山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁02行终369号 上诉人（原审原告）崂山区动力管家汽车养护中心。 经营者李贵龙。 委托代理人孙曼丽，北京英淇律师事务所律师。 委托代理人李博书，北京英淇律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市崂山区自然资源局。 法定代表人迟文涛，局长。 委托代理人王磊，该局工作人员。 上诉人崂山区动力管家汽车养护中心因诉被上诉人青岛市崂山区自然资源局政府信息公开一案，不服青岛市崂山区人民法院（2019）鲁0212行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年7月3日公开开庭审理了本案。上诉人崂山区动力管家汽车养护中心的委托代理人孙曼丽，被上诉人青岛市崂山区自然资源局的委托代理人王磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，原告于2018年9月13日向被告邮寄《政府信息公开申请表》，要求提供“申请人位于山东省崂山区中韩街道李家下庄村‘崂山区动力管家汽车养护中心’所在位置的土地权属性质（具体位置见附图），要求提供与原件核对无误的复印件。”被告于2018年9月27日作出《政府信息公开申请告知书》（编号009），内容为：崂山区动力管家汽车养护中心，本机关(机构)于2018年9月14日收到您(单位)要求获取位于山东省崂山区中韩街道李家下庄村“崂山区动力管家汽车养护中心”所在位置的土地权属性质及要求提供与原件核对无误的复印件申请。现将有关答复意见告知如下:您(单位)申请的资料属于不动产登记资料,《物权法》第十八条,《不动产登记暂行条例》第二十七条和《不动产登记暂行条例实施细则》对不动产登记资料查询有明确规定,按照上位法优于下位法,特别法优于一般法、新法优于旧法的法律适用原则,不动产登记资料查询应适用《物权法》、《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》的规定,不适用《政府信息公开条例》。根据《国土资源部关于印发的通知》(国土资规[2016]6号)第四条的规定,不动产登记机构不得通过政府信息公开的方式提供不动产登记信息,现予以告知。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第九十七条、第九十八条的规定,权利人可以查询、复制其不动产登记资料。因不动产交易、继承、诉讼等涉及的利害关系人可以查询、复制不动产自然状况、权利人及其不动产查封,抵押,预告登记、异议登记等状况。权利人、利害关系人申请查询,复制不动产登记资料应当提交下列材料:(一)查询申请书;(二)查询目的的说明;(三)申请人的身份材料;(四)利害关系人查询的,提交证实存在利害关系的材料。权利人、利害关系人委托他人代为查询的,还应当提交代理人的身份证明材料、授权委托书。根据上述规定,您(单位)若查询相关不动产登记资料,可依法前往崂山区不动产登记中心查询(地址:崂山区香港东路252号,联系电话:5555×××2)。如对本告知书不服,可以在收到本告知书之日起60日内向青岛市崂山区人民政府(地址:崂山区仙霞岭路18号,崂山区政府法制办公室)申请行政复议,或者在6个月内向青岛市崂山区人民法院(地址:崂山区云岭支路1号)提起行政诉讼。 原审另查明，依据《中共青岛市崂山区委、青岛市崂山区人民政府关于青岛市崂山区机构改革的实施意见》，原青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局的职能由新成立的青岛市崂山区自然资源局承担。 原审法院认为，当事人向人民法院提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件，且属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围。人民法院受理行政案件的范围，是由法律设定，而非由行政机关或者行政机关的法律文书设定；行政机关法律文书错误告知当事人可以提起行政诉讼，当事人因此提起诉讼的，人民法院仍应依法审查立案，不符合法律规定条件的裁定不予立案，已经立案的裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”、第十三条“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”的规定，政府信息公开申请是指申请人根据自身特殊需要向行政机关申请获取相关政府信息的行为。政府信息公开申请必须指向特定的、且以一定形式记录、保存下来的政府信息。在实践中，申请人以咨询的方式提起政府信息公开申请，其申请的事项并不指向特定的、有一定载体的政府信息，而是就某个具体的事项向行政机关进行的询问和咨询，其目的不是要求行政机关提供特定的政府信息，而是要求行政机关对其咨询事项作出具体解答。