辽宁省抚顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽04行初38号原告清原满族自治县湾甸子镇凤到村民委员会，住所地清原满族自治县湾甸子镇凤到村。法定代表人王英杰，该村委会主任。委托代理人翟文斌，辽宁数典律师事务所律师。委托代理人何恩孝，该村委会支部书记。被告抚顺市人民政府，住所地抚顺市顺城区临江路东段。法定代表人杨维，该市市长。委托代理人赵玲，抚顺市司法局工作人员。委托代理人张岩，抚顺市司法局工作人员。被告清原满族自治县人民政府，住所地清原满族自治县清原镇清河路。法定代表人吴振宇，该县县长。委托代理人韩东，清原县自然资源局工作人员。委托代理人顾启萍，辽宁宝石律师事务所律师。第三人清原满族自治县国营大边沟林场，住所地清原满族自治县湾甸子镇大边沟村。法定代表人杜建平，该林场场长。委托代理人佟德平，该林场副场长。委托代理人李晓海，辽宁宝石律师事务所律师。原告清原满族自治县湾甸子镇凤到村民委员会不服被告清原满族自治县人民政府、抚顺市人民政府作出的林权争议处理决定及行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月22日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月31日公开开庭审理了本案。原告清原满族自治县湾甸子镇凤到村民委员会的委托代理人翟文斌、何恩孝，被告清原满族自治县人民政府的委托代理人韩东、顾启萍，被告抚顺市人民政府的委托代理人赵玲、张岩，第三人清原满族自治县国营大边沟林场的委托代理人佟德平、李晓海到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告清原满族自治县人民政府于2018年7月27日作出（2018）第3号调处山林权属决定，其内容为：清原满族自治县湾甸子镇凤到村民委员会与清原满族自治县国营大边沟林场争议的两个地块坐落在湾甸子镇凤到村谢代沟的东南沟和东北沟。现两处争议的地块已被凤到村委会发包给本村村民耕种农作物，面积约60亩。经查阅1964年《山林台账》两处争议地块的记载，分别坐落在湾甸子公社××边沟生产大队××北××以及谢道沟××段范围内。负责经营单位为大边沟林场。两处争议的地块的林班小班号由1982年林班图原为15林班27小班，变更为15林班8小班；原为16林班5-1小班，后变更为16林班9小班。大边沟林场取得了1983年县政府颁发的《山林执照》。1991年取得了县政府核发的《国有山林权属执照》。而在进行《国有山林权属执照》换发《林权证》过程中，凤到村委会没有为大边沟林场提供换发林权证的手续。湾甸子镇人民政府在大边沟林场持有的清林证字（2003）第36379号《林权证》的林权登记申请表上盖章确认。凤到村委会提供的证据证明该地块已经被列入国家1987年编制的土地利用总体规划，已将该地块归类为基本农田。本机关认为，解决林权争议，应以1964年林权复查结果为基础。1964年《山林台账》记载，争议的两处林地所在坐落权属均归大边沟林场所有。大边沟林场提供1964年森林台账、1983年《山林执照》、1991年《国有山林权属执照》、2003年《林权证》、1982年林班图、2004年资源调查图均记载该争议区域的林地为大边沟林场所有。而凤到村委会提交的1987年编制的土地利用总体规划图不足以作为对上述两块争议地块的权属证明。依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条之规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；确认林地所有权或者使用权，依照《中华人民共和国森林法》有关规定办理。因此，争议林地所有权为国家，使用权应归大边沟林场。综上，依据《中华人民共和国森林法》第三条、《实施条例》第四条第三款、《林地权属争议处理办法》（国家林业总局10号令）第六条规定以及《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款，并参照抚委发【1981】55号文件本机关决定如下：双方争议的林地所有权为国家，使用权归清原满族自治县国营大边沟林场所有。被告抚顺市人民政府于2018年12月29日作出行政复议答复，其内容为，争议林地1位于清原满族自治县湾甸子镇谢道沟里北山，面积为37.5亩，在现有森林资源图中，属于大院工区15林班8小班，小地名为东北沟，原林班号为15林班27小班；在大边沟林场持有的1964年山林台账(经清原县湾甸子人民公社大边沟生产大队签章确认，下同)坐落“谢道沟里北山”四至为“东至岗、西至岗、北至道”面积3525市亩范围内；1983年，第三人取得了20016号《山林执照》，四至范围与1964年山林台账一致；2003年7月18日，清原县政府为第三人大边沟林场颁发“清林证字（2003）第36379号”林权证的注记中，注标图幅号K-51-71-（59、58）,国有林换证030007，林班号15，小班号：1-20、27、28小班。