内蒙古自治区克什克腾旗人民法院行政裁定书（2019）内0425行初11号原告：特古斯巴雅尔，男，1967年8月21日出生，蒙古族。委托代理人：乌兰那日苏，内蒙古振昊律师事务所律师。被告：克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府，统一社会信用代码×××，住所地克什克腾旗达日罕乌拉苏木。法定代表人：付林，职务：苏木达。委托代理人：宋希辉，内蒙古贡格尔律师事务所律师。委托代理人：苏日嘎拉图，克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府副苏木达。第三人：达日罕乌拉苏木达来嘎查委员会，住所地达日罕乌拉苏木达来嘎查。法定代表人：那顺德力格尔，职务：嘎查长。第三人：巴亚尔，男，1962年7月23日出生，蒙古族。委托代理人：新宝力尔，男，蒙古族，住所地赤峰市。原告特古斯巴雅尔诉被告克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府、第三人达日罕乌拉苏木达来嘎查委员会、巴亚尔确权类纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告特古斯巴雅尔向本院提出诉讼请求：撤销被告作出的《关于达来嘎查牧民特古斯巴雅尔与巴亚尔草场权属争议问题调查处理的通知》（达政发〔2018〕100号）和《关于特古斯巴雅尔草牧场情况说明》，并判令其重新作出行政处理。在诉讼过程中原告明确了诉讼请求：（达政发〔2018〕100号）和《关于特古斯巴雅尔草牧场情况说明》整体上是一个行为，（达政发〔2018〕100号）是行政委托行为，委托后产生的《关于特古斯巴雅尔草牧场情况说明》，所以是同一个行为作出的机关是同一个机关即克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府，现在我们只诉《关于特古斯巴雅尔草牧场情况说明》这一诉讼请求。事实与理由：原告系达日罕乌拉苏木达来嘎查达来独贵龙牧民，1998年草牧场划分时，原告从嘎查西沙窝子“卷子”处分得1798亩草牧场（承包合同为9850465）并取得草牧场承包经营权证书，每年领取到草原生态保护补助奖励（政策性补贴费）。2006年原告因生活所迫外出打工期间本案第三人巴亚尔非法侵占原告承包草场，双方发生纠纷。一、2017年3月21日被告克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府作出《关于达日罕乌拉苏木人民政府关于达来嘎查牧民特古斯巴雅尔草场确权决定》（达政发【2017】41号）未认定第三人巴亚尔侵入申请人草场的事实，也没有确认原告为争议草场的权利人。原告不服该决定于2017年4月25日向克什克腾旗人民政府申请复议。2017年6月5日克什克腾旗人民政府作出克政复决字【2017】第3号行政复议决定书，撤销被告克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府作出的《关于达日罕乌拉苏木人民政府关于达来嘎查牧民特古斯巴雅尔草场确权决定》（达政发【2017】41号），并责令其在法定期限内重新作出原告与第三人巴亚尔草场权属争议确权决定。二、2018年5月11日被告克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府向第三人达来嘎查委员会发出《关于达来嘎查牧民特古斯巴雅尔与巴亚尔草场权属争议问题调查处理的通知》（达政发〔2018〕100号）委托达来嘎查委员会调查处理该争议。三、2018年11月25日第三人达来嘎查委员会作出《关于特古斯巴雅尔草牧场情况说明》（以下简称“情况说明”）上报给被告克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府。被告苏木长付林于11月27日在“情况说明”上签署了“请呼其图同志核实”的意见。12月14日被告副苏木长呼其图在“情况说明”上签署“经调查情况属实”意见后向原告送达“情况说明”的复印件并告知“这就是该争议的最终行政处理决定”。原告认为，被告克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府作出《关于达来嘎查牧民特古斯巴雅尔与巴亚尔草原权属争议问题调查处理的通知》（达政发〔2018〕100号）并委托第三人达来嘎查委员会进行调查处理，在没有有效证据的情况下形成《关于特古斯巴雅尔草牧场情况说明》严重违背事实和法律规定侵害了原告的合法权益，应予以撤销。为了维护原告的合法权益，故依法诉讼，请求人民法院支持原告的诉讼请求。被告克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府辩称：一、原告的诉求事实理由不足我单位作出的达政发〔2018〕100号《通知》是下发给达来嘎查的行政文书，通知达来嘎查两委对特古斯巴雅尔与巴亚尔之间的纠纷进行查证的通知书，该文书未向原告送达，未对原告的权利义务产生实质影响，故原告的起诉不属于行政诉讼的受案范围。二、答辩人对原告的行政行为于法有据、程序正当。