山西省怀仁市人民法院   行政判决书   （2019）晋0624行初14号   原告：梁生义，男，1959年4月29日生，汉族，朔州市人，无业，现住朔州市。   被告：朔州市公安局朔城分局，住所地朔州市朔城区鄯阳街西延线。   法定代表人：高耀君，任局长。   负责人：郝海林，朔州市公安局朔城分局副局长。   委托代理人：张玉凤，朔州市公安局朔城分局法制大队大队长。   被告：朔州市公安局，住所地山西省朔州市开发区安泰街17号。   法定代表人：米炳生，任局长。   委托代理人：贺伟义，朔州市公安局法制支队民警。   委托代理人：周福，山西金世纪律师事务所律师。   原告梁生义不服被告朔州市公安局朔城分局（以下简称朔城分局）、被告朔州市公安局（以下简称市公安局）治安行政处罚及行政复议一案，于2018年7月10日向本院提起行政诉讼，本院于2018年9月17日作出（2018）晋0624行初26号行政判决书，驳回原告梁生义的诉讼请求。原告不服，向朔州市中级人民法院提起上诉。2018年12月18日，朔州市中级人民法院作出（2018）晋06行终28号行政裁定书，撤销本院（2018）晋0624行初26号行政判决书，发回本院重审。本院于2019年3月4日立案后，于2019年3月6日向被告朔城分局送达了起诉状副本和应诉通知书。原告于2019年3月13日申请追加复议机关市公安局为被告。2019年3月16日，本院向被告市公安局送达起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月26日公开开庭审理了本案。原告梁生义、被告朔城分局负责人郝海林及其委托代理人张玉凤、被告市公安局的委托代理人贺伟义、周福、证人孟某、李某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告朔城分局以原告梁生义等人到北京中南海附近非正常上访为由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定，于2018年4月4日作出行罚决字〔2018〕000456号《行政处罚决定书》，决定对梁生义行政拘留十日。梁生义不服，与李财、王增义、乔立国、刘永久五人向被告市公安局申请行政复议。市公安局经审理查明：2018年4月3日，梁生义、李财、王增义、乔立国、刘永久五人赴京在天安门附近上访并被北京警方查获。认为朔城分局对该五人作出的行政拘留十日的处罚决定认定的事实清楚、证据充分、程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，于2018年6月15日作出朔公复决字〔2018〕第05号《行政复议决定书》，决定维持朔城分局行罚决字〔2018〕000456号《行政处罚决定书》对梁生义行政拘留十日的处罚决定。   原告梁生义诉称：1.被告对原告作出行政处罚决定，认定事实错误，适用法律不当。原告与李财、王增义、乔立国、刘永久五人于2018年4月2日到北京国家信访局反映房屋拆迁等问题，国家信访局当即受理并督办。次日上午去天安门游览，在天安门广场东安检口被检查出有上访记录，并搜出《上访材料》底稿，遂被北京公安部门人员带到久敬庄收容。同日下午6时，朔城分局干警孟某、杨某某将原告强行带上车，拉回朔州。2018年4月4日凌晨1时许，原告被带到北城派出所接受询问，当日下午5时左右，原告被行政拘留十日。原告自2015年6月以来，经区、市、省、国家信访局逐级依法上访，属正常上访。中南海在天安门广场西，原告在天安门广场东安检口被查，相距数里，被告未经调查，就认定“中南海附近”，纯粹是捏造事实，滥用职权。原告去天安门游览，既未带管制器具，也没有打横幅，更无北京市公安部门出具的《训诫书》，根本不存在扰乱社会秩序的情形。被告以《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条，对原告作出行政处罚，认定事实错误，适用法律不当。2.行政处罚程序违法、处罚不成立。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十三条、第九十四条规定：“……但是，只有本人陈述，没有其他证据证明，不能作出治安处罚决定”、“违反治安管理行为人有权陈述和申辩”。被告朔城分局，在对原告作出治安拘留前，理应将拟处罚的事实、理由和依据告知原告，并告知其享有的陈述申辩权利。