湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘01行初265号原告周德才，男，汉族，1967年11月4日出生，住湖南省常德市武陵区。委托代理人魏旭兰、何琴，湖南高泽律师事务所律师。被告（原行政机关）常德市人民政府，住所地：湖南省常德市朗州北路1662号。法定代表人曹立军，市长。委托代理人刘卓慧、胡彬，常德市自然资源和规划局工作人员。被告（复议机关）湖南省人民政府，住所地：湖南省长沙市天心区湘府西路8号。法定代表人许达哲，省长。委托代理人陈茜，湖南省司法厅工作人员。委托代理人商菁菁，常德市自然资源和规划局工作人员。原告周德才因与被告常德市人民政府（以下简称常德市政府）、湖南省人民政府（以下简称省政府）土地行政处理及行政复议一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告周德才的委托代理人魏旭兰、何琴，被告常德市政府的委托代理人胡彬、刘卓慧，省政府的委托代理人陈茜、商菁菁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告周德才诉称：2018年11月14日，原告从常德市政府作出的行政处理决定书得知，常德市政府以原告所有的位于常德市武陵区河洑镇犀牛口社区的住宅用地为农转非集体土地性质，在该宗土地未经依法征收为国有土地之前，常德市政府为原告办理常武国用（2011）字第027号国有土地使用证不合法，决定撤销原告持有的常武国用（2011）字第027号国有土地使用权登记，并注销土地使用证。随后，原告向省政府申请复议，省政府于2019年4月15日作出湘府复决字〔2018〕30号行政复议决定，维持了原行政处理决定。原告认为：一、常德市政府作出行政处理决定时，并无确实充分证据证明所涉土地属于农转非的集体土地。二、所涉土地的权属证书不属于政府机关应纠错的范围。三、常德市政府是为了降低用地成本，违法将本是国有土地性质的诉争土地以集体土地性质进行征收。四、原告的国有土地使用证是依法经过行政机关批准的，如常德市政府不能举证证明原告非法取得，则无权撤销。据此，提出如下诉讼请求：一、撤销常德市政府于2018年10月31日作出的行政处理决定书；二、撤销省政府于2018年4月15日作出的湘府复决字〔2018〕30号行政复议决定。被告常德市政府辩称：常德市政府于2018年10月31日作出的行政处理决定认定事实清楚、程序合法，适用依据正确。1989年5月22日，省政府批复同意常德市鼎城区河洑镇河洑村3组居民农转非，后更名为潭子口居委会。2002年潭子口居委会、犀牛口居委会、渡口居委会合并为犀牛口居委会。2009年周德才使用犀牛口社区（原潭子口社区）所有的集体土地修建住宅房屋。2011年，常德市政府根据周德才的申请，将其使用的89.14平方米的土地登记办理了常武国用（2011）字第027号国有土地使用证。此前，周德才只经历了“农转非”“村改居”等户籍性质的变化，其犀牛口社区房屋所占土地直到2017年2月23日才被省政府以（2017）政国土字第232号审批单批准征收。根据有关规定，农村集体土地变为国有土地，应当依法经过国家征收，户籍性质的变化，不能导致土地性质的变化。为纠正给周德才的错误发证行为，常德市政府依法进行了程序启动、调查、收集证据、处理前告知、听证、决定等程序，并举行了听证会，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。被告省政府答辩称：一、省政府作出行政复议决定程序合法。2019年1月15日，省政府收到原告的申请。2019年1月16日，省政府向常德市政府发送复议通知材料。常德市政府于2019年1月22日提交答复和有关材料。2019年3月13日，省政府作出延期审理通知。2019年4月15日，省政府作出行政复议决定。二、省政府作出的行政复议决定内容合法。经审查，常德市政府所作行政处理决定合法，省政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第一项的规定，作出行政复议决定，符合法律规定，内容合法。请求驳回原告的诉讼请求。被告常德市政府向本院提交了如下证据：1.湖南省人民政府办公厅《关于桃沅等6县、区、市无地少地农民征地转户问题的批复》。2.湖南省民政厅《关于调整常德市鼎城、武陵两区行政区域的批复》（湘民行法发〔1995〕67号）。3.河洑镇犀牛口居民委员会《关于河洑镇原河洑村三组村改居的情况说明》。4.老河洑镇棚改建设项目征地资料。5.调查笔录、身份证明。6.常住人口信息（周德才、胡中文、周思辰）、身份证信息（杨端炯、陈泽群、朱芳元）。7.《私人住宅建设用地规划审批单》《常德市武陵区城乡居民住宅用地审批单》《建设用地规划许可证》《建设用地批准书》《私宅地形图》。8.《申请办理国有土地使用证的报告》。9.《土地登记申请书》《地籍调查表》《宗地图》《土地登记审批表》《土地登记卡》《土地归户卡》。10.常德市不动产登记中心《关于刘建国等2户的土地登记信息的情况说明》。11.常德市武陵区河洑老镇征地拆迁指挥部办公室《申请注销国有土地使用证的报告》。12.