贵州省毕节市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019)黔05行初32号原告肖万武，男，汉族，1965年9月27日出生，住湖南省攸县。委托代理人（一般授权）杨丽琴，贵州威迪（贵阳）律师事务所专职律师。被告大方县人民政府。住所地：大方县慈善街。法定代表人陈萍，该县县长。委托代理人（特别授权）秦云，大方县工业和信息化局副局长。委托代理人（特别授权）傅宗华，贵州业精律师事务所专职律师。第三人贵州大西南矿业有限公司。住所地：金沙县城关镇外寨村。法定代表人李国强，该公司总经理。委托代理人（特别授权）唐彤，贵州公达律师事务所专职律师。委托代理人（特别授权）卢思江，贵州公达律师事务所专职律师。原告肖万武因与被告大方县人民政府行政协议纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，并于2019年5月8日公开开庭审理了本案。原告肖万武之委托代理人杨丽琴，被告大方县人民政府委托代理人秦云、傅宗华，第三人贵州大西南矿业有限公司委托代理人唐彤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告肖万武诉称：大方县星宿乡宏福煤矿（以下简称宏福煤矿）坐落于大方××星宿乡龙山村境内，于2008年下半年建成，并办理了安全生产许可证、煤炭生产许可证，属六证齐全的生产矿井。采矿许可证有效期为2011年10月至2017年1月止。2011年6月11日，贵州省人民政府办公厅下达了《毕节地区煤矿生产建设关停计划的通知》（黔府办发电[2011]159号），大方县星宿乡宏福煤矿被列为“关闭”煤矿。2012年11月8日，被告作为丙方、第三人作为甲方、原告作为乙方签订了《资源整合框架协议》，以解决宏福煤矿关闭问题，协议约定被告将宏福煤矿交由第三人下属大方县安益煤矿进行异地资源整合，并上报贵州省人民政府、省能源局、省国土厅批准（即被告在大方县安益煤矿周边有煤炭资源的地方，依据政策规定扩界不少于3平方公里的矿界给宏福煤矿），然后由第三人补偿3000万元人民币给宏福煤矿，在第三人扩界报告获批后，对所扩界部分资源价款应缴额与宏福煤矿资源价款进行冲抵后，超过部分由第三人补足。协议签订后，第三人向原告支付了200万元预付款，余款待贵州省人民政府、省能源局、省国土厅正式批文确定宏福煤矿交由大方县安益煤矿进行异地资源整合后45个工作日内由第三人一次性支付给肖万武。协议签订后，被告未按照约定将宏福煤矿交由大方县安益煤矿进行异地资源整合，未及时上报贵州省人民政府、省能源局、省国土厅批准，导致宏福煤矿一直处于停产待整状态，第三人亦迟迟未付余款，致使宏福煤矿承担高额费用。原告认为，被告未按《资源整合框架协议》的约定履行义务，给原告造成了损失，遂诉至人民法院，请求判决被告赔偿未按照约定履行《资源整合框架协议》造成原告的直接经济损失900万元，并判决本案诉讼费用由被告承担。被告大方县人民政府辩称：原告与罗志龙等人投资的宏福煤矿因政策原因于2011年7月11日被关闭，为妥善解决该煤矿关闭后的相关事宜，被告主动联系第三人收购宏福煤矿，并将宏福煤矿交由第三人下属的大方县安益煤矿进行异地资源整合作为收购条件。2012年11月8日，以第三人为甲方、肖万武为乙方、被告为丙方共同签署了《资源整合框架协议》，约定被告的义务为：将已关闭的宏福煤矿交由第三人收购，被告愿意在大方县安益煤矿周边有煤炭资源的地方依据政策规定，依据政策规定扩界不少于3平方公里的矿界给大方县安益煤矿进行异地资源整合，并上报省政府、省能源局、省国土厅批准。根据协议精神，宏福煤矿与第三人于2013年11月5日签订了《煤矿转让协议》，由第三人以3000万元人民币收购宏福煤矿所有资产。在被告的积极作为下，宏福煤矿的关闭、收购等事宜全部办理完毕。《资源整合框架协议》签订后，被告于2012年9月11日将《大方县人民政府关于请求转报解决大方星宿乡宏福煤矿“关”后有关遗留问题的请示》报毕节市人民政府，毕节市人民政府于2012年9月17日将《毕节市人民政府关于转报大方县人民政府关于请求转报解决大方星宿乡宏福煤矿关后有关遗留问题的函》报送贵州省煤矿证照及相关事宜联合审批联席会议办公室。