贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终518号 上诉人（一审被告）遵义市汇川区人民政府。 法定代表人曾征，区长。 委托代理人徐中全，汇川区高桥街道办法律服务工作者，执业证号32402181100023。 被上诉人（一审原告）上海华训智能交通技术有限公司。 法定代表人季林豪，董事长。 被上诉人（一审原告）遵义高天泰机动车驾驶人考试服务有限公司。 法定代表人赖彩辉，董事长。 委托代理人宋延龄，办公室主任。 二被上诉人委托代理人张兴成，贵州佳信律师事务所律师，执业证号15203201210162256。 上诉人遵义市汇川区人民政府（以下简称汇川区政府）因与被上诉人上海华训智能交通技术有限公司（以下简称上海华训公司）、遵义高天泰机动车驾驶人考试服务有限公司（以下简称遵义高天泰公司）房屋行政强制一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（2018）黔03行初430号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理,现已审理终结。 上海华训公司、遵义高天泰公司一审诉称：2016年4月，汇川区政府为了实施精准扶贫、有效利用高桥十字村原来的弃土场改造成经济建设项目，上海华训公司应汇川区政府招商引资，经区政府郭区长、陈区长组织环保局刘局长、国土局唐局长、规划局领导，到现场勘查后，确定在高桥镇十字村投资建设小型汽车科目三考场。在汇川区政府和高桥镇镇政府各级领导大力支持推进下，公司投入资金1200余万元完成首期项目建设。2016年9月8日，汇川区政府以2016-166号《遵义市汇川区人民政府关于请予支持遵义高天泰科目三考场项目验收的函》专题向遵义市公安局交通管理局致函，全面陈述了项目建设意义、是经过国土、环保、城建等部门同意建设，已经建成，申请验收，要求交通管理部门予以办理有关手续。2017年1月3日，贵州省公安厅交通管理局作出“黔公交复[2017]1号《关于同意设立遵义市湄潭县创新小型汽车科目二等三个驾驶人考场的批复》”，批准许可设立考场。2017年1月12日，遵义市公安局交通管理局作出“遵公交[2017]21号《关于转发省公安厅交管局的通知》”。至此，请求人获得相应批准。项目投入正式运营两个月，汇川区政府下发通知，作为环保违法违规企业进行暂时关停处理。2017年4月27日由区政府郭区长、陈区长偕同环保局、国土局、规划局领导现场办公，进行了彻底的关闭拆除。区政府领导同时表示，配合工作，会另行对上海华训公司有关事项妥善处理。上海华训公司、遵义高天泰公司为顾全大局积极配合相关部门创建文明城市的工作体现了服从管理、兼顾大局的理念。但是，项目拆除后，上海华训公司、遵义高天泰公司多次反映，至今没有得到解决。上海华训公司、遵义高天泰公司认为，其基于对汇川区政府的信任到遵义市汇川区设立公司投资建设，对因此造成的损失应由汇川区政府予以补偿。具体损失1200余万元见损失项目清单，也可以评估确定。请求确认汇川区政府实施的拆除遵义高天泰公司机动车驾驶人考试服务公司场地设施的行为违法。 一审经审理查明：一、2016年4月8日，汇川区政府（甲方）与上海华训公司（乙方）签订《机动车驾驶人考试中心（科目二、科目三）项目投资协议》，主要内容为：（一）、项目名称“机动车驾驶人考试中心（科目二、科目三）项目”。（二）、投资规模及经济效益“总投资8000万元，预计年考试量12－15万人次，年产值2000万以上，年利润800万，年缴税金500万元，解决就业100人左右”。（三）、“项目占地面积约124亩以用地红线为准，位于汇川区高桥镇十字村，前期租用回填土地建设该项目，正常经营后按程序购置用地。”（四）、建设年限：“项目分二期建设，建设时限为1年。其中一期科目三考场部分2016年9月建成；二期科目二考场部分2017年8月建成投入使用。”