内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院民 事 裁 定 书（2019）内06民终1131号上诉人（原审被告）：鄂尔多斯市兴辉陶瓷有限公司，住所地内蒙古达拉特旗树林召镇三垧梁工业园区。法定代表人：陈雄载。委托诉讼代理人：杨鹏云，该公司员工。委托诉讼代理人：贺小玉，内蒙古盖伦律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：内蒙古达拉特经济开发区管理委员会，住所地内蒙古鄂尔多斯市达拉特旗树林召镇。法定代表人：包树桐，该管委会主任。委托诉讼代理人：武耀荣，内蒙古三恒律师事务所律师。委托诉讼代理人：王冀，内蒙古三恒律师事务所律师。上诉人鄂尔多斯市兴辉陶瓷有限公司（以下简称兴辉陶瓷公司）因与被上诉人内蒙古达拉特经济开发区管理委员会（以下简称达旗经济开发区管委会）拖欠基础设施建设配套费纠纷一案，不服内蒙古自治区达拉特旗人民法院（2019）内0621民初562号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。鄂尔多斯市兴辉陶瓷有限公司上诉请求：依法撤销达拉特旗人民法院作出的(2019)内0621民初562号民事判决,并改判驳回被上诉人的诉讼请求。事实和理由:一、本案的基本事实是:2008年,鄂尔多斯市政府及达拉特旗人民政府为了开发建设三垧梁工业园区(又名达拉特旗经济开发区),向社会广泛招商引资。受到鄂尔多斯市政府及达拉特旗人民政府的优惠政策的吸引,上诉人作为达拉特旗第一家陶瓷生产企业积极地投身到三垧梁工业园区开办工厂。上诉人先后与鄂尔多斯市政府和达拉特旗人民政府签订了一系列合作协议。合作协议签订后,上诉人开始按照协议约定在经济开发区建厂,但是达拉特旗人民政府却没有完全按照合作协议的约定履行义务,给上诉人造成了重大的经济损失。上诉人于2017年12月28日向鄂尔多斯市中级人民法院起诉要求达拉特旗人民政府履行双方于2008年5月20日签订的《合作协议书》,并承担相关违约责任,中院于2018年7月16日作出(2017)内06行初82号行政判决。该判决能够证明上诉人与达拉特旗人民政府签订的《合作协议书》是真实、合法、有效的。本案中,被上诉人起诉要求上诉人支付的基础设施配套费2402840元是达拉特旗人民政府和上诉人于2008年5月20日签订的《合作协议书》中第四条和第五条中明确约定免收的费用。为了便于政府内部程序上的处理，在履行上述《合作协议书》的过程中,达拉特旗人民政府一贯的做法就是要求上诉人将本应该交的费用出具欠条,之后不需要上诉人实际交款,直接由相关部门出具收据来证明上诉人已经缴纳过相关费用,从而达到免收的效果。(2009)14号达拉特旗人民政府会议纪要中会议决定第二项中就明确了该种操作模式。本案中,被上诉人提供的“借据”就是因为被上诉人需要履行内部手续,要求上诉人出具欠条。上诉人出于对被上诉人及达拉特旗人民政府的信任出具了上述“借据”,又因为达拉特旗人民政府在合作协议中约定了免收相关费用,所以,在“借据”下备注了借据的失效。因此,本案中被上诉人起诉的2402840元的配套费均是达拉特旗人民政府承诺免收的费用。在一审过程中，被上诉人称“借据”是对《合作协议书》的变更，一审法院也认可了该说法。上诉人认为该说法与事实不符，且与常理不符，一审法院属认定事实错误。《合作协议书》是真实、合法、有效的，是达拉特旗人民政府与上诉人之间真实的意思表示,双方并没有进行过任何变更。在该协议未履行完毕或未解除之前，双方都应该遵守。而且，合作协议书中的免收全部配套费的约定是对上诉人有利的，上诉人不会违背常理擅自进行变更。任何一个企业都不会主动去承担额外的费用。一审中，被上诉人称2008年5月20日的《合作协议书》是鄂尔多斯市政府与上诉人签订的，对被上诉人不具备约束力。一审法院也认可了该说法。上诉人认为一审法院认定该事实错误，理由如下：首先，《合作协议书》是达拉特旗人民政府与上诉人签订的，盖的达拉特旗人民政府的公章。一审法院没有仔细看证据就错误的认定了事实。其次,《合作协议书》对被上诉人是具备约束力的。