贵州省铜仁市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔06行初29号原告罗飞，男，土家族，贵州省沿河土家族自治县人，务农，住沿河土家族自治县。委托代理人黄前德，贵州黔东律师事务所律师。被告铜仁市人民政府。法定代表人陈少荣，该市市长。委托代理人杨大进，铜仁市司法局副局长。委托代理人罗小英，铜仁市司法局复议应诉科干部。第三人卢大波，男，土家族，贵州省沿河土家族自治县人，务农，住沿河土家族自治县。委托代理人冉军伟，贵州乾锦律师事务所律师。第三人沿河土家族自治县谯家镇猫阡村简家组。代表人简秀举，该组组长。第三人沿河土家族自治县谯家镇猫阡村老瓦池七组。代表人卢大旺，该组组长。原告罗飞因不服被告铜仁市人民政府（以下简称铜仁市政府）土地行政管理行政复议一案，于2019年3月4日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月6日立案后，于2019年4月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月6日公开开庭审理了本案。原告罗飞及其委托代理人黄前德，被告铜仁市政府委托代理人杨大进、罗小英，第三人沿河土家族自治县谯家镇猫阡村简家组（以下简称简家组）代表人简秀举，第三人卢大波及其委托代理人冉军伟到庭参加诉讼。第三人沿河土家族自治县（以下简称老瓦池七组）经本院传票传唤未到庭。本案现已审理终结。被告铜仁市政府于2019年2月21日作出铜府行复决字〔2019〕11号《行政复议决定书》（以下简称〔2019〕11号复议决定）。认定原告罗飞与第三人卢大波发生争议的“汶淹坝”田，面积850㎡,四至为东以原山塘为界，南以卢道文房屋和田为界，西以铅厂至耳当公路为界，北以简家通村公路为界。第一轮土地承包时，原告罗飞之父罗来友承包了争议地“汶淹坝”。1994年10月12日，罗来友与白石煤厂签订协议，将争议地“汶淹坝”租给白石煤厂使用，租金2500元，租赁期限为“山完炭毕”后再归还。同年11月4日(10月初二)，白石煤厂与第三人卢大波之父卢廷进签订协议，约定由卢廷进将其承包的一块土地租给白石煤厂用于开采煤矿，租金5000元，租赁期限为“山完炭毕”后再归还。后白石煤厂闲置争议地，先后被卢廷进、第三人卢大波使用。1999年第二轮土地延包时，沿河土家族自治县人民政府（以下简称沿河县政府）向卢大波户、罗来友户颁发《土地承包证》均记载有争议地的内容。2010年,争议双方就争议地权属产生争议，经县、乡政府多次调解未果。2015年11月12日，沿河县政府作出沿府行决字〔2015〕29号《行政案件处理决定书》（以下简称〔2015〕29号处理决定）以争议地被填入卢大波的二轮土地承包证无权属依据，不应作为取得争议地使用权的依据为由，将争议地使有权明确给简家组所有、由该组村民罗飞管理使用。被告铜仁市政府作出铜府行复决字〔2016〕6号《行政复议决定书》（以下简称〔2016〕6号复议决定）撤销了〔2015〕29号处理决定中将争议地明确给罗飞管理使用的决定，维持了〔2015〕29号处理决定中将争议地明确给简家组所有的决定。后贵州省高人民法院作出了（2017）黔行终1078号行政判决，撤销了〔2016〕6号复议决定并责令重新作出复议决定。故被告铜仁市政府决定撤销沿河县政府〔2015〕29号处理决定并责令其重新作出行政行为。原告罗飞诉称，一、沿河县政府作出的〔2015〕29号处理决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法予以维持。1、沿河县政府调取的原告之父罗来友二轮土地承包证、土地承包登记表、土地承包合同书及1994年10月12日（9月初八）白石煤厂与罗来友签订的《合同协议》，猫阡村村委会的书面证明三份，卢某的书面证明两份等证据已经足以证实本案争议地土地所有权属简家组集体所有，土地归罗来友承包经营、管理使用的事实。