江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏05行终180号 上诉人（原审原告）昆山市东具食品有限公司，住所地昆山市千灯镇圣祥西路999号1幢。 法定代表人李云峰，该公司总经理。 委托代理人刘银，江苏名仁律师事务所律师。 委托代理人吴珏，江苏百年东吴律师事务所律师。 上诉人（原审被告）昆山市市场监督管理局，住所地昆山市昆北路4号。 法定代表人应忠伟，该局局长。 出庭负责人乙生永，该局党委委员。 委托代理人陈万宝，江苏茂坤律师事务所律师。 委托代理人凌凤，江苏茂坤律师事务所律师。 上诉人昆山市东具食品有限公司（以下简称“东具公司”）、昆山市市场监督管理局（以下简称“昆山市监局”）因行政处罚决定一案，不服江苏省张家港市人民法院（2017）苏0582行初269号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年3月27日立案后，依法组成合议庭于2018年7月5日公开开庭审理了本案。上诉人东具公司的委托代理人刘银、吴珏，上诉人昆山市监局出庭负责人乙生永以及昆山市监局委托代理人凌凤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年2月24日，昆山市监局对投诉人举报东具公司生产的香芋奶茶粉、草莓奶茶粉固体饮料标签问题予以案件来源登记。3月1日，昆山市监局告知投诉人决定受理。3月6日，昆山市监局予以立案调查。3月6日，昆山市监局对东具公司作现场检查，发现东具公司生产的香芋奶茶、草莓奶茶两款固体饮料外包装标签标注：配料：……食用色素。昆山市监局认为该标签涉嫌违反《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）标签规定，经批准对涉嫌产品予以扣押并出具实施行政强制措施决定书、清单，其中香芋奶茶固体饮料356箱（每箱20袋），草莓奶茶固体饮料349箱（每箱20袋），扣押期限自2017年3月6日至2017年4月4日。同时查明该两款固体饮料中的“食用色素”具体为：草莓奶茶固体饮料所使用着色剂名称为苋菜红、亮蓝，香芋奶茶固体饮料所使用的着色剂名称为胭脂红。2017年3月17日，昆山市监局对涉案产品抽样并委托昆山市产品质量监督检验所检验，东具公司对抽样予以确认。2017年4月7日，昆山市产品质量监督检验所出具检验结果，涉案产品质量合格，该检验结果于4月9日送达东具公司。2017年4月28日，昆山市监局认为案情复杂，对扣押期限予以延期三十日并予以告知。2017年5月5日，昆山市监局向苏州市食品药品监督管理局请示涉案产品的标签问题是否属于瑕疵、如何适用法律问题。2017年5月27日，昆山市监局解除扣押并将涉案产品发还东具公司。2017年5月31日，苏州市食品药品监督管理局答复认为涉案产品的标签问题不属于瑕疵问题。此后，经与东具公司调查核实，查明东具公司共生产草莓奶茶、香芋奶茶货值299775元，已销售部分获利11967.44元。2017年6月21日，昆山市监局因认为案情复杂，不能在60个工作日内即2017年6月21日前（期间扣除2017年3月17日至2017年4月9日委托检测时间）及时办结，故根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条规定由领导审批延长30个工作日即延长至2017年8月2日结案。2017年7月18日，昆山市监局承办人作出案件调查终结报告。8月2日，昆山市监局因案情复杂，再次延长办案期限。同年8月30日，昆山市监局对该案进行集体讨论；同年9月4日，昆山市监局对该案进行讨论。2017年9月11日，昆山市监局向东具公司发出行政处罚听证告知书，告知东具公司生产销售未标注添加剂食用色素通用名称香芋奶茶风味固体饮料、草莓奶茶风味固体饮料的行为违反了《食品安全法》第六十七条的规定，根据《食品安全法》第一百二十五条第一款规定拟作出没收标签不符的香芋奶茶固体饮料、草莓奶茶固体饮料、没收违法所得11952.75元、罚款1500000元的决定，并告知东具公司陈述申辩权和申请听证的权利。同年9月12日，东具公司申请听证。同年10月12日，昆山市监局主持听证。2017年11月9日，昆山市监局作出昆市监案（2017）S0801086号行政处罚决定书。对东具公司作出没收标签不符的香芋奶茶固体饮料356箱（每箱20袋、每包规格1KG）、没收草莓奶茶固体饮料349箱（每箱20袋、每包规格1KG）、没收违法所得11967.44元、罚款1500000元的处罚决定，并于11月10日送达当事人。东具公司不服，向法院提起诉讼。 原审法院认为，《食品安全法》第六条第二款规定，县级以上人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责，有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。