广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行初355号原告:陈德财等106人。（具体身份情况附后）诉讼代表人：陈德财，男，1977年10月8日出生，汉族，住广东省中山市。诉讼代表人：曾雄英，女，1974年9月2日出生，汉族，住广东省中山市。诉讼代表人：陈德进，男，1991年5月28日出生，汉族，住广东省中山市。诉讼代表人：袁润森，男，1971年9月29日出生，汉族，住广东省中山市。诉讼代表人：周建忠，男，1967年3月23日出生，汉族，住广东省中山市。共同委托代理人：刘晓刚，北京圣运（天津）律师事务所律师。共同委托代理人：石晓燕，北京圣运（天津）律师事务所律师。被告：广东省人民政府。住所地：广东省广州市越秀区东风中路305号。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：邓凯，广东省司法厅工作人员。委托代理人：黄允鑫，广东省司法厅工作人员。原告陈德财等106人诉被告广东省人民政府行政复议决定一案，于2019年5月6日向本院提起诉讼，本院于2019年5月6日受理后依法组成合议庭，于2019年7月17日公开开庭审理了本案。原告陈德财、曾雄英、陈德进、袁润森、周建忠及其共同委托代理人刘晓刚、石晓燕，被告广东省人民政府的委托代理人黄允鑫到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告陈德财等106人共同诉称：原告系中山市民众镇沙仔村村民，因村土地大部分均被征收，但村民对征收情况毫不知情，也未取得任何安置补偿，为核实征收的合法性，遂于2018年10月17日向中山市国土资源局申请政府信息公开，得知由中山市人民政府批准由中山市国土资源局作出的中国土征复[2003]2391号土地出让批复。由于该批复存在重大违法情形，为维护原告的合法性，原告于2019年3月17日向被告广东省人民政府邮寄针对该批复的行政复议申请书以及相关材料，要求被告对上述批复进行审查。原告于2019年3月27日收到被告作出的粤府行复[2019]136-190号之中的172号《不予受理行政复议申请决定书》，不予受理原告提起的针对上述批复的复议请求。原告认为，上述批复由中山市人民政府作出，是在未进行农用地转用，即在超越职权的情形下作出，实体和程序上均严重违反法定程序，严重侵犯了原告的合法权益。原告依据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定向被告申请行政复议，被告作出《不予受理行政复议申请决定书》程序及实体上均违法。综上，请求法院：1.撤销被告作出的粤府行复[2019]136-190号之中的172号《不予受理行政复议申请决定书》；2.责令被告依法受理原告的复议申请；3.本案诉讼费由被告承担。被告广东省人民政府辩称：原告不服中山市人民政府批准、由原中山市国土资源局在2002年至2003年间作出的中国土征复[2002]27号、中国土征复[2002]30号、中国土征复[2002]31号、中国土征复[2003]0003号、中国土征复[2003]4号、中国土征复[2003]578号、中国土征复[2003]0599号、中国土征复[2003]623号、中国土征复[2003]1274号、中国土征复[2003]1628号、中国土征复[2003]1629号、中国土征复[2003]1640号、中国土征复[2003]1663号、中国土征复[2003]1664号、中国土征复[2003]1703号、中国土征复[2003]1704号、中国土征复[2003]1744号、中国土征复[2003]2243号、中国土征复[2003]2251号、中国土征复[2003]2256号、中国土征复[2003]2266号、中国土征复[2003]2276号、中国土征复[2003]2294号、中国土征复[2003]2299号、中国土征复[2003]2323号、中国土征复[2003]2325号、中国土征复[2003]2327号、中国土征复[2003]2328号、中国土征复[2003]2329号、中国土征复[2003]2330号、中国土征复[2003]2331号、中国土征复[2003]2332号、中国土征复[2003]2352号、