但被告却未履行告知程序，亦拒绝听取原告的陈述和申辩，于2018年4月4日对原告作出了十日拘留，程序违法，处罚不成立。综上所述，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十三条、第九十四条、第一百一十六条之规定，行政处罚认定事实错误，适用法律不当，处罚程序违法，处罚决定不能成立，请求判令撤销朔城分局作出的行罚决字〔2018〕000456号《行政处罚决定书》和市公安局作出的朔公复决字〔2018〕第05号《行政复议决定书》，并向原告赔礼道歉，恢复原告名誉，赔偿原告经济损失1506元和精神损失。   原告梁生义为证明自己的主张向本院提交了以下证据：1.原告梁生义的身份证复印件一份；2.朔城分局行罚决字〔2018〕000456号《行政处罚决定书》复印件一份；3.市公安局朔公复决字〔2018〕第05号《行政复议决定书》复印件一份。   被告朔城分局辩称：2018年4月3日，梁生义等人在北京市天安门地区滞留被北京警察带离。2018年4月4日，被告民警依法将原告等人口头传唤至被告北城派出所办案区进行调查取证。经查：2018年4月3日，梁生义、李财、王增义、乔立国、刘永久五人对携带信访材料在北京市天安门地区滞留被北京警察带离的事实供认不讳。原告梁生义等五人携带信访材料在北京市天安门地区非正常上访，其行为严重违反了《信访条例》第十八条、第二十条之规定，严重扰乱北京重点地区和敏感部位的秩序，其行为已构成扰乱公共场所秩序。被告于2018年4月4日依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定和《关于依法处理进京实施妨害社会管理秩序等违法犯罪行为的指导意见》，决定对违法行为人梁生义行政拘留十日，并于当日投送朔城分局拘留所执行。认定上述事实的证据有：违法行为人梁生义等人的询问笔录、朔州市驻京信访工作组证明、情况说明、户籍证明等证据可以证实。综上，被告作出的行罚决字〔2018〕000456号行政处罚决定，事实清楚、证据确凿、程序合法、裁量适当，请求依法驳回原告的诉讼请求。   被告朔城分局在法定期限内向本院提交如下证据、依据：   1.朔城分局统一社会信用代码证书复印件、法定代表人身份证明书原件、身份证复印件各一份，用以证明被告身份；   2受案登记表复印件一份，用以证明该案由朔州市朔城区维稳工作人员于2018年4月4日从北京将梁生义、李财、王增义、乔立国、刘永久五人移送至辖区朔城分局北城派出所；   3.常住人口基本信息复印件五份，用以证明梁生义、李财、王增义、乔立国、刘永久五人身份、户籍所在地及所属辖区；   4.朔州市驻京信访工作组证明复印件一份，用以证明被告辖区内梁生义、李财、王增义、乔立国、刘永久五人于2018年4月3日越级在天安门地区非正常上访；   5.证明人孟某、李某、杨某于2018年4月4日出具的情况说明复印件一份，用以证明2018年4月3日，朔城分局辖区内小村居民梁生义、李财、王增义、乔立国、刘永久五人因土地房屋征收补偿安置一事越级到天安门地区非正常上访。梁生义等五人在北京久敬庄接济中心，扬言不回朔州，继续在京上访，经朔城区驻京维稳工作人员多次引导说服教育，于2018年4月4日，将梁生义等五人移交至朔城分局北城派出所；   6.朔城分局被传唤人家属通知书行传通字〔2018〕000102号、〔2018〕00098号、〔2018〕000101号、〔2018〕000100号、〔2018〕000099号复印件各一份，用以证明被告通知被传唤人梁生义、李财、王增义、乔立国、刘永久家属并由被传唤人本人签名确认，本人都说，不用通知家属；   7.行政案件权利义务告知书复印件五份，用以证明告知梁生义、李财、王增义、乔立国、刘永久享有的权利和义务；   8.北城派出所民警于2018年4月4日对梁生义、李财、王增义、乔立国、刘永久五人的询问笔录复印件各一份，用以证明梁生义等五人去国家信访局后第二天又去北京天安门地区；   9.关于梁生义、李财等五人扰乱公共秩序案件的调查报告复印件一份，用以证明梁生义等五人去北京上访扰乱公共秩序的事实；   10.行政处罚告知笔录复印件五份，用以证明被告在作出行政处罚决定前已履行告知义务；   11.