2 贵州省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）黔行终962号 上诉人（一审原告）潘治芬，女，苗族。 委托代理人罗树梅，女，布依族。 被上诉人（一审被告）都匀市人民政府，住所地贵州省都匀市文明路63号。 法定代表人邓忠学，市长。 委托代理人罗福然，贵州群众律师事务所律师。 上诉人潘治芬因与被上诉人都匀市人民政府（以下简称都匀市政府）房屋行政协议一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 潘治芬一审诉称，其房屋位于贵州省都匀市，建筑占地面积122.41平方，房屋系其合法建筑，其持有土地使用证等。2014年2月8日一审被告强行征收其房屋，与其签订了房屋征收补偿协议。其122.41平方的宅基地、堡坎、少算房屋面积12.56平方、国家房屋1个平方赔偿35%标准即420.65平方的35%、地圈梁、屋檐等没有得到足额赔偿和没有按照国家赔偿标准。故根据《中华人民共和国土地管理法》《贵州省土地管理条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定，要求一审被告按照国家赔偿标准赔偿或补偿未足额补偿和没有按照国家赔偿标准或补偿因政府部门拆迁给其造成的所有损失。因一审被告与其签订的0084号《房屋征收补偿协议》构成欺诈、胁迫、违反诚信原则显失公平，故提起本案诉讼，请求：1.确认其与一审被告签订的《房屋征收补偿协议》违法并撤销；2.诉讼费由一审被告承担。经一审法院向其书面释明，潘治芬将其诉讼请求书面明确为：“确认原告与被告双方签订的《房屋征收补偿协议》的效力（即违法）”。2019年3月1日，潘治芬向一审法院书面申请撤回对都匀市人民政府沙包堡办事处（以下简称沙包堡办事处）的起诉。 一审法院认为，涉案《房屋征收补偿协议》系潘治芬与都匀市政府签订，按照“谁行为，谁为被告”的原则，潘治芬将沙包堡办事处一并列为被告属错列被告。经一审法院书面释明后，潘治芬自愿撤回对沙包堡办事处的起诉，系其真实意思表示，属于对其诉讼权利的处分，且不违反法律的禁止性规定，亦未损害国家利益、公共利益或者其他人利益，予以准许。 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，潘治芬提起行政诉讼，必须要有明确的被诉行政行为，只有认为被诉的行政行为侵犯其合法权益，对被诉行政行为提出具体的诉讼请求和理由，才符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，当事人认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的行为，属于行政诉讼的受案范围。即行政协议不是一个单一的行政行为，包括协议的签订、履行、变更以及解除等一系列行政行为。当事人不能笼统请求撤销或确认房屋征收补偿协议违法，必须明确具体的被诉行政协议行为。本案中，经一审法院审查，潘治芬提交的起诉状中的诉讼请求不明确不具体，一审法院向其书面释明后，潘治芬将其诉讼请求明确为“确认原告与被告双方签订的《房屋征收补偿协议》的效力（即违法）”。潘治芬变更后的诉讼请求仍然不明确，且其起诉状的事实和理由部分，既包括了签订协议时存在欺诈、胁迫、显失公平，又包括对补偿标准提出异议和对补偿项目没有补偿到位要求都匀市政府予以赔偿或补偿等问题。故，从潘治芬的诉讼请求及其事实和理由表述来看，所诉行政行为难以确定，无法对其合法性进行审查。 另，涉案《房屋征收补偿协议》（2014年1月23日签订）系潘治芬与都匀市政府在《中华人民共和国行政诉讼法》（2015年5月1日起实施）修改施行前签订。依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”之规定，如潘治芬认为被诉协议在签订或履行过程中存在违法情形的，其至迟应在其知道或应当知道之日起2年内向人民法院起诉。而潘治芬于2019年1月9日才提起本案诉讼，明显超过了法定起诉期限。同时，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条“公民、法人和其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”之规定，潘治芬要求确认涉案房屋征收协议效力的请求亦不符合法定起诉条件。 综上，潘治芬提起本案诉讼不符合法定起诉条件，依法应予驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第六十二条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、准许潘治芬撤回对沙包堡办事处的起诉；二、驳回潘治芬对都匀市政府的起诉。案件受理费50元，退还潘治芬。 上诉人潘治芬不服一审驳回其起诉的裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，裁定由一审法院受理并继续审理，或依法改判确认涉案《房屋征收补偿协议》违法。其主要理由为：1.其从2014年6月至起诉之日多次向都匀市政府提起确认合同的效力，要求解决赔偿或补偿的诉求，都匀市政府拒绝承认收到上诉人的申请书或拒收材料、信件；2.其从2014年6月至起诉之日多次向都匀市政府信访办就《房屋征收补偿协议》提起信访，要求解决赔偿或补偿的诉求，也经常被拒收材料和信件。3.一审裁定证据不足、事实不清。 被上诉人都匀市政府答辩称：1.潘治芬一审起诉和二审上诉均没有事实和法律依据；2.潘治芬的起诉已经超过起诉期限，一审裁定完全正确，依法应予维持。 二审期间，上诉人潘治芬提交了信访答复意见、信访复查意见等材料，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”之规定，对潘治芬无正当理由未在一审程序中提供的证据，本院不予接纳。 经审理查明，一审法院收取潘治芬诉讼材料以及潘治芬缴纳案件受理费的时间为2018年12月17日，潘治芬的起诉时间应为2018年12月17日。 本院认为，本案的争议焦点在于上诉人潘治芬的起诉是否超过法定起诉期限。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。涉案协议签订时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据上述规定，提起诉讼应当在法定期限内，无正当理由超过法定起诉期限提起诉讼的，依法应裁定驳回起诉。本案中，涉案《房屋征收补偿协议》签订于2014年1月23日，未告知起诉期限，潘治芬至迟应于2016年1月23日之前提起诉讼，潘治芬于2018年12月17日才提起本案诉讼，明显超过了法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。此条规定的不属于起诉人自身的原因，应当为不可抗力、人身自由受限制等确实不能行使诉权的情形，而向有关部门申诉信访和反映问题，是起诉人认为权利被侵害后对救济途径的选择，并非不属于起诉人自身的原因的范畴。因此，潘治芬主张其积极向都匀市政府及有关部门申诉信访，属于因自身原因耽误起诉期限，依法应当计算在起诉期限内。因此，潘治芬超过法定起诉期限提起本案诉讼，不符合起诉条件，一审裁定驳回其起诉并无不当。 综上，上诉人潘治芬的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审裁定适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  管劲松 审判员  田一铭 审判员  肖 瑶 二〇一九年八月五日 法官助理任昱瑾 书记员姚永涛