广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）桂01行初133号 原告广西地鸿房地产开发有限公司。所在地：南宁市五象大道东段466号。 法定代表人尹德培，执行董事。 委托代理人蓝玉湖，副总经理。 委托代理人李仕钧，广西创想律师事务所律师。 被告南宁市邕宁区人民政府。所在地：南宁市邕宁区蒲庙镇红星路18号。 法定代表人许强初，区长。 行政机关负责人何彩楣，副区长。 被告南宁市邕宁区房屋征收补偿和征地拆迁办公室。所在地：南宁市邕宁区银峰路32号。统一社会信用代码：124501097791438059。 法定代表人李乔，主任。 上述二被告的共同委托代理人滕玉娜，南宁市邕宁区房屋征收补偿和征地拆迁办公室工作人员。 上述二被告的共同委托代理人农剑勋，广西崇泰律师事务所律师。 第三人广西徐重机械有限公司。所在地：南宁市邕宁区五象大道东段466号。 法定代表人周燕凤，董事长。 委托代理人黄胜良，广西中司律师事务所律师。 原告广西地鸿房地产开发有限公司（以下简称地鸿公司）要求确认被告南宁市邕宁区人民政府（以下简称邕宁区政府）、南宁市邕宁区房屋征收补偿和征收拆迁办公室（以下简称邕宁区征拆办）与广西徐重机械有限公司（以下简称徐重公司）于2017年9月20日签订的编号：邕收国（2017）第009号（国）-1号《南宁市征收国有土地地上附着物补偿协议书》无效一案，本院受理后依法组成合议庭。由于徐重公司与本案的审理结果存在利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款的规定，本院依法追加徐重公司作为本案第三人参加诉讼，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。 原告地鸿公司诉称，南宁市五象大道东段466号原南宁市香蕾茶厂的国有土地及厂房系该公司通过参加法院拍卖竞买取得。南宁市人民政府因建设南宁轨道交通4号线项目楞塘站需要回收上述地块国有土地使用权并征收拆迁该宗地上房屋。地鸿公司是被征收房屋所有权人即被征收人，邕宁区政府、邕宁区征拆办应给予该公司房屋征收拆迁补偿，邕宁区征拆办擅自将上述房屋拆迁补偿给徐重公司的行为违法无效。地鸿公司多次书面要求签订房屋征收拆迁补偿协议并给予补偿，并向邕宁区政府、邕宁区征拆办严正声明不得与第三人徐重公司等租赁人签订拆迁补偿协议，但其不予理睬。即使房屋征收拆迁补偿费归属有争议，邕宁区政府、邕宁区征拆办也应当与地鸿公司签订房屋征收拆迁补偿协议，给该公司补偿。邕宁区政府、邕宁区征拆办对地鸿公司与徐重公司就房屋征收拆迁补偿费的归属争议行使审查权和裁判权，与徐重公司签订征收补偿协议的行政行为超越其法定职权，损害地鸿公司合法权益，违反法律规定，是无效行为。据此，请求判令：一、确认邕宁区政府、邕宁区征拆办对地鸿公司征收土地房屋建筑拆迁行为违法；二、确认邕宁区征拆办与徐重公司于2017年6月29日签订的《南宁市征收国有土地上附着物补偿协议书》违法无效；三、判决邕宁区政府、邕宁区征拆办因违法拆迁地鸿公司房屋等建筑物造成经济损失8804579.52元；四、案件受理费由邕宁区政府、邕宁区征拆办共同承担。由于地鸿公司的诉讼请求不明确，经本院依法释明，地鸿公司将诉讼请求变更为：一、请求确认被告邕宁区政府、邕宁区征拆办与徐重公司签订的邕收国（2017）第009号（国）-1号《南宁市征收国有土地地上附着物补偿协议书》[以下简称009号（国）-1号征补协议]无效；二、案件受理费由邕宁区政府、邕宁区征拆办共同承担。 被告邕宁区政府答辩称，009号（国）-1号征补协议合法有效。根据地鸿公司与徐重公司于2014年8月6日签订《土地使用权租赁合同》的约定，地鸿公司将案涉宗地出租给徐重公司新建、扩建、改建永久性或临时性建筑物、构筑物，并约定如政府征地补偿，土地部分补偿款归地鸿公司，建筑物部分和工程部分归属徐重公司。该合同签订后，徐重公司出资建造相关地上附着物。据此，邕宁区征拆办与地鸿公司、徐重公司经协商并依法评估，先后与徐重公司签订009号（国）-1号征补协议，与地鸿公司签订邕收国（2017）第009号《南宁市国有土地收回补偿协议书》，均已经邕宁区政府核准生效。上述协议的签订符合相关土地使用权及地上附着物的权属归属现状，亦符合地鸿公司与徐重公司之约定。