湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）湘10行初137号 原告刘爱兰等104人（原告名单及基本身份情况见附件）。 原告暨诉讼代表人刘爱兰，女。 原告暨诉讼代表人曹碧英，女。 原告暨诉讼代表人陈春茂，女。 以上3位原告暨诉讼代表人共同委托代理人邓威，广东千法律师事务所律师。 以上3位原告暨诉讼代表人共同委托代理人陈新淼，广东千法律师事务所律师。 被告郴州市北湖区人民政府。 法定代表人王洪灿，该区人民政府区长。 出庭负责人曹睱，该区人民政府副区长。 委托代理人何文生，男。 委托代理人袁兴宜，湖南楚瑞律师事务所律师。 第三人张秋萍等24人（第三人张秋萍等24人名单及基本身份情况见附件）。 第三人张秋萍等24人的诉讼代表人张秋萍，女。 第三人张秋萍等24人的诉讼代表人罗外兰，女。 第三人张秋萍等24人的诉讼代表人贺美菊，女。 第三人刘东红，男。 第三人郭高雄，男。 第三人郝亚辉，女。 第三人郝亚春，女。 第三人郝亚玉，女。 第三人胡瑞芳，女。 第三人刘云洁，女。 第三人黄社荣，男。 第三人许京东，男。 第三人邓红梅，女。 第三人刘二飞，男。 第三人刘红初，男。 原告刘爱兰、曹碧英、陈春茂等104人（以下简称刘爱兰等104人）诉被告郴州市北湖区人民政府（以下简称北湖区政府）其他行政行为一案，于2018年11月30日向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月5日立案后，于2018年12月10日向被告郴州市北湖区人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月4日公开开庭审理了本案。原告刘爱兰、曹碧英、陈春茂等104人的诉讼代表人刘爱兰、曹碧英及其委托代理人邓威、陈新淼，被告郴州市北湖区人民政府的出庭负责人曹睱及其委托代理人何文生、袁兴宜，第三人张秋萍等24人的诉讼代表人张秋萍、罗外兰到庭参加诉讼。第三人刘东红、郭高雄等12人经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。因案情复杂，当事人众多，经本院申请，湖南省高级人民法院2019年5月7日作出（2019）湘行延63号批复，批准延长本案的审理期限。本案现已审理终结。 被告郴州市北湖区人民政府于2018年10月24日作出《关于北湖市场、马家坪市场搬迁的通告》（北政通〔2018〕16号，以下简称16号通告）。 原告刘爱兰等104人诉称：刘爱兰等104人系郴州市北湖市场门面的业主、经营户。2018年10月24日，北湖区政府作出16号通告，该通告载明：根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国消防法》及《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010-2030）》、《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》精神，北湖市场、马家坪市场必须依法关闭，并要求自16号通告发布之日起开始搬迁市场，2018年12月20日前完成搬迁，届时，北湖区政府将依法对北湖市场、马家坪市场实施关闭。刘爱兰等104人是涉案门面商铺的业主和实际使用权人，北湖区政府作出16号通告名为通告实为政府行政决定和行政强制，没有履行任何法定程序，也没有相应法律依据和事实依据，严重侵犯了刘爱兰等104人的合法权益。故依法诉至人民法院，诉讼请求：一、确认北湖区政府作出16号通告的行政行为违法；二、诉讼费由北湖区政府负担。 原告刘爱兰等104人向本院提交了以下证据： 证据一：原告身份证复印件及长期使用权合同、20年租赁合同、一年一租租赁合同、营业执照等证明，证实：1.原告主体资格及与北湖市场搬迁存在直接利害关系。2.证明李干清等人享有门面长期使用权、租赁权、经营权等财产权利。 证据二：《郴州市北湖区人民政府关于北湖市场、马家坪市场搬迁的通告》，证实：1.通告内容记载“受当时设计、建设条件限制，两个市场存在重大消防隐患和安全风险”、“北湖市场、马家坪市场必须关闭”、“自本通告发布之日起开始搬迁市场，2018年12月20日前完成北湖市场、马家坪市场搬迁。