贵州省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）黔行终944号 上诉人（一审原告）遵义市红花岗区忠庄街道办事处勤乐村蒋家寨村民组。 负责人李吉容，组长。 委托代理人金义祥，贵州崇尚律师事务所律师，执业证号15203201310523481。 被上诉人（一审被告）遵义市红花岗区人民政府。 法定代表人游劲松，区长。 一审第三人遵义市红花岗区忠庄街道办事处勤乐村村民委员会。 负责人杨顺华，村委会主任。 上诉人遵义市红花岗区忠庄街道办事处勤乐村蒋家寨村民组（以下简称蒋家寨村民组）因与被上诉人遵义市红花岗区人民政府（以下简称红花岗区政府）、一审第三人遵义市红花岗区忠庄街道办事处勤乐村村民委员会（以下简称勤乐村委会）林业行政处理一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（2018）黔03行初483号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。 蒋家寨村民组一审诉称：1955年土地改革时，政府将蚕坡林地分给了当时蒋家寨一户卢姓人家。1975年华兴大队占用当时合兴生产队的田地修建厂房，在蚕坡林地进行茶叶种植，并将蚕坡林地更名为华兴茶园。其后，因合兴生产队划分为香沟坎、水井坎生产队，又将修建厂房的土地和华兴茶园均划分给了香沟坎生产队。此后，在香沟坎生产队筹备划分为香沟坎、蒋家寨两个村民组期间，遵义市政府于1982年5月5日，即在香沟坎生产队划分为香沟坎、蒋家寨两个村民组前，向原香沟坎生产队颁发了林权证，但香沟坎生产队在划分为两个队时，将以上修建厂房的土地和华兴茶园所属林地全部划分给了蒋家寨村民组。此外，自华兴村委会合并为勤乐村委会前，原华兴村委会使用土地及华兴茶园均对蒋家寨村民组每年进行了赔偿。即使在华兴村委会合并为勤乐村委会后，勤乐村委会仍继续履行上述义务至2013年。因此，勤乐村委会属于有偿使用。根据物权法定原则，勤乐村委会不能基于使用而取得涉案林地所有权，红花岗区政府作出的确权决定认定事实不清、证据不足。综上，请求确认红花岗区政府作出的红府决字[2018]1号《行政处理决定书》无效，并责令其在三十日内重新作出处理决定。 一审经审理查明：红花岗区政府作出被诉行政处理决定书后，蒋家寨村民组未就被诉行政处理决定书申请行政复议。蒋家寨村民组收到被诉行政处理决定书后，于2018年8月20日直接提起本案行政诉讼。 一审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。《最高人民法院关于适用＜行政复议法＞第三十条第一款有关问题的批复》（法释[2003]5号）规定：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定”。《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）规定：“最高人民法院法释[2003]5号批复中的‘确认’，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权作出的确权决定”。根据上述规定，行政机关对自然资源的所有权或者使用权作出确权决定后，当事人应当先申请行政复议，经复议后，才能向人民法院提起行政诉讼。本案中，红花岗区政府就蒋家寨村民组及勤乐村委会争议的土地权属作出行政处理决定后，当事人不服该行政处理决定，应当先申请行政复议，蒋家寨村民组没有申请行政复议，直接起诉要求撤销红花岗区政府作出的行政处理决定书，不符合法律规定。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（五）项之规定，裁定：驳回遵义市红花岗区忠庄街道办事处勤乐村蒋家寨村民组的起诉。案件受理费50元，予以退还。 蒋家寨村民组上诉请求：１.撤销一审裁定；2.指令遵义市中级人民法院进行审理。主要事实和理由：一、一审认定事实不清，证据不足。《最高人民法院关于适用第三十条第一款有关问题的批复》（法释[2003]5号）规定：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经取得的土地、...森林、山岭、...等自然资源的所有权...，经行政复议后才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；...。...”。但特别法《中华人民共和国森林法》第十七条第三款规定：“当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。”上述法律及司法解释的规定赋予了当事人有权选择向人民法院提起行政诉讼的权利。一审认定不符合法律规定，明显与上述法律、司法解释的规定相悖。二、被上诉人就上诉人与第三人因林地租赁合同引发的纠纷的处理决定违法。上诉人与第三人是因林地租赁合同引发的纠纷，依法属于人民法院的受案范围，因此，被上诉人就上诉人与第三人因林地租赁合同纠纷作出的处理决定超越法定权限。故，被诉行政行为违法。三、一审裁定适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（五）项之规定驳回起诉，显然适用法律错误。一审法院由于认定事实不清，证据不足，必然导致适用法律错误。综上，请二审法院支持上诉人的上诉请求。 被上诉人红花岗区政府在二审法定期限内未答辩。 一审第三人勤乐村委会在二审法定期限内未提交书面陈述意见。 本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。对于确认土地、山岭等所有权或使用权的行政行为是否属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的行政机关的具体行政行为问题，《最高人民法院关于适用＜行政复议法＞第三十条第一款有关问题的批复》明确规定：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定”。本案上诉人遵义市红花岗区忠庄街道办事处勤乐村蒋家寨村民组认为遵义市红花岗区人民政府确权决定侵犯其权利，完全符合《行政复议法》第三十条第一款的规定，本案属于需经行政复议后才可以向人民法院提起行政诉讼的情形。虽然《中华人民共和国森林法》第十七条第三款规定：“当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。”但，《中华人民共和国森林法》于1984年9月20日第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过，根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》修改。《中华人民共和国行政复议法》于1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过，根据2017年9月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议决定第二次修正。《中华人民共和国森林法》颁布在前，《中华人民共和国行政复议法》颁布在后。且，《中华人民共和国行政复议法》对于行政复议又属于特别法。根据特别法优于普通法，后法优于前法的原则，本案应适用《中华人民共和国行政复议法》的有关规定。据此，一审认定事实清楚，适用法律正确。 综上，上诉人蒋家寨村民组的上诉请求于法无据，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  管劲松 审判员  田一铭 审判员  肖 瑶 二〇一九年八月七日 法官助理任昱瑾 书记员姚永涛