苏州市姑苏区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏0508行初146号 原告承平，女，1950年11月13日生，汉族，户籍地苏州市姑苏区，现住苏州市吴中区。 委托代理人承吉（系原告承平之子），即本案另一原告。 原告承吉，男，1976年1月15日生，汉族，户籍地苏州市姑苏区，现住苏州市姑苏区。 被告苏州市住房和城乡建设局，住所地苏州市锦帆路239号。 法定代表人邵庆，局长。 出庭负责人包利广，该局副调研员。 委托代理人熊坚，江苏致邦（苏州）律师事务所律师。 委托代理人周弦，江苏致邦（苏州）律师事务所律师。 被告苏州市人民政府，住所地苏州市三香路998号。 法定代表人李亚平，市长。 委托代理人张永丽，苏州市司法局工作人员。 原告承平、承吉不服被告苏州市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）作出的城建其他行政行为以及被告苏州市人民政府（以下简称市政府）作出的[2018]苏行复第163号行政复议决定（以下简称第163号行政复议决定），向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月26日受理后，依法组成合议庭，同年3月29日向两被告寄送了起诉状副本及应诉通知书。本院于2019年5月10日公开开庭审理了本案。原告承吉，被告市住建局出庭负责人包利广及委托代理人熊坚、周弦，被告市政府委托代理人张永丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年5月18日，被告市住建局应承阿玉申请将本市同益里10号公房登记信息中包括两原告在内的七名“同住家庭人员”予以全部删除。2019年3月4日，被告市政府作出第163号行政复议决定，认定市住建局将两原告从承阿玉“同住家庭人员”中删除，系对二人权益的减损，未经《苏州市区直管公有住房租赁管理规定（暂行）》(以下简称《苏州公房租赁管理规定》)第十五条规定的“公告”程序，市住建局在删减之前未告知两原告、未听取两原告的陈述申辩，在删减之后亦未通知两原告，不符合正当程序原则，属程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定：确认市住建局将两原告删除出同益里10号直管公房“同住家庭人员”的行为程序违法。 原告承平、承吉诉称：原告承平自幼于1957年随养父母承桂兴、承阿玉共同居住。1970年，苏州市机关事务管理局将同益里10号房屋分配给本单位职工承桂兴及其家庭共同居住使用。原告承吉1976年出生后与上述人员一起共同居住生活，此外，共同居住生活还有潘菊生（承平之夫）、承庆（承平次子）。1990年承桂兴去世后，两原告及承阿玉、潘菊生、承庆等5人仍共同居住在同益里10号公房内。几年后，机关事务管理局将涉案公房移交苏州市房管局。2008年出台《苏州公房租赁管理规定》，开始签署《租赁协议》，发放《租赁证》，并登记同住人事项。2009年和2015年，涉案公房获得《租赁证》，《租赁协议》表明承租人（承租代表）为承阿玉，两原告登记为同住人。2017年3月经姑苏区法院调解，原告承平与承阿玉解除收养关系，同年10月承阿玉去世。2018年9月25日，原告承吉向市住建局申请政府信息公开涉案公房承租人和同住人情况。10月10日，市住建局答复“2017年5月，记载的同住人全部删除”。原告认为房管部门未按照《苏州公房租赁管理规定》规定的条件和程序办理，不符合依法行政的要求。两原告基于系原承租人承桂兴的直系亲属关系就涉案公房仍享有居住权，符合同住家庭人员的条件。被告市政府复议决定确认删除行为程序违法，但维持了删除决定，属认定事实、适用依据错误，侵犯了原告的合法权益，故提起诉讼，请求法院判决撤销被告市住建局将编号为206T029005001的同益里10号《苏州市城区直管公房居住房租赁证》记载同住人承平、承吉变更减少的行政行为；撤销被告市政府作出的第163号行政复议决定；诉讼费用由被告承担。 