柳州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）桂7101行初114号 原告柳州市尔海房地产开发有限公司，住所地柳州市，统一社会信用代码9145020073996932XE。 法定代表人覃灵军，系该公司董事长。 委托代理人谢谦，系该公司副总经理。 委托代理人罗清良，广西大恒律师事务所律师。 被告柳州市城市管理行政执法局，住所地柳州市城中区。 法定代表人唐作斌，系该局局长。 委托代理人潘娟，系市城管执法局法制科副科长。 委托代理人曹浪，广西同望（柳州）律师事务所律师。 原告柳州市尔海房地产开发有限公司（以下简称尔海房地产公司）不服被告柳州市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）作出的柳城管市支住建类行决字【2018】第313001号《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》，于2019年4月25日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月13日立案后，于2019年5月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月11日公开开庭审理了本案。原告尔海房地产公司的委托代理人谢谦、罗清良，被告市城管执法局的委托代理人潘娟、曹浪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市城管执法局于2018年10月26日作出柳城管市支住建类行决字【2018】第313001号《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》（以下简称313001号处罚决定书），认为原告尔海房地产公司于2018年8月20日在柳州市鱼××区××号莲花客运站旁“尔海南山御景”三期未组织竣工验收，擅自交付使用房屋，以上行为违反了《建设工程质量管理条例》第十六条的规定，依据《建设工程质量管理条例》第五十八条第（一）项的规定，作出罚款人民币1950920元处罚决定。 原告尔海房地产公司诉称，2014年1月始，原告在柳州市鱼××区××号莲花客运站旁开发了“尔海南山御景”项目。2018年10月26日，原告收到被告313001号处罚决定书，该处罚决定书认定原告“尔海南山御景”三期“未组织竣工验收，擅自交付使用房屋”，违反了《建设工程质量管理条例》（以下简称条例）第十六条的规定，依据该条例第五十八条第（一）项的规定，决定向原告罚款1950920元。原告认为该处罚决定缺乏事实和法律依据，原告实际上已于2018年7月27日组织了竣工验收，并于2018年8月10日获得五方签章的《建设工程质量竣工验收意见书》（以下简称验收意见书）。该验收意见书中载明，工程的竣工验收结论为合格。故原告在建工程经五方验收合格、符合交房条件后，依据合同约定及大多数业主的要求向业主交房，该行为并未违反条例第十六条的规定及合同约定。被告处罚决定书依据的事实错误，程序违法，适用法律错误，导致该处罚决定错误。原告特向法院提起行政诉讼，请求法院：1.判令撤销被告对原告作出的柳城管市支住建类行决字【2018】第313001号行政处罚决定书；2.本案诉讼费由被告负担。 原告尔海房地产公司提供的证据有： 1.柳城管市支住建类行决字【2018】第313001号行政处罚决定书，是原告起诉的依据； 2.建设工程质量竣工验收意见书，证明涉案工程经建设单位、施工单位、勘察单位、设计单位及监理单位五方验收合格，不存在质量问题，该验收意见符合与购房人合同的约定； 3.2018年10月24日建设工程竣工验收消防备案凭证，系原告对其2018年10月24日提出的陈述申辩意见的补充材料，即说明当日原告的房屋已经消防验收合格； 4.2019年5月30日柳州市建设工程规划核实意见单，证明经规划部门核实，涉案项目符合规划要求，规划核实合格； 5.2018年10月22日电梯监督检验报告共8份，证明涉案项目的八部电梯已经检验合格； 6.商品房买卖合同示范文本，证明原告交房是按照与业主的合同中约定的第八条第一款第6项，该合同是政府提供的示范合同文本，除相关的姓名、单价和房号之外，不允许对合同条款和内容有任何更改。 7.关于公司违规交房的情况说明材料，证明：①熊婵娟购买的房屋建筑面积、总房价及交房手续办理的时间为2019年4月26日，尔海房地产公司在2018年9月17日前并未对其交房；②21栋地面总建筑面积未16203.8平方米，总造价为2322万元；③据初步统计，2018年9月17日为止，21栋2单元累计交房建筑面积4406.52平方米，交房总造价6315248元。 8.熊婵娟房屋交接确认单，证明原告向熊婵娟交房时间是2019年4月26日，交房面积为88.58平方米及所在楼栋号的情况。 9.房地产测绘成果报告书，证明21栋（即熊婵娟所在楼栋）地上建筑面积是16203.84平方米，总层数19层，该报告是2015年2月2日形成的。 10.建设工程施工许可证，证明工程的总建筑面积、总造价等情况。 