山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁行终1970号上诉人（原审原告)杨凤青，女，1943年7月19日生，汉族，住山东省泰安市泰山区。委托代理人赵金玲，山东齐鲁律师事务所律师。委托代理人杨立亚，山东齐鲁律师事务所律师。被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街1号。法定代理人龚某，省长。委托代理人张凡，山东省人民政府工作人员。被上诉人（原审被告）：泰安市人民政府，住所地泰安市望岳东路3号；法定代表人李希信，市长。委托代理人闫代秋，泰安市人民政府工作人员。委托代理人于国晶，山东望岳律师事务所律师。上诉人杨凤青与被上诉人泰安市人民政府（以下简称泰安市政府）、山东省人民政府（以下简称省政府）行政裁决一案，杨凤青不服济南市中级人民法院于2018年7月5日作出的（2018）鲁01行初297号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理确认以下事实，2003年1月2日，泰安市岱岳区人民法院作出（2002）执字第917号《民事裁定书》，将查封被执行人程绍义位于粥店办事处六郎坟村房产一处转交泰安市岱岳区粥店农村信用合作社。粥店农村信用合作社将房产拍卖，杨凤青与案外人杨富国竞得上述房产，房产情况是房屋12间，建筑面积262.13平方米，占地面积442平方米。2003年1月24日，杨凤青及案外人杨富国与泰安拍卖行有限公司签订《拍卖成交确认书》。随后，杨凤青及案外人杨富国向泰安拍卖行有限公司支付成交价款80000元及佣金2400元。2004年1月14日，杨凤青及案外人杨富国与泰安市岱岳区粥店农村信用合作社签订《房屋买卖契约》。同日，泰安市岱岳区粥店农村信用合作社向杨凤青及案外人杨富国交付上述房产。2005年，杨凤青对上述房产进行改造扩建。2009年7月10日，省政府作出《关于泰安市岱岳区2009年第九批次城市建设用地的批复》（鲁政土字〔2009〕814号，以下简称814号批复），批准征收岱岳区粥店办事处六郎坟村、马湾村集体土地18.0782公顷。杨凤青上述房产在814号批复批准征收范围内。2010年2月1日，泰安市国土资源局岱岳分局作出《征地补偿、安置方案公告》，土地补偿费、安置补助费共计1084.6920万元，由泰安市国土资源局岱岳分局支付给村委会；地上附着物补偿费1220.2785万元，由京沪高铁泰安站新区工程建设指挥部直接兑付给村委会，由村委会进行统一兑付。因泰安高铁新区建设，杨凤青房屋在未达成补偿协议的情况下于2014年3月22日被拆除。2016年12月19日，杨凤青向省政府提交《土地房屋补偿安置争议裁决申请书》。因申请材料不齐全，2016年12月22日，省政府作出《补正申请通知书》，告知杨凤青补正相关事项，并向其邮寄送达,杨凤青于2016年12月26日签收。2016年12月27日，杨凤青向省政府提交补正材料。2017年1月4日，省政府作出《受理通知书》、《提出答复通知书》，并于同日分别向杨凤青及泰安市政府邮递送达。2017年2月23日，省政府作出《裁决决定延期通知书》，并于同日向杨凤青邮寄送达。2017年3月22日，省政府作出《中止裁决通知书》，并于同日向杨凤青邮寄送达。2018年1月31日，省政府作出《恢复审理通知书》，恢复该案件的审理。同日，省政府作出鲁政征裁决字〔2016〕8号《征地补偿安置标准争议裁决决定书》(以下简称8号裁决决定)。2018年2月1日，省政府将《恢复审理通知书》及《征地补偿安置标准争议裁决决定书》向杨凤青邮递送达。另查明，2017年2月23日，京沪高铁泰安站新区工程建设指挥部出具书面说明，载明涉案征收土地范围内的集体土地上房屋的补偿标准严格执行泰安市人民政府《泰安市城市市区征用集体土地房屋拆迁补偿安置暂行规定》（泰政发〔2004〕48号，以下简称48号《暂行规定》）。原审法院认为，本案涉及两个争议焦点问题，一是泰安市政府是否本案适格被告；二是涉案8号裁决决定是否合法。一、关于泰安市政府是否是适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，杨凤青起诉要求确认涉案8号裁决决定书违法，该行政行为的作出主体是省政府，泰安市政府并非该行为的作出主体，不是本案适格被告。杨凤青对泰安市政府的起诉应予以驳回。二、关于涉案8号裁决决定是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”本案中，省政府系作出征地决定的主体，故省政府有受理杨凤青裁决申请，并作出裁决决定的法定职权。本案中，杨凤青的裁决申请有四项，分别为：1.依法裁决被申请人对申请人使用的土地按照土地所处位置国有土地的征地补偿标准进行货币安置；2.依法裁决被申请人对申请人所有的房屋按照房屋所在位置类似房地产的市场价格进行货币补偿或者房屋置换；3.依法裁决被申请人向申请人支付停产停业损失补偿费18万元；4.请求依法组织听证。根据《土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有。因此，杨凤青个人无权对土地补偿费的适用标准申请裁决。裁决所要解决的是补偿标准争议，杨凤青要求裁决被申请人支付停产停业费18万元及依法组织听证均不属于集体土地征收补偿标准争议，因此不属于本案裁决范围。对于杨凤青要求按照房屋所在位置类似房地产的市场价格进行货币补偿或者房屋置换的裁决申请，其实质是对适用48号《暂行规定》规定的补偿标准不服。