广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终356号上诉人（原审原告）佛山市南海区狮山镇街边村下观股份合作经济社，住所地佛山市南海区******。负责人吕耀常，社长。委托代理人刘玉文，广东天骅律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区狮山镇人民政府，住所地佛山市南海区*****城区。法定代表人黄伟明，镇长。委托代理人李嘉鹏，该府工作人员。委托代理人黄曦，广东金信方正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区人民政府，住所地佛山市南海区********。法定代表人顾耀辉，区长。委托代理人廖展宏，佛山市南海区司法局工作人员。委托代理人王海菊，广东法品律师事务所律师。原审第三人吕嘉健，男，住佛山市南海区************，公民身份号码：440************339。法定代理人吕锡华（系原审第三人吕嘉健之父），男，住佛山市南海区************，公民身份号码：440************718。委托代理人孙杨俊，广东熊何律师事务所律师。上诉人佛山市南海区街边村下观股份合作经济社（以下简称下观经济社）因诉被上诉人佛山市南海区狮山镇人民政府（以下简称狮山镇政府）镇政府行政处理及被上诉人佛山市南海区人民政府（以下简称南海区政府）行政复议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初1207号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，吕嘉健于20XX年X月X日出生，父亲是吕锡华，属下观经济社的成员，母亲是杨焕芬，吕嘉健的出生不符合计划生育政策。2015年8月17日，吕嘉健补报出生入户佛山市南海区*************，与吕锡华同户。1977年6月5日，吕锡华与林雪清登记结婚，婚后合法生育两女儿，2007年3月12日，吕锡华与林雪清协议离婚。2009年12月15日，吕锡华在未办理结婚登记的情况下，与桂平市******民杨焕芬生育吕嘉健，无证据反映吕锡华与杨焕芬曾补办结婚登记。2017年1月6日，吕锡华与李玲芳登记结婚，两人均属再婚。下观经济社一直未确认吕嘉健的集体经济组织成员资格和成员待遇。2018年3月22日，吕锡华代理吕嘉健向狮山镇政府提出申请，请求：1.确认吕嘉健具有下观经济社集体经济组织成员资格，享有成员同等待遇；2.下观经济社按组织章程规定为吕嘉健办理出资购股手续。狮山镇政府经调查，于2018年8月8日作出狮府行决〔罗村〕（2018）48号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），决定：一、确认吕嘉健具有下观经济社集体经济组织成员资格。二、下观经济社应自收到该决定之日起10日内，为吕嘉健办妥出资购股手续，出资购股金额确定为2730元，并配置相应股权。三、吕嘉健自交清上述购股款项的下一年度起，享有集体经济组织成员同等待遇。（注：下观经济社拒绝履行的，不影响吕嘉健成员身份的确定和应具有的股权配置，且出资购股资金可在日后集体经济收益分配内扣除）。狮山镇政府分别于2018年8月15日、8月17日将上述《行政处理决定书》送达下观经济社、吕嘉健。下观经济社对上述处理决定不服，于2018年8月28日向南海区政府申请行政复议。南海区政府于同日受理，并于次日向狮山镇政府送达《提出行政复议答复通知书》，于2018年9月6日向吕嘉健发出《第三人参加行政复议通知书》。经审查，南海区政府于2018年10月11日作出南海府行复〔2018〕624号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持狮山镇政府作出的行政处理决定，并驳回下观经济社的其他复议请求。南海区政府于2018年10月16日将上述《复议决定书》分别送达下观经济社、狮山镇政府及吕嘉健。另查，《街边村委会下观村小组股份经济合作社章程》（2003年12月16日起实施，2008年10月27日修正，以下简称《2008年章程》）第五条规定：“本股份经济合作社的总股由资源股和物业股两部分组成。”第七条规定：“资源股属自然配股。即凡属本村农业户口的村民均可拥有。每人的资源股统一规定为3股，而且资源股与物业股的股红分配值相同。”