湖南省长沙市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘01行初182号 原告仇再田，男，汉族，1931年6月8日出生，住湖南省长沙市天心区。 委托代理人仇泽武，男，汉族，1967年8月31日出生，住湖南省长沙市天心区，系仇再田的儿子。 委托代理人申广林，北京浩天信和（长沙）律师事务所律师。 被告长沙市人民政府，住所地湖南省长沙市岳麓区岳麓大道218号。 法定代表人胡忠雄，市长。 委托代理人游勇鹏，长沙市司法局工作人员。 委托代理人郑花，国浩律师（长沙）事务所律师。 第三人长沙市天心区新开铺街道新天集体资产管理办公室，住所地湖南省长沙市天心区新开铺新天村。 法定代表人张金洪。 委托代理人黎冕芝，湖南如金律师事务所律师。 原告仇再田不服被告长沙市人民政府行政复议决定、第三人长沙市天心区新开铺街道新天集体资产管理办公室（以下简称新天集体资管办）一案，于2019年3月22日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2019年4月25日，与（2019）湘01行初189号原告长沙市天心区新开铺街道新天集体资产管理办公室不服被告长沙市人民政府行政复议决定、第三人仇再田一案合并公开开庭进行了审理。原告仇再田及其委托代理人仇泽武、申广林，被告长沙市人民政府的委托代理人游勇鹏、郑花，第三人新天集体资管办的委托代理人黎冕芝到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年3月11日，长沙市人民政府作出长府复决字〔2018〕第290号《行政复议决定书》，撤销被申请人长沙市自然资源和规划局登记、颁发的长集用（2010）第084号《集体土地使用证》。 原告仇再田起诉称：原告居住地点位于新开铺横街87号，毗邻长沙机床厂宿舍和新开铺街道新田村福满新城小区，该居民安置小区原系1958年修建京广铁路复线安置点。在原告等安置户入住后，政府相关职能部门及时为原告等办理了私有房屋产权证和国土证，同时原告等按照要求每年缴纳国土使用费。在新天村委会对原告房屋非法拆迁过程中，原告了解到涉案土地已变更为集体土地，故向被告申请复议。被告在撤销使用证的同时未要求长沙市自然资源和规划局在法定期限内作出处理，导致原告的合法权益无法得到应有的保障，存在违法之处，不符合行政复议法第二十八条第一款第（三）项第1目规定。请求：1.撤销被告作出的长府复决字〔2018〕第290号《行政复议决定书》；2.撤销长沙市自然资源和规划局登记、颁发的长集用（2010）第084号《集体土地使用证》基础上责令长沙市自然资源和规划局在60日内依法对涉案土地使用权作出处理，依法恢复原告等天心区新开铺横街87-89号鸡公咀居民安置小区国有土地属性；3.诉讼费由被告负担。 原告仇再田向本院提交了以下证据： 证据1.仇再田的身份证、常住人口登记卡； 证据2.《私有房屋所有权证》（长房私字第××号）； 证据3.长沙市南区国土管理局《关于缴纳土地使用费的通知》； 证据4.《国有土地使用权使用费缴纳证》（南土费字第1090038号）； 证据5.《国有土地使用权使用费缴纳证》（南土费字第1-00042号）； 证据6.收据； 证据7.《私有房屋所有权》（长房私字第××号号）； 证据8.《房地产买卖契约》； 证据9.《国有土地使用权使用费缴纳证》（长天土费字第2-6号）； 证据10.《国有土地使用权使用费缴纳证》（南土费字第1-90037号）； 证据11.房产证。 以上证据拟共同证明原告居住的新开铺横街鸡公咀居民安置小区土地权属为国有土地，被告应当责令长沙市自然资源和规划局具体期限内确认原告土地为国有土地。 被告长沙市人民政府答辩称：1.仇再田于2018年9月5日向被告提出行政复议申请。被告依法受理后，将行政复议答复通知书及行政复议申请书副本邮寄送达给长沙市自然资源和规划局，并向新天集体资管办邮寄了第三人参加行政复议通知书及行政复议申请书副本。因案情复杂，被告依法将案件审限延期30日。2018年11月30日，被告作出长府复中字〔2018〕第290号《中止行政复议通知书》，并送给各方当事人。2019年3月11日，被告依法作出长府复决字〔2018〕第290号《行政复议决定书》，并送达给各方当事人。被告依法履行了行政复议职责，行政复议程序合法。2.