四川省眉山市东坡区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川1402行初90号 原告曾俊文，女，1968年4月3日出生，汉族，住成都市青羊区。 原告贾成勇，男，1967年8月7日出生,汉族，住成都市青羊区。 原告裴均莉，女，1986年3月6日出生,汉族，住四川省眉山市彭山区。 原告张晓良，男，1963年1月7日出生,汉族，住四川省彭山县。 原告晏素琼，女，1962年2月8日出生,汉族，住四川省彭山县。 原告曾晓敏，女，1973年9月3日出生,汉族，住四川省眉山市彭山区。 原告陈志蓉，女，1969年4月20日出生,汉族，住成都市武侯区。 七原告共同委托代理人杨高，四川本真律师事务所律师。 七原告共同委托代理人陈果叶，四川本真律师事务所实习律师。 被告眉山市彭山区自然资源和规划局。住所地：眉山市彭山区彭溪镇寂照街61号。 法定代表人潘淼，局长。 委托代理人邓智拓，四川林志律师事务所律师。 第三人四川首创远大房地产开发有限公司。住所地：眉山市彭山区滨江大道二段1号。 法定代表人徐柴盛，董事长。 委托代理人郭佳，四川英特信律师事务所律师。 委托代理人续薇薇，四川英特信律师事务所律师。 原告曾俊文等7名原告不服被告眉山市彭山区住房和城乡规划建设局（因机构改革,原眉山市彭山区住房和城乡规划建设局的职权现由眉山市彭山区自然资源和规划局行使,以下简称彭山自然规划局）向第三人四川首创远大房地产开发有限公司(以下简称首创远大房产)作出的规划调整方案的批复一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月4日立案后，依法组成合议庭，于2019年4月12日、5月8日公开开庭进行了审理。原告曾俊文、贾成勇、裴均莉、张晓良、晏素琼、曾晓敏、陈志蓉之委托代理人杨高、陈果叶，被告彭山自然规划局之委托代理人邓智拓，第三人首创远大房产之委托代理人郭佳、续薇薇到庭参加了两次庭审；原告张晓良参加了第二次庭审，被告的分管负责人罗尧、何志良分别参加了第一次、第二次庭审。本案现已审理终结。 2018年2月5日，眉山××××山区住房和城乡规划建设局（以下简称彭山规划局）作出眉彭规函[2018]28号《关于首创·成南郡新二期调整方案的批复》(以下简称28号《成南郡新二期调整方案批复》)，该批复主要载明:原则同意该项目用地界线内的调整方案。原告不服诉至本院。 原告诉称，7原告均系“首创·成南郡”业主，该项目系首创远大房产开发修建，至今未设立业主委员会。第三人在售房时，对外宣传资料上均宣称项目配套拥有“2万㎡中央湖泊、栖湖依江而居”。为享受临湖而居的生活，原告曾俊文、贾成勇于2013年11月1日、原告裴均莉于2016年7月21日、原告张晓良、晏素琼于2017年9月15日、原告曾晓敏于2017年10月13日、原告陈志蓉于2013年11月1日，分别与第三人签订《商品房买卖合同》，分别购买该项目118栋1-2层1号、119栋1-2层1号、117栋1-2层1号、120栋1-2层1号、66幢1-2层1号临湖别墅。2018年10月，曾俊文准备装修房屋时，才发现所购房屋门前的人工湖已被填平，第三人欲在所填湖面上修建联排别墅，其立即提出异议。第三人告知原告，被告于2018年2月5日作出的28号《成南郡新二期调整方案批复》，该项目原规划已被修改调整，第三人是按照被告最新的规划要求进行施工。原告认为，第三人申请修改规划的理由不符合法定情形，被告未尽审慎审查义务而批准修改规划认定事实不清；被告未经专有部分占建筑总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意即作出修改规划的批复程序违法；且不符合《眉山市城市规划管理技术规定》第十三条、第八十五条之规定。故诉至法院，请求：一、撤销被告于2018年2月5日作出的眉彭﹝2018﹞28号《关于首创?成南郡新二期调整方案的批复》。二、请求一并审查作出前述行政行为所依据的规范性文件。三、本案诉讼费由被告承担。 