广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂02行初24号 原告柳州市柳北区雅莲村民委员会（以下简称雅莲村委），住所地柳州市广雅路南一巷5-1号。 法定代表人黄鸿生，主任。 委托代理人张德智，雅莲村委法律顾问。代理权限为特别授权。 委托代理人张素琼，广西君行律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被告柳州市人民政府（以下简称柳州市政府），住所地柳州市文昌路66号。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人周祎，柳州市自然资源和规划局政策法规科科长。代理权限为特别授权。 委托代理人龙吉智，柳州市自然资源和规划局确权登记科科员。代理权限为特别授权。 原告雅莲村委认为被告柳州市政府不履行土地权属纠纷调解处理职责，于2019年1月30日向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月3日立案后，于2019年3月18日向被告柳州市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月2日公开开庭审理了本案。原告法定代表人黄鸿生及委托代理人张德智、张素琼，被告委托代理人周祎、龙吉智到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告雅莲村委于2018年11月14日向被告柳州市政府邮寄申请人为原告雅莲村委的《关于再次请求对我村开垦建设的“河西蔬菜基地”的土地所有权和使用权依法给予确权的申请书》（以下简称确权申请），请求被告柳州市政府依法对“河西蔬菜基地”（土地面积1774.7亩）的土地所有权和使用权予以确认为原告集体所有。 原告雅莲村委诉称,根据2018年1月9日广西壮族自治区人民政府行政复议办公室桂政行复办〔2018〕30号《告知书》（以下简称30号告知书）“本案中的‘河西蔬菜基地’所有权归属存在争议，应当先依法解决‘河西蔬菜基地’的权属问题。因此，建议你委根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定向有权调处的机关申请调处，以明确‘河西蔬菜基地’的所有权归属。如你委对调处决定不服可以依法申请行政复议”的规定，原告于2018年5月14日向原柳州市国土资源局提交了《关于请求对我村开垦建设的“河西蔬菜基地”的土地所有权和使用权依法给予调处的申请书》，原柳州市国土资源局于2018年6月15日作出柳国土信告字〔2018〕8号《告知书》（以下简称8号告知书），称河西蔬菜基地于1982年被征用，属国家所有，如对国有土地所有权的合法性存在异议，可依法向人民法院提起行政诉讼。原告不服，认为原柳州市国土资源局对此案亦没有作任何调查，也没有召开调处会议，主观武断地作出了不负责任的告知书给原告，属行政不作为。原告于2018年7月25日向被告提交了《行政复议申请书》。2018年10月8日，被告作出柳政复字〔2018〕90号《行政复议决定书》（以下简称90号复议决定），90号复议决定称原柳州市国土资源局并非土地权属纠纷确权调处的适格主体，原告的土地权属纠纷确权调处申请应当向有权处理的人民政府提出。原告按90号复议决定的要求，依法向被告递交了确权申请，通过邮政快递直接邮寄，一份给被告的市长，一份给柳州市政府办公室。从2018年11月13日被告收到原告的确权申请至今己有67天之久，仍不见被告有任何反映，原告依法提起诉讼。“河西蔬菜基地”的土地所有权和使用权属原告集体所有，原柳州市国土资源局肆意篡改“河西蔬菜基地”的历史。原柳州市房屋地产管理局于1982年12月6日所作的柳房字(1982)第087号《关于同意处理河西蔬菜基地遗留问题的批复》（以下简称87号批复）歪曲事实，违反征地程序，征地主体不适格，严重超越审批权限，纯属行政乱作为。被告所指定的征地单位是黄村人民公社，该公社没有上级主管机关郊区人民政府的批准建设项目设计计划书和有关证明文件，也不是河西蔬菜基地的实际开荒人，违反1982年5月14日国务院颁布施行的《国家建设征用土地条例》第七条的规定，征地程序违法。根据黄村人民公社1976年7月14日给郊区党委的汇报文件，黄村人民公社是行政管理单位，主管郊区范围内的磨滩、基隆、渡口、湾莲、雅儒五个生产大队（村），黄村人民公社对以上大队（村）只有行政领导权，而且黄村人民公社不是经济实体，不需要征地，所以黄村人民公社在此案中的征地主体不适格。被告违反了1982年5月14日国务院颁布施行的《国家建设征用土地条例》第八条、第二十五条及当时施行的桂政发（1983）91号《广西壮族自治区国家建设征用土地试行办法》第四条、第十条的规定。