湖北省十堰市茅箭区人民法院行 政 裁 定 书（2017）鄂0302行初103号原告湖北卓越集团天工房地产开发有限公司，住所地湖北省十堰市茅箭区山西路8A号。法定代表人潘厚刚，男，该公司董事长。委托代理人汪明轩，湖北同联律师事务所律师，代理权限：一般代理。委托代理人邓承军，湖北鸿法律师事务所律师，代理权限：一般代理。被告十堰市自然资源和规划局，住所地：湖北省十堰市茅箭区北京北路87号。法定代表人汪正义，男，该局局长。行政机关出庭负责人王伟，该局总工程师。委托代理人陈西武，湖北博理律师事务所律师，代理权限：一般代理。被告湖北省自然资源厅，住所地湖北省武汉市武昌区公正路27号。法定代表人张猛，该厅厅长。委托代理人周石甫，该厅法规处干部，代理权限：一般代理。委托代理人吴蔚，湖北百思得律师事务所律师，代理权限:一般代理。原告湖北卓越集团天工房地产开发有限公司（以下简称原告卓越天工房地产）不服被告十堰市自然资源和规划局（以下简称被告市自规局）、被告湖北省自然资源厅（以下简称被告省自然资源厅）行政决定及行政复议一案，于2017年12月14日向本院提起行政诉讼，本院同日受理后，于2018年1月3日、2018年3月12日分别向被告市自规局、被告省自然资源厅送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成由审判员刘绪喆担任审判长、人民陪审员赵丰岐、陈冬云参加的合议庭。于2018年4月13日进行庭前调查，因案件涉政府专班督办事项，案情复杂，本院于2018年5月3日裁定中止诉讼。本案恢复审理后于2019年8月2日公开开庭进行了审理，原告卓越天工房地产委托代理人汪明轩、邓承军，被告市自规局行政机关出庭负责人王伟，及其委托代理人陈西武，被告省自然资源厅委托代理人周石甫、吴蔚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告卓越天工房地产诉称：原告卓越天工房地产不服被告市自规局（原市国土局）作出的《市国土资源局关于催缴湖北卓越集团天工房地产开发有限公司改变容积率土地出让金的函》（十土资函【2017】111号），即要求原告补缴626.2458万元用地出让金决定，向省自然资源厅（原省国土厅）申请复议。2017年12月6日，省自然资源厅（原省国土厅）维持了市自规局（原市国土局）关于补缴626.2458万元用地出让金决定。现提起行政诉讼：一、要求原告补缴626.2458万元用地出让金计算错误：（一）市自规局（原市国土局）按2017年3月为基准日（楼面地价）要求原告补缴土地出让金626.2458万元没有法律依据。2006年原告从黄龙滩电厂转让取得位于十堰市××箭区××家沟4781.25平方米国有土地使用权，原合同约定容积率为1.6的住宅用地，黄龙滩电厂已按1.6缴纳了土地出让金。2005年6月经十堰市规划管理局和十堰市人民政府批准，调整提高了容积率。规划建筑面积15045平方米，容积率为3.2；实际建筑面积16458.7平方米，实际容积率3.45。按2007年该用地出让楼面地价约233元／平方米，原告应补交土地出让金约200万元。然而，市自规局（原市国土局）按2017年3月为基准日（楼面地价）要求原告补缴土地出让金626.2458万元没有法律依据。《城乡规划法》第43条规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。《湖北省城乡规划条例》第34条规定，城乡规划主管部门提出的容积率、用地性质等规划条件在土地出让后不得擅自变更。因涉及公共利益确需变更的，变更内容必须符合控制性详细规划，方可按照下列程序办理规划条件变更手续：(1)申请人向市（县）人民政府城乡规划主管部门提出书面申请材料并说明变更理由；(2)城乡规划主管部门应当组织专家对变更的必要性和规划方案的合理性进行论证；(3)经论证确需变更的，应当进行公示，征求利害关系人的意见，有听证申请的应当组织听证；(4)城乡规划主管部门依法提出变更建议并附论证、听证等相关材料，报市（县）人民政府批准；(5)经批准后，城乡规划主管部门办理变更规划手续，并及时通报同级国土资源行政主管部门；(6)根据变更后的规划条件补（退）土地出让金和相关规费，并签订国有土地使用权出让补充协议。上述规定表明，一是变更规划条件，调整容积率是规划部门的职权。必须向市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请，由城乡规划部门报市县人民政府批准，市县人民政府批准后，城乡规划主管部门及时通报国土资源主管部门核定补退补缴土地出让金和相关规费，并签订国有土地使用权出让补充协议；二是《湖北省城乡规划条例》第34条是用地变更规划条件、补（退）土地出让金及补签土地出让协议的最明确最权威的程序性规定。