山东省济宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁08行终170号 上诉人（原审被告）济宁市人力资源和社会保障局，住所地济宁市红星中路13号。 法定代表人张茂瑞，局长。 委托代理人胡清华，该单位工作人员。 委托代理人张笑林，山东德衡（济宁）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）刘昌盛，男，1993年1月5日出生，汉族，住济宁市鱼台县。 原审被告济宁市人民政府，住所地济宁市红星中路19号。 法定代表人石光亮，市长。 委托代理人朱艳秋，济宁市司法局工作人员。 原审第三人济宁市顶岭软件有限公司，住所地济宁市海川路9号产学研基地。 法定代表人肖正生，执行董事兼经理。 上诉人济宁市人力资源和社会保障局（以下简称济宁市人社局）诉被上诉人刘昌盛、原审被告济宁市人民政府及原审第三人济宁市顶岭软件有限公司工伤行政确认一案，不服济宁市高新技术产业开发区人民法院(2019)鲁0891行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，原告刘昌盛与第三人济宁市顶岭软件有限公司签订固定期限劳动合同，合同期限自2017年7月1日起至2018年6月30日止。2018年6月29日07时30分许，刘昌盛驾驶电动车上班途中发生交通事故，医院诊断为开放性颅脑损伤、脑疝、创伤性硬膜外血肿、颅底骨折右耳漏、脑挫裂伤、创伤性蛛网膜下腔出血、头皮血肿、外伤性癫痫、应激性溃疡。2018年7月27日第三人济宁市顶岭软件有限公司提出刘昌盛工伤认定申请。当日，第一被告济宁市人社局作出2018第446号《工伤认定申请受理决定书》。受理过程中，第一被告以缺少住院病历复印件和交通事故认定书及责任划分为由，于2018年7月27日作出2018第72号《工伤认定中止通知书》，中止对原告刘昌盛的工伤认定程序。2018年8月1日，济宁市公安局交通警察支队高新区勤务大队出具第370801120180000338号《道路交通事故证明》，载明：“2018年06月29日07时30分许，刘昌盛驾驶电动自行车，在济宁市××大道立交桥东侧处由西向东行驶时摔倒在地，致刘昌盛受伤，电动自行车损坏，造成交通事故。因现场处无监控，根据现有证据无法确定事故成因，根据《道路交通事故处理程序规定》第六十七条之规定，出具此证明。当事人可与相关部门协商解决损害赔偿事宜或向人民法院提起民事诉讼”。2018年9月11日第三人济宁市顶岭软件有限公司提交了住院病历复印件和道路交通事故证明。第一被告于2018年9月11日作出2018第14号《工伤认定恢复审理通知书》，对事故现场进行了调查核实，并调取了相关资料。2018年11月5日，第一被告作出济人社工伤认[2018]714号《不予认定工伤决定书》。原告刘昌盛不服，于2018年11月27日向第二被告济宁市人民政府申请行政复议，请求撤销济人社工伤认[2018]714号《不予认定工伤决定书》，责令依法作出工伤认定，第二被告受理该申请，于2019年1月21日作出济政复决字[2018]154号《行政复议决定书》，维持第一被告作出的济人社工伤认[2018]714号《不予认定工伤决定书》，并于当日将该复议决定书邮寄送达给原告刘昌盛、第一被告和第三人济宁市顶岭软件有限公司。原告刘昌盛对第一被告作出的济人社工伤认[2018]714号《不予认定工伤决定书》和第二被告作出的济政复决字[2018]154号《行政复议决定书》不服，诉至法院。 原审法院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款规定，第一被告作为县级以上地方各级人民政府负责本行政区域内工伤保险工作的行政部门，依法具有对本辖区内的职工是否构成工伤进行认定的法定职责。《工伤保险条例》第十四条第六项规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。本案中，原被告对刘昌盛于2018年6月29日7时30分许驾驶电动车上班途中发生交通事故摔倒受伤的事实无争议，主要争议焦点是不予认定工伤决定书中刘昌盛受伤事故责任认定是否正确。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定，人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第六项“本人主要责任”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。因此，对是否是“本人主要责任”的判断首先应当以司法机关、公安交通管理部门等有权机构出具的生效裁判文书和交通事故责任认定结论等为依据。