甘肃省平凉市中级人民法院行政裁定书（2019）甘08行初22号原告宁县新宁镇五里铺村一组。负责人杨某1。委托代理人杨某2，住宁县。代理权限为特别代理。委托代理人路某，甘肃欣阳律师事务所律师。代理权限为一般代理。被告宁县人民政府。法定代表人李某。出庭应诉负责人张东，该县副县长。委托代理人南某，甘肃通联律师事务所律师。代理权限为一般代理。第三人宁县林业和草原局。法定代表人董某。委托代理人王某。代理权限为特别代理。原告宁县新宁镇五里铺村一组（以下简称“新宁五里铺一组”诉被告宁县人民政府、第三人宁县林业和草原局林业管理行政确认一案，于2019年4月4日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2019年8月12日公开开庭审理了本案。原告宁县新宁镇五里铺村一组的委托代理人杨某2、路某、被告宁县人民政府出庭应诉负责人张东、委托代理人南某、第三人宁县林业局的委托代理人王某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告宁县新宁镇五里铺村一组诉称，1979年原宁县林业局要建设城关苗圃时提出承租原告所有的位置比较偏僻的咀稍山土地办苗圃。随后原告召开群众大会商量，村民同意将集体所有的50亩川地、85亩山地出租给宁县林业局种植苗木，当时约定3年时间，租金总计8000元，原告用这8000元给村组购买一辆二八拖拉机。当时林业局和村民约定合同到期，林业局再承租，原告村组不在承担该土地的公购粮责任到1982年林业局继续承租，但是对减免公购粮的事始终未解决，村民就此事多次到乡政府、林业局上访无果，原告村民将涉案土地的公购粮一直承担到2006年国家取消土地税负时止。后来由于这些山地比较偏僻，也没有人关注过土地合同事宜。2018年4月、5月份，原告得知村组的集体土地被高速公路建设征收，村民就涉案集体土地补偿款问题和镇政府联系，镇政府称涉及的土地被林业局控制，他们也没有办法，原告村民向林业局、政府提出补偿款问题，林业局告知原告涉及的135亩多山地被宁县人民政府以划拨的方式拨给林业局所有，让原告到土地部门去了解情况，原告村民到土地部门，土地局称根本没有这个事，也没有相应的划拨文件。最后林业局在原告向县政府一次次上访的过程中才拿出来一个林权证给个别村民看了一眼。这时村民才发现林权证上记载的土地为398亩多土地，而且这398亩土地不知那一年已经登记给林业局所有。无奈原告只好申请被告对该林权证登记的土地权属进行权属确认，2018年11月被告给原告下发权属确认决定。原告认为该权属确认决定缺乏事实和法律依据，将属于原告的集体土地所有权给林业局完全是错误的。由于被告所认定的林业局下属城关苗圃办于1953年和其承租土地建办的苗圃之间不存在任何关系、被告所称1979年征用原告土地缺乏事实和法律依据、被告认定原告对1988年其将苗圃经营管理权交给宁县职业学校和1990年给原林业局颁发林权证无异议不符合客观事实、被告作出的被诉决定缺乏法律依据，且林权证记载的权属既包括林木所有权也包括林地所有权，林权和地权是不同的权属，应当区分对待等，遂起诉请求：1.请求法院依法撤销被告于2018年11月27日作出的宁行政决字(2018)号"关于新宁镇五里铺一组申请林地确认决定书"文件;2.请求依法确认原告咀稍山的398.6亩林地所有权归原告村组集体所有。被告宁县人民政府辩称，一、涉案林地，宁县人民政府于1990年7月25日向宁县林业局颁发了《甘肃省国有林地林权证》，没有被人民政府决定撤销，也没有被人民法院判决撤销，该林权证合法有效。二、1990年7月25日确权颁证后，至今己达29年，原告及其他人均未提出异议。同时，在确权边界调查时，原告的村组负责人杨三星签字确认，村委会盖章，证明原告当时己知晓确权颁证的事实，认可了确权边界的四至。现原告起诉超过起诉期间。三、宁县人民政府作出的是申请林地确认决定书，而不是林地纠纷处理决定。决定书中确认了《林权证》的效力，没有对林权证作出任何变更，没有设定新的权利义务，没有使原告的权利受到新的损害，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第一条第二款第十项的规定，属于对原告权利义务不产生实际影响的行为。综上，涉案林地的权属是宁县人民政府1990年7月25日颁发的《甘肃省国有林地林权证》来确认的，被诉决定确认了《林权证》确权事实，没有设定新的权利和义务，没有损害原告的实体权益，对原告不产生实际影响，原告无权提起诉讼，应当驳回其起诉。第三人宁县林业和草原局述称，一、宁县人民政府通过法定程序作出决定，合法有效，不应当撤销。二、宁县人民政府的决定书内容，确认了1990年的颁证行为合法有效，第三人作为政府的组成部门，持证行使国有土地使用权正当，原告无权提起诉讼。三、宁县人民政府确认决定适用法律正确。林地、林权分属不同权属是2008年6月8日《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》才提出的，其前提是集体林权，而不是国有林权。