山东省临沭县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁1329行初1号 原告临沭县恩康食品有限公司。住所地：临沭县玉山镇早科村。 法定代表人张振峰，经理。 委托诉讼代理人高欣，该公司副经理。 委托诉讼代理人高建霞，该公司职工。 被告临沭县玉山镇人民政府。住所地：临沭县玉山镇驻地。 法定代表人李真，镇长。 委托诉讼代理人景绍伟，临沭玉山法律服务所法律工作者。 原告临沭县恩康食品有限公司因要求确认被告临沭县玉山镇人民政府于2018年11月7日对其厂房及车间实施强制拆除的行政行为违法并应给予赔偿，于2019年1月3日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2019年1月21日组织原、被告进行了证据交换，并送达证据清单副本。本院依法组成合议庭，于2019年1月22日、3月14日、4月17日、8月8日公开开庭审理了本案。原告临沭县恩康食品有限公司的委托诉讼代理人高欣、高建霞，被告行政机关负责人临沭县玉山镇武装部部长英成涛及委托诉讼代理人景绍伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告临沭县玉山镇人民政府于2018年11月7日对原告临沭县恩康食品有限公司的部分厂房及车间等实施强制拆除，原告认为被告无权进行强拆，且强拆程序严重违法，造成了巨大的经济损失,遂提起本案诉讼。 原告临沭县恩康食品有限公司诉称，1.请求法院依法确认被告行政行为违法；2.依法判令被告赔偿因其违法行为给原告造成的损失2141641元。事实与理由：2017年7月5日,原告公司成立建设厂房车间时得到了被告临沭县玉山镇人民政府的同意,被告于2017年6月27日出具了《证明》,对原告公司建设用地的四至、面积均予以确定,并明确了该项目用地符合临沭县玉山镇城乡建设整体规划。2018年11月7日下午5时许,被告工作人员突然到原告公司看了看,并未明确表达来意即离去,当日晚9点左右,被告单位崇镇长及土地管理所陈所长、镇人大陈主席就带着2台挖掘机、4台铲车、6台四不象拖拉机和其他工作人员来到原告公司进行强拆,当时原告车间正在生产,被告工作人员强行断电,致使烤箱内正在烘烤的14000余斤半成品瓜脯全部成为废品。因当时正在下雨,原告哀求先把厂房内刚进的20多万斤地瓜原材料找个地方妥善存放,以免被雨淋后腐烂变质不能使用,但被被告工作人员严厉拒绝,在没有给原告任何准备的情况下,就让铲车、挖掘机强行开进原告公司院内,对厂区内东大棚、西大棚及部分北大棚进行了强拆,造成原告厂房内的生产设备被损毁,20多万斤地瓜被雨淋浸泡,还有其他附属设施也遭到了破坏,公司被迫停产。被告要用拖车把其他厂房全部拆除,但是因为当天雨大路滑,其他拆除设备拉不上来,强拆闹剧才暂时告以段落。次日,原告委托山东金诚价格评估有限公司对被告强拆造成的损失进行了评估,直接损失价值达1601641元。同时,因为强拆造成公司停产,许多已经签订的订单合同无法完成,其中三份合同的货款就达1516500元,另外还有合同违约金的处罚,以及公司经营瘫痪造成的信誉损毁、销售市场萎缩、消失,间接损失无法估量。假设原告的车间厂房是违章建筑,但被告的强拆行为也严重违法,首先，被告临沭县玉山镇人民政府没有强制拆除的权利,其行政行为超越其行政职权范围,行政行为主体不合法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”被告并不是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门,其对于违法建筑没有实施行政处罚的权利,更没有强制拆除的权利。对原告厂房车间的强制拆除是违法行为,明显超越其行政职权范围。其次，被告强制拆除行政行为严重违反法定程序。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条明确规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。”被告临沭县玉山镇人民政府对原告车间及厂房进行强拆根本没有进行任何公告,也没有任何书面通知,更没有给当事人行政复议、行政诉讼的权利,把法律赋予人民的权利完全予以剥夺,严重违反法定程序。因此原告认为被告临沭县玉山镇人民政府违反法律规定,超越职权违反法定程序对原告的车间、厂房进行强拆,给原告造成了极大损失。请求法院依法确认被告行政行为违法,根据《中华人民共和国行政强制法》第68条,判令被告赔偿因其违法行为给原告造成的直接损失1631641元(包括财产损失评估费30000元)、间接损失510000元(包括停产造成的330000元及因部分烤箱损坏致使现在不能量产造成的损失约180000元)，以上两项合计损失2141641元,以维护原告的合法权益。 