内蒙古自治区乌兰察布市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019）内09行初13号 原告李广林，男，汉族，1955年4月13日出生，住乌兰察布市集宁区。 委托代理人周旭亮，北京冠领律师事务所律师。 委托代理人李潇月，北京冠领律师事务所律师。 被告乌兰察布市集宁区人民政府，所在地集宁区。 法定代表人冀宏，区长。 委托代理人李雪峰，区政府办公室副主任。 委托代理人杨灏明，北京尚衡（呼和浩特）律师事务所律师。 原告李广林不服被告乌兰察布市集宁区人民政府房屋征收决定，于2019年1月21日向本院提起诉讼，本院于2019年3月1日立案后，于2019年3月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月12日公开开庭审理了本案。原告李广林及其委托代理人周旭亮、李潇月，被告乌兰察布市集宁区人民政府的委托代理人李雪峰、杨瀚明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告乌兰察布市集宁区人民政府于2018年8月29日作出《乌兰察布市集宁区人民政府房屋征收决定》，该决定写明：因实施伴山一城小区（二期）棚户区改造项目需要，按照乌兰察布市集宁区总体规划和国民经济及社会发展年度计划，决定对伴山一城小区（二期）棚户区改造项目涉及国有土地上房屋、地上设施和附着物进行征收。征收范围：泉山北街以北、怀远路以东、集宁古城以西涉及征收范围内的所有建筑物和构筑物，涉及征收户数536户，征收建筑面积约7.32万平方米。 原告李广林诉称，原告的房屋位于乌兰察布市集宁区繁华地段，房屋价值较高。2018年8月29日被告向原告作出了《房屋征收决定》。因征收补偿严重不合法、不合理，原告一直未能与相关单位达成补偿协议。原告认为被告作出的《房屋征收决定》违法，理由如下：第一，被告作出的征收决定实体违法；根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，房屋征收主体和征收部门确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。原告从未参与过与征收项目有关的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的制定和讨论。故被告作出的《房屋征收决定》明显实体不合法。第二，程序违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。原告从未见过被告在作出征收决定前对涉案的房屋进行过调查、认定和处理。同时，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条第一款市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。原告一直居住于此，被告在发布征收决定之前，未曾征求原告意见。更未曾见到将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。综上，为维护自己的合法权益，请求法院撤销被告乌兰察布市集宁区人民政府于2018年8月29日作出的《房屋征收决定》；诉讼费用由被告承担。为了证明原告的主张，原告向法庭提交了以下证据：1、身份证，证明原告的身份情况；2、建设用地规划许可证、建设用地许可证、建设工程规划许可证申请书和个人建房用地申请表，原告用上述证据证明被征收的房屋权属，属原告李广林合法所有；3、被征收房屋被拆除前及被拆除后的照片；证明房屋被拆前后的现状，原告的房屋属于砖混结构，不属于棚户区改造的对象；4、房屋征收决定及补偿安置方案，证明：被告作出了本案被诉的具体行政行为。 被告集宁区人民政府辩称，一、涉案房屋征收系棚户区改造项目，被告为此作出房屋征收决定，符合法律规定。本案中，伴山一城（二期）棚户区改造项目是重要的民生工程，是为了满足社会公共利益的需要。随着国家对棚户区改造力度的不断加大，被告在2015年就将棚户区改造纳入到了乌兰察布市集宁区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要之中。同时，该项目经过了集宁区相关政府部门的审核和批准立项。故被告作出的房屋征收决定是符合国民经济和社会发展规划、土地利用整体规划、城乡规划、专项规划和区整体规划的，也是符合法律法规规定的；二、被告在作出房屋征收决定前，履行了法定程序。本案中，被告组织相关部门就《集宁区伴山一城（二期）棚户区改造项目征收补偿安置方案（征求意见稿）》进行了研究论证，并于2018年7月2日在征收范围进行了征求意见通知和方案公示，广泛征求了被征收人意见。在征求意见期限内，多数被征询人均认为方案符合法律规定，其余被征收人未对该方案提出合理建议和修改意见。2018年7月15日，集宁区房屋征收管理办公室委托相关专业机构对案涉项目进行了社会稳定风险评估，经评估该项目属低风险等级。2018年8月29日，被告将房屋征收决定在被征收范围内及时予以了公告，征收决定载明了补偿安置方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。故被告在作出房屋征收决定前，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，履行了相应的法定程序，不存在原告诉称的“程序违法”的问题。综上，被告作出的房屋征收决定以及程序是符合法律规定的，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请依法予以驳回。 