江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏07行初8号 原告茆惠平（曾用名茆会平），女，1953年4月22日出生，汉族，住江苏省灌云县。 委托代理人宋以和，系茆惠平丈夫，住江苏省灌云县。 委托代理人李锦毅，江苏法哲律师事务所律师。 被告灌云县人民政府，住所地江苏省灌云县伊山镇西苑南路1号。 法定代表人朱兴波，该县县长。 委托代理人杨军，江苏明亮律师事务所律师。 原告茆惠平因诉被告灌云县人民政府（以下简称灌云县政府）房屋征收补偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月11日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年7月9日公开开庭审理了本案。原告茆惠平及其委托代理人宋以和、李锦毅，被告灌云县政府的委托代理人杨军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年10月22日，被告灌云县政府作出灌征补字[2018]3号《房屋征收补偿决定书》（以下简称3号《征收补偿决定》），决定对茆惠平位于灌云县城人民中路南侧伊尹路东侧，属城南加油站南北侧地块棚户区改造项目征收范围内154平方米的土地使用权进行征收补偿。 原告茆惠平诉称:1.3号《征收补偿决定》所涉原告154平方米土地使用权系原灌云县肉兔发展总公司经法院裁决向原告履行债务所得。被告灌云县政府曾于2007年9月6日与连云港市华通房地产开发有限公司（以下简称华通公司）签订《土地使用权出让合同》，将位于灌云县城××南侧、××路东侧，宗地编号为2007-14号地块的土地使用权出让给华通公司，其中包括原告涉案154平方米土地使用权。原告与华通公司之间构成法律和事实上的关系。被告出让土地时，原告未收到任何通知，也未与原告兑现补偿款。该14号地块一期已经开发，与被告无涉。2013年华通公司进行二期开发时，出钱给被告建设局进行拆迁，但因拆迁款未谈妥拆迁中止。被告现以棚户区改造的名义强行低价征收，显属违法。2.该次征收，未经当事双方同意委托的机构的评估无效。被告单方面委托江苏苏某房地产评估咨询有限公司（以下简称苏某公司）所作的评估报告未经原告同意，违背公开公平公正的市场交易原则，评估价格与市场价格严重背离，侵害原告合法权益。综上，请求法院撤销被告灌云县政府作出的3号《征收补偿决定》。 原告茆惠平向本院提供以下证据： 1.原告身份证复印件，证明原告身份； 2.灌云县人民法院（2000）灌法执字第266号民事裁定书、灌云县人民法院协助执行通知书、执行和解协议书，证明原告合法取得涉案土地使用权； 3.灌云县种兔公司平面示意图，证明原告涉案土地所在区域以及经规划部门认可，属于华通公司，经过拍卖合法取得该土地； 4.灌发改投资[2007]156号关于县城2007-14号地块房地产开发项目核准决定的通知、3号《征收补偿决定》，证明被告已把该地块卖给华通公司，又违反法定程序进行二次征收； 5.3号《征收补偿决定》公告，证明灌云县政府公告，没有经过科学民主立项专家讨论，没有经过法定程序进行征收，不是为了公共利益进行征收，而是以棚改区的名义进行非法征收，掩盖非法目的； 6.关于送达被征收人茆惠平房地产估价报告的公告、被征收人茆惠平对该公告的书面回复意见，证明政府违反法定程序，利用公权强行选择评估机构，剥夺原告知情权和选择权，侵犯原告权利； 7.（2007）公挂县城2007-14号《国有土地使用权出让合同》，证明政府已从法律上完成对涉案土地所有的征收程序，规划部门规划图上可以反映出涉案土地属于华通公司，政府程序不合法。 被告灌云县政府辩称：原告称涉案地块曾出让给华通公司的情况，因当时允许毛地出让，后因政策调整被禁止，本案地块尚未实施拆迁，被告政府决定进行棚户区改造征收，相关征收决定已依法作出并予以公告。被告征收部门已对相关房屋土地权属进行调查登记、公告，依法选定、委托评估机构进行评估、出具估价报告，评估价格是根据土地性质按照市场价格评估，就高不就低，原告以评估价格太低为由拒绝签收估价报告，被告予以留置送达。签约期内，原告与被告征收部门未能达成补偿协议，被告依法作出3号《征收补偿决定》并进行送达、公告。请求法院驳回原告诉讼请求。 被告灌云县政府向本院提交了以下证据、依据： 1.灌政发[2017]13号《关于对城南加油站南北侧地块棚户区改造项目用地范围内房屋实施征收的决定（以下简称13号《征收决定》）、关于明确城南加油站南北侧地块棚户区改造项目房屋征收签约期限及诉讼权利期限的公告，证明被告依法实施征收； 2.被征收房屋土地调查认定结果公示表、估价报告及送达回执单，证明被告征收部门依法对房屋权属等进行调查、认定，进行法定评估及公示； 3.3号《征收补偿决定》及送达回执单、公告，证明被告依法作出征收补偿决定，在原告拒绝签收的情况下公告送达； 4.《城南加油站南北侧地块棚户区改造房屋征收补偿方案》，证明被告作出征收补偿决定，程序正当、符合法律规定，未侵犯原告合法权益； 5.关于城南加油站南北侧地块棚户区改造项目房屋征收房地产价格评估机构报名公告、评估机构名录、评估公司报名表、评估公司报名公示、被征收人协商选定评估机构意见表及选定评估结果公告等，证明被告依照法定程序选定评估机构。 