吉林省桦甸市人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）吉0282行初18号 原告刘某，男，1941年5月22日出生，汉族，农民，住吉林省桦甸市。 委托代理人郭凤艳，桦甸市经济开发区法律服务所法律工作者。 被告桦甸市二道甸子镇人民政府，所在地吉林省桦甸市二道甸子镇。 法定代表人陈建国，镇长。 机关出庭负责人于春亮，副镇长。 委托代理人孟宪贵，吉林保民律师事务所律师。 第三人桦甸市二道甸子镇金龙村村民委员会，所在地吉林省桦甸市二道甸子镇金龙村。 法定代表人李君文，村主任。 第三人赵某，男，1962年5月29日出生，汉族，农民，住吉林省桦甸市。 原告刘某诉被告桦甸市二道甸子镇人民政府不履行法定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。现已审理终结。 原告刘某诉称，2003年8月15日，桦甸市二道甸子镇金龙村村民委员会与赵某签订的农村集体耕地承包合同中关于原告的下沟刘大地1.6亩（实际3.2亩）四至：东至杜永臣地，也叫郭贵详地，南至沟，西至许凤岐地，北至仇传才地。原告1996年4月5日与金龙村村民委员会签订了农村土地承包合同13亩（含下沟刘大地3.2亩）。2003年8月15日在确权时又与村民委员会签订了承包合同19.9亩。微调多的土地（也含刘大地3.2亩）。2000年我将争议的土地交给儿子刘建军耕种，刘建军为了耕种方便与赵某的互换耕种，2003年8月15日在政府确权时，村委会私自将我的下沟刘大地确认到赵某的经营权证上。当时我不知道，2016年丈量土地确权时才发现。我多次找政府和经管站要求解决，可是他们一推再推不予解决，现在我的经营权证有这块地，赵某证上也有该地，同一块土地确认给两户。我几年来多次找被告要求处理，但被告总是推脱搪塞不予解决，导致四处维权，曾多次找镇政府上访，我向两级法院以及高院申请再审的民事诉讼，最后法院裁定驳回，依据也是适用《土地管理法》第十六条，应该由政府解决。我在法院判决书之后，曾多次找过政府，也找过经管站，书面也递交过经管站，到此时不给解决。原告1996年的合同是依法取得的，合同没有到期，被告、第三人村民委员会擅自变更原告的合同没有通过原告，程序是违法的。 我没办法才到法院起诉，依据《土地管理法》第十六条和《农村土地承包法》关于因土地承包权属纠纷和未实际取得土地承包经营权的，双方协商不成，由人民政府解决的规定，被告依法应该履行法定职责。要求法院判决被告对原告与第三人赵某争议的 1.6亩耕地作出处理决定，并将使用权归原告所有。 原告刘某向本院提供证据及质证意见如下： 1.原告1996年和2003年农村土地承包合同、原告2003年土地经营权证书；第三人赵某1996年和2003年土地承包合同各1份。证明诉争的土地在原告的1996年合同当中，村里头当时发包是把这个诉争土地发包给原告了。2003年经营权证书也是记载着发包方村委会将诉争的1.6亩土地也发包给原告，证明第三人金龙村村民委员会重复发包和错误发包，没有经过原告人，违反法律规定，变更了1996年合同。 经质证，被告对证据的真实性没有异议，但对关联性有异议。第三人赵某合同本中1.6亩是否包含在刘某2003年的土地经营权证书范围内，从这组证据当中反映不出来。 第三人村委会的质证意见同被告的质证意见一致。不清楚换地的事。 第三人赵某质证称，我们换的地是那块地，我们两家与原告换了2.6亩地，另一家李某换了1亩，我用1.6亩地换原告的1.6亩地，我不差原告的地。地名对，但是面积不对，我当时是按村里分地的本上填写的， 2.2018年11月29日提交的农村土地仲裁申请书、2019年 3月10日李高证明、申诉材料各1份。证明原告向被告镇政府及经营管理站提交书面申请，但对原告的申请被告迟迟没有履行法定职责，没有得到合理的解决，也没有给结果。还可以证明原告向监察委申诉，反映被告对原告反映的问题不履行法定职责，现监察委没有给出结果。 经质证。被告对于申请书真实性没有异议，但与本案的关联性有异议。这份申请书不能够证明以书面形式交给了镇政府。对于李高的证明，对其真实性合法性以及关联性均有异议。首先，根据《行政诉讼法》证人应当出庭作证，接受法庭询问，该证人没有出庭，无法证明该证据是证明人亲自出具。其次，即便是证人所证实曾经见到原告人拿着申请书找镇政府，也不能证明原告人拿着申请书交给了镇政府，而被告镇政府不作为。