原告向本院提供以下证据：1、《苏州市公有住房租赁户表》租赁户号117630、2009年《苏州市市区直管公有住房租赁协议》、2015年《苏州市市区直管公有住房租赁协议》、2009、2015年《苏州市市区直管公有住房租赁协议换发租赁证申请审核表》、2015年颁发的同益里10号206T0290005001《苏州市城区直管公房居住房租赁证》，证明同益里10号初始承租人为承桂兴，第二任承租人为承阿玉，两原告为同住人，租赁证作为对外的凭证起到两原告具有居住权的作用，户表户号名称可以看出公房管理是以户为单位进行管理，办理同住人登记需要相关手续；2、（2017）苏0508民初578号民事调解书，证明解除收养关系，并未解决公房居住权问题；3、市委集体户口簿（承桂兴户籍）、(1955-1962年）同益里6号《户口登记表》、(1973-1982年）同益里10号《户口登记表》、(1973-1982年）同益里10号《户口登记表》，证明公房分配情况，原承租人承桂兴工作情况，且证明公房分配时间和两原告的居住时间；4、同益里10号320500021055749户号户口簿(2本）、承吉身份证、同益里10号320500021922227户号户口簿，承平身份证，证明承吉和承阿玉在一个户口本上，承平在2008年分户出来，两原告是同一户籍；5、政府信息公开告知书，证明承阿玉去世后涉案公房未变更承租人。 被告市住建局辩称：一、登记在册的“同住家庭从员”并不当然具有继续承租公房的权利，没有登记在册的非“同住家庭人员”也并不当然就不具备承租公房的权利。《苏州公房租赁管理规定》第十一条“同住家庭人员应当具备以下条件：（一）同户籍同住的直系亲属1.承租人的配偶；2.承租人的他处无住房的子女；3.承租人的他处无住房的其他直系亲属。……”，原告承平与承租人承阿玉解除收养关系，原告承平已在实体上不享有作为承阿玉的直系亲属继续承租涉案房屋的权利。“同住家庭人员”具有优先申请承租的权利并非源于被告的登记行为，而是源于“同住家庭人员”与承租人之间的直系亲属关系。登记“同住家庭人员”并不产生任何实体权利，不构成具体行政行为，不属于行政复议、行政诉讼受案范围。二、承租人承阿玉是与被告签订租赁协议的承租主体，其作为承租人向出租人提出申请并提交相关申请材料，于2009年要求增加同住家庭人员承吉、承庆、沈承志吉，2015年再次要求增加同住家庭人员承平、潘菊生、魏华、承宇宏。2017年5月18日，承阿玉向被告提出书面申请，申请“同住家庭人员”不予记载，同时递交了法律文书，表明其与承平已解除收养关系。因事实清楚，涉案公房上登记的“同住家庭人员”都为承平的家庭成员，均不具备登记成为“同住家庭人员”的实质条件，原告对此是明知及认可的，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告市住建局于2019年4月15日向本院提交如下证明被诉行政行为合法的证据：1、同益里10号2017年的租赁证、租赁协议、变更同住家庭人员申请、审核表及相关材料，证明承租人承阿玉于2017年申请将两原告不作为同住人记载的情况；2、同益里10号2009年以前的租赁证及存根、同益里10号2009年租赁证、变更同住家庭人员审核表表及材料、同益里10号2015年租赁证、租赁协议、变更同住家庭人员审核表及材料，证明同益里10号同住家庭人员记载的几次变化（与本次诉争的减少同住家庭人员采用同一程序）；3、(2018）苏行复第163号行政复议决定书，证明本案经过行政复议程序。被告市住建局提供的法律法规依据有：《苏州公房租赁管理规定》、《苏州市城区直管公房居住房使用权无偿更名规定》。 被告市政府辩称：被告行政复议程序合法，内容适当。两原告于2018年12月6日申请行政复议，被告受理后于同年12月10日通知市住建局答复。市住建局答复后，被告于2019年1月29日组织听证。因案情复杂，同年2月1日延长审理期限。经审理，被告于2019年3月4日作出确认违法的行政复议决定并送达。根据《苏州公房租赁管理规定》第十二条的规定，被告认为，承租人特定范围内的家庭成员方有权在承租人承租的直管公房内与之“同住”，故同往人的居住权依附于其与承租人的亲属关系。在承租人承阿玉与承平解除收养关系后，承平、承吉就不再是承阿玉的亲属，故市住建局依申请将承平、承吉从承阿玉的“同住家庭人员”中删除，符合《苏州公房租赁管理规定》的本意。但市住建局将承平、承吉从承阿玉“同住家庭人员”中删除，系对二人权益的减损，未经《苏州公房租赁管理规定》第十五条规定的“公告”程序，未告知该二人，未听取其陈述申辩，在删减之后亦未通知该二人，不符合正当程序原则，属程序违法。