甘肃省平凉市中级人民法院行政判决书（2019）甘08行初1号原告西某。法定代表人葛某，系该社理事长。委托代理人章某，北京京平律师事务所律师。代理权限为一般代理。委托代理人王某1，北京京平律师事务所律师。代理权限为一般代理。被告庆阳市西峰区人民政府。法定代表人王某2。出庭应诉负责人贾士斌，该区副区长。委托代理人周某，庆阳市西峰区肖金镇人民政府副镇长。代理权限为特别代理。委托代理人马某，甘肃北斗律师事务所律师。代理权限为一般代理。原告西某（以下简称“盛美源合作社”）不服被告庆阳市西峰区人民政府（以下简称“西峰区政府”）土地管理行政强制一案，于2019年1月7日向本院提起诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年7月26日公开开庭进行了审理。原告西某法定代表人葛某及其委托代理人章某、王某1、被告庆阳市西峰区人民政府出庭应诉负责人贾士斌、区政府委托代理人周某、马某均到庭参加诉讼。本案现已审理完结。原告盛美源合作社诉称，盛美源合作社成立于2013年9月，并于2014年1月21日依法取得营业执照，经营范围是栽种、销售经济苗木。2018年期间，原告承包经营所占集体土地纳入“银西铁路”建设项目的征收范围。2018年7月11日，西峰区肖金镇银西铁路项目用地征迁及建设环境保障工作指挥部（以下简称“银西铁路项目工作指挥部”）向原告送达了《补偿告知书》，7月19日，该工作指挥部向原告下达了《先行保全拆除通知书》，其后又向原告下达了《告知书》，告知原告将于9月14日对全线断点进行集中清表。2018年9月14日上午，在原告未知晓行政征收文件且未获得任何征收补偿的情况下，被告联合庆阳市土地收储中心、西峰区肖金镇人民政府、西峰区公安分局等工作人员，将原告栽种的苗木及其他地上附着物进行强制拆除毁损，原告的财产遭受到巨大损失。原告认为，被告作出的该行政强制行为，属于超越职权、滥用职权，实体与程序均违法，其行为严重侵犯原告的合法权益。因银西铁路项目工作指挥部系被告西峰区人民政府临时组建机构。根据《最高人民法院关于适用为证明其主张，原告提出以下证据复印件：1.《补偿告知书》；2.《先行保全拆除通知书》；3.《告知书》；4.强拆现场照片五张；5.强拆现场录像（光盘一张）；6.2018年第083号《甘肃省人民政府办公厅政府信息公开申请办理情况告知书》；7.银西铁协函〔2018〕97号《关于银西铁路西峰区肖金段农业合作社急需拆迁进地施工的函》；8.银西铁协函〔2018〕106号《关于恳请急需解决银西铁路西峰区境内征地拆迁难题的函》。被告西峰区政府辩称，原告以附属物补偿争议为借口，拒不配合征迁工作，严重影响了银西高铁建设，清除原告地上附属物，是在亟待用地的紧急情况下为了保障银西高铁顺利施工而采取的必要措施，于法有据，原告诉请确认违法的理由不能成立，应依法驳回诉讼请求。理由是：一、银西铁路是国家重点建设项目，可以“边报批边建设”，案涉土地征收及附属物补偿工作合乎相关规定。2015年11月5日，国家发改委以发改基础〔2015〕2580号《关于新建银川至西安铁路调整可行性研究报告的批复》批准了银西高铁项目建设；之后，国土资源部办公厅以国土资厅函〔2016〕1083号《关于新建铁路银川至西安线甘肃段控制性工程先行用地的复函》批准了甘肃段先行用地。依据甘肃省国土资源厅以甘国土资建发〔2016〕7号《关于新建铁路银川至西安线甘肃段控制性工程先行用地的通知》，2016年11月15日，庆阳市人民政府发布了庆政发〔2016〕121号《关于征收银西铁路西峰段控制性工程先行用地的公告》，土地征收和附属物补偿工作正式开始。银西铁路甘肃段项目建设总体用地于2017年4月就己上报国土资源部审批，因项目正式用地与预审用地面积不一，2018年1月开始进行补正工作，目前尚未接到批复。但依据国务院国发〔2016〕64号文件，银西铁路属于国家《“十三五”脱贫攻坚规划》中34个贫困地区重大基础设施建设铁路项目之一。国土资源部国土资规〔2017〕10号《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》第七条规定“实施用地审批特殊政策，深度贫困地区建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，在做好补偿安置前提下，可以边建设边报批”，甘肃省国土资源厅甘国土资发〔2017〕274号《关于印发支持深度贫困地区脱贫攻坚的若干措施的通知》中也作了同样规定。