广东省江门市江海区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）粤0704行初225号 原告：谢超鸿，男，1965年8月25日出生，汉族，住广东省江门市蓬江区， 委托代理人：刘永安，广东五邑律师事务所律师。 被告：江门市蓬江区自然资源局，住所地：广东省江门市蓬江区港口二路62号一、二层。 法定代表人：莫锡灿，该局局长。 出庭负责人：伍永波，该局副局长。 委托代理人：谢少波，广东东方大卫律师事务所律师。 委托代理人：林达荣，广东东方大卫律师事务所律师。 原告谢超鸿诉被告江门市蓬江区自然资源局（以下简称“蓬江区资源局”）土地行政处罚纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2019年7月10日公开开庭进行了审理，谢超鸿及其委托代理人刘永安，蓬江区资源局的出庭负责人伍永波及其委托代理人谢少波、林达荣，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 谢超鸿诉称，蓬江区资源局于2019年5月17日作出蓬江自然资决定字〔2019〕25号《行政处罚决定书》，认为谢超鸿在2009年期间，未经土地行政主管部门依法批准，擅自使用了棠下镇五洞村民委员会佛坑小组神头、狗头（土名）地段约46.36亩土地进行动工建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条及第四十四条等有关规定，构成违法占用土地，决定责令谢超鸿限期3天拆除非法占用土地上建设的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并给予罚款440008.70元，谢超鸿于2009年7月8日与棠下镇五洞村民委员会和五洞佛××村村民小组签订了《土地承包合同》，承包了佛坑村342亩山地作养殖场，该用地申请先后由五洞村委会于2009年10月20日、棠下镇政府于2009年10月23日、江门市蓬江区农业局于2009年10月26日批复同意，2009年8月21日，江门市国土资源局蓬江分局和棠下国土资源所向谢超鸿颁发了《建设用地项目土地利用状况调查结果》和地形红线图，2009年11月6日，江门市环境保护局蓬江分局作出江环蓬（2009）572号《关于江门市蓬江区五洞佛××村养殖场建设项目环境影响报告表的批复》，同意谢超鸿开工项目建设，谢超鸿依法取得了342亩土地的经营使用权，于2010年1月15日依法向蓬江区工商行政管理局办理了营业执照及税务登记，根据国土资源部、农业部于2007年9月21日发布实施的国土资发[2007]220号《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》规定，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，不需要办理农用地转为建设用地审批手续。其通过书面用地申请形式，得到属地村委会、国土部门、农业部门、环保部门的同意、批准及备案才进行生产经营；2010年，国土资源部、农业部发出《关于完善农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号），规定畜禽舍、看护房等为生产设施用地，管理和生活用房、饲料房等为附属设施用地。生产设施用地和附属设施用地直接用于或者服务与农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，按照农用地管理；2014年，国土资源部、农业部发出《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土发[2014]127号），又再次规定禽畜社为生产设施用地，管理和生活用房、饲料房、沼气池等附属设施用地。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。综上，上述三份文件均是一脉相承，均明确规定设施农业用地按农用地管理。具体到本案，谢超鸿在涉案土地上建设的猪舍、饲料方、沼气池、宿舍等属于设施农用地的生产设施、附属设施和配套设施用地，依法不需要办理农用地转用审批手续，这也印证了为何谢超鸿向江门市蓬江区棠下镇人民政府、江门市蓬江区农业局写下《申请书》申请用地审批及环评审批均得到书面同意，并不需要办理农用地转用审批手续。 综上所述，蓬江区资源局作出的行政处罚所依据的证据明显不足，适用法律法规明显错误，因此，请求法院判令：一、撤销蓬江区资源局作出的蓬江自然资决定字〔2019〕25号《行政处罚决定书》；二、本案诉讼费由蓬江区资源局承担。 