浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙08行初11号 原告胡水根，男，1961年6月26日出生，汉族，住浙江省龙游县。 委托代理人樊刚杰，北京创为律师事务所律师。 委托代理人刘琼，北京创为律师事务所实习律师。 被告衢州市人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区三江东路28号。 法定代表人汤飞帆，市长。 委托代理人（特别授权代理）徐兴，衢州市行政复议局局长。 委托代理人（特别授权代理）毛永平，衢州市行政复议局工作人员。 被告龙游县综合行政执法局，住所地浙江省龙游县龙洲街道清廉路28号。 法定代表人童立松，局长。 出庭的行政机关负责人吴琼，副局长。 委托代理人（特别授权代理）方君军，浙江君军律师事务所律师。 被告龙游县东华街道办事处，住所地浙江省龙游县开发大 道（城南工业区内）。 法定代表人罗露，主任。 出庭的行政机关负责人蔡艳辉，副主任。 委托代理人（特别授权代理）徐琦，浙江达正律师事务所律师。 被告龙游县自然资源和规划局，住所地浙江省龙游县龙洲街道幸福路148号。 法定代表人张雄军，局长。 出庭的行政机关负责人马骏，副局长。 委托代理人（特别授权代理）吴林平，浙江游龙律师事务所律师。 被告龙游县人民政府，住所地浙江省龙游县太平西路28号。 法定代表人祝建东，县长。 出庭的行政机关负责人姜建军，副县长。 委托代理人（特别授权代理）张荣，龙游县人民政府工作人员。 委托代理人（特别授权代理）汪钢，浙江达正律师事务所律师。 原告胡水根诉被告衢州市人民政府（以下简称衢州市政府）、龙游县综合行政执法局（以下简称龙游执法局）、龙游县东华街道办事处（以下简称东华街道办）、龙游县自然资源和规划局（以下简称龙游资规局）、龙游县人民政府（以下简称龙游县政府）建设行政强制行政复议一案，于2019年3月12日向本院提起行政诉讼。本院于同月18日立案受理后，依法组成合议庭，于同年6月17日公开开庭审理了本案。原告胡水根及其委托代理人樊刚杰、刘琼，被告衢州市政府的委托代理人徐兴、毛永平，被告龙游执法局的副局长吴琼，被告东华街道办副主任蔡艳辉及委托代理人徐琦，被告龙游资规局的副局长马骏及委托代理人吴林平，被告龙游县政府的副县长姜建军及委托代理人汪钢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年12月5日，龙游执法局、东华街道办、原龙游县国土资源局（以下简称原龙游国土局）及龙游县“三改一拆”领导小组办公室（以下简称龙游“三改一拆”办）联合作出《限期拆除违法建筑通知书》，以胡水根位于东华街道唐尧村陈秀军住宅北面新（扩）建东侧两间建筑占地为100.75平方米三层总面积305.85平方米的房屋系违法建筑为由，要求胡水根于2017年12月7日前自行拆除，逾期不拆除的，四部门将组织强制拆除。后以上四部门召开会议，制定对涉案房屋的强制拆除方案，确定各部门职责分工。2017年12月8日，龙游执法局组织人员对案涉房屋实施强拆，东华街道办在现场外协助维持秩序。胡水根不服，向衢州市政府申请行政复议，被告衢州市政府于2019年2月21日作出衢府复〔2018〕205号《行政复议决定书》，以违反法定程序为由，确认龙游县政府、龙游执法局、东华街道办、龙游资规局强制拆除胡水根位于东华街道唐尧村陈秀军住宅北面新（扩）建东侧两间建筑占地为100.75平方米三层总面积305.85平方米的房屋屋顶、门窗和附着固定设施等建筑行为违法。 原告胡水根起诉称，其位于龙游县唐尧村北路1-4-134号的合法房屋因征收补偿安置事宜未能与征收部门达成一致，被龙游“三改一拆”办、龙游执法局、东华街道办、原龙游国土局以拆除违法建筑为由强行毁坏。原告不服，申请行政复议。衢州市政府经过复议，虽以违反法定程序为由，确认龙游县政府、龙游执法局、东华街道办、龙游资规局强制拆除原告房屋的行为违法，但遗漏了对涉案房屋合法性这一关键事实的认定，没有对案件进行全面审理。综上，请求：1.撤销衢州市政府作出的衢府复〔2018〕205号《行政复议决定书》；2.责令被告衢州市政府对原告房屋合法与否的事实部分作出认定，并重新作出行政复议决定。 