江苏省扬州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏10行终180号 上诉人（原审原告）吴如霞，性别××年××月××日出生，××族。 委托代理人梅兴华，性别，××族，住扬州市江都区。系上诉人吴如霞的母亲。 委托代理人万明祖，××族，住扬州市江都区。系上诉人吴如霞的姐夫。 被上诉人（原审被告）扬州市江都区公安局，住所地在扬州市江都区纬三路616号。 法定代表人夏忠平，局长。 委托代理人付成峰，该局法制大队副大队长。 委托代理人张力，该局法制大队民警。 上诉人吴如霞因与被上诉人扬州市江都区公安局（以下简称江都区公安局）治安管理行政处罚及行政赔偿一案，不服高邮市人民法院（2018）苏1084行初179号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年6月6日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 2018年9月23日，江都区公安局对吴如霞作出江公（张）行罚决字（2018）730号《行政处罚决定书》（以下简称730号处罚决定），认定吴如霞的行为已构成扰乱公共场所秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，决定对吴如霞处拘留八日的行政处罚。 原审查明：2015年4月2日14时43分左右、2018年8月16日10时41分左右，吴如霞先后两次到北京市中南海周边非正常上访，均被北京市公安局西城分局府右街派出所（以下简称府右街派出所）训诫。2018年9月18日9时56分左右，梅兴华在吴如霞煽动下到北京市中南海周边非正常上访，当日梅兴华被府右街派出所训诫；2018年9月21日14时44分左右，梅兴华在吴如霞煽动下再次到北京市中南海周边非正常上访，当日梅兴华被府右街派出所训诫。2018年9月22日，江都区公安局在受理梅兴华涉嫌扰乱公共场所秩序一案时发现吴如霞有作案嫌疑，于当日20时传唤吴如霞到公安机关接受询问，在询问查证结束后，查清吴如霞扰乱公共场所秩序的违法事实。因吴如霞于2015年4月2日、2018年8月16日先后两次到北京市中南海周边非正常上访，被北京市公安机关训诫后，明知中南海周边地区不能信访，又于2018年9月18日、2018年9月21日两次煽动梅兴华到北京市中南海周边非正常上访，其行为已构成扰乱公共场所秩序，且系情节较重，江都区公安局于2018年9月23日14时40分经集体讨论，决定对吴如霞处拘留八日的行政处罚。江都区公安局于当日16时向吴如霞进行了行政处罚告知，吴如霞本人表示不陈述、不申辩，江都区公安局即向其送达了行政处罚决定书，后送拘留所执行拘留，执行期限至2018年10月1日。吴如霞不服，遂向高邮市人民法院法院提起诉讼，要求撤销江都区公安局作出的730号处罚决定并向吴如霞支付经济损失赔偿和精神损失与名誉损失费。 原审认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。被告认为原告的违法行为已属于情节较重，根据上述规定对原告作出拘留八日的行政处罚决定，适用法律正确。被告对原告作出行政处罚决定前，经过了行政处罚告知、案件集体讨论决定，作出的行政处罚决定程序合法。对原告提出的其他意见，因无事实和法律依据，本院不予采信。因原告主诉不成立，故赔偿之诉亦不能成立。综上，被告作出的730号行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了原告吴如霞的诉讼请求。 上诉人吴如霞上诉称：1、非正常上访不等同于非法上访。信访是公民的宪法权利，现行法律并未对正常上访和非正常上访进行明确界定，且对非正常上访也没有相关的法律处罚规定；2、《训诫书》不能证明违反治安管理处罚法、信访条例的行为客观存在。训诫既不属行政处罚法第八条规定的处罚种类，也不属于治安管理处罚法第十条规定的处罚种类，因此北京警方作出的《训诚书》不能证明上诉人存在违反治安管理处罚法、信访条例规定应受治安管理处罚的违法行为；3、被上诉人对发生在北京的违法行为，依法不享有行政（治安管理）处罚权，其无权就上诉人在北京的行为作出治安管理处罚；4、一审判决认定事实错误。在行政程序中，被上诉人不但未向上诉人送达处罚告知书和处罚决定书，而且对上诉人及其母亲采取疲劳询问的方式，处罚决定中认定上诉人煽动母亲梅兴华去北京非正常上访没有事实依据。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，支持上诉人的原诉理由，一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人江都区公安局辩称：经调查，吴如霞于2015年4月2日、2018年8月16日先后两次到北京市中南海周边非正常上访，被北京市公安机关训诫后，明知中南海周边地区不能信访，又于2018年9月18日、2018年9月21日两次煽动梅兴华到北京市中南海周边非正常上访，其行为己构成扰乱公共场所秩序，且吴如霞系六个月内曾受过治安管理处罚的，属情节较重。