山东省烟台市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁06行初3号 原告崔玉乐，男，1961年9月18日出生，汉族，住蓬莱市。 委托代理人孟凡麟，山东凡涛律师事务所律师。 委托代理人郭才森，山东凡涛律师事务所实习律师。 被告蓬莱市人民政府，住所地：蓬莱市钟楼东路1号。 法定代表人杨升岩，市长。 委托代理人张克学，蓬莱市司法局工作人员。 委托代理人王雪洁，山东同杰律师事务所律师。 被告蓬莱市村里集镇人民政府，住所地：蓬莱市古城东蓬丰线村里集镇政府。 法定代表人张中健，镇长。 委托代理人曲意，该单位办公室主任。 委托代理人王雪洁，山东同杰律师事务所律师。 被告蓬莱市村里集镇小崔家村村民委员会，住所地：蓬莱市村里集镇小崔家村。 法定代表人崔玉健，主任。 委托代理人崔玉林，副主任。 委托代理人张宁，山东同杰律师事务所律师。 原告崔玉乐诉被告蓬莱市人民政府（以下简称蓬莱市政府）、蓬莱市村里集镇人民政府（以下简称村里集镇政府）、蓬莱市村里集镇小崔家村村民委员会（以下简称小崔家村委会）确认行政行为违法一案，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告崔玉乐诉称，2002年5月，崔玉乐与小崔家村委会签订《河坝承包合同书》，约定崔玉乐承包小崔家村委会的黄水河两岸河坝用于种植树木，面积约62亩，合同期限为2002年5月至2027年5月。合同已经正常履行16年多，崔玉乐对河坝进行了大量投资，树木现已大量成材，财产价值很大。2018年11月30日，三被告在没有履行法定程序的情况下组织大量人员、警车、运输车和工程机械将崔玉乐在承包河坝上种植的树木全部砍伐并运往他处。砍伐期间，三被告将保护自己合法财产的崔玉乐和亲属强行用车辆带到他处，限制其自由。砍伐树木后，三被告在崔玉乐承包的河坝上进行了工程建设。将崔玉乐及其亲属带离河坝、限制人身自由的工作是由村里集镇政府工作人员实施，其称强制砍伐树木的行为是市政府组织市镇村三级机构实施。蓬莱大众网上11月30日的一篇新闻稿《阻碍蓬莱第一大河行洪，依法拆除违规栽植林木近2000棵!》称：“我市市镇村三级对崔某某下达限期清障通知，反复讲政策、做工作，崔某某拒不按期完成清除整改任务。鉴于气象部门预报未来几日我市将有连续降雨，11月30日上午，我市组织相关方面依法对河道进行清障。”根据相关法律，市政府所属部门无权指挥乡镇政府，要组织市镇村三级机构一起行动，必然要市级政府组织。因此，强行砍伐崔玉乐树木的违法行为是蓬莱市政府组织实施的。崔玉乐根据河坝承包合同在黄水河两岸种植护堤林木是完全合法的行为，三被告砍伐崔玉乐树木的行为违反了《物权法》《行政强制法》《行政处罚法》《防洪法》《水法》《河道管理条例》等法律法规的实体性和程序性规定，属于严重违法。请求确认三被告砍伐崔玉乐树木的行为违法，诉讼费用由三被告负担。 被告蓬莱市政府辩称，蓬莱市政府未对崔玉乐作出被诉具体行政行为，本案应系崔玉乐与小崔家村委会之间的民事纠纷。崔玉乐的主张没有事实和法律依据，请求驳回其起诉。 被告村里集镇政府辩称，村里集镇政府未对崔玉乐作出被诉具体行政行为，本案应系崔玉乐与小崔家村委会之间的民事纠纷。崔玉乐的主张没有事实和法律依据，请求驳回其起诉。 被告小崔家村委会辩称，一、小崔家村委会不是行政机关，不能作为行政诉讼的主体。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会不是行政机关，不具有行政诉讼主体资格，依法应当驳回崔玉乐对小崔家村委会的起诉。二、小崔家村委会与崔玉乐因签订的河坝承包合同产生的纠纷，属于民事法律关系，不属于行政诉讼的受案范围。综上，崔玉乐的主张没有事实和法律依据，请求依法驳回。 经审理查明，2002年5月19日，小崔家村委会（甲方）、崔玉乐（乙方）签订《河坝承包合同书》。合同载明，甲方现有黄水河两岸大坝，为实行规模管理，营造树林。经甲方村委研究决定，经村民代表讨论通过，实行承包管理。承包地点为大桥上面东坝、西坝，大桥下面东西坝，树1040棵。承包期限25年，从2002年5月19日到2027年5月19日。承包金21500元一次性交足。乙方在承包期内，有计划伐树后必须栽植相应棵数，并及时打药，以防病虫害的发生。依法在承包期内栽植树的范围，以两坝的内坝基向内15米，超界部分甲方有制止和采伐的权利。合同到期后，乙方必须保证承包时的棵数，树木直径不小于10公分，每少一棵罚款100元，树木直径每小于1公分罚款10元。合同还作了其他约定。 2018年11月21日，小崔家村委会召开村民代表会议，决议解除小崔家村委会与崔玉乐签订的河坝承包合同，由小崔家村委会向上级部门申请办理树木砍伐证。 2018年11月29日，根据小崔家村委会的林木采伐申请，蓬莱市林业局颁发了林木采伐许可证。许可证载明的采伐地点位于小崔家村，东至果园，南至战驾庄界，西至水泥路，北至温石汤界。林分起源为人工，林种为一般用材，树种为杨树，权属为集体。 