重庆市江北区人民法院行 政 判 决 书（2018）渝0105行初63号原告重庆长寿华侨木森建设有限公司，住所地重庆市长寿区凤城街道黄桷湾创业街11号，统一社会信用代码91500115450483767B。法定代表人李晓明，执行董事。委托代理人叶礼辉，重庆佰鼎律师事务所律师。委托代理人郭翠萍，重庆佰鼎律师事务所律师。被告重庆市长寿区审计局，住所地重庆市长寿区行政中心北楼305，统一社会信用代码11500221009303868N。法定代表人聂华甫，局长。负责人李敏，女，副局长。委托代理人吴运奎，重庆利千佳律师事务所律师。委托代理人项锦芳，女，重庆市长寿区审计局工作人员。第三人重庆市长寿区邻封镇人民政府，住所地重庆市长寿区邻封镇正街1号，统一社会信用代码115002210093045024。法定代表人周剑，镇长。委托代理人袁立平，男，重庆市长寿区邻封镇人民政府工作人员。委托代理人包建，男，重庆市长寿区邻封镇人民政府工作人员。原告重庆长寿华侨木森建设有限公司（简称华侨木森公司）不服被告重庆市长寿区审计局（简称区审计局）审计决定一案，向重庆市长寿区人民法院提起行政诉讼。该院立案后，向重庆市第一中级人民法院报请指定管辖。重庆市第一中级人民法院于2017年12月27日裁定由本院管辖。本院于2018年1月17日立案后，同月19日向被告区审计局送达起诉状副本及应诉通知书。因重庆市长寿区邻封镇人民政府（简称邻封镇政府）与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年3月29日、2019年8月15日公开开庭审理了本案，原告华侨木森公司的委托代理人叶礼辉、郭翠萍，被告区审计局的负责人李敏及其委托代理人吴运奎、项锦芳，第三人邻封镇政府的委托代理人袁立平、包建到庭参加诉讼。因本案案情复杂，本院于2018年7月3日中止审理了本案。现中止审理的原因已消除，本案现已恢复审理终结。2016年12月20日，区审计局作出长审决[2016]141号《关于长寿区邻封镇农村环境连片整治示范项目预算执行情况的审计决定》（简称《审计决定》），载明：自2014年6月11日至2016年12月5日，区审计局对邻封镇负责建设的农村环境连片整治示范项目预算执行情况进行了审计。现根据《中华人民共和国审计法》第四十一条等，作出审计决定：该示范项目送审金额为617.864668万元，审定金额为436.589511万元，多计工程款181.275157万元。根据《政府投资项目审计规定》第八条规定，责成邻封镇政府按照审定金额436.589511万元与施工单位办理工程结算。原告华侨木森公司诉称，2012年7月，重庆市政府采购中心发布“2012年农村环境连片整治示范项目”招标公告。2012年8月23日，原告中标“2012年农村环境连片整治示范项目”中的长寿邻封镇标段。2012年9月13日，原告与第三人签订《长寿区邻封镇农村环境连片整治示范项目标段施工合同》（简称《施工合同》），约定：原告承接的项目位于长寿区邻封镇邻封村等六村；合同价款为584.66814万元。2013年3月，重庆大学建筑设计研究院出具《重庆市长寿区邻封镇（邻封村、焦家村、庙山村、上坪村、石心村、保家村）农村环境连片整治示范项目实施方案（调整版）》（简称《实施方案（调整版）》），对之前的实施方案进行调整，变更部分工程施工工艺，增减部分项目及工程量。2013年4月3日，原告与第三人签订《长寿区邻封镇农村环境连片整治示范项目标段施工合同补充协议》（简称《补充协议》）。原告按照《施工合同》及《补充协议》，如期完成施工项目。原告、第三人、工程监理、村委会进行了验收，验收合格。此后，原告向第三人报送结算资料。第三人陆续向原告支付工程款525.6万元，约占总金额的90%。2017年9月1日，第三人要求原告退回多付的工程款89.010489万元。原告于2017年11月9日从第三人处复印《审计决定》，该决定责成第三人按照审定金额与原告办理工程结算。原告认为，被告作出的《审计决定》违反合同法的意思自治原则，系认定事实不清，程序违法，适用法律不当。