福建省莆田市城厢区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0302行初97号 原告陈金武，男，1955年6月2日出生，汉族，住所地福建省莆田市城厢区。 委托代理人唐蜜霞，上海天尚（厦门）律师事务所律师。 被告莆田市应急管理局（原为莆田市安全生产监督管理局），住所地福建省莆田市城厢区荔城中大道市政府1号楼531室。 法定代表人范玉水，局长。 出庭行政首长陈德全，莆田市应急管理局副局长。 委托代理人卢琦峥、黄建章，福建日晖律师事务所律师。 被告莆田市人民政府，住所地福建省莆田市城厢区荔城中大道2169号。 法定代表人李建辉，市长。 委托代理人吴章明、隋海洋，莆田市人民政府干部。 原告陈金武不服被告莆田市应急管理局、莆田市人民政府行政处罚及行政复议，于2019年5月6日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月19日公开开庭审理了本案。原告委托代理人唐蜜霞，被告莆田市应急管理局副局长陈德全及委托代理人卢琦峥，被告莆田市人民政府委托代理人隋海洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2019年1月16日作出（莆市）安监罚[2018]21 号《行政处罚决定书（个人）》，认定陈金武作为莆田市中富水泥制品有限公司（以下简称中富公司）原主要负责人，未经安全教育培训，未落实安全生产主体责任，未制订并执行安全生产管理制度，未按规定设立安全生产管理机构并配备安全管理人员，未依法组织开展安全检查、事故隐患排查和安全培训教育，未经许可、设计和审查，违法违规组织无建筑施工资质的施工队伍建设办公楼等，在本起事故中负有主要领导责任。上述事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第十八条之规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第一款第二项的规定，决定对陈金武作出给予138058元罚款的行政处罚。原告不服，向被告莆田市人民政府申请行政复议，被告莆田市人民政府于2019年4月17日作出莆政行复[2019]25号《行政复议决定书》，决定维持莆田市应急管理局作出的（莆市）安监罚[2018]21号《行政处罚决定书（单位）》。 原告诉称，一、两被告作出的决定书认定事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销。事实上，中富公司被莆田市南门集团收购之前，原告原系中富公司所属搅拌站的负责人（经理）。中富公司被收购后，南门集团鉴于原告熟悉水泥搅拌业务，要求留用继续任职。故在公司变更登记时，提前将原告冠以“经理”之职。由于收购后的中富公司仍处于停产状态，尚未重新恢复生产，原告也未与新公司签订劳动合同，更没有领取工资等任何报酬，也没有参与临时过渡房的施工建设及管理。故被告莆田市应急管理局对原告罚款138058元，违背事实和法律规定。且被告莆田市应急管理局作出处罚决定前，剥夺了原告依法听证的权利。被告莆田市人民政府作为复议机关，明知而纵容违法行政行为的存在。故请求法院：1、撤销被告莆田市应急管理局作出的（莆市）安监罚[2018]21号《行政处罚决定书（个人）》；2、撤销被告莆田市人民政府作出的莆政行复[2019]25号《行政复议决定书》。 原告向本院提供的证据材料：（莆市）安监罚[2018]21号《行政处罚决定书（个人）》、莆政行复[2019]25号《行政复议决定书》，证明被告存在违法行政的事实。 被告莆田市应急管理局辩称，一、被告作出的（莆市）安监罚[2018]21号《行政处罚决定书（个人）》，处罚对象准确，事实清楚、证据充分、适用法律正确，原告相关的诉求不能成立，应予以驳回。1、原告作为中富公司经理，系企业主要负责人的事实，有充分证据证实，足以认定。（1）中富公司在事故调查过程中出具的股东会决议、内资企业登记基本情况表等证据证实，原告为该企业经理，任期三年。（2）市政府批复的《莆田市中富水泥制品有限公司“5.4”在建办公楼坍塌较大事故调查报告》认定，原告系中富公司经理，作为企业主要负责人，未经安全教育培训，未落实安全生产主体责任，未制订并执行安全生产管理制度，未按规定设立安全生产管理机构并配备安全管理人员，未依法组织开展安全检查、事故隐患排查和安全培训教育等工，在本起事故中负有重要领导责任。2、原告作为公司经理和主要负责人，在事故发生前存在实际履行经理职责的行为。如原告在事故项目中负责购进沙、水泥，对进度提出意见和建议，签批工人工资等，该系列行为均是履职行为。二、被告对原告已依法送达相关法律文书，告知其享有的相关权利，处罚程序合法。被告于2019年1月10日将《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》依法送达，告知原告享有陈述、申辩和听证权利。随后，原告提出了书面陈述和申辩意见，但未在规定期限内提出听证申请，是对自身权利的放弃。