广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1803行初109号原告巫宏菜，女，1975年1月7日出生，汉族，英德市人，住英德市，委托代理人朱文湘，广东浈阳律师事务所律师。委托代理人陈洺汐，广东浈阳律师事务所工作人员。被告英德市自然资源局。地址：英德市英城街道英州大道国土大楼。法定代表人任大伟，局长。委托代理人邓益琼，该局执法监察大队干部。委托代理人刘文静，广东相映红律师事务所律师。被告英德市人民政府。住所地：英德市英城金子山大道行政中心。委托代理人邓江河、冯汝东，均是英德市司法局工作人员。原告巫宏菜不服被告英德市自然资源局、英德市人民政府国土行政处罚决定纠纷一案，于2019年2月15日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，于同年2月20日向被告英德市自然资源局、英德市人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告巫宏菜及其委托代理人朱文湘、陈洺汐，被告英德市自然资源局的委托代理人邓益琼、刘文静，被告英德市人民政府的委托代理人冯汝东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年10月11日,原英德市国土资源局（以下简称原英德市国土局）对原告巫宏菜作出英国土资执土决字[2018]154《行政处罚决定书》(以下简称涉案行政处罚决定)。原告不服，向被告英德市人民政府申请行政复议。被告英德市人民政府于2019年1月31日作出英府复决﹝2018﹞32号《英德市人民政府行政复议决定书》（以下简称涉案行政复议决定），维持了原英德市国土局作出的涉案行政处罚决定。原告巫宏菜诉称，原英德市国土局作出的涉案行政处罚决定及被告英德市人民政府作出的涉案行政复议决定认定事实不清，适用法律错误，处罚不当，依法应当予以撤销。一、原告合法占有涉案土地，并无非法占用土地。（一）《借条》中熊中铁与原告之间就借款未能还清达成抵偿约定，后熊中铁未能还清借款，且原告向熊中铁补交50000元，获得涉案地块的使用权。（二）《申请报告书》中已明确原告建房位置为熊中铁所持有的土地证号为英德集用（2007）第42号《集体土地使用证》范围内的农村宅基地，英德市桥头镇五石村熊屋经济合作社、英德市桥头镇五石村民委员会分别签署“情况属实”、“情况属实，同意申请”，并加盖公章，证实英德市桥头镇五石村熊屋经济合作社、英德市桥头镇五石村民委员会是知悉原告与熊中铁之间的抵偿约定，在确认原告为宅基地使用权人后才签字盖章确认。（三）（2017）粤1881民初2867号《民事判决书》判决“三、驳回熊中铁、陈美静‘判令被告巫宏菜将占有的上述土地恢复原状并返还给原告’的诉讼请求”，（2018）粤18民终694号《民事判决书》判决“二、撤销广东省英德市人民法院（2017）粤1881民初2867号民事判决第三项”，均未确认原告非法占有土地，即原告合法占有土地。因此，原英德市国土局作出的涉案行政处罚决定及被告英德市人民政府作出的涉案行政复议决定缺乏事实和证据，两者均不能对抗合法的生效判决。二、原告在合法占有的土地上建房没有违反《中华人民共和国土地管理法》，只是违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定。原英德市国土局无权对原告作出涉案行政处罚决定，属超越职权行为。原英德市国土局的职责是承担保护与合理利用土地资源的责任，主要审查土地是否合法合规。只有在非法占地的前提下建房才归原英德市国土局管辖，而原告是合法取得涉案土地。原告建房仅是未能及时向规划部门申请办理《建设规划许可证》，该报建手续是程序要件，并非为合法占地的实体要件，报建手续的欠缺不能推断原告非法占用土地。《建设规划许可证》可补办，原告将在后续提交材料补办该证，完善建房手续。三、适用法律错误，行政处罚缺乏法律依据。原告通过与熊中铁之间的抵偿约定获得了涉案宅基地的使用权，已不存在需申请住宅用地审批的问题，且涉案行政处罚决定列明涉案土地符合土地利用总体规划，原告占地建房合法合规，原英德市国土局不应对原告作出行政处罚。四、原英德市国土局及被告英德市人民政府作出的涉案行政行为严重损害原告的合法权益。原告花费100000元购买同村熊中铁的宅基地，并花费了600000元在土地上建成一栋两层楼房。