江苏省南通经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0691行初400号原告李某，男，1962年10月7日生，××族，住海门市。委托代理人陆建飞、沈杨，上海申浩（南通）律师事务所律师。被告海门市正余镇人民政府，住所地海门市正余镇人民路。法定代表人郁逵，职务镇长。应诉负责人倪雪峰，职务副镇长。委托代理人王翔、孙青，江苏联佑律师事务所律师。原告李某诉被告海门市正余镇人民政府（以下简称正余镇政府）行政强制一案，本院于2019年3月25日立案受理，并于3月27日向被告正余镇政府邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。被告正余镇政府于2019年4月11日向本院提交了答辩状及相关证据材料。本院依法组成合议庭，于2019年7月18日公开开庭审理了本案，原告李某及委托代理人陆建飞，被告正余镇政府应诉负责人倪雪峰及委托代理人王翔到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告李某诉称，原告自2006年起租用海门市正余镇土地经营砌块砖。2016年12月，李某个人与海门市正余镇正南村经济合作社签订土地经营权流转合同两份共约5亩，且由海门市正余镇农村产权交易中心鉴证确认。2017年1月，李某领取了个体工商户营业执照。2018年6月27日，被告工作人员来到原告所在的正南村砌块砖场，强行对原告实施断电行为，将盖有被告印章的封条贴到原告的电箱上，强行停止了原告的生产。原告依法依约从事生产，被告的行为没有法律依据，更没有经过合法的程序，严重侵犯了原告的经营权。故请求法院确认被告于2018年6月27日对原告实施的侵犯原告经营权的断电行为违法。原告向本院提交了以下证据：1.租赁协议；2.农户承包土地经营权合同；3.成交确认书；4.谈话录影；5.现场张贴封条图片；6.人员公示牌图片。被告正余镇政府辩称，本案不是行政诉讼的受案范围，即使存在断电行为，也并非行政行为。被告并非电力供应商，无法对原告实施断电行为。从原告提供的证据看，不能证明被告对原告进行了断电，原告提供监控设施的证据表明其监控设施能正常运营。综上所述，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告答辩时未向本院提交证据材料。经庭审质证，对原告提交的证据，被告质证认为，证据1和本案没有关联性，证据2-3不具有合法性，证据4不能证明被告实施了断电行为，证据5真实性和关联性不认可，证据6无异议。原告申请证人李某,4出庭作证，李某,4表示当天是有人拉闸贴封条的，封条盖有印章贴在生产用电电箱上，现场有大队干部及原告家人等在场。被告对证人证言的三性不予认可。本院认为，原告提交的证据及证人证言与待证事实相关联，可以作为证据采用。经审理查明，李某在海门市正余镇正南村××组××号进行水泥砌块砖生产，已达十几年之久，并于2016年底至2017年初取得正余镇正南村约5亩集体土地的土地经营权。李某在该处土地上进行水泥砌块砖生产，并未取得相应的环保审批手续和建设规划许可手续。2017年1月12日，李某领取了个体工商户的营业执照，经营者注明为李某。2018年5月份，正余镇政府接到海门市政府有关环境整治相关文件后，组织辖区内生产砖瓦的企业、个人参加环境整治专项会议，部署和落实砖瓦整治和关停要求，对没有环保手续和其他安保生产手续的进行关停。同时，海门市政府发文（《海门市深入推进砖瓦行业环保专项整治实施方案》）要求，对于砖瓦厂的环境整治，实行属地管理原则，各区镇全面负责辖区内砖瓦生产企业整治工作，取缔关闭违法违规生产企业，全面完成保留企业污染整治任务。2018年6月27日，正余镇政府经济发展局副局长“张晓东”带人至李某生产经营处，对李某生产用电采取了拉闸、封电表的行为。尔后，原告经过正余镇政府做思想工作，将经营场所进行了清场，将设备予以搬除，不再在此处进行生产经营。同时，对已经生产出来的砖块，在正余镇政府的帮助联系下，全部予以出售。本院认为，案件争议在于案涉拉闸封表的行为主体是谁，案涉拉闸封表的行为是否合法有据。关于行为主体的问题，本院认为拉闸封表的行为主体为正余镇政府。首先，砖瓦行业整治行动实行属地管理原则，由所在区镇负责关停取缔。从上级政府的发文要求就可以看出，相关整治行为的责任最终落实是在区镇人民政府，而非市、县人民政府,有关砖瓦厂被关停取缔的最终“受益者”属于区镇人民政府，相应事实或状态的发生，标志着区镇人民政府任务的进一步推进或完成。其次，在案涉现场由正余镇政府工作人员带领有关人员进行拉闸封表。