湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘10行初48号 原告袁友英，女。 委托代理人**，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人徐晓倩，北京市京师律师事务所律师。 被告郴州市北湖区人民政府，住所地湖南省郴州市骆仙西路2号。 法定代表人王洪灿，该区人民政府区长。 委托代理人何文生，男。 委托代理人袁兴宜，湖南楚瑞律师事务所律师。 原告袁友英因要求确认被告郴州市北湖区人民政府于2019年2月3日关闭北湖市场的行为违法，于2019年2月25日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月11日立案后，于2019年3月21日向被告郴州市北湖区人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月19日公开开庭审理了本案。原告袁友英及其委托代理人徐晓倩，被告郴州市北湖区人民政府的委托代理人何文生、袁兴宜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告郴州市北湖区人民政府（以下简称北湖区政府）于2018年10月24日发布《关于北湖市场、马家坪市场搬迁的通告》（北政通〔2018〕16号，以下简称16号通告）。原告袁友英承租的门面位于北湖市场内，北湖市场一期于2019年2月3日关停。 原告袁友英诉称：原告系郴州市北湖综合市场一期门面的业主，对门面享有完全产权，是事实上的所有权人。北湖区政府作出16号通告，要求原告自通告发布之日起搬离市场，于2018年12月20日前完成搬迁，北湖区政府将依法对北湖市场实施关闭。2019年2月3日，被告未经法定程序，未与原告协商一致，组织相关人员将北湖市场正门及其他几条进入市场的通道入口用石砖堆砌起来，将市场周边用彩钢围挡围起来，并对市场断水断电，导致原告无法进入市场，无法继续经营门面。请求：一、确认被告强行关闭北湖市场的行为违法；二、判令被告恢复北湖市场正常营业；三、本案诉讼费用由被告负担。 原告袁友英向本院提交了以下证据： 第一组证据：北湖综合市场门面租用合同及缴费票据，拟证明袁友英系案涉门面的业主，该门面位于北湖市场内，16号通告称要关停市场，且事实上也关闭了市场，直接导致门面无法经营，无论袁友英是所有权人还是承租户，关停行为都对其合法权益产生实际影响，其与被诉行为有法律上的利害关系，袁友英是本案适格原告。 第二组证据：郴州头条官网微博、潇湘晨报网站、郴州新闻网截图，拟证明几个新闻网站于2016年2月27日前后报道郴州市北湖市场重大火灾隐患已完成整改，并被销案摘牌，被告称市场存在消防隐患及安全风险需搬迁与事实不符。 第三组证据：16号通告，拟证明被告于2018年10月24日作出通告称因消防隐患及规划实施要求北湖市场搬迁，并称区政府届时将依法对两个市场实施关闭，说明涉案关闭市场行为是一个行政行为而非民事行为，是区政府作为行政机关为了实现规划管理等行政职能而作出关闭北湖市场的行政决定，被告称是郴州市市场服务中心要关闭市场，但郴州市市场服务中心也是在执行被告的行政决定；且通告中本身载明届时区政府将对市场实施关闭，在没有其他主体承认的情况下根据最高院相关判例的精神，区政府应当作为主体承担责任。 第四组证据：市场被关停照片，拟证明关闭市场当天现场有众多穿着公安制服的工作人员，郴州市市场服务中心作为一个民事主体，不可能有权力去调动公安或执法部门，也没有权力直接将市场关停，北湖市场已经用砖、围挡等圈起来，任何人无法进出，原告无法经营。 被告北湖区政府答辩称：一、北湖区政府没有作出被诉行政行为，没有实施关闭北湖市场和断水、断电的行为，被告主体不适格；二、原告租用门面属于民事权益，依法应当通过民事诉讼解决，本案不属于行政诉讼受案范围；三、北湖市场、马家坪市场搬迁是落实中心城区市场布局专项规划的法定要求，16号通告是对既定规划的再次宣示，它本身只是一种告知行为、阶段性行为，是合法的，截至2018年12月20日止，北湖市场的搬迁工作进展顺利。