广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初658号原告赵天玥，女，1978年10月26日出生，汉族，住佛山市禅城区。委托代理人刘飞，男，1976年11月24日出生，汉族，住广州市天河区，系原告丈夫。被告佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路2号。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人熊上祥，佛山市自然资源局禅城分局工作人员。委托代理人任博佳，广东星英律师事务所律师。被告佛山市人民政府，住所地佛山市禅城区岭南大道北12号。法定代表人朱伟，市长。委托代理人王俏婷，佛山市司法局工作人员。第三人佛山市国瑞南方地产开发有限公司，住所地佛山市禅城区汾宁路54号首层之一。法定代表人郑超波。委托代理人曾丽芬，女，1980年8月27日出生，汉族，住广东省佛山市禅城区，系该公司员工。原告赵天玥诉被告佛山市自然资源局（以下简称市资源局）行政许可、佛山市人民政府（以下简称佛山市政府）行政复议纠纷一案，原告于2019年5月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因佛山市国瑞南方地产开发有限公司与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知上述人员作为第三人参加诉讼，并依法组成合议庭，于2019年7月3日公开开庭审理了本案。原告赵天玥及委托代理人刘飞，被告市资源局的委托代理人熊上祥、任博佳，被告佛山市政府的委托代理人王俏婷，第三人的委托代理人曾丽芬均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原佛山市国土资源和城乡规划局（以下简称原佛山市规划局）于2016年9月1日根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定向第三人核发建字第440604201600308号《建设工程规划许可证》许可，同意第三人在佛山市禅城区南堤南侧、松风路东侧、永安路西侧建设建筑面积124062.68平方米，其中计容面积47249.72平方米，建筑层数地上四层、地下三层的建筑物。原告不服，向被告佛山市政府申请行政复议。2019年5月15日，被告佛山市政府作出佛府行复〔2019〕26号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持原佛山市规划局于2016年9月1日作出的建字第440604201600308号《建设工程规划许可证》。原告诉称，原告因楼间距过窄，严重影响家庭住房的视觉、通风、光线等问题，向被告佛山市政府提出行政复议，认为案涉许可证不符合《城市居住规划设计标准》中关于楼间距的规定。原佛山市规划局无法作出合理解释，被告佛山市政府在涉案复议决定书中亦漏洞百出。具体理由如下：一、朝向问题。涉案复议决定中表示，根据GB50180-93《城市居住区规划设计规范》中的5.0.2条中“表5.0.2-2”规定，影响日照时间仅限于其他建筑位于居民建筑正南向及正南向偏东、偏西的情形，建筑物在原告北向，因此不予受理。而事实上在该份文件中，恰恰相反，对北向的规定要求严格程序要高于东向、西向，仅次于南向，北向计算系数高达0.95L，而东向西向系数分别是0.80L和0.90L。二、中高层楼间距的判定。涉案复议决定书中表示原告所住的房子共8层高，属于中高层，两楼之间相距10.5米，符合《佛山市城市规划管理技术规定》中高层建筑之间应在10米到24米之间的规定。但原告查询相关条文，非住宅与非住宅之间的最小距离为10米，而原告家是住宅，应考虑视觉卫生，更要加大楼间距离。而且10米也不符合《城市居住区规划设计规范》中的计算公式算出的30米距离。三、规划图纸错误。关于原告家升平路38号的楼盘规划图，被告佛山市政府迟迟拿不出来，而在第三人的规划图中，原告发现楼盘楼下用地只有0.5米宽，这是肯定不可能的，因为阳台长度就有将近一米。《佛山市规划管理技术规定》第5.19条表示，非住宅退让用地红线不少于自身高度的一半。此外根据《中华人民共和国民法通则》第八十三条规定，不动产的相邻各方应正确处理排水、通风、通行、采光等方面的相邻问题，给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。《中华人民共和国物权法》第八十九条规定，建造建筑物不得违反国家有关工程建设标准，要以《城市居住区规划设计规范》为准。而《城市居住区规划设计规范》中5.0.2.3条中明确说明中高层住宅之间应注意视觉卫生因素，适当加大距离。在5.0.2-2中明确写出相邻两楼的计算方式。而第三人商服楼和升平路38号两楼相距宽度10.5米，与计算结果30.5米不符。原告住宅现所在的升平路38号401室的房子共118平方米，是原告花了所有积蓄购买。而新盖的国瑞升平商服楼严重挡住了光线以及视线，影响原告一家的生活。原告家的阳台到对面墙体只有九米多一点的距离，而且商服楼体非常的长，无论从哪个角度都影响视觉。原告已咨询房产中介，如果想卖该房子，也要降价7%到9%之间，也就是8万元到10万元之间。广告中，可以看到第三人开发的房子每平方米就卖5万到8万之间，希望开发商在盈利之余考虑他人的损害和权利。综上所述，原告起诉请求：1.撤销原佛山市规划局作出的建字第440604201600308号《建设工程规划许可证》；2.撤销被告佛山市政府作出的佛府行复〔2019〕26号《行政复议决定书》；3.