2、1994年11月4日白石煤厂卢某与第三人卢大波之父卢廷进签订的《合同协议》能够证实卢廷进出租的地方并未包含本案争议地，也未涉及到将罗来友的承包地与之互换使用的事实。两份《合同协议》涉及的两块承包地是各自独立，四至抵界明确且无权属争议的两块地。3、1999年二轮土地延包时，卢大波在无任何权源依据和合法取得的情况下向猫阡村委会申报本案争议地使用权，沿河县政府虽向其颁发了《土地承包证》，但根据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（〔2005〕行他字第4号）之规定，对其颁发土地承包证行为并不是行政确认使用权的行为，只是一种初始登记，属行政许可。根据我国《行政许可法》第八条、第六十九条第一款、第二款的规定，沿河县政府有权在本案确权阶段就各方提供的证据材料进行审查，确认其效力和合法性。沿河县政府就卢大波提供的二轮土地承包证，经审查其既无权源依据，也无合法途径取得的情况下否定其效力，并无违法之处。二、被告铜仁市政府作出的〔2019〕11号复议决定不仅认定事实错误而且适用法律错误，理应予以撤销。本案法律关系虽属行政确权，但根据《土地权属争议调查处理办法》第十九条之规定，仍然遵循“谁主张谁举证”的举证原则。本案确权阶段，第三人卢大波并未在举证阶段就其取得本案争议地使用权提供权源依据和就占用该争议地的合法途径提供证据支持。据此，沿河县政府依职权确认其《二轮土地承包证》无效，实质是对该行政许可的撤销，并无违法之处。请求：1、依法撤销铜仁市政府作出的〔2019〕11号复议决定。2、维持沿河县政府作出的〔2015〕29号处理决定。本案诉讼费由被告承担。原告罗飞向本院提交经庭审质证的证据有：1、原告身份证复印件。证明：原告的身份主体情况。2、铜府行复决字〔2019〕11号复议决定书。证明：被告作出的复议决定认定事实不清，证据不足，应予撤销。3、土地承包证及土地承包合同书。证明：涉案争议地是简家组发包给原告的，土地使用权属于原告方。4、〔2015〕29号处理决定。证明：沿河县政府作出的处理决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。5、贵州省高级人民法院行政判决书（〔2017〕黔行终1078号）。证明：送达给原告的判决书与高院公布的判决书在理由阐明上不一致，公布这一份已明确该案纠纷是行政范畴，而不是民事范畴。6、原告罗飞申请证人卢某出庭作证，证明本案争议地所有权属于简家组，使用权属于罗飞，两份土地协议真实有效。被告铜仁市政府辩称，一、本府作出的复议决定认定事实清楚，证据充分。本府经审查查明：争议地地名叫“汶淹坝”，地类为田，面积约850平方米，四至为东以原山塘为界、南以卢道文房屋和田为界、西以铅厂至耳当公路为界、北以简家通村公路为界。上世纪八十年代初，第三人简家组将争议地发包给该组村民罗来友（原告罗飞之父）户。1994年10月12日，罗来友与白石煤厂签订了协议，约定罗来友将争议地租给白石煤厂用于开采煤矿，租金2500元，租赁期限为“山完炭毕”后，白石煤厂将争议地归还罗来友。同年11月4日，白石煤厂与第三人老瓦池下组村民卢廷进（第三人卢大波之父）签订协议，约定卢廷进将其户承包的一块土地租给白石煤厂用于开采煤矿，租金5000元，租赁期限为“山完炭毕”后，白石煤厂将争议地归还卢廷进。后因白石煤厂闲置争议地，由卢廷进使用争议地，卢廷进去世后由其子卢大波一直使用。1999年第二轮土地延包时，沿河县政府向卢大波户、罗来友户颁发的《土地承包证》均记载有争议地的内容。2010年，争议各方就争议地权属产生争议，经县、乡政府多次调解未果。2015年11月12日，沿河县政府作出〔2015〕29号处理决定，以争议地被填入卢大波的二轮土地承包证无权属依据不应作为取得争议地使用权的依据为由，将争议地所有权明确给简家组、由该组村民罗飞管理使用。