黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黑02行初27号 原告益华国际控股有限公司，住所地香港观塘区观塘头角仁厚大厦10楼A室。 法定代表人王琼，该公司董事长。 委托代理人褚中喜，北京市万博律师事务所律师。 委托代理人谷焕平，黑龙江齐大律师事务所律师。 被告讷河市人民政府，住所地黑龙江省讷河市城南新区政府办公楼1号楼。 法定代表人宋阳，该市市长。 行政负责人林海波，该市政府党组成员。 委托代理人陶岩，黑龙江弘信律师事务所律师。 委托代理人刘福新，该市征收办工作人员。 原告益华国际控股有限公司认为被告讷河市人民政府违法解除行政协议一案，于2019年4月23日向本院提起诉讼。本院于2019年5月5日受理后，于2019年5月6日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月22日依法公开开庭审理了本案。原告的委托代理人褚中喜，被告的行政负责人林海波、委托代理人陶岩、刘福新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年1月17日，被告作出《终止履行（解除合同）通知书》，解除与原告的项目合作。 原告诉称，请求撤销被告作出的《终止履行（解除合同）通知书》，本案诉讼费由被告承担。理由：原告为在香港设立的公司。2013年8月24日，被告以原告投资建设黑龙江省讷河市嘉泰义乌小商品批发城项目的名义，双方订立《项目投资协议书》。该协议第二项第一款约定，被告为原告提供项目所需用地，且达到“五通一平标准”。2014年9月24日，原、被告订立《项目补偿协议书》，协议第一条补充约定，“甲方（被告）为乙方（原告）在我市建设义乌小商品城、城市综合体（商住）等项目提供建设净地约5万平方米（面积以实测为准），并依法按国土部门规定获得土地出让使用权。”但截止至本案起诉日止，被告仍未依约履行上述义务。为此，原告就该纠纷向齐齐哈尔市中级人民法院提起行政诉讼，案件在审理过程中被告作出诉争通知。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼……(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”本案中，原、被告之间已形成行政协议关系，由于被告的恶意违约行为，给原告正常经营造成重大损害，据此，被告应承担继续履行等违约责任，其解除合同行为不具有任何法律效力，人民法院应予撤销。 原告在本案开庭审理前提交了如下证据： 第一组证据：1.项目投资协议书；2.项目补充协议书；3.解除合同通知书。证明原告合同权利受法律保护，被告解除合同通知书违法。 第二组证据：1.讷河市发改局（2013）113号证明函；2.讷河市规划局（2013）13号关于四号项目的函。第三组证据：讷河市征收办（2014）14号一至六号建设用地征收范围封闭通知。第四组证据：1.讷河市益华实业有限公司立项申请；2.讷河市益华实业有限公司项目进行前期工作的申请;3.讷河市发改局（2015）01号项目建议书的批复;4.讷河市规划局关于四号地段修建性详细规划的意见;5.讷河市益华实业有限公司用地规划反馈意见的几点说明;6.讷河市发改局（2015）8号符合国民和社会发展计划的证明函;7.讷河市规划局（2015）3号函关于四号地块项目征收的函;8.讷河市规划局（2015）1号函关于四号地块项目工程征收的函;9.讷河市规划局（2015）8号关于四号地段规划方案审核意见的函;10.讷河市征收办（2015）11号四号地块急需解决问题的提醒函;11.益华公司项目前期运作的汇报;12.讷河市益华实业有限公司项目前期运作中存在问题的请示;13.讷河市规划局（2015）10号关于项目设计方案遮光问题答复的函;14.讷河市征收办被拆迁户签约与拆迁问题的答复的函;15.讷河市征收办关于征收工作近期需要解决问题的提醒函;16.