争议林地2位于清原满族自治县湾甸子镇谢道沟南坡，面积22.5亩，现有森林资源图中，属于大院工区16林班9小班，小地名为东南沟；原林班号为16林班5-1小班；在凤到村委会持有的1964年山林台账（同上）坐落“谢道沟里南坡”四至为“东至岗、西至沟、南至岗、北至道”面积3123市亩范围内；1983年，大边沟林场取得了20017号《山林执照》，四至范围与1964年山林台账一致。2003年换发林权证过程中，因大边沟林场未予确认，凤到村委会未取得含争议林地2的林权证书。另据查，在清原县政府1991年7月18日为大边沟林场颁发的《国有山林权属执照（副本）》中，含争议林地1即15林班27小班（《山林权属经营范围登记表》中备注为15林班25-27小班）和争议林地2即16林班5-1小班（《山林权属经营范围登记表》中备注为16林班1-16小班）。本机关认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”和《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”的规定，清原县政府有作出本案《处理决定》的法定职责。凤到村委会向本机关提交《农村土地承包经营权证》（编号423107082045、423107082033、423107082080、423107082044、423107082076、423107082075、423107082026），以证明争议地块为土地，但未提供林业用地与基础农田的赚承证明；凤到村委会主张争议地块的权属，但未提供山林台账、土地台账等原始权属证明予以佐证。而清原县政府作出《处理决定》所依据的1964年台账和相关林权证书等证据材料，能证明林业权属具有一贯性。综上所述，清原县政府认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定如下：维持清原县政府作出的《关于国营清原满族自治县大边沟林场与清原满族自治县湾甸子镇凤到村民委员会林权争议的处理决定》（清政林权字【2018】3号）。原告清原满族自治县湾甸子镇凤到村民委员会诉称，1、请求撤销被告清原满族自治县人民政府于2018年7月27日作出（2018）第3号调处山林权属决定、被告抚顺市人民政府作出的抚政复字【2018】第51号行政复议决定书；2、确认争议林地为原告所有；3、诉讼费用由被告承担。事实与理由：被告作出的决定事实认定不清，适用法律错误。1、被告忽视了对本案争议地块的历史沿革及真实情况的调查和认定。1964年大边沟林场对职工进行精简下放，将部分职工安置在本村。作为安置条件，大边沟林场将谢代沟的东南沟和东北沟大约160亩左右的林地划归原告所有。对上述事实被告在作出处理决定时没有深入调查，没有考虑历史情况，显然处理不公。2、原告一直合法占有该争议地块。1965年初原告接受了争议地块进行耕种。在实行土地承包责任制后原告将上述土地分别发包给了本村村民耕种。几十年了大边沟林场对这些地块从未提出异议。国家1987年编制的土地利用总体规划，已将该地块归类为基本农田，原告提供的图片证据为清原满族自治县国土资源局出具的并且盖章说明，证明该图显示耕地是在国家土地规划中的基本农田，并在国土部门备案的。大边沟林场附条件将包括争议地块在内的160亩左右的地块划归给原告，原告满足了大边沟林场的附加条件，同时接收了其划归的土地，此时物权已经完成转移，原告已经是该土地的合法所有者。原告台账没有变更并不影响大边沟林场将该土地划归给原告的事实。3、第三人所诉的1982年林班图中的15林班27小班及5-1小班后来如何变更为8小班及9小班，原告并未接到过第三人的告知，而根据1982年土地承包合同，上述两个地段均为耕种农田，并且在1965年开始已经由村集体耕种。镇政府土地办查阅1987年国家土地总体规划卫星地图显示，上述地块均为基本农田，而非林地。4、第三人1983年、1991年取得的山林执照并未取得原告认可，并且在此期间，涉案地块一直由承包土地的村民耕种。5、第三人称该地段划归国家公益林，据了解该次划分应该在2000年左右，而按照申请人所诉，该地段并未取得《林权证》。国家1987年编制的土地利用总体规划，已将该地块归类为基本农田，因此第三人无权将国家土地规划中的基本农田私自变更为公益林地。原告向本院提交了如下证据：1、1964年林场下放凤到村委会职工名单，证明1964年林场将王烈云等3名职工及家属共计61口人精简后下放到原告处进行安置的事实；2、1987年土地利用总体规划图，证据来源于清原满族自治县国土资源局，证明案涉土地为耕地，是国家土地规划中的基本农田；3、土地承包经营权证，证明案涉土地在第二轮承包时已经承包给袁兆福等七户村民，承包期限为1999年1月1日至2029年1月1日，尚未到期的事实，而且目前案涉土地仍然还在由这些农户继续耕种；4、山林执照，证明案涉土地是1965年开始作为安置条件由林场将土地的所有权让予原告；5、部分下放职工证人证言，证明案涉土地是作为原告安置下放职工的交换条件。被告清原满族自治县人民政府的答辩称：1、答辩人作出的决定认定事实清楚，证据充分。