山东省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）鲁行赔终80号 上诉人（原审原告）夏庆镇，男，1983年4月3日出生，汉族，住济南市历城区。 被上诉人（原审被告）济南高新技术产业开发区管理委员会，住所地济南高新区工业南路28号。 法定代表人王宏志，主任。 委托代理人张会丽，山东鲁舜律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市公安局高新技术产业开发区分局，住所地济南高新区康虹路1号。 法定代表人刘庆勇，局长。 委托代理人周孟，该局办公室工作人员。 被上诉人（原审被告）济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局，住所地济南高新区舜华路77号。 法定代表人王玉柱，局长。 委托代理人刘元龙，该局工作人员。 委托代理人王新，山东大正泰和律师事务所律师。 夏庆镇与济南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、济南市公安局高新技术产业开发区分局（以下简称高新区公安局）、济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局（高新区城管局）行政赔偿一案，不服济南市中级人民法院作出的（2017）鲁01行赔初42号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告系章锦村村民，因涉案土地被强推问题，将高新区管委会等机关诉至法院，请求确认被告破坏其耕地及地上物的行为违法。原审法院（2014）济行初字第197号行政判决、山东省高级人民法院（2016）鲁行终1274号行政判决已确认清除原告承包土地地上物的行为违法。上述判决现已发生法律效力。原告提交的证据农业特产税证显示，原告家在章锦村有5.68亩土地。2017年5月11日，章锦村委会出具证明，证明原告有开荒地约4亩。2011年1月20日，章锦村委会向济南市工商局历城分局出具证明：证明“位于济南市历城区港沟街道章锦村面积130平方的房屋产权归夏庆镇所有，系非住宅……。” 2016年12月6日，原告向高新区管委会提出了行政赔偿申请，高新区管委会于2017年1月25日作出《行政赔偿决定书》（济高行赔字[2017]第2号），决定对原告不予赔偿。原告对该赔偿决定书不服，诉至法院。 2017年4月6日，高新区舜华路街道章锦村村民委员会出具《章锦村部分人2013年3.15日立户存折统计》，其中载明：“夏庆镇（父亲夏亨祥），人口6人，账号901040130016201136230，款数111200元。……说明：2013年第一季度分款，每人分2+1地款8000元，3个月的生活费600元×3个月=1800元，合计每人9800元，每户其中多出款是第一次围网时占地分款，每亩地全村统一按10000元分。”2018年7月16日，高新区舜华路街道章锦村村民委员会出具《章锦村部分户关于发放“2+1土地款”情况统计》，其中载明：“九队夏庆震（镇）（父亲夏亨祥）活期存折账号901040130016201136230，顶地人口4人*1.42亩=5.68亩×1万=56800元。4次分地款每人18000元×7人=126000元。另外补发有人无地款4800元，共分得地款187600元。”在该“情况统计”的最后载明：“说明，第一次活期存折是于2013年3月15日至18号打款，此款中有第一次占地款，按人分配地款8000元，还有第一季度的生活费每人1800元，存单是第二次占地款。” 2017年12月18日，山东省国土资源厅、山东省财政厅联合发布《关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字[2017]383号），该批复自下发之日起执行。在附件“济南市征地地上附着物和青苗补偿标准（中心城区）”说明中第5项规定：“农用地地上附着物和青苗补偿费，除坟墓和电力通讯线路外，可实行包干方式补偿，补偿标准每亩超过5万元（不含）的，报市政府批准后执行。最高标准不得超过7.2万元/亩。”原告涉案土地现已经被征收为国有土地。 原审法院认为：一、关于原告是否可以提起本案诉讼的问题。本案中，高新区管委会等被告清除原告承包土地地上物的行为，已经被原审法院（2016）鲁01行初415号行政判决确认违法。因此高新区管委会等被告应当对其违法行为给原告带来的损害承担赔偿责任。 