山东省烟台市莱山区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0613行初27号原告纳达科技（烟台）有限公司，住所地：烟台市莱山经济开发区茂源路。法定代表人陈淑香，执行董事。委托代理人范滨，山东通世律师事务所律师。被告烟台市莱山经济开发区管理委员会，住所地：烟台市莱山区盛泉广场南路6号。法定代表人徐京，烟台市莱山经济开发区管理委员会主任。委托代理人周亚军，烟台市莱山经济开发区管理委员会安监办副主任。委托代理人项英海，北京市智舟律师事务所律师。原告纳达科技（烟台）有限公司不服被告烟台市莱山经济开发区管理委员会作出的责令停产整顿通知一案，2019年1月15日，原告将起诉材料交至山东省高级人民法院，后层级转至我院。本院于2019年2月21日立案后，于2019年2月27日向被告烟台市莱山经济开发区管理委员会（以下简称莱山经济开发区管委）送达了起诉状副本及应诉通知书。因原告要求确认被告作出的责令停产整顿通知违法的同时要求行政赔偿，本院于2019年3月25日就原告的赔偿请求进行立案[案号：（2019）鲁0613行赔初1号]，本院对上述两案进行了合并审理。本院于2019年3月26日组织原、被告进行了证据交换。本院依法组成合议庭，于2019年4月1日、7月23日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人范滨，被告莱山经济开发区管委的委托代理人周亚军、项英海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年7月19日，被告作出《通知》，载明：“纳达科技（烟台）有限公司：根据省化安转办《关于立即执行化工产业安全生产转型升级专项行动八条断然措施的通知》（鲁化安转办发[2017]1号和《关于对化工生产企业进行联合执法检查的通知》（烟莱化安转办[2017]1号）文件要求，因你单位存在安全生产隐患问题且安全隐患尚未整改到位，现要求你单位，立即停产整顿，并按照区化工产业转型升级方案的要求，在规定时间内对‘三评级一评价’中提出的安全隐患进行整改，整改完成后需经区安监、环保等部门验收，验收合格后方可恢复生产。”原告纳达科技（烟台）有限公司诉称，原告是2011年3月经莱山经济开发区招商引资批准成立的从事生产活性酶稳定剂的无“三废三排”、无重大安全隐患、生产过程为物理反映的“化工企业”。2017年7月19日，莱山经济开发区根据省区化安转办《关于立即执行化工产业安全生产转型升级专项行动八条断然措施的通知》（鲁化安转办[2017]1号）和《关于对化工生产企业进行联合执法检查的通知》（烟莱化安转办[2017]1号），以“企业存在安全生产隐患问题，且安全隐患尚未整改到位”为由，在既没有经过安全复评的听证程序亦没有告知救济途径的情况下，作出立即“停产整顿”的严厉处罚，并实施断水断电，不许再开锅炉等强制措施，迫使企业关闭。原告认为，被告处罚通知不符合客观事实，真实原因系工业结构调整及发展布局规划变化而迫使化工企业搬离莱山经济开发区至化工园区，规避撤迁高额补偿所致（这本应当不属于处罚性而属于政策性关闭）。2016年9月21日，莱山区安监局委托三方机构对原告进行了安全生产评估，此次评为53分，仅差7分就合格，其多为内部规章制度不健全，不存在重大危险源方面问题，没有涉及“两重点一重大”的生产、储存、使用装置等问题。在涉及危化品等重大安全方面均没有失分。后经原告认真整改，如果及时复评，是不存在任何安全方面问题的，然而，被告在初评经原告作了有效整改后没有复评的情况下，仅把9个月前的初评为主要依据作出了关停严厉处罚。鲁化安转办[2017]1号《关于印发的通知》第二条第二项中的快整治中有明确要求，其中规定：对存在一般性安全隐患的企业和项目，要边查边改，立查立改，一时难以解决的，制定整改方案，限期完成。被告在企业初评作为一般性安全隐患企业和初评后进行了有效整改的情况下，做出关停处罚，没有客观事实依据。早在我国2009年《行政处罚法》这一严厉处罚在三十条中规定：违法事实不清的，不得给予行政处罚；第三十一条又明确规定：对被处罚企业行政机关有处罚的告知义务，被处罚企业享有陈述权和包括听证在内的申辩权，有申请行政复议或提起行政诉讼的权利，有要求行政赔偿的权利，被告在既未有客观事实根据，又没有遵循行政处罚法的相关规定，武断地断水断电致使一个需连续开工不能中断、高收益、高科技的化工企业遭受了严重经济损失。因被告没有行政处罚权，作为行政处罚主体不适格，且作出行政处罚的程序严重违法，没有履行告知义务，因此被告作出的行政处罚行为违法。