根据以上规定，当时被告只有征用耕地三亩以下，林地十亩以下的权力。但被告却滥用职权，背着“河西蔬菜基地”实际使用人和产权人河西大队（现名雅莲村），瞒上欺下，弄虚作假批准征用“河西蔬菜基地”1774.7亩，超越了被告的审批权限，征地协议和非法批准的文件全部无效。被告的这一违法行为，给原告全体村民，特别是集体利益遭受特别重大损失，已构成非法批准征用、占用土地罪。被告所提供的柳政办纪（1991）58号《关于处理河西蔬菜基地权属使用、管理现场办公会议纪要》（以下简称58号会议纪要）无法律依据，其内容完全是虚假编造、无真实性，纯属违法行为，不能作为征地审批文件，相反证实了被告违法乱纪，侵占原告集体土地的行为。从1982年至今，被告没有撤销柳革发（1979）90号《关于进一步搞好河西蔬菜基地建设的决定》（以下简称90号决定），该决定仍有法律效力。根据法律法规的规定以及90号决定，河西蔬菜基地的土地所有权和使用权仍归雅莲村集体所有。综上所述，由于被告的违法行为和行政不作为，给原告造成了损害，特提起行政诉讼，请求法院判决被告履行职责，依照法律规定对“河西蔬菜基地”的土地所有权给予确权。 原告向本院提交证据如下： 证据1、雅莲村村民代表大会会议记录，证明全体村民一致同意用法律来维护“河西蔬菜基地”的合法权益； 证据2、邮政快递单，证明被告于2018年11月15日收到原告的确权申请，原告一共寄出两份，其中一份于2018年11月13日被签收，是寄给市长的； 证据3、确权申请，证明原告向被告呈报的确权申请； 证据4、30号告知书； 证据5、90号复议决定； 证据4-5证明原告根据复议决定和自治区政府的复议告知书向被告申请确权。 证据6、《关于黄鸿生等人信访事项的答复意见》，证明原告逐级反映； 证据7、柳发（1975）205号《关于黄村公社党委扩建河西园田化蔬菜基地请示报告的批复》； 证据8、《关于建设河西蔬菜基地若干问题的协议》； 证据9、90号决定； 证据7-9证明蔬菜基地的权属归原告所有及土地的权属来源。 证据10、《河西大队革委会关于加强经营管理三定到队的方案》； 证据11、《河西大队蔬菜专业承包协议》； 证据10-11证明原告对蔬菜基地的实际经营管理。 证据12、《行政复议答复书》，证明原柳州市国土资源局违法篡改河西蔬菜基地历史的证据； 证据13、87号批复，证明原柳州市房屋地产管理局所作的违法批复，该批复违反《国家征用土地条例》，属无效文件； 证据14、58号会议纪要，证明该会议纪要无法律依据，属无效文件； 证据15、柳北政报〔2017〕10号《关于柳北区雅莲村反映因开发建设河西蔬菜基地造成经济损失的情况报告》，证明柳州市柳北区人民政府为原告农民声张正义的善举； 证据16、《柳州市河西蔬菜基地位置图》，证明蔬菜基地的四至范围。 被告柳州市政府辩称，一、历史沿革充分证明“河西蔬菜基地”为国有土地。1982年8月19日，黄村人民公社、磨滩生产大队、渡口生产大队、基隆生产大队等有关单位签订《关于处理河西蔬菜基地遗留问题协议书》。该协议明确征收磨滩生产大队、渡口生产大队、基隆生产大队土地共1774.7亩用于河西蔬菜基地建设，补办征地手续，交由黄村人民公社管理使用。1982年12月6日，原柳州市房屋地产管理局印发87号批复，该批复同意按《关于处理河西蔬菜基地遗留问题协议书》处理土地遗留问题，明确依法征收磨滩、渡口、基隆生产大队范围内1774.7亩土地用来开辟河西蔬菜基地。1991年11月22日，58号会议纪要明确“河西蔬菜基地”1774.7亩土地使用权属国家所有，由市农委和郊区政府管理。国家依法征收的土地属国家所有。以上历史资料充分证明“河西蔬菜基地”范围内的土地性质为国有土地。二、相关单位处理“河西蔬菜基地”遗留问题，不存在违法行为。1975年中共柳州市委员会决定在黄村人民公社磨滩、渡口、基隆等生产队的土地范围内建设“河西蔬菜基地”，也经当时相关人员开会讨论通过建设方案，但是土地补偿费未落实到位，导致征用土地补偿手续被暂时搁置，土地的所有权和使用权问题也长期得不到解决。直至1982年12月6日，原柳州市房屋地产管理局印发87号批复同意按《关于处理河西蔬菜基地遗留问题协议书》处理历史遗留问题。很明显，87号批复是行政机关处理历史遗留问题的批复文件，并非征地审批材料。因此，相关单位不存在原告所述的违反当时国家法律法规进行征地的行为。三、“河西蔬菜基地”土地已经确权发证，不应重复确权。被告已经依法对“河西蔬菜基地”范围内的国有土地进行确权发证，明确了土地的所有权和使用权。根据一物一权原则，“河西蔬菜基地”范围内的国有土地不应重复确权。综上所述，“河西蔬菜基地”属国有土地，并且已确权发证，不应重复确权。相关单位在处理“河西蔬菜基地”遗留问题时，不存在违法行为。 