山东省济宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁08行终172号 上诉人（原审被告）嘉祥县自然资源和规划局，住所地嘉祥县建设北路55号。 法定代表人程合玉，局长。 委托诉讼代理人孙德生，该单位工作人员。 委托诉讼代理人王琦，山东民桥律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）中国建设银行股份有限公司嘉祥支行，住所地嘉祥县建设北路79号。 法定代表人冀建国，行长。 委托诉讼代理人张艳芬，山东公明政和律师事务所律师。 委托诉讼代理人房善全，山东公明政和律师事务所实习律师。 被上诉人（原审原告）杜春荣，女，1966年4月1日出生，汉族，住嘉祥县。 委托诉讼代理人陈绪中，山东贯中律师事务所律师。 上诉人嘉祥县自然资源和规划局、中国建设银行股份有限公司嘉祥支行（以下简称嘉祥支行）因与被上诉人杜春荣不动产行政登记一案，不服汶上县人民法院(2019)鲁0830行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，涉案房屋位于嘉××县纸坊镇驻地，贾广坡（已去世）与原告杜春荣系夫妻关系，贾广坡生前原为第三人嘉祥支行职工。1996年，第三人将在嘉××县纸坊镇驻地兴建营业楼的工程交于纸坊建筑公司承建，截止到1997年6月，营业楼因故停建，在施工过程中，第三人共计向纸坊建筑公司拨付工程款118万元。此后，对营业楼后期的水电、灯具、井、蓄水池、楼顶防水等工程，贾广坡个人将上述工程委托给张福启进行施工建设，其个人并向张福启支付了工程款。后贾广坡与其家人共同在涉案房屋内居住。 另查明，2018年11月16日原告杜春荣曾分四案向原审法院提起行政诉讼，要求撤销被告嘉祥县自然资源和规划局为案外人陈爱环颁发的鲁（2017）嘉祥县不动产权第0000241号、242号、243号、244号不动产权证书。原审法院经审理后，认为因涉案房产存在多次转移登记行为，原告仅系对后续转移登记行为提起的行政诉讼，并不属法院受理范围。故于2018年12月20日分别作出了（2018）鲁0830行初42号、43号、44号、45号行政裁定书，依法驳回了原告的起诉，现该四份裁定书已发生法律效力。上述四份生效裁判文书一致载明以下事实：2001年8月29日，房屋登记机关根据第三人提交的计委立项批复、建设工程项目备案表、出让土地批复、土地出让合同对涉案房屋为第三人办理了房屋所有权登记手续，并为第三人颁发了嘉字第××号房屋所有权证。2016年7月12日，土地管理部门根据第三人的申请，为涉案房屋占有范围内的土地进行了国有建设用地使用权登记，并颁发了鲁（2016）嘉祥县不动产权第0002210号不动产权属证书。2016年8月11日，不动产登记机关根据第三人提交的相关材料，进行了国有建设用地使用权与房屋所有权的合并登记，并颁发了鲁（2016）嘉祥县不动产权第0002600号不动产权属证书。后第三人将涉案房屋转让给了中国建设投资有限责任公司，2016年9月20日，不动产登记机关对涉案房屋进行了变更登记，将房屋所有权人变更登记为中国建设投资有限责任公司，并为中国建设投资有限责任公司颁发了鲁（2016）嘉祥县不动产权第0002964号不动产权证书。2016年9月22日，中国建设投资有限责任公司又将涉案房屋所有权转移给了陈爱环，不动产登记部门又为陈爱环办理了鲁（2016）嘉祥县不动产权第0002990号不动产权证书。2017年1月19日，陈爱环对涉案房屋申请进行分割的变更登记，将原有房产分割变更为4部分，故不动产登记部门对涉案房屋再次作出了变更登记，分别向陈爱环颁发了鲁（2017）嘉祥县不动产权第0000241号、242号、243号、244号不动产权证书。 原审法院认为，本案争议焦点为：一、原告是否具有本案诉讼主体资格；二、原告的起诉是否已超出法定起诉期限；三、涉案房屋初始登记行为是否应予撤销。一、关于原告是否具有本案诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”从原审法院审理查明的内容来看，原告之夫贾广坡对涉案房屋存在参与投资的事实，贾广坡现虽已去世，但原告作为贾广坡的财产继承人与涉案房屋之间存在利害关系，故原告具有本案诉讼主体资格。二、关于原告的起诉是否已超出法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作为行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”2018年11月16日原告杜春荣分四案向原审法院提起行政诉讼，要求撤销被告为陈爱环颁发的鲁（2017）嘉祥县不动产权第0000241号、242号、243号、244号不动产权证书时，得知涉案房屋存在多次转移登记的事实，在原审法院驳回其起诉后，其于2019年1月3日另向原审法院对涉案房屋初始登记行为提起行政诉讼，并未超出法定起诉期限。三、关于涉案房屋初始登记行为是否应予撤销的问题。