广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂01行终120号 上诉人（原审原告）靖西市鑫河矿业有限责任公司。住所地靖西市新靖镇小龙村。统一社会信用代码：914510257537088040。 法定代表人贾丹河，执行董事 委托代理人蓝中华，北京市盈科（南宁）律师事务所律师 委托代理人韦正文，北京市盈科（南宁）律师事务所律师 上诉人（原审被告）百色市自然资源局。住所地百色市中山二路金怡园1号。 法定代表人王国爱，局长 委托代理人潘凌，广西凌盛律师事务所律师 委托代理人刘流，广西凌盛律师事务所律师 被上诉人广西壮族自治区自然资源厅。住所地南宁市中新路2号。统一社会信用代码：11450000007565194H。 法定代表人陈建军，厅长 委托代理人黄雪莲，该厅工作人员。 委托代理人廖平军，北京大成（南宁）律师事务所律师 上诉人靖西市鑫河矿业有限责任公司（以下称鑫河公司）、上诉人百色市自然资源局（以下称百色市自然局）因探矿权行政许可及行政复议一案，不服南宁市西乡塘区人民法院（2017）桂0107行初459号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审判决认定，2008年10月30日，原广西壮族自治区国土资源厅（以下称原广西国土厅）向原告鑫河公司核发证号为T45120080502006621的《勘查许可证》，该证载明探矿权人为原告鑫河公司，地理位置为广西百色市靖西县，勘查面积40.96平方公里，有效期为2008年10月30日至2010年8月22日。2017年7月8日，原告向原百色市国土资源局（以下称原百色市国土局）提交《关于要求办理靖西县弄老铜多金属探矿权延续登记的报告》及相关材料，要求对涉案探矿权办理延续登记。原百色市国土局于2017年7月27日向原告作出《关于申请办理探矿权延续登记的复函》（以下称《复函》），主要内容如下：“你公司报来《关于要求办理靖西县弄老铜多金属探矿权延续登记的报告》收悉。经研究，现函复如下：经查，你公司于2008年10月30日依法取得自治区国土资源颁发的《广西靖西县弄老铜多金属矿普查》项目勘查许可证，有效期限2008年10月30日至2010年8月22日。你公司依据自治区国土资源厅《关于广西靖西县弄老铜多金属矿普查探矿权延续登记的函》（桂国土资函〔2015〕1392号），向我局申请办理广西靖西县弄老铜多金属矿普查探矿权延续登记手续。经对你公司提交的广西靖西县弄老铜多金属矿普查探矿权延续登记申请材料进行审查，并经靖西县林业局和百色市林业局对该项目勘查范围进行核查，证实广西靖西县弄老铜多金属矿普查项目勘查范围全部位于广西古龙山县级自然保护范围内。根据广西壮族自治区人民政府办公厅《关于加强矿产资源监管促进产业结构升级的意见》（桂政办发〔2012〕94号）第二条第七款：‘加强对自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、重要湿地、水源保护区等重要生态区域的保护。严禁在重要生态区域一定范围内勘查开采矿产资源，禁止在自然保护区范围内新设探矿权和采矿权。对各类保护区内已有的矿业权，进行限期治理或调整，探矿权有效期到期后一律不予延续，采矿权有效期到期后原则上不予延续。’的有关规定，我局不同意你公司申请办理广西靖西县弄老铜多金属矿普查项目探矿权延续登记的申请。”原告不服，向原广西国土厅提起行政复议。原广西国土厅于2017年11月16日作出桂国土资复〔2017〕50号《行政复议决定书》，决定维持上述《复函》。原告仍不服，提起行政诉讼，请求：1、撤销原百色市国土局作出的《复函》；2、撤销原广西国土厅作出的桂国土资复〔2017〕50号《行政复议决定书》；3、要求原百色市国土局重新对原告办理广西靖西市弄老多金属矿普查项目探矿权延续登记申请作出行政决定；4、依法对广西壮族自治区人民政府文件《广西壮族自治区人民政府办公厅关于加强矿产资源监管促进产业结构升级的意见》（桂政办发〔2012〕94号）的合法性进行审查。