西安铁路运输法院 行政判决书 (2019)陕7102行初364号 原告西安卉杉生态科技有限公司，住所地西安市户县。法定代表人王波，总经理。委托代理人何雨，该公司员工。委托代理人赵红刚，北京市尚公（西安）律师事务所律师。被告西安市自然资源和规划局，住所地西安市未央区。法定代表人冯涛，局长。委托代理人孙海英，该局工作人员。委托代理人付辉，陕西丰东律师事务所律师。原告西安卉杉生态科技有限公司（以下简称卉杉公司）不服西安市自然资源和规划局2018年12月17日作出的市国土发字[2018]21-1号土地行政处罚决定，于2019年1月3日向本院提起行政诉讼，本院于2019年1月14日立案后，于2019年1月17日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月28日公开开庭审理了本案。原告卉杉公司的委托代理人赵红刚、何雨，被告西安市自然资源和规划局的委托代理人孙海英、付辉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。西安市自然资源和规划局于2018年12月17日作出的市国土发[2018]21-1号《土地行政处罚决定书》，对原告卉杉公司决定处罚如下：一、责令该公司自接到处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的14.98亩土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地；二、没收该公司在非法占用55.54亩土地上新建的建筑物及其他设施，退还非法占用的土地；三、对违法占地14.98亩，折合9986.7平方米的行为处以每平方米29元罚款，合计289614.3元；对其违法占地55.54亩，折合37023.8平方米的行为处以每平方米10元罚款，合计370238元。以上罚款共计659852.3元。原告卉杉公司诉称，被告作出的行政处罚决定书适用法律错误，显然不当，没有法律依据，依法应予撤销。原告作为农业科技公司，在其所用土地上发展农业并无不当，并未违反法律法规及政府规章强制性规定，其对原告进行行政处罚没有依据。诉讼请求：1.撤销西安市国土资源局作出的市国土发[2018]21-1号行政处罚决定书；2、被告承担本案诉讼费。 原告向本院提交了以下证据：1、市国土发[2018]第21-1号《土地行政处罚决定书》。证明被告于2018年12月17日出具的市国土发[2018]第21-1号《土地行政处罚决定书》违反法律规定，应予以撤销。2、《土地承包合同书》及《关于土地承包合同的情况说明》。证明原告于2011年3月2日已经签订土地用地协议，原告使用该地合理合法。3、《XX镇人民政府关于西安卉杉科技示范园项目的立项请示》，证明XX镇人民政府于2012年3月16日应原告申请向户县XX园项目”发文请示，申请立项，故原告使用该土地发展现代农业合法。4、西安市鄠邑区XX镇人民政府关于西安卉杉科技有限公司用地备案的函（鄠秦政函[2018]68号）、《西安市鄠邑区设施农某某备案表》。证明西安市鄠邑区XX镇人民政府就西安卉杉科技有限公司用地问题向鄠邑区农业局进行了用地备案申请，且秦渡镇白杨寨村委会及XX镇人民政府均在设施农某某备案表上签字盖章，认可原告用地符合国土资发[2014]（127号）文件关于设施农某某文件精神。5、国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知（国土资发[2014]127号）。证明1、原告用于农作物栽培的设施属于农业设施范畴，故原告用地合法；2、根据该通知规定，设施农某某性质上属于农某某，按农某某管理，不需要办理农某某转用审批手续。6、《西安市科学技术局、西安市财政局关于下达西安市2013年科技研发资金（农业类）项目的通知》、《西安市鄠邑区农业局、西安市鄠邑区财政局关于2016年农业科技项目实施方案的批复》、《西安市鄠邑区农业局、西安市鄠邑区财政局关于下达2016年农业科技项目资金计划的通知》、《西安市科技计划项目合同书》。证明原告为相关政府部门认可的农业科技公司，原告经营的是农业项目，在该地上发展的是农业，原告使用土地合法。7、鄠秦政函[2019]24号《西安市鄠邑区XX镇人民政府关于西安卉杉生态科技有限公司等3家设施农业用地备案申请的函》、鄠秦政函[2019]25号《西安市鄠邑区XX镇人民政府关于西安卉杉生态科技有限公司等3家设施农业用地备案申请的函》。