届时，区人民政府将依法将北湖市场、马家坪市场实施关闭”、“对无理拖延、阻挠搬迁......依法予以处理”，证实通告内容具有强制性。2.证实16号通告作出单位为郴州市北湖区人民政府。3.证实16号通告中没有记载救济条款内容。4.证实被告没有依据具体法律法规条文。 证据三：2018年12月11日拍摄部分原告经营的北湖市场店面图片、仓存图片。证实北湖市场非常繁荣，搬迁会对商户、业主、郴州的经济造成重大影响。 证据四：2018年12月11日拍摄华泰城的图片。证实华泰城目前很多建筑未完工，完全是待开发地区，加之新开发市场非常不成熟，目前商户搬迁过去，极有可能给商户造成严重损失，给社会就业稳定造成严重后果，16号通告限期搬迁、关闭市场不合时宜。 证据五：郴州新网有关华泰城开业时间的新闻。证实华泰城正式开业定在在2019年5月1日，从搬迁到开业还有较长时间，期间必然造成商户的停业损失，也证明16号通告中限期搬迁、关闭北湖市场不合时宜。 证据六：潇湘晨报关于《郴州北湖市场火患销案》的报道，证实：1.郴州北湖市场火患已经销案；2.郴州北湖市场的消防问题并非无法消除。 证据七：郴州市市场服务中心《给北湖市场广大经营户的一封信》，证实早在华泰城设立之初，郴州政府部门、市场服务中心以规划并不会影响市场为由安抚商户留下，现在又同样以规划为由进行搬迁，违背诚信政府原则。 证据八：《北湖市场（一期）门面搬迁腾退协议书》盖章复印范本，证实北湖市场所有搬迁补偿款均是政府出资，所有行为是在政府领导下进行。 被告北湖区政府辩称：一、北湖市场、马家坪市场搬迁是落实中心城区市场布局专项规划的法定要求。北湖市场、马家坪市场的布局、摊位设置及周边配套设施完全不适合现代城市功能发展的需要，消防安全隐患不断。为了彻底解决北湖市场、马家坪市场的消防安全、交通拥挤及其他问题，《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010-2030）》（2016年修改）明确了北湖市场、马家坪市场需要调整拆除并引导现有功能向城市外围转移。二、16号通告的发布是对既定规划的再次宣示，它本身是一种告知行为、阶段性行为，是合法的。三、北湖区政府为广大北湖市场、马家坪市场经营者搬迁后承接市场等工作做好了统筹安排，解决了广大市场搬迁者的后顾之忧。目前市场搬迁工作得到绝大多数经营户的理解、配合和支持。综上所述，发布16号通告本身是一种告知行为，是落实专项规划的过程性行为。另外，搬迁主要也是采用民事协议搬迁。请求法院依法驳回刘爱兰等104人的起诉。 被告北湖区政府在举证期内向本院提交了下列证据、依据： 第一组：证明被告北湖区人民政府的法定代表人。 1.法定代表人身份证明。 第二组：证明北湖市场历年均存在重大消防安全隐患，国务院、省、市不断督办整改，但始终不能消除消防隐患，严重威胁广大人民群众的生命财产安全。 2.国务院安全委员会督办100家重大火灾隐患单位； 3.郴州市公安消防支队《关于北湖市场消防安全整治建议的报告》（郴公消[2011]02号）； 4.郴州市人民政府办公室《关于对全市部分重大火灾隐患实施挂牌督办的通知》（郴政办函[2011]258号）； 5.郴州市公安消防支队《关于加强北湖市场重大火灾隐患整改的报告》（郴公消[2012]10号）； 6.行政处罚决定书（北公（消）行罚决字[2014]0016号）； 7.北湖市场历年行政处罚、重大火灾隐患目录； 8.湖南省人民政府办公厅关于对重大火灾隐患实施挂牌督办的通知（湘政办明电[2014]106号）； 9.重大火灾事故隐患整治任务交办单； 10.湖南省消防安全委员会办公室〈关于加快整改北湖市场和马家坪市场火灾隐患的督办函〉（湘消安办[2018]11号）； 第三组：证明《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010－2030）》（2016年修改）编制程序合法、内容合法。 11.郴州市人民政府办公室关于印发《郴州市推进中心城区专项市场转型升级的实施意见》的通知（郴政办发[2017]39号）； 12.