舟山市定海区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)浙0902行初11号 原告徐春苗，男，1971年4月14日出生，汉族，住舟山市定海区。 被告舟山市自然资源和规划局（原行政机关），住所地舟山市定海区临城街道千岛路159号。 法定代表人**，局长。 出庭负责人杜小明，该局定海分局纪检组长。 委托代理人王良平、焦海天，浙江六和（舟山）律师事务所律师。 被告舟山市人民政府（复议机关），住所地舟山市新城海天大道681号。 法定代表人何中伟，市长。 委托代理人黄旭雯、王娇琼，该府行政复议局工作人员。 原告徐春苗诉被告舟山市自然资源和规划局（以下简称市资源规划局）、舟山市人民政府（以下简称市政府）不履行规划许可变更受理职责及行政复议一案，本院于2019年3月8日立案受理后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭后，于同年7月30日公开开庭进行了审理。原告徐春苗，被告市资源规划局出庭负责人杜小明和委托代理人王良平、焦海天，被告市政府委托代理人黄旭雯、王娇琼到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告于2018年9月30日向被告市资源规划局提出对建设工程规划许可变更申请，要求将原许可的建筑面积291.32平方米变更为560平方米。而该被告却向原告出具《行政许可材料补正告知书》一份，要求原告限期补正私人建房工程图纸。原告逾期未补正后，该被告视原告放弃申请。原告认为，涉案变更申请建立在2012年原规划许可的基础之上，是原规划许可行为的延续，两者属同一个行政行为。原告户在2012年申请农村私人建房时已经提供了建筑施工图等相关材料，而从舟山市住建局的信息公开答复书中可知，原定海规划分局将原告户2012年的建房申请材料遗失，故原告不必再补正相关建房工程图纸，该被告的补正要求于法无据。况且，该被告工作人员在原告提交变更申请时就曾明言，就算提供了图纸也不会同意变更申请。故，该被告在原告逾期未逾期补正情况下，视为原告放弃申请，不予受理，于法无据。被告市政府作出的行政复议决定，不但事实认定错误，而且程序违法。故依法提起行政诉讼，要求：1.确认被告市资源规划局不予受理变更许可行为违法，并责令限期受理；2.撤销被告市政府作出的行政复议决定。 原告向法庭提供如下证据： 第一组证据，建字第定盐20130120号建设工程规划许可证、私人建房规划许可审批表、国土盐仓中心所致定海规划分局的函，拟证明原告户于2012年6月向被告市资源规划局提出农村私人建房建设工程规划许可申请，要求建房五层，栋高16.8米，并提供建筑施工图等相关材料的事实。 第二组证据，变更申请报告及补正告知书，拟证明原告向被告提出申请和被告视为原告放弃申请的事实。 第三组证据，舟山市住建局作出的（2018）17号政府信息公开申请答复书，拟证明原定海规划分局将原告户2012年的建房申请材料遗失，故原告不必再补正相关建房工程图纸。 第四组证据，行政复议申请书、受理审批表、行政复议决定书及送达回证，拟证明该复议决定不但事实认定错误，而且程序违法。 被告市资源规划局辩称，原告户于2018年9月30日向该被告提出对建字第定盐20130120号建设工程规划许可证变更申请，要求将原许可建筑面积291.32平方米变更为560平方米。因原告提交的申请材料不齐全，被告工作人员当场告知需补正的内容，并出具补正告知书一份。该告知书载明，逾期不补正的，视为放弃申请。逾期后，原告并未补正。故，该局视为原告放弃申请。被告所为事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当。原告诉求无事实和法律依据，应予驳回。 被告市资源规划局向法庭提供如下证据： 第一组证据，定（盐）私建批（2013）年第0120号定海区农村私人建房批准书、建字第定盐20130120号建设工程规划许可证，拟证明原建设工程规划许可证内容。 