据此，昆山市监局有查处所在区域内食品安全的职责。 该案的争议之一是涉案产品的标签问题是否属于瑕疵问题。《食品安全法》第一百二十五条第二款规定，生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。对于该条中的“瑕疵”认定，原审法院认为属于可自由裁量的概念。 GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》4.1.3.1.4规定，食品添加剂应当标示其在GB2760中的食品添加剂通用名称。食品添加剂通用名称可以标示为食品添加剂的具体名称，也可标示为食品添加剂的功能类别名称并同时标示食品添加剂的具体名称或国际编码（INS号）。《食品添加剂分类名称和国际编码系统》对添加剂的功能分类并无食用色素，只有着色剂等，苋菜红、胭脂红、亮蓝为着色剂的具体名称。本案涉案产品对所用食品添加剂苋菜红、亮蓝、胭脂红未在标签上标示通用名称，只标注为食用色素，对此事实当事人无异议。 东具公司对食品添加剂的标示既未标示规定的功能名称而是使用了《食品添加剂分类名称和国际编码系统》并不存在的“食用色素”这一名称，同时又未标示使用的食品添加剂的具体名称，昆山市监局认为并非瑕疵问题，认定事实清楚。 《食品安全法》第六十七条规定，预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：……（七）所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称……。《食品安全法》第一百二十五条第一款规定，违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂；……。本案货值29万余元，昆山市监局对东具公司作出没收涉案产品、没收违法所得、罚款1500000元的处罚，符合法律规定。 该案的争议之二是昆山市监局在处理该案中程序是否合法。《食品药品投诉举报管理办法》第二十条规定了对投诉举报事项的处理时限为60日，经批准延长期限不超过30日，特别复杂疑难的经批准可再次延长。本案中，昆山市监局经过调查查明了事实，依法告知了东具公司违法事实、违反的法律规定，拟作出的处罚，告知了其陈述申辩权及申请听证的权利，履行了公开公平原则。但在处理时限上，虽然相关办法未对二次延期作出时限规定，但并非无限期，行政机关应在合理期限内办结。昆山市监局自2017年3月1日受理，至11月9日办理结束，长达八个余月，扣除委托检测期间后，其处理时效仍不尽合理，对此存在轻微违法。 综上，昆山市监局对东具公司的处罚事实清楚，处罚结果符合法律规定，虽然程序轻微违法，但对东具公司不产生实际影响，故对该处罚结果不予撤销，而以确认违法处理。因昆山市监局实体处罚符合法律规定，故案件受理费应由东具公司负担。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第七十九条的规定，判决确认昆山市市场监督管理局2017年11月9日作出的昆市监案（2017）S0801086号《行政处罚决定书》违法。 东具公司上诉称，原判决认定事实错误，东具公司的涉案行为属于《食品安全法》第一百二十五条第二款规定的情形，在东具公司积极改正的情况下，应当依法不予处罚。东具公司的涉案产品经检验各项指标均合格，标签上标注了功能名称（或通俗名称）“食用色素”，只是没有将使用食用色素区分标注“苋菜红、亮蓝”等通用名称。上述行为与应当标注通用名称的法律规定不符，经被举报、调查后，东具公司主动与举报人达成和解，并及时更正了标签。东具公司的行为没有造成社会危害，且不影响食品安全，也不会对消费者造成误导，属于《食品安全法》第一百二十五条第二款规定的情形。根据《行政处罚法》第四条的规定,昆山市监局的行政处罚决定书对东具公司处以没收、罚款等合计180多万元，处罚结果与社会危害性相比明显不成比例。此外，东具公司举证三份各地法院的判决，对于同等情形也都认定为属于《食品安全法》第一百二十五条第二款规定的情形。同时，东具公司认为，原审判决认定昆山市监局超过办案期限，认定事实清楚，适用法律正确。综上，东具公司请求:一、依法改判撤销昆山市监局作出的昆市监案（2017）S0801086号行政处罚决定书。二、由昆山市监局承担诉讼费用。 昆山市监局上诉称，昆山市监局作出讼争的昆市监案（2017）S0801086号行政处罚决定书程序完全合法，该行政处罚决定书作出期限符合法律规定且合理，原审法院认定昆山市监局未在合理期限内办结行政处罚案件无明确法律依据。昆山市监局办理案件各个程序环节相扣，并无故意拖沓案件时长的情形。依据《食品药品投诉举报管理办法》等法律法规，目前并未有规定明确限定食品药品类投诉举报案件的二次时限延长，昆山市监局办理案件已经遵循了“依法、合理、高效、便民”的行政法准则。同时，根据《标准化法》及《食品安全法》的规定,GB7718-2011《预包装食品标签通则》、GB2760-2014《食品添加剂标准》系食品安全国家标准,食品生产企业必须执行。