江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行初133号 原告启东市顾卫春生猪养殖场，经营者顾卫春，男，1971年1月10日生。 委托代理人邓红欣，北京京平律师事务所律师。 委托代理人董国女，北京楹庭律师事务所律师。 被告江苏省人民政府，住所地江苏省南京市北京西路68号。 法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。 委托代理人陈琦，江苏省司法厅工作人员。 原告启东市顾卫春生猪养殖场（以下简称顾卫春养殖场）不服被告江苏省人民政府（以下称江苏省政府）作出的不予受理行政复议申请决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月15日立案后，在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月21日公开开庭审理了本案。原告顾卫春养殖场的委托代理人邓红欣，被告江苏省政府的委托代理人陈琦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告顾卫春养殖场于2019年1月17日以邮寄方式向被告江苏省政府申请行政复议，被告江苏省政府于2019年1月28日作出〔2019〕苏行复不字第007号《不予受理行政复议申请决定书》（以下称7号《不予受理决定书》），并于当日邮寄送达原告。 原告顾卫春养殖场诉称，原告在协兴××闸区有养殖场，办有营业执照、动物防疫合格证等合法手续。启东市“263”办（启东市人民政府成立）、“控违办”（启东市人民政府成立）及近海镇人民政府（以下称近海镇政府）相关工作人员分别于2018年2月6日、2月28日、3月13日、3月30日在没有任何法律授权、没有任何法律依据、没有遵守法律程序、没有经过原告同意的情况下，强行用挖掘机等机械分批将原告的养殖场拆除，给原告造成了巨大的经济损失。原告认为，上述野蛮强拆行为应当按照《中华人民共和国行政强制法》第六十一条、《行政机关公务员处分条例》第二十一条之规定追究相关工作人员法律责任。启东市“263”办、“控违办”是启东市人民政府（以下称启东市政府）成立的，其组成人员是启东市政府工作人员，其法律责任应由启东市政府承担。2018年11月1日，原告通过邮政EMS的方式向江苏省南通市人民政府（以下称南通市政府）提交《追究启东市人民政府和近海镇人民政府工作人员法律责任申请书》。南通市政府于2018年11月3日收到上述材料，但是2个多月的时间已经过去了，南通市政府未积极履行监督处分职责，包庇袒护上述工作人员的严重违法行为，致使原告的合法权益得不到应有的维护。针对南通市政府不作为的行政行为，原告依据《中华人民共和国行政复议法》（以下称行政复议法）向被告申请行政复议，被告认为南通市政府不履行监督责任的行政行为对原告的权利义务无影响，不属于行政复议的受理范围，于2019年1月28日作出7号《不予受理决定书》，决定不予受理原告的行政复议申请。原告认为，被告作出的南通市政府不履行监督职责的行政行为对原告的权利义务无影响的认定错误，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项之规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或未作出处理的，投诉人与行政机关作出或未作出处理的行政行为有利害关系。最高人民法院《关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（（2013）行他字第14号）规定，根据行政复议法第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项之规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。行政诉讼原告资格可以参照该答复确定。故南通市政府针对原告的举报投诉不作为，与原告有利害关系，该不作为的行政行为将会使得侵犯原告权益的启东市政府等机关更加猖狂，原告的合法权益得不到保障，该不作为的行政行为对原告的权利义务有实质影响，原告具有申请行政复议的主体资格，原告的行政复议申请应当属于行政复议的受理范围，故提起行政诉讼，请求人民法院依法判令：1.撤销被告江苏省政府于2019年1月28日作出的7号《不予受理决定书》，责令其依法受理原告的行政复议申请；2.本案诉讼费用由被告江苏省政府承担。 原告秦金康向本院提交了以下证据： 证据1、7号《不予受理决定书》，证明本案所诉的具体行政行为存在，原告的起诉符合法律规定。 被告江苏省政府辩称：一、江苏省政府作出的7号《不予受理决定书》认定事实清楚、适用法律法规正确。原告于2018年11月1日通过EMS形式向南通市政府提交《追究启东市人民政府和近海镇人民政府工作人员法律责任申请书》。南通市政府于11月3日收到申请材料，至今未履行监督处分职责，未对原告作出答复。原告对南通市政府的不作为行为不服，于2019年1月21日向江苏省政府申请行政复议，请求1.确认南通市政府不履行监督处分职责的行政行为违法；2.责令南通市政府依法追究启东市政府和近海镇政府工作人员法律责任。江苏省政府经审查认为，原告向南通市政府递交《追究启东人民政府和近海镇人民政府工作人员法律责任申请书》，申请依法追究启东市政府和近海镇政府有关工作人员进行强拆的法律责任，其实质为要求南通市政府履行监督查处职责。该监督属于行政机关内部监督，南通市政府查处或不查处行为本身对原告的权利义务不产生直接影响。原告不服南通市政府未履行监督查处职责、向江苏省政府提出的行政复议申请不属于行政复议法第六条规定的行政复议范围。根据行政复议法第十七条之规定，江苏省政府决定不予受理，认定事实清楚，适用法律、法规正确。二、江苏省政府作出的7号《不予受理决定书》程序合法。行政复议法第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人;对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。江苏省政府于2019年1月21日收到原告的行政复议申请，经审查认为，原告申请行政复议的事项不属于行政复议受案范围，于2019年1月28日作出7号《不予受理决定书》并于当日邮寄送达原告，行政复议程序合法。