甘肃省高级人民法院行政判决书（2019）甘行终260号上诉人（原审原告）刘培武。委托诉讼代理人窦风英，系培武妻子。被上诉人（原审被告）白银市白银区人民政府，住所地：白银市白银区天津路1号。法定代表人石福胜，该区区长。委托诉讼代理人魏其勇，白银市白银区棚户区改造办公室主任。委托诉讼代理人王小军，甘肃岱峰律师事务所律师。上诉人刘培武因诉被上诉人白银市白银区人民政府（以下简称白银区政府）房屋补偿决定一案，不服甘肃省庆阳市中级人民法院（2018）甘10行初112号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年7月16日公开开庭审理了本案。上诉人刘培武，被上诉人白银区政府的委托诉讼代理人魏其勇、王小军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，白银市人民政府为改善困难群众居住环境，提高城市承载能力，于2015年9月23日作出市政发〔2015〕209号关于《白银城区城市棚户区改造规划》的批复，同意将白银市友好新城（白银公司招待所东侧片区）列入棚户区改造规划，并申报列入2016年棚户区改造任务。2016年7月26日，白银市人民政府为进一步规范棚改项目管理，理顺项目申报程序，经市长办公会讨论，决定根据《中共白银市委白银市人民政府关于推进棚户区改造的指导意见》精神，按照“属地化实施”的原则，从2017年开始白银城区棚改项目由白银区人民政府具体负责实施。2017年4月18日，白银区政府对外发布了（2017第3号）《关于国有土地上房屋征收决定公告》和《白银市友好新城（白银公司招待所东侧片区）城市棚户区改造项目（一期）房屋征收与安置补偿实施方案》（以下简称《安置补偿实施方案》），公告的征收范围是白银区友好路20、62、70、80、82、84、86、90、92号楼共计9幢住宅楼住户504户和二浴池、银城幼儿园、白银公司单身楼、换热站共4栋公建房。征收实施单位是白银区四龙路街道办事处，征收期限为自征收公告发布之日起90日内完成。原告刘培武的的房屋位××区，在本次征收范围之内，但在公告的签约期限内刘培武与征收部门未签订房屋征收补偿协议。2018年7月31日，白银区政府作出白政征字〔2018〕386号《国有土地上房屋补偿决定书》（以下简称补偿决定），对原告刘培武位于××区，面积为67.01平方米的房屋实施征收，并按照《安置补偿实施方案》的规定，给刘培武货币补偿和产权调换两种补偿方案供其选择。若选择货币补偿，则应得房屋价值补偿人民币281442元，搬迁补助费1300元，合计282742元；若选择房屋产权调换，则提供位于××区，房号4-2室，面积为94.8平方米的住房予以安置。房屋产权面积调换，按照房屋所有权证登记的建筑面积1:1.2的比例进行调换，安置房屋建筑面积超过产权调换房屋建筑面积部分按照每平方米3500元的价格由被征收人补交差价；安置房屋建筑面积不足产权调换房屋建筑面积部分由征收人按照每平方米4200元退还差价。同时向被征收人发放临时过渡安置补助费，临时安置补助费标准为：被征收房屋建筑面积在60平方米以下，每户每月补助800元；被征收房屋建筑面积在60平方米以上，每户每月补助1000元。被征收人应在本决定书送达之日起15日内与房屋征收部门办理房屋征收补偿安置和移交手续，并将房屋腾空交付给房屋征收部门，15日期限届满被征收人仍不选择的，视为选择货币补偿，放弃房屋产权调换。2018年11月7日，原告刘培武以该补偿决定侵害了其合法权益为由，向本院提起诉讼，请求依法撤销白银市白银区人民政府作出的白政征字〔2018〕386号补偿决定。另查明，2017年4月14日，白银区四龙路街道办事处单方委托甘肃宏信房地资产评估有限公司对白银市友好新城（白银公司招待所东侧片区）城市棚户区改造项目征收范围内的友好路2、4、6、8、10、14、16、18、20、28、30、32、34、36、38、44、48、52、56、60、62、70、80、84、86、90、92号楼共29幢1250套房屋市场价值进行了评估，原告刘培武所有的××楼评估价为每平方米2950元，总价197680元。2017年7月白银区政府对外发布征收安置补偿实施方案时，为保证补偿公平、合理，又向房管部门进行了询价，白银市城区的房屋市场价格在征收补偿公告发布期间的成交均价为每平方米3500元，按照国务院国有土地上房屋征收与补偿条例规定的补偿标准不低于市场价的原则，确定补偿标准为每平方米4200元，对评估价格未予采用。