湖北省孝感市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)鄂09行初19号原告张银辉，男，汉族，1978年12月4日出生，大悟县人，户籍所在地为大悟县。委托诉讼代理人赵谨，湖北森生律师事务所律师。代理权限：承认、放弃、变更诉讼请求，进行调解、和解，提起上诉，签收法律文书，代为办理诉讼费缴纳及退费事宜。被告大悟县人民政府。住所地：大悟县城关镇府前街。法定代表人余海群，该县县长。委托诉讼代理人周庆超，男，大悟县司法局副局长。代理权限：承认其诉讼请求，调解，提起上诉，签收法律文书。委托诉讼代理人徐其江，湖北君兆律师事务所律师。代理权限：承认其诉讼请求，调解，提起上诉，签收法律文书。第三人大悟县高铁经济试验区三合村村民委员会。法定代表人吴斌，该村委会主任。委托诉讼代理人魏东，湖北勤才律师事务所律师。代理权限：一般代理。原告张银辉认为被告大悟县人民政府及第三人大悟县高铁经济试验区三合村村民委员会未按照约定履行房屋征收补偿安置协议一案，本院于2019年2月27日立案后，于2019年3月1日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月23日公开开庭审理了本案。原告张银辉及其委托诉讼代理人赵谨，被告大悟县人民政府（以下简称大悟政府）的副县长严峥及其委托诉讼代理人周庆超、徐其江，第三人大悟县高铁经济试验区三合村村民委员会（以下简称三合村委会）的主任吴斌及其委托诉讼代理人魏东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张银辉诉称，2009年5月14日，大悟县支持铁路建设领导小组办公室（以下简称“支铁办”，甲方、拆迁人）与原告（乙方、被拆迁人）、大悟县高店乡三合村村民委员会（丙方，现更名为大悟县高铁经济试验区三合村村民委员会）签订《石武铁路客运专线大悟段房屋拆迁补偿安置协议书》一份，约定了拆迁内容、拆迁补偿方式、拆迁方式及期限、拆迁过渡安置方式、房屋拆迁补偿费金额及具体构成等事项。协议签订后，原告在约定期限内拆除了自己的房屋及附属建筑物，并自行组织搬家和安排过渡用房，全面履行了协议义务。而当时的甲方“支铁办”在支付了房屋拆迁补偿费后，迟迟未能与丙方共同履行协议中约定的原告新建房屋所需宅基地的调剂安置义务，也没有支付逾期的过渡安置补偿费。2012年石武铁路客运专线大悟段建成后，“支铁办”机构撤销，其与原告所签协议中的甲方义务依法应由被告承担。原告为协议中的宅基地安置和过渡安置费补偿等问题，通过多种渠道和不同方式主张自己的权利，均未能得到妥善解决，拖延至今。2018年8月，原告向大悟县人民法院提起民事诉讼，该院裁定驳回起诉，告知原告应提起行政诉讼。请求：1.判令被告依照拆迁协议安置原告新建房屋所需宅基地并办理建房手续；2.判令被告补偿支付原告新建房屋差价款人民币48339.20元；3.判令被告支付原告过渡安置补偿费人民币61800元（以每月600元计算至2018年6月）；4.本案诉讼费用由被告负担。原告张银辉向本院提交了以下证据：1.《石武铁路客运专线大悟段房屋拆迁补偿安置协议书》。证明对象及内容：原告、被告、第三人就房屋拆迁补偿安置事宜三方达成协议，约定各方权利义务。2.《关于切实做好石武铁路客运专线大悟段征地拆迁工作的通知》（悟铁办发[2008]1号文件）。证明对象及内容：涉案房屋拆迁补偿、拆迁户新建房屋所需宅基地的调剂安置、临时性过渡用房补助事项，文件作了规定。3.信访材料一组。证明对象及内容：因被告未履行协议约定的宅基地调剂安置、过渡用房补助等义务，原告代表通过信访渠道反映情况，主张权利，最终被告告知不予受理，要求原告通过诉讼途径解决。4.民事裁定书。证明对象及内容：原告提起民事诉讼被驳回起诉，告知应提起行政诉讼。被告大悟政府辩称，（一）不能够履行“安置原告新建房屋所需宅基地并办理建房手续”的诉求，有其正当理由。