贵州省镇宁布依族苗族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔0423行初127号 原告四川红叶建设有限公司。 地址：成都市青羊区清江中路63号1栋1单元7层2号。 法定代表人：熊寿甫，董事长。 委托代理人：王诗琪，贵州仪程律师事务所律师。 委托代理人：杨再万，四川汇韬律师事务所律师。 被告普定县穿洞街道办事处。 地址：贵州省安顺市普定县穿洞街道办事处龙场街上。 法定代表人：胡林，主任。 委托代理人：丁鹏，普定县穿洞街道办事处人大工委主任。 委托代理人：洪应，贵州秀水律师事务所律师。 原告四川红叶建设有限公司诉被告普定县穿洞街道办事处行政协议一案，于2019年4月4日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，于同年4月9日向被告普定县穿洞街道办事处送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2019年5月29日公开开庭进行了审理。原告四川红叶建设有限公司委托代理人王诗琪、杨再万，被告普定县穿洞街道办事处委托代理人丁鹏、洪应到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告四川红叶建设有限公司诉称：四川红叶建设有限公司贵州分公司是原告在贵州依法设立的分公司，已于2017年9月20日注销工商登记。2016年5月6日，原告的贵州分公司与原普定县龙场乡人民政府签订《龙场乡龙新村建设合作协议书》。协议约定由原告贵州分公司对“龙场乡沙坝地田坝”小城镇负责投资开发建设，并对双方的权利义务 进行约定，其中协议第九条约定“甲方保证本项目的合法性，包括但不限于具有上级政府指导性文件、行政规划、项目立项、土地征收等相关审批手续。由于甲方手续不完备，导致本项目不能继续时甲方应全额赔偿乙方的所有损失。”其次，原龙场乡人民政府与原告贵州分公司签订《龙场乡龙新村建设合作协议书》并未通过招投标程序。协议签订后，原告按合同约定于2016年6月13日向原龙场乡人民政府支付500000元保证金。后因原龙场乡人民政府未能提供项目建设实施所需手续，涉案项目至今未能实施。另，据原告查询，贵州省人民政府于2016年1月29日下发《省人民政府关于同意普定县部分乡镇行政区划调整的批复》（黔府函{2016}46号）撤销了龙场乡建制。再次，原告曾于2018年6月21日就本案所涉《龙场乡龙新村建设合作协议书》，以普定县穿洞街道办事处为被告，诉至普定县人民法院，要求普定县穿洞街道办事处返还原告缴纳的保证金500000元。该案经安顺市中级人民法院作出（2018）黔04民终934号终审裁定，认定涉案《龙场乡龙新村建设合作协议书》属于行政合同。原告认为，原告贵州分公司已注销工商登记，因该分公司的行为产生的权利义务应当由原告承受。原普定县龙场乡人民政府已被撤销，被告作为继续行使其职权的行政机关。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，本案中原、被告具有适格的主体资格。其次，原普定县龙场乡人民政府已于2016年1月29日被撤销建制，其于2016年5月6日与原告贵州分公司签订《龙场乡龙新村建设合作协议书》时已不具有合法的行政主体资格，且双方签订的《龙场乡龙新村建设合作协议书》并未通过招投标程序，因此双方所签《龙场乡龙新村建设合作协议书》应属无效合同。被告普定县穿洞街道办事处作为原龙场乡人民政府的职权继受行政机关，依法应返还原告缴纳的保证金500000元人民币，并承担逾期返还利息。请求人民法院依法确认原告与原普定县龙场乡人民政府于2016年5月6日签订的《龙场乡龙新村新农村建设合作协议书》无效和判令被告普定县穿洞街道办事处返还原告500000元保证金以及利息（利息以500000元为基数，按同期银行贷款利率的标准，从2018年6月21日起计算至全部款项付清之日止，暂计算至2019年2月25日为14741.67元）。 原告向本院提交了以下证据： 第一组：营业执照、法人身份证明、企业信用信息报告，证明四川红叶建设有限公司贵州分公司是原告依法设立的分公司，该分公司已于2017年9月22日注销，原告在本案中具有合法的诉讼主体资格。 第二组：《龙场乡龙新村新农村建设合作协议书》，证明该协议是在建设项目选址意见、土地审批环保手续等都没有的情况下签订，是无效协议，且协议主要部分约定不明。 