黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑02行初26号原告任志国，男，1982年11月5日出生，汉族，户籍所在地齐齐哈尔市依安县，现住齐齐哈尔市铁锋区。委托代理人宋海波，黑龙江陈文革律师事务所律师。被告齐齐哈尔市铁锋区人民政府，住所地齐齐哈尔市铁锋区龙华路298号。法定代表人张洪义，该区区长。行政负责人张洪志，该区副区长。委托代理人陶岩，黑龙江弘信律师事务所律师。委托代理人**，该区工作人员。原告任志国（以下简称原告）要求被告齐齐哈尔市铁锋区人民政府（以下简称被告）履行征收房屋安置补偿协议一案，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2019年6月12日公开开庭审理了本案。原告任志国及其委托代理人宋海波，被告的委托代理人陶岩、**，行政负责人张洪志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年10月15日，原告与被告成立的临时机构齐齐哈尔市铁锋区棚改办房屋征收项目部签订了170200000391号《征收无证住宅房屋补偿安置协议书》。该协议手写部分约定“家庭困难，无力投资，免于投资”。原告诉称，请求被告继续履行补偿安置协议，为原告出具不动产登记证所需棚改房屋登记备案介绍信、发票等所有手续。理由：原告与被告成立的临时机构齐齐哈尔市铁锋区棚改办房屋征收项目部签订了编号为170200000391的《征收无证住宅房屋补偿安置协议书》，在投资额63，626元部分手写填写“家庭困难无力投资免于投资”，同时加盖齐齐哈尔市铁锋区棚改办房屋征收项目部组长姜旭旸名章予以确认。该书写是对原告免于缴纳面积差价款的承诺，是有效的。被告于2018年9月20日在御联名苑小区业主入户流转单再次盖章确认“家庭困难无力投资免于投资”的承诺有效，因被告盖章确认，原告顺利入住房屋。现原告需要办理不动产登记，要求被告出具产权处需要的证明手续，被告反悔，不予履行房屋补偿安置协议，要求原告补缴投资款63，626元后才能出具证明手续。因被告单方不履行行政协议，造成原告的权利得不到实现，故起诉。原告在法定期间内向本院提交的证据如下：1.《征收住宅房屋调查登记表》。证明原告在征收部门进行调查登记时，如实报告了房屋权属、区位、用途、建筑面积、户籍所在地等情况。原告对户籍所在地为依安县太东乡永进村6组的事实不存在虚报和隐瞒，被告称在“一评审两复核”时才发现原告户籍不在被征收房屋范围内的答辩意见不能成立。2.齐齐哈尔市房地产产权管理处档案信息中心出具的《查档证明》一份，依安县房产处《房产查档证明》一份。证明原告被征收房屋属唯一住房，并且是无证住房，原告家庭经济困难，无力缴纳投资款。被告与原告自愿签订补偿协议，同意原告免于投资。3.170200000391号《征收无证住宅房屋补偿安置协议书》（第二联）。证明该补偿协议是格式文本，条款由被告征收部门单方提供，其中手写部分的补偿标准、价格、计算公式等也均由被告工作人员填写。合同首部明确写明“家庭困难，无力投资，免予投资”，并加盖“铁锋征收姜旭旸”印章，该部分是被告自愿同意原告对安置住房免予投资做出的特别补充约定，是补偿安置协议书有效补充条款，对双方具有法律拘束力。原告不存在任何欺诈行为，被告无权单方终止履行协议。现原告合同义务已经全部履行完毕，原有房屋被征收拆扒，入住了安置用房。被告应当继续履行协议，履行为原告出具办理不动产登记证所需相关手续的义务。4.齐齐哈尔市铁锋区扎龙镇四家子村民委员会于2015年12月26日出具的《协议书》；5.《房屋征收验收单》；6.《御联名苑小区业主入户流转单》。证明案涉协议已经通过被告审核并实际履行。被告对房屋进行实际征收验收，原告按照各项严格审核程序办理入户。7.任志国、周桂琴与齐齐哈尔市铁锋区房屋征收与补偿办公室张利君、姜旭旸、四家子村村委会主任石守军于2018年9月19日谈话录音光盘一份；8.任志国、周桂琴与齐齐哈尔市铁锋区房屋征收与补偿办公室姜旭旸、四家子村村委会主任石守军于2018年10月9日谈话录音光盘一份。证明被告征收部门负责人以及四家子村村委会主任对协议中原告“免予投资”的约定均表示认可，并主动要求给原告盖章确认。被告辩称，请求驳回原告的诉讼请求。理由：2015年10月15日，齐齐哈尔市铁锋区棚改办房屋征收项目部与原告签订了170200000391号征收无证住宅房屋补偿安置协议书。