黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黑02行初25号 原告任文彬。 委托代理人任志国（任文彬之子）。 委托代理人宋海波，黑龙江陈文革律师事务所律师。 被告齐齐哈尔市铁锋区人民政府，住所地齐齐哈尔市铁锋区龙华路298号。 法定代表人张洪义，该区区长。 行政负责人赵爽，该区党组成员。 委托代理人陶岩，黑龙江弘信律师事务所律师。 委托代理人王晨，该区工作人员。 原告任文彬要求被告齐齐哈尔市铁锋区人民政府履行征收房屋安置补偿协议一案，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2019年6月14日公开开庭审理了本案。原告经本院传票传唤未到庭，原告的委托代理人任志国、宋海波，被告的委托代理人陶岩、王晨，行政负责人赵爽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2015年10月15日，原告与被告成立的临时机构齐齐哈尔市铁锋区棚改办房屋征收项目部签订了160200000388号《征收无证住宅房屋补偿安置协议书》。该协议手写部分约定“家庭困难，无力投资，免于投资”。 原告诉称，请求被告继续履行补偿安置协议，为原告出具不动产登记证所需棚改房屋登记备案介绍信、发票等所有手续。理由：原告与被告成立的临时机构齐齐哈尔市铁锋区棚改办房屋征收项目部签订了编号为160200000388的《征收无证住宅房屋补偿安置协议书》，在投资额32,216元部分手写填写“家庭困难无力投资免于投资”，同时加盖齐齐哈尔市铁锋区棚改办房屋征收项目部组长姜XX名章予以确认。该书写是对原告免于缴纳面积差价款的承诺，是有效的。被告于2018年10月16日在御联名苑小区业主入户流转单再次盖章确认“家庭困难无力投资免于投资”的承诺有效，因被告盖章确认，原告顺利入住房屋。现原告需要办理不动产登记，要求被告出具产权处需要的证明手续，被告反悔，不予履行房屋补偿安置协议，要求原告补缴投资款32,216元后才能出具证明手续。因被告单方不履行行政协议，造成原告的权利得不到实现，故起诉。 原告在法定期间内向本院提交的证据如下： 1.《征收住宅（保障）房屋调查登记表》。证明原告在征收部门进行调查登记时，如实报告了房屋权属、区位、用途、建筑面积、户籍所在地等情况。原告对户籍所在地为依安县太东乡永进村6组的事实不存在虚报和隐瞒，被告称在“一评审两复核”时才发现原告户籍不在被征收房屋范围内的答辩意见不能成立。 2.齐齐哈尔市房地产产权管理处档案信息中心出具的《查档证明》一份。证明原告被征收房屋属唯一住房，并且是无证住房，原告家庭经济困难，无力缴纳投资款。被告与原告自愿签订补偿协议，同意原告免于投资。 3.160200000388号《征收无证住宅房屋补偿安置协议书》（第二联）。证明该补偿协议是格式文本，条款由被告征收部门单方提供，其中手写部分的补偿标准、价格、计算公式等也均由被告工作人员填写。合同首部明确写明“家庭困难，无力投资，免予投资”，并加盖“铁锋征收姜XX”印章，该部分是被告自愿同意原告对安置住房免予投资做出的特别补充约定，是补偿安置协议书有效补充条款，对双方具有法律拘束力。原告不存在任何欺诈行为，被告无权单方终止履行协议。现原告合同义务已经全部履行完毕，原有房屋被征收拆扒，入住了安置用房。被告应当继续履行协议，履行为原告出具办理不动产登记证所需相关手续的义务。 4.齐齐哈尔市铁锋区扎龙镇四家子村民委员会于2015年12月26日出具的《协议书》；5.《房屋征收验收单》；6.《御联名苑小区业主入户流转单》。证明案涉协议已经通过被告审核并实际履行。被告对房屋进行实际征收验收，原告按照各项严格审核程序办理入户。 7.任志国、周桂琴与齐齐哈尔市铁锋区房屋征收与补偿办公室张利君、姜XX、四家子村村委会主任石守于2018年9月19日谈话录音光盘一份；8.任志国、周桂琴与齐齐哈尔市铁锋区房屋征收与补偿办公室姜XX、四家子村村委会主任石守军于2018年10月9日谈话录音光盘一份。证明被告征收部门负责人以及四家子村村委会主任对协议中原告“免予投资”的约定均表示认可，并主动要求给原告盖章确认。 被告辩称，请求驳回原告的诉讼请求。理由：2015年10月15日，齐齐哈尔市铁锋区棚改办房屋征收项目部与原告签订了170200000392号征收无证住宅房屋补偿安置协议书。根据“一评审两复核”的程序，在审查该协议过程发现，原告户籍不在被征收房屋范围内，不具备无证房补偿认定条件，在原告信访过程中被告已告知原告应当缴纳投资款。为了确定双方权利义务，齐齐哈尔市房屋征收与补偿办公室撤销本案所涉征收补偿协议并要求重新签订补偿协议。因此，原告请求继续履行协议的诉讼请求不能支持。原告房屋不具备无证房征收补偿标准，应当按照安置房屋的成本价购买，其原有房屋按照重置价格补偿。原告与齐齐哈尔市铁锋区棚改办房屋征收项目部签订了编号与内容不同的两份协议，二份协议应当撤销，双方应重新签订协议。 被告在法定期限内提交的证据如下： 1.2015年10月15日，齐齐哈尔市铁锋区棚改办房屋征收项目部与原告签订的170200000392号征收无证住宅房屋补偿安置协议书（第一联）。证明双方签订协议的事实存在，但是协议内容出现产权调换和货币补偿并列，违反征收法规规定，此协议违法不能履行。 2.任文彬户籍情况。证明任文彬户籍与房屋坐落位置不一致，不符合无证房补偿规定，也不符合免交投资款的条件。 3.卖房协议书及票据。证明任文彬取得被征收房产的情况。 