综上，请求法院判令被告对原告下达关闭的《通知》违法。原告向本院提交如下证据：1、2017年7月19日被告停产停业行政处罚通知，证明被告的该处罚行为违法。2、2011年莱山区环保局建设项目环境影响登记表（来源：复印于区环保局），证明原告建设项目是经莱山区环保局审批同意建设的。3、2013年3月烟台环境保护科学研究所为原告作出的环境影响报告书，证明原告已按照规定进行了环评。4、2017年3月4日烟台鲁达环境影响评价有限公司出具的《纳达科技（烟台）有限公司化工生产企业环境保护评级报告》及整改报告，证明原告企业已报告评级达标。5、2016年9月21日山东赛飞特集团有限公司出具的《纳达科技（烟台）有限公司化工生产企业安全生产评级报告》，证明原告采用的生产工艺安全可靠，不涉及危化品，不涉及重大危险源，不涉及“两重点一重大”生产、储存、使用装置。6、原告产品的主要市场江苏宝洁有限公司、广州宝洁有限公司的增值税专用发票影印件6张（来源：公司的账目凭证，这只是一部分，现保存于国诚评估公司）及3张订单复印件、买卖合同复印件一份。证明原告企业生产经营情况。7、原告历月电费明细加盖烟台市供电公司财务专用章，证明被告对原告实施了断电行为，逼迫原告停产。8、广州宝洁有限公司、广州立白企业集团有限公司索赔函。证明原告被迫停产后，遭到主要客户索赔，失去了市场，无法继续生存，倒闭，原告造成经济损失。9、损失清单，证明原告因被告行为造成的损失情况。10、照片16张，证明原告被涉案通知关停之后的状态。11、赛飞特公司2016年9月21日给原告出具的化工生产企业安全生产评级报告（初评）、原告时任总经理刘超亮（刘超亮于2017年8月份离开原告公司）2019年3月25日出具的情况说明，证明赛飞特提出的问题，原告逐一进行整改，该情况说明附了相关整改文件，文件的样本都是从赛飞特公司购买，整改后2016年11月份这些整改文件都提供给了赛飞特公司，作为复评的依据。被告莱山经济开发区管委辩称，一、原告的起诉已超过行政诉讼起诉期限，应当驳回原告起诉。1、依照行政诉讼法第46条：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，被告于2017年7月19日向原告下达通知，并由原告接收，原告最迟应在2018年1月19日前向法院提起诉讼，但原告的起诉却在2019年2月21日提起，明显超过行政诉讼起诉期限。2、期间原告虽然多次到有关部门进行信访，但依据行政诉讼法第48条“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”行政诉讼的起诉期限并非民事诉讼的诉讼时效。原告根据个人的理解，提出行政诉讼的起诉期限就是民事诉讼的诉讼时效，认为自己的上访、信访、举报行为是不计算在起诉期间内的法定事由，存在“因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断，并从中断时起，起诉期限重新计算”的主张难以成立。原告有权通过信访、民事诉讼等途径寻求救济，但只有因相关民事诉讼等不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间才不计算在行政诉讼起诉期间内。原告主张适用《中华人民共和国行政诉讼法》第101条“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”，没有事实和法律依据。3、依照《最高人民法院关于适用的解释》第69条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉:……(二)超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”之规定，应当驳回原告的起诉。二、被告是依据山东省人民政府办公厅2017年6月28日转发的《关于立即执行化工产业安全生产转型升级专项行动八条断然措施的通知》(鲁化安转办发[2017]1号)的通知向原告下达的通知，该通知并非行政处罚决定书。1、原告于2011年注册成立，但未依照《环境评价法》等环保法规取得环境评价报告及环评审批手续，2012年8月30日，原莱山区环保局向原告下达《环境违法行为限期改正通知书》(烟莱环限改字(2012)第30号)，责令原告立即停止生产，明确要求原告在未通过环评审批、验收前，严禁进行提纯加工和燃煤锅炉使用。2015年12月3日再次向原告下达环境监察现场调查处理单(1400934号)同时要求原告提供环评审批手续，2016年6月22日，菜山区环保局在对原告检查时发现，原告未生产。