根据第一款第（四）项规定，十堰市规划局为原告办理变更规划手续，于2006年6月变更用地用途时已经报十堰市人民政府批准；三是按照新法优先于旧法的法律适用原则，《城乡规划法》（2007年10月28日颁布）优先于《土地管理法》(1986年6月25日颁布，2004年8月28日第三次修改)《城市房地产管理法》（2007年8月30日）；《湖北省城乡规划条例》（2011年8月8日省人大常委会颁布）优先于《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年国务院第55号令）。因此，根据变更后的规划条件，原告补土地出让金的基准日应当是2005年6月十堰市城市规划管理局批准审定的建筑设计方案通知书(十规建审字(2005)055号）的通知日期为估价基准日，和容积率3.3为基数，核定应补交的土地出让金数额。而被告市自规局（原市国土局）坚持要按2017年为基准日（楼面地价），评估决定补缴土地出让金没有法律依据。（二）国土资源部办公厅《技术规范》是规范地价评估行为的规范性文件，不是征收土地出让金强制性法律法规规定；双方签订的《国有土地使用权出让合同》属于行政合同，应当按照双方合同约定和《合同法》规定享受权利，履行义务。该《技术规范》仅仅是地价评估行为规范性文件，不是强制性法律法规，没有溯及既往的效力；该《技术规范》第6.3.2条之规定“以国土资源主管部门同意补缴地价时为准”有悖《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条、《湖北省城乡规划条例》第三十四条规定的，按照批准调整规划条件时的土地楼面地价核定应补缴的土地出让价款；该《技术规范》没有明确生效期间，如若适应的话，也只能是调整涉及2013年其后的用地、调整容积率需补缴土地出让金的情形。被告的行为违反了上述规定，依法应当撤销。《国有土地使用权出让合同》第16条明确规定：在出让期内，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（三）项及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第（二）项规定《国有土地使用权出让合同》属于征收征用行政合同，依法应按双方合同约定和《合同法》规定享受权利，履行义务。被告市自规局（原市国土局）不按调整后的容积率时的2005年楼面地价，评估核定土地应补缴的出让金价款。却要求原告按2017年的楼面地价补缴土地出让金，违反合同约定。（三）要求原告以2017年楼面地价补缴巨额出让金显失公正。2008年原告开发房地产通过了规划、城建及房管部门验收后，就向被告提出用地验收申请，其建设的住房都是按当时的土地价款，以平均价格1790元平方米（最低价1400元、最高价2090元）出卖给业主。因市自规局（原市国土局）不作为，时隔10余年后，要求原告按2017年3月为基准日，评估作价，补缴土地出让金，严重背离市场经济规律，是极为不合理的。二、省自然资源厅（原省国土厅）断章取义的引用《湖北省城乡规划条例》第34条规定，第一款第（五）项经批准后，城乡规划主管部门办理变更规划手续，并及时通报同级国土资源行政主管部门；和第一款第（六）项根据变更后的规划条件补（退）土地出让金和相关规费，并签订国有土地使用权出让补充协议。认定《市国土资源局关于催收湖北卓越集团天工房地产有限公司改变容积率土地出让金的函》案涉用地改变土地用途的程序符合法律规定，维持市自规局（原市国土局）补缴土地出让金626.2458万元错误。是明显不负责任的行为。综上所述，2006年原告取得4781.25平方米国有土地使用权，原合同约定容积率为1.6的住宅用地，已按1.6缴纳了土地出让金。2005年6月经十堰市规划管理局和十堰市人民政府批准，调整提高了容积率。实际建筑面积16458.7平方米，实际容积率3.3。按于2005年该土地出让楼面地价约233元/平方米，原告应补缴土地出让金约200万元。市自规局（原市国土局）按2017年3月为基准日（楼面地价）要求原告补缴土地出让金626.2458万元没有法律和合同依据。近十年来，原告以《请示报告》、《情况反映》、《承诺书》等方式，要求验收、补缴土地出让金，市自规局（原市国土局）以种种理由不予办理，被告市自规局（原市国土局）有责任。