西安铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）陕7102行初721号 原告杨建中，男，1962年10月21日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，户籍所在地陕西省扶风县，现住陕西省西安市未央区。委托代理人杨智华，男，1959年11月20日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省扶风县，系原告之兄。委托代理人杨少鹏，男，1991年7月1日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省宝鸡市扶风县，系原告之子。被告陕西省西咸新区XX城管理委员会。住所地陕西省西咸新区。法定代表人柳政，主任。委托代理人薛晨光，该单位工作人员。委托代理人宋克坤，北京德恒（西安）律师事务所律师。原告杨建中诉被告陕西省西咸新区XX城管理委员会（以下简称“沣东管委会”）行政征收一案，本院以（2018）陕7102行初656号行政裁定书驳回原告起诉。原告上诉后，西安铁路运输中级法院裁定撤销原裁定，指定本院继续审理。本院于2019年2月18日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月11日及7月17日公开开庭审理了本案。原告杨建中的委托代理人杨智华、杨少鹏，被告沣东管委会委托代理人薛晨光、宋克坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年12月8日，沣东管委会下发西咸沣告字[2016]10号《陕西省西咸新区XX城管委会关于三桥街道XX村搬迁安置工作的通告》，向村民公告了拆迁范围、负责单位、相关工作要求等。原告诉称，其系三桥街办辖区XX村村民。2017年初，被告XX城管委会下属的土地储备中心公布了《西咸新区XX城三桥街道XX村搬迁安置实施方案》（以下简称《搬迁安置实施方案》）。三桥街办遂成立了聚驾庄搬迁安置指挥部（以下简称搬迁指挥部），该指挥部给XX村村民发出了一封公开信，告知村民阿房宫遗址保护项目搬迁安置工作正式启动，同时派出工作人员依据《搬迁安置实施方案》，开始对XX村村民的宅基地和房屋实施搬迁工作，迫使村民搬迁。工作人员扬言，如果不执行《搬迁安置实施方案》，就要强行拆迁。目前，聚驾庄部分村民的房屋已经被拆除，搬迁指挥部还堵住了进村的道路，致使包括原告在内的大部分村民已经无法正常生活。2017年4月28日，原告向被告XX城管委会申请政府信息公开，被告XX城管委会于2016年12月8日作出西咸沣东告字［2016］10号《关于三桥街道XX村搬迁安置工作的通告》（以下简称《通告》），《通告》的内容明确了三桥街办是聚驾庄搬迁安置工作的组织实施单位。被告对聚驾庄实施的搬迁安置行为，实际上是征收土地和房屋的行为，但被告没有根据《中华人民共和国土地管理法》、《实施条例》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，依法作出《土地征收决定》并公布《土地征收公告》，也没有按照法定程序选定房屋评估机构对拟征收房屋组织测量评估，与村民签订补偿安置协议。被告搬迁安置行为，违反了《土地管理法》及《实施条例》、国务院《国有土地上房屋征收和补偿条例》的规定，严重侵犯了原告的合法权益，根据《行政诉讼法》第十二条第一款第十二项之规定提起诉讼，请求：1.撤销西咸沣告字[2016]10号《陕西省西咸新区XX城管委会关于三桥街道XX村搬迁安置工作的通告》；2.本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：第一组证据：1、西咸沣东[2016]10号《XX村搬迁安置通告》；2、（2016）23号《关于印发三桥街道XX村搬迁安置实施方案》；3、原告杨建中全家户口本复印件。证明：被告制定的拆迁安置政策违法。第二组证据：1、文物保函（2012）2180号文件；2、2017年5月23日管委会给的原告的政府信息公开申请答复书及附件文件；3、2017年3月7日西安市城中村（棚户房）改造办公室给原告等人的信息公开申请告知书；4、2018年8月6日，西安市城中村（棚户房）改造办公室给原告的信息公开申请告知书；5、2017年3月8日三桥街道办给XX村民的告知书；6、阿房宫遗址保护区级中国（陕西）自由贸易试验区两块碑牌照片。证明被告实施的拆迁安置项目违法。被告发布的《通告》及《通知》均是依进行《阿房宫遗址保护及周边环境整治》项目名义启动征地拆迁安置工作。