江西省上饶市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）赣11行终84号 上诉人（原审被告）余干县不动产登记局，住所地江西省余干县玉亭镇竹山大道1号。统一社会信用代码113609290147902773。 法定代表人李华，该局局长。 委托代理人李晓兰，江西方盈律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）余干县粮油购销总公司三塘粮管所，住所地江西省余干县三塘乡三塘街。统一社会信用代码91361127161731402H。 法定代表人彭长辉，该所所长。 被上诉人（原审原告）余干县三塘乡蔡垅村杨家咀村民小组，住所地江西省余干县三塘乡蔡垅村委会杨家咀村。 负责人杨传成，该村民小组组长。 上诉人余干县不动产登记局、余干县粮油购销总公司三塘粮管所（以下简称三塘粮管所）因与被上诉人余干县三塘乡蔡垅村杨家咀村民小组（以下简称杨家咀村民小组）土地行政登记一案，不服江西省万年县人民法院（2019）赣1129行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，1982年余干县人民政府向余干县三塘乡蔡垅村第十一、十二生产队颁发林权证，将杨家咀林地承包给上述两生产队，后该两生产队合并为现原告杨家咀村民小组第七组。1998年余干县三塘乡人民政府未经原告同意将诉争的9456.69平方米土地让与三塘粮管所建造临时粮仓，2000年8月三塘粮管所向余干县政府提出土地登记申请，要求为诉争土地办理国有土地使用权证，并通过土地界址调查确认诉争土地坐落在余干县三塘乡杨家咀村小组。同年9月6日余干县人民政府通过了对三塘粮管所申请登记的审批。2002年10月17日，余干县人民政府为第三人三塘粮管所颁发了证号为07108824的国有土地使用权证。2007年后因粮食政策调整，本案诉争地块的粮仓闲置废弃，直至2017年初第三人将诉争土地租给他人建粮食烘干加工厂。2017年4月，原告前往余干县国土资源局调取本案土地审批登记材料，于2018年1月18日向上饶市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认余干县政府将该集体土地变更登记审批为国有土地的行政行为违法。上饶市中级人民法院在2018赣11行初24号行政判决书中确认余干县人民政府对本案诉争土地变更登记审批行为违法，该判决已生效。2019年1月，原告向该院起诉，要求依法撤销余干县人民政府颁发给第三人三塘粮管所的证号为07108824号国有土地使用权证。 另查明，余干县人民政府已于2016年组建了余干县不动产登记局，统一行使不动产登记职责，余干县人民政府土地登记职权变更为被告余干县不动产登记局行使。 一审法院认为，本案争议的焦点有：1、原告杨家咀村民小组是否具备本案原告诉讼主体资格？2、余干县人民政府原为第三人三塘粮管所颁发了证号为07108824的国有土地使用权证的行政行为是否合法？ 一、关于原告余干县三塘乡蔡垅村杨家咀村民小组是否具备本案原告诉讼主体资格的问题。该院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，相应土地权属界址调查表中已记载诉争土地坐落在本案原告杨家咀村中，余干县人民政府作出将诉争土地由集体土地性质变更为国有土地性质的审批行为，并将诉争土地的使用权登记在第三人名下，为第三人颁发了国有土地使用权证。余干县人民政府作出的上述行政行为与原告存在着事实上的利害关系，且上饶市中级人民法院2018赣11行终118号生效行政裁定书中已查明余干县三塘乡蔡垅村第十一、十二生产队合并为现原告杨家咀村民小组第七组。因此，原告杨家咀村民小组具备本案原告诉讼主体资格。 二、余干县人民政府原为第三人三塘粮管所颁发证号为07108824号国有土地使用权证的行政行为是否合法的问题？该院认为，第三人三塘粮管所于2000年8月向余干县人民政府申请诉争土地的土地登记。根据原国家土地管理局于1995年12月18日发布，1996年2月1日开始实施的新《土地登记规则》第十条规定，“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1．土地登记申请书；2．土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；3．土地权属来源证明；4．地上附着物权属证明。”