青海省西宁市中级人民法院行政判决书（2019）青01行初1号原告：常田芳，公民身份证号码×××，女，1944年12月24日出生，汉族，无固定职业，住青海省西宁市。委托诉讼代理人：于东哉，酒泉阳光律师事务所律师。原告：佘小宁，公民身份证号码×××，男，1971年6月1日出生，汉族，无固定职业，住青海省西宁市。被告：青海省西宁市城东区人民政府，统一社会信用代码11630102MB1058781H，住所地青海省西宁市城东区昆仑东路188号。法定代表人：韩俊良，该区区长。委托诉讼代理人：昂钦，公民身份证号码×××，男，藏族，1967年7月5日出生，西宁火车站综合改造项目拆迁办公室工作人员，住西宁市。委托诉讼代理人：葛占永，公民身份证号码×××，男，汉族，1974年3月3日出生，西宁火车站综合改造项目拆迁办公室工作人员，住西宁市。原告常田芳、佘小宁因与被告西宁市城东区人民政府（以下简称城东区政府）确认行政行为违法及行政赔偿纠纷一案，常田芳、佘小宁于2015年4月15日向本院提起行政诉讼，要求确认城东区政府作出的（2013）东城征字第029号《房屋征收补偿决定书》及强制拆除房屋的行政行为违法并依法予以撤销。本院于2015年6月15日作出（2015）宁行初字第24号行政判决，驳回常田芳、佘小宁的起诉，常田芳、佘小宁不服判决，向青海省高级人民法院提起上诉，青海省高级人民法院于2015年9月1日作出（2015）青行终字第59号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。裁定生效后，常田芳、佘小宁向最高人民法院申诉，最高人民法院于2018年1月10日作出（2016）最高法行申479号行政裁定，指令青海省高级人民法院再审，青海省高级人民法院于2018年10月26日作出（2018）青行再1号行政裁定书，撤销（2015）青行终字第59号行政裁定书及本院（2015）宁行初字第24号行政裁定书，指令本院审理。本院于2019年1月2日立案后，依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告佘小宁、原告常田芳的委托诉讼代理人于东哉，被告城东区政府委托诉讼代理人昂钦、葛占永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2013年7月29日，城东区政府作出（2013）东政征字第029号《房屋征收补偿决定书》，决定征收西宁火车站站东巷3号10号楼332室房屋，并于2013年11月16日将该房屋强制拆除。原告佘小宁、常田芳诉称，依法确认城东区政府作出的（2013）东政征字第029号《房屋征收补偿决定书》及强制拆除位于西宁市××巷房屋的行政行为违法并依法撤销。庭审中，常田芳、佘小宁变更诉讼请求为：1、放弃确认城东区政府（2013）东政征字第029号《房屋征收补偿决定书》违法并予以撤销的诉讼请求；2、确认城东区政府强制拆除位于西宁市××巷房屋的行政行为违法并依法撤销；3、赔偿因强制拆迁造成的房屋、装修、家具及精神损失费866396元。事实与理由：一、城东区政府作出的行政行为程序违法。常田芳与佘小宁系母子关系。佘小宁之父佘国玉原居住于西宁市××巷，是该房屋的所有权人。该房屋因西宁火车站枢纽改造，于2011年被列入拆迁范围。但在拆迁工作中，城东区政府称该项目是重点工程，置国家法律和公民合法权益于不顾，即不公示补偿方案，也不协商具体的补偿事宜，只是一味的要求常田芳、佘小宁搬迁。城东区政府不顾《国有土地上房屋征收与补偿条例》的明确规定，于2012年冬天，采取断水断电断暖等非法手段，逼迫原告搬迁，导致年迈体弱的佘国玉感冒，引发旧病复发，于2012年11月25日去世。此后，2013年底，城东区政府强行拆除了上述房屋，且在拆除中，损坏了房屋装修、家具、家电等。此后原告经多方了解，才得知强拆的依据是西宁市城东区人民法院（2013）东非执字第33号准予强制执行的（2013）东政征字第029号《房屋征收补偿决定书》的行政裁定书，原告向法院索取了一份行政裁定书，才知有如前所述的《房屋征收补偿决定书》，法院在审查中也未通知原告，更未送达行政裁定书。