第十二条规定：“物业股配股截止日期为2003年12月15日，凡符合条件的本社股东均可自然配股；2003年12月16日开始取消自然配股。”第十四条规定：“一、从2003年12月16日开始，符合下列条件之一的人员可用现金购买相应档次的物业股。1.父母双方都是本社农业户口的新生儿或合法收养的子女，以及符合计划生育政策规定出生或合法收养的并随母入户本社，且户口一直保留在本公司属下经济社的出嫁女子女；……3.本村农业户口的男性与非农业户口的女性结婚所生的子、女（只准1人买股）（随父入户者）；……”第十八条规定：“股东违反国家人口与计划生育法和广东省人口与计划生育条例的，按《广东省人口与计划生育条例》及上级政府有关规定执行；未婚先育的双方，在补办结婚手续一年后，夫妇双方及其子女才能参加股份分配；不够间隔期生育的，停止夫妇双方及抢生的子女股份分配至够间隔止；超生一个及以上子女的，夫妇双方及超生的子女停止14年股份分配。违法抱养、重婚（姘居）生育、借腹生育的按超生处理。”《南海区狮山镇街边村下观股份合作经济社章程》（2016年1月30日表决通过，以下简称《2016年章程》）第七条规定：“（一）本社股权设置为综合股，股权构成以10股为满股，具体按原《章程》方法办理。对于分红股数：成员股满股为10股，在确权时点（2015年12月15日）至2016年12月15日在股东册在世股东第一次婚姻娶入的配偶及其合法新出生的子女并入户本经济社（离婚再娶入的配偶，在原配偶自愿终止分红资格后方可成为本社成员，婚姻期内合法新出生的子女并入户本经济社亦具有成员资格）；2014年12月16日至2015年12月15日本经济社男性股东第一次婚姻娶入的配偶及其合法新出生的子女并入户本经济社（离婚再娶入的配偶，在原配偶自愿终止分红资格后方可成为本社成员，婚姻期内合法新出生的子女并入户本经济社亦具有成员资格），按原《章程》的方法配股，并具有经济社成员和股东资格。每年分红股数按以下年龄段发放：0-15周岁6.5股；16-23周岁8股；24-30周岁8.5股；31-37周岁9股，38-44周岁9.5股；45周岁以上10股。”第八条规定：“本社以2015年12月15日24时为确权到户时点，以及确权时点之后至2016年12月15日24时止……核定每个在股东册在世股东的股权数，把其股权数合计确权到户，以户为单位管理股权，按户分红。……”第十条规定：“在确权时点对原章程符合出资购股条件，但尚未办理出资购股的人员进行核定，并在2016年12月31日17时前办理购股手续，逾期不办理视为自动放弃购股资格和股东资格，今后不得再要求购股。上述人员要用现金按迁入时上一年每股的股红分配额，购入相应年龄档次的股份，在次年才可参与股份分红。”第三十条规定：“本社成员应当遵守《广东省人口与计划生育条例》、市区镇政府有关的计划生育政策、以及街边社区的《街边村人口和计划生育公约》的相关规定，对违反上述文件相关规定的股东的股份分红处罚如下：（一）对股权确权到户时点户内有成员正处于违计处罚期的，在处罚期限内继续停止该户违计成员及违计子女在确权时点时持有原始股权分红〔不含征地补偿款和土地出让（转让）款〕及福利待遇，处罚期内该户发生股权流转时，保留在该户的股权数额不得少于应停止股份分红的股权数额。处罚期满恢复其股份分红。……”又查，根据佛山市南海区狮山镇街边社区居民委员会出具的《街边个经济社新出生、新迁入购股情况统计表》反映，下观经济社于2015年、2016年对于新出生人员的股权配置，按上年度年度分红3.5股物业股履行出资购股后，再一次性无偿配股至10股，但在分配时再根据原章程规定的年龄段分配。下观经济社2014年分红为780元/股。再查，2014年1月10日，佛山市南海区人口和卫生药品监督局向吕锡华作出南人口计生征决字（罗村）〔2014〕第004号《社会抚养费征收决定书》，以吕锡华于2009年12月15日违反计划生育，超生一孩为由，决定向吕锡华征收社会抚养费42444元。吕锡华于当日缴纳完毕，并于同日向狮山镇街边社区居民委员会缴纳违反计生公约违约金30000元。吕锡华的违法生育行为已处理完毕。原审法院认为，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条的规定，狮山镇政府作为镇一级人民政府，应吕嘉健的申请，对请求事项予以处理，依法有据。狮山镇政府在收到吕嘉健的申请后，经调查核实，根据相关法律法规作出被诉《行政处理决定书》，并送达下观经济社及吕嘉健，履行了作出行政行为的相关程序，法院予以支持。