广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤06行终442号上诉人（原审原告）佛山市高明宝鸭山永久墓园有限公司，住所地佛山市高明区**********网山坑。法定代表人张建涛，总经理。委托代理人陈文杰，广东广立信律师事务所律师。委托代理人吴泳琪，广东广立信律师事务所律师助理。被上诉人（原审被告）佛山市高明区民政局，住所地佛山市高明区**********。法定代表人谭燕媚，局长。委托代理人区卓彦，该局工作人员。委托代理人杜新华，广东共明律师事务所律师。上诉人佛山市高明宝鸭山永久墓园有限公司（以下简称宝鸭山墓园公司）因诉被上诉人佛山市高明区民政局（以下简称高明民政局）民政行政协议一案，不服佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初1390号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2000年10月23日广东省民政厅作出粤民福〔2000〕46号《关于同意兴建高明市宝鸭山墓园的批复》，同意高明市民政局兴建高明市宝鸭山墓园。2000年11月27日高明市殡葬管理所发出了《招标通知》，决定举行宝鸭山公墓的公开招标开发经营，并公示了招标方案。经过竞标，宝鸭山墓园公司的股东之一张成中标。2000年12月22日，高明市殡葬管理所与张成签订了《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》。合同对宝鸭山公墓的位置与规模、公墓建设要求、付款方法、公墓开发与管理要求、公墓管理费与基金的使用要求以及违约责任等作出了约定。根据“三、付款方法”第4点约定，乙方（张成）每月结算墓穴销售收入，并按总收入的50%计提上交款，通过转账方式交付到高明市殡葬管理所的银行专户，按销售总收入的5%计提墓园维护基金，转入银行基金专户。乙方（张成）逾期缴纳上述两项款额的，应向高明市殡葬管理所偿付违约金，并按欠款总额计算每天3‰的滞纳金。“五、公墓的管理费与基金的使用要求”第1点约定，墓园管理费的收费标准可根据本地实施，参考外地收费标准，制定出本墓园的收费标准，按规定向墓主收取：一般可定十年为一个周期一次性收取，管理费的收入必须建账管理。管理费的收入中，应提取20%作为墓园维护基金；提取20%作为扩大开发和墓园建设；提取2%作为指导管理费用上交给被告，其余58%作为墓园的日常办公费用及管理人员的工资福利。第2点约定，墓园维护基金必须以转账方式存入双方在银行开设的基金账户：一般情况下，基金的使用只能在公墓开发完成后才能启用，未开发完墓园的正常维护由乙方（张成）负责。上述合同除了有高明市殡葬管理所以及张成的签字外，高明民政局作为主管部门也予以盖章确认。2001年3月19日宝鸭山墓园公司登记成立，其股东构成为吴穗林、简广、张成、高明市殡葬管理所。经营范围为：经批准的场地内修建墓位销售；石材销售、石材加工。2001年11月15日广东省民政厅作出粤民福〔2001〕102号《关于同意高明市宝鸭山墓园开业的批复》，同意高明市宝鸭山墓园开业。2001年11月29日佛山市民政局作出佛民社〔2001〕8号《关于同意高明市宝鸭山墓园开业的通知》，同意高明市宝鸭山墓园开业，同时通知墓园要按照省民政厅的规定提取护墓基金。另查，1998年2月13日，佛山市人民政府印发了佛府〔1998〕025号《关于大力推进殡葬改革工作的通知》，通知第一点明确：“一、加强对殡葬管理的领导，切实落实层级管理责任制。……加大殡葬行政管理执法力度。今年，各市、区都要成立殡葬管理所和殡改行政执法队，管理当地殡葬事务，查处违反殡葬规定的人与事。……”1998年7月21日，高明市机构编制委员会作出了明机编字〔1998〕20号《关于设立市殡葬管理所的批复》，根据佛山市人民政府《关于大力推进殡葬改革工作的通知》（佛府〔1998〕025号）文件的精神，经研究同意设立高明市殡葬管理所，所需人员由市民政局内部调剂解决。2017年10月18日，佛山市高明区机构编制委员会作出明机编〔2017〕80号《关于区民政局承担行政职能事业单位改革涉及机构编制事项调整的批复》，其中第二点规定，将区殡葬管理所职能整体划归区民政局机关，撤销区殡葬管理所，收回该单位全部事业编制3名。又查，2018年4月10日，佛山市高明区人民法院立案受理了高明民政局诉张建平、杜树镇、吴穗林、宝鸭山墓园公司合同纠纷一案，案号为（2018）粤0608民初1058号。该案原告高明民政局要求解除与张成签订的《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》，并要求张成等被告支付土地补偿款及滞纳金、墓地销售上缴款及滞纳金、墓园维护基金及滞纳金、指导管理费用等。在该案件的审理过程中，宝鸭山墓园公司提起了诉讼，佛山市高明区人民法院于2019年1月14日作出（2018）粤0608民初1058号之十《民事裁定书》，裁定案件中止诉讼。再查，佛山市顺德区人民法院受理了宝鸭山墓园公司的起诉后，于2018年12月24日向高明民政局送达应诉材料，高明民政局于2018年12月25日收到。2018年12月28日宝鸭山墓园公司向佛山市顺德区人民法院提交了《变更诉讼请求申请书》，在原诉讼请求的基础上增加如下诉讼请求：1.请求确认高明民政局在宝鸭山墓园公司已经合法获得的《广东省经营性公墓年检合格证》行政许可基础上要求宝鸭山墓园公司按照墓穴销售收入的50%上缴给高明民政局的行为违法；2.