原告为证明自己的诉讼主张，向本院提交了下列证据并经庭审质证： 第一组证据：原告身份证复印件，结婚证复印件，被告的登记信息，第三人工商登记信息。证明本案诉讼参加人的主体资格。 第二组证据：商品房买卖合同，补充协议，不动产产权证书。证明原告与第三人之间有商品房买卖关系，是首创?成南郡有关建设规划方案的利害关系人；依据《商品房买卖合同》第七条规定，变更规划许可应当书面征得买受人的同意。 第三组证据：首创•成南郡的宣传短片，调规以前实景拍摄的照片。证明第三人在向各原告销售房屋时，不断宣传该小区有两万平方米中央湖泊水域，而且该湖泊水域现实存在。 第四组证据：1.《申请调整规划设计方案的报告》。证明该报告编制日期是2018年1月31日；第三人申请调整规划的理由是因公众利益的需要无法按照原规划设计方案实施，但整个报告内容未证明有公众利益需要，也没有证明原规划设计方案无法实施 第五组证据：调整规划以前的总平图和沙盘图，调整规划后的总平图和沙盘图照片。证明通过调整规划前后的总平图和沙盘图对比，原中央水域彻底消失。且在原水域面积上，规划设计了密集的建筑，严重侵害了原告权益。 第六组证据:（2019）川眉彭证字第142号公证书，证明案涉人工湖、绿化带均已完全消失。 被告彭山自然规划局辩称，一、原告主体不适格，起诉已超法定期限，应裁定驳回起诉。 1、原告购房时间均在眉彭规函（2018）28号批复前，批复内容并未直接涉及原告所购房屋，未对原告合法权益造成明显实质性影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项，应裁定驳回原告的起诉。 2、眉彭规函（2018）28号批复作出时间为2018年2月5日，批前公示的时间段为2018年1月18日至2018年1月26日，原告至迟在2018年2月左右已知晓成南郡项目规划调整的事实，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款，原告的起诉已超一年的法定期限，应裁定驳回起诉。 二、眉彭规函（2018）28号批复作出的程序合法、正当。 1、规划调整方案公示及批复前组织专家和公众进行了方案的规划技术审查和建筑艺术审查，充分征求并听取了专家委员会、公众评议委员会和联席会的意见。 2、根据《四川省城乡规划条例》第六十九条第二款之规定，在已充分征求专家和公众意见的基础上，被告采用公示的形式征求利害关系人意见并无不当。 三、规划方案的调整符合公共利益的需要，并未违反相关法律、法规。 1、就本案而言，公共利益包括成南郡小区全体业主的利益和岷江沿岸城市风貌的打造和改善。从小区全体业主利益来讲，规划方案的调整使小区总体指标优化，空间设计和周边关系改善、合理，小区品质得到较大提升；从岷江沿岸城市风貌的打造和改善方面来讲，优化了建筑天际线和通透性，小区与整体生态环境更为融合，城市风貌大幅提升。 2、规划方案调整前成南郡项目容积率为2.32，规划方案的调整并未突破项目原容积率。《眉山市城市规划管理技术规定》（2016版）系眉山市人民政府下发的规范性文件，并非法律、法规或强制性技术规范，基于行政法的信赖保护原则，不应适用《眉山市城市规划管理技术规定》（2016版）的规定认定规划调整违法。 3、《商品房买卖合同》签约方为原告和第三人，与被告并无关联；《中华人民共和国物权法》第六十七条系关于业主自治的规定，与规划方案的调整无关。上述民事法律关系不能阻却被告依法作出眉彭规函（2018）28号批复。 另外，对于原告在诉状中陈述的商品房买卖及宣传，属于民事法律关系，与被告批复行为无关，被告无法就相应的事实进行核实。请求法院依法裁定驳回原告起诉。 被告为证明其行政行为合法，在法定期限内向本院提交了下列证据并经庭审质证： 第一组证据：《中共眉山××××山眉山××××山区人民政府关于印发的通知》。证明眉山市彭山区自然资源和规划局承接了眉山××××山区住房和城乡规划建设局的职能，系适格的被告。 第二组证据：28号《成南郡新二期调整方案批复》。证明成南郡项目调规情况。 第三组证据：1.