江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 苏01行初160号 原告南京阳伞厂有限公司，住所地在南京市秦淮区石杨路18号。 法定代表人蒋岸川，南京阳伞厂有限公司董事长兼总经理。 委托代理人李光昱，北京市铭泰律师事务所律师。 委托代理人耿君，北京市铭泰律师事务所律师。 被告南京市秦淮区人民政府，住所地在南京市秦淮区太平南路69号。 法定代表人司勇，南京市秦淮区人民政府区长。 委托代理人张燕艳，南京市秦淮区司法局工作人员。 委托代理人张毅，江苏德擎律师事务所律师。 原告南京阳伞厂有限公司（以下简称南京阳伞厂）诉被告南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）房屋征收补偿决定一案，于2019年2月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于2019年3月1日向被告秦淮区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月20日公开开庭审理了本案。原告南京阳伞厂的法定代表人蒋岸川及委托代理人李光昱、耿君，被告秦淮区政府的出庭负责人何伟及委托代理人张燕艳、张毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告南京阳伞厂诉称：原告是南京市秦淮区石杨路18号地块（以下简称涉案地块）的合法土地使用权人，具有《国有土地使用证》。2016年8月5日，被告秦淮区政府下发宁秦府征字〔2016〕15号《南京市秦淮区人民政府征收决定》（以下简称15号《征收决定》），征收包含涉案地块在内的国有土地上房屋。后南京市秦淮区城市管理行政执法局（以下简称秦淮区城管局）于2017年4月19日至2018年6月28日多次对原告厂房实施强拆。被告于2018年9月26日才作出宁秦府征补字（2018)第49号《南京市秦淮区人民政府征收补偿决定书》（以下简称49号《征收补偿决定》），存在多处违法：1、被告未提供土地置换方案，直接作出货币补偿决定，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定；2、征收补偿决定的作出时间晚于征收决定两年零一个月，不符合补偿及时性的基本原则；3、被告授意秦淮区城管局对被告厂房进行强拆后才作出征收补偿决定，存在违法；4、征收补偿决定所依据的评估报告，并无任何实地勘察记录，且评估金额远低于市场价值，程序及内容均违法；5、征收补偿决定中认定原告在评估结果公布、送达后，未在法定期限内书面申请复核评估，与事实不符。同时，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。本案房屋征收补偿方案下发的时间是2016年6月1日，被告应在2016年9月1日之前全额支付原告征地补偿款。根据目前南京市出让建设用地的平均价格11155.3642元/㎡，原告取得的可调换土地至少价值301194833元。综上，请求判令：1、依法确认被告作出的49号《征收补偿决定》违法；2、被告支付原告征地补偿款301194833元；3、本案诉讼费用由被告承担。 原告南京阳伞厂向本院提交的证据有： 证据1、49号《征收补偿决定》，证明原告厂房被强拆后，秦淮区政府于2018年9月26日作出征收补偿决定； 证据2、宁白国用（2003)字第01160号《国有土地使用证》，证明原告是被征收土地的合法使用权人； 证据3、15号《征收决定》，证明被告于2016年8月5日作出征收决定； 证据4、《分户评估报告》、《评估结果表》，证明原告于2018年7月31日收到土地征收评估报告； 证据5、《评估报告复核申请书》、《征收评估报告释疑答复表》，证明原告收到评估报告后，在法定期限内向原评估机构申请复核，原评估机构复核后维持原评估结果； 证据6、《房产评估结果异议鉴定申请书》； 证据7、邮件退回证明，证据6、7共同证明原告在收到原评估机构的维持决定后，依法向南京市住房保障和房产局以及南京市城乡建设委员会房地产价格评估专家委员会申请鉴定，但申请邮件均被退回； 证据8、《分户评估报告》、《房屋征收补偿金额明细表》、《室内装饰装修补偿金额分户结果表》、《装饰装修及附属物补偿表》； 证据9、《房屋征收补偿金额分户评估结果表送达回证》、《装饰装修评估分户表送达回证》，证据8-9共同证明原告于2018年9月6日收到评估机构对房屋及室内装饰装修的评估报告； 证据10、《评估报告复核申请书》、《征收评估报告释疑答复表》，证明原告在接到房屋及室内装饰装修的评估报告后，在法定期限内向原评估机构申请复核，原评估机构复核后维持原评估结果。 证据11、南京市国土资源局官方网站上的《2017年度国土资源综合统计报告》，证明目前南京市出让建设用地的平均价格为11155.3642元/㎡； 证据12、原告取得土地各项费用证明文件（含光盘一张），证明原告取得土地共花费882.629231万元。 