广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂01行初317号 原告磨席恩。 原告卢美新。 原告磨冠毅。 上述三原告的委托代理人罗深艺，广西国桂律师事务所律师。 上述三原告的委托代理人邓龙媚，广西国桂律师事务所实习律师。 被告南宁市武鸣区人民政府，办公所在地南宁市武鸣区兴武大道245号。 法定代表人黄伟光，该区区长。 委托代理人陆廷海，广西国海律师事务所律师。 委托代理人黎勤轩，南宁市武鸣区交通运输局工作人员。 被告广西壮族自治区公路管理局，办公所在地南宁市云景路3号。 法定代表人姜永春，该局局长。 委托代理人赖映辰，该局工作人员。 委托代理人林仁聪，广西瀛聪律师事务所律师。 原告磨席恩、卢美新、磨冠毅不服被告南宁市武鸣区人民政府、广西壮族自治区公路管理局行政强制执行及行政赔偿纠纷一案，于2017年7月26日向本院提起诉讼，本院于2017年8月31日立案受理后，向被告南宁市武鸣区人民政府、广西壮族自治区公路管理局送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月23日公开开庭审理本案。原告磨冠毅及三原告的共同委托代理人罗深艺，被告南宁市武鸣区人民政府的委托代理人陆廷海、被告广西壮族自治区公路管理局法定代表人姜永春及委托代理人林仁聪、赖映辰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2015年12月8日，被告武鸣区人民政府对原告位于南宁市武鸣区宁武镇宁武桥桥头宾隆二级公路右侧的涉案土地实施平整。 原告磨席恩、卢美新、磨冠毅起诉称，原告三人为家庭承包经营户，在南宁市武鸣区宁武镇宁武桥桥头宾隆二级路宁武段养护站右侧有家庭承包经营土地4亩多，征地前几年，因养护站扩建，有关部门多次找原告协商，要求原告将耕种土地转让给养护站使用，原告一直未答应。2015年11月11日，武鸣区宁武镇人民政府向原告发送《告知书》，告知原告的涉案土地已被征收，要求到集体账户领取征用补偿款。原告认为该征地行为违法，向宁武镇人民政府及相关部门提出异议，并要求出示征地的相关文件，但均未获得提供。2015年12月8日，原告的涉案土地被宁武镇人民政府的工作人员强行推平霸占，至今无法耕种，给原告造成经济损失共计10万元。原告将宁武镇政府以信息不公开为由起诉到法院，从宁武镇政府提供的征地资料得知涉案强制平整行为由南宁市武鸣区人民政府实施，广西壮族自治区公路管理局为涉案公路项目业主。原告认为该土地平整行为严重违法，为此，特向法院提起诉讼，请求人民法院判决确认被告对原告土地强制平整行为违法；判决被告立即退还原告土地并赔偿原告经济损失。本案诉讼费由被告负担。 原告磨席恩、卢美新、磨冠毅为证明其主张，向本院提交了以下证据材料：1.告知书，2.照片，3.信访事项处理意见书（磨冠毅），4.信访事项处理意见书（罗深艺），5.桂发改交通﹝2012﹞1597号《广西壮族自治区发展和改革委员会关于宾阳（思陇）经武鸣至隆安（那桐）公路可行性研究报告的批复》，6.武政办﹝2014﹞48号《武鸣县人民政府办公室关于印发宾阳（思陇）经武鸣至隆安（那桐）公路武鸣段征收集体土地和房屋拆迁补偿安置标准的通知》。 被告南宁市武鸣区人民政府辩称，第一，被告实施宾阳（思陇）经武鸣至隆安（那桐）二级公路宁武养护站的征地行为合法。该项目于2012年7月由广西壮族自治区发展和改革委员会桂发改交通﹝2012﹞1597号文批复同意，广西壮族自治区国土资源厅桂国土资预审﹝2012﹞63号文亦批复同意公路项目用地预审，该公路建设项目用地合法。2013年9月16日，广西壮族自治区交通运输厅桂交行审﹝2013﹞138号批复项目阶段施工图设计及预算，要求案涉公路养护站与公路建设要同步设计、施工、交付使用。2013年7月8日，广西壮族自治区桂西公路管理局致函武鸣县人民政府要求加快案涉公路项目开工。2013年11月29日，武鸣县人民政府成立宾阳（思陇）经武鸣至隆安（那桐）公路武鸣段建设指挥部。2013年12月25日，武鸣县人民政府与广西壮族自治区桂西公路管理局签订《公路工程项目建设协议书》，承担案涉公路项目的征地拆迁任务。2014年4月25日，武鸣县人民政府办公室印发武政办﹝2014﹞48号《武鸣县人民政府办公室关于印发宾阳（思陇）经武鸣至隆安（那桐）公路武鸣段征收集体土地和房屋拆迁补偿安置标准的通知》。原告的涉案农用地属于宾隆二级路宁武段养护站及其配套基础设施建设征地范围，该征地范围由桂西公路局结合道路建设实际情况划定，养护站的建设属于公路建设的附属设施，符合《中华人民共和国公路法》的规定。