被告集宁区人民政府向本院提交了如下六组证据、依据： 第一组、《乌兰察布市集宁区人民政府房屋征收决定》、照片复印件一组、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十条、《内蒙古自治区国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条。拟证明：1、为了实施“伴山一城小区（二期）棚户区改造”项目，被告作出对该区域国有土地上房屋、地上设施和附着物的征收决定；2、征收范围包括泉山北街以北、怀远路以东、集宁古城以西涉及范围内的所有建筑物和构筑物；3、实施征收出于棚户区改造的考虑，是一项惠民工程；4、征收决定载明了安置补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项；5、被告的征收决定符合上述法律、法规的规定。第二组、1、《集宁区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》；2、《乌兰察布市土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》；3、《投资项目同意备案告知书》；4、《建设用地规划许可证》；5、《关于同意乌兰察布市部分棚户区改造项目列入2018年自治区棚户区改造计划的批复》（内建保函（2018）435号）；6、《建设用地批准书》；7、《关于乌兰察布市2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划的报告》；8、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条；9、《内蒙古自治区国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条。拟证明：1、征收决定所涉项目是棚户区改造项目，该项目经内蒙古自治区住房和城乡建设厅批准；2、被告作出的征收决定早已纳入《集宁区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》之中，符合区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，符合征收惠民工程政策，系公益性项目、城市基础设施建设；3、被告的征收决定符合上述法律、法规的规定。第三组：1、《关于公开征求意见的通知》；2、《集宁区伴山一城小区二期棚户区改造项目民意调查表》；3、《集宁区伴山一城小区（二期）棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》（征求意见稿）；4、《房屋征收补偿方案（征求意见稿）征求意见表》；5、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条；6、《内蒙古自治区国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条。拟证明：1、被告于2018年7月2日发布公开征求意见的通知，并附有安置补偿方案征求意见稿，向社会征询意见并制作《集宁区伴山一城小区（二期）棚户区改造项目民意调查表》和《房屋征收补偿方案（征求意见稿）征求意见表》；2、公开征求意见的通知载明征求意见的时间为1个月；3、被告发布征收决定前的程序符合上述法律、法规的规定。第四组、《集宁区伴山一城小区（二期）棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条、《内蒙古自治区国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条。拟证明：1、被告于2018年8月29日公布了补偿安置方案；2、被告发布征收决定前的程序符合法律、法规的规定。第五组、乌兰察布市集宁区丰泰升顺苑小区【伴山一城小区（二期）棚户区改造】项目《社会稳定风险评估报告》；《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条、《内蒙古自治区国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条。拟证明：1、被告在征收决定作出前委托北京国宏英杰国际咨询股份有限公司就征收项目作出了风险评估报告，该报告载明该项目为低风险等级；2、被告发布征收决定前的程序符合上述法律、法规的规定。第六组、《关于伴山一城小区（二期）棚户区改造项目征收进度说明》。拟证明：截止到2019年7月，乌兰察布市集宁区房屋征收管理办公室按照征收决定已完成对征收范围内492户的征收工作，并与每户签订了《房屋征收补偿协议》。 经庭审质证，被告对原告提供的《建设工程规划许可证申请书》，真实性、合法性、关联性均不认可，不能证明原告所要证明的问题，该申请书标明的建筑位置为集丰桥东集丰小区，与本案房屋征收决定确定的征收范围并不一致。该申请书的申请人为李广林，申请单位为集宁市桥东街道办事处九龙街居民委员会，该居委会不是建设工程规划许可证的审批单位，且申请书没有申请日期，除自己填写的信息外，没有任何审批意见，不是房屋权属确认的有效文件，与本案无关联，不能证明原告所要证明的问题。对集城规0115号建设用地规划许可证，该证的用地位置是集丰小区和仁住宅区内，不在本案房屋征收决定的范围之内，且规划许可证意在允许实施房屋建筑规划的行为，不能成为确认不动产权属的有效证据。