二、城东区政府的补偿方案不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，显失公平。从法院的行政裁定书的内容可以看出，无论是行政主体、还是作出补偿的法律依据，直至申请强制执行的法律依据等，均是《国有土地上房屋征收与补偿条例》。但是，在相应的补偿标准方面，被告却未适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”的规定。经原告了解，被告的补偿方案中，货币补偿为每平方米1680元，而当时原告被强拆的房屋每平方米价格不低于7000元，由于房主已去世，母亲不能到安置的房屋住，只能请求给予货币安置为盼。城东区政府辩称，一、常田芳、佘小宁诉讼请求于法无据。常田芳、佘小宁要求按每平方米7000元赔偿房屋损失及房屋装修的请求，根据西宁市人民政府办公厅《关于印发西宁火车站综合改造项目征地拆迁方案的通知》宁证办（2010）33号文件，第九条第一款第一项货币安置的规定，案涉请求应依据宁证(2004)30号文件补偿标准，经有资质的评估机构对房屋进行评估后，房屋价格上浮15％予以货币安置。西宁火车站综改办对案涉地区中铁一局四处家属院308户评估工作统一由西宁博森房地产评估有限公司进行房屋补偿评估，案涉房屋评估总额131212.22元。常田芳、佘小宁提出7000元／平方米的市场价格，远远高于西宁市政府相关部门的定价。二、城东区政府的强制执行拆迁程序合法，实体无违法，该行政行为依法有据。为保障国家重点铁路基础设施工程顺利进行，全面推进西宁火车站综合改造项目建设，根据西宁市人民政府办公厅《关于印发西宁火车站综合改造项目征地拆迁方案的通知》（宁证办(2010)33号文）文件精神，中铁一局四处家属院308户（城东区站东巷3号）列入此重点建设项目拆迁范围。城东区政府依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款和青海省《关于贯彻的实施意见》、《西宁火车站综合改造项目征地拆迁方案》的规定及该项目所涉及的其他相关批文，经多次与佘小宁耐心协调工作无果后，于2013年7月29日作出（2013)东政征字第029号《房屋征收补偿决定书》，并依法向佘小宁送达，在法定期限内佘小宁既未申请行政复议，也未提起行政诉讼。故城东区政府在2013年11月14日向西宁市城东区人民法院申请执行（2013）东政征字第029号房屋征收补偿决定，该院于次日作出（2013）东非执字第33号行政裁决：“对西宁市城东区人民政府（2013）东政征字第029号房屋征收补偿决定书，准予强制执行，由西宁市城东区人民政府组织实施”。后常田芳、佘小宁向西宁市中级人民院提起确认行政违法诉讼，被西宁市中级人民法院（2015）宁行初字第24号行政裁定书驳回起诉。其不服上诉后经青海省高级人民法院（2015）青行终字第59号行政裁定书驳回上诉，维持原裁定。2015年9月常田芳、佘小宁再次向城东区人民法院提出再审申请，城东区人民法院以（2015）东非执再字第1号行政裁定书驳回再审申请。综上所述，西宁火车站综合改造项目自实施以来，拆迁工作得到了涉迁的近万户群众及140户中型企事业单位的支持与认可。是在省市区党委政府的正确领导下，坚持依法依规开展工作，全力以赴做好火车站综合改造项目拆迁安置工作。常田芳、佘小宁不合理又不合法的诉求不能成立，且有生效裁判文书已确认行政行为合法，请求驳回常田芳、佘小宁的诉讼请求。常田芳、佘小宁为证明其主张，向法庭提供如下证据：1、最高人民法院（2016）最高法行申479号行政裁定书，证明城东区政府强制拆迁房屋的行为违法；2、城东区政府（2013）东政征字第029号《房屋征收补偿决定书》，证明该《房屋征收补偿决定书》中的被征收人为佘小宁，该决定书中没有明确房屋权属，佘小宁并不是案涉房屋的产权所有人，征收决定针对的是佘小宁，法院的执行裁定中佘小宁是被执行人，因此应该征收的是佘小宁的房屋，而不是案涉的××巷房屋；3、房屋所有权证，证明案涉房屋的所有权人为佘国玉（房屋所有权证号为：宁房权证城东区字第XXXX号）；4、西宁市城东区人民法院（2013）东非执字第33号行政裁定书，证明准予强制执行案涉房屋的依据；5、照片，证明强制拆迁房屋的现状，房屋强拆前已断水、断电，屋内设施未清理，扩大了强拆的范围，违反了《行政强制法》规定；6、损失清单，证明因强拆造成的损失。