黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑行终291号上诉人（原审原告）**芳，男，1934年12月26日生，汉族，住哈尔滨市道里区。委托代理人黄海涛（**芳之子），男，1973年2月22日生，汉族，住哈尔滨市南岗区。委托代理人陆世超，黑龙江路平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）哈尔滨市南岗区人民政府，住所地哈尔滨市南岗区宣化街261号。法定代表人李庆，该区区长。行政负责人孙明，该区副区长。委托代理人刘晓，该区政府城市更新局员工。委托代理人徐志刚，黑龙江思普瑞律师事务所律师。**芳因诉哈尔滨市南岗区人民政府（下称南岗区政府）行政纠纷一案，不服哈尔滨市中级人民法院（2018)黑01行初211号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,于2019年6月26日公开开庭审理本案。上诉人**芳委托代理人黄海涛、陆世超，被上诉人南岗区政府行政机关负责人孙明，委托代理人刘晓、徐志刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，1992年，黄海波（**芳之子）取得南跃集建（92）字第04-0079号土地使用证，该证载明：土地使用者黄海波，土地类别宅基地，用地面积24.18平方米，建筑占地22.23平方米，用途住宅。2008年2月28日，哈尔滨市人民政府颁发哈集用（2008）第312号土地使用证，该证载明：土地使用权人**芳，地类住宅，使用权类型批准拨用宅基地，使用权面积120.14平方米。2008年6月11日，哈尔滨市人民政府颁发哈集用（2008）第370号土地使用证，该证载明：土地使用权人**芳，地类住宅，使用权类型批准拨用宅基地，使用权面积216.49平方米，宗地总面积为395.68平方米，超出179.19平方米为临时用地。哈尔滨市人民政府发布2010年第29号征收土地公告，黄海波、**芳宅基地在征收范围内。该地块用于建设哈尔滨理工大学国家科技园暨白家堡棚户区改造项目。2012年9月25日，标号2D-107的非住宅房屋拆迁摸底调查表载明：单位名称哈尔滨市莹海物资贸易经销处延兴家电维修部，法定代表人黄海波，经营年限2008-2011年。产权证号南跃集建（92）字第04-0079号，使用面积24.18平方米，建筑面积23.23平方米。与2D-107-1及2D-107-2为一户同一个院。**芳在产权单位处签字、捺印。调查人处盖有李春雷、张惠良、贾春晖、刘宇印章。同日，标号2D-107-1的非住宅房屋拆迁摸底调查表载明：单位名称哈尔滨市莹海物资贸易经销处延兴废品收购站，法定代表人**芳。产权证号哈集用（2008）第370号，使用面积216.49平方米，建筑面积216.49平方米。私建9.18平方米，其中宅内6.8平方米，宅外2.38平方米。与2D-107及2D-107-2为一户同一个院。调查表附有原房平面示意图，该图用斜线标示出阴影部分，调查表载明阴影部分为经营用房屋，总面积179.19平方米。**芳在产权单位处签字、捺印。调查人处盖有李春雷、张惠良、贾春晖、刘宇印章。同日，标号2D-107-2的非住宅房屋拆迁摸底调查表载明：单位名称哈尔滨市清滨蓼花加工厂，法定代表人**芳。产权证号哈集用（2008）第312号，使用面积120.14平方米，建筑面积93.17平方米。与2D-107及107-1为一户同一个院。调查表附有原房平面示意图，该图用斜线标示出阴影部分，调查表载明阴影部分为经营用房屋，总面积26.97平方米。**芳在产权单位处签字、捺印。调查人处盖有李春雷、张惠良、贾春晖、刘宇印章。第2248号搬迁验收单载明：房屋所有人黄海波，房屋建筑面积有照23.23平方米。日期2012年9月25日。黄海波签字盖章。搬迁验收单盖有南岗区棚改办哈尔滨理工大学国家科技园暨白家堡棚户区改造项目协议专用章。