原告李某指认“张晓东”带领有关人员进行拉闸封表，而对于“张晓东”的身份，被告正余镇政府当庭予以认可为该镇经济发展局的副局长，在未有证据证明有更高层级、更高级别的政府领导人员在场的情况下，应视为区镇人民政府带领有关人员进行拉闸封表。再次，电表箱上所贴的封条应为正余镇政府的封条。原告李某作为具有诉讼能力的自然人主体，其所述的封条上原来有正余镇人民政府的印章，经自然风吹日晒后印章才逐渐隐去，符合客观生活实际，应该据实可信，被告也并无相关证据证明封条非其所属。综上所述，被告正余镇政府在没有相反证据证明拉闸封表的行为乃其他行政机关所为的情形下，结合砖瓦行业环保专项整治活动的实际，原告李某提交的证据足以认定案涉行为系被告正余镇政府所为。关于行为是否合法有据的问题，本院认为案涉拉闸封表的行为不具有合法性。本案中，被告正余镇政府将李某砖瓦厂生产用电电闸断开后查封电表箱，实际上是对原告李某的砖瓦厂的设施采取了查封的强制措施，而行政机关实施行政强制措施的种类、方式、程序等，法律有明确的规定，被告正余镇政府并无法定职权直接实施查封的强制措施。《行政强制法》第十七条规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。由此可见，不是所有的行政机关都能够行使行政强制措施权，行政强制措施权不是行政机关的“天然”权力，行政强制法也没有概括授权行政机关实施行政强制措施，每个具体的行政机关的行政强制措施权，需要由单行法律、法规授权，单行法律、法规在规定行政强制措施的同时，一般会明确规定实施该行政强制措施的主体，而未被授权的其他行政机关，不具备行政强制措施权，即使有权的行政机关采取行政强制措施，也是有基本的程序要求，遵守“内部程序”和“外部程序”要求。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《城乡规划法》等并未赋予乡镇人民政府采取查封的强制措施，对于在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，《城乡规划法》只规定由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正及拆除的权利，且作出上述决定亦需要遵循法律规定的程序。故本案中，被告正余镇政府实施拉闸封表的行为显然不具有合法性。需要指出的是，对于李某建造的案涉水泥砌砖厂，不是短时期存在，而是长久在此生产经营了十几年，在上级部门未开展环境专项整治行动之前，并未有任何行政机关或者主管部门主动对李某的生产经营活动进行查处、整治或者关停，待环境污染态势越发严重，上级部门发文要求整治之时，有关机关方才予以重视。此种情形下采取的行为和措施，暂且不论行为的合法性与否，显然不是“自觉”积极主动而为，不是职责“源动力”要求的体现。因上级行政机关对有关工作的要求时间紧、任务重，下级机关往往牺牲行为合法性，以实现行为效率性。行政机关履行法定职责，绝不是被动接受性的，在进行环境整治、土地管理等社会事务管理时，应当以积极的行为主动执行法律、履行法律规定的义务，而不是非要上级行政机关下达任务或者行政相对人的请求和同意，这正是行政机关行为单方性的体现，也是行政机关依法履职的内在要义。在违法行为实施之初，有权机关和有关部门即依照相应的法律规定履行职责，将相关违法行为予以处置完毕，不至于出现上级部门任务交办时的“时间紧”、“任务重”的情况，亦能避免被司法机关确认行为违法之情形。同时，行政诉讼的目的不仅仅止于保护公民、法人和其他组织的合法权益，更重要的还在于能够解决行政争议，这种行政争议的解决应是实实在在的实质性化解，实现定纷止争。但这种实质性的化解不是司法机关、行政相对人的一厢情愿所能予以解决的，还需要行政机关的协调配合。在司法机关做通行政相对人思想工作的情况下，行政机关反而对争议的实质性化解“畏首畏尾”，实在不利于矛盾的化解和一方的稳定，也希望行政机关对此有清晰的认识。综上所述，被告正余镇政府对李某水泥砌砖厂实施拉闸封表的行为，应被确认违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告海门市正余镇人民政府于2018年6月27日对李某水泥砌砖厂实施拉闸封表的行为违法。案件受理费50元，由被告海门市正余镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。审 判 长  万流兵人民陪审员  顾春宇人民陪审员  于 佳二〇一九年八月二十八日书 记 员  刘 佳附：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。