江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏0691行初292号 原告周X红，男，1959年8月24日生，××族，住江苏省无锡市滨湖区。 委托代理人陈XX，江苏XX律师事务所律师。 委托代理人陈X，江苏XX律师事务所实习律师。 被告海安市南莫镇人民政府，住所地江苏省海安市南莫镇建设东路1号。 法定代表人余XX，镇长。 应诉负责人王XX，副镇长。 委托代理人邓XX，海安市XX法律服务所法律工作者。 第三人周X湖，男，1946年10月1日生，××族，住江苏省海安市。 原告周X红因被告海安市南莫镇人民政府（以下简称南莫镇政府）未对土地权属争议作出处理决定，于2018年8月22日向本院提起行政诉讼。本院于2018年8月30日立案受理后，于8月31日向被告南莫镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书等。因周X湖与案件处理存在法律上的利害关系，本院依法追加其作为第三人参加诉讼。被告南莫镇政府于2018年9月21日向本院提交答辩状及证据。本院依法组成合议庭，于2019年8月9日公开开庭审理了本案。原告周X红及其委托代理人陈XX，被告南莫镇政府副镇长王XX及委托代理人邓XX，第三人周X湖到庭参加诉讼。经江苏省高级人民法院批准，本案延长审理期限六个月。本案现已审理终结。 2018年5月2日，周X红向南莫镇政府再次提交“行政履职申请”，内容为“1、对申请人与被申请人的宅基地，用双方的《集体土地使用证》进行丈量，确认双方的四址位置和集体公共地方的四址位置。2、对申请人1997年二轮承包面积，按册簿示意图重新丈量，确认四址位置。”同年6月30日，南莫镇政府作出书面告知称：“一、关于宅基地界址，你提出与西邻界址有争议，南莫镇政府于2018年6月28日组织土管、农经站、测绘等部门以及校林村村委会有关成员、校林村八组部分村民代表在场，对你家宅基地西侧进行了丈量，并对西界址点进行了测绘定位，《南莫镇校林村周X红宅基地界定、放线说明书》附后，共4页。二、关于承包土地丈量，2018年6月29日，南莫镇政府安排校林村经济合作社依据1997年农村土地二轮承包底册对你户承包土地进行了丈量，《周X红承包田测量记录》附后，共6页。”原告对被告的告知仍不服，遂诉至本院，要求判如所请。 原告周X红诉称，其与邻居周X湖一直存在土地权属争议。被告在2014年4月20日用原告、周X湖双方的宅基地证丈量发现宅基地存在重叠，强行要求原告让出重叠部分的宅基地，并由重叠的宅基地部分三点一线向南边原告的责任田延伸，强行占用上述土地。原告后至土管部门查档案发现2014年被告丈量时周X湖提供的宅基证与存档的不一致，遂至被告处反映情况，要求重新丈量，但被告明确拒绝。原告一直寻求司法救助，最后一次是2018年5月2日向被告提出履职申请，请求被告对原告、周X湖宅基地以双方《集体土地使用证》为依据进行丈量，确认双方的四至位置和集体公共地方的四至位置，并对原告1997年二轮承包面积按册簿示意图重新丈量，确认四至位置。后被告仅回复了一系列图纸，无任何说明，也没有形成任何处理意见。原告为维护自身权益特具状诉讼，要求法院确认被告2018年6月30日作出的书面告知行为违法并责令被告对原告的申请依法作出处理。 原告向本院提供了以下证据： 1.村委会出具的证明（当庭提交），证明2014年4月20日被告丈量双方宅基地时，对双方权属进行了划分，发现两家尺寸重叠，并要求原告让出部分宅基地和责任田； 2.行政履职申请，证明原告向被告提出履职申请的事实； 3.告知书、宅基地定界、放线说明书、测量记录，证明被告仅出具一系列图纸，并未进行任何说明，且与登记表数字不吻合； 4.集体土地使用证和农村集体土地承包经营权证（法院责令提交）。 被告南莫镇政府辩称，原告曾向海安法院起诉周X湖排除妨碍，该院判决书认为双方宅基地面积不重叠并驳回了原告的诉讼请求。原告不服，上诉至南通中院，该院判决驳回上诉，维持原判。根据两级法院的判决书，周X红与周X湖不存在土地争议纠纷，被告依法不应当作出土地处理决定。