江苏省连云港经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏0791行初16号 原告：高某，男，1967年1月30日出生，汉族，住连云港市海州区。 委托诉讼代理人：许海斌、朱杰,江苏中瀛律师事务所律师。 被告：连云港市城市管理行政执法局，住所地连云港市海州区海连西路3-6号。 法定代表人：苏锋，该局局长。 出庭应诉负责人：程作龙,该局副局长。 委托诉讼代理人：顾壹心、顾凌宇,江苏田湾律师事务所律师。 被告：连云港市海州区人民政府浦西街道办事处，住所地连云港市海州区解放西路29号。 法定代表人：程勇，该街道办事处主任。 出庭应诉负责人：丁伏青，该街道办事处武装部长。 委托诉讼代理人：赵坚，江苏顺维律师事务所律师。 第三人：连云港市尚德升置业有限公司,住所地连云港市海州区镇海街南苑新村A9-1号。 法定代表人：周振桥，该公司总经理。 委托诉讼代理人：李强，江苏盈喆律师事务所律师。 原告高某不服连云港市城市管理行政执法局（以下简称市行政执法局）、连云港市海州区人民政府浦西街道办事处（以下简称浦西街道办）行政强制拆除一案，于2019年1月2日向本院提起诉讼，本院于同日受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本和应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月29日公开开庭进行了审理，原告高某及委托诉讼代理人许海斌、被告市行政执法局的委托诉讼代理人顾壹心、顾凌宇，第三人连云港市尚某置业有限公司（以下简称尚某公司）的委托诉讼代理人李强到庭参加诉讼，被告市行政执法局副局长程某、浦西街道办武装部长丁某作为被诉行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。 2018年9月7日，被告市行政执法局与浦西街道办、第三人尚某公司派员至海州区××（××路××）场地，对原告高某在该地块上所建的房屋予以强制拆除。 原告高某诉称：原告一直系海州区人民西路××号场地的承租人，在该场地建有房屋。2018年9月7日，被告未依法定程序，不做实体核查，便将原告位于人民西路××号场地的260平方米库房拆除，致原告各项损失计人民币365000元，被告的行为严重违法，侵犯了原告的合法权益，请求法院依法确认二被告强拆行为违法。 原告向法庭提交了以下证据：1、场地租赁协议及租金收据，证明原告租用涉案场地进行建设，与该行为存在利害关系，系适格原告。 2、录音两段以及视频一份，证明被告系拆除行政行为主体，且存在违法行政行为。 3、照片七张，证明：照片一至四是未拆除之前本案原告房屋的状况、照片五至七是拆除后的情况，原告摩托车被砸毁，平房上鸽棚、屋内沙发被损毁。 4、位置图，证明原告建设房屋的方位。 被告市行政执法局辩称：一、答辩人不是适格被告。答辩人于2018年9月7日，应浦西街道办邀请，协助其在人民西路××号地块现场进行外围警戒保障工作。原告所诉涉案建筑物被强制拆除，答辩人不是组织和实施主体，因此答辩人不是涉诉行为的适格被告。 二、原告提供的场地租赁协议属无效合同，协议的出租方无土地使用权，且地上建筑物未依法办理行政审批手续，属违法建筑物，不受法律的保护。涉案建筑所占用的土地在人民西路××号地块,该地块占地面积17892平方米。2007年6月21日，市国土部门对该地块进行公开出让，金阳公司竞标成功。同时，金阳公司投资成立连云港市鑫基房地产开发有限公司（以下简称鑫基公司），后由鑫基公司（现更名为尚某公司）于2007年8月6日与原连云港市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，2009年9月办理了该地块北侧占地面积为5000.5平方米的土地使用证。 三、尚某公司法定代表人周振桥于2018年4、5月份向答辩人举报，答辩人接报后将案件交由对涉案地块有管辖权的执法大队立案调查。涉案建筑被拆除前，该系列案件正在调查取证过程中，尚未进入行政强制程序。 另外，连云港市城市建设投资集团有限责任公司（以下简称市城建公司）和连云港市国有土地储备中心（以下简称市国土储备中心）于2018年3月7日联合向海州区人民政府申请对涉案地块上违章建筑进行清理。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。 被告市行政执法局向法庭提交以下证据： 第一组证据：1、2018年9月7日浦西街道办的工作联系函，证明答辩人并非强制拆除的组织者、实施者，仅仅是受邀协助外围警戒、保障。 第二组证据：1、2007年4月29日《征地拆迁协议》一份；2、2007年6月21日《成交确认书》一份；3、2007年8月6日《国有土地使用权出让合同》一份；4、连国土资建[2007]147号《关于西出入口D-2#（LTC2007-20#）地块挂牌出让批复》一份；5、《中华人民共和国国有土地使用证》一份；6、《海连西路北、人民路西地块建（构）筑物测绘报告》一份；7、周振桥、马某、刘某、陆某的证人证言笔录及身份证明各一份。证明涉案建筑物没有依法办理行政审批手续，原告无合法的土地使用权，属于违法建筑。 