江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏05行终307号 上诉人（原审原告）周建良。 被上诉人（原审被告）昆山市自然资源和规划局，住所地昆山市同丰西路188号。 法定代表人何剑鸣，局长。 委托代理人赵鹏程，江苏漫修（昆山）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）苏州市自然资源和规划局，住所地苏州市姑苏区干将西路1018号。 法定代表人黄戟，局长。 委托代理人姚雪，工作人员。 委托代理人邹洁，工作人员。 上诉人周建良因政府信息公开及行政复议一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2019）苏0508行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年5月8日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年4月18日，周建良向原昆山市国土资源局（以下简称原昆山国土局）提出政府信息公开申请，要求公开“1.原本我组集体土地变为国有土地的依据；2.政府征收该土地与农户之间的相关征地协议、签字及每次征地的相关红线图；3.昆山市玉山镇马庄村8组农田55.49亩建小学被征用土地批文。（注：该申请信息均为姜巷小学用地范围，马庄村（8）组信息）”。原昆山国土局于2018年5月2日作出昆国土告字〔2018〕23号《政府信息公开申请答复告知书》，告知如下：“姜巷小学项目用地报市人民政府批准，使用我市国有存量建设用地挂钩指标，挂钩调剂到玉山镇××农用地55.49亩，划拨给昆山市土地储备中心使用，批文为昆土拨挂（2011）100-181、100-182、100-183号；后昆山市土地储备中心退出国有土地使用权（昆土收〔2015〕第94号），经市人民政府统一安排划拨给昆山市玉山镇人民政府建‘姜巷小学’使用，决定书编号为3205832015HB0009；具体用地批文、用地安置补偿方案、征地调查结果确认表、用地位置及范围等详见附件”，并将答复告知书及所涉附件送达周建良。 周建良对原昆山国土局所作答复告知不服，于2018年5月28日向原苏州市国土资源局（以下简称原市国土局）提起行政复议，请求撤销原昆山国土局的答复告知书，责令其重新作出详细答复。原市国土局于2018年6月1日受理该复议申请，并于同日分别向周建良及原昆山国土局邮寄送达《行政复议申请受理通知书》及《行政复议答复通知书》。原市国土局经审查，于2018年7月23日作出[2018]苏国土行复第33号《行政复议决定书》，认为周建良所申请的第一项及第三项信息通常理解均为集体土地变为国有土地的批准文件，原昆山国土局在答复告知书中已详细描述了玉山镇马庄村8组55.49亩集体农用地通过挂钩调剂变为国有建设用地，并将挂钩调剂的3份批复以附件形式提供给申请人，并无不当；针对第二项信息，因原昆山国土局提供信息并非周建良所要求公开的政府信息，原昆山国土局应告知周建良申请的政府信息并不存在；最终决定维持原昆山国土局对第一、三项信息公开申请的答复，确认原昆山国土局对第二项信息公开答复内容违法。同日，原市国土局将该复议决定书邮寄送达周建良与原昆山国土局。 周建良对原市国土局的行政复议决定仍不服，于2018年8月6日以原昆山国土局与原市国土局为被告，向昆山市人民法院提起行政诉讼。2018年12月20日，该案件承办法官向周建良释明应当以原市国土局为被告向苏州市姑苏区人民法院提起诉讼，周建良听从法官的释明，撤回该案起诉，另行提起诉讼；后昆山市人民法院裁定准予其撤回起诉。 在本案庭审中，昆山市自然资源和规划局明确涉案昆山市玉山镇马庄村八组集体土地变更为国有土地只有划拨材料，无其它材料。苏州市自然资源和规划局亦明确，在复议阶段调查时，确无周建良申请的与农户之间的征地协议。周建良在庭审中也明确无线索可以证明存在涉案集体土地转化为国有土地的征地批文及与农户的征地协议。原审法院另查明，原昆山国土局与原市国土局的相关职能分别已归入昆山市自然资源和规划局与苏州市自然资源和规划局。 