湖北省浠水县人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂1125行初71号原告肖东升，男，1970年11月26日出生，汉族，湖北省罗田县人，住罗田县。委托代理人肖祝飞，湖北巴源律师事务所律师，执业证号：14211200910349393。代理权限为承认、反驳诉讼请求；参加调解；领取法律文书和赔偿款。被告罗田县自然资源和规划局，住所地：罗田县凤山镇义水北路东146号，统一社会信用代码：114211230112732743。法定代表人宋涤尘，局长。委托代理人叶世格，湖北神宇律师事务所律师，执业证号：14211200810469877，代理权限为承认、反驳诉讼请求；和解；提起上诉；签收法律文书。委托代理人胡助国，该局法制股股长，执业证号：14211200810469877，代理权限为一般代理。第三人匡卫朝，男，1966年9月21日出生，汉族，湖北省罗田县人，住罗田县。委托代理人王念文，湖北巴源律师事务所律师，执业证号：14211201110304763。代理权限为承认、反驳诉讼请求；反诉；参加调解；领取文书。第三人湖北欣旺房地产开发有限公司，住所地：罗田县九资河镇韩婆岭村九组。统一社会信用代码:91421123MA48BQOJ81。法定代表人匡卫朝，董事长。原告肖东升不服被告罗田县自然资源和规划局及第三人匡卫朝、第三人湖北欣旺房地产开发有限公司行政合同一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告的委托代理人肖祝飞，被告的委托代理人叶世格、胡助国，第三人匡卫朝及其委托代理人王念文，第三人湖北欣旺房地产开发有限公司的法定代表人匡卫朝到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告肖东升诉称，2016年7月20日，原告在罗田县公共资源交易中心举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，竞得罗田县九资河镇变电站西侧1-02号地块的国有建设用地使用权。该地块面积为8881.9平方米，成交单价为每平方米人民币345元，总价为人民币3064256.00元，并签订了成交确认书，原告按规定交纳了受让地块的土地价款，且原告为实际国有建设用地使用权的竞得者。2017年8月8日，原罗田县国土资源局在没有任何法律依据的情况下，滥用职权，将本应办理给竞得者原告的国有建设用地使用权，错误的办理给第三人湖北欣旺房地产开发有限公司。现原告为维护其合法权益，特诉诸人民法院，请求确认原罗田县国土资源局与第三人湖北欣旺房地产开发有限公司签订的国有建设用地使用权出让合同无效，涉案费用由被告承担。被告罗田县自然资源和规划局辩称，一、原告起诉程序不合法。原告和第三人匡卫朝曾经就该案起诉到浠水县人民法院，经法院判决后,原告对一审判决不服，上诉到黄冈市中级人民法院，现原告再次起诉系重复起诉。原土地使用权出让合同系原告、第三人匡卫朝两人与原罗田县国土资源局签订，本次仅原告一人起诉，将匡卫朝列为第三人，显然漏列诉讼主体，诉讼主体不适格。二、将土地使用权变更登记在第三人湖北兴旺房地产开发有限公司名下,系依原告和第三人的申请进行办理的，原罗田县国土资源局的登记行为是合法的。2016年7月30日，在罗田县公共资源交易中心举办的国有建设用地使用权挂牌活动中，原告与第三人匡卫朝竞得罗田县九资河镇变电站西侧1-02号地块国有建设用地使用权，并签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同编号为:鄂HG(LT)-20160546。2016年9月29日，原告与第三人匡卫朝成立湖北兴旺房地产开发有限公司,股东为原告肖东升和第三人匡卫朝。2017年7月29日，原告和第三人匡卫朝作为公司的股东，因开发需要，以公司的名义向原罗田县国土资源局提出书面申请，申请将出让合同权利人变更到湖北兴旺房地产开发有限公司名下。而第三人湖北兴旺房地产开发有限公司仅有原告和第三人匡卫朝两个股东，变更登记在第三人湖北兴旺房地产开发有限公司名下,受益人还是原告和第三人匡卫朝，其权利并没有损失。