广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤09行终99号上诉人（原审原告）许水祥，男，1964年6月10日出生，汉族，住广东省茂名市茂南区*********。委托代理人黄兴友，北京市京师律师事务所律师。委托代理人李宏朋，北京市京师律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）茂名市公安局茂南分局。住所地：广东省茂名市茂南区*********。法定代表人朱小平，局长。委托代理人李坤高，茂名市公安局茂南分局民警。委托代理人陈文胜，茂名市公安局茂南分局民警。上诉人许水祥因诉茂名市公安局茂南分局（以下简称茂南公安局）治安行政处罚纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初291号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年9月14日，茂南公安局新坡派出所接到茂名市茂南区政协副主席杨海璇报警，称茂名石化炼油厂卫生防护距离搬迁安置工作指挥部在茂名市茂南区*******依法拆迁房屋时，遭到茂名市茂南区*******的许水祥阻扰施工，致使拆迁工作不能正常进行。接报当日，茂南公安局新坡派出所审查同意受案。经对许水祥及对相关在场人员的询问、调查取证、延长对许水祥询问时限审批、处罚前告知及处罚前报批等程序，茂南公安局查明茂名石化炼油厂卫生防护距离搬迁安置工作指挥部于2018年9月14日利用钩机依法拆迁在茂名市茂南区*******已被政府征收的房屋，许水祥以施工可能会对其房屋造成影响为借口，两次阻挠拆迁现场的钩机施工，致使拆迁工作不能正常进行，据此，茂南公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，于2018年9月15日作出茂公南行罚决字[2018]02511号《行政处罚决定书》，决定对许水祥处以行政拘留十日的处罚，该《行政处罚决定书》于同日向许水祥宣告并送达。同日，茂南公安局将许水祥交由化州市拘留所执行以上行政拘留，执行期限为十日（自2018年9月15日至2018年9月25日），许水祥的以上行政拘留处罚已经执行完毕。许水祥不服上述行政处罚决定，认为茂南公安局作出的上述行政处罚决定主要证据不足、适用法律错误、处罚明显不当，遂于2018年10月15日诉至原审法院。原审法院另查明，许水祥在茂南公安局新坡派出所对其所作的询问中，确认其在2018年9月14日上下午阻止涉案房屋拆迁现场的钩机施工的事实，在涉案房屋拆迁现场的相关人员也证明许水祥当日实施了以上阻止钩机施工的行为。原审法院又查明，2018年9月14日，茂名市茂南区新坡镇人民政府（以下简称新坡镇政府）作出《关于许水祥等人妨碍茂石化卫生防护距离搬迁安置工作黄竹塘村房屋拆除工作的情况说明》，茂名石化炼油厂卫生防护距离搬迁安置工作是国家生态环境部直属环保项目，2018年9月14日茂名石化炼油厂卫生防护距离搬迁安置工作指挥部根据茂名石化炼油厂卫生防护距离搬迁安置工作安排，对茂名市茂南区*******已签订房屋征收协议的4户房屋进行拆除工作，茂名市茂南区新坡镇出动50多名干部配合协助茂名石化炼油厂卫生防护距离搬迁安置工作指挥部做好房屋拆除工作。原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……”本案中，经对许水祥及现场在场相关人员的调查询问及现场视频、图片，可以证实许水祥不听现场相关工作人员劝阻，于2018年9月14日两次强行实施了阻止茂名石化炼油厂卫生防护距离搬迁安置工作指挥部在茂名市茂南区*******进行的房屋拆迁钩机施工，致使该日的房屋拆迁工作两次暂停不能正常进行的行为。可见，许水祥的上述阻扰拆迁工作正常进行的行为属扰乱单位秩序行为，茂南公安局对许水祥及对相关在场人员的询问、调查取证、延长对许水祥等4名违法嫌疑人的询问时限审批、处罚前告知及处罚前报批等程序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，对许水祥扰乱单位秩序的行为作出行政拘留十日的处罚，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。许水祥称茂南公安局作出的行政拘留的处罚决定未经行政机关负责人集体讨论决定，程序违法。