广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂01行终12号 上诉人（一审原告）程位庭，男，1979年7月17日出生，壮族，住广西隆安县。 委托代理人李来荣，广西广为律师事务所律师。 上诉人（一审被告）隆安县林业局，住所地隆安县城厢镇蝶城路545-1号。 法定代表人李世安，该局局长。 行政机关出庭负责人黄月华，该局副局长。 委托代理人唐莉莉，北京大成（南宁）律师事务所律师。 委托代理人陆虹宇，北京大成（南宁）律师事务所律师。 上诉人程位庭、上诉人隆安县林业局因行政强制措施及行政赔偿一案，不服南宁市西乡塘区人民法院（2015）西行初字第318号行政判决，分别向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年3月20日组织双方当事人到庭就本案争议事项进行了调查。上诉人程位庭及其委托代理人李来荣，上诉人隆安县林业局的副局长黄月华及该局的委托代理人唐莉莉、陆虹宇到庭参加调查。本案现已审理终结。 一审判决查明，原告程位庭从2012年开始，在隆安县××那××村渌店山地上种植了60亩速生桉树。2015年9月6日，被告隆安县林业局向原告作出并留置送达《限期更新树种行政决定书》（隆林决[2015]第40号），限原告于2015年9月16日前自行清理速生桉树并更新树种。2015年9月17日，被告向原告作出并留置送达《限期更新树种催告书》（隆林催告[2015]第40号），限原告于2015年9月20日前自行清理速生桉树并更新树种。2015年9月21日，被告向原告作出并留置送达《限期更新树种代履行决定书》（隆林执[2015]第40号），决定于2015年10月21日由被告代履行或者委托第三人代履行清理原告的速生桉树。2015年10月21日，被告组织钩机和工作人员将原告上述60亩速生桉树清理完毕。原告对该行政强制措施不服，向法院提起行政诉讼，请求：一、确认被告强行砍伐原告于渌范忐屯“渌店”（音，地名）山上种植的速生桉（约60亩）的行为违法；二、判令被告赔偿因强行砍伐原告约60亩速生桉造成原告的损失450000元（暂按市场价格7500元／亩计）；三、本案诉讼费用、评估费用由被告承担。 一审判决认为，被告隆安县林业局强制砍伐原告程位庭速生桉树的依据《限期更新树种行政决定书》（隆林决[2015]第40号），称原告种植涉案速生桉树的行为违反了《南宁市饮用水水源保护条例》第二十条第（三）项的规定。而现行的《南宁市饮用水水源保护条例》于2014年7月1日修改施行，其中第二十条第（三）项关于“在饮用水水源保护区范围内禁止种植速生桉树”的规定，属于新增加的内容。在此之前，于2009年4月1日起施行的《南宁市饮用水水源保护条例》并无禁止种植速生桉树的规定。本案原告在2014年7月1日前已种植了涉案速生桉树，根据法不溯及既往的原则，被告不应适用修订后的《南宁市饮用水水源保护条例》对原告作出《限期更新树种行政决定书》，因此被告作出上述行政决定书属适用法律法规错误。据此，被告作出的被诉行政强制行为属于没有合法依据的行为，依法应予确认违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：造成财产损害的其他违法行为。”本案被诉行政行为违法，因此被告应对原告的损失承担赔偿责任。关于本案被砍伐速生桉树的面积问题，原、被告双方在庭审中均确认为60亩，对此予以认可。关于赔偿金额，由于原告的具体损失因客观原因无法鉴定，结合当事人的主张和在案证据，酌情确定被告应赔偿原告损失人民币66000元。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项的规定，判决：一、确认被告隆安县林业局于2015年10月21日对原告程位庭种植于隆安县××那××村渌店的60亩速生桉树实施的强制砍伐行为违法；二、由被告隆安县林业局赔偿原告程位庭人民币66000元。案件受理费50元，由被告隆安县林业局负担。 