江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2018）苏0691行赔初17号 原告季娟，女，1971年3月25日生，住南通市崇川区。 委托代理人陈志伟（系原告季娟丈夫），男，1970年7月11日生，住南通市崇川区。 委托代理人万军，江苏君哲律师事务所律师。 被告如皋市住房和城乡建设局（原被告为如皋市规划局），住所地如皋市行政中心B座4楼。 法定代表人苏强，职务局长。 应诉负责人袁权民，职务原如皋市规划局副局长。 委托代理人石琴，职务。 委托代理人缪一强，江苏如一律师事务所律师。 第三人南通陈门置业有限公司，住所地如皋市袁桥镇通城大道6号。 法定代表人陈国华，职务董事长。 原告季娟诉被告如皋市住房和城乡建设局（以下简称如皋市住建局）行政赔偿一案，于2018年11月13日向本院提交诉状材料。本院于11月14日立案后，于11月16日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉、举证通知书等，被告于2018年12月4日向本院提交了答辩状及相应证据材料。本院依法追加与本案有利害关系的南通陈门置业有限公司（以下简称陈门公司）为第三人参加诉讼，并组成合议庭于2019年1月23日公开开庭审理了本案。原告季娟的委托代理人陈志伟、万军，被告应诉负责人袁权民及委托代理人石琴、缪一强，第三人陈门公司的法定代表人陈国华到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告季娟诉称，其与陈门公司于2013年6月9日签订商品房买卖合同，合同编号为2013060912,房号为1幢903室，合同价款403004元。原告季娟与陈门公司在签订完上述合同后依法办理了商品房预售合同备案登记手续。2016年9月，原告得知如皋市规划局于2013年8月在未告知原告的情况下擅自撤销了上述合同的备案登记。原告于2017年就上述合同的违法撤销备案登记行为提起行政诉讼，海安市人民法院对此作出了（2017)苏0621行初88号行政判决书，确认如皋市规划局对原告签署上述商品房买卖合同作出的撤销备案登记的行为违法，该判决书现已生效。鉴于如皋市规划局违法撤销上述合同备案登记的行为，导致陈门公司就上述房屋与他人另行签订商品房买卖合同，并就上述房产再次进行了网上备案登记，且该备案登记行为无法撤销。显然，如皋市规划局的行政违法行为直接导致原告与陈门公司就上述商品房买卖合同无法继续履行，所缴纳的买卖合同价款亦无法退还，客观上造成原告的实际损失合计403004元，被告应依法承担赔偿责任。2018年8月原告委托江苏君哲律师事务所致函如皋市规划局要求其依法进行国家赔偿，然如皋市规划局推诿并借故拒绝依法支付相应的赔偿款项。原告认为，如皋市规划局的违法行政行为使得原告无法继续履行案涉商品房买卖合同，给原告造成了重大的经济损失，严重侵害了原告的合法权益，特依法具状诉讼，请求被告向原告支付行政赔偿款项403004元及相应利息（自2017年8月15日起至实际支付之日止按年利率6%的标准计算）。 原告季娟向本院提交以下证据：1、（2017）苏0621行初88号行政判决书，证明如皋市规划局对原告签署的商品房买卖合同作出的撤销备案登记的行为违法，同时也证明因如皋市规划局的违法撤销行为导致陈门公司就该房屋与他人另签了房屋买卖合同并做了新的网上备案登记，给原告造成实际损失；2、合同编号为2013060912的商品房买卖合同，证明如皋市规划局违法撤销备案登记的商品房买卖合同价款，该买卖合同是据实的买卖关系，不是借贷关系转换；3、024号律师函、复函，证明原告曾向如皋市规划局申请过行政赔偿，如皋市规划局拒绝赔偿；4、企业信用信息公示报告，证明陈门公司已经被列入经营异常名单，公司股权被多人冻结，企业信用非常差，没有偿债能力；5、欠税公告一组，证明陈门公司从2015年