江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏1291行初97号 原告泰兴市福凯木门制造厂，统一社会信用代码×××73Ｄ，住所地泰兴市曲霞镇安乐村。 投资人季峰，厂长。 被告泰兴市自然资源和规划局，住所地泰兴市文昌东路6号。 法定代表人孙红东，局长。 参与诉讼负责人祝萍，副局长。 委托代理人（特别授权）吴小同，上海一湃律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）陶勇，被告工作人员。 被告泰兴市人民政府，住所地泰兴市国庆东路118号。 法定代表人刘志明，市长。 委托代理人（特别授权）万俊辉，泰兴市司法局工作人员。 委托代理人（特别授权）段保剑，江苏辉丰律师事务所律师。 原告泰兴市福凯木门制造厂（以下简称福凯木门厂）不服被告泰兴市自然资源和规划局（以下简称泰兴市自然资源局）作出的泰国土资罚字[2018]216号行政处罚决定（以下简称行政处罚决定）及被告泰兴市人民政府（以下简称泰兴市政府）作出的（2018）泰行复第117号行政复议决定（以下简称行政复议决定），于2019年3月25日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于次日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2019年5月17日组织各方当事人进行证据交换，于5月31日组成合议庭公开开庭审理了本案。原告福凯木门厂的投资人季峰，被告泰兴市自然资源局参与诉讼负责人祝萍、委托代理人吴小同、陶勇，被告泰兴市政府委托代理人万俊辉、段保剑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告泰兴市自然资源局于2018年10月11日作出行政处罚决定，主要内容为：“被告对原告非法占用土地实施厂房等设施建设一案立案调查。经查，2007年3月起，福凯木门厂未经有权部门批准，非法占用泰兴市曲霞镇安乐村东安六组集体土地实施厂房等设施建设，经现场勘测，福凯木门厂非法占用土地面积为858平方米，对照曲霞镇土地利用现状图和土地利用总体规划图，该宗地地类为：农用地277平方米（其中耕地194平方米、其他农用地83平方米），建设用地581平方米。该宗地中，581平方米（建设用地）符合曲霞镇土地利用总体规划，277平方米不符合曲霞镇土地利用总体规划。根据查明的事实和证据，被告经集体讨论研究，于2018年8月27日向原告送达了行政处罚及听证告知书，将拟作行政处罚的事实、理由、依据和处罚的内容及当事人依法享有的权利告知了当事人，福凯木门厂于2018年8月28日申请听证，9月12日举行听证。被告认为，福凯木门厂未依法办理用地手续进行建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十三条第一款‘任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……’和四十四条第一款‘建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续’之规定，已构成未批先占的违法用地事实。根据土地管理法第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第四十二条、《泰兴市国土资源行政处罚自由裁量标准（试行）》第一条之规定，结合原告能积极配合调查的事实，本着处罚和教育相结合的目的决定如下：1.责令福凯木门厂退还非法占用的858平方米土地；2.责令福凯木门厂自收到本行政处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用不符合土地利用总体规划的277平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.没收福凯木门厂在非法占用符合土地利用总体规划的581平方米土地上新建的建筑物和其他设施；4.罚款8227元”，同时告知原告享有的行政复议、行政诉讼权及相应的期限。原告在法定期限内申请行政复议，被告泰兴市政府作出行政复议决定，维持泰兴市自然资源局的行政处罚决定。 原告福凯木门厂诉称，原告投资人租用叔父季吉权的老宅，由季吉权改造符合木门生产条件的情况下交由原告投资人使用，故被告泰兴市自然资源局认定违法行为实施主体错误；厂房建设之初，由投资人所在村的村干部收取费用并帮助办理相关经营手续，故违法占地事实不可能存在；原告利用闲置的建设用地进行创业，符合政策要求；目前被被告处罚的占地事实部分，原告投资人住宅前道路南侧修建的建筑物用于土地承包经营的农具存放，并非用于木门生产；季吉权住宅周边的自留地一直为竹林，故总体规划中属于基本农田的事实不能成立，请求法院判决撤销行政处罚决定、行政复议决定并由两被告承担诉讼费用。 原告福凯木门厂向本院提交所诉的行政处罚决定、行政复议决定、履行行政处罚决定催告书、未有签名的询问笔录首页一份、原告投资人所在村村民和季吉权出具的情况反映和情况说明。