宾隆二级路武鸣宁武段征地程序均按照征地文件各步骤要求进行，该路段建设的征地补偿文件《宾阳（思陇）经武鸣至隆安（那桐）公路武鸣段征收集体土地和房屋拆迁补偿安置标准》已经在征地宣传动员时由宁武镇政府工作人员向农户宣传。2014年4月，工作人员进村入户开展群众动员工作，对养护站的征地面积进行了4次测量，每次测量均由张朗村包村村干通知原告到场与宾隆路工程建设办、县国土信息中心、张朗村三组组长，张朗村村干共同进行，但原告每次都以工作忙为由拒绝到现场参与测量，前三次测量原告户征地面积为3.429亩；后因宾隆二级路指挥部进一步规范养护站基础设施建设，磨席恩户的征地面积扩至3.47亩。每次测量面积都张贴公示在屯内公开栏，未见原告户在规定时间内提出异议。征地工作队入户动员，建议其积极配合政府有关部门工作，尽快与工作人员办理相关补偿手续，但原告表示自己无法做决定，需要跟家人商量后再作决定。2015年9月底，经镇工作组三次登门解释，原告户表示认可补偿标准及文件内容，也向宁武镇征地工作组提交身份证、信用社存折账号的复印件，其后又借故未与征地工作组签订征地补偿协议，并拒绝与征地工作组见面协商。2015年11月3日，宁武镇工作组按照宾隆二级路武鸣指挥部的统一部署，将办理征地补偿协议的《通知》送至原告户，并拍摄现场送达图片，但原告户仍未按照规定时间于11月4日下午下班前到宁武镇政府办理有关补偿手续。2015年11月11日，宁武镇工作组在屯内公开栏发出《公告》和《告知书》，并拍摄张贴现场照片，告知原告户及时到镇政府办理宾隆二级路征地青苗和土地补偿。由于原告户未按照规定时间办理相关协议签订手续，宾隆二级路武鸣段指挥部将原告户的全部补偿款提存到张朗村3组集体账户。2015年11月18日，补偿款项转入张朗村3组集体账户。第二，原告依法获得足额补偿，其诉称损失不存在。原告被征地面积3.47亩，地上附着物(玉米)已被收割，按照涉案土地征收补偿安置标准，原告每亩土地的土地补偿安置费38750元，青苗补偿费1500元，合计139668元，原告所种植的玉米已收割，被告仍然予以支付青苗补偿。原告于2017年11月10日实际领取征地补偿款，其损失并不存在。综上，请求人民法院驳回原告的全部诉讼请求。 被告南宁市武鸣区人民政府为其辩解意见，提交以下证据材料：1.桂发改交通﹝2012﹞1597号《广西壮族自治区发展和改革委员会关于宾阳（思陇）经武鸣至隆安（那桐）公路可行性研究报告的批复》，2.桂西路办函﹝2013﹞169号《自治区桂西公路管理局关于加快思陇经双桥至那桐公路项目开工建设的函》，3.《公路工程项目建设协议书》，4.武政办﹝2013﹞248号《武鸣县人民政府办公室关于印发宾阳（思陇）经武鸣至隆安（那桐）公路武鸣段建设工作方案的通知》，5.桂国土资预审﹝2012﹞63号《广西壮族自治区国土资源厅关于宾阳（思陇）经武鸣至隆安（那桐）公路项目用地预审的批复》，6.建设项目用地涉及规划多划基本农田核销备案表，7.桂交行审﹝2013﹞138号《广西壮族自治区交通运输厅关于宾阳（思陇）经武鸣至隆安（那桐）公路一阶段施工图设计及预算的批复》，8.宁武养护工区总平面图，9.桂路工程发﹝2011﹞684号《广西壮族自治区公路管理局转发自治区人民政府批转自治区交通运输厅关于推进普通干线公路建设项目征地拆迁工作意见的通知》，10.武政办﹝2014﹞48号《武鸣县人民政府办公室关于印发宾阳（思陇）经武鸣至隆安（那桐）公路武鸣段征收集体土地和房屋拆迁补偿安置标准的通知》，11.涉案土地现场照片，12.送达照片，13.入户宣传照片，14.提存《公告》《告知书》照片，15.武鸣县宁武镇张朗村三组集体账户转账流水单。16.询问笔录，17.广西农村信用社转账业务凭证。 被告广西壮族自治区公路管理局辩称，其作为涉案公路的项目业主，未参与原告所主张的行政行为，依法不属于本案适格被告。请求人民法院驳回原告对其起诉。 被告广西壮族自治区公路管理局为其辩解意见，向本院提交了以下证据材料：1.桂发改交通﹝2012﹞1597号《广西壮族自治区发展和改革委员会关于宾阳（思陇）经武鸣至隆安（那桐）公路可行性研究报告的批复》，2.桂西路办函﹝2013﹞169号《自治区桂西公路管理局关于加快思陇经双桥至那桐公路项目开工建设的函》，3.《公路工程项目建设协议书》，4.《广西壮族自治区公路管理局关于明确隆安那桐至富庶公路等11个项目公路建设项目法人的通知》，5.桂路工程发﹝2012﹞511号《广西公路管理局关于进一步明确我区路网建设项目法人职责的通知》。 