江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏1291行初53号 原告江苏瑞发建材有限公司，统一社会信用代码×××67Ｎ，住所地靖江市工农路998号木金村北2组。 法定代表人刘振海，执行董事。 委托代理人（特别授权）周章明、张智元（实习），江苏百川通律师事务所律师。 被告靖江市城市管理局，统一社会信用代码×××097，住所地靖江市江平路228号。 法定代表人黄洪涛，局长。 参与诉讼负责人商桐，副局长。 委托代理人（特别授权）李静、朱旭东，江苏骥江律师事务所律师。 被告靖江市人民政府，住所地靖江市阳光大道1号。 法定代表人叶冬华，市长。 委托代理人（特别授权）朱飞、周振宇，靖江市司法局工作人员。 原告江苏瑞发建材有限公司（以下简称瑞发公司）不服被告靖江市城市管理局（以下简称靖江市城管局、根据机构改革方案行使原靖江市规划局规划监察职能）作出的靖规罚字[2018]第030号行政处罚决定（以下简称行政处罚决定）及被告靖江市人民政府（以下简称靖江市政府）作出的[2018]靖行复第81号行政复议决定（以下简称行政复议决定），于2019年2月11日向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月15日立案后，于2月19日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年6月13日公开开庭审理了本案。原告瑞发公司的委托代理人周章明，被告靖江市城管局参与诉讼负责人商桐、委托代理人朱旭东，被告靖江市政府委托代理人朱飞、周振宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原规划局于2018年11月13日作出行政处罚决定，主要内容为：“经查，原告瑞发公司自2014年3月始，未取得建设工程规划许可证擅自在靖江市天港码头有限公司（以下简称天港公司）内建设房屋，所建1-9#房屋总面积1393.09平方米，其中1-5#砖房总建筑面积1251.59平方米，6-9#简易房总建筑面积141.5平方米。该建设违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条的规定，属违法建设行为。依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第三十一条、第三十二条、第四十二条之规定，原规划局于2018年10月26日向原告告知其享有陈述、申辩和听证权利，原告未要求陈述、申辩和听证。根据城乡规划法第六十四条规定，决定给予原告以下行政处罚：拆除原告擅自在天港公司内建设的1-9#房屋，总计建筑面积1393.09平方米，其中1-5#砖房总建筑面积1251.59平方米，6-9#简易房总建筑面积141.5平方米”，同时告知原告享有的行政复议、行政诉讼权利及相应期限。原告不服上述决定申请行政复议，被告靖江市政府作出行政复议决定，维持靖江市城管局的行政处罚决定。 被告靖江市城管局向本院提交以下证据： 1.被告执法人员对原告法定代表人刘振海制作的调查询问笔录，刘振海陈述主要内容为：“其是瑞发公司董事长，瑞发公司向天港公司租赁场地，场地上的房屋、批棚是瑞发公司建设，于2014年3月动工、9月完工；建设完成的简易房总面积为141.5平方米，砖房总面积为1251.59平方米（具体尺寸详见测绘院的测绘图纸），用于物流中转（水泥），造价在4千万元左右；该建设未经过规划行政主管部门批准，但靖江市水利局、原港口管理局、原环境保护局、靖江市滨江新区办事处（以下简称滨江办事处）出具了《靖江市临江临时项目征询意见联系单》”； 2.现场勘查记录，勘查情况记载为：瑞发公司在长江北岸（天港公司内）未取得建设工程规划许可证合法建设手续，于2007年搭建建筑物、构筑物； 3.现场照片六张； 4.被告于2018年10月26日向原告送达的行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书； 5.行政处罚决定、送达回证及送达照片。 被告靖江市政府为证明行政复议程序合法性，向本院提交以下证据： 1.行政复议申请； 2.行政复议申请受理审查审批表； 3.行政复议申请受理通知书及送达回证； 4.行政复议答复通知书及送达回证； 5.行政复议答复书； 6.行政复议决定及送达回证。 原告对两被告证据的真实性没有异议，但认为原告实施的建设位于水利部长江水利委员会管辖的长江江堤外侧河道范围内，被告靖江市城管局没有执法权和管理权，且认定原告建筑物属于违章建筑也没有依据。 