浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙07行终310号 上诉人（原审原告）夏禄清，男，1965年12月20日出生，汉族，住山东省青岛市市南区。 委托诉讼代理人张丽蓉，浙江民宜律师事务所律师。 委托诉讼代理人丁建杭，浙江民宜律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）武义县住房和城乡建设局，住所地浙江省武义县武阳东路银田大厦8楼。 法定代表人汤滢，局长。 出庭行政负责人何忠伟，党委委员、副局长。 委托代理人江向阳，系该局工作人员。 委托代理人钟琼慧，浙江瑞谷律师事务所律师。 原审第三人浙江东宝置业有限公司，住所地浙江省武义县东干凤凰山工业区。 法定代表人胡伟进，董事长。 诉讼代表人浙江东宝置业有限公司管理人浙江振进律师事务所，工作人员朱丹阳。 原审第三人应勇，男，1978年9月1日出生，汉族，住浙江省永康市。 原审第三人施春巧，女，1982年4月11日出生，汉族，住浙江省永康市。 原审第三人应炜，男，1987年2月17日出生，汉族，住福建省建瓯市。 原审第三人倪小梅，女，1987年8月1日出生，汉族，住福建省建瓯市。 原审第三人李正，男，1977年12月6日出生，汉族，住浙江省永康市。 原审第三人胡华春，女，1977年2月16日出生，汉族，住浙江省永康市。 原审第三人朱贵华，男，1959年1月19日出生，汉族，住浙江省永康市。 原审第三人陈彩仙，女，1963年1月18日出生，汉族，住浙江省永康市。 原审第三人褚鑫雄，男，1975年11月3日出生，汉族，住浙江省永康市。 原审第三人陈英燕，女，1975年10月2日出生，汉族，住浙江省永康市。 诉讼代表人应勇、褚鑫雄，身份信息同上。 原审第三人共同委托代理人胡华杰，浙江陈志毅律师事务所律师。 原审第三人共同委托代理人王超，浙江陈志毅律师事务所律师。 上诉人夏禄清因不动产预售备案登记一案，不服武义县人民法院(2018)浙0723行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，通过询问当事人、阅卷等方式进行了审理。上诉人夏禄清的委托代理人张丽蓉，被上诉人武义县住房和城乡建设局（以下简称武义住建局）的出庭行政负责人何忠伟及委托代理人江向阳、钟琼慧，原审第三人浙江东宝置业有限公司（以下简称东宝公司）的诉讼代表人浙江东宝置业有限公司管理人浙江振进律师事务所的工作人员朱丹阳，原审第三人的诉讼代表人应勇、褚鑫雄及委托代理人胡华杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定：2015年6月24日，夏禄清与东宝公司就东宝公司开发的海阔?香泉名城小区8幢102房、8幢103房、9幢102房、10幢101房、10幢102房等五幢房屋签订《商品房买卖合同》五份，上述合同于2015年7月22日在武义县住建局办理了预售合同备案登记。2017年11月22日，东宝公司向武义县住建局提交了《撤销购房合同备案申请书》，申请书上载明的撤销原因是“由于夏禄清本人已移居国外发展，并在生意上急需资金周转的原因，已无力结清剩余房款，经双方协商同意，特向贵局申请解除该5套商品房，撤销购房合同备案申请。”该申请书上盖有东宝公司公章，申请人处有“夏禄清”字样，但该签名并非夏禄清本人所签。东宝公司同时向武义县住建局提交了夏禄清的身份证复印件、《退房申请》《解除合同协议》，该三份材料上“夏禄清”的签名均非其本人所签。东宝公司同时向武义县住建局交回了涉案的盖有备案专用章的合同原件三十份（每幢六份），并交回相应的五幢房屋的商品房预售证附件五份。其中9幢102房、10幢102房、10幢101房备案的七份合同中两份的“夏禄清”签字与其他合同中“夏禄清”的签字存在显著差异。同日，武义县住建局撤销了上述房屋的预售合同备案登记。另查明，2017年11月22日，东宝公司就海阔?香泉名城小区8幢102房与褚鑫雄、陈英燕签订《商品房买卖合同》，就8幢103房与李正、胡华春签订《商品房买卖合同》，就9幢102房与应勇、施春巧签订《商品房买卖合同》，就10幢101房与应炜、倪小梅签订《商品房买卖合同》，就10幢102房与朱贵华、陈彩仙签订《商品房买卖合同》。上述合同均于2017年11月23日在武义县住建局办理了预售合同备案登记。之后，东宝公司与应勇等10人就上述房屋向武义县国土局申请办理不动产转移登记，武义县国土局于2017年11月24日受理了应炜、倪小梅的不动产登记申请，于2017年11月27日受理了其他四幢房屋的不动产登记申请。另查明，应勇等十人系通过永康市四联房地产经纪有限公司联系、介绍购买了案涉的上述房屋。上述房屋的购房款未打入东宝公司账户，而是应东宝公司的要求打入了施彩绸的账户，东宝公司向应勇等10人分别出具了收条，同时也开具了增值税专用发票。应勇等10人交纳了相关的契税。现应勇等10人均已入住案涉房屋。 原审法院认为，本案的争议焦点有二：一是武义县住建局作出的撤销预售合同备案登记的行政行为是否合法；二是如果该行政行为违法，是否可恢复原备案登记。关于争议焦点一，《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款规定，商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。