江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）苏0691行赔初16号 原告吴开红，女，1969年11月28日生，住南通市崇川区。 委托代理人万军、申影，江苏君哲律师事务所律师。 被告如皋市住房和城乡建设局（原被告为如皋市规划局），住所地如皋市行政中心B座4楼。 法定代表人苏强，职务局长。 应诉负责人袁权民，职务副局长。 委托代理人冒迎春。 委托代理人缪一强，江苏如一律师事务所律师。 第三人南通陈门置业有限公司，住所地如皋市袁桥镇通城大道6号。 法定代表人陈国华，职务董事长。 原告吴开红诉被告如皋市住房和城乡建设局（以下简称如皋市住建局）及第三人南通陈门置业有限公司（以下简称陈门公司）行政赔偿一案，于2019年4月5日向本院提交诉状材料。本院于4月11日立案后，于4月15日向如皋市规划局邮寄送达了起诉状副本及应诉、举证通知书等，向第三人陈门公司邮寄送达了起诉状副本及参加诉讼、举证通知书等。因如皋市机构职能改革，2019年2月如皋市规划局已经被撤销，其房地产管理职能由如皋市住建局承继，故本院于2019年5月16日向被告如皋市住建局邮寄送达了起诉状副本及应诉、举证通知书等，被告如皋市住建局于2019年5月28日向本院提交了答辩状及相应证据材料。本院依法组成合议庭于2019年6月20日公开开庭审理了本案。原告吴开红及其委托代理人万军、申影，被告应诉负责人袁权民及委托代理人冒迎春、缪一强，第三人陈门公司的法定代表人陈国华到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告吴开红诉称，其与陈门公司于2013年签订商品房买卖合同，合同编号为2013060930,房号为2幢1101室，合同价款402948元。原告吴开红与陈门公司在签订完上述合同后依法办理了商品房预售合同备案登记手续。2016年9月，原告得知如皋市规划局于2013年8月在未告知原告的情况下擅自撤销了上述合同的备案登记。原告于2017年就上述合同的违法撤销备案登记行为提起行政诉讼，海安市人民法院对此作出了（2017)苏0621行初78号行政判决书，确认如皋市规划局对原告签署上述商品房买卖合同作出的撤销备案登记的行为违法，该判决书现已生效。鉴于如皋市规划局违法撤销上述合同备案登记的行为，导致陈门公司就上述房屋与他人另行签订商品房买卖合同，并就上述房产再次进行了网上备案登记，且该备案登记行为无法撤销。显然，如皋市规划局的行政违法行为直接导致原告与陈门公司以网上备案的方式作为债权担保的行为无法实现，客观上造成原告的实际损失，被告应依法承担赔偿责任。原告认为，如皋市规划局的违法行政行为使得原告无法继续履行案涉商品房买卖合同，给原告造成了重大的经济损失，严重侵害了原告的合法权益，特依法具状诉讼，请求被告向原告支付行政赔偿款项402948元及相应利息（自2017年8月15日起至实际支付之日止按年利率6%的标准计算）。 原告吴开红向本院提交以下证据：1、（2017）苏0621行初78号行政判决书，证明原告提起行政诉讼的前提存在且造成了实际损失；2、合同编号为2013060930的商品房买卖合同，证明给原告造成了实际损失，被告应承担赔偿责任；3、（2013）通崇证经内字第3034号具有强制执行效力的债权文书公证书，证明原告与第三人就案涉房屋办理网上备案登记作为让与担保具有合法依据；4、崇川区人民法院（2014）崇执字第01556-1号执行裁定书，证明就借贷关系原告已穷尽司法救济途径，第三人确实无赔偿能力，被告依法应就其违法行为向原告进行赔偿。 被告辩称，一是案涉商品房预售合同名为买卖实为借款担保。原告吴开红与陈门公司所签案涉商品房预售合同的目的系为担保吴开红对陈门公司的借款债权得以实现，即以签订商品房买卖合同作为双方借贷合同的担保。原告与第三人签订商品房买卖合同并非双方的真实意思，故该买卖合同应该确认无效。无效买卖合同的备案登记也无效。因此，原告吴开红和陈门公司之间不存在合法的商品房买卖合同关系及相应的债权债务，仅存在因借款而产生的债权债务，被告的撤销行为是否正确对原告均不产生任何法律方面的影响。二是撤销商品房预售合同登记备案的行为与原告的损失无直接因果关系。商品房预售合同登记备案是一种行政管理制度，目的在于对房地产市场的监控，而不是对“一房二卖”问题的处理，该备案仅是对预售合同的相关内容进行行政备案，对当事人履行合同不产生确定的效力，不使预售合同双方产生新的民事权利义务，也不使预购人获得物权公示及对抗第三人的效力。