甘肃省高台县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）甘0724行初1号 原告：白建明（诉讼代表人），男，1963年7月25日出生，藏族，住肃南县。 原告：樊建国（诉讼代表人），男，1967年5月29日出生，藏族，住肃南县。 原告：白玉军（诉讼代表人），男，1984年9月30日出生，藏族，住肃南县。 原告：白向龙，男，1964年4月16日出生，藏族，住肃南县。 原告：白玉生，男，1982年9月4日出生，藏族，住肃南县。 原告：李俊，男，1948年3月7日出生，藏族，住肃南县。 原告：樊西荣，男，1956年6月8日出生，藏族，住肃南县。 原告：郝理，男，1953年9月18日出生，藏族，住肃南县。 原告：卜仁，男，1955年6月10日出生，藏族，住肃南县。 原告：朵兰英，女，1943年10月11日出生，藏族，住肃南。 委托诉讼代理人：牛月，甘肃锦舒律师事务所律师。 被告：肃南裕固族自治县马蹄藏族乡人民政府。 法定代表人：秦楠，该乡政府乡长。 机关负责人：鲁泽清，该乡政府副乡长。 委托诉讼代理人：李江，该乡政府司法所所长。 委托诉讼代理人：鲍克源，甘肃雪山律师事务所律师。 第三人：肃南裕固族自治县马蹄藏族乡芭蕉湾村村民委员会。 法定代表人：郝龙，系村委会主任。 委托诉讼代理人：常兴明，男，1963年12月15日出生，藏族，住肃南裕固族自治县。 原告白建明、樊建国、白玉军等10人诉肃南裕固族自治县马蹄藏族乡人民政府（以下简称马蹄乡政府）、第三人肃南裕固族自治县马蹄藏族乡芭蕉湾村村民委员会（以下简称马蹄乡芭蕉湾村委会）不服政府行政处理决定一案，本院受理后，依法向被告、第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等法律文书，并组成合议庭公开开庭进行了审理。2018年4月3日，本案因原告提出调查申请而中止诉讼，于2018年8月31日恢复审理。2018年9月20日，本案因需协调解决有关事宜而中止诉讼。审理中，原告白建明、樊建国、白玉军等10人诉讼代表人及其委托诉讼代理人牛月，被告马蹄乡政府机关负责人（副乡长）鲁泽清、委托诉讼代理人李江、鲍克源，第三人马蹄乡芭蕉湾村委会法定代表人郝龙、委托诉讼代理人常兴明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年11月29日，被告马蹄乡政府根据白向成等11户的申请作出马政字[2017]230号《关于白向成等反映的草原权属问题的处理决定》（以下简称《处理决定》），决定：1、双方争议草场属于芭蕉湾村合法承包使用的集体草场，不存在违法侵占充公的行为；2、因草原权属明确，不再重新签订草原承包经营合同。 原告白建明等10人诉称，本案争议草场共涉及两块夏场约10000亩。其中一块位于至东哇梁、大小苦水、石灰窑以上，板达口河东为白进荣、卜仁、白向明（白玉军之父）、白向林、范西荣、范贡贤六户的夏场；另一块位于小左右的大烂子沟、断头沟为郝兴学、李俊、白兴文（白建明之父）、杨兴华四户的夏场。 1983年，原告白建明等11户牧民通过县政府主导与第三人芭蕉湾村村民委员会在第一轮农村土地承包经营确权中合法取得了该两块草场的土地承包经营权。1996-1998年的第二轮土地承包中，该两块夏季草场的承包经营权依然由原告享有，并且草原承包合同明确有效期是30年，合同自1996年1月1日生效，至2025年12月31日截止。另外，原告作为该两块夏场的承包人，一直在履行保护、管理、建设和合理利用该争议草原的义务。但在2000年8月，肃南县马蹄区政府（现被告马蹄乡政府）作为签证机关，第三人芭蕉村村委会与牧民又签订了《肃南县马蹄区草原有偿使用承包合同》，在这次承包过程中，原告10户从1983年一直合法承包经营的两块夏季草场被莫名收回并违法侵占至今，而且第三人至今没有给出任何解释。随后原告多次向第三人和被告反映，要求解释该草场收回并违法侵占至今的原因，但均未得到令人信服的答复。面对原告的多次上访和向相关部门反映，第三人芭蕉湾村村委会出具了《关于芭蕉村集体连带草原说明》，该“说明”仍然没有明确解释两块夏季草场被收回的直接原因，只是说与当时张掖市与肃南县草原边界没有划分有关。