广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终2091号上诉人（原审原告）：广州三扬电子有限公司。住所地：广东省广州市南沙区东涌镇大鱼公路158号。法定代表人：施声扬，总经理。委托代理人：郭玉霞、梁钊明，均系广东中穗律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州住房公积金管理中心。住所地：广东省广州市天河区华就路12号2-4楼。法定代表人：夏卫兵，主任。原审第三人：陈话，男，1981年11月29日出生，汉族，住广东省高州市。上诉人广州三扬电子有限公司（以下简称三扬电子公司）因诉被上诉人广州住房公积金管理中心（以下简称公积金中心）以及原审第三人陈话住房公积金行政处理一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初4978号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明:2017年12月25日，陈话向广州公积金中心递交《投诉信》，请求广州公积金中心为其追讨2006年3月至2016年12月三扬电子公司欠缴部分的住房公积金，并向广州公积金中心提交了三扬电子公司商事登记基本信息、《缴费历史明细表》《历年工资总额明细表》《纳税人、扣缴义务人涉税保密信息告知书》等材料。2017年12月29日，广州公积金中心向三扬电子公司发出《核查通知书》，要求其对与陈话之间是否存在劳动关系及劳动关系的起始时间，是否为陈话缴存了住房公积金及住房公积金缴存起始时间，陈话相关年度住房公积金缴存基数、比例是否正确等事项进行核实；同时告知三扬电子公司如对陈话所反映的事实、补缴数额有异议，可以在收到通知书之日起10个工作日内提出异议，并附上《住房公积金应缴数额统计表》，该统计表以相关期间陈话的《纳税人、扣缴义务人涉税保密信息告知书》证明的个人收入及《缴费历史明细表》的数据作为其住房公积金缴存基数。三扬电子公司于2018年1月11日签收上述《核查通知书》后未提出异议。2018年3月9日，广州公积金中心经核查后，向三扬电子公司作出穗公积金中心南沙责字〔2018〕1381号《责令限期办理决定书》，责令三扬电子公司在收到决定书之日起10个工作日内为陈话补缴2006年3月至2016年12月期间的单位应缴存部分住房公积金合计31634元到职工住房公积金账户内。广州公积金中心于2018年3月16日向三扬电子公司邮寄送达上述决定书。三扬电子公司于同年3月19日收到后不服，诉至原审法院。另查明，庭审中，三扬电子公司的委托代理人陈述对广州公积金中心认定的陈话与三扬电子公司劳动关系存续期间无异议，且对于以纳税清单证明的工资作为公积金缴存基数亦无异议。原审法院认为，《住房公积金管理条例》第十条第一款规定：“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县（市）不设立住房公积金管理中心。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”因此，广州公积金中心负有辖区内住房公积金管理的职责。《住房公积金管理条例》第十六条第二款规定：“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”第十七条规定：“新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位新调入的职工从调入单位发放工资之日起缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。”第十八条规定：“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5％；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”参照《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管〔2005〕5号）第二条规定：“设区城市（含地、州、盟，下同）应当结合当地经济、社会发展情况，统筹兼顾各方面承受能力，严格按照《住房公积金管理条例》规定程序，合理确定住房公积金缴存比例。单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。采取提高单位住房公积金缴存比例方式发放职工住房补贴的，应当在个人账户中予以注明。未按照规定程序报省、自治区、直辖市人民政府批准的住房公积金缴存比例，应予以纠正。”