常德市国土资源局武陵分局《关于申请撤销周德才所持有常武用（2011）字第027号国有土地使用权登记的报告》。13.行政程序启动审批表。14.行政处理告知书及送达回证、身份证明。15.个人授权委托书。16.听证申请书、听证通知书及送达回证、听证笔录、听证处理建议。17.行政处理决定书及送达回证、身份证明。以上证据中，证据1-5证明周德才犀牛口社区房屋所占土地一直到2017年未经过国家征收，仍属于集体土地性质。证据6-10证明常德市政府给周德才错发国有土地使用权的事实。证据11-17证明对周德才启动行政纠错程序合法。对常德市政府的证据，原告质证称：对证据1的真实性不认可。从内容看，从1989年开始，涉案的河洑村已经变更为城镇户口。申请人周德才在此次调整范围内，由农村转为城镇。对证据2，认为恰好证实了案涉土地已属于国有土地。对证据3的三性均有异议，认为河洑镇犀牛口社区并非法定出具该类文件的单位，如果要证明历次征地情况，应当补充历次征地的详细资料。对证据4，认为没有原件，对真实性不认可，不能证明本次征地的合法性。同时，征地公告、征地补偿安置方案等都没有原件。对证据的合法性和关联性有异议，常德市政府应当对棚户区改造的规划信息进行公示。对于历次征地情况统计表，对于三性有异议，认为应当补充七次征地的详细资料和相应的图纸对证据。对证据5的三性均有异议，从内容看，被询问人关振成自称是从2012年开始担任犀牛口社区组长，要证明的是从1989年到2017年之间的征地情况，原告方认为无法证明。对于证据6-10的真实性无异议，恰好证实了原告取得国有土地权属证书程序合法，不属于纠错范围。对证据11-17的三性均有异议，从内容上看，因为河洑镇征地办公室打了报告，常德市国土资源局武陵分局才启动了撤证程序，由拆迁指挥部出报告，相关部门进行撤证，原告方认为该程序的启动违法，既使周德才的权利受到损害，也使政府的信赖利益受到损害。被告省政府向本院提交了如下证据：1.行政复议申请书。2.行政复议答复通知书及邮寄单。3.行政复议答复书。4.延期审理通知书及邮寄单。5.行政复议决定书及送达回证。以上证据，证明省政府复议程序合法。对省政府的证据，原告质证称：对证据1、2、3的三性无异议。对证据4的真实性无异议。对证据5复议决定书的合法性有异议，认为复议决定书是建立在常德市政府答复的基础上的，省政府对本案没有进行调查就作出了决定。原告周德才向本院提交了如下证据：1.国有土地使用权证，证明原告合法持有土地使用权证书。2.常德市政府处理决定书，证明常德市政府作出撤销原告合法持有土地使用权证书的行政行为。3.省政府行政复议决定书，证明省政府作出维持行政行为复议决定。4.邮政回执单和邮件妥投信息，证明原告收到省政府行政复议决定书的时间。5.湘政法函（2006）27号审查的复函，证明2006年11月13日政府部门就发出了纠正文件，但2011年原告仍然办理了国有土地使用证，足以证明原告所使用的土地并不属于纠正的范围。对原告的证据，常德市政府质证称：对证据1的真实性无异议，对于证明目的有异议。对证据2的三性无异议，对于证明目的有异议。对证据3的三性无异议。对证据4的三性无异议，对证据5的真实性不发表意见，合法性无异议，对证明目的有异议。省政府的质证意见与常德市政府一致。本院对上述证据认证如下：原告的证据5与本案无关，不予采信。原告的其他证据与被告常德市政府、省政府的证据均与本案有关，真实，合法，可以作为本案证据使用，但能否达到证明目的，应综合全案事实予以判断，本院将结合事实认定及说理过程予以说明。经审理查明，案涉土地座落在常德市武陵区河洑镇犀牛口社区，系周德才住宅用地。2009年11月8日，常德市国土资源局就案涉土地为周德才办理了划拨国有建设用地使用权初始登记，并向其颁发了国有土地使用证，证号为常武国用（2011）第027号（以下简称027号国土证），土地使用权人为周德才，地类（用途）为城镇住宅用地，使用权类型为划拨，使用权面积为89.14平方米。申请土地登记时，周德才提交了土地登记申请书、办理国有土地使用证的报告、地籍调查表以及建设用地批准书、建设用地规划许可证、居民用地审批表等材料。2017年2月23日，省政府作出〔2017〕政国土字第232号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》（以下简称232号审批单），批准建设项目为常德市武陵区老河洑镇棚改建设项目，被用地单位为常德市武陵区河洑镇犀牛口社区，批准面积为12.8463公顷，其中耕地1.5567公顷，建设用地为11.2896公顷。案涉土地位于审批范围内。2017年3月，常德市政府作出征地土地公告。2017年5月，常德市国土局作出征地补偿安置方案公告。周德才要求按国有土地上房屋补偿标准给予补偿，一直未签订征收补偿协议。2018年5月8日，常德市武陵区河洑老镇征地拆迁指挥部办公室向常德市国土资源局武陵分局出具报告，请求注销案涉土地的国有土地使用证。2018年5月23日，常德市国土资源局武陵分局向常德市国土资源局出具报告，申请撤销周德才所持案涉土地的国有土地使用证。2018年6月15日，原常德市国土资源局认为为周德才办理的土地使用权登记错误，决定启动撤销为周德才所发国土使用证程序。