南昌铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）赣7101行初1040号 原告涂云霞，女，1993年12月27日出生，汉族，住江西省南昌市西湖区。 委托代理人刘新斌，江西阳中阳律师事务所律师，律师执业证号：13601201010989310。 被告南昌市青云谱区住房和城乡建设局，住所地江西省南昌市青云谱区广州路268号C区，统一社会信用代码：11360104MB19009086。 主要负责人聂洪明，该局局长。 委托代理人梁年萍，江西赣兴律师事务所律师，律师执业证号：13601200110655774。 原告涂云霞诉被告南昌市青云谱区住房和城乡建设局（以下简称青云谱住建局）房屋征收补偿协议一案，于2019年8月5日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月6日立案后，于同月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月29日公开开庭审理了本案。原告涂云霞及其委托代理人刘新斌，被告青云谱住建局出庭负责人刘小毛、委托代理人梁年萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告涂云霞诉称，2016年10月21日，原告与青云谱区住房保障和房产管理局（以下简称青云谱房管局）及南昌市青云谱区国有土地上房屋征收与补偿办公室(以下简称青云谱征收办)签订了编号为CL-2-042的《南昌市国有土地上房屋征收补偿协议书》（以下简称补偿协议书），补偿协议书第一条“被征收房屋状况”的备注栏中注明“该征收户此套房两年内过户，根据征收政策，不享受补足政策”。原告被征收房屋（青云谱区井冈山大道625号3栋208室）（以下简称案涉房屋）于2016年3月8日合法购得，为原告唯一住房。《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》(以下简称实施办法)第二十七条规定：“房屋征收部门对个人住宅征收补偿安置建筑面积不低于36㎡，征收产权建筑面积小于36㎡且属于被征收人唯一一套住房的，安置时补齐36㎡，不结算差价，被征收人选择货币补偿且其住房面积小于36㎡的，按照36㎡建筑面积结算。设区的市、县（市、区）人民政府根据实际情况，可以制定比前款更优惠的最低补偿安置面积办法。”而被告制发的《青云谱周边井冈山大道两侧一期（徐坊东、徐坊西、新溪桥、东后巷、西后巷地块）旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》(以下简称征收补偿方案)规定的“在下达征收决定前两年内（含两年），因转移登记导致被征收房屋建筑面积小于36㎡的，不享受补齐建筑面积36㎡”，违反了实施办法第二十七条之规定，且已被生效的法院判决确认违法。因此,案涉补偿协议第一条备注内容违反了法律规定，严重侵害了原告的合法利益。故原告向法院提起诉讼,请求判决：1.确认补偿协议书第一条“该征收户此套房两年内过户交易，根据征收政策，不享受补足政策”的约定无效，并责令被告按照36㎡的标准重新对原告进行征收补偿；2.诉讼费由被告承担。 原告为支持其主张，向本院提交了以下证据： 第一组证据：原告身份证，用以证明原告主体资格。 第二组证据：征收补偿方案、补偿协议书，用以证明补偿协议书第一条“该征收户此套房两年内过户交易，根据征收政策，补享受补足政策”的“补享受”应为“不享受”，该约定无效。 被告青云谱住建局辩称：1.青云谱住建局并非本案适格被告，根据合同相对性原则，原告应向青云谱征收办提起行政诉讼。补偿协议书的签订、盖章主体均是青云谱征收办，且青云谱征收办作为独立的事业单位有权以自己的名义与被征收户签订协议，故原告起诉青云谱住建局属于错列被告，应当驳回其起诉。2.补偿协议中没有需要确认违法的内容。原告诉请确认违法的内容并非补偿协议的正式条款，仅为提醒原告注意的备注内容，该条款并未对双方权利义务进行约定，只是对于原告不能适用政策的提示。原告签订补偿协议时未提出异议，且该协议已履行。3.原告起诉已超过起诉期限。原告在2016年已知晓自己未能享受补齐36㎡政策，根据《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称适用解释）第六十四条的规定，原告于2019年起诉已超过起诉期限。上，请求法院依法驳回原告的起诉。 被告为支持其主张，向本院提交了以下证据： 第一组证据：青云谱住建局统一社会信用代码证书、青云谱征收办事业单位法人证书及《南昌市青云谱区机构改革实施方案》，用以证明青云谱征收办有权以其名义与原告签订补偿协议并承担相应责任，青云谱住建局并非本案适格被告。 