黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑行终401号上诉人（原审原告）大庆市让胡路区虹桥小区业主委员会，住所地大庆市让胡路区中央大街九区。负责人周丽艳，该单位主任。委托代理人陈志胜，男，1951年6月25日出生，汉族，大连升兴工业有限公司大庆分公司总经理，住大庆市让胡路区。被上诉人（原审被告）大庆市让胡路区人民政府，住所地大庆市让胡路区西槐路。法定代表人郭铜强，该区区长。委托代理人朱丽丽，该区政府工作人员。委托代理人于洋，黑龙江海天庆城（大庆）律师事务所律师。原审第三人大庆市让胡路区西杨居委会，住所地大庆市让胡路区中央大街九区9-22楼前。负责人孙艳，该单位主任。大庆市让胡路区虹桥小区业主委员会（下称虹桥业委会）因诉大庆市让胡路区人民政府（下称让区政府）、大庆市让胡路区西杨居委会（下称西杨居委会）确认行政行为违法一案，不服大庆市中级人民法院（2019）黑06行初95号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，并于2019年8月1日对各方当事人进行询问。虹桥业委会的委托代理人陈志胜，让区政府的委托代理人朱丽丽、于洋，西杨居委会的负责人孙艳到庭参加询问。本案现已审理终结。虹桥业委会诉称，2015年，大庆市让胡路区中央大街九区小区（下称九区）已依法成立了虹桥业委会，并依法经相关部门进行了备案。但让区政府派出机关大庆市让胡路区北湖街道办事处和让区政府隶属机关大庆市让胡路城市管理局审核同意九区重新组建业主大会（筹备组）的行为违反了《物业管理条例》等相关法律规定。西杨居委会在让区政府的违法行政行为驱使下，对其正常工作进行了不当干扰和严重的权益便害，并诱发误导部分业主对抗依规交纳物业管理费等不当行为，侵害广大业主居住环境的切身利益。据此，虹桥业委会为了保护广大业主和其的合法权益，维护小区稳定的管理秩序，依法提起行政诉讼，请求：一、确认让区政府2019年审核同意组建大庆市让胡路区中央大街九区小区业主大会筹备组的行为违法;二、确认西杨居委会实施让区政府行政指示组建大庆市让胡路区中央大街九区小区业主大会筹备组的行为违法，并判令撤销《关于九区组建业主大会筹备组(1--6号)公告》。原审法院认为，首先，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，依据虹桥业委会提交的业主委员会备案表能够证明该业委会成立于2009年，业委会任期为3年。虹桥业委会起诉时，其任期早已届满，已不具备诉讼主体资格。其次，虹桥业委会也未提交证据证明审核同意组建业主大会筹备组的行为是让区政府作出的，虹桥业委会主张让区政府审核同意组建业主大会筹备组无事实和法律依据，让区政府作为本案被告不适格。虹桥业委会第二项诉讼请求因不属于人民法院行政诉讼受案范围，对该项诉请不予审理。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，驳回虹桥业委会的起诉。虹桥业委会上诉称，原审法院认定事实错误，请求撤销原审裁定。主要理由：1.原审裁定认定其不具有诉讼主体资格无法律依据。2.西杨居委会组织业主大会是在让胡路区政府物业办及北湖街道办事处指使下召开的。而北湖街道办事处是让区政府的派出机关，依法应为适格被告，但该街道办事处是区委、区政府批准设立，设立违法，故应以让区政府为被告。3.原审法院只审程序未审实体违反法律规定。让区政府答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原审裁定。西杨居委会同让区政府的答辩意见。本院审查认定的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，本案是因居委会组织业主委员会选举产生的争议。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。……”第二十条规定：“市、市辖区的人民政府的有关部门，可以对居民委员会有关的下属委员会进行业务指导。”居委会是基层群众性自治组织，市、市辖区的人民政府的有关部门，可以对居民委员会有关的下属委员会进行业务指导，这些指导、支持、帮助等行为，在性质上属于行政指导。通常情况下，行政指导因其不具有羁束力和强制力，不能成为诉讼的对象。《物业管理条例》第十一条第（三）项规定：“……下列事项由业主共同决定：……（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；……”《业主大会和业主委员会指导规则》第十七条第（三）项规定：“业主大会决定以下事项：……（三）选举业主委员会或者更换业主委员会委员；……”第六条规定：“物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督。”根据上述法律规定，业主决定选举业主委员会，街道办事处负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督。本案中，西杨居委会根据《业主大会和业主委员会指导规则》的相关规定，就九区住宅小区业委会选举工作作出《关于九区组建业主大会筹备组成员名单公告》及《九区业主大会筹备组工作分工公告》，是履行自我管理、自我教育、自我服务的自治职能。西杨居委会召开业主大会并进行业主委员会的选举虽经北湖街道办事处同意，但街道办事处是履行对居民委员会选举进行指导的职责，并非行使行政管理职能。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（三）项的规定，该行政指导行为不属于行政诉讼受案范围。虹桥业委会主张西杨居委会组织选举是让区政府授意北湖街道办事处指使进行的以及主张北湖街道办事处是区委、区政府违法批准设立，故应以让区政府为被告无事实和法律依据，故原审裁定驳回起诉并无不当。综上，虹桥业委会的上诉理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 皇甫延玉审判员 张 俊 伟审判员 冷  慧二〇一九年八月十五日法官助理任夫亮书记员吴迪附：相关法律司法解释条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。3.《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。4.《物业管理条例》第十一条下列事项由业主共同决定：（一）制定和修改业主大会议事规则；（二）制定和修改管理规约；（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；（四）选聘和解聘物业服务企业；（五）筹集和使用专项维修资金；（六）改建、重建建筑物及其附属设施；（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。第二十条业主大会、业主委员会应当配合公安机关，与居民委员会相互协作，共同做好维护物业管理区域内的社会治安等相关工作。在物业管理区域内，业主大会、业主委员会应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职责，支持居民委员会开展工作，并接受其指导和监督。住宅小区的业主大会、业主委员会作出的决定，应当告知相关的居民委员会，并认真听取居民委员会的建议。5.《业主大会和业主委员会指导规则》第六条物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督。第十七条业主大会决定以下事项：（一）制定和修改业主大会议事规则；（二）制定和修改管理规约；（三）选举业主委员会或者更换业主委员会委员；（四）制定物业服务内容、标准以及物业服务收费方案；（五）选聘和解聘物业服务企业；（六）筹集和使用专项维修资金；（七）改建、重建建筑物及其附属设施；（八）改变共有部分的用途；（九）利用共有部分进行经营以及所得收益的分配与使用；（十）法律法规或者管理规约确定应由业主共同决定的事项。