据本案查明的事实，仇再田的涉案房屋由房屋登记部门办理了房屋权证且缴纳了国有土地使用费，现其涉案房屋位于长沙市自然资源和规划局向新天集体资管办颁发的涉案长集用（2010）第084号《集体土地使用证》范围内，而仇再田取得的涉案房屋所占基地面积的土地权利在先，涉案长集用（2010）第084号《集体土地使用证》颁发在后。因此，长沙市自然资源和规划局登记、颁发的涉案长集用（2010）第084号《集体土地使用证》包含了仇再田涉案房屋所占土地，长沙市自然资源和规划局在登记、颁证时未查清、核实该证范围内的土地权属及地上附着物权属情况，其登记、颁证行为依法应予以撤销。鉴于仇再田的涉案房屋所占土地面积相对于涉案土地登记面积所占比例较小，涉案土地已经批准被转用为集体建设用地，故长沙市自然资源和规划局在涉案土地使用权证被撤销后，在对涉案土地使用权进行调查核实后要依法及时作出处理。被告依法作出撤销的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求驳回原告仇再田的诉讼请求。 被告长沙市人民政府向本院提交了以下证据： 第一组证据： 证据1.《行政复议申请书》； 证据2.行政复议答复通知书存根及寄发凭证； 证据3.第三人参加行政复议通知书及寄发凭证； 证据4.延期审理通知书及寄发凭证； 证据5.中止行政复议通知书及寄发凭证； 证据6.长沙市自然资源和规划局行政复议答复书； 证明内容：1.仇再田于2018年9月5日向长沙市人民政府提出行政复议申请，长沙市人民政府受理后，在法定时间内向长沙市自然资源和规划局送达了行政复议答复通知书及行政复议申请书副本，并向长沙市天心区新开铺街道办事处新天村村民委员会送达了第三人参加行政复议通知书及行政复议申请书副本。2.长沙市人民政府依法延长审理期限并通知各方当事人。3.长沙市人民政府依法中止案件的审理并通知各方当事人。4.长沙市自然资源和规划局在法定期限内依法提交了行政复议答复书和证据材料。 第二组证据： 证据7.仇再田提出复议申请时提交的证据目录及证据； 证据8.长沙市自然资源和规划局提交的证据目录及证据； 证据9.长沙市天心区新开铺街道办事处新天村村民委员会提交的证据； 证据10.行政复议听证通知书及听证笔录； 证明内容：1.长沙市人民政府依法对长沙市自然资源和规划局、原告以及第三人提交证据进行了审查和认定。2.长沙市人民政府为查明案件事实，依法组织听证。 第三组证据： 证据11.长府复决字〔2018〕第290号《行政复议决定书》及送达回证。 证明内容：长沙市人民政府在法定期限内依法作出了行政复议决定，并依法送达给各当事人；复议决定认定事实清楚，适用法律正确。 第三人新天集体资管办陈述称：1.长沙市自然资源和规划局向仇再田等所作出的行政答复，不属于行政复议范围，应决定不予受理。2.长沙市自然资源和规划局颁发的长集用（2010）第084号《集体土地使用证》认定事实清楚，适用法律、法规正确。新天集体资管办原集体土地登记有效面积为50828.07㎡，经与湖南长青机器厂土地等面积置换后，现宗地有效面积为50828.11㎡，经核查，涉案宗地面积准确，界址清楚，权属无争议，符合发证条件。3.长沙市自然资源和规划局颁发的长集用（2010）第084号《集体土地使用证》程序合法，符合《国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定》第二条规定。4.被诉复议决定已经严重损害新天集体资管办的合法权益，带来了极恶劣影响。仇再田的混合土结构房屋已经使用近60年，属于严重危房，房屋所在地块经长沙市自然资源和规划局批准已经作为新天集体资管办生活安置小区第三期建设用地，新天村当前也面临城中村改造，涉及待拆迁安置村民近1000人，被告作出的复议决定加剧新天村城中村改造工作的严重滞后，村民反响强烈。5.涉案土地权证系被告颁发，被告对自己的颁证行为作出复议，超越法定职权。 第三人新天集体资管办向本院提交了以下证据： 证据1.复议决定书，拟证明市政府作出的复议决定侵害了第三人合法权益。 对于原告仇再田提交的证据，被告长沙市人民政府质证认为：对证据真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，只能证明第084号集体土地使用证违法应予撤销，但并不能证明市政府应当责令长沙市自然资源和规划局在具体期限内确认仇再田土地为国有土地。土地确权都是需要申请人提供相应的材料，去登记部门申请登记。