贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔27行初292号原告王荣祥，男，1973年10月25日生，布依族，住贵州省都匀市。被告黔南布依族苗族自治州人民政府,住所地贵州省都匀市环东中路14号。法定代表人吴胜华，该州政府州长。委托代理人龙兵、勾文灿，该州司法局工作人员，特别授权代理。第三人都匀市人民政府，住所地贵州省都匀市文明路63号。法定代表人邓忠学，该市政府市长。委托代理人董智先，贵州行者律师事务所律师，特别授权代理。原告王荣祥诉被告黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称“黔南州政府”）及第三人都匀市人民政府土地行政复议争议一案，于2019年4月29日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等，被告黔南州政府向本院书面申请通知都匀市人民政府作为本案第三人参加诉讼，本院经审查后依法通知都匀市人民政府作为本案第三人参加诉讼，并依法向其送达了参诉通知书、举证通知书等，并依法组成合议庭于2019年8月15日进行了公开开庭审理。原告王荣祥，被告黔南州政府委托代理人龙兵及第三人都匀市人民政府委托代理人董智先到庭参加诉讼。本案现已审理终结。王荣祥于2018年6月向黔南州政府申请行政复议，请求确认都匀市人民政府实施征收申请人承包地、宅基地的行政征收行为违法。经释明，王荣祥将其复议请求明确为撤销都匀市人民政府于2018年4月8日作出的《都匀市匀东棚户区东湖片区二期项目土地及房屋征收决定》（匀府房征〔2018〕1号），黔南州政府于2018年6月11日受理后决定延期至2018年9月11日前作出，后于2019年1月9日作出黔南府行复终字〔2019〕12号《终止行政复议案件决定书》，决定终止对本行政复议案件的审查。王荣祥不服该复议决定，遂提起本案诉讼。原告王荣祥诉称，都匀市人民政府在确无征地批复的情况下，于2018年4月18日作出《都匀市匀东棚户区东湖片区二期项目土地及房屋征收决定》（匀府房征〔2018〕1号），其不服该征收决定向被告申请行政复议。被告于2019年1月9日作出黔南府行复终字〔2019〕12号《终止行政复议案件决定书》，以都匀市人民政府于2018年11月16日重新作出的匀府函〔2018〕455号《都匀市人民政府关于第四届中国绿化博览会博览园建设项目征收补偿方案的批复》附件内容已覆盖当事人所申请的实体内容和权益、申请撤销的决定已无存在的事实基础、审查的对象已不复存在为由，决定终止对本行政复议案件的审查不当。《都匀市匀东棚户区东湖片区二期项目土地及房屋征收决定》征收的是集体土地，未经法定的征地审批机关批准征收，且不属于城市房屋征收棚户区改造范围，属于非法征地；匀府函〔2018〕455号《都匀市人民政府关于第四届中国绿化博览会博览园建设项目征收补偿方案的批复》，也未取得征地审批机关的批准。因此，被告作出的《终止行政复议案件决定书》侵犯了其申请复议的权利，应依法确认为违法。为维护其合法权益，特提起本案诉讼，请求确认被告作出的黔南府行复终字〔2019〕12号《终止行政复议案件决定书》违法。为证明其主张，原告王荣祥在举证期限内向本院提交并当庭举示如下证据：第一组证据：1.行政复议申请书；2.黔南府行复受字〔2018〕149号《行政复议受理通知书》；3.黔南府行复延字〔2018〕142号《行政复议案件延期审理通知书》；4.黔南府行复终字〔2019〕12号《终止行政复议案件决定书》；拟证明被告自2018年6月11受理行政复议申请之日起，迟至2019年1月9日才作出被诉的《终止行政复议案件决定书》，行政复议审查时间超过法定行政复议期限，违反了《中华人民共和国行政复议法》第四条、第三十一条规定，侵犯了原告的合法权益。第二组证据：5.黔府行复决字〔2017〕54号《贵州省人民政府行政复议决定书》；6.《都匀市匀东棚户区东湖片区二期项目房屋及土地征收公告》；7.匀府房征〔2018〕1号《都匀市匀东棚户区东湖片区二期项目土地及房屋征收决定》；拟证明东湖一期、二期工程没有征地批复，其用地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条之规定。第三组证据：8.政府信息公开申请表；9.自然资公开告知〔2018〕629号《自然资源部政府信息公开告知书》；10.国家林业和草原局政务公开办公室林公开办函〔2019〕25号《关于对王荣祥同志信息公开申请的答复意见》；11.《全国绿化委员会国家林业局关于确定贵州省黔南布依族苗族自治州承办第四届中国绿化博览会的函》；12.