现原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（三）项及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第（二）项、《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》及《湖北省城乡规划条例》第34条等规定，提起行政诉讼，请求：1、判令撤销被告发出的《市国土资源局关于催缴湖北卓越集团天工房地产开发有限公司改变容积率土地出让金的函》（十土资函【2017】111号）；2、撤销省自然资源厅（原省国土厅）鄂国土资复【2017】50号行政复议决定书第一项关于“维持被申请人于2017年4月7日作出《市国土资源局关于催缴湖北卓越集团天工房地产开发有限公司改变容积率土地出让金的函》（十土资函[2017]111号）”的决定；3、判令被告按2006年十堰市城市规划管理局审定的建筑设计方案通知书(十规建审字(2005)055号）的通知日期为基准日，规划建筑面积为15045平方米，用地4781.25平方米，容积率3.2为基数，核定补缴土地出让金数额；对超占用地265.75平方米，超建1486.79平方米（实际建筑面积16531.79-规划建筑面积15045平方米），按3.3容积率，2007年十堰市建设委员会和十堰市房地产管理局竣工验收日期为基准日，评估作价，核定补缴土地出让金数额。被告市自规局辩称：一、答辩人按照法律规定有权通知原告支付土地出让金。l、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定，土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限批准后，由土地管理部门实施。2、《国有土地使用权出让金收支管理办法》第三条规定，市、县财政部门具体负责土地出让收支管理和征收管理工作，市、县国土资源管理部门具体负责土地出让收入征收工作。二、调高整容积率缴纳土地出让金是原告的法定义务。1、《物权法》第一百四十条规定，建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途；需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准。第一百四十一条规定，建设用地使用权人应当依照法律规定以及合同约定支付出让金等费用。2、《城市房地产管理法》第十七条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。3、《城乡规划法》第四十三条规定，建设单位应当按照规划条件迸行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。4、《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二条规定，土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积等，必须依法报经市、县人民政府批准。对于出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。三、依据合同约定，原告调整高容积率，应当交纳调高后的土地出让金。《国有土地使用权出让合同》第十七条约定，在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。四、答辩人按照同意之日作为评估基准日自2006年就有充分的法律依据。1、2006年5月31日实施的《协议出让国有土地使用权规范(试行）》第8项关于出让土地改变用途等土地使用条件的处理规定，出让土地申请改变用途等土地使用条件，经出让方和规划管理部门同意，调整国有土地使用权出让金额应当根据批准改变用途等土地使用条件时的土地市场价格水平，按下式确定：应当补缴的土地出让金额＝批准改变时的新土地使用条件下土地使用权市场价格—批准改变时原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格。2、2010年12月19日实施的《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）第四项规定，坚决制止擅自调整容积率行为。经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。3、2011年10月26日发布的《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》函告，征收应补缴的土地出让价款，应严格遵循地价评估、集体决策程序，以原出让方同意调整容积率的日期为评估期日，参照市场价格水平，优先釆用市场比较法、假设开发法等评估方法，评估测算新旧容积率规划条件下的土地市场楼面地价，并择高作为补缴土地出让价款的标准。