下观经济社关于狮山镇政府适用上述法律和省政府规章属适用法律错误的主张理由不成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，南海区政府有权受理下观经济社不服狮山镇政府作出的行政处理决定而提起的行政复议申请。南海区政府在受理下观经济社的复议申请后，经审查，在法定期限内作出被诉《复议决定书》，并送达下观经济社、狮山镇政府、吕嘉健，程序合法，予以支持。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款、第十六条第（二）项的规定，吕嘉健作为出生入户下观经济社所在地的成员子女，在履行章程规定义务后，应具有下观经济社的成员资格。《2008年章程》第十四条规定从2003年12月16日开始，符合条件的人员须用现金购买相应档次的物业股。但该条并未规定吕嘉健一类人员的出资购股资格，吕嘉健作为下观经济社成员子女，虽不符合计划生育政策出生，但其出资购股资格不应受到非法限制，吕嘉健应与下观经济社其他成员合法生育的子女享有同等的出资购股权利。狮山镇政府对下观经济社排除吕嘉健出资购股权利的行为进行纠正，比照下观经济社《2008年章程》中未违反计划生育政策成员所生子女的情况，结合《街边各经济社新出生、新迁入购股情况统计表》所反映的出资购股额，作出处理决定，确定吕嘉健在履行2730元的出资购股义务后，具有下观经济社的成员资格，并配置相应股权，理据充分，予以支持。从充分考虑吕嘉健合法权益的角度，为保障吕嘉健的成员权益在行政处理决定生效后能够得到有效执行，狮山镇政府在处理决定中注明下观经济社拒绝为吕嘉健办理购股手续的，不影响吕嘉健的成员身份和应具有的股权配置，且购股资金可在日后的权益内扣除，并无不当。下观经济社认为吕嘉健不符合其章程规定的成员资格条件，而且经下观经济社召开成员大会，表决不同意吕嘉健成为下观经济社的成员。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，吕嘉健依法应具有下观经济社的出资购股资格，但下观经济社在没有充分法律依据的情况下以章程规定和成员大会表决为由拒不确认吕嘉健的出资购股资格，侵犯了吕嘉健的合法权益，该事项已经超出农村集体经济组织自治的范畴。狮山镇政府作为镇一级政府依职权对下观经济社的违法行为予以纠正，并不违反集体经济组织自治原则。下观经济社又主张吕嘉健没有履行章程规定的义务，且没有按照章程规定的时间出资购股，应按放弃股权处理。该项主张，理由不成立，法院不予支持。下观经济社关于案件应适用《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》第三条的规定的主张，理由不成立，法院不予支持。《2016年章程》第十条规定当年购股次年参与分红。但由于吕嘉健属于超生子女，其股权权益的享受时间还应结合吕嘉健出生时有效施行的《广东省人口与计划生育条例》及下观经济社章程的相关规定来确定。吕嘉健于2015年入户下观经济社处，而且吕锡华的违法生育行为已经处理完毕，故吕嘉健除征地补偿款和土地出让（转让）款之外的成员待遇应从2015年起停止14年。狮山镇政府未考虑下观经济社章程对吕嘉健这一类超生子女的成员待遇享受时间的限制，认定吕嘉健从出资购股的次年起即享有成员待遇，该认定存在瑕疵。为尽快落实吕嘉健的成员身份，使吕嘉健能够及时享有未被限制的相应成员待遇，法院仅对狮山镇政府该认定瑕疵予以指正。南海区政府根据下观经济社的申请，作出行政复议决定，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定维持狮山镇政府作出的行政处理决定，驳回下观经济社的其他复议请求，适用法律正确，法院予以支持。综上，狮山镇政府、南海区政府作出的行政决定合法有据，下观经济社要求撤销狮山镇政府、南海区政府作出的上述行政决定的理由不成立，法院不予支持，应驳回其诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回下观经济社的诉讼请求；案件受理费50元，由下观经济社负担。上诉人下观经济社上诉称：一、一审判决认为原审第三人吕嘉健具有上诉人成员资格，适用法律错误。根据上诉人《2016年章程》，成员新出生的子女必须是合法生育，才能成为上诉人成员。原审第三人的法定代理人吕锡华也签字确认该章程。原审第三人属于上诉人男性成员在已婚已育后，与上诉人所在村居之外的已婚女性非法生育的子女。