上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）沪7101行初47号原告河南翔宇建设有限公司，住所地河南省。法定代表人吕建华。委托代理人**喜，男。被告上海市长宁区建设和管理委员会，住所地上海市。法定代表人赵成樑。出庭负责人宋从均，上海市长宁区建设和管理委员会副主任。委托代理人郑亮，上海力勤律师事务所律师。委托代理人王鲸，上海力勤律师事务所律师。第三人苏兴海，男，1976年8月9日出生，汉族，户籍所在地江苏省兴化市。委托代理人许闻侯，上海盈仑律师事务所律师。原告河南翔宇建设有限公司(下称河南翔宇公司)不服原上海市长宁区建设和交通委员会作出的行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月7日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。审理中，因机构改革，原上海市长宁区建设和交通委员会职能由上海市长宁区建设和管理委员会(下称长宁建管委)承继。因苏兴海与本案审理具有利害关系，经原告申请，本院通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年2月21日公开开庭审理了本案。原告河南翔宇公司的委托代理人**喜，被告长宁建管委负责人宋从均副主任及委托代理人郑亮、王鲸律师，第三人苏兴海的委托代理人许闻侯律师到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告河南翔宇公司诉称，其与第三人无任何雇佣及委托关系。在原告完全不知情的情况下，第三人私自刻制“河南翔宇建设有限公司”印章，冒用原告名义与上海速易酒店管理有限公司(下称速易酒店)就本市威宁路XXX号酒店装修工程签订装饰装修施工合同。2018年4月，该工程装修期间因噪声被邻居举报。被告调查得知施工工程未办理施工许可证，遂作出行政处罚。第三人未通知原告即自行私下缴纳了罚款。2018年8月7日，原告因投标需要，在信用中国网站上查询时，才发现存在前述行政处罚，致使原告无法进行正常投标事宜。原告认为，被告认定原告违法施工依据不足，处罚过程中未通知过原告构成程序违法。请求法院判决撤销被告于2018年5月28日作出的第XXXXXXXXXX号《行政处罚决定书》。被告长宁建管委辩称，不同意原告诉讼请求。第三人与原告有业务关系，所以第三人以原告的建筑业企业资质以及原告名义对外承接项目。被告在进行现场检查时，速易酒店提供的装饰装修施工合同上表明是原告承接工程，现场负责人是第三人，所以被告与第三人联系，第三人马上提供了原告建筑业企业资质证书、企业营业执照、安全生产许可证、法定代表人身份证复印件、装饰装修施工合同、企业法定代表人委托书。被告认定原告为违法行为人并予以处罚并无不当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十一条、第十五条、第三十一条、第三十二条、第三十九条，及《建筑工程施工许可管理办法》(2014年10月25日施行，下同)第二条、第三条、第十二条之规定，被告作出被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告诉讼请求。第三人苏兴海述称，同意被告意见，被告对原告作出处罚正确。第三人曾就本市威宁路XXX号项目与原告委托代理人在原告办公地址进行洽谈，原告委托代理人同意并提供了加盖原告印章的建筑业企业资质证书、企业营业执照、安全生产许可证、法定代表人身份证复印件。第三人与原告系挂靠关系，借用原告资质签订装饰装修施工合同。请求法院依法作出判决。经审理查明，2018年4月4日，被告在本市威宁路XXX号检查发现，该处酒店装修工程的施工系未取得施工许可即提前进场施工。2018年4月8日，上海市长宁区建设工程质量安全监督站对原告作出暂缓施工指令单称，因未办理相关施工手续，责令其暂缓施工，第三人签收，并在名字前注明“河南翔宇项目负责人”。2018年4月9日，被告向原告发出询问通知书，第三人于同日签收，并在名字后注明“河南翔宇项目负责人”。后第三人向被告提交原告营业执照、建筑业企业资质证书、安全生产许可证、法定代表人身份证复印件、企业法定代表人委托书(落款为2018年4月10日)、装饰装修施工合同(落款日期为2017年11月13日)等材料，其中前四份材料上均印有“仅限长宁区威宁路XXX号酒店装修使用，复印无效”。2018年4月12日，被告对第三人进行了询问。2018年5月21日，被告向第三人送达针对原告的行政处罚事先告知书，告知可于2018年5月24日前进行陈述和申辩，逾期视为放弃陈述和申辩。