山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终985号 上诉人（原审原告）黄桂美，女，汉族，1974年11月9日出生，住山东省高密市。 被上诉人（原审被告）高密市人民政府，住所地高密市人民大街1643号。 法定代表人王文琦，市长。 委托代理人赵刚，高密市司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）潍坊市人民政府，住所地潍坊市胜利东街99号。 法定代表人田庆盈，市长。 委托代理人赵晓云，潍坊市人民政府行政复议裁决办公室行政复议科工作人员。 上诉人黄桂美因与被上诉人高密市人民政府、潍坊市人民政府信息公开、行政复议一案，不服山东省潍坊市中级人民法院(2018)鲁07行初126号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告黄桂美诉称，原告于2018年3月19日向被告高密市人民政府申请信息公开，要求高密市人民政府公开作出《出让批复》的依据并提供《出让批复》复印件各一份，就《出让批复》中载明的“经高密市深化企业改革领导小组办公室研究，同意将位于……国有土地的50年使用权，出让给山东高密市商羊神酒业有限公司”，要求高密市人民政府一并公开“高密市深化企业改革领导小组办公室研究的时间、研究的文件名称和批复编号”。2018年3月28日，被告高密市人民政府办公室向原告出具了2018第6号《告知书》。原告认为该《告知书》对申请公开的政府信息列为不属于依法应当公开的政府信息，适用法规错误，侵犯原告合法权益。请求：1.撤销潍坊市人民政府作出的潍政复决字[2018]第313、314号《复议决定》；2.撤销高密市人民政府作出的2018第6号《告知书》，并判令被告高密市人民政府提供《出让批复》中引用的高密市深化企业改革领导小组办公室关于研究同意出让国有土地使用权给山东省高密市商羊神酒业有限公司的批准文件名称、文件编号及批准文件一份；3.诉讼费由两被告共同承担。 原审法院审理查明，2004年5月27日，高密市人民政府分别作出编号为[2004]137号、[2004]138号的《出让批复》，主要内容为“山东高密市商羊神酒业有限公司：根据《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的有关规定，经高密市深化企业改革领导小组办公室研究，同意将位于……的国有土地使用权出让给你公司”，并加盖有“高密市人民政府土地审批专用章”。 2018年3月19日，原告向被告高密市人民政府提交《高密市人民政府信息公开申请表》及附页《所需信息的内容描述》，申请公开以下政府信息：1.高密市人民政府作出[2004]137号、[2004]138号《出让批复》的依据并提供《出让批复》复印件各一份；2.高密市深化企业改革领导小组办公室对相关土地使用权出让进行研究的时间、出具的文件或批复的编号。 2018年3月28日，被告高密市人民政府对原告的信息公开申请，作出2018第6号《告知书》，主要内容为：1.告知原告其申请公开的高密市人民政府作出《出让批复》的依据，《出让批复》文件中已经注明系根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定作出。2.对于原告申请获取的《出让批复》复印件，根据原告指定的方式为原告提供。3.对于原告申请公开的“高密市深化企业改革领导小组办公室对相关土地使用权出让进行研究的时间、出具的文件或批复的编号”等信息，依据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》〔国办发(2010)5号〕“二、准确把握政府信息的适用范畴规定：‘行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。’”经查，高密市深化企业改革领导小组办公室并非法定的国有土地使用权出让批准机关，也不是出让实施机关，其研究过程和结论对外不直接产生法律约束力，仅属于在同一机关内部发挥作用的请示、批复，属于内部管理信息和过程性信息，不属于应当公开的政府信息。 原告不服该《告知书》，向潍坊市人民政府申请复议。被告潍坊市人民政府于2018年5月28日收到行政复议申请书及相关证据材料后，于2018年5月30日向高密市人民政府提出答复通知，高密市人民政府于2018年6月8日提交行政复议答复书及相关证据材料。潍坊市人民政府根据双方当事人分别提交的申请、答复意见及相关证据材料，进行审查后于2018年7月23日作出涉案被诉《复议决定》，维持了高密市人民政府作出的《告知书》，并于7月24日依法送达双方当事人。原告遂提起本案诉讼。 原审法院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”根据该规定，本案应对被诉《告知书》和《复议决定》的合法性一并予以审查。 《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”根据该条规定，本案被告高密市人民政府作为信息公开申请的受理机关，应针对原告的信息公开申请，依据上述规定根据不同情况作出相应答复。本案中，从原告提交的《政府信息公开申请表》及附页《所需信息的内容描述》来看，原告申请被告公开的政府信息包括“高密市人民政府作出《出让批复》的依据并提供《出让批复》复印件”以及“高密市深化企业改革领导小组办公室对相关土地使用权出让进行研究的时间、出具的文件或批复的编号”等内容。其中，对于“高密市人民政府作出《出让批复》的依据并提供《出让批复》复印件”等信息，被诉《告知书》已直接予以答复并提供，原告对此亦不持异议，双方争议的焦点问题是被告高密市人民政府对原告申请公开的“高密市深化企业改革领导小组办公室对相关土地使用权出让进行研究的时间、出具的文件或批复的编号”所作答复是否合法。对此，原审法院认为，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行”以及第十条“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施”的规定，高密市深化企业改革领导小组办公室并非国有土地使用权出让的批准机关或出让方案的实施机关，即便其在工作中对案涉土地使用权出让问题进行过研究，所形成的意见亦不能直接对外产生土地使用权出让的法律效力，国有土地使用权出让仍需经市、县人民政府批复方可进行，故被告高密市人民政府根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》〔国办发(2010)5号〕“二、准确把握政府信息的适用范畴”中“……行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”的规定，认为原告申请的该项信息属于内部管理信息和过程性信息，依法不予公开并无不当。