贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终620号 上诉人罗强，男，仡佬族。 被上诉人务川仡佬族苗族自治县泥高镇人民政府，住所地务川自治县泥高镇街上。 法定代表人覃如双，镇长。 委托代理人卢旭，贵州于道律师事务所律师，执业证号15203201810042686。 被上诉人务川仡佬族苗族自治县人民政府，住所地务川仡佬族苗族自治县人民政府大楼。 法定代表石茂彪，县长。 上诉人罗强因与被上诉人务川仡佬族苗族自治县泥高镇人民政府（以下简称泥高镇政府）、务川县人民政府(以下简称务川县政府)土地行政协议及行政补偿一案，不服遵义市中级人民法院作出的（2018）黔03行初534号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审经审理查明，泥高镇政府于2018年1月24日报送《关于请求批复100万吨/年氧化铝配套项目石灰石矿山征地拆迁补偿方案的请示》（泥府呈〔2018〕19号），该请示拟定征收主体为务川县政府，征收部门为务川自治县国土资源局、务川自治县房征中心，征收实施单位为泥高镇政府。务川县政府于2018年1月29日作出了《关于同意的批复》（务府函〔2018〕12号）。2018年3月28日，泥高镇政府与罗强签订了《80万吨氧化铝项目配套石灰石矿山红线征地协议书》，该协议书上载明：甲方为泥高镇政府、乙方为罗强，乙方同意甲方按照务府办发〔2017〕82号和〔2011〕35号文件规定的补偿标准征收泥高社区花洞至后山，林木补偿费576000元。罗强已领取了林木补偿费576000元。罗强用于种植桂花苗圃的土地系从农户处承租所得。罗强对其与泥高镇政府签订的案涉征地协议书的效力存疑，提起本诉。请求：一、依法确认罗强与务川自治县泥高镇人民政府签订的《80万吨氧化铝项目配套石灰石矿山红线征地协议书》无效；二、依法判决务川县政府、泥高镇政府向罗强支付征地补偿费（以评估结果为准）。 一审法院认为，本案的争议焦点为：1.泥高镇政府、罗强于2018年3月28日签订的《80万吨氧化铝项目配套石灰石矿山红线征地协议书》是否具有无效情形；2.务川县政府是否应向罗强支付征地补偿费；3.泥高镇政府是否为本案适格被告。 关于泥高镇政府、罗强签订的《80万吨氧化铝项目配套石灰石矿山红线征地协议书》是否无效的问题。泥高镇政府根据务川县政府安排，作为100万吨/年氧化铝配套项目（泥高石灰石矿山）征地拆迁补偿的征收实施单位，具备签订征地协议书的主体资格。双方在签订该协议书时系真实意思表示，且该协议书已履行完毕。经查，该协议签订并不存在欺诈、胁迫等情形，罗强要求确认《80万吨氧化铝项目配套石灰石矿山红线征地协议书》无效的理由不充分，本案征地未及时经有权机关批准，并不必然导致该协议无效。 关于务川县政府是否应向罗强支付征地补偿费的问题。根据《中华人民共和国物权法》第一百三十二条关于“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿”的规定，罗强系从农户处承租土地用于种植桂花苗圃，不是被征收土地的承包经营权人，不具备获得被征收土地补偿费的合法主体资格。故一审法院对罗强关于务川县政府向其支付征地补偿费的诉请，不予采纳。 关于泥高镇政府是否为本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款关于“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，本案征地实施主体是务川县政府，泥高镇政府是根据务川县政府的安排进行实施，泥高镇政府不是被诉行为的适格被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款关于“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，一审法院在庭审中已作法律释明，罗强不同意撤回对泥高镇政府的起诉，故一审法院依法裁定驳回罗强对泥高镇政府的起诉。 综上，罗强的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国物权法》第一百三十二条、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，一审法院裁定驳回罗强对泥高镇政府的起诉；判决驳回罗强对务川县政府的诉讼请求；案件受理费50元，由罗强负担。 上诉人罗强不服一审判决，向本院提起上诉称：1.务川县政府未获得贵州省政府或贵州省国土资源厅的批准，不具备征收涉案集体土地、签订补偿协议的主体资格；根据《关于同意的批复》（务府函〔2018〕12号），泥高镇政府仅为该征收项目具体实施单位的组成成员之一，亦不具备签订补偿协议的主体资格。2.罗强不具备处分集体土地的资格，涉案协议系因无权处分订立的协议，属无效协议。3.罗强通过政府信息公开程序希望了解相关补偿标准，但被上诉人未将相关信息予以公开，一审法院未依职权调取上述证据，以现有证据及查明的事实裁判，不符合事实。请求：一、撤销一审判决；二、发回重审或改判。 被上诉人泥高镇政府、务川县政府在二审法定期间内未提交书面答辩意见。 二审中，罗强向本院提交了以下证据材料：1.黔府办公开复函〔2019〕17号《贵州省人民政府办公厅政府信息公开申请答复书》；2.黔自然资信告字〔2019〕46号《贵州省自然资源厅政府信息不存在告知书》；3.2018年3月27日泥高镇政府向罗强出具的《通知》。经审查，1、2号证据材料与本案被诉协议无关联，本院对上述1、2号证据不予采纳。3号证据材料不符合新证据的要求，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款之规定，本院不予接纳。 本院经审理查明的事实与一审经审理查明的基本事实一致，本院予以确认。 本院认为，集体土地征收行为与征收集体土地上个人所有的附着物的行为虽然在程序上前后相连，但仍是相对独立的两个行政行为。本案被诉的《80万吨氧化铝项目配套石灰石矿山红线征地协议书》虽与征收集体土地的行为存在关联，但其合同目的、合同标的明确指向的是罗强所有的地上附着物，具有相对独立性，即使案涉100万吨/年氧化铝配套项目的土地征收尚未获得相关部门批复，也并不必然导致被诉《80万吨氧化铝项目配套石灰石矿山红线征地协议书》无效；行政协议的签订和履行均是行政主体和行政相对人“公私合意”的产物，不仅体现了行政主体的行政管理意志，同时也体现了行政相对人对自身权利的选择或放弃，强调诚实信用，平等自愿。本案中，案涉《80万吨氧化铝项目配套石灰石矿山红线征地协议书》系双方自愿签订，就其内容而言，并不存在《中华人民共和国合同法》第52条规定的无效情形，对案涉房屋各项目的补偿亦符合《务川自治县县城规划区土地征收地上附着物补偿标准》且已实际履行完毕。基于诚实守信这一合同法基本原则，案涉《80万吨氧化铝项目配套石灰石矿山红线征地协议书》亦不属于应认定无效的情形。此外，依据《中华人民共和国物权法》第一百三十二条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第二款之规定，土地补偿费、安置补偿费等费用归农村集体经济组织或土地承包经营权人所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，罗强并非涉案土地的土地承包经营权人，其关于获得土地补偿费的请求于法无据。故一审判决驳回罗强的诉讼请求并无明显不当。 另，泥高镇政府作为涉案项目的征收实施单位，具备与罗强订立涉案《80万吨氧化铝项目配套石灰石矿山红线征地协议书》的主体资格，但务川县政府系涉案项目的征收主体，是本案的适格被告，一审裁定驳回罗强对泥高镇政府的起诉亦无明显不妥。 综上，罗强的上诉理由不成立，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人罗强承担。 本判决为终审判决。 审判长 赵 敏 审判员 孟 婷 审判员 谢璐凯 二〇一九年八月六日 法官助理王文婷 书记员汪杨