山东省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）鲁行赔终88号上诉人（原审原告）宋电朋，男，1970年10月6日出生，汉族，住济南市历城区。被上诉人（原审被告）济南高新技术产业开发区管理委员会，住所地济南市工业南路28号。法定代表人王宏志，主任。委托代理人薛贵宾，济南高新技术产业开发区管理委员会工作人员。委托代理人张会丽，山东鲁舜律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市公安局高新技术产业开发区分局，住所地济南市高新区康虹路1号。法定代表人刘庆勇，局长。委托代理人周孟，济南市公安局高新技术产业开发区分局办公室工作人员。被告济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局，住所地济南市高新区舜华路77号。法定代表人王玉柱，局长。委托代理人刘元龙，济南高新技术产业开发区城管执法局工作人员。委托代理人王新，山东大正泰和律师事务所律师。宋电朋因诉济南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）、济南市公安局高新技术产业开发区分局（以下简称高新公安分局）、济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局（以下简称高新城管局）行政赔偿一案，不服济南市中级人民法院（2017）鲁01行赔初48号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员侯勇、审判员李拙、审判员李莉军组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：宋电朋系章锦村村民，在其所在的济南市历城区港沟街道办事处章锦村有承包的土地。2013年3月26日、4月2日、2014年9月1日，宋电朋承包的土地及地上物被破坏。宋电朋将原审三被告等机关诉至济南市中级人民法院，请求确认被告清理其土地地上物的行为违法。济南市中级人民法院于2016年3月25日作出（2014）济行初字第195号行政判决，确认三被告于2013年3月26日、4月2日、2014年9月1日清除宋电朋承包土地上地上物的行为违法。当事人上诉后，山东省高级人民法院经审理后作出（2016）鲁行终1263号行政判决，驳回上诉，维持原判。上述判决现已发生法律效力。2016年12月17日，宋电朋向高新管委会邮寄了赔偿申请书，在其赔偿请求书中称，其涉案土地共有三块，约合计1.43亩（桥沟东沿约0.9亩、桥沟西沿约0.03亩、桥沟底约0.5亩）,请求将上述土地及地上物恢复原貌并按照1.43亩地为基数计算产值进行赔偿。高新管委会于2017年1月25日作出济高行赔字（2017）第9号行政赔偿决定，决定对宋电朋不予赔偿。宋电朋对该赔偿决定书不服,诉讼请求：1.撤销济高行赔字（2017）第9号行政赔偿决定书。2.判令被告将原告的耕地及地上物恢复原貌，每年向原告赔偿111196.8元至恢复原貌或履行征地程序之日止。3.判令被告向原告作出书面道歉，并赔偿原告精神损失费200000元。4.向原告赔偿寻求司法救助诉讼费、交通费、误工费765000元。5.纠正高新公安分局错误决定，撤销该局作出的高新公决字（2013）第00030号行政处罚决定书。庭审中，宋电朋请求对济高社发字（2008）2号文的合法性一并进行审查。2018年7月16日，高新区舜华路街道章锦村村民委员会出具《章锦村部分户关于发放“2+1土地款”情况统计》，其中载明：“二队宋电朋活期存折账号901040130016201174106顶地人口3人×1.275亩=3.82亩×1万=38250元。4人分款32000元，后来3次每人分款1万元×4=40000元。本户共分得地款110250元。”在该“情况统计”的最后载明：“说明，第一次活期存折是于2013年3月15日至18号打款，此款中有第一次占地款，按人分配地款8000元，还有第一季度的生活费每人1800元，存单是第二次占地款。”2017年12月18日，山东省国土资源厅、山东省财政厅联合发布《关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字[2017]383号），该批复自下发之日起执行。在附件“济南市征地地上附着物和青苗补偿标准（中心城区）”说明中第5项规定：“农用地地上附着物和青苗补偿费，除坟墓和电力通讯线路外，可实行包干方式补偿，补偿标准每亩超过5万元（不含）的，报市政府批准后执行。最高标准不得超过7.2万元/亩。”宋电朋涉案土地现已经被征收为国有土地。2017年11月30日，济南高新区舜华路街道纪工委作出《关于反映章锦村两委有关问题的答复意见书》，其中载明：“信访人宋电朋、邢某1：……经调查，2013年3月，经村两委、党员大会、村民代表大会研究决定，章锦村发放土地入股收益。时任党支部副书记的邢某2同志负责二组村民的发放，部分村民存折因故未领取。