江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏1291行初52号 原告江苏瑞发建材有限公司，统一社会信用代码×××67Ｎ，住所地靖江市工农路998号木金村北2组。 法定代表人刘振海，执行董事。 委托代理人（特别授权）周章明、张智元（实习），江苏百川通律师事务所律师。 被告靖江市水利局，统一社会信用代码×××68Ｐ，住所地靖江市阳光大道1号。 法定代表人羊文华，局长。 委托代理人（特别授权）朱炳初，江苏苏泰律师事务所律师。 委托代理人邹彦，被告工作人员。 被告靖江市人民政府，住所地靖江市阳光大道1号。 法定代表人叶冬华，市长。 委托代理人（特别授权）朱飞、周振宇，靖江市司法局工作人员。 原告江苏瑞发建材有限公司（以下简称瑞发公司）不服被告靖江市水利局作出的靖水罚字[2018]第26号行政处罚决定（以下简称行政处罚决定）及被告靖江市人民政府（以下简称靖江市政府）作出的[2018]靖行复第80号行政复议决定（以下简称行政复议决定），于2019年2月11日向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月15日立案后，于2月19日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年6月12日公开开庭审理了本案。原告瑞发公司的委托代理人周章明，被告靖江市水利局委托代理人朱炳初、邹彦，被告靖江市政府委托代理人朱飞、周振宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告靖江市水利局于2018年10月11日作出行政处罚决定，主要内容为：“2018年8月22日经现场核查，原告未经水行政主管部门批准，擅自在王家小港涵洞南侧长江河道管理范围内建设码头和临河建筑物。2018年9月3日经报局领导批准，对原告违法行为依法立案。现已查明：原告于2014年3月起在王家小港涵洞南侧长江河道管理范围内建设码头和临河建筑物，同年9月建成。建设的码头和临河建筑物不在租用单位天港码头有限公司取得的批准范围内，码头为4个10米×10米独立的水泥平台（高3米），平台之间用特制的混凝土桥板连接，桥板两侧浇筑宽30厘米、高50厘米的护栏，混凝土结面厚20厘米，并在桥板上建有3间1层房屋（面积为62.79平方米），码头占用河道面积664.62平方米。临河建筑物2处，一处为混凝土框架结构的计量仓，占用河道面积114.68平方米，另一处为彩钢瓦披棚（厨房），占用河道面积21.88平方米，共占用河道面积为801.18平方米。原告的行为违反了《中华人民共和国水法》（以下简称水法）第三十八条第一款的规定。被告于2018年10月8日向原告作出靖水停字〔2018〕73号责令停止水事违法行为通知书，责令原告立即停止违法行为，同日向原告作出靖水改〔2018〕18号责令限期改正水事违法行为通知书，原告在规定期限内未拆除码头和临河建筑物。被告依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第三十一条、第三十二条规定，向原告作出靖水罚告字[2018]27号行政处罚事先告知书，原告明确表示不要求陈述、申辩和申请听证。被告依据水法第六十五条第一款和《江苏省水行政处罚自由裁量权参照执行标准》的规定，经被告负责人集体讨论，对原告处以拆除位于王家小港涵洞南侧长江河道管理范围内的码头（面积664.62平方米）和临河建筑物（计量仓面积114.68平方米，彩钢瓦披棚面积21.88平方米）、并处罚款8万元的行政处罚”，同时告知原告享有的行政复议、行政诉讼权及相应期限。原告不服申请行政复议，被告靖江市政府作出行政复议决定，维持靖江市水利局的行政处罚决定。 被告靖江市水利局在举证期限内向本院提交以下证据： 1.被告执法人员于2018年8月22日拍摄的现场照片； 2.被告执法人员与原告法定代表人刘振海制作的调查笔录； 3.靖江市测绘勘察院有限公司绘制的靖江市天港码头有限公司（以下简称天港公司）地形图，原告加盖其印章； 4.天港公司地形图； 5.被告于2018年8月22日制作的勘验检查笔录； 6.江苏省物价局、江苏省财政厅、江苏省水利厅发布的《江苏省河道堤防工程占用补偿费征收使用管理办法》； 7.