广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤08行初19号原告：徐闻县迈陈镇迈市社区南安经济合作社。负责人：林李弟，社长。委托代理人：陆金良，广东自正律师事务所律师。委托代理人：苏庄，广东朝鸿律师事务所律师。被告：徐闻县人民政府。法定代表人：吴康秀，县长。委托代理人：林生夺，徐闻县法律援助处律师。委托代理人：王珍，徐闻县司法局干部。第三人：徐闻县迈陈镇迈市社区市尾经济合作社。负责人：吴波，社长。委托代理人：莫赳，广东择正律师事务所律师。第三人：张霞明，女，1950年9月6日出生，汉族，住徐闻县，原告徐闻县迈陈镇迈市社区南安经济合作社（以下简称南安合作社）不服被告徐闻县人民政府（以下简称徐闻县政府）于2019年1月21日作出的徐府行复[2016]第9号之二《行政复议决定书》，于2019年2月1日向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月11日立案后，依法向被告徐闻县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月30日公开开庭审理了本案。原告南安合作社的委托代理人陆金良，被告徐闻县政府的委托代理人林生夺、王珍，第三人徐闻县迈陈镇迈市社区市尾经济合作社（以下简称市尾合作社）的法定代表人吴波及其委托代理人莫赳到庭参加诉讼。第三人张霞明经本院传票传唤，无正当理由，拒不到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。被告徐闻县政府于2019年1月21日作出徐府行复[2016]第9号之二《行政复议决定书》，认为徐闻县迈陈镇人民政府作出迈府发[2016]40号《关于张霞明与南安经济合作社土地纠纷处理决定》（以下简称《处理决定》）不告知当事人申请行政复议权利、行政复议机关和行政复议申请期限，违反法定程序，故决定：撤销迈陈镇人民政府于2016年8月23日作出的迈府发[2016]40号《处理决定》。原告南安合作社起诉称：市尾合作社无权对迈府发[2016]40号文提出行政复议申请，徐闻县政府受理其复议申请缺乏法律依据。2016年12月21日，南安合作社因不服徐闻县政府作出的徐府行复[2016]9号《行政复议决定书》，向湛江经济技术开发区人民法院提起行政诉讼，后又上诉于湛江市中级人民法院。经湛江市中级人民法院审理后，于2017年9月11日作出（2017）粤08行终98号《行政判决书》。该判决除了撤销徐闻县政府作出的徐府行复[2016]9号《行政复议决定书》，责令徐闻县政府重新作出复议决定外，在判决书第12页内容还明确作出因市尾合作社放弃参与涉案土地的调处权，不能再以其名义提起申请复议的认定。2019年1月21日，徐闻县政府重新作出的徐府行复[2016]第9号之二《行政复议决定书》，仍然是受理市尾合作社的复议申请，并将市尾合作社列为申请人，撤销迈府发[2016]40号《处理决定》。徐闻县政府作出的徐府行复[2016]第9号之二《行政复议决定书》的行政行为，显然是错误的，既然法院生效判决已认定市尾合作社不能再以其名义申请复议，徐闻县政府就应直接驳回市尾合作社的复议申请，而不应去审查迈府发[2016]40号文的合法与否。法院撤销徐闻县政府作出的徐府行复[2016]第9号《行政复议决定书》后，应如何处理本案各方当事人的法律关系，以及应如何重新作出复议决定，判决书的内容都已明确作出引导，徐闻县政府并非不清楚。徐闻县政府作出的行政行为是代表人民政府，应当谨慎严肃。综上，市尾合作社已放弃涉案土地的调处权，无权再对涉案土地提出申请复议，徐闻县政府受理市尾合作社复议申请显属错误。为此，请求:依法撤销徐闻县政府于2019年1月21日作出的徐府行复[2016]第9号之二《行政复议决定书》。原告南安合作社向本院提交了以下证据：1、经济组织代码证，拟证明原告的身份及主体资格适当；2、徐府行复[2016]第9号之二《行政复议决定书》，是徐闻县政府重新作出的处理决定书；3、（2017）粤08行终98号《行政判决书》，是湛江市中级人民法院作出的判决。被告徐闻县政府辩称：一、徐闻县政府受理市尾合作社的行政复议申请符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。”