被告收到原告的申请后形成了书面调查报告，请求法院驳回原告的诉请。 被告于2018年9月21日向本院提供了（2015）安南民初字第00209号民事判决书和（2016）苏06民终1279号民事判决书。 第三人周X湖述称，双方宅基地没有重叠的地方。 第三人周X湖未向本院提供证据。 经庭审质证，对被告提交的证据，原告认为被告逾期提交证据，不予质证。对原告提交的证据，被告对证据1真实性不认可，对证据2、3真实性认可，认为土地不存在争议，对证据4认可。第三人对原告证据1内容真实性不认可，认为打印部分系原告自行打印，手写部分系其他人书写。对原告证据2不认可，对原告证据3认为与其无关。本院认为，原告方提供的证据形式真实，与待证事实相关联，可作为证据使用，证明力结合全案酌定分析。被告无正当事由逾期提交证据，视为被诉行政行为没有相应的证据。 经审理查明，原告周X红户住宅与第三人周X湖户住宅东西相邻，周X红户居东，周X湖户居西。 2017年2月，周X红曾向南莫镇政府提交“履行职责申请”，内容为“现有校林村八组周X红与周X湖邻里纠纷一事，镇村干部2014年4月20日安（应为按）周X红、周X湖双方宅基地尺寸丈量重叠，而人民法院又说不重叠；现请求南莫镇人民政府迅速重新丈量确定，根据2014年4月16日所签协议安现有国土局宅基地证重先（应为新）丈量裁决；恢复丈量重叠所强行划出去周X红合法的责任田面积，（田东西长度为12.6㎡+8㎡+3㎡=23.6㎡），恢复周X红宅基地内原有的一切合法财物，恢复1997年农村二轮承包周X红责任田西原有的2尺5寸的人行道路（二轮承包土地证有记栽），拆除公共道路上的一切违章违建；还被害人之公道。请在收到此信之日起5个工作日内给予明确指示”。同年4月24日，南莫镇政府作出答复称：“一、根据你户《二轮承包土地登记表》记载，你户门口一中共有土地两块，一块面积为0.03亩、另一块面积为0.43亩，合计为0.46亩，两块地东西长度为20.6米，从《二轮承包土地登记表》档案底册中查不到东西长度另有3米的记载，故你要求恢复12.6㎡+8㎡+3㎡=23.6㎡的证据不足。二、根据2014年4月16日你方与周X湖方达成的《协议书》第一条，你方的树木系你自愿处理，你不应该申请南莫镇政府为你恢复财物。你户责任田西侧原有本组的上水渠，上水渠两边都有人行道路，灌水车口迁移后，该渠道逐步被你的邻居周X湖改造成了道路，方便所有需求人通行，且现已经被周X湖浇筑成了水泥路，现在你申请恢复成泥土路道已经没有必要。三、经现场勘查，周X湖现有的构筑物纯属为了挡土护坡，周X湖住宅地与东面地块落差明显。待你修筑出行道路时，如构筑物影响你修筑道路，南莫镇政府将责成校林村村委会做好协调工作。”原告对该答复不服，遂以南莫镇政府未履行法定职责为由起诉至如东县人民法院，要求被告履行确定原告户土地所有权和使用权的具体位置与面积的职责。如东县人民法院经审理查明，1999年10月，周X红、周X湖户就其宅基地均取得集体土地使用权证。周X红户就其所承包经营的土地已经取得于1998年1月1日签发的土地承包经营权证。周X湖户就其所承包经营的土地获取了于2017年3月20日换发的农村土地承包经营权证。该院认为：1.就周X红所提交的案涉履职申请来看，实际系其对2014年4月20日镇、村就周X红户、周X湖户宅基地、承包经营土地的丈量行为不服而提出的重新丈量、恢复承包经营土地及土地上财产的申请，并非就某宗土地所有权或使用权归属的确定的申请。2.周X红户与周X湖户的宅基地、承包经营土地都各自领取了集体土地使用权证、土地承包经营权证，故不存在使用权归属不明的宗地需要南莫镇政府进行确权。若周X红认为两户宅基地或承包经营地使用权证所记载的四至重叠、四至不清以致其权利受损，或者集体经济组织未按照土地承包经营合同的约定向其发包土地，其应当就发证行为或土地承包经营关系依法寻求救济，而非要求南莫镇政府就已取得使用权证的土地进行确权。因此，周X红提供的证据不能证明其向南莫镇政府提出要求履行土地使用权确权职责的申请，其提起该诉讼不符合行政诉讼的法定起诉条件，遂于2017年11月29日作出（2017）苏0623行初50号行政裁定书，驳回了原告的起诉。