河南省新乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫07行终142号上诉人（原审被告）延津县城市管理局（原延津县综合行政执法局），住所地延津县延安大道西段，统一社会信用代码11410726MB1852694H。法定代表人范文涛，局长。出庭负责人成婧杰，系该局副局长。委托代理人李朝峰，系该局信访室主任。委托代理人丁拥军，河南思远律师事务所律师。被上诉人（原审原告）新乡市维新广告有限公司，住所地延津县文化路中段，统一社会信用代码914107026973153940。法定代表人朱奇，公司经理。委托代理人李磊、杨涛，河南启轩律师事务所律师。原审第三人中国农业银行股份有限公司延津县支行，住所地延津县建设路北段497号，统一社会信用代码91410726173353410L。法定代表人王加森，行长。委托代理人张庆涛、李献忠,该单位工作人员。上诉人延津县城市管理局（原延津县综合行政执法局）与新乡市维新广告有限公司行政决定一案，不服河南省新乡县人民法院（2019）豫0721行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现本案已审理终结。原审查明，2015年2月6日，延津县城市管理服务中心许可新乡市维新广告有限公司在中国农业银行股份有限公司延津县支行楼顶设置户外广告牌；设置期限从2015年2月6日至2020年2月6日。后新乡市维新广告有限公司委托山东鼎誉广告设备有限公司设计、制作及安装该户外广告牌。2019年1月9日，延津县综合行政执法局对中国农业银行延津县支行作出延综执限拆决字［2019］第G001号限期拆除决定，内容为责令你行二十日内自行拆除该户外广告设施，消除安全隐患。另查明，延津县城市管理服务中心的职能等已由延津县综合行政执法局承受。延津县综合行政执法局曾更名为延津县城市管理局（城市综合执法局），现名称为延津县城市管理局。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项规定，行政行为违反法定程序的，人民法院判决撤销。本案中，案涉户外广告牌系由新乡市维新广告有限公司设置，并在2015年已经管理部门许可，设置期限从2015年2月6日至2020年2月6日；由该公司负责日常维护、管理、安全。新乡市维新广告有限公司作为案涉广告牌的设置者和权利人，依法与案涉限期拆除决定具有法律上的利害关系。因此，延津县城市管理局以该广告牌在中国农业银行延津县支行楼顶设置，就认为新乡市维新广告有限公司不具备原告诉讼主体资格，依法不能成立。《新乡市城市市容和环境卫生管理条例》第二十四条第三款规定，设置户外广告等，出现污损、破损、残缺等情况，设置人应当及时清洗、维修、更换或者拆除。第五十一条第（一）项规定，未经主管部门同意，擅自设置大型户外广告，影响市容的，责令限期改正；逾期不改正的，依法强制拆除，处以一万元以上十万元以下罚款；第五十一条第（二）项规定，户外广告出现污损、破损、残缺等情况未及时清洗、维修、更换或者拆除的，责令限期改正；逾期不改正的，处以二百元以上一千元以下的罚款。本案中，案涉广告牌是否存在安全隐患，延津县城市管理局在委托鉴定程序中，应当通知设置人或相关人员，以确保鉴定程序的公开；即使存在安全隐患，参照上述规定，执法部门也应当通知广告牌设置人维修、更换或者拆除。另外，案涉限期拆除决定，未明确法律适用《新乡市城市市容和环境卫生管理条例》五十一条哪一项，该条两项规定均有责令限期改正的必经程序。综上，延津县城市管理局未履行任何法律程序，未给案涉广告牌设置人或管理人自行维修、更换的机会，未经责令限期改正，直接决定限期拆除，有违行政管理程序中的正当程序原则，属于程序违法。因此，依据《中华人民共和国行政诉讼》第七十条第（三）项之规定，判决撤销2019年1月9日延津县城市管理局（原延津县综合行政执法局）对中国农业银行股份有限公司延津县支行作出的延综执限拆决字(2019)第G001号限期拆除决定。案件受理费50元，由延津县城市管理局负担。