黔府函〔2018〕99号《省人民政府关于第四届中国绿化博览会绿博园总体规划的批复》；13.都匀市人民政府2018年9月26日作出的《致第四届中国绿化博览园广大被征收户的公开信》；14.2020年第四届中国绿化博览会项目建设指挥部宣传栏宣传图片。拟证明：都匀市人民政府在无合法征收土地批复、征收土地公告、征收土地方案的情况下，作出《致第四届中国绿化博览园广大被征收户的公开信》对原告土地进行征收，违反了土地管理法的规定；被告未依法查明原告申请复议的行政行为以及被申请人都匀市人民政府重新作出的《关于第四届中国绿化博览会博览园建设项目征收补偿方案的批复》（匀府函〔2018〕455号）行政行为的合法性，作出的《终止行政复议案件决定书》违反了《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款第三项之规定。经庭审质证，针对原告举示的上述证据，被告黔南州政府发表的质证意见为：对第1-4号证据的真实性、合法性、关联性均予以认可，但不认可其证明目的；对第5号证据的真实性、合法性予以认可，但对其关联性不予认可；对第6、7号证据的真实性、合法性、关联性予以认可；对第5-7号证据的证明目的均不予认可；对第8-14号证据的真实性、合法性予以认可，但对其关联性及证明目的不予认可。第三人对原告举示的上述证据发表的质证意见与黔南州政府的质证意见一致，补充认为第三组证据可以证明案涉项目系国家重点项目，其作出的455号批复符合法律规定。被告黔南州政府辩称，一、其作出的行政复议决定程序合法。其根据《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》等相关规定，经过审查、核实并依据法律规定作出行政复议决定，符合法律规定。二、其作出的行政复议决定认定事实清楚。原告所申请撤销的《都匀市匀东棚户区东湖二期项目土地及房屋征收决定》是经都匀市人民政府于2017年4月3日作出的匀府函〔2018〕102号《关于都匀市匀东棚户区东湖片区二期项目土地及房屋征收补偿方案的批复》而实施，其中批复的附件《房屋征收决定》和《房屋征收公告》已向社会公布，征收决定中确定按批复的《都匀市匀东棚户区东湖片区二期项目土地及房屋征收补偿方案》执行。在复议审查期间，都匀市人民政府于2018年11月16日重新作出《关于第四届中国绿化博览会博览园建设项目征收补偿方案的批复》（匀府函〔2018〕455号）并向社会公布，该方案（七、方案有关说明。）载明：该项目涵盖“都匀中国水生态治理示范区”“匀东棚户区东湖区二期”项目所涉及的土地、房屋征收按附件执行。鉴于该批复内容附件执行并公布，且内容已经完全覆盖了当事人所申请复议的实体内容和权益，申请撤销的决定已无存在的事实基础，审查的对象已不复存在。因此，依照《贵州省行政复议条例》第二十七条的规定，决定终止对本行政复议案件的审查。综上所述，其作出的复议决定事实清楚、证据确凿、程序合法，符合法律规定，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告黔南州政府在法定举证期限内向本院提交并当庭举示如下证据：1.匀府函〔2018〕102号《都匀市人民政府关于都匀市棚户区东湖片区项目土地及房屋征收补偿方案的批复》及附件匀府房征〔2018〕1号《土地及房屋征收决定》和《房屋及土地征收公告》；2.匀府函〔2018〕455号《都匀市人民政府关于第四届中国绿化博览会博览园建设项目征收补偿方案的批复》及附件征收补偿方案，拟证明都匀市人民政府已经重新作出具体行政行为，原告复议的对象已不存在，被告据此作出的终止决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。针对被告当庭举示的上述证据，原告发表的质证意见为：对被告提交的匀府函〔2018〕102号、匀府函〔2018〕455号批复的真实性、合法性、关联性均不予认可,认为其没有看见过；对匀府房征〔2018〕1号《房屋征收决定》及《房屋及土地征收公告》的真实性、关联性予以认可，但对其合法性和证明目的不予认可。第三人对被告当庭举示的上述证据质证意见为：均表示无异议。第三人都匀市人民政府述称，在原告对其作出的征收决定申请行政复议期间，其依据《全国绿化委员会国家林业局关于确定贵州省黔南布依族苗族自治州承办第四届中国绿化博览会的函》《省人民政府关于第四届中国绿化博览会绿博园总体规划的批复》（黔府函〔2018〕99号），为确保国家重点建设项目第四届绿博会顺利推进，依法作出匀府函〔2018〕455号《都匀市人民政府关于第四届中国绿化博览会博览园建设项目征收补偿方案的批复》，在该批复补偿方案的第七项中专门载明:该项目涵盖“都匀中国水生态治理示范区”“匀东棚户区东湖区二期”项目所涉及的土地、房屋征收按附件执行。