广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤06行终487号上诉人（原审原告）曾浩光，男，汉族。委托代理人荣云，广东国智律师事务所律师。委托代理人邓小丽，广东国智律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）佛山市三水区住房城乡建设和水利局，住所地佛山市三水区。负责人何国永。委托代理人巩晓健，该局工作人员。委托代理人陈志劲，广东华法（三水）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市三水区云东海街道办事处，住所地佛山市三水区。负责人曾法强。委托代理人乐振军，该办事处工作人员。委托代理人李琳，广东华法（三水）律师事务所律师。原审第三人佛山市三水区新城建设管理委员会，住所地佛山市三水区。负责人曾法强。委托代理人乐振军，该委员会工作人员。委托代理人杜丽云，广东华法（三水）律师事务所律师。上诉人曾浩光因诉佛山市三水区住房城乡建设和水利局（以下简称三水住建局）、佛山市三水区云东海街道办事处不履行行政协议一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初326号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明：2014年12月18日,佛山市三水区新城建设管理委员会（以下简称新城管委会）与曾浩光就位于佛山市三水区云东海街道伏户村民委员会“新岗”（土名）的土地（土地证号：佛三国用（2009）第2009110****）以及该土地的其他资产包括房屋、设备、设施等附着物的征收与补偿签订了《三水新城核心区伏户片区国有土地上房屋征收与补偿合同书》（以下简称《合同书》）。《合同书》约定，由新城管委会对涉案土地补偿事项包括：收回国有土地使用权补偿、建（构）筑物补偿、搬迁补偿、青苗补偿、停产（停业）损失补偿、限时征收奖励金，补偿总额合共26572529.70元，支付方式：自合同签订之日起90个工作日内支付补偿款总额的50%，自曾浩光完成搬迁并办结水电且经新城管委会书面验收确认之日起45个工作日内，支付余下50%的补偿款。违约责任：新城管委会无正当理由（除不可抗力因素外）未按合同约定期限足额向曾浩光支付征收补偿款的，逾期按每逾期一天按当期所欠补偿款总额的0.1%向曾浩光支付违约金。《合同书》签订后，新城管委会于2015年4月2日支付5000000元，另在2016年3月31日至2018年4月29日间向曾浩光支付完毕合同约定的补偿款总额的50%，于2018年6月22日支付完毕《合同书》约定的余下50%的补偿款。另查，2012年1月6日，佛山市三水区人民政府作出三府办复〔2012〕5号《关于确定我区国有土地上房屋征收部门以及委托实施单位的批复》，确定佛山市三水区国土局为三水区范围内的房屋征收部门。又查，三水区政府、三水区委联合发布三委办发〔2011〕69号《关于成立三水区新城建设管理委员会的通知》，新城管委会是由三水区府依法组建设立，新城管委会为区委、区政府的议事协调机构，不配备编制。再查，2012年12月20日，新城管委会与佛山市三水区云东海街道办联合发布三新办发〔2012〕49号《关于印发三水新城核心区国有土地上房屋征收与补偿方案的通知》，该通知载明征收部门为佛山市三水区国土局，征收实施单位为新城管委会。另，根据佛山市机构改革方案，涉案佛山市三水区国土局的职能已由三水住建局实施，三水国土局已不再保留。原审法院认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案是曾浩光认为新城管委会违反双方签订的《合同书》约定的义务而要求按《合同书》的约定支付违约金而引起的行政诉讼，而《合同书》中所约定的违约金，是约定双方不按期履行合同条款所承担的征收补偿款而产生的违约责任,从《合同书》中约定新城管委会支付征收补偿款的条款可以看出，新城管委会须在2014年12月18日起90个工作日以内支付曾浩光征收补偿款总额的50%，即应在2015年4月29日前向曾浩光支付补偿款总额的一半，但新城管委会除在2015年4月2日支付5000000元外，其余款项是在2018年4月29日才开始向曾浩光支付合同约定的补偿款总额的50%，并于2018年6月22日支付完毕，因此，曾浩光应从2015年4月23日之日起，已经明确知道新城管委会未履行合同约定的义务，而其起诉要求支付违约金的违约责任由此时开始产生，故本案曾浩光至2018年12月4日才向佛山市中级人民法院提起行政诉讼，明显超出上述法律及司法解释规定提起行政诉讼的起诉期限，就算根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，曾浩光提起行政诉讼的起诉期限应在知道或者应当知道被诉行政行为内容之日起至迟两年内提起，其起诉也超过法定的起诉期限，且不属因不可抗力或者其他非自身的原因耽误起诉期限的情形，应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回曾浩光的起诉。上诉人曾浩光上诉称：一、行政协议引发的诉讼和具体行政行为引发的诉讼在关于期间的法律适用上有所不同。1.行政协议既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范。