诉讼费由两被告承担。原告在诉讼中向本院提交了以下证据：1.原告的身份证，证明原告的诉讼主体资格。2.《行政复议决定书》，证明原告不服涉案的《建筑工程规划许可证》及复议决定书，向法院提起本案诉讼。3.《城市居住区规划设计规范》GB50180-93（2016年版）、《佛山市城市规划管理技术规定》（2015年修订版），证明复议阶段复议机关对原告提出的问题所引用的法律依据不符合规范，有些数据不符合法律条款。被告市资源局辩称，一、被告市资源局行政诉讼主体适格。原佛山市规划局为佛山市城乡规划行政主管部门，且根据佛山市进一步完善和深化事权下放工作的指示精神，原佛山市规划局制定佛国土规划通〔2011〕154号《关于下放行政审批（管理）事项管理事权的通知》，明确原佛山市规划局向禅城区发展规划和统计局下放相关规划行政审批（管理）事项，并授予“佛山市国土资源和城乡规划局业务专用章（1-2）”用于委托下放的事权事项管理。根据佛发〔2019〕1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》，组建佛山市自然资源局，被告市资源局承接了原佛山市规划局相关行政管理职能，具有本案答辩的主体资格。二、原佛山市规划局核发案涉《建设工程规划许可证》程序合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《广东省城乡规划条例》第四十一条的规定，建设单位申请建设工程规划许可证，应当持使用土地的证明文件、建设工程设计方案和法律法规规定的其他材料，规划条件要求编制修建性详细规划的，应当同时提交经审定的修建性详细规划。实践中，规划部门根据行政审批制度改革确定的审批事项，通常按修建性详细规划方案审核、建设工程设计方案审核（含建设工程设计方案技术审查）、建设工程规划许可证核发等三个审批环节进行。为简化审批流程，在建设工程设计方案审核环节，在具备法定前置条件的情况下，可直接核发建设工程规划许可证。本案中原佛山市规划局核发《建设工程规划许可证》的程序如下：（一）2016年3月1日第三人申请南堤湾国瑞城项目修建性详细规划审核。经审核，该项目符合片区控制性详细规划、佛山历史文化名城保护规划和规划设计条件要求，并按程序在局政务网站组织了项目的批前公示（2016年1月7日至2016年1月16日，共10天），公示未收到反对意见。规划部门于2016年3月11日出具案件编号：G160301F01《修建性详细规划方案审核表》，同意本次送审方案。（二）2016年7月27日建设单位申请“国瑞升平商业中心7区（单体）”建设工程设计方案规划技术审查。经审查，该建设工程设计方案符合规划条件和经批准的南堤湾国瑞城项目修建性详细规划，规划部门于8月12日出具案件编号：J160727L02《建设工程设计方案规划技术审查审核表》，该单体设计方案通过规划技术审查。（三）2016年8月22日建设单位向规划部门申请办理7区商业楼设计方案审核和建设工程规划许可。规划部门经审核，该项目申请资料齐全，各项指标符合规划要求，并按程序在局政务网站组织了项目的批前公示（2016年8月18日至2016年8月27日，共10天），公示未收到反对意见。规划部门于2016年9月1日向建设单位核发建字第440604201600308号《建设工程规划许可证》。（四）规划部门核发建设工程规划许可后，于2017年2月9日在市、区规划部门政务网站进行了批后公布。被告市资源局认为，原佛山市规划局核发案涉《建设工程规划许可证》符合《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规的程序性规定。三、原佛山市规划局核发案涉《建设工程规划许可证》证据确凿，适用法律、法规正确。（一）根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条第二款、第十一条第二款、第四十条、《广东省城乡规划条例》第五条规定，原佛山市规划局作为城乡规划主管部门，负责本行政区域内的城乡规划管理工作，故原佛山市规划局有权按照相关法律法规规定向佛禅网（挂）2014-003宗地南堤湾国瑞城项目商业中心7区项目核发《建设工程规划许可证》。（二）案涉《建设工程规划许可证》的核发依据是《佛山市城市规划管理技术规定（2011年修订版）》。根据2015年7月实施的《佛山市城市规划管理技术规定（2015年修订版）》第11.1条规定“本规定施行前……已取得《建设用地规划许可证》的建设工程，可按原有关规定执行”，而本案南堤湾国瑞城项目于2015年2月取得《建设用地规划许可证》，因而本案适用《佛山市城市规划管理技术规定（2011年修订版）》。（三）涉案项目《建设工程规划许可证》的核发符合《佛山市城市规划管理技术规定（2011年修订版）》要求。案涉项目情况：南堤湾国瑞城项目位于南堤路南侧、××路东侧、××路西侧，由七地块构成，案涉商业中心7区（单体）项目位于4#地块，该单体建筑东南侧为12米高二层楼体、西南侧为18米高三层楼体，南侧楼体与升平路38号建筑平行布置；原告房屋所在升平路38号建筑为8层居住建筑（首层、二层局部为商场），与商业中心7区单体建筑间距10.5米。1.案涉南堤湾国瑞城项目位于佛山××范围××字街历史文化街区，属于《佛山市城市规划管理技术规定（2011年修订版）》第10.2条第（4）项规定的特定区域中的文化保护区，依据《佛山市城市规划管理技术规定（2011年修订版）》第10.4条规定“特定区域内的建设工程，应按经批准的详细规划进行规划管理”。本案的南堤湾国瑞城项目修建性详细规划经专家评审论证通过且办理批前公示手续后，于2016年2月经原佛山市规划局佛国土规划复〔2016〕4号文批准。