被上诉人是达拉特旗经济开发区管委会,其性质属于政府的派出机构。其所行使的职权均来自于政府的授权。达拉特旗人民政府签订的协议,被上诉人应当遵守，对其具有约束力。最后,在所谓的“借据”中明确备注:如达拉特旗政府同意免收,此借据自动失效。而达拉特旗人民政府在《合作协议书》中明确约定了免收。而一审法院在没有查明案件事实的情况下,就认定上诉人没有证据证明达拉特旗人民政府同意免收，从而判决上诉人承担2402840元的基础设施建设配套费,是对本案基本事实的违背。二、一审法院程序违法。本案属于行政事业性收费行为，不属于人民法院受案范围。一审法院认定本案为欠付城市基础设施配套费纠纷，是按照民事案件进行了判决。城市基础设施配套费是属于行政事业性收费，不应该通过民事诉讼解决。基础设施配套费是政府向建设单位收取的一项费用，一般按新建，扩建，改建的面积作为征收基数每平方的价格各地不同。根据《内蒙古自治区人民政府关于整顿规范全区城市市政公用设施建设配套费收费标准和加强征管理工作的通知》第五条第二项的规定，城市市政公用设施建设配套费由各级城市人民政府城市建设行政主管部门征收，征收费缴入同级国库，列收列支，专款专用。城市建设行政主管部门征收城市市政公用设施建设配套费，必须持有同级价格行政主管部门核发的收费许可证，并使用财政部门统一制定的行政事业性收费票据。从该条规定能够明确看出，本案属于行政事业性收费行为。也就是说如行政相对人欠付政府部门的相关费用，政府主管部门应当根据行政征收程序实现目的，而不应当向人民法院起诉。因此，请二审法院依据民事诉讼法第330条的规定依法撤销原判，驳回被上诉人的起诉。三、被上诉人内蒙古达拉特经济开发区管委会不具备诉讼主体资格。开发区管委会是政府的派出机构，不属于独立的行政机构。而且，本案的城市基础设施配套费的收取单位是地方建设部门，并非开发区管委会，因此，开发区管委会不能作为诉讼主体综上所述，请二审法院依法撤销原判，驳回被上诉人的起诉。达旗经济开发区管委会辩称，2009年，上诉人为在达拉特经济开发区三垧梁工业园区内新建厂房并办理规划许可证，需向被上诉人缴纳基础设施配套费。由于上诉人资金困难，基于对上诉人的信任，被上诉人同意上诉人暂欠基础设施配套费，并出具欠条。2009年5月19日，上诉人向被上诉人出具了两支借据，明确了欠基础设施配套费2402840元及相关事实。一、本案应属于人民法院民事案件的受案范围1、本案基础设施配套费由申请人向被申请人出具了借据，该借据系平等主体之间真实意思的表示。自上诉人向被上诉人出具借据后，本案已经转为平等主体间的民事纠纷。被申请人在本案中并非依据行政主体资格向上诉人主张欠款，而是依据借据向上诉人主张权利。2、上诉人在应缴纳基础设施配套费而未缴纳的情况下，被上诉人本应通过行政手段向上诉人收取该费用，但因上诉人资金困难，基于对上诉人的信任，被上诉人同意上诉人出具借条并暂欠该笔费用，因此，被上诉人当时并未通过行政手段向上诉人收取费用。2009年5月19日，上诉人向被上诉人出具了两支借据。但借据出具后，上诉人至今未向被上诉人履行该还款义务。行政征收有时间限制，因上诉人未按时还款，导致被上诉人错失了行政收取的期限，现已无法通过行政手段向上诉人收取该费用。如再不向法院提起诉讼，将导致被上诉人的权利无法得到保障，造成国有资产流失等情形。二、被上诉人在本案中具备诉讼主体的资格。收取基础设施配套费的主体是建设局，且上诉人在向被上诉人出具的借据中明确写明了欠款主体为达拉特旗开发区建设局。但开发区建设局系被上诉人的内设机构，不具备法人主体资格，无法作为诉讼主体参与诉讼。因此，本案应由被上诉人作为诉讼主体参与诉讼。三、上诉人应依据借据向被上诉人支付基础设施配套费。1、《合作协议书》系上诉人与达拉特旗人民政府签订的合同，被上诉人并非该协议的当事人，不应受该协议的约束。上诉人提出被上诉人应依据该协议书免收配套费，无疑突破了合同的相对性原则。即使应该免收，也不应该由被上诉人行使免收配套费的合同义务。2、上诉人与达拉特旗人民政府签订的《合作协议书》在前，向被上诉人出具借据在后。尽管该合作协议书已经免收了上诉人的基础设施配套费，但在协议生效一年后，上诉人又向被上诉人出具借据，承诺给付基础设施配套费。