湖南省益阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘09行初15号 原告湖南冰森生态养殖科技有限公司。住所地：湖南省长沙市芙蓉区定王台街道。 法定代表人刘宏昌，该公司董事长。 委托代理人李忠伟，湖南云天律师事务所律师，代理权限为一般代理。 委托代理人林安源，湖南云天律师事务所律师，代理权限为一般代理。 被告益阳市大通湖区管理委员会。住所地：湖南省益阳市大通湖河坝镇。 法定代表人胡国文，该区区长。 出庭负责人刘文，该区副区长。 委托代理人曹建波，益阳市大通湖区农林水务局工作人员，代理权限为一般代理。 委托代理人江云辉，湖南万维律师事务所律师，代理权限为一般代理。 原告湖南冰森生态养殖科技有限公司（以下简称原告）诉被告益阳市大通湖区管理委员会（以下简称被告）行政强制及行政赔偿一案，本院于2019年3月5日受理后，依法组成合议庭，于2019年5月16日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人李忠伟、林安源，被告的出庭负责人刘文及委托代理人曹建波、江云辉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：湘益阳市府（淡）养证【2014】第00008号水域滩涂养殖证是由益阳市人民政府颁发。该证载明：水域滩涂养殖权人为原告，水域、滩涂所有权性质为国家所有，核准水域面积、滩涂面积为259公顷，核准养殖方式为大水面放养，核准水域滩涂养殖权期限为2014年9月3日至2030年4月5日，水域、滩涂地理坐标及四至范围为东至N29。12′16.24″E112。33′12.41″、西至N29。11′0″E112。33′55.2″、南至N29。11′04.82″.E112。33′8.92″、北至N29。12′16.24″E112。33′12.41″。2017年12月15日，益阳市大通湖区防汛抗旱指挥部（以下简称大通湖区防汛抗旱指挥部）向原告送达《益阳市大通湖区防汛抗旱指挥部强制执行决定书》（大防指【2017】65号），决定于2017年12月23日对原告位于河坝镇铭新村、老河口村、与大通湖天泓渔业股份有限公司（以下简称天泓公司）的分湖界网（长2999.69米），在洞庭湖大通湖上修筑的拦网、围网等设施予以强制拆除。2018年1月17日，大通湖区防汛抗旱指挥部对上述设施强制拆除。原告认为，大通湖区防汛抗旱指挥部于2017年12月15日对原告作出的《强制执行决定书》违法，大通湖区防汛抗旱指挥部强制拆除原告位于河坝镇铭新村、老河口村、与天泓公司分湖界网（长2999.69米）、洞庭湖大通湖大湖上拦网、围网等设施的行政行为违法，被告违法行政行为给原告造成经济损失69514753元。原告为维护公司合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律规定，诉至法院。其诉讼请求如下：1、依法确认被告2017年12月15日对原告作出的《强制执行决定书》违法；2、依法确认被告强制拆除原告位于河坝镇铭新村、老河口村、与天泓公司分湖界网（长2999.69米）、洞庭湖大通湖大湖上拦网、围网等设施的行政行为违法；3、依法判决被告赔偿原告经济损失69514753元；4、依法判决被告承担本案全部诉讼费用。 原告为支持自己的主张，向本院提交了如下证据，1、大通湖区防汛抗灾应急预案（网页打印件），拟证明大通湖区防汛抗旱指挥部是被告赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构；2、湘益阳市（淡）养证（2014）第00008号水域滩涂养殖证（复印件），拟证明原告在涉案区域拥有合法养殖权；3、2017年12月15日大通湖区防汛抗旱指挥部大防指（2017）65号《强制执行决定书》，拟证明（1）被告对原告作出的《强制执行决定书》违法，（2）被告强制拆除原告位于河坝镇铭新村、老河口村、与天泓公司分湖界网（长2999.69米）、洞庭湖大通湖大湖上拦网、围网等设施的行政行为违法；4、2015年2月10日益阳市洞庭生态经济区规划（网页打印件），拟证明涉案区域为非排洪区；5、《水域养