至2017年所欠政府地方税务局税费的情况，其已无任何偿债能力；6、企业失信情况，证明陈门公司涉及多起案件被诉讼、被执行，且众多判决未能执行到位，原告无法向陈门公司获得相应的求偿；7、如皋市人民法院（2018）苏0682执2955号执行裁定书；8、南通市中级人民法院（2015）第0192号执行裁定书，证据7、8证明陈门公司以及陈国华因无财产可执行，被列入老赖名单，执行案件已经被终结本次执行程序；9、陈门公司出具的房款收据，证明原告购买华典豪庭1幢903室所支付的价款；10、陈门公司给原告的交房通知，证明原告据实向陈门公司支付了该房房款，陈门公司也向原告出具了交房通知，原告具有购买该房的真实意愿。 被告辩称，一是案涉商品房预售合同名为买卖实为借款担保。原告季娟与陈门公司所签案涉商品房预售合同的目的系为担保季娟对陈门公司的借款债权得以实现，即以签订商品房买卖合同作为双方借贷合同的担保。因此，原告季娟和陈门公司之间不存在合法的商品房买卖合同关系及相应的债权债务，仅存在因借款而产生的债权债务。二是被告撤销商品房预售合同登记备案的行为与原告的损失无直接因果关系。商品房预售合同登记备案是一种行政管理制度，目的在于对房地产市场的监控，而不是对“一房二卖”问题的处理，该备案仅是对预售合同的相关内容进行行政备案，对当事人履行合同不产生确定的效力，不使预售合同双方产生新的民事权利义务，也不使预购人获得物权公示及对抗第三人的效力。本案中，原告季娟与陈门公司办理预售合同登记备案行为，对案涉房屋并不产生物权公示及对抗第三人的效力，撤销预售合同登记备案的后果只可能导致陈门公司违背行政机关对房屋买卖合同的管理，而对商品房买卖合同本身以及其他民事权利义务均不产生影响。故如皋市规划局所作撤销登记备案行为与原告季娟所称的房屋买卖合同之债得不到保障并无直接因果关系。 被告于2018年12月4日提供以下证据：1、经公证的还款协议及公证书；2、季娟向法院申请执行还款协议情况，证据1、2证明原告与陈门公司之间借贷关系真实存在；3、关于吴开红、季娟与陈门公司借款说明，证明案涉商品房预售合同实为借款担保；4、商品房买卖合同相关情况汇总表，原告同一天向第三人陈门公司购买了19套房屋（总面积2460.55平米），按每平米1200元计算，与300万借款的担保是吻合的，证明季娟不具有商品房买卖的真实意思表示；5、（2016）苏06行终440号行政判决书，该案是与本案完全相同的案件，南通中级人民法院终审认定如皋市规划局所作出的撤销备案登记行为与买房人诉称的借款合同之债及房屋买卖合同之债得到不保障没有直接因果关系，最终判决驳回了行政赔偿请求。 第三人陈门公司陈述，2013年6月份第三人陈门公司负责人陈国华与陈志伟协商，陈志伟愿意借款600万元给第三人陈门公司，利息是18万/月，其当时的条件是要以1200元每平米的房屋单价签订商品房预售合同并予以备案登记，同时要求陈国华全家予以担保并到公证处公证，如果销售备案登记的房屋必须按照网签价格归还相应借款，然后原告配合撤销备案登记。后季娟、吴开红分别与第三人陈门公司签订了借款金额300万元的借款协议并由陈国华全家进行担保，后至公证处办理公证手续并就签订的商品房预售合同办理了备案登记。2013年6月14日季娟、吴开红各自汇款300万元给第三人。原告诉称的903室房屋付的是现金，该情况不属实，第三人及陈国华没有收到该款项，应该是付的利息，因当时利息付不出来，所以写的收据。 第三人陈门公司向本院提供2019年1月18日其向季娟邮寄的解除合同通知书一份，证明第三人陈门公司并没有收到合同上的钱款。 经庭审质证，被告对原告提供的证据质证后认为，对证据1-8三性无异议，但不能证明被告的行为给原告造成了实际损失，签订房屋预售合同担保的借款原告已经另行主张，且已经进入了执行阶段，因此该借款不可能转化为商品房买卖合同中应支付的购房款。