中国土征复[2003]2383号、中国土征复[2003]2385号、中国土征复[2003]2386号、中国土征复[2003]2391号、中国土征复[2003]2408号、中国土征复[2003]2438号、中国土征复[2003]2439号、中国土征复[2003]2440号、中国土征复[2003]2456号、中国土征复[2003]2477号、中国土征复[2003]2479号、中国土征复[2003]2486号、中国土征复[2003]2602号、中国土征复[2003]3697号、中国土征复[2003]3843号、中国土征复[2003]3867号、中国土征复[2003]3890号、中国土征复[2003]3912号、中国土征复[2003]3959号、中国土征复[2003]4006号、中国土征复[2003]4029号、中国土征复[2003]4093号批复（以下简称55份涉案批复），向被告申请行政复议。但因原告提交的行政复议申请材料存在行政复议申请人主体不明确、行政复议代表不明确、与55份涉案批复利害关系材料不完善等多个问题，被告复议机构已于2019年3月21日依法书面通知原告补正相关行政复议申请材料。2019年3月25日，被告复议机构收到原告补正后的行政复议申请材料，经核实：一是原告明确了行政复议申请人为陈德财、陈德进、曾雄英、袁润森、周建忠等107人，并推选了陈德财、陈德进、曾雄英、袁润森、周建忠为案件集体维权代表人，但没有107人的亲笔签名；二是107人的身份证、股权证为复印件；三是根据原告提供的证据材料显示：沙仔村沙仔组上围、中围、下围有关土地征收及补偿方案经征求户代表意见，同意征地的比例分别为沙仔上组92.3%、沙仔中组93.3%、沙仔下组80.4%，故在2010年1月25日沙仔村委会与民众镇征地拆迁工作办公室签订了面积1330.961亩集体土地的《征用土地使用权合同书》，并对征地补偿款和青苗补偿款48807338元，按沙仔村总份额1674.5份，每份分配款29147元进行了分配，后续又分别两次对征地差价补偿款6319986元、2679200元再次进行了分配。以上证据可以证实沙仔村委会、该村下属村民小组及其成员最迟至2010年1月25日签订征地协议时，应当知道了有关征地行为。被告认为：第一、经被告通知原告补正行政复议申请材料，原告并没有在补正后的材料中交由107人签名确认，故107人是否就55份涉案批复申请行政复议的真实意思表示尚不明确，所涉55份行政复议申请尚没有明确的申请人，亦不符合前述规定的受理条件。第二、原告所提交的107份股权证仅能证实其具有沙仔村股份合作经济联合社的股东身份并可以领取股份分红，且实际中确实按照股份份额就相关征地补偿款进行分红，这些材料均不能证实原告是55份涉案批复所涉征收土地上的土地使用权人或者实际使用人，即原告尚不能证实与55份涉案批复的利害关系，故所涉55份行政复议申请不符合前述规定的受理条件。第三、55份涉案批复的作出时间在2002年至2003年间，而原告提交的相关材料可以证实有关土地征收及补偿方案经征求户代表意见、签订征地协议、分配征地补偿款，亦可以证实沙仔村委会、该村下属村民小组及其成员最迟至2010年1月25日签订征地协议时，应当知道了有关征地行为，故原告于2019年3月18日就批准征地行为即55份涉案批复提出行政复议申请，早已超过了法定的行政复议申请期限，不符合前述规定的受理条件。被告遂于2019年3月27日作出粤府行复[2019]136-190号《不予受理行政复议申请决定书》，并于当日邮寄给原告。综上所述，被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求并判令原告承担全部诉讼费用。经审理查明：2003年12月27日，中山市国土资源局向毛文军、冯树森作出中国土征复[2003]2391号《关于毛文军冯树森申请受让土地作工业用地的批复》（以下简称涉案批复），内容为：“……经市政府同意，征用民众镇沙仔村“蓑衣沙围”的土地6666.6平方米（折10亩，其中鱼塘占5亩，果园占1亩，河涌占4亩），并以协议的形式出让予你俩，现批复如下：一、同意你俩受让上述地块作工业用地。……三、该地使用期50年，按你俩与我局签定的《中山市国有土地使用权出让合同书》（中国土出让字[2003]第2391号）规定的期限计算，即从2003年12月27日起至2053年12月26日止。