山东省德州市陵城区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1403行初43号德州市陵城区徽王庄镇官道孙村民委员会，住所地德州市陵城区徽王庄镇官道孙村。法定代表人孙九民，德州市陵城区徽王庄镇官道孙村民委员会主任。委托代理人杨健康，山东颜陵律师事务所律师。被告德州市自然资源局陵城分局，住所地德州市陵城区南环路。法定代表人刘波，局长。出庭负责人王海林，德州市自然资源局陵城分局党组成员。委托代理人朱富志，德州市自然资源局陵城分局职工。委托代理人张海霞，山东指南针律师事务所律师。第三人山东新昕资产管理经营有限公司，住所地济南市经四路269号。法定代表人刘沨，董事长。委托代理人肖鹏，山东大明律师事务所律师。第三人山东新华书店集团有限公司陵城分公司，住所地德州市陵城区陵州路159号。法定代表人刘红卫，经理。委托代理人王华亮，该公司员工。原告德州市陵城区徽王镇官道孙村民委员会（以下简称官道孙村委会）诉被告德州市自然资源局陵城分局（以下简称自然资源局陵城分局）与第三人山东新华书店集团有限公司陵城分公司（原陵县新华书店，以下简称陵城新华书店）、第三人山东新昕资产管理有限公司（以下简称新昕资产公司）土地行政登记纠纷一案，原告于2019年7月16日向本院提起行政诉讼，本院于2019年7月16日立案受理后，依法由法官李新华、张浩、人民陪审员刘爱华组成合议庭，由法官李新华担任审判长并主审，于2019年8月23日公开开庭审理了本案。原告官道孙村委会委托代理人杨健康、被告自然资源局陵城分局行政负责人王海林、委托代理人朱富志、张海霞、第三人新昕资产公司委托代理人肖鹏、第三人陵城新华书店委托代理人王华亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告官道孙村委会诉称，2002年被告在没有经过合法征收程序的情况下将涉案土地使用权登记在第三人陵城新华书店名下。在没有经过用地申请、审批、公示、安置、补偿等程序把本属于集体的土地变为国有土地，并办理了土地行政登记。又于2012年将涉案土地使用权变更到第三人新昕资产公司名下。2019年3月新昕资产公司以涉案土地为国有土地，并有陵国用（2012）第001315号土地使用权证为由要求原告的村民孙九路搬出涉案土地上的建筑物。至此原告才知道被告将涉案土地性质变为国有，并将土地使用权登记在第三人新昕资产公司名下。原告请求：1、撤销被告颁发给第三人新昕资产公司的陵国用（2012）第001315号土地使用权证；2、诉讼费由被告承担。被告自然资源局陵城分局辩称，一、原告的起诉已经超过了起诉期限；二、涉案土地已经征收为国有，原告不是涉案土地的权利利害关系人；三、原告所诉土地已经征收并支付征收补偿款7000元，涉案土地已经征收；四、被告为第三人新昕资产公司办理的土地使用证经过了申请、审批手续，故程序合法，证据充分。综上，请求驳回原告的起诉或者诉讼请求。第三人新昕资产公司述称，一、涉案的土地使用权之所以能够确权给我公司是为了配合山东出版集团有限公司股改上市，根据山东省人民政府及政府有关部门的通知、批复、意见、授权等文件，由出版集团公司决定将涉案土地无偿划转给我公司并登记在我公司名下的。根据最高人法院法发[1992]38号《关于房地产案件受理问题的通知》第三款规定：“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”据此，涉案土地使用权登记在我公司名下系根据政府及政府部门行政指令而确定的，本案原、被告之间因此产生的纠纷，不属于人民法院受理行政案件的范围；二、原告的诉讼请求是要求法院判决撤销颁发给我公司的土地使用证，而涉案土地证的颁发主体是德州市陵城区人民政府（原陵县人民政府，以下简称陵城区政府），而非本案被告自然资源局陵城分局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定，对于县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件，一审由中级人民法院管辖。