郴州市商务局关于《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010－2030）》（2016年修改）的意见回复； 13.郴州市城管局关于《郴州市中心城区市场布局专项规划》的修改建议； 14.郴州市公安局交警支队关于郴州市中心城区市场布局专项规划的意见回复； 15.郴州市工商局《郴州市中心城区市场布局专项规划》（修改）的回复函； 16.郴州市公安消防支队关于〈郴州市中心城区市场布局专项规划〉（修改）意见的回复； 17.郴州市经开区管委会《关于郴州市中心城区市场布局专项规划成果的审查意见》； 18.郴州市城乡规划委员会专家委员会关于郴州市中心城区市场布局专项规划修改方案的技术审查意见（郴规委专[2016]54号）； 19.郴州市规划局2017年第15次局业务例会纪要； 20.郴州市规划委2018年第2次主任会议纪要； 21.关于郴州市中心城区市场布局专项规划（2010－2030）（2016年修改）方案公示（网上公示）； 22.评论信息； 23.郴州市政府办关于《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010－2030）（2016年修改）》的批复（郴政办函[2018]70号）； 24.《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010－2030）（2016年修改）》； 第四组：证明16号通告的发布是合法的（集体决策），16号通告本身是一种告知行为。 25.《关于尽快明确北湖市场、马家坪市场关闭搬迁后规划布局的请示》（北政【2018】88号）； 26.关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见； 27.2018年7月郴州市致远社会稳定风险评估有限公司出具的《北湖市场、马家坪市场搬迁事项社会稳定风险评估报告》； 28.2018年7月25日北湖区政府第22次常务会议纪要； 29.2018年9月5日北湖区政府第23次常务会议纪要； 第五组：证明北湖市场的搬迁以优惠政策引导商户搬迁。现北湖市场的搬迁是由郴州市市场服务中心与商户签订协议，并未实施行政行为。 30.关于培育支持新北马市场（高壁市场）发展优惠政策汇编； 31.商户与郴州市市市场服务中心签订《北湖市场（一期）门面搬迁腾退协议书》； 32.商户与湘运通达公司签订《马家坪市场门面（摊位）腾退协议书》； 33.北马市场搬迁进度情况的说明； 34.《原告与市市场服务中心签订《北湖市场（一期）门面搬迁腾退协议书》 第三人张秋萍等24人述称：一、北湖市场是第三人的唯一生活来源，大家依靠北湖市场生活。很多人当年都是相信政府才借钱购买市场商铺长期使用权。二、北湖市场搬迁前从来没有征求过北湖市场业主的意见，更不用谈什么行政法中的权利，都是瞒着业主、经营户作出搬迁通告。三、通告发布以后，很多公务人员都来骚扰北湖市场正常经营，只要谁不签字搬迁，就一直逼迁。特别是2019年2月3日市场关闭那天，公安、消防、工商、税务、城管、北湖区政府等各个部门人都来了，至少几百人，没穿警服的都戴着搬迁工作牌，警车、消防车、120的车，还带着警犬，第三人眼睁睁看着市场被关闭，眼里满是绝望。四、作为老百姓，我们是相信政府的，但政府至今还没有任何人来和我们谈赔偿或者补偿的问题，也没有赔偿或者补偿的方案，请求法院公正判决。 第三人张秋萍等24人没有向本院提交证据。 第三人刘东红、郭高雄等12人没有陈述意见也没有向本院提交证据 经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见如下：第一组证据：对证据1的真实性、合法性、关联性没有异议。第二组证据：对证据2的真实性、合法性予以认可，关联性、证明目的不予认可，证据2显示，2015年11月国务院安全委员会督办100家重大火灾隐患单位，北湖市场为其中一家火灾隐患单位，但被告选择性的未提交督办结果，实际上经过3个月的短期时间整改北湖市场已经消防合格，并被登报报告，2016年5月份国务院也予以通报了督办情况，北湖市场火灾隐患是可以消除的。对证据3、4、5、6、7、8、9、10的真实性、合法性予以认可，关联性、证明目的均不予认可。