山西省太原市杏花岭区人民法院   行政判决书   （2019）晋0107行初312号   原告韩劲声，男，汉族，1946年11月24日出生，住山西省太原市。   原告葛树金，男，汉族，1942年1月10日出生，住山西省太原市。   被告太原市规划和自然资源局（原太原市城乡规划局），住所地：太原市杏花岭区金刚堰路2号。   负责人李军，局长。   委托代理人王晓强，男，太原市城乡规划执法支队工作人员。   委托代理人王育华，山西吴宋律师事务所律师。   被告山西省住房和城乡建设厅，住所地：太原市杏花岭区建设北路85号。   负责人王立业，厅长。   委托代理人乔丽娜，女，该厅公职律师。   委托代理人郭宏伟，泰和泰（太原）律师事务所律师。   原告韩劲声、葛树金诉被告太原市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）、山西省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）规划管理行政撤销一案，本院于2019年2月11日受理后，依法向二被告送达起诉状副本及应诉通知书，被告省住建厅于法定期限内递交答辩状、证据和法律依据。本院依法组成合议庭，于2019年3月27日公开开庭审理了本案。原告韩劲生、葛树金，被告市规划资源局委托代理人王晓强、王育华，被告省住建厅委托代理人乔丽娜、郭宏伟均到庭参加诉讼，本院于2019年4月10日作出（2019）晋0107行初60号《行政裁定书》裁定驳回原告的起诉，原告不服提起上诉，太原市中级人民法院于2019年6月28日作出（2019）晋01行终177号《行政裁定书》指令本院继续审理。本案现已审理终结。   二原告诉称，2015年12月20日，建设北路大东门棚户区改造安置住房项目开工建设，原告位于太原市杏花岭区建设北路102号9楼6-15、3单元12号的房屋在该项目用地范围之内，该项目动工建设时，该地块包括原告所有的上述房屋的征收工作尚未完成。原告通过申请信息公开得知，该项目未依法办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，之后，原告向被告市规划局递交查处违法建设申请，市规划局称该项目正在办理土地手续，大东门棚户区改造安置住房属保障性住房，依据市政府相关精神，对该项目免于处罚。原告认为，大东门棚户区改造安置住房项目，在多次收到责令停止违法建设通知书后仍继续违法建设，属严重违法行为，被告市规划局作出免于处罚决定，认定事实不清，适用法律错误。其依据的《违法建设行政处罚裁量权基准》第四条规定明显错误。被告省住建厅驳回原告行政复议申请，原告不服，现诉请法院判决：1.确认被告市规划局作出的对建设北路大东门棚户区改造安置住房项目免于处罚的行政行为违法并撤销，责令其限期重新作出行政行为；2.附带审查《违法建设行政处罚裁量权基准》（并规字[2015]66号）第四条的合法性；3.撤销被告省住厅作出的晋建复决（2019）1号《行政复议决定书》；诉讼费由被告负担。   原告提供的证据及法律依据有：1.身份证；2.房屋所有权证；3.查处违法建设申请书复印件；4.晋建复决（2018）2号《行政复议决定书》；5.《关于大东门棚户区改造安置住房项目执法情况的说明》；6.责令履行行政复议决定通知书；7.2018年10月15日、2018年10月24日作出的《关于对大东门棚户区改造项目相关情况的说明》；8.2018年9月13日作出的《关于对大东门棚户区改造安置住房项目相关情况的说明》；9.并规（杏）停字（2016）第6001号责令停止违法建设通知书；10.并规（执）停字（2018）第D6003号责令停止违法建设通知书；11.晋建复决（2019）1号《行政复议决定书》；12.违法建设情况照片；13.关于葛树金同志申请信息公开的答复函；14.关于对韩劲声同志申请信息公开的答复；15.关于葛树金同志反映杏花岭区建设北路83号是否办理施工许可证的答复；16.太原市棚户区改造专项规划（2015-2017）杏花岭区规划图；17.《XHL-03-05街区03、05地块控制性详细规划修编方案》2016年公示第167号公示牌；18.关于回复韩劲声、葛树金建设北路大东门棚户区改造项目涉及的规划条件；19.责令停止违法建设通知书并规（杏）停字（2016）第6001号；20.责令停止违法建设通知书并规（执）停字（2018）第D6003号；21.《中华人民共和国城乡规划法》第六十条、第六十八条。   被告市规划资源局答辩称，原告非行政行为相对人，也非利害关系人，因此不具有行政诉讼主体资格；被告市规划资源局对建设北路大东门棚户区改造安置房项目已作出决定，履行了管理职责；被告对该项目作出免于处罚的决定合法有效；《违法建设行政处罚裁量权基准》第四条合法。恳请法院驳回原告的诉讼请求。   被告市规划资源局超过举证期限提供的证据及法律依据有：1.太原市城乡规划局责令停止违法建设通知书（并规（杏）停字（2016）第6001号）；2.太原市城乡规划局责令停止违法建设通知书（并规（执）停字（2018）第D6003号）；3.山西省住房和城乡建设厅行政复议决定书（晋建复决（2019）1号）；4.违法建设行政处罚裁量权基准（并规字（2015）66号）；5.