第三人新天集体资管办质证认为：对证据真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，仇再田缴纳土地使用费并不能达到其对涉案土地享有国有土地使用权的证明目的。 对于被告长沙市人民政府提交的证据，原告仇再田质证认为：对第一组、第二组证据的三性无异议。对第三组证据三性无异议，对证明目的有异议，该复议决定证实了被告未责令长沙市自然资源和规划局在具体期限内作出处理，违背了行政复议法第二十八条第一款第三项之规定。第三人新天集体资管办质证认为：对第一组、第二组证据的三性无异议，对第三组证据合法性无异议，市政府作出复议决定侵害了新天集体资管办的合法权益，应当予以撤销。 对于第三人新天集体资管办提交的证据，被告长沙市人民政府质证认为：对真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。原告仇再田质证认为：对真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。 本院对上述证据认证如下：原告、被告、第三人提交的所有证据均来源合法，与本案有关，可以证明相关事实，且当事人对真实性均无异议，本院予以采信。对于能否达到证明目的，应根据全案证据和相关法律规定予以判断。 根据上述采信的证据，结合当事人陈述，本院经审理查明：仇再田户与案外人申自强户在长沙市天心区新开铺横街分别拥有房屋一栋。1994年9月14日，长沙市房地产管理局为仇再田颁发长房私字第××号的《私有房屋所有权证》，载明房屋座落在南区新开铺横街47号，产权来源是自建，建筑面积61.35㎡。2003年7月29日，长沙市房屋产权管理局为申自强颁发了长房权证天心字第××号产权证，载明房屋坐落在新开铺路横街059号（现098号），丘（地）号92.00-47.00-04-13a，产别是私有房产，建筑面积45.29㎡。仇再田和申自强分别为上述房屋缴纳了国有土地使用费。 2004年，上述房屋所在宗地登记在长沙市天心区新开铺街道办事新天村村民委员会（以下简称新天村村委会）名下，并核发了长集有（2004）第143号《集体土地所有证》，登记面积83.823053公顷。2006年12月31日，经长沙市人民政府批准同意，将新天村上述宗地中部分土地转为集体建设用地，并为新天村村委会核发了长集用（2007）第059号《集体土地使用证》，登记使用权面积为50828.07㎡。同时，上述宗地经长沙市人民政府批准为新天村村委会的安置用地。2010年7月28日，为提高土地利用率，经《长沙市人民政府土地交换方案签报审批单》批准，同意湖南长青机器厂和新天村村委会进行土地等面积置换，将湖南长青机器厂长国用（2008）第012205《国有土地使用证》登记使用权面积44439.92㎡中分割出2133.66㎡，与新天村村委会长集用（2007）第059号《集体土地使用证》登记使用权面积为50828.07㎡中分割出2133.66㎡，进行等面积土地置换。2010年9月19日，根据新天村村委会的申请，长沙市人民政府审批同意注销长集用（2007）第059号《集体土地使用证》，准予变更登记。2010年9月20日，长沙市人民政府向新天村村委会颁发长集用（2010）第084号《集体土地使用证》，载明所涉土地座落在天心区新开铺新天村，地号为0303020101，地类（用途）为住宅用地，使用权类型为集体建设用地使用权；使用权面积为50828.11㎡。后经国土部门现地核实，仇再田的房屋位于已被注销的长集用（2007）第059号《集体土地使用证》和涉案的长集用（2010）第084号《集体土地使用证》范围内。 2018年9月1日，仇再田与案外人申自强向长沙市国土资源局提交《土地权属争议认定申请书》，要求依法认定长沙市天心区新开铺街道新开铺横街87号-99号（原新开铺鸡公咀居民安置小区）土地为国有土地，并撤销长沙市人民政府颁发的长集用（2010）第084号土地权证。2018年12月28日，长沙市国土资源局经现地核实，作出《长沙市国土资源局关于仇再田等同志申请土地权属争议认定的回复》，告知了调查核实的情况，并回复称“你们提供的房产证以及核查房产档案资料显示房屋分别建成于1961年和1967年，属历史性用地。你们的房屋于1994年核发了《私有房屋所有权证》，是合法建筑，其所占基地面积可以通过确权的方式认定为国有土地。因你们一直未向我局申请主张你们房屋所占基地面积的土地使用权权利，你们房屋所在宗地已于2004年登记在新天村村民委员会名下，核发了长集有（2004）第143号《集体土地所有证》，并于2006年12月31日经长沙市人民政府批准为新天村村民委员会的安置用地。