卢大波不服向本府申请行政复议，本府作出铜府行复决字〔2016〕6号复议决定，以争议地由谁管理使用引发的纠纷属于民事纠纷不属于政府职权处理范围为由，撤销了〔2015〕29号处理决定中将争议地明确给罗飞管理使用的决定，维持了〔2015〕29号处理决定中将争议地明确给简家组所有的决定。卢大波仍不服向法院提起行政诉讼。2018年11月9日，贵州省高级人民法院作出了（2017）黔行终1078号行政判决，撤销铜府行复决字〔2016〕6号复议决定并责令重新作出复议决定。二、本府作出的复议决定并未否定〔2015〕29号处理决定的事实、程序、适用依据问题。本府之所以作出撤销〔2015〕29号处理决定的复议决定，理由是：本府认为土地承包证系县级政府依法定之职责颁发的权属凭证，非经法定程序、法定事由，不能否定其效力。本案中，沿河县政府向卢大波户、罗来友户颁发的二轮土地承包证均记载有争议地的内容，沿河县政府作出的〔2015〕29号处理决定以争议地被填入卢大波户二轮土地承包证无权属依据不应作为取得争议地使用权的依据，证据不足。换言之，人民政府颁发的权属凭证，在未经法定程序撤销前仍然具有法律效力。三、本府作出的复议决定程序合法，适用依据正确。本府于2018年12月26日收到贵州省高级人民法院作出的（2017)黔行终1078号行政判决书后，于2019年1月23日向各方当事人送达了《重新审查通知书》，重新审查该案。经重新审查，本府认为沿河县政府作出的〔2015〕29号处理决定存在证据不足。本府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，依法撤销了〔2015〕29号处理决定并责令沿河县政府重新作出行政行为。请求驳回原告的诉讼请求。被告铜仁市政府在举证期限内向本院提交经庭审质证的证据、依据有：1、（2017）黔行终1078号行政判决书；2、重新审查通知书及送达该通知书的凭证；3、〔2019〕11号复议决定书及送达该文书的凭证。1-3号证据共同证明被告重新作出行政复议决定的程序合法。4、〔2015〕29号处理决定；5、卢大波户的二轮土地承包证；6、罗来友（原告罗飞的父亲）的二轮土地承包证、二轮土地登记表及二轮土地承包合同书。4-6号证据共同证明：（1）沿河县政府颁发给卢大波户的二轮承包证记载的“文家坝”四至范围包含了争议地；（2）沿河县政府作出的〔2015〕29号处理决定没有依法定程序撤销卢大波户的二轮承包证；（3）罗来友户的二轮土地承包证及登记表均记载有争议地的内容。7、1994年10月12日白石煤厂与罗来友（罗飞之父）签订的《合同协议》；8、1994年11月4日二白石煤厂卢某与卢廷进签订的《合同协议》；9、卢某的书面证明材料两份；10、严家组村民严跃的调查笔录；11、卢大旺的调查笔录。7-11号证据共同证明：（1）罗来友（原告罗飞之父）将争议地租给白石煤厂用于开采煤矿，租金2500元，租赁期限为“山完炭毕”的事实；（2）卢廷进（第三人卢大波之父）将其承包地租给白石煤厂用于开采煤矿，租金5000元，租赁期限为山完炭毕的事实；（3）白石煤厂闲置争议地，由卢廷进、卢大波先后使用争议地的事实；（4）一轮土地下放到户时，争议地承包给罗来友户的事实。12、2014年5月21日猫阡村委员会出具的《证明》；13、2010年12月12日简家组组长简秀举出具的《证明》；14、2014年5月28日猫阡村委员会出具的《证明》；15、2015年11月6日猫阡村委员会出具的《证明》。12-15号证据共同证明：争议地由罗来友户承包，罗来友去世后争议地由其儿子罗飞继续承包。第三人简家组、老瓦池七组、卢大波均没有向本院提交书面陈述意见和提交证据。经庭审质证，（一）对被告铜仁市政府提交的1-3号证据，原告对1号证据真实性、合法性有意见；对2号证据真实性没有意见，证明目的有意见；对3号证据真实性没有意见，证明目的有意见。第三人简家组没有意见。第三人卢大波没有意见。