原告是农民，700000元对于农民而言不是小数目，而是原告毕生积蓄。两被告作出的被诉行政行为未考虑事情经过以及原告为此所付出的金钱和精力，便责令原告限期拆除新建房屋，若行政处罚一旦执行，严重损害原告合法利益，处罚明显不当。该案是因原告与熊中铁民之间的间借贷引起的，民事途径解决便可，但熊中铁寻找法律漏洞，以宅基地抵押无效为由起诉，然后以原告非法占用其地向原英德市国土局举报，致使原告处于被动，本应属于原告的宅基地因此被夺走。可见，熊中铁是蓄意谋划，恶意诉讼，借用行政手段来规避还款义务，导致原告财产损失惨重。现熊中铁已躲避原告，逃避债务，原告已无法寻找熊中铁，原告的权益不能受到保障。综上所述，原告为维护自身合法权益，特提起诉讼，请求判决：1.撤销原英德市国土局作出的涉案行政处罚决定；2.撤销被告英德市人民政府作出的涉案行政复议决定；3.本案诉讼费由两被告负担。原告巫宏菜向本院提交了以下证据：1.公民身份证复印件，证明原告的主体资格；2.《借条》、《集体土地使用权证》，证明原告与熊中铁形成借贷关系，约定熊中铁未能还款时其持有的《集体土地使用权证》范围内的宅基地抵偿给原告；3.《申请报告书》，证明原告已向英德市桥头镇五石村民委员会熊屋经济合作社、英德市桥头镇五石村民委员申请建房并通过审批；4.（2017）粤1881民初2867号《民事判决书》、（2018）粤18民终694号《民事判决书》，证明一审、二审判决均未确认原告非法占用土地，原告是合法占用土地；5.《行政处罚听证告知书》、涉案行政处罚决定、涉案行政复议决定，证明涉案两被诉行政行为认定事实不清，适用法律错误，处罚明显不当，依法应当予以撤销。6.户口本、结婚证，证明原告与熊中铁为同村村民，两者间形成的宅基地买卖关系合法有效；7.送货单、东华大镇永光陶瓷部结算单、欠条、结算记录（向梁传贵结算人工费）、结算记录（材料款），证明原告花费近600000元建房，原英德市国土局没有调查该事实，而向原告“针对性”制作《询问笔录》，直接认定原告非法占地建房，从而作出错误的行政处罚决定；8.《租楼房合同书》、收据、图片，证明原告新建房屋一楼出租给他人使用，二楼用于原告居住，原英德市国土局没有调查该事实，在涉案行政处罚决定中伪编“现场照片”证据，没有向原告出示。被告英德市自然资源局辩称，原英德市国土局作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚，依据充分，适用法律、法规正确，程序合法。一、原告巫宏菜在涉案土地上建房屋的行为属于未经批准非法占用土地。原告于2016年8月19日与熊中铁签订《借条》。2017年8月，原告与熊中铁因该借款纠纷向法院提起诉讼。经英德市人民法院、清远市中级人民法院审理，最终清远市中级人民法院作出（2018）粤18民终694号《民事判决书》确认上述抵押条款因违反法律的强制性规定而无效，并限令原告将《借条》约定的《集体土地使用权证》返还给熊中铁。即原告没有取得涉案土地的《集体土地使用权证》，其不能凭借熊中铁的《集体土地使用权证》在涉案土地上建房屋。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准……”的规定，原告在涉案土地上建房屋，虽然其已向英德市桥头镇五石村民委员会熊屋经济合作社、英德市桥头镇五石村民委员提出申请在涉案土地建房并得到批准，但英德市桥头镇五石村民委员会熊屋经济合作社、英德市桥头镇五石村民委员会并非用地审批部门，该申请用地审批手续不符合上述法律规定。二、原英德市国土局作出的涉案行政处罚决定与已生效的（2018）粤18民终694号《民事判决书》并不矛盾。清远市中级人民法院作出的（2018）粤18民终694号《民事判决书》虽然没有直接认定原告非法占用土地的事实，但同时也没有认定原告占用土地的行为是合法的。根据英德市人民法院作出的（2017）粤1881民初2867号《民事判决书》第一项、第二项判决内容，已从另一角度证明原告使用涉案土地是违法的。原告以英德市人民法院及清远市中级人民法院未直接确认其非法占用涉案土地为由，误认为其是合法占有涉案土地，原英德市国土局对其进行行政处罚对抗了该生效判决书，显然存在认识错误，没有事实依据。已生效的（2018）粤18民终694号《民事判决书》并没有对原告占用涉案土地的合法性进行认定，即在该生效判决书中并不能体现原告是合法占用涉案土地。