吉林省敦化市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉2403行初9号 原告伏胜华。 委托代理人胡春江，吉林冠宁律师事务所律师。 被告敦化市黄泥河镇人民政府，住所地吉林省敦化市黄泥河镇。 法定代表人王传江，镇长。 出庭行政机关负责人李海波，该镇副镇长。 委托代理人王永德，敦化市法律援助中心律师。 委托代理人贾洪锋，吉林衡佳律师事务所律师。 被告敦化市人民政府，住所地吉林省敦化市新华西路1号。 法定代表人冯玉宝，市长。 出庭行政机关负责人唐文忠，敦化市司法局副局长。 委托代理人安玉铎，吉林容善律师事务所律师。 第三人王祥。 原告伏胜华不服被告敦化市黄泥河镇人民政府作出的黄政发（2018）第134号《不予受理处理的决定书》、敦化市人民政府作出的敦政行复决字〔2019〕3号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月8日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月12日公开开庭审理了本案。原告伏胜华及其委托代理人胡春江，被告敦化市黄泥河镇人民政府（以下简称“黄泥河镇政府”）副镇长李海波、委托代理人王永德、贾洪锋，被告敦化市人民政府（以下简称“敦化市政府”）司法局副局长唐文忠、委托代理人安玉铎，第三人王祥，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年12月28日，黄泥河镇政府作出黄政发（2018）第134号《不予受理处理的决定书》，主要内容为：2017年12月20日接到伏胜华关于《林木林地权属争议处理申请书》，镇政府对伏胜华和王祥林地纠纷重新调查和研究，并召开了专门的听证会。经过调查，从林业站调取1983年9月20日黄泥河村自留山林权执照发放登记簿共63户，没有伏胜华和王祥两个人的名字。在听证会上伏胜华提交的举证材料中没有合法的林权证明，根据《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定，本机关具有对申请人伏胜华不予受理的法定职权。另根据《土地权属争议调查处理办法》第十条的规定，申请人伏胜华与争议林地不具有直接利害关系。经政府办公会研究后，本机关对其申请决定如下：不予受理伏胜华调查处理与王祥林地权属争议的申请。如不服本处理决定书，当事人在60日内向敦化市人民政府申请复议，在6个月内向敦化市人民法院提起诉讼。 2019年4月19日，敦化市政府作出敦政行复决字〔2019〕3号《行政复议决定书》，认为自留山是农村集体经济组织按照国家有关农村林业政策和地方人民政府的有关规定，为保护农民的生活保障权和林地承包经营权，在本集体经济组织内分配给农户的山林。自留山所有权归集体，使用权归个人，实行的是“生不增、死不减”，其经营不需要签订承包合同，自留山主一般持有自留山证。本案中，1983年9月20日黄泥河村分配自留山时制作了黄泥河村自留山分配登记本，在本次分得自留山的63户村民中，伏胜华未有记载，未分得自留山，其哥哥伏某1有记载分得一处自留山。因自留山不是通过家庭承包方式取得的土地，故其流转在法律、法规无明确规定前提下，调整只能通过自留山主自愿放弃自留山使用权、继承或由自留山所有权人依法依规收回后重新分配取得。本案中，伏胜华对争议林地系通过有偿转让取得，且协议无明确四至、地邻签字及村委会认可。综上，伏胜华无充分合法有效证据证明其对争议林地具有使用权，有直接利害关系。通过全面审查本案现有的证据材料，黄泥河镇政府作出的行政处理决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，根据《土地权属争议调查处理办法》第十条、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持黄泥河镇政府作出的黄政发（2018）第134号《不予受理处理的决定书》。 原告伏胜华诉称，争议林地原是伏某1的自留山，伏某1去世后，原告与伏某1的妻子冯某某于2004年签订自留山转让协议，经村委会加盖了公章，并于2018年重新确认。