第三组证据1、2019年1月9日，三桥街道办给原告强制拆迁告知书；2、2019年1月10日，三桥街道办指挥部工作人员与原告代表人第二次协商拆迁协议录音书稿6页及录音；3、三桥街道办在拆除原告邻居房屋时，故意拆毁原告房屋照片3张；4、照片4张，原告家自来水笼头无水；5、照片5张，原告家生活用电；6、照片10张，原告家通行道路被毁损状况。证明：两被告实施拆迁安置行为的违法性。被告辩称，被告作出的《搬迁安置工作通告》不具有行政法上的可诉性，原告起诉应当依法予以驳回。1、本案所诉的《搬迁安置工作通告》系对原告权利义务不产生实际影响的过程性行政行为，不具有独立的可诉性，依法不应当属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三） 有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第一条第二款规定下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。该解释第六十九条规定，下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。被告及下属机构对原告的征地拆迁安置补偿的行政行为最终完成前，需要经过若干连续不断的阶段，各阶段不具有独立的法律意义，亦不产生独立的法律后果。目前，三桥街道XX村已经通过陕政土批[2012]1036号、陕政土批[2013]71号、陕政土批[2013]756号、陕政土批[2015]501号 、陕政土批[2015]503号、陕政土批[2016]473号等批次的土地审批件将村域土地划入集体土地征收范围。本案所诉的《搬迁安置工作通告》，实质上为集体土地征收的一个环节和组成部分，其形成是伴随着集体土地征收行为而产生的。《搬迁安置工作通告》载明了XX村搬迁安置工作的范围、搬迁安置工作的实施主体、实施原则、禁止突击建房行为等内容，从这些内容可以看出，该公告是对搬迁交房、补偿安置等事项向被拆迁人的预先告知，是被告为完成集体土地征收行为所做的相关准备工作。在双方签订《搬迁安置补偿协议》前，《搬迁安置工作通告》并不对原告的权利义务构成任何实质性影响。如拆迁主体与原告双方未能达成《搬迁安置补偿协议》，土地征收部门将会依法作出《责令交出土地决定》。因此，《搬迁安置工作通告》既是集体土地征收的过程性行为，也是将来作出责令交出土地决定的前置阶段性行为，《搬迁安置工作通告》并不单独产生和设定行政法上的权利义务关系，其作为整个集体土地征收过程的一个组成部分，依法不具有独立的可诉性。2、《搬迁安置工作通告》作为对搬迁事项的预先告知，不能等同于《房屋征收决定》或《责令交出土地决定》，因此并不产生双方行政法上的利害关系，对原告的权利义务并不产生实质影响。《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第一条第二款规定下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。《搬迁安置工作通告》其作为预先通知的性质，在《搬迁安置补偿方案》尚未出台之前，把将来搬迁事项进行了预先告知，通告内容中仅仅以通知的形式告知XX村全体村民被告决定启动XX村搬迁安置工作，该通告也并未给原告设定任何行政法上的权利义务，因此不能等同于处分原告权利义务的行政决定行为。既然无行政法上的权利义务，也就无相应的行政法律关系。被告通过《搬迁安置工作通告》对搬迁事项进行广而告之，并未对原告的权利义务产生任何实际影响。因此，原告所诉的《搬迁安置工作通告》依法不属于行政诉讼的受案范围。3、原告所在的村庄宅基地已经通过陕西省人民政府作出的土地审批件列入征收范围内，被告作出搬迁安置工作通告的行为，就是将相关搬迁安置事项向原告所在的村庄的村民予以告知，有陕西省人民政府作出的土地审批件作为依据，且作出程序合法，并不具有可撤销或违法的情形，且聚家庄村搬迁安置工作已经全面开展，如撤销该通告将造成大多数村民利益受损，损害社会公共利益，基于以上请求驳回原告起诉。被告向本院提交了以下证据：第一组证据：1、陕政土批[2012]1036号土地批件；2、陕政土批[2013]71号土地批件；3、陕政土批[2013]756号土地批件；4、陕政土批[2015]501号土地批件；5、陕政土批[2015]503号土地批件；6、陕政土批[2016]473号土地批件。证明1、根据陕西省人民政府土地批件的规定，XX村村域土地已被划入集体土地征收范围。2、本案所诉的《搬迁安置工作通告》是集体土地征收过程的一个组成部分，是被告为完成集体土地征收行为所做的相关准备工作，系对原告权利义务不产生实际影响的过程性行政行为。