法律规定是公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益即可申请行政复议，并不要求是具体行政行为实际侵犯其合法权益才能申请行政复议，也不要求申请人是行政决定所列当事人才能申请行政复议。南安合作社以市尾合作社不是迈陈镇政府决定书所列明的当事人、涉案土地属其集体所有、与市尾合作社没有利害关系为由，主张徐闻县政府受理市尾合作社的申请缺乏法律依据，是错误的，将复议申请的提起权与胜诉权混为一谈。南安合作社以（2017）粤08行终98号《行政判决书》第12页“第三人因放弃参与涉案土地的调处权，不能再以其名义提起申请复议”的认定为由主张徐闻县政府作出的徐府行复[2016]第9号之二《行政复议决定书》的行政行为是错误的。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条之规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；”本案中，市尾合作社村长符智于2016年5月11日的人民调解调查笔录中陈述：“对争议地我本人看法是，按照法律有关程序走，该是谁的就是谁的，希望争议双方相互解决清楚就可以了，我生产队不过多干涉。”这显然属于村长的个人看法，并不能代表集体意志，市尾合作社没有召开村民会议讨论通过同意放弃参与涉案土地的调处权或者村委会出具放弃参与涉案土地的调处权书面证明，说明市尾合作社并没有放弃参与涉案土地的调处权。因此徐闻县政府受理市尾合作社的申请复议并按照法定程序作出行政复议决定是正确的。二、迈陈镇政府的处理决定不告知当事人申请行政复议权违反法定程序。土地行政确权案件实行复议前置。迈陈镇政府的处理决定，不告知当事人申请行政复议权，违反法定程序。徐闻县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，撤销迈陈镇人民政府迈府发[2016]40号《处理决定》是正确的。综上，徐闻县政府受理市尾经济合作社的行政复议申请符合法律规定。迈陈镇政府的处理决定违反法定程序，徐闻县政府撤销其处理决定是正确的。请求驳回南安合作社的诉讼请求。被告徐闻县政府向本院提交了以下证据：1、徐府行复[2016]第9号之二《行政复议决定书》，拟证明该复议决定合法；2、市尾合作社行政复议申请书及证据，拟证明市尾合作社向徐闻县政府申请行政复议；3、行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书、现场勘察签到表、现场勘察笔录，拟证明行政复议立案及过程合法；4、行政复议答辩状，是迈陈镇政府及南安合作社提出的行政复议答辩意见；5、迈陈镇政府提交的案件证据，是迈陈镇政府作出行政处理决定的证据；6、行政复议文书送达回证、EMS详情单，拟证明市尾合作社、迈陈镇政府、南安合作社、张霞明收到徐府行复[2016]第9号之二《行政复议决定书》。第三人市尾合作社述称：一、徐闻县政府受理市尾合作社的行政复议申请符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。”法律规定是认为具体行政行为侵犯合法权益即可申请行政复议，并不要求是具体行政行为实际侵犯其合法权益才能申请行政复议，也不要求申请人是行政决定书所列当事人才能申请行政复议。南安合作社以市尾合作社不是迈陈镇政府决定书所列明的当事人、涉案土地属其集体所有、与市尾合作社没有利害关系为由主张徐闻县政府受理市尾合作社的复议申请缺乏法律依据是错误的，是将复议申请的提起权与胜诉权混为一谈。二、迈陈镇政府的处理决定违反法定程序。1、迈陈镇政府不告知当事人申请行政复议权，违反法定程序。土地行政确权案件实行复议前置，迈陈镇政府的处理决定不告知当事人申请行政复议权，违反法定程序。徐闻县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，撤销迈陈镇人民政府迈府发[2016]40号《关于张霞明与南安经济合作社土地纠纷处理决定》是正确的。2、不通知市尾合作社参与行政调处遗漏主体。