其中证据3、4、5、6、8均为2014年以前的一些政府机关间内部文件及通知，距离行政行为作出之日的时间较长，不能证明北湖市场的现实实际情况也不能证明消防隐患不能消除。对证据7记录消防违法情况基本上是堵塞消防通道、有人在市场上吸烟、以及未及时劝阻等可以立即改正的消防违法行为，与其所述始终不能消除消防隐患的证明目的明显不成立；证据9是关于马家坪市场的文件，完全与北湖市场无关；证据10《省督办函》落款时间为2018年6月14日，而郴州市政府在2018年4月8日已经在《关于推进市中心城区专项市场转型升级的总体实施方案》中确定了搬迁决策及搬迁通告由北湖市场发布的事项。证明搬迁理由在后，搬迁事项及通告发布的内部决定、决策在前。退一步说，即使此《督办函》是正常作出，也不能证实北湖市场火灾隐患始终不能消除。综上，消防整改督察是任何大型商场都存在的情况，消防督察也是公安消防机关的职责，每年都会进行，不能就此证明北湖市场不能消除消防隐患，被告16号通告中记载“设计、建设条件限制”导致的无法消除消防隐患，被告也没有举证证明北湖市场“设计、建设条件限制”具体问题所在，故此组证据无法证明被告的证明目的。第三组证据：证据11-23均是《专项规划》（2016修改）作出的程序，与本案审理的16号通告作出无关，与本案无关。在原告没有状告郴州市政府、郴州市规划局的情况下，被告将大量与本案无关的其他程序证据进行举证，在于掩盖其16号通告程序违法的本质。证据11-20、23均为内部审批、会议文件，真实性、合法性予以认可，关联性、证明目的不予认可。证明目的上也只能证明规划的出台听取了政府各部门意见及经过了郴州市政府审批。证据21：《专项规划》（2016年修改）方案公示，此证据证明《专项规划》仅仅进行了网上公示，实际公示时间为2018年3月27日至2018年4月25日，公示期为29天。不论是公示方式还是公示时间均不符合《中华人民共和国城乡规划法》第二十六条：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。”；《规划》没有强制要求北湖市场搬迁或整体拆除，如果有强制性要求，规划本身仅仅采取网上公示也是不合法的，应征求规划地段内北湖市场利害关系人意见。证据22.评论信息不代表郴州市规划局保证了利害关系人的合法权利。证据24：1.《专项规划》（2016年修改）的发布时间是2018年5月15日，在市政府搬迁决策之后，证明规划的目的就是配合搬迁。2.规划委托单位是郴州市城乡规划局，编制单位是郴州市城市规划设计院，与《专项规划》编制委托单位不一致，编制委托主体不合法。3.规划内容为“引导市场现有服饰鞋帽、日用百货等批发功能向城市外围转移。市场整体拆除后，作为棚改项目进行开发建设”，在第八章规划实施措施里记载“政府引导，市场运作”，规划里没有任何对北湖市场的强制性要求，与被告发布16号通告的内容是“必须关闭”、“限期搬迁”、“届时关闭市场”，已经是两个不同内容。4.《专项规划》（2016年修改）明确本文黑体字为强制条文，北湖市场相关内容没有标记为黑体字，也证明北湖市场任何相关事项都没有强制性要求。综上，《专项规划》（2016年修改）的作出程序是否合法、内容是否合法不是本案的审理范围，原告没有起诉《专项规划》（2016年修改）违法，被告也无权代替郴州市政府、郴州市规划局进行答辩；同时《专项规划》（2016年修改）内容可以证明规划对北湖市场未提出任何强制性要求，与被告所作出的16号通告不符。第四组证据：证据25：对该证据真实性、合法性没有异议，对证明目的有异议。该《请示》是行政机关之间内部行政请示行为，不能证明被告作出16号通告合法。同时该证据证实：北湖市场搬迁后的规划布局尚不明确，在规划布局尚不明确的情况下，作出的行政行为明显违法。证据26：对真实性无异议，对合法性、证明目的有异议。1.该《意见》是对被告《执行意见的函》的回复，证据中没有看到《执行意见的函》，被告出示证据选择性截取证据出具，证据缺乏完整性，无法证明任何事项。2.郴州市规划局也无权同意北湖市场是否关闭。3.行政机关之间的审批、请示本不能作为行政行为作出的依据，同时不管郴州市政府、郴州市规划局等任何行政机关同意被告的行政行为，被告都要依法依程序来作出16号通告。