杭州市富阳区人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）浙0111行赔初1号 原告徐中高，男，1963年4月2日出生，汉族，住杭州市富阳区。 被告杭州市富阳区新登镇人民政府，统一社会信用代码113301830025068148，住所地杭州市富阳区新登镇共和街55号。 法定代表人金志国，该镇镇长。 委托代理人章火明，浙江秦望律师事务所律师。 委托代理人蒋河丹，浙江秦望律师事务所律师。 原告徐中高因与被告杭州市富阳区新登镇人民政府（以下简称新登镇政府）城建行政赔偿一案，于2019年3月6日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，于2019年3月11日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月10日公开开庭进行了审理。原告徐中高，被告新登镇政府副职负责人李某及委托代理人蒋河丹到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。 原告徐中高起诉称：其从1990年起开始养鸡20多年，全家的经济收入也一直来源于养鸡所得，养鸡场是被新登镇政府所认可的规模养鸡场，并非违法建筑物，农地农用是合法的，其被人举报有污染问题，但举报的内容不实，新登镇政府也未进行核实，其养鸡是通过清洗来消毒，为零排放，不需要沉淀池和消纳池。2017年11月3日，新登镇政府拆违办对其位于富阳区新登镇昌东顺坞里面积约220平方米的养鸡棚进行了强制拆除。其就该拆除行为不服并依法向杭州市富阳区人民政府申请了行政复议。杭州市富阳区人民政府于2018年3月14日作出富政复决〔2018〕12号行政复议决定书，确认了新登镇政府就涉案鸡棚实施的强制拆除行政行为违法。 新登镇政府的违法行政行为，给其造成了巨大的经济损失，具体包括：1.被拆除的两个鸡棚（约220平方米）价值为人民币66000元整（每平方300元），两个水桶被砸坏损失计600元；2.在强制拆除的过程中导致土鸡死亡120只，每只售价25元，合计损失3000元；3.由于鸡棚被拆除，土鸡无处放养只能亏本处理，每只亏损15元，一共2200只，造成损失合计33000元；4.由于鸡棚被违法强制拆除，导致2017年11月3日至今共16个月无法养殖经营，造成经营损失220000元；5.为维权所支付的误工费与交通费损失10000元。上述五项合计给徐中高造成经济损失达332600元。为维护自身合法权益，其曾于2018年5月15日依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十二条之规定向新登镇政府提出了行政赔偿申请，于2018年11月12日书面申请赔偿，但时至今日已经超过三个月，新登镇政府就其申请未作出是否赔偿的决定，故其诉至法院，请求：1.判令新登镇政府将违法拆除的徐中高的养鸡棚恢复原状或另行安置；2.判令新登镇政府因违法行政行为给徐中高造成的财产损失人民币332600元承担和履行国家赔偿责任。 审理中，徐中高明确其诉讼请求为：1.判令新登镇政府将违法拆除的养鸡棚恢复原状或另行安置；2.判令新登镇政府赔偿其经济损失266600元，如不能恢复原状或另行安置，则赔偿332600元。 原告徐中高为证明其主张，向本院提交了以下证据： 1.富阳区区长公开电话交办【反馈】单2份，拟证明富阳区农办来实地看过原告的养鸡棚，认定其占用的土地是一般性农田并非基本农田，其已按照区农办的要求进行了整改，没有污染。 2.照片4份，公示牌的照片拟证明政府允许徐中高经营养殖场，水源的照片拟证明该水源是位于徐中高的养殖场的上游，徐中高没有污染村里的水源。 3.照片2份，拟证明举报人举报徐中高的养殖场是基于其他矛盾，并非其养殖场有污染问题。 4.照片1份，拟证明徐中高的养殖场之前就有安装好排水管，接出水源外举报不实。 5.证明1份，拟证明徐中高的养鸡是1990年开始，被拆除的两个温室大棚建于2000年，不是违法建筑。 6.证明1份，拟证明养殖的鸡是在拆除的时候被拆违的人员用编织袋拎出来的。 7.照片1张，拟证明鸡是被压死的。 8.新型职业农民的资格证书1份，拟证明徐中高被认定为新型职业农民，从事肉鸡养殖。 