广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤06行终457号上诉人（原审原告）赵文波，男，汉族，1954年10月13日出生，住佛山市禅城区。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人朱晓东，佛山市自然资源局禅城分局工作人员。委托代理人刘敏，广东国龙律师事务所律师。上诉人赵文波因诉被上诉人佛山市自然资源局不履行不动产档案查询法定职责一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2018年12月24日赵文波向佛山市禅城区国土城建和水务局（以下简称“禅城国土局”）提交了《不动产登记资料查询申请表》，要求查询的内容为：不动产登记结果、房产登记原始资料、土地登记原始资料。查询结果要求为：出具不动产登记结果、复制不动产登记原始资料（包括：1.地籍审批表、2.土地收件收据、3.土地申请书、4.单据、5.房产证复印件、6.调解书、7.宗地证明、8.土地证、9.宗地平面、10.土地注销材料，审批书、11.房产证、房屋收件清单、民事调解书、房屋申请书、财政局证明、签收记录、赵河清的房产证复印件）。经审核，禅城国土局当日向赵文波出具了《佛山市（禅城区）不动产登记信息查询结果》，并向赵文波复制了永东二街43号的土地登记、土地登记收件收据、土地登记申请书、非税收入缴款通知书、非税收入（电子）票据、土地使用证（赵河清）、宗地平面图、土地使用证注销登记收件回执单、土地登记申请书（注销）、房屋拆迁补偿安置合同、（2006）佛禅法民三初字第1020号《民事调解书》、房屋所有权证（赵河清）、房地产权证签收记录、财政局证明、受理收件清单、房地产权登记申请书。另外，禅城国土局认为上述房屋、土地于2006年的转移登记审批书，以及2015年的土地注销材料不属于赵文波可查询及复制的不动产登记信息范围，故并未提供给赵文波查阅及复制。另查，坐落于佛山市禅城区*******的不动产原登记于赵文波名下，由于佛山市古镇项目第一街区二期改造建设需要，上述不动产需要拆迁。2013年9月7日赵文波与佛山市禅城区******签订了《房屋拆迁补偿安置合同》，双方对拆迁房屋的交付及房屋拆迁补偿问题达成了一致协议。赵文波名下的位于上述地址的土地使用权证已于2015年3月18日办理了注销登记。一审法院认为，根据《不动产登记资料查询暂行办法》第三条的规定：“县级以上人民政府不动产登记机构负责不动产资料查询管理工作。”第十条规定：“符合查询条件，查询人需要出具不动产登记资料查询结果证明或者复制不动产登记资料的，不动产登记机构应当当场提供。因特殊原因不能当场提供的，应当在5个工作日内向查询人提供。”禅城国土局作为禅城区不动产登记机构，有权受理赵文波提出的不动产登记信息查询申请，并作出处理。禅城国土局收到赵文波的申请后，当天出具了不动产登记资料查询结果，并复制了相关不动产登记资料，程序合法，法院予以确认。《不动产登记资料查询暂行办法》第二条规定：“本办法所称不动产登记资料，包括：（一）不动产登记簿等不动产登记结果；（二）不动产登记原始资料，包括不动产登记申请书、申请人身份材料、不动产权属来源、登记原因、不动产权籍调查成果等材料以及不动产登记机构审核材料。不动产登记资料由不动产登记机构负责保存和管理。”第四条第一款规定：“不动产权利人、利害关系人可以依照本办法的规定，查询、复制不动产登记资料。”赵文波认为根据上述规定禅城国土局应该向其提供案涉房屋、土地于2006年转移登记的审批材料及2015年注销登记资料，禅城国土局未提供上述材料的行为违法。法院认为，上述《不动产登记资料查询暂行办法》第二条规定的不动产登记原始资料中的不动产登记机构审核材料，应指不动产登记机关为审核不动产登记事项的合法性而作出的查验、询问、实地调查等形成的审核材料。本案中，根据赵文波提交的不动产登记资料查询申请表，赵文波诉称的2006年转移登记的审批材料，是指2006年案涉不动产转移登记于赵文波名下时的禅城国土局作出的审批文书。不动产登记机构的审批文书不同于审核材料，审批文书是不动产登记机构对不动产登记申请进行审核后，在不动产登记机构内部形成的审批文件，属于不动产登记机构在履行不动产登记审批职责中形成的内部性、过程性的信息材料，并且该审批结果最终将通过不动产登记的形式外化为产权证或者不予登记决定。