证据13、用地（1998）0161号建设用地规划许可证、土建（99）字第114号南京市核拨建设用地通知、宁土建（1998）第308号征（拨）用土地批准通知书，证明原告的被征收土地面积是27000平方米，双方签订的《征收与补偿协议》所依据的事实存在问题，应当撤销。 被告秦淮区政府辩称：1、被告依法作出涉案征收补偿决定，程序合法，适用法律正确。2016年8月5日，被告依法作出15号《征收决定》，原告位于涉案地块的工业用地及厂房在此次征收红线范围内。经摇号确定评估机构及评估后，秦淮区房屋征收管理办公室（以下简称秦淮区征收办）将评估报告依法送达原告。征收过程中，征收实施单位多次与原告协商补偿事宜，均未果。2018年8月23日，秦淮区征收办向被告申请对原告作出征收补偿决定，被告于2018年9月26日依法作出49号《征收补偿决定》；2、征收补偿决定作出后，原告与征收部门协商一致，双方同意重新进行价格评估，并按照此次评估结果对原告进行征收补偿。原告与秦淮征收办于2019年1月25日、28日签订书面的征收补偿协议及补充协议，约定原告自愿放弃产权置换，对其按照征收补偿评估价上浮30%的标准进行补偿补助，征收补偿款共计86647596元。至原告起诉时，征收补偿款仅剩796924.45元尚未支付；3、案涉征收补偿决定对原告的权利义务不产生实际影响，依法不属于行政诉讼受案范围。原告与秦淮区征收办经过充分协商，已另行签订征收补偿协议，其内容已经对征收补偿决定作出了变更。征收补偿协议系双方的真实意思表示，且不违反法律法规的强制性规定，应当受法律保护，对协议双方均具有约束力。现秦淮区征收办已部分履行征收补偿义务，原告又要求被告另行支付征地补偿款，有违诚实信用原则。综上，请求依法驳回原告的起诉。 被告秦淮区政府向本院提交的证据有： 证据1、15号《征收决定》，证明原告位于涉案地块上房屋在征收范围内； 证据2、《公证书》，证明经公证摇号，江苏德道天诚土地房地产评估造价咨询有限公司（以下简称德道天诚公司）为涉案征收项目的评估机构； 证据3、《实地查勘记录表》、查勘照片； 证据4、《房屋征收调查登记分户表》，证据3-4共同证明征收部门对涉案厂房的产权、土地、建筑面积等进行调查，评估公司对涉案厂房的土地及房屋进行现场测绘、查勘； 证据5、对有土地使用权面积的《分户评估报告》； 证据6、对未登记建筑面积的《分户评估报告》； 证据7、《房屋征收补偿金额分户评估结果表》、送达回证； 证据8、《房星征收补偿金额明细表》、送达回证； 证据9、《室内装饰装修补偿金额分户结果表》、《装饰装修及附属物补偿表》、送达回证，证据5-9共同证明评估公司根据查勘结果及原告的土地使用权证，对土地使用权和未登记部分的建筑、装饰装修及附属物进行价值评估，并作出相应的评估报告，依法向原告送达。 证据10、协商笔录4份，证明征收部门多次和原告进行协商； 证据11、《关于报请区政府作出房屋征收补偿决定的请示》，证明2018年8月23日，征收部门向被告报请作出征收补偿决定； 证据12、49号《征收补偿决定》，证明2018年9月26日，被告根据各项评估结果，依法作出涉案征收补偿决定； 证据13、土地使用权面积和未登记建筑面积的《分户评估报告》； 证据14、《房屋征收补偿金额分户评估结果表》； 证据15、《房屋征收补偿金额明细表》； 证据16、《室内装饰装修补偿金额分户结果表》； 证据17、《装饰装修及附属物补偿表》； 证据18、《资产清查评估明细表》，证据13-18共同证明征收补偿决定作出后，征收部门与原告继续协商。评估公司对土地使用权和未登记部分的建筑、装饰装修重新进行评估，出具评估报告； 证据19、《征收与补偿协议（货币补偿）》； 证据20、《征收补偿补充协议》，证据19-20共同证明征收部门与原告就新的评估结果协商一致，签订征收补偿协议； 证据21、《征收与补偿专项存款划转通知》； 证据22、交通银行回单； 证据23、交通银行转账支票存根，证据21-23共同证明南京市土地储备中心（以下简称市土储中心）已经支付给原告31060120元补偿款，并根据原告要求，指示支付给其债权人10887476元。 证据24、协助执行通知书三份，证明市土储中心根据执行协助通知书要求提取原告补偿款38903075.55元。 被告秦淮区政府向本院提交的法律依据有： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条； 2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条、第十二条、六十九条第一款第（八）项； 3、《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》； 4、《中华人民共和国合同法》； 5、《国有土地上房屋征收与补偿条例》。 经庭审质证，被告对原告南京阳伞厂提交证据1-4、8、9的真实性、合法性、关联性予以认可，但认为被告未组织实施过强拆行为；对于证据5-7、10的真实性不能确认，认为原告在被告作出征收补偿决定的过程中，未提交过关于对评估异议复核以及申请专鉴定相关材料；对证据11、12的真实性、关联性不予认可，认为对征收补偿金额的确认应当评估确定；对证据13的真实性无法确认，关联性不予认可，认为应当以《国有土地使用证》作为被征收人的合法权属凭证。