河南省郑州市中原区人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0102行初129号原告闫麦秀，女，1968年6月29日出生，汉族，无业，住所地郑州市。委托代理人邬宏威，北京威泽律师事务所律师。被告郑州市自然资源和规划局，住所地河南省郑州市中原区淮河西路22号。法定代表人孙建功，职务局长。委托代理人王建法，郑州市自然资源和规划局工作人员。委托代理人李童，北京大成（郑州）律师事务所律师。被告河南省住房和城乡建设厅，住所地河南省郑州市郑东新区郑开大道89号。法定代表人吴浩，职务厅长。委托代理人黄坤，河南省城乡建设厅工作人员。原告闫麦秀诉被告郑州市自然资源和规划局建设工程规划许可、被告河南省住房和城乡建设厅行政复议一案，于2019年1月2日向郑州市金水区人民法院提起行政诉讼，金水区人民法院于2019年2月12日以没有管辖权为由，将案件移送至本院。本院于2019年3月5日立案后向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年8月13日公开开庭审理了本案，原告闫麦秀及其委托代理人邬宏威，被告郑州市自然资源和规划局委托代理人王建法、李童，被告河南省住房和城乡建设厅委托代理人黄坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2018年7月27日，原告为位于郑州市二七区侯寨乡八卦庙村七组南边的房屋向被告郑州市自然资源和规划局申请办理建设工程规划许可证的申请，可被告郑州市自然资源和规划局收到原告的申请后于2018年8月6日作出了郑城规许不予决字〔2018〕3号不予行政许可决定书。原告对被告郑州市自然资源和规划局作出的决定不服，于2018年10月5日向被告河南省住房和城乡建设厅提起行政复议申请，但被告河南省住房和城乡建设厅没有查明本案基本事实，就直接作出了豫建复决〔2018〕54号行政复议决定，维持被告郑州市自然资源和规划局作出的郑城规许不予决字〔2018〕3号不予行政许可决定的行政行为。综上所述，二被告作出的行政行为认定事实错误、行政程序违法、适用法律错误，依法应予撤销。原告请求判令：1.依法撤销被告郑州市自然资源和规划局做出的郑城规许不予决字〔2018〕3号不予行政许可决定书;2.依法判令被告郑州市自然资源和规划局受理原告的建设工程规划许可证申请书的申请；3.依法撤销被告河南省住房和城乡建设厅作出的豫建复决〔2018〕54号行政复议决定书。原告向本院提交以下证据：1.建设工程规划许可证申请书，证明原告向被告郑州市自然资源和规划局申请的内容和时间；2.郑城规不予决字〔2018〕3号不予行政许可决定书，证明被告作出决定的法律依据与作出本案答辩时的法律依据相互矛盾，其违反了禁止反言的法律原则，也证明其适用法律严重错误，因为上述法律并没有规定在清零区域的建筑不能办理规划许可，更没有规定可以做出不予许可的决定；3.行政复议申请书；4.豫建复决〔2018〕54号行政复议决定书；证据3、4证明原告向被告河南省住房和城乡建设厅发出涉案的复议申请，其没有查明本案事实，维持涉案的决定明显违法；5.EMS邮政快递，证明原告向被告郑州市自然资源和规划局发出申请的时间；6.EMS查询单，证明被告河南省住房和城乡建设厅向原告发出行政复议决定的时间。被告郑州市自然资源和规划局辩称：一、被告郑州市自然资源和规划局依法享有城乡规划行政管理的相应职权。依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，被告郑州市自然资源和规划局作为郑州市的城乡规划行政主管部门，主管郑州市的规划管理工作，依法享有法律赋予的各项职权。二、原告申请事项不符合建设工程规划许可的条件，被告郑州市自然资源和规划局作出不予行政许可决定书认定事实清楚，适用法律正确。根据《郑州市城乡规划管理条例》第四十三条第二款的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设的，建设单位或者个人应当无条件自行拆除，其费用自负。本案原告申请的建设项目系未批先建，不符合建设工程规划许可的条件，故被告郑州市自然资源和规划局作出不予行政许可的决定合法有据。综上，原告申请事项不符合办理建设工程规划许可的条件，被告郑州市自然资源和规划局依法作出不予行政许可决定书，该行政行为认定事实清楚，适用法律正确，恳请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告郑州市自然资源和规划局向本院提交以下证据和依据：1.建设工程规划许可证许可申请书；2.挂号信信封；3.中共郑州市委办公厅、郑州市人民政府办公厅关于印发《郑州市城市精细化建设管理20项重点工作推方案》的通知（郑办〔2016〕2号）；4.关于加快推进重点区域拆迁清零工作的通知；5.郑城规许不予决字〔2018〕3号不予行政许可决定书。证据1-5证明：原告闫麦秀申请事项涉及的建筑物系未批先建，且申请事项所在区域已被列入城市棚户区改造重点区域拆迁清零计划，不符合建设工程规划许可的条件，故原郑州市城乡规划局作出不予行政许可的决定合法有据。依据：《郑州市城乡规划管理条例》第四十三条，《河南省实施城乡规划法办法》第四十五条。被告河南省住房和城乡建设厅辩称：被告河南省住房和城乡建设厅所作复议决定认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，原告的诉讼请求缺乏事实和法律根据，依法应予以驳回。