广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终290号 上诉人（一审原告）粟秀美，女，1951年11月23日出生，壮族，住南宁市。 委托代理人韦学锋，男，汉族，1977年9月27日出生，住南宁市。系上诉人粟秀美长子。 委托代理人韦学进，男，汉族，1987年7月29日出生，住南宁市。系上诉人粟秀美次子。 被上诉人（一审被告）南宁高新技术产业开发区管理委员会，住所地：南宁市滨河路1号火炬大厦。 法定代表人李耕，主任。 委托代理人徐上，南宁高新技术产业开发区管理委员会行政审批局工作人员。 委托代理人王德臻，广西创想律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁市人民政府，住所地：南宁市嘉宾路1号。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人潘金凤，南宁市行政复议办公室工作人员。 上诉人粟秀美因其诉被上诉人南宁高新技术产业开发区管理委员会（以下简称南宁高新区管委会）、南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）履行法定职责及行政复议一案，不服南宁铁路运输中级法院（2018）桂71行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年7月29日对当事人进行了询问。上诉人粟秀美及委托代理人韦学锋、韦学进，被上诉人南宁高新区管委会委托代理人王德臻，被上诉人南宁市政府委托代理人潘金凤，到庭参加询问。本案现已审理终结。 南宁铁路运输中级法院一审查明：粟秀美为南宁市西乡塘区罗文坡园艺场村民，在罗文坡园艺场一区37号拥有宅基地一处，并建有房屋。2018年1月21日，粟秀美以不明单位在涉案土地上进行违法施工，施工行为占用了粟秀美的土地、侵害其合法土地使用权为由，并依据《中华人民共和国建筑法》（以下简称建筑法）、城乡规划法等规定向南宁高新区管委会申请调查、处理，并要求南宁高新区管委会对相关责任人员予以处罚。南宁高新区管委会于2018年1月23日接到粟秀美的申请后，对涉案土地及粟秀美的房屋进行调查并拍摄现场照片。经调查核实，涉案土地存在房屋拆除及地面清表行为，粟秀美的房屋和及房屋所占的土地维持原貌，并未被占用。南宁高新区管委会认为上述施工行为不属于建筑法所称的建筑活动，无需办理建设工程施工许可证，遂未作进一步处理，也未对粟秀美的查处申请作出回复。粟秀美据此认为南宁高新区管委会构成行政不作为，于2018年4月8日向南宁市政府申请行政复议，请求确认南宁高新区管委会不履行法定查处职责的行为违法，并责令南宁高新区管委会限期履行法定职责。南宁市政府于2018年4月9日收到粟秀美的复议申请并受理，于2018年5月25日通知粟秀美及南宁高新区管委会延长审理期限至2018年7月8日。2018年7月7日南宁市政府作出南府复议﹝2018﹞82号《行政复议决定书》（以下简称82号复议决定），认为南宁高新区管委会接到粟秀美等人的申请后，进行了核查处理，符合《中华人民共和国城乡规划法》第九条的规定，粟秀美等人请求确认南宁高新区管委会行政不作为的复议请求理由不充分，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（一）项的规定，决定驳回粟秀美的行政复议申请。南宁市政府于2018年7月9日将82号复议决定送达粟秀美。粟秀美不服，于2018年7月24日提起行政诉讼，请求法院依法判决：1.撤销南宁市政府82号复议决定；2.责令南宁高新区管委会限期履行法定查处职责。 另查明，涉案土地属于罗文村棚户区“城中村”改造项目预留农民三产地、回建地，该地块未经征收。2017年11月25日，粟秀美通过政府信息公开渠道获知涉案土地施工项目尚未办理《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》。 一审法院认为，双方当事人对被告南宁高新区管委会具有查处违法建设的法定职责、被告南宁市政府具有行政复议的法定职权，二被告是适格的被告无异议，一审法院依法予以确认。根据各方当事人的诉辩意见，确认本案的争议焦点为：1.原告起诉是否超过法定的起诉期限？2.粟秀美是否具有原告主体适格？3.被告高新区管委会是否履行了调查和处理的法定职责？4.被告南宁市政府作出的行政复议决定是否合法？ 关于起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。原告于2018年7月9日收到被告南宁市政府作出的复议决定书，并于2018年7月24日提起行政诉讼，并未超过十五日的起诉期限。 关于原告主体资格的问题。涉案土地的房屋拆除和清表行为，即使没有对粟秀美的宅基地和房屋造成破坏，但是对粟秀美的居住和出行亦有可能造成一定的影响，故粟秀美与被诉行政行为存在利害关系，具有本案的原告主体资格。 