重庆市第五中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)渝05行初256号 原告暨原告委托代理人卢勇，男，汉族，1976年11月25日出生。住址：重庆市綦江区文龙街道瀛溪村7组。 原告黎红，女，汉族，1985年9月25日出生。住址：重庆市綦江区文龙街道瀛溪村7组。 原告黎廷树，男，汉族，1960年10月10日出生。住址：重庆市綦江区文龙街道瀛溪村7组。 被告重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人唐潸，该政府工作人员。 委托代理人杨贻然，该政府工作人员。 原告卢勇、黎红、黎廷树诉被告重庆市人民政府驳回行政复议申请决定一案，本院于2019年4月9日受理后，在法定期限内向各方当事人送达了权利义务须知等法律文书，并向被告重庆市人民政府发出了行政机关负责人出庭应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月31日依法公开开庭审理了本案。被告重庆市人民政府的负责人未到庭参加诉讼，向本院提交了负责人不能出庭应诉的情况说明。原告暨原告委托代理人卢勇，被告重庆市人民政府的委托代理人唐潸到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年3月5日，被告重庆市人民政府作出渝府复[2019]89、90、91号《驳回行政复议申请决定书》，认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款“公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议”的规定，申请人卢勇、黎红、黎廷树就申请事项已向人民法院提起行政诉讼，不得再就同一事实申请行政复议。申请人提起的[2018]渝05行初437号行政诉讼案的诉求与本案的复议请求文字表述虽有不同，但其实质均是请求确认重庆市綦江区人民政府征收其不在《重庆市人民政府关于綦江区建设东部新城道路工程农用地转用和土地征收的批复》（渝府地[2014]1210号,以下简称《批复》）范围内的房屋违法，因此，卢勇等人所提行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款的规定。自2016年4月17日起，申请人应当知道《批复》及其相关内容，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，申请人所提复议申请超过法定期限，不符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例规定的受理条件。申请人请求重庆市綦江区人民政府给予赔偿的问题，不属于本案审查范围。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人卢勇、黎红、黎廷树的行政复议申请。 原告卢勇、黎红、黎廷树诉称，一、由于綦江区东部新城开发建设需要，重庆市綦江区人民政府以整体端队征收原告所在集体经济组织全部土地和房屋为名，对原告家庭的承包地、宅基地及房屋实施了征收，因在征收行为中未给予原告合理安置补偿，原告通过信息公开获知《批复》，原告对该批复不服，认为该批复取得批准日期在实施征地拆迁日之后，征收程序违法，故向重庆市人民政府申请行政复议，请求对该批复予以撤销，后重庆市人民政府作出渝府复[2017]878号行政复议决定，维持了该《批复》。原告对此不服，依法向国务院申请裁决，经国务院审理后作出国复[2018]2028号《行政复议裁决书》，撤销了重庆市人民政府作出的渝府复[2017]878号行政复议决定，同时国务院审理查明原告的承包地和宅基地当初并未获得依法批准征收，且不在渝府地[2014]1210号《批复》征地范围内。二、原告对綦江区人民政府擅自超越职权征收自己财物的行为不服，向被告提出复议申请，后被告作出案涉《驳回行政复议申请决定书》，原告不服，认为被告作出案涉《驳回行政复议申请决定书》故意遗漏删减和篡改原告复议请求事项内容，未依法对原告的复议申请作出全面处理，属于未全面履行行政职责的不作为行为。该行为严重违反行政复议的相关法律规定，故案涉《驳回行政复议申请决定书》（渝府复[2019]89、90、91号）认定事实不清、证据不充分、适用法律错误，应当确认违法并予以撤销。