上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2018）沪7101行初294号原告高先玲，女，1969年5月10日出生，汉族，户籍所在地上海市。委托代理人邢芝凡，北京德和衡(上海)律师事务所律师。委托代理人黄明，上海申浩律师事务所律师。被告上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市。法定代表人竺凯。委托代理人陆馨伟，男。委托代理人顾景春，男。被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市。法定代表人俞浩。委托代理人徐盈，女。委托代理人马贝艺，北京大成(上海)律师事务所律师。被告上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市。法定代表人倪佳慧。委托代理人李立，男。被告上海市长宁区消防支队，住所地上海市。负责人虞利强。委托代理人祁文晋，男。被告上海市公安局长宁分局天山路派出所，住所地上海市。负责人俞晓东。委托代理人祁文晋，男。原告高先玲因认为被告上海市长宁区城市管理行政执法局、上海市长宁区住房保障和房屋管理局、上海市长宁区市场监督管理局、上海市长宁区公安消防支队、上海市公安局长宁分局天山路派出所实施的房屋整治行为违法，向本院提起行政诉讼，本院2018年4月2日立案后，于法定期限内向被告送达起诉状副本及应诉通知书。审理中，因机构改革，上海市长宁区公安消防支队名称变更为上海市长宁区消防支队。本院依法组成合议庭，于2018年6月13日公开开庭审理了本案。原告高先玲及其委托代理人邢芝凡律师、黄明律师，被告上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁执法局)的委托代理人顾景春、陆馨伟，被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)的委托代理人徐盈、马贝艺律师，被告上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场监管局)的委托代理人李立到庭参加诉讼。被告上海市长宁区消防支队(以下简称长宁消防支队)、被告上海市公安局长宁分局天山路派出所(以下简称天山路派出所)经本院依法传唤无正当理由未到庭。本案经协调及上海市高级人民法院批准，延长审理期限至2019年8月20日。本案现已审理终结。原告诉称，本市古北路XXX号甲(以下简称涉案房屋)系1987年上海纺织系统高家巷住宅基地拆迁时安置原告户的门面房，由原告母亲张冬梅经营使用，并依此取得各类合法经营证照，不属于违法建筑。2017年9月，五被告向涉案房屋所在地送达了《天山路街道“五违四必”联合执法告知书》(以下简称联合告知书)，并于同年11月17日拆除了涉案房屋。除被告长宁执法局外，其他被告均不具有拆除房屋的法定职权，而且事前也未向原告出具任何行政决定，未听取原告的陈述和申辩及事先告知，因此五被告上述行为认定事实不清，越权执法，且程序违法，故请求确认五被告拆除涉案房屋的行政行为违法。原告提供联合告知书，拆除前、中、后照片，延期与改行报告，张冬梅个体工商户档案机读材料，证明，备忘录，原告个体工商户档案资料，张冬梅的税务登记证，张冬梅烟草专卖零售许可证，张冬梅酒类商品零售许可证，原告营业执照，原告食品经营许可证，户籍证明，录音资料，电力公司发票，电费明细等证据材料。被告长宁执法局辩称，被诉行政行为由其实施。因涉案房屋系违法建筑，故被告依法进行整治拆除。而且原告非房屋所有人，仅是使用人，不具有提起本案诉讼的主体资格，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁执法局向本院提交了以下证据、依据：1.涉案房屋不动产登记资料查阅摘抄；2.执法协助函及执法协助书面意见；3.民事裁定书；4.准予注销登记通知书；5.证明；6.协议书；7.上海星海时尚物业经营管理有限公司(以下简称星海物业)营业执照、委托书、受托人身份证及询问笔录；8.联合告知书；9.拆除前后照片等证据。《上海市城市管理执法条例》(以下简称执法条例)第十一条第一款第(八)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》(以下简称实施办法)第六条为职权依据。《中华人民共和国城乡规划法》(2015年修正)第四十条第一款、第六十四条、第六十八条为法律依据及程序依据。被告长宁房管局辩称，不同意原告的诉讼请求。被诉行政行为非其实施，故其不是适格被告。另经向登记部门查询，未查到涉案房屋的登记信息，原告应对房屋的合法性承担举证责任，故请求驳回原告诉讼请求。被告长宁市场监管局辩称，不同意原告诉讼请求。