山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1384号 上诉人（原审原告）韩世生，男，1948年6月14日出生，汉族，住济南市市中区。 上诉人（原审原告）杨桂柱，男，1968年11月22日出生，汉族，住济南市市中区。 上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市市中区经八路122号。 法定代表人谢堃，区长。 委托代理人张雷，济南市市中区人民政府工作人员。 委托代理人董国爱，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 韩世生、杨桂柱诉济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）行政强制一案，韩世生、杨桂柱与市中区政府均不服济南市中级人民法院（2018）鲁01行初980号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：韩世生、杨桂柱均系原济南市市中区七贤镇土屋庄村民委员会村民，二人在土屋××号蝎子山西侧山脚处共同建设房屋一处。 1998年1月21日，三联集团公司（甲方）与济南市市中区七贤镇土屋庄村民委（乙方）签订协议书，协议约定，乙方同意整建制加入甲方，乙方除土地以外的所有集体资产归甲方所有，其全部债权债务由甲方承担。三联集团公司在该协议书加盖公章，济南市市中区七贤镇土屋庄村民委员会在该协议上加盖公章，济南市市中区公证处对该协议进行了公证。1998年1月31日，济南市人民政府济政字[1998]4号《关于同意三联集团公司对千佛山南麓部分区域进行综合开发有关问题的批复》批复：同意市中区七贤镇土屋、太平两村整建制加入三联集团公司。2016年9月18日，济南市市中区人民政府办公室作出市中办发[2016]28号《关于成立阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部的通知》，决定成立阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部（以下简称拆迁指挥部）。 2018年9月20日，韩世生、杨桂柱在土屋××号蝎子山西侧山脚下的房屋被强制拆除。韩世生、杨桂柱主张，涉案房屋系市中区政府成立的拆迁指挥部组织实施拆除，并提供了相关现场视频、强拆照片、报警记录等证据。经庭审质证，相关现场视频、强拆照片显示拆迁指挥部相关工作人员在强制拆除涉案房屋现场，报警记录记载强制拆除行为系政府行为，由拆迁指挥部负责。韩世生、杨桂柱对市中区政府的行为不服，提起本案行政诉讼，请求：1.判决确认市中区政府强拆韩世生、杨桂柱130号3768.44平方米房屋违法；2.判令市中区政府对韩世生、杨桂柱130号3768.44平方米房屋进行产权调换；3.判令市中区政府对有偿使用的3.5亩宅基地和副业用地进行产权调换。此外，韩世生、杨桂柱就本案市中区政府对涉案房屋的违法强制拆除行为，另案提起了行政赔偿诉讼，济南市中级人民法院已于2018年10月18日立案受理，案号为（2018）鲁01行赔初114号。 原审法院认为，一、涉案房屋是否系由市中区政府组织实施强制拆除、市中区政府是否系本案适格被告。2018年9月20日，韩世生、杨桂柱在土屋××号的涉案房屋被强制拆除，韩世生、杨桂柱主张涉案房屋系由市中区政府组织实施拆除，并提供了相关现场视频及照片、报警记录等证据，上述证据显示拆迁指挥部相关工作人员出现在强制拆除涉案房屋现场，可以证实涉案房屋系由市中区政府成立的拆迁指挥部组织实施强制拆除。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”鉴于拆迁指挥部不具有独立承担法律责任的能力，市中区政府作为该指挥部的组建机关，应当对该指挥部的组织实施行为承担行政责任，系本案的适格被告。二、市中区政府对涉案房屋实施的强制拆除行为是否合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《山东省土地征收管理办法》第三十三条规定：“征收土地经依法批准，且土地征收补偿安置有关费用足额到位后，被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人未在规定期限内移交土地的，由市、县人民政府责令限期移交土地；逾期仍不移交土地的，依法申请人民法院强制执行。”根据上述法律、法规规定，被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人阻挠国家建设征用土地的，相关主管部门可以责令其交出土地。本案中，市中区政府未提交证据证实其实施强制拆除行为时履行了上述法定程序，故其强制拆除涉案房屋的行为违法。鉴于韩世生、杨桂柱就涉案房屋违法强制拆除行为的后续赔偿问题已另案提起了行政赔偿诉讼，故其关于对涉案房屋产权调换及宅基地和副业用地产权调换的诉讼请求，可在行政赔偿案件中一并评价解决，本案中不再重复处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认市中区政府强制拆除韩世生、杨桂柱位于土屋××号蝎子山西侧山脚处房屋的行政行为违法；二、驳回韩世生、杨桂柱的其他诉讼请求。 韩世生、杨桂柱不服原审法院判决提起上诉，认为原审法院没有将行政机关工作人员违法犯罪事实移交有关机关进行追究，故请求二审法院向有权管辖机关移交原审查清的违法犯罪事实并判令支持其第二、三项诉讼请求。 市中区政府不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决并发回重审或依法改判。理由如下：1.原审法院没有查清韩世生、杨桂柱是否合法拥有涉案房屋。韩世生、杨桂柱提供的证据不足以证实其合法拥有涉案房屋。2.