福建省漳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽06行终109号 上诉人（原审原告）刘淡水，男，1963年2月22日出生，汉族，农民，住福建省漳浦县。 上诉人（原审原告）刘连，男，1971年4月10日出生，汉族，农民，住福建省漳浦县。 上诉人（原审原告）刘文池，男，1975年11月26日出生，汉族，农民，住福建省漳浦县。 被上诉人（原审被告）漳浦县自然资源局（原原审被告漳浦县海洋与渔业局负责的海域使用管理职权因机构改革转移至漳浦县自然资源局），住所地福建省漳浦县宾馆大院内。 法定代表人林龙喜，局长。 出庭行政机关负责人陈国裕，漳浦县自然资源局副局长。 委托代理人李绍武，男，漳浦县自然资源局工作人员。 委托代理人杨宏文，福建梁峰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）漳州市自然资源局（原原审被告漳浦县海洋与渔业局负责的海域使用管理职权因机构改革转移至漳浦县自然资源局，原由漳浦县海洋与渔业局的上一级行政主管部门漳州市海洋与渔业局承担的行政复议职责亦由漳浦县自然资源局的上一级行政主管部门漳州市自然资源局承接），住所地福建省漳州市龙文区新浦东路137号。 法定代表人陈华，局长。 委托代理人罗燕莉，女，漳州市自然资源局工作人员。 委托代理人林明凯，福建律睿律师事务所律师。 上诉人刘淡水、刘连、刘文池因与被上诉人漳浦县自然资源局、漳州市自然资源局海域行政处罚一案，不服漳州市芗城区人民法院（2019）闽0602行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘淡水、刘连、刘文池，被上诉人漳浦县自然资源局的出庭行政机关负责人陈国裕及委托代理人李绍武、杨宏文，被上诉人漳州市自然资源局的委托代理人罗燕莉、林明凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2016年11月7日，中国海监漳浦县大队海洋监察人员赵X斌、黄X松等在霞美镇海域进行岸线巡查，发现刘淡水、刘连、刘文池（以下简称刘淡水等三人）在霞美镇山前村海域进行围海，执法人员当即制作《现场笔录》，对“该围海现场位于霞美镇山前海域，当事人现场未能提供海域使用权证书等相关材料”等情况进行记录，并由刘淡水等三人在意见栏处签名确认。同日，漳浦县海洋与渔业局作出浦海渔责［2016］018号《责令停止违法行为通知书》，责令立即停止未取得海域使用权证擅自进行围建虾池的行为，并于当日送达给刘淡水等三人。2017年9月8日，中国海监漳浦县大队执法人员赵X斌、黄X松等再次对霞美镇山前村附近海域围海现场进行检查，发现刘淡水等三人仍在霞美镇山前村海域进行围海，执法人员当即制作《现场笔录》，对“霞美镇山前村海域……当事人现场未能提供海域使用权证书等相关材料”等情况进行记录，并由刘淡水等三人在意见栏处签名确认。2017年9月18日，漳浦县海洋与渔业局对刘淡水等三人未取得海域使用权进行围海一案进行立案。2017年9月25日，漳浦县海洋与渔业局委托福建金地勘测规划有限公司对刘淡水等三人在漳浦县××××镇山前村附近海域涉嫌实施围海项目所在区域是否属于海域进行测量，并确定该宗围海的具体位置和实际占用海域的面积。2017年10月8日，福建金地勘测规划有限公司作出《测量报告》，测量结论为：本委托测量（鉴定）的用海类型为围海用海（用海方式为围海养殖用海），用海面积15.6057公顷（折合234.08亩），宗海界址图和点坐标见相关图表。2017年10月18日，刘淡水等三人分别在询问笔录中陈述“我对鉴定结论无异议”。2017年10月17日，漳浦县海洋与渔业局作出浦海渔责［2017］018号《责令停止违法行为通知书》，责令刘淡水等三人立即停止未取得海域使用权证擅自进行围建虾池的行为，并于2017年10月18日送达给刘淡水等三人。2018年2月9日，漳浦县海洋与渔业局作出浦海渔罚［2017］18号《行政处罚决定书》。2018年6月4日，漳州市海洋与渔业局作出漳海渔行复决［2018］1号《行政复议决定书》，决定：1、撤销浦海渔罚［2017］18号《行政处罚决定书》；2、漳浦县海洋与渔业局应当在法律、法规、规章规定的期限内，对案件重新调查处理。后漳浦县海洋与渔业局于2018年6月22日重新作出《案件调查终结报告》，于2018年6月28日作出浦海渔罚告［2017］18-2号《行政处罚事先告知书》。刘淡水等三人于2018年7月2日向漳浦县海洋与渔业局申请听证。漳浦县海洋与渔业局于2018年7月6日向刘淡水等三人发出浦海渔听通［2018］03号《行政处罚听证通知书》，于2018年7月20日举行听证，于2018年7月23日作出《海洋行政处罚听证报告书》。2018年7月24日，漳浦县海洋与渔业局作出浦海渔罚［2017］18-2号《行政处罚决定书》，查明当事人刘淡水等三人未取得海域使用权证书，不服从海洋行政主管部门及其所属中国海监机构管理、监督，多次制止无效，拒不停止违法行为，于2014年5月开始在霞美镇山前村海域进行围海建造池塘活动，至案发时止，围海面积为15.6057公顷（折合234.08亩）。