江苏省泰州市海陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏1202行初89号 原告王小怀。 被告泰州市公安局医药高新区分局，住所地泰州市医药高新区药城大道779号。 法定代表人孙桂银，局长。 出庭负责人董加成，副局长。 委托代理人王於承（特别授权），该局工作人员。 委托代理人汪X，该局工作人员。 被告泰州市公安局，住所地泰州市凤凰东路69号。 法定代表人杜荣良，局长。 委托代理人蔡国伟（特别授权），该单位工作人员。 原告王小怀诉被告泰州市公安局医药高新区分局、泰州市公安局治安行政处罚及行政复议一案，于2019年4月15日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月16日立案后，于2019年4月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月15日公开开庭审理了本案。原告王小怀、被告泰州市公安局医药高新区分局的负责人董加成及诉讼代理人王於承、汪X，被告泰州市公安局的诉讼代理人蔡国伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告泰州市公安局医药高新区分局于2018年12月28日作出高新公（明）行罚决字[2018]458号行政处罚决定书，认定2018年12月27日15时许，违法行为人王小怀在北京市中南海府右街非上访地区非法上访时被查获，后被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。王小怀的行为已构成扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，决定对王小怀行政拘留十日。原告王小怀不服，向被告泰州市公安局申请行政复议，被告泰州市公安局于2019年3月25日作出泰公复决字[2019]2号行政复议决定，认为泰州市公安局医药高新区分局对王小怀作出行政拘留十日的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，量罚适当，但适用的依据不当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2目之规定，决定变更泰州市公安局医药高新区分局作出的高新公（明）行罚决字[2018]458号行政处罚决定书中所适用的法律依据为《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项。 原告王小怀诉称，涉案行政处罚所认定的“违法事实”发生在北京，泰州市公安局医药高新区分局不具有管辖权。根据原《公安机关办理行政案件程序规定》第九条及《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为居住地公安机关管辖。但违法行为发生地公安机关应当按照法定程序进行案件移交。而本案所认定的违法事实发生在北京，被告未提供关于案件发生地公安机关依法移交案件的任何材料。根据《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，北京市公安局西城分局训诫书并非两地公安进行案件移交的材料，北京市警方并未依法移交案件。《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》关于管辖有明确规定，由违法行为人居住地公安机关管辖是有条件的，应由违法行为发生地公安机关进行移交，在北京警方没有移交的情况下，被告无法提供证据证明案件事实，缺乏行政处罚手续。涉案训诫书已表明北京警方已经依照信访条例处理事件，之所以不将本案移交也是因为本次事件给予了训诫，且应当给予训诫，未达到行政处罚的标准。从信访条例第四十七条的规定来看，被告的处罚违反一事不再罚原则。案发地公安机关已对原告等人进行训诫，并未进行治安处罚，也没有将案件移交违法行为人居住地公安机关管辖，故被告无权管辖，无权再作出行政处罚。涉案行政处罚程序违法，传唤未依照行政处罚法及公安机关办理行政案件程序规定的规定履行告知义务。被告作出本案行政处罚依据的事实是原告等人在中南海非信访单位滞留、聚集，扰乱国家企事业单位秩序，而被告据以作出该认定的违法嫌疑人陈述、证人证言均不能证实原告等人实施了在中南海滞留、聚集，扰乱国家机关、企事业单位秩序。复议机关认为法律适用错误，应当适用扰乱公共场所秩序的规定，但是被告并没有扰乱公共场所秩序的证据，其作出的处罚明显不当，复议机关认定事实缺乏证据支持，处罚不当。被告所称的越级上访、多人走访并不当然违反法律规定，到中南海连门都进不去不可能走访，既然无法信访，被告以非法信访的理由进行处罚就没有法律依据。地方政府出于对上访可能导致的责任追究或违法行为曝光恐慌而采取的滥用权力进行压制的做法，破坏了法律以及社会和谐稳定。涉案处罚对于原告情节严重的证据未能提供，裁量错误。综上，请求依法撤销涉案的行政处罚决定书、行政复议决定书。 原告王小怀向本院提供了下列证据：1、政府信息依申请公开答复告知书（泰公依复[2019]2号），证明对原告要求公开的内容被告泰州市公安局答复没有；2、2018年12月27日在北京××组信件封面照片一张，证明原告到北京是准备邮寄信件的，当时北京驻京办的工作人员告诉其从北京带回户籍地的途中会帮忙将信邮寄。 