广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初472号原告佛山顺德国通物流城有限公司，住所地佛山市顺德区陈村镇白陈公路石洲段国通物流中心。法定代表人陈健涛。委托代理人李保明，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。委托代理人郝海涛，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。被告佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路2号。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人张银安，佛山市自然资源局顺德分局工作人员。委托代理人何钧仪，佛山市自然资源局顺德分局工作人员。原告佛山顺德国通物流城有限公司不服被告佛山市自然资源局行政决定纠纷一案，于2019年4月4日向本院提起行政诉讼，本院于同月8日受理，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年5月16日公开开庭审理了本案。原告委托代理人李保明、郝海涛，被告委托代理人张银安、何钧仪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年9月29日，原佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称原顺德区国土局）作出顺陈闲收回〔2018〕001号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称1号决定书），决定书认为原告与原顺德区国土局签订的440606-2007-000485号国有建设用地使用权出让合同及01-08号补充协议，地块位于陈村镇岗北工业区，面积为45710.62平方米，土地用途为工矿仓储用地，出让价款为9142124元，未动工开发满两年。原顺德区国土局认定上述宗地为闲置土地，根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，经报请顺德区人民政府批准，原顺德区国土局依法无偿收回上述闲置土地使用权。原告自本决定书送达之日起30日内，到原顺德区国土局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。逾期不履行相关义务，原顺德区国土局将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证。原告诉称，2007年6月29日，广东国通物流城有限公司顺德分公司与佛山市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》（编号：440606-2007-000485），受让位于陈村镇岗北工业区168747.5平方米（约253亩）的土地，土地用途为工业用地。2008年12月8日，原告与佛山市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同补充协议》（编号：440606-2007-000485-补04号），约定原合同受让人广东国通物流城有限公司顺德分公司以合同项下土地作价入股至原告名下并补缴土地出让金。2010年至2014年期间，原告与佛山市国土资源局陆续签订下述补充协议，两次同意延长原告对案涉地块的动工日期：（1）2010年6月28日，原告与佛山市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同补充协议》（编号：440606-2007-000485-补05号），约定出让人（即佛山市国土资源局）同意受让人（即原告）对本项目分5期开发，其中第五期：于2013年9月4日前开工，2014年9月3日前完成剩余部分施工建设，并申请竣工验收。（2）2013年1月8日，原告与原顺德区国土局签订《国有土地使用权出让合同补充协议》（编号：440606-2007-000485-补07号）第二条约定：出让人（即原顺德区国土局）接受土地使用者提出的本协议项下地块的延建申请，同意土地使用者于2014年1月9日前开工，在2015年1月8日前竣工并申请竣工验收。（3）2014年4月2日，原告与原顺德区国土局签订《国有土地使用权出让合同补充协议》（编号：440606-2007-000485-补08号）（下称08号补充协议）第一条约定：出让人（即原顺德区国土局）接受土地使用者提出的本协议项下地块延建申请，同意土地使用者于2015年1月9日前开工，在2016年1月8日前竣工并申请竣工验收。2015年8月26日，原顺德区国土局启动对案涉地块的闲置土地调查程序，并向原告作出顺陈闲调〔2015〕002号《闲置土地调查通知书》。2017年11月13日，原顺德区国土局依据上述2015年闲置土地调查程序的调查结果作出顺陈闲认〔2017〕001号《闲置土地认定书》，原告随即向原顺德区国土局申请听证。原顺德区国土局于2017年12月举行听证。2018年10月15日，原告收到原顺德区国土局作出的1号决定书。现原告认为原顺德区国土局作出的案涉1号决定书侵害了原告的合法权益，违反法律、法规及规章规定，具体事实及理由如下：一、案涉地块系因政府原因造成的土地闲置情形，原顺德区国土局作出的1号决定书认定事实错误，依法应予撤销。（一）案涉地块土地闲置系因控制性详细规划的调整。佛山市顺德区人民政府分别于2013年6月及2016年2月，陆续两次调整了案涉地块所在区域的控制性详细规划，将案涉地块的规划用地性质调整为商业用地。其后，原告就此问题与佛山市顺德区发展规划与统计局申请案涉地块报建事宜，佛山市顺德区发展规划与统计局答复称因土地证登记的用地性质（工业仓储）与控规规定的用地性质不相符，不能办理工业仓储性质的建筑物报建手续，只能办理商业性质的建筑物报建手续，并要求原告与佛山市顺德区陈村镇土地储备发展中心协商将案涉地块性质调整为商业。（二）佛山市顺德区陈村镇土地储备发展中心收储原告地块，后佛山市顺德区发展规划与统计局变更路网规划，致使原告无法按照《国有土地使用权出让合同》约定施工建设，造成案涉地块闲置。