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告莆田市应急管理局向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、法律依据： 1、郑和平、黄寿椿、沈英贵、郑文龙、袁安林等人询问笔录； 2、莆市安临【2018】95号请求文，事故调查报告、闽安监管二函【2018】149号、莆政综【2018】75号批复文、相关法律法规规定节选、中富办公楼钢结构报价单及图纸、关于“5.4”事故涉及工程项目的情况说明、股权转让意向书、内资企业登记基本情况表、股东会决议、福建省统计年鉴-2018、工资名册； 3、立案审批表、调查终结报告、集体讨论记录、案件处理呈批表、行政处罚告知书、听证告知书、陈述申辩意见书、案件延期审批表、行政处罚决定书、缴款书、文书送达回证。 证据1-3证明被告作出具体行政行为所依据的证据和规范性文件，行政处罚事实清楚，证据充分、适用法律正确、程序合法。 被告莆田市人民政府辩称，一、莆田市人民政府维持莆田市应急管理局作出的（莆市）安监罚[2018]21号《行政处罚决定书》的具体行政行为，事实清楚，证据确凿。莆田市人民政府依法受理原告的复议申请后，莆田市应急管理局在行政复议答复期间提交了行政复议答复书，并提供了相应的证据材料。经审查认为，莆田市应急管理局作出的行政处罚事实清楚，证据确凿充分。二、莆田市人民政府作出的行政复议决定，程序合法，适用法律依据正确。莆田市人民政府受理原告的行政复议申请后，依法在法定期限内予以审查、受理，并按规定将行政复议申请书副本及相关材料发送给莆田市应急管理局，要求其依法答复。经审查后，莆田市人民政府在法定审理期限内做出行政复议决定，并依法送达告知，履行相关职责，程序合法。故请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告莆田市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、法律依据： 1、行政复议申请书、行政复议答复通知书、延期审理通知书及相关送达回证，证明莆田市人民政府依法受理中富公司与莆田市应急管理局行政复议一案，履行了送达职责。 2、行政复议决定书、送达回证，证明莆田市人民政府经审查认为莆田市应急管理局作出的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，依法在法定期限内作出予以维持的行政复议，并履行了送达的职责。 经庭审质证，被告莆田市应急管理局对原告提供的证据无异议。被告莆田市人民政府对原告提供的证据真实性无异议，对证明对象有异议，不能证明被告违法作出相关行政处罚行为。 原告对被告莆田市应急管理局提供的证据1认为不具有合法性，其中有十份询问笔录未标注询问人员的执法证件号码，询问时没有向被询问人出示执法证告知身份及告知其权利义务，不能作为执法的依据。对证据2中莆市安临【2018】95号请求文、事故报告、莆政综【2018】75号批复文真实性、合法性、关联性均有异议，调查报告认定本案事故属于安全生产事故，与事实不符。本案是中富公司在停产期间，未开展生产活动，仅仅作为业主在自己持有的国有土地使用权范围内建造临时构筑物，在案外人承包施工过程中发生的事故，并非生产经营活动过程中发生的安全生产事故。调查报告认定的事实与客观事实不符。本案事故由省级人民政府负责调查，副省长带领相关各部门组成调查小组。根据规定，安全生产调查事故报告应当报请福建省人民政府批复，故莆田市人民政府依法对此报告不具有批复权，存在程序错误。根据调查处理条例的规定，省级人民政府应当在15日之内作出批复，本案的事故调查报告作出的时间是2018年6月25日，市政府批复的时间是2018年9月14日，明显超出法定期限。事故调查报告可作为事故起因的认定，不能直接作为相关部门行政处罚的依据。根据法律规定，事故调查报告批复完之后，应当对外公告，并报送相关的单位，但原告至本案起诉之后方收到被告做为证据提供的事故调查被告。对相关法律法规规定节选不适用本案，本案不是在生产经营活动中发生的事故，不适用生产安全法。原告违反建筑法的相关规定，也应当根据建筑法来调解，被告并非适格的行政处罚主体。对中富办公楼钢结构报价单及图纸真实性有异议，该施工过程由原告发包给案外人郑文龙承包施工，图纸制作及材料的购置由郑文龙一方负责，原告并没有参与，并不知晓。对关于“5.4”事故涉及工程项目的情况说明真实性无异议，原告所建造的是临时性的构筑物，依法无需申请施工许可证。对股权转让意向书无异议，该证据资料证明中富公司内部股东发生变更的情况，公司的经营范围以及停产的事实并未发生变化。对内资企业登记基本情况表真实性无异议。郑和平的询问笔录证明原告是原搅拌站的站长，并非中富公司的工作人员，陈金武的工资是由中富公司原股东郑和平支付的。黄寿椿的询问笔录证实了原告尚未与中富公司签订劳动合同，形成劳动关系。事故发生期间，陈金武是作为原搅拌站的负责人处理之前的业务和衔接问题。