江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏1291行初287号 原告靖江市新宇建设有限公司，统一社会信用代码×××28Ｋ，住所地靖江市新桥镇飞跃路95号。 法定代表人李章纪，董事长。 委托代理人（特别授权）陈浩，北京月满拦江律师事务所律师。 委托代理人马俊明，原告工作人员。 被告靖江市水利局，统一社会信用代码×××68Ｐ，住所地靖江市阳光大道1号。 法定代表人羊文华，局长。 参与诉讼负责人徐冠平，副局长。 委托代理人邹彦，该局政策法规科工作人员。 委托代理人（特别授权）鞠新铭，江苏百川通律师事务所律师。 原告靖江市新宇建设有限公司（以下简称新宇公司）因认为被告靖江市水利局作出的靖水强执字[2018]1号行政强制决定（以下简称行政强制决定）无效，于2018年8月10日向本院提起行政诉讼。本院于2018年8月14日立案后，于2018年8月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院组成合议庭于2018年12月4日公开开庭审理了本案，原告新宇公司委托代理人陈浩，被告靖江市水利局参与诉讼负责人徐冠平、委托代理人鞠新铭到庭参加诉讼。2019年3月14日，本院再次公开开庭审理本案，原告新宇公司委托代理人陈浩、马俊明，被告靖江市水利局参与诉讼负责人徐冠平、委托代理人邹彦、鞠新铭到庭参加诉讼。因案情复杂，本案经江苏省高级人民法院批准延长办案期限六个月，现已审理终结。 被告靖江市水利局于2018年4月10日作出行政强制决定，主要内容为：“经查，新宇公司未经水行政主管部门批准，擅自在靖江市双龙港涵洞下游长江大堤外侧河道管理范围内建设建筑物、构筑物及阻水障碍物，围垦长江河道。根据《中华人民共和国水法》（以下简称水法）第六十五条第一款、第六十六条第（二）项规定，被告于2018年3月19日向原告邮寄送达了责令限期改正水事违法行为通知书，责令原告于2018年3月25日前停止违法行为并自行拆除位于双龙港涵洞以东、高鑫隆物资中转站西围墙以西、长江大提防洪墙以南、长江河道以北的河道管理范围内建设的围墙（防洪墙上）、房屋（门卫）、搭建的水泥框架、场地上堆（存）放的物料和其它附属物（构筑物）、围垦的长江河道（围填的砂石）及在围垦区周边所打的铁管桩、水泥杆管桩，但新宇公司未在规定期限内履行义务。因新宇公司逾期未履行被告的行政决定，被告依照《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）规定于2018年3月29日向原告邮寄送达靖水强催字[2018]2号行政强制执行催告书。此后，被告执法工作人员多次做法律宣传及思想工作，催促原告履行行政决定，但原告仍未履行到位。因靖江市长江流域即将进入主汛期，被告依据行政强制法第三十七条第一款的规定，经与政府多部门对接后决定于2018年4月11日后依法对原告上述违法建筑物予以强制清除，堤外滩地114米以南清除至0米，所需清除费用由原告承担。因原告未在2018年4月10日前自行拆除在双龙港涵洞下游长江大堤外侧河道管理范围内建设的建筑物、构筑物及阻水障碍物，恢复长江河道原状，被告决定依法予以强制清除”。 原告新宇公司诉称，2007年12月28日靖江市江滩管理处与靖江市新桥镇新合村（以下简称新合村）签订协议书，将东至上九圩港、西至双龙港的江滩使用权转让给新合村。2012年3月10日，新合村19组与原告签订合作协议，将自双龙港至新合村自来水厂吸水口西侧的江滩提供给原告进行现代农业养殖、深加工及物流使用，允许原告建设加工经营临时用房，原告按年支付租金5万元。随后原告投入巨资用于江滩平整，并以抗洪标准加固建设，客观上对汛期行洪未产生不利影响。被告靖江市水利局无视江边存在众多违建的事实，对原告作出行政强制决定属于选择性执法，且在责令原告拆除相关建筑物及构筑物时的救济途径部分写明在复议和诉讼期间不停止执行，该决定严重违反实体法和程序法的相关法律规定，属于《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第三条第二款规定的“没有法定依据或不遵守法定程序的行政处罚”之严重违法情形，应属无效。请求人民法院判决确认被告靖江市水利局作出行政强制决定无效。 原告新宇公司向本院提交：被告向靖江市人民法院出具的结案申请书、责令限期改正水事违法行为通知书、行政强制执行催告书、行政强制决定书，证明被告已在2016年对原告实施的建设作出行政处罚决定，在法院执行阶段认可违法建筑已清除，剩余的部分为合法建筑，此外被告向原告作出的三份法律文书有关违法行为和处罚的内容不一致。 被告靖江市水利局对原告证据的真实性无异议，但对其证明目的不予认可。 