提交的4-6号证据，原告对三性没有意见，证明目的有意见；4号证据，事实清楚，适用依据正确；原告二轮土地承包证来源是合法的，沿河县政府没有撤销该证，是认可的。第三人简家组同意原告意见。第三人卢大波对三性没有异议，认为第2个证明目的有主观判断。提交的7-11号证据，原告对三性及证明目的没有意见，认为能证明争议地属于简家组及证明土地的来源及使用情况。第三人简家组没有意见。第三人卢大波对7号证据真实性合法性有异议，认为没有原件核对，不能证明原告租赁给白石煤厂的事实。提交的12-15号证据，原告对三性及证明目的没有意见，认为能证明土地来源及使用情况。第三人简家组没有意见。第三人卢大波认为达不到被告的证明目的，应该由沿河县政府重新确权。（二）对原告罗飞提交的1号证据，被告铜仁市政府及第三人简家组、第三人卢大波均没有异议。2号证据，被告铜仁市政府对三性没有异议，证明目的有异议。第三人简家组没有意见。第三人卢大波对三性没有异议，目的有异议，认为被告作出的复议决定认定是否清楚，应该由法院判决认定清楚，只是原告主观认为，所以不能作为证据。3号证据，被告铜仁市政府对三性没有异议，证明目的有异议，认为对争议地进行了重复登记，在没有确定争议地权属问题情况下，沿河县政府把争议地确定为哪一方，证据都是不足的。第三人简家组没有意见。第三人卢大波对证明目的有意见，认为涉案争议地第三人也有权属凭证，争议地一直是第三人在管理使用，原告至今一直没有管理使用的事实。4号证据，被告铜仁市政府对合法性及证明目的有异议。第三人简家组没有意见。第三人卢大波对三性没有异议，目的有异议，认为该处理决定已被被告改变了行政行为，而原告没有提供相应的诉讼，这与他今天说的诉讼是相互矛盾的。5号证据，被告铜仁市政府对三性没有异议，两份判决书都认可沿河县政府有权处理，而我们也同意了这个处理决定的，认为达不到原告的目的。第三人简家组没有意见。第三人卢大波认为网上下载的判决书三性都有异议，原告不能证明该判决书是来源于中国裁判文书网，来源不明，应该由相应机关提取才能下载，而且该文件不能确认其就为原始文件的内容。另，证人卢某的证言，被告铜仁市政府没有异议。第三人简家组认为证人所说两份协议真实，其他不真实。第三人卢大波认为证言不真实，不客观，他说有两份协议，但都不真实，证人没有这两份协议，对争议地是原告或第三人的事实都是不清楚的，证人是刻意回避本案的主要内容。本院对上述证据认定如下：（一）对被告铜仁市政府提交的1-3号证据，能够证明被告重新启动行政复议程序的合法性，予以采信。4号证据，系行政复议对象，不作为证据采信。5号、6号证据，系行政机关颁发的土地权属凭证，予以采信。7号、8号证据，能够证明土地租赁的事实，予以采信。9-15号证据，不符合书证的形式要件，不予采信。（二）对原告罗飞提交的1号证据，其他各方均无异议，予以采信。2号证据，系被诉行政行为载体，不作为证据采信。3号证据，符合证据三性，予以采信。4号证据，系行政复议对象，不作为证据采信。5号证据，系涉案生效判决，予以采信。对证人卢某证言的真实性存疑，不予采信。经审理查明，原告罗飞与第三人卢大波发生争议的“汶淹坝”田，面积850㎡,四至为东以原山塘为界，南以卢道文房屋和田为界，西以铅厂至耳当公路为界，北以简家通村公路为界。争议地所有权属第三人简家组。第一轮土地承包时，原告罗飞之父罗来友承包了争议地“汶淹坝”。1994年10月12日，罗来友与白石煤厂签订协议，约定由罗来友将争议地“汶淹坝”租给白石煤厂使用，租金2500元，租赁期限为“山完炭毕”后再归还。同年11月4日，白石煤厂与第三人卢大波之父卢廷进签订协议，约定由卢廷进将其承包的一块土地租给白石煤厂用于开采煤矿，租金5000元，租赁期限为“山完炭毕”后再归还。后白石煤厂闲置争议地，由卢廷进使用争议地。卢廷进去世后，其子第三人卢大波一直使用。1999年第二轮土地延包时，沿河县政府向卢大波户、罗来友户颁发《土地承包证》均记载有争议地的内容。2010年,争议双方就争议地权属产生争议，经县、乡政府多次调解未果。