山西省太原市中级人民法院行政判决书（2019）晋01行终209号上诉人（原审原告）田福锁，男，1965年11月6日出生，汉族，住太原市。上诉人（原审原告）田有维，男，1974年11月24日出生，汉族，住太原市。上诉人（原审原告）张春生，男，1956年4月22日出生，汉族，住太原市。上诉人（原审原告）姚俊玲，女，1959年6月21日出生，汉族，住太原市。上诉人（原审原告）张锦虎，男，1974年10月5日出生，汉族，住太原市。上诉人（原审原告）张小明，男，1971年3月12日出生，汉族，住太原市。共同委托代理人王继丰，北京市拓夫律师事务所律师。被上诉人（原审被告）太原市规划和自然资源局（原太原市国土资源局），住所地：太原市杏花岭区金刚堰路2号。法定代表人李军，局长。委托代理人赵华，山西晋泰律师事务所律师。委托代理人贺明华，女，该局不动产登记中心科员。原审第三人山西金鹰投资有限公司，住所地：太原市高新区殷家堡居委会办公楼。法定代表人薛志国，董事长。委托代理人毛彦，山西瑞茨律师事务所律师。原审原告张改英，女，1949年4月29日出生，汉族，住太原市。原审原告张丑四，男，1974年4月25日出生，汉族，住太原市。委托代理人张改英，女，1949年4月29日出生，汉族，住太原市。原审原告裴仙花，女，1958年1月12日出生，汉族，住太原市。原审原告张建全，男，1968年11月22日出生，汉族，住太原市。原审原告杜喜贞，女，1970年9月23日出生，汉族，住太原市。上诉人田福锁等6人因土地管理行政登记一案，不服太原市杏花岭区人民法院（2019）晋0107行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：本案原告均系小店区殷家堡村宅基地使用权人或其家庭成员。殷家堡村属于太原市委、市政府决定进行城中村改造整村拆除的上百个城中村之一。2016年12月27日，小店区政府《关于收回小店区平阳路街道殷家堡社区全体居民宅基地使用权的决定》（下称《收回决定》），对原整村进行拆除。原告田有维、张改英等人认为《收回决定》违法，以小店区政府为被告向山西省阳泉市中级法院提起了行政诉讼。2018年4月12日，被告依据太原市城中村改造工作领导组办公室《关于小店区殷家堡村调整城中村改造用地的通知》（并城改划定通字2017第13号），按照太原市发改委等五部门联合印发的《太原市城中村改造建设项目手续办理流程的通知》程序，将涉案土地登记至新集体经济组织第三人名下。2018年10月29日，阳泉中级法院作出判决（（2018晋03行初259号），确认小店区政府作出的《收回决定》违法，但因《收回决定》发生在太原市大规模城中村改造的过程中，城中村改造工作有利于提高居民生活质量、优化社会管理水平、改善城市形象、推动产业转型，符合绝大多数居民的利益，具有社会公共利益属性。《收回决定》虽缺乏依据，但撤销该决定会给城中村改造工作造成负面影响，造成公共利益的重大损害，故未予撤销。山西省高级法院2019年3月5日作出判决（2019晋行终19号）维持原判。原审法院认为：依据已经生效的阳泉中级法院判决（（2018晋03行初259号），实际影响原告权益的《收回决定》虽然被告法院确定违法，但因撤销该决定会给城中村改造工作造成负面影响，造成公共利益的重大损害，故并未撤销。被告在确权登记过程中，于2018年1月20日采用在《太原日报》刊登及现场张贴的方式进行了公告，对原告提出的异议进行了复查，并于2月11日作出书面复函。被告作为土地确权登记机关，如果不及时履行确权登记法定职责，则会造成涉案宗地处于权属不确定状态，影响城中村改造的进行，从而影响两千多户居民的回迁安置，造成严重的不良社会后果。故其依据小店区政府的复函，继续将涉及确权宗地登记至新集体经济组织山西金鹰投资有限公司名下，仅限于城中村改造处置土地使用。系被告履行其法定职责的行为，不存在违法情形。原告因房屋及宅基地拆迁所造成的损害应由小店区政府协调解决，阳泉中级法院的生效判决也确认了小店区政府的《收回决定》违法。原告可以向小店区政府申请赔偿或补偿。被告进行确权过程中尽管存在材料不齐全等瑕疵，但应当由太原市政府及小店区政府进行补充完善，原告要求确认被告将殷家堡社区集体土地确权登记为国有土地及将涉及确权宗地登记至山西金鹰投资有限公司名下的行为违法并要求撤销的理由不充分，其诉讼请求应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下：一、驳回原告田有维等人请求确认被告太原市规划和自然资源局将殷家堡社区集体土地确权为国有土地行为违法并撤销的诉讼请求；二、驳回原告田有维等人请求确认被告太原市规划和自然资源局将涉及确权宗地登记至山西金鹰投资有限公司名下违法并撤销的诉讼请求。