河北省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）冀行赔终3号上诉人（原审被告）:河北省自然资源厅（原河北省国土资源厅）。住所地：石家庄市红旗大街80号。法定代表人：张维亮，厅长。委托代理人：严卫青，河北省国土资源厅工作人员。委托代理人：邢建民，河北卓联律师事务所律师。上诉人（原审原告）:任丘市京联建材有限公司。住所地：任丘市梁召镇北丁务工业区。法定代表人：刘云青，总经理。委托代理人：杨福闽，副总经理。委托代理人：孟祥坡，河北建平律师事务所律师。上诉人河北省自然资源厅（以下简称省资源厅）与上诉人任丘市京联建材有限公司（以下简称京联建材）确认省资源厅出让探矿权行为违法并赔偿损失一案，不服河北省石家庄市中级人民法院作出（2017）冀01行赔初1号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成由审判长窦淑霞、审判员刘云鹏、邢会丽参加评议的合议庭，于2019年3月22日、5月29日两次公开开庭审理本案，并于2019年7月17日再次对双方当事人进行了询问。上诉人省资源厅委托代理人严卫青、邢建民，上诉人京联建材委托代理人孟祥坡到庭参加诉讼并接受询问。本案现已审理终结。一审法院审理查明，京联建材于2009年6月25日签订《探矿权挂牌出让成交确认书》，通过参与探矿权挂牌出让活动，竞得“河北省宽城满族自治县汤道河镇大岭庙X矿普查”探矿权，成交价1060万元整，由竞得人一次缴纳，该确认书有出让组织单位承德市国土资源局及出让承办单位承德市矿业权交易所印章。该确认书第六条约定：“竞得人自行处理勘查过程中涉及的征山、占地、修路、架电、取水、环保等事宜，并按国家有关规定办理相关手续，费用由受让方承担，由此给第三人造成损失的，由受让方自行处理，与出让方无关。”2010年10月13日省资源厅为京联建材颁发了证号T13XX21探矿权证。证载勘查项目名称为河北省宽城满族自治县汤道河镇大岭庙X矿普查，地理位置河北省承德市宽城满族自治县，勘查面积6.04平方公里，有效期限2010年10月13日至2012年10月13日。2010年10月28日京联建材向省资源厅缴纳探矿权价款1060万元，缴纳矿产资源开采，勘查登记费50元、探矿权使用费1208元。中化地质矿山总局吉林地质勘查院在探矿权证区域范围内开展了探矿工作，至2013年8月5日宽城满族自治县都山省级自然保护区管理处向大岭庙X矿下达《停止作业告知书》，停止了探矿行为。北京国融兴华资产评估有限责任公司根据京联建材提交的证据资料分三个时间段作出（2009年6月25日至2010年10月12日、2010年10月13日至2013年8月5日、2013年8月6日至2017年9月5日）三份《任丘市京联建材有限公司在探矿期间实际投入的损失数额追溯性鉴定报告》，第一阶段损失数额合计13694375.15元，第二阶段损失数额合计19655964.46元，第三阶段损失数额1911794.46元。第二阶段、第三阶段的鉴定报告将白条、无发票的记账凭证以及无劳动合同的工资发放表、与探矿行为无关联的管理费用等均列入实际损失范围之内，一审法院作出的（2017）冀01行初132号判决已确认省资源厅颁发探矿权证的行为违法。一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他情形的。”本案省资源厅违反《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条的规定，颁发证号T13XX21探矿权证的行政许可行为已经被石家庄市中级人民法院（2017）冀01行初132号判决确认违法。京联建材缴纳的探矿权价款1060万元，缴纳矿产资源开采、勘查登记费50元，探矿权使用费1208元应予退还。《中华人民共和国矿产资源实施细则》第十六条规定：“探矿权享有下列权利：（一）按照勘查许可证规定的区域、期限、工作对象进行勘查；（二）在勘查作业区及相邻区域架设供电、供水、通讯管线，但是不得影响或者损害原有的供电、供水设施和通讯管线；（三）在勘查作业区及相邻区域通行；（四）根据工程需要临时使用土地；（五）优先取得勘查作业区内新发现矿种的探矿；（六）优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权；（七）自行销售勘查中按照批准的工程设计施工回收的矿产品，但是国务院规定由指定单位统一收购的矿产品除外。