一是《土地管理法》明确规定“一户一宅”，是强制性规定，原告张银辉目前在农村有新建的违建房屋，并在大悟城区购有商品房；违建房未拆除是不能再在农村享有宅基地的，违背了“一户一宅”的规定；二是高铁新区已经纳入大悟县城区总体规划，在规划区范围内是不再允许农民私自建房的；可以采取补偿措施需要多方磋商。（二）不同意对原告现有私建房屋合法化。一是房屋占地面积、建筑面积、建筑质量，这些情况都不清楚，是否合法、合规不知情，也不能合法化。二是合法化不符合相关法律规定。三是如果单独对某一个原告私建房屋合法化，不利于县政府对违建房屋的整顿和规范化工作，也容易引发他人跟风，引发新的矛盾。调解的话，可以先允许原告暂时维持现状，以后另行处理。（三）补差价没有事实和法律依据。一是本案协议书具有行政征收、补偿兼民事合同的性质，依据合同约定没有关于差价的相关条款，合同具有相对性，不能拿另案的合同来适用本案。二是原告拿现在的建房成本与过去的建房成本做比对，成本上调，那么原告收入也上涨，它们是正相关的，而且房屋也没有新建，经济损失没有实际发生，其请求既没有事实依据，也没有法律依据，其相关诉讼请求也应该予以驳回。（四）过渡费约定是100元/月，约定期限是6个月，已经履行。协议关于补偿标准和期限的约定非常明确，不能引用其他的协议在本案中适用。被告大悟政府向本院提交了以下证据、依据：1.石武铁路大悟段房屋及附属建筑物调查测量图计算表。证明对象与目的：（1）政府征收原告房屋及附属建筑物（搬迁范围）数据测量计算结果。（2）原告对上述调查测量计算的数据予以确认。2.石武铁路大悟段房屋及附属建筑物拆迁补偿安置费计算表。证明对象与目的：（1）政府征收范围内的原告房屋、附属建筑物、水电管网等征收补偿资金、搬迁补助费、过渡安置用房补助费及搬迁奖励资金明细。（2）原告对上述数据予以签字确认。3.石武铁路大悟段房屋拆迁补偿安置协议书。证明对象与目的：（1）双方约定拆迁内容、补偿方式及补偿资金总额，原告作为被拆迁户之新建房屋宅基地按新农村建设要求调剂安置。（2）协议书未约定政府调剂安置原告新建房屋宅基地的履行期间。（3）原告自愿确认并与征收单位订立征收补偿协议。（4）协议约定真实、自愿、合法。4.关于2009年铁路红线拆迁还建选址情况说明。证明对象与目的：三合村委会同有关行政主管部门历经多次还建房宅基地选址，均未与原告达成一致。5.关于拆迁户新建房屋情况说明及原告住房现场照片。证明对象与目的：（1）原告在本案诉前，已拥有的家庭生活住宅并入住使用。（2）协议约定的另行还建住房宅基地权利与义务，不符合我国法律和政策规定，依法不能履行。6.民事裁定书。证明对象与目的：（1）原告民事诉状陈述及法院审查认定，本案行政征收补偿协议已实际遵照执行，其文件内容当事人各方并不持异议。（2）原告在规定的期限内对其居住的房屋和附属建筑物自行拆除，并按协议约定的数额领取了全部的补偿安置费。提交的相关法律、法规及政策依据：《土地管理法》《湖北省土地管理实施办法》《物权法》《合同法》，湖北省人民政府鄂政办函（2008）72号文件，大悟县人民政府政文（2008）61号请示，大悟县支铁办等部门悟铁办（2008）1号通知，鄂铁办函（2010）106号通知书，大悟县人民政府关于批转高铁新区土地房屋征收补偿安置实施方案的通知。第三人三合村委会述称，原告所诉事实不清。三合村委会协助原大悟县支持铁路建设领导小组办公室（简称“支铁办”）协议征用农户宅基地和房屋并进行还建安置补偿的行政行为合法有效。原告因双方协议约定的部分权利与义务客观上无法履行，而诉请答辩人继续履行协议约定的房屋宅基地还建义务并予以行政补偿，不符合本案事实和我国《行政诉讼法》的规定，依法应予驳回。理由是：(一)三合村委会协助“支铁办”协议征用原告宅基地和房屋的行政行为，合法有效。2009年5月，为了落实国家石武铁路客运专线大悟段建设项目用地需要，“支铁办”会同有关行政主管部门、属地三合村委会等村集体组织，通过政策宣传、农户走访、调查摸底、集体会商、个别座谈、统一征补政策、集中连片还建等方式，依法通过协议征用的途径，行政征用该项目用地规划红线范围内的原告宅基地和房屋，原告并与“支铁办”就征用土地房屋的位置、数量、质量及其附属设施、货币补偿和还建安置补偿数量、过渡性安置费以及搬迁、还建安置补偿时间等内容进行了书面约定。