山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1079号 上诉人（原审原告）黄玉连，女，1947年4月19日出生，汉族，住济南市济阳区。 被上诉人（原审被告）济南市济阳区人民政府，住所地济南市济阳区开元大街129号。 法定代表人孙战宇，区长。 委托代理人**，济南市济阳区司法局工作人员。 委托代理人刘琦，济南市济阳区司法局工作人员。 原审第三人济南市济阳区济阳街道南高村村民委员会，住所地济阳区滨河新区办公室。 负责人王成发，村主任。 黄玉连与济南市济阳区人民政府（以下简称济阳区政府）、济南市济阳区济阳街道南高村村民委员会行政协议一案，不服济南市中级人民法院于2019年3月14日作出的（2019）鲁01行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审原告黄玉连向原审法院起诉称：黄玉连因对住宅拆迁安置时被告及第三人拒绝货币补偿的行政行为不服，要求变更拆迁安置补偿协议。被告及第三人有意隐瞒和篡改了拆迁安置政策相关内容，没有履行诚实告知义务，歪曲执行拆迁政策，拒绝货币补偿，程序和实体不公，侵犯了原告的财产权。货币补偿价格早已确定，为每平方米6250元，被告及第三人在签约前已将货币补偿部分内容划掉作废，不允许执行货币补偿，侵犯了原告合法权益。被告及第三人有欺诈行为，不允许原告选择货币补偿，导致原告违背真实意思表示，选择实物补偿，系重大误解，显失公平。诉讼请求：1.确认被告拒绝原告拆迁住房货币补偿的行政行为违法；2.变更被告实物补偿行为为货币补偿，并赔偿原告利息（自签约拒绝货币补偿到变更为货币补偿之日）。 原审法院经审理查明：黄玉连与其代理人卫教善系母子关系，2017年6月8日，卫教善代替其母亲与被告济阳区政府、第三人济南市济阳区济阳街道南高村村民委员会签订《住宅拆迁安置补偿协议书》，约定对原告涉案宅基地房屋及地面附着物进行拆除，协议中对补偿及购房款、安置、临时安置费、搬迁费、拆迁、奖励等内容进行了约定，协议中原告选择房屋安置。原告因认为签订上述协议过程中被告及第三人隐瞒和篡改了拆迁安置政策相关内容，拒绝货币补偿，欺诈原告，不允许原告选择货币补偿，导致原告违背真实意思表示，选择实物补偿，系重大误解，显失公平，特提起本案诉讼。 原审法院经审理认为：涉案协议系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议，是一种行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释规定了原告可以请求人民法院解决行政协议争议，是为了更有效监督行政机关依法行使职权，更有利保护公民、法人和其他组织合法权益，更实质性解决行政争议。不但当事人诉请解除协议、确认协议无效属于行政协议案件受案范围，而且变更协议亦属于行政协议案件受案范围。本案中，原告请求变更行政协议应属于人民法院的行政诉讼受案范围，被告辩称原告诉讼不属于行政诉讼受案范围的理由不能成立，不予采信。 本案的争议焦点是黄玉连以被告欺诈、隐瞒事实为由请求变更其与被告签订的涉案协议及请求被告对相关损失予以赔偿的诉请是否成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的相关规定，公民、法人或其他组织就行政协议的履行、请求变更、撤销或解除协议等平等主体间权利义务关系提起诉讼的，需依照《中华人民共和国行政诉讼法》及有关司法解释并参照适用《中华人民共和国合同法》及司法解释进行审理。本案原告黄玉连请求变更涉案协议，属原告向人民法院提起的合同变更之诉。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款、第二款“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销”的规定，变更权通常由因意思表示不真实而受损的一方当事人享有，如欺诈胁迫行为的受害人、重大误解的误解人、显失公平中遭受重大不利的一方。本案中，原告主张变更权的事由为被告及第三人在签订涉案协议时隐瞒和篡改了拆迁安置政策相关内容，拒绝对原告进行货币补偿，欺诈原告，导致原告违背真实意思表示，选择实物补偿，构成重大误解，显失公平。庭审中，第三人代理人称，第三人代理人也是拆迁户，村委会组织了代表会议，村里宣传栏对有关政策也公示过，当时村民都是选择房屋安置，选择货币补偿的很少，因为当时房地产价格是上升阶段。