山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁02行终398号 上诉人（原审原告）青岛荣达针织有限公司。 法定代表人张荣盛。系该公司董事长。 被上诉人（原审被告）青岛市自然资源和规划局，住所地青岛市市南区香港西路55号。 法定代表人姜德志，局长。 出庭负责人庞兵锋，该局总经济师。 委托代理人田一，该局工作人员。 委托代理人刘曰刚，山东百佳信律师事务所律师。 原审第三人青岛和达置业有限公司。 法定代表人曹业亮，董事长。 委托代理人郑清明，北京市易理律师事务所律师。 上诉人青岛荣达针织有限公司诉被上诉人青岛市自然资源和规划局、原审第三人青岛和达置业有限公司确认拍卖行为无效一案，不服山东省青岛市市北区人民法院（2019）鲁0203行初9号行政裁定，在法定限期内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年7月16日在第二十七审判庭公开开庭审理了本案。上诉人青岛荣达针织有限公司的法定代表人张荣盛,被上诉人青岛市自然资源和规划局的出庭负责人庞兵锋及委托代理人田一、刘曰刚，原审第三人青岛和达置业有限公司的委托代理人郑清明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明,原告原为青岛市市北区金华支路8号土地使用权人，2015年12月30日，原告与青岛市土地储备整理中心签订青土储收字[2015]26号《青岛市收回国有建设用地使用权协议书》，根据该协议第四条约定“甲方（土地储备中心）收回乙方（原告）位于市北区金华支路8号的国有建设用地使用权，房地产权证号：青房地权市字第××号。……土地补偿费用按土地出让收入扣除有关税费后的80%核算（含乙方应承担的土地储备成本）。”该协议第五条第（四）项约定，“本协议项下宗地的国有建设用地使用权出让并且全部收缴土地出让总价款后，甲方核算土地补偿费用总额，甲乙双方签订补充协议，确定款项的支付数额、时间和方式。”2016年8月11日，原告与土地储备中心订立青土储收字[2015]26号补充协议二，根据该协议第二条和第三条约定土地储备中心向原告预付部分土地补偿款。2016年12月8日，被告青岛市自然资源和规划局（原青岛市国土资源和房屋管理局）发布青土资房告字[2016]09号国有建设用地使用权网上拍卖出让公告，定于2016年12月28日拍卖金华路8号地块。拍卖当日10:07:57，该地块拍卖成交，由第三人和达置业公司竞得。2017年1月17日，被告在青岛公共资源交易网上发布青土资房（成）告字[2017]01号《关于国有建设用地使用权网上拍卖成交情况的公告》，确定第三人竞得金华路8号地块。2017年2月20日，被告针对原告法定代表人张荣盛反映的该地块拍卖过程中存在网络故障影响最终成交价格的问题进行了答复，告知原告网上拍卖成交结果合法有效，网络问题不影响成交结果。2017年3月20日，原告与土地储备中心订立青土储收字[2015]26号补充协议（最终清算），根据该协议第二条约定，土地储备中心向原告支付了剩余土地补偿款。现原告认为被告在拍卖金华路8号地块过程中的行为影响其合法权益，向法院提起诉讼。 原审法院经审理认为，原告提起行政诉讼首先应属于人民法院行政诉讼的受案范围，符合法定的行政诉讼起诉条件。根据最高人民法院《关于适用的解释》第一条第二款第十项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被诉的行政行为需对原告的权利产生实际影响，这种实际影响应当是切实存在的行政诉讼法律意义上的实际影响，而不是主观拟制或者臆测出来的影响。被诉行政行为是否对原告的权利产生了实际影响需要从行为的过程以及结果进行全面考察。本案中，根据原告与土地储备中心签订的协议约定，原告最终能够获得的土地补偿款数额是以金华路8号地块土地使用权出让收入为直接基础的，该土地使用权出让收入数额是被告通过网上交易平台拍卖的方式，由符合规定条件的出价最高的竞买人依照拍卖规则报出的。原告认为在被告对该地块拍卖过程中存在网络问题，进而影响到了拍卖的最终成交价格，并进而影响到了原告依照协议应当获得的土地补偿款数额。但原告所主张的获得更多土地补偿款的权利是直接依附于有其他竞买人提出更高报价的前提条件下的，只有在其他竞买人针对拍卖成交结果提出异议时，才有可能认为其他竞买人有提出比成交价更高报价的意思表示，也才能认为原告可能获得更多土地补偿款的利益被拍卖网络存在问题所影响。如果网络出现问题致使其他竞买人无法出价，那么直接影响的是参与该地块竞买的其他竞买人的权利。金华路8号地块使用权的拍卖有6个竞买人，最终该地块使用权由其中一个竞买人即第三人竞得。