杨凤青位于泰安市××××村集体土地上的房屋于2009年被批准征收，应当适用征地时合法有效的征收补偿标准。山东省物价局、山东省财政厅、山东省国土资源厅《关于聊城等五市征地地面附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁价费发〔2008〕40号，以下简称40号《批复》）规定，泰安市征地地面附着物和青苗补偿标准中对房屋住宅楼的补偿标准为每平方米500-600元。对杨凤青房屋补偿采用的系48号《暂行规定》，该暂行规定第六条：“拆迁住宅房屋实行货币安置的，补偿标准按照被拆除房屋重置成本价加区位价确定。房屋重置价和区位价由市政府定期公布。”该暂行规定附件一确定的二层砖混结构住宅房屋重置价标准为每平方米500-550元。48号《暂行规定》虽然制发时间较早，但该文件规定的征收住宅房屋重置价补偿标准在40号《批复》规定的标准范围内，该文件同时规定在按重置价补偿的基础上，根据申请人房屋所在位置给予区位补偿，因此省政府认为该补偿标准适当，作出维持该补偿标准的裁决决定并无不当。杨凤青主张涉案房屋所在土地已经被征为国有，对其房屋应当适用国有土地上房屋征收的价格标准予以补偿缺乏法律依据，济南市中级人民法院不予支持。关于涉案8号裁决决定是否存在程序违法的问题。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）第二条规定，地方人民政府应当采取有效措施，积极受理，依法审理，公正裁决征地补偿安置争议行政复议案件，及时化解行政争议，切实维护社会和谐稳定。从上述规定可见，对于征地补偿安置争议案件，地方人民政府可以按照复议案件的程序进行审理和裁决。本案中，省政府于2017年1月4日受理杨凤青申请，于2017年3月22日根据行政复议法实施条例的规定中止案件的审理，于2018年1月31日恢复案件审理并作出涉案裁决，程序合法。对杨凤青关于省政府中止案件审理程序违法的主张不予支持。综上，省政府作出的涉案8号裁决决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，依法予以维持。杨凤青诉请确认涉案8号裁决决定违法缺乏事实和法律根据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回杨凤青的诉讼请求。案件受理费50元由杨凤青负担。杨凤青不服原审法院判决提起上诉，请求：撤销济南市中级人民法院（2018）鲁01行初297号行政判决，改判支持上诉人的诉讼请求，诉讼费用由被上诉人承担。理由如下：1.上诉人为本案所涉土地、房屋合法的土地使用权人和房屋所有权人，上诉人在取得上述权利时支付了对价，应当获得相应补偿；2.2014年岱岳区人民政府对上诉人的房产进行强拆时涉案土地性质已经发生改变，应按照相同区域的国有土地的征地补偿标准对上诉人进行补偿；3.涉案房屋为非住宅房屋，且在被强拆前一直对外经营并获得收益；4.省政府作出的鲁政征裁决字（2016）8号《征地补偿安置标准争议裁决决定书》程序违法，不存在中止审理的法定事由。被上诉人省政府、泰安市政府二审期间未向本院提交书面答辩意见。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院二审认定的事实与原审法院判决认定的事实一致。本院认为，一、泰安市政府不是作出涉案8号裁决的主体，在本案中不是适格被告，原审法院驳回杨凤青对泰安市政府的起诉正确，本院予以维持。二、上诉人向被上诉人省政府申请土地房屋补偿安置争议裁决，关键是对涉案土地适用征收补偿标准不服。涉案土地于2009年被批准征收，应当适用征地时合法有效的征收补偿标准。根据40号《批复》规定，泰安市征地地面附着物和青苗补偿标准中对房屋住宅楼的补偿标准为每平方米500-600元。对杨凤青房屋补偿采用的系48号《暂行规定》，该暂行规定第六条：“拆迁住宅房屋实行货币安置的，补偿标准按照被拆除房屋重置成本价加区位价确定。房屋重置价和区位价由市政府定期公布。”该暂行规定附件一确定的二层砖混结构住宅房屋重置价标准为每平方米500-550元。48号《暂行规定》虽然制发时间较早，但该文件规定的征收住宅房屋重置价补偿标准在40号《批复》规定的标准范围内，该文件同时规定在按重置价补偿的基础上，根据申请人房屋所在位置给予区位补偿，因此省政府认为该补偿标准适当，作出维持该补偿标准的裁决决定并无不当。上诉人杨凤青主张应当适用国有土地上非住宅房屋征收的价格标准予以补偿缺乏事实和法律依据，该上诉理由不能成立，本院不予支持。三、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条规定，行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：……（八）其他需要中止行政复议的情形。本案中，省政府根据复议案件审理需要，中止案件审理，且及时将中止、恢复审理的事项通知上诉人，程序合法。上诉人认为省政府作出涉案8号行政裁决程序违法的主张不能成立，本院不予支持。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人杨凤青的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人杨凤青负担。本判决为终审判决。审判长  朱海舰审判员  魏 群审判员  刘加鹏二〇一九年八月二十八日法官助理宋玉书记员隗威