河南省驻马店市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫17行初201号原告王道省，男，1959年1月2日出生，汉族，住河南省泌阳县。委托代理人冯凯，北京万典律师事务所律师。委托代理人吕磊，北京万典律师事务所实习律师。被告泌阳县人民政府，住所地泌阳县行政路中段。法定代表人魏华伟，该县县长。委托代理人常保宪，该县政府工作人员。委托代理人陈将，该县司法局工作人员。原告王道省诉被告泌阳县人民政府撤销行政协议一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2018年8月16日作出（2018）豫17行初135号行政判决，泌阳县人民政府不服提起上诉。河南省高级人民法院于2019年2月17日作出（2018）豫行终3053号行政裁定书，撤销原判，发回重审。本院于2019年5月23日立案，依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告王道省及其委托代理人冯凯、吕磊，被告泌阳县人民政府的委托代理人陈将到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年12月13日，泌阳县春水镇人民政府与王道省签订《房屋拆迁安置补偿协议书》，各项补偿总额为327332元。王道省起诉请求：撤销泌阳县人民政府委托泌阳县春水镇人民政府与其签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》。事实和理由：被告为实施S330省道扩建项目泌阳春水镇段建设，于2017年12月13日逼迫原告签订《房屋拆迁安置补偿协议书》，原告认为该协议严重损害原告的合法权益，依法诉至法院，后春水镇人民政府向法院提交了泌阳县人民政府出具的授权委托书，该委托书写明被告委托春水镇人民政府负责拆迁具体事宜。原告认为被告委托春水镇人民政府签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》明显违法，其理由为：1.依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十六条的规定，市、县级人民政府作为房屋征收的主体，由房屋征收部门与被征收人签订补偿协议。春水镇人民政府签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》，没有法律依据，依法应予撤销。2.涉案《房屋拆迁安置补偿协议书》适用法律错误，无法保障原告的合法权益。被告适用废止的《城市房屋拆迁管理条例》无法保障被征收人的合法权益，导致涉案《房屋拆迁安置补偿协议书》中给予原告的补偿远远低于原告购买房屋的价格，无法体现原告房屋的真实价值。3.被告尚未作出合法有效的房屋征收决定，不得拆除原告的房屋，被告签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》明显违法。4.涉案《房屋拆迁安置补偿协议书》适用的补偿依据明显违法、无效。被告依据河南恒远房地产评估有限公司对原告作出的《房地产征收预评估单》作为补偿依据，签订《房屋拆迁安置补偿协议书》给予原告补偿，但是该《房地产征收预评估单》没有加盖评估机构的公章和没有注册评估师的签字，依法属于违法、无效的评估单。5.涉案《房屋拆迁安置补偿协议书》中认定原告房屋性质错误，导致给予原告补偿非常低，低于原告购买房屋时的价格，被告给予原告的补偿显失公平。原告的房屋地理位置优越，用于商业用途，被告没有按照商业用途房屋进行补偿，显失公平。被告遗漏应当给予原告的停产停业损失的补偿。6.春水镇人民政府以对原告实施强制拆除威胁原告签订《房屋拆迁安置补偿协议书》，春水镇人民政府以威胁的方式违背原告真实意思签订的协议书，明显违法。7.原告的房屋不在S330道路的建设红线内，被告与原告签订的协议明显没有法律依据，被告以协议的形式规避国家的征收审批权，违反法律强制性规定，应予撤销。原告提供的证据有：1.2017.12.13春水镇人民政府与王道省签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》，拟证明涉案行政协议存在且违法，被告主体适格；2.