广东省博罗县人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤1322行初195号原告陈来友，男，汉族，1970年10月21日出生，身份证住址：广东省深圳市。委托代理人姚依珊，广东正大联合律师事务所律师。被告惠东县自然资源局（原惠东县国土资源局）。住所地：惠东县。法定代表人余松庆，局长。被告惠州市公共资源交易中心惠东分中心。住所地：惠州市惠东县。法定代表人戴松波，主任。第三人惠州市泰禾嘉盈房地产开发有限公司。住所地：惠州市。法定代表人李博。第三人惠州市泰禾嘉利房地产开发有限公司。住所地：惠州市。法定代表人李博。原告陈来友诉被告惠东县自然资源局、惠州市公共资源交易中心惠东分中心，第三人惠州市泰禾嘉盈房地产开发有限公司（以下简称泰禾嘉盈公司）、惠州市泰禾嘉利房地产开发有限公司（以下简称泰禾嘉利公司）行政其他纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原告诉称，原告陈来友是惠东县巽寮管委会赤沙村联生海水养殖场的承包经营人，根据惠东府（海）养证[2003]第T0051号《水域滩涂养殖使用证》记载，水域、滩涂使用者（承包方）为原告陈来友，承包经营期限15年，即从2003年7月18日至2018年7月17日止共15年，用途为高位虾池，使用水域滩涂总面积为99亩。2014年4月3日，因金港湾旅游项目建设需要，惠东县巽寮管委会拟征收巽寮管委会赤沙村委红石湾、淡水港地段186.818亩，现委托惠东县物价局价格认证中心对上述征地范围内联生海水养殖场资产及合同期内的收益损失进行价格认证。2014年4月11日，惠东县物价局价格认证中心出具惠东价认字[2014]第49-2号《虾场资产价格认证结论书》和惠东价认字[2014]第49-3号《虾场合同预期收益价格认证报告书》认证：原告的虾场资产价格为人民币5318001元，原告的虾场合同预期收益价格为人民币15239200元。2014年10月26日，巽寮管委会委派富名公司与原告签订两份《补偿协议书》确认补偿价格共计人民币15477467元，在该两份《补偿协议书》签订之后，原告将虾场资产全部交给巽寮管委会，但巽寮管委会和富民公司一直没有履行付款义务，巽寮管委会至今未给原告任何经济补偿。目前，原告承包经营的总面积为99亩海水养殖场已经被毁掉，给原告造成巨额经济损失。2015年9月29日，被告惠东县自然资源局作出《巽寮滨海旅游度假区赤砂村地段69784.91平方米商业、住宅用地挂牌出让方案》（以下简称：《挂牌出让方案》），决定将巽寮金港湾旅游项目用地186.818亩范围内的涉案土地69784.91平方米挂牌出让。特别是巽寮滨海旅游度假区赤砂村地段涉案土地69784.91平方米包含了原告养虾场的地段，严重损害权利人原告的合法权益，因此原告与涉案行政行为存在利害关系。一、关于被告为特定人“量身定做”的特殊版本的《竞买申请书》是否合法的问题。在涉案土地挂牌出让活动中，被告存在弄虚作假的违法行为，如被告惠州市公共资源交易中心惠东分中心为参加挂牌出让活动的竞买申请人制作的《竞买申请书》有通用版本和特殊版本共两个版本：通用版本是编号为NO：HDGC2016-27的《竞买申请书》；特殊版本是被告为特定人“量身定做”的并规定“只限于竞得土地后拟成立新公司进行开发建设的竞买人填写”的《竞买申请书》。被告这种自作聪明的行为违背“公开、公平、公正”的三公原则，实质上就是被告惠东县自然资源局和被告惠州市公共资源交易中心惠东分中心滥用行政权力排除或者限制竞争，排除了包括原告在内的其他可能的市场参与者，构成通过行政权力限制市场竞争的违法情形，涉嫌垄断行为，违反了《中华人民共和国反垄断法》第三十二条至三十七条对行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为所作的禁止性规定。因此，该特殊版本的《竞买申请书》是非法无效的。二、关于涉案土地的挂牌出让行为是否合法有效问题。被告惠东县自然资源局默许被告惠州市公共资源交易中心惠东分中心在《挂牌出让交易须知》中故意夹杂一些违背“公开、公平、公正”的私货，如该《挂牌出让交易须知》第六项“竞买约定”中第三段竟然规定：“自然人、联合申请或非本县注册登记的企业竞买的，竞得人须在《成交确认书》签订后30日内，在本县工商行政管理部门注册项目开发公司（新公司），并以新公司名义办理登记发证手续。……”，被告的行为构成设定影响公平、公正竞争的限制性条件的违法情形，严重违反国土资源部令39号《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十一条的规定：“中华人民共和国境内外的自然人、法人和其他组织，除法律、法规另有规定外，均可申请参加国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动。出让人在招标拍卖挂牌出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制性条件。……”即被告对涉案土地的挂牌出让行为违反法律法规禁止性规定，因此，被告对涉案土地的挂牌出让行为非法无效。三、关于被告同意涉案土地的受让人变更主体的行为是否合法有效问题。在《挂牌出让方案》中，被告惠东县自然资源局对涉案土地的“竞买条件”作出多达五条规定，其中“竞买条件”第一条第三段规定“竞得人需注册项目开发公司的，应在竞买申请书中明确项目开发公司的出资构成、成立时间等内容。”但第三人泰禾嘉盈公司于2016年12月23日填写的编号为NO：HDGC2016-27的《竞买申请书》中，并没有明确新公司的出资构成，成立时间等内容。因此，第三人泰禾嘉盈公司、泰禾嘉利公司并不符合被告规定的竞买人资格条件。根据国土资源部令39号《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十一条的规定：“中标人、竞得人应当按照中标通知书或者成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同。