福建省漳州市芗城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0602行初37号 原告漳州志诚房地产开发有限公司，住所地福建省漳州市芗城区天下广场A区S9号店面，统一社会信用代码91350602779645004W。 法定代表人张志江，董事长。 委托代理人李勇敢,福建兴南律师事务所律师。 委托代理人张菁，福建兴南律师事务所实习律师。 被告漳州市自然资源局(原机构名称:漳州市国土资源局、漳州市城乡规划局)，住所地福建省漳州市龙文区新浦东路137号，统一社会信用代码11350600MB1685806G。 法定代表人陈华，局长 出庭行政机关负责人林焕华，漳州市自然资源局党组成员。 委托代理人杨明远，男，漳州市自然资源局用地科科长。 委托代理人林明凯，福建律睿律师事务所律师。 被告漳州市人民政府，住所地福建省漳州市胜利西路118号。 法定代表人刘远，市长。 委托代理人林颖，女，漳州市人民政府办公室工作人员。 委托代理人蔡清良，福建南州律师事务所律师。 原告漳州志诚房地产开发有限公司（以下简称“志诚公司”）诉被告漳州市自然资源局、被告漳州市人民政府行政征收纠纷一案，于2018年12月24日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告志诚公司的法定代表人张志江及委托代理人李勇敢、张菁，被告漳州市自然资源局的党组成员林焕华及委托代理人杨明远、林明凯，被告漳州市人民政府的委托代理人林颖、蔡清良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年7月17日，被告漳州市自然资源局（原漳州市国土资源局）作出漳国土资地[2018]15号《补缴土地出让金通知书》，内容如下：“漳州志诚房地产开发有限公司：经查，2001年8月20日，漳州市国土资源局与漳州天下房地产开发有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定出让土地面积18756.3平方米，土地出让金为1057.65元/平方米，土地出让金总额为19837600.7元。该地块规划部门核定容积率3.51。2005年12月27日，漳州天下房地产开发有限公司与你公司签订《国有土地使用权转让合同书》，将该宗地中的9264.42平方米土地使用权转让给你公司，转让总价额为2362万元。你公司将取得的上述土地用于志诚广场（九龙官邸）项目开发建设。2006年4月，市政府专题会议研究原则同意志诚广场（九龙官邸）容积率在4.5以内。2011年12月19日,漳州市城乡规划局出具《关于漳州志诚房地产开发有限公司补缴容积率变更项目的土地出让金的函》（漳规[2011]375号），载明：志诚广场项目初始容积率为3.51，新增加计容建筑面积10642.29平方米。2018年6月5日,漳州市城乡规划局作出《建设工程竣工规划条件核实整改意见通知书》（漳规审[2018]1004号），载明：该项目竣工实测计容建筑面积为51195.19平方米，其中核准计容建筑面积47565.00平方米，实测比核准计容建筑面积增加3630.19平方米，未按照《建设工程规划许可证》规定进行建设，移交相关部门依法处理。你公司开发建设志诚广场（九龙官邸）项目，经规划行政主管部门批准，容积率从3.51调高至4.5，经批准增加计容建筑面积10642.29平方米，按规定应当补缴土地出让金。另外，经规划行政主管部门规划条件核实，认定你公司未按照《建设工程规划许可证》规定建设所增加的计容建筑面积部分，待相关部门按照《中华人民共和国城乡规划法》相关规定处置后再另行处理。根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二条第二款、《福建省人民政府办公厅转发福建省建设厅、福建省国土资源厅的通知》（闽政办[2007]190号）第四条第四款的规定，我局决定如下：漳州志诚房地产开发有限公司应补缴土地出让金人民币3206734元，限你公司在接到本通知书之日起10日内到本局开具非税收入缴款通知书，按规定缴入市级国库。” 2018年12月6日，漳州市人民政府作出漳政行复[2018]32号《漳州市人民政府行政复议决定书》，认为漳州市国土资源局作出的《补缴土地出让金通知书》于法有据，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持漳州市国土资源局对志诚公司作出的《补缴土地出让金通知书》（漳国土资地[2018]15号）。 原告志诚公司向本院提出诉讼请求：1.依法撤销被告漳州市自然资源局作出的漳国土资地[2018]15号《补缴土地出让金通知书》；2.依法撤销被告漳州市人民政府作出的漳政行复（2018）32号《漳州市人民政府行政复议决定书》；3.诉讼费用由两被告承担。事实和理由：2005年，原告向漳州天下房地产开发有限公司（以下简称“天下公司”）购得“天下广场J区”项目即涉案“志诚广场建设工程项目”，转让取得9264.42平方米土地使用权。2006年元月份，原告依照国家规划法律法规的要求按规划指标容积率≤3.51于呈报“围合式小高层建设”设计方案时，原漳州市城乡规划局及市相关领导考虑胜利东路主干道的城市空间布局和城市景观美化的需要，要求原告红线范围内转角位置商业价值高的一幢18层商业建筑不要建，原告就此即提出了减少了2000多平方的商业建筑面积，以及由小高层改为百米高层需增加1000多万元建安成本的损失问题。当时相关部门的领导口头明确表示房子面积多一些给你们建作为补偿损失。此后，原漳州市城乡规划局便要求原告按2006年5月20日[2006]26号《漳州市人民政府专题会议纪要》的内容重新调整设计方案，将原条形设计方案中沿胜利东路建设的一幢18层建筑改为绿地，并将项目西侧围合式条形楼建筑改为点式30层的高层建筑，容积率定为4.5，增加了建筑面积10642.29平方米。