第三组：业务回单，证明原告于2016年6月13日向原龙场乡人民政府支付了保证金50万元。 第四组：省人民政府关于同意普定县部分乡镇行政区划调整的批复，证明原龙场乡人民政府与原告贵州分公司签订协议时，已不具备合法的行政主体资格，双方签订的合同应属无效合同。 第五组：贵州省普定县人民法院（2018）黔0422民初1464号民事判决书、贵州省安顺市中级人民法院（2018）黔04民终934号民事裁定书，证明原告曾于2018年6月21日就涉案协议书以普定县穿洞街道办事处为被告，诉至普定县人民法院，要求被告返还原告缴纳的保证金，但被告至今未返回，依法应从2018年6月21日按同期银行的标准计算利息，且本案不存在诉讼时效问题。 被告普定县穿洞街道办事处辩称：一、原告的起诉已经超过诉讼时效期间。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，被告与原告的贵州分公司在2016年5月6日签订《新农村建设合作协议书》，至今已经将近3年，显然原告的起诉已经远远超过诉讼时效期间，其起诉不受法律保护，故原告的起诉应被驳回。二、原龙场乡人民政府与原告的贵州分公司签订的《新农村建设合作协议书》合法有效，应被维持。理由如下：1、尽管贵州省人民政府于2016年1月29日作出“关于同意普定县部分乡镇行政区划调整的批复”，但是普定县人民政府根据该批复，于同年6月8日作出“关于部分乡镇行政区划调整的通知”，文件作出当日才正式撤销普定县龙场乡人民政府，故普定县龙场乡人民政府在2016年5月6日与原告的贵州分公司签订《新农村建设合作协议书》时具有合法的行政主体资格。2、行政机关签订行政协议，可以通过招投标、邀标、竞争性谈判、协商等方式进行，故普定县龙场乡人民政府与原告的贵州分公司经过协商后签订《新农村建设合作协议书》，并无不当。三、龙新村建设项目至今可以实施。由于该项目在2013年3月16日就获得普定县发改局的立项批复，且前期已经完成投资约900万元，边坡、道路、征地等已经完成大部分，原告的贵州分公司只需按照《新农村建设合作协议书》第七条约定，及时支付500万元款项，用于后续未付的征地拆迁费，被征地农户顺利拿到征地拆迁款后，该项目即可继续开展，而并非原告所称不能实施。原告的贵州分公司缴纳的50万元项目保证金目前不能退还。根据《新农村建设合作协议书》第三条规定，原告至今未依约定完成建设任务，故被告有权暂不退还上述款项。如果原告按照双方约定完成建设任务后，被告将无条件退回50万元。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据： 第一组：部分乡镇行政区划调整的通知（普府通〔2016〕6号）、任职的文件（普府干字〔2016〕14号），证明被告具备本案的诉讼主体资格，且龙场乡于2016年6月8日才被正式撤销，故龙场乡人民政府与四川红叶公司贵州分公司签订《龙场乡龙新村建设合作协议》时具有合法的行政主体资格。 第二组：小城镇开发项目建设立项批复（普府发改投资〔2013〕38号），证明原龙场乡的小城镇综合开发项目于2013年3月16日获得普定县发改局准建批复，依法可以建设。 第三组：《龙场乡龙新村新农村建设合作协议书》、照片2张，证明四川红叶公司贵州分公司至今未履行合同义务，达不到退还50万元的条件。 第四组：记账凭证、支付业务往来账补偿凭证、进账单、小城镇开发土地置换补偿款发放清册、领条、电汇凭证、增值税普通发票、建设工程设计合同、乡长办公会议纪要，证明龙场乡龙新村小城镇获得普定县发改局建设批准后，原龙场乡人民政府按约定履行协议，因四川红叶公司贵州分公司承建后资金不到位，才使龙场乡龙新村小城镇建设停滞不前。 经庭审质证，原告对被告提交的证据真实性均无异议，但不认可其证明目的；被告对原告提交的证据1的真实性、合法性有异议，除此之外，对其他证据的三性均无异议。 原、被告双方提交的证据客观真实，与本案有关联，予以采信作为认定本案事实的依据。 经审理查明：2016年5月6日，普定县龙场乡人民政府（甲方）与四川红叶建设有限公司贵州分公司（乙方）签订《龙场乡龙新村新农村建设合作协议书》，该协议主要约定乙方负责规划及投资开发建设龙场乡沙坝地小城镇建设项目，涉及房屋拆迁、土地置换等由双方共同核实，相关费用由乙方负责，开发建设区域内的宅基地由乙方负责转让，转让收益作为其投资回报。