但依据中共肃南裕固族自治县委员会县委发(1998)29号文件《关于进一步稳定和完善农牧村草原、土地承包关系的通知》“在第二轮承包过程中，无论目前到期或未到期的承包合同均要按照中央延长30年的要求，续签承包合同，其草原、土地承包合同从1996年1月1日算起续签到2025年12月31日”的规定，原告应继续享有该两块夏季草场的承包经营权，并按照中央文件精神延续至2025年12月31日。 根据《农村土地承包法》第20条：“耕地的承包期为30年，草地的承包期为30-50年，林地的承包期为70年，特殊林木的林地，经国务院林业行政主管部门批准还可以延长。”的规定和《农村土地承包法》第27条、《土地管理法》第14条：“承包期内发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户承包的耕地和草地府需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”的规定，对于1983年首轮土地承包期间原告合法取得承包的两块夏季草场，第三人在承包经营权存续期间，不但未依照相关法律规定维护牧民的合法权益，反而在未向原告说明的情况下，于2000年8月非法剥夺了原告两块夏季草场的承包经营权充公并违法侵占至今，致使原告多年来一直丧失对该部分草场的经营权，造成巨大的经济损失和生活压力。 2016年11月8日，第三人芭蕉湾村委会在被告肃南马蹄乡政府主持召开的听证会上说明：“本案争议的草场在1983年首次土地承包时就是公草，后交由各村民代管”。但此说法没有任何证据支持，也与其出具的《关于芭蕉湾村集体连带草原说明》相互矛盾。在此次听证会上，原告第一次明确知晓其两块夏季草场被第三人收回并非法侵占至今，而被告马蹄乡政府对村集体草场形成的过程及原因，以及该两块夏季草场被违法侵占的理由并未定论，也没有予以解决。 2016年11月，原告等11人根据《最高人民法院关于审理农村土地承包合同司法解释》第一条第六款“因集体经济组织成员未取得土地承包经营权提起民事诉讼的，应当先期取得行政主管部门解决意见。”的规定，依法向肃南县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁。2017年3月3曰，仲裁委员会受理原告申请，并于2017年5月2日，向原告送达了肃农仲案(2017)第01号《仲裁裁决书》。但裁决书在违背主要客观事实，并错误适用法律的情况下，驳回了申请人白建明等11户的仲裁请求。 2017年5月16日，原告不服仲裁裁决，按照《农村土地承包调解仲裁法》的规定向肃南县人民法院提起诉讼起诉。2017年11月1日，肃南县人民法院以案件涉及农村草场经营权纠纷，应当取得行政部门的解决意见，不属于人民法院受案范围为由作出(2017)甘0721民初246号民事裁定，驳回了原告的起诉。原告不服依法提起上诉后，张掖市中级人民法院于2017年12月19日以原告要求解决的问题在上诉期间已经人民政府作出决定，并告知应采取的救济途径为由，裁定驳回上诉，维持原裁定。 在肃南县人民法院以该案不属于法院民事受案范围为由裁定驳回起诉后，被告马蹄乡政府根据肃南县政府指示于2017年11月29日作出马政字(2017)230号《关于白向成等反映的草原权属问题的处理决定》，该处理决定认定：1．双方争议草场属芭蕉湾村合法承包使用的集体草场，不存在违法侵占充公的行为；2．因草原权属明确，不再重新签订草原承包经营合同。原告认为，被告作出决定主要证据不足、适用法律法规错误且违反法定程序，请求撤销被告马蹄乡政府作出的马政字[2017]230号《关于白向成等反映的草原权属问题处理决定》，并重新作出行政行为。 为证明其主张，原告提交如下证据，拟证明如下事实： 第一组：①芭蕉湾生产队草原棚舍搭配方案，②西水乡芭蕉湾村四季草原划分合同三份（白进荣、白兴文、卜仁），③西水公社芭蕉湾生产队农牧业联产承包（大包干）责任制合同，④芭蕉湾村村民委员会草原土地第二轮承包合同六份（范西荣、白建明、白进荣、李俊、范建国、朵兰英、卜仁），⑤范西荣、白兴文（白建明）、白向民、卜仁、范建军、李俊草原土地承包使用证，⑥白兴文、范建军、卜仁、白向民、范西荣双层经营承包合同，⑦范西荣牲畜作价归户经营合同，⑧白建明、白向成、郝理、李俊、樊建国于2011年1月1日与芭蕉湾村村民委员会签订的草原承包经营合同五份；以上证据证实争议草场均划分在原告等人名下的事实。 