广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终2110号上诉人（原审原告）：广州市华贤五金工业有限公司,住所地广州市番禺区。法定代表人：曾某某，总经理。委托代理人：梁某某、郭某某，广东中穗律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州住房公积金管理中心，住所地广州市天河区**********。法定代表人：夏某某，主任。委托代理人：杨某，该中心工作人员。委托代理人：谢某某，广东广信君达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府，住所地广州市越秀区*****。法定代表人：温某某，市长。原审第三人:江某某，女，1966年9月2日出生，汉族，住广州市番禺区。上诉人广州市华贤五金工业有限公司（以下简称华贤五金公司）因与被上诉人广州住房公积金管理中心（以下简称公积金中心）、广州市人民政府（以下简称市政府）、原审第三人江某某住房公积金管理纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初3586号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年1月4日，江某某向公积金中心递交投诉信，请求公积金中心为其追讨2002年7月至2002年9月及2007年5月至2014年4月华贤五金公司欠缴部分的住房公积金，并提交了缴费历史明细表、纳税清单等材料。2018年2月7日，公积金中心向华贤五金公司作出核查通知书，要求其对与江某某之间是否存在劳动关系及劳动关系的起始时间，是否为江某某缴存了住房公积金及住房公积金缴存起始时间，江某某相关年度住房公积金缴存基数、比例是否正确等事项进行核实；同时告知华贤五金公司如对江某某所反映的事实、补缴数额有异议，在收到通知书之日起10个工作日内提出异议，并附上相关证明资料。上述核查通知书及住房公积金应缴数额统计表于次日邮寄送达华贤五金公司。华贤五金公司未提出任何异议。2018年3月27日，公积金中心经核查后，向华贤五金公司作出穗公积金中心番禺责字【2018】1089号责令限期办理决定书，查实华贤五金公司未按规定为江某某缴存2002年7月至2002年9月及2007年5月至2014年4月期间的住房公积金，根据《住房公积金管理条例》第二条、第十三条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第三十七条、第三十八条、第四十七条、《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管【2005】5号）第六条、《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》（建金管【2006】52号）等有关规定，责令华贤五金公司在收到决定书之日起10个工作日内为江某某补缴2002年7月至2002年9月及2007年5月至2014年4月期间的单位应缴存部分住房公积金合计8962元到职工住房公积金账户内。上述决定书于次日邮寄送达华贤五金公司。华贤五金公司不服，于2018年5月11日向市政府申请行政复议，市政府受理后，分别作出提出行政复议答复通知书及第三人参加行政复议通知书，公积金中心依法作出答复。2018年7月9日，市政府作出穗府行复【2018】1674号行政复议决定书，决定维持上述责令限期办理决定书，并于2018年7月11日邮寄送达华贤五金公司及江某某。现华贤五金公司不服，诉至原审法院。原审法院认为，《住房公积金管理条例》第十条第一款规定：“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县（市）不设立住房公积金管理中心。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”因此，公积金中心负有辖区内住房公积金管理的职责。《住房公积金管理条例》第十六条第二款规定：“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”第十七条规定：“新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位新调入的职工从调入单位发放工资之日起缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。”第十八条规定：“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5％；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”参照建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第二条规定：“设区城市（含地、州、盟，下同）应当结合当地经济、社会发展情况，统筹兼顾各方面承受能力，严格按照《住房公积金管理条例》规定程序，合理确定住房公积金缴存比例。