11.柳州市大桥派出所证明，证明因栋号不规范，经公安机关纠正后，原建设工程规划许可证上的20#A改为20#A，20#B改为24，21#A改为21#，21#B改为25#。 被告市城管执法局辩称，原告尔海房地产公司违法事实清楚，证据充分，被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，作出的行政处罚程序合法，作出的处罚决定正确。原告虽组织了五方验收，但原告是在尚不具备验收条件的情况下擅自组织，该验收不具有法律效力，应视为未组织验收。被告所作出的行政处罚经过责令调查、调查取证、告知及作出处罚等法定程序，处罚的金额也是经原告所委托的工作人员认可的违法交付部分面积及金额计算所得，符合法律规定。故原告的诉讼请求依法不能成立，应予以驳回。综上，被告作出的313001号处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，执法程序合法，请求法院驳回原告的全部诉讼请求。 被告市城管执法局在法定期间内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据如下： 1.柳州市住房和城乡建设委员会关于移交《住房和城乡建设违法案件情况表》的函，证明2018年8月21日，被告收到柳州市住房和城乡建设委员会发来的函，建议被告对本案立案调查。该函中住房和城乡建设违法情况表中对本案案情进行了表述，及经市民向住建委反映涉案项目未取得竣工验收违规交房，经住建委核实，涉案项目尚未完成消防、电梯、围墙等工作，属尚未完成竣工验收工作，原告的行为属违规交房。 2.柳州市城市管理行政执法立案表，证明被告收到柳州市住房和城乡建设委员会转交的函后，依法对本案立案调查。 3.责令停止违法行为通知书；4.调查通知书；证据3～4证明被告于2018年9月13日派出执法工作人员前往案涉工程现场向原告的工作人员送达了上述法律文书，要求原告依法接受调查。 5.现场勘验检查笔录，证明被告的执法人员在原告员工庞永志的见证下对现场情况进行了勘验并记录，同时证明案涉工程的具体位置。 6.调查笔录2份；7.营业执照、法定代表人证明书、法定代表人身份证复印件、授权委托书、被委托人身份证复印件；证据6～7证明原告委托庞永志分别于2018年9月17日、2018年10月11日在被告工作地点接受调查询问。通过该两份调查笔录可以证实，原告在未组织合法有效的竣工验收的情况下违规交付20#-A、20#-E、20#-B三栋房屋，总建筑面积34035.92平方米，造价48773000元。 8.建设工程施工许可证、建设工程质量竣工验收意见书、建设工程施工合同，系原告在行政案件调查期间向被告提交的证据，证明被告依法保障了原告的举证权利。 9.行政处罚告知书、行政执法听证告知书及送达回证，证明被告依法向原告履行了行政处罚告知义务，同时告知原告有权申请听证，进行陈述、申辩。 10.行政处罚陈述申辩意见书，证明原告向被告提交了陈述申辩意见，被告对原告的陈述申辩意见附卷并予以审查。 11.行政处罚决定书及送达回证，证明被告依法作出本案行政处罚决定。 12.视频光盘，系被告执法过程及送达过程记录。 根据原、被告的诉辩，本案的争议焦点为：被告作出的313001号处罚决定书认定事实是否清楚，程序是否合法，是否有法律依据，该行政处罚决定是否有其合理性。 经庭审质证，被告对原告提供的对证据1无异议。对证据2的真实性无异议，对该证据的合法性不予认可，根据《广西壮族自治区建设工程质量管理条例》第二十七条，工程竣工验收必须具备的条件中第六项“有业主或经业主委托的监理单位认可的工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备出厂合格证及进场实验报告”，第九项“城乡规划行政主管部门对工程是否符合规划设计要求进行检查，并出具认可文件”，第十项“有消防、环保等部门出具的认可文件或准许使用文件”及《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实，未经核实的或经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收”等规定，本案中该竣工验收意见书是在没有取得消防、规划及电梯设备相关使用或认可手续下擅自进行，违反上述法律规定，故该竣工验收意见书不具法律效力。对证据3～5的真实性、合法性均无异议，但这三份证据形成的时间均在竣工验收意见书之后，即被告在进行本案调查时原告始终无法提供的相关验收材料，恰好证实原告在没有取得这些材料的情况下违法组织竣工验收，其验收不具法律效力。对证据6的真实性、合法性、关联性均不予认可，商品房买卖合同的约定是原告和业主进行协商的内容，不是被告行政执法的依据，并不影响本案的认定。对证据7、9～11的真实性、合法性、关联性均无异议。对证据8已在庭审中强调过，原告向业主交付房屋的行为是根据商品房买卖合同，被告所管理的建设工程竣工验收交付依据并非商品房买卖合同，而是建设工程的合同，即建设项目未经竣工验收擅自向建设单位进行交付，至于建设单位接收后如何使用、买卖，均与被告无关，也不属于《中华人民共和国建筑法》中的“交付”，故该证据与本案无关。 