福建省莆田市城厢区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0302行初96号 原告莆田市中富水泥制品有限公司（以下简称中富公司），住所地福建省莆田市涵江区萩芦镇洪南村。统一社会信用代码91350303666875823L。 法定代表人黄寿椿，中富公司执行董事。 委托代理人唐蜜霞，上海天尚（厦门）律师事务所律师。 被告莆田市应急管理局（原为莆田市安全生产监督管理局），住所地福建省莆田市城厢区荔城中大道市政府1号楼531室。 法定代表人范玉水，局长。 出庭行政首长陈德全，莆田市应急管理局副局长。 委托代理人卢琦峥、黄建章，福建日晖律师事务所律师。 被告莆田市人民政府，住所地福建省莆田市城厢区荔城中大道2169号。 法定代表人李建辉，市长。 委托代理人吴章明、隋海洋，莆田市人民政府干部。 原告中富公司不服被告莆田市应急管理局、莆田市人民政府行政处罚及行政复议，于2019年5月6日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月19日公开开庭审理了本案。原告委托代理人唐蜜霞，被告莆田市应急管理局副局长陈德全及委托代理人卢琦峥，被告莆田市人民政府委托代理人隋海洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2018年12月18日作出（莆市）安监罚[2018]20 号《行政处罚决定书（单位）》，认定中富公司未经许可、设计和审查，违法违规组织建设工程施工，建设工程施工管理混乱，严重忽视重大可疑事故征兆，企业安全生产主体责任不落实，在本起事故中负有主要责任。2018年10月31日，被告对中富公司相关人员进行调查询问，并对相关证据进行转换，从而有充分证据链表明中富公司对“5.4”在建办公楼坍塌较大事故的发生负有责任的违法事实。上述事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第十七条之规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款第二项的规定，决定对中富公司作出给予65万元罚款的行政处罚。原告不服，向被告莆田市人民政府申请行政复议，被告莆田市人民政府于2019年4月17日作出莆政行复[2019]24号《行政复议决定书》，决定维持莆田市应急管理局作出的（莆市）安监罚[2018]20号《行政处罚决定书（单位）》。 原告诉称，一、被告莆田市人民政府作出的《行政复议 决定书》认定事实有误，适用法律不当。被告认为2018年5月4日发生在涵江区萩芦镇洪南村中富公司的办公楼坍塌事故属于安全生产事故，该定性有误。本案事故发生在原告与被兼并企业交接期间，处于停产状态下。为了进行并购重组，委托外部施工队伍临时构筑综合楼，由另一个外部民事主体实施的前期临建工程，原告尚未在经营范围内进行任何生产作业行为，也没有原告的任何员工参与钢结构工程的施工，不应适用安全生产法的规定。其施工主体均为外部人员，并非企业员工，原告无权管理和指派，双方之间属于另一民事法律关系调整。事故原因是钢结构施工建筑所致，而不是发生在公司的正常生产经营期间，且该建筑行为依法不属于原告企业的经营范围。故被告将其定性为生产安全事故，认定事实、适用法律均明显错误，应予以撤销。二、被告莆田市人民政府维持原行政处罚的高额罚款，没有事实和法律依据。原告在案发后通过各种方式筹措巨额赔偿款，对死者家属和伤者赔偿到位，得到了谅解，减少了社会负面影响。被告莆田市人民政府维持了巨额罚款，加重了原告民营企业的负担。故请求法院：1、撤销被告莆田市应急管理局作出的（莆市）安监罚[2018]20号《行政处罚决定书（单位）》；2、撤销被告莆田市人民政府作出的莆政行复[2019]24号《行政复议决定书》。 原告向本院提供的证据材料有： 1、营业执照，法定代表人身份证明，证明原告的主体适格，原告的生产经营范围仅限于混泥土预制构件、商品混泥土制造销售，不包含建设施工的经营范围。 2、（莆市）安监罚[2018]20号《行政处罚决定书（单位）》、莆政行复[2019]24号《行政复议决定书》，证明被告存在违法行政的事实。 被告莆田市应急管理局辩称，一、被告作出罚款65万元的行政处罚，认定事实清楚、证据充分，原告的诉求不能成立，应予驳回。1、原告建造事故项目办公楼的行为属于“生产经营”活动。2、根据《中华人民共和国安全生产法》第四条规定，原告作为事故项目建设单位，对事故发生负有责任。有证据证明原告对事故项目系自行绘图设计、自行组织施工，指派沈英贵作为现场施工责任人全程跟进，故建造涉案事故项目办公楼明显是原告自主行为，原告的行为与事故发生具有因果关系。即使按原告主张其委托外部施工队伍临时构筑综合楼，原告作为委托人应对受托人的行为承担法律后果，且原告作为建设单位对具体施工人具有监督权。3、原告违反《中华人民共和国安全生产法》及相关法律和规定，事实清楚、证据充分。