9.2018年新登镇规模养殖场清册1份，拟证明新登镇政府是选择性执法，新登镇的养殖场都是没有审批手续的。 10.短信记录1份，拟证明养殖场是政府保留的。 11.规划图1份，拟证明养殖场是在规划图出具之前建造的。 12.关于印发《富阳区禁养区除生猪外其他畜禽规模养殖场关停工作实施方案》的通知1份，拟证明养殖场关停要先评估，再签约，然后确定停养的日子，但徐中高的鸡棚拆除没有按照上述程序。 13.富政复决〔2018〕12号《行政复议决定书》1份，拟证明复议机关确定新登镇政府就涉案鸡棚实施强制拆除的行政行为违法。 14.行政赔偿申请书1份，拟证明徐中高已经向新登镇政府提出赔偿申请，新登镇政府没有答复。 15.限期拆除违法建筑通知书，拟证明通知书认定的地址错误，徐中高认为是无效的。 16.账本1份，拟证明徐中高的经营性损失，2015年徐中高养鸡场的收入是340095元，2016年养鸡场的收入是320880元，2017年养鸡场的收入是252077元，2018年徐中高的养鸡场截止起诉之日的收入是164425元。 17.《富阳市生猪禁限养及污染整治工作实施细则》、《关于下达2017年富阳区生猪养殖场关停整治工作计划的通知》各1份，拟证明按照富阳的政策不论养殖场是否违法，关停均可以补偿。 被告新登镇政府答辩称：杭州市富阳区人民政府作出的富政复决〔2018〕12号行政复议决定书虽然确认其实施的强制拆除养鸡场的行为违反法定程序，属违法行政行为，但同时也确认其有权拆除徐中高的养鸡场。《行政复议决定书》中已阐明：徐中高建设的两个案涉养鸡棚（约220平方米）均未办理相关审批手续，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十条的规定，新登镇政府有权对其所辖乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证建设的违法行为进行行政管理，有权对案涉养鸡棚进行拆除。基于此行政复议基础，原告该项诉讼请求列举的下列事实均无依据： 1.关于徐中高要求其赔偿两个鸡棚66000元损失的事实，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵害公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。其虽未依法定程序拆除徐中高的养鸡场，但因徐中高的养鸡场未取得相关审批手续，并非合法建筑，其受到的损失非合法利益损失，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的保护范围，故其不必对拆除的两个鸡棚予以赔偿。 2.关于徐中高要求其赔偿两只水桶损失600元及土鸡损失3000元的事实，根据《行政诉讼法》第三十八条规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。徐中高主张对拆除过程中造成死亡的土鸡进行赔偿，上述赔偿事项系徐中高自行主张和估算，未提供照片、评估证明、买卖收据和发票等，新登镇政府无法按照徐中高自行估算的损失进行赔偿。 3.关于徐中高要求其赔偿亏本处理的土鸡损失33000元以及养鸡场被拆除以来16个月的经营损失220000元的事实，根据《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定，行政行为导致的财产损害应当是直接财产损害，不包括预期利益损失。案涉两个养鸡棚于2017年11月3日已由新登镇政府组织强制拆除，养鸡场自2017年11月3日至今（16个月）的经营损失是预期利益损失，不属于《国家赔偿法》规定的行政行为造成的直接财产损害范围，因此徐中高列举的该两项赔偿事实无法律依据。 4.针对徐中高要求其恢复养鸡棚原状的诉讼请求，养鸡场已由其于2017年11月3日进行了强制拆除，恢复原状已事实不能，该项诉讼请求无事实和法律依据。综上所述，请求驳回徐中高的诉讼请求。 被告新登镇政府向本院提交了以下证据： 1.杭州市富阳区人民政府行政复议决定书（富政复决〔2018〕12号）1份，拟证明案涉被拆鸡棚未取得审批手续系违法建筑，新登镇政府有权对其实施强制拆除。 2.