行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼或者其他因行政协议提起诉讼的案件，由于其具有一定程度的平权性、协议性，应参照适用《民事诉讼法》的3年诉讼时效制度。2.《行政诉讼法》第一百零一条规定，“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《民事诉讼法》的相关规定。”由于《行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用的解释》均未规定行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的起诉期限，故应适用《民事诉讼法》的相关规定。3.最高院江必新副院长明确指出行政协议专项司法解释出台前，人民法院审理行政协议案件，可参照适用2015年实施的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》相关规定。该解释第十二条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”4.在逾期未支付补偿款的情况下，上诉人可以起诉要求被上诉人支付补偿款并按照违约金支付标准计算违约金至实际支付之日。也可逾期收到补偿款后，单独请求给付迟延履行违约金。而单独请求给付迟延履行违约金的诉讼时效应从迟延给付完成之日起算,因为此时具体的延期数额和延期时间才得以确定。5.存在分期给付行为时，诉讼时效期间应自最后一次履行之日起计算。即便分期付款分别起诉，新城管委会除第一笔按合同约定期限支付外，其余5笔均在2016年3月30日之后完成，在适用三年诉讼时效的前提下，请求违约金的诉讼时效均未过期。综上，上诉人于2018年12月4日提起本案诉讼并未超过行政诉讼法的期限要求。二、如果将迟延履行违约金视为行政行为，那么起诉期限应自被上诉人明确拒绝给付之日起算。主动给付迟延履行违约金是行政机关的义务与担当，既然原审法院将此行为界定为具体行政行为，那么被上诉人就存在不作为的过错与责任。对于行政机关不作为的行政行为，只有当其明确不给付、不作为时，行政相对人方有权提起诉讼。根据上诉人提供的通话记录，上诉人在2018年4月主张迟延履行违约金，被上诉人新城管委会征地拆迁办主任刘海峰明确拒绝。因此迟延履行违约金的起诉期限最早应从2018年4月起算。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，上诉人在2019年4月前都可提起行政诉讼。三、原审法院确定上诉人请求支付迟延履行违约金的违约责任的起诉期限应从2015年4月23日开始计算，意味着原审法院在未开庭审理的情况下，便认定本案合同中关于“90个工作日”内支付50%补偿款这一支付期限的约定有效。但对此内容，上诉人在《增加诉讼请求申请书》中详细论述了此约定内容违反《中华人民共和国土地管理法实施条例(2014修订)》第二十五条第四款规定，同时亦违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定、《广东省实施办法(2008修正)》第三十二条第五款规定、《佛山市人民政府印发佛山市国有土地上房屋征收与补偿办法的通知》第四十一条规定及《中华人民共和国合同法》第六十七条规定，实施国有土地上房屋征收，应当遵循的“先补偿后搬迁”的原则。四、原审法院遗漏两项诉讼请求，即“判令两被告延迟给付期间原告为此支出的看管费共100000元(看管费计算期间截止2018年6月22日)和“确认两被告及第三人新城管委会征收原告房屋的行政行为违法”，上述诉求无论是否合理，无论系行政诉讼抑或民事诉讼，原审法院都应审查处理，遗漏诉讼请求显属不当。另外，确认征收房屋行为违法之诉未超过起诉期限。征收房屋的行为既包括支付土地征收补偿款，又包括接收被征收的房屋和土地，只有当这些行为完成后征收方告以完成。被上诉人直至2018年6月22日才完成补偿款的支付义务、2018年7月2日还在接收上诉人提交的国有土地使用证，而看管费的支付截止期间为2018年6月22日，故上诉人在2018年12月4日提起行政诉讼，显然未超过起诉期限。五、原审法院驳回起诉，导致利益失衡，社会价值导向错误。按照诚信原则，合同一经签订，应严格履行，而迟延履行自然应承担相应的违约责任。本案中，被上诉人作为政府部门，不仅迟延支付补偿款长达3年之久，还拒绝承担延迟给付行为造成的违约责任，上诉人为维护自身合法权益起诉却被法院裁定驳回，保护了严重违约的行政机关，伤害的却是守约百姓之心，造成了非常糟糕的社会效果。综上，上诉人认为原审裁定认定事实错误，适用法律错误，遗漏诉讼请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，恳请二审法院依法撤销原裁定，并发回原审法院继续审理。被上诉人三水住建局答辩称，本案诉争的是《合同书》所约定的违约金，上诉人应从2015年4月23日起已经明确知道自己的权益可能受到侵害，其超过诉讼期限所引起的不利后果应由上诉人承担。三水住建局虽然是征收部门，但实际征收工作由实施单位即新城管委会开展，三水住建局不是《合同书》签订方，不应就该合同履行承担责任。被上诉人佛山市三水区云东海街道办事处答辩称，本案已超过法定起诉期限，应裁定驳回起诉。上诉人以新城管委会违反《合同书》约定的义务而要求支付违约金，而根据《合同书》中约定新城管委会支付征地补偿款的规定可知，新城管委会应在2014年12月18日起90个工作日内即2015年4月29日支付上诉人征地补偿款总额的50%，但新城管委会在2018年4月29日才履行该约定义务，并于2018年6月22日支付完剩余征地补偿款。