现地鸿公司主张案涉地上附着物属其所有进而诉请确认009号（国）-1号征补协议无效，缺乏事实和法律依据。邕宁区政府并非案涉协议签订主体，不是本案适格被告，地鸿公司将该府列为被告之一明显缺乏事实和法律依据。且009号（国）-1号征补协议系对徐重公司出资建设的案涉宗地地上附着物的补偿协议，对地鸿公司的合法权益明显不产生实际影响。综上，请求驳回地鸿公司的起诉。 被告邕宁区征拆办的答辩意见与被告邕宁区政府答辩意见一致。 第三人徐重公司陈述意见称，第一，其认可邕宁区政府、邕宁区征拆办的答辩意见；第二，徐重公司与邕宁区政府、邕宁区征拆办从签订案涉补偿协议书到案涉宗地地上附着物被拆迁部门拆迁完毕，地鸿公司均是知晓的，也是予以配合的，地鸿公司一直承认其与徐重公司之间所签订的租赁合同的内容及效力，并认可在租赁期间，徐重公司在案涉宗地上重建的房屋遇到政府拆迁，地上附着物的补偿款项归徐重公司所有。 经审理查明，案涉协议所涉房屋位于南宁市××区××大道东××号，总建筑面积为5148.6平方米。2008年12月22日，原告地鸿公司通过广西正槌拍卖有限责任公司竞拍得原广西南宁市香蕾茶厂所有的位于南宁市南蒲二级公路六公里处（现为五象大道466号）一块国有土地的使用权[证号为：邕国用（2004）第01006号]及地上建筑物（未办理不动产权证），后于2015年7月29日取得桂（2015）南宁市不动产权第0010073号《不动产权证书》，权利类型为：国有建设用地使用权，权利性质为：出让，用途为：工业用地，面积为：9231.63平方米。2014年8月6日，地鸿公司（甲方）与徐重公司（乙方）签订《土地使用权租赁合同（壹期）》及《土地使用权租赁合同（二期）》，将拍卖取得的上述土地租赁给徐重公司使用，租赁期限为20年，其中壹期合同租赁期限自2014年10月1日至2034年9月30日，二期合同自2015年1月1日至2034年12月30日。上述两份合同第7.2条均约定：“本合同按下列方式终止：（1）本合同期限届满且双方不再续租；（2）本合同有效期限内双方达成终止协议；（3）本合同任何一方因地震、风暴、水灾、战争等不可抗力丧失继续履行本合同的能力；（4）根据法律、法规的规定，或有管辖权的法院或仲裁机构所做出的终止本合同的判决、裁定或决定而终止本合同。”第7.3条约定：“双方的租赁方式终止后，租赁土地上的设备、设施归乙方所有，土地上的建筑物、构筑物的归属甲方所有。”第7.4条约定：“本合同有效期间内，如因政府征地或变更城市规划致无法全部履行本合同时，若在该土地上乙方业已施工的工程损失和已建成的建筑物，政府有意补偿时，其土地部分归属甲方，建筑物部分和工程部分归属乙方，如有用甲方名义须甲方协助的，甲方应无条件亲自办理或备齐证件及加盖印章给乙方，如甲方须乙方协助的，乙方亦应无条件协助办理清楚。”第8.3条约定：“甲方未按合同约定时间交付土地，每逾期一日，按当期应交租金日万份之五向乙方支付违约金，逾期超过60日的，乙方可解除合同，并有权要求甲方退回全部已交租金；乙方未按约定时间交付租金，每逾期一日，按当期欠交租金日万份之五向乙方支付违约金，逾期超过60日的，甲方可解除合同，无偿收回土地。”2014年11月4日，地鸿公司与徐重公司签订《土地使用权租赁合同补充协议》，对于上述两份《土地使用权租赁合同》的相关事宜作出补充约定。 2016年6月24日，原南宁市国土资源局作出《收回国有土地使用权委托书》，委托良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室及邕宁区征拆办收回地鸿公司案涉宗地其中550.11平方米国有土地使用权及案外人湖北侨丰商贸投资有限公司012-4-1宗地6460.91平方米国有土地使用权用于南宁轨道交通4号线一期工程楞塘站项目建设。2016年9月29日，原南宁市城乡建设委员会作出《关于南宁市轨道交通4号线一期工程楞塘站项目国有土地上房屋征收预公告》（南建征预〔2016〕19号），拟对南宁市轨道交通4号线一期工程楞塘站项目建设用地蓝线图范围内的国有土地上房屋及附属物进行征收。案涉房屋所在的五象大道东段466号位于上述项目房屋征收范围之列。