辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终180号上诉人（一审第三人）：刘宝喜，男，1966年11月9日出生，汉族，住本溪市平山区。上诉人（一审第三人）：于纯芝，女，1934年5月8日出生，汉族，住本溪市平山区。上诉人（一审第三人）：刘宝才，男，1959年1月2日出生，汉族，住本溪市平山区。上诉人（一审第三人）：刘凤琴，女，1960年11月16日出生，汉族，住本溪市平山区。上诉人（一审第三人）：刘凤荣，女，1963年1月24日出生，汉族，住本溪市溪湖区。上诉人（一审第三人）：刘宝军，男，1968年8月4日出生，汉族，住本溪市平山区。上诉人于纯芝、刘宝才、刘凤琴、刘凤荣、刘宝军的委托诉讼代理人：刘宝喜，男，1966年11月9日出生，汉族，住本溪市平山区。上诉人刘宝喜、于纯芝、刘宝才、刘凤琴、刘凤荣、刘宝军的委托诉讼代理人：王国志，辽宁同政律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：本溪市南芬区人民政府，所在地址：本溪市南芬区南芬街道办事处细河委。法定代表人：尹红纬，该区政府区长。委托诉讼代理人：田野，本溪市南芬区司法局副局长。被上诉人（一审被告）：本溪市人民政府，所在地址：本溪市高新区枫叶路188号。法定代表人：田树槐，该市政府市长。委托诉讼代理人：于水，本溪市司法局工作人员。委托诉讼代理人：刘小瑜，本溪市司法局工作人员。被上诉人（一审原告）：谢家明，男，1963年4月9日出生，满族，住本溪市南芬区。被上诉人（一审原告）：盖素清，女，1943年7月22日出生，汉族，住本溪市南芬区。被上诉人（一审原告）：谢家刚，男，1971年8月23日出生，满族，住本溪市南芬区。被上诉人（一审原告）：谢晶，女，1967年5月8日出生，满族，住本溪市南芬区。被上诉人盖素清、谢家刚、谢晶的委托诉讼代理人：谢家明，男，1963年4月9日出生，满族，住本溪市南芬区。被上诉人谢家明、盖素清、谢家刚、谢晶的委托诉讼代理人：孙玲，本溪市明达法律服务所法律工作者。上诉人刘宝喜、于纯芝、刘宝才、刘凤琴、刘凤荣、刘宝军（以下简称刘宝喜等六人）因被上诉人谢家明、盖素清、谢家刚、谢晶（以下简称谢家明等四人）诉被上诉人本溪市南芬区人民政府（以下简称南芬区政府）、被上诉人本溪市人民政府（以下简称本溪市政府）林地确权决定一案，本溪市中级人民法院已经作出（2018）辽05行初63号行政判决。刘宝喜等六人不服一审判决，向本院提起上诉。本院于2019年1月21日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理，并于2019年5月16日组织各方当事人进行询问，上诉人刘宝喜以及刘宝喜等六人的委托诉讼代理人王国志，被上诉人南芬区政府的委托诉讼代理人田野，被上诉人本溪市政府的委托诉讼代理人于水、刘小瑜，被上诉人谢家明以及谢家明等四人的委托诉讼代理人孙玲到庭参加询问活动。本案现已审理终结。一审法院查明：争议林地于1983年分给刘玉太（已故，刘宝喜等六人系刘玉太财产继承人）作自留山并进行了林权登记，于1984年发放了林权证。刘玉太全家于1986年落实政策回城，变为城镇户口。后争议林地于2014年被征占，谢家明等四人领取了部分补偿款。刘宝喜等六人认为补偿款应由其领取，故以谢家明为被告提起民事诉讼，要求谢家明返还补偿款。经本溪地区两级法院审理，认为双方之间的争议实际是林地使用权争议，不属民事诉讼受理范围，作出驳回起诉的裁定，已经发生法律效力。刘宝喜等六人遂向南芬区政府申请确认争议林地使用权。南芬区政府作出确权决定：确认爱国村四组九道沟西坡林地所有权归爱国村四组所有，使用权归刘玉太所有，因刘玉太已故，争议林地使用权归刘玉太妻子于纯芝、儿女刘宝喜、刘宝才、刘凤琴、刘凤荣、刘宝军共同使用。刘宝喜等六人应从迁出之日起向爱国村四组缴纳一定的林地使用费。谢家明等四人不服，申请复议，本溪市政府作出复议决定，维持该确权决定。谢家明等四人仍不服，提起本案诉讼，请求撤销确权决定及复议决定。一审法院认为：本案的争议焦点问题是南芬区政府认定争议林地的使用权归属是否正确，证据是否充分。南芬区政府依据1983年林权台账及刘玉太1984年林权证和2007年林权登记申请表认定争议林地使用权仍归刘宝喜等六人，但因刘玉太全家已于1986年落实政策回城，变为城镇户籍的家庭成员均丧失农村集体经济组织成员身份，因自留山是作为农村集体经济组织成员的生产、生活资料进行分配的，故其家庭成员应同时丧失自留山使用权。1984年林权证仅能证明刘玉太家当时享有自留山使用权。对此，南芬区政府提出，《辽宁省集体林权管理有关政策解答》第三条第七款规定，“原自留山经营者想继续经营的，按转让林地使用权处理，签订合同，从户口迁出之日起，原自留山经营者向本集体经济组织缴纳一定的林地使用费”，刘宝喜等六人作为原自留山主有权继续经营，故认定刘宝喜等六人继续享有原自留山使用权。