在前述法律文书不存在或者内容不明确时，在事实清楚、证据确凿的情况下，社会保险行政部门作为负责工伤认定的职能部门可以对受伤害职工是否承担主要责任的事实进行判断。《工伤保险条例》第十九条第一款规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。《工伤认定办法》第九条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，可以根据需要对申请人提供的证据进行调查核实。《工伤认定办法》第十一条规定，社会保险行政部门工作人员在工伤认定中，可以进行以下调查核实工作：（一）根据工作需要，进入有关单位和事故现场；（二）依法查阅与工伤认定有关的资料，询问有关人员并作出调查笔录；（三）记录、录音、录像和复制与工伤认定有关的资料。调查核实工作的证据收集参照行政诉讼证据收集的有关规定执行。据此，被告具有调查核实权。本案中，交通事故处理部门出具的《道路交通事故证明》认定“因现场处无监控，根据现有证据无法确定事故成因”，第一被告为履行工伤认定的法定职权，其在工伤认定程序中有权对涉案的交通事故责任进行调查核实，并作出是否认定为工伤的决定。但第一被告作出的济人社工伤认[2018]714号《不予认定工伤决定书》中以“公安部门及刘昌盛本人不能证实刘昌盛在本次交通事故中承担非本人主要责任”为由，将证明责任分配给受伤者明显不当。同时，在履行调查核实程序后，得出的“刘昌盛的病情不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项‘在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的’规定”这一结论，并未查明刘昌盛在此次事故中应负何种责任，显属认定事实不清。综上，第一被告作出不予认定工伤决定书，认定事实不清，依法应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定判决撤销被告济宁市人社局作出的济人社工伤认[2018]714号《不予认定工伤决定书》和被告济宁市人民政府作出的济政复决字[2018]154号《行政复议决定书》；责令被告济宁市人社局在法定期限内对原告刘昌盛工伤认定申请重新作出处理。 济宁市人社局不服上述判决，向本院提起上诉称，一、上诉人已依据交通事故发生的事实作出了行政行为。根据《工伤保险条例》第十四条第六项，认定为工伤需满足三个要件：上下班途中、非本人主要责任、交通事故。根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。被上诉人和顶岭公司均未提供公安机关交通管理部门出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书。上诉人受理涉案申请后，依职权进行调查，并调取该事故卷宗资料。结合被上诉人的询问、调查笔录和事故证明书，显示事故当时并无异常，无外力作用仅被上诉人一方，实属单方事故。以上均无法证明被上诉人受伤是否属于“非本人主要责任”引起，故被上诉人不属于上述条款情形。二、上诉人已无进一步调查裁量的空间，法院不应判决行政机关重新作出处理决定。受理涉案工伤认定申请后，上诉人依职权履行了调查义务，且已对案件事实调查清楚，一审法院以事实不清撤销行政行为不当。法院应直接作出相应具体的结论意见，而不是由上诉人再次进行调查核实重新作出行政行为。综上，本案诉争的行政行为事实清楚、适用法律正确、程序正当合法，综合考虑本案已无新事实、证据情况下，请求法院撤销一审判决，并改判驳回刘昌盛的诉讼请求；诉讼费用由刘昌盛承担。 被上诉人刘昌盛答辩称，一、答辩人向上诉人提供了符合工伤认定的相应证据，结合交警部门出具《道路交通事故证明》，答辩人是在上班途中发生交通事故并受到伤害，上述证明中未表述答辩人负主要责任或全部责任，符合《工伤保险条例》第十四条第六项规定认定工伤的条件。二、上诉人认定答辩人不符合工伤条件需具有明确认定证据。依据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条，就本案上诉人在作出不予认定工伤决定前，应作出答辩人负主要责任或全部责任的事实认定。根据《工伤保险条例》第十九条和《工伤认定办法》第九、十一条，上诉人具有调查核实权，并以此作出答辩人是否承担主要责任或全部责任的认定，但上诉人未明确答辩人在事故中的责任认定，作出的《不予认定工伤决定书》事实不清。上诉人以答辩人和公安部门不能证实答辩人在事故中承担非本人主要责任，将责任推卸给答辩人的做法是不当的。