江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初346号 原告葛某，男，1962年9月1日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人杨伟雄，江苏濠阳律师事务所律师。 委托代理人钱文齐，江苏濠阳律师事务所实习律师。 被告南通市崇川区住房和城乡建设局，住所地南通市青年中路128号。 法定代表人曹建军，职务局长。 应诉负责人吴永鑫，职务副局长。 委托代理人李小飞，江苏泰临律师事务所律师。 第三人张某，女，1938年8月11日生，××族，现住南通市崇川区。 第三人葛某1，男，1968年12月5日生，××族，住南通市崇川区。 第三人葛某2,女，1959年10月30日生，××族，现住南通市崇川区。 第三人葛某3,女，1965年12月27日生，××族，现住南通市崇川区。 原告葛某诉被告南通市崇川区住房和城乡建设局（以下简称崇川区住建局）确认行政协议无效一案，原告于2019年3月8日向本院提起行政诉讼。本院于3月11日立案后，于3月13日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人张某邮寄送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。因葛某1、葛某2、葛某3与本案存在利害关系，本院依法通知上述三人为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年6月18日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人杨伟雄、钱文齐，被告崇川区住建局的应诉负责人吴永鑫及委托代理人李小飞，第三人张某、葛某1、葛某2、葛某3到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2016年7月21日，崇川区住建局与葛某4（故）张某户签订了2015版0002307号《崇川区房屋搬迁补偿安置协议》（以下简称《补偿安置协议》），载明补偿安置单位（甲方）崇川区住建局，自愿搬迁人（乙方）葛某4（故）张某户，在世伦路西、青年路北、汽车东站北侧路南、东晖侧路东地块内乙方自愿搬迁，甲方同意对乙方给予补偿安置。搬迁房屋坐落于世伦桥社区，平房合法建筑面积68平方米，甲方向乙方支付搬迁合法房屋补偿、装饰装璜及附属设施、设备补偿、搬迁费、安置补助费、奖励费等合计131960元等内容。 原告葛某诉称，原告与葛某2、葛某3、葛某1四人系第三人张某与葛某4的子女；葛某4于2005年11月13日离世。葛某4名下于1999年登记有位于原××区观音山镇××组面积68平方米的房屋三间。2016年7月21日，被告与张某订立《补偿安置协议》，约定对上述68平方米的房屋进行搬迁，补偿方式为拆迁安置房补偿，补偿款131960元。后因拆迁又获推进费等补偿。2017年1月18日，张某与南通某置业有限公司订立《商品房买卖合同》，购买南通市观阳名邸某幢某室房屋及某幢B105车库。上述被拆迁房屋由葛某4所建并登记于其名下，葛某4离世后，原告及其余各子女均系该房屋的共同所有权人。被告在未与原告协商的情况下，与张某直接签订《补偿安置协议》，损害了原告的合法权益。请求确认被告与张某签订的《补偿安置协议》无效，诉讼费由被告承担。 原告葛某向本院提交了以下证据： 1.村镇房屋所有权证，证明葛某4名下登记有位于南通市××区观音山镇××组面积68平方米房屋的事实。 2.户口注销证明，证明葛某4于2005年11月13日离世的事实。 3.常住人口登记表，证明原告与葛某2、葛某3、葛某1四人系张某与葛某4的子女。 4.2015版0002307号《崇川区房屋搬迁补偿安置协议》，证明存在被诉行政协议。 5.商品房买卖合同，证明张某因拆迁购得南通市观阳名邸某幢某室房屋及某幢B105车库的事实。 被告崇川区住建局辩称，2014年4月8日，因世伦路西、青年路北、汽车东站北侧路南、东晖东侧路东地块项目建设需要，南通市崇川区人民政府作出崇川政搬告字[2014]第14号《世伦路西、青年路北、汽车东站北侧路南、东晖东侧路东地块项目协议搬迁公告》。葛某4、张某位于南通市××区观音山街道××组的平房（建筑面积68平方米）在该搬迁范围内。2016年7月21日，被告与张某、葛某1签订案涉《补偿安置协议》。