其中，原告认为其已经缴纳罚款的情况下，被告再次向其发出履行行政处罚决定催告书，执法不严谨；未有签名的询问笔录首页，可以证实被告提交证据中形成时间为2018年5月2日的笔录上记载的制作时间不客观；村民出具的情况说明证明季峰建设厂房时有政府工作人员到场。 被告泰兴市自然资源局辩称，被告对原告作出行政处罚决定认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确，请求法院驳回原告福凯木门厂的诉讼请求。 被告泰兴市自然资源局向本院提交了以下证据： 1.福凯木门厂营业执照副本复印件、投资人季峰身份证复印件、2018年5月2日被告执法人员对季峰制作的询问笔录、现场勘测笔录，证明违法行为实施主体系福凯木门厂； 2.泰兴市万源测绘有限公司制作的福凯木门厂违法用地平面核对图、土地现状分类面积汇总表、土地利用现状图，证明福凯木门厂非法占用土地的面积为858平方米，该宗地地类为农用地277平方米（其中耕地194平方米、其他农用地83平方米）、建设用地581平方米，福凯木门厂存在违法占地的事实； 3.被告内设的规划科制作的《曲霞镇土地利用总体规划图（局部）》（泰兴市福凯木门制造厂（季峰））、土地利用规划分类面积汇总表，证实福凯木门厂非法占用的858平方米土地中581平方米土地（建设用地）符合曲霞镇土地利用总体规划、277平方米土地不符合曲霞镇土地利用总体规划； 4.2018年5月2日被告执法人员拍摄的现场照片、曲霞镇安乐村村民委员会主任夏文于2018年8月5日的反映材料，证实福凯木门厂未经批准非法占用曲霞镇安乐村东安六组集体土地实施厂房等设施建设的违法事实； 5.被告于2018年8月27日向原告送达的泰国土资罚告字（2018）216号《行政处罚及听证告知书》及送达回执、2018年8月28日原告听证申请、2018年9月12日的听证笔录、被告于2018年10月11日对原告作出的行政处罚决定及送达回执、泰兴市政府作出的行政复议决定，证明被告作出行政处罚决定认定事实清楚、程序合法。 被告泰兴市政府辩称，被告作出行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告泰兴市政府向本院提交以下证据：1.行政复议申请书；2.身份证复印件；3.行政处罚决定；4.行政复议申请受理书及送达回证；5.行政复议答复通知书及送达回执；6.行政复议延期审理通知书、邮寄单、送达回证；7.行政复议决定、邮寄单、送达回证。 经庭审质证，原告福凯木门厂对被告泰兴市自然资源局证据中询问笔录的真实性有异议，对部分土地被纳入基本农田规划不予认可，对其他证据的真实性未提出异议；原告对被告泰兴市政府证据的真实性未提出异议。两被告对原告提交的行政处罚决定、行政复议决定未提出异议，但对原告提交未有签名的询问笔录首页和书面证言不予认可。 本院认证认为，原告提交的手写笔录首页未有原件、未有任何人签名、亦未有其他证据相佐证，本院不予采纳；原告提交的书面证言不符合证人作证的形式要求，其内容亦不能证明原告取得了合法用地手续，本院不予采信；被告泰兴市自然资源局提交的打印询问笔录中原告本人签名的事实可以确认，且原告自书其已核对笔录的内容，可以采信，原告有关未核对内容即签名的主张违背常理，难以采信，即使该笔录形成的时间不客观，亦不因此导致该证据无效；土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础,是指在各级行政区域内根据土地资源特点和社会经济发展要求，对今后一段时期内(通常为15年)土地利用的总安排,与土地的现状并无直接关联，原告对土地利用总体规划提出的异议本院不予采信。两被告提交的其他证据符合证据形式的要求，真实、合法，与本案存在关联性，本院予以确认。 通过对当事人的当庭陈述及举证、质证情况的综合分析，本院确认如下事实： 福凯木门厂成立于2007年10月17日，为个人独资企业，投资人为季峰，经营范围为：木门、家具加工、销售；室内外装饰装潢（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。 2018年5月2日，被告执法人员对原告违法占地建设厂房一案进行调查。福凯木门厂投资人季峰反映：“2007年时，为了生产需要，季峰与其叔父季吉权协商，将季吉权家的4住房和院子出租给原告办木门加工厂，租用后为了达到木门加工制作的要求，季峰出资将季吉权的4间平房拆除，利用老宅基地、前后自留地及季吉权门前路南侧的空闲地、季峰自己住宅门前路南的空闲地等三处建设了简易厂房，总面积800平方米左右，目前均已建成投产，投资主体和实施建筑主体都是福凯木门厂投资人季峰，至今未办理任何用地手续”。同日，被告制作现场勘测笔录，主要内容为：“占地类型：农用地、建设用地；占地位置：泰兴市曲霞镇安乐村东安六组（季吉权原住宅地及自留地等）；占地面积：约800平方米（共3处）；建设现状：已建成并投入使用（详见现场照片）”，原告投资人季峰在勘查笔录上签名。2018年5月8日，被告泰兴市自然资源局对原告未经批准非法占地实施厂房建设的行为立案查处。 2018年6月20日，泰兴市万源土地测绘有限公司对原告未经批准非法占地一案出具勘测定界成果报告，显示非法占用土地面积为858平方米，对照曲霞镇土地利用现状图和土地利用总体规划图，该宗地地类为：农用地277平方米（其中耕地194平方米、其他农用地83平方米），建设用地581平方米。