福建省莆田市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)闽03行初112号 原告福清市顺意畜牧有限公司，住所地福清市海口镇东阁华侨农场第二管理区。 法定代表人陈恩，总经理。 委托代理人陈海峰、韩雷永（实习），北京万典律师事务所律师。 被告福州市人民政府，住所地福州市鼓楼区乌山路96号。 法定代表人尤猛军，市长。 委托代理人黄凡，福州市人民政府工作人员，一般代理。 委托代理人杨华栋，福建新世通律师事务所律师，一般代理。 原告福清市顺意畜牧有限公司不服被告福州市人民政府行政复议，于2019年2月11日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年5月23日公开开庭审理了本案。原告福清市顺意畜牧有限公司的法定代表人陈恩及其委托代理人陈海峰、韩雷永、被告福州市人民政府出庭行政工作人员黄凡及其委托代理人杨华栋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉的行政行为：被告福州市人民政府于2018年12月7日作出的榕政行复驳【2018】21号《驳回行政复议申请决定书》，认为福清市顺意畜牧有限公司申请复议的《关于限期关闭东阁华侨农场生猪养殖场的通知》（融畜整办【2018】22号）未直接对其权利义务产生实际影响，不属于行政复议的受案范围，决定驳回福清市顺意畜牧有限公司提出的行政复议申请。 原告福清市顺意畜牧有限公司诉称：一、福清市人民政府作出限期关闭通知实际影响了原告的生产经营活动，侵害了原告的合法权益，属于行政复议法规定的受理范围，被告认定事实错误。二、原告提起行政复议申请符合受理条件，被告应依法继续审理原告提起的行政复议申请，复议决定适用法律明显错误。三、福清市人民政府向国营福建省福清东阁华侨农场送达该限期关闭通知，并非属于尚未对外产生法律效力的内部行为，该限期关闭通知已经外化，对原告实体权利产生影响。请求法院撤销被告福州市人民政府榕政行复驳【2018】21号《驳回行政复议申请决定书》。 被告福州市人民政府辩称：一、《关于限期关闭东阁华侨农场生猪养殖场的通知》（融畜整办【2018】22号）不属于行政复议及行政诉讼受案范围。二、被告作出的《驳回行政复议申请决定书》（榕政行复驳【2018】21号）程序合法。请求驳回原告的起诉。 被告福州市人民政府在法定期限内向本院提供以下证据： 证据1、《福清市人民政府办公室关于成立福清市禽畜养殖综合整治工作领导小组的通知》（融政办【2013】108号）； 证据2、国营福建省福清东阁华侨农场企业基本信息页； 证据3、福清市禽畜养殖综合整治工作领导小组办公室作出的《关于限期关闭东阁华侨农场生猪养殖场的通知》（融畜整办【2018】22号； 证据1-3证明案涉通知系主管单位福清市畜禽养殖综合整治工作领导小组办公室向下级单位东阁华侨农场作出的内部文件通知，该通知并未直接对原告作出，属于行政机关作出的不产生外部法律效力的行为。 证据4、福清东阁华侨农场《关于福清市伟业畜牧有限公司等5家生猪养殖场的情况说明》，证明截至被告作出《驳回行政复议申请决定书》（榕政行复驳〔2018〕21号）时，原告仍在东阁华侨农场范围内生产经营，未受到案涉通知影响。 证据5、《土地承包合同》及附图，证明原告与东阁华侨农场之间属于平等的民事上的承包经营合同关系，若原告认为东阁华侨农场与原告解除承包经营合同关系侵犯了其合法权益，则应当通过民事途径提出相应主张，而不能通过行政复议或行政诉讼主张民事权益。 证据6、《行政复议申请书》、证据清单及相应EMS邮寄面单，证明原告于2018年9月7日向被告提出行政复议申请，被告于2018年9月9日收到该申请。 证据7、《行政复议答复通知书（存根）》（榕政行复答【2018】82号），证明被告受理原告的行政复议申请后，于2018年9月10日通知福清市人民政府进行答复。 证据8、《行政复议答复意见书》，证明2018年9月21日，福清市人民政府对原告提出的行政复议申请作出答复,并提交证据。 证据9、《延期审理通知书》（榕政行复延【2018】33号），证明因该案情况复杂，被告于2018年11月7日延长30日审理期限。 证据10、《驳回行政复议申请决定书》（榕政行复驳【2018】21号），证明被告经审查于2018年12月7日作出驳回行政复议申请的决定。 证据11、各文书送达回证及EMS邮寄面单、详单等，证明被告将各法律文书依法送达当事人。 