规划部门审核的7区商业楼与升平路38号之间的建筑间距符合经原佛山市规划局批准的修建性详细规划方案。2.根据《佛山市城市规划管理技术规定（2011年修订版）》附录二第15条及第18条，中高层居住建筑指层数为7层至9层的居住建筑；多层非居住建筑指建筑高度大于10米，小于或者等于24米的公共建筑或综合性建筑。因此，升平路38号为中高层居住建筑，商业中心7区（单体）为多层非居住建筑，两者均不属于高层建筑，依据《佛山市城市规划管理技术规定（2011年修订版）》第5.12、5.14条的规定，非居住建筑位于居住建筑北侧的，按照多层非居住建筑平行布置时的间距最小值不应小于10米的规定控制。所以本案中10.5米的楼间距符合《佛山市城市规划管理技术规定（2011年修订版）》规定。3.商业中心7区（单体）建筑退让用地红线距离7.5米，符合《佛山市城市规划管理技术规定（2011年修订版）》第5.18条“建筑退让用地红线的距离不少于自身高度应退间距的一半，并不得小于表5-2建筑退让用地红线最小距离”的规定。四、关于升平路38号建筑采光的问题。如原告认为商业中心7区（单体）建筑影响其采光，其可以根据《中华人民共和国民法通则》第八十三条规定提起民事诉讼，而是否影响采光并非行政诉讼审查范围。五、关于《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93，2016年版）的适用问题。该规范第五章“住宅”5.0.1-5.0.6规定的是住宅建筑规划设计应遵循的规范，结合GB50368-2005《住宅建筑规范》第2.0.1条规定住宅建筑是指“供家庭居住使用的建筑（含与其他功能空间处于同一建筑中的住宅部分），简称住宅”，因而《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93，2016年版）适用范围为住宅，本案中商业中心7区（单体）项目为多层非居住建筑，所以《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93，2016年版）并不适用本案情形。综上，案涉《建设工程规划许可证》核发证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求法院驳回原告全部诉讼请求。被告市资源局在诉讼中向本院提交了以下证据：1.佛国土规划通〔2011〕154号《关于下放行政审批（管理）事项管理事权的通知》、佛发〔2019〕1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》，证明被告市资源局诉讼主体适格。2.《案件材料目录清单》（案件编号：G160301F01）、《佛山市规划建设项目登记表》、《佛山市建设项目规划方案审核申请表》、营业执照、委托文件、《〈南堤湾国瑞城项目修建性详细规划和建筑设计方案〉专家评审会意见》及《关于20160121修规及建筑方案专家评审意见的回复》、佛国土规划复〔2016〕4号《佛山市国土资源和城乡规划局关于南堤湾国瑞城项目修建性项目规划及建筑设计方案的批复》、佛山市禅城区文化体育局关于国瑞南堤湾项目整体修建性详细规划方案的意见、《建（构）筑物建设项目规划条件审批表》《建设工程设计方案规划技术审查审核表》《修建性详细规划方案审核表》《佛山市禅城区发展规划和统计局受理通知书》《接收材料凭条》《窗口发件登记表》、批前公示网站截图，证明2016年3月原佛山市规划局收到南堤湾国瑞城项目规划方案审核申请，经审核和公示程序依法出具审核表同意本次送审方案。3.《案件材料目录清单》（案件编号：J160727L02）、《佛山市规划建设项目登记表》、《佛山市工程设计方案规划技术审查申请表》及委托文件、《佛山市建设项目技术经济指标申报表》及《建筑单体方案建筑面积技术经济指标汇总表》《建设工程设计方案规划技术审查审核表》《国瑞升平商业中心7区建设项目单体设计方案规划技术审查附表》《佛山市禅城区发展规划和统计局受理通知书》《窗口发件登记表》，证明2016年8月原佛山市规划局收到案涉商业中心7区单体项目技术审查申请，经审核案涉设计方案通过规划技术审查。4.《案件材料目录清单》（案件编号：J160822A03）、《佛山市规划建设项目登记表》《佛山市建（构）筑物设计方案审核申请表》及委托文件、《建设用地规划许可证》、土地证、《国有建设用地使用权出让合同》《佛山市国有土地使用权出让补充合同》（合同编号：440601-2014-100033-补01号）、《佛山市禅城区发展规划和统计局关于莲花升平片区2、3、5-2号地块规划条件增加补充要求内容的函》、《国有建设用地使用权出让合同补充协议》二份（合同编号：440601-2014-100033-补02号以及440601-2014-100033-补03号）、《广东省企业基本建设投资项目备案证》及《佛山市禅城区建设工程招标核准意见表》《建（构）筑物建设项目规划条件审批表》《佛山市建设工程项目人防报建办理审批表》《建设工程设计方案规划技术审查审核表》《国瑞升平商业中心7区建设项目单体设计方案规划技术审查附表》《修建性详细规划方案审核表》《建（构）筑物工程设计方案审核表》《建设工程规划许可证》及相关图纸七份、《佛山市禅城区发展规划和统计局受理通知书》《接收材料凭条》《窗口发件登记表》《佛山市规划局禅城分局批前公示情况记录表》、批前公示网站截图、《佛山市禅城区非税收入缴款通知书》《禅城区建设工程规划放线记录单存根》及《广东省非税收入（电子）票据》，证明2016年8月原佛山市规划局收到国瑞城商业中心7区报建申请，经审核和公示程序依法核发《建设工程规划许可证》（建字第440604201600308号）。