乌兰察布中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）内09行初6号 原告曹会，女，1957年7月13日生，汉族，住集宁区解放路 委托代理人周旭亮，北京冠领律师事务所律师。 委托代理人李潇月，北京冠领律师事务所实习律师。 被告乌兰察布市集宁区人民政府，所在地集宁区。 法定代表人冀宏，区长。 委托代理人李雪峰，区政府办公室副主任。 委托代理人徐挺，北京尚衡（呼和浩特）律师事务所律师。 原告曹会不服被告乌兰察布市集宁区人民政府房屋征收决定，于2019年1月21日向本院提起诉讼，本院于2019年2月25日立案后，于2019年3月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月11日公开开庭审理了本案。原告曹会及其委托代理人周旭亮、李潇月，被告乌兰察布市集宁区人民政府的委托代理人李雪峰、徐挺到庭参加诉讼。本案现已审理终结. 被告乌兰察布市集宁区人民政府于2018年7月31日作出《乌兰察布市集宁区人民政府房屋征收决定》：因实施xx综合整治及地下管廊同步建设工程改造项目需要，按照乌兰察布市集宁区总体规划和国民经济及社会发展年度计划，决定对xx综合整治及地下管廊同步建设工程改造项目涉及国有土地上房屋、地上设施和附着物进行征收。 原告曹会诉称，请求撤销被告于2018年7月31日作出的《乌兰察布市集宁区人民政府房屋征收决定》（以下简称《房屋征收决定》）；诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告房屋位于内蒙古自治区乌兰察布市集宁区xx对面，地段繁华，房屋价值较高。2018年7月31日，被告向原告作出了《房屋征收决定》。因征收补偿严重不合法、不合理，原告一直未能与相关单位达成补偿协议。原告认为被告作出的《房屋征收决定》违法，理由如下：第一、被告作出的征收决定实体违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，房屋征收主体和征收部门确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。原告从未参与过与征收项目有关的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的制定和讨论。没有依据公众参与的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划以及没有依据科学论证的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划作出的征收决定明显实体不合法。被告的征收决定没有任何证据证明符合四规划一计划。被告提交的立项批复不属于四规划一计划，且不具有合法性。用地规划许可证并不等于土地利用总体规划，也不等于符合土地利用总体规划。没有证据证明征收行为符合城乡规划、国民经济和社会发展年度计划。资金严重不到位。从安置房的角度，是否可以安置是不确定的。征收不符合公共利益的要求。第二、程序违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。原告从未见过被告在作出征收决定前对涉案的房屋进行过调查、认定和处理。同时，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条第一款规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。原告一家一直居住于此，被告在发布征收决定之前，未曾征求原告意见。更未曾见到将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。被告作出的风险评估严重违法，风险评估是事后补做的，评估报告没有经过政府常务会议讨论通过。原告向本院提交了如下证据：第一组、身份证复印件、房产证、征收决定、安置补偿方案各一份；拟证明：原告主体资格适格，被告对原告作出了具体行政行为。第二组、住宅及商铺市场调查结果（商铺截图是链家网站上截下来的）；拟证明：征收决定公告之日，原告周边的商品房平均价格5300元一平米，商铺的均价为20000多元一平米。第三组、房屋照片；拟证明：地理位置优越，房屋价值较大，存在暴利拆迁，同时也证明了原告房屋的现状，也否定了被告用地面积和建筑面积一样。 被告乌兰察布市集宁区人民政府辩称，一、被告为了公共利益作出房屋征收决定，符合法律规定。本案中，xx综合整治系乌兰察布市集宁区重点民生工程，案涉房屋征收早在2015年就纳入到了乌兰察布市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要之中，该项目系治理xx河道生态环境、改善当地居民的居住条件而进行的项目，符合公共利益范畴。同时，该项目经过了集宁区相关政府部门的审核批准和立项。故被告作出的房屋征收决定是符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划和区整体规划的，也是符合法律规定的。二、被告在作出房屋征收决定前，履行了法定程序。