湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘10行初75号 原告冯满英，女。 委托代理人邓威，广东千法律师事务所律师。 被告郴州市北湖区人民政府。 法定代表人王洪灿，该区人民政府区长。 委托代理人何文生，男。 委托代理人袁兴宜，湖南楚瑞律师事务所律师。 原告冯满英因不服被告郴州市北湖区人民政府（以下简称北湖区政府）作出的北政通[2018]16号《关于北湖市场、马家坪市场搬迁的通告》，于2019年4月22日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月28日立案后，于2019年5月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月4日公开开庭审理了本案。原告冯满英及其委托代理人邓威，被告郴州市北湖区人民政府委托代理人何文生、袁兴宜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告北湖区政府于2018年10月24日作出北政通[2018]16号《关于北湖市场、马家坪市场搬迁的通告》（以下简称16号通告）。 原告冯满英诉称：冯满英系郴州市北湖综合市场的业主，1993年7月19日与郴州市工商行政管理局签订合同，对门面享有长期使用权。2018年10月24日，北湖区政府作出16号通告，要求冯满英等人自通告发布之日起搬迁市场，于2018年12月20日前完成搬迁，北湖区政府将依法对北湖市场实施关闭。2019年2月3日北湖市场一期门面全部被实施关闭，侵犯了冯满英的财产权，造成冯满英严重损失。北湖区政府作出16号通告，严重侵犯了北湖市场业主、经营户的知情权，剥夺了冯满英对限期搬迁市场、关闭市场的陈述权、申辩权、听证权和建议权，程序违法。请求：一、确认北湖区政府作出的16号通告的行政行为违法；二、依法撤销16号通告；三、本案诉讼费用由北湖区政府负担。 原告冯满英向本院提交了以下证据： 第一组证据：身份证复印件、合同，拟证明冯满英享有北湖市场相关直接利益，享有门面长期所有权，具备原告主体资格。 第二组证据：16号通告，拟证明：北湖区政府作出了《通告》，要求北湖市场限期搬迁，届时关闭；《通告》没有适用具体法条，没有救济条款，内容具有强制性；还证明2019年2月3日对北湖市场实施关闭的单位是北湖区政府。 第三组证据：《北湖区中心城区专项市场转型升级工作方案》、《北湖市场搬迁工作方案》、《关于北湖市场马家坪市场搬迁有关问题的会议纪要》（郴府阅（2018）23号），拟证明《通告》的发布以及北湖市场的关闭具体实施单位为北湖区政府，所有相关的财力、物力、人力保障均由北湖区政府负担保障。 第四组证据：照片、视频资料，拟证明北湖市场一期的搬迁、关闭是政府行为，是落实《通告》的行为。 被告北湖区政府答辩称：一、北湖市场、马家坪市场搬迁是落实中心城区市场布局专项规划的法定要求。二、16号通告是对既定规划的再次宣示，它本身只是一种告知行为、阶段性行为，是合法的。发布通告的行为依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不具有可诉性。三、北湖市场的搬迁、关闭是由郴州市市场服务中心与商户签订腾退协议或行使解除合同的民事行为导致的，北湖区政府并未实施搬迁、关闭北湖市场的行政行为。四、北湖区政府为广大北湖市场、马家坪市场经营者搬迁后承接市场等工作做好了统筹安排，解决了广大市场搬迁者的后顾之忧。五、冯满英诉称的事实和理由不成立。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。 被告北湖区政府向本院提交以下证据、依据： 第一组证据：1.法定代表人身份证明，拟证明北湖区政府法定代表人的身份信息。 第二组证据：2.国务院安全委员会督办100家重大火灾隐患单位；3.郴州市公安消防支队《关于北湖市场消防安全整治建议的报告》（郴公消[2011]02号）；4.郴州市人民政府办公室《关于对全市部分重大火灾隐患实施挂牌督办的通知》（郴政办函[2011]258号）；5.郴州市公安消防支队《关于加强北湖市场重大火灾隐患整改的报告》（郴公消[2012]10号）；6.北湖区公安消防大队北公（消）行罚决字[2014]0016号行政处罚决定书；7.北湖市场历年行政处罚、重大火灾隐患目录；8.湖南省人民政府办公厅《关于对重大火灾隐患实施挂牌督办的通知》（湘政办明电[2014]106号）；9.重大火灾事故隐患整治任务交办单；10.