2017年9月20日，邕宁区征拆办、徐重公司及项目业主南宁轨道交通集团有限责任公司（以下简称轨道交通公司）签订009号（国）-1号征补协议，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《南宁市人民政府关于国有土地上房屋征收奖励补助与补偿有关问题的通知》（南府规〔2016〕20号）及《关于南宁市轨道交通4号线一期工程楞塘站项目国有土地上房屋征收预公告》（南建征预〔2016〕19号）的规定，就案涉房屋的征收补偿事宜达成协议，按桂科评报字〔2017〕第146号评估报告书计算房屋建筑物、机器设备搬迁费、特殊装修补助费，并支付非住宅停产停业补助费，上述四项补偿（助）费合计8842579.52元。2017年10月9日，邕宁区征拆办、地鸿公司及项目业主轨道交通公司签订邕收国（2017）第009号《南宁市国有土地收回补偿协议书》，就地鸿公司位于案涉项目征收范围内的550.15平方米国有土地使用权收回的补偿事宜达成协议。地鸿公司对邕宁区征拆办、徐重公司及轨道交通公司签订的009号（国）-1号征补协议不服，认为案涉房屋为其所有，故提起本案诉讼，提出前述诉讼请求、事实和理由，被告邕宁区政府、邕宁区征拆办答辩如前，第三人徐重公司陈述意见如前。 另查明，2017年5月3日，地鸿公司向邕宁区拆迁办作出《关于五象大道466号的不动产所有权及拆迁相关问题的说明》，该说明第三部分载明：“三、2014年8月，我司把该土地出租给徐重公司。一方面扭转我司亏损状态，另一方面也给邕宁区财政增加了收入。……3.租赁人徐重公司为了实现大规模经营，把我司的原有产权房屋进行了重建，……”第六部分载明：“……2.依据双方的《租赁合同》，作为承租人的徐重公司应仅获得重建房屋的基建和工程成本部分赔偿，……而房屋所有权方面的赔偿应归我公司所有。” 再查明，邕宁区征拆办系邕宁区政府全额拨款成立的事业单位法人，负责南宁市邕宁区辖区内工程建设项目的房屋拆迁和征地拆迁工作。 本院认为，当事人提起行政诉讼，应当遵循行政诉讼关于起诉条件的相关规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。第四十九条第一项规定，提起行政诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。对于“利害关系”的认定需要综合考虑案件情况以及当事人的诉讼请求来予以确定，首先，应将当事人是否具有法律保护的权益作为判定当事人是否具有原告主体资格的重要标准；其次，在当事人确有法律可保护权益的情况下，还需要考虑该权益是否应当通过本案的行政诉讼来保护。在有些情况下，即使当事人具有可保护的法律权益，但该权益应当通过民事诉讼或者直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护，则当事人虽然有法律保护的权益，但针对本案不具有原告主体资格。本案中，009号（国）-1号征补协议系第三人徐重公司与邕宁区征拆办及项目业主就案涉房屋征收补偿事宜的相关约定，地鸿公司不是上述协议的相对人，故其应当证明与案涉协议具有利害关系。根据本院查明的事实及在案证据来看，地鸿公司与徐重公司签订《土地使用权租赁合同》后，双方已经实际履行该合同，徐重公司对地鸿公司出租的上述国有土地上原有房屋进行拆除重建的事实，地鸿公司在其向邕宁区征拆办提交的《关于五象大道466号的不动产所有权及拆迁相关问题的说明》亦予以认可。作为被征收房屋的出资建设人，邕宁区征拆办与徐重公司签订009号（国）-1号征补协议并无不当。现地鸿公司主张其才是案涉房屋的所有权人，但其提交的证据尚不足以证明该主张，其与案涉征补协议具有利害关系的意见，难予支持。 对于案涉协议的效力审查，关键在于地鸿公司与徐重公司关于案涉房屋所有权归属这一涉及不动产的基础民事法律关系判断上。地鸿公司对于行政机关因案涉项目建设对其享有使用权的国有土地决定收回的行为并无异议，而是以其作为地上房屋的所有权人即被征收人为由，请求确认009号（国）-1号征补协议无效；邕宁区政府及邕宁区征拆办主张案涉房屋系徐重公司建设，其与徐重公司签订009号（国）-1号征补协议签订符合相关土地使用权及地上附着物的权属归属现状，亦符合地鸿公司与徐重公司之间的约定，对地鸿公司的合法权益不产生实际影响；徐重公司则主张案涉房屋系其出资重建。