请求撤销被告作出的《审计决定》。原告在开庭审理前举示了如下证据，并经庭审举示、质证：1.《重庆市长寿区邻封镇人民政府关于退回超付工程款的函》。2.中央农村环保专项资金申请拨付审批表。3.催告函、送达回执。4.《关于重庆市长寿区邻封镇农村环境连片整治示范项目四格式化粪池调整的会议纪要》。5.《实施方案（调整版）》。原告举示第1－5项证据证明以下事实：（1）原告与本案有利害关系，具备诉讼主体资格。（2）原告按期按要求完成工程，要求第三人按照合同约定结算工程款。（3）招标时明确按照固定单价进行结算。被告发表如下质证意见：（1）第1项证据与本案无关，原告与第三人就工程款存在民事纠纷，被告作出的《审计决定》与原告不具有利害关系。（2）第2、3、4项证据与本案无关，且不能确认其真实性。（3）对第5项证据的真实性有异议，只有竣工验收合格之后才能进行审计。第三人同意被告的质证意见。被告区审计局辩称，案涉工程系农村环境连片整治示范项目，属于政府投资建设项目，资金来源于中央专项资金和地方配套资金。依据《中华人民共和国审计法》第二十二条、《重庆市长寿区政府投资项目管理办法》的规定，被告具有对该项目预算执行情况进行审计监督职能。2014年5月6日，第三人向被告递交审计申请。被告依法组建审计小组，于同年6月7日向第三人送达《审计通知书》。因送审资料不齐，被告多次向第三人发出补正通知。2016年9月6日，第三人再次向被告提交送审申请，并于同年10月24日将剩余资料递交被告。2016年12月4日，被告委托的重庆信通咨询造价有限公司（简称信通公司）对该工程作出《基本建设工程结算审核报告》（简称《结算审核报告》）。2016年12月6日，被告向第三人送达《审计报告征求意见书》，第三人同意审计报告结论。2016年12月20日，被告作出《审计报告》和《审计决定》，并于同月23日送达第三人，程序合法。被告作出的《审计决定》针对的对象是第三人，并非原告；且实质影响原告利益的是《审计报告》，非《审计决定》。故原告无权对《审计决定》提起撤销之诉。意思自治原则必须不违反法律的强制性规定才受保护，被告在履行职责中，依法对涉案项目独立实施审计临监督。故原告称被告作出的《审计决定》违反了合同意思自治原则的理由不能成立。被告于2016年12月23日向第三人送达《审计决定》后，第三人通过多种形式告知原告。现原告于2017年12月提起行政诉讼，已超过6个月的起诉期限。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告于2018年2月2日向本院递交如下依据、证据，并经庭审质证：1.《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国审计法实施条例》《政府投资项目审计规定》《重庆市长寿区政府投资项目管理办法》。2.统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明、《关于印发重庆市长寿区审计局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》。3.《重庆市环境保护局关于2012年第二批农村环境连片整治示范项目有关事宜的通知》（渝环[2012]238号）。4.政府投资建设项目送审申请、承诺书、政府投资建设项目送审资料交接清单。5.审计业务委托书、政府投资建设项目送审资料交接清单、《关于长寿区邻封镇农村环境连片整治示范项目预算执行情况审计的通知》（简称《审计通知》）、承诺书、审计人员廉政纪律、送审资料交接清单、送达回证。6.现场踏勘记录表。7.补充材料通知及送达回证。8.《关于推进长寿湖镇云集镇邻封镇农村环境连片整治项目审计工作专项工作方案的函》（长审函[2016]22号）及送达回证。9.政府投资建设项目送审申请（2016年9月6日）、承诺书、政府投资建设项目送审资料交接清单。10.《结算审核报告》。11.《审计报告（征求意见稿）》、审核流程表、审计报告征求意见书、《审计报告（送审稿）》、审核流程表。