北京市平谷区人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2018）京0117行赔初12号原告北京阳光河谷农业发展有限公司，住所地北京市平谷区。法定代表人张亿民，执行董事。委托代理人李延武，北京天驰君泰律师事务所律师。委托代理人曹海宁，北京天驰君泰律师事务所律师。被告北京市平谷区人民政府防汛抗旱指挥部，住所地北京市平谷区。法定代表人汪明浩，总指挥。委托代理人王新生，北京市平谷区人民政府防汛抗旱指挥部工作人员。委托代理人付学军，北京市时雨律师事务所律师。原告北京阳光河谷农业发展有限公司（以下简称阳光河谷公司）要求被告北京市平谷区人民政府防汛抗旱指挥部（以下简称防汛抗旱指挥部）行政赔偿一案，于2018年4月28日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月20日公开开庭审理了本案。原告阳光河谷公司的委托代理人李延武、曹海宁、被告防汛抗旱指挥部的委托代理人王新生、付学军到庭参加诉讼。本案因需要征求有关机关意见，扣除审限297天。现已审理终结。原告阳光河谷公司诉称，2011年5月1日原告与北京市平谷区某村（以下简称某村）村民岳支华签订《土地对外流转承包合同书》，双方约定原告承包岳支华1.5亩土地用于“都市农业、现代农业、观光农业”，流转承包期为20年，自2011年5月1日至2031年4月30日。2011年7月1日，原告与北京市平谷区某村民委员会（以下简称某村委会）签订《农村集体土地对外承包合同书》，双方约定原告承包某村330亩土地用于“都市农业、现代农业、观光农业”，承包期为20年，自2011年5月1日至2031年4月30日（该331.5亩土地合称“承包土地”）。原告取得承包土地经营权后，投入大量资金开展生态农业建设，除将承包土地建设成为蔬菜、粮食、谷物等无公害农产品及集约化育苗基地外，在非基本农田栽植大量经济树木及果树，其中银杏等树木已可以销售，果树已经开始结果。2017年5月21日，被告以打击“抢栽、抢种、抢养、抢建”（下称“四抢”）行为成立专项行动工作组，在未下达任何通知的情况下，将原告在约81亩非基本农田上栽植的银杏、大叶黄杨、白皮松、桃树、苹果树、枣树等近51万棵树木直接拔除，造成边网、围墙及园区道路严重损坏。更为严重的是，被告查封、封锁整个承包土地长达数月，致使原告不能进出承包土地导致农作物无法进行正常耕种及日常管理，造成大量损失。综上，被告的行为已严重违反我国行政处罚法及行政强制法的规定，其不但程序违法且拔除苗木封锁园区的行为没有任何事实及法律依据。被告违法行为给原告造成损失高达近5000万元，大量工人失业增加了社会不安因素。故诉至法院，请求依法判令被告赔偿原告各项经济损失人民币49926255元。原告阳光河谷公司向本院提供下列证据并在庭审中出示：第一组证据：1.农村集体土地对外承包合同书；2.土地对外流转承包合同书及某庄村土地流转；证据1、2证明原告所签订的关于331.5亩土地承包的合同是经过某村委会同意的并且已经镇党委镇政府批准，承包合同合法有效，原告的承包经营权益依法应受到保护。第二组证据：3.平谷区政府在某村设立的永久基本农田保护标识照片；4.某村委会发布的永久基本农田保护公告照片；证据3、4证明原告被强行拔除树木的81亩土地并非基本农田，原告种植苗木及果树的行为合法，被告强行拔除原告所属的苗木及果树的行政行为没有事实及法律依据。5.2012-2017年原告所获得农业补贴，证明2012年至2017年6年期间农业部门对原告种植的不同种类农作物发放农业补贴的情况，说明农业部门对于整个园区及原告的种植情况均是非常了解的，同时证明原告的种植行为合法。第三组证据：6.公证书及平谷区新闻视频；7.承包土地原貌及强行拔除树木、封锁园区的视频；证据5、6证明被告在未下达任何通知的情况下，将原告在约81亩非基本农田上栽植的银杏、大叶黄杨、白皮松、桃树、苹果树、枣树等51万余棵树木直接拔除的行为，不但程序严重违法，并且没有任何事实及法律依据。原告园区被损毁严重，种植树木中，大量银杏等树木已可以销售，果树已经开始结果，大量成年树木被毁，被告的违法行为给原告造成巨大损失。因被告违法查封封锁了整个承包土地，原告不能进出承包土地导致农作物无法进行正常耕种及日常管理，给原告造成损失高达近5000万元，大量工人失业增加了社会不安因素。8.