山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁10行初33号原告山东东岳实业总公司威海实业公司，住所地威海市新威路90号。法定代表人李应侯，总经理。委托代理人赵素鑫，山东胶东律师事务所律师。委托代理人赵永珉，国浩律师（济南）事务所律师。被告威海市人民政府，住所地威海市新威路1号。法定代表人张海波，市长。委托代理人黄子临，威海市司法局工作人员。委托代理人王卫东，山东时中律师事务所律师。被告威海市自然资源和规划局，住所地威海市文化路99号。法定代表人宋修德，局长。委托代理人谷海江,威海市自然资源和规划局环翠规划分局局长。委托代理人刘玉洁，山东弘誉律师事务所律师。被告威海市环翠区自然资源局，住所地威海市青岛北路132号。法定代表人刘昌军，局长。委托代理人王卫东，山东时中律师事务所律师。委托代理人王晓艳，该局工作人员。原告山东东岳实业总公司威海实业公司（以下简称东岳实业威海公司）诉被告威海市人民政府（以下简称威海市政府）、威海市规划局、威海市国土局环翠分局规划行政补偿一案，于2017年7月6日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本案审理期间，威海市规划局、威海市国土资源局环翠分局的职责由重新组建的威海市自然资源与规划局、威海市环翠区自然资源局继续行使，故变更被告为威海市自然资源与规划局、威海市环翠区自然资源局。本院依法组成合议庭，于2018年3月30日、2019年8月20日公开开庭审理了本案。原告东岳实业威海公司委托代理人赵素鑫，被告威海市政府委托代理人黄子临、王卫东，威海市自然资源和规划局委托代理人谷海江、刘玉洁，威海市环翠区自然资源局委托代理人王晓艳、王卫东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告东岳实业威海公司起诉称，1993年5月，原告依法取得威海市环海路南侧、统一路以西，面积为16058.5平方米的土地使用权，土地证号为威环国用（93出）字第98号，土地用途为综合楼及附属设施。原威海市规划局分别于2005年和2008年编制了《威海市北海旅游度假区分区规划》、《威海市孙家疃镇驻地控制性详细规划》，并报经威海市政府批准，将上述土地所处地段规划用地性质调整为林地。被告调整变更规划的行为，导致原告拥有的土地使用权性质从建设用地变更为非建设用地，导致原告无法按照原依法享有的土地用途对涉案土地进行建设。2016年12月30日，原告就上述土地使用权性质规划变更依法向三被告申请补偿。2017年1月18日，威海市政府、原威海市规划局予以回复，均拒绝给予原告补偿，原威海市国土局环翠分局至今未给予任何答复。原告认为，政府因公共利益需要调整规划，应按照法定程序收回国有土地使用权并给予合法权利人相应补偿。原告依法取得上述土地使用权，系该宗土地的合法使用权人，按照《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的相关法律规定，有权取得涉案土地使用权规划用地性质调整应得的补偿。被告未依法给予原告补偿，不符合法律规定。综上，请求法院依法判决：1、确认三被告将原告拥有使用权的威环国用（93出）字第98号土地规划性质调整为林地但未给予原告补偿的行政行为违法；2、判令三被告限期给予原告补偿。原告东岳实业威海公司提交以下证据：1、威环国用（93出）字第98号国有土地使用证复印件一份，予以证明：1993年5月，威海市环翠区土地管理局向中国人民解放军济南军区威海管理局（原土地使用权人）颁发威环国用（93出）字第98号国有土地使用证，土地用途为综合楼及附属设施，面积为16058.5平方米，使用期限50年，有效期至2042年12月31日止；2000年1月，土地使用权人变更为原告（该证第9页变更记事栏记载“该证于2000年1月变更为山东东岳实业总公司威海实业公司”），威海市环翠区土地管理局于2000年2月1日进行变更登记。因此，原告是涉案土地的合法使用权人，依法享有占有、使用和收益的权利。2、原威海市规划局于2015年8月20日出具的《关于[1996]威环执字第812-4号征询函的回复》，予以证明：威环国用（93出）字第98号国有土地使用证项下土地使用权人是原告；原威海市规划局将涉案土地的用地性质由综合楼及附属设施的土地用途调整为林地，属于非建设用地。3、关于原告名称的情况说明及四个附件：（1）《中国人民解放军济南军区后勤部明确编外企业管理机构领导关系的通知》（共3页）;（2）山东东岳实业总公司于1995年2月23日向威海工商局出具的文件一页;（3）中国人民解放军济南军区后勤部于2000年1月16日出具的证明一页；（4）（1998）威环经初字第1245号民事判决书，附件1-3来源于原威海市国土资源局环翠分局档案资料，附件4来源于环翠区法院。