拍卖结束当时，网上拍卖系统就对成交结果进行了显示，被告也于几天后通过公告的方式对成交结果进行了公示。如果其他5个竞买人认为自己参与竞拍的权利因网络平台出现问题而被影响，导致无法提出更高报价的话，那么首先应当由权利受到影响的其他竞买人对拍卖成交结果提出异议。然而，根据各方当事人提交的证据以及原告的陈述，原告没有任何证据证明在金华路8号地块拍卖成交结果公示后有其他竞买人对拍卖成交结果提出了异议，也没有证据证明其他竞买人会提出更高的报价或有提出更高报价的意思表示，原告更不能代替其他竞买人对成交结果提出异议。原告认为如果网络不存在问题就会有更高的报价，并进而认为该地块与其他地块相比少拍卖5000万以致自己少获得补偿款3000万，没有事实依据。综上，金华路8号地块土地使用权拍卖中存在网络问题对原告的权利义务不产生实际影响，原告提起本案诉讼不属于法定的行政诉讼受案范围，不符合起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条和最高人民法院《关于适用的解释》第一条第二款、第六十九条第一款第一项的规定，裁定回原告青岛荣达针织有限公司的起诉。案件受理费50元，不予收取。 上诉人不服原审裁定，向本院提起上诉，其主要上诉理由为：一、原审裁定认为本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围是错误的。1.本案中，上诉人为涉案拍卖地块的原使用权人，根据上诉人与青岛市土地储备整理中心签署的《补偿协议》，土地补偿费用按照土地拍卖价扣除有关税费后的80%分配比率核算。被上诉人确认违法的网络拍卖可以生效，该超低拍卖价格直接影响了上诉人的补偿费。网络拍卖行为不但对上诉人涉及80%比率产生实际的法律后果和实际造成了不利影响，同时对于国资委（土地储备中心）的20%比率也会产生实际的法律后果和实际造成影响，有造成国有资产严重流失的嫌疑。被上诉人的违法拍卖行为，以“内部小范围会议”决定否定青岛市政府的《拍卖规则》，掩盖拍卖交易过程中违法情节，不公平不公正，使得上诉人丧失了本案所涉土地使用权的合法收益，在法律上直接侵害了上诉人的公平交易等权利。2.原审裁定书中使用错误的措辞，而且无视上诉人提供的证据，导致本案事实认定错误。原审裁定书主观认为，违法拍卖行为对上诉人的不利影响是上诉人“臆造”出来的，但原审法院仅是经调查、阅卷、证据交换和询问当事人后作出裁定，没有按照最高法院规定的《证据规则》进行法庭质证、法庭辩论等开庭审理的必经程序。事实上，上诉人提供的证据11（上诉人参与储备中心相关负责人会议的录音），清楚地显示“储备中心法规处常处长确认当时有竞买人反映涉案地块在竞买时报不上价。而且不是一家来反映，一家来反映可能是他自身的问题”，故上诉人有证据证明其他竞买人提出过异议，原审裁定认定上诉人没有证据证明其他竞买人没有提出过异议是错误的。 二、原审法院在证据交换阶段未查明被上诉人在法律适用上的错误。1.根据被上诉人提交的《土地拍卖问题会议确定事项》，已经直接证明了本案所诉的具体行政行为程序违法，法律适用错误。但是，原审法院没有尽职调查。被上诉人向法庭提供的第三组证据中的《土地拍卖问题会议确定事项》，声称2017年1月13日上午9点，针对金华支路8号地块网上拍卖有关问题，被上诉人的副局长召开小范围的内部会议研究后，确认该地块的违法拍卖可以成交。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”上诉人认为被上诉人应当出示《青岛市自然资源和规划局议事规则》，以证明被上诉人的副局长通过召开上述会议确认金华支路8号地块成交的行政行为在程序上合法性的依据。被上诉人还应当出示其有权通过其少数部门参加会议纪要的方式决定金华支路8号地块违法拍卖后、被上诉人的副局长有权力确认该违法拍卖可以成交而无须再次通过网上公开竞价的拍卖形式确定成交的规范性文件的依据。2.按照《青岛市国有建设用地使用权网上拍卖出让文件》和《青岛市国有建设用地使用权网上交易规则（试行）》的规定，本案所涉金华支路8号地块拍卖程序违法后，没有任何人有权力召开少数部门的会议，以确认该违法拍卖可以成交而无须再次通过网上公开竞价的拍卖形式确定成交。上述情况表明，被上诉人明知因为涉及到了上诉人直接利益80%的比率以及国资委（土地储备中心）的20%比率，其必然产生实际的法律后果和实际造成的不利影响，所以，被上诉人才拖延公示“拍卖结果”，并且滥用行政权力，以副局长主持少数部门参加会议的方式来决定，违反上述规定，充分表明了在金华路8号地块土地使用权拍卖中存在网络问题，对上诉人的权利义务产生了实际影响。 