至今为止，原告仍未取得环评审批手续，实际上也未生产。2、2016年2月3日，烟台市人民政府办公室发布《关于提升安全环保节能水平推动化工产业转型升级实施方案》，方案第二条重点整治任务中第(三)项提出了实施化工企业“三评级一评价”（注：三评级指环境保护评级、安全生产评级、节能评级）的任务，在2016年底至2017年初莱山区对全区化工企业排查中，查出原告存在安全问题31个，环保问题14个，两方面评级结论为“差”。后经整改，仍有32个问题未整改到位。3、2017年6月28日，山东省人民政府办公厅转发山东省化工产业安全生产转型升级专项行动领导小组《关于立即执行化工产业安全生产转型升级专项行动八条断然措施的通知》(鲁化安转办发[2017]1号)，该通知要求“一是立即停产‘差评’企业。凡前阶段‘三评级一评价’中安全、环保评级为差的企业，或者未参加‘三评级一评价’的生产企业，立即停产整改，严格按照安监、环保相关要求验收合格后再恢复生产，决不允许安全、环保存在重大隐患的企业带病运营”，原告当时在“三评级一评价”中被评级为“差”，存在安全隐患，被告正是按照该通知精神，通知原告停产整顿，该通知依据上级要求通知到原告，并非对原告进行行政处罚。4、原告于2017年8月14日，向莱山区安监局提交《报告》，该报告载明“我公司因计划搬迁至蓬莱北沟××园区，所以申请不参加此次化工企业“三评级一评价”活动。在搬迁期间，我公司会按照被告的要求停产并确保安全搬迁。”，可见，原告已经计划搬迁并同意按照通知精神履行环保义务，不存在被告强制关停原告的问题。被告向本院提交如下证据、依据：1、莱山区环保局环境监察现场调查处理单（来源于莱山区环保局），证实2015年12月3日莱山区环保局在原告处进行环境监察现场要求原告提供环保审批手续并要求原告在锅炉废气排放未达标前禁止使用。2、2016年9月21日，山东赛飞特集团有限公司出具的纳达科技（烟台）有限公司安全生产等级评定报告，证实原告在进行安全生产等级评定中获“差”评。3、2017年5月18日安全生产检查表（来源于莱山安监局），证明2017年5月18日莱山区安监局组织专家对原告进行检查，原告共存在30项问题。4、关于开展一般化工企业安全生产隐患整改的通知,证实被告在2017年5月22日向原告发出通知，针对2017年5月18日莱山区安监局对原告的检查结果，要求原告落实整改并于2017年6月30日前整改完毕。第1-4组证据综合证实:原告自成立以来，一直未取得环保手续审批，且一直存在安全隐患，虽经环保局、安监局、被告多次检查，仍未解决问题，安全生产评级为“差”。5、关于纳达科技（烟台）有限公司安全生产评级（复评）情况的说明，证实原告在赛飞特工程技术集团有限公司于2017年8月14日到原告处进行安全生产等级复评时，原告提出申请不参加复评。6、纳达科技（烟台）有限公司《报告》，证实原告自己提出不参加安全生产等级复评的原因。7、《关于对化工生产企业进行联合执法检查的通知》（烟莱化安转办（2017）1号），证实原告在2017年7月12日莱山区化安转办下发的文件中，原告即为联合执法检查对象之一，且原告处于停产状态，证实被告在2017年7月19日向原告发通知前即处于停产状态。8、关于印发《烟台市莱山区化工产业安全隐患大排查快整治严执法紧急行动方案》的通知（烟莱化安转发（2017）1号），证实被告向原告发通知要求原告停产整顿的依据。9、山东省人民政府办公厅《通知》，证实山东省人民政府办公厅要求贯彻落实《关于立即执行化工产业安全生产转型升级专项行动八条断然措施的通知》。10、《关于立即执行化工产业安全生产转型升级专项行动八条断然措施的通知》（鲁化安转办发[2017]1号），证实被告向原告发通知要求原告停产整顿的依据。11、《关于立即执行化工产业安全生产转型升级专项行动八条断然措施立即关停“差”评企业的紧急通知》（烟办发电[2017]135号），证实被告向原告发通知要求原告停产整顿的依据。第10至11组证据亦是被告提交的法律依据，上述两份文件要求各县市区务必于2017年7月19日前按照第10组证据的要求对2017年7月19日以前在三评级一评价中，对差评企业或者未参加三评级一评价化工生产企业，严格执行有关规定，立即停产整改，验收合格后，方可恢复生产，绝不允许存在安全环保重大隐患企业带病运营，该项工作要求在2017年7月19日前全部完成。正是在该两份文件的要求下，被告根据环保局和安监局的电话通知要求向原告发出了涉案通知，被告向原告发出通知之前，原告因环保安监不合格一直处于停产状态。