《眉山××××山区城乡规划中心关于首创•成南郡新二期规划设计优化调整方案、华府1918住宅小区项目、眉山工程技师学院开放性公共技能实训基地综合楼项目、二环北路渡江路片区棚户区改造项目D、E区优化调整方案公众评议的会议纪要》[眉彭规阅（2017）7号]，《首创•成南郡新二期调整方案、二环北路渡江路片区棚户区改造项目D、E区调规方案、眉山工程技师学院开放性公共技能实训基地综合楼项目、华府1918住宅小区项目规划方案技术审查、建筑艺术审查、公众评议委员会签到表》；2.《眉山××××山区城乡规划中心关于首创•成南郡新二期规划设计优化调整方案、华府1918住宅小区项目、眉山工程技师学院开放性公共技能实训基地综合楼项目、二环北路渡江路片区棚户区改造项目D、E区优化调整方案公众评议的会议纪要》[眉彭规阅（2017）8号]，《首创•成南郡新二期调整方案、二环北路渡江路片区棚户区改造项目D、E区调规方案、眉山工程技师学院开放性公共技能实训基地综合楼项目、华府1918住宅小区项目规划方案技术审查、建筑艺术审查委员会签到表》；3.《眉山××××山区城乡规划中心关于首创•成南郡新二期规划设计优化调整方案、华府1918住宅小区项目、眉山工程技师学院开放性公共技能实训基地综合楼项目、二环北路渡江路片区棚户区改造项目D、E区优化调整方案公众评议的会议纪要》[眉彭规阅（2017）9号]，《首创•成南郡新二期调整方案、二环北路渡江路片区棚户区改造项目D、E区调规方案、眉山工程技师学院开放性公共技能实训基地综合楼项目、华府1918住宅小区项目规划方案技术审查、建筑艺术审查委员会签到表》；4.《专家意见表》（首创•成南郡新二期项目规划设计调整方案）伍份；5.《公众评议意见表》（首创•成南郡新二期项目规划设计调整方案）二份；6.《眉山××××山区城乡规划委员会联席会纪要》（第十六期）。证明“首创•成南郡”项目新二期调整方案公示及批复前组织专家和公众进行了方案的规划技术审查、建筑艺术审查并进行了公众评议，充分征求并听取了专家委员会、公众评议委员会和联席会的意见，一致同意调整方案，并认定调整后小区总体指标优化，空间设计和周围关系改善、品质提升。 第四组证据：照片三张。证明:1.“首创•成南郡新二期优化调整方案”规划设计依法在彭山自然规划局（原彭山规划局）公示栏以及“首创•成南郡”售楼部予以公示；2.公示已明确告知“首创•成南郡”项目容积率2.3下降至1.8。 适用法律法规依据：《中华人民共和国城乡规划法》和《四川省城乡规划条例》 第三人首创远大房产述称,曾俊文等七名原告的起诉不属于行政诉讼法规定的受案范围，对其起诉应予驳回；彭山自然规划局作出的案涉行政行为符合法律规定，且不具可撤销的内容，曾俊文等七名原告的起诉没有事实与法律依据，对其诉讼请求应予驳回。 一、案涉行政行为即28号《成南郡新二期调整方案批复》，系行政机关作出的不产生外部法律效力的、过程性的行为。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（五）、（六）款之规定，对该行为不服提起诉讼的不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 根据《中华人民共和国城乡规划法》、《四川省城乡规划条例》等相关法律法规，城乡规划主管部门对建设项目建设行为的行政许可行为为建设工程规划许可证的核发。建设单位进行项目建设需按照建设工程规划许可证的规定进行，否则属于违法建设，不能通过规划核实的同时还会承担相关法律责任。建设工程规划许可行为才是规划行政主管部门对建设单位、建设项目作出的具有外部法律效力的最终许可行为，只有该行为才能决定工程建设能否进行以及如何进行。 城乡规划主管部门对建设工程设计方案的审查，应理解为实施建设工程规划许可的实质性内容，而并非一个独立的行政许可。从过程上来看，建设工程设计方案是申请办理建设工程规划许可证的申请材料之一，建设工程规划许可证的核发必须以建设工程设计方案的提交为形式要件；同时，在形式要件具备的情况下，建设工程规划许可证核发的实质性审查实质上就是建设工程设计方案的审查。从法律效果上来看，建设工程规划许可证的核发许可包含两个法律后果，即许可建设及许可如何建设，而如何建设这个问题就是通过对设计方案审定、批准来解决。