浙江省温州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙03行初269号 原告温州市瓯海区三垟街道园底村股份经济合作社，住所地浙江省温州市瓯海区三垟大道1114号。 法定代表人高洪敏，主任。 委托代理人李刚、王大伟，北京泰维律师事务所律师。 被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市西湖区省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人金超，浙江省自然资源厅工作人员。 委托代理人叶腾超，温州市自然资源和规划局工作人员。 原告温州市瓯海区三垟街道园底村股份经济合作社（以下简称园底村经济合作社）诉被告浙江省人民政府土地行政征收一案，于2019年1月24日向本院提出行政诉讼。经补正起诉材料，本院于2019年2月26日受理后，依法组成合议庭，于同年5月8日、5月23日公开开庭审理了本案。原告园底村经济合作社的委托代理人李刚、王大伟，被告浙江省人民政府的委托代理人金超、叶腾超到庭参加诉讼。本案现已审查终结。 2018年11月1日，被告浙江省人民政府作出浙土字农征[2018]7号《浙江省用地审批意见书》（以下简称涉案用地审批），主要内容是：同意申请单位温州市人民政府上报的温州生态园水生植物繁殖园49.4461公顷（征用集体土地49.4461公顷）。征收后土地用途不改变。 原告园底村经济合作社诉称：被告浙江省人民政府作出的[2018]7号《浙江省用地审批意见书》将园底村农民集体土地纳入征收范围。但征地前，园底村村民既不知道征地情况，也无人征求园底村村民意见，而且征地补偿标准过低。原告认为涉案用地审批没有事实和法律依据，程序违法，严重侵害了园底村村民的合法权益。因园底村经济合作社未提起行政诉讼，故过半数村民以园底村经济合作社名义提起本案诉讼，请求撤销被告作出的浙土字农征[2018]7号《浙江省用地审批意见书》。同时，原告在开庭前提请对《温州市市区征收农民集体所有土地办法》（市政府令第143号令）第14条和第21条进行合法性审查。 原告园底村经济合作社在举证期限内向本院提交了以下证据：1.温州市人民政府2018年第176号答复函、浙土字农征[2018]7号《浙江省用地审批意见书》，证明原告通过政府信息公开方式取得涉案批复。2.腾讯房产网《“大拆大整”大湿地将崛起60万方的高档小区》、三垟湿地收费公示，证明三垟湿地公园对外收费开放搞旅游，征地是为了房地产开发，而不是公共利益。3.瓯海区三垟街道基本农田保护区公告牌，证明涉案地块存在基本农田，被告无权征收。4.村民代表会议记录及**滔等36位参会村民出具的证人证言，证明2017年1月24日召开的园底村村民代表会议参会人员仅有三人举手同意征地，其他人不同意征地，征地批复违法。5.温州网、温州日报2017年7月19日刊登的“温州生态园管委会权威解读三垟湿地建设蓝图”“温州生态园总体规划获批、规划9大旅游功能区”以及三垟街道办事处瓯三信（2019）6号信访处理意见书，证明涉案批复存在分拆报批，规避国务院审批的违法情形，农用地只征不转批复是依据自己批复的《温州生态园自然空间用途管制试点实施方案》。6.涉案地块照片7张，证明涉案地块种植瓯柑，年产值为4-6万元/亩，补偿标准明显偏低。7.三垟湿地度假酒店、三垟湿地度假村问政回复、温州生态园三垟湿地生态度假酒店建设项目招标公告、省政府近日批复温州生态园总体规划（修编）生态园规划9大旅游功能区、六大亮点工程揭开面纱生态园全国抛绣球招亲，证明涉案地块征地非公共利益、拆分审批，违反国家法律，侵害了老百姓的利益。8.原告园底村经济合作社申请的证人胡某1、孙某1、高某1、金某1、金某2、高某2、高某3、孙某2、高某4、胡某2的出庭作证。证明2017年1月24日园底村召开村民代表会议讨论了征地事宜，但仅有少数人同意征地。 被告浙江省人民政府辩称：一、涉案用地审批事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。案涉征收园底村一、二、三地块以及园底村CZ-Z5地块涉及征收原告所在园底村的集体土地。涉案土地规划用途符合《瓯海区中心城区土地利用总体规划（2006-2020）2015调整完善版》。2017年1月24日，园底村召开村民代表大会讨论四个地块的土地征收事宜并形成会议纪要。同年8月2日，原温州市国土资源局生态园分局向园底村送达《征地听证告知书》，告知征地用途、面积以及在5个工作日内可申请听证等事宜。在上述听证告知书规定的期限内，原温州市国土资源局生态园分局未收到听证申请。8月22日，园底村与温州市征地事务处、瓯海区三垟街道办事处签订征地补偿安置协议，对征地面积、地类、位置予以确认，并对征地补偿费用等作出约定。2018年10月22日，原温州市规划局生态园分局对涉案四个地块分别作出规划意见，确认涉案地块用地规划功能为风景生态保护用地。浙江省第十一地质大队对涉案地块勘测定界，并分别出具土地勘测定界图。10月25日，原温州市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经温州市人民政府同意后上报审批。