2012年1月8日，原告与原顺德区国土局签订《国有土地使用权出让合同补充协议》（编号：440606-2007-000485-补07号）约定：收回其中116935.77平方米，剩余用地51605.68平方米分成两块宗地（地块一：5895.06平方米；地块二：45710.62平方米），其中地块二（宗地号225076-××2）为案涉地块。2012年7月18日，原告与佛山市顺德区陈村镇土地储备发展中心签订《国有土地使用权收购合同》，其中涉及案涉地块[证号：佛府（顺）国用（2013）第XXX]所在的原地块[佛府（顺）国用（2008）第XXX号]。原告多次与佛山市顺德区陈村镇土地储备发展中心协商本次收储的土地范围应该包含案涉地块，不应单独切割出来，但佛山市顺德区陈村镇土地储备发展中心最终以《国有土地使用权收购合同》中约定的土地出让范围作为其收储的土地范围，并未将案涉地块一并收储，因此分割后导致案涉地块变成没有建筑物的净地。后原告将地块土地证[佛府（顺）国用（2008）第XX号]上交到国土部门办理相关变更手续，直至2013年1月23日国土部门重新核发了案涉地块新的国有土地使用权证。同时，2013年，佛山市顺德区发展规划与统计局又变更路网规划，修建伟业大道，规划宽度为60米，再次压缩原告地块，并于地块靠道路一侧下埋市政管道，致使地块无法进行打桩施工，原告案涉地块现状发生巨大变化。然而根据出让合同约定，该地块建筑密度应不低于30%，但在经历被佛山市顺德区陈村镇土地储备发展中心收储原告地块及佛山市顺德区发展规划与统计局变更路网规划后，原告案涉地块（面积45710.62平方米）仅有北面小部分位置可以设置建筑物。根据设计院核算，按照《顺建要点（2006）709号》以及《佛山市城市规划管理技术规定（2012）》要求，道路大于60米时建筑物应退让10米，案涉地块能设置建筑物基底面积仅为11809.93平方米，根本无法达到建筑密度30%即13713.18平方米的要求，但原顺德区国土局一直未进行变更。根据《闲置土地处置办法》第八条第（二）款规定：“因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的。”原告认为上述规划变更等原因造成案涉土地闲置，案涉地块系政府原因导致的土地闲置，是属于原顺德区国土局及其有关部门的行为造成动工开发延迟的，亦属于《闲置土地处置办法》第十四条的除外情形。（三）佛山市顺德区陈村镇土地储备发展中心启动三旧改造项目，造成案涉地块土地闲置。2013年6月，佛山市顺德区陈村镇土地储备发展中心启动针对案涉地块所在的石洲工业区的“三旧改造计划”，多次组织三旧改造工作会议，并进行了前期的摸底调查，明确将原告案涉地块纳入石洲工业区三旧改造范围。2014年8月，佛山市顺德区陈村镇国土城建和水利局与广东顺建规划设计研究院有限公司签订《陈村镇石洲工业区“三旧”改造单元规划设计合同》，原告为该“陈村镇石洲工业区‘三旧’改造单元规划”垫付了设计费用56400元。但直至2016年2月，该三旧改造规划取消，新的三旧改造规划实施，原告案涉地块未被纳入改造范围。在2013年6月至2016年2月期间，因三旧改造原因原告地块无法开发报建。同时在三旧改造计划停止后，原告地块的土地性质问题仍未得到明确答复，致使原告地块始终无法报建开发建设，系因政府原因导致的土地闲置。二、案涉地块系因政府原因造成的土地闲置情形，原顺德区国土局作出的1号决定书适用法律错误，依法应予撤销。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定，控制性详细规划是制定和落实城乡规划的重要组成部分，制定和调整控制性详细规划也是规划部门的职责之一。再根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定：“因不可抗力或者被申请人、被申请人有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”因此本案中，原告案涉地块系因地块土地规划调整、三旧改造方案以及政府收储后切割该地块造成的客观上的开发不能等原因，造成土地闲置，系因政府原因造成的土地闲置。而原顺德区国土局在2017年11月13日作出的《闲置土地认定书》中认定土地使用权人自身原因导致土地闲置，并以此作出案涉1号决定书，适用法律错误，依法应予撤销。三、原顺德区国土局作出1号决定书程序违反法律规定，依法应予撤销。根据《闲置土地处理办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”第五条规定：“市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。”再根据《闲置土地调查通知书》以及《闲置土地认定书》、《闲置土地处置听证权利告知书》，原告应在2015年1月9日前动工，而原顺德区国土局已于2015年8月26日向原告发出《闲置土地调查通知书》以此作为认定原告构成土地闲置的事实调查依据，从而于2017年11月作出程序严重违法的《闲置土地认定书》。首先，根据上述法律规定，只有超过动工时间满一年的才构成土地闲置。根据原告与原顺德区国土局签订的《国有土地使用权出让合同》及系列补充协议，原告应在2015年1月9日前动工。而原顺德区国土局在2015年8月26日进行土地闲置调查时，原告超过动工时间尚未满一年，原顺德区国土局以此认定案涉地块构成土地闲置于法无据。其次，按照上述法律规定，原顺德区国土局应在发现涉嫌土地闲置时，向土地使用权人即原告发出《闲置土地调查通知书》，但原顺德区国土局在2017年11月认定原告构成土地闲置前并未向原告进行闲置土地调查，反而采用2015年8月的《闲置土地调查通知书》作为其认定原告案涉地块土地闲置，剥夺了原告的合法权利；同时违反上述法律规定的程序，因此原顺德区国土局作出的案涉1号决定书程序违反法律规定，依法应予撤销。法律设置闲置土地收回的行政处罚，其用意在于督促开发商能够在限期内及早完成开发建设，以免出现囤地、烂尾等不良现象。原告具有充足的资金实力和能力，同时也做好了各项准备工作，能够尽快完成开发建设，并不具备闲置土地的动机。因此，原告认为该地块闲置原因为控规变更、三旧改造、路网调整的因素，造成原告不能按照国有建设用地使用权出让合同约定、规定的用途、规划和建设条件开发，即因政府原因造成案涉地块闲置。