呈请行政处罚报告书复印件一份，用以证明内部行政处罚审批程序；   12.2018年4月4日，朔城分局作出行罚决字〔2018〕000456号、〔2018〕000452号、〔2018〕000455号、〔2018〕000454号、〔2018〕000453号《行政处罚决定书》复印件各一份及五份送达回证复印件，用以证明梁生义等五人因2018年4月3日到北京中南海附近非正常上访，朔城分局决定对梁生义、李财、王增义、乔立国、刘永久分别行政拘留十日，并于同日将处罚决定书送达五人；   13.朔城分局行政拘留执行回执复印件五份，用以证明2018年4月4日对梁生义等五人执行行政拘留；   14.朔城分局北城派出所对被行政拘留人家属通知书行拘通字（2018）第000095号、（2018）第000091号、（2018）第000094号、（2018）第000093号、（2018）第000092号复印件五份，用以证明被告分别通知梁生义、李财、王增义、乔立国、刘永久等五人的家属该五人因涉嫌扰乱公共场所秩序，被朔城分局分别决定行政拘留十日以及执行情况。   法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条。   被告市公安局辩称：原告梁生义等五人认为朔城分局行政拘留不当，于2018年4月16日向市公安局申请行政复议，市公安局于同日立案受理并通知朔城分局在法定期限内提交相关证据及依据。朔城分局在规定时间内提交了《朔州市公安局朔城分局关于李财等五人扰乱公共秩序行政复议案的答复》及相关证据材料。市公安局依程序审查后认为被申请人朔城分局对申请人梁生义等人作出的行政拘留十日的处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法，市公安局据此作出了朔公复决字〔2018〕第05号《行政复议决定书》，决定维持朔城分局行罚决字〔2018〕000456号等对梁生义等五人行政拘留十日的处罚决定。市公安局行政复议程序合法，应依法驳回原告诉讼请求。   被告市公安局为证明行政复议决定的合法性向本院提交如下证据、依据：   1.朔州市公安局统一社会信用代码证书复印件、法定代表人身份证明书原件、身份证复印件各一份，用以证明被告身份；   2.行政复议申请书及朔城分局行罚决字〔2018〕000456号、〔2018〕000452号、〔2018〕000455号、〔2018〕000454号、〔2018〕000453号《行政处罚决定书》复印件各一份，用以证明梁生义与李财、王增义、乔立国、刘永久五人不服朔城分局作出的治安行政处罚决定，于2018年4月16日向被告市公安局共同提出行政复议申请；   3.市公安局作出朔公复答字〔2018〕04号行政复议提交答复通知书复印件一份，用以证明被告市公安局于2018年4月16日受理了梁生义、李财、王增义、乔立国、刘永久的行政复议申请并通知朔城分局提交作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。同时告知朔城分局逾期提供证据、依据和其他有关材料的法律后果；   4.《送达回执》复印件一份，用以证明被告市公安局于2018年4月18日向朔城分局送达了朔公复答字〔2018〕04号《朔州市公安局行政复议提交答复通知书》；   5.《朔城分局关于李财等五人扰乱公共秩序行政复议的答复》复印件一份及朔城分局提交本案的相关证据材料、依据等，用以证明朔城分局于2018年4月25日向市公安局提交了本案的相关证据材料及依据等；   6.市公安局作出朔公复决字〔2018〕第05号《行政复议决定书》复印件一份及送达回执复印件五份，用以证明市公安局于2018年6月15日作出了朔公复决字〔2018〕第05号《行政复议决定书》，决定维持朔城分局分别以行罚决字〔2018〕000456号、〔2018〕000452号、〔2018〕000455号、〔2018〕000454号、〔2018〕000453号《行政处罚决定书》对梁生义、李财、王增义、乔立国、刘永久各处以行政拘留十日的处罚决定，并于2018年6月19日向刘永久等五人送达该复议决定书，2018年6月22日向朔城分局送达了该复议决定书；   法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条。   原告梁生义申请，被告朔城分局证人孟某、李某、杨某出庭作证，经本院审查，其申请符合法律规定，本院准予证人出庭。   证人孟某出庭证言：孟某系朔城分局信访室副主任，常驻北京接访。