该方案调整后由小高层改为百米高层增加了原告建安成本1000万元以上，且减少了2000多平方米的商业建筑面积。前述改动减少了原告3000多万元的经济效益。同时，原告按漳州市建设局要求为配合城市景观设计，增加了1000多万元资金投入用于塔楼主体及景观电梯外立面建设和装修以及园林绿化等，使得该项目被评为“漳州市十大精品楼盘”。以上两方面原因使原告增加投入和减少收入共4000多万元。涉案地块容积率自3.51调高至4.5，是在政府规划行政主管部门执意调整下执行的，非原告主观意愿。然而，原漳州市城乡规划局在漳规[2011]375号《漳州市城乡规划局关于漳州志诚房地产开发有限公司补缴容积率变更项目的土地出让金的函》中要求原漳州市国土资源局向原告追缴土地出让金，因而原漳州市国土资源局在漳国土资地[2018]15号《补缴土地出让金通知书》中责成原告补缴出让金3206734元，上述行政行为所认定的事实主要证据不足、适用法律法规错误且违反法定程序。现分述如下：一、被诉行政行为缺乏需要补交增容土地出让金的事实依据，主要证据不足。官方在调整规划设计方案致地块容积率调高时，说的是房子面积多一些给原告建，作为补偿损失，并没有要求调高土地使用权出让金。当时政府要求原告转角的那一幢不要建，并将项目西侧围合式条形楼建筑改为点式30层的高层建筑，原告提出上述经济损失时，相关部门领导口头明确表示会通过调高容积率方式作为原告因方案调整的相关损失的补偿，因此政府才在原告并未申请调整容积率的情况下单方将原告“志诚广场”容积率调高。原告因调高容积率所增住宅建筑面积10642.29平方米，不足以弥补所增的建安成本、所减少的2000多平方米商业建筑面积、所增投的用于塔楼主体及景观电梯外立面建设和装修以及园林绿化等之损失。这些都是客观存在的事实，官方也心知肚明。因此，[2006]26号《漳州市人民政府专题会议纪要》才不要求原告补缴增容费。值得特别指出的是：1、漳州市人民政府[2006]26号专题会议研究了十三件事情，在会议纪要中第十二、第十三条同样都是涉及调整增加容积率的事情，第十二条案外人“水晶悦城”项目调整增加容积的面积数量不多，只有719.7平方，可是非常清楚的注明需要补缴增容出让金以及补缴详细的金额，而紧接着第十三条涉及本案原告“志诚广场”增容的事，增容的面积数量更多达10642.29平方米，却并无要求原告补缴增容费。2、第十三条关于志诚广场规划调整问题。“原则同意该地块的容积率在4.5以内，建筑密度26%以内，绿地率30%以上；该总图的西侧条形建筑调整为点式建筑，以拓展城市空间。”整段话的原意政府是以拓展城市空间，把原告按容积率3.51呈报的原设计方案的西侧条型建筑调整为点式建筑，并且确定容积率在4.5以内，政府为了增加绿地面积把原告的建筑密度调整为26%以内，政府为了增加绿化面积把原告的绿化率调整为30%以上。此次调整原告并没有写申请要求增加容积率，是政府要主动增加容积率给原告。如果是在调高容积率的当初一并要求原告补缴3206734元出让金，原告不会接受此规划方案的调整，也不会选择增资1000万投入塔楼主体及景观电梯外立面建设和装修以及园林绿化，且原告在售楼定价时也完全可以考虑增加成本的因素。现时过境迁，原告已不能再找购房人要求调高售价。根据闽政（2001）42号《福建省人民政府关于进一步加强城市规划工作的决定》第五条第（四）项规定：“涉及出让土地规划条件变更的，规划行政主管部门审批同意后，由土地行政主管部门重新按规定签订土地使用权出让合同。”原漳州市国土资源局作出补缴土地使用权出让金之行政行为，既违背当时政府官员表示调高容积率作为对原告补偿的承诺，又缺少闽政办（2007）190号文第三点规定的符合“两种情形”变更容积率条件及原告主动申请调整容积率的事实依据，还缺少重签土地出让合同或出让金变更协议等相关事实依据。原漳州市城乡规划局向原漳州市国土资源局发出的2011年12月19日（漳规[2011]375号）《漳州市城乡规划局关于漳州志诚房地产开发有限公司补缴容积率变更项目的土地出让金的函》，是在原告取得上述开发建设的合法许可及工程通过验收和交房投入使用之后的事，且属政府部门之间的内部行文，不具有可诉性。该函不能替代应由原告申请调整容积率并符合闽政办（2007）190号文第三点规定调整容积率必备条件的法定依据，也不能替代法定需经双方平等自愿协商重签或补签订立土地使用权出让合同。该漳规（2011）375号函是侵犯原告意志和权益的违法函，不应受法律支持和保护。因而，被诉行政行为认定原告需补交增容土地出让金3206734元，主要证据不足。二、被诉行政行为适用法律法规错误。该行政行为所依据的福建省人民政府办公厅《关于加强房地产开发项目容积率管理的意见》（闽政办[2007]190号），该意见第四条第四款规定：“在本通知下发之前，房地产开发用地出让后已经市、县规划行政主管部门批准调高容积率的，其新增加的建筑面积应按原楼面地价补缴土地出让金和有关规费”。原告认为：其一，上述（2007）190号意见第四条第四款规定，应在符合该文第三条规定的“两种情形”变更容积率及办理程序的条件下适用。显然，本案调高容积率既与“两种情形”不符，也与其办理程序的规定不符。被诉行政行为适用了不应当适用的闽政办（2007）190号意见属适用法律法规错误。其二，原告系从天下公司转让取得项目用地，根据法律、法规规定“土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移”，也就是说天下公司与原漳州市国土资源局签订的2001年8月20日《国有土地使用权出让合同》适用于本案。该出让合同第十七条对于调整土地使用权出让金作出了明确的规定即“需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。”