第7-11组证据综合证实：被告是按照上级机关的文件精神和要求，通知原告按照上级机关的要求进行停产整顿。上述第1-11组证据均证实原告在“三评级一评价”中获得“差”，不符合政府文件关于安全、环保的要求，按照山东省化工产业安全生产转型升级专项行动领导小组《关于立即执行化工产业安全生产转型升级专项行动八条断然措施的通知》精神，应当立即停产整顿。原告自成立以来，未取得环保审批手续，不具备法律法规要求的生产经营条件，其未进行实际生产，即使其实际生产也违反法律的强制性规定，其要求被告赔偿损失，于法无据。经庭审质证，（１）原告提交的证据。被告对第1组证据的真实性无异议，但对证明内容有异议，该证据只是被告按照被告提交的第10-11组证据的文件精神，通知原告停产整顿，该通知的内容与上级机关下达的通知精神内容一致，被告认为该通知不是一种行政处罚，原告在被告发送该通知之前，因环保不过关被责令停产整顿，原告没有实际生产运营；对第2组证据的真实性无异议，仅仅是为了招商引资需要在原告进行工商登记时提供的该登记表，仅为工商登记使用，并不是原告真正获得环境审批报告；对第3组证据的真实性无异议，对证明内容有异议，该证据仅证明原告在环境影响报告书中符合进行建设的相关情况，但其本身也存在一些问题，不能等同于其获得了环境审批手续，该报告书的前言部分第5段，明确载明由于本项目主体工程已经建设，尚未进行生产，由于本项目缺少环评手续，现需补办环评，建设单位委托烟台市环境报告科学研究所对该项目进行环境评价，据此可以看出截止到2013年3月原告尚未取得环境审批手续，同时证实被告所讲的原告提供来源于市场管理局的环境影响报告表，仅作为原告注册公司使用，而非环境影响审批手续，原告至今仍然未获得环保审批手续，不应该开工生产；对第4组证据因是复印件不予质证，被告未见过；对第5组证据的真实性无异议，对证明内容不认可，该证据证实原告在安全生产评级报告中获得差评，符合被告提交的第10-11组证据中责令停产整顿的相关要求；对第6组证据的真实性无异议，对证明内容有异议，原告自企业成立以来未获得环保审批手续，依据建设项目环境保护管理条例第32条，建设项目需要配套建设的环境保护设施，验收合格，该建设项目方可证实投入生产或者使用，原告没有获得环境保护设施的验收，其项目进行投产，公司实际生产经营，违背了国家法律法规的强制性规定，其生产不具备合法性；关于第7组证据缴纳电费的真实性无异议，对证明内容有异议，该证据无法证实被告给原告断电；对第8组证据要求原告提供原件，无法证实原告向立白公司和宝洁公司进行实际上赔付，造成了实际上的损失，原告即使有损失，也不应该由被告赔偿，因为其生产经营本身也没有合法性；对第9组证据中的损失缺乏证据支持，并且很多属于其生产经营的必要支出，比如房租、工人工资、水电费等；对第10组证据照片的真实性无异议，但是该现状与被告下达通知给原告无关，没有必然联系，原告不具备法律法规规定的生产经营条件，不应当生产经营，但是其产品的研发并不因为通知要求其停产整顿而停止；对第11组中的2016年9月21日化工生产企业安全生产评级报告（初评）真实性无异议，该证据证实原告初评为差，符合被告提供的第11组证据的要求，对刘超亮的情况说明是否系刘超亮出具，被告不知情，要求刘超亮出庭，情况说明仅说明了原告按照初评问题清单的要求逐一整改，但整改是否符合要求需要复评才能得知，其是否将整改情况提交到赛飞特公司，在目前尚未提交证据来证实，对此被告不予认可，截止到2017年7月19日被告发出通知时原告仍属于差评状态，未进行复评，对第11组证据中的其他材料系原告单方打印，对此被告不予认可。（2）被告提交的证据。原告对第1组证据的真实性无异议，但认为该文件不属于被告作出行政处罚的依据，与本案无关，另外该文件里所称的未取得相关手续是不符合事实的，原告设立企业时的环保审批表就是环保审批手续；对第2组证据真实性没有异议，但该报告仅为初评结果，且原告已向评估机构山东赛飞特集团有限公司提交了整改后的复评材料，由于莱山区安监局不履行职责没有完成复评，由于复评未完成，所以该报告不能作为行政处罚的依据；对第3组、第4组证据的真实性无异议，原告对发现的问题全面进行整改，如果进行安全复评的话完全可以得到确认，原告完成整改后，莱山安监局没有进行复查，责任在安监局，故该两份证据不属于被告作出行政处罚的依据，与本案事实没有关联，不应采信；对第5组证据印章真实性无异议，对形成时间2017年8月14日有异议，认为时间是倒签的，系虚假证据，因为安全初评后，原告按评估机构要求完成了安全制度等方面的整改材料，并在被告作出行政处罚前交给了该评估机构，而且该说明是被告作出行政处罚决定后出具的，不属于行政处罚的事实依据，本案不应采信；对第6组证据中的报告是应莱山区安监局的要求出具的，是为了满足莱山区安监局的某种需要出具的，不是原告的真实意思表示。