第二组：①收款收据，②完税证；以上证据证实原告在1983年大包干时承担草场摊派费税的事实。 第三组：①肃南县委发（1998）29号《肃南县委、肃南县人民政府关于进一步稳定和完善农牧村草原、土地承包关系的通知》，②肃南县委发（2000）14号《肃南县委、肃南县人民政府关于夏秋草场划分承包到户的意见》（被告已提交），③张署发（1991）105号《关于勘定县市行政区域界线的决定》，④张地民（1980）186号《关于编制张掖地区挂图资料汇编说明》；上述证据证实张掖与肃南边界在六十年代已经划分清楚，不存在没有划界的问题。 第四组：原告申请调取的（2017）甘0721民初246号卷宗中证人李英、李杰、杨新胜、马忠仁、张虎、李兴武、郭顺德证人证言，证实第一次草场分配即1983年大包干以及1998年二轮承包时根据草场分配方案，包括争议草场在内的村集体草场由发包方芭蕉湾村委会分配给了原告等村民，争议草场系原告等村民的夏季草场，并由其收取放牧费用的事实，不存在第三人将“公草”交由原告等人代管的事实。 第五组：①马蹄藏族乡人民政府于2016年11月15日作出的马政信字（2016）04号信访事项处理意见书，②芭蕉湾村13户村民“关于请求信息公开芭蕉湾村部分村民承包草场被收回情况原始资料并予以解释的申请书（2016年10月23日）”，③马蹄藏族乡人民政府于2017年2月23日作出的“关于芭蕉湾村白玉东等13户反映本村边缘草场权属问题的进一步信访答复意见书”，④申请人白向成等11户2017年11月28日“农村土地承包行政解决处理申请书”各一份；证明原告向马蹄藏族乡人民政府反映草原承包问题并请求处理，以及该乡政府对其信访事项予以答复的事实。 经本院组织质证，原告提交证据中第一组证据①、②、③、⑧，第二组证据①、②，第三组证据①、②，第五组证据①、②、③与被告提交证据一致，被告及第三人对其真实性无异议；对原告提交其余证据，被告及第三人认为并不能证明被告作出决定不合法，且不能证明原告于2000年以前享有争议草场，其合法性、关联性由合议庭综合认定。本院认证认为，原告提交证据中第一组证据①、②、③、⑧，第二组证据①、②，第三组证据①、②，第五组证据①、②、③与被告提交证据一致，被告及第三人对其真实性无异议，其真实性予以认定；原告提交第一组证据中证据④、⑤、⑥客观真实，与原被告陈述及被告提交相关证据能够相互印证，予以认定；证据⑦与本案缺乏关联性，不予认定。第三组证据中证据③、④客观真实，予以认定。第四组证据系证人证言，被告质证认为其证人虽在肃南县法院民事案件审理中出庭作证，但证人证言在该案中未予认定，且部分证人与原告具有亲属关系，其证言不真实不客观，且与本案缺乏关联性，但其证言与原告提交书证能相互印证证明原告关于与第三人签订二轮承包合同，争议草场系其共同夏季草场的事实，结合双方提交证据予以综合认定。第五组证据中证据⑤与原被告提交证据能够相互印证，予以认定。 被告马蹄乡政府辩称，（一）被告作出的《处理决定》正确，应予以维持。被告依据原告的陈述、被告与第三人提交的相关证据以及走访调查笔录，认为白向成等人与第三人争议的“草场”历来为第三人所有、使用并收益的公共草场，且于“二轮承包”时由村委会签署承包合同，并得到人民政府及相关部门的确权。1、处理决定所争议草场在1983年实施联产承包责任制时，因该片草场草质差，与龙渠乡接壤，牧户都不愿意放牧，故划为第三人公共草场，由第三人所有、使用、收益。此后，为避免和龙渠乡发生边界纠纷，会议研究临时将合同签到连片户名下，但所有权和管理权仍属第三人。2、1998年签订“第二轮承包合同”时，争议草场恢复登记到芭蕉湾村委会，由芭蕉湾村委会一直经营管理至今，并得到了人民政府及相关部门的确权，在草原禁牧奖补政策施行前无任何人提出过异议。3、1980年至1996年期间，争议草场一直由第三人租赁给甘州区龙渠乡群众放牧，并由村委会收取草场租赁费。