山东省青岛市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2018）鲁02民初1458号 原告:青岛高科技工业园东盛实业总公司，住所地青岛市高科技工业园大埠东。 法定代表人：辛兆风，总经理。 委托诉讼代理人：王晓杰，山东鲁宁律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张艳平，山东鲁宁律师事务所律师。 被告：莱西市姜山镇人民政府，住所地山东省莱西市姜山镇。 法定代表人：陈军，镇长。 委托诉讼代理人：刘洪良，山东瀚生律师事务所律师。 被告：莱西市自然资源局（原莱西市国土资源局），住所地山东省莱西市威海东路47号。 法定代表人：李凌云，局长。 委托诉讼代理人：曹春清，男，系该局法规办主任。 委托诉讼代理人：于坚夫，山东昌阳律师事务所律师。 原告青岛高科技工业园东盛实业总公司（以下简称东盛公司）诉被告莱西市姜山镇人民政府（以下简称姜山镇政府）、被告莱西市自然资源局（以下简称莱西市国土局）国有土地使用权出让合同纠纷一案，本院受理后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告东盛公司的委托诉讼代理人王晓杰、张艳平，被告姜山镇政府委托诉讼代理人刘洪良，被告莱西市国土局的委托诉讼代理人于坚夫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 东盛公司向本院提出诉讼请求：1、判令姜山镇政府、莱西市国土局立即返还东盛公司交纳的土地款700万元及利息557.2万元（计算至2018年7月6日，同时2018年7月7日起至实际偿还本息之日止的利息，按照同期贷款利率支付给东盛公司）；2、判令姜山镇政府、莱西市国土局立即向东盛公司支付违约金2181万元；3、判令姜山镇政府、莱西市国土局赔偿东盛公司土地差价损失（待评估后确定损失数额）；四、判令姜山镇政府、莱西市国土局赔偿东盛公司办理土地出让手续交纳的水土保持设施补偿费13万元；五、诉讼费及其他一切费用由姜山镇政府、莱西市国土局承担。事实和理由：2004年10月19日，东盛公司与姜山镇政府签订土地出让协议书，约定：姜山镇政府同意将位于烟青一级路公路东侧釜山工业园内耐克森电装公司以南的208亩土地出让给东盛公司，出让年限为50年。姜山镇政府负责为东盛公司办妥国有土地使用证，土地出让价格为每亩35000元。土地出让款的支付方式为：分期付款，东盛公司在本合同生效后5日内支付首期款2.5万元/亩，其余款项在姜山镇政府办妥国有土地使用权证后10日内付清。双方约定的办理国有土地使用权的期限为：在国家解除土地冻结审批手续后的10个月内。协议签订后，东盛公司按照协议约定及姜山镇政府要求，自2004年10月至2006年12月陆续向姜山镇政府支付土地出让款700万元，履行了支付土地出让款的义务。并且根据姜山镇政府要求，为配合办理出让土地的国有土地使用证，办理完成了项目建设要求的诸多手续：2006年6月，办理了水土保持手续，向莱西市水利局交纳了“水土保持设施补偿费”13万元；2006年7月，在莱西市国土局办理了土地预审，获得了预审意见，莱西市国土局确认了项目用地符合国家有关法律、法规及国家供地政策，占用耕地落实了补充耕地资金；2006年7月，办理了莱西市规划局《建设项目选址意见书》及项目规划用地设计图；2006年9月，获得了莱西市环保局“建设项目环境影响报告表的批复”；2006年11月，向莱西市发展和改革局作了“项目备案”并获得通过，完全具备了办理国有土地使用权证的条件。在上述情形下，东盛公司已经多次催告姜山镇政府及莱西市国土局，要求办理土地出让手续，但其至今未予办理，已经构成严重违反合同约定，侵害了东盛公司的合法权益。 被告姜山镇政府答辩称，其确实收到了东盛公司的土地款本金700万元，双方签订的合同属于无效合同，姜山镇政府对土地出让的资格无效，涉案合同土地未经过招拍挂，出让程序无效，东盛公司也未与国土部门签订土地出让合同。双方所签合同内容约定的违约金条款也无效。水土保持费不应向姜山镇政府主张。合同无效，东盛公司要求的合同违约金以及土地差价损失也不应予以支持。 被告莱西市国土局答辩称，1.莱西市国土局与东盛公司未签订过任何合同，没有约定过出让土地给东盛公司，因此，莱西市国土局不承担任何合同义务。2.土地用地预审是提起用地申请的前置程序。东盛公司未与莱西市国土局签订国有土地使用权出让合同，因此，莱西市国土局不承担任何责任。应驳回东盛公司对莱西市国土局的诉讼请求。 经审理查明，2004年10月19日，姜山镇政府（甲方）与东盛公司（乙方）签订《土地出让协议书》一份，约定：“一、土地出让第一条出让土地位置：甲方同意将下列土地出让给乙方：宗地编号H1、H2。