对013号建设用地许可证，该证的建设地址为集丰小区私人住宅区内，同样并不在房屋征收决定的涉及范围内，该证并未经登记机关的公章确认，全部为手填内容，对以上证据的真实性、合法性、关联性和原告所要证明的目的均不予以认可。对于周边照片，照片的拍摄地点、时间、来源均无法核实，不能证明照片中的房屋就是征收范围内的房屋，对该照片的三性以及证明目的均不认可。 原告对被告提供的所有证据质证意见首先说明均为超期证据，根据《行政诉讼法》的相关规定应当视为没有证据。被告提供的第一组证据中的征收决定的合法性不认可，照片是庭审时才提交的证据，是超期证据，不能证明是在征收决定之前拍摄的，从关联性的角度也证明不了征收决定依法进行公告，无法证明征收决定作出的合法性。对照片的真实性、合法性、关联性均不认可。被告提供的第二组证据中，第1份证据《十二五规划纲要》与本案无关联性，不能证明征收决定是与四规划一计划相符的；第2份证据从关联性的角度质证意见同第1份，虽然提出了土地利用规划的调整方案，但没有证据证明是与争议的项目相符的。这个规划是到2020年，但本项目到2020年完成不了，这个规划成为不了依据；第3份证据的真实性、合法性、关联性均不认可。这个项目的开发单位是房地产公司，是商业开发，资金来源除了自有资金外，其他没有来源，补偿金不能够保障。区发改局没有权利做立项批复，不符合行政审批的常识。同意备案告知书自身的合法性也不具备。这个文件不是四规划一计划的相关文件，也不能证明符合四规划一计划；第4份证据的真实性、合法性、关联性均不认可。这是一个未收回先批出的文件，在作出《征收决定》时房屋产权是属于被征收人的，但政府批给了开发商，且这个文件也不是四规划一计划中的文件之一。该文件已经过有效期；第5份证据，属超期证据，其合法性、关联性不认可。这个文件也不是四规划一计划中的文件之一，同时印证了第3份证据的不合法性。本案立项应该要报自治区批准；第6份证据和证据4的质证意见一致。批准书只是在颁证之日起到2021年4月有效，意味着本案征收项目的地块的审批手续无法得到保障，回迁安置无法得到落实；第7份证据，超期证据，真实性不认可，打印件，没有加盖公章，合法性、关联性不认可。是2017年国民经济发展执行情况，并未体现本案项目在内。被告提供的第三组证据，关于补偿安置方案征求意见的通知，没有提供张贴过的证据，视为没有张贴过。关于项目民意调查表和补偿方案征求意见表是虚假的，有部分被调查人身份不明，无法判定是被征收人，没有征求意见的时间。补偿安置方案的征求意见稿内容和定稿内容完全一样，两个文件系被告单方作出，没有履行征求意见的程序。被告提供的第四组证据不认可，没有证据证明征求过被征收人意见，没有证据证明该项目是经过政府常务会议讨论决定的。对征收补偿安置方案合法性不认可，剥夺了被征收人原地安置的权利。货币补偿确定的标准低于市场价。异地安置方面，虽然安置比例有照顾，但对被征收人是受损失的，尤其对商铺及住改非损失巨大，明显低于市场价。被告提供的第五组证据中的社会稳定风险评估报告真实性、合法性、关联性均不认可，不符合形式要件，没有经过政府常务会议讨论，没有经过同级人民政府审核。委托机构是丰泰房地产开发有限公司，违反《房屋征收与补偿条例》第12条的规定，应当由市、县级人民政府进行社会风险评估，并且委托机构丰泰公司也没有加盖公章，作出该风险评估报告结果的国宏英杰公司也未加盖公章，不清楚国宏英杰公司是否具备资质，是否作出过这份评估。参与评估人员没有签章确认，存在时间颠倒的问题。由此印证了不是集宁区人民政府委托的，不能准确的评估拆迁风险。被告提供的第六组证据，进度说明的真实性、合法性、关联性不认可，证明目的不认可，征收进度证明不了征收决定的合法性。 本院对上述证据认定如下：对原告提交的证据《建设工程规划许可证申请书》因没有相关部门的批复意见，只有申请人个人填写的内容，同意被告集宁区人民政府对该份证据的质证意见，对该份证据本院不予采信；对原告向本院提交的其他证据，能够证明原告的举证目的，本院予以采信。被告集宁区人民政府未在法定期限内向本院提交作出征收决定行政行为的证据，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条的规定。但因本案涉及征收范围内其他被征收人的合法权益及公共利益，故根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三十七条的规定，对于被告逾期提供的证据，本院予以接纳。对被告集宁区人民政府向本院提交的第一组证据，《房屋征收决定》是本案被诉的行政行为，本院予以采信；对被告向本院提交的照片，同意被告的举证目的，本院予以采信；对被告向本院提交的第二组证据，证据5能够证明集宁区伴山一城小区列入了棚户区计划改造项目，该证据本院予以采信；证据1、2、7同意原告的质证意见，本院不予采信；证据3、4、6是开发商取得的，不能证明被告的举证目的，本院不予采信；对被告向本院提交的第三组证据，能够证明被告的工作部门作出了，1、《关于公开征求意见的通知》；2、《集宁区伴山一城小区二期棚户区改造项目民意调查表》；3、《集宁区伴山一城小区（二期）棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》（征求意见稿）；4、《房屋征收补偿方案（征求意见稿）征求意见表》；不能证明被告是依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序作出的，同意原告的质证意见，对被告的举证目的本院不予采信；对被告向本院提交的第四组证据，不能够证明被告的举证目的，本院不予采信；对被告向本院提交的第五、六组证据同意原告的质证意见，对该证据本院不予采信。