据此，被告认为争议草场属第三人所有，事实清楚，证据充分；原告主张争议草场自1983年至1998期间由其承包经营管理证据不足，且无法律依据；被告作出《处理决定》正确，应予维持。 （二）原告要求被告重新作出行政行为已过诉讼时效，其请求依法应予驳回。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（下称《行政诉讼法解释》）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知诉权或起诉期限的，应为两年。2000年签订“第二轮承包合同”时，争议草场已恢复登记到芭蕉湾村委会，并得到人民政府及相关部门的确权，原告与第三人均无任何争议。原告对被告作出具体行政行为不服应于2002年之前向法院提起行政诉讼。但原告时隔多年后才向法院提起行政诉讼，明显已超过法定起诉期限，且其无正当理由。因此，根据《行政诉讼法解释》第四十四条第六款“起诉超过法定期限且无正当理由的”的规定，应当裁定不予受理，已经受理的，应裁定驳回起诉。 综上，被告依据原告申请作出的行政处理决定正确、合理合法，原告诉讼请求于法无据，不能成立，且已超过法定的起诉期间，其诉讼请求依法应予驳回。 被告在举证期限内提交如下证据，拟证明如下事实： 第一组：①肃南县土地承包仲裁委员会仲裁裁定书、②肃南县人民法院及张掖市中级人民法院民事裁定书各一份。证实争议草场系芭蕉湾村集体草场，1998年并没有明确分配给原告白建明等人；按当时的承包份额及制度约定，原告在享有正常承包经营权之外，对争议草场形成代管关系；2008年8月代管取消，由村集体与其他农户签订承包合同，以及争议草场自1993年以来虽由原告代管，但由村委会收取管理费，本案涉案问题系村民与村集体之间的内部承包问题。 第二组：①芭蕉湾生产队草原承包搭配方案一份，②牧民四季放牧草场承包合同表一份，③西水公社芭蕉湾生产队农牧业联产承包责任制合同（白向林、杨兴华、李俊、郝兴学）四份，④调查笔录六份，⑤芭蕉湾村委会于1995、1996、1997年向龙渠乡农民收取草原费的记账凭证及收据十九份，⑥张掖市中级人民法院民事调解书一份；以上证据证实争议草场历来属芭蕉湾村委会公共草场，由村委会管理、使用和收益。 第三组：①肃南县政府县委发（1998）29号文件《关于进一步稳定和完善农牧村草原、土地承包关系的通知》一份，②中共肃南县委、肃南县人民政府县委发（2000）14号《关于夏秋草场划分承包到户的意见》一份，③芭蕉湾村会议记录九份，④芭蕉湾村村民委员会1998年5月25日出具的关于芭蕉湾村集体连带草原说明一份，⑤芭蕉湾村村民委员会1998年1月1日与其签订的第二轮草原承包合同一份；上述证据证实争议草场属于芭蕉湾村委会所有，虽因历史原因在第一轮承包合同中将集体草场暂时签在相邻户名下，但草场所有权、使用权、收益权属于村委会，1998年在第二轮承包时由村委会签订了第二轮承包合同，草场权属清楚。 第四组：①白建明、白向成、郝理、李俊、樊建国于2011年1月1日与芭蕉湾村村民委员会签订的草原承包经营合同五份，②芭蕉湾村委会于2007年1月15日向肃南县农牧局出具并由白建明、李俊等人签名的证明一份，③2012年11月2日形成的“关于李俊、郝理、白凤英、白建明四户夏秋草场划分协议（含芭蕉湾村村民委员会关于上报李俊、白建明二户夏季草场未写入2000年草原有偿承包合同相关事宜的报告）”一份，④芭蕉湾村村民委员会、樊建国、樊西荣、郝理、白建明、李俊、卜仁等签订的草原有偿承包合同十一份，⑤芭蕉湾村村民委员会1998年1月1日草原土地第二轮承包合同一份；以上证据证实包括原告在内的农户承包的草原四至界限清楚、各方认可且无异议，其中四至界限清楚的草场中不包括本案争议的公用草场，签订的承包合同不包括本案涉案草场，争议草场属第三人所有。同时，证实白建明等原告搭配草场有夏场，原告陈述与事实不符。 