广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0203行初199号原告：王路保，男，1949年8月14日出生，汉族，现住翁源县。原告：王廷居，男，1952年12月10日出生，汉族，住翁源县。被告：翁源县民政局。地址：翁源县龙仙镇文化路158号。法定代表人：阮庆香，该局局长。出庭负责人：黄秋红，该局副局长。委托代理人：刘国聪，该局殡葬管理所所长。委托代理人：罗小芳，广东翁山律师事务所律师。第三人：王爵志，男，1977年7月15日出生，汉族，住翁源县。第三人：王爵泰，男，1980年4月11日出生，汉族，住翁源县。第三人：王爵华，男，1971年8月2日出生，汉族，住翁源县。第三人王爵泰、王爵华的共同委托代理人：王爵志，身份信息同上。原告王路保、王廷居诉被告翁源县民政局，第三人王爵志、王爵泰、王爵华民政其他行政行为一案，原告于2019年5月14日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，于2019年5月15日向被告及第三人邮寄送达起诉状副本及其他应诉材料。本院依法组成合议庭，于2019年7月12日公开开庭审理了本案。原告王路保、王廷居，被告翁源县民政局副局长黄秋红作为该单位的负责人与该单位的委托代理人刘国聪、罗小芳，第三人王爵志（同时作为第三人王爵泰、王爵华的委托代理人）到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告王路保、王廷居共同诉称，第三人兄弟三人目中无人，狂妄自大，于2016年农历九月初一日将其父亲（注：依王氏百辈文“朝、廷、爵”推以碑文显示亦可误为其祖父）王振良的骨灰擅自安葬在原告先辈八世祖王母黄氏、钟氏于皇清年间安葬在地名为秀丰河背山骑龙斩官地段地坟与界碑范围中间，原告在2017年春分拜祭时发现后即严厉要求第三人立即搬走，第三人以一谁动手杀死谁，二谁能讲赢他就搬，三给点时间让其考虑为由持蛮而我行我素，至今未搬，导致2018年3月25日拜祭时再次引发激烈的争吵纠纷，第三人的如此行为严重、明显违背了公序良俗和社会公德，是忍孰不可忍，情理难容！为维护社会秩序的正常安定，原告依据《民法总则》、《民法通则》的相关规定，于2018年3月27日向翁源县翁城镇人民政府提出申请，要求第三人搬离其父亲的骨灰，翁源县翁城镇人民调解委员会于2018年5月9日以“因当事人王爵志坚持按自己的意思拒绝接受调解，致使调解无效”而作出终止调解通知书，由此可见第三人实为恶意藐视法律、无法无天的野蛮猖狂之极！为避免矛盾激化而引发恶性案件的发生，维护依法治国、有法必依、执法必严、违法必究的法律尊严，原告依据《民法通则》第七条、《民法总则》第十条、《广东省殡葬管理办法》第四条、第十三条的规定，于2018年5月14日向被告提出申请，要求其依法履行法定职责，采取强制措施限令第三人限期将王振良的骨灰搬走。遗憾的是被告竟于2018年5月14日、2018年5月18日两次均以口头回复原告“直接向人民法院起诉”而推卸责任，被告的行为属于行政不作为，迫于无奈，原告依据《行政诉讼法》第二条的规定，于2018年5月22日向人民法院提起诉讼，案经（2019）粤02行终49号行政判决书判决：限翁源县民政局在法定期限内对王路保、王廷居的申请作出处理或给予答复，但被告却我行我素，于2019年5月5日作出《回复函》称“一、你们要求我局限令王爵志、王爵泰、王爵华将王振良骨灰搬离的理由无法律依据”，这明显违背了《殡葬管理条例》第十条“禁止在下列地区建造坟墓：（一）耕地、林地；第十五条在允许土葬的地区、禁止在公墓和农村的公益性墓地以外的其他任何地方埋葬遗体、建造坟墓”的规定，也违反了《广东省殡葬管理办法》第十三条“火化后的骨灰由丧主自行处理，可存放于骨灰堂、骨灰墙、骨灰公墓，也可埋葬植树和撒入大海，但不得到公墓以外的区域造坟埋葬”的规定。