证据27：对证据真实性、合法性、关联性均有异议。1.评估委托主体错误。评估工作登记表记录，委托风险评估的是北湖区中心城区专项市场搬迁协调领导小组。此小组没有委托主体资格；评估责任主体盖章是北湖区中心城区专项市场转型升级工作领导小组；评估报告P37也记录北湖区商务局委托进行风险评估，也就是北湖区商务局没有进行委托，而评估公司出具了委托。2.政府各部门参与了市场搬迁风险评审会议，会议记录记载“何文生（法制办）：搬迁属于政府重大决策，属重大公共利益，按湖南省重大决策程序规定，肯定要召开听证会，邀请利益群体、人大代表和群众参与，专家认证等程序。如程序不合法，有可能引发行政诉讼。另外舆情风险也比较大。”法制部门已经提出了相关意见，举行听证会，但仍未举行，表明北湖区政府明知就算是违法，也要推进北湖市场搬迁。3.风险评估机构问卷调查发现90%受访人员认为搬迁事项对商户和市民带来不良影响，给生产生活带来不便，风险评估却得出受访者对搬迁事项利好认知程度较低的结论。北湖市场商户对搬迁是好是坏最能体会，评估机构只站在为政府搬迁找理由的角度出发，没有保持第三方应有的中立性。4.评估机构有一个最重要的情况都没有调查，商务部门、市场服务中心向市场经营户、业主集资在北湖市场楼层中间加建了夹层，并将天井改造成门面的事实。这完全是为了自身利益，而枉顾经营者的利益。5.《风险评估报告》可以证明有部门聘请第三方作了北湖市场搬迁的风险评估，评估公司风险评估过程中作了问卷调查，不能证明行政机关听取了原告的陈述与辩解。证据28、29：区政府常务会议纪要，仅仅能证明16号通告经过被告内部集体决定才作出，不能证明作出16号通告是合法的。综合此组证据，证实被告在作出16号通告过程中侵害了原告等切身利害关系人的参与权，陈述权、申辩权、听证权。第五组证据：证据30：优惠政策汇编。证明目的不予认可。证据31：商户与市市场服务中心签订《北湖市场（一期）门面搬迁腾退协议书》。对此证据三性不予认可。其中大多商户不同意搬迁，只是受到政府强大威慑力的强迫下签订的，合法性不成立；协议书中“以奖代补”，与被告发布的16号通告中奖励内容完全一致，证明郴州市市场服务中心与经营户签订搬迁相关事宜并非完全的市场行为，而是被告成立的搬迁指挥部共同作用下产生的行为，反过来说被告以行政手段干预市场行为同样违法。证据32：马家坪市场的协议，与本案无关。证据33：真实性、合法性、关联性不予认可。证明不了搬迁取得可喜成绩。实际上搬迁造成北湖市场上万名人员失业，许多商户在健康路、国庆北路其他地段营业，更造成城市中心地区交通拥堵，更加深了商户对华泰城的厌恶感，阻挠了市政府引导产业向城西地区转移的大政方针。证据34：证据三性不予认可。同时原告中有商户签订了协议书并不代表这些商户就不是利害关系人，这些商户仍享有原告行政诉讼资格。综上，第五组证据不能证明并未实施行政行为，而且目前北湖市场一期已经由政府完全实施了搬迁，关闭。体现在：被告与其他单位是属于接受搬迁指挥部共同指挥，郴州市市场服务中心领导为搬迁指挥部成员；风险评估报告中郴府阅【2018】23号文件记载“北湖市场（一期）门面搬迁清理补偿及租金押金清退资金由市财政负担。北湖市场、马家坪市场搬迁工作经费由北湖区政府作好预算，据实开支......具体费用由市、区财政按7：3比例分摊。”也就是搬迁费用由北湖区政府先开支，所有补偿资金也都与北湖区政府有关，需由北湖区政府负担；2019年2月3日北湖市场关闭完成，关闭当天，郴州市武警、消防、交警、公安、工商、税务、城管百名以上公务人员都参与了强制关闭市场，强行搬迁、关闭市场行为已经实施，搬迁、关闭行为都是为了实施16号通告。 第三人张秋萍等24人对被告北湖区政府提交的证据质证意见如下：1.关闭北湖市场之后，大部分商户进入金阳、友阿、健康路等地经营，并没有缓解交通堵塞，政府引导目的并未达到。2.经营户是在被威逼利诱之下签的腾退协议，从未有人和第三人谈赔偿、补偿的问题。 被告北湖区政府对原告刘爱兰等104人提交的证据质证意见如下：对证据1，诉状中只有三人签字，请法院依法判断其余人员是否符合。对于这三人以外的剩余人员提供的相关证据与本案无关。对此组证据的真实性有异议，证明目的有异议，不能证实与被告发布16号通告之间存在利害关系。对证据2，真实性无异议，对证明目的有异议。