上诉人程位庭上诉称，一审判决隆安县林业局酌情赔偿程位庭66000元损失，远远少于上诉人程位庭的客观损失，理由如下：一、上诉人程位庭损失是否具备评估条件，应该由有资质的评估鉴定机构认定，一审法院无权主观认定。二、在行政强制行为中，隆安县林业局有法定义务制作财物清单和对现场录像，但隆安县林业局并未提供相关的财物清单和现场录像，若因此导致的举证不能（评估不能）后果当然由隆安县林业局承担。三、上诉人程位庭主张隆安县林业局应赔偿30万元理由充分。1、上诉人程位庭于2012年2月种植涉案桉树面积60亩，隆安县林业局于2015年10月21日非法强行清理的事实存在。2、上诉人程位庭的桉树于2012年2月种植，桉树种植有它本身的特殊性，开始种植需要支出树种费，种植前3年每年需要支出人工护理费和施肥费用。如果隆安县林业局不非法砍伐，现在已经可以采收木头了。若因为隆安县林业局原因导致评估不能，应按照现在的市场价格来确定上诉人程位庭的损失。3、上诉人通过询问相关桉树种植户、桉树砍伐老板和林业经营公司，得到的回复均是水库周围水源丰富，非常有利于桉树的成长成材，上诉人的净收入不少于30万元。可见，上诉人程位庭上诉主张损失赔偿30万元总损失合法合理有据。四、上诉人程位庭响应党和国家的政策号召，举全家之力，大举外债，进行了合法的速生桉种植，致力于脱贫致富，若不被非法砍伐，现在即可砍伐桉树创收。隆安县林业局的非法行为，使上诉人程位庭一家经济上陷入困境。上诉人隆安县林业局的违法行为，不管基于何种理由，应按照市场价给予赔偿上诉人程位庭，才能体现隆安县林业局行政为民的行政原则。综上，请求：一、判令变更一审判决中第二项为：由隆安县林业局赔偿程位庭经济损失30万元；二、由隆安县林业局承担本案全部诉讼费用。 上诉人隆安县林业局对上诉人程位庭提出的上诉理由答辩意见如下，一、程位庭上诉主张的损失赔偿金额无任何事实和法律依据，依法不应支持。（一）程位庭对于其主张的赔偿金额应当承担举证不能的责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，程位庭应当对自己主张的损害事实和赔偿请求承担举证责任。程位庭仅在上诉状中陈述，其通过咨询种植户、林业经营公司得到回复，其净收不下于30万元，但是，程位庭没有提供任何相关证据证明，应当由其承担举证不能的不利后果。（二）程位庭所主张的赔偿金额畸高，并非直接损失。程位庭所主张的30万元赔偿，按照被清理的速生桉面积60亩为基数进行计算，每亩五千元的赔偿标准严重畸高。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，国家赔偿的范围仅限于直接损失部分，不包括预期可得利益损失。速生桉的直接投入包括种苗、肥料、人工等，直接损失的计算应当以此为限。隆安县大部分速生桉种植户在政府的号召下能够主动签订《自愿砍伐协议书》并自行砍伐，获得600元/亩的补偿。可见，600元/亩是可以获得认可的相对公允的直接损失补偿价格。因此，法院应当以此协议约定的600元/亩作为认定直接损失的依据。二、隆安县林业局对程位庭种植的速生按进行强制清理合法有据，不应进行赔偿。（一）与本案相关的其他系列案件生效判决，均对速生桉种植户在水源保护区内种植速生桉造成的环境污染、损害公共利益的事实予以了确认。在涉案速生桉已经严重污染饮用水水源、危害公共安全的紧急情况下，隆安县林业局依据《中华人民共和国行政强制法》第三条第二款之规定采取临时应急措施，对程位庭种植在水源保护区范围内的速生桉进行强制清理并不违法，因此不应对程位庭进行赔偿。（二）程位庭一意孤行拒绝领取政府发放的清理补偿款，又打着所谓公平正义的旗号漫天要价，如果其非法主张获得法院支持，更多的种植户将以此为名，拒不配合速生桉的清理整治工作，我县的饮用水源安全将受到巨大危害。以满足程位庭个人不合法私利的方式来损害更广大的社会公共利益显然是不恰当的，亦不符依法行政的本意。综上，程位庭的上诉理由不能成立，请求依法驳回程位庭的上诉请求，维护隆安县林业局的合法权益。 