广西壮族自治区合浦县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0521行初10号 原告杨权东，男，1951年3月13日出生，汉族，住所地广西合浦县。 委托代理人付凯成，广西桂鸿凯律师事务所律师。 委托代理人易娟，广西桂鸿凯律师事务所律师。 被告合浦县自然资源局，住所地广西合浦县廉州镇金鸡路160号。 法定代表人吴震起，该局局长。 委托代理人陈润安，该局工作人员。 委托代理人罗林，该局工作人员。 第三人陈仕娟，女，1956年2月1日出生，汉族，住广西合浦县。 委托代理人田永鲜，广西先导联合律师事务所律师。 委托代理人黄琪发，广西先导联合律师事务所律师。 原告杨权东不服合浦县国土资源局2010年9月29日作出的合国用（2010）合国用第108068号《国有土地使用证》，于2018年6月20日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2018年10月29日作出（2018）桂0521行初37号行政裁定，驳回原告起诉。原告不服，提起上诉，北海市中级人民法院裁定撤销（2018）桂0521行初37号行政裁定，指令本院继续审理本案。本院于2019年2月27日立案后，于2019年3月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因合浦县国土资源局的职权于2019年3月19日起由合浦县自然资源局行使，本院依法变更本案被告为合浦县自然资源局。陈仕娟同被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年6月10日、27日公开开庭审理了本案。原告杨权东的委托代理人付凯成、易娟，被告合浦县自然资源局的委托代理人陈润安、罗林，第三人陈仕娟的委托代理人田永鲜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 合浦县国土资源局2002年9月22日对陈仕娟的土地登记申请进行审核，报合浦县人民政府审批，颁发了合国用（2002）第3103号《国有土地使用证》。陈仕娟于2010年8月17日以该证遗失为由，申请补发，合浦县国土资源局审核后报合浦县人民政府审批，于2010年9月29日进行遗失补办登记，并颁发了合国用（2010）第108068号《国有土地使用证》给陈仕娟。 原告杨权东诉称，原告系杨珍庭（曾用名：杨珍亭、杨真廷、杨贞庭、杨珍廷）、钟琼芳之儿子。1984年12月1日，杨珍庭与山口村委会米行生产队签订《用地建房契约》一份，约定杨珍廷（即杨珍庭）向米行生产队支付人民币2304元后，享有位于合湛公路边山口米行队三角籺的盲圳荒地一块南北长18米，东西长16米，共288平方米宅基地使用权。之后，杨珍庭按约交付了全部款项。同年获准建证，在该288平方米宅基地上兴建房屋。在交纳土地管理费及相关罚款后，合浦县山口镇土地管理所于1988年7月9日向杨珍庭颁发了（1988）合地（非）用字第29号《合浦县非农业用地使用证》。1992年2月17日，杨珍庭去世。2018年3月24日，钟琼芳去世。2018年3月，陈仕娟在上述宅基地原址非法抢建，原告阻止施工时才获知原本由杨珍庭享有使用权的288平方米宅基地的使用权被被告登记给了陈仕娟。杨珍庭的宅基地已由原告合法继承，被告在没有核查土地是否存在其他权属登记以及重合的情况下，为陈仕娟办理了土地登记，严重侵犯原告的合法继承权。请求法院判决被告撤销合国用（2002）第3103号《国有土地使用证》和合国用（2010）第108068号《国有土地使用证》。 原告为证实其主张，向本院提交了以下证据：1.身份证复印件及证明，证明杨珍庭、钟琼芳的身份情况及继承人身份，原告具有诉讼主体资格；2.《用地建房契约》，证明杨珍庭取得了涉案288平方米土地使用权；3.《收款收据》、《山口镇村镇建设委员会准建证》、《合浦县非农业用地使用证》，证明原告代杨珍庭向有关部门缴纳费用，杨珍庭取得涉案288平方米土地的准建证及土地使用证的事实；4.照片，证明涉案宅基地的现状。 被告合浦县自然资源局辩称，一、第三人因保管不慎，遗失了其名下的合国用（2002）第3103号《国有土地使用证》，申请补办。