广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤09行终98号上诉人（原审被告）化州市人力资源和社会保障局，住所地：广东省化州市********交叉口西北50米。法定代表人朱恒志，局长。委托代理人梁艺强，男，化州市人力资源和社会保障局主任。委托代理人陈剑飞，男，化州市人力资源和社会保障局股长。被上诉人（原审原告）饶亚德，男，1957年6月14日出生，汉族，住化州市***************。被上诉人（原审原告）李伟贤，男，1956年7月16日出生，汉族，住化州市*************。被上诉人（原审原告）黄颖，男，1957年10月16日出生，汉族，住化州市***********。被上诉人（原审原告）张德，男，1962年8月8日出生，汉族，住化州市***************。被上诉人（原审原告）吴柳生，男，1963年6月8日出生，汉族，住化州市***************。被上诉人（原审原告）李海，男，1957年7月1日出生，汉族，住化州市***************。被上诉人（原审原告）杨小玲，女，1966年8月29日出生，汉族，住化州市***************。被上诉人（原审原告）童旺明，男，1962年12月10日出生，汉族，住化州市****办河东橘城中路158号。被上诉人（原审原告）柯洁虹，女，1966年10月22日出生，汉族，住化州市***************。被上诉人（原审原告）黎春渝，女，1966年9月18日出生，汉族，住化州市************。被上诉人（原审原告）李元福，男，1956年6月7日出生，汉族，住化州市***************。被上诉人（原审原告）马凡平，女，1972年6月2日出生，汉族，住化州市***************。被上诉人（原审原告）吴芝胜，男，1958年11月20日出生，汉族，住化州市****办河东橘城中路158号。被上诉人（原审原告）宁智超，男，1963年6月25日出生，汉族，住化州市****办河东橘城中路158号。被上诉人（原审原告）林权，男，1963年10月5日出生，汉族，住化州市***************。被上诉人（原审原告）陈亚寿，男，1962年6月5日出生，汉族，住化州市***********。被上诉人（原审原告）李亚水，男，1958年7月26日出生，汉族，住化州市***************。上述17名被上诉人推选饶亚德、马凡平、李伟贤、黄颖、张德为诉讼代表人。上述17名被上诉人的共同委托代理人黄颖，男，1957年10月16日出生，汉族，住化州市***********。上述17名被上诉人的共同委托代理人李伟贤，男，1956年7月16日出生，汉族，住化州市*************。上诉人化州市人力资源和社会保障局（以下简称“化州市人社局”）因被上诉人饶亚德、吴柳生、李海、杨小玲、李伟贤、童旺明、黄颖、柯洁虹、黎春渝、李元福、马凡平、吴芝胜、宁志超、林权、陈亚寿、张德、李亚水（以下简称“饶亚德等17人”）诉其行政答复一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初286号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，原告饶亚德、吴柳生、李海、杨小玲、李伟贤、童旺明、黄颖、柯洁虹、黎春渝、李元福、马凡平、吴芝胜、宁志超、林权、陈亚寿、张德、李亚水共17名原告于2018年4月3日和5月29日向被告化州市人社局递交《关于尽快办理退休手续领取退休养老金的报告》(以下简称报告)，该份报告的内容为：“化州市人社局：我们是长期在化州水电设备有限公司工作的老职工，已达到国家规定的法定退休年龄。化州水电设备有限公司的前身是国营化州水轮机厂，经过1995年和2000年两次国企改制后更名为广东化州双龙水电设备有限公司，后又更名为化州水电设备有限公司。该公司由广东化州双龙水电设备有限公司工会委员会(下称双龙公司工会)与化州变压器有限公司(后更名为广东汇力电气有限公司)共同持股，其中双龙公司工会持股74.238%，化州变压器有限公司占25.762%。