故根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，我局于2018年9月23日对吴如霞作出拘留八日的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律准确，程序合法，处罚适当。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。 原审当事人向原审法院提交的证据均已录入一审判决书并已随案移送本院。经审查，原审对证据的分析、认证正确，所查明的事实本院依法予以确认。 在二审中，上诉人吴如霞除提供材料列举江都区公安局行政诉讼卷宗中存在的问题外，还向本院提交了国家信访局2018年9月21日给其发送的两条短信、2015年其举报袁根林填河建房的相关材料、公安部对访民的谈话录音、公安机关拘留访民被判败诉的案例以及中央政法委处理信访问题的相关规定等。由于上述材料的提供既不符合行政诉讼举证规定的要求，又与本案审理的争议焦点无关，故本院依法不予理涉。 本院认为：被上诉人江都区公安局作出的730号行政处罚决定是合法的。因主诉不成立，故上诉人提起的附带赔偿之诉亦不成立。原审判决驳回吴如霞的诉讼请求正确。具体分述如下： 1、被上诉人江都区公安局对上诉人的违法行为依法具有管辖权。本案中，730号处罚决定所涉事实发生于2015年至2018年之间，根据当时有效的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”的规定，被上诉人江都区公安局作为上诉人吴如霞居住地公安机关，对吴如霞的案涉行为进行管辖，并不违反法律、法规及规章的规定。 2、上诉人吴如霞违法事实清楚，证据确实充分。信访是法律赋予每个公民保护自身合法权益的一种权利。但信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。对于信访过程中的违法行为，《中华人民共和国治安管理处罚法》作了相应规定。该法第二十三条第一款第（二）项规定：扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。该法第二十条第（四）项规定：六个月内曾受过治安管理处罚的，从重处罚。本案中，已经生效的江公（砖）行罚决字（2018）656号《行政处罚决定书》载明，上诉人吴如霞曾因2018年8月16日、2015年4月2日两次去北京市中南海周边非正常上访，受到府右街派出所的训诫，于2018年8月29日被江都区公安机关以扰乱公共场所秩序，处以警告的行政处罚。后又以相关问题得不到解决为由，在明知北京市中南海周边并非法定信访场所的情况下，分别于2018年9月18日、2018年9月21日两次煽动其八十多岁的母亲梅兴华到北京市中南海周边非正常上访，并导致梅兴华两次受到府右街派出所的训诫。上述事实有在卷的到案经过，传唤证，对吴如霞、梅兴华、万明祖的询问笔录，府右街派出所对吴如霞、梅兴华的训诫书、江公（砖）行罚决字（2018）656号《行政处罚决定书》等证据在案佐证。被上诉人江都区公安局依据上述证据认定上诉人吴如霞的行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条第一款第（二）项之规定，已构成扰乱公共场所秩序，认定事实清楚、证据确实充分。 3、730号处罚决定适用法律正确、裁量适当、程序合法。被上诉人江都区公安局根据上诉人吴如霞的违法情节以及曾经受过治安警告处罚的事实，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，决定给予上诉人吴如霞拘留八日的行政处罚，适用法律正确、裁量适当。被上诉人江都区公安局在对上诉人吴如霞作出730号处罚决定前，经过了立案、调查、拟处罚告知、集体讨论决定、作出处罚决定并送达等步骤，程序合法。 4、结合本案情况，本院认可万明祖诉讼代理人资格。在二审中，上诉人吴如霞委托其母亲梅兴华、姐夫万明祖担任诉讼代理人。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十四条第一款的规定，万明祖不属于上诉人吴如霞的近亲属，依法不具有担任其诉讼代理人的资格。但考虑到本案另一位诉讼代理人梅兴华已80多岁，且没有文化，诉讼能力极低，为充分保护上诉人的诉讼权利，保障诉讼活动的顺利进行，故对万明祖的诉讼代理资格予以认可。 综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果正确。上诉人吴如霞的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，本院判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴如霞承担。 本判决为终审判决。 审判长 李 勉 审判员 徐沐阳 审判员 苗 鸿 二〇一九年八月十三日 书记员 马肇睿 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；