福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)闽01行终491号 上诉人（原审被告）福州市长乐区文武砂镇人民政府，住所地福建省福州市长乐区文武砂镇文新街北31号。 法定代表人卢文达，镇长。 委托诉讼代理人池婷婷，福建建达（长乐）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）林治友，男，1965年9月1日出生，汉族，住福建省福州市长乐区。 委托诉讼代理人曹星，北京京平律师事务所律师。 上诉人福州市长乐区文武砂镇人民政府（以下简称文武砂镇政府）因被上诉人林治友诉其房屋其他行政行为一案，不服福州市晋安区人民法院(2019)闽0111行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，原告林治友系福州市长乐区文武砂镇新村村民，在文武砂镇新村村建设一栋一层铁皮房。被告文武砂镇政府于2018年9月22日作出《公告》，主要内容：经查实，新村村林治友未经相关部门审批，在文武砂镇新村村违法建设一栋一层铁皮房，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，现责令你在三日之内自行整改，逾期不执行将依法进行拆除。后进行登报公示《长乐区“两违”综合整治公布拆除名单》。原告不服，提起行政诉讼。 另查明，被告对原告所建的涉案建筑的地块经与《文武砂镇土地利用总体规划（2006-2020）》进行核对，该涉案建筑土地性质为建设用地，但原告所建的涉案建筑未依法取得乡村建设规划许可证。 原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的规定，被告文武砂镇政府具有对本辖区内违法建设进行查处的法定职责。被告认为原告存在违法建筑，向原告发出限期整改《公告》，尚未实施行政强制措施，被告对原告作出《公告》后，未再作出行政处罚决定。上述公告的内容已包含责令限期拆除行政处罚的内容，但被告在作出《公告》前，未履行作出行政处罚的相关行政程序，且用张贴《公告》的方式亦不符合送达文书的相关规定，违反了行政正当程序性的要求，行政程序违法。本案在诉讼过程中，被告未提供当初作出《公告》时有否进行现场勘验以及如何确认原告涉案建筑面积的材料，在《公告》中也未体现原告涉案建筑面积和建设时间。因此，被告作出的《公告》事实不清，证据不足。综上所述，被告对原告所作的《公告》认定事实不清，证据不足，且违反了法定程序，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、第（三）项的规定，判决撤销被告福州市长乐区文武砂镇人民政府于2018年9月22日对原告林治友所作的《公告》。 上诉人文武砂镇政府不服原审判决向本院提起上诉称，一、原审法院作出“被告作出《公告》的事实不清、证据不足”的认定与事实不符。原审中上诉人提交了文武砂镇镇村规划建设服务中心《关于新村村村民林雪官等5人个人建房审批情况的说明》、福州市长乐区国土资源局文武砂国土资源所《关于新村村村民林雪官等5人个人建房审批情况的说明》、《卫星地图》等证实上诉人经过调查取证后确定被上诉人的建筑未经规划审批，属于违建，且卫星地图也证实了被上诉人房屋的建设时间。同时，上诉人在《公告》中已明确标注被上诉人建筑中的违建部分，在《关于请求协助公示“两违”综合整治名单的报告》中，也明确注明被上诉人违建建筑面积。原审法院一方面认定上诉人提交的证据符合真实性、合法性、关联性特征，认为可以作为定案依据，另一方面又认为上诉人作出《公告》事实不清，证据不足，这显然存在矛盾。实际上，上诉人作出《公告》已有足够的事实依据，且程序合法。二、原审判决认定上诉人未履行作出行政处罚的相关行政程序且用张贴《公告》的方式不符合送达文书的相关规定，从而认定上诉人行政程序违法，与事实不符。上诉人有对辖区内违法建筑进行查处的法定职责，在上诉人发现被上诉人存在违法建筑的时候，上诉人依职权向被上诉人发出整改《公告》，并且上报上级单位，通过登报的形式向被上诉人履行告知义务，送达方式合法。同时，《公告》并非行政处罚决定，上诉人在作出《公告》之前已经经过调查取证，并在事实情况下通过党政联席会议作出告知决定，《公告》仅仅是作出行政处罚决定前的一个告知行为，并非行政处罚决定。原审法院一方面认定上诉人未实施行政强制，另一方面认定上诉人违反行政正当程序性的要求没有法律依据。三、现行法律法规并未对行政处罚前的告知程序作任何程序性规定，因此原审法院以行政处罚相关规定来认定上诉人程序违法没有依据。请求依法撤销原审判决，并作出驳回被上诉人诉讼请求的改判或者将本案发回重审。 被上诉人林治友口头答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求给予维持，上诉人的上诉理由不能成立。一、原审判决认定上诉人作出公告的行为内容包括责令限期拆除处罚的内容，但上诉人缺乏作出相关处罚之前的程序，如告知等保障相对人陈述申辩权。处罚程序严重违法。二、上诉人作出公告同时没有履行相关勘验手续，对被上诉人房屋面积认定错误。三、上诉人作出公告没有明确拆除房屋的修建时间及其他房屋基本情况。该公告行为应予以撤销。四、本案诉争对象不是被上诉人房屋性质问题，而是上诉人认定被上诉人房屋性质并作出拆除的处罚是否合法问题，原审判决说理部分对此已给予充分论述，认定事实准确完整。五、本案上诉期间，上诉人已强行拆除了被上诉人的房屋，被上诉人已就此提起行政强制诉讼，该事实已暴露了上诉人实施房屋认定行为及责令限期处罚的违法性。请求驳回上诉人上诉。 原审中双方当事人提交的证据材料均随案移送本院，经审查相关证据均原审庭审质证。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点在于上诉人作出案涉《公告》，责令被上诉人限期改正这一行政行为是否属于行政处罚，即责令限期改正违法行为是否属于行政处罚的问题。责令限期改正违法行为是行政机关在实施行政处罚过程中对违法行为人发出的一种作为命令，它本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状，不具有惩戒性，因此责令限期改正违法行为并非行政处罚，原审法院认为上诉人作出案涉《公告》应履行行政处罚的相关程序存在不当，本院予以指正。 行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序。案涉《公告》将被上诉人房屋认定为违法建筑，属于对被上诉人重大财产权益的处置行为，上诉人在认定违法建筑前应当告知被上诉人其作出该认定的根据、理由，听取被上诉人的陈述、申辩，并告知被上诉人相应的救济途径。上诉人未提供证据证明其履行了上述程序，违反正当程序原则，原审判决撤销案涉《公告》并无不当。 综上，上诉人的上诉请求不能成立。原审裁判结论正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元由上诉人福州市长乐区文武砂镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  王小倩 审判员  郑 鋆 审判员  杨 以 二〇一九年八月二十六日 法官助理吴晓燕 书记员柯成恩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。