讷河市益华实业有限公司关于项目配套用地的申请;17.讷河市益华实业有限公司关于项目征收保证金的回复;18.讷河市征收办关于征收保证金存储事宜的答复函;19.讷河市益华实业有限公司给讷河市孙副市长及规划局的回复函;20.讷河市征收办提醒函;21.益华公司关于项目拆迁工作的回复函;22.讷河市规划局关于四号地段规划方案审核意见的函;23.讷河市益华实业有限公司关于与国泰公司合作关系的说明;24.讷河市益华实业有限公司关于项目公司问题的回复。25.关于拆迁补偿费存储等事项的提醒函。第五组证据（2016年）：1.讷河市征收办关于征收补偿费存储等事项的提醒函;2.讷河市规划局（2016）9号关于修详方案第二次审核答复意见的函;3.讷河市人民政府（2016）6号关于棚改四号地段房屋征收决定的公告。第六组证据（2017年）。1.讷河市规划局（2017）22号四号地块详细规划评审意见。2.讷河市征收办关于棚改四号地段资金存储等事项的提醒函。第七组证据（2018年）：1.益华公司关于四号地段项目若干问题的回复;2.讷河市征收办关于提交开发建设所需相应资产证明的提醒函;3.讷河市征收办关于提交棚改四号地段开发建设所需相应资产证明的提醒函;4.讷河市规划局关于棚改四号地块规划设计方案的评审意见。以上证据证明原告在积极履行合同，并且征收办以要求原告提供天价拆迁安置保证金对原告履行投资协议设置障碍，对原告的项目公司实施敲诈。 第八组证据：1.(2018)黑02行初49号行政裁定书；2.最高人民法院（2013）民二终字第54号民事判决书。证明被告在原告要求履行合同的诉讼过程中提出解除合同，而最高人民法院认为，在诉讼过程中行使合同解除权，以对抗合同相对方要求其继续履行合同的诉讼请求，有违诚信原则，且与人民法院行使的审判权相冲突，故其在诉讼程序中实施的解除合同的行为不能产生解除合同的法律效力。 被告辩称，请求驳回原告的诉讼请求。理由：原告与被告于2013年8月24日签订了项目投资协议书，于2014年9月24日签订了项目补充协议书，协议书约定由原告建设嘉泰义乌小商品批发城项目，补充协议约定将项目地址由讷河市通江路西段路南变更为讷河市棚改四号段。原告在讷河市成立讷河市益华实业有限公司，并确定讷河市益华实业有限公司和讷河市国泰房地产开发有限公司三家公司均为讷河市小商品城项目公司。按照立项申请和有关批复及原告方内部签署的合作协议等客观证据足以确定，讷河市棚改四号段的征收拆迁补偿和安置由原告承担，具体工作由原告下属公司国泰房地产开发有限公司实施。但在棚改四号段征收拆迁过程中，讷河市国泰房地产开发公司滥用职权，采取虚构无证或无证房面积、超过征收补偿方案确定比例超标准补偿等非法方式，与被征收人签订补偿协议，并将大部分房屋予以拆扒。而按照原告与被征收人签订的补偿协议确定的回迁比例，根本无法完成回迁安置和项目建设，回迁户因无法回迁不断投诉和信访，造成严重不良社会影响和不稳定因素。事件发生后经调查得知，原告在项目合作协议签订后就将项目以“合作形式”分割转让给齐齐哈尔市乾程机械制造有限公司，这家企业注册资金仅为十万元，经营范围是机床和专用设备制造。之后乾程公司又将项目以“合作形式”转卖给国泰房地产开发有限公司，合同约定的中间费用800万元。国泰公司和讷河市益华公司内部之间又存在欺诈等行为，三家公司负责人在项目中还涉嫌实施违法犯罪行为。棚改四号地回迁建设项目一直搁置，目前征收部门只能垫付回迁居民临时安置补助费。原告及下属公司的多名具体负责人均因在本事件中涉嫌犯罪正在被追究刑事责任。原、被告双方签订的项目合作协议履行的前提基础就是完成项目地段的征收回迁安置，完成净地后才能进入下一步招拍挂和开发建设阶段。因原告原因导致讷河棚改四号地已经不能完成回迁安置，原告所称的义乌小商品城项目缺乏客观真实性和可行性。双方的项目合作协议书和补充协议根本不具备履行的可能性。原告的违法和违约行为严重侵害了国家利益和社会公共利益、人民群众的合法利益，导致本项目协议的合同目的无法实现，双方无法继续履行合作协议。