山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1381号 上诉人（原审原告）韩世生，男，1948年6月14日出生，汉族，住济南市市中区。 上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市市中区经八路122号。 法定代表人谢堃，区长。 委托代理人张雷，济南市市中区人民政府工作人员。 委托代理人董国爱，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 韩世生诉济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）行政强制一案，韩世生与市中区政府均不服济南市中级人民法院（2018）鲁01行初691号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：韩世生系原济南市市中区七贤镇土屋庄村民委员会村民，在其土屋××号房屋西南侧、兴济河河滩处拥有菜地一处。韩世生在该菜地上种植蔬菜供家庭生活自用，并在该菜地旁边另自建有小房一处，用于放置工具。 1998年1月21日，三联集团公司（甲方）与济南市市中区七贤镇土屋庄村民委（乙方）签订协议书，协议约定，乙方同意整建制加入甲方，乙方除土地以外的所有集体资产归甲方所有，其全部债权债务由甲方承担。三联集团公司在该协议书加盖公章，济南市市中区七贤镇土屋庄村民委员会在该协议上加盖公章，济南市市中区公证处对该协议进行了公证。1998年1月31日，济南市人民政府济政字[1998]4号《关于同意三联集团公司对千佛山南麓部分区域进行综合开发有关问题的批复》批复：同意市中区七贤镇土屋、太平两村整建制加入三联集团公司。1998年4月1日，山东省计划委员会鲁计投资字[1998]224号文件，同意三联集团公司对千佛山南麓部分区域进行保护性开发，建设千佛山南麓居民住宅小区综合开发项目。2002年7月10日，三联集团公司委托三联集团城建开发总公司全权办理阳光舜城房地产开发拆迁等有关事宜。2003年10月31日，三联集团城建开发总公司变更为山东三联城市建设有限责任公司。2016年9月16日，山东三联城市建设有限责任公司（甲方）与济南市市中区房屋征收服务中心（乙方）签订委托拆迁合同，合同约定：“为妥善处理阳光舜城遗留问题，甲方委托乙方完成甲方千佛山南麓实施的居住区建设工程和住宅、配套公建改造工程已征地范围的地上物拆迁工作。具体拆迁范围：阳光舜城南城B区、D区、E区、F区、G区、I区、J区、M区、舜世路、舜德路、旅游路西段和兴济河绿化带等区域。完成期限自2016年9月16日至本次拆迁结束。”韩世生在土屋××号房屋及涉案菜地均位于该拆迁范围内。2016年9月18日，济南市市中区委办公室济南市市中区人民政府办公室作出市中办发[2016]28号《关于成立阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部的通知》，通知载明：“为进一步加强对阳光舜城土屋太平片区拆迁处置工作的指挥协调，区委、区政府研究确定，成立阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部（以下简称拆迁指挥部）。”2018年3月23日，拆迁指挥部召开联席会议专题研究土屋片区拆迁工作，并形成四项决议，其中第四项决议内容为：“鉴于市中区房屋征收服务中心已与三联城建公司签订了《委托拆迁合同》。拆迁指挥部决定协助市中区房屋征收服务中心，共同完成三联城建公司的委托事项，阳光舜城南城B区、D区、E区、F区、G区、I区、J区、M区、舜世路、舜德路、旅游路西段和兴济河绿化带及其地上物的拆除均由指挥部统一组织实施。” 2018年6月28日，韩世生在土屋××号房屋被强制拆除。韩世生主张，涉案房屋系市中区政府成立的拆迁指挥部组织实施拆除，并提供了相关现场视频、强拆照片、报警记录等证据。经庭审质证，相关现场视频、强拆照片显示拆迁指挥部相关工作人员在强制拆除涉案房屋现场，报警记录记载强制拆除行为系政府行为，由拆迁指挥部负责。韩世生还主张，市中区政府在强制××其土屋××号房屋期间，亦同期清理了其在土屋××号房屋西南侧兴济河河滩处开垦的菜地和菜地旁工具用房，并提供了相关现场视频、强拆照片及菜地清除前后的照片等证据。韩世生提供的405号房屋相关现场视频、强拆照片显示，涉案房屋被实施强制拆除期间，涉案菜地已部分被建筑物遮挡物同时覆盖。