三、被告以不符合行政复议法规定的受理条件驳回原告的复议申请的认定事实不清、证据不充分。四、被告存在行政不作为，未全面履行有效化解征地拆迁争议矛盾的职责义务，违反法律政策，人为增加申请人诉累、不实质性解决问题，不惩戒和纠正违法行政行为。综上，重庆市人民政府人为删减、篡改、变更原告复议申请内容，而作出缺少原告要求对征收其宅基地、承包地和责令给予赔偿审查事项的复议决定属于未全面履行行政复议法定职责义务的违法行为；被告作出本案所涉复议决定认定原告曾经向人民法院提起行政诉讼请求内容与本案提出行政复议请求内容属于完全一致的同一事实，以及认定原告曾经提出行政诉讼应当知晓该《批复》就径行臆断原告也就应当知道自己承包地、宅基地和房屋未经依法批准，不在征收范围内的时间认定属于认定事实错误；故案涉《驳回行政复议申请决定书》认定事实不清、证据不足、缺乏事实和法律依据，应当依法确认违法并予以撤销。故：1、请求判决确认重庆市人民政府于2019年3月5日作出的《驳回行政复议申请决定书》（渝府复[2019]89、90、91号）违法并予撤销，并责令其限期重新作出行政复议决定；2、被告承担本案全部诉讼费用。 原告向本院举示以下证据： 1、《綦江区东部新城管委会征地房屋拆迁补偿安置协议书》； 2、綦江区环城大道登瀛段项目征地拆迁补偿资金的发放和使用情况； 3、《重庆市綦江区东部新城管理委员会、重庆市綦江区文龙街道办事处征收土地通告》； 4、《重庆市綦江区人民政府关于同意环城大道登瀛段土地及房屋拆迁补偿安置方案的批复》（綦江府[2013]79号）； 证据1-4拟证明：1.被告已经对原告承包地、宅基地等实施了征收，但其未经依法批准征收，未在征地批复红线范围内，被告违规超范围征收原告财物的行政行为违法，应当判决确认违法；2.被告与原告签订该补偿安置协议征收原告承包地、宅基地和房屋的程序严重违法、不具有行政行为实施主体资格，未保障原告家庭成员居住权，未给予原告合理补偿安置，其对原告实施的征收行为应当确认违法；3.被告征收原告合法财物是以合法形式掩盖非法目的实施的，且未依法主动告知原告行政复议的权力和期限，导致原告在没有国务院裁决审查认定之前不能识别知晓自己财物是否依法批准和不在《批复》征地红线范围内。原告真正知道自己财物被征收是未经依法批准征收，且不在《批复》红线范围内的时间是原告收到国务院裁决书之后的2019年1月1日，故原告提起本案行政复议未超法定期限，被告作出涉案复议决定认定事实不清、证据不足、适用法律错误，应当确认违法并予撤销。 5、《政府信息公开答复书》（[2018]第06号）；拟证明被告征收原告财物，未依法履行征地拆迁前入户土地调查和确认告知法定征收程序，侵犯原告知情权，导致原告在收到国务院《裁决书》之前无法识别自己被征收的财物未经依法批准，不在征地红线范围内。原告提出本案行政复议申请符合受理条件，没有超过法定期限。綦江区政府在没有依法办理涉及原告承包地等土地审批手续前，已经实施了对原告土地违法征收的事实。被告应当依照行政复议请求作出审查。 6、《中华人民共和国国务院行政复议裁决书》（国复[2018]2028号）； 7、EMS快递签收单； 证据6-7拟证明：1.申请人通过国务院裁决审查的事实才知道自己的承包地、宅基地和房屋未被批准征收，不在渝府地[2014]1210号批复征地范围内，当初被申请人征收申请人财物的行为属于以合法形式掩盖非法目的的非法征收行为，应当依法确认违法；2.申请人知道自己的承包地、宅基地房屋等未被批准征收，并不在渝府地[2014]1210号批复征地范围内的时间是收到国务院裁决书的2019年1月1日之后才知晓的，原告提出本案行政复议未超期限；3.綦江区政府在未办理审批手续前已经对原告土地实施了违法征收；4.该事实是属于原判令生效后发生的新事实，原告可以以此重新行使司法救助的权利。 8、申请人身份户籍资料； 9、《乡村房屋所有权证》（字第XXXXX号）和（綦乡产字第XXXXXXX号）； 10、《村镇房屋产权申请登记审批表》； 11、《农村土地承包经营权证》； 证据8-11拟证明被告征收原告承包地、宅基地和房屋具有利害关系的人身权利和财产证明资料。 