第二组证据：1、《搬迁安置工作通告》；2、《陕西省西咸新区XX城土地储备中心关于印发三桥街道XX村搬迁安置实施方案的通知》附《西咸新区XX城三桥街道XX村搬迁安置实施方案》。证明《搬迁安置工作通告》系对搬迁事项的预先告知，不能等同于《房屋征收决定》或《责令交出土地决定》，并未给原告设定任何行政法上的权利义务，对原告的权利义务并不产生实质影响，不属于行政诉讼的受案范围。经庭审质证，原告对被告第一组证据真实性认可，证明目的不认可，[2012]1036号土地批件第3条，聚家庄的拆迁项目因履行法定程序，取得合法项目许可后方可申请使用土地。因此聚家庄项目启动违法。对第二组证据真实性无异议，证明目的不认可。制定文件本身是违法的，标准也是违法的。被告对原告第一组证据：证据1、真实性合法性认可，证明目的不认可。通告并未增设任何权利义务，仅是对搬迁安置相关事项的告知。对证据2、真实性认可，证明目的关联性不认可，本案所诉的为通告，与方案无关，且方案于2016年12月2日发出，通告在2016年12月8日发布，进一步说明通告仅是对相关安置补偿事宜的进一步公告，并未增设新的内容。对证据3、真实性认可，关联性认可，证明目的不认可。首先根据户口本表明原告的户籍并未在本案通告规定的搬迁安置范围内，且原告已在证明目的中表明其不属于通告规定的搬迁安置对象，因此其与本案所诉的通告没有利害关系，不是本案适格原告。原告在聚驾村的宅基地系1993年买卖所得，买卖宅基地的行为已经违反土地管理法相关规定。对第二组证据：证据1、真实性、关联性、证明目的不认可。聚驾村安置工作的依据是省人民政府作出的土地审批件，本案所做的批复与涉案通告没有法律上的利害关系。对证据2、真实性认可，证明目的不认可。原告所在的XX村未全部搬迁安置完，该村的土地仍不属于国有土地，不适用原告所称的国有土地上征收补偿条例。其次，拆除相关已签安置补偿协议户房屋的行为不是依据本案所指定的通告，而是依据村民自愿签订的安置补偿协议，因此原告所称的依据通告强制腾房与事实不符。对证据3、4真实性认可，关联性、证明目的不认可。原告所在的XX村并不在西安市主城区范围内，并不适用城中村或棚户区改造的模式，而是采用征地拆迁加安置的模式。而根据西安市相关规定，在征地拆迁加安置模式中实施的依据是省人民政府的土地审批件，因此，XX村拆迁安置项目符合相关规定。对证据5、真实性不认可，证明目的不认可，和本案所诉通告没有关系，关联性不认可。对证据6、真实性认可，关联性、证明目的不认可。整个西咸新区都统称为中国陕西自由贸易区，陕西自由贸易区自2013年西咸新区经批准就已设立，原告声称XX村改造项目是为陕西自由贸易区建设，违法占用土地与事实不符。对第三组证据：证据1、真实性、关联性、证明目的不认可，该告知书与本案的通告没有法律上的利害关系。如原告认为该告知书侵犯其合法权益，可以单独提起诉讼。对证据2、真实性、关联性、证明目的不认可，录音未经录音对象同意，对其合法性不予认可，且录音与本案所诉通告无利害关系。对证据3、4、5、6真实性、关联性、证明目的均不认可。首先从该照片中不能反映原告的房屋是搬迁安置工作人员实施的破坏行为；通告本身系搬迁安置过程中的过程性文件，与损害原告房屋的行为没有法律上的因果关系。因此，对三性不认可。本院对上述证据认证如下：对原告证据第一组证据真实性予以确认，对第二组证据中证据2、3、4真实性予以确认。对原告其余证据因与涉案通告缺乏关联性或不符合证据法定形式不予确认。对被告证据真实性予以确认。经审理查明，为实施西安市未央区XX街道办事处XX庄XX村农用地转用和土地征收工作，陕西省人民政府先后分批作出《陕西省人民政府审批土地件》（陕政土批[2012]1036号、陕政土批[2013]71号、陕政土批[2013]756号、陕政土批[2015]501号 、陕政土批[2015]503号、陕政土批[2016]473号）XX庄XX组土地转为建设用地并依法征收为国有。据此，西安市人民政府又分别作出《西安市人民政府审批土地件》（市国土字[2013]第194号、市国土字[2013]第711号、市国土字[2014]第246号、市国土字[2016]第176号、市国土字[2016]第172号、市国土字[2017]第332号）。西安市人民政府和市国土资源局先后在上述村组范围内公告了《征收土地方案》和《征地补偿安置方案》。2016年12月2日陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心向三桥街道办事处下发了《陕西省西咸新区XX城土地储备中心XX村搬迁安置实施方案>的通知》，要求三桥街办遵照该拆迁安置方案执行。2016年12月8日，被告西咸新区XX城管委会作出西咸沣东告字[2016]10号《关于三桥街道XX村搬迁安置工作的通告》。该通告称为加快阿房宫遗址保护及周边环境整治项目决定启动聚驾庄搬迁安置工作。