探矿权人行使前款所列权利时，有关法律、法规规定应当经过批准或者履行其他手续的，应当遵守有关法律、法规的规定。”据此，本案京联建材取得探矿权证后，欲行使在证载区域范围内探矿的权利，开展探矿作业，需要履行其他手续的，还应当经过批准。另外，在京联建材签订的《探矿权挂牌出让成交确认书》第六条约定：“竞得人自行处理勘查过程中涉及的征山、占地、修路、架电、取水、环保等事宜，并按国家有关规定办理相关手续，费用由受让方承担，由此给第三人造成损失的，由受让方自行处理，与出让方无关。”京联建材按照合同的约定，自行办理相关手续。《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。”《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条规定：“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。”按照上述法律规定，京联建材取得探矿权证后开展探矿工作，还应当办理环评许可手续、临时用地手续，但京联建材提交的证据均不能证明其办理了相关合法手续。故京联建材在未取得相关环评手续、临时占地等相关合法手续的情况下即进行探矿作业，既违反了上述法律规定，也违反了《探矿权挂牌出让成交确认书》第六条的约定，其投入的损失不是合法利益，且第二阶段、第三阶段的鉴定报告将白条、无发票的记账凭证以及无劳动合同的工资发放表、与探矿行为无关联的管理费用等均列入实际损失范围之内也不符合法律规定。法律保护公民、法人和其他组织的合法权益，对于非法利益，不在保护范围之内，其投入的勘查费用损失不予支持。综上所述，省资源厅予退还京联建材缴纳的探矿权价款、矿产资源开采、勘查登记费、探矿权使用费并按照《国家赔偿法》第三十六条第（七）项的规定承担相应利息损失。鉴定报告将白条、无发票的记账凭证以及无劳动合同的工资发放表、与探矿行为无关联的管理费用等均列入实际损失范围之内不符合法律规定，对于该鉴定意见不予采纳，鉴定费用35万元由京联建材承担。根据《最高人民法院》第九十七条之规定，判决如下：一、河北省国土资源厅（现河北省自然资源厅）于本判决生效之日起十五日内退还任丘市京联建材有限公司探矿权价款1060万元，矿产资源开采、勘查登记费50元，探矿权使用费1208元及利息（按中国人民银行同期存款利率计算，自缴款之日起至省资源厅履行完毕之日止）；二、驳回任丘市京联建材有限公司其他诉讼请求。省资源厅不服一审判决，向本院提起上诉称,（一）省资源厅颁发的T13XX21探矿权证行为合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条、三十五条规定，上诉人为京联建材设置的探矿权，是“在依法取得的勘查许可证规定的范围内勘查矿产资源的权利”非上述条例所禁止的“开矿权”，即“开采矿物”的权利。（二）省资源厅颁发的T13XX21探矿权证程序合法。省资源厅作为地质矿权的行政主管部门，根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》第四条和第十六条的规定，委托承德市国土资源局以公开招拍挂的形式进行了招投标，京联建材中标，省资源厅为京联建材颁发矿产资源勘查许可证，具体行政行为程序合法。（三）京联建材起诉违反了“一事不再理”原则，京联建材已经丧失诉权。京联建材在本案审理期间申请撤回起诉，在一审法院准予撤回起诉后，又再次起诉，违反了《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十六条的规定，一审法院应予驳回起诉。上诉人京联建材不服一审判决，向本院提起上诉,（一）省资源厅在自然保护区内设立探矿权是违法的，既然违法，那么就不涉及在自然保护区内另行办理其他手续问题，一审法院以没有办理环评手续和临时占地手续不予支持上诉人探矿权的投入是错误的。（二）评估机构北京国融兴华资产评估有限公司作出的三份评估报告应当作为确定上诉人损失的证据。1.鉴定人员出庭接受法庭质询时明确答复法庭，评估的是探矿的直接损失；2.评估机构发函要求一审法院明确是否需要首先进行审计后再进行评估，一审法院回复根据现有资料进行评估，所以资料不经审计直接评估的责任不应由上诉人承担。3.鉴定人员出庭接受省资源厅质询时问为什么将没有发票只是白条、没有劳动合同只是工资明细计入损失时，鉴定人员明确答复去现场进行了调查核实，矿产行业比较特殊，在讲究法律的同时也需要尊重实际情况。4.