建设工程设计方案总平图的批准可以理解为行政许可的实质内容，不能脱离建设工程规划许可证的核发独立对外产生法律效力。因此，《关于首创·成南郡新二期调整方案的批复》，系被告在作出建设工程规划许可的行政许可行为前所作出的不产生外部法律效力的、过程性的行为，不属于行政诉讼的受案范围。 二、被告《关于首创·成南郡新二期调整方案的批复》的行为符合相关法律、法规规定。 （一）被告作为案涉项目所在区域的城乡规划主管部门，具备审查案涉项目建设工程设计方案的职能。 （二）被告作出该案涉批复，同意案涉项目进行的方案修改符合法定情形。 （三）被告作出该案涉批复，符合法律规定的程序。 三、《关于首创·成南郡新二期调整方案的批复》已经得到实际实施，不具有可撤销的内容。 案涉批复作出次日，第三人取得了相关《建设工程规划许可证》。2018年11月，第三人取得了《建筑工程施工许可证》。案涉设计方案修改范围涉及的工程，已经修建了相当大的一部分，部分建筑主体接近完工。28号《成南郡新二期调整方案批复》已经实际实施，不具有可撤销的内容。 四、被告作出28号《成南郡新二期调整方案批复》的行为依据并非国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件，不属于行政诉讼中可以一并请求进行审查的范围。 综上，应驳回原告的起诉或诉讼请求。 第三人首创远大房产向法庭提交以下证据并经当庭质证: 案涉规划调整后的建设工程规划许可证（8-10号），施工许可证及附件一份，现场照片4张。证明案涉批复涉及的区域已经施工，案涉行政行为已经引发后续的相关行政许可，第三人已经依据案涉行政行为进行了大量施工，因此不具有可撤销性。 经庭审质证,各方当事人质证意见如下: 原告对被告提交证据的质证意见为:对第一组三性无异议。对第二组证据的合法性有异议，程序上没有征求利害关系人的意见，没有按要求在政府门户网站和建设项目的醒目位置进行公示。对第三组证据中证据1、2、3合法性有异议：程序方面，一是没有利害关系人参与，违反了《城乡规划法》第五十条、《四川省城乡规划条例》第六十九条、《眉山市城乡规划条例》第四十七条要求必须征求利害关系人的意见的规定；二是没有按照8、9号会议纪要的要求，报眉山市规划局业务会审议。实体方面，内容上没有体现与原规划的重大差异，即将2万㎡中央湖泊填埋后新建商品房的修改方案。其修改违反了《眉山市城乡规划条例》第四十四条的规定；而且不符合《眉山市城乡规划条例》第四十五条关于修改规划设计方案的前提要件的规定。对证据4三性均有异议，没有证据证明专家的身份，被告采用听取专家意见进行调规，其产生的程序不合法。对证据5三性均有异议，且与第7号会议纪要记载不符，一是没有彭山区人大退休干部罗会华的意见；二是王娜的意见表上没有表示同意的意见，故该组证据不满足公众意见的基本要求。对证据6合法性、关联性有异议，首先在时间顺序上，第三人向被告提交的《申请调整规划设计方案的报告》的编制时间是2018年1月31日，而规划委员会联席会的时间是2017年12月14日，明显是先审议后申请。其次，没有按照《眉山市城乡规划条例》第三十四条规定的程序组织审查。对第四组证据三性均有异议，不能判断照片形成的时间、公示的期限，不能证实被告是按照规定进行了公示，且不符合《四川省城乡规划条例》、《眉山市城乡规划条例》第三十五条关于方案审批前，应当在政府门户网站和建设项目醒目位置公示的规定，实质上剥夺了利害关系人提出意见的权利。 第三人对被告提交证据的质证意见为:无异议. 被告对原告提交证据的质证意见为:对第一组证据真实性无异议，但不能证明原告是本案的适格主体。对第二组证据真实性无异议，但买卖合同关系以及其就调规的约定与被告作出调规的批复之间没有关联性，同时，被告调规针对的是首创二期，调规时间是在原告购房后，原告并非本案的利害关系人，被告的调规行为未对原告合法权益造成明显的实质性损害。对第三组证据被告对其真实性无法核实，证据想要证明的是民事法律关系，与被告依法作出调规批复无关，对照片没有准确的拍摄时间和拍摄地点，应不予采信。