宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）宁01行终125号 上诉人（原审原告）宁夏头鑫煤炭有限公司。 法定代表人王某，该公司董事长。 委托代理人蒋某，宁夏言成律师事务所律师（特别授权代理）。 委托代理人马某1，宁夏宁和律师事务所律师（特别授权代理）。 被上诉人（原审被告）宁夏回族自治区自然资源厅。 法定代表人马某2。 委托代理人马某3，该厅地质勘察与矿产权管理处副处长（一般代理）。 委托代理人邵某，宁夏兴业律师事务所律师（一般授权代理）。 上诉人宁夏头鑫煤炭有限公司（以下简称头鑫煤炭公司）因与被上诉人宁夏回族自治区××区资源厅）自然资源行政管理一案，不服宁夏回族自治区银川市金凤区人民法院（2018）宁0106行初130号行政判决，向本院提起上诉。本院于受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 2016年6月13日，区资源厅作出宁国土资发[2016]312号《关于停止在贺兰山自然保护区内的违法人类活动的通知》（以下简称宁国土资发[2016]312号通知），责令包括头鑫煤炭在内的93处工矿企业立即停止在贺兰山国家级自然保护区内的违法人类活动，如不执行，将按照有关规定予以严肃处理。 头鑫煤炭公司向一审法院提出以下诉讼请求：1.确认区资源厅的宁国土资发[2016]312号通知中责令头鑫煤炭立即停止在贺兰山国家级自然保护区内的违法人类活动的行政决定违法并予以撤销；2.本案诉讼费用由区资源厅承担。 一审法院审理查明，2004年9月9日，宁夏回族自治区人民政府发布《关于扩大贺兰山国家级自然保护区范围的通告》，将保护区总面积增加调整至2062.66平方公里，石炭井矿区、汝箕沟矿区及其进出通道不在新增面积内。2011年3月12日，国务院办公厅作出国办函[2011]22号《国务院办公厅关于调整辽宁蛇岛老铁山等3处国家级自然保护区的通知》，同意调整宁夏贺兰山国家级自然保护区的范围，原则上五年内不得再次进行调整。2011年3月28日，国家环境保护部作出环函[2011]69号《关于发布辽宁蛇岛老铁山等3处国家级自然保护区范围和功能区划的通知》，确定调整后的宁夏贺兰山国家级自然保护区总面积193535.68公顷，保护区分两块，一块以贺兰山山体为主体，面积193142.29公顷，范围中不包括汝箕沟矿区、石炭井矿区、王泉沟煤矿矿区、正义关煤矿矿区及其进出通道。2011年5月18日，宁夏回族自治区人民政府作出宁政发[2011]76号《自治区人民政府关于调整贺兰山国家级自然保护区范围的通告》，对保护区的坐标和范围进一步明确。2014年8月26日，区资源厅向头鑫煤炭核发《采矿许可证》，证号C6400002010011120054677，地址：石嘴山市石炭井办事处东沟，矿区面积0.8944平方公里，有效期限三年，自2014年1月22日至2017年1月22日。2016年3月19日，宁夏回族自治区人民政府办公厅发布宁政办发[2016]47号《关于印发宁夏贺兰山国家级自然保护区总体整治方案的通知》(以下简称宁政办发[2016]47号通知)，要求对环保部通报的保护区内人类活动共138处进行清查和整治。核心区、缓冲区内2011年调规后新建的建设项目（设施）依法予以取缔关闭，开展生态环境恢复治理；2011年调规前取得相关批准手续的建设项目（设施），由牵头单位分类制定具体实施方案，限期关闭退出，开展生态环境恢复治理。实验区内2011年调规后新建的矿山企业关闭取缔，限期恢复生态；2011年调规前取得采矿权和探矿权的，在确保其污染物排放不超过国家和地方规定的污染物排放标准及不影响生态环境的前提下，设置3年过渡期，由牵头单位制定具体实施方案，逐步退出，限期恢复生态建设。该通知附件一中工矿企业用地序号第10即为头鑫煤炭，所属功能区划为核心区、缓冲区和实验区，存在主要问题为“2004被扩入保护区，国土资源厅为其延续颁发《采矿许可证》”，整改牵头单位为区国土资源厅。关于工矿类，宁政办发[2016]47号通知中要求2016年3月25日前上报具体实施方案，保护区2011年调规前批准的建设项目（设施）在2016年5月20日前停产，2018年12月31日前关闭并退出保护区，拆除生产设施设备；保护区2011年调规后新建的建设项目（设施）在2016年5月20日前停产，2017年12月31日前关闭取缔，拆除生产设施设备。同日，区资源厅作出宁国土资发（2016）312号通知，责令各有关矿业权人立即停止在贺兰山国家级自然保护区内的违法人类活动，如不执行，将按照有关规定予以严肃处理。该312号通知后附宁政办发[2016]47号通知全文。2017年6月20日，自治区党委办公厅和自治区政府办公厅联合下发宁党办[2017]61号《关于印发贺兰山国家级自然保护区生态环境综合整治推进工作方案的通知》，后附的综合整治责任清单中头鑫煤炭的整治内容为“关闭退出；拆除设施设备，清理场地；生态恢复”，完成时限为2017年6月20日前阶段性整治验收，2017年年底前进行综合验收。 一审法院另查明，2016年11月10日，头鑫煤炭公司提起行政诉讼，要求确认区资源厅宁国土资发[2016]312号通知中要求头鑫煤炭停产的具体行为违法，要求确认自治区政府在宁政办发[2016]47号通知中将头鑫煤炭公司列入贺兰山自然保护区违法。银川市中级人民法院审理后作出（2017）宁01行初188号行政判决书，驳回头鑫煤炭公司的诉讼请求。头鑫煤炭公司不服提起上诉，宁夏回族自治区高级人民法院审理后认为一个行政诉讼案件只能审查一个行政法律关系，于2018年2月6日作出（2017）宁行终288号行政裁定书，撤销银川市中级人民法院（2017）宁01行初188号行政判决书，驳回头鑫煤炭公司的起诉。