被告还回复称“二、你们没有证据证明王爵志、王爵泰、王爵华安葬王振良的行为损害了你们的何种法律保护的权益”，明显是装睡不醒，因为：1、原告先辈八世祖王母黄氏、钟氏坟墓于清朝年间安葬于此，距今天已有几百年。2、原告先辈八世祖土母黄氏、钟氏坟墓与界碑之间几百年来无人够胆在此范围内建墓造坟，这亦是农村历来的风俗习惯，即公序民俗的民事活动原则；3、侵犯了原告的知情权；4、侵犯了原告先辈八世祖王母黄氏、钟氏坟墓的优先安葬权等合法权益。被告还称“三、法律、法规未授权我局对王爵志、王爵泰、王爵华安葬王振良的行为具有采取强制措施的权力”，这实为荒唐、令人匪夷所思：1、《殡葬管理条例》第三条规定，县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作；2、《广东省殡葬管理办法》第四条规定，各级民政部门是殡葬管理工作的主管部门，在同级人民政府的领导下实施殡葬管理工作，其主要职责是：……（四）处理违反殡葬管理规定的行为。综上所述，法律授权给被告的行政行为的权力与采取强制措施的权力并不矛盾，没有强制权力不等于不履行行政权力。据此，被告推卸责任，拒绝履行法定职责的理由不能成立。依据《行政诉讼法》第十二条（六）项的规定，原告再次向人民法院起诉，请求：一、依法撤销被告于2019年5月5日作出的《回复函》；二、判令被告依法定职责对第三人于2016年农历九月初一日将其父亲王振良的骨灰擅自安葬在原告先辈八世祖王母黄氏、钟氏于皇清年间安葬在地名为秀丰河背山骑龙斩官地段地坟与界碑范围中间的地坟的违法行为作出处理；三、由被告承担本案诉讼费用。原告王路保、王廷居围绕其诉讼请求向本院提交了如下证据材料，并说明了欲证实的内容：1、居民身份复印件，证明原告诉讼主体的事实。2、现场平面示意图，证明第三人违法违规也违反公序良俗习惯的事实。3、《终止调解告知书》，证明第三人狂妄自大的事实。4、(2018)粤0203行初228号、（2019)粤02行终49号行政判决书，证明案经一审、二审行政判决的事实。5、《回复函》，证明被告拒绝履行法定职责的事实。被告翁源县民政局辩称，一、原告没有证据证明其对王振良安葬山岭拥有权属（所有权，使用权)。二、原告申请的诉求“要求被告限令王爵志、王爵泰、王爵华将王振良骨灰搬离”的理由无法律依据。原告认为王振良地坟位于原告先辈八世祖王母黄氏、钟氏坟墓与界碑之间，按风俗，在界碑与祖坟之间不能另行安葬坟墓；如要安葬，需要征得原告的同意，对原告所主张的风俗习惯是否存在，其效力如何并无任何证据证实。况且原告无证据证明其对王振良安葬山岭拥有权属，原告主张应先征得原告的同意，并无法律依据。三、原告没有证据证明王爵志、王爵泰、王爵华安葬王振良的行为损害了原告的任何受法律保护的权益。根据《殡葬管理条例》规定，被告翁源县民政局作为县级以上地方人民政府民政部门，负责本行政区域的殡葬管理工作，对于违反《殡葬管理条例》的违法行为，依法负有监督管理的职责,但原告并无任何证据证实王爵志、王爵泰、王爵华在安葬王振良的行为过程中存在违反《殡葬管理条飼》的行为。原告也没有证据证明王爵志、王爵泰、王爵华安葬王振良的行为损害了原告的何种受法律保护的权益。在此种情形下被告翁源县民政局按原告的申请请求作出行政行为于法无据。四、法律、法规未授权被告翁源县民政局对王爵志、王爵泰、王爵华安葬王振良的行为具有采取强制措施的权力。根据《殡葬管理条例》的规定，被告翁源县民政局具有责令限期改正违法行为的职权，但亦是针对违反《殡葬管理条例》的行为，且法律、法规未授权被告翁源县民政局针对王爵志、王爵泰、王爵华安葬王振良的行为具有采取强制措施的权力。综上所述，被告翁源县民政局2019年5月5日作出的《回复函》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，原告提起诉讼缺乏事实依据，其提起诉讼的理由依法不能成立，为维护被告翁源县民政局的合法权益，被告请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告翁源县民政局围绕其抗辩意见，在法定举证期限内向本院提交了《殡葬管理条例》，并说明根据法律法规规定，被告有义务负责翁源行政区域内的殡葬管理工作，对违反《殡葬管理条例》的行为，依法负有监督管理的职责，对违反行为具有责令限期改正违法行为的职权。