安康铁路运输法院   行政裁定书     (2019)陕7101行初163号之一     原告朱朝彦，女，汉族，住陕西省安康市旬阳县。    被告旬阳县不动产登记局，住所地：陕西省安康市旬阳县城关镇天池路134号，统一社会信用代码：11610928016059365Y。   法定代表人史立，该局局长。   委托代理人杨应军，该局职工。   委托代理人陈胜军，旬阳县智圣律师事务所律师。   第三人张孝强，男，汉族，住陕西省安康市旬阳县。   委托代理人朱倩，女，汉族，住陕西省安康市旬阳县，系第三人张孝强之女。   原告朱朝彦不服被告旬阳县不动产登记局、第三人张孝强土地行政登记一案，原告朱朝彦于2019年6月21日向本院提起行政诉讼，本院同日受理后，于当日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年7月30日公开开庭审理了本案，原告朱朝彦，被告旬阳县不动产登记局委托代理人杨应军、陈胜军，第三人张孝强委托代理人朱倩到庭参加诉讼。被告旬阳县不动产登记局法定代表人史立，第三人张孝强未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告朱朝彦诉称，原告认为被告为第三人颁发的农村土地承包经营权证侵占了其合法所有的土地，该宗土地使用权人应为原告而非第三人，原告认为被告为第三人颁发土地证认定事实不清，违反法定程序，侵害了原告合法权益，故诉至法院：1.请求判令撤销2016年被告为第三人颁发的农村土地承包经营权证。2.本案诉讼费由被告承担。    被告旬阳县不动产登记局辩称，一、被告未颁发给第三人张孝强颁发农村土地承包经营权证，该证系县政府颁发，原告错列被告。2016年6月24日起在旬阳县实施不动产统一登记，林地、土地承包经营权登记业务在未移交前，仍由原登记机构办理，过渡期至2018年12月31日。被告的法定登记职责也只能从2019年1月 1日开始。二、县政府为第三人张孝强颁发的《承包经营权证》权属来源清楚，程序合法。2014年10月12日中共旬阳县委办公室、旬阳县政府办公室制定印发《旬阳县农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》,全面启动农村土地承包经营权确权登记颁证工作。根据文件和《农村土地承包经营权证管理办法》的要求，其主要流程是集体先开会确定工作方案及五人工作组，填写《农户信息申报表》,集体与农户签订《家庭承包合同书》，填写《农村土地承包经营权确权登记颁证审批表》，村组、镇政府根据具体工作方案调查核实、审核，制作登记表格，县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组依据村、镇逐级审核报送的登记表格建立《农村土地承包经营权登记薄》，打印农村土地承包经营权证，经县人民政府和县农村土地承包管理部门盖章后，颁发给家庭承包经营户。县政府在为第三人张孝强颁发《承包经营权证》时，经工作组清查核实，委托的专业测绘公司对证书中的地块进行调查测绘，并进行公示确认，第三人及镇村级对这些材料进行签字签章确认，组村镇县四级对发证的材料进行审核通过。县政府为张孝强颁发的证书事实清楚，程序合法。三、县政府履职行为属于行政确认性质。根据法律规定农户的承包经营权自承包合同之日生效，并不取决于行政确认，只要承包合同真实有效，县政府就无权拒绝登记，否则属于不履行法定职责，承包合同才是行政登记的合法性基础。被告认为，在承包合同未经法律程序撤销前，法院不能越俎代庖直接撤销已颁证件。四、第三人张孝强依法享有旬阳县XX镇XX村XX组9.13亩土地承包经营权。2003年，县政府给第三人颁发了陕（旬）承包权证字第XXXX号《土地承包经营权证》，证书载明张孝强承包土地共六块，分别是：腰坡1块，3.5亩；竹扒湾1块，0.38亩；后垭1块，0.82亩；上湾垭1块，0.86亩；房背1块，0.6亩；龙建坡1块，0.3亩，合计面积6.46亩，产量1800公斤。该证是当时人工丈量面积，张孝强的两块自留地未登记上证。2014年10月12日，旬阳县启动农村土地承包经营权确权登记颁证工作，县委办、政府办联合制发了《关于印发旬阳县农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》，根据该通知要求，工作组通过地块调查、测绘和公示，2016年6月5日，XX镇XX村XX组及村民委员会负责人在《农村土地承包经营权确权登记颁证审批表》意见栏签字（或盖章）。同年8月5日，城关镇政府在审核意见栏盖章。同年8月9日，经旬阳县农林科技局复审，认为四界清楚、面积准确，同意上报审批发证。同年8月11日，县政府在审批意见栏签署意见同意发证。原告在确权时并未对第三人张孝强的土地登记行为有提出异议。综上所述，原告错列被告，县政府为张孝强颁证事实清楚、程序合法，第三人张孝强依法享有旬阳县XX镇XX村XX组9.13亩土地承包经营权。请依法驳回原告的诉讼请求。   第三人张孝强述称，第三人共有8块地，其中自留地2块，其余都是1982年土地到户时承包的，中途没有变动过。