评估应遵循《城镇土地估价规程》(GB/T18508—2001),可以由政府委托具备土地评估资质的机构进行。4、2013年4月8日发布的《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行)》6.3.2规定，土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，评估期日应以国土资源主管部门同意补缴地价款时为准，同时还需体现以下技术要求：调整容积率的，需补缴地价款等于楼面地价乘以新增建设面积。楼面地价应评估测算以下内容后择高确定：新容积率规划条件下评估期日的楼面地价，原容积率规划条件下评估期日的楼面地价，原容积率下出让时楼面地价进行期日修正后在评估期日的楼面地价。5、国土资源部办公厅关于实施《城镇土地分等定级规程》和《城镇土地估价规程》有关问题的通知（国土资厅发〔2015〕12号）规定，在国有建设用地使用权出让前，市、县国土资源主管部门应当按照规程和《关于发布〈国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）〉的通知》（国土资厅发（2013)20号）有关要求，组织对拟出让宗地的地价进行评估，出具土地估价报告。五、按照最高法院司法解释答辩人指定的基准日合法。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第五条规定，受让方经出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，改变土地使用权出让合同约定的土地用途，当事人请求按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金的，应予支持。鉴于以上理由，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告省自然资源厅辩称：一、答辩人依法受理被答辩人的行政复议申请并作出复议决定，符合法定职权。被答辩人于2017年9月4日向答辩人申请行政复议，要求撤销十堰市国土资源局2017年4月17日向被答辩人作出的《市国土资源局关于催缴湖北卓越集团天工房地产开发有限公司改变容积率土地出让金的函》(十土资函〔2017〕111号）。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”，答辩人作为上一级主管部门，依法受理被答辩人的行政复议案件并作出复议决定符合法定职权。二、答辩人经审查作出复议决定的行为，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。1．认定事实清楚。答辩人收到十堰市国土资源局的书面答复其他材料后，对其作出的具体行政行为进行了审查。十堰市黄龙滩水力发电厂于2003年9月8日与十堰市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，以出让方式取得位于十堰市××箭区××家沟一宗建设用地，批准面积4781.25平方米，合同定容积率(≤1.6)。2005年8月，被答辩人与十堰市黄龙滩水力发电厂签订《土地过户协议》，约定将十堰市黄龙滩水力发电厂拥有4781.75平方米的土地转让给被答辩人。2006年5月12日，被答辩人取得了十堰市国有(2006)第0002010号《国有土地使用证》，使用权面积为4781.25平方米。2008年4月16日，被答辩人向十堰市国土资源局出具《情况说明》，承认在施工中改变了性质，将架空层及物业用房全部改成了住宅，物业用房另外建了2层，违建1栋6层房子。十堰市城市规划管理局在《情况说明》上加盖公章并注明项目已竣工验收，改变性质处罚。2014年5月16日，被答辩人向十堰市国土资源局出具《承诺书》，自愿放弃办理违建房屋的房产证、土地证等相关手续。2015年10月23日，被答辩人再次向十堰市国土资源局出具《承诺书》，自愿放弃办理违建房屋的土地验收和分户手续。2016年1月10日，湖北超强房地产开发有限公司向十堰市国土资源局出具《情况说明》，其将265.75平方米的土地无偿提供给被答辩人使用，其已于2012年完成验收，并于验收时放弃了265.75平方的土地。2016年2月1日，十堰市国土资源局出具了《建设用地竣工验收报告》。该报告载明的验收情况为该宗地原批准面积为4781.25平方米，现实际使用面积5047平方米，超占面积265.75平方米；该宗地出让合同约定容积率为1.6，超占面积纳入容积率计算实际容积率为3.3，超占面积未纳入容积率计算实际容积率为3.5。验收意见为对超容积率建议评估补交出让金后完成验收程序。