综上，原告起诉请求：1.撤销原顺德区国土局于2018年9月29日作出的1号决定书；2.诉讼费由被告承担。庭审中，原告对案件的事实和理由补充如下：1.原顺德区国土局依据证据作出闲置土地调查的部门是陈村镇国土城建和水利局，而不是市县级国土资源部门，顺德区发展规划和统计局也向陈村镇国土城建和水利局进行了复函，调查主体加盖的公章是佛山市顺德区陈村镇国土城建和水利局，而根据法律相关规定，陈村镇国土城建和水利局是没有权力和资格进行土地闲置的调查认定，违反了职权法定的依据，因此原顺德区国土局作出的涉案决定书的主要证据不足。2.涉案决定书严重违反法定程序，该决定书适用的法定程序是行政处罚程序，根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定，行政处罚自立案之日起六十日内要作出，原顺德区国土局自2015年8月26日已经启动闲置土地调查和认定工作，在2018年9月29日才作出涉案决定书，严重违反了行政处罚办法第三十二条规定，因此涉案决定书程序违法，原顺德区国土局在听证笔录也表明是适用行政处罚程序，在该笔录第三页第八行有相关表述“我局对拟作出的行政处罚有要求听证的权利”，在该笔录第三页倒数第六行“认定经办人对拟作出的行政处罚作出解释和说明”，因此原顺德区国土局确认了其作出的涉案决定书是按行政处罚程序执行的，行政处罚程序应当适用国土资源部第60号命令的第三十二条、第三十五条的规定，因此原顺德区国土局作出的涉案决定书严重违反了《国土资源行政处罚办法》的法定程序和法定期限。3.原顺德区国土局依据的证据系陈村镇国土城建和水利局超越职权作出的调查及有关函件，由于超越了职权，相应的涉案决定书也违反了超越职权的相关规定。综合上述意见，原顺德区国土局作出的涉案决定书主要证据不足，违反法定程序，超越职权，应当予以撤销。原告在诉讼中提供如下证据：1.营业执照、法定代表人身份证明书、法定代表人的身份证、被告的统一社会信用代码公示查询件，证明原告及被告的诉讼主体资格。2.顺陈闲收回〔2018〕001号《收回国有建设用地使用权决定书》，证明原顺德区国土局在没有全面调查涉案地块在控制性详细规划作了重大变更的情况下，仅仅依据《闲置土地认定书》作为该决定书的主要依据，而《闲置土地认定书》的认定程序违法，因此该决定书利用违法的认定书作出的决定不符合法律规定。对违反法定程序的认定书，应当予以撤销。3.顺陈闲调〔2015〕002号《闲置土地调查通知书》，证明涉案地块的开工日期是2015年1月9日，按照《闲置土地处置办法》第二条规定，只有闲置至少一年以上才能进行相关调查，所以原顺德区国土局最早的调查期限应到2016年1月9日之后，而该份通知书是2015年8月26日作出，在法定期限没有届满的情况下就作出该通知书严重违反法定程序。4.顺陈闲认〔2017〕001号《闲置土地认定书》、顺陈闲听告〔2017〕001号《闲置土地处置听证权利告知书》，证明该《闲置土地认定书》依据的是《闲置土地调查通知书》所作出的，该通知书违反法定程序，应予以撤销，因此《闲置土地认定书》依据违反法定程序的调查通知书所作出的行政行为也应当予以撤销。5.440606-2007-000485号《国有土地使用权出让合同》，证明涉案土地用途为工业用地，当时签订的土地出让面积为168747.5平方米，建筑密度为≤42%，没有下限，因为之后签订的补充协议，合同地块的大部分被收储，建筑密度也进行了巨大更改。6.440606-2007-000485-补01号《国有土地使用权出让合同补充协议》、440606-2007-000485-补02号《国有土地使用权出让合同补充协议》、440606-2007-000485-补03号《国有土地使用权出让合同补充协议》、440606-2007-000485-补04号《国有土地使用权出让补充合同书》、440606-2007-000485-补05号《国有土地使用权出让合同补充协议》，证明涉案开工日期已经向后进行了延长。7.440606-2007-000485-补07号《国有土地使用权出让合同补充协议》，证明涉案地块发生了巨大变化，因为原来的168747.5平方米中的大部分面积116935.77平方米被收回了，原告土地使用权剩下的面积只有两块，分别为5895.06平方米和45710.62平方米（即涉案地块），在该份补充协议中对涉案地块的用途进行了约定，即工业用地，建筑密度≥30%，设定了下限，该协议第四条有约定。根据实际情况，除去收储地块之外，原告所占有的地块除了要规划导流岛、市政道路、市政管网占地，原告剩余的土地根本无法达到建筑密度≥30%，此外政府将案涉地块控制性详细规划变更为商业用地，涉案地块的土地使用权证用途是工业用地，若按商业用地报建，因原告土地性质为工业用地，无法进行报建；若工业用地，原告建筑密度无法达到≥30%。8.440606-2007-000485-补08号《国有土地使用权出让合同补充协议》，证明开工时间已经延长至2015年1月9日。9.佛府（顺）国用（2013）第XX号土地使用权证、佛府（顺）国用（2008）第XXX号土地使用权证、宗地平面图（宗地号：225075-××1），证明1.原告依法拥有案涉地块土地使用权；2.案涉地块土地用途为工业用地。3.由签署转让合同时候的土地使用面积16万多平方米到签订07号补充协议收储大部分地块后，留给原告的土地面积只有45710.62平方米，即涉案地块。10.《陈村镇白陈路石洲片区控制性详细规划》、顺建要点（2006）709号《顺德区土地使用规划设计条件》、2017年11月13日顺德区人民政府网《2012年12月政务动态》、顺府复〔2016〕21号《佛山市顺德区人民政府关于同意〈陈村镇白陈路石洲片区控制性详细规划〉的批复》、《陈村镇岗北片配套服务区控制性详细规划法定图则》，证明于2013年控制性详细规划已经将涉案地块调整为商业用地。11.《国有土地使用权收购合同》及《补充协议》，证明转让合同签订后收储了大部分比较有利于开发的地块。12.三旧改造范围图及规划图、《陈村镇石洲工业区“三旧”改造单元规划设计合同》、《顺德区人民政府关于印发顺德区城市更新（“三旧”改造）实施办法的通知》、《关于支付石洲工业区“三旧”改造单元规划设计合同费用的函》、《关于同意垫付石洲工业区“三旧”改造单元规划设计合同费用的函》、《自助业务回单》，证明系因佛山市顺德区陈村镇土地储备发展中心于2014年启动三旧改造项目致使原告地块始终无法报建开发建设，即政府原因造成土地闲置。