广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终380号上诉人(原审原告)佛山市南海区狮山镇洞边村旧南股份合作经济社，住所地佛山市南海区********。负责人黄永坚，社长。被上诉人（原审被告）佛山市南海区狮山镇人民政府，住所地佛山市南海区*****城区。法定代表人黄伟明，镇长。委托代理人关达文，该府工作人员。委托代理人陶伟坤，广东骏和律师事务所律师。原审第三人邝嘉琪，女，汉族，公民身份证号码440************765，住佛山市南海区************。上诉人佛山市南海区狮山镇洞边村旧南股份合作经济社（以下简称旧南经济社）因诉被上诉人佛山市南海区狮山镇人民政府（以下简称狮山镇政府）镇政府行政处理一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初1298号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，邝嘉琪的母亲黄玉葵是旧南经济社村民，持有旧南经济社集体经济组织股权证，享有旧南经济社集体经济组织成员同等待遇。黄玉葵于19XX年X月X日登记结婚，婚后户口一直保留在该村。邝嘉琪于19XX年X月X日出生，其出生不符合计划生育政策，1992年12月7日入户到旧南经济社所在地，与母亲黄玉葵同户。黄玉葵的违计生育行为已于1993年接受处理完毕。2018年4月9日，邝嘉琪向狮山镇政府提出行政处理申请，要求确认其具有旧南经济社集体经济组织成员资格，享有成员同等待遇。经调查，狮山镇政府于2018年4月27日作出狮府行决〔小塘〕（2018）47号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），并于同年5月16日、5月26日送达给邝嘉琪和旧南经济社。另查，佛山市南海区狮山镇洞边社区居民委员会出具的《情况说明》反映“洞边社区辖下各经济社于2015年末至2016年初期间分别进行了股权改革，在股权改革前，按照旧章程的规定，有股份分红的男性村民生育的子女取得股权的方式为无偿配股”。又查，根据《南海区换发农村集体经济组织的证明书工作意见》规定，原“佛山市南海区狮山镇洞边村旧村股份合作经济社”拆分为“佛山市南海区狮山镇洞边村旧南股份合作经济社”、“佛山市南海区狮山镇洞边村旧北股份合作经济社”。按照户籍归属原则，邝嘉琪的母亲黄玉葵归属为“佛山市南海区狮山镇洞边村旧南股份合作经济社”的成员，并享有成员同等待遇。再查，《洞边村旧南村民小组(经济社)村规民约》第三点规定“根据洞边村股份组织章程规定，对于违反计划生育的夫妇及违反计划生育的子女村集体停止不少于七年以上的收益分配及福利待遇”。旧南经济社曾适用的《洞边村深化农村股份合作制章程》（以下简称《2007年章程》）第四点关于股份制有关政策界线的内容规定“1、股份制户口截止日期为2007年3月15日，超过截止日期的迁入、出生户口不得配股。2、统计在册农业人口截止时间内，下列情况者应该根据股份经济组织的实际情况，相应配股或出资历购股(1)户口仍在本村的外嫁女。(2)外嫁女子女、再婚的外嫁媳妇可出资购该小组的全额股......(6)本村违反计划生育政策的夫妇。经济处罚按《广东省人口与计划生育条例》的有关规定执行，处罚期内不得享受股份分红和集体福利；不得办理转让、抵押、赠与、退股取值......3、洞边村采取短期因化股权、合理配股、定期调整的办法，实行全村统一。所为短期固化股权是指一定三年不变，在三年内生不增、死不减，三年后从新调整配股。”2015年，旧南经济社实行股权改革，制订《南海区狮山镇洞边村旧南股份合作经济社章程》（以下简称《2015年章程》），该章程第七条规定“本社股权设置为综合股，确权时每个成员股权构成以1股为满股。”第八条规定“本社以2015年12月31日24时为确权到户时点，核定每个在册成员的股权数(新出生以出生证、死亡以死亡证为准到居委会确权)，把其股权数合计确权到户，以户为单位管理股权，按户分红。户内每个在册成员的股权数核定按本章程第九条至第十二条规定处理。确权到户后的股权由户内本社集体经济组织成员(以下简称本社成员)共享。”第九条规定“确权时点对符合本社原章程或者符合政策、法律法规规定无偿配股条件的人员按原章程进行配置股权，当年无偿配置的股份，下一年度才能享受所配置股权数额的股份分红及相应的集体福利。......”