对此，在本案审理过程中，本院亦就此向地鸿公司予以释明，告知其应当先行解决案涉房屋权属这一基础民事关系后再行处理本案所涉行政协议效力之争，但地鸿公司坚持认为本案的审理不涉及其与徐重公司就案涉房屋权属归属的认定问题，主张其作为案涉房屋项下国有土地的使用权人，根据房随地走原则，其应当是案涉房屋的所有权人，进而坚持要求确认案涉协议无效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十九条第一款第二项的规定，对于当事人在行政案件中提出一并审理民事争议的，对于违反民事诉讼法专属管辖规定的，人民法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定，并告知当事人可以依法通过其他渠道主张权利。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第三十三条第一项的规定，因不动产纠纷提起的诉讼，由不动产所在地人民法院专属管辖。根据上述法律及司法解释的规定，在行政征收案件中，如若涉及不动产物权归属这一基础民事法律关系，当事人要求法院一并解决民事争议的，不属于行政诉讼一并审查民事争议的范围。举轻以明重，人民法院在以不动产物权归属这一民事争议作为被诉行政行为合法性审查的基础事实时，也不宜超越专属管辖的规定，主动对不动产物权归属问题作出判断。且在本案审理过程中，邕宁区政府认可如若经生效裁判认定地鸿公司确系009号（国）-1号征补协议所有房屋的实际权利人，该府将依法重新协商及签订相关征补协议，故本案亦无通过行政诉讼确认案涉协议效力或撤销协议之必要。地鸿公司因不具备诉的利益，不具有本案原告主体资格。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项的规定，本案应当依法裁定驳回地鸿公司的起诉。地鸿公司与徐重公司关于案涉房屋所有权的争议，可以另行通过民事诉讼解决，待基础民事关系确定后，地鸿公司确系案涉房屋实际权利人的，可再行就本案行政争议请求行政机关作出处理或另行提起行政诉讼。 需要指出的是，地鸿公司以邕宁区政府、邕宁区征拆办为共同被告提起本案诉讼，但根据本院查明的事实，邕宁区征拆办系邕宁区政府设立的事业单位法人，依法不具有作为行政诉讼被告的主体资格，不是本案的适格被告。因本案已经裁定驳回地鸿公司的起诉，故对此问题在此一并指出。 综上，地鸿公司不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一、十项之规定，裁定如下： 驳回原告广西地鸿房地产开发有限公司的起诉。 原告广西地鸿房地产开发有限公司预交的案件受理费50元，由本院予以退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长 黄影颖 审 判 员 韦影年 审 判 员 晏 琼 二〇一九年八月十五日 法官助理 宋其铅 书 记 员 何丽莎 附相关法律条文： 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼 第六十一条在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。 在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。 2.《中华人民共和国民事诉讼法》 第三十三条下列案件，由本条规定的人民法院专属管辖： （一）因不动产纠纷提起的诉讼，由不动产所在地人民法院管辖； （二）因港口作业中发生纠纷提起的诉讼，由港口所在地人民法院管辖； （三）因继承遗产纠纷提起的诉讼，由被继承人死亡时住所地或者主要遗产所在地人民法院管辖。 3.《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第一百三十九条有下列情形之一的，人民法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定，并告知当事人可以依法通过其他渠道主张权利： （一）法律规定应当由行政机关先行处理的； （二）违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的； （三）约定仲裁或者已经提起民事诉讼的； （四）其他不宜一并审理民事争议的情形。 对不予准许的决定可以申请复议一次。