2017年1月18日，张某户选得南通市观阳名邸某幢某室房屋（建筑面积114.04平方米）、某幢B105车库（建筑面积9.51平方米）。同日，张某户与南通某置业有限公司签订认购结算单、商品房买卖合同，选购房屋及车库总价264614.2元。房屋搬迁一般以户为单位签约，在葛某4去世后，被告以张某户为被搬迁人，与张某以及葛某4继承人葛某1签约符合搬迁签约的通行惯例。案涉《补偿安置协议》内容符合补偿安置方案、评估报告，亦符合公平补偿的规则；协议的乙方含有“葛某4（故）”，保护了葛某4潜在继承人的权利。此外，案涉《补偿安置协议》约定的拆迁安置房安置补偿方式，实质为“低进低出”的产权调换，被搬迁房屋的所有权人对安置房屋继续享有所有权。从补偿与安置的实际结果看，原告等人作为葛某4的继承人享有的物权并未减损。故原告主张协议无效缺乏事实及法律依据，不能成立，同时也明显缺乏诉的利益保护必要，请求依法裁定驳回起诉或者判决驳回诉请。 2019年3日29日，被告崇川区住建局向本院提交了以下证据、依据： 1.崇川政搬告字[2014]第14号《世伦路西、青年路北、汽车东站北侧路南、东晖东侧路东地块项目协议搬迁公告》及其补偿安置方案、张贴照片，证明房屋协议搬迁的搬迁范围、搬迁部门、实施单位、被搬迁人、签约期限、评估时点、补偿安置方案、权利义务确定等内容。 2.房地产评估机构协商选定公告及张贴照片、情况说明、签到表、评估机构抽签登记表，证明各被搬迁人未能通过协商一致选定评估机构，最终通过抽签确定博文房地产评估造价集团有限公司为张某户被搬迁房屋的评估机构。 3.南通市崇川区房屋搬迁补偿评估报告（第006-050号），证明在拆迁安置房安置补偿方式下，张某户被搬迁房屋的评估价值。 4.2015版0002307号《崇川区房屋搬迁补偿安置协议》、被搬迁户旧房验收交接单，证明案涉协议的内容、签约情况以及张某户交付被搬迁房屋情况。 5.观音山街道房屋征收补偿经费结算单，证明除案涉协议约定的补偿外，还有推进费、补差、特殊补偿等，合计总款项276000元。 6.南通市崇川区被征收人购买拆迁安置房凭证、选房单、观阳名邸认购结算单、商品房买卖合同，证明张某户认购房屋坐落及价款。 第三人张某、葛某1述称，同意被告答辩意见。 第三人张某、葛某1未向法庭提供证据。 第三人葛某2、葛某3述称，案涉被搬迁房屋系父母的，继承的话四个子女均应有份额。 第三人葛某2、葛某3未向本院提供证据。 经庭审质证，原告对被告提供的证据1、2的真实性无异议，但对被告张贴补偿安置方案和评估机构公告的位置及时间不清楚，不认可被告对该证据的证明目的；对证据3的真实性无异议，但认为对评估报告不知情；对证据4、5的真实性无异议，但认为案涉补偿安置协议未经原告及其他继承人的签字，合法性不予认可；对证据6的真实性不予认可，认为张某不识字，签字没有捺手印。第三人对被告提供的证据均无异议。 被告、第三人对原告提供的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：对当事人均不持异议的证据依法确认其效力。对于被告提供的证据的真实性予以认定，被告在搬迁范围内张贴补偿安置方案和选定评估机构公告符合征收工作的惯例，张某对评估报告以及选购安置房材料予以认可，本院予以认定。 经审理查明，葛某4与张某系夫妻关系，二人育有子女葛某、葛某2、葛某3、葛某1。葛某4名下于1999年3月在原通州市观音山镇世伦桥村八组登记有房屋三间（建筑面积68平方米）。葛某4于2005年11月13日去世。 2014年4月8日，因世伦路西、青年路北、汽车东站北侧路南、东晖东侧路东地块项目建设需要，南通市崇川区人民政府作出崇川政搬告字[2014]第14号《世伦路西、青年路北、汽车东站北侧路南、东晖东侧路东地块项目协议搬迁公告》，明确搬迁范围为东至世伦路，南至青年路，西至东晖东侧路，北至汽车东站北侧路，具体以搬迁红线图为准。登记在葛某4名下的前述房屋在该搬迁范围内。2016年7月21日，被告（甲方）与葛某4（故）张某户达成《补偿安置协议》，张某在乙方栏捺手印，下方有葛某1的签名。9月6日，被告与张某户结算，在案涉《补偿安置协议》外补偿张某户推进费17000元，补差5332元，特殊补偿121708元。2017年1月18日，张某户选购拆迁安置房南通市观阳名邸某幢某室房屋（建筑面积114.04平方米）、某幢B105车库（建筑面积9.51平方米）。