贵州省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）黔行终1160号 上诉人（一审原告）李贵伍，男，白族。 委托代理人张志宇，贵州圣谋律师事务所律师，执业证号15224201710942005。 被上诉人（一审被告）赫章县人民政府，地址赫章县新党校内。 法定代表人胡海，县长。 委托代理人吴敏，赫章县司法局工作人员。 被上诉人（一审被告）赫章县松林坡白族彝族苗族乡人民政府，地址赫章县松林坡乡黄家寨村。 法定代表人邓学远，乡长。 上诉人李贵伍因与被上诉人赫章县人民政府、赫章县松林坡白族彝族苗族乡人民政府林业行政强制一案，不服贵州省毕节市中级人民法院（2019）黔05行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。 李贵伍一审诉称：2003年4月6日，由于当时黑煤窑生产需要大量的树木作支撑，交通不便，群众大量使用木材取暖，为了制止盗伐严重，贵州省赫章县将集体林地承包给原告及陈正忠、周光军；由于护林难度大，需要持续投入大量资金与劳动，陈正忠、陈小宝、周光军、周清将承包的本组林地转包给原告。2011年6月22日，林权颁证后，原告与贵州省赫章县签订了林地承包协议，将荒山林地承包给原告，种植林木、药材、经果林等。协议约定的承包范围为本组荒山林地，承包期限为林权证上明确的时限，收益分配村民小组占60%，原告占40%，同时约定了乱砍滥发树木的违约责任。当时有75户村民代表签字捺印，占承包户的98.6%，村委会同意签订该协议并盖章确认，乡政府、乡林业站批准盖章。合同签订后，原告履行合同约定的义务，在承包的林地及荒山里种植了树木、栽种了核桃等经济作物，同时加强了森林防护工作，荒山植被得到有效修复，加强了管理和护林的力度，乱砍滥发现象得到有效遏制，绿水青山得到了切实有效的保持并逐步恢复。2017年6月，被告引进了贵州华兴农牧发展公司，将青年蛋鸡养殖基地建在小薯块村乌嘎组，被告乡政府占用原告承包的林地约26亩，建设基地进场公路。2018年5月，原告持合同到被告乡政府主张征收土地相关权利，被告认为原告的转包及承包合同无效，不予补偿。被告征收农民承包经营的土地，没有履行法定义务，且不依法对被征收人进行补偿。2018年10月，原告向七星关区人民法院起诉被告乡政府，请求确认行政行为违法，一并提起行政赔偿，被告乡政府陈述受被告县政府安排，资金等都是县政府筹集，该行为的实施人系被告县政府，应当追加县人民政府为被告。原告认为，不论是根据本组其他承包户将其承包的林地转包给原告，还是贵州省赫章县松林坡乡小薯块村乌嘎组承包经营合同，原告都依法取得了经营权。被告征收程序不符合法律规定，未依法对权利人进行补偿，故诉至本院，请求确认被告强制征收土地的行为违法，并承担本案的诉讼费用。 一审经审理查明：2009年2月20日，赫章县人民政府为赫章县松林坡乡小薯块村乌嘎组颁发了5个林权证，字号分别为赫府林证字（2009）第5224280600813-1/5号至5/5号。林地所有权人为小薯块村，林地使用权人、林木所有权人为小薯块村乌嘎组，林地坐落位于乌嘎组不同的地名中。2011年6月22日，原告与松林坡乡小薯块村乌嘎组签订了《协议书》，协议甲方为小薯块村乌嘎组的全体村民，乙方为原告李贵伍，协议约定将乌嘎组的荒山林地承包给原告种植林木、药材、经果林等，承包范围为本组荒山林地，承包期限为林权证上明确的期限，收益分配村民小组占60%，原告占40%等。同日，原告与小薯块村村委会又签订了《荒山林地承包合同》，对上述内容进行了具体约定。2017年6月，被告赫章县松林坡乡人民政府因修建森林防火通道，同时用作青年鸡养殖场公共道路，需征用小薯块村乌嘎组的部分林地。2018年4月，松林坡乡人民政府与小薯块村村委会签订了《征地协议》。2018年5月，原告向松林坡乡人民政府主张征收土地的补偿费用，松林坡乡人民政府不予补偿。原告不服，以松林坡乡人民政府为被告向七星关区人民法院提起诉讼。2018年12月24日，七星关区人民法院作出（2018）黔0502行初153号行政裁定，准予原告撤诉。2019年1月3日，原告以赫章县人民政府及松林坡乡人民政府为被告，认为二被告修建公路及水库的行为违法，使用地块均涉及到原告享有林地承包经营权的5个林权证中，没有对原告进行过征地补偿，侵犯了原告的合法权益，故向本院提起诉讼，提出前述诉请。 一审法院认为：行政相对人提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件，对不符合法定起诉条件的案件，人民法院将不予立案或裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，经审查，原告提起的诉讼不符合法定起诉条件，理由是：第一，原告错列被告，经本院释明后不予变更，其起诉不符合法定条件。本案《征地协议》是由被告松林坡乡人民政府与小薯块村村委会签订，修建森林防火通道及水库的用地主体不是被告赫章县人民政府，所诉行政行为由松林坡乡人民政府以自已的名义实施，赫章县人民政府否认实施了所诉行政行为，经本院调查，松林坡乡人民政府亦认可所诉行政行为系其自行实施，并不是根据县政府的安排或授权实施。