第三人王爵志、王爵泰、王爵华未向本院提交证据，其三人共同述称，不同意原告的诉讼请求。经庭审质证，对于原告王路保、王廷居提交的证据材料，被告翁源县民政局的质证意见为：对证据1无异议；对证据2真实性不了解，证明内容有异议，现在平面图是原告自己画出了的，不能说明第三人违反了法律法规，也没有注明违反了哪条法律法规；证据3与被告无关；对证据4无异议；对证据5真实性无异议，证明内容有异议，被告已经作出回复，已经履行了职责。第三人王爵志、王爵泰、王爵华对原告王路保、王廷居提交的证据质证意见为：对证据2、3有异议，第三人安葬王振良在这块山是村集体的山，村里的人去世都是安葬在这里，对其他证据无异议。对于被告翁源县民政局提交的《殡葬管理条例》，原告王路保、王廷居对其证明内容有异议，认为《殡葬管理条例》第三条明确规定被告负有法定职责，被告也承认其复函仅是对原告的回复，没有作出具体行政行为，另外《殡葬管理条例》第十条规定了禁止建造坟墓的区域，被告明知是他们的职责，但被告不履行法定职责，属于不作为。第三人王爵志、王爵泰、王爵华对翁源县民政局提交的《殡葬管理条例》没有意见。经审理查明，2016年农历九月初一，第三人王爵志、王爵泰、王爵华三兄弟将其三人逝世父亲王振良的骨灰埋葬在翁源县××××山山岭处，王振良坟墓北面有一坟墓，东北方向亦有一坟墓，西北方向有界碑，原告王路保、王廷居主张王振良北面和东北方向的坟墓分别为王寿龙和王母黄氏、钟氏的坟墓，其二人同时主张，王母黄氏、钟氏为王氏先辈八世祖，于清朝年间安葬于此，距今已有几百年，根据公序良俗和风俗习惯，在界碑与祖坟之间不能另行安葬坟墓，而王振良坟墓恰在王氏祖坟与界碑之间。为此，原告王路保、王廷居与第三人王爵志、王爵泰、王爵华因祭拜祖先时两次发生争执，后原告王路保、王廷居请求翁源县翁城镇人民政府要求第三人王爵志、王爵泰、王爵华搬离王振良的坟墓，翁源县翁城镇人民政府将该争议交由翁城镇人民调解委员会进行调解，但因第三人王爵志、王爵泰、王爵华明确拒绝，故调解无果。2018年5月22日，原告王路保、王廷居向被告翁源县民政局邮寄了书面的《申请书》，请求的事项为要求被告翁源县民政局采取强制措施，限令第三人王爵志、王爵泰、王爵华限期将王振良的骨灰搬离，被告翁源县民政局确认收到了原告王路保、王廷居的上述《申请书》，但并未依其二人申请作出行政行为，也未向其二人作出答复。原告王路保、王廷居认为被告翁源县民政局存在行政不作为，遂于2018年7月31日向本院提起行政诉讼[案号：（2018）粤0203行初228号]，诉讼请求为：一、判令被告依法履行法定职责，采取强制措施限令第三人限期将其自行于2016年农历九月初一日安葬在原告先辈八世祖王母黄氏、钟氏于皇清年间安葬在地名为秀丰河背山骑龙斩官地段地坟与界碑范围中间的王振良的骨灰搬走；二、被告承担本案诉讼费用。本院经审理后于2018年12月26日作出（2018）粤0203行初228号行政判决书，判决驳回原告王路保、王廷居的诉讼请求。原告王路保、王廷居不服，上诉至广东省韶关市中级人民法院，上诉请求为：一、撤销一审判决，依法改判；二、由翁源县民政局承担一、二审诉讼费用。广东省韶关市中级人民法院经审理后认为，依照《殡葬管理条例》第三条的规定，被告翁源县民政局具有殡葬管理方面的职责，但其在收到原告王路保、王廷居有关殡葬方面的申请事项后，未能依照法律法规的规定对其二人进行回复，该局的行为违法，为此，该院于2019年4月9日作出（2019）粤02行终49号行政判决书，判决撤销本院作出的（2018）粤0203行初228号行政判决，并判决限翁源县民政局在法定期限内对王路保、王廷居的申请作出处理或给予答复，同时判决驳回了王路保、王廷居的其他诉讼请求。