原告代理人当庭对第三人代理人上述陈述表示认可，还称其在村里待了两天，了解的情况与第三人所说的基本一致。根据庭审中当事人的陈述及本案证据，无法证实涉案协议签订过程中被告及第三人隐瞒相关政策，欺诈原告的事实。涉案协议签订时，恰逢房价上行期间，各方当事人在涉案协议中约定对原告进行房屋安置，亦无显失公平的情形，原告在协议签订一年半后提起本案诉讼，请求变更涉案协议，其理由不能成立。原告提出的确认被告拒绝原告拆迁住房货币补偿的行政行为违法及请求被告赔偿利息损失的诉求，并无事实和法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回黄玉连的诉讼请求。 上诉人黄玉连不服原审法院判决，认为原审法院违背证据规则和常识，认定事实不清，庭审程序违法，偏袒行政机关，忽视上诉人提交的庭后补充意见，请求撤销原审法院判决，支持上诉人在原审中的诉讼请求。理由如下：1.上诉人知道被上诉人有货币补偿政策且有专项资金后，考虑到国情和乡情，先后历经主动协商、信访、行政复议等程序后才提起诉讼，不是有意拖上一年半载，而是被逼无奈，也没有超过法定起诉期限。2.上诉人已72岁，没有退休金，医疗住宿等生活开支较大，不可能以牺牲晚年生活条件为代价贪图房价上涨。如果被上诉人觉得货币补偿有困难，上诉人可接受货币补偿安置一套，其他部分仍旧为房屋补偿安置。3.被上诉人拒绝进行货币补偿的理由是工作人员说价格没有核出来，上诉人现场收到的协议已经将货币安置补偿部分用笔划掉，被上诉人统一要求实物补偿，在签协议时给上诉人造成重大误解。另外，安置的房屋交付期没有明确。4.原审庭审不公，程序违法，有庭审笔录和现场录音录像为证。原审庭审中，被上诉人以行政权力阻止第三人陈述，原审法院偏袒行政机关，帮助被上诉人篡改第三人陈述。原审庭后上诉人两次补充意见，原审法官均没有收到，忽视了上诉人补充的意见。 被上诉人济阳区政府及原审第三人济南市济阳区济阳街道南高村村民委员会未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据已经原审庭审质证。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为： 本案中涉案《住宅拆迁安置补偿协议书》涉及的是坐落于集体土地上的住宅拆迁补偿问题，本案争议焦点是上诉人以重大误解、显失公平为由，要求对涉案行政协议进行变更能否得到支持。 本案上诉人的诉讼请求是基于《中华人民共和国合同法》第五十四条有关重大误解、显失公平的规定而要求变更其与被上诉人签订的《住宅拆迁安置补偿协议书》中的拆迁安置补偿方式。即本质上是对行政协议中的合同性内容有争议，基于行政协议的双重属性，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的精神，上诉人在本案中提起的协议变更之诉应参照《中华人民共和国合同法》等相关规定予以审查。 《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款、第二款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销”，变更权通常由意思表示不真实而利益受损的一方当事人行使。上诉人主张被上诉人及原审第三人在签订涉案协议时隐瞒和篡改了拆迁安置政策相关内容，导致上诉人违背真实意思表示，选择实物补偿，构成重大误解，显失公平。上诉人代理人卫教善代签协议，产生协议成立的后果。被代理人黄玉连不得以其对协议的误解为由，否定代理人代理行为的效力。只有双方意思表示一致，行政协议才能成立，卫教善代理被代理人黄玉连缔约，具有缔约自主权，综合本案证据，及当时房产价格上升的事实，上诉人主张被上诉人及原审第三人在涉案协议签订过程中隐瞒相关政策，欺诈上诉人的主张，证据不足，本院不予采信。且各方当事人在涉案协议中约定对上诉人进行房屋安置，根据一般市场经济规律，拆迁的涉案房屋价值上涨的同时，安置房屋的价格也在同比上涨，故不存在显失公平的情形，不会对上诉人的实际补偿利益造成减损或侵害。原审法院驳回黄玉连的诉讼请求，并无不当。 关于上诉人上诉称的原审庭审不公，被上诉人以行政权力阻止原审第三人陈述，原审法院偏袒行政机关，忽视了上诉人补充意见等主张，并不足以导致原审法院判决程序违法而被发回重审。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人黄玉连负担。 本判决为终审判决。 审判长 侯 勇 审判员 李 拙 审判员 李莉军 二〇一九年八月十九日 书记员 杨柳青