本案中，被告组织相关部门就《集宁区xx综合整治及地下管廊同步建设工程改造项目征收补偿安置方案（征求意见稿）》进行了研究论证，并于2018年6月4日在征收范围进行了征求意见通知和方案公示，广泛征求了被征收人意见。在征求意见期限内，多数被征询人均认为方案符合法律规定，其余被征收人未对该方案提出合理建议和修改意见。2018年6月5日，集宁区房屋征收管理办公室委托相关专业机构对案涉项目进行了社会稳定风险评估，经评估该项目属低风险等级。2018年7月31日，被告将房屋征收决定在被征收范围内及时予以了公告，征收决定载明了补偿安置方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。故被告在作出房屋征收决定前，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，履行了相应的法定程序，不存在原告诉称的“程序违法”的问题。综上，被告作出的房屋征收决定以及程序是符合法律规定的，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求依法予以驳回。 被告乌兰察布市集宁区人民政府向本院提交了以下证据、依据：第一组、《乌兰察布市集宁区人民政府房屋征收决定》和征收公告公示的照片；拟证明：1、为了实施xx综合整治及地下管廊同步建设工程改造项目，被告作出《征收决定》；2、征收范围包括光明街以东，工农北路以西，解放路以南，沙河以北沿线涉及征收范围内的所有建筑物和构筑物；3、实施征收是被告出于公共利益目的考虑，不涉及商业性质；4、征收决定载明了安置补偿方案、行政复议和行政诉讼等事项；5、被告的《征收决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（二）项和《内蒙古自治区征收与补偿条例》的相关规定。第二组、《集宁区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》；拟证明：1、被告集宁区人民政府作出的征收决定所涉项目早已纳入到该规划纲要中，符合四规划一计划，符合征收为公共利益的要求；2、被告的征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条和《内蒙古自治区征收与补偿条例》第九条规定。第三组、《关于乌兰察布市xx综合整治及地下综合管廊同步建设工程项目立项的批复》（集发改审字（2015）200号）；拟证明:1、《征收决定》所涉及的项目于2015年12月20日取得乌兰察布市集宁区发展和改革局的立项；2、《征收决定》所涉项目符合公共利益条件；3、项目资金来源为地方财政资金和银行贷款；4、被告的征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条和《内蒙古自治区征收与补偿条例》第九条规定。第四组、《建设用地规划许可证》；拟证明：1、征收决定所涉及的项目符合规划要求；2、符合公共利益条件；3、被告的征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条和《内蒙古自治区征收与补偿条例》第九条规定。第五组、《关于公开征求意见的通知》、《xx综合整治及地下综合管廊同步建设工程改造项目住宅房屋征收补偿安置方案》（征求意见稿）、《项目征收征询意愿表》；拟证明：1、被告集宁区人民政府2018年6月4日发布征求意见的通知，并附有补偿安置征求意见稿，并制作项目征询意见表向社会征询意见；2、公开征求意见的通知载明征求意见的时间是30天；3、被告发布征收决定前的程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条和《内蒙古自治区征收与补偿条例》第十三条规定。第六组、《xx综合整治及地下综合管廊同步建设工程改造项目住宅房屋征收补偿安置方案》；拟证明：1、根据征询意见公布了补偿安置方案；2、发布前的程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条和《内蒙古自治区征收与补偿条例》第十四条规定。第七组、《社会稳定风险评估报告》；拟证明：1、被告在作出征收决定前委托北京国宏英杰国际咨询股份有限公司就征收项目作出了该报告，该报告载明该项目为低风险等级；2、被告发布征收决定前的程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条和《内蒙古自治区征收与补偿条例》第十五条规定。第八组、关于《xx综合整治及地下综合管廊同步建设工程改造》项目征收进度说明；拟证明：截止到2019年7月，乌兰察布市集宁区房屋征收管理办公室按照征收决定已完成对征收范围内788户的征收工作，并与每户签订了《房屋征收补偿》协议且实施了拆除。 经庭审质证，被告对原告提供的第一组证据的真实性无异议。原告的房屋所有权证书载明房屋2-3层为住宅，1层为商业。对原告提供的第二组证据的真实性、合法性、与本案的关联性不予认可，从网页截图来看，来源不清楚，且该截图当中的定价不能作为房屋定价的依据，同时也与涉案项目原告的房屋不具有可比性；关于宣传广告中所载的数据均不予认可，理由与截图一致。房屋价格必须有专业的评估机构进行评估。