湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘01行初316号原告长沙市红宏包装有限公司。住所地：长沙市雨花区洞井乡奎村铁铺桥组。法定代表人杨文，总经理。委托代理人刘建民，北京市才良律师事务所律师。被告长沙市人民政府。住所地：长沙市岳麓大道218号。法定代表人胡忠雄，市长。委托代理人张旭峰，长沙市自然资源和规划局工作人员。委托代理人姜守瑞，湖南中楚律师事务所律师。被告长沙市国土资源局（现更名为长沙市自然资源和规划局）。住所地：长沙市岳麓大道218号市政府第二办公楼九楼。法定代表人冯意刚，局长。委托代理人张旭峰，该局工作人员。委托代理人姜守瑞，湖南中楚律师事务所律师。第三人长沙市雨花区人民政府。住所地长沙市雨花区香樟路与万家丽路交汇处区政府大院内。法定代表人刘素月，区长。委托代理人陈泽，长沙市雨花区圭塘街道办事处工作人员。委托代理人张洋菁，湖南湘达律师事务所律师。第三人湖南成功新世纪投资有限公司。住所地：长沙市雨花区航空路96号。法定代表人黄伟刚，董事长。委托代理人王莉，该公司工作人员。委托代理人刘雅岚，该公司工作人员。第三人长沙市万科房地产开发有限公司。住所地：长沙市芙蓉区万家丽中路一段176号。法定代表人蔺晓瑞，董事长。委托代理人周立童，该公司工作人员。原告长沙市红宏包装有限公司（以下简称红宏包装公司）诉被告长沙市人民政府（以下简称市政府）、被告长沙市国土资源局（已更名为长沙市自然资源和规划局，以下仍简称市国土局）不依法履行征地补偿安置法定职责一案，于2017年6月5日向本院提起行政诉讼。2018年10月19日，本院作出（2017）湘01行初306号行政裁定书，以红宏包装公司不具有提起本案诉讼的原告主体资格为由裁定驳回了原告起诉。红宏包装公司不服，向湖南省高级人民法院提起上诉，湖南省高级人民法院于2019年4月26日作出（2019）湘行终374号行政裁定，撤销本院（2017）湘01行初306号行政裁定，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2019年8月1日对本案再次公开开庭进行了审理。原告红宏包装公司法定代表人杨文及委托代理人刘建民，被告市政府和被告市国土局的委托代理人张旭峰、姜守瑞，第三人长沙市雨花区人民政府（以下简称雨花区政府）委托代理人陈泽、张洋菁，第三人湖南成功新世纪投资有限公司（以下简称新世纪公司）委托代理人刘雅岚，第三人长沙市万科房地产开发有限公司（以下简称万科公司）委托代理人周立童，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告红宏包装公司诉称：2009年，因万科圭塘项目及新城新世界项目建设的需要，被告征收原告公司所使用的建设用地13.1633亩，但二被告在实施征收土地的过程中没有依法履行补偿安置的职责，在没有对原告补偿安置、未签订补偿安置协议的情况下，强行占用了原告所用的土地、毁坏了原告的厂房及机器设备。原告认为：1、原告公司分别与长沙市雨花区圭塘街道办事处、圭塘村民委员会签订了用地协议，协议内容不违反法律禁止性规定，系双方真实意思表示，协议合法有效，应当受到法律保护，圭塘街道办和圭塘村委会应当诚信、全面履行自己的义务；2、原告公司已全面履行了义务，支付了全部的土地款及费用，圭塘街道办和圭塘村委会已依约支付了土地及相关权利证书，且原告实际使用土地数年，是该两地块的实际使用人。原告已在土地上开发建设和经营，购买设备、修建厂房，实际投入资金数千万元；3、无论是开发商万科公司拆除房屋、厂房的行为，还是国土部门的强拆行为，均构成严重违法，侵害了原告的合法权益，二被告均应当对原告予以补偿安置、赔偿损失；4、因二被告不依法征收土地，造成原告公司无法正常生产经营，客户大量退单，这部分损失二被告也应当予以赔偿。