重庆市南岸区人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）渝0108行赔初12号原告王心明,男，汉族,1954年10月30日出生，住重庆市南岸区学府大道4幢3-1。被告重庆市綦江区隆盛镇人民政府,住所地重庆市綦江区隆盛镇兴隆街21号。法定代表人余安全,镇长。出庭行政负责人潘长伟，该单位宣传统战委员。委托代理人潘华斌，单位工作人员，原告王心明诉被告重庆市綦江区隆盛镇人民政府（以下简称“隆盛镇政府”）不履行土地复垦法定职责违法附带提起行政赔偿一案，原告王心明向重庆市綦江区人民法院提起行政诉讼，经重庆市第五中级人民法院指定本院管辖。本院于2018年1月23日立案后，向被告隆盛镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。由于原告在提起行政诉讼的同时在同一行政起诉状上同时提起的行政赔偿请求，本院根据《最高人法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条的规定，进行了分别立案。本院于2018年4月24日、5月27日公开开庭审理了本案。原告王心明，被告隆盛镇政府的行政负责人潘长伟、委托代理人潘华斌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告王心明诉称：原告父亲王治华有住房74.02平方米，于2010年6月响应复垦政策将有效证件（房权证等）及复垦手续等上缴村镇复垦办，区复垦办以夹心户等待复垦至今。2011年10月，王治华按复垦政策办了农转城，落户于綦江区隆盛镇火炮巷48号等待复垦。2012年8月，村镇领导指定会计黎清林、社长杨昌桥按上级规定程序组织聘请上级测绘人员对王治华宅基地进行测绘，并要求原告王治华交了250元复垦保证金，并拆去了板壁楼板、电表，以示上级接管了该农房，以上事实确认村、镇已将原告宅基地及住房接收处置。但被告拖至今日，仍然不作为，现房屋已淋烂垮塌。原告于2013年3月、7月，2014年2月6日多次电话询问，村办人员，镇相关部门均让原告等待。原告父亲王治华现已经去逝，该房由王治华大儿子王心明继承，现提起诉讼，要求确认被告不履行土地复垦法定职责违法，并要求被告修复对该房屋。被告隆盛镇政府辩称：一、我镇与原告未签订复垦协议。我镇按政策组织实施复垦时，本案原告及其父亲王治华均未签订复垦协议。二、我镇未对涉案房屋实施复垦拆除行为。原告在诉状中称是村、镇领导拆去了板壁楼板、电表不是事实。复垦须由农户与政府签订复垦协议后，由有关部门招标复垦施工单位，再由中标的复垦施工单位进行复垦拆除。本案中因原告农户未签订复垦协议，复垦施工单位也就没有对该户进行复垦拆除。三、本案原告曾通过诉讼方式自证其房屋未复垦。本案受理前，原告曾起诉要求我府对其房屋进行复垦，其起诉本身就说明了其房屋未参与复垦。虽然后来原告对该案进行了撤诉，但其诉状是其真实意思表达，也能够证明其房屋未参与复垦。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。被告隆盛镇政府在举证期限内未向本院提交任何证据，庭审完毕后，被告向本院申请证人黎清林出庭作证，经审查不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，本院未予准许。原告经向本院档案室申请调取了原告前次提起行政诉讼时被告举示的证据：第一组证据：隆盛镇莲花村委会证明、黎清林证实；拟证明当时王治华户政府实施了复垦，并收了房产证等相关资料。第二组证据：綦江县户籍制度改革转户居民自愿退出宅基地及附属设施用地申请表、王治华户口页、农村居民转为城镇居民确认书、王治华房产证复印件、转户居民自愿退出宅基地及附属设施用地现场核查登记表、整户农转城退出宅基地的公示、王治华投靠亲友去向证明、承诺书；拟证明隆盛政府，协助区县土地管理部门，按照户改政策的规定，为王治华办理了农转居民后宅基地及附属设施退出手续，为其收集、整理资料，并及时向綦江县土地开发整理中心上报。第三组证据:綦江县户籍指定改革转户居民自愿退出宅基地及其附属设施用地协议。拟证明双方签订了该协议，该份协议有王治华及莲花村委会的签字盖章。第四组证据：綦江区隆盛镇户籍制度改革退地补偿金领取表。拟证明隆盛政府将资料上报后，经綦江国土局和綦江县人民政府报批，同意了隆盛镇55户农转城人员退出宅基地及附属设施，并发放了相应的补偿费用。第五组证据：王治华房屋的现场照片，拟证明王治华房屋原来状态。第六组证据：綦江区隆盛镇黄山村等5个村农村建设用地复垦项目图斑台账，拟证明复垦现状。