第二组证据：《预征收房屋货币补偿协议》、补偿协议书及附件（征收补偿安置收、支款结算单），用以证明原告2016年8月10日与青云谱征收办签订了预征收协议，该协议明确征收面积为18.91㎡；2016年10月21日原告与青云谱征收办签订了补偿协议书，并于同日领取了剩余补偿及补助金额合计86392.8元。 经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据真实性合法性无异议，认为补偿协议书上的房屋征收部门是青云谱房管局，被告主体适格；对第二组证据真实性无异议，合法性、关联性提出异议，认为征收补偿方案及补偿协议书备注的内容违反了法律规定，已被江西省高级人民法院判决确认违法。原告领取的仅是被征收房屋18.91㎡的补偿款，被告没有支付剩余17.09㎡的补偿款。 被告对原告提交的证据三性均无异议，但对第二组证据证明目的提出异议，认为补偿协议书与实施办法、征收补偿方案并不矛盾。补偿协议书系双方真实意思表示，原告之前未提出异议，现协议已履行完毕。补偿协议书第一条“该征收户此套房两年内过户交易，根据征收政策，补享受补足政策”无笔误。 本院对上述证据认证如下：上述证据双方对真实性无异议，能够相互印证证明本案事实，本院予以采信。对双方当事人的其他异议，将在本院认为部分进行分析认定。 经审理查明，2016年9月12日，青云谱房管局发布了征收补偿方案,征收范围为青云谱周边-井冈山大道两侧一期（徐坊东、徐坊西、新溪桥、东后巷、西后巷地块）旧城改造规划红线范围内，征收部门为青云谱房管局，征收实施单位为青云谱征收办。2016年9月14日，南昌市青云谱区人民政府作出青府征字[2016]第（003）号征收决定书，案涉房屋在征收范围内，建筑面积18.91㎡。2016年8月，原告与青云谱征收办签订了《预征收房屋货币补偿协议》，约定原告选择货币补偿，青云谱征收办按照18.91㎡×8000元/㎡=151280元预先支付房屋征收货币补偿。2016年10月21日，原告与青云谱房管局、青云谱征收办签订了补偿协议书，补偿协议书被征收房屋状况表中备注栏约定：“该征收户此套房两年内过户交易，根据征收政策，补享受补足政策”，在对房屋被征收人实行货币补偿情况表中约定按18.91㎡计算补偿金额为237672.8元，扣除预征收补偿款151280元，本次实际发放补偿款86392.8元。原告认可已实际领取237672.8元。因原告认为被告应按36㎡对其进行补偿，故诉至法院，请求判如所请。 另查明，庭审中被告否认原告关于“补享受补足政策”即“不享受补足政策”，系笔误的意见。但又陈述“补享受补足政策”与协议按18.91㎡计算征收补偿费用不矛盾。 又查明，江西省高级人民法院作出的（2019)赣行终262号《行政判决书》（以下简称262号行政判决）确认本案所涉青府征字[2016]第(003)号征收决定书的附件征收补偿方案的第六条征收补偿、补助及奖励中第四点“在下达征收决定前两年内（含两年），因转移登记导致被征收房屋建筑面积小于36㎡，不享受补齐建筑面积36㎡”的内容违法，同时责令南昌市青云谱区人民政府针对该内容依法采取补救措施。 再查明，2019年1月7日，中共南昌市青云谱区委办公室、南昌市青云谱区人民政府办公室发布《南昌市青云谱区机构改革实施方案》（青办字[2019]1号），确定组建青云谱住建局，将青云谱区城乡建设局和青云谱房管局的职责整合。青云谱房管局的相关案涉职权由青云谱住建局继续行使。 根据原、被告的诉辩意见，本案争议的焦点为： 一、青云谱住建局是否为本案适格的被告 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”及适用解释第二十五条“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”的规定，青云谱房管局作为房屋征收部门，本应成为本案被告。又因青云谱房管局的相关职权由青云谱住建局继续行使，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，青云谱住建局系本案适格的被告，青云谱住建局关于根据合同相对性原则，原告应向青云谱征收办提起行政诉讼，其非本案适格被告的意见于法无据，本院不予支持。 二、关于被告主张适用起诉期限制度审查原告起诉是否符合法定条件的问题 本院认为，行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，当事人有权提起行政诉讼。行政诉讼法的上述表述是一种例示性的规定，目的在于较为全面反映行政机关“不履行义务”的各种形态。针对行政协议，对行政机关单方变更、解除行政协议的适用起诉期限的规定；对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议的参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。