浙江省嘉兴市南湖区人民法院行 政 判 决 书（2019）浙0402行初9号原告沈建清，男，1958年7月11日出生，汉族，住桐乡市。被告桐乡市综合行政执法局，住所地桐乡市梧桐街道文昌路50号。负责人商国明，局长。委托代理人范亭，法制科科长。原告沈建清因与被告桐乡市综合行政执法局（以下简称桐乡市执法局）不履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月19日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年6月11日公开开庭审理了本案。原告沈建清、被告桐乡市执法局委托代理人范亭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年10月9日，原告向桐乡市住房和城乡规划建设局（以下简称桐乡市住建局）稽查大队举报浙江传媒学院桐乡校区违法建筑问题。2017年8月，桐乡市住建局根据本院（2017）浙0402行初14号生效判决作出桐建函（2017）62号《关于浙江传媒学院桐乡校区涉嫌违法占用城市道路案件的移送函》，将本案移送至被告桐乡市执法局。被告于2017年8月25日正式立案并进行调查。至原告起诉时，未作出处理决定。原告诉称，桐乡市公投集团于2013年底擅自将学校南大门留良路至向南近一公里体育西路口公路封堵，并开放东边逾桥西路至文华路口处边门供师生出入，改变土地用途，建造商铺向社会公开出租，导致原告商铺生意清淡，严重损害了原告作为利害关系人的合法权益。2017年8月4日，桐乡市住建局根据（2017）浙0402行初14号判决和（桐建函（2017）62号）函将案件移送被告。但被告至今仍未履行法定职责将围墙拆除，故诉请判令：1.确认被告未将浙江传媒学院桐乡校区学校正门南侧留良北路至体育西路口的围墙拆除、未对已拆除的违法建筑作出行政处罚、未对原告作出民事赔偿决定的行为为行政不作为；2.判令被告履行将浙江传媒学院桐乡校区学校正门南侧留良北路至体育西路口的围墙拆除、对本案所涉全部违法建筑作出行政处罚、对原告作出民事赔偿决定的法定职责；3.本案的诉讼费用由被告承担。原告提供的证据有：1、（2017）浙0402行初14号行政判决书一份，证明原告举报的违法建筑是事实，法院已判决桐乡市住建局对原告的举报作出处理。2、（2018）浙0483民初10658号民事裁定书，证明涉案违法建筑要被告去执行的。3、2018年12月8日的荐举揭发信及信访批转单，证明案涉违法建筑是桐乡市公投集团造的。4、2019年1月30日的信访件及信访流转单，证明桐乡市公投集团应该向原告作出赔偿。5、2018年9月25日的控告书及转办单，证明被告没有履行法定职责。6、桐建信字（2017）08号答复意见书，证明被告对53间店铺没有立案调查，未履行法定职责。7、嘉建复字（2016）8号行政复议决定书，证明原告与投诉事项有利害关系。8、2019年5-6月的信访件三份，证明被告未对原告举报事项作出处罚。9、《关于桐乡市东方大酒店违法建设举报回复》及信访答复，证明被告处罚金额太少。10、2017年8月4日桐乡市住建局出具的《回复》，证明原告收到的回复并不能看出53间店铺不包括在桐建函（2017）62号函里。经质证，桐乡市执法局认为证据1涉及原告与桐乡市住建局之间的关系，与本案无关联性。证据2民事裁定书的裁定结论是不予受理。证据3-证据5，被告已经对原告举报的内容进行查处并作出处罚决定，依法履行了法定职责。对证据6-证据10被告均无异议，但认为桐乡市住建局通过两个函向被告移送，其中62号移送函仅包括传媒学院违法占道，不包括53间店铺。被告桐乡市执法局辩称，一、原告不具有诉讼主体资格。原告因浙江传媒学院封断留良路与体育路造成其商铺经营困难，向桐乡市住建局举报。根据（2017）浙0402行初14号行政判决书中载明的内容，原告于2013年6月购买了位于梧桐街道中××与××交叉口东侧的商铺，经实地查看，距离留良路与体育路口的围墙约500米左右，被告认为该处围墙和原告不存在利害关系。原告是举报人，不是本案的行政相对人，不符合行政法及司法解释“与行政行为有利害关系”的情形。二、被告已履行职责。2017年8月21日，被告接收桐乡市住建局案件移送函“桐建函（2017）62号”，称浙江传媒学院桐乡校区涉嫌擅自在文化路××、逾桥路北侧搭建建筑物和擅自占用逾桥路、留良路部分城市道路（包括人行道）。同年8月25日，被告立案调查，因涉及主体复杂（涉及浙江传媒学院、桐乡市文教园区建设投资有限公司）且违法行为存在一定时间，加之当事人对调查行为不配合，造成案件调查时间较长，未能较快作出处理决定。但被告在立案后，未曾停止调查，先后进行了现场勘验检查、委托第三方机构测绘、寻找知情人制作询问笔录、多次至浙江传媒学院桐乡校区沟通联系、发函至浙江传媒学院本部并先后向建设、市场监管、不动产中心调取相关登记资料。截止目前调查工作已基本结束，将于近期根据调查结果依法作出处理。此外，《建设行政处罚程序暂行规定》和《城市道路管理办法》、《浙江省城市道路管理办法》对占用城市道路案件办理期限未作出明确规定。综上，被告已履行案件调查的法定职责，且程序合法，请求驳回原告的诉请。被告桐乡执法局向本院提交了以下证据、依据：1、移送违法案件审批表及桐乡市住建局移送材料，证明桐乡市住建局案件移送时间。2、案件受理登记表及立案审批表各一份，证明被告依法立案进行查处的时间。