证明原告用地符合设施农业用地备案条件，用地符合法律规定。被告西安市自然资源和规划局辩称：被告作出涉案行政处罚决定有明确的事实依据和法律依据。1、原告擅自占用XX镇白杨寨村的14.98亩集体土地不符合设施农业用地有关规定，不得动工建设，属于违法行为。2、原告擅自占用XX镇白杨寨村的14.98亩集体土地属于生产设施用地，用地性质不属于设施农某某。其在一般农某某上搞非农建设，应依法办理农某某转用审批手续。被告作出的土地行政处罚决定书认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确，依法应当驳回原告的诉讼请求。被告西安市自然资源和规划局向本院提交了以下证据:事实方面证据：1、土地违法案件调查报告（首页），XX镇XX村XX室大棚。2、土地违法案件调查报告，证明调查的事实的结果和土地违法案件调查报告（首页）调查的事实一致。3、询问笔录（何雨），证明该公司经理承认其使用的土地没有三方协议和备案，原告未取得合法的用地手续。4、现场勘测笔录（首页）、现场勘测平面图、西安卉杉生态科技有限公司平面图。证明对原告的用地进行了现场勘测，认定其2018年新建了温室大棚约6000多平方米，原告在该笔录上签字确认。在另一组土地上建设了砖混、钢混建筑等违法建筑，进行了测绘和制图，何雨签字确认。5、鄠邑区XX镇土地利用总体规划图（局部）、鄠邑区土地利用现状图（2017年局部）。证明原告占用的55.54亩土地符合土地利用总体规划，是建设区。6、询问笔录（首页），证明原告所使用的土地属于集体农某某，土地所有权人是XX镇白杨寨村，原告违反了《土地管理法》第43、44条。程序方面证据：1、责令停止土地违法行为通知书存根、责令改正违法行为通知书(存根)及送达回证；2、行政处罚听证告知书（存根）及送达回证；3、行政处罚告知书（存根）及送达回证；4、行政处罚决定书及送达回证；5、专题会议纪要；6、在行政处罚过程中原告提供的证据。证明被告所作的案涉行政行为程序合法，是经集体会议讨论通过的，并在行政处罚过程中给原告陈述申辩、提交证据的权利。经庭审质证，原告对被告西安市自然资源和规划局提供的事实方面的证据中证据1、2真实性认可，但是该土地是原告与白杨寨村委会签订承包合同进行使用的，并于2012年向XX镇政府进行了备案、立项申请请示，故原告不存在违法占地的事实。经调查违法事实中认定原告是在2018建温棚，但原告第一次是2011年末，第二次是2015年，第三次是2018年，且在2011年及2015年建设温室大棚时XX镇土地管理所巡查过，并未提出责令停止及拆除的决定，证明目的不认可。证据3真实性认可，确实是何雨说的，对内容无异议，但是对证明目的不认可。土地是否是非法占用，是否是未经批准擅自占用，是要依据法律规定来确定的，而不能用询问笔录来确定。且该份证据在取证过程中存在办案人员不一致的情况。证据4不认可，见证人一栏没有签字，证明目的不认可。证据5、6真实性认可，证明目的认可。原告对被告西安市自然资源和规划局提交的程序方面的证据真实性、关联性均认可，对证明目的不认可。认为被告认定的事实以及适用的法律不正确，证据存在瑕疵；办案人员和调查人员不一致；告知书的内容与行政处罚决定书的载明的内容不一致。被告西安市自然资源和规划局对原告提交的证据的质证意见如下：证据1-7真实性认可，证据2-5关联性认可，证据6-7关联性不认可，证明目的均不认可。本院对原、被告提交的证据认证如下：对原、被告提交的证据来源合法、内容真实，与本案被诉行为具有关联性，对其内容予以确认。经审理查明， 2011年3月2日，陕西美庭生态园林科技有限公司（以下简称美庭公司）与户县秦渡镇白羊寨村民委员会及李某乙签订了一份《土地承包合同书》，约定解除白羊寨村委会与李某乙2002年元月12日签订的《承包合同书》，同时约定该《承包合同书》解除后，李某乙将其在该土地上投资形成的自有资产一次性全部转让给美庭公司，同时白羊寨村委会将该土地承包给美庭公司，土地承包范围仍为2002年元月12日《承包合同书》所列的白羊寨村西72亩集体土地。期限为21年，从2011年2月28日至2032年2月28日，年租金为43200元，约定美庭公司依法在承包期限内从事但不限于种植、养殖、餐饮、休闲等农业项目。原告卉杉公司于2011年6月3日注册成立。