被告所作的确认违法复议决定符合法律规定，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市政府局于2019年4月12日向本院提交如下证明复议决定合法的证据：1、行政复议申请书、邮寄凭证，证明原告于2018年12月6日申请行政复议；2、行政复议受理通知书及邮寄凭证，证明被告在法定期限内予以受理；3、行政复议答复通知书及邮寄凭证，证明被告在法定期限内通知答复；4、行政复议答复书，证明市住建局依法予以答复；5、行政复议案件听证通知书及邮寄凭证，证明被告通知双方当事人参加听证；6、延长行政复议审理期限通知书及邮寄凭证，证明被告依法延长行政复议审理期限并告知双方当事人；7、听证笔录，证明被告依法组织听证，对案件事实进行调查；8、第163号行政复议决定书、邮寄凭证，证明被告在法定期限内作出复议决定并送达。被告市政府提供的法律法规依据有：《中华人民共和国行政复议法》。 经庭审质证，对被告市住建局所举证据，原告认为证据1中2017年5月18日的租赁证申请审核表中承租人签名不是承阿玉本人签名；证据2表明2009年之前的租赁证上都只登记一个人，而不登记其他人，可证明登记人是家庭代表，而非代表个人享有公房权利，未登记的同住人同样享有承租权利；对证据3复议决定的内容有异议。对被告市政府所举证据，原告仅对复议决定的内容有异议，其余无异议。两被告对对方所举证据均无异议。两被告对原告所举证据1-2、4原告的证明目的不予认可，认为变更后应当是家庭同住人为七人的租赁协议；认为证据3无关联性；对证据5无异议。 本院对上述证据认证如下：被告市住建局所举证据1反映2017年5月18日涉案公房承租人承阿玉向苏州市姑苏区住房建设局申请删除包括两原告在内的7名同住人的情况，予以认定；证据2反映了包括两原告在内的7名人员前后登记为涉案公房同住家庭人员的情况，予以认定；证据3系复议决定书，予以认定。被告市政府所举证据反映了行政复议所经过的程序及决定内容，予以认定。两原告所举证据1反映涉案公房历史上的承租及同住家庭人员登记情况，予以确认；证据2表明原告承平与承阿玉于2017年3月2日解除收养关系，予以确认；证据3表明涉案公房原承租人系承阿玉之夫承桂兴，承桂兴承租期间，两原告系同住人员，予以确认；证据4系两原告在涉案公房的户籍登记情况，予以确认；证据5可表明两原告知晓被删去同住家庭人员的情况，予以确认。 经审理查明，苏州市姑苏区同益里10号房屋为苏州市区直管公有住房，初始承租人为承桂兴。承阿玉系承桂兴之妻，原告承平系承桂兴、承阿玉之养女，原告承吉系承平之子。承桂兴于1990年11月去世后，改由承阿玉作为承租人。2009年1月13日，经承阿玉申请，承吉、承庆、沈承志杰(均为承平亲属)被登记为同住家庭人员；2015年1月28日，再经承阿玉申请，承平、承宇宏、潘菊生、魏华(均为承平亲属)被登记为同住家庭人员。2017年3月2日，本院作出（2017）苏0508民初578号民事调解书，确认承阿玉与承平解除收养关系。同年5月18日，承阿玉向苏州市姑苏区住房建设局提出申请，要求删去同益里10号所有登记的同住家庭人员，并提供了上述民事调解书及相应人员户籍证明等材料，苏州市姑苏区住房建设局当日核准了申请事项，同时被告市住建局与承阿玉于当日重新签订直管公房居住房租赁协议，其中同住家庭人员为暂不记载。2017年10月27日，承阿玉去世。2018年10月10日，被告市住建局通过政府信息公开方式告知承吉:2017年5月，同益里10号记载的同住人全部删除。两原告知情后不服被告市住建局删去其同住家庭人员登记，于2018年12月6日向被告市政府申请行政复议。被告市政府受理后，于同年12月10日通知市住建局答复。市住建局答复后，市政府于2019年1月29日组织听证。因案情复杂，同年2月1日延长审理期限。经审理，市政府于2019年3月4日作出第163号行政复议决定，确认违法并送达。两原告仍不服，诉至本院。 本院认为，根据《苏州公房租赁管理规定》第三条规定，苏州市房产管理局是本市直管公有住房的行政管理部门，具体租赁管理采用属地委托管理形式。