这两份证据不具有客观性，不能证明其所要证明的问题。对原告提供的第三组证据，照片的真实性、合法性、关联性均不予认可，对其证明目的也不予认可。该照片的拍摄时间、地点以及内容均不能证明照片中的房屋属于原告所有，也不能证明照片房屋市场价值较大、地理位置优越等信息，更不能证明被告在实施征收行为时有暴力拆迁和断水断电的行为。原告认为被告超出举证期限提交证据，违反法律规定。原告对被告提交的第一组证据的真实性、合法性、关联性不认可，证明目的不认可，没有见到原件，被告并未提交有效证据证明其在征收范围内将该征收决定进行过公告；该征收决定显示征收户数为1021户，其中住宅582户，非住宅439户，征收建筑面积11.68万平方米，被告并未提交证据证明其对房屋的权属、区位、建筑面积进行过调查登记，并将调查结果在征收范围内公布；被告并未提交有效证据证明在作出该征收决定时所需的征收补偿费用做到了足额到位、专户存储、专款专用；最终确定的补偿方案与被告提交的《xx综合整治及地下管廊同步建设工程改造项目住宅房屋征收补偿安置方案》（征收意见稿）的内容一致，可以看出被告并没有履行征求公众意见的法定程序就作出了补偿方案；原告对综合整治是支持的，但对拆掉11.68万平米这么大面积的房屋拆迁是持有异议的，不是完全为了公共利益需要，是打着整治的名义搞大面积的房屋开发。对于照片，提交时间超过举证期限，没有时间、地点，无法证明保障了权利人的知情权，这个证据并非在法定期限之内制作的，是临时拼凑的，达不到证明目的。对被告提供的第二组证据的真实性不认可，十二五规划不等于四规划一计划，与本案没有关联性，从合法性角度看不具备证明效力。对被告提供的第三组证据的真实性因为没有原件不予认可，合法性、关联性都不认可，此份证据证明这个项目在资金落实上打了折扣；文件最后一条写明的内容，立项批复并不是最终的立项文件，是一个过程性文件，不具备证明效力；此文件不能作为建设开工依据。对被告提供的第四组证据的真实性、合法性、关联性不认可。有效期一年，但没有提出延期申请，文件已经失效；该文件不等同于土地利用总体规划的证据，不能够提供对征收决定的合法支持。对被告提供的第五组、第六组证据的真实性、合法性、关联性不认可。征求意见稿的通知只是书面的，如何通知没有说明，在项目落实中原告没有接到通知,没有尽到征求意见的责任和义务；内容上，征求意见稿和征收方案几乎是一字不差，可以看出未尽到征求意见的义务和责任；安置方案未遵守优先原地安置原则，本案被告把被征收人安置到十五个小区，没有提供对十五个小区房子的产权证明材料，是一个空头承诺，被征收人面临巨大的房屋安置风险。对被告提供的第七组证据的的真实性、关联性、合法性不认可。风险评估报告与实际情况存在出入，第十页建筑面积和用地面积一致，这个是不可能的，是不客观的；第十二页的第二段可以看出，这个文件在2018年7月31日之后作出的，封皮却写成2018年6月，不具有合法性；第十九页的程序图，主管部门不明确，但《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条对此有规定，这个评估报告不能证明该报告经过常务会议讨论通过；社会稳定风险公众民意测评表和调查结果统计表没有公开；资金问题，补偿标准低，资金没有到位和落实；结论是风险指数是低风险项目，与事实不符。对被告提供的第八组证据的关联性不认可，该证据对征收决定合法没有证明效力。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的第一组证据予以确认。对原告提交的第二组证据，因与本案不具有关联性，不予认定。对原告提交的第三组证据的真实性予以认可，但照片不能直接达到原告的证明目的。被告未在法定期限内提交作出行政行为的证据，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条的规定。但因本案涉及征收范围内其他被征收人的合法权益及公共利益，故根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三十七条的规定，对于被告逾期提供的证据，本院予以接纳。对被告提交的第一组证据中《征收决定》、第二组证据、第三组证据、第四组证据、第五组证据、第六组证据、第七组证据的真实性、与本案的关联性予以确认。被告提供的第八组证据系被诉行政行为作出后的工作进度说明，与被诉行政行为的合法性审查没有关联，不予认定。 经审理查明，2018年7月31日，被告乌兰察布市集宁区人民政府因实施xx综合整治及地下管廊同步建设工程改造项目需要，作出《乌兰察布市集宁区人民政府房屋征收决定》，决定对xx综合整治及地下管廊同步建设工程改造项目涉及国有土地上房屋、地上设施和附着物进行征收。该征收决定确定征收范围：光明街以东、工农北路以西、解放路以南、沙河以北沿线涉及征收范围内的所有建筑物和构筑物，涉及征收户数1021户，其中住宅582户，非住宅439户，征收建筑面积约11.68万平方米。原告曹会的房屋位于该征收决定确定的征收范围内。曹会认为该征收决定违法，遂诉至法院。 本院认为，案涉房屋征收决定是否合法是本案的争议焦点。