……”，本案中，最终竞得人为第三人泰禾嘉盈公司，其与出让人被告惠东县自然资源局已签订了《惠东县国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》及《国有建设用地使用权出让合同》，但被告惠东县自然资源局于2017年2月15日又选择当时未参与竞标的新成立的第三人泰禾嘉利公司签订《国有建设用地使用权出让合同补充条款》，被告惠东县自然资源局于2017年3月8日还作出惠东国土资（用地）字[2017]2号《关于惠州市泰禾嘉利房地产开发有限公司申请受让土地使用权的批复》，竟然同意涉案土地的受让人泰禾嘉盈公司变更主体为泰禾嘉利公司。根据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）10.2申请（6）“申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设的，应当在申请书中明确新公司的出资构成、成立时间等内容。……”的规定，如需变更受让主体，也应在申请书中明确新公司的出资构成、成立时间等内容，但受让人泰禾嘉盈公司于2016年12月23日填写的编号为NO：HDGC2016-27的《竞买申请书》中，并没有明确新公司的出资构成、成立时间等内容。被告惠东县自然资源局同意涉案土地的受让人泰禾嘉盈公司变更主体为泰禾嘉利公司的行为显然是与《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）相悖的，构成行政行为没有依据等重大且明显违法情形，故，被告惠东县自然资源局滥用审批职权，违规作出的《关于惠州市泰禾嘉利房地产开发有限公司申请受让土地使用权的批复》是非法无效的，因此，原告请求法院予以撤销。综上，为了维护原告的合法权益，特向法院起诉，请求法院查明事实，依法支持原告的诉讼请求。请求：1、判令确认被告惠州市公共资源交易中心惠东分中心为某特定人“量身定做”的并规定“只限于竞得土地后拟成立新公司进行开发建设的竞买人填写”的《竞买申请书》违法；2、判令确认被告惠东县自然资源局委托被告惠州市公共资源交易中心惠东分中心于2016年11月28日作出惠东公易土网（告）字[2016]28号《惠东县国有建设用地使用权网上挂牌出让交易公告》中对挂牌地块编号为HDGC2016-27地块的挂牌出让行为违法；3、判令确认被告惠东县自然资源局与第三人泰禾嘉利公司签订《国有建设用地使用权出让合同补充条款》违法；4、判令撤销被告惠东县自然资源局于2017年3月8日作出惠东国土资（用地）字[2017]2号《关于惠州市泰禾嘉利房地产开发有限公司申请受让土地使用权的批复》；5、判令被告惠东县自然资源局将涉案的99亩养虾场恢复原状并归还原告；6、本案诉讼费、保全费、评估费及担保费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1、本案中《竞买申请书》有通用版本和特殊版本两个版本：通用版本是编号为NO：HDGC2016-27；特殊版本是被告为特定人“量身定做”的并规定“只限于竞得土地后拟成立新公司进行开发建设的竞买人填写”，证明第三人泰禾嘉盈公司于2016年12月23日填写的编号为NO：HDGC2016-27的《竞买申请书》中，并没有明确新公司的出资构成、成立时间等内容的事实，证明被告为特定人“量身定做”的并规定“只限于竞得土地后拟成立新公司进行开发建设的竞买人填写”的特殊版本《竞买申请书》，该行为构成通过行政权力限制市场竞争的违法情形，涉嫌垄断行为，因此，特殊版本《竞买申请书》违法。2、《巽寮滨海旅游度假区赤砂村地段69784.91平方米商业、住宅用地挂牌出让方案》，证明被告未给权利人原告予以经济补偿，将包含原告虾场地段的巽寮滨海旅游度假区赤砂村地段69784.91平方米挂牌出让行为损害原告的合法权益。3、惠东公易土网（告）字[2016]28号《惠东县国有建设用地使用权网上挂牌出让交易公告》、惠东公易土网（挂出）[2016]27号《惠东县国有建设用地使用权网上挂牌出让交易须知》，证明被告将包含原告虾场地段的涉案土地巽寮滨海旅游度假区赤砂村地段69784.91平方米挂牌出让的事实，证明被告在《挂牌出让交易须知》第六项“竞买约定”中的第三段规定，构成设定影响公平、公正竞争的限制性条件的违法情形，严重违反国土资源部令39号《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十一条法律禁止性规定。4、《惠东县国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》、惠东国土资（用地）字[2017]2号《关于惠州市泰禾嘉利房地产开发有限公司申请受让土地使用权的批复》，证明被告同意涉案土地的受让人变更主体的行为严重违反国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）10.2申请（6）的规定，证明在被告违规操作下，第三人泰禾嘉利公司受让涉案土地使用权的违法事实。本院认为，本案原告所诉的土地，原告陈来友于2014年10月26日与案外人惠州市某实业发展有限公司签订了两份《补偿协议书》，该协议书属于民事法律关系，在履行协议过程产生的问题，双方应通过民事诉讼途径解决，故该争议不属于行政诉讼的受案范围。涉案国有土地使用权已经人民政府征收，由被告惠东县自然资源局委托被告惠州市公共资源交易中心惠东分中心挂牌出让，并由第三人依法取得，原告与挂牌出让行为不存在利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，本案原告无诉讼主体资格，故对于原告的起诉，本院应予以驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告陈来友的起诉。本案受理费50元（原告已缴交），本院予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。审判长  杨远忠审判员  陈龚东审判员  王 渊二〇一九年八月三十日法官助理罗韬书记员卢惠倩