西宁市城东区人民政府的质证意见，对最高人民法院行政裁定书没有异议，但对证明方向有异议。《房屋征收补偿决定书》的被征收人是佘小宁，佘小宁是案涉房屋所有权人佘国玉的儿子，案涉房屋征收事宜是佘小宁实际参与并协商的，佘小宁是代理佘国玉参与征收事宜，具有表见代理的性质，因此，将佘小宁作为被征收人是没有错误的。对房屋所有权证的真实性没有异议。西宁市城东区人民法院准予强制执行裁定没有异议，但在该裁定中只对房屋进行强制拆迁，并没有家具、家电的内容，在拆迁过程中因佘小宁不予配合，拆迁的工作人员将家具存放在指定地点，并没有损害。对原告提供的照片的真实性没有异议，但因拍摄的时间不明，无法确定是拆迁之前还是拆迁之后所拍摄。佘小宁提供的损失清单并不能证明其实际损失，不予认可。西宁市城东区人民政府提供的证据有：1、西宁市人民政府办公厅宁政办（2013）33号文件，证明火车站站改范围内的补偿标准为西宁市政府统一制定；2、西宁市人民政府关于发布西宁市房屋拆迁安置补偿标准及价格评估规则的通知，证明火车站站改范围内的补偿标准为西宁市政府统一制定；3、国家基本建设征用拆迁房屋补偿评估表，证明案涉房屋内具体的物品及补偿项目的价值评估，案涉房屋评估价为131212.22元、附属物及其他评估价27410.9元；4、西宁市城东区人民政府《房屋征收补偿决定书》、西宁市城东区人民法院（2013）东非执字第33号行政裁定书、西宁市中级人民法院（2015）宁行初字第24号行政裁定书、青海省高级人民法院（20150青行终字第59号行政裁定书、西宁市城东区人民法院（2015）东非执再字第1号行政裁定书，证明被告的行政行为合法，原告的各项诉讼请求被人民法院生效裁判文书驳回。常田芳、佘小宁质证意见：对西宁市人民政府办公厅宁政办（2013）33号文件真实性无异议，但该文件不能成为对原告房屋违法强拆的合法依据，因该文件第四条规定在拆迁期间纠纷仍未解决的，由拆迁单位和公证机关及当事人对被拆迁房屋作勘察记录，办理证据保全后实施拆迁。就是要根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对房屋的权属进行调查，确认以后才能进行。被告拆迁案涉房屋时并没有对权属进行调查。被告提供的西宁市人民政府宁政（2004）30号文件补偿标准及评估规则，我们认为不适用本案。因为被告提供的评估表中房屋评估价是13万余元，但被告的征收补偿决定中房屋的价值确定为26万余元，该证据与本案无关。对《房屋征收补偿决定书》的法律效力，因最高法院已经确认，我方也放弃确认该决定违法的诉求，但对其中载明货币补偿标准没有依据，因评估补偿表的内容与决定书的内容不相符。对法院已生效的裁决文书没有异议，但所有的裁判文书中的被征收人是佘小宁，而不是佘国玉。经举证、质证，对原、被告提供的证据认证如下：原告常田芳、佘小宁提供的除损失清单外，其他证据予以确认。对城东区政府提供的证据予以确认。经审理查明，城东区政府根据西宁市人民政府宁政办（2010）33号《关于印发西宁火车站综合改造项目征地拆迁方案的通知》，将西宁火车站东至站东巷，西至站西巷，北至高速公路，南至勤奋巷为民巷，总面积1.2平方公里建筑物进行拆迁，用于西宁火车站综合改造项目。本案原告常田芳、佘小宁的的房屋坐落××站，该房屋登记在原告佘小宁父亲佘国玉名下，房屋建筑面积87.91平方米。2013年7月29日，城东区政府作出(2013)东政征字第029号《房屋征收补偿决定书》，决定对被征收人佘小宁的××巷房屋进行征收，被征收人可以选择下列任何一种补偿方式，一是货币补偿，征收房屋面积为87.91平方米，每平方米补偿3000元，房屋补偿款263730元、附属物及其他评估27401.9元，共计291131.9元，已足额存储到中国银行青海省分行，营业部账号：×××，户名：西宁火车站综合改造项目拆迁办公室；二是产权调换，被征收人可以选择小寨的宁诚佳苑安置房屋一套（面积为80m2-90m2），按1:1进行产权调换，超出拆迁房屋面积15%以上的部分，按2500/m2结算房屋差价款，征收人提供西宁市城北区瑞景河畔家园15号楼的周转用房一套。