江西省萍乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣03行终41号上诉人（原审原告）彭志玲，女，1972年5月13日出生，汉族，住江西省。监护人彭某，男，1972年1月12日出生，汉族，住江西省，系上诉人彭志玲的丈夫。委托代理人彭宇，江西广予律师事务所律师。委托代理人曾瑞，江西广予律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）萍乡市湘东区民政局，住所地江西省萍乡市湘东区综合办公楼3楼，统一社会信用代码11360313014579076U。法定代表人张策萍，局长。委托代理人陈宝林，萍乡市湘东区社会救助管理局局长。委托代理人陈永福，江西宏正律师事务所律师。原审原告彭志玲因与原审被告萍乡市湘东区民政局（以下简称湘东区民政局）取消低保待遇一案，不服萍乡市安源区人民法院（2019）赣0302行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年8月7日公开开庭审理了本案。上诉人彭志玲监护人彭某、委托代理人彭宇、曾瑞，被上诉人湘东区民政局委托代理人陈宝林、陈永福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审查明,彭志玲为萍乡市湘东区腊市镇凤凰村村民，患有精神三级残疾，无劳动能力，其家庭成员有：丈夫彭某（1972年1月12日出生，公民身份号码，普通劳动力）、儿子彭栋（1996年11月28日出生，公民身份号码，在萍乡润达府楼盘做房产销售）。彭志玲家庭在湘东区腊市镇凤凰村有两层自建房一套，面积110平方米，建于2012年。2017年9月15日，彭志玲的儿子彭栋在萍乡市“金御天下”小区购买商品房一套，面积105.62平方米，总购房款408010元。2018年11月21日，萍乡市湘东区社会救助管理局（系湘东区民政局的内设机构）根据《江西省农村居民最低生活保障办法》、《江西省最低生活保障操作规程》规定，作出对彭志玲停发最低生活保障金决定，取消理由为：彭志玲儿子彭栋在萍乡购有商品房。并于同日将《湘东区停发最低生活保障金告知单》送达给彭志玲。彭志玲接到《告知单》后向湘东区腊市镇民政所提出复核，同年12月18日，腊市镇民政所作出复核意见：经查省民政厅核对系统，彭栋缴契税5828.72元，在萍乡购买商品房壹套，属实，已取消低保。彭志玲对该核定意见不服，以其系间歇性××人，依法具有继续享受低保待遇资格，湘东区民政局取消彭志玲低保待遇属违法行为，向法院提起行政诉讼，请求：1.判令撤销湘东区民政局作出的《停发最低生活保障金告知单》，继续履行对彭志玲最低生活保障金的发放；2.判令湘东区民政局补发因违法取消彭志玲低保待遇期间的低保待遇，暂计从2018年12月至2019年3月共1180元。一审认为，根据国发〔2007〕19号《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》规定，建立农村最低生活保障制度的目标是：通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。建立农村最低生活保障制度，实行地方人民政府负责制，按属地进行管理。……要实行动态管理，做到保障对象有进有出，补助水平有升有降。农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。国发〔2012〕45号《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》规定，认定最低生活保障对象的三个基本条件是户籍状况、家庭收入和家庭财产。同时2014年5月1日起施行的《社会救助暂行办法》第九条规定，国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障。从以上规定可以看出：享受最低生活保障是以户为单位，而不是以家庭中的个体为标准给予最低生活保障，而且该家庭应当符合当地最低生活保障家庭财产状况，同时该家庭共同生活的成员人均收入低于当地最低生活保障标准，此外对享受该最低生活保障待遇的家庭是实行动态管理及被保障的对象有进有出。根据相关法律规定，湘东区民政局作为国家实施最低生活保障制度的主管与执行部门，对区域内人员享受和取消最低生活保障待遇具有组织实施、监督管理的职责。案件的争议焦点是：湘东区民政局取消彭志玲的最低生活保障待遇是否违法。赣民发[2006]19号省民政厅、省财政厅《关于建立农村居民最低生活保障制度的实施意见》中规定“有下列情形之一的，不能享受农村低保待遇：……2、3年内自建住房、购买商品房或者高标准装修现有住房的”。