据此，请求驳回原告起诉。 被告北湖区政府于2019年4月3日向本院提交以下证据、依据： 第一组证据：1.法定代表人身份证明，拟证明被告北湖区人民政府的法定代表人。 第二组证据：2.国务院安全委员会督办100家重大火灾隐患单位；3.郴州市公安消防支队《关于北湖市场消防安全整治建议的报告》（郴公消[2011]02号）；4.郴州市人民政府政府办公室《关于对全市部分重大火灾隐患实施挂牌督办的通知》（郴政办函[2011]258号）；5.郴州市公安消防支队《关于加强北湖市场重大火灾隐患整改的报告》（郴公消[2012]10号）；6.行政处罚决定书（北公（消）行罚决字[2014]0016号）7.北湖市场历年行政处罚、重大火灾隐患目录；8.湖南省人民政府办公厅关于对重大火灾隐患实施挂牌督办的通知（湘政办明电[2014]106号）；9.重大火灾事故隐患整治任务交办单；10.湖南省消防安全委员会办公室《关于加快整改北湖市场和马家坪市场火灾隐患的督办函》（湘消安办[2018]11号）；拟证明北湖市场历年均存在重大消防安全隐患，国务院、省、市不断督办整改，但始终不能消除消防隐患，严重威胁广大人民群众的生命财产安全。 第三组证据：11.《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010－2030）》（2016年修改）；拟证明北湖市场、马家坪市场应向城市外围转移。 第四组证据：12.《国有土地使用证》及《房屋所有权证》，拟证明北湖市场的土地是国有划拨土地，房屋所有权是郴州市市场服务中心。 第五组证据：13.（1）告市民书；（2）郴州市市场服务中心关于对北湖市场一期实施关停的通知；（3）通知。拟证明本案是郴州市市场服务中心即所有权人行使所有权，依法收回所有摊位、门面，自行对市场关停等，与被告无关。 第六组证据：14.关于北湖市场、马家坪市场搬迁进度情况的说明，拟证明北湖市场的搬迁基本完成，不可能再恢复营业。 经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见如下：对第一组证据的真实性无异议，原告可以通过民事诉讼依法维权，原告的主体不适格。对第二组证据的真实性、合法性、关联性均不认可，2018年北湖市场存在消防隐患。对第三组证据真实性、合法性无异议，对证明目的不予认可，通告的行为属于告知行为。对第四组证据真实性、合法性、关联性均有异议，无法判定照片上的工作人员是政府的工作人员，照片与本案无关。 原告对被告提交的证据质证意见如下：对第一组证据真实性、合法性无异议。对第二组证据的证据2的关联性有异议。1.该新闻发布于2015年10月8日，在2016年被告及相关单位在北湖市场挂横幅的方式告知消防隐患已经消除，消防已达标，不能证明在2016年以后北湖市场还存在消防隐患的情形。2.该证据说的是北湖市场的二期存在消防隐患，而一期是没有存在消防隐患的，而二期却没有关闭，而一期进行关闭没有法律依据。3.从形式上看，被告提供的是新闻稿件截屏，该新闻稿无法明确来自于什么网站，是否具有真实性，不符合电子证据的规则，该份名单作出机关为国务院，发布的载体为相关媒体，北湖区消防支队的盖章并不能说明新闻的真实性和合法性。4.该名单即使真实存在，名单所述的问题可以通过行政执法进行规范，其隐患程度和危险系数没有达到市场关停和搬迁的程度。对证据3真实性认可，对合法性及证明目的不予认可，1.该文件的第4页所述消防支队的规划是整治而不是搬迁，不能证明北湖市场一期必须搬迁。2.该份报告是相关部门给郴州市人民政府的内部报告，并未经过审批，不是行政决定，也不是行政审批行为，对外并不发生法律效力，对原告不具有拘束力。对证据4质证意见同证据2、3，郴州市人民政府督办函只能证明在2011年时间段，北湖市场存在消防隐患，不能证明现在北湖市场是否存在重大消防隐患，也不能证明该隐患已达到要关闭的程度。