第五组：①芭蕉湾村13户村民“关于请求信息公开芭蕉湾村部分村民承包草场被收回情况原始资料并予以解释的申请书（2016年9月6日）”一份，②肃南县信访局于2016年9月19日向白玉东等四人出具的程序性受理告知书一份，③马蹄藏族乡人民政府来访登记处理单以及于2016年9月19日向白玉东出具的实体性受理告知书一份，④马蹄藏族乡人民政府信访事项处理意见书（马政信字[2016]04号）及送达回证各一份，⑤马蹄藏族乡人民政府于2017年2月23日向白玉东等13户出具的“关于芭蕉湾村白玉东等13户反映本村边缘草场权属问题的进一步信访答复意见书”及送达回证各一份，⑥白向成等13户信访事项领导包案表一份；以上证据证实自2016年开始，本案原告在内十几户村民开始采取上访、信访、起诉等途径行使权利，以及马蹄藏族乡人民政府对其信访事项进行答复处理和原告不正当行使权利的事实。 对被告提交的证据,经本院组织质证，第三人均无异议。原告对被告提交的第一组证据的真实性无异议，但以仲裁裁决因原告在法定期限内提起诉讼而不具有法律效力，肃南县法院民事裁定书只解决了案件的程序性问题为由，对以上证据的关联性提出异议。对第二组证据中的证据①、②、③、⑤、⑥的真实性无异议，但对以上证据的证明事项提出异议，认为上述证据能够证明本案争议的夏季草场“大包干”以来登记在原告名下，并无原告代管草场的记录；证据④只对当时草场分配小组个别成员进行调查而作出对草场代管的认定，缺乏客观性、合法性、关联性。对第三组证据中证据①、②、⑤的真实性无异议，但被告对县政府文件精神理解有误；证据③以其缺乏完整性为由提出异议，该证据能够证实第三人无故取消原告名下草场的事实，但不能证实被告的主张；对证据④的真实性、合法性持有异议。对第四组证据中证据①的真实性无异议，但经营合同签订于2011年，能够证实村委会收回原告承包的夏季草场的事实；证据②因原告不签名则村委会对原告承包其他草场不予办理手续，由此而签名形成，故缺乏真实性、关联性。第五组证据因原告提出信访请求而形成，属信访材料，故不能作为被告作出行政裁决的依据。 本院认证认为，第三人对被告提交证据无异议，但原告对其提交部分证据有异议，对被告提交证据认定如下：被告提交第一组证据原告对其真实性无异议，其真实性予以认定，能够证实原告就争议草场提起仲裁和诉讼的事实，其中仲裁裁决因原告提起诉讼而不具有法律效力。第二组证据中证据①、②、③、⑤、⑥，原告对其真实性无异议，其真实性予以认定，能够证实原芭蕉湾生产队分配草场及其与原告等村民签订联产承包责任制合同，以及受去草原费的事实；证据④因部分证人证言与其出庭提供证言缺乏一致性，且证人之间就原告争议草场“代管”陈述不一致，且无当时会议记录予以印证，其证明力较低，不足以推翻原告提供书证证明力。第三组证据中证据①、②、⑤，原告对其真实性无异议，其真实性予以认定，能够证实肃南县委、县政府指导辖区牧民开展草原二轮承包及草场划分工作的事实；证据③虽具有真实性，但缺乏完整性、连贯性，且所跨年度时间较长，其中1998年5月7日会议记录载明收回草场与原告争议草场不一致，也与原告提交“二轮承包合同”中草场划分界限描述相异，而2000年会议记录所载草场调整发生在“二轮承包合同”签订之后，故其证明力较小或部分记录与本案缺乏关联性。证据④系第三人自书证明，且无其他客观证据相印证，并有涂改痕迹，缺乏证明力。第四组证据中证据①原告虽对其真实性无异议，但经营合同签订于2011年1月1日，只能证实村委会收回原告承包草场的事实，不能证实村委会于1998年二轮承包即承包草场的事实；证据②客观真实，其真实性予以认定，但证明未明确草场四至界限与争议草场的关系，应结合其他证据综合予以认定；证据③原告无异议，予以认定；证据④中樊建国、樊西荣等个人与村委会签订的草原有偿承包合同原告无异议，能够证实樊建国、樊西荣等个人于2000年与芭蕉湾村委会签订草原有偿承包合同的事实，以及争议草场不在该合同范围内的事实；证据⑤与证据④中芭蕉湾村委会草原有偿承包合同（2000年）因不符合合同订立的形式要件和特征而缺乏合法性，不予认定。第五组证据客观真实，与原告提交相应证据能够相互印证证明包括本案原告在内的芭蕉湾村村民采取上访、信访、起诉等方式请求肃南县信访局、肃南县马蹄藏族乡人民政府对其信访事项予以答复、处理的事实，予以认定。 第三人肃南马蹄芭蕉湾村委会述称，白建明等原告的诉讼请求与事实不符。争议的草场自八十年代开始就属于村集体所有，历来由村集体维护，收取草原租费，该草场由张掖市部分农户进行放牧，由村委会代管维护。大包干的时候由于地方分散，争议草场连带于原告草场，由原告等农户进行代管，管理费等费用由村集体负责。