三、上诉人作出《不予认定工伤决定书》并未认定答辩人受伤是单方事故，现上诉人在二审中提出不当。上诉人引用的证据系公安部门收集的材料，公安部门未能依据上述材料作出责任认定。综上，上诉人对答辩人不予认定工伤，应当出具答辩人负主要责任或全部责任的认定依据，在没有依据前提下，推定答辩人不存在“非本人主要责任”，作出不予认定工伤决定，系事实认定不清。一审法院对该案认定事实清楚，适用法律正确。请求法院驳回上诉人的诉讼请求，维持原判决。 原审被告济宁市人民政府答辩称，一、答辩人作出的行政复议决定程序合法。2018年11月27日，答辩人收到被上诉人以上诉人为被申请人的行政复议申请，请求撤销济人社工伤认[2018]714号《不予认定工伤决定书》，责令依法作出工伤认定。答辩人于同日依法予以受理，2019年1月21日，答辩人作出济政复决字[2018]154号《行政复议决定书》，程序合法。二、答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、内容适当。刘昌盛系济宁市顶岭软件有限公司职工，2018年6月29日7时30分许，其在上班途中骑电动自行车沿济宁市××大道由西向东行使至立交桥东侧处摔倒受伤。2018年7月27日，顶岭公司提出工伤认定申请，上诉人作出2018第446号《工伤认定申请受理决定书》。上诉人认为缺少交通事故认定书及责任划分，遂作出2018第72号《工伤认定中止通知书》，于7月27日中止审理。顶岭公司提交了济宁市公安局交通警察支队高新区勤务大队出具《道路交通事故证明》第370801120180000338号，上诉人恢复该工伤认定审理程序。经上诉人调查，于2018年11月5日，作出济人社工伤认[2018]714号《不予认定工伤决定书》，认定刘昌盛伤情非因工受伤。刘昌盛不服，提出行政复议。答辩人认为，根据《工伤保险条例》第十四条第六项，公安部门及刘昌盛均不能证实刘昌盛在交通事故中承担非本人主要责任。经上诉人调查后，对其作出不予认定工伤的决定，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。三、答辩人作出的行政复议决定适用法律正确。根据《行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，答辩人维持了上诉人不予认定工伤的具体行政行为。综上，请求法院依法驳回被上诉人的诉讼请求。 原审第三人济宁市顶岭软件有限公司未向本院提供书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随原审法院卷宗移交至本院。经审理，本院同意原审法院据此确认的案件事实。 本院认为，本案双方争议的焦点问题是：在上班途中发生交通事故，上诉人济宁市人社局以交警部门无法认定事故责任、难以确定被上诉人刘昌盛的责任大小为由，对被上诉人作出不予认定工伤的决定是否符合法律规定。根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定：，人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”……等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第三十七条的规定，社会保险行政部门在作出不予认定工伤决定时，应当提供其作出该行为的相应证据。依照上述规定，本案中，济宁市公安局交通警察支队高新区勤务大队未作出事故责任认定书，仅出具了道路交通事故证明，因此，在交警部门未作出事故责任认定的情况下，上诉人应依法进行调查并作出事实认定，在其作出不予认定工伤决定时，应当提供相关证据证明该决定合法。上诉人并没有提供被上诉人在交通事故中负主要责任的相关证据，而仅以交警部门未作出交通事故责任认定书，难以确定被上诉人责任大小为由，作出不予认定工伤的决定，缺乏事实依据。原审法院认定上诉人在无证据证明被上诉人在事故中负主要责任的情况下直接作出被诉不予认定工伤决定属于证据不足，依法予以撤销并无不当。原审被告济宁市人民政府据此作出的济政复决字[2018]154号《行政复议决定书》亦事实不清、适用法律错误，一审法院予以撤销，并无不当。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉主张，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人济宁市人力资源和社会保障局负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 玲 审判员 李传平 审判员 惠 慧 二〇一九年八月十五日 法官助理张爽 书记员颜素音