《限期拆除违法建筑通知书》（富新登（松溪）〔2017〕限拆第033号）1份，拟证明徐中高的养鸡场是违法建筑，其已告知徐中高于2017年9月15日前自行拆除，徐中高在2017年9月15日前并未自行拆除。 3.富阳区区长公开电话交办【反馈】单7份，拟证明徐中高的养鸡场臭气熏天、严重污染周边村民的健康生活环境，村民们强烈要求拆除养鸡场，徐中高未按2017年9月15日与新登镇政府的约谈对养鸡场进行停养整改。 4.（补充提交）照片1组，拟证明徐中高的养鸡棚被拆除时的情况。 原告徐中高提交的证据，被告新登镇政府经质证认为：证据1，对证明目的有异议，恰恰证明养鸡棚存在污染的情况，其在9月15日约谈过徐中高要求徐中高在9月20日前进行拆除，但徐中高未在规定日期进行关停拆除。证据2，公示牌不能证明徐中高的养鸡棚已经取得审批手续是合法建筑，公示牌也证明养鸡场的位置就是限拆通知书上的地址，水源是位于上游，但不能达到证明目的。证据3，与本案无因果关系。证据4，照片拍摄时间不能确定，管道的铺设与养鸡场是否取得审批手续、是否是合法建筑没有关联。证据5，只能证明养鸡棚建于2000年，与养鸡棚是否是合法建筑无关。证据6，事实无异议，但新登镇政府拆除养鸡棚的时候是用编织袋一袋袋装出来，并没有打死或者乱轰，是保护性的没有损害其合法利益。证据7，照片只能反映鸡堆积在一起，不能证明是在拆除过程中压死。证据8，证书证明徐中高的产业所在地是新登镇昌东村，与限拆通知书上的地址完全一致，徐中高是否是职业农民与养鸡场是否是合法建筑无关。证据9，真实性、合法性不认可，无法证明证据的来源和合法性。证据10，与养殖场是否取得审批资格无关联。证据11，规划图时间不明确，无法评判。证据12，文件是对在禁养区内合法养殖场进行关停的补偿方案，徐中高的养鸡场是违法建筑，不属于文件规定的范围，其养殖场的拆除与文件无关联。证据13，复议机关确定的是程序违法，而不是拆除养鸡场的行为违法。证据14，无异议。证据15，该通知书上的地址与公示牌上的地址及新型职业农民证书、电话交办单、周边村民举报地址、复议决定书认定的养殖场所在地址均一致，不能达到徐中高的证明目的。证据16，是徐中高自行制作，真实性不能认可，且养鸡棚2017年就拆除了，2018年的收入组成不明确，徐中高要求赔偿的是预期利益，不属于赔偿范围。证据17，真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，《关于下达2017年富阳区生猪养殖场关停整治工作计划的通知》是在徐中高养鸡场拆除后颁布的，徐中高的养鸡场不属于文件可以补偿的情形。 对被告新登镇政府提交的证据，原告徐中高经质证认为：证据1，无异议。证据2，真实性无异议，对证明目的有异议，通知书上记载的地址错误，规划图是在徐中高养鸡棚搭建好后制定。证据3，真实性无异议，但举报内容不属实，养鸡棚不存在污染，不存在需要停养整改的情形，应当在徐中高得到补偿的情况下关停，但双方对补偿未达成一致意见。对新登镇政府补充提交的照片，徐中高并无异议。 本院认为，原告徐中高提交的证据1，可以证明其开办的养殖场因污染被举报投诉，以及养鸡棚是建在一般农田上的基本事实，且根据该份证据，能证明新登镇政府与其协商约定2017年9月20日前对养鸡棚进行关停并拆除的事实。证据2，不能证明徐中高养鸡棚是已经取得审批手续的合法建筑。证据3-4，与本案无关，不予认定。证据5，只能证明案涉建筑物的建造年份为2000年左右，本院对该项事实予以认定，但不能直接证明案涉建筑物属于合法建筑。证据6，新登镇政府对该事实无异议，本院予以确认。证据7，不能直接证明鸡是在拆除过程中被压死的。证据8，符合证据的三性，能达到其证明目的，予以确认。证据9，与本案无关，不予认定。证据10，该短信能证明培训是针对保留的畜禽养殖场，对证据的真实性予以确认，但不能证明徐中高的养殖场是合法建筑。证据11，该份规划图并无制定的时间，无法达到证明目的，不予评判。证据12，该文件是针对富阳区禁养区的畜禽规模养殖场的关停，对其真实性予以认可，但不能达到证明目的。证据13-14，符合证据的三性，予以确认。证据15，对该份证据的真实性予以确认。证据16，系徐中高单方记录制作的账本，不能作为赔偿的直接依据。