山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终842号 上诉人（原审原告）寿光市羊口镇任家庄子村村民委员会，住所地寿光市羊口镇任家庄子村。 法定代表人任泮福，村主任。 委托代理人张杰，山东海瑞达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）寿光市人民政府，住所地寿光市商务小区2号楼。 法定代表人赵绪春，市长。 出庭负责人张天华，副县级干部。 委托代理人张绪宗，寿光市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人李英伟，山东德泽律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）潍坊市人民政府，住所地潍坊市胜利东街99号。 法定代表人田庆盈，市长。 委托代理人刘竹湘，潍坊市人民政府法制办公室工作人员。 原审第三人寿光市羊口镇宅科五村村民委员会，住所地寿光市羊口镇宅科五村。 法定代表人张洪光，村主任。 委托代理人张秉纲，山东仓圣律师事务所律师。 寿光市羊口镇任家庄子村村民委员会（以下简称任家庄子村）因与寿光市人民政府（以下简称寿光市政府）、潍坊市人民政府（以下简称潍坊市政府）、寿光市羊口镇宅科五村村民委员会（以下简称宅科五村）土地行政裁决一案，不服潍坊市中级人民法院（2018）鲁07行初153号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2019年7月29日在本院第十六法庭公开进行询问。上诉人任家庄子村村主任任泮福及其委托代理人张杰，寿光市政府副县级干部张天华及其委托代理人张绪宗、李英伟，潍坊市政府委托代理人刘竹湘，原审第三人宅科五村村主任张洪光及其委托代理人张秉纲到庭参加询问。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明以下事实： 涉案发生争议的土地位于北起郑家盐田与宅科五村盐田生产路中心线为界、向南660.00米止，西起原告村南北生产路东侧电线杆为界、向东635.00米止，面积419100.00平方米628.65亩，在1984年乡改时划归杨庄乡政府，乡改后承包给任家村部分农户种植管理。在1988年寿光市针对全市范围内土地利用现状情况开展土地详查时，该土地当时由任家庄村委分给各户承包使用。1989年7月22日，原寿光县杨庄乡人民政府与原告签订的《关于审定杨庄乡农场边界问题的协议书》，对原道口公社农牧场边界及历史遗留问题重新作了处理：“1.任家村村委未经批准私分的农场土地一律收回，并向乡政府缴纳适当承包费。2.根据第二条列举的遗留问题，从农场土地南头向北划出两排三方（计二十个方）归任家村所有，作为处理遗留问题的补偿。3.遗留问题处理后，农场的边界为：北起弥河崖，南至自北向南数四排三方（共计四排方），西起任家村出北门南北大路，东至十个条田方东边（共计四十个条田方）。”1992年11月24日，原杨庄乡人民政府下发的杨政发(1992)第37号《关于郑家村、宅科五村土地调整遗留问题的处理意见》，对原道口公社农牧场的土地进行了最终的调整，确定：“从杨家庄农场给宅五村的土地四至，南起同任家村协议地边（1989年7月22日，《关于审定杨庄乡农场边界问题的协议书》的地边）向北至500米处，西起任家村出北门南北大路，东至十个条田方的沟中心（东西507米），以上地片权属归宅五村。”1993-2007年期，宅科五村曾将涉案土地承包给中国人民解放军55085部队进行盐田建设。其中1993年双方签订的《土地承包合同》，在1994年12月23日经寿光市公证处公证。 因原告与第三人之间就涉案土地权属发生争议，2017年8月21日，宅科五村向寿光市政府提出申请，请求对位于原告村出北门南北大路东226米处，东西长281米，北起郑家村土地南边界，南北长500米的土地权属进行确权。2017年8月24日，寿光市政府以寿土争字（2017)第1号《答辩通知书》，通知原告进行答辩，2017年9月9日，原告向寿光市政府提交了《答辩状》。寿光市政府经调查取证及实地勘察，查明了涉案土地的基本事实：1.发生纠纷土地的四至为：北起郑家盐田与宅科五村盐田生产路中心线为界、向南660.00米止，西起原告村南北生产路东侧电线杆为界、向东635.00米止，面积419100.00平方米628.65亩。2.发生纠纷的土地，缘起始于上世纪70年代末，原寿光县道口公社用行政命令的方式从现在的申请人村中划出64个条田方，用于建设农牧场。