原告瑞发公司诉称，被告靖江市城管局对长江江堤外侧的区域不具有行政管理权和执法权，行政处罚决定中确认拆除的生产设施不符合城乡规划法第四十条有关违法建设的定义，不属于房屋，故被告处罚决定认定事实错误，适用法律也错误；原告实施的建筑履行了必要的审批手续，并按时缴纳堤防工程占用补偿费，不应定性为违法建设；两被告的行为实质是配合靖江市政府征用天港公司土地为规避对该土地上附着物补偿义务的行为，客观上侵犯了原告的合法财产权，请求法院判决撤销行政处罚决定、行政复议决定并由两被告承担诉讼费用。 原告瑞发公司向本院提交： 1.被告靖江市政府作出的行政复议决定； 2.原告的行政复议申请； 3.被告靖江市城管局作出的行政处罚决定； 4.2014年9月天港公司应靖江市“四城同创”工作指挥部（以下简称四城同创指挥部）整改要求报送的将原有选煤设施改造为现代化粉料中转库的报告，得到指挥部、滨江办事处、靖江市水利局、原港口管理局、原环境保护局等部门的同意； 5.四城同创指挥部向天港公司发送的整改通知书； 6.天港公司与原告签订的场地租赁协议； 7.转让协议； 8.原告与靖江市水利局签订的（2014）第27号、（2015）第14号河道堤防占用补偿协议； 9.原告提交的关于对天港码头选煤设施改造的报告； 10.天港公司企业信用信息查询单。 被告靖江市城管局对原告证据的真实性均未提出异议，但认为证据1、3属于本案诉讼标的，其合法性由法院审理后确定；证据4仅为联系单，其中载明建设行为必须符合规划且不得建设永久性建筑物，指向的标的物亦与本案被处罚建筑物无关；证据5、8-10是原天港公司占用河道的材料，与本案没有关联；证据6-7没有异议，可以证实原告在租赁场地上实施建设的事实。被告靖江市政府对原告证据的真实性均未提出异议，认为证据4中载明需要办理相关审批手续，对证据6-10的关联性不予认可。 被告靖江市城管局辩称，被告对原告作出行政处罚决定认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确，请求法院驳回原告瑞发公司的诉讼请求。 被告靖江市政府辩称，被告作出的行政复议决定职权正当、认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 本院认证认为，原、被告提交的证据符合证据形式的要求，真实、合法，与本案存在关联性，本院予以确认；至于原告的证据能否证明其实施的建设行为是否具有合法性、被告靖江市城管局对上述建设行为是否有行政管理和执法权、对违法建设的认定是否准确、量罚是否适当等，于下文中结合证据予以阐述。 通过对当事人的当庭陈述及举证、质证情况的综合分析，本院确认如下事实： 瑞发公司成立于2014年3月25日，经营范围为：建材、五金产品、灯具、日用百货、金属材料、机械设备、金属门窗销售、企业管理咨询服务（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。天港公司成立于1996年11月11日，经常场所位于靖江市××城镇越××小桥村天生港，经营范围为：码头和其他港口设施经营，在港区内从事货物装卸、仓储经营；商品混凝土制造、销售；建筑材料、金属材料、化工产品、五金、交电、机械设备、电子产品销售；河道疏浚；土木工程准备（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。 2014年2月14日，四城同创指挥部向天港公司发出整改通知书，认为该公司煤场扬尘防护治理措施不到位、煤炭积尘较厚并存在大面积积水，严重影响该区域空气质量和生态环境，要求天港公司在一个月内完成防护治理整改工作。2014年3月6日，天港公司与瑞发公司签订协议，约定由瑞发公司承租天港公司位于天港码头北场地范围内7.5亩的场地，用于粉料中转库项目，租赁期限自2014年3月1日至2029年2月28日。2014年6月28日，双方再次签订转让协议，约定天港公司将其天港码头选煤设施升级改造项目转让给瑞发公司作粉料中转库使用。2014年9月25日，天港公司向靖江市滨江办事处、四城同创指挥部、靖江市水利局、原港口管理局、原环境保护局出具关于对靖江市天罡码头选煤设施改造的报告，申请有关部门办理许可手续。原告提交的临时项目征询意见联系单显示，四城同创指挥部、滨江办事处、靖江市水利局、原港口管理局、原环境保护局均原则同意该申请，原港口管理局、原环境保护局审批意见中均载明“不得建设永久性固定设施”。2014年12月22日、2015年10月20日，瑞发公司分别与靖江市水利局签订河道堤防工程占用补偿协议。原告法定代表人在被告靖江市城管局执法人员调查时陈述，该公司未取得建设工程规划许可证自2014年3月起即开始在租赁天港公司场地内建设砖房和简易房，总建筑面积1393.09平方米，其中1-5#砖房总建筑面积1251.59平方米，6-9#简易房总建筑面积141.5平方米。 2018年9月20日，原规划局执法人员对原告瑞发公司未取得建设工程规划许可证进行建设一案进行调查，与原告法定代表人刘振海制作了调查询问笔录、现场勘查记录，拍摄了现场照片。 