（2017）京长安内经证字第31030号《公证书》及视频，证明被告将树木拔除后的土地存在密集深坑，需要进行大量填埋和土地平整工作，园区内的道路、护网、大门等均遭到拆除或破坏给原告造成了巨大损失；通过树坑及树根可以说明被告拔除的树木并非移栽抢栽树木而是成年树木；原告强行拔除树木的81亩土地并非基本农田；与原告农场在同—位置的另一苗林企业未被拆除或树木拔除，说明被告的所谓执法行为存在不公及差别待遇，更说明被告拔除树木的行为缺乏相应事实及法律依据，存在通过恶意拔除原告树木而达到截留款项的目的。第四组证据：9.原告直接投入损失的相关凭证，证明因被告的违法行为给原告造成各项直接损失高达49926255元。被告防汛抗旱指挥部辩称：一、被告有对涉案违法行为实施行政管理的法定职责。根据《中华人民共和国防洪法》（以下简称《防洪法》）第39条、第42条规定的机构设置和职责权限，被告有对涉案违法行为人在河道范围内设置阻碍行洪的障碍物实施行政管理的法定职权；二、原告在河道管理范围内擅自栽植妨碍行洪的林木，人为设障，妨碍河道行洪安全，拒不改正，被告按照《防洪法》第39条规定予以清除，有利于河道行洪安全，有利于社会公共利益维护，具体行政行为并无不当。原告擅自在泃河河道管理范围内栽植林木，违反了《防洪法》第42条第l款之规定，属于违法设置阻碍行洪障碍物的行为。被告及其成员单位要求原告限期整改，但原告拒不清除，其行为严重危及河道行洪安全和社会公共利益。基于原告的违法行为，被告依据《防洪法》第42条第1款之规定，于2017年5月20日至30日期间，组织并责成成员单位具体实施了对原告在河道管理范围内人为设置的行洪障碍物的清除工作。被告实施的具体行政行为，有利于河道行洪安全，有利于社会公共利益维护，并无不当；三、原告基于违法行为启动国家赔偿诉讼，没有事实根据和法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第七条规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”当事人在行政机关实施行政管理工作中，必须基于合法权益受侵害的事实，才有权提起行政诉讼。而本案被告对原告具体行政行为是基于原告的违法事实实施的。原告擅自在泃河规划河道范围内栽植林木，不仅违反了《防洪法》第42条第1款之规定，属于违法设置阻碍行洪障碍物的行为，还违反了《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》的相关规定。被告依照《防洪法》对原告的违法行为予以制止和实施违法标的物清除具体行政行为，有利于河道行洪安全，有利于社会公共利益维护，原告现基于违法行为要求国家赔偿，缺乏事实根据和法律依据。综上所述，原告基于违法行为要求国家赔偿，缺乏事实根据和法律依据，请法院依法驳回原告诉讼请求。被告防汛抗旱指挥部在法定期限内向本院提交以下证据，并在庭审中出示:l.北京市平谷区人民政府防汛抗旱指挥部成员名单，证明防汛抗旱指挥部依法成立，各成员单位都有权按照防汛抗旱指挥部要求对河道内的行洪障碍物依法予以清除；2.北京市平谷区防洪排涝规划会议纪要（第141期），证明原告栽植的林木在河道范围内，违反《防洪法》第22条第3款规定，禁止在河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物；3.平谷区水务局《关于平谷区第三、四阶段中小河道治理工程的相关情况报告》（京平水文：[2017]11号）；4.《北京市水利工程建设实施方案》（京政发[2012]44号）、《北京市水务局关于平谷区泃河（洳河汇入口—市界）河道治理工程实施方案规划同意书》（京水务计[2014]179号）、《北京市规划委员会关于平谷区泃河（海子水库～市界）治理工程规划方案的批复》（市规函[2015]1377号]、《北京市规划委员会平谷分局关于平谷区泃河（洳河汇入口～市界）治理工程的函复》（平规函复字[2015]011号）、《北京市平谷区发展和改革委员会关于平谷区泃河（洳河汇入口～市界）治理工程项目建议书的批复》（京平发改发[2015]50号）、《北京市平谷区发展和改革委员会关于平谷区泃河（洳河汇入口～市界）治理工程（生态治河部分）实施方案的批复》（京平发改发[2015]102号）、《平谷区泃河（洳河汇入口～市界）治理工程（生态治河部分）实施方案》。证据3、4证明原告的林木栽植在河道管理范围内，影响行洪安全；5.责令停止违法行为通知书（京国土（平）分局责停字[2017]第436号）、责令改正违法行为通知书（京国土（平）分局责字[2017]第406号），证明原告栽植林木的土地在清除前属于基本农田，按照《基本农田保护条例》第17条第二款的规定，属于被法律法规所禁止的行为；6.河道治理地上物统计表、苗木登统情况表，证明本次防汛抗旱指挥部委托北京市平谷区马坊镇人民政府（以下简称马坊镇政府）依法清除原告在涉案地块内林木的数量;7.