南昌铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）赣7101行初986号原告万祥，男，1962年9月17日出生，汉族，住江西省南昌市进贤县。原告杨青，男，1966年1月18日出生，汉族，住江西省南昌市西湖区。共同委托代理人毛剑平，江西法剑法律师事务所律师，律师执业证号：13601199810673326。被告进贤县民和镇人民政府，住所地江西省南昌市进贤县民和路1号，统一社会信用代码：113601240145417564。主要负责人于金明，该镇镇长。委托代理人梅扬飞，该镇政法办公室副主任。原告万祥、杨青认为被告进贤县民和镇人民政府（以下简称民和镇政府）不履行行政协议一案，于2019年7月17日向本院提起诉讼，本院于2019年7月22日立案后，于次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月21日公开开庭审理了本案。原告万祥及共同委托代理人毛剑平，被告民和镇政府出庭负责人章晓晖、委托代理人梅扬飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告万祥、杨青诉称，2002年11月7日，二原告与被告签订一份《土地出让协议书》，协议第一条约定：“被告同意将民和镇凤岭村委会清水胡家村以东、以南、以北，青岚湖畔的一宗土地（以下简称案涉土地）转让给乙方用于旅游、居住、娱乐一体化开发。该宗土地涉及旱地100亩、荒山422.12亩、总面积522.12亩。”之后，二原告按照协议约定将70%的出让款75万元支付给被告，但被告迟迟未将出让的全部土地交给原告开发建设。二原告按照《土地出让协议书》的要求，在清水胡家村修了二造至旅游景点的一条1公里多长的水泥路，花费26万元（按照当时招投标类似工程，6米宽的乡村公路，每公里造价为26万元），二原告还委托南昌有色冶金设计研究院建筑分院进行图纸设计，花费18万元（包括可行性的设计规划报告、设计、图纸、钻勘等）。但被告民和镇政府却迟迟未将案涉土地使用权全部交给原告，之后进贤县人民政府将案涉土地全部征收，使得《土地出让协议书》无法履行。原告多年来一直要求被告解决此事，但被告久拖不决，严重侵犯了原告权益。故原告向法院起诉，请求判令：1.被告归还二原告土地出让款75万元，支付利息147.75万元（从2003年2月25日起每月按1%计算至还清之日止，暂计至起诉之日为197个月），赔偿修路损失26万元、规划设计费损失18万元，共计266.75万元；2.诉讼费由被告承担。庭审中，二原告认可《土地出让协议书》无效，签协议时知道案涉土地系进贤县民和镇凤岭村委会清水胡家村小组（以下简称胡家村小组）所有的集体土地，但基于对镇长和镇政府的信任，才决定投资开发案涉土地，故被告的过错更大；二原告依据协议修建了2.53公里长，6米宽的乡村公路，起诉状中写1公里多系笔误；二原告在协议约定的土地上修建围墙时，遭到村民阻拦，因镇政府一直未协调处理好，导致开发建设停止。二原告将第一项诉讼请求变更为：被告归还原告土地出让款75万元，支付利息（从2003年2月25日起按年利率6%计算至还清为止），赔偿修路损失15万元。庭审后，原告以现无证据证明修路损失为由放弃“要求被告赔偿修路损失15万元”的诉讼请求。二原告为支持其主张，向本院提交了以下证据：第一组证据：《土地出让协议书》、江西省行政事业性收费票据（通用甲票），用以证明原被告双方于2002年签订了土地出让协议，根据协议约定原告应在2003年底修建一条公路，被告收取了75万元土地出让款。第二组证据：进贤县国土资源局民和分局（以下简称民和国土分局）出具的《青岚新区滨湖新城私下买卖土地问题调查摸底表》、原告万祥出具的收条，用以证明2014年案涉土地被征收后，二原告向民和国土分局进行了申报，民和国土分局答复让原告等待，故本案未过诉讼时效；根据协议约定，二原告已修建了2.53公里的公路，共出资27.08万元。被告民和镇政府辩称：1.双方签订的《土地出让协议书》无效，原告应该承担一半责任。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第二条“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”的规定，民和镇政府无权与原告签订农村集体土地转让协议，故案涉《土地出让协议书》无效。2.原告起诉超过起诉期限。协议签订于2002年11月7日，2014年3月1日进贤县国土资源局根据进贤县人民政府办公室《关于印发进贤县青岚新区滨湖新城集体土地上房屋及附着物征收补偿安置实施方案》进行征收，案涉土地已被进贤县国土资源局征收，原告在知道案涉土地被征收后未向有关单位提出任何主张。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，原告时隔5年才起诉，已经超过起诉期限。3.原告要求民和镇政府支付利息及赔偿损失无依据。根据《土地出让协议书》第四条（3)“乙方必须在2003年年底前将开发工程的进度达到（此处空白），同时将二造至旅游景点的公路一并开发，如2003年底前未动工，甲方有权将该宗土地权属收回”；(5)“如遇县城规划建设，乙方必须无条件服从，甲方不负担任何补偿”的约定，原告在2002年11月7日到2014年3月1日期间已实际占有该土地，长达12年期间没有完成工程，造成的损失应自己承担。原告主张的利息在《土地出让协议书》中没有约定，原告所说修路及规划费没有依据。