重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书(2019)渝05行初283号原告廖国玉，女，1939年7月19日生，汉族。住址：重庆市南岸区。委托代理人曾斌，重庆钧睿律师事务所律师。被告重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路232号。法定代表人唐良智，市长。委托代理人刘波，该人民政府工作人员。委托代理人蔡显跃，重庆市南岸区规划和自然资源局公职律师。第三人重庆市南岸区规划和自然资源局。住所地：重庆市南岸区南城大道17栋。法定代表人张超林，局长。委托代理人董颖，该局工作人员。原告廖国玉不服被告重庆市人民政府土地行政裁决一案，起诉来院。本院于2019年4月29日受理后，依法向被告重庆市人民政府送达了起诉状副本以及应诉通知书、负责人出庭应诉通知等法律文书。因重庆市南岸区规划和自然资源局与本案存在利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年6月19日公开开庭进行了审理。被告重庆市人民政府的负责人因公未能出庭应诉，但函告本院。原告廖国玉及其委托代理人曾斌，被告重庆市人民政府的委托代理人刘波、蔡显跃，第三人重庆市南岸区规划和自然资源局的委托代理人董颖，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告重庆市人民政府于2019年3月5日作出渝府地裁〔2019〕65号《驳回裁决申请决定书》（简称渝府地裁〔2019〕65号《决定书》），针对原告的行政裁决请求，即：1、确认原告系南岸区迎龙镇四坪村沙塝社房屋被征收人，裁决第三人立即与原告签订征收补偿协议；2、裁决第三人支付原告南岸区迎龙镇四坪村沙塝社房屋补偿款15万元。查明：1989年10月6日，南岸区迎龙镇四坪村委会沙塝社出具《证明》“廖国玉五间房屋全部卖给黄万忠”；1989年10月13日，原告出具收款《收条》“收到黄万忠购房款3150元”；2015年3月17日，南岸区迎龙镇四坪村民委员会出具《情况说明》“黄万忠1989年10月13日从廖国玉处购买农房5间情况属实”。2015年5月7日，黄万忠户与重庆经济技术开发区征地服务中心签订《征地房屋拆迁协议》（NO:XX），领取了房屋拆迁补偿款。认为：重庆市南岸区人民政府批准实施的该宗土地拆迁补偿安置方案符合相关规定；根据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第七条规定，原告提出的前述裁决请求，系对该房屋的权属争议，不属于裁决受理范围。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，《重庆市土地管理规定》第三十七条，《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》等有关规定，对原告提出的请求事项予以驳回。原告廖国玉诉称：原告的房屋位于南岸区迎龙镇四坪村沙塝社，该房屋产权至今仍然登记在原告名下。该房屋所在的地块属于农村集体土地，已进行征收。2017年6月第三人强拆了该房，但至今没有向原告支付房屋补偿款，却仅依据未经原告本人签名确认的收条和证明，认定该房屋已卖给案外人黄万中、黄万中是该房屋的所有权人，并对黄万中进行补偿。原告不服，向重庆市南岸区人民政府申请行政协调不成后，申请被告重庆市人民政府裁决。被告却作出渝府地裁〔2019〕65号《决定书》，认为原告的申请系房屋权属争议，驳回了原告的裁决申请。原告认为，该房屋至今登记在原告名下，与黄万中不存在产权争议，即使认为有产权争议也应是黄万中提起相关确权诉讼而非原告提起；原告要求确认自己是房屋被征收人，就是要求确认是否属于住房安置对象，根据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第六条的规定，安置对象的认定属于行政裁决的范围；第三人就案涉房屋与黄万中签订补偿协议并将该房屋补偿费全部支付给黄万中，是对同一个房屋以不同的标准执行法律。综上，请求人民法院判决撤销渝府地裁〔2019〕65号《决定书》。原告廖国玉提交证据中因部分同被告举示证据一致未重复举示外，原告向本院举示以下证据：2019年6月11日《重庆市南岸不动产登记中心房屋登记信息查询证明》（原件），拟证明本案所涉房屋的产权人是原告，该房屋系原告1984年以360元的价格购买长生房管所出售的零星农村公房。