一审法院认为，这里的继续经营是指原自留山经营者通过转让方式（签订合同）重新获得林地使用权，并非指继续享有原自留山使用权。结合本案，南芬区政府及刘宝喜等六人均当庭认可刘宝喜等六人并未与集体经济组织签订林地使用权转让合同，也未缴纳林地使用费，故刘宝喜等六人并未通过转让方式重新获得林地使用权。南芬区政府依照前述规定认定争议林地使用权归属刘宝喜等六人，主要证据不足，应予撤销，同理，复议决定结果有误，也应撤销，对谢家明等四人提出的诉讼请求予以支持。至于刘玉太全家回城后，争议林地使用权是否由集体经济组织进行了重新分配调整，应当由南芬区政府进行调查核实，并在新的确权处理中作出认定。据此判决：一、撤销南芬区政府作出的南政行确字[2018]1号行政确权决定；二、撤销本溪市政府作出的本政行复决字[2018]第69号行政复议决定；三、由南芬区政府对争议林地使用权重新进行调查处理。一审案件受理费五十元由南芬区政府负担。刘宝喜等六人上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误。一审法院对落实政策回城的自留山经营者即丧失自留山使用权的认定，与国家法律法规相悖。《辽宁省集体林权管理有关政策解答》第三条第七项规定很明确，原自留山经营者想继续经营的，按转让林地使用权处理。刘宝喜等六人虽然回城，但并未放弃对山林经营管理，集体经济组织也未收回。2007年刘宝喜等六人还向有关部门提出林权登记申请，能够证明刘宝喜等六人继续经营自留山的事实。此外，刘宝喜一户回城后，虽未与集体经济组织签订经营使用合同、未交纳林地使用费，但不能否定刘宝喜一户的自留山使用权。当时的历史条件下，落实政策回城的人员均没有重新签订合同，也没有交纳土地使用费。刘宝喜等六人所在区域金家村、成家村、苗家村均是这种情况。刘宝喜哥哥刘宝成落实政策回城后，其原有的自留山也未重新签订合同，但是政府和村委会都确认其自留山使用权。且刘宝喜等六人一直持有当地政府颁发的《林权证》，能够证明刘宝喜等六人享有林地使用权。综上，南芬区政府作出的林地确权决定认定事实清楚，适用法律正确。请求撤销一审判决，依法改判维持行政确权决定。南芬区政府辩称：其依据1984年《林权证》以及2007年《林权登记申请》，认定刘宝喜一户回城后仍经营使用自留山，事实清楚，证据充分。其将涉案自留山使用权确认给刘宝喜一户，适用法律正确。请求依法维持确权决定。本溪市政府辩称：争议林地四至清楚，在1983年林业三定时，该林地分给刘玉太，有林权台账登记，并颁发林权证。1987年刘玉太全家由农业户口变为城镇户口，但该地块的使用权并未收回集体。南芬区政府作出的确权决定认定事实清楚、证据确凿、依据适用正确。本溪市政府作出的复议决定正确。请求维持复议决定。谢家明等四人辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。刘宝喜一户回城落户后，村集体将刘玉太名下的自留山进行了重新分配，划分给谢家明一户，刘宝喜一户已经迁出村集体30年，现在因为土地征收又回来主张补偿款，其请求没有法律依据。请求维持一审判决。本院经审理查明，一审判决认定的事实属实。本院认为，案涉林地使用权确认给刘宝喜等六人有事实和法律依据。首先，根据《物权法》第六条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。”国有和集体林地使用权的产生、变更、转让和消灭应当依法登记。本案中，刘宝喜等六人持有案涉林地初始登记凭证，即1983年12月25日本溪县下马塘镇人民政府核发《山林权属、地类变更台账》、1984年2月10日本溪县人民政府核发《林权证》（本林字0065270），可以确认刘宝喜等六人为案涉林地使用权人。其次，案涉林地使用权未经农村集体经济组织或者村民委员会讨论决定收回并重新分配问题。《物权法》第六十条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。”《土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。”第十八条规定，承包方案应当经过本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。其他重大土地调整事项均需经过三分之二以上村民同意。根据我国林地保护政策，林地所有权属集体，林地使用权属农户，归农户长期无偿使用。家庭是自留山使用的基本单位，农户家庭成员的增减，不影响农户“现任”成员继续行使本户自留山使用权。当农户在本集体经济组织消失（最后一名家庭成员户口迁出或死亡），集体经济组织在处理好其经营成果的补偿后，可以收回自留山使用权。