广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤09行终102号上诉人（原审原告）潘惠芳，女，1937年1月15日出生，汉族，住化州市*********。上诉人（原审原告）陈海成，男，1971年5月5日出生，汉族，住化州市*********。委托代理人李建立，广东富民律师事务所律师。委托代理人董诗惠，广东富民律师事务所律师。被上诉人（原审被告）化州市自然资源局（原化州市国土资源局）。住所地：化州市北岸北堤瓜垌小区。法定代表人冯孔浪，局长。委托代理人李亮东，女，化州市自然资源局干部。委托代理人谢立传，广东橘城律师事务所律师。原审第三人陈裕雄，男，1961年8月21日出生，汉族，住化州市***************。委托代理人黎安宾，广东普罗米修（茂名）律师事务所律师。上诉人潘惠芳、陈海成因诉被上诉人化州市自然资源局土地行政许可纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初283号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为，根据1987年的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准，使用原有宅基地、村内空闲地的由乡级人民政府批准。”而现行的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准……”《茂名市***民建房用地管理暂行办法》第九条“农村村民建房用地应向常住户所在地的村民小组提出申请，并填写《农村村民申请建房用地呈批表》。经村民会议或农村集体经济组织全体成员会议讨论同意并加具意见后，附户主身份证、本户人口户口簿、原房屋土地使用证等复印件一并报村民委员会”的规定，被告化州市国土资源局于1998年12月30日根据陈裕雄所在村民小组、化州市良光镇庙咀管理区、良光国土资源所、良光镇人民政府的意见及被告下属机构良光国土所对申请资料审查并进行实地核实，作出定位四至图后进行审核后，核发了化良字**8号《建设用地批准书》给本案的第三人陈裕雄，该行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原审法院予以认可。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告潘惠芳、陈海成的诉讼请求。案件受理费50元，由原告潘惠芳、陈海成负担。上诉人潘惠芳、陈海成不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被诉化良字**8号《建役用地批准书》发证程序违法。1、第三人是1998年11月8日申请发证，1998年12月31日发证，根据1998年11月4日起施行的《村民委员会组织法》第十七条、第十九条之规定，第三人建房用地应经全体成年村民一半以上的村民召开村民会议讨论同意，或三分之二的户代表同意，方可用地。但第三人的《建房用地呈批表》的“村民小组（队）意见”栏只是“同意，陈荣中（私章）”，既无法认定是否其本人所签批，且清楚证明未经村民会议研究决定，仅是陈荣中一人的意见。2、《建房用地呈批表》中“申请用地面积及界至”栏的四邻界至根本未经四邻签名。3、第三人于1987年已迁出化州城区落户定居，不但他本是非农，她的妻子儿女也都是非农，而第三人以其为户主申请用地，即虚报他及妻子儿女的工作单位是庙咀村农业人口，存在弄虚作假，隐瞒事实真相，骗取批准（许可）的情形。4、根据1987年《土地管理法》第四十一条的规定，第三人作为城市非农居民回乡定居用地建房，是需经县级人民政府即化州人民政府批准方可发证的，良光镇政府没有批准权。由于第三人隐瞒其城市非农的身份，假冒为农村居民报批，造成良光镇政府不知情而滥用职权、超越职权批准，程序违法。二、被上诉人发证给第三人的事实不清。1、对第三人及其妻儿是农业或非农的身份未查清，误作农业人口、农村村民用地发证。2、对本应由化州市政府批准的用地，却认为属良光镇政府的批准权限和范围而发证。3、对第三人存在隐瞒事实真相、弄虚作假骗取许可的事实未查明，包括身份、户口性质及原有房屋2间42平方建于1969年12月等情况事实不清。4、争议地的实际四至为东至陈坚、陈裕忠屋，南至陈汉忠屋，西至陈保，北至粪地。但见《建房用地呈批表》“东至陈汉忠屋、南至陈保、西到粪地、北至陈坚、陈裕忠屋”，明显与实地不符。三、原审判决认定事实错误，适用法律错误，判决错误。本案明显是城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准的情形，不适用1987年《土地管理法》第三十八条，而应适用该法第四十一条之规定。本案不适用现行《土地管理法》，原审法院却适用现行《土地管理法》第六十二条的规定，属适用法律错误。2、被诉行政行为明显侵犯了上诉人的合法权益，原审判决回避未查实，认定事实不清，应予撤销。涉证土地原为上诉人所在化州市****咀*庙咀经济合作社在生产队时期所建的猪栏猪舍，上世纪八十年代初实行家庭联产承包责任制时，庙咀村集体将这些猪栏猪舍连地分别分给两上诉人和陈精寿、陈信家庭享有和使用。后因房屋破旧，2004年间，上诉人潘惠芳家在该片猪栏猪舍的东面建房时，为堆放材料而将这片破旧的猪栏猪舍清理平整堆放建房材料。