福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)闽01行终522号 上诉人（原审原告）翁启标，男,1993年5月15日出生,汉族，住福州市仓山区。 被上诉人（原审被告）福清市公安局交通警察大队，住所地福建省福清市石竹街道。 法定代表人王命建，大队长。 被上诉人（原审被告）福清市公安局，住所地福建省福清市清昌大道。 法定代表人徐东，局长。 上诉人翁启标因诉被上诉人福清市公安局交通警察大队道路交通行政处罚及福清市公安局行政复议一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2019）闽0102行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2018年10月28日15时12分，被告福清市公安局交通警察大队因原告将车牌号为闽Ａ×××××的白色小轿车停放在设有禁停标志的福清市江滨路（江滨路与凤凰路口）人行道上，认定原告有不按规定地点停放、违反禁令标线标志停放车辆的违法行为，对原告作出编号350181《锁车告知单》，将该车车轮使用车锁锁住，并将该告知单粘贴于原告车辆上。原告随后前往福清市公安局交通警察大队玉屏中队联系车辆解锁，被告福清市公安局交通警察大队于当日17时36分对原告作出编号3501811350655165号《公安交通管理简易程序处罚决定书》，主要内容为:“被处罚人于2018年10月28日17时36分在江滨路实施了机动车违反禁令标志指示的违法行为（代码13442），违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条的规定，根据《福建省实施办法》第68条第2项的规定，决定处以150元罚款”。原告于同日缴交了罚款。原告不服该处罚决定，于2018年10月29日向被告福清市公安局申请行政复议。被告福清市公安局交通警察大队于2018年11月14日向被告福清市公安局提交《关于翁启标申请行政复议的答复》及现场路段的照片。被告福清市公安局于2018年12月20日作出融公复决字［2018］036号《行政复议决定书》，维持被告福清市公安局交通警察大队作出的行政处罚决定，并于2018年12月28日将该复议决定书以邮寄方式向原告送达。 原审法院认为，《福建省实施办法》第六十八条第二项规定：“机动车驾驶人有下列行为之一的，处以警告或者一百五十元罚款：……（二）违反禁令标志或者禁止标线指示的；……”本案被告福清市公安局交通警察大队提供的现场照片可以证实原告将机动车停放在有明显禁停标志的地点，被告福清市公安局交通警察大队对原告作出被诉处罚决定，认定事实清楚，处罚在幅度范围内，符合上述规定。关于原告认为被告适用简易程序处罚程序违法的问题，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零七条第一款“对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定，并出具行政处罚决定书。……”的规定，被告福清市公安局交通警察大队适用简易程序对原告作出150元罚款的处罚符合法律规定。关于原告主张被告福清市公安局交通警察大队的锁车行为系违法实施行政强制措施的问题，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十三条第二款“机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，处二十元以上二百元以下罚款，并可以将该机动车拖移至不妨碍交通的地点或者公安机关交通管理部门指定的地点停放。公安机关交通管理部门拖车不得向当事人收取费用，并应当及时告知当事人停放地点。……”的规定，被告福清市公安局交通警察大队基于原告车辆违规停放且妨碍行人通行、驾驶人不在现场的情况，拟将原告车辆拖移至不妨碍交通的地点而锁住原告车辆，后因原告及时到被告处接受处理而未对该车进行拖移，属对该车辆实施拖移措施前的辅助性行为，不属于单独的强制措施，原告该主张原审法院不予支持。被告福清市公安局收到原告行政复议申请后，在法定期限内作出行政复议决定，并向原告进行送达，符合法律规定。综上，原告诉请缺乏事实与法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告翁启标的诉讼请求。 上诉人翁启标不服原审判决向本院提起上诉称：一、原审法院认定锁车行为属于辅助性行为，不属于单独的强制措施，事实认定错误。福清市公安局交通警察大队用专用的锁车器将车辆左前轮锁住，已经造成车辆占有的转移，被上诉人实际已经控制了车辆，属于《行政强制法》第二条规定的行政强制措施。被上诉人在原审中也承认是为了车辆实施行政处罚而采取锁车行为，属于在行政管理过程中实施的行政强制措施。原审法院认定，锁车行为属于拖移措施前的辅助性行为，明显缺乏事实依据和法律依据。二、被上诉人锁车的行为缺少执法依据，应当确认违法。根据“法无明文规定不可为”的基本原则，被上诉人采取锁车行为必须提供相应法律依据。但依据《中华人民共和国道路交通安全法》及其他行政道路交通安全法规关于违法停放车辆的规定中，并没有锁车轮这一项强制扣押措施。此外，两被上诉人也没有在原审诉讼程序中提供任何执法依据证明其行政行为合法。因此，被上诉人采取的锁车行为违法。近年来，全国法院已普遍认为锁车行为属于行政强制措施，内容详见起诉状附件。