该通告将XX村搬迁安置的四至范围、搬迁安置工作的牵头及组织实施单位、人口户籍认定截止日、禁止突击建房行为等内容予以公示告知。原告认为该通告违法并侵犯其合法权益，故提起本诉。另查，审理中经法庭询问，被告称原告所在宅基地位于陕政土批[2015]503号审批土地件批准征收范围内。证据显示，陕西省人民政府于2015年12月31日作出陕政土批[2015]503号《审批土地件》，同意将西安市未央区乡级土地利用XX街道办事处XX村、三桥村、车张村、XX村XX组1.7227公顷集体用地（均为耕地）转为建设用地；同意将上述转用后1.7227公顷土地，连同上述有关村组11.6041公顷建设用地两项合计13.3268公顷集体土地依法征收为国有。该审批件还规定，用地范围和面积以测量成果图、表为准，XX城管理委员会应会同当地人民政府及时足额兑现征地补偿费用，落实安置措施，切实安排好被征地单位群众的生产生活。据此，西安市人民政府于2016年3月16日作出《征收土地方案公告》（[2016]第42-1号），西安市国土资源局作出《征地补偿安置方案公告》（[2016]第42-2号），将征收补偿标准、青苗补偿费、地面附着物补偿费等内容进行了公告。2016年4月22日，西安市人民政府作出《关于征收三桥街道后卫寨村三桥村车张村和平村XX村集体土地的批复》（市国土字[2016]第172号），同意西安市国土资源局XX城分局呈报的《征地补偿安置方案》，要求由国土资源局XX城分局按照方案实施征地，做好征地补偿和安置补助等项工作。本院认为，人民法院在行政诉讼中对被诉行政行为坚持合法性审查的原则，即要求行政行为除了满足证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序三个条件外，行政行为还必须不存在超越职权、滥用职权和明显不当的情形。本案中，首先就被告作出涉诉公告的依据，经法庭询问被告称作出涉案通告依据为《中华人民共和国土地管理法》第48条及《西安市人民政府关于进一步加强农村宅基地自建住宅建设及拆迁补偿管理工作的若干意见》第11条的规定。土地管理法第48条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《西安市人民政府关于进一步加强农村宅基地自建住宅建设及拆迁补偿管理工作的若干意见》第11条规定，因城市建设需拆除村民宅基地自建住宅的，由乡镇人民政府（街道办事处）会同拆迁改造主体编制拆迁安置补偿方案，经村民会议或者村民代表会议讨论通过，由区（开发区）主管部门初审同意后，作为征收集体土地的附件，依法办理审批手续。纳入城中村改造范围的拆迁补偿安置方案，按照城中村改造的有关政策执行。2016年3月16日，西安市国土资源局已经根据《中华人民共和国土地管理法》第48条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条的规定作出《征地补偿安置方案公告》。同时，上述法律法规亦未授权管委会可作出涉案通告行为，被告根据上述法律规定作出公告缺乏依据。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第34条规定，被告对其作出的行政行为负有举证责任应当提供作出该行为的证据及所依据的规范性文件，否则视为没有依据。涉案通告规定了搬迁安置项目四至范围，而西安市人民政府《关于征收三桥街道后卫寨村三桥村车张村和平村XX村集体土地的批复》中规定具体征收范围以西安市麦普勘查测绘有限责任公司155114号《土地勘测定界技术报告书》为准，但经法庭询问被告未能就涉案项目四至范围的确定提供有效证据，依法应由其承担举证不能的责任。综上，被告作出的西咸沣东告字[2016]10号《通告》证据不足，但因该搬迁范围内大部分被搬迁人根据该通告要求签订了补偿安置协议领取补偿款、交出房屋并已被拆除，涉案项目涉及公共利益。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：确认被告陕西省西咸新区XX城管理委员会于2016年12月8日下发的《陕西省西咸新区XX城管委会关于三桥街道XX村搬迁安置工作的通告》（西咸沣告字[2016]10号）违法。案件受理费50元，由被告陕西省西咸新区XX城管理委员会负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院提出上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。 审  判  长     赵  新人民陪审员     李  红人民陪审员     张  艳 二○一九年八月十五日 书  记  员    白  雪1