兰州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）甘71行初219号原告甘肃信诚房地产开发有限公司，住所地兰州市城关区武都路329号。法定代表人斯加波，该公司总经理。委托代理人王柏潭，甘肃和乾律师事务所律师。委托代理人王维刚，甘肃和乾律师事务所律师。被告兰州市城关区人民政府，住所地甘肃省兰州市武都路480号。法定代表人乔建新，兰州市城关区人民政府区长。出庭应诉负责人邓素霞，兰州市城关区人民政府副区长。委托代理人王家聪，兰州市城关区人民政府法制办干部。被告兰州高新区九州经济开发区管理委员会，住所地兰州市城关区九州中路666号。法定代表人梁迎祥，该委员会主任。出庭应诉负责人王建军，该委员会副主任。委托代理人王春梅，甘肃兴正天律师事务所律师。委托代理人刘海文，甘肃兴正天律师事务所律师。原告甘肃信诚房地产开发有限公司（以下简称信诚公司）诉被告兰州市城关区人民政府（以下简称城关区政府）、被告兰州高新区九州经济开发区管理委员会（以下简称九州管委会）行政协议一案，原告于2019年7月5日向本院提起行政诉讼，本院于2019年7月9日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月7日公开开庭审理了本案。原告信诚公司的委托代理人王柏潭、王维刚，被告城关区政府副区长邓素霞、委托代理人王家聪，被告九州管委会副主任王建军、委托代理人王春梅、刘海文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2012年3月16日，被告九州管委会与原告签订了《九州润园项目联合开发协议书》，双方约定，联合开发九州润园项目，由九州管委会提供土地及办理前期手续提供图纸设计，由信诚公司负责资金及项目建设。项目建成后住宅由信诚公司负责出售，收回款项扣除土地补偿款之外款项全部归信诚公司。另外建成后商业面积714平方米、公共设施用房及地下一层归九州管委会，商业面积100平方米归信诚公司。该协议是九州管委会与信诚公司平等协商的真实意思表示，且不违反国家有关法律法规，应为合法有效。协议签订后，各方本应严格履行各自义务，由九州管委会办理前期手续，由信诚公司负责工程施工招标及项目绿化、人防、消防、室外管网等配套设施的建设。但九州管委会却违反协议约定，未完全履行约定义务，由信诚公司办理了大部分前期手续，由九州管委会对施工等工程直接进行了招标。由于情势发生变更，信诚公司顾全大局，后期经双方合意于2013年2月27日签订《九州润园项目三方补充协议书》，又于2013年3月25日达成了《九州润园项目联合开发补充协议》。根据补充协议约定，合作方式变更为：由九州管委会预先收取购房人部分款项，九州管委会收到每期预收款后10日内向信诚公司支付所收款项总额的90%，剩余资金分三步支付，工程完工具备入住条件后由信诚公司配合九州管委会保证购房人入住。根据开发协议和补充协议的约定，信诚公司已经履行了全部义务，九州管委会也收取了购房人的房款，但九州管委会却未按约定足额支付信诚公司的各项费用，九州管委会的违约已经给信诚公司造成了极大的损失，而且损失正在进一步扩大。九州管委会的行为是严重违约。按照协议约定应承担一切经济损失并赔偿协议总金额5%的违约金。被告九州管委会系受被告城关区政府委托履行职责，故应由城关区政府承担相应责任。请求：1.判令被告向原告支付代垫款项12870457.47元；2.确认地下车库2168平方米、商铺714平方米产权归原告所有，并由被告配合办理产权登记至原告名下，或者地下车库2168平方米、商铺714平方米产权归被告所有，由被告向原告支付建安成本13650300元；3.请求支付代垫广告费、开工庆典礼仪费用195100元；4.请求确认商铺100平方米产权归原告所有，并由被告配合办理产权登记；5.请求支付利息损失5839641.29元；6.由被告向原告承担违约金4800000元；7.诉讼费由被告承担。被告城关区政府辩称，1.本案不属于行政诉讼受案范围。九州管委会与信诚公司签订的联合开发协议，明确约定了双方权利义务及利益分配，该协议是二者之间的经济纠纷，不是行政协议。2.因该协议不是行政协议，故兰州铁路运输中级法院无管辖权。3.信诚公司所提诉讼请求，九州管委会已经全部履行，并无违约。依据兰州市城关区审计局审计报告兰城审报（2015）53号，九州润园经济适用房住宅小区工程造价审定额为92232625.95元，其中主体及室外工程85384533.83元、园林绿化工程甘肃源岗农林开发有限公司1606199.39元、配电室安装工程甘肃省第二安装工程公司1262979.73元、电梯安装工程甘肃日立电梯设备有限公司2596000元、锅炉安装工程甘肃百富锅炉设备安装有限公司498000元、智能化工程兰州澳成职能科技有限公司463442元、天然气设备及管道安装工程甘肃建兰建设工程有限公司421471元。以上款项九州管委会已经支付了90259292.12元，不存在未支付的情况。九州管委会在收到九州润园经济适用房付款后，已向信诚公司支付了相关款项，且一并支付了绿化工程及相关配套设施建设费用，九州管委会积极履行义务，并无违约行为。