内蒙古自治区包头市中级人民法院   行政裁定书   （2019）内02行终93号   上诉人（原审原告）郭满云，男，1962年2月2日出生，群众，住内蒙古自治区包头市固阳县。   委托代理人刘俊丽，群众，住内蒙古自治区包头市固阳县，系原告郭满云妻子。   委托代理人王志勇，内蒙古本泰律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）固阳县住房和城乡规划建设局。   法定代表人翁惠军，局长。   委托代理人赵立文，内蒙古冠坤律师事务所律师。   原审第三人郭满成，男，1959年10月1日出生，群众，住内蒙古自治区包头市固阳县。   原审第三人孙润枝，女，1963年6月4日出生，群众，住内蒙古自治区包头市固阳县。   以上二原审第三人委托代理人李玉昆，包头市固阳县金山镇法律服务所法律工作者。   原审第三人郭玉梅，女，1954年5月20日出生，住内蒙古自治区包头市固阳县。   上诉人郭满云因继续履行征收补偿安置协议纠纷一案，不服内蒙古达尔罕茂明安联合旗人民法院（2018）内0223行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   原审法院审理查明，2011年10月16日，固阳县住房和城乡规划建设局（以下简称固阳县住建局）与郭满云签订了《金山镇棚户区改造房屋征收与补偿协议》，由包头市靖翔房地产开发有限公司固阳县棚户区拆迁改造建设工程项目部签字盖章。2015年9月23日固阳县住建局下发编号为215号、194号回迁房确认书，确认回迁户郭满云选中固阳县紫晶苑6栋1单元3楼东户及固阳县紫晶苑7栋2单元4楼东户房屋。2016年6月23日至7月14日，固阳县住建局对固阳县金山镇西关街棚户区土地置换房屋花名表进行公示。2016年10月29日第三人郭满成向固阳县住建局提出异议，称郭满云与郭满成在其父郭千锁户头下共同承包享有三尖地皮毛厂附近两亩多耕地的权属，其中被告征用九分地，给予补偿楼房两套，应由郭满云、郭满成平均分配。另查明，2016年1月5日，第三人郭满成与原告郭满云就如何分配2015年政府征用双方三尖地0.8亩补偿款及今后剩余三尖地归属签订协议书。上述事实有原告、被告及第三人的陈述及所提供的证据予以证实。   原审法院认为，本案争议焦点是被告固阳县住建局是否应当继续履行与原告签订的协议书，向原告交付回迁房两套。首先2011年10月16日，被告固阳县住建局与原告郭满云签订了《金山镇棚户区改造房屋征收与补偿协议》，该协议履行的前提条件是原告郭满云对所征用的土地拥有无争议承包经营权，但本案的实际情况是在协议签订后第三人对被征用的土地提出异议，并提供广义魁村民委员会证明予以证明，成为该协议无法继续履行的重要原因。庭审中，各方当事人对金山镇棚户区改造房屋征收与补偿协议、回迁房确认书、广义魁村委会证明2份、各方证人证言、原告与第三人签订的协议书、村民小组土地到户动态管理台账、农牧业各税纳税手册、农牧业税完税凭证、包头市靖翔房地产开发有限公司固阳县西门棚户区拆迁改造建设工程项目部的取消征地安置协议通知书等证据各执一词。原告认为被告征收的1.7亩地为郭满云家庭承包，且一直耕种经营管理，与以其父亲郭千锁户名与郭满成等人共同承包的1.98亩地没有任何关系，但不能提供充分证据加以证明。被告及第三人提供的证据足以证明被告所征用的1.7亩地，客观上存在权属争议，即对涉案征收地的权属产生争议，致使涉案行政协议继续履行的基础动摇。被告固阳县住建局停止履行涉诉行政协议，是为平等保护各方群众的合法权益不受侵害，但被告在停止履行协议的同时，应当告知争议当事人相关的救济途径并在争议土地权属明确后及时兑现征地补偿。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由县级人民政府或者县级以上人民政府处理。”原告郭满云应当在被征收地权属明确后另行主张权利。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告郭满云的诉讼请求；案件受理费4900元（原告郭满云已预交），由原告郭满云负担。   上诉人郭满云上诉请求：1、撤销内蒙古达尔罕茂明安联合旗人民法院（2018）内0203行初39号行政判决；2、判令被上诉人固阳县住××街东户（90.77平方米）和7栋2单元4层东户（90.67平方米）房屋两套；3、本案诉讼费用由被上诉人负担。其主要事实与理由为：1、一审法院认定事实和适用法律错误。案涉土地已被征用，用于棚户区改造建设用地，土地权属已由原集体土地变更为国有土地，相关承包经营权也随之消灭。现案涉土地权属明确，一审法院却要求上诉人向当地人民政府申请确认土地权属，其判决与事实和法律相悖，无法履行。况且，退一步讲，即使案涉土地没有征收，村民之间因承包经营权发生争议的，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条“因土地承包经营权发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”之规定，案涉纠纷也属于人民法院管辖，一审法院拒绝对本案争议事项作出实体裁决错误。2、一审法院依职权追加第三人郭满成参加诉讼属于程序错误。