前述出让合同的约定属有效条款，该约定不仅应当作为法律依据的组成部分，且应予优先适用。该出让合同第十七条约定了“相应调整土地使用权出让金”的前提条件是“依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同”。但被诉行政行为对上述出让合同的相关规定视而不见，对于这种应当适用而未予适用的行政行为亦属适用法律法规错误。三、被诉行政行为违反法定程序。1、如前所述，出让合同第十七条对于调整土地使用权出让金作出了明确的规定即“需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。”该第十七条对需要调整土地使用权出让金的行政行为做了“必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同”等程序上的约定。显然被诉行政行为违反法定程序。2、原漳州市国土资源局作出涉案行政行为之前，未依规组织听证，行政复议举证未见听证笔录等。综上，原告认为，被诉行政行为所认定的事实主要证据不足，适用依据错误，违反法定程序，且行为明显不当，属违法行政和不合理行政。原告“志诚广场”项目建设及售房合法有据。原告转让取得建设项目，依法持有《国有土地使用权证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》、《商品房预售许可证》，且于2011年11月通过房屋建筑工程竣工验收和建设工程消防验收，并于当月交房于业主投入使用。至此，原告的开发建设行为并无不妥。鉴于被告漳州市人民政府作出错误的行政复议决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，特提起行政诉讼，恳请贵院依照当前护航民企的政策精神，结合法（2018）1号《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》第三条规定，“妥善处理因政府规划调整引发的行政纠纷案件”，切实维护原告的合法权益。 原告志诚公司在举证期限内向本院提供以下证据： 证据A1、漳国土资地[2018]15号《补缴土地出让金通知书》，欲证明原漳州市国土资源局于2018年7月17日作出并于2018年7月23日正式通知志诚公司补缴出让金3206734元，其行政行为侵犯志诚公司的合法权益。 证据A2、漳政行复[2018]32号《漳州市人民政府行政复议决定书》，欲证明被告漳州市人民政府作出错误的行政复议决定，侵犯原告合法权益。 证据A3、漳规[2011]375号《漳州市城乡规划局关于漳州志诚房地产开发有限公司补缴容积率变更项目的土地出让金的函》、2016年2月4日芗城区人民法院补正通知书，欲证明1、该函系项目竣工交房之后政府部门之间内部函，追缴土地出让金非原漳州市城乡规划局的职责，其无权要求原漳州市国土资源局违反约定追缴出让金；该函不能替代闽政办（2007）190号文第三条规定的适用条件和程序及出让合同等相关规定；2、原告于2016年2月4日诉原漳州市城乡规划局并诉请撤销该函时，芗城区人民法院以该函系政府机关内部函，不属于行政诉讼受案范围为由，不予立案。 证据A4、申请人按容积率≤3.51呈报“围合式小高层建设”的原设计方案效果图和总平面图，欲证明原告于2006年元月份依照国家规划法律法规的要求按规划指标容积率≤3.51呈报的设计方案为“围合式小高层”。 证据A5、原漳州市城乡规划局要求按容积率4.5调整的设计方案效果图和总平面图，欲证明根据原漳州市城乡规划局要求按容积率4.5调整的设计方案为：将原条形设计方案中沿胜利东路建设的一幢18层建筑改为绿地，并将项目西侧围合式条形楼建筑改为点式30层的高层建筑。 证据A6、漳州市“我最喜爱的十大精品楼盘”，欲证明原告按漳州市建设局要求为配合城市景观设计，增加了1000多万元资金投入用于塔楼主体及景观电梯外立面建设和装修以及园林绿化等，使得该项目被评为“漳州市十大精品楼盘”。 证据A7、《国有土地使用权证》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建筑工程施工许可证》《商品房预售许可证》，欲证明原告建设的“志诚广场”项目和售房，合法有据。 证据A8、《福建省房屋建筑工程竣工验收报告》《漳州市公安消防支队建设工程消防验收意见书》、交房通知（闽南日报），欲证明涉案项目已于2011年11月通过验收，并于2011年11月底交房于业主投入使用。 证据A9、《国有土地使用权出让合同》，欲证明2001年8月20日，天下公司与原漳州市国土资源局签订该《出让合同》，《出让合同》第十七条对于需要改变土地使用条件而调整土地使用权出让金的程序作出了明确的规定，即先由受让人申请取得出让人同意签订出让合同变更协议或重签出让合同，之后相应调整出让金。本案被诉行政行为违反合同约定及法定的程序。 证据A10、《国务院办公厅关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》[国办发（2018）104号]，欲证明国务院办公厅要求把政府诚信作为优化营商环境的重要内容，研究建立因政府规划调整、政策变化造成企业合法权益受损的补偿救济机制。 被告漳州市自然资源局辩称：一、原告“志诚公司”增加计容建筑面积10642.29平方米，该事实清楚、证据充分，并无争议。2001年8月20日，答辩人与天下公司签订《国有土地使用权出让合同》，将位于胜利东路以南、新华东路以东宗地总面积44007.4平方米出让给天下公司，出让金为1057.65元/平方米，规划部门核定地块容积率3.51。