之后，因资源整合牵涉部门多、政策变化大等原因，未得到省直相关部门的及时回复，为解决原告实际困难，被告又于2013年10月23日将《大方县人民政府关于在煤矿企业兼并重组工作中将大方县星宿乡宏福煤矿计为一个矿权的请示》报省能源局。至此，被告已积极按照《资源整合框架协议》的约定履行职责，原告主张被告未按约履行义务与客观事实不符。据了解，肖万武在与第三人履行双方签订的《煤矿转让协议》过程中，第三人按照煤矿资源整合的程序，在接受宏福煤矿及相关证照、资料后，积极到省能源局、省国土厅、省煤矿证照及相关事宜联合审批联席会议办公室办理相关手续，履行了约定的义务。至于未支付部分，系因国家产业政策的不断变化、调整，导致整合手续没有得到省政府有关职能部门的审批，不满足《煤矿转让协议》约定的支付条件。由于县级人民政府不具备矿产资源勘探、开采、整合、办证等职能，被告按照约定按程序上报，已完全、充分履行了《资源整合框架协议》约定的义务，且在履行过程中，被告未损害原告的任何利益，未给原告造成任何损失，未侵犯原告的任何权利。综上，原告请求被告赔偿其直接经济损失900万元无事实及法律依据，请求人民法院予以驳回。第三人贵州大西南矿业有限公司述称：2012年，原告投资的宏福煤矿因政策原因被政府关闭，为了得到煤矿关闭补偿，肖万武多次找到被告和省能源局，被告最终找到第三人帮助宏福煤矿进行兼并重组。第三人为了解决政府之难，同意用第三人下属大方县安益煤矿与宏福煤矿进行异地资源整合，三方签订了《资源整合框架协议》，并在此基础上，第三人与原告于2013年11月5日签订了《煤矿转让协议》，于2013年12月23日签订了《补充协议》。第三人从2012年11月30日起至今，已向原告支付了25,726,697.00元。协议签订后，原告仅是将宏福煤矿的证照及公章移交给第三人，并未配合第三人办理大方县安益煤矿扩界3平方公里的矿区面积进行整合，且原告还主动向贵州省国土资源厅发函阻止第三人对宏福煤矿的整合工作。原告的这一行为严重违反协议约定，严重损害第三人的合法权益，给第三人造成了严重财产损失，导致大方县安益煤矿未能在2018年12月31日前整合完毕，且原告还私自将政府奖励给第三人的关闭资金100万元领走。第三人在2018年10月11日起诉了原告，双方在大方县人民法院达成调解协议，由原告办理宏福煤矿注销手续，第三人支付宏福煤矿转让款尾款4,273,303.00元。现第三人已按照调解书约定支付了全部的转让款，但大方县安益煤矿采矿许可证仍未完成办理。在整个事件处理过程中，被告积极帮助原告整合宏福煤矿，如果不是被告，第三人也不可能以这么高的价格收购一个关闭指标。现被告正在积极帮助、协调第三人、原告和贵州省自然资源部门完成大方县安益煤矿的整合工作，使安益煤矿能够早日颁发新的采矿许可证。第三人就本案事实作上述陈述，请求人民法院依法裁判。被告大方县人民政府在法定期限内向本院提交了以下证据并经庭审举证、质证：第一组证据：1、统一社会信用代码证书；2、法定代表人身份证明。证明目的：被告机构合法、法定代表人职务等基本信息。原告质证：无异议。第三人质证：无异议。第二组证据：1、资源整合框架协议；2、煤矿转让协议；3、补充协议。证明目的：1、原告、第三人及被告的权利义务；2、原告与第三人就涉案煤矿的收购达成一致，不存在停产待整的事实。原告质证：达不到被告的证明目的，被告没有按照协议约定在大方县安益煤矿周边有煤炭资源的地方依据政策规定矿界不少于3平方公里的矿界给大西南矿业有限公司下属的大方县安益煤矿进行异地资源整合，也没有及时上报贵州省人民政府、省能源局、省国土厅批准，原告与第三人达成的收购协议并不能证明被告履行了协议的约定，同时原告与第三人的收购协议并未履行完毕。在2018年12月还因为该收购协议产生诉讼，原告的权利并未得到保护。第三人质证：三性无异议。第三组证据：1、方府呈[2012]36号文件；2、毕府函[2012]57号文件；3、方府呈[2013]70号文件；4、承诺书。证明目的：被告已按框架协议的约定，履行上报解决资源整合的义务，并承诺待省政府批复县政府相关报告后，及时组织实施。原告质证：对该组证据真实性无异议，但达不到被告的证明目的，也不能证明被告依照框架协议履行义务，该三份文件均是针对原告等人在当时的十八大期间在贵阳××××等地进行信访而作出的请示答复，三份文件里面大量的内容是涉及信访解决事项。