被告重庆市人民政府辩称：一、本机关是作出《驳回行政复议申请决定书》（渝府复[2019]89、90、91号）的适格主体；二、本机关所作《驳回行政复议申请决定书》（渝府复[2019]89、90、91号）程序合法；三、本机关所作《驳回行政复议申请决定书》（渝府复[2019]89、90、91号）认定事实清楚、证据充分、适用法律正确；请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告重庆市人民政府在法定举证期限内向本院提交并举示了以下证据： 1、《行政复议申请书》； 2、《行政复议答复通知书》、送达回证及邮寄凭据； 3、《行政复议答复书》； 4、《驳回行政复议申请决定书》（渝府复[2019]89、90、91号）、送达回证及邮寄凭据； 证据1-4拟证明本机关作出行政复议决定程序合法、事实清楚、适用法律正确； 5、《重庆市人民政府关于綦江区建设东部新城道路工程农用地转用和土地征收的批复》（渝府地[2014]1210号）； 6、（2018）渝05行初437号《行政裁定书》； 7、《行政诉讼起诉书》及重庆市第五中级人民法院传票； 8、《行政复议更正通知书》（渝府复[2019]89、90、91号）、送达回证及邮寄凭据。 证据5-8拟证明本机关作出《驳回行政复议申请决定书》（渝府复[2019]89、90、91号）事实清楚、证据充分、适用法律正确。 经庭审质证，原告对被告举示的证据1-4真实性无异议，其证明目的不认可；证据5不认可其证明目的，因为该批复经过国务院裁决认定与原告没有法律上的利害关系，达不到被告作出复议决定认定其为綦江区人民政府征收原告土地的依据的目的；证据6证明目的不认可，因为该诉求与本案复议请求内容不完全一致；证据7不认可其证明目的，因为该起诉书涉及批复内容与原告没有法律上的利害关系，被告作出的事实认定属于错误；证据8证明被告作出复议决定认定事实明显错误，具有明显不当的情形，被告作出的复议决定应当确认违法并撤销。被告认为原告举示的证据1-5，对其真实性无异议，但与本案无关，且通过这些证据并未体现原告房屋是经由案涉《批复》（渝府地[2014]1210号）所征收，原告也表明了与该《批复》无利害关系，被告作出案涉驳回决定书并无不当；证据6-7真实性无异议，但与本案无关，达不到其证明目的；证据8-11，真实性无异议，但与本案无关，达不到其证明目的。 本院对上述证据认证如下：原告举示的证据虽不能实现其证明目的，但能够证明本案基本事实，真实、合法，与本案有关联，予以采信。被告举示的证据真实、合法、与本案有关联，依法予以采信。 经审理查明：2019年1月10日，被告收到原告的《行政复议申请书》，原告以綦江区人民政府为被申请人，复议请求：确认被申请人在未经法律程序批准征收时就对申请人不在渝府地[2014]1210号批复征收范围内的承包地、宅基地和房屋实施征收的行政行为违法，同时请求决定被申请人向申请人依法给予赔偿。2019年1月17日，被告作出《行政复议答复通知书》并送达綦江区人民政府，同时抄送原告。2019年1月24日，綦江区人民政府向被告提交《行政复议答复书》。2019年3月5日，被告重庆市人民政府作出渝府复[2019]89、90、91号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回原告的行政复议申请，并邮寄送达原告。2019年4月18日，被告发现渝府复[2019]89、90、91号《驳回行政复议申请决定书》存在笔误，作出《行政复议更正通知书》，将复议决定中第4页最后一自然段中“2014年10月21日，被申请人作出《批复》”更正为“2014年10月21日，重庆市人民政府作出《批复》”，并将该通知书邮寄送达原告。原告不服，起诉来院，请求判决确认被告于2019年3月5日作出的《驳回行政复议申请决定书》（渝府复[2019]89、90、91号）违法并予撤销，并责令其限期重新作出行政复议决定。 另查明，本院于2018年8月3日作出(2018)渝05行初437号行政裁定，认为：原告卢勇、黎红、卢思源、黎廷树、朱绍英起诉请求为“确认被告征收原告不在渝府地[2014]1210号征地批文批准红线范围内房屋的行政行为违法”并要求对规范性文件一并审查。此前原告卢勇等5人作为原告起诉本案被告重庆市綦江区人民政府的(2018)渝05行初198号行政案件，诉讼请求为“确认被告在未取得用地批文和未依照法定程序发布征地公告前即组织实施征收原告房屋的行政行为违法”并要求对规范性文件一并审查。两案诉讼请求的文字表述虽有不同，但其实质均是请求确认被告未取得征地批复征收其房屋的行政行为违法。