鉴定人员在出庭接受京联建材质询时问三个评估基准日能否反映京联建材的损失时，鉴定人员答复评估基准日只能证明评估基准日这一时点的损失，评估基准日至实际赔偿日的损失需要另行计算。（三）一审法院干涉更改京联建材的鉴定事项，在评估机构建议更改的情况下，一审法院不听劝阻仍然我行我素，将本可以采取一个基准日一个评估报告来评定损失，最终按照三个基准日三个评估报告评定损失，这种鉴定在矿产行业绝无仅有，严重背离矿产鉴定规范。（四）京联建材要求省资源厅赔偿2009年6月25日至2017年9月5日期间的损失符合法律规定，也符合案件事实。1.本案探矿权的行政许可包含三个方面内容，一个是双方签订探矿权挂牌出让成交确认书进而初次准予探矿权的行政许可，第二个是第一次准许延长探矿权期限的行政许可，第三个是第二次视为准予延长探矿权期限的行政许可。所以京联建材的损失始于探矿权挂牌出让成交确认书签订日2009年6月25日，终于探矿权的整改日2017年9月5日或者违法确认之日。2.省资源厅在自然保护区范围内设立探矿权是违法的，所以双方一开始签订的探矿权挂牌出让成交确认书无效，进而初次准许探矿的行政许可和两次准许延续探矿的行政许可也是无效的，本案是探矿权挂牌出让成交确认书无效的赔偿之诉。3.本案行政许可与否不取决于宽城都山省级自然保护区管理处2013年8月5日下发的停止作业告知书，而取决于在承德市国土资源局2017年9月5日下发的整改通知，因此损失计算从2010年10月13日探矿权证下发之日起至2013年8月5日宽城都山省级自然保护区管理处停止作业告知书下发之日是错误的。经二审查明，本院于2019年5月29日就本案第二次开庭时，省资源厅提交两份法律依据，即2004年8月28日生效的《中华人民共和国土地管理法》和2009年6月8日实施的《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》，用以证明京联建材在取得探矿权证后，应办理临时用地使用证、安全生产许可证后才可以勘查作业。京联建材认为，关于是否应办理临时用地许可证，《中华人民共和国土地管理法》规定的办理临时用地许可是指“农民的集体土地”，而非本案“矿山”，故该法律在本案中不适用。关于安全生产许可证，虽然京联建材是探矿权人，但是探矿实际施工单位是中化地质吉林勘查院，并且中化地质吉林勘察院已经办理了安全生产许可证。京联建材二审庭审时主张，一审判决引用了《中华人民共和国环境影响评价法》，适用法律错误。因为在2010年10月京联建材取得探矿权证时尚不需要进行环境影响评价，且《中华人民共和国环境影响评价法》在2016年修订，一审判决引用了当时不存在的法律条款，应予纠正。本院经查实，一审法院引用《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条规定，确实为2016年修订后的法律规定。本院在2019年7月17日通知双方当事人到庭接受询问，主要针对京联建材在2009年6月25日签订成交确认书之后，至2010年10月13日颁发探矿权证期间，是否进行了准备工作，其相应投入以及有无证据证明等问题进行了询问。京联建材陈述，其在进行评估时已经提交了2009年-2010年期间的管理费用、差旅费、工人工资等。对此省资源厅重复一审质证意见为，相关费用的票据90%都是白条，真实性、合法性无法确认，亦不能证明与待证事实之间具有关联性。本院另查明，上诉人省资源厅与京联建材确认探矿权行为违法一案，石家庄市中级人民法院于2018年10月23日作出（2017）冀01行初132号行政判决书，确认河北省国土资源厅（现河北省自然资源厅）颁发编号为T13XX21矿产资源勘查许可证的行为违法。省资源厅不服，向本院提起上诉，河北省高级人民法院经开庭审理后于2019年6月29日作出（2019）冀行终56号行政判决书，维持一审判决，驳回省资源厅上诉请求。本院二审查明的其他事实与一审查明事实一致。本院认为，关于上诉人省资源厅在本案中提出其于2010年10月13日颁发的T13XX21探矿权证是否违法问题，已由河北省高级人民法院作出的（2019）冀行终56号生效行政判决予以认定。故对于上诉人省资源厅的上诉请求，本院不予支持。关于上诉人京联建材主张因省资源厅违法颁证对其造成的损失是否应予赔偿、赔偿的起止时间问题。依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第五十七条规定：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。”