银西铁路是庆阳市目前最大的线性扶贫工程，符合享受用地特殊政策。因此在没有批复的情况下，开展征地拆迁工作符合相关规定，不存在违法问题。二、原告拒不配合征迁工作，其行为严重影响了银西高铁建设工作的顺利实施。原告位于庆阳市××区，处于银西高铁DK222+780至DK223+150处，涉及施工长度370米。征地工作开始后，因原告对补偿数额期望值过高，征迁部门未能与原告通过协商方式达成补偿协议。在此情况下，征迁部门按照甘肃省人民政府重大项目建设办公室甘政重大〔2018〕11号《银西铁路甘肃段征地拆迁工作有关问题会议纪要》，经征求原告意见，同意委托甘肃正昌信盛资产评估事务所进行了丈量登记并评估，评估结论显示，原告的苗木及附属设施拆迁补偿总额为8800664.49元。在《评估报告》送达后，原告既不同意按照评估数额签订补偿协议，又不按照有关规定申请裁决，致使案涉拆迁工作迟滞，严重影响了银西高铁建设。银西铁路于2015年12月26日开工建设，要求在2020年12月30日前实现全线通车。甘宁段2016年开工以来，宁夏段己即将贯通，甘肃境内环县、庆城、宁县、正宁段进展顺利，西峰区段截至2018年8月尚有1.6公里未实现进地施工，其中本案原告就是影响施工的单位之一。为此，银西铁路公司、银西铁路甘宁段YXZQ标段项目部多次向省、市、区三级政府书面反映，要求对此问题予以解决。本案附属物清表工作正是在此情况下实施。三、附属物补偿争议不影响征迁工作实施，集中“清表”是在银西高铁亟待用地的紧急情况下采取的必要措施。本案的实质问题是原告对有关部门规定的补偿标准有争议，对按标准核定的补偿数额和委托评估的补偿数额均不满意。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”，《甘肃省征地补偿争议裁决办法》对于具体程序作了进一步规定。征迁指挥部在“清表”前，向原告以书面方式告知了相关权利救济途径，但原告置之不理，仍拒不腾迁，严重阻碍了施工进度。根据甘肃省人民政府重大项目建设办公室甘政重大函(2018)47号《关于加快推进银西铁路西峰段征迁工作的通知》督办要求和庆阳市委市政府银西铁路建设推进会议精神，银西铁路项目工作指挥部决定集中“清表”，并制定了《银西铁路肖金段紧急施工区域集中清表工作实施方案》，于2018年9月14日对包括原告在内影响路基工程建设的专业合作社苗木等附属设施进行了清理，是紧急情况下采取的必要措施。综上所述，被诉行政行为于法有据，原告要求确认违法的理由不能成立。请求依据《行政诉讼法》第六十九条之规定驳回原告的诉讼请求。为证明强拆行为的合法性，被告提交了以下证据复印件：1.国家发改委发改基础〔2015〕2580号《关于新建银川至西安铁路调整可行性研究报告的批复》；2.原国土资源部国土资厅函〔2016〕1083号《关于新建铁路银川至西安线甘肃段控制性工程先行用地的复函》;3.甘肃省国土资源厅甘国土资建发〔2016〕7号《新建铁路银川至西安线甘肃段控制性工程先行用地通知》;4.庆阳市人民政府庆政发〔2016〕121号《关于征收银西铁路西峰段控制性工程先行用地的公告》；5.国务院国发〔2016〕64号《关于印发“十三五”脱贫攻坚的规划的通知》;6.国土资源部国土资规〔2017〕10号《关于支持深度贫困地区脱贫攻的的意见》;7.甘肃省国土资源厅甘国土资发〔2017〕274号《关于印发支持深度贫困地区脱贫攻坚若干措施的通知》；8.西峰区人民以府区政府发〔2017〕76号《关于西峰区征收集体土地地面附着物补偿标准的请示》及附件(《庆阳市城市规划区征收集体土地地面附属物标准》)等；9.庆阳市人民政府庆政办发〔2017〕86号《关于确认征收集体土地地面附着物补偿标准的通知》;10.谈话笔录（五份）;11.甘肃正昌信盛资产评估事务所甘正信评报字〔2018〕006号《西某被征收拆迁资产补偿价值确认项目资产评估报告书》;12.《关于银西铁路（肖金段）建设项目涉及农民专业合作社评估结果的公示》（2018年7月6日）;13.《补偿告知书》（2018年7月11日）;14.《补偿款领取告知书》（2019年1月21日）；15.银西铁路公司银西铁协函〔2017〕217号《关于恳请协调帮助解决西峰区尽快完成征迁任务以保证银西铁路按期开通的函》;16.中铁十九局集团有限公司银西铁路甘宁段YXZQ-3标段项目部银西综〔2018〕2号《关于银西铁路西峰段2018年施工组织安排及施工用地需求的报告》;17.