江西省上饶市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）赣11行终65号 上诉人（原审原告）张贵勤，男，1969年5月16日出生，汉族，江西省铅山县人，住江西省铅山县， 委托代理人杨春英，女，1972年3月14日出生，汉族，系上诉人张贵勤妻子。 被上诉人（原审被告）铅山县市场监督管理局（原铅山县市场和质量监督管理局），住所地江西省铅山县信州东路16号。 法定代表人刘俊峰，该局局长。 委托代理人叶华辉，江西金纶律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）上饶市市场监督管理局（原上饶市市场和质量监督管理局），住所地江西省上饶市信州区沿河东路15号工商大厦内。 法定代表人张华，该局局长。 委托代理人程丽英，江西尚饶律师事务所律师。 委托代理人胡兆阳，该局工作人员。 上诉人张贵勤因与被上诉人铅山县市场监督管理局、上饶市市场监督管理局其他行政管理及行政赔偿一案，不服江西省上饶县人民法院（2019）赣1121行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理，上诉人张贵勤及其委托代理人杨春英，被上诉人铅山县市场监督管理局负责人委托代理人徐俐、行政机关委托代理人叶华辉，被上诉人上饶市市场监督管理局负责人委托代理人汪伟志、行政机关委托代理人程丽英、胡兆阳到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原审法院查明，原告在铅山县河口镇河口茶场茶香街88号经营代理电信业务。2017年7月17日，被告铅山县市场和质量监督管理局工作人员对原告作出（铅）市监（执）强制[2017]01号《实施行政强制措施决定书》，根据《中华人民共和国行政强制法》第二十二条、第二十三条、第二十四条的规定，认定原告超出经营范围经营等相关事宜，现场查封了其十五台手机并出具查封清单。 2017年9月11日，原告张贵勤与妻子杨春英向被告上饶市市场和质量监督管理局提起行政复议，请求撤销铅山县市场和质量监督管理局作出的（铅）市监（执）强制[2017]01号《实施行政强制措施决定书》的具体行政行为，赔偿申请人所受的损失。2017年9月15日，被告铅山县市场和质量监督管理局作出的（铅）市监（执）强解[2017]01号《解除行政强制措施决定书》。2017年12月22日，被告上饶市市场和质量监督管理局作出饶市管复字[2017]2号《行政复议决定书》，认为铅山县市场和质量监督管理局2017年7月17日作出（铅）市监（执）强制[2017]01号决定书没有法律依据，违反了《中华人民共和国行政强制法》第二十五条、第二十七条的规定，根据《工商行政管理机关行政赔偿实施办法》第八条（二）项及第二十条（二）项（1）目之规定，决定解除对财产的查封、扣押措施，造成财产损失的，能够恢复原状的决定恢复原状；不能恢复原状的或应当返还的财产灭失的，按照实际损害确定赔偿金额。申请人称电信店业务停运，天翼终端库存不能销售，终端不能保价，小超市商品不能销售等致使每天四百多元的经济损失的国家赔偿要求不符合法律规定，不予支持。决定如下：一、确认被申请人铅山县市场和质量监督管理局于2017年7月17日作出的（铅）市监（执）强制[2017]01号《实施行政强制措施决定书》违法；二、责令被申请人铅山县市场和质量监督管理局依法赔偿因其查封十五台天翼手机期间对申请人造成的保价损失。张贵勤、杨春英不服该行政复议，向该院提起行政诉讼，因其诉讼请求不明确，该院于2018年3月29日作出（2018）赣1121行初20号行政裁定书，驳回原告张贵勤、杨春英的诉讼请求。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十九条“申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿”之规定，原告张贵勤不服被告铅山县市场和质量监督管理局的查封具体行政行为向被告上饶市市场和质量监督管理局申请行政复议，并一并提起行政赔偿，符合法律规定，被告上饶市市场和质量监督管理局应在作出确认被告铅山县市场和质量监督管理局作出的具体行政行为违法决定的同时，还应按照《国家赔偿法》的相关规定决定由被告铅山县市场和质量监督管理局对原告的损失依法给予赔偿。《国家赔偿法》第三十二条、第三十六条规定，行政机关及其工作人员违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施，造成受害人财产损害的，受害人有取得赔偿的权利，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。被告上饶市市场和质量监督管理局根据原告的申请，结合查明的事实，确认被告铅山县市场和质量监督管理局2017年7月17日作出（铅）市监（执）强制[2017]1号决定违法，并同时责令被告铅山县市场和质量监督管理局依法赔偿因其查封十五台天翼手机期间对原告造成的保价损失，但对原告因被告铅山县市场和质量监督管理局的查封行为造成损失金额并未按上述规定进行具体明确的确认，导致原告的损失无法得到赔偿，明显不当，故依法对被告上饶市市场和质量监督管理局作出的第二项决定予以撤销。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认违法”之规定，因本案系原告不服被告上饶市市场和质量监督管理局作出的第二项决定而提起的行政诉讼，因此被告上饶市市场和质量监督管理局作出的饶市管复字[2017]2号《行政复议决定书》并未生效，即被告铅山县市场和质量监督管理局作出的具体行政行为确认违法的复议决定尚未生效。故原告要求被告铅山县市场和质量监督管理局直接进行赔偿，于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、《中华人民共和国行政复议法》第二十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项之规定，判决：一、撤销被告上饶市市场和质量监督管理局2017年12月22日作出饶市管复字[2017]2号《行政复议决定书》第二项；二、责令被告上饶市市场和质量监督管理局在法定期限内重新作出行政行为；三、驳回原告张贵勤其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告上饶市市场和质量监督管理局负担。 