第十七条规定“本社股权确权到户后，以每户户口簿人口登记为基础，核定每个在册成员的股权数，把其股权数合计确权到户(简称股权户)，实行按户确定股权、按户管理股权、按户进行股份分红。”第三十一条规定“本社成员违反计划生育政策的，按以下规定停止股份分红(一)违反计划生育政策生育的(非婚生育、超生、有配偶与他人生育)，从作出处理之日起停止该户应制约成员(违法生育的人员)7年股份分红及集体福利待遇[不含征地补偿款和土地出让(转让)款]，制约期7年内仍未交清社会抚养费及其他罚款的，停止其股份分红至缴清为止(但停止期”限不超过14年)。待制约期满后次年方可享受股份分红......”第六十三条规定“本章程经本社成员大会表决通过后生效实施，同时原章程自动废止。”《中共佛山市南海区委员会佛山市南海区人民政府关于推进农村“两确权”，落实农村“出嫁女”及其子女合法权益的意见》（以下简称南发〔2008〕11号文）第四点第(二)项第2小点规定“符合农村集体经济组织成员资格的农村‘出嫁女’子女必须同时具备以下条件......2.本人是符合计划生育政策所生育或被合法收养的.....”原审法院认为，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第(三)项、第(六)项和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定，邝嘉琪认为自己的合法权益受到旧南经济社的侵害，要求狮山镇政府处理，狮山镇政府作为镇一级人民政府，在收到邝嘉琪的申请后，经调查核实作出处理决定并送达当事人，且告知了复议或诉讼的权利，其行政主体适格，程序合法，法院予以确认。邝嘉琪的母亲属于旧南经济社的成员，享有成员同等待遇，且婚后户口一直保留在旧南经济社所在地，邝嘉琪出生后随母亲入户旧南经济社处，户口无迁移。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款、《广东省实施邝嘉琪享有股权权益的起始时间如何确定。经查，对违计生育的子女，《洞边村旧南村民小组(经济社)村规民约》第三点规定，对违反计划生育政策的子女村集体停止不少于七年以上的收益分配及福利待遇。旧南经济社《2015年章程》第三十一条规定“本社成员违反计划生育政策的，按以下规定停止股份分红(一)违反计划生育政策生育的(非婚生育、超生、有配偶与他人生育)，从作出处理之日起停止该户应制约成员(违法生育的人员)7年股份分红及集体福利待遇[不含征地补偿款和土地出让(转让)款]，制约期7年内仍未交清社会抚养费及其他罚款的，停止其股份分红至缴清为止(但停止期限不超过14年)。待制约期满后次年方可享受股份分红.....”由此可知，邝嘉琪的股份分红和福利待遇只是受到相应的限制，并不是不能享有成员待遇。旧南经济社认为邝嘉琪的出生不符合计划生育政策，不能享有旧南经济社成员同等待遇，理据不足，法院不予支持。邝嘉琪母亲黄玉葵的违计生育行为已于1993年接受处理完毕，至狮山镇政府作出《行政处理决定书》之日已超过旧南经济社《2015年章程》第三十一条规定的最长制约期14年，故狮山镇政府确认“邝嘉琪自该决定作出之日起享有旧南经济社集体经济成员同等待遇”并无不当。旧南经济社认为该社成员以确权时点为标准，划分为持股成员和非持股成员两种类型，两种类型的成员待遇不同。狮山镇政府确认邝嘉琪从《行政处理决定书》作出之日起享有成员同等待遇，但没有明确邝嘉琪是享受确权时点前的成员待遇还是确权时点后的成员待遇。经查，根据《2015年章程》规定，2015年12月31日24时确权时点前的成员，可配置股权；该确权时点后的成员，不再配置股权，而实行股权户内共享。而狮山镇政府在《行政处理决定书》中只确认邝嘉琪从该决定书作出之日起享有成员同等待遇，没有说明邝嘉琪是否享有配置股权的权利，但狮山镇政府针对该问题在庭审中已明确表示因邝嘉琪在确权时点前出生并入户旧村，其应当享受确权时点前旧南经济社在册成员的同等待遇。对此，法院认为，旧南经济社《2007年章程》违反男女平等原则，规定外嫁女子女需出资购股才能配置股权，是导致邝嘉琪1992年入户后一直未能取得成员资格及股权配置的原因，因此，即使邝嘉琪在确权时点后才通过申请行政处理的方式被确认成员身份，仍应享有配置股权的权利。邝嘉琪在确权时点前未能提供行政机关确认其成员资格的依据，不能成为旧南经济社不为邝嘉琪配置股权的理由。也就是说，自狮山镇政府作出《行政处理决定书》之日，邝嘉琪享有与旧南经济社2015年12月31日确权时点前在册成员的同等待遇。