土地规划（局部）、用地坐标成果表、马坊镇土地总体利用总体规划(2006-2020年)局部、马坊镇某土地利用现状图局部(2016年)、泃河（洳河汇入处～市界）规划平面图、定线图；8.北京市国土资源一张图；证据7、8证明原告的林木栽植在河道管理范围内，影响行洪安全;9.强制清除授权委托书、清除阳光河谷公司非法树木照片；10.阳光河谷树木现状照片；证据9、10证明防汛抗旱指挥部授权马坊镇政府对原告在河道范围内栽植的林木予以清除。以上证据综合证明：原告擅自在泃河河道范围内栽植林木，违反了《防洪法》第42条第1款之规定，属于违法设置阻碍行洪障碍物的行为。被告基于原告的违法行为，依法履行法定职责，予以清除，并无不当，原告基于违法行为要求国家赔偿，缺乏事实和法律依据。《防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》《北京市河湖保护管理条例》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）系被告防汛抗旱指挥部提供的执法依据。经庭审质证，被告防汛抗旱指挥部对原告提供的证据持以下质证意见：证据1、2真实性认可，证明目的不认可，无政府的批准文件，村民代表会并未指明承包人为原告，土地为可耕地（基本农田），法规规定禁止从事林果业，不符合《农村土地承包法》合同生效的规定；证据3、4真实性不认可，照片没有参照物，无法确定拍照的时间、地点，没有相关设立机关的证明作证，证明目的不认可，原告栽植林木的地块属于基本农田保护区；证据5真实性认可，证明目的不认可，补贴的项目是小麦、玉米、社保方面的补贴，与原告在基本农田栽植林木没有关联，不能以此认为栽植林木合法，相关财务凭证由原告掌握控制，真实性无法确认；证据6是原告单方委托，所公证的标的物与本案是否有关联无法确定，真实性、证明目的均不认可；证据7、8、9系原告单方证据，真实性、证明目的均不认可。原告对被告防汛抗旱指挥部提供的证据持以下质证意见：证据1的真实性认可，合法性及关联性不认可。本案清除行为是以打击“四抢”专项行动的名义，现场无证据证明被告是对河道进行的专项整治，不能说明被告对原告进行了合法告知义务，不能说明被告具体行政行为合法；证据2合法性及关联性不认可，对其中会议纪要真实性认可，但时间、内容与打击“四抢”行动之间不具有关联性。对《北京市平谷区防洪排涝规划》及附图的真实性不认可，内容不完整，与具体行政行为无关联性，仅是规划，不代表必然实施，附图仅是规划图并非施工图，不能代表河道现状，无档案部门、制图单位印鉴，无政府部门批准确认文件及批复，且争议土地不属于河道范畴；证据3真实性认可，合法性、关联性不认可。时间、内容与打击“四抢”行动之间不存在关联，不能说明被告行为的合法性；证据4中平谷区泃河（洳河汇入口-市界）治理工程（生态治河部分）实施方案仅有目录不完整，真实性不认可，其他证据合法性及关联性不认可。该份证据不能证明被告强行拔除原告树木、争议土地性质为河道及原告所栽树木违法，与被告行为无关联性，不能证明被告行为合法；证据5真实性、合法性及关联性不认可，该证据与被告行为没有关联，并非行政处罚决定，不能作为处罚依据，且通知中对于争议土地为基本农田的描述是错误的，与被告关于涉案土地为规划河道的说法矛盾，争议土地不可能同时存在两种土地性质；证据6真实性、合法性及关联性均不认可。被告未向原告出示过该文件，也从未有过登统行为，该文件无原告签字，记载的树木种类及株数错误，且统计表中记载地类为基本农田，与被告主张的河道相矛盾；证据7真实性、合法性及关联性均不认可，均无档案部门印章，不能代表该图纸形成时的真实状况。马坊镇土地利用总体规划图(2006-2020年)局部并未标注土地性质，且与平谷区政府在四中院提交的涉土地情况证据完全不同，某村《基本农田保护区》立碑示图及某村委会公示的《平谷区某村永久基本农田保护公告》示图完全矛盾，被告应当对基本农田变更过程承担说明及举证义务。土地规划（局部）是2018年河北省第一测绘院测绘，与本案不具有关联性，且关于基本农田的认定与被告陈述相矛盾；证据8真实性认可，合法性及证明目的不认可，不能说明土地性质；证据9中强制清除授权委托书真实性、合法性及关联性不认可，清除行为系平谷区政府的专项行动，被告所述授权马坊镇政府进行清除是虚假的，该证据显示是河道管理范围内，与被告提交的附图证据及平谷区国土局认定的基本农田是矛盾的，该证据日期是2017年5月19日，但附件土地规划（局部）用地坐标成果表显示是2018年测绘。清除树木照片真实性认可，合法性及关联性不认可，仅能反映部分现场，被告清除行为持续一周，足以说明清除树木远非登统数额，被告封锁农场行为违法；证据10真实性、合法性、关联性不认可，被告至今未告知原告树木去向。