但是化州变压器有限公司至今没有支付183.4355万元购买化州市国有资产管理局持有的化州水电公司国有股的款项。化州市人民法院于2015年9月21日作出的(2015)茂化法执字第217号执行裁定证明：‘化州市人民法院查实化州水电设备有限公司的股权属于国有资产。’(2015)茂化法执字第217号执行裁定书已发生法律效力。由于广东汇力电气有限公司法定代表人陈培企图侵占双龙公司工会和化州水电设备有限公司职工股东的股权及国有资产引起了数拾宗诉讼，造成我们达到国家的法定退休年龄时无法正常办理退休手续和向社保部门提交人事档案，使我们不能领取退休养老金，造成老无所养，病无所医。为此，我们恳请贵局予以关照，牵头负责办理化州水电设备有限公司职工的退休手续，并向化州水电设备有限公司调取办理退休手续职工的人事档案。另外，对于化州水电设备有限公司欠缴的办理退休手续职工的社保费用，我们同意由办理退休手续职工本人先行垫付。”被告化州市人社局收到该份报告后，决定对该案按照信访程序进行处理，并于2018年6月5日向原告作出《信访事项受理告知书》。2018年7月10日，被告化州市人力资源和社会管理局作出《关于化州市水电设备有限公司马凡平等20位职工办理退休手续问题信访事项处理意见书》，并于2018年7月19日送达原告等人。17名原告不服，于2018年9月17日向化州市人民政府申请行政复议。化州市人民政府于2018年9月21日作出化府行复不字[2018]1号《不予受理行政复议申请决定书》。17名原告不服，于2018年10月12日向原审法院提起行政诉讼，请求：1、判令撤销化州市人社局于2018年7月10日作出的《关于化州水电设备有限公司马凡平等20位职工办理退休手续问题信访事项的处理意见书》。2、判令撤销化州市人民政府化府行复不字[2018]1号《不予受理行政复议申请决定书》。3、判令化州市人社局尽快为饶亚德、吴柳生、李海、杨小玲、李伟贤、童旺明、黄颖、柯洁虹、黎春渝、李元福、马凡平、吴芝胜、宁志超、林权、陈亚寿、张德、李亚水办理领取退休养老金手续，并从原告达到退休年龄的下一个月开始补发退休养老金。在本案诉讼过程中，经原审法院释明，17名原告撤回对化州市人民政府的起诉以及撤销化州市人民政府化府行复不字[2018]1号《不予受理行政复议申请决定书》的诉讼请求。原审法院认为，本案的争议焦点是：1、原告向被告提交报告的行为是向行政机关申请履行某一具体法定职责的行为还是向行政机关反映情况的信访行为；2、被告作出的《关于化州水电设备有限公司马凡平等20位职工办理退休手续问题信访事项的处理意见书》是否可诉。对于原告向被告提交报告行为的定性问题，虽然原告等人的申请材料书写不够规范，但综观该份报告内容仍可确认原告的主要目的是向被告申请办理化州水电设备有限公司职工的退休手续，因此原审法院确认原告向被告提交报告的行为是申请行政机关履行法定职责的行为。对于被告所作《关于化州水电设备有限公司马凡平等20位职工办理退休手续问题信访事项的处理意见书》是否可诉的问题，原审法院认为，公民、法人或者其他组织申请政府职能部门履行法定职责，保护其合法权益的，行政机关以信访答复处理的，当事人不服，可以提起行政诉讼。针对17名原告提出办理退休手续的申请，被告应作出行政处理决定，如果原告的申请符合相关条件的则应受理并按照相关程序办理，如果申请材料不齐全或不符合法定形式或者错误的，则应告知原告需要补齐的内容或更正后予以受理，如果不符合受理条件的则不予受理，并说明理由。被告以信访答复替代行政处理，属于适用法律、法规错误，程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)(三)项的规定，判决如下：撤销被告化州市人社局作出的《关于化州市水电设备有限公司马凡平等20位职工办理退休手续问题信访事项处理意见书》，并由其自本判决发生法律效力之日起在60日内对原告饶亚德、吴柳生、李海、杨小玲、李伟贤、童旺明、黄颖、柯洁虹、黎春渝、李元福、马凡平、吴芝胜、宁志超、林权、陈亚寿、张德、李亚水的申请重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告化州市人社局负担。