这是严重违反社会主义道德和计划生育法的行为，也是上诉人村规民约坚决反对的行为。如果原审第三人的申请得到支持，等于变相鼓励和支持吕锡华的行为，这将严重破坏上诉人社会管理秩序，侵害成员利益。《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》第三条规定：“以下人员是否具有农村集体经济组织成员资格由章程或成员大会表决确定：......2.农村集体经济组织成员非婚生育随其入户的子女，......”根据此条规定，原审第三人不符合上诉人章程规定的成员资格，上诉人成员大会表决结果是不同意其成为成员，所以不应确认原审第三人具有上诉人成员资格。在《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》未被有权机关改变或撤销前，应该适用该办法处理本案。一审判决未适用《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》，是适用法律错误。二、一审判决在评判部分认为原审第三人成员待遇应从2015年起停止14年，但是判决结果却是“驳回原告诉讼请求”，前后矛盾。如果原审第三人具有上诉人成员资格，那么一审法院应根据2009年1月1日实施的《广东省人口与计划生育条例》判决原审第三人停止享受成员待遇14年。但一审判决却作出了既认定原审第三人应停止享受14年成员待遇，又“驳回原告诉讼请求”的判决结果，维持被上诉人狮山镇政府作出的行政处理决定，该决定第三项为：原审第三人自交清购股款的下一年度起，享有上诉人成员同等待遇。这样的判决结果前后矛盾，明显错误。综上，请求：撤销原审判决；撤销《行政处理决定书》及《复议决定书》；本案一、二审诉讼费由狮山镇政府及南海区政府负担。被上诉人狮山镇政府辩称：一、上诉人下观经济社提出原审第三人吕嘉健不具有集体成员资格，缺乏合法充足的依据。二、原审判决一方面认定原审第三人的成员待遇从2015年起停止14年，另一方面驳回上诉人的相关诉讼请求，有理有据，不存在上诉人所称的前后矛盾的情况。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。被上诉人南海区政府辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审理程序合法，依法应予维持。二、南海区政府具有作出《复议决定书》的职权，作出涉案行政复议决定程序合法。三、涉案《行政处理决定书》及《复议决定书》内容合法。综上，请求驳回上诉人下观经济社的上诉，维持原判。原审第三人吕嘉健述称，一、一审判决驳回上诉人下观经济社的诉讼请求，处理正确，二审法院应予以维持。二、一审判决书认为“认定第三人从出资购股的次年起即享有成员资格，该认定存在瑕疵”，严重错误。1.2009年1月1日实施的《广东省人口与计划生育条例》第四十八条，是对“超生人员”予以处罚，并未规定对超生人员所超生的子女予以处罚。本案中，原审第三人的父母是“超生人员”，原审第三人并非“超生人员”。上诉人《2016年章程》将处罚的对象从“超生人员”扩大为“违计成员及违计子女”，缺乏必要的法律依据，属于无法律法规授权的情况下，增加公民的义务，该条对“违计子女”处罚的规定应属无效。2.2009年1月1日实施的《广东省人口与计划生育条例》中关于超生人员享受成员待遇的限制性规定已被删除。3.对超生人员关于农村股份分红及集体福利的制约已不再执行。4.上诉人于2019年已经恢复了原审第三人父亲吕锡华的福利分红待遇。综上所述，被上诉人狮山镇政府所作的《行政处理决定书》合法有据，上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院：驳回上诉人的上诉，维持原判；同时对于一审判决中错误认定予以纠正，以使原审第三人出资购股后，能够于其次年享受福利分红待遇，而无需再受制于已废止的原处罚规定。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。二审期间，本院另查明，上诉人下观经济社与被上诉人狮山镇政府在二审法庭调查时确认现上诉人对超生人员关于农村股份分红及集体福利的制约已不再执行。本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，被上诉人狮山镇政府具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员平等权益的法定职责。