原告继受取得争议自留山上的林木所有权、林地使用权。争议林地位于黄泥河镇黄泥河村南山，属于黄泥河村21林班13小班。2006年4月修建高速公路时被占用一部分。争议的被占用的林地面积是0.3354公顷。四至为:东至伏某2人工林,西至伏胜华的自留山（双方争议的边界),北到高速公路。案涉林地争议经黄泥河镇政府多次处理及诉讼程序多次裁决，未能解决。2017年12月20日，其向黄泥河镇政府提出申请，要求确认其位于黄泥河村21林班13小班与王祥相邻的自留山以沟塘子中心线为界。2018年12月28日，黄泥河镇政府作出黄政发（2018）第134号《不予受理处理的决定书》，不予受理原告的申请。原告认为黄泥河镇政府不予受理原告的申请错误。理由为：1.程序上的错误。此纠纷由人民政府处理是延边州法院终审已生效裁决确认的。黄泥河镇政府不予受理是故意不履行人民法院生效的判决、裁定。2.实体上的错误。自留山证发证记录本上的记录，不能作为村民是否已取得自留山的唯一依据。黄泥河镇政府不予受理的根源在于不认可原告与冯某某签订的《自留山转让协议》效力，并认为自留山是村委会无偿分配农民的，不得转让。对于自留山的转让，法律没有强制性、禁止性规定。敦化市政府维持黄政发（2018）第134号《不予受理处理的决定书》是错误的。诉请：1.撤销黄泥河镇政府作出的黄政发（2018）第134号《不予受理处理的决定书》以及敦化市政府作出的敦政行复决字[2019]3号《行政复议决定书》。2.责令黄泥河镇政府对原告与王祥之间的林权争议作出处理决定。 被告黄泥河镇政府辩称：1.黄泥河镇政府作出的黄政发（2018）第134号《不予受理处理的决定书》程序合法。该决定是根据伏胜华的申请及延边州法院确认该纠纷由人民政府解决和《土地权属争议调查处理办法》的规定作出的，不存在违法行为。2.伏胜华及王祥不享有自留山的使用权。经查，自留山是1983年划分的，黄泥河村将自留山分给63户，在63户林权执照登记簿上没有伏胜华和王祥，通过调查及伏胜华提交的证据，无法查明伏胜华及王祥享有自留山的使用权，也无法查清地块、面积及四至。因此现有证据无法认定伏胜华享有争议地使用权。3.伏胜华称根据与冯某某签订协议继受取得自留山的使用权。因该自留山系黄泥河村所有，是否通过有偿转让取得，要看协议及村委会和法律的规定，乡镇政府无权确认协议的效力，也不是自留山所有权人，不能直接发包。伏胜华可先确认协议的效力及确认承包经营权，之后被告可依法及事实确认权属纠纷。综上，伏胜华及王祥都没有取得自留山的经营权，不是利害关系人，申请确认权属无事实依据及法律依据，依法应驳回伏胜华诉请。 被告敦化市政府辩称，伏胜华对争议土地不具有合法的利害关系。《吉林省森林管理条例》第三十六条规定，自留山禁止种地、出租、买卖或从事其他违反法律规定的用地活动。因此原告提出其通过转让从伏某1的继承人处取得自留山使用权的主张违法，其与本案争议的自留山没有合法的利害关系。2.《土地权属争议调查处理办法》第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接的利害关系……”因伏胜华对争议土地不具有合法的利害关系，敦化市黄泥河镇人民政府据此作出《不予受理处理的决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应予维持。敦化市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定作出行政复议决定，符合法律规定。伏胜华的诉讼请求没有事实和法律根据，应予驳回。 第三人王祥述称，我和伏胜华之间的林地纠纷已经十三年了。高速公路占地补偿款是林业站通过村委会发放给我的。争议林地是原告的还是我的，仍没有查清。我请求法院协同市政府和镇政府共同到现场，用事实说话，根据证据确定林地归属。 经审理查明，1983年，黄泥河镇黄泥河村将自留山分包给村民，记载于该村林权执照发放登记簿的村民共有63户，其中原告伏胜华的哥哥伏某1分得一处自留山。伏某1于1999年去世。