2018年4月3日，孟某接到朔州市驻京信访工作组负责人**的通知，到北京久敬庄接济中心接上访人员，当时有**。梁生义等五人由孟某、李某、杨某三人将其从北京送回朔城分局北城派出所。孟某与李某、杨某于2018年4月4日出具的情况说明里的内容来源于朔州市驻京信访工作组的证明。   证人李某证言：李某系朔城分局委派驻京接访民警。2018年4月3日，朔州市驻京信访工作组联络处工作人员小田给李某一份朔州市驻京信访工作组证明，说梁生义等五人在天安门广场越级上访，被北京公安部门民警送到北京市久敬庄接济中心。当日，**、杨某、孟某，李某四人，按照日常工作程序去北京久敬庄把梁生义等五人接出来。4月3日晚上，由李某与孟某、杨某三人把梁生义等五人从北京送回朔城分局北城派出所。李某与孟某、杨某于2018年4月4日出具的情况说明来源于朔州市驻京信访工作组的证明。   经庭审质证，当事人的质证意见如下：   对被告朔城分局提供的证据，梁生义、李财、王增义、乔立国、刘永久对证据5孟某、李某、杨某出具的“情况说明”有异议，对《行政处罚决定书》中查明的事实有异议，对证人孟某、李某的证言有异议，认为其没有进入天安门广场、没有去过中南海、没有冲卡、没有带管制刀具、也没有打条幅、也没有北京公安部门出具的训诫书，不存在治安管理处罚法第二十三条之情形。4月2日上访结束，4月3日到天安门游览，这不是信访的延续，而是信访结束后的人身自由和权利。证人孟某、李某、杨某的证明，仅仅能证明事情的本来面目，无权认定非正常上访。国家信访局是面对全国接待信访人员，原告赴京上访是维权，根本不是严重违法。除上述证据外，对其他证据没有异议。被告市公安局对被告朔城分局提供的证据均无异议。   对被告市公安局提供的证据，原告梁生义、被告朔城分局均无异议。   对原告提供的证据，被告朔城分局、市公安局均无异议。   本院对上述证据认证如下：   对原告梁生义、被告朔城分局、市公安局提供的证据，当事人彼此均无异议的本院予以确认；对被告朔城分局提供的证据5“孟某、李某、杨某于2018年4月4日出具的情况说明”，经审查，证人孟某、李某的证言与朔州市驻京信访工作组证明、朔城分局对梁生义、李财、王增义、乔立国、刘永久的询问笔录相互印证，证实：2018年4月3日，证人孟某、李某接到朔城区政府驻京信访负责人**的通知，同日收到朔州市驻京信访工作组证明，由孟某、李某、杨某将北京公安部门民警在天安门东安检口查获因携带上访材料被带到久敬庄接济中心的梁生义、李财、王增义、乔立国、刘永久五人于2018年4月4日凌晨从北京送回朔城分局北城派出所的事实。本院认为，证人证言与其出具的情况说明与本案待证事实具有关联性，且其形式、来源合法，内容真实，故对证人孟某、李某的证言及其出具的情况说明，本院予以确认。   经审理查明，原告梁生义与李财、王增义、乔立国、刘永久五人于2018年4月2日至北京国家信访局上访。2018年4月3日到北京天安门，在过安检口时被查出其五人有上访记录，并从其身上搜出上访材料，因此，被北京警方带离到久敬庄接济中心，并通知朔州市驻京信访工作组。同日，朔州市驻京信访工作人员**将梁生义、李财、王增义、乔立国、刘永久等五人的情况通知朔城分局信访室副主任孟某，并由**、孟某、李某等从北京久敬庄接济中心将五人接出，随后由孟某、李某、杨某从北京将五人于2018年4月4日凌晨送回辖区朔城分局北城派出所。朔城分局北城派出所依法受案登记，对梁生义等五人进行传唤，并告知其权利义务，及时进行询问查证，根据调查收集的证据，经审查核实，朔城分局依法告知梁生义拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有陈述和申辩权。经呈请审批，于2018年4月4日，朔城分局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，对梁生义作出行罚决字〔2018〕000456号《行政处罚决定书》，认定梁生义因2018年4月3日到北京中南海附近非正常上访，决定对梁生义行政拘留十日，于同日将处罚决定书送达梁生义并执行。同日，朔城分局北城派出所及时将处罚情况和执行场所通知被处罚人家属。梁生义不服，于2018年4月16日与李财、王增义、乔立国、刘永久五人共同向被告市公安局提起行政复议，市公安局立案受理后，经审理查明：2018年4月3日，梁生义、李财、王增义、乔立国、刘永久五人赴京在天安门附近上访并被北京警方查获。