原告不服，上诉至南通市中级人民法院，该院认为，从周X红提交申请的内容并结合之前相关的诉讼、土地丈量行为来看，周X红是因之前两次丈量结果不同，而要求南莫镇政府对双方宅基地长度重新丈量，同时，周X红也没有提交相应的要求土地确权的证据材料，其提交的“履行职责申请”不符合《土地权属争议调查处理办法》规定的条件和形式，故应当认为周X红并未向南莫镇政府提出过土地确权申请，其以南莫镇政府不履行土地确权法定职责为由提起诉讼，缺乏事实根据，应予驳回。基于此，该院于2018年4月13日作出（2018）苏06行终100号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。 再查明，周X红与周X湖曾因排除妨碍纠纷诉至海安市人民法院，周X红要求周X湖归还占有其户的宅基地、承包责任田及通行路，拆除两家宅基地之间公用道路上的一切障碍物。海安法院受案后，到村开庭，并请镇、村及镇农经站干部到现场丈量、勘验，现场进行调解和到村调解，但未能达成调解协议。该院经审理查明：周X红、周X湖均持有集体土地使用权证，且两证所确定的宅基地面积和宅基地之间的距离都明确，法院、村镇干部及双方当事人也到现场进行实际丈量和勘验，周X红、周X湖宅基地面积不重叠。村经济合作社在二轮承包分田期间已经对周X红的承包责任田进行丈量，且周X红也已耕种十几年，周X红认为责任田被周X湖侵占，未提供充分证据予以证明。2016年1月8日，该院作出（2015）安南民初字第00209号民事判决书，以周X红的诉讼请求未提供充分证据支持为由，判决驳回其诉讼请求。周X红不服，向南通市中级人民法院提起上诉。2016年6月13日，南通市中级人民法院作出(2016)苏06民终1279号民事判决书，该判决书对一审查明的事实予以确认并认定：1.周X红提供的校林村村委会证明并未提到周X湖侵占周X红的责任田，周X红目前将油菜割掉是为了配合丈量工作。周X红未能就周X湖侵占其责任田提供充分证据予以证明，应承担举证不利的后果。2.周X湖于2005年左右在其与周X红之间的集体共用土地上建造围墙，周X红直至2012年对该围墙提出异议并要求拆除。周X红认为其农村土地承包经营权证书及承包土地登记表中，在四址中西边写的是“人行道”，但该土地承包经营权证发证时间较早，且双方一致确认在两家之间曾有南北走向的水渠相隔，周X红并未举证其家门口曾有东西走向的通行道路。3.多年来，周X红户一直自东边出行，如其认为通过周X湖门前道路通行更为便利，应当与周X湖户友好协商解决，现有证据亦不足以认定对周X湖建造的围墙有排除妨害的现实必要性。故南通中级人民法院判决驳回上诉维持原判。周X红仍不服，向南通中级人民法院申请再审被驳回后又江苏省高级人民法院申诉。江苏省高级人民法院认为，周X红的申诉无事实和法律依据，不能成立，遂作出（2018）苏民监529号驳回申诉通知书。 另，由于原告与第三人间因土地纠纷产生多起民事、行政诉讼，本院于2019年2月1日至周X红、周X湖户查看现场，并请南莫镇政府、镇国土所、镇司法所、村委会干部到现场丈量、勘验和调解。调解过程中，周X湖、周X红各自持1999年的集体土地使用证，要求按照证载内容进行丈量。经丈量，双方宅基地不仅不存在重叠，在双方宅基地中间还留有约1.5米宽的公共地带。各方要求对公共区域打桩定界，经协调，双方同意以中心线为居中位置左右各量75厘米定界桩，镇、村工作人员据此打桩并拍照留存。法院将此过程形成现场笔录，并由上述人员在场见证，周X红对笔录签字认可，但周X湖在签字过程中遭到儿子的极力反对，致使调解最终未能形成一致意见。 开庭过程中，本院再次要求周X湖、周X红出示集体土地使用证和农村集体土地承包经营权证，各方均予出示，且各方对证载内容、四址位置、发证行为均不持异议。 本院认为，案件争议焦点在于案涉纠纷是否属于土地权属争议，被告是否具有处理案涉纠纷的法定职责，其作出的告知行为有无不当之处。 《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。