本案涉案设施尚无收益，无违法所得。漳浦县海洋与渔业局认为刘淡水等三人的行为违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款的规定，依据该法第四十二条的规定，决定责令刘淡水等三人退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金18倍（147.4704万元）的罚款。刘淡水等三人不服，于2018年9月19日向漳州市海洋与渔业局申请复议。漳州市海洋与渔业局于2018年11月8日作出漳海渔行复决［2018］2号《行政复议决定书》，决定维持漳浦县海洋与渔业局作出的浦海渔罚［2017］18-2号《行政处罚决定书》，并送达给双方当事人。 原审认为，《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款规定：“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”第四十二条规定：“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款。”本案中，漳浦县海洋与渔业局认定刘淡水等三人未取得海域使用权证书，于2014年5月开始在霞美镇山前村海域进行围海建造池塘活动，经多次制止无效，拒不停止违法行为，至案发时止，围海面积为15.6057公顷（折合234.08亩）的事实，有《测量报告》《责令停止违法行为通知书》《现场笔录》及刘淡水、刘连、刘文池、刘X镇、刘某、刘X来、郑X春的询问笔录等证据证实，事实清楚，证据充分。漳浦县海洋与渔业局经审查认为刘淡水等三人的行为违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款的规定，依据该法第四十二条的规定，对刘淡水等三人作出责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金18倍（147.4704万元）的罚款处罚决定，适用法律正确，量罚适当。漳州市海洋与渔业局受理刘淡水等三人的行政复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持漳浦县海洋与渔业局作出的浦海渔罚［2017］18-2号《行政处罚决定书》，并无不当。刘淡水等三人提出其所使用的是滩涂，而不是海域，其并没有故意违法的主张缺乏事实和法律依据，不予采纳。刘淡水等三人诉请撤销漳浦县海洋与渔业局作出的浦海渔罚［2017］18-2号《行政处罚决定书》及漳州市海洋与渔业局作出的漳海渔行复决［2018］2号《行政复议决定书》，于法无据，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告刘淡水、刘连、刘文池的诉讼请求。案件受理费50元，由刘淡水等三人负担。 刘淡水等三人不服原审判决，向本院提起上诉，请求查明事实，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求或发回重审。主要事实理由：本案争议焦点主要是案涉围海项目所在区域系属海域还是滩涂、上诉人的围海行为是否存在故意。上诉人不是故意实施违法行为，被上诉人对上诉人的处罚偏重。一、原审程序过于草率判决。因案涉行政处罚数额巨大（近150万元），涉及多位村民利益，原审未到现场勘验及实地调查，简单开庭走过场后就对案件定性，过于草率。案件的真实情况并非被上诉人作出处罚时所述。二、实体认定事实有误。原审法院对事实未予以实地调查，遗漏了本案最直接、最主要的事实认定，即将滩涂认定为海域。上诉人在第一次听证时就口头提出确认申请，更向被上诉人提出书面申请要求对海域确认，原审法院没有调查或责令被上诉人提交明确海域范围、行政执法依据、权威图示等。三、被上诉人作出的处罚偏重。上诉人在本案中主观上无侵犯海域权（违法占用海域）的故意。上诉人的权利来源于村集体、村民（协议），并在准备使用滩涂时提交了相关申请办理手续（2011年工商执照、2013年提交报告），其中报告手续更是通过村委会、镇政府及镇海洋与渔业站提交。因此，上诉人并无违法占用的故意。本案如经权威部门确认是海域，上诉人也不应承担高达18倍的巨额罚款，而应承担合情合理、公平合法的行政处理。四、被上诉人的行政执法依据不明确、不符合执法目的。执法过程存在误导，执法依据更是严重不足。行政执法的目的是执法为民，上诉人的权利来源村民、村集体，行政处罚的轻重衡量也应遵循社会影响、是否有利村民。综上，上诉人在滩涂使用过程中，为自己也为同村村民增加收益、减低周边牡蛎壳污染、造福村民的行为付出努力及代价。原审法院在最基本的滩涂和海域都没有查明的情况下，直接开庭走程序而以被上诉人提交的“笔录、测量”等直接下判，过于草率，与事实不符，更与行政法律法规的立法目的不符。 