湖北省荆门市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂08行初29号原告张新清，男，1961年1月25日出生，汉族，住荆门市东宝区。委托诉讼代理人赵雪玲，北京圣运（天津）律师事务所律师。委托诉讼代理人张来，北京圣运（天津）律师事务所律师。被告荆门市东宝区人民政府，住所地荆门市金虾路9号。法定代表人江稳，区长。出庭行政负责人龚文平，区政府党组成员。委托诉讼代理人代云松，湖北法之星律师事务所律师。被告荆门市东宝区子陵铺镇人民政府，住所地湖北省荆门市东宝区207国道。法定代表人张进，镇长。出庭行政负责人袁天仙，副镇长。委托诉讼代理人代云松，湖北法之星律师事务所律师。原告张新清诉荆门市东宝区人民政府（以下简称东宝区政府）、荆门市东宝区子陵铺镇人民政府（以下简称子陵镇政府）行政征收一案，于2019年6月24日诉至本院。本院受理后，依法向东宝区政府、子陵镇政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等，东宝区政府、子陵镇政府于2019年7月8日向本院提交了答辩状。本院于2019年7月31日公开开庭审理了本案。原告张新清及委托诉讼代理人赵雪玲、张来，被告东宝区政府的行政负责人党组成员龚文平、被告子陵镇政府的行政负责人副镇长袁天仙、两被告的共同委托诉讼代理人代云松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张新清诉称，其系荆门市东宝区子陵镇子陵村村民，因荆门207国道子陵公铁立交桥拆除重建项目，原告合法所有的土地及房屋被征收，被告组织有关人员王东兵、王玉清等胁迫原告签署了《房屋搬迁补偿协议》。后为核实征收的合法性，原告向有关政府机关申请信息公开，由政府信息公开答复所知，其土地及房屋所在的集体土地上的荆门207国道子陵公铁立交桥拆除重建项目已经开工建设，但是涉案项目并不存在立项批文、用地预审文件、征收批文及其申报材料、环境影响评价批复文件及申报材料、施工许可文件及申报材料、建设用地规划许可和建设工程规划许可等。由此，原告所在的集体土地在未取得合法征地批文的情况下，被告就组织实施了土地征收行为。请求：1、依法确认被告在未取得征地批文的情况下作出的土地征收行政行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。原告张新清向本院提交以下证据：1、土地权属证明及房屋产权证，证明原告与涉案土地及房屋有利害关系。2、涉案集体土地已开工建设的照片；3、中华人民共和国自然资源部《政府信息公开告知书》（自然资公开告知［2019］184号）；4、湖北省人民政府《政府信息公开申请答复书》（鄂政办公开字（2019）18号）；5、湖北省自然资源厅《政府信息公开答复书》（鄂自然资源信（2019）36号）；6、湖北省发展和改革委员会《政府信息公开告知书》；7、湖北省生态环境厅《信息公开申请复函》；8、湖北省交通运输厅《关于政府信息公开申请的回复意见》；9、荆门市城乡规划局东宝分局《政府信息公开复函》；上述证据2-9证明原告所在的集体土地在未取得合法征地批文的情况下，被告就组织实施了土地征收行为。10、东宝区子陵镇村民委员会信息公开申请表；11、《房屋搬迁补偿协议书》；证据10-11证明原告通过信息公开获取涉案的《房屋搬迁补偿协议书》，证明被告在无征地批文的情况下实际实施了征收行为。被告东宝区政府答辩称，一、被告因抢险救灾需要，在未办理建设用地审批手续的情况下，先行使用土地符合法律规定，不具有违法性。1、《中华人民共和国土地管理法实施条例》授权被告在抢险救灾等紧急情况下有权在未办理用地审批的情况下先行使用土地，之后补办用地审批手续。该条例第二十七条规定“抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续”，也就是说，只要符合抢险救灾等急需使用土地的情形，被告并不需要先行办理用地审批手续，而可以先用地后审批，这是法律为维护国家利益和社会公共利益而作出的特别规定。2、被告未办理用地手续而先行使用土地符合法律规定的紧急情形。因子陵铁路立交桥于2017年初发现存在重大安全隐患，影响公路铁路交通安全。2017年6月23日，东宝区政府发布公告，对该桥限高通行，所有高度超过2.3米的车辆无法通过，全部绕道通行，该限行措施对荆门北城区各乡镇居民出行、道路运输造成严重影响，城北居民怨声载道，且绕行措施给荆门北城区其他公路造成严重破坏，对环境造成严重污染。各级人大代表多次提出建议，市政府主要领导也多次督办，要求尽快重修。