一是原告已经参加了三评级一评价活动；二是在企业被下达关停通知后的近一年多的时间内，烟台市范围内被上级批准的化工园区仅蓬莱北沟一个，牟平恒邦、烟台万华等化工企业在当时均不在化工园区，且原告根本不具备搬迁至蓬莱北沟××园区的条件，是被迫出具的。而且，该报告是被告作出行政处罚决定后出具的，不属于行政处罚的事实依据，本案不应采信；对第7组、第8组证据真实性有异议，认为通知没有印鉴，通知的发布者属于虚设的机构，属于内部文件，不能作为被告作出行政处罚的依据，不应作为本案证据使用；对第9-11组证据的三份文件的真实性没有异议，对证明内容有异议：一是上级虽然有要求，但并未授权被告进行行政处罚，行政处罚应由具体有处罚权的部门进行；二是原告参加了三评级一评价活动，环保整改合格，安全整改在过程中，在没出复评结论之前，不应立即关停；综合被告提供的证据来看，被告没有在《行政诉讼法》及解释以及法院规定的举证期限内提供证据证明其有行政处罚主体资格，也没有提供其行政处罚行为符合法定程序的证据，应视为被诉行政处罚行为没有相应的证据。本院对上述证据认证如下：原告提交的第1组证据系本案诉争的行政行为，不作为证据进行评议。原告提交的第4、8组证据系复印件，本院不予确认。原告提交的第9组证据，系原告自行制作的损失清单，本院不予确认。原告提交的第11组证据，因被告不予认可且刘超亮未到庭作证，对刘超亮出具的情况说明及所附文件，本院不予确认。原告提交的第1-3、5-7组、10组证据、被告提交的证据来源合法、客观真实、与本案的待证事实有关联，本院予以确认。经审理查明，原告公司成立于2011年3月22日，营业执照载明“类型”：有限责任公司（自然人投资或控股），“住所”：烟台市莱山经济开发区茂源路，“注册资本”：陆佰伍拾叁万伍仟肆佰元整。经营范围：生产、加工甲酸钠及相关产品，并销售自产产品。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。原告成立前，2011年3月16日的“建设项目环境影响登记表”表五中记载“同意建设”并加盖“烟台市莱山区环境保护局建设项目审批专章”。2015年12月3日，莱山区环境保护局到原告处进行调查并制作1400934号《环境监察现场调查处理单》，载明：“单位名称：纳达科技（烟台）有限公司被调查人：刘锋调查情况：按市局《烟环发[2015]151号》要求，我局对你单位生产锅炉情况进行检查。经查，你单位锅炉目前停用，但未进行脱硫除尘提标改造。锅炉一旦启用，废气难以达到山东省锅炉大气污染物排放标准二时段新标准要求。处理意见：你单位（个人）行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》等有关规定，我队依法责成你完成如下整改事项：进行锅炉脱硫除尘提标改造，在锅炉启用前完成改造。确保锅炉使用时废气达标排放。另向我局提供环保审批手续。”其后，原告一直未取得环保审批手续。原告主张：原告设立后，在2012年委托评估机构对企业做了环评，并将环评报告交给了莱山区环保局，原告的环保审批手续，应该通过区环保局向市环保局报批，但区环保局未提交也不将原因反馈给企业，属于典型的不作为行为，因区环保局行政不作为导致原告一直未取得环评许可。2016年9月21日，山东赛飞特集团有限公司出具《纳达科技（烟台）有限公司安全生产等级评定报告》，载明：“实际得分：53；评级得分：53；单项评级：差。”2017年5月18日，莱山区安监局对原告进行检查并制作《安全生产检查表》，载明：“存在主要问题：1、车间、仓库推拉门上无应急门；2、车间内存放原料过多(不应超过一个台班)；3、回收包装袋员工未进行有效的粉尘防护；4、管道压力表无前阀，压力表无最高工作压力标识；5、吊装门驾无警示标识；6、消防箱被遮挡，水带打带不规范，消防箱内无检查记录;7、包装岗位无职业危害告知，员工无防护，岗位有饮水现象；8、配电箱无警示标志，未进行等电位连接；9、旋风除尘器、液下泵等调和电机接线不规范;10、未提供带工艺控制点的工艺流程图和工艺流程说明，设备无状态标识；11、精制中间罐无围堰，观察平台无护栏；12、车间配电室间防鼠网、防鼠板，开关柜前未铺设绝缘板；13、双效蒸发器部分仪表故障，走管通；14、一效加热器导热油放空阀未加盲板；15、二效强制循环泵传动轴无护罩;16、安全警示标识不足，如工作现场、导热油管线、应急通道；17