《行政处理决定书》中即使对邝嘉琪享有何种成员待遇未明确，但该瑕疵已在诉讼中得到治愈，故不影响《行政处理决定书》的合法性。另外，根据《2015年章程》第九条规定，邝嘉琪应从2019年开始才能享受所配置股权数额的股份分红及相应的集体福利。此外，对于旧南经济社认为邝嘉琪一直没有履行法律法规和章程规定的义务，没有领取责任田，不能享有旧南经济社成员同等待遇。法院认为，村民是否履行了义务应由集体经济组织举证，但旧南经济社未能提供证据证明邝嘉琪不履行法律法规和章程规定的义务，也没有提供邝嘉琪拒绝承包责任田的证据，故旧南经济社的上述主张没有事实和法律依据，不予支持。综上，旧南经济社要求撤销狮山镇政府作出的《行政处理决定书》，责令狮山镇政府重新明确邝嘉琪享有旧南经济社何种类型成员同等待遇诉请理据不足，法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回旧南经济社的诉讼请求；案件受理费50元，由旧南经济社负担。上诉人旧南经济社上诉称，一、一审法院仅凭原审第三人邝嘉琪的户口薄，出生医学证明，其母亲股权证，就认定原审第三人具有上诉人成员资格，享有成员同等待遇，认定错误。根据《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》第十条的规定，要成为农村集体经济组织成员，不仅户口在集体经济组织所在地，还要履行法律、法规和集体经济组织规定的义务，以家庭为单位承包土地，领取责任田，帮助集体完成国家下达交纳公余粮任务，权利和义务应对等。但原审第三人并没有领取责任田，没有帮助村集体向国家交纳公余粮任务，故不具备上诉人成员条件。上诉人提供的2008年1月5日分田数据、常住户口登记表，可以证明原审第三人没有领取责任田。庭审时，原审第三人亦承认入户后未领取责任田。《18岁以上村民会议关于是否定死股权会议记录表》可以证明上诉人召开村民会议讨论固化股权，讲述政府对“外嫁女”子女配置股权政策及村集体对“外嫁女”子女配股的要求，会议起咨询意见和通知作用。该会议议题内容与《2015年章程》的内容是同一事项固化股权，一审认可《2015年章程》却否定该会议记录显然自相矛盾。二、上诉人《2015年章程》规定配置股权人数是以“期”为计算单位，并非每年调整股权人数，股权人数截止日期以2015年12月31日24时为确权时点，股权期内实行“生不增，死不减”的管理模式。一审判决认为原审第三人在确权时点前出生入户就属于上诉人确权时点前成员，应享有配置股权的权利，认定错误。且如上诉人认为原审第三人属于确权时点前的成员，则应从2016年1月1日开始享受股份分红及相应的集体福利，而不应在2019年才开始享受。三、《2015年章程》规定划分两种成员享有两种不同待遇。一审法院在被上诉人狮山镇政府未明确原审第三人享受何种成员待遇的情况下，直接判决原审第三人应从2019年起享受所配置股权数额的股份分红及相应的集体福利，违反司法权不能替代行政权的原则。四、《广东省实施办法》和南发〔2008〕11号文件，已明确规定享有与本农村集体经济组织成员同等待遇的“外嫁女”子女必须是符合生育规定。原审第三人不符合生育规定，故不适用《洞边村旧南村民小组(经济社)村规民约》关于制约分红的规定。《2015年章程》第三十一条规定，对违反计划生育政策成员的制约，已注明制约人员是(违法生育的人员)，并非制约违法出生人员。五、2017年10月30日，南海区政府对上诉人成员核发《农村土地承包经营权证》，核定总股数合共283股(人)。依照《2015年章程》规定，股份期内“生不增，死不减”确保总股数“长久不变”，故2016年开始上诉人村集体股份分配人数与南海区政府核发《农村土地承包经营权证》所载明股数是一致。原审第三人在2016年1月1日开始的股权期已实施后才被确认成员身份。按章程规定，其股权应属于户内共享或待下一个股份期调整后才能享有股份分红及相应福利待遇。被上诉人认为原审第三人从2019年起享有上诉人确权时点成员同等待遇，其行为实质就是否决《广东省实施办法》和南发〔2008〕11号文件的规定，侵害上诉人的自主经营权。被上诉人的行政行为明显违反《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第(一)(四)项的规定。六、被上诉人确认原审第三人具有上诉人成员身份的行政行为，超越职权。