湖南省消防安全委员会办公室《关于加快整改北湖市场和马家坪市场火灾隐患的督办函》（湘消安办[2018]11号）；拟证明北湖市场、马家坪市场历年均存在重大消防安全隐患，国务院、省、市不断督办整改，但始终不能消除消防隐患，严重威胁广大人民群众的生命财产安全。 第三组证据：11.郴州市人民政府办公室《关于印发的通知》（郴政办发[2017]39号）；12.郴州市商务局《关于（2016年修改）的意见回复》；13.郴州市城市管理和行政执法局《关于的修改建议》；14.郴州市公安局交通警察支队《关于郴州市中心城区市场布局专项规划的意见回复》；15.郴州市工商行政管理局《（修改）的回复函》；16.郴州市公安消防支队《关于（修改）意见的回复》；17.湖南郴州经济开发区管理委员会《关于郴州市中心城区市场布局专项规划成果的审查意见》；18.郴州市城乡规划委员会专家委员会《关于郴州市中心城区市场布局专项规划修改方案的技术审查意见》（郴规委专[2016]54号）；19.郴州市规划局2017年第15次局业务例会纪要；20.市规委2018年第2次主任会议纪要；21.关于郴州市中心城区市场布局专项规划（2010－2030）（2016年修改）方案公示（网上公示）；22.评论信息；23.郴州市人民政府办公室《关于的批复》（郴政办函[2018]70号）；24.《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010－2030）（2016年修改）》；拟证明《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010－2030）》（2016年修改）编制程序合法、内容合法。 第四组证据：25.北湖区政府《关于尽快明确北湖市场、马家坪市场关闭搬迁后规划布局的请示》（北政[2018]88号）；26.郴州市城乡规划局《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》；27.郴州市致远社会稳定风险评估有限公司出具的《北湖市场、马家坪市场搬迁事项社会稳定风险评估报告》；28.2018年7月25日北湖区政府第22次常务会议纪要；29.2018年9月5日北湖区政府第23次常务会议纪要；拟证明16号通告的发布是合法的（集体决策），《通告》本身是一种告知行为。 第五组证据：30.关于培育支持新北马市场（高壁市场）发展优惠政策汇编，拟证明北湖市场、马家坪市场的搬迁是以优惠政策引导商户搬迁。 第六组证据：31.《国有土地使用证》及《房屋所有权证》；32.中心概况；33.中国建设银行单位客户专用回单、发票、《施工协议》；34.商户与郴州市市场服务中心签订《北湖市场（一期）门面搬迁腾退协议书》；35.2018年12月28日《郴州市市场服务中心关于对北湖市场一期实施关停的通知》；36.2019年1月15日《北湖市场、马家坪市场2月3日起全面关停！告市民书》；37.《终止通知》及《解除租赁合同通知》；38.2018年9月22日《郴州日报》第3-4版刊订的《关于依法解除北湖市场（一期）的公告》；2018年9月24日《郴州日报》第3-4版刊订的《终止通知书》40份；2018年9月25日《郴州日报》第8版刊订的《终止通知书》4份及郴州市市场服务中心向永兴复和建筑公司发出的《关于终止长期无偿使用合同的通知书》；39.关于北湖市场搬迁、关闭的情况说明；拟证明北湖市场、马家坪市场的关闭是由郴州市市场服务中心与商户签订腾退协议或行使解除合同的民事权利而导致的，属于民事法律调整的范畴，被告并未实施关闭行政行为。 经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见如下：对第一组证据的证明目的有异议，冯满英享有直接利益与北湖区政府发布通告没有直接利害关系，该证据证实冯满英不具有原告主体资格；对第二组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，该通告仅仅是告知行为，假如存在后续行为，是政府依法作出的行为；第三组证据证实北湖区政府没有实施搬迁和关闭行为，北湖区政府仅仅是引导作用，冯满英的证明目的不能成立；对第四组证据的真实性、合法性、关联性均不认可，从视频资料看不到任何关于冯满英陈述的有挂牌人员在进行搬迁，也无法确认市场外围其他人员的身份，该视频资料恰恰可以证实北湖区政府没有实施关闭北湖市场的行为。 原告对被告提交的证据质证意见如下：对第一组证据的真实性、合法性、关联性没有异议。