（五）双方的权利和义务：甲方的权利和义务第3项“甲方负责协助乙方申请办理本项目的批准文件和工商、税务、规划、国土、建设、环保等证照及手续，相关费用由乙方承担，办理手续的相关材料由乙方提供。”乙方的权利和义务第1项“乙方保证项目建设符合相关法律法规规定，符合遵义市相关的规划要求，符合甲方所在地消防、环保等有关职能部门的要求与规定，并完善取得相关许可手续。”第4项“乙方应尽快组织资金，加快项目建设，严格按照协议约定的时限开工建设和建成运营，并确定协议约定投资足额到位。”第5项“乙方应依法建设和经营，积极参与地方经济建设，服从政府领导，执行本地政府不违背协议条款和法律法规的相关工作安排。” 二、上海华训公司按照《投资协议》，在汇川区工商行政管理局注册了遵义高天泰公司具体负责项目的投资建设。2016年5月21日，遵义高天泰公司和汇川区高桥镇十字村委会签订土地租赁《合同》，明确村委会近几年通过对百亩大田至洋井沟一带低洼地改造，已形成可以利用发展其他产业的场地，经乙方现场多次勘查，在镇党委、政府和各级领导大力帮助支持协调下，乙方自愿使用百亩大田至洋井沟原倒土场废弃场地124亩，甲方两委研究同意将该场地承包给乙方经营管理，使用期限20年，流转费第一个五年期内每年每亩3800元，第二个五年期内每年每亩4300元，第三个五年期内每年每亩4800元，第四个五年期内每年每亩5800元。签订土地租赁《合同》后，遵义高天泰公司即启动项目建设。 三、2016年9月8日，汇川区政府以2016-166号《关于请予支持遵义高天泰科目三考场项目验收的函》，专题向遵义市公安交通管理局致函：“我辖区高桥街道十字村，长期受北郊水库饮用水源地等条件制约，经济发展严重滞后，部分村民生活困难，成为全面小康建设扶贫工作重点之一，急需改变。为抓住国家规范驾驶人考试并向社会资金开放建设政策带来的发展契机，以及北郊水库饮用水取水点上移腾出发展空间等有利发展因素，我们利用该村现有弃土场，通过招商引资，成功引进上海资金建设遵义高天泰科三考场。该项目建成投入使用后，可解决约60人就业，还拉动周边餐饮零售业等配套服务业发展，有力推进该村精准扶贫工作。该项目实施得到了国土、规划、环保等部门的大力支持，现已建成，正向贵局申请验收。为此，特函请贵局大力支持遵义高天泰科三考场项目验收及运营，帮助我们为招商引资服好务，以使项目尽快投入使用，早见成效，促进十字村全面小康建设工作。望予以大力支持。”2017年1月12日，遵义市公安局交通管理局作出“遵公交[2017]21号《关于转发省公安厅交管局的通知》”转发省公安厅交管局批复同意设立遵义高天泰科三驾驶人考场。 四、2016年8月3日，遵义市环境保护局对遵义高天泰公司作出遵汇环罚字（2016）16号《行政处罚决定书》，认定遵义高天泰公司“擅自在北郊水库一级保护区内新建与水源保护无关的机动车驾校考试中心建设项目。”违反了《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。…”的规定。决定处罚款30万元，该罚款于同年8月9日交纳。 2016年10月13日，遵义市国土资源局国家经济技术开发区分局对遵义高天泰公司作出遵开国土行处字（2016）85号《行政处罚决定书》，认定遵义高天泰公司“未经批准，擅自将35396.5平方米的十字村集体土地用来修建遵义高天泰科三考场及新建建筑物的行为，违反了《土地管理法》第四十三条的规定，决定处罚款150926.6元，该罚款于同年10月21日交纳。 2016年9月23日，遵义市城乡规划局对遵义高天泰公司法定代表人赖彩辉作出遵市规拆字（2016）第1523号《限期拆除违法建设决定书》，认定赖彩辉在高桥镇十字村龙洞组建设住房，占地400平方米，钢架结构一层，建筑面积400平方米，未取得建设工程规划许可证，限赖彩辉自收到决定书3日内自行拆除，并告知了相关权利义务，该决定书当日送达，于2016年10月11日向汇川区政府移送执行。