浙江省金华市婺城区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙0702行初395号 原告钟宏彬，男，1975年1月20日出生，畲族，住金华市婺城区 原告楼华，男，1977年6月26日出生，汉族，住金华市城区 被告金华市自然资源和规划局（以下简称金华自规局），住所地金华市婺城区双龙南街818号。 法定代表人韦国潭，局长。 诉讼负责人蒋琪清，党委委员。 委托代理人章小岚，浙江金奥律师事务所律师。 委托代理人傅得伟，该局金华经济技术开发区分局监察大队副大队长。 被告浙江省自然资源厅，住所地杭州市西溪路118号。 法定代表人黄志平，厅长。 委托代理人廖琦，该厅工作人员。 第三人金华市婺城区金发石料场（以下简称金发石料场），住所地金华市婺城区汤溪镇贞姑山村。 业主盛金芳，男，1963年7月21日出生，汉族，住金华市婺城区。 委托代理人李美凤，女，1964年11月7日出生，汉族，住金华市婺城区 原告钟宏彬、楼华不服被告金华自规局、浙江省自然资源厅国土行政处罚及行政复议一案，于2018年10月8日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，正式立案并依法组成合议庭，于2019年3月21日公开开庭进行了审理。原告钟宏彬、楼华，被告金华自规局的诉讼负责人蒋琪清及委托代理人章小岚、傅得伟，被告浙江省自然资源厅的委托代理人廖琦，第三人金发石料场的经营者盛金芳及委托代理人李美凤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年4月13日，原金华市国土资源局向金发石料场作出金土资开罚（2018）1号行政处罚决定，认定：2010年8月19日，盛金芳与钟宏彬、楼华签订金芳采石场开采经营权承包合同，约定：盛金芳将金华市婺城区汤溪镇贞姑山村普通建筑用石料（凝灰岩）矿承包给钟宏彬、楼华经营。2011年5月31日，金发石料场（由原金华市婺城区金芳采石场依法变更，经营者为盛金芳）通过挂牌出让方式取得金华市婺城区汤溪镇贞姑山村普通建筑用石料（凝灰岩）矿采矿权。2011年8月9日，金发石料场取得采矿许可证，有效期自2011年8月9日至2016年8月9日，经营类型为个体经营，开采矿种建筑用石料（凝灰岩），开采方式露天开采，生产规模8万立方米/年，矿区面积0.0664平方公里，开采深度由222米至170米标高。钟宏彬、楼华以金发石料场名义对该矿开展经营活动，在2012年度该矿未按照批准的开发利用方案组织开采。2015年7月，经金华市复原地质矿山有限公司对该矿违法开采行为进行勘测认定：2012年度，矿区范围外开采3.48万吨；矿区范围内储量出让范围外开采2.37万吨，位于该石料场的南侧和北侧。钟宏彬、楼华已将非法开采矿石对外销售。2013年初至2015年7月矿区范围外开采的1.45万吨资源量，由于证据不足，不列入本次处罚。2016年8月1日，经金华市价格认证中心认定，2012年期间该普通建筑用石料（凝灰岩）原矿的价格为人民币9.50元/吨。经核算，矿区范围外开采矿量3.48万吨，计价为33.06万元；矿区范围内储量出让范围外开采矿量2.37万吨，计价为22.515万元。该局认为，采矿权人金发石料场在开采经营过程中，未按批准的矿产资源开发利用方案开采，存在矿区范围外开采和矿区范围内储量出让范围外开采的行为，该行为违反《中华人民共和国矿产资源法》第三条第二款、第二十九条、《矿产资源开采登记管理办法》第三十二条、《浙江省矿产资源管理条例》第二十三条规定，属超越批准的矿区范围采矿和破坏性采矿（未按照批准的开发利用方案开采）行为。该局决定依据《中华人民共和国矿产资源法》第四十条、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条第（二）、（六）项、《浙江省矿产资源管理条例》第三十九条的规定，给予如下行政处罚：1.没收金发石料场超越批准的矿区范围采矿3.48万吨（2012年度最低开采标高+170米以下开采消耗资源储量部分）普通建筑用凝灰岩的违法所得33.06万元人民币；2.对金发石料场超越批准的矿区范围采矿行为处以违法所得33.06万元的百分之二十罚款，计6.612万元人民币；3.对金发石料场破坏性采矿行为（储量出让范围外矿区范围内开采消耗资源储量2.37万吨部分），处以相当于矿产资源损失价值22.515万元的百分之四十的罚款，计9.006万元人民币。 被告金华自规局向本院提交的证据及依据有（均系复印件）：1.金发石料场营业执照、采矿许可证（副本）、盛金芳、楼华、钟宏彬身份证；2.对章利明、周济民、诸葛增、缪姣娱、盛明军、张吉的询问笔录各1份、对楼华、钟宏彬所作询问笔录3份、对盛金芳所作笔录1份；3.金华市婺城区汤溪镇贞姑山村普通建筑用石料（凝灰岩）矿二O一二年度矿山储量年报、金华市婺城区汤溪镇贞姑山村普通建筑用石料（凝灰岩）矿违法开采储量估算报告、补充说明、金华市婺城区汤溪镇贞姑山村普通建筑用石料（凝灰岩）矿违法开采资源量复核报告各1份；4.价格认定结论书1份；5.现场照片6张；6.婺城区矿山安全检查意见表3张、送料结算单8小张；7.采矿权出让金、矿山环境治理备用金等发票3页、金华市中级人民法院（2014）浙金民终字第1425号民事判决书、婺城法院法庭审理笔录（第二次）部分各1份；8.金芳采石场开采经营权承包合同、浙江省高级人民法院（2015）浙民申字第754号民事裁定书各1份；9.关于建议依法查处金华市婺城区金发石料场越界开采行为的函、金土婺访答字[2013]35号金华市国土资源局婺城分局信访答复意见书、金华市婺城区金发石料场开采情况、通知各1份；10.金华市婺城区人民法院（2015）金婺民初字第870号民事判决书1份，证据1-10证明行政处罚认定事实清楚、证据确凿；11.浙集复12（2017）80号行政复议决定书1份；12.立案呈批表1份；13.关于延长对金华市婺城区金发石料场涉嫌超越批准的矿区范围采矿和破坏性采矿一案调查及处理时间的申请报告1份；14.金土资开告（2018）1号行政处罚事先（听证）告知书及邮寄面单各1份；15.要求听证的申请、金土资听字（2018）1号行政处罚听证通知书、听证会签到单、听证笔录各11份；16.金土资开罚（2018）1号行政处罚决定书1份，证据11-16证明被告作出涉案行政处罚程序合法；17.法律适用：《中华人民共和国矿产资源法》第3条、第40条，《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第31条、第42条，《矿产资源开采登记管理办法》第23条、第32条，《浙江省矿产资源管理条例》第39条，《行政处罚法》第30条，《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.6.2、附录B第二大类第二项。 原告钟宏彬、楼华起诉称：一、金土资开罚〔2018〕1号行政处罚决定依据2010年5月普查报告数据错误，被告未对此数据得出的依据作出合理解释，处罚决定适用的依据明显错误。首先，原金华国土局于2018年4月13日作出上述行政处罚决定，是依据2010年5月普查报告数据和2012年度矿山储量年报数据对比得出。