请求：一、确认被告不依法履行对原告予以补偿安置的行为违法；二、责令被告限期履行法定职责，在长沙市雨花区范围内给原告安置同等地类的建设用地13.1633亩，或按700万元每亩补偿原告；补偿原告厂房及机器设备损失1000万元；三、赔偿原告生产经营损失800万元，其他损失100万元。原告为支持其起诉，向本院提交了如下证据：证据1.原告营业执照、信用等级证书、实用新型专利证书；证据2.企业用地协议、市政府集体建设使用土地审批单、雨花区政府集体建设使用土地报批单、集体建设用地呈报表；证据3.协议书、关于办理建房手续的报告及雨集建（1998）字第0184号集体土地建设用地使用证；证据4.关于红宏包装厂用地情况的答复；证据5.会议纪要；证据6.汇报材料；证据7.关于申请退回不合格瓶塞的报告、合同解除协议、酒鬼酒公司通知；证据8.租地协议；证据9.厂房照片；证据10.证明两份；证据11.2015年元月2日证明。本次庭审前原告又补充提交了一组证据：即证据12.会议记录及相关材料。被告市政府和市国土局辩称：本案被答辩人诉争的13.1633亩集体建设用地系由两块构成，一块为2.1633亩，颁发了集体土地建设用地使用证，登记的土地使用人为圭塘村村民委员会；另一块为11亩，由答辩人作出的集体建设使用土地审批单批准由长沙市圭塘建筑工程公司使用，未办理土地登记手续。被答辩人分别于1998年、2001年与圭塘村村民委员会及圭塘街道办事处签订了用地协议书实际使用诉争土地。上述诉争土地分两次被依法批准征收，答辩人和市国土局依法发布了征地公告，本案诉争的二块集体建设用地的补偿已支付到长沙市雨花区圭塘街道办事处。答辩人认为，依据土地管理法第四十六条第二款的规定，答辩人依法征收集体土地，应当向被征收土地的所有权人和土地使用人给予补偿安置。被答辩人不是本案诉争被征收土地的所有权人和土地使用权人，其与本案诉争土地的征收补偿安置行为没有法律上的权利义务关系，被答辩人不是本案适格的原告，被答辩人诉请答辩人对其进行补偿安置没有法律依据。被答辩人应当按照其与圭塘村村民委员会及圭塘街道办事处签订的用地合同的约定通过民事途径主张权利。请求人民法院依法驳回被答辩人的起诉。被告市政府和市国土资源局在举证期限内向本院提交了以下证据和法律依据：一、事实部分：1、国土资函[2002]166号《关于长沙市2002年度第一批次城市建设农用地转用和土地征用的批复》；2、（2003）政国土字第160号《湖南省人民政府农用地转用、土地征用审批单》；3、[2005]第041号《长沙市人民政府征用土地方案公告》、[2006]第155号《征地补偿安置方案征求意见公告》、[2007]第123号《征地补偿安置方案实施公告》；4、集体建设使用土地审批单（98政土字第013号）；5、国土资函[2003]257号《关于长沙市2003年度第二批次城市建设农用地转用和土地征用的批复》；6、（2003）政国土字第649号《湖南省人民政府农用地转用、土地征用审批单》；7、[2006]第107号《长沙市人民政府征用土地方案公告》、[2008]第180号《征地补偿安置方案征求意见公告》、[2008]第180号《征地补偿安置方案实施公告》；8、集体土地建设用地使用证（雨集建1998字第0184号）；9、长沙市雨花区圭塘街道办事处证明一份。二、法律依据：《土地管理法》第四十六条、第四十七条；《长沙市征地补偿安置条例》第十二条。第三人雨花区政府述称：一、涉案土地的行政征收主管部门已经依法履行征收补偿职责，土地征收程序合法。且涉案土地的补偿已经实际支付，原告要求对其另行补偿安置缺乏事实和法律依据。二、原告并非涉案被征用土地的所有权人或使用权人，无权直接要求征收主管部门对其进行补偿安置。第三人雨花区政府没有提交证据。第三人新世纪公司述称：涉案土地不存在非法征收的情形，新世纪公司已经取得了土地使用权证，也缴纳了相关费用，使用该土地符合法律规定。