被告靖江市水利局于2014年12月22日和2015年10月20日与天港公司签订的河道堤防工程占用补偿协议两份； 8.行政处罚决定及送达回证。 庭审后，被告靖江市水利局向本院补充提交其行政处罚程序中制作的立案审批表、送达地址确认书、责令停止水事违法行为通知书及送达回证、调查终结报告、调查终结审批表、负责人集体讨论记录、行政处罚事先告知书及送达回证、行政处罚决定审批表、案件办理意见表、履行行政决定催告书及送达回证等证据。 被告靖江市政府为证明行政复议程序合法性，向本院提交以下证据、依据： 证据：1.行政复议申请书；2.行政复议申请受理审查审批表；3.行政复议申请受理通知书及送达回证；4.行政复议答复通知书及送达回执；5.行政复议答复书；6.行政复议决定、邮寄单、送达回证。 依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项。 原告对两被告在举证期限内提交证据的真实性均没有异议，对被告靖江市水利局在庭审后补充提交的证据未发表质证意见。 原告瑞发公司诉称，被告靖江市水利局对原告长江江堤外的区域不具有行政管理权和执法权，行政处罚决定中要求拆除的“码头”和“临河建筑物”是与装卸生产线配套的生产设施，不属于水法第六十五条第一款建筑物、构筑物的定义和范畴，且原告建造建筑材料中转储运设施履行了必要的审批手续，与被告靖江市水利局也签订了河道堤防工程占用补偿协议并交纳费用，以上事实表明靖江市水利局的行政处罚没有事实和法律依据；两被告的行为实质是配合靖江市政府征用天港公司土地为规避对该土地上附着物补偿义务的行为，客观上侵犯了原告的合法财产权，请求法院判决撤销行政处罚决定、行政复议决定并由两被告承担诉讼费用。 原告瑞发公司向本院提交： 1.被告靖江市政府作出的行政复议决定； 2.原告的行政复议申请； 3.被告靖江市水利局作出的行政处罚决定； 4.靖江市临时项目征询意见联系单，证明2014年9月天港公司应四城同创指挥部整改要求报送的将原有选煤设施改造为现代化粉料中转库的报告，得到指挥部、滨江办事处、靖江市水利局、原靖江市港口管理局、原靖江市环境保护局等部门的同意； 5.四城同创指挥部向天港公司发送的整改通知书； 6.天港公司与原告签订的场地租赁协议； 7.转让协议； 8.原告与靖江市水利局签订的（2014）第27号、（2015）第14号河道堤防占用补偿协议； 9.天港公司提交的关于对天港码头选煤设施改造的报告； 10.天港公司企业信用信息查询单。 被告靖江市水利局、靖江市政府对原告证据的真实性均未提出异议，但认为上述证据不能证明原告被处罚的建筑获得行政许可，且证据4中载明建设行为必须办理行政许可手续且不得建设永久性建筑物。 被告靖江市水利局辩称，被告对原告作出行政处罚决定认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确，请求法院驳回原告瑞发公司的诉讼请求。 被告靖江市政府辩称，被告作出的行政复议决定职权正当、认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 本院认证认为，原、被告法定期限内提交的证据符合证据形式的要求，真实、合法，与本案存在关联性，本院予以确认；被告靖江市水利局在庭审后提交的证据与行政处罚决定中有关立案审批、处罚前权利告知、文书送达等事实相印证；至于原告的证据能否证明其实施的建设行为具有合法性、被告靖江市水利局作出行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确等，于下文中结合证据予以阐述。 通过对当事人的当庭陈述及举证、质证情况的综合分析，本院确认如下事实： 瑞发公司成立于2014年3月25日，经营范围为：建材、五金产品、灯具、日用百货、金属材料、机械设备、金属门窗销售、企业管理咨询服务（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。天港公司成立于1996年11月11日，经常场所位于靖江市××城镇越××小桥村天生港，经营范围为：码头和其他港口设施经营，在港区内从事货物装卸、仓储经营；商品混凝土制造、销售；建筑材料、金属材料、化工产品、五金、交电、机械设备、电子产品销售；河道疏浚；土木工程准备（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。 