一、被告河南省住房和城乡建设厅所作复议决定程序合法。被告河南省住房和城乡建设厅2018年10月8日收到原告提出的行政复议申请后，经审查后于当日立案受理其复议申请，并向郑州市城乡规划局发送行政复议申请书副本及行政复议答复通知书。同年10月17日，郑州市城乡规划局向被告河南省住房和城乡建设厅提交了答辩状。在被告河南省住房和城乡建设厅审理该案期间，原告于同年11月1日以其已向法院起诉当地村委会不履行职责为由向被告河南省住房和城乡建设厅申请中止复议，被告河南省住房和城乡建设厅经审查认为其中止理由不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款之规定，决定继续审理。被告河南省住房和城乡建设厅于2018年12月4日作出《复议决定》，依法向原告送达并告知救济的途径与期限。故被告河南省住房和城乡建设厅所作复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的程序。二、被告河南省住房和城乡建设厅所作复议决定认定事实清楚、证据确凿。经被告河南省住房和城乡建设厅查明:2018年7月27日，原告通过邮寄方式向郑州市城乡规划局递交《建设工程规划许可证申请书》及其身份证复印件，请求郑州市城乡规划局为其办理位于郑州市二七区侯寨乡八卦庙村七组南边房屋的建设工程规划许可证，并要求书面告知其受理与处理结果。同年7月30日郑州市城乡规划局收到原告的申请，于8月6日作出郑城规许不予决字〔2018〕3号不予行政许可决定书，该决定依据《郑州市城乡规划管理条例》第四十三条的规定作出不予批准原告的建设工程规划许可决定。同年8月9日郑州市城乡规划局通过国内挂号信的方式将该决定送达给原告。故被告河南省住房和城乡建设厅所做复议决定认定事实清楚。三、被告河南省住房和城乡建设厅所作复议决定适用法律依据正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第二款之规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划，即建设单位或个人应当在建筑物或构筑物建设前依法申请办理建设工程规划许可证，取得该项许可后才能进行项目建设。本案中，原告申请办理位于郑州市二七区侯寨乡八卦庙村七组南边的房屋已经建设，明显不符合上述房屋建设前申请办理建设工程规划许可证的法定条件。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款规定“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。”、《河南省实施综上，被告河南省住房和城乡建设厅作出的豫建复决(2018)54号行政复议决定书认定事实清楚、证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当，原告的诉讼请求缺乏事实和法律根据，依法应予以驳回。被告河南省住房和城乡建设厅向本院提交以下证据和依据：1.行政复议申请书及邮寄信封，证明被告河南省住房和城乡建设厅于2018年10月8日收到原告提交的行政复议申请，被诉行政复议决定程序合法；2.建设工程规划许可证申请书、郑城规许不予决字〔2018〕3号不予行政许可决定书，证明原告提出申请及行政复议被申请人作出不予许可决定的事实，被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确；3.中止行政复议申请书及邮寄信封，证明原告在行政复议案件审理期间向被告申请中止复议，被告河南省住房和城乡建设厅经审查认为其中止理由不符合法律规定，决定继续审理，被诉行政复议决定程序合法；4.豫建复答〔2018〕66号行政复议答复通知书及送达回证，证明被告河南省住房和城乡建设厅于2018年10月10日向行政复议被申请人邮寄答复通知书；5.答辩状，证明行政复议被申请人在法定期限内提交了答复及相关证据材料，被诉行政复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确；6.豫建复决〔2018〕54号行政复议决定书及送达回证，证明被告河南省住房和城乡建设厅于2018年12月4日作出复议决定并送达，被诉行政复议决定程序合法，认定事实清楚、适用法律正确。依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十条第一款。原告对被告郑州市自然资源和规划局的证据及依据的质证意见如下：对证据1.2真实性无异议。证据3.4均为复印件，不予认可；证据4系被告下属单位下发的通知，应当保存原件。被告提交的证据3.4作为本案不予行政许可决定的事实依据缺乏必要的条件，证据4系郑州市城乡规划建设管理工作领导小组发出的通知，该小组不具有独立的法人资格，并且被告郑州市自然资源和规划局没有提交该小组设立的文件，无法证明该机构可以做出清零工作的通知，严重违反了地方各级人民代表大会，各方各级政府组织法第五十五条至五十九条的规定。对证据5真实性认可，对合法性不认可，被告郑州市自然资源和规划局违反了城乡规划法第六十四条的规定，在没有对涉案建筑与涉案区域的城市总体规划、控制性详细规划、以及修建性详细规划比对确认的情况下，直接作出不予许可的决定缺乏相应的事实依据，另外被告郑州市自然资源和规划局也没有提交上述决定送达的相应法律文书，违反了行政复议法实施条例第十六条的规定，行政程序明显违法。被告河南省住房和城乡建设厅对被告郑州市自然资源和规划局证据依据无异议。