原告在此情况下还要求继续履行合作协议没有任何依据，其诉讼请求无法支持。原告诉求撤销被告作出的终止履行通知书没有法定理由，应予驳回。 被告在法定期间内提交的证据如下： 1.项目投资协议书和项目补充协议书。证明协议约定原告是依法有偿取得项目用地，不是被告无偿供地。协议约定原告在讷河市成立项目公司。因原告出现一定的违约情形的，被告有权终止协议。 2.联络函。证明项目建设的承诺并明确在讷河市成立项目公司；3.关于义乌小商品城项目公司的回复。证明讷河市益华实业有限公司和讷河市国泰房地产有限公司均为讷河义乌小商品城的项目公司。 4.讷河益华实业公司关于讷河市义乌小商品城建设项目的立项申请和进行前期工作的申请。证明确定项目用地是棚户区改造四号地段及确定讷河市益华实业有限公司是香港益华公司的项目公司。资金来源均为企业自筹。 5.讷发改审批【2015】01号批复。证明讷河市发展与改革局审批同意益华公司项目建设地点为棚户区改造四号地段、项目总投资为50,000万元，资金来源为企业自筹。 6.征收立项、征收决定公告、征收补偿方案等文件。证明本案所涉棚户区改造项目用地已经法定程序审批。进入征收补偿法定程序，征收补偿方案确定补偿标准住宅房屋为1：1.3。 7.原告与齐齐哈尔市乾程机械制造有限公司合作协议、合作协议书、项目转让合同。证明原告违反约定非法转让；协议内容确定原告方承担征收、建设等资金，被告并没有认可原告的非法转让行为，原告称是设立公司，但实际是非法转让项目。 8.规划、征收等部门与讷河益华公司往来函。证明讷河益华公司超标准签订回迁安置协议导致违反规划，规划设计存在挡光等问题，无法通过规划导致不能建设。征收部门多次催促讷河益华公司缴纳征收补偿资金，益华公司一直拖延。证明原告存在两项违法违约行为，没有缴纳征收补偿资金，征收回迁标准过高。 9.讷河市征收办说明。证明原告项目公司违法签订回迁协议总体情况，由于严重违反征收补偿方案导致无法回迁建设。 10.部分回迁协议及统计表。证明原告项目公司签订的房屋征收补偿协议书，普遍存在虚假和严重超法定标准的情况。 11.(2018)黑02行初49号行政裁定书，证明被告不是根据诉讼才下发的解除合同的通知，而是已经提前做出。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1的真实性、关联性、合法性没有异议，但对证明目的有异议，第一点，按照协议约定，被告应当无偿提供土地，原告如果交纳土地出让金，被告应当百分之百返还给原告的。第二点，被告解除通知中的理由不符合投资协议约定的可以终止协议的五种情形。对证据2、3、4、5没有异议。对证据6的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议，市政府的征收决定公告明确表明房屋征收实施的主体是被告，而不是原告以及原告的项目公司。对证据7的真实性、合法性、关联性、证明目的均有异议，即便存在这三份协议，就是正常的融资也符合法律规定，不存在倒卖项目的问题。因为双方签订的投资协议约定原告存在非法倒卖土地的情形才能行使合同解除权。本案原告还没有获取土地使用权，所以被告提出的非法转让不正确。该协议并未约定由原告方承担征收建设的资金。项目转让合同系讷河市兴烨燃气有限公司与衣志国所签，并非原告所签。对证据8的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议，原告在被告没有提供土地的情况下已经很积极地开展合同履行前期工作。征收补偿实施主体是县级人民政府。讷河市益华实业有限公司从来就没有和任何一个拆迁户签订任何回迁协议。对证据9的真实性、合法性、关联性没有异议，但是对证明目的有异议，签订的回迁协议主体应当是市征收办，而不是原告所谓的项目公司。对证据10的真实性无法确认，不予认可。对证据11的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议，被告是在诉讼中作出的本案通知书。 