第2249号搬迁验收单载明：房屋所有人**芳，房屋建筑面积有照400.44平方米。根据哈政办发[2010]8号文件相关规定，无照在宅基地内6.8平方米打七折，折后4.76平方米与有照房屋395.68平方米合计400.44平方米，按有照房屋给予补偿安置。日期2012年9月25日。**芳签字盖章。搬迁验收单盖有南岗区棚改办哈尔滨理工大学国家科技园暨白家堡棚户区改造项目协议专用章。第2250号搬迁验收单载明：房屋所有人**芳，房屋建筑面积有照120.14平方米。日期2012年9月25日。**芳签字盖章。搬迁验收单盖有南岗区棚改办哈尔滨理工大学国家科技园暨白家堡棚户区改造项目协议专用章。**芳提交的一份附图“说明”载明：一、该院共三本土地使用证，**芳两本，黄海波一本。二、三本土地证有照面积共计332.89平方米，详见各底表。无照可七折6.8平方米，宅外补800元的面积2.38平方米。三、阴影部分共计206.16平方米，是经营用房屋。四、渗水井一口，下水管道一条，院墙50延长米，院大门一付。五、动力电20KV。六、食品厂装修。七、食品厂设备（清单）。**芳在该份说明上签字、捺印。落款日期为2012年9月25日。2012年9月26日，甲方南岗区棚改办、乙方**芳签订房屋征收补偿协议，内容为：根据哈尔滨市人民政府哈南房征决字[2011]第002号/哈尔滨市人民政府征收土地公告2010年第29号，甲、乙方就房屋征收补偿安置事宜，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，按照征收补偿方案，经协商自愿达成协议如下：一、乙方房屋位于：南岗区跃进乡延兴村/南岗区跃进乡延兴村/南岗区跃进乡延兴村。房屋所有权人：黄海波/**芳/**芳。产别：私产/私产/私产。用途：住改非/住改非/住改非。产权证号：南跃集建（92）字第04-0079号/哈集用（2008）第370号/哈集用（2008）第312号。建筑面积：23.23/400.44/120.14平方米，私建面积：0.00/2.38/0.00平方米。二、乙方自愿选择产权调换方式进行补偿，产权调换房屋为建筑面积543.81平方米的高层（规划建筑总层数18层以上）、非住宅户型。安置地点：南岗区白家堡棚改项目征收范围内，具体位置：长寿路正街面距双兴小区不超150米处。商服、私产、套内建筑面积543.81平方米不交差价。三、乙方应向甲方交纳产权调换房屋购房款0元。四、对乙方家庭成员中符合规定的残疾人，甲方给予乙方照顾金额0元。五、甲方付给乙方有线电视迁移费0元，数字电视迁移费0元，电话迁移费0元，煤气建设安装费0元，互联网接入迁移费0元。六、甲方付给乙方搬迁补偿费0元。七、若乙方在过渡期限内自行解决临迁用房，甲方应支付乙方临时安置补偿费，以原房建筑面积（不含私建面积）每月每平方米20元计算，每6个月发放一次，若过渡期限超过24个月，从逾期之月起，以原房建筑面积（不含私建面积）每月每平方米40元计算，按月发放。临时安置补偿费不足500元/月的，按500元/月支付。八、甲方付给乙方室内装修装饰补偿费用，按照约定或评估的金额0元支付。九、甲方付给乙方提前搬迁奖励36,000元。十、甲方付给乙方其它不动产补偿0元。十一、甲方付给乙方私建房屋补贴金额1,904元。十二、甲方付给乙方损失补助0。十三、其它补偿费用37,500元。十四、乙方应得补助补偿费用合计75,404元。十五、经冲抵购房款核算后，甲方应支付乙方75,404元。协议签定7日后领取。十六、乙方于2012年9月26日前完成搬迁，并保证现有房屋交接时完整无损。十七、乙方如有房产抵押或纠纷，应主动向甲方说明，并提供有关资料和证据。若乙方不如实反映情况，造成的一切后果由乙方自行负责。十八、乙方提供虚假材料，骗取房屋征收补偿的，协议无效，甲方有权追究乙方的经济和法律责任。十九、说明或约定。其它补偿费用：围墙：l50元/延长米x50延长米=7500元。**芳身有残疾、周慧莹身有残疾、高丽荣身有残疾，家庭贫困，给予生活困难补助费30，000.00元整（根据哈尔滨理工大学国家科技园暨白家堡棚户区改造项目征收现场指挥部二○一一年七月八日的会议纪要）。