江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏05行终384号 上诉人（原审被告）江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会，住所地江苏省太仓市上海东路88号。 法定代表人李刚，主任。 被上诉人（原审原告）太仓市陆渡镇永兴建材服务部，住所地江苏省太仓市陆渡镇陆西村。 经营者朱爱民。 委托代理人石磊，北京吴少博律师事务所律师。 上诉人江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会因行政强制执行一案，不服江苏省太仓市人民法院（2018）苏0585行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年6月20日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，1994年9月30日，朱爱民与案外人陆渡水利站签订砂石场转让协议，受让取得案涉砂石场。砂石场坐落于太仓市××西村。 1993年11月4日，江苏省人民政府发布《关于设立常熟经济开发区等十一个省级开发区的批复》（苏政复〔1993〕68号），批准江苏省太仓经济开发区等十一个经济开发区为省级开发区，其中江苏省太仓市经济开发区的总体规划面积东至小半泾河，南至新浏河，西至太平路，北至浏太公路以北。2012年6月6日，江苏省人民政府发布《省政府关于筹建江苏省太仓高新技术产业开发区的批复》（苏政复〔2012〕39号），同意在太仓市城厢镇筹建江苏省太仓高新技术产业开发区，四至范围为：东至娄江北路，南至郑和东路，西至盐铁塘，北至外环一级路。太仓市人民政府于2014年10月22日发布《关于调整太仓高新区授权管辖范围的通知》，明确太仓高新区管辖范围包含科教新城、城厢镇，调整后四至范围为：东至浏河镇界，南至上海交界，北至苏昆太高速，西至204国道。2018年，江苏省人民政府又发布苏政复〔2018〕82号批复，批准同意江苏省太仓高新技术产业开发区为省级高新技术产业开发区。 依据上述文件规定，2017年6月1日起，太仓市经济开发区管理委员会名称变更为江苏省太仓高新技术产业开发区（筹）管理委员会，后又变更为江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会，即本案被告。 2016年7月22日，江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会发布《关于新浏河北岸周边环境整治通告》，大致内容为：江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会决定对新浏河北岸周边环境进行综合整治，整治内容为：1、禁止从事废塑料加工、存储业务等非法经营行为，坚决取缔无照经营、未取得环评审批手续、超范围经营的废旧塑料加工摊点；2、禁止非法占用土地（场地）、私搭乱建房屋、简易房（棚）等违法建构筑物；3、禁止倾倒建筑垃圾、生活垃圾等有毒有害污染环境的固体废物，禁止堆放各类废旧物资（废塑料、砖块）；4、对土地租赁合同已经到期的经营户应限期清退，恢复原貌。整治分为两阶段，第一阶段为自我整改阶段，至2016年8月1日前，要求有关单位和个人自行纠正、清理、清拆；第二阶段为集中整治阶段，自2016年8月2日起，由开发区会同市场监管、环保、土地、住建等部门进行集中整治，联合执法。 2016年8月23日，中共太仓市委员会、太仓市人民政府发布《太仓市城乡环境综合整治“百日行动”实施方案》，围绕市容秩序整治、村庄环境整治、畜禽养殖整治、垃圾废品整治、河道及沿江环境整治、工业污染整治几方面进行工作部署，其中列明相关区镇作为责任单位。江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会随后依据上述实施方案开展环境整治工作。 2016年9月22日，江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会发出《关于限期关停、签约通告》，内容大致为：整治范围内的所有涉及废塑料加工场（点）、无照经营、污染环境、非法占地、违法搭建、租赁期满等单位、个人必须在2016年9月30日前关停并与江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会委托的整治实施单位完成签约；对于未在上述期限内关停并完成签约的，将采取停电停水等强制措施，仍不配合的将实施强制清偿，并取消相关的补助和奖励。期间，江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会对太仓市陆渡镇永兴建材服务部坐落于陆渡村的房屋装修及附着物、机器设备等进行了评估。 另查明，2017年6月26日，太仓市陆渡镇永兴建材服务部通过邮寄向太仓市公安局提出报案查处申请，称其所有的位于太仓市××××河北岸场房被非法偷拆。2017年6月29日，太仓市公安局所属陆渡派出所向被告发出《陆渡派出所关于孔德武、王培林、朱爱民报称砂石场场房被拆除情况的咨询函》，2017年7月3日江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会作出《关于对孔德武、王培林、朱爱民报称砂石场场房被拆除情况的函复》，称“孔德武、王培林、朱爱民系我区新浏河沿线富达路与万金南路之间的砂石码头经营户。该区域涉及的非法废旧塑料加工点和砂石码头，租赁合同已到期，对周边环境造成噪声、扬尘、污水等环境问题，周围群众意见极大，多次向上举报。