被告市住建××××苏州市房产管理局的职权继承者，系本市直管公有住房的行政管理部门，涉案同益里10号房屋的租赁管理由属地苏州市姑苏区住房建设局接受委托进行管理，委托单位市住建局系本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第三款规定，复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。被告市政府作为被告市住建局的上一级行政机关，以原行政行为违反法定程序为由确认违法，系本案共同被告。 本案争议焦点一：原告所诉事项是否可诉的问题。《苏州公房租赁管理规定》第九条规定，同住家庭人员享有该房屋的居住权，同时必须遵守各项管理规定。同住家庭人员登记事项既是公房管理部门对公房使用人员的一种管理措施，也是《租赁协议》与《租赁证》的记载内容之一，形式上具有表明被登记人员居住权的作用，被告市住建局依申请删去两原告涉案公房同住家庭人员身份，但其行为对两原告的权利义务可能会产生影响，故被诉行为具有可诉性。 本案争议焦点二：关于两原告是否具备登记为同住家庭人员条件的问题。《苏州公房租赁管理规定》第十一条规定，同住家庭人员应当具备以下条件:(一)同户籍同住的直系亲属。1.承租人的配偶;2.承租人的他处无住房的子女;3.承租人的他处无住房的其他直系亲属。当被登记人员不符合上述登记条件时，公房管理部门有权依申请删除。本案中，两原告分别于2009年、2015年作为涉案公房承租人承阿玉的直系亲属被登记为同住家庭人员。承阿玉作为涉案公房承租人于2017年5月18日向公房管理部门申请删去两原告同住家庭人员身份时，原告承平与承阿玉已解除收养关系，两原告已非承阿玉的直属亲属，被告审核后删除两原告作为承租人承阿玉同住家庭人员，并无不当。现两原告以其系原承租人承桂兴的直属亲属为由主张享有涉案公房居住权，并认为被告市住建局不应删去其同住家庭人员登记的起诉理由，明显与上述规定的情形不符，本院不予支持。两原告实际是否享有居住权，可通过民事途径解决。 本案争议焦点三：关于被诉行政行为程序合法性问题。《苏州公房租赁管理规定》第十五条规定，办理承租人或同住家庭人员变更的程序:(一)承租人书面申请(承租人死亡由同住家庭人员申请);(二)当地房产管理部门受理申请、调查、审核;(三)公告;(四)当地房产管理部门审批;(五)上报主管部门备案。本案中，被告市政府复议认为，市住建局将承平、承吉从承阿玉同住家庭人员中删除，系对二人权益的减损，未经《苏州公房租赁管理规定》第十五条规定的“公告”程序，未予告知，未听取其陈述申辩，在删减之后亦未通知两原告，不符合正当程序原则，属程序违法。经审查，本案被告市住建局未依规进行公告，但尚不足以撤销，属程序轻微违法。办理同住家庭人员变更手续系依承租人的申请而启动的行政程序，同住家庭人员本身并无启动程序的权利。同住家庭人员记载事项更多是公房管理部门为便于管理而设立，而非确立民事权利的直接依据。且根据上述公房管理规定的程序，也无告知并听取被变更人员意见和告知结果的要求，其中设置的公告程序也使相关利害关系人享有提出异议的机会，故被告市政府认为被告市住建局违反正当程序原则的复议理由，本院不予采纳，对其认为被告市住建局未按规定进行公告属程序违法予以认同。 被告市政府的复议程序合法性问题，被告市政府受理本案复议申请后，经组织听证、延长审理期限后作出行政复议决定并送达，程序合法。 综上，经本院全面审查，被告市住建局作出的删除两原告同益里10号公房同住家庭人员的行政行为实体合法，程序上存在瑕疵。被告市政府作出的第163号行政复议决定对被诉行政行为存在的公告程序瑕疵进行了指正，确认被诉行政行为违反正当程序原则虽有不当，但复议决定的结果并无不妥。两原告要求撤销被诉行政行为及复议决定的诉讼请求，依据不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告承平、承吉的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告承平、承吉共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。江苏省苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏福路支行，帐号：10×××76。 （此页无正文） 审 判 长  陈 勇 人民陪审员  谢永坤 人民陪审员  孙毓平 二〇一九年八月九日 书 记 员  钱园园