综上,原罗田县国土资源局将土地使用权变更登记在第三人湖北兴旺房地产开发有限公司名下，系依原告和第三人申请办理，该登记行为合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。第三人匡卫朝述称，原告肖东升与第三人匡卫朝、第三人湖北欣旺房地产开发有限公司之间没有产生国有土地使用权转让的法律事实。原告和第三人匡卫朝在竞买成功后与原罗田县国土资源局签订了成交确认书，也按成交确认书缴纳了出让金，但没有签订书面的土地出让合同，也没有取得国有建设用地使用权证，原告和第三人匡卫朝没有实际取得该块土地的国有土地使用权，原告和第三人匡卫朝无权向他人转让该土地，即使允许转让，也必须有原告和第三人匡卫朝与第三人湖北欣旺房地产开发有限公司的土地转让合同方可登记。尽管第三人湖北欣旺房地产开发有限公司的股东是原告和第三人匡卫朝，但在法律上是两个完全不同的法律关系主体，二者是不能等同的。二、原罗田县国土资源局与第三人湖北欣旺房地产开发有限公司签订土地出让合同无法律依据。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，原告和第三人匡卫朝是在罗田县公共资源交易中心举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中竞买取得国有建设用地使用权的。竞买后，原罗田县国土资源局与原告、第三人匡卫朝签订了成交确认书。原告、第三人匡卫朝也按照成交确认书缴纳了受让地块的出让金。按照法律规定原罗田县国土资源局应当与原告、第三人匡卫朝签订土地出让合同，其在原告和第三人匡卫朝没有将土地使用权转让给湖北兴旺房地产开发有限公司的情况下，仅凭原告、第三人匡卫朝的申请就将成交的土地与第三人湖北兴旺房地产开发有限公司签订出让合同无法律依据，明显属于滥用职权。综上所述，原罗田县国土资源局与第三人湖北欣旺房地产开发有限公司签订国有建设用地使用权出让合同无论从程序上，还是从实体均没有法律依据，该出让合同是无效的，原告的诉讼主张成立，请求法院依法裁判。第三人湖北欣旺房地产开发有限公司述称，一、原告、第三人匡卫朝与第三人湖北欣旺房地产开发有限公司之间没有产生国有土地使用权转让的法律事实。原告和第三人匡卫朝是以个人名义参加竞买，并以个人名义与原罗田县国土资源局签订成交确认书，也按成交确认书缴纳了出让金，但原告和第三人匡卫朝没有实际取得该块土地的国有土地使用权，也没有与第三人湖北欣旺房地产开发有限公司签订任何土地使用权转让协议，第三人湖北欣旺房地产开发有限公司也没有向原告和第三人匡卫朝个人支付土地出让金。尽管原告和第三人匡卫朝是第三人湖北欣旺房地产开发有限公司的股东，但在法律上是两个完全不同的法律关系主体，二者是不能等同的。二、原罗田县国土资源局与第三人湖北欣旺房地产开发有限公司签订土地出让合同无法律依据。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，原告和第三人匡卫朝是以个人名义在罗田县公共资源交易中心举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中竞买取得国有建设用地使用权的，竞买后，原罗田县国土资源局与原告、第三人匡卫朝签订了成交确认书。原告、第三人匡卫朝也按照成交确认书缴纳了受让地块的出让金。其个人行为与第三人湖北欣旺房地产开发有限公司无关，该公司也没有接受原告和第三人的赠与，原罗田县国土资源局仅凭原告、第三人匡卫朝的申请就将成交的土地与欣旺公司签订出让合同无法律依据，明显属于滥用职权。综上所述，原罗田县国土资源局与第三人湖北欣旺房地产开发有限公司签订国有建设用地使用权出让合同无论是从程序上，还是从实体上均没有法律依据，该出让合同是无效的，原告的诉讼主张成立，请求人法院依法裁判。