进户时，新房建筑面积以实际测量建筑面积为准，与协议约定标准户型建筑面积产生误差时，多退少补。经哈尔滨理工大学国家科技园暨白家堡棚户区改造项目指挥部同意按照以上内容执行。二十、协议签字盖章即行生效。二十一、甲、乙方因履行协议发生争议的，应协商解决。协商不成的，可向人民法院起诉。同日，甲方南岗区棚改办、乙方**芳签订房屋安置补充协议，内容为：根据哈尔滨市人民政府哈南房征决字[2011]第002号/哈尔滨市人民政府征收土地公告2010年第29号，甲、乙方就房屋征收补偿安置事宜，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，按照征收补偿方案，经协商自愿达成协议如下：一、乙方房屋位于：南岗区跃进乡延兴村。房屋所有权人：黄海波/**芳/**芳。产别：私产/私产/私产。用途：住改非/住改非/住改非。产权证号：南跃集建（92）字第04-0079号/哈集用（2008）第370号/哈集用（2008）第312号。建筑面积：23.23/400.44/120.14平方米。二、经协商，乙方选择产权调换的房屋为建筑面积543.81平方米的非住宅高层（规划建筑总层数18层以上），具体位置：长寿路正街面距双兴小区不超150米处。商服、私产、套内建筑面积543.81平方米不交差价。三、乙方如有房产抵押或纠纷，应主动向甲方说明，并提供有关资料和证据。若乙方不如实反映情况，造成的一切后果由乙方自行负责。四、补充约定：1.房屋征收补偿协议第七条标明，若乙方在过渡期限内自行解决临迁用房，甲方应支付乙方临时安置补偿费，以原房建筑面积（不含私建面积）每月每平方米20元计算，每6个月发放一次。因房屋性质为住改非，协议现对该条款补充如下：若乙方在过渡期限内自行解决临迁用房，甲方应支付乙方临时安置补偿费，以原房建筑面积（不含私建面积）每月每平方米35元计算，每6个月发放一次。若过渡期限超过24个月，从逾期之月起，以原房建筑面积（不含私建面积）每月每平方米70元计算，按月发放。2.营业损失补偿：“由于未达到增值税起征点，依据《哈房征收[2011]2号》第四条第三款之规定，要求每户均按增值税起征点补偿，即每户每月2万元，三户半年36万元，每六个月发放一次。”3.工人工资补偿：“由于本企业多数职工是残疾人，手续制度不健全未办理职工社保手续，但我们守法纳税，共有l8人工资超过个人所得税起征点，交纳个人工资所得税，要求按18人次（三个企业）补偿工人工资。2011年度职工平均工资39,470.00元，每月3,289.00元，18人每月59,202.00元每半年355,230.00元，每六个月发放一次。”4.动力电（票据丢失）买电2万、增容3万、换水泥电柱10根15万元、进户费3万、配电箱安装及设计费11万、电缆200米l6万共计50万元。5.下水管线接入审批2万、安装下水管道200米及两眼井工料30万，合计32万元。6.室外防盗门一个、铁拉门一个、铁大门一对、门柱两个，共3万元。7.被征收人资产设备及装修补偿303,770.00元（详见资产评估汇总表及设备清单）。8.甲方付给乙方搬迁补偿费38,066.70元。五、“甲方应支付乙方1,191,836.70元。”六、说明与约定：被征收人选择产权调换非住宅房屋为一层和二层一体安置，两层面积均等。甲方保证新房回迁进户后2年内办理产权证照，产权证照要办理三本，按照原房屋面积办理产权证照。新房回迁面积与协议面积相差不能超3%，多退少补按照一万八千元每平方米结算。被征收人要求设计三个进户门，两侧各一个楼梯。如甲方违约按照协议面积每平方米5万元给予被征收人补偿。协议是哈尔滨理工大学国家科技园暨白家堡棚户区改造项目房屋征收补偿协议的补充协议，仅限房屋安置用途，其他条款仍按原协议执行。七、协议签字盖章即行生效。八、甲、乙方因履行协议发生争议的，应协商解决。协商不成的，可申请哈尔滨仲裁委员会仲裁或向人民法院起诉。南岗区政府提交的照片、航拍图显示房屋坐落院落有空地。