云南省临沧市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云09行终13号上诉人（一审被告）临沧市国土资源局临翔分局。住所地：临沧市临翔区迎宾路113号。法定代表人陈庆红，局长。委托代理人杨子波，该局执法监察员。代理权限：特别授权代理。委托代理人罗俊林，云南**律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审原告）张国祥，男，1977年7月13日出生，汉族，临沧市临翔区人，农民，住云南省临沧市临翔区。委托代理人单振宁，云南山海律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人临沧市国土资源局临翔分局（以下简称临翔国土分局）因与张国祥土地管理行政处罚一案，不服云南省临沧市临翔区人民法院于2018年12月14日作出的（2018）云0902行初8号行政判决，向本院上诉。本院于2019年5月22日受理后，依法组成合议庭，于2019年6月17日公开开庭审理了本案。上诉人临翔国土分局的委托代理人杨子波、罗俊林，被上诉人张国祥及其委托代理人单振宁到庭参加诉讼，现已审理终结。一审法院判决认定以下事实：一、张国祥与父母及兄长张国富、张国华系临翔区博尚镇博尚社区村民委员会老街子组居民。1983年，兄弟分家，张国祥与父母同为一户，张国华与妻子字竹仙作为一户，此二户搬离原老宅基地，到集体经济组织分配的位于临翔区中学门口旁的自留地（面积约2亩）上居住生活,其中张国祥户建盖了简易房（油毛毡房）居住。地块剩余部分后来因为无法引水最终也不能再种植农作物，张国祥父母即将其长期出租给他人用作烧砖瓦、木材加工及开办车辆修理厂等使用。2017年11月，张国祥欲在上述地块上建盖房屋，向当地基层组织提出口头申请。博尚镇博尚社区村民委员会于2017年12月14日给其出具了一份《证明》，内容为：“兹有博尚镇博尚社区村民委员会老街子组张国祥户，在老宅基地新建房屋，地点为：临翔区二中门口，四至界限：东临214国道边；南临放水沟边；西临袁树山田边；北临字竹仙户，情况属实，望有关部门给予办理相关手续。”临翔国土资源局下属博尚国土资源管理所在该证明上加盖了公章并注明“请规划部门给予规划意见”。此后，张国祥即将地块上的原有简易房拆除并在其上建盖了一幢四层的框架结构房屋，其中一层为四间铺面房，共占地面积1.374亩（含房屋及院心占地）。二、一审另还查明，与张国祥户相邻的字竹仙户的房屋已建盖完毕并投入使用。张国祥所在地的临翔区博尚镇博尚村委会老街子组等地的农村居民，建盖房屋所涉建设用地，有关部门不严格要求村民办理宅基地使用证，只凭村民自愿到当地国土资源管理部门自行办理，故在当地存在大部分农村村民至今无宅基地使用证的情况。三、2018年4月25日及2018年5月3日，张国祥所建盖的房屋封顶后，临翔国土分局以张国祥“未经批准在博尚镇规划区内建房”为由，发出《责令停止违法行为通知书》及《接受调查处理通知书》，并于2018年5月8日进行立案调查。张国祥自认其建房所涉地块原系本户自留地，于2018年4月25日签收该通知书后仍然继续施工，现该房屋已实际建盖完毕可实际投入使用。经昆明金慧科技有限公司临沧分公司测绘，张国祥建房占地1.374亩。临翔国土分局地籍测绘管理股《地类认定书》认定，上述建房占地1.374亩中，涉耕地0.937亩，涉建设用地0.437亩。2018年6月21日，临翔国土分局作出《国土资源违法案件调查报告》，认定张国祥户现有人口5人，张国祥及母亲属博尚镇农民，张国祥涉嫌违法占地面积915.84平方米（1.374亩），现状地类为耕地〔此与上述《地类认定书》相矛盾〕。2017年11月，张国祥占地新建房屋，房屋面积789.99平方米。2018年7月15日，临翔国土分局向张国祥分别送达了《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》。2018年7月19日，临翔国土分局作出《行政处罚决定书》（临国土资翔罚字〔2018〕58号），责令张国祥自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。张国祥收到该处罚决定书后在法定期限内提起行政诉讼。一审法院判决认为，农村集体建设用地是指农民从事二、三产业及其居住生活的空间承载地，包括农村居民居住用地、农村公共服务及基础设施用地、村办及乡镇企业用地等。根据《云南省农村住房建设管理办法》（2011年1月1日起实施），村民个人建房以户为单位，向户口所在地村民委员会提出申请。符合“同户中兄弟姐妹或者子女已经达到法定结婚年龄要求分户的”及“属危旧住房需要拆除重建”等条件的，可申请建房。村民个人建房应当由村民委员会签署意见。村民委员会接到村民建房申请后，可按照村庄建设规划或者宅基地使用方案进行审查，审查通过后，在该户所在村民小组张榜公布，公布时间为10日。公布期间无异议的，村民委员会应当在个人建房申请上签署意见，并报送乡（镇）人民政府……尚未制定建设规划和宅基地使用方案的村庄，接到建房申请后，村民委员会应当召集村民会议或者村民代表会议讨论决定。农村住房建设依法实行规划许可证制度。