《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条。   被告省住建厅答辩称，虽然大东门棚户区改造安置住房项目未取得建设工程规划许可证便进行建设，但该项目属于保障性住房范围，属于不予处罚的轻微违法行为，同时，太原市人民政府于2013年12月10日批示该项目免于处罚。恳请法院驳回原告的诉讼请求。   被告省住建厅提供的证据及法律依据有：1.行政复议申请书等材料及快递单；2.补正通知书及快递单；3.行政复议申请书；4.太原市发展和改革委员会关于政府信息公开的答复；5.关于对太原市龙城北部置业有限公司大东门地块棚户区改造安置住房项目可行性研究报告的批复；6.太原市杏花岭区人民政府关于府东街东延南片区的房屋征收决定；7.太原市杏花岭区人民政府关于府东街东延南片区的房屋征收公告；8.地图截图；9.户口本复印件；10.答复通知书（晋建复答（2018）10号）及快递单；11.太原市城乡规划局关于对行政复议答复通知书的答复；12.违法建设行政处罚裁量权基准；13.太原市龙城发展投资有限公司请示卡；14.太原市人民政府常务会议纪要及备案受理单；15.行政复议决定书（晋建复决（2019）1号）、送达回证及快递单；16.《中华人民共和国行政复议法》；17.《中华人共和国行政复议法实施条例》；18.《山西省保障性住房建设管理办法》。   经庭审质证，二原告对被告市规划资源局提供的证据4的合法性不认可，对其他证据无异议；二原告对被告省住建厅提供的1、2、3无异议，对其他证据的合法性不认可，对法律依据无异议；二被告对原告提供的证据真实性均认可，对证据的关联性及证明内容有异议；二被告对各自提供的证据无异议。   对于上述证据，本院认为，原告、被告省住建厅提供的证据来源合法，内容客观，符合法定形式，真实性予以认可。被告市规划资源局超过法定期限提供证据，对其证据不予采信。   根据以上已采信的证据及各方当事人当庭陈述，本院认定如下事实：原告韩劲声、葛树金于1999年10月26日分别购买山西省第二建筑工程公司公房各一套，《房屋所有权证》载明房屋坐落于建设北路83号。因太原市府东街东延南片区建设需要，2014年8月11日太原市杏花岭区人民政府对“东至铁路规划绿线，南至白龙庙街，西至建设北路，北至府东街（最终以规划部门核准的规划界址为准）”范围内的房屋进行征收，二原告的房屋在政府征收公告范围内，该项目建设单位为太原市龙城北部置业有限公司。2015年12月20日太原市龙城置业有限公司建设北路大东门地块棚户区改造安置住房项目开工建设。2017年二原告向被告市规划资源局（原太原市规划局）申请信息公开，被告市规划资源局书面答复原告葛树金“我局未办理建设北路大东门棚户区改造安置住房项目的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》。”后二原告又向被告市规划资源局提交查处违法建设申请书，2018年10月24日被告书面答复二原告“大东门棚户区改造安置住房属保障性住房，我局依据市政府相关精神，对该项目免于处罚。”二原告收到该答复后向被告省住建厅申请行政复议，被告省住建厅作出晋建复决（2019）1号《行政复议决定书》，驳回二原告的复议申请。   另查明，2015年9月9日太原市人民政府常务会议审议通过太原市城乡规划行政处罚裁量权基准问题，2016年5月24日报备受理。   本院认为，各方当事人对建设北路大东门棚户区改造安置住房项目未办理《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》开工建设这一事实无异议，争议焦点是对该违法事实如何进行处罚。《中华人民共和国行政处罚法》规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，坚持处罚与教育相结合的原则。本案中，为促进民生保障，改善大东关地块周边居民生活环境，根据市政府相关会议纪要精神及区政府的安排，涉案项目大东关棚户区改造安置住房为保障性住房，且该建设项目未违背太原市整体规划要求，虽然施工建设中存在违法行为，但考虑到公共利益及对太原市城乡整体规划未造成实际影响等因素，根据处罚与教育相结合的原则，被告市规划资源局对其适用《违法建设行政处罚裁量权基准》第四条第一项第十目不予处罚的行为并无不妥。关于并规字（2015）66号《违法建设行政处罚裁量权基准》第四条的合法性问题，其制定程序及实体内容正确适当，合法有效。原告的诉讼请求不予支持。另根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，二原告作为被征收人，理应享有对被征收房屋及附属物进行补偿的权利，政府及各职能部门应当积极做好被征收人的补偿安置工作。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：   驳回原告韩劲声、葛树金的诉讼请求。   诉讼费五十元，由原告韩劲声、葛树金负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于太原市中级人民法院。   审 判 长 武 帅   人民陪审员 王巧梅   人民陪审员 李立萍     二〇一九年八月二十八日   书 记 员 焦雪莹