普查报告数据应该是2010年5月前取得，但根据2011年8月1日金华国土局婺城分局的证明可以得知，金华市婺城区金芳采石场的采矿权于2010年6月终止，2010年5月的普查报告数据提取后，金芳采石场仍在合法生产和销售，并于2010年8月19日向第三人销售石料35万元，此事实经过三级法院确认，故以2010年5月的普查报告数据作为对比依据错误。另外，通过绿色矿山建设实施方案P7页1-3矿山开采全景照片、P20页2-4永久边坡现状照片和开采方案与安全技术措施中的开采现状照片，并结合金芳采石场开采经营权承包协议第二条第2项内容，已经非常清楚地表明石料场开采之前，在155米装载平台上紧靠山体宕面的位置存在大量未移除的剩余石料，原告受让价是35万元，按照国土部门的招拍挂价格0.5元每吨计算，应有70万吨石料。那么，测量公司唯有移除石料的办法，才能测出真实数据。根据照片和如此庞大的数量，唯一的结果就是原始数据来源没有实事求是，属于造假行为。原始数据造假，不能得出正确结果，也不能作为行政处罚的依据。二、根据金华市复原地质矿山有限公司的储量报告，储量出让范围外矿区范围内开采消耗资源储量2.37万吨部分被认定为破坏性采矿行为，明显错误，处罚决定书所依据的事实严重不清，缺乏客观证据。首先，出让范围外矿区范围内2.37万吨分为南北二部分，北侧部分于2017年5月12日违法开采资源储量现场复核时，原告要求复原公司（出具违法开采报告的单位）专业人员指出具体位置，专业人员以没有带GPS无法确定具体位置为由拒绝，上述事实有违法开采资源量现场复核签到单及现场照片（照片右下角数据显示照片为录像截图）为证，法庭亦可以调取原金华国土局违法开采资源量现场复核全程录像证实。同时，石料场自停工后，经历冰冻、雨水冲刷、岩石风化造成的局部塌方（塌方地点位于石料场的北侧，与复原公司勘测部位相同，现塌方物还在山上）。关于南侧部位，在行政复议听证会现场，被告提供的现场照片打印件与绿色矿山建设实施方案原始照片对比，除植被和部分塌方以外轮廓基本一致。其次，根据《市级绿色矿山建设实施方案》开采方式要求“（P30页）严格实施矿山生态环境保护和治理方案，边开采边治理”、“（P20页）…但开采区南侧永久性边坡目前还没有进行治理”、“（P27页）矿山开采区南侧老开采宕面需进行治理复绿”、“（P30页）根据矿山宕面永久性边坡的岩性及业主要求，将开采区的南侧边坡修正称台阶高度为15m，台阶坡面角为65°，安全平台为6m，清扫平台宽6m，最终边坡角为53°-54°”和“（P31页）边坡修整方量为5808.5m?，石料场消耗上述储量属于合法的绿色矿山建设行为”；同时，从2015年8月金华市复原地质矿山有限公司的储量估算报告中也可以证明。再则，通过《绿色矿山建设实施方案》P19页“3、开采方式科学化（1）：金发石料场提交的《开采方案与安全技术措施》符合国家各项法律及规章制度的要求，设计操作性强：并且要求石料场严格按《开采方案与安全技术措施》实施《绿色矿山建设实施方案》”，以及2011年12月16日，由原金华国土局组织在金华市申华商务酒店召开《绿色矿山建设实施方案》评审会（参加会议的有金华市国土资源局、金华市国土资源局婺城分局、建设单位，编制单位及3人专家评审小组，结论是评审予以通过），已经表明原金华国土局认可了安监部门的《开采方案与安全技术措施》，而石料场一直是按照相关部门的规定与要求进行建设。三、根据金华市复原地质矿山有限公司的储量报告，矿区范围外开采3.48万吨，是不存在的，金土资开罚〔2018〕1号行政处罚决定，明显属于事实不清，缺乏有效证据支撑。根据2012年度金华市复原地质矿山有限公司的储量报告，矿区范围外开采3.48万吨，是由于道路修复超深造成的，复议听证会现场原金华国土局提供的开发利用方案图纸和安监部门的图纸是一致的，通过156.82m和168.62m采空区填方修建道路。首先，通过绿色矿山建设实施方案P7页1-3矿山开采全景照片、P20页24永久边坡现状照片与开采方案与安全技术措施中的开采现状照片，并结合开采方案与安全技术措施中的地形地质及总平面布置图和基建终了图，已经非常明确标明采空区、破口位置及相应距离，现实情况中的上山道路（到170米平台）也是通过156.82m和168.62m采空区填方修建，上山道路是石料场用剩余石料经过长时间铺垫而成，道路是用剩余石料铺垫而成，何来道路修复超深之说？其次，从《开采方案与安全技术措施》P5页1.3“矿山现状、特点及存在的主要问题：该矿前期经过数年开采，已形成相对高差55m，边坡角60°，现+155m水平处保留有宽约50m，长度约70m的转载平台。其中破碎机位于矿区西侧距离开采工作面约50m”，结合上述所指照片的真实状况，可以得知155米装载平台上原先是不存在上山道路的，同时结合石料场目前的现状照片，已然表明在破碎机与开采面之间多了一条上山道路，而且破碎机距离道路侧面仅约16.5米，这与道路修复超深之说存在矛盾之处。四、被告省国土厅和省安监局联合下发了浙土资发〔2014〕32号文件，被告应当贯彻和执行。首先，退一步说，立案呈批表显示，立案时间是2015年6月10日，在文件下发之后，且道路修复超深之说的客观原因是石料场按照金华安监局婺城分局的婺城区矿山安全检查意见表的安全道路建设要求、金华市公安局婺城分局的检查登记要求和婺城安监局、婺城公安分局治安大队、汤溪派出所、评估单位、三矿公司联合现场复查情况说明要求进行安全道路建设。其次，按照省国土厅和省安监局联合下发的（浙土资发〔2014〕32号文件）“文件第四项第三条，确因矿山生产、安全需要……连接道路施工开采的石料，按照矿产资源开发利用与矿山安全设施设计方案计算的土石方量一并出让给采矿权人，根据招拍挂时的最终成交价格计算采矿权出让金。国土资源部门要与采矿权人签订采矿权有偿出让补充合同，收缴采矿权出让金和矿产资源补偿费。”和浙土资厅函（2014）648号文件第四项第二条“因矿山安全生产需调整或变更的，其程序及要求按安全生产监督管理部门的有关规定执行”之规定，石料场按照安监等部门要求和规定建设安全道路的行为，符合上述文件规定，且需根据招拍挂时的最终成交价格计算采矿权出让金，国土部门要主动与石料场签订采矿权有偿出让补充合同，而不能认定为超越批准的矿区范围的开采行为；上述两份文件已经非常明确了因道路修复造成的方量的处理原则，并将此情形排除于违法开采行为范畴之外。依据石料场矿产资源开发利用方案（4.2矿山开拓矿量、4.4（2）公路布置、4.6.1矿山基建和首采工作面、13.2建议（6）、评审意见）载明内容可以清楚得知，石料场开采宕面+154.5m至+170m平台道路属于矿山开拓公路范畴，且方案已明确在矿区范围以外，同时规定需要将宕面的危岩及浮石清理，要求利用碎石铺筑开拓公路，矿山开拓矿量在允许误差范围内。上述内容充分表明+154.5m至+170m的道路是按照矿产资源开发利用方案规定修建的，且经国土部门、安监部门，以及相关单位等审查通过。五、被告省国土厅维持原金华国土局行政处罚决定书的行为是错误的。金土资开罚〔2018〕1号和金土资开罚〔2017〕29号决定书，显然是以同一事实和理由作出的相同或者基本相同的具体行政行为，被告省国土厅的浙集复12〔2018〕70号行政复议决定书，缺乏法律依据和事实支持。