被告罗田县自然资源和规划局在法定举证期限内向本院举证如下（均为复印件）：证据1.2016年7月28日的国有建设用地使用权出让合同1份、2016年7月20日的成交确认书2份（地块面积分别为8881.9㎡和13899.1㎡）、Ｇ（2016）025招拍挂成交确认备案书、Ｇ（2016）025号罗田县国有建设用地使用权挂牌出让文件1组、竞买申请资料1组、（2016）№0009319019湖北省非税收入一般缴款书（收据）1份，拟证明原告与第三人匡卫朝通过招拍挂程序竞买罗田县九资河镇变电站西侧1-02号地块国有建设用地使用权，双方签订了编号为：HG（LT）-20160546《国有建设用地使用权出让合同》；证据2.2016年7月20日的成交确认书、原告肖东升和第三人匡卫朝的身份证、第三人湖北欣旺房地产开发有限公司的营业执照、湖北欣旺房地产开发有限公司章程、2017年7月29日第三人湖北欣旺房地产开发有限公司向原罗田县国土资源局提交的申请书、Ｇ（2016）025招拍挂成交确认备案书、2017年8月8日国有建设用地使用权出让合同、建设用地批准通知书（存根）、地字第（2017）115号建设用地规划许可证、罗规用地第（2017）115号建设用地规划许可证审批单各1份，拟证明原告与第三人匡卫朝通过招拍挂程序竞买罗田县九资河镇变电站西侧1-02号地块国有建设用地使用权后，为开发需要而成立湖北欣旺房地产开发有限公司，并申请将该地块变更登记在湖北欣旺房地产开发有限公司的名下，双方重新签订了《国有建设用地使用权出让合同》，罗田县人民政府及规划局予以规划许可。原告肖东升对被告罗田县自然资源和规划局提供的证据进行了质证，对证据1的真实性及证明目的均无异议；对证据2中的2016年7月20日的成交确认书、肖东升和匡卫朝的身份证、湖北欣旺房地产开发有限公司的营业执照、湖北欣旺房地产开发有限公司章程均无异议；对2017年7月29日第三人湖北欣旺房地产开发有限公司向原罗田县国土资源局提交的申请书有异议，认为应当提交原件，否则无法查证其真实性且应该有公司的公章和法定代表人和具体负责人的签名；土地转让行政协议只能应公共管理和公共利益发生变更，不能因当事人申请发生变更；对Ｇ（2016）025招拍挂成交确认备案书真实性无异议，但与本案争议的合同无关联，该备案书是在土地使用权出让合同之前的，备案的主体是两个自然人，与第三人湖北欣旺房地产开发有限公司无关；对2017年8月8日国有建设用地使用权出让合同的真实性无异议，对合法性有异议，该合同是原告和原罗田县国土资源局签订的2016054号合同后的变更合同，是在原告和第三人没有任何转让协议的情况下变更而来的，该变更行为是违法、无效的；对建设用地批准通知书（存根）、地字第（2017）115号建设用地规划许可证、罗规用地第（2017）115号建设用地规划许可证审批单的真实性无异议，对合法性有异议，均是建立在本案争议的土地出让合同上的。第三人匡卫朝、第三人湖北欣旺房地产开发有限公司对被告罗田县自然资源和规划局提交的证据的质证意见同原告的质证意见。原告肖东升为支持其诉求，在开庭审理前向本院举证如下（均为复印件）：证据1.2016年7月20日的成交确认书1份，拟证明争议地块是本案原告和第三人匡卫朝于2016年7月20日依法取得，是争议合同的合法相对人，对争议土地有合法的使用权；证据2.（2015）№0096210002湖北省非税收入通用票据、（2016）№0010897297湖北省非税收入一般缴款书（收据）、（2016）№0009320909湖北省非税收入一般缴款书（收据）各1份，拟证明原告与第三人匡卫朝已经依照成交确认书和20160546号土地出让合同履行了合同义务；证据3.2017年8月8日的20170049号国有建设用地使用权出让合同1份，拟证明该合同是基于原告与第三人签订的20160546号土地出让合同变更而来的，原罗田县国土资源局变更合同属于滥用职权，没有相应的法律依据；证据4.黄冈市中级人民法院（2019）鄂11行终53号行政裁定书1份，拟证明本案争议的地块和土地使用权，原告一直在依法维权，并没有超过诉讼时效；证据5.鄂（2018）罗田县不动产权第0002371号不动产权证书1份，拟证明原罗田县国土资源局的违法行为给原告和第三人造成了权利损失；证据6.国有建设用地使用权出让方案、土地估价报告各1份，拟证明原告和第三人匡卫朝依法取得土地使用权。被告罗田县自然资源和规划局对原告提交的证据中与被告持有的相同的证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为合同的变更是依照原告和第三人湖北欣旺房地产开发有限公司的申请进行变更的，对其权利并无影响。