贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终311号 上诉人（一审原告）黄一龙，男，布依族。 委托代理人杜红梅，女，北京京平律师事务所律师，执业证号11101201511649119。 委托代理人刘丽薇，女，北京京平律师事务所律师,11101201711922934。 被上诉人（一审被告）贵州省人民政府，住所地贵州省贵阳市中华北路242号省政府大院一号楼。 法定代表人谌贻琴，省长。 委托代理人杨永苏，贵州省司法厅工作人员。 上诉人黄一龙因与被上诉人贵州省人民政府土地行政复议一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2018）黔01行初440号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 黄一龙一审诉称：原告从未见过征地拆迁补偿文件，2018年2月23日原告通过向望谟县国土资源局申请政府信息公开得知贵州省紫云至望谟高速公路（黔西南段）项目所涉及土地尚未被依法征收，黔西南苗族布依族自治州人民政府作出了案涉《贵州省紫云至望谟高速公路（黔西南段）项目建设拆迁补偿安置方案》（以下简称《拆迁补偿安置方案》），并据此标准对原告房屋所在区域进行征收安置。原告认为涉案方案《拆迁补偿安置方案》严重违法，依法应予撤销。原告依法向被告申请行政复议，申请撤销该《拆迁补偿安置方案》。原告于2018年4月26日收到被告作出的涉案复议决定，以该补偿安置方案未对被征收人的权利义务产生实际影响为由，驳回了行政复议申请。原告认为，被告作出的涉案行政复议决定严重违法，依法应予撤销。现原告依法诉至法院，请求：1.撤销被告作出的黔府行复驳字［2018］31号《驳回行政复议决定书》；2.责令被告依法受理原告提出的行政复议申请，履行行政复议法定职责；3.判令本案诉讼费用由被告承担。 一审经审理查明：原告黄一龙系贵州省黔西南州望谟县村民。2018年2月29日，原告向被告省政府提交《行政复议申请书》，要求撤销被申请人黔西南州政府作出的州府办发［2016］47号《贵州省紫云至望谟高速公路（黔西南段）项目建设拆迁补偿安置方案》。2018年3月9日，被告对原告作出《行政复议申请受理通知书》，载明受理日期为2018年3月5日。被告于同月12日向被申请人黔西南州政府作出黔府行复受字［2018］57号《贵州省人民政府提出行政复议答复通知书》。被申请人黔西南州政府于2018年3月20日作出《行政复议答复书》。被告省政府就原告的行政复议申请进行审查后，于2018年4月20日作出黔府行复驳字［2018］31号行政复议决定书，以“补偿方案系征地拆迁行为的依据，未对被征收人的权利义务产生影响，不符合行政复议受案范围”为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人黄一龙的行政复议申请。原告不服该行政复议决定，遂提起诉讼。 一审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”之规定，被告省政府是本案的适格的复议机关，具有依照《中华人民共和国行政复议法》对原告黄一龙的行政复议申请进行审查并作出决定的法定职责。本案中，原告黄一龙因不服黔西南州政府府办发［2016］47号《贵州省紫云至望谟高速公路（黔西南段）项目建设拆迁补偿安置方案》而向被告省政府申请行政裁决（复议），因黔西南州政府作出的州府办发[2016]47号《通知》所涉的紫云至望谟高速公路（黔西南段）项目建设拆迁安置补偿方案是征收拆迁过程中的阶段性行为，对原告的权利义务并不直接产生实际影响，而相关职能部门在项目建设过程中具体适用该方案作出补偿行为才是对原告的权利义务产生影响的行为。因此，被告省政府受理原告的复议申请后以“补偿方案系征地拆迁行为的依据，未对被征收人的权利义务产生影响，不符合行政复议受案范围”为由驳回原告复议申请，并无不当。原告诉请撤销被告作出的黔府行复驳字[2018]31号《驳回行政复议申请决定书》并责令被告履行行政复议法定职责的理由不能成立，故本院对其诉请依法予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决：驳回原告黄一龙的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黄一龙负担。 黄一龙上诉请求：１.撤销一审判决；2.撤销被上诉人作出的黔府行复驳字【2018】31号《驳回行政复议申请决定书》，责令其依法受理上诉人提出的行政复议申请，履行行政复议法定职责；3.本案的一、二诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、集体土地征收补偿安置方案属于“具体行政行为”，属于行政复议受案范围。《中华人民共和国行政复议法》第13条第1款规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”集体土地征收补偿安置方案系行政机关依职权针对该项目范围内涉及到的被征地农户作出的，且已经印发各地执行，对相对人权利义务产生了实质影响。二、《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法【2011】35号）、国法复函【2011】358号文件重申了上述原则，暨“对征地补偿、安置方案不服，应当按照《中华人民共和国行政复议法》的规定向上一级地方人民政府申请行政复议。”三、集体土地上征收补偿安置方案、职能机关的最终补偿行为，二者系征地过程中两个不同的具体行政行为，均可提起行政复议，一审法院认定事实和适用法律错误。1.集体土地上征收补偿安置方案系有权机关批复该地块征收补偿标准的行政行为；司法机关对其审查的要点是“方案的制定及批复行为实体及程序是否合法。”2.职能机关的最终补偿行为是根据已批复的补偿安置方案，结合相对人的具体情况等因素，确定补偿、过渡等金额的行政行为。司法机关对其审查的要点是“相对人土地及房屋的权属、面积认定是否合法；补偿金额、过渡方式等是否公平合理；是否已依法定程序实施征地；决定本身的作出程序是否合法；...”。3.二者系征地过程中两个不同的具体行政行为，均对相对人的权利义务产生了实质影响，均可提起行政复议、行政诉讼，且审查要点不同。根本不能混为一谈。四、“如果在先的方案不能被撤销”该区域的征收补偿标准就已成定局，后续的补偿决定就只能按照在先的“补偿安置方案”规定的标准作出，方案怎么可能不对相对人的权利义务产生影响呢？反向逻辑，一审法院的判决也站不住脚。综上，上诉人认为，一审法院认定方案本身不对上诉人的权利义务产生实际影响，对上诉人的权利义务产生实际影响的是项目建设过程中，相关职能部门具体适用该方案对上诉人作出的补偿行为，于法无据，望二审判如所请。 被上诉人贵州省人民政府二审未答辩。 当事人各方向一审法院提供的证据材料已随案移送本院(一审法院卷宗)，二审未提交新的证据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致。 本院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调。国法〔2011〕35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。鉴此，被征地集体经济组织和农民如果对征地补偿安置方案确定的补偿标准不服，应当首先申请协调，协调不成的可向上一级地方人民政府申请行政复议，对复议仍不服的则可以提起行政诉讼。本案中，黄一龙未先行申请协调，而直接向省政府申请复议，省政府对其申请事项不予受理并无不当；但省政府据以作出〔2018〕31号行政复议决定的理由不能成立，本院予以指正。 综上，上诉人黄一龙的上诉请求不能成立，本院不予支持；一审裁判结果正确，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄一龙承担。 本判决为终审判决。 审判长  管劲松 审判员  田一铭 审判员  肖 瑶 二〇一九年八月十一日 法官助理任昱瑾 书记员姚永涛