为证实其主张，原告向本院提交以下证据、依据及说明： 1.玉山镇政府2017年6月27日出具的关于土地证明一份，证明临沭县恩康食品公司用地符合临沭县玉山镇城乡建设整体规划。 2.视频光盘，证实2018年11月7日晚到11月8日玉山镇政府违法强拆临沭县恩康食品公司厂房、设备等，造成巨大损失。 3.关于临沭县恩康食品有限公司所有的部分财产损失的价格评估报告一份，证实直接损失价值高达1601641元。 4.临沭县恩康食品有限公司成品入库单，此次违法强拆造成公司全面停产33天，证实损失利润330000元；部分烤箱损坏致使不能达产损失利润180000元，共计间接损失510000元。 5.关于临沭县恩康食品有限公司所有的部分财产损失的价格评估报告评估费单据三张，评估费30000元。 被告对原告的上述证据质证如下:证据1加盖的公章与镇政府依法登记的公章不一致，所以该证据应为虚假证据。镇政府公章上有3713290025316编号，与原告提供的证据上公章不一致，并且该证据不能证明其厂房建设的合法性，原告应出具厂房建设的行政规划许可以及工程建设行政许可。证据2当中第一个视频可以看出该厂厂房内没有任何的半成品以及原告所述的20多万斤地瓜，所以该证据只能证明原告所述14000余斤瓜脯与20多万斤地瓜纯属虚构，由该证据第二、三视频可以看出拆除现场内并没有这么多斤瓜脯与地瓜。视频一可以看出该厂生产设备并没有安装完毕，证明该厂并没有开工生产。证据3该次评估是原告方单独申请的评估，评估时并没有邀请或通知被告方参与见证，所以该评估报告不能作为本案证据使用。如确有需要，原告可以当庭申请法庭对损失财产进行评估。对该证据所要证实的内容不予质证。证据4为简单手写入库单一宗，均无入库经手人签字、车间主任签字，只有仓库管理员签字，可以看出该宗证据为假造，不能作为本案证据使用。证据5因证据3系原告单方申请的评估，所产生的费用应由原告自行承担，对该证据不予质证。 被告临沭县玉山镇人民政府辩称，一、被答辩人未就该纠纷地做建设用地进行申请批复，厂房建设未办理行政规划许可、工程许可证手续,属于违章建筑。该地属于一般农田,属于国家明令禁止进行建设的地类,根据我国《土地管理法》的规定,个人可以因兴办乡镇企业申请用地用于建设厂房等建(构)筑物,但所选地必须符合有关土地利用总体规划和当地城镇总体规划,拟建项目必须符合国家和当地产业政策。申请用地必须在国土部门办理农用地转用等建设用地审批手续,必须在规划部门办理选址、规划许可等审批手续,带项目申请用地还须到发改部门办理立项相关手续,到环保部门办理环评审批等相关手续。该宗土地被答辩人未申请地类变更申请批复,不能进行工业厂房及车间的建设,且未取得施工规划许可证、工程许可证。因此,被答辩人的厂房及车间应为违章建筑,应予以依法拆除。二、答辩人具有行政执法主体资格。答辩人根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定:在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。答辩人依法具有行政执法主体资格。三、执法程序合法。答辩人依法拆除被答辩人违建前就到被答辩人厂区进行制止,口头下达了责令限期拆除通知,责令被答辩人限期整改、拆除,认定违法建筑的事实,告知被答辩人有陈述和申辩的权利,告知拟对其作出处罚的种类,符合《城乡规划法》第六十五条,执法程序合法。四、适用法律正确，拆除行为有行政文件支持。答辩人通知被答辩人违法建筑限期拆除后,被答辩人依旧未依法拆除、复垦,导致搭建物违法状态一直存在,答辩人使用《中华人民共和国城乡规划法》的第六十五条规定对被答辩人进行依法拆除,适用法律正确。答辩人对被答辩人做出的拆除其违建厂房及车间的行政行为,有省、市、县行政性文件支持,并不是答辩人独自做出、实施的行政行为。五、被答辩人无权要求赔偿，但答辩人可以在一定条件下予以适当补偿。被答辩人厂房及车间属于违法建筑,属于非法利益,故被答辩人无权提出2141641万元的经济损失赔偿。最高法《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》明确规定:被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的,或者原告的请求没有法律依据的,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。换言之,即国家赔偿法对非法利益的处理原则是不受保护、不予赔偿。