证据1-3共同证明原告是涉案土地的使用权人，与涉案土地使用权具有利害关系。4、原告向威海市政府邮寄的《规划变更损失补偿申请书》、邮寄单留存联、回执查询单、《威海市人民政府关于山东东岳实业总公司威海实业公司申请行政补偿的回复》，证明2016年12月30日，原告就涉案土地使用权性质规划变更依法向威海市政府申请补偿，威海市政府回复对原告不予补偿。5、原告向原威海市规划局邮寄的《规划变更损失补偿申请书》、邮寄单留存联、回执查询单、《关于山东东岳实业总公司威海实业公司的答复》，证明2016年12月30日，原告就涉案土地使用权性质规划变更依法向原威海市规划局申请补偿，原威海市规划局答复对原告拒绝补偿。6、原告向原威海市国土资源局环翠分局邮寄的《规划变更损失补偿申请书》、邮寄单留存联、回执查询单，证明2016年12月30日，原告就涉案土地使用权性质规划变更依法向原威海市国土资源局环翠分局申请补偿，原威海市国土资源局环翠分局至今未给予任何答复意见。证据4-6并结合《中华人民共和国物权法》第一百三十五条，《中华人民共和国土地管理法》第二条、第十三条，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条、第五十八条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条之规定可以证实，原告是合法的土地使用权人，任何单位和个人不得侵犯，三被告并没有依据上述法律规定收回国有土地使用权并给予土地使用权人补偿，其行政行为违法。7、威环他项（2000）字第2号土地他项权利证明书原件一份，予以证明涉案土地使用权人系原告。被告威海市政府答辩称，1、威环国用（93出）字第98号国有土地使用证记载的土地使用权人为中国人民解放军济南军区威海管理局，而不是原告东岳实业威海公司。原告系1994年6月经初始登记成立，不是由中国人民解放军济南军区威海管理局更名而来，二者系两个独立法人。故原告不是涉案土地使用权人，不具有提起诉讼的主体资格。2、根据《闲置土地处置办法》的有关规定，未动工开发满两年的闲置土地，应当无偿收归国有建设用地使用权。本案中，涉案土地已经超过两年未动工开发，依法应当予以收回，涉案土地现在处于非法使用状态。原告没有及时向有关部门申请办理开工手续，导致现在无法开发，责任在原告。原告要求威海市政府补偿的诉讼请求没有事实依据。3、根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。本案中，威海市政府作出《关于的批复》和《关于同意的批复》的行为是因为城乡建设和发展需要，为了公共利益而作出的，并不是针对原告作出的具体行政行为，上述规划具有普遍的约束力，任何单位和个人都必须服从。故，原告针对威海市政府作出批复的行为要求支付补偿，没有法律依据。综上，请求法院驳回原告的起诉。被告威海市自然资源和规划局答辩称，1、规划编制审批行为属于不可诉的行政行为。2、原威海市规划局编制《威海市北海旅游度假区分区规划》和《威海市孙家疃镇驻地控制性详细规划》依照法定程序分别于2005年和2008年进行了公示和意见征集。原告在公示期内并未提出异议和不同意见。3、原告提交的国有土地使用证上注明的土地用途为综合楼及附属设施。原威海市规划局在2005年和2008年规划编制时，该诉争土地上既没有建筑物，也没有建设行为，属于林地状态，与编制的规划性质相符合。根据《闲置土地处置办法》的规定，满一年未动工开发的国有建设用地为闲置土地。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。被告威海市环翠区自然资源局答辩称，1、编制城市规划是规划部门的法定职能，原威海市规划局编制的关于孙家疃镇驻地控制性详细规划对孙家疃范围内的所有单位和个人的建设行为具有普遍的约束力，系针对不特定主体能够反复适用的抽象行政行为，不具有可诉性。2、威海市环翠区自然资源局既未对涉案土地规划用地性质进行调整，也无调整规划用地性质、给相对人补偿的法定职责，故威海市环翠区自然资源局并非本案适格被告。威海市环翠区自然资源局现已不具有土地登记的职权。请求法院驳回原告对威海市环翠区自然资源局的起诉。被告威海市政府提交以下证据：1、企业法人申请开业登记注册书及工商登记资料一份，证明原告于1994年6月4日经初始登记而来，并不是由中国人民解放军济南军区威海管理局更名而来；亦证明原告已经于2008年2月被吊销营业执照，应当由清算组代表原告提起诉讼。