被告泰州市公安局医药高新区分局辩称，根据在册登记的户籍资料，原告的户籍地址为泰州医药××新区××街道××龙社区西××号，现住址为泰州医药××新区××龙家园××室。根据《公安机关办理行政案件程序规定》，原告的户籍地和现住址均在被告泰州市公安局医药高新区分局管辖区域，且本案的案件来源为工作中发现，故泰州市公安局医药高新区分局对本案具有管辖权。2018年12月27日下午，原告在北京市中南海周边非法上访被查获，后被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。认定上述事实有检查笔录及照片、训诫书、证人证言等证据证实。原告的行为已扰乱该地区公共秩序，据此作出的行政处罚决定书对原告的处罚事实清楚、证据充分。原告提出的一事不再罚问题，《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定治安管理处罚的种类分为警告、罚款、行政拘留及吊销公安机关发放的许可证四种类型。训诫不属于治安管理处罚的类型，且北京市公安机关出具的训诫书也明确载明：对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。因此，被告泰州市公安局医药高新区分局对原告的行政处罚并未违反一事不再罚的原则。原告2018年12月27日在北京市中南海周边地区非法上访被北京市公安局西城分局府右街派出所接受询问。在传唤期间，被告泰州市公安局医药高新区分局依法进行询问，并根据事实和证据将拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据对其进行了告知。后依法对其作出行政拘留处罚决定，并于2018年12月28日将处罚决定通知其家属。在办案过程中，泰州市公安局医药高新区分局严格依照法定程序，充分保障当事人合法权益，及时送达相关法律文书，作出的行政处罚决定程序合法。2014年4月22日、4月29日、4月30日，严格伙同他人进京非正常上访被公安机关法制教育或训诫，并于2014年12月30日因犯非法集会、示威罪，被泰州医药高新技术产业开发区人民法院判处有期徒刑一年，缓刑一年六个月。严格不思悔改，违反信访规定，在明知北京市中南海周边不是信访接待场所的情况下，仍然到上述地点非法上访，扰乱了该地区公共场所秩序，情节严重。据此作出的行政处罚决定量罚适当。综上，被告泰州市公安局医药高新区分局对王小怀作出行政处罚事实清楚、证据确实充分、程序合法、量罚适当、适用法律正确。 被告泰州市公安局辩称，2019年2月1日原告提出行政复议申请，请求撤销涉案行政处罚决定。被告泰州市公安局于2019年2月1日受理并通知泰州市公安局医药高新区分局提交答复。2019年2月11日，泰州市公安局医药高新区分局提出书面答复，并提交了相关证据。被告泰州市公安局经审查认为，泰州市公安局医药高新区分局对原告作出行政拘留十日的行政处罚决定，事实清楚、证据确凿、程序合法、量罚适当，但适用的依据不当。2019年3月25日，泰州市公安局作出行政复议决定，变更上述行政处罚决定的适用依据，并于2019年3月29日将复议决定书邮寄送达。综上，被告泰州市公安局在收到原告行政复议申请后的法定期限内作出行政复议决定，行使职权正当，事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告泰州市公安局医药高新区分局及被告泰州市公安局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：第一组事实依据：1、王小怀的询问笔录；2、丁某,4的询问笔录；3、北京市公安局西城分局训诫书；4、人身检查笔录及照片；5、高新公（明）行罚决字[2018]458号行政处罚决定书；6、前科劣迹查询材料；证据1-6证明原告王小怀到北京市中南海周边非法信访，扰乱公共场所的秩序，且情节较重；7、户籍查询证明，证明原告的身份及被告泰州市公安局医药高新区分局对本案具有管辖权；8、受案登记表；9、传唤证、呈请传唤、延长传唤报告书；10、行政处罚告知笔录；11、行政案件权利义务告知书；12、呈请行政处罚报告书；13、行政拘留执行回执；14、行政拘留家属通知书；15、集体议案记录；证据8-15证明办案程序合法。 法律依据：1、《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第二十三条第一款第（二）项；2、《公安机关办理行政案件程序规定》第十条等相关规定。 被告泰州市公安局向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、行政复议申请书；2、行政复议申请受理通知书；3、行政复议提交答复通知书及送达回执；4、行政复议答复书；5、行政复议决定书及送达回执；证据1-5证明被告泰州市公安局作出行政复议决定的程序合法。 法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条。 经庭审质证，原告提供的证据，被告泰州市公安局医药高新区分局对证据1的真实性无异议，对证据2无异议；被告泰州市公安局对证据1有异议，认为其在作出该答复时原告尚未申请行政复议，且该信息不属于其制作和保存，不应由其公开；对证据2有异议，认为该证据不能证明原告主张的邮寄信件目的，反而印证了被告泰州市公安局医药高新区分局提交的证据4的内容。