2017年12月21日，被告省国土厅作出浙集复12〔2017〕80号行政复议决定，决定撤销原金华国土局的金土资开罚〔2017〕29号行政处罚决定，要求原金华国土局重新作出处理，但原金华国土局于2018年4月13日重新作出的金土资开罚〔2018〕1号行政处罚决定和金土资开罚〔2017〕29号行政处罚决定，所依据的是同一事实和理由，作出的具体行政行为亦是相同的，因此根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第四项第二款“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。”之规定，原金华国土局于2018年4月13日作出的金土资开罚〔2018〕1号行政处罚决定书是无效的，被告省国土厅的维持行为缺乏法律依据和事实支持。综上所述，原告认为两被告作出的具体行政行为，在主要事实、证据以及适用法律法规、程序上，均存在十分严重的错误和缺失。为此，原告请求法院判令：1.撤销金土资开罚〔2018〕1号行政处罚决定；2.依法撤销浙集复12〔2018〕70号行政复议决定；3.被告承担本案全部诉讼费用。 两原告向本院提交的证据有（均系复印件）：1.身份证2份、处罚决定书、行政复议决定书各1份，证明原告起诉符合法律规定。 被告金华自规局答辩称：一、我局对金发石料场作出的金土资开罚〔2018〕1号行政处罚决定，认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确，程序合法。1.认定事实清楚。经我局调查，2010年8月19日，盛金芳与钟宏彬、楼华签订《金芳采石场开采经营权承包合同》，约定：盛金芳将金华市婺城区汤溪镇贞姑山村普通建筑用石料（凝灰岩）矿承包给钟宏彬、楼华经营管理。2011年5月31日，金发石料场（由原金华市婺城区金芳采石场依法变更，经营者盛金芳）通过挂牌出让方式，取得了金华市婺城区汤溪镇贞姑山村普通建筑用石料（凝灰岩）矿采矿权。2011年8月9日，金发石料场取得采矿许可证，证号C3307022011087130116679，有效期自2011年8月9日至2016年8月9日；经营类型：个体经营；开采矿种：建筑用石料（凝灰岩）；开采方式：露天开采；生产规模：8万立方米/年；矿区面积0.0664平方公里；开采深度：由222至170米标高。钟宏彬、楼华以金发石料场名义对该矿开展生产经营活动，在2012年度该矿未按照批准的开发利用方案组织开采。2015年7月，经金华市复原地质矿山有限公司对该矿违法开采行为进行勘察认定：2012年度，矿区范围外开采3.48万吨；矿区范围内储量出让范围外开采2.37万吨，位于该石料场的南侧和北侧。钟宏彬、楼华已将非法开采矿石对外销售。2016年8月1日，经金华市价格认证中心认定，2012年期间该普通建筑用石料（凝灰岩）原矿的价格为人民币9.5元/吨。经核算，矿区范围外开采矿量3.48万吨，计价为33.06万元；矿区范围内储量出让范围外开采矿量2.37万吨，计价为22.515万元。2.证据确凿。认定以上事实的证据有：钟宏彬和楼华提供的金发石料场营业执照、采矿许可证（副本）、负责人盛金芳及其各自身份证（可证明金发石料场的基本情况），对钟宏彬、楼华、盛金芳等9人询问笔录共15份（可证明金发石料场违法开采的事实情况），金华市复原地质矿山有限公司作出的金华市婺城区汤溪镇贞姑山村普通建筑用石料（凝灰岩）矿二○一二年度矿山储量年报和金华市婺城区汤溪镇贞姑山村普通建筑用石料（凝灰岩）矿违法开采储量估算报告及补充说明、金华市婺城区汤溪镇贞姑山村普通建筑用石料（凝灰岩）矿违法开采资源量复核报告（可证明金发石料场违法开采的位置、方量等事实情况），金华市价格认证中心出具的金价认定（2016）22号价格认定结论书（可证明金发石料场开采的矿石价格市值情况），现场照片6张（证明金发石料场违法开采现场情况），盛金芳、钟宏彬、楼华提供的婺城区矿山安全检查意见表3份和4617、4618、4619、8556、8562、23251、23258、23269号等送料结算单31份（可证明该矿是金发石料场名义对外经营）；钟宏彬、楼华提供采矿权出让金、矿山环境治理备用金等发票9份、（2014）浙金民终字第1425号民事判决书及庭审理笔录（第二次）部分1份（可证明该石料矿是以金发石料场名义办理且相关费用由钟宏彬、楼华支付），钟宏彬、楼华提供金芳采石场开采经营权承包合同和（2015）浙民申字第754号民事裁定书各1份（可证明金发石料场盛金芳、钟宏彬、楼华三者之间的关系），金华市国土资源局婺城分局出具的关于建议依法查处金华市婺城区金发石料场越界开采行为的函、金土婺访答字[2013]35号金华市国土资源局婺城分局信访答复意见书、金华市婺城区金发石料场开采情况和通知各1份（证明金华市国土资源局婺城分局对该矿违法开采行为发现、介入、处置移交等情况），钟宏彬、楼华提供（2015）金婺民初字第870号民事判决书1份（证明金华市婺城区人民法院对上盛村民委员会证明、73051部队书函证明力不予认定），浙集复12（2017）80号行政复议决定书1份（证明省国土厅要求我局重新作出处理情况）。3.我局作出行政处罚决定书适用依据正确。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条第二款、第二十九条、《矿产资源开采登记管理办法》第三十二条、《浙江省矿产资源管理条例》第二十三条等规定，金发石料场在开采经营过程中存在超越批准的矿区范围采矿行为、违反开发利用方案采矿行为。根据《中华人民共和国矿产资源法》第四十条、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条第（二）项、第（六）项、《浙江省矿产资源管理条例》第三十九条等规定，对金发石料场超越批准的矿区范围采矿行为处以没收违法所得和罚款的处罚内容，对金发石料场违反开发利用方案采矿行为处以罚款的处罚内容合法有据。4.程序合法。我局于2017年7月5日作出金土资开罚〔2017〕29号行政处罚决定书，经省国土厅行政复议审理，于2017年12月21日作出浙集复12（2017）80号行政复议决定，决定撤销金土资开罚〔2017〕29号行政处罚决定书，并责令我局自收到该行政复议决定书之日起按照《国土资源行政处罚办法》的规定期限对涉案涉嫌矿产资源违法行为作出处理。我局于2017年12月25日收到复议决定书，于同月26日重新立案，组织了调查和认定，因案件复杂，于2018年2月12日申请延期，于2018年3月12日向金华市婺城区金发石料场邮寄送达行金土资开告〔2018〕1号政处罚事先（听证）告知书。2018年3月19日，我局收到金发石料场负责人盛金芳要求听证的申请，同月30日我局组织了听证，对听证申辩意见和补充材料进行了进一步调查核实和认定，于同年4月13日作出金土资开罚〔2018〕1号行政处罚决定书，并依法对金发石料场进行了送达。二、针对原告起诉状中所列的理由：1.金华市复原地质矿山有限公司是根据我局的委托，对金华市婺城区汤溪镇贞姑山村普通建筑用石料（凝灰岩）矿进行年度动态监测，2012年度的储量报告是以2011年度矿山储量年报的储量出让范围资料数据作为基准的，与2010年5月的普查报告数据及2012年度储量年报无关。原告所称的在开采之前155米平台处有剩余石料的情况，在出让时就没有把这部分堆料计入出让的储量范围，不存在原告认为的数据造假。我局处罚部分并未将该部分堆料计算在内。2.金发石料场破坏性采矿的北侧部分有4453吨，单凭原告所称的自然因素，根本不可能达到这么大的方量。开发方案要求建立边坡方式开采，只有未按照阶梯方式开采而采用掏底掏空方式开采才可能造成如此大的塌方。