综上，江苏省政府作出的7号《不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告江苏省政府向本院提交了证明行政行为合法的以下证据和依据，证据有： 证据1、行政复议申请书及邮寄凭证，证明被告于2019年1月21日收到原告的行政复议申请。 证据2、7号《不予受理决定书》及邮寄凭证，证明被告于2019年1月28日作出7号《不予受理决定书》并于当日向原告邮寄送达。 证据3、原告向南通市政府提交的《追究启东市人民政府和近海镇人民政府工作人员法律责任申请书》，证明原告的行政复议申请事项。 法律依据有：行政复议法第六条、第十七条。 经庭审质证，被告江苏省政府对原告秦金康提交的证据1的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。原告秦金康对被告江苏省政府提交的证据1、证据3的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据2的真实性、关联性予以认可，对合法性不予认可。 本院经审查认为，原告顾卫春养殖场及被告江苏省政府提交的全部证据均与本案待证事实具有关联性，且真实、合法，本院依法作为证明案件事实的证据予以确认。 经审理查明，原告顾卫春养殖场系个体工商户，经营地址为启东市向阳镇协兴港村五组。原告顾卫春养殖场于2018年11月1日向南通市政府邮寄《追究启东市人民政府和近海镇人民政府工作人员法律责任申请书》，请求南通市政府对启东市政府及近海镇政府工作人员强制拆除其养殖场的行为进行监督，依据《中华人民共和国行政强制法》及《行政机关公务员处分条例》的相关规定，对相关人员予以处分。后因未收到南通市政府的答复，原告顾卫春养殖场于2019年1月17日以邮寄方式向被告江苏省政府申请行政复议，要求：1.确认被申请人南通市政府不履行监督处分职责的行政行为违法；2.责令被申请人南通市政府依法追究启东市政府和近海镇政府工作人员法律责任（包括但不限于降级、撤职或者开除）。被告江苏省政府于同年1月21日收到该行政复议申请后，经审查认为，原告请求南通市政府对启东市政府、近海镇政府工作人员强制拆除其养猪场的行为进行监督处分，其实质为要求上级行政机关对下级行政机关进行内部层级监督，南通市政府查处或不查处行为本身对原告的权利义务不产生直接影响，不属于行政复议受案范围。被告江苏省政府于2019年1月28日作出7号《不予受理决定书》，并于当日邮寄送达原告。原告不服，向本院提起本案诉讼。 本院认为，行政复议法第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，原告不服南通市政府的行为，向被告江苏省政府申请行政复议，被告江苏省政府应当依法予以处理。 根据行政复议法及《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，可以依法向行政机关申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。此外，公民、法人或者其他组织还可以向行政机关隶属的人民政府或上一级人民政府提出申诉、控告，以作为启动上下级行政机关之间的内部层级监督程序的线索，但并不必然启动内部层级监督程序。是否启动内部层级监督程序及程序启动后如何处理，通常属于行政机关内部管理范畴，并不直接对当事人权利义务产生新的影响，一般不属于行政复议或者行政诉讼的受理范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于行政诉讼受案范围。行政复议法第八条第一款规定，不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。据此，行政机关对行政机关工作人员作出的行政处分亦不属于行政复议受理范围。本案中，原告向南通市政府提出申请，要求南通市人民政府依法追究启东市人民政府和近海镇人民政府工作人员法律责任（包括但不限于降级、撤职或者开除），其性质系属于向行政机关所隶属的人民政府提出控告，要求上级行政机关履行对下级行政机关的内部层级监督职责。南通市政府是否启动内部层级监督程序及启动内部层级监督程序后如何处理、是否对相关人员作出行政处分，均属于行政机关内部管理范畴，不直接设定当事人新的权利义务关系，不属于行政复议法规定的行政复议受案范围。被告江苏省政府认为原告的行政复议申请不属于行政复议受理范围，根据行政复议法及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，作出的不予受理原告行政复议申请的决定符合法律、法规规定。对于原告提出的意见，本院认为，公民、法人或者其他组织为维护自身利益向行政机关投诉、举报，要求行政机关进行查处，属于要求行政机关履行对外的行政管理职能，对违法行为作出对外具有相应效力的行政行为，与本案原告要求行政机关履行内部层级监督管理职能不属于同一性质，故原告认为其行为属于为维护自身利益向行政机关投诉举报、应当属于行政复议受理范围的意见不能成立，本院不予支持。 行政复议法第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。本案中，被告江苏省政府于2019年1月21日收到原告提交的行政复议申请，于2019年1月28日作出7号《不予受理决定书》并于当日邮寄送达，行政复议程序符合上述法律规定。 综上，被告江苏省政府作出的7号《不予受理决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告顾卫春养殖场要求撤销被告江苏省政府作出的7号《不予受理决定书》、责令被告依法受理原告行政复议申请的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告启东市顾卫春生猪养殖场的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告启东市顾卫春生猪养殖场负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇一九年八月五日 书记员 韩卓君