2004年8月17日，伏胜华与伏某1妻子冯某某因林地问题产生纠纷，双方签订一份协议书。协议书主要内容为：“甲方冯某某，乙方伏胜华，甲乙双方因林地之争发生纠纷，经村调解，双方言和于好，特定如下条款，望共同遵守。一、乙方给甲方1000元作为补偿，一次性付清。二、双方言和重归于好，今后没有任何怨言，有事互相帮助，望共同信守。”2005年3月30日，伏胜华与黄泥河镇政府签订一份《黄泥河镇二○○五年宜林荒山荒地有林地红松配套工程协议书》，配套地点黄泥河村21林班、13-2小班，面积0.5公顷。2006年起，伏胜华与第三人王祥因位于黄泥河镇林业工作站辖区21林班13小班、面积0.3354公顷的案涉争议林地（自留山）权属问题产生纠纷，黄泥河镇政府作出多次处理决定，后又多次撤销处理决定，未有定论。2017年12月20日，伏胜华向黄泥河镇政府提出申请，认为其通过伏某1的妻子冯某某以有偿转让的方式继受取得了黄泥河村原分包给伏某1的自留山，请求确认其位于黄泥河村21林班13小班与王祥相邻的自留山以沟塘子中心线为界。黄泥河镇政府受理后于2018年3月5日作出黄政发（2018）第38号《关于伏胜华信访事项处理意见书》，认为诉求林地的权属不属于伏胜华，对伏胜华的诉求不予受理。2018年7月10日，伏胜华与冯某某签订一份《林地流转协议》，协议约定冯某某将位于西甸子的自留山三公顷流转给伏胜华，流转价格5000元，伏胜华一次性付清，流转后伏胜华具有森林、林木及林地使用权，林地使用期限按照国家法律、法规、政策执行。该流转协议的林地四至信息为空缺状态。2018年7月27日，伏胜华因不服黄政发（2018）第38号《关于伏胜华信访事项处理意见书》向本院提起行政诉讼，诉请撤销该处理意见书，并判令黄泥河镇政府对其与王祥之间的林权争议作出处理。在诉讼过程中，黄泥河镇政府于2018年11月9日主持召开听证会，伏胜华、王祥及相关工作人员参加了听证会，并提交了相关证据。2018年11月19日，黄泥河镇政府作出（2018）第109号《黄泥河镇人民政府撤销黄政发[2018]第38号文件的决定》，将黄泥河镇政府于2018年3月5日作出的黄政发（2018）第38号《关于伏胜华信访事项处理意见书》予以撤销。2018年11月30日，本院作出（2018）吉2403行初64号行政判决，判决确认黄泥河镇政府于2018年3月5日作出的黄政发（2018）第38号《关于伏胜华信访事项处理意见书》违法，并责令黄泥河镇政府于判决生效后一个月内对伏胜华的申请重新作出行政处理决定。2018年12月28日，黄泥河镇政府作出黄政发（2018）第134号《不予受理处理的决定书》，对伏胜华要求调查处理与王祥林地权属争议的申请不予受理。伏胜华不服该不予受理处理决定，向敦化市政府申请行政复议。敦化市政府于2019年1月20日受理复议申请后，于2019年4月19日作出敦政行复决字〔2019〕3号《行政复议决定书》，决定维持黄泥河镇政府作出的黄政发（2018）第134号《不予受理处理的决定书》。伏胜华不服，提起本诉。 认定上述事实的证据有：原告伏胜华提供的协议书、林地流转协议、敦化市人民法院（2018）吉2403行初64号行政判决书、《黄泥河镇二○○五年宜林荒山荒地有林地红松配套工程协议书》、争议林地占用面积测绘图、敦化市人民法院（2016）吉2403民初399号民事裁定书；被告黄泥河镇政府提供2018年11月9日听证会笔录、黄泥河镇黄泥河村林权执照发放登记簿、《林木林地权属争议处理申请书》；被告敦化市政府提供的黄泥河镇政府（2018）第134号《不予受理处理的决定书》、伏胜华《行政复议申请书》、敦化市政府受理通知书送达回证、黄泥河镇政府《行政复议答辩书》、黄泥河镇政府举证目录、伏胜华举证材料明细登记、行政复议审查处理意见、敦化市政府敦政行复决字[2019]3号《行政复议决定书》、敦化市政府行政复议决定书送达回证。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《中华人民共和国森林法》第十七条第二款、《土地权属争议调查处理办法》第五条均规定，个人之间、个人与单位之间的土地（林地）权属争议，乡级人民政府具有管理职权。