福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽行终226号 上诉人(原审被告)明溪县人民政府，住所地：福建省明溪县雪峰镇民主路459号。 法定代表人苏迎平，县长。 委托代理人廖爱清，福建如贤律师事务所律师。 上诉人(原审第三人)福建省明溪国有林场，住所地：福建省明溪县雪峰镇东新路80号。 法定代表人张金发，场长。 被上诉人(原审原告)明溪县胡坊镇福西村当天垇村民小组，住所地：福建省明溪县胡坊镇福西村当天垇。 负责人冯后生，村民小组组长。 委托代理人王连元，男，住福建省三明市三元区。 原审被告三明市人民政府，住所地：福建省三明市梅列区红岩新村24幢。 法定代表人余红胜，市长。 委托代理人兰玲，三明市司法局工作人员。 委托代理人黄彩萍，三明市司法局工作人员。 原审第三人明溪县胡坊镇福西村民委员会，住所地：福建省明溪县胡坊镇福西村。 法定代表人王桂平，村主任。 原审第三人明溪县胡坊镇福西村岩浒村民小组，住所地：福建省明溪县胡坊镇福西村岩浒。 负责人姜金兴，村民小组组长。 上诉人明溪县人民政府、福建省明溪国有林场（以下简称明溪国有林场）因与被上诉人明溪县胡坊镇福西村当天垇村民小组（以下简称当天垇村民小组）、原审被告三明市人民政府、原审第三人明溪县胡坊镇福西村民委员会（以下简称福西村委会）、明溪县胡坊镇福西村岩浒村民小组（以下简称岩浒村民小组）林业行政登记及行政复议一案，不服三明市中级人民法院作出的(2018)闽04行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明：1978年11月7日，明溪县箭竹坪伐木场与明溪县胡坊公社福西大队签订《关于伐区山权拨交的合同》，合同约定：明溪县胡坊公社福西大队将总面积6039亩、蓄积量22520立方米、可伐量20020立方米、出材量12012立方米的山场拨交给明溪县箭竹坪伐木场经营利用，其中涉及岩浒的山场有除10林班17、18、19、24小班以外的小班。 1981年12月29日，明溪县人民政府向福西岩垇队核发明胡林字第零壹肆号林权证，林权证载明：土名为“大下坑”，10林班1、4-8、13、15、16小班，面积为1439亩，山林权属归福西岩垇队。次日，明溪县人民政府又向福西岩垇队核发了明胡林字第零壹叁号林权证，林权证载明：土名为“砂林坑”，10林班2、3、9、10小班，面积为1095亩，山林权属归国家。福西岩垇队由岩浒生产队和当天垇生产队合并组成，后又分成第三人岩浒村民小组和原告当天垇村民小组。 案涉山场自1978年拨交后均由明溪县箭竹坪伐木场经营、管护。2000年6月22日，经被告明溪县人民政府批准，明溪县箭竹坪伐木场等单位经资产重组成立了明溪县恒丰林业有限责任公司。明溪县恒丰林业有限责任公司在与明溪国有林场签订《森林资源转让合同》前，于2003年8月25日对转让的林木资产经福建省南平市福林咨询中心进行了评估，其林木资产评估结果于2003年9月30日经福建省林业厅的确认，并经明溪县财政局批复同意，明溪县恒丰林业有限责任公司将分布于箭竹、瓦口、福西等6个村（场）36115亩林木资产经评估作价为14096755元进行转让。2003年11月26日，明溪国有林场与明溪县恒丰林业有限责任公司签订《森林资源转让合同》并向明溪县恒丰林业有限责任公司支付部分林权转让款后，取得包含案涉山场在内的36115亩林地使用权、林木所有权和使用权。同年12月6日，明溪国有林场以《关于伐区山权拨交的合同》、明溪县箭竹坪伐木场改制的批准文件、《森林资源转让合同》(含林木资产评估报告、转让林木资产的批准文件、支付林权转让款部分凭证)等主要权源为依据，向明溪县政府提出林权登记申请。明溪县人民政府经外业调查后，分别于2006年、2008年向明溪国有林场颁发了明政林证字（2006）第09515号、（2008）第15174号《中华人民共和国林权证》。其中第09515号林权证包含了041号宗地，小地名“砂林坑、大下坑”，面积972亩，该山场林业“三定”时期为10林班2、3、9、10小班，1996年二类调查时为10林班1大班1-5小班、3大班1、3小班、4大班1-4、6-7、9-11小班、6大班1、2小班；该宗地登记的林地所有权人为国家，林地使用权人、林木所有权人及使用权人均为明溪国有林场。第15174号林权证包含了043、044、045号宗地。其中，043号宗地、小地名“大下坑”，面积446亩，山场林业“三定”时期为10林班1、2、6、8小班，其中1、6、8小班的林地所有权权利人为福西村委会，2小班的林地所有权权利人为国家。1996年二类调查时为10林班2大班1－5、3a小班，3大班2、4、5小班；该宗地登记的林地所有权权利人为福西村委会，林地使用权与林木所有权和使用权权利人均为明溪国有林场。