被告根据《广西壮族自治区土地登记办法》的相关规定，于2010年8月20日在北海日报上进行公告，无任何人提出异议，经县政府审批后，于2010年9月29日向陈仕娟颁发了合国用（2010）第108068号《国有土地使用证》。原告于2018年6月才起诉要求撤销该证，因被告的续办证行为不属于因不动产提起诉讼的案件，最长诉讼时效不得超过5年，原告显然已超过最长诉讼时效。二、补发合国用（2010）第108068号《国有土地使用证》后，前证合国用（2002）第3103号《国有土地使用证》已自然注销不存在了。补发的合国用（2010）第108068号《国有土地使用证》是在前证基础上续换的证件，并没有对原告的合法权益产生影响，不符合行政诉讼的受理条件。对于涉案土地权属问题，应在民事诉讼中予以解决。三、被告颁发给第三人的国有土地使用证事实清楚，程序合法。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告合浦县自然资源局向本院提交了以下证据：1.《土地登记申请书审批表》，证明第三人国有土地使用权登记合法；2.宗地图、宅基地红线界址图、丈量宗地（草图）、地籍调查表等，证明土地登记程序合法；3.（2002）合土批字第23-216号《建设用地批准书》，证明第三人取得建设用地，作为土地权属证明；4.《宅基地来源权属证明申请书》、《建设住宅用地申请报告》、《居民使用宅基地申请表》，证明土地登记合法；5、陈仕娟宅基地红线界址图，证明涉案宅基地四至清楚，权属明确；6.《土地登记申请表》、《保证书》、《关于要求补发的申请》、《遗失补办登记审核表》、《公告》、《土地登记簿》，证明第三人因遗失证件申请补发，被告向其颁发的合国用（2010）第108068号《国有土地使用证》程序合法。 第三人陈仕娟述称，根据物权法第9条规定，没有经过登记的物权不发生法律效力，原告对涉案土地没有权属证明。涉案土地纠纷经过米行小组、山口村委会、镇政府调解，已分给杨旦健，有村委盖章确认，第三人才向杨旦健购买，并支付了相应价款，其取得的房屋和宅基地属于善意取得。杨旦健在涉案土地建房时，原告无异议，第三人购买已经20年了，原告也一直没有提出异议。被告颁发的国有土地使用证土地来源清楚，程序合法，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 第三人为证实其主张，向本院提交了以下证据：1.《经分屋地契约》，证明涉案土地由杨珍庭分割，172.28平方米土地分给杨旦健，115.2平方米土地分给杨权东，涉案房屋与原告无关；2.《用地建房协议书》，证明涉案土地是山口镇山口村委会米行小组所有，因杨权东对土地权属有争议，经米行小组与相关部门处理，已确认杨旦健取得涉案土地的使用权；3.《房屋（宅基地）转让协议书》，证明杨旦健将涉案土地转让给同小组的马端承、陈仕娟，并协助其办理了土地使用权证，第三人属于善意取得。 经庭审质证，原告杨权东认为，被告提交的证据1不能证明涉案土地来源属于划拨，且土地面积不相符；对证据2被告丈量、地籍调查等不认可；对证据3关联性、合法性、真实性均有异议；证据4不真实，程序违法，土地来源不明确；对证据5无异议，但被告没有对土地权属的真实性进行调查;对证据6登记的内容有异议，原告是使用权人，被告进行登记时没有通知原告，侵害其合法权益，被告为第三人发证及补发新证，严重违法。原告认为，第三人提供的证据1恰恰印证原告取得涉案土地使用权是有依据的，其本人没有在该契约上签字，该契约没有作为土地来源证据出现在被告档案中；证据2不合法，因为杨珍庭与米行小组订立用地建房契约后，已交了相关费用，契约已履行完毕，杨旦健另行与米行小组订立契约不合法；证据3不能证明第三人属于善意取得。 被告合浦县自然资源局认为，原告提交的证据1不能证明原告具备诉讼主体资格，土地权属不属于原告；证据2不真实，契约签订后，因原告与杨旦健发生纠纷，在村委会和司法部门组织下对涉案土地又进行了划分，确定了杨旦健的土地权属；证据3的《合浦县非农业用地使用证》不是正式土地权属证书，只是用于前期调查证明地块面积、位置等的文书，1989年村委会已经撤销了与杨珍庭签订的协议，原告在此之前缴纳费用不影响土地的权属；对证据4无异议。