因逾期未收到陈述和申辩，被告于2018年5月28日作出第XXXXXXXXXX号《行政处罚决定书》，认定原告于2018年4月4日在威宁路XXX号宾馆装修工程存在未取得施工许可证擅自施工的行为，违反了《建筑工程施工许可管理办法》第三条第一款的规定，依据《建筑工程施工许可管理办法》第十二条的规定，决定对原告罚款人民币18,000元整(以下货币单位均为人民币)，责令停止施工。2018年6月15日，第三人以原告名义缴纳了罚款。原告获知该处罚决定后不服，遂起诉至本院。在诉前调解过程中，经原告申请，本院委托司法鉴定科学研究院对装饰装修施工合同、企业法定代表人委托书上的“河南翔宇建设有限公司”印章与原告提供的印章销毁证明、税费申报表、印鉴式样上的印章进行了比对鉴定，结果为装饰装修施工合同、法定代表人委托书上加盖印章与样本上的印章不一致。在本案审理过程中，经原告申请，本院委托上海东南鉴定科学研究所司法鉴定所对企业法定代表人委托书上委托人处签名字迹“吕建华”进行鉴定，鉴定结果为委托人处签名字迹“吕建华”与样本上吕建华本人签名不是出自同一人笔迹。以上事实，由原告提交的被诉行政处罚决定书、企业信息查询、第三人签字的承诺书及身份证复印件、收据，被告提交的现场检查笔录及照片、暂缓施工指令单、询问通知书、营业执照、建筑业企业资质证书、安全生产许可证、法定代表人身份证、企业法定代表人委托书、装饰装修施工合同、第三人询问笔录、行政处罚事先告知书及送达回证、行政处罚决定书及送达回证、代收罚没款收据、针对速易酒店的行政处罚材料(包括现场检查笔录及照片、暂缓施工指令单、询问通知书、营业执照、法定代表人身份证明书、装饰装修施工合同、询问笔录、行政处罚听证告知书及回执、行政处罚决定书、代收罚没款收据)，两份鉴定意见书，以及各方当事人的陈述予以证明。本案的争议焦点为：一是被诉行政处罚决定认定原告系违法行为人是否正确。二是行政处罚程序是否合法。针对该两个争议焦点，各方当事人发表了质辩意见。原告认为，原告曾与第三人洽谈业务，提到过本市威宁路XXX号项目，原告提供给第三人公司资质证书、企业营业执照、安全生产许可证、法定代表人身份证复印件四份材料，但后来就没有下文了。第三人在与原告无任何挂靠或委托关系的情况下，私刻原告印章与速易酒店签订装饰装修合同，企业法定代表人身份证明上的印章、“吕建华”签字系第三人伪造。原告未与速易酒店签订过装饰装修合同，也未委托第三人代为处理处罚事宜，第三人是违法施工主体，被诉行政处罚决定处罚对象错误。现场检查笔录、询问通知书、送达回证、被诉行政处罚决定书等处罚材料上均为第三人签名，原告在被告处留有地址，被告并未通知到原告，未保障原告陈述申辩权利，罚款是第三人背着原告缴纳，原告对此并不知情，处罚程序违法。被告认为，被告在现场检查时，速易酒店方及施工方均提供装饰装修施工合同表明是原告承接工程，而现场负责人是第三人，故被告与第三人联系，第三人马上提供了公司资质证书、企业营业执照、安全生产许可证、法定代表人身份证复印件、装饰装修施工合同和企业法定代表人委托书等全套材料，故第三人能够代表原告接受处罚。公司资质证书、企业营业执照、安全生产许可证、法定代表人身份证复印件上注明仅限于威宁路XXX号工程使用是原告为防止第三人滥用所以添加备注，第三人没有必要特意标注。原告提交的承诺书只能表明第三人和原告代理人有联系。鉴定结论是装饰装修施工合同、企业法定代表人委托书上的印章与原告印章不一致，不能证明印章不真实。委托书上“吕建华”签名虽然经鉴定与本人签字不一致，但是该委托书系在处罚过程中第三人提供给被告，被告当时情境下相信印章和签字的真实性，且第三人承认与原告是挂靠关系，两者之间也协商过威宁路XXX号项目，故违法施工无论是第三人行为还是原告行为，对外都应当视为原告行为，原告和第三人之间的纠纷可另行解决。被告认定原告为处罚对象正确，处罚程序合法。第三人认为，其就本市威宁路XXX号项目先进场拆旧施工后，2017年底至2018年初方找原告委托代理人洽谈，想借用原告资质办理施工许可证，原告委托代理人同意，并提供了公司资质证书、企业营业执照、安全生产许可证、法定代表人身份证复印件，并在上面添加“仅限长宁区威宁路XXX号酒店装修使用，复印无效”一行字。后第三人办理施工许可证未果。企业法定代表人委托书、装饰装修施工合同也由原告盖章确认，合同上落款日期系事后倒签，实际上2017年11月就已经开始进场拆旧施工。第三人和原告是挂靠关系。处罚过程中，第三人未与原告联系过，第三人自行配合处罚，提供材料，并缴纳了罚款。原告提供证据的承诺书系在2018年8月12日签订，第三人当时出于息事宁人的考虑，自行缴纳了罚款，为了应付原告委托代理人出具了该份承诺书，对私刻公章的内容不予认可。本院认为，根据《建筑工程施工许可管理办法》的规定，被告具有作出被诉行政处罚决定的职权。本案中，本市长宁区威宁路XXX号存在未取得施工许可证违法施工的行为，依法应给予施工单位行政处罚，对此各方当事人均无异议，本院予以确认。