被告对原告提交的第一组证据中的两份协议没有异议，对三份证据的真实性均没有异议，对证明的问题有异议。对第二组、第三组证据真实性没有异议，但这只能证明被告在履行协议，不能证明原告履行协议。对第四组证据的1、2、3能够证明资金来源是原告方自筹，证据4能够证明原告方报送的规划设计已经不符合讷河市城乡规划总体要求，说明原告的回迁安置比例已经严重超过法律标准。证据5被告没有收到，该证据也不能体现原告不负责回迁安置，反而能证明原告负责回迁安置。证据6-9真实性没有异议，但是也能够体现规划部门已经提出对益华公司的规划设计未予同意，说明原告的设计不符合城市规划总体要求。证据10说明征收主管部门要求国泰公司解决回迁安置中的具体问题。证据11、12能够体现原告负责征收安置，与原告说的不负责征收安置相矛盾。证据13规划部门再次向原告下属公司下达规划不符合要求的通知，说明原告在此项目总体规划中不合法。证据14、15说明征收主管部门多次书面通知原告方应当缴纳征收补偿资金，征收补偿资金的存储是法定程序，并不是原告所讲的敲诈。证据16只能说明原告方负责回迁安置，负责征收工作和资金来源。证据17-21证明原告需要缴纳征收补偿资金，原告方从来没有提出异议，只是对交付时间和条件提出自己的想法，对缴纳问题从来没有提出过异议。证据22证明规划局明确告知原告的规划不符合城市规划总体要求。证据23、24证明国泰公司和讷河实业公司是原告下属公司，但是在另案中，原告方一直否认国泰是下属公司，与原告的观点自相矛盾。原告提供的证据23、24证明原告下属公司国泰公司签订了征收补偿协议，原告应当对下属公司签订的协议承担共同责任。因此被告基于原告超标准签订协议的行为，导致超标准安置，有权解除合同。证据25是征收部门向原告下属的公司下发缴纳征收补偿资金的通知。第五组证据中的1证明征收部门向原告下属公司催缴征收补偿资金。证据2证明讷河市城乡规划局向原告下达不符合规划要求的具体意见。说明原告征收和规划建设不合法。对证据3本身没有异议。第六组证据证明原告违反合同和法定义务，与原告自称的积极履行义务相矛盾。第七组证据中2018年3月20日讷河市益华实业有限公司的回复在被告档案中没有留存，但是回复本身也没有否认原告负责动迁，而且原告在第二项中也说明动迁完毕后即可购地，已经准备好资金等，证明原告负责资金。原告引进中冶十三局，证明原告负责建设。原告提供的所有证据都是反证，不能证明原告主张。证据2、3、4证明征收部门和规划部门又向原告下达了催缴通知以及原告不符合规划要求的书面意见。 被告对第八组证据中的裁定没有异议，该裁定没有生效，同时说明原告的诉讼请求不合法。对证据2认为：第一，不属于证据；第二，真实性无法考证；第三，不能证明原告观点，与本案没有关联性。 对上述证据认证如下：原告对被告提交的证据的真实性、合法性、关联性均没有异议，予以确认。被告对原告提交的证据真实性、合法性、关联性没有异议，予以确认。 经审理查明，2013年8月24日，黑龙江省讷河市人民政府与益华国际控股有限公司签订项目投资协议书，约定甲方（黑龙江省讷河市人民政府）为大力发展小商品经济，增加社会就业，推动经济快速发展，引进益华国际控股有限公司投资建设嘉泰义乌小商品批发城项目，双方本着“互利互惠，共同发展”的原则，签订协议。第一项建设项目第三款约定，建设内容：项目总投资3亿元人民币，总建筑面积约7万平方米，其中：商业建筑面积约3.7万平方米，地下停车场建筑面积约0.8万平方米，商户配套住宅建筑面积约2.5万平方米（以规划设计为准）。第四款约定，建设期限：自2013年9月至2015年9月建成运营。第二项甲方义务第一款约定，为乙方提供项目建设所需用地（按土地出让金的100%扶持企业基地设施建设），且达到“五通一平”标准。第三项第二款约定，乙方应在2015年9月末前完成项目建设的全部固定资产投资。固定资产投资额度没有达到总固定资产额度的70%，按本约定承担相应责任。第三款约定，乙方应在讷河市注册成立独立核算的法人公司。第四项第二款约定，乙方有下列情形之一，甲方有权终止协议，由此产生的一切后果和经济损失由乙方承担。