四川省南充市高坪区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川1303行初521号 原告西充县晋城镇中海紫荆苑业主委员会。 住所地西充县晋城镇园林路1段21号。 负责人吉祥培，主任。 委托代理人（特别授权）曹中熬，男，汉族，出生于1954年12月31日，住四川省西充县，小区业主。 委托代理人何光富，西充县晋城法律服务所法律工作者。 被告西充县自然资源和规划局。 住所地西充县晋城镇天宝路278号。 法定代表人赵荣辉，局长。 出庭负责人张鹏，男，汉族，生于1978年3月21日，住四川省西充县，副局长。 委托代理人左国民，四川源泉律师事务所律师。 第三人杜君华，女，汉族，生于1938年11月25日，住四川省西充县，公民身份号码5129291938××××××××。 委托代理人江银利，四川绸都律师事务所律师。 第三人欧阳静茹（曾用名李静茹），女，汉族，生于1998年5月22日，住四川省西充县，公民身份号码5113251998××××××××。 委托代理人江银利，四川绸都律师事务所律师。 第三人李青翰，男，汉族，生于1985年2月9日，住四川省西充县，公民身份号码5113251985××××××××。 委托代理人江银利，四川绸都律师事务所律师。 第三人李晓琼，女，汉族，生于1969年12月17日，住四川省西充县，公民身份号码5129291969××××××××。 委托代理人江银利，四川绸都律师事务所律师。 第三人李立明，男，汉族，生于1955年3月25日，住四川省西充县，公民身份号码5129291955××××××××。 委托代理人江银利，四川绸都律师事务所律师。 第三人四川安汉实业投资集团有限责任公司。 住所地西充县晋城镇安汉大道2段 法定代表人李为民，董事长。 委托代理人李兴波，四川罡正律师事务所律师。 原告西充县晋城镇中海紫荆苑业主委员会(以下简称紫荆苑业委会)与被告西充县自然资源和规划局(以下简称西充县规划局)、第三人杜君华、欧阳静茹、李青翰、李晓琼、李立明、四川安汉实业投资集团有限责任公司（以下简称安汉投资公司）土地行政登记一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告紫荆苑业委会负责人吉祥培及委托代理人曹中熬、何光富，被告西充县规划局副局长张鹏及委托代理人左国民，第三人杜君华、欧阳静茹、李青翰、李晓琼、李立明的共同委托代理人江银利，第三人安汉投资公司的委托代理人李兴波均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告西充县规划局于2014年4月17日为安汉投资公司登记了地号为3××3、土地使用权证号为西国用（2014）第0973号土地使用权证。 原告提起如下诉讼请求：1、依法撤销被告于2014年4月17日违法为安汉投资公司登记地号为3××3、土地证号为西国用（2014）第0973号土地使用权证；2、诉讼费、代理费由被告承当。事实及理由：2017年10月10日，为安汉投资公司做工程的民工在中海紫荆苑小区内打地下通道占用原告化粪池土地坝子时，原告才知该土地使用权已由被告登记在安汉投资公司名下。原告认为被告在原告不知晓的情况下将小区全体业主共用共有的小区附属设施化粪池、车库进出车道和小区保安亭以及小区安全通道670平方米土地使用权违法变更登记在安汉投资公司的行政行为侵害了小区200多户业主的合法权益。2017年10月12日，原告全体成员到被告办公室询问此事，被告工作人员不予理睬。原告于2017年10月17日以书面形式向被告报告申诉，说明该宗土地是紫荆苑小区全体业主共同所有的附属设施，转移登记明显错误，必须归还小区业主。被告收到报告后迟迟不予答复。原告于2017年12月7日又以书面形式向西充县人民政府、西充县信访局及相关部门反映此事，并要求有关部门领导调查处理此事，被告于2018年2月5日向原告作出回答，认为该670平方米土地的转移登记符合法定条件，登记行为程序合法、颁发的产权证所登记的土地界址清楚、面积准确、权属合法，并载明该670平方米土地是从中海紫荆苑小区用地面积9889平方米土地中转移登记给安汉投资公司。