单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。采取提高单位住房公积金缴存比例方式发放职工住房补贴的，应当在个人账户中予以注明。未按照规定程序报省、自治区、直辖市人民政府批准的住房公积金缴存比例，应予以纠正。”第六条规定：“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”本案中，公积金中心作出被诉责令限期办理决定时，已经向华贤五金公司发出核查通知书，要求华贤五金公司对相关事实情况进行核实，并可在指定的期限内提出异议及提交证据，已给予华贤五金公司陈述、申辩的机会及举证的权利。但华贤五金公司接到核查通知后，未提出异议，亦未提供江某某的工资情况。由于纳税清单明确记载了华贤五金公司为江某某所发工资的具体数额，公积金中心以此作为江某某住房公积金缴存基数，其余应补缴期间以缴费历史明细表记录的养老保险缴费基数作为缴存基数，符合上述规定，并无不当。华贤五金公司对缴费历史明细表的数据作为住房公积金缴存基数存在异议，认为应当依据其确认的收入情况作为住房公积金缴存基数，但未能提交证据证明缴费历史明细表的数据与江某某实际收入不同，亦未提供江某某的工资情况，因此原审法院不予采纳。公积金中心根据纳税清单、缴费历史明细表等证据证实华贤五金公司与江某某存在劳动关系，以江某某提供的相关证据作为基础，初步查明华贤五金公司欠缴江某某的住房公积金情况后向华贤五金公司发出核查通知书，华贤五金公司接到核查通知后，未提出异议，亦未为江某某缴存劳动关系存续期间的住房公积金，公积金中心经审查作出涉案责令限期办理决定书并依法送达华贤五金公司，具有事实和法律依据，程序合法。华贤五金公司主张涉案责令限期办理决定书的作出不符合《劳动保障监察条例》等法律法规中关于查处、诉讼时效适用的规定。首先，《劳动保障监察条例》规范的是劳动保障监察部门的查处行为，而非规范住房公积金管理部门的责令补缴、追缴行为；其次，根据《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金是单位和职工缴存的长期住房储金，具有强制性、义务性、专项性，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。因此，华贤五金公司的上述主张，于法无据，原审法院不予采纳。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，市政府依照法律规定在法定期限内作出行政复议决定，认定事实清楚、程序合法，原审法院予以支持。综上所述，华贤五金公司请求撤销公积金中心作出的穗公积金中心番禺责字【2018】1089号责令限期办理决定书及市政府作出的穗府行复【2018】1674号行政复议决定书理由不成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告广州市华贤五金工业有限公司的诉讼请求。上诉人华贤五金公司不服原审判决，向本院提起上诉称，一、上诉人与原审第三人之间未签订劳动合同，被上诉人公积金中心迳行认定在本案所涉及的缴存时间段期间双方存在劳动关系，错误以养老保险缴费基数及纳税清单证明的工资数额作为计算公积金的缴存基数，原审判决未予查清即予以支持，属于认定事实错误。二、公积金中心追缴住房公积金是在履行保障劳动者享有公积金的权利，应当参照《劳动保障监察条例》关于时效的相关规定。根据《劳动保障监察条例》第二十条规定，对于已经超过两年追溯时效的请求不予受理或不予处理。原审判决未适用两年追溯时效，属于适用法律错误。三、先前诸多企业因客观原因不为员工缴纳公积金，而上诉人已于2017年主动开始为员工缴存公积金，作为主动缴纳公积金的企业，若无法得到政策保障，在未查清员工是否离职、是否存在劳动关系等情形的前提下一律追缴，将直接导致上诉人面临破产倒闭的局面。综上，请求法院撤销原审判决，撤销公积金中心作出的被诉责令限期办理决定及市政府作出的被诉行政复议决定，本案一、二审诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人公积金中心辩称，该中心作出的被诉责令限期办理决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。一、上诉人华贤五金公司是法定的住房公积金缴存义务单位。该中心作出的被诉责令限期办理决定认定事实清楚、证据充分、程序合法。二、住房公积金的追缴不受时效的限制。该中心依法作出被诉责令限期办理决定，该行政行为不属于民事行为，不适用《中华人民共和国民法总则》等民事法律规定。且《住房公积金管理条例》对住房公积金的补缴追缴时效没有限制规定，而追溯时效必须有法律的明确规定，根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》的规定，单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《住房公积金管理条例》发布之月起其欠缴职工的住房公积金。