对第三人提交的证据没有异议。 第三人陈仕娟质证认为，原告的父亲杨珍庭购买涉案土地时由杨旦健出资，杨旦健与杨权东对涉案土地已经进行了分割，杨珍庭隐瞒事实办理了相关证件，《合浦县非农业用地使用证》不是权属证明。第三人对被告提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：第三人提供的《经分屋地契约》，该契约落款处有“经分屋地人杨珍廷”签名、“接领屋地人杨权东、杨旦健”签名，原告称“杨权东”签名非其本人所签，但没有提供证据证实，本院对《经分屋地契约》的真实性予以确认。原告、被告及第三人提供的证据形式合法，均与本案有关联，可作为本案认定案件事实的根据。 经审理查明，原告杨权东的父亲杨珍庭（曾用名：杨珍亭、杨真廷、杨贞庭、杨珍廷）于1984年12月1日与山口村管委会米行生产队签订《用地建房契约》，双方约定，山口村管委会米行生产队同意为杨珍庭解决建宅所需宅基地，将位于合湛公路边山口米行队三角籺的盲圳荒地，面积288平方米的土地使用权给杨珍庭，杨珍庭一次过赔偿山口村管委会米行生产队土地损失费2304元。随后，杨珍庭取得了《山口镇村镇建设委员会准建证》，合浦县山口镇土地管理所于1988年7月9日为其颁发了（1988）合地（非）用字第29号《合浦县非农业用地使用证》，该证载明申请人山口圩镇杨珍廷，用地面积伍间，贰佰捌拾捌平方米，以及建设地点、四至等内容。1984年12月26日，杨珍庭与杨旦健签订《经分屋地契约》，约定主要内容为，将涉案288平方米土地分给杨旦健、杨权东两人各自建房管理，172.8平方米分给杨旦健，115.2平方米分给杨权东。之后，杨旦健在涉案土地上建房居住，后因与杨权东发生该地块权属争议，杨旦健与山口镇山口村米行小组于1989年4月7日签订了《用地建房协议书》，该协议约定主要内容为，杨旦健与杨权东相争宅基地，经山口镇建委会、山口村委会研究同意，由米行小组按现建房屋现状的宅基地给杨旦健，面积189.6平方米，杨旦健赔偿米行小组土地损失费1516.8元，赔偿兑现后协议书立即生效，并同时作废米行小组原与杨珍亭所签的《用地建房契约》，宅基地使用权属于杨旦健。之后，杨旦健于1998年8月5日与马端承、陈仕娟签订《房屋（宅基地）转让契约》，该契约主要内容为，杨旦健将位于合湛公路镇东大道南边房屋（宅基地）转让给马端承、陈仕娟，面积197.1平方米，转让金为38000元。杨旦健在该契约“甲方”处签名、盖指模，随后将涉案房屋（宅基地）交由马端承、陈仕娟居住使用。陈仕娟于2002年9月2日申请对涉案土地其中的107.1平方米进行土地登记，提交的土地权属证明材料为合浦县国土资源局于2002年9月17日颁发的（2002）合土批字第23-216号《建设用地批准书》，合浦县国土资源局对其土地登记申请进行审核，报合浦县人民政府审批，颁发了合国用（2002）第3103号《国有土地使用证》。陈仕娟于2010年8月17日以该证遗失为由，申请补发，合浦县国土资源局审核后报合浦县人民政府审批，于2010年9月29日进行遗失补办登记，并颁发了合国用（2010）第108068号《国有土地使用证》给陈仕娟。第三人于2018年3在涉案土地上进行建设，原告阻止施工，双方发生争议，原告遂提起诉讼。 另查明，原告杨权东的父亲杨珍庭于1992年2月17日死亡，杨珍庭妻子钟琼芳于2018年3月4日死亡，杨珍庭父亲杨江和母亲苏氏分别于1925年和1923年死亡。杨珍庭的子女除杨权东外，其余均表示对涉案土地放弃实体权利及诉讼权利。马端承及陈仕娟是夫妻关系，马端承于2012年死亡，二人生育有女儿马德珍，儿子马德三。 又查明，杨权东是合浦县山口镇山口街社区居民委员会居民，马端承生前是合浦县山口镇山口村民委员会米行小组居民。涉案土地原是合浦县山口镇山口村委会米行小组的集体土地，于2000年左右转为国有土地。 本院认为，涉案土地原为合浦县山口镇山口村委会米行小组的集体土地，该小组与杨珍庭、杨旦健、马端承及陈仕娟相互之间发生了涉案土地转让的民事法律关系，该民事法律关系是被诉行政行为发生的基础。本案首先涉及的是原告与第三人争议的涉案土地使用权归属问题。