该桥重修必须占用子陵村的部分农村集体土地，因情况紧急，如果先行办理用地审批手续，而原危桥继续长时间使用，可能给国家、集体和人民造成严重损失。为此，被告决定先行用地，之后补办用地审批手续。二、子陵镇政府与原告签订的《房屋搬迁补偿协议》合法有效，补偿合理。子陵镇政府于2018年8月9日与原告达成搬迁补偿协议，原告于2018年8月14日领取了该补偿款。上述签订的补偿协议符合法律规定，补偿金额依据评估报告和规范性文件规定的标准，具有合理性，并未损害原告的任何利益。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告子陵镇政府的答辩意见与东宝区政府的答辩意见相同。被告东宝区政府及子陵镇政府提交以下证据：1、湖北省普通公路国省道桥梁检测评定报告；2、东宝区人民政府关于207国道子陵铁路立交桥设置限高梁的公告；证据1-2证明，子陵立交桥系危桥，东宝区人民政府采取了限行措施，属于紧急情况；3、关于对区八届人大二次会议第28号建议的答复；4、东宝区政府督查室督办通知；证据3-4证明，子陵立交桥限高对北城区居民出行和交通运输造成严重影响，绕行措施给北城区其他道路造成严重损害，人大代表提出建议，市政府主要领导进行了现场督办。5、武汉铁路局工程设计鉴定委员会文件两份；6、省交通运输厅管理局文件；证据5-6证明子陵立交桥的重建取得了相关部门的批准。7、《东宝区集体土地上房屋征收补偿安置工作实施办法》；8、东宝区征收土地上附着物调查锁定表6份；9、资产清查评估明细；证据7-9证明，子陵镇人民政府对原告的房屋及附着物进行了锁定、评估，所依据的补偿标准合法。10、《房屋搬迁补偿协议》、照片、领款单，证明原告与子陵镇人民政府签订合同系真实意思表示。11、建设用地批准书、国有建设用地交地确认书、关于东宝区2019年度16批次建设用地1号土地现状情况说明，国有用地建设划拨用地决定书（该组证据在在答辩期满后开庭前向法庭提交，当事人解释称是答辩期满后新获得的证据），该组证据证明被告在用地之后，按照规定补办了建设用地的相关手续。对于原告张新清提交的证据，两被告质证意见如下：对证据1的真实性和证明目的予以认可。对证据2-11的真实性予以认可，但是不足以说明被告的用地行为违法。被告是在紧急情况下的先行用地，不违反土地管理法实施条例第27条的规定。对于两被告提交的证据，原告张新清质证意见如下：对证据1、2的三性均不认可，险情和灾情必须具备现时的危险性，是急迫的、逼近的或已经到来的。桥梁隐患具有普遍性，不具有紧急迫切性。该组证据仅可以说明在2015年桥被鉴定为四类危桥，并在2015年进行了维修，不能代表2017年6月份的危险状况。虽然东宝区人民政府在限高公告提到存在勘验报告，存在重大隐患，但是没有任何关于险情等级等社会危害度的专业检测报告来证明。涉案的立交桥仅采取了限高措施，其存在的隐患状况不足以立刻发生危及人身安全及财产安全的重大事故，无法达到险情和灾情需具备的紧迫性、现实危险性。对证据3、4的关联性、证明目的不予认可。这组证据只提及立交桥限高措施，未体现桥梁存在险情和灾情，该证据与本案被诉行政征收行为是否合法，是否符合抢险救灾的紧急情况，不具有关联性。督办通知中东宝区人民政府是责任主体，说明该区域确实存在实际的拆迁征收行为。对证据5、6的合法性、证明目的不予认可。第一份文件施工图变更审查意见，无政府签章，无法证明其合法性。被告即使出于救险救灾需要先行用地，施工图变更审计意见及可行性研究意见，也仅仅是先行用地意见的申报材料之一，并不能代表国土部门先行用地意见的报批书，也不能代替土地管理法规定的征地实施手续。上述文件仅仅是该项目预算的相关文件，而非合法用地的批准文件。对证据7、8的三性均不认可。安置工作实施办法仅显示是2017年区政府批准同意，但是该办法未经公告、公示，显然未经过法定程序作出安置办法确定的补偿标准、价格、内容的公平及合法性无法证明。调查锁定表及评估明细证明被告的房屋及附着物进行了评估程序，但不能证明评估程序合法，对原告的补偿内容公平合理，上述三份证据与被诉的行政行为是否合法不存在关联性。对证据10三性及证明目的不予认可。该协议的签署不能证明是合法的。原告签订该协议，不能证明被告实施该行为的合法性，并且该协议系胁迫签订。领款单处的签字、贴单据处签字张新清的签字系伪造。被告提交的照片无法显示具体内容是什么。故三份证据无法证明原告签订该协议是出于真实意思表示。对证据11的三性及证明目的均不予认可。被告存在超期举证的问题，建设用地批准书显示时间是2019年7月26日，该份文件是在原告起诉之后作出，不能作为其实施征收行为合法性的证据，而且对建设用地批准书的效力有疑问。依据土地管理法实施条例的规定，建设用地批准书应依法由市县级人民政府作出，因此荆门市国土资源局东宝分局作出的这些文件并不具有权限。