2005年12月27日，天下公司与原告志诚公司签订《国有土地使用权转让合同书》，将该宗地中的9264.42平方米土地使用权转让给志诚公司作为志诚广场（九龙官邸）建设工程项目用地，转让价款2362万元，并于2006年1月办理了变更土地登记。2006年5月20日，漳州市人民政府《关于2006年第一次拟公开出让及其他土地问题的专题会议纪要》（[2006]26号），“原则同意该地块的容积率在4.5以内，建筑面积26%以内，绿地率30%以上；”。之后，志诚公司在宗地上进行志诚广场项目的开发建设。2011年12月19日，原漳州市城乡规划局作出《关于漳州志诚房地产开发有限公司补缴容积率变更项目的土地出让金的函》（漳规[2011]375号），确认：该项目初始容积率为3.51，新增加计容建筑面积10642.29平方米，请答辩人尽快测算该项目应补缴土地出让金金额，及时追缴土地出让金。综上，原告“志诚广场”地块原始容积率3.51，经2006年漳州市政府专题会议纪要研究同意，容积率提高到4.5，规划部门据此批准该项目建设工程规划许可证，相应增加计容建筑面积10642.29平方米，有原漳州市城乡规划局的漳规[2011]375号《函》等为证，事实清楚，证据确实充分。二、答辩人通知原告志诚公司缴纳其应补缴的土地出让金人民币3206734元认定事实清楚、合法有据。1.因志诚公司增加计容建筑面积10642.29平方米依法需补缴土地出让金，答辩人通知其补缴土地出让金合法有据。如前述，原告志诚公司开发建设志诚广场项目，因提高容积率增加计容建筑面积10642.29平方米。国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）明确要求：“二、严格实行国有土地有偿使用制度。土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”福建省政府办公厅《关于加强房地产开发项目容积率管理的意见》（闽政办[2007]190号）第四条第四款规定：“本通知下发之前，房地产开发用地出让后已经市、县规划行政主管部门批准调高容积率的，其新增加的建筑面积应按原楼面地价补缴土地出让金和有关规费。”因此，原告增加计容建筑面积，按规定应补缴土地出让金。答辩人作出《补缴土地出让金通知书》（漳国土资地[2018]15号）具有充分的事实和法律依据。2.答辩人核定志诚公司应补缴土地出让金3206734元事实清楚、依据充分。根据福建省政府办公厅《关于加强房地产开发项目容积率管理的意见》（闽政办[2007]190号）第四条第四款“本通知下发之前，房地产开发用地出让后已经市、县规划行政主管部门批准调高容积率的，其新增加的建筑面积应按原楼面地价补缴土地出让金和有关规费”的规定，以2001年天下公司取得该宗地土地使用权时的楼面地价作为原楼面地价，计算出应补缴土地出让金金额，即以天下公司取得土地使用权时的出让金单价1057.65元/平方米，除以原始容积率3.51，计算出原楼面地价为301.32元/平方米，得出原告应补缴土地出让金金额为10642.29平方米×301.32元/平方米=3206734元。该金额事实清楚、依据充分。三、答辩人所作出的补缴土地出让金的通知程序合法、并无不当。1.本案涉及的补缴土地出让金问题，答辩人先后于2012年5月4日向原告发出《关于漳州志诚房地产开发有限公司志诚广场开发项目因容积率调高需补缴土地使用权出让金的通知》（漳国土资[2012]27号）、2015年7月29日发出《关于漳州志诚房地产开发有限公司志诚广场开发项目因容积率调高需补缴土地使用权出让金的通知》（漳国土资[2015]99号），之后，志诚公司申请行政复议、提起行政诉讼，在此过程中，相关证据材料、事实认定、法律适用等已进行了充分阐述，原告的复议、诉讼权利也得到充分保障。本次答辩人发出本案漳国土资地[2018]15号《补缴土地出让金通知书》，是在漳州市中级人民法院作出（2017）闽06行终3号行政判决后，根据原告增加计容建筑面积的事实，依据相关法律法规，履行国土资源部门监管职责所作出的。本案《通知》作出前，2017年3月6日，答辩人向原告发出《行政处理决定告知书》，告知其新增计容建筑面积10642.29平方米、拟向其征收土地出让金3206734元，并告知其法律依据、听证、陈述、申辩的权利等。原告要求听证，答辩人于2017年3月29日组织听证，依法保障了原告的陈述、申辩权利。最终，答辩人依据事实和法律，作出本案《通知》。因此，答辩人作出本案通知之前，向原告进行了书面告知，并举行听证，充分保障了原告的陈述、申辩等权利，最终依据事实和法律作出《通知》，程序合法、并无不当。2.土地使用者增加计容建筑面积的行为，除土地出让合同签订后、开发建设之前依据法定程序与土地使用权人签订补充协议、补缴土地出让金的情形外，还存在土地使用权人已完成建设、增容已成既定事实的情形，在后一种情形下，如土地使用权人拒不补缴土地出让金、签订补充协议，国土资源局部门作为土地使用监督管理职能部门，有职责依据相关规定，作出补缴土地出让金的决定，避免国有资产流失和土地市场管理失序。四、增加容积率补缴土地出让金是土地使用者的法定义务，具有行政强制性，不以会议纪要是否要求为前提。如前述，国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）、福建省政府《关于加强房地产开发项目容积率管理的意见》（闽政办[2007]190号）均明确规定：增加容积率须补缴土地出让金。国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）更是强调：“土地价款的具体范围包括：……改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。