上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）沪7101行初88号原告暨诉讼代表人姬常平，男，1952年10月21日出生，汉族，住上海市普陀区。原告暨诉讼代表人孙大中，男，1956年11月10日出生，汉族，住上海市浦东新区。原告暨诉讼代表人王霞，女，1974年11月2日出生，汉族，住上海市黄浦区。原告暨诉讼代表人凌琴，女，1971年9月12日出生，汉族，住浙江省杭州市。原告暨诉讼代表人王喆，男，1980年7月27日出生，汉族，住上海市长宁区。原告共同委托代理人徐利平，浙江五联律师事务所律师。被告上海市普陀区生态环境局，住所地上海市普陀区。法定代表人黄昌发。出庭应诉行政机关负责人朱靖琼，副局长。委托代理人王为群。委托代理人沈伟民，上海市申华律师事务所律师。第三人国网上海市电力公司市北供电公司，住所地上海市静安区。负责人史济康。委托代理人薛兵。委托代理人顾芸闻，北京观韬中茂(上海)律师事务所律师。原告姬常平、孙大中、王霞、凌琴、王喆等74人不服被告上海市普陀区生态环境局(原名上海市普陀区环境保护局,以下分别简称普陀区生态环境局、原普陀区环保局)作出环境影响报告表审批意见的行政行为，向本院提起诉讼。本院于2019年1月11日受理后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书和举证通知书等，被告在法定期限内提交了答辩状及依据与证据。因国网上海市电力公司市北供电公司(以下简称市北供电公司)与被诉行政行为有法律上的利害关系，本院于2019年5月6日依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年6月17日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人王喆及委托代理人徐利平，被告普陀区生态环境局副局长朱靖琼及委托代理人王为群、沈伟民，第三人市北供电公司委托代理人薛兵、顾芸闻到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年4月8日，第三人市北供电公司向原普陀区环保局提交《上海市北三源110kV变电站扩建工程项目环境影响报告表》及相关环境影响评价审批申请材料，原普陀区环保局受理审查后，于同年4月23日作出普环保审[2018]12号《关于上海市北三源110kV变电站扩建工程项目环境影响报告表的审批意见》(以下简称“系争审批意见”)。原告姬常平、孙大中、王霞、凌琴、王喆等74人诉称，原告系上海市普陀区兰溪路900弄天汇广场小区业主，与该环评项目建设具有法律上的利害关系，被告同意建设的审批意见完全是错误的。第一，三源110kV(即千伏，下同)变电站项目多处违法。一是拆分立项违法，将一个独立的变电站单位工程违法拆分为土建工程和输变电工程并分别立项；二是批准用地面积不符合变电站用地规范，根据《上海市控制性详细规划技术准则》，110kV变电站用地面积应为1800-2400平方米，该项目实际用地仅为977平方米；三是违反国家发改委第2号令《企业投资项目核准和备案管理办法》相关规定，批复中建设地址内容含糊其辞，仅提示四至范围，而未载明确切的建设地址等信息。第二，三源110kV变电站项目没有合法的规划依据，违反了控制性详细规划及天汇广场小区规划文件。第三，110kV变电站设置和建设违反了国家强制性标准。一是将110kV变电站设置在居住区、文教区，违反了《35kV-110kV变电站设计规范》第2.0.1条款及《工业企业总平面设计规范》(GB50187-2012)第3.0.14条款关于生活居住区、文教区等禁止设置变电站的强制性规定；二是与周围建筑防护间距未达法定距离，根据2015年环保部《建设项目环境影响评价分类管理名录》(以下简称《环评管理名录》)第三条第(三)项及《上海市控制性详细规划技术准则》关于居住、文化教育、行政办公等为主要功能“环境敏感区”的强制性技术标准，天汇广场住宅楼、真如社区文教中心、南侧办公楼等距离变电站均达不到20米的控制标准。第四，被告程序违法。在批准前未根据《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第三十六条、第四十七条等规定听取利害关系人的意见和呼声。第五，被告作出系争审批意见的行政行为超越职权，第三人所做联网工程涉及大渡河路220kV变电站，属于上海市生态环境局的审批权限，被告无相应权限。第六，人民群众的身体健康是最大的公共利益，高压变电站及配套高压输电线路会产生电磁辐射等，对周边居民和人群构成重大不利影响，不应在“环境敏感区”建设。故原告诉请撤销被告作出系争审批意见的行政行为。被告普陀区生态环境局辩称，第一，被告具有作出被诉行政审批行为的法定职权。第三人提交审批的案涉项目为上海市北三源110kV变电站扩建工程，根据法律法规及有关本市市区两级环保审批权限的规范性文件规定，被告具有相应的审批权限，原告诉称案涉项目实质为大渡河路220kV变电站联网工程，应由市级环保部门审批的意见与事实不符。第二，审批认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环评法》)第十六条、《建设项目环境保护管理条例》(以下简称《建设项目环保条例》)第七条以及《环评管理名录》等规定，案涉项目建设内容为地下电缆、排管、光缆三部分，属于前述名录第五十项“核与辐射”中的第181项“输变电工程，其他类(100kV以下除外)”，第三人依上述规定就该建设项目编制环境影响报告表，并向被告提交申请材料。