山东省临沂市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁13行初61号 原告郝云庆，男，1975年12月27日出生，汉族，居民，住沂水县。 委托代理人冯凯，北京万典律师事务所律师。 委托代理人韩雷永，北京万典律师事务所实习律师。 被告沂水县人民政府。住所地：山东省沂水县正阳路19号。 法定代表人陈永生，县长。 委托代理人郇恒吉，山东隆泰律师事务所律师。 委托代理人张莹，沂水县司法局工作人员。 原告郝云庆诉被告沂水县人民政府实施棚户区改造决定一案，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原告诉称，原告系临沂市沂水县龙家圈街道办事处龙家圈村村民，在本村拥有合法的房屋和宅基地。龙家圈街道党工委、办事处于2018年9月30日发布《龙家圈街道龙家圈村进行棚户区改造政策宣传材料》，沂水县西城建设指挥部、龙家圈街道办事处2018年10月10日作出《龙家圈社区棚户区改造工程情况公告》，上述事实均显示被告已经决定对龙家圈村进行棚户区改造。原告认为被告作出的对龙家圈社区进行棚户区改造的决定明显违法，依法应予以撤销，具体理由如下：一、被告对龙家圈社区作出棚户区改造决定属于超越职权。根据我国《土地管理法》第四十三条、第四十五条的规定，任何单位和个人进行项目建设必须依法申请使用国有土地，征收集体土地应经山东省人民政府或者国务院批准，被告作出的棚户区改造决定实际上是对原告集体土地和集体土地上房屋的征收决定，但至今为止沂水县人民政府未向被征收人发布征收土地公告，故被告无权征收原告的集体土地及房屋，被告对集体土地及房屋进行征收，作出棚户区改造决定明显属于超越职权。二、原告所在的龙家圈社区（龙家圈村）不属于棚户区，不应纳入棚户区改造范围，被告作出棚户区改造决定，明显认定事实不清。三、被告将原告所在的村纳入棚户区改造范围，作出棚户区改造决定，没有经过山东省人民政府批准，依法不得实施棚户区改造。四、被告作出棚户区改造决定违反龙家圈社区（龙家圈村）村庄规划，没有经过村民会议讨论决定，明显侵犯村民对宅基地处置事项的讨论决定权，依法应予撤销。五、被告作出棚户区改造决定之前未办理立项审批手续，被告依法不得作出棚户区改造决定。六、被告作出棚户区政造前未现场勘察和入户调查，掌握房屋状况、权属、土地性质等基本情况，未了解群众意愿，依法不得作出棚户区改造决定。综上所述，被告作出的棚户区改造决定明显超越职权、程序违法，请求人民法院依法予以撤销。 原告向本院提供了以下证据：1、原告身份证、房屋基础数据调查表复印件，证明原告系临沂市沂水县龙家圈街道办事处龙家圈村村民，与被诉行政行为有利害关系，原告主体适格；2、龙家圈街道龙家圈村进行棚户区改造政策宣传材料，证明原告知悉涉案行政行为存在的时间和方式，被告主体适格；3、龙家圈村棚户区改造工程情况公告，证明原告知悉涉案行政行为存在的时间和方式，被告主体适格，原告起诉符合法定起诉期限；4、龙家圈村棚户区改造工程简介，证明原告知悉涉案行政行为存在的时间和方式，被告主体适格，原告起诉符合法定起诉期限；5、《2018年度全县城乡建设工作意见》，证明原告所在的前马荒村被列入棚户区改造范围，被告主体适格；6、《龙家圈街道棚户区改造工作誓师大会顺利召开》，证明目的同证据4。 被告辩称，一、原告所诉被告作出的龙××圈社区（××村）棚户区改造决定并不存在任何具体的书面性行政性的文件，而是被告在推进龙家圈村棚户区改造进程中所实施的内部批复、公告等行为，属于程序性、过程性、阶段性行为，对原告的权利义务没有产生实际影响。二、被告在推进龙家圈棚户区改造进程中所实施的内部批复、公告等行为主体合法、程序正当、事实清楚、证据充分。1、被告有权对棚户区作出认定，有权对原告所在村进行棚户区改造和土地征收；2、龙家圈社区（龙家圈村）片区绝大多数村民请求并支持棚户区改造。3、原告混淆棚户区改造、集体土地征收、国有土地征收程序问题，目前被告所实施的龙××圈社区（××村）棚户区改造仅仅处于发布拟征收土地阶段，完全符合《山东省土地征收管理办法》规定的征收程序，不存在任何违法性。三、行政事实行为不具备可撤销性和可诉性。本案原告所诉被告作出的龙××圈社区（××村）棚户区改造决定并不存在任何具体的书面性行政性的决定文件，而仅仅是被告在推进龙××圈社区（××村）棚户区改造进程中所实施的内部批复、公告等过程性、阶段性行为，也不具有任何旨在创设、变更、解除或者具有约束力的确认某种权利义务的内容，对原告的权利义务不产生实际影响。因此，此类行为依法不属于行政诉讼受案范围，不能成为行政诉讼撤销之诉的对象。综上，被告有权对棚户区作出认定，具备组织实施棚户区改造和征收相关土地的主体资格，其在龙××圈社区（××村）棚户区改造中所实施的内部批复、公告等行为属于程序性、过程性、阶段性行为，对原告的权利义务没有产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。