居住期间一直持有合法有效的土地所有权证明及房屋产权证明。《国家土地管理局关于城市宅基地所有权、使用权等问题的复函》（〔1990〕国土[法规]字第13号）系当时的国家土地管理局给最高人民法院民事审判庭的复函，该复函第一条明确了：“一、我国1982年宪法规定城市土地归国家所有后，公民对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权”。同时，本案原告取得涉案国有土地使用权的类型也不符合《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定的几种情形，不属于经划拨程序获得。因此，应当认定原告取得国有土地使用权为原始取得。当前，关于82年宪法颁布前公民原私人所有的土地自然享有的土地使用权性质没有明确的法律规定，但根据行政法“法无规定即禁止”的原则，在没有法律法规明确规定此类土地使用权类型为“划拨”的情况下，就不能在登记时将此类土地的使用权类型登记为划拨，例如北京市国土资源局就曾在2003年发布《北京市国土资源和房屋管理局关于城镇私房院土地登记发证有关问题的通知》(京国土房管权[2003]600号)，规定“使用权类型”可空着不填。故虽然原告持有的国有土地使用证上使用权类型标注为“划拨”，但根据法规的规定及行政法基本原则，原告对涉案房屋所涉土地的土地使用权并非经国家无偿划拨取得，不符合国有划拨土地的要件，不是国有划拨用地。2.《通知》收回国有土地无法定事实依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条对收回国有土地使用权的规定，《通知》未依据该法条规定说明收回土地的事实理由，也没有任何附件能够证实被告对上述法条规定的几种情形做过相应论证，且该土地收回后已交由广西香港街房地产有限公司用作城镇混合住宅项目，该项目完全按商业房地产开发模式运作，不存在《土地管理法》第五十八条所列举情形，因此收回国有土地缺乏法定事实依据。三、被告作出《通知》程序违法。《通知》作出的时间为2005年7月21日，但该《通知》从未送达给原告，原告直至今年从所涉土地开发商处获取部分复印件后向被告申请政府信息公开才获知该《通知》的存在。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定，被告有偿收回涉案土地使用权，具有法定职权，被告作为行政机关应当按照国务院国发（2004）10号《全面推进依法行政实施纲要》的规定以及《中华人民共和国行政诉讼法》的规定依法行政，应当在作出《通知》前依照“先听取意见后作决定”的基本程序规则，听取原告等行政相对人意见，在《通知》作出后依法送达给原告。从本案情况来看，显然被告没有履行上述法定义务，原告认为被告的行为已经违反上述有关依法行政的程序规定。被告作出《通知》前未听取当事人意见，作出《通知》后未依法送达均违反正当程序原则，应依法撤销。四、本案行政行为损害公共利益。如前所述，本案被告违反法律规定，无理由且无程序的任意将权利人国有土地使用权收回并出售。正是由于本案行政行为违法情形多、违法情节严重，且涉案权利人众多，才致使涉案旧城改造项目拆迁工作自2007年起至今进展缓慢。因本案项目违法，本案众多被拆迁人拒绝接受拆迁人拆迁补偿方案，自2013年起至2016年12月31日，该项目多次发生违法强拆，同时由于因前期手续不全造成该项目施工手续不全（2018年9月补办），导致该项目自2013年起历经几十个行政诉讼及行政投诉举报项目进展缓慢（拆迁人不具备拆迁资质及实力也是原因之一）。本案所涉项目地处南宁市历史城区中心地带，其中的中山路更是南宁市的著名地标，征拆项目常年施工停滞对南宁市的城市形象影响较大，而多次上演的违法暴力强拆更是给社会造成了不良影响。因此该行为不仅损害了包括原告在内的项目用地上近千户被拆迁人的合法利益，更是对公共利益的严重损害，该行政行为应当在本案中查清相关违法事实并纠正，才能避免更多的公共利益受损。 综上，原告认为被告全面违反国务院国发（2004）10号《全面推进依法行政实施纲要》依法行政基本原则、基本要求，故原告诉至法院，请求依法判决：一、确认《关于收回香港街旧城改造项目用地范围内的国有土地使用权的通知》违法并撤销；二、本案诉讼费由被告南宁市自然资源局承担。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，作出被诉行政行为的行政机关为南宁市国土资源局，但机构改革后，由南宁市自然资源局继续行使原南宁市国土资源局的该项行政职权，故南宁市自然资源局为本案适格被告。 本案被诉行政行为是被告作出的《关于收回香港街旧城改造项目用地范围内的国有土地使用权的通知》，在本案原告起诉前，案外人黄兆荫等人已于2018年6月7日就同一《通知》向本院提起行政诉讼。经南宁铁路运输中级法院二审，于2019年4月22日作出（2019）桂71行终36-41号行政判决书并已于2019年8月9日生效。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第（九）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；……。”及第六十九条第三款：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”本案的被诉行政行为已为生效裁判所羁束。因此根据上述规定，对于原告的起诉，本院依法予以驳回。 综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（九）项及第三款的规定，裁定如下： 驳回原告施银妹、杨霖的起诉。 案件受理费50元，原告已预交，本院予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长  杨 波 审 判 员  罗宏萍 审 判 员  蓝丹丹 二〇一九年八月二十二日 法官助理  韦春迪 书 记 员  周珍苑 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条第六款行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。