但本社从没有收回该片土地，未曾收回安排给其他社员建房，使用至今仍属四原告享有，应受保护。但因第三人在1998年11月8日竟隐瞒事实真相，弄虚作假，骗取良光镇政府批准，骗取被上诉人发证，包罩两上诉人和陈精寿、陈信家庭所享有集体分的宅基地使用权，侵权事实确凿。上诉请求：1、撤销（2018）粤0982行初283号行政判决，改判撤销被上诉人非法核发给第三人的化良字**8号《建设用地批准书》。2、一、二审案件受理费由被告承担。被上诉人化州市自然资源局辩称：一、被上诉人核发化良字**8号《建设用地批准书》，发证程序合法，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。第三人向被上诉人提出的农（居）民建房用地申请，根据1987年《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定：“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准，使用原有宅基地、村内空闲地的由乡级人民政府批准。”被上诉人于1998年12月30日根据第三人陈裕雄的申请及其所在村民小组、化州市良光镇庙咀管理区、良光国土资源所、良光镇人民政府的意见，向陈裕雄核发了化良字**8号《建设用地批准书》，该发证程序合法。二、上诉人于2018年提起诉讼已超过法定起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，2004年良光派出所组织双方调解时，第三人出示化良字**8号《建设用地批准书》时，上诉人便知道该发证行政行为，上诉人于2018年9月27日才提起诉讼，已经超过法律规定的起诉期限。三、上诉人无合法有效权属证明证实其拥有涉案土地的使用权，亦无合法有效证据证明被上诉人核发给陈裕雄的**8号证侵害其合法权益。综上所述，被上诉人核发化良字**8号《建设用地批准书》给第三人陈裕雄，土地权属来源清楚，程序合法，没有侵害上诉人合法权益，一审判决认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，请求法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人陈裕雄述称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。第三人对本案土地的申请，是先后经过村民小组、化州市良光镇庙咀管理区、良光国土资源所、良光镇人民政府等机构审核并同意批准的，该行政行为符合法定程序，适用法律法规正确。二、上诉人认为本案属于城镇非农业户口居民使用集体土地建住宅的主张是错误的。1、第三人一户符合申请本案集体土地建房的主体资格。第三人在本案提出农（居）民建房用地申请的行为，不是个人行为，而是由陈裕雄为代理其母亲刘玉珍、其妻子戚秋旺、其儿子陈海洁等一家七口人的共同行为。在1998年申请农建房用地时，第三人的妻子戚秋旺、母亲刘玉珍、儿子陈海洁的户口都是在原籍。第三人的个人户籍行为不影响其在原籍的家人申请农建房用地的权利。因为第三人是家长，其代理在原籍的家人的申请行为无可厚非，符合生活实际。2、化良字**8号《建设用地批准书》核发的对象并非原审第三人陈裕雄个人，而是其一户，符合土地管理法第六十二条关于农村宅基地申请以户为单位的规定。上诉人不应以原审第三人陈裕雄的户籍性质，否定其户籍还在原籍的家人申请和使用农建房用地的权利。因此，本案属于农村居民申请使用集体土地建住宅的情况，第三人在本案的申请行为，应认定为其对户籍还在原籍的家人的代理行为。本案适用1987年《中华人民共和国土地管理法》第三十八条关于由乡级人民政府批准的规定。三、上诉人关于其拥有涉案土地使用权的主张不符合事实，其未提供合法有效的证据证明其主张，应承担举证不能的责任。1、第三人一户于1998年获批建房的土地原属于山岭地貌。早在生产队成立前，该山岭侧边平地有临时搭建的猪舍粪池。后生产队成立后便对该粪池进行扩大，并在体制改革时期将该粪池分给陈亚龙、陈亚成两户使用。随着村民对居住用地需求增长，村里对粪池旁边的山岭进行填平以满足村民建房需要。第三人所获批建房的土地属于山岭推平后使用的土地，其位置远离上述猪舍粪池。在批给第三人建房之前，该土地从未安排给其他村民使用的。2、上诉人主张其为涉案土地利害关系人的证据仅为一份证明，该证据的真实性、合法性及关联性均存疑。而被上诉人提供的证据农（居）民申请建房用地呈批表、建设用地“三到现场”情况登记表，已证明本案的土地在1998年经过包含第三人所在村民小组、管理区、良光镇政府在内的机构层层审核，证实了涉案土地不存在其他利害关系人的情况。被上诉人提供的证据证明力大于上诉人提供的证据。上诉人提供证据并不足以其事实主张，上诉人应承担举证不能的不利后果。综上所述，请求依法驳回上诉，维持原判。经审理查明，上诉人潘惠芳是陈观水的妻子，上诉人陈海成是陈汉忠的儿子。潘惠芳、陈海成、陈汉忠（已故）均是化州市************民。原审第三人陈裕雄原为化州市************民，但其户口已于1987年农转非迁出庙*村，迁入化州市区落户。涉案土地位于化州市***********，面积137平方米。1998年11月8日，原审第三人陈裕雄以原有房屋破旧、人口多、居住困难为由，申请在庙*村的村中基地140平方米建房。