5.《案件材料目录清单》（案件编号：J170425B01）、《佛山市规划建设项目登记表》、《佛山市建（构）筑物设计方案审核申请表》及委托文件、《建设工程规划许可证》《国瑞升平商业中心7区图纸修改》《接收材料凭条》《佛山市禅城区发展规划和统计局受理通知书》《窗口发件登记表》，证明1.2017年4月收到申请办理国瑞升平商业中心7区总平面修改；2.经审核依法出具审查表同意增加项目总平面图地下室顶板标高并进行批后公示。6.批后公示网站截图，证明案涉《建设工程规划许可证》已依法进行批后公示。被告佛山市政府辩称，一、被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》合法。（一）被告佛山市政府具有作出本案《行政复议决定书》的主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”被告佛山市政府作为原佛山市规划局的本级人民政府，具有受理本案行政复议申请并作出复议决定的职权，主体资格合法有效。（二）被告佛山市政府作出《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿。被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》认定的事实如下：根据佛国土规划通〔2011〕154号《关于下放行政审批（管理）事项管理事权的通知》的要求，原佛山市规划局向原禅城区发展规划和统计局下放相关规划行政审批（管理）事项，并授予“佛山市国土资源和城乡规划局业务专用章（1-2）”用于办理委托下放的事权事项工作。本案建字第440604201600308号《建设工程规划许可证》所涉项目名称：佛禅网（挂）2014-003宗地南堤湾国瑞城项目商业中心7区；建设位置：佛山市禅城区南堤路南侧、××路东侧、××路西侧；建设规模：建筑面积124062.68平方米，其中计容面积47249.72平方米，建筑层数为地上四层、地下三层。建筑物功能：商业，公共配套设施有：物业管理用房、垃圾站。2016年8月22日第三人向原佛山市禅城区发展规划和统计局申请办理案涉项目设计方案审核和建设工程规划许可。第三人提交的材料包括：1.《佛山市规划建设项目登记表》、《佛山市建（构）筑物设计方案审核申请表》；2.第三人身份证明材料；3.项目地块的国有土地使用权证及地字第440604201500002号《建设用地规划许可证》（2015年2月9日核发）；4.建设工程设计方案规划技术审查审核表（收件编号：禅城2016000452）、修建性详细规划方案审核表（收件编号：2016000644）、建设工程设计方案规划技术审查审核表（收件编号：禅城2016002905）、建（构）筑物建设项目规划条件审批表（收件编号：禅城2016000088）、广东省企业基本建设投资项目备案证、佛山市建设工程项目人防报建办理审批表。上述审核表分别显示，建设单位分别于2016年2月24日、3月11日、8月12日通过了原佛山市规划局的修建性详细规划技术审查、修建性详细规划方案审核、建筑单体设计方案规划技术审查，建禅城2016000088号（构）筑物建设项目规划条件审批表则明确了案涉建（构）筑物建设项目规划条件。原佛山市规划局通过禅城区发展规划和统计局在其门户网站组织了案涉项目建设工程规划许可批前公示，征求利害关系人意见，提出公示期间为2016年8月18日至2016年8月27日（共10日），期间未收到反对意见。2016年9月1日，原佛山市规划局作出审批决定，同意建设单位办理建设工程规划许可手续，并于同日向建设单位核发本案《建设工程规划许可证》，并于2017年2月9日在禅城区人民政府门户网站进行了批后公布。另查明，原告的房产位于佛山市禅城区升平路38号B座401房，该38号建筑为8层居住建筑（首层、二层局部为商场），建设项目7区商业楼位于升平路38号北侧。7区商业楼规划的二层建筑高度为12米，三层建筑高度为18米，与原告居住的建筑距离相距10.5米。原告于2019年2月15日通过政府信息公开途径知晓案涉《建设工程规划许可证》。（三）被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》程序合法。原告不服原佛山市规划局作出的《建设工程规划许可证》，于2019年2月19日向被告佛山市政府申请行政复议，被告佛山市政府于同日收到行政复议申请材料并依法予以受理，并于2019年2月20日将申请材料副本寄送给被告市资源局，被告市资源局收到申请材料，在法定期限内向被告佛山市政府提交了涉案行政行为的相关证据材料。之后案件由被告佛山市政府两名工作人员共同审理。由于本案案情复杂，被告佛山市政府于2019年4月18日依法决定延长一个月审理期限，并书面通知双方当事人。根据本案的证据材料，被告佛山市政府于2019年5月15日作出了维持原行政行为的行政复议决定，并于2019年5月15日向原告、被告市资源局邮寄该决定书。因此，被告佛山市政府关于复议案件的审理，程序合法。（四）被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》适用法律、法规正确。