不能证明16号通告具有强制性。对证据3，此证据不符合三性，无法确认真实性、合法性、关联性。证据如何形成，针对对象是谁无法确定。对证据4，对真实性、合法性、关联性均有异议。与本案无关，时间并未显示，无法确定实际拍摄地点。对证据5，对真实性、合法性、关联性不予认可。对证据6，对真实性、合法性、关联性不予认可。对证据7，对真实性、合法性、关联性不予认可，与本案无关。对证据8，证明目的不予认可，政府不是合同的相对方。 第三人张秋萍等24人对原告提交的证据没有异议。 本院对上述证据认证如下：原告刘爱兰等104人提交的第三、六、七组证据具备关联性、真实性，但因湖南省消防安全委员会在其后抽查发现“北湖市场仍然存在十余项消防安全隐患”，故对这些证据的证明目的，本院不予采信；原告刘爱兰等104人提交的第四、五组证据因与本案不具有关联性，本院不予采信；被告北湖区政府提交的关于马家坪市场搬迁的相关证据，与本案无关，本院不予采信；原告刘爱兰等104人及被告北湖区政府提交的其他证据，具备关联性、合法性、真实性，能证明本案案件事实，本院予以采信。 经审理查明：北湖市场位于湖南省郴州市中心城区国庆北路52号，是郴州市规模较大的综合性小商品批发零售商贸市场之一，建于二十世纪九十年代，总建筑面积约三万平方米，市场内部分为一期工程和二期工程。市场一期工程由郴州市市场服务中心管理（该中心系2000年成立的副处级事业单位，市场建设初期由原郴州市工商行政管理局管理）；市场二期工程的门面产权全部由经营业主买断。2001年8月31日，经郴州市人民政府批准，郴州市市场服务中心以划拨方式取得北湖市场国有土地使用权。原告刘爱兰等104人自1993年起陆续成为北湖市场一期工程门面的长期承租人，原郴州市工商行政管理局（郴州市市场服务中心）是北湖市场一期工程门面的出租人。 2011年以来，北湖市场因存在重大火灾隐患，被国务院、湖南省人民政府、郴州市人民政府多次挂牌督办。2018年6月，湖南省消防安全委员会按“四不两直”要求组织人员对全省大型商场市场类场所进行抽查检查，发现北湖市场和马家坪市场存在严重火灾隐患（具体包括住宅与市场、仓库共用疏散楼梯；部分楼层未形成封闭楼梯间，防火门及闭门器损坏；火灾自动报警系统故障，不能联动控制防火卷帘、应急广播、声光报警，不能切断非消防用电；未设置电气火灾监控系统……等19项），直接威胁人民群众生命财产安全，极易造成重大人员伤亡和财产损失，为此下发了《关于加快整改北湖市场和马家坪市场火灾隐患的督办函》（湘消安办[2018]11号），责令郴州市强力推动整改，坚决彻底消除火灾隐患，严防重特大火灾事故发生。 为科学规划和引导中心城区专项市场建设，促进专项市场转型升级，不断提升城市综合服务功能，郴州市人民政府办公室于2017年7月3日印发了《郴州市推进中心城区专项市场转型升级的实施意见》，并于2018年5月15日向郴州市城乡规划局作出《关于的批复》，原则同意该规划。2018年7月20日，郴州市城乡规划局向北湖区政府回复《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》，同意北湖区政府所提出的关闭北湖市场、马家坪市场，并将北湖市场、马家坪市场现有经营户引导搬迁至符合规划要求的专项市场。 2018年10月24日，北湖区政府作出16号通告，该通告的主要内容为：“北湖市场、马家坪市场建于二十世纪九十年代初，受当时设计、建设条件限制，两个市场存在重大消防隐患和安全风险，国务院、湖南省人民政府曾多次下达整改督办令，虽经多次整改，仍无法根本消除消防和其他安全隐患。根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国消防法》等法律规定，按照《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010-2030）》《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》精神，北湖市场、马家坪市场必须依法关闭，同时引导和鼓励原经营户有序搬迁至符合规划要求的专项市场，现就北湖市场、马家坪市场搬迁有关事项通告如下：一、自本通告发布之日起开始搬迁市场，2018年12月20日前完成北湖市场、马家坪市场搬迁。