证据17，系规范性文件，对该两份文件的真实性予以确认，但该两份文件针对的是生猪养殖，与本案并无关联，本院不予评判。 被告新登镇政府提交的证据1，原告徐中高经质证无异议，且该份复议决定书已生效，本院予以确认。证据2-3，徐中高对其真实性无异议，本院对该两份证据的真实性予以确认。其中证据3，能证实有村民以徐中高的养鸡场污染周边村民的环境为由多次举报，以及新登镇政府约谈徐中高要求其拆除的事实。新登镇政府补充提交的证据4，虽然超过了举证期限，但原告对该份证据并无异议，该组照片能反映养鸡棚拆除前后的情形，本院予以确认。 经审理查明：徐中高系富阳区新登镇昌东村村民，其在昌东村建有养鸡场。2000年左右，徐中高在昌东村建造塑料大棚两个用于养鸡，未办理相关审批手续。2014-2017年，有人多次通过富阳区区长公开电话反映徐中高经营的养鸡场涉嫌环境污染，新登镇政府多次约谈徐中高要求其采取相应措施。2017年8月13日，新登镇政府作出《限期拆除违法建筑通知书》，内容为：“经查证，你户位于昌东（大塘坞）的建筑物（构筑物或其他设施），未办理相关审批手续或未按村镇建设规划许可证建设，该建筑物属违法建筑。现依法责令你户（单位）于2017年9月15日前将此建筑物（构筑物或其他设施）自行拆除，并清理现场遗留物。若逾期未拆，将实施强制拆除。由此产生的拆除违法建筑的费用及造成的经济损失，由你户（单位）承担”。同日，新登镇政府将《限期拆除违法建筑通知书》张贴于徐中高家门。2017年11月3日，新登镇政府组织人员对徐中高的塑料养鸡棚进行了拆除。徐中高不服，向杭州市富阳区人民政府申请了行政复议，请求确认“新登镇政府拆除其养鸡场的行为违法”，2018年3月14日，杭州市富阳区人民政府作出富政复决〔2018〕12号《行政复议决定书》，认定徐中高陈述其于2000年建造两个案涉大棚用于养鸡，每年均加固完善，未办理相关审批手续，以新登镇政府在拆除时违反法定程序为由，确认新登镇政府对案涉建筑物实施强制拆除的行政行为违法。2018年11月，徐中高向新登镇政府申请行政赔偿，请求新登镇政府赔偿拆除徐中高养鸡场造成的财产损失272600元，其中鸡棚损失66000元，土鸡损失36000元，水桶两个计损失600元，误工费和交通费10000元，2017年11月3日至今一年的经营损失160000元，并要求恢复原状或另行安置。新登镇政府在收到徐中高提出的赔偿申请后，未在法定期限内做出答复，徐中高遂提起本案行政诉讼。 本院认为：本案的争议焦点是徐中高要求新登镇政府赔偿的请求能否得到支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。据此，包括行政赔偿在内的国家赔偿是以国家机关和国家机关工作人员行使职权的行为使当事人的合法权益遭受损害为前提。新登镇政府于2017年11月3日拆除徐中高的2处养鸡棚，主要用途为禽畜舍，其认为上述被拆除的2处建筑物属于未经规划审批搭建的违法建筑，不应予以赔偿。徐中高认为其养殖场属于农地农用，并非违法建筑。 《国土资源部关于印发试行〈土地分类〉的通知》（国土资发〔2001〕255号）规定，畜禽饲养地指以经营性养殖为目的畜禽舍及其相应附属设施用地，属于其他农用地。根据国土资源部、农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发〔2007〕220号，现已失效）第二条规定，“（一）本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不需办理农用地转用审批手续。（二）其他企业和个人兴办或与农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织联合兴办规模化畜禽养殖所需用地，实行分类管理。畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地，按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续；管理和生活用房、疫病防控设施、饲料储藏用房、硬化道路等附属设施，属于永久性建（构）筑物，其用地比照农村集体建设用地管理，需依法办理农用地转用审批手续”。