谢超鸿在法定期限内向本院提交的证据如下：1、谢超鸿身份证;2、蓬江自然资决定字〔2019〕25号《行政处罚决定书》;3、《土地承包合同》《补充协议》；4、《申请书》；5、《建设用地项目土地利用状况调查结果》；6、《关于江门市蓬江区五洞佛××村养殖场建设项目环境影响报告表的批复》；7、（2017）粤07行初39号《行政判决书》；8、江看释[2019]435号《释放证明书》、江看释[2019]485号《释放证明书》。 蓬江区资源局辩称：一、涉案行政处罚决定实施主体适格，蓬江区资源局依法具有对本行政区域内土地资源利用监督管理并作出行政处罚的法定职权；二、蓬江区资源局作出涉案行政处罚决定的认定事实清楚、证据充足，谢超鸿的行为构成非法占用土地；三、蓬江区资源局对行政处罚相对人谢超鸿的行政处罚程序合法：（一）前期调查充分；（二）谢超鸿笔录中确认违法事实；（三）蓬江区资源局向谢超鸿提供了有效送达法律文书的地址；（四）蓬江区资源局已依法保障谢超鸿享有的陈述、申辩、听证权利，但谢超鸿逾期未予申请；四、蓬江区资源局作出涉案行政处罚决定适用法律正确；五、对于谢超鸿的起诉状所提出的理由，蓬江区资源局认为是错误的：（一）谢超鸿抗辩涉案土地不需要办理用地手续，显然其对土地法律政策存在错误理解；（二）国土资发[2007]220号文所规定的“备案”属于“审查备案”，即实质性备案，需要经过审查同意，才能动工；（三）谢超鸿既没有用地审批手续，也没有申请办理“审查备案”，毫无疑问其属于非法占地；综上所述，蓬江区资源局作出的蓬江自然资决定字〔2019〕25号《行政处罚决定书》合法有据，请求法院驳回的诉讼请求。 蓬江区资源局在法定期限内向本院提交的证据如下：1、《江门市蓬江区棠下镇2010-2020年土地利用总体规划图（2019棠动态7号图斑）》《江门市蓬江区棠下镇2017年土地利用现状图（2019棠动态7号图斑）》《江门市蓬江区棠下镇卫星影像图（2019棠动态7号图斑）》；2、现场拍摄图片四页、蓬江国土（执法）调查字〔2019〕1号《接受调查通知书》、蓬江国土（执法）责停字〔2019〕52号《责令停止违法行为通知书》、蓬江国土（执法）责改字〔2019〕52号《责令改正违法行为通知书》、现场张贴文书的照片三页、《送达回执》两份；3、《询问笔录》《江门市蓬江区国土资源局法律文书送达地址确认书》、谢超鸿身份证复印件、《土地承包合同》；4、蓬江自然资处告字〔2019〕25号《行政处罚告知定书》、蓬江自然资听告字〔2019〕25号《行政处罚听证告知书》、EMS快递单；5、《棠下镇五洞村委会佛坑村小组神头、狗头（土名）地段建筑物现场指认记录》、建筑物现场勘查照片、《宗地平面图》、蓬江自然资决定字〔2019〕25号《行政处罚决定书》、EMS快递单、《送达回证》《蓬江区罚款通知书》《送达回证》；6、《中华人民共和国土地管理法》《广东省实施办法》《江门市国土资源行政处罚自由裁量权标准（2013年修改）》。 经审理查明，2019年2月13日，江门市蓬江区国土资源局（以下简称“蓬江区国土局”）作出蓬江国土（执法）调查字〔2019〕1号《接受调查通知书》，认为谢超鸿未经国土部门依法批准，擅自使用位于江门市××五洞村民委员会佛坑小组神头、狗头（土名）进行动工建设，面积约54亩，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条和《广东省实施办法》第二十六条、第二十八条规定，请谢超鸿于2019年2月20日前到蓬江区国土局接受询问调查，并提供相关资料；作出蓬江国土（执法）责停字〔2019〕52号《责令停止违法行为通知书》，责令谢超鸿停止在非法占用土地上动工建设行为；作出蓬江国土（执法）责改字〔2019〕52号《责令改正违法行为通知书》，责令谢超鸿自收到通知书之日起三日内予以改正，自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。上述三份通知书于当日送达给谢超鸿。 2019年2月20日，蓬江区资源局执法人员对谢超鸿进行询问，并制作询问笔录。谢超鸿在笔录中承认棠下镇五洞村民委员会佛坑小组神头、狗头（土名）地段原来是空地，其于2009年10月开始动工建设猪栏，没有向蓬江区国土部门办理过相关用地手续，只向江门市蓬江区棠下镇人民政府和江门市蓬江区农业局申请过用地审批手续，搞种养植业，在棠下国土所咨询过并在地形图盖章。蓬江区资源局告知谢超鸿拟对其作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及其享有陈述和申辩的权利，谢超鸿并未提出陈述及申辩。 