因此，该借据应视为对免收基础设施配套费的变更，即上诉人通过借据又重新向被上诉人确认了上述款项。借据中另注明如上诉人与达拉特旗人民政府协商同意免收后借据自动失效的条款，但事实是在借据出具以后，上诉人并未与达拉特旗人民政府协商免收，也未向被上诉人告知免收事宜。因此，该失效条款并未成就，被上诉人应依据后出具的借据向被申请人履行给付义务。达旗经济开发区管委会向一审法院起诉请求：1、请求依法判令被告鄂尔多斯市兴辉陶瓷有限公司向原告内蒙古达拉特经济开发区管理委员会支付基础设施配套费欠款2402840元；2、诉讼费用由被告内蒙古达拉特经济开发区管理委员会承担。一审法院认定事实：2009年，被告鄂尔多斯市兴辉陶瓷有限公司在达拉特经济开发区三垧梁工业园区内新建了厂房，因建设车间厂房等基础设施须按建筑面积向原告内蒙古达拉特经济开发区管理委员会缴城市市政公用设施建设配套费。配套费是依据内蒙古自治区人民政府于1999年1月20日发布的内政发(1999)12号《内蒙古自治区人民政府关于整顿规范全区城市市政公用设施建设配套费收取标准和加强征收管理工作的通知》规定，按10元/平方米的标准收取。被告于2009年5月19日向原告出具的借据两支，内容为“欠到达拉特旗开发区建设局城市基础设施配套费”，金额分别为2336840元、66000元（借据注：此款项如我公司与达拉特旗政府协商同意免收，此借据自动失效，如不能免收，我公司将在规定的时间内如数付给开发区），借据加盖被告公司印章。2008年5月20日，鄂尔多斯市政府与被告签订过《合作协议书》一份，协议第三条约定对被告免收全部配套费。现原告持被告出具的借据要求被告履行支付所欠基础设施配套费义务。被告以此基础设施配套费已通过2008年与鄂尔多斯市政府签订的《合作协议书》约定予以免收为由进行抗辩。一审法院认为，城市市政公用设施建设配套费的收取关乎城市公共利益，被告鄂尔多斯市兴辉陶瓷有限公司作为建设单位应依规履行缴纳义务。被告向原告出具的借据是对欠据的误用，是对其应缴基础设施配套费数额的确认。被告在2008年虽与鄂尔多斯市政府签订了含有免收配套费内容的合作协议，但被告在借据中进一步明确免收条件是达拉特旗政府同意，因被告不能提供达拉特旗人民政府同意免收的相应证据，且借据是在合作协议签订后出具的，故借据应视为对合作协议中配套费收取的变更，是双方通过借据的形式对费用的收取时间达成缓交协议。现原告要求被告履行缴费义务，被告应当履行。据此，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第四十五条第一款、第六十条之规定，判决被告鄂尔多斯市兴辉陶瓷有限公司于本判决生效之日后三日内支付原告内蒙古达拉特经济开发区管理委员会城市市政公用设施建设配套费共计2402840元。如果未按指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费13011元，由被告鄂尔多斯市兴辉陶瓷有限公司承担。本院经审查认为，基础设施配套费是拟建项目向政府城市建设、城市管理部门交纳的市政公用配套设施费，是市政基础设施建设资金的补充，属于行政性收费。本案为被上诉人达旗经济开发区管委会向上诉人兴辉陶瓷公司主张支付基础设施配套费而引发的纠纷，虽然上诉人兴辉陶瓷公司向被上诉人达旗经济开发区管委会出具了借据，但双方并非民法所要求的平等民事主体，也并未形成民事法律关系，故本案不属于人民法院民事案件受理范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十条规定，裁定如下：一、撤销内蒙古自治区达拉特旗人民法院（2019）内0621民初562号民事判决；二、驳回内蒙古达拉特经济开发区管理委员会的起诉。一审案件受理费13011元，退还内蒙古达拉特经济开发区管理委员会；上诉人鄂尔多斯市兴辉陶瓷有限公司预交的二审案件受理费26022元予以退还。本裁定为终审裁定。审 判 长 刘 拴 东审 判 员 李 顺 和代理审判员 樊  宁二〇一九年八月十二日法官 助理 张  媛书 记 员 好斯图娅