对证据9，该收据的时间填写为2013年6月13日，但是原告并没有向第三人交付该收据中载明的403004元现金，陈国华对此也明确表示其未收到该现金。对于证据10的真实性、合法性均不予认可，该交房通知是原告利用其获取的空白交房通知而自行制作的，903号房屋的合同被撤销备案登记的时间为2013年7月17日，第三人不可能在已经撤销房屋买卖合同备案登记2年多后单独就903室房屋寄送交房通知。第三人陈门公司质证后认为，对证据1、3-8无异议；对证据2，该合同是借款担保的合同，不是真实的购房买卖合同；对证据9-10有异议，第三人没有收到该收款单上的钱款，交房通知是当时在网签合同后面所附的一个空白交房通知，且2015年11月27日第三人使用的公章不是原告提交的交房通知单上的公章，编码不一致。 对被告提供的证据，原告质证后认为，对证据1的真实性、合法性没有异议，但对证明目的有异议。该还款协议以及公证书确实证明原告与第三人发生过借贷关系，但在借贷关系发生时以及在履行的过程中，有些借贷关系转化为买卖关系。对证据2，对执行款项认可，因借贷关系原告总共获得相应执行款项是22万余元，说明无论是借贷还是房屋买卖价款，原告仅仅收回了22万余元，损失是客观存在的。对证据3，第三人与本案有利害关系，其说明不能作为证人证言，法庭不应采纳。对证据4，仅仅是被告自行制作的材料，只能等同于被告的陈述，不能作为证据。证据5与本案无关联。第三人质证后对上述证据没有异议。 对第三人提供的证据，原告质证后认为，其没有收到该通知书，该解除合同通知书没有相应的法律效力，且对本案没有影响。被告质证后认为，对该证据三性均无异议。 本院认为，原、被告及第三人提供的证据能证明案件的有关事实，证明力结合全案酌定。 经审理查明，2013年6月9日，原告季娟与第三人陈门公司签订商品房买卖合同一份（合同编号为2013060912）。该商品房买卖合同经过了如皋市房产管理部门的备案登记（合同备案号为h23h4917jf8044fq）。2013年7月7日，第三人陈门公司向如皋市房产管理部门申请撤销合同网上备案登记。如皋市房产管理部门根据第三人的申请，在原告季娟未到场且未与季娟核实的情况下，撤销了涉案商品房买卖合同的备案登记。一同撤销备案登记的还有系列他案涉及的商品房买卖合同（共8份）。第三人陈门公司单方申请撤销案涉商品房买卖合同备案登记获准后，就案涉商品房与他人另行签订了买卖合同，并于2013年7月17日完成了新的商品房预售合同网上备案登记。2017年1月24日，原告向海安市人民法院提起诉讼，请求法院确认如皋市规划局撤销案涉商品房买卖合同备案登记行为违法，并责令其恢复网上备案。该院于2017年2月3日立案受理，经审理后认为，案涉商品房买卖合同的预售备案登记的撤销申请是第三人陈门公司的单方申请和单方虚伪的意思表示，撤销登记备案并不是基于原告和第三人的双方一致的意思表示，且本案中房产管理部门在履行职责时并未尽到最基本的合理审慎义务，在商品房买卖合同（已填写有原告电话联系方式）落款处的原告签字与网上备案合同撤销申请书原告处签字相互之间存在明显差异，且原告未到场的情况下，并未对申请事项进行审慎核实，撤销备案登记行为事实不清、依据不足。故该院于2017年7月30日作出了（2017）苏0621行初88号行政判决书，判决确认如皋市规划局作出的撤销备案号为h23h4917jf8044fq的商品房买卖合同网上备案登记的行为违法，并驳回季娟要求恢复商品房买卖合同网上备案登记的诉讼请求。2018年8月原告季娟向如皋市规划局提出行政赔偿申请。2018年9月7日如皋市规划局作出复函，其认为案涉商品房买卖合同名为买卖合同实为借贷担保，来函所涉赔偿不符合《中华人民共和国国家赔偿法》关于行政赔偿的相关规定。 另查明，1、2013年6月第三人陈门公司向原告季娟借款300万元，并于6月18日在南通市崇川公证处制作了经公证的债权文书。2013年6月9日，原告季娟与第三人陈门公司共计签订19份商品房买卖合同作为上述借款的担保。