（1）原告未向涵江区建设部门申请办理《建筑工程施工许可证》，逃避监管；（2）未委托有资质单位进行勘察设计，未将施工图设计文件报送施工图审查机构审查；（3）委托的施工队伍均无建筑业企业资质和安全生产许可证，未编制施工组织设计。原告的行为导致发生死亡5人、重伤2人的较大事故，在本起事故中负有责任，经省市联合调查组认定属生产安全事故，原告违法事实清楚、证据充分。二、对原告罚款65万元，适用法律正确。三、对原告罚款65万元，系充分考虑社会影响、原告在事故调查及赔偿等方面情节后作出的，处罚幅度适当，依据明确、罚当其过。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告莆田市应急管理局向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、法律依据： 1、郑和平、黄寿椿、沈英贵、郑文龙、袁安林等人询问笔录； 2、莆市安临【2018】95号请求文、事故调查报告、闽安监管二函【2018】149号、莆政综【2018】75号批复文、相关法律法规规定节选、中富办公楼钢结构报价单及图纸、关于“5.4”事故涉及工程项目的情况说明、股权转让意向书、内资企业登记基本情况表； 3、立案审批表、调查终结报告、集体讨论记录、案件处理呈批表、行政处罚告知书、听证告知书、听证申请书、听证会通知书、申请书及复函、听证笔录、听证会报告书、听证会结果告知书、案件延期审批表、行政处罚决定书、缴款书、结案审批表、工资名册、文书送达回证。 证据1-3证明被告作出具体行政行为所依据的证据和规范性文件，行政处罚事实清楚，证据充分、适用法律正确、程序合法、幅度适当、罚当其过。 被告莆田市人民政府辩称，一、莆田市人民政府维持莆田市应急管理局（原莆田市安全生产监督管理局）作出的（莆市）安监罚[2018]20号《行政处罚决定书》的具体行政行为，事实清楚，证据确凿。莆田市人民政府依法受理原告的复议申请后，莆田市应急管理局在行政复议答复期间提交了行政复议答复书，并提供了相应的证据材料。经审查认为，莆田市应急管理局作出的行政处罚事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依法应当予以维持。二、莆田市人民政府作出的行政复议决定，程序合法，适用法律依据正确。莆田市人民政府受理原告的行政复议申请后，依法在法定期限内予以审查、受理，并按规定将行政复议申请书副本及相关材料发送给莆田市应急管理局，要求其依法答复。经审查后，莆田市人民政府在法定审理期限内做出行政复议决定，并依法送达告知，履行相关职责，程序合法。故请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告莆田市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、法律依据： 1、行政复议申请书、行政复议答复通知书、延期审理通知书及相关送达回证，证明莆田市人民政府依法受理中富公司与莆田市应急管理局行政复议一案，履行了送达职责。 2、行政复议决定书、送达回证，证明莆田市人民政府经审查认为莆田市应急管理局作出的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，依法在法定期限内作出予以维持的行政复议，并履行了送达的职责。 经庭审质证，被告莆田市应急管理局对原告提供的证据无异议。被告莆田市人民政府对原告提供的证据1、2真实性无异议。对证据1的证明对象有异议，认为营业执照规定的经营内容不影响本案关于安全生产事故的认定。对证据2认为不能证明被告违法作出相关行政处罚行为。 原告对被告莆田市应急管理局提供的证据1认为不具有合法性，其中有十份询问笔录未标注询问人员的执法证件号码，询问时没有向被询问人出示执法证告知身份及告知其权利义务，不能作为执法的依据。对证据2中莆市安临【2018】95号请求文、事故报告、莆政综【2018】75号批复文真实性、合法性、关联性均有异议，调查报告认定本案事故属于安全生产事故，与事实不符。本案是中富公司在停产期间，未开展生产活动，仅仅作为业主在自己持有的国有土地使用权范围内建造临时构筑物，在案外人承包施工过程中发生的事故，并非生产经营活动过程中发生的安全生产事故。调查报告认定的事实与客观事实不符。本案事故由省级人民政府负责调查，副省长带领相关各部门组成调查小组。根据规定，安全生产调查事故报告应当报请福建省人民政府批复，故莆田市人民政府依法对此报告不具有批复权，存在程序错误。根据调查处理条例的规定，省级人民政府应当在15日之内作出批复，本案的事故调查报告作出的时间是2018年6月25日，市政府批复的时间是2018年9月14日，明显超出法定期限。事故调查报告可作为事故起因的认定，不能直接作为相关部门行政处罚的依据。根据法律规定，事故调查报告批复完之后，应当对外公告，并报送相关的单位，但原告至本案起诉之后方收到被告做为证据提供的事故调查被告。