2019年5月17日，蓬江区资源局作出蓬江自然资决定字〔2019〕25号《行政处罚决定书》，认为谢超鸿在2009年期间，未经土地行政主管部门依法批准，擅自使用了棠下镇五洞村民委员会佛坑小组神头、狗头（土名）地段约46.36亩土地进行动工建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条和《广东省实施办法》第二十六条、第二十八条规定，构成违法占用土地行为，对谢超鸿作出如下行政处罚：1、责令限期3天拆除非法占用土地上建设的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、非法占用土地共30908.87平方米动工建设，其中建设用地12910.87平方米，按每平方米10元的罚款，金额为人民币拾贰万玖仟壹佰零捌元柒角（129108.70元）；农用地约13092平方米，按每平方米20元的罚款，金额为人民币贰拾陆万壹仟捌佰肆拾元（261840元）；未利用地约4906平方米，按每平方米10元的罚款，金额为人民币肆万玖仟零陆拾元（49060元），合计金额为人民币肆拾肆万零捌元柒角（440008.70元）,载明如不服该处罚决定申请行政复议或提起行政诉讼的救济途径。蓬江区资源局于2019年5月23日将该《行政处罚决定书》送达给谢超鸿，谢超鸿不服，遂提起本案行政诉讼。 另查明，2009年7月8日，江门市××五洞佛坑村小组（以下简称“五洞佛××村小组”）与谢超鸿签订《土地承包合同》，五洞佛××村小组将位于五洞佛××村小组的土地（土名神头山、狗头山）及果场租赁给谢超鸿发展种养业，种养业亩数按实际面积计算，承包期为30年，自2010年1月1日起至2039年12月31日止。 2009年10月20日，谢超鸿提交《申请书》，载明五洞村为了发展壮大集体经济，谢超鸿承包位于五洞佛××村小组土地（土名为神头山、狗头山）及果场搞发展养植业，面积约342亩，特向上级有关部门申请用地审批手续。江门市××五洞村民委员会、江门市蓬江区棠下镇人民政府、江门市蓬江区农业局分别于2009年10月20日、10月23日、10月26日在该《申请书》批复同意申请并加盖公章。后谢超鸿在承包地上建设禽舍等各种设施。 又查明，2007年9月21日，国土资源部、农业部发布实施《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发[2007]220号），规定：“……二、区别不同情况，采取不同的扶持政策……三、简化程序，及时提供用地……” 2010年9月30日，国土资源部、农业部发出《关于完善农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号），规定“……一、进一步界定设施农用地范围。依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。根据设施农用地特点，从有利于规范管理出发，设施农用地具体分为生产设施用地和附属设施用地……二、区分用地情况实行分类管理……三、规范设施农用地审核。农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。” 2014年9月29日，国土资源部、农业部发出《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土发[2014]127号），规定禽畜社为生产设施用地，管理和生活用房、饲料房、沼气池等附属设施用地。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。“一、……（一）进一步明确生产设施用地。生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：……2、规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；……（二）合理确定附属设施用地。附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地。包括：1、设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控等技术设施以及必要管理用房用地；2、设施农业生产中必需配套的畜禽养殖粪便、污水等废弃物收集、存储、处理等环保设施用地，生物质（有机）肥料生产设施用地；3、设施农业生产中所必需的设备、原料、农产品临时存储、分拣包装场所用地，符合‘农村道路’规定的场内道路等用地。……二、积极支持设施农业发展用地。（一）设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续……” 本院认为，本案系土地行政处罚纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《广东省实施办法》第四条规定：“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门在市辖区或乡(镇)设立土地管理机构，负责该区域的土地管理工作。”