时任庙*村的村长陈荣中在《茂名市农（居）民申请建房用地呈批表》的“村民小组意见”栏签署“同意”，并签名和盖个人私章。化州市*****管理区、良光国土资源所、良光镇人民政府在该呈批表上均出具了审批意见。1998年12月30日，原化州市国土局向陈裕雄核发了化良字**8号《建设用地批准书》，内容为“经良光镇政府批准，同意你户使用化州市良光镇庙*管理区*******的土地壹佰叁拾柒平方米，作为你户住宅建设用地”，该批准书的用地简图显示用地范围为东至距陈汉忠屋2.6米，南至距陈保屋4.4米，西至距粪池2.5米、4.8米，北至距陈坚屋2.9米、距裕忠屋2.2米。2018年初，原审第三人陈裕雄拟在涉案土地上动工建房，遭到上诉人阻止，双方因涉案土地权属发生争议。上诉人潘惠芳、陈海成主张涉案土地是上世纪八十年代村集体分配给两上诉人及同村的陈精寿、陈信等四户人共同使用的猪栏地，上诉人于2004年将猪栏猪舍拆除，但村集体从未收回该片土地，至今仍属上诉人等四户人使用。原审第三人陈裕雄主张涉案土地是村集体为满足村民建房需要而将粪坑旁边的山岭推平之后安排给村民建房使用的基地，其位置远离上诉人主张的猪舍粪池。2018年7月28日，化州市*****经济合作社出具《证明材料》，证明内容为：“兹证明：1、陈裕雄祖籍本社，但早在1998年前已农转非迁出本村，不属本社的社员。2、位于本社村内陈汉忠屋门前的基地（即陈裕雄所持化良字**8号《建设用地批准书》项下137平方米的土地）原是本社生产队时期所建的猪栏猪舍，在80年代初期分田到户时，已由本社集体将猪舍连地分别分给社员陈汉忠、潘惠芳（陈观水）、陈信、陈精寿四户使用和享有，且本社从来未曾收回安排给其他社员。这些基地的使用权至今仍由陈汉忠（已故）、潘惠芳（陈观水）、陈信、陈精寿四户人享有和使用。陈汉忠、潘惠芳（陈观水）、陈信、陈精寿基地位置详见下图（略）。”2018年10月11日，上诉人潘惠芳、陈海成向原审法院提起本案行政诉讼，诉讼请求为：撤销被上诉人于1998年12月30日核发给原审第三人陈裕雄的化良字**8号《建设用地批准书》，案件受理费由被上诉人承担。另查明，本案诉讼期间，中共化州市委、化州市人民政府于2019年2月25日发布了化发[2019]1号《关于印发的通知》，原化州市国土资源局的职责由新组建的化州市自然资源局承接。本院认为，首先，关于上诉人的起诉是否符合法定条件的问题。根据《最高人民法院关于适用其次，关于被诉行政行为的合法性问题。由于原审第三人的户口早已于1987年迁出庙咀村，转为非农业户口，故其在1998年申请涉案土地发证时，已不属于农业人口，而是属于非农业人口。根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十一条“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费”的规定，原审第三人建住宅需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准。但从被诉行政行为的发证档案资料可见，原审第三人申请建房用地呈批时，虽经村民小组长陈荣中同意、化州市良光镇庙咀管理区、良光国土资源所和良光镇人民政府审批同意，但未经县级人民政府批准，故被上诉人向原审第三人核发化良字**8号《建设用地批准书》的行政行为不符合上述法律的规定，属于发证程序违法，依法应予撤销。被上诉人主张被诉发证行为适用当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条的规定，但因原审第三人在申请发证时已不属于农村居民，故被上诉人根据发证当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定的程序进行审批发证，亦属适用法律错误，该发证行为依法亦应予撤销。原审第三人主张其申请发证是代理一家七口人的共同行为，就应当以属于农业户口的家庭成员名义提出申请，但其以自己名义提出申请，因其属于城镇非农业户口，不符合申请发证当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定的申请条件，故其该项主张缺乏依据，理由不成立，本院不予采纳。综上所述，上诉人潘惠芳、陈海成与被诉行政行为有利害关系，具有提起本案行政诉讼的主体资格，且其起诉未超过法定起诉期限，符合提起本案行政诉讼的法定条件。被上诉人于1998年12月30日核发给原审第三人陈裕雄的化良字**8号《建设用地批准书》的行政行为主要证据不足、适用法律错误，且违反法定程序，依法应予撤销。原审判决认定事实不清、适用法律错误，本院予以撤销。上诉人潘惠芳、陈海成的上诉请求于法有据，理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）（三）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初283号行政判决；二、撤销被上诉人化州市自然资源局于1998年12月30日核发给原审第三人陈裕雄的化良字**8号《建设用地批准书》。一、二审案件受理费各50元，共100元，由被上诉人化州市自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 封桢莉审 判 员 张国平审 判 员 黄志平二〇一九年八月十二日法官助理 吴嘉怡书 记 员 古博宇