1.未按本协议约定固定资产投资额度达不到总额70%的；2.擅自变更项目建设内容和用途的;3.未按本协议约定期限开工生产投入运营的；4.擅自转让、出卖或出租土地的；5.未按本协议约定，在建设期限内未完成工程建设或建设不相关设计标准的。第三款约定，甲乙双方任何一方违反本协议的约定，应依照有关法律、法规的相应规定承担违约责任，赔偿对方因此所受到的经济损失。2014年9月24日，原、被告双方签订了项目补充协议书，对2013年8月24日签订的项目投资协议书变更条款补偿如下：第一款约定，甲方为乙方在我市建设义乌小商品城、城市综合体（商住）等项目提供建设净地约5万平方米，并依法按国土部门规定获得土地出让使用权。第三款规定，乙方取得项目建设净地后，建设工期为18个月。2014年10月27日，原告根据投资协议的约定，设立了讷河益华实业有限公司。齐齐哈尔市乾程机械制造有限公司（甲方）与香港益华国际控股有限公司(乙方)签订了黑龙江讷河义乌小商品批发城合作协议，就黑龙江讷河义乌小商品城项目达成协议。2014年10月28日，齐齐哈尔市乾程机械制造有限公司(甲方)与国泰房地产开发有限公司(乙方)签订合作协议书。协议约定，甲乙双方经多次友好协商，本着互惠互利、共同发展的原则，甲方同意将其与香港益华国际控股有限公司共同开发建设的讷河市义乌小商品城项目中，甲方投资建设部分与乙方合作投资建设。2015年1月16日，讷河市益华实业有限公司向讷河市发展和改革局发文《关于讷河市益华实业有限公司讷河义乌小商品城建设项目的立项申请》，第一条规定，项目名称，讷河市益华实业有限公司讷河义乌小商品城建设项目。第六条规定，本项目位置位于棚户区改造四号地，占地面积4.7万平方米，项目建设工期为2年，2015年5月开始土建施工，2016年4月末投入运营。第八条规定，资金来源，项目所需资金全部为企业自筹。2015年1月16日，讷河市发展和改革局作出批复，第五条规定，请讷河市益华实业有限公司根据批复文件，组织开展项目可行性研究，并按规定申请办理规划选址、用地预审、环境影响评价等审批手续。2015年1月25日，讷河市城乡规划局作出《关于益华实业公司提供的的意见》，提出意见：1.用地性质不符；2.开发强度过高；3.交通组织设计能否满足人群密集场所疏散要求，请求安监局、消防队提出意见；4.未提供日照分析报告；5.该修详设计中最高建筑物为31层，限高100米，讷河市消防队的消防设备能否满足高层防火需要。2015年1月27日，讷河市益华实业有限公司对上述意见作出说明。2015年5月4日，讷河市人民政府发布关于棚改四号地段房屋征收决定的公告，对棚改四号地段房屋进行征收。2015年5月28日，讷河市城乡规划局就建筑退让、绿地率等问题向讷河市益华实业有限公司提出意见。2015年6月5日，讷河市房屋征收与补偿办公室向齐齐哈尔市国泰房地产开发有限公司出具《讷河市征收办关于棚改四号地段征收工作近期需解决问题的提醒函》，针对棚改四号地段房屋征收过程中出现的立项审批手续不全、基站迁移等问题，提出提醒。2015年6月25日，讷河市益华实业有限公司向讷河市市委、讷河市人民政府作出《关于讷河市义乌小商品城项目前期动作中存在问题的请示》。其中第六条汇报内容，项目现场方面，规划、拆迁前期工作运作良好，预期乐观：1.公司于3月15日始进行棚改4号地进行拆迁摸底调查；2.5月4日-6月4日，已步入调查公示期间，总预计拆迁户341户……并提出建议，能否对已经签订了动迁、回迁协议的部分院房实施拆迁。2015年7月5日，讷河市房屋征收与补偿办公室作出《关于义乌小商品项目被征收户签约与拆迁问题答复的函》，原则同意该公司对已签订回迁安置协议的被征收人房屋及附属设施实施拆扒。2015年7月14日，讷河市房屋征收与补偿办公室向齐齐哈尔市国泰房地产开发有限公司作出《关于棚改四号地段征收工作近期需解决问题的提醒函》，要求该公司完成征收保证金专户存储、专款专用。