对证据5的质证意见同证据3。对证据6，该决定不是对原告作出的，原告不知情，原告也不知道该决定是否生效、执行、或被撤销；从该决定的文书内容来看，对行政相对人只进行了罚款处罚，并没有责任其停止营业或关闭；决定书涉及的是占用消防通道，可以通过行政执法解决。对证据7，无法证明北湖市场一期具体存在多少消防隐患和下达过多少处罚决定，该证据也未明列是一期还是二期；从2014年到2018年共作出15份处罚决定，该15份处罚决定中只有5份是针对业主作出的，也没有涉及消防安全隐患。对证据8质证意见同证据2。对证据9与本案不具有关联性，该证据是针对马家坪市场而不是北湖市场。对证据10质证意见同证据2。对第三组证据的合法性不予认可，被告及相关部门对于涉及面积大、人数多以及涉及利益重大的郴州市中心城区市场规划修改没有听取市场业主和利害关系人的意见，也没有依法举行听证会，程序严重违法。对第四组证据的关联性、证明目的不认可，通告中载明广大经营商户要配合拆迁，即针对主体不仅是市场服务中心，还有广大商户，市场业主。对第五组证据的真实性、合法性、证明目的不认可。市场服务中心的通知中载明根据郴州市中心城区市场布局专项规划、市场转型升级规划意见等要求进行搬迁，即郴州市市场服务中心是在配合政府部门履行相关行政职能，该行为应当由委托的行政机关承担法律后果。第六组证据系由北湖中心城区转向市场转型升级工作领导小组办公室作出，可以看出该行为不是民事行为。该说明内容的真实性存疑，不能证明该办公室是什么性质的机构，也不能证明是否真签订了搬迁协议；即使签订协议，也都是门面经营户与承租户签订的，而非原告等业主签订的，大部分门面的业主都不同意几千元的补偿就签订协议搬迁，该数据不符合客观实际。 本院对上述证据认证如下：原告袁友英提交的第二组证据具备关联性、合法性、真实性，但因湖南省消防安全委员会在其后抽查发现“北湖市场仍然存在十余项消防安全隐患”，故对该证据的证明目的，本院不予采信；被告北湖区政府提交的关于马家坪市场搬迁的相关证据，与本案无关，本院不予采信；原告袁友英及被告北湖区政府提交的其他证据，具备关联性、合法性、真实性，能证明本案案件事实，本院予以采信。 经审理查明：北湖市场位于湖南省郴州市中心城区国庆北路52号，是郴州市规模较大的综合性小商品批发零售商贸市场之一，建于二十世纪九十年代，总建筑面积约三万平方米，市场内部分为一期工程和二期工程。市场一期工程由郴州市市场服务中心管理（该中心系2000年成立的副处级事业单位，市场建设初期由原郴州市工商行政管理局管理）；市场二期工程的门面产权全部由经营业主买断。2001年8月31日，经郴州市人民政府批准，郴州市市场服务中心以划拨方式取得北湖市场国有土地使用权。 1995年10月23日，袁友英（乙/承租方）与原郴州市工商行政管理局（甲/出租方）签订《北湖综合市场门面租用合同》，合同约定：乙方租用1楼26号门面1间，长期租用。合同签订后，乙方即取得对该门面的长期使用权，甲方不能退租，……交纳保证金，以息抵租，不另收租金。本门面每平方米使用面积交纳保证金4500元，共计保证金62,325元。长期租用关系由本合同确定后，乙方享有赠送、出租、抵押、转让和继承权，增值的价值应全归乙方所有。 2011年以来，北湖市场因存在重大火灾隐患，被国务院、湖南省人民政府、郴州市人民政府多次挂牌督办。2018年6月，湖南省消防安全委员会按“四不两直”要求组织人员对全省大型商场市场类场所进行抽查检查，发现北湖市场和马家坪市场存在严重火灾隐患（具体包括住宅与市场、仓库共用疏散楼梯；部分楼层未形成封闭楼梯间，防火门及闭门器损坏；火灾自动报警系统故障，不能联动控制防火卷帘、应急广播、声光报警，不能切断非消防用电；未设置电气火灾监控系统……等19项），直接威胁人民群众生命财产安全，极易造成重大人员伤亡和财产损失，为此下发《关于加快整改北湖市场和马家坪市场火灾隐患的督办函》（湘消安办〔2018〕11号），责令郴州市强力推动整改，坚决彻底消除火灾隐患，严防重特大火灾事故发生。 