湖南省郴州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘10行初136号原告刘清秀，女。委托代理人邓威，广东千法律师事务所律师。委托代理人陈新淼，广东千法律师事务所律师。被告郴州市北湖区人民政府，住所地郴州市北湖区骆仙西路2号。法定代表人王洪灿，该区人民政府区长。委托代理人何文生，男。委托代理人袁兴宜，湖南楚瑞律师事务所律师。原告刘清秀不服被告郴州市北湖区人民政府（以下简称北湖区政府）作出的北政通[2018]16号《郴州市北湖区人民政府关于北湖市场、马家坪市场搬迁的通告》，于2018年12月4日向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月5日立案后，于2018年12月10日向被告北湖区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月4日公开开庭审理了本案。原告刘清秀及其委托代理人邓威，被告北湖区政府的委托代理人何文生、袁兴宜到庭参加诉讼。因本案案情复杂，经湖南省高级人民法院批准，延长审理期限六个月。本案现已审理终结。被告北湖区政府于2018年10月24日作出北政通[2018]16号《关于北湖市场、马家坪市场搬迁的通告》（以下简称16号通告）。原告刘清秀诉称：刘清秀系郴州市北湖综合市场夹楼286、287号商铺商户，从1998年起依法从事经营活动。2018年10月24日，北湖区政府作出16号通告，该通告载明：“自通告发布之日起开始搬迁市场，2018年12月20日前完成北湖市场、马家坪市场搬迁。届时，区人民政府将依法对北湖市场、马家坪市场实施关闭。”16号通告限期对北湖市场、马家坪市场搬迁、关闭，名为通告，实为政府行政决定。其中“限定搬迁”已经执行，严重影响了刘清秀等商户经营的权利。北湖区政府作出16号通告程序违法，剥夺了刘清秀对搬迁市场、关闭市场的陈述权、申辩权、听证权、建议权、知情权。16号通告也没有相应事实和法律依据，严重侵犯了刘清秀的合法权益。刘清秀诉至法院，请求：1.确认北湖区政府作出16号通告的行政行为违法；2.诉讼费由北湖区政府负担。原告刘清秀向本院提交了以下证据：1.刘清秀的身份证复印件，拟证明刘清秀的原告主体资格。2.16号通告，拟证明北湖区政府作出被诉行政行为。3.营业执照、门面摊位租赁合同，拟证明刘清秀与被诉行政行为有利害关系。被告北湖区政府辩称：一、北湖市场、马家坪市场搬迁是落实中心城区市场布局专项规划的法定要求。北湖市场、马家坪市场的布局、摊位设置及周边配套设施完全不适合现代城市功能发展的需要，消防安全隐患不断。为了彻底解决北湖市场、马家坪市场的消防安全、交通拥挤及其他问题，《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010-2030）》（2016年修改）明确了北湖市场、马家坪市场需要调整拆除并引导现有功能向城市外围转移。二、16号通告的发布是对既定规划的再次宣示，它本身是一种告知行为、阶段性为，是合法的。三、北湖区政府为广大北湖市场、马家坪市场经营者搬迁后承接市场等工作做好了统筹安排，解决了广大市场搬迁者的后顾之忧。目前市场搬迁工作得到绝大多数经营户的理解、配合和支持。综上所述，发布16号通告本身是一种告知行为，是落实专项规划的过程性行为。另外，搬迁主要也是采用民事协议搬迁。请求法院依法驳回刘清秀的起诉。被告北湖区政府向本院提交以下证据、依据：第一组证据：1.法定代表人身份证明，拟证明北湖区政府法定代表人的身份信息。第二组证据：2.国务院安全委员会督办100家重大火灾隐患单位；3.郴州市公安消防支队《关于北湖市场消防安全整治建议的报告》（郴公消[2011]02号）；4.郴州市人民政府办公室《关于对全市部分重大火灾隐患实施挂牌督办的通知》（郴政办函[2011]258号）；5.郴州市公安消防支队《关于加强北湖市场重大火灾隐患整改的报告》（郴公消[2012]10号）；6.北湖区公安消防大队北公（消）行罚决字[2014]0016号行政处罚决定书；7.北湖市场历年行政处罚、重大火灾隐患目录；8.湖南省人民政府办公厅《关于对重大火灾隐患实施挂牌督办的通知》（湘政办明电[2014]106号）；9.重大火灾事故隐患整治任务交办单；10.湖南省消防安全委员会办公室《关于加快整改北湖市场和马家坪市场火灾隐患的督办函》（湘消安办[2018]11号），拟证明北湖市场、马家坪市场历年均存在重大消防安全隐患，国务院、省、市不断督办整改，但始终不能消除消防隐患，严重威胁广大人民群众的生命财产安全。第三组证据：11.郴州市人民政府办公室《关于印发的通知》（郴政办发[2017]39号）；12.郴州市商务局《关于（2016年修改）的意见回复》；13.郴州市城市管理和行政执法局《关于的修改建议》；14.