南侧部分，原告认为是绿色矿山建设需要导致的开挖，绿色矿山建设应严格按照经批准的方案实施，实际情况看，现场开挖的地形线已远超过绿色矿山建设的地形线。我局对金发石料场进行处罚的理由就是金发石料场违反绿色矿山建设实施方案开采。3.金发石料场超越批准的矿区范围开采的3.48万吨所处的位置，与原告所称的156.82m、168.62m道路根本不是同个位置。两点之间支线最短，在上山道路过程中考虑到安全都会接近180度拐弯的方式蜿蜒而上，两点直线的方式会形成较为陡峭的山路不安全，通过对比《金华市婺城区汤溪镇贞姑山村普通建筑用石料（凝灰岩）矿二○一二年度矿山储量年报》的附图和开发利用方案当中道路建设相关的图纸设计就明显可以看出，原来开发利用方案设计的是横U形蜿蜒而上的道路（这样的道路坡度角更小，比较安全）需要铺垫石料，而实际金发石料场建设的道路是斜直线形上升（这样的道路坡度较大，比较危险），这样的道路建设导致一部分在最低标高以下开采，产生了超越批准矿区范围开采的情况出现（深度上的越界）。4.开发利用方案是金发石料场委托专业的机构编制，并经过国土、安监等部门评审通过的，在评审过程中，安监部门已经对该方案中道路如何设计建设进行了评审通过，所以金发石料场严格按照开发利用方案实施就不会产生超深开采的情况出现。至于原告所称的浙土资发〔2014〕32号文件针对的是在编制、评审开发利用方案过程中如确因矿山生产、安全需要连接道路施工开采的石料以出让补充合同、补交出让金的形式来处理。浙土资厅函（2014）648号《关于做好露天开采矿山矿产资源开发利用与安全设施设计方案编制审查工作的通知》第四项第（一）款规定，在《方案》实施过程中，因矿产资源开发利用或矿山安全生产等因素需作调整或变更的，在作调整或变更之前，应征得负责组织审查的国土资源部门和安监部门同意。而金发石料场既未提出申请，也未经过相关部门同意。金发石料场在未经准许的情况就进行开挖，按照文件应先签订合同并补缴出让金后才能进行开挖，而金发石料场未经准许，先予以开挖至今未提出申请，与该规定不同。5.根据最高院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十四条第二款规定，“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第五十五条规定的限制。”我局此前对金发石料场作出的行政处罚，因程序违法被省国土厅复议决定撤销、责令重做。故我局重新作出的行政处罚决定并不违反规定。据此，我局作出的金土资开罚〔2018〕1号行政处罚决定书认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确，程序合法，依法应当予以维持。综上，被告请求依法驳回原告诉讼请求。 被告浙江省自然资源厅答辩称：金发石料场不服原金华国土局2018年4月13日作出的金土资开罚〔2018〕1号行政处罚决定，申请行政复议。原省国土厅于2018年6月11日收到，6月29日收到补正申请。因两原告与本案有利害关系，故通知其作为第三人参加本案。原金华市国土局依法进行答复并提交证据。因情况复杂，本案延长30日行政复议期限。2018年9月14日，原省国土厅作出浙集复12〔2018〕70号行政复议决定书，维持案涉行政行为。上述受理、审查、追加第三人、延期、作出决定等行政复议行为，符合《中华人民共和国行政复议法》第十条、第十七条第一款、第二十二条、第二十三条第一款、第二十八条、第三十一条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条等规定。综上，被告请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告浙江省自然资源厅向本院提交的证据及依据有（均系复印件）：1.行政复议申请书、补正通知及补正申请书，行政复议答复通知书、行政复议答复书各1份，参加行政复议通知书2份，行政复议听证会通知书、决定延期通知书各3份，邮寄凭证6页，证明行政复议决定程序合法。 第三人金发石料场陈述称：一、金发石料场根据相关规定办理了采矿许可，矿区范围0.030093平方公里，不是市国土局认定的0.0664平方公里。二、越界开采认定为，金发石料场矿围是0.030093平方公里，0.0664平方公里是建议登记范围，不是可供开采范围，矿区开采范围是指登记管理机关划定的可供开采范围，露体开采是剥离开采立体空间，所以实际开采范围不是登记的0.0664平方米，是有ABCD四个拐点界桩、开采深度+222米至+170米，这是可供开采范围，是通过公开出让时对外公示的范围。三、国土局认定2.37万吨为破坏性开采是错误的，应该认定为越界开采。对于被告以破坏性开采认定的2.37万吨予以以原矿的价格进行处罚也是错误的。国土资源违法查处规则9.25条违法开采价格认定以当事人违法开采数量应以矿产品的质量和价格结合当时当地矿产品价格计算。根据省国土厅矿产品价格鉴定有关答复意见，对越界开采违法所得数额应当按照销售凭据确定，没有销售凭据应结合当时当地矿产品价格，不得扣除成本，应有相应价格认定资格的中介机构作出认定。对被告2013年初-2015年7月矿区范围外开采1.45万吨均未作出说明也未作出认定，对1.45万吨也没有作出处罚。被告金华自规局作出行政处罚决定，按照行政处罚法规定，超越处罚时效作出的行政处罚无效，金发石料场违法开采是在2012年，本人多次向婺城国土局反映举报，并未处理，到2013年向省国土厅举报、控告，到2014年4月2日将案件转交给金华市开发区国土分局，2014年本人又向金华国土局、开发区国土分局控告要求尽快处理，一直未进行处理。直到2015年6月10日才立案，程序明显违法。已经超过2年，已超过行政处罚时效。 第三人向本院提交的证据及依据有（均系复印件）：1.采矿权出让结果公示1份（网站打印），证明金发石料场开采矿区范围；2.浙土资厅函（2014）335号文件1份，证明违法开采认定的价值依据；3.听证笔录（节录）2页，证明原告方认可越界开采事实及越界开采方量；4.照片1份，证明本案违法采矿不是用于道路修复。 针对被告答辩，两原告补充：1.被告认为2012年的储量报告是由2011年度储量出让范围资料数据为基准的，2010年5月的普查报告数据与2012年度储量报告无关，是否可以理解为2011年矿山储量年报储量出让范围是以2010年5月普查报告为基准，2010年5月普查报告非常重要。涉案处罚载明处罚的依据是2010年5月的普查报告数据和2012年度矿山储量年报数据得出，这与被告认为的2010年5月普查报告数据与2012年储量报告无关，存在逻辑错误，互相矛盾。被告认为没有将受让的料记入储量范围，被告又是如何计算该堆石料的储量数据，被告应提供相关测量数据。2.被告认为金发石料场破坏性采矿的北侧有4453吨，当庭原告所称的自然因素不可能达到这么大的方量，被告的判断依据是什么？能否提供相关的事实依据？原告提供了塌方现场的照片作为依据，国土局2017年5月12日现场复核时有同步录音录像，当时在场的复原公司专家也明确无法界定所谓塌方位置与出让位置之间存在直接的联系。南侧部分，被告认为对金华市婺城区金发石料场处罚的理由是违反绿色石料开采，原告认为我方是按照安监局的要求边建设安全设施边生产进行边坡的塌方防备措施，且矿山每日对矿山边坡是有日常动态管理和记录，同时也符合浙江省国土资源厅和浙江省安全管理局浙土字发（2014）32号文件第4条第2款的要求。