法律依据:《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国有土地上房屋征收评估办法》 经庭审质证，对原告茆惠平所举证据，被告灌云县政府质证认为：对证据1无异议；对证据2真实性由法庭核实，证明目的有异议，原告取得土地属于划拨，应经土地部门批准，否则没有合法权属；对证据3不认可，应以本案评估报告载明内容为准，且征收范围内其他土地归谁与本案无关；对证据4真实性无异议，但通知书与本案无关，涉案地块不存在二次征收；对证据5、6真实性无异议，证明目的有异议，恰能证明征收部门按照法定程序征收、补偿，给予原告充分知情权，听取原告对评估报告意见，从原告的回复意见可知原告拒不配合，其对征收的含义理解错误；对证据7真实性不持异议，但与本案无关。 对被告灌云县政府所举证据，原告茆惠平质证认为：对证据1真实性、合法性不认可，与原告证据4相违背，与规划部门规划图相违背，未经过法定程序与规划部门科学作出评估、认证；对证据2不认可，原告未参与调查，被告单方委托制作，违反法定程序，评估机构属于被告下属单位建设局，存在利益关系；对证据3、4不认可，补偿决定没有经过政府相关决策，没有立项、评估，与事实相违背，涉案土地已经属于华通公司，被告无权征收。被告以棚户区改造为由进行二次征收，是滥用职权，违规操作，损害原告合法权益；对证据5不认可，原告没有参加，不知情，评估机构选定违法，被告将2007-14号地块纳入棚改区拆迁是违规操作行为。 本院认证意见：原告提供证据真实性本院予以确认，是否能达到其证明目的，本院将在下文予以综合阐述；被告提供的证据，能够客观反映被告作出涉案行政行为的依据、内容和程序步骤，内容真实，本院依法予以确认。 本院经审理查明，2002年，原告茆惠平因与灌云县肉兔发展总公司之间民间借贷纠纷一案，经法院执行，取得灌云县肉兔发展总公司院内154平方米国有土地使用权。2007年，灌云县国土资源局与华通公司签订《国有土地使用权出让合同》，将宗地位于灌云县城××南侧、××路东侧宗地编号为2007-14号地块出让给华通公司。灌云县发展和改革委员会核准同意华通公司在14号地块进行房地产开发项目建设。 2017年1月19日，灌云县政府作出13号《征收决定》并予以公告，决定对南侧地块东至伊城景廊小区西侧、西至新民南路、南至门面楼北墙头、北至城南加油站南侧东西路，北侧地块东至居民住宅西墙头、西至新民南路、南至城南加油站南侧东西路、北至国贸大厦的征收范围内房屋及其他不动产实施征收与补偿，公布了征收补偿方案，指定灌云县房屋征收局为房屋征收部门，灌云县房屋征收服务中心为征收实施单位。原告茆惠平涉案154平方米国有土地使用权位于征收范围内。2016年12月21日，被告灌云县政府在政府网站和现场发布关于城南加油站南北侧地块棚户区改造项目房屋征收房地产价格评估机构报名公告。在规定期限内，苏某公司灌云分公司、江苏大公房地产土地评估有限公司、江苏天圣房地产土地造价咨询评估有限公司连云港分公司三家符合条件的评估公司申报参与该地块的评估工作，被告予以公示。灌云县房屋征收局通知征收范围内的被征收人协商选择评估机构，经投票，超过半数的被征收人选择苏某公司为项目房地产价格评估机构。2017年1月22日，灌云县房屋征收局在征收片区对上述结果予以公示。灌云县房征收屋局对涉案土地使用权进行了调查认定，苏某公司根据灌云县房屋征收局的委托，派员现场查勘，经过评估于2017年2月15日出具《房地产估价报告》（苏某房地估字[2017]灌云第CN10057号）。该估价报告载明，案涉土地使用权在价值时点房屋证征收定公告之日2017年1月19日的总评估价值为220220元，单位土地面积价值为每平方米1430元。本次评估财产范围仅为土地使用权价值。灌云县房屋征收局于2018年8月1日对茆惠平的涉案估价报告予以公告送达，并告知其如对报告内容有异议，自收到该估价报告起10日内书面申请复核评估。原告未在规定期限内书面申请复核评估，但在2018年8月6日向被告征收部门回复称，苏某公司评估该地块时，未充分考虑该地块的商业价值和周边发展情况，该评估公司的评估价格与市场价格不相符，茆惠平不愿接受任何评估公司的评估价格，愿意遵循市场公平交易原则、公平、公正的协议解决。因原告以评估价格太低为由，未能与灌云县房屋征收部门达成协议，灌云县房屋征收局于2018年9月19日书面向被告申请作出房屋征收补偿决定书。 2018年10月22日，灌云县政府作出3号《征收补偿决定》，决定对茆惠平位于灌云县城人民中路南侧伊尹路东侧，属城南加油站南北侧地块棚户区改造项目征收范围内的154平方米国有土地使用权进行征收补偿。补偿决定内容：1.被征收人茆惠平所有的土地使用价值总评估价值为220220元，单位土地面积价值为每平方米1430元；2、限被征收人茆惠平自本征收补偿决定书送达后十日内与房屋征收部门结算和领取征收补偿款。被征收人不服本征收补偿决定的，可以在本补偿决定书送达之日起60日内向连云港市人民政府申请行政复议，也可以在6个月内依法向连云港市中级人民法院提起行政诉讼。原告茆惠平不服上述补偿决定，遂提起本案诉讼。 本院认为，《征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条例第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。