对第四组证据报告真实性无法核实，根据报告内容明确载明报告事项是眉山市规划局作出的，与本案没有关联性，因此报告所载明的时间与被告作出规划调整的批复以及相关的合法性审查流程，以及批复的公示之间并不矛盾，同时规划调整是否满足公共利益需求与报告的内容之间并无直接因果关系。对第五组证据三性均不予认可。对第六组证据的真实性无异议，但不能达到原告证明目的。1.工作记录显示，117-120号别墅，原有人工湖被开发商施工填埋，是申请人自身陈述；2.117-120号别墅周围人工湖现状与被告作出调规的批复是两个不同法律问题，若原告认为第三人违反批复或相关核准的许可证，进行违法施工，原告可以依法向包括被告在内的职能部门进行举报，被告将依法进行查处。 第三人对原告提交证据的质证意见为:对第一组证据三性无异议。对第二组证据买卖合同以双方出示的原件为准，但不能达到原告证明目的，合同约定并没有约定变更规划许可需书面征得买受人同意，同时合同约定是双方民事法律关系与本案没有关联性。对第三组证据宣传短片，认可其真实性，其余不发表意见；对照片中案涉区域并不是调规前的案涉水域，是售楼部旁的临时景点。对第四组证据，其是第三人向市规划局申请的，与本案无关联性。对第五组证据，认可其真实性和合法性，但不能达到原告的证明目的，第三人在调规前按调规前后的方案宣传并无不当，虽然案涉水域缩小，但调整后容积率是显著下降，与其相邻房屋高度也显著下降。对第六组证据的真实性、合法性无异议，该公证书不能达到否认行政行为合法性证明目的，此外，其应该公证当天、现场的公证，最后应按照建设后的情况为准，在过程中可能会对一些设施进行破坏。 原告对第三人提交证据的质证意见为:对其真实性、合法性无异议，但对关联性及证明目的有异议，8-10号许可证不能体现规划许可证予以规划的施工范与总平图和沙盘图重叠性和交叉性，这与事实不符，也不符合法律规定。 被告对第三人提交证据的质证意见为:无异议。 在第一次庭审后,为查明本案事实,法庭要求被告补充提交以下证据: 第一组证据:1.汪其凯专业技术资格证书、工作证、中华人民共和国一级注册建筑师注册证书;2.郑连勇专业技术资格证书、中华人民共和国城市规划师注册证书；3.舒波专业技术职务任职资格证书；4.张平中华人民共和国二级注册建筑师注册证书、中华人民共和国一级注册结构工程师证书；5.孙晓冬中华人民共和国二级注册建筑师注册证书。证明案涉调整的专家评审均系有资质或有从业经验的专家参与所进行的。 第二组证据：关于首创·成南郡项目申请调整规划设计方案的报告（落款时间为2017年9月11日）。证明案涉规划调整系经第三人书面申请后依法进行的。 第三组证据：公众评议意见表、情况说明。证明王娜参与了案涉规划调整的公众评议，并同意调整方案。 第四组证据：领导意见表。证明案涉规划调整的公众评议有罗会华参与并同意，公众评议依法公开进行。 原告对被告应法庭要求补充提交的证据质证意见为：其延期举证不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条之规定，不予质证。 第三人对被告应法庭要求补充提交的证据质证意见为：无异议。 经庭审举证质证，本院对上述证据认证如下：原被告及第三人提交的证据均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，可以作为本案的证据使用。被告在第二次庭审中所举证据系法庭为查明案件事实，要求被告补充提交证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第九条之规定，可以作为证据使用。 经审理查明，第三人首创远大房产在位于彭山区××大道××号开发首创·成南郡新二期楼盘，其对外宣传拥有400亩皇家园林、5万平方米滨江商业带、2万平方米中央湖泊，别墅洋房、江景豪宅、栖湖依江而居。