第三组证据：1、连城投发[2018]8号《关于申请对海州区临洪某21号（LTC2007-20#）地块上违章建筑进行清理的请示》一份；2、案件受理登记表七份。证明答辩人对涉案地块上无建设工程规划许可证的建筑已经立案调查，但尚未进入行政强制程序。 法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城镇规划建设管理条例》、《中华人民共和国环境保护法》。 被告浦西街道办答辩称：答辩人并非本案适格被告。 1、本案涉及的LTC2007-20#地块，在2007年6月21日由原连云港市国土资源局挂牌以净地方式出让给了金阳公司，该公司投资成立鑫基公司，原连云港市国土资源局在2007年8月6日与鑫基公司签订了《国有土地使用权出让合同》。鑫基公司于2009年6月3日更名为连云港市乾顺置业有限公司（以下简称乾顺公司）。2009年9月，原连云港市国土资源局将该地块5000.5平方米的土地使用证核发给了乾顺公司。2017年12月21日，乾顺公司又更名为尚某公司至今。 2、该地块出让时并无本案原告所述的地上建筑物，涉案地上建筑物未取得建设工程规划许可证。 3、2018年3月7日，市国土储备中心和市城建公司联合发文，请海州区政府对LTC2007-20#地块违章建筑进行清理。此后也出具了证明，在2007年挂牌出让前该地块上的房产、建筑物及附属物已拆除清理完毕，为净地。海州区人民政府按照属地原则，安排答辩人对违章建筑清理事宜进行合理的保障。 4、2018年5月23日，该地块使用权人尚某公司在该地块张贴通知，要求涉案的违建用户搬迁，后又多次跟违建用户沟通，但均无果。 5、2018年9月7日，答辩人通过信息得知土地使用权人尚某公司要对该地块上的违章建筑实施拆除，为了保障安全，特通知了市行政执法局至现场维护秩序和实施保障工作。 综上，答辩人认为对于该地块，原连云港市国土资源局未完成地块的交付义务，且在交付之前疏于监管，导致包含原告在内的多人进行违章建设或对违章建筑违法使用。原连云港市国土资源局应该是本案涉案地块违章建筑的拆除义务人。土地使用权人尚某公司实施拆除违章建筑时，答辩人、市行政执法局等是为安全考虑而进行的现场保障行为，不应作为本案的直接义务主体。 被告浦西街道办向法庭提交以下证据：1、市城建公司和市国土储备中心请示、证明各一份，证明由于原连云港市国土资源局及市城建公司没有完成该土地的最后一步的交付义务，被包括本案原告在内的若干人进行了违法建设，请求海州区人民政府对该地块的违章建筑进行清理；2、连云港市人民政府办公室文件（连政办发[2016]57号），证明对于违章建筑要求按照属地管辖的原则，由街道办、控违办和执法管理部门等形成一个整体来处理违章建筑，答辩人依据文件对拆除违建进行现场保障；3、现场挖掘机照片一张，证明实施拆除的主体是本案第三人，并非被告；4、案件交办单一份，证明海州区控违办下发002号案件交办单，关于反映临洪某21号地块违章搭建问题，由浦西街道办主动落实牵头主体责任，城管海州一大队落实执法主体责任。 第三人尚某公司述称：1、第三人是LTC2007-20#地块的合法使用权人，于2007年6月21日竞得，当时土地为净地，至今第三人也没有在该地块上实施建设。2、自2013年第三人发现有他人侵占该土地并搭建建筑物，第三人多次到相关部门反映，但均无果。2018年初原连云港市国土资源局请示海州区人民政府，希望海州区人民政府对恶意侵占该土地的人员及违法建筑物进行清理。2018年5月，第三人就相关人员侵占土地及搭建违法建筑物的行为到浦西派出所报案，要求予以处理，浦西派出所传唤了相关人员并进行了告知，2018年5月23日，第三人和城管执法人员到该土地现场告知侵占人员撤离、清理现场，同时张贴了公告。3、第三人在取得该土地后没有以任何形式交由他人使用，他人无权占有和使用该土地。 第三人尚某公司向本院提交了下列证据：1、第三人营业执照及工商登记变更信息，证明第三人的工商登记信息变更的情况；2、成交确认书，证明2007年6月21日，金阳公司竞得LTC2007-20#西出入口D-2#土地的使用权；3、《国有土地使用权出让合同》、《国有土地使用证》各一份，证明第三人取得该土地的使用权；4、请示函一份，证明涉案土地被他人侵占并建设了违章建筑的事实；5、照片一组，该照片形成于2018年5月23日，证明第三人与城管部门工作人员到涉案土地处告知侵占人员自行拆除违章建筑并清理现场。 经审理查明：2007年6月21日，金阳公司从原连云港市国土资源局竞价拍得海连西路北、人民路西（西出入口D-2#地块）（LTC2007-20#）17892平方米土地。金阳公司成立鑫基公司与原连云港市国土资源局签订了土地使用权转让合同。鑫基公司于2009年6月3日更名为乾顺公司，乾顺公司于2009年9月29日取得其中5000.5平方米的土地使用权证。2017年12月21日，乾顺公司又更名为尚某公司至今。上述事实有第三人举证的营业执照及工商登记信息、被告市行政执法局举证的征地拆迁协议、成交确认书、国有土地使用权出让合同、国有土地使用证、挂牌出让批复等证据证实，本院依法予以确认。 因该地块未完成交付，2012年开始该地块陆续被违法强占。2013年本案原告与案外人高宝签订租赁合同，租赁涉案场地300平方米，在未取得建设工程规划许可证的情况下建设了260平方米房屋。因该地块违建多，第三人尚某公司进行了举报。