原告对被告提供的证据1无异议，认为移交程序的合法性由法院依法审查。对证据2的真实性无异议，但对其中记载的内容不予认可，认为没有违规交房。对证据3、4的真实性无异议，但不同意其中内容。对证据5无异议。对证据6的真实性、关联性无异议，对证明目的不予认可，认为证据6、7证明房屋经过了竣工验收并向业主说明了情况，交房并未违法。对证据7、8无异议，证据8证明了原告已经取得建设工程质量竣工验收意见书，该意见书是经过五方验收盖章认可的。对证据9～12的真实性、合法性、关联性均无异议，但请法庭注意证据11中，被告送达听证告知书的时间是10月22日，10月24日原告提出了陈述和申辩，其中充分表达了原告的意见并提出了诉请，但10月26日被告就下达了处罚决定。 本院对上述证据认证如下：对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。本院认定原告提供的证据1～11，被告提供的证据1～12的真实性；至于上述证据是否具备相应的关联性、合法性，能否达到各自的证明目的，本院结合案情予以综合认定。 经审理查明，原告尔海房地产公司在位于柳州市鱼××区××号莲花客运站旁开发了“尔海南山御景”项目，然后自行组织了施工单位、勘察单位、设计单位、监理单位、建设单位对“尔海南山御景”20#-A、20#-B、21#-A、21#-B楼及地下室的各部分工程质量、建设工程质量控制资料、有关安全、节能和主要使用功能的检验资料、主要使用功能及工程观感质量的内容进行竣工验收，并于2018年8月10日形成了“工程质量合格”竣工验收结论的建设工程质量竣工验收意见书。尔后原告向业主交付了其中的21#-A。柳州市华宇房地产测绘有限公司对“尔海南山御景”21#栋房屋建筑面积进行测绘，其测绘结果为总层数为19层，总建筑面积为16203.84㎡,其总造价为23222750元（7000万元÷48843㎡×16203.84㎡）。 2018年8月20日，有市民向柳州市住建委房管科反映：“尔海南山御景”三期项目未取得竣工验收违规交房。经柳州市住房和城乡建设委员会房管科核实，该项目尚未完成消防、电梯、围墙等工作，根据《广西壮族自治区建设工程质量管理条例》第二十七条第九、十款，该项尚未完成竣工验收工作，目前属于违规交房行为。根据《建设工程质量管理条例》第五十八条，建议对其立案调查。2018年8月21日，柳州市住房和城乡建设委员会向被告市城管执法局移交上述违法行为。同日，被告市城管执法局经查原告尔海房地产公司于2018年8月20日在柳州市鱼××区××号莲花客运站旁“尔海南山御景”三期未取得竣工验收违规交房后，予以立案调查。2018年9月13日，被告市城管执法局向原告尔海房地产公司送达了《柳州市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书》《柳州市城市管理行政执法调查通知书》，并向原告尔海房地产公司工作人员调查了解情况。调查了解内容如下：现已交付使用的房屋分别为20#-A、21#-A、21#-B，房屋为框架结构，面积为34035.92㎡，工程造价为48773000元。2018年10月22日，被告市城管执法局向原告尔海房地产公司送达了《柳州市城市管理行政执法行政处罚告知书》《柳州市城市管理行政执法听证告知书》。2018年10月26日，被告市城管执法局作出柳城管市支住建类行决字【2018】第313001号《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》，认为原告尔海房地产公司于2018年8月20日在柳州市鱼××区××号莲花客运站旁“尔海南山御景”三期未组织竣工验收，擅自交付使用房屋，以上行为违反了《建设工程质量管理条例》第十六条的规定，依据《建设工程质量管理条例》第五十八条第（一）项的规定，作出罚款人民币1950920元的处罚决定。 另查明，2018年10月22日，广西壮族自治区特种设备检验研究院对位于柳州市南环路6号“尔海南山御景”20栋1单元电梯、20栋2单元电梯、21栋1单元左侧电梯、21栋1单元右侧电梯、21栋2单元左侧电梯、21栋2单元右侧电梯、25栋1单元左侧电梯、25栋1单元右侧电梯进行检验，并相应出具了检验结论为“合格”的电梯监督检验报告。 2018年10月24日，原告尔海房地产公司向柳州市公安消防支队鱼峰区大队申报了位于柳州市南环路6号“尔海南山御景”20#-A、20#-B、21#-A、21#-B楼及地下室建设工程的竣工验收消防备案。柳州市公安消防支队鱼峰区大队经审查后，依法核发了上述建设工程的建设工程竣工验收消防备案凭证（鱼峰公消竣备字〔2018〕第0028号）。 原告尔海房地产公司开发的位于柳州市南环路6号的尔海南山御景三期项目，由于栋号“20#-A、20#-B、21#-A、21#-B”不符合相关命名规定，后更改20#-A为20#、20#-B为24#、21#-A为21#、21#-B为25#。20#-A、20#-B、21#-A、21#-B楼及地下室，工程规模为48843㎡，7000万元。 