2017年4月7日，遵义市城乡规划局对遵义高天泰公司作出遵市规拆（2017）315号《责令限期自行拆除违法建设决定书》，认定遵义高天泰公司在高桥街道办事处十字村龙洞组建设的驾驶员科三考场配套设施项目共7处，建筑物共计面积：787㎡，未取得建设工程规划许可证，违反了《城乡规划法》第四十条的规定，限其自收到决定书3日内自行拆除，并告知被答辩人相关权利义务，该决定书当日送达，于2017年4月12日向汇川区政府移送执行。汇川区政府于2017年2月16日向赖彩辉作出了汇政催字2017第035号《履行行政决定催告书》，限期10日内自行拆除违章建筑；于2017年4月24日向遵义高天泰公司作出了汇政催字2017第107号《履行行政决定催告书》，限期10日内自行拆除违章建筑。后汇川区政府分别于：2017年3月1日作出了汇政强执字2017第02号《行政强制执行决定书》、4月24日作出了汇政强执字2017第010号《行政强制执行决定书》，决定对遵义高天泰公司位于汇川区高桥街道办事处十字村龙洞组修建的违法建筑物予以行政强制拆除，并依法将《行政强制执行决定书》送达给遵义高天泰公司。2017年4月25日、4月27日，汇川区政府组织人员将遵义高天泰公司前述建构筑物予以强制拆除，拆除面积为：砖混108.36㎡，钢架1039㎡。在拆除时，遵义高天泰公司将可移动设备、车辆等全部搬离租场地保管。上海华训公司、遵义高天泰公司不服诉至一审法院。 一审法院认为：依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，原、被告双方对实施拆除主体、拆除违法建构筑物结构、面积、拆除时间没有异议。争议焦点是拆除程序是否合法。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”和《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，汇川区政府有权组织汇川区城管执法大队或者其他部门对遵义高天泰公司修建的违法建筑进行强制拆除，但应依法履行以下程序：1、城乡规划部门依法作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人在法定期间内不申请行政复议或者提出行政诉讼，逾期又不履行拆除违法建筑义务时，汇川区政府才有权依法对遵义高天泰公司的建构筑物实施强制拆除。2、在实施拆除前，应当依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，作出书面催告通知书，催告当事人履行拆除义务，并依照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，在送达书面催告通知书的同时，将强制拆除违法建筑的内容向社会公告，目的是督促当事人自行履行拆除义务，同时向社会宣示国家机关对违法建筑的态度，警示其他人。在送达催告通知和发布公告后，应当依照《中华人民共和国行政强制法》第三十六条的规定听取当事人的陈述、申辩，并对其陈述申辩作出处理。3、经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定作出强制拆除执行决定，确定强制执行的具体时间，并将强制拆除执行决定书送达给当事人，当事人到期没有自行履行，汇川区政府才能依法采取强制措施，对当事人的建构筑物强制拆除。根据一审法院查明的事实，汇川区政府对遵义高天泰公司建设的科三考场设施（主要是房屋等建构筑物）实施强制拆除，存在以下问题：一是遵义市城乡规划局对赖彩辉作出遵市规拆字（2016）第1523号《限期拆除违法建设决定书》，认定赖彩辉在高桥镇十字村龙洞组建设住房，占地400平方米，钢架结构一层，建筑面积400平方米，未取得建设工程规划许可证，限赖彩辉自收到决定书3日内自行拆除。认定事实不清，被处罚主体错误，且尚在6个月的起诉期限内即移送执行。汇川区政府未依法审查，虽然进行了催告、作出执行决定书，但这些行为作出的时间都在6个月的起诉期限内，且没有依法公告，显然程序违法。