2018年11月30日，崔玉乐种植在承包河坝上的树木被砍伐。崔玉乐主张，砍伐行为是蓬莱市政府、村里集镇政府、小崔家村委会实施，并提供了以下证据予以证实。证据1，蓬莱市防汛抗旱总指挥部蓬讯旱字（2018）2号文件复印件，文件责成村里集镇政府组织当事人依法清除黄水河东支流河道管理范围内林木等阻水障碍物。证据2，村里集镇政府给战驾庄村委会的《关于限期清除黄水河东支流河道管辖范围内林木等阻水障碍物的通知》复印件，通知责成该村限期清除黄水河东支流河道管理范围内林木等阻水障碍物。证据3，小崔家村委会与崔玉乐签订的《协议书》，协议载明为配合黄水河东支流河道安全隐患整治工作，按照村里集镇政府下达的关于限期清除黄水河东支流河道管辖范围内林木等阻水障碍物的通知要求，达成该协议。证据4，蓬莱市综合行政执法局2018年11月12日给崔玉乐下达的《责令（限期）改正通知书》，通知指出崔玉乐在黄水河东支流蓬莱市村里集镇小崔家村段内行洪河道内种植阻碍行洪的林木，责令其立即改正，将行洪道内阻碍行洪的林木砍伐，排除障碍。证据5，现场照片，照片中有警察、警车等。证据6，蓬莱大众网微信公众号文章《阻碍蓬莱第一大河行洪，依法拆除违规栽植林木近2000棵！》，文章称我市市镇村三级对崔某某下达限期清障通知。11月30日上午，我市组织相关方面依法对河道进行清障。证据7，腾讯网文章《阻碍蓬莱第一大河行洪，依法拆除违规栽植林木近2000棵！》。证据8，中国蓬莱广电网中蓬莱电视台2018年11月30日蓬莱新闻视频文件,报道称我市今天上午组织人员对黄水河东支流河道内的一处阻水林木进行清理……小崔家召开村民代表大会，一致表决解除与崔某某签订的合同，并通知其限期清除种植在河道内的林木，崔某某拒不履行，组织依法对河道进行清除。证据9，蓬莱水务局到崔玉乐家送达处罚通知视频文件。证据10，现场视频，显示现场有警察、警车等。证据11，大小新闻网稿件《强化河流治理维护良好生态蓬莱市委书记巡查黄水河东支流》，文章称蓬莱市委书记查看了黄水河拦蓄调水工程建设现场，巡查了黄水河东支流综合治理工程。三被告认为崔玉乐提供的证据不能证实其主张。 三被告否认蓬莱市政府、村里集镇政府参与了砍伐林木行为，并认为该砍伐林木是由小崔家村委会实施的民事行为。为证实砍伐林木是由其实施的民事行为，小崔家村委会还提供了委托书、隋治江的书面证明材料等。委托书载明小崔家黄水河林木砍伐证已办结，现委托隋治江于7日内将林木砍伐完毕。署名隋治江的证明载明，其受小崔家村委会委托于2018年11月30日到黄水河东支流小崔家段对河道内的树木进行了砍伐。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”本案中，崔玉乐主张蓬莱市政府、村里集镇政府、小崔家村委会对其承包河坝上种植的树木实施了砍伐行为，该行为系行政行为。蓬莱市政府、村里集镇政府、小崔家村委会对崔玉乐的主张予以否认，并主张砍伐林木的行为是由小崔家村委会实施，该行为是民事行为。崔玉乐、小崔家村委会为证实其主张，各自提供了相应的证据。崔玉乐提供的新闻报道，并无证据证实是蓬莱市政府、村里集镇政府授权相关单位发布，报道也未明确指出蓬莱市政府、村里集镇政府实施了砍伐树木的行为。崔玉乐提供的其他证据，也无明示蓬莱市政府、村里集镇政府参与砍伐树木行为决策、实施的内容。而小崔家村委会提交的证据明示砍伐树木的决策是由其作出，砍伐树木的采伐许可证是由其办理，砍伐行为是由其委托隋治江具体实施。相比崔玉乐提供的证据，小崔家村委会提供的证据具有更高的证明力，能够证实砍伐树木的行为是由其实施。小崔家村委会并非行政机关，其与崔玉乐签有河坝承包合同，双方之间存在民事法律关系，小崔家村委会砍伐树木的行为并非行政行为。对于因砍伐林木遭受的损失，崔玉乐可通过对小崔家村委会提起民事诉讼寻求权利救济。崔玉乐未能证实被诉行政行为存在，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第㈣项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……㈣属于人民法院收案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第㈠项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：㈠不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”根据上述规定，对于崔玉乐的起诉，依法应当裁定驳回。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款、第六十九条第一款第㈠项的规定，裁定如下： 驳回原告崔玉乐的起诉。 案件受理费50元，依法退回原告崔玉乐。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  吴继辉 人民陪审员  迟荣庚 人民陪审员  张少棠 二〇一九年八月十二日 书 记 员  高祎轩