3、询问通知书二份、函一份，证明被告调查过程中通知当事人接受询问。4、浙江传媒学院校区管理委员会出具的授权证明，证明浙江传媒学院桐乡校区管委会委托代理人情况。5、土地登记审批表及宗地图各二份，证明浙江传媒学院桐乡校区占地权属问题。6、公司登记基本情况，证明桐乡市文教园区建设投资有限公司情况。7、朱连根询问笔录、街道文件及身份证，证明浙江传媒学院桐乡校区占地事实情况。8、用地红线图、控规图、总评图，证明浙江传媒学院桐乡校区用地范围。9、鉴定委托书、鉴定报告、送达回执，证明浙江传媒学院桐乡校区占道搭建构筑物面积。10、现场勘验笔录、示意图及照片，证明浙江传媒学院桐乡校区占道搭建构筑物的现场情况。11、浙江省事业单位登记管理表，证明浙江传媒学院主体资格。12、桐综执函（2019）3号函，证明被告向桐乡市文教园区建设投资有限公司进行调查。经质证，原告对证据1-证据12没有异议，但认为被告处理时间过长，且53间店铺没有处理。被告桐乡市执法局提供的法律法规依据有：《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于适用的解释》、《建设行政处罚程序暂行规定》、《桐乡市相对集中行政处罚权工作运行机制（实行）》（桐政发[2013]82号）。本院对上述证据认证如下：原、被告双方对对方提供的证据的真实性均无异议，本院对证据的真实性予以认定。被告对原告提供的证据1的关联性提出异议，本院认为该判决虽为原告与桐乡市住建局之间的行政争议，但案涉内容与本案相关，故本院对其关联性予以认定。经审理查明，2016年10月9日，原告向桐乡市住建局稽查大队××传媒学院××区擅自××公路用途、建造违法建筑等事宜。2017年8月21日桐乡市住建局根据本院（2017）浙0402行初14号生效判决向被告移送案件。移送材料包括《桐乡市住建局关于浙江传媒学院桐乡校区涉嫌违法占用城市道路案件的移送函》〔桐建函（2017）62号〕，该函载明：我局接群众举报，浙江传媒学院桐乡校区，擅自占用逾桥路、留良路部分城市道路（包括人行道），涉嫌违反《城市道路管理条例》第二十七条之规定。根据《桐乡市相对集中行政处罚权工作运行机制（试行）》，现将有关材料移送你局处理。2017年8月25日，被告就浙江传媒学院桐乡校区涉嫌擅自占用城市道路案进行立案。立案后，被告进行了调查核实、调取了土地登记审批表、红线图、规划图等、进行现场勘验、并委托桐乡市永铭测绘中心有限公司对违章建筑面积进行测定。2019年6月6日，被告作出了桐综执罚字（2017）第（4007）号行政处罚决定书。另查明，原告于桐乡市中山西路846号购有商铺，为浙江传媒学院桐乡校区附近商铺业主。本院认为，本案的争议焦点有二：一、原告是否具有诉讼主体资格；二、被告是否依法履行了法定职责。一、关于原告是否具有诉讼主体资格。原告系浙江传媒学院桐乡校区附近商铺业主，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条第一款第五项规定，“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”属于“与行政行为有利害关系”的情形。原告因违章建筑影响其正常经营向桐乡市住建局投诉，桐乡市住建局向被告移送案件。至原告起诉时，被告尚未作出处罚决定，故原告与被告的行为具有利害关系，也具有本案的诉讼主体资格。二、关于被告是否依法履行了法定职责。被告于2017年8月25日就浙江传媒学院桐乡校区涉嫌擅自占用城市道路案进行立案。立案后，被告寻找知情人制作笔录、实施现场勘验检查、委托第三方机构测绘、调取相关材料等，于2019年6月6日作出处罚决定。被告抗辩称，案件涉及主体复杂且违法行为存在一定时间，当事人对调查不配合等造成案件时间较长；《建设行政处罚程序暂行规定》和《城市道路管理办法》、《浙江省城市道路管理办法》对占用城市道路案件办理期限也未作出明确规定。本院认为，根据《行政诉讼法》第四十七条规定“行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”，因此法律、法规对行政机关履行职责的期限未有规定的，适用《行政诉讼法》关于两个月的规定。该规定明确了行政机关的履职期限，如果认为部门法未规定履职期限便可以拖延履职，显然是违反了第四十七条的立法精神。本案中，被告自立案调查时起至作出处罚决定，长达21月之久，拖延履行，已构成程序违法。但案件审理期间，被告作出了行政处罚决定，再判决履行已无意义，对原告要求被告履行法定职责的请求本院不予支持。另，原告起诉状载明桐建函（2017）62号，根据被告提供的材料，该函仅仅包括浙江传媒学院桐乡校区涉嫌擅自占用城市道路一案，整个庭审也均围绕占道案件进行，根据行政诉讼“一行为一诉”的原则，本院仅对占道案件作出处理。原告诉请中提到的民事赔偿决定并非被告的职责范围，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：一、确认被告桐乡市综合行政执法局拖延履行法定职责违法；二、驳回原告沈建清的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告桐乡市综合行政执法局负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。审 判 长  王 晨审 判 员  唐 琳人民陪审员  钱阿三二〇一九年八月十九日书 记 员  曹 清