辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终545号上诉人（一审原告）：鞍山市千山区宋三带钢厂，住所地鞍山市千山区宋三镇宋三村。法定代表人：陈华松，该厂厂长。被上诉人（一审被告）：鞍山经济开发区管理委员会，住所地鞍山市千山区千山西路287号。法定代表人：萧爱武，该管委会主任。委托诉讼代理人：徐立强，该开发区管委会工作人员。委托诉讼代理人：于振伟，辽宁瀛如律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：鞍山市人民政府。住所地鞍山市铁东区南胜利路36号。法定代表人：余功斌，该市政府市长。委托诉讼代理人：王喆，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人：张勇，辽宁瀛如律师事务所律师。鞍山市千山区宋三带钢厂（以下简称宋三带钢厂）诉鞍山经济开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）、鞍山市人民政府（以下简称鞍山市政府）履行征地补偿职责一案，2016年1月12日由鞍山市中级人民法院作出（2015）鞍行初字第00078号行政判决，宋三带钢厂不服，向本院提起上诉，本院作出（2016）辽行终1300号行政裁定，以认定事实不清，裁判结果不当为由，发回重审。鞍山市中级人民法院于2019年1月14日作出（2018）辽03行初29号行政判决。宋三带钢厂不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，并组织各方当事人进行了询问。上诉人宋三带钢厂的法定代表人陈华松，被上诉人经开区管委会的委托诉讼代理人徐立强、于振伟，鞍山市政府的委托诉讼代理人王喆、张勇到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，1993年3月鞍山市旧堡区宋三五金电镀厂取得使用土地面积为6500.35平方米的集体土地建设用地使用证，2002年12月26日鞍山市旧堡区宋三五金电镀厂企业名称变更登记为原告鞍山市千山区宋三带钢厂。2010年3月31日，鞍山市千山区企业谈迁管理办公室和鞍山市千山区达道湾镇人民政府联合向原告宋三带钢厂发出《通知书》，其中有：“根据市、区两级政府总体工作部署和规划拆迁的安排，你单位坐落在市规划拆迁的范围内，属被动迁单位。请你单位在接到本通知后，做好相应搬迁准备工作，并提供以下资料：1、营业执照；2、企业法人身份证明（身份证复印件）；3、代码证；4、国税登记证；5、地税登记证；6、土地使用证（批复、租赁协议、拍卖成交合同）（国有土地地籍图）；7、房屋产权证（无照房说明，需加盖认证部门章）；8、用水执照；9、用电合同；10、企业介绍（补偿要求、地上附属物需加盖认证部门章）；11、企业单位提供其他资料（评估报告、资产明细表）”等内容。其后，原告方与千山区、达道湾镇相关单位人员协商谈迁。2011年8月4日包括原告使用土地在内的DJ-2011-275号地块共计89532.16平方米土地，被中国医科大学附属第一医院鞍山医院以26860万元竞得。2012年12月27日辽宁省人民政府作出辽政地字（2012）2578号《关于鞍山市实施市级规划批次用地的批复》，同意将包括原告使用土地在内的集体土地征为国有。2013年1月7日鞍山市国土局作出《征收土地补偿安置方案公告》（2013）第8号。2013年1月8日鞍山市千山区人民政府作出《鞍山市千山区人民政府征收土地方案公告》2013年第32号。2013年8月8日市政府专题会议研究收回中国医科大学附属第一医院鞍山医院竞得的DJ-2011-275号地块。原、被告未达成征收补偿协议。被告未对原告使用土地上建筑及其他附属物进行拆迁，该土地仍然在原告管理和使用中。另查，2010年10月鞍山市区划调整千山区达道湾镇调整到被告经开区管委会区域内。一审法院认为，关于原告在本案审理中明确诉求为要求二被告对原告履行征收补偿安置的法定职责一节。对集体土地的征收补偿所包含的土地征收与拆迁补偿系不同的行政行为。按照我国现行法律规定，土地的所有权依法归属于国家或者集体所有，个人或单位并不依法享有土地的所有权。而将集体土地征为国有，转换的是土地所有权的性质，涉及的是原土地所有权人的权益，并不与土地使用人发生直接法律关系。具体就本案而言，因原告并不依法享有其使用的集体土地的所有权，故对含原告使用在内的集体土地的征收行为，与原告并不发生直接法律关系，原告诉讼实际涉及的应是拆迁补偿行为。该院认为，首先，因案涉征收公告系千山区政府作出而该区域现已划归经开区管理，对辖区内实施的拆迁行为依法进行相应补偿安置，属于政府应承担的法定职责范围，故对原告诉请中关于对被告经开区管委会的确认职责之诉，予以支持。