美庭公司为卉杉公司的股东，美庭公司与卉杉公司签订的土地承包合同的实际承包方和使用方均为卉杉公司。2012年3月16日XX镇人民政府向户县人民政府就“西安卉杉生态科技农业示范园开发项目”申请立项。2013年11月25日西安市科学技术局、西安市财政局作出市科发[2013]78号《关于下达西安市2013年科技研发资金（农业类）项目的通知》，其中包括卉杉公司的XX组XX园建设项目。2013年12月2日西安市科学技术局、西安市财政局与卉杉公司签订了西安市科技计划项目合同书，约定卉杉公司承担的XX组XX园建设项目，该项目被列入2013年度西安市现代农业创新计划。2017年10月9日西安市鄠邑区农业局、鄠邑区财政局作出的《关于2016年农业科技项目实施方案的批复》中包括卉杉公司脱毒技术在蝴蝶兰组织培养中的应用。2018年7月3日XX镇人民政府向鄠邑区农业局作出关于卉杉公司用地备案的函，该函中认定卉杉公司为北方地区最大产能的蝴蝶兰种苗培育中心，请区农业局根据相关政策对卉杉公司予以备案。2018年7月11日卉杉公司向鄠邑区农业局及西安市国土局鄠邑分局申请设施农某某备案登记，XX镇人民政府加注意见认为该项目符合国土资发[2014]（127号）文件关于设施农某某文件精神。2019年3月8日XX镇人民政府分别向西安高新区国土资源局、西安高新区农林水工作局递交《关于西安卉杉科技有限公司等3家设施农业用地备案申请的函》，申请对包括原告在内的企业予以审查备案。2018年7月6日西安市国土资源局鄠邑分局工作人员对卉杉公司经理何雨及白羊村委会主任李某甲进行询问，在询问中何雨陈述该单位在白羊寨村土地上进行建设的项目为花卉温室大棚，建设项目没有取得用地审批手续，该占用土地属于白杨寨村集体土地，2018年3月1日动工建设，围墙圈占面积约72亩，2011年3月建设3个大棚约7000平方米，2018年3月新建2个大棚约6000平方米，地面已硬化。7月10日国土部门进行现场勘测，勘测占地面积72亩，建筑面积6573平方米，占地类型为：现状建设用地，部分有条件建设区。7月6日向原告下发了责令改正违法行为通知书、责令停止土地违法行为通知书。2018年12月11日西安新宇不动产测绘所测量卉杉公司总面积为47010.50平方米（70.516亩），经查XX镇土地利用总体规划图，该地类为建设用地及部分有条件建设区。原告向被告提交了相关项目各部门审批文件。2018年12月7日西安市国土资源局鄠邑分局向原告送达了行政处罚听证告知书，12月13日送达了行政处罚告知书，12月16日西安市国土资源局鄠邑分局召开专题会议，决定对原告卉杉公司未经批准非法占地行为进行行政处罚。12月17日西安市国土资源局作出市国土发[2018]第21-1号土地行政处罚决定，查明：2011年3月2日，卉杉公司与XX镇白羊寨村及李某乙签订三方土地承包合同。合同约定卉杉公司承包白羊寨村所属72亩土地的承包经营权，期限30年，租金每年12960元，同时与李某乙签订资产转让合同。2018年3月，卉杉公司在未依法取得任何土地审批手续的情况下，擅自占用XX镇白杨寨村集体土地建设温室大棚。该大棚已建起。经第三方测量机构测量，实际总占地面积70.52亩，其中建筑物及附属物占地面积27288.13平方米。该宗地土地利用总体规划为城镇建设用地区55.54亩，建筑物及附属设施占地面积23659平方米；一般农地区14.69亩，建筑物及附属设施占地面积3619.51平方米；基本农田保护区0.29亩，建筑物及附属设施占地面积9.62平方米。土地现状为水浇地，村镇居民点用地。被告认为卉杉公司未经批准非法占地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43、44条之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第76条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条之规定，对本案作出如下处罚：一、责令卉杉公司自接到该处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的14.98亩土地上新建建筑物及其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地；二、没收卉杉公司在非法占用55.54亩土地上新建的建筑物及其他设施，退还非法占用的土地；三、对其违法占地14.98亩，折合9986.7平方米的行为处以每平方米29元罚款，合计289614.3元；对其违法占地55.54亩，折合37023.8平方米的行为处以每平方米10元罚款，合计370238元。