第二组证据：对证据2真实性、合法性予以认可，证明目的不予认可，经过3个月的短期时间整改，北湖市场已经消防验收合格，2016年5月份国务院也通报了督办情况，由此可以证明北湖市场火灾隐患是可以消除的。对证据3-10的真实性、合法性予以认可，对关联性和证明目的不予认可，证据3、4、5、6、8不能证实北湖市场的现实情况，也不能证明消防隐患不能消除；证据7记录的消防违法情况基本上是堵塞消防通道、吸烟以及未及时劝阻等可以立即改正的消防违法行为，与其所述始终不能消除消防隐患的证明目的明显不符；证据9是关于马家坪市场的文件，与本案无关；证据10《督办函》落款时间为2018年6月14日，而郴州市人民政府2018年4月8日已经在《关于推进市中心城区专项市场转型升级的总体实施方案》中确定了搬迁决策及搬迁通告的发布事项，证明搬迁理由在后，搬迁事项及通告发布的内部决定、决策在前。退一步说，即使此《督办函》是正常作出，也不能证实北湖市场火灾隐患始终不能消除。第三组证据：证据11-23均是《专项规划》（2016修改）作出的程序，与《通告》的作出无关。证据11-20、23均为内部审批、会议文件，对其真实性、合法性予以认可，对关联性和证明目的不予认可，只能证明规划的出台听取了政府各部门意见及经过了郴州市人民政府审批，不能证实听取了原告的意见。证据21证明《专项规划》的公示方式和公示时间均不符合《中华人民共和国城乡规划法》第二十六条的规定，《专项规划》没有强制要求北湖市场搬迁或整体拆除，如果有强制性要求，规划本身仅仅采取网上公示也是不合法的，至少应在北湖市场进行粘贴，征求规划地段内北湖市场利害关系人意见。证据22：《专项规划》（2016年修改）如果具有强制北湖市场搬迁的要求，则应采用论证会、听证会形式征询北湖市场切身利益相关者的意见。证据24：（1）《专项规划》（2016年修改）的发布时间是2018年5月15日，在郴州市人民政府搬迁决策之后，证明规划的目的就是配合搬迁；（2）规划委托单位是郴州市城乡规划局，编制单位是郴州市城市规划设计院，与《专项规划》编制委托单位不一致，编制委托单位主体不合法；（3）规划内容没有任何对北湖市场的强制性要求。第四组证据：对该证据25真实性没有异议，对证明目的有异议，该请示是政府机关之间内部行政请示行为，不能证明被告作出《通告》合法。对证据26真实性无异议，对合法性、证明目的有异议，郴州市规划局也无权同意北湖市场是否关闭，行政机关之间的审批、请示不能作为行政行为作出的依据，同时不管郴州市人民政府、郴州市规划局等任何行政机关同意被告的行政行为，被告都要依法依程序来作出《通告》。对证据27真实性、合法性、关联性均有异议，评估委托主体不明确、不合法；北湖区政府法制部门已经提出需要举行听证会，但仍未举行，表明北湖区政府明知违法，也要推进北湖市场搬迁；评估机构只站在为政府搬迁找理由的角度出发，没有保持第三方应有的中立性；评估机构没有调查商务部门、市场服务中心向市场经营户、业主集资在北湖市场楼层中间加建了夹层，并将天井改造成门面的事实；《风险评估报告》不能证明行政机关听取了原告的陈述与辩解。证据28、29仅仅能证明《通告》经过行政机关内部集体决定作出，不能证明作出《通告》是合法的。第五组证据：对证据30的证明目的不予认可，优惠政策不改变《通告》内容的强制性，也改变不了政府公务人员强制搬迁、关闭市场的事实，故不能认定北湖区政府对北湖市场的搬迁为引导搬迁。第六组证据：证据31不能证明原告享有北湖市场一期的房屋长期使用权。对证据32市场服务中心的基本情况无异议，同时证明市场服务中心的主要职责是经营管理市场资产，市场服务中心是副处级事业单位，受政府的引导。证据33证明北湖市场一期被关闭的事实，同时具体实施是政府部门在场的情况下进行的。证据34，协议不是原告签名，与本案无关。对证据35的真实性、合法性、关联性不予确认。对证据36的真实性、合法性、关联性不予确认，实际上2月3日对市场临时管控的是政府公务人员，可以证明此市民书实际背后领导组织的是政府部门。证据37不能证明政府作出通告以及关闭市场的行为就是民事行为，如果原告与市场服务中心确实存在民事纠纷，那么北湖区政府不能参与干预，其行为是违法的。证据38与本案无关，被告以行政手段介入民事纠纷违法。证据39市场服务中心不能作为情况说明人，如果说原告与市场服务中心存在民事纠纷，被告不能以行政手段介入民事纠纷，也没有任何人有权利强制原告搬离，造成北湖市场现状都是由政府行为导致。 本院对上述证据认证如下：被告北湖区政府提交的证据37-39与被诉行政行为无关联性，本院不予采信；被告北湖区政府提交的其他证据及原告提交的证据，具备关联性、合法性、真实性，本院予以采信。 