被告重庆市人民政府辨称：被告具有作出涉诉决定书的法定职责，作出涉诉决定程序合法、事实清楚、证据充分、内容适当、适用法律正确。根据《重庆市征地补偿安置办法》第二十一条规定，持有两证的被拆迁房屋的产权人，才能享受安置。产权人以登记为准，但有与登记情况不一致的情况，本案就是这样的情况。黄万中长期实际控制、使用该案所涉房屋，故第三人在本案征地拆迁时，以案涉房屋的事实物权人黄万中作为拆迁对象补偿安置，该房屋亦交付并拆除。被告认为原告提起裁决申请前置条件是原告应该证明其既是案涉房屋的登记物权人还应当是事实物权人，原告否认房屋出售的事实，对房屋所有权的权属与黄万中存在争议。房屋所有权的权属争议为民事法律关系。原告没有解决该争议而提起行政协调、裁决，实际上是要求被告对民事行为作出裁定，不符合裁决的立法宗旨。被告作出的驳回其申请的决定符合《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第七条规定，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。被告重庆市人民政府向本院提交并举示了以下证据、依据：1、南岸府征协【2018】009号《重庆市南岸区人民政府征地补偿安置争议协调意见书》；2、《行政裁决申请书》；3、渝府地裁〔2019〕65号《决定书》及送达回执。证据1－3拟证明被告对原告的行政裁决申请作出决定。4、1989年10月6日《证明》、1989年10月13日《收条》；5、2015年3月17日《情况说明》及附件（含1996年4月27日《村镇房屋产权申请登记审批表》3页、《重庆市迎龙农村村民建设项目报建登记表》1页）；证据4－5拟证明原告与黄万中之间存在房屋买卖行为。《证明》、《收条》证明案涉房屋在1989年10月6日以3150元价款买卖并履行；征地实施部门在具体实施征地补偿安置时，为慎重起见，向该房屋所在地的村民委员会求证，村民委员会出具《情况说明》，因此才认为黄万中属于本案所涉房屋的事实物权人。6、《征地构筑物和房屋实测调查登记表》2张（黄万中1张、黄万中购买廖国玉房屋1张）、《重庆经济技术开发区征地服务中心拆迁房屋补偿表》3张。7、黄万中申请搬迁后的房屋残值由征地实施部门按标准收购、收购后的房屋残值交由征地实施部门处理的《申请》。8、《征地房屋拆迁协议》1份；9、《城投储备地项目构（附）着物补偿明细表》2页；10、《住房安置申请》；11、《货币安置协议书》。证据6－11拟证明案涉房屋实测、补偿和交付的情况。第三人重庆市南岸区规划和自然资源局述称，同意被告重庆市人民政府的答辩意见。第三人重庆市南岸区规划和自然资源局未向本院举示证据。经庭审质证，原告对被告举示的证据1－3真实性、关联性没有异议，但是对证据1、3的合法性有异议，且认为不能够达到被告的证明目的；对证据4的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为《证明》上面落款有四坪村委会和河塝合作社，但均没有加盖印章，也无经办人、证明人签字、按手印，根本就没有买卖房屋的事实，《收条》上面虽有原告的名字和私章，但并不是原告签名，也不是原告使用的私章，原告使用的私章是正方形而非长方形；对证据5真实性、合法性、关联性均有异议，认为《情况说明》不是原件，社长和村委会盖章不真实，上面记载“从廖国玉处购买农房5间（土木结构1层3间共65.7平方米，砖混结构1层2间共14平方米）”，而原告的房屋只有40个平方米的土木结构，附件审批表、报建登记表与本案无关，是黄万中自己房屋的审批，与原告的房屋没有关系；对证据6-11真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为第三人明知应当补偿给原告而没有，且第三人无认定产权的法定职权，越权作出产权认定违法。被告对原告举示证据真实性无异议，但认为该查询证明上所载明的2间房不能证明就是卖给黄万中的5间房，故与本案无关联且不能达到原告证明目的。第三人对被告举示证据均无异议；对原告举示证据同意被告的质证意见。经审查，本院认为原告举示的《重庆市南岸不动产登记中心房屋登记信息查询证明》，被告虽提出该证据不能证明系本案争议房屋登记信息的质证意见，但并未举示证据证明在迎龙镇四坪村沙塝社原告还有其他房屋的存在，故本院对被告该意见不予采纳；该查询证明系房屋登记机关出具的原件，真实、合法、与本案有关联，本院依法予以采信，该证据能够证明原告本案争议的征地范围内房屋登记在原告名下。