2、威海市环翠区人民法院（1996）威环法经初字第849号民事判决书及1996年度威环执字第812号执行卷宗材料一份，证明1996年、2007年中国人民解放军济南军区威海管理局仍作为独立法人参加诉讼，与原告系两个独立的法人，二者之间不存在更名关系。3、威海市政府《关于的批复》（威政发[2005]90号）、威海市政府《关于的批复》（威政发[2008]62号），证明上述两个规划为按照法定程序批准的规划。4、《土地使用权出让合同》、《土地使用权转让合同》复印件各一份，这两份合同明确约定土地两年不开发的国家有权无偿收回，予以证明涉案的土地处于非法使用的状态，原告没有及时办理开工手续，导致现在无法开发，责任在原告。5、卫星遥感图3份（分别为2004年、2008年、2017年）和现场照片，予以证明涉案土地的现状仍为林地，土地使用权仍然是中国人民解放军济南军区威海管理局，被告没有侵犯到原告的合法权益。被告威海市自然资源和规划局提交以下证据：1、《威海市北海旅游度假区分区规划》、《威海市孙家疃镇驻地控制性详细规划》，证明涉案土地规划性质为林地。2、威海市政府《关于的批复》（威政发[2005]90号）、威海市政府《关于的批复》（威政发[2008]62号），证明上述两个规划为按照法定程序批准的规划。被告威海市环翠区自然资源局未提交证据。为查明案件事实，本院依职权向威海市环翠区自然资源局调取了涉案土地地籍档案及土地登记卡。经质证，被告威海市政府对原告提交的证据提出以下质证意见：证据1为复印件，对真实性有异议，中国人民解放军济南军区威海管理局与原告是两个法人，不能通过变更记事记载更名的方式进行土地使用权变更登记，原告不是涉案土地权利人；证据2真实性无异议，涉案土地规划性质调整与原告无关；证据3不予认可，附件1中记载将威海地区生产经营管理处调整给山东东岳实业总公司管理，涉案土地证记载的是中国人民解放军济南军区威海管理局，单位名称不一致，不能证明是一个主体，附件2系原告单方制作，附件3中记载原告于1994年11月份更名，但根据工商登记资料，原告是于1994年6月份经初始登记而来，二者矛盾，附件4真实性予以认可，但能够作为证据使用的应当是判决主文，判决主文不能证实原告的主张。证据4-6真实性无异议。证据7不能证实原告的主张。被告威海市自然资源和规划局、威海市环翠区自然资源局的质证意见与威海市政府一致。此外，被告威海市自然资源和规划局认可原告证据1、2中涉及的土地为同一宗地。原告对被告威海市政府提交的证据提出以下质证意见：对证据1的真实性无异议，原告确系1994年申请注册登记，但是原告本来就是部队的一个下属单位，部队的编制比较复杂，有行政上下级隶属关系，也有财产归属的上下级关系等等，行政方面的上下级隶属关系与财产归属的上下级关系经常是不一致的，关于财产归属经常是今年归这个部门管，明年又划拨为另一个部门管理，对于原告与生产经营管理处、生产经营管理局等等名称确实稍有差异，是因为部队出具文件、通知或者出具证明时，不像具有法律专业知识的人员出具的那么规范，经常会使用内部所使用的名称进行记载，因此出现名称不一致的情况非常正常。对证据2真实性无法确认，执行卷宗以及判决书均是1996年发生的，而原告所提交的判决书是1998年，应当以1998年判决书认定的事实为准。对证据3-5真实性有异议，原告认可涉案土地一直是林地，是否无偿收回是土地出让合同的履行问题。被告威海市环翠区自然资源局对威海市政府提交的证据予以认可，并认为原告获取涉案土地的使用权不符合《中国人民解放军房地产管理法》的规定。被告威海市自然资源和规划局对威海市政府提交的证据无异议。原告对威海自然资源和市规划局提交的证据1真实性无异议，证据2真实性有异议，但认可涉案土地现规划用途为林地。各方当事人对本院调取的证据真实性均无异议。本院对上述证据认证如下：原被告提交的证据及本院调取证据真实合法，本院均予以采纳。经审理查明，1992年12月18日，威海市土地管理局与环翠区孙家疃镇外窑村签订《国有土地使用权出让合同书》，约定出让地块土地面积39853平方米，并约定根据拟建工程的规模，确定建设周期为1年，自1993年1月1日至1993年12月31日。1993年2月1日，中国人民解放军济南军区管理局与环翠区孙家疃镇外窑村签订《土地使用权转让合同书》，约定中国人民解放军济南军区管理局必需按照出让合同规定的用途使用土地。1993年2月5日，威海市政府作出威政征初[1992]209号《关于征用土地并将使用权出让给环翠区孙家疃镇外窑村的批复》，同意征用环翠区孙家疃镇外窑村共计39853平方米，并将该宗土地使用权出让给外窑村，用于建设康乐公司综合楼及附属设施，出让期50年。