根据“一评审两复核”的程序，在审查该协议过程发现，原告户籍不在被征收房屋范围内，不具备无证房补偿认定条件，在原告信访过程中被告已告知原告应当缴纳投资款。为了确定双方权利义务，齐齐哈尔市房屋征收与补偿办公室撤销本案所涉征收补偿协议并要求重新签订补偿协议。因此，原告请求继续履行协议的诉讼请求不能支持。根据原告的情况只能按照重置价格获得补偿,如要求安置住宅的,应当按照住宅房屋建设成本价与重置价格差价缴纳投资款。170200000391号征收补偿安置协议错误，并且标注的免于投资不符合政策规定更未经审批确认,此协议不具有法律效力,双方应当重新签订协议。被告在法定期限内提交的证据如下：1.2015年10月15日，齐齐哈尔市铁锋区棚改办房屋征收项目部与原告签订的170200000391号征收无证住宅房屋补偿安置协议书（第一联）。证明双方签订协议的事实存在。2.任志国户籍情况。证明任志国户籍与房屋坐落位置不一致，不符合无证房补偿规定，也不符合免交投资款的条件。3.齐齐哈尔市铁锋区房屋征收与补偿办公室关于撤销补偿安置协议书的决定、齐齐哈尔市铁锋区房屋征收与补偿办公室信访处理意见书。证明本案所涉征收补偿协议已被撤销，并给予原告明确信访答复。法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条、第四条、第十五条、第二十五条等。《齐齐哈尔市中心城区国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三、五、十四、二十三、二十五条。《齐齐哈尔市中心城区国有土地上房屋征收与补偿实施办法补充规定》第十二条。经庭审质证，原告对被告提交的证据1的真实性没有异议，在协议首部明确写明原告家庭困难，无力投资，免于投资，该约定是对协议的补充约定，对双方具有约束力。合同中同时约定了补偿金额与投资金额属于矛盾条款，该条款不能生效，被告主张原告补交投资款没有依据。对证据2没有异议，原告在与被告签订征收补偿协议之前，已经如实向征收部门报告了户籍所在地等情况。被告对原告户籍在依安县太东乡永进村六组，以及在齐齐哈尔市没有住房，被征收房屋是原告唯一无证住宅的事实明知，被告与原告签订补偿协议是双方协商自愿达成的补偿条款。对证据3的真实性没有异议，对合法性有异议。齐齐哈尔市铁锋区房屋征收与补偿办公室无权对自身合同违约产生的纠纷给出信访答复。原告起诉时间是2019年4月4日，而撤销安置补偿协议书决定的时间是2019年4月25日，证明被告不履行安置补偿协议在先，被告无权单方撤销已经生效并且实际履行的补偿协议。被告对原告提交的证据1没有异议。对证据2有异议，认为查档证明与签订协议没有关系。对证据3有异议，该协议违反征收政策，已经被依法撤销。对证据4有异议，村委会无权代表征收办。对证据5、6没有异议。对证据7、8有异议，该证据只是征收部门处理问题的过程，无法证明原告上述证明问题。对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2可以证实原告被征收房屋状况，本院予以确认。证据3系本案诉讼标的，不能作为证据使用。证据4系任志国与齐齐哈尔市铁锋区扎龙镇四家子村民委员会签订，与本案没有关联性，本院不予确认。证据5、6可以证明征收及安置情况，本院予以确认。证据7、8的录音内容不能证实与原告有关，本院不予确认。原告对被告提交的证据1、2的真实性没有异议，本院予以确认。被告提供的证据3的真实性本院予以确认。经审理查明，2001年3月16日，原告自徐维新处购买案涉房屋一处，该房屋系无证住宅。购买后，原告即在此房屋居住。2015年，被告对原告房屋所在地段进行征收。2015年4月15日，被告的房屋征收部门对原告房屋进行调查登记，征收房屋调查登记表显示，原告户口所在地齐市依安县××永××村××组。2015年10月15日，原告（乙方）与齐齐哈尔市铁锋区棚改办房屋征收项目部（甲方）签订170200000391号征收无证住宅房屋补偿安置协议书，该协议书第三条第（三）项约定多层面积差价款计算。回迁房源是多层的，根据乙方被征收房屋建筑面积按50%折算后建筑面积53.66m2，上靠标准户型建筑面积60m2。被征收房屋按50%折算后建筑面积与新安置房屋建筑面积相等部分，不结算差价；上靠标准安置户型建筑面积超出被征收房屋折算后建筑面积部分，乙方按多层住宅的本体工程造价交纳增加面积款8，160元（6.34m2×1287/m2）；乙方自愿上调一个标准户型，安置房屋增加建筑面积10m2，应按多层住宅房屋建设成本价交纳增加面积款23,130元（10m2×2313/m2）。