对申诉材料的真实性、合法性、关联性均有异议。这个申诉材料不能证明作为受理机关桦甸市监察委收到了该申诉材料，李高的证明材料所证明事实与刚才原告人在庭审所陈述的事实不一致，因此存在虚假，不应采信，在刚才庭审中原告自认，证人没有同原告一起到镇政府交给镇政府工作人员，原告自认，证人是在大街上看到的，而该证言中说原告约证人一同交给办公室朱明文，与原告所述不一致，因此不能作为证据采信。 第三人村委会、赵某的质证意见同被告的质证意见一致。 3.桦甸市人民法院（2017）吉0282民初2034号民事裁定书、吉林市中级人民法院（2017）吉02民终3202号民事裁定书、吉林省高级人民法院（2018）吉民申930号民事裁定书、吉林省高级人民法院受理通知书各1份。证明原告为诉争的土地向人民法院提起诉讼，三级法院适用裁定驳回了原告的起诉，认为适用《土地管理法》十六条，应该由人民政府解决，不属于人民法院民事案件的受理范畴。但同时证明刚才原告举证的1996年合同和2003年合同当中，被告的代理人质证意见说原告的举证从证明当中看不出来诉争的土地在原告的3.2亩土地合同范围内。在 （2017）吉0282民初2034号民事判决文书法院认定的事实中，即第三人赵某自认的事实，1.6亩地和刘某互换之后，迁入了自己的合同当中，一直经营耕种。 经质证，被告对法律文书真实性、合法性没有异议，但就本案是否是属于《土地管理法》第十六条调整、被告是否具有该法所赋予的法律义务？被告认为本案应当适用《土地承包法》。 第三人村委会质证意见同被告质证意见一致。第三人赵某无异议。 4、证人李高出庭作证称：我与原告是多年的朋友，与被告及第三人没有关系。我为原告出具过书面证明，时间记不清了，证明在2018年11月20几号，我出去溜达，走到政府门口看到原告，他让我和他一起去镇政府找镇长送材料，去了以后镇长不在家，我们找到朱明文，原告交材料时给我看了一眼，我随后就将材料交给朱明文了，让他转交给镇长，朱明文说可以，他给转交，然后我们就走了。我陪原告去政府除了这次还有几次。 经质证，被告对证人证言有异议。但庭审中原告所陈述的向朱主任交材料时证人并没在场，只是说在楼下看见了。证人证言与原告陈述不符，应不予采信。两第三人均表示不清楚。 被告桦甸市二道甸子镇人民政府辩称，就原告与第三人土地承包经营权纠纷，原告自人民法院以“不属于人民法院受案范围”裁定不予受理后，始终没有向我镇政府提出土地权属纠纷行政确权申请，我镇政府在没有收到原告确权申请的情况下，不存在不履行行政职责“怠政”行为，原告的起诉没有事实根据。被告收到由人民法院送达的原告起诉状后，通过向第三人了解才知道原告与第三人之间因土地承包经营权纠纷通过法院一审、二审及申请再审以及人民法院的裁决结果。但是，原告在诉讼终结后并没有向被告申请政府裁决，被告在当事人没有主动申请的情况下依照行政权力干预纠纷没有法律依据且越权违法。《土地承包法》第五十五条规定“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会乡镇人民政府调解解决。当事人不愿意协商调解或者协商调解不成，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。原告与第三人赵某间的土地承包经营权纠纷，曾经向法院起诉，经过一审、二审以及申请再审法院均以《土地管理法》第十六条，认为是土地所有权或者使用权纠纷，二审裁定驳回起诉。我们认为本案原告与第三人赵某都持有土地承包经营证，是典型的土地承包经营纠纷，按照特别法优于普通法的原则，应当适用《土地承包法》调整，而不应该适用《土地管理法》第十六条。因此既便是被告人收到了原告的请求确权处理，依照《土地承包法》第五十五条的规定，镇政府也无权作出确权处理。因此本案原告起诉的被告不履行法定职责没有法律依据，并且适用法律错误。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告桦甸市二道甸子镇未向本院提交证据。 第三人桦甸市二道甸子镇金龙村村民委员会述称，2003年签订土地承包合同，属于土地调整，签合同时要求纳税的土地和实际耕种的土地签到合同本上，其中包括册外地（小片荒、集体林地、国有林地），原告与赵某换地时我不清楚，当时我是社主任，不是村主任，没有通过社里和村里备案。我是2016年开始作村主任的。合同本上的是谁耕种，确权就应该给谁。 