《辽宁省集体林权管理有关政策解答》（辽林办字[2007]98号）第三部分，7、对于自留山经营者户口迁出的，集体经济组织可以收回自留山，对自留山上的林木及自建工程设施要根据其经营状况，给予一定的经济补偿。若原自留山经营者想继续经营的，按转让林地使用权处理，签订合同。从户口迁出之日起，原自留山经营者应向本集体经济组织缴纳一定的林地使用费。本案中，原大队林业护林员姜贵理在“情况说明”中称：“2006年进行林业改革，因谢术清（谢家明父亲）在本地无人，林权证就没有变更他们各自手中，只保留着本溪县发放的林权证。”1987年刘玉太全家由农业户口变为城镇户口，并未获得经济补偿。刘宝喜等人变为城镇户籍并不必然发生物权变动，并不自动丧失林地使用权。谢家明等四人关于刘宝喜一户回城落户后，村集体将刘玉太名下的自留山进行了重新分配，划分给谢家明一户的主张，没有提供农村集体经济组织或村民委员会讨论决定的证据。关于王殿奎、吴东旭、王春汉出具的“说明材料”、“情况说明”。经审查，原大队队长王殿奎当年出具的书证没有原件，且该人现已去世，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第一项、第五十五条第一项的规定，该证据不具有合法性，法院不予采信。对于村民吴东旭等人出具的“情况说明”，不能证明收回自留山是出于村集体的决策和意志，没有履行村民议事的法定程序，不能认定为爱国村集体组织行为。王春汉出具的“情况说明”，该证据加盖了爱国村村委会的印章，但该证据形成于2018年6月12日，系被诉确权决定作出后所收集的证据，并未向确权机关南芬区政府提交，故一审法院对该证据予以采信不妥。第三，刘宝喜等六人仍享有案涉林地使用权。2007年产权制度改革时期，林权登记机关根据刘宝喜一户以刘玉太名义提出的申请，于2007年9月16日制作了《林权登记申请》。该登记表权利申请人记载为刘玉太，在主要权利依据及附图一栏记载：“按2006年林改台账”。该《林权登记申请》具有公文文书的效力。可以认定刘玉太一户仍然享有案涉林地的使用权。第四，人民政府具有确认林地使用权的法定职责。根据《林木林地权属争议处理办法》第四条规定，林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。《林木林地权属争议处理办法》第六条：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权纠纷的依据。”审理林地使用权纠纷时，应以依法核发的林权证、登记确权台账书证为确定山林权属的证据和主要依据。本案中，南芬区政府根据《台账》、《林权证》、《林权登记申请》及《林木林地权属争议处理办法》的规定，确认案涉林地所有权归爱国村4组所有，确认案涉林地使用权归于纯芝、刘宝才、刘宝喜、刘宝军、刘凤琴、刘凤荣共同所有。刘宝喜等六人应从迁出之日起向爱国村四组缴纳一定的林地使用费的确权决定并无不当。经审查，本溪市政府针对被诉确权决定作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审法院关于2007年林权登记申请表不具有证明效力，王春汉、吴东旭的证人证言具有一定证明效力的认定不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中公文书证优于其他书证，登记的书证优于其他书证的规定，对一审法院事实认定不当应予纠正。一审法院关于原自留山经营者变为城镇户口丧失农村集体成员身份的，应同时丧失自留山使用权的认定，没有法律政策规定。一审法院关于刘宝喜等人并未通过转让方式重新获得林地所有权的认定，系对《辽宁省集体林权管理有关政策解答》第7项规定的理解有误，该项规定的适用条件是在原经营者依然享有自留山使用权的前提下，需要改变经营方式为有偿承包，并非村集体收回自留山使用权后进行的重新分配。据此一审法院判决撤销被诉确权决定和复议决定的结果，适用法律不当。综上，一审判决认定事实不清，适用法律不当，本院予以撤销。刘宝喜等六人人的上诉请求成立，本院予以支持。谢家明、盖素清、谢家刚、谢晶的诉讼主张没有事实根据和法律依据，本院对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销本溪市中级人民法院（2018）辽05行初63号行政判决；二、驳回谢家明、盖素清、谢家刚、谢晶的诉讼请求。一审、二审案件受理费各50元，由谢家明、盖素清、谢家刚、谢晶共同负担。本判决为终审判决。审判长  赵英伟审判员  徐桂伶审判员  武 江二〇一九年八月五日法官助理徐一凡书记员鞠林附：相关法律司法解释条文中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。