被答辩人所建设的厂房与《中华人民共和国城乡规范法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律法规相悖,该厂房及车间不是被答辩人的合法利益,因此,不受法律保护,也不可能得到任何赔偿。答辩人对被答辩人违建的厂房及车间拆除时,所造成的除厂房及车间地瓜原料的直接损失可以做适当补偿,前提是由被答辩人对其地瓜原料的数量依法举证。答辩人认为,答辩人对被答辩人违建,经过口头下达限期拆除通知后被答辩人不予理睬,答辩人根据《城乡规划法》第六十五条之规定,对被答辩人厂房及车间进行依法予以拆除的行政行为合法有效,事实清楚,证据确实、充分,符合法律程序,适用法律正确,请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求,维护答辩人的具体行政行为的合法性。 被告向本院提交以下证据、依据及说明： 1.临沂国土资源局执法监管领导小组办公室于2018年3月7日下发的，临国土执监办字［2018］2号《关于印发临沂市2018年土地矿产卫片执法监督检査工作方案的通知》复印件一份8张，证明：⑴被告对原告实施的行政行为有规范性文件支持；⑵临沭县人民政府已授权各镇街对在卫片拍摄的违建进行拆除、清理、取缔。 2.临沭县人民政府于2018年3月16日下发的，沭政办字［2018］31号《临沭县人民政府办公室关于印发临沭县2018年土地矿产卫片执法监督检查工作方案的通知》复印件一份6张，证明目的同证据1。 3.临沂国土资源局执法监管领导小组办公室于2018年4月22日下发的，《关于加快土地卫片违法问题整治的紧急通知》复印件一份2张，证明目的同证据1。 4.由临沭县国土资源执法监管领导小组办公室，于2018年4月11日下发的，沭国土执监发［2018］9号《关于省级初审未通过图斑限期整改的通知》复印件一份2张，证明目的同证据1。 5.由临沭县人民政府办公室，于2018年5月30日下发的，沭政办发［2018］7号文《关于印发临沭县土地例行督察问题整改工作方案的通知》复印件一份8张，证明目的同证据1。 6.临沭县违法建设治理行动领导小组于2018年5月30日下发的，沭违治办法［2018］4号《临沭县违法建设治理行动领导小组办公室关于转发违法建设治理联合惩戒措施的通知》，包括临沭县国土资源局等单位联合印发的对临沭县县域内的所有违建进行冻结、惩戒的相关文件复印件一份22张，证明目的同证据1。 7.临沭县违法建设治理行动领导小组于2018年5月31日下发的，沭违治发［2018］2号《关于印发临沭县违法建设治理工作问责办法的通知》复印件一份4张；证明目的同证据1。 8.临沭县土地矿产卫片执法检查工作领导小组于2018年11月7日下发的，沭卫执字［2018］1号《关于迎接土地卫片执法检查工作的紧急通知》复印件一份1张，证明目的同证据1，并证明原告的违建厂房及车间须进行拆除复垦。 9.临沭县国土资源局于2018年5月8日开具的《关于玉山镇李学荣占地地块土地现状地类、规划用途认定情况》说明复印件一份，证明：该纠纷地系原告占用李学荣的土地，以及该地位置、地类说明，证明该地属于基本农田面积为595.09平方米、一般农田1718.42平方米、林地为30.70平方米的事实，由此证明该地不是建设用地，原告所建厂房及车间为违法建筑。 原告对被告的上述证据质证如下:第一，被告提供的证据与强制拆除行政行为没有关联性；第二，被告要求确定所拆除的厂房和车间是违章建筑的问题，原告建厂的时候向被告申请用地，被告在2017年6月27日出具了一份用地证明，对公司的建设用地的四至、面积均予以确认，并且在环评报告表中加盖了预审章，明确了该项目用地符合临沭县玉山镇城乡建设整体规划，说明我们并不是违章建筑。 经审理查明，原告临沭县恩康食品有限公司建设房屋、厂房所用土地位于，该土地南半部分有土地使用手续，之后原告陆续在该土地北半部分上建设厂房、大棚，安装机器设备，硬化路面等，进行地瓜收购并加工生产地瓜脯。虽然原告提交的被告玉山镇政府于2017年6月27日出具证明一份，称原告使用的土地“占地面积2335平方米（约3.5亩），东临水渠，西邻生产路，南邻水塘，北邻耕地，该项目用地符合临沭县玉山镇城乡整体规划”，但不足以证明原告具有完备的建设许可手续，该土地北半部分也未能通过2018年度土地卫片执法监督检查省级初审。2018年5月8日，临沭县国土资源局出具《关于玉山镇李学荣占地地块土地现状地类、规划用途认定情况》，该地块面积2353.2平方米，按土地规划用途分区，基本农田保护区面积595.09平方米，一般农地区面积1718.42平方米，林业用地区面积39.7平方米，不符合临沭县土地利用总体规划（2006-2020年）。