重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书（2019）渝05行初94号原告王腊芬，女，汉族，1969年2月15日出生，住址：重庆市长寿区。委托代理人袁柏树，男，汉族，1968年4月18日出生，住址：重庆市长寿区。被告重庆市长寿区人民政府，地址：重庆市长寿区行政中心北楼。法定代表人巴川江，区长。委托代理人霍艳熙，重庆市长寿区规划和自然资源局工作人员。委托代理人但兴明，重庆利千佳律师事务所律师。被告重庆市人民政府，地址：重庆市渝中区人民路232号。法定代表人唐良智，市长。委托代理人黄英，重庆市司法局工作人员。委托代理人高东，重庆市司法局工作人员。第三人重庆市长寿生态旅业开发集团有限公司。地址：重庆市长寿区长寿湖正街。法定代表人陈路。委托代理人杨俊伟，该公司副总经理。原告王腊芬诉被告重庆市人民政府（简称市政府）土地行政复议、重庆市长寿区人民政府（简称长寿区政府）违法征地一案，本院于2019年1月28日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年3月14日依法公开开庭审理了本案。被告长寿区政府、市政府的负责人未到庭参加诉讼，向本院提交了负责人不能出庭的情况说明。原告王腊芬及其委托代理人袁柏树，被告市政府的委托代理人高东，被告长寿区政府的委托代理人霍艳熙、但兴明，第三人重庆市长寿生态旅业开发集团有限公司（简称长寿生态旅业公司）的委托代理人杨俊伟到庭参加诉讼。2019年7月23日，本院裁定终止审理，现终止事由消除，本案恢复审理，已经审理终结。被告市政府于2019年1月10日作出驳回行政复议申请决定（渝府复〔2018〕540号），认为：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”之规定，长寿区政府有权根据市政府作出的《重庆市人民政府关于长寿湖景区湖岸综合整治工程用地的批复》（渝府地〔2005〕775号）对涉案地征收，并按照相关规定予以合理补偿。二、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人”之规定，损坏涉案地系第三人为优化长寿湖景区湖岸环境实施清理工作所为，并非长寿区政府所为，故王腊芬的行政复议申请不符合行政复议受理的条件，决定驳回其行政复议申请。原告王腊芬诉称，2018年4月11日，原告的集体承包地（果园）被挖掘机捣毁。原告通过政府信息公开申请分别从长寿区政府和原长寿区国土资源和房屋管理局获得长寿府公开办（2018）21号政府信息公开答复书，该答复书中认定原告户的承包地系长寿区政府依据渝府地〔2005〕775号《重庆市人民政府关于长寿湖景区湖岸综合整治工程用地的批复》（简称《批复》）实施征收的。原告认为，《批复》是同意被告长寿区政府将长寿湖东海村一至四组的土地全部征收，而原告是长寿湖镇东海村九组村民，《批复》中的征地地点不能与原告所在村民小组相对应。因此原告于2018年7月25日向市政府申请行政复议，市政府于2019年1月10日作出《驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2018〕540号），原告不服提起诉讼。理由如下：一、被告长寿区政府未严格按照《批复》规定在东海村一至四组实施征地，故意征收了未在批复范围内的原告位于长寿湖镇东海村九组的土地，侵害了原告的土地承包经营权，给原告造成了财产损失。第三人并不是被告市政府指定的依照《批复》实施征地行为的机关，而市政府以原告所受损害系第三人所为为由，驳回原告的行政复议申请，没有事实和法律依据。故请求法院依法撤销市政府作出的驳回行政复议申请决定（渝府复〔2018〕540号），判决长寿区政府违法征地及捣毁原告承包果园违法，诉讼费由被告承担。被告市政府辩称，市政府受理原告的行政复议申请后，对各方提交的证据进行审查后认为：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”之规定，长寿区政府有权根据市政府作出的《重庆市人民政府关于长寿湖景区湖岸综合整治工程用地的批复》（渝府地〔2005〕775号）对涉案土地征收，并按照相关规定予以合理补偿。