……附件：1.中山市国有土地使用权出让合同书2.建设用地情况申报说明书……”。2002年至2003年间，经中山市人民政府批准，中山市国土资源局作出包括涉案批复在内的55份土地出让批复。原告等106人系中山市民众镇沙仔村村民。原告主张其系于2019年1月10日左右通过政府信息公开方式获知上述55份土地出让批复。2019年2月25日，陈德财、曾雄英、冯嘉豪、陈德进、周建忠就涉案批复向广东省自然资源厅提出行政复议申请。2019年3月4日，广东省自然资源厅作出《行政复议告知书》，告知陈德财、曾雄英、冯嘉豪、陈德进、周建忠依法应当以中山市人民政府为被申请人向广东省人民政府提出行政复议。2019年3月17日，包括原告等106人在内的109人不服包括涉案批复在内的55份土地出让批复，向被告申请行政复议，请求撤销涉案批复。其向被告提交了行政复议申请书、109名申请人的签名复印件、111份身份证明材料复印件、《推选代表人函》、申请人股权证复印件等材料。被告经审查后向陈德财等人作出粤府行复[2019]136-190号《补正行政复议申请材料通知书》，主要内容为：“……你们提交的行政复议申请材料存在以下问题需要补正：一、……请你们明确申请人的确切人数，并以表格方式提交申请人名单（申请人人员名单可参考附件的文件格式）。二、……请你们明确将集体维权代表人修改为行政复议代表，并明确行政复议代表可以就哪些具体行政行为（哪些征地批复）代为申请行政复议，并在落款处由所有申请人签名（建议以列表形式由所有申请人签名，请提交签名原件）。三、……请你们提交除吴耀祥之外的其他所有申请人与‘55份涉案批复’存在利害关系的证明材料（包括承包证、土地使用权证、宅基地证、承包合同等）……”。2019年3月23日，以陈德财、曾雄英、袁润森、陈德进、周建忠为代表人的107名申请人向被告提交《广东省人民政府行政复议补正告知书答复函》，补充提交：1.申请复议的人数为107人，起诉人及身份证情况2份，后附107名起诉人名单及身份情况（名单为打印版，未有107名申请人签名）。2.推选函2份，推选人函已明确注明代表人具备行政复议权利。3.因为承包土地使用证在1985年核发，到现在已经34年，所以大部分人已经挂失，现在改由中山市民众镇人民政府提交的证据目录两份，其内容有参与本次复议人员的名单或户在内，其征地补偿分配及签收表均显示今次参与人员的主体资格。4.身份证、股权证各1份。2019年3月27日，被告作出粤府行复[2019]136-190号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称被诉不予受理行政复议申请决定），认为：第一，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十九条第四项、第二十八条第一项的规定，陈德财等107人并没有在补正后的材料中交由107人签名确认，故107人是否就55份涉案批复申请行政复议的真实意思表示尚不明确，所涉55份行政复议申请尚没有明确的申请人，亦不符合前述规定的受理条件。第二，参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第四条以及第二十八第二项的规定，55份涉案批复所涉征收土地上的土地使用权人或者实际使用人可以依法提出行政复议申请，而陈德财等107人所提交的107份股权证仅能证实其具有沙仔村股份合作经济联合社的股东身份并可以领取股份分红，且实际中确实按照股份份额就相关征地补偿款进行分红，这些材料均不能证实陈德财等107人是55份涉案批复所涉征收土地上的土地使用权人或者实际使用人，即陈德财等107人尚不能证实与55份涉案批复的利害关系，故所涉55份行政复议申请不符合前述规定的受理条件。第三，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、第二十八条第四项的规定，即使陈德财等107人坚持认为与55份涉案批复存在法律上的利害关系，亦应依法在法定的行政复议申请期限内，提出相关行政复议申请。