在农村集体土地上进行住房建设，应当办理乡村建设规划许可证……在集体土地上规划建设用地内进行住房建设的，由乡（镇）人民政府或街道办事处核发规划许可证。确需占用农用地的，应当纳入土地利用年度计划指标，并按照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县级人民政府规划行政主管部门核发规划许可证。未依法取得规划许可证或者未按照规划许可证的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由乡（镇）人民政府责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由乡（镇）人民政府责令限期改正，处以罚款……建房单位或者村民个人擅自占用农用地，进行住房建设的（包括村民个人在承包地里建房），依照土地管理的相关法律法规处罚……。本案中，张国祥建盖房屋所占用土地1.374亩中，包含建设用地0.437亩。根据《中华人民共和国城乡规划法》及《云南省农村住房建设管理办法》相关规定，在该0.437亩宅基地上建盖房屋的行为，应由博尚镇人民政府或临翔区城乡建设局予以处罚，故临翔国土分局不是该0.437亩建设用地违法行为的适格执法主体。另外临翔国土分局作出的《行政处罚决定书》未明确0.437亩建设用地上的建筑设施及0.937亩耕地上的建筑设施各是什么，且对本案所涉1.374亩土地的地类现状认定前后矛盾，也导致了该处罚决定书认定基本事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第七十条第（二）、（四）项规定，判决撤销临翔国土分局于2018年7月19日作出的《行政处罚决定书》（临国土资翔罚字〔2018〕58号）。案件受理费50元，由临翔国土分局负担。临翔国土分局上诉称：首先，一审法院认为我局对土地地类认定前后矛盾，实际是对土地的现状地类和规划地类认定理解出现错误。张国祥占用的土地1.374亩中，耕地是0.937亩，建设用地0.437亩，建设用地中含采矿用地0.414亩，村庄用地0.023亩。土地现状地类转变为规划地类使用需要办理审批手续，土地违法案件查处中对违法占地的认定是以现状地类为准进行认定，一审法院认为农村土地建设用地就是住宅用地，进而认为张国祥在建设用地上建房属于城乡规划管理行为，不属我局管理职权，这在适用法律上是错误的。其次，根据《临沧市人民政府办公室关于印发〈临沧市国土资源局临翔分局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》，我局主要职责之一就是规范临翔区国土资源管理秩序工作，所以我局也具有执法主体资格。综上，我局对张国祥违法占地建房作出的行政处罚是合法的，请求撤销一审判决，维持我局作出的处罚决定。被上诉人张国祥答辩称：上诉人以先处罚后调查的方式执法，落款日期为2017年12月20日的《责令停止违法行为通知书》，未直接送达给被上诉人，且为了应诉需要对时间进行了涂改；上诉人对地类认定前后矛盾，《国土资源违法案件调查报告》和《地类认定书》认定的耕地面积不一致；上诉人不具有完全的法定执法主体资格。综上，被上诉人执法程序违法。一审判决认定上诉人认定事实不清、超越职权是正确的。一审被告临翔国土分局向一审法院提供了临沧市人民政府办公室临政办发〔2015〕132号文件、国土资源行政案件卷宗（〔2018〕行宗字第58号）、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等法律依据。一审原告张国祥向一审法院提供了《责令停止违法行为通知书》（落款日期2018年4月25日）、《行政处罚决定书》、《证明》（2017年12月14日博尚镇博尚社区村民委员会出具，加盖土管所印章）、照片7张、张国富、杨永昌、康家志出庭作证证言。一审法院对上述证据的认定正确，本院予以确认。一审庭审笔录及上述证据随卷移送本院。经本院审查核实予以确认。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系因被上诉人张国祥涉农村建房事项引发，各方争议与张国祥建房土地使用及临翔国土分局行政处罚行为的合法性相关。与农村建房土地使用问题相关的法律法规，主要有涉及土地使用管理和规划许可管理的《土地管理法》、《城乡规划法》及其关联法规、规章和规范性文件。就本案涉诉行为结合相关法律法规规定，本院评析如下：一、从城乡规划管理方面对涉诉行为的审查。（一）2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款规定：“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定”。2011年1月1日起实施的《云南省农村住房建设管理办法》第二条规定：“在本省行政区域内集体土地上从事住房新建、重建、扩建、改建等有关活动（以下统称农村住房建设）及其监督管理，应当遵守本办法”。针对农村建房的申请人条件、村民委员会审查程序、乡村建设规划许可证取得、开工前《准建证》许可等，该办法在第十一条、第十四条、第十九条、第二十条等条文中有明确规定。