福建省泉州市鲤城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0502行初37号 原告吕淑宝，女，1960年9月27日出生，汉族，住福建省南安市。 被告南安市自然资源局，住所地福建省南安市溪美街道柳城路77号，统一社会信用代码：11350583MB19575415。 法定代表人陈子勇，局长。 行政机关出庭应诉负责人林华东，分管领导。 委托代理人傅绿松，福建正成功律师事务所律师。 委托代理人傅琛禧，福建正成功（石狮）律师事务所律师。 被告南安市人民政府，住所地福建省南安市溪美街道柳新路1号。 法定代表人林荣忠，市长。 委托代理人吕光辉，南安市人民政府工作人员。 委托代理人黄志明，福建伟盛律师事务所律师。 第三人吕联平，男，1962年9月21日出生，汉族，住福建省南安市。 原告吕淑宝不服原南安市国土资源局作出的南国土资〔2018〕行处132号《国土资源行政处罚决定书》及南安市人民政府作出的南政行复〔2019〕1号《行政复议决定书》，于2019年2月11日向本院提起行政诉讼，本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因吕联平与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭分别于2019年4月9日、2019年7月4日公开开庭审理了本案。2019年4月9日的庭审，原告吕淑宝、被告南安市自然资源局的出庭应诉负责人陈舫凭及委托代理人傅琛禧、被告南安市人民政府的委托代理人吕光辉、黄志明到庭参加诉讼。2019年7月4日的庭审，原告吕淑宝、被告南安市自然资源局的出庭应诉负责人林华东及委托代理人傅琛禧、被告南安市人民政府的委托代理人黄志明到庭参加诉讼；第三人吕联平经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原南安市国土资源局于2018年12月6日作出南国土资〔2018〕行处132号《国土资源行政处罚决定书》，决定处罚如下：“1.责令吕淑宝退还非法占用址在水头××西锦村用于超建住宅的土地，面积401.5平方米（合0.6亩），具体四至为：东至天基石材厂，西至吕良志厝，南至水泥路，北至天基石材厂；2.责令吕淑宝限期拆除房屋建筑主体超面积非法占用的205平方米土地上的建筑以及非法占用的196.5平方米土地上的厝埕。”原告吕淑宝不服向南安市人民政府申请行政复议，南安市人民政府于2019年1月25日作出南政行复〔2019〕1号《行政复议决定书》，决定维持原南安市国土资源局作出的南国土资〔2018〕行处132号《国土资源行政处罚决定书》。原告吕淑宝不服，提起本案诉讼。 原告吕淑宝诉称，原告不服南安市自然资源局作出的南国土资〔2018〕行处132号《国土资源行政处罚决定书》和南安市人民政府作出的南政行复〔2019〕1号《行政复议决定书》。原告认为,两被告认定事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误，应予撤销。第一、南安市自然资源局认定事实错误。首先，《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定:“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”由于该条文未对农村村民的范围、未经批准的情况和非法占用土地的性质、情节轻重等作出界定，根据“法无规定即自由”原则，原告并不构成“未经批准非法占用土地的事实”。该条所指的村民非法占用土地建住宅，即是村民非法占用本村集体土地建住宅。本案中，原告在自家宅基地上翻建住宅，并未占用西锦村的土地。南安市自然资源局并无证据证实原告实施了非法占用水头××西锦村土地的行为。其次，南安市自然资源局行政处罚为选择性执法。原告住宅为2012年建成（在建时已将该翻建房屋的面积按要求申报），2017年2月办理不动产权登记证。在建造过程中有关部门并没有阻止建造，案涉房屋现已建好并入住多年（原告全家十几口人，是唯一的住宅）却要拆除，为何当初建造时不制止，原告所在村违法翻建房屋的行为随处可见，为什么只针对原告住宅，而其他人的违法建筑却依然在建，这明显是显失公平。土地违法行为的构成要件中，必须是违法行为人出于故意或过失，即有主观上的过错，原告并无主观上的过错。再者,南安市自然资源局行政处罚程序错误，原告在收到《行政处罚告知书》的第二天，就到《行政处罚告知书》上通知的地点提出关于选择性执法的申辩，南安市自然资源局未充分听取原告的申辩就作出了行政处罚决定，程序违法。第二、南安市自然资源局适用法律错误。南安市自然资源局检查监督的对象是土地，而非土地上的建筑物，只有在土地违法的前提条件下，才有权对土地及上面的建筑物实施处罚。原告有使用自家宅基地的权利，南安市自然资源局无权对宅基地上的建筑物实施处罚。第三、南安市自然资源局行政处罚缺少法律依据。被告依据《南安市国土资源局行政自由裁量标准》的有关规定进行处罚，却未列明是具体哪一条款，原告的行为又属于哪一情节，依据如此存疑的法律规范，应视为无法律依据。原告向本院提出诉讼请求：1.撤销南安市自然资源局作出的南国土资〔2018〕行处132号《国土资源行政处罚决定书》；2.撤销南安市人民政府作出的南政行复〔2019〕1号《行政复议决定书》。 原告吕淑宝向本院提交下列证据：1.原告身份证复印件，证明原告的身份情况；2.