2019年5月5日，被告翁源县民政局向原告王路保、王廷居作出书面《回复函》，内容为“王路保、王廷居：你们的申请已悉，你们申请要求我局采取强制措施限令王爵志、王爵泰、王爵华限期将其自行于2016年农历九月初一安葬在你们先辈八世祖王母黄氏、钟氏于皇清年间安葬在地名为秀丰河背山骑龙斩官地段地坟与界碑范围中间的王振良骨灰搬走。现经调查、了解，对你们的申请请求回复如下：一、你们要求我局限令王爵志、王爵泰、王爵华将王振良骨灰搬离的理由无法律依据。你们认为王振良地坟位于你们先辈八世祖王母黄氏、钟氏坟墓与界碑范围之间，按风俗习惯，在界碑与祖坟之间不能另行安葬坟墓，如要安葬，需要征得你们的同意。对你们所主张的风俗习惯是否存在、其效力如何并无任何证据证实，你们对王振良安葬山岭并无权利，你们二人主张应先征得你们二人同意，并无法律依据。二、你们没有证据证明王爵志、王爵泰、王爵华安葬王振良的行为损害了你们的何种受法律保护的权益。根据《殡葬管理条例》的规定，我局作为县级以上地方人民政府民政部门，负责本行政区域的殡葬管理工作，对于违反《殡葬管理条例》的违法行为，依法负有监督管理职责，但你们二人并无任何证据证实王爵志、王爵泰、王爵华在安葬王振良的过程中存在违反《殡葬管理条例》的行为。你们二人也未证明王爵志、王爵泰、王爵华安葬王振良的行为损害了你们二人的何种受法律保护的权益。在此种情形下我局按你们的申请请求作出行政行为于法无据。三、法律、法规未授权我局针对王爵志、王爵泰、王爵华安葬王振良的行为具有采取强制措施的权利。依照《殡葬管理条例》的规定，我局具有责令限期改正违法行为的职权，但亦是针对违反《殡葬管理条例》的行为，且法律、法规未授权我局针对王爵志、王爵泰、王爵华安葬王振良的行为具有采取强制措施的权利。此复，翁源县民政局，2019年5月5日。”原告王路保、王廷居在2019年5月10日收到被告翁源县民政局作出的上述《回复函》后，认为被告翁源县民政局的《回复函》违法且拒绝履行其法定职责，遂在法定起诉期限内向本院提起本案行政诉讼。另查明，就王振良所葬的翁源县翁城镇秀丰村委会秀丰河背山山岭，原告王路保、王廷居及第三人王爵志、王爵泰、王爵华均确认属于秀丰村委会集体所有，原告王路保、王廷居也确认该处山岭并非其二人的自留山、其二人对该处山林无使用权，也无经营管理的事实。原告王路保、王廷居认为，根据《殡葬管理条例》第十条“禁止在下列地区建造坟墓：（一）耕地、林地；（二）城市公园、风景名胜区和文物保护区；（三）水库及河流堤坝附近和水源保护区；（四）铁路、公路主干线两侧。前款规定区域内现有的坟墓，除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留外，应当限期迁移或者深埋，不留坟头”的规定，被告翁源县民政局应对第三人王爵志、王爵泰、王爵华将王振良安葬在山岭的违法行为进行查处，但因被告翁源县民政局未能作出处理，也属于行政不作为。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”的规定，负有法定职责的行政机关在收到当事人的履职申请后，应当依法履行其法定职责，行政机关无正当理由拒不依据当事人的申请履行法定职责的，当事人依法可以提起行政诉讼。对于原告诉行政机关不履行法定职责的行政诉讼，人民法院经审理后，应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”或者第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”的规定作出裁判，对于原告所请求履行的法定职责明显不属于行政机关权限范围的，人民法院可以依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”的规定，裁定驳回原告的起诉。在实践中，当事人向行政机关提交的履职申请，可能因当事人对行政机关的职权不甚了解、行政机关职权发生了变化等原因，导致当事人所申请的内容与行政机关的法定职权存在不一致的情形，也存在当事人所请求的履职内容存在不清晰或者歧义导致行政机关无法对是否履行职责作出准确判断的情形，对于上述情形，如行政机关不予按照当事人申请作出行政行为又不及时对当事人的申请作出答复或者说明的，行政机关的行为应视为违反行政正当程序原则。