第三人新世纪公司向本院提交了如下证据：国有土地使用权证及项目相关审批手续、项目缴费明细清单。第三人万科公司述称：原告诉称万科公司拆除原告建筑的行为造成其损失没有任何证据支撑，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。第三人万科公司没有提交证据。经庭审质证，本院认为，被告市政府和市国土局提交的证据以及原告提交的证据1-4、证据9-11客观真实，能够证明相关案件事实，可予采信为本案的定案依据。原告提交的证据5-8、证据12以及第三人新世纪公司提交的证据与本案被诉行政行为没有关联性，不予采信。经审理查明：原告红宏包装公司本案中诉争13.1633亩土地由二块组成，一块土地面积为2.1633亩，另一块土地面积11亩。1998年6月2日，圭塘村民委员会（甲方）与原告红宏包装公司（乙方）签订《协议书》，红宏包装公司在圭塘村铁铺桥组征用企业生产用地2.1633亩，双方约定每亩价格8万元，土地费总计173064元，乙方将土地费全额交清后，甲方将红线图及用地许可证交给乙方，并明确如遇国家征用，土地及其他补偿费归乙方所有，所有建、构筑物属乙方的归乙方所有。1998年7月10日，雨花区政府为该宗地核发了雨集建（1998）字第0184号《集体土地建设用地使用证》，土地使用者为圭塘村村民委员会。经国土资源部国土资函[2003]257号《批复》和湖南省人民政府（2003）政国土字第649号《农用地转用、土地征用审批单》批准，被告市政府于2006年11月30日发布[2006]第107号《征用土地方案公告》，征用自然村、友谊村、圭塘村集体土地44.7439公顷用于怡情水乡项目建设，原告红宏包装公司使用的2.1633亩集体建设用地属于此次征收范围。2001年2月15日，长沙市雨花区圭塘街道办事处（甲方）与原告红宏包装公司（乙方）签订《企业用地协议》，经圭塘街道办事处、圭塘村协商同意将圭塘建筑公司在圭塘村先锋组、泉水塘组所征公司基地11亩用地，用于乙方企业发展，双方对用地面积、土地补偿安置费用、付款办法和其他事项进行了详细约定。该11亩土地原用地单位为长沙市雨花区圭塘街道办事处圭塘村民委员会，1998年12月31日经市政府（98）政土字第013号《集体建设使用土地审批单》批准由长沙市圭塘建筑公司使用，但未办理土地登记事项。经国土资源部国土资函[2002]166号《批复》和湖南省人民政府（2003）政国土字第160号《农用地转用、土地征用审批单》批准，被告市政府于2005年7月10日发布[2005]第041号《征用土地方案公告》，征用圭塘村集体土地451.77亩用于云阳产业园建设，原告红宏包装公司使用的11亩集体建设用地属于此次征收范围。在征地实施过程中，原告红宏包装公司多次向有关部门反映，请求解决补偿安置事宜未果，遂向本院提起行政诉讼。另查明，在被告市政府发布的[2006]第107号《征用土地方案公告》涉及怡情水乡项目建设用地范围内，有原告红宏包装公司法定代表人杨文的兄弟杨武户的房屋，该栋房屋于1993年8月办理批准建房手续后修建，批准用地人数为4人即杨武、王英姿（杨武之前妻）、杨斌（杨武之长子）和一本独生子女证。杨武于2008年9月因病去世，其第一顺序继承人杨礼仁（杨武之父）、李淑云（杨武之母）、谢连英（杨武之妻）、杨斌（杨武之长子）、杨帅（杨武之次子）。在实施征地过程中，被告市国土局将建房手续中的其他用地人和杨武的第一顺序继承人作为行政相对人，协商拆迁腾地事宜，但未达成一致意见。2014年8月21日，市国土局对该户作出长国土资腾[2014]6号限期腾地决定；因杨礼仁等未自动履行，市国土局于2014年12月31日向长沙市雨花区人民法院申请强制执行，长沙市雨花区人民法院于2015年1月20日作出（2015）雨行执字第00004-1号行政裁定，准予强制执行市国土局作出的长国土资腾[2014]6号限期腾地决定。此后，该户房屋被拆除。