二、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人”之规定，损坏涉案地系第三人为优化长寿湖景区湖岸环境实施清理工作所为，并非长寿区政府所为，原告的行政复议申请不符合行政复议受理的条件。综上，市政府所作的《驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2018〕540号）主体适格、程序合法，认定事实清楚、适用法律正确，原告的诉讼请求缺乏依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告长寿区政府辩称，一、长寿区政府没有实施原告诉称的捣毁其承包地的行为。涉案土地已经被依法批准征收，并且土地行政部门已经对其进行了补偿。原告诉称的捣毁其承包土地的行为系第三人为优化长寿湖景区湖岸周边环境进行平场施工实施的，该行为与长寿区政府无关，长寿区政府从未组织或同意任何单位或个人对涉案地进行施工。二、第三人为组织优化景区湖岸周边环境的施工的行为不属于行政行为，依法不属于行政复议受案范围。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，市政府作出驳回其行政复议申请的决定正确。三、本案诉讼主体不当。长寿区政府没有作出行政行为，复议机关在复议过程中并没有对不存在的所谓行政行为合法性进行审查。若原告对复议决定不服，应当以复议机关为被告，若对其诉称的长寿区政府捣毁其承包土地的行为不服，应当以长寿区政府为被告。本案原告将复议机关和长寿区政府一并提起诉讼，系错列被告。且本案原告列了两项诉讼请求，一是要求确认征地行为违法，二是要求确认捣毁其果园行为违法，是两个不同的诉讼请求，不能在一案中处理。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。第三人长寿生态旅业公司述称，原告所称捣毁其承包地的行为系第三人为了优化长寿湖景区湖岸周边环境进行平场施工实施的，当时并不知晓原告征地安置补偿是否到位，如第三人的行为给原告造成了财产损失，第三人愿意与原告进行协商赔偿。被告市政府向本院提交了以下证据、依据：1.《行政复议申请书》（2份）；2.《行政复议补正通知书》及其送达回证；3.《行政复议答复通知书》及其送达回证；4.《行政复议答复书》；5.《延期审理通知书》及送达回证；6.《行政复议中止通知书》及送达回证；7.《第三人参加行政复议通知书》及送达回证；8.《恢复行政复议审理通知书》及送达回证；9.《驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2018〕540号）及其送达回证。1-9号证据证明市政府作出的驳回行政复议申请决定程序合法。10.《重庆市人民政府关于长寿湖景区湖岸综合整治工程用地的批复》（渝府地〔2005〕775号）；11.《重庆市长寿区人民政府关于征收土地的公告》；12.《重庆市长寿区国土资源局关于长寿湖景区湖岸综合整治工程建设征地拆迁补偿安置方案的公告》；13.农业税征收任务花名册；14.东海村一组附着物统计表；15.东海村一组青苗补偿费领款单；16.东海一组转非人员名单；17.东海村一组安置人员领款单；18.定期储蓄存单；19.村组合并证明；20.《重庆市长寿区人民政府关于转发市人民政府同意长寿区行政区划调整方案的批复的通知》（长寿府发〔2003〕87号）；21.《长寿湖镇东海村委会筹备小组关于村民小组规模调整的请示》；22.三份情况说明。10-22号证据证明市政府作出的驳回行政复议申请决定认定事实清楚、适用法律正确。被告长寿区政府提供两份法律依据：1.《重庆市土地管理规定》第三十七条；2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条。经庭审质证，原告对市政府举示的证据1-10真实性、合法性及关联性无异议；对证据11-13真实性不认可，认为没有公开过，原告也没有看到过；对证据14-18真实性不认可，认为东海村此前没有公开村务账务；对证据19真实性无异议，但认为原告户原属于东海村1组，从2004年5月起经长寿区政府调整建制转为长寿湖镇东海村9组。