第六条规定：“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”本案中，广州公积金中心根据《纳税人、扣缴义务人涉税保密信息告知书》《缴费历史明细表》等证据证实三扬电子公司与陈话存在劳动关系，以陈话提供的相关证据作为基础，初步查明三扬电子公司欠缴陈话的住房公积金情况后向三扬电子公司发出《核查通知书》，要求三扬电子公司对相关事实情况进行核实，并可在指定的期限内提出异议及提交证据，已给予三扬电子公司陈述、申辩的机会及举证的权利。三扬电子公司接到核查通知后，未提出异议，亦未为陈话缴存劳动关系存续期间的住房公积金，广州公积金中心经审查作出涉案责令限期办理决定并依法送达三扬电子公司，具有事实和法律依据，程序合法。由于《纳税人、扣缴义务人涉税保密信息告知书》明确记载了三扬电子公司为陈话所发工资的具体数额，广州公积金中心以此作为陈话在职期间相应时段的住房公积金缴存基数，符合上述规定，并无不当；对于其余应补缴期间以《缴费历史明细表》记录的养老保险缴费基数作为缴存基数，符合上述规定，亦无不当。三扬电子公司对《缴费历史明细表》的数据作为住房公积金存缴基数存在异议，但未能提交证据证明《缴费历史明细表》的数据与陈话实际收入不一致，亦未提供陈话的工资情况，故对其意见，原审法院不予采纳。关于三扬电子公司提出涉案责令限期办理决定的作出不符合《劳动保障监察条例》等法律法规中关于查处、诉讼时效适用规定的主张。首先，《劳动保障监察条例》规范的是劳动保障监察部门的查处行为，而非规范住房公积金管理部门的责令补缴、追缴行为；其次，根据《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金是单位和职工缴存的长期住房储金，具有强制性、义务性、专项性，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。因此，三扬电子公司的上述主张，于法无据，原审法院不予采纳。关于三扬电子公司提出其与陈话未约定住房公积金缴纳的主张。为职工缴纳住房公积金是用人单位的法定义务，住房公积金的缴存义务具有强制性，来源于法律强制性规定，不以当事人约定为前提。《住房公积金管理条例》已明确规定住房公积金是单位及其在职职工必须依法缴存的长期住房储金，住房公积金的缴存具有强制性、义务性、专项性。且住房公积金的缴交实行专户存储，单位应当自录用职工之日起30日内为职工办理设户缴存手续，并应当于每月发放职工工资之日起5日内将单位缴存部分和为职工代扣代缴部分汇缴到住房公积金专户内，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或少缴。在三扬电子公司和陈话劳动关系存续期间，陈话作为三扬电子公司的在职职工，三扬电子公司必须为其缴存住房公积金。因此，三扬电子公司声称与陈话未约定缴存住房公积金因而不为其缴纳的理由不成立。综上所述，三扬电子公司要求撤销公积金中心作出的涉案责令限期办理决定的请求理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告三扬电子公司的诉讼请求。上诉人三扬电子公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院没有适用两年时效方面的法律规定，是错误的。首先，被上诉人在履行公积金追缴职权时，应当遵守、参照《劳动保障监察条例》的相关规定，除了对是否存在劳动关系进行审查，还应对其补缴年限进行审查，对于超过两年追溯时效的请求不应受理、处理。其次，即使在公权领域，也应适用追溯期限的规定，被上诉人对原审第三人的投诉，应受两年追溯期限的限制。无论是刑法、民法、行政诉讼法等均有设立时效制度，若补缴公积金没有时效限制，不仅造成企业经营不稳定，还会产生因工资数据丧失等原因导致无法确定补缴标准的问题，不利于维护企业、员工利益。二、原审法院未查清上诉人与原审第三人在追缴时间段是否存在劳动关系。根据《关于确立劳动关系事项的通知》（劳社部发〔2005〕12号）的有关规定，确定用人单位与劳动者是否存在劳动关系，应当以双方所签订的劳动合同、劳动者已为用人单位提供实际劳动作为关键因素，而并非以是否购买社保或纳税清单为确立劳动关系的依据。上诉人不确认涉案缴存时间段双方存在劳动关系，被上诉人无权仅凭社保缴费历史或纳税清单来确定双方具有劳动关系及劳动关系的存续期间。被上诉人应当对双方是否存在劳动关系进行核查，或要求原审第三人提供充分证据证实双方之间的劳动关系，若无法核实或原审第三人不能提供证据的，则应驳回其请求。上诉人在异议期内回复了核查意见，在原审期间也再次强调双方不具有劳动关系，但原审法院并未查清事实，即主观认定上诉人与原审第三人存在劳动关系，事实错误。