房屋安置补充协议第四条第7项所涉资产设备及装修补偿303,770.00元系依据被征收人提交的清单中列明的数额确定，清单中211,520.00元设备，签订补偿协议后被征收人已取走，未取走的为一个物品展示柜（500元）、一个电视柜（850元）、一个固定面案（900元），瓷砖（5万元）、地砖（1万元）、火炕（3万元）。南岗区棚改办无专职工作人员编制，人员由南岗区政府根据需要委派，无财政预算拨款。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……。案涉协议系土地房屋征收补偿协议，因此在性质上属于行政协议，属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。南岗区棚改办不具有独立承担法律责任的能力，其所签订的行政协议，应以南岗区政府为被告。行政协议具有两面性，既有作为公私合意产物“合同性”的一面，也有作为行政管理方式“行政性”的一面。行政协议因协商一致而与民事合同接近，但又因其为实现行政管理和公共服务的一种方式具有行政性而有别于一般民事合同。对于行政协议的司法审查，既要适用民事法律规范关于合同效力的规定，也要适用行政诉讼法关于行政行为效力的规定。合法的行政行为应当证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。从案涉行政协议看，虽然摸底调查表、搬迁验收单载明房屋面积543.81平方米，但南跃集建（92）字第04-0079号、哈集用（2008）第312号、哈集用（2008）第370号土地使用证载明的土地面积仅540平方米，而且照片、航拍图显示房屋坐落院落还有空地，因此房屋征收补偿协议、房屋安置补充协议约定补偿543.81平方米房屋主要证据不足，不是合法的行政行为，**芳要求南岗区政府给付543.81平方米房屋不予支持。但被征收人在征收范围内有房屋，对于应予补偿的面积应依法补偿，也应给付相应的临迁费。对此南岗区政府应积极与被征收人协商，协商不成应及时作出处理决定。**芳主张南岗区政府应按照补充协议第四条第4、5、7项给付所涉动力电、下水管线、资产设备及装修补偿款，称相关财产系其个人财产，但动力电、下水管线不属常规家用财产，**芳在自己提交的说明中亦载明“食品厂设备”“食品厂装修”，因被征收房屋用于企业经营，本院释明**芳需提交证明上述财产属其个人财产的证据，**芳拒绝提交。在**芳不能证明动力电、下水管线、资产设备及装修属其个人财产情况下，对其该部分诉求不予支持。补充协议第四条第6项中门系房屋附属物，南岗区政府提交资产评估表证明不能按补充协议款项给付，但南岗区政府在开庭审理后方提交资产评估证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定：人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。第三十四条规定：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。根据上述规定，本院对南岗区政府逾期提交的资产评估证据不予采信。南岗区政府应依照补充协议约定给付**芳门补偿3万元。经审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第三十四条、第六十七条、第六十九条、第七十八条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条的规定，判决：一、哈尔滨市南岗区人民政府于判决生效之日起两个月内对房屋、临迁费补偿作出处理决定；二、哈尔滨市南岗区人民政府于判决生效之日起15日内给付**芳补偿款3万元；三、驳回**芳其他诉讼请求。**芳上诉称，原审法院以南岗区政府提交B4航拍图复印件及照片认定坐落院落有空地，并以房屋面积超过土地使用面积认定协议约定补偿房屋面积不足，不是合法的行政行为是歪曲事实的。房屋面积大于土地面积是测量不准确造成的。