原告胡水根为证明其主张，向本院提供了以下证据：1.集体土地使用证，证明原告合法拥有宅基地及涉案房屋；2.龙游“三改一拆”办、龙游执法局、东华街道办、原龙游国土局作出的《限期拆除违法建筑通知书》，证明原告于2017年12月5日收到该通知书；3.衢州市政府衢府复〔2018〕205号《行政复议决定书》，证明该复议决定遗漏了对涉案房屋合法性这一关键事实的认定，没有对案件进行全面审理。 被告衢州市政府答辩称，1.被诉复议决定内容合法。涉案房屋为原告拆除祖宅及老宅后，未经城乡规划部门批准新建的房屋。2017年11月3日，龙游县政府作出征收土地公告，涉案房屋位于征收范围内，应当按照土地征收程序进行处理，但龙游“三改一拆”办、龙游执法局、东华街道办、原龙游国土局对该房屋按照违法建筑予以强制拆除，构成程序滥用，且在实施过程中，未履行催告、作出强制执行决定、公告等程序，属程序违法。2.被诉复议决定作出的程序合法。原告于2018年11月26日申请行政复议，衢州市政府于当日受理后于同年12月27日组织听证。因案情复杂，衢州市政府依法决定延长复议决定至2019年2月24日前作出。2019年2月21日，衢州市政府作出被诉复议决定并向各方送达。综上，被诉复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告衢州市政府向本院提交了下列证据：1.衢州市政府衢府复〔2018〕205号《行政复议决定书》，证明被告作出的被诉行政行为合法。2.行政复议决定书送达回证，证明行政复议决定书的送达情况。3.行政复议申请书、衢府复〔2018〕205号行政复议受理通知书、行政复议答复通知书及送达回证、行政复议答复书、听证通知书及送达回证、行政复议决定延期通知书及送达回证、委托代理材料。4.衢州市政府文稿签审单。证据3、4共同证明衢州市政府作出的行政复议程序合法。5.（2017）龙府法复字第011号行政复议决定书、（2018）浙0802行初68号行政判决书、（2018）浙08行终85号行政判决书，证明该案已经龙游县政府行政复议，衢州市柯城区人民法院一审，衢州市中级人民法院二审判决，同时证明案件部分事实。6.原龙游国土局《集体土地房屋征收补偿安置（交出土地）方案告知书》，证明原龙游国土局对涉案房屋按集体土地征收程序进行。7.集体土地建设用地使用证、周雪芳的调查询问笔录、现场勘验笔录、现场方位图、违法建筑物照片、龙游执法局《关于要求确认周红君等四户违法建设情况的函》（龙执法函〔2017〕37号）、龙游县规划局对《关于要求确认周红君等四户违法建设情况的函》的复函（龙规函〔2017〕85号）、限期拆除违法建筑通知书及送达回证、现场照片、送达人身份证复印件、房屋拆除照片。8.唐尧村1-4-127号、1-4-134号、1-4-168号地块土地登记资料。9.听证笔录、证人笔录。证据7-9共同证明龙游“三改一拆”办、龙游执法局、东华街道办、原龙游国土局按照违章建筑拆除程序对原告房屋进行处理。 被告龙游执法局答辩称，被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。对原告的违法建筑予以立案查处属于龙游执法局的法定职责范围。原告未经审批，未取得规划许可证，在城市规划区范围内新建房屋，属于依法需要限期拆除的违法建筑。涉案房屋所在土地位于本次征收范围之内，在征收程序中需对涉案房屋作出认定并进行补偿安置。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告龙游执法局向本院提交了下列证据：1.身份证明材料，证明主体资格。2.周雪芳等人的调查（询问）笔录。3.龙游执法局现场勘验笔录。4.涉案房屋照片。证据2-4共同证明被告对涉案房屋作调查的过程。5.龙游执法局《关于要求确认周红君等四户违法建设情况的函》（龙执法函〔2017〕37号）。6.龙游县规划局对《关于要求确认周红君等四户违法建设情况的函》的复函（龙规函〔2017〕85号），证据5-6共同证明涉案房屋未经规划审批。7.限期拆除违法建筑通知书、执法文书送达回证、照片，证明向原告告知限期拆除涉案违法建筑的事实。