、真空系统压力表无检验标签；18、控制室无门、无灭火器，无控制参数指标；19、未按甲酸钠MSDS，配备空气呼吸器；20、未提供主要负责人、专职安全管理人员安全考核合格证；21、未进行职业病危害因素健康检查、日常职业卫生检测;22、未按各级安监部门要求开展两个体系建设活动；23、外聘电工未签定安全生产管理协议，未提供操作证复印件；24、安全管理制度应按安全生产标准化要求修订、完善，安全管理制度、应急预案未经主要负责人签发；25、应急预案不符合GB29639要求;26、车间二楼、三楼灭火器单具设置，二楼无灭火器；27、腐蚀性物质岗位，无洗淋设施；28、车间、厂区有烟头，定置管理不到位，安全出口无应急灯；30、成品库内有供水设施，未进行有效的隔离，未设置灭火器。”2017年5月22日，莱山经济开发区安委会办公室向原告下发《关于开展一般化工企业安全生产隐患整改的通知》，载明：“莱山区安监局组织专家于2017年5月18日对你单位进行了安全生产隐患排查，检查发现你单位存在30项问题。现责令你单位根据检查存在的问题逐一对照，按照要求落实整改，于2017年6月30日前整改完毕，并将整改落实情况书面材料上报莱山经济开发区管委安监办。在此期间你单位应当采取措施，防止安全生产事故的发生。”原告主张收到上述通知后完成了整改，但是莱山安监局没有进行复查，责任在安监局，原告对于该主张未提供相关证据。2017年7月12日，烟台市莱山区化工产业安全生产转型升级专项行动领导小组办公室烟莱化安转办[2017]1号文件《关于对化工生产企业进行联合执法检查的通知》附表中记载了17家企业，其中：11家企业“状态”一栏空白，“检查时间”一栏记载为7月17日上午－7月20日上午；1家企业“状态”一栏记载为“生产搬迁至蓬莱”，“检查时间”一栏为空白；包括原告在内的5家企业“状态”一栏记载为“停产”，“检查时间”一栏空白。2017年7月19日，被告作出涉案通知，载明：“根据省化安转办《关于立即执行化工产业安全生产转型升级专项行动八条断然措施的通知》（鲁化安转办发[2017]1号和《关于对化工生产企业进行联合执法检查的通知》（烟莱化安转办[2017]1号）文件要求，因你单位存在安全生产隐患问题且安全隐患尚未整改到位，现要求你单位，立即停产整顿，并按照区化工产业转型升级方案的要求，在规定时间内对‘三评级一评价’中提出的安全隐患进行整改，整改完成后需经区安监、环保等部门验收，验收合格后方可恢复生产。”被告主张作出涉案通知之前，原告仍然没有通过整改和验收。庭审中，被告主张：被告向原告送达的涉案被诉通知首先转达的是省化安转办发2017年1号和烟莱化安转办2017年1号的通知，该通知明确要求原告立即停产整顿，进行整改，整改完成后须经区安监环保部门的验收后，方可生产，这就说明原告不仅要安全等级评价合格，环保也要合格，而当时原告在安全等级评定中存在8个方面30余小项的问题，经整改未到位，且自原告设立以来，未取得环评手续，在环保部门多次现场检查中存在问题，其于2015年9月15日自行停车至今未取得安监环保部门的验收，所以被告通知其进行相关的整改符合相关规定，原告的所谓损失不具有合法性，且与被告的通知行为没有因果关系，不应当得到支持。原告主张：从现实情况看，在两项评级中没有完全达标的企业，所有企业都存在各种不达标的情况，这都属于可以整改的事项，没有达到上级要求的停产整改的程度，并且被告所称原告的企业存在达几十项安全隐患的情况，只是被告单方面的认识，而且被告并没有将复评结果及需要整改的事项通知原告，且最关键的是被告作出行政行为所引用的依据省化安转办发2017年1号通知要求的是立即停产差评企业，也就是在三评级一评价当中安全环保评级为差的企业，在下达该通知之前，原告安全环保评级结果都为中级，不是差评，被告没有依据和理由要求原告停产整顿。关于原告的环保审批手续办理的问题，原告主张：原告最初设立是一个政府招商项目，是政府引进的一个外资企业，因为环保局行政不作为导致了原告一直未取得环评许可，按照当时的环评情况原告完全可以达到当时环保的要求。原告已经做了环评，只是由于相关部门不作为延后了审批。没有办理完环保审批手续的情况下，当时的实际情况，边建设边审批边生产是允许的，且在本案通知之前相关部门没有做出让原告停产的通知。被告主张：按照《中华人民共和国环境影响评价法》及《建设项目环境保护管理条例》规定，未取得环保审批手续不得进行生产。这是法律的强制性规定，任何企业边建设边审批边生产均是严重的违法行为，企业依法经营是国家法律对企业经营的最基本性的道德要求和法治要求，原告以相关部门没有对其作出让其停产的通知作为辩解的理由是不能成立的。