3.被告认为石料场超越批准矿区范围开采的3.48万吨所处的位置与原告所称的156.82m、168.62m的道路不是同一位置，原告认为在石料场建设道路时国家相关监管部门每半月或每月对石料场会有经常性的检查和反馈，并有检查记录，有相关检查人员的签名，从未有检查人员对该道路提出质疑，且生产道路是用原金芳采石场所原现场剩余石料（即从第三人处购买的），我方也清楚170m以下是不能开采的，也不可能深度开采。被告认为156.82m、168.62m的道路不是同一位置，被告审核的矿产利用方案的图纸名称是金华市婺城区汤溪镇贞姑山村普通建筑石料（凝灰岩）矿种平面图表明的道路位置即为被告所认为上述两个无关的标高位置。同时，最终经国土部门和安检认证的境界平面图和开采方案和安全措施的基建终了图，都可以证明道路是从该两个基点上去的，国土部门越界开采与该两点无关与其涉案处罚认定道路超深开采是相互矛盾的，因此，该处罚认定事实是错误的。4.被告认为按照浙土字发（2014）32号文件、浙土字厅函（2014）648号文件规定认为石料场在做调整或变更前应当征得国土资源部门和安全生产监管部门的同意，原告认为根据该两份的内容，只是要求国土及安检部门对石料场进行严格规范管理加强监督管理，并没有要求石料场必须征得两监管部门同意方能进行经营开采。浙土字发（2014）32号文件，我方依据安检部门的要求对矿山进行建设，并向国土部门提供了相关的凭据。5.被告认为此前对石料场作出的行政处罚因程序违法被第2被告复议撤销，责令重做，重新作出的行政复议决定不违反规定。原告认为，被告曲解了行政复议法第28条第4项第2款的规定，行政复议机关责令被申请人重新作出行政行为，不得以同一事实和理由作出与原行政行为相同或基本相同的行政行为，被告重新作出的行政处罚违反了该款规定。1.石料场不存在掏底情形，被告没有提供相应掏底开采依据。2.安监局并没有认定石料场道路建设及位置不符合相关规定，只是认定坡度过陡。3.被告认为石料场的违法行为发生在2012年，文件是在2014年9月份下发，在文件下发后石料场的行为都没有被认定，按照从旧兼从轻的原则可以适用该文件。被告认为是按照2011年、2012年的储量报告，但没有拿出2011年储量报告出具时间的有利依据作为支撑。 被告金华自规局补充：一、针对第三人补充陈述。1.本案的矿区范围在采矿许可证中有明确的坐标和标高，与采矿许可证确认的是相符的。2.2.37万吨我局认定为是破坏性采矿，第三人认为应属越界开采，实际上是第三人对矿区范围的错误理解导致，根据国土资源违法行为查处工作规程附录B主要矿产资源违法法律责任和法律依据第二类第二项越界采矿的定义，越界开采是指采矿权人擅自超出采矿许可证载明的矿区范围开采矿产资源的行为。根据其开采范围，我方认定其为破坏性开采，没有认定是越界开采是正确的。3.价格问题，根据国土资源违法查处工作规程第9.2.6.2的规定，越界开采的违法所得数额应按照销售凭据确定，没有销售凭据的按照违法行为发生时当地原矿的市场价格计算，不扣除开采成本，所以我局对该价格计算没有错误。金华市价格认证中心是有资质的价格认证中介机构。4.2013-2015年的1.48万吨，我局在处罚决定书中第2页明确该部分由于证据不足不列入本次处罚，已依法作出事实认定。5.超过处罚时效问题，违法开采时间是在2012年度，2013年8月15日原金华市国土资源局婺城分局即已发现该违法行为，并通过信访告知方式告知第三人代理人已对相关行为立案查处，此后因行政区划调整而进行交接不影响涉案处罚行为的继续，《行政处罚法》第29条时效超过是只在2年未被发现，本案不在此列。二、针对原告补充陈述。1.矿山的数据采用有资质的技术单位所做的年度动态监测形成，我局处罚决定中没有列明以2010年的数据作为依据。2.我局认为北侧有塌方的原因是金发石料场违反开发利用方案采用底部掏空方式开采造成的人为塌方。原告认为其在2012年按照安监局要求进行边坡防备工作符合（2014）32号文件是荒谬的，违法行为发生在2012年，文件是2014年的。3.通过对比开发利用方案的图纸中标明的道路位置和2012年度储量报告图纸所列明的实际道路建设位置可以明显看到设计道路位置和实际建设道路位置不是同一位置。至于原告所认为的安监部门每半月或每月来检查情况，通过接下来的举证，安监部门所下的安全检查意见都可以表明石料场坡度过陡没有按照方案进行。4.2012年的行为用2014年的文件解释是荒谬的。 第三人补充：矿区范围，对采矿许可证载明金发石料场载明了2个矿区，允许开采的只有一个出让范围，开采方案及开采最终图，金发石料场只有一个，超过该图纸的开采最终都是越界开采，第1被告适用法律方面只认定采矿许可证载明的，不应当依登记管理办法第32条确定可供开采位置，不是登记位置。对原告提出的超深部分，与国土局认定的以修复道路造成的是错误的，原告认定的道路修复超深是错误的，实际上是故意将170m平台挖掉超深，而不是道路修复而超深，实际上道路目前还存在。第1被告称越界开采，只要对照采矿许可证就不是越界开采，实际允许开采的只是储量出让范围，按照被告所称的采矿许可证范围不是越界的话，第三人与国土资源局签订的出让合同也只有一个矿区。按照被告所称的在登记范围内的即为可开采的，本案就不存在破坏性开采的情形。第1被告对真正破坏性开采行为没有作出处罚。被告称2013年8月15日婺城分局立案，当时是我方向省厅写信，婺城分局告知我方已经查处，但实际上没有任何材料显示已经立案查处，所以没有证据证明被告已经掌握了相关的违法事实，2015年才立案调查，超过了处罚时效。第三人不是违法行为实施者，也不是违法利益所得者，不应对第三人进行行政处罚。 在审理过程中，本院依法组织到庭当事人及代理人对上述证据进行了当庭质证。根据质证意见及证据审核认定的有关规定，本院认证如下： 1.对被告第1被告证据1、2、7、10-17，两原告、第2被告及第三人均无异议。本院确认上述证据的证明力。 2.对第1被告证据3，第2被告无异议。两原告提出：对真实性有异议，被告没有提供2011年的储量动态报告作为对比依据，对于储量范围外开采方量的依据不足。第三人提出：对金华市婺城区汤溪镇贞姑山村普通建筑用石料（凝灰岩）矿违法开采储量估算报告有异议，结论中明确4.93万吨超深，理由是道路修复，与事实不符，实际上是故意将170米平台挖掉的。被告解释：我方已经将动态检测委托给有资质的单位进行，在2012年度报告中通过对比将储量范围外开采、破坏性采矿的数据得出，是合法有效的证据；对估算报告，超深的事实各方是认可的，但第三人认为不是道路修复导致，技术单位认定的事实具有合法性，除非第三人有证据能推翻。经查：该报告虽以2010年5月普查报告及现状为依据，但第三人涉案取得许可前已对该矿山存量进行确认，该数据与2010年5月普查报告一致，2010年6至2011年6月矿山处于停止开发状态，两原告及第三人均未提供相反证据证明2010年5月至2011年6月期间矿山有进行开采或期间因其他原因储量数据发生变化，而且，第三人已经在取得涉案矿山开采许可前已经确认矿山储量及相关座标，该坐标与2010年5月普查地质报告一致。故评估机构依据2010年普查地质报告得出结论符合客观实际。本院确认第1被告证据3的证明力。 3.