综上，请求驳回原告诉讼请求。庭审中，被告陈述案涉土地系胡家村小组所有的集体土地，认可二原告关于“已依据协议修建了2.53公里长，6米宽的乡村公路，二原告在协议约定的土地上修建围墙时，遭到村民阻拦，因镇政府一直未协调处理好，导致开发建设停止”的陈述事实。因被告主张协议无效，故当庭表示放弃“原告起诉超过起诉期限”的答辩意见。被告同意返还原告土地出让款75万元，并支付利息（从2003年2月25日起按年利率6%计算至还清为止），但请求驳回原告关于赔偿修路损失15万元的诉讼请求。被告民和镇政府为支持其主张，向本院提交了进贤县人民政府办公室发布的《关于印发的通知》（进府办发[2014]13号），用以证明原被告签订土地出让协议后，原告所购买的土地已被进贤县国土资源局征收。经庭审质证，原告对被告提交证据的真实性、合法性无异议，但提出案涉土地被征收后，被告未退回原告的75万土地出让款，未对原告进行相应赔偿。被告对原告提交的第一组证据中《土地出让协议书》真实性、关联性无异议，但对合法性提出异议，认为土地不能私下买卖，对收费票据三性均无异议；对第二组证据中调查摸底表三性均无异议，对收条真实性提出异议，认为收条系原告万祥向原告杨青出具，真实性存疑。本院对上述证据认证如下：各方对真实性无异议的证据，能够相互印证证明本案事实的部分，本院予以采信，并在卷佐证。对于收条，因系原告万祥向原告杨青出具，无其他证据印证，故本院不予采信。经审理查明，2002年11月7日，原被告双方签订了案涉《土地出让协议书》，约定：被告将案涉土地转让给二原告用于旅游、居住、娱乐一体化开发，该宗土地总面积522.12亩，土地转让价格1072774.4元（项目动工前先付土地出让款的70%，余下30%待原告将土地围好后支付）；被告应负责协调处理土地周边的民事纠纷，确保原告的合法权益不受侵犯；原告必须在2003年年底前将开发工程的进度达到（此处空白），同时将二造至旅游景点的公路一并开发，如2003年底前未动工，被告有权将该宗土地权属收回；如遇县城规划建设，原告必须无条件服从，被告不负担任何补偿等。2003年2月24日，二原告向被告交纳了土地出让款75万元。后二原告依约修建了一条二造至旅游景点的公路，当二原告在案涉土地上修建围墙时，遭到村民阻拦，因被告未能协调处理，导致原告开发建设停止。2014年3月1日，进贤县人民政府办公室发布了《关于印发的通知》，决定对青岚新区滨湖新城建设规划区域范围内房屋和附着物进行征收，案涉土地座落在项目规划红线图内，现该土地已被进贤县国土资源局征收。另查明，土地出让时案涉土地系胡家村小组所有的集体土地。又查明，《青岚新区滨湖新城私下买卖土地问题调查摸底表》上载明了《土地出让协议书》中的相关信息，另有“帮民和镇修路2.53公里（二造至胡家公路），主动申报登记、有协议发票”等内容。2019年8月12日，民和国土分局工作人员在该调查摸底表上注明“2014年11月24日，杨青、万祥已向我单位申报登记土地买卖情况，我单位已向杨青、万祥告知等待政府统一解决”并签名，加盖民和国土分局公章。本院认为，根据1999年1月1日实施的土地管理法第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”第八条第二款“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”第六十一条“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”等的规定，被告无权将属于胡家村小组所有的集体土地转让给二原告，案涉《土地转让协议书》内容违反了上述法律的效力性强制性规定，且被告实施该行政行为无法律依据，故该《土地出让协议书》应认定为无效。原被告关于该《土地出让协议书》无效的意见本院予以采纳。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”的规定，根据本案查明的事实，被告的过错明显更大，被告应将二原告交纳的土地出让款75万元返还原告，并赔偿原告因此所受到的损失。被告同意原告关于“返还原告土地出让款75万元，并支付利息（从2003年2月25日起按年利率6%计算至还清为止）”的诉讼请求，系在法律规定的范围内处分自己诉讼权利的具体体现，不违反法律规定，本院予以支持。在诉讼过程中，原告有权处分自己的实体权利，故原告在庭审中及庭审后变更、放弃部分诉讼请求亦不违反法律规定，本院予以准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十八条的规定，判决如下：一、确认原告万祥、杨青与被告进贤县民和镇人民政府于2002年11月7日签订的《土地出让协议书》无效；二、被告进贤县民和镇人民政府于本判决生效之日起三十日内向原告万祥、杨青返还土地出让款750000元，并支付利息（从2003年2月25日起按年利率6%计算至还清为止）。案件受理费18233元（原告已预交28140元），由被告进贤县民和镇人民政府负担（在履行本判决确定的金钱给付义务时迳付原告）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。审 判 长  徐莉莉人民陪审员  刘春香人民陪审员  孙 莉二〇一九年八月二十八日法官 助理  周兵兵书 记 员  闵文峰附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。