郴州市公安局交通警察支队《关于郴州市中心城区市场布局专项规划的意见回复》；15.郴州市工商行政管理局《（修改）的回复函》；16.郴州市公安消防支队《关于（修改）意见的回复》；17.湖南郴州经济开发区管理委员会《关于郴州市中心城区市场布局专项规划成果的审查意见》；18.郴州市城乡规划委员会专家委员会《关于郴州市中心城区市场布局专项规划修改方案的技术审查意见》（郴规委专[2016]54号）；19.郴州市规划局2017年第15次局业务例会纪要；20.市规委2018年第2次主任会议纪要；21.关于郴州市中心城区市场布局专项规划（2010－2030）（2016年修改）方案公示（网上公示）；22.评论信息；23.郴州市人民政府办公室《关于的批复》（郴政办函[2018]70号）；24.《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010－2030）（2016年修改）》，拟证明《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010－2030）》（2016年修改）编制程序合法、内容合法。第四组证据：25.北湖区政府《关于尽快明确北湖市场、马家坪市场关闭搬迁后规划布局的请示》（北政[2018]88号）；26.郴州市城乡规划局《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》；27.郴州市致远社会稳定风险评估有限公司出具的《北湖市场、马家坪市场搬迁事项社会稳定风险评估报告》；28.2018年7月25日区政府第22次常务会议纪要；29.2018年9月5日区政府第23次常务会议纪要，拟证明16号通告的发布是合法的，《通告》本身是一种告知行为。第五组证据：30.关于培育支持新北马市场（高壁市场）发展优惠政策汇编；31.商户与郴州市市场服务中心签订的《北湖市场（一期）门面搬迁腾退协议书》；32.商户与郴汽集团公司通达实业开发分公司签订的《马家坪门面（摊位）腾退协议书》；33.北湖区中心城区专项市场转型升级工作领导小组办公室《关于北湖市场、马家坪市场搬迁进度情况的说明》，拟证明北湖市场、马家坪市场的搬迁以优惠政策引导商户搬迁，现北湖市场、马家坪市场的搬迁是由郴州市市场服务中心、郴汽集团公司通达实业开发分公司与商户签订协议，北湖区政府并未实施行政行为。经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见如下：对证据1的真实性无异议，但是对其证明目的有异议，其不符合原告主体资格。对证据2的真实性无异议，但是对证明目的有异议，通告不属于具体行政行为。对证据3的真实性有异议，原告没有提供原件；而且该证据也证明原告与被诉行政行为无利害关系。原告对被告提交的证据质证意见如下：对证据1证据的真实性、合法性、关联性没有异议。对证据2的真实性、合法性予以认可，对关联性、证明目的不予认可，北湖市场火灾隐患可以通过整改消除。对证据3-10的真实性、合法性予以认可，关联性、证明目的不予认可，不能证明北湖市场的现实实际情况，也不能证明消防隐患不能消除。其中证据9是关于马家坪市场的文件，与北湖市场无关；证据10《督办函》落款时间为2018年6月14日，而郴州市政府已经在2018年4月8日《关于推进市中心城区专项市场转型升级的总体实施方案》中确定了搬迁决策及搬迁通告由北湖市场发布的事项，搬迁理由在后，搬迁事项及通告发布的内部决定、决策在前。证据11-23均是《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010－2030）》（2016修改）作出的程序，与本案审理的16号通告无关。证据24《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010－2030）》（2016修改）的作出程序是否合法、内容是否合法不是本案的审理范围，同时该规划内容对北湖市场未提出任何强制性要求，与被告所作出的16号通告不符。对证据25的真实性、合法性没有异议，对证明目的有异议。该《请示》是行政机关之间内部行政请示行为，不能证明被告作出16号通告合法；同时该证据证实北湖市场搬迁后的规划布局尚不明确，在规划布局尚不明确的情况下，作出的行政行为明显违法。对证据26的真实性无异议，对合法性、证明目的有异议。（1）该《意见》是对被告的回复，证据中没有被告出具的函，缺乏完整性；（2）郴州市规划局无权批复同意北湖市场是否关闭；（3）行政机关之间的审批、请示不能作为行政行为作出的依据，同时不论郴州市政府、郴州市规划局是否同意被告的行政行为，被告都要依法依程序来作出通告。对证据27的真实性、合法性、关联性均有异议。