限被征收人自接到本决定之日起10日内到征收部门选择补偿方式，逾期补偿款将依法提存。限被征收人自接到本决定之日起30日内搬迁完毕，并交付被征收房屋。2013年11月14日城东区政府向西宁市城东区人民法院申请执行（2013）东政征字第029号房屋征收补偿决定书，经西宁市城东区人民法院审查作出（2013）东非执字第33号行政裁定书，对城东区政府（2013）东政征字第029号房屋征收补偿决定准予强制执行，由城东区政府组织实施。2013年11月16日城东区政府对案涉房屋强制拆除。2015年7月31日，佘小宁向西宁市城东区人民法院申请再审，经西宁市城东区人民法院再审驳回。2015年4月15日常田芳、佘小宁向本院提起行政诉讼，请求确认城东区政府作出的（2013）东政征字第029号《房屋征收补偿决定书》及强制拆除房屋的行政行为违法并依法撤销，本院于2015年6月15日作出（2015）宁行初字第24号行政裁定书，驳回常田芳、佘小宁的起诉。常田芳、佘小宁不服向青海省高级人民法院提起上诉，经青海省高级人民法院审理驳回上诉，维持原裁定。上述裁判文书生效后，常田芳、佘小宁向最高人民法院申诉，最高人民法院于2018年1月10日作出（2016）最高法行申479号行政裁定书，本案指令青海省高级人民法院再审，青海省高级人民法院于2018年10月26日作出（2018）青行再1号行政裁定书，以原一审、二审法院未对常田芳、佘小宁提出的确认城东区政府强制拆除其房屋行为违法及主张城东区政府实施暴力拆迁给其造成巨大财产损失及精神损失的诉求进行审查，遗漏了再审申请人常田芳、佘小宁的诉讼请求为由撤销青海省高级人民法院（2015）青行终字第59号行政裁定及青海省西宁市中级人民法院（2015）宁行初字第24号行政裁定，本案指令青海省西宁市中级人民法院审理。本院认为，本案的争议焦点是：1、城东区政府强制拆除案涉房屋的行政行为是否违法；2、常田芳、佘小宁提出由城东区政府赔偿因强制拆除房屋造成的损失如何处理。一、城东区政府强制拆除案涉房屋的行政行为是否违法。因原一审、二审及最高人民法院裁判文书对城东区政府作出的（2013）东政征字第029号《房屋征收补偿决定书》的合法性予以了确认，常田芳、佘小宁放弃确认《房屋征收补偿决定书》违法并予以撤销的诉讼请求，是其真实意思表示，并不违反法律规定，应予准许。根据佘小宁拍摄的照片证据及庭审查明的事实，能够证明2013年11月16日拆除西宁火车站站东巷3号10号楼地上建筑物的行为系城东区政府组织实施，城东区政府作为征收和拆除案涉房屋的具体实施机关，应严格按照法律规定的程序和权限作出行政行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”城东区政府作出的《房屋征收补偿决定书》中，虽告知被征收人行政复议、行政诉讼等权利，但在申请法院强制执行前10天未向佘小宁送达催告书，违反了法律强制性规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”本案中，因城东区政府与佘小宁未达成征收补偿协议，并于2013年7月29日作出《房屋征收补偿决定书》，2013年8月28日通告对拆迁区域进行电网改造，2013年11月16日强制拆迁。城东区政府强制拆除案涉房屋并没有满足《房屋征收补偿决定书》确定的行政复议、行政诉讼及30日内完成搬迁的期限。在西宁市城东区人民法院作出准予强制执行裁定次日，即于2013年11月16日拆除案涉房屋，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》“先补偿，后搬迁”的规定。案涉房屋所有权人是佘小宁的父亲佘国玉（2012年11月25日死亡），城东区政府在作出具体行政行为时将佘小宁作为被征收人，未依法查清案涉房屋权属，遗漏必要的权利人，虽然案涉房屋的拆迁补偿事宜均由佘小宁参与主张，但佘小宁并不是案涉房屋的所有权人，城东区政府在审查行政行为相对人及对案涉房屋权属不明的情况下强制拆除案涉房屋，存在违法。在诉讼期间经征求其他继承人意见，其他继承人均表示不主张权利。