上诉人化州市人社局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人于2018年5月底收到被上诉人提交的《关于尽快办理退休手续领取退休养老金的报告》，该报告的内容充分证明以下四方面的事实：1、被上诉人明确清楚地知道职工个人原始档案资料是真实存在并由公司保管的，但因公司内部矛盾纠纷造成职工个人无法从公司提取档案。同时也证明被上诉人的个人原始档案并不在上诉人单位保管，上诉人不存在向被上诉人协助提取其原始档案的义务。2、被上诉人名义上是要求尽快办理退休手续领取退休养老金，实际上是要求上诉人协助调取职工个人档案资料。两者概念不同、行为不同，不能混为一谈。在被上诉人未正式向上诉人或其属下的社保经办机构提供个人原始档案时，退休手续行政审批程序并未启动，上诉人依法不具备在审批方面作出行政行为的条件。档案提供的责任在被上诉人，上诉人或社保经办机构是依职工提供的原始档案作出是否准许办理退休的决定。3、上诉人既不是被上诉人所属公司资产主管部门，也不是造成档案提取不了的责任方，无协助职工提取档案的责任。4、被上诉人对职工办理退休手续程序是了解的，如果无法向上诉人提供个人原始档案资料进行审批，退休手续就办理不了。但由于被上诉人所在企业内部原因导致其无法提取档案，被上诉人只好向上诉人请求协助调取个人档案。据上，被上诉人向上诉人提交的办理退休手续的申请实质上是要求上诉人协助调取职工人事档案，并不是直接请求办理退休手续，但档案的调取不属上诉人的职权范围，上诉人对此没有作出行政行为的法律依据。二、上诉人接到被上诉人提交的办理退休手续报告之后，针对反映的档案提取问题进行了深入调查了解，包括对被上诉人部分代表、公司法定代表人等做了问话笔录，还进入公司现场及向有关单位核实。证明职工档案现状与《办理退休手续报告》陈述的情况一致，即由于公司内部股东股权纠纷，造成公司无法正常经营，致使公司处于瘫痪状态。上诉人选择信访程序进行处理，符合《广东省信访条例》第二条的规定。三、一审法院认定被上诉人向上诉人提交报告的行为是申请行政机关履行法定职责的行为是错误的。关于协助提取职工档案，上诉人既无此责任，也无此职权，对此依法不能作出行政行为。综上所述，原审判决认定事实不清、证据不足，上诉请求：1、撤销茂名市茂南区人民法院(2018)粤0902行初286号行政判决；2、驳回被上诉人一审提出的“撤销化州市人社局2018年7月10日作出的《关于化州水电设备有限公司马凡平等20位职工办理退休手续问题信访事项的处理意见书”的诉讼请求；3、驳回被上诉人一审提出的“请判令化州市社保局尽快为原告饶亚德、吴柳生、李海、杨小玲、李伟贤、童旺明、黄颖、柯洁虹、黎春渝、李元福、马凡平、吴芝胜、宁志超、林权、陈亚寿、张德、李亚水办理领取退休养老金手续，并从原告达到退休年龄的下一个月开始补发退休养老金”的诉讼请求。被上诉人饶亚德等17人共同辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。二、被上诉人绝大多数人是20世纪七八十年代参加工作的国企老工人，上诉人化州市人社局保存有被上诉人招工的历史档案资料，同时被上诉人已参保建帐，因此，上诉人化州市人社局在现有档案材料中可以认定被上诉人的出生时间、职工身份、工作年限、视同缴费年限和缴费年限等。被诉处理意见书第一条称“关于社会保险费问题，从地税征缴部门初步提供的数据显示，20位信访职工当中已有19人建帐参保，还有1人（董亚林）未建帐参保。建帐参保的19位职工，每人欠费总额均为54072.5元，计费时段为2012年2月至2018年5月”，这就清楚说明化州市人社局*****被上诉人的视同工作年限和缴费年限。同时，被上诉人在《关于尽快办理退休手续、领取退休养老金的报告》中已承诺“对于化州水电设备有限公司欠缴的办理退休手续职工的社保费用，我们同意由办理退休手续职工本人先行垫付”。