对第1被告证据4，原告及第2被告均无异议，第三人提出：矿产品违法价值认定不应以原矿价格认定，应当按照矿产品价值认定，价格认定不符合法律规定，应当按照查处规程9.2.5规定来认定价格。第1被告解释：价格认定符合法律规定。经查：第三人异议不成立。以违法行为发生期间的年度矿产销售现价平均值计算矿产价值符合法律规定。本院确认第1被告证据4的证明力。 4.对第1被告证据5，两原告及第2被告均无异议，第三人提出：被告提供的现场照片过于模糊，分辨不清，第三人曾向被告提供过清晰的照片，没有真正违法开采位置的照片。被告解释：照片是查处规程要求我方到现场检查的证据，模糊是复印所致。经查：第三人异议不成立。本院确认第1被告证据5的证明力。 5.对第1被告证据6，两原告及第2被告均无异议，第三人提出：对送料结算单本身无异议，但第三人也已多次提供，被告仅提供了部分送料单，第三人提供的送料单被告没有作为证据。第1被告解释：送料结算单确实不能反映金发石料场违法开采销售的全貌，正因为此，我方才以价格认定结论书来认定违法开采的价值，符合规程中的规定。对判决中查明两原告实际参与开采的事实，该矿的经营主体是金发石料场，该石料场内部三个合伙人如何分配管理，是三者内部的民事法律关系。经查：被告解释合理，且第三人对真实性无异议，本院确认第1被告证据6的证明力。 6.对第1被告证据8，两原告及第2被告均无异议，第三人提出：证据无异议，可证明金发石料场开采是两原告所为。经查：第三人对真实性无异议，且能证明两原告参与经营事实。本院确认第1被告证据8的证明力。 7.对第1被告证据9，两原告及第2被告均无异议，第三人提出：对关于建议依法查处金华市婺城区金发石料场越界开采行为的函，真实性、合法性、关联性都没有异议，恰能证明被告在2013年没有立案查处，没有查处违法事实。对金发石料场开采情况，开发区对婺城区发函要求查处的事项，实际上没有对该事项进行立案调查。第1被告解释：对按照行政处罚法第29条规定，违法行为超过二年不予处罚是针对未被发现情形，第三人认为要以立案或者其他方式作为发现违法行为是理解问题；对于非法转让采矿权的问题，原告与第三人之间生效民事判决已确认两被告在采矿权取得前与第三人签订的协议，法院已认定不存在非法转让行为。经查：第三人对证据三性均无异议，被告解释合理。本院确认第1被告证据9的证明力。 8.对第2被告证据，两原告、第1被告及第三人均无异议。本院确认第2被告证据的证明力。 9.对原告证据，两被告均无异议，第三人提出：行政处罚相对人不是两原告，两原告不具有起诉主体资格。经查：上述证据能证明两原告身份情况。本院确认原告证据的证明力。 10.对第三人证据1，两原告无异议。两被告提出：对证明目的有异议，只能证明出让的储量范围，实际应以采矿许可证为准。第三人解释：结合最终开采图能印证不是以采矿许可证范围（提交开采图）。经查：被告异议成立。本院确认第三人证据1的部分证明力。 11.对第三人证据2，两原告提出：对真实性无异议，无法达到第三人证明目的。两被告提出：该文件与采信的估价认定不矛盾。经查：本案违法价值已有价格认定结论书作出认定，本院不确认第三人证据2的证明力。 12.对第三人证据3，两原告无异议，两被告提出：证明目的有异议，原告只对储量报告吨位无异议，但不认可系其开采。经查：被告异议部分成立。本院确认第三人证据3的部分证明力。 13.对第三人证据4，两原告提出：对真实性无异议，证明目的有异议，不能证明我方超深。两被告提出：对真实性无异议，只是对道路修复超深的理解问题，我方证据3中的补充说明已明确了在矿区批准范围外开采。经查：第三人未提供辅助证据，其证明目的不成立。本院不确认第三人证据4的证明力。 根据本院确认证明力的上述证据及到庭当事人和代理人当庭陈述，本院确认本案事实如下： 2008年8月，盛金芳从汤溪镇贞姑山村民委员会承包了该村贞姑山山地沙石场，承包期限15年。此后，盛金芳投资设立金华市婺城区金芳采石场（个体工商户，盛金芳为业主），经被告审批，该采石场取得采矿许可证，出让期截止至2010年6月。同年8月19日，盛金芳与原告钟宏彬、楼华签订金芳采石场开采经营权承包合同1份，约定将金华市婺城区汤溪镇贞姑山村普通建筑用石料（凝灰岩）矿承包给钟宏彬、楼华经营管理；开采经营权承包期限为5年，以国土资源管理部门颁发的采矿许可证许可的起始日期为准。双方对其他事项作了具体约定。2011年5月23日，原金华市工商行政管理局婺城分局同意预先核准盛金芳申请登记的金发石料场（即现第三人）名称。同月31日，金发石料场通过拍卖取得涉案矿产采矿权。同年8月9日，第三人金发石料场取得采矿许可证（证号C3307022011087130116679），有效期自2011年8月9日至2016年8月9日；经济类型：个体经营；开采矿种：建筑用石料（凝灰岩）；开采方式：露天开采；生产规模：8万立方米/年；矿区面积：0.0664平方公里；开采深度：由222米至170米标高，共有7个拐点圈定，附矿区范围拐点坐标（1980西安坐标系统）：T1，X：3209601.00，Y：40444172.00；T2，X：3209657.00，Y：40444260.00；T3，X：3209610.00，Y：40444544.00；T4，X：3209493.00，Y：40444544.00；T5，X：3209455.00，Y：40444339.00；T6，X：3209355.00，Y：40444353.00；T7，X：3209342.00，Y：40444288.00及出让储量范围拐点坐标：拐点号A，X3209605，Y40444204；B，X3209605，Y40444526；C，X3209498，Y40444526；D，X3209498，Y40444290，开采标高222米至170米。同月18日，第三人金发石料场取得个体工商户营业执照（该个体工商户字号系由金华市婺城区金芳采石场变更而来），经营者为盛金芳，经营场所位于金华市婺城区汤溪镇贞姑山村，经营范围为建筑用石料（凝灰岩）露天开采（采矿许可证有效期至2016年8月9日止）。2011年10月，涉案矿山投入生产，由两原告负责金发石料场的日常开采经营，登记业主盛金芳参与相关管理。后因两原告与盛金芳就该矿山生产经营纠纷，该矿山于2012年7月停止开采。 2013年，盛金芳及其妻子李美凤向原浙江省国土资源厅信访，要求查处金发石料场未通过验收进行违法生产、销售及越界开采行为。同年4月，原金华市国土资源局接转信访事项，并委托金华市复原地质矿山有限公司对金发石料场所涉金华市婺城区汤溪镇贞姑山村普通建筑用石料（凝灰岩）矿进行矿山储量审查。同年4月8日，该公司出具审查报告，经核定：2012年度矿山基本按批准的开发利用方案自上而下分台阶开采，但局部地段已超储量出让范围，其中资源储量汇总：2012年矿山总共消耗基础储量为111.30千立方米（27.82万吨）：其中储量出让范围内消耗资源储量87.88千立方米（21.97万吨）；道路修复（超深）开采消耗资源储量13.93千立方米（3.48万吨）；储量出让范围外矿区范围内开采消耗资源储量9.49千立方米（2.37万吨）。同年8月13日，原金华市国土资源局婺城分局通知金发石料场已对其越界开采及涉嫌非法转让采矿权行为立案查处。2014年2月18日，因行政区划调整，原金华市国土资源局婺城分局发函建议金华市国土资源局金华经济技术开发区分局对金发石料场越界开采行为进行查处。 