1984年社(公社)改乡(乡镇)时，答复人将丁(家庄子)单(家庄子)、任(家庄子)、郑(家庄子)四个村及原道口公社农牧场一并划归杨庄乡管辖。2018年3月27日，寿光市政府根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十七条、第二十八条、第三十条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款第二项的规定，作出了寿政发【2018】17号《关于羊口镇宅科五村与任家庄子村土地权属争议案件决定书》（以下简称被诉《决定书》）并进行了送达。决定：（一）将第一付盐田：东西宽202.5米；第二付盐田：东西宽203.5米；第三付盐田：东西宽77.5米（靠西部分）；排水沟：东西宽23.5米，以上三付盐田及排水沟土地，北起郑家庄子村盐田与宅科五村盐田生产路中心线，向南500米处，共计253500平方米的土地，归羊口镇宅科五村村民委员会所有。（二）将争议土地中剩余部分，共计165600平方米，归羊口镇任家庄子村民委员会所有。（三）羊口镇人民政府要做好任家庄子、宅科五村村民委员会及村民的稳定工作。 原告不服上述决定，向被告潍坊市政府申请行政复议，潍坊市政府于2018年6月29日收到任家庄子村行政复议申请材料，于2018年6月29日向寿光市政府发送提出行政复议答复通知书，寿光市政府于2018年7月5日提交《行政复议答复书》。潍坊市政府根据双方当事人提交的材料和证据依据，经审查，于2018年8月22日作出潍政复决字[2018]第375号行政复议决定书，维持了被诉《决定书》。 原审法院认为： 寿光市政府提供的证据材料，形成一个完整的证据链，能够证明争议土地自1984年即已经归属杨庄乡政府所有，于1989年基于原告与杨庄乡人民政府签订的《关于审定杨庄乡农场边界问题的协议书》，划归羊口镇宅科五村所有，且在1993-2007年期，宅科五村曾将涉案土地承包给中国人民解放军55085部队进行盐田建设。原告提供的1988年详查图及1990年的《土地统计台帐》，该证据出自寿光市国土资源局羊口分局，而寿光市国土资源局羊口分局于2016年4月15号出具的《关于对羊口镇任家庄子村民委员会新提交证据情况的说明》，已将该证据否定。而原告于1989年与杨庄乡人民政府签订的《关于审定杨庄乡农场边界问题的协议书》，是对当时的土地利用情况及历史遗留问题所作的处理，对当事人具有约束力，基于该协议的约定，原告主张争议土地自古属于原告所有，无事实依据，其主张的“在农场撤销后，土地自然回归原告”的理由亦不能成立，不予采纳。 寿光市政府在查清事实的基础上，本着从实际出发，尊重历史，面对现实的原则，作出被诉《决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。潍坊市政府在依法审查后，作出的潍政复决字[2018]第375号行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。原告主张“被告重新作出的土地争议案件决定书和复议决定书事实不清、证据不足、依据错误，对权属的认定有误”的理由不能成立，不予采纳。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回任家庄子村的诉讼请求。 任家庄子村不服原审法院判决，上诉请求撤销原判，发回重审或依法改判。事实与理由：一、原审法院判决对证据认定严重错误。1.1989年签订的《关于审定杨庄乡农场边界问题的协议书》因违反法律禁止性规定而无效。原道口公社占用原告的土地建设农场，没有办理土地征用手续，没有向原告缴纳土地补偿费用，土地权属并未发生变化。2.杨庄乡政府(1992)第37号文件不具有合法性。杨庄乡政府(1992)第37号文件未加盖印章，未加盖印章的文件不管存放于何处，均不具有合法性。即使文件形式无瑕疵，杨庄乡政府也无权对土地自行处分，更不能作为处理土地争议的依据。3.原审第三人与部队签订的《土地承包合同》、公证书等证据载明争议土地并不在原审第三人实际占用的范围之内，不能证明原审第三人的主张，相反，恰恰证明争议土地不属于原审第三人。4.郑家庄子村作为案外人，只是证明了非法取得土地的过程，不能证明土地的权属。5.原审法院采信的其他证据，包括证人证言在内，均与土地权属无关联，亦不能作为认定土地权属的依据。二、原审法院判决缺乏事实与法律依据。若尊重历史，争议土地自古属于上诉人；面对现实，上诉人自建设盐田就占用25年之久，且一直登记在上诉人名下；从实际出发，上诉人建设盐田已巨额投资。三、土地台账是处理土地权属争议的法定依据。