第三质证：无异议。原告为了证明其主张，向本院提交了以下证据并经庭审举证、质证：第一组证据：1、肖万武居民身份证；2、工商注册登记；3、工商信息；4、采矿许可证、大方县人民政府方府呈[2013]70号文件；5、《资源整合框架协议》。证明目的：1、原告的自然身份情况、原告系大方县星宿乡宏福煤矿法人及煤矿已被注销的事实，原告主体资格适格。2、证明大方县星宿乡宏福煤矿已被强行关闭。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十六条第三款之规定，原告肖万武作为煤矿法人，可以依法提起诉讼。3、被告与原告及第三人签订《资源整合框架协议》后被告未按照协议约定履行的事实。被告质证：对该组证据真实性。合法性无异议，但达不到原告的证明目的。第三人质证：对该组证据真实性。合法性无异议，但达不到原告的证明目的。第二组证据：补充协议及收据。证明目的：1、证明第三人直接支付原告的债权人王军辉本金及高利息1850万元。2、证明被告不依法履行协议造成原告多承担本金利息的事实。被告质证：真实性、合法性无异议，但达不到原告的证明目的。第三人质证：真实性、合法性无异议，但达不到原告的证明目的。第三组证据：大方县劳动人事争议仲裁委员会仲裁裁决书、贵州省国土资源厅黔国土资矿政函（2018）513号、（2018）641号复函。证明目的：1、原告煤矿差欠工人工资185,809.00元。2、大方县星宿乡宏福煤矿于2018年还要求贵州省国土厅提供大方县安乐乡安益煤矿扩界批复文件。3、大方县政府协议签订至2018年仍然未按照约定履行在大方县安益煤矿周边有煤炭资源的地方依据政策规定扩界不少于3平方公里的矿界给大西南矿业有限公司下属的大方县安益煤矿进行异地资源整合，并上报贵州省人民政府、省能源局、省国土厅批准，导致原告煤矿一直处于停产待整状态，每天要承担高额利息和相关费用。被告质证：真实性、合法性无异议，但与原告的诉讼请求无关联性。第三人质证：真实性、合法性无异议，但与原告的诉讼请求无关联性。第四组证据：1、承诺书。2、《关于贵州省大方县人民政府违规关停宏福煤矿不作为的补偿请求报告》。3、《关于请求及时解决大方县星宿乡宏福煤矿“关”后遗留问题的报告》。证明目的：1、被告于2012年11月就承诺立即将大方县星宿乡宏福煤矿与贵州大西南矿业有限公司下属的大方县安乐乡安益煤矿兼并重组方案上报市、省政府审批，获批准后及时组织实施，然而至今仍未履行。2、原告于2016年向纪律监察委员会和地区工业和能源委员会反映被告不履行协议等行为的材料。被告质证：对承诺书的真实性、合法性没有异议，但证明目的有异议，该承诺书证明县人民政府不仅履行了框架协议约定的义务，同时已政府承诺的形式及时推动了宏福煤矿与安益煤矿的整合，积极作为；剩余证据与本案无关，达不到原告的证明目的。第三人质证：对承诺书的真实性、合法性没有异议，但证明目的有异议，该承诺书证明县人民政府不仅履行了框架协议约定的义务，同时已政府承诺的形式及时推动了宏福煤矿与安益煤矿的整合，积极作为；剩余证据与本案无关，达不到原告的证明目的。第五组证据：湖南省攸县人民法院（2018）湘0223民初2657号、2613号民事调解书、大方县人民法院（2018）黔0521民初744号民事判决书。证明目的：1、原告煤矿向夏德良借款45万元的事实。2、证明煤矿停产期间产生债权债务的事实。被告质证：对真实性、合法性无异议，但与本案无关联，达不到原告的证明目的。第三人质证：对真实性、合法性无异议，但与本案无关联，达不到原告的证明目的。第六组证据：贵州省大方县人民法院（2018）黔0521民初289号、290号民事判决书。证明目的：法院判决认定原告煤矿安排工人看守关闭煤矿生产设备、房屋等设施的事实，并判决支付工人费用113,100.00元的事实。被告质证：与本案无关联性，达不到原告的证明目的。第三人质证：与本案无关联性，达不到原告的证明目的。第七组证据：收据三张。证明目的：1、原告煤矿支付看守煤矿工人工资697,000.00元的事实。2、煤矿关停达四五年之久，一直未得到被告的及时解决，被告未依法履行协议造成了原告产生的损失。