广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终475号上诉人（原审原告）佛山市南海区桂城街林岳村南福股份合作经济社，住所地佛山市南海区。负责人罗冠俦，社长。委托代理人祁泳予，广东禅信律师事务所律师。委托代理人周伟锋，广东禅信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区桂城街道办事处，住所地佛山市南海区。法定代表人岑灼雄，主任。委托代理人卢丽芬，该办事处工作人员。委托代理人徐凤霞，广东骏和律师事务所律师。原审第三人郭肖银。委托代理人谭驰，广东合邦律师事务所律师。原审第三人佛山市南海区桂城街林岳经济联合社。负责人何智健，社长。上诉人佛山市南海区桂城街林岳村南福股份合作经济社（以下简称南福经济社）因诉被上诉人佛山市南海区桂城街道办事处（以下简称桂城街道办）行政处理决定一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：郭肖银原户籍地为林岳，其于1998年8月14日与南福经济社股东及成员麦子强登记结婚，次年9月3日郭肖银将户口迁至林岳南福并成为南福经济社股东及成员，同年10月6日生育女孩麦烨文，2005年5月27日再生育一女孩麦某，2007年11月8日再生育一男孩麦某1。根据同时期施行的《广东省人口与计划生育条例》（以下简称《条例》），麦某1属超生子女。郭肖银于2008年12月25日缴纳了超生子女的社会抚养费。其后向南福经济社缴纳购股款共1485.9元以便麦某1享有对应年龄档次的物业股股权，2011年9月7日南福经济社向郭肖银出具收据。2017年5月18日佛山市南海区桂城街林岳经济联合社（以下简称林岳经联社）（含南福经济社等12个经济社）召开成员大会表决通过了《“轨道二号线一期工程及TOD开发项目”土地征收款项分配方案（草案）》，对符合资格人员的界定标准作出规定。2017年6月5日南福经济社召开成员代表会议，表决结果为：关于外地嫁入、迁入南福经济社处、其在原籍已固化股份，现要求在原籍退出已固化的股权后入南福经济社处，要求购股分红和分征地款，对违反计划生育和非婚生育政策的，按平洲林岳村经济社章程的补充规定的第一条第1、4、5、7、8款规定执行。同年6月20日南福经济社以郭肖银属违计人员而须14年内停止征地款分配为由停止向郭肖银发放上述土地征收款项，同时在公示栏对此事进行公示。2017年7月南福经济社根据上述分配方案向符合资格的人员发放轨道二号线一期工程及TOD土地征收款项，郭肖银未领取到土地征收款项。2017年7月27日，郭肖银向桂城街道办提出《行政决定申请书》，要求桂城街道办责令南福经济社及林岳经联社分配TOD土地征收款给郭肖银（第一次分配林岳经联社为8880.38元，南福经济社为106092.98元）。桂城街道办受理后向南福经济社及林岳经联社发出《调查取证函》。2017年7月28日，南福经济社向桂城街道办提交《回复函》称，郭肖银虽为南福经济社在册股东，但存在违反计划生育的情况。根据章程的规定，14年内停止股份分红、征地款分配及一切福利待遇。其子女必须在处罚期内按上年股值的现金购买对应年龄档次的物业股才能在处罚期满后享受股份分红、征地款分配及一切福利待遇。因此郭肖银需要停止本次“轨道二号线一期工程及TOD开发项目”的征地分配。2017年10月11日，南福经济社向桂城街道办提交《回复函》称，南福经济社所依据的章程于2003年12月5日经林岳村村民（股东）代表大会讨论通过，于2004年1月1日开始实施。第四十九条规定本章程的解释权属林岳村委会。如要修改本章程，须经股东代表讨论并交由股东代表大会通过。《补充规定》第7点规定从2004年1月1日起不够间隔生育和非婚生育的夫妻双方及其子女，从夫妻落实节育措施、交清社会抚养费之日起计算，7年内停止股红分配、征地款分配及一切福利待遇。其子女必须在处罚期内按上年股值的现金购买对应年龄档次的物业股才能在处罚期满后享受股红分配、征地款分配及一切福利待遇。第8点规定从2004年1月1日起超生生育的夫妻双方及其子女，从夫妻落实节育措施、交清社会抚养费之日起计算，14年内停止股红分配、征地款分配及一切福利待遇。其子女必须在处罚期内按上年股值的现金购买对应年龄档次的物业股才能在处罚期满后享受股红分配、征地款分配及一切福利待遇。2017年7月28日，林岳经联社向桂城街道办出具《回复函》称，根据《“轨道二号线一期工程及TOD开发项目”土地征收款项分配方案》第二条第一点符合资格人员的界定标准为各经济社2017年4月7日24时的在册股东。