赣民发[2013]9号《省民政厅关于印发江西省最低生活保障操作规程的通知》第三十七条规定：建立最低生活保障对象动态管理制度。对“常补对象”的生活状况，乡镇人民政府（街道办事处）每年应当至少入户调查一次，对“非常补对象”的生活状况每半年应当至少入户调查一次，并根据其家庭经济状况的变化，及时按程序办理维持、提高、降低或者停发低保资金手续。根据审理查明的事实，彭志玲于2012年在湘东区腊市镇凤凰村建设两层自建房一套，其儿子彭栋于2017年9月在“金御天下”小区购买价值四十万余元的商品房一套，彭栋作为彭志玲的家庭成员，其购买的房产也属于彭志玲的家庭财产，而且彭志玲的儿子在萍乡润达府做销售，其月收入平均到家庭成员也已经高于当地最低生活保障标准，故彭志玲目前的家庭财产状况、人均收入都已经不符合享受农村低保待遇的情形。湘东区民政局内设机构社会救助管理局根据彭志玲的家庭财产状况变化情况于2018年11月21日作出对彭志玲停发最低生活保障金决定，该决定证据确凿、法律依据充分，且湘东区民政局在作出该决定后已经书面通知彭志玲，同时告知了彭志玲申请复核的权利，彭志玲依法申请了复核，复核机关在法定期限内也作出了复核意见。综上，湘东区民政局作出的具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《社会救助暂行办法》第九条、第十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回彭志玲的诉讼请求。上诉人彭志玲不服一审判决，向本院提起上诉,请求：1.依法撤销一审判决，并撤销被上诉人作出的《停发最低生活保障金告知单》；2.依法判决被上诉人继续履行对彭志玲最低生活保障金的发放，并补发因取消彭志玲低保待遇期间的低保待遇，暂计从2018年12月至2019年3月共1180元。其上诉理由：1.被上诉人做出的《停发最低生活保障金告知单》和复核决定程序违法；2.上诉人儿子购买商品房是居住用房而非非居住用房，被上诉人作出的《停发最低生活保障金告知单》和复核决定适用法律错误；3.上诉人属于三级精神残疾病人，上诉人丈夫2012年开始具有非萎缩性胃炎，家庭开支增大且无固定收入，上诉人应当享有低保待遇。被上诉人湘东区民政局答辩称：1.被上诉人取消上诉人家族农村低保，程序合法；2.被上诉人作出的《停发最低生活保证金告知单》和复核决定适用法律正确；3.依据现行法律法规的规定，上诉人彭志玲家庭已不符合继续享受农村低保的条件；4.上诉人彭志玲属三级精神残疾病人，可通过其他途径享受政府相应救助。上诉人在二审庭审中提交了以下证据：第一组证据：2016年7月14日、2018年1月24日签订的萍乡市经济技术开发区保障性住房租赁合同两份；2019年度开具的公共租赁住房租金收入的江西省政府非税收入票据两张；萍乡市人民医院2019年6月5日、2012年7月27日的检测报告、电子胃镜检查报告单；萍乡市中级人民法院判决书；萍乡市安源区人民法院判决书两份；萍乡市劳动仲裁委仲裁裁决书；彭某萍乡农商行腊市支行明细；彭某江西省农信社储蓄取款凭条。证明：1.本案中上诉人的精神状态致使家庭成员中需要抽出劳动力和时间对上诉人进行经常性的照顾，减少部分收入；2.上诉人丈夫丧失一定劳动能力，家庭开支增大又无固定收入，难维持家庭生活；行政行为要有合理性，这是实质法治的要求，依照国务院应保尽保原则，上诉人享有低保待遇是合理的；3.上诉人丈夫到有关部门反映情况而因公受伤。第二组证据：彭栋建行收入明细；彭栋工商银行工资明细清单；彭栋上栗县金御天下购房、房贷还款明细两张、彭栋个人购房款贷款合同。证明：1.上诉人儿子购买商品房是居住用房而非文件规定的非居住用房，因此被上诉人依照《江西省最低生活保障操作规程》第三十条第（一）项第5目取消上诉人低保待遇，属于适用法律错误；2.上诉人儿子无固定收入，该房产为贷款购买，不是非居住用房。按照社会普遍现象，成年适婚男子想要组建家庭未购置房产很难，为此开支非常大；行政行为要有合理性。以上证据经质证，被上诉人认为上述证据超过了举证期限，上诉人既没有按规定申请法院调取证据，也没有申请延期举证，且上述证据属于在一审中可以提供的证据，故不属于新的证据。本院经审查认为，上诉人在二审中提交的证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”范围，不予认定。二审对一审查明的事实予以确认。二审补充查明以下事实：一、萍乡市湘东区社会救助管理局系湘东区民政局下属事业单位，隶属湘东区民政局管理，负责萍乡市湘东区范围内城乡居民最低生活保障制度实施和管理工作等。