2009年村集体修建乡村公路时，占用原告荒坡（己补偿过）修路的土石倒至路下第三人的承包地里形成一个斜坡，第三人在此斜坡地捡种蔬菜，后来原告朱朝彦说此斜坡地是她的，两家产生纠纷，经村镇干部现场调解处理过。修乡村公路所占原告荒坡地补偿款1188.4元张鹏程已领取。第三人认为，旬阳县人民政府颁发的土地承包经营权证是合理合法的，请法院驳回原告诉讼请求。   经审理查明，2014年10月12日，中共旬阳县委办公室、旬阳县人民政府办公室制定印发《旬阳县农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》,全面启动旬阳县农村土地承包经营权确权登记颁证工作，主要流程是由村民小组推举五人组成的确权登记工作组，制定具体登记方案，经三分之二户数同意后报村民委员会和镇政府审核。依据第一轮土地承包或第二轮延包以及已颁发的农户土地承包经营权证等基础资料，逐户清查核实，XX组XX户的承包地块面积、确定四至界畔等信息，先按地块填写《同一地块承包农户登记表》，进行第一次张榜公示。再按农户填写的《农村土地承包经营权登记信息申报表》，进行第二次公示。在省上提供的卫星影像底图的基础上，由县上组织招标的测绘机构逐户逐地块确定地界坐标，绘制空间位置图，并将相关数据录入网络信息系统。依据各镇填报的农村土地承包经营权登记信息申报表》，经县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室审核后，以镇为单位打印装订建立《农村土地承包经营权登记簿》,各镇再将《农村土地承包经营权登记簿》报县农村土地承包管理部门,县农村土地承包管理部门据此打印证书，并加盖县人民政府和农村土地承包管理部门印章后发给农户。   2016年9月30日，旬阳县政府向第三人张孝强颁发编号为XXXX《农村土地承包经营权证》，将旬阳县XX镇XX社区XX组9.13亩土地登记由第三人张孝强一户承包经营。原告朱朝彦对其中地块名称为上湾后垭，面积为0.95亩的土地行政登记有异议，于2019年6月21日向本院提起行政诉讼，请求撤销旬阳县人民政府向第三人张孝强颁发的XXXX号《农村土地承包经营权证》。   另查明，旬阳县XX镇XX村XX村XX公路，征收了原告朱朝彦部分土地，并给予相应补偿。该公路建成后，公路的外侧形成带状的边坡，边坡的外侧与第三人张孝强承包地相接，原告朱朝彦争议的土地为公路的外侧带状的边坡，该公路的外侧带状边坡不包括在旬阳县人民政府向第三人张孝强颁发的XXXX号《农村土地承包经营权证》中上湾后垭0.95亩面积范围之内。   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告朱朝彦争议的土地是公路的外侧带状的边坡，该公路的外侧带状边坡不包括在旬阳县人民政府向第三人张孝强颁发的《农村土地承包经营权证》范围之内，原告朱朝彦与旬阳县人民政府向第三人张孝强颁发《农村土地承包经营权证》这一被诉行政登记行为无有利害关系，不具有行政诉讼原告主体资格。   关于被告主体资格问题。自2016年6月24日起，旬阳县实施不动产统一登记，林地、土地承包经营权登记业务在未移交前，仍由原登记机构办理，过渡期至2018年12月31日。自2019年1月1日起，旬阳县不动产登记局即承担旬阳县林地、土地承包经营权登记职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定:“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”故被告旬阳县不动产登记局作为本案被告主体适格。   关于复议前置的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定:“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”依照本条规定，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定，应当按照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定进行复议前置。本案中，旬阳县人民政府已经向第三人张孝强颁发了《农村土地承包经营权证》，根据最高人民法院[2005]行他字第4号《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》进一步明确：最高人民法院法释[2003]5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。故本案不属于复议前置情形。   综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：   驳回原告朱朝彦的起诉。   本案受理费50元，退还原告朱朝彦。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长袁涛   人民陪审员宋新玲          人民陪审员廖守平       二〇一九年八月十三日                                   书记员王小茜              1