本案中，原告吴开红与陈门公司办理预售合同登记备案行为，对案涉房屋并不产生物权公示及对抗第三人的效力，撤销预售合同登记备案的后果只可能导致陈门公司违背行政机关对房屋买卖合同的管理，而对商品房买卖合同本身以及其他民事权利义务均不产生影响。故如皋市规划局所作撤销登记备案行为与原告吴开红所称的房屋买卖合同之债得不到保障并无直接因果关系。三是原告支付第三人的300万元不是购房款，而是借款，原告已经就300万元借款向法院申请执行，故原告提起本诉主张行政赔偿涉嫌虚假诉讼。 被告向本院提供以下证据：1、经公证的还款协议及（2013）通崇证经内字第3034号具有强制执行效力的债权文书公证书，证明原告与第三人陈门公司之间的借贷关系真实存在；2、关于吴开红、季娟与陈门公司借款说明，证明案涉商品房预售合同实为借款担保；3、商品房买卖合同相关情况汇总表，证明原告不具有商品房买卖的真实意思表示，双方非真实的商品房买卖关系；4、（2015）东行初字第00533号行政判决书、（2016）苏06行终440号行政判决书，证明如皋市规划局所作出的撤销备案登记行为与买房人诉称的实际损失没有直接因果关系；5、（2014）崇执字第01556号执行裁定书、协助执行通知书及回执，证明原告与第三人的借款纠纷在2014年就已经申请法院执行，双方之间不是房屋买卖关系。 第三人陈门公司陈述，其向吴开红借款300万元，双方签订21份商品房买卖合同用于担保上述借款并办理了商品房预售合同备案登记，但吴开红并没有购买上述房屋的真实意愿，只是作为上述300万元借款的保证措施。如到期未能清偿的话，双方可以协商按市场价将上述房屋出售给吴开红用于抵偿借款。借款后，因第三人陈门公司偿还了部分借款，故双方协商撤销了其中的7套商品房买卖合同的备案登记（不含如皋市规划局撤销备案登记的6套商品房买卖合同）。 第三人陈门公司向本院提供经公证的还款协议及（2013）通崇证经内字第3034号具有强制执行效力的债权文书公证书，证明备案登记的商品房买卖合同不是真实的买卖关系，而是对借款的保证。 经庭审质证，被告对原告提供的证据质证后认为，对证据1的三性没有异议，该判决是以原告和第三人之间签订的房屋买卖合同合法有效为前提而作出的，而原告与第三人之间不存在商品房买卖的共同意思表示，因此本案应当根据客观事实来判定被告应否承担责任；对证据2，该合同非真实意思表示，依法属于无效合同；对证据3的三性没有异议；对证据4的三性没有异议，但该裁定书仅仅是终结本次执行程序，而不是确定今后不再执行第三人，故不能达到原告的证明目的。第三人陈门公司质证后认为，对证据1-4均无异议，但证据2的商品房买卖合同不是真实的买卖合同，而是300万元借款的保证措施。 对被告提供的证据，原告质证后认为，证据1、3不能达到被告意图证明该撤销备案登记行为系合法的证明目的；对证据2，虽然备案登记商品房买卖合同是作为借款担保，但不排除双方履行合同时可以进行直接买卖；证据4不能达到被告的证明目的；对证据5的真实性没有异议，但对证明目的有异议，原告提起行政赔偿是基于海安市人民法院依法作出的行政判决书，并非被告所说的虚假诉讼。第三人陈门公司质证后认为，对证据1-5均无异议。 对第三人提供的证据，原、被告质证后均无异议。 本院认为，原、被告及第三人提供的证据能证明案件的有关事实，证明力结合全案酌定。 经审理查明，2013年6月9日，原告吴开红与第三人陈门公司签订商品房买卖合同一份（合同编号为2013060930）。该商品房买卖合同经过了如皋市房产管理部门的备案登记（合同备案号为vd64w46x1p26hws1）。2013年7月8日，第三人陈门公司向如皋市房产管理部门申请撤销合同网上备案登记。如皋市房产管理部门根据第三人的申请，在原告吴开红未到场且未与吴开红核实的情况下，撤销了涉案商品房买卖合同的备案登记。撤销备案登记的还有系列他案涉及的商品房买卖合同（共6份）。第三人陈门公司单方申请撤销案涉商品房买卖合同备案登记获准后，就案涉商品房与他人另行签订了买卖合同，并于2013年7月8日完成了新的商品房预售合同网上备案登记。2017年1月24日，原告向海安市人民法院提起诉讼，请求法院确认如皋市规划局撤销案涉商品房买卖合同备案登记行为违法，并责令其恢复网上备案。该院于2017年2月3日立案受理，经审理后认为，案涉商品房买卖合同的预售备案登记的撤销申请是第三人陈门公司的单方申请和单方虚伪的意思表示，撤销登记备案并不是基于原告和第三人的双方一致的意思表示，且本案中房产管理部门在履行职责时并未尽到最基本的合理审慎义务，在商品房买卖合同（已填写有原告电话联系方式）落款处的原告签字与网上备案合同撤销申请书原告处签字相互之间存在明显差异，且原告未到场的情况下，并未对申请事项进行审慎核实，撤销备案登记行为事实不清、依据不足。