2018年10月24日，北湖区政府发布《关于北湖市场、马家坪市场搬迁的通告》（北政通〔2018〕16号，即16号通告），该通告的内容为：“北湖市场、马家坪市场建于二十世纪九十年代初，受当时设计、建设条件限制，两个市场存在重大消防隐患和安全风险，国务院、湖南省人民政府曾多次下达整改督办令，虽经多次整改，仍无法根本消除消防和其他安全隐患。根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国消防法》等法律规定，按照《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010-2030）》《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》精神，北湖市场、马家坪市场必须依法关闭，同时引导和鼓励原经营户有序搬迁至符合规划要求的专项市场，现就北湖市场、马家坪市场搬迁有关事项通告如下：一、自本通告发布之日起开始搬迁市场，2018年12月20日前完成北湖市场、马家坪市场搬迁。届时，北湖区政府将依法对北湖市场、马家坪市场实施关闭。二、广大商户要以大局为重，以保障人民群众生命财产安全为重，大力支持配合市场搬迁。对主动、积极搬迁的，按相关政策给予奖励：在2018年11月25日前搬迁腾退的，给予每一经营商户奖励6000元；2018年11月26日至2018年12月20日搬迁腾退的，给予每一经营商户奖励2000元。三、对无理拖延、阻挠搬迁、聚众闹事的，依法予以处理。四、搬迁期间，给广大市民购物、出行等造成的不便，请予以理解支持。” 2018年12月24日，北湖区中心城区专项市场转型升级工作领导小组办公室出具《关于北湖市场、马家坪市场搬迁进度情况的说明》载明，“截止到12月20日，北湖市场一期经营户总户数1155户，完成签订腾退协议1094户”。同年12月28日，郴州市市场服务中心发布《关于对北湖市场一期实施关停的通知》，该通知的主要内容为：“一、郴州市市场服务中心将于2018年12月31日对北湖市场一期启动关停，至2019年2月3日全面关停，请北湖市场一期各经营户从即日起将各自的门面（摊位）清空并交还郴州市市场服务中心。逾期未完成清空腾退者，所造成的法律责任、财产损失由各经营户自行承担。二、2019年2月3日以后，郴州市市场服务中心对北湖市场一期不再提供水电、安保等市场服务和物业管理服务。2019年春节后，北湖市场一期将不再开市。” 2019年1月15日，郴州市市场服务中心和郴汽集团通达公司共同发布《北湖市场、马家坪市场2月3日起全面关停告市民书》，该告知书主要内容为：“一、2018年12月31日正式启动北湖市场一期、马家坪市场搬迁关停工作，到2019年2月3日全面完成，以后不再开市。二、2019年2月3日12:00起对市场实行临时管控（只出不进）；15:00以后，停止营业。” 2019年2月3日，北湖市场一期正门及进入市场的主要通道入口被封闭，市场周边被围挡包围，北湖区政府按照属地管理原则，调集相关人员参与了市场关闭的秩序维护、交通疏导等社会稳控工作。北湖市场一期部分承租人遂以北湖区政府为被告提起行政诉讼，请求确认北湖区政府关闭北湖市场的行为违法并判令北湖区政府恢复北湖市场正常营业。 另查明，为科学规划和引导中心城区专项市场建设，促进专项市场转型升级，不断提升城市综合服务功能，郴州市人民政府办公室于2017年7月3日印发了《郴州市推进中心城区专项市场转型升级的实施意见》，并于2018年5月15日向郴州市城乡规划局作出《关于的批复》，原则同意该规划。2018年7月20日，郴州市城乡规划局向北湖区政府回复《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》，同意北湖区政府所提出的关闭北湖市场、马家坪市场，并将北湖市场、马家坪市场现有经营户引导搬迁至符合规划要求的专项市场。 