044号、小地名“砂林坑”，面积80亩，山场林业“三定”时期为10林班8小班，1996年二类调查时为10林班4大班10小班；该宗地登记的林地所有权权利人为福西村委会，林地使用权与林木所有权和使用权权利人均为明溪国有林场。045号宗地、小地名“大下坑”，面积339亩，该山场林业“三定”时期为10林班15-16小班，1996年二类调查时为10林班6大班3-5小班；该宗地登记的林地所有权权利人为福西村委会，林地使用权、林木所有权和使用权的权利人均为明溪国有林场。 原告当天垇村民小组于2017年3月21日向三明市人民政府提出行政复议申请，三明市人民政府于2017年6月23日作出《决定书》，决定维持明溪县人民政府颁发的明政林证字（2008）第15174号《中华人民共和国林权证》，驳回福西村委会及当天垇村民小组等申请人的其他行政复议申请。当天垇村民小组不服，遂在法定期限内向三明市中级人民法院提起诉讼。三明市中级人民法院于2017年12月20日作出(2017)闽04行初98号行政判决书,判决:一、撤销三明市政府《决定书》第二项，即驳回福西村委会及当天垇村民小组等申请人的其他行政复议申请。二、驳回当天垇村民小组的其他诉讼请求。原告当天垇村民小组不服，上诉至福建省高级人民法院。福建省高级人民法院于2018年5月21日作出(2018)闽行终367号行政裁定，认为：本案应着重围绕明溪县人民政府在2006年和2008年颁证时的主要权源依据是否清楚，争议山场宗地的界址范围是否明确、颁证前的公告程序是否依法公开进行等问题进行审查，上述问题涉及到明溪县人民政府是否在案涉山场存在权属争议的情况下，依照法定程序颁证这一基本事实的认定，并对三明市人民政府作出的行政复议决定是否合法问题的认定有影响，但原审对此未予查清，裁定撤销(2017)闽04行初98号行政判决，发回三明市中级人民法院重审。 原审法院另查明，各方当事人一致确认原告持有的1981年12月29日明溪县人民政府向福西岩垇队（原告和第三人岩浒村民小组的前身）核发的明胡林字第零壹叁号林权证和明胡林字第零壹肆号林权证所涉的的山场与被告明溪县人民政府在2006年和2008年向第三人明溪国有林场颁发明政林证字（2006）第09515号、（2008）第15174号《中华人民共和国林权证》所涉041号宗地、043号宗地、044号宗地、045号宗地的山场均有重叠；被告明溪县人民政府在2006年和2008年向第三人明溪国有林场颁发明政林证字（2006）第09515号、（2008）第15174号《中华人民共和国林权证》所涉山场，均在1978年11月7日明溪县箭竹坪伐木场与明溪县胡坊公社福西大队签订《关于伐区山权拨交的合同》所涉山场总面积6039亩的范围内。 原审法院还查明，2006年6月22日，福建省林业厅处纠办针对原告负责人冯后生于2006年5月12日信访反映的明溪县箭竹坪伐木场在没有与原告协商的情况下，将涉案林地转让给他人等问题，向原告负责人冯后生作出书面答复，告之该处纠办已于2006年5月16日将其反映的问题转由三明市林业局处理，并建议其可直接向明溪县林业局反映。 原审法院认为，本案当事人争议的焦点问题为：一、涉案山场宗地的界址范围是否明确；二、被告明溪县政府在2006年和2008年向第三人明溪国有林场颁发明政林证字（2006）第09515号、（2008）第15174号《中华人民共和国林权证》时的主要权源依据是否清楚；三、被告明溪县政府在向第三人明溪国有林场颁发明政林证字（2006）第09515号、（2008）第15174号《中华人民共和国林权证》前的公告程序是否依法公开进行；四、涉案山场权属是否存在争议。 根据《中华人民共和国森林法》第三条“全民所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或者使用权”、《福建省林权登记条例》第四条第一款第三项“县（市、区）行政区域内除本款第（一）、（二）项规定以外的森林、林木和林地，向该县（市、区）人民政府林业主管部门提出登记申请”的规定，被告明溪县人民政府依法有权对明溪国有林场林权登记的申请进行受理，作出涉案行政行为的主体适格。《福建省林木林地权属争议处理条例》第五条规定：林木林地权属争议发生后，由当事人协商解决，协商不成的，依照本条例规定申请处理。对处理决定不服的，应当依法先申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。《福建省林权登记条例》第十一条第一款第三项规定，经审查符合下列条件的林权登记申请，由县级以上地方人民政府予以登记，核发《中华人民共和国林权证》：（三）无权属争议。