山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终826号 上诉人（原审被告）诸城市人民政府，住所地诸城市人民东路23号。 法定代表人刘峰梅，市长。 委托代理人李志清，诸城市人民政府办公室工作人员。 被上诉人（原审原告）戚建芹，女，1961年2月1日出生，汉族，住诸城市。 原审被告潍坊市人民政府，住所地潍坊市奎文区胜利东街99号。 法定代表人田庆盈，市长。 委托代理人刘竹湘，潍坊市司法局行政复议科科长。 委托代理人朱倩，潍坊市司法局行政复议科科员。 戚建芹诉诸城市人民政府、潍坊市人民政府信息公开及行政复议一案，诸城市人民政府不服潍坊市中级人民法院于2019年1月29日作出的（2018）鲁07行初202号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告向原审法院诉称，戚建芹诉诸城市昊宝服饰有限公司民间借贷纠纷一案，青岛市中级人民法院已经立案受理。被告诸城市人民政府作出了《诸城市人民政府关于申请解除对诸城市昊宝服饰有限公司银行账户冻结的函》。2018年6月20日，戚建芹申请诸城市人民政府公开该函，诸城市人民政府拒绝，戚建芹不服申请复议，潍坊市人民政府未确认诸城市人民政府的行为违法，并驳回戚建芹的复议申请，侵犯了戚建芹的合法权益。故请求：1.依法确认被告诸城市人民政府2018年7月11日作出的（2018）第10号《政府信息公开告知书》违法；2.依法撤销潍政复决字[2018]第482号行政复议决定书；3.诉讼费用由被告承担。 原审法院经审理查明：2018年6月20日，戚建芹申请诸城市人民政府公开《诸城市人民政府关于申请解除对诸城市昊宝服饰有限公司银行账户冻结的函》（诸政函［2013］3号），诸城市人民政府于2018年7月11日作出《政府信息公开告知书》（［2018］第10号），认为该函为一般商洽函，不具有保存价值，未予立卷、归档，故未找到该函件。戚建芹对该答复不服，向潍坊市人民政府申请行政复议，潍坊市人民政府于2018年10月12日作出《行政复议决定书》（潍政复决字[2018]第482号），认为诸城市人民政府经检索后未找到戚建芹申请公开的信息，因此无法提供，并不违反法规规定，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定，驳回戚建芹的复议申请。 原审法院开庭时要求诸城市人民政府提交有关机关材料文件中需要保存或不需要保存的规定，诸城市人民政府称政府文件是否需要保存由制作单位来判断，行政机关未制作、未获取、未保存相关信息及信息内容是否合法，不属于政府信息公开行政案件的受案范围。 原审法院认为,《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”因此，戚建芹基于与诸城市昊宝服饰有限公司之间的民间借贷纠纷案件的需要，可以申请诸城市人民政府依法公开《诸城市人民政府关于申请解除对诸城市昊宝服饰有限公司银行账户冻结的函》（诸政函（2013）3号）。双方争议的焦点问题是诸城市人民政府在信息公开答复中所称的该函件未保存故无法提供的理由是否成立。 《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”现双方均认可诸城市人民政府制作了《诸城市人民政府关于申请解除对诸城市昊宝服饰有限公司银行账户冻结的函》，诸城市人民政府称未保存该信息，但在原审法院释明后未提交法律法规或规范性文件等依据以证明该函件依法无需保存。庭审中，诸城市人民政府提交的证据也不足以证明其已经尽到全面查询职责，应承担不利法律后果，戚建芹要求确认违法，予以支持。 戚建芹对诸城市人民政府作出《政府信息公开告知书》的程序及潍坊市人民政府作出《行政复议决定书》的程序，没有异议，经审查，两行政机关作出具体行政行为的程序符合法律规定。 综上，诸城市人民政府作出（2018）第10号《政府信息公开告知书》，事实不清，原告要求确认违法的诉讼请求，证据充分，应予支持；潍坊市人民政府作出的潍政复决字[2018]第482号《行政复议决定书》，事实不清，原告要求撤销的诉讼请求，证据充分，予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条之规定，判决确认诸城市人民政府作出的（2018）第10号《政府信息公开告知书》违法；撤销潍坊市人民政府作出的潍政复决字[2018]第482号《行政复议决定书》。 