陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书    （2019）陕行终769号 上诉人（一审第三人）：西安灞河新区管理委员会。住所地：西安市灞桥区柳雪路9号灞桥区。法定代表人：苗志忠，主任。委托代理人：肖鹰，该单位工作人员。委托代理人：张博，陕西洪振律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：周莉军，女，1969年8月16日出生，汉族，住西安市灞桥区。委托代理人：荣向华，北京市京师律师事务所律师。委托代理人：魏嘉志，北京市京师律师事务所实习律师。一审被告：西安市灞桥区人民政府。住所地：西安市灞桥区。法定代表人：苗志忠，区长。委托代理人：刘静，灞桥区司法局工作人员。委托代理人：张博，陕西洪振律师事务所律师。上诉人西安灞河新区管理委员会因被上诉人周莉军诉其与一审被告西安市灞桥区人民政府强制拆除行为违法一案，不服西安铁路运输中级法院 (2018)陕71行初833号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年6月26日公开开庭审理了本案。上诉人西安灞河新区管理委员的委托代理人肖鹰、张博，被上诉人周莉军及其委托代理人荣向华、魏嘉志，一审被告西安市灞桥区人民政府的委托代理人刘静、张博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：西安市灞桥区纺三路96号房屋的所有权人为陕西唐华三棉有限责任公司。2011年，西安纺织集团有限责任公司将其所属四户企业办社会职能和非经营性资产移交给西安市XX城生活服务管理有限管理。2017年5月22日，被告西安市灞桥区人民政府与第三人西安灞河新区管理委员会共同作出灞政发〔2017〕19号《关于纺三路苏式街区一期建设项目房屋征收的决定》决定征收范围为西安灞河新区管理委员会国有资产管理有限公司第二分公司辖区内（XX路XX段，纺正街以东，纺东街以西，三桥社区纺三南院以北，纺三路以南）国有土地上的建筑物及附着物，具体范围以规划定点图及测量成果表为准。征收补偿协议签订期限为：自征收决定公告之日起2个月。征收补偿标准：按照《纺三路苏式街区一期建设项目房屋征收补偿安置实施方案》执行。征收组织部门为西安灞河新区管理委员会；征收实施单位为：西安灞河新区XX城中村（棚户区）改造办公室。原告周莉军系陕西唐华三棉有限责任公司职工，1986年进厂至2008年下岗，一直在该厂工作。工作期间陕西唐华三棉有限责任公司按照工作年限，将其所有的XX村XX楼XX、XX号房屋分配给原告以职工福利房居住。原告于2006年7月24日向原国营西北第三棉纺厂缴纳建三4—13、15号房费、物业费500元。直至2016年，原告仍向西安市XX城生活服务管理有限第二分公司缴纳涉案房屋的房费、卫生费、路灯费等物业费用。涉案房屋在上述征收决定的征收范围内。一审法院认为：本案的争议焦点有以下几点，1、原告的主体是否适格；2、被告是否是本案适格的被告；3、本案是否超过起诉期限；4、涉案的拆除行为是否存在，如果存在，是否合法。关于争议焦点1，国有企业、事业单位、机关团体投资兴建、自行管理的房屋，称自管公房。从法理上讲，因国家或者单位是房屋的所有权人，征收补偿款应由公房的所有者或者管理者按照房屋所有权人的授权进行支配与管理。但是，由于绝大多数出租的公房是计划经济的产物，公房的承租人实际上是计划经济时代福利分房的承受人，享有长期缴纳低房租居住该房屋的权利，其经济地位接近房屋的产权人。征收公租房，将使承租人享有低房租的承租权丧失。因此说，公租房的承租人与征收决定、补偿决定之间具有利害关系，故应具有原告资格。本案中，原告周莉军是系陕西唐华三棉有限责任公司下岗职工，在陕西唐华三棉有限责任公司拥有公房。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条：“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”的规定。本案原告周莉军具有提起本案诉讼的原告主体资格。关于争议焦点2，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定:“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”本案中，被告西安市灞桥区人民政府辩称其未实施过“强制拆除”的拆迁行为，也未曾授权任何机构实施“强制拆除”的拆迁行为。原告亦未提供证据证明被诉行为系西安市灞桥区人民政府所为，故西安市灞桥区人民政府并非本案的适格被告。