依照上述规定，对权属存在争议应遵循以下程序：对涉案山场权属存在争议的，应由双方协商，协商不成的，向权属登记机关申请解决，或由县级以上人民政府对权属作出决定。对决定不服进行申诉或向人民法院提起诉讼，对权属无争议，则可向登记机关申请颁证。《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定：登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告，公告期为30天。由于明溪县人民政府在未遵循上述规定解决权属争议和在颁证前未进行公示以及在核发明政林证字（2006）第09515号、（2008）第15174号林权证过程中，对涉案山场是否已经颁发林权证的情形未进行认真核查的情况下，根据明溪国有林场申请，向明溪国有林场颁发涉案二本被诉林权证，违反了上述相关法律法规规定，程序违法，其所颁发的二本被诉林权证应依法予以撤销。而被告三明市人民政府在收到并受理原告因不服明溪县人民政府向明溪国有林场颁发涉案二本被诉林权证所提出的行政复议申请后，所作出维持明溪县人民政府颁发的明政林证字（2008）第15174号《中华人民共和国林权证》亦属不当，同时，虽然明政林证字（2006）第09515号林权证中的041号宗地林地所有权为国家，但明溪县人民政府已就该宗地向福西岩垇队核发明胡林字第零壹叁号林权证，原告与明溪县人民政府的颁证行为具有法律上的利害关系。三明市人民政府驳回其复议申请的行政复议决定有误，因此，其作出《决定书》同样应依法予以撤销。因此，原告的诉讼请求成立，依法予以支持。对被告明溪县人民政府提出原告与被诉行政行为不具有利害关系，原告不具有诉讼主体资格的答辩意见，不予支持。据此，依照《中华人民共和国森林法》第三条，《林木和林地权属登记管理办法》第十条,《福建省林权登记条例》第四条第一款第三项、第十一条第一款第三项，《福建省林木林地权属争议处理条例》第五条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十九条的规定，作出判决：一、撤销被告明溪县人民政府明政林证字（2006）第09515号、（2008）第15174号《中华人民共和国林权证》；二、撤销被告三明市人民政府明政行复［2017］9号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告明溪县人民政府和被告三明市人民政府各负担25元。 明溪县人民政府不服，向本院提起上诉：1.本案属于林业行政登记纠纷，而不是权属争议纠纷。根据《福建省林权登记条例》第十九条第二款、第二十三条的规定，林权登记事项错误的，可以申请更正登记或异议登记。本案被上诉人没有申请更正登记或异议登记，而直接就上诉人颁发林权证的行为向三明市人民政府申请复议，要求直接撤销上诉人颁发的林权证，不符合法定程序。本案不属于行政复议受理范围，也不属于法院的受案范围，被上诉人就本案提起行政复议和行政诉讼，没有法律依据。2.即使本案争议的法律关系属于权属争议，被上诉人也应先行申请人民政府确权，对确权决定不服的，才能对确权的行政行为申请复议，而不是直接要求撤销林权证。3.现有证据表明被上诉人至少在2016年6月知道了明溪国有林场取得林权证之事，如果申请行政复议应当在60日内提出，但被上诉人直到2017年3月才提出复议申请，早已超过了申请复议的法定期限。综上，请求依法撤销原审判决，驳回被上诉人的起诉。 被上诉人当天垇村民小组对此答辩称：1.《中华人民共和国行政复议法》第六条规定明确，本案属于行政复议受理范围，也属于人民法院的受案范围，被上诉人就本案提起行政复议和行政诉讼，有事实依据和法律依据，且被上诉人的林权登记在先、颁证在先，“申请更正登记或异议登记”的应当是明溪国有林场，而不是被上诉人。2.本案中被上诉人发现上诉人将被上诉人合法拥有的山林权利违法颁发林权证给明溪国有林场后，依法及时向明溪县人民政府、三明市人民政府先后提出异议、申请复核、行政复议等，没有超过法律规定的申请行政复议期限，本案此前审理过程中上诉人也从未对被上诉人申请复议是否超过法定期限问题提出异议。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 明溪国有林场不服，向本院提起上诉：1.明溪国有林场与明溪县恒丰林业有限责任公司之间所签订的《森林资源转让合同》具有合法性，且依照法律规定申请林权登记，办证程序合法，持有的（2006）第09515号、（2008）第15174号《中华人民共和国林权证》合法有效。2.即使本案存在颁证程序瑕疵的问题，但明溪国有林场获取的林权属“善意取得”，原审法院不能撤销其所持有的合法林权证。3.