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条的规定，征收房屋须为公共利益的需要，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案被告乌兰察布市集宁区人民政府为实施xx综合整治及地下管廊同步建设工程改造项目而作出征收决定，符合公共利益需要。根据被告提交的《集宁区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》“城市规划、建设与管理”部分中“完成霸王河、xx和新区榆树湾河道的城市水脉和景观环境建设工程。”的规划内容可见，被诉征收决定的建设项目符合集宁区国民经济和社会发展规划。但被告未提交关于集宁区的土地利用总体规划、城乡规划、专项规划等相关证据，故其关于被诉征收建设项目符合土地利用总体规划、城乡规划、专项规划的诉讼主张缺乏证据支持。被告提交的《关于乌兰察布市xx综合整治及地下综合管廊同步建设工程项目立项的批复》（集发改审字（2015）200号）能够证明征收建设活动进行了立项批复，但不能达到证明建设项目符合上述规划的证明效力。《建设用地规划许可证》按照《城乡规划法》的相关规定，可以证明用地项目符合城乡规划，但因被告提交的《建设用地规划许可证》已过有效期，又未见延期批准，故不能当然证明该建设项目在征收决定作出时仍然符合城乡规划。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条的规定，征收补偿方案应征求公众意见，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；作出房屋征收决定前，应进行社会稳定风险评估；征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案被告提交的证据《关于公开征求意见的通知》显示，2018年6月4日，乌兰察布市集宁区人民政府组织各相关部门对《集宁区xx综合整治及地下管廊同步建设工程改造项目征收补偿安置方案（征求意见稿）》进行研究论证后，作出公开征求意见通知，公开征求公众意见。但被告没有提交公布征求意见情况的相关证据。被告提交的证据显示，2018年6月5日，征收实施单位集宁区房屋征收管理办公室委托北京国宏英杰国际咨询股份有限公司对本案建设项目进行社会稳定风险评估。在征收决定作出前进行社会稳定风险评估，符合上述法律规范的要求。原告关于风险评估报告应当经过政府常务会议讨论通过的诉讼理由，没有法律依据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了征收决定必要时应当经过政府常务会议讨论决定，但风险评估报告并无此要求。风险评估如何进行，法律并无明确规定。故原告认为风险评估民意测评表和调查结果应予公开，没有法律依据。原告诉称被告未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定对其房屋进行调查、认定和处理，但其同时提交的房屋产权证表明其房屋已然登记，并不适用该条规定，故其该诉讼理由不能成立。原告对于置换房屋风险的主张，没有相关证据佐证，尚未实际发生，属原告臆测，故不予支持。征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用，但被告没有提交相关证据，在本院要求补充提交后仍未提交任何相关证据，故原告的该诉讼理由成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提交作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不能举证证明作出被诉征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，应当承担举证不能的法律后果。综上，被告乌兰察布市集宁区人民政府作出被诉征收决定程序上存在不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定之处。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，应当撤销该征收决定，但考虑到征收范围内绝大多数被征收人已经签订了补偿协议且房屋已被实施拆除，房屋征收与补偿工作早已全面展开进行，撤销会损害公共利益，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）、（二）项之规定，判决如下： 一、确认被告乌兰察布市集宁区人民政府于2018年7月31日作出的《乌兰察布市集宁区人民政府房屋征收决定》违法； 二、责令被告乌兰察布市集宁区人民政府采取相应的补救措施。 案件受理费50元，由被告乌兰察布市集宁区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。 审 判 长 任克英 审 判 员 赵晓潇 审 判 员 刘瑞胜 二〇一九年八月二十二日 法官助理 常亚琼 书 记 员 常亚琼 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： …… 违反法定程序的； …… 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 ……