黔南州政府据此作出终止原告提出的行政复议申请的决定有事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。第三人都匀市人民政府为证实其主张向本院提交并当庭举示以下证据：1.全绿字〔2017〕12号《全国绿化委员会国家林业局关于确定贵州省黔南布依族苗族自治州承办第四届中国绿化博览会的函》；2.黔府函〔2018〕99号《省人民政府关于第四届中国绿化博览会绿博园总体规划的批复》；3.匀府函〔2018〕455号《都匀市人民政府关于第四届中国绿化博览会博览园建设项目征收补偿方案的批复》，拟证明：2018年7月26日贵州省人民政府批复了绿博园的总体规划，都匀市人民政府根据贵州省人民政府的批复，为统一绿博园建设项目的征收补偿标准，作出455号批复以明确东湖片区的征收标准按照该批复的附件执行。原告对第三人都匀市人民政府提交的上述证据发表的质证意见为：对其提交证据的真实性和关联性均予以认可，但对其合法性及证明目的不予认可。被告黔南州政府对第三人都匀市人民政府提交的上述证据发表的质证意见为：均表示无异议。经庭审举证、质证，并经本院审查，对各方当事人提交的证据认证如下：一、原告提交的1、2、3、4、6、7、10、11、12、13、14号证据和被告以及第三人提交的证据，均客观真实、来源合法，与本案具有关联性，能够认定本案基本事实，本院依法予以确认。二、原告提交的5、8、9号证据与本案不具有关联性，依法不作为本案证据予以确认。经审理查明，都匀市人民政府于2017年4月3日作出《都匀市人民政府关于都匀市棚户区东湖片区项目土地及房屋征收补偿方案的批复》（匀府函〔2018〕102号），同意征收补偿方案并下达征收决定、征收公告。2018年4月8日，都匀市人民政府作出《都匀市匀东棚户区东湖片区二期项目土地及房屋征收决定》（匀府房征〔2018〕1号）（以下简称“1号征收决定”），决定对都匀市匀东棚户区东湖片区二期项目建设用地范围内的房屋予以征收；其中，第五项载明：“征收补偿方案：《都匀市匀东棚户区东湖片区二期项目土地及房屋征收补偿方案》。”2018年4月16日，都匀市人民政府发布《都匀市匀东棚户区东湖片区二期项目房屋及土地征收公告》，第七项载明：如对1号征收决定不服的，可在房屋征收决定公布之日起六十日内，向黔南州人民政府申请行政复议，或在三个月内向人民法院提起行政诉讼。该公告附件为《都匀市匀东棚户区东湖片区二期项目土地及房屋征收补偿方案》。原告于2018年6月向被告黔南州政府申请行政复议，请求确认都匀市人民政府实施征收申请人承包地、宅基地的行政征收行为违法，经释明，原告将其复议请求明确为撤销都匀市人民政府于2018年4月8日作出的1号征收决定。黔南州政府于2018年6月11受理原告的行政复议申请后，于同年8月8日作出黔南府行复延字〔2018〕142号《行政复议案件延期审理通知书》，通知申请人该行政复议案件延期至2018年9月11日前作出复议决定。此后，黔南州政府于2019年1月9日作出黔南府行复终字〔2019〕12号《终止行政复议案件决定书》，以复议期间都匀市人民政府于2018年11月16日重新作出的《关于第四届中国绿化博览会博览园建设项目征收补偿方案的批复》（匀府函〔2018〕455号）载明“都匀中国水生态治理示范区”“匀东棚户区东湖区二期”项目所涉及的土地、房屋征收按附件《第四届中国绿化博览会博览园建设项目征收补偿方案》执行，已明确按该批复内容附件执行并公布，且内容已经完全覆盖了当事人所申请复议的实体内容和权益，申请撤销的决定已无存在的事实基础，审查的对象已不复存在为由，依照《贵州省行政复议条例》第二十七条的规定决定终止对该行政复议案件的审查。原告王荣祥不服该复议决定提起本案诉讼，诉如前述。另查明，2017年10月12日，全国绿化委员会和国家林业局作出全绿字〔2017〕12号《关于确定贵州省黔南布依族苗族自治州承办第四届中国绿化博览会的函》，函复确定贵州省黔南州承办第四届中国绿化博览会。2018年7月29日，贵州省人民政府作出《省人民政府关于第四届中国绿化博览会绿博园总体规划的批复》（黔府函〔2018〕99号），原则同意《第四届中国绿化博览会绿博园总体规划》。2018年11月16日，都匀市人民政府作出《关于第四届中国绿化博览会博览园建设项目征收补偿方案的批复》(匀府函〔2018〕455号)，同意第四届中国绿化博览会博览园建设项目征收补偿方案。