基于新城管委会支付补偿款的时间，上诉人应从2015年4月23日就已明确知道新城管委会未按期履行合同约定义务，但上诉人于2018年12月4日才提起行政诉讼，明显超过法定起诉期限。另外，即使本案为超过诉讼期限，但上诉人主张的预期违约金计算标准有误，金额明显过高，应当予以调整。原审第三人新城管委会的答辩意见同上。经审查，本院对原审裁定查明的事实予以确认。本院认为，本案争议的焦点是上诉人提起本案诉讼是否超过法定起诉期限，而判断该问题的前提是明确本案所诉之行政行为。经查，上诉人与新城管委会于2014年12月18日签订了关于国有土地上房屋征收与补偿的《合同书》，上诉人因主张新城管委会未按照合同约定期限支付征收补偿款，故提起本案诉讼要求判令被上诉人支付相应的违约金，以及迟延给付期间上诉人支出的看管费。首先，案涉合同为国有土地上房屋征收与补偿合同，属于行政协议范畴，因该行政协议而引发的诉讼为行政协议纠纷。其次，行政协议属于行政行为，但其由一系列独立的行政行为共同组成，包括签订行政协议的行为、单方变更或解除行政协议的行为、不依法履行或未按照约定履行行政协议义务的行为等。再次，具体到本案中，虽然上诉人的诉请为要求判令被上诉人支付相应的违约金，但理由是新城管委会未按照合同约定的期限支付征收补偿款。需要明确的是，支付违约金是行政协议当事人不依法履行或未按照约定履行行政协议的违法行为所应承担的法定责任或约定责任，而非行政协议当事人需要直接履行的法定或约定义务。故根据当事人的诉请和理由，本案被诉行政行为应界定为起诉被上诉人未按照行政协议约定履行义务的行为并承担支付相应违约金的违约责任。上诉人认为本案是起诉被上诉人不支付违约金的行政不作为，显然混淆了起诉未按照约定履行行政协议的行为和违约责任承担的概念，本院不予支持。如前所述，被上诉人是否需要支付相应的违约金以起诉其未按照行政协议约定履行义务的行为为前提。而行政协议行为属行政行为，对行政协议行为的诉讼审查无论是在程序上还是实体上均应受行政诉讼法的调整和规范，而符合法定起诉期限是行政诉讼法明确规定的起诉条件之一，行政协议行为亦不例外，故上诉人主张对行政协议行为的起诉条件需要参照适用民事诉讼法关于诉讼时效的规定，本院不予支持。本案中，《合同书》中关于新城管委会支付征收补偿款的约定为：自合同签订之日（2014年12月28）起90个工作日内支付补偿款总额的50%，自曾浩光完成搬迁并办结水电且经新城管委会书面验收确认之日起45个工作日内，支付余下50%的补偿款。在合同约定的第一期补偿款支付期限内，新城管委会仅在2015年4月2日支付了5000000元，则上诉人在第一期补偿款约定的履行期限届满时，即2015年4月29日已经明确知道了新城管委会未按照行政协议约定履行义务的行为，上诉人对该行为的起诉期限及要求违约金的承担应从该时点进行起算，而上诉人于2018年12月4日提起本案诉讼，显然超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定的起诉期限。另外，上述合同约定的第二期补偿款支付期限为上诉人完成搬迁并办结水电且经新城管委会书面验收确认之日起45个工作日内，但上诉人提起本案诉讼时并未提交其完成搬迁并办结水电且经新城管委会书面验收确认的证据材料，即不能证明约定的履行义务条件已成就，亦即不能证明新城管委会存在未按照行政协议约定期限履行义务（支付第二期补偿款）的行为，而起诉行政行为应当有事实依据亦是《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件之一。因此，上诉人起诉被上诉人未按行政协议约定履行义务的行为因超过法定起诉期限及不符合行政诉讼法第四十九条的规定，依法应予裁定驳回起诉，而上诉人要求判令被上诉人支付相应违约金的诉请是以上述行政协议行为的审查为前提，故应一并予以裁定驳回起诉。至于上诉人要求判令被上诉人支付迟延给付期间的看管费，如该诉请是作为新城管委会未按行政协议约定履行义务的行为的违约责任承担，则应一并予以裁定驳回起诉，理由如前所述；如该诉请是单独作为一项履行协议内容的要求，则缺乏协议约定为依据，即该起诉没有事实依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，应裁定驳回起诉。综上，原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院不予支持。至于上诉人主张其在一审诉讼中增加了“确认两被告及第三人新城管委会征收原告房屋的行政行为违法”的诉请，但一审法院未予审查存在遗漏诉请。对此本院认为，征收原告房屋并非单一的行政行为，而是由不同行政机关在房屋征收过程中的一系列独立行政行为组成，如征收决定行为、征收实施行为、征收补偿行为、征收强制执行行为等等，上诉人的该补充诉请本身就存在诉讼对象不明确的问题，且与本案行政协议履行纠纷不属于同一类型和性质的行政诉讼，不应在本案中予以一并审查处理，故原审法院并不存在遗漏诉请的程序违法。上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案裁定为终审裁定。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇一九年八月二十八日法官助理  王璐璐书 记 员  黄晓琳