故该院于2017年7月30日作出了（2017）苏0621行初78号行政判决书，判决确认如皋市规划局作出的撤销备案号为vd64w46x1p26hws1的商品房买卖合同网上备案登记的行为违法，并驳回吴开红要求恢复商品房买卖合同网上备案登记的诉讼请求。2018年11月原告吴开红向如皋市规划局提出行政赔偿申请。2019年1月10日如皋市规划局作出复函，其认为案涉商品房买卖合同名为买卖合同实为借贷担保，来函所涉赔偿不符合《中华人民共和国国家赔偿法》关于行政赔偿的相关规定。 另查明，1、2013年6月第三人陈门公司向原告吴开红借款300万元，并于6月18日在南通市崇川公证处制作了经公证的债权文书。2013年6月9日，原告吴开红与第三人陈门公司共计签订21份商品房买卖合同作为上述借款的担保。该商品房买卖合同后经过了如皋市房产管理部门的备案登记。后因第三人陈门公司清偿了部分借款，原告吴开红与第三人陈门公司协商解除了上述21份商品房买卖合同中的7份商品房买卖合同备案登记。至2014年8月14日止第三人陈门公司尚欠原告吴开红201万元未清偿，故原告吴开红向南通市崇川公证处申请就上述未清偿借款出具执行证书。2014年9月3日南通市崇川公证处作出了（2014）通崇证执字第95号执行证书，执行标的为：本金201万元、违约金及为实现债权所支付的费用。2014年10月27日原告吴开红就该执行证书向南通市崇川区人民法院申请执行，后南通市崇川区人民法院查封了皋国用（2011）第82119012号土地，因无其他可供执行的财产，南通市崇川区人民法院作出（2014）崇执字第01556-1号执行裁定书，终结了本次执行程序。2018年原告吴开红向南通市崇川区人民法院申请恢复执行，后该院于2018年4月10日公告查封了尚未撤销商品房备案登记的8套房屋中的6套（因另外2套被他人占有），并于2019年4月30日裁定对该6套房屋予以拍卖，目前正在恢复执行过程中。2、因如皋市机构职能改革，如皋市规划局已于2019年2月被撤销，其房地产管理职能由如皋市住建局承继。 本院认为，根据当事人诉辩意见，本案争议焦点为原告吴开红向被告申请赔偿损失有无事实和法律依据。 《国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利……”。《国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。纵观上述规定可见，公民、法人或者其他组织提出国家赔偿申请的前提应是行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯了公民、法人或者其他组织的财产权，且以直接损失为限作为行政赔偿的原则。《城市商品房预售管理办法》该十条规定“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续”。从该规定来看，该法所涉的备案登记系对商品房预售合同进行登记而非对其他债权债务关系进行登记。就本案而言，如皋市规划局备案登记的对象是商品房买卖合同。虽然如皋市规划局作出撤销案涉商品房买卖合同网上备案登记的行为已经被确认违法，但行政机关承担的赔偿责任仅限于行政备案登记行为所涵涉的利益范畴而不及其他。首先，本案中无论从原告吴开红与第三人陈门公司之间事前的意思表示还是事后的实际行为来看，都表明案涉商品房买卖合同并非双方真实的买卖房屋意思表示，故不存在需要履行该商品房买卖合同而产生的损失。原告实际主张的损失并非是基于房屋买卖合同关系而产生，而是基于一个单独的民间借贷关系而产生。因此，如皋市规划局撤销案涉商品房预售合同备案登记并未对原告吴开红造成直接损失。其次，原告吴开红与第三人陈门公司之间将买卖合同作为民间借贷合同担保的意思联络，对如皋市规划局而言其是无从知晓的，且也没有任何证据证明其应当或者在备案登记时已经知道。因此，原告吴开红要求被告赔偿案涉损失，并非行政备案登记行为所涵涉的利益范畴。 综上，原告吴开红的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，并经审判委员会讨论，判决如下： 驳回原告吴开红的诉讼请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院。 审 判 长  万流兵 审 判 员  陈金平 人民陪审员  周袁芳 二〇一九年八月十五日 书 记 员  达倩男 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。