被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》确认原佛山市规划局作出的《建设工程规划许可证》内容合法，法律依据有《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第二款、《广东省城乡规划条例》第二十九条、《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93，2016年版）第5.0.2条、《佛山市城市规划管理技术规定》（2015年修订版，2015年7月17日后开始实施）第11.1条、《佛山市城市规划管理技术规定》（2011修订版）附录二第15条及第18条的规定。被告佛山市政府作出《行政复议决定书》程序合法的依据有《中华人民共和国行政复议法》第十条、第十七条、第二十二条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第一项、第三十一条的规定，被告佛山市政府认为行政复议决定适用法律、法规正确。二、原告起诉的理由没有事实依据和法律依据，应予驳回。原告请求撤销原佛山市规划局作出的《建设工程规划许可证》和被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》，具体理由如下：一、原佛山市规划局作出的《建设工程规划许可证》和被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》认定事实错误；二、认为对朝向问题的认定、中高层楼间距的判定、规划图纸均有误。被告佛山市政府认为原告提出的主张没有事实和法律依据，具体理由如下：原告在起诉状中提出的以上理由，被告佛山市政府已在《行政复议决定书》“本府认为”部分进行了详细的说明，而原告也没有增加其他理由，故不再重复提交答辩意见。被告佛山市政府认为原告提出的主张没有事实和法律依据，理由请参见《行政复议决定书》“本机关认为”部分。综上所述，原佛山市规划局作出的《建设工程规划许可证》和被告佛山市政府作出的行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告佛山市政府在诉讼中向本院提交了以下证据：1.《行政复议申请书》、材料接收凭证、《行政复议受理通知书》《提出行政复议答复通知书》《行政复议答复书》，证明被告佛山市政府依法受理原告的复议申请并在法定期限内向被告市资源局发出答复通知。2.《延长行政复议审查期限通知书》《行政复议决定书》，证明被告佛山市政府在法定期限作出复议决定且作出的行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。3.EMS邮件单及网站查询送达截图6份、相关送达回证4份，证明被告佛山市政府在法定期限内已依法及时向各方送达复议决定书。第三人述称，一、原告起诉的理由适用法律错误，应予驳回。（一）涉案项目的《建设工程规划许可证》（建字第440604201600308号）不适用《城市居住区规划设计规范》GB50180-93（2016版）。该规范总则1.0.2条明确本规范适用于城市居住区的规划设计，第5章住宅的规定是住宅建筑规划设计应遵循的规范。该规范规定的是住宅之间的间距规范。涉案项目是非民用住宅项目。因此不适用《城市居住区规划设计规范》GB50180-93（2016版）。（二）在适用法律上，《佛山市城市规划管理技术规定》没有出现不符合上位法的情形，在与上位法不相抵触的前提下，本案不适用上位法优于下位法原则，涉案项目的《建设工程规划许可证》应适用《佛山市城市规划管理技术规定》。《佛山市城市规划管理技术规定》是根据佛山市实际情况作出的具体规定。《中华人民共和国立法法》第六十四条规定，地方性法规可以就为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作出具体规定的事项作出规定。在地方性法规、地方政府规章作为下位法时，它的权限或内容之一就是对上位法内容的具体化。就其内容而言，实施性规定针对上位法的相应规定而作出，但较之上位法其内容更为详尽和更有操作性。本案适用规则例外，下位法优先适用。原告起诉的理由没有事实依据，应予驳回。（一）第三人是严格按照并符合《佛山市城市规划管理技术规定》及《出让合同》要求进行涉案项目的规划设计。1.涉案项目按照《佛山市城市规划管理技术规定》进行规划设计。第三人通过招拍挂方式竞得位于佛山市禅城区南堤路南侧、××路东侧、××路西侧地块的土地使用权，并于2014年6月30日与原佛山市规划局签订《国有建设用地使用权出让合同》。出让合同附件3《建（构）筑物建设项目规划条件审核表》（案件编号Y140422A02，项目编号：禅规卷〔2014〕0017号）审批意见“四”已明确（1）建筑间距按照《佛山市城市规划管理技术规定》中特定区要求控制;（2）建筑退让应符合《佛山市城市规划管理技术规定》要求;（3）建筑高度地块四小于等于27米。该项目规划条件的具体要求及适用《佛山市城市规划管理技术规定》的要求是原佛山市规划局于2014年4月29日已明确规定，即在第三人招拍挂前已明确。在2016年3月第三人申请南堤湾国瑞城项目修建性详细规划时，规划部门出具的案件编号Y160107A02，项目编号G2016004《建（构）筑物建设项目规划条件审核表》的第三点对建筑间距、建筑退让与高度控制要求也明确了要符合《佛山市城市规划管理技术规定》，第十一点明确本规划条件的依据是《佛山市城市规划管理技术规定》。因此涉案项目应适用《佛山市城市规划管理技术规定》，第三人是严格按照《佛山市城市规划管理技术规定》进行规划设计。2.涉案项目符合《佛山市城市规划管理技术规定》的设计要求。