第三人桦甸市二道甸子镇金龙村村民委员会未向本院提交证据。 第三人赵某述称，在2003年换本的时候，经管站和村上通知我按实际我耕种的地块填写登记。我与原告的地不挨着，2000年我用集体耕地小岭东地9分地（这块地原是我换李福祥的地，是九几年换的）和郭信房场7分地换原告的老刘大地1.6亩，换地没有经过村社备案，是私自换的。原告本上是3.2亩，实际是2.6亩。我的合同本是2003年的，原告是1996年的本，发新本的时候我的1996年的本都收回了。原告现在要求确权，我是五口人的地，一口人2.4亩，就是一垧二，没有多占，我换原告的地我都给原告了，但现在原告不承认换给他的9分地。我的合同本是镇上下发的，经管站让我那么填的,我不同意原告的诉讼请求。 第三人赵某向本院申请证人李某出庭作证： 证人李某出庭作证称：我与原告和第三人是一个屯的，没有特殊关系。我与赵某现在耕种的老刘大地是一块地，我种的地是一亩，我是与赵立柱换的地，赵立柱是赵某的弟弟，赵某的地是一亩六，我和赵某的地挨着，老刘大地一共就是2.6亩。上下地都是别人家的，与原告、第三人和我都没有关系。我换地时赵某就一直耕种，我不知道他和谁换的地。2003年签合同时是我母亲李凤云签的，我母亲是家庭联产的承包人。赵立柱要盖牛圈，就把我的地占了一部分，然后用他耕种的老刘大地1亩换给我种，在2003年换本时就将老刘大地1亩写到我家名下。 经质证，原告无异议、被告及第三人村委会均称不清楚。 经审理查明，1996年4月5日原告刘某与金龙村村委会签订农村集体耕地承包合同，承包了金龙村的13亩土地，承包耕地明细表中记载的“下沟刘大地”3.2亩。于2003年8月15日刘某与金龙村错草社签订的农村土地承包合同中记载的土地有19.9亩，其中有“下沟”地旱田3.2亩（东至郭贵祥地、南至沟、西至许凤岐地、北至仇传才地）。2003年8月15日，赵某与金龙村错草社签订的14.6亩的农村土地承包合同，其中记载有“刘家大地”旱田1.6亩（东至杜永臣地、南至沟、西至郭贵祥、北至许凤岐），赵某承认该1.6亩土地就是刘某承包合同中的“下沟刘大地”3.2亩的一半，该土地是其与刘某于2000年互换耕种后迁入其承包合同中的，并一直耕种至今。 另外，原、被告间的土地承包经营权纠纷于2017年8月24日已经桦甸市人民法院（2017）吉0282民初2034号民事裁定：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，认为本案不属于民事诉讼的范围。驳回了原告的起诉。原告不服上诉后，吉林市中级人民法院于2017年10月13日作出（2017）吉02民终3202号民事裁定书，以原、被告间的争议属于土地权属争议，应由人民政府进行处理为由，驳回上诉，维持原判。后原告又向吉林省高级人民法院申请再审，吉林省高级人民法院于2018年3月18日作出（2018）吉民申930号民事裁定书，认为：原、被告双方对土地使用权存有争议，二审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，裁定驳回起诉并无不当，驳回了原告的再审申请。由此，原告来院起诉被告桦甸市二道甸子镇人民政府履行法定职责,对争议土地作出确权处理。 本院认为，刘某、赵某系同一集体经济组织成员，各自签订的土地承包合同记载的承包范围均包含了本案争议的同一块土地，由此引发的纠纷，属于农村土地承包经营权发生的纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条的规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府调解解决。因此，乡（镇）级政府不是土地确权的主体，其只有调解职能。本案被告桦甸市二道甸子镇人民政府只有对争议土地承包经营权的调解权利，原告的诉请非被告的法定职责，被告无权作出确权处理。综上，原告以桦甸市二道甸子镇政府为被告提起行政诉讼，属于被告主体不适格。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款之规定，裁定如下：驳回原告刘某的起诉。 案件受理费50元，退还原告刘某。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院。 审 判 长  薛金花 审 判 员  毛长斌 人民陪审员  杨照清 二〇一九年八月十五日 书 记 员  艾书亦