经原省国土资源厅审查，被告于同年11月1日作出涉案《浙江省用地审批意见书》，同意温州生态园水生植物繁殖园49.4461公顷（征用集体土地49.4461公顷），征收后土地用途不改变。上述用地审批符合土地管理法第四十五条和土地管理法实施条例第二十条规定的权限和程序，符合土地管理法实施条例第十九条规定的土地利用总体规划和城市规划要求，符合土地管理法第四十七条规定的征地补偿及安置补助标准。二、原告起诉不符合法定条件。本案中胡光兴等村民针对案涉用地审批行为以其所在的农村集体经济组织名义提起诉讼，但其提交的起诉材料不能证实提起本案诉讼的村民人数符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定。综上，请求驳回原告的起诉。 被告浙江省人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1.浙江省用地审批意见书，2.建设用地呈报说明书，3.农用地转用方案，4.补充耕地方案，5.土地征收方案，6.关于温州生态园水生植物繁殖园的征收报告，7.用地情况汇总表，8.社会保障措施落实情况说明表，9.征地及听证告知及送达回执、张贴照片、未要求听证说明，10.村民（代表）会议纪要、决议，11.征地补偿安置协议书，12.土地利用总体规划局部图、规划选址意见、勘测定界图，证据1-12证明浙土字（330783-农）A（2017）0008号用地审批事实清楚，适用依据正确，程序合法。被告提交的法律法规依据为：《中华人民共和国土地管理法》第四十五条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条。 经庭审质证，原告对被告提供的证据1-8的真实性予以认可，但原告认为证据1审批意见书中的耕地面积与证据4的补充耕地方案以及证据6的征地报告对于地类的认定前后矛盾。证据2-5缺少供地方案，证据8的审批单位没有审批权限，需要由市级劳动保障部门提出证据。除证据12中的规划选址意见、勘测定界图外，对被告提供的证据9-11及12中的土地利用总体规划局部图的真实性，原告均不予认可。原告认为村民未见到证据9中的告知书，该告知书并不存在，送达回执亦没有原件。证据10的会议纪要是虚假的，证据11中村委会不能代表村民签订补偿安置协议，证据12中的局部图没有完整规划图。被告认为原告提供的证据2、3，5-7系网上材料不符合证据客观性要求，且均为将来的设计或规划，不能作为证据。上述材料并非本案案涉批文审批的依据，而是在征地后以供地后相关的实施环节，与本案没有关联性。被告对原告提供的证据1的真实性没有异议，但认为原告提供的证据4结合原告申请出庭的证人证言可以证明园底村在2016年12月24日和2017年1月24日两次召开村民代表会议，并在会议上讨论了征地事宜，充分保障了村民的知情权。 根据双方质证意见和陈述，本院对上述证据认证如下：被告提供的证据9征地及听证告知送达回执、公告情况记录表有园底村胡松朋签字，上述证据以及放弃征地听证说明，均盖有园底村村委会公章，可以确认征地及听证告知的送达时间、地点、送达人及接收人、见证人，与被告提交的张贴照片亦可相互印证，本院予以采信。原告主张村民未见到该告知书，该告知书不存在，没有事实依据，本院不予采纳。被告提供的证据10村民代表会议纪要、证据11征地补偿安置协议书均有园底村村委会公章，结合原告的证人证言，可以证明园底村在2017年1月24日就案涉征地事宜召开村民代表会议，本院予以采信。被告提供的证据12虽为土地利用局部图，但该图上盖有温州市国土资源局生态园分局公章，本院予以采信。原告主张没有完整图无法确认真实性，但又未提交其他相反证据，本院不予采信。原告提交的证据1中的答复函，证据2-3，证据5-7与涉案用地审批行为的合法性无关，本院不予审查认定。原告、被告提交的其他证据可以反映本案基本事实，且双方对证据的真实性未提出异议，本院予以采信。 经审理查明：为实施城市规划，建设温州生态园水生植物繁殖园项目，温州市人民政府拟申请该繁殖园用地49.4461公顷，需征收集体土地49.4461公顷，其中征收瓯海区三垟街道园底村四个地块。2017年1月24日，园底村就土地征收事宜召开村民（代表）会议。同年5月18日，原温州市国土资源局生态园分局、三垟街道办事处向园底村及相关权利人发布征地告知书（温土资生征告[2017]0178-1、0148-1、0150-1、0151-1号），告知征地用途、位置、规模、补偿标准及安置途径等事项。上述征地告知书于同日送达园底村村委会，并在园底村村民中心宣传栏张贴。同年8月2日，原温州市国土资源局生态园分局向园底村及相关权利人发布征地听证告知书（温土资生听告[2017]0178、0148、0150、0151号），告知拟征收集体土地的面积、征地补偿安置方案（以附件形式告知）以及在告知书送达之日起5个工作日内申请听证，逾期未提出申请的，视为放弃听证等事项。上述听证告知书于同日送达园底村村委会，并在园底村村民中心宣传栏张贴。2017年8月12日，原温州市国土资源局生态园分局出具说明称，在法定期限内未收到当事人就上述4份听证告知书提出的听证申请，视为放弃听证。8月14日，园底村村委会向原温州市国土资源局生态园分局出具证明称，上述4份征地听证告知已于8月2日收到并张贴，截止8月12日，该村无人对征地补偿标准和安置方案提出听证申请，故视为放弃听证。