届时，区人民政府将依法对北湖市场、马家坪市场实施关闭。二、广大商户要以大局为重，以保障人民群众生命财产安全为重，大力支持配合市场搬迁。对主动、积极搬迁的，按相关政策给予奖励：在2018年11月25日前搬迁腾退的，给予每一经营商户奖励6000元；2018年11月26日至2018年12月20日搬迁腾退的，给予每一经营商户奖励2000元。三、对无理拖延、阻挠搬迁、聚众闹事的，依法予以处理。四、搬迁期间，给广大市民购物、出行等造成的不便，请予以理解支持。”原告刘爱兰等104人不服上述16号通告诉至法院，要求判如所请。 另查明，2018年12月24日，北湖区中心城区专项市场转型升级工作领导小组办公室出具《关于北湖市场、马家坪市场搬迁进度情况的说明》载明：“截止到12月20日，北湖市场一期经营户总户数1155户，完成签订腾退协议1094户”。同年12月28日，郴州市市场服务中心作出《关于对北湖市场一期实施关停的通知》，该通知的主要内容为：“一、市市场服务中心将于2018年12月31日对北湖市场一期启动关停，至2019年2月3日全面关停，请北湖市场一期各经营户从即日起将各自的门面（摊位）清空并交还市市场服务中心。逾期未完成清空腾退者，所造成的法律责任、财产损失由各经营户自行承担。二、2019年2月3日以后，市市场服务中心对北湖市场一期不再提供水电、安保等市场服务和物业管理服务。2019年春节后，北湖市场一期将不再开市。”2019年1月15日，郴州市市场服务中心和郴汽集团通达公司共同作出《北湖市场、马家坪市场2月3日起全面关停告市民书》，该告知书主要内容为：“一、2018年12月31日正式启动北湖市场一期、马家坪市场搬迁关停工作，到2019年2月3日全面完成，以后不再开市。二、2019年2月3日12:00起对市场实行临时管控（只出不进）；15:00以后，停止营业。”2019年2月3日北湖市场一期、马家坪市场被关停。北湖市场一期部分承租人遂以北湖区政府为被告另行提起行政诉讼，请求确认北湖区政府强行关闭北湖市场的行为违法并判令北湖区政府恢复北湖市场正常营业。 本院认为，本案的争议焦点是：一、刘爱兰等104人是否具有原告主体资格；二、北湖区政府作出16号通告是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；三、北湖区政府作出16号通告的行为是否违法。 关于争议焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，刘爱兰等104人作为涉案门面的经营者，已经取得涉案门面的长期使用权。被诉通告行为直接影响了刘爱兰等104人对门面的正常使用和经营，故刘爱兰等104人与被诉通告行为具有利害关系，具有本案原告主体资格。 关于争议焦点二。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。北湖区政府作出16号通告行为直接影响了原告刘爱兰等104人对门面的正常使用和经营，亦即影响了原告刘爱兰等104人的财产权，是可诉的行政行为，故本案属于人民法院行政诉讼的受案范围。 关于争议焦点三。其一，《中华人民共和国消防法》第三条第一款规定，国务院领导全国的消防工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作。北湖区政府负责其行政区域内的消防工作，具有预防和减少火灾危害，保护人民人身和财产安全、维护公共安全的职责。北湖市场建于二十世纪九十年代初，受当时设计、建设条件限制，市场存在重大消防隐患和安全风险，国务院、湖南省人民政府曾多次下达整改督办令，虽经多次整改，仍无法根本消除消防和其他安全隐患。2018年6月湖南省消防安全委员会通过抽查发现，北湖市场仍存在十余项严重火灾隐患，直接威胁人民群众生命财产安全，极易造成重大人员伤亡和财产损失。故北湖区政府按照属地管理原则，作出16号通告要求北湖市场搬迁是为了人民群众生命财产安全，严防重特大火灾事故发生，是为了公共利益需要，具有相应的职权依据和事实依据。其二，《中华人民共和国城乡规划法》第九条第一款规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理。