南安合作社以张霞明为被申请人向迈陈镇政府申请土地确权，迈陈镇政府立案后通知张霞明答辩。张霞明在答辩中明确提出涉案土地是市尾合作社的集体土地，是市尾合作社安排给其使用。这时，迈陈镇政府应追加市尾合作社为当事人参加行政调处，但迈陈镇政府对张霞明所提出的问题不予理睬，这是遗漏主体。三、迈陈镇政府作出处理决定超越职权。张霞明在迈陈镇政府行政调处程序提出涉案土地是市尾合作社的集体土地，是市尾合作社安排给其使用的。这就明确是两个集体经济组织之间的所有权争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”及《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第49号）第五条“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理”的规定，该案应由徐闻县国土资源局负责调查处理，如需作出处理决定，应由县政府作出行政处理决定，迈陈镇政府作出行政处理决定，超越职权。迈陈镇政府在行政调处时与市尾合作社原社长符智进行调查问话，符智表示：“对该争议地我本人的看法是，按有关程序走，该是谁的就是谁的，希望双方相互解决清楚就可以了。我生产队不过多干涉。”某些观点认为，这视为市尾合作社对参与土地权属纠纷调处的放弃。这一观点是错误的。理由为：1、迈陈镇政府没有书面通知市尾合作社参与行政调处，市尾合作社也从来没有放弃权利的表示；2、符智说是“该是谁的就是谁的”，并不是放弃权利；3、符智说“我生产队不过多干涉”，不是放弃权利，而是畏事；4、不参与调处并不等于放弃所有权；5、即便放弃权利也不能成为属他人所有的理由；6、符智个人无权放弃集体权利。处分土地权利是村中的重大事项，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，要经村民会议讨论决定。村长个人无决定权。综上，徐闻县政府受理市尾合作社的行政复议申请符合法律规定；迈陈镇政府的处理决定违反法定程序、超越职权；徐闻县政府撤销迈陈镇政府的处理决定是正确的。请求驳回南安合作社的诉讼请求。第三人市尾合作社没有向本院提交证据。第三人张霞明不到庭参加诉讼，亦未作书面答辩及提交证据。原告南安合作社对被告徐闻县政府提交证据的质证意见如下：1、对证据一的真实性、合法性、关联性予以确认，但徐闻县政府受理市尾合作社的申请，并作出《行政复议决定》撤销迈府发[2016]40号《关于张霞明与南安经济合作社土地纠纷处理决定》是错误的；2、对证据二的真实性、合法性、关联性予以确认，但市尾合作社无权提出复议申请；3、对证据三至证据六的真实性、合法性、关联性予以确认。第三人市尾合作社对被告徐闻县政府提交的证据无异议。被告徐闻县政府、第三人市尾合作社对原告南安合作社提交的证据均无异议。本院认证如下：原告南安合作社及被告徐闻县政府提交证据均客观真实，与案件有关联性，予以采纳。经审理查明：争议地位于徐××县迈陈镇新华街尾南侧，地名“通信岭”，四至为：东至迈陈管养所用地，西至林光宅基地，南至张成运、张堪辰宅基地，北至新华街，面积204.1平方米。2016年5月12日，原告南安合作社以第三人张霞明为被申请人向迈陈镇政府提交了《土地权属确权申请书》，请求将争议地的所有权和使用权确定给南安合作社。迈陈镇政府将南安合作社和张霞明列为当事人，于2016年8月23日作出迈府发[2016]40号《处理决定》，将争议地的所有权和使用权确定给南安合作社。第三人市尾合作社不服该处理决定，申请行政复议。被告徐闻县政府于2016年11月23日作出徐府行复[2016]第9号《行政复议决定书》，撤销了迈陈镇政府的上述处理决定。南安合作社不服该复议决定，向湛江经济技术开发区人民法院提起行政诉讼。湛江经济技术开发区人民法院作出（2017）粤0891行初1号行政判决，驳回南安合作社的诉讼请求。南安合作社不服该判决，提起上诉。本院于2017年9月11日作出（2017）粤08行终98号行政判决，撤销原审判决及徐府行复[2016]第9号《行政复议决定书》，限徐闻县政府于法定期限内重新作出行政行为。