原告积极参与该三旧改造项目并垫付了规划设计合同费56400元，原告对涉案地块的开发建设工作虽然充满了各种困难，客观上不能履行转让合同及履行协议的要求，但依然积极寻求开发方式，不存在怠于开发的情况。13.《陈村镇岗北伦桂路以东、国通大道以北地块地下综合管线成果表》复印件、管线施工照片，证明涉案地块要预留市政地下管网的建设土地，也要占用涉案地块。14.《关于地块用地范围内可用建筑红线范围面积的评估》及笔误说明，证明原告在庭前委托了佛山市顺德区建筑设计院股份有限公司出具了一个评估，除去不可建设建筑物用地，涉案土地可规划的建筑面积只有11809.93平方米，这么狭小的面积达不到大于等于30%的建筑密度。被告辩称，一、原顺德区国土局具有作出1号决定书的法定职权。《闲置土地处置办法》第四条：“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”第十四条第（二）项：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”根据粤机编〔2009〕21号、粤国土资办公发[2010]232文，原顺德区国土局作为市、县国土资源主管部门，依法享有对闲置满两年的涉案土地作出1号决定书的法定职权。二、原顺德区国土局作出1号决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2007年6月29日，广东国通物流城有限公司顺德分公司受让含涉案土地在内的位于陈村镇西淋山岗北工业区、面积为168747.5平方米工业用地，2008年5月该地块经界线调整面积变更为168541.44平方米，原告于2008年12月8日通过土地作价入股方式受让前述地块。后2012年政府收回前述地块中的116935.77平方米土地，原告将剩余51605.68平方米土地分为两块独立宗地，即面积为5895.06平方米的地块和面积为45710.62平方米的涉案地块，并于2013年1月8日就涉案地块与原顺德区国土局签订440606-2007-000485-补07号《国有土地使用权出让合同补充协议》，约定涉案地块于2014年1月9日前开工。2013年1月23日，原告取得佛府（顺）国用（2013）第XXX号涉案土地使用权证。2014年4月2日，原告与原顺德区国土局签订440606-2007-000485-补08号《国有土地使用权出让合同补充协议》（下称08号补充协议），约定：涉案地块于2015年1月9日前开工，且涉案地块已构成逾期动工，但未满一年，如超过本协议约定日期未动工的，出让人有权征收土地闲置费和增值地价；如超过本协议约定日期满一年未动工的，出让人有权无偿收回土地使用权。2015年8月，涉案地块仍未动工建设，根据08号补充协议约定已涉嫌闲置，原顺德区国土局于2015年10月20日向原告送达顺陈闲调〔2015〕002号《闲置土地调查通知书》，11月10日向原告调查询问逾期动工原因，因原告主张系政府规划原因导致逾期动工，经征询规划部门意见，顺德区发展规划和统计局于2016年9月1日函复，称原告有权在2015年1月9日前申办建设工程规划许可证，但原告一直未申请。经调查核实排除原告主张的三旧改造、规划影响等原因，原顺德区国土局于2017年11月13日作出顺陈闲认〔2017〕001号《闲置土地认定书》和顺陈闲听告〔2017〕001号《闲置土地处置听证权利告知书》，并于11月17日留置送达原告。11月21日，原告申请举行听证会，原顺德区国土局于11月22日作出顺陈闲听通〔2017〕001号《闲置土地处置听证通知书》，11月23日留置送达原告。12月4日，原顺德区国土局召开听证会，听取了原告的意见，并就原告的异议再次征询了规划部门的意见。原顺德区国土局认为原告主张的建筑密度、控规调整等政府原因不成立，涉案地块系因原告自身原因导致闲置满两年，符合08号补充协议约定和《闲置土地处置办法》第十四条第二项规定的无偿收回情形，遂拟定闲置处理方案报经顺德区人民政府批准，于2018年9月29日作出1号决定书，并于10月15日留置送达原告。三、原告主张政府原因导致闲置没有事实和法律依据。（一）原告诉称的控制性规划调整导致其无法动工建设主张不成立。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、《协议出让国有土地使用权规定》第十六条规定，土地出让后规划用途变更的，原告可申请变更土地用途并进行开发建设，并非没有路径。事实上是原告怠于推进涉案土地开发，一直未申请报建导致闲置，应归咎于其自身原因。（二）原告诉称的政府收储和市政管道影响动工的主张不成立。政府收储行为发生在2012年，原告于2013年取得案涉地块的土地证，签订补07号、08号协议均在2013年后，政府收储行为并不影响原告实施开发建设。根据440606-2007-00485号《国有土地使用权出让合同》第十四条第二款的约定，受让人同意政府为公用事业需要而敷设的各种管道与管线进出、通过、穿越受让宗地，原告主张市政管道敷设导致其无法动工的理由也不成立。（三）原告诉称的“三旧”改造项目造成涉案土地闲置主张不成立。根据原告提供的《陈村镇石洲工业区“三旧”改造单元规划》显示，涉案土地仅部分位于该“三旧”改造规划图示范围内，原告作为涉案土地使用权人，有权选择是否按照“三旧”改造政策实施涉案土地开发，不应归咎为政府原因。综上，原顺德区国土局作出1号决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告主张因政府原因导致涉案土地闲置无事实和法律依据，请法院依法驳回原告诉讼请求。被告在诉讼中提供如下证据：1.粤机编[2009]21号《关于印发佛山市顺德区党政机构改革方案的通知》、粤国土资办公发〔2010〕232号《关于顺德区行使地级市国土资源管理权限的通知》，证明原顺德区国土局享有地级市土地行政主管部门的权限，具有作出1号决定书的法定职权。