；第十五条规定，“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性质、面积、坐落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项.”本案中，被告在对颁证行为的事实依据中，没有提供第三人依法应当向其提交的，申请诉争土地登记所需要的土地权属来源证明，诉争土地的权属来源不明确，也没有提供将土地登记申请的审核结果按要求予以公告的证据。因此，余干县人民政府原就诉争土地使用权登记在第三人名下所依据的事实主要证据不足，权属来源不清，违反了正当程序原则。余干县人民政府在办理诉争土地登记的过程中，未尽审慎审查的义务，在缺少土地权属有效证明和没有将土地登记申请的审核结果按要求予以公告的情况下，将诉争土地使用权登记在第三人名下，为第三人颁发证号为07108824号国有土地使用权证，该土地行政登记行为主要证据不足，程序违法，依法应当予以撤销。故原告要求撤销余干县人民政府于2002年10月17日为第三人三塘粮管所颁发证号为07108824的国有土地使用权证，予以支持。余干县人民政府土地登记职权已变更为被告余干县不动产登记局行使，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”，余干县不动产登记局为本案的适格被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决：撤销余干县人民政府于2002年10月17日为第三人余干县粮油购销总公司三塘粮管所颁发证号为07108824的国有土地使用权证。本案受理费50元，由被告余干县不动产登记局负担。 上诉人余干县不动产登记局、三塘粮管所均不服一审判决，提出上诉。 上诉人余干县不动产登记局上诉称，一审判决没有考虑诉争土地的历史情况，诉争土地自1997年开始一直由第三人三塘粮管所占用和使用，余干县人民政府也下发了抄告单，即使在颁证过程中存在一定程序瑕疵，也不能改变土地被征用并被实际占有使用的事实，一审法院没有考虑国有企业的历史变迁，以权属来源不清、违反征地程序为由撤销土地证是不合理的。诉争土地已经改变了土地用途，成为建设用地，不具有林地的土地属性，原颁发的林权证已经丧失了登记基础，撤销2002年颁发的土地证必然导致之后土地登记的纠纷，浪费国家司法和行政资源。请求二审法院撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。 上诉人三塘粮管所上诉称，一审判决没有考虑诉争土地的历史情况，诉争土地自1997年开始一直由第三人三塘粮管所占用和使用，余干县人民政府也下发了抄告单，即使在颁证过程中存在一定程序瑕疵，也不能改变土地被征用并被实际占有使用的事实，一审法院没有考虑国有企业的历史变迁，以权属来源不清、违反征地程序为由撤销土地证是不合理的。诉争土地已经改变了土地用途，成为建设用地，不具有林地的土地属性，原颁发的林权证已经丧失了登记基础，撤销2002年颁发的土地证必然导致之后土地登记的纠纷，浪费国家司法和行政资源。余干县和诉争土地存在一样情况的还有二十多个粮管所，充分说明这是历史原因造成的，如果诉争土地使用权证被撤销，必然造成全县范围内的诉讼发生，不但会影响社会的稳定，也会导致国有资产的流失。请求二审法院撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人杨家咀村民小组二审中未提交书面答辩意见。 本院查明的事实与原审认定的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，上诉人余干县不动产登记局作为承继土地登记职权的行政机关，未向人民法院提交土地登记时必须的土地权属来源证明，也未提供符合土地登记程序的相关证据，且办理案涉土地使用权证的依据即余干县人民政府对诉争土地变更登记审批行为，已被本院生效判决确认违法，故本案土地登记行为证据不足，程序违法，两上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持，一审判决并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费合计100元，由上诉人余干县不动产登记局、余干县粮油购销总公司三塘粮管所各负担50元。 本判决为终审判决。 审判长 赖 晓 审判员 余细花 审判员 王 鹿 二〇一九年八月十九日 书记员 黄明佳