不动产权登记证，证明原告在取得不动产所有权前已建好住宅；3.厝基对换协议书，证明原告拥有559.5平方米土地的合法使用权；4.照片，证明原告没有违法占用他人或组织的土地；5.继承与析产协议书，证明案涉的占地面积为67.2平方米的三层砖混结构房屋为第三人吕联平的父亲吕荣宗在世时建成，并由吕联平继承；6.关于西锦村村民吕淑宝宅基地翻建住宅的说明，证明案涉五层砖混结构房屋是翻建的事实。 被告南安市自然资源局辩称，一、被告对原告的违法行为具有行政处罚权。二、被告作出的南国土资〔2018〕行处132号《国土资源行政处罚决定书》程序合法。三、被告作出的南国土资〔2018〕行处132号《国土资源行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿。四、被告作出的南国土资〔2018〕行处132号《国土资源行政处罚决定书》处罚适当。 被告南安市自然资源局向本院提交以下证据、法律依据：一、证据：1.违法线索登记表，证明被告接到违法线索；2.立案呈批表，证明被告于2018年11月17日决定立案查处；3.现场勘测笔录、照片、测量技术报告书、测绘资质证书、测绘合同、不动产权证，证明被告委托鉴定机构进行土地现场勘测定界测量及测量结果；4.询问笔录、身份证复印件，证明被告询问吕淑宝及询问内容；5.责令停止违法行为通知书，证明被告责令吕淑宝停止违法行为的事实；6.调查报告、南安市国土资源局违法案件处理决定呈批表，证明被告内部审批程序；7.《国土资源行政处罚告知书》、《国土资源行政处罚听证告知书》、送达回证、EMS详情单、关于吕淑宝非法占地一案听证事项的说明，证明被告送达告知书，告知原告有陈述、申辩、听证的权利及原告未申请听证的情况；8.《国土资源行政处罚决定书》、EMS详情单，证明被告作出案涉行政处罚决定的事实；9.国土资源执法监察证，证明洪锦灿、陈国徽具备执法资格；10.违法案件审理记录，证明被告在作出行政处罚之前已经经过集体讨论，程序合法。二、法律依据：《土地管理法》、《福建省土地监察条例》、《行政处罚法》、《国土资源行政处罚办法》等。 被告南安市人民政府辩称，一、被告作出的行政复议决定事实清楚，适用法律正确，并无不当；二、被告的行政复议程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告南安市人民政府向本院提交以下证据：行政复议申请材料、南政行复受〔2018〕27号《行政复议申请受理通知书》、南政行复答〔2018〕27号《行政复议答复通知书》、行政复议答复书及证据材料、南政行复〔2019〕1号《行政复议决定书》、送达回证、EMS快递回单、国内挂号信函收据、网上查询单，证明被告南安市人民政府作出的行政复议案件事实清楚,适用法律正确,程序合法。 第三人吕联平述称，一、被告无权对原告宅基地翻建住宅的行为进行处罚；二、原告在自家宅基地上翻建住宅的行为不构成违法；三、被告认定事实错误；四、被告作出的处罚决定证据不足；五、被告作出的处罚程序违法；六、被告适用法律错误，请求依法维护原告与第三人的合法权益。第三人吕联平未提交证据。 经庭审质证，原告吕淑宝对被告南安市自然资源局提供的证据质证如下：原告没有占用他人或者集体的土地，被告进行处罚毫无依据。对于南安市自然资源局提交的所有证据的真实性均不予认可。 被告南安市人民政府对被告南安市自然资源局提供的证据质证如下：对南安市自然资源局提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 原告吕淑宝对被告南安市人民政府提供的证据质证如下：对于南安市人民政府提交的所有证据均不予认可。 被告南安市自然资源局对被告南安市人民政府提交的证据质证如下：对南安市人民政府提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 被告南安市自然资源局对原告吕淑宝提供的证据质证如下：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2的真实性、合法性无异议，可以看出原告超面积建设的情况；对证据3的真实性、合法性、关联性有异议，无法达成原告的证明目的；对证据4，被告认为无法达成原告的证明目的；证据5-6是原告在处罚作出之后才提供，对其真实性不予认可。 被告南安市人民政府对原告吕淑宝提供的证据质证如下：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2的真实性、合法性无异议，但是只能证明原告仅有158平米的合法用地手续；对证据3的真实性、合法性有异议，无法证明原告主张；对证据4的真实性无法判断；证据5-6是原告在处罚作出之后才提供，对其真实性不予认可。 本院向第三人吕联平作了询问笔录，经质证，原告对吕联平询问笔录的陈述无异议，被告南安市自然资源局、南安市人民政府对吕联平询问笔录陈述有异议，理由是原告吕淑宝承认案涉房屋为其所建。 本院依职权向南安市水头××西锦村民委员会调取了证明一份，经质证，原告对该证明无异议，被告南安市自然资源局、南安市人民政府对该证明的真实性无异议，但对证明的内容有异议，理由是原告吕淑宝承认案涉房屋为其所建。 本院对上述证据认证如下：被告南安市自然资源局提供的证据1-10有原件予以核对，本院对上述证据的真实性予以确认。被告南安市人民政府提供的证据有原件予以核对，本院对该证据的真实性予以确认。