2000年承包的时候经开会决定，争议草场从各农户名下收回。2011年进行确权时，争议草场就明确属于村集体所有。 为证明其主张，第三人提交如下证据，拟证明如下事实： ①甘肃省草原使用证书、②草原承包经营合同、③2011年草原承包经营合同书、④张掖市中级人民法院民事裁定书，上述证据证实原告争议草场登记为集体草场，属村集体所有，2011年已不再原告承包经营范围之内。 对第三人提交证据，经本院组织质证，被告对第三人提交的证据均无异议，原告对第三人提交证据的真实性无异议，但对证据①、②、④的关联性提出异议，并认为不能证明村委会在二轮承包合同签订时通过法定程序取得争议草场的事实。本院认证认为，原被告对第三人提交证据的客观性无异议，原告虽对第三人提供证据①、②、④的关联性提出异议，但说理不充分，上述证据的真实性予以认定，能够证明第三人与村民签订草原承包经营合同及重新确定草场范围的事实，但不能证明芭蕉湾村委会通过法定程序在二轮承包合同签订时取得争议草场的事实。 根据原被告及第三人的陈述及本院认定的证据，查明如下事实：1983年，芭蕉湾生产队制定草原棚舍搭配方案，依棚舍对其草场进行了搭配划分，并于1983年3月25日与白进荣等牧民签订了《农牧业联产承包（但被告）责任制合同》。1985年1月1日，芭蕉湾村与白进荣、白兴文、卜仁等分别签订了四季草原划分合同，其中白进荣合同“夏场”载明：罗羊沟至东哇梁、大小苦水沟、石灰窑以上，板达口河东为白进荣、卜仁、白向明、白向林、范西荣、范贡贤六户三十人夏季草场；白兴文合同夏场北至：小座腰至大、小烂子、断头沟，小座腰北坡在内，灰条沟横路以上在内。卜仁合同夏场载明：罗羊沟至东哇梁、大小苦水沟、石灰窑以上，板达口河东。1988年9月，白兴文、范建军、卜仁、白向民、范西荣等原告分别与原芭蕉湾合作社签订双层经营承包合同，其合同夏场与其和村委会四季草原划分合同基本一致。 在肃南县委、县政府指导下，范西荣、白建明、卜仁等原告于1998年1月1日分别与原芭蕉湾合作社签订草原土地第二轮承包合同，其中白建明合同“夏场”载明：小左右至大、小烂子、断头沟为郝兴学、李俊、白兴文、杨兴华四户十八人的夏场，范西荣、李俊、范建军、朵兰英、卜仁合同亦由此类似表述。承包合同有效期30年，至2025年12月31日止。同时，肃南县人民政府向范西荣、白兴文（白建明）、白向民、卜仁、范建军、李俊制发了草原土地承包使用证。其中白兴文（白建明）、李俊使用证“夏场”载明：小左右至大、小烂子、断头沟为郝兴学、李俊、白兴文、杨兴华四户十八人的夏场；白向民、卜仁、范西荣、范建军使用证夏场载明：罗羊沟至东哇梁、大小苦水沟、石灰窑以上，板达口河东为界或为三十人的夏场。期间，原告及其他村民承包草场并向村委会交纳了相应税费。 2000年8月，在原肃南县马蹄区政府签证下，第三人芭蕉村村委会与牧民签订《肃南县马蹄区草原有偿使用承包合同》，原告大包干及1998年订立承包合同中夏季草场的界线表述在该合同中已无明确记载。在原告向第三人和被告反映后，第三人芭蕉湾村村委会于1998年5月25日出具的《关于芭蕉村集体连带草原说明》，该“说明”虽有“继续按原规定连带各户，代牧费由村委会收取”的表述，但村委会未提供“规定”予以说明，提交的会议记录（部分）因不全面，尤其无1983年会议记录，致被告主张部分事实在本案中不能得以印证，而1998年关联会议记录又对收回草场是否包含原告争议草场无明确表述。 2011年，白建明、白向成、郝理等原告分别于第三人芭蕉湾村委会签订了草原承包经营合同。其后，原告及白玉东等村民先后就争议草场问题向肃南县信访局及被告反应及要求解决。2016年11月15日、2017年2月23日，马蹄藏族乡人民政府对原告及白玉东等村民的信访请求进行了书面答复。 2017年3月3日，肃南县土地承包仲裁委员会受理白建明、范建国等11户申请，并于2017年4月27日作出肃农仲案（2017）第01号仲裁裁决，驳回了白建明、范建国等11户的仲裁请求。2017年5月23日，白建明、范建国等11原告向肃南县人民法院提起诉讼，请求：1.确认马蹄乡芭蕉湾村民委员会违法侵占原告两块夏季草场充公并延续至今的行为无效；2.判令被告立即归还原告11户51位原属于自己合法经营的两块夏季草场，并重新签订该草场的草原土地承包合同。