被告举示的证据1-3、6-11，真实、来源和形式合法、与本案有有关联，依法予以采信，这些证据能够证明被告对原告的行政裁决申请作出了决定，以及在征地的实测调查登记中，将原告本案所涉房屋登记在案外人黄万中名下，黄万中已与征地实施部门签订协议，领取包括本案原告争议的房屋征地拆迁补偿款项。被告举示的证据4，因原告对其真实性提出异议，被告亦未举示证据原件，且内容记载中对原告房屋的状况与原告举示的《重庆市南岸不动产登记中心房屋登记信息查询证明》上记载不一致，原告与案外人黄万中是否存在房屋买卖关系亦不属于人民法院行政诉讼审理范围，故本院对被告举示的证据4不予采信。被告举示的证据5中的《情况说明》，因系征地实施过程中产生，盖具了四坪村民委员会公章且有社长等人签名，能够证明在征地实施过程中村委会出具《情况说明》这一事实，本院对该事实予以采信，对证据5中其余证据因与本案无关联，本院不予采信。根据以上确认的有效证据及当事人的陈述，本院认定如下事实：原告廖国玉于1984年从原巴县房地产管理局长生区房地产管理所以360元价款购买原迎龙乡世坪村地址沙塝的土改时未分农村零星公房2间（土木结构、面积40平方米），并办理了房屋登记。2019年6月11日，重庆市南岸区不动产登记中心根据原告的申请，出具《房屋登记信息查询证明》，载明廖国玉在迎龙镇四坪村沙螃社有农房建筑面积40平方米，用途住宅。经《重庆市人民政府关于重庆经济技术开发区管理委员会实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地【2013】1654号）、《重庆市人民政府关于重庆经济技术开发区管理委员会实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地【2013】1661号）批准，同意南岸区征收迎龙镇四坪村老屋组、下坪组、祖湾组部分集体土地。2014年11月14日，南岸区人民政府发布南岸府征公【2014】30号征地公告。2014年12月25日，原南岸区国土资源管理分局发布南岸国土征公【2014】49号补偿安置方案公告。2015年1月23日，南岸区人民政府作出南岸府【2015】6号补偿安置方案的批复，同意实施补偿安置方案。2015年3月17日，四坪村民委员会出具《情况说明》，载明：兹有重庆市南岸区迎龙镇四坪村下坪村民小组（原沙旁小社）村民黄万忠，于1989年10月13日用人民币叁仟壹佰伍拾元整（￥3150.00元）从廖国玉处购买农房屋5间（土木结构1层3间共65.7平方米，砖混结构1层2间共14平方米），情况属实，特此说明。并附具收条等。2014年12月17日、2015年4月9日，重庆经济技术开发区征地服务中心分别对下坪社“户主黄万中”、“户主黄万中（购买廖国玉房屋）”进行征地构筑物和房屋实测调查登记，黄万中均在实测调查登记表上签字确认。此后，黄万中自愿申请搬迁后的房屋残值由重庆经济技术开发区征地服务中心收购，并与该中心签订《征地房屋拆迁协议》、《货币安置协议书》。原告向南岸区人民政府提出征地补偿安置标准行政协调申请，请求确认其系涉案房屋的被征收人，同时要求第三人原重庆市南岸区国土资源管理分局与其重新签订征收补偿协议，并支付房屋补偿款15万元。经行政协调不成，2018年12月18日，南岸区人民政府作出南岸府征协【2018】009号协调意见书，告知协调不成，可依法申请裁决。2019年1月30日，原告向被告重庆市人民政府申请行政裁决。2019年3月5日，被告重庆市人民政府作出渝府地裁〔2019〕65号《决定书》，决定对原告的请求事项予以驳回。原告不服，起诉来院。另查明，2017年4月12日，原告以重庆经济技术开发区征地服务中心未经其同意擅自拆除原告房屋、黄万中私自领取原告补偿款不归还原告为由，以黄万中为被告、重庆经济技术开发区征地服务中心为第三人，起诉要求判令黄万中支付其房屋征收补偿费30000元。2018年1月29日，重庆市南岸区人民法院作出（2017）渝0108民初258号《民事判决书》，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服提起上诉，后撤回上诉。2018年3月27日，原告以重庆市南岸区国土资源管理分局为被告，起诉要求该局在三十日内履行与其签订南岸区迎龙镇四坪村沙塝社房屋的拆迁补偿协议的行政职责，并判令该局支付其房屋补偿款15万元。