为此赵文波第一项诉讼请求中要求查询、复制的2006年转移登记的审批材料，并不属上述规定中权利人可查询、复制的不动产登记机构审核材料的范围，禅城国土局不予查询、复制上述材料的决定并无不当。至于赵文波第一项诉讼请求中要求查询、复制的2015年的土地注销审批书及材料，首先，正如前文所述，土地注销审批书属于行政机关的内部审批材料，不属于可查询、复制的不动产登记原始资料。另外，在案涉不动产办理土地注销登记之前，赵文波已与佛山市禅城区******签订了《房屋拆迁补偿安置合同》，双方对拆迁房屋的交付及房屋拆迁补偿问题达成了一致协议，为此赵文波即便是案涉不动产被拆迁前的原所有权人，因案涉土地使用权被收回以及《房屋拆迁补偿安置合同》的签订，阻断了其与案涉不动产被征收后的注销行为之间的利害关系，故对于《房屋拆迁补偿安置合同》的签订后，案涉不动产登记的原始材料，赵文波无权查阅。为此，禅城国土局未向赵文波提供2006年、2015年案涉不动产审批材料的做法并无不当。另外，赵文波的第一项诉讼请求为确认禅城国土局2018年12月24日拒绝向赵文波提供查询、复制位于佛山市禅城区********屋、土地于2006年转移登记的审批材料，以及上述房屋土地于2015年3月18日的注销登记材料及该注销的审批材料的行政行为违法并撤销，赵文波认为禅城国土局未按规定提供不动产登记信息，本质上属于认为行政机关不履行法定职责的范畴，故不存在可撤销的内容，故对赵文波的第一项诉讼请求，法院不予支持。至于赵文波提出的第二项诉讼请求，法院认为，正如上文所述，禅城国土局已经履行了向赵文波提供不动产登记原始资料的查询及复制义务。赵文波认为，禅城国土局应提供案涉不动产整套完整档案让赵文波查询，但根据《不动产登记暂行条例实施细则》第九十四条第三款规定：“不动产登记资料中属于归档范围的，按照相关法律、行政法规的规定进行归档管理，具体办法由国土资源部会同国家档案主管部门另行制定。”为此，不动产登记原始资料不能等同于房地产登记档案材料，不动产登记档案的内容包括了以案涉不动产为登记单元的自首次登记开始的全部档案信息，包括案涉不动产的各项登记的原始资料以及各类内部审批材料等。故赵文波作为案涉不动产曾经的权属人，虽然可以申请查询、复制其作为权利人期间的不动产登记原始资料，但不等同于赵文波可直接查阅案涉不动产登记的全套档案材料，禅城国土局有权根据《不动产登记资料查询暂行办法》的规定，甄别档案材料中属于赵文波可查询及复制的不动产登记原始资料，并提供给赵文波查阅及复制。综上，赵文波要求禅城国土局提供整套档案材料供赵文波查询、复制的诉请，法院不予支持。至于赵文波认为禅城国土局的举证超过法定期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七规定：“……禅城国土局应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。……”经查，禅城国土局于2019年1月8日收到了应诉材料，并于2019年1月22日向法院寄出答辩状及证据，禅城国土局的举证及答辩均未超过法定期限，故对赵文波的该项主张法院不予支持。需要指出的是，根据《不动产登记资料查询暂行办法》第十一条规定:“有下列情形之一的，不动产登记机构不予查询，并出具不予查询告知书：（一）查询人提交的申请材料不符合本办法规定的；（二）申请查询的主体或者查询事项不符合本办法规定的；（三）申请查询的目的不符合法律法规规定的；（四）法律、行政法规规定的其他情形。查询人对不动产登记机构出具的不予查询告知书不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”禅城国土局认为赵文波要求查询、复制的案涉不动产转移登记的审批材料及注销登记材料不符合规定的，应依照规定向赵文波出具不予查询告知书。本案中，禅城国土局未向赵文波出具不予查询告知书，处理上存在瑕疵。由于赵文波已就禅城国土局未允许其查询、复制上述材料的行为提起了本案诉讼，且禅城国土局已在诉讼中就未允许赵文波查询、复制上述材料的行为予以解释说明，故赵文波的权利已得到救济，禅城国土局的瑕疵也得到了一定程度的治愈，为此对于禅城国土局的上述瑕疵法院予以直接指正。综上，赵文波的诉请没有事实和法律依据，法院不予支持，依法应予驳回，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回赵文波的诉讼请求。案件受理费50元，由赵文波负担。上诉人赵文波上诉称，一、基本事实不清，主要证据不足。1.