案经该院审理，于2017年11月7日作出（2017）甘0721民初246号民事裁定，驳回了白建明、范建国等11原告对马蹄乡芭蕉湾村民委员会的起诉。白建明、范建国等11原告不服该裁定，向张掖市中级人民法院提出上诉，该院于2017年12月5日受理其上诉，并于2017年12月19日作出（2017）甘07民终1255号民事裁定：驳回上诉，维持原裁定。与此同时，白向成、白建明、范建国等11户于2017年11月28日向马蹄乡人民政府提出申请，请求确认马蹄乡芭蕉湾村民委员会违法侵占原告两块夏季草场充公并延续至今的行为无效，立即归还草原并重新签订草原承包经营合同。2017年11月29日，马蹄乡人民政府作出马政字(2017)230号《关于白向成等反映的草原权属问题的处理决定》。2018年1月，原告以被告作出决定主要证据不足、适用法律法规错误且违反法定程序为由，将本案诉至本院，请求撤销被告马蹄乡人民政府作出的马政字[2017]230号《关于白向成等反映的草原权属问题处理决定》，并重新作出行政行为。 本院认为，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。原告与第三人在延续第一轮土地承包的基础上，于1998年签订草原土地第二轮承包合同时，即取得合同载明四址的草场承包经营权。其后，其夏季草场在其与第三人订立草原有偿使用承包合同而不在其合同承包范围与第三人产生纠纷，其性质应为草原土地承包经营权纠纷。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”的规定,原告与第三因草地承包经营发生纠纷并向被告马蹄乡人民政府提出申请后，被告应对第三人与原告之间的草地承包经营纠纷进行调解，如调解不成，应告知其向土地承包仲裁机构申请仲裁或由其向人民法院起诉，但未授予被告对原告与第三人之间的土地承包经营纠纷进行裁决的权力；另外，国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条明确规定“农村土地承包经营权争议案件”不作为土地权属案件受理，且《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》、农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》均规定土地承包经营纠纷由相关部门进行调解、仲裁机构仲裁或由人民法院受理，并未授权人民政府予以裁决。据此，被告对原告与第三人之间的土地承包经营权作出处理决定属超越职权，其决定应予撤销。原告对被告作出的行政处理决定不服而在法定期限内提起行政诉讼，虽符合法律规定，但其要求被告重新作出行政行为却不符合本案实际，故本院不予支持；其与第三人之间的土地承包经营权纠纷，可由其根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条“涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理”的规定，另案主张。 综上，被告对原告与第三人因土地承包经营发生的民事纠纷而作出行政处理决定，属超越职权，其决定应予撤销。经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（四）项之规定，判决如下： 撤销被告肃南裕固族自治县马蹄乡人民政府于2017年11月29日作出的马政发(2017)230号《关于白向成等反映的草原权属问题处理决定》。 案件受理费50元，由被告肃南裕固族自治县马蹄乡人民政府负担并给付原告，本院预收原告的案件受理费50元不再退还。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于张掖市中级人民法院。 逾期，本判决即发生法律效力。 审 判 长  贺永军 人民陪审员  王乐元 人民陪审员  高仰学 二〇一九年八月二十日 书 记 员  王 勃 本案适用法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （四）超越职权的； ……