广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤06行终542号上诉人（原审原告）梁国南，男，1974年7月6日出生，汉族，住佛山市三水区*****横涌上横涌南十二巷2号，公民身份号码：440************712。委托代理人宋崇义，广东瑶琨律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市三水区****办事处，住所地佛山市三水区************。负责人黎达贤。委托代理人彭亨强，该办事处工作人员。委托代理人张栩，广东百浩律师事务所律师。原审第三人佛山市三水区***董村民委员会，住所地佛山市三水区***董村民委员会。负责人邓爱知。上诉人梁国南因诉被上诉人佛山市三水区****办事处（以下简称“西南街道办”）土地行政协议一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初473号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审裁定查明，2011年9月，梁国南与佛山市三水区***董村民委员会（以下简称“董村委会”）下辖的西上村民小组签订《土地有偿使用合同》，约定西上村民小组将“廿四亩、大沙洲”（土名）面积共20亩的土地有偿提供给梁国南做种植和养殖使用，同时还约定，如遇国家、集体建设需要征用该土地的，该土地内的地上物、建筑物、设施、青苗费归梁国南所有，土地征收款归村民小组所有。2012年7月13日，佛山市三水区****办事处国土城建和水务局（以下简称“西南国土局”）作为甲方、三水区西南街董营村民委员会西上村民小组作为乙方，双方签订《征收土地补偿协议书》，协议约定西南国土局因塘西三期公路工程建设，需要征收乙方位于“糯田、西水地、基撑、24亩”（土名）等一带的集体农用地，面积为24.948亩。协议约定了土地补偿费、青苗补偿费等具体金额及款项支付方式。2012年11月21日，西南国土局作为甲方、董村委会作为乙方，梁国南作为业主代表签订《梁国南苗圃场搬（拆）迁补偿协议书》，协议约定甲方因塘西三期公路项目工程的建设，已征收了乙方辖下西上村民小组位于“糯田、西水地、基撑、24亩”（土名）等一带的集体农用地。现就该征地范围涉及梁国南的苗圃场搬（拆）迁补偿，达成如下协议：1.征地范围内涉及需要搬（拆）迁梁国南的苗圃场所有地上附着物，补偿标准按佛山市博通土地房地产评估有限公司出具的《评估报告书》的评估价格补偿，补偿金额合计2982949元；2.该补偿总款自本协议签订后90天内由甲方一次性汇入乙方账户，再由乙方将该款支付给梁国南；……四、乙方负责协调督促业主在收到地上附着物补偿款后七天内，将所有地上附着物自行清理并搬迁完毕，将土地交给甲方使用，逾期不清拆搬迁，视为业主自行放弃，由甲方派员进场清理。2012年11月23日，董村委会向梁国南支付了青苗补偿款19467元。另查，2012年2月6日，三水区人民政府作出三府〔2012〕10号《佛山市三水区******工程征地拆迁预通告》，该通告规定了征地拆迁范围及由区国土城建水务局会同西南街道办事处具体组织实施。庭审中，西南街道办表示案涉征地均由西南街办组织实施，与原三水区国土城建和水务局无关，西南国土局系西南街办的内设机构，签订案涉合同系受西南街办的委托。再查，2015年5月19日，西南国土局出具一份《关于董营村委会提出几点问题的回复》，该回复中涉及梁国南补偿款未支付的问题，回复为：要待区政府重新开始征地并划拨征地款到西南街道办才能支付。2019年3月11日，董村委会出具一份《情况说明》，表示“梁国南苗圃场所在地已被政府征收。政府已付清征地款，青苗补偿款也已付给了梁国南，但政府至今未支付苗圃场地上地上附着物的补偿款。故梁国南每年都到村委会追讨苗圃场地上附着物的补偿款。”庭审中，西南街道办表示涉案土地至今为止尚未有征地批文，至于后续程序无法预计。一审裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于人民法院受理行政诉讼案件的受理范围。”