2014年2月14日，四城同创指挥部向天港公司发出整改通知书，认为该公司煤场扬尘防护治理措施不到位、煤炭积尘较厚并存在大面积积水，严重影响该区域空气质量和生态环境，要求天港公司在一个月内完成防护治理整改工作。2014年3月6日，天港公司与瑞发公司签订协议，约定由瑞发公司承租天港公司位于天港码头北场地范围内7.5亩的场地，用于粉料中转库项目，租赁期限自2014年3月1日至2029年2月28日。2014年6月28日，双方再次签订转让协议，约定天港公司将其天港码头选煤设施升级改造项目转让给瑞发公司作粉料中转库使用。2014年9月25日，天港公司向靖江市滨江办事处、四城同创指挥部、靖江市水利局、原靖江市港口管理局、原靖江市环境保护局出具关于对靖江市天港码头选煤设施改造的报告，申请有关部门办理许可手续。原告提交的临时项目征询意见联系单显示，四城同创指挥部、滨江办事处、靖江市水利局、原靖江市港口管理局、原靖江市环境保护局均原则同意该申请，原靖江市港口管理局、原靖江市环境保护局审批意见中均载明“不得建设永久性固定设施”，靖江市水利局审批意见载明：“原则同意，请项目单位按规定办理水行政许可手续”。 2018年8月22日，原告法定代表人刘振海在被告靖江市水利局执法人员调查时陈述：“在王家小港涵洞南侧长江河道内建设码头是瑞发公司行为，河道内码头和临河建筑于2014年3月起开始建设、同年9月建成，临河建筑属于配套设施。当时瑞发公司不清楚码头和临河建筑物建筑位置不在租用天港公司取得的批准范围内，建成的码头为4个10米×10米独立的水泥平台（高3米），平台之间用特制的混凝土桥板连接，桥板两侧浇筑宽30厘米、高50厘米的护栏，混凝土结面厚20厘米，并在桥板上建有3间1层房屋（面积为62.79平方米），码头占用河道面积664.62平方米。临河建筑物2处，一处为混凝土框架结构的计量仓，占用河道面积114.68平方米，另一处为彩钢瓦披棚（厨房），占用河道面积21.88平方米，共占用河道面积为801.18平方米；当时建设的时候只有临时项目征询意见联系单，没有办理水行政许可手续”。同日，被告执法人员对原告瑞发公司违法行为现场制作勘验（检查）笔录并拍摄现场照片，笔录记载内容、现场照片反映的状况与原告法定代表人陈述一致。2018年8月27日，被告对原告未经水行政主管部门批准擅自在长江河道内建设码头和临河建筑物一案进行立案调查。 2018年10月8日，被告向原告发送责令停止水事违法行为通知书和责令限期改正水事违法行为通知书，10月19日制作形成调查终结报告，10月23日对原告未经水行政主管部门批准擅自在长江河道内建设码头和临河建筑物一案进行集体讨论。 2018年10月25日，被告执法人员向原告瑞发公司送达行政处罚事先告知书，原告法定代表人在送达回证上自书“不需要陈述、申辩和举行听证”，靖江市水利局于2018年11月1日作出行政处罚决定送达原告。 原告于2018年12月17日申请行政复议，被告靖江市政府于同日受理原告申请，向被告靖江市水利局发出行政复议答复通知书，靖江市水利局于2018年12月28日提交行政复议答复书及证据，被告靖江市政府于2019年1月30日作出行政复议决定邮寄送达原告及靖江市水利局。 本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。 水法第十二条规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作”；第十三条第二款规定：“县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作”；《中华人民共和国河道管理条例》（以下简称河道管理条例）第四条规定：“国务院水利行政主管部门是全国河道的主管机关。各省、自治区、直辖市的水利行政主管部门是该行政区域的河道主管机关”；第五条规定：“国家对河道实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则。长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江、辽河等大江大河的主要河段，跨省、自治区、直辖市的重要河段，省、自治区、直辖市之间的边界河道以及国境边界河道，由国家授权的江河流域管理机构实施管理，或者由上述江河所在省、自治区、直辖市的河道主管机关根据流域统一规划实施管理。