经庭审质证，各方当事人对对方证据的真实性无异议，本院予以确认，可以作为认定本案有关事实的依据。 经审理查明：因宾阳（思陇）经武鸣至隆安（那桐）二级公路及配套项目需要，被告南宁市武鸣区人民政府拟征收该公路项目所涉辖区范围内的沿线土地。原告主张位于武鸣区宁武镇宁武桥桥头宾隆二级路宁武养护段养护站右侧面积有4亩多家庭承包经营的耕地，该地块被纳入涉案公路养护站用地范围。被告武鸣区政府经组织测量认定原告位于上述地点的家庭承包土地面积为3.47亩。2014年6月25日，宁武镇人民政府（甲方）与原告所在的村民集体经济组织宁武镇张朗村3组（乙方）签订宁武镇（征）17号《征收土地补偿协议书》，约定征收该组共13.0930亩土地，该协议有磨巨现等群众代表签名，但未见有原告签名。因原告户未领取相关补偿费，宁武镇人民政府将其提存至原告所在村集体组织账户。2015年11月3日，宁武镇人民政府通过张贴方式向原告发出通知，主要内容如下：因宾阳（思陇）经武鸣至隆安（那桐）公路宁武张朗段工程项目建设用地涉及到你户的青苗及地上附着物。宁武镇政府工作人员已就征地红线范围内的青苗及土地补偿与你进行协商，并按照武政办﹝2014﹞48号《武鸣县人民政府办公室关于印发宾阳（思陇）经武鸣至隆安（那桐）公路武鸣段征收集体土地和房屋拆迁补偿安置标准的通知》的补偿标准告知你户，你户以不认定补偿标准等为由拒绝达成协议，为了加快施工进度，请你户在2015年11月4日17:30前到宁武镇人民政府办理相关补偿手续，逾期不办理的，交由武鸣县宾隆二级路分指挥部执行。2015年11月11日，宁武镇人民政府再次通过张贴《告知书》方式向原告户告知如下内容：我镇政府已通知你户于2015年11月4日前办理涉及宾隆二级路相关土地及青苗补助手续，但你户未来办理，为加快施工进度，根据县宾隆二级路分指挥部的统一安排，决定将你户涉及的玉米青苗补偿款5205元及土地补偿款134463元共139668元提存到张朗村3组的集体账户。户名：武鸣县宁武镇张朗村3组，开户行：宁武信用社，账号：194312010106513702。原告已在本案诉讼中领取该款项。2015年12月8日，被告南宁市武鸣区人民政府对涉案土地实施平整，被告主张涉案土地上没有附作物，土地平整行为仅为圈定土地范围交付施工，为后续施工排除障碍。原告不服涉案土地平整行为，提起本案诉讼要求确认涉案土地平整行为违法并在庭审中明确要求赔偿其此后不能承包经营的损失14万元和返还土地。 另查明，涉案公路项目已取得广西壮族自治发展改革委员会桂发改交通﹝2012﹞1597号《广西壮族自治区发展和改革委员会关于宾阳（思陇）经武鸣至隆安（那桐）公路可行性研究报告的批复》和广西壮族自治区国土资源厅桂国土资预审﹝2012﹞63号《广西壮族自治区国土资源厅关于宾阳（思陇）经武鸣至隆安（那桐）公路项目用地预审的批复》等批准文件。南宁市武鸣区人民政府制定武政办﹝2014﹞48号《关于印发宾阳（思陇）经武鸣至隆安（那桐）公路武鸣段征收集体土地和房屋拆迁补偿安置标准的通知》明确涉案项目土地房屋征收补偿安置标准。南宁市武鸣区人民政府与广西壮族自治区公路管理局所属桂西公路管理局于2013年12月25日签订《公路工程项目建设协议书》，该协议书约定南宁市武鸣区人民政府作为项目征地拆迁工作的责任主体，负责建设用地征用、拆迁及相关手续办理工作。南宁市武鸣区人民政府亦确认广西壮族自治区公路管理局未参加涉案土地的平整工作。被告主张沿线公路已全线通车，通过有关部门的验收，编号为“国道358”。涉案土地现已建成公路养护站。武鸣区政府正在进一步完善土地征收批准手续。 2017年11月16日，南宁市国土资源局向各县国土资源局下发南国土资发﹝2017﹞892号《关于进一步做好2017年度自治区国土资源厅反馈未批动工项目建设用地报批工作的通知》，要求有关县区对未上报的项目应及时组卷上报，已上报自治区国土资源厅未通过审查的项目应及时跟踪，已退件的项目应及时按要求补充完善。该附件第61项载明“宾阳（思陇）经武鸣至隆安（那桐）公路”属退件状态。 再查明，2013年7月8日，广西壮族自治区桂西公路管理局向武鸣县人民政府发出桂西路办函（2013）169号《自治区桂西公路管理局关于加快思陇经双桥至那桐公路项目开工建设的函》，载明：思陇经双桥至那桐公路是列为广西《2013年国省干线项目进度计划情况表》项目之一，计划于2013年9月开工建设。...根据《广西壮族自治区交通运输厅关于加快推进我区普通国省干线公路项目开工建设的通知》（桂交建管函﹝2013﹞377号）的文件精神，...