三、本案所涉及的客观事实。上诉人为涉案地块原使用权人。2016年12月8日，被上诉人在青岛日报发布了涉案地块将于2016年12月28日进行网上拍卖、拍卖起始价为6215元/平方米的拍卖出让公告（青土资房告字[2016]09号）。2016年12月28日拍卖过程中，共有6家竞买人参与竞价，竞价到24轮至25轮过程中（约10点02分左右）拍卖系统界面出现无法刷新竞价信息的情况，重新进入后显示该土地在第25轮竞价由77号竞买人（第三人）出价7705元/平方米竞得。经上诉人了解，有多家竞买人向被上诉人反映拍卖网站出现无法刷新、无法报价、点击没有回应等问题（被上诉人领导也确认过该事实），最终导致土地竞买人无法进行报价和正常交易。最后系统认为没有更高报价而错误的显示成交。整个过程不到半小时，导致最终显示成交价格远远低于市场价格。拍卖结束后，上诉人公司领导曾多次去青岛市老城区企业搬迁改造建设指挥部办公室（简称搬迁办）反映过涉案地块拍卖过程中出现网络堵塞的问题，但是一直没有解决。2017年1月6日，青岛市公共资源交易网上发布的成交公告中，当日所拍三块地只公告了两块，并无上诉人涉案地块的成交公告。上诉人判断之所以没有成交公告，系被上诉人意识到涉案地块拍卖当天网络堵塞所致，相关部门会进行补充公告说明当时拍卖的具体情况。上诉人焦急等待了近半个月的时间，仍不见被上诉人的任何相关说明。上诉人于2017年1月11日向搬迁办发出了《关于市北区金华支路8号地块出让事宜的建议》反映拍卖当天网络堵塞问题。但是在无任何回复的情况下，2017年1月17日，被上诉人居然在青岛市公共资源交易网发布成交公告中，显示涉案地块已经成交。上诉人又多次向被上诉人反映拍卖异常问题，被上诉人虽然承认在拍卖过程中确实存在网络堵塞的事实，但是依旧认为拍卖行为有效。综上所述，原审法院认定事实以及适用法律等错误，特提起上诉，请求二审法院依法撤销原审裁定，依法确认被上诉人的涉案拍卖行为无效，诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人青岛市自然资源和规划局答辩称，一、本案不属于行政诉讼的受案范围，依法应当驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”1.上诉人作为金华支路8号土地的原使用权人，在与青岛市土地储备整理中心签订《收回国有建设用地使用权协议书》（青土储收字[2015]26号）并将其土地使用证依法注销之后，金华支路8号地块的土地使用权已经收归国有，上诉人不再享有该地块的用益物权，也不是该地块的土地拍卖竞买人，与土地拍卖行为没有法律上的利害关系，不存在其所谓的土地拍卖行为“侵害了上诉人的公平交易等权利”。2.2016年12月28日金华支路8号地块网上拍卖，由原审第三人和达置业公司竞得，网上拍卖系统对成交结果进行了显示。2017年1月17日，被上诉人在青岛公共资源交易网上发布青土资房（成）告字[2017]01号《关于国有建设用地使用权网上拍卖成交情况的公告》，确定原审第三人竞得该地块。参与竞拍的其他竞买人无一对拍卖成交结果提出异议，可见其他竞买人对拍卖成交结果是认可的，更没有重新竞拍或提出更高报价的意思表示。上诉人所说的“最终导致土地竞买人无法进行报价和正常交易”及少获得3000万土地补偿款均无事实依据。涉案土地拍卖行为对上诉人的权利义务不产生实际影响。3.根据上诉人与青岛市土地储备整理中心签订的《青土储收字（2015）26号补充协议二》，第一条约定“甲方收回乙方位于市北区金华支路8号面积为5485.4平方米国有建设用地使用权。”第三条约定“甲方（储备中心）对该地块委托了评估，评估地价为43580214元”。这说明上诉人对于涉案宗地的正常市场评估价值是予以认可的，其对于自己应得土地补偿费用的总额也是有合理预期的。根据《青土储收字（2015）26号补充协议（最终清算）》第一条的约定，“……该宗地于2016年12月28日网上挂牌出让，出让土地面积5100.3平方米，土地出让总价款为98244529元”，该价格已经是正常市场评估价格的2.25倍，上诉人也认可并在最终清算协议中予以盖章确认，领取了相应的土地补偿款。而且，协议第四条特别约定“乙方同意核算结果。自本补充协议签订之日起，如因本宗地规划用途、容积率发生变化等原因导致土地出让收入改变的，均与乙方无关。乙方不再向甲方就该宗地提出其他补偿要求。”可见，上诉人的土地补偿权益已依法充分得到保障和兑现，没有受到任何损害，涉案土地拍卖行为对上诉人的权利义务不产生实际影响，本案不属于行政诉讼的受案范围，依法应当驳回起诉。二、涉案土地拍卖出让行为事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。