本院认为，本案的争议焦点是：一、袁友英是否具有原告资格；二、北湖区政府是否为本案适格被告；三、涉案市场关停行为是否违法。 关于争议焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，袁友英通过交纳保证金等方式，已经取得涉案门面的长期使用权。被诉市场关闭行为直接影响了袁友英对门面的正常使用和经营，故袁友英与被诉市场关闭行为有利害关系，具有本案原告主体资格。 关于争议焦点二。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，北湖区政府于2018年10月24日发布16号通告，要求同年12月20日前完成北湖市场、马家坪市场搬迁。同年12月28日，郴州市市场服务中心发布《关于对北湖市场一期实施关停的通知》，郴州市市场服务中心将于2019年2月3日对北湖市场一期全面关停，之后对北湖市场一期不再提供水电、安保等市场服务和物业管理服务。2019年2月3日北湖市场一期关停。北湖区政府按照属地管理原则，调集相关人员参与了市场关停的秩序维护、交通疏导等社会稳控工作，故北湖区政府是本案适格被告。 关于争议焦点三。其一，《中华人民共和国消防法》第三条第一款规定，国务院领导全国的消防工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作。北湖区政府负责其行政区域内的消防工作，具有预防和减少火灾危害，保护人民人身和财产安全、维护公共安全的职责。北湖市场建于二十世纪九十年代初，受当时设计、建设条件限制，市场存在重大消防隐患和安全风险，国务院、湖南省人民政府曾多次下达整改督办令，虽经多次整改，仍无法根本消除消防和其他安全隐患。2018年6月湖南省消防安全委员会通过抽查发现，北湖市场仍存在十余项严重火灾隐患，直接威胁人民群众生命财产安全，极易造成重大人员伤亡和财产损失。故北湖区政府按照属地管理原则，调集相关人员参与市场关闭的秩序维护、交通疏导等社会稳控工作，是为了人民群众生命财产安全，严防重特大火灾事故发生，是为了公共利益需要，具有相应的职权依据和事实依据。其二，《中华人民共和国城乡规划法》第九条第一款规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理。郴州市人民政府于2017年印发了《郴州市推进中心城区专项市场转型升级的实施意见》，并于2018年5月向郴州市城乡规划局作出批复，原则同意关于郴州市中心城区市场布局的专项规划。郴州市城乡规划局于同年7月向北湖区政府回复《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》。故北湖区政府参与市场关闭，既符合《中华人民共和国城乡规划法》的规定，也符合郴州市城市提质改造的要求。因此，北湖区政府参与市场关闭，是为了消防公共安全，为了城市提质改造，亦即是为了公共利益的需要，且关闭市场之前发布了相关通告，与门面经营户进行了沟通协调，给予了较为充分的搬迁时间，确保了北湖市场搬迁工作平稳有序。故被诉市场关闭行为没有违反法律、法规和政策规定。 综上所述，原告袁友英诉请确认北湖区政府作出的关闭市场行为违法，要求恢复北湖市场正常营业的理由不成立，本院不予支持。原告袁友英如果认为市场关闭侵害了其合法权益，可以另行向相关的民事主体主张权益。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告袁友英的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告袁友英负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长 吴小波 审 判 员 邹 敏 审 判 员 谷 敏 二〇一九年八月二十二日 法官助理 陈道勇 书 记 员 蔡 霞 附本案适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。