原告陈志蓉于2013年11月1日与第三人首创远大房产签订《商品房买卖合同》，约定购买第三人开发的位于彭山区××大道××首创·××别墅××套，购房金额为6461447元；2013年12月12日，原告曾俊文、贾成勇与第三人首创远大房产签订《商品房买卖合同》，约定购买第三人开发的位于彭山区××大道××首创·××别墅××套，购房金额为4833967元；原告裴均莉于2016年7月21日与第三人首创远大房产签订《商品房买卖合同》，约定购买第三人开发的位于彭山区××大道××首创·××别墅××套，购房金额为3680000元；原告张晓良与晏素琼于2017年9月15日与第三人首创远大房产签订《商品房买卖合同》，约定购买第三人开发的位于彭山区××大道××首创·××别墅××套，购房金额为2153462元；原告曾晓敏于2017年10月13日与第三人首创远大房产签订《商品房买卖合同》，约定购买第三人开发的位于彭山区××大道××首创·××别墅××套，购房金额为3574497元。 2017年9月11日，第三人首创远大房产公司向原彭山规划局递交《关于首创·成南郡项目申请调整规划设计方案的报告》，拟申请调整首创·成南郡项目规划设计方案，理由为：1、环境方面：①响应眉山××××山区对城市的发展要求，小区总容积率降低至1.8，通过局部高层建筑微调位置和楼栋旋转角度，增加低层住宅，高层建筑推举更加开敞，通风及日照条件较明显提升；②整体形态和临江建筑形态错落有致，符合眉山××××山区城市形象建设和建筑形态打造，丰富了城市整体天际线；③调整了小区绿化配置，业主活动区域及植物景观区域面积增大，提高业主生活品质。2、配套设施方面：①地下室由3层机械车位变为1层普通车位，使小区内业主后期停车更为便利；②拟在小区西侧增设幼儿园，完善了项目及周边区域的教育配套。3、市场需求方面：根据当地商业市场情况，地下商业盘活率极低，我司拟取消原地下商业及尽端商业。综上所述，我司拟调整首创·成南郡项目规划设计方案，调整后的小区内部环境、配套设施、城市品质均得到提升，符合公共利益需求。 2017年12月14日，眉山××××山区城乡规划委员会联席会第十六次会议召开，审议了《首创·成南郡新二期项目调整方案》，会议认为，该项目调规总容积率由2.32下调至1.8，有利于我区城市形象的建设和建筑形态的打造，优化滨江区域建筑天际轮廓线。 2017年12月28日下午，首创·成南郡新二期规划设计优化调整方案公众评议会在眉山××××山区城乡规划中心召开，相关区人大退休干部、政协副主席、中学校长参加会议。会议建议同意项目优化调整方案。同日下午，该项目规划设计优化调整方案规划技术审查专家评审会在同一地点召开，相关规划督察员、有资质的规划师、建筑师参加会议。会议通过了该项目方案调整，认为项目方案调整后，降低了容积率，减少了高层住宅的比例，总体指标优化，优化了城市天际线和通透性，方案文本设计内容和深度基本满足规划要求，并提出了修改完善意见。同日下午，该项目优化调整方案建筑艺术专家评审会在同一地点召开，相关规划督察员、有资质的规划师、建筑师参加会议。会议通过了调整方案，并建议设计单位对方案修改完善。 2018年1月18日至1月26日，被告在首创·成南郡新二期项目所在地售楼部门前及被告公示栏就规划调整方案进行了公示，听取利害关系人的意见。 2018年1月31日，第三人向市城乡规划局提交《申请调整规划设计方案的报告》，报告中载明：“一、调整理由1、因公共利益的需要致使无法按照原规划设计方案实施。①为配合眉山××××山区城市形象建设的建筑形态打造，项目总体容积率由2.32下调至1.80，计容面积减少13余万方。…④原规划新二期小区中心景观水域面积较大，后期维护难度较大，易产生蚊虫等不利自然环境，故我司拟减小水域密度，缩小水域宽度的部分采取植物景观布置代替，增大小区植物景观区域及业主活动区域。…三、主要调整内容1、规划设计总平面调整：调整部分高层楼栋位置，增加联排和叠拼两种低密产品，取消地下超市，取消西侧尽端商业，减少临江商业体量，增加幼儿园，减小景观水域面积。…小结：调整后的总容积率降低至1.8，密度、绿化率符合原规划指标。四、调整后效果分析…小结：方案调整后小区内部环境更加优美，配套设施更加完善，城市品质得到明显提升，方案调整后未对相邻已建建筑的日照、通风等合法权益造成影响。…总体结论：我司拟调整的新二期规划方案符合国家、当地建筑法律法规及原规划批复的相关技术指标；调整后的小区内部环境、配套设施、城市品质均得到提高，且不会对相邻已建建筑造成影响，不会引发社会不稳定因素。” 