被告靖江市水利局辩称，原告违法事实清楚，其自2017年1月17日起至11月13日期间未取得许可在靖江市新桥镇双龙港下口向长江内打桩、使用水泥管稳固非法建设区域，被告执法人员多次向其送达停止违法行为通知书，原告不但不纠正违法行为，在被告向其发出调查通知书的情况下拒不配合调查；水利部长江水利委员会、江苏省水利厅等先后下发通报要求对原告违法行为予以查处，被告至靖江市长江堤防工程管理处、新合村等调查原告占用长江滩涂的有关情况，于2018年3月12日对原告违法行为进行立案调查；2018年3月19日，被告向原告作出责令限期改正水事违法行为通知书，要求原告在3月25日前停止违法行为并自行拆除影响长江防洪和堤防安全的违章建筑物、构筑物、围垦的长江河道，原告未在规定期限内履行义务，被告于3月28日向原告发出催告书，原告于4月8日派员至被告处进行陈述申辩但未提交书面材料，被告于4月10日作出行政强制决定次日送达原告，因原告违法行为地处于长江大堤迎水坡一侧河道内，必须在汛期前整改到位，被告于4月11日决定对原告建设的违法设施进行强制清除并于同日在靖江日报刊登执行公告，于4月16日联合有关部门实施了强制清除行为；靖江市人民法院（2012）泰靖民初字第1292号裁定载明：“靖江市人民政府2008年10月21日下发靖政发[2008]150号文件明确靖江长江沿线滩涂属国家所有，靖江市江滩管理处与新合村的承包协议也已于2010年12月31日到期”，故即使原告与新合村19组签有合作协议，也属于无效协议且已期满。综上，被告作出行政强制决定职权正当、认定事实清楚、程序合法、适用法律正确且量罚适当，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告靖江市水利局向本院提交以下证据： 1.2017年1月17日原靖江市港口管理局向被告发送的《关于新宇公司违规建设的函》； 2.2017年1月17日被告执法人员制作的现场照片、向原告发送的靖水停字[2017]第01号《责令停止水事违法行为通知书》、邮政快递存根及查询单； 3.2017年6月30日原靖江市港口管理局向被告发送的靖港政函[2017]1号《关于新宇公司违规使用长江滩涂的函》； 4.2017年7月4日被告向原告发送的靖水停字[2017]第14号《责令停止水事违法行为通知书》、邮政快递存根、查询单及送达回执； 5.被告向靖江市河长制办公室上报的《关于新宇公司在双龙港涵洞下游堤外长江岸线违章建设的汇报》； 6.2017年12月8日、2017年12月11日执法视频资料，证明靖江市水政执法人员先后于2017年12月8日、2017年12月11日至违法现场调查取证、制止违法行为； 7.2018年3月9日，被告知靖江市长江堤防工程管理处调查时制作的调查笔录，被调查人提交的2011年5月21日靖江堤防管理所与新宇公司签订的靖水堤租(2011)03号《临时租用协议》、《关于公告送达限期退场的通知》、2017年7月28日靖江日报刊登的公告； 8.2017年11月13日被告制作的水行政执法巡查记录表、次日拍摄的现场照片、2017年11月15日被告作出的靖水停字[2017第18号《责令停止水事违法行为通知书》、邮政快递存根及查询单； 9.2017年11月27日靖江市××××监察大队向原告发送的靖水监(2017)14号《关于新宇公司在双龙港涵洞下游堤外常见岸线打桩建设的函》、邮政快递存根及查询单； 10.2017年12月5日被告执法人员向原告发送的靖水调[2017]1号《调查通知书》，邮政快递存根、查询单、2017年12月7日调查现场的视频资料； 11.水利部长江水利委员会于2018年1月17日制作的长水政监[2018]26号《长江水利委员会关于长江干流江苏省河段综合执法现场检査有关情况的通报》； 12.江苏省水利厅于2018年3月9日作出的苏水政监[2018]4号《省水利厅关于严肃查处新宇公司非法围垦长江河道并建设砂石市场行为的通知》； 13.《江苏省水文资料整编最终成果》、被告制作的夏仕港闸上设有的基本水文站是靖江市唯一一座水文站的说明； 14.2018年3月9日，被告执法人员与新合村村支书徐月兰制作的调查笔录； 15.被告于2018年3月12日制作的靖水立(2018)05号《立案审批表》； 16.2018年3月13日、2018年3月15日被告执法人员与新合村村支书徐月兰制作的调査笔录两份； 17.2018年3月19日被告制作的违法现场视频资料； 18.现场照片16张； 19.泰州市精诚房地产经纪咨询有限公司制作的有关原告公司资产评估结果报告； 20.2018年3月19日，被告向原告发送的靖水改[2018]03号《责令限期改正水事违法行为通知书》、邮政快递存根及查询单； 21.被告于2018年3月28日向原告发送的靖水强催字[2018]2号《行政强制执行催告书》、邮政快递存根及查询单； 22.2018年4月8日，被告执法人员与原告委托代理人制作的陈述申辩接待记录； 23.行政强制决定书、邮政快递存根及查询单； 24.