涉案林地是国有林地，而不是集体林地。综上所述，宁县人民政府的确认决定主体适格、程序合法、内容明确、适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告诉请。经审理查明，1990年7月25日，宁县人民政府向宁县林业和草原局颁发了国林证字第11号《甘肃省国有林林权证》，主要内容为：本证载明的林地及多种经营用地归宁县林业局城关苗圃所有；经营总面积398.6亩、苗圃地50亩、未成林造林地330亩、其他非林地18.6亩；东至图面Ⅰ区至山下路、Ⅱ区沿杨军民门前沟天河水至峁稍三角硷下一个硷；南至沙子沟天河水；西至马莲河；北至捞柴沟天河水；其中图Ⅰ区东至山下小路、南至高石崖咀、西至马莲河、北至捞柴沟天河水；图Ⅱ区东至峁稍三角硷、南至沙子沟沟口水渠、西至山下路、北至杨军民门前沟天河水，并绘制有宁县城关苗圃位置图。2018年4、5月份，新宁五里铺一组在信访过程中得知其租赁给原宁县林业局使用的135亩集体土地被宁县人民政府划拨给原宁县林业局并已办理了林权登记。2018年6月12日，新宁五里铺一组向宁县人民政府提出《集体土地权属行政确认申请书》，请求依法确认宁县林业和草原局持有的林权证上登记的398.6亩林地所有权归新宁镇五里铺村一组集体所有，宁县林业和草原局只享有该林木所有权，并对登记证书予以变更。2018年11月17日，宁县人民政府作出宁政行决字〔2018〕1号《宁县人民政府关于新宁镇五里铺村一组申请林地确认决定书》，根据原林业部《林木林地权属争议处理办法》第三条、第六条的规定，经宁县人民政府常务会议研究决定：城关苗圃林地权属归宁县林业局所有，面积和范围为林权证登记范围。并告知了诉权和起诉期限。2018年12月5日，宁县人民政府将该决定书送达新宁镇五里铺村一组的杨某1签收。新宁镇五里铺村一组不服，于2019年4月4日向本院提起诉讼。上述事实，有原、被告及第三人提交的相关证书、申请、决定及各方陈述予以证实。本院认为，由于政府颁发权利证书应当遵循“权属合法、界址清楚、面积准确”的原则并履行相关调查、审核义务，一般而言，当事人取得林权证书后林地权属应当已经清楚、明确，该证书所具有的权属确认效力非经法定程序废止，有关部门和个人均应当予以尊重。因此，如果当事人在取得林权证后，就林地权属问题发生争议，更为合理有效的救济途径应当是请求撤销对方林权证中侵犯其权利的部分，而非提出林木林地权属争议申请寻求解决。本案原告与第三人实质争议的的是位××县.6亩林地的权属问题。对该处林地的权属，被告宁县人民政府早于1990年7月25日就通过向原宁县林业局城关苗圃颁发《甘肃省国有林林权证》进行了确认，清楚的表明了该处林地的权利归属和四至界限。参照原国土资源部办公厅发布的国土资厅函（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，已经颁发权属证书且该凭证对林木林地权属、四至范围界定清楚明确的，不属于林木林地权属争议，无需进行林木林地权属争议处理。除非存在以下两种情形：一是仅有一方的权属凭证包含有争议地，但该凭证对争议地记载的四至不清楚；二是双方的权属凭证中均包含有争议地，但凭证之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含等情形。原告新宁五里铺一组在2018年4、5月份得知存在该权属证书登记的权利状态后虽持有异议，但自己并不持有林权证书与第三人持有的证书之间就争议地存在交叉、重叠、包含等情形，因此双方之间的争议并不属于林地权属争议。原告向被告提出的“集体土地权属行政确认申请”，就其法律性质而言，既不属于权属争议处理申请，更不属于争议地确权申请，应视为就已经形成的林权确认行为提出的“申诉”申请。同时，被告于2018年11月17日作出的被诉决定并未对已经确认的林地权属作出变更，从而形成新的行政确认行为，而是对已确认的权属主体、林地面积、登记范围的再次“重申”，以已经存在的行政行为，即“1990年7月25日，宁县人民政府依法向宁县林业局颁发了《甘肃省国有林林权证》，所属范围面积为398.6亩”和“五里铺村一组无争议”为由，拒绝了原告新宁镇五里铺村一组的“变更”请求，因而该行政决定属于重复处理行为。该重复处理行为未设定新的权利义务，也必然对他人的权利义务不产生实际影响。被告该项辩称理由成立，应予支持。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”的规定，原告新宁镇五里铺村一组的起诉不属人民法院受案范围。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用第六十九第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告新宁镇五里铺村一组的起诉。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。???审?判?长??马建国审?判?员??穆?雯审?判?员??岳学敏 二○一九年八月十四日