江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终580号 上诉人（原审被告）泗阳县人民政府,住所地在江苏省宿迁市泗阳县众兴镇北京路。 法定代表人马伟，该县县长。 被上诉人（原审原告）颜绍志,男，汉族，住江苏省宿迁市泗阳县。 原审第三人颜绍君，男，汉族，住江苏省宿迁市泗阳县。 上诉人泗阳县人民政府（以下简称泗阳县政府）与被上诉人颜绍志要求撤销农村土地承包经营权证一案，上诉人泗阳县政府不服江苏省宿迁市中级人民法院（2017）苏13行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，2016年2月24日，张家圩镇小史集村村民委员会（发包方）与颜绍君（承包方）签订《农户土地家庭承包合同》，该合同中“土地承包地块情况表”载明：“七斗河南0.57（亩）、林宅北节0.94（亩）、林宅南节0.27（亩）、颜绍君0.82（亩）五斗北30.77（亩）、五斗北21.95（亩）……”，在此之前，村镇等有关部门对农户承包地块进行了调查，并制作“小史集十四组（承包地）公示表”和“张家圩镇小史集村14组公示信息（表）”，该两份表中均记载颜绍君承包地仅有一块“桃树地1.95（亩）”。2016年10月12日，泗阳县政府为颜绍君颁发泗政农地承包权（2016）第195490号《农村土地承包经营权证》（土地承包合同编号为321323108204140038J），该证载明的承包地块与上述《农户土地家庭承包合同》中承包地块一致。颜绍志认为泗阳县政府为颜绍君颁发的《农村土地承包经营权证》中所记载的“林宅北节、林宅南节、颜绍君及五斗北3”土地承包地块系其承包地，泗阳县政府将其承包地确认为给颜绍君，并为其颁发土地承包经营权证，该颁证行为明显违法，且侵犯其合法权益，故提起诉讼，要求撤销上述土地承包经营权证。另查明，涉案的部分争议土地现由颜绍志耕种使用。 原审法院认为，根据《农村土地承包经营权证管理办法》第四条的规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上人民政府颁发农村土地承包经营权证。该《办法》第七条第（三）项规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正”。据此，泗阳县政府依法具有为颜绍君颜绍君颁发《农村土地承包经营权证》的行政职权。同时，泗阳县政府的农业行政主管部门还负有对农村土地承包经营权证的申报材料进行审核的义务，只有申报材料符合规定的，才能办理并颁发农村土地承包经营权证。 《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》是农业部办公厅为指导各地区做好农村土地承包经营权登记试点工作而制定的具体操作流程，泗阳县政府在办理农村土地承包经营权登记及发证过程中应当遵照该《规程》的规定执行。该《规程》第二部分第（一）项第2条规定：“根据基础工作底图和农户承包登记基本信息表，入户实地进行承包权属调查，由农户进行确认。对存在争议的地块，待争议解决后再登记”。第（一）项第4条规定：“公示审核由村、组土地承包经营权登记工作组审核地籍草图后，在村、组公示。对公示中农户提出的异议，及时进行核实、修正，并再次公示。公示无异议的，由农户签字确认后作出承包土地地籍图，由村、组上报乡（镇）人民政府。乡（镇）人民政府汇总并核对后上报县级人民政府”。本案中，泗阳县政府提供的“小史集十四组（承包地）公示表”和“张家圩镇小史集村14组公示信息（表）”中均记载颜绍君承包地块只有一块“桃树地1.95（亩）”，而颜绍君与村委会所签订的《农户土地家庭承包合同》和泗阳县政府颁发给颜绍君的《农村土地承包经营权证》中的承包地块却有六块，该承包地块与之前调查公示的承包地块严重不符。另外，涉案的部分争议地块一直由颜绍志耕种使用，颜绍志与颜绍君对涉案承包土地的争议事实存在，根据上述《规程》规定，应当先解决争议后再予以登记，而泗阳县政府在当事人对承包地块明显存在争议的情况下，径直予以登记并颁发《农村土地承包经营权证》，故该颁证行为违反法定程序。 