该宗地中，581平方米（建设用地）符合曲霞镇土地利用总体规划，277平方米不符合曲霞镇土地利用总体规划。 2018年8月27日，被告向原告送达行政处罚及听证告知书，原告于次日向被告提交书面陈述申辩书，认为系投资人所在村的村委会工作人员帮助其办理经营手续，亦缴纳了相关规费，符合2007年左右农民创业的政策要求，请求免于处罚。被告泰兴市自然资源局于8月29日向原告送达听证通知书，于9月12日举行听证，原告投资人在听证阶段陈述：1.其租用叔父季吉权的房屋进行生产经营，故对处罚对象认定有异议；2.厂房建设初期有镇政府的工作人员到场，季吉权亦缴纳了费用。被告于2018年10月11日作出行政处罚决定，同日送达原告。 原告于2018年12月10日向泰兴市政府申请复议，被告泰兴市政府于12月14日受理原告的申请，同日向被告泰兴市自然资源局发出行政复议答复通知书，被告泰兴市政府于2019年3月1日作出行政复议决定邮寄送达原告。在此期间，被告泰兴市政府于2019年1月31日作出行政复议延期审理通知书邮寄送达原告及被告泰兴市自然资源局。 本院认为，根据土地管理法第五条，《国土资源违法行为查处工作规程》第一条规定，被告泰兴市自然资源局作为县级人民政府土地行政主管部门，对管辖地域内的土地违法行为，具有作出行政处罚的职权。原告福凯木门厂对其存在未经批准非法占用土地实施厂房建设的违法行为并无异议。本案的争议焦点为行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。 福凯木门厂未依法办理用地手续进行建设的行为，违反了土地管理法第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”和四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”之规定，已构成未批先占的违法用地事实。被告根据土地管理法第七十六条、土地管理法实施条例第四十二条、《泰兴市国土资源行政处罚自由裁量标准（试行）》第一条之规定，决定：1.责令福凯木门厂退还非法占用的858平方米土地；2.责令福凯木门厂自收到本行政处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用不符合土地利用总体规划的277平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.没收福凯木门厂在非法占用符合土地利用总体规划的581平方米土地上新建的建筑物和其他设施；4.罚款8227元，该出发决定认定事实清楚、适用法律正确且量罚适当。 原告主张其在厂房建设初期有镇政府的工作人员在场未阻止其建设行为，其亦委托所在村的村干部缴纳了费用，但未能向本院提交任何证据证明其用地行为取得了合法的审批手续，本院不予采信。至于原告主张其部分房屋用于农具堆放，并非用于木门厂的生产经营，该陈述与其在被告执法人员调查时相互矛盾，其未能向法院说明合理的理由，且房屋的实际用途亦不影响违法用地事实的认定，本院对原告的主张不予支持。 关于处罚程序，本院根据土地管理法、《国土资源违法行为查处工作规程》的规定审查认为，被告泰兴市自然资源局在违法线索登记、核查、立案、调查取证、延长办案期限、案情分析与调查报告起草、案件审理、作出处理决定等程序符合规定，且在拟作出处罚前已经按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条之规定向原告告知了拟作出处罚的相关内容及原告所享有的陈述、申辩权利，其在法定期限内作出处罚决定，行政处罚程序合法。 综上，原告要求撤销被告泰兴市自然资源局作出的行政处罚决定，欠缺事实和法律依据，本院不予支持。 本院根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条审查认为，被告泰兴市政府作出行政复议决定职权正当，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。 综上，泰兴市自然资源局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。泰兴市政府在收到福凯木门厂行政复议申请后，依据法定程序作出行政复议决定，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告泰兴市福凯木门制造厂的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告泰兴市福凯木门制造厂负担（已预交）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费50元。 审 判 长  杨鑫森 人民陪审员  李 辉 人民陪审员  刘葆久 二〇一九年八月十九日 法官 助理  肖云璐 书 记 员  胡 非 附法律法规条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。