据此，若追加陵城区政府作为本案被告，陵城区法院作为基层法院也无权管辖，无权审理。由于原告所起诉的被告主体不适格，人民法院应当裁定驳回原告的起诉。三、我公司名下的涉案土地的使用权是依据政府行政指令划拨取得，且我公司在办理涉案土地使用权登记时经过了申请和审批程序。不存在原告所称的被告在事实不清的情况下把涉案土地变更至我公司名下这一事实。退一步讲，即使陵城区政府颁证程序不合法，由于涉案土地已经登记在我公司名下，该处资产已成为国有资产。如果法院支持原告诉求撤销登记在我公司名下的涉案土地证，将造成国有资产流失，给国家利益造成重大损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”的规定，若法院认为本案所涉土地使用权颁证程序违法的，也只应确认政府颁证行为违法，但涉案土地证不应撤销。综上所述，请求人民法院依法驳回原告起诉或诉讼请求，以维护我公司合法权益，避免国有资产流失。被告自然资源局陵城分局向本院提交作出行政行为的证据、依据：第一组为陵城新华书店办理土地登记的材料：1、土地登记审批表，2、土地登记申请书，3土地登记法人代表身份证明书，4、用地协议书，5、地籍调查表，6、宗地图，7土地登记卡；证明被告为陵城新华书店办理土地登记经过了申请及提供权属来源、调查、审批程序，土地经过了征收并支付了补偿金，符合土地登记规则第十条之规定。第二组为新昕资产公司办理土地登记的材料：1、土地登记审批表，2、土地登记申请书,3、作废的001137号土地使用权证复印件，4、宗地图证；证明被告为新昕资产公司公办理涉案土地登记经过了申请、调查、审批程序，符合当时使用的土地登记规则第十条之规定。经庭审质证，原告对被告提交的证据发表以下质证意见：第一组证据2002年的土地登记行为程序不合法，没有经过省级人民政府的审批，也没有公示；第二组证据2012年的土地登记行为记载权属来源是出让，但是没有出让程序，所以被告的登记行为不符合法律是程序。第三人新昕资产公司对被告提交的两组证据无异议。第三人陵城新华书店未对上述证据发表质证意见。第三人新昕资产公司为证明自己主张，向本院提交以下证据：证据一、山东省人民政府鲁政字〔2011〕232号文件，证明山东省人民政府对于山东出版集团有限公司（下称出版集团）股改中土地处置方式问题进行了批复，省政府同意将出版集团及其全资子公司经营性资产涉及的国有划拨土地使用权以作价出资方式处置，转增国家资本，由出版集团持有并负责运营。证据二、山东省人民政府鲁政字〔2011〕268号文件，证明山东省人民政府对山东出版集团有限公司重组改制并境内上市方案做了批复，在该批复中第二条，有关政策问题的落实（五）同意出版集团按照已批复的土地作价出资方式，由国土资源部门办理权属完善有关手续（七）同意妥善解决手续不全房产等历史遗留问题，对集团改制所涉及的规划、土地、报建报验及证载权利人与实际使用人不符等房产历史遗留问题，抓紧完善有关手续，由省住房城乡建设厅、国土资源厅协助解决。证据三、山东省财政厅鲁财教〔2011〕80号文件，证明山东省财政厅授权山东出版集团有限公司负责审批集团下属单位之间资产无偿划转的事项。证据四、山东国土资源厅鲁国土资字[2011]1294号文件，证明山东省国土资源厅对于山东出版集团有限公司股改中土地资产处置向各市国土资源局作出了工作指导意见，意见第五条，关于山东出版集团有限公司和股份公司的土地登记，要求对于原划拨土地使用权，由市县人民政府根据省政府及省国土资源厅的批复等文件，办理土地收回和处置手续，配置给山东出版集团有限公司，出版集团及原土地使用人共同申请做好初始登记。证据五、山东国土资源厅鲁国土资字[2012]370号文件,证明山东国土资源厅函告山东出版集团有限公司，同意将包括涉案土地在内共计240宗的国有划拨土地使用权，分类按照商服用地40年、工矿仓储用地50年，由省政府作价出资注入山东出版集团有限公司，增加该公司国家资本金89154.4606万元。