徐闻县政府于2019年1月21日作出徐府行复[2016]第9号之二《行政复议决定书》，以迈府发[2016]40号《处理决定》不告知当事人申请行政复议权利、行政复议机关和行政复议申请期限，违反法定程序为由，撤销了该《处理决定》。南安合作社不服该复议决定，向本院提起本案诉讼。本院认为：本案属土地行政确认纠纷。争议焦点为：一、市尾合作社是否有权申请行政复议；二、徐府行复[2016]第9号之二《行政复议决定书》是否事实清楚，证据充分。一、关于市尾合作社是否有权申请行政复议的问题。经查，迈陈镇政府在调处本案时，张霞明声称涉案土地系市尾合作社安排给其使用，属于市尾合作社的集体土地。虽然时任市尾合作社社长符智在2016年5月11日接受迈陈镇政府工作人员调查问话时表示：“对该争议地我本人看法是，按有关程序走，该是谁的就是谁的，希望双方相互解决清楚就可以了，我生产队不过多干涉。”上述证言显然反映符智未意识到市尾合作社也是争议的主体，未能正确理解农村集体土地所有权与村民对土地的使用权的关系，符智误认为涉案土地已安排给张霞明使用，由张霞明与南安合作社双方参与调处即可，该是谁的就是谁的，并未意识到涉案土地的所有权需以市尾合作社的名义主张。此外，符智在该份笔录中还表示：“我本人不清楚有这么一件事（指张霞明与西宁、南安合作社土地纠纷），至于如何纠纷我也不清楚……，自我当村长后从未组织村班子及社员处理过该件事。”可见符智当时并不清楚土地纠纷的具体情况，亦未曾召开过村民会议或村民代表会议讨论过此事，符智无权代表市尾合作社放弃主张涉案土地的所有权。再者，该笔录仅仅是迈陈镇政府对符智个人以证人身份所作的调查，而非通知市尾合作社作为主体进行调查，迈陈镇政府没有明确告知符智作证的权利义务及法律责任，未询问符智是否代表市尾合作社发表意见，笔录中亦未盖有市尾合作社的印章，故该份笔录仅仅是符智的个人意见，并不代表市尾合作社。本案中，迈陈镇政府未曾通知市尾合作社参与调处，市尾合作社亦未曾通过任何形式表示过放弃对涉案土地主张所有权，迈府发[2016]40号《处理决定》涉嫌侵犯了市尾合作社的土地所有权，故依照《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”的规定，市尾合作社有权申请行政复议。二、关于徐府行复[2016]第9号之二《行政复议决定书》是否事实清楚，证据充分的问题。本案中，张霞明已明确主张涉案土地系市尾合作社安排给其使用，而涉案土地作为集体土地，确权申请包括所有权及使用权。集体土地所有权的争议只能存在于集体与集体之间，张霞明个人显然不能成为集体土地所有权的主体，即涉案土地所有权××争议主体××为××合作社与市尾合作社。迈陈镇政府未曾通知市尾合作社参与调处，亦未有证据证实市尾合作社放弃对涉案土地主张所有权，迈陈镇政府迳行将市尾合作社排除出争议主体范围，显属遗漏主体。由于涉案土地所有权的争议主体为南安合作社与市尾合作社，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，迈陈镇政府无权对本案进行调处。综上，迈陈镇政府错误认定土地权属争议主体，致使其超越职权对本案进行调处，且迈府发[2016]40号《处理决定》未告知当事人申请行政复议的权利及行使方式，程序违法，对该行政行为应予撤销。徐闻县政府作出徐府行复[2016]第9号之二行政复议决定，撤销上述《处理决定》，程序合法、实体处理正确，应予支持。本判决发生法律效力后，由于上述《处理决定》已被撤销，相关当事人可再次申请徐闻县政府对涉案土地的所有权和使用权进行调处。综上所述，原告南安合作社请求撤销徐府行复[2016]第9号之二《行政复议决定书》，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告徐闻县迈陈镇迈市社区南安经济合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐闻县迈陈镇迈市社区南安经济合作社负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  舒乐清审判员  吴有文审判员  陈晓明二〇一九年八月八日书记员  叶佳庆附：相关法律法规《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。