韩世生提供的涉案菜地清除前后的照片显示，涉案菜地正在被挖掘机强制施工予以清除。韩世生对市中区政府的行为不服，提起本案行政诉讼，请求确认市中区政府清理、抢占涉案菜地的行为违法。 原审法院认为：一、涉案菜地及菜地旁工具用房是否系由市中区政府组织实施强制清理和拆除、市中区政府是否系本案适格被告。2018年6月28日，韩世生在土屋××号的涉案房屋被强制拆除，韩世生主张涉案房屋系由市中区政府组织实施拆除，并提供了相关现场视频及照片、报警记录等证据，上述证据能够证实涉案房屋系由市中区政府成立的拆迁指挥部组织实施强制拆除。根据2016年9月16日济南市市中区房屋征收服务中心与山东三联城市建设有限责任公司签订委托拆迁合同的约定内容，涉案房屋及涉案菜地均位于拆迁范围内，结合涉案房屋被实施强制拆除期间，涉案菜地部分被建筑物遮挡物覆盖的事实，涉案菜地被挖掘机强制施工清除的事实，以及2018年3月23日拆迁指挥部所召开联席会议关于“阳光舜城南城B区、D区、E区、F区、G区、I区、J区、M区、舜世路、舜德路、旅游路西段和兴济河绿化带及其地上物的拆除均由指挥部统一组织实施”的决议内容，可以认定作为同一拆迁片区的涉案菜地及菜地边的工具用房，应是由拆迁指挥部组织实施了强制清理和拆除。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”鉴于拆迁指挥部不具有独立承担法律责任的能力，市中区政府作为该指挥部的组建机关，应当对该指挥部的组织实施行为承担行政责任，系本案的适格被告。二、市中区政府对涉案菜地和菜地旁工具用房实施的强制清理和拆除行为是否合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《山东省土地征收管理办法》第三十三条规定：“征收土地经依法批准，且土地征收补偿安置有关费用足额到位后，被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人未在规定期限内移交土地的，由市、县人民政府责令限期移交土地；逾期仍不移交土地的，依法申请人民法院强制执行。”根据上述法律、法规规定，被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人阻挠国家建设征用土地的，相关主管部门可以责令其交出土地。本案中，市中区政府未提交证据证实其实施强制清除行为时履行了上述法定程序，故其强制清理韩世生涉案菜地并强制拆除菜地旁工具用房的行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认市中区政府强制清理韩世生位于土屋××号房屋西南侧、兴济河河滩处的菜地和强制拆除菜地旁工具用房的行政行为违法。 韩世生不服原审法院判决提起上诉，认为原审法院没有将行政机关工作人员违法犯罪事实移交有关机关进行追究，故请求二审法院向有权管辖机关移交原审查清的违法犯罪事实。 市中区政府不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决并发回重审或依法改判。理由如下：1.原审法院没有查清韩世生是否合法拥有涉案菜地和工具用房。韩世生除提供了菜地和工具用房平面图、拆除前后的照片以外，没有其他证据可以证实其合法拥有涉案菜地和工具用房。2.原审法院将市中区政府定性为本案被告，属于认定主体错误。市中区政府成立拆迁指挥部系受山东三联城市建设有限责任公司委托，协助其处理遗留问题和拆迁补偿事宜，应受民事法律关系调整。3.原审法院认定市中区政府的行为系行政行为，属于认定事实错误。本案系市中区政府接受山东三联城市建设有限责任公司委托，实施的民事委托行为，属于民事纠纷。4.原审法院适用法律错误，本案清除行为并非法律规定的集体土地征收行为，山东三联城市建设有限责任公司作为清除主体，拥有合法有效的拆迁许可证。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为： 根据双方当事人的上诉意见及原审法院判决内容，本案确定的争议焦点为：1.韩世生与被诉强制清除行为是否有利害关系；2.市中区政府是否为本案的适格被告、是否应对被诉强制清除行为负责；3.被诉强制清除行为是否合法、是否应当通过民事途径处理；4.韩世生要求追究有关人员法律责任是否应予支持。 一、关于韩世生与被诉强制清除行为是否有利害关系的问题。 