《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》（2009年6月8日生效，2015年修订）第二条规定：“非煤矿矿山企业必须依照本实施办法的规定取得安全生产许可证。”第五条规定：“本实施办法所称的非煤矿矿山企业包括金属矿山企业及其尾矿库、地质勘探单位、采掘施工企业、石油天然气企业。……地质勘查单位，是指采用钻探工程、坑探工程对金属非金属矿产资源进行勘探作业的单位。”根据上述法律规定，应予认定京联建材在取得探矿权证后，应办理临时用地使用证和安全生产许可证后才可进行勘查作业。京联建材建材主张涉案土地为“矿山”，并非《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定的“农民集体所有的土地”，故不适用土地管理法的相关规定。因我国土地分国家所有和集体所有。故上诉人京联建材认为“矿山”非集体所有，理据不足，本院不予支持。上诉人京联建材主张勘探作为已委托中化吉林勘察院，因此办理安全生产许可证并非探矿权人的理由，与《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》第二条规定不符，本院不予支持。因一审法院适用《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条，是2016年修订后的法律条款，故上诉人京联建材主张适用该法错误，本院予以支持。但京联建材是否需要进行环评许可，不影响京联建材实施勘察作业时应办理其他相关手续。本案争议矿山于2009年6月25日经省资源厅拍卖，京联建材作为受让人获得河北省宽城县汤道河镇大岭庙X矿的探矿权。省资源厅于2010年10月13日向其颁发了T13XX21探矿权证。虽然在2010年环境影响评价法并未要求探矿权人办理环评许可手续，但是京联建材在办理探矿权证后应予办理安全生产许可证、临时用地使用证等手续后才可以进行勘探作业。由于上诉人京联建材在本案一、二审期间均未提交证据证明其进行探矿作业是在办理了相关手续之后的合法行为，一审法院认为京联建材在未办理相关手续情形下进行勘查作业，其投入的成本以及计算的损失，不属于合法财产损失，一审判决不予赔偿，本院予以支持。关于上诉人京联建材上诉理由中所涉评估报告能否作为损失的依据问题。首先，对于京联建材未经办理安全生产及临时用地等手续进行勘查的投入和损失，不属于合法损失，故该评估报告中有关京联建材在2010年10月13日取得探矿权证后勘察作业产生的相关费用是否真实，均不属于本案应予赔偿的范围。第二，北京国融兴华资产评估有限责任公司作出的《评估报告》所依据的材料，在质证时省资源厅提出京联建材的财务记账中有白条入账、未提供发票等，故对部分材料的真实性、关联性提出异议，评估单位北京国融兴华资产评估有限责任公司在评估报告中声明“不对评估材料的真实性、完整性和合法性负责”。因该评估报告所依据的材料真实性不能认定，故对于评估报告作出损失数额的客观性，亦无法予以确认。虽然上诉人京联建材提供的评估报告无法予以确认，其未经办理相关手续进行勘探作业的投入和损失亦不具有合法性。但是考虑到京联建材在准备招投标、办理探矿权证之前，必然进行了一些前期调查、咨询等相关投入，该部分投入最终未获得收益与省资源厅颁证行为被确认违法有关联，故省资源厅应予进行赔偿。鉴于一审所做的《评估报告》损失数额无法予以确认，再次评估亦没有相关证据予以证实，本院对京联建材在实施勘查作业之前所做的前期调查等投入，予以酌定。故判决省资源厅在退还京联建材缴纳的探矿权使用费等相关费用时，相关利率按照中国人民银行同期贷款利率计算。驳回京联建材其他上诉请求。综上，一审法院认定事实不清，适用法律不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销石家庄市中级人民法院作出的（2017）冀01行赔初1号行政判决第一项。改判河北省自然资源厅于本判决生效之日起十五日内退还任丘市京联建材有限公司缴纳的探矿权价款1060万元，矿产资源开采、勘查登记费50元，探矿权使用费1208元及利息（按中国人民银行同期贷款利率计算，自缴款之日起至河北省自然资源厅履行完毕之日止）；二、驳回任丘市京联建材有限公司其他上诉请求；三、驳回河北省自然资源厅上诉请求。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，由河北省自然资源厅负担。本判决为终审判决。审判长  窦淑霞审判员  刘云鹏审判员  邢会丽二〇一九年八月十五日书记员  贾 靖