请求依法驳回原告的起诉。被告九州管委会辩称，1.本案为平等主体之间的合同纠纷，属于民事诉讼范围。行政协议是指行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，九州管委会与原告签订的《九州润园项目联合开发协议书》不符合行政协议的要件。2.《九州润园项目联合开发协议书》在履行过程中，九州管委会已经按照约定履行了相关义务，不存在违约。首先，根据《成本监审意见告知书》，该项目经济适用房总销售成本为92962300元信诚公司提出的总价款100139746元没有依据。其次，双方对商铺所有权归属不存在争议，商铺和经营用房的各种费用不得计入经济适用房住房价格。广告和庆典礼仪费195100元在兰州市价格成本监审局出具的《成本监审意见告知书》中已经核减，原告收到该通知书后，未提出异议。再次，九州管委会已经向相关建设单位支付了相关配套设施建设价款。综上，请求依法驳回原告的起诉。经审理查明，2012年3月16日，原告信诚公司与被告九州管委会签订了《九州润园项目联合开发协议书》，协议书载明：根据《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国合同法》及其他有关法律法规的规定，双方本着平等自愿、互惠互利的原则，就合作开发“九州润园”项目事宜达成协议。协议书对合作开发的项目概况、合作开发形式及利益分配方式、双方的权利义务、项目相关资料手续的移交等进行了约定。2013年3月25日，双方又签订了《九州润园项目联合开发补充协议》，就资金结算、房屋及资料移交等进行了约定。2013年2月27日，信诚公司、九州管委会和兰州市第一建筑股份有限公司签订《九州润园项目三方补充协议书》，载明：为了保证“九州润园”经济适用房住宅小区项目的正常施工建设，维护各方利益，在信诚公司和九州管委会签订的协议以及九州管委会与兰州市第一建筑股份有限公司签订的《建设工程施工合同》基础上，经自愿、平等，共同协商达成一致协议，就项目实施中款项的支付、资料的移交、发票的开具等进行了约定。本院认为，新修订的行政诉讼法将行政协议的审查纳入了行政诉讼的受案范围。本案争议焦点是原告信诚公司与被告九州管委会签订的《九州润园项目联合开发协议书》是否属于行政协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据该法第十二条第一款第十二项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。据此人民法院行政诉讼的审查对象是行政行为的合法性。新修订的行政诉讼法将行政协议纳入行政诉讼的受案范围也要求行政协议在签订和履行中具有行政机关的行政职权和管理属性。因此，判定行政机关与公民、法人和其他组织签订的协议是否属于行政协议，必须从以下几个方面进行分析：一是协议签订的一方主体必须是行政机关，二是协议目的是为实现社会公共利益或者社会管理目标，三是该行政主体在合同的签订和履行过程中享有优益权，四是协议的内容约定的是行政法上的权利义务关系。签订行政协议的目的是行政机关为了履行行政管理职责，在行政协议签订合同履行中，为了确保行政职责的履行，要给予行政机关优益权，即在协议履行过程中，行政机关可以根据实现行政管理目的的需要单方面变更、解除协议，甚至可以依法单方面作出行政处罚和行政强制行为。本案中，九州管委会与信诚公司依据《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国合同法》的规定，在平等自愿的基础上，双方就合作开发“九州润园”项目达成了《九州润园项目联合开发协议书》。该协议的一方主体九州管委会虽然是行政机关，但是该协议的签订目的是为了合作开发“九州润园”项目，并非基于九州管委会相关的行政职权和行政管理目的。该协议双方法律地位平等，协议中并无行政机关可单方变更、解除协议的约定。从该协议签订后的几次补充协议看，也是基于双方协商一致后对协议相关内容作出的变更，并非九州管委会依行政职权对协议的变更。该协议中有关双方权利义务的约定是平等主体之间约定的平等义务，不涉及九州管委会的行政管理职责，并未约定行政法上的权利义务。因此，该协议属于平等主体之间签订的民事合同，不是行政协议。原告针对民事合同向本院提起行政诉讼，不属于本院行政诉讼的受案范围，其起诉不符合行政诉讼的起诉条件。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回原告甘肃信诚房地产开发有限公司的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后退还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审判长 孙 英审判员 郭 璟审判员 李德福二〇一九年八月七日书记员 杨青烨附：本案涉及的相关法律法规条文1、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；