第十四条规定，下列案件不作为争议案件受理：(一)土地侵权案件；(二)行政区域边界争议案件；(三)土地违法案件；(四)农村土地承包经营权争议案件；(五)其他不作为土地权属争议的案件。由上述规定可知，个人与个人之间因土地所有权或者使用权的权属不明确而发生的纠纷属土地权属争议，乡级人民政府或者县级以上人民政府具有处理争议的法定职责。一般而言，在当事人取得争议土地的权利证书后，土地权属应当已经清楚、明确，因为政府颁发权利证书须遵循“权属合法、界址清楚、面积准确”的原则，颁证也必须经过当事人申请、国土部门地籍调查、权属审核、注册登记等法定程序。本案中，原告周X红、第三人周X湖早在1999年就已各自取得集体土地使用证，证载四址位置清晰明了。各方对于各自取得的集体土地使用证和农村集体土地承包经营权证均予认可，证载内容、证载四址并无重叠之处，海安市人民法院和本院至现场丈量、勘验的结果均表明双方的宅基地不存在重叠。因此，在各方已经取得权证且均予认可的情况下，该权证就是确定各方土地权属的有效凭证，土地权属处于确定状态，权属争议在客观上不复存在。原告认为按照《土地权属争议调查处理办法》第二十条的规定，取得权证并不代表没有争议，但是第二十条的规定建立在持证人对权证内容不认可或证载四址位置不清或证载内容与实际面积不一致的基础之上。本案中，各方对发证确权行为认可、证载四址位置清晰、证载面积与实际面积一致，证载四至位置不重叠、实际四至位置亦不重叠，因此，本案争议并非《土地权属争议调查处理办法》规定的土地权属争议。 此外，被告南莫镇政府2014年对周X红、周X湖户丈量认为双方土地使用权存在重叠，原告周X红申请履职的本义在于确认2014年丈量结果错误，并非对权属本身存在争议。如原告周X红有证据表明被告2014年丈量结果有误并侵犯了原告的合法权益，原告应以侵权为由寻求救济，土地侵权案件亦不作为土地权属争议案件受理。 综上所述，案涉争议并非法律意义上的土地权属争议，被告并无就该争议作出处理决定的法定职责。被告在收到申请后，组织相关部门进行丈量、测绘并将结果以书面形式向原告告知，并无不当。原告要求确认被告告知行为违法并责令被告对原告的申请依法作出处理，无法律依据，本院不予支持。 需要指出的是，在本案审理过程中，暴露出被告行政履职专业性、规范性和严谨性不足的问题。首先，海安法院和本院前后现场丈量、勘验结果均表明原告、第三人宅基地并无重叠之处，2014年被告丈量结果重叠，体现出被告工作人员的不专业和不严谨，正是因为工作人员的疏忽，导致原告与第三人的矛盾愈演愈烈，这也是引起原告多次诉讼的原因。因此，被告作为一级人民政府，应当对2014年丈量事宜充分展开调查，积极回应原告的诉求，如果确有不当之处的，应当主动予以纠正。其次，被告在应诉过程中，未能在法定期限内提交答辩状和证据，体现出对行政诉讼应诉工作的消极懈怠，望今后对行政诉讼引起足够重视，提高应诉水平和依法执政水平，不断提高政府公信力、执行力以提升人民群众满意度。 综上，原告要求确认被告告知行为违法并责令被告对原告的申请依法作出处理的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法法规标题中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）制定机关全国人大常委会效力等级法律公布日期2017.06.27时效性现行有效》第六十九条第六十九条【驳回原告诉讼请求判决】行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 之规定，判决如下： 驳回原告周X红的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告周X红负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  莫晴晴 人民陪审员  于 佳 人民陪审员  周袁芳 二〇一九年八月二十七日 书 记 员  刘 佳 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。