赵文波是根据禅城国土局2018年12月24日《佛山市﹙禅城区﹚不动产登记信息查询结果﹙编号C2018082703﹚》显示：不动产权利人为赵文波的永东二街43号土地证﹙证号06000417748﹚的权利状态已于2015年3月18日注销登记，即向禅城国土局申请查询、复制本不动产登记原始资料（包括但不限于2015年3月18日土地注销登记材料及该注销的不动产登记机构审核材料等）而遭到拒绝的。2.禅城国土局在履行法定职责过程中，对合同尾页的签名、盖章、签订日期相同的一个拆迁合同，利用特殊职权，使用剪拆、换页及单方校对章的低劣手法篡改合同部分条款，并由禅城国土局同一个经办人签名、盖章并以更换合同封面页方式作出的两个备案登记日期不相同的行政行为。3.禅城国土局至今未提供案外人2015年3月18日向祖庙国土所递交办理案涉土地使用证注销登记《收件回执单内收件清单记载的10项资料中除土地登记申请表、拆迁合同以外的其他8项不动产登记原始资料（身份证、组织代码证、法人身份证、要件汇总、房地产权证、注销公告、情况说明、拆迁公告等）给赵文波查阅。足以确认禅城国土局拒绝向赵文波提供查询、复制的相关不动产登记原始资料（包括但不限于2015年3月18日土地注销登记材料及该注销的不动产登记机构审核材料等）的行政行为违法。二、禅城国土局违背了依法行政之“高效便民原则”，也忽视了行政机关基于专业优势（对法律和业务的掌握）及充沛的行政资源实质具有的区分、判定多项政府信息内容能力。三、政府决策的“内部性、过程性的信息材料”不予查询违背常识。四、国务院强调依法行政，政府“法无授权不可为、法定职责必须为”，禅城国土局不履行职责应予追究问责。五、一审判决后，赵文波在（2019）粤0606行初789号案（不服注销登记行政行为案）佛山市自然资源局提交2019年7月16日答辩及证据中发现与本案关联的新证据：证据目录、身份证、组织代码证、法人身份证、情况说明、拆迁公告、土地登记卡等相关不动产登记原始资料的复印件，再次足以确认佛山市自然资源局拒绝向赵文波提供查询、复制的相关不动产登记原始资料（包括但不限于2015年3月18日土地注销登记材料及该注销的不动产登记机构审核材料等）的行政行为违法。综上，请求二审法院：1.撤销佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初6号行政判决；2.发回佛山市顺德区人民法院重审；3.确认佛山市自然资源局拒绝向赵文波提供查询、复制的相关不动产登记原始资料（包括但不限于2015年3月18日土地注销登记材料及该注销的不动产登记机构审核材料等）的行政行为违法并予以撤销；4.责令佛山市自然资源局在判决生效后5天内向赵文波提供其申请查询、复制的相关不动产登记原始资料（包括但不限于不动产登记申请书、申请人身份材料、不动产权属来源、登记原因、不动产权籍调查成果等材料以及不动产登记机构审核材料等）；5.判令佛山市自然资源局承担本案诉讼费用。被上诉人佛山市自然资源局辩称，一、佛山市自然资源局因国家行政机关机构改革承接了原禅城国土局相关行政管理职能。二、佛山市自然资源局坚持一审的书面答辩意见、补充意见，以及庭审时的辩论意见，认为原禅城国土局依赵文波的申请作出的不动产登记档案管理行政行为认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。三、一审法院认定事实清楚、适用法律法规正确。首先，在本案中，土地注销审批书以及2006年转移登记的审批书不属于《不动产登记档案查询暂行办法》第二条规定的权利人可以查询的不动产登记原始资料中的审核材料范畴，原禅城国土局依法有权不予提供。其次，赵文波在永东二街43号的土地使用权被依法收回且赵文波签订《房屋拆迁补偿安置合同》后，其已经不是永东二街43号房屋的权利人，与永东二街43号土地及房屋注销登记的行政行为也不再具有法律上的利害关系，依法不具有查询土地注销登记档案资料的资格，包括不予提供不动产注销登记原始资料及不动产注销登记结果，更无权查询、复制土地注销登记审批书。四、原禅城国土局已经向赵文波提供了永东二街43号不动产登记结果及2006年转移登记的原始资料及注销登记部分原始资料，即已经对赵文波查询永东二街43号不动产登记档案的申请作出了相应处理。综上，赵文波的上诉请求无任何的事实与法律依据，请求二审法院依法驳回其上诉请求，维持一审判决。二审诉讼中，赵文波向本院提交了（2019）粤0606行初789号案佛山市自然资源局提交的证据目录、赵文波身份证、佛山市禅城区******的组织机构代码证、黄碧君身份证、房屋拆迁公告、房屋拆迁延期公告、情况说明、土地登记卡等材料作为新证据。