经庭审举证、质证，原告对被告提供的证据质证意见为：证据1-4真实性没有异议，证明目的有异议。证据5真实性没有异议，合法性有异议。证据6-11没有异议。 原告在法定期限内向本院提供以下证据： 证据1、榕政行复驳【2018】21号《驳回行政复议申请决定书》及快递封皮，证明被告作出《驳回行政复议申请决定书》认定事实不清，适用法律错误，侵害了原告的合法权益，原告法定期限内提起诉讼。 证据2、《关于限期关闭东阁华侨农场生猪养殖场的通知》（融畜整办【2018】22号，证明福清市人民政府作出限期关闭通知实质属于行政处罚的行政行为，该限期关闭通知严重侵害原告的合法权益。 证据3、公司营业执照、机构信息代码证及法定代表人身份证复印件，证明原告合法经营生猪养殖场。 证据4、《土地承包合同》（二份）及《转让协议书》，证明原告承包福清市东阁华侨农场土地，合法取得土地承包经营权，经营生猪养殖场用地合法，不存在违法占用未审批林地、红线范围及规划等问题。 证据5、占地建筑设施测绘图，证明原告占地面积及建筑设施面积平面测绘信息，在土地规划红线内，不存在违法占地问题。 证据6、非畜禽禁养区证明。证明原告经营生猪养殖场在可养殖区范围内，不在法律规定禁养区。 证据7、动物防疫条件合格证，证明原告经营生猪养殖符合法律规定动物防疫情况要求，动物防疫条件合格。 证据8、福建省企业投资项目备案证明（内资企业），证明原告依法向福清市发展和改革局备案，建设生猪养殖场及附属配套设施、存栏生猪养殖等相关信息，符合法律规定。 证据9、建设项目环境影响登记表，证明原告完成生猪规模养殖标准化升级改造项目，建设内容及规模符合法律规定，对主要环境影响采取相应环保措施，符合环保要求。 证据10、设施农用地项目信息备案表（国土部门）； 证据11、设施农用地项目信息备案表（农业部门）； 证据10-11，证明建设有机处理设施符合项目选址，符合的农用地农业发展规划布局，建设内容符合设施农业经营和规模化生产要求，附属设施和配套设施建设符合有关技术标准，土地承包经营权流转符合法律规定。 证据12、《福清市人民政府关于第一批37家拟保留生猪规模养殖场标准化升级改造项目的批复》（融政综【2017】73号），证明原告按照福清市人民政府批复规定进行生猪养殖场标准化升级改造项目，现已经完成改造项目。 证据13、福清市环保局制定的《福清拟保留主场名单》，证明原告生猪养殖场符合规模养殖条件，不存在占地、排污、涉及规划红线土地问题等问题。 证据14、畜禽养殖场、养殖小区备案表； 证据15、2016年生猪规模养殖场标准化改造项目竣工验收表； 证据16、福州市生猪规模养殖场标准化改造项目竣工验收表； 证据17、生猪标准化改造项目工程支出费用发票； 证据14-17，证明原告按照福清市政府规定，进行生猪规模养殖场标准化升级改造项目，并经福州市农业局验收合格，符合规模养殖条件。 证据18、生猪标准化升级改造项目《结算审核报告书》； 证据19、生猪标准化升级改造项目《实施方案》； 证据18-19，证明原告按福清市政府要求进行生猪标准化升级改造项目，投入较大数额的资金进行项目建设。 证据20、生猪标准化升级改造项目《台账》，证明原告按福清市政府要求进行生猪标准化升级改造项目，投入较大金额的资金进行项目建设。 证据21、有机肥购销合同书，证明原告对畜禽粪便、污水等处理生微生物异味发酵生物有机肥由第三方收购，达到污染物零排放。 经庭审举证、质证，被告对原告提供的证据质证意见为：证据1-2、证据4真实性、合法性无异议，证明对象有异议。证据3真实性、合法性、证明对象有异议。证据5-21与本案无关。 综合证据内容和各方当事人的质证意见，本院的认证意见如下：被告提供的证据1-9、证据11真实性予以确认。原告提供的证据2-4真实性予以确认。原告提供的证据5-21拟证明其符合规模化养殖条件，应撤销融畜整办【2018】22号《关于限期关闭东阁华侨农场生猪养殖场的通知》，但本案被诉复议决定是以不属于行政复议法规定的受案范围为由驳回行政复议申请。故原告提供的证据5-21与本案审查的内容并无关联性，本院不予采信。被告提供的证据10、原告提供的证据1真实性予以认可，但作为被诉行政行为的文本载体，只具有证明被诉行政行为存在的作用。 根据上述有效证据，本院查明事实如下： 2013年5月23日，福清市人民政府办公室作出融政办【2013】108号《福清市人民政府办公室关于成立福清市禽畜养殖综合整治工作领导小组的通知》，为加强对全市畜禽养殖污染治理、禁养区畜禽养殖场拆除等综合整治工作的组织领导，决定成立全市畜禽养殖综合整治工作领导小组。