2018年6月28日，常德市政府向周德才作出行政处理告知书，认为案涉土地登记系错误登记行为，拟决定撤销其相关国有土地使用权登记，注销其土地使用证，并告知了陈述、申辩权以及听证权等。该告知书于2018年8月1日向周德才送达。2018年8月6日，周德才申请听证。2018年9月21日，常德市国土资源局组织了听证，周德才的委托代理人腾跃进参加了听证会。2018年10月31日，常德市政府对周德才作出《常德市人民政府行政处理决定书》，认为案涉土地为农转非集体土地性质，为其办理常武国用（2011）字第027号国有土地使用证不符合有关法律规定，决定撤销周德才所持的常武国用（2011）字第027号国有土地使用权登记，并注销其土地使用证。该决定于2018年11月14日送达周德才。周德才不服，于2019年1月11日向省政府申请行政复议。2019年1月15日，省政府受理周德才的行政复议申请。2019年1月16日，省政府向常德市政府发送行政复议答复通知书等材料。2019年1月22日，常德市政府向省政府提交行政复议答复，并提交了相关证据。2019年3月13日，省政府决定延期审理30日，并向周德才邮寄了延期通知。2019年4月15日，省政府作出湘府复决字〔2019〕30号行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持常德市政府作出的行政处理决定书。周德才仍不服，提起本案诉讼。另查明，案涉土地所在地原属常德市鼎城区河洑镇河洑村3组。1989年5月22日，省政府作出湘政办函〔1989〕29号《关于桃沅等6县、区、市无地少地农民征地转户问题的批复》，批准鼎城区河洑镇河洑村3组116户336人由农业人口转为非农业人口。此后，河洑村3组变更为潭子口居委会。2002年，潭子口居委会、犀牛口居委会、渡口居委会合并为犀牛口居委会。本院认为，《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款规定：“行政机关行政程序违法的，行政机关应当依职权或者依申请自行纠正。”第一百六十二条第一款规定：“具有下列情形之一的，行政执法行为应当撤销：（一）主要证据不足的；（二）适用依据错误的；（三）违反法定程序的，但是可以补正的除外；（四）超越法定职权的；（五）滥用职权的；（六）法律、法规、规章规定的其他应当撤销的情形。”本案中，对于案涉土地属集体土地还是国有土地的问题，232号审批单与027号国土证的认定不一致。按照232号审批单，案涉土地属集体土地；按照027号国土证，则属国有土地。综合考虑这两个行为的作出主体、作出时间以及此前并未予征收的事实，常德市政府认定案涉土地属集体土地，并无不当，其据此认定将案涉土地登记为国有土地属主要证据不足，并启动行政纠错程序，经调查、听证后作出被诉行政处理决定，具有事实根据，符合上述规定，程序合法。省政府收到行政复议申请后，经依法履行受理、通知、延期、审查等程序后，作出维持原行政处理决定的复议决定，具有事实根据，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，程序合法。原告主张被诉行政处理决定和复议决定违法并据此请求撤销，理由不成立，不予支持。关于原告主张根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第五项的规定，案涉土地属国有土地的问题。对此，《国务院法制办公室、国土资源部关于对第二条第（五）项的解释意见》规定：“一、该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有……”。原告的该项理由与上述规定不符，不予采信。关于原告主张常德市政府在作出被诉处理决定时并无证据证明案涉土地属集体土地的问题，系以自身证据而否认对方证据的效力，不予采信。关于原告主张其取得027号国土证不是非法取得故不得撤销的问题，因行政行为违法应予撤销的，不论是否属行政相对人的原因，依法均可撤销，故该项理由不成立。关于原告主张常德市政府系为了降低成本而违法撤证的问题，经审查，原登记发证行为确系违法，依法当撤，该项理由不成立。综上，原告的各项诉讼理由不成立，其诉讼请求，无事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告周德才的诉讼请求。本案受理费50元，由原告周德才负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  周 永人民陪审员  龙新群人民陪审员  朱楷人二〇一九年八月五日书 记 员  杨月婵附:本判决适用的相关法律依据1.中华人民共和国行政诉讼法第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。2.中华人民共和国行政复议法第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1．主要事实不清、证据不足的；2．适用依据错误的；3．违反法定程序的；4．超越或者滥用职权的；5．具体行政行为明显不当的。（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。