8.涉案地块的土地登记资料，证明涉案房屋系拆除旧房后新扩建的违建房屋。 被告龙游执法局提供了下列依据：《浙江省城乡规划条例》《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见的通知》（浙政办发〔2013〕69号）、《衢州市委市政府办公室关于印发衢州市“三改一拆”行动违法建设整治工作方案的通知》（衢委办〔2013〕18号）。 被告东华街道办答辩称，1.其被告主体不适格。被诉复议决定已经确认强制拆除行为违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。2.复议机关审查对象与复议请求相符。本案原告申请行政复议，请求确认强拆行为违法，复议机关围绕复议请求进行审理并无不当。3.复议机关未直接认定涉案房屋的合法性，处理适当。涉案房屋未经批准建设的事实清楚、证据确凿。复议机关无认定涉案房屋合法性的职权依据，且根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定，征收时对违法建筑不予补偿，故该认定将直接影响涉案房屋的安置补偿，不利于对原告的利益保护。综上，请求法院驳回原告的起诉。 被告东华街道办向本院提交了下列证据：原龙游国土局《集体土地房屋征收补偿安置决定书》（龙土资征收决定字（2018）第2号），证明房屋征收程序中已经对本案被拆除房屋的性质作出了调查、认定和处理，并且已经在征收补偿安置程序中对原告相关土地证上证载权利予以合理补偿。 被告龙游资规局答辩称，1.原告的诉讼请求不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条的规定，属于未能正确表达诉讼请求的情形。另外，龙游资规局非本案适格被告。2.涉案房屋属于未经审批的违法建筑，应当予以拆除。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告龙游资规局向本院提交了下列证据：1.胡水根的调查询问笔录、现场勘验笔录、涉案房屋照片以及龙游执法局《关于要求确认周红君等四户违法建设情况的函》（龙执法函〔2017〕37号）、原龙游县规划局对《关于要求确认周红君等四户违法建设情况的函》的复函（龙规函〔2017〕85号）。2.涉案地块土地登记材料。以上证据共同证明经龙游执法局调查，涉案房屋系原告在未取得建设工程许可的情况下，擅自拆除老宅后新建，属于违法建筑。 被告龙游县政府答辩称，1.其被告主体不适格。被诉复议决定已经确认强制拆除行为违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。2.涉案房屋属于新增违法建筑，应当予以拆除。综上，请求法院驳回原告的起诉。 被告龙游县政府未提交证据，其向本院提交了下列依据：《浙江省违法建筑处置规定》《中华人民共和国城乡规划法》《浙江省城乡规划条例》。 经审理查明，位于浙江省龙游县东华街道唐尧村陈秀军房屋之北，地号为1-4-134、1-4-127、1-4-168的地块，原有胡水根祖宅及胡水根与其弟胡正铭老宅。胡水根在同村已另取得一处合法住宅。2014年，胡水根与胡正铭一同拆除了三地块上的泥木结构房屋，未经城乡规划部门批准，新建砖混结构四间三层，占地201平方米，总面积596.82平方米的房屋，其中东侧半幢占地100.75平方米，三层总面积为305.85平方米的房屋属胡水根所有。2017年11月3日，龙游县政府作出征收土地公告，启动征收工作，包括案涉房屋在内的胡水根所在村在征收范围内。2017年12月5日，龙游执法局、东华街道办、原龙游国土局及龙游“三改一拆”办联合作出《限期拆除违法建筑通知书》，以案涉房屋系违法建筑为由，要求胡水根于2017年12月7日前自行拆除，逾期不拆除的，四部门将组织强制拆除。后龙游“三改一拆”办、龙游执法局、东华街道办、原龙游国土局召开会议，制定对涉案房屋的强制拆除方案，确定由龙游执法局具体实施强拆行为，东华街道办维护拆除现场秩序，原龙游国土局提供房屋属违法建筑的证据。2017年12月8日，龙游执法局组织人员对案涉房屋实施强拆。实际拆除了房顶、门窗、地砖及固定装修物，主体结构未拆除。