两个争议地块依据本政府所作的处理决定，均坐落在大边沟林场所持有的相关凭证登记的四至范围内，因此将林地确权给第三人有事实依据和法律依据。对于原告诉状中提到的争议地块为基本农田，并由村民经营等理由作为其认为争议地块应归原告所有的理由，答辩人认为这种理由不能作为原告应当将争议地块确认为原告所有的有效凭证和相关证据。土地经营权证只能证明争议地块现在被原告和村民所经营，并不能证明原告将不属于自己的土地承包给村民经营是合法经营，因为原告没有向县政府提交争议地块应归原告所有的有效凭证。关于原告提到争议地块的第三人取得相关凭证的办理过程没有取得原告的允许，因争议地块所有权、使用权均非原告方，所以第三人办理相关凭证无须经过原告方的允许并征得原告的同意。2、答辩人所作的处理决定程序合法、适用法律正确。答辩人根据本案第三人的确权申请，依法作出处理决定，程序合法。答辩人依据《森林法》、《林木林地权属处理办法》等相关规定作出处理决定适用法律正确。被告清原满族自治县人民政府向本院提交了如下证据：1、确权申请书，证明第三人提出申请，要求本机关依法确权；2、现场勘验位置图，证明双方争议林地位置；3、《1964年山林台账》，证明争议的林地1964年确权给第三人；4、1983年《山林执照》、1991年《国有山林权属执照》、2003年《林权证》以及该年的林权登记申请表，证明争议的林地登记在第三人名下。5、1982年林班图，证明争议地块记载为第三人经营的范围内；6、林班小班变化表，证明争议地块小班变化的情况；7、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《林木林地权属争议处理办法》（国家林业总局10号令）、《中华人民共和国土地管理法》，证明被申请人依法作出处理决定的法律依据；8、抚委发【1981】55号文件，证明被申请人依法作出处理决定的法律参考依据。被告抚顺市人民政府答辩称，1、答辩人作出行政复议决定的主体适格，程序合法。根据行政复议法第十三条第一款规定，答辩人具有受理原告不服清原满族自治县人民政府作出的《关于国营清原满族自治县大边沟林场与清原满族自治县湾甸子镇凤到村民委员会林权争议的处理决定》行政复议申请并作出行政复议决定的法定职责。2018年9月26日答辩人收到原告的行政复议申请，本机关依法予以受理，期间延长复议期限一个月，2018年12月10日审理终结。程序符合法律规定。2、答辩人作出行政复议决定事实清楚，适用依据正确。原告提交的《农村土地承包经营权证》，用以证明争议地块为土地，但未提供林业用地与基础农田的转承证明。原告主张争议地块的权属，但未提供山林台账、土地台账等原始权属证明予以佐证。而清原县政府作出《处理决定》所依据的1964年台账和相关林权证书等证据材料，能证明林业权属具有一贯性。故我机关作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。被告抚顺市人民政府向本院提交了如下证据：1、行政复议申请书，证明答辩人依法立案；2、行政复议答复通知书送达回证，证明答辩人在法定期限内通知被申请人答复；3、行政复议答辩状，证明答辩人法定期限内进行答复；4、第三人参加行政复议通知书送达回证，证明答辩人在法定期限内通知第三人参加行政复议；5、延期审理通知书送达回证，证明答辩人依法延长复议期限；6、行政复议决定书送达回证，证明答辩人在法定期限内作出复议决定并送达。第三人清原满族自治县国营大边沟林场的陈述意见，1、案涉的林地早在1964年就因大边沟生产大队签字盖章确认为国有林地，此后国有大边沟林场在各个时期均取得了县政府颁发的山林执照和林权证，因此该林地属于国有；2、公益林是由县级以上的主管部门经过省林业厅批准的，原告的诉讼主张是错误的；3、原告主张1962年下放工人的时候讲涉案林地同时转移给了原告，但是下放是1962年发生的，1964年的山林台账是该生产大队盖章确认第三人，国有林地由第三人管理。原告的诉讼主张与事实不符。另外，国有资产的转让转移必须上报主管部门，经过县政府同意。作为国有的林地，即使原告主张当时经过林场场长答应的，没有上述手续也不具有法律效力。4、根据《土地管理法》第十一规定，确认林地所有权和使用权是依照森林法的有关规定办理。第十二条规定，改变林地权属和用途的应当办理土地变更手续。在六十年代就已经确认大边沟林场所经营管理的国有林地。1987年土地的卫星定位图不能证明该林地归原告所有。因为没有履行法律规定的改变土地权属用途的手续。无论原告有多少承包经营权证都不能改变林地的性质和权属。根据《中华人民共和国森林法》第三条规定，由于第三人有1964年台账和一直延续下来的县级人民政府发放的林权证书，第三人享有对该林地使用权和管理权，该林地属于国有的证书，因此该林地应该归第三人所有。第三人清原满族自治县国营大边沟林场向本院提交了如下证据：1、营业执照，证明第三人的法人身份；2、法定代表人证明及身份证复印件，证明第三人法定代表人身份；3、1964年山林台账，证明争议的林地属于第三人所有及国家所有；4、林班图，证明争议林地坐落；5、山林执照，证明争议的林地1983年县政府为第三人颁发了林权证书；6、清原县林业技术鉴定委员会调查报告，证明争议林地被原告侵占；7、林班小班变化对照表，证明争议林地小班变化情况。