二是2017年4月7日，遵义市城乡规划局对遵义高天泰公司作出遵市规拆（2017）315号《责令限期自行拆除违法建设决定书》，限其自收到决定书3日内自行拆除。于2017年4月12日向汇川区政府移送执行。汇川区政府未依法审查，即于2017年4月24日向遵义高天泰公司作出了《履行行政决定催告书》，限期10内自行拆除违章建筑，于同日作出了汇政强执字2017第010号《行政强制执行决定书》，于2017年4月25日、4月27日，汇川区政府组织人员将遵义高天泰公司前述建构筑物予以强制拆除。汇川区政府没有依法公告，也没有给其陈述申辩时间，且在法定起诉期限内和催告书限定的时间内实施强制拆除，显然不符合前述规定，属程序违法。综上，汇川区政府拆除遵义高天泰公司房屋及建构筑物的程序违法，上海华训公司、遵义高天泰公司诉称理由成立，其诉讼请求一审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，判决确认遵义市汇川区人民政府2017年4月25日、2017年4月27日强制拆除遵义高天泰机动车驾驶人考试服务有限公司房屋及建构筑物的程序违法。 汇川区政府上诉请求：一、请求二审法院撤销遵义市中级人民法院作出（2018）黔03行初430号行政判决书，依法改判，判决驳回被上诉人上海华训公司、高天泰公司对上诉人的诉讼请求。二、一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实及理由：一、一审法院认定事实不清，被上诉人涉案的建筑物和构筑物属于违法建筑，上诉人拆除违法建筑物和构筑物是依法履行行政职权，尽到审查义务，上诉人拆除的违法建筑物和构筑物程序合法。二、上诉人在实施具体行政行为，查明了基本事实，履行行政行为，程序合法。三、被上诉人从2016年8月起，违反《协议》的约定，同时，在对各职能部门的处罚知道和应当知道的情形下依然继续修建违法建筑。四、被上诉人违反协议约定，在未取得任何环保、国土、规划等行政许可行为的情况下违法建设，上诉人作为行政机关，拆除违法建筑物和构筑物是合法的。五、上诉人已在保障行政相对人的权利义务和对外公告上尽到了履行义务，程序合法。六、针对遵市规拆（2017）315号《责令限期自行拆除违法建设决定书》，被上诉人高天泰公司未提起复议和诉讼，一审法院违法超裁。 本院认为:依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”汇川区政府有权责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，且对于拆除事实没有异议。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”2017年4月7日，遵义市城乡规划局对遵义高天泰公司作出遵市规拆（2017）315号《责令限期自行拆除违法建设决定书》，限其自收到决定书3日内自行拆除，未超过法定的起诉期限即于2017年4月12日向汇川区政府移送执行。2017年4月24日，汇川区政府向遵义高天泰公司作出汇政催字2017第107号《履行行政决定催告书》，限其10日内自行拆除违章建筑。汇川区政府于2017年4月25日、4月27日组织人员对科目二、科目三考场进行拆除，此时尚在上海华训智能交通技术有限公司、遵义高天泰机动车驾驶人考试服务有限公司的法定起诉期限内和催告书限定的自行拆除违章建筑时间内，程序违法，一审判决汇川区人民政府拆除上海华训智能交通技术有限公司、遵义高天泰机动车驾驶人考试服务有限公司房屋及建筑物的行为程序违法，并无不当。 综上，遵义市汇川区人民政府上诉理由不成立，本院不予采纳。原判决认定事实较为清楚，适用法律正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人遵义市汇川区人民政府承担。 本判决为终审判决。 审判长  管劲松 审判员  田一铭 审判员  肖 瑶 二〇一九年八月二十七日 法官助理任昱瑾 书记员姚永涛