一审法院另查明，为进一步深化行政审批制度改革，推进政府职能转变和管理创新，2014年11月17日，广西壮族自治区人民政府作出《广西壮族自治区人民政府关于取消下放调整一批行政审批项目的决定》（桂政发〔2014〕69号），决定将矿产资源勘查审批部分自治区管理权限委托下放设区市国土资源部门实施，具体委托下放范围由原广西国土厅另文明确。2015年1月12日，原广西国土厅作出《广西壮族自治区国土资源厅关于实施探矿权延续审批权限下放有关事项的通知》（桂国土资发〔2015〕5号），决定自2015年1月17日起，将原由原广西国土厅办理的勘查矿种不变、勘查范围不扩大及探矿权人不改变的探矿权延续（含上述探矿权延续保留；探矿权有效期内变更勘查单位、改变探矿权人地址）登记审批工作下放给各市国土资源行政主管部门实施。 一审法院认为，根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院第240号令）第四条、第十条的规定，探矿权延续的法定审批机关是省级以上人民政府地质矿产主管部门。2015年1月起，根据自治区人民政府桂政发〔2014〕69号和原广西国土厅桂国土资发〔2015〕5号文件的规定，涉案探矿权延续行政审批委托下放给设区市国土资源部门实施。但这种委托下放在法律上属于行政委托性质，受托的设区市国土资源部门应以委托机关原广西国土厅的名义实施，实施行为的后果应由委托机关承担。本案中，被告原百色市国土局受被告原广西国土厅的委托，对原告的探矿权延续申请进行审批，依法应以原广西国土厅的名义实施，但却以自己的名义作出不予延续登记决定，属于超越职权，应予撤销。原广西国土厅在行政复议程序中未能发现原百色市国土局上述超越职权问题并予以纠正，因此其作出的行政复议决定，应予撤销。关于原告提出对广西壮族自治区人民政府文件《广西壮族自治区人民政府办公厅关于加强矿产资源监管促进产业结构升级的意见》（桂政办发〔2012〕94号）的合法性进行审查的请求。原百色市国土局向原告作出的《复函》，引用的是上述意见中“（七）加强重要生态区域保护。加强对自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、重要湿地、水源保护区等重要生态区域的保护。严禁在重要生态区域一定范围内勘查开采矿产资源，禁止在自然保护区范围内新设探矿权和采矿权。对各类保护区内已有的矿业权，进行限期治理或调整，探矿权有效期到期后一律不予延续，采矿权有效期到期后原则上不予延续”的规定。该院认为，《中华人民共和国矿产资源法》第二十条第（五）款规定：“非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在下列地区开采矿产资源：（五）国家划定的自然保护区、重要风景区，国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地。”因此，本案被诉《复函》中所引用的前述桂政办发〔2012〕94号文条款并未与上位法相抵触，可以作为行政机关作出相关行政行为的依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（四）项、第七十九条的规定，该院判决：一、撤销被告原百色市国土资源局于2017年7月27日向原告靖西市鑫河矿业有限责任公司作出的《关于申请办理探矿权延续登记的复函》及被告原广西壮族自治区国土资源厅于2017年11月16日作出的桂国土资复〔2017〕50号《行政复议决定书》；二、被告原百色市国土资源局在法定期限内对原告靖西市鑫河矿业有限责任公司的靖西县弄老多金属探矿权延续登记申请重新作出行政行为。 上诉人鑫河公司上诉称，（一）一审判决对原百色市国土局违反法律规定未依法履行职责回避不提，对其违法的基本事实没有认定。