被诉行政行为并非其实施，其非适格被告。故请求驳回原告诉讼请求。被告长宁消防支队辩称，其未参与被诉行政行为，非适格被告。故请求驳回原告诉讼请求。被告天山路派出所辩称，其未参与被诉行政行为，非适格被告。故请求驳回原告诉讼请求。被告长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所未向本院提交证据、依据。经庭审质证，原告对被告长宁执法局的职权无异议，但认为执法缺乏事实依据，程序倒置。原告认为，被告长宁执法局提供的证据1系行政行为作出之后获取，且与本案无关联性；证据2恰巧反映被告执法程序倒置，先告知后调查，且调查范围狭窄、程序简单。涉案房屋是原纺织集团搭建并置换安置原告，原告于1987年已取得该房屋，当时法律并未强制要求办理建设用地审批，因此涉案房屋并非违法建筑，也不属于原纺织集团资产；证据6与本案无关联性，该证据所描述的不是涉案房屋；对证据7的关联性亦不认可，星海物业仅是原纺织集团下属子公司，并未得到集团授权，其证言不具有代表性。而且询问笔录中有多处矛盾；根据《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条，联合告知书应告知当事人相关事实、理由、依据以及所享有的陈述、申辩权利，证据8显然缺乏上述内容属于违法，且被告在执法前也未进行事先告知。被告长宁执法局就原告质证意见及证据认为，古北路XXX号房屋为直管公房，涉案房屋与该房屋共用一面围墙，系自行搭建，无产权及规划批准等材料；原告提供的安置证明非行政审批机构出具，不具有合法性；涉案房屋未经有权机关批准，系公司内部安置行为，备忘录不代表所有权转移，原告仅是使用人；营业执照、税务登记等亦不能证明原告取得了合法的规划及房屋管理部门许可；联合告知书说明行政机关已依法向该户进行了送达。被告长宁房管局的质证意见为，涉案房屋未经产权登记，原告的材料不能证明其系房屋所有人；原告自称系拆迁安置补偿不成立，而且即使是拆迁安置，后又进行改造，已发生变化。被告长宁市场监管局的质证意见为，其并未对原告进行执法，因此非本案适格被告，而且核发营业执照并不要求申请人必须是房屋权利人，申请人只需提交经营场所使用证明即可。本院对上述证据认证如下：被告长宁执法局提供的涉案房屋不动产登记资料查阅摘抄形成于被诉行政行为之后，本院不予采纳；原告提交的证据、被告长宁执法局提交的其他证据、依据来源合法、内容真实，与本案待证事实相关联，符合定案证据必备要件，本院予以采信。经审理查明：涉案房屋内注册有一个体工商户，2017年12月份查询登记信息显示，1997年9月23日至2015年11月4日登记的字号名称为长宁区古中百货店，经营者张冬梅；2015年11月12日之后登记的字号名称为上海市长宁区古中百货店，经营者高先玲暨张冬梅女儿。2000年5月27日，原上海纺织系统高家巷住宅筹建组出具证明，载明“原古北路XXX号(门面房)个体户张冬梅系我纺织系统高家巷住宅基地内的动迁对象。因该户以从事个体经营谋生，在八七年本基地实施动迁时，根据有关政策规定，对该户进行动迁分配予以就地安置，并将该户的门面房从原古北路XXX号调整安置到古北路XXX号(甲)本基地规划用地范围内，以利该户继续从事经营。”当月30日，上海纺织住宅开发总公司(以下简称开发公司)在此证明上盖章，称“原高家巷住宅筹建组已撤销，经向有关负责人询问，反映情况属实。”2017年9、10月间，涉案房屋所在地收到联合告知书，被告知五被告“重点开展针对沿街存在的‘五违’综合整治活动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门、坚决查处违法违规经营。如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。”联合告知书落款处盖有五被告公章。因开发公司已于2013年被宣告破产，并于2015年注销登记，2017年11月2日，被告长宁执法局就涉案房屋相关情况向星海物业进行调查。后者称开发公司破产后，小部分资料档案和退休工人移交其处，经排摸涉案房屋在纺织系统内部没有记录，亦未有缴纳物业费的情况。当月13日，被告长宁执法局就涉案房屋涉嫌存在违章搭建、扩建问题向原上海市长宁区规划和土地管理局(以下简称长宁规土局)发送执法协助函。同月16日，长宁规土局向被告长宁执法局出具执法协助书面意见，称“该建筑物、构筑物我局未核发有关规划审批文件”。次日，被告长宁执法局拆除了涉案房屋。原告认为被告违反法律规定，侵犯其权益，遂诉至本院，请求判如所请。本院认为，根据各方庭审陈述，本案争议焦点主要为：一、原告是否具有提起本案诉讼的主体资格；二、被诉行政行为的行为主体是否为五被告；三、涉案房屋是否为违法建筑；四、被诉行政行为是否具有合法性。