城东区政府对案涉房屋评估报告是否送达佘小宁并没有证据证明，且该评估报告中房屋评估价与征收补偿决定确定的价值不一致，虽然城东区政府辩称征收补偿决定中房屋价值是按相关政策针对案涉房屋确定的，但对所确定的价值未公示或向佘小宁告知，也存在违法之处。二、常田芳、佘小宁提出由城东区人民政府赔偿因强制拆除房屋造成的损失如何处理。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”常田芳、佘小宁提出城东区政府应按房屋拆迁时市场价每平方米7000元价格进行赔偿，拒不接受产权调换。根据西宁市人民政府《关于发布西宁市房屋拆迁安置补偿标准及价格评估规则的通知》【宁政（2004）30号】，选择货币补偿安置的被拆迁户，房屋价格上浮15%给予一次性货币补偿安置。案涉房屋评估价每平方米1680元，城东区政府对常田芳、佘小宁所诉的房屋作出的《房屋征收补偿决定书》将房屋价值确定为每平方米3000元，附属物及其他评估价27401.9元，符合西宁市人民政府对西宁火车站拆迁区域的房屋货币安置的标准。常田芳、佘小宁主张房屋按市场价每平方米7000元、附属物80000元赔偿的理由，超出拆迁区域房屋货币安置的标准且常田芳、佘小宁未提供足以证明拆迁区域同类房屋以其主张的标准进行了赔偿的证据，对此本院不予支持。因城东区政府强制拆除案涉房屋时，对房屋内家俱及物品未进行妥善处理，造成现存家俱破损无法使用、物品遗失，应由城东区政府酌情赔偿50000元。关于佘小宁提出因房屋拆迁断水、断电致其父亲因病死亡，要求城东区政府赔偿精神损失费100000元的理由，因其父亲佘国玉死亡与案涉房屋拆迁无因果关系，对此本院不予支持。关于佘小宁提出因房屋拆迁，多年上访造成其经济损失，要求城东区政府予以赔偿的理由，因佘小宁的上访要求是城东区政府以其诉求的标准进行赔偿，但该标准超出拆迁区域同类房屋补偿标准，并非是城东区政府不予赔偿造成的，故对此诉求不予支持。关于佘小宁要求城东区政府赔偿房屋拆迁过渡费的问题，因佘小宁坚持货币补偿，过渡费是被征收人选择产权调换时由征收人支付的必要费用，被征收人选择货币安置不存在支付过渡费的问题，故对此诉求本院不予支持。综上，城东区政府未严格按照法律、行政法规规定的期限及未与被征收人签订拆迁安置补偿协议的情况下强制拆除案涉房屋，且在强制拆除时未查明房屋权属，遗漏必要的权利人，房屋评估结论与《房屋征收补偿决定书》确定的价值不一致，也未将征收补偿标准向常田芳、佘小宁送达或告知，故可以确认城东区政府强制拆除案涉房屋的行政行为违法，常田芳、佘小宁的该项诉讼请求成立，本院予以支持。城东区政府因违法强制拆迁案涉房屋，对常田芳、佘小宁造成的损失应予赔偿。经本院审判委员会讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项、第七十六条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十五条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决如下：一、确认西宁市城东区人民政府强制拆除案涉房屋的行政行为违法；二、西宁市城东区人民政府赔偿常田芳、佘小宁的房屋损失263730元、附属物27401.9元、家俱及物品损失款50000元，共计341131.9元，于本判决生效后30日内付清；三、驳回常田芳、佘小宁的其他诉讼请求。本案案件受理费50元由西宁市城东区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于青海省高级人民法院。审判长 付元泰审判员 马晓军审判员 马秀芬 二〇一九年八月二十七日书记员 葛 琦附：本案所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十五条人民法院经审理认为被诉行政行为违法或者无效，可能给原告造成损失，经释明，原告请求一并解决行政赔偿争议的，人民法院可以就赔偿事项进行调解；调解不成的，应当一并判决。人民法院也可以告知其就赔偿事项另行提起诉讼。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。