原告对被告秦淮区政府证据1-24的真实性没有异议，但认为双方协商时，原告房屋已被强拆，原告的厂房不属于危旧房，签订征收补偿协议不代表被告作出的征收补偿决定合法，且被告尚未足额支付征收补偿款项。 本院经审查后认为，原告提交的证据1-4、8、9来源合法，形式真实，与本案待证事实具有关联，本院予以确认；证据5、10中原告向评估机构提出的复核申请与评估机构作出的答复之间能够相互对应，本院予以确认；证据6、7系复印件且被告对其真实性不予认可，证据11-13与本案待证事实缺乏关联，本院均不予确认。被告秦淮区政府提交的证据1-24均来源合法，形式真实，与本案待证事实具有关联，本院均予以确认。 经审理查明，被告秦淮区政府于2016年8月5日就秦淮区杨庄二期地块“城中村危旧房”改造项目作出15号《征收决定》，确定秦淮区征收办为房屋征收部门，原告位于涉案地块的工业用地及厂房在此次征收红线范围内。2016年8月31日，涉案项目经摇号选定德道天诚公司为征收评估机构。2018年7月26日，评估机构对原告土地使用权面积24337.7平方米房屋进行了评估，并出具评估报告，后于2018年7月31日送达原告。2018年8月31日，评估机构又对原告未登记建筑面积的11766.13平方米房屋进行了评估，并出具评估报告，同时就涉案房屋的室内装饰装修补偿金额制作分户结果表，于2018年9月6日送达原告。 在征收过程中，征收部门与原告曾多次协商补偿事宜，但均未达成一致意见。2018年8月23日，秦淮区征收办向被告提交《关于报请区政府作出房屋征收补偿决定的请示》，申请对原告南京阳伞厂作出征收补偿决定。2018年9月26日，被告秦淮区政府作出49号《征收补偿决定》。 另查明，2019年1月22日，经原告与征收部门共同协商，评估公司对原告房屋重新进行了价值评估，制作分户评估报告，并对房屋室内装饰装修补偿金额重新作出分户结果表。同时，对原告资产亦进行了评估，并制作资产清查评估明细表。后原告与秦淮区征收办分别于2019年1月25日、28日签订《征收与补偿协议（货币补偿）》及《征收补偿补充协议》，协议约定的征收补偿款合计金额为86647596元。后市土储中心向原告公司账户划款31060120元，南京市秦淮区建设房产和交通局向原告直接转账5000000元，并根据原告指示向原告债权人支付10887476元。南京市土地储备中心分别收到南京市秦淮区人民法院、南京市江宁区人民法院三份协助执行通知书，请求协助提取原告征收补偿款共计38903075.55元至法院账户。截止原告起诉时，征收补偿款仍有796924.45元尚未支付。 本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，首先应对南京阳伞厂是否具有本案原告主体资格进行判断。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”第四条第一款规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”本案中，根据原告提交的国有土地使用证，位于南京市秦淮区石杨路18号的涉案土地系国有土地。被告秦淮区政府作为县级人民政府，负责秦淮区房屋征收与补偿工作，应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定依法开展房屋征收与补偿工作。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”根据上述规定，房屋征收部门与被征收人具有通过行政决定或者行政协议方式解决补偿问题的选择权。该选择权具有协议优先的性质，不仅表现在该条规定的补偿问题必须先协商，协商不成的，再作出补偿决定，还表现在补偿问题上当事人意思自治优先，即补偿决定作出后，如果房屋征收部门与被征收人就补偿问题重新达成了协议，可以视为用行政协议的方式替代了补偿决定。本案中，秦淮区征收办与南京阳伞厂就征收补偿问题未达成补偿协议，被告作出案涉49号《征收补偿决定》。其后秦淮区征收办与南京阳伞厂共同协商，在重新评估后又达成征收补偿协议，至原告起诉时仅余部分征收补偿款未支付。据此，本院认为，被告秦淮区政府作出49号《征收补偿决定》后，又与原告达成征收补偿协议，且该协议已经得到实际履行。在此种情况下，可以视征收补偿协议是对49号《征收补偿决定》的替代，该决定已不再执行。因此，被告秦淮区政府虽作出49号《征收补偿决定》，但该决定并未对原告的权利义务产生实际影响，原告与该决定之间不再具有行政法上的利害关系，故不具有提起本案诉讼的原告主体资格。对于南京阳伞厂的起诉，依法应当予以驳回。原告南京阳伞厂如果对征收补偿协议存在异议，可依法另行提起诉讼。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告南京阳伞厂有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  刘苏文 审判员  李丹丹 审判员  杨 欣 二〇一九年八月二十六日 书记员  储 娜