伏胜华向黄泥河镇政府申请对其与王祥之间的林地权属争议作出处理，黄泥河镇政府具有法定职权。《土地权属争议调查处理办法》第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”本案中，争议林地系自留山,自留山所有权归集体，个人可按相关规定享有使用权。伏胜华在申请黄泥河镇政府调查处理林地权属争议时未能提供对争议林地具有使用权的有效凭证，且《吉林省森林管理条例》第三十五条规定“农村集体经济组织要根据群众的意愿和经营能力，把集体所有的荒山、荒坡、荒沟、沙丘、沙滩、洼地等尚未利用的宜林地，全部或部分划作自留山，由农民进行植树造林。自留山划定后，其使用者必须在当地政府规定的期限内完成植树造林任务。自留山禁止种地、出租、买卖或从事其他违反法律规定的用地活动”，故伏胜华主张其通过有偿转让方式继受取得争议自留山使用权因不符合上述规定亦无法得到支持。即伏胜华未能提供充分有效证据证明其与争议林地存在直接利害关系，故黄泥河镇政府作出被诉《不予受理处理的决定书》并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定的期限内作出行政复议决定的，经复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”。本案中，敦化市政府于2019年1月20日受理伏胜华的行政复议申请，于2019年4月19日作出被诉行政复议决定，超过了“六十日”的法定办理期限，且无证据证明其按照法定程序作出延长决定并告知申请人和被申请人，属超法定期限作出行政复议决定，但对原告权利不产生实际影响，属程序轻微违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项之规定，判决如下：一、驳回原告伏胜华要求撤销被告敦化市黄泥河镇人民政府作出的黄政发（2018）第134号《不予受理处理的决定书》及要求敦化市黄泥河镇人民政府对伏胜华与王祥之间的林权争议作出处理决定的诉讼请求。 二、确认被告敦化市人民政府作出的敦政行复决字〔2019〕3号《行政复议决定书》违法。 案件受理费50元，由原告伏胜华负担25元，由被告敦化市人民政府负担25元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院。 审 判 长  任建国 审 判 员  王翠玲 人民陪审员  王世道 二〇一九年八月十二日 书 记 员  王 芳 附：相关法律规定 1.《中华人民共和国土地管理法》第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。2.《中华人民共和国森林法》第十七条单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。 3.《土地权属争议调查处理办法》第五条个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。4.《土地权属争议调查处理办法》第十条申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件： （一）申请人与争议的土地有直接利害关系； （二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。 5.《吉林省森林管理条例》（2017年修订）第三十五条农村集体经济组织要根据群众的意愿和经营能力，把集体所有的荒山、荒坡、荒沟、沙丘、沙滩、洼地等尚未利用的宜林地，全部或部分划作自留山，由农民进行植树造林。自留山划定后，其使用者必须在当地政府规定的期限内完成植树造林任务。逾期未植树造林的，要征收土地荒芜费并收回自留山。自留山禁止种地、出租、买卖或从事其他违反法律规定的用地活动。 6.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。7.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。