本案原告诉求为要求依法撤销被告为第三人颁发的鲁（2016）嘉祥县不动产权第0002600号不动产权证书，该不动产权证书，是由涉案房屋所有权证书与涉案土地使用权证书合并而来，故本案原告诉求实际是对涉案房屋初始登记行为提起的诉讼。因此，本案不仅要对涉案（2016）嘉祥县不动产权第0002600号不动产权证书合法性进行审查，还应对涉案房屋所有权证书与土地使用权证书一并进行审查。《房屋登记办法》第三十条规定，因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交房屋竣工验收资料。但从被告提供的涉案房屋所有权初始登记的原始档案材料中，未发现第三人提供有房屋竣工验收的相关资料。同时，（2001）济民终字第1020号民事判决书载明：“一九九七年六月份，因故营业楼工程停建（未完成），嘉祥建行与纸坊镇建筑公司之间未就工程款进行审价结算”。由此可以看出，第三人对涉案房屋并未实际完成投资建设。因此，被告在第三人对涉案房屋未实际完成投资建设的情况下，为第三人办理房屋所有权证书，其并未尽到应尽的审查义务，涉案房屋所有权证书并不具备合法性。而涉案房屋所有权证书的合法性，是鲁（2016）嘉祥县不动产权第0002600号不动产权证书的基础，因此鲁（2016）嘉祥县不动产权第0002600号不动产权证书亦不具备合法性。鉴于涉案房屋在初始登记后，又历经多次转移登记，本案鲁（2016）嘉祥县不动产权第0002600号不动产权证书已实际不存在，原告虽起诉要求撤销该不动产权证书，但已不具有可供撤销的内容。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决：确认被告嘉祥县自然资源和规划局为第三人中国建设银行股份有限公司嘉祥支行颁发的鲁（2016）嘉祥县不动产权第0002600号不动产权证书的行为违法。案件受理费50元，由被告嘉祥县自然资源和规划局承担。 上诉人嘉祥县自然资源和规划局、嘉祥支行均不服上述判决，分别向本院提起上诉。 嘉祥县自然资源和规划局上诉称，1.原审法院认定事实错误，被上诉人不具有诉讼主体资格。被上诉人主张其对贾广坡的遗产享有合法继承权，但其并未提供有效证据证明双方关系。原审法院认定涉案房屋的后期工程是由贾广坡续建没有事实依据。涉案房屋属于原审第三人所有，贾广坡仅是原审第三人的员工，仅是涉案工程建设的经办人，原审法院认定贾广坡委托张福启施工建设并支付工程款没有事实依据。即使贾广坡进行了出资，原审法院也未查明出资续建的时间、建设内容，同时，在未经原审第三人同意的情况下进行的建设系民事侵权行为，贾广坡不能依据该行为享有涉案不动产的权属。2.被上诉人提起本案行政诉讼超过起诉期限。本案行政行为系2016年8月11日作出，涉案不动产于2016年9月22日转移给案外人陈爱环。陈爱环随即向被上诉人发出腾房通知，并于2017年1月4日起诉被上诉人及其子女请求排除妨碍。在该案2017年3月3日开庭时，陈爱环已向法庭出示产权证书，并提供证据证明涉案不动产的来源，即被上诉人至迟于该时间已经知道或应当知道被诉行政行为的内容，被上诉人于2019年1月2日提起本案诉讼已经超过起诉期限。3.一审判决适用法律错误。一审法院适用2008年颁布实施的《房屋登记办法》第三十条错误。涉案不动产于2001年进行了首次房产登记（嘉祥县房权证：嘉字第××号）；2016年7月进行了首次土地登记[鲁（2016）嘉祥县不动产权第0002210号]；被诉行为于2016年8月将首次房产登记与首次土地登记合并后换发了房地一体的不动产统一登记证书，即被诉的鲁（2016）嘉祥县不动产权第0002600号不动产权证书。即使要对涉案不动产的首次房屋登记进行审查，也应适用当时的实体法律规定，而一审法院适用法律明显错误。4.一审审理程序违法。被诉行政行为不可诉，本案被诉鲁（2016）嘉祥县不动产权第0002600号不动产权证，系首次登记后的换证行为，对当事人的权利义务没有增减，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条第二项之规定，对于未改变登记内容的换发、补发权属证书等行为，人民法院不予受理，故应驳回被上诉人的起诉。一审扩大审理范围违法。涉案不动产的首次登记与本案的涉诉行为，在未经撤销或确认无效前，均系独立的具有法律效力的行政行为，原审法院超过被上诉人的诉讼请求对被诉行政行为之前的首次登记行为进行审理违反相关法律规定。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误，审理程序明显违法，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。 嘉祥支行上诉称，1.原审认定事实错误。被上诉人不具有诉讼主体资格。涉案不动产是由上诉人开发建设，贾广坡当时只是上诉人的员工，该工程由纸坊镇建筑工程公司承建，与贾广坡无关。贾广坡在与上诉人解除劳动关系前后，特意出具了承诺书、保证书，明确涉案不动产归上诉人所有，其仅是经办人。上诉人从未将涉案不动产作为福利房分配给贾广坡，也未允许贾广坡个人继续出资承建。