再查明，本次白银城区友好新城（白银公司招待所东侧片区）城市棚户区改造项目涉及住户1250户，目前同意搬迁并签订了补偿协议的有1132户。一审法院审理认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第四条第一款的规定，被告白银区政府作为一级地方人民政府，依法具有作出房屋征收与补偿安置决定的法定职权。案涉房屋所在片区征收决定和补偿方案发布后，在公告的签约期限内原告刘培武未与征收部门达成安置补偿协议，被告白银区政府遂依据《征收与补偿条例》第二十六条之规定，作出白政征字〔2018〕386号补偿决定，并无明显不当。白银区政府指定的征收实施单位虽未按法定程序通过协商选定评估机构，亦未送达估价报告，程序违法，但被告白银区政府在作出补偿决定时未采用评估结论，而是根据发布公告时点市场成交均价每平方米3500元为基数，按照不低于市场价值4200元每平方米的合理价位进行补偿，且与绝大多数被征收人签订了补偿协议。由此可见，被告白银区政府作出的房屋征收补偿方案得到了绝大多数被征收人的认可，符合绝大多数人的利益需求。原告刘培武请求撤销白银区人民政府作出的白政征字〔2018〕386号补偿决定的请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘培武的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘培武负担。上诉人刘培武上诉称，1.一审判决认“案涉房屋所在片区征收决定和补偿方案发布后，在公告的签约期限内原告刘培武未与征收部门达成安置补偿协议，被告白银区政府遂依据《征收与补偿条例》第二十六条之规定，作出白政征字〔2018〕386号补偿决定，并无明显不当”严重错误。根据《征收与补偿条例》规定，征收部门在作出《安置补偿实施方案》时，应当遵循民主决策，程序正当，结果公开的原则，但该补偿方案作出时并没有依据《征收与补偿条例》的规定，保护被征收人的合法权益，而严重损害被征收人的合法权益。目前，该地段同类房屋的价格已达每平方米6000元至7000元之间，然而《安置补偿实施方案》中房地产评估机构评估的补偿价格为每平方米2950元，该评估价格明显低于同类地段的市场价，损害了被征收人的合法权益。《安置补偿实施方案》依据的评估报告未根据《征收与补偿条例》规定的程序进行依法委托评估机构，损害了被征收人的合法权益。2.一审判决认为“白银区政府指定的征收实施单位虽未按法定程序通过协商选定评估机构，亦未送达估价报告，程序违法，但被告白银区政府在作出补偿决定时未采用评估结论，而是根据发布公告时点市场成交均价每平方米3500元为基数，按照不低于市场价值的每平方米4200元的合理价位进行补偿，且与绝大多数被征收人签订了补偿协议。由此可见，被告白银区政府作出的房屋征收补偿方案得到了绝大多数被征收人的认可，符合绝大多数人的利益需求。原告刘培武请求撤销白银区人民政府作出的白政征字〔2018〕386号补偿决定的请求，本院不予支持”严重错误。被上诉人撇开评估机构的评估价格，私自确认4200元每平方米的征收补偿价格，未依法确定征收房屋的价值违法。《征收与补偿条例》第十九条、第二十条规定了房地产评估机构的选定，评估报告的送达等程序，被上诉人未依法选定评估报告，评估程序违法。本案中，大多数人签订补偿协议是被迫无奈才签订的，而非自愿签订的补偿协议。3.上诉人对补偿决定不服，在权利救济期间依法提起行政诉讼，在诉讼期限被上诉人给上诉人断电、断水、断气、破坏楼体等，致使上诉人无法正常居住，严重损害上诉人的合法权益。综上，被诉的补偿决定缺乏合法性基础，补偿价格畸低，严重损害了上诉人的合法权益。一审判决错误。二审请求：1.撤销一审判决；2.撤销被诉补偿决定，并对上诉人征收房屋补偿价值重新评估确认。被上诉人白银区政府答辩称，1.被上诉人作出的白政行政字〔2018〕386号补偿决定所依据的2017年第3号《关于国有土地上房屋征收决定》（以下简称《征收决定》）及《安置补偿实施方案》均合法有效。被上诉人于2017年4月18日作出2017年第3号《征收决定》并公告，公告中载明《安置补偿实施方案》，以及行政复议和行政诉讼权利等事项。被上诉人作出的《征收决定》和《安置补偿实施方案》未经有权机关撤销，合法有效。被上诉人依据《征收决定》和《安置补偿实施方案》作出的被诉《补偿决定》符合法律规定。2.被上诉人作出的补偿决定程序、内容均符合法律规定。上诉人在《征收决定》和《安置补偿实施方案》确定的签约期限内与征收部门达不成补偿协议，被上诉人有权按照《安置补偿实施方案》作出补偿决定，符合《征收与补偿条例》第二十六条规定。