被告泰州市公安局医药高新区分局提供的证据，原告对证据1有异议，认为谈话事实但笔录内容与原告陈述不符；对证据2有异议，认为系虚假，其并未见过丁尚X；对证据3有异议，认为系伪造，且格式有误，未有签名；对证据4有异议，认为其是到中南海附近邮局寄信，没有违法行为；对证据5有异议，认为涉案处罚不合法，存在滥用职权；对证据6的真实性无异议，但认为系公安利用职权打击报复；对证据7有异议，认为地址有误；对证据8无异议；对证据9有异议，认为材料制作时间与实际不符；对证据10有异议，认为其没有见过该证据，当时村支书劝其服软即不会拘留；对证据11有异议，认为其没有签字；对证据12、15表示不懂该程序；对证据13、14无异议。被告泰州市公安局对上述证据均无异议。被告泰州市公安局提供的证据，原告对证据1-3、5无异议，对证据4有异议，认为系虚假陈述。被告泰州市公安局医药高新区分局对上述证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据，证据1发生在被告泰州市公安局受理涉案行政复议之前，其根据当时的情况作出信息公开答复，并无不当，且原告对该答复不服，可以通过诉讼途径维护自身合法权益；证据2与被告泰州市公安局医药高新区分局提供的证据4中的照片一致，但邮寄信件正常情况下无需前往邮寄所在地，原告主张的前往北京邮寄落款地址为泰州、邮编为泰州的信件，不符合常理。被告泰州市公安局医药高新区分局提供的证据，原告对证据1有异议，但在庭审过程中又认可笔录记录是事实；原告对证据2、3有异议，但未能提供任何证据予以否定，且训诫书已载明告知情况及由承办民警签名，并载明是移交联；原告对证据4未提出实质性异议；且上述证据来源合法，与本案有关联，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《若干规定》）中关于证据形式的要求，故对上述证据依法予以认定；证据5即涉案行政行为，对其合法性审查将在说理部分予以阐述；证据6-11来源合法，与本案有关联，符合《若干规定》中关于证据形式的要求，且原告在全案调查过程中，拒绝配合，在整个询问过程中“沉默不语”的事实已得到其本人确认，故相关证据材料记载“当事人拒绝签字”等内容，依法予以采信；原告对证据12-15未提出实质性异议，对上述证据依法予以认定。被告泰州市公安局提供的证据，原告对证据1-3、5均无异议，本院依法予以认定；证据4系被告泰州市公安局医药高新区分局在复议过程中的答复，该答复内容是否采信，将在说理部分予以阐述。 经审理查明，原告王小怀的身份证住址记载为江苏省泰州市医药高新区明珠街道祥龙社区西汪七组XX号，其起诉时记载的现住址为泰州医药××新区××龙家园××室。2018年12月27日，北京市公安局西城分局府右街派出所向被训诫人王小怀作出训诫书，该训诫书载明的发生地点为中南海周边，发生时间为2018年12月27日15时6分许，反映问题为纠纷，训诫内容部分载明中“……南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应当到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”被训诫人签名部分，载明“以上内容已通过广播、展板等形式向该人告知宣读，该人无异议。”并由承办民警签名确认。该训诫书下方载明系“移交联”。根据信访属地管理的相关规定，原告所在地的街道办事处和社区工作人员前往北京将原告接回，并接收上述训诫书移交属地公安机关。2018年12月28日，被告泰州市公安局医药高新区分局明珠派出所向原告发出传唤证，依法传唤原告接受询问，并依法办理了延长传唤。但在询问过程中，原告对民警的询问大多沉默不语，仅陈述其是到北京去寄信的，寄信给国家领导人，且拒绝在相关文书上签名。询问当日，派出所民警对原告进行了人身检查，发现“信访一本通”及未寄出信件等。在了解上述情况后，民警对街道办工作人员进行了询问，并依法调取了原告违法犯罪经历的相关证据。根据调查事实，2018年12月28日，泰州市公安局医药高新区分局明珠派出所的民警对原告进行了行政处罚告知，制作了行政处罚告知笔录，原告未提出陈述和申辩，且拒绝签字。被告泰州市公安局医药高新区分局于同日依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出高新公（明）行罚决字[2018]458号行政处罚决定书，对王小怀行政拘留十日。该处罚决定已执行完毕。原告王小怀不服，于2019年2月1日向被告泰州市公安局提起行政复议，泰州市公安局于当日依法受理，并依法通知被告泰州市公安局医药高新区分局。经审查，被告泰州市公安局于2019年3月25日作出泰公复决字[2019]2号行政复议决定书，认为泰州市公安局医药高新区分局对王小怀作出行政拘留十日的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，量罚适当，但适用的依据不当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2目之规定，决定变更泰州市公安局医药高新区分局作出的高新公（明）行罚决字[2018]458号行政处罚决定书中所适用的法律依据为《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项。