被告经审查，依照《电磁环境控制限值》(GB8702-2014)国家标准，确认报告表中列明的电缆地面处工频电场强度和工频磁感应强度均符合规范要求。被告审查后要求按报告表提出的要求，落实环保设施和污染防治措施。第三，审批程序合法。被告受理第三人的申请后，依照《上海市〈建设项目环境影响评价政府信息公开指南(试行)〉实施要点》(沪环保评〔2013〕528号)进行了公示，先后在普陀区环保局网站进行了受理公示、拟审批公示，公示期间无反馈意见，公示期满后依法作出系争审批意见。第四，原告诉称意见中的许多内容未针对被诉行政行为。本案系争审批意见仅涉及三源110kV变电站扩建工程项目地下电缆、排管、光缆的环境影响评价，不涉及立项、用地规划、建设工程规划等审批事项。此外，原告所述三源110kV输变电工程(变电部分)项目建设问题，被告于2015年4月20日作出《关于三源110kV输变电工程(变电部分)项目环境影响报告表的审批意见》(普环保审[2015]23号)，经行政诉讼，上海市第二中级人民法院已于2017年8月28日作出(2017)沪02行终223号终审行政判决，确认该审批意见的法律效力。综上，被告作出系争审批意见依法有据，请求驳回原告的诉讼请求。第三人市北供电公司述称，第一，原告所称“工程拆分立项违法”不成立，“三源110kV输变电工程(变电部分)”的建设单位为上海真东置业有限公司，本案诉争的“上海市北三源110kV变电站扩建工程”的建设单位为第三人，两者建设单位不同，不存在拆分。第二，原告所称“审批程序不合法”不成立，第三人按照被告公示的送审材料清单提交申请材料，被告依法审批，程序符合法律规定。第三，原告所提其他异议，均系针对“三源110kV输变电工程(变电部分)”，但该工程相关行政争议已经上海市第二中级人民法院生效判决确认，与本案所涉工程无关。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求予以驳回。经审理查明，姬常平、孙大中、王霞、凌琴、王喆等74名原告均系上海市普陀区兰溪路900弄天汇广场小区的业主。2018年4月8日，第三人市北供电公司作为建设单位，向原普陀区环保局提交《上海市环境保护局建设项目环境影响评价审批申请表》、中国电力工程顾问集团华东电力设计院有限公司编制的《上海市北三源110kV变电站扩建工程项目环境影响报告表》及《上海市北三源110kV变电站扩建工程电磁环境影响专题评价》(简称《电磁环境影响专题评价》)、项目公示证明等环评审批申请材料。上述申请材料显示，申请审批所涉项目名称为上海市北三源110kV变电站扩建工程，项目地址位于普陀区，途经大渡河路、芝川路、曹杨路、规划固川路以及铜川路。工程主要建设内容为：1.地下电缆部分：(1)大渡河路220kV变电站～三源110kV变电站：新建3回110kV电缆，新建电缆路径长度约1.7km，本段线路利用新建排管约1150m，利用已建排管约550m；(2)三源110kV变电站～铜川110kV变电站：新建2回110kV电缆，新建电缆长度约2.3km，本段线路利用新建排管约1300m，利用已建排管约1000m。2.排管部分：本工程新建排管约2.2km(不含工井)，新建工井18座，改造工井2座，新建电缆沟3座。3.光缆部分：新建光缆长度约4.0km(含站内)。项目新建110kV输电线路，采用全地下电缆形式布置，总投资约人民币5,765.63万元(以下币种同)，其中环保投资57万元。《上海市北三源110kV变电站扩建工程项目环境影响报告表》对案涉项目环境影响进行预测分析及评价，包括施工期和运行期，评价重点为电磁环境影响，声环境、水环境、固体废物以及生态环境影响等仅作简要分析。环境影响评价总结论为：工程在建设期和运行期采取有效的预防和减缓措施后，可以满足国家有关环保标准要求，从环保角度来看，该项目的建设是可行的。《电磁环境影响专题评价》对案涉项目电磁环境影响进行专题评价，结论为：项目所涉电缆线路产生的工频电场强度、工频磁感应强度，在建设期和运行期采取有效的电磁污染预防措施后，可以满足《电磁环境控制限值》(GB8702-2014)规定的公众曝露限值，从电磁环境保护角度来看，该项目的建设是可行的。原普陀区环保局收到申请后，于当日出具申请材料回执，并在该局网站进行了公示，4月8日-12日为受理公示，4月13日-19日为拟审批公示，在公示期间无反馈意见。原普陀区环保局对第三人市北供电公司提交的申请材料进行审查，于2018年4月23日作出普环保审[2018]12号《关于上海市北三源110kV变电站扩建工程项目环境影响报告表的审批意见》，决定：(一)根据《报告表》的分析和结论意见，从环境保护角度同意上海市北三源110kV变电站扩建工程项目建设。(二)项目在设计、施工和运行中应按《报告表》中提出的要求，落实环保设施和污染防治措施，保护环境。具体有：1.电缆应外包裹绝缘层和金属护层，电缆排管上方至少覆土0.7m，并采取直接接地措施，电缆地面处工频电场强度和工频磁感应强度应符合《电磁环境控制限制》(GB8702-2014)中相应的公众暴露控制限制。2.落实施工期各项环保措施，控制和减少施工扬尘、污水、噪声等对周边环境的影响，夜间施工应提前办理审批手续。(三)在建设中，如果项目的内容、性质、规模、地点、采用的生产工艺或防治污染、防治生态破坏的措施发生重大变动的，应重新报批建设项目环评文件。