上诉人隆安县林业局上诉称，一、被上诉人程位庭没有对隆安县林业局作出的涉案《限期更新树种行政决定书》的合法性提起行政诉讼，一审判决超越当事人的诉讼请求，认定涉案《限期更新树种行政决定书》适用法律法规错误，进而认定隆安县林业局的行政强制行为没有依据是错误的，实际上是超出了当事人的诉讼请求而作出的认定，违反法定程序，据此认定隆安县林业局作出的被诉行政强制行为没有合法依据更是错误。二、一审判决忽略了隆安县林业局清理、更新树种是基于紧急保护社会公益的客观事实，仅以涉案《限期更新树种行政决定书》适用法律法规错误为由，认定隆安县林业局的行政强制行为违法有悖事实和法律。（一）程位庭在饮用水水源保护区范围内种植速生桉，造成当地居民饮用水安全受到严重威胁，严重损害社会公共利益，隆安县林业局出于林业管理职责、出于保护对当地饮用水水源安全，必须对涉案速生桉进行清理。一审判决对这一重要事实不予查明和认定，导致判决不公。（二）在与本案相关的其他系列案件中，生效判决已经明确认定在水源保护区内种植速生桉已对当地饮用水水源造成污染并威胁到隆安县县城饮用水安全，撤销涉案《限期更新树种行政决定书》会给国家利益、社会公共利益造成重大损害因而未予撤销。并且认定涉案速生桉己对当地水源造成破坏，上诉人隆安县林业局有权基于应急管理需要要求速生桉种植户更新树种。上述生效判决确认的事实在本案中是相通的，因此，无论涉案《限期更新树种行政决定书》是否合法，隆安县林业局均有权责令程位庭限期清理更新树种，在程位庭拒不主动履行的情况下，隆安县林业局依法实施代履行行为是合法有据的，并未损害程位庭的合法权益。（三）即使涉案《限期更新树种行政决定书》被认定为违法，在涉案速生桉已经严重污染饮用水水源、危害公共安全的紧急情况下，隆安县林业局有权依据《中华人民共和国行政强制法》第三条第二款之规定采取临时应急措施，对程位庭种植在水源保护区范围内的速生桉进行强制清理。一审法院简单机械地以涉案《限期更新树种行政决定书》违法为由确认程位庭强制清理速生桉的行为违法是错误的，是对本案客观事实的罔顾及对生效判决的片面理解，不利于社会公共利益的维护。三、一审判决作出的赔偿金额没有事实和法律依据。（一）根据前述生效判决，涉案速生桉造成当地饮用水源严重污染，依法应当清理、更新，因此属于被排除妨碍的对象，隆安县林业局对其进行清理不存在造成程位庭合法损失应予赔偿的问题。（二）程位庭对涉案速生桉树没有权属证明，对其据以主张赔偿的涉案林木面积、种类、数量、大小或者其种植树木投入的相关资金均未能提供有效证据，其应当承担举证不能的不利后果。（三）退一步而言，即使认定隆安县林业局应当承担赔偿责任，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。隆安县大部分种植速生桉的农户在政府的号召下能够以公共利益为先，主动签订《自愿砍伐协议书》并自行砍伐，获得了600元/亩的补偿，程位庭也签订了协议但未主动履行。因此，在程位庭无法举证证明其损失的情况下，法院应当以此协议约定的600元/亩作为认定直接损失的依据。一审判决酌情确定赔偿标准（1100元/亩）没有事实依据，且赔偿金额远高于其他种植户的补偿标准，不符合直接损失原则，也不利于维护社会公平正义。综上，隆安县林业局作出的被诉行政行为有充分的事实和法律依据，且程序合法，为此请求：一、撤销一审判决，依法改判驳回程位庭一审诉讼请求，确认隆安县林业局的被诉行政行为合法；二、本案一、二审诉讼费用由程位庭承担。 上诉人程位庭对上诉人隆安县林业局提出的上诉理由，其答辩意见与其提出的上诉意见一致。 二审各方当事人除依据已向一审法院提交的证据陈述诉辩主张外，上诉人程位庭在二审期间提交了以下证据：1、广西创丰林业有限公司出具的《说明》，证明程位庭于2012年2月种植的桉树现在可以砍伐，砍伐的亩产一般净收益数额；2、广西创丰林业有限公司的营业执照，证明该公司上述《说明》具有公信力；3、《林木采伐许可证》、《林木有偿买卖合同书》，证明程位庭主张砍伐一次速生桉每亩5000元净收益在合理限度范围内。 上诉人隆安县林业局认为上述证据不是新证据，涉案林木已被清理，不存在可以砍伐出卖的情形，故对上诉人程位庭提交的上述证据不同意质证。 