2.440606-2007-000485号《国有土地使用权出让合同》、440606-2007-000485-补02号《国有土地使用权出让合同补充协议》、440606-2007-000485-补03号《国有土地使用权出让合同补充协议》、440606-2007-000485-补04号《国有土地使用权出让补充合同书》、440606-2007-000485-补05号《国有土地使用权出让合同补充协议》、440606-2007-000485-补07号《国有土地使用权出让合同补充协议》、440606-2007-000485-补08号《国有土地使用权出让合同补充协议》、佛府（顺）国用（2013）第XXXX号土地使用权证、宗地图，证明原告系涉案土地的使用权人，其取得涉案土地后多次延建，并于2014年4月2日签订08号补充协议，约定涉案地块于2015年1月9日前开工，逾期动工的，出让人有权处以征缴闲置费，逾期动工满一年，出让人有权无偿收回涉案土地。该处的约定，在对案涉土地进行闲置土地处置的时候，其动工日期仍是以440606-2007-000485-补07号《国有土地使用权出让合同补充协议》约定的动工日期作为闲置土地的起算时间。3.国通路口地块2015年卫片位置图、国通路口地块2016年卫片位置图、国通路口地块2017年卫片位置图、国通路口地块航拍照片（拍摄日期：2017年11月24日），证明原告未按约定的2015年1月9日前对涉案土地进行动工建设，且至今仍未动工建设。4.顺陈闲调〔2015〕002号《闲置土地调查通知书》及送达回证、调查笔录、顺府复〔2013〕14号《顺德区人民政府关于同意陈村镇岗北片配套服务区控制性详细规划的批复》、陈建函〔2016〕33号《关于协助开展佛山顺德国通物流城有限公司地块闲置土地调查工作的函》、顺规函〔2016〕424号《顺德区发展规划和统计局（城市规划）关于佛山顺德国通物流城有限公司地块调查的意见》、顺陈闲认〔2017〕001号《闲置土地认定书》及送达回证、顺陈闲听告〔2017〕001号《闲置土地处置听证权利告知书》及送达回证、听证申请书、顺陈闲听通〔2017〕001号《闲置土地处置听证通知书》及送达回证、回避申请书、《关于继续指定卢伟江同志任听证会主持人的决定》及送达回证、授权委托书、听证会笔录、陈建函〔2017〕158号《关于协助核定佛山顺德国通物流城有限公司地块闲置原因的函》、顺规函〔2018〕33号《顺德区发展规划和统计局（城市规划）关于佛山顺德国通物流城有限公司地块情况的复函》、顺建〔2018〕281号《佛山市顺德区国土城建和水利局关于批准佛山顺德国通物流城有限公司地块土地闲置处置方案的请示》、顺府复〔2018〕77号《佛山市顺德区人民政府关于同意佛山顺德国通物流城有限公司地块土地闲置处置方案的批复》、顺陈闲收回〔2018〕001号《收回国有建设用地使用权决定书》及送达回证、留置送达照片，证明原顺德区国土局作出1号决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告主张因政府原因导致涉案土地闲置没有事实和法律依据。经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：原告提供的证据1～12，被告对上述证据的真实性均无异议，且上述证据与本案有关联，本院予以采纳。原告提供的证据13，本院认为根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条的规定，无法与原件、原物核对的复制件或者复制品不能单独作为定案依据，原告提供的证据13中的《陈村镇岗北伦桂路以东、国通大道以北地块地下综合管线成果表》系复印件，原告未提供原件核对，且委托的单位是否有资质本院亦无法核实，故根据上述法律规定本院不予采纳。至于管线施工照片，本院无法核实照片的内容，对该证据本院不予采纳。原告提供的证据14，该组证据属于评估鉴定文书，但该评估鉴定文书并没有鉴定公司及鉴定人员的资质证明，本院无法核实该评估报告的准确性及真实性，故对该组证据本院不予采纳。被告提供的证据，原告对证据的真实性均无异议，且上述证据与本案有关联，本院均予以采纳。经审理查明，2007年6月29日,广东国通物流城有限公司顺德分公司与佛山市国土资源局签订编号为440606-2007-000485《国有土地使用权出让合同》，合同约定佛山市国土资源局出让位于陈村镇西淋山岗北工业区168747.6平方米土地给广东国通物流城有限公司顺德分公司，该土地用途为工业用地。原告同意在2008年9月4日之前动工建设。2007年8月16日，广东国通物流城有限公司顺德分公司与佛山市国土资源局签订编号为440606-2007-000485-补01《国有土地使用权出让合同补充协议》，协议约定佛山市国土资源局同意原告在2009年9月5日前完成项目施工建设，并申请竣工验收，同意该受让宗地容积率不低于0.4，建筑密度不低于30%。2008年5月19日，广东国通物流城有限公司顺德分公司与佛山市国土资源局签订编号为440606-2007-000485-补02《国有土地使用权出让合同补充协议》，协议约定440606-2007-000485号合同涉及土地范围以225075-××1号宗地图为准，土地面积为168541.44平方米。2008年9月9日，广东国通物流城有限公司顺德分公司与佛山市国土资源局签订编号为440606-2007-000485-补03《国有土地使用权出让合同补充协议》，协议约定佛山市国土资源局同意原告宗地建设项目在2009年9月4日之前开工，同意广东国通物流城有限公司顺德分公司分5期开发，主体建筑物性质为工业（仓储）用地，建筑容积率≤2.0,建筑密度≤42%。2008年12月8日，原告与佛山市国土资源局签订编号为440606-2007-000485-补04《国有土地使用权出让合同补充合同书》，约定佛山市国土资源局同意原出让合同受让人广东国通物流城有限公司顺德分公司以上述地块作价入股至原告名下，自办理变更登记发证之日起3年内转让的，原告需补缴土地出让金3374950元。2010年6月28日，原告与佛山市国土资源局签订编号为440606-2007-000485-补05《国有土地使用权出让合同补充协议》，协议约定佛山市国土资源局接受土地使用者提出的延建申请，原告应于2011年9月4日前动工建设，于2012年9月4日前竣工并申请竣工验收。