在本案审理过程中，北湖区政府向本院提交《申请追加第三人申请书》，申请追加郴州市市场服务中心为本案的第三人参加诉讼，本院认为，郴州市市场服务中心与本案的被诉行政行为没有利害关系，无需追加为本案第三人参加诉讼，并在开庭审理中当庭口头裁定驳回了北湖区政府的申请。 经审理查明：北湖市场位于湖南省郴州市中心城区国庆北路52号，是郴州市规模较大的综合性小商品批发零售商贸市场之一，建于二十世纪九十年代，总建筑面积约三万平方米，市场内部分为一期工程和二期工程。市场一期工程由郴州市市场服务中心管理（该中心系2000年成立的副处级事业单位，市场建设初期由原郴州市工商行政管理局管理）；市场二期工程的门面产权全部由经营业主买断。2001年8月31日，经郴州市人民政府批准，郴州市市场服务中心以划拨方式取得北湖市场国有土地使用权。 1993年7月19日，冯满英（乙/承租方）与原郴州市工商行政管理局（甲/出租方）签订《北湖综合市场门面租用合同》，合同约定：乙方租用1楼112号门面1间，长期租用。合同签订后，乙方即取得对该门面的长期使用权，甲方不能退租，……交纳保证金，以息抵租，不另收租金。本门面每平方米使用面积交纳保证金4500元，共计保证金62,325元。长期租用关系由本合同确定后，乙方享有赠送、出租、抵押、转让和继承权，增值的价值应全归乙方所有。 2011年以来，北湖市场因存在重大火灾隐患，被国务院、湖南省人民政府、郴州市人民政府多次挂牌督办。2018年6月，湖南省消防安全委员会按“四不两直”要求组织人员对全省大型商场市场类场所进行抽查检查，发现北湖市场和马家坪市场存在严重火灾隐患（具体包括住宅与市场、仓库共用疏散楼梯；部分楼层未形成封闭楼梯间，防火门及闭门器损坏；火灾自动报警系统故障，不能联动控制防火卷帘、应急广播、声光报警，不能切断非消防用电；未设置电气火灾监控系统……等19项），直接威胁人民群众生命财产安全，极易造成重大人员伤亡和财产损失，为此下发了《关于加快整改北湖市场和马家坪市场火灾隐患的督办函》（湘消安办[2018]11号），责令郴州市强力推动整改，坚决彻底消除火灾隐患，严防重特大火灾事故发生。 为科学规划和引导中心城区专项市场建设，促进专项市场转型升级，不断提升城市综合服务功能，郴州市人民政府办公室于2017年7月3日印发了《郴州市推进中心城区专项市场转型升级的实施意见》，并于2018年5月15日向郴州市城乡规划局作出《关于的批复》，原则同意该规划。2018年7月20日，郴州市城乡规划局向北湖区政府回复《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》，同意北湖区政府所提出的关闭北湖市场、马家坪市场，并将北湖市场、马家坪市场现有经营户引导搬迁至符合规划要求的专项市场。 2018年10月24日，北湖区政府作出16号通告，该通告的主要内容为：“北湖市场、马家坪市场建于二十世纪九十年代初，受当时设计、建设条件限制，两个市场存在重大消防隐患和安全风险，国务院、湖南省人民政府曾多次下达整改督办令，虽经多次整改，仍无法根本消除消防和其他安全隐患。根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国消防法》等法律规定，按照《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010-2030）》《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》精神，北湖市场、马家坪市场必须依法关闭，同时引导和鼓励原经营户有序搬迁至符合规划要求的专项市场，现就北湖市场、马家坪市场搬迁有关事项通告如下：一、自本通告发布之日起开始搬迁市场，2018年12月20日前完成北湖市场、马家坪市场搬迁。届时，区人民政府将依法对北湖市场、马家坪市场实施关闭。二、广大商户要以大局为重，以保障人民群众生命财产安全为重，大力支持配合市场搬迁。对主动、积极搬迁的，按相关政策给予奖励：在2018年11月25日前搬迁腾退的，给予每一经营商户奖励6000元；2018年11月26日至2018年12月20日搬迁腾退的，给予每一经营商户奖励2000元。三、对无理拖延、阻挠搬迁、聚众闹事的，依法予以处理。四、搬迁期间，给广大市民购物、出行等造成的不便，请予以理解支持。”冯满英不服上述16号通告诉至法院，要求判如所请。 另查明，2018年12月24日，北湖区中心城区专项市场转型升级工作领导小组办公室出具《关于北湖市场、马家坪市场搬迁进度情况的说明》载明：“截止到12月20日，北湖市场一期经营户总户数1155户，完成签订腾退协议1094户”。