期间存折一直在邢某2处保管，直到2015年10月20日，村两委干部和会计张某等十人到故去的邢某2家中，从邢某2遗孀处，取回8各存折和一个存单，当场进行核查，发现姚发新的存折于2013年5月25日转出4.9万元，邢某1的存折于2014年9月10日转出2万元。”为确定宋电朋被强行清理的土地亩数，原审法院要求宋电朋所在村集体经济组织出具书面材料。2018年9月20日，章锦村村民委员会向原审法院出具《章锦村涉案人员家庭承包地情况说明》称：“经查各涉案人员在我村确有承包地。但因种种原因，我单位未查询到涉案人员家庭承包地相关数据。”原审法院认为：一、关于宋电朋是否可以提起本案诉讼的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十七条规定：“两个以上行政机关共同侵权，赔偿请求人对其中一个或者数个侵权机关提起行政赔偿诉讼，若诉讼请求系可分之诉，被诉的一个或者数个侵权机关被告；若诉讼请求系不可分之诉，由人民法院依法追加其他侵权机关为共同被告。”本案中，三被告强制清理宋电朋承包地地上物的行为，已经被济南市中级人民法院作出的（2014）济行初字第195号行政判决、山东省高级人民法院作出的（2016）鲁行终1263号行政判决确认违法，因此，上述三被告高新管委会、高新公安分局、高新执法局应当对其违法行为给宋电朋带来的损害承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，……。”第十三条规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。”第十四条第二款规定：“赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”本案中，宋电朋向高新管委会提出赔偿申请后，高新管委会答复不予赔偿，宋电朋法定期限内提起本案诉讼，符合《中华人民共和国国家赔偿法》的上述规定。但关于宋电朋主张的撤销济高行赔字（2017）第9号行政赔偿决定问题，不予赔偿决定作为先行处理行政赔偿请求的程序性行为，不具有脱离行政赔偿请求的独立可诉性，即使在诉讼请求中提出撤销不予赔偿决定，其实质仍是申请行政赔偿。行政机关的行政赔偿处理决定并非行政赔偿案件的诉讼标的。宋电朋将“撤销济高行赔字（2017）第9号行政赔偿决定”列入诉请不妥。二、关于宋电朋主张的将耕地及地上物恢复原貌的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金……。”本案中，涉案承包地地上物已经被强制清理，且涉案土地已被批准征收为国有建设用地，因此宋电朋主张的将土地及地上物恢复原貌客观上已无法实现，因三被告强制清理地上物的行为违法，故对于宋电朋承包地地上物的损失，三被告应予赔偿。关于赔偿标准，因本案系被告违法强行清理原告土地的行为引发的赔偿，为体现对违法拆除行为的依法监督，确保原告能够获得及时、公平、公正的救济，最大限度地保障原告获得国家赔偿的权益，应当综合考虑被告对原告强制清理地上物的时点，地上作物情况，当地补偿标准等情况，依法确定对原告有利的标准，且保障原告的赔偿不低于因依法征收所应得到的补偿，即宋电朋的合法财产权益不因土地地上物被强行清理而受到减损。原审法院认为，可以依照山东省国土资源厅、山东省财政厅联合发布《关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字[2017]383号）的相关标准，实行包干方式补偿，补偿标准为每亩5万元。宋电朋申请赔偿时自称被强行清理的土地共计1.43亩，对宋电朋上述土地亩数，三被告未提交证据予以反证，原审法院支持原告土地亩数的主张。据此，宋电朋家庭涉案土地应获得的赔偿款为71500元（1.43亩×50000元）。三、关于宋电朋主张的书面道歉及精神损害赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”本案系原告针对被告违法强制清理土地的行为给其造成损失提起的行政赔偿诉讼，该行为不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定的行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯人身权的情形，原告要求的赔礼道歉及精神损害赔偿请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。四、关于一并审查济高社发字（2008）2号文的合法性的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条的规定，公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对规范性文件进行审查，而本案是行政赔偿案件，人民法院只能就行政赔偿争议进行审理与裁判。