2013年1月8日，原告与原顺德区国土局签订编号为440606-2007-000485-补07《国有土地使用权出让合同补充协议》，协议约定原出让合同记载土地面积为168541.44平方米，根据顺建用地（陈）[2012]001号《关于同意收回国有建设用地的批复》收回其中116935.77平方米建设用地，剩余用地面积51605.68平方米分为两块独立宗地，用地面积分别为5895.06平方米和45710.62平方米。出让人接受土地使用者提出的本协议项下地块延建申请，同意土地使用者于2014年1月9日前开工，在2015年1月8日前竣工并申请竣工验收。2013年1月23日，位于陈村镇岗北工业区使用权面积45710.62平方米土地登记在原告名下，不动产权证登记号为佛府（顺）国用（2013）第XXX号。2014年4月2日，原告与原顺德区国土局签订08号补充协议，协议约定出让人接受土地使用者提出的本协议项下地块延建申请，同意土地使用者于2015年1月9日前开工，在2016年1月8日前竣工并申请竣工验收。本宗地已超过440606-2007-000485-补07号补充协议约定的动工日期未动工建设，但未满一年。土地使用者应按照本协议第一条约定日期动工建设，属于下列情形之一，出让人有权向土地使用者按国有建设用地使用权出让总价款20%的标准征收土地闲置费并有权征收增值地价：（一）超过本协议约定的动工日期未动工建设的……超过本协议约定的动工开发日期满一年未动工开发，依法应当无偿收回的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。2015年8月26日，原顺德区国土局向原告发出顺陈闲调〔2015〕002号《闲置土地调查通知书》，认为位于陈村镇岗北工业区使用权面积45710.62平方米土地超过合同约定的2015年1月9日前未动工，涉嫌构成闲置土地，原顺德区国土局依法对上述宗地进行调查，自本通知书送达之日起30日内向原顺德区国土局提供土地权利证明文件、土地是否闲置的原因说明及辅证材料。2015年10月20日，原顺德区国土局将该通知书送达给原告。2015年11月10日，原顺德区国土局对原告工作人员梁德志作《调查笔录》，梁德志在调查中表示由于该地块规划用地功能由工业用地变更为商业用地，因此原告拟报建的厂房及仓库不符合该地块的用地功能，不能报建。2016年5月11日，陈村镇国土城建和水利局向佛山市顺德区发展规划和统计局发出一份《关于协助开展佛山顺德国通物流城有限公司地块闲置土地调查工作的函》，请佛山市顺德区发展规划和统计局协助核实具体情况并核定是否属于规划原因导致该土地使用权人不能按期动工。2016年9月1日，佛山市顺德区发展规划和统计局对陈村镇国土城建和水利局回函，表示土地使用者在《国有土地使用权出让合同》（440606-2007-000485）及《国有土地使用权出让合同补充协议》（440606-2007-000485-补08）约定的动工日期2015年1月9日之前的工作日时间内，均可依据出让合同及其补充协议中约定的内容，向佛山市顺德区发展规划和统计局办理建设工程规划许可证；在上述出让合同及补充协议中约定的动工日期2015年1月9日前，未收到建设单位办理来函提及地块的建设工程规划许可申请。2017年11月13日，原顺德区国土局作出顺陈闲认〔2017〕001号《闲置土地认定书》，认为原告案涉宗地存在至今未动工开发建设的情况，根据调查结果和《闲置土地处置办法》的规定，认定上述宗地为闲置土地。闲置原因为土地使用权人自身原因导致土地闲置。该认定书原告并未提出复议及诉讼。同日，原顺德区国土局还作出顺陈闲听告〔2017〕001号《闲置土地处置听证权利告知书》，告知原告根据《闲置土地处置办法》，原顺德区国土局将无偿收回国有建设用地使用权。如原告有异议，可在接到本告知书5个工作日内向原顺德区国土局申请听证，逾期未提出的，视为放弃听证。2017年11月17日，原顺德区国土局通过留置送达方式将顺陈闲认〔2017〕001号《闲置土地认定书》、顺陈闲听告〔2017〕001号《闲置土地处置听证权利告知书》送达给原告。2017年11月21日，原告向原顺德区国土局提交《听证申请书》。2017年11月22日，原顺德区国土局向原告作出顺陈闲听通〔2017〕001号《闲置土地处置听证通知书》，通知书对听证的时间、地点及听证员等作出告知，并告知原告相关的权利和义务。次日，原顺德区国土局将该听证通知书通过留置送达方式送达给原告。2017年11月23日，原告向原顺德区国土局提出回避申请，申请听证主持人卢伟江回避。2017年12月1日，原顺德区国土局作出《关于继续指定卢伟江同志任听证会主持人的决定》，该决定于2017年12月4日送达给原告。2017年12月4日，原顺德区国土局主持召开听证会，原告派员参加。2017年12月12日，陈村镇国土城建和水利局向佛山市顺德区发展规划和统计局发出《关于协助核定佛山顺德国通物流城有限公司地块闲置原因的函》，函件中对原告在案涉听证所提出的规划要求不合理、控规调整等原因进行了阐述，并请佛山市顺德区发展规划和统计局对以下问题进行明确：1.原告所述理由是否情况属实；2.2013年6月26日至2017年1月9日期间，原告是否就该宗地取得建设工程规划许可证，如否，原告是否曾提出该宗地的建设工程规划许可申请；3.如原告提出申请，该宗地是否受2013年控规调整等规划因素影响导致不能批准其建设工程规划许可证；4.如原告确因规划因素影响不能报建，是否可认定该宗地因规划原因导致闲置。2018年1月10日，佛山市顺德区发展规划和统计局向陈村镇国土城建和水利局作出《复函》，复函表示：1.来函提及的建筑密度要求不低于30%且不高于42%，经查审批档案，案涉合同记载的规划设计条件的主要技术指标为建筑密度≤42%，且佛山市顺德区发展规划和统计局在该宗地的《国有（集体）土地使用权补办出让（流转）联合审批表》中没有加具该宗地的建筑密度不低于30%的意见；2.该宗土地权属人如在440606-2007-000485-补07《国有土地使用权出让合同补充协议》签订后至《顺德区人民政府关于同意陈村镇岗北片配套服务区控制性详细规划的批复》印发前，即2013年1月8日至2013年6月26日期间提出办理建设工程规划许可申请，地块项目的建（构）物设计方案在符合《国有土地使用权出让合同》条款及合同附注的规划设计条件附件、相关规划管理规定的前提下是可以办理建设工程规划许可证的，但土地权属人在此期间并没有提出申请；3.2013年6月26日至2017年1月9日期间，该宗地的土地权属人未向佛山市顺德区发展规划和统计局提出该宗地的建设工程规划许可申请，佛山市顺德区发展规划和统计局也没有核发该宗地的建设工程规划许可证。