第七组证据：关于莲花村王心明、王星元的信访问题回复；拟证明原告曾提起过行政诉讼，被告曾答应解决，但至今无果。第八组证据，遗嘱，拟证明原告具有诉讼资格。第九组规范性文件证据名称:渝国土房管发【2011】157、渝国土房管发【2011】166号、渝国土房管发【2012】159号、渝办发【2012】255号、渝办发【2011】353号；拟证明:重庆市政府为了推进户改制度，对农转城宅基地及附属设施处置利用等制定了相应的文件。户改制度中，负责农转城宅基地及附属设施处置及管理的部门系区县土地行政主管部门，乡镇国土所配合农村土地整治机构工作。区县土地行政管理部门统一登记造册后报区人民政府审批。以上证据共同证明被告进行了复垦并报批了相关手续。被告以上述证据的质证意见：1、对证据的真实性、合法性、关联性没有异议，被告参与复垦工作也没异议，但原告没有签订正式复垦协议，政府没有拆除原告的房屋；2、根据当时文件规定，被告主体不适格。本院对上述证据认证如下：原告举示的证据，符合行政诉讼证据的规定，本案予以采信。经审理查明：王治华系重庆市綦江区隆盛镇莲花村谭家岩组村民。王治华在该社有住宅74.02平方米，房屋结构为土木结构，产权证证号为207房地证2011J字第41003号，该房屋系与其儿子王星元的房屋连在一起的夹心房。2011年11月28日王治华填写了《綦江县户籍制度改革转户居民自愿退出宅基地及附属设施用地申请表》，申请将宅基地及附属设施用地114.08平方米退出复垦，该村村委会签署意见为：申请属实，并盖了公章。同日，填写了《綦江县户籍制度改革转户居民自愿退出宅基地及附属设施用地现场核查登记表》，在该表中，户主及家庭成员意见栏，王治华签了字；现场登记人员意见栏，村、社干部袁紫忠、黎清林、杨昌桥签了字，同时盖了村民委员会公章；在集体经济组织栏签署：情况属实的意见，同时加盖了村委会的公章；在该表登记单位处加盖了被告公章。同日，王治华为甲方，隆盛镇莲花村为乙方，綦江县土地开发整理中心为丙方，签订了《綦江县户籍制度改革转户居民自愿退出宅基地及附属设施用地协议》（适用于暂不能复垦的宅基地及其附属设施用地），该协议约定：王治华的宅基地及附属用地114.08平方米，自愿退出，由丙方支付16427.52元。同时还约定，甲方（王治华）及时搬迁腾退宅基地、附属设施用地及其范围内的房屋等建（构）筑物、附关物，于2012年4月30日前向乙方（隆盛镇莲花村）交付该宗宅基地、附属设施用地及其范围内的房屋等建（构）筑物、附关物。该协议只有王治华和莲花村签名、盖章。丙方綦江县土地开发整理中心未签名盖章。2012年2月13日，被告制作的《綦江县户籍制度改革居民自愿退出宅基地及附属设施用地审批表》中有王治华户复垦面积，以及被告制作的《綦江区户籍制度改革转户居民退地及补偿情况统计表》中，也载明：王治华退地情况，被告制作的《綦江区隆盛镇黄山村等（5）个村农村建设用地复垦项目图斑台帐》上也载明了王治华退出土地的情况。2012年4月7日，村、社干部邱中云、杨昌桥、黎清林等对王治华的拟退出的土地进行了勘丈，同日被告作出了《整户农转城退出宅基地的公示》，对王治华等三户的退出宅基地的情况进行了公示。同日，被告和隆盛镇莲花村委员会共同在王治华《去向证明（投亲靠友）》，并在该证明上加盖公章，在该证明中载明：“该户户主年老体弱，生活不能够自理，早已搬迁至其子女王心明家中，宅基地已申请退出”。2011年12月23日，万盛区万东镇红枫社区出具证明，也证实王治华居住在万盛区万东镇红枫社区万东北路143号附2-2的王心明家中。2012年4月8日，王治华出具承诺书，在该承诺书载明：“现我自愿退出位于綦江县隆盛镇莲花村谭家岩社的宅基地（集体土地建设用地使用权证号41003）及其附属用地，并交付隆盛镇政府处理。”王治华在履行完上述手续后，将房产证等资料交给了村社干部并交了拆房押金，同时腾空了房屋。庭审被告承认，村、社干部行为可视为接受其委托行使。另查明，王心明系王治华之子，王治华于2015年6月10日留有遗嘱，其房屋由王心明一人继承，王治华于2016年去世。王心明系退休教师，未在当地居住，现案涉房屋已经垮塌。还查明，2015年王治华曾向重庆市綦江区人民法院提起行政诉讼要求确认被告的复垦行为违法，经重庆市第五中级人民指定本院管辖，诉讼期间，被告承诺以其他方式补偿原告，原告为此撤诉，但事后被告未按承诺履行，原告遂再次提起诉讼。本院认为，关于户籍制度改革中，转户居民退出宅基地及附属设施用地处置有关事宜，国家没有统一的法律、法规、规章规定。主要执行依据是地方各级人民政府的规范性文件。《重庆市人民政府办公厅关于户籍制度改革宅基地及附属设施用地处置有关事宜的通知》（渝办发[2011]353号）文件，明确了转户居民宅基地及附属设施用处置政策。