如果当事人所申请的事项并不属于行政机关法定职责范围或者当事人所申请的事项没有事实和法律依据，而行政机关经审查后又将处理结果告知了当事人，则不能认为行政机关存在不履行法定职责行为。根据《殡葬管理条例》第三条“国务院民政部门负责全国的殡葬管理工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作”的规定，被告翁源县民政局对于辖区内的殡葬管理工作负有法定职责，原告王路保、王廷居向被告翁源县民政局提出有关殡葬方面的申请事项，被告翁源县民政局应对原告王路保、王廷居提交的申请进行审查以决定是否依照其二人的申请作出相应行政行为。而本案中，原告王路保、王廷居向被告翁源县民政局申请的事项是要求被告翁源县民政局采取强制措施，限令第三人王爵志、王爵泰、王爵华限期将王振良的骨灰搬离，其二人提出申请的理由在于，王振良坟墓位于王氏先辈八世祖王母黄氏、钟氏坟墓与界碑之间，按风俗习惯，在界碑与祖坟之间不能另行安葬坟墓，如要安葬，需要征得原告方的同意。对此，原告王路保、王廷居并无证据证实其二人所主张的“风俗习惯”是第三人王爵志、王爵泰、王爵华所必须遵从的行为规范且不遵从则属于侵害其二人合法权益的违法行为，且原告王路保、王廷居对安葬王振良骨灰的山岭并无权利，其二人无权要求第三人王爵志、王爵泰、王爵华须经过其二人同意才能将王振良骨灰安葬在涉案地块，故原告王路保、王廷居以上述理由请求被告翁源县民政局对第三人王爵志、王爵泰、王爵华安葬王振良骨灰行为作出处理，没有事实和法律依据。被告翁源县民政局根据调查核实的内容，拒不按照原告王路保、王廷居的申请作出行政行为，并已将拒绝的理由以《回复函》的形式明确告知了其二人，被告翁源县民政局的行为有事实和法律依据，本院依法予以支持。原告王路保、王廷居另外提出，第三人王爵志、王爵泰、王爵华将王振良骨灰安葬在翁源县翁城镇秀丰村委会秀丰河背山山岭，违反了《殡葬管理条例》第十条的规定，被告翁源县民政局对此拒不查处属于行政不作为。对此，原告王路保、王廷居认为第三人王爵志、王爵泰、王爵华的行为违法并将该行为反映至被告翁源县民政局，在性质上属于投诉举报，对于能否就行政机关未对投诉举报事项作出处理的行为提起行政诉讼，应当结合投诉举报事项的内容及行政机关未对投诉举报事项作出处理是否对投诉举报人的权利义务产生实际影响进行判断。本案中，第三人王爵志、王爵泰、王爵华安葬王振良骨灰是否违反《殡葬管理条例》第十条的规定，被告翁源县民政局有无依据该条规定对第三人王爵志、王爵泰、王爵华的行为进行查处，均与原告王路保、王廷居不存在利害关系，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，原告王路保、王廷居对于被告翁源县民政局未对第三人王爵志、王爵泰、王爵华是否违反《殡葬管理条例》第十条的规定进行查处的行为，依法不具有行政诉讼原告诉讼主体资格，即其二人不得籍此主张被告翁源县民政局存在不履行法定职责并要求人民法院判决被告翁源县民政局作出行政行为。综上所述，被告翁源县民政局于2019年5月5日对原告王路保、王廷居作出的《回复函》合法，原告王路保、王廷居请求撤销该《回复函》并要求判令被告翁源县民政局对第三人王爵志、王爵泰、王爵华安葬王振良骨灰的行为作出处理的诉讼请求，没有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六条、第六十九条的规定，判决如下：驳回原告王路保、王廷居的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王路保、王廷居负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  梁增有人民陪审员  王长林人民陪审员  王清华二〇一九年八月二日书 记 员  叶全健