殖租赁经营合同》权利义务转让协议（复印件），拟证明原告以2500万元的对价受让大通湖沙堡洲部分水域的养殖经营权；6、2014年8月13日益阳仲裁委员会益仲调字（2014）70号《调解书》，拟证明原告以承担案外人湖南和平水产有限公司（以下简称和平公司）3010万元长沙银行贷款的方式，有偿受让取得大通湖沙堡洲部分水域—益府（淡）养证（2007）第008号和湘益阳市府（淡）养证（2012）第00002号、大通湖湖南省军区农副业基地部分水域滩头—湘益阳市府（淡）养证（2013）第00003号的经营权；7、2015年2月5日付款申请单及银行转账凭证一组，拟证明原告在涉案水域的部分资金投入；8、大湖水产品投入（损失）资料，拟证明被告违法行政行为造成原告大湖水产品的损失20514753元。针对原告提供的证据，被告质证认为，对证据1无异议；对证据2的真实性、关联性无异议，对合法性及证明目的有异议，（1）该水域的养殖权已由天泓公司抵押给银行，（2）该证系重复办证；对证据3的三性无异议，对证明目的有异议，《强制执行决定书》本身并不能证明其违法；对证据4的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，该规划并不排除原告的行为违反《中华人民共和国防洪法》规定；对证据5的真实性、关联性及证明目的无异议，对合法性有异议，该协议未经抵押权人同意，属无效合同；对证据6真实性、关联性无异议，对合法性和证明目的有异议，该协议未经抵押权人同意，这三本证是和平公司违规取得的，与被告发给天泓公司是重复的，仲裁调解书未对该事实查清和涉及；对证据7的三性及证明目的均有异议，相关机关在拆围之前已通知原告将鱼类捕捞干净，并给予了原告十分充分的时间；对证据8三性及证明目的均有异议，原告的投入损失与被告无关，应当找银行、刘和平、天泓公司补偿。 被告答辩称：1、原告于2014年9月取得的湘益阳市（淡）养证（2014）第00008号《水域滩涂养殖权证》存在权利瑕疵；2、原告在大通湖大湖内设置围栏的地点在泄洪口范围，阻碍行洪和抢险；3、大通湖区防汛抗旱指挥部作出《强制执行决定书》有合法依据；4、大通湖区防汛抗旱指挥部作出《强制执行决定书》程序合法；5、大通湖区防汛抗旱指挥部组织强制拆除原告设置的2999.69米分湖围栏的行为合法；6、答辩人不应承担原告的所有损失。请求法院驳回原告的全部诉讼请求。 被告在举证期限内向本院提交了如下证据，1、2016年3月21日益阳市人民政府《关于加强大通湖大湖良好湖泊保护工作的通告》，拟证明大通湖区防汛抗旱指挥部作出《限期清障令》的行为是为了具体落实益阳市人民政府《通告》精神，行政强制行为有合法依据；2、2016年11月2日《大通湖大湖围栏、围网养殖设施拆除协议书》（2016）围栏拆协字第01号，拟证明原告主动履行了部分拆围义务；3、2017年3月13日大通湖区防汛抗旱指挥部大防指（2017）3号《限期清障令》及送达回证，拟证明大通湖区防汛抗旱指挥部作出《限期清障令》的行为符合法律规定的条件和程序，原告在大通湖内设置围栏的行为违反了《中华人民共和国防洪法》第22条的规定；4、2017年6月13日大通湖区防汛抗旱指挥部大防指（2017）10号《催告通知书》及送达回证，拟证明大通湖区防汛抗旱指挥部依法履行了《中华人民共和国行政强制法》第35条规定的催告义务，行政强制程序合法；5、原告2017年6月15日《关于限期清障的申辩》，拟证明原告对《限期清障令》进行了申辩；6、2017年6月19日大通湖区防汛抗旱指挥部《通知书》及送达照片，拟证明（1）对原告提出的申辩进行了答复，并明确要求其自行处理强制拆除水域内的所有财物，包括水产品、物品及相关设施设备，（2）原告主张的水产品损失不存在，即使有损失，亦应由其自行承担；7、2017年5月18日益阳市人民政府益政通（2017）5号《关于进一步加强大通湖良好湖泊保护工作的通告》，拟证明大通湖区防汛抗旱指挥部作出《强制执行决定书》的行为是为了具体落实益阳市人民政府《通告》精神，行政强制行为有合法依据；8、2017年6月26日大通湖水环境治理指挥部《关于进一步落实大通湖湖内拆围和退养工作的通知》，拟证明原告主张的水产品损失不存在，即使有损失，亦