8月22日，园底村、三垟街道办事处及温州市征地事务处签订征地补偿安置协议书（温土资生征协[2017]0178、0148、0150、0151号），就征地面积、地类、位置予以确认，对补偿标准及费用、参加基本生活保障人数、住房安置指标等事宜作出约定。2018年7月25日，浙江省第十一地质大队温州综合测绘院经测绘，出具了上述园底村四个地块的土地勘测定界图。同年10月22日，原温州市规划局生态园分局就涉及园底村的四处地块出具规划意见，确认其用地规划功能为风景生态保护用地。同年10月25日，温州生态园水生植物繁殖园被征地农民社会保障措施落实情况经温州市瓯海区人力资源和社会保障局审核同意。原温州市国土资源局生态园分局就繁殖园项目用地情况、用地规划计划、补偿安置情况等事项，向原温州市国土资源局出具《关于温州生态园水生植物繁殖园的征收报告》。同日，原温州市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经温州市人民政府同意后上报审批。经审查，被告浙江省人民政府于2018年11月1日作出涉案浙土字农征[2018]7号《浙江省用地审批意见书》。园底村995位村民不服，以原告园底村经济合作社名义于2019年1月24日向本院提出本案诉讼。 本院认为：一、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”本案中，原告提交的相关起诉材料显示园底村995位村民同意就涉案用地审批提起行政诉讼，被告亦同意起诉的村民人数已超过园底村18周岁村民的一半，故原告以园底村经济合作社的名义提起本案诉讼符合前述规定。二、原告诉称的被征收的园底村四处地块系涉案用地审批的一部分，故涉案用地审批中除园底村以外的其他审批意见与原告无关，本院不予审查。在被告浙江省人民政府作出涉案用地审批意见前，被征地的园底村就征地事宜召开了村民（代表）会议，温州市有关部门已履行相关征地告知程序，并与园底村村委会签订了征地补偿安置协议。在前述征地准备事项完成的基础上，原温州市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经温州市人民政府同意后上报审批。经原浙江省国土资源厅审查，被告浙江省人民政府作出涉案用地审批，同意温州市人民政府上报的温州生态园水生植物繁殖园49.4461公顷（征用集体土地49.4461公顷），征收后土地用途不改变。上述审批行为符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的审批权限和程序。项目用地选址符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地利用总体规划和城乡建设规划。三、征收集体土地具有国家强制性，相关法律法规要求保护被征收集体土地有关权利人知情权、参与权等的规定，并非将村民同意作为征收集体土地的前置条件。法律法规亦未规定征收集体土地须以村民同意为前提。本案中，案涉征地前，园底村已就征地事宜召开村民（代表）会议，原温州市国土资源局生态园分局已发布《征地告知书》和《征地听证告知书》，并通过向园底村村委会送达和公告的方式，告知了拟征地地块的相关情况及申请听证权利及期限等。上述相关程序已基本保障了被征地集体经济组织和村民的知情权等权利。原告主张征地未经村民同意征地不合法，征地公告等不存在，应向村民一一送达告知等，没有事实和法律依据，本院不予支持。案涉征地虽征收部分耕地，但因征地后不改变原有土地用途，故此次征地未补充耕地并无不当。原告主张此次征收耕地未补充耕地违法，与事实不符，本院不予采信。 另，本案原告基于《温州市市区征收农民集体所有土地办法》（温州市人民政府第143号令）第十四条、第二十一条系原温州市国土资源局上报的“一书三方案”中涉及征地补偿安置费用的计算依据，故申请对该规范性文件的上述条款进行合法性审查。本院认为，该办法的上述条款涉及征收集体土地的补偿标准，但被告作出涉案用地审批并不包括对原温州市国土资源局上报的征地补偿安置费用部分的批准。况且，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。……”可见，上述规范性文件第十四条、第二十一条并非涉案用地审批行为的依据，被告浙江省人民政府亦非征地补偿方案的批准主体。原告如对相关补偿标准有异议，应按照前述法规规定的程序寻求救济。故原告提出对该规范性文件的上述条款进行合法性审查不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定的法定条件，本院不予审查。 综上，被告浙江省人民政府作出的涉案用地审批并无明显不当，原告的诉请不能成立，依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回温州市瓯海区三垟街道园底村股份经济合作社的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告温州市瓯海区三垟街道园底村股份经济合作社负担。 如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  张 存 审 判 员  来 敏 人民陪审员  陈振东 二〇一九年八月十三日 法官助理李凯 书记员蒋罕