关于被告南宁高新区管委会是否履行了调查和处理的法定职责的问题。庭审中，原告明确认为被告南宁高新区管委会对其查处申请没有进行调查，导致对违法行为不予处罚，故原告的诉求属于履行法定职责之诉，本院审理的范围限于被告是否履行了法定职责，而其履行法定职责的结果（即是否处罚或者处罚的轻重程度）是否合法恰当，则在所不问，否则将会造成履行法定职责之诉被反复提起的局面。如原告认为被告南宁高新区管委会不予处罚的行为不当，可单独就被告南宁高新区管委会不予处罚的行政行为另行寻求救济。根据城乡规划法第九条第二款的规定：“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”故被告南宁高新区管委会对其辖区内的建设活动是否符合城乡规划具有监督管理职责，对于违反城乡规划行为的举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。本案中，被告南宁高新区管委会在接到原告的查处申请后，已经对涉案土地及原告的房屋进行调查，拍摄了现场照片，并认为根据调查结果不予进一步处理，故被告南宁高新区管委会已经完成了调查、处理的法定职责。另一方面，原告在庭审中指出至本案开庭时止，涉案土地已存在房屋建设行为，其房屋的供水、供电也受到了施工影响，鉴于上述房屋建设行为是原告向被告南宁高新区管委会提交查处申请、被告南宁新区管委会履行了法定的调查处理职责之后才出现的新情况，不是被告南宁高新区管委会作出原行政行为所依据的事实，故不应以新的事实作为依据评判原行政行为的合法性。如原告认为现存的房屋建设行为属于违法施工行为，侵害了其合法权益，可另行寻求救济。综上，原告请求判决被告南宁高新区管委会限期履行法定查处职责没有事实依据，不予支持。 关于行政复议决定是否合法的问题。被告南宁市政府认为南宁高新区管委会接到粟秀美等人的申请后，进行了核查处理，符合城乡规划法第九条的规定，粟秀美等人请求确认南宁高新区管委会行政不作为的复议请求理由不充分，并根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回粟秀美的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确；并在法定期限内作出《行政复议决定书》送达原告粟秀美，程序合法。 被告南宁高新区管委会未将查处的情况及时告知原告，不予答复的行为不妥，一审法院予以指正。鉴于原告向被告南宁高新区管委会提出查处申请时所请求保护的合法权益并未受损，且涉案土地上的“施工行为”已发生了新的变化，故要求被告南宁高新区管委会履行答复义务已无实际意义。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告粟秀美的诉讼请求。 上诉人粟秀美上诉称：一、被上诉人南宁高新区管委会具备查处的法定职责，但没有证据证明其做了调查处理。一审判决认为被上诉人南宁高新区管委会只是未将查处结果告知上诉人，仅是一个瑕疵，不构成不履行法定职责，显然，一审判决歪曲事实。二、上诉人房屋所在区域存在未取得《建筑工程施工许可证》而施工建设的违法行为，该违法行为一直在侵害上诉人的合法权益，且是一个持续的侵害行为，上诉人粟秀美申请被上诉人高新区管委会履行法定职责的目的是为了达到有效合法恰当的制止，而不是敷衍、曲解字面意思。三、南宁市政府82号复议决定不支持上诉人粟秀美的复议请求错误。请求二审法院依法撤销一审判决，撤销82号复议决定，责令南宁高新区管委会限期依法履行法定查处职责。 被上诉人南宁高新区管委会答辩称：一、上诉人房屋所在的地块未经征收，其房屋及土地保持原貌不变，上诉人以不明单位违法施工建设“占用了申请人（即上诉人）的土地，严重侵害了申请人的权益”为由申请查处，没有事实依据。南宁高新区管委会的调查处理行为对上诉人的权利义务不产生实际影响，依法应当裁定驳回上诉人的起诉。二、本案上诉人于2018年1月22日申请查处，南宁高新区管委会应当对2018年1月22日之前其房屋所在地块是否存在违法施工行为的事实进行调查核实，南宁高新区管委会于2018年1月23日即进行调查，不存在不作为。南宁高新区管委会经调查发现不存在上诉人申请查处的违法施工行为。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人南宁市政府答辩称：一、上诉人向南宁高新区管委会申请查处违法建设行为时，其房屋并未受到损害，上诉人的查处申请，实质上属于公益投诉。二、高新区管委会收到上诉人的查处申请后，进行了核查处理。上诉人认为高新区管委会行政不作为违法的复议请求理由不充分，南宁市政府不予支持。