本案是上诉人与被上诉人固阳县住建局之间的征收补偿纠纷，征收补偿协议有效，固阳县住建局就应当按照协议履行相应义务。第三人郭满成提出异议，属于被上诉人固阳县住建局处理的范围，不属于本案管辖和审理范围。如第三人郭满成对被上诉人固阳县住建局的处理不服，应当根据前述《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条之规定申请仲裁或诉讼。3、一审法院错误分配举证责任，在认为本案属于土地确权案件的前提下，有意识地加重了上诉人的举证责任，从而对本案第三人自相矛盾的陈述和辩解自然而然视而不见，只要上诉人提供不了政府的确权证书，一概认为证据不足。   被上诉人固阳县住建局答辩称：1、原审判决认定事实清楚，适用法律明确，二审法院应驳回上诉，维持原判。2、上诉人的上诉理由均不能成立，本案案由虽为房屋征收补偿协议纠纷，但究其实质应是土地权属争议，上诉人与被上诉人签订房屋征收补偿协议后，在分房过程中，第三人提出异议主张权利，被上诉人作出决定停止分房，待上诉人与第三人相关争议解决后再分配房屋符合法律规定。3、法院依职权追加第三人符合行政诉讼法的相关规定。4、关于举证责任方面，上诉人主张权利，应当提交权属证书或相关机关确权的文书。   原审第三人郭满成、孙润枝答辩称：《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条第二款规定“农户内家庭成员依法平等享有承包地的各项权益”，第十七条第四款规定“承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”。本案涉案被征收土地是郭千锁全家6人承包，不是郭满云个人承包。郭满云与固阳县住建局签订协议属于其个人行为，未告知全体家庭成员。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，追加第三人程序合法，请求驳回上诉，维持原判。   原审第三人郭玉梅表示尊重法院的裁判。   二审期间，上诉人郭满云另提交一份光碟，欲证明上诉人与被上诉人签订补偿协议所涉的土地与第三人所述的1.98亩土地无关，是两块地；提交编码为×××的《农村土地（耕地）承包合同》复印件一份，欲证明2017年政府土地确权，案涉土地不在确权范围之内；提交会议纪要复印件一份，欲证明被上诉人固阳县住建局同意对包括上诉人的17户拆迁户给予安置；提交《西关街棚户区改造第二批回迁户房屋安置信息表》复印件一份，欲证明涉案土地在包白线东侧，上诉人在被安置范围内。上述证据未能与原物、原件核对，且不属于行政诉讼法及相关司法解释规定的新证据，被上诉人和原审第三人均拒绝发表质证意见，本院不予采信。   本院二审审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。   另查明，本案被诉协议是包头市靖翔房地产开发有限公司固阳县棚户区拆迁改造建设工程项目部受被上诉人固阳县住建局委托与上诉人郭满云签订，被上诉人固阳县住建局对此予以认可。本案并非房屋征收与补偿，而是承包地征收补偿安置，具体是以给付房屋的形式予以补偿安置。被上诉人固阳县住建局与上诉人郭满云签订涉案协议，是由于征收三尖地1.7亩承包地，补偿安置的××县东户房屋共两套。本案一、二审期间，被上诉人固阳县住建局均未能提交将涉案三尖地1.7亩承包地的补偿安置对象确定为上诉人郭满云的具体依据。一、二审期间，上诉人郭满云和第三人郭满成、孙润枝、郭玉梅均未能提交关于涉案三尖地1.7亩承包地的承包合同或者承包经营权证。一审期间，第三人提供了一份盖有包头市靖翔房地产开发有限责任公司固阳县西门棚户区拆迁改造建设工程项目部合同专用章、针对郭满云的《取消征地安置协议通知书》，上诉人郭满云不认可，被上诉人固阳县住建局称当时就送给了郭满云，但未能提交相关证据予以证明。以上事实有一、二审庭审、询问笔录及当事人提交的相关证据在案佐证。   本院认为，本案是基于集体土地征收而进行的补偿安置，虽然被上诉人固阳县住建局与上诉人郭满云签订有相关补偿安置协议，并向上诉人郭满云下达了具体的回迁房屋确认书，但是在被上诉人固阳县住建局对包括涉案回迁房屋在内的安置房屋分配情况进行公示后，第三人郭满成以其与上诉人郭满云及其他家庭成员共同享有被征收三尖地1.7亩地承包经营权为由提出异议，由此被补偿安置对象的确定性、唯一性被打破，在上诉人郭满云、第三人郭满成、孙润枝、郭玉梅都不能提供确实有效的证据证明涉案被征收土地承包经营权归属的情况下，被上诉人固阳县住建局暂停向其中任何一方交付涉案回迁房屋的做法正确、适当。上诉人郭满云应依法先行解决其与第三人郭满成、孙润枝、郭玉梅间的土地承包经营权纷争，在该纷争未解决的情况下，其要求被上诉人固阳县住建局交付回迁房屋没有事实和法律依据，原审判决驳回其诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费4900元（上诉人郭满云已预交），由上诉人郭满云负担。   本判决为终审判决。   审判长 孙 茹   审判员 王雅琴   审判员 梁雪超     二○一九年八月十四日   书记员 张释元   附：本案所适用的法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。