认为朔城分局分别对梁生义等五人作出行政拘留十日的处罚决定认定的事实清楚、证据充分、程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，于2018年6月15日依法作出朔公复决字〔2018〕第05号《行政复议决定书》，决定维持朔城分局作出的行罚决字〔2018〕000456号、〔2018〕000452号、〔2018〕000455号、〔2018〕000454号、〔2018〕000453号《行政处罚决定书》对梁生义、李财、王增义、乔立国、刘永久等五人行政拘留十日的处罚决定，并于2018年6月19日将行政复议决定书送达五人。梁生义仍不服，向本院提起诉讼。   本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”第九十一条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；”被告朔城分局作为治安行政管理机关，负责本行政区域内的治安管理工作，具有对确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为，作出治安行政处罚的法定职权。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……。”本案中，原告居住地为被告朔城分局辖区内，故被告朔城分局依法对该案具有管辖权。天安门地区、中南海周边系北京重点地区和敏感部位。《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”而原告梁生义、与李财、王增义、乔立国、刘永久五人因反映房屋征收补偿问题于2018年4月2日上午去北京到国家信访局上访。次日，五人在天安门广场东安检口被查出有上访记录，并搜出携带的信访资料，遂被北京警方带至久敬庄接济中心，并通知朔州市驻京工作组。被告朔城分局经调查、取证，根据查明的事实，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条、《公安机关办理行政案件程序规定》和《信访条例》相关规定，确认梁生义、李财、王增义、乔立国、刘永久等人到北京中南海附近非正常上访，依法定程序对其分别作出行罚决字〔2018〕000456号、〔2018〕000452号、〔2018〕000455号、〔2018〕000454号、〔2018〕000453号《行政处罚决定书》，分别决定对梁生义、李财、王增义、乔立国、刘永久行政拘留十日并送达。市公安局根据查明的事实确认梁生义、李财、王增义、乔立国、刘永久在北京天安门附近非正常上访，作出朔公复决字〔2018〕第05号《行政复议决定书》，决定维持朔城分局分别以行罚决字〔2018〕000456号、〔2018〕000452号、〔2018〕000455号、〔2018〕000454号、〔2018〕000453号作出的对梁生义等五人各处以行政拘留十日的处罚决定。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条规定，本院认为，被告朔城分局作出的行罚决字〔2018〕000456号《行政处罚决定书》、市公安局作出的朔公复决字〔2018〕第05号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。训诫书并非是作出行政处罚的前置程序，故梁生义、李财、王增义、乔立国、刘永久认为其五人信访没有扰乱公共场所秩序，没有北京公安部门出具的训诫书，不属于非正常上访和越级上访，不存在《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之情形等主张不成立，故对原告的诉讼请求，本院不予支持。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，并经审判委员会讨论决定，判决如下：   驳回原告梁生义的诉讼请求。   案件受理费50元，原告已预交，由原告梁生义负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于朔州市中级人民法院。   审判长 杨宝春   审判员 张 乾   审判员 王举文     二O一九年八月二十二日   书记员 孙晓琳