贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔行终1986号 上诉人（一审原告）吴学梅，女，汉族。 委托代理人和记英，北京创维律师事务所律师。 委托代理人梁慧慧，北京创维律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）毕节市七星关区人民政府。地址毕节市七星关区开行路1号行政办公大楼。 法定代表人胡敬斌，该区区长。 委托代理人郭太贤，毕节市七星关区司法局工作人员。 委托代理人侯克勤，毕节市七星关区人民政府法律顾问室工作人员。 上诉人吴学梅因与被上诉人毕节市七星关区人民政府（以下简称七星关区政府）房屋行政征收一案，不服贵州省毕节市中级人民法院（2018）黔05行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 一审经审理查明，为加快城市棚户区改造步伐，完善城区基础配套设施，改善人居环境，七星关区政府拟对2017年棚户区改造项目范围内的房屋实施征收，房屋征收部门为毕节市七星关区房屋征收管理局（以下简称七星关区房征局）。2017年6月，七星关区房征局作出《七星关区工业园区2017年棚户区改造项目房屋征收风险评估报告》，2017年6月23日召开的风险评估评审会，将该项目房屋征收风险等级评定为“低级风险”，2017年7月4日报毕节市七星关区社会稳定风险评估中心备案。七星关区房征局委托贵州金正房地产资产评估事务所（以下简称金正评估事务所）对涉案征收范围内的房地产市场价值进行评估，2017年5月9日，金正评估事务所以2017年5月3日为评估基准日对涉案征收范围内房地产市场价值进行预评估，预评结果为：涉案征收范围内砖混结构的临街底层营业用房评估价值为3900元/平方米，砖混结构的住宅用房评估价值为1860元/平方米。2017年5月12日七星关区房征局作出《七星关区工业园区2017年棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，2017年5月17日作出《毕节市七星关区房屋征收管理局关于七星关区工业园区2017年棚户区改造项目房屋征收补偿方案予以公示公开征求意见的通告》，并进行公告。2017年6月19日，金正评估事务所以2017年6月17日为估价时点作出《评估报告》，报告结果为：涉案征收范围内砖混结构的临街底层营业用房评估价值为3900元/㎡，砖混结构的住宅用房评估价值为1860元/平方米。2017年6月25日，七星关区房征局作出七星房征呈〔2017〕124号《毕节市七星关区房屋征收管理局关于呈请批准七星关区工业园区2017年棚户区改造项目房屋征收补偿方案的请示》。2017年7月3日，在七星关区政府二届十八次常务会议上，审议了《七星关区工业园区2017年棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，2017年7月4日，七星关区人民政府作出七星府复〔2017〕74号《毕节市七星关区人民政府关于七星关区工业园区2017年棚户区改造项目房屋征收补偿方案的批复》，原则同意七星关区房征局报批的房屋征收方案。 七星关区政府根据《七星关区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、七星关区2017年国民经济和社会发展计划、七星关区土地利用总体规划（2006年—2020年）调整方案》、《毕节市中心城区七星关区控制性详细规划（整合）》及毕节——大方城市总体规划等规划文件的内容，于2017年8月14日作出七星府房征决字〔2017〕7号《毕节市七星关区人民政府关于七星关区工业园区2017年棚户区改造项目实施房屋征收的决定》（以下简称《房屋征收决定》），决定对碧海街道尚家寨社区、柏杨林社区、彭家寨社区三组、前所社区四组、五组、六组、沙地社区、店子社区、马过河社区棚户区改造项目范围内的房屋实施征收。吴学梅认为该房屋征收决定所涉被征收户数量较大，未经政府常务会议讨论，且七星关区政府在作出房屋征收决定前，未将补偿费用足额到位、专户存储，故七星关区政府作出房屋征收决定程序违法，严重侵犯吴学梅合法权益，向一审法院提起诉讼，请求：撤销七星关区政府于2017年8月14日作出的七星府房征决字〔2017〕7号《毕节市七星关区人民政府关于七星关区工业园区2017年棚户区改造项目实施房屋征收的决定》。 一审法院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。故本案争议的焦点是七星关区政府作出的房屋征收决定是否合法。第一，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公益需要，有下列情形之一，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。”七星关区政府针对七星关区工业园区2017年棚户区改造项目作出房屋征收决定，主体适格。第二，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”第十条规定“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十二条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”第十三条第一款、第二款规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。”本案中，七星关区政府明确七星关区房征局负责实施各项征收工作；2017年6月，七星关区房征局作出《七星关区工业园区2017年棚户区改造项目房屋征收风险评估报告》，经2017年6月23日的风险评估评审会，将该项目房屋征收风险等级评定为“低级风险”，并于2017年7月4日报毕节市七星关区社会稳定风险评估中心备案；七星关区房征局委托评估机构对涉案征收范围内的房地产市场价值进行了评估；七星关区房征局2017年5月12日作出《七星关区工业园区2017年棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，2017年5月17日作出《毕节市七星关区房屋征收管理局关于七星关区工业园区2017年棚户区改造项目房屋征收补偿方案予以公示公开征求意见的通告》，进行公告；2017年6月25日，七星关区房征局作出七星房征呈〔2017〕124号《毕节市七星关区房屋征收管理局关于呈请批准七星关区工业园区2017年棚户区改造项目房屋征收补偿方案的请示》，2017年7月3日七星关区人民政府二届十八次常务会审议了《七星关区工业园区2017年棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，2017年7月4日，七星关区人民政府作出七星府复〔2017〕74号《毕节市七星关区人民政府关于七星关区工业园区2017年棚户区改造项目房屋征收补偿方案的批复》，批复原则同意七星关区房征局报批的房屋征收方案；七星关区政府根据《七星关区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、七星关区2017年国民经济和社会发展计划、七星关区土地利用总体规划（2006年—2020年）调整方案》、《毕节市中心城区七星关区控制性详细规划（整合）》及毕节——大方城市总体规划等规划文件的内容，于2017年8月14日作出七星府房征决字〔2017〕7号《毕节市七星关区人民政府关于七星关区工业园区2017年棚户区改造项目实施房屋征收的决定》，该房屋征收决定程序合法。