《城市商品房预售管理办法》第十条第一款规定，商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。相关法律、法规规定了商品房预售合同登记备案制度，虽然未对办理登记备案的具体程序作出要求，亦未对撤销登记备案的审查程序作出强制性规定，但是，行政行为的作出必须具有相应的事实依据是一项基本原则。具体到本案中，东宝公司作为商品房预售人，向武义县住建局提交了撤销备案登记的申请材料，但在该申请材料中，夏禄清的签字与原备案合同中的签字明显不同，夏禄清否认系其本人所签，对此东宝公司亦未提出异议，对于撤销备案登记的申请材料非夏禄清本人签字且夏禄清本人在东宝公司向武义县住建局提交撤销登记申请时亦未在场的事实予以确认。本案中虽无证据表明武义县住建局存在疏于审查的情形，但客观上撤销备案申请并非夏禄清本人的真实意思表示，故武义县住建局作出的撤销备案登记行为的事实依据不足，该撤销备案登记的行为应确认违法。对于武义县住建局提出其仅进行形式审查，不对材料的真实性负责，故不应承担违法责任的辩解，原审法院认为，行政机关是否尽到审慎审查的义务与行政行为是否合法并非完全等同，故对于武义县住建局的上述辩解不予采信。关于争议焦点二，在确认武义县住建局撤销备案登记的行为违法后，存在原备案登记是否应当恢复的问题。对此，武义县住建局在2017年11月22日作出撤销出卖人为东宝公司、买受人为夏禄清的案涉房屋的预售合同备案登记的行政行为后，又在2017年11月23日作出了出卖人为东宝公司、买受人为应勇等10人的案涉房屋的预售合同备案登记的行政行为，本案存在先后两个备案登记。根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第（三）项，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。本案中，应勇等10人通过永康市四联房地产经纪有限公司联系、介绍购买了案涉的上述房屋并支付了相应的价款，且未有任何证据显示应勇等10人对于案涉房屋先前存在房屋预售备案登记行为知情，应勇等10人与东宝公司存在恶意串通的情形，现应勇等10人已缴纳相关契税，同样办理了预售房屋备案登记且已入住，应视为案涉房屋已为应勇等10人善意取得，原备案登记行为不予恢复。至于夏禄清提出应勇等10人未将购房价款打入东宝公司账户不构成善意取得，应恢复原备案登记行为的诉请，原审法院认为，应勇等10人系应东宝公司的要求将购房款打入施彩绸的账户，东宝公司向应勇等10人出具了收条并开具了增值税专用发票，应勇等10人已完成了购房款交付义务，不影响其善意取得房屋，故对于原告的上述诉请不予支持。综上，依照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第（三）项之规定，判决：一、确认武义县住房和城乡建设局于2017年11月22日作出的撤销海阔?香泉名城小区8幢102房、8幢103房、9幢102房、10幢101房、10幢102房等五幢房屋预售合同备案登记的行政行为违法；二、驳回夏禄清的其他诉讼请求。案件受理费50元，由武义县住房和城乡建设局负担。 上诉人夏禄清上诉称：一审判决的作出没有事实和法律依据。一审法院依据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第（三）项：“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。”作出一审判决，驳回了上诉人将武义县桐琴海阔香泉名城8幢102房、8幢103房、9幢102房、10幢101房、10幢102房五套房产预售备案登记恢复登记在上诉人名下的申请。但是，综观全案，恢复登记不存在给公共利益造成重大损失的情形。而房屋已为第三人善意取得的说法并不符合客观事实：1、第三人所谓的合法买卖不符合事实，第三人自认在明知胡伟进及东宝公司规避法院执行的情况下，将购房款打入胡伟进母亲账户。2、第三人系在诉讼过程中通过不正常手段占有房屋，迄今未取得产权。综上，请求依法撤销原判决第二项，改判支持上诉人的一审诉请。 被上诉人武义县住建局辩称：一、住建局作出的撤销商品房预售合同备案登记行为合法。(一)与商品房预售合同备案制度相关的法律、行政法规、规章均明确规定，办理备案手续的主体是房地产开发企业，而不是购房户。1．全国人大常委会颁布的《城市房地产管理法》第45条第2款规定：“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案”。2．国务院颁布的《城市房地产开发经营管理条例》第27条第2款规定：“房地产开发企业应当自商品房预售合同签订之日起30日内，到商品房所在地的县级以上人民政府房地产开发主管部门和负责土地管理工作的部门备案”。3．建设部颁发的《城市商品房预售管理办法》第10条第l款规定：“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。”(二)合同备案是对买卖双方已签《商品房买卖合同》的报备，合同是否为各方真实意思表示、是否成立、是否有效、有无得到履行等，都不属于备案应当审查的内容。