被上诉人漳浦县自然资源局答辩称：一、上诉人认为原审程序上过于草率判决，其上诉观点没有法律根据。一审法院审判程序合法。上诉人认为行政处罚数额巨大、没有现场勘验及实地调查、过于草率等说法，毫无法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，上诉人作为原告若认为存在行政处罚违法之情形，其负有举证责任，而非由法院调查取证。二、上诉人关于实体认定事实有误的上诉主张，缺乏事实依据。1、上诉人主张本案存在将滩涂认定为海域，与事实不符。漳浦县海洋与渔业局执行人员在调查中发现上诉人存在未取得海域使用权证进行围海非法行为后给予立案处罚。而上诉人多次在询问笔录中对其非法占用海域围海违法行为作出确认，不存在将滩涂认定为海域情形。2、《中华人民共和国海域使用管理法》第二条对海域作出明确定义，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。同时，根据该法第七条规定，漳浦县海洋与渔业局是法定海域监督管理部门，在查明上诉人存在未取得海域使用权证进行围海非法行为后，有权依法对违法行为作出行政处罚。3、漳浦县海洋与渔业局作出对外委托书浦渔鉴（2017）018号，委托福建金地勘测规划有限公司对涉嫌围海项目所在区域是否属于海域，若该海域属于海域，则确定该宗围海的具体位置和实际占用海域面积进行鉴定。福建金地勘测规划有限公司根据现场调查、实地勘察并结合岸线材料作出《测量报告》明确非法围海位置和面积，其中面积为15.6057公顷。2017年10月18日，漳浦县海洋与渔业局将鉴定结论告知三上诉人，三上诉人均在询问笔录中陈述“对鉴定结论无异议”。三、上诉人认为处罚偏重理由不成立。1、上诉人主张其主观上无侵犯海域权（违法占用海域）的故意，与事实不符。上诉人在一审时提交的起诉状自称有提交相关报告，“因漳浦县海洋与渔业局工作人员不予办理而未果”，上诉人知道要提交材料的行为已表明其是明知占用的系海域且应当办理相关海域使用权审批手续，但上诉人至今为止从未向漳浦县海洋与渔业局递交过相关海域使用权申请材料，其在未申请也未取得海域使用权证情况下仍实施非法围海行为，主观恶意明显。2、上诉人以其办理工商登记等行为来抗辩违法占用海域是不成立。无论上诉人是否取得工商登记、是否向镇政府递交材料，均不得改变上诉人存在未取得海域使用权证进行围海非法行为的事实。3、漳浦县海洋与渔业局作出的行政处罚裁量标准和处罚符合法律规定。四、上诉人上诉所称行政执法依据不明确，不符合执法目的的立法规定的说法，与法不符。在本起行政处罚中，漳浦县海洋与渔业局严格根据法定程序和法律规定作出行政处罚。类似上诉人的众多非法占用海域的违法者，基于个人利益知法犯法，其行为不仅严重影响了船舶航行安全，扰乱了正常的用海秩序，而且影响到海域的可持续性发展以及环境保护，行政机关若不依法处罚将导致违法行为扩大化，社会利益得不到维护，最终损害法律权威。综上所述，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人漳州市自然资源局答辩称：一、漳州市海洋与渔业局作出的漳海渔行复决〔2018〕2号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。漳州市海洋与渔业局于2018年9月19日收到原告寄来的行政复议申请书及附件，于2018年9月25日通知原告补正材料，原告于当天补正相关材料，同日漳州市海洋与渔业局分别作出《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》，并分别于同日直接送达原告、邮寄送达漳浦县海洋与渔业局。漳浦县海洋与渔业局提出行政复议答复书及证据材料。2018年11月8日，漳州市海洋与渔业局作出漳海渔行复决〔2018〕2号《行政复议决定书》，并于同日向漳浦县海洋与渔业局及上诉人邮寄送达，漳浦县海洋与渔业局及上诉人均于2018年11月9日收件。漳州市海洋与渔业局复议决定合法。二、一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应驳回上诉，维持原判。 经审理查明，各方当事人提供的证据，均经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。上诉人二审程序中又向本院申请证人刘某出庭作证，欲证明村委会对海地管理的事实，上诉人没有非法占用海域。本院认为，上诉人无正当事由在第一审程序中未申请该证人出庭作证而在第二审程序中提出，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款关于“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，本院不予接纳。各方当事人对原审判决认定的事实均无异议，本院予以确认。 本院另查明，2017年10月8日，福建金地勘测规划有限公司作出《测量报告》，测量结论载明：“……确定本委托测量（鉴定）用海区域位于漳浦县××××镇山前村海域（见图1）……”。