第三条规定“（一）申请规模化畜禽养殖的企业或个人，无论是农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织还是其他企业或个人，需经乡（镇）人民政府同意，向县级畜牧主管部门提出规模化养殖项目申请，进行审核备案。（二）本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织申请规模化畜禽养殖的，经县级畜牧主管部门审核同意后，乡（镇）国土所要积极帮助协调用地选址，并到县级国土资源管理部门办理用地备案手续。涉及占用耕地的，要签订复耕保证书，原则上不收取保证金或押金；原址不能复耕的，要依法另行补充耕地”。此外，国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）、国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）亦分别规定，设施用地（包括设施建设方案）需由经营者申请、乡镇政府申报、县级政府审核同意；设施用地（包括设施建设方案）需由经营者与乡镇政府、集体经济组织签订用地协议并报县级国土部门和农业部门备案。根据上述部门规范性文件，在我国境内从事规模化畜禽养殖其用地及建设行为应遵守法律规范，设立养鸡场作为农业设施用地，并非不需要审批、备案。徐中高在申请复议时自述涉案建筑物建造时间为2000年，每年均对案涉大棚进行加固完善，本院审理中，徐中高亦陈述案涉建筑在建造时未经审批，亦未补办过涉案养殖场建设的相关审批手续或备案手续，故在徐中高未提供相关备案、审批材料的情形下，其以合法建筑为由要求赔偿的主张不能成立，本院对其要求新登镇政府将其养鸡棚恢复原状、另行安置或赔偿鸡棚损失66000元的主张不予支持。 关于徐中高主张的拆除时被砸坏的水桶损失600元以及土鸡被压死的损失3000元的问题，本院认为，国家赔偿法第十五条第一款规定“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”，《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。因此，因行政机关违反正当程序，不依法公证或者依法制作财产清单，给原告履行举证责任造成困难的，且被告也无法举证证明实际损失金额的，人民法院可在原告就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下，依法作出不利于行政机关的损失金额认定。本案中，徐中高主张其有120只鸡被压死，新登镇政府认为其在拆除前已经将所有的鸡都用编织袋装出并安置在他处，根据双方当事人提交的照片，可以看出现场遗留有黄色的水桶，且新登镇政府在拆除时未制作笔录并录像，亦未邀请公证机关或者无利害关系的第三方见证，将案涉养鸡棚中的鸡妥善运至他处存放并与徐中高办理了交接手续，故本院根据徐中高的陈述以及其提交的照片，酌情认定徐中高的水桶、土鸡损失1500元，对超出部分，不予支持。 关于徐中高主张的经营损失220000元、亏本出售土鸡的损失33000元、误工费和交通费10000元，根据《国家赔偿法》第三十四条的规定，造成身体伤害的，应当支付医疗费、护理费，以及赔偿因误工减少的收入，第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，……（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。本案徐中高不符合支付误工费的情形，且交通费、亏本出售土鸡的损失以及经营损失不属于国家赔偿规定的直接损失范围，对徐中高的上述诉讼请求，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项、第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、被告杭州市富阳区新登镇人民政府支付原告徐中高财物损失人民币1500元； 二、驳回原告徐中高的其他诉讼请求。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  张国其 审 判 员  刘珍玲 人民陪审员  唐为铭 二〇一九年八月八日 书 记 员  干也特