因此，宋电朋请求对济高社发字（2008）2号文的合法性一并审查，并无法律依据，不予支持。关于宋电朋主张的赔偿寻求司法救助诉讼费、交通费、误工费等问题，该主张不属于《中华人民共和国国家赔偿法》的赔偿范围，依法予以驳回。关于宋电朋主张的“纠正济南市公安局高新技术产业开发区分局错误决定，撤销高新公安分局作出的高新公决字（2013）第00030号行政处罚决定书”的问题，并非赔偿案件审理范围，与本案亦非同一法律关系，不予审查。高新管委会以济南高新区舜华路街道章锦村村民委员会与本案处理结果有利害关系为由申请追加该村委会为第三人，没有事实依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十二条、第三十六条第（三）（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、被告济南高新技术产业开发区管理委员会、济南市公安局高新技术产业开发区分局、济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局在本判决生效之日起30日内向宋电朋赔偿涉案土地的地上物损失共计71500元；二、驳回宋电朋其他诉讼请求。宋电朋不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，依法改判或者发回重审。主要理由如下：1.被上诉人强制清理上诉人承包地地上物的行为给上诉人造成了极大的精神创伤，故法院应支持上诉人主张的书面道歉及精神损害赔偿问题。2.涉案的集体土地未通过法定程序被征收为国有土地，且一直未开工建设导致涉案土地荒芜，因此上诉人要求将承包地恢复原貌符合法律规定。3.被上诉人还应当赔偿上诉人停产停业损失及种植的树木损失，地上附着物补偿款应当按照最高标准支付。被上诉人高新管委会、高新公安分局、高新城管局均未提供书面答辩意见。原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，合议庭同意原审法院对证据的认证意见及查明的相关程序性事实。二审期间，上诉人向本院提交《调取证据申请书》，为证明涉案土地目前处于闲置、荒芜状态，具备恢复原状的条件，申请依法到涉案土地现场调查，并勘验土地现状。上诉人申请调取的证据，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定的可以申请人民法院调查取证的范围，而且涉案土地被依法征收后，是否处于闲置、荒芜状态，与本案行政赔偿诉讼不是同一法律关系，不属于本案的审查范围，故本院对该调查取证申请不予准许。上诉人向本院提交如下证据：1.2019年3月17日及同年7月31日涉案土地现场照片。2.济南市中级人民法院情况说明1份。上述证据第1项，宋电朋已向一审法院提交过相似证据，没有再在二审中提交的必要性，本院不予接纳。第2项证据属于原审法院的情况说明，系原审法院基于本案查明的事实，不需作为证据提交。本院认为：涉案土地已于2013年5月1日经山东省人民政府鲁政土字（2013）305号文件批准征收为国有建设用地，该文件系根据《国土资源部关于济南市2012年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2012〕1039号）作出，宋电朋主张该文件违法或超出审批权限，无事实及法律依据，本院不予支持。因涉案土地已被征收为国有建设用地，且地上物也已被强制清理，因此宋电朋主张涉案土地及地上物具有恢复原貌的条件不能成立本院不予支持。2017年12月18日，山东省国土资源厅、山东省财政厅联合发布《关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字[2017]383号），该批复自下发之日起执行。在附件“济南市征地地上附着物和青苗补偿标准（中心城区）”说明中第5项规定：“农用地地上附着物和青苗补偿费，除坟墓和电力通讯线路外，可实行包干方式补偿，补偿标准每亩超过5万元（不含）的，报市政府批准后执行。最高标准不得超过7.2万元/亩。”原审法院综合考虑上诉人地上物被强制清理的时点、地上物情况、当地补偿标准等因素，依法确定对上诉人有利的原则，目的是使上诉人合法财产权益的赔偿不因土地地上物被强行清理而受到减损。因此原审法院按照每亩5万元的标准对宋电朋涉案承包地地上附着物进行包干方式补偿并不违反法律规定，宋电朋主张应按照最高标准进行补偿及另行支付树木的费用等损失没有依据，本院不予支持。宋电朋主张高新管委会的工作人员对其精神造成了创伤，没有提供证据予以证实，且不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定的应赔礼道歉及支付精神损害抚慰金的情形，原审法院对此不予支持并无不当。综上，原审法院判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。本判决为终审判决。审判长 侯 勇审判员 李 拙审判员 李莉军二〇一九年八月二十三日书记员 杨柳青