涉案土地出让过程中，通过依法对原有土地收储、确定新用途宗地规划条件、提报出让供地方案、政府依法批准供地、发布拍卖出让公告、依法进行网上拍卖、公布拍卖成交结果、签订土地出让合同等各环节，被上诉人履行了法定批准程序，拍卖流程公开、透明，土地出让成交的事实清楚，证据充分，是合法有效的土地出让行为。被上诉人原审时已经提交了相关证据及法律法规依据，对于被上诉人发布拍卖成交情况公告前实施的论证、研究、咨询等过程性行为，并非被诉行政行为，也非行政诉讼的审查范围，被上诉人无须提交过程行为作出的证据及依据。综上所述，原审裁定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序。上诉人的上诉理由依法不能成立，请二审法院依法驳回上诉人的上诉。 原审第三人青岛和达置业有限公司陈述称，一、原审第三人竞得涉案土地合法有效。原审第三人根据被上诉人青岛市自然资源和规划局在《青岛日报》上发布的《国有建设用地使用权网上拍卖出让公告》(青土资房告字[2016]09号)以及青岛市国有建设用地使用权网上交易规则的要求，报名参加了青岛市市北区金华支路8号土地的竞买，并于2016年12月22日按时足额缴纳了该地块的竞买保证金。2016年12月28日上午，原审第三人参与该地块的网上拍卖，经过4名竞买人共25轮报价后，原审第三人以最高报价7705元/平方米竞得该地块土地使用权，青岛市国有建设用地使用权网上交易系统实时公示了原审第三人竞得该地块土地使用权的相关信息。因此，原审第三人竞得上述土地合法、真实、有效。二、原审裁定本案诉讼不属于法定的行政诉讼受案范围，不符合起诉条件，事实清楚，适用法律正确。原审第三人是以最高报价竞得该地块士地使用权，青岛市国有建设用地使用权网上交易系统实时公示了原审第三人竞得该地块土地使用权的相关信息，其他5个竟买人针对拍卖成交结果均未提出异议，因此，上诉人认为其他竞买人有提出比成交价更高报价意思表示的情形根本不存在，由此上诉人认为其可能获得更多土地补偿款的情形也不存在。综上，本案土地拍卖对上诉人的权利义务不产生实际影响，上诉人提起本案诉讼不属于法定的行政诉讼受案范围，不符合起诉条件，原审裁定驳回上诉人的起诉认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院查明事实，依法维持原审裁定。 关于原审法院的审判程序，上诉人明确表示不持异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 上诉人与被上诉人原审时向法院提交的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审查，本院同意原审法院确认的案件事实。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”。本案中，上诉人与青岛市土地储备整理中心签订的青土储收字[2015]26号《收回国有建设用地使用权协议书》约定了青岛市土地储备整理中心收回上诉人位于市北区金华支路8号的国有建设用地使用权，土地补偿费用按土地出让收入扣除有关税费后的80%核算……。同时，涉案土地使用权通过网上挂牌拍卖进行出让，由符合条件的竞买人进行报价，在规定时限内报价最高的竞买人取得涉案土地使用权。本案中共有6个竞买人，最终由原审第三人竞得。上诉人主张因为网络故障导致其他竞买人不能在网上操作竞买，影响到了拍卖的最终成交价格，进而影响到了上诉人能够获得了土地补偿款数额，本院认为，上诉人获得更高土地补偿款数额是以存在其他竞买人提出更高报价为前提，若有证据证明其他竞买人提出了更高报价或有提出更高报价的意思表示或对拍卖成交结果提出了异议，才存在网络故障影响上诉人获得更高土地补偿款数额的可能性，但综合双方提交的证据，不能证明涉案土地拍卖成交结束后，有其他竞买人因网络故障对拍卖成交结果提出了异议，也不能证明其他竞买人提出了更高报价或有提出更高报价的意思表示，故本案中存在的网络故障在没有证据证明影响到了其他竞买人报价的前提下，对上诉人的权利义务未直接产生实际影响，上诉人提起的本案诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原审法院据此驳回上诉人的起诉正确。 综上，原审裁定认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原判。 本裁定为终审裁定。 审判长  徐奎浩 审判员  孙志刚 审判员  李玉兰 二〇一九年八月六日 法官助理 宫惠敏 书记员赵洪峰 书记员王倩倩