此外，被告提供的法律依据恰恰说明被告行政行为违法。本院对上述证据作如下确认：原告提供的证据1、2能够证明原告与某村民、某村委会签订承包合同的事实，对此本院予以采纳，但不能以此证明原告在涉案地块栽种树木的行为合法；证据3、4真实，但尚不足以证明涉案地块的土地规划性质，对此证明目的本院不予采纳；证据5与本案不具有关联性，本院不予采纳；证据6-8能够证明涉案地块的状况，不能证明被清除树木的树种、数量、涉案地块的土地规划性质及原告损失情况，对此证明目的本院不予采纳；证据9系原告投入的相关凭证，不能证明原告实际损失情况，本院不予采纳。被告防汛抗旱指挥部提供的证据仅能证明被告委托马坊镇政府对涉案81亩土地上原告所栽种树木进行清除的事实及过程，不能证明其实施清除行为之前履行了告知、催告、作出强制执行决定等程序，不能证明被诉行政行为的合法性，对此证明目的本院不予采纳。经审理查明，涉案地块位于某村东，面积约81亩，原告在此地块上栽种有树木。2017年5月8日，平谷区人民政府果品办公室对原告在涉案地块所栽种树木制作河道治理地上物统计表，载明原告在河道内种植的树木为核桃树158棵、苹果树111棵、李子树1棵、枣树9棵、梨树133棵、桃树62棵、杏树69棵、樱桃树111棵、山楂树61棵、桃树苗8993棵，以上共计9708棵。2017年5月10日平谷区园林绿化局制作苗木登统情况表，载明地类为基本农田，银杏3571棵、大叶黄杨11700棵、小叶黄杨25000棵、紫叶小檗145棵、桧柏208棵、白皮松535棵，以上共计41159棵。2017年5月9日、5月12日，北京市国土资源局平谷分局分别向原告发出责令停止违法行为通知书、责令改正违法行为通知书，认定原告在某村东侧基本农田上种树，责令改正违法行为。2017年5月12日,被告向马坊镇政府出具《强制清除授权委托书》，委托事项为：对原告在泃河河道管理范围内栽植的林木实施强制清除。2017年5月21日至5月底，原告在涉案地块上所栽种的5万余棵树木被清除。原告因不服被告强制清除行为，向本院提起行政诉讼的同时一并提起了本案之诉，要求被告赔偿各项经济损失人民币49926255元。经本院现场勘查，被告已将所清除树木移栽至平谷区密三路东侧，主要树种为银杏树，数量为2924棵。2019年8月23日，本院作出（2018）京0117行初217号行政判决书，确认被告于2017年5月对原告所栽种树木进行强制清除的行为违法。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述规定，取得国家赔偿的前提条件是，公民、法人或其他组织的合法权益,在国家机关和国家机关工作人员行使职权过程中受到了侵犯。本案中，原告在涉案地块栽种树木的行为虽系违法行为，但原告所栽种的树木属于其合法财产，被告在对涉案树木进行移栽的过程中应尽审慎之责，并履行妥善管护义务，现被告主张清除树木数量为5万余棵，但移栽现场仅有2924棵银杏树，被告对给原告造成的树木损失应承担赔偿责任。需要指出的是，被告的强制清除行为虽存在程序违法情节，但原告在国土部门告知其违法事实后仍未予以改正，其对损失的发生亦应承担部分责任。故被告赔偿数额本院将结合当事人主张、所清除树木树种、数量、价值及树木栽种常识、双方过错程度等因素综合予以酌定。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，原告主张被清除树木的数量为506710棵，但其提供的树木采购单据、入库单及账目等证据仅能证明原告采购树木入库的事实，不能证明被告实施清除行为时涉案地块上实际栽种树木的具体树种、数量。另，原告主张的停业人工、土地平整成本、果树销售损失及园区道路建设成本不属于直接损失的范畴，本院不予支持。原告要求赔偿其边网、围墙、铁门损失，赔偿数额本院结合在案证据予以酌定。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条第（八）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决如下：一、被告北京市平谷区人民政府防汛抗旱指挥部于本判决生效之日起三十日内赔偿原告北京阳光河谷农业发展有限公司经济损失共计人民币一百二十八万元。二、驳回原告北京阳光河谷农业发展有限公司的其他赔偿请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  白雪英人民陪审员  何会银人民陪审员  陈月莲二〇一九年八月二十三日书 记 员  李经朋