第二组证据，变更申请报告及补正告知书，拟证明原告向被告提出申请和被告补正告知及视为原告放弃申请的事实。 第三组依据，城乡规划法、浙江省城乡规划条例、浙江省农村住房建设管理办法、浙江省行政程序办法节选，拟证明被诉行政行为适法正确。 被告市政府辩称，在申请人提交材料不齐全情况下，行政机关出具补正告知书，告知补正内容，系履行职责之行为。本案原告未按告知内容进行补正，被告市资源规划局视为放弃申请，并无不妥。被诉复议决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。原告诉求无事实和法律依据，应予驳回。 被告市政府向法庭提供如下证据： 第一组证据，复议申请书、受理审批表、复议答复通知书、复议答辩状及证据清单、延期审理审批表、延期审理通知书、结案审批表、行政复议决定书及上述流程对应的送达回证，拟证明被诉复议决定程序合法。 第二组证据，包括原告在本案中提供的第一组、第二组、第三组证据和被告在本案中提供的第一组证据，拟证明被诉复议决定实体处理正确。 经庭审质证，对原、被告提供的证据，本院认证如下： 关于原告提供的证据，被告市资源规划局对第一组证据中的建设工程规划许可证无异议，但认为私人建房规划许可审批表及函与本案无关联性，涉案许可证是针对原告2013年1月的建房申请所作出，而不是针对原告2012年6月的申请所作出；对第二组证据无异议；对第三、第四组证据三性无异议，但对证明目的有异议，认为第三组证据没有证明原告可不提供建房工程图纸的证明力，第四组证据不具有证明复议程序违法的证明力。被告市政府质证意见同上。关于被告市资源规划局提供的证据，原告对两组证据三性均无异议，但对证明目的都有异议，认为不具有证明被告不予受理行为的合法性。被告市政府无异议。关于被告市政府提供的证据，原告对两组证据三性均无异议，但对证明目的都有异议，认为该些证据既不能证明复议程序的合法性，也不能证明复议结果的正确性。被告市资源规划局无异议。经审核，原告提供第一组证据为了证明其于2012年6月申请建房审批时要求建房五层等事实，与本案要审查的受理与否行为无关，如原告欲以该组证据推定原规划许可错误，则应该起诉原规划许可行为，而不是起诉本案的规划变更行为。原告提供的第三组证据政府信息公开答复书，与本案没有关联性。原、被告提供的其他证据均符合证据的三性要求，可以作为本案的证据。至于该些证据是否具有证明被告视为原告放弃申请的合法性，尚需要结合本案查明之事实和通过解释相关规范来实现（详见本院认为部分）。 经审理查明：原舟山市规划局于2013年4月15日向原告户颁发建字第定盐20130120号《建设工程规划许可证》及附图、附件（施工方案图和私人建房批准书），批准原告户在定海区××街道小船岙××号建设建筑总用地140平方米，建筑物占地112平方米，建筑面积291.32平方米，建筑物栋高≤8.8米，前檐高8米，后檐高6.4米，地坪标高不得超过进户村路0.3米的农村村民住宅。2014年上半年，原告户房屋建设竣工，竣工后的房屋存在超高超面积现象。2017年11月27日，舟山市定海区综合行政执法局作出舟定综执（2017）286号行政处罚决定，处以没收超建部分违法建筑物并处罚款41623元。同年12月18日，定海区盐仓街道私人建房审批领导小组出具定（盐）2017（015）号私人建房验收合格证，认为该工程违章部分已作处罚，其他符合审批要求，同意通过竣工验收。2018年1月15日，原告申请涉案房屋不动产登记。同年2月8日，被告向原告颁发浙（2018）定海区不动产权第0001397号《不动产权证》，记载不动产类型土地和房屋等建筑物，用途农村宅基地／住宅，面积140.00／291.32，权利性质批准拨用／自建房等内容。2018年9月30日，原告户向被告市资源规划局提出对原建设工程规划许可变更申请，要求将原许可的建筑面积291.32平方米变更为560平方米。被告市资源规划局当天向原告出具《行政许可材料补正告知书》一份，要求原告在5日内补正私人建房工程图纸。告知书另载明，逾期未补正的，视为放弃申请。