对中级法院行政裁定书的真实性无异议，对证明目的有异议。第三人匡卫朝、第三人湖北欣旺房地产开发有限公司对原告肖东升提交的证据均无异议。第三人匡卫朝、第三人湖北欣旺房地产开发有限公司未向本院举证。经过庭审举证、质证及法庭辩论，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院对经过庭审质证的证据作如下确认：原告、被告提交的证据均客观真实，且与本案待证事实相关联，可以作为认定本案事实的依据。通过以上有效证据，结合庭审调查，本院确认以下法律事实：2016年7月20日，原告肖东升、第三人匡卫朝以自然人身份在罗田县公共资源交易中心举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，联合竞得罗田县九资河镇变电站西侧面积为8881.9㎡的1-02号地块的国有建设用地使用权。该地块挂牌文件出让须知中第十条第二项为“申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发的，应在申请书中明确新公司的出资构成、成立时间等内容。我局可以根据挂牌结果与竞得人签订《国有建设用地使用权出让合同》，在竞得人按约定完成新公司注册登记手续后，再与新公司签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》”。2016年7月28日二原告与原罗田县国土资源局签订合同编号为鄂HG（LT）-20160546的国有建设用地使用权出让合同，取得该地块的国有建设用地使用权。2016年9月29日原告肖东升、第三人匡卫朝共同出资设立了湖北欣旺房地产开发有限公司，在工商行政部门登记注册，原告肖东升、第三人匡卫朝为该公司的股东，匡卫朝为法定代表人。2017年7月29日第三人湖北欣旺房地产开发有限公司向原罗田县国土资源局提交申请书，申请将上述1-02号地块的权利人变更登记为湖北欣旺房地产开发有限公司，并办理相关手续，原告肖东升与第三人匡卫朝均知晓。2017年8月8日第三人湖北欣旺房地产开发有限公司与原罗田县国土资源局签订合同编号为鄂HG（LT）-20170049的国有建设用地使用权出让合同，并加盖“变更”印章，同时收回鄂HG（LT）-20160546的国有建设用地使用权出让合同，并加盖“注销作废”印章。原告肖东升认为原罗田县国土资源局滥用职权，在没有法律依据的情况下，与第三人湖北欣旺房地产开发有限公司重新签订国有建设用地使用权出让合同侵犯了其合法权益，遂诉至本院，请求判如所请。另查明，因罗田县机构改革，原罗田县国土资源局不再保留，其职权由新组建的罗田县自然资源和规划局承继。本院认为，为实现公共利益或者行政管理目标，国土资源管理部门有权在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立具有行政法上权利义务内容的协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，原告肖东升及第三人匡卫朝在联合竞得罗田县九资河镇变电站西侧1-02号地块的国有建设用地使用权过程中，理应知悉该地块挂牌文件出让须知中第十条第二项有关签订国有建设用地使用权出让合同变更协议的相关内容，且在成交确认后，按照挂牌文件完成签订合同、注册公司、签订变更合同等程序。鄂HG（LT）-20170049号国有建设用地使用权出让合同是依照双方协议约定签订的变更合同，不是土地登记转移协议，该合同签订程序合法，合同内容没有《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国合同法》规定的无效情形。因此，原告肖东升请求确认鄂HG（LT）-20170049号国有建设用地使用权出让合同无效的诉讼请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告肖东升的诉讼请求。本案受理费50元，由原告肖东升负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄冈市中级人民法院。审 判 长  黄 凌审 判 员  闵应旺人民陪审员  李 琼二〇一九年八月三十日书 记 员  郭 亮