确保按质按期完成工程建设任务。 本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第二十六条、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》（法释﹝2018﹞1号）第六十九条第一款第（三）项及涉案土地平整行为发生时尚未废止的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释﹝2000﹞8号）第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定，当事人提起诉讼，应有具体明确诉讼请求并符合各项受理条件。原告作为被告实施土地平整行为前实际使用涉案土地的承包经营人，与被诉土地平整行为有法律上的利害关系，其诉讼请求要求确认土地平整行为违法指向具体明确，起诉未超过法定期限，且被告武鸣区政府确已实施该行为，原告起诉符合受理条件，但被告广西壮族自治区公路管理局未与武鸣区政府共同实施被诉行为，依法不属于本案共同被告，本院对广西壮族自治区公路管理局的共同被告资格不予确认，原告仅因该公路管理局为涉案项目业主而将其列为共同被告不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款的规定，本案由武鸣区政府作为适格被告参加诉讼。 关于被诉行政行为合法性问题。被告强制对土地实施平整，目的是要求土地权利人交出土地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”据此可知，任何人不得因土地征收补偿争议阻挠征地实施行为，但行政机关的土地征收实施行为亦应符合法律规定。本案中，虽然被告已经开展土地征收各项工作，但土地征收所必经的批准行为尚未完成，且原告一直未配合被告工作部门开展协商工作，未有证据反映原告主动交出土地，如被告认为相关权利人有阻挠征地情形的，应在合法完成土地征收行为后依照法定程序责令相关违法人交出土地，并申请人民法院强制执行，被告在土地征收程序尚未完成且非原告主动交出情形下实施强制性的平整行为并交付施工，既无有效依据，又不符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，原告主张被告武鸣区政府土地平整行为违法于法有据，本院予以确认。 关于被诉行政赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：...（八）对财产造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”据以上规定可知，如被告行为确实造成原告合法权益损失的，原告可依法主张，但赔偿应以该损失客观存在且为原告的合法权益为前提。被告已按照国家征收土地相关政策核定原告涉案土地被平整前的青苗补偿费且予以提存，原告也已领取且未在此案中主张，本院对此不予审查。原告主张其土地被平整后至今不能经营之损失并要求返还土地不具有在本案主张之条件，本院不予支持，理由如下： 第一，原告要求赔偿经营损失，应以该经营损失为其合法权益且必须是被诉行政行为所导致的直接后果。原告所在村民小组已与宁武镇人民政府签订《征收土地补偿协议书》，且并无法律、行政法规规定土地征收协议应自办理批准、登记手续时生效，因被告武鸣区政府正在办理案涉土地征收手续，本案审查亦无法涉及上述协议效力，在上述协议已被实际履行且无权威部门否定该协议效力情形下，无法推定原告在该协议签订后仍合法对涉案土地享有承包经营权，原告主张的经营损失并非土地平整行为的直接损失。此外，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会发包；已经分别属于村民两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内集体经济农民集体所有的土地的所有权”之规定，原告之承包经营权始于村民集体经济组织发包，终于村民集体经济组织收回。原告所在村民小组已采取与宁武镇人民政府签订征收补偿协议的方式实际终止原告对涉案土地的承包经营权，如非该村民小组的收回行为被有权机关否定，原告对涉案土地的承包经营权必将不复存在，不能经营土地之损失已非原告之直接合法权益。据此，原告在本案中以土地平整违法为由并以自身名义主张此项损失，本院不予支持。 第二，原告要求返还土地，不仅需以其继续享有承包经营权为前提，还不得损害公共利益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”之规定可知，人民法院确定的赔偿方式，不得损害国家公共利益。