涉案项目商业中心7区单体建筑南侧高度18米，与原告所住升平路38号建筑是平行布置，建筑间距10.5米，7区单体建筑退让红线距离7.5米，符合南堤湾国瑞城项目修建性详细规划的要求，即修规的案件编号Y160107A02，项目编号G2016004《建（构）筑物建设项目规划条件审核表》规定的地块四高度小于等于27米，建筑退让红线大于等于5米，建筑间距按《佛山市城市规划管理技术规定》5.14多层非居住建筑平行布置时的间距最少值不应少于10米的规定。因此，第三人的设计符合《佛山市城市规划管理技术规定》的设计要求。关于视觉卫生间距，也就是视线干扰和隐私保护，第三人项目南侧没有外窗，只是一面墙，不存在对住宅卫生干扰。（二）第三人严格按照法律法规规定，依法向规划部门申请《建设工程规划许可证》，原佛山市规划局核发《建设工程规划许可证》程序合法。第三人根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及规划部门的具体申请要求，向规划部门申请材料办理本建设《建设工程规划许可证》，于2016年9月1日获得原佛山市规划局核发的佛禅网（挂）2014-003宗地南堤湾国瑞城项目商业中心7区《建设工程规划许可证》。三、涉案项目现已完工封顶，《建设工程规划许可证》不应予以撤销，否则将造成第三人的严重损失及不良的社会影响。第三人投资45亿建设的南堤湾国瑞城项目总建筑面积35万平方米，商业面积达32万平方米，为佛山市、区政府的重点建设工程，从设计到项目施工方案，都需经区人大专责小组、区公资办、区文体局、佛山老城区保护和活化利用专家咨询委员会的联合审核。项目一期已进入竣工验收阶段，可经营面积约15万平方米，计划引入400多个国内外知名品牌进驻，现完成招商率达71.5%，项目开业后，预计年营业额将达到6-7亿元人民币，将创造4000多个就业岗位。涉案项目商业中心7区于2017年7月开工，7区南侧单体建筑2019年5月30日已完工。若撤销第三人《建设工程规划许可证》将造成涉案项目重新规划调整、重新拆建、项目逾期交付等严重影响及造成承租人开业损失重大社会影响。综上所述，第三人认为被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确，程序合法；涉案项目《建设工程规划许可证》（建字第440604201600308号）的核发证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人在本案中提供的证据有：1.《国有建设用地使用权出让合同》，证明附件3《建（构）筑物建设项目规划条件审批表》（案件编号：Y140422A02，项目编号：禅规卷〔2014〕0017号）规划条件规定建筑间距、建筑退让与高度控制要求要符合《佛山市城市规划管理技术规定》，南堤湾国瑞城项目的设计依据是按照《佛山市城市规划管理技术规定》。2.《建（构）筑物建设项目规划条件审批表》（案件编号：Y160107A02，项目编号：G2016004），证明1.南堤湾国瑞城项目修建性详细规划规定建筑间距、建筑退让与高度控制要求要符合《佛山市城市规划管理技术规定》；2.南堤湾国瑞城项目的设计依据是按照《佛山市城市规划管理技术规定》。3.《建设工程规划许可证》（建字第440604201600308号）共四页，证明南堤湾国瑞城项目商业中心7区的规划设计合法合规。经庭审质证，各方当事人对对方当事人提供的证据无异议，且各方当事人提供的证据与本案有关联，本院均予以采纳。经审理查明，原告房产位于禅城区升平路38号B座401房，该建筑为8层居住建筑。第三人建设项目7区商业楼位于升平路38号房屋北侧，该商业楼规划的二层建筑高度为12米，三层建筑高度为18米，与原告居住的建筑距离相距10.5米。2016年2月3日，原佛山市规划局作出佛国土规划复〔2016〕4号《关于南堤湾国瑞城项目修建性详细规划及建筑设计方案的批复》，同意禅城区发展规划和统计局上报的修建性详细规划及建筑设计方案。2016年3月1日，第三人申请南堤湾国瑞城东片修建性详细规划审核。经审核，该项目符合片区控制性详细规划、佛山历史文化名城保护规划和规划设计条件要求。后禅城区发展规划和统计局在政务网站组织了该项目的批前公示，公示期从2016年1月7日至2016年1月16日，公示期满后未有人提出异议。2016年3月11日，原佛山市规划局作出《修建性详细规划方案审核表》，同意本次送审方案。2016年7月27日，第三人向禅城区发展规划和统计局申请“国瑞升平商业中心7区（单体）”建设工程设计方案规划技术审查，经审查，该建设工程设计方案符合规划条件和经批准的南堤湾国瑞城项目修建性详细规划，禅城区城市规划研究所于2016年8月12日作出《建设工程设计方案规划技术审查审核表》，对第三人送审的建筑单体设计方案通过规划技术审查。2016年8月22日，第三人向禅城区发展规划和统计局申请“7区商业楼设计方案审核和建设工程规划许可”，为此第三人提供材料有：案件编号：J160822A03《案件材料目录清单》、《佛山市规划建设项目登记表》、《佛山市建（构）筑物设计方案审核申请表》及委托文件、《建设用地规划许可证》、土地证、《国有建设用地使用权出让合同》、合同编号：440601-2014-100033-补01号《佛山市国有土地使用权出让补充合同》、《佛山市禅城区发展规划和统计局关于莲花升平片区2、3、5-2号地块规划条件增加补充要求内容的函》、合同编号：440601-2014-100033-补02号以及440601-2014-100033-补03号《国有建设用地使用权出让合同补充协议》、《广东省企业基本建设投资项目备案证》及《佛山市禅城区建设工程招标核准意见表》《建（构）筑物建设项目规划条件审批表》、《佛山市建设工程项目人防报建办理审批表》《建设工程设计方案规划技术审查审核表》《国瑞升平商业中心7区建设项目单体设计方案规划技术审查附表》《修建性详细规划方案审核表》等。