又查明，根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）、2015年12月24日《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》及《中共广西壮族自治区委员会广西壮族自治区人民政府关于深入推进城市管理执法体制改革的实施意见》（桂发〔2017〕26号）的规定，城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理等四个领域中与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法、执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使的行政处罚权。 本院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十七条之规定，房地产开发企业开发的房地产项目，应当符合有关法律、法规规定的工程质量、安全标准等，对开发的项目质量承担责任。房地产项目竣工，经验收合格后方可交付使用。被告市城管执法局对原告违规交房进行及时查处，履行了其法定职责，对此应当予以肯定。 一、关于被告是否有作出涉案行政行为的主体资格和法定职权的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十四条、《城市管理执法办法》第八条的规定，城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章的行政处罚权。因此，被告市城管执法局具有作出本案行政处罚权的主体资格和法定职权。对原告认为被告没有作出本案处罚权的主体资格和法定职权的意见，本院不予采纳。 二、关于被告市城管执法局作出313001号处罚决定书的程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”及第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”的规定，本案中，被告市城管执法局在作出行政处罚前，已履行告知当事人要作出的行政处罚的事实、理由、依据及依法享有的权利，并听取当事人的陈述和申辩及向原告尔海房地产公司送达了《责令停止违法行为通知书》《行政执法通知书》，并对原告的工作人员进行调查询问后作出上述的行政行为，被告市城管执法局作出的上述行政行为的程序合法。 三、关于被告市城管执法局作出的313001号处罚决定书认定违法事实是否清楚、证据是否充分的问题。根据《建设工程质量管理条例》第十六条第二款的规定：“建设工程竣工验收应当具备下列条件：（一）完成建设工程设计和合同约定的各项内容；（二）有完整的技术档案和施工管理资料；（三）有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告；（四）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；（五）有施工单位签署的工程保修书。建设工程经验收合格的，方可交付使用”；《广西壮族自治区建设工程质量管理条例》第二十七条的规定：“工程竣工验收必须具备下列条件：……（十）有消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件……”。本案中，被告市城管执法局认定原告尔海房地产公司位于柳州市鱼××区××号莲花客运站旁“尔海南山御景”三期，从现有证据材料分析，原告尔海房地产公司被举报违规交房三栋，其中的21#栋房屋，有报案材料和原告的自认陈述等证据证实，可以认定在该项目尚未完成消防、电梯、围墙等工作而擅自交付使用房屋的违法事实清楚、证据充分。其余两栋20#-A、21#-B仅有原告自认陈述，被告未能提供有效证据证实原告确已违规交房事实，被告应当承担举证不能的法律后果，本院对此不予支持。 四、关于被告市城管执法局作出的313001号处罚决定书中处罚幅度是否适当的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四条、第五条、第六条规定了行政处罚“过罚相当”的原则，即行政处罚所适用的处罚种类和处罚幅度要与违法行为的性质、情节及社会危害程度相适应。行政处罚兼有惩罚和教育的双重功能，通过处罚既应当达到纠正违法行为的目的，也应当起到教育违法者及其他公民自觉守法的作用，对违法行为施以适度处罚，既能纠正违法行为，又能使违法者自我反省，同时还能教育其他公民自觉守法。如果处罚过度，非但起不到教育的作用，反而会使被处罚者产生抵触心理，甚至采取各种手段拖延或者抗拒执行处罚，无形中增加了行政机关的执法成本，也不利于树立行政机关的公信力。《建设工程质量管理条例》第五十八条规定：“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款2%以上4%以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任：（一）未组织竣工验收，擅自交付使用的；（二）验收不合格，擅自交付使用的；（三）对不合格的建设工程按照合格工程验收的。”