2018年以来，临沂市、临沭县两级政府部门多次对未通过土地卫片执法监督检查的地块进行调度，要求加快整改，并根据情况适时提出责任追究和警示约谈建议。2018年11月7日，被告接到临沭县土地矿产卫片执法检查工作领导小组下发的《关于迎接土地卫片执法检查工作的紧急通知》，原告的厂房、车间需进行拆除复垦。当日，被告组织工作人员用挖掘机对原告东棚、西棚进行强制拆除，棚内安装的双门蒸柜、热风炉、水池等被损坏，棚内地瓜在转移时被雨淋湿，并将硬化的水泥路面进行铲除。原告当时将北棚内的灯具拆除，致使顶棚部分损坏，并将自制烤箱的电源线路拆掉，后北棚未实际拆除。原告称拆东棚时将北棚的东头屋顶部分损坏，影响使用，后进行了修复，但无相应证据证实。在双方对拆除损失协调过程中，被告预付给原告双门蒸柜、厂房修理费用15万元，并代付地瓜加工费用98800元，合计248800元。 另查明，2018年11月9日原告委托山东金诚价格评估有限公司对强拆造成的损失进行评估，该公司2018年11月12日出具的评估报告结论为，委托标的在评估基准日的公平市场价值为1601641元。具体如下：1、钢结构大棚厂区北棚及西棚451200元；2、钢结构大棚厂区东棚225400元；3、热风炉32400元；4、XZ-双门蒸柜83336元；5、车间贴砖墙6460元；6、锅炉安装及附属工程安装费54500元；7、水电安装材料及工时费32600元；8、厂房顶79155元；9、土方工程204600元；10、厂区水泥路84360元；11、厂区水池8370元；12、厂区墙面粉刷人工费8640元；13、厂区设备调试费86000元；14、自制烤箱134640元；15、残值14492元，从损失价值中扣除；16、半成品地瓜10224元；17、浙薯地瓜/26号地瓜114246元。被告认可1项中西棚及2、4、10、11项是其拆除，但是认为大棚和水泥路价值太高，且估算实际面积与报告中的面积出入很大，地瓜也没有那么多，其他项不应赔偿。对厂区水泥路价值双方协商一致认定为66856元；被告认为应按西棚72192元、东棚138101元、地瓜半成品1万元、浙薯地瓜10万元；对热风炉32400元、双门蒸柜83360元、水池8370元被告无异议；并表示考虑到其他的项目损失，包括车间贴瓷砖、水电安装及工时费、厂房顶、墙面粉刷人工费等所有损失，加在一起整个拆除的损失共赔偿63万元，前期已经支付的248800元应从中扣除。被告在要求对强拆损失进行重新鉴定后，2019年3月22日未按期交付相应的鉴定费用，并表示不申请鉴定，2019年4月23日申请鉴定后，本院依法委托了临沂元真资产评估有限公司评估公司，该公司出具《关于退还（2019）沭技字第139号评估委托书的申请》，以联系双方当事人均未能提供证明材料、无法开展评估工作为由将委托退回。 本院认为，原告建设厂房、车间所占用的土地不符合临沭县土地利用总体规划（2006-2020年），未通过2018年度土地卫片执法检查省级初审，也缺乏相关的建设许可手续，但行政机关在组织强制拆除前，未依法作出违法建筑的认定，未依法责令原告限期拆除并作出决定，亦未告知其相关权利及救济途径，而是直接组织人员进行拆除，属于程序违法，因此给原告造成的财产损失应当予以赔偿。但是原告主张的评估费是其自行取证而支付的费用，以及主张的间接损失，均不予支持。原告提供的评估报告系其单方委托评估，且没有其他证据佐证，不能仅以此作为原告损失的认定依据。被告虽然对评估报告的评估价值、评估标准有异议，但对厂区水泥路双方一致认可66856元，被告对热风炉、双门蒸柜、水池的价值无异议，并称应按西棚72192元、东棚138101元、地瓜半成品1万元、浙薯地瓜10万元，另外考虑到其他的项目损失，包括水电、调试安装等所有损失，共计赔偿63万元，此赔偿数额系被告自认，本院予以支持。其先行给付的15万元及代付地瓜加工费用98800元，应当从上述63万元中扣除，被告还应赔偿原告381200元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款、第七十六条的规定，判决如下： 一、确认被告临沭县玉山镇人民政府于2018年11月7日对原告建设的厂房、车间等实施强制拆除的行政行为违法。 二、被告临沭县玉山镇人民政府自本判决生效后十日内支付给原告临沭县恩康食品有限公司损失赔偿款381200元。 案件受理费50元，由被告临沭县玉山镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审 判 长  杜勇剑 人民陪审员  杨会宪 人民陪审员  刘玉峰 二〇一九年八月二十一日 法官助理李永昶 书记员王燕