行政强制执行公告及靖江日报于2018年4月11日刊登的《靖江市水利局行政强制执行公告》； 25.2018年4月12日，被告执法人员与新合村村支书徐月兰制作的调查笔录； 26.2012年3月10日，新宇公司与新合村19组签订的合作协议书； 27.靖江市人民法院作出的(2012)泰靖民初字第1292号民事裁定书； 28.泰州市中级人民法院作出的(2013)泰中民终字第0121号民事裁定书。 原告对被告证据4、6、8-10认为是调查取证行为，并未对原告行为是否违法进行认定或作出处罚；对证据7的真实性无异议，认为租赁协议属于不定期租赁尚未解除，原告并未收到限期退场通知，被告径行采用报纸公告方式解除合同错误；对证据15、18、27、28真实性无异议；证据20真实性无异议，但仅是要求原告改正违法行为，并非行政处罚决定；对证据19、21-23均不予认可；证据24真实性无异议，但原告没有收到，且公告地点不符合法律规定；对其他证据的真实性未提出异议，但关联性不予认可。 审理阶段，被告靖江市水利局根据本院的要求从靖江市人民法院调取（2016）苏1282执2192号执行卷宗一册，双方对该卷宗材料均无异议。 本院认证认为：原、被告提交的证据符合证据形式的要求，真实、合法，与本案存在关联性，本院予以确认；至于被告作出行政强制决定认定事实是否清楚、是否存在无效情形，在下文中予以阐述。 通过对当事人的当庭陈述及举证、质证情况的综合分析，本院确认如下事实： 2017年1月17日，原靖江市港口管理局巡查中发现原告新宇公司在向长江中打桩，遂致函被告靖江市水利局，被告执法人员同日对原告经营场所进行现场检查，拍摄了现场照片，于2017年1月21日向原告作出靖水停字[2017]第01号责令停止水事违法行为通知书，主要内容为：“经查，你公司未经水行政主管部门批准，擅自在双龙港口下游堤外打桩建设的行为违反了水法第三十八条第一款的规定，现依据水法第六十五条第二款的规定，责令立即停止违法行为，听候处理。” 2017年6月30日，原靖江市港口管理局巡查中发现新宇公司在新桥镇双龙港下口长江大堤迎水坡外的滩涂边缘，使用水泥涵管打桩方式稳固非法建设区域，遂将该情况函告靖江市水利局。靖江市水利局于2017年7月4日再次向新宇公司作出靖水停字[2017]第14号责令停止水事违法行为通知书，主要内容为：“经查，你公司未经水行政主管部门批准，擅自在双龙港涵洞下口长江大堤迎水坡河道管理范围内打桩建设的行为违反了《中华人民共和国防洪法》（以下简称防洪法）第二十二条第二款的规定，现依据防洪法第五十五条第二项的规定，责令立即停止违法行为，听侯处理”，新宇公司于2017年8月14日收到上述通知书。 2017年11月13日，靖江市水利局制作巡查记录表，主要内容为：“巡查地点：蟛蜞港；巡查情况：当天下午，执法人员发现新宇公司违法行为现场临江边有水泥桩20余根，江边停靠5条采砂船”。次日，靖江市水利局对新宇公司建设行为现场进行拍照。2017年11月15日，靖江市水利局再次向新宇公司作出靖水停字[2017]第18号责令停止水事违法行为通知书，主要内容为：“经查，你公司未经水行政主管部门批准，擅自在双龙港涵洞下游长江大堤外侧临江面河道管理范围内打桩建设的行为违反了水法第三十八条第一款的规定，现依据水法第六十五条第一款的规定，责令立即停止违法行为，听候处理”，2017年11月27日，靖江市××××监察大队向新宇公司致函，告知上述情况，并告知其在河道管理范围内的应补办所需材料及违法建设的相关法律后果。 2017年12月5日，靖江市水利局向新宇公司邮寄送达调查通知书，要求就其在双龙港涵洞下游长江大堤外侧临江面河道管理范围内打桩及铺设水泥涵管的情况，于2017年12月7日至靖江市××××监察大队进行情况说明，并携带相关材料。 2018年1月17日，水利部长江水利委员会向江苏省水利厅发出长水政监[2018]26号关于长江干流江苏省河段综合执法检查有关情况的通报，载明在本次检查2个项目中，新宇公司项目不仅未整改，并且又有新的违规行为，要求江苏省水利厅责成相关水行政主管部门加大执法力度，对新宇公司项目依法予以查处，并落实整改责任人和整改时间节点，加强督办落实，确保今年汛前全部整改落实到位。 2018年3月9日，江苏省水利厅向泰州市水利局发出苏水政监[2018]4号《省水利厅关于严肃查处新宇公司非法围垦长江河道并建设砂石市场行为的通知》，要求泰州市水利局依法严肃查处新宇公司的违法行为，确保于今年汛前查处并整改到位，保证长江河道防洪安全，查处情况及时报省水利厅。 2018年3月9日，靖江市水利局执法人员与原告所在地新合村村支书徐月兰制作调查笔录，徐月兰反映：“其在新合村担任党委书记，该村从未将新桥取水口西侧至新宇公司租赁场地东侧滩地租赁给新宇公司”。 2018年3月12日，靖江市水利局对新宇公司实施违法建设一案进行立案处理，于3月13日、3月15日要求徐月兰联系新宇公司法定代表人李章纪、实际负责人孙文中，但原告公司相关负责人拒绝配合调查。 