（1）评估委托主体错误；（2）法制部门已经提出了相关意见，关闭市场应举行听证会，但未举行；（3）评估机构没有保持第三方应有的中立性；（4）《风险评估报告》不能证明行政机关听取了原告的陈述与辩解。证据28、29仅仅能证明16号通告经过被告内部集体决定作出，但不能证明被告作出16号通告合法。对证据30的证明目的不予认可。对证据31的真实性、合法性、关联性不予认可。（1）其中大多商户不同意搬迁，只是受到政府强大威慑力的强迫下签订的，合法性不成立；（2）协议书中“以奖代补”，与被告发布的16号通告中奖励内容完全一致，证明郴州市市场服务中心与经营户签订搬迁相关协议并非完全的市场行为，而是被告成立的搬迁指挥部共同作用下产生的行为。证据32与本案无关。对证据33的真实性、合法性、关联性不予认可，搬迁造成北湖市场上万名人员失业，许多商户在健康路、国庆北路其他地段营业，更造成城市中心地区交通拥堵，更阻挠了郴州市政府引导产业向城西地区转移的规划。本院对上述证据认证如下：被告北湖区政府提交的关于马家坪市场搬迁的相关证据，与本案无关，本院不予采信；原告刘清秀提交的证据以及被告北湖区政府提交的其他证据，具备关联性、合法性、真实性，能证明本案案件事实，本院予以采信。经审理查明：北湖市场位于湖南省郴州市中心城区国庆北路52号，是郴州市规模较大的综合性小商品批发零售商贸市场之一，建于二十世纪九十年代，总建筑面积约三万平方米，市场内部分为一期工程和二期工程。市场一期工程由郴州市市场服务中心管理（该中心系2000年成立的副处级事业单位，市场建设初期由原郴州市工商行政管理局管理）；市场二期工程的门面产权全部由经营业主买断。2001年8月31日，经郴州市人民政府批准，郴州市市场服务中心以划拨方式取得北湖市场国有土地使用权。刘清秀是北湖市场夹楼286、287号两间门面的承租人。自2000年5月起，刘清秀注册个体工商户在该门面从事个体经营。2011年以来，北湖市场因存在重大火灾隐患，被国务院、湖南省人民政府、郴州市人民政府多次挂牌督办。2018年6月，湖南省消防安全委员会按“四不两直”要求组织人员对全省大型商场市场类场所进行抽查检查，发现北湖市场和马家坪市场存在严重火灾隐患（具体包括住宅与市场、仓库共用疏散楼梯；部分楼层未形成封闭楼梯间，防火门及闭门器损坏；火灾自动报警系统故障，不能联动控制防火卷帘、应急广播、声光报警，不能切断非消防用电；未设置电气火灾监控系统……等19项），直接威胁人民群众生命财产安全，极易造成重大人员伤亡和财产损失。为此，下发《关于加快整改北湖市场和马家坪市场火灾隐患的督办函》（湘消安办〔2018〕11号），责令郴州市强力推动整改，坚决彻底消除火灾隐患，严防重特大火灾事故发生。为科学规划和引导中心城区专项市场建设，促进专项市场转型升级，不断提升城市综合服务功能，郴州市人民政府办公室于2017年7月3日印发了《郴州市推进中心城区专项市场转型升级的实施意见》，并于2018年5月15日向郴州市城乡规划局作出《关于的批复》，原则同意该规划。2018年7月20日，郴州市城乡规划局向北湖区政府回复《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》，同意北湖区政府所提出的关闭北湖市场、马家坪市场，并将北湖市场、马家坪市场现有经营户引导搬迁至符合规划要求的专项市场。2018年10月24日，北湖区政府作出16号通告，该通告的主要内容为：“北湖市场、马家坪市场建于二十世纪九十年代初，受当时设计、建设条件限制，两个市场存在重大消防隐患和安全风险，国务院、湖南省人民政府曾多次下达整改督办令，虽经多次整改，仍无法根本消除消防和其他安全隐患。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国消防法》等法律规定，按照《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010-2030）》《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》精神，北湖市场、马家坪市场必须依法关闭，同时引导和鼓励原经营户有序搬迁至符合规划要求的专项市场，现就北湖市场、马家坪市场搬迁有关事项通告如下：一、自本通告发布之日起开始搬迁市场，2018年12月20日前完成北湖市场、马家坪市场搬迁。届时，区人民政府将依法对北湖市场、马家坪市场实施关闭。二、广大商户要以大局为重，以保障人民群众生命财产安全为重，大力支持配合市场搬迁。对主动、积极搬迁的，按相关政策给予奖励：在2018年11月25日前搬迁腾退的，给予每一经营商户奖励6000元；2018年11月26日至2018年12月20日搬迁腾退的，给予每一经营商户奖励2000元。三、对无理拖延、阻挠搬迁、聚众闹事的，依法予以处理。四、搬迁期间，给广大市民购物、出行等造成的不便，请予以理解支持。”