山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁02行终493号 上诉人（原审原告）“青岛市弘信山庄业主委员会”，住所地青岛市市南区宁夏路274号弘信山庄。 负责人王新军，主任。 委托代理人方显志，青岛市北正平法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）青岛市市南区金门路街道银川西路社区居民委员会，住所地青岛市市南区宁夏路274号17号楼。 法定代表人徐红卫，主任。 被上诉人（原审被告）青岛市南区人民政府金门路街道办事处，住所地青岛市市南区仙游路3号甲。 法定代表人刘栋，主任。 上诉人“青岛市弘信山庄业主委员会”因诉被上诉人青岛市市南区金门路街道银川西路社区居民委员会（以下简称银川西路居委会）、青岛市南区人民政府金门路街道办事处（以下简称金门路街道）行政撤销一案，不服青岛市市南区人民法院（2018）鲁0202行初274号行政裁定，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年8月23日在本院第二十七法庭进行法庭调查。上诉人的委托代理人方显志到庭参加法庭调查。本案现已审理终结。 原审原告“青岛市弘信山庄业主委员会”原审诉称，2018年被告金门路街道向其电话通知称，原告的五个业委会成员向该街道提出辞职，由被告银川××路居委会组织召开业主大会，解决五个业委会成员辞职问题。此后，金门路街道下公函废除全体业委会成员资格，依据的是20%业主同意。现两被告的公告张贴在小区，明确表示要组建新的业委会，且张贴了业委会候选人名单，并要求三日内到弘信山庄小区筹备工作小组提报相关材料，公告时间为2018年11月20日。原告认为原告是经业主大会选举产生，并经两被告认可同意，且经青岛市市南区物业管理办公室备案的合法组织。现相关业委会委员擅自向两被告提出辞职，违反了相关程序要求。根据弘信山庄业主大会议事规则，业委会委员应向原告提出辞职，且在改选出委员之前，原委员仍应履行委员职责。两被告不经合法程序，擅自接受业委会委员辞呈，废除业委会，组织召集成立弘信山庄小区业主大会临时会议筹备工作小组，严重侵犯了原告的合法权益，造成小区政出多头，管理混乱，给原告工作造成了严重侵害。两被告作为政府部门擅自插手原告内部事务，侵害了原告的合法权益。综上，请求依法撤销被告银川××路居委会作出的《关于重新选举业主委员会及候选人的报名公告》、《关于成立弘信山庄小区业主大会临时会议筹备工作小组公告（第1号）》，并确认两被告干预原告内部事务的具体行政行为违法，诉讼费由被告承担。 原审法院经审理查明：2018年1月9日，银川××路居委会向弘信山庄小区全体业主做出《关于重新选举业主委员会及候选人的报名公告》：因五位业主委员会委员提出书面辞职导致青岛市弘信山庄小区业主委员会无法行使职责，银川××路居委会根据《山东省物业管理条例》第四十条、《业主大会和业主委员会指导规则》第四十六条、第五十八条规定，代行业主委员会的职责，现将业主委员会候选人报名相关事项进行公告。2018年10月29日，银川××路居委会向弘信山庄小区全体业主作出《关于成立弘信山庄小区业主大会临时会议筹备工作小组公告（第1号）》，称因收到超过20%小区业主提议召开业主大会临时会议，因五名业主委员会委员书面辞职并表示不再参加本届业主委员会的任何会议和活动，现业主委员会已无法正常召开业主委员会会议履行业委会职责，银川××路居委会组织成立业主大会临时会议筹备工作小组，负责组织召开弘信山庄业主大会临时会议，现就成立业主大会临时会议筹备工作小组事项进行公告。 2018年12月26日，弘信山庄小区业主大会临时会议筹备工作小组作出《弘信山庄小区业主大会临时会议公告》：2018年12月9日至2018年12月23日，在银川××路居委会的监督、指导下，弘信山庄小区业主大会临时会议筹备工作小组组织召开了小区业主大会临时会议，会议通过撤销了王新军、李国强等7人业主委员会委员资格的提议；业主委员会候选人杜海松、许金文等7人以投票权人数及专有部分面积均过半数当选业主委员会委员；通过了授权新的业主委员会就涉及全体业主利益的事项聘请律师、提起诉讼；通过了沿用原《业主大会议事规则》、《业主管理规约》，并由新的业主委员会成立后再行修订。