2018年8月30日，原顺德区国土局向顺德区人民政府提交《佛山市顺德区国土城建和水利局关于批准佛山市顺德国通物流城有限公司地块土地闲置处置方案的请示》，认为案涉地块因自身原因超过合同约定动工日期满两年未开发，符合无偿收回的条件，拟采用无偿收回国有建设用地使用权的方式进行处置。2018年9月17日，顺德区人民政府作出顺府复〔2018〕77号《佛山市顺德区人民政府关于同意佛山顺德国通物流城有限公司地块土地闲置处置方案的批复》，同意原顺德区国土局认定原告的地块属土地使用权人自身原因造成闲置，并由原顺德区国土局按规定采用无偿收回国有建设用地使用权的方式进行处置。2018年9月29日，原顺德区国土局作出案涉的1号决定书，并于2018年10月15日通过留置送达的方式送达给原告。另查，2013年6月24日，顺德区人民政府作出顺府复〔2013〕14号《顺德区人民政府关于同意陈村镇岗北片配套服务区控制性详细规划的批复》，原则同意佛山市顺德区发展规划和统计局送来的《陈村镇岗北片配套服务区控制性详细规划》。2016年2月22日，顺德区人民政府作出顺府复〔2016〕21号顺德区人民政府关于同意《陈村镇白陈路石洲片区控制性详细规划的批复》，原则同意佛山市顺德区发展规划和统计局送来的《陈村镇白陈路石洲片区控制性详细规划》。再查，2012年7月14日，原告与顺德区陈村镇土地储备发展中心（以下简称陈村土储）签订《国有土地使用权收购合同》，合同约定陈村土储收购原告381288.35平方米的用地。2014年1月27日，原告与陈村土储签订《补充协议》。另，2014年8月19日，陈村镇国土城建和水利局向原告发出一份《关于支付石洲工业区“三旧”改造单元规划设计合同费用的函》，该函认为原告已向其发出了《关于同意垫付石洲工业区“三旧”改造单元规划设计合同费用的函》，请原告按进度支付第一期费用56400元。同年9月25日，原告向陈村镇国土城建和水利局支付了56400元。因机构改革，原顺德区国土局不再保留，其诉讼主体资格由佛山市自然资源局承接。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《闲置土地处置办法》第四条第一款规定：“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”根据粤机编[2009]21号、粤国土资办公发〔2010〕232号文，原顺德区国土局作为市、县国土资源主管部门，依法享有对闲置土地作出决定的法定职权。本案中，原告认为在调查中以陈村镇国土城建和水利局名义发函调查，因此被告作出的案涉认定属于超越职权。本院认为，本案中，被告在作出对外的所有行政行为均以原顺德区国土局的名义盖章确认，而其中调查委托有业务指导的陈村镇国土城建和水利局进行并无不当，且顺德区规划部门的回复亦是对客观事实的一种回复，若以此判定被告缺乏职权依据本院不予支持。综上，原顺德区国土局具有作出案涉决定的职权依据。关于程序方面。《闲置土地处置办法》第五条规定：“市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。”第七条规定：“市、县国土资源主管部门履行闲置土地调查职责，可以采取下列措施：（一）询问当事人及其他证人；（二）现场勘测、拍照、摄像；（三）查阅、复制与被调查人有关的土地资料；（四）要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明。”第九条规定：“经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。”根据上述规定，原顺德区国土局作出闲置土地认定前应进行调查核实。本案中，原顺德区国土局在作出涉案闲置认定书前，向相关行政部门核实是否存在影响涉案宗地动工开发的情形，向原告发出《闲置土地调查通知书》，告知原告涉案宗地涉嫌为闲置土地，将进行调查，要求原告提交土地权利证明文件和用地审批情况、地块未动工开发的原因说明及辅证材料等，并制作调查笔录，到现场进行核查拍照，比对历年影像图（卫片图）等，符合上述规定，程序正当。此外，原顺德区国土局作出案涉行政行为前，告知原告听证的权利，并依照原告的申请举行听证会，听取原告的意见，听证结束后就原告的异议再次征询规划部门的意见。最后原顺德区国土局认为原告提出的理由不符合法律规定，遂拟定闲置处理方案报经顺德区人民政府批准，作出案涉1号决定书，上述程序亦符合《闲置土地处置办法》第十四条第二款的规定，程序合法。原告提出合同约定原告应在2015年1月9日前动工，而原顺德区国土局在2015年8月26日进行土地闲置调查，原告超过动工时间未满一年。本院认为，闲置土地的认定包括土地使用权人超过合同的约定动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。那么案涉的土地根据合同的约定，原告本应在2015年1月9日前动工，可原告并未在约定的时间内动工，原顺德区国土局虽然在动工时间未满一年内发出调查通知书，但这仅是认为原告涉嫌闲置土地，希望原告对未动工的原因作出一个解释，并未对原告是否闲置土地的行为进行认定，因此原顺德区国土局于2015年8月26日发出《闲置土地调查通知书》并无不当。原告认为闲置土地必须是超过动工开发期满一年后才能进行调查系对法条的错误理解，本院不予支持。至于原告认为原顺德区国土局认定原告构成土地闲置前并未向原告进行闲置土地调查的问题。本院认为，原顺德区国土局发出《闲置土地调查通知书》后，依职权对原告工作人员梁德志进行了调查，因此并不存在未听取原告意见的情况。原顺德区国土局调查后针对原告提出的问题亦向规划部门发函征询其意见。因此并不存在原告所述剥夺陈述申辩的权利。至于原告认为根据国土资源部《国土资源行政处罚办法》第三十二条的规定，原顺德区国土局应在六十日内作出行政处罚，因此原顺德区国土局程序违法。本院认为，诚然，根据国家土地管理局印发［1997］国土［法］字第153号《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》的通知，案涉决定属于行政处罚的范畴，但《国土资源行政处罚办法》与《闲置土地处置办法》均系国土资源部制定的部门规章，在同一位阶的情况下，种属冲突特别法优先。