另外，英德市人民法院作出的（2017）粤1881民初2867号《民事判决书》第三项判决已被清远市中级人民法院作出的（2018）粤18民终694号《民事判决书》撤销，清远市中级人民法院认为熊中铁要求原告将占有的土地恢复原状并返还的问题，熊中铁已向原英德市国土局申请解决，原英德市国土局作为行政机关也正在处理该问题，但是熊中铁又以民事纠纷起诉且原审法院对该诉讼请求进行实体处理，程序不当，故清远市中级人民法院撤销了原审法院的第三项判决。（2018）粤18民终694号《民事判决书》也从侧面角度证实了原英德市国土局是有权处理机关。三、原英德市国土局作出的涉案行政处罚决定不存在越权。原告认为其占用涉案土地是合法的行为，原英德市国土局无权对其进行处罚。原告在涉案土地上建房属于非法占用土地的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第三条及第七十七条的规定，原英德市国土局作为土地行政主管部门，有责任对原告未经批准非法占用土地的违法行为进行制止处罚，该处罚行为并未超越原英德市国土局的法定职权。四、原英德市国土局作出的涉案行政处罚决定适用法律、法规正确。原告认为其持有熊中铁抵押给其的《集体土地使用权证》在涉案土地建房屋不需申请用地审批手续，原英德市国土局不能以《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定对其进行处罚，该观点是不成立的。熊中铁抵押给原告的《集体土地使用权证》被已生效的（2018）粤18民终694号《民事判决书》确认为无效抵押，原告即使持有熊中铁的《集体土地使用权证》，但也不会发生法律效力，这已经失去了在涉案土地建房屋的权属来源。既然原告不能以熊中铁的《集体土地使用权证》作为权属依据，其需要在涉案土地建房屋，应按照《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定申请住宅用地审批手续，否则是属于未经批准非法占用土地的行为。经调查，原告并没有根据上述规定申请用地审批手续。因此，原英德市国土局认定原告违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定，对其作出涉案行政处罚决定，适用法律、法规正确。综上所述，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告英德市自然资源局向本院提交了以下证据、依据：1.《立案呈批表》《送达地址确认书》、公民身份证、《集体土地使用权证》、《借条》、（2018）粤18民终694号《民事判决书》、（2017）粤1881民初2867号《民事判决书》、《违法线索登记表》、《责令停止土地违法行为通知书》2份、《国土资源违法行为的报告》、《违法线索核查报告》、《抄告单》、送达回证、《询问笔录》、《现场勘测笔录》、《国土资源违法案件调查报告》、《违法案件审理记录》、《行政处罚告知书》及送达回证、《行政处罚听证告知书》及送达回证、《行政处罚决定审批表》，证明原英德市国土局作出涉案行政处罚决定的相关材料；2.涉案行政处罚决定及送达回证，证明原英德市国土局对原告作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，符合法律规定。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第七十七条。被告英德市人民政府辩称，一、原英德市国土局作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，内容适当。原告就熊中铁向其借钱事宜签订《借条》及对《借条》进行了补充。熊中铁及其妻子陈美静以巫宏菜及其丈夫熊中华拒绝归还《集体土地使用证》为由向英德市人民法院提起民事诉讼。在庭审中，双方均确认原告及熊中华已在涉案土地上建有一栋两层楼房。英德市人民法院作出（2017）粤1881民初2867号《民事判决书》，明确了原告对涉案土地没有使用权。熊中铁、陈美静不服，向清远市中级人民法院提起上诉。清远市中级人民法院作出（2018）粤18民终694号《民事判决书》。原告及熊中华于2017年3月15日向英德市桥头镇五石村熊屋经济合作社和英德市桥头镇五石村民委员会提出申请，请求批准其在涉案土地上建房屋，并得到批准。原告于2017年7月在涉案土地上建房屋，其占用土地建房屋未经过相关政府的审核和批准，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定，且巫宏菜对涉案土地并没有使用权。