第三，对于吴学梅提出该房屋征收决定未经政府常务会议讨论，且七星关区政府在作出房屋征收决定前，未将补偿费用足额到位、专户存储的诉讼理由，经查，对于工业园区项目的建设工作已经毕节市七星关区第二届人民代表大会第一次会议决定通过，房屋征收补偿方案经七星关区人民政府二届十八次常务会议上审议通过;七星关区政府通过融资贷款方式保证该棚户区改造项目的征收费用足额到位、专款专用。综上，七星关区政府作出七星府房征决字〔2017〕7号《毕节市七星关区人民政府关于七星关区工业园区2017年棚户区改造项目实施房屋征收的决定》证据充分，适用法律法规正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴学梅的诉讼请求。案件受理费50.00元，由吴学梅承担。 一审宣判后，吴学梅不服，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，并改判或发回重审；2.诉讼费用由七星关区政府承担。 主要上诉理由为：一、涉案《房屋征收决定》确定的征收对象既涉及国有土地上的房屋，又涉及集体土地，七星关区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定征收吴学梅的集体土地，违反《中华人民共和国土地管理法》规定的土地转用审批等法定程序。一审法院根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定认定涉案《房屋征收决定》征收集体土地合法，属于适用法律错误。二、对于七星关区政府和吴学梅提交的二十多份证据，一审法院未具体分析、阐明采纳证据的具体理由，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十三条、第六十条第（一）项、第七十二条第二款的规定。三、一审法院认定事实不清，案涉《房屋征收决定》不合法，主要体现在：1.“公共利益需要”不明确；2.不符合相关规划；3.未经政府常务会议讨论；4.未将补偿费用足额到位、专户存储、专款专用，未将产权调换房源落实到位；5.社会稳定风险评估未体现被征收人的意见；6.《房屋征收决定》和《征收补偿方案》未进行公告且未征求公众意见；7.《征收补偿方案》将安置方式限制为“住宅实行货币化补偿，临街底层营业用房实行货币补偿或产权调换”，剥夺了被征收人的合法选择权；8.《评估报告》违法，评估时点错误，评估价值太低，且吴学梅未收到分户评估报告。 被上诉人七星关区政府二审答辩称：毕节市七星关区属于乌蒙山片区，涉案项目属于易地扶贫搬迁项目，在做好补偿安置的前提下涉案土地可以边建设边报批。七星关区政府作出的涉案《房屋征收决定》取得了征地批复，符合用地审批程序。 二审中，七星关区政府向本院提交了两份证据：一是《贵州省人民政府关于七星关区2018年度第三批次城镇建设用地的批复》（黔府用地函〔2019〕106号）,拟证明涉案土地已经过贵州省人民政府审批，符合用地审批程序；二是《国务院扶贫办国家发展改革委员会关于印发乌蒙山片区区域发展与扶贫攻坚规划的通知》及附件（国开办发〔2012〕16号）、《贵州省国土资源厅关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查报批管理工作的通知》（黔国土资规〔2017〕2号），拟证明涉案项目属于乌蒙山片区，可以边报边建。 经质证，上诉人吴学梅对第一份证据的真实性、关联性无异议，但对合法性不认可，认为该份证据系2019年作出，本案征收决定系2017年作出，证明七星关区政府在作出征收决定之时并没有取得征地批复；对第二份证据中的国开办发〔2012〕16号文件的关联性有异议，对黔国土资规〔2017〕2号文件的三性均有异议，且认为这两份文件均不能作为新证据使用。 本院认证：七星关区政府提交的第一份证据作出时间为2019年3月27日，本院对其真实性、合法性予以认可，但七星关区政府是在征收决定作出之后才取得该征地批复，不能达到证明本案项目符合用地审批程序的目的，本院不予采信。对于第二份证据，因为不符合行政诉讼证据规则对于新证据的要求，本院不予采信。 本院经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。另查明，吴学梅户的涉案土地属于集体土地。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，同时办理征地审批手续。国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，吴学梅户的涉案土地属于集体土地，七星关区政府在未取得征地批复的前提下直接对集体土地上的房屋进行征收，程序严重违法，其《房屋征收决定》依法应予撤销。鉴于涉案项目涉及易地扶贫搬迁工程，属重大公益项目，撤销会给社会公共利益造成重大损害，依法应确认违法。上诉人吴学梅请求撤销该征收决定的理由不充分，本院不予支持。一审法院认定事实不清，适用法律不当，依法应予改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销贵州省毕节市中级人民法院（2018）黔05行初38号行政判决； 二、确认毕节市七星关区人民政府针对上诉人吴学梅作出的七星府房征决字〔2017〕7号《毕节市七星关区人民政府关于七星关区工业园区2017年棚户区改造项目实施房屋征收的决定》违法。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，共计100元，由被上诉人毕节市七星关区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  冉依依 审判员  赵 敏 审判员  孟 婷 二〇一九年八月十九日 书记员  马如意