1、原百色市国土局在接到上诉人申请后，以上诉人探矿权原批准的范围位于广西××××级自然保护区范围内为由，不同意给上诉人办理探矿权延续登记。事实上，上诉人原得到批准的探矿区绝大部分是在自然保护区特别是核心区之外，而非全部在县级自然保护区之内。2、被上诉人所依据的关于自然保护区行政法规，只对采矿行为进行限制，但对于探矿并未有作任何限制。但是，原百色市国土局却混淆概念，将“探矿”与“采矿”两者等同，以达到对自己的违法行为能自圆其说的目的。3、原百色市国土局对上诉人的行政许可申请，擅自增加各种前置条件，违反了《中华人民共和国行政许可法》的规定。4、原百色市国土局引用的广西壮族自治区人民政府规范性文件因内容违反上位法而不具有合法性。（二）一审法院对原广西国土厅违法行为未予认定，属事实认定不清。原广西国土厅在行政复议时，未依法对原百色市国土局的违法行为进行审查，反而维持其违法行政决定，同样违法。（三）一审法院认定事实和适用法律、法规错误。上诉人未对原百色市国土局的审批权限提出过异议。一审法院提出所谓的行政委托权的问题，从而导致适用法律错误。（四）俩被上诉人所依据的广西壮族自治区人民政府文件《广西壮族自治区人民政府办公厅关于加强矿产资源监管促进产业结构升级的意见》（桂政办发【2012】94号）违反上位法，一审法院应当确认其违法而无效。综上所述，请求二审：1、撤销一审判决；2、撤销原百色市国土局的《复函》；3、撤销原广西国土厅的行政复议决定；4、责令百色市自然局对上诉人探矿权延续登记申请重新作出行政行为；5、确认广西壮族自治区人民政府文件《广西壮族自治区人民政府办公厅关于加强矿产资源监管促进产业结构升级的意见》（桂政办发【2012】94号）违法。 上诉人百色市自然局辩称，一、关于上诉人鑫河公司是否符合延续登记的法定条件及程序问题。l、上诉人鑫河公司的申请超过法定期限。该公司于2015年10月12日左右向该局提交《关于要求办理靖西县弄老铜多金属探矿权延续登记的报告》，要求办理广西靖西县弄老铜多金属矿普查探矿权延续登记手续。经核实，该公司的广西靖西县弄老铜多金属矿普查项目勘查许可证，有效期限为2008年10月30日至2010年8月22日。依据《矿产资源勘查区块登记管理办法》第十条的规定，探矿权人应在勘查许可证有限期满届满30日前办理延续手续。该公司至2015年10月12日才第一次向该局提出要求，其申请已超过法定的申请期限，不符合申请的法定前提条件。2、上诉人鑫河公司从未向该局正式提出书面延续申请，也未提交相关的申请材料。在该公司提交《关于要求办理靖西县弄老铜多金属探矿权延续登记的报告》之后，其也就没主动联系过该局询问此事。直到2017年7月4日，该公司书面向该局提出《报告》，要求该局对原来的《关于要求办理靖西县弄老铜多金属探矿权延续登记的报告》作出回复，该局于2017年7月27日作出了《复函》，明确告知不同意该公司所提出的延续登记。另，在一审庭审过程中，该局就此问题特别询问了该公司，该公司在庭上也回答称，其是就能否得到批准延续先事先询问，如果得到肯定的回复才正式的提出申请延续手续。以上事实可知，鑫河公司除于2015年10月12日左右提交《关于要求办理靖西县弄老铜多金属探矿权延续登记的报告》外，从未依法正式提出书面延续申请。因此，该公司未正式向该局提出申请的情况下，直接起诉要求该局重新为其办理探矿权延续手续，程序违法，也无事实依据。二、鑫河公司所要延续的项目处于自然保护区内，不存在混淆“探矿”、“采矿”的说法。三、该局没有违反《中华人民共和国行政许可法》增加各种前置条件。关于一审法院认定的行政委托权的问题，由二审法院作出认定。3、桂政办发【2012】94号文内容合法。综合上述，请求二审法院驳回上诉人鑫河公司的上诉。 被上诉人广西壮族自治区自然资源厅（以下称广西自然厅）辩称，（一）被上诉人作出的桂国土资复〔2017〕50号行政复议决定，主体适格，程序合法。（二）原百色市国土局作出的《复函》，认定事实清楚，适用依据正确，被上诉人予以维持是正确的。1、涉案勘查许可证已自行废止。