本案诉讼费五十元，由原告田有维等11人共同负担。上诉人田福锁等6人上诉称，一、原审法院事实认定不清。小店区政府的《收回决定》已经被生效判决确认为违法，本案不存在将涉案土地登记为国有土地并确权至原审第三人名下的合法基础。原审第三人提供的申请材料不符合不动产登记的条件，被上诉人将涉案土地登记为国有土地并确权至原审第三人名下的行为不符合法律规定。命令不应当凌驾在法律之上，即便被上诉人遵照上级命令进行不动产登记，也应当依照不动产登记的相关法律规定，做到实体和程序合法。从某种层面来讲，行政行为均具有一定社会公共利益属性，如果均以此为由认定行政行为违法并予以撤销会给社会造成负面影响，那么是不是所有的行政行为均可以不考虑对行政相对人权益的侵犯，只要社会稳定便可以任意违法行政？本案涉案土地并未用于殷家堡村二千多户居民的回迁安置，确认被上诉人将涉案土地登记为国有土地并确权至原审第三人名下的行为违法并予以撤销并不会给社会造成负面影响。二、原审法院判决确认被诉行政行为存在瑕疵，由太原市政府及小店区政府进行补充完善，从而驳回上诉人的诉讼请求，没有法律依据。请求二审法院依法撤销原判，并依法改判；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人太原市规划和自然资源局辩称，一、一审认定事实清楚，适用法律法规正确。一审认为城中村改造是太原市上百个城中村统一改造，是一种公益行为。在被上诉人土地确权登记给殷家堡的集体经济组织后，上诉人就太原市小店区政府作出的《收回决定》向山西省阳泉市中级法院提起了行政诉讼，法院作出了违法不撤销的判决，因为涉及重大的公益利益，如果撤销的话将会给公益利益造成重大损害，故未撤销，山西省高级人民法院维持了原判决，故一审法院进而认定被上诉人所作的确权登记行为不存在违法。二、上诉人的诉求已经在山西省阳泉市中级法院得到了确认，其相应要求赔偿的权利均可以依据山西省阳泉市中级法院的判决向小店区政府主张，上诉人的上诉理由不成立，应予驳回。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人山西金鹰投资有限公司述称，同意被上诉人的意见。补充：一、原审第三人是集体组织成立的公司，公司是集体性质，包括上诉人都是原审第三人的股东，本案的确权行为只是太原市城中村改造过程中将原来的集体土地性质变为国有性质，仍然为原审第三人，受益人仍然包括全体殷家堡村民，故该确权行为并不侵犯包括上诉人在内的全体居民的利益。二、在涉案土地被征为国有土地之前，原审第三人作为殷家堡村的拆迁主体，制定了房屋拆迁补偿的方案，该方案通过小店区政府的批复同意，按照宅基地每分地130万（只要是合法的宅基地）货币补偿，目前除了上诉人不同意该补偿标准，其他的400户全部都同意了该补偿协议，补偿到位。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审原告张改英、张丑四、裴仙花述称，被上诉人的行为违法，导致原审第三人强拆，造成了损失。请求法院判决被上诉人确权违法。原审原告张建全、杜喜贞未到庭陈述意见。当事人在一审中提交的证据随卷移送至本院，二审均未提交新证据。经二审审理，本院案件事实的认定与一审基本一致。本院认为，殷家堡村属于太原市委、市政府决定进行城中村改造整村拆除的上百个城中村之一。原审第三人山西金鹰投资有限公司根据市政府并政发[2013]12号和《太原市城中村改造建设项目手续办理流程》的要求，向原太原市国土资源局申请办理城中村改造用地确权登记。原太原市国土资源局依据太原市城中村改造工作领导组办公室并城改划定通字2017第13号《关于小店区殷家堡村调整城中村改造用地的通知》以及太原市小店区人民政府的复函，按照太原市发改委等五部门联合印发的《太原市城中村改造建设项目手续办理流程的通知》程序，并以在《太原日报》刊登及现场张贴的方式进行了公告，对上诉人提出的异议进行了复查，于2018年2月11日作出书面复函后，将涉案土地登记至新集体经济组织原审第三人山西金鹰投资有限公司名下的行为并不存在违法情形。被上诉人在进行确权过程中存在材料不齐全等瑕疵，应由相关政府部门予以补充完善。一审判决并无不妥，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费五十元，由上诉人田福锁、田有维、张春生、姚俊玲、张锦虎、张小明共同负担。本判决为终审判决。审判长 刘 栋审判员 张翠萍审判员 安源生 二Ｏ一九年八月十九日书记员 王 婷