事后，原告未在告知期限内提供建房工程图纸，被告市资源规划局视原告户放弃该次变更申请。同年12月4日，原告以被告市资源规划局不履行许可变更申请受理职责为由，向被告市政府提起行政复议。被告市政府受理后，经批准延期办案，于2019年2月19日作出舟政复决（2018）46号行政复议决定，认为被告市资源规划局在原告申请材料不齐全情况下出具补正告知书系履行了相应的法定职责，后在原告未按期补正情况下，该局视原告放弃变更申请亦无不妥，遂驳回了原告的复议请求。2019年3月8日，原告不服诉至本院。 另查，根据舟委发（2018）33号机构改革方案，原舟山市国土资源局、舟山市规划局及舟山市林业局的职能进行相应整合，统一组建为舟山市自然资源和规划局（舟山市林业局）。 本院认为，一、本案是一起发生在规划变更申请阶段的行政纠纷，被告市资源规划局作为规划行政主管部门，以申请人原告申请材料不齐全为由，向原告发出补正告知书。一般来说，行政机关的补正告知行为属于过程性或中间阶段的行为，尚不属于最终的行政决定，不对当事人的权利义务产生实质影响。但本案中，被告不仅针对原告的请求事项作出程序性处理，而且还给原告设定了不利后果，即告知原告逾期不补正视为放弃申请。该补正告知行为形式上是中间程序行为，实质上也是一种终局处理决定，对当事人的权利义务有实际影响，在司法审查上符合成熟性标准的要求。二、《浙江省城乡规划条例》第三十六条第三款规定，申请核发建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件和建设工程设计方案（建筑施工图）等材料。《浙江省农村住房建设管理办法》第七条规定，建设农村住房，由建房村民委托建设工程设计单位或者建筑、结构专业的注册设计人员进行设计并出具施工图；建设三层以及三层以下且不设地下室的农村住房，也可以选用免费提供的农村住房设计通用图…。本案中，原告申请将建字第定盐20130120号《建设工程规划许可证》中的建设规模291.32平方米变更为560平方米，变更后的建筑层数明显超过三层。鉴此，被告市资源规划局作为规划行政主管部门，以原告申请材料不齐全为由，要求补正相应的建筑施工图，于法有据。至于原告提出的本案规划变更行为是原规划许可行为的延续，两者属同一个行政行为，故2018年5月1日起施行的《浙江省农村住房建设管理办法》不适用于本案之主张，系原告对法律适用的误解，本院难以采纳。三、《浙江省行政程序办法》第四十八条第一款第（二）项规定，申请材料不全或者不符合法定形式的，应当一次性书面告知申请人在合理期限内需要补正或者更正的内容；无正当理由不补正或者更正的，以及逾期不补正或者更正的，视为撤回申请。本案中，原告逾期不补正，被告市资源规划局视为撤回申请，于法有据。关于原告提出的市住建局信息公开答复中无原告2012年份的建房审批材料一节，与本案没有关联。四、本案被诉复议决定，因逾期向原告送达延期通知书，该节程序有轻微瑕疵，但不对原告的权利义务产生影响。五、在本案中有必要予以指正的是，原告房屋于2014年上半年竣工，于2017年12月通过竣工验收，并于2018年2月领取了《不动产权证》，至此，原建设工程规划许可的任务已经完成。如果原告意欲对房屋进行改建或扩建，应当重新申请规划许可证，而不是提出对原规划许可内容进行变更。对原告的变更申请，被告市资源规划局作为规划主管部门应当直接作出不予受理通知，而不必如本案中所为，要求原告补正相关材料。 综上，原告要求被告市资源规划局受理其规划变更申请和要求撤销市政府行政复议决定，于法无据，难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告徐春苗的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告徐春苗承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省舟山市中级人民法院。 审 判 长  曾宏涛 人民陪审员  鲍文献 人民陪审员  王善龙 二〇一九年八月十二日 书 记 员  徐瑜鸿