12.《审计报告》《审计决定》、送达回证。13.招标文件、投标文件、中标通知书、《施工合同》《补充协议》《实施方案（调整版）》。14.重庆市建筑安装工程造价预（结）算书、检测报告、资格证书。15.《重庆市长寿区环境保护局关于邻封镇和云集镇农村环境连片整治示范项目变更的请示》（长环文[2014]29号）。16.《重庆市环境保护局关于长寿区2011年农村环境连片整治示范项目调整的批复》（渝环文[2014]58号）。17.《重庆市长寿区云集镇（飞龙村、玛瑙村、大胜村、福胜村、雷祖村、万寿村、玉龙村）农村环境连片整治示范项目实施方案的技术评估报告》。被告于2019年8月5日提供了以下证据，并经庭审质证：18.证明。19.邻封镇农村环境连片整治示范项目实施方案图纸目录、《实施方案（调整版）》。20.重庆市建筑安装工程造价预（结）算书。被告举示第1－20项证据、依据证明以下事实：（1）被告具有对涉案工程项目进行审计的行政职责。（2）第三人于2014年5月6日、2016年9月6日向被告提交送审申请。（3）被告委托的信通公司对涉案工程的预算执行情况进行审核，于2016年12月4日出具《结算审核报告》，审定金额436.589511万元。（4）被告向第三人发出《审计通知书》并告知审计组的组成成员，审计组多次进行现场查勘。（5）被告向第三人发出补正材料通知；由于审计项目资料不齐，被告向审计项目专项行动工作领导小组办公室汇报审计工作、提出审计方案。（6）被告于2016年12月6日向第三人送达《审计报告征求意见书》，第三人无异议。（7）原告委派其工作人员负责施工现场的管理及配合审计。（8）原告未完全按照方案进行施工。（9）被告于2017年12月20日作出《审计报告》《审计决定》，并于同月23日送达第三人，依法履行审计监督职责，程序合法、事实清楚。原告对被告举示的证据发表如下质证意见：（1）工程实际竣工时间是2013年4月，不是2013年10月。（2）第6项证据即现场查勘记录有原告职工签名，但原告并未委托该职工，且在工程竣工一年后才进行现场查勘，有很多设施已毁损。（3）被告未向原告送达《审计通知》，也未听取原告的意见。（4）被告超过规定的60日作出《审计决定》，系程序违法。（5）第18－20项证据系被告超过法定举证期限提供的，第18项证据形式上不具有合法性，第19项证据与原告提供的证据一致。第三人对被告举示的证据均无异议。第三人邻封镇政府述称，同意被告的答辩意见。请求驳回原告的诉讼请求。经庭审质证，本院对证据认证如下：被告举示的第2－16项、第18－20项证据、原告举示的第5项证据与本案有关联，内容客观真实，收集程序合法，依法予以确认。被告举示的第17项证据、原告举示的第1－4项证据与本案无关，依法不予确认。至于原告认为被告举示的第6项证据不能证明原告委托其职工参与现场查勘，故被告举示的该项证据不应采纳的质证意见，因被告举示的第6项证据载明陈然系原告的工作人员，且与被告补充提供的证明等相互印证，足以证明原告的工作人员在该项证据上予以签名确认系其行使职务的行为。故对原告的该项质证据意见，本院依法不予采纳。经审理查明，2012年7月，重庆市环境保护局作为招标人、重庆市政府采购中心作为招标代理机构就2012年农村环境连片整治示范项目发布招标文件,载明：投标报价为固定价，结算时根据实际完成的工程量据实结算，以审计金额为准。2012年8月23日，重庆市政府采购中心发布中标通知书，通知华侨木森公司中标2012年农村环境连片整治示范项目长寿区邻封镇标段三。2012年9月13日，华侨木森公司与邻封镇政府签订《施工合同》，约定按照工作内容是重庆市环境保护局《关于2012年第一批农村环境连片整治示范项目有关事宜的通知》执行；工程地点：邻封村、焦家村、庙山村、上坪村、石心村、保家村；合同价格：584.66814万元；结算方式：本工程最终结算价格以审计价格为准，结算时按照2008年重庆市基础定额及相关配套文件执行，按3类工程取费，人工工资及材料价格调整按照施工期重庆市造价信息公布的平均价格执行，重庆市造价信息上没有的材料或设备等，按照市场价格进行调整；开工日期：2012年10月10日，竣工日期：2013年4月9日。