上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2018）沪7101行初383号原告上海市长宁区上海花城业主委员会，住所地上海市。法定代表人朱骏骅。委托代理人魏来，上海市建纬律师事务所律师。委托代理人**，上海市建纬律师事务所律师。被告上海市长宁区建设和管理委员会，住所地上海市。法定代表人赵成樑。出庭行政负责人吴道群，该委副主任。委托代理人陈慧。委托代理人丁佳，上海唐毅律师事务所律师。原告上海市长宁区上海花城业主委员会(以下简称花城业委会)诉被告上海市长宁区建设和管理委员会(原上海市长宁区建设和交通委员会，以下分别简称长宁建管委、原长宁建交委)行政城建其他行政行为一案，本院受理后，依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。本案经协调及上海市高级人民法院批准，延长审理期限至2019年10月28日。本案现已审理终结。原告花城业委会诉称，上海花城小区系封闭式小区，用地范围延伸至苏州河边。小区北侧绿化带及花园步道紧临苏州河，该北侧步道自建设伊始一直为小区所有。小区宗地图标示的红线范围外以北至苏州河边区域(以下简称涉案地块)掩埋有煤气、电力、污水的总管道，上海花城小区使用至今无任何单位提出异议。2017年11月6日开始，被告作为建设单位，未经小区业主同意，擅自占用小区使用土地面积，拆除北侧步道，拆除小区东西两侧靠近苏州河道的围墙，用于建设健身步道，并在步道与小区之间加设围墙，缩减了小区面积。根据《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称城乡规划法)第四十条、第四十二条，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条以及《上海市城乡规划条例》第三十四条之规定，该健身步道属于道路，被告应申请用地许可、规划许可、施工许可。被告未获许可建设健身步道的行为侵犯了原告的权益，故请求判决确认被告修建苏州河健身步道上海花城段(以下简称涉案步道)的行政行为(以下简称被诉行政行为)违法。原告为证明其主张，向本院提交了以下证据：1.小区业主拍摄的涉案地块施工前后对比照片，证明被告在小区北侧步道与小区之间增设围墙，打通小区东西两侧围墙，缩减小区用地面积；2.施工现场铭牌，证明工程项目名称是苏州河健身步道建设(一期)工程，建设单位是被告。被告长宁建管委辩称，涉案地块系城市公共用地，实际测量和图例测量宽度是16米，土地使用权属不归上海花城小区，原告不具有本案诉讼主体资格；考虑到小区建设的历史遗留问题，退让紧邻小区以北6米宽的城市公共用地供小区使用，用于保持原有小区居民停车功能，仅将剩余10米宽紧贴苏州河道的区域用于涉案步道建设，在小区原使用北侧步道的基础上将涉案步道拓宽至2.5米宽，小区原使用的凉亭不变，健身器材部分更新，打通临近苏州河道的东西两墙，以便涉案步道贯穿；考虑小区居民安全，在小区与涉案步道间新建围墙，设有门禁供小区居民进出涉案步道；涉案步道建设前，被告与居委会及业主代表进行了多次沟通协调，并予以张贴告知。整个苏州河健身步道工程属于城市维护类项目，系河道边绿化景观提升工程，不属于《上海市城乡规划条例》第三十四条规定的新建、改建、扩建项目，不需要用地许可、规划许可和施工许可。在涉案步道的建设过程中，被告依照相关规定经过政府审批、招标、申获临时使用绿地许可等程序。因此，被诉行政行为合法。请求驳回原告的诉讼请求。被告为证明被诉行政行为的合法性，向本院提交以下证据、依据：1.长府办[2009]38号文，证明被告具有作出被诉行政行为的职权；2.上海花城小区产证宗地图，证明涉案地块不在上海花城小区土地使用范围内；3.苏州河健身步道(一期)景观总平面图及(上海花城段)建设方案，证明涉案步道所用地使用权属不归上海花城小区；4.长府[2017]办字075号公文办理便函，证明苏州河健身步道工程是城市维护项目，经政府批准；5.关于申请将苏州河健身步道(一期)建设工程加入区政府采购平台招标的函及中标通知，证明苏州河健身步道(一期)工程依法招标，程序合法；6.临时使用绿地申请书及许可，证明临时使用绿地得到许可，程序合法；7.市政工程竣工报告，证明竣工情况；8.关于建设苏州河健身步道的告知书，证明在施工前向上海花城小区居民进行了告知；9.关于苏州河健身步道(一期)工程(上海花城段)相关问题的答复意见，证明含被告在内的六单位曾就原告对涉案步道所提的问题进行了答复。经庭审质证，原告对被告的证据质证意见如下：证据1中被告认定的小区土地使用范围错误，宗地图上标示的红线是建筑控制线，小区用地范围一直到河道；证据2、3未经规划部门批准不合法；证据4、5、6与本案无关；证据7、8无质证意见；证据9的答复内容不认可。针对原告质证意见及证据被告认为：宗地图上标示的红线是土地使用权属界址线，涉案地块属城市公共用地，涉案步道不属于道路。本院对上述证据认证如下：被告提供的证据7、8因未能提供原件，本院不予采信；其余证据能证明案件的相关事实，本院予以采信。经审理查明，周家桥街道0082街坊1/6宗地的宗地图上标示的红线为土地权属界址线，上海花城小区土地使用范围位于红线封闭范围内。宗地图中北侧红线至苏州河边的地块范围(即涉案地块)土地使用权位于小区土地使用权红线封闭范围外，属国有。上海花城小区自开发使用后，小区东西两墙穿过涉案地块直至苏州河边与苏州河道防汛墙一起将涉案地块围在上海花城小区内，作为上海花城小区居民的停车、安放健身器材及休息凉亭等区域。