对违反规划许可建房的，该办法第三十九条规定：“未依法取得规划许可证或者未按照规划许可证的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由乡（镇）人民政府责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由乡（镇）人民政府责令限期改正，处以罚款”。对违反土地使用管理建房的，该办法第四十一条规定“建房单位或者村民个人有下列行为之一的，依照土地管理的相关法律法规处罚。（一）建房单位或者村民个人擅自占用农用地，进行住房建设的（包括村民个人在承包地里建房）；（二）建房单位或者村民个人虚报、谎报家庭人口和住房情况，违反一户一块宅基地政策的；（三）建房单位或者村民个人宅基地面积超过规定面积标准的”。从以上可知，《云南省农村住房建设管理办法》规定，在农村建房涉土地使用管理方面，有三种情形属于上诉人的执法权限范围：一是擅自占用农用地，进行住房建设的（包括村民个人在承包地里建房）；二是个人虚报、谎报家庭人口和住房情况，违反一户一块宅基地政策的；三是建房单位或者村民个人宅基地面积超过规定面积标准的。（二）本案现已查明的基本事实：第一，被上诉人张国祥及其父母是涉案土地农村集体经济组织的成员，1983年兄弟分家后，其与父母同为一户搬离原老宅基地，到涉案土地（本户自留地）上建盖油毛毡房居住生活。2017年11月，张国祥在涉诉地块上建盖涉案房屋时提出申请后，博尚镇博尚社区村民委员会于2017年12月14日出具给张国祥《证明》1份，内容为：“兹有博尚镇博尚社区村民委员会老街子组张国祥户，在老宅基地新建房屋，地点为：临翔区二中门口，四至界限：东临214国道边；南临放水沟边；西临袁树山田边；北临字竹仙户，情况属实，望有关部门给予办理相关手续。”临翔国土分局下属博尚国土资源管理所在该证明上也加盖了公章并注明“请规划部门给予规划意见”。第二，临翔国土分局的《地类认定书》认定，张国祥所建房屋占地面积中，包含农用地0.937亩及建设用地0.437亩。第三，张国祥所建盖的涉案房屋占地面积1.374亩。二、从土地管理方面对本案涉诉行为的审查。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》（国土资发〔2010〕28号）规定：“二、严格标准和规范，完善宅基地管理制度（六）规范宅基地审批程序。……宅基地审批应坚持实施‘三到场’。接到宅基地用地申请后，乡（镇）国土资源所或县（市）国土资源管理部门要组织人员到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划和地类等。宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地，明确建设时间并受理农民宅基地登记申请。村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地，符合规定的方可办理土地登记，发放集体建设用地使用权证。（七）依法维护农民宅基地的取得权。农民申请宅基地的，乡（镇）、村应及时进行受理审查，对符合申请条件，且经公示无异议的，应及时按程序上报。县（市）人民政府对符合宅基地申请条件的，必须在规定时间内批准，不得拖延和拒绝。各地县（市）人民政府要建立健全农民宅基地申报、审批操作规范，并根据本地区季节性特点和农民住宅建设实际，明确宅基地申请条件和各环节办理时限要求，向社会公开，接受社会监督，切实维护农民依法取得宅基地的正当权益”。本案中，张国祥在1983年兄弟分家后，与父母同为一户搬离原老宅基地，到涉案土地（本户自留地）上建盖油毛毡房居住生活。“宅基地”一词在现行法律中可见于1986年6月25日通过的《土地管理法》。由此不难理解2017年12月24日博尚镇博尚村委会出具给张国祥的《证明》中，认定张国祥是在原老宅基地上建新房，如认定为“老宅基地”错误，当地土管部门亦应及时审查并予纠正。其次，在张国祥提出建房申请后，相关基层组织和部门未依照程序及时予以报批，相关部门也未组织人员到实地审查，而张国祥则获得了一份由博尚镇博尚社区村民委员会出具并加盖有临沧市国土资源局临翔分局博尚国土资源管理所印章及签署意见的《证明》，由此导致张国祥申请用地是否符合条件，是否违反“一户一宅”政策规定，拟用地是否符合规划和地类，是否符合审批条件等问题未能及时查明，临翔国土分局在作出行政处罚决定之前及至本案诉讼之中，对此相关问题亦无调查、证据和意见。所以，上诉人临翔区国土分局作出的临国土资翔罚字〔2018〕58号行政处罚决定事实不清。综上，经依法对涉诉行政处罚行为进行审查，一审判决认定上诉人作出的《行政处罚决定书》（临国土资翔罚字〔2018〕58号）基本事实不清，本院予以支持。一审判决认定的主要事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人临翔国土分局的上诉请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费50元，由上诉人临翔国土分局负担。本判决为终审判决。审判长  杨荣忠审判员  邬忠育审判员  周付翠二〇一九年八月十四日书记员  何志鹏