2015年7月27日，讷河市益华实业有限公司对讷河市市委、讷河市人民政府作出《关于讷河市义乌小商品城项目征收保证金的回复》，公司意见：提请讷河市房屋拆迁与补偿办公室，依照讷河市的保证金提交标准与惯例，出具具体缴纳金额以及使用办法，并同时出具该企业与政府间的拆迁有关协议，双方共同探讨，条件成熟，该公司将依照协议坚决执行。2015年9月5日，讷河市益华实业有限公司作出《关于讷河市义乌小商品城项目拆迁工作的回复函》认为虽然回迁比例较高，但都是政策界定之内的。2015年9月23日，讷河市益华实业有限公司向讷河市征收办出具《关于讷河市益华实业有限公司和讷河市国泰房地产开发有限公司合作关系的说明》，由于香港益华国际控股有限公司在讷河成立的益华实业有限公司申请建设的商业地产项目。该项目包括义乌小商品城、大型城市综合体和配套住宅，我公司主商业运营，无经营项目。由于实业公司无开发资质故和国泰房地产开发有限公司共同合作完成现讷河棚改四号地项目。2015年9月24日，讷河市益华实业有限公司向讷河市征收办出具《关于义乌小商品城项目公司问题的回复》，讷河市益华实业有限公司和讷河市国泰房地产有限公司，均属讷河义乌小商品城项目公司。此后，讷河市房屋征收与补偿办公室多次向讷河市益华实业有限公司及讷河市国泰房地产有限公司发出要求二公司存入征收补偿费存入指定帐户的提醒函。讷河市规划局多次要求讷河市益华实业有限公司修改设计方案的评审意见。2018年3月20日，讷河市益华实业有限公司出具《关于讷河市棚改四号地段项目若干问题的回复》，关于项目后续投资情况回复称，开工前准备土地出让金和各种配套费，该资金已落实完，待该项目动迁完成后即可购地，完成开工之前各项准备。2018年11月2日，原告向本院提起诉讼，要求被告继续履行提供位于黑龙江省讷河市行政区域内净地5万平方米的合同义务，判令被告协助原告办理土地使用权出让及不动产登记等事宜。该案在审理过程中，被告于2019年1月17日作出《终止履行(解除合同）通知书》。2019年2月18日，原告向本院提交关于《终止履行(解除合同）通知书》的说明，要求本院对该通知书确认无效，但不撤销原诉讼请求。本院2019年4月12日作出(2018)黑02行初49号行政裁定书，以原告起诉超过起诉期限为由驳回原告起诉。2019年4月23日，原告向本院提起诉讼，要求撤销《终止履行(解除合同）通知书》。 另查明，齐齐哈尔市乾程机械制造有限公司(甲方)与香港益华国际控股有限公司(乙方)签订的《黑龙江讷河义乌小商品批发城合作协议》第四条约定，该项目的实施过程中，由于项目的两个部分不能分割，所以要统一动迁，统一规划，统一取得土地使用权，统一建设施工，统一销售，统一验收，统一管理。动迁补偿和土地出让金及建设中的前期相关税费，由甲方先行垫付。第五条约定，乙方与讷河市人民政府签订合作协议后，双方共同组建讷河的独立法人公司，该独立法人公司的法定代表人由甲方派代表出任，在公司章程中依据甲乙双方各自投资份额及政府认定投资主体的需要酌情确定股份比例，实际运行中的利益按各自承建部分自负盈亏。乙方可派代表出任总经理及建设总监负责政府协议与工程总监理。 本院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。行政协议虽然与行政机关单方作出的行政行为一样，都是为了实现公共利益或者行政管理目标，但与单方行政行为不同的是，它是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，由这种双重混合特征所决定，一方面，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议；协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务；当出现纠纷时，也要首先根据协议的约定在《合同法》的框架内主张权利。另一方面，“协商订立”不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系。