原告的建房行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定。原英德市国土局两次向巫宏菜送达了《责令停止土地违法行为通知书》，对原告非法占用涉案土地建房屋进行立案调处，并向巫宏菜送达了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，告知其违法事实、拟作出的行政处罚，依法享有的陈述、申辩、听证权利。原告在法定期限内未提出陈述申辩、听证申请。原英德市国土局遂根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，对原告作出涉案行政处罚决定，处以责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋的行政处罚，原英德市国土局并未超越其法定职权。二、我府作出的涉案行政复议决定认定事实清楚，适用法律准确，行政复议程序合法，结论正确。原告不服原英德市国土局作出的涉案行政处罚决定向我府申请行政复议。我府严格按照《中华人民共和国行政复议法》的规定，从立案、受理、审查、文书送达等环节均遵守法律规定，认为原英德市国土局作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，内容适当，依法作出了涉案行政复议决定，维持了原英德市国土局作出的涉案行政处罚决定。综上所述，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告英德市人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.行政复议申请材料（包括《行政复议申请书》、公民身份证、涉案行政处罚决定、《借条》、《申请报告书》、《集体土地使用权证》、宗地图），证明行政复议工作依法启动；2.行政复议答复材料（包括《行政复议答复书》及相关证据），证明原英德市国土局作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法；3.行政复议工作程序材料（包括收件回执、文书送达地址确认书、《英德市人民政府行政复议受理通知书》及送达回证、《英德市人民政府提出行政复议答复通知书》及送达回证、涉案行政复议决定及送达回证），证明行政复议工作从立案、受理、审查、文书送达等环节均遵守相关法律、法规的规定，程序合法。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项。经庭审质证，原告巫宏菜的质证意见是：一、对被告英德市自然资源局提供的证据1中的《立案呈批表》有异议，显示本案行政处罚案号为英国土资执土（立）字[2018]142号，而《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》显示案号为英国土资执土罚（告）字[2018]146号，《行政处罚决定书》案号为英国土资执土（决）字[2018]154号，亦即本案存在三个案件，原英德市国土局合三为一，将三个案件的证据作为一个案件对待，极为混乱，不具备真实性、合法性；公民身份证、《集体土地使用权证》、《借条》没有异议；两份《民事判决书》作为证据，合法性有异议，在涉案行政处罚决定四份证据中并没有列举这两份《民事判决书》，原英德市国土局“事后补证”属违反法定程序收集证据，两份《民事判决书》并没有支持熊中铁要求原告返还宅基地的请求，认定原告与熊中铁之间存在争议，需要行政机关进行处理，原英德市国土局曲解该判决书，作出错误的认定，属认定事实不清；《违法线索登记表》有异议，违法线索提供者为英德市国土资源局桥头国土资源管理所，国土资源管理所（分局）经办人员意见一栏中记载“建议进一步核查当事人是否非法占用土地”与其提供的两份《责令停止土地违法行为通知书》相互矛盾，并未确定原告违法，认为需要进一步调查，而《责令停止土地违法行为通知书》认定原告违法，严重存在不同版本，属重大矛盾证据；《责令停止土地违法行为通知书》的合法性有异议，该通知书是在没有任何调查核实的情况下向原告发出，认定原告“非法占地建房”，没有核实原告与熊中铁宅基地买卖关系以及熊中铁、英德市桥头镇五石村熊屋经济合作社和英德市桥头镇五石村民委员会同意原告建房等情况，没有认清熊中铁在