本院认为：一、根据《中华人民共和国物权法》第四十二条、《中华人民共和国土地管理法》第二条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物及青苗的补偿费，其中土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。《长沙市征地补偿安置条例》（自2000年1月1日起施行）第三条规定：本条例所称征地补偿安置，是指国家为了公共利益的需要，依法征用集体所有的土地，对被征地的农村集体经济组织和农民（包括其他合法使用集体土地的单位和个人）进行补偿安置的行为。本案中红宏包装公司通过与圭塘村民委员会及圭塘街道办事处签订协议征用涉案被征土地并在被征土地上建有厂房和其他房屋设施，红宏包装公司是涉案被征土地的实际使用人和地上建（构）筑物的所有权人，与被告对涉案土地的征收补偿安置行为有利害关系，红宏包装公司认为两被告没有依法履行征地安置补偿法定职责，有权依法向人民法院提起诉讼，具有原告主体资格。二、《长沙市征地补偿安置条例》（自2000年1月1日起施行）第四条规定：市人民政府土地行政主管部门负责市辖区范围内征地补偿安置工作，县（市）人民政府土地行政主管部门负责本县（市）范围内征地补偿安置工作。涉案土地依法被批准征收，对被征地的农村集体经济组织和农民（包括其他合法使用集体土地的单位和个人）进行补偿安置是被告市国土局的法定职责，市国土局是本案的适格被告，市政府则不是本案的适格被告。三、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府组织协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。根据《征用土地公告办法》第十五条的规定，因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。本案中原告红宏包装公司实际使用了涉案土地，且涉案土地上的建（构）筑物属于原告红宏包装公司所有，但根据本案庭审中各方当事人所陈述的情况，涉案土地上的建（构）筑物既有经土地行政部门作出限期腾地决定后依法申请人民法院非诉执行拆除，也有部分是被认定为违法建设拆除，还有部分被施工单位在施工过程中拆除，因市国土局在征地过程中并未将红宏包装公司纳入到补偿程序中，红宏包装公司在涉案土地上的建（构）筑物的具体情况也没有经过被告市国土局的调查认定，且原、被告双方在本案诉讼过程中并未针对这一问题进行举证和充分发表各自观点和意见。在此情况下，人民法院不宜对原告的补偿安置问题直接作出认定和裁判，否则有司法权僭越行政权之嫌。本案应当由被告市国土局先行依法调查、认定并对原告作出补偿安置方案，如果原告对市国土局作出的补偿安置方案不服再依法申请协调、裁决，也可以申请行政复议或者提起诉讼。综上所述，被告市国土局依法负有对原告红宏包装公司予以补偿安置的法定职责，原告红宏包装公司提起本案诉讼的理由成立，本院予以支持。但市政府并非本案的适格被告，应当裁定驳回红宏包装公司对市政府的起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项之规定，判决如下：一、责令被告长沙市自然资源和规划局在本判决生效后60日内对原告长沙市红宏包装有限公司依法予以补偿安置。二、驳回原告长沙市红宏包装有限公司对被告长沙市人民政府的起诉。三、驳回原告长沙市红宏包装有限公司的其他诉讼请求。本案一审受理费50元，由被告长沙市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  贺元芳审判员  彭 杨审判员  刘 青二〇一九年八月二十七日书记员  刘朋飞附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。