经查，本案审查的是佛山市自然资源局针对赵文波的申请，是否已经履行了不动产档案查询的法定职责。佛山市自然资源局在另案中将上述不动产登记原始资料的复印件作为证据提交，并不等同于佛山市自然资源局在本案中负有向赵文波提供查询上述材料的法定职责，故上述证据材料与本案被诉行政行为的合法性之间并无关联性，本院对赵文波提交的上述证据材料不予接纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2019年1月29日，根据国家机构改革的要求，佛山市自然资源局挂牌成立，承接原佛山市禅城区国土城建和水务局关于土地管理、不动产登记等行政职能。本院认为，诉讼各方当事人对佛山市自然资源局作出被诉不动产登记信息查询处理的职权依据和程序并无异议，本院予以确认。《不动产登记资料查询暂行办法》第二条第一款规定：“本办法所称不动产登记资料，包括：（一）不动产登记簿等不动产登记结果；（二）不动产登记原始资料，包括不动产登记申请书、申请人身份材料、不动产权属来源、登记原因、不动产权籍调查成果等材料以及不动产登记机构审核材料。”第四条第一款规定：“不动产权利人、利害关系人可以依照本办法的规定，查询、复制不动产登记资料。”国土资源部《不动产登记操作规范（试行）》对于不动产登记资料的查询主体、查询范围作了细化规定，其中19.1.1规定：“不动产登记资料包括：1不动产登记簿等不动产登记结果；2不动产登记原始资料，包括不动产登记申请书、申请人身份证明、不动产权属来源材料、登记原因文件、不动产权籍调查表等申请材料；不动产登记机构查验、询问、实地查看或调查、公告等形成的审核材料；其他有关机关出具的复函、意见以及不动产登记过程中产生的其他依法应当保存的材料等。”20.1规定：“下列情形可以依法查询不动产登记资料：1权利人可以查询、复制其全部的不动产登记资料；2因不动产交易、继承、诉讼等涉及的利害关系人可以查询、复制不动产自然状况、权利人及其不动产查封、抵押、预告登记、异议登记等状况；3人民法院、人民检察院、国家安全机关、监察机关以及其他因执行公务需要的国家机关可以依法查询、复制与调查和处理事项有关的不动产登记资料；4法律、行政法规规定的其他情形。”本案中，原禅城国土局应赵文波的申请，对其要求查询的不动产资料进行甄别，提供了相应的查阅及复制结果，已履行了其法定职责。原禅城国土局认为赵文波要求查询、复制的案涉不动产转移登记的审批材料及注销登记材料不符合规定而不予提供查询，但未向赵文波出具不予查询告知书，处理上存在瑕疵，但该瑕疵已得到一定程度的弥补，一审法院对此予以指正，处理得当，本院予以确认。赵文波主张，原禅城国土局未向其提供案涉房屋、土地于2006年转移登记的审批材料、2015年3月18日土地注销登记材料以及该注销的不动产登记机构审核材料，构成违法。经查，在赵文波与佛山市禅城区土地储备中心签订《房屋拆迁补偿安置合同》后，赵文波名下的案涉土地使用权证已办理了注销登记，即赵文波已不是不动产登记簿上记载的权利人，依法无权查询、复制案涉土地使用权证的相关注销登记及审核材料。至于案涉房屋、土地于2006年转移登记的审批材料，依据上述《不动产登记资料查询暂行办法》第二条第一款及《不动产登记操作规范（试行）》第19.1.1的规定，可予查询的不动产登记原始资料不包括行政机关作出转移登记前的内部审批材料，故赵文波要求查询、复制上述材料缺乏法律依据，行政机关未向其提供查询、复制上述材料并无不当，本院对其该项主张不予支持。赵文波上诉请求法院责令佛山市自然资源局向其提供查询、复制相关不动产登记原始资料。本院认为，如前所述，赵文波并非案涉不动产登记簿上记载的权利人，其无权查询案涉房屋、土地的全部不动产登记资料；即使赵文波是案涉不动产的原权利人，其也仅能查询其作为原权利人期间相对应的不动产登记资料。佛山市自然资源局已就赵文波申请查询的事项，经甄别后向赵文波提供了允许其查询、复制的相关材料，已履行其法定职责。因此，赵文波的该项上诉请求理据不足，本院不予支持。综上所述，佛山市自然资源局已履行其法定职责，赵文波的主张均理据不足，一审判决驳回其诉讼请求正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人赵文波负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年八月二十九日法官助理 温颖聪书 记 员 刘圣玺