因此郭肖银符合本次征地分配资格。林岳经联社已将分配款项划拨到各经济社的银行账号进行分配。2017年8月8日，林岳经联社出具一份《说明》，表示林岳经联社并未制定章程文本，若需使用股份章程时，参照林岳经联社下属经济社的章程。同时，若属于林岳经联社下属各经济社的股东和成员，则自然成为林岳经联社的股东和成员。桂城街道办经调查后于2017年11月14日作出桂街行决字〔2017〕61号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），并将该决定书于2017年11月16日送达给郭肖银、2017年11月17日送达给林岳经联社、2018年7月10日送达给南福经济社。另查，《平洲林岳村南福经济社章程》第四十八条规定：“本章程于2003年12月5日经林岳村村民（股东）代表大会讨论通过，于2004年1月1日开始实施。”第四十九条规定：“本章程的解释权属林岳村委会。如要修改本章程，须经股东代表讨论并交由股东代表大会通过。”同时《平洲林岳村南福经济社章程》中《补充规定》第7点载明：从2004年1月1日起不够间隔生育和非婚生育的夫妻双方及其子女，从夫妻落实节育措施、交清社会抚养费之日起计算，7年内停止股红分配、征地款分配及一切福利待遇。其子女必须在处罚期内按上年股值的现金购买对应年龄档次的物业股才能在处罚期满后享受股红分配、征地款分配及一切福利待遇。第8点载明：从2004年1月1日起超生生育的夫妻双方及其子女，从夫妻落实节育措施、交清社会抚养费之日起计算，14年内停止股红分配、征地款分配及一切福利待遇。其子女必须在处罚期内按上年股值的现金购买对应年龄档次的物业股才能在处罚期满后享受股红分配、征地款分配及一切福利待遇。原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”案件中，南福经济社通过召开股东代表大会的方式剥夺郭肖银取得征地补偿款的权利，郭肖银为维护自身合法权益，转而向桂城街道办提出申请要求桂城街道办处理。根据上述法律规定，桂城街道办作为乡镇一级人民政府，具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员平等权益以及合法权益不受侵害的法定职责。因此，桂城街道办有权作出案涉行政处理决定。南福经济社提出桂城街道办无职权的意见，法院不予采纳。案件中，桂城街道办收到郭肖银的申请后，依职权进行调查，在合理期限内作出案涉决定并送达。虽然在送达南福经济社时存在时间过长的问题，但并无影响各方当事人的实际权利和义务，法院在此指正。案件争议焦点系案涉决定书认定的事实及适用法律是否正确。关于郭肖银系南福经济社及林岳经联社集体经济组织成员的事实，各方当事人均无异议，法院不再赘述。案件关键点在于郭肖银是否应当得到分配土地征收款,对此法院作如下分析：《中华人民共和国物权法》第五十九条第一款规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十三条规定：“农村集体经济组织享有以下权利：（一）集体土地和其他集体资产的所有权……”第十六条规定：“农村集体经济组织成员享有以下权利：……（二）享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益……”根据上述法律、法规的规定，农村集体土地是归属于农村集体所有的自然资源，同时也是作为农村集体经济组织全体成员赖以生存的基本生活保障，征收土地所得的土地征收款属于农村集体经济组织所有，作为集体经济组织成员的村民具有平等参与分配的权利。由此可见土地补偿费是农民基本生产、生活资料的实物形式变成货币形式，不属于股份分红或集体福利。案件中，郭肖银系南福经济社及林岳经联社的集体经济组织成员，理应对农村集体所有的土地因征收所产生的土地征收补偿费得到分配。再者，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。”案件中，根据林岳经联社提供的《“轨道二号线一期工程及TOD开发项目”土地征收款项分配方案（草案）》来看，该补偿安置方案明确表示符合土地征收款分配资格人员包括各经济社2017年4月7日24时在册股东。郭肖银符合该分配方案，根据上述司法解释的规定，郭肖银亦有权得到土地征收款的分配。故桂城街道办作出案涉行为符合法律规定，法院予以支持。关于南福经济社提出《平洲林岳村南福经济社章程》中《补充规定》规定从2004年1月1日起超生生育的夫妻双方及其子女，从夫妻落实节育措施、交清社会抚养费之日起计算，14年内停止股红分配、征地款分配及一切福利待遇。