(四)项目建设应严格执行配套建设的环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的环境保护“三同时”制度，落实建设项目信息公开工作；项目竣工后建设单位应按规定对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告并向社会公开。同日进行审批后公示，4月24日向第三人送达系争审批意见。姬常平、孙大中、王霞、凌琴、王喆等74名原告不服，提起本案诉讼。另查明，本案部分原告不服原普陀区环保局2015年4月20日作出的普环保审[2015]23号《关于三源110kV输变电工程(变电部分)项目环境影响报告表的审批意见》，提起行政诉讼，上海市普陀区人民法院于2016年12月30日作出(2015)普行初字第68号行政判决，认为被告普陀区环保局超越级别管辖作出审批意见，但鉴于事后已经取得110kV输变电工程的环评审批权限，故应保留该审批意见的法律效力，遂判决确认被诉行政行为违法。原告不服，提起上诉，上海市第二中级人民法院于2017年8月28日作出(2017)沪02行终223号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。再查明，2015年3月18日始，上海市非跨区县110kV输变电项目的建设项目环境影响评价文件的审批权限由市环保局下放至区县环保部门。同时，本案诉讼过程中，因机构改革，被告名称由上海市普陀区环境保护局变更为上海市普陀区生态环境局。上述事实有被告提供的《建设项目环境影响评价审批申请表》《上海市北三源110kV变电站扩建工程环境影响报告表》《上海市北三源110kV变电站扩建工程电磁环境影响专题评价》《“上海市北三源110kV变电站扩建工程”项目公示证明材料》、上海环境科学网公示截图、《建设单位提交环评审批申请的承诺》《普陀区环保局行政许可申请材料回执》《关于上海市北三源110kV变电站扩建工程项目环境影响报告表的审批意见》、普陀区环保局网站公示材料、送达回证、(2015)普行初字第68号行政判决书、(2017)沪02行终223号行政判决书、《上海市人民政府关于取消和调整一批行政审批事项的决定》(沪府发〔2015〕7号)；原告提交的《情况说明》、上海市真如城市副中心控制性详细规划电力系统规划图、《政府信息公开申请告知书》、房地产权证、购房合同等证据以及当事人当庭陈述为证，经质证无误。本院认为，被诉行政行为系被告对第三人所作的系争审批意见，本案审理范围限于三源110kV变电站扩建工程的环评审批意见，原告诉称所涉工程立项、用地规划、建设工程规划等其他行政审批事项，以及就三源110kV输变电工程(变电部分)项目建设环评审批所提异议，均不属本案司法审查范围。综合本案审理情况及各方当事人诉辩意见，本案争议焦点有三：一是被告作出系争审批意见是否超越职权，二是被告作出系争审批意见是否符合国家强制性标准，适用法律是否得当，三是被告作出系争审批意见程序是否合法。关于争议焦点一，本院认为，依照《中华人民共和国环境保护法》第十条、《上海市环境保护条例》第六条之规定，被告作为环保部门，依法具有对本管辖行政区域内环境保护工作实施监督管理的职责。根据《建设项目环保条例》第十条及沪府发〔2015〕7号《上海市人民政府关于取消和调整一批行政审批事项的决定》的规定，本市非跨区县110kV输变电项目的建设项目环境影响评价文件的审批权限由市级环保部门下放至区县环保部门。因此，被告对案涉110kV变电站扩建工程项目具有环评审批权限。原告诉称案涉项目名为扩建工程，实质系联网工程，涉及大渡河路220kV变电站，属于市级环保部门审批权限的意见，缺乏根据，本院不予支持。关于争议焦点二，本院认为，按照《环评法》第十六条之规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管行政部门制定并公布。环境保护部据此制定公布了《环评管理名录》，综合考虑建设项目可能对环境产生的影响，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。其中第五十项“核与辐射”中的第181小项“输变电工程”规定：“500千伏及以上，涉及环境敏感区的330千伏及以上”应当编制环境影响报告书，“其他(100千伏以下除外)”应当编制环境影响报告表。本案所涉项目为110kV变电站扩建工程，工程主要建设内容包括地下电缆、排管、光缆项目。被告经审查，第三人对案涉项目委托资质单位依照上述规定编制环境影响报告表，并对电磁环境影响进行专题评价，均满足国家相关环保标准。被告据此作出系争审批意见，明确各项环保措施，符合法律法规及国家强制性标准，尽到了环评审批职责。原告诉称案涉项目环评审批违反了国家强制性标准的意见，理由不能成立，本院难以支持。关于争议焦点三，原告诉称，被告审批程序违反《行政许可法》第三十六条、第四十七条的规定，未听取利害关系人的意见。本院认为，《环评法》第二十五条的规定，建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。因此，环境保护部门对建设项目的环境影响评价文件进行审批的行为，属《行政许可法》第十二条第(一)项规定的直接涉及生态环境保护需按法定条件予以批准的事项，系行政许可行为。《行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。前述两条规定，保障的是与行政许可事项相关人的陈述权和申辩权。