原告认为被告的回复与客观事实严重不符，适用法律错误，不符合真实性和合法性，明显侵害了小区业主的共同利益，违反了《中华人民共和国物权法》和《土地管理法》的相关规定。被告认为转移登记到安汉投资公司的土地确属原告小区的附属设施，应当变更退还原告，为此西充县人民政府及相关部门研究协商，决定由安汉投资公司补偿原告业主人民币十万元，670平方米的土地由原告和安汉投资公司共同使用。因原告业主不同意用现金补偿方式解决纠纷，要求依法维权收回土地使用权，未能达成调解协议。为维护原告合法权益，诉至法院，请求法院依法判决。 被告辩称，一、原告主体不适格，应当依法驳回其起诉。本案诉争的是物权权属纠纷，从已有证据显示，到2014年4月17日，即被告作出诉争土地登记行为时，原告部分业主虽然已与四川鑫力建设有限责任公司（李立平）签订有《商品房买卖合同》，但均没有办理土地过（分）户登记，原告业主所在小区的全部国有土地使用权仍登记在李立平名下。根据《物权法》第九条：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”之规定，原告享有的仅仅是《商品房买卖合同》上的债权请求权或者说是物权期待权，而非物权。李立平作为登记的物权权利人依法对登记在其名下的国有土地使用权享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。如因其对物权的处分行为造成房屋出卖人无法按《商品房买卖合同》约定履行其附随义务的，根据合同的相对性原则，原告也只能有向合同的另一方主张违约责任并赔偿损失的权利，而不能向合同之外的第三人主张物权，更无权对物权的登记行为提起诉讼。即便存在开发商有“一女二嫁”的行为，也得以登记在先的人享有物权，其他未取得物权的人只能主张违约和赔偿。况且诉争的为原业主所购房屋占用之外的其他土地，该小区尚未开发完成，已有业主对其专有所有权之外的部分物权享有的是何种权利法律尚无明文规定。因此，原告的诉讼主体不适格，应当依法驳回原告的起诉。 二、本案不属于人民法院行政诉讼受案范围，应当依法驳回原告的起诉。1、从原告的诉讼请求的内容及人民法院所确定的案由上看，原告是作为与诉争登记土地使用权有关的利害关系人的身份，自认为原告对该登记的土地使用权享有物权，认为被告2014年4月17日办理的土地登记行为错误，而请求撤销物权权利人的物权登记。《物权法》第十九条规定“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿”。本案中，原告是以信访方式向被告提出诉求，并没有依法定程序提出更正登记申请。即使原告提出更正登记也必须取得已登记权利人安汉投资公司的书面同意，若安汉投资公司不同意更正的，原告只能依法提起异议登记并在异议登记之日起15日内就其登记的土地使用权的归属提起确权诉讼。而物权的确权诉讼系民事审判管辖，原告不能直接对登记机关提起行政诉讼。除非原告已具备提出更正登记或异议登记的条件并按法定程序和形式提交了登记申请，行政机关不作为的情况下，申请人才可以提起不作为的行政诉讼。2、从原告起诉状所述的事实和理由的内容看，原告是对被告2018年2月5日对其所作的《关于对晋城镇中海紫荆苑业主代表吉祥培等5人信访事项的答复》及调处意见不服，认为其违法而提起的行政诉讼。根据最高人民法院《关于适用的解释》第二款：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（九）行政机关对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”及人民法院行政诉讼立案的通常标准，对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案原告对被告所作出的《关于对晋城镇中海紫荆苑业主代表吉祥培等5人信访事项的答复》不服，只能根据《信访条例》的相关规定，在规定的时间内提起信访复查、复核，而不能就信访答复和调处意见提起行政诉讼。