山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁行终1092号上诉人王文虎（原审原告），男，1949年11月9日出生，汉族，住济南市槐荫区。委托代理人孟庆兰，山东勤力律师事务所律师。委托代理人展志新，山东勤力律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市市中区经八路122号。法定代表人谢堃，区长。委托代理人樊英东，济南市市中区人民政府工作人员。委托代理人张勇，国浩律师（济南）事务所律师。王文虎因诉济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）行政复议一案，不服济南市中级人民法院于2019年3月20日作出的（2019）鲁01行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员侯勇、审判员李拙、审判员李莉军组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。2018年11月12日，市中区政府作出市中复决字〔2018〕88号行政复议决定书（以下简称88号复议决定），认定：王文虎针对316号告知书提出行政复议，不属于行政复议受案范围，不符合行政复议受理条件；关于王文虎要求被申请人行使督察权，依法定程序追究柴锐扰乱办公秩序或寻衅滋事的法律责任，并建议有关部门追究柴锐的法纪责任的申请，其实质是要求行政机关行使内部监督管理职责或内部人事管理职责，内部监督管理行为不属于行政复议受理范围；王文虎要求公开全部办案资料的申请，其前提是其曾经向被申请人申请公开过该办案材料。复议机关书面要求其就上述材料予以提供，但其未予补正，故对其该项复议申请不予审查。故市中区政府驳回王文虎的行政复议申请。王文虎对复议决定不服，向原审法院起诉，请求撤销88号复议决定,确认市中区政府不予公开作出上述具体行政行为的全部案卷资料违法，并要求公开相关案卷资料。原审法院经审理查明：2018年6月13日，济南市公安局市中分局（以下简称市中公安分局）向王文虎作出市中公（信）不受字[2018]316号不受理信访事项告知书（以下简称316号告知书），告知王文虎，该信访事项属于下列第3项情形：3.应按法定程序向济南市市中区人民法院提出，不予受理。王文虎不服上述告知书，以市中公安分局为被申请人向市中区政府提出行政复议，请求撤销316号告知书；要求被申请人行使督察权，依法定程序追究柴锐扰乱办公秩序或寻衅滋事的法律责任，并建议有关部门追究柴锐的法纪责任；给申请人公开全部办案资料，包括案发时录像录音。2018年11月12日，市中区政府作出上述88号复议决定。原审法院认为：《信访条例》第三十四条规定，“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。”第三十五条第一款规定，“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。”据此，《信访条例》对信访人不服信访处理规定了专门的救济途径，信访人应当依照《信访条例》的规定寻求救济。因行政机关依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实际影响，故《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》明确规定，行政机关依据《信访条例》作出的信访答复、复查意见、复核意见和不再受理决定等处理信访事项的行为和不履行《信访条例》规定职责的行为，均不属于行政诉讼受案范围。基于行政复议和行政诉讼在对当事人权利义务不产生实际影响的行为不属于受案范围的规定和法理上的共通性，信访处理行为同样不属于行政复议受案范围。本案中，王文虎因不服市中公安分局作出的316号告知书向市中区政府申请复议，不属于行政复议的受案范围，市中区政府对此类明显不属于行政复议受案范围的复议申请，不予受理，并无不当。关于王文虎要求被申请人行使督察权，依法定程序追究有关人员法律责任，并建议有关部门追究法纪责任的申请，其实质是要求行政机关行使内部监督管理职责或内部人事管理职责，市中区政府认定其系内部监督管理行为，不属于行政复议受理范围，结果正确。对于王文虎要求公开全部办案资料的申请，市中区政府在复议过程中不予审查，故王文虎本案中提出的“确认被告市中区政府不给原告公开作出其上述具体行政行为的全部案卷资料违法，并要求给原告公开相关卷宗材料”的诉讼请求，不属于本案审查范围，不予审查。综上，王文虎诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王文虎的诉讼请求。王文虎不服原审判决,提起上诉，认为原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，并依法改判。具体理由如下：1.上诉人的信访请求符合《信访条例》第十四条的规定，市中区政府未要求市中公安分局提交《来访登记表》，而是根据市中公安分局的单方面陈述作出88号复议决定，证据不足。2.行政复议和行政诉讼是两种不同性质的诉讼活动，行政复议属于行政机关内部监督，行政诉讼属于司法监督，两者没有共同性。3.上诉人的复议请求符合行政复议的受理范围，并不是要求被上诉人行使内部监督权，而是要求其履行法定职责。4.依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款的规定，上诉人请求确认被上诉人不公开上述具体行政行为的全部资料违法，属于法院行政诉讼的审理范围，一审法院应予审查。被上诉人市中区政府提交书面答辩意见称，88号复议决定的作出程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，应维持一审判决。具体理由如下：1.市中公安分局作出的316号告知书是基于上诉人的信访请求作出的答复，信访制度与行政复议和行政诉讼是相互独立的权利救济制度，上诉人的申请事项不属于行政复议的受理范围。2.上诉人请求确认被上诉人不公开行政复议的全部卷宗材料违法并公开卷宗材料，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条的规定，无事实和法律依据。3.上诉人的一审诉讼请求不明确，涉及88号行政复议决定及不公开全部案卷材料两个行政行为，违反“一案一诉”基本原则。原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，合议庭同意原审法院对证据的认定意见以及所查明的案件事实。二审期间，王文虎向本院提交了录音光盘2张并附文字说明一宗，录音光盘的录制时间均在2017年，至其提起本案诉讼，其间也有足够的时间来整理文字说明，故该宗证据不属于新的证据的范畴，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，本院不予接纳。本院认为：本案的争议焦点是王文虎向市中区政府申请行政复议事项是否属于法定的行政复议范围。王文虎向市中公安分局提出的信访事项，市中公安分局作出316号告知书，告知其不予受理。王文虎对316号告知书不服，向被上诉人申请行政复议。《信访条例》第二条第一款规定，“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”本案中，上诉人的行为符合信访行为的要件，且上诉状中，上诉人自认其请求属于信访请求。《信访条例》针对信访人不服信访处理意见的情形提供了复查、复核等救济途径。本案中，市中公安分局作出的316号告知书，告知王文虎对其信访事项不予受理的行为系对信访事项的答复，并未作出新的处理决定，亦未对王文虎的权利义务作出不同于既往处理意见的新意见，因此不属于行政复议范围。市中区政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项，即受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和实施条例规定的受理条件的，应决定驳回行政复议申请之规定，驳回王文虎的行政复议申请，处理结果正确，并无不当。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长 侯 勇审判员 李 拙审判员 李莉军二〇一九年八月二十三日书记员 杨柳青