2015年8月1日，金华市复原地质矿山有限公司对金华市婺城区汤溪镇贞姑山村普通建筑用石料（凝灰岩）矿违法开采储量重新估算，结论为：截止至2015年7月10日，矿山违法开采即道路修复（超深）开采与储量出让范围外矿区范围内开采消耗探明的经济可采储量29.22千立方米（7.30万吨），道路修复（超深）开采消耗储量19.73千立方米（4.93万吨），储量出让范围外矿区范围内开采消耗储量9.49千立方米（2.37万吨）。 2016年8月1日，金华市价格认证中心受被告委托，对涉案贞姑山地段普通建筑用石料（凝灰岩）原矿2012年度市场零售价格进行认定，出具金价认定〔2016〕22号价格认定结论，认定涉案矿山原矿价格为每吨9.5元（人民币，下同）。2013年至2015年7月为每吨10.60元。 2017年2月10日，金华市复原地质矿山有限公司向原金华市国土资源局金华经济技术开发区分局出具金华市婺城区汤溪镇贞姑山村普通建筑用石料（凝灰岩）矿违法开采储量估算报告补充说明，补充内容为：道路修复（超深）开采消耗储量（111）19.73千立方米（4.93万吨）是在最低开采标高+170米以下，即矿区范围外开采，其中2012年底开采消耗资源储量13.93千立方米（3.48吨）；2013年初到2015年7月10日开采消耗资源储量5.8千立方米（1.45万吨）；储量出让范围外矿区范围内开采消耗储量（111）9.49千立方米（2.37万吨）是在开采标高+222米至+170米之间，该资源在2012年底开采。同年5月16日，被告组织两原告及盛金芳对违法开采资源量进行复核，复核结论为：2012年度，矿区范围外开采3.48万吨；矿区范围内储量出让范围外开采2.37万吨。 同年7月5日，被告（原金华国土局）作出金土资开罚〔2017〕29号行政处罚决定，认定采矿权人金发石料场及承包人钟宏彬、楼华未按照矿产资源开发利用方案开采经营，属超越批准的矿区范围采矿和破坏性采矿行为。依照《中华人民共和国矿产资源法》第四十条、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条第（二）、（六）项等规定，决定处以：1.没收金发石料场、钟宏彬、楼华超越批准的矿区范围采矿3.48万吨（2012年度最低开采标高+170米以下开采消耗资源储量部分）普通建筑用凝灰岩的违法所得33.06万元（人民币，下同）；2.对金发石料场、钟宏彬、楼华超越批准的矿区范围采矿行为处以违法所得33.06万元的百分之二十罚款，计6.612万元；3.对金发石料场、钟宏彬、楼华破坏性采矿行为（储量出让范围外矿区范围内开采消耗资源储量2.37万吨部分）处以相当于矿产资源损失价值22.515万元的百分之四十的罚款，计9.006万元。盛金芳不服，向原浙江省国土资源厅申请行政复议，该厅审理后，于同年12月21日作出浙集复12〔2017〕80号行政复议决定，认定原金华国土资源局作出上述处罚决定超出办案期限，程序违法。同时以该处罚决定未载明具体明确并具有可执行性的履行方式和期限，致使该处罚决定不具有可执行性，决定撤销该行政处罚决定，并责令原金华市国土资源局按照《国土资源行政处罚办法》的规定期限对涉案违法行为作出处理。 同年12月26日，被告（原金华市国土资源局）决定对金发石料场2012年度未按批准的开发利用方案组织开采、造成矿量损失，涉嫌超越批准的矿区范围采矿和破坏性采矿行为重新立案查处。2018年4月13日，原金华市国土资源局向第三人金发石料场履行行政处罚事先告知程序，并组织听证后，作出金土资开罚〔2018〕1行政处罚决定，认定金发石料场在开采经营过程中，未按批准的矿产资源开发利用方案开采，存在矿区范围外开采和矿区范围内储量出让范围外开采的行为，其中在矿区范围外开采矿量3.48万吨，计价为33.06万元；矿区范围内储量出让范围外开采矿量2.37万吨，计价为22.515万元，属超越批准的矿区范围采矿和破坏性采矿（朱按照批准的开发利用方案开采）行为，依据《中华人民共和国矿产资源法》第四十条、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条第（二）、（六）项、《浙江省矿产资源管理条例》第三十九条的规定，给予如下行政处罚：1.没收金发石料场超越批准的矿区范围采矿3.48万吨（2012年度最低开采标高+170米以下开采消耗资源储量部分）普通建筑用凝灰岩的违法所得33.06万元（人民币，下同）；2.对金发石料场超越批准的矿区范围采矿行为处以违法所得33.06万元的百分之二十罚款，计6.612万元；3.对金发石料场破坏性采矿行为（储量出让范围外矿区范围内开采消耗资源储量2.37万吨部分），处以相当于矿产资源损失价值22.515万元的百分之四十的罚款，计9.006万元。并于同日依法送达第三人。第三人不服，向原浙江省国土资源厅申请行政复议。同年9月14日，原浙江省国土资源厅作出浙集复12〔2018〕70号行政复议决定，维持原金华市国土资源局作出的上述行政处罚决定。两原告不服，向本院提起诉讼。 另查明：两原告与金发采石场业主盛金芳因涉案矿山承包经营产生纠纷并提起民事诉讼。本院审理后，分别作出（2014）金婺民初字第1864号、（2015）金婺民初字第870号民事判决，均确认两原告与盛金芳签订的金芳采石场开采经营权承包合同合法，有效。上述判决均已发生法律效力。 2010年5月，金华市复原地质矿山有限公司受被告委托，作出金华市婺城区汤溪镇贞姑山村普通建筑石料矿普查地质报告（以下简称2010年5月普查地质报告）。该报告认定：资源储量估算范围拐点坐标：拐点号A，X3209605.86，Y40444204.73；B，X3209605.86，Y40444526.79；C，X3209498.00，Y40444526.79；D，X3209498.00，Y40444290.87，开采标高+222米至+170米。资源储量估算，该矿区的经济基础储量41.29万立方米（合103.23万吨）。同年9月29日，金华市新创矿产资源储量评省咨询有限公司就上述报告出具金新资评〔2010〕108号矿产资源储量评审意见书，同月30日，被告审核通过予以备案。上述矿山范围拐点座标及资源储量估算与第三人拍卖成交合同及第三人申请许可书及编制的开发利用方案确认的矿山范围拐点座标及矿产储量基本一致。 本院认为：《中华人民共和国矿产资源法》规定，依法取得采矿许可的企业或个人为采矿权人。根据现有证据，第三人金发石料场系依法登记成立的个体工商户，具有独立民事主体资格。同时，第三人金发石料场经审批依法取得采矿许可，为涉案采矿许可权人。在第三人未取得涉案采矿权许可前，第三人的业主即与两原告签订矿产承包合同，约定金发石料场由两原告负责经营，经营期间起始于第三人取得采矿许可权期间。此后，以第三人名义通过招投标取得采矿权，依法完成开发利用方案，办理采矿许可登记，第三人的主要生产经营活动虽由两原告负责，但根据法律规定，除采矿权人外，其他主体不得从事采矿活动，因此，涉案采矿活动仅能由采矿权人采取。正是基于此，两原告在对第三人进行经营管理期间，相关采矿作业系业主监督管理下对外均以第三人为主体进行。因此，两原告与业主就第三人的生产经营管理规定，属双方内部民事法律关系。第三人基于采矿权人身份而进行相关采矿活动，依法应对外承担相应责任。故被告以第三人为被处罚主体对其违反采矿管理规定行为作出处罚符合法律规定。 根据《中华人民共和国行政处罚法》规定，违法行为超过二年内未发现的，不再给予行政处罚。