广东省江门市江海区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）粤0704行初280号 原告：谢超鸿，男，汉族，1965年8月25日出生，住广东省江门市蓬江区， 委托代理人：许正学，广东五邑律师事务所律师。 被告：江门市蓬江区城市管理和综合执法局，住所地：广东省江门市蓬江区幸福路20、22号。 法定代表人：吕文光，局长。 出庭负责人：卢鹏骞，副局长 委托代理人：李国彬，该局工作人员。 委托代理人：马潮新，广东秉铨律师事务所律师。 原告谢超鸿诉被告江门市蓬江区城市管理和综合执法局（以下简称“蓬江区城管局”）城管行政强制执行决定纠纷一案，于2019年7月1日向本院起诉，本院受理后依法组成合议庭，于2019年8月8日公开开庭进行了审理。原告谢超鸿及其委托代理人许正学，被告蓬江区城管局的负责人卢鹏骞副局长、委托代理人李国彬、马潮新均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 蓬江区城管局于2019年5月19日作出蓬城管强决〔2019〕90030号《行政强制执行决定书》,决定5日后对位于江门市××下镇××佛坑村小组神头狗头（土名）地段的违法建设依法实施行政强制拆除。 谢超鸿诉称：谢超鸿于2009年7月8日与江门市××下镇××佛坑村小组签订了《土地承包合同》，承包了342亩山地，先后有村委会、棠下镇政府、蓬江区农业局等单位的批复。2009年11月6日，蓬江区环保部门作出江环蓬（2009）572号《关于江门市××××坑村养殖场建设项目环境影响报告表的批复》，同意谢超鸿开工建设项目。谢超鸿依法取得了涉案土地的使用权，并于2010年1月15日办理了相关营业执照。根据国土资源部、农业部于2007年9月21日发布的《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》的规定，兴办规模化禽畜养殖所需用地按农用地管理，不需要办理农用地转为建设用地审批手续。综上，为维护谢超鸿的合法权益，故诉至法院，请求判决：1、撤销蓬江区城管局作出的蓬城管强决[2019]90030号《行政强制执行决定书》；2、本案诉讼费由蓬江区城管局承担。 谢超鸿向本院提供的证据有：1、原告身份证；2、蓬城管强决[2019]90030号《行政强制执行决定书》；3、《土地承包合同》及补充协议；4、《申请书》；5、《建设用地项目土地利用状况调查结果》；6、《关于江门市××××坑村养殖场建设项目环境影响报告表的批复》；7、（2017）粤0704行初39号《行政判决书》；8、《释放证明书》两份。以上证据共同证明谢超鸿的主张属实。 蓬江区城管局辩称：1.蓬江区城管局作出的涉案强制执行决定主体适格。根据广东省人民政府粤府[2012]48号《关于成立江门市蓬江区江海区新会区城市综合管理局的公告》第二条（二）的规定，蓬江区城管局作出的涉案强制执行决定主体适格。2、蓬江区城管局作出的涉案强制执行决定的依据充分，程序合法。谢超鸿违反了《广东省城乡规定条例》的规定，未申请建设工程规划许可便于2009年在江门市××××坑村进行建设建筑物。蓬江区城管局发现谢超鸿的违法行为后，于2019年3月2日作出《责令（限期）改正通知书》、于2019年5月13日作出《协助调查通知书》、于2019年5月14日作出《强制执行催告书》并对强制执行决定予以公告。据此，蓬江区城管局的涉案行政行为事实清楚，程序合法，谢超鸿的起诉理由不足，请法院驳回其诉讼请求。 蓬江区城管局向本院提供的证据有：1、蓬城管改[2019]90030号《责令（限期）改正通知书》；2、送达回证NO.1801141；3、蓬城管协调[2019]90030号《协助调查通知书》；4、送达回证NO.1901201；5、蓬城管强催[2019]90030号《强制执行催告书》；6、送达回证NO.1901203；7、蓬城管强决[2019]90030号《行政强制执行决定书》；8、送达回证NO.1901206；9、蓬城管强拆公告[2019]90030号《强制拆除公告》；10、法律法规节选；11、《江门市蓬江区自然资源局关于查处违反规划法规行为的函》；12、影像资料证据。以上证据共同证明被诉行政行为合法。 经审理查明：2009年7月8日，谢超鸿与江门市××下镇××佛坑村小组签订了《土地承包合同》，承包了342亩山地，用于发展养殖业。蓬江区城管局在履行职责过程中发现谢超鸿在江门市××下镇××佛坑村建设养殖场的事实，于2019年3月2日作出《责令（限期）改正通知书》，认为其违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，责令其于2019年3月5日前改正违法行为，逾期不改正将依法予以查处。该通知书的《送达回证》上注明“当事人不在现场”，送达方式是“留置送达”，留置地点是“棠下镇五洞村委会佛坑村小组”，并有见证人签名。