……对违反本通知规定，擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库的土地出让收入，不执行国家统一规定的会计、政府采购等制度的，要严格按照土地管理法、会计法、审计法、政府采购法、《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）和《金融违法行为处罚办法》（国务院令第260号）等有关法律法规进行处理，并依法追究有关责任人的责任；触犯刑法的，依法追究有关人员的刑事责任。”可见，增容补缴土地出让金，是行政法规、规范性文件确定的法定义务，是国家三申五令必须严格执行的土地政策，具有行政强制性，不以政府批文、会议纪要等是否明确记载为前提，擅自减免土地出让收入的，依法还应当承担行政责任甚至刑事责任。综上，答辩人认为，答辩人所作出的《补缴土地出让金通知书》（漳国土资地[2018]15号）事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律法规正确，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。 被告漳州市自然资源局在举证期限内向本院提供以下证据： 证据Ｂ1、《国有土地使用权出让合同》，欲证明1、原漳州市国土资源局于2001年8月20日将位于漳州市××区××以南，新华东路以东总面积44007.4平方米土地出让给天下公司；2、按照出让合同，该宗地土地出让金为1057.65元／平方米，初始容积率3.51，初始楼面地价为1057.65／平方米÷3.51＝301.32元／平方米。 证据B2、国有土地使用证（漳国用[2001]字第39023号），欲证明天下公司取得总面积为41660.7平方米的土地使用权及四至。 证据B3、变更土地登记申请审批表（2006年1月16日）、申请土地转让报告（2005年12月1日）、国有土地使用权出让地转让审批表（2005年12月27日）、国有土地使用权转让合同书（2005年12月27日）、漳州“天下广场”商品房J区项目转让合同书，欲证明天下公司将（漳国用[2001]字第39023号）土地中的9264.42平方米转让给志诚公司。 证据B4、《漳州市人民政府关于2006年第一次拟公开出让土地及其他土地问题的专题会议纪要》（[2006]26号）、漳规总[2000]057函附图、原漳州市城乡规划局《关于漳州志诚房地产开发有限公司补缴容积率变更项目的土地出让金的函》（漳规[2011]375号），欲证明志诚公司的“志诚广场”项目初始容积率为3.51，新增加计容建筑面积10642.29平方米，原漳州市城乡规划局函告原漳州市国土资源局尽快测算该项目应补缴土地出让金额，及时追缴土地出让金。 证据B5、《行政处理决定告知书》，欲证明本案《补缴土地出让金通知书》作出前，向原告告知了拟作出征收土地出让金3206734元行政决定的事实、理由、法律依据，并告知其陈述、申辩、听证等权利。 证据B6、听证申请书、听证纪要，欲证明本案《补缴土地出让金通知书》作出前，根据原告申请，举行听证，依法保障申请人陈述、申辩等权利。 证据B7、《建设工程竣工规划条件核实整改意见通知书》（漳规审[2018]1004号），欲证明经原漳州市城乡规划局规划条件核实：志诚广场项目已竣工，原核准的计容建筑面积47565平方米（容积率4.5）已全部建完，即容积率从3.51提高到4.5所增加的计容建筑面积10642.29平方米都已实际建设完成。 证据B8、《补缴土地出让金通知书》（漳国土资地[2018]15号），欲证明1、原漳州市国土资源局于2018年7月17日向原告发出通知，要求其按规定补缴土地出让金3206734元；2、《通知书》3206734元的计算方式是：以2001年天下公司取得土地使用权时的楼面地价301.32元/平方米作为原楼面地价，按新增加计容建筑面积10642.29平方米×301.32元/平方米=3206734元。 证据B9、《关于漳州志诚广场总平面图审核的申请》《关于漳州志诚广场单体方案审核的申请》、“志诚广场”项目总平面图,欲证明原告于2006年6月13日向原漳州市城乡规划局报送“志诚广场”项目总平图申请审核，2006年8月14日报送项目单体方案，主要技术指标：总用地面积10519.29平方米，总建筑面积53375平方米，容积率4.5。原漳州市城乡规划局于2006年9月15日研究同意该总平及单体方案。 被告漳州市人民政府辩称：请求依法驳回原告的诉讼请求。首先，答辩人依法立案审查。2018年9月25日，答辩人收到原告提交的行政复议申请及相关材料，经审查认为原告该复议申请需要补正材料，故于2018年9月27日作出补正通知书，通知原告补正复议申请材料。2018年10月10日，答辩人收到原告的补正材料。答辩人经审查认为原告该复议申请已符合《行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，故履行审批程序后于当日正式立案受理。其次，答辩人依法审理并作出行政复议决定。1、依法通知原漳州市国土资源局参加行政复议。2018年10月11日，答辩人根据《行政复议法》第二十三条第一款规定，向原漳州市国土资源局送达《行政复议答复通知书》（漳政行复答〔2018〕47号）。原漳州市国土资源局根据《行政复议法》第二十三条第一款规定，于2018年10月18日向答辩人提交了《答复书》和相关证据资料；2、依法通知原漳州市城乡规划局参加行政复议。2018年10月11日，答辩人根据《行政复议法》第十条第三款及《行政复议法实施条例》第九条第一款规定，向原漳州市城乡规划局送达《第三人参加行政复议通知书》（漳政行复参[2018]47号）。原漳州市城乡规划局于2018年10月19日向答辩人提交了《行政复议（第三人）答复书》和相关证据资料。3、依法作出行政复议决定。