本案违法行为发生于2011年至2012年期间，被告于2013年根据举报，对涉案违法行为进行调查，故涉案违法行为未超过处罚期限。 根据《中华人民共和国矿产资源法》规定，采矿权人申请人应当在办理采矿登记前，持经批准的地质勘查储量报告，向有审批权的地质矿产主管部门申请划定矿区范围。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第三十条规定，采矿权人应当按照许可证规定的开采范围和期限从事开采活动。本案中，第三人经招投标取得涉案矿区采矿权、与国土资源部门签订采矿权有偿出让合同，依据矿产资源法及其实施细则等相关法律法规规定，其享有按照采矿许可证规定的开采范围和期限从事开采活动的权利，同时，其也应承担在批准的期限内进行矿山建设及开采、有效保护、合理开采、综合利用矿产资源等义务。《矿产资源开采登记管理办法》第三十二条规定，矿区范围，是指经登记管理机关依法划定的可供开采矿产资源的范围、井巷工程设施分布范围或者露天剥离范围的立体空间区域。因此，采矿权人应当依据采矿许可证载明的矿区范围（含平面范围和开采深度）从事开采活动。根据现有证据，第三人取得的采矿许可证载明开采深度由222米至170米标高，但经委托鉴定，第三人于2012年度因道路修复（超深）开采——在最低开采标高170米以下开采矿石3.48万吨。上述开采范围已超出采矿许可证所标识的立体空间范围，构成超批准矿区采矿（越界采矿）的违法行为。《中华人民共和国矿产资源法》第二十九条规定，开采矿产资源，必须采取合理的开采顺序、开采方法和选矿工艺。《矿产资源开采登记管理办法》第五条规定，采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交矿产资源开发利用方案等资料。《浙江省矿产资源管理条例》第二十三条规定，露天开采石矿、石灰石矿等矿产资源，必须严格按照批准的开发利用方案和采矿设计建立开采台阶，采剥作业必须遵守由上而下、分水平台阶开采的原则。第二十七条规定，采矿权人应当按照批准的开发利用方案进行施工，开采回采率、采矿贫化率和选矿回收就绪应当达到地质矿产主管部门核准的指标。禁止采富弃贫、滥采乱挖等破坏性开采方式开采矿产资源。综合上述法律规定，所谓破坏性采矿，是指采矿权人违反矿产资源开发利用方案，采取不合理的开采方法、开采顺序等破坏性的开采方法开采矿产资源、造成矿产资源破坏的行为。法律之所要求采矿权人需委托专业机构编制开发利用方案并经审核通过，并严格按开发利用方案采矿，其原因在于开发利用方案系专业机构根据矿产资源的范围、储量、现状及采矿后的环境修复等因素而制定的科学开采矿产资源途径，可有效防止滥采、乱挖等不合理开采的行为发生，避免矿产资源浪费、采矿环境恶化。因此，未严格按开发利用方案进行采矿行为本身即属于滥采、乱挖等破坏性开采范畴。采矿权人必须严格按照批准的开发利用方案采矿，不仅应按照批准的开发利用方案进行自上而下分台阶开采，还必须按利用方案及采矿设计的台阶高度和坡面角大小进行开采。具体到本案，经鉴定，涉案矿区批准的开采方式为露天开采，采矿方法为分台阶开采，第三人基本按开发利用方案自上而下分台阶开采，但局部地段已超储量出让范围，存在储量出让范围外矿区范围内开采消耗资源储量2.37万吨。上述事实表明第三人上述采矿不完全符合开发利用方案，存在未严格按照开发利用方案和采矿设计的台阶高度和坡面角大小进行开采等不合理开采的情形。故被告认定第三人上述超储量范围采矿属于破坏性开采符合法律规定。被告根据第三人上述违法行为，对其根据《中华人民共和国矿产资源法》第四十条、第四十四条及《实施细则》第四十二条规定分别予以处罚，具有事实法律依据。 对于涉案鉴定结论认定第三人超批准矿区采矿数额为3.48吨与采取破坏性的开采方法采矿数额为2.37吨是否符合客观事实。根据现有证据，该鉴定结论以该矿山2010年5月普查报告和2012年度矿山储量年报矿产储量数值为依据，并结合现场勘验情况作出。第三人系原金芳采石场变更登记而来，其前身金芳采石场曾依法取得涉案矿山采矿权，采矿权期限至2010年6月届满。2010年5月底，被告对该矿山储量情况作出普查报告。此后，金芳采石场业主与两原告就金芳采石场经营签订承包合同。2011年5月，金芳采石场以预登记审核通过名称金发石料场即第三人通过拍卖取得涉案采矿许可。该矿山拍卖载明的矿山储量范围座标点及相关数据与2010年5月的普查地质报告相一致。第三人通过拍卖取得采矿权后，委托专业机构按2010年5月的普查地质报告相关储量数值编制开发利用方案，并申领采矿许可证。此外，第三人系由原金芳采石场变更登记而来，从涉案矿山采矿权承接情况来看，如2010年5月普查地质报告出具后矿山状态有发生变化，第三人应当事先知晓，但其在参与涉案采矿权拍卖及编制开发利用方案直至申领采矿许可证后，均未对2010年5月普查地质报告相关数据作为矿山开采前矿石储量提出异议。上述事实表明，第三人认可涉案采矿许可时的矿山状态与2010年5月普查报告时现状相一致，同时认可该普查地质报告确认相关矿区范围的坐标点及矿石储量。据此，2010年5月普查地质报告载明矿山范围坐标点及矿石储量等可作为第三人开采前的矿山状态依据。因此，涉案鉴定结论以2010年5月普查报告作为矿山开采前状态及2012年度矿山储量年报作为开采后状态，结合现场勘验情况，测算得出第三人超批准矿区采矿数额为3.48吨与采取破坏性的开采方法采矿数额为2.37吨，符合客观真实。原告仅以金芳采石场采矿尚有1个月继续开采期限为由，认为2010年5月普查报告不能作为矿山存量基础依据，理由不足。两原告提出，2010年5月矿山普查报告作出时，现场尚有已开采的部分砂石，可一并计入储量值，但未提供充分证据佐证，本院不予采信。 根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第四项第二款规定，行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。根据现有证据，涉案行政处罚作出前，被告就本案违法事实曾以两原告及第三人为被处罚人作出行政处罚，该处罚被复议机关原浙江省国土资源厅以处罚期限超期，程序违法及处罚决定内容未载明具体明确并具有可执行性的履行方式和期限，致使该处罚决定不具有执行性为由予以撤销。虽然，涉案处罚决定所认定违法采矿数额一致，但被处罚主体不同，前一处罚是两原告与第三人共同为被处罚主体作出处罚，而涉案处罚主体仅为第三人，可见，被告作出的前后两处罚决定对违法行为主体及违法行为后果等相关事实作出了不同的认定。因此，涉案处罚决定不属于以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为范畴。被告浙江省自然资源厅依法受理行政复议申请，并进行审查，依法追加第三人、延期、作出行政复议决定，符合行政复议法的相关规定，程序合法，依法应予维持。综上，本案原告诉讼请求及第三人陈述无充分依据，本院难以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告钟宏彬、楼华的诉讼请求。 本案受理费人民币50元（原告已预交），由两原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  杨君花 人民陪审员  郭金棠 人民陪审员  汪奕南 二〇一九年八月八日 书 记 员  周姗姗