拆除行动中，东华街道办在现场外协助维持秩序。 2017年12月10日，胡水根向龙游县政府提出复议申请，要求撤销《限期拆除违法建筑通知书》，并按征地补偿标准对被实施拆除行为的房屋进行赔偿。龙游县政府经复议认为，案涉房屋未经合法审批，属违法建筑和需限期拆除的违法建筑范围。案涉房屋所占有的土地在征收范围内，《限期拆除违法建筑通知书》的行政行为发生在行政征收行为后。且在行政征收程序中应对案涉房屋包括违法建筑进行调查、认定处理的情况下，再依行政处罚程序作出另一行政行为对该违法建筑进行认定处理，影响了征收拆迁中对该违法建筑的认定处理。四机关作出的《限期拆除违法建筑通知书》应予撤销。龙游执法局在征收程序中未对房屋作出认定处理、且未作出责令交付土地决定的情况下，实施拆除行为，不符合法律规定。房屋已在征收范围内，不存在恢复原状的现实必要，龙游执法局对拆除的可移动、可再利用物品已存放他处，胡水根未提供其他损失的证据。龙游县政府于2018年2月23日作出（2017）龙府法复字第011号《行政复议决定书》，撤销龙游执法局与东华街道办、原龙游国土局及龙游“三改一拆”办联合作出的《限期拆除违法建筑通知书》；确认龙游执法局对拆除案涉房屋屋顶、门窗和附着固定设施等违法建筑物的行为违法；驳回申请人的赔偿申请。胡水根不服，于2018年3月9日向衢州市柯城区人民法院提起行政诉讼，该院于2018年6月26日作出（2018）浙0802行初68号行政判决，判决：一、撤销龙游县政府作出的（2017）龙府法复字第011号《行政复议决定书》第二项的“确认龙游县综合行政执法局强制拆除胡水根位于东华街道唐尧村陈秀军住宅北面新（扩）建东侧两间建筑面积100.75平方米三层总面积305.85平方米的房屋屋顶、门窗和附着固定设施等违法建筑物行为违法”的决定。二、确认龙游执法局、东华街道办于2017年12月8日对胡水根位于龙游县东华街道唐尧村陈秀军住宅北面的房屋所实施的强制拆除行为违法。三、驳回胡水根其他诉讼请求。胡水根、东华街道办、龙游县政府均不服，分别向本院提起上诉。本院于2018年10月22日作出（2018）浙08行终85号行政判决：一、撤销浙江省衢州市柯城区人民法院（2018）浙0802行初68号行政判决；二、撤销龙游县人民政府（2017）龙府法复字第011号行政复议决定；三、责令龙游县人民政府在判决生效之日起两个月内对胡水根的复议申请重新作出处理。 2018年11月26日，胡水根向衢州市政府申请行政复议，请求确认龙游县政府、东华街道办、龙游执法局、原龙游国土局对龙游县唐尧村北路1-4-134号土地房屋强拆行为违法。衢州市政府经审查认为龙游县政府、东华街道办、龙游执法局、龙游资规局对涉案房屋作出的强制拆除行为构成程序滥用且违反法定程序，决定：确认被申请人强制拆除申请人位于东华街道唐尧村陈秀军住宅北面新（扩）建东侧两间建筑占地为100.75平方米三层总面积305.85平方米的房屋屋顶、门窗和附着固定设施等建筑行为违法。原告于2019年2月26日收到该复议决定，其对该复议决定未对涉案房屋的合法性作出认定不服，向本院提起行政诉讼，诉请如前。 另查明，2018年12月11日，原龙游国土局对涉案房屋及胡水根所有的其他房屋作出龙土资征收决定字（2018）第2号集体土地房屋征收补偿安置决定书。2019年1月，因机构改革，原龙游国土局与其他部门的部分职能合并，组建为龙游资规局。 以上事实，有经庭审举证、质证，本院予以认定的下列证据及各方在庭审中的陈述、自认予以证实：1.集体土地使用证；2.龙游“三改一拆”办、龙游执法局、东华街道办、原龙游国土局作出的《限期拆除违法建筑通知书》；3.衢州市政府衢府复〔2018〕205号《行政复议决定书》及送达回证；4.行政复议申请书、衢府复〔2018〕205号行政复议受理通知书、行政复议答复通知书及送达回证、行政复议答复书、听证通知书及送达回证、行政复议决定延期通知书及送达回证、委托代理材料、衢州市政府文稿签审单；5.（2017）龙府法复字第011号行政复议决定书、（2018）浙0802行初68号行政判决书、（2018）浙08行终85号行政判决书；6.原龙游国土局《集体土地房屋征收补偿安置（交出土地）方案告知书》；7.