应由其自行承担；9、2017年12月15日大通湖区防汛抗旱指挥部大防（2017）65号《强制执行决定书》，拟证明大通湖区防汛抗旱指挥部作出《强制执行决定书》的行为符合法律规定的条件和程序；10、2018年1月12日原告《再次关于请求保留大通湖内分湖网的报告》，拟证明原告收到了《强制执行决定书》；11、2018年1月17日湖南省南县公证处（2018）湘益南证字第78号《公证书》，拟证明（1）被告的强制执行行为合法，（2）原告围栏内的经营区属于泄洪口范围，阻碍行洪和抢险；12、2018年1月18日长沙仲裁委员会（2017）长仲裁字第977号《裁决书》，拟证明（1）原告己丧失对大通湖范围内相关水域的养殖经营权，（2）原告在拆围范围内的投资损失，应当向相对方天泓公司主张；13、2018年6月29日湖南省益阳市中级人民法院（2018）湘09执32号《结案通知书》，拟证明原告己丧失对大通湖范围内相关水域的养殖经营权；14、2018年8月13日湖南省高级人民法院（2018）湘执复92号《执行裁定书》，拟证明原告于2014年9月取得的湘益阳市府（淡）养证［2014］第08号《水域滩涂养殖权证》及之前和平公司持有的养殖权证存在权利瑕疵；15、中央巡视组巡视反馈意见，中央第六环境保护督察组《湖南省环境保护督察反馈意见》、2017年4月7日省环境保护督察组《对益阳市环境保护督察的反馈意见》、《益阳市环境保护督察重点案件》（节录），拟证明2014年制订的《益阳市洞庭湖生态经济区规划》有部分已不符合新的环保政策要求，为恢复大通湖水质，大通湖需实行人放天养，原告在大湖内设置的分湖网必须拆除。针对被告提供的证据，原告质证认为，对证据1-2、7、14-15的真实性、合法性无异议，对关联性、证明目的有异议；对证据3-4、6、9的真实性、关联性无异议，对合法性、证明目的有异议；对证据5、10的三性无异议；对证据8的真实性无异议，对合法性、关联性、证明目的有异议；对证据11的三性及证明目的均有异议；对证据12-13的三性无异议，对证明目的有异议。 综合双方当事人的举证、质证，本院综合评议如下：对原告提交的证据1的真实性、合法性、关联性本院予以认定；证据2、3、6的真实性、关联性、合法性本院予以认定，但达不到原告所要证明的目的；证据4系网页打印件，合法性予以认定，与诉争事实无关联；证据5系复印件，是否合法有效不属于行政诉讼案件的审查范围；证据7、8因该损失未经评估鉴定，其真实性、合法性及关联性无法认定。对被告提交的证据1-15系被告在履职过程中制作或收集的材料，对其真实性、合法性、关联性本院予以认定，可以作为本案定案的依据。 本院根据上述认定证据和双方当事人认可的事实、陈述意见，确认本案如下事实：2014年9月，原告依据益阳仲裁委员会作出的益仲调字（2014）第70号《调解书》，受让了原属天泓公司养殖水面范围内的部分养殖使用权，并取得湘益阳市府（淡）养证（2014）第00008号《水域滩涂养殖证》，获得了核准水域、滩涂共计面积259公顷的养殖权，期限为2014年9月3日至2030年4月5日。该养殖区域位处大通湖区河坝镇，属于益阳市人民政府2016年3月21日下发的《益阳市人民政府关于加强大通湖大湖良好湖泊保护工作的通告》中规定的大通湖大湖良好湖泊保护范围。此通告旨在加强大通湖大湖流域污染治理，确保大湖水质稳定转好，以达到国家良好湖泊保护水质要求。该通告要求相关养殖企业“自本通告发布之日起，保护范围内尽快拆除围栏，清除网箱、围栏养殖污染。现有的围栏需在2016年底拆除恢复至2008年5月围栏原状”。为此，2016年11月2日，益阳市大通湖渔场与原告签订《大通湖大湖围栏、围网养殖设施拆除协议》（[2016]围栏拆协字第01号）（以下简称《拆除协议》），协议约定，原告自愿在2016年11月20日前全部拆除其养殖湖体内划分的养殖围栏和围网，共计9306.54米，由益阳市大通湖渔场补助每米78元的拆除费用。但原告并未按照《益阳市人民政府关于加强大通湖大湖良好湖泊保护工作的通告》的内容全部履行，仅履行了部分拆围义务。2017年3月13日，大通湖区防汛抗旱指挥部依据《中华人民共和国防洪法》第四十二条的规定，向原告作出（大防指［2017］3号）《限期清障令》，限其在2017年3月17日前自行清除其与天泓公司尼古湖基地湖面东侧长2963.41米的分湖网，但原告仍旧未在规定期限内自行拆除。