原告提供的证据1-2、证据4-6具有原件予以核对，本院对该证据的真实性予以确认。原告提供的证据3虽有原件予以核对，但不能达到原告的证明目的，与本案不具关联性。第三人吕联平询问笔录的陈述可以与原告吕淑宝提交的继承与析产协议书及南安市水头××西锦村民委员会出具的证明互相印证，证明案涉三层砖混结构房屋为本案第三人吕联平的父亲生前所建造，本院对第三人吕联平询问笔录陈述的真实性及南安市水头××西锦村民委员会出具的证明的真实性予以确认。 经审理查明，原南安市国土资源局于2017年2月17日颁发闽（2017）南安市不动产权第2100090号《不动产权证书》，将坐落在水头××西锦村158平方米的宅基地使用权登记在吕联平名下。原南安市国土资源局于2018年12月6日作出南国土资〔2018〕行处132号《国土资源行政处罚决定书》，该决定书载明：“南安市水头××西锦村西庄290吕淑宝：我局于2018年11月17日对你非法占地一案立案调查。经查，你自2012年2月份起，占用水头××西锦村土地建住宅，现已建成五层砖混结构厝及三层砖混结构厝各一幢。经实际测量，该地块占地总面积为559.5平方米（合0.84亩），实际建筑占地面积为363平方米（合0.54亩）。其中批准建设面积158平方米{已办理不动产登记证［证号:闽（2017）南安市不动产权第2100090号］},超出批准建设面积401.5平方米，建筑主体超建部分占地面积205平方米，厝埕占地面积196.5平方米，非法占地宗地地类为其它土地（建制镇）401.5平方米（合0.6亩）。符合南安市土地利用总体规划面积559.5平方米（合0.84亩）。具体四至为：东至天基石材厂，西至吕良志厝，南至水泥路，北至天基石材厂。你上述的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十二条等有关规定，已构成未经批准非法占用土地的事实……根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条及南安市国土资源局行政处罚自由裁量标准的有关规定，决定处罚如下：1.责令你退还非法占用址在水头××西锦村用于超建住宅的土地，面积401.5平方米（合0.6亩），具体四至为：东至天基石材厂，西至吕良志厝，南至水泥路，北至天基石材厂；2.责令你限期拆除房屋建筑主体超面积非法占用的205平方米土地上的建筑以及非法占用的196.5平方米土地上的厝埕。”原告吕淑宝不服向南安市人民政府申请行政复议，南安市人民政府于2019年1月25日作出南政行复〔2019〕1号《行政复议决定书》，决定维持原南安市国土资源局作出的南国土资〔2018〕行处132号《国土资源行政处罚决定书》。原告吕淑宝不服，提起本案诉讼。 另查明，根据2018年12月20日印发的《南安市机构改革实施方案》，原南安市国土资源局的职责已被整合到南安市自然资源局，不再保留南安市国土资源局。 本院认为,依照《国土资源行政处罚办法》第五条的规定,本案被告具有查处辖区内土地违法案件的法定职责。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定：“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”本案中，原南安市国土资源局作出的南国土资〔2018〕行处132号《国土资源行政处罚决定书》认定原告吕淑宝占用水头××西锦村土地建住宅，已建成五层砖混结构厝及三层砖混结构厝，但根据原告吕淑宝提交的继承与析产协议书及南安市水头××西锦村民委员会出具的证明，案涉三层砖混结构厝并非原告吕淑宝所建，而是本案第三人吕联平的父亲生前所建造，现由第三人吕联平继承使用；案涉五层砖混结构房屋的宅基地使用权人为吕联平。原南安市国土资源局仅根据原告吕淑宝在询问笔录中的陈述，未对案涉两幢房屋的实际使用权人、实际占有人、相应违法行为人等基本事实依法进一步调查核实的情况下，即作出南国土资〔2018〕行处132号《国土资源行政处罚决定书》，属认定事实不清，主要证据不足，应予撤销。因南安市人民政府作出南政行复〔2019〕1号《行政复议决定书》，决定维持原南安市国土资源局作出的南国土资〔2018〕行处132号《国土资源行政处罚决定书》，故该行政复议决定亦应予以撤销。第三人吕联平经本院传票传唤未到庭参加讼诉，本院依法缺席判决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销原南安市国土资源局于2018年12月6日作出的南国土资〔2018〕行处132号《国土资源行政处罚决定书》； 二、撤销南安市人民政府于2019年1月25日作出的南政行复〔2019〕1号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告南安市自然资源局、南安市人民政府共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状。并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省泉州市中级人民法院。 审 判 长  林 南 人民陪审员  洪小春 人民陪审员  林玉玲 二〇一九年七月二十六日 法官助理林清波 书记员刘宇航 附注： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。