该方案第七项“方案有关说明”载明：该项目涵盖“都匀中国水生态治理示范区”“匀东棚户区东湖区二期”项目所涉及的土地、房屋征收按附件执行。附件为：1.构筑物补偿指导标准（附表一）；2.零星树木补偿指导标准（附表二）；3.成片林木补偿指导标准（附表三）；3.坟墓迁移标准（附表四）；5.房屋征收补偿标准。都匀市人民政府作出匀府函〔2018〕455号《关于第四届中国绿化博览会博览园建设项目征收补偿方案的批复》之后未作出新的征收决定，亦未撤销案涉1号征收决定。本院认为，本案的争议焦点为案涉黔南府行复终字〔2019〕12号《终止行政复议案件决定书》（以下简称“12号复议决定”）是否合法。程序上，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条:“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”之规定，行政复议机关受理申请人的行政复议申请后，应在规定的期限内作出行政复议决定。本案中，被告黔南州政府于2018年6月11受理原告王荣祥的复议申请后，决定延期至2018年9月11日前作出，事实上却迟至2019年1月9日才作出12号复议决定，复议期限明显超过了前述法定行政复议期限，程序违法。实体上，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十二条对行政复议终止的情形作出明确规定，即：申请人要求撤回行政复议申请，行政复议机构准予撤回的；作为申请人的自然人死亡，没有近亲属或者其近亲属放弃行政复议权利的；作为申请人的法人或者其他组织终止，其权利义务的承受人放弃行政复议权利的；申请人与被申请人依照本条例第四十条的规定，经行政复议机构准许达成和解的；申请人对行政拘留或者限制人身自由的行政强制措施不服申请行政复议后，因申请人同一违法行为涉嫌犯罪，该行政拘留或者限制人身自由的行政强制措施变更为刑事拘留的。此外，《贵州省行政复议条例》第二十七条规定，行政复议期间，除申请人在申请行政复议的同时申请行政赔偿外，被申请人撤销原具体行政行为，申请人不撤回行政复议申请的，行政复议机关应当作出终止行政复议的决定。综合本案查明的事实，原告向被告申请复议请求的事项是“撤销1号征收决定”，而被告作出的12号复议决定是以第三人都匀市人民政府于2018年11月16日重新作出的《关于第四届中国绿化博览会博览园建设项目征收补偿方案的批复》（匀府函〔2018〕455号）载明“都匀中国水生态治理示范区”“匀东棚户区东湖区二期”项目所涉及的土地、房屋征收按附件《第四届中国绿化博览会博览园建设项目征收补偿方案》执行，已明确按该批复内容附件执行并公布，且内容已经完全覆盖了当事人所申请复议的实体内容和权益，申请撤销的决定已无存在的事实基础，审查的对象已不复存在为由，决定终止行政复议案件的审查，不符合前述行政法规的规定。且第三人都匀市人民政府作出的匀府函〔2018〕455号《关于第四届中国绿化博览会博览园建设项目征收补偿方案的批复》只是对绿博园项目片区内“匀东棚户区东湖区二期”项目所涉及的土地、房屋征收补偿安置按照该批复同意的征收补偿标准执行，该批复与被申请复议的1号征收决定并不是同一个具体行政行为。且第三人都匀市人民政府亦认可其在作出匀府函〔2018〕455号《关于第四届中国绿化博览会博览园建设项目征收补偿方案的批复》之后未作出新的征收决定，案涉1号征收决定亦未被撤销。因此，被告黔南州政府作出的被诉12号复议决定，认定事实不清，适用法律错误。综上，被告黔南州政府作出的被诉12号复议决定认定事实不清，适用法律错误、程序违法，依法应予撤销。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项之规定，判决如下：一、撤销被告黔南布依族苗族自治州人民政府于2019年1月9日作出的黔南府行复终字〔2019〕12号《终止行政复议案件决定书》；二、责令被告黔南布依族苗族自治州人民政府于本判决生效之日起60日内针对原告王荣祥涉案的行政复议申请重新作出行政行为。一审案件受理费50元，由被告黔南布依族苗族自治州人民政府承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉，本判决则发生法律效力。审判长 罗 艳审判员 刘玉冰审判员 夏 永二〇一九年八月二十八日法官助理冉玲书记员肖年歆附：本裁判文书适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。