原告关于被告高密市人民政府不予公开该项信息错误的诉讼主张不成立。被告高密市人民政府收到原告的信息公开申请后，在法定期限内作出被诉《告知书》并向原告送达，程序合法。综上，被诉《告知书》事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，原告所提撤销被诉《告知书》并判令公开的诉讼请求不成立，原审法院不予支持。 被告潍坊市人民政府在行政复议过程中，履行了受理、通知答复、审查、作出复议决定并送达等程序，原告对复议程序亦不持异议，行政复议程序合法。本案中经审查被告高密市人民政府作出的《告知书》事实清楚，适用法律正确，程序合法，在此情况下，被告潍坊市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出被诉《复议决定》，维持高密市人民政府作出的《告知书》，事实清楚，适用法律正确。原告所提被诉《复议决定》错误、应予撤销的诉讼请求不成立，应予驳回。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决驳回原告黄桂美的诉讼请求。 上诉人黄桂美不服原审法院判决，上诉称：1.请求撤销潍坊市中级人民法院（2018）鲁07行初126号行政判决。2.请求依法撤销被上诉人潍坊市人民政府作出的潍政复决字〔2018〕第313号《行政复议决定书》。3.请求依法撤销被上诉人高密市人民政府〔2018〕第6号《政府信息告知书》，并判令被上诉人高密市人民政府提供〔2014〕第137号《高密市人民政府关于出让国有土地使用权的批复》中关于“经高密市深化企业改革领导小组办公室研究，同意将位于立新街中段南侧、长丰街北侧、健康路西侧的24489平方米国有土地50年使用权，出让给山东省高密市商羊神酒业有限公司，用于工业生产。”的研究时间，研究同意批准的文件名称和文件编号及研究同意的批准文件一份。4.判令两被上诉人承担本案的全部诉讼费用。事实及理由：1.一审法院在本案中对被诉事项的认定和判决是错误的，适用法律错误，认定事实错误。一审中，被上诉人证据清单中的3号证据显示，被上诉人高密市人民政府在2009年12月前履职过程中制作或者获取的信息、文件等资料，已经按照《中华人民共和国档案法》的有关规定于2011年1月22日全部移交山东省高密市档案馆保存，既然上诉人申请信息公开的内容，被上诉人高密市人民政府已放在档案馆里了，就应该向上诉人信息公开。2.高密市人民政府〔2004〕137号批复严重侵犯了上诉人的合法权益，对上诉人造成巨大的损害，上诉人要求公开的“高密市深化企业改革领导小组办公室对相关土地使用权出让进行研究的时间、出具的文件或批复的编号”等信息是高密市人民政府作出〔2004〕137号批复的主要依据，该信息不再属于过程性信息，而是符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的应当依法公开的信息，依法应予公开。3.原审引用的《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）并非部门规章，不是行政诉讼中的法律依据，一审法院以此为据作出判决明显属于适用法律错误。 被上诉人高密市人民政府、潍坊市人民政府未提交答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院查明的事实。 二审中，上诉人黄桂美向本院提供新的证据材料一份，内容为高密市人民政府办公室的档案交接文据一宗，证明内容为高密市人民政府已将上诉人申请公开的信息移交至高密市档案馆，因此依法应当向上诉人公开。经审查，上诉人提交的该份证据系原审中被上诉人高密市人民政府提交的3号证据，该证据仅能证明1994年至2004年间形成的政府信息资料已经移交至高密市档案馆保存，被上诉人高密市人民政府不负有保管职责，并不能证明上诉人申请公开的信息存在且应当公开，因此该份证据材料与本案不具有关联性，本院不予采信。 本院认为，本案争议的焦点问题是被上诉人高密市人民政府对上诉人申请公开的“高密市深化企业改革领导小组办公室对相关土地使用权出让进行研究的时间、出具的文件或批复的编号”所作答复是否合法。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条、第十条的规定，土地使用权的出让由市、县人民政府负责，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案后，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。根据上述条例，高密市深化企业改革领导小组办公室并非国有土地使用权出让的批准机关或出让方案的实施机关，其在工作中对案涉土地使用权出让问题进行研究所形成的意见亦不能直接对外产生土地使用权出让的法律效力，国有土地使用权出让仍需经市、县人民政府批复方可进行，故本案中上诉人申请高密市人民政府公开的“高密市深化企业改革领导小组办公室对相关土地使用权出让进行研究的时间、出具的文件或批复的编号”等信息，属于内部管理信息和过程性信息，高密市人民政府依据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定，决定不予公开并无不当。综上，高密市人民政府〔2018〕第6号《政府信息告知书》认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，上诉人要求撤销该《政府信息告知书》缺乏法律及事实依据。潍坊市人民政府经过受理、审查证据、调查答复等程序后，作出潍政复决字〔2018〕第313号《行政复议决定书》，维持高密市人民政府作出的《告知书》，并依法向上诉人送达，该《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定，上诉人要求撤销该复议决定书亦缺乏合法依据。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄桂美负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘晓华 审判员  张晓宁 审判员  张汉利 二〇一九年八月二十九日 书记员  牛聪颖