2018年3月19日，靖江市水利局作出责令限期改正水事违法行为通知书并邮寄送达原告，主要内容为：“你公司未经水行政主管部门批准，擅自在本市双龙港涵洞下游长江大堤外侧河道管理范围内建设建筑物、构筑物，围垦长江河道的行为，违反了水法第三十八条第一款、第四十条第二款的规定。根据行政处罚法第二十三条、水法第六十五条第一款、第六十六条第二项之规定，责令你公司于2018年3月25日前改正。改正内容如下：1.停止违法行为；2.自行拆除位于新桥镇双龙港涵洞以东、长江大堤防洪墙以南、高鑫隆物资中转站西墙以西、长江河道以北的河道管理范围内建设的围墙（防洪墙上）、房屋（门卫）、搭建的水泥框架场地上堆（存）放的物料和其它附属物（构筑物）、围垦的长江河道（围填的砂石）及在围垦区周边所打的铁管桩、水泥杆管桩”。 因新宇公司未在上述期限内履行义务，靖江市水利局于2018年3月28日作出靖水强催字[2018]2号行政强制执行催告书，催告原告履行相关义务及享有陈述、申辩权利。2018年4月8日，新宇公司委托靖江市城北法律服务所法律工作者马俊明至被告处，被告制作了接待记录。2018年4月10日，靖江市水利局作出行政强制决定，于当日向新宇公司邮寄送达，次日在靖江日报刊登行政强制执行公告。4月12日，靖江市水利局与徐月兰制作调查笔录，徐月兰反映：“被告于4月11日在村委会大门处张贴强制执行公告后，其当天下午与孙文中电话联系，告知公告内容，孙文中表示已知晓相关情况”。 另查明，靖江市水利局于2016年2月3日作出靖水罚字（2016）01号行政处罚决定，主要内容为：“原告新宇公司未经水行政主管部门批准，擅自在堤外驳运江砂围垦河道，违反了水法第四十条第二款的规定，根据水法第六十六条规定，责令新宇公司于2016年3月4日前清除围垦区域、恢复原状，并处罚款人民币5万元”，案件调查报告显示原告围垦区域面积7300平方米左右。靖江市人民法院于2016年8月15日作出（2016）苏1282行审44号行政裁定，准予执行上述行政处罚决定；被告制作的勘验图显示，2017年8月20日确定清除区域121米×40米；2017年8月31日，靖江市水利局向靖江市人民法院出具结案申请，主要内容为：“被告已经按照行政处罚决定书要求，将围垦区域清除完毕、恢复原状，请予结案”，靖江市人民法院于同日作出（2016）苏1282执2192号结案通知书，告知靖江市水利局关于其向本院申请执行的（2016）苏1282行审44号行政裁定书已全部执行完毕。 再查明，2012年3月10日，新宇公司与新合村19组签订合作协议，约定新合村19组提供位于新合村自来水厂吸水口西侧至双龙港新宇公司码头的东侧江边滩涂生态养殖区域，由新宇公司投入资金100万元，进行现代农业养殖、深加工以及物流使用。靖江市人民法院于2012年9月12日在（2012）泰靖民初字第1292号民事裁定书中查明以下事实：靖江市人民政府于2008年10月21日下发靖政发[2008]150号文件，明确靖江市长江沿线滩涂属于国家所有。靖江市江滩管理处曾经将双龙淮地承包给新桥镇新合村，2010年12月31日到期后未再与任何单位或组织签订协议。 本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。 水法第十二条规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作”。《中华人民共和国河道管理条例》（以下简称河道管理条例）第四条规定：“国务院水利行政主管部门是全国河道的主管机关。各省、自治区、直辖市的水利行政主管部门是该行政区域的河道主管机关”；第五条规定：“国家对河道实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则。长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江、辽河等大江大河的主要河段，跨省、自治区、直辖市的重要河段，省、自治区、直辖市之间的边界河道以及国境边界河道，由国家授权的江河流域管理机构实施管理，或者由上述江河所在省、自治区、直辖市的河道主管机关根据流域统一规划实施管理。其他河道由省、自治区、直辖市或者市、县的河道主管机关实施管理。”靖江市水利局作为水利行政主管部门，对靖江市行政区域内破坏水资源和违反河道管理规定违法行为进行查处的职权。河道管理条例第二十条第一款规定：“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。”原告未经水行政主管部门批准，擅自在靖江市双龙港涵洞下游长江大堤外侧河道管理范围内建设建筑物、构筑物和阻水障碍物，围垦长江河道的行为属于被告靖江市水利局的管辖范围。 