1993年5月20日，中国人民解放军济南军区管理局提交土地登记申请书，申请用地面积为16666.50平方米，土地实际用途为疗养。1993年5月25日，威海市环翠区土地管理局核准该宗地国有土地使用权用途为综合楼及附属设施，用地面积16059.5平方米，使用年限50年，威海市环翠区人民政府审核同意。1993年5月25日，威海市环翠区人民政府颁发威环国用（93出）字第98号国有土地使用证，使用权人为中华人民解放军济南军区威海管理局，使用面积16059.5平方米，土地用途综合楼及附属设施。2000年1月31日，原告向威海市国土局环翠分局提交变更土地登记申请表，申请对威环国用（93出）字第98号国有土地使用证中土地使用权人变更为原告。地籍档案变更土地登记审批表中，“区人民政府意见栏”于2000年2月1日加盖威海市环翠区人民政府土地登记专用章同意。地籍档案第六页，备注栏记载此证于2000年1月变更为原告。土地登记卡亦记载“更名为山东东岳实业总公司威海分公司”。但未重新核发国有土地使用证，而在威环国用（93出）字第98号国有土地使用证第9页变更记事栏记载“该证于2000年1月变更为山东东岳实业总公司威海实业公司”。2000年2月，威海市环翠区土地管理局颁发威环他项（2000）字第2号土地他项权利证明书，权利人为赵德健，义务人为原告，他项权利种类及范围记载为该宗地土地抵押登记，抵押面积为6666.7平方米，抵押期限10个月，抵押土地证号威环国用（93出）字第98号，借款金额10万元人民币，存续期限记载为2000年2月2日至2000年12月1日止。2005年10月18日，威海市政府作出威政字[2005]90号《关于的批复》。2008年10月20日，威海市政府作出威政字[2008]62号《关于同意的批复》。该两次规划将涉案土地性质调整为林地。2016年12月30日，原告就上述土地使用权性质规划变更向威海市政府、原威海市规划局、原威海市国土局环翠分局申请补偿。2017年1月18日，威海市政府、原威海市规划局予以回复，均拒绝给原告补偿，原威海市国土局环翠分局至今未给予任何答复。另查，原告至今未开工建设，也未取得选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。本院认为，一、东岳实业威海公司具有本案原告主体资格。《中华人民共和国物权法》第十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”本案中，地籍档案变更土地登记审批表中，“区人民政府意见栏”于2000年2月1日加盖威海市环翠区人民政府土地登记专用章，且地籍档案第六页备注栏记载此证变更为原告。按照上述地籍档案的记载，涉案土地使用权于2000年已经发生变更，使用权人变更为原告。二、原告因规划变更要求补偿的诉讼请求不应支持。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”。《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”该条例第十四条第（二）项规定：“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人”。本案中，1992年12月18日，威海市土地管理局与环翠区孙家疃镇外窑村签订《国有土地使用权出让合同书》，确定建设周期为1年，自1993年1月1日至1993年12月31日。1993年2月1日，中国人民解放军济南军区管理局与环翠区孙家疃镇外窑村签订《土地使用权转让合同书》，约定中国人民解放军济南军区管理局必需按照出让合同规定的用途使用土地。中国人民解放军济南军区管理局未开工建设。2000年，原告取得涉案土地使用权应受前述合同关于开工期限的限制。但原告超过《国有土地使用权出让合同书》确定的建设周期未开工，且至今未对涉案土地进行开发建设，可以无偿收回土地使用权。在涉嫌构成闲置土地的事实存续期间，规划发生变化使建设用地规划性质变更为非建设用地，涉案土地不能开发利用，该规划变化不影响闲置土地的认定。故，原告以涉案土地规划变更导致其无法开发利用为由要求补偿的诉讼请求不应支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告山东东岳实业总公司威海实业公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告山东东岳实业总公司威海实业公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  毕海燕审 判 员  宫晓燕人民陪审员  丛日国二〇一九年八月二十日书 记 员  汤静静