原审法院认为，诚然《条例》第四十条第二款规定：“对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起，……七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。”但该条例规定系对超生人员分红及其他集体福利可暂停分配，并未规定超生人员不可对土地补偿费进行分配，且根据上文论述，征收土地补偿费并不属于分红及集体福利待遇的范畴。故《平洲林岳村南福经济社章程》中《补充规定》第8点明显与《中华人民共和国物权法》及《中华人民共和国土地管理法》相违背，法院不予确认。南福经济社还提出桂城街道办适用法律错误的问题。原审法院认为，《条例》作为地方性法规，并未对超生人员是否有权得到土地征收补偿款进行规定，粤人口计生委函[2005]7号广东省人口和计划生育委员会《关于违法生育人员能否分配农村征地补偿款问题的复函》（以下简称《复函》）仅仅是对土地征收款是否属于分红或集体福利的一种解释，且该解释与法律规定相一致，因此并不存在《复函》与《条例》相冲突的情形，南福经济社的上述意见，法院不予支持。综上所述，郭肖银作为南福经济社及林岳经联社的成员，有权得到案涉土地征收款的分配，桂城街道办作出的案涉行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，法院予以支持。南福经济社主张要求撤销案涉的《行政处理决定书》理据不充分，法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回南福经济社的诉讼请求。案件受理费50元由南福经济社负担。上诉人南福经济社诉称：一、被上诉人桂城街道办不具有本案纠纷的处理职权。上诉人与原审第三人郭肖银之间土地补偿款分配的纠纷属于平等主体之间的纠纷，依法应当由人民法院受理，被上诉人作出被诉《行政处理决定书》超越了其法定职权。二、原审法院适用《复函》属适用法律错误。首先，被上诉人在作出行政处理决定时应当优先适用《广东省人口与计划生育条例》规定。该《条例》对超生人员规定七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。因《复函》不属于地方性法规，故《复函》内容与《条例》规定冲突，应当适用《条例》规定。其次，就《复函》回复“土地补偿费、青苗补偿费和安置费不属于农村股份合作制分红及其他集体福利的范畴”，仅是对分红及其他集体福利的范围作出说明，并未禁止上诉人就土地补偿费、青苗补偿费、安置费的发放作出其他规定。再次，根据章程的《补充规定》第7点，上诉人并未剥夺第三人享受土地补偿费的权利，而是因郭肖银处于章程规定的处罚期内，故而停止向其发放土地补偿费，待处罚期满后，郭肖银便可以恢复享受土地补偿费的权利。三、根据《最高人民法院关于审理涉及农行土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定，首先，上诉人对于征地土地补偿费的分配方案有自主的决定权。其次，上诉人依据《条例》作出的自主决定显然是合法有效，而被上诉人依据《复函》作出的行政决定明显是违法的。综上，请求二审法院：1.请求判令撤销原审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求；2.一、二审诉讼费由被上诉人负担。被上诉人桂城街道办辩称：一、原审认定被上诉人的职权和程序符合法律规定，依据充分，判决正确。二、被上诉人对原审查明的事实无异议。三、原审判决适用法律正确，上诉人要求撤销原审判决，依据不足。原审依据相关法律法律认定原审第三人郭肖银有权取得涉案的土地征收款，适用法律正确。上诉人南福经济社忽视原审判决中针对土地征收款所作的法律论述，将原审判决的法律适用仅限于《复函》，属于对原审判决适用法律的错误理解，上诉人依此要求撤销原审判决依据不足。综上，请求二审法院维持原审判决，驳回上诉人的上诉请求。原审第三人郭肖银述称：同意被上诉人桂城街道办的答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，关于被上诉人桂城街道办的职权依据问题。依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款的规定。