2016年8月2日，十堰市国土资源局委托湖北大华房地产资产评估有限公司对申请人调整容积率及超面积建设补缴土地出让金进地价评估。2017年2月8日，湖北大华房地产资产评估有限公司出具《土地估价报告》（鄂华（十堰）(2017)（估）字第005号）。评估结果是占用地应补交出让金65.3826万元、改变容积率新增建筑面积应补560.8632万元，合计626.2458万元。2017年4月17日，十堰市国土资源局作出《市国土资源局关于催缴湖北卓越集团天工房地产开发有限公司改变容积率土地出让金函》（十土资函[2017]111号），要求被答辩人补交土地出让金626.2458万元。2017年8月3日，被答辩人签收该文件。2.适用法律、法规正确。根据《湖北省城乡规划条例》第十四条“城乡规划主管部门提出的容积率、用地性质等规划条件在土地出让后不得擅自变更。因涉及公共利益确需变更的，变更内容必须符合控制性详细规划，方可按照下列程序办理规划条件变更手续:(一）申请人向市(县)人民政府城乡规划主管部门提出书面申请材料并说明变更理由;(二)城乡规划主管部门应当组织专家对变更的必要性和规划方案的合理性进行论证;(三)经论证确需变更的，应当进行公示，征求利害关系人的意见，有听证申请的应当组织听证;(四)城乡规划主管部门依法提出变更建议并附论证、听证等相关材料，报市(县)人民政府批准;(五)经批准后，城乡规划主管部门办理变更规划手续，并及时通报同级国土资源行政主管部门；(六)根据变更后的规划条件补(退)土地出让金和相关规费，并签订“国有土地使用权出让补充协议”的规定可知，被答辩人存在超占面积、超出合同约定的容积率进行建设的行为，十堰市国土资源局有权按照相关规定对被答辩人的超建超占行为进行处理。故，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：“（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”规定可知，答辩人依法有权作出维持十堰市国土资源局于2017年4月17日作出的《市国土资源局关于催缴湖北卓越集团天工房地产开发有限公司改变容积率土地出让金的函》（十土资函〔2017〕111号）的行政复议决定。3．程序合法。被答辩人于2017年9月4日向答辩人申请行政复议。2017年9月6日，答辩人向被答辩人邮寄了《受理行政复议通知书》(鄂国土资复[2017]50号）(EMS:1088048252724)，并于将《行政复议答复通知书》（鄂国土资复[2017]50号)及行政复议申请书副本邮寄十堰市国土资源局(EMS:1088048250024)，要求市国土资源局自收到申请书副本之日起10日内，提出书面答辩并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。十堰市国土资源局签收后，在法定期限内将书面答复以及当初作出具体行为的证据、依据和其他有关材料送至答辩人处。答辩人收到十堰市国土资源局的书面答复及其他材料后，对其作出的具体行政行为进行了审查，于2017年12月6日作出《行政复议决定书》（鄂国土资复[2017]50号）并于2017年12月6日通过邮寄送达被答辩人（EMS:1091665819126），被答辩人于2017年12月7日签收。综上，答辩人作出的《行政复议决定书》(鄂国土资复[2017]50号)认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，内容适当，实体上和程序上均符合法律规定。依据《行政诉讼法》第六十九条规定的“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的内容，被答辩人请求人民法院撤销答辩人《行政复议决定书》(鄂国土资复[2017]50号）的诉讼请求没有事实和法律依据，依法不能成立，人民法院对答辩人的该诉求依法应予驳回。经审理查明，2003年8月22日十堰市黄龙滩水力发电厂与被告市自规局（原十堰市国土资源局）签订《国有土地使用权出让合同》，以出让方式取得位于湖北省××箭区××家沟一宗建设用地，面积17038.5平方米，该宗地评估单价374.37元/平方米，总价6378703元，应缴纳土地出让金6378703元。合同约定容积率1.6，土地利用要求按十堰市规划局规划设计条件通知书十规条字（2002）第66号要求。2003年9月8日被告市自规局在上述合同最后“出让人科审”处注明：“核，依据《成交确认书》，该宗地由电厂与市建工房屋开发公司共同购买，共有土地使用权。另依据市建工房屋开发公司《关于何家沟出让土地办理土地证的说明》，本次以电厂备文办理，验收时按实际面积分开办证”。