2018年2月5日，眉山××××山区住房和城乡规划建设局向第三人作出28号《成南郡新二期调整方案批复》，载明：“首创·成南郡新二期调整方案于2017年10月20日经彭山区城乡规划委员会第九期会议审议通过，修改完善后经2017年12月14日彭山区城乡规委会联席会第十六次会议把关，并于2018年1月18日至2018年1月26日在项目所在地和我局公示栏分别进行了批前公示，公示期内未收到群众反馈意见，现就该调整方案设计的相关事宜批复如下：一、原则同意该项目用地界线内的调整方案，用地界线外的市政、绿化等设计方案不在本次审批范围内。二、调整后主要技术经济指标：新二期总建筑面积299935.10㎡，地上计入容积率建筑面积为227460.35㎡（商业建筑面积：4099.42㎡，住宅建筑面积：220164.16㎡，物管建筑面积：513.87㎡,门卫用房建筑面积：18㎡）；地上不计容建筑面积7395.65㎡（架空层建筑面积：7784.38㎡，社区用房建筑面积：501.20㎡，对内公厕建筑面积80.07㎡，垃圾用房建筑面积30.00㎡）；室外体育健身活动场地面积1796.40㎡；地下建筑面积65079.10㎡。住宅户数：1996户，机动车位2238个（地上172个，地下2066个），非机动车位2017个。三、项目须严格按照调整后方案实施和规划核实，不得擅自改动。四、本次调整未涉及部分，严格按原方案批准规划设计方案执行。五、外墙施工时，由区城乡规划中心到现场确定外墙色彩和材质。六、项目设计消防方面的相关事宜需征求消防部门意见。” 另查明，2018年1月19日，第三人首创远大公司取得首创·成南郡新二期项目二标段《建设工程施工许可证》；2018年2月6日，第三人首创远大公司取得首创·成南郡新二期项目一、二、三标段《建设工程规划许可证》，许可证号分别为：彭建字第（2018）008、009、010号。 再查明，根据2019年2月14日《中共眉山市彭山区委、眉山市彭山区人民政府关于印发〈眉山××××山区机构改革方案〉的通知》（眉彭委〔2019〕42号），原眉山××××山区住房和城乡规划建设局的职权由眉山市彭山区自然资源和规划局行使。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款之规定，眉山××××山区住房和城乡规划建设局作为眉山××××山区城乡规划主管部门，负有管理本行政区域内城乡规划工作的职权与职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，原眉山××××山区住房和城乡规划建设局的职权现由眉山市彭山区自然资源和规划局行使，故眉山市彭山区自然资源和规划局是本案的适格被告。 本案的争议焦点：一、被告作出的案涉规划调整是否对原告的实体权益产生影响，即原告是否适格。二、被告作出的案涉规划调整是否合法。三、原告请求一并审查批复所依据的规范性文件应否支持。 关于争议焦点一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”和《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：……”（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权……”（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；……”。本案中，七原告基于第三人对其开发的首创·成南郡新二期中央湖泊的宣传而购买该二期的联排别墅、别墅后，认为被告针对第三人开发的首创·成南郡新二期规划调整大幅减少了景观水域面积，增加了联排和叠拼，七原告以被告对第三人调整规划申请作出的批复对其合法权益造成损害等为由，对该批复行为提起行政诉讼，符合法律规定。故七原告在本案中具有诉讼利益，是本案的适格原告。 