上诉人张贵勤不服一审判决，提出上诉称，1、一审判决表面上支持了上诉人的部分请求，但实质上没有认定被上诉人的违法行政行为对上诉人及其家庭经营造成的损失的事实。上诉人的诉讼请求第一、二项是有内在联系的，不可拆分，上诉人之所以要求撤销被上诉人上饶市市场监督管理局作出的行政复议决定的关于“手机保价损失”条款，是因为该复议决定中仅仅认定了“手机保价损失”，对违法查封行为给上诉人造成的停业损失、手机销售应获得利润损失只字未提，而一审判决只认定撤销上诉决定，但不支持其他损失的认定，割裂了两个诉讼请求之间的联系。2、一审认定行政复议决定未生效，不具有可诉性是不对的，把赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的前提条件移植到“确认行政违法并一并提起的赔偿诉讼的案件”，奇特剥夺上诉人的法律救济权利。3、一审程序合议庭组成人员未回避，不符合法律程序。4、一审判决错误认证证据，上诉人提供的证据均符合法律规定，具有充分的证据力，应当全面支持并采纳。请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人铅山县市场监督管理局二审中未提交书面答辩意见，在庭审中答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持，上诉人仅仅只有手机被查封，他的损失也应当是限于查封范围，一审判决被上诉人上饶市市场监督管理局重新作出关于赔偿的决定是正确的。 被上诉人上饶市市场监督管理局二审中未提交书面答辩意见，在庭审中答辩称，同意被上诉人铅山县市场监督管理局的答辩意见。 上诉人张贵勤在二审中向本院提交以下证据：1、中国电信股份有限公司铅山分公司于2019年5月21日出具的《证明》两份，负责证明上诉人在一审中提交的证据，证明上诉人2017年1月6月份月平均佣金4466.10元，以及上诉人被扣押手机两个月造成的手机销售损失5148元。2、铅山县市场监督管理局作出的强制决定书。 经庭审质证，被上诉人铅山县市场监督管理局、上饶市市场监督管理局对上诉人提交证据质证认为，对证据1的三性均有异议，但认为佣金和停业期间损失与手机被查封没有实质性的影响。对证据2真实性无异议，可以证明强制措施的期间以及查封对象仅仅是手机，没有涉及其他财物，上诉人没有受到直接经济损失。 对上诉人张贵勤二审中提交的证据，本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定，“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”，该证据又不属于上述司法解释第五十二条所规定的“新证据”，故对上诉人张贵勤二审中提交的证据不予认定。 经审理查明，铅山县市场和质量监督管理局、上饶市市场和质量监督管理局在政府机构改革中名称分别变更为铅山县市场监督管理局、上饶市市场监督管理局。本院其他查明的事实与原审认定的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十九条规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。上诉人张贵勤在申请行政复议时一并提出赔偿请求，符合法律规定，被上诉人上饶市市场监督管理局应当根据法律规定作出决定。复议机关对被申请复议的行政行为的处理和对一并提出的行政赔偿请求的处理可以载明于同一行政复议决定中，但这两种处理结果是彼此可分的，人民法院不宜按照全面审查原则对整个行政复议决定的效力进行审查。本案中，上诉人张贵勤对复议决定的第一项即对原行政行为的处理结果未提出异议，仅对复议决定第二项即对赔偿请求的处理结果不服提起诉讼，故一审法院认定被诉行政复议决定（饶市管复字[2017]2号《行政复议决定书》）并未生效，进而以此为由认为上诉人张贵勤直接要求被上诉人铅山县市场监督管理局行政赔偿于法无据，不符合法律规定，本院予以指出、纠正。据此，在上诉人张贵勤选择于申请行政复议时一并提出赔偿请求、复议机关亦对赔偿请求作出决定的情形下，《中华人民共和国国家赔偿法》《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定并未明确规定赔偿请求人选择救济途径的唯一性，上诉人张贵勤既可以选择起诉复议决定、要求复议机关就赔偿问题重新作出处理，也可以直接起诉赔偿义务机关要求赔偿，但该两种选择不能同时进行，因为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，只有复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关才是共同被告。故在本案中，上诉人张贵勤提出的诉讼请求既对复议决定提出挑战，又要求作出原行政行为的行政机关进行行政赔偿，不符合行政诉讼“一案一行为”的原则和复议机关作为共同被告的法定条件，上诉人张贵勤的起诉不符合起诉条件，一审法院本应向其释明，并根据释明的结果做出相应处理，现一审法院未经释明程序直接进行实体审理，程序不当。但根据实质解决行政争议的立法宗旨，避免当事人诉累，一审法院已经责令被上诉人上饶市市场监督管理局重新就赔偿请求作出行政行为，实体处理结果并无明显不当，本院不再以一审程序违法为由使案件进入另一个诉讼程序，避免程序空转。另外需要明确指出的是，被上诉人上饶市市场监督管理局在重新作出行政行为时，应当对上诉人张贵勤的赔偿请求进行全面审查，依法作出决定，且为了明确行政机关责任，本院明确一审判决第二项中的“法定期限”应为《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定的行政复议期限。综上，一审判决程序不当，实体处理正确，上诉人张贵勤请求二审直接判决被上诉人铅山县市场监督管理局进行赔偿，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张贵勤负担。 本判决为终审判决。 审判长 赖 晓 审判员 余细花 审判员 王 鹿 二〇一九年八月十九日 书记员 黄明佳