其不能代替涉案项目的批文。土地现状情况说明以及交地确认书反而证明被告存在未批先征，说明该地块已经征收作为国有建设用地。被告提交的所有证据，足以证明被告存在涉案的征收行为，但是被告提交的证据中没有任何一份证据证明其办理了征地批复及规划许可手续，也没有任何一份证据是针对其所谓的先行用地行为的批准和许可，被告提供的证据完全不能作为本案行政行为合法的认定依据。本院经审核认为，对于原告提交的证据1-9真实性予以采信，对于证据10《房屋搬迁补偿协议》的真实性予以采信，对于证据11的真实性予以采信。对于被告提交的证据1-11的真实性予以采信。结合当事人的陈述及采信证据，本院认定事实如下：2017年初，子陵跨铁路立交桥被发现存在重大安全隐患，影响公路铁路交通安全。该桥曾于2015年1月经湖北省公路工程咨询监理中心检测评定，主要部件（主梁）评分达到4类且影响桥梁安全，全桥评定为四类桥。2017年6月23日东宝区政府发布公告，决定从2017年6月28日开始在立交桥两侧设置高度为2.3米的限高梁，限制车身高度超过2.2米的车辆通行，超高车辆绕行襄荆高速。有人大代表多次反映，交通限行后给城北交通带来严重影响，对企业的运输成本加大，并提出了加快实施207国道5KM连接线建设、完善城北快车道作为过渡期通行的各项配套措施等建议。荆门市东宝区交通运输局予以了答复。荆门市政府主要领导多次督办，荆门市交通重点项目建设指挥部向被告东宝区政府下达督办通知，要求尽快重修，并按照时间节点要求完成道路施工推进以及相应征迁工作。相关公路部门以及被告的拆除重建工程施工图设计得到了铁路部门和省级交通部门的批复同意。因该桥拆除重建，需占用子陵镇子陵村的部分农村集体土地。原告张新清为子陵村村民，因上述项目建设需要，其位于东宝区子陵镇207国道东的房屋及所占土地被征收。被告委托荆门市东宝区城乡建设投资有限公司对原告位于子陵村的房屋及附属物等情况进行了现场锁定，原告在调查锁定表上签字认可，之后委托湖北联众经纬房地产评估勘测有限公司对原告的房屋价值进行了评估。根据房屋评估价值和东宝区政府下发的《东宝区集体土地上房屋征收补偿安置工作实施办法》规定标准，子陵镇政府与张新清达成搬迁补偿协议并于2018年8月9日与张新清签订《房屋搬迁补偿协议书》，约定合同签订后，子陵镇政府支付原告1142276.09元，后原告领取了该款。张新清于2019年1月、2月分别向自然资源部、湖北省人民政府、湖北省自然资源厅、湖北省发展和改革委员会、湖北省生态环境厅、湖北省交通运输厅、荆门市城乡规划局东宝分局申请信息公开，得知“荆门207国道子陵公铁立交桥拆除重建项目”不存在立项批文、用地预审文件、征收批文、环境影响评价批复文件等材料。本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，东宝区政府具有对本案争议土地进行征收的法定职责。本案原告张新清的诉讼请求为：要求确认被告在未取得征地批文的情况下作出土地征收行政行为违法。对于诉争土地征收未取得批文这一事实，各方当事人予以认可。本案争议焦点在于，被告征地是否符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条规定的“抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地”情形。本院认为，因抢险救灾活动具有事发突然性、时间紧急性、影响重大等特点，法律法规才规定了特殊的征用土地方式，可以先不办理用地审批手续。本案中，从被告提交的证据来看，子陵铁路立交桥的拆除重建具有紧急性、迫切性以及影响重大性，属于紧急险情。该桥重修必须占用子陵村的部分农村集体土地，如果先行办理用地审批手续，而原危桥继续长时间使用，可能出现重大安全隐患，给国家、集体和人民人身和财产造成严重损失。为此，被告在未取得批文的情形下征收土地属于紧急情形下的先行用地，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条规定的情形，不违反法律规定。综上，被告先行使用土地的行为并不违法。原告张新清的诉讼请求不能成立，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告张新清的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张新清负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  李国林审判员  徐 英审判员  向 芬二〇一九年八月十五日书记员  曾 靖