授权委托书，拟证明被告主体适格；3.《房地产征收预评估单》，拟证明被告依据的评估报告是违反法定程序制作，不能作为补偿依据；4.原告房屋现状照片，证明原告的房屋确属用于商业用途，拟证明被告对原告的补偿明显不公平；5.原告营业手续、房屋租赁合同，证明目的同上；6.原告购买房屋手续，拟证明被告对原告的补偿远远低于原告购买房屋的价格；7.泌阳县门牌号证，拟证明原告房屋用途为商业；8.原告身份证复印件，拟证明原告主体资格；9.驻马店市发展和改革委员会《政府信息公开申请答复书》及附件驻发改交通〔2016〕361号《关于省道330（原省道333）驿城区至焦桐高速段改建工程可行性研究报告的批复》，拟证明原告房屋不在S330道路修路用地红线范围，被告超出批准范围征收原告的房屋；10.2018.5.7泌阳县国土资源局《关于王道省、王道省申请政府信息公开的答复书》及附国土资源部征地批复、泌阳县S330快速通道用地补偿图，证明目的同上；11.S330道路图现状，证明目的同上；12.驻马店市中级人民法院（2018）豫17行初235号行政裁定书及四张照片，拟证明案涉房屋不在征收红线内，协议签订没有事实及法律依据。泌阳县人民政府答辩称:1.本案属于民事争议，不应作为行政案件受理，根据法复（1996）12号《最高人民法院关于受理房屋拆迁补偿安置等案件问题的批复》第二条，“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理”。2.本案不存在法定撤销情形。本案不存在合同法规定的行使撤销权的情形，原告对土地不具有合法的权利，仅对房屋具有物权，故评估价格公允，科学合理，不存在重大误解的情形。原告称不知道是在红线外是不切合实际的，征收时就划有白线，原告称不知道，明显是违背事实的假话。3.该协议的撤销对社会影响较大，原告的房屋与红线桩内的楼是一个整体，如果不整体拆迁，对公路上的过往车辆及行人存在重大安全隐患，对住户存在潜在的威胁。另一方面，该处楼的拆迁牵涉到另外九家，已同意拆迁且已领取拆迁款，唯独是包括原告在内的五家不同意，只占总数的1/3，不能代表大多数群众的心愿，不能体现民主议定原则。4.原告不具有对该处土地的使用权，涉案房屋属违法建筑。现经调查，该处土地的使用权人不是原告，原告不具有使用权，相应的土地补偿款不能给付原告，该处土地的前身是春水粮油购销公司，在2010年8月3日才变更为泌阳县粮食集团有限公司，出让用途为商业用地，因现在的使用权人还是泌阳县粮食集团有限公司而不是原告，所以即使拆迁，该土地的补偿款也不能归原告所有。涉案房屋没有相关证件，是小产权楼，属于违章建筑。5.涉案房屋不存在商业用途的情形。原告仅根据地名办就认定商业用途是没有法律依据的。地名是仅对商业地名的认定，认定是否是商业用途，应以是否办有营业执照、税务登记证及纳税情况进行界定，不是以不知道为由而豁免。被告提供的证据有：1.2016年12月16日泌阳县人民政府拟征收土地告知书，拟证明征地前进行了告知；2.张贴拟征收告知书，拟证明已向被征收主体告知；3.泌阳县人民政府泌政文（2017）50号《关于印发泌阳县S330快速通道房屋拆迁补偿安置方案的通知》，拟证明召开了拆迁会议；4.授权委托书，拟证明春水镇人民政府是受委托实施征收补偿安置；5.春水镇人民政府召开的拆迁会议记录，拟证明泌阳县政府在春水镇政府召开拆迁工作会议；6.S330快速通道泌阳县段拆迁动员现场照片，拟证明召开了拆迁动员会；7.房屋征收分户评估单，拟证明价格公平；8.房屋拆迁安置补偿协议书，拟证明已经补偿安置。9.法律依据为：《土地管理法》及河南省土地管理法实施办法、《国有土地上房屋征收与补偿条例》及河南省实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》若干规定、驻马店市征地青苗及地上附着物补偿标准的通知。经庭审举证，被告对原告提供的证据1-11均无异议，对证据12中的照片有异议，照片能证明房屋不在征收红线内，但不能证明房屋不在征收范围内，应以征收协议书为依据。