对此，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”的规定，茂南公安局新坡派出所在其2018年9月14日的《呈请延长询问时限审批报告》中，虽以情况复杂为由呈请报批延长包括许水祥在内等四名违法嫌疑人的询问时限，但“情况复杂”不必然等同于“情节复杂”，且茂南公安局对许水祥作出行政处罚前也已经依法履行了报批手续，故对许水祥该主张不予采纳。许水祥认为茂南公安局作出的涉案行政处罚属于当场作出的行政处罚，但根据茂南公安局提供的证据，茂南公安局于2018年9月14日传唤许水祥接受调查，于2018年9月15日才对许水祥作出涉案行政处罚决定。可见，许水祥主张茂南公安局是当场对其作出行政处罚，缺乏事实依据。许水祥主张其到派出所接受询问的时间为2018年9月14日，涉案行政处罚决定书上的执行期限是2018年9月15日至2018年9月25日止，实际限制人身时间为11天，严重侵犯其合法权益。原审法院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》（2014年6月29日修正）第一百三十九条第一款“对决定给予行政拘留处罚的人，在处罚前因同一行为已经被采取强制措施限制人身自由的时间应当折抵。限制人身自由一日，折抵执行行政拘留一日。询问查证和继续盘问时间不予折抵”的规定，许水祥被传唤询问时间依法不纳入行政拘留的折抵期间，许水祥主张其实际限制人身时间为11天，于法无据，不予采纳。综上所述，许水祥请求撤销茂南公安局于2018年9月15日作出的茂公南行罚决字[2018]02511号《行政处罚决定书》，缺乏依据，原审法院不予支持。遂判决驳回原告许水祥的诉讼请求。上诉人许水祥不服原审判决，向本院上诉称：一、上诉人实施的行为，系为维护房屋所有权的正当行为。2018年9月14日，茂名石化炼油卫生防护距离搬迁安置指挥部会同新坡镇政府组织人员对新坡镇樟古黄竹塘村周锡英的房屋实施拆除，在拆除过程中掉落的碎石已对上诉人房屋造成严重损坏。根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国物权法》的规定，公民的财产权、私人物权受法律保护。就本案而言，案外人在组织拆除他人房屋的过程中，未采取安全措施毁坏上诉人的房屋，上诉人为维护其房屋所有权，无论是拍照、录像，还是要求钩机暂时停止施工，均是法律允许的正当行为，亦是公力救济临时缺位情况下的正当私力救济行为。二、被上诉人实施的行政处罚程序严重违法，一审法院认定事实错误。1.被上诉人作出的行政拘留处罚决定未经行政机关负责人集体讨论决定。根据《中华人民共和国行政处罚法》，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。集体讨论是行政机关作出行政处罚的重要程序，对于情节复杂或重大违法案件，作出处罚通常较为严重，涉及限制他人人身自由、较大数额罚款以及营业资格的丧失等，应由行政机关负责人集体讨论决定，并且在案卷中附上集体讨论的书面记录。未经集体讨论决定作出的处罚决定属于严重的程序违法，应予撤销。根据被上诉人提供的对上诉人的询问笔录，询问时间已超过八小时，依据《治安管理处罚法》第八十三条推定，该案属于情况复杂的案件。但一审法院对被上诉人作出的涉案决定，是否进行过行政机关负责人集体讨论未予查明，却以情况复杂不等于情节复杂，并以被上诉人作出行政处罚前履行了报批手续为由，进而对上诉人的该主张未予采纳。上诉人认为，无论是情况复杂还是情节复杂，均是对案件事实本身情况的描述，若案件事实复杂，均应依法由行政机关负责人集体讨论决定。就本案而言，从被上诉人《呈请延长询问审批报告》的呈请延长原因、延长时间来看，本案应属案件事实复杂情形，且被上诉人作出涉案决定是否履行了报批手续均不能代替行政机关负责人集体讨论决定这一法定程序。2.对上诉人作出行政处罚的案件中，案外人以人身伤害为由进行报案，被上诉人在询问过程中存在诱供行为，严重违法。被上诉人一审提交的《送达回执》上有报案人杨海璇的签字，而对杨海璇的询问笔录上，在被问到因什么事来新坡派出所时，杨海璇回答是因被茂南区新坡镇樟古黄竹塘村的村民围殴一事。在被问到是否需要法医鉴定时，杨海璇回答需要。而询问过程中，杨海璇叙述完事情经过后，办案人员问杨海璇：你的工作单位和职务时，杨海璇回答是茂南区政协副主席。可见杨海璇并非以职务行为受到阻挠来报案，而办案人员却问道：许水祥是如何阻挠施工的。这是明显的诱供行为，违反法律的相关规定，其回答不应作为被上诉人作出行政处罚的依据。一审法院未依法查明上述事实，径行认定涉案决定的合法性，系事实认定严重错误。三、被上诉人作出行政处罚的法律适用严重错误。