鑫河公司应在其勘查许可证有效期（2010年8月22日）届满的30日前到登记管理机关办理延续登记手续，但其并没有按规定办理登记手续，勘查许可证已自行废止。2、鑫河公司未申请办理涉案勘查许可证延续登记手续，原百色市国土局作出的《复函》亦不是其基于履行法定职权而作出许可或不予许可的行政行为。2015年10月12日，鑫河公司向原百色市国土局递交《关于要求办理靖西县弄老铜多金属探矿权延续登记的报告》，该报告只是陈述涉案探矿权无法实施转让且按规年检等情况，并不提出办理涉案勘查许可证延续登记资手续的申请。因此，原百色市国土局作出的《复函》，不是其基于履行法定职权而作出许可或不予许可的行政行为，仅是其作为登记管理机关就鑫河公司的来文作出的答复行为。3、一审判决认定“探矿权延续审批”为行政委托性质，属于认定事实不清。为贯彻落实《广西壮族自治区人民政府关于取消下放调整一批行政审批项目的决定》（桂政发[2014]69号）文件精神，原广西国土厅决定将实施审批的“探矿权延续审批”以《广西壮族自治区国土资源厅关于实施探矿权延续审批权限下放有关事项的通知》（桂国土资发[2015]5号）直接下放市级国土资源行政主管部门实施审批，而并不是委托下放。一审法院作出（2017）桂0107行初459号《行政判决书》认定“探矿权延续审批”为行政委托性质，属于认定事实不清。4、原百色市国土局作出的《复函》，认定事实清楚。经查明，靖西县弄老多金属矿普查项目矿区范围全部在广西××××级自然保护区范围内。该局作出的《复函》，认定事实清楚，适用依据正确，应予以维持。（三）被上诉人没有置鑫河公司于进退两难的境地，鑫河矿业诉讼理由没有事实和法律依据。综上所述，被上诉人作出的桂国土资复[2017]50号行政复议决定，事实清楚，程序合法，适用依据证据，应予以维持。请求二审法院撤销一审判决，维持被上诉人作出的桂国土资复[2017]50号行政复议决定。 上诉人百色市自然局上诉称，（一）一审判决部分事实认定不清。鑫河公司至今都未依法定条件及程序正式向该局提交探矿权延续登记的手续。一审法院把该公司于2015年10月12日左右向该局提交的《关于要求办理靖西县弄老铜多金属探矿权延续登记的报告》及2017年7月4日提出的《报告》视同矿权延续登记申请手续，属事实认定不清。依据法定的矿权延续登记申请手续，申请人需到该局在政务大厅设立的受理窗口提交相关的材料，包括：1、《探矿权变更、延续、保留申请登记书》；2、申请的区块范围图；3、原勘查许可证；4、经年检且在勘察有限期内的勘察单位《地质勘察单位资格证》；5、勘查工作年度报告；6、勘查项目资金投入情况会计报表；7、《勘察项目资金来源证明》等。该公司并没有依据上述的程序向该局提出申请，只是寄送了《关于要求办理靖西县弄老铜多金属探矿权延续登记的报告》及《报告》。在一审庭审过程中，该公司在庭上也称，其是就能否得到批准延续先事先询问，如果得到肯定的回复才正式的提出申请延续手续。以上足以看出，鑫河公司的《关于要求办理靖西县弄老铜多金属探矿权延续登记的报告》及《报告》，只是对延续申请事项的一般性询问，不能也不应视为正式的申请。该局于2017年7月27日作出的《复函》，也只是一般性的复函。因此，一审法院将二者互相混淆不加以区别，属事实上的认定不清。（二）一审法院适用法律不当。结合以上第一点，该局对鑫河公司所提的一般性询问事项作出的回复，不属于广西自然厅给予该局的委托事项范围。该局依据鑫河公司的要求，在认真调查的基础上对其回复是正当的、正确的。综上，一审法院对鑫河公司的《关于要求办理靖西县弄老铜多金属探矿权延续登记的报告》及《报告》是否属于法定的申请手续认定不清，导致适用法律不当，敬请二审法院予以纠正，驳回鑫河公司的诉讼请求。 上诉人鑫河公司辩称，上诉人提交的《关于要求办理靖西县弄老铜多金属探矿权延续登记的报告》从题目到内容均说明其是一份申请书，而非百色市自然局所称的一般性询问。 