针对第一个争议焦点，本院认为，行政处罚的目的是对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为进行惩戒，以维护正常行政管理秩序。因此，行政处罚的对象应当是实施违反行政管理秩序行为的公民、法人或其他组织。《建筑工程施工许可管理办法》第十二条规定：“对于未取得施工许可证或者为规避办理施工许可证将工程项目分解后擅自施工的，由有管辖权的发证机关责令停止施工，限期改正，对建设单位处工程合同价款1%以上2%以下罚款；对施工单位处3万以下罚款。”本案中，被告经现场检查、调查发现本市威宁路XXX号存在未取得施工许可证擅自施工的违法行为，遂根据第三人提交的原告营业执照、建筑业企业资质证书、安全生产许可证、法定代表人身份证复印件、企业法定代表人委托书、装饰装修施工合同等材料认定原告为违法施工单位予以处罚。但是，经鉴定，装饰装修施工合同上原告印章与原告提供的印章销毁证明、税费申报表、印鉴式样上的印章不一致。第三人自称其与原告洽谈，想借用原告建筑业企业资质证书等办理施工许可证以及签订装饰装修施工合同时，项目已实际施工。原告则称其知晓本市威宁路XXX号项目，基于“业务合作”将原告营业执照、建筑业企业资质证书、安全生产许可证、法定代表人身份证复印件四份材料提供给第三人。该四份材料上虽注明“仅限长宁区威宁路XXX号酒店装修使用，复印无效”，但第三人并未以此办理出施工许可证。仅凭上述证据无法证明原告与第三人就涉案工程施工存在何种关系，亦不足以证明涉案违法施工行为系原告实施，被告径行认定原告为违法行为人并对其作出处罚，属认定事实不清，证据不足。针对第二个争议焦点，本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条至第三十二条的规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实后给予行政处罚；在作出行政处罚决定之前，应当事先告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；当事人有陈述申辩的权利。行政处罚程序存在其独特的意义和价值，行政机关在作出可能对当事人不利的行政处罚决定之前，应保障当事人知情权，当事人在此基础上及时行使陈述权和申辩权，以切实维护自身合法权益，促进行政机关依法公正行使权力。本案中，被处罚的当事人为原告，无论原告与第三人之间在装修项目上关系如何，原告在行政处罚中的程序权利都应该得到充分保障。而被告在处罚过程中除与第三人联系外，并未与原告有其他联系。判断原告行政处罚程序权利是否得到充分保障的关键是第三人是否取得原告的委托代为处理处罚事宜。第三人及被告均称，根据落款日期为2018年4月10日的企业法定代表人委托书，第三人具有代理原告处理处罚事宜的权限。但是，经鉴定，企业法定代表人委托书上“吕建华”签名并非其本人所签，该委托书上原告印章与原告提供的印章销毁证明、税费申报表、印鉴式样上的印章不一致，且第三人自称在行政处罚的整个过程中未联系过原告，因此，无法仅凭该委托书证明第三人取得了原告委托代为处理处罚事宜，被告对原告作出行政处罚，虽然对第三人提交委托书等材料进行了审查，但是实际上未对原告就处罚事项进行告知，亦未充分保障原告的陈述申辩等权利，程序违法。需要指出的是，被告在作出处罚的过程中，对第三人提交的材料已尽到审查义务，其主观并不存在过错，但事后发现该处罚决定事实不清、程序违法的，根据有错必纠原则，依法仍应予以撤销。原告将其营业执照、建筑业企业资质证书、安全生产许可证、法定代表人身份证复印件等随意提供给他人，此种行为亦不为法律所倡导，其应引以为戒，今后避免此类行为发生。综上，被诉行政处罚决定证据不足，认定事实不清，程序违法，应予撤销。原告的诉讼请求于法有据，应予支持。关于鉴定费负担问题，第一次印章鉴定费为3000元，第二次签名笔迹鉴定费为1500元，合计4500元，根据案件审理情况，本院酌定由原告、被告各半负担。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(三)项之规定，判决如下：撤销原上海市长宁区建设和交通委员会于2018年5月28日作出的第XXXXXXXXXX号行政处罚决定。本案受理费50元，由被告上海市长宁区建设和管理委员会负担；鉴定费4500元(包括印章鉴定费3000元、签名笔迹鉴定费1500元)，由原告河南翔宇建设有限公司、被告上海市长宁区建设和管理委员会各半负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  崔胜东审 判 员  孙焕焕人民陪审员  徐永珠二〇一九年八月五日书 记 员  吴金怡附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……（三）违反法定程序的；……