第（五）项约定，甲方按多层80m2为乙方提供标准户型安置房屋。第四条第一款第（四）项约定，计发二次搬迁费补偿金额2，575元，﹝原房屋建筑面积107.31m2×补偿标准12/m2×2次（按被征收房屋建筑面积计算不足460元的，按60元标准计算）﹞。第四条空白处手写“重置价107.31×797=85526”。第五条约定，本地段《房屋征收决定公告》发布且安置房屋达到入住条件后，甲方通知乙方搬迁。乙方应自甲方通知搬迁之日起20日内完成搬迁，经甲方验收后，为乙方开具《被征收房屋验收单》，并将房屋交给甲方。对20日内完成搬迁的，按被征收房屋建筑面积每平方米30元给予乙方奖励（按建筑面积计算低于1200按1200元计发），奖励金额3219。补偿金额总计91，320元。投资金额总计54，420元。该协议上方空白处手写约定：御联名苑16号楼3单元102室回迁83.98m2。（60-107.31÷2）×1，287＋（70-60）×2，313＋（83.98-70）×2，313﹦8，160＋23，130＋32，336﹦63，626元。投资总额63，626元。同时手写“家庭困难无力投资免于投资”。2015年12月27日，原告交房验收。2018年9月20日，御联名苑小区业主入户流转单上，投资差价结算一栏手写标注“无力投资家庭困难免于投资”，并盖有铁锋征收姜旭旸名章。原告入住后，在办理不动产登记时，要求被告出具产权处需要的证明手续，被告以原告户籍不在被征收房屋范围内为由，认为原告房屋不具备无证房补偿认定条件，告知原告补缴投资款63，626元后才能出具证明手续。原告不服向本院提起诉讼。本院立案后，齐齐哈尔市铁锋区房屋征收与补偿办公室于2019年4月25日作出关于撤销补偿安置协议书的决定。本院向原告释明，告之其对撤销补偿安置协议决定提起诉讼，原告拒绝对撤销补偿安置决定起诉，拒绝撤回本案起诉，要求被告履行170200000391号征收无证住宅房屋补偿安置协议。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。齐齐哈尔市铁锋区棚改办房屋征收项目部为齐齐哈尔市铁锋区政府设立的临时机构，征收补偿协议虽系齐齐哈尔市铁锋区棚改办房屋征收项目部与原告签订，由于其不具有独立承担法律责任能力，因此，齐齐哈尔市铁锋区人民政府系本案适格被告。行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。行政协议虽然与行政机关单方作出的行政行为一样，都是为了实现公共利益或者行政管理目标，但与单方行政行为不同的是，它是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，由这种双重混合特征所决定，一方面，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议；协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务；当出现纠纷时，也要首先根据协议的约定在《合同法》的框架内主张权利。另一方面，“协商订立”不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系。法律虽然允许行政机关与行政相对人缔结协议，但仍应坚持依法行政，不能借由行政协议扩大法定的活动空间。法律也允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思合致。本案齐齐哈尔市房屋征收与补偿办公室于2019年4月25日撤销了原告所诉170200000391号征收无证住宅房屋补偿安置协议，并告知原告重新签订房屋补偿协议。被诉行政协议被单方解除后，本院向原告释明以被告改变后的行政行为提起诉讼，原告拒绝变更诉讼请求，拒绝撤回起诉。因170200000391号征收无证住宅房屋补偿安置协议已被撤销，故原告要求被告继续履行补偿安置协议，为原告出具不动产登记证所需棚改房屋登记备案介绍信、发票等所有手续的诉讼请求无法得到支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下：驳回原告任志国的诉讼请求。案件受理费50元，由原告任志国负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。审判长  郭春丽审判员  王春华审判员  徐 晶二〇一九年八月十四日书记员  王 迎