土地具体位置：烟青一级路公路东侧釜山工业园内耐克森橡胶公司以南的208亩土地（土地亩数以实测数为准，其位置与四至范围详见附图）。第二条出让年限：50年，自该宗出让土地的国有土地使用权证办理出让之日起起算。二、出让费用第一条甲方负责为乙方办妥国有土地使用权证，土地出让价格为每亩35000元，该价格含耕地占用税、青苗补偿费、土地配套费，以及其他与办理出让土地的国有土地使用权证有关的所有税、费。乙方应支付甲方的土地出让总价款为土地出让价格乘以土地的亩数。土地出让款的支付方式为：分期支付。乙方在本合同生效后5日内向甲方支付首期款项25000元/亩，其余款项在甲方为乙方办妥国有土地使用权证后的10日内支付。第二条乙方购买土地后，投资兴建项目，投资总额为100000000元。该公司在驻地注册登记办理国、地税登记手续及银行开户手续，依法缴纳国家税费。三、水、电配套第一条乙方建厂所需用电，由甲方负责在乙方施工建设前的1个月内将高压线路配套到乙方宗地“红线”。变压器及厂内用电设施费用由乙方负担。第二条乙方所需生产生活用水，由甲方负责在乙方施工建设前的1个月内将供水管道配套到“红线”，水费由乙方自理。四、双方的权利与义务（一）甲方的权利和义务第一条甲方有权按本协议约定及时收取乙方交纳的土地出让金。每逾期一天，按本合同总价款的万分之五分期向乙方收取违约金。超过30日仍未支付，甲方有权解除协议。第二条由于国家现在冻结土地审批手续，因此双方同意在国家解除冻结后10个月内为乙方办理出出让土地的国有土地使用权证，乙方负责提供办理手续的各种证件。第三条甲方在乙方施工建设开始前十日内将该宗出让土地上的青苗及地上附着物全部清除并交付乙方使用，以保证施工建设的顺利进行。第四条甲方应积极协助乙方搞好后续服务和治安管理工作。第五条甲方保证土地出让总价款不因任何原因而增加。（二）乙方的权利和义务第一条乙方有权要求甲方在约定时间内为其办理出出让土地的国有土地使用权证。若超过30天仍未办出，乙方有权解除协议，并有权要求甲方支付土地总出让价款3倍数额作为违约金，同时乙方有权要求甲方赔偿其他经济损失。第二条乙方必须确保在2005年1月前开工建设。土地使用权按国家土地法规执行。建筑容积率达到35%以上，投资强度达到每亩80万元左右。第三条乙方有义务负责为建设本企业的建筑施工队代扣、代缴建筑营业税。第四条乙方获得土地使用权后，有权对该土地进行出租、抵押、转让。五、协议的签订、变更与解除第一条本协议自双方代表签字后生效。甲、乙双方必须自觉遵行。如有纠纷，可经双方协商解决，调解不成的，可以向有管辖权的人民法院起诉。第二条本协议在履行期间，如因政策原因或国家建设用地，确需终止协议时，甲方需提前3个月通知乙方，并根据国家有关拆迁补偿政策给予乙方适当补偿。第三条本协议未尽事宜，可经过双方协商签订补充协议。补充协议具有同等法律效力。”2004年10月28日，东盛公司向姜山镇政府交纳土地款1000000元；2004年11月16日，东盛公司向姜山镇政府交纳土地款3000000元；2004年12月21日，东盛公司向姜山镇政府交纳土地款1200000元；2006年12月5日，东盛公司向姜山镇政府交纳土地款1200000元；2006年12月27日，东盛公司向姜山镇政府交纳土地款600000元。东盛公司共计向姜山镇政府交纳土地款7000000元。 2006年5月1日，案外人青岛辛昭德工贸有限公司注册成立，注册资金2000000元，其股东为东盛公司。东盛公司主张，青岛辛昭德工贸有限公司系其为履行与姜山镇政府签订的合同而成立。2006年6月20日，青岛辛昭德工贸有限公司向莱西市水利局交纳水土保持设施补偿费130000元。2006年7月25日，莱西市国土局经预审，认为青岛辛昭德工贸有限公司的建设项目符合土地利用总体规划。2006年7月25日，莱西市规划管理局作出建设项目选址意见书（西规2006字第303号），认为青岛辛昭德工贸有限公司的项目符合莱西市总体规划要求，同意其在前垛埠村、东岭后村建设厂房，并按规划要求建设。2006年9月18日，莱西市环境保护局作出《莱西市环境保护局关于“青岛辛昭德工贸有限公司”年产30万平方米铝合金门窗建设项目环境影响报告表的批复》，同意青岛辛昭德工贸有限公司项目建设，并提出具体要求。2006年11月21日，莱西市发展和改革局对青岛辛昭德工贸有限公司项目予以备案。 东盛公司与姜山镇政府均认可双方所签协议项下土地现已出让给案外人，姜山镇政府主张双方签订协议时涉案土地的性质为集体土地，尚未变性。 上述事实，有原、被告提交的证据材料等在卷为凭，已经本院审查，可以采信。 