2018年3月7日，市城建公司、市国土储备中心向海州区人民政府作出“关于申请对海州区临洪某21号（LTC2007-20#）地块上违章建筑进行清理的请示”，希望海州区人民政府采取相关措施对侵占土地、违章建房等行为进行制止并清理，为国有资产运营“保驾护航”。2018年5月23日，第三人尚某公司在21号地块张贴“关于海州区临洪某21号地块上违建用户搬迁的通知”,在该通知中告知该地块由鑫基公司于2007年6月21日通过竞拍获得土地使用权。要求在该土地范围内搭建的违章建筑自本通知之日起10日内自行拆除，如到期不拆除的，该公司将配合政府强行拆除。 2018年1月8日，海州区控违办下发002号案件交办单，载明“关于反映临洪某21号地块违章搭建问题，由浦西街道办主动落实牵头主体责任，城管海州一大队落实执法主体责任。”2018年9月7日，被告浦西街道办向连云港市城市管理行政执法支队发出工作联系函一份，载明“我单位将于2018年9月7日在临洪某21号组织进行对一户的拆除保障工作，特函请贵单位派90人协助我单位进行现场警戒设置工作。”同日，被告市行政执法局、浦西街道办以及第三人派员至人民西路××号，将原告高某在LTC2007-20#地块上的建筑物予以拆除。原告不服，提起本案之诉。 上述事实有原告举证的场地租赁协议、照片，被告市行政执法局举证的工作联系函、请示，被告浦西街道办举证的案件交办单、证明等证据证实，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点一、涉案强制拆除行为的实施主体及法律责任承担主体是何单位？ 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本院通过查明的事实以及相关依据，认为二被告参与实施了涉案强制拆除行为，理由阐述如下：1、依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案被告浦西街道办提供的“案件交办单”证明了海州区人民政府对临洪某21号地块违章搭建责成本案被告浦西街道办主动落实牵头主体责任，城管海州一大队落实执法主体责任。2、被告浦西街道办的工作联系函，说明浦西街道办为顺利推进拆除工作，请城管海州一大队配合警戒的事实。3、原告提供的视频证据中显示，有数百名穿着行政执法制服的人员以及街道的工作人员前往强拆现场。4、《连云港市建立在建违法建设快速处置机制的意见》，要求由街道承担属地责任，由城管局承担执法责任。虽本案两名被告均否认实施了强制拆除的行为，通过上述的证据及相关规定，二被告有对违法建筑实施强制拆除的法定职责。二被告基于拆除违法建筑的意思联络，与第三人均到拆除现场，参与实施了强制拆除行为。第三人因不是行政机关，不能作为行政被告，但二被告是本案的适格被拆行政主体，对二被告提出被诉主体不适格的主张本院不予支持。 争议焦点二、涉案强制拆除行为是否合法？ 原告高某的诉讼请求，实质是要求确认二被告强制拆除违法建筑及损毁建筑内物品的行为违法。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。依照该法第三十五条、三十六条、三十七条、四十四条规定，若高某不履行自行拆除义务，涉案房屋确属违法建筑、需要强制拆除，应当由有权行政机关先书面催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行且无正当理由的，有权行政机关可以作出强制执行决定，行政强制执行决定书送达当事人后，行政机关应予以公告，限期自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案两名被告未对原告建设房屋的行为作出处理决定的情况下即实施了强制拆除行为，未遵守行政强制执行的法定程序。且在拆除原告的违法建筑时，应当通知原告将存放在该房屋内的财物及时搬离，即使原告拒绝搬离，被告也应当对原告的相关物品进行清点并妥善保管。但二被告未提供证据证明在强制拆除该建筑物时采取了上述措施，而是径行拆除建筑物，并致原告存放在该建筑物内的财物被毁损，因该行政强拆行为不具有可撤销内容，本院依法确认违法。原告要求确认被告行政强拆行为违法的诉讼请求，本院予以支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告连云港市城市管理行政执法局、连云港市海州区人民政府浦西街道办事处对原告高某在海州区人民西路21号地块建设的违法建筑实施的强制拆除行为以及损毁高某在建筑物内物品的行为违法。 案件受理费50元（原告已预交），由二被告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时预交上诉费用50元，连云港市中级人民法院开户行：江苏省连云港市农行苍梧支行营业部，账号：10×××94。 审 判 长  刘佃红 人民陪审员  安丰萍 人民陪审员  孙文花 二〇一九年八月三十日 书 记 员  王静雯 法律条文 [一]、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： 行政行为违法，但不具有可撤销内容的； 上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。