2018年12月24日，北湖区中心城区专项市场转型升级工作领导小组办公室出具《关于北湖市场、马家坪市场搬迁进度情况的说明》载明，“截止到12月20日，北湖市场一期经营户总户数1155户，完成签订腾退协议1094户”。原告刘清秀不服北湖区政府作出的16号通告，诉至法院，要求判如所请。另查明，2018年12月28日，郴州市市场服务中心作出《关于对北湖市场一期实施关停的通知》，该通知的主要内容为：“一、市市场服务中心将于2018年12月31日对北湖市场一期启动关停，至2019年2月3日全面关停，请北湖市场一期各经营户从即日起将各自的门面（摊位）清空并交还市市场服务中心。逾期未完成清空腾退者，所造成的法律责任、财产损失由各经营户自行承担。二、2019年2月3日以后，市市场服务中心对北湖市场一期不再提供水电、安保等市场服务和物业管理服务。2019年春节后，北湖市场一期将不再开市。”2019年1月15日，郴州市市场服务中心和郴汽集团通达公司共同作出《北湖市场、马家坪市场2月3日起全面关停告市民书》，该告知书主要内容为：“一、2018年12月31日正式启动北湖市场一期、马家坪市场搬迁关停工作，到2019年2月3日全面完成，以后不再开市。二、2019年2月3日12:00起对市场实行临时管控（只出不进）；15:00以后，停止营业。”2019年2月3日北湖市场一期、马家坪市场被关停。北湖市场一期部分承租人遂以北湖区政府为被告另行提起行政诉讼，请求确认北湖区政府强行关闭北湖市场的行为违法并判令北湖区政府恢复北湖市场正常营业。本院认为，本案的争议焦点是：一、刘清秀是否具有原告主体资格；二、北湖区政府作出16号通告是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；三、北湖区政府作出16号通告的行为是否违法。关于争议焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，刘清秀在涉案门面长期从事个体经营。被诉通告行为直接影响了刘清秀对门面的正常使用和经营，故刘清秀与被诉通告行为有利害关系，具有本案原告主体资格。北湖区政府辩称刘清秀不具有原告主体资格的理由不成立，本院不予支持。关于争议焦点二。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。北湖区政府作出16号通告行为直接影响了原告刘清秀对门面的正常使用和经营，亦即影响了原告刘清秀的财产权，是可诉的行政行为，故本案属于人民法院行政诉讼的受案范围。关于争议焦点三。其一，《中华人民共和国消防法》第三条第一款规定，国务院领导全国的消防工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作。北湖区政府负责其行政区域内的消防工作，具有预防和减少火灾危害，保护人民人身和财产安全、维护公共安全的职责。北湖市场建于二十世纪九十年代初，受当时设计、建设条件限制，市场存在重大消防隐患和安全风险，国务院、湖南省人民政府曾多次下达整改督办令，虽经多次整改，仍无法根本消除消防和其他安全隐患。2018年6月湖南省消防安全委员会通过抽查发现，北湖市场仍存在十余项严重火灾隐患，直接威胁人民群众生命财产安全，极易造成重大人员伤亡和财产损失。故北湖区政府按照属地管理原则，作出16号通告要求北湖市场搬迁是为了人民群众生命财产安全，严防重特大火灾事故发生，是为了公共利益需要，具有相应的职权依据和事实依据。其二，《中华人民共和国城乡规划法》第九条第一款规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理。郴州市人民政府于2017年印发了《郴州市推进中心城区专项市场转型升级的实施意见》，并于2018年5月向郴州市城乡规划局作出批复，原则同意关于郴州市中心城区市场布局的专项规划。郴州市城乡规划局于同年7月向北湖区政府回复《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》。故北湖区政府作出16号通告，既符合《中华人民共和国城乡规划法》的规定，也符合郴州市城市提质改造的要求。综上所述，原告刘清秀请求确认北湖区政府作出16号通告行政行为违法的理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告刘清秀的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告刘清秀负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  胡桐辉人民陪审员  何婵婵人民陪审员  王宪明二〇一九年八月二十二日法官助理侯睿书记员李谊附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。