但《批复》是在原告户已转至东海村9组后才作出的。因此《批复》是批准征收东海村1-4组集体土地，并不包含原告户所在东海村9组集体土地。被告长寿区政府、第三人长寿生态旅业公司对被告市政府举示证据均无异议。本院对上述证据认证如下：被告市政府举示的证据均真实、合法，与本案具有关联性，能够证明市政府作出复议决定的程序性事实，长寿区政府发布征收土地公告、长寿区征地实施部门对包括原告户在内的被征地户进行补偿安置的事实，以及原告所在村组建制调整的事实，本院予以采信。经审理查明，2005年9月26日，市政府作出《重庆市人民政府关于长寿湖景区湖岸综合整治工程用地的批复》（渝府地〔2005〕775号），同意长寿区政府将长寿湖镇东海村1至5组集体农用地11.3437公顷连同未利用地3.2355公顷转为建设用地并征收，另征收建设用地12.3844公顷。以上批准建设用地共计26.9636公顷。该批复同时载明，鉴于长寿湖镇东海村1、2、3、4组土地被全部征收，人员全部农转非，同意撤销上述四个社建制，纳入城镇管理。2005年11月7日，长寿区政府发布《重庆市长寿区人民政府关于征收土地的公告》，依照市政府作出的渝府地〔2005〕775号批复告知了征地批准机关、批准文号、拟征收土地范围、面积、征地用途、征地补偿安置适用政策文件以及办理补偿登记和听证等事宜。同日，原重庆市长寿区国土资源局作出《重庆市长寿区国土资源局关于长寿湖景区湖岸综合整治工程建设征地拆迁补偿安置方案的公告》，对此次征地安置补偿方案进行了公告。原告王腊芬系长寿湖镇东海村9组村民，原属长寿湖镇东海村1组村民。2003年9月5日，市政府作出《重庆市人民政府关于同意长寿区行政区划调整方案的批复》，同意长寿区政府将原狮子滩镇更名为长寿湖镇，下辖原狮子滩镇、回龙乡的全部区域和原云集镇的大部分区域。2004年5月，长寿区长寿湖镇人民政府批复同意长寿湖镇东海村委会筹备小组关于村民小组规模调整的请示，将原长寿湖镇东海村1、2组合并为长寿湖镇东海村9组。2006年3月-4月，长寿区征收实施部门对原长寿湖镇东海村1组的青苗、附着物进行了清理统计，计算出被征地农户应得补偿费，该村部分农户亦领取了各自青苗和附着物补偿费。根据清理统计结果，原告户应得青苗和附着物补偿费分别为30.69元和2133.2元。2006年9月18日，长寿区征收实施部门编制原东海村1组转非人员名单，其中包括原告王腊芬及其长女袁茜、次女袁雅妮三人。因原告未在规定时间内领取人员安置补偿费，2007年1月17日，长寿区征收实施部门将原告及其长女袁茜、次女袁雅妮的安置补偿费（每人19752元）以整存整取的形式存放于原告及其长女袁茜、次女袁雅妮的重庆市商业银行账户。2018年4月11日，第三人长寿生态旅业公司在进行湖岸建设过程中，未核实原告承包地的征收、补偿情况，在未得到区政府授权的情况下，将原告承包果园损毁。2018年7月23日，原告向市政府提交《土地承包经营权行政复议申请书》，请求恢复原告户的土地承包经营权，赔偿原告被破坏的果树等经济损失六万元，并恢复耕种。2018年7月25日市政府收悉后，于同年7月27日作出《行政复议补正通知书》并送达原告，要求原告进行补正，明确复议请求。2018年8月6日，原告再次向市政府提交《行政复议申请书》，将复议请求变更为确认长寿区政府征收原告农村经营承包地并捣毁原告果园的行为违法。市政府于2018年8月9日予以受理后，向长寿区政府发出《行政复议答复通知书》，后长寿区政府进行了答复。因案情复杂，2018年9月28日，市政府决定延期30日作出行政复议决定，并将《延期审理通知书》送达原告及长寿区政府。因出现需要中止行政复议审理的情形，2018年11月6日，市政府决定中止该行政复议案件的审理，并将《行政复议中止通知书》送达原告及长寿区政府。2018年12月10日，市政府通知长寿生态旅业公司作为第三人参加行政复议。2019年1月10日，市政府恢复该行政复议案件的审理。同日，市政府作出驳回行政复议申请决定（渝府复〔2018〕540号），决定驳回原告的行政复议申请，并将决定书送达原告、长寿区政府以及长寿生态旅业公司。原告不服，诉至本院。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。