被上诉人桂城街道办作为乡镇一级人民政府，具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员平等权益以及合法权益不受侵害的法定职责。本案中，原审第三人郭肖银正是由于其取得征地征收款的权利被所属的南福经济社剥夺，才申请基层人民政府予以纠正和处理，而上诉人认为被上诉人无职权处理本案纠纷的主张实质上是排除了基层人民政府对集体经济组织不当行为进行纠正和处理的行政职权，显然与法不符，本院不予支持。关于事实和法律适用方面，即原审第三人郭肖银是否具有取得征地征收款的权利。在事实方面，经查，郭肖银与上诉人南福经济社股东及成员麦子强登记结婚，婚后次年随夫入户上诉人所在地并成为上诉人股东及成员。郭肖银婚后生育三名子女，第三名子女属超生子女。郭肖银于2008年依法缴纳了超生子女的社会抚养费。各方当事人对郭肖银系南福经济社及林岳经联社集体经济组织成员的事实均无异议，本院予以确认。在法律适用方面，上诉人主张根据同时期施行的《广东省人口与计划生育条例》对超生人员“七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利”的规定，超生人员应无权获得土地补偿款。且粤人口计生委函[2005]7号广东省人口和计划生育委员会《关于违法生育人员能否分配农村征地补偿款问题的复函》不属于地方性法规，仅仅是对土地征收款是否属于分红或集体福利的一种解释，被上诉人不应依据该《复函》作出本案被诉行政处理决定，故被上诉人作出的本案被诉行政处理决定错误。本院认为，首先，《条例》作为地方性法规，并未对超生人员是否有权得到土地补偿款进行规定，而《复函》是对土地补偿款不属于农村股份合作制分红及其他集体福利的范畴的解释，且该解释与法律规定相一致，因此《复函》与《条例》的规定不相冲突。被上诉人依据上述《条例》及《复函》作出被诉行政处理决定适用法律正确，本院予以确认。其次，判定郭肖银是否享有取得案涉土地征收款的权利并非单一的依据上述《复函》的内容。其主要依据还包括《中华人民共和国物权法》第五十九条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十三条、第十六条的规定。综合上述法律规定可知，农村集体土地是归属于农村集体所有的自然资源，而土地补偿费是农民基本生产、生活资料的实物形式变成货币形式，不属于股份分红或集体福利，且作为集体经济组织成员的村民具有平等参与分配的权利。本案中，郭肖银作为集体经济组织成员，理应具有平等参与分配的权利。上诉人认为因上述《条例》对超生人员规定“七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利”，则郭肖银不应享有取得案涉土地补偿费或征收款的权利，是将土地补偿费或征收款认定为农村股份合作制分红及其他集体福利，该主张存在对法律规定的理解偏差，亦不符合上述《复函》内容及相关法律法规的规定，上诉人的该项主张本院不予支持。同时，依据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的规定以及郭肖银所属林岳经联社提供的《“轨道二号线一期工程及TOD开发项目”土地征收款项分配方案（草案）》的内容来看，在征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人均有权获得土地征收补偿费的分配，且该补偿安置方案亦明确表示符合土地征收款分配资格人员包括各经济社2017年4月7日24时在册股东。郭肖银在征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格，依据上述分配方案及司法解释的规定，郭肖银有权得到土地征收款的分配。最后，上诉人章程的《补充规定》第8点将土地征收款与集体经济组织的股份分红及其他一切福利待遇一同暂停对超生生育的成员发放的规定，明显与《中华人民共和国物权法》及《中华人民共和国土地管理法》相悖，上诉人以此为由不向郭肖银发放案涉土地征收款于法无据，本院不予支持。综上所述，被上诉人桂城街道办作出责令上诉人南福经济社及原审第三人林岳经联社向原审第三人郭肖银发放案涉土地征收款的行政处理决定符合法律规定，本院予以支持。上诉人南福经济社的上诉理由均无事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市南海区桂城街林岳村南福股份合作经济社负担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇一九年八月二十八日法官助理  杨 阳书 记 员  孔艳玲