《中华人民共和国行政处罚法》第四条第一、二款的规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”；第二十七条第一款的规定：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚:（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的”。本案中，被告市城管执法局仅根据向原告尔海房地产公司调查了解的建筑面积、造价情况，按照《建设工程质量管理条例》第五十八条规定的工程造价总价款的4%，即面积34035.92㎡、工程造价肆仟捌佰柒拾柒万叁仟元（48773000元）进行了处罚，罚款金额为1950920元。庭审中查明，原告尔海房地产公司开发的位于柳州市南环路6号的尔海南山御景三期项目20#-A、20#-B、21#-A、21#-B楼及地下室，工程规模为48843㎡,7000万元。原告尔海房地产公司被举报违规交房的21#栋房屋，有报案材料和原告的自认陈述等证据证实，其余两栋20#-A、21#-B仅有原告自认陈述，被告未能提供确实有效证据证实原告确已违规交房事实，而原告被举报违规交房的21栋总建筑面积为16203.84㎡,总造价为23222750元，故被告市城管执法局的行政处罚明显不当。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款的规定：“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。”被告市城管执法局认定原告21#栋房屋违规交房事实清楚，证据充分，本院予以支持，但其中有两栋由于被告没有能够提供确实有效证据予以证明原告确已违规交房的事实，证据不充分，对此本院不予支持。 本案中，原告仅有一栋房屋违规交房，且在行政处罚决定书下达之前，原告已于2018年8月10日组织相关五方对涉案的三栋房屋主体工程验收合格，于2018年10月22日对涉案房屋电梯组织验收合格，于2018年10月24日申请竣工验收消防备案等，且未发生任何危害后果。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第一项的规定，依法予以从轻处罚。 综合本案事实、性质、情节和社会危害程度，本院认为对原告的处罚幅度按照违规交房的2%处罚是合适的，故依法对罚款数额予以变更，即罚款数额为23222750元×2%=464455元。 综上，依照《中华人民共和国行政处罚法》第四条第（一）款及第（二）款、第二十七条第（一）款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第（一）款的规定，判决如下： 变更被告柳州市城市管理行政执法局于2018年10月26日作出柳城管市支住建类行决字【2018】第313001号《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》中“罚款人民币壹佰玖拾伍万零玖佰贰拾元整”为“罚款人民币肆拾陆万肆仟肆佰伍拾伍元整”。 案件受理费50元（原告柳州市尔海房地产开发有限公司已预交），由被告柳州市城市管理行政执法局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长  谢天福 人民陪审员  罗瑞云 人民陪审员  梁 惠 二〇一九年八月二十九日 法官 助理  覃燕俊 书 记 员  王 璐 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政处罚法》 第四条行政处罚遵循公正、公开的原则。 设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。 对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。 第二十七条当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚： （一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的； （二）受他人胁迫有违法行为的； （三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的； （四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。 违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十七条【变更判决】行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。 人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。