原告向高新区管委会提出赔偿申请后，高新区管委会答复不予赔偿，原告法定期限内提起本案诉讼，符合《中华人民共和国国家赔偿法》的规定。但关于原告诉讼请求中主张撤销行政赔偿决定书问题，原审法院认为不予赔偿决定作为先行处理行政赔偿请求的程序性行为，不具有脱离行政赔偿请求的独立可诉性，即使在诉讼请求中提出撤销不予赔偿决定，其实质仍是申请行政赔偿。行政机关的行政赔偿处理决定并非行政赔偿案件的诉讼标的。本案原告将“撤销《行政赔偿决定书》（济高行赔字[2017]第2号）”列入诉请不妥。 二、关于原告主张的将耕地及地上物恢复原貌的问题。本案中，涉案承包地地上物已经被强制清理，且涉案土地已被批准征收为国有建设用地，因此原告主张的将土地及地上物恢复原貌客观上已无法实现，因被告强制清理地上物的行为违法，故对于原告承包地地上物的损失，被告应予赔偿。 关于赔偿标准，因本案系被告违法强行清理原告土地的行为引发的赔偿，为体现对违法拆除行为的依法监督，确保原告能够获得及时、公平、公正的救济，最大限度地保障原告获得国家赔偿的权益，应当综合考虑被告对原告强制清理地上物的时点，地上作物情况，当地补偿标准等情况，依法确定对原告有利的标准，且对原告的赔偿不应低于因依法征收所应得到的补偿，即原告的合法财产权益不因土地地上物被强行清理而受到减损。原审法院认为，可以依照山东省国土资源厅、山东省财政厅联合发布《关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字[2017]383号）的相关标准，实行包干方式补偿，补偿标准为每亩5万元。原告庭审中自称被强行清理的土地共计5.68亩，现有证据亦可证明原告土地亩数。据此原告家庭涉案土地应获得的赔偿款为284000元（5.68×50000元）。 关于原告主张的4亩开荒地。个人开荒地未经确权，不能作为个人承包地，但开荒人享有开荒地地上物的收益。原审法院酌定按照承包地补偿标准的一半计算。被告应向原告支付100000元（4×25000）。 原告主张的种植园130平方米房屋及禽舍的赔偿，属于地上构筑物，包含在地上物包干补偿范围内，本不应再单独赔偿。考虑到上述设施不同于一般意义上的青苗，以及原告的实际投入，原审法院参照《关于济南市征地地上物和青苗补偿标准的批复》(鲁国土资字[2017]383号)的标准酌情考量。按鲁国土资字[2017]383号的规定，住宅类砖混结构平房的补偿标准为600-800元/平方米。因涉案房屋系费住宅，酌定按400元/平方米计算，被告应赔偿原告52000元（130×400）。 三、关于原告主张的书面道歉及精神损害赔偿问题。本案系原告针对被告高新管委会违法清理其家庭承包地的行为给其造成损失提起的行政赔偿诉讼，该行为不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定的行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯人身权的情形。故原告要求的赔礼道歉及精神损害赔偿请求及司法救助诉讼费、住院费、陪床费、交通费、误工费的赔偿请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。 四、关于一并审查济高社发字（2008）2号文的合法性的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条的规定，公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对规范性文件进行审查，而本案是行政赔偿案件，人民法院只能就行政赔偿争议进行审理与裁判。因此，原告请求审查济高社发字（2008）2号文的合法性一并审查，并无法律依据，不予支持。 被告称已经由章锦村委会向原告发放了土地补偿款项，但原告不予认可。原审法院认为，本案系赔偿诉讼，被告所称村委会给原告打款并非赔偿问题，与本案并非同一法律关系。但基于赔偿与补偿不能同时适用的原则，若有关权利主体认为有证据证明原告确已领取相关款项且无法律依据，可另案主张权利，请求予以退还，本案不予处理。 