上诉人延津县城市管理局不服原审判决上诉称，一、上诉人巡查发现位于永安大道与建设路交叉口西南角中国农业银行延津县支行楼顶户外广告牌具有重大安全隐患，上诉人立案调查并委托河南光大工程质量检测有限公司对其质量及安全情况进行鉴定，鉴定结果表明该户外广告不符合《城市户外广告设施技术规范》(CJJ149-2010)的有关规定，质量差、风化严重存在安全隐患。上诉人根据上述情况依据《新乡市城市市容和环境卫生管理条例》第五十一条的规定对中国农业银行延津县支行下达了延综执限拆决字（2019)第G001号限期拆除决定书，该决定书事实清楚、程序合法、使用法律正确，应予以维持。二、上诉人下达的延综执限拆决字（2019)第G001号限期拆除决定书下达的对象是中国农业银行延津县支行，理由如下：1、该广告牌设置于农行二楼平台并与后方楼体相依附，属其楼体搁置、悬挂的构筑物，只能是农行自建或与他人合作建设。该广告牌一旦发生安全事故，造成的法律后果应由该楼的业主即中国农业银行延津县支行承担。2、该广告牌无论是农行自建或是与他人合作建设，农行都有排除所设置的广告牌存在危害公共安全隐患的义务。3、在该案处罚过程中农行及新乡市维新广告有限公司均未按时提供双方签订的合作合同。所以上诉人对中国农业银行延津县支行下达的延综执限拆决字（2019)第G001号限期拆除决定书无不当之处。三、对该处广告牌进行安全鉴定过程中，上诉人提前通知了中国农业银行延津县支行，该行工作人员在场打开门锁、指定位置并现场说明情况。一审判决认定鉴定过程中未通知设置人或相关人员参加属认定事实错误。四、该处广告牌位于中国农业银行延津县支行营业大厅正上方、该大厅位于建设路与永安道大道交叉口西南角，该处街道繁华，来往人员稠密，该广告牌为金属构建物，高8米、长100余米，体积巨大，一旦发生事故，后果无法估量，农行等设置单位、管理机关及相关司法部门均难辞其咎，考虑其危害性，依法限期拆除杜绝后患，适用法律正确、处罚适当。请二审法院撤销原判，依法改判。被上诉人新乡市维新广告有限公司辩称，原审判决合法应当维持。上诉人在明知广告牌是被上诉人所有并设立的情况下，有意规避法律，对第三人下达限期拆除通知书违反法律规定。上诉人的处罚内容没有事实和法律依据。原审第三人中国农业银行股份有限公司延津县支行，我行不应该承担拆除广告的责任，处罚决定不应当对着我行下发。本院经审理查明的事实与原审查明事实一致。本院认为，关于案涉决定适用法律法规是否正确问题，《新乡市城市市容和环境卫生管理条例》第五十一条有两项，适用于不同的违法情况。该条第一项适用于设置大型户外广告未经批准的情况，本案涉案广告牌是经批准设置，故不适用该项。该条第二项规定，户外广告出现污损、破损、残缺等情况未及时清洗、维修、更换或者拆除的，责令限期改正；逾期不改正的，处以二百元以上一千元以下的罚款。从文义上看，案涉决定适用的是该项规定。上诉人作出案涉限期拆除决定未明确适用五十一条哪一项，存在适用法律法规不准确的问题。行政机关作出行政行为前应进行调查取证，上诉人在一审举证期限内仅提供了《鉴定报告》，证明案涉广告牌存在安全隐患，但未提供上诉人进行其他调查的证据。广告设置中法律关系比较复杂，《中华人民共和国广告法》中对广告主、广告经营者、广告发布者进行了区分，各自承担不同的权利和义务。上诉人未经调查即以原审第三人为行政相对人下达案涉决定，存在事实不清的问题。《新乡市城市市容和环境卫生管理条例》第二十四条、第五十一条规定广告牌不符合安全要求的，广告设置人应维修、更换或拆除；未自行纠正的，责令限期改正；不改正的可以处以罚款。上诉人发现案涉广告牌存在安全隐患后，应通知广告设置人改正，拆除也不是唯一的改正方式。上诉人应在全面衡量公众利益和广告设置人利益的基础上，选择对行政相对人损害较小的适当方式进行。拆除案涉广告牌是消灭安全隐患的方法之一，但除此之外，是否还有其他可行的方法，上诉人应听取广告设置人的意见，并综合全案选择合适的方式。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人延津县城市管理局负担。本判决为终审判决。审判长 随 伟审判员 谢田霞审判员 王 娜二〇一九年八月十四日书记员 明素娟