原审法院将市中区政府定性为本案被告，属于认定主体错误。市中区政府成立拆迁指挥部系受山东三联城市建设有限责任公司委托，协助其处理遗留问题和拆迁补偿事宜，应受民事法律关系调整。3.原审法院认定市中区政府的行为系行政行为，属于认定事实错误。本案系市中区政府接受山东三联城市建设有限责任公司委托，实施的民事委托行为，属于民事纠纷。4.原审法院适用法律错误，本案拆除行为并非法律规定的集体土地征收行为，山东三联城市建设有限责任公司作为拆除主体，拥有合法有效的拆迁许可证。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为： 根据双方当事人的上诉意见及原审法院判决内容，本案确定的争议焦点为：1.韩世生、杨桂柱与被诉强制拆除行为是否有利害关系。2.市中区政府是否为本案的适格被告、是否应对被诉强制拆除行为负责；3.被诉强制拆除行为是否合法、是否应当通过民事途径处理；4.韩世生、杨桂柱在二审中所提请求是否应予支持。 一、关于韩世生、杨桂柱与被诉强制拆除行为是否有利害关系的问题。 市中区政府主张，原审法院没有查清韩世生、杨桂柱是否合法拥有涉案房屋，韩世生、杨桂柱提供的证据不足以证实其合法拥有涉案房屋，其主张实质是认为韩世生、杨桂柱与被诉强制拆除行为没有法律上的利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据原审查明的事实，韩世生、杨桂柱系土屋庄村村民，二人在土屋××号蝎子山西侧山脚处共同建设房屋一处。被诉强制拆除行为是将涉案房屋归于消灭的行为，该行为必然会给涉案房屋所有权人或者实际使用人的权利造成损害。市中区政府对此并未提供反驳证据否定韩世生、杨桂柱所享有的权利。因此，韩世生、杨桂柱与被诉强制拆除行为有利害关系，具备提起本案诉讼的原告主体资格。 二、关于市中区政府是否为本案的适格被告、是否应对被诉强制拆除行为负责的问题。 在立案登记制背景下，起诉无书面决定的事实行为时，原告只要能够提供初步证据，证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施，即应视为已初步履行了适格被告的举证责任。本案中，韩世生已就强制活动的事实发生及适格主体履行了相应举证义务，其提交的相关现场视频、强拆照片及报警记录，结合其他在案证据，能够证实市中区政府成立的拆迁指挥部对涉案房屋组织实施了强制清除行为。市中区政府对此不持异议，其主张受山东三联城市建设有限责任公司委托实施，协助该公司处理遗留问题和拆迁补偿事宜。由于对房屋实施强制拆除、土地实施强制清理等行为，均为政府及其职能部门的法定职权，故强制活动首先应认定或推定为行政强制行为，除非行政机关有证据证明系在其不知情的情况下由其他主体实施。因此，市中区政府关于受山东三联城市建设有限责任公司委托实施的主张，不影响本案行政强制行为的性质认定，由于拆迁指挥部不能独立承担法律责任，其行为的法律后果应由市中区政府承担，这也是市中区政府对其辖区履行行政管理职责的体现。原审法院认定市中区政府为本案的适格被告和行为的责任主体，并无不当。 三、关于被诉强制拆除行为是否合法、是否应当通过民事途径处理的问题。 根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政机关对土地及地上附着物实施行政强制行为应当依法进行，确保该行为合法、合理。在实施强制拆除前，行政机关应当根据涉案土地、房屋的性质、归属以及利害关系人所享有的权利，确定是否与利害关系人达成补偿安置事宜，是否履行责令交出土地程序，是否履行告知陈述申辩、公告催告、复议诉讼等程序，是否需要按照法定程序申请人民法院强制执行。在强制拆除过程中，强制手段、方式是否科学、合理，是否给利害关系人造成不必要的损失等。本案中，市中区政府未能提供证据证明其对涉案房屋实施强制拆除行为履行了相应的法定程序，其作出的行政强制行为属于违反法定程序。原审法院认定市中区政府强制拆除韩世生、杨桂柱涉案房屋的行为违法，并无不当。市中区政府主张山东三联城市建设有限责任公司拥有合法有效的拆迁许可证，其行为属于该公司的民事委托行为，应通过民事途径解决纠纷，没有法律依据，本院不予支持。 四、关于韩世生、杨桂柱在二审中所提请求是否应予支持的问题。 首先，韩世生、杨桂柱要求追究有关人员的法律责任是否应予支持。尽管行政诉讼具有监督行政机关依法行使职权的功能，但人民法院对行政机关依法行使职权的监督，主要通过公正、及时审理行政案件，解决行政争议来完成，并无直接追究有关人员法律责任的权力。即使存在《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条第一款的规定，但是否启动移送程序属于人民法院依职权判断决定的事项，法律没有赋予当事人申请移送的权利。且行政行为是否违法与行政机关的有关人员是否违法属于两个不同层面的问题。本案中，被诉强制拆除行为构成违法，并不必然意味着市中区政府有关工作人员违法。并且，韩世生、杨桂柱要求追究有关人员法律责任的主张，属于二审增加的诉讼请求，且无正当理由，本院不予支持。其次，韩世生、杨桂柱提出的第二、三项诉讼请求是否应予支持。因韩世生、杨桂柱已就市中区政府强制拆除涉案房屋的行为另行提起行政赔偿诉讼，二人关于对涉案房屋及土地进行产权调换的主张可以在赔偿诉讼中一并要求评价处理。 综上所述，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。韩世生、杨桂柱和市中区政府的上诉理由均不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人韩世生、杨桂柱和济南市市中区人民政府各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长 山 莹 审判员 王修晖 审判员 孙晓峰 二〇一九年八月十九日 书记员 孟 真