达来嘎查委员会对特古斯巴雅尔与巴亚尔的纠纷进行查证的过程中，我单位从中进行了协调公工作，后通过达来嘎查代表会商定为原告在达日罕乌拉山后、达理湖东岸给划分1798亩的草牧场。但原告不同意此划分方案，在没有证据的情况下指定要达来嘎查卷子处的草场。于是达来嘎查委员会于2018年11月25日将该纠纷的具体情况及嘎查的意见向我单位说明，我单位经过认真调查核实并考虑嘎查委员会的意见，拟对《说明》进行了签署，尚未形成最终处理决定时，原告提起诉讼。综上事实和理由，被告认为，〔2018〕100号《通知》属于行政程序事项，未对原告的权利义务产生实质影响，不属于行政诉讼的受案范围。《通知》是第三人达来嘎查委员会出具的，被告负责人签字的行为，属于不成熟的行政行为，尚未形成有效的政府决议，属于不可诉的行政行为。原告的诉求事实证据不足，理由不充分，请求人民法院查清事实，驳回原告的诉讼请求。在诉讼过程中被告克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府针对原告明确的诉讼请求，补充了答辩意见：因为原告变更诉请求原告说达政发〔2018〕100号和《关于特古斯巴雅尔草牧场情况说明》是有联系的，被告是认可的。根据旗政府2017第30号行政复议决定书内容被告开始准备作出新的行政行为，100号文件是新的行政行为的第一个环节，向达来嘎查发出通知要求其对原告的草原权属问题进行调查，并将结果上报给被告，由被告传达给原告。第二环节调查过程也由被告工作人员及达来嘎查相关工作人员进行了调查做了笔录。第三环节是由达来嘎查出具的草牧场情况说明，并由苏木达付林签署了由呼其图核实处理的批复字样，也由呼其图签字说调查属实。进行到第三环节时候被告向原告送达了情况说明，并告知其这并不是政府的最终决定，而是要求原告接收后可以申请听证，听证程序后被告将作出原告草牧场的最终决定。原告接到该说明后并没有申请听证，被告在尚未作出最终决定之前时，原告提出了行政诉讼。第三人达日罕乌拉苏木嘎查委员会的答辩意见与被告克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府的答辩意见一致。第三人巴亚尔辩称，1998年分草牧场时原告不在我们的地方，后来嘎查委员会2015年重新给原告划分草牧场，原告不要。2016年6月24日原告来非法侵占我们的草牧场，在第三人巴亚尔不在的时候盖了蒙古包，并扰乱公务，影响确权工作，引发矛盾。被告克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府为支持其辩解主张，向本院提交了以下证据：证据一、（达政发〔2018〕100号），证明被告根据克旗人民政府行政复议决定积极履行应尽的义务，向达来嘎查发出原告草牧场的调查通知。同时证明该文件属于处理原告草牧场行政行为的第一环节，在程序上未对原告的权利义务产生不利影响，在实体上不具有非法性。证据二、苏亚拉图证言材料及会议记录三份、2016年11月29日达来嘎查划分给原告的草牧场确权承包GPS拐点图版，调查笔录三份。综合证明：1、被告积极履行自己的法定义务，派被告工作人员协同达来嘎查委员会对原告的草牧场情况进行调查。2、证明这是行政行为的第二环节，为形成最终的政府决定打下基础。在程序上是出于为原告解决问题的主观目的，在实体上不具有违法性。证据三、《关于特古斯巴雅尔草牧场情况说明》一份，证明：1、达来嘎查作为集体经济组织，有权对草牧场发包的情况进行处理。如果违法属于民事法律行为，不属于行政诉讼的受案范围。2、证明被告苏木长及工作人胡其图在情况说明上签字的行为不属于最终的政府决议，该情况说明属于处理原告草牧场纠纷的第三环节。在送达给原告时不代表政府最终决议，而是告知原告积极行使权力，可以要求听证，以便被告作出最终的政府决定。3、证明该情况说明由苏木长和胡其图签字的行为属于不成熟、未完成的行政行为，不具有可诉性。经庭审质证，原告对被告克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府提交该组证据质证称：证据一这个证据能够证明被告委托第三人达来嘎查委员会代为处理原告和第三人巴亚尔之间的草牧场纠纷，但不是像被告代理人要证明的合法性，恰恰证明了被告委托第三人作出行政行为最终作出情况说明，视为被告作出的具体行政行为。情况说明上的签字，苏木达签字经调查情况属实是对第三人代为行使行政处理行为的确认，不是被告代理人说的告知原告法定权利，告知原告听证的权利。对调查笔录是行政行为调查过程中形成的，这里面调查过程中被告分管草牧场的副苏木长呼其图参与。被告说不是行政行为也是错误的，这些证据足以证明是嘎查委员会代表被告政府作出的行政行为，并且在行政行为中没有看出保障原告的任何权利，没有原告任何签字。这些证据证明不了行政行为的合法性，只能证明该行为是行政行为。我们对上诉证据不认可。第三人达日罕乌拉苏木人民政府、巴亚尔对被告克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府提交的上述证据均无异议。