2015年11月12日，沿河县政府作出沿府行决字〔2015〕29号《行政案件处理决定书》（以下简称〔2015〕29号处理决定）以争议地被填入卢大波的二轮土地承包证无权属依据，不应作为取得争议地使用权的依据为由，将争议地使有权明确给简家组所有、由该组村民罗飞管理使用。卢大波不服，申请行政复议。被告铜仁市政府作出〔2016〕6号复议决定，以争议地由谁管理使用引发的纠纷属于民事纠纷，不属政府职权处理范围为由，撤销了〔2015〕29号处理决定中将争议地明确给罗飞管理使用的决定，维持了〔2015〕29号处理决定中将争议地明确给简家组所有的决定。2016年3月2日,卢大波不服，向本院提起行政诉讼，将沿河县政府和铜仁市政府列为共同被告，请求撤销沿河县政府作出的〔2015〕29号处理决定和铜仁市政府作出的〔2016〕6号复议决定。本院以复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告，原告错列被告且拒绝变更为由，于2016年11月1日以（2016）黔06行初21号行政裁定驳回了卢大波的起诉。后卢大波将铜仁市政府单独列为被告，再次向本院提起行政诉讼。本院作出（2016）黔06行初75号行政判决，驳回卢大波的诉讼请求。卢大波不服，提起上诉。2018年11月9日，贵州省高人民法院作出了（2017）黔行终1078号行政判决，撤销了一审判决及〔2016〕6号复议决定并责令铜仁市政府重新作出复议决定。被告铜仁市政府于2019年2月21日作出〔2019〕11号复议决定，撤销沿河县政府〔2015〕29号处理决定并责令其重新作出行政行为。原告罗飞不服，遂提起本案行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”、第六条“有下列情形之一的，公民、法人和其他组织可以依照本法申请行政复议：……（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；……”的规定，被告铜仁市政府对本案进行复议并作出复议决定是履行其法定职责。本案中，争议地“汶淹坝”在第一轮土地承包时是发包给原告罗飞之父罗来友的，在1994年出租给案外人白石煤厂之前所有权属于第三人简家组，对此，第三人卢大波及第三人老瓦池七组是认可的。白石煤厂租用争议地“汶淹坝”，因该地不适宜作掘井用地，就租用第三人卢大波之父卢廷进的承包地作掘井采煤用地。争议地“汶淹坝”被闲置，由卢廷进管理使用至其去世，之后由卢大波继续管理使用。争议地“汶淹坝”的所有权没有发生改变，卢大波亦没有合法取得争议地“汶淹坝”使用权。原告罗飞与第三人卢大波属于不同的村民组，争议地“汶淹坝”存在所有权之争。原告罗飞与第三人卢大波都主张对争议地“汶淹坝”享有合法使用权，对土地所有权与使用权的争议不属于民事纠纷。原告罗飞与第三人卢大波在二轮土地延包时取得沿河县政府颁发的《土地承包证》均记载了争议地“汶淹坝”，都合法取得使用争议地的权属凭证。《土地承包证》一经颁发，即具有法律效力，非经法定事由、法定程序，不得随意否定其效力。涉及本案的原行政处理决定（〔2015〕29号处理决定）没有当事方提交的证据，没有对证据的审查认定，其作出决定的事实没有证据支持。被告铜仁市政府依据生效判决，重新启动复议程序并进行审查，其作出〔2019〕11号复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。被告铜仁市政府责令原行政机关沿河县政府重新作出行政行为并无不当。原告罗飞的起诉理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告罗飞的诉讼请求。案件受理费50元，由原告罗飞承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长 王 晋审判员 刘开奎审判员 陈继霞二〇一九年八月二十六日书记员 周 祥