上海市长宁区区委区政府为落实《上海市全民健身实施计划(2016-2020年)》，组织实施苏州河健身步道工程，由原长宁建交委依照长府办[2009]38号文有关建交委的职责负责实施修建。涉案步道是苏州河健身步道工程(一期)上海花城段，位于涉案地块内。2017年6月，长宁区政府批准同意建设苏州河健身步道(一期)工程，并将该项目纳入2017年长宁建管委城市维护项目。而后，被告经招标程序确定该项目相关中标人。长宁区体育局、原长宁建交委、长宁区绿化和市容管理局、原长宁区规划和土地管理局、长宁区住房保障和房屋管理局、长宁区人民政府信访办公室曾就上海花城小区居民关心涉案步道的相关问题进行过书面答复。随后，被告在涉案地块进行涉案步道建设：在上海花城原2米宽的北侧步道基础上拓宽至2.5米，并将东西两墙打通；未移动健身器材和休息凉亭的位置，对部分旧器材进行更新，数量不变，调整了部分绿化；出于对上海花城小区居民原有停车功能及小区居民安全的考虑，将原本宽度是16米的涉案地块一分为二，即距离苏州河道防汛墙10米宽的位置修建围墙，围墙以北区域用于涉案步道建设、健身器材和凉亭的原有安放及公共绿化的调整，围墙以南让出的6米宽本属于城市公共用地的空间，用作小区居民原本的停车功能，围墙装有电子门禁，居民可刷卡进出涉案步道。原告认为被告建设涉案步道行为侵犯了原告的权益，诉至法院，要求判如所请。另查明，因机构调整，原长宁建交委已更名为长宁建管委。本院认为，根据原长宁建交委主要职责的相关规定，被告具有市政建设和维护的职责，可以实施被诉行政行为。根据案件审理情况及双方当事人诉辩意见，本案的争议焦点在于：一、涉案地块土地使用权是否属于上海花城小区以及原告是否据此具有提起本案诉讼的主体资格；二、涉案步道是否属于城乡规划法中的道路，建设该步道是否需要获得用地许可、规划许可及施工许可。关于争议焦点一，从查明的事实来看，上海花城小区宗地图明确显示，上海花城小区土地使用范围位于红线封闭范围内，被告建设涉案步道区域明显处于小区土地使用范围之外，故建设涉案步道并未占用该小区土地。且被告基于涉案地块一直被小区业主使用的情况，又退让6米宽的城市公共空间(即涉案步道所在区域与上海花城小区土地使用范围界址线中间隔有6米宽城市公共空间区域)用于维持该小区的原有停车区域，充分考虑了该小区业主的利益。同时，建设步道所在涉案地块因该小区建成使用后，业主确实实际进行占有、使用，虽不能因为长久以来的实际占用使用就当然拥有或获得涉案地块土地使用权，但本院也关注到，涉案步道建设前后，原告与被告及其他行政机关就步道建设已产生争议，为充分保障小区业主的诉权，厘清案件事实，解决因历史使用造成涉案步道建设相关行政争议，应给予原告提起本案行政诉讼的主体资格。关于争议焦点二，《上海市城乡规划条例》第三十四条规定，建设单位或者个人应当按规定申请办理建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证：(一)新建、改建、扩建建筑物、构筑物、道路或者管线工程；(二)需变动主体承重结构的建筑物或者构筑物的大修工程；(三)市人民政府确定的区域内的房屋立面改造工程。据此，新建、改建、扩建建筑物、构筑物、道路、管线工程及前述其他工程，需要按规定办理相关许可，但本案步道明显不属建筑物、构筑物、管线工程或其他两项规定中的工程，当事人围绕涉案步道是否属于道路并进而对是否应获得行政许可后才能施工产生争议。城乡规划相关法律法规中并未对道路进行界定，根据常识及一般理解，道路是指供各种车辆、行人通行的基础设施，按照其使用特点可以分为城市道路、公路、厂矿道路、林区道路及乡村道路等。涉案步道供城市居民沿着苏州河进行散步、健身等使用，不具有道路交通通行的一般功能，故不能用道路建设的管理规范适用于涉案步道的建设行为。同时，涉案步道是在上海花城小区原有北侧步道的基础上进行提升沿河绿化带而建，被告关于建设涉案步道是苏州河沿线绿化景观提升，属城市维护项目的说法更为贴合实际，本院予以采信。被告建设涉案步道经过区政府批准，履行了政府采购招标程序，并取得了长宁区绿化市容管理部门颁发的临时使用绿地行政许可，未违反有关土地管理及城乡规划法律法规的规定。涉案地块土地使用权属归国有，用于城市公共绿化用地，被告将位于涉案地块上的上海花城小区东西两墙打通，打通的缺口用于涉案步道与苏州河健身步道其他段的贯通，未拆除位于涉案地块上的该小区东西两墙，并无不妥。至于为了小区居民安全建设围墙的行为，本院认为，围墙建设之处位于涉案步道范围之外，围墙的建设并非涉案步道建设的必要条件，该围墙建设与否并不足以影响涉案步道建设行为的合法性。考虑到建设围墙是出于对小区居民安全负责，且围墙设有门禁供小区居民进出涉案步道，实际上便利了小区居民出入，保障了居民利益，当然，原告、被告可以自行协商该围墙的去留。综上，原告诉请于法无据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告上海市长宁区上海花城业主委员会的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告上海市长宁区上海花城业主委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  崔胜东审 判 员  马慧芳人民陪审员  徐永珠二〇一九年八月二十七日书 记 员  李 扬附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。