根据志诚公司、原漳州市国土资源局及原漳州市城乡规划局提交的证据材料，答辩人查明事实如下：2001年8月20日，原漳州市国土资源局与天下公司签订《国有土地使用权出让合同》，将位于胜利东路以南、新华东路以东宗地面积44007.4平方米中的18756.3平方米转让给天下公司，土地出让金为1057.65元/平方米，该地块规划部门核定容积率3.51。2005年12月27日，志诚公司从天下公司受让取得该宗地中的9264.42平方米土地使用权作为志诚公司（九龙官邸）建设工程项目用地，并于2006年1月办理了变更土地登记。2006年5月20日，漳州市人民政府《关于2006年第一次拟公开出让及其它土地问题的专题会议纪要》（[2006]26号）原则同意该地块核定容积率从3.51调高至4.5。2011年12月19日，原漳州市城乡规划局因志诚公司开发建设的志诚广场项目提高容积率增加计容建筑面积10642.29平方米致函原漳州市国土资源局，要求原漳州市国土资源局尽快测算该项目应补缴土地出让金金额，及时追缴土地出让金。2017年3月6日，原漳州市国土资源局向志诚公司发出《行政处理决定告知书》，告知志诚公司因上述新增加的计容建筑面积10642.29平方米，拟对其征收土地出让金3206734元及相关申请听证、陈述和申辩的权利。2017年3月29日，原漳州市国土资源局应志诚公司的申请，组织听证并形成纪要：志诚公司增加计容建筑面积10642.29平方米事实清楚，依法应补缴土地出让金。2018年7月17日，原漳州市国土资源局向志诚公司作出《补缴土地出让金通知书》（漳国土资地[2018]15号），决定志诚公司限期补缴土地出让金3206734元。综上，答辩人认为涉案地块的原始容积率从3.51提高到4.5，相应增加计容建筑面积10642.29平方米，原漳州市国土资源局根据法律规定计算出志诚公司应补缴的土地出让金金额为3206734元，且在作出被诉《补缴土地出让金通知书》前，依法履行告知、组织听证等程序，其作出被诉行政行为于法有据。据此，答辩人根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持该行为。复议决定认定事实清楚，适用法律正确。最后，答辩人依法送达。答辩人作出《行政复议决定书》（漳政行复[2018]32号）后，依法将该文书于2018年12月7日送达志诚公司、于2018年12月7日送达原漳州市国土资源局，并于2018年12月10日送达原漳州市城乡规划局。综上，答辩人作出《行政复议决定书》（漳政行复[2018]32号）程序合法，认定事实清楚，适用依据正确；原告诉求无事实和法律依据，请求法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回原告的诉讼请求。 被告漳州市人民政府在举证期限内向本院提供以下证据： 证据C1、《行政复议案件立案审批表》《补正行政复议申请通知书》（漳政行复补[2018]47号）、EMS快递单及快递回执、行政复议当事人送达地址确认书、行政复议申请书及补正的全部材料，欲证明2018年9月25日，漳州市人民政府收到原告提交的行政复议申请材料，经审查认为申请材料不符合受理条件，于当月27日向原告发出补正通知，经原告于2018年10月10日补正后予以立案受理。 证据C2、《行政复议答复通知书》（漳政行复答[2018]47号）、送达回证，欲证明漳州市人民政府于法定期限内通知被申请人漳州市国土资源局进行答复并提供相应的证据材料等。 证据C3、《第三人参加行政复议通知书》（漳政行复参[2018]47号）、送达回证，欲证明漳州市人民政府依法通知利害关系人原漳州市城乡规划局作为第三人参加本次复议，通知限期提交书面答复及相应的证据。 证据C4、《答复书》（附证据材料），欲证明原漳州市国土资源局于2018年10月18日提交书面答复及相应的证据。 证据C5、《行政复议（第三人）答复书》（漳规复[2018]53号，附证据材料），欲证明原漳州市城乡规划局于2018年10月19日提交书面答复及相应的证据。 证据C6、漳州市人民政府公文处理单（含附件），欲证明漳州市人民政府在作出复议决定之前，已经机关内部审批流程。 证据C7、《行政复议决定书》（漳政行复[2018]32号）、两张送达回证、EMS快递单、回执及快递查询结果、送达回证，欲证明漳州市人民政府在法定审限内（2018年12月6日）依法作出复议决定书，并送达给各当事人。 经庭审举证质证，两被告对原告所举的证据A1-A3的三性均无异议，但对原告要证明的内容有异议，认为漳国土资地[2018]15号《补缴土地出让金通知书》及漳政行复[2018]32号《行政复议决定书》并未侵害原告的合法权益；对原告所举的证据A4、A5的三性均有异议，认为这两份证据并不能否定原告增加容积率的事实及免除原告补缴土地出让金的义务；对原告所举的证据A6-A10的真实性、合法性均无异议，但对证据A6、A8的关联性有异议，认为本案没有证据证实政府或领导人员有过关于原告增容可以不补缴土地出让金的承诺，即使有，该承诺也是违法和无效的。 原告对被告漳州市自然资源局所举的证据B1-B3的三性均无异议，但对于证据B1其认为被诉行政行为有3项内容违法，1、违反该《出让合同》第17条规定，改变土地使用条件，容积率，以及相应的调整出让金，所规定的程序及条件；2、违反《出让合同》第18条规定，原土地规划如有修改，必须按照切实有效的规划来执行，政府纪要不等同于规划；3、违反该《出让合同》第40条第2项，本合同出让方案需要经过漳州市人民政府批准，在政府批准之日生效，这份出让合同要经过批准才能生效，进行变更容积率也要经过政府批准才生效，补缴出让金也要政府批准。原告对证据B4、B5的真实性无异议，但认为原告既未申请调高容积率又未参加会议，被告单方决定属违反法定程序，且不具备被诉行政行为所适用法律的条件；《会议纪要》并不要求原告（业主）补交增容出让金，而在同一次会议对其他业主就要求补缴出让金，如对“水晶悦城”项目的业主要求需补缴增容部分的土地出让金。