《环评法》及《建设项目环保条例》根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理，建设单位按照不同情况分别组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表，同时，对不同环境影响评价文件，设定了不同的程序要求。建设项目的环境影响登记表，建设单位按规定向环境保护行政主管部门备案即可；对环境影响报告书、报告表，则需由建设单位按照国务院的规定报有审批权的生态环境主管部门审批。《环评法》第二十一条规定，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。该规定亦与前述《行政许可法》规定契合，即对建设项目需编制环境影响报告书的情形，应采取举行论证会、听证会等形式征求意见，以保障相关人的陈述权、申辩权。同时，《建设项目环保条例》第九条规定，环境保护行政主管部门应当在收到环境影响报告书之日起60日内、收到环境影响报告表之日起30日内，作出审批决定并书面通知建设单位，并应当开展环境影响评价文件网上审批、备案和信息公开。因此，对于建设项目需编制环境影响报告表的情形，专门立法规定可以通过网上审批、公开等程序，保障公众、相关人的知情权和陈述权、申辩权等权利。本案所涉项目对应的环评文件类别为环境影响报告表，被告2018年4月8日收到申请后，先后在普陀区环保局网站进行受理公示、拟审批公示，在公示期间无反馈意见，后于4月23日作出系争审批意见，同日进行了审批后公示，4月24日送达第三人。被告审批程序符合上述期限规定，同时通过网上公示，保障了利害关系人的程序参与权利。原告诉称意见，理由不能成立，本院不予支持。综上所述，被告作出系争审批意见有相应的职责权限、认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，本院予以支持。原告诉称意见不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告姬常平、孙大中、王霞、凌琴、王喆等74人的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告姬常平、孙大中、王霞、凌琴、王喆等74人共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  唐杰英审 判 员  崔胜东人民陪审员  胡官友二〇一九年八月十三日书 记 员  王亚萌附：相关法律条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年修正）第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。2.《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订）第十条第一款国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。3.《中华人民共和国环境影响评价法》（2016年修正）第十六条国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。第二十一条除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。4.《行政许可法》（2003年公布）第三十六条行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。第四十七条行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。5.《建设项目环境保护管理条例》（2017年修订）第九条第二款环境保护行政主管部门审批环境影响报告书、环境影响报告表，应当重点审查建设项目的环境可行性、环境影响分析预测评估的可靠性、环境保护措施的有效性、环境影响评价结论的科学性等，并分别自收到环境影响报告书之日起60日内、收到环境影响报告表之日起30日内，作出审批决定并书面通知建设单位。第十条国务院环境保护行政主管部门负责审批下列建设项目环境影响报告书、环境影响报告表：（一）核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目；（二）跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；（三）国务院审批的或者国务院授权有关部门审批的建设项目。建设项目环境影响评价分类管理目录，由国务院环境保护行政主管部门在组织专家进行论证和征求有关部门、行业协会、企事业单位、公众等意见的基础上制定公布。6.《上海市环境保护条例》（2017年修正）第六条第一款市环境保护行政主管部门（以下简称市环保部门）对本市环境保护实施统一监督管理，加强环境规划、标准制定和执法工作。区环境保护行政主管部门（以下简称区环保部门）按照职责分工对本辖区的环境保护实施监督管理。7.《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2017年公布）第二条根据建设项目特征和所在区域的环境敏感程度，综合考虑建设项目可能对环境产生的影响，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照本名录的规定，分别组织编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表。