蓬江区资源局作为蓬江区辖区范围内县级人民政府土地行政主管部门，其依法具有对江门市内的土地使用问题依法作出处理的法定职权，其在本案中的执法主体适格，本院予以确认。 根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：蓬江区资源局作出的涉案《行政处罚决定书》是否合法。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续……在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”可见，单位和个人进行建设，占用农用地或耕地进行建设的，需要经过上述法定审批程序；未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，可以并处罚款。 国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土发[2014]127号），规定禽畜舍为生产设施用地，管理和生活用房、饲料房、沼气池等附属设施用地。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。可见，单位和个人进行设施农业建设，可以按照该规定使用土地，不需办理农用地转用审批手续。 本案现有证据显示，谢超鸿利用棠下镇五洞村民委员会佛坑小组神头、狗头（土名）地段约46.36亩土地进行动工建设前,其已于2009年7月8日与棠下镇五洞村民委员会和五洞佛××村村民小组签订了《土地承包合同》，承包了佛坑村342亩山地作养殖场，并向有关部门提出用地申请，该用地申请先后由五洞村委会于2009年10月20日、棠下镇政府于2009年10月23日、江门市蓬江区农业局于2009年10月26日在申请书上盖章同意。2009年8月21日，江门市国土资源局蓬江分局和棠下国土资源所颁发了《建设用地项目土地利用状况调查结果》和地形红线图，2009年11月6日，江门市环境保护局蓬江分局作出江环蓬（2009）572号《关于江门市蓬江区五洞佛××村养殖场建设项目环境影响报告表的批复》，同意开工项目建设。2010年1月15日，谢鸿超依法向蓬江区工商行政管理局办理了营业执照及税务登记。在江门市国土资源局蓬江分局和棠下国土资源为涉案用地颁发了《建设用地项目土地利用状况调查结果》和地形红线图及未查清、认定谢鸿超在涉案土地上修建的设施是否属于设施农业建设的情况下，蓬江区资源局于2019年5月17日以谢鸿超没有申请办理用地“审查备案”，属于非法占地进行养殖为由作出行政处罚，与国土资源部、农业部发出《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土发[2014]127号）的规定相悖，其所依据的主要证据不足，适用法律错误。 其次，相对人基于行政机关行政行为的信赖而实施相应行为，产生信赖利益，这种信赖利益因为具有正当性而应当得到保护。本案中，2009年8月21日，江门市国土资源局蓬江分局和棠下国土资源所颁发了《建设用地项目土地利用状况调查结果》和地形红线图，2009年11月6日，江门市环境保护局蓬江分局作出江环蓬（2009）572号《关于江门市蓬江区五洞佛××村养殖场建设项目环境影响报告表的批复》，同意开工项目建设。谢超鸿基于对有权行政机关确认的土地使用权的信赖，根据上述批复，在涉案土地进行禽畜舍及相关设施项目建设，由此产生的合法权益应受保护。本案并无证据显示涉案土地租赁合同及上述批复被确认无效或撤销，蓬江区资源局以谢鸿超没有申请办理用地“审查备案”，属于非法占地进行养殖为由对其进行处罚，有违信赖利益保护原则。 综上所述，谢鸿主张撤销涉案《行政处罚决定书》的诉讼请求，事实清楚，证据充分，依法有据，本院予以支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）的规定，判决如下： 撤销江门市蓬江区自然资源局作出的蓬江自然资决定字〔2019〕25号《行政处罚决定书》。 案件受理费50元（已由原告谢超鸿预交），由被告市蓬江区自然资源局负担。原告谢超鸿预交的案件受理费50元，由本院予以退回；被告市蓬江区自然资源局应向本院补缴案件受理费50元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。 审 判 长  李国盛 人民陪审员  邓月海 人民陪审员  陈国富 二〇一九年八月二十九日 法官 助理  许静怡 书 记 员  郑锡安