根据上述规定，被告灌云县政府具有作出3号《征收补偿决定》的法定职权。被告对原告茆惠平土地使用权的相关事项进行了调查登记、公布，并依法选定评估机构，对茆惠平的土地使用价值进行了评估。在茆惠平与房屋征收部门未能达成补偿协议的情况下，灌云县政府依据13号《征收决定》及征收补偿方案和苏某公司对涉案土地使用权的价值估价报告等作出3号《征收补偿决定》，决定对原告茆惠平名下的涉案154平方米土地使用权价值给予货币补偿，明确了房屋征收部门及原告应履行的后续义务。该补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，形式内容完备，符合法定程序，保障了原告作为被征收人的补偿安置合法权益。 一、关于原告主张灌云县政府无权征收其涉案土地使用权的问题。 本院认为，2011年国务院出台《征收与补偿条例》，废除了原《城市房屋拆迁管理条例》，取消了开发商的拆迁人资格，将征收和补偿的主体确定为政府。在这之前政府依据原《城市房屋拆迁管理条例》采用“毛地出让”的方式将土地出让给房地产开发商，由其完成拆迁、补偿及安置工作的模式因法律法规变更等原因被禁止，但对于历史遗留的“毛地出让”地块，政府按照一定的工作口径，进行房屋征收与补偿工作，并不违反法律规，还有效解决了土地开发和利用的问题，有效保障了尚未被拆迁安置百姓的合法权益。据此，本案被告灌云县政府于2007年出让给华通公司的2007-14号地块中原告涉案土地使用权尚未完成拆迁安置，灌云县政府将原告涉案土地纳入征收范围，依法作出征收决定及征收补偿方案并予以公告，符合《征收与补偿条例》的相关规定，亦未损害原告的合法权益。 二、关于原告主张涉案土地使用权价值评估机构选定程序及评估报告的合法性问题。 本院认为，（一）关于评估机构的选定问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施﹤国有土地上房屋征收与补偿条例﹥若干问题的规定》第十条第一款第（五）项规定，采用投票方式时，超过50%的被征收人选择同一房地产价格评估机构的，为多数决定；不足50%的，采取摇号、抽签等方式确定。本案中，灌云县房屋征收局发布选择房屋征收评估机构的公告，依法组织征收片区被征收人选择商定评估机构。通过投票，选择苏某公司的被征收人超过半数，程序合法。原告没有参与投票选择，应当视为其放弃选择评估机构的权利，但不影响该片区被征收人选择评估机构的结果。 （二）关于评估报告的合法性问题。本院认为，涉案《房地产估价报告》的估价师具有相应资质。苏某公司对茆惠平名下涉案土地使用权价值出具分户评估报告，系依据房屋征收部门提供的相关资料，在估价报告中详细说明了评估结论的形成过程和根据，估价行为并无违反《房地产估价规范》《国有土地上房屋征收评估办法》的情形。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款、第二款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。案涉估价报告认定的价值时点是13号《征收决定》公告之日，即2017年1月19日，符合法律规定。原告在收到分户评估报告后并未在规定期限内行使申请复核的权利，在诉讼阶段对评估结果提出异议，主张补偿标准过低不符合法律规定的理由不能成立，本院不予支持。 综上，被告灌云县政府作出的3号《征收补偿决定》认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。原告茆惠平主张撤销3号《征收补偿决定》的理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告茆惠平的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告茆惠平负担（已预交）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。根据国务院《诉讼费用交纳办法》，同时应向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费50元。江苏省高级人民法院开户行：中国农业银行南京分行山西路支行，帐号：10×××75（汇款后将汇款凭证复印件交本院随卷移送）。 审 判 长 王小姣 审 判 员 李 季 审 判 员 戴立国 二〇一九年八月九日 法官助理 马俊峰 书 记 员 苏 洋 法律条文附录及上诉须知 一、法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 二、上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报江苏省高级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本“上诉须知”与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。 收款人：江苏省高级人民法院 账号：10×××75 开户行：中国农业银行南京分行山西路支行