在实体依据充分仅是颁证程序轻微违法的情况下，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响，可判决颁证行为违法，但不应撤销已颁发给明溪国有林场的林权证。综上，请求撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人当天垇村民小组对此答辩称：1.1978年《关于伐区山权拨交的合同》始终未实际履行，箭竹坪伐木场始终未依法办理山权权属转移的变更登记手续，本案明溪国有林场和明溪县恒丰林业有限责任公司不享有涉案山林权属，转让行为没有合法的权源依据，明溪国有林场持有的（2006）第09515号、（2008）第15174号《中华人民共和国林权证》，属非法取得林权证。2.明溪县人民政府为明溪国有林场办理林权证，未经村民代表大会讨论决定，也未真正张贴公示受理林权申请登记，明溪县人民政府颁证程序是根本违法，不属瑕疵。综上，原审判决适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 原审被告三明市人民政府答辩称：1.原审判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误，被上诉人明溪县人民政府颁发案涉林权证时的主要权源依据清楚，作出案涉具体行政行为时依法实行了公告程序，原审法院用案涉具体行政行为作出之后方开始实施的条例来约束此前的行政行为没有事实和法律依据。2.案涉林权证的颁发属于行政复议法明确规定的可复议范围，异议登记或更正登记并非法定的前置程序，本案行政复议程序合法，认定事实清楚，证据确凿，明溪县人民政府的上诉理由不能成立。综上，请求依法撤销一审判决，维持案涉行政复议决定。 原审第三人福西村委会和岩浒村民小组未提交答辩意见。 经审理查明，原审法院随案移送的证据具备关联性、真实性和合法性，原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，综合上诉人、被上诉人、原审被告的诉辩意见，本案的焦点主要集中在以下三个方面：1.本案是否须先提起林业更正登记或做林业确权处理后才能向三明市人民政府提起行政复议；2.明溪县人民政府颁发明政林证字（2006）第09515号、（2008）第15174号《中华人民共和国林权证》的具体行政行为在实体和程序上是否合法；3.三明市人民政府是否超过法定期限受理行政复议及作出的行政复议决定是否合法。现评判分析如下： （一）本案是否须更正登记或确权处理前置的问题 《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项规定，“对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的”，可以申请行政复议。本案被上诉人当天垇村民小组依照上述规定，针对明溪县人民政府就涉案山林向明溪国有林场颁发《中华人民共和国林权证》的具体行政行为，向三明市人民政府提起行政复议，有明确的法律依据。当然，《福建省林权登记条例》第十九条第二款规定“林权权利人、利害关系人认为林权登记事项错误的，可以申请更正登记”；《福建省林木林地权属争议处理条例》第五条规定“林木林地权属争议发生后，由当事人协商解决；协商不成的，依照本条例规定申请处理；对处理决定不服的，应当依法先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”，这两部地方性法规并没有强制要求利害关系人在提起行政复议之前必须先申请更正登记或作确权处理，而是赋予利害关系人选择性的权利，可以主张更正登记，可以要求确权处理，也可以申请行政复议。在此情况下，当天垇村民小组选择直接向三明市人民政府提起行政复议，并无不当之处。明溪县人民政府的该上诉理由不能成立，不予采纳。 （二）本案明溪县人民政府颁证在程序上是否合法问题 国家林业局于2000年12月31日发布并施行的《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告，公告期为30天”。而《福建省林权登记条例》于2009年11月26日通过，自2010年3月1日起施行，该条例第十条规定“需要对受理的林权登记内容进行公示的，县级以上地方政府林业主管部门应当在森林、林木和林地所在的自然村、村民委员会所在地张贴公告。必要时还应当采取广播电视、网上发布等方式公示。公示期为三十日”，这属于对《林木和林地权属登记管理办法》第十条的公告范围、地点和方式的进一步细化规定。