经审理，对一审判决认定的事实，除“2017年7月8日，原告向原百色市国土资源局提交《关于要求办理靖西县弄老铜多金属探矿权延续登记的报告》及相关材料”应为“2017年7月8日，原告向原百色市国土资源局提交《关于要求办理靖西县弄老铜多金属探矿权延续登记的报告》”外，本院对其余事实依法予以确认。 另查明，（一）上诉人鑫河公司在给原百色市国土局的《关于要求办理靖西县弄老铜多金属探矿权延续登记的报告》明确载明：“现特报告到市国土资源局办理探矿权延续登记，敬请给予办理为盼。” （二）因机构改革，原广西壮族自治区国土资源厅、原百色市国土资源局的涉案职责分别由广西自然厅、百色市自然局承继。 本院认为，本案的争议焦点是：1、原百色市国土局的《复函》的性质是否属于不予行政许可；2、原百色市国土局作出《复函》，是否超越职权。 关于原百色市国土局的《复函》的性质是否属于不予行政许可的问题。从《复函》中“你公司报来《关于要求办理靖西县弄老铜多金属探矿权延续登记的报告》收悉。经研究，现函复如下”的内容看，显然是对鑫河公司《关于要求办理靖西县弄老铜多金属探矿权延续登记的报告》的回复。而鑫河公司《关于要求办理靖西县弄老铜多金属探矿权延续登记的报告》的题目及文中“现特报告到市国土资源局办理探矿权延续登记，敬请给予办理为盼。”的内容，显然表明该公司是向该局申请办理探矿权延续登记。而该局《复函》的题目及文中根据有关规定“不同意你公司申请办理广西靖西县弄老铜多金属矿普查项目探矿权延续登记的申请”的内容，显然是对鑫河公司办理探矿权延续登记的申请作出的不予许可的决定。上诉人百色市自然局认为鑫河公司没有提供申请所需的相关材料，该公司没有正式提出申请，只是就相关事项进行询问，与事实不符。申请所需的材料是否齐全，与是否提出申请或正式申请是不同的概念。在申请人已提交书面申请的情况下，申请所需的材料是否齐全，不影响对是否已提出申请或正式申请的事实认定。如果登记机关认为申请材料不齐全，依法应当要求申请人予以补正，而不是对申请人的申请直接予以拒绝。因此，对上诉人百色市自然局提出的《复函》只是一般性复函，不是对当事人申请的处理决定的主张，本院依法不予支持。 关于原百色市国土局作出《复函》，是否超越职权的问题。根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院第240号令）第四条、第十条、第二十一的规定，探矿权延续、保留的法定审批机关是省级以上人民政府地质矿产主管部门。2015年1月起，根据自治区人民政府桂政发〔2014〕69号文件的规定，涉案探矿权延续行政审批委托下放给设区市国土资源部门实施。原广西国土厅桂国土资发〔2015〕5号文件将该行政审批权改为直接下放，没有法律法规依据。故该审批权限下放在法律上属于行政委托性质。受托的设区市国土资源部门应以委托机关原广西国土厅的名义实施，实施行为的后果应由委托机关承担。本案中，原百色市国土局受原广西国土厅的委托，对鑫河公司的探矿权延续申请进行审批，依法应以原广西国土厅的名义实施，但却以自己的名义作出不予延续登记决定，属于超越职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”据此，不论当事人是否提出行政行为超越职权的问题，人民法院都应主动审查。因此，对鑫和公司认为一审法院主动认定被诉行政行为超越职权属于适用法律错误的主张，本院依法不予支持。 综上，俩上诉人的上诉理由不能成立，对其诉讼请求，本院依法不予支持。一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由靖西市鑫河矿业有限责任公司和百色市自然资源局各负担25元。靖西市鑫河矿业有限责任公司和百色市自然资源局各自多预交的25元，由本院分别退回。 本判决为终审判决。 审判长  李道清 审判员  韦影年 审判员  晏 琼 二〇一九年八月十九日 书记员  岑冬梅 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。