原告对被告河南省住房和城乡建设厅的证据依据的质证意见如下：对证据1.2.3的真实性认可，但是被告河南省住房和城乡建设厅收到原告中止申请后没有予以中止行政复议程，程序明显违法。对证据4.5真实性无法确定，被告河南省住房和城乡建设厅没有举行听证，上述证据没有交给原告核实，被告河南省住房和城乡建设厅的行为违反了行政复议法第二十二条的规定，并且被告河南省住房和城乡建设厅没有提交对被告郑州市自然资源和规划局逾期提交行政答复和证据的行为进行审查的证据，违反了复议法第二十三条的规定。对证据6真实性认可，对合法性不认可，被告河南省住房和城乡建设厅没有对被告郑州市自然资源和规划局违反城乡规划法第六十四条的情况进行审核。被告郑州市自然资源和规划局对被告河南省住房和城乡建设厅提交的证据依据无异议。被告郑州市自然资源和规划局对原告提交的证据的质证意见如下：对真实性无异议，原告不能提交办理建设工程规划许可证的法定材料，不符合予以合法许可证的条件，被告在不予许可决定书中引用的法律规定与当庭陈述的意见并不矛盾，《郑州市城乡规划管理条例》第四十三条明确规定了申请办证的需要提交的法定资料和未批先建应当予以拆除的情况，不予许可的决定与被告答辩陈述的内容不存在违反禁止反言的情况。另外该条和《河南省实施城乡规划法办法》第四十五条已经明确规定，已经纳入拆迁区域的是不能再新办建设工程规划许可证的。被告河南省住房和城乡建设厅对原告提交的证据的质证意见同被告郑州市自然资源和规划局的质证意见。本院对上述证据的认定如下：二被告提交的证据是在行政程序中收集、制作的，能够证明案件的事实，本院综合予以认定。原告提交的证据二被告对其真实性无异议，真实、合法，且与本案具有关联性，本院予以采信。根据上述有效证据及当事人的陈述，本院认定以下事实：2018年7月27日，原告通过邮寄方式向郑州市城乡规划局递交“建设工程规划许可证申请书”，请求郑州市城乡规划局为其办理位于郑州市二七区侯寨乡八卦庙村七组南边房屋的建设工程规划许可证，并要求书面告知其受理与处理结果。郑州市城乡规划局于2018年7月30日收到原告的申请，经审查认为原告申请事项不符合法定条件，于2018年8月6日作出郑城规许不予决字〔2018〕3号不予行政许可决定书，该决定书于2018年8月9日通过国内挂号信的方式送达原告。该决定书理由如下：“依据《郑州市城乡规划管理条例》第四十三条，在城市、镇总体规划确定的建设用地范围内集体土地上，确需进行公益事业、公共服务设施、村民住宅建设的，建设单位或者个人向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料:(一)书面申请;(二)集体建设用地使用权属证明或者宅基地证;(三)村(居)民委员会的意见;(四)建设工程设计方案;(五)法律、法规、规章规定的其他材料。本机关依据《郑州市城乡规划管理条例》第四十三条，认定你申请的事项未批先建，违反法定程序；未提供条例所规定的相关材料，决定不予批准你取得该项目建设工程规划许可。”。原告不服该决定，向被告河南省住房和城乡建设厅申请行政复议。被告河南省住房和城乡建设厅于2018年10月8日收到原告提出的行政复议申请后，经审查后于当日立案受理其复议申请，并向郑州市城乡规划局发送行政复议申请书副本及行政复议答复通知书。郑州市城乡规划局于2018年10月17日向被告河南省住房和城乡建设厅提交了答辩状。在被告河南省住房和城乡建设厅审理该案期间，原告于2018年11月1日以其已向法院起诉当地村委会不履行职责为由向被告河南省住房和城乡建设厅申请中止复议，被告河南省住房和城乡建设厅经审查认为其中止理由不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款之规定，决定继续审理。被告河南省住房和城乡建设厅于2018年12月4日作出维持郑城规许不予决字〔2018〕3号不予行政许可决定的豫建复决〔2018〕54号行政复议决定书，认定不予许可认定事实清楚，符合法律规定，程序合法。该复议决定于2018年12月9日向原告送达。原告不服，起诉至本院要求解决行政争议。另查明，因行政机关机构改革，原郑州市城乡规划局等单位整合组建郑州市自然资源和规划局，由其继续行使原郑州市城乡规划局的职权，郑州市自然资源和规划局作为本案被告参加诉讼。本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款规定“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。”、《河南省实施《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。被告河南省住房和城乡建设厅作出的豫建复决〔2018〕54号行政复议决定程序合法，原告要求撤销该行政复议决定的理由不成立，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：驳回原告闫麦秀诉讼请求。案件受理费50元由闫麦秀负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状八份，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  刘黎青人民陪审员  马志帅人民陪审员  王建新二〇一九年八月二十八日书 记 员  权 威附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。