西南国土局与梁国南签订的《梁国南苗圃场搬（拆）迁补偿协议书》于2012年签订，虽然当时的行政诉讼法并未将行政协议纳入受案范围，但2015年5月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》已将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，因此在新旧法衔接时，人民法院审查行政行为的合法性，实体问题适用旧法，程序问题适用新法，而在2015年5月1日之前并未有明确法律规定集体土地征收补偿归属于民事案件，因此案涉协议应属行政诉讼受案范围。当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”根据以上规定，梁国南要求西南国土局履行支付补偿款义务，至迟应在《梁国南苗圃场搬（拆）迁补偿协议书》约定履行期届满之日即2013年2月20日起2年内向人民法院提起诉讼，梁国南于2019年4月8日才向人民法院提起诉讼，其起诉已超过法定起诉期限。至于梁国南认为应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的问题，本案系因行政协议是否应当支付补偿款而引发的纠纷，而非不动产物权的本身所致，因此并不适用不动产最长起诉期限。再者，适用最长起诉期限前提条件是未告知诉权且不知道行政行为的具体内容。本案中，梁国南系知晓行政协议的履行期限，因此亦不适用行政诉讼中最长起诉期，故对梁国南的上述意见不予采纳。此外，行政诉讼中的起诉期限不存在中止或中断的情形，故鉴于本案已立案，应予裁定驳回起诉。至于各方当事人提出的诉讼时效的问题。因起诉期限与诉讼时效是两个不同的概念，诉讼时效的判断涉及实体问题的处理，而本案经上文论述并不符合行政诉讼的受理条件，尚未进入实体的判断，故对诉讼时效的判定不予评价。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回梁国南的起诉。上诉人梁国南上诉称，一、原审裁定认定事实错误。1.案涉苗圃场所所在土地的征地补偿款已支付予村委会，唯独梁国南的地上物补偿款未予支付。但是一审裁定对该事实未予认定，却认定地上物补偿无需支付的逻辑错误。2.董村委会向梁国南支付了青苗补偿款19467元，但众所周知，青苗补偿款应该由征地方支付予被征地方，同时也印证了案涉苗圃场所所在土地的征地工作已经完成。3.2019年3月，梁国南委托律师发出律师函追讨补偿款，一审裁定以超过起诉期限为由错误作出裁决，认定事实错误。二、原审裁定适用法律错误，逻辑混乱。案涉补偿范围包含石棉瓦棚、水泥路、水井、下水道等不动产，根据相关法律规定，涉及房屋、土地、农村土地承包、房屋租赁等案件都属于不动产纠纷。本案应适用不动产起诉期限的规定，本案的起诉期限为20年。三、根据1989年颁布的行政诉讼法，本案纠纷属于民事诉讼范围，应当适用民事诉讼时效的规定，梁国南年年主张权利，未超过诉讼时效。四、虽然《梁国南苗圃场搬拆迁补偿协议书》约定了履行期限，但西南国土局于2015年5月19日出具的《关于董村委会提出几点问题的回复》显示，西南国土局对履行期限作出了变更，由原来约定的90日变更为无固定期限。因此梁国南并不知道行政协议的履行期限，西南国土局亦未告知梁国南诉权，梁国南可随时主张权利，不受起诉期限的限制。五、本案是梁国南发出律师函，却未得到答复之后才知晓西南街道办不予支付补偿款的行为，本案起诉期限应该自西南街道办和西南国土局收到律师函之日起算。六、根据《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》规定，严禁地方政府违约毁约。本案明知案涉苗圃场已完成征地而唯独梁国南补偿款未予支付的情况下，西南街道办既不解除协议又不履行协议，是相关部门不诚信造成的，一审法院应当予以制止。因此请求二审法院查明事实真相，依法支持梁国南的诉讼请求。被上诉人西南街道办答辩称，一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本案已超过起诉期限，不符合实体审查的条件。1.因不动产提起的行政诉讼，必须是被诉行政行为产生了不动产物权设立、变更、转让或消灭的法律效果，而非所有涉及不动产的因素均为不动产引起的纠纷。本案是因合同债权引起的纠纷，诉讼请求也是支付补偿款，所以本案不适用二十年的起诉期限。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二十八条第二款规定按照不动产纠纷确定管辖的案件仅限于农村土地承包合同、房屋租赁合同、建设工程施工合同、政策性房屋买卖合同这四类，梁国南将该条理解为土地承包、房屋租赁等案件，属扩大案件范围。