闲置土地的处置属于特别的规定，因此原顺德区国土局适用《闲置土地处置办法》办理本案并无不当，本院予以确认，而该办法并未规定办理的期间，故原告的上述意见本院不予采纳。综上，原顺德区国土局作出的案涉决定程序合法。关于事实认定和法律适用的问题。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条及《闲置土地处置办法》第十二、十三、十四条的规定，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权，但是因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的除外。根据《闲置土地处置办法》第八条的规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形。根据上述规定，对于国有建设用地使用权人超过有偿使用合同或者划拨决定书约定的动工期限未动工开发，满两年的要无偿收回；但如果是属于政府及政府有关部门的原因或者不可抗力导致开发延迟的，则应当采取延长动工开发期限、调整土地用途规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回、置换土地等方式处置，以促进国有建设用地的有效利用。因此，判断原顺德区国土局作出的案涉行政行为是否合法，首先要解决的系原告未动工开发是否系政府的原因。本案中，原告认为土地闲置原因是政府的原因，而非原告自身原因，主要理由：1.因控制性详细规划的调整导致闲置；2.陈村土储启动三旧改造致使原告地块始终无法报建开发建设；3.涉案地块要预留市政地下管网的建设土地，致使无法进行打桩施工。对此本院作如下分析：第一，根据庭审查明，案涉地块在2013年因控规调整为商业用地，而原告所使用地块土地用途为工业用地，因此按理来说应属于《闲置土地处置办法》第八条属于政府行为造成动工开发延迟。但根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”以及《协议出让国有土地使用权规定》第十六条的规定：“以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。”《闲置土地处置办法》第八条规定：“属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发迟延的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料……”由此可见，即便规划用途变更，原告应当先向市、县国土资源主管部门说明原因，经审核属实，原告完全可申请变更土地用途进行开发建设，原告并非没有路径可循。而本案中，未有任何证据显示原告向市、县国土资源主管部门提供土地闲置的说明材料或申请变更土地用途，亦未有证据证明已向规划部门申请报建。因此原告将上述原因归责于政府本院不予支持。原告还认为因规划条件导致原告无法开发涉案土地时，原顺德区国土局有义务与原告协商，本院认为这一义务履行的前提必须系原告应当先向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实后，市、县国土资源主管部门才能够与原告协商，而本案中原告并未提交任何说明材料给市、县国土资源主管部门审核，因此市、县国土资源主管部门无法履行之后的协商义务。因此原告的上述意见本院不予支持。第二，经过庭审查明，陈村镇实施“三旧”改造仅仅是陈村镇政府的一个构想及设计，并未经过任何政府的审批。况且所谓“三旧”改造系对旧城镇、旧厂房、旧村庄进行改造。而原告所占有的系单纯一块土地，并不属于“三旧”改造的情形。原告作为一个企业，应当知晓只有政府职能部门审批同意，“三旧”改造的范围才能够确定，亦应当衡量闲置开发风险与参与“三旧”改造构想的风险。因此，“三旧”改造并不是案涉土地不能开发的原因。第三，本案中，原告所提供的地下管网的证据材料本院不予采纳，因此未有证据显示因地下管网的原因导致原告无法建设或建筑密度无法达到30%。退一步说，即便存在建筑密度无法达到30%，原告完全可向国土部门提出变更土地用途的意见或修改合同条款，由国土部门依法进行处理。而本案中，未有任何证据显示原告向规划部门申请报建，亦未有证据显示原告向国土部门提出修改合同条款，原告怠于履行的义务导致土地长达十多年的闲置状态。再者，从原告土地被收储后，原告土地的四至及面积原告清楚知晓，在明知的情况下，原告还签订07、08号补充协议，那么协议条款的约定应当视为原告对开发建设土地的一个预判，而在原告未付诸任何申报的前提下将所有不能开发的责任归于政府，这明显与事实不符。第四，从证据角度来分析。本案中，原顺德区国土局所作的《闲置土地认定书》因原告未复议或诉讼而生效。该《闲置土地认定书》在本案中虽是原顺德区国土局所作的行政行为，但针对本案来说是一份证据。从该认定书内容来看，该认定书已确认“闲置原因为土地使用权人自身原因导致土地闲置。”因此在该认定书具有法律效力的情况下，本院对该认定书的证明力及证明内容予以确认，该认定书能够反映涉案土地闲置系因原告自身原因所导致。经上文分析，原顺德区国土局作出案涉决定书所认定的事实清楚、证据充分，本院予以支持。最后关于法律适用的问题。《闲置土地处置办法》第十四条规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。”涉案土地属于未动工开发满两年，闲置主要原因为原告自身原因造成，因此，原顺德区国土局作出《收回国有建设用地使用权决定书》，符合上述法律规定，原顺德区国土局所适用的法律正确。综上，原顺德区国土局作出案涉决定书所认定的事实清楚，适用法律正确，本院予以确认。原告要求撤销理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告佛山顺德国通物流城有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告佛山顺德国通物流城有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  吴嘉敏审 判 员  陈 威人民陪审员  郑鸿加二〇一九年八月八日书 记 员  胡怿之