本院认为，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，由于上诉人程位庭没有在一审程序中向法庭提供上述证据，且证据1-2所证明的涉案速生桉每亩净收益5000元并无证据支持，广西创丰林业有限公司出具的《证明》仅是在设定条件下推断得出的结论，证据3与本案无关联性，故本院对上诉人程位庭在二审中提供的上述证据不予接纳及不予认定。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明，赵春瑶、农田等人对隆安县林业局作出的《限期更新树种行政决定书》不服，分别向一审法院提起行政诉讼，一审法院于2016年11月8日分别作出（2015）西行初字第245号、第264号《行政判决书》、判决确认该《限期更新树种行政决定书》违法。本院作出的（2017）桂01行终69号、（2017）桂01行终88号《行政判决书》，维持上述一审判决。 本院认为，本案争议的焦点为：一、隆安县林业局组织实施清理涉案速生桉的行为是否合法；二、一审判决赔偿数额是否得当。 一、关于隆安县林业局组织实施清理涉案速生桉的行为是否合法的问题。清理速生桉属于行政强制执行行为，适用行政强制法的相关规定。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”的规定可知，行政强制执行必须以行政决定作为依据。隆安县林业局组织实施清理涉案速生桉行为所依据的行政决定即《限期更新树种行政决定书》，因赵春瑶、农田等人提起行政诉讼，已被人民法院生效判决确认违法。虽然程位庭没有对该《限期更新树种行政决定书》的合法性提起行政诉讼，但该《限期更新树种行政决定书》的性质与对赵春瑶、农田等人发出的《限期更新树种行政决定书》的性质是相同的，据此也可以认定针对程位庭的《限期更新树种行政决定书》不能作为执行依据。没有执行依据的行政强制行为应认定违法。一审判决在本案中直接对涉案《限期更新树种行政决定书》的合法性进行认定不妥，本院予以纠正。隆安县林业局主张涉案速生桉严重污染当地饮用水水源，其有权采取临时应急措施实施强制清理行为，但参考《南宁市饮用水水源保护条例》关于“本决定施行前饮用水水源保护区和准保护区内已经种植的速生桉，从本决定施行之日起四年内必须完成清理或者树种更新”之规定，不足以认定清理速生桉是应急行为。故对于隆安县林业局上诉提出其清理、更新树种是基于紧急保护社会公益的行为，没有损害程位庭合法权益的主张不予采纳。 二、一审判决赔偿数额是否得当的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，涉案速生桉种植于2012年，发生在那降水库水源保护区划定之前，属于公民的合法财产。据此，上诉人程位庭有权获得国家赔偿。虽然清理速生桉属于保护水源的公益行为，但是公益行为不能忽视对个人利益的保护。上诉人隆安县林业局主张其强制清理速生桉的行为合法有据，无需对权利人进行补偿或者赔偿的主张没有法律依据，本院不予采纳。关于赔偿的数额，应依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”直接损失指被损害时的价值，不包括可得利润。涉案速生桉被清理时的价值，由于不具备评估条件，一审法院考虑了面积、种植年限等因素，酌定赔偿数额为66000元，符合《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”的规定，本院予以认可。 综上所述，一审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，结果得当，依法应予维持。上诉人程位庭、上诉人隆安县林业局的上诉理由均不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人程位庭、上诉人隆安县林业局各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  彭晓霞 审判员  傅朝霞 审判员  宁 静 二〇一九年八月九日 书记员  覃馨月 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。