诸城市人民政府不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决并驳回被上诉人的请求。事实与理由如下：1.一审法院要求上诉人“提交有关机关材料中需要或不需要保存的依据”，并以上诉人“未提交法律法规或规范性文件等依据以证明该函件依法无需保存”为由，确认上诉人作出的信息公开答复违法，属于超越审理权限，没有法律依据。行政机关未制作、未获取、未保存相关信息以及保管不善造成信息灭失是否合法问题，不属于政府信息公开行政案件的审查范围。2.一审法院认定上诉人未尽到全面查询职责，对上诉人提交的证据不予采信，上诉人对此有异议。上诉人提交了保存的2013年诸政函档案目录，向档案馆查询的检索照片以及该函形成单位的证明，能够证明上诉人已履行了合理的查询职责。上诉人据此向申请人作出信息公开告知答复，将相应查找和检索情况告知申请人，并向其做合理说明，已经履行了信息公开的法定职责，不存在任何违法情形。 被上诉人戚建芹提交书面答辩意见称,1.政府不公开的信息事项必须有明确的法律依据，上诉人以没有保存为由，拒不公开《诸城市人民政府关于申请解除对诸城市昊宝服饰有限公司银行账户冻结的函》，不能掩盖该函客观存在的事实。2.诸城市人民政府干预司法，该函系在戚建芹诉诸城市昊宝服饰有限公司民间借贷纠纷一案审理过程中作出，诸城市人民政府作出该函导致戚建芹案件败诉，造成巨大财产损失。3.潍坊市人民政府未确认诸城市人民政府拒不公开信息的行为违法，驳回了上诉人的复议申请，该行为侵犯上诉人的合法权益。请求二审法院依法驳回上诉人上诉。 原审被告潍坊市人民政府提交书面答辩意见称,1.答辩人行政复议程序合法。2.原审被告作出复议决定事实清楚、适用法律正确，诸城市人民政府经检索后未找到戚建芹申请公开的政府信息，答复戚建芹其申请公开的信息未保存故无法提供，不违反相关法律法规规定。请求二审法院依法撤销一审判决。 原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及查明的相关程序性事实。 本院认为，本案的争议焦点是诸城市人民政府在信息公开答复中所称函件未保存故未能找到的理由是否成立的问题。 关于诸城市人民政府在信息公开答复中所称函件未保存故未能找到的理由是否成立的问题，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”因此，戚建芹基于与诸城市昊宝服饰有限公司之间的民间借贷纠纷案件的需要，可以申请诸城市人民政府依法公开《诸城市人民政府关于申请解除对诸城市昊宝服饰有限公司银行账户冻结的函》（诸政函（2013）3号）。一审庭审时，双方均认可诸城市人民政府制作了《诸城市人民政府关于申请解除对诸城市昊宝服饰有限公司银行账户冻结的函》，证实该信息存在。根据诸城市人民政府《政府信息公开告知书》可知，诸城市人民政府称未保存该信息，系因未找到该函件而推定该函未予立卷、归档。一审法院要求诸城市人民政府向一审法院提交了保存的2013年诸政函档案目录，向档案馆查询的检索照片以及该函形成单位的证明三份证据，以证明其履行了合理的查询职责。一审法院以该三份证据或没有原始载体、或没有证明力、或系单方说明为由不予采信，认为诸城市人民政府提交的证据不足以证明其已经尽到全面查询义务。诸城市人民政府没有再提交新的证据证明其履行了合理的查找和检索义务，亦没有提交证据证实该函件未予立卷、归档，诸城市人民政府《政府信息公开告知书》没有尽到向申请人进行合理说明的义务。原审法院判决支持戚建芹要求确认违法的诉讼请求，符合法律规定，并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人诸城市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 孟 健 审判员 王 平 审判员 杨福迅 二〇一九年八月三十日 书记员 李浩然