原告对被告提供的证据质证意见为：对证据1的真实性、合法性、关联性不认可，原告未见到过该告知书，根据驻马店市征地事务所作出的S330道路占用春水镇土地的用地补偿红线图显示原告使用的土地和房屋不在S330道路用地范围；对证据2的真实性、合法性、关联性不予认可，不符合证据形式要求，没有制作人、制作时间、制作方式，不能作为证据，原告也未见到过公告；对证据3的真实性、合法性、关联性不予认可，该文件未生效不具有法律效力，被告作出方案当时S330道路扩建项目尚未经过自然资源部批准征收土地，原告的房屋和所有的土地不在S330道路用地范围；对证据4真实性认可，合法性不予认可；对证据5的真实性、合法性、关联性不予认可，没有原件核对；对证据6质证意见同证据5；对证据7的真实性、合法性、关联性不予认可，评估机构确定的程序、结果违法，评估机构未作出评估分户单情况下被告就逼迫原告签订涉案协议书；对证据8真实性认可，合法性不认可；对证据9真实性、合法性认可，但关联性不认可，原告的土地和房屋不在征收范围内，这些依据只能针对征收范围内的土地和房屋适用，不能对原告的土地、房屋适用，与本案无关。本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据真实性予以认定，能够证明春水镇人民政府与原告签订补偿协议书是受被告的委托，原告的房屋不在S330道路扩建项目的征收范围内。对被告提供的证据真实性予以认定，能够证明S330道路扩建征收的事实，但不能证明原告的房屋在道路扩建征收范围之内。经审理查明：原告王道省于2014年从案外人处以65万元价格，购得位于泌阳县春水镇粮管所许泌路的一处房产。2017年6月15日，国土资源部作出国土资函〔2017〕412号《关于省道330（原省道333）驿城区至焦桐高速段改建工程建设用地的批复》，同意S330省道升级改造建设用地涉及的农用地转用及征收集体所有的农用地。2017年4月1日泌阳县人民政府作出泌政文〔2017〕50号《关于印发泌阳县S330快速通道房屋拆迁补偿安置方案的通知》，该安置方案第四条第（一）项第2款规定，“房屋补偿价值的认定：由法定程序依法选定的房屋评估机构进行评估确定。土地和房屋分别进行评估”。2017年12月30日，河南恒远房地产评估有限公司对王道省的房屋及附属物进行评估，估价时点为房屋征收决定公告之日—“2017年1月3日”，评估价格319732元。2017年6月17日，泌阳县人民政府作出泌政〔2017〕23号《关于对泌阳县S330快速通道升级改造工程规划范围内土地房屋实施征收的决定》。2018年2月26日，泌阳县人民政府向春水镇人民政府作出授权委托书，委托春水镇人民政府负责拆迁具体事宜。2017年12月13日，春水镇人民政府作为拆迁人与王道省签订了《房屋拆迁安置协议书》，各项补偿总额为327332元。为此，2018年1月17日，原告向驻马店市发展和改革委员会申请公开泌阳县S330省道扩建项目的立项文件的政府信息。2018年1月23日，驻马店市发展和改革委员会向原告进行了答复并附其委《关于省道S330（原省道333）驿城区至焦桐高速段改建工程可行性研究报告的批复》。2018年1月3日，原告向泌阳县国土资源局申请公开“关于S330省道扩建项目泌阳春水段建设项目的征地批复和征地红线图”事项的政府信息。2018年5月7日，泌阳县国土资源局向原告公开了《国土资源部关于省道330（原省道333）驿城区至焦桐高速段改建工程建设用地的批复》及泌阳县S330快速通道征地红线图。另查明，2010年8月3日，泌阳县人民政府作出泌政土[2010]41号《关于泌阳县粮食集团有限公司春水粮油购销公司变更土地用途的批复》，同意将春水粮油购销公司的2747平方米国有划拨土地协议出让给泌阳县粮食集团有限公司，出让用途为商业用地。2010年11月10日，泌阳县粮食集团有限公司春水粮油购销公司交纳了60万元的土地出让款。2018年8月6日，吉德珍、王道省、袁长全、汪成、徐宗华提起行政诉讼，请求撤销泌阳县人民政府的征收决定，本院于2019年1月24日作出（2018）豫17行初235号行政裁定，驳回原告的起诉。王道省等五人不服提出上诉。2019年7月23日，河南省高级人民法院作出（2019）豫行终1131号行政裁定，撤销原判，指定本院继续审理。本院认为，泌阳县春水镇人民政府受泌阳县人民政府的委托，与原告签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》，应视为泌阳县人民政府的行政行为，原告以泌阳县人民政府为被告提起行政诉讼，泌阳县人民政府系适格的被告。