2017年10月18日，漳浦县海洋与渔业局执法人员分别对刘淡水、刘连、刘文池制作了询问笔录，在询问笔录中明确将上述测量结论告知了刘淡水、刘连、刘文池，刘淡水、刘连、刘文池均分别在询问笔录中陈述“我对鉴定结论无异议”。 本院认为，上诉人刘淡水等三人未经批准取得海域使用权，于2014年5月开始在漳浦县××××镇山前村海域进行围海建造池塘，围海面积达15.6057公顷（折合234.08亩），上诉人等三人的该行为，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第三条关于“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权，任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”的规定，漳浦县海洋与渔业局依据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条关于“对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款”、《财政部、国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》（财综〔2007〕10号）以及2007年8月2日发布施行的《福建省海域使用金征收配套管理办法》第六条中关于“新增围海用于养殖的，每年每亩按100元计征”等相关规定，结合上诉人违法情节及性质，在其自由裁量权范围内对上诉人刘淡水等三人作出本案被诉行政处罚决定，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。漳州市海洋与渔业局在收到上诉人的复议申请后，经受理复议申请、通知行政复议答复、依法审查、在法定期限内作出漳海渔行复决［2018］2号《行政复议决定书》，并依法及时送达，认定事实清楚，适用法律法规正确，行政复议程序合法。上诉人上诉主张原审法院未到现场勘验及实地调查，过于草率判决，遗漏主要事实认定，将滩涂认定为海域；上诉人要求对海域确认，原审法院没有调查或责令被上诉人提交明确海域范围、行政执法依据、权威图示等。经审查，2017年9月25日，漳浦县海洋与渔业局委托福建金地勘测规划有限公司对刘淡水等三人在漳浦县××××镇山前村附近海域涉嫌实施围海项目所在区域是否属于海域进行测量，并确定该宗围海的具体位置和实际占用海域的面积。2017年10月8日，福建金地勘测规划有限公司作出《测量报告》，测量结论为确定本委托测量（鉴定）用海区域位于漳浦县××××镇山前村海域，并确定本委托测量（鉴定）的用海类型为围海用海（用海方式为围海养殖用海），用海面积15.6057公顷（折合234.08亩）。2017年10月18日，刘淡水等三人均分别在询问笔录中确认对上述《测量报告》中的测量结论无异议。该《测量报告》中明确载明了委托人和委托测量（鉴定）的事项、施测过程、技术标准和依据、测绘单位及测绘人员的资质资格证明，并有测绘人员的签名和测绘单位的盖章，上诉人在行政程序中对该《测量报告》的测量结论也无提出异议，漳浦县海洋与渔业局采信该《测量报告》认定案涉用海区域属海域，并无不当。上诉人的上述上诉主张，缺乏事实和法律依据，不能成立。上诉人关于被上诉人作出的处罚偏重，上诉人的权利来源于村集体、村民（协议），并在准备使用滩涂时提交了相关申请办理手续，主观上并无违法占用的故意，本案18倍的巨额罚款太高，被上诉人的行政执法依据不明确、不符合执法目的等上诉主张，根据2002年1月1日起施行的《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第一款规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权，任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。”即海域属于国家所有，上诉人主张其权利来源于村集体、村民（协议），明显与法不符；本案上诉人未经许可擅自进行围海，围海面积多达15.6057公顷（折合234.08亩）。漳浦县海洋与渔业局根据上诉人违法行为性质、情节、围海面积大小等，对上诉人并处应缴纳的海域使用金18倍的罚款，在漳浦县海洋与渔业局的自由裁量权范围内，符合法律规定，量罚并无明显不当。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，不予支持。原审判决正确，二审应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘淡水、刘连、刘文池负担。 本判决为终审判决。 审判长  盖华丽 审判员  蔡月新 审判员  陈妙红 二〇一九年八月三十日 法官助理王杰河 书记员陈雪贞 附：本判决适用主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。