对相关法律法规规定节选不适用本案，本案不是在生产经营活动中发生的事故，不适用生产安全法。原告违反建筑法的相关规定，也应当根据建筑法来调解，被告并非适格的行政处罚主体。对中富办公楼钢结构报价单及图纸真实性有异议，该施工过程由原告发包给案外人郑文龙承包施工，图纸制作及材料的购置由郑文龙一方负责，原告并没有参与，并不知晓。对关于“5.4”事故涉及工程项目的情况说明真实性无异议，原告所建造的是临时性的构筑物，依法无需申请施工许可证。对股权转让意向书无异议，该证据资料证明中富公司内部股东发生变更的情况，公司的经营范围以及停产的事实并未发生变化。对内资企业登记基本情况表真实性无异议。对证据3真实性无法认定，合法性有异议。被告莆田市人民政府对被告莆田市应急管理局提供的证据无异议。 原告对被告莆田市人民政府提供的证据1无异议，对证据2真实性无异议，对其合法性有异议，认为被告莆田市人民政府作出的维持决定适用法律错误。被告莆田市应急管理局对被告莆田市人民政府提供的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：被告莆田市应急管理局、莆田市人民政府提供的证据，取得方式和收集方法合法，可以作为本案的定案依据。被告对原告提供的证据真实性无异议，本院予以确认。 经审理查明，2018年5月4日8时左右，位于莆田市涵江区萩芦镇洪南村的中富公司发生一起在建办公楼坍塌较大事故，造成5人死亡、2人重伤。事故发生后，由福建省安监局牵头，福建省公安厅、福建省经信委、福建省住建厅、××总工会和××人民政府及有关专家组××联合调查组。经调查认定，中富公司“5.4”在建办公楼坍塌较大事故是一起生产安全责任事故。涉案的办公楼未经规划许可和建设许可、未委托有相应资质的勘察设计、未将施工图绘制文件报送施工图审查机构审查、未按照有关规定办理工程质量监督和安全监督等手续。2018年10月17日，被告莆田市应急管理局对中富公司“5.4”在建办公楼坍塌较大事故予以立案。2018年11月13日，被告莆田市应急管理局向中富公司作出《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知拟作出行政处罚的理由、依据、处罚内容及其依法享有陈述、申辩、听证的权利。中富公司于2018年11月16日提出行政处罚听证要求。2018年12月6日，被告莆田市应急管理局依法举行听证会。2018年12月18日，被告莆田市应急管理局作出（莆市）安监罚［2018］20号《行政处罚决定书（单位）》，认为中富公司对“5.4”在建办公楼坍塌较大事故的发生负有责任，对中富公司作出处以65万元的行政处罚，并于2018年12月20日向原告送达该处罚决定书。原告不服，于2019年1月28日向被告莆田市人民政府申请行政复议。被告莆田市人民政府于2019年4月17日作出莆政行复［2019］24号《行政复议决定书》，决定维持莆田市应急管理局作出的（莆市）安监罚［2018］20号《行政处罚决定书（单位）》。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第十七条规定“生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动”。本案中，原告中富公司违反上述规定，未经规划许可和建设许可建设办公楼、未委托有相应资质的勘察设计、未将施工图绘制文件报送施工图审查机构审查、未按照有关规定办理工程质量监督和安全监督等手续，导致发生5人死亡、2人重伤的较大事故。根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定，被告作为安全生产监督管理部门，有权对中富公司处以罚款。被告莆田市应急管理局根据查明的事实，在依法保障原告享有的陈述、申辩、听证权利后，作出（莆市）安监罚[2018]20号《行政处罚决定书（单位）》，事实清楚、证据充分、程序合法。被告莆田市人民政府在收到行政复议申请后及时审查，且在法定期限内作出复议决定，行政复议程序合法。原告要求撤销被告莆田市应急管理局作出的（莆市）安监罚[2018]20号《行政处罚决定书（单位）》及被告莆田市人民政府作出的莆政行复[2019]24号《行政复议决定书》缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告莆田市中富水泥制品有限公司的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告莆田市中富水泥制品有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。 审 判 长  王冠丽 人民陪审员  蔡碧贞 人民陪审员  姚爱育 二〇一九年八月二十六日 书 记 员  林 滢 附引用法律的条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。