反悔买卖协议的情况下非法投诉；《国土资源违法行为的报告》《违法线索核查报告》有异议，报告中所述本案是“日常巡查”发现，而《立案呈批表》《违法线索登记表》中“线索来源”一栏选的是“举报投诉”，三份材料“线索来源”，与事实不符，属于内部通报，而且是下级单位国土所的内部通报文件，该报告与《违法线索核查报告》中“建议进一步核查当事人是否非法占用土地”相互矛盾，一方面建议查实，一方面通报原告违法，不足采信，不能作为原英德市国土局作出行政处罚的证据；《抄告单》的合法性有异议，《抄告单》是2018年8月23日发出，与原英德市国土局立案是同一天，送达给英德市桥头镇人民政府，要求其共同制止违法行为，实际原英德市国土局没有对本案进行调查，违反法定程序，“先入为主”地认定原告非法占用土地，便对原告进行处罚，“盖棺定论”，明显证据不足；《询问笔录》的合法性有异议，本案是由原告与熊中铁之间的宅基地买卖所引发，且熊中铁、英德市桥头镇五石村熊屋经济合作社和英德市桥头镇五石村民委员会作为本案的行政相对人、利害关系人和建房审批方，均有权利和义务向原英德市国土局阐述纠纷形成过程以及权益侵害结果，而原英德市国土局只针对性地对原告进行了调查询问，没有对其他三方核实情况及制作笔录，属于狭隘性、针对性收集证据；《现场勘测笔录》的真实性、合法性有异议，缺少勘测图示，附简图一栏无记载内容，难以确认原英德市国土局有否到现场勘测及涉案土地是否与所写的四至范围一致。案由为巫宏菜用地案，而其他文书均为“巫宏菜违法占地案”，通过删减“违法”二字，骗取原告现场签名；《国土资源违法案件调查报告》《违法案件审理记录》的合法性有异议，这些内部报告、讨论均不能反映被告全面调查案件事实，先入为主，不具备合法性；《行政处罚告知书》《公文送达回证》《行政处罚听证告知书》《公文送达回证》的合法性有异议，与《立案呈批表》的立案案号英国土资执土（立）字[2018]142号不一致，为不同案件；《行政处罚决定审批表》有异议，质证意见与证据5相同；证据2有异议，原英德市国土局以两份《民事判决书》内容代替独立调查，向原告作出行政处罚，而在涉案行政处罚决定“证据”一栏并没有向原告出示，也没有作为证据显示，因此该证据为事后违法收集，说明原英德市国土局作出的涉案行政处罚决定证据不足。《责令停止土地违法行为通知书》属于未调查先定性。《询问笔录》只针对原告，没有对相关人员制作《询问笔录》，该证据片面薄弱。“证据”一栏列明“《现场照片》1张”，而原英德市国土局没有提供该材料，伪编证据。原英德市国土局适用法律错误。二、对被告英德市人民政府提供的证据1中的涉案行政处罚决定有异议，质证意见与上述对被告英德市自然资源局第二组证据的质证意见相同，不再赘述，其他没有异议；证据2有异议，意见与上述对被告英德市自然资源局第二组证据的质证意见一致；证据3有异议，被告英德市人民政府曲解两份《民事判决书》内容，错把两份《民事判决书》内容当作原英德市国土局作出行政处罚的依据，实际上原英德市国土局并没有将两份《民事判决书》作为证据。被告英德市人民政府适用法律错误。被告英德市自然资源局的质证意见是：一、对原告巫宏菜提供的证据1没有异议；证据2中《借条》的真实性没有异议，合法性、关联性有异议，与本案无关，且（2017）粤1881民初2867号《民事判决书》已认定该《借条》中对涉案宅基地的抵押条款无效；《集体土地使用证》的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，该证的持证人是熊中铁而非原告，与原告无关，且（2017）粤1881民初2867号《民事判决书》已判决原告需返该证给熊中铁；证据3的真实性没有异议，合法性、关联性有异议，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条和第六十二条的规定，农村村民建住宅，需经当地镇人民政府审核，并由县级人民政府批准，原告所在的英德市桥头镇五石村熊屋经济合作社和英德市桥头镇五石村民委员会并非批建房部门，且现原告是在他人的宅基地上建房，涉嫌侵占他人合法财产，是非法的行为；证据4的真实性、合法性、关联性没有异议，（2017）粤1881民初2867号《民事判决书》已认定《借条》中对涉案宅基地的抵押条款无效，并判决原告需将《集体土地使用证》返还给熊中铁；（2018）粤18民终694号《民事判决书》认定原告的违法行为需由原英德市国土局处理，故该两份证据不能证明其是合法占用土地；证据5的真实性、合法性、关联性没有异议，证明内容不认可；证据6的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，原告与熊中铁并不存在宅基地的买卖关系，双方仅因借款约定宅基地的抵押条款，但该宅基地的抵押条款已被（2017）粤1881民初2867号《民事判决书》认定为无效；证据7有异议，与原英德市国土局作出的涉案行政处罚决定无关；证据8中的《租楼房合同书》、收据有异议，不予确认，与原英德市国土局作出的涉案行政处罚决定无关，不能证明原告不存在违法用地，图片的真实性没有异议。