重庆市大渡口区人民法院于2018年10月26日作出（2018）渝0104行初65号《行政裁定书》，认为原告的请求，实质上是对其是否属于本次征收南岸区迎龙镇四坪村下坪村民小组（原沙旁社）土地的补偿安置对象的争议，应当属于对征地补偿安置方案的争议，原告应当先经协调、裁决程序才能向法院提起诉讼。原告起诉不符合法定起诉条件，裁定驳回起诉。原告提起上诉后，本院于2019年3月18日作出（2019）渝05行终29号《行政裁定书》，认为“产生争议实质是廖国玉与黄万忠因房屋买卖存在产权纠纷，而重庆市南岸区规划和自然资源局将黄万忠作为房屋拆迁人进行了征地拆迁补偿，廖国玉对此提出了异议，产生了纠纷。并非在征地中产生的所有争议，均属于人民政府的协调裁决范围......批准征收土地人民政府是无法按照批准的征用土地方案和征地补偿安置方案对产权归属作出裁决，即房屋产权的归属不属于征地裁决的范围。一审法院认定廖国玉所提出的争议应当属于对征地补偿安置方案的争议错误，本院在此予以纠正”，并认为原告向第三人重庆市南岸区规划和自然资源局提出履行征地拆迁补偿职责的对象正确，但未先向其提出申请，故一审法院裁定驳回原告的起诉理由不当，结果正确。遂裁定驳回上诉，维持原裁定。本案庭审中，原告陈述其于1989年因投靠子女搬离本案所涉房屋，将该房屋无偿交给同院子邻居黄万中居住、使用、管理至该房屋被拆除；从1989年搬离后原告及其子女均未再回到过该房屋；原告于2017年6月房屋被拆除时通过原告亲戚电话告知才得知房屋由黄万中领取了补偿费用后予以拆除。原告在庭审中否认被告举示证据4中1989年10月13日《收条》的真实性,认为上面签字盖章均非原告、原告使用的私章为正方形而非上面盖具的长方形。经查，原告举示的证据中所附1984年原告与长生区房管所就本案所涉房屋《房屋产权（转移）登记表（代申请书）》上廖国玉“签名盖章”一栏上，盖具的私章为长方形私章。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”据此，被告重庆市人民政府在原告经重庆市南岸区人民政府行政协调未果的情况下，具有对原告提出的行政裁决申请进行裁决的法定职权和职责。被告于2019年1月30日收到原告提交的行政裁决申请，经审查后于2019年3月5日作出本案被诉渝府地裁〔2019〕65号《决定书》，并依法邮寄送达原告，程序合法。《中华人民共和国物权法》第十四条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。通常情况下，行政机关应当以登记于不动产登记簿上的权利人为被征收人进行征收补偿活动。但是，实施征收补偿、给予“利害关系人”原告资格的立法出发点，均是要对实际权利人的合法权益给予充分保护，而不是保护徒有虚名的名义权利人的“权利”，增加诉累，鼓励原产权人在民事活动中出尔反尔。本案中，原告举示的证据，虽能够证明在迎龙镇四坪村沙螃社有农村住宅土木结构建筑面积40平方米登记在原告名下，原告亦否认该房屋卖与同社村民黄万中的事实且房屋买卖合同关系是否成立并非行政裁决机关和人民法院行政审判审查范围，但原告自述从1989年起该土木结构房屋即交由黄万中占有、使用并一直由黄万中管理、维护，在长达近30年间原告及其家人并未再回去过该房屋；在征地实施中，原告亦未持相关产权证件等到征地实施机构进行登记或对黄万中作为该房屋实际权利人实测清理丈量等提出异议；原告至今亦未通过民事诉讼等法定途径依法确认其对该被征收不动产的产权。故被告重庆市人民政府作出本案被诉渝府地裁〔2019〕65号《决定书》，查明第三人将黄万中作为本案讼争房屋实际权利人，于2015年5月7日签订征地房屋拆迁协议并领取补偿款等事实，认为原告提出的裁决请求实质是对该房屋的权属争议、不属于行政裁决受理范围，据此驳回原告的请求事项，事实清楚、适用法律正确。综上，被告重庆市人民政府于2019年3月5日作出渝府地裁〔2019〕65号《驳回裁决申请决定书》，并无不当。原告廖国玉的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告廖国玉的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告廖国玉负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。审 判 长 封 莎人民陪审员 张 燕人民陪审员 谭 彬二〇一九年八月三十日法官 助理 王俞环书 记 员 赖晓玲