三、由于广东汇力电气有限公司法定代表人陈培企图侵占双龙公司工会和化州水电设备有限公司职工股东的股权及国有资产引发了数拾宗诉讼，造成被上诉人达到法定退休年龄时无法正常办理退休手续和向社保部门提交人事档案，使被上诉人不能领取法定的退休养老金，造成老无所养，病无所医。为此，被上诉人请求上诉人履行行政职能负责办理被上诉人的退休手续，是完全合法合理合情的。四、关于被上诉人的档案问题应当坚持实事求是的原则进行处理。2016年1月15日下午3时，陈培指使叶智清等人带领100多个黑恶分子假冒公司安保员围攻强占化州水电设备有限公司厂区，进行破坏及强行抢夺。公安机关在现场的领导宣布职工和那些黑恶分子都须离开厂区，维护工厂安全的职责由公安机关承担，冲突双方的任何人从此不得进入厂区。2017年6月8日早上，陈培又指使叶智清等人带领六十多个黑恶分子围攻强占厂区，无视值班看守工厂的公安警员冲入厂区，并运入打人的水管和电棒、发电机、手磨切割机等各种作案工具，虽然公安人员后来也驱赶了一部分黑恶分子出来，但叶智清等人却日夜盘踞在厂区内40多天，使用作案工具撬开各个办公室、车间的门锁，趁着夜晚将厂内贵重物品、重要资料（如图纸资料、财务单据账册、文件证照、人事档案等）偷盗出厂，造成被上诉人的人事档案至今下落不明。为此，化州市人社局应履行行政职责查明被上诉人的档案下落以及查明叶智清于2017年9月28日持本人原始纸质档案到化州市人社局办理领取退休养老金的情况。五、假如被上诉人档案下落不明，化州市人社局也应当履行法定职能，根据劳动部门保存的国有企业的招工档案及化州市社保局保存的被上诉人的社保缴费记录认定被上诉人的视同工龄和缴费工龄，为被上诉人办理领取退休保险金的手续。六、根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第一款第（九）（十）（十一）的规定，被上诉人可以提起行政复议。化州市人社局用信访事项处理意见书的方式对被上诉人的申请进行答复是错误的，违反法律规定，应予纠正。综上所述，请求二审法院驳回上诉人的全部上诉请求，维持原判，以维护被上诉人的合法权益，使被上诉人老有所养、病有所医。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，职工到达退休年龄办理退休手续、依法享受养老保险待遇，是法律法规赋予的权利。上诉人化州市人社局作为化州市行政区域内的劳动和社会保障部门，具有对其辖区内企事业单位退休职工办理退休手续的法定职责。被上诉人饶亚德等17人作为化州市水电设备公司的职工，已达到退休年龄，其向上诉人化州市人社局提出《关于尽快办理退休手续领取退休养老金的报告》，申请上诉人为其办理退休手续，具有事实根据和法律依据，该请求事项属于上诉人化州市人社局的职责范围。虽然被上诉人的书面申请在标题上不尽符合申请行政机关履行法定职责的格式要求，但从其内容可明确知悉被上诉人的实际请求是要求上诉人履行法定职责，尽快为其办理退休手续。上诉人化州市人社局收到被上诉人的上述申请后，本应对上诉人的申请予以受理，并依法作出相应处理，但上诉人却采用信访答复的形式作出被诉处理意见，实际上是对被上诉人的申请实施了书面拒绝性的行政行为，该处理意见已对被上诉人的权利义务产生了实际影响，具有可诉性。并且，上诉人将被上诉人要求其履行法定职责的申请作为信访事项进行处理，混淆了信访和履责程序，侵犯了被上诉人的司法救济权，故其作出的《关于化州水电设备有限公司马凡平等20位职工办理退休手续问题信访事项处理意见书》主要证据不足，且违反法定程序，依法应予撤销，并由其重新作出行政行为。原审判决撤销了化州市人社局于2018年7月10日作出的《关于化州水电设备有限公司马凡平等20位职工办理退休手续问题信访事项处理意见书》并责令其重作，判决结果正确，本院应予维持。上诉人化州市人社局的上诉请求理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人化州市人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。审 判 长 封桢莉审 判 员 张国平审 判 员 黄志平二〇一九年八月八日法官助理 吴嘉怡书 记 员 古博宇