自双方2009年5月订立《石武铁路客运专线大悟段房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称“征补协议”）之日起至原告2019年2月提起本案诉讼，原告对于协议征用其房屋及宅基地、约定还建安置补偿的行政行为并无异议。（二）原告因行政征补协议约定的部分权利与义务未能履行到位，诉请继续履行征补协议约定的房屋宅基地还建义务并予以行政补偿，不符合本案事实和《行政诉讼法》的规定，依法应予驳回。根据本案基本事实，本案行政征补协议约定的权利与义务，除征用搬迁原告房屋及宅基地、货币补偿和过渡性安置费按协议约定履行到位外，双方协议约定的还建房屋宅基地的内容却因双方前后多次选址、集中连片建设还建方案不能达成一致意见，以及突发自然灾害等因素，而无法落实。更何况，原告作为农村居民户，已有足够面积的房屋居住生活，继续还建房屋不符合我国农户“一户一宅”的政策规定。因此，原告主张的第一项诉请，即请求答辩人继续履行征补协议约定的房屋宅基地还建义务，已经因客观情势的实质性变更和我国农村宅基地政策强制性规定而不能履行，依据我国《合同法》的规定，双方对此互不承担违约责任。换言之，对于原告主张的继续履行协议约定的房屋宅基地还建义务，不存在“不依法履行”、“未按照约定履行”或者“违法变更、解除”土地房屋征收补偿协议的行为与事实，而是“依法不能履行”。从法律层面看，因本案征补协议约定的还建房屋宅基地义务条款因“依法不能履行”，而引起的法律后果就是行政补偿。而且，该行政补偿后果产生的基础事实，既非行政侵权行为，亦非行政职权行为。原告请求行政补偿，应当先行向答辩人提出申请，对答辩人作出的行政补偿决定或者逾期不作出行政补偿决定的行为不服的，才能依法提起本案诉讼。因此，原告因本案征补协议约定的房屋宅基地还建义务客观上不能履行，而且“依法不能履行”的情形而提起行政补偿诉讼，不符合我国《行政诉讼法》的规定，依法应予驳回。综上，原告所诉事实不清。三合村委会协助原大悟县支持铁路建设领导小组办公室协议征用原告宅基地和房屋的行政行为，合法有效。原告因征补协议约定的部分权利与义务未能履行到位，诉请继续履行征补协议约定的房屋宅基地还建义务并予以经济补偿，不符合本案事实和《行政诉讼法》第十二条的规定，依法应予驳回。第三人三合村委会向本院提交了以下证据：石武铁路大悟段房屋拆迁补偿安置协议书。拟证明当时三方签订协议的相关情况，包括位置面积信息。经庭审质证，被告大悟政府对原告张银辉提交的证据发表如下质证意见：对原告证据1的“三性”没有异议。但需说明的是：第一，这个协议约定的是拆迁户新建房屋所需宅基地，原则上由乡镇及村按照铁办发（2018）1号文件精神和新农村建设规划要求调节安置，其定义是调节安置。第二，原告家庭拆迁前是一处宅基地，那么即使后期安置或者补偿，应该按照一处安置。对证据2至证据4没有异议。第三人三合村委会对原告的证据1有异议，协议的问题在辩论时一并发表意见。对证据2至证据4没有异议。原告张银辉对被告大悟政府提交的证据发表如下质证意见：对被告证据1、2、3的真实性没有异议。实际上是原告的证据1被分成了3份证据。但对其证明目的有异议，协议书中未约定政府调剂安置原告新建房屋宅基地的履行期间，对此是有异议的。因为，在其他相关的文件中政府公告明确了或者说承诺了临时安置过渡补偿费期限是6个月。在6个月之内要解决宅基地的还建问题。对证据4的真实性、合法性、关联性均有异议。这是三合村委会单方面出具的情况说明。对证据5的真实性及证明目的有异议。这些照片是在什么地方照的、什么时间照的，照片上的房屋是谁在本村自建的房屋无法辨认。不能证明被告及第三人履行了协议的义务。对证据6的真实性、合法性没有异议，但对其关联性及证明目的有异议。被告陈述的证明目的，民事裁定书中没有作出认定。第三人三合村委会对被告提交的证据没有异议。原告对第三人提交证据的三性均无异议。