这就印证了当时官方口头承诺通过调高容积率的方式补偿原告因方案被调整所造成的相关损失。原告对证据B6的听证申请书无异议，对听证纪要的三性均有异议；对证据B7有异议，原告认为该证据来源于第三人，应当再次组织听证；对证据B8的真实性无异议，但认为该通知未经漳州市人民政府批准，属无效通知；原告认为证据B9都是发生在2006年5月20日[2006]26号《漳州市政府专题会议纪要》单方决定调整容积率4.5之后的事，原告是基于相信时任官员承诺以增容面积补偿其损失以及带着无需补缴增容出让金的意念被动配合官方办理规划调整相关手续。被告漳州市人民政府对被告漳州市自然资源局所举的证据均无异议。 原告对被告漳州市人民政府所举的证据三性均无异议，但认为审查比较草率，作出的行政复议决定损害了原告的合法权益。被告漳州市自然资源局对被告漳州市人民政府所举的证据三性均无异议。 本院认证如下，两被告对原告所举的证据A1-A3、A6-A10的真实性无异议，本院对上述证据的的真实性予以确认，合法性待本院综合全案予以认定；证据A4、A5可以证实原告调整容积率的事实。被告漳州市人民政府对被告漳州市自然资源局所举的证据均无异议，原告对被告漳州市自然资源局所举的证据B1-B5、B8-B9的真实性无异议，本院对证据B1-B5、B8-B9的真实性予以确认，合法性待本院综合全案予以认定；证据B6可以证实本案被诉行政行为作出之前，被告根据原告的申请，举行听证，本院对该证据的真实性及要证明的内容予以确认；原告并未对证据B7的证明内容提出异议，本院对证据B7的真实性及要证明的内容予以确认。原告、被告漳州市自然资源局对被告漳州市人民政府所举的证据三性均无异议，本院对被告漳州市人民政府所举证据的真实性及要证明的内容予以确认。 经审理查明，对本案主要事实可作如下认定： 2001年8月20日，原漳州市国土资源局与漳州天下房地产开发有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定：漳州市国土资源局出让给漳州天下房地产开发有限公司的宗地位于漳州市××区××以南、新华东路以东，总面积44007.4平方米，其中出让地面积为18756.3平方米。宗地的土地使用权出让金为每平方米1057.65元，总额为19837600.7元，……。2001年，漳州天下房地产开发有限公司取得漳国用（2001）字第39023号国有土地使用证，使用权面积为41660.7平方米。2005年12月27日，漳州天下房地产开发有限公司与原告漳州志诚房地产开发有限公司签订《国有土地使用权转让合同书》，将该宗地中的9264.42平方米土地使用权转让给原告漳州志诚房地产开发有限公司，转让总价额为2362万元。2006年1月，经漳州市人民政府批准，原告漳州志诚房地产开发有限公司取得国有土地使用证。2006年5月20日，漳州市人民政府作出［2006］26《漳州市人民政府关于2006年第一次拟公开出让土地及其它土地问题的专题会议纪要》，其中第十三条：“关于志诚广场规划整体问题。原则同意该地块的容积率在4.5以内，建筑密度26%以内，绿地率30%以上；该总图的西侧条形建筑调整为点式建筑，以拓展城市空间”。2006年8月11日，原漳州市城乡规划局向原告颁发《建设用地规划许可证》。2007年3月27日，原漳州市建设局向原告颁发《建筑工程施工许可证》。2011年11月14日，原告的工程项目竣工验收。2011年12月19日，原漳州市城乡规划局向原漳州市国土资源局发出漳规［2011］375号《漳州市城乡规划局关于漳州志诚房地产开发有限公司补缴容积率变更项目的土地出让金的函》，确认该项目新增加计容建筑面积10642.29平方米，请漳州市国土资源局尽快测算该项目补缴土地出让金金额，及时追缴土地出让金。2017年3月6日，原漳州市国土资源局作出《行政处理决定告知书》，告知原告拟向其征收土地出让金3206734元，原告有要求举行听证或陈述和申辩的权利。2017年3月29日，原漳州市国土资源局应原告的要求举行听证。2018年6月5日，原漳州市城乡规划局作出漳规审［2018］1004号《建设工程竣工规划条件核实整改意见通知书》，载明：志诚广场项目竣工实测计容建筑面积为51195.19平方米，核准计容建筑面积为47565.00平方米，实测比核准计容建筑面积增加3630.19平方米。2018年7月17日，原漳州市国土资源局作出漳国土资地［2018］15号《补缴土地出让金通知书》，内容如下：“漳州志诚房地产开发有限公司：经查，2001年8月20日，漳州市国土资源局与漳州天下房地产开发有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定出让土地面积18756.3平方米，土地出让金为1057.65元／平方米，土地出让金总额为19837600.7元。该地块规划部门核定容积率3.51。2005年12月27日，漳州天下房地产开发有限公司与你公司签订《国有土地使用权转让合同书》，将该宗地中的9264.42平方米土地使用权转让给你公司，转让总价额为2362万元。你公司将取得的上述土地用于志诚广场（九龙官邸）项目开发建设。2006年4月，市政府专题会议研究原则同意志诚广场（九龙官邸）容积率在4.5以内。2011年12月19日,漳州市城乡规划局出具《关于漳州志诚房地产开发有限公司补缴容积率变更项目的土地出让金的函》（漳规［2011］375号），载明：志诚广场项目初始容积率为3.51，新增加计容建筑面积10642.29平方米。2018年6月5日,漳州市城乡规划局作出《建设工程竣工规划条件核实整改意见通知书》（漳规审［2018］1004号），载明：该项目竣工实测计容建筑面积为51195.19平方米，其中核准计容建筑面积47565.00平方米，实测比核准计容建筑面积增加3630.19平方米，未按照《建设工程规划许可证》规定进行建设，移交相关部门依法处理。