被上诉人作出涉案决定的依据是《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，该条款是对扰乱单位秩序行为的具体规定，上诉人并未实施扰乱单位秩序的行为，亦未使单位秩序由有序状态变为无序状态，从本案事实来看，上诉人只实施了维护自身合法物权的行为。被上诉人依据本条款作出涉案决定，其法律适用严重错误，且一审法院亦予以认可，实属错上加错。综上，一审判决认定事实不清，适用法律严重错误，应予撤销。上诉请求:1、依法撤销广东省茂名市茂南区人民法院作出的(2018)粤0902行初291号行政判决书；2、依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人茂南公安局答辩称：一、上诉人许水祥扰乱单位秩序一案事实清楚，证据确凿充分。2018年9月14日，新坡镇政府出动五十多名干部配合协助茂名石化炼油卫生防护距离搬迁安置指挥部对新坡镇黄竹塘村已签订房屋征收协议的周锡英等四户房屋进行拆除工作。在拆除前工作人员己采取了相关安全措施，但拒绝搬迁安置的黄竹塘村村民许水祥以拆迁未做好安全措施危及其房屋为借口，多次阻挠施工，其中二次强行进入施工现场拦停施工作业的挖掘机，致使施工无法正常进行。以上事实有许水祥的陈述和申辩，证人杨海璇、许永祥、许铭聪、许明政、罗秋、杨敏、谭崇凯、冯显云等人的证言，新坡镇政府证据材料及相关的视频等证据证实。二、我局对上诉人许水祥作出行政处罚定性准确，适用法律正确，处罚恰当。许水祥上述无理阻碍施工的行为己构成了扰乱单位秩序的违法行为，且情节较重，应予以处罚。因此，我局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，对许水祥作出行政拘留十日的处罚决定，是适用法律正确、处罚恰当的。三、上诉人实施阻挠拆除施工的行为是违法行为，无任何正当行为。拆除工作人员在施工前均采取了相关安全措施，然后再进行施工，但许水祥为达到其阻止施工目的，当天上午他先是将租住其家平房的人员反锁在施工危险区屋内，然后以施工没有做好安全措施为借口，不听在场工作人员的劝阻，强行阻止挖掘机施工二十多分钟。当天下午许水祥又以有碎砖头落到其家瓦面和砸坏其家水管为借口，强行进入现场阻止挖掘机施工，当时在场的新坡镇委副书记罗秋等人对许水祥教育劝阻，并表态如在施工中损坏许水祥财物会进行赔偿，但许水祥不听劝阻，继续阻止挖掘机施工长达一个多小时。由此可见，许水祥随意实施上述行为纯属无事生非、无理取闹，明显是扰乱单位正常施工秩序的违法行为。四、上诉人许水祥认为我局违反程序未经行政机关负责人集体讨论决定就对其作出行政拘留处罚决定，没有事实和法律依据。《行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。经我局调查取证，查实许水祥扰乱单位秩序的违法行为情节并不复杂，也不重大，而是情节较重。根据上述法律规定，对许水祥作出行政处罚决定不属于应当集体讨论决定的情形，而是经过依法履行审批手续即可。许水祥将《治安管理处罚法》第八十三条中的“情况复杂”等同于《行政处罚法》第三十八条第二款中的“情节复杂”，是主观臆断偷换概念。《治安管理处罚法》第八十三条中的“情况复杂”，是指公安机关在办理案件中遇到致使短时间内难以完成询问查证工作的情况，如涉案人数众多等；而《行政处罚法》第三十八条第二款中的“情节复杂”，是指案件事实情节复杂情况。“情况复杂”与“情节复杂”是两个不同的概念，两者不能等同。由此可见，许水祥认为我局违反程序未经行政机关负责人集体讨论决定就对其作出行政拘留处罚决定的问题是没有事实和法律依据的。五、上诉人许水祥在上诉状中称办案人员在询问杨海璇过程中存在诱供的问题是没有事实依据的。2018年9月14日，杨海璇到我局新坡派出所接受询问，他在陈述案发过程中讲到他是在劝阻许水祥阻挠施工后才遭到许水祥等人殴打的，之后办案人员为弄清案情，要杨海璇就许水祥如何阻扰施工的情况陈述清楚，这是办案人员应当询问清楚的与案件有关的问题，是依法询问，不存在诱供。综上所述，本局办理许水祥扰乱单位秩序一案事实清楚，证据确凿充分，定性准确，适用法律正确，量裁适当，程序合法，法律手续完备。请法院依法维持我局的处罚决定和茂南区人民法院的判决，驳回上诉人的诉讼请求。经审查，本院查明的事实与原审法院的一致，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是：一、许水祥是否实施了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定的扰乱单位秩序行为。