蓬江区城管局于2019年5月13日作出《协助调查通知书》，通知谢超鸿携土地证、建设工程规划许可证到棠下镇民乐路1号城管部门协助调查，该通知的送达方式除送达日期外，与《责令（限期）改正通知书》的送达方式一致。蓬江区城管局于2019年5月14日作出《强制执行催告书》，督促谢超鸿于催告书送达之日起5日内自行拆除位于江门市××下镇××佛坑村小组的建筑物，逾期未拆除的，蓬江区城管局将依法强制拆除。《强制执行催告书》的《送达回证》显示，蓬江区城管局适用留置送达，当事人不在现场，留置地点是“五洞村委”。2019年5月19日，蓬江区城管局作出蓬城管强决[2019]90030号《行政强制执行决定书》，其根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定5日后对谢超鸿位于江门市××下镇××佛坑村小组的建设实施行政强制拆除。该行政强制执行决定书》的《送达回证》显示，蓬江区城管局适用留置送达，当事人不在现场，留置地点是“棠下镇五洞村委会佛坑村小组”。2019年5月19日，蓬江区城管局作出蓬城管强拆公告[2019]90030号《强制拆除公告》。谢超鸿不服蓬江区城管局作出的涉案《行政强制执行决定书》，遂提起本案行政诉讼。 另查明，谢超鸿不承认已收到蓬江区城管局作出的《责令（限期）改正通知书》、《协助调查通知书》、《强制执行催告书》和《行政强制执行决定书》等涉案法律文书。 本院认为，本案是城管行政强制执行决定纠纷。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”广东省人民政府粤府函[2012]48号《关于成立江门市蓬江区江海区新会区城市综合管理局的公告》规定：“蓬江区、江海区、新会区城市综合管理局的具体职能是……（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚及相关监督检查、行政强制职能……”可见，蓬江区城管局具有行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚及相关监督检查、行政强制职能，涉案建筑物位于蓬江区辖区范围内，该局依法可以对该建筑物是否违反规划法律法规的问题依法进行处理。 根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：蓬江区城管局作出的涉案行政强制执行决定是否合法。 《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”由此可见，行政机关作出行政行为前，应全面查清事实，并赋予行政相对人陈述、申辩权；对于行政法律文书的送达无法当面送达给相对人的，应按照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定送达。此外，留置送达是指受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收法律文书时，邀请有关人员或单位见证签名并将法律文书留置在相对人住所视为送达，或者把法律文书留在受送达人的住所的同时，采取拍照、录像等方式记录送达过程，亦可视为送达。留置送达的前提是受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收法律文书。 本案中，蓬江区城管局在送达涉案《责令（限期）改正通知书》、《协助调查通知书》、《强制执行催告书》和《行政强制执行决定书》等法律文书时，均采用“留置送达”的方式，在其在送达回证记录内容均显示其在送达时，均属于“当事人不在现场”的情况，该情形不符合法律规定的“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收法律文书”的前提。据此，蓬江区城管局的送达方式不构成留置送达，在谢超鸿不承认已收到上述法律文书的情况下，不能认定蓬江区城管局已经合法送达上述法律文书。蓬江区城管局没有按照法律规定送达涉案法律文书，在程序上没有保障谢超鸿的陈述、申辩权，其作出的涉案法律文书没有依法送达给谢超鸿，不能对其发生法律效力。蓬江区城管局作出涉案《行政强制执行决定书》前，所作出行政行为未发生法律效力，其作出的该《行政强制执行决定书》证据不足，程序违法，依法应予以撤销。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和第（三）项的规定，判决如下： 撤销被告江门市蓬江区城市综合管理局于2019年5月19日作出的蓬城管强决〔2019〕90030号《行政强制执行决定书》。 案件受理费50元（已由原告谢超鸿预交），由被告江门市蓬江区城市综合管理局负担。原告谢超鸿预交的一审案件受理费50元，由本院予以退回；被告江门市蓬江区城市综合管理局应向本院补缴案件受理费50元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。 审 判 长  肖庆文 人民陪审员  陈国富 人民陪审员  李彩虹 二〇一九年八月二十六日 书 记 员  胡惠敏