本着尊重历史、照顾现实、实事求是的原则，你们享有房屋所占基地面积的土地使用权，但不再进行确权，今后你们房屋征收拆迁时参照国有土地上建筑物实施拆迁补偿。现已登记在新天村村民委员会名下的长集用（2010）第084号《集体土地使用证》不予撤销。” 仇再田与申自强不服，于2018年9月5日向长沙市人民政府提出行政复议申请，要求撤销长集用（2010）第084号土地权证，认定长沙市天心区新开铺街道新开铺横街87号-99号（原新开铺鸡公咀居民安置小区）土地为国有土地。长沙市人民政府依法受理后，将行政复议答复通知书及行政复议申请书副本邮寄送达给长沙市自然资源和规划局，并向新天村村委会邮寄了第三人参加行政复议通知书及行政复议申请书副本。后因案情复杂，将案件审限延期30日，又于2018年11月30日作出长府复中字[2018]第290号《中止行政复议通知书》并送达。2019年3月11日，长沙市人民政府作出长府复决字〔2018〕第290号《行政复议决定书》，认为：“……现申请人涉案房屋位于被申请人向第三人颁发的涉案长集用（2010）第084号《集体土地使用证》范围内，而申请人取得的涉案房屋所占基地面积的土地权利在先，涉案长集用（2010）第084号《集体土地使用证》颁发在后。因此，被申请人为第三人登记、颁发的涉案长集用（2010）第084号《集体土地使用证》包含了申请人涉案房屋所占土地，被申请人在登记、颁证时未查清、核实该证范围内的土地权属及地上附着物权属情况，其登记、颁证行为应属于认定事实不清，依法应予以撤销。鉴于申请人的涉案房屋所占土地面积相对于涉案土地登记面积所占比例较小，涉案土地已经批准被转用为第三人的集体建设用地，故被申请人在涉案土地使用权证被撤销后，在对涉案土地使用权进行调查核实后要依法及时作出处理，以保障第三人的合法权益。综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）项之规定，决定如下：撤销被申请人长沙市自然资源和规划局登记、颁发的长集用（2010）第084号《集体土地使用证》。”新天村集体资管办与仇再田不服上述复议决定，分别诉至本院。 另查明，2016年3月31日，新开铺街道新天集体资产管理办公室经长沙市天心区农村集体资金资产资源管理领导小组办公室同意成立。 本院认为，根据原告仇再田的诉讼主张，其对被诉行政复议决定撤销涉案土地登记的处理结果并无异议，而是认为复议机关应当在撤销土地登记的同时，认定涉案土地的性质为国有土地。因此，本案审查的对象，不是被告长沙市人民政府作出的长府复决字〔2018〕第290号《行政复议决定书》的合法性，而是被告长沙市人民政府是否遗漏原告仇再田的复议申请事项，是否应当在复议决定中确认涉案土地性质。 《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。因此，根据现行规定，土地登记职责依法由不动产登记机构行使，长沙市人民政府不具备土地登记的法定职权。因此，原告仇再田主张长沙市人民政府应当在复议决定中认定涉案土地为国有土地，没有法律依据，本院不予支持。同时，本案复议决定审查的对象是颁发给新天村村委会的集体土地使用权证的合法性，而非对仇再田房屋所涉土地的性质和权属进行认定，复议决定没有直接认定仇再田房屋所涉土地性质为国有土地，不属于遗漏复议事项的情形。 综上，原告仇再田要求被告长沙市人民政府确认涉案土地属于国有土地的诉讼请求，没有法律依据，本院不予支持。根据原告仇再田的复议申请书，其向长沙市人民政府申请复议时，并未要求复议机关责令长沙市自然资源和规划局确认土地性质，故对于原告仇再田在本案诉讼中提出的责令长沙市自然资源和规划局重新处理、认定涉案土地为国有土地的诉讼请求，本院不予审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告仇再田的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告仇再田负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审判长 周 永 审判员 戴 莉 审判员 黄 姝 二〇一九年八月八日 书记员 陈仪静 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。