原审法院认为，周建良向原昆山国土局申请政府信息公开，向原市国土局申请行政复议；本案审理过程中，原昆山国土局与原市国土局均已被撤销，相应职权分别由昆山市自然资源和规划局与苏州市自然资源和规划局行使，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第六款的规定，本案两被告主体适格。 因周建良系基于法院的释明向法院申请撤回起诉，且在撤回起诉时已明确另行起诉，不符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第七项所规定的撤回起诉后无正当理由再行起诉而应当裁定驳回起诉的情形，故对于昆山市自然资源和规划局与苏州市自然资源和规划局提出的本案属撤回起诉后再行起诉应裁定驳回起诉的抗辩不予采纳。 《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人……。本案中，周建良所申请公开的第一项与第三项信息分别为涉案集体土地变为国有土地依据与姜巷小学征用土地批文，原昆山国土局已在告知书中详细描述了涉案集体农用地通过挂钩调剂的方式变为国有建设用地，后给昆山市玉山镇人民政府建姜巷小学使用，并将挂钩调剂的3份批复以及国有建设用地划拨决定书等材料以附件形式提供给周建良，并无不当。周建良主张其所申请公开的是涉案土地的征收文件，但并无证据证明存在相应的土地征收文件，同时昆山市自然资源和规划局在庭审中也已明确对于涉案集体土地变更为国有土地，除了划拨材料外无其它材料，故对于周建良仍要求公开相关征用土地批文的主张，不予支持。周建良所申请的第二项内容为政府征收土地时与农户的相关征地协议，原市国土局在复议阶段通过翻阅姜巷小学报批材料，并未发现与农户之间的征地协议，周建良亦无线索证明存在征地协议。原昆山国土局在无周建良所申请的与农户之间征地协议的情况下，将昆山市玉山镇人民政府与玉山镇马庄村八组之间签订的涉案土地补偿方案等材料向其进行公开，有失妥当；原市国土局复议决定中明确应当告知周建良信息不存在，并确认原昆山国土局第二项信息公开的答复违法，符合法律规定。 综上，原昆山国土局在法定期限内对周建良的信息公开申请进行答复，其对第二项信息公开的不当之处已经原市国土局予以明确并确认违法。原市国土局所作行政复议决定，事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。周建良要求确认原市国土局所作行政复议决定违法，并责令昆山市自然资源和规划局重新作出答复的诉讼请求依据不足，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回周建良的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由周建良负担。 上诉人周建良上诉称，一、关于上诉人申请公开的第一项政府信息，原昆山国土局提供的征地批文没有明确说明原本的集体土地变成国有土地的依据，其提供的3份《关于昆山市土地储备中心划拨土地使用权的批复》是无效的，因为该三块土地合计55.49亩是上诉人所在组的集体土地，用于耕种水稻，之前没有被征收过，所谓的征收补偿款已经发放到户，事实上已经被征收，应该有合法的征收手续。只有集体土地变为国有土地后，政府才可以将该土地进行“挂钩调剂”。关于第二项政府信息，原昆山国土局提供的资料只涉及到部分农户的代签字和一份看不清的图纸，不全面，不详细。关于第三项政府信息，原昆山国土局提供的《关于收回昆山市土地储备中心国有土地使用权的批复》也是违法和无效的。二、被上诉人在庭审中也说明了涉案土地原本为集体土地，除了划拨手续之外没有其他手续。但土地已被征收后就应该有集体土地转化为国有土地的批文及与农户的征地协议，这些手续和资料是征收土地的必备前提和手续，被上诉人是有义务公开的，如果确实缺少上诉人所需要的资料，被上诉人也应当说明具体情况。综上所述，请求撤销原判，改判确认原昆山国土局作出的昆国土告字[2018]23号《政府信息公开申请答复告知书》以及原市国土局作出的[2018]苏国土行复第33号行政复议决定违法，并责令昆山市自然资源和规划局重新答复。 被上诉人昆山市自然资源和规划局答辩称，一、上诉人申请公开的的姜巷小学项目用地手续具体办理步骤是：1.依据《关于昆山市土地管理综合试验实施方案的批复》和《关于贯彻国务院深化改革严格土地管理的决定的实施意见》的规定，首先使用昆山市国有存量建设用地挂钩指标55.49亩，按审批权限，报经昆山市人民政府批准，挂钩调剂到玉山镇××农用地55.49亩，将该土地划拨给昆山市土地储备中心使用；2.