以上罚款共计659852.3元。2018年12月20日被告将该处罚决定书送达原告。原告卉杉公司于2019年1月24日已将659852.3元缴纳。另查明，2019年2月在机构改革过程中，西安市国土资源局的名称变更为西安市自然资源和规划局。本院认为，本案的争议焦点是：被告西安市自然资源和规划局作出的市国土发[2018]第21-1号土地行政处罚决定是否合法。针对争议焦点，《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予处罚。本案中，被告作出的行政处罚决定认定原告在未依法取得任何土地审批手续的情况下，擅自占用XX镇白杨寨村集体土地建设温室大棚的行为属于未经批准非法占地行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43、44条的规定。虽然《中华人民共和国土地管理法》第43、44条均规定了任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请适用国有土地，同时必须办理相关审批手续。但原国土资源部 农业部于2014年9月29日联合下发了国土资发[2014]127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》中，明确规定设施农业用地按照农某某管理，不需要办理农某某转用审批手续。设施农业用地在用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农某某有关规定的不得动工建设。县级国土资源主管部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息，对不符合有关规定的，告知乡镇政府、农村经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正。本案中，XX镇人民政府在2012年3月16日向户县人民政府递交的《关于西安卉杉科技示范园项目的立项请示》中将该企业列为特色生态农业项目。2013年11月25日西安市科学技术局、西安市财政局联合下发的市科发[2013]78号《关于下达西安市2013年科技研发资金（农业类）项目的通知》中将原告单位XX组XX园建设列为农业科技示范园建设项目。2018年7月3日XX镇人民政府向鄠邑区农业局就原告用地申请备案，2018年7月12日XX镇人民政府在原告递交的《西安市设施农某某备案表》中意见认为该项目符合国土资发[2014]（127号）文件关于设施农某某文件精神。原告在被告作出行政处罚之前已按照要求向被告提交了上述材料，但被告在作出的行政处罚决定中，对原告是否属于设施农业用地未进行认定；亦未提交证据证明对原告提交的材料是否予以采纳；且对原告申请设施农某某备案申请没有依照国土资发[2014]127号文件的规定告知备案意见。故应认定被告作出的市国土发[2018]第21-1号土地行政处罚决定认定事实不清，证据不足，不符合行政处罚法的规定，依法应予撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：撤销被告西安市自然资源和规划局于2018年12月17日作出的市国土发[2018]第21-1号土地行政处罚决定。案件受理费50元，由被告西安市自然资源和规划局全部负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长  胡海军    人民陪审员  魏来计人民陪审员  娄静霜                                  二Ο一九年七月二十七日                                书   记  员  周  扬       附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）    主要证据不足的；（二）    适用法律、法规错误的；（三）    违反法定程序的；（四）    超越职权的；（五）    滥用职权的；（六）    明显不当的；            1