2018年10月26日，原规划局执法人员向原告瑞发公司送达行政处罚事先告知书及行政处罚听证告知书，原告在期限内未进行陈述、申辩和申请听证。原规划局于2018年11月13日作出行政处罚决定，于11月15日送达原告。 原告于2018年12月17日申请行政复议，被告靖江市政府于同日受理原告申请，向被告原规划局发出行政复议答复通知书，原规划局于2018年12月26日提交行政复议答复书及证据，被告靖江市政府于2019年1月29日作出行政复议决定邮寄送达原告及原规划局。 另查明，2019年2月16日靖江市机构改革方案显示，原属于靖江市规划局的规划监察职责由新组建的靖江市城管局行使。 还查明，原告瑞发公司起诉靖江市水利局行政处罚案[本案案号（2019）苏1291行初52号]中，靖江市水利局向本院提交的瑞发公司地形图显示，本案处罚决定所涉的简易房和砖房建设位置位于长江迎水坡内侧。 本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。 《中华人民共和国河道管理条例》（以下简称河道管理条例）第二十条第一款规定：“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地”，根据上述规定结合本院（2019）苏1291行初52号案件中瑞发公司地形图，可以认定原告实施砖房和简易房建设的区域不属于长江河道管理范围，且靖江市土地利用总体规划图亦显示上述区域属于靖江市城镇规划的范围，故原告在该区域内未取得建设工程规划许可证建设砖房和简易房的行为，原规划局具有查处的法定职权。 关于事实认定，原告瑞发公司法定代表人在原规划局执法人员调查询问和现场检查时，对其在天港公司场地范围内未取得建设工程规划许可证建设砖房和简易房的行为并无异议，本院予以确认。现原告认为其已取得有关部门的审批，但未能提交有效证据予以证明，本院不予支持。 关于法律适用，城乡规划法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”，本案原告瑞发公司在天港公司场地范围内建设的1-9%房屋未取得建设工程规划许可证，且无法采取改正措施消除影响，原规划局依据上述规定作出拆除原告擅自在天港公司内建设的1-9#房屋（总计建筑面积1393.09平方米，其中1-5#砖房总建筑面积1251.59平方米，6-9#简易房总建筑面积141.5平方米）的处罚决定，适用法律正确且量罚适当。 《民用建筑设计术语标准》中“建筑物”的定义为用建筑材料构筑的空间和实体，供人们居住和进行各种活动的场所；“构筑物”就是不具备、不包含或不提供人类居住功能的人工建造物，比如水塔、水池、过滤池、澄清池、沼气池等。建筑物通称建筑，属于固定资产范畴，一般指指供人居住、工作、学习、生产、经营、娱乐、储藏物品以及进行其他社会活动的工程建筑，例如工业建筑、民用建筑、农业建筑和园林建筑等。本案中，原告认为在天港公司场地范围内建设的砖房和简易房为生产设施，但从其属性看亦属于工业建筑范畴，属于城乡规划法第四十条规定中指向的“建筑物、构筑物”，故本院对原告认为行政处罚决定适用法律错误的主张不予支持。 关于行政处罚程序，原规划局在拟作出处罚前，已经按照行政处罚法第三十一条、第三十二条之规定向原告告知了拟作出处罚的事实、理由、行政处罚的内容及原告所享有的陈述、申辩权利，程序合法。 原告主张原规划局执法目的不正当，是为了规避补偿义务，其未能提交任何基础证据，且本案行政处罚并不涉及当事人合法取得的财产性权利，原告或天港公司可另行主张相关权利。 本院根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条审查认为，被告靖江市政府作出行政复议决定职权正当，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。 综上，原规划局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。靖江市政府在收到瑞发公司行政复议申请后，依据法定程序作出行政复议决定，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告江苏瑞发建材有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告江苏瑞发建材有限公司负担（已预交）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费50元。 审 判 长  杨鑫森 人民陪审员  李华萍 人民陪审员  李 辉 二〇一九年八月十三日 书 记 员  胡 非 附法律法规条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。