头鑫煤炭公司向最高人民法院申请再审，最高人民法院审理后于2018年5月31日作出（2018）最高法行申1515号行政裁定书，驳回头鑫煤炭公司的再审申请。 一审法院认为，被告区资源厅作为自然资源行政管理部门，根据土地管理和矿产资源的相关法律法规，享有对其行政管辖区域内自然资源进行管理的法定职权。当前，我国正在加快推进生态文明建设，国家确定了矿业权退出自然保护区的大背景，矿业处于改革和转型发展时期，自治区人民政府为了落实中央决定，从保护环境这一公共利益出发，下发宁政办发[2016]47号通知，要求银川市人民政府、石嘴山市人民政府及自治区有关部门（单位）对环保部通报的保护区内人类活动共138处进行清查和整治。区资源厅作为自治区人民政府所属自然资源行政管理部门，按照宁政办发[2016]47号通知的要求，向头鑫煤炭公司等矿山企业发出宁国土资发[2016]312号通知，属于履行自身管理职责的行为，通知的内容没有超出宁政办发[2016]47号通知的范围，未对头鑫煤炭公司设定新的权利和义务，故头鑫煤炭公司要求确认区资源厅宁国土资发[2016]312号通知中责令其立即停止在贺兰山国家级自然保护区内的违法人类活动的行政决定违法并予以撤销的请求，不予支持。关于区资源厅提出头鑫煤炭公司提起本案诉讼已经超过法定起诉期限的抗辩意见，因头鑫煤炭公司在2016年11月10日向银川市中级人民法院提起的行政诉讼中包含了本案的诉讼请求，只是将不同行政机关的不同行政行为在一个案件中提起，不符合行政诉讼法的受理条件，被人民法院裁定驳回起诉，本次调整后再行起诉，不属于超过法律规定起诉期限的情形，故对区资源厅的该项意见，不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告宁夏头鑫煤炭有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宁夏头鑫煤炭有限公司负担。 宣判后,头鑫煤炭公司不服,向本院提起上诉称,一、一审法院罔顾已查明的案件事实，执意以被上诉人作出的宁国土资发[2016]312号通知未对上诉人设定新的权利和义务为由驳回上诉人的诉请，实属枉法裁判。二、被上诉人作出的宁国土资发[2016]312号通知责令上诉人立即停产停业是一种严厉的行政处罚措施。被上诉人在作出该处罚决定时，既没有合法的依据，也没有出示合法证据，更没有遵行严格的法律程序，是滥用职权的典型。三、上诉人虽对被上诉人行政行为合法性不负有举证责任，但上诉人还是尽其所能，以足够的证据证实上诉人的煤矿在石炭井矿区，而石炭井矿区不在贺兰县自然保护区范围内。综上，被上诉人没有提供作出行政处罚的证据，且其适用法律、法规错误，程序严重违法。请求二审法院查明事实,依法撤销一审判决，改判支持上诉人一审的诉讼请求。本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人区资源厅辩称,一、被上诉人作出的宁国土资发[2016]312号通知属于履行自管理职责的行为，该行为并未违法。二、上诉人存在“重复起诉”的问题。三、依法加强自然保护，加快淘汰落后产能，是国家大政方针。上诉人所涉煤矿跨越贺兰山自然保护区核心区、缓冲区及实验区等多个禁止、限制开发的区域，被上诉人的行为旨在加强宁夏生态环境保护，未触及上诉人的实体权益，并无违法之处。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 二审期间，各方当事人均未提交新证据。 二审审理查明的事实与一审审理查明的事实相同，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条、第二十七规定：禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。禁止任何人进入自然保护区的核心区。国家环保部等十部委《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发【2015】57号）规定：自然保护区属于禁止开发区域，严禁在自然保护区内开展不符合功能定位的开发建设活动。地方各有关部门要严格执行《自然保护区条例》等相关法律法规，禁止在自然保护区核心区、缓冲区开展任何开发建设活动，建设任何生产经营设施；在实验区不得建设污染环境、破坏自然资源或自然景观的生产设施。宁政办发[2016]47号通知要求银川市人民政府、石嘴山市人民政府及自治区有关部门（单位）对环保部通报的保护区内人类活动共138处进行清查和整治。被上诉人作为自治区人民政府所属自然资源行政管理部门，按照该通知的要求，向头鑫煤炭公司等矿山企业发出宁国土资发[2016]312号通知，该通知内容为“责令包括头鑫煤炭在内的93处工矿企业立即停止在贺兰山国家级自然保护区内的违法人类活动，如不执行，将按照有关规定予以严肃处理。”该通知并非行政处罚，被上诉人系以通知的形式将宁政办发[2016]47号通知外化，其目的在于敦促包括上诉人头鑫煤炭公司在内的93处工矿企业等自行整改。一审法院以该通知的内容没有超出宁政办发[2016]47号通知的范围、未对头鑫煤炭设定新的权利和义务为由对上诉人的请求未予支持，并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宁夏头鑫煤炭有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  高凤梅 审判员  刘煜姗 审判员  宁 丽 二〇一九年八月二十日 书记员  马丽雯 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……