法律虽然允许行政机关与行政相对人缔结协议，但仍应坚持依法行政，不能借由行政协议扩大法定的活动空间。法律也允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思合致。具体到本案，黑龙江省讷河市人民政府与益华国际控股有限公司签订《项目投资协议书》及《项目补偿协议书》系行政管理机关以土地优惠政策引进益华控股有限公司投资建设嘉泰义乌小商品批发城项目，属于以行政协议的方式行使行政权力的行为。在行政协议的订立、履行过程中，不仅行政机关应当恪守法定权限，不违背法律、法规的强制性规定，履行协议约定的各项义务，行政协议的相对方也应严格遵守相关法律、法规的规定和协议的约定，否则行政机关有权依照《合同法》的相关规定以及合同的约定，行使解除合同的权利。《项目投资协议书》第三项第二条规定，乙方应在2015年9月末前完成项目的全部固定资产投资。如果固定资产投资额度没有达到固定资产额度的70%，按本协议约定承担相应责任。第四项第二条规定，乙方有下列情形之一，甲方有权终止协议，由此产生的一切后果和经济损失由乙方承担。1.未按本协议约定固定资产投资额度达不到总额70%的；2.擅自变更项目建设内容和用途的；3.未按本协议约定期限开工并投入运营的；4.擅自转让、出卖或出租土地的；5.未按本协议约定，在建设期限内未完成工程建设或建设不符合相关设计标准的。根据原告设立的讷河市益华实业有限公司、齐齐哈尔市国泰房地产开发有限公司与被告及讷河市房屋征收办等回函可知，案涉地段拆迁工作由原告设立的公司承担，且该公司已经开始拆迁工作，部分居民签订了安置补偿协议，并已搬迁。原告虽称其与被告签订的协议中未约定原告承担拆迁义务，但在协议履行过程中，原告设立的公司确实承担了拆迁责任，并已实际实施。讷河市房屋征收与补偿办公室多次向讷河市益华实业有限公司、齐齐哈尔市国泰房地产开发有限公司发出提醒函，要求其对征收保证金专户存储、专款专用，但两公司并未履行该义务。由于讷河市益华实业有限公司在拆迁过程中与被征收人签订的协议并未按照征收补偿方案的规定进行补偿，超过方案标准进行补偿，按照原告公司与被征收人签订的补偿协议确定的回迁比例，无法完成回迁安置和项目建设。关于回迁比例过高的问题，讷河市益华实业有限公司在2015年9月5日作出的《关于讷河市义乌小商品城项目拆迁工作的回复函》中亦认可。回迁户因无法回迁不断投诉和信访，造成严重不良社会影响和不稳定因素。原、被告双方签订的项目合作协议履行的前提基础是完成项目地段的征收回迁安置，完成净地后才能进入下一步招拍挂和开发建设阶段。因原告原因导致讷河棚改四号段已经不能完成回迁安置，原、被告双方项目合作协议书和补充协议目的无法实现，双方无法继续履行合作协议。同时，根据本院查明的事实，原告也未按照协议约定在2015年9月末前完成项目的全部固定资产投资。原告已符合合同约定解除条件，被告据此作出《终止履行(解除合同）通知书)》，符合《合同法》第九十三条第二款的规定，也符合《项目投资协议》第四项第二条的约定。原告要求撤销被告作出的终止履行通知书的诉讼请求无法得到支持，应予驳回。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告益华国际控股有限公司的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告益华国际控股有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。 审判长  王春华 审判员  郭春丽 审判员  周巍巍 二〇一九年八月十四日 书记员  王 迎 附：本判决适用的相关法律及司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 2.中华人民共和国合同法 第九十三条当事人协商一致，可以解除合同。 当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。