请求法院对原告的起诉依法予以驳回。 被告在法定期限内向本院提供了以下证据：1、《龙家圈社区棚户区改造工程情况公告》图片一张，证明由沂水县西城建设指挥部、龙家圈街道办事处就龙家圈棚户区改造工程所发布公告，只是对龙家圈棚户区改造范围和时间告知的事实；2、《龙家圈街道办事处关于上报龙家圈街道龙家圈村棚户区改造安置方案的请示》，证明龙家圈街道办事处在棚户区改造安置前，向被告请求对龙家圈村棚户区进行改造安置的事实；3、沂棚改办〔2018〕2号文件《关于〈龙家圈街道龙家圈棚户区改造安置方案〉的批复》，证明该批复只是针对龙家圈街道办请示的批复，属于行政机关内部管理信息，对被征收人即原告的权利义务不产生实际影响；4、龙家圈村房屋实拍照片及房屋调查情况相关资料一组，证明龙家圈村简易结构房屋较多，建筑密度较大，房屋使用年限较长，房屋质量较差，使用功能不全，基础设施简陋，符合城市棚户区改造认定条件，被告认定棚户区改造事实清楚；5、龙家圈村村民委员会书面申请一份，证明龙家圈村村民委员会主动申请龙家圈镇政府将该村列入棚户区改造的事实；6、沂水县2018年国民经济和社会发展计划一份，证明龙家圈村属于沂水县城市规划区范围内，在2018年就被列入了2018年沂水县国民经济和社会发展计划；7、沂水县城市总体规划（2015-2030），证明龙家圈社区（龙家圈村）早在2015年1月20日沂水县政府发布的沂水县城市总体规划中，便被列入沂水县城市规划范围内；8、沂水县人民政府拟征收土地公告（沂征公告〔2018〕18号），证明被告具备组织实施征收涉案土地的主体资格，公示告知行为没有对原告的权利义务和利益产生实际影响；9、征收土地公告张贴照片一宗，证明被告在程序方面不存在违法行为；10、《关于公布2019年我市城镇棚户区改造等计划任务的通知》，证明临沂市住房和城乡建设局等四部门公布2019年我市城镇棚户区改造计划任务，沂水县龙家圈棚户区改造项目在列，改造量为1700套的事实。 本院认为，本案的审理重点是原告所诉行为是否属于行政诉讼的受案范围。本案原告的诉讼请求系撤销被告作出的对龙家圈街道办事处龙家圈社区（龙家圈村）进行棚户区改造的决定。所谓的城镇棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。它是指城市规划区范围内，简易结构住房较多、建筑密度较大、使用年限久、房屋质量差、建筑安全隐患多，使用功能不完善、配套设施不健全的区域。包括国有土地上集中成片和非集中成片的老旧房屋、集体土地上的城中村等。具体到本案，原告所在的龙家圈社区（龙家圈村）属于集体土地上的城中村范围，对集体土地上的城中村的棚户区改造，应当通过相关的征收土地程序进行。本案原告所在的龙家圈社区（龙家圈村）属于沂水县城市规划区范围内，该村的棚户区改造已被列入2018年沂水县国民经济和社会发展计划和2019年临沂市城镇棚户区改造计划任务。被告为实施该项棚户区改造工程，已经启动了相关征收土地的程序。原告起诉请求撤销的所谓“龙家圈社区（龙家圈村）对进行棚户区改造的决定”实际上是被告将龙家圈社区（龙家圈村）列为棚户区改造项目，将该棚户区改造项目对外进行公告并在相关媒体上予以宣传报道等行为，被告的上述行为只是将龙××圈社区（××村）棚户区改造项目及其相关改造政策对外进行公示、告知和宣传，为后续将要进行的征收土地及相关补偿行为作准备，其不产生法律上的效果，并没有对原告的权利义务进行调整，即对原告的权利义务没有产生实际影响，且原告亦没有证据证明被告对外作出了具体的且对原告能够产生法律效果的行政行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，本案被诉行政行为没有对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。而对原告产生实际影响的是为实施棚户区改造而作出的相关征收及补偿行为，对此，原告可依据相关法律、法规的规定通过法定程序另行主张权利。 综上，本案被诉行政行为对原告的权利义务没有产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应裁定驳回起诉。被告的答辩意见成立，本院予以采纳。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项和第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下： 驳回原告郝云庆的起诉。 案件受理费50元，退还原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审判长  孙诚霞 审判员  王茂峰 审判员  鹿文麒 二〇一九年七月二十九日 书记员  吴召艳