山东省济宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁08行终171号 上诉人（原审原告）范西领，男，汉族，1947年4月30日出生，住济宁市任城区。 被上诉人（原审被告）济宁市人力资源和社会保障局，住所地济宁市红星中路13号。统一社会信用代码11370800004312490W。 法定代表人张茂瑞，局长。 委托代理人孙方杰，山东德衡（济宁）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济宁市财政局，住所地济宁市吴泰闸东路75号。 法定代表人宫振华，局长。 上诉人范西领因与被上诉人济宁市人力资源和社会保障局、济宁市财政局养老保险待遇及规范性文件审查一案，不服济宁市任城区人民法院(2019)鲁0811行初24号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2007年5月25日，济宁市任城区人力资源和社会保障局审批了原告范西领的养老金待遇。原告自2007年6月开始领取养老金。原告一直认为其养老金待遇不合理，并多次向任城区有关单位反映，未果。原告范西领于2016年3月28日向济宁高新技术产业开发区人民法院提起行政诉讼，请求济宁市任城区社会保险事业局按企业标准核准原告养老金和补发原告自退休以来应得的国家补给部分养老金及取暖补贴。济宁高新技术产业开发区人民法院作出（2016）鲁0891行初50号判决，驳回原告诉讼请求，原告不服判决上诉后，济宁市中级人民法院作出（2016）鲁08行终251号行政判决，驳回上诉，维持原判。原告认为，根据国务院国发〔2015〕2号国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定，两被告侵害了其合法权益，于2019年2月12日向原审法院提起诉讼。经审查，原告的诉讼超过起诉期限，经法院予以释明，但原告仍坚持起诉。法院未向被告济宁市财政局送达。原告的诉讼请求为：依法判定被告济宁市财政局、济宁市人力资源和社会保障局下发的济劳社[2006]51号文件和济劳社[2008]41号文件作出重新审核，判明两文件在执行国家法规政策和省、市级有关政策的合法性和统一性，并立即采取措施给予调整；依法判定被告下发的上述文件对原告退休时没有得到正规退休而造成的养老金的缺失和取暖补贴给予返还；依法判定被告出台上述文件不合法，给原告十多年来造成的精神赔偿5000元，对原告历年来信访、诉讼、请律师、交通、住宿等一切费用1万元由被告承担。 原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中,原告范西领退休时间是2007年5月25日，自2007年6月开始领取养老金，原告范西领起诉的时间是2019年2月12日，本案提起的诉讼时间超过了行政诉讼的起诉期限，不符合起诉条件。原告范西领的起诉，不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条、第六十九条的规定，裁定驳回原告范西领的起诉。 上诉人范西领不服上述裁定，向本院提起上诉称，一、一审法院以超过诉讼期限裁定驳回上诉人的起诉，对上诉人不公正。根据相关法律规定，起诉内容欠缺或有其他错误，法院应给予指导和释明，并以此告知当事人需要补正内容，上诉人认为一审法院并未做到。二、上诉人自退休后向有关部门信访，均被告知是按上级政策执行。上诉人一直以信访为中心，于2015年9月18日，经由任城保险事业局要出了审批表，得知是济宁市人力资源和社会保障局和财政局联合下发的两个文件。上诉人于2015年10月12日得到任城区人力资源和社会保障局办公室回复将予以整改，只将年增长率按企业的标准给予调整，其他没有变动。上诉人与其交涉未果，于2016年3月23日对其提起诉讼，后被驳回起诉，但建议任城区社保局积极协调相关部门或向上级社保部门请示尽快解决上诉人养老金问题，但其未予处理。上诉人经过上诉、申请再审、监督，均未支持上诉人。根据行政诉讼法第四十八条的规定，上诉人退休后并不知道是执行文件不合理，于2015年9月18日才知晓原因，后经过长期诉讼，上诉人认为耽误的诉讼期限不是上诉人造成的，而是两级社保局的不作为和后期的诉讼，故不应计入诉讼期限。三、被上诉人济宁市人社局称上诉人对原发文（2006）51号文和（2008）46号文进行重新审核无任何依据，而根据劳动法第三条的规定，上诉人享有基本养老的权利。四、根据2001年颁布《社会保险行政争议处理办法》第六、九条规定，被上诉人认为国家原来没有文件规定怎样执行是错误的。五、根据2011年实施的社会保险法第八、十六条和老年人权益保障法第七条规定，按除旧优新的法律原则，原社保局的文件不是法定的，应予以废除，而且国家机关、社会团体、企事业单位都应按照各自职责做好老年人权益保障工作。六、根据2000年颁布立法法第四章第一条，原社保局下发的两份文件没有法律效力。七、（2015）23号文与上诉人没有关系，上诉人没有退休证也没有被核准基本养老金，更没在事业单位基本养老范围内，不属于23号文所定范围内，而是被上诉人下发的（2006）51号文批退的。八、根据《社会保险法》第八十三条，上诉人有权提起本案诉讼。综上，请求二审法院依法改判，支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人济宁市人力资源和社会保障局未向本院提交书面答辩意见。 被上诉人济宁市财政局答辩称，一、上诉人提起本案诉讼超过起诉期限，应当裁定驳回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定和一审查明的事实，上诉人自2007年6月开始领取养老金，于2019年2月提起诉讼，明显超过起诉期限。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。二、上诉人的诉求系单独对规范性文件提起的行政诉讼，不属于法院行政受案范围，应予以驳回。根据《行政诉讼法》第五十三条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十四条的规定，法院对规范性文件进行审查，并不能单独审查，仅是附带性审查，审查前提是公民、法人或者其他组织对某一行政行为提起诉讼并请求对该行政行为所依据的规范性文件合法性进行审查，即公民、法人或者其他组织不能单独就规范性文件提起行政诉讼。综上，答辩人认为上诉人的上诉无事实和法律依据，应予以驳回。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随原审法院卷宗移交至本院。经审理，本院同意原审法院据此确认的案件事实。二审期间上诉人范西领向本院提交郊区教育局与刘兆岱劳动合同一份；济宁市人社局出具的人民群众来信转办单一份；关于印发《实施细则》的通知（济劳社[2005]77号）一份。本院认为上述证据均不属于行政诉讼法所规定的“新证据”，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款之规定，本院对该证据不予接纳。 本院认为，根据上诉人范西领的诉状显示，其在本案中要求法院进行审核的是被上诉人济宁市财政局和被上诉人济宁市人力资源和社会保障局共同作出的济劳社[2006]51号和济劳社[2008]41号文件。根据上述文件内容可知，上述文件属于上述机关作出的具有普遍约束力的文件。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”该条文规定，法院对于规范性文件的审查仅是法院在对行政行为进行审理时的附带性审查。上诉人在诉状中所述的对其权利义务具有直接影响的行政行为是案外人济宁市任城区人力资源和社会保障局审批上诉人养老保险待遇的行为，该行为已经法院生效判决予以确认。上诉人单独提起本案诉讼要求法院对二被上诉人制定的上述规范性文件进行司法审查，不符《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定的受理条件，对其单独对涉案规范性文件提起司法审查的诉讼，人民法院应不予受理；已经受理的，应予驳回。同时，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉，故原审法院未经开庭审理迳行裁定驳回上诉人的起诉符合法律规定。综上，原审法院驳回上诉人起诉的裁判结果正确，上诉人的上诉主张无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 张 玲 审判员 李传平 审判员 惠 慧 二〇一九年八月十五日 法官助理张爽 书记员颜素音