2019年2月、3月，弘信山庄小区业主委员会分别在金门路街道、青岛市市南区物业管理办公室进行备案。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”根据上述规定，因居民委员会系基层群众性自治组织，并非行政机关，其只有根据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，可以作为行政诉讼的被告，纳入行政诉讼的受案范围。关于本案银川××路居委会履行的是否为行政管理职责，《业主大会和业主委员会指导规则》第三十八条第二款规定：“业主委员会会议应有过半数的委员出席，作出的决定必须经过全体委员半数以上同意。”第四十六条规定：“业主委员会委员人数不足总数的二分之一时，应当召开业主大会临时会议，重新选择业主委员会。”第四十七条规定：“业主委员会任期届满前3个月，应当组织召开业主大会会议，进行换届选举，并报告物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府。”第五十八条规定：“因客观原因未能选举产生业主委员会或者业主委员会人数不足总数的二分之一的，新一届业主委员会产生之前，可以由物业所在地的居民委员会在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下，代行业主委员会的职责。”根据上述规定，原告所诉的行为是居委会代行业主委员会职责，而业主委员会履行的是业主大会赋予的职责，代表业主进行小区物业管理，并非行政管理职责，故不属于行政诉讼受案范围。 关于金门路街道的行为，《业主大会和业主委员会指导规则》第六条规定：“物业所在地区的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督。”根据上述规定，街道办事处对设立业主大会和选举业主委员会进行指导、监督，该指导、监督行为不具有强制性，对当事人的合法权益不产生直接影响，因而不属于行政诉讼的受案范围。 本案实质是关于业主对业主委员会成员的任免和授权问题，属于业主自治范畴，应尊重业主的意思自治，不属于行政管理范围，因而“青岛市弘信山庄业主委员会”在本案所诉不属于行政诉讼的受案范围，应依法裁定驳回起诉。另，新的弘信山庄小区业主委员会已经成立，且原告本次起诉是否能代表原业主委员会或业主大会的真实意思，也存疑。综上，“青岛市弘信山庄业主委员会”提起本案行政诉讼不符合法定起诉条件，依法应裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第八项之规定，裁定驳回原告“青岛市弘信山庄业主委员会”的起诉。案件受理费人民币50元，退回原告。 上诉人“青岛市弘信山庄业主委员会”不服原审裁定，提起上诉称，一、原审法院没有查明事实。1、五位业主委员会成员没有依法向“青岛市弘信山庄业主委员会”提出辞职，而是向银川××路居委会提出辞职，且金门路街道直接以公函形式废除五位“青岛市弘信山庄业主委员会”成员资格，说明程序不合法，金门路街道不问情由直接下公函废除，说明该办事处作出的行为具有强制性和针对性。金门路街道不能插手“青岛市弘信山庄业主委员会”内部事务，即便五位业主委员会成员真实向银川××路居委会提出辞职也是无效行为。银川××路居委会应当向“青岛市弘信山庄业主委员会”的负责人进行沟通、协调、提出意见，这才是银川××路居委会的职责，而不是越过“青岛市弘信山庄业主委员会”及其负责人，直接处理五位业主委员成员的辞职及重选问题。“青岛市弘信山庄业主委员会”的正、副主任天天上班，管理正常进行，倒是银川××路居委会不依据程序办事，插手业主委员会内部事务，搞得“青岛市弘信山庄业主委员会”矛盾重重，人心浮动，政出多头，管理混乱。2、银川××路居委会主持起草的一系列公告及会议，都没有通知“青岛市弘信山庄业主委员会”的正、副主任参加，而是另起炉灶，采取行政指令和行政管理，强行推行新的青岛市弘信山庄业主委员会成立，置“青岛市弘信山庄业主委员会”及正、副主任于不顾，采取一系列违背程序的动作，促成新的青岛市弘信山庄业主委员会的成立，并开会撤销原“青岛市弘信山庄业主委员会”所有成员的委员资格，这本身就违背了社区居民委员会的职责。