涉案产品食品标签中添加剂的标注不符合国家强制性标准,因此涉案产品存在食品安全问题,其违反了《食品安全法》第六十七条的规定。由于东具公司生产的涉案食品已经违反《食品安全法》关于标签的规定,且不属于《食品安全法》第一百二十五条第二款规定的“瑕疵且不造成消费者误导”的情形,昆山市监局依据该法第一百二十五条第一款的规定及案件调查事实作出行政处罚决定并无不当。综上，请求本院依法查明事实,公正判决。 对于二审中东具公司提供的《北京市食品药品监督管理局食品类相关案件处理指导意见（四）》、江苏省法学会立法学研究会“规制食品标签”立法研讨会的《专家意见综述》、国家食品药品监督管理总局（2017）661号食药监办食监一函以及昆山市监局提供的《案件核审表》等证据，均不属于二审新证据，本院不予接纳。 本院经审理查明的事实与原审法院查明事实一致。 本院认为，对于直接关系社会公众身体健康的食品安全领域应当进行最严监管。 第一，涉案产品的标签问题是否属于《食品安全法》第一百二十五条第二款中所定义的“瑕疵”。一方面，根据《食品安全法》第六十七条的规定，预包装食品的包装上应当有标签，并且标明“所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称”。而根据《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）第4.1.3.1.4条规定，食品添加剂应当标示其在GB2760中食品添加剂的通用名称。食品添加剂通用名称可以标示为食品添加剂的具体名称，也可标示为食品添加剂的功能类别名称并同时标示食品添加剂的具体名称或国际编码（INS号）。本案中，涉案产品对所用食品添加剂（苋菜红、亮蓝、胭脂红）仅在标签上标注为“食用色素”，而“食用色素”并非食品添加剂的具体名称、功能类别名称或者国际编码，违反了《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）第4.1.3.1.4条的规定。另一方面，食用色素通常还分为天然色素和合成色素两大类，两者的提取方式、基本特征以及安全风险也存在差别。同时，在《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）中，不仅着色剂的种类众多,而且对于不同的食品，同一着色剂的最大使用量也各不相同。东具公司仅在涉案产品标签上标注“食用色素”,使得普通消费者难以分辨，没有按规定标示食品添加剂也就意味着风险不可知，实质具有误导社会公众的可能性，应当认为存在食品安全风险，也会增加相关部门在食品安全领域的监管难度。据此，昆山市监局认定东具公司仅使用“食用色素”对食品添加剂进行标示，不属于《食品安全法》第一百二十五条第二款中所定义的“瑕疵”，并无不当。 第二，对于本案是否违反过罚相当的原则。本案中，昆山市监局查明东具公司共生产草莓奶茶、香芋奶茶货值达299775元，案涉标签不符的香芋奶茶固体饮料356箱（每箱20袋、每包规格1KG）、草莓奶茶固体饮料349箱（每箱20袋、每包规格1KG），已销售部分获利11967.44元。东具公司在如此众多的产品标签上未按规定标注食品添加剂名称，已然形成食品安全风险。根据《食品安全法》第一百二十五条第一款规定，违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂；……。本案中，案涉货值近30万元，昆山市监局对东具公司作出没收涉案产品，没收违法所得，并处案涉货值约五倍的罚款，于法有据，过罚相当。 食品安全无小事,我国鼓励中小企业、民营企业的健康发展，但并不意味着对特定生产经营主体放松在食品安全领域的监管。严格保证食品安全不仅是所有食品生产经营者应尽的社会责任，更是其必须承担的法定义务。 第三，对于昆山市监局在处理该案中程序的合法性问题。原审法院结合《食品药品投诉举报管理办法》，认为相关行政机关应在合理期限内办结，而昆山市监局自2017年3月1日受理，至11月9日办理结束，其处理时效不尽合理。二审中，昆山市监局提交《案件核审表》等证据，不符合法律规定，本院不予接纳。原审法院认定昆山市监局的行政行为存在轻微违法，本院予以维持。 综上，东具公司与昆山市监局的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。原审判决确认昆山市市场监督管理局2017年11月9日作出的昆市监案（2017）S0801086号《行政处罚决定书》违法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人昆山市东具食品有限公司以及上诉人昆山市市场监督管理局各自负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  孙一鸣 审判员  曹 军 审判员  林 磊 二〇一九年八月三十日 书记员  张 雷