被告高新区管委会以济南高新区舜华路街道章锦村村民委员会与本案处理结果有利害关系为由申请追加该村委会为第三人，没有事实依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十二条第一款、第三十六条第（三）、（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、济南高新技术产业开发区管理委员会、济南市公安局高新技术产业开发区分局、济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局于本判决生效之日起30日内，赔偿原告夏庆镇涉案承包土地地上物损失284000元；开荒地地上物损失100000元；种植园内房屋损失52000元，以上共计436000元。二、驳回原告夏庆镇的其他诉讼请求。 上诉人夏庆镇不服原审法院赔偿判决提起上诉，请求撤销原审法院赔偿判决并依法改判。事实与理由如下：原审法院赔偿判决认定事实不清，未查明涉案土地地上物的实际情况及具体数量。原审法院认定的赔偿标准不当，赔偿数额过低，无法弥补上诉人的实际损失。被上诉人应当赔偿上诉人停产停业损失、果树损失、农业配套经营房损失共计2340000元。涉案土地至今未履行征收程序，荒芜闲置未进行开工建设，被上诉人应当将涉案土地恢复原状。上诉人的各项损失都是根据实际情况计算的，原审法院将承包土地的地上附着物按照包干补偿的方式认定实际损失明显不当，此外将上诉人开荒地的地上附着物按照一半折算也没有法律依据。由于涉案土地被强制清除，上诉人未能对地上物进行证据保全，因此被上诉人应当对地上物的全部损失承担赔偿责任，而不是笼统按照包干方式进行补偿。 被上诉人高新区管委会、高新区公安局、高新区城管局未向本院提供书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为：本案系由高新区管委会、高新区公安局、高新区城管局强制拆除夏庆镇承包及开荒土地上的房屋及地上附着物引发的行政赔偿纠纷，高新区管委会、高新区公安局、高新区城管局的强制拆除行为已被确认违法，故应对夏庆镇的合法财产损失承担相应赔偿责任。 关于夏庆镇主张将涉案土地恢复原状的问题。本案中，根据查明事实，涉案土地已于2013年5月1日经山东省人民政府鲁某字[2013]305号文件批准征收为国有建设用地，果树等地上物也已被强制清理。夏庆镇主张涉案土地及地上物应恢复原状，理由不能成立。 关于涉案土地及地上物的赔偿标准和数额问题。本案系高新区管委会等被上诉人违法强制清理夏庆镇承包土地及地上物引发的赔偿，在确定赔偿标准时应当坚持因违法行为产生的赔偿不低于合法征收应得的补偿的原则，使夏庆镇的合法财产权益不因涉案土地及地上物被强行清理而受到减损。2017年12月18日，山东省国土资源厅、山东省财政厅联合发布《关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字[2017]383号），该批复自下发之日起执行。在附件“济南市征地地上附着物和青苗补偿标准（中心城区）”说明中第5项规定：“农用地地上附着物和青苗补偿费，除坟墓和电力通讯线路外，可实行包干方式补偿，补偿标准每亩超过5万元（不含）的，报市政府批准后执行。最高标准不得超过7.2万元/亩。”结合上述规定，综合考虑强制清理的时间，涉案地上物的具体情况，当地征收补偿标准等因素，原审法院参照每亩5万元的包干方式补偿标准，计算应对夏庆镇承包地及地上附着物的赔偿标准，不违反法律规定。 关于夏庆镇主张开荒地的赔偿，虽然其享有开荒地地上物的收益，但开荒地并非承包土地，原审法院酌定按照承包地补偿标准的一半计算，符合实际情况，并无不当。关于夏庆镇主张承包地上房屋设施的赔偿，由于其属于服务生产经营的配套设施，包含在地上物包干赔偿范围内，不应再单独赔偿。但考虑上诉人的实际投入，原审法院参照住宅类砖混结构平房的补偿标准，酌定按400元/平方米计算，符合实际情况，并无不当。 关于夏庆镇主张的书面道歉、精神损害赔偿及其他经济损失的问题。本案系针对高新区管委会等被上诉人违法强制清理其承包地而提起的行政赔偿诉讼，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定的行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯人身权的情形。夏庆镇主张的赔礼道歉、精神损害赔偿、司法救助诉讼费、住院费、陪床费、交通费、误工费等赔偿请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本判决为终审判决。 审判长 侯 勇 审判员 李 拙 审判员 李莉军 二〇一九年八月二十六日 书记员 杨柳青