截至目前，寿光境内的集体土地尚未颁发所有权证书，土地台账系存放于国土部门，证明村与村之间土地权属的唯一书面凭证，任何人无权否认。四、原审法院判决将给上诉人造成巨大损失。上诉人投巨资将盐田建成，并己对外承包，若原审判决生效，盐田重新建设，将造成几百万元的损失，并可能引发不良事件。五、土地现状己保持25年，不宜改变。自l993年建成盐田至今长达25年时间，村委会之间虽有争议，但两村村民对历史形成的现状己经认同，和睦相处、未有争端。原审第三人建设的盐田位于上诉人的土地中间，生产和运盐需利用上诉人自建的道路，若盐田调整，涉及到两个村千余人的利益，不利于社会稳定。六、原审法院判决与生效的法律文书相冲突。二被上诉人作出【2015】62号决定书、(2016)第27号行政复议决定书后，经潍坊市中级人民法院和山东省高级人民法院审理，被依法撤销，且判决书已发生法律效力。被告重新作出的决定书，依据的事实、理由和结论与原决定书雷同，和人民法院生效的判决书冲突，应予撤销。七、被诉《决定书》适用法律错误，原审法院未予审查。 寿光市政府答辩称：寿政发[2018]17号《决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。根据《关于审定杨庄乡农场边界问题的协议书》、原杨庄乡人民政府下发的杨政发(1992)第37号《关于郑家村、宅科五村土地调整遗留问题的处理意见》以及郑家庄子村委会出具的证明和其他相关证人证言，能够证实土地权属变迁和土地取得事实经过。上诉人以土地台账作为主张权利的依据，但在没有对应边界协议书的情况下，该主张不成立。事实上，在1988年土地详查期间，任家庄子村民先是承包乡农场的土地，后又抢种乡农场的土地，直接导致了1988年详查图和1990年的《土地统计台账》现场调查错误。上诉人关于涉案土地已经对外承包，建设盐田投资巨大，一旦改判损失较大等为由主张权利，该主张不合法。【2015】62号决定书、(2016)第27号行政复议决定书虽被法院撤销，但撤销的理由不是因为二被上诉人认定事实不清，而是因为【2015】62号决定书采用了不正确的民事判决书作为证据所导致。 潍坊市政府答辩称，请求依法维持原判，驳回上诉。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院二审认定的事实与原审法院判决认定的事实基本一致。 本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第三条规定:“调查处理土地权属争议,应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发,尊重历史,面对现实。”本案中，根据1989年任家庄子村与杨庄乡人民政府签订的《关于审定杨庄乡农场边界问题的协议书》显示，争议土地原属杨庄乡政府所有，于1989年划归宅科五村所有。该协议是对当时的土地利用情况及历史遗留问题所作的处理，对当事人具有约束力。寿光市政府依据该协议，同时结合在1993-2007年期间宅科五村曾将涉案土地承包给中国人民解放军55085部队进行盐田建设等相关事实，从有利于生产和生活,尊重历史使用的原则,根据上述规定将争议土地裁决归宅科五村所有并作出被诉《决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。潍坊市政府作出潍政复决字[2018]第375号行政复议决定予以维持，认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。原审法院判决驳回任家庄子村的诉讼请求正确,依法应予维持。任家庄子村以1988年详查图及1990年的《土地统计台帐》主张争议土地的权属，但该证据内容与《关于审定杨庄乡农场边界问题的协议书》不一致，且该证据的制作者寿光市国土资源局羊口分局于2016年4月15号出具的《关于对羊口镇任家庄子村民委员会新提交证据情况的说明》对该证据的内容作出了说明，故任家庄子村的该主张不能成立。寿光市政府作出的【2015】62号决定书、潍坊市政府作出的(2016)第27号行政复议决定书被撤销是因为其依据的民事判决被撤销，失去了事实依据，与本案被诉《决定书》认定的事实不一致，故任家庄子村提出的原审法院判决与生效判决相冲突的理由与事实不符，不能成立。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人寿光市羊口镇任家庄子村村民委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  王海燕 审判员  韩 勇 审判员  陈 晖 二〇一九年八月二十二日 书记员  李 倩