被告克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民所提供的证据均能证明情况说明虽是由第三人达日罕乌拉苏木嘎查委员会向委托人克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府提交，虽有被告克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府苏木达付林和副苏木达呼其图予以签字确认，但该说明不具有具体行政行为成立的要件，因此被告所提交的证据本院予以采信。原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：证据一、行政复议决定书和监督履行复议决定申请书，证明被告不履行法定职责情形，撤了旧的决定，被告迟迟不作出新的决定，我们提交了申请后，被告才委托嘎查委员会进行处理，没有被告说的给原告充分的权利。证据二、达政发〔2018〕100号证明被告委托嘎查委员会进行处理的决定。证据三、《关于特古斯巴雅尔草牧场情况说明》，证明被告政府委托嘎查委员会作出行政处理并对该处理进行确认的客观事实。证据四、草场承包经营权的复印件一份，里面有草监局出具的证明。证明原告是争议草场的权利人，不是嘎查委员会说的给原告草场，原告不要的情况。证据五、原告草原生态禁牧补贴清单一份，证明原告是争议草场的权利人。证据六、达来嘎达原嘎查长苏亚拉图，书记宝如来出具的证人证言和相邻承包户出具的证言，证明原告是争议草场的权利人。证据七、苏木长付林视频录像和嘎查委员会进行处理以后二轮承包和现在承包前后对照表光盘一份，证明被告没有履行法定职责，证明情况说明是行政行为，但是不具有合法性应该撤销。同时嘎查委员会作出处理后，经过苏木政府签字确认，第三人二轮承包面积由原来的2000多亩变为了4000多亩。经庭审质证，被告克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府对原告提供的证据质证称：对第一组证据真实性无异议，但不同意原告的证明目的。2017第3号行政复议决定书并没有标明重新作出行政行为的具体期限，不能证明被告怠于履行法定职责的事实。依法追责的申请书并没有得到克旗人民政府答复，这是原告的单方请求，也不能证明其待证的事实。对证据二100号文件的真实性无异议，但不同意原告的证明目的，该文件是委托达来嘎查协助进行调查，由被告向原告进行送达和处理，在程序上不具有违法性。因涉案草牧场是达来嘎查集体所有，由达来嘎查协助调查在实体上也不具有违法性。对第三组证据情况说明真实性无异议，被告工作人员在上面的签字并未对达来嘎查出具的情况说明进行肯定或者否定的表示。也未对原告草牧场权属的归属问题进行表态，只是肯定了调查结果情况属实，但并不代表被告的最终处理意见。因此签字行为属于未完成的行政行为，不具有可诉性。如果该情况说明的内容违法，那么属于民事法律行为，不应在行政诉讼中予以撤销。对证据四的真实性无异议，但草牧场承包合同纠纷属于民事诉讼，与本案无关联。对证据五、六、七的真实性无异议，被告并未最终作出不利于原告的行政行为，该三组证据虽能证明原告草牧场权属上的事实，但与本案没有关联性，原告应当另行提起民事诉讼。对情况说明进行否定。第三人达日罕乌拉苏木达来嘎查委员会对原告提供的证据质证称：对证据一、二、三、组证据的质证意见与被告苏木政府代理人意见一致。证据四正常应该有草牧场承包合同和草牧场使用证，现在要求原告提供草牧场使用证和合同原件。对证据五以前我们嘎查有五个人没有草牧场，但是有补贴，当时我也不清楚具体情况。对证据六是当时的嘎查领导出具的证明，这些证据我核实证明已经丢了，所以给出具了一份证明，后期我们再去问说为了办理贷款才出具的证明，不是为了涉案草牧场出具的证明。证明中都载明是在什么情况下为什么出具的证明。其他牧民出具的证明也证明了原告当时不在我们的居住地。对证据七以前草牧场补贴是2700亩，后期是4000多亩，原来是估算的，后期是经过精密仪器测量。并且沙窝子多给，草质好的一亩草木场顶三亩次的草牧场。第三人达日罕乌拉苏木达来嘎查委员会的质证意见和被告克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府的质证意见一致。原告提交的上述证据欲证明其对涉案的草牧场享有所有权，但本案的争议为第三人达日罕乌拉苏木嘎查委员会所作出的情况说明经被告法定代表人签署后是否具有行政行为的文件？该文件是否应该撤销的问题，原告提交的上述证据与本案的争议焦点没有关联性，因此本院对原告提交的证据不予采信。经审理查明，2017年3月21日，被告达日罕乌拉苏木人民政府作出《关于达日罕乌拉苏木人民政府关于达来嘎查牧民特古斯巴雅尔草牧场确权决定》（达政发【2017】41号）。原告特古斯巴雅尔不服该决定，于2017年4月25日向克什克腾旗人民政府申请复议。2017年6月5日，克什克腾旗人民政府作出克政复决字【2017】第3号《行政复议决定书》，撤销了被告达日罕乌拉苏木人民政府作出的《关于达日罕乌拉苏木人民政府关于达来嘎查牧民特古斯巴雅尔草牧场确权决定》（达政发【2017】41号），并责令达日罕乌拉苏木人民政府在法定期限内重新作出特古斯巴雅尔与巴雅尔草原权属争议确权决定。