你公司开发建设志诚广场（九龙官邸）项目，经规划行政主管部门批准，容积率从3.51调高至4.5，经批准增加计容建筑面积10642.29平方米，按规定应当补缴土地出让金。另外，经规划行政主管部门规划条件核实，认定你公司未按照《建设工程规划许可证》规定建设所增加的计容建筑面积部分，待相关部门按照《中华人民共和国城乡规划法》相关规定处置后再另行处理。根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发［2001］15号）第二条第二款、《福建省人民政府办公厅转发福建省建设厅、福建省国土资源厅的通知》（闽政办［2007］190号）第四条第四款的规定，我局决定如下：漳州志诚房地产开发有限公司应补缴土地出让金人民币3206734元，限你公司在接到本通知书之日起10日内到本局开具非税收入缴款通知书，按规定缴入市级国库。”2018年7月20日，原漳州市国土资源局邮寄送达该《通知》给原告。2018年9月25日，原告向漳州市人民政府申请行政复议，请求撤销漳州市国土资源局作出的漳国土资地［2018］15号《补缴土地出让金通知书》。2018年12月6日，漳州市人民政府作出漳政行复［2018］32号《漳州市人民政府行政复议决定书》，认为漳州市国土资源局作出的《补缴土地出让金通知书》于法有据，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持漳州市国土资源局对志诚公司作出的《补缴土地出让金通知书》（漳国土资地［2018］15号）。2018年12月7日，漳州市人民政府将该行政复议决定书》邮寄送达给原告，原告于2018年12月8日签收。原告不服，于2018年12月24日起诉至本院，请求撤销原漳州市国土资源局作出的漳国土资地［2018］15号《补缴土地出让金通知书》及漳州市人民政府作出的漳政行复（2018）32号《漳州市人民政府行政复议决定书》。 另查明，2018年12月24日，中共漳州市委机构编制委员会办公室发布漳编办[2018]68号《中共漳州市委机构编制委员会办公室关于市自然资源局职责和机构编制划转的通知》，载明：“市自然资源局（原市国土资源局、原市城乡规划局）：一、划入的职责和机构编制。（一）将原市国土资源局除监督防止地下水污染、农田整治项目管理、农村宅基地管理、地质灾害防治、自然保护地管理外的职责划入你局，……（二）将原市城乡规划局承担的职责划入你局，……”。 本院认为，漳州市自然资源局作为原市国土资源局、原市城乡规划局的权利义务继受单位，是本案适格被告。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二条第二款规定：“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”《关于加强房地产开发项目容积率管理的意见》（闽政办[2007]190号）第四条第四款规定：“在本通知下发之前，房地产开发用地出让后已经市、县规划行政主管部门批准调高容积率的，其新增加的建筑面积应按原楼面地价补缴土地出让金和有关规费。”本案中，被告漳州市自然资源局认定2001年8月20日，原漳州市国土资源局与漳州天下房地产开发有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定出让土地面积18756.3平方米，土地出让金为1057.65元/平方米，初始容积率为3.51。2005年12月27日，漳州天下房地产开发有限公司与原告签订《国有土地使用权转让合同书》，将该宗地中的9264.42平方米土地使用权转让给原告。原告将取得的上述土地用于志诚广场（九龙官邸）项目开发建设。后经规划行政主管部门批准，该项目的容积率从3.51调高至4.5，增加计容建筑面积10642.29平方米的事实，有《国有土地使用权出让合同》《变更土地登记申请审批表》《建设工程竣工规划条件核实整改意见通知书》等证据证实，事实清楚，证据充分。故被告漳州市自然资源局经审查认为依据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二条第二款、《关于加强房地产开发项目容积率管理的意见》（闽政办[2007]190号）第四条第四款的规定，原告应当补缴土地出让金3206734元，并无不当。被告漳州市人民政府受理原告的行政复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持该《补缴土地出让金通知书》，符合法律规定。原告提出被诉行政行为主要证据不足、适用法律错误且违反法定程序的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。因此，原告诉请撤销漳国土资地[2018]15号《补缴土地出让金通知书》及漳政行复[2018]32号《漳州市人民政府行政复议决定书》于法无据，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告漳州志诚房地产开发有限公司的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告漳州志诚房地产开发有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省漳州市中级人民法院。 审 判 长  徐晓雯 人民陪审员  杨丽虹 人民陪审员  王 静 二〇一九年八月八日 书 记 员  曾桂芬 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。