2016年7月，中央环境保护督查组予以受理，列入督办江苏环境整治的重点项目，要求地方政府限期整治到位。对此，我区分别于7月22日、9月22日发放了二次告知书，要求限期关停并签订腾退协议。考虑到业主的利益，从人性化工作角度出发，以评估结果作为对业主做好腾退工作的奖励。该散户以评估价低为借口，不配合工作，我区在再三告知的情况下对该地块进行了断电断水，之后该散户仍拒绝签约。按照中央环保督察组限期整治到位的要求以及《江苏太仓经济开发区管理委员会关于限期关停、签约的通告》，我区在2017年1月10日组织了第二次联合整治，对孔德武、王培林、朱爱民户的砂石场场房进行强制腾退。”基于上述函复，太仓市公安局于2017年7月4日向太仓市陆渡镇永兴建材服务部作出不予调查处理告知书，告知太仓市陆渡镇永兴建材服务部“你于2017年6月26日向太仓市公安局陆渡派出所报称的你单位所有的我××××河北岸场房被非法偷拆一案，不属于公安机关管辖范围。公安机关依法不予调查处理，请向其他有关主管机关报案、投诉或投案。” 2017年9月6日，昆山市人民法院立案受理太仓市陆渡镇永兴建材服务部诉太仓市公安局要求履行治安行政职责一案。在该案中，太仓市陆渡镇永兴建材服务部认为太仓市公安局作出《不予调查处理告知书》，构成行政不作为。在该案中，太仓市公安局答辩称系江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会组织相关单位于2017年1月10日进行执法活动，对砂石场进行了拆除，并提供了江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会出具的上述函复作为证明。后昆山市人民法院于2017年12月27日作出（2017）苏0583行初176号行政判决，驳回太仓市陆渡镇永兴建材服务部的诉讼请求。后太仓市陆渡镇永兴建材服务部于2018年5月25日提起本案之诉。 庭审中，太仓市陆渡镇永兴建材服务部陈述，整治过程中知道有张贴的公告，但未盖有任何公章，并不知道是谁张贴和下达的，江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会所发布的两份公告也是在与太仓市公安局的行政诉讼中才获取；太仓市陆渡镇永兴建材服务部参与过与整治相关的会议，收到了评估报告。 原审法院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第二项的规定，公民认为行政机关的具体行政行为侵犯其他人身权、财产权的，可以提起行政诉讼。根据太仓市陆渡镇永兴建材服务部提供的转让协议、公证书及江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会提交的房屋装修及附着物专项分户评估表等证据可见，太仓市陆渡镇永兴建材服务部系案涉砂石场相关房屋及设施的权利人，故其作为本案原告主体适格。结合本案江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会的陈述及向太仓市公安局的函复等相关证据可以看出，案涉房屋及设施的拆除行为系由江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会为履行行政管理职责作出，故其作为本案被告主体适格。根据昆山市人民法院的（2017）苏0583行初176号行政判决可见，太仓市陆渡镇永兴建材服务部在该次诉讼中通过太仓市公安局的举证确定拆除其房屋及设施的行政机关系本案被告，其最早在判决作出即2017年12月27日得知系江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会实施了拆除的具体行政行为，故其起诉符合行政诉讼有关起诉期限的规定。 关于拆除行为的合法性，江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会于2017年1月10日对太仓市陆渡镇永兴建材服务部在太仓市××××河北岸厂房及设施进行拆除的行为，系其在实施我市城乡环境综合整治“百日行动”过程中所采取的行为。该行为符合《中华人民共和国行政强制法》有关行政强制执行方式的规定，应认定为行政强制执行行为。根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政机关实施行政强制行为应以具有法律效力的行政决定作为依据，在作出行政决定前，不得实施行政强制执行行为。在本案中，无论太仓市陆渡镇永兴建材服务部享有权益的房屋及设施是否合法，都应当由行政机关在查明事实的基础上以依法作出的行政决定、依法履行的程序作为强制执行的前提。江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会认为针对群体性违法行为实行的综合整治不适用行政强制法规定，缺乏相应依据，不予采纳。鉴于江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会未能举证其已在法定职权范围内遵循了上述行政强制法的规定，且其强制拆除行为不具有可撤销内容，故依法确认其于2017年1月10日对太仓市陆渡镇永兴建材服务部坐落于太仓市××××河北岸砂石场房屋及附属设施所实施的强制拆除行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决确认江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会于2017年1月10日对太仓市陆渡镇永兴建材服务部坐落于太仓市××××河北岸的房屋及附属设施所实施的强制拆除行为违法。