2013年3月，重庆大学建筑设计研究院作出《实施方案（调整版）》，载明：邻封镇各示范村垃圾池共计减少100个，减少户用小型污水处理设施554个，增加接户管6790米，调整焦家村两个污水处理站设计规模，付家桥污水处理站调整为70m3/d，猪石坝下社家岩污水处理站调整为50m3/d，新增配套DN300管道200m;增加户用小型污水处理设备增加收集管网10m/户，工程调整前投资419.82万元，调整后资金417.72万元，结余2.1万元。2013年4月3日，华侨木森公司与邻封镇政府签订《补充协议》，约定将原合同中结算方式改为：按投标报价单项包干，如有变更按2008年重庆市基础定额及相关配套文件执行，按3类工程取费，人工工资及材料价格调整按照施工期重庆市造价信息公布的平均价格执行，重庆市造价信息上没有的材料或设备等，按照市场价格进行调整；调整版方案中关于垃圾池、户用小型污水处理设施采用原投标报价中垃圾池、户用小型污水处理设施单项价格，其价格计算方式为原投标报价单项价格×调整版方案中调整增减工程量，其合价在原合同价中进行增减，不另作其他费用的调整；关于调整方案中户用小型污水处理接户管、焦家付桥污水处理站、焦家村社家岩污水处理站价格采用调整方案中第9、10页“表3.2涉及调整工程内容前后投资概算一览表”中对应设计内容项目单价并下浮5%后采用包干价的形式进入工程结算，其工作内容应严格参照调整方案中的设计图纸，不另作其它费用的调整。2014年5月6日，邻封镇政府向区审计局申请对该镇农村环境连片整治示范项目进行审计，并递交投标文件、招标文件等。2014年6月6日，区审计局委托信通公司对邻封镇农村环境连片整治示范项目预算执行情况进行审核。2014年6月7日，区审计局向邻封镇政府发出《审计通知》，决定派出审计组从2014年6月11日起对该镇农村环境连片整治示范项目预算执行情况进行审计，并告知其审计组组成人员。2014年6月17日，长寿区邻封镇农村环境连片整治示范项目审计组要求邻封镇政府补充提供资料及明确问题。2014年10月9、10、11日，信通公司工作人员、华侨木森公司工作人员、邻封镇政府工作人员共同到邻封村、焦家村、庙山村、上坪村、石心村、保家村对示范项目进行现场踏勘，制作现场踏勘记录表，并签名予以确认。2014年10月13日，审计组经现场踏勘后要求邻封镇政府需补充提供资料及明确问题。2016年9月6日，邻封镇政府就该镇农村环境连片整治示范项目向区审计局递交《政府投资建设项目送审申请》。2016年10月9日，重庆市建设工程质量检验测试中心受邻封镇政府委托就该镇邻封村、焦家村、庙山村、上坪村、石心村、保家村农村环境连片整治示范项目的配套建构筑物结构安全性进行检测、鉴定，出具6份《检测报告》，载明：建构筑物中烧结砖抗压强度推定满足MU10要求，砂浆强度抗压强度推定满足M5要求，垃圾池顶部混凝土抗压强度推定值满足C15要求，化粪池预制盖板混凝土抗压强度推定值满足C20要求，新建化粪池基础混凝土抗压强度推定值满足C20要求，户用小型污水处理设备和新建化粪池地基承载力达到120Kpa。对存在的外观质量进行整改后，涉及的构筑物结构安全，能正常使用。2016年10月24日，邻封镇政府向区审计局递交上述6份《检测报告》。2016年12月4日，信通公司出具《结算审核报告》，载明：本工程合同及中标金额584.66814万元，审定金额为436.589511万元，审定金额比合同金额减少148.078629万元，主要原因是工程量、合同中约定的工作内容调整，部分项目的工作内容未实施。2016年12月6日，审计组出具《审计报告（征求意见稿）》，并向邻封镇政府送达。邻封镇政府签署同意的意见。2016年12月20日，区审计局出具《审计报告》，内容如下：预算执行情况：本工程合同及中标金额584.66814万元，审定金额为436.589511万元，审定金额比合同金额减少148.078629万元，主要原因是工程量的减少、合同中约定的工作内容调整，部分项目的工作内容未实施。