三、住房公积金缴存额系职工上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例，而养老保险缴费基数也是职工上一年度月平均工资，且纳税清单亦能反映职工的工资情况,被上诉人采用养老保险缴费基数及纳税清单证明的工资作为公积金缴存基数并无不当。四、原审第三人提交的社会保险缴费历史明细、纳税清单等证据均足以证明上诉人与原审第三人之间的劳动关系及存续期间。五、住房公积金的缴存具有强制性，该中心作出的行政行为符合维护劳动者合法权益以及《住房公积金管理条例》的立法宗旨和内在精神。综上，请求法院驳回上诉，维持原判。被上诉人市政府辩称，上诉人不服被上诉人公积金中心作出的被诉责令限期办理决定，向该府提出行政复议申请，该府依法受理并于法定期限内向公积金中心发出《提出行政复议答复通知书》。该府经审查，公积金中心依法核定华贤五金公司的补缴数额，在查实上诉人存在未为原审第三人缴存部分住房公积金事实后，作出被诉责令限期办理决定，认定事实清楚，适用法律正确，证据充分，程序合法，处理适当。该府依法作出被诉行政复议决定，对被诉责令限期办理决定予以维持，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，请求法院依法驳回上诉并判令上诉人承担全部诉讼费用。原审第三人江某某在二审期间未提交书面的陈述意见。经审理查明，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，《住房公积金管理条例》第二条规定：“本条例适用于中华人民共和国境内住房公积金的缴存、提取、使用、管理和监督。本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。”第十五条第一款规定：“单位录用职工的，应当自录用之日起30日内到住房公积金管理中心办理缴存登记，并持住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行办理职工住房公积金账户的设立或者转移手续。”第十九条规定：“职工个人缴存的住房公积金，由所在单位每月从其工资中代扣代缴。单位应当于每月发放职工工资之日起5日内将单位缴存的和为职工代缴的住房公积金汇缴到住房公积金专户内，由受委托银行计入职工住房公积金账户。”第二十条第一款规定：“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”本案中，根据原审第三人的养老保险缴费历史明细表、纳税清单等证据可证实上诉人与原审第三人之间存在劳动关系，因上诉人未履行按时为原审第三人缴存相应期间住房公积金的义务，被上诉人经核查后，作出被诉责令限期办理决定责令上诉人为原审第三人缴存应缴存的住房公积金，符合上述行政法规的规定，被上诉人市政府复议维持被诉责令限期办理决定，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，符合法定程序，原审判决予以支持并无不当，本院予以维持。关于上诉人认为被上诉人确定年度住房公积金缴费基数错误的问题。建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条规定：“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”本案中，被上诉人作出被诉责令限期办理决定时，被上诉人已向上诉人发出《核查通知书》，要求上诉人核实与原审第三人劳动关系起始时间、是否为原审第三人缴存住房公积金及公积金缴存起始时间，相关年度住房公积金缴存基数、缴存比例等情况，并要求上诉人在收到通知书之日起10个工作日内提出异议并附上有关证明资料，上诉人在上述期间内未提出异议也未提交相关证据或依据。在上诉人不提供原审第三人工资情况的前提下，被上诉人依据缴费历史明细表显示的养老保险缴费基数及纳税清单证明的工资计算原审第三人实际工资数额，并以此来确定相应期间应补缴的住房公积金数额，以《住房公积金管理条例》第十八条确定的最低缴存比例5%来核定上诉人应当补缴住房公积金的缴存数额，符合上述规定，并无不当。关于追缴行为是否应参照适用《劳动保障监察条例》两年时效限制的问题。住房公积金是用人单位及职工必须依法缴存的长期住房储金，相关法律法规对住房公积金追缴时效并无限制性规定。对于未依法缴存住房公积金的用人单位，被上诉人公积金中心依法履行追缴行政职责，与劳动保障违法查处行为属于不同的行政行为，不适用《劳动保障监察条例》所规定的两年查处时效。上诉人主张被上诉人公积金中心的追缴行为应参照适用《劳动保障监察条例》两年时效限制缺乏法律依据，本院不予支持。综上所述，原审判决认定的事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求，理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市华贤五金工业有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一九年七月十九日法官助理 张天晟书 记 员 陈土飞