2017年中央第六环境保护督察组和省环境保护督察组发布的《湖南省环境保护督查反馈意见》、《对益阳市环境保护督查的反馈意见》、《益阳市环保督查重点案件》中提出大通湖水质持续恶化，从2013年的III类下降至2016年的劣V类，已不符合中央、省市环保政策要求，为恢复大通湖水质，要求湖区内不能再实行人工养殖，对湖内所有围网养殖必须取缔。2017年5月18日，益阳市人民政府再次下发（益政通[2017]5号）《关于进一步加强大通湖良好湖泊保护工作的通告》，要求保护区范围内尽快拆除围栏、消除网箱、围栏养殖污染，除入湖防盗口、防逃和植草工程必要围栏外的所有湖内围栏在2017年5月20日前拆除到位。2017年6月13日，大通湖区防汛抗旱指挥部依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，向原告作出（大防指［2017］10号）《催告通知书》，再次要求原告在3日内自行清除在大通湖水域上修筑的围网、拦网等阻水设施。原告在收到该《催告通知书》后，于2017年6月15日向该指挥部提交了《关于限期清障的申辩》材料，进行了书面申辩。2017年6月19日，该指挥部向原告发出《通知书》，要求原告在收到本通知之日起5日内自行处理强制拆除水域内的所有财物，包括水产品、物品及相关设备设施。如原告仍未按规定拆除，该指挥部将于当月23日予以强制拆除。原告在法定期限内未申请行政复议和提起行政诉讼，也未按规定拆除的情况下，2017年12月15日，该指挥部依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，向原告作出（大防指［2017］65号）《强制执行决定书》并送达，决定于2017年12月23日强制拆除原告位于河坝镇铭新村、老河口村、与天泓公司之间长2999.69米的分湖界网。2018年1月17日，大通湖区防汛抗旱指挥部组织有关人员，对原告与天泓公司承包湖区交界处的分湖围栏进行了强制拆除，由湖南省南县公证处到场进行了证据保全公证。2019年3月4日，原告认为大通湖区防汛抗旱指挥部作出的《强制执行决定书》和拆除与天泓公司的分湖界网的行政行为违法，给原告造成了经济损失，向本院提起行政诉讼。 另查明，2018年1月18日，长沙仲裁委员会作出（2017）长仲裁字第977号《裁决书》，裁决解除了益阳市大通湖渔场与天泓公司于2008年5月16日签订的《大通湖大湖养殖使用权等资产转让合同书》及补充协议一、补充协议二，天泓公司需将大通湖大湖面积约8260公顷的水面养殖使用权证、相关水域养殖使用证返还给益阳市大通湖渔场。此案己于2018年6月29日由益阳市中级人民法院执行完毕。 本院认为，本案争议的焦点和问题是：一、关于被告主体资格是否适格的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款的规定，有防汛抗旱任务的县级以上地方人民政府设立的防汛抗旱指挥机构指挥本地区的防汛抗洪工作，负责其行政辖区内的防汛抗洪日常工作。本案中，大通湖区防汛抗旱指挥部为被告依法设立的负责益阳市大通湖区域防汛抗洪日常工作的机构，不具有独立承担法律责任的能力，以其自己的名义作出被诉具体行政行为，原告不服提起诉讼的，应以组建该机构的行政机关益阳市大通湖区管理委员会为本案适格的被告。 二、关于被诉《强制执行决定书》是否合法的问题。根据《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款、第四十二条第一款的规定，禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动、对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛抗旱指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强制清除，所需费用由设障者承担。