审计评价：邻封镇政府作为项目业主，对项目进行公开招标，实行了工程监理制，但在审计中发现建设管理中存在工程质量验收合格的依据不充分；招标文件、施工合同、补充协议的结算原则实质性内容不一致；竣工图代替施工图并与工程实际情况不符；专业监理工程师未履行隐蔽工程参与验收的职责；未按照国家规定办理工程质量监督手续；各方虚假签证，导致工程进度款超付等问题。审计发现的问题及处理意见：（一）多计工程价款181.275157万元，主要是工程量审减、定额高套、换算错误等；（二）工程建设管理方面存在的问题：1.评标委员会评审时未对投标报价的算术错误进行修正。2.招标文件、《施工合同》、《补充协议》的结算原则实质性内容不一致。3.施工图代替竣工图，与工程实际情况不符，且没有设计变更资料。4.竣工图中部分项目无砼、砖、砌筑砂浆抗压强度等级，造成该项目无法进行建安工程造价审计。5.专业监理工程师未履行对隐蔽工程参与验收的职责。6.未按照国家规定办理工程质量监督手续。7.虚假签证，导致工程进度款超付89.010489万元。2016年12月20日，区审计局作出《审计决定》。2016年12月23日，区审计局向邻封镇政府送达《审计报告》和《审计决定》。本院认为，《中华人民共和国审计法》第二十二条规定：审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。长寿区邻封镇农村环境连片整治示范项目系政府投资项目。被告作为审计机关具有对该项目进行审计监督的法定职责。围绕各方当事人的陈述，本案主要有以下五个争议焦点：一是《审计决定》是否对原告的权益产生实际影响，原告是否具备原告诉讼主体资格。《审计决定》虽然是被告针对第三人作出，但该决定涉及的工程项目系原告施工建设，且第三人须按照《审计决定》确定的金额与原告结算。故《审计决定》对原告的权益产生实际影响。至于被告认为对原告权益产生实际影响的是《审计报告》，非《审计决定》的辩称意见，因被告作出的《审计报告》是审计机关对审计事项的评价，对违反国家规定的财务收支行为提出了处理意见，不是处理决定，并未直接创设当事人的权利义务。最终对当事人产生行政强制力和约束力的行政行为是被告作出的《审计决定》，故《审计报告》仅是过程性行政行为，对原告的权利义务不产生实际影响。综上，《审计决定》对原告的权益产生实际影响，原告对此具有提起行政诉讼的主体资格。二是原告的起诉是否超过法定起诉期限。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。现被告举示的证据证明其向第三人送达《审计决定》，未向原告送达，被告未能举示证据证明原告何时知晓《审计决定》。而原告自述其于2017年11月9日从第三人处复印《审计决定》。此时，应当作为原告知晓《审计决定》的日期。故原告于2017年12月4日提起行政诉讼，并未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限。：三是被告作出的《审计决定》所依据的结算原则是否符合规定。招标文件规定：投标报价为固定价，结算时根据实际完成的工程量据实结算，以审计金额为准。而《施工合同》约定最终结算价格以审计价格为准，结算时按2008年重庆市基础定额及相关配套文件执行等。随后的《补充协议》约定：将原合同中结算方式改为按投标报价单项包干，如有变更按2008年重庆市基础定额及相关配套文件执行等。综合上述情况，被告委托的信通公司对涉案项目进行审计时，以投标报价为固定价，结算时根据实际完成的工程量据实结算，如有变更按2008年重庆市基础定额及相关配套文件执行等，符合规定。原告要求按《补充协议》约定的结算方式进行审计，被告按照上述结算原则进行审计并无不当。至于原告认为，被告对调整后的单项工程不按投标报价单项包干计算工程价款，而按2008年重庆市基础定额审定价款的诉讼理由，因原告在施工过程中，未按照调整方案进行施工，其修建的建构筑物外观、大小等与调整方案不一致，故被告在审计时未按照投标报价进行结算，而是按照实际完成的工程量据实结算，亦符合《补充协议》所约定的结算原则。