郴州市人民政府于2017年印发了《郴州市推进中心城区专项市场转型升级的实施意见》，并于2018年5月向郴州市城乡规划局作出批复，原则同意关于郴州市中心城区市场布局的专项规划。郴州市城乡规划局于同年7月向北湖区政府回复《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》。故北湖区政府作出16号通告，既符合《中华人民共和国城乡规划法》的规定，也符合郴州市城市提质改造的要求。 综上所述，原告刘爱兰等104人请求撤销北湖区政府作出的16号通告的理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告刘爱兰等104人的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告刘爱兰等104人负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 （本页无正文） 审 判 长  邹 敏 人民陪审员  王宪明 人民陪审员  何婵婵 二〇一九年八月二十二日 法官 助理  张艳婷 书 记 员  易唐靓 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 附件1：原告名单及基本身份情况 原告李干清（曾用名李刚清），男。 原告刘爱兰，女。 原告廖哲华，男。 原告陈友清，男。 原告江国英，女。 原告彭展科，男。 原告黄庆初，男。 原告曹碧英，女。 原告卢美娥，女。 原告陈锋，男。 原告李一慧，女。 原告殷玉星，女。 原告邓敏娟，女。 原告张金萍，女。 原告陈运珠，男。 原告周爱莲，女。 原告梁青元，男。 原告石朝阳，男。 原告陈春茂，女。 原告廖润华，女。 原告姚金莲，女。 原告张中庸，男。 原告周远康，男。 原告申付，男。 原告丁爱华，女。 原告周慧平，男。 原告曹弟权，男。 原告刘喜庆，女。 原告曹美艳，女。 原告陈跃生，男。 原告唐在荣，女。 原告周冬元，男。 原告李娟玲，女。 原告欧阳运容，女。 原告曾红秀，女。 原告唐伍艳，女。 原告曹红利，女。 原告彭咏梅，女。 原告杨郴萍，女。 原告彭爱英，女。 原告彭丽琼，女。 原告胡特丽，女。 原告周玲英，女。 原告王胜菊，女。 原告邓金训，男。 原告陈冬华，女。 原告王伟章，男。 原告朱蓉珍，女。 原告王正桥，男。 原告周靓，女。 原告张治国，男。 原告罗俊兰，女。 原告熊丽娅，女。 原告左小龙，男。 原告周小菊，女。 原告陈玉燕，女。 原告陈安国，男。 原告彭校平，女。 原告罗军莲，女。 原告吴惠仙，女。 原告刘功武，男。 原告段春香，女。 原告孙金花，女。 原告贺华英，女。 原告贺建香，女。 原告王志忠，男。 原告唐爱凤，女。 原告徐细霞，女。 原告王大茂，男。 原告曹孝周，男。 原告肖带明，男。 原告谢足香，女。 原告江见平，男。 原告侯巧琳，女。 原告贺海平，男。 原告吴金元，女。 原告罗赛田，女。 原告王卫现，男。 原告杨剑，男。 原告曾凡华，女。 原告王和生，男。 原告朱英姿，女。 原告李春华，男。 原告温雪彩，女。 原告段绿云，女。 原告肖杞，女。 原告胡小兰，女。 原告王波，男。 原告邓梨花，女。 原告邓梨艳，女。 原告周志兰，女。 原告王细茂，男。 原告莫秋冬，男。 原告颜细元，男。 原告胡双良，男。 原告蒋建建，男。 原告张盛光，男。 原告贺美良，男。 原告罗小芒，男。 原告罗小红，男。 原告王碧清，女。 原告徐作钦，男。 原告周英妹，女。 原告张晓海，男。 附件2：第三人名单及基本身份情况 第三人谢培珍，女。 第三人周作初，男。 第三人陈满意，男。 第三人阳秋英，女。 第三人谢小玲，女。 第三人韩名圆，女。 第三人宋建国，男。 第三人张秋萍，女。 第三人谢振森，男。 第三人郭淑兰，女。 第三人蒋从元，男。 第三人刘有生，男。 第三人唐忠华，女。 第三人唐德辉，男。 第三人王槐清，男。 第三人贺美菊，女。 第三人张拥军，女。 第三人曾祥明，男。 第三人陈国平，男。 第三人刘晚珍，女。 第三人唐伯生，男。 第三人罗外兰，女。 第三人黄芬芬，女。 第三人何伟，男。