被告对第三人提交的证据无异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1有待结合全案进行综合审查评判；证据2至证据4，被告及第三人均无异议，依法予以采纳。被告提交的证据1、2、3与原告提交的证据1相同；证据4结合庭审调查情况，可以证明被告及第三人为履行房屋拆迁补偿安置协议先后进行过几次还建房宅基地选址并提出集中连片建设还建方案，但因各种原因均未与原告及部分拆迁户达成一致意见；证据5不符合证据规定，依法不予认定；证据6与原告的证据4相同。第三人提交的证据与原告提交的证据1相同。经审理查明，2009年5月14日，大悟县支持铁路建设领导小组办公室（以下简称“支铁办”）作为甲方及拆迁人与张银辉作为乙方及被拆迁人、三合村委会（原大悟县高店乡三合村村民委员会）作为丙方，三方签订了《石武铁路客运专线大悟段房屋拆迁补偿安置协议书》。该协议约定：第一，拆迁内容。拆迁户位于高店乡××××铁路红线内所有房屋及附属建筑物（附调查测量表）。第二，拆迁补偿方式。货币补偿。第三，拆迁方式及期限。乙方于协议签订后一个月内，自行拆除附表载明的房屋及附属建筑物等。第四，拆迁过渡安置方式。拆迁户新建房屋所需宅基地原则上由乡镇及村按悟铁办发[2008]1号文件精神和新农村建设规划要求调剂安置。搬家方式为乙方自行搬家，甲方按上述文件精神给予补助。过渡用房由乙方自行安排，甲方按上述文件规定给予过渡安置补偿费。过渡期限为自协议签订之日起6个月。第五，房屋拆迁补偿费金额及具体构成。甲方应支付乙方补偿安置费52476.80元。上述协议签订后，原告在规定的期限内对其父母和三兄弟共同居住的4间2层外加一间厨房的砖混结构房屋自行拆除，确定原告享有的补偿面积116.2㎡。原告已领取补偿安置费52476.80元。大悟县有关部门与三合村委会前后经过多次进行还建房宅基地选址并提出集中连片建设还建方案，但因各种原因未与原告及部分拆迁户达成一致意见。部分拆迁户未经报批许可强行在农村集体土地上私自建房。大悟县高铁经济试验区已经纳入大悟县城区总体规划，在规划区范围内不再准许私自建房。大悟县高铁经济试验区管理委员会对原告等拆迁户未还建的问题提出拆迁还建安置方案。即：原拆迁户未还建的，到试验区三期还建房还房，高铁红线内34户按成本价（800元/㎡）购买130平方米的户型；红线外拆迁户33户、二次拆迁户，经村级确认未建还建房的，按户平100平方米的户型用成本价（800元/㎡）在还建区（三期）购买还建房。新的拆迁安置补偿方案出台后，经征求拆迁户意见，67户拆迁户中已签订还建协议的有54户，原告等其余拆迁户经沟通未能达成一致意见，以致成诉。另查明，2008年12月15日，“支铁办”、大悟县国土资源局、大悟县房地产管理局、大悟县林业局联合下发《关于切实做好石武铁路客运专线大悟段征地拆迁工作的通知》[悟铁办发（2008）1号文件]。该文件对征地拆迁补偿标准、征地拆迁的具体运作方式、房屋的宅基地补偿与迁建等做出了明确规定。主要内容为：搬迁补助费（仅限住人主房）500元／户，临时性过渡用房补助期限为6个月，补助标准为100元／户／月；房屋的宅基地补偿与迁建原则上由乡镇、村按照新农村建设统一规划要求，调剂安置宅基地，其土地补偿款按统一标准拨付到所在乡镇及村；所有迁建户由所在乡镇、村及国土、城建部门按有关规定核定宅基地面积和办理建房手续，凡原房屋有相关证件的，凭旧证件换新证，只收取工本费。还查明，2013年7月23日，中共大悟县委办公室、大悟县人民政府办公室联合行文悟办发[2013]22号文件，即关于印发《中共大悟县委高铁经济新区工作委员会、大悟县高铁经济新区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》的通知,确立大悟县高铁经济新区管理委员会为县委、县政府的派出机构，托管高店乡的喻河村、三合村、杨畈村、新河村、夏河村。2014年9月30日，大悟县机构编制委员会行文将大悟县高铁经济新区管理委员会更名为大悟县高铁经济试验区管理委员会。同时，大悟县高店乡三合村村民委员会变更为大悟县高铁经济试验区三合村村民委员会。