故原告的该项诉讼理由缺乏事实依据，依法不予采纳。四是被告作出的《审计决定》程序是否合法。被告收到第三人的送审申请后，于2014年6月7日向第三人送达《审计通知》，告知第三人其已组成审计组于同月11日起对涉案项目预算执行情况进行审计，符合《中华人民共和国审计法》第三十八条关于“审计机关根据审计项目计划确定的审计事项组成审计组，并应当在实施审计三日前，向被审计单位送达审计通知书”的规定。审计组对涉案项目进行审计后，出具了《审计报告（征求意见稿》，并向第三人征求意见，符合《中华人民共和国审计法》第四十条关于“审计组对审计事项实施审计后，应当向审计机关提出审计组的审计报告。审计组的审计报告报送审计机关前，应当征求被审计对象的意见”的规定。《长寿区政府投资项目管理办法》第四十八条第二款规定：“区审计局在收齐项目单位报送的工程结算完整资料后，原则上应在60日内完成预算执行情况审计（结算审计）并出具审计报告”。第三人虽然于2014年5月6日向被告报请送审，但第三人未能报送完整的工程结算资料，直至2016年9月6日再次向被告递交送审申请后，又于同年10月24日向被告补充递交资料。因此，被告收齐第三人结算资料的日期是2016年10月24日，应当以此日期作为计算被告审计期限的起点，被告于2016年12月23日向第三人送达《审计报告》和《审计决定》，并未违反《长寿区政府投资项目管理办法》第四十八条第二款规定的60日期限，亦符合《中华人民共和国审计法》第四十一条第二款关于“审计机关应当将审计机关的审计报告和审计决定送达被审计单位和有关主管机关、单位”的规定。故被告作出的《审计决定》程序合法。至于原告认为被告作出《审计决定》之前，未告知原告享有申辩权，且未向原告送达《审计决定》，系程序违法的诉讼理由，因被告审计过程中，原告工作人员等到项目现场进行查勘，并签名确认，且依据《中华人民共和国审计法》第四十一条第二款的规定，《审计决定》只须送达第三人，故原告的诉讼理由缺乏事实依据和法律依据，依法不予采纳。五是被告作出的《审计决定》适用法律是否正确。《中华人民共和国审计法》第四十一条规定：“审计机关按照审计署规定的程序对审计组的审计报告进行审议，并对被审计对象对审计组的审计报告提出的意见一并研究后，提出审计机关的审计报告；对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法应当给予处理、处罚的，在法定职权范围内作出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处罚的意见。审计机关应当将审计机关的审计报告和审计决定送达被审计单位和有关主管机关、单位。审计决定自送达之日起生效”。《政府投资项目审计规定》第八条规定：“对政府投入大、社会关注度高的重点投资项目竣工决算前，审计机关应当先进行审计。审计机关应当提高工程造价审计质量，对审计发现的多计工程价款等问题，应当责令建设单位与设计、施工、监理、供货等单位据实结算”。故本案被告适用《中华人民共和国审计法》第四十一条和《政府投资项目审计规定》第八条的规定，针对第三人负责建设的涉案工程项目进行审计，作出《审计报告》，并对审计中发现的多计工程价款等问题，作出责令第三人与原告据实结算的《审计决定》，适用法律正确。综上，被告作出的《审计决定》证据充分、程序合法、适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告重庆长寿华侨木森建设有限公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告重庆长寿华侨木森建设有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。审 判 长  江朝丽人民陪审员  邓建平人民陪审员  陈 刚二〇一九年八月十五日法官 助理  石 强书 记 员  杨俊逸