证据六、山东出版集团有限公司鲁出发[2012]183号文件，证明山东出版集团有限公司根据山东省财政厅的授权文件决定将山东新华书店集团有限公司及下属企业名下包括涉案土地在内的资产与负债以2011年6月30日为划转基准日，无偿划转至山东新昕资产公司管理经营有限公司。证据七、山东省陵县新华书店与山东新昕资产公司管理经营有限公司无偿划转协议书及补充协议、山东省陵县新华书店总经理办公会决议、划转资产列表、资产负债剥离表等，证实山东省陵县新华书店与山东新昕资产公司管理经营有限公司根据省政府、政府部门及上级公司山东出版集团公司的批复、决定等有关文件，对包括涉案土地在内的资产如何划转等有关事宜签订了协议，并履行了相关决议手续。证据八、划转资产交接表-固定资产-土地及划转资产交接表-固定资产-房屋建筑物，证实山东省陵县新华书店与山东新昕资产公司管理经营有限公司根据省政府、政府部门及上级公司山东出版集团公司的批复、决定等有关文件，对包括涉案土地在内的资产进行了交接。以上证据一到证据八综合证实，山东新昕资产公司管理经营有限公司名下的涉案国有土地使用权是根据政府及政府部门行政指令划拨而取得的，本案的原被告因此所发生的争议，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。证据九涉案陵国用2012第001315号土地使用证，证明涉案土地使用权人为山东新昕资产公司管理经营有限公司，颁证机关为陵城区政府，原告起诉被告德州市自然资源局陵城分局，要求法院撤销颁发的土地证，本案被告主体不适格。经庭审质证，原告对第三人信息资产提交的证据发表质证意见为：证据一至证据六，政府文件都是复印件，无法核实文件的真实性。证据一、二中的文件并不能作为2012年给第三人颁发土地使用证的依据，政府批复文件不能作为被告颁发土地证行为的依据。颁发土地使用证依据的是一系列的法律，要经过一些程序，不能证明被告的颁发土地证的行为合法。证据七、八为两第三人达成的协议损害了原告的合法权益。对于证据九真实性无异议。被告自然资源局陵城分局对第三人新昕资产公司提交的证据的真实性均无异议。原告为证明自己主张向本院提交证据：民事起诉状一份，证明涉案土地原始使用权人是官道孙村委会，本案诉讼的是被告的具体行政行为，从2002年被告做出的第一次行政行为至今未超过20年，原告在2019年3月份才知道涉案土地登记在第三人名下，及时行使权利，未超过起诉期限。经庭审质证，被告自然资源局陵城分局、第三人新昕资产公司对原告提交的证据的真实性均无异议。本院对上述证据认定如下：关于被告提交的两组证据，原告仅对证据的证明内容存有异议，对两组证据中的的征收程序的证明材料缺失提出异议，但对各份证据的真实性无异议，两份证据与案件具有关联性，本院对被告提交的两组证据的真实性予以确认；关于原告提交的证据，被告及第三人对真实性均无异议，对该证据本院予以采信；对第三人新昕资产公司提交的证据，原告认为证据一至证据六为复印件，对真实性有异议。证据一至证据六为山东省人民政府、山东省财政厅、山东省国土资源厅、山东省出版集团有限公司等国家机关、国有企业发布的公文，上述文件均能够通过申请政府信息公开等方式确认该上述证据的真实性，原告对证据一至证据六真实性有异议，其未向本院提交相反证据证明其主张，故对证据一至证据六真实性本院予以采信。证据七、八为两第三人因财产转移而产生的内部协商和文件，与本案不具有关联性，本院不予采信。证据九是本案诉讼的诉讼标的，是被告行政行为的结果，原、被告对真实性均无异议，本院予以采信。本院认为，本案争议的焦点为：一、本案诉讼是否超过起诉期限；二、原告是否具备诉讼主体资格；三、被告为第三人新昕资产公司办理土地行政事实是否清楚、证据是否确实充分、程序是否合法。关于焦点一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起行政诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”被告主张原告在1998年5月5日收到征地补偿费7000元，证实原告自1998年已经知道征收的事实。