二、对被告英德市人民政府提供的证据及法律依据均没有异议。被告英德市人民政府的质证意见是：一、对原告巫宏菜提供的证据质证意见与被告英德市自然资源局的质证意见一致。二、对被告英德市自然资源局提供的证据及法律依据均没有异议。本院对上述证据认证如下：一、原告巫宏菜提供证据5中的涉案行政处罚决定及涉案行政复议决定，被告英德市自然资源局提供的证据2中的涉案行政处罚决定，被告英德市人民政府提供的证据1中的涉案行政处罚决定及证据3中的涉案行政复议决定，均是本案被诉行政行为，其合法性在本院认为部分论述。二、原告提供的证据1、2，被告英德市自然资源局提供的证据1，证据2中的送达回证，被告英德市人民政府提供的证据1中的《行政复议申请书》、公民身份证、《借条》、《申请报告书》、《集体土地使用权证》、宗地图，证据2，证据3中的收件回执、《文书送达地址确认书》、《英德市人民政府行政复议受理通知书》及送达回证、《英德市人民政府提出行政复议答复通知书》及送达回证、两份送达回证，具有真实性、关联性、合法性，本院予以采信。三、原告提供的证据3、4，证据5中的《行政处罚听证告知书》，证据6，证据8中的图片，本院对其真实性及关联性予以确认，证明内容不予确认。四、原告提供的证据7、证据8中的《租楼房合同书》、收据，与本案无关，本院不予确认。经审理查明，原告巫宏菜、熊中华、熊中铁与陈美静均是英德市桥头镇五石村民委员会熊屋村民小组的村民。原告与熊中华为夫妻关系，熊中铁与陈美静为夫妻关系。2016年8月19日，原告巫宏菜与熊中铁就双方借款问题签订《借条》，约定熊中铁因经营饭店资金不足，向原告借款50000元，月利息2000元，还款期限至2017年2月19日，熊中铁将其持有的涉案《集体土地使用权证》抵押给原告；若熊中铁到2017年2月19日不能还清借款50000元给原告，涉案《集体土地使用权证》便永远归原告使用，涉案土地定价100000元。同年2月25日，熊中铁在上述《借条》的基础上补充了相关内容，若熊中铁不能于同年2月26日18时前将100000元归还给原告，涉案土地使用权便归原告，任何一方不得反悔。同年8月18日，熊中铁夫妇因以原告拒绝归还涉案《集体土地使用权证》为由向英德市人民法院提起民事诉讼。英德市人民法院于同年11月2日作出（2017）粤1881民初2867号《民事判决书》，判决如下：一、确认原告熊中铁于2017年2月25日立下的《借条》中关于原告熊中铁将自用农村宅基地[土地证号：英德集用（2007）42号]抵押给被告巫宏菜的条款无效。二、限被告熊中华、巫宏菜于本判决生效之日起三日内将集体土地使用权证[土地证号：英德集用（2007）42号]返还给原告熊中铁、陈美静。三、驳回原告熊中铁、陈美静“判令被告巫宏菜将占用的上述土地恢复原状并返还给原告”的诉讼请求。熊中铁、陈美静不服，向清远市中级人民法院提起上诉。清远市中级人民法院于2018年6月26日作出（2018）粤18民终694号《民事判决书》，判决如下：一、维持广东省英德市人民法院（2017）粤1881民初2867号民事判决第一、二项；二、撤销英德市人民法院（2017）粤1881民初2867号民事判决第三项。上述两份《民事判决书》判决该抵押条款因违反法律的强制性规定而无效，并限令原告将《借条》约定的涉案《集体土地使用权证》返还给熊中铁。上述两份《民事判决书》均已发生法律效力。2017年3月15日，原告与熊中华向英德市桥头镇五石村民委员会熊屋经济合作社及英德市桥头镇五石村民委员提交《申请报告书》，请求批准在涉案土地上建房，并得到批准，但原告没有向用地建设审批部门或规划建设许可部门提出建房申请。同年7月，原告平整了涉案土地，在尚未办理涉案土地用地建设及建筑许可审批手续的情况下开始建房，占地0.18亩（120平方米），地类为建设用地，符合土地利用总体规划，建筑面积340平方米，现已建成一栋二层楼房。