本案中原告诉求实质是要求行政机关依法履行行政协议，系就行政机关不依法履行行政协议提起的诉讼，故应参照关于诉讼时效的规定。被告关于适用起诉期限制度审查无法律依据，本院不予支持。虽然《中华人民共和国民法总则》（以下简称民法总则）第一百九十三条规定人民法院不得主动适用诉讼时效的规定，但本案被告提出原告起诉超过起诉期限，应视为被告提起了诉讼时效异议。案涉协议签订于2016年10月21日，民法总则自2017年10月1日起施行，根据《最高人民法院关于适用诉讼时效制度若干问题的解释》第二条“民法总则施行之日，诉讼时效期间尚未满民法通则规定的二年或者一年，当事人主张适用民法总则关于三年诉讼时效期间规定的，人民法院应予支持”的规定，本案原告于2019年8月6日起诉未超过诉讼时效。 三、补偿协议书中“该征收户此套房两年内过户交易，根据征收政策，补享受补足政策”是否为笔误，是否应认定无效补偿协议中的“补享受补足政策”，原告认为是笔误，应为“不享受补足政策”，被告当庭表示并非笔误，与补偿协议第二条中按18.91㎡计算征收补偿费用不矛盾。本院认为，基于被告当庭否认系笔误，且不认定笔误并不损害原告的利益，故不宜直接认定为笔误，原告请求确认补偿协议书第一条“该征收户此套房两年内过户交易，根据征收政策，不享受补足政策”的约定无效的诉讼请求本院不予支持。 四、被告是否应承担不依法履行行政协议的责任 本院认为，实施办法第二十七条之规定是在房屋征收等值补偿原则之外，我省对住房困难群众（唯一一套住房建筑面积小于36㎡的群众）作出的征收安置补助与救济的特殊规定。 南昌市青云谱区人民政府按照上级机关的要求，在制定本案旧改项目补偿安置方案之时，对如何执行实施办法第二十七条规定，细化了具体的限制性措施。江西省高级人民法院以判决的形式确认了征收补偿方案中“在下达征收决定前两年内（含两年），因转移登记导致被征收房屋建筑面积小于36㎡，不享受补齐建筑面积36㎡”的限制性内容违法，并责令该府采取补救措施，是对下级行政机关正确执行实施办法第二十七条规定的司法态度，该判决具有既判力。 根据实施办法第二十七条规定和262号行政判决，对唯一一套住房建筑面积小于36㎡的群众，行政机关在征收其房屋时应当给予补助和救济，补齐至36㎡。上述规定的立法本意及相应判决的裁判要旨均是保护住房困难群众的特殊需求，行政机关在组织实施补偿安置过程中，应结合具体情况进行判断。本案中，补偿协议第一条和第二条的约定相互矛盾，被告没有向本院提交证据证明其在实施补偿安置工作中，已经就原告是否属于住房困难群众，是否可以享受补助救济政策进行调查确认。被告未经相应调查，在补偿协议第一条约定“该征收户此套房两年内过户交易，根据征收政策，补享受补足政策”的同时，又在补偿协议第二条约定按18.91㎡计算补偿金额，缺乏相应事实根据。根据“法定义务优先”规则，行政机关违反法定义务，且反映在行政协议约定中，应当认定属于“不依法履行协议”。行政机关应当重新就原告是否可以享受36㎡征收安置补助政策进行调查，如原告确属可以享受该政策的人员，应当就补偿安置费用依法予以变更或进行重新约定；如确属不能享受该政策的，被告可按照案涉协议中的补偿安置费用及相应补助继续履行。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决如下： 一、责令被告南昌市青云谱区住房和城乡建设局于本判决生效之日起三个月内对原告涂云霞是否应当享受36㎡的征收安置补助政策重新进行调查，并根据调查结果采取相应措施。 二、驳回原告其他诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由被告南昌市青云谱区住房和城乡建设局负担，被告应于本判决生效后五日内迳付原告。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。 审 判 长  徐莉莉 人民陪审员  张玉梅 人民陪审员  孙 莉 二〇一九年八月三十日 法官 助理  周兵兵 书 记 员  闵文峰 附本判决适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。 《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》 第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。 法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。 没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。