3.《梁国南苗圃场搬（拆）迁补偿协议书》第二条约定协议签订后90天内支付补偿款，即2013年2月20日前支付款项。按照当时行政诉讼法的规定，梁国南应在2013年5月20日前提起行政诉讼，2019年3月梁国南发送律师函的行为并不能改变本案已超过起诉期限的事实。二、案涉协议成立后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的重大变化，案涉协议未实际履行，后续能否继续履行也存在不确定性。因缺乏资金等原因，案涉三水区塘西三期公路工程征地拆迁工作已停止，由于案涉协议第四条约定，梁国南收到地上附着物补偿款后七天内，将所有地上附着物自行清理并搬迁完毕，将土地交给西南街道办使用。即案涉《补偿协议书》未实际履行，梁国南也不存在任何损失。综上，梁国南的上诉理由均不成立，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。被上诉人西南国土局答辩称，一、西南国土局是西南街道办的内设机构，不是独立的行政主体，不是本案适格被告。二、其他意见与西南街道办的答辩意见一致。综上，恳请二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。原审第三人董村委会没有提交答辩意见。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”本案中，西南国土局受西南街道办的委托，与董村委会、梁国南于2012年11月21日签订《梁国南苗圃场搬（拆）迁补偿协议书》，约定由西南国土局支付搬（拆）迁梁国南的苗圃场所地上附着物的补偿金额2982949元予梁国南，但西南街道办确认上述地上附着物的补偿款项尚未支付予梁国南。即本案诉争的行政行为系西南街道办不履行土地房屋征收补偿协议的行为，根据上述法律规定，西南街道办不按约履行案涉协议的行为属于可诉的行政行为。至于梁国南的起诉是否超过法定期限。法释〔2018〕1号《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”第六十九条第一款第（二）项规定：“超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。”如前所述，案涉《梁国南苗圃场搬（拆）迁补偿协议书》于2012年11月21日签订，协议约定的地上附着物补偿款的付款期限为90天。即梁国南应自2013年2月20日起就应当知道西南街道办未履行案涉协议的行为。根据上述法律规定，梁国南应在一年的法定起诉期限范围内，即2014年2月20日届满前提起行政诉讼，但梁国南于2019年4月8日才提起行政诉讼主张自己的权利，且未有证据证明本案存在起诉期限扣除或延长等情形，本案应裁定驳回梁国南的起诉。故，一审法院裁定驳回梁国南的起诉理据充足，本院予以维持。关于本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”西南街道办在一审庭审中确认案涉征地由西南街道办组织实施，西南国土局系西南街道办的内设机构，其签订案涉《梁国南苗圃场搬（拆）迁补偿协议书》系受西南街道办的委托。即案涉协议的权利义务主体应当为西南街道办，本案适格被告亦为西南街道办。故一审法院将西南国土局列为被告，无法律依据，应属程序瑕疵，本院予以指正。梁国南上诉主张本案属于不动产纠纷，应适用不动产起诉期限的规定。虽然《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理。”但该款是在行政机关作出行政行为时没有告知行政相对人导致其迟迟不知道已作出行政行为的情况下才能适用的最长诉讼保护期限，而梁国南在签订案涉协议之时就已知悉案涉协议及其履行期限。且本案诉争的是西南街道办不按约履行案涉协议的行为，并不是不动产物权变动引发的争议。故，梁国南的该上诉意见，无法律依据，本院不予支持。综上所述，上诉人梁国南的上诉意见不能成立。一审裁定认定本案适格被告有误，本院予以纠正。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 王咏章审 判 员 郭 赟审 判 员 陈智扬二〇一九年八月二十九日法官助理 谢 童书 记 员 何斯棋