昆山市土地储备中心退出该国有土地使用权，由昆山市人民政府统一安排使用；3.2015年8月，经依法批准该55.49亩存量国有建设用地，决定以划拨方式提供给昆山市玉山镇人民政府建设姜巷小学项目使用。二、关于第一项申请内容，被上诉人认为该内容即为划拨土地使用权的批复，所以告知并提供了3份划拨土地使用权批复；关于第二项申请内容，被上诉人认为应当是在办理划拨土地使用权手续中的相关报批材料，所以告知并提供了与上述批复相对应的用地安置补偿方案、征地调查结果确认表、用地位置范围红线图及宗地图等3份材料；关于第三项申请内容，被上诉人认为应当是姜巷小学项目的用地批文，由于被上诉人先期已经以昆山市土地储备中心的名义办理了该地块的划拨土地使用权手续，该项目供地指标来源是国有存量建设用地，所以被上诉人告知并提供了《关于收回昆山市土地储备中心国有土地使用权的批复》以及涉案项目的国有建设用地划拨决定书。综上所述，被上诉人已经根据上诉人的申请提供了全部材料，所作信息公开答复符合规定，程序合法，请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人苏州市自然资源和规划局答辩称，一、按照通常理解，上诉人申请公开的第一项及第三项信息应当为集体土地变为国有土地的批准文件，原昆山国土局已经在答复告知书中详细描述了涉案土地通过挂钩调剂变为国有建设用地的情况，并将挂钩调剂的批复以附件形式提供给申请人，并无不当，被上诉人对此予以维持。二、关于第二项申请内容，因原昆山国土局提供的信息并非上诉人所要求公开的政府信息，答复不当，被上诉人对此确认违法。综上所述，被上诉人所作复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，已经依法履行了行政复议职责，请求驳回上诉，维持原判。 本院查明事实与原审法院查明事实一致。 本院认为，本案被诉信息公开答复行为系原昆山国土局于2018年5月2日作出，应当适用当时尚未修订的《政府信息公开条例》。该条例第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。 本案中，周建良于2018年4月18日向原昆山国土局提出信息公开申请，要求公开：1.原本我组集体土地变为国有土地的依据；2.政府征收该土地与农户之间的相关征地协议、签字及每次征地的相关红线图；3.昆山市玉山镇马庄村8组农田55.49亩建小学被征用土地批文，并注明该申请信息均为姜巷小学用地范围，马庄村（8）组信息。关于第一项和第三项申请，原昆山国土局告知上诉人，涉案土地系经昆山市人民政府批准，使用昆山市国有存量建设用地挂钩指标，通过挂钩调剂的方式，划拨给昆山市土地储备中心使用，后昆山市土地储备中心退出国有土地使用权，涉案土地被划拨给昆山市玉山镇人民政府建设姜巷小学使用，并将相关划拨土地使用权的批复、国有建设用地划拨决定书等材料向上诉人进行了公开，已经履行了政府信息公开职责。原市国土局作出维持上述两项信息公开答复的行政复议决定适用法律正确，程序合法。 关于第二项申请，针对上诉人要求公开的红线图，原昆山国土局向其公开了三次挂钩调剂批复所对应的红线图，并无不当。针对上诉人要求公开的征地协议及签字，原昆山国土局向其公开了用地补偿安置明细表、征地调查结果确认表等材料，但根据原市国土局在复议阶段的调查，该项信息实际并不存在，且上诉人在二审中亦陈述其本人或者马庄村其他农户没有签订过征地协议，故原昆山国土局将用地补偿安置明细表等材料作为征地协议的内容向上诉人进行公开，与上诉人申请公开的内容不符，原市国土局据此认定其答复不当，并以无重新答复必要为由确认该项答复内容违法，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，适用法律正确。 综上所述，上诉人周建良的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人周建良负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审 判 长 孙一鸣 审 判 员 曹 军 审 判 员 林 磊 二〇一九年八月八日 法官助理 王雪麟 书 记 员 陆 婷