2017年7月17日，原英德市国土局向原告巫宏菜发出英国土资执法（桥头）停字〔2017〕第0717号《责令停止土地违法行为通知书》。2018年8月23日，原英德市国土局再次向原告发出英国土资执法（桥头）停字〔2018〕第0823号《责令停止土地违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为，维持现状，并于同日对其违法占地案进行立案处理。同年9月11日，原英德市国土局向原告发出英国土资执土罚（告）字[2018]146号《行政处罚告知书》及英国土资执土听（告）字[2018]146号《行政处罚听证告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及享有陈述申辩权和听证权。原告在法定期限内没有向原英德市国土局提出陈述、申辩和听证。同年10月11日，原英德市国土局认为原告属未经批准非法占用土地0.18亩建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，作出涉案行政处罚决定，责令原告退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用土地上新建的房屋，并于同年10月15日将涉案行政处罚决定送达给原告。原英德市国土局在涉案行政处罚决定中一并告知了原告履行行政处罚的方式和期限及申请复议和诉讼的权利。原告不服，于同年12月10日向被告英德市人民政府申请行政复议。被告英德市人民政府按照行政复议程序，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，于2019年1月31日作出涉案行政复议决定，维持了原英德市国土局作出的涉案行政处罚决定，并依法送达给各方当事人。原告仍不服，因而产生诉讼。另查明，因机构改革，根据英发〔2019〕3号《中共英德市委英德市人民政府关于印发英德市机构改革方案的通知》，原英德市国土局的职责划分到英德市自然资源局，法定代表人为任大伟。本院认为，本案是不服国土行政处罚决定纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案需要审查的是原英德市国土局作出的涉案行政处罚决定及被告英德市人民政府作出的涉案行政复议决定认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。一、认定事实方面。（一）根据《中华人民共和国土地管理法》第三条“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”及《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门在市辖区或乡(镇)设立土地管理机构，负责该区域的土地管理工作。”的规定，本案中，原英德市国土局作为英德市人民政府的土地行政主管部门，有权对其辖区范围内的土地进行管理和监督，有责任对原告未经批准非法占用土地的违法行为进行制止、处罚，其对原告作出行政处罚并未超越法定职权。（二）英德市人民法院作出的（2017）粤1881民初2867号《民事判决书》，判决确认原告与熊中铁立下的《借条》中关于熊中铁将涉案《集体土地使用权证》抵押给原告的条款无效，限熊中华及原告于本判决生效之日起三日内将涉案《集体土地使用权证》返还给熊中铁、陈美静，驳回原告熊中铁、陈美静‘判令被告巫宏菜将占用的上述土地恢复原状并返还给原告’的诉讼请求。熊中铁、陈美静不服，向清远市中级人民法院提起上诉。清远市中级人民法院作出了（2018）粤18民终694号《民事判决书》，判决维持（2017）粤1881民初2867号《民事判决书》第一、二项；二、撤销英德市人民法院（2017）粤1881民初2867号民事判决第三项。根据《中华人民共和国担保法》第三十七条第二项“【不得设定抵押的财产】下列财产不得抵押：（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但本法第三十四条第（五）项、第三十六条第三款规定的除外；”的规定，上述两份《民事判决书》判决该抵押条款因违反法律的强制性规定而无效，并限令原告将《借条》约定的涉案《集体土地使用权证》返还给熊中铁，且上述两份《民事判决书》均已发生法律效力。