中铁十九局集团有限公司银西铁路甘宁段YXZQ-3标段项目部银西综〔2018〕15号《关于当前西峰区急需解决征迁问题的报》;18.甘肃省人民政府重大项目建设办公室甘政重大〔2018〕11号《银川至西安铁路甘肃段征地拆迁工作有关问题会议纪要》；19.银西铁路有限公司银西铁协函〔2018〕48号《关于恳请协调解决银西铁路(甘肃段)征地拆迁存在问题的函》;20.银西铁路有限公司银西铁协函〔2018〕92号《关于银西铁路西峰境内急需解决征迁难题的函》;21.银西铁路有限公司银西铁协函〔2018〕97号《关于银西铁路肖金段农业合作社急需拆迁进地施工的函》;22.中铁十九局集团有限公司银西铁路甘宁段YXZQ-3标段项目部银西综〔2018〕54号《关于银西铁路肖金段农业合作社急需施工用地的函》;23.银西铁路有限公司银西铁协函〔2018〕106号《关于恳请急需解决银西铁路西峰区境内征地拆迁难题的函》；24.甘肃省人民政府重大项目建设办公室甘政重大函〔2018〕47号《关于加快推进银西铁路西峰段征迁工作的通知》；25.《先行保全拆除通知书》（2018年7月19日）;26.《银西铁路肖金段紧急施工区域集中清表工作实施方案》；27.《告知书》（2018年9月13日）。经审理查明，2015年11月5日，国家发展和改革委员会向中国铁路总公司、宁夏自治区、甘肃省、陕西省发展改革委作出发改革基础〔2015〕2580号《关于新建银川至西安铁路调整可行性研究报告的批复》，同意对新建银川至西安铁路项目建设方案进行调整，明确主要建设内容为“线路自宁夏自治区××区引出，经灵武、吴忠、太阳山，甘肃省环县、庆城、庆阳，陕西省彬县、礼县，引入西安枢纽西安北站，正线全长约618公里”。2016年6月29日，原国土资源部办公厅作出国土资厅函〔2016〕1083号《关于新建铁路银川至西安线甘肃段控制性工程先行用地的复函》，载明“一、新建铁路银川至西安线工程通过国土资源部用地预审，国家发展改革委批准项目可行性研究报告，中国铁路总公司、宁夏回族自治区人民政府、甘肃省人民政府批准工程初步设计。为支持甘肃省经济社会发展，使建设工程尽快开工，考虑到该项目部分单体工程施工难度大、建设工程紧的实际情况，同意先行用地184.0184公顷（其中耕地95.1796公顷），……二、控制工期的单体工程施工用地前，要依法及时足额兑现先行用地所涉及被用地单位群众的补偿，妥善做好群众工作。补偿不到位的，不得动工用地。……四、你厅要督促当地人民政府及建设单位依照《土地管理法》的有关规定，抓紧准备该工程正式用地报批，于2017年6月30日前将材料报部审查。逾期未报的，你省应责令建设单位停止工程施工，待正式用地报批材料报部审查并经国务院批准后才能复工。停工期间，部暂停受理你省其他建设项目先行用地申请。”2016年7月8日，原甘肃省国土资源厅向原庆阳市国土资源局作出甘国土资建发〔2016〕7号《关于新建铁路银川至西安线建设项目控制性工程先行用地的通知》，在重申原国土资源部办公厅通知要求的基础上进一步要求于2017年4月28日前将符合要求的材料报省厅审查。2016年11月15日，庆阳市人民政府作出庆政发〔2016〕121号《关于征收银西铁路西峰段控制性工程先行用地的公告》，载明“根据《中华人民共和国土地管理法》、《甘肃省实施土地管理法办法》等有关法律法规规定和《甘肃省国土资源厅关于新建铁路银川至西安线建设项目控制性工程先行用地的通知》（甘国土资建发〔2016〕7号）精神，同意将西峰段部分集体土地17.3388公顷征收为国有，作为银西铁路西峰段控制性工程先行用地，用于3座特大桥、6座大桥、1座中桥、2处隧道建设。该项目建设用地征收、拆迁、安置等具体事务性工作由西峰区人民政府组织实施。……”后原庆阳市国土资源局依法开展土地征收报批工作，西峰区政府同步组织实施相关补偿工作。2017年12月份，银西铁路甘肃段建设用地报批件上报原国土资源部待批，由于该项目正式用地与预审土地面积不一致（总用地超预审20%，耕地面积超预审35%）且占用永久基本农田14.73公顷，原国土资源部于2018年1月下发补正通知，要求对该项目重新预审并按占用永久基本农田的最新政策补充完善相应的报件资料。随后，原庆阳市国土资源局按照原甘肃省国土资源厅的要求上报了补正资料。2018年7月11日，西峰区政府以银西铁路项目工作指挥部名义向盛美源合作社作出《补偿告知书》，明确对盛美源合作社苗木的评审补偿价格为8800664.49元，并限该合作社在3日内签订补偿协议并领取补偿款。