55份涉案批复的作出时间在2002年至2003年间，而陈德财等107人提交的相关材料可以证实有关土地征收及补偿方案经征求户代表意见、签订征地协议、分配征地补偿款，亦可以证实沙仔村委会、该村下属村民小组及其成员最迟至2010年1月25日签订征地协议时，应当知道了有关征地行为，故陈德财等107人于2019年3月18日就批准征地行为即55份涉案批复提出行政复议申请，早已超过了法定的行政复议申请期限，不符合前述规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定对原告提出的行政复议申请不予受理。2019年3月28日被告将被诉不予受理行政复议申请决定邮寄送达原告。原告不服，诉至本院。另查明，2010年1月25日，中山市民众镇沙仔村民委员会（甲方）与中山市民众镇征地拆迁工作办公室（乙方）签定《征用土地使用权合同书》，约定乙方征用甲方位于民众镇沙仔村（沙仔组）土地，面积1330.961亩，乙方向甲方支付征地补偿款52963520元，征用土地期限50年等事项。2019年2月28日，中山市民众镇沙仔村民委员会出具《证明》，证明沙仔行政村沙仔组2019年2月28日截止的农业总户数为387户。本院庭前要求原告补充提交其系涉案批复所涉土地的土地使用权人或者实际使用人的相关证据材料。原告陈述中山市民众镇沙仔村于2003年7月1日成立了中山市民众镇沙仔村股份合作经济联合社，土地已交由沙仔村委会进行统一进行管理，村民个人没有承包土地。一审庭审中，因原告向本院提交的107人的起诉授权委托书中的梁群娣并非涉案行政复议的申请人，原告当庭向本院申请撤回起诉，本院予以准许。原告当庭陈述涉案批复并未涉及征用其宅基地或者承包经营土地。以上事实有中国土征复[2003]2391号《关于毛文军冯树森申请受让土地作工业用地的批复》、《行政复议申请书》、《推选代表人函》、申请人签名表复印件及相关材料、粤府行复[2019]136-190号《补正行政复议申请材料通知书》、《广东省人民政府行政复议补正告知书答复函》、起诉人名单及身份情况复印件、粤府行复[2019]136-190号《不予受理行政复议申请决定书》、股权证、邮政特快专递单、原告起诉状、被告答辩状及原被告当庭陈述等证据证实。本院认为，首先，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，中山市民众镇沙仔村于2003年7月1日成立了中山市民众镇沙仔村股份合作经济联合社，土地已交由沙仔村委会进行统一进行管理，村民个人没有承包土地，原告等106人以个人名义就涉案批复向被告提出行政复议申请，因原告等106人并未达到过半数的村民，经被告在行政复议程序要求原告补充提交相关证据，原告提交的证据不能证明其系涉案批复所涉土地的土地使用权人或者实际使用人，且在庭审中原告亦明确陈述其未有宅基地或者承包经营土地处于涉案批复的征用范围之内，故被告经审查后认为原告与涉案批复不具有利害关系，并无不当，本院予以支持。其次，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十九条规定：“申请人书面申请行政复议的，应当在行政复议申请书中载明下列事项：……（四）申请人的签名或者盖章；……”。第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；……”。本案中，原告等106人就涉案批复向被告申请行政复议，但是其未提交申请人签名原件，被告经审查后向原告发出《补正行政复议申请材料通知书》，明确要求原告补充提交申请人签名原件，但是原告仍未按照要求提交，不符合上述规定，故被告认为原告等106人是否就涉案批复申请行政复议的真实意思表示尚不明确，该行政复议申请没有明确的申请人，并无不当，本院予以支持。综上所述，被告作出的被诉不予受理行政复议申请决定，认定事实清楚、适用法律、法规正确，符合法定程序，原告请求撤销被诉不予受理行政复议申请决定的理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告陈德财等106人的诉讼请求。案件受理费50元由陈德财等106人共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。（此页无正文）审判长 朱 琳审判员 彭铁文审判员 王 荣二〇一九年八月十五日法官助理张雨晴书记员林润华