龙游执法局调查询问笔录、现场勘验笔录、现场方位图、违法建筑物照片、龙游执法局《关于要求确认周红君等四户违法建设情况的函》（龙执法函〔2017〕37号）、《龙游县规划局对〈关于要求确认周红君等四户违法建设情况的函〉的复函》（龙规函〔2017〕85号）、限期拆除违法建筑通知书及送达回证、现场照片、送达人身份证复印件、房屋拆除照片；8.龙游县东华街道唐尧村1-4-127号、1-4-134号、1-4-168号地块土地登记资料；9.原龙游国土局龙土资征收决定字（2018）第2号集体土地房屋征收补偿安置决定书；10.衢州市政府行政复议听证笔录、证人笔录。 本院认为，胡水根系涉案被拆除房屋的权利人，其对审查强制拆除房屋行为的复议决定不服提起诉讼，具有原告诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条第三款规定，复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。本案被诉复议决定认为强制拆除行为属程序滥用、程序违法，程序滥用属于滥用职权范畴，即复议决定认为强制拆除行为在实体和程序上均构成违法，故本案不属前述司法解释第二十二条第三款规定的除外情形，应当以复议机关衢州市政府为被告，作出原行政行为的行政机关龙游执法局、东华街道办、龙游资规局、龙游县政府作为本案被告主体不适格，东华街道办、龙游资规局、龙游县政府辩称其被告主体不适格的主张，本院予以采纳。本院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定向胡水根进行释明，胡水根不同意变更被告，据此应当裁定驳回胡水根对龙游执法局、东华街道办、龙游资规局、龙游县政府的起诉。 胡水根对涉案复议决定确认强制拆除行为违法的结果并无异议，其起诉的理由是涉案复议决定对涉案房屋是否合法未作认定，对行政行为合法性审查不全面，遗漏认定事实。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，行政复议机关应当对申请行政复议的行政行为是否合法与适当进行审查，并作出行政复议决定。本案中，复议机关对申请复议的强制拆除行为审查后认为，涉案房屋已进行征收程序，龙游县政府等部门应当依照《中华人民共和国土地管理法》等规定的征收补偿程序进行，而不应依据《中华人民共和国城乡规划法》等规定对涉案房屋按违法建筑处理，强制拆除行为构成程序滥用。换而言之，在征收程序已经启动的情况下，龙游县政府等部门不应当再启动违法建筑处理程序，不应当在违法建筑处理程序中对房屋是否合法进行定性，而应当在征收程序中对房屋是否合法等相关情况进行调查、认定和处理。由此可见，复议机关已经对行政机关认定涉案房屋属违法建筑的行为进行了审查和评判。而且在行政复议程序中，仅对强制拆除行为是否合法、适当进行审查，房屋征收行为并非该案的审查对象，复议机关无权对房屋是否合法作出评判。另外，复议机关审查该案时，涉案房屋征收程序正在进行中，复议机关对涉案房屋是否合法不作认定，也是为了保障胡水根在征收程序中的陈述、申辩权和尊重征收部门的行政判断权。故复议机关对涉案房屋是否合法未作认定，符合法律规定，不属于合法性审查不全面。复议决定认定龙游执法局、东华街道办、原龙游国土局、龙游县政府系涉案房屋实施强制拆除的行为主体，并认定强制拆除行为违法，事实认定清楚，适用法律正确，程序合法，处理结果并无不当。胡水根请求撤销涉案复议决定，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，判决如下： 一、驳回原告胡水根对被告龙游县综合行政执法局、龙游县东华街道办事处、龙游县自然资源和规划局、龙游县人民政府的起诉； 二、驳回原告胡水根对被告衢州市人民政府的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告胡水根负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  沈 婷 审 判 员  祝伟荣 人民陪审员  孙肖昌 二〇一九年八月十五日 法官助理何辛 书记员杨云飞