所以，咨询类政府信息公开申请实质上属于咨询，不属于政府信息公开申请，也不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围，不应按照对政府信息公开申请的答复方式进行处理。本案中，原告要求被告公开其经营场所所在的土地性质是属于集体土地还是国有土地，实质上是一种咨询性质。被告以政府信息公开答复书的形式进行答复的行为，既未侵犯原告的人身权、财产权，也未侵犯其知情权，对其权益明显不产生实际影响，不论原告是否满意，均不属于可诉的行政行为，其亦无权对此申请复议或提起行政诉讼。综上，依照根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项，第六十九条第一款第八项之规定，裁定驳回原告崂山区动力管家汽车养护中心的起诉。案件受理费50元，予以退还。 上诉人崂山区动力管家汽车养护中心不服原审裁定，上诉称:一、原审法院认定事实错误。1、上诉人申请公开的信息属于政府信息公开申请，被上诉人应予公开。原审法院认为上诉人要求被上诉人公开的政府信息属于咨询，不属于政府信息公开申请，也不属于《政府信息公开条例》调整范畴，该认定明显严重错误。上诉人向被上诉人申请公开上诉人所在位置的土地权属性质的政府信息，即属于国有土地还是集体土地，如为集体土地，性质为集体农用地还是集体建设用地。根据《政府信息公开条例》第二条、第十二条、第十三条的规定，上诉人申请公开的信息是特定的、以一定形式记录、保存的政府信息，本属于被上诉人应该主动公开的土地利用总体规划范围。因上诉人只需要特定信息，因此未要求被上诉人公开全部的土地利用总体规划，只要求公开涉案土地权属性质是国有土地还是集体土地。该信息被上诉人只需通过简单检索即可收集，不需要被上诉人进行加工汇总，不应认定为咨询事项。故原审法院认定上诉人申请公开的政府信息属于咨询，事实认定明显错误。2、被上诉人未履行信息公开义务的行为违反了法律规定，侵害了上诉人的知情权，对上诉人的权益产生了实际影响，该行政行为具有可诉性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，上诉人有权提起本案行政诉讼，原审法院应继续审理，维护上诉人的合法权益。二、原审法院适用法律错误。本案中，原审法院错误地认为被上诉人不履行信息公开义务的行政行为对上诉人的合法权益明显不产生实际影响，因此根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项及第六十九条第一款第八项的规定，裁定驳回上诉人的起诉。但是，上诉人之所以申请公开涉案信息，是因为上诉人在山东省青岛市崂山区中韩街道李家下庄村建造的房屋及建筑物，被有关部门无理强拆，后用于套高墙、搞绿化。上诉人申请公开的政府信息对上诉人的诉讼维权有至关重要的作用。被上诉人未按法律规定进行信息公开的行政行为对上诉人的合法权益产生了巨大影响。综上，请求：撤销青岛市崂山区人民法院作出的（2019）鲁0212行初13号行政裁定书，指令青岛市崂山区人民法院依法继续审理。 被上诉人青岛市崂山区自然资源局答辩称，一、上诉人申请公开的信息不属于《政府信息公开条例》规定应当公开的政府信息，不属于《政府信息公开条例》的调整范围。上诉人向被上诉人提交的《政府信息公开申请表》中“所需政府信息”记载为“要求提供申请人位于崂山区中韩街道李家下庄村‘崂山区动力管家汽车养护中心’所在位置的土地权属性质(具体位置见附图)，要求提供与原件核对无误的复印件”。《城市房地产权属档案管理办法》第三条规定：“房地产权属档案是城市房地产行政主管部门在房地产权属登记、调查、测绘、权属转移、变更等房地产权属管理工作中直接形成的有保存价值的文字、图表、声像等不同形式的历史记录，是城市房地产权属登记管理工作的真实记录和重要依据，是城市建设档案的组成部分。”《不动产登记暂行条例实施细则》第九十七条规定：“国家实行不动产登记资料依法查询制度。权利人、利害关系人按照《条例》第二十七条规定依法查询、复制不动产登记资料的，应当到具体办理不动产登记的不动产登记机构申请。权利人可以查询复制其不动产登记资料……”《国土资源部关于印发＜不动产登记操作规范(试行)＞的通知》(国土资规[2016]6号)第四条规定：“不动产登记机构不得通过政府信息公开的方式提供不动产登记信息。根据上诉人在《政府信息公开申请表》中的文字表述，被上诉人认为其申请公开的“土地权属性质”信息属于不动产登记档案记载的内容，应当按照不动产登记档案查询的相关规定查询，不属于《政府信息公开条例》规定应当公开的政府信息，且新修订的《政府信息公开条例》第三十六条规定“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复:…(七)所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。”