2017年1月5日，大悟县机构编制委员会办公室作为赋码机关核定大悟县高铁经济试验区管理委员会统一社会信用代码为11420922068420853W，机构性质为机关。此外，经审查“支铁办”的设立时间及其机构性质，“支铁办”属大悟县人民政府临时设立的协调组织，现该组织已解散。本院认为，本案主要争议焦点，一是涉案房屋拆迁补偿安置协议中，关于安置原告新建房屋所需宅基地的约定，是否能履行，如果因政策或者其他客观原因不能履行，是否应采取补救措施；二是原告关于要求被告补偿新建房屋差价、支付过渡安置补偿费的请求，应如何处理。大悟政府为了社会公共利益，组建大悟县支持铁路建设领导小组办公室即“支铁办”，作为保障石武铁路客运专线项目建设顺利进行的临时性协调组织。实际上是“支铁办”受大悟政府的委托与原告签订的《石武铁路客运专线大悟段房屋拆迁补偿安置协议书》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，大悟政府委托“支铁办”与原告签订房屋拆迁补偿安置协议的行为，大悟政府为适格被告。原告认为被告未按照约定履行房屋征收补偿安置协议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，应定性为行政协议，属于人民法院行政诉讼的受案范围。从《石武铁路客运专线大悟段房屋拆迁补偿安置协议书》的内容看，第三条约定，房屋拆迁补偿方式为货币补偿。第五条约定，房屋拆迁补偿费金额及具体构成为应向原告支付补偿安置费合计人民币52476.80元（房屋补偿费44620.80元、水电补偿费946元、奖励5810元、搬迁补助费500元、临时过渡用房补助费600元）。上述协议签订后，原告与其父母和三兄弟共同居住的房屋自行拆除，原告已领取属自己应分得的补偿安置费52476.80元。上述协议第四条第1项约定，拆迁户新建房屋所需宅基地原则上由乡镇及村按悟铁办发（2008）1号文件精神和新农村建设规划要求调剂安置。在协议履行过程中，大悟县有关部门及三合村委会与部分拆迁户前后经过几次还建房宅基地选址并提出集中连片建设还建方案，因各种原因没有确定下来。大悟县高铁经济试验区已经纳入大悟县总体规划，原告关于请求安置新建房屋所需宅基地的约定，由于规划调整不能按协议约定履行。行政协议是行政机关基于行政裁量权与行政相对人协商一致而形成的，行政主体和行政相对人必须全面遵守和履行行政协议约定的各项义务。为了实现对行政协议相对人信赖利益的保护，行政主体应当兑现其作出的合法有效承诺。但是，因情势变更导致不能兑现承诺时，根据行政先行处理的原则，对行政补偿的补救措施人民法院不宜直接作出判决，应当先由行政机关在职权范围内作出补救措施。因此，被告大悟政府应当采取补救措施以补偿行政协议相对人的信赖利益损失。被告在采取补救措施过程中，应在法律政策准许的情况下，经协商可以达成新的切实可行的补偿安置协议。如果原告与被告经协商不能达成新的补偿安置协议，行政机关因公共利益需要或者在国家法律政策发生调整时，可以依法行使行政优益权单方变更行政协议的相关内容。原告关于要求被告补偿新建房屋差价款、支付过渡安置补偿费的请求，由于原告要求安置新建房屋所需宅基地的约定因情势变更导致不能履行，相关联的问题处于不确定状态，其请求有待在进一步协商签订新的补偿安置协议或者行政机关依法作出单方变更行政协议时予以综合考量，采取相应的补救措施。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项和第七十八条的规定，判决如下：被告大悟县人民政府在本判决生效之日起60日内采取补救措施。案件受理费50元，由被告大悟县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  祁国华审判员  丁福生审判员  黄 伟审判员  张耀刚审判员  彭 娟二〇一九年八月十九日法官助理吴冬梅书记员罗自阳附：相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。