但由于双方始终未能达成补偿协议，盛美源合作社对银西铁路西峰段的施工进度造成影响，银西铁路有限公司、中铁十九局集团有限公司银西铁路甘宁段YXZQ-3标段项目经理部多次向甘肃省人民政府、庆阳市人民政府及西峰区政府报告，要求解决专业合作社拆迁严重滞后问题。在上级政府的工作要求下，2018年7月19日，西峰区政府以银西铁路项目工作指挥部名义向盛美源合作社作出了《先行保全拆除通知书》，限合作社“在3日内（2018年7月22日前）自行清理银西铁路项目用地红线内的附属物，腾出项目用地，确保银西铁路项目全线通畅施工。预期不自行清理，我们将依法先行保全拆除，贵公司（合作社）可依法向庆阳市国土资源局申请裁决或向人民法院提起诉讼。”限定期间，盛美源合作社未自行清理。2018年9月13日，西峰区政府再次作出《告知书》，告知盛美源合作社于2018年9月14日对全线断点进行集中清表。2018年9月14日，西峰区政府组织人员对盛美源合作社的苗木及其他地上附着物进行了强制拆除。盛美源合作社遂提起诉讼。上述事实，有原、被告提供的相关行政文书复印件、照片及双方的陈述，经庭审质证，可作为认定案件事实的依据予以证实。本院认为，根据原国土资源部《建设用地审查报批管理办法》第六条第一款“国家重点建设项目中的控制工期的单体工程和因工期紧或者受季节影响急需动工建设的其他工程，可以由省、自治区、直辖市国土资源主管部门向国土资源部申请先行用地。”的规定，被告西峰区政府依据原国土资源部办公厅作出国土资厅函〔2016〕1083号《关于新建铁路银川至西安线甘肃段控制性工程先行用地的复函》、庆阳市人民政府作出的庆政发〔2016〕121号《关于征收银西铁路西峰段控制性工程先行用地的公告》，开展银西铁路西峰段控制性工程先行用地相关工作不违反法律规定。但根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《建设用地审查报批管理办法》第二十条第二款“征地补偿、安置方案确定后，市、县国土资源主管部门应当依照征地补偿、安置方案向被征收土地的农村集体经济组织和农民支付土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费，并落实需要安置农业人员的安置途径。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”的规定，征收集体土地，应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收人地上财物的权力。即使在被征收人已经依法得到安置补偿或无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。集体土地征收当中的先行用地，也应遵循上述原则及程序。本案西峰区政府在土地管理部门未与盛美源合作社达成补偿协议、盛美源合作社未得到补偿、土地管理部门未作出责令交出土地决定且未申请人民法院强制执行的情况下，于2018年9月14日直接对银西铁路西峰段的“全线断点”部位实施“集中清表”的强制执行行为，违反法律规定。关于西峰区政府所提“清表”行为属于强制措施而不属于强制执行的意见，根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”的规定，行政强制措施与行政强制执行的主要区别在于“暂时性”，而西峰区政府实施的“集中清表”行为则具有不可恢复的永久毁灭性，并不具备暂时性的特征；且根据《中华人民共和国行政强制法》第十条的规定，行政强制措施由法律和法规设定，西峰区政府未能提供设定依据，应视为无法律依据，对该项答辩意见不予采纳。据此，原告盛美源合作社的诉讼请求应予支持。综上，被告西峰区政府清除原告盛美源合作社地表苗木及附着物的行为超越职权并违反法定程序。因该行为不具有可撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告庆阳市西峰区人民政府于2018年9月14日强制清除原告西峰区盛美源农业合作社土地上苗木及附着物的行为违法。案件受理费50元，由被告庆阳市西峰区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审判长 岳学敏审判员 穆 雯审判员 王晓良 二○一九年八月二十九日书记员 刘鸿珍