原告未提供证据证明其边建设边审批边生产是被允许的。2017年8月14日，原告出具《报告》，载明：“莱山区安监局：我公司因计划搬迁至蓬莱北沟××园区，所以申请不参加此次化工企业‘三评级一评价’活动。在搬迁期间，我公司会按照莱山经济开发区管理委员会的要求停产并确保安全搬迁。”同日，赛飞特工程技术集团有限公司出具《关于纳达科技（烟台）有限公司安全生产评级（复评）情况的说明》，载明：“我单位相关技术人员于2017年8月14日到纳达科技（烟台）有限公司进行安全生产评级（复评）时，企业已停产，且提出因计划搬迁至北沟××园区，不参与此次安全生产评级（复评）的要求，且出具了申请不参与评级的报告。鉴于现实情况限制，我单位已无法进行该公司的安全生产评级（复评），特此说明。”本案审理过程中，原告于2019年7月9日向本院提交网页截图打印件两组，第一组载明：2016年12月19日，莱山区人民政府网站发布“莱山区化工生产企业安全生产评级结果公示”，其中纳达科技（烟台）有限公司评级得分为72.5分，评级等级为“中”。原告以此证明原告参加了安全复评，并且合格，同时证明被告在法庭上提交了虚假证据。第二组载明：2019年4月19日，莱山区人民政府网站发布“莱山区化工生产企业拟‘关闭淘汰一批’企业名单”,其中包括纳达科技（烟台）有限公司。原告以此证明被告要求原告停产整顿只是表面形式，其真正目的是要彻底关闭原告企业，并且这种关闭行为导致原告企业倒闭造成损失，原告的经济损失与被告关闭原告企业行为有直接的因果关系，无论被告向原告转达的是哪一级政府部门的通知精神，但最终这份2017年7月19日通知实质上是一个具有行政处罚性质的具体的行政行为。被告对上述两组网页截图打印件的真实性没有异议，认为：第一，2016年12月19日所公示的莱山区化工生产企业安全生产评级结果公示其得分是72.5分，经被告询证原莱山区安监局，解释为：2016年9月21日其初评为不合格，差评，是采用了安全生产等级评分的否决项，评级汇总表的第九项要素一指的是该表的第一项规划设计和选址布局，要素二指的是第二项机构设置、人员配备及责任落实，该表中原告该二要素均不合格，而在2016年12月19日进行公示前，安监局考虑到莱山区乃至全国企业中不符合要素一的比较多，因此在进行公示时未适用该否决项，被告处没有该72.5分的评估报告。第二，该评级结果公示没有注明本次评级是初评还是复评。莱山区化工生产企业拟关闭淘汰一批企业名单的发布时间是2019年4月19日，原告企业在该时间被公示为拟关闭淘汰一批企业名单，可见在2017年7月19日被告向原告送达的通知并不是为了关停原告，而是向原告送达上级的通知精神，不是一个具体的行政行为。庭审中，被告主张作出涉案通知书的职权依据和事实依据如下：事实依据主要体现在原告成立以来未取得环保审批手续，且一直存在安全隐患，在安全生产等级评定报告中获得差评（详见被告提交的第1-4组证据）。职权依据为《安全生产法》第8条规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府应当根据国民经济和社会发展规划制定安全生产规划，并组织实施。安全生产规划应当与城乡规划相衔接。国务院和县级以上地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责，建立健全安全生产工作协调机制，及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题。乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。”烟莱化安转发[2017]1号文《关于印发的通知》中规定存在一般性安全隐患的企业及项目边查边改，但被告认为原告不是一般性安全隐患，违背了《安全生产法》第17条的要求，违背了《环境保护法》及《建设项目环境保护管理条例》的相关规定，不应当进行开工生产，不得生产经营，并且在2017年5月18日安全生产检查中存在30项问题，其中有些问题违背了《安全生产法》的有关规定，所以被告对原告作出涉案行政行为依据的是烟莱化安转发[2017]1号文第3页快整治中的第二条“对存在重大安全隐患的企业及项目，责令企业立即停产停工或者停止使用相关设施设备，在隐患消除之前，不得投入生产运营”及《关于立即执行化工产业安全生产转型升级专项行动八条断然措施立即关停“差”评企业的紧急通知》（烟办发电[2017]135号）。本院认为，本案的焦点问题有二：一、原告提起本案诉讼是否超过起诉期限。二、被告向原告作出涉案通知的行为是否超越职权。