禅城区发展规划和统计局受理后认为第三人申请行政许可的资料齐全，各项指标符合规划要求，于2016年8月18日在该局政务网站组织了项目的批前公示，公示期为2016年8月18日至2016年8月27日，公示期满后无人提出异议。2016年9月1日，原佛山市规划局向第三人核发案涉的《建设工程规划许可证》。2017年2月9日，禅城区发展规划和统计局在区政府门户网对该规划许可进行了批后公示。2017年4月25日，第三人向禅城区发展规划和统计局申请“国瑞升平商业中心7区总平面修改”。经审查，2017年5月8日规划部门同意原总平面图收回作废，核发新总平面图。原告不服原佛山市规划局作出的《建设工程规划许可证》，于2019年2月19日向被告佛山市政府申请行政复议，被告佛山市政府于同日收到行政复议申请材料并依法予以受理，并于2019年2月20日将申请材料副本寄送给被告市资源局，被告市资源局于同月21日收到申请材料，依法向被告佛山市政府提交了涉案行政行为的相关证据材料。由于本案案件复杂，被告佛山市政府于2019年4月18日依法决定延长一个月审理期限，并书面通知双方当事人。2019年5月15日被告佛山市政府作出了维持原行政行为的《行政复议决定书》，并于同月16日向原告及被告市资源局送达该决定书。另查，根据佛山市行政机关职权分工和事权下放改革方案的规定，建筑工程规划许可审批职能由原佛山市规划局行使，各区的申请事项由区规划部门具体处理，以原佛山市规划局的名义作出审批意见和行政许可。禅城区发展规划和统计局是佛山市禅城区负责规划管理的行政机关。因机构改革的原因，原佛山市规划局已撤并，上述相关职责由市资源局承接，故市资源局应为本案的适格的被告。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”根据上述规定，原佛山市规划局作为佛山市人民政府的城乡规划主管部门，享有负责本行政区域内的城乡规划管理的行政职权，有权就第三人的申请作出案涉行政行为，主体适格。被告佛山市政府作为原佛山市规划局本级人民政府，依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定有权对原告因不服原佛山市规划局作出的行政许可提起的行政复议申请进行处理，故被告佛山市政府对原告申请的复议有权作出处理决定。本案的争议焦点是原佛山市规划局作出的《建设工程规划许可证》是否合法。首先程序方面。《中华人民共和国行政许可法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。”第三十二条第（五）项规定：“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理……（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。”第四十二条规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定……”第八十二条规定：“本法规定的行政机关实施行政许可的期限以工作日计算，不含法定节假日。”本案中，第三人于2016年8月22日提交了建设工程规划许可的申请，原佛山市规划局经审核，该申请资料齐全，各项指标符合规划要求，并按程序在局政务网站组织项目批前公示。批前公示期满，无利害关系人提出异议，原佛山市规划局于2016年9月1日向第三人颁发了案涉的《建设工程规划许可证》，之后规划部门又进行了批后公示。上述审批的程序符合行政许可法的相关流程，扣除公示期间，原佛山市规划局亦在法定的期限内作出案涉的行政行为，故原佛山市规划局作出行政行为的程序合法。关于批前公示的问题。本院认为虽然第三人的正式书面申请落款时间在批前公示后，但并不能否认事实上其早已向原佛山市规划局提出申请并提交各项资料，批前公示时已经公示了第三人规划方案、设计方案等也可予以印证。另因涉案项目属于重点工程，为加快相关项目的进程，原佛山市规划局开展具体工作却未及时要求第三人提交书面申请，行为不当，本院予以指正，但上述程序的不当仅为程序的瑕疵，原佛山市规划局在批前公示中明确了对第三人建设项目提出异议的期限及途径，未剥夺原告或其他利害关系人向原佛山市规划局反映对第三人建设项目意见的权利，故原告抗辩认为该程序违法并予以撤销的意见本院不予支持。被告佛山市政府受理原告的复议申请后，经调查核实，在法定期限内作出《行政复议决定书》，并依法送达，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，程序合法，本院予以确认。其次关于事实的认定和法律适用的问题。对此本院作如下分析：1.根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”本案中，第三人向原佛山市规划局申请建设工程规划许可证时所提交的材料符合上述法律规定，且所提交的建设工程设计方案、修建性详细规划经相关技术部门及规划部门审核，符合规划技术要求，故第三人提交的材料并无不当，原佛山市规划局依照第三人提供的材料做出的行政许可符合法律规定。2.案涉建设工程是否适用《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93，2016年版）的问题。本院认为，《城市居住区规划设计规范》5.0.2规定“住宅间距，应以满足日照要求为基础，综合考虑采光、通风、消防、防灾、管线埋设、视觉卫生等要求确定。”因此住宅设计需要满足日照要求，并以日照要求确定住宅间距。