2018年5月11日，克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府作出达政发〔2018〕100号《关于达来嘎查牧民特古斯巴雅尔与巴雅尔草原权属争议问题调查处理的通知》（以下简称《通知》），要求达来嘎查在法定期限内重新调查特古斯巴雅尔与巴亚尔草原确权问题，给予特古斯巴雅尔答复或处理，并将调查结果及时上报苏木人民政府及传达给特古斯巴雅尔本人。2018年11月25日，克什克腾旗达日罕乌拉苏木嘎查委员会作出了《关于特古斯巴雅尔草牧场情况说明》（以下简称《情况说明》）。该《情况说明》主要内容为特古斯巴雅尔草牧场的承包过程及现状，《草原承包经营权证》的来历等。12月14日，克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府胡其图在该《情况说明》上书写：“经调查，情况属实。”并签字确认。本院认为，本案的争议焦点为，克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府胡其图在第三人达日罕乌拉苏木嘎查委员会所作出的《情况说明》上书写：“经调查，情况属实。”的行为，是否系克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府作出草牧场争议处理的最终行政行为。本院认为，克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府胡其图在第三人达日罕乌拉苏木嘎查委员会所作出的《情况说明》上书写：“经调查，情况属实。”并签字的行为，系行政行为中进行调查的程序性行为，不涉及终局性问题，并非最终的行政确权决定，因此不具有可诉性，具体理由如下：《中华人民共和国草原法》第十六条规定：“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或县级以上人民政府处理。”对个人之间的草原使用权争议作出处理是乡（镇）人民政府或县级以上人民政府的法定职责。本案中，原告特古斯巴雅尔系达日罕苏木达里嘎查牧民，因与第三人巴亚尔发生草场使用权纠纷，个人之间的草原使用权争议作出处理是被告克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府的法定职责。克什克腾旗人民政府克政复决字【2017】第3号《行政复议决定书》也已经责令克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府在法定期限内重新作出申请人特古斯巴雅尔与达来嘎查牧民大巴亚尔草原权属争议确权决定。克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府应依法作出案涉草原权属争议的确权决定。克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府于2018年5月11日作出《通知》，要求达来嘎查在法定期限内重新调查特古斯巴雅尔与巴亚尔草原确权问题，系行使行政行为的调查权，《通知》无委托克什克腾旗达日罕乌拉苏木嘎查委员会对特古斯巴雅尔与巴亚尔草原权属争议作出确权决定的表述，并非委托行为，且行政委托必须有法定依据，草牧场争议的权属确认在无法律依据的前提下亦非可以委托村（嘎查）委会代为行使的行政行为。克什克腾旗达日罕乌拉苏木嘎查委员会在接到《通知后》后所作出的《情况说明》，系应克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府的要求对特古斯巴雅尔草牧场的承包过程及现状、《草原承包经营权证》的来历等的说明，其针对的主体系克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府，对原告本人不能产生确定性的法律规制效果。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府胡其图在《情况说明》上书写“经调查，情况属实。”并签字确认，并未加盖克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府的公章。克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府亦未作出最终关于案涉草牧场争议的处理结果以《情况说明》为准的表示。案涉草牧场争议的处理结果依然处于不确定的状态，存在进一步发生各种变化的可能性，该《情况说明》不能产生对案涉草牧场争议进行权属确认的法律后果。综上，第三人达日罕乌拉苏木嘎查委员会所作出的《情况说明》非克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府作出，亦未加盖克什克腾旗达日罕乌拉苏木人民政府的公章，不是行政行为，亦不产生确定性、终局性行政行为的法律后果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告特古斯巴雅尔的起诉。案件受理费100元，由原告特古斯巴雅尔负担。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于赤峰市中级人民法院。审 判 长 翁秀财审 判 员 李炳洲人民陪审员 潘凤合 二〇一九年八月五日书 记 员 刘铠源