本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据1、5，被告清原县政府对其真实性、关联性有异议，第三人对其真实性、合法性、关联性有异议。该组证据不能证明原告主张的林地转为耕地的事实，本院不予认定。对原告提供的证据2、4，被告清原县政府对其关联性提出异议，第三人对其关联性有异议，本院对该组证据不予采信。对原告提供的证据3，被告清原县政府和第三人对其关联性有异议，对其证明效力本院不予认定；原告对被告清原县政府提供的第1、2、3、4、5、6号证据的关联性有异议，但未提供充分证据予以反驳，本院予以认定。对证据7、8的真实性、关联性、合法性，原告未提出异议，对其效力本院予以认定。对被告抚顺市人民政府及第三人清原满族自治县大边沟林场提供的证据原告无异议，对其效力本院予以认定。根据上述有效证据本院认定事实如下，清原满族自治县国营大边沟林场在进行《山林执照》换发《林权证》的过程中，清原满族自治县湾甸子镇凤到村民委员会没有为其提供换发林权证的手续，2018年4月29日大边沟林场向清原满族自治县人民政府提出林权争议处理申请，请求确认位于清原满族自治县湾甸子镇凤到村谢道沟15林班8小班、16林班9小班的林权归其所有。2018年7月27日清原满族自治县人民政府作出林权争议处理决定，确认双方争议的林地所有权为国家，使用权归申请人清原满族自治县国营大边沟林场所有。凤到村委会不服该决定，于2018年9月26日向抚顺市人民政府提出复议申请。抚顺市人民政府于2018年12月10日作出复议决定，维持被申请人清原满族自治县人民政府作出的林权争议处理决定。凤到村委会对清原满族自治县人民政府的林权争议处理决定及抚顺市人民政府作出的行政复议决定不服，向本院提起了行政诉讼。本院认为,本案的争议焦点为：一、被告清原满族自治县人民政府作出的山林权属决定依据的证据是否充分；二、清原县政府作出的林权处理决定适用法律是否正确.关于本案的争议焦点一，根据《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。被告依据第三人大边沟林场提供的1964年森林台账、1983年《山林执照》、1991年《国有山林权属执照》、2003年《林权证》、1982年林班图、2004年资源调查图等证据，确定该争议区域林地的性质为国有，所有权人为大边沟林场。该组证据来源合法，并形成一个完整的证据链条，相互予以佐证，证明大边沟林场对该争议地块权属的连贯性,土地性质一直属于国有。原告凤到村委会主张该争议地块已于1964年被大边沟林场作为安置下放职工的条件，转让给原告。虽提供了林场下放职工名单，下放职工证人证言，1987年土地利用总体规划图，来证明争议地块性质属于耕地，归原告所有，但没有其他证据予以佐证。原告提交的山林执照，土地承包经营权证亦不能直接证明该争议地块的所有权属于原告。根据《实施条例》第六条规定，改变森林、林木和林地所有权、使用权性质的，应当依法办理变更登记手续。原告没有提供该争议地块所有权的转让手续，原告的请求无事实依据，本院不予支持。关于本案的争议焦点二，被告作出的确权决定依据的法律是否正确。被告清原满族自治县人民政府根据《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，以及《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《林木林地权属争议处理办法》、《中华人民共和国土地管理法》对山林权属争议作出决定，上述法律法规规定了林地的权属、争议解决机关、解决方式，在适用中被告清原满族自治县人民政府遵循了法律适用原则。因此，被告清原县人民政府作出的山林权属决定适用法律并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定，抚顺市人民政府有权对该山林权属争议决定进行复议。被告抚顺市人民政府在答辩期间提供的证据，证明该机关在复议期间依法通知申请人进行申诉、抗辩，在听取申请人的答辩意见后通知申请人参加行政复议程序，并在法定期限内对申请人的复议申请依法作出了决定，决定作出后及时送达给申请人，因此被告抚顺市人民政府作出的行政复议决定程序合法。被告清原满族自治县人民政府作出的调处山林权属决定，认定事实清楚，适用法律正确。被告抚顺市人民政府作出的复议决定程序合法。被告提出的诉讼请求无事实依据与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告清原满族自治县湾甸子镇凤到村民委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告清原满族自治县湾甸子镇凤到村民委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长 王 昱审判员 柳 红审判员 曹 丹二〇一九年八月八日书记员 段学飞