该规范5.0.2.2规定“住宅正面间距，可按日照标准确定的不同方位的日照间距系数控制，也可采用表5.0.2-2不同方位间距折减系数换算。”折减系数中方位角与标准日照间距均以正南向为方向进行折减换算，因此《城市居住区规划设计规范》中对日照间距以正南向为基准，以正南向偏东、正南向偏西方向进行折减换算。由此可见《城市居住区规划设计规范》并未对正北向方位进行日照间距的要求。因此本案并不适用《城市居住区规划设计规范》第五章的规定。原告认为根据《城市居住区规划设计规范》5.0.2.2中的“表5.0.2-2显示，方位＞60°，折减值0.95L”，因此正北更应当考虑日照间距。该表格的设计以正南向为起算基数，以偏东、偏西为方位角确定正南向住宅的标准日照间距。而本案中第三人所建建筑在原告住宅的正北向，正南与正北向相差系180°，因此该规范不可能表示“正南偏北”，因此该规范所述“方位＞60°”并不包括180°，而最大偏向只能是90°。综上，《城市居住区规划设计规范》并不适用于本案，原告认为适用《城市居住区规划设计规范》5.0.2.2中的表5.0.2-2进行折算系对该规范的错误理解，本院不予支持。3.本案建筑间距是否符合法律规定的问题。根据上文论述，案涉建筑的日照间距的规定并不适用《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93，2016年版），而《佛山市城市规划管理技术规定》作为佛山市本地控制性详细规划而编制的规范性文件，对于《城市居住区规划设计规范》未作规定的，结合佛山市本地实际情况作出补充性规定，因此原佛山市规划局依照《佛山市城市规划管理技术规定》作出涉案行政行为并无不当。因案涉建筑工程于2015年2月9日取得《建设用地规划许可证》，依据《佛山市城市规划管理技术规定（2015年修订版,2015年7月17日后开始实施）》第11.1条规定，已取得《建设用地规划许可证》的建设工程，可按原有关规定执行。因此原佛山市规划局依照《佛山市城市规划管理技术规定》（2011年修订版）进行审核亦符合规范性文件的要求，本院予以确认。根据《佛山市城市规划管理技术规定》（2011年修订版）第5.12条规定：“非居住建筑位于居住建筑北侧的，其建筑间距按5.14条款的规定控制，但应考虑住宅的视觉卫生要求，适当加大间距。”第5.14条规定：“民用非居住建筑的间距：……②高层非居住建筑与多层非居住建筑平行布置时的间距最小值不应小于13米；③多层非居住建筑平行布置时的间距最小值不应小于10米。”《佛山市城市规划管理技术规定》（2011年修订版）附录二第15条及第18条规定：“中高层居住建筑指层数7层至9层的居住建筑，多层非居住建筑指建筑高度大于10米，小于或者等于24米的公共建筑或综合性建筑。”本案中原告所有的房屋与第三人所建商业楼均不属于高层建筑，因此根据上述规定多层非居住建筑平行布置时的间距最小值不应小于10米，而本案两个建筑物相差10.5米，建筑间距符合《佛山市城市规划管理技术规定》（2011年修订版）的要求，因此原佛山市规划局所适用的规范性文件正确，本院予以支持。4.关于第三人建设的商业楼退让用地红线的问题。根据《佛山市城市规划管理技术规定》（2011年修订版）5.2条中“表5-2建筑退让用地红线最小距离”，本案中第三人建设的商业楼属于非居住建筑，建筑朝向系主要朝向，属于多层非居住建筑，所以依照“表5-2建筑退让用地红线最小距离”，其最小退让距离为5米。本案中，从被告市资源局提供的2016年1月11日《建（构）筑物建设项目规划条件审批表》第三条第二项“建筑退让水利岸线、道路红线（净用地线）要求，地块四南侧退让用地红线≥5米”来看，符合上述规范性文件的要求。此外，根据被告市资源局提供的《单体报建总平面图》来看，第三人建设的商业楼实际退让红线距离为7.5米，符合《佛山市城市规划管理技术规定》（2011年修订版）的要求。5.关于原告主张的第三人建造商业楼影响通风、采光以及视觉卫生等问题。本院认为，城市建设规划许可涉及城市发展、市民公共利益与公民个人利益平衡的问题，规划行政管理行为要综合考虑集约使用土地、适当增加容积率的因素，保障城市建设的总体规划和详细规划的控制和实施，必然改变原有光照、视野、通风等格局，对公民个人权益产生影响，如行政行为没有违反法律层面上的强制性规定，且法律规定了民事救济途径，则不宜通过撤销规划行政管理行为而实现个人权益与建设单位之间的争议处理。本案中，原告房屋的视觉卫生等的确因第三人建造商业楼而受到影响，但对被诉行政行为是否侵犯公民日照采光等相邻权益以及被诉行政行为是否合法，应以满足房屋日照标准为基础，综合考虑房屋消防、通风、间距等因素进行判断。根据上文论述，被诉行政行为没有违反法律法规的禁止情形以及国家建筑设计规定，故原告要求撤销被诉行政行为的诉讼请求不能成立。同时，虽然被诉行政行为合法，但若案涉建设工程项目对他人合法权益造成减损，亦应负相应民事责任。原告可基于相邻关系产生的相邻权受到侵犯，其可以第三人为相对人通过民事途径解决。综上所述，原佛山市规划局核发《建设工程规划许可证》及被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确，本院予以支持。原告要求撤销上述许可证及决定书的理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告赵天玥的诉讼请求。本案受理费50元，由原告赵天玥负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  陈 威人民陪审员  李洁玉人民陪审员  伍海燕二〇一九年八月二十六日书 记 员  胡怿之