请求确认高明民政局在宝鸭山墓园公司已经合法获得的《广东省经营性公墓年检合格证》行政许可基础上要求宝鸭山墓园公司按照墓穴销售收入的5%计提墓园维护基金的行为违法；3.确认于2000年12月22日签订的《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》的第三条第4项（约定的提成款）无效；4.请求确认于2000年12月22日签订的《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》的第五条（约定的提成款）无效；5.请求确认被告于2018年8月14日出具的《告知书》及派员监督销售的具体行政行为违法。庭审中，宝鸭山墓园公司自愿撤回上述增加诉讼请求的第5项。原审法院认为，《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》签订主体为高明区殡葬管理所及张成，高明区殡葬管理所具有管理当地殡葬事务，查处违反殡葬规定的职责；宝鸭山墓园公司是原高明区殡葬管理所与张成等人组建的企业法人，且上述开发经营合同中的各项约定均涉及宝鸭山墓园公司的经营收入及管理，为此该案的纠纷属于利害关系人对行政机关签订的行政协议的合法性提出异议而产生的纠纷。案件涉及的《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》于2000年12月22日签订，宝鸭山墓园公司基于上述合同设立，并于2001年3月19日登记成立，成立时的股东为吴穗林、简广、张成及高明市殡葬管理所，为此宝鸭山墓园公司在成立之日已经知悉涉案的合同内容。然而，宝鸭山墓园公司并未按照当时有效的法律规定即《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，在2年内（即2003年3月19日前）向人民法院提起诉讼。故宝鸭山墓园公司的起诉已超过了起诉期限。至于宝鸭山墓园公司提出的增加诉讼请求的申请，根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条的规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”高明民政局于2018年12月25日收到法院送达的应诉材料，但宝鸭山墓园公司于2018年12月28日才提交了变更诉讼请求的申请，要求增加诉讼请求，且没有证据证实具有正当理由。退一步说，即使宝鸭山墓园公司新增的诉讼请求应予处理，但对于新增的1、2项诉讼请求，正如前文所述已超过了诉讼时限。对于其他的诉讼请求，由于该请求要求确认涉案《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》的部分条款无效，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认无效的，人民法院不予立案。”故对于宝鸭山墓园公司新增的诉讼请求，法院亦不予审理。综上，由于宝鸭山墓园公司的起诉已经超过了法定的起诉期限，且没有证据证实该公司存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，故宝鸭山墓园公司的起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回宝鸭山墓园公司的起诉。案件不收取受理费。上诉人宝鸭山墓园公司上诉称：一、一审法院认定《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》于2000年12月22日签订，基于上述合同设立并于2001年3月19日登记成立时为上诉人提起行政诉讼的期限起算点实属事实未查清。1.《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》签订的背景是因为当时腐败等政治原因在协商用地补偿过程中增加设定的提成的款项，上诉人与高明区殡葬管理所签订上述合同实属被迫。2.上诉人的商事主体工商登记并非基于《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》，而是基于《公司章程》登记，实际上《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》自始至终都未曾用于任何登记和审批。3.被上诉人高明民政局是在2018年8月14日作出的被诉具体行政行为，没有超过起诉期限。4.上诉人提起的诉讼是要求对《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》部分条款的效力进行审查，而确认合同无效的审查没有起诉期限的限制。二、一审法院认为上诉人变更诉讼请求没有正当理由实属程序违法。1.上诉人在一审法院立案时被刁难才在提起诉讼时对请求事项作多次删减，只能以变更诉讼请求的方式提出原来删减的请求。2.上诉人是在2019年1月15日才收到一审法院的合议庭成员告知书和联系方式，在2019年2月13日又收到了变更合议庭成员告知书，同时经办书记员也告知上诉人刚收到案卷尚未邮寄给被上诉人，并告知提交变更诉讼请求的方式，上诉人随即提出变更诉讼请求申请。3.变更的诉讼请求实际上与原来的诉讼请求是一个整体，若分开审理只会造成司法资源的浪费。综上，请求二审法院撤销原审裁定，指令一审法院继续审理。