因本案无证据表明鞍山市政府亦曾对上述区域作出征收公告，故对原告要求被告鞍山市政府的共同履职之诉，不予支持。其次，根据本案查明事实，原告虽收到《通知书》被告知做好搬迁准备工作，但政府及相关部门既未对原告实际实施拆迁行为，亦未向原告作出限期搬迁通知或强制拆迁决定，并且双方之间也未签订过搬迁协议，此外，原告并未举出相应证据证明被告有限制原告使用案涉土地或妨碍原告企业生产的行为。故该院认为，在上述情形下，原告诉请对其企业的补偿安置，尚属行政机关根据实际发生情况，依法自由裁量如何作出行政行为的阶段。因司法机关不能替代行政机关直接作出行政决定，故对被告如何具体履职本案不作出司法强制裁决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（六）项之规定，判决：一、确认被告鞍山经济开发区管理委员会负有对辖区内在拆迁补偿程序中县、区级政府应承担的法定职责；二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告鞍山市千山区宋三带钢厂负担。宋三带钢厂上诉称，一、土地管理法规定了征收集体土地的同时，对该土地上的房屋一并纳入征收范围，并应当予以补偿，一审判决认为集体土地征为国有，涉及的是原土地所有权人的利益，不与土地使用权人发生直接法律关系违反土地法的规定。上诉人使用的土地于2010年被征收，被上诉人拖延八年多不给补偿，一审判决将上诉人履行补偿职责的诉请偷换成确认被上诉人职责，对上诉人无任何实际意义，是滥用司法裁量权的错误判决。二、鞍山××开发区不是法律规定的市、县级地方政府，无征收土地的行政主体资格，一审判决确认其具有行政征收的主体资格错误。综上，请求撤销一审判决，依法改判。经开区管委会答辩称，认可一审判决。关于补偿问题，上诉人所使用的土地补偿费已经到位，地上物补偿正在与上诉人协商过程中，并在2019年重新进行了评估。鞍山市政府答辩称，认可一审判决，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，从上诉人起诉状的诉讼请求及庭审主张看，上诉人提起本案诉讼实质上是请求解决自己企业及其使用土地被征收后没有依法得到补偿的问题。即请求被上诉人履行征收补偿的法定职责。关于本案的适格被告问题，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，案涉土地经辽宁省政府辽政地字[2012]2578号《关于鞍山市实施市级规划批次用地的批复》批准征为国有，2013年1月8日，由千山区人民政府作出《征收土地方案公告》2013年第32号。由于区划调整，案涉地块调整到鞍山经济开发区管理委员会区域范围内。鞍山经济开发区管理委员会系由省政府批准设立，故具有对涉案地块进行征收补偿的法定职责，是本案的适格被告。上诉人认为经开区管委会无征收土地的行政主体资格，要求与鞍山市政府共同对其履行征收补偿安置职责的主张，作为开发区委员会的上级政府，鞍山市政府不是本案适格被告，本院对其主张不予支持。关于经开区管委会是否具有对宋三带钢厂进行征收补偿的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”二审询问中，经开区管委会认可案涉土地由省政府征地批复批准征为国有后，对宋三带钢厂的补偿工作一直在进行协商，但未达成补偿协议。经开区管委会于2019年7月对案涉地块进行了评估，且土地补偿款已到位，村委会还未领取。从以上事实可以认定，案涉土地的征地程序一直在进行当中。据此，在取得省政府征地批复后，负责组织实施的经开区管委会应当按照相关法律规定程序，对案涉地块上的房屋和其他附属物进行补偿工作。虽然与被征收人协商工作系法定程序，但在无法达成一致的情况下，应及时作出补偿决定。故宋三带钢厂请求判决经开区管委会依法履行补偿职责的诉讼请求具有事实和法律依据，本院予以支持。一审判决未针对宋三带钢厂的履责请求进行审理，判决确定经开区管委会本就具有的“对辖区内拆迁补偿程序中承担的法定职责”属于审查客体错误，判决结果无实际内容，本院予以纠正。综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，判决结果不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销鞍山市中级人民法院（2018）辽03行初29号行政判决；二、责令鞍山经济开发区管理委员会于本判决生效之日起六十日内作出征收补偿决定。一、二审案件受理费100元，由被上诉人鞍山经济开发区管理委员会承担。本判决为终审判决。审判长  于长苓审判员  曹丽华审判员  李 明二〇一九年八月十五日法官助理贾依妮书记员王巽（代）