综上，请求二审法院：撤销原审判决；责令被上诉人重新作出《行政处理决定书》明确原审第三人享有上诉人何种成员同等待遇。被上诉人狮山镇政府辩称，一、一审判决认定被上诉人作出的涉案行政行为符合职权规定，程序合法，判决正确。二、被上诉人对一审判决查明的事实无异议，一审判决认定事实清楚。三、上诉人旧南经济社的上诉请求缺乏依据。1.按照《广东省实施办法》以及《广东省农村集体经济组织管理规定》的规定，原审第三人邝嘉琪符合具备农村集体组织成员资格的条件，具备有上诉人农村集体经济组织成员身份。按照有关法律规定，村民委员会的决议与有关法律规定相抵触的，决议无效。因此，上诉人以其通过民主表决程序否定原审第三人的成员身份，剥夺原审第三人应该享有的集体经济组织成员待遇等侵害原审第三人合法权益的行为，没有法律依据。被上诉人有权依法对上诉人损害原审第三人合法权益的行为，予以纠正。2.上诉人实施的《2007年章程》以及《2015年章程》中关于“成员义务”，并没有明确具体的相关规定。在被上诉人作出涉案的行政行为以及本案诉讼第一审程序中，上诉人也没有明确举证其组织成员必须履行的具体义务以及未履行义务的后果，应自行承担举证不能的不利后果。此外，按照相关法律规定，农村集体经济组织成员领取责任田属于农村集体经济组织成员依法享有的权益。现上诉人没有分配原审第三人责任田，并认为原审第三人没有履行义务，是其对法律错误理解所致，其以此否认原审第三人的成员身份，没有事实和法律依据。3.被上诉人作出的行政行为合理。上诉人没有按照其实施的章程规定及时确认原审第三人的成员身份，不给予原审第三人成员同等待遇的行为，不但损害原审第三人的合法权益，也不利于农村集体经济组织生产经营的正常进行。上诉人根据在行政程序中收集的材料，依法查明原审第三人的入户时间以及原审第三人同类型成员所生子女享有上诉人成员待遇的具体情况，结合上诉人实施的章程规定，依法确认原审第三人成员身份以及享受待遇的时间，确保了上诉人的章程正确实施，没有损害上诉人的经营自主权。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。原审第三人邝嘉琪在二审期间未发表意见。二审期间，上诉人旧南经济社向本院提交如下证据材料：1.《旧南2016年年终分红分配方案明细表》《2017年年终分配款明细签收表》《2018年度年终分配款明细签收表》《2015年12月31日确权时点旧南经济社在册村民名单》《2016年度年终分红情况审批表》《2017年度年终收益分红情况审批表》《2018年度年终收益分红情况审批表》，拟证明2015年12月31日确权时点的在册村民，并不是全部能配股；2.黄永坚、范琼珍的《农村土地承包经营权证》，拟证明承包经营权证上反映的股份总数与证据1中分配表的分配份数均为283人，违反计划生育的外嫁女子女不在名单中。经质证，被上诉人狮山镇政府对于证据1中的《2015年12月31日确权时点旧南经济社在册村民名单》的真实性不予确认，对于其他证据材料的真实性不持异议。但上诉人提供有以上证据材料所反映的是其对原审第三人邝嘉琪以外的相关人员的资格确认及收益分配的情况，与本案的审查焦点即原审第三人应否享有成员资格缺乏关联性。且根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”的规定，上诉人在第一审程序中无正当事由未提供以上证据而在二审期间提供，本院不予接纳。二审期间，上诉人旧南经济社对原审查明的事实部分异议，提出：1.对于“黄玉葵的违计生育行为已于1993年接受处理完毕”的情况，并不清楚；2.对于“佛山市南海区狮山镇洞边社区居民委员会出具的《情况说明》反映‘洞边社区辖下各经济社于2015年末至2016年初期间分别进行了股权改革，在股权改革前，按照旧章程的规定，有股份分红的男性村民生育的子女取得股权的方式为无偿配股’。”的事实不予确认，认为上诉人曾在一段时间对女性村民生育的子女，履行义务的也可以无偿配股。经查，《南海区计划生育情况审查表》与佛山市南海区狮山镇洞边社区居民委员会出具的《证明》均可反映出黄玉葵于1993年缴交社会抚养费的情况；而原审判决对于佛山市南海区狮山镇洞边社区居民委员会出具的《情况说明》记载内容的查明部分与客观相符，至于女性成员子女是否存在无偿配股的情形与该记载内容并不矛盾。且上诉人亦未提供有效证据推翻以上事实，故对其异议，本院不予采纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。