对于被告提交的《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《内蒙古自治区国有土地上房屋征收与补偿条例》的部分条款的证明目的不予认可。 经审理查明，2018年5月23日，内蒙古自治区住房和城乡建设厅作出内建保函〔2018〕435号《关于同意乌兰察布市部分棚户区改造项目列入2018年自治区棚户区改造计划的批复》，批复内容为，按照《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保〔2009〕295号）等文件的要求及自治区与你市签订的《2018年住房保障工作目标责任书》，我厅同意你委上报的列入你市集宁区、丰镇市2018年度建设计划的20个、共计14015套（户）城市棚户区项目列入自治区2018年度城市棚户区改造计划。其中包括集宁区伴山一城小区（二期）棚户区改造项目。2018年8月29日被告乌兰察布市集宁区人民政府发布因实施伴山一城小区（二期）棚户区改造项目需要，按照乌兰察布市集宁区总体规划和国民经济及社会发展年度计划，决定对伴山一城小区（二期）棚户区改造项目涉及国有土地上房屋、地上设施和附着物进行征收，作出《乌兰察布市集宁区房屋征收决定》，决定。1、征收范围，泉山北街以北、怀远路以东、集宁古城以西涉及征收范围内的所有建筑物和构筑物，涉及征收户数536户、征收建筑面积约7.32万平方米；2、房屋征收部门，集宁区人民政府；3、房屋征收实施单位，集宁区房屋征收管理办公室等内容。同日集宁区房屋征收管理办公室作出《集宁区伴山一城小区（二期）棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》。另查明，原告李广林的房屋位于2018年8月29日集宁区人民政府发布的《房屋征收决定》的征收范围。 本院认为，集宁区人民政府对集宁区旧区伴山一城小区危房、基础设施落后的地段进行旧城区改建，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定，其作出房屋征收决定主体资格合法。 关于被告作出的征收决定时是否符合四规划一计划的要求。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，被告只向本院提交了经过内蒙古自治区住房和城乡建设厅批复的《关于同意乌兰察布市部分棚户区改造项目列入2018年自治区棚户区改造计划的批复》，由此说明集宁区旧区伴山一城小区危房、基础设施的改建已纳入了市社会发展年度计划。但被告未能提交有效的相关四规划的证据材料，故其主张关于被诉征收建设项目符合土地利用总体规划、城乡规划、专项规划的诉讼理由缺乏证据支持。 关于《集宁区伴山一城小区（二期）棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》作出的程序是否符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的要求。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。从被告集宁区人民政府提交的证据材料可以看出，被告未组织相关部门对征收补偿方案进行论证，故《集宁区伴山一城小区（二期）棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》作出的程序不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。 关于被告作出征收决定前社会稳定风险评估和征收补偿款足额到位的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，房屋建筑单位内蒙古乌兰察布市丰泰房地产开发有限公司委托北京国宏英杰国际咨询股份有限公司进行社会稳定风险评估，并作出了《社会稳定风险评估报告》。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条还规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中被告未提交任何相关证据证明其征收补偿费用到位情况，因此，无法证明征收补偿费是否足额到位。 综上，被告集宁区人民政府作出的《房屋征收决定》在程序上不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，应当撤销该《房屋征收决定》，但考虑到征收范围内绝大多数被征收人已经签订了征收补偿安置协议且房屋已被实施拆除，房屋征收与补偿工作早已全面开展进行，如果撤销会损害社会公共利益，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项和第七十六条之规定，判决如下： 一、确认被告乌兰察布市集宁区人民政府于2018年8月29日作出的《乌兰察布市集宁区人民政府房屋征收决定》违法； 二、责令被告乌兰察布市集宁区人民政府采取相应的补救措施。 案件受理费50元，由被告乌兰察布市集宁区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。 审 判 长 任克英 审 判 员 赵晓潇 审 判 员 刘瑞胜 二〇一九年八月二十二日 法官助理 常亚琼 书 记 员 常亚琼 附：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： …… 违反法定程序的； …… 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 ……