被上诉人作出的补偿决定中充分告知上诉人依法享有的各项权利。3.被上诉人作出的补偿决定体现了客观公正性。被上诉人作出的补偿决定向上诉人提供了两种可供选择的补偿方案，即货币补偿和产权调换。货币补偿，被上诉人在参照评估机构对被征收房屋作出价值评估（每平方米2950元）的基础上，为保证公正、合理，向白银市不动产登记事务中心征询，经询价，涉案房屋在征收决定公告时点的实际市场交易价格为每平方米3500元左右。根据《征收与补偿条例》第十九条的规定，最终确定以不低于市场价值每平方米4200元合理价位进行货币补偿。产权调换，被征收房屋面积按1:1.2的比例与安置房屋进行产权调换。按照产权调换，上诉人所获得的安置房屋价值高于被征收房屋评估价值或者征收决定公告时点的实际市交易价值、搬迁费、临时安置费等之和。涉案的棚改片区中涉及被征收住户1250户，截止到一审许审时已签约1132户，签约搬迁率高达90%以上。涉案的补偿方案得到了绝大多数住户的认可，保障了被征收人利益的最大化。因此，上述两种补偿方式，充分体现被诉补偿决定内容客观公正性。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，实体公正。请求二审：依法维持原判，驳回上诉人的上诉请求。二审经审理查明的事实与一审判决认定一致，本院予以确认。本院认为，本案审查的焦点是：第一，被诉房屋补偿决定程序是否合法；第二，一审判决适用法律及判决结果是否正确。（一）关于被诉房屋补偿决定程序是否合法的问题。《征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”该条例第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《甘肃省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干规定》第七条第二款规定：“房屋征收部门实施征收项目时，应当向被征收人提供房地产价格评估机构名录，由被征收人在公布的名录中协商选定具有相应资质的评估机构。被征收人以协商方式无法选定房地产评估机构的，可以通过投票方式选定，投票同意率应达到半数以上。被征收人在房屋征收部门提供房地产价格评估机构名录之日起5日内无法达成一致的，可以采取抽签方式选定，抽签应当在公证机构的监督下进行。”根据上述规定，被征收房屋价值应当由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。房屋征收过程中的评估机构确定，应当由被征收人协商选定评估机构，或者通过多数被征收人决定评估机构，以及通过投票方式和采取抽签方式选定评估机构。本案白银区政府作出被诉房屋征收决定时，虽然由白银区人民路街道办事处单方委托甘肃宏信房地资产评估有限公司对涉案房屋进行市场价值评估，但是，未根据上述法规规定的由被征收人协商选定评估机构，或者通过多数被征收人决定评估机构，以及通过投票方式和采取抽签方式选定评估机构，属于被诉征收补偿决定程序违法。（二）一审判决适用法律及判决结果是否正确的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。本案被诉补偿决定认定事实不清，主要证据不足，且程序违法。据此，为实质性化解本案征收补偿纠纷，依法保护被征收人的合法权益，在撤销被诉补偿决定的同时由被上诉人重新作出房屋补偿决定。综上，被诉补偿决定程序违法。一审判决认定事实基本清楚，但适用法律及判决结果错误，二审应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（二）项、第七十条第（三）项之规定，判决如下：一、撤销甘肃省庆阳市中级人民法院（2018）甘10行初112号行政判决；二、撤销白银市白银区人民政府于2018年7月31日作出的白政征字〔2018〕386号国有土地上房屋补偿决定；三、责令白银市白银区人民政府对刘培武涉案的房屋重新作出补偿决定。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人白银市白银区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 姚振勇审判员 徐文娟审判员 朵利民 二Ｏ一九年八月二十九日书记员 戴蕴鹏附：本判决适用的法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。