本案虽小，但其中的行政执法问题不小，福清市公安局交通警察大队为了自身执法方便，采取简单却违法的锁车行为替代行政处罚或搬移车辆的合法行为，属于懒政。相反，上诉人为优化执法环境而不惜讼累则是为了公益，福州市已经多次被全国媒体曝光诟病执法不严、区别执法，若再放纵行政机关的违法行为，只能令人寒心。请求：一、撤销原审判决；二、改判撤销福清市公安局交通警察大队作出的编号33501811350655165《公安交通管理简易程序处罚决定书》；三、改判确认2018年10月29日福清市公安局交通警察大队对车辆号码为闽Ａ×××××车辆锁车的行政强制措施违法；四、改判撤销福清市公安局作出的融公复决字〔2018〕036号《行政复议决定书》。 被上诉人福清市公安局交通警察大队辩称，一、锁车是为了拖车做准备，只是因上诉人主动前往有关部门处理故并未实施拖车。二、锁车是一种辅助手段。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人福清市公安局辩称，锁车并非强制措施，上诉人提出的材料不能证明将锁车认定为强制措施是普遍现象，不同案件有不同的情况。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审中双方当事人提交的证据材料均随案移送本院，经审查相关证据均原审庭审质证。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《福建省实施办法》第六十八条第二项规定：“机动车驾驶人有下列行为之一的，处以警告或者一百五十元罚款：……（二）违反禁令标志或者禁止标线指示的；……”本案被上诉人福清市公安局交通警察大队提供的证据可以证实上诉人将机动车停放在有明显禁停标志的地点，被上诉人福清市公安局交通警察大队对其进行处罚于法有据，上诉人主张被上诉人适用法律错误不能成立。由于本案罚款金额为150元，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零七条第一款“对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定，并出具行政处罚决定书。……”的规定，被上诉人福清市公安局交通警察大队可以适用简易程序。上诉人在缴纳罚款后已提起了行政复议和行政诉讼，其救济权利并未受到被上诉人福清市公安局交通警察大队所适用的行政程序的影响，其主张被上诉人行政程序违法不能成立。 至于锁车行为的性质，本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款之规定，行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。本案中，被上诉人福清市公安局交通警察大队对案涉车辆实施的锁车行为已经达到对案涉车辆进行暂时性控制的效果，故该锁车行为属于行政强制措施。被上诉人福清市公安局交通警察大队未能举证证明其实施锁车行为符合《中华人民共和国行政强制法(?javascript:SLC(153701,0)?)》第十八条(?javascript:SLC(153701,18)?)、第十九条等规定的要求，应认定其锁车行为违反法定程序。鉴于该锁车行为已经结束，不具有可撤销的内容，应确认该锁车行为违法。被上诉人福清市公安局将锁车行为认定为实施拖移措施前的辅助性行为缺乏依据，但其作出的维持被诉行政处罚决定的复议结论并无不当，无须撤销，故亦应确认违法。 综上，上诉人的部分上诉请求可以成立，原审法院认定事实不清，适用法律错误，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决如下： 一、撤销福州市鼓楼区人民法院于2019年7月5日作出的（2019）闽0102行初25号行政判决； 二、确认被上诉人福清市公安局交通警察大队于2018年10月28日对车牌号为闽Ａ×××××车辆锁车的行为违法； 三、确认被上诉人福清市公安局于2018年12月20日作出的融公复决字[2018]036号《行政复议决定书》违法； 四、驳回上诉人的其他上诉请求。 本案二审案件受理费50元由被上诉人福清市公安局交通警察大队与被上诉人福清市公安局共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  王小倩 审判员  杨 以 审判员  郑 鋆 二〇一九年八月二十七日 法官助理吴晓燕 书记员柯成恩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。 人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。 人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。 人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。 原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。 原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。 原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。