王治华作为当时农转城人员，申请退出宅基地，从而获得相应补偿，符合当理政策规定。《重庆市人民政府办公厅关于农民工户籍制度改革宅基地及附属设施用地处置有关政策问题的通知》（渝办发[2012]255号）文件第一部分规定，“户籍制度改革转户居民提出退地申请后，区县（自治县）人民政府应组织乡镇人民政府（街道办事处）、土地行政主管部门在3个月内完成审核工作，报区县（自治县）人民政府审批。”规定了乡镇人民政府在退地复垦工作中的审核职责。该文件在第二部分“关于夹心房、连体房等暂不能复垦宅基地及附属设施用地的处置问题”中规定，“继续稳步推进夹心房、连体房等暂不能复垦宅基地及附属设施用地管理、退出和利用工作。区县（自治县）人民政府作为已退出的夹心房、连体房等暂不能复垦宅基地及附属设施用地管理的责任主体，应组织乡镇民政府（街道办事处）加强监管，张贴安全告示、组织人员巡查，及时排除安全隐患，并通过房屋置换、危旧房改造和新农村建设等方式盘活利用。......，”又进一步明确规定了被告对腾空房屋的监管职责。《重庆市綦江区人民政府办公室关于綦江区户籍制度改革转户居民农村宅基地及其附属设施用地处置有关事宜的通知》綦江府办发[2012]95号文件第四部分第一项规定，街办事处（镇人民政府）职责为：1、统筹本辖区内的户改和农村集体建设用地复垦工作；2、按照区户改办的要求安排人员，落实力量，限定时间，做好户改退地宅基地相关工作；3、按农村集体建设用地复垦的要求，做好退出宅基地及附属用地复垦的相关工作；4、转户居民交出房地产权证、土地使用证、腾空房屋后，房屋及其安全的管理工作及处置。该文件也规定了乡镇人民政府在复垦工作中职责。根据上述文件规定，在土地复垦工作中，被告作为乡外镇人民政府，既有按农村集体建设用地复垦的要求，做好退出宅基地及附属用地复垦的相关工作的职责，同时还有对转户居民交出房地产权证、土地使用证、腾空房屋后，房屋及其安全的管理工作及处置的职责。结合到本案而言，被告受理王治华的退出宅基地提交申请后，指派人员对王治华房屋进行了测绘，同时收取了原告房屋的房产证、资料、拆除房屋的押金，并对退出宅基地情况进行了公示，然后按规定完成了申报工作，履行了复垦工作的部分职责。而王治华也按协议约定腾空了房屋，离开原籍，应视为王治华向被告交出了房屋，被告就应按前述文件的相关规定履行对该房屋的监管职责，特别是其后在明知王治华户未能通过复垦审批且已离开原籍的情况下，未将报批结果及时通知王治华并将其房屋交还王治华管护，至使该房屋因无人管护而垮塌，被告具有一定的责任，被告的行为属在复垦工作中未完全履法定职责。庭审中被告也未举示对该房屋履行了监管职责或及时通知了王治华的证据。被告在受理王治华的退出宅基地提交申请后，在具体办理时有些工作是被告亲自参与的，有些工作是被告指派相关人员参与的，但其法律责任均应由被告承担。王治华去世后，其房屋按其遗嘱由王心明继承，因此，王心明享有相应权利。2015年原告曾就土地复垦事项提起行政诉讼，当时庭审中原告已经知晓土地复垦未获批准，且从当时庭审提供的照片来看，该房屋并未完全垮塌，只是房屋有损坏，因此，对该房屋的管护责任当时就由被告转由原告自行承担，原告房屋现在垮塌并不能完全归责于被告在复垦工作中的不履行、拖延履行法定职责行为。同时，2015年原告起诉时，经调解被告同意以其他方式补助原告修复房屋，由此也可以证明当时房屋是未垮塌的。现在原告提起行政赔偿诉讼，要求被告对房屋恢复原状，该请求本院不予支持，因为原告的房屋并非被告拆除，而且原告当初自愿向被告申请退出宅基地及其附设施，其目的本身就是要求拆除该房屋将宅基地退还政府并获得政府的相关补偿，现在既然房屋垮塌了，也就无恢复原状的必要，但基于被告的不履行、拖延履行法定职责已被本院确认违法，且该行为与损害发生过程和结果有一定的因果关系，结合该房屋如果土地复垦获批实际所得款项，酌情由被告给予原告适当赔偿。为此，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第三项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和行政诉讼法〉的解释》第九十八条的规定，判决如下：由被告重庆市綦江区隆盛镇人民政府赔偿原告王心明所有的位于重庆市綦江区隆盛镇莲花村谭家岩组的房屋损失款16500元。（该款限本判决生效十日内支付）本案件不收取案件受理费。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。审 判 长  唐 政人民陪审员  陈作秀人民陪审员  邹大文二〇一九年八月二十四日书 记 员  曹婷婷