二、湘东区民政局在一审诉讼中于2019年4月2日向湘东区腊市镇凤凰村村民委员会取得一份该村民委员会出具的关于彭志玲的儿子彭栋在萍乡润达府楼盘做销售，且市内有一套商品房的证明。此外，湘东区民政局于2019年4月15日即一审开庭前向一审法院书面申请延期开庭，申请延期开庭的理由是：为查明案件事实其需要向江西省上栗县不动产登记中心、江西省上栗县地方税务局调取彭志玲家庭购房，收入证明等证据。此后，被上诉人取得了上栗县房屋产权管理局2019年4月22日开具的关于彭志玲的儿子彭栋在萍乡购买了一套商品房的证明。本院认为，本案被诉行政行为是被上诉人湘东区民政局于2018年11月21日作出的关于从2018年12月1日起取消彭志玲家庭最低生活保障的决定，故本案要审查的问题是被上诉人作出的该行政行为是否合法。双方当事人争议的焦点在于：一、被上诉人作出该决定是否有事实根据和法律依据；二、被上诉人作出该决定程序是否合法。关于焦点一。本院认为，根据行政法治的要求，行政机关在作出行政决定，特别是作出对相对人不利或减损相对人权益的行政决定时，应当要有比较充分的证据，而不能先裁决，再取证。也就是说，调查取证必须在裁决之前，裁决之后的证据不能再作为原行政裁决的事实根据。本案中，被上诉人于2018年11月21日决定停发彭志玲最低生活保障金，其理由是上诉人儿子彭栋在萍乡购有商品房。在被上诉人当时认定彭栋在萍乡购有商品房时，被上诉人并无证据支持。其在一审中提交的湘东区腊市镇凤凰村村民委员会出具的证明，以及上栗县房屋产权管理局出具的证明，均系一审诉讼中收集的。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第一款第一项的规定，该两份证明材料均不能作为认定被诉行政行为合法的依据。故本案被上诉人作出取消上诉人最低生活保障金的决定证据不足，这是其一。其二，基于行政行为合法性的要求，行政决定的作出必须要有明确的法律依据，否则将难以让相对人信服，也不利于相对人进行申辩。本案被诉行政决定虽然说明了所依据的规范性文件名称，但并未引用具体条款，且被上诉人在诉讼过程中不能证明其行为符合法律的具体规定，参照最高人民法院指导案例41号（宣懿成等诉浙江省衢州市国土资源局收回国有土地使用权案），应当视为被上诉人作出行政行为时无法律依据，适用法律错误。关于焦点二。本院认为，在行政法律关系中，为了保护相对人的合法权益，平衡行政机关和相对人的关系，法律赋予相对人知情权、参与权、救济权等程序权利。行政机关作出行政行为时必须遵守正当程序的要求，即行政机关在作出影响相对人权益的行政行为时应事先通知相对人，向相对人说明作出行为的根据、理由，听取相对人的陈述和申辩，事后告知相对人救济途径等。本案中，被上诉人未提供证据证明其作出取消上诉人最低生活保障金决定前已听取了上诉人的陈述和申辩，应视为被上诉人未听取上诉人的意见，未遵循正当程序。此外，被上诉人在已经作出取消上诉人最低生活保障金决定的情况下，告知上诉人如有不服，可向当地民政所（即湘东区民政局腊市镇民政所）提出复核，该告知亦有违正常的行政组织程序。一般而言，对于行政复核，正常的行政组织程序是由行政文书作出机关的同级或上一级行政机关复核，而不是由其下级行政机关或下级机构复核。故被上诉人作出的案涉行政行为程序违法。综上所述，被上诉人作出取消彭志玲家庭最低生活保障金决定证据不足，缺乏法律法规和规范性文件依据，程序违法，应当予以撤销。需要指出的是，法院撤销上述决定只是基于对被上诉人行政行为合法性的否定性评价，其并不是上诉人可取得最低生活保障金的结论性意见。上诉人能否取得最低生活保障金，有待被上诉人查明事实并依据相关规定重新裁量、处理，人民法院不能超越司法权限直接对该问题作出决定，故对上诉人提出的第2项上诉请求的裁判时机尚未成熟，即目前不宜直接作出具有特定内容的裁判。一审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）（二）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决如下：一、撤销萍乡市安源区人民法院作出的（2019）赣0302行初44号行政判决；二、撤销萍乡市湘东区民政局于2018年11月21日作出的《湘东区停发最低生活保障告知单》。三、责令萍乡市湘东区民政局在本判决书送达之日起六十日内对彭志玲是否享受最低生活保障待遇重新作出处理。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人萍乡市湘东区民政局负担。本判决为终审判决。审判长  李修贵审判员  曾东林审判员  刘 薇二〇一九年八月二十六日法官助理卢佳妮书记员刘诗怡