原审法院认定贾广坡委托张福启进行施工建设并向其支付工程款没有事实依据，亦没有证据印证。贾广坡非涉案不动产的合法权利人，对涉案不动产不享有合法权益。被上诉人并未提供其享有贾广坡财产继承权的相关证据，原审法院认定被上诉人与贾广坡系夫妻关系以及被上诉人为贾广坡的财产继承人缺乏事实依据。被上诉人不具备本案诉讼主体资格。同时，被上诉人提起本案诉讼已经超过法定起诉期限。2.原审审理程序违法。本案被诉换发不动产登记证书的行为不可诉，原审法院无权对本案进行审理，原审法院扩大审理范围审理本案违法。综上，原审认定事实错误，审理程序违法，请求二审法院撤销原审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人杜春荣辩称，原审法院认定事实清楚，证据确凿，审理程序合法，适用法律正确，判决结果正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 各方当事人在原审中提交的证据材料已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实部分一致，本院予以确认。二审审理中，上诉人嘉祥县自然资源和规划局向本院提供民事起诉状及庭审笔录各一份，证明被上诉人提起本案诉讼超过起诉期限。被上诉人杜春荣向本院提供：1.嘉祥县纸坊派出所于2019年6月12日出具的证明一份，证明贾广坡与被上诉人系夫妻关系；2.嘉××县纸坊镇纸东村委会于2018年10月6日出具的证明一份，证明涉案房屋后期系贾广坡投资建设。本院认为，上诉人嘉祥县自然资源和规划局二审提供的证据及被上诉人杜春荣二审提供的证据2均不属于行政诉讼法规定的“新证据”，本院不予采纳；被上诉人提供的证据1与其一审提供的证据能够相互印证证明被上诉人与贾广坡具有亲属关系。 除一审查明的部分事实外，本院另查明，根据嘉祥县房权证嘉字第××号房屋所有权证的记载，涉案房屋为局部4层砖混结构，建筑面积为2222.51平方米，用途为办公营业。被上诉人主张涉案房屋于2000年左右建设完毕，贾广坡与被上诉人等人搬入该房屋部分楼层居住。2003年9月26日贾广坡曾向上诉人嘉祥支行书写“承诺书”，承诺积极协助嘉祥支行做好纸坊营业楼的处置等善后工作；2003年10月16日嘉祥支行与贾广坡解除劳动合同；2004年2月25日贾广坡书写“保证书”，载明其为嘉祥支行建设纸坊营业楼时的经办人，比较了解该楼建设情况，并且其家在纸坊镇驻地，所以虽然其与嘉祥支行解除了劳动合同，但在嘉祥支行处置纸坊营业楼时，其保证给予嘉祥支行积极协助。 本院认为，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条第二款规定，房屋登记机构作出未改变登记内容的换发、补发权属证书、登记证明或者更新登记簿的行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，根据被上诉人杜春荣的起诉状显示，其诉讼请求系请求撤销上诉人嘉祥县自然资源和规划局为上诉人嘉祥支行颁发的鲁（2016）嘉祥县不动产权第0002600号不动产权证书，即本案被诉行政行为系上诉人嘉祥县自然资源和规划局作出的上述0002600号不动产登记行为。根据鲁（2016）嘉祥县不动产权第0002600号不动产权证书显示，本次不动产登记属于对原不动产权证即鲁（2016）嘉祥县不动产权第0002210号和嘉祥县房权证嘉字第××号的换证登记，该换证登记并未改变上述两原不动产登记的登记内容。故，本案中被上诉人起诉的行政行为属于未改变登记内容的换证登记行为，根据前述法律规定，原审法院应不予受理，被上诉人提起本案诉讼不符合法定受理条件，对其起诉应予驳回，原审法院认定不当，本院予以纠正。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，被上诉人未能提供有效证据证明贾广坡对涉案房屋具有合法物权权益，在贾广坡向上诉人嘉祥支行出具的承诺及保证书中，贾广坡对于上诉人嘉祥支行对涉案房屋享有所有权的事实并未提出异议。即使贾广坡与上诉人嘉祥支行在建设涉案房屋的过程中存在债权纠纷，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十三条之规定，贾广坡作为债权人对于涉案房屋的行政登记亦不具有诉讼主体资格，被上诉人作为贾广坡的亲属亦不具有诉讼主体资格，故一审法院对于主体资格的认定错误，本院予以纠正。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，上诉人的部分上诉主张成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销汶上县人民法院(2019)鲁0830行初1号行政判决； 二、驳回被上诉人杜春荣的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长 张 玲 审判员 李传平 审判员 惠 慧 二〇一九年八月十五日 法官助理张爽 书记员颜素音