该商品房买卖合同后经过了如皋市房产管理部门的备案登记。后因第三人清偿了部分借款，原告季娟与第三人陈门公司协商解除了上述19份商品房买卖合同中的6份商品房买卖合同备案登记。至2014年8月14日止第三人陈门公司尚欠原告季娟201万元未清偿，故原告季娟向南通市崇川公证处申请就上述未清偿借款出具执行证书。2014年9月3日南通市崇川公证处作出了（2014）通崇证执字第96号执行证书，执行标的为：本金201万元、违约金及为实现债权所支付的费用。后原告季娟就该执行证书向南通市崇川区人民法院申请执行，南通市崇川区人民法院查封了皋国用（2011）第82119012号土地，因无其他可供执行的财产，南通市崇川区人民法院作出（2014）崇执字第01557-1号执行裁定书，终结了本次执行程序。2015年原告季娟向南通市崇川区人民法院申请恢复执行，执行到位金额为222305.16元；2018年原告季娟向南通市崇川区人民法院申请恢复执行，该院对尚未撤销商品房备案登记的5套房屋中的3套（其他2套已经被他人占有）予以了查封，并对查封房屋中的2套房屋予以拍卖，执行到位金额为543500元，目前该恢复执行案件已经执行结束。经南通市崇川区人民法院执行后，原告季娟已经取得70多万元的执行款。2、因如皋市机构职能改革，如皋市规划局已于2019年2月被撤销，其房地产管理职能由如皋市住建局承继。 本院认为，根据当事人诉辩意见，本案争议焦点为原告季娟向被告申请赔偿损失有无事实和法律依据。 《国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利……”。《国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。纵观上述规定可见，公民、法人或者其他组织提出国家赔偿申请的前提应是行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯了公民、法人或者其他组织的财产权，且以直接损失为限作为行政赔偿的原则。《城市商品房预售管理办法》该十条规定“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续”。从该规定来看，该法所涉的备案登记系对商品房预售合同进行登记而非对其他债权债务关系进行登记。就本案而言，如皋市规划局备案登记的对象是商品房买卖合同。虽然如皋市规划局作出撤销案涉商品房买卖合同网上备案登记的行为已经被确认违法，但行政机关承担的赔偿责任仅限于行政备案登记行为所涵涉的利益范畴而不及其他。首先，本案中无论从原告季娟与第三人陈门公司之间事前的意思表示还是事后的实际行为来看，都表明案涉商品房买卖合同并非双方真实的买卖房屋意思表示，故不存在需要履行该商品房买卖合同而产生的损失。原告实际主张的损失并非是基于房屋买卖合同关系而产生，而是基于一个单独的民间借贷关系而产生。因此，如皋市规划局撤销案涉商品房预售合同备案登记并未对原告季娟造成直接损失。其次，原告季娟与第三人陈门公司之间将买卖合同作为民间借贷合同担保的意思联络，对如皋市规划局而言其是无从知晓的，且也没有任何证据证明其应当或者在备案登记时已经知道。因此，原告季娟要求被告赔偿案涉损失，并非行政备案登记行为所涵涉的利益范畴。 综上，原告季娟的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，并经审判委员会讨论，判决如下： 驳回原告季娟的诉讼请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院。 审 判 长  万流兵 审 判 员  陈金平 人民陪审员  曹 钤 二〇一九年八月十五日 书 记 员  达倩男 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。