故原告卢勇等5人提起本案诉讼，当事人、诉讼标的、诉讼请求均与本院已经审理并裁定的(2018)渝05行初198号相同，符合《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定的“重复起诉”，裁定驳回原告卢勇、黎红、卢思源、黎廷树、朱绍英的起诉。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。被告作为重庆市綦江区人民政府的上级人民政府，具有作出本案复议申请决定的职权与职责。被告在收到原告的复议申请后，在法定期限内作出了复议决定，程序合法。 根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》等规定，农民集体所有土地可以依法征收为国有土地，被征收土地上的房屋等建、构筑物基于集体所有土地被征收而补偿安置。原告的案涉复议请求是要求被告确认綦江区人民政府未经法律程序批准征收时就对原告不在渝府地[2014]1210号批复征收范围内的承包地、宅基地和房屋实施征收的行政行为违法，同时请求决定被申请人向申请人依法给予赔偿。原告的该复议申请系对征收集体所有土地行为不服而引发的纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体、农村集体经济组织所有，不属于农民个人或部分人所有。因此，农民个人认为农民集体、农村集体经济组织土地所有权等合法权益受到侵害，需要对外主张权利时，应通过法定的途径和形式，将农民个人的意愿转化为村农民集体、农村集体经济组织的意愿，并以村农民集体、农村集体经济组织的名义对外主张权利，农民个人未经授权不能代表村农民集体、农村集体经济组织对外主张权利。本案中，原告以个人名义对涉及农村集体土地征收的行政行为提起行政复议，不具有案涉复议申请的申请人的主体资格，依法应当驳回原告的行政复议申请。并且原告向本院起诉要求确认綦江区人民政府征收原告不在渝府地[2014]1210号征地批文批准红线范围内房屋的行政行为违法的诉讼，因“重复起诉”已被本院裁定驳回起诉。原告申请要求确认征收其房屋违法的行政复议请求，已经人民法院审理结案，案涉复议决定对其复议请求不予支持正确。虽然被告在复议过程中，将原告的复议请求归纳为“确认被申请人征收其未在《批复》范围内的房屋违法，并责令被申请人依法给予赔偿”，但因原告不具有对涉及农村集体土地的承包地、宅基地征收行为提起行政复议的主体资格，而行政赔偿请求不属于行政复议审查范围，被诉复议决定认为原告所提行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回其复议申请并无不当。 综上，被告作出驳回原告的行政复议申请决定符合法律规定，原告要求撤销被诉复议决定的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告卢勇、黎红、黎廷树的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告卢勇、黎红、黎廷树负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。 审 判 长  龙晓波 人民陪审员  邱 彦 人民陪审员  谢树珍 二〇一九年八月二十一日 法官 助理  曹 怡 书 记 员  温夏秋 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政复议法》 第十三条对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。 对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。 第十六条公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。 公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请： （一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的； （二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。 上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。