浙江省衢州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）浙08行初101号 原告龙游宏德农场，住所地浙江省龙游县模环乡茶场新村。 经营者夏德良，男，1944年9月17日出生，住浙江省龙游县。 委托代理人（特别授权代理）来晓明，浙江金道律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）郭天奇，浙江金道律师事务所律师。 被告龙游县人民政府，住所地浙江省龙游县龙洲街道太平西路28号。 法定代表人张晓峰，县长。 出庭的行政机关负责人毛勇军，副县长。 委托代理人（特别授权代理）詹其军，龙游县人民政府工作人员。 委托代理人（特别授权代理）汪钢，浙江达正律师事务所律师。 原告龙游宏德农场诉被告龙游县人民政府请求撤销龙游县人民政府抄告单一案，于2018年11月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后依法组成合议庭，2018年12月4日公开开庭审理了本案。原告龙游宏德农场经营者夏德良及其委托代理人来晓明、郭天奇，被告龙游县人民政府副县长毛勇军及委托代理人詹其军、汪钢到庭参加诉讼。本案审理过程中，双方就涉案行政争议申请法院协调，本案暂停计算审理期限，至2019年8月29日确定协调未果后，恢复计算审理期限。本案现已审理终结。 2018年6月19日，龙游县人民政府办公室作出抄告单（编号：第14号）,告知各有关单位：“为深入实施乡村振兴战略，推进乡村大花园核心景区建设，经县政府研究，决定限期拆除大花园士元试验区和花海片区范围内的生猪养殖场、鸡场、鸭场,相关政策如下：一、生猪养殖场补助标准：……；二、鸡场、鸭场补助标准：……。”该抄告单抄送单位包括龙游县模环乡人民政府等单位。2018年7月26日，龙游县模环乡人民政府作出《关于士园实验区养殖场关停拆除的通知》，告知各养殖场主上述内容，同时载明“具体补偿政策见发给大家的《龙游县人民政府抄告单》及附件”，并将上述抄告单作为通知附件。 原告龙游宏德农场起诉称，1.原告与被诉行为具有行政法上的利害关系，依法具备诉讼主体资格。原告是经有关部门依法审批建设成立的生猪养殖场，从事生猪养殖与销售活动，经依法核定的养殖场规模为9040平方米，限定生猪存栏量为3230头，多年来合法经营，曾于2009年被评选为龙游县农业龙头企业。2018年7月26日，龙游县人民政府及龙游县模环乡人民政府向包括原告在内的位于试验区范围内的多家养殖场作出限期关停并拆除的决定，并以书面方式向各养殖场送达《关于士元实验区养殖场关停拆除的通知》和《龙游县人民政府抄告单》及其附件。根据上述抄告单显示，在2018年6月19日，龙游县人民政府已向有关部门和乡镇、街道作出决定，要求限期拆除大花园士元试验区范围内的生猪养殖场、鸡场和鸭场，并同时对养殖场的拆除补助标准进行了具体规定。被诉行为严重侵害原告合法经营权和合法财产权，原告依法具备诉讼主体资格。2.《抄告单》可诉且被告主体适格。限期关停、拆除大花园士元试验区范围内各养殖场的决定以及具体的补助标准是龙游县人民政府在其向各有关部门和乡镇、街道下发的抄告单中作出，该决定内容虽并未由被告亲自向原告送达，但是通过龙游县模环乡人民政府作出的《关于士元实验区养殖场关停拆除的通知》实现外化。3.被告要求原告限期关停并拆除，却未依法给予足额补偿，违反信赖利益保护原则，严重侵害原告合法权益。被告通过设置分段式和阶梯式的补助标准，变相逼迫原告接受补助方案、尽快实施关停与拆除措施。原告是经有关部门依法批准建立的养殖场，多年来持续合法经营，投入了极大生产销售成本。被诉抄告单中公布的补助标准无法弥补关停拆除巨大经济损失，该损失包括但不限于原告养殖场内的建筑设施、低价贱卖母猪与商品猪的差价、整规时期原告购买养殖量指标的费用、拆除后原告尚享有的养殖量指标的市场价值及原告未来经营过程中的预期收益。4.被诉抄告单确定的补助标准非经正当程序确定。抄告单中的关停拆除决定涉及养殖场众多，社会影响重大，被告应当对补偿标准及方案公开征求利害关系人意见或听取其诉求，综合考量合理因素，制定合理补偿标准，但其未履行相应程序。5.