明溪县人民政府于2006年和2008年分别颁发明政林证字（2006）第09515号、（2008）第15174号《中华人民共和国林权证》时，《福建省林权登记条例》尚未颁布，未能完全按照该条例要求的范围和方式履行公告程序，有合理的原因，且在本案审理过程中，明溪县人民政府亦提供了公示登记表和村委会盖章说明，用于证明颁证之前已履行了公告程序，在程序上并无明显的违法之处。明溪国有林场的该上诉理由成立，予以采纳。 （三）本案明溪县人民政府颁证在实体上是否合法问题 1981年12月29日和12月30日，明溪县人民政府向福西大队岩垇生产队分别核发了明胡林字第零壹肆号、第零壹叁号两本林权证，其中第零壹肆号林权证载明山林权属归福西岩垇队，第零壹叁号林权证载明山林权属归国家。而明政林证字（2006）第09515号《中华人民共和国林权证》中NO4的41号宗地包含明胡林字第零壹叁号林权证中的山林，明政林证字（2008）第15174号《中华人民共和国林权证》中NO1的43号宗地、NO2的45号宗地、NO4的44号宗地包含明胡林字第零壹肆号林权证中的山林。因此，福西岩垇队即现在的当天垇村民小组、岩浒村民小组与案涉山场有法律上的利害关系。 2003年12月6日，明溪国有林场以《关于伐区山权拨交的合同》、明溪县箭竹坪伐木场改制的批准文件、《森林资源转让合同》等为权源依据，向明溪县人民政府申请颁发林权证。鉴于明胡林字第零壹叁号林权证虽是向福西岩垇队颁发，但山林权属明确记载归国家。因此，明溪县人民政府颁发明政林证字（2006）第09515号《中华人民共和国林权证》中NO4的41号宗地给明溪国有林场，没有法律上的权属争议，该颁证行为有事实和法律依据，合法有效。明溪国有林场的该上诉理由成立，予以采纳。 但明溪县人民政府在颁证过程中，不仅忽略自己于1981年核发的明胡林字第零壹肆号林权证中山林权属归福西岩垇队的记载，而且在当天垇村民小组已在2006年之前就涉案山场权属提出异议，并向省、市、县林业主管部门信访，相关处纠部门已经介入的情况下，未作出详细调查，颁发明政林证字（2008）第15174号《中华人民共和国林权证》中NO1的43号宗地、NO2的45号、NO4的44号宗地，亦即包含了明胡林字第零壹肆号林权证中的山林，给明溪国有林场，该行政行为明显不当，应予撤销。明溪国有林场的该上诉理由不能成立，不予采纳。 （四）三明市人民政府行政复议决定是否合法问题 当天垇村民小组知道明溪县人民政府的颁证行为之后，向三明市人民政府提起行政复议申请，三明市人民政府经审查后予以受理，符合法律的规定。此前法院审理过程中，明溪县人民政府对当天垇村民小组申请复议是否超过法定期限问题未提出过异议，本次审理中也未提供证据证明当天垇村民小组知道了明溪国有林场取得林权证具体时间的证据。明溪县人民政府的该上诉理由不能成立，不予采纳。 三明市人民政府受理行政复议申请后，虽从受理、调查、审批、决定、送达等各个环节，均能够依照法定的行政复议程序和时限办理，但未认真审查明溪县人民政府颁发明政林证字（2008）第15174号《中华人民共和国林权证》的权源依据问题，作出“明溪县人民政府依法确权给明溪国有林场，认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确”的认定，明显不当；未注意到明胡林字第零壹叁号林权证向福西岩垇队颁发，认为“福西村委会及当天垇村民小组与明溪县人民政府的颁证行为并不构成法律上的利害关系，不具备行政复议申请人的资格”，作出驳回当天垇村民小组对明政林证字（2006）第09515号《中华人民共和国林权证》的行政复议的决定，亦属不当。 综上，原判认定部分事实错误，适用法律错误，对明溪县人民政府颁发给明溪国有林场的明政林证字（2006）第09515号《中华人民共和国林权证》予以撤销，判决不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）（二）项之规定，判决如下： 一、维持三明市中级人民法院(2018)闽04行初15号行政判决第二项，即撤销三明市人民政府作出的驳回福西村委会及当天垇村民小组等申请人的其他行政复议申请决定的判决； 二、撤销三明市中级人民法院(2018)闽04行初15号行政判决第一项，即撤销明溪县人民政府明政林证字（2006）第09515号、（2008）第15174号《中华人民共和国林权证》的判决； 三、撤销明溪县人民政府明政林证字（2008）第15174号《中华人民共和国林权证》； 四、驳回被上诉人明溪县胡坊镇福西村当天垇村民小组的其他诉讼请求。 本案一、二审案件受理费各50元，由上诉人明溪县人民政府和原审被告三明市人民政府共同负担。 审 判 长  秦传熙 审 判 员  张 挺 代理审判员  周晓芳 二〇一九年八月二十六日 书 记 员  吴晓燕 附：本案所适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。