郑州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）豫71行终167号上诉人（原审被告）偃师市岳滩镇人民政府，住所地河南省偃师市岳滩镇政府街。法定代表人席殿卿，该镇镇长。委托代理人徐朝武，该镇政府工作人员。委托代理人褚洪三，河南法魂律师事务所律师。上诉人（原审被告）偃师市自然资源和规划局，住所地河南省偃师市华夏路39号。法定代表人李国杰，该局局长。委托代理人曲华鹏，该局法规监察科科长。委托代理人李金环，河南博同律师事务所律师。被上诉人（原审原告）偃师市申隆摩托车配件厂，住所地河南省偃师市岳滩镇寇圪垱村。法定代表人王海锋，该厂厂长。委托代理人季宏，北京市京师律师事务所律师。委托代理人赵远池，北京市京师律师事务所实习律师。原审被告偃师市城市管理局，住所地河南省偃师市华夏路18号。法定代表人赵建武，该局局长。上诉人偃师市岳滩镇人民政府（以下简称岳滩镇政府）、偃师市自然资源和规划局因与被上诉人偃师市申隆摩托车配件厂（以下简称申隆配件厂）、原审被告偃师市城市管理局（以下简称偃师市城管局）确认强拆违法一案，不服洛阳铁路运输法院（2019）豫7102行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人岳滩镇政府的委托代理人徐朝武、褚洪三，偃师市自然资源和规划局的委托代理人曲华鹏、李金环，被上诉人申隆配件厂的委托代理人季宏、赵远池到庭参加诉讼，原审被告偃师市城管局经本院依法传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。一审法院查明，申隆配件厂成立于2012年1月9日，位于偃师市岳滩镇寇圪垱村，系个人独资企业，投资人为王海锋。2018年12月7日，偃师市规划局向申隆配件厂作出《自行拆除通知书》，认定后者未办理建设工程规划许可证，擅自在岳滩镇寇圪垱村建设厂房属于违法建设行为，责令后者接到通知后三日内自行拆除违法建筑。后申隆配件厂申请了行政复议，复议期间，岳滩镇政府、偃师市规划局、偃师市城管局开展联合执法，于2019年1月9日将案涉厂房强制拆除。一审法院另查明，岳滩镇政府曾于2018年10月9日向王海锋作出拆除通知，责令王海锋接到通知书后五日内腾空车间内机器设备等物品，并自行拆除违建的厂房，王海锋不服，向一审法院提起行政诉讼。后经审理，一审法院作出（2018）豫7102行初119号行政判决，以被诉拆除通知认定事实不清、程序违法为由撤销了该拆除通知，且认定申隆配件厂及投资人王海锋未在偃师市规划局办理建设规划手续，案涉厂房属于违法建设。一审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，偃师市规划局向申隆配件厂作出自行拆除通知后，后者逾期不拆除的，应由偃师市人民政府责令有关部门强制拆除，虽然岳滩镇政府、偃师市规划局辩称被诉强制拆除行为属于三被告联合执法，但三被告均未提供有效的证据证明其强制拆除行为的职权依据，应视为超越职权的行为，故三被告作出的强制拆除行为违法。另外，行政机关作出行政行为应程序正当。强制拆除违建行为属于行政机关强制执行行为，应符合《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）中关于强制执行的相关程序，即在作出强制执行决定前，应以书面形式催告当事人履行义务，并充分听取当事人的陈述和申辩意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，可以作出强制执行决定；对需要拆除的违法建筑物，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，三被告未提供证据证实其在实施拆除涉案违建厂房前履行了上述程序，且在其辩称中将作出自行拆除通知的行政强制措施行为视为行政强制执行行为的催告程序，系对相关法律的误解和不当适用，故三被告作出的强制拆除行为违反法定程序。综上所述，岳滩镇政府、偃师市规划局、偃师市城管局作出的强制拆除案涉厂房的行政行为超越职权且违反法定程序。鉴于该行政行为不具有可撤销内容，故应确认该强制拆除行为违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决确认被告偃师市岳滩镇人民政府、偃师市规划局、偃师市城市管理局于2019年1月9日作出的强制拆除原告申隆配件厂位于岳滩镇寇圪垱村厂房的行政行为违法。案件受理费50元，由被告岳滩镇政府、偃师市规划局、偃师市城管局分别负担17元、17元、16元。岳滩镇政府上诉称，一、一审判决认定行政机关超越职权错误。案涉建筑为违法建筑，该事实已被大量法律文书确定。根据《城乡规划法》第六十四条、第六十五条之规定，本案的行政机关具有法定管理和拆除违法建筑的职责。二、行政机关的行政行为程序合法。2018年12月7日，在见证人的见证下，将《自行拆除通知书》送至被上诉人厂内，责令被上诉人三日内自行拆除违法建筑，因被上诉人拒签，上诉人依法留置送达。被上诉人未在法定期间履行拆除义务，2019年1月，偃师市开展“百日攻坚”活动，多部门联合执法共同对上诉人的违法建筑进行强制拆除。