同年12月28日，郴州市市场服务中心作出《关于对北湖市场一期实施关停的通知》，该通知的主要内容为：“一、市市场服务中心将于2018年12月31日对北湖市场一期启动关停，至2019年2月3日全面关停，请北湖市场一期各经营户从即日起将各自的门面（摊位）清空并交还市市场服务中心。逾期未完成清空腾退者，所造成的法律责任、财产损失由各经营户自行承担。二、2019年2月3日以后，市市场服务中心对北湖市场一期不再提供水电、安保等市场服务和物业管理服务。2019年春节后，北湖市场一期将不再开市。”2019年1月15日，郴州市市场服务中心和郴汽集团通达公司共同作出《北湖市场、马家坪市场2月3日起全面关停告市民书》，该告知书主要内容为：“一、2018年12月31日正式启动北湖市场一期、马家坪市场搬迁关停工作，到2019年2月3日全面完成，以后不再开市。二、2019年2月3日12:00起对市场实行临时管控（只出不进）；15:00以后，停止营业。”2019年2月3日北湖市场一期、马家坪市场被关停。北湖市场一期部分承租人遂以北湖区政府为被告另行提起行政诉讼，请求确认北湖区政府强行关闭北湖市场的行为违法并判令北湖区政府恢复北湖市场正常营业。 本院认为，本案的争议焦点是：一、冯满英是否具有原告主体资格；二、北湖区政府作出16号通告是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；三、北湖区政府作出16号通告的行为是否违法。 关于争议焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，冯满英通过交纳保证金的方式，已经取得涉案门面的长期使用权。被诉通告行为直接影响了冯满英对门面的正常使用和经营，故冯满英与被诉通告行为具有利害关系，具有本案原告主体资格。 关于争议焦点二。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。北湖区政府作出16号通告行为直接影响了原告冯满英对门面的正常使用和经营，亦即影响了原告冯满英的财产权，是可诉的行政行为，故本案属于人民法院行政诉讼的受案范围。 关于争议焦点三。其一，《中华人民共和国消防法》第三条第一款规定，国务院领导全国的消防工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作。北湖区政府负责其行政区域内的消防工作，具有预防和减少火灾危害，保护人民人身和财产安全、维护公共安全的职责。北湖市场建于二十世纪九十年代初，受当时设计、建设条件限制，市场存在重大消防隐患和安全风险，国务院、湖南省人民政府曾多次下达整改督办令，虽经多次整改，仍无法根本消除消防和其他安全隐患。2018年6月湖南省消防安全委员会通过抽查发现，北湖市场仍存在十余项严重火灾隐患，直接威胁人民群众生命财产安全，极易造成重大人员伤亡和财产损失。故北湖区政府按照属地管理原则，作出16号通告要求北湖市场搬迁是为了人民群众生命财产安全，严防重特大火灾事故发生，是为了公共利益需要，具有相应的职权依据和事实依据。其二，《中华人民共和国城乡规划法》第九条第一款规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理。郴州市人民政府于2017年印发了《郴州市推进中心城区专项市场转型升级的实施意见》，并于2018年5月向郴州市城乡规划局作出批复，原则同意关于郴州市中心城区市场布局的专项规划。郴州市城乡规划局于同年7月向北湖区政府回复《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》。故北湖区政府作出16号通告，既符合《中华人民共和国城乡规划法》的规定，也符合郴州市城市提质改造的要求。 综上所述，原告冯满英诉请确认北湖区政府作出的16号通告的行政行为违法并撤销的理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告冯满英的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告冯满英负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 （本页无正文） 审 判 长 何文捷 审 判 员 张友荣 审 判 员 谷 敏 二〇一九年八月二十二日 法官助理 彭先民 书 记 员 易唐靓 附本案适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。