故赫章县人民政府不是本案的适格被告。原告坚持起诉赫章县人民政府，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”的规定，应裁定驳回起诉；第二，根据查明的事实，本案适格被告为松林坡乡人民政府，应由基层人民法院管辖。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一项规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；”原告坚持在我院起诉松林坡乡人民政府，违反级别管辖规定。本案正确做法是裁定将本案移送到基层人民法院管辖，但考虑到原告曾在七星关区法院起诉松林坡乡人民政府后又撤诉，故本案没有必要移送，如果原告认为撤诉不是其真实意思表示，可通过法定途径行使权利。第三，原告的起诉不符合共同诉讼的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”原告起诉被告修建森林防火通道与修建水库的地块并不是同一地块，不是同一个行政行为；原告诉称其5个林权证中的部分林地都被被告违法使用，但原告又不能提供具体林地名称，诉讼请求不明确，并不能合并审理。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）（三）（十）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（三）错列被告且拒绝变更的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。”之规定，裁定：驳回原告李贵伍的起诉。案件受理费50元，全部退还原告李贵伍。 李贵伍上诉请求：１.撤销一审裁定；2.依法判决确认被上诉人的行政行为违法；3.本案的诉讼费由被上诉人承担。主要事实和理由：本案中，被上诉人乡人民政府的行政行为违法，即便适格被告只有乡人民政府，中级人民法院仍然可以管辖。本案上诉人在毕节市七星关区人民法院起诉时，乡政府称是根据县人民政府的安排，导致上诉人撤诉后到中级人民法院起诉。乡人民政府出尔反尔，浪费司法资源。本案虽涉及五本林权证，但不可分割，应当合并审理。本案县政府不知情的说辞经不起推敲，本案错列被告的责任不在上诉人。综上，请二审支持上诉人的上诉请求。 被上诉人赫章县人民政府二审辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。本案实际实施征收、征用行为的主体是松林坡乡人民政府，而非赫章县人民政府。一审开庭时，赫章县松林乡人民政府已当庭自认其实施的征收、征用行为是其以自己的名义实施的，并未受到赫章县人民政府的委托和安排。二、赫章县人民政府不是本案的适格主体，上诉人的起诉不符合法定起诉条件。综上，请二审驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人赫章县松林坡白族彝族苗族乡人民政府二审未答辩。 本院认为：赫章县人民政府与贵州华兴禽业有限公司于2016年12月签订了《赫章县松林坡乡120万羽青年蛋鸡养殖项目投资建设协议书》，项目建设地点在松林坡乡小薯块村、大梁子村。协议约定：县政府给予贵州华兴禽业有限公司600万元的水、电、路三通一平基础建设补助资金，该600万元公司每年按2%的汇报率支付给村委会作为壮大该村集体壮大资金；项目在实施过程中，涉及到国土、环保安监、卫生防疫等部门所需的相关手续，由赫章县人民政府协助贵州华兴禽业有限公司办理。因修建森林防火通道，同时作为青年鸡养殖场公共道路，需要征用小薯块村乌嘎组的部分林地。2018年4月，松林坡乡人民政府、赫章县国土资源局与小薯块村村委会签订了《征地协议》。从上述事实来看，并没有证据证实赫章县人民政府实施了涉案林地的征收行为。一审庭审中，赫章县人民政府表示没有对本案争议地作出征收征用行为，也未授权安排乡人民政府去具体实施。赫章县松林坡乡人民政府一审陈述涉案林地是乡政府征用的，县政府没有安排协调征用土地；因为考虑到县政府是权利征用土地的法定主体，所以答辩就称是县政府安排使用土地，实际上并没有受县政府的安排。同时，乡政府还称：涉案林地是用来修建森林防火通道，但县政府招商引资项目养鸡场也使用这个通道，养鸡场占用的林地并非原告所诉的林地。本案被诉行政行为系松林坡乡人民政府以自己的名义实施，故，赫章县人民政府不是本案的适格被告。而松林坡乡人民政府属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”本案李贵伍将赫章县人民政府列为被告无事实及法律依据，属于错列被告。经一审释明后，李贵伍坚持起诉赫章县人民政府，一审根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条的规定驳回其起诉并无不当。 综上，上诉人李贵伍的上诉请求无事实及法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  管劲松 审判员  田一铭 审判员  肖 瑶 二〇一九年八月二十六日 法官助理任昱瑾 书记员姚永涛