现原告诉至本院，要求撤销行政处罚决定及行政复议决定。 另查，2009年9月5日，原泰州市公安局开发区分局作出泰开公（明）决字[2009]第176号公安行政处罚决定书，认定王小怀扰乱单位秩序，给予行政拘留五日处罚。2014年12月30日，泰州医药高新技术产业开发区人民法院作出（2014）泰开刑初字第00254号刑事判决书，判决王小怀等人犯非法集会、示威罪，判处有期徒刑一年，缓刑一年六个月。 本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案中，原告王小怀的居住地和户籍所在地均在泰州市××新区，且北京市公安局西城分局府右街派出所出具的“训诫书”载明系移交联，可以认定行为地公安机关将案件移交居住地公安机关管辖的事实，故作为违法行为人居住地的被告泰州市公安局医药高新区分局具有案涉违法行为的行政管辖权。 关于被告泰州市公安局医药高新区分局对原告王小怀作出的本案被诉行政处罚决定认定事实是否清楚的问题。信访虽是公民反映问题的一项权利，但公民在行使该权利时，应在法律规定的框架下进行，不得有损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，须自觉维护社会公共秩序和信访秩序。国务院《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据上述规定，训诫适用于信访人员违反信访程序的处理，类似于一种批评教育，在情节严重时，公安机关可依据《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚。 《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；（五）破坏依法进行的选举秩序的。聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”本案中，中南海周边地区不是信访接待场所，被告泰州市公安局医药高新区分局立案后，依法对原告王小怀进行了询问，但其在询问过程中“沉默不语”，对自己到北京中南海周边的行为，解释为去寄信给国家领导人。虽然派出所民警在对原告进行人身检查过程中发现了未寄出信件，但邮寄信件正常情况下无需前往邮寄所在地，原告主张的前往北京邮寄落款地址为泰州、邮编为泰州的信件，显然不符合日常生活经验。且人身检查过程中亦发现了“信访一本通”等证据，结合原告上访人员的身份，以及训诫书载明的“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题……”等训诫内容，再结合证人丁某,4的询问笔录内容以及调取的原告违法犯罪经历的相关证据，可以认定原告王小怀到中南海周边非信访地区信访，扰乱该地区正常社会秩序的事实。故原告的行为违反了上述条款第一款第（二）项的规定，被告泰州市公安局医药高新区分局适用上述条款第（一）项进行处罚，存在不当，被告泰州市公安局作为复议机关，在复议过程中改变原行政行为所适用的规范依据，决定变更该行政行为，符合上述规定。 《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十六条第（五）项规定，违法行为人有下列情形之一的，应当从重处罚：……（五）刑罚执行完毕、劳动教养解除三年内，或者在缓刑期间，违反治安管理的。本案中，2014年12月30日泰州医药高新技术产业开发区人民法院作出（2014）泰开刑初字第00254号刑事判决书，判决王小怀等人犯非法集会、示威罪，判处有期徒刑一年，缓刑一年六个月。结合上述规定，被告对原告王小怀予以拘留十日的处罚并无不当。 本案中，被告泰州市公安局医药高新区分局在办案过程中依法对原告进行传唤，并依法办理了延长传唤手续，依法对原告及相关证人进行了询问，履行了调查、权利义务告知、处罚审批、处罚告知、作出决定、送达等程序后，依法作出涉案的行政处罚决定书，程序合法。 根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条第一款的规定，依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关，申请人对县级以上地方各级人民政府工作部门的行政行为不服的，可以向上一级主管部门申请行政复议。据此，被告泰州市公安局是依法履行行政复议职责的行政复议机关，具有作出行政复议决定的法定职责。被告泰州市公安局在受理原告的行政复议申请后，依法进行审查，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2目的规定作出的行政复议决定并无不当。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决如下： 驳回原告王小怀的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王小怀负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时预交案件上诉费50元。 审 判 长  王 玮 人民陪审员  王凤林 人民陪审员  梁文有 二〇一九年八月二十七日 书 记 员  窦秀梅