金门路街道通过银川××路居委会全程参与青岛市弘信山庄业主委员会的成立过程及撤销原业主委员会正、副主任和其他五名委员的资格，采取行政手段干预业主委员会的内部事务，侵害了业主委员会的自主管理权及其相关权益。二、原审法院依据法律错误。1、银川××路居委会虽是基层群众性自治组织，但执行的是金门路街道的指令，虽没有明显的具体行政行为文件，但通过函件同样表明了金门路街道作出的具体行政行为侵害了“青岛市弘信山庄业主委员会”的自治权，金门路街道授权银川××路居委会所做的一系列行为，虽未形成行政行为文件，同样也显示了银川××路居委会得到金门路街道的授权，作出的同样是行政行为，侵害的也同样是“青岛市弘信山庄业主委员会”的自治权。2、原审法院仅仅从法律的角度解析银川××路居委会是群众性自治组织是不全面的。银川××路居委会不仅仅是最基层的群众性组织而且还承担了部分行政职能，这种行政职能与群众性自治职能交叉行使，混淆了行政职能的具体性。纵观本案的事实过程，也说明金门路街道与银川××路居委会做出的具体行政行为客观存在，引起的侵害行为导致“青岛市弘信山庄业主委员会”强烈抗议及本次案件的发生。上诉人认为，原审法院应当查明事实，准确适用法律，而不是机械照搬，这样才能准确理解法律、运用法律化解一切矛盾，达到社会和谐安定的秩序。综上,请求：一、依法撤销（2018）鲁0202行初274号行政裁定，指令原审法院继续开庭审理；二、由被上诉人承担本案诉讼费用。 被上诉人银川××路居委会、金门路街道均未向本院提交书面答辩意见。 关于原审法院的审判程序，上诉人二审调查时称原审法院没有开庭仅仅通知上诉人一方进行了调查，程序不当。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。据此，原审法院在调查询问后作出驳回上诉人起诉的行政裁定，符合上述规定。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院所载的事实成立。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”由此可见，居民委员会作为基层群众性自治组织，只有根据法律、法规、规章明确授权的行政管理职责实施行为时，才可以作为该行政诉讼的被告。而《业主大会和业主委员会指导规则》第五十八条规定：“因客观原因未能选举产生业主委员会或者业主委员会人数不足总数的二分之一的，新一届业主委员会产生之前，可以由物业所在地的居民委员会在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下，代行业主委员会的职责。”第四十六条规定：“……。业主委员会委员人数不足总数的二分之一时，应当召开业主大会临时会议，重新选举业主委员会。”本案中，因弘信山庄业委会的五位委员（该业委会共由七位委员组成）提出书面辞职并明确表示不再参加业委会组织的任何会议，导致该业委会无法行使职责，故该小区所属的银川××路居委会根据上述规定，代行业主委员会职责向全体业主发布有关候选人报名、成立该小区业主大会临时会议筹备工作小组等事项的公告行为，并非依据法律、法规、规章的授权实施的行政管理职责，且上述公告行为本身也未对全体业主的合法权利义务产生实际影响，因此上诉人以银川××路居委会作为被告提起的本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的受理条件，依法应予驳回。 根据《业主大会和业主委员会指导规则》第六条的规定，物业所在地的区房地产行政主管部门和街道办事处负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督，因此本案中金门路街道对弘信山庄新一届业主委员会的选举仅仅是指导和监督行为，不具有强制性，对全体业主的合法权利义务亦不产生实际影响，依法不属于行政诉讼的受案范围。因此，上诉人主张金门路街道上述行为属于干预弘信山庄业主委员会内部事务的行政行为亦不能成立。 综上，原审裁定事实清楚，适用法律正确，裁判结果正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  孙志刚 审判员  李玉兰 审判员  高沛沛 二○一九年八月三十日 书记员  赵洪峰 书记员  王倩倩