同日，张某户与南通某置业有限公司签订认购结算单、商品房买卖合同，选购房屋及车库总价264614.2元。 另，被告当庭陈述，案涉被拆迁房屋安置人口为张某一人。2018年7月，张某向南通市崇川区人民法院提起分家析产民事诉讼，该院于同年10月26日作出（2018）苏0602民初3492号《民事判决书》，判决：一、2017年1月18日张某以张某、葛某4（故）的名义与南通某置业有限公司签订的合同编号GYMD1328的《商品房买卖合同》项下所涉南通市观阳名邸某幢某室房屋及某幢B105室车库的权利由张某享有。二、张某于判决生效之日起十日内给付葛某2、葛某、葛某3、葛某1每人人民币10827.5元。目前，该案二审中止中。 本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是案涉补偿安置协议是否应当确认无效。 人民法院审查行政协议类案件时，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。根据本院审查当事人提供的证据，结合诉辩双方的陈述，未发现本案中存在上述规定法定无效的情形。原告主张《补偿安置协议》无效的主要理由在于认为其系葛某4的继承人之一，被告未与原告协商签订《补偿安置协议》。本院认为，原告的主张不能成立，主要理由如下：第一，原告并非案涉房屋的原所有权人。案涉房屋的村镇房屋所有权证载明产权人为葛某4，原告陈述案涉房屋建造时其才两岁，显然对房屋建造没有作出贡献。在颁发了房屋所有权证的情况下，认定房屋所有权人通常以房屋所有权证载明的对象为准。更何况，原告在上世纪九十年代已经另行分户并建造了房屋。第二，继承权并不直接等同于补偿安置权。虽然葛某系其父亲葛某4去世后的继承人之一，案涉房屋部分作为遗产，其在未被剥夺继承权的情况下享有继承的权利，但是继承权的实现是基于民事法律的规定，对特定遗产享有继承的权利，继承权是对财产权的继承，通常不包括人身权利。而补偿安置系为实现行政管理的目的，基于行政法律法规的规定，由行政机关与被搬迁对象协商对被搬迁财物进行补偿安置，其中既有对房屋的补偿，也有对集体经济组织成员被剥夺宅基地使用权的安置，选择安置房安置的，通常还会考虑集体经济组织成员享有宅基地使用权的因素。原告作为南通市崇川区观音山街道世伦桥村经济合作社的集体经济组织成员，其自己建造的房屋已经被拆迁，且进行了安置。原告及葛某1、葛某2、葛某3均另行申请建房或另行拆迁安置，均不属于案涉房屋搬迁补偿安置的对象。因此，仅仅对案涉房屋享有继承权利并不等同于享有安置补偿权，继承人可以通过民事诉讼途径主张分割遗产的权利，即可以对安置后的房屋补偿款及安置房屋主张相应权利，事实上，张某已经对案涉房屋拆迁补偿安置权益提起过民事诉讼。第三，农村宅基地系一户一宅，与户代表协商签订协议并不违反法律禁止性规定。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。基于房屋的整体性和农村宅基地的唯一性，在拆迁实践中，通常都是以户为单位进行补偿安置，因此，在洽谈协商时，也通常是与户代表进行协商并签订协议。虽然葛某4系案涉房屋登记的权利人，但在案涉房屋搬迁时早已去世，考虑到房屋的整体性，被告与葛某4遗孀张某洽谈协商搬迁事宜并签订《补偿安置协议》并不违反法律禁止性规定。虽然葛某4的遗产部分未分割，案涉房屋的遗产部分属于继承人共同共有，处分应当全体共同共有人同意。但是，寄希望于签订协议的行政机关考证继承人的身份、人数以及是否存在转继承、代位继承等情况，无疑是对行政机关提出了过于苛刻的要求。再者，无论葛某兄弟姐妹作为继承人有无直接参与洽谈协商，案涉协议所确定的补偿安置权益并不因此而增加或减损，故确认协议无效或责令重新签订实属浪费行政资源，还可能引发新的诉讼，徒增讼累。 综上，案涉《补偿安置协议》不存在法定无效之情形，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告葛某的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告葛某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  齐海生 人民陪审员  曹 钤 人民陪审员  于 佳 二〇一九年八月六日 书 记 员  顾梦窈 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。