备案并不设定权利，它只是行政管理的手段，备案与行政许可有实质区别。鉴于备案的上述功能定位，法律、行政法规均只规定由开发商提交资料并办理备案手续。谁提供资料，谁负责资料的真实性，这是行政管理中的基本原则。因此，备案机关对备案主体提交的资料只作形式审查。(三)解除备案是对备案的逆向操作，在法律没有明确规定备案解除的实体条件、程序要件的情况下，应当适用备案的制度规定。(四)就本案而言，被上诉人已尽到合理审查义务。1．由开发商东宝公司向住建局办理撤销备案手续，并提交《撤销备案申请书》等资料，申请撤销备案的主体适格，符合法律规定。2．住建局办理撤销备案手续时收集的资料齐全，包括《撤销备案申请书》、《退房申请》、《解除合同协议》、夏禄清身份证复印件、东宝公司与夏禄清签署的七份合同原件(其中一份备案时留存住建局)及与每套房屋相对应的《商品房预售证附件》。3．东宝公司在办理撤销手续时一并交回六份合同原件，包括买方手上的合同原件、商品房预售证附件。对于备案登记机关而言，这一事实足以说明，解除买卖合同是双方的真实意思表示，相关工作人员没有理由再行怀疑东宝公司提交的退房申请等材料的实质真实性。4．要求办理撤销备案手续的相关工作人员辨认东宝公司所提交材料上的签字、指印是否为夏禄清本人所留，这已违反形式审查的基本要求，更是强人所难。综上，被上诉人作出的被诉行政行为合法，请求依法驳回上诉人一审的诉讼请求。 原审第三人东宝公司述称：由法院依法作出判决。 原审第三人应勇等10人述称：一、同意被上诉人的答辩意见。二、通过一审法院对本案的审查，认定原审第三人应勇等10人通过合法的方式购买涉案房产，属于善意取得。诉争房产系原审第三人通过永康市四联房产中介公司发布的房源进行联系购买的，并且签订了房屋买卖合同，支付了全部房屋的价款，并缴纳了相关税费，在住建局办理了房屋备案手续。原审第三人在手续完备后与东宝公司向武义国土局申请办理了涉案房屋的产权过户手续，并且国土局予以了受理。原审第三人通过合法途径、合法方式购买房屋，东宝公司也将房屋交付给原审第三人入住，原审第三人对涉案房屋进行了装潢并且入住。综上，原审第三人通过基于善于取得的方式取得涉案房屋，上诉人认为原审第三人合法买卖不符合事实无任何证据予以证明。原审第三人将款项打给胡伟进有明确的合同规定，主观上没有规避恶意的支付方式。在款项汇入指定帐户后，东宝公司也出具了相关收条。虽然原审第三人在履行合同过程中对款项的交付存有瑕疵，但这不表明原审第三人在主观上有恶意串通或者协助东宝公司阻止法院执行。原审第三人与东宝公司与胡伟进均不认识，不存在获利。上诉人上诉观点不符合客观事实，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 二审中，上诉人夏禄清提交了（2018）浙07民终4415号之二民事裁定书，证明裁定书已经明确商品房买卖合同合法，但是与第三人之间的权利尚待实体审查。 被上诉人武义县住建局质证认为，该裁定本身并未认定该案中夏禄清与东宝公司及第三人之间的权利义务关系是房屋买卖合同关系，对上诉人的证明目的有异议。 原审第三人东宝公司质证认为，对裁定书真实性、合法性、关联性均无异议，对上诉人拟证明的第三人与上诉人之间权利义务关系不清楚。 原审第三人应勇等人质证认为，对裁定书真实性无异议，合法性、关联性有异议，即使上诉人与东宝公司之间买卖合同合法有效，应勇等人也属于善意取得。 本院对上诉人提供的证据认证如下：（2018）浙07民终4415号之二民事裁定书审查的是夏禄清与东宝公司就涉案房产签订的买卖合同能否继续履行的问题，其结果并不影响本案的审理，故本院对该证据不予认定。 经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，事实清楚、证据充分是认定行政机关作出的行政行为合法的必要条件之一。本案中，东宝公司向武义县住建局提交的撤销备案登记的申请材料中，权利人夏禄清的签字与原备案合同中的签字明显不同，且夏禄清否认系其本人所签，东宝公司对此亦未提出异议，故可以认定撤销备案登记申请材料非夏禄清本人签名。即，撤销涉案房产备案登记并非夏禄清的真实意思表示，武义县住建局据此作出的撤销备案登记明显缺乏事实依据，其行政行为构成违法。即便武义县住建局在撤销备案登记过程中尽到了审慎审查的义务，但在其事实依据等明显欠缺的情况下，仍应对该行政行为作出否定性评价。鉴于涉案房屋备案登记被撤销后，应勇等10人又购买了涉案房屋并办理了备案登记，且无证据证明应勇等10人存在与东宝公司恶意串通的情形，可视为涉案房屋已为应勇等10人善意取得。一审法院据此根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第（三）项之规定判决确认被诉行政行为违法而不撤销并无不当，本院予以支持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原判正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人夏禄清负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 钟雪丹 审 判 员 虞 行 二〇一九年八月七日 代书记员 叶红莉