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务、并经催告后仍不履行义务的，作出该行政决定的行政机关可以作出强制执行决定，并可在其职权范围内实施强制执行行为。本案中，原告的养殖区域位于大通湖区临湖渍堤河坝镇段的防汛抢险水上通道，所设拦网属于阻碍行洪的障碍物，当发生险情时会阻碍河道、湖泊的泄洪，影响此堤段的防洪安全和明山、大东口电排汛期的排涝。大通湖区防汛抗旱指挥部在作出《强制执行决定书》前，益阳市大通湖渔场已与原告达成了部分围栏的《拆除协议》，但原告并未按《益阳市人民政府关于加强大通湖大湖良好湖泊保护工作的通告》规定履行拆除围网的全部义务。故大通湖区防汛抗旱指挥部依法向原告作出并送达了《限期清障令》，在原告逾期未履行义务后，又分别向其送达了《催告通知书》和《通知书》，督促其在规定的期限内履行义务。在法定期限内，原告未申请行政复议和提起行政诉讼，也未履行限期清障义务的情况下，大通湖区防汛抗旱指挥部遂作出《强制执行决定书》并送达给原告。上述行政行为，符合相关法律的规定。虽然该《强制执行决定书》中载明的“向益阳市大通湖区人民法院提起行政诉讼”应表述为“向有管辖权的人民法院提起行政诉讼”，该交代权利的表述存在瑕疵，但并未影响原告对该权利的行使，该瑕疵不足以影响此行政行为的合法性。 三、关于2018年1月17日被告的强制执行行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款的规定，防汛抗旱指挥机构责令行政相对人限期清除行洪障碍物，而其逾期不清除的，可由防汛指挥机构组织强制清除。本案中，原告在大通湖区防汛抗旱指挥部先后下达《限期清障令》、《催告通知书》和《强制执行决定书》后，仍不履行限期清除行洪障碍物的义务，该指挥部有权组织强制清除，且在实施强制执行行为的过程中由湖南省南县公证处对拆除过程进行了证据保全。因此，该行政强制执行行为并无不当。 四、关于原告的经济损失是否应当支持的问题。根据《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中，从2016年起，益阳市人民政府先后两次发出《通告》，要求大通湖大湖良好湖泊保护范围内的养殖企业尽快拆除围栏。同年，原告也与益阳市大通湖渔场达成了《拆除协议》，但仅履行了部分拆围义务。之后，大通湖区防汛抗旱指挥部向原告作出并送达的《通知书》中，要求原告拆除拦网等行洪障碍物，并自行处理水域内的所有财物包括水产品以减少经济损失。且大通湖水环境治理指挥部于2016年6月26日向原告送达的《关于进一步落实大通湖湖内拆围和退养工作的通知》中也要求原告在10日内起捕并清理养殖产品，在60日内落实退养工作，将大通湖湖内养殖产品清理出湖。由此可见，益阳市各级有关部门均在大通湖区防汛抗旱指挥部实施强制拆除行为前的一年多时间内，多次要求原告自行拆除围栏及处理其养殖区域内的水产品，被告给予了原告充分的起捕和拆围时间，其主张的经济损失并非因被诉强制拆除行为所致。故原告要求被告赔偿其经济损失的诉讼请求，缺乏具体的事实与法律依据，本院不予支持。 综上所述，大通湖区防汛抗旱指挥部作出的（大防指[2017]65号）《强制执行决定书》和所实施的行政强制执行行为，认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，且处理适当。原告所提的诉讼请求和行政赔偿请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 驳回原告湖南冰森生态养殖科技有限公司的诉讼请求。 本案的诉讼费用50元，由原告湖南冰森生态养殖科技有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  吴 斌 审 判 员  郭柏奎 人民陪审员  尹登科 二〇一九年八月十九日 法官 助理  苏婧如 书 记 员  肖 贝 附相关法律条款： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但未对原告的合法权益造成损害，或者原告的请求没有事实或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。