其他河道由省、自治区、直辖市或者市、县的河道主管机关实施管理”；第二十条第一款规定：“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。”靖江市水利局作为水利行政主管部门，根据河道统一管理和分级管理相结合原则对靖江市行政区域内破坏水资源和违反河道管理规定违法行为具有查处的法定职权，原告未经水行政主管部门批准擅自在长江堤防外侧的河道内建设码头和临河建筑物，该区域位于长江××段河道范围内，属于被告靖江市水利局的管理和执法范围，故本院对原告认为被告靖江市水利局对原告在长江河道内违法行为没有执法权的主张依法不予支持。 从事实认定看，原告瑞发公司法定代表人在被告靖江市水利局执法人员调查询问和现场检查时，对其在长江河道内建设码头和临河建筑物未获得水行政主管部门许可的事实并无异议，本院予以确认。现原告认为其已取得水行政主管部门的审批，但未能提交有效证据予以证明，本院不予支持。 关于法律适用，水法第三十八条第一款规定：“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意”；第六十五条第一款规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款”。本案中，原告瑞发公司在长江河道范围内建设码头和临河建筑物未经水行政主管部门审查同意，建设形成违法建筑占用河道面积达801.18平方米，违反了上述法律、行政法规的规定。被告靖江市水利局依据水法第六十五条第一款、《江苏省水行政处罚自由裁量权参照执行标准》的规定，对原告处以拆除位于王家小港涵洞南侧长江河道管理范围内的码头（面积664.62平方米）和临河建筑物（计量仓面积114.68平方米，彩钢瓦披棚面积21.88平方米）、并处罚款8万元的行政处罚的行政处罚，适用法律正确，且量罚适当。 《民用建筑设计术语标准》中“建筑物”的定义为用建筑材料构筑的空间和实体，供人们居住和进行各种活动的场所；“构筑物”就是不具备、不包含或不提供人类居住功能的人工建造物，比如水塔、水池、过滤池、澄清池、沼气池等。建筑物通称建筑，属于固定资产范畴，一般指指供人居住、工作、学习、生产、经营、娱乐、储藏物品以及进行其他社会活动的工程建筑，例如工业建筑、民用建筑、农业建筑和园林建筑等。本案中，原告认为在长江河道内建设的码头和临河建筑为生产设施，但从其属性看亦属于工业建筑范畴，属于水法第六十五条规定中指向的“建筑物”，故本院对原告认为被告作出的行政处罚决定适用法律错误的主张不予支持。 关于行政处罚程序，被告靖江市水利局在拟作出处罚前，已经按照行政处罚法第三十一条、第三十二条之规定向原告告知了拟作出处罚的事实、理由、行政处罚的内容及原告所享有的陈述、申辩权利，程序合法。 原告主张被告靖江市水利局执法目的不正当，是为了规避补偿义务，其未能提交任何基础证据，且本案行政处罚并不涉及当事人合法取得的财产性权利，原告或天港公司可另行主张相关权利。 本院根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条审查认为，被告靖江市政府作出行政复议决定职权正当，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。 综上，靖江市水利局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。靖江市政府在收到瑞发公司行政复议申请后，依据法定程序作出行政复议决定，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告江苏瑞发建材有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告江苏瑞发建材有限公司负担（已预交）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费50元。 审 判 长  杨鑫森 人民陪审员  李华萍 人民陪审员  李 辉 二〇一九年八月十三日 书 记 员  胡 非 附法律法规条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。