被告质证：与本案无关联性。原告质证：与本案无关联性。第八组证据：大方县供电局电费清单。证明目的：1、煤矿2007年至2014年交纳电费186,00.00元的事实。2、煤矿一直处于关停待整的状态，并产生了费用的损失。被告质证：与本案无关联性。第三人质证：与本案无关联性。第九组证据：大方县人民法院（2014）黔方民商初字第5号民事判决书。证明目的：1、法院判决确定晏根生退股成立，并判决原告支付晏根生继承人148.3万元，并已执行完毕。2、晏根生已经不是宏福煤矿的股东，不能成为本案的当事人。被告质证：与本案无关联性，达不到原告的证明目的。第三人质证：与本案无关联性，达不到原告的证明目的。第三人贵州大西南矿业有限公司向本院提交了以下证据并经庭审举证、质证：贵州省大方县（2018）黔0521民初4473号民事调解书。证明目的：第三人与原告达成煤矿转让协议以后，由于原告自身债务纠纷众多，并且发函到贵州省国土资源厅阻止第三人对宏福煤矿进行整合，导致第三人在2018年12月31日之前无法完成安益煤矿的整合手续，第三人在2018年10月11日向大方县人民法院起诉本案原告，要求本案原告积极配合办理宏福煤矿的整合注销手续，该案经大方县人民法院调解，现在第三人已经把宏福煤矿转让尾款4,273,303.00元以及额外补偿的100万元全部支付给本案原告，但是由于本案原告之前发函到国土厅，阻止办理安益煤矿的整合，错过了办理的时间，导致现在第三人名下安益煤矿整合仍未完成。原告质证：达不到第三人的证明目的，反而说明了本案被告未依法履行框架协议，导致原告与第三人在2018年10月产生纠纷，是否达成了调解协议，不能说明被告履行了协议，同时说明一下原告2018年7月28日发函到省国土资源厅，并不是阻止安益煤矿整合，而是省国土资源厅回复函中要求原告肖万武亲自提供相关材料到国土厅进行办理。被告质证：对三性无异议。为了查明本案事实，本院责令第三人贵州大西南矿业有限公司向本院提交贵州省煤矿企业兼并重组工作领导小组办公室、贵州省能源局于2014年6月24日下发的黔煤兼并重组办[2014]42号《关于对贵州大西南矿业有限公司煤矿企业兼并重组实施方案的批复》，并组织各方当事人对该证据发表质证意见。原告质证：对该份证据的真实性无异议。但不能证明被告履行了协议约定的义务。煤炭整合各级政府都是责任主体，整合过程是多环节的综合过程，涉及多个行政主体。被告负责落实、实施，但被告在整合过程中并未组织实施并进行补偿，亦未履行《资源整合框架协议》约定的义务。相反证明了被告未依法履行协议，而是第三人自己就相关整合问题进行呈报。被告质证：对黔煤兼并重组办[2014]42号《关于对贵州大西南矿业有限公司煤矿企业兼并重组实施方案的批复》的真实性、合法性、关联性无异议。对《贵州大西南矿业有限公司主体企业兼并重组实施方案专家咨询意见》证据三性无从考证。请人民法院依法核实认证。第三人质证：对该份证据三性均无异议。恰好证明宏福煤矿与大方县安益煤矿已兼并重组成为贵州大西南矿业有限公司大方县安乐乡安益煤矿，该兼并行为符合贵州省兼并重组有关政策、规定及要求。本院对各方当事人提交的证据认证如下：原告提交的第三组证据中大方县劳动人事争议仲裁委员会仲裁裁决书、第五、六、七、八组证据与本案无关联性，本院不予采纳。原、被告及第三人提交的其余证据均与本案具有关联性，本院依法予以确认。经审理查明：宏福煤矿属普通合伙企业，原告肖万武系宏福煤矿的执行事务合伙人。2011年，宏福煤矿办理了采矿许可证，有效期为2011年10月至2017年1月止。同年，宏福煤矿因政策原因被关闭。为解决宏福煤矿债务纠纷，宏福煤矿通过与大方县人民政府协商，大方县人民政府同意将宏福煤矿交由贵州大西南矿业有限公司下属大方县安益煤矿进行异地资源整合，并同意上报贵州省人民政府、省能源局、省国土厅批准（即大方县人民政府愿意在大方县安益煤矿周边有煤炭资源的地方依据政策规定扩界不少于3平方公里的矿界给大方县安益煤矿进行异地资源整合，并上报贵州省人民政府、省能源局、省国土厅批准）。2012年11月8日，贵州大西南矿业有限公司作为甲方、宏福煤矿作为乙方、大方县人民政府作为丙方就上述协商事宜签订了《资源整合框架协议》，协议约定：甲方同意异地整合，在整合的面积不低于3平方公里后向乙方补偿3000万元人民币。