本院认为，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。”据此，土地使用权出让合同的出让方应为市、县人民政府土地管理部门，而非镇政府。本案审理中，东盛公司并未提交证据证明其与姜山镇政府于2004年10月19日签订的《土地出让协议书》经莱西市人民政府追认或另行与莱西市国土局签订出让合同，故东盛公司与姜山镇政府于2004年10月19日签订的《土地出让协议书》无效。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”2004年10月28日，东盛公司向姜山镇政府交纳土地款1000000元；2004年11月16日，东盛公司向姜山镇政府交纳土地款3000000元；2004年12月21日，东盛公司向姜山镇政府交纳土地款1200000元；2006年12月5日，东盛公司向姜山镇政府交纳土地款1200000元；2006年12月27日，东盛公司向姜山镇政府交纳土地款600000元。上述东盛公司共计向姜山镇政府交纳土地款7000000元，因姜山镇政府对该数额并无异议，故其应予返还东盛公司该7000000元。根据相关法律规定，姜山镇政府无权作为土地出让方签订土地出让合同，且姜山镇政府亦认可签订协议书时涉案土地为集体土地，故姜山镇政府与东盛公司签订《土地出让协议书》时具有明显过错，其应将已收取的东盛公司土地款的利息损失支付给东盛公司。姜山镇政府应支付东盛公司如下利息：以1000000元为本金自2004年10月28日至实际付款之日按中国人民银行同期贷款利率计算的利息；以3000000元为本金自2004年11月16日至实际付款之日按中国人民银行同期贷款利率计算的利息；以1200000元为本金自2004年12月21日至实际付款之日按中国人民银行同期贷款利率计算的利息；以1200000元为本金自2006年12月5日至实际付款之日按中国人民银行同期贷款利率计算的利息；以600000元为本金自2006年12月27日至实际付款之日按中国人民银行同期贷款利率计算的利息。如前所述，双方签订的涉案协议书无效，东盛公司要求姜山镇政府支付违约金，于法无据，本院不予支持。东盛公司作为法人单位，应明知姜山镇政府无权签订土地出让合同，且在协议签订后十几年的时间里其并未及时主张权利，也具有一定过错，其要求姜山镇政府支付土地差价损失，无事实及法律依据，本院亦不予支持。莱西市国土局并未与东盛公司签订协议，亦未收取东盛公司相关款项，现东盛公司要求莱西市国土局承担相应责任，无合同依据，本院不予支持。关于青岛辛昭德工贸有限公司支付的130000元水土保持设施费问题，因该费用未支付给姜山镇政府与莱西市国土局，且青岛辛昭德工贸有限公司系独立法人，东盛公司无权在本案中主张该130000元，该款项应由青岛辛昭德工贸有限公司另案主张。 综上，原告东盛公司的诉讼请求部分成立，本院对其请求成立部分予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十八条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定，判决如下： 一、原告青岛高科技工业园东盛实业总公司与被告莱西市人民政府于2004年10月19日签订的《土地出让协议书》无效； 二、被告莱西市人民政府于本判决生效之日起10日内返还原告青岛高科技工业园东盛实业总公司土地款7000000元并支付利息（以1000000元为本金自2004年10月28日至实际付款之日按中国人民银行同期贷款利率计算的利息；以3000000元为本金自2004年11月16日至实际付款之日按中国人民银行同期贷款利率计算的利息；以1200000元为本金自2004年12月21日至实际付款之日按中国人民银行同期贷款利率计算的利息；以1200000元为本金自2006年12月5日至实际付款之日按中国人民银行同期贷款利率计算的利息；以600000元为本金自2006年12月27日至实际付款之日按中国人民银行同期贷款利率计算的利息）； 三、驳回原告青岛高科技工业园东盛实业总公司的其他诉讼请求。 如未按指定期限履行上述金钱给付义务，则按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费214510元，由原告青岛高科技工业园东盛实业总公司负担110000元，由被告莱西市人民政府负担104510元。 如不服本判决，可自判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审判长  谢雄心 审判员  孙 琦 审判员  徐镜圆 二〇一九年八月二日 书记员  王庆光 书记员  李珊珊