2017年12月29日，福清市顺意畜牧有限公司与福清东阁华侨农场签订《土地承包合同》，承包座落在二区四大片第3条东段的土地，承包期限为2年，自2018年1月1日起，至2019年12月31日止。2018年8月15日，福清市畜禽养殖综合整治工作领导小组办公室作出融畜整办【2018】22号《关于限期关闭东阁华侨农场生猪养殖场的通知》，通知东阁华侨农场，根据农业、环保、国土、林业和规划等部门对农场辖区内11加生猪养殖场的联合检查和相关资料审核，发现这11家养殖场分别存在违法排污、占用未审批林地、红线范围涉及规划等问题，决定福清市恒益畜牧有限公司、福清市自强畜牧有限公司、福清市协大种猪有限公司和福清市东阁华侨明辉机械化养殖有限公司，限于2018年8月底前予以关闭，另外7家养猪场在2018年9月底前关闭。原告在东阁华侨农场生猪养殖场名单中。同年9月7日，福清市顺意畜牧有限公司作为申请人，向被告福州市人民政府申请撤销福清市人民政府2018年8月15日作出融畜整办【2018】22号《关于限期关闭东阁华侨农场生猪养殖场的通知》。福州市人民政府于2018年9月10日受理后，向福清市人民政府发出榕政行复答【2018】82号《行政复议答复通知书》。2018年9月21日福清市人民政府提交《行政复议答复意见书》，认为申请人违法事实清楚，其复议请求不属于行政复议法规定的行政复议范围，请求驳回申请人的复议申请。2018年11月7日，福州市人民政府认为情况复杂，作出榕政行复延【2018】33号《延期审理通知书》，决定延期30日作出。2018年12月3日，福清东阁华侨农场出具《关于福清市伟业畜牧有限公司等5家生猪养殖场的情况说明》，向福清市法制办说明农场辖区内福清市伟业畜牧有限公司、牧源畜牧有限公司、顺意畜牧有限公司、正福农业综合有限公司、盛隆畜牧有限公司等5家生猪养殖场目前还未清栏关闭，仍在运营中。同年12月7日，福州市人民政府作出榕政行复驳【2018】21号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回福清市顺意畜牧有限公司提出的行政复议申请。原告不服，诉至本院。 本院认为，原告福清市顺意畜牧有限公司作为被诉行政行为的行政相对人，是本案适格的原告。被告福州市人民政府作出被诉行政行为，原告认为该行政行为侵犯其合法权益，有权对福州市人民政府提起行政诉讼。一个复杂的行政行为经常体现为一系列行政行为组成的一个行政过程，在作出最终行政处分之前，会有一些预备性、程序性和处于中间阶段性行政行为。阶段性行政行为，虽然其外观完全符合可诉行政行为的特点，但从行政过程的整体性来看，其对相对人不产生独立的行政法律效力，不应单独纳入行政复议和行政诉讼受案范围。本案原告申请复议的融畜整办【2018】22号通知，该文件仅以通知的形式通知案外人东阁华侨农场限期关闭辖区内的11家生猪养殖场，但未作出最终具有强制力的行政决定。该通知不是成熟的行政行为，不对原告产生独立的行政法律效力，且原告虽在限期关闭的名单之中，但未在通知规定的时间内关闭。该通知并未对原告的合法权益产生实际影响，不存在法律上的利害关系。被告福州市人民政府认为该通知未直接对原告的权利义务产生实际影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围，其作出驳回原告提出的行政复议申请正确。同时，被告适用的是《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第（二）项，结合法条原文上判断，此处应属于笔误，适用的应是《中华人民共和国行政复议法实施条例》，应予纠正。 综上，本案原被告主体适格，属于本院受理的行政诉讼案件，原告主张撤销榕政行复驳【2018】21号《驳回行政复议申请决定书》缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告福清市顺意畜牧有限公司的诉讼请求。 本案一审案件受理费人民币50元，由原告福清市顺意畜牧有限公司承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  翁奇任 审 判 员  刘开赐 人民陪审员  黄秀清 二〇一九年八月二十日 书 记 员  杨 琪 附适用本案的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。