市中区政府主张，原审法院没有查清韩世生是否合法拥有涉案菜地和工具用房，韩世生提供的证据不足以证实其合法拥有涉案菜地和工具用房，其主张实质是认为韩世生与被诉强制清除行为没有法律上的利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”根据原审查明的事实，韩世生系土屋庄村村民，在其位于该村房屋西南侧拥有菜地一处，长期在该菜地上种植蔬菜供家庭生活自用，并在该菜地旁边建有工具用房，这符合农村居民的生产生活实际。被诉强制清除行为是将地上附着物归于消灭的行为，必然会给涉案菜地实际使用人及其地上附着物所有权人的权利造成损害。市中区政府对此并未提供反驳证据否定韩世生所享有的权利。因此，韩世生与被诉强制拆除行为有利害关系，具备提起本案诉讼的原告主体资格。 二、关于市中区政府是否为本案的适格被告、是否应对被诉强制清除行为负责的问题。 在立案登记制背景下，起诉无书面决定的事实行为时，原告只要能够提供初步证据，证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施，即应视为已初步履行了适格被告的举证责任。本案中，韩世生已就强制活动的事实发生及适格主体履行了相应举证义务，其提交的相关现场视频、强拆照片及菜地清除前后的照片，结合其他在案证据，能够证实市中区政府成立的拆迁指挥部对涉案菜地组织实施了强制清除行为。市中区政府对此不持异议，其主张受山东三联城市建设有限责任公司委托实施，协助该公司处理遗留问题和拆迁补偿事宜。由于对房屋实施强制拆除、土地实施强制清理等行为，均为政府及其职能部门的法定职权，故强制活动首先应认定或推定为行政强制行为，除非行政机关有证据证明系在其不知情的情况下由其他主体实施。因此，市中区政府关于受山东三联城市建设有限责任公司委托实施的主张，不影响本案行政强制行为的性质认定，由于拆迁指挥部不能独立承担法律责任，其行为的法律后果应由市中区政府承担，这也是市中区政府对其辖区履行行政管理职责的体现。原审法院认定市中区政府为本案的适格被告和行为的责任主体，并无不当。 三、关于被诉强制清除行为是否合法、是否应当通过民事途径处理的问题。 根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政机关对土地及地上附着物实施行政强制行为应当依法进行，确保该行为合法、合理。在实施强制清除前，行政机关应当根据涉案房屋、土地及地上附着物的性质、归属以及利害关系人所享有的权利，确定是否与利害关系人达成补偿安置事宜，是否履行责令交出土地程序，是否履行告知陈述申辩、公告催告、复议诉讼等程序，是否需要按照法定程序申请人民法院强制执行。在强制清除过程中，强制手段、方式是否科学、合理，是否给利害关系人造成不必要的损失等。本案中，市中区政府未能提供证据证明其对涉案菜地实施强制清除行为履行了相应的法定程序，其作出的行政强制行为属于违反法定程序。原审法院认定市中区政府强制清理韩世生涉案菜地并强制拆除菜地旁工具用房的行为违法，并无不当。市中区政府主张山东三联城市建设有限责任公司拥有合法有效的拆迁许可证，其行为属于该公司的民事委托行为，应通过民事途径解决纠纷，没有法律依据，本院不予支持。 四、关于韩世生要求追究有关人员法律责任是否应予支持的问题。 尽管行政诉讼具有监督行政机关依法行使职权的功能，但人民法院对行政机关依法行使职权的监督，主要通过公正、及时审理行政案件，解决行政争议来完成，并无直接追究有关人员法律责任的权力。即使存在《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条第一款的规定，但是否启动移送程序属于人民法院依职权判断决定的事项，法律没有赋予当事人申请移送的权利。且行政行为是否违法与行政机关的有关人员是否违法属于两个不同层面的问题。本案中，被诉强制清除行为构成违法，并不必然意味着市中区政府有关工作人员违法。并且，韩世生要求追究有关人员法律责任的主张，属于二审增加的诉讼请求，且无正当理由，本院不予支持。 综上所述，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。韩世生和市中区政府的上诉理由均不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人韩世生和济南市市中区人民政府各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长 山 莹 审判员 王修晖 审判员 孙晓峰 二〇一九年八月十九日 书记员 孟 真