据此，原告对长寿区政府的征地行政行为不服申请行政复议，市政府有权作出本案被诉行政复议决定。市政府于2018年8月9日受理原告的复议申请后，因案情复杂，经依法延期、中止审理、恢复审理后，于2019年1月10日作出驳回行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定，复议程序合法。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等予以公告；征地补偿、安置方案经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门实施。按照上述规定，在农村集体土地征收过程中，发布征地公告是市、县人民政府的职权，而实施征地补偿、安置方案则属于土地行政主管部门的职权，按照“权责对等”的原则，市、县人民政府对其发布征地公告的行为承担责任，土地行政主管部门则对其实施征地补偿、安置方案的行为承担责任。本案中，长寿区政府的“征地行为”表现为发布征地公告，经审查，长寿区政府发布的征地公告中包含了批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等内容，这些内容与市政府作出的《重庆市人民政府关于长寿湖景区湖岸综合整治工程用地的批复》（渝府地〔2005〕775号）批准的内容一致，该征地行为并无违反前述法律、法规规定的情形。除此之外，长寿区政府亦未对外实施其他“征地行为”，因此，原告提出的长寿区政府违法征地的复议请求没有事实依据，市政府在复议中不予支持并无不当。如果原告认为实施征地补偿、安置方案过程中存在违法行政行为，依法应向土地行政主管部门主张。原告认为长寿区政府征地行为违法，主要系认为其属于东海村9组，不属于东海村1组，因此不属于此次征地范围。根据本院查明的事实，在市政府作出渝府地〔2005〕775号征地批复之前，长寿湖镇东海村于2004年5月就已经对村民小组规模进行了调整，原告所属的东海村1组与2组一起调整为了东海村9组。但是长寿区政府在进行征地报批时，却未将村组建制和名称变更事宜及时向市政府报告，致使市政府作出的征地批复仍然沿用了建制调整前的东海村1-5组的表述。经审查，市政府作出的征地批复中虽然对被征收集体经济组织的名称表述不准确，但其批准的征地范围是明确的，结合本案的相关证据能够认定，建制调整后的东海村9组即为征地批复中的东海村1组、2组，属于此次征地范围，原告认为长寿区政府违法征收东海村9组土地的理由不能成立。针对原告的该项复议请求，市政府在进入实体审理后本应进行实体驳回，但其却依照《中华人民共和国复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，从程序上予以驳回，属于适用法律错误，故其作出的驳回行政复议决定依法应予撤销。关于原告要求确认长寿区政府捣毁其农村经营承包地（果园）的行为违法的问题。经查，原告所称其承包果园被捣毁的行为系由第三人长寿生态旅业公司实施的民事行为，并非长寿区政府实施的行政行为，因此原告提出的该项请求不属于行政复议的范围，市政府予以驳回并无不当。在本案庭审中，第三人明确表示愿意就其给原告造成的损失进行赔偿，就此项争议，原告可与第三人进行协商，或者另行通过民事诉讼解决。综上，市政府作出的驳回行政复议决定，适用法律错误，依法应予撤销。原告要求判决确认长寿区政府征地行为违法及捣毁原告承包地果园违法的诉讼请求，无事实依据，依法应当驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第六十九条之规定，判决如下：一、撤销被告重庆市人民政府作出的驳回行政复议申请决定（渝府复〔2018〕540号）；二、驳回原告王腊芬的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告重庆市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。审 判 长  邓 莉人民陪审员  谢树珍人民陪审员  金祥惠二〇一九年八月二十三日法官 助理  刘琴琴书 记 员  赵纯丽附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。