协议还约定，甲方保证项目的合法性，包括但不限于具有上级政府指导性文件、行政规划、项目立项等相关审批手续，由于甲方手续不完备，导致项目不能继续时甲方应全额赔偿乙方的所有投入及损失。乙方一次性向甲方缴纳项目保证金50万元，经甲方书面确认乙方完成规划建设区域内所有的场地平整后退还20万元，完成路网建设后退还30万元。乙方必须在合同签订之日起180天内完成路网建设，否则乙方无条件退场，甲方不承担任何补偿。2016年6月13日，四川红叶建设有限公司贵州分公司向“龙场乡人民政府专项支出户”汇入500000元。上述协议签订后，四川红叶建设有限公司贵州分公司并未实际施工。 另查明，四川红叶建设有限公司贵州分公司系四川红叶建设有限公司的分支机构，四川红叶建设有限公司贵州分公司已于2017年9月20日注销工商登记。2016年6月8日，普定县人民政府根据贵州省人民政府于2016年1月29日作出的《关于同意普定县部分乡镇行政区划调整的批复》（黔府函〔2016〕46号），作出普定县部分乡镇行政区划调整通知“一、撤销城关镇、龙场乡建制，分别设置定南街道、穿洞街道、黄桶街道。……（二）新设置的穿洞街道辖原城关镇文明社区、西安社区、穿洞社区……龙新村、小窑村、靛山村，街道办事处驻文明社区。……”。2018年6月21日，四川红叶建设有限公司在向普定县穿洞街道办事处索要保证金500000元未果后，诉至普定县人民法院，后经普定县人民法院一审判决驳回其诉讼请求，安顺市中级人民法院二审认定案涉协议属行政合同，不属于民事案件受案范围，裁定撤销一审判决，驳回四川红叶建设有限公司的起诉。四川红叶建设有限公司遂以确认案涉协议无效为由诉至本院。 本院认为，本案争议焦点在于原、被告双方诉讼主体资格及协议效力的问题。关于原、被告双方诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款规定：“有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受起权利的法人或者其他组织可以提起诉讼”，第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。本案中，案涉协议的甲方普定县龙场乡人民政府已于2016年6月8日撤销建制，原龙场乡所辖自然村寨大部分划入新成立的普定县穿洞街道办事处；四川红叶建设有限公司贵州分公司系四川红叶建设有限公司的分支机构，四川红叶建设有限公司贵州分公司已于2017年9月20日注销工商登记。根据上述规定及查明事实，本案的原、被告双方系适格的诉讼主体，原告关于龙场乡政府在签订案涉协议时已无行政主体资格的意见，本院不予采信。 关于案涉协议效力审查的问题。因行政协议兼具行政性和合同性，故对行政协议的效力审查需在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范进行审理。本案原告的诉请为确认案涉协议无效，并要求被告返还500000元保证金及利息。根据本案原、被告双方提交的有关证据，被告并未有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法”导致行政行为无效的情形。其次，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，案涉协议系双方真实意思表示，未违反法律法规的强制性规定，未损害社会公共利益，亦无导致合同无效的上述情形。被告已举证证实案涉项目系经普定县发展和改革局批准，原告未能提交证据予以证实其主张或反驳被告的辩解，其主张被告未按相关约定办理相关审批手续致使案涉项目不合法的理由，不能成立。综上，原告的要求确认案涉协议无效和要求被告返还保证金及其利息的诉请，没有事实依据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决如下： 驳回原告四川红叶建设有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告四川红叶建设有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省安顺市中级人民法院。 审 判 长  张俊军 审 判 员  胡 腾 人民陪审员  伍啟文 二〇一九年八月二十九日 书 记 员  夏瑞蕊