湖北卓越集团建设有限公司（甲方）与十堰市黄龙滩水力发电厂（乙方）签订《土地过户协议》，内容：“1、甲方为湖北卓越集团建设有限公司通过对原市建筑工程总公司、市建工房屋开发公司进行重组后的新企业。市建工房屋开发公司与乙方于2003年4月15日签订了《联合购买土地协议》、《黄龙滩水力发电厂西山苑小区第三期房屋开发意向》，分别于2003年5月8日和2003年7月7日分别签订了《联合购买土地补充协议》。现甲方将继承履行以上协议，乙方协助将与原市建工房屋开发公司竞拍的何家沟土地3538.5平方米和交换地1243.25平方米，共计4718.75平方米的宗地过户到甲方名下”。协议签订后双方向被告市自规局申请土地使用权变更登记，2004年8月30日被告市自规局予以核准。2006年4月20日湖北卓越集团建设有限公司董事会经讨论决定将位于何家沟宗地面积4781.25平方米[十堰市（2004）变让字第2003061号]划归天工房地产公司开发。2006年5月8日湖北卓越集团建设有限公司向被告市自规局提交《申请》、变更《建设用地批准书》十堰市（2004）变让字第2003061号、土地登记审批表董事会决议、股东会决议、原征地图2003.6.30、规划图2005.10、土地登记申请书2006.4.26、土地登记审批表2006.4.26、卓越天工房地产开发资质等申请材料，申请将上述宗地转移登记到原告卓越集团天工房地产名下。经被告市自规局审核，由十堰市人民政府于2006年5月12日向原告卓越天工房地产核发十堰市国土[2006]第待0002010号土地使用权证书。经十堰市规划局审核，原告卓越天工房地产分别取得建设用地规划许可及建设工程规划许可开发建设“卓越花园”项目。2008年5月27日十堰市房地产管理局为原告卓越天工房地产“卓越花园1-3号楼”项目颁发《十堰市商品房销售备案证》。2014年5月16日原告卓越天工房地产向被告市自规局提交《关于卓越花园土地验收的情况说明》，说明：“卓越花园项目已于2007年底竣工验收，但因和相邻的龙城花园有土地纠纷，至今土地证仍未办下来。因与龙城花园的纠纷未解决，公司一直等龙城花园先验收，2013年知道龙城花园验收完毕后公司去办理土地验收手续，但各项制度比之前严格很多。卓越花园项目平均售价尚未达到1800元/平方米，恳请超容积率的部分按当时的售价计算”。2016年2月11日被告市自规局对原告卓越天工房地产开发建设的卓越花园项目出具《建设用地竣工验收报告》，内容为：“该宗地原批准面积4781.25平方米，现实际使用面积5047平方米，其中超占面积265.75平方米。该宗地出让合同约定容积率为1.6，超占面积纳入容积率计算实际容积率为3.3，超占面积未纳入容积率计算实际容积率为3.5。对超占容积率建议评估补交出让金后完成验收程序”。2017年2月8日湖北大华房地资产评估有限公司接受被告市自规局委托，对原告卓越天工房地产改变规划容积率及超占用地补交出让金国有土地使用权价格评估，作出鄂华（十堰）（2017）（估）字第005号《土地估价报告》，估价期日2017年2月7日，按验收土地面积4517平方米（其中超占面积265.75平方米）计，评估应补交出让金总价合计：626.2458万元。原告卓越天工房地产未补缴土地出让金，卓越花园小区未能办理不动产权登记问题一直未能解决。十堰市解决不动产登记历史遗留问题领导小组约谈原告卓越天工房地产，原告法定代表人称：“容积率转让时1.6，在建设过程中请规划局到现场进行了核实，调整了3.45容积率。2008年卓越花园项目完工后，业主房产证办理完毕，但土地证一直未办。调整容积率是经规划部门批准的，当时规划部门调整容积率后应通知国土局调整容积率情况，再督促公司补缴土地出让金，但实际没有通知，公司也以为办了房产证就没有问题。公司应该补缴土地出让金，但是补缴土地出让金的标准应该考虑实际情况，按照现在的地价不合理。当时卖房的时均价1800左右，现在房价6000多”。2017年4月17日被告市自规局作出十土资函[2017]111号《十堰市国土资源局关于催缴湖北卓越集团天工房地产开发有限公司改变容积率土地出让金的函》，内容为：根据《市人民政府办公室关于印发的通知》（十政办发[2016]128号）要求，十堰市国土资源局对卓越天工房地产开发的位于山西路何家沟的卓越花园项目进行核查，因该项目存在改变容积率、超占土地面积的情形，依据原出让合同的约定，需补缴土地出让金。经地价评估，并通过地价备案，你公司需补缴土地出让金626.2458万元。现函告你公司，务必在接到此函后1个月内将应补缴的土地出让金缴清，否则将该项目移交十堰市解决不动产登记历史遗留问题领导小组办公室处理。于2017年8月3日送达原告卓越天工房地产。