对于补充协议的4、5、7项补偿款，双方签订协议时经多次协商，双方都无异议，原审认为应该由**芳举证错误。原审认定事实不清、适用法律错误，程序违法。请求撤销原审判决，支持其诉讼请求。南岗区政府答辩称，原审法院认定事实清楚，证据确实、充分，裁判准确，请求驳回上诉，维持原判。本院审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，关于本案是否属于行政诉讼受案范围问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……。本案案涉土地房屋征收补偿协议，属于行政协议，原审认为本案属于行政诉讼受案范围，并无不当。关于南岗区政府是否为本案适格被告问题。南岗区政府以补偿协议签约主体是哈尔滨棚户区改造工作领导小组办公室（下称棚改办）,本案应以棚改办为被告为由提出管辖权异议。本院作出（2018）黑行辖终2号行政裁定，驳回其管辖异议。据此，原审认定南岗区政府为本案被告，并无不当。关于房屋征收补偿协议合法性问题。案涉协议中记载，南跃集建（92）字第04-0079号、哈集用（2008）第312号、哈集用（2008）第370号建筑面积为23.23/400.44/120.14，私建面积：0.00/2.38/0.00。该记载与当事人提供的土地使用证实际记载的建筑面积不符。且协议中约定产权调换房屋的总面积为543.81平方米，该面积已超过土地使用证中记载的土地使用总面积（包括临时用地面积），明显不符常理。故原审认定房屋征收补偿协议、房屋安置补充协议中约定调换给**芳543.81平方米房屋主要证据不足。对**芳要求南岗区政府给付543.81平方米房屋不予支持。但被征收人在征收范围内有房屋，对于应予补偿的面积应依法补偿并给付相应的临迁费。但考虑到重新作出处理决定需撤销相应内容，故应判决撤销案涉协议中关于房屋面积等内容，责令南岗区政府与被征收人对应予补偿的房屋面积及相应的临迁费予以协商，协商不成应及时作出处理决定。关于**芳诉求南岗区政府给付补充协议第四条第4、5、6、7项所涉动力电、下水管线、门、资产设备及装修补偿款等问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”本案中，南岗区政府与**芳在协议中对上述财产如何补偿进行了约定，南岗区政府不履行协议中的上述内容应在法定期限内向法院提供不予履行的证据及依据。现南岗区政府提供的证据不足以证明签订的补充协议中约定的第四条第4、5、6、7项存在违法，且经审查，该协议签订上述款项系双方真实意思表示，不存在欺诈、胁迫、重大误解的情形，故原审法院仅支持**芳请求给付补充协议第四条第6项内容不妥，南岗区政府应依照补充协议约定的内容给付**芳补充协议第四条第4、5、6、7项补偿。综上，原审判决南岗区人民政府于判决生效之日起两个月内对房屋、临迁费补偿作出处理决定，于判决生效之日起15日内给付**芳补偿款3万元正确，本院予以维持。原审判决对**芳请求给付的补充协议第四条第4、5、7项诉求不予支持错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持（2018)黑01行初211号行政判决第一项、第二项；二、撤销（2018)黑01行初211号行政判决第三项；三、撤销哈尔滨市南岗区棚户区改造工作领导小组办公室与**芳于2012年9月26日签订的《房屋征收补偿协议》第二条及《房屋安置补充协议》第二条内容；四、南岗区人民政府于判决生效之日起15日内依照补充协议约定的内容给付**芳补充协议第四条第4、5、7项补偿款。案件受理费50.00元，由被上诉人南岗区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  顾栩菲审判员  张云强审判员  李 刚二〇一九年八月一日法官助理任夫亮书记员潘薇附：相关法律司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。