该争议属于民事争议，应当通过民事途径予以解决。经本院释明，原告与第三人均未申请一并解决相关民事争议亦未另行提起民事诉讼。因该民事争议与被诉行政行为相关联，本院经审查认为，杨旦健在涉案宅基地建房居住多年，与杨权东发生争议后，经山口村公所、米行小组处理纠纷，确认杨旦健建房现状宅基地使用权人为杨旦健。杨权东持有的《合浦县非农业用地使用证》并非土地权属证书，综合全案证据以及杨旦健、陈仕娟对涉案土地的管理使用事实，杨权东主张争议宅基地使用权属杨珍庭并由其继承，证据不足，本院不予支持。况且，即便杨旦健对争议宅基地无权处分，马端承、陈仕娟向其购买宅基地，办理了土地登记并居住使用多年，根据《中华人民共和国物权法》第一百零六条的规定，本案第三人属于善意取得。 关于被诉行政行为是否应予撤销的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定，单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。本案被诉土地登记及遗失补办登记行政行为分别发生于2002年和2010年，合浦县人民政府及合浦县国土资源局对土地登记、核发证书具有相应职责。1996年2月1日施行的《土地登记规则》第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。第十五条规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性质、面积、座落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项。《土地登记规则》第十三条、第十四条对土地管理部门履行土籍调查、全面审核等职责亦作了明确规定。本案中，第三人于2002年提出的土地登记申请，属于初始登记，被告应依法依规履行土地登记相关职责。本案在卷证据证实，被告办理土地登记时收集的权属证明材料仅有一份建设用地批准书，而没有要求第三人提交用地契约、土地转让契约等土地权属证明材料，被告证据收集不规范，存在瑕疵。且被告在对申请材料进行审核后也没有进行公告，违反了上述规定，属于程序违法。 综上，对于被诉行政行为是否应当撤销的问题，参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款：“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为”的规定，本案被诉行政行为证据收集不规范、程序违法，但基于涉案土地使用权归属于第三人的事实，如撤销被诉行政行为最终只能导致程序空转，浪费行政、司法资源，而且进一步激化各方当事人之间的矛盾，因此，对被诉行政行为应予确认违法，不撤销保留其法律效力。被告关于原告起诉超期以及（2002）第3103号《国有土地使用证》因补发新证自然注销的意见，缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告合浦县自然资源局2002年9月22日作出的合国用（2002）第3103号《国有土地使用证》以及于2010年9月29日作出的合国用（2010）第108068号《国有土地使用证》违法。 本案受理费人民币50元，由被告合浦县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区北海市中级人民法院递交上诉状，按对方当事人人数提交副本，上诉于广西壮族自治区北海市中级人民法院，并于递交上诉状之日起至上诉期限届满后7日内预交上诉案件受理费50元（收款单位：广西壮族自治区北海市中级人民法院，帐号：455060600018120098416，开户银行：交通银行北海分行北部湾东路支行）。逾期不交也不提出缓交、减交、免交案件受理费申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  何福敏 人民陪审员  苏雪菲 人民陪审员  潘小玲 二〇一九年八月十九日 代书 记员  莫晓婕 附：本判决适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。