综上两个方面的理由，本案无论从诉讼请求的内容还是从其起诉的事实和理由内容看，均不属于人民法院行政诉讼的受案范围，人民法院应当驳回原告的起诉。 三、原告无证据证明被告2014年4月17日作出的土地登记行为违法，其诉讼请求应当依法驳回。到2014年4月17日，本案李立平名下持有的西国用（2007）第00679号《国有建设用地使用权证》仍合法有效，中海紫荆苑项目并没有全部开发完成，其名下的国有土地使用权也无其他权利限制，原登记的权利人享有完全的处分权。2013年元月，李立平的继承人以李立平的名义与安汉投资公司签订了《土地转让合同》，将李立平名下位于园林路与安汉大道交汇处与安汉投资公司用地相连、证号为（2007）第00679号、面积约670平方米的国有土地使用权转让给安汉投资公司。2014年4月，李立平的继承人和安汉投资公司持《国有建设用地使用权证》原件和《土地转让合同》、《土地估价报告》及《中华人民共和国税收通用完税证》及其他相关材料，共同到被告处办理国有土地使用权变更登记。被告根据当时有效的《土地登记办法》第四十条：“因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。涉及划拨土地使用权转移的，当事人还应当提供有批准权人民政府的批准文件”及相关规定依法进行审查并为其办理了变更登记。根据我国法律及相关规定:登记机关在办理土地登记时，只能对申请人提供的资料进行常规性审查，无权对申请人提交常规性资料的效力进行否定性评价。即被告只能审查转让人是否对转让的国有土地使用权享有形式上的处分权，而无权审查其是否享有事实上的处分权，更无权确认《土地转让合同》的效力。原告在未经人民法院或仲裁机关确认《土地转让合同》无效的情况下，无权申请对原登记进行更正登记。若原告认为李立平的继承人与安汉投资公司签订的《土地转让合同》侵犯了原告业主的合法权利。原告也只能先向人民法院提起民事确权诉讼或侵权诉讼，请求确认《土地转让合同》无效或经人民法院确认原告对登记的土地拥有物权后，再按《物权法》、《不动产登记暂行条例》及实施细则的规定申请更正登记。在人民法院或仲裁机构作出生效法律文书，确认案涉《土地转让合同》无效或撤销前，原告无法证明该土地变更登记行为错误。 综上所述，原告主体不适格，本案诉争纠纷不属于人民法院行政诉讼受案范围，应当依法驳回原告的起诉；同时，即使原告享有诉权，并能依法提起行政诉讼，原告在没有取得人民法院或仲裁机关确认《土地转让合同》无效的正式法律文书之前，无法证明原登记行为错误。原告无权申请对原登记进行更正，更无权请求人民法院撤销原登记。同时，原告至今不具备更正登记的条件，也没有依法定程序和形式提起更正登记，原告的诉讼请求不能成立，应当依法驳回。 第三人杜君华、欧阳静茹、李青翰、李晓琼、李立明共同陈述，案涉土地的使用权在转让给安汉投资公司前登记在李立平名下，根据《中华人民共和国物权法》第九条的规定，李立平作为登记的物权权利人依法对登记在其名下的案涉土地享有直接支配和排他的权利，李立平于2010年突然去世，杜君华、欧阳静茹、李青翰、李晓琼、李立明作为李立平的法定继承人有权转让登记在李立平名下的案涉土地使用权，转让后办理过户登记符合法律规定和法定程序。原告无权请求撤销本案被告依法为安汉投资公司登记的（2014）第0973号土地使用权证。 第三人安汉投资公司陈述，安汉投资公司与李立平的继承人之间签订的土地转让合同是双方当事人的真实意思表示，李立平的继承人出示了合法的继承手续，安汉投资公司也支付了土地转让费。土地产权已经过户登记，原告主张该转让行为无效是不能成立的，请求驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，四川鑫力建设有限责任公司（以下简称鑫力公司）于2008年6月26日登记注册，实收注册资本1200万元，其中李青翰出资10万元，李立平以现金350万元、地号为3××3土地的使用权作价840万元计1190万元出资，李立平任法定代表人。 地号为3××3的土地位于西充县，使用权面积9889㎡，系国有土地。