被告柳州市政府向本院提交证据如下： 证据1、《关于处理河西蔬菜基地遗留问题协议书》； 证据2、国家建设征用土地（土地、青苗）补偿费单据； 证据3、征用土地申请表； 证据1-3证明磨滩生产大队、渡口生产大队、基隆生产大队土地共1774.7亩被征收用于“河西蔬菜基地”建设，补办征地手续，交由黄村人民公社管理使用。 证据4、87号批复及发文稿纸，证明原柳州市房屋地产管理局同意按《关于处理河西蔬菜基地遗留问题协议书》处理历史遗留问题； 证据5、58号会议纪要，证明“河西蔬菜基地”1774.7亩土地使用权属国家所有，由市农委和郊区政府管理； 证据6、“河西蔬菜基地”范围内国有土地发证信息，证明“河西蔬菜基地”范围内土地已经确权发证。 经庭审调查及质证，本院对证据作如下确认： 原告提供的证据1-5真实、合法，与本案相关联，本院予以确认。证据6-16均与本案无关联，本院不予采信。 被告柳州市政府提供的证据1-6与本案无关联，本院不予采信。 经审理查明，原告曾向原柳州市国土资源局提交《关于请求对我村开垦建设的“河西蔬菜基地”的土地所有权和使用权依法给予调处的申请》，请求原柳州市国土资源局对“河西蔬菜基地”的土地所有权和使用权给予调处并确认为原告集体所有。针对该申请，原柳州市国土资源局于2018年6月15日作出8号告知书，告知原告其所称的“河西蔬菜基地”所处区域土地已经被依法征收，属国家所有，如存在异议可依法提起行政诉讼。原告不服8号告知书向被告柳州市政府申请行政复议，要求撤销8号告知书，并责令原柳州市国土资源局对原告提出的“河西蔬菜基地”土地所有权和使用权进行调处。被告柳州市政府受理后于2018年10月8日作出90号复议决定，以原柳州市国土资源局不是土地权属纠纷确权调处的适格主体，原告的土地权属纠纷确权调处申请应当向有权处理的人民政府提出为由驳回原告的复议请求。为此，原告于2018年11月14日向被告柳州市政府邮寄申请人为原告雅莲村委的确权申请，请求被告柳州市政府依法对“河西蔬菜基地”（土地面积1774.7亩）的土地所有权和使用权予以确权，并确认为原告集体所有。被告柳州市政府于2018年11月15日签收。被告柳州市政府签收后在法定期限内没有予以答复处理，原告雅莲村委认为被告柳州市政府不履行对土地权属纠纷的调处职责，于2019年1月30日向本院提起本案行政诉讼。 本院认为,根据《中华人民土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”的规定，被告柳州市政府具有对土地权属争议进行调处确权的法定职责。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供向被告提交申请的证据……”。本案中，原告雅莲村委向被告柳州市政府邮寄提交了确权申请，被告已经签收，可以认定原告雅莲村委已向被告柳州市政府提出了履职申请。 根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十一条、二十二条的规定，土地、山林和水利工程权属纠纷申请提交后，处理机关发现不符合第十九条、第二十条规定的申请条件的，应当在收到申请材料后的五日内告知申请人补正；符合申请条件的，应当在七日内立案并书面告知当事人。本案被告柳州市政府于2018年11月15日收到原告提出的申请后，至原告2019年1月30日向本院提起本案行政诉讼一直未作出任何处理，已构成行政不作为。 综上，被告柳州市政府对原告雅莲村委的土地确权申请未予答复处理违法，本院予以确认；原告雅莲村委请求判令被告依法对涉案土地所有权进行确权，但查明被告尚未对原告提出的确权申请进行立案，原告提出的确权申请是否符合立案条件尚需被告调查后依法作出处理。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决如下： 一、确认被告柳州市人民政府对原告柳州市柳北区雅莲村民委员会提交落款日期为2018年11月12日的《关于再次请求对我村开垦建设的“河西蔬菜基地”的土地所有权和使用权依法给予确权的申请书》未进行处理答复违法； 二、责令被告柳州市人民政府在本判决生效之日起七日内对原告柳州市柳北区雅莲村民委员会提交落款日期为2018年11月12日的《关于再次请求对我村开垦建设的“河西蔬菜基地”的土地所有权和使用权依法给予确权的申请书》是否符合立案条件作出处理答复。 案件受理费人民币50元（原告雅莲村委已预交），由被告柳州市政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长 覃 政 人民陪审员 凌 林 人民陪审员 林燕红 Appoi 二〇一九年八月二日 法官 助理 此 兴 书 记 员 张 楠