综上，泗阳县政府没有尽到审慎审查义务，其为颜绍君颁发《农村土地承包经营权证》的行为事实不清，证据不足，程序违法，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、（三）项之规定，判决撤销泗阳县人民政府于2016年10月12日为颜绍君颁发的泗政农地承包权（2016）第195490号《农村土地承包经营权证》（土地承包合同编号为321323108204140038J）。案件受理费50元，由泗阳县人民政府负担。 上诉人泗阳县政府上诉称,1、上诉人颁证程序合法。上诉人曾对小史集村第十四组土地确权信息进行公示，并对经核实修正后的信息又进行了公示。2016年2月23日，小史集村委会与颜绍君签订了《农户土地家庭承包合同》，并为颜绍君申报办证，故上诉人为颜绍君颁发土地承包经营权证的程序合法。上诉人没有将公示及颁证情况告知被上诉人的法定义务。2、上诉人的颁证行为事实清楚、证据充分、适用法律正确。涉案土地在第一轮和第二轮土地承包中均是由颜绍君承包的。被上诉人提供的1998年编号为06070305的土地承包经营权证中涉及的涉案土地相关内容系被上诉人私自涂改，且该涂改内容也能够证明涉案土地系颜绍君承包地。即便存在转包事实，但未经法定程序调整，涉案土地仍应由颜绍君继续承包。泗阳县人民法院（2016）苏1323民初4514号民事判决书也提及1998年被上诉人私自对土地承包经营权证进行涂改的事实，该判决书虽认定1998年被上诉人持有的编号为06070305《土地承包经营权证》合法有效，但并不能理解为该证书上涂改的土地已经由被上诉人合法承包，也不能证明该证上的所有内容合法有效。张家圩镇小史集村二轮土地承包工作应以所制作的《泗阳县张家圩乡方明村七组土地调整清册》为依据，该清册上有各承包户签章确认，具有确定争议土地权属的效力。被上诉人所述有效期三年的合同并不存在。3、虽然上诉人原审提供的公示表与实际签订的《农户土地家庭承包合同》及案涉土地承包经营权证存在出入，但公示表仅为颁证程序中的过程性材料，颜绍君签字确认的《农村土地承包经营权公示结果归户表》才是逐级上报上诉人，并颁发案涉土地承包经营权证的依据。同时案涉土地虽由颜绍志实际耕种，但实际为颜绍君承包地，该承包关系明确，并不存在争议。故请求法院撤销一审行政判决，并依法改判。被上诉人颜绍志承担本案二审诉讼费用。 被上诉人颜绍志二审期间未提交书面答辩意见。 本院认为，颜绍志认为泗阳县人民政府为颜绍君颁发案涉农村土地承包经营权证违反法定程序、主要证据不足，请求法院予以撤销。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第四条、第七条规定，泗阳县政府具有对管辖范围内的实行家庭承包经营的承包方颁发农村土地承包经营权证的职责。对于逐级上报的申请材料，泗阳县政府具有审核的义务，只有符合规定才能予以颁发农村土地承包经营权证。本案中，申报材料中在村、组予以调查公示的“小史集十四组（承包地）公示表”和“张家圩镇小史集村14组公示信息（表）”均记载颜绍君承包地块只有一块为“桃树地1.95（亩）”。公示的地块与上报的承包合同以及泗阳县政府为颜绍君颁发的案涉承包证中的承包地块数据严重不符。泗阳县政府没有尽到审慎审查的义务。另，根据2012年农业部办公厅印发的《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》第二部分第（一）项第2条规定，对存在争议的地块，待争议解决后再予以登记。颜绍志与颜绍君对涉案承包土地的争议事实存在，并未解决，故原审法院认为泗阳县政府该颁证行为认定事实不清、证据不足、程序违法，判决撤销案涉土地承包经营权证并无不当。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人泗阳县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  陈 迎 审 判 员  赵 黎 审 判 员  吴晓玲 法官助理  钱培培 二〇一九年八月十六日 书 记 员  任子悦