被告实施强制行为缺乏公共利益保护的现实需要，行政决定明显且重大违法。被告未公示与“乡村大花园核心景区建设”有关的任何立项批准文件，且发改部门已明确答复上述立项批准文件等政府信息不存在。尽管被告尚未真正实施强制关停、拆除行为，但基于行政行为确定力原理，原告针对可能或者已经发生的实体利益损失，必须提出异议并申请司法救济。综上，原告起诉时，以龙游县人民政府和龙游县模环乡人民政府为共同被告，请求判决撤销两被告共同作出的限期关停、拆除大花园士元试验区范围内的生猪养殖场、鸡场、鸭场的行政决定。一审庭审中，原告变更被告及诉讼请求，以龙游县人民政府为被告，请求确认2018年6月19日龙游县人民政府作出的抄告单行为违法,一并审查龙游县人民政府办公室龙政办发〔2018〕102号《关于印发龙游县超级版美丽乡村大花园士元实验区建设实施方案的通知》的合法性。 被告龙游县人民政府答辩称，1.《抄告单》是行政机关内部行为，对外不直接产生法律约束力，不是行政强制行为，不可单独起诉。2.抄告单仅起到引用补助政策的作用，非限期拆除养殖场的行政决定，其对外具有类似于规范性文件效力，属于抽象行政行为。行政诉讼中，原告可以一并请求法院对抄告单进行规范性文件合法性审查，但不能将其制作单位龙游县人民政府列为被告。3.被告至今未对原告作出或实施强制关停等行政强制行为。原告企业厂房完好无损且至今仍从事生猪养殖生产活动，原告也自认被告尚未真正实施强制关停、拆除行为。4.根据《龙游县深化生猪养殖整规专项资金管理办法》第七条规定，在给予生猪养殖企业关停补助时，需根据协议人合同（承诺）履行情况，经审核验收后，由所在乡镇按政策规定结算、支付关停、拆除的补助费用。原告经营者夏德良2018年8月26日作出书面《承诺书》，承诺“原定于2018年9月底清空，由于非洲猪瘟，生猪不可进出等原因，定于2018年底前清空”。原告至今未清空生猪，腾空拆除厂房，尚不具备审核验收及领取关停补助款的条件。原告诉称未给予行政强制补偿与事实不符。5.关停生猪养殖场是实施乡村振兴战略的需要。综上，请求法院裁定驳回原告起诉。 本院认为，各方对原告生猪养殖场仍处于经营状态，被告等行政机关尚未对原告作出关停生猪养殖场等行政决定均无异议。有争议的是抄告单本身是否直接影响当事人权利义务。本院认为，据抄告单显示，其内容为龙游县人民政府告知“各有关单位”：‘……经县政府研究，决定限期拆除大花园士元试验区和花海片区范围内的生猪养殖场、鸡场、鸭场’及具体的‘生猪养殖场、鸡场、鸭场的补助标准’。该抄告单中虽具有“决定限期拆除大花园士元试验区和花海片区范围内的生猪养殖场、鸡场、鸭场”的内容，但该内容系针对特定范围内养殖场进行关停的笼统规定，并未涉及特定养殖场的具体关停、补助事项，其本身非直接关停原告生猪养殖场的行政行为，也不能替代相关关停决定等行政行为。抄告单虽在相关乡镇宣传关停养殖场政策时作为附件，为原告等知晓，但抄告单本身非直接影响原告权利义务的行政行为。其对原告权利义务产生实际影响需要通过行政机关关停原告生猪养殖场等具体行政行为实现。待到相关行政机关作出关停决定等行为后，原告可通过就关停等行为提起行政诉讼救济权益，在无相关行为情形下，抄告单对原告权利义务尚未构成实际影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第（十）项规定，属于“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，不属于行政诉讼受案范围。原告就抄告单提起行政诉讼，缺乏《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件。原告请求一并审查的规范性文件依附于抄告单之基础行为，因抄告单不属于行政诉讼受案范围，亦不符合请求一并审查条件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项 之规定，裁定如下： 驳回原告龙游宏德农场的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  朱桂英 审 判 员  祝伟荣 人民陪审员  孙肖昌 二〇一九年八月三十日 法官助理何辛 书记员林柯莉