关于第一个争议焦点，原告虽未能提供涉案房屋的房屋登记材料及权属凭证，但从其提供的经营许可证照、证明等材料，可以印证张冬梅及高先玲先后为涉案房屋的实际使用人，因此高先玲与被诉行政行为具有利害关系，其具有提起本案诉讼的原告主体资格，被告长宁执法局关于原告主体不适格的辩称意见，本院不予采纳。关于第二个争议焦点，首先，本案被诉行政行为是针对涉案房屋实施的整治行为。根据执法条例、实施办法的规定，被告长宁执法局对本行政区域内擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为具有行政管理职权。现被告长宁执法局确认由其实施被诉行政行为，对此原告并无异议，并对其职权依据表示无异议，因此长宁执法局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，原告提供联合告知书以证明五被告为共同行为主体。现从告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法行为的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，联合告知书仅起宣示告知作用，单凭此文书不能证明除长宁执法局以外其余被告亦实施了被诉行政行为。所以，原告认为五被告均为本案诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，本院难以支持。关于第三个争议焦点，从被告长宁执法局提供的询问笔录及执法协助书面意见来看，相关行政机关及单位处并无涉案房屋合法的登记资料及建造凭证。而原告提供的证明等证据材料也仅仅说明涉案房屋系张冬梅原住房拆迁时，由当时的拆迁单位在基地规划用地范围内建造，用以安置该户，以便该户继续从事经营。虽然张冬梅乃至原告依此获得相关证照，但上述证据仍无法推导出涉案房屋即为合法建筑，已取得了相关法定的许可审批。即使如原告所述，建造当时可能没有规定需要取得行政许可，但在法律法规作出需要取得相关行政许可或进行登记的规定时，权利人或使用人就应及时申请补办，以明确建造行为及建筑物的法律属性。否则，建造行为及建筑物的合法性难以确定。此外，搭建违法建筑不同于一般的违法行为，违法搭建行为虽已完成，但违法建筑这个后果持续存在。本案亦是如此，以现有的证据而言，涉案房屋直至行政机关作出处理时都无合法手续，违法行为处于延续状态。因此，被告长宁执法局根据相关材料及职能部门的意见认定涉案房屋属于违法建筑并无不当。关于第四个争议焦点，《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》及执法条例等均对执法程序作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的被告长宁执法局在执法过程中，虽然向原告送达了联合告知书，但如前所述，告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，告知书上既无具体违法事实的认定，又未告知相应的法律依据，被告长宁执法局在拆除前也未依法听取原告的陈述申辩，履行催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。不过鉴于涉案房屋作为违法建筑已被拆除，不具有可撤销内容，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，依法应确认违法。此外，根据长宁执法局提交的证据，对于涉案房屋的调查行为发生在送达联合告知书之后，意味着行政机关在未经全面详尽调查核实的情况下即认为存在违法事实，笼统地向当事人进行告知，此行为有违严谨、审慎的执法要求，有失规范，明显不当。相关行政机关应在今后的工作中引起足够的注意，避免类似情况再次出现。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：一、确认被告上海市长宁区城市管理行政执法局于2017年11月17日对本市古北路XXX号甲实施的整治行为违法；二、驳回原告高先玲的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告上海市长宁区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  邱 莉人民陪审员  胡官友人民陪审员  范丽蓉二〇一九年八月十九日法官 助理  何宇欢书 记 员  靳先德附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。第七十四条……。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……。