原告卓越天工房地产不服该催缴函确定的金额，向被告省自然资源厅申请复议，被告省自然资源厅受理后，经复议，于2017年12月6日作出鄂国土资复[2017]50号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，维持了被告市自规局作出的十土资函[2017]111号函。原告卓越天工房地产不服遂向本院提起行政诉讼。另查明，被告市自规局认为原告卓越天工房地产违反《国有建设用地使用权出让合同》第十六条：“在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意。签订土地使用权合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记”的约定未补缴相应的土地出让金，2017年8月30日市自规局以卓越天工房地产为被告向本院提起民事诉讼，要求判令卓越天工房地产支付应补缴的土地出让金。同类型案件市自规局已陆续向人民法院提起建设用地使用权合同纠纷诉讼，十堰市张湾区人民法院、十堰市中级人民法院均已受理，并做出生效民事判决，如（2018）鄂0303民初1248号民事判决，（2018）鄂03民初80号民事判决，均以市自规局单方委托土地估价报告结论为证据，法院在审理中认证该证据不具有合法性，人民法院未予采信，或经诉讼程序重新评估后采信新的证据作出裁判。本院认为，1、为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，国家制定《中华人民共和国土地管理法》，该法第五条规定：“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”。十堰市人民政府确认被告市自规局继续行使本行政区域内土地管理职责。根据《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条、第五条的规定，国有土地使用权出让收入包括改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，而土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收。被告市自规局享有相应的征收土地出让金的管理职权。2、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，可知行政诉讼法首先是一种权利损害法律救济，具有利害关系是指起诉人与行政主体的行为或不作为之间形成一种行政法律上的权利义务关系，即起诉人的合法权益受到了被诉行政行为的直接影响，被诉行政行为与起诉人合法权益的被侵害之间存在着因果关系。被告市自规局对原告卓越天工房地产发出催缴函，函告其应补缴土地出让金及具体数额。本案被诉行为系被告市自规局在履行征收土地出让金职责中作出的行政征收行为。在此类因土地使用权受让人在履行《国有土地使用权出让合同》中改变土地容积率、超占用地面积等行为导致合同内容变更而引发的纠纷中，双方当事人均未否认自规局有行使催缴土地出让金，履行行政征收义务的职权。案件的争议焦点在于征缴数额应以何标准计标，即如何履行变更后的合同内容，原告的第三项诉讼请求对此进行了明确。目前，我国的司法实践对调整该类纠纷的司法解释为《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》这一民事法律政策，本案被告市自规局也已通过民事诉讼合法有效的解决了大量此类纠纷，在生效民事裁判中均将被诉《催缴函》作为证据进行审核认定，该函的内容并未对当事人的实质性权利、义务产生即定的实际影响，亦即本案当事人虽因被告的行政行为发生争议，但该争议可以用其他符合实际需要，且更简便，更明确，更完整，更有效的途径如民事诉讼得到解决，达成当事人请求保护的合法权益的目的，且在审判实践中已得到很好的实施。故，本次诉讼属于无效率之诉，不具有诉的利益，不具有法院对诉讼请求进行审判的必要性和实效性，不符合利用诉讼制度的利益。据此，依照《最高人民法院关于的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告湖北卓越集团天工房地产开发有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告湖北卓越集团天工房地产开发有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省十堰市中级人民法院。审 判 长  刘绪喆人民陪审员  赵丰岐人民陪审员  陈冬云二〇一九年八月二日法官助理黄皓书记员吴金城