综上，上诉人与原审被告共同联合执法，拆除被上诉人的违法建筑，有充分的事实依据且程序合法，请求二审法院：一、撤销一审判决，改判为驳回被上诉人的一审诉讼请求或发回重审；二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。偃师市自然资源和规划局上诉称，一、申隆配件厂所建厂房位于偃师市岳滩镇寇圪垱村村内，根据偃师市城乡总体规划（2015-2030）图中显示，该厂房所在区域为商贸物流用地，用地性质为仓储用地，在偃师市政府重点工程洛阳畅通物流园项目选址厂域内，根据《城乡规划法》第二条、第三条、第十一条之规定，偃师市自然资源和规划局对城市规划区范围内的所有建设具有管辖权。根据《城乡规划法》第六十四条之规定，被上诉人所建厂房未办理任何规划许可手续，且处于持续的违法状态，属于违法建筑。二、行政机关的行政行为程序合法。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院予以改判或发回重审。申隆配件厂答辩称，一、上诉人及原审被告将被上诉人案涉厂房拆除是基于不正当目的，是在被上诉人的厂地被划入征收范围之内的背景下作出的，企图让被上诉人不能获得任何补偿。二、不能简单地以未办理规划许可手续为由认定案涉厂房属于违法建设。被上诉人及投资人王海锋未办理规划许可手续，并不当然意味着案涉厂房属于违法建设，而应认定为国办发明电〔2003〕42号所称的“手续不全”和《中国中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》所称的“不规范问题”，应允许被上诉人依据现行有关法律法规补办手续。三、上诉人和原审被告的强制拆除行为没有合法的执行依据。根据《行政强制法》第二条第三款之规定，有作为执行根据的行政决定，才可依法实施行政强制执行。根据《行政强制法》第四十四条之规定，责令限期拆除决定具有确定力时，才可依法强制拆除，以保护被强拆人的合法权益。本案中，案涉强拆行为发生在被上诉人申请复议期间，违反了上述法律规定。洛阳市自然资源和规划局于2019年2月28日作出的洛规复决字〔2019〕第1号复议决定撤销了案涉《自行拆除通知书》，这进一步表明案涉强制拆除行为没有确凿可靠的执行依据。四、上诉人和原审被告没有强制拆除被上诉人案涉厂房的职权。根据《城乡规划法》第六十八条之规定，强制拆除权授予的是建设工程所在地县级以上地方人民政府，上诉人偃师市自然资源和规划局以《城乡规划法》第六十四条为依据，主张其享有强制拆除权不成立，因该条仅提及“限期拆除”，未提起“强制拆除”。上诉人岳滩镇政府以《城乡规划法》第六十五条为依据，主张其享有强制拆除权亦不成立，因为能够作为其强制拆除根据的“2018年10月9日作出的拆除通知”已被撤销。五、案涉强制拆除行为未遵守《行政强制法》规定的程序要求，违反法定程序。综上，上诉人与原审被告作出的案涉强拆行为不合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。偃师市城管局未提交书面陈述意见。经审理查明，原偃师市国土资源局和偃师市规划局合并为偃师市自然资源和规划局。另查明，洛阳铁路运输法院作出的（2018）豫7102行初119号行政判决已生效。本院二审查明的其他事实与一审一致。本院认为，根据当事人的诉辩意见，本院确定二审的争议焦点为：一、岳滩镇政府、偃师市自然资源和规划局、偃师市城管局是否具有强制拆除案涉厂房的职权？二、案涉强制拆除行为是否合法？关于争议焦点一，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。本案中，偃师市自然资源和规划局虽具有查处偃师市城市规划区范围内违法建筑的职权，但其未提供证据以证明案涉强制拆除行为系经过县级以上地方人民政府的批准或授权，故依法应认定岳滩镇政府、偃师市自然资源和规划局、偃师市城管局之强拆行为系属超越职权。关于争议焦点二，根据《行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条之规定，对违法建筑的行政强制拆除需履行严格的法定程序。本案中，岳滩镇政府、偃师市自然资源和规划局、偃师市城管局在对案涉厂房实施强制拆除前，并未依据《行政强制法》之上述规定依法履行法定书面催告义务、并未依法告知当事人所享有的法定陈述权和申辩权、并未依法作出书面强制执行决定并直接送达当事人、并未依法告知当事人所享有的申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，故本案岳滩镇政府、偃师市自然资源和规划局、偃师市城管局的强制拆除行为违反法定程序，其强制拆除行为违法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人偃师市岳滩镇人民政府、偃师市自然资源和规划局各负担50元。本判决为终审判决。审 判 长  赵 钟审 判 员  王建平审 判 员  王新国二〇一九年八月十二日法官助理孟岚代理书记员  刘 玮附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（1）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。