二、本案所涉治安行政处罚是否属于《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定的“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚”的情形。关于许水祥是否实施了扰乱单位秩序行为的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……”本案中，茂名石化炼油卫生防护距离搬迁安置指挥部于2018年9月14日会同新坡镇政府组织人员对新坡镇樟古黄竹塘村周锡英的房屋实施拆除。在施工过程中，许水祥两次强行进入施工现场阻止钩机施工，扰乱茂名石化炼油卫生防护距离搬迁安置指挥部的施工秩序，致使施工进程不能正常进行，属于上述法律规定的扰乱单位秩序的情形。上述事实有许水祥的陈述和申辩，证人杨海璇、许永祥、许铭聪、许明政、罗秋、杨敏、谭崇凯、冯显云等人的证言，新坡镇政府提供的证据材料及相关的视频等证据证实。这些证据能够互相印证，形成环环相扣的证据链，茂南公安局据此认定许水祥实施了扰乱单位秩序行为，具有充分的事实根据。许水祥认为其为了避免房屋因拆迁受到损害而实施的阻拦行为属正当行为的主张，没有事实根据和法律依据。况且，政府部门的拆迁行为如对其房屋等财产造成损害，其仍可以通过向相关部门索赔的途径予以解决，而不是以此为由阻止正常的施工秩序，故对其该项主张本院不予采纳。关于涉案治安行政处罚是否属于《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定的“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚”情形的问题。茂南公安局新坡派出所在其所作的《呈请延长询问时限审批报告》中，以该案属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十三条第一款规定的“情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时”的情形为由，申请延长询问时限。其报告中的“情况复杂”与上述规定中的“情况复杂”均是指公安机关对违反治安管理行为人进行询问查证时遇到的情况状态较为复杂或者到案人员较多，可能在八小时的时限内无法询问查清事实的情况下，可以“情况复杂”为由将询问查证时限延长至二十四小时之内，而并非指违法事实复杂或违法行为影响重大的情况。在询问查证阶段后，公安机关认为案情仍然复杂、在三十日的办案期限内无法办结的，可以根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条第一款申请延长三十日的办案期限。就本案而言，茂南公安局新坡派出所于2018年9月14日询问许水祥，茂南公安局于次日就作出行政处罚决定，从公安机关的办案用时及结合许水祥的违法行为来看，公安机关在询问查证阶段结束后就不再认为该案案情复杂，所作的行政处罚也无需经负责人集体讨论的程序。而且，公安机关肩负保护群众生命财产安全之重任，行政拘留处罚属高频适用的处罚种类，如果只要拘留就要进行集体讨论，势必会影响公安机关的执法效率。因此，茂南公安局根据本案的实际情况，在涉案的违法事实证据确凿的情形下，不再履行负责人集体讨论程序，并无不当。许水祥认为本案属重大复杂的案件，茂南公安局不经集体讨论程序就作出被诉行政处罚，应属程序违法的主张，缺乏事实根据，对该主张本院不予支持。至于许水祥认为茂南公安局新坡派出所办案人员存在诱供的行为，根据茂南公安局新坡派出所对杨海璇的询问笔录，在办案人员问“许水祥是如何阻挠施工的”之前，杨海璇已经详细叙述了其在拆迁过程中所遭遇的事件经过，其中包含了对许水祥阻挠施工的描述，办案人员对该事件进行进一步的了解，是出于查明事件真相和全貌的职责所需，并不存在诱供的行为，故对许水祥该项主张本院不予采纳。综上所述，茂南公安局作出的茂公南行罚决字[2018]02511号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，本院应予支持；原审法院认定事实清楚，判决结果正确，本院应予维持；上诉人许水祥请求撤销原审判决及撤销被诉行政行为，理据不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人许水祥负担。本判决为终审判决。审判长  张国平审判员  封桢莉审判员  黄志平二〇一九年七月二十六日书记员  邹君萍速录员  车嘉贤