关于焦点一，本院认为，行政诉讼起诉期限,是指法律规定的当事人不服某一行政行为向法院请求司法救济的时间限制。行政诉讼起诉期限制度的价值是多元的，一方面尊重长期存在的事实状态，维护社会秩序特别是公法秩序的稳定；另一方面可以敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定，从而提高行政管理和公共服务的效率。本案被告向原告作出通知时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”；而2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条将该规定修订为“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。对于发生在新司法解释施行之前的行政行为，应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用，以保护当事人行使诉权为原则。本院认为，涉案《通知》系2018年2月8日之前作出，未告知诉权或起诉期限，当事人于2018年2月8日后提起行政诉讼，因当事人自知道或应当知道被诉行政行为之日起至2018年2月8日未届满两年，从有利于保护当事人诉权的角度，其起诉期限应截至两年届满之日，但不得超过2019年2月7日。故原告提起本案诉讼并未超过起诉期限。对于被告抗辩的原告起诉已经超过起诉期限的观点，本院不予支持。关于焦点二，本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第八条规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府应当根据国民经济和社会发展规划制定安全生产规划，并组织实施。安全生产规划应当与城乡规划相衔接。国务院和县级以上地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责，建立健全安全生产工作协调机制，及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题。乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。”第九条规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理;县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。安全生产监督管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。”第六十七条规定：“负有安全生产监督管理职责的部门依法对存在重大事故隐患的生产经营单位作出停产停业、停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定，生产经营单位应当依法执行，及时消除事故隐患。生产经营单位拒不执行，有发生生产安全事故的现实危险的，在保证安全的前提下，经本部门主要负责人批准，负有安全生产监督管理职责的部门可以采取通知有关单位停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施，强制生产经营单位履行决定。通知应当采用书面形式，有关单位应当予以配合。”依据上述规定，本案中有权对存在重大事故隐患的生产经营单位作出停产停业、停止施工、停止使用相关设施等决定的应当是负有安全生产监督管理职责的部门，即县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门，被告对于上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责负有的是协助职责，而非以自己的名义作出涉案通知。故被告作出涉案通知书属于超越职权，应予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（四）项之规定，判决如下：撤销2017年7月19日被告烟台市莱山经济开发区管理委员会作出的《通知》。案件受理费50元，由被告烟台市莱山经济开发区管理委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。审 判 长  朱淑杰人民陪审员  初善本人民陪审员  贺业猛二〇一九年八月二十日书 记 员  左津源