……”根据以上规定，被上诉人狮山镇政府作为乡、镇一级人民政府具有保护本行政区域内劳动群众集体所有的财产和公民私人所有的合法财产、保障本行政区域内农村集体经济组织成员平等权益以及监督农村集体经济组织经济活动的法定职责。对于原审第三人邝嘉琪请求确认其享有上诉人旧南经济社集体经济组织成员资格及成员同等待遇，被上诉人有作出处理决定的职权。被上诉人收到原审第三人的书面申请后，进行了相关的调查取证，作出本案被诉之《行政处理决定书》并依法送达当事人，且告知了复议或诉讼的权利，其执法主体适格，程序合法，本院予以确认。上诉人旧南经济社上诉主张，被上诉人确认原审第三人具有上诉人成员资格，超越职权。如上述所，被上诉人具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员平等权益以及监督农村集体经济组织经济活动的法定职责，对于行政区域内农村集体经济组织成员资格的争议具有处理的职权。上诉人该主张缺乏法律依据，本院不予支持。本案的审查焦点是原审第三人邝嘉琪是否具有上诉人旧南经济社集体经济组织成员资格及成员同等待遇。本案中，原审第三人的母亲黄玉葵是上诉人集体经济组织成员，婚后户口一直保留在上诉人处。原审第三人于19XX年X月出生，于1992年12月随母入户到上诉人处，其出生不符合计划生育政策。对上述事实，各方当事人均予以确认。经查，2018年5月31日前实施的《广东省人口与计划生育条例》曾对超生人员，在享受农村股份合作制分红及其他集体福利方面作出一定期限的限制，但并未以此为由，剥夺超生人员应享有的农村集体经济组织成员的资格身份和福利待遇。且目前法律、法规、规章中并未有限制超生人员应享有的农村集体经济组织成员资格的规定。同时，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”根据以上规定、结合原审第三人的基本情况，且上诉人未提供原审第三人未履行同等义务的证据材料，被上诉人狮山镇政府作出确认原审第三人依法具有上诉人集体经济组织成员资格的决定，事实清楚、证据充分、适用法律正确，本院予以确认。上诉人提出，原审第三人未领取责任田，未履行农村集体义务，而不应享有成员资格。但上诉人并未举证证实原审第三人出于自身原因拒绝领取责任田，且因其不确认原审第三人的成员身份不予分配责任田现反以该理由否定原审第三人的成员资格，于理不合。故其以上主张缺乏证据支持，本院不予支持。上诉人还提出，原审第三人作为外嫁女子女，且出生不符合计划生育而不应享有其成员资格。如上文所述，目前法律、法规、规章中并未有限制超生人员应享有的农村集体经济组织成员资格的规定。上诉人的以上主张，缺乏法律依据，本院不予支持。关于原审第三人邝嘉琪享受上诉人旧南经济社何种成员待遇的问题。本案中，被上诉人狮山镇政府确认原审第三人从《行政处理决定书》作出之日起享有成员同等待遇，但并未明确享受何种成员待遇。对此，被上诉人在一审庭审中明确表示，因原审第三人在确权时点前出生并入户上诉人处，其应当享受确权时点前上诉人在册成员同等待遇。对此，上诉人提出异议，并认为原审第三人应在2016年1月1日开始的股权期实施后才被确认成员身份，故待遇应属于户内共享或待下一个股份期调整后才能享有股份分红及相应福利待遇。经查，上诉人在2015年股权改革前，对于男性成员子女为无偿配股，而《2007年章程》则规定外嫁女子女出资购股才能配置股权。原审第三人作为上诉人成员子女，其在入户到上诉人处时，理应与男性成员子女相同条件配股即无偿配股，但上诉人对男、女性成员子女区别对待，且拒绝承认原审第三人的成员资格，导致原审第三人的成员待遇未及时落实。虽然原审第三人的成员资格在确权时点后才通过行政确认的方式予以确定，但其客观上在确权时点前已具备取得成员资格的条件，其成员属性即成员类型，并不应因上诉人拒绝承认其成员资格而发生改变。故被上诉人在诉讼中，明确原审第三人应享有2015年12月31日确权时点前在册成员的同等待遇，该认定并无不当，且亦治愈了《行政处理决定书》未具体指明原审第三人享有何种成员待遇的瑕疵，本院予以确认。综上所述，原审判决处理正确，依法予以维持。上诉人旧南经济社的上诉理由均缺乏理据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市南海区狮山镇洞边村旧南股份合作经济社负担。本判决为终审判决。审判长 郭 赟审判员 潘华容审判员 何丽容二〇一九年八月十五日书记员 黄 妍