案件受理费人民币50元，由江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会负担。 上诉人江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会上诉称，一、被上诉人砂石场未经批准，搭建了632.83平方米建筑物从事砂石场经营活动，在生产经营过程中产生了大量的扬尘和噪声，严重污染了环境。周围群众意见极大，多次向中央举报，为此中央环保督察组受理举报，列入督办江苏环境整治的重点项目，并要求我市限期整改。根据市政府意见，上诉人立即成立领导小组，对新浏河沿岸周边环境进行全面清理整治并纳入我市城乡环境整治“百日行动”，被上诉人砂石场被列入整治的范围。二、根据《江苏省经济技术开发区管理条例》（2004版）第九条规定，开发区管委会行使下列职权，其中该条第（十）项规定，所在市人民政府授予的其他职权。根据太仓市委市政府《太仓市城乡环境综合整治“百日行动”实施方案》，明确将上诉人作为“河道及沿江环境整治、工业污染整治”等重点工作的责任单位之一，并规定对辖区内的重点突出问题，由所在区镇牵头会同有关部门开展联合整治、联合执法。故上诉人具有环境整治的职权。三、《中华人民共和国行政强制法》第五十条规定，行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。本案中，上诉人分别于2016年7月22日、9月22日，发布了《关于新浏河北岸周边环境整治的通告》和《关于限期关停、签约的通告》，但被上诉人为了谋取私利，拒绝配合环境整治工作，继续实施污染环境的违法行为。因此上诉人根据中央环境保护督察组限期整改的要求和《太仓市城乡环境综合整治“百日行动”实施方案》第二条第（六）项和第四条第（一）项的规定，会同土地、环保、城管、公安等多个部门于2017年1月10日联合执法，对被上诉人砂石场采取了清除污染源的整治措施，消除的新浏河沿岸的最后的污染源。故上诉人采取的措施符合行政强制法的规定。综上，上诉人对被上诉人砂石场采取的清除污染源措施合法，原审判决适用法律不当。据此上诉人请求撤销原审判决，并驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人太仓市陆渡镇永兴建材服务部辩称，不管上诉人是依据中央环保督察组要求开展环境整治行为，还是依据太仓市政府《城乡环境整治“百日行动”实施方案》启动环境整治活动，均应遵守依法行政和程序正当基本原则。依法行政和程序正当原则是行政法律关系中的基本原则。依法行政原则是指行政机关和其他行政公务组织必须依法行使行政权或者从事行政管理活动。任何政策均不能超越法律及失去法律依据，更不能随意侵犯相对人或利害关系人实体性及程序性利益。上诉人称被上诉人的砂石场存在扬尘、噪声等环境污染且砂石场的房屋及附属设施属于违法建筑，但上诉人没有任何事实证据予以佐证，也没有证据证实对答辩人作出了书面的环保处罚及拆除违法建筑决定书。上诉人在环境整治过程中没有依据法律法规或者规章的规定开展执法行为，违反了依法行政基本原则。程序正当原则是指行政机关在作出影响公民、法人或者其他组织权益的决定或行为，尤其是不利决定或行为时，必须遵循正当、公开的程序。本案中，上诉人实施的行为可能涉及行政处罚、行政强制等。依据行政行为属性的不同，所应遵循的程序不同。上诉人强制拆除被上诉人砂石场房屋及附属物行为属于典型的行政强制执行行为，属于《中华人民共和国行政强制法》的调整范围。其中第三十四条至三十八条、第四十四条明确规定了具有强制执行权的行政机关实施行政强制应当遵守的程序，但是上诉人未按照上述程序作出催告书、行政决定，未保障被上诉人陈述申辩权利。即便上诉人辩称其是代履行，上诉人也未按照代履行的规定履行程序。故上诉人实施的强制拆除行为程序违法。综上，原审判决正确，依法应予维持。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。 本案中，被诉行政行为系上诉人江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会于2017年1月10日拆除太仓市陆渡镇永兴建材服务部在太仓市××××河北岸厂房及设施的行为。根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政机关自行强制执行应当严格遵守行政强制执行的一般程序规定，进行事先催告并听取当事人的陈述和申辩，对违法建筑物、构筑物、设施的拆除，还应予以公告并限期当事人自行拆除。现上诉人江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会未能对其履行上述程序之事实提供证据，应当认为其此次拆除行为不符合《中华人民共和国行政强制法》之规定。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决确认江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会于2017年1月10日对太仓市陆渡镇永兴建材服务部坐落于太仓市××××河北岸的房屋及附属设施所实施的强制拆除行为违法，并无不当。 综上，上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审 判 长 孙一鸣 审 判 员 刘正芳 审 判 员 林 磊 二〇一九年八月二十九日 法官助理 杨心刚 书 记 员 陆 婷