一审判决正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 二审询问时，上诉人粟秀美提供了南宁高新区管委会2016年9月27日作出的《告知书》、南宁高新区房屋征收补偿和征地拆迁办公室和罗文村民委员会联合或者单独，于2017年4月18日、2017年9月14日、2018年2月6日、2018年3月29日作出的《通知》，于2018年9月17日作出的《罗文坡园艺场37号房屋补偿方案》，南宁高新区管委会于2017年8月31日作出的〔2017〕101号《罗文村棚户区“城中村”改造项目专题推进会会议纪要》，南宁高新区管委会未有落款日期的《综合行政执法调查通知书》《责令限期举证通知书》和2018年8月14日《限期搬离拆除违法建（构）筑物通知书》，南宁市中级人民法院（2019）桂01行初42号行政裁定书，南宁市江南区人民法院（2019）桂0105民初1242号民事判决书，共计12份材料。 南宁高新区管委会、南宁市政府质证认为，对上诉人粟秀美在二审提供的上述证据材料的真实性、合法性没有异议，但认为这些证据材料都是关于征收拆迁的材料，与本案履行查处职责的行为没有关联性。 本院认为，上诉人粟秀美在二审提供的上述证据材料与本案没有关联性，本院不予接纳。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院对一审查明的事实予以确认。 另查明，二审询问时，粟秀美陈述其房屋于2018年11月30日被拆除，其已就强制拆除房屋行政行为另案提起行政诉讼。 本院认为：一、关于粟秀美的原告主体资格问题。行政诉讼法的主要功能之一在于保护公民、法人和其他组织的合法权益，这一功能在原告资格上的体现，就是只有合法权益受到行政行为具有法律意义上的不利影响或者不法侵害的人，才能向人民法院提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案被诉行政行为之一是南宁市政府的行政复议决定，上诉人粟秀美是行政复议决定的行政相对人，其不服行政复议决定提起行政诉讼，具备原告主体资格；本案被诉行政行为之二是南宁高新区管委会不履行查处违法建设法定职责的不作为行为，上诉人粟秀美不是该行政行为的相对人。2018年1月22日，上诉人粟秀美依据《中华人民共和国城乡规划法》等规定向南宁高新区管委会申请查处违法建设行为，虽然上诉人粟秀美的房屋尚未受到强制拆除，但是违反规划的建设行为对上诉人粟秀美的通行、通风等相邻权可能造成一定的实质影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’:（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的……”规定，粟秀美为维护自身合法权益，属于被诉行政行为的利害关系人，具有原告主体资格。 关于南宁高新区管委会被诉行政行为的合法性问题。南宁高新区管委会经过调查，拍摄了现场照片，可以证实在罗文坡园艺场一区确实存在有拆除他人房屋及土地清表的行为，但是，罗文村棚户区“城中村”改造项目正在进行，大部分涉及到的拆迁户都已经与政府部门签订了拆迁补偿协议，涉案拆除房屋及土地清表行为只是罗文村棚户区“城中村”改造项目中的一个实施环节，不是《中华人民共和国建筑法》规定的建设行为，不需要办理建筑施工许可证。由于不存在违法建设行为，南宁高新区管委会不予处罚不属于行政不作为。必须指出的是，粟秀美提起本案行政诉讼，其诉讼请求之一是请求判令南宁高新区管委会依法履行法定查处职责，该请求包含了认为南宁高新区管委会不予处罚属于不履行查处职责之内容，一审判决认为“如原告认为被告南宁高新区管委会不予处罚的行为不当，可单独就被告南宁高新区管委会不予处罚的行政行为另行寻求救济”不当，本院予以纠正。在执法程序上，南宁高新区管委会经过调查，拍摄了现场照片，并根据未存在违法建设的情况未作出处罚决定。虽然南宁高新区管委会未将处理结果告知粟秀美，程序有瑕疵，但并未影响粟秀美的合法权益。 关于82号行政复议的合法性问题。南宁市政府82号复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，驳回粟秀美的复议申请结果正确。 值得一提的是，本案产生的背景是罗文村棚户区“城中村”改造项目的推进，粟秀美在未能与拆迁有关部门达成拆迁补偿协议的前提下，提起本案之诉。但是，粟秀美自述其房屋已于2018年11月30日被拆除，其已就强制拆除房屋行政行为另案提起行政诉讼，则其因使用房屋而产生的相邻权已经不复存在，对于本案诉讼其已无诉之利益，再纠缠于本案的处理结果只是徒增诉累，并无实质意义，唯望在粟秀美所另诉的强制拆除房屋行政行为案件中，各方能达成和解或尽快作出判决，实质解决行政争议。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。上诉人粟秀美提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人粟秀美负担。 本判决为终审判决。 审判长  禤达宇 审判员  王小成 审判员  班 艳 二〇一九年八月二十三日 书记员  贾茜茜