关于争议焦点二，《中华人民共和国城乡规划法》第五十条规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见”，《四川省城乡规划条例》第六十九条第二款规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改。为了公共利益需要，确需修改的，城乡规划主管部门应当采取公示、组织听证会等形式征求利害关系人的意见”。根据以上规定，第三人因公共利益的需要向被告申请调整首创·成南郡新二期项目规划设计方案，眉山××××山区城乡规划委员会联席会第十六次会议审议通过了首创·成南郡新二期项目规划设计方案的调整，听取了专家、公众的意见，并于2018年1月18日至2018年1月26日在项目所在地和被告公示栏分别进行了批前公示，听取利害关系人的意见，符合以上法规的规定。第三人首创远大房产确因公共利益的需要向被告申请调整规划设计方案，经被告组织专家论证、公众评议，认为规划方案的调整使小区总体指标优化，空间设计和周边关系改善、合理，小区品质得到较大提升；从岷江沿岸城市风貌的打造和改善方面来讲，优化了建筑天际线和通透性，小区与整体生态环境更为融合，城市风貌大幅提升；规划方案调整前成南郡项目容积率为2.32，规划方案调整后容积率降低至1.80，符合因公共利益的需要进行的规划设计方案的调整。故被告彭山自然规划局对第三人首创远大房产作出的28号《成南郡新二期调整方案批复》符合公共利益的需要。 关于审查时限方面。规划设计方案的调整，内容通常包括用地面积、建筑面积、建筑基底面积、建筑密度、容积率、建筑层数、建筑后退红线、建筑高度、建筑形式、绿化面积、绿地率、内部停车泊位、社会停车泊位等技术指标，是规划行政主管部门核发建设用地规划许可证或建设工程规划许可证的重要依据，规划设计方案调整的批准与否直接对建设单位产生了权利义务的约束。如果规划部门批准规划设计方案的调整，通常情况下即意味着“两证”能够获得批准；如果规划行政部门对规划设计方案提出的修改意见，建设单位拒绝修改，将直接导致方案不获批准，其取得规划行政许可的可能性也就不复存在。因此，规划部门对规划设计方案调整的审批是在核发建设用地规划许可证或建设工程规划许可证之前必经的一个独立发生法律效果的行为阶段，是建设工程规划许可变更的必要技术审查，其审查时限可参照《中华人民共和国行政许可法》关于时限的要求。《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。”本案中，第三人于2017年9月11日向被告提交《关于首创·成南郡项目申请调整规划设计方案的报告》，被告于2018年2月5日作出28号《成南郡新二期调整方案批复》，其时限远远超出上述法律规定，其程序轻微违法。 关于争议焦点三，经查，被告作出的案涉28号《成南郡新二期调整方案批复》并没有依据规范性文件，且在庭审中原告亦无法提供被告作出该批复所依据的规范性文件的名称，故对原告的该项诉讼请求本院不予支持。 综上，被告彭山自然规划局对第三人首创远大房产作出的28号《成南郡新二期调整方案批复》符合公共利益的需要，并未违反相关法律、法规的规定，但因审批时限超出法律规定的期限，应当确认程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下： 确认被告眉山市彭山区自然资源和规划局于2018年2月5日作出的眉彭规函[2018]28号《关于首创·成南郡新二期调整方案的批复》行为违法。 本案案件受理费50元，由被告眉山市彭山区自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于眉山市中级人民法院。 审 判 长  彭 英 审 判 员  李 杜 人民陪审员  杨建华 二〇一九年八月七日 书 记 员  陶 平 四川省眉山市东坡区人民法院 行政裁判文书附录 （2019）川1402行初90号 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第一款第（二）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。