对于原审第三人吕嘉健提出确认其具有上诉人下观经济社集体经济组织成员资格及享有出资购股权利的申请作出处理决定的请求，狮山镇政府依法作出本案所诉之《行政处理决定书》，送达当事人，告知其复议或诉讼的权利，其执法主体适格，程序合法，本院予以确认。综合诉讼当事人的诉辩意见，本案争议的焦点是：原审第三人吕嘉健应否具有上诉人下观经济社成员资格。本案中，原审第三人父亲吕锡华系上诉人的成员，其于20XX年X月X日政策外生育原审第三人，在缴清社会抚养费及政策外生育违约金后，于2015年8月17日为原审第三人补报往年出生随其入户到下观村。各方当事人对上述事实均予以确认。经查，2016年9月29日修订的《广东省人口与计划生育条例》第四十条第二款规定：“对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起，五年内国家机关和事业单位、国有企业、国有控股企业，乡镇集体企业不予招工、录（聘）用；五年内不得选为村（居）民委员会成员和评为先进；七年内不得享受公费医疗福利；七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。”即对于超生人员，在享受农村股份合作制分红及其他集体福利方面应受到一定期限的限制，但不能以此为由，剥夺超生人员应享有的农村集体经济组织成员的资格身份和福利待遇。同时，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”根据以上规定，原审第三人系上诉人成员子女，在缴清社会抚养费后随父入户下观村，亦无证据显示其未履行法律法规和组织章程规定的义务，其依法应具有上诉人成员资格。《2008年章程》第十四条规定，从2003年12月16日开始取消自然配股，符合条件的人员可用现金购买相应物业股，但对于原审第三人一类人员的出资购股资格未作规定。如上文所述，超生人员仍应享有农村集体经济组织成员资格身份和福利待遇。即原审第三人应与上诉人其他合法出生的成员子女享有同等的出资购股权利。故被上诉人狮山镇政府确认原审第三人具有上诉人农村集体经济组织成员资格、出资购股后享有同等待遇，处理并无不当，本院予以维持。同时，原审第三人自2015年入户下观村时起符合出资购股条件，而上诉人不同意其出资购股造成客观上无法通过购股而享受相应待遇。考虑到因上诉人不同意原审第三人出资购股，造成原审第三人在符合出资购股条件后未能成功购股并享受待遇，权益损害。出于切实维护原审第三人的利益的角度，被上诉人作出《行政处理决定书》确定原审第三人按其符合出资购股条件当年度即2015年的购股标准购股并配置相应股权，如上诉人拒绝履行，购股金可从日后集体经济收益分配中扣除，具可操作性，且符合实际客观情形，公平合理，本院予以支持。上诉人提出，依据《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》第三条的规定，原审第三人不符合上诉人章程规定的成员资格，上诉人成员大会表决结果是不同意其成为成员，所以不应确认原审第三人具有上诉人成员资格。经查，《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》第三条规定，将农村集体经济组织成员婚生子女与非婚生子女区别对待，与上位法《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定不符，在本案中不应作为确认原审第三人成员资格的依据。此外，上诉人以集体表决的形式剥夺原审第三人应享有的权益，缺乏法律依据。故对于上诉人的以上主张，本院不予支持。上诉人还提出，原审判决指出原审第三人成员待遇应从2015年起停止14年，判决结果却是“驳回原告诉讼请求”，前后矛盾。对此，本院于二审期间查明，现上诉人对超生人员关于农村股份分红及集体福利的限制已不再执行，即原审第三人虽属超生子女成员，但其农村股份分红及集体福利不再因出生时不符合计划生育政策而受到限制。故《行政处理决定书》确认原审第三人按其符合出资购股条件当年度即2015年的购股标准购股并配置相应股权，并无不当。原审判决对此指正有误，本院予以纠正。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市南海区狮山镇街边下观股份合作经济社负担。本判决为终审判决。审判长 郭 赟审判员 潘华容审判员 何丽容二〇一九年八月十五日书记员 黄 妍