三、即使原审法院认定上诉人与原审第三人存在劳动关系，也不应直接以养老保险缴费基数作为数据来源。根据《住房公积金管理条例》第十六条规定，公积金的缴存基数为职工上一年度月平均工资，而非养老保险缴费基数。并且，根据《关于住房积金管理若干具体问题的指导意见》第六条规定，在单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的情况下，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。本案补缴年限已超过两年，上诉人客观上无法提供这么长时间的工资台账，并非故意不提供，而且双方不存在劳动关系，上诉人也无法提供原审第三人的工资情况，被上诉人不能以未经劳动部门、司法部门核定的养老保险缴费基数作为缴存基数。四、原审法院罔顾追溯时效，判决上诉人补缴长达十余年的公积金，将造成重大社会影响，在番禺、南沙地区甚至珠三角地区，因社会环境、法律宣传等诸多客观原因，实际上很少用人单位为员工缴纳公积金，当地政府和公积金主管部门对此情况知道并默许。若无论员工是否离职，是否已经开始缴存，甚至对于是否存在劳动关系都不查清，都要求补缴公积金的话，可能将导致上诉人资金困难，甚至倒闭。故上诉请求：1.撤销原审判决；2.撤销被上诉人作出的穗公积金中心南沙责字〔2018〕582号《责令限期办理决定书》；3.一、二审诉讼费均由被上诉人承担。被上诉人公积金中心二审未提交答辩意见。原审第三人陈话二审未提交陈述意见。经审查，原审法院认定事实清楚，且有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，根据《住房公积金管理条例》第十五条第一款、第二十条第一款、第三十八条规定，用人单位对其录用的职工负有按时、足额缴存住房公积金的法定义务，住房公积金管理中心有权责令未依法为职工缴存住房公积金的用人单位限期缴存。本案中，被上诉人受理原审第三人反映上诉人未为其缴存住房公积金的投诉后，根据原审第三人提交的有关证据材料，向上诉人发出核查通知书，核实上诉人未为原审第三人缴存住房公积金的期间及数额等，并告知可在规定期限内提出异议。上诉人未在规定期限内提出异议，被上诉人据此作出被诉责令限期办理决定，责令上诉人为原审第三人缴存应缴存的住房公积金，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原审判决予以支持，并无不当。关于上诉人与原审第三人是否存在劳动关系的问题。原审第三人向被上诉人提交的社保缴费历史明细表、纳税清单等证据材料系由相关职权部门根据上诉人主动申报的信息制作形成，上述材料明确记载原审第三人的用人单位为上诉人，且上诉人在收到被上诉人发出的《核查通知书》后并未对劳动关系核查事项提出异议，其在原审期间对劳动关系亦予以认可。上诉人二审期间主张其与原审第三人不存在劳动关系，缺乏事实根据，本院不予支持。关于被诉《责令限期办理决定书》认定的住房公积金缴存依据是否合法的问题。《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）第六条规定：“……单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在社区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”本案中，被上诉人公积金中心依法向上诉人发出《核查通知书》，上诉人并未提供原审第三人补缴期间对应的工资数据，被上诉人公积金中心根据原审第三人的养老保险缴费基数及纳税清单证明的工资收入作为住房公积金缴存依据，并无不当，本院予以支持。上诉人认为被诉《责令限期办理决定书》认定的公积金缴存依据错误的主张，理据不足，本院不予支持。关于追缴行为是否应参照适用《劳动保障监察条例》两年时效限制的问题。住房公积金是用人单位及职工必须依法缴存的长期住房储金，相关法律、法规对住房公积金追缴时效并无限制性规定。对于未依法缴存住房公积金的用人单位，被上诉人是依法履行追缴职责，并非履行劳动保障监察职责，不适用《劳动保障监察条例》所规定的两年查处时效。上诉人主张被上诉人的追缴行为应参照适用《劳动保障监察条例》两年时效限制，缺乏法律依据，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州三扬电子有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 石晓利二〇一九年八月二十七日法官助理 张宗芳书 记 员 何洁芬