涉案土地已用于公路养护站建设，现有材料亦反映涉案公路作为重大民生项目具有工期紧张等客观事由，被告武鸣区人民政府此前在未获土地征收批准前快速推进涉案公路项目用地征收实施工作亦有客观缘由，关系案涉公路沿线区域广大公民的交通出行，且项目用地已完成可行性批复、公路项目用地预审批复等土地征收的前期工作并建成通车，如仅因涉案土地征收程序暂未完成而判令被告返还土地将可能有悖于涉案土地最终被征收之结果。即使在案涉土地未获征收批复前暂时交还相关权利人经营亦会严重损害国家公共利益，对案涉公路造成重大不利影响和安全隐患。基于此，即使不考虑原告是否继续对涉案土地享有承包经营权，从保护公共利益角度考虑亦不应支持原告返还土地之诉讼请求。 第三，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施，给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。也就是说，即使行政机关存有违法情形，人民法院也应具体分析该违法行为的性质，对于必须由行政机关主动采取补救措施的，应判决行政机关采取相应补救措施。在行政赔偿案件中是否选择行政机关采取补救措施的判决方式，主要是看所涉争议是否直接依赖于行政机关启动相应行政程序。本案土地平整行为因征收行为而起，其目的也直接指向国家长期使用案涉土地，但被告武鸣区政府目前尚未全面完成土地征收的各项实施工作，且该实施程序是土地征收行为最终具备合法性所不可或缺的构成要件，并非可仅由人民法院的司法审判程序予以补正。即使原告所谓的各项赔偿主张，如案涉土地被征收，实际上即是土地权利人因土地征收而获得的各项补偿补助费，此亦是行政机关土地实施程序的工作内容，被告在补办土地批准手续时，对于涉及土地权利人的征收补偿的，亦应由被告通过与土地权利人协商等方式主动履行并完成相应职责。综上，原告主张被诉行政行为违法于法有据，本院予以确认。但原告作为土地平整前的承包经营权人因土地平整行为违法而直接要求本案各项赔偿没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款、第七十四条、第七十六条和《最高人民法院关于适用解释》（法释﹝2018﹞1号）第六十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法发﹝1997﹞10号）等的规定，判决如下： 一、驳回原告磨席恩、卢美新、磨冠毅对被告广西壮族自治区公路管理局的起诉。 二、确认被告南宁市武鸣区人民政府于2015年12月8日对涉案土地实施土地平整行为违法。 三、责令被告南宁市武鸣区人民政府依照土地征收的相关规定，采取相应补救措施，完善案涉公路项目及配套工程项目的土地征收实施工作。 四、驳回原告磨席恩、卢美新、磨冠毅的全部赔偿请求。 本案诉讼费50元，由被告南宁市武鸣区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20-017301040003777，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，或提出缓交申请不被批准仍不预交的，按自动撤回上诉处理。 审判长  戴声长 审判员  宁 静 审判员  黄影颖 二〇一九年八月五日 书记员  彭 丹 附相关法律条文： 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 2.《最高人民法院关于适用的解释》（法释﹝2018﹞1号） 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 3.《中华人民共和国农村土地承包法》 第十三条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。 4.《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。 第三十二条承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。 第三十六条承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案。 5.《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。