本案中富公司的建设施工活动，陈金武并无参与，更无领导责任。对陈金武的询问笔录，真实性无异议，可以证实原告与中富公司尚未形成劳动关系，更未参与中富公司的建设施工活动。对工资名册真实性无异议，这四个工人是原搅拌站的技术人员，中富公司新股东希望在恢复生产后能够继续聘用，由原告帮忙联系，保留聘用关系。事故发生期间，因中富公司尚未恢复生产，当事人均未正式到公司上班，该单子的签名确认仅是财务要求原告作为介绍人予以确认。工资并非由陈金武发放，原告并无决定任免的权利，而且该四人与中富公司的施工活动没有任何关系，在此期间也没有来上班。对证据3真实性无法认定，合法性有异议。被告莆田市人民政府对被告莆田市应急管理局提供的证据无异议。 原告陈金武、被告莆田市应急管理局对被告莆田市人民政府提供的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：被告莆田市应急管理局、莆田市人民政府提供的证据，取得方式和收集方法合法，可以作为本案的定案依据。被告对原告提供的证据真实性无异议，本院予以确认。 经审理查明，陈金武系中富公司经理。2018年5月4日8时左右，位于莆田市××区萩××镇洪南村的中富公司发生一起在建办公楼坍塌较大事故，造成5人死亡、2人重伤。事故发生后，由福建省安监局牵头，福建省公安厅、福建省经信委、福建省住建厅、××总工会和××人民政府及有关专家组××联合调查组。经调查认定，中富公司“5.4”在建办公楼坍塌较大事故是一起生产安全责任事故。2018年10月17日，被告莆田市应急管理局对陈金武予以立案。2019年1月9日，被告莆田市应急管理局向陈金武作出《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知拟作出行政处罚的理由、依据、处罚内容及其依法享有陈述、申辩、听证的权利。陈金武于2019年1月11日提出书面陈述申辩意见书。2019年1月16日，被告莆田市应急管理局作出（莆市）安监罚［2018］21号《行政处罚决定书（个人）》，认为陈金武作为中富公司主要负责人，其对“5.4”在建办公楼坍塌较大事故的发生负有主要领导责任，对陈金武作出处以138058元的行政处罚，并于2019年1月16日向陈金武送达该处罚决定书。陈金武不服，于2019年1月28日向被告莆田市人民政府申请行政复议。被告莆田市人民政府于2019年4月17日作出莆政行复［2019］25号《行政复议决定书》，决定维持莆田市应急管理局作出的（莆市）安监罚［2018］21号《行政处罚决定书（个人）》。陈金武仍不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第十八条规定“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：（一）建立、健全本单位安全生产责任制；（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；（三）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；（四）保证本单位安全生产投入的有效实施；（五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患……”。本案中，原告陈金武作为中富公司经理，系主要负责人，未落实安全生产主体责任，未制订并执行安全生产管理制度，未经安全教育培训，未依法组织开展安全检查、事故隐患排查和安全培训教育等，导致发生5人死亡、2人重伤的较大事故。原告在本起事故中负有主要领导责任。根据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第一款第二项规定，被告作为安全生产监督管理部门，有权对原告处以罚款。被告莆田市应急管理局根据查明的事实，在依法保障原告享有的陈述、申辩权利后，作出（莆市）安监罚[2018]21号《行政处罚决定书（个人）》，事实清楚、证据充分、程序合法。被告莆田市人民政府在收到行政复议申请后及时审查，且在法定期限内作出复议决定，行政复议程序合法。原告要求撤销被告莆田市应急管理局作出的（莆市）安监罚[2018]21号《行政处罚决定书（单位）》及被告莆田市人民政府作出的莆政行复[2019]25号《行政复议决定书》缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈金武的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告陈金武负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。 审 判 长  王冠丽 人民陪审员  蔡碧贞 人民陪审员  姚爱育 二〇一九年八月二十六日 书 记 员  林 滢 附引用法律的条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。