但依据被告西安市灞桥区人民政府与第三人西安灞河新区管理委员会共同作出的灞政发〔2017〕19号《关于纺三路苏式街区一期建设项目房屋征收的决定》，载明：征收组织部门为：西安灞河新区管理委员会；征收实施单位为：西安灞河新区XX城中村（棚户区）改造办公室。因为西安灞河新区XX城中村（棚户区）改造办公室系西安灞河新区管理委员会的下属部门，故应确定西安灞河新区管理委员会为涉案行为的实施主体。本案应由征收组织部门西安灞河新区管理委员会承担相应的责任。关于争议焦点3，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定。本案中，原告曾于2018年9月28日，来院立案登记，经审查因诉讼材料不齐全，未予立案，随即因十月一日国庆放假，原告于10月8日来院立案，因上述事由不属于原告自身原因耽误的起诉期限，故耽误的时间不应计算在起诉期限内。因此，本案未超过起诉期限。关于争议焦点4，经审查，涉案房屋实际上已经被拆除，故拆迁行为实际存在。本案中，原告居住的公房被征收后，其有获得补偿的权利。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”第二十七条：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”第二十八条：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”的规定。征收国有土地上的房屋在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权利。本案第三人西安灞河新区管理委员组织实施拆除行为时，既未提交其实施该行为的法定职权依据，亦未提供其他相关法律文书为依据，也未征得原告的同意，实施上述行为应确认违法。故原告周莉军诉讼请求确认涉案拆除行为违法，应予支持。综上，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认第三人西安灞河新区管理委员会拆除原告周莉军所居住位于西安市灞桥区XX村XX楼XX、XX号房屋及附属物的行为违法。二、驳回原告周莉军对被告西安市灞桥区人民政府的起诉。案件受理费50元（原告周莉军已预交），由第三人西安灞河新区管理委员会负担。上诉人西安灞河新区管理委员会上诉称：其并未实施本案被诉“强制拆除行为”，不应成为承担责任的主体，并非本案适格的被告。一审仅依据《关于纺三路苏式街区一期建设项目房屋征收的决定》判决确认其为承担责任的主体，事实不清，证据不足，程序违法。请求撤销一审判决，改判驳回周莉军的起诉或发回重审；本案一、二审诉讼费由周莉军负担。被上诉人周莉军未提交书面答辩状，口头答辩称：涉案征收决定系灞桥区人民政府与西安灞河新区管理委员会共同作出，一审认定西安灞河新区管理委员会作为责任承担主体正确，请求驳回上诉，维持原判。一审被告西安市灞桥区人民政府未提交答辩意见。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案上诉人周莉军一审起诉时所列被告为西安市灞桥区人民政府，并将西安灞河新区管理委员会列为第三人。一审判决认定西安灞河新区管理委员会为实施拆除行为的主体，西安市灞桥区人民政府并未实施被诉行政行为，但根据《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《适用解释》）第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。本条中“其他开发区管理机构”是指经法规、规章授权成立的开发区管理机构。西安灞河新区管理委员会并非国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构，亦非法规、规章授权设立的开发区管理机构，故其并不具有行政主体资格。当事人对西安灞河新区XX会所作的行政行为不服的，应当以设立该机构的地方人民政府即西安市人民政府为被告。《适用解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。一审法院未向当事人释明要求其变更被告，即判决驳回原告对西安市灞桥区人民政府的起诉并确认西安灞河新区管理委员会拆除原告周莉军的房屋的行为违法，不仅裁判方式错误且错列当事人，致使应当参与诉讼的当事人未参与诉讼，显属程序违法。 综上，一审判决审判程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（四）项之规定，裁定如下： 一、撤销西安铁路运输中级法院 (2018)陕71行初832号行政判决；二、本案发回西安铁路运输中级法院重新审判。   审  判  长    李建军审  判  员    杨成会审  判  员    王  勇 二〇一九年八月十二日 书  记  员    周怡玮  1