由此可见，原告尚未合法取得涉案土地的《集体土地使用权证》，其对涉案土地没有使用权，不能凭借熊中铁的《集体土地使用权证》在涉案土地上建房屋。（三）根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”及第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准……”的规定，原告庭审中自述其没有办理用地及建房的相关审批手续，仅得到了英德市桥头镇五石村民委员会熊屋经济合作社、英德市桥头镇五石村民委员同意申请建房。而英德市桥头镇五石村民委员会熊屋经济合作社、英德市桥头镇五石村民委员并非土地行政主管部门或规划建设许可部门，原告申请用地建设审批手续不符合上述法律规定，属未经批准非法占用土地建房的行为。综上，原英德市国土局作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。原告称其合法占有涉案土地，并无非法占用土地，原英德市国土局无权对其进行处罚，本院不予采信。二、法律适用方面。原告巫宏菜称其在合法占有的土地上建房的行为未违反《中华人民共和国土地管理法》，而是违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，只是其未能及时向规划部门申请办理建设规划许可证。结合本院查明的事实及确认的有效证据等综合分析，原英德市国土局作为土地行政主管部门，有权对其辖区范围内的土地进行管理和监督，其针对原告没有用地建设审批手续非法占用土地的行为作出行政处罚，认定其行为属于未经批准违法占用土地的行为，定性准确。故本院对原告的上述主张不予采信。原英德市国土局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”的规定，对原告处以责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋的行政处罚，适用法律、法规正确。三、程序方面。原英德市国土局发现原告巫宏菜违法用地行为后，依据《国土资源违法行为查处工作规程》的相关办案规定，两次向原告发出《责令停止土地违法行为通知书》，并进行立案，调查取证，继而向原告发出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，告知了其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及享有陈述申辩和申请听证的权利。原告在法定期限内没有向原英德市国土局提出陈述、申辩和听证。原英德市国土局在查明事实的基础上依法对原告作出了涉案行政处罚决定，并告知了原告履行行政处罚的方式、期限及申请复议和诉讼的权利，且依法进行了送达，故原英德市国土局作出的涉案行政处罚决定程序合法。庭审中，原告认为原英德市国土局超期立案、事后补正证据、违反法定的调查程序、先入为主地认定原告违法建房，理据不足，本院不予采信。被告英德市人民政府受理了原告的行政复议申请后，按照行政复议程序的有关规定进行了受理、调查、审核，在对原英德市国土局查明的事实予以确认的基础上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，于2019年1月31日作出涉案行政复议决定，维持了原英德市国土局作出的涉案行政处罚决定，复议程序合法，实体处理得当。综上所述，任何单位或者个人使用土地都应当按照法定程序进行。原英德市国土局作出的涉案行政处罚决定及被告英德市人民政府作出的涉案行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告请求撤销原英德市国土局作出的涉案行政处罚决定及被告英德市人民政府作出的涉案行政复议决定，缺乏事实依据和法律依据，证据不足，理由不充分，本院不予支持。被告英德市自然资源局及英德市人民政府的抗辩理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告巫宏菜的诉讼请求。本案受理费50元，由原告巫宏菜负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  陈炳聪人民陪审员  张志文人民陪审员  韩必康二〇一九年八月二日书 记 员  曾蕾欣附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。