原告系《房屋拆迁安置补偿协议书》当事人，具有本案原告主体资格。原告得知春水镇人民政府是受泌阳县人民政府委托后，以泌阳县人民政府为被告提起行政诉讼，未超过六个月的起诉期限。本案中，虽然王道省的房屋不在征收决定红线图范围内，但征收红线从王道省的房屋所在建筑物中穿过，对于该建筑物的征收应当整体进行征收，而非分割征收其一部分，征收决定的效力涉及整个建筑物，亦应属于征收范围，故泌阳县人民政府对王道省的房屋实施征收，并未超越职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定，“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据”，本案原告王道省请求撤销行政协议，其请求是否成立，还应按照《中华人民共和国合同法》规定的撤销合同条件予以审查。《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第二项规定，在订立合同时显失公平的，当事人一方有权请求人民法院撤销合同。本院认为，案涉行政协议存在显失公平的情形，理由如下：首先，案涉房屋系国有土地上的房屋，根据《泌阳县S330快速通道房屋拆迁补偿安置方案》的规定，土地和房屋应分别进行评估，但泌阳县人民政府委托的评估机构所作的评估单中，仅显示对案涉房屋进行估价，对土地价值未另行评估；其次，原告提供的证据证明其购买案涉房屋花费65万元，而泌阳县人民政府根据评估结果补偿原告327332元，拆迁补偿安置费远低于原告的购房费用。综上，泌阳县人民政府在与王道省签订《房屋拆迁安置补偿协议书》时，未按照拆迁补偿安置方案的规定对案涉土地和房屋分别进行评估，客观上造成当事人之间经济利益严重失衡的结果，违反了公平合理原则，原告请求撤销该协议，有事实和法律依据，本院予以支持。关于泌阳县人民政府提出本案属于民事争议，不应作为行政案件受理的问题。本院认为，行政协议是指行政机关在行使行政职权、履行行政职责过程中与公民、法人或其他组织协商订立的协议。就争议类型而言，除《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项所列举的四种行政协议争议外，还包括协议订立时的缔约过失，协议成立与否，协议是否有效，撤销、终止行政协议，请求继续履行行政协议、采取相应的补救措施、承担赔偿责任和补偿责任以及行政机关监督、指挥、解释等行为产生的行政争议。故无论根据现行法律及司法解释，还是审判实践，因行政协议产生的争议均属于行政诉讼受案范围。泌阳县人民政府的主张系对《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的错误理解，本院不予支持。关于泌阳县人民政府提出案涉房屋系违章建筑不应补偿的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”。本案中，泌阳县人民政府作出征收决定前，未对案涉房屋进行调查，亦未认定案涉房屋系违法建筑，且泌阳县春水镇人民政府与王道省签订拆迁安置补偿协议时，已认可案涉房屋的合法性并委托评估机构作出评估，泌阳县人民政府在诉讼中主张案涉房屋系违法建筑，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第六十三条第一款、第七十条第六项，《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第二项，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定，判决如下：撤销被告泌阳县人民政府于2017年12月13日委托泌阳县春水镇人民政府与原告王道省签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》。案件诉讼费50元，由被告泌阳县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及上诉状副本七份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  李晓龙审判员  马国中审判员  程海龙二〇一九年八月二十六日书记员  孟静宜