故被上诉人作出《政府信息公开申请告知书》(编号009)事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序。而上诉人在行政起诉状及原审庭审中，又主张其申请公开信息内容仅是要求被上诉人答复其申请地块属于国有还是集体。原审法院认定上诉人的申请实质上属于咨询性质，申请事项并不指向特定的、有一定载体的政府信息，而是要求行政机关对其咨询事项作出解答，不属于政府信息公开申请，也不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围，事实清楚，证据确凿。二、被上诉人作出的《政府信息公开申请告知书》(编号009）未侵犯上诉人的知情权，对其权益明显不产生实际影响，原审法院适用法律正确。被上诉人作出的《政府信息公开申请告知书》(编号009)主要内容为告知上诉人其申请公开的信息属于不动产登记资料，应按照不动产登记资料查询的相关法律法规规定，持相关证明材料依法进行查询，并告知上诉人应当提交的材料及查询地址。被上诉人作出的《政府信息公开申请告知书》(编号009)并未侵犯上诉人的知情权，对其权益明显不产生实际影响，原审法院适用法律正确。综上所述，原审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序，请法院依法驳回上诉人的上诉请求。 关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 本院认为，被上诉人作出本案被诉告知书时，《政府信息公开条例》尚未被修改，修改前该条例第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：…（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。” 根据上述规定，在法律、法规对政府信息公开的权限作出特别规定的情况下，应当优先适用特别法的规定。本案中，上诉人向被上诉人青岛市崂山区自然资源局申请公开的信息为“申请人位于山东省崂山区中韩街道李家下庄村‘崂山区动力管家汽车养护中心’所在位置的土地权属性质（具体位置见附图），要求提供与原件核对无误的复印件”，上诉人在审理过程中进一步明确为欲查询涉案土地“属于国有土地还是集体土地，如为集体土地，性质为集体农用地还是集体建设用地”，其所申请的涉案土地权属性质信息明显系不动产登记所载信息内容。 因不动产登记信息涉及特定的权利人或利害关系人，为平衡个人隐私与公众知情权，国家从法律、法规、规章等层面对不动产登记信息查询作出了专门规定。其中《中华人民共和国物权法》第十八条规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。”《不动产登记暂行条例》第二十七条第一款规定：“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。”第二十八条规定：“查询不动产登记资料的单位、个人应当向不动产登记机构说明查询目的，不得将查询获得的不动产登记资料用于其他目的；未经权利人同意，不得泄露查询获得的不动产登记资料。”《不动产登记暂行条例实施细则》专设第六章“不动产登记资料的查询、保护和利用”，对不动产登记资料查询的主体、范围、方式和期限等作出了详细规定。上述规定充分保障了权利人和利害关系人获取不动产登记信息的权利。《国土资源部关于印发＜不动产登记操作规范(试行)＞的通知》(国土资规[2016]6号)第四条规定：“不动产登记机构不得通过政府信息公开的方式提供不动产登记信息。”国务院办公厅政府信息与政务公开办公室于2016年9月18日针对国土资源部办公厅《关于不动产登记资料依申请公开问题的函》作出的国办公开办函〔2016〕206号答复亦明确：“不动产登记资料查询，以及户籍信息查询、工商登记资料查询等，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别，当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规规定办理。”以上规定均明确当事人如需获取相应的不动产登记信息，应根据上述法律、法规和规章的规定予以查询办理，而不应通过申请政府信息公开的方式。 本案中，被上诉人作出被诉告知书，告知上诉人所申请公开信息属于不动产登记资料信息，应通过查询不动产登记资料的方式另行查询相关信息，符合上述规定，于法有据。且该告知书仅为上诉人提供正确查询方式，其内容明显对上诉人的权利义务不产生实际影响，上诉人所称的对其产生的影响系因其自身查询方式有误所导致的影响，该理由缺乏法律依据，原审法院裁定驳回起诉，结果正确。综上，原审法院认定事实清楚，程序合法，结果正确。上诉人的上诉理由缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  徐奎浩 审判员  孙志刚 审判员  李玉兰 二〇一九年八月二十七日 法官助理 张杰 书记员赵洪峰 书记员王倩倩