在协议签订后三个工作日内，甲方先向乙方支付200万元人民币的预付款，余款待异地资源整合后四十五个工作日内一次性支付乙方。同时，协议第四条约定：甲方异地整合宏福煤矿矿区面积不少于3平方公里的煤炭资源如未得到省政府、省国土资源厅、省能源局的批准，对于甲方已支付给乙方200万元人民币的预付款，丙方同意由其直接负责偿还。第六条约定：如果甲方没有用宏福煤矿异地整合，而是根据煤炭产业政策自己申请大方县安益煤矿扩界的，则协议约定各项无效，甲方已向乙方支付的200万元人民币，仍由丙方负责退还甲方。《资源整合框架》协议签订后，被告于2012年9月11日将《大方县人民政府关于请求转报解决大方星宿乡宏福煤矿“关”后有关遗留问题的请示》（方府呈[2012]36号）报毕节市人民政府，毕节市人民政府于2012年9月17日将《毕节市人民政府关于转报大方县人民政府关于请求转报解决大方星宿乡宏福煤矿关后有关遗留问题的函》（毕府函[2012]57号）报送贵州省煤矿证照及相关事宜联合审批联席会议办公室。之后，被告又于2013年10月23日将《大方县人民政府关于在煤矿企业兼并重组工作中将大方县星宿乡宏福煤矿计为一个矿权的请示》（方府呈[2013]70号）报省能源局。原告肖万武认为，被告未按照《资源整合框架协议》约定履行“在大方县安益煤矿周边有煤炭资源的地方依据政策规定扩界不少于3平方公里的矿界给大方县安益煤矿进行异地资源整合，并上报贵州省人民政府、省能源局、省国土厅批准”的义务，导致原告煤矿一致处于停产待整状态，给原告造成了损失，遂诉至本院，请求判如所诉。另查明，2014年6月24日，贵州省煤矿企业兼并重组工作领导小组办公室、贵州省能源局针对第三人呈报的《贵州大西南矿业有限公司煤矿企业兼并重组实施方案》（大西南矿业[2014]4号），组织相关市（州）、县（市区）人民政府及有关部门、兼并重组工作领导小组相关成员单位和专家组联合审查，并经省人民政府同意，下发了黔煤兼并重组办[2014]42号《关于对贵州大西南矿业有限公司煤矿企业兼并重组实施方案的批复》，批复所附“兼并重组后保留煤矿”表中显示，大方县安乐乡安益煤矿与大方县星宿乡宏福煤矿兼并重组后暂定名称为贵州大西南矿业有限公司大方县安乐乡安益煤矿。再查明，宏福煤矿已于2018年7月23日经核准注销。本案的争议焦点为：1、原告的起诉是否符合起诉条件；2、原告的诉讼请求是否应当得到支持。本院认为，首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，肖万武作为宏福煤矿原执行事务合伙人，在宏福煤矿经核准注销后，其与涉案《资源整合框架协议》有利害关系，有权提起诉讼。其次，原告肖万武的诉讼请求为“判决被告赔偿未按照约定履行《资源整合框架协议》造成原告的直接经济损失900万元”。本案中，大方县人民政府作为一级政府机关，为解决宏福煤矿被关闭后的债务问题，经过沟通协调，由原、被告及第三人签订了《资源整合框架协议》，从协议约定的内容来看，原告仅对第三人负有义务，即异地资源整合后，原告拥有的采矿许可证及采矿权依法转归第三人，原告亦享有异地资源整合后由第三人对其补偿3000万人民币的权利。但协议并未约定原告对被告负有任何义务，亦未约定在任何情况下被告应当对原告负担补偿、赔偿责任，因此，原告无权基于《资源整合框架协议》向被告主张权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”之规定，原告的起诉无事实根据，不符合法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”之规定，依法应当驳回原告的起诉。基于原告起诉不符合法定起诉条件，故本院不再对第二个争议焦点进行审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告肖万武的起诉。案件受理费50.00元，全额退还原告肖万武。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长 陆 川审判员 吴 岚审判员 黄塑希二〇一九年八月二十六日法官助理洪运佳书记员蒋琼