河道管理条例第四十四条规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款、没收非法所得；对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）在河道管理范围内弃置、堆放阻碍行洪物体的；种植阻碍行洪的林木或者高杆植物的；修建围堤、阻水渠道、阻水道路的；……（六）违反本条例第二十七条的规定，围垦湖泊、河流的；……”；第四十六条规定：“当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议，对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内，直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议或者不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。对治安管理处罚不服的，按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定办理。”《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”；第三十五条第一款规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务……”；第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”；第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”。根据上述规定，河道主管部门对于在河道范围内建设建筑物、构筑物和阻水障碍物围垦长江河道的违法行为应依法作出行政处罚决定，违法行为人未在期限内申请行政复议、提起行政诉讼且未按照行政处罚决定的要求纠正违法行为时，被告可依据行政强制法第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条规定作出行政强制决定，并向人民法院申请强制执行。 本案中，靖水罚字（2016）01号行政处罚决定书所附调查报告显示拆除原告围垦面积7300平方米左右，在法院执行阶段仅实际拆除4840平方米，故本案行政强制决定确定的拆除范围中包含有上述近3000平方米未拆除围垦区域应认定为重复处理，行政强制决定认定事实不清。被告靖江市水利局针对原告违法行为作出责令限期改正水事违法行为通知书，该通知书尾部载明原告逾期不改正的情况下被告将依法采取其他行政措施或实施行政处罚，故该通知书仅为行政处罚程序中的阶段性行为，并非行政法意义上的行政决定。被告针对原告违法行为未作出行政决定，径行依据行政强制法规定作出行政强制决定，且未举证证明本案属于防洪法第四十五条的情形，故符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九十九条有关行政行为无效的规定。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九十九条第（四）项之规定，判决如下： 确认被告靖江市水利局于2018年4月10日作出的靖水强执字[2018]1号行政强制决定无效。 案件受理费50元，由被告靖江市水利局负担（本院于判决生效后退回原告预交受理费；被告于判决生效后向本院交纳受理费）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费50元。 审 判 长  杨鑫森 人民陪审员  李华萍 人民陪审员  肖桂明 二〇一九年八月二日 法官 助理  肖云璐 书 记 员  胡 非 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 《最高人民法院关于适用若干问题的解释》 第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”： （一）行政行为实施主体不具有行政主体资格； （二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据； （三）行政行为的内容客观上不可能实施； （四）其他重大且明显违法的情形。 《中华人民共和国防洪法》 第四十五条在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施；必要时，公安、交通等有关部门按照防汛指挥机构的决定，依法实施陆地和水面交通管制。 依照前款规定调用的物资、设备、交通运输工具等，在汛期结束后应当及时归还；造成损坏或者无法归还的，按照国务院有关规定给予适当补偿或者作其他处理。取土占地、砍伐林木的，在汛期结束后依法向有关部门补办手续；有关地方人民政府对取土后的土地组织复垦，对砍伐的林木组织补种。