李立平于1998年获得该土地使用权，在结清土地出让金、土地管理费、欠费后，2007年2月28日变更土地性质为出让，并办理了西国用（2007）第00679号《国有土地使用证》，后该证遗失。2008年，该土地重新办理了西国用（2008）第01180号《国有土地使用证》，该证注明土地使用权人李立平，地号3××3，使用权面积9889㎡。鑫力公司登记注册后即以其名义对该宗土地实施规划建设，将该宗土地用于中海紫金苑项目房地产开发。建设工程施工合同约定竣工时间为2010年12月3日。中海紫金苑项目从开发之初即行销售，2010年交付房屋给小区业主。 2011年1月24日，原西充县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，将宗地编号3××3、面积9889平方米的土地出让给李立平，之后重新办理西国用（2011）第0958号《国有土地使用证》，该证记载使用权人李立平、宗地座落西充县晋城镇、地号3××3、面积9889平方米、地类为城镇混合住宅用地、使用权类型为出让、终止日期为住房2070年3月20日、商业2040年3月20日。原西国用（2008）第01180号《国有土地使用证》予以注销。 2010年5月3日，李立平因他人刑事犯罪行为致死。李立平死亡后，鑫力公司的法定代表人未在工商行政管理部门登记变更，公司印章由李立平的父亲李多河保管。2013年3月27日，李立平的法定继承人李多河、杜君华、李青翰、欧阳静茹与安汉投资公司签订《土地转让合同》，从西国用（2011）第0958号《国有土地使用证》记载的9889㎡的土地中划出670㎡土地，将其使用权转让给安汉投资公司。2014年4月9日，安汉投资公司向原西充县国土资源局申请办理该宗土地转让变更登记手续，原西充县国土资源局于2014年4月17日向安汉投资公司颁发了西国用（2014）第0973号《国有土地使用证》。 2017年10月，紫荆苑业主委员会知晓李立平的法定继承人将案涉土地使用权转让给安汉投资公司并在原西充县国土资源局处办理了转移登记后，于2017年12月7日向西充县信访局去信反映“因国土局的过失，导致小区业主权益受到侵害，要求还土地于业主以及给予经济赔偿”，西充县信访局转交原西充县国土资源局处理，2018年2月5日，原西充县国土资源局出具《关于对晋城镇中海紫金苑业主代表吉祥培等5人信访事项的答复》，内容为：“根据《土地登记办法》，该670平方米土地的转移登记符合法定条件，我局的登记行为程序合法，颁发的产权证书所登记的土地界址清楚、面积准确、权属合法”。紫荆苑业委会对此不服，认为原西充县国土资源局的登记行为损害了小区业主的利益，向本院提起行政诉讼。 另查明，李多和（已死亡）系李立平之父，杜君华系李立平之母，李青翰系李立平之子，欧阳静茹系李立平之女，李立明系李立平之兄，李晓琼系李立平之妹。 还查明，由于机构调整，2019年3月，原西充县国土资源局重新整合，组建了西充县自然资源和规划局，西充县辖区内的办理土地登记、核发土地权利证书等系西充县自然资源和规划局的法定职责。 以上事实有经庭审质证后本院予以采信的原、被告提交的商品房买卖合同、中海紫荆苑总平面图、竣工图、土地转让合同、土地使用权证、土地登记申请书、土地评估报告、西充县国土资源局关于对晋城镇中海紫金苑业主代表吉祥培等5人信访事项的答复、遗失公告、国有土地使用权出让合同、不动产权证、南充市中级人民法院（2012）南中法民终字第1444号民事判决书以及原告、被告、第三人当庭陈述予以佐证。 本院认为，根据《土地登记办法》第三条“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。”的规定，被告西充县规划局具有对其辖区内的土地登记申请进行办理、核发土地权利证书的法定职责。 本案争议焦点：1、紫荆苑业委会作为原告主体是否适格，2、本案是否是行政案件受理范围，3、西充县规划局将案涉670平方米土地使用权登记在安汉投资公司名下的行为是否合法。 