本院认为，用地协议签订的双方主体均为个人，即使用地协议中表明补偿款为征地补偿款，但征收人并非国家机关，仅通过私下之间的土地协议，无法实现法律意义上征收所要求的法律效果，被告所称的“征收”不具有行政诉讼可诉内容。根据原告提交的证据能够证明原告自2019年3月份知道被告作出的登记行为，而被告为陵城新华书店第一次就涉案土地办理土地登记时为2002年，并未超过法律规定的二十年的起诉期限，被告及第三人均未提供相反证据证明本案超过起诉期限。故本院认为本案诉讼并且超过起诉期限。关于焦点二，根据被告提交的第一组证据中的用地协议书，该协议书中明确记载：“陵县新华书店官道孙分店占用官道孙乡官道孙街道土地一宗”，涉案土地位于官道孙村，涉案土地的登记结果与其有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。”故本院认为原告具有本案诉讼主体资格，是适格的原告。关于焦点三，第一、本案受诉的陵国用（2012）第001315号土地使用权证中土地所有权性质标注为国有，根据被告提交的第一组证据中可以知道涉案土地原属于原告村集体所有土地，被告第一为第三人陵城新华书店办理土地登记时依据的是第三人与原告之间签订的用地协议，用地协议中记载：“征地补偿费共计人民币7000元”，被告以第三人陵城新华书店与原告私下签订的用地协议代替了依法征收手续。因征地行为发生在1998年，根据当时适用的1986年颁发的《中华人民共和公国土地管理法》第二十一条之规定：“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地或者使用国有土地的，按照本章规定办理。”第二十三条规定：“国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后由土地管理部门划拨土地。”根据被告提交的其为第三人陵城新华书店就涉案土地办理第一次土地登记的证据材料，并没有土地管理法中要求的相关材料，因此本院认定涉案土地并没有依法进行征收、审批，在未进行的征收的情况下被告将涉案土地性质变更为国有，被告为第三人新昕资产公司办理陵国用（2012）第001315号土地使用权证，事实不清。第二、根据《土地登记办法》第二十七条之规定：“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”根据被告提交为第三人新昕资产公司办理土地登记的证据依据，材料中缺少第三人新昕资产公司申请登记依据的材料以及缴纳国有土地出让金的凭证等证据。本院认为被告为第三人新昕资产公司办理陵国用（2012）第001315号土地使用权证证据不足、程序违法。关于第三人新昕资产公司提出涉案土地颁证机关为陵城区政府，原告起诉被告自然资源局陵城分局，要求法院撤销颁发的土地证，本案被告主体不适格。因本案被告为涉案土地登记的审查机关，土地登记申请的受理、土地登记材料的审核等程序均为自然自然局陵城分局办理，而陵城区政府只负责最后的审查核实，颁发土地证。起诉本案被告更有利于案件事实的调查，因此原告起诉被告自然资源局陵城分局并无不当。综上，被告自然资源局陵城分局为第三人新昕资产公司办理陵国用（2012）第001315号土地使用权证的行为认定事实不清，证据不足、程序违法，依法应予撤销。根据《中华人民共和行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销被告德州市自然资源局陵城分局办理的陵国用（2012）第001315号土地使用证。案件受理费50元，由被告德州市自然资源局陵城分局负担。如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉与山东省德州市中级人民法院。审 判 长  李新华审 判 员  张 浩人民陪审员  刘爱华二〇一九年八月二十九日法官助理王月书记员刘程程