被上诉人高明民政局答辩称：一、本案并非行政诉讼，而是平等主体之间的民事争议，上诉人的各项诉讼请求均应依法予以驳回。二、本案上诉人的各项诉讼请求，被上诉人均已在另案民事诉讼中提起，是否无效或被撤销，均应在民事诉讼中解决。三、上诉人就《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》提起行政诉讼已经超过法定的起诉期限。四、被上诉人于2018年12月25日已经收到法院送达的应诉材料，但上诉人于12月28日才提交变更诉讼请求的申请，不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条的规定。且对于2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼要求确认无效的，法院不应立案。故请求二审法院维持一审裁定，驳回上诉人上诉。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人宝鸭山墓园公司因不服被上诉人高明民政局催缴上诉人“墓园管理费收入的20%作为墓园维护基金”、“墓园管理费收入的20%作为经营管理和墓园建设”和“墓园管理收入的2%作为指导费”，向法院提起诉讼。因被上诉人上述要求系其基于《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》的约定而要求上诉人予以履行，故涉案纠纷实质是对于《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》相关条款效力的争议。对于该合同的法律性质，被上诉人主张系民事合同，对此，本院分析如下：公墓是为城乡居民提供安葬骨灰和遗体的公共设施。《公墓管理暂行办法》第十条规定：“建立经营性公墓，由建墓单位向县级民政部门提出申请，经同级人民政府审核同意，报省、自治区、直辖市民政厅（局）批准。”第十二条规定：“经营性公墓，由建墓单位持批准文件，向当地工商行政管理部门领取营业执照，方可正式营业。”由此可知,经营性公墓是民政部门按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择经营者，明确其在一定期限和范围内经营墓地或者提供安葬服务的单位。而涉案的《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》即是上诉人股东之一张成在原高明市殡葬管理所组织的宝鸭山公墓招标活动中标后，与高明市殡葬管理所签订的用于明确宝鸭山公墓经营活动事宜的合同，从该合同调整的对象、签订的主体、约定的条款等均可以看出，该合同明显具有行政法上权利义务内容，区别于一般的民事合同，应认定为行政协议。故被上诉人主张《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》系民事合同的主张，本院不予支持。虽然本案所涉及的《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》属于行政协议，但行政协议是《中华人民共和国行政诉讼法》2015年5月1日修改后被纳入行政诉讼受案范围，在此之前，一般属于民事诉讼受案范围，这就涉及到法律溯及力的问题，即新法对它生效以前所发生的事件或者行为可否加以适用的效力。无论是根据法理，还是行政审判中的普遍认识和做法，一般适用“实体从旧，程序从新”原则。由于受案范围关系到人民法院审理案件时所适用的法律、所选择的审判规则，以及所把握的裁判尺度和裁判思路等一系列问题，直接影响当事人的实体权利义务，属实体问题。据此，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定没有溯及力，即当事人对2015年5月1日之前签订的行政协议不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应以民事诉讼解决为宜。且上诉人对涉案合同条款效力的异议亦可以在（2018）粤0608民初1058号民事诉讼过程中以适当的形式提出。据此，一审法院裁定驳回上诉人的起诉，处理正确。此外，上诉人宝鸭山墓园公司提出，一审法院不予准许上诉人增加诉讼请求，属于程序违法。根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条的规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”经查，被上诉人高明民政局于2018年12月25日收到顺德法院送达的应诉材料，但上诉人于2018年12月28日才提交了变更诉讼请求的申请，要求增加诉讼请求，属于上述条款规定不予准许增加诉讼请求的情形。上诉人提出的立案时被修改其起诉意见、增加诉讼请求与原诉讼请求属一个整体等理由均不构成其超期增加诉讼请求的正当理由。故对于上诉人在一审立案后新增的诉讼请求，一审法院未予以审查，符合法律规定。综上，上诉人宝鸭山墓园公司的上诉主张均理据不足，本院不予支持。一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审诉讼费免予收取。本裁定为终审裁定。审 判 长  郭 赟审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇一九年八月二十六日法官助理  张 靖书 记 员  李蕴晖