对于原告紫荆苑业委会主体是否适格的问题，本院认为，虽然案涉土地在出让给安汉投资公司时仍然登记在李立平名下，但该土地属于中海紫荆苑小区的一部分，西充县规划局将原属于中海紫荆苑小区土地转移登记在安汉投资公司名下，其土地登记的行政行为与小区业主有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，紫荆苑业委会作为本案原告主体资格。 关于本案是否是行政案件受理范围，本院认为，《中国人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。也就是说，公民、法人或者其他组织认为有侵犯其人身权、财产权等合法权益的行政行为提起的诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案原告紫荆苑业委会认为被告西充县规划局的土地使用权转移登记行为违法，侵害了小区业主的合法权益，从而针对西充县规划局的登记行为提起本案行政诉讼，并不是针对西充县规划局的信访答复提起的诉讼，因此，本案属于行政案件受案范围。 关于西充县规划局将案涉土地登记在安汉投资公司名下的行为是否合法的问题，本院认为，土地登记分为初始登记、变更登记、注销登记及其他登记。本案中，安汉投资公司的申请属于变更登记申请。《土地登记办法》第九条规定，申请人申请土地登记应当向土地管理部门提交下列文件资料：土地登记申请表书、申请人身份证明材料、土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标、地上附着物权属证明、法律法规规定的完税或者减免税凭证、本办法规定的其他证明材料。安汉投资公司向西充县规划局申请土地登记时提交了上述材料，西充县规划局根据安汉投资公司提交的材料办理了土地使用权转移登记，西充县规划局的土地登记行为从形式上看并没有过错。但是无论是已经注销的西国用（2008）第01180号《国有土地使用证》、还是西国用（2011）第0958号《国有土地使用证》，两证登记的土地面积均是9889平方米，而该9889平方米土地是全部用于中海紫荆苑小区项目房地产开发，西充县规划局变更登记的土地属于9889平方米土地的一部分。在房地产开发中，开发商开发房地产并出售给业主的房屋的价值已经包含了其取得土地使用权的价值。小区业主购买房屋时，一并取得建筑物区分所有权和建设用地使用权。建设用地使用权由该小区内的全体业主对小区规划范围内公共空间占用的土地共同享有，并在该领域内排除他人的侵害和干扰，虽然土地使用权还登记在李立平名下，但李立平的继承人对小区财产并无处分权。西充县规划局在办理土地使用权转移登记时，明知案涉土地系从西国用（2011）第0958号《国有土地使用证》记载的9889平方米土地中划出，却没有对其能否转让进行核实，径行将土地变更登记颁证给安汉投资公司，侵犯了紫荆苑小区业主对该宗土地的合法权益。 对于原告紫荆苑业委会主张被告承担代理费的问题，本院认为，是否聘请代理人是当事人的权利，但不是必须行为，法院不会因为是否聘请了代理人而改变案件的审理结果，而且对于行政案件中代理费的承担问题并没有明确的法律规定，因此，原告主张被告承担代理费9000元没有法律依据，本院不予支持。 综上，西充县规划局就案涉土地作出登记、并向安汉投资公司颁发西国用（2014）第0973号《国有土地使用证》的行为明显不当，侵犯了紫荆苑小区业主对该宗土地的合法权益，应予撤销。紫荆苑业委会提出的诉讼请求，事实清楚，具有法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决如下： 一、撤销被告西充县自然资源和规划局颁发给第三人四川安汉实业投资集团有限责任公司的西国用（2014）第0973号《国有土地使用证》； 二、驳回原告西充县晋城镇中海紫荆苑业主委员会的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告西充县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。 审 判 长  何晓莉 人民陪审员  郑宗衡 人民陪审员  文 静 二〇一九年八月十五日 书 记 员  王 灿