4.齐齐哈尔市铁锋区房屋征收与补偿办公室关于撤销补偿安置协议书的两份决定（2019年2号和2019年3号）、齐齐哈尔市铁锋区房屋征收与补偿办公室信访处理意见书。证明本案所涉征收补偿协议已被撤销，并给予原告明确信访答复，告知原告方应当缴纳房屋投资款。 法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条、第四条、第十五条、第二十五条等。《齐齐哈尔市中心城区国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第3、5、14、23、25条。《齐齐哈尔市中心城区国有土地上房屋征收与补偿实施办法补充规定》第12条。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1的真实性没有异议，在协议首部明确写明原告家庭困难，无力投资，免于投资，该约定是对协议的补充约定，对双方具有约束力。合同中同时约定了补偿金额与投资金额属于矛盾条款，该条款不能生效，被告主张原告补交投资款没有依据。被告将160200000388号协议书第二联交由原告，原告未曾接到170200000392号协议。对证据2的真实性没有异议，对证明问题有异议，原告在与被告签订征收补偿协议之前，已经如实向征收部门报告了户籍所在地等情况。被告对原告户籍在依安县太东乡永进村六组，以及在齐齐哈尔市没有住房，被征收房屋是原告唯一无证住宅的事实明知，被告与原告签订补偿协议是双方协商自愿达成的补偿条款。对证据3的真实性没有异议，该证据证明原告于2001年通过合法途径购买本案涉案的被征收房屋，并从2001年即居住在此房，是房屋实际所有权人。对证据4的真实性没有异议，对合法性有异议，齐齐哈尔市铁锋区房屋征收与补偿办公室无权对自身合同违约产生的纠纷给出信访答复。原告起诉时间是2019年4月4日，而撤销安置补偿协议书决定的时间是2019年4月25日，证明被告不履行安置补偿协议在先，被告无权单方撤销已经生效并且实际履行的补偿协议。 被告对原告提交的证据1有异议，认为不能证明原告享有免交全部投资款的事实。对证据2有异议，认为不能证明原告家庭困难。原告没有提供属于家庭困难的证据。即使家庭困难也不是免交全部投资款的法定事由，只有特困户、残疾人等特殊情形，给予对应相应的5平方米的免交投资款待遇，原告不具备任何免交投资款的法定情形。对证据3有异议，原告手中的协议编号尾号388号，而被告存档的协议编号尾号是392，同一事项出现两个文本，说明协议形式上不合法。制式文本之外手写部分不符合征收规章的规定，属于违法条款，不能支持。协议也说明如果有虚假情况本协议不能履行。原告不能提供证据证明自己是家庭困难，此协议更没有履行依据，同时家庭困难也不是免于全部投资款的法定事由。对证据4有异议，齐齐哈尔市铁锋区扎龙镇四家子村民委员会与任志国签订的协议，没有确定原告方不需要缴纳投资款。对证据5本身没有异议。对证据6真实性有异议，无力投资、家庭困难、免于投资不属于征收法规规定的事项。对证据7、8的合法性有异议，录音中体现征收部门的主管领导已经明确告知原告应当缴纳投资款，如果同意原告免交的话，就涉及滥用职权等法律责任。原告此时已经明确知道其主张或者认为权利受到损害，但是超过6个月提起行政诉讼，超过起诉期限。 对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2可以证实原告被征收房屋状况，予以确认。证据3系本案诉讼标的，不能作为证据使用。证据4系任志国与齐齐哈尔市铁锋区扎龙镇四家子村民委员会签订，与本案没有关联性，不予确认。证据5、6可以证明征收及安置情况，予以确认。证据7、8的录音内容不能证实与原告有关，不予确认。 原告对被告提交的证据1的真实性没有异议，予以确认。证据2、3可以证实征收过程中被告进行的调查情况，予以确认。证据4的真实性予以确认。 经审理查明，2001年3月16日，原告自徐维新处购买案涉房屋一处，该房屋系无证住宅。购买后，原告即在此房屋居住。2015年，被告对原告房屋所在地段进行征收。2015年4月15日，被告的房屋征收部门对原告房屋进行调查登记，征收房屋调查登记表显示，原告户口所在地齐市依安县太东乡永进村6组。2015年10月15日，原告（乙方）与齐齐哈尔市铁锋区棚改办房屋征收项目部（甲方）签订16020000388号征收无证住宅房屋补偿安置协议书，该协议书第三条第（三）项约定多层面积差价款计算。回迁房源是多层的，根据乙方被征收房屋建筑面积按50%折算后建筑面积35.6m2，上靠标准户型建筑面积40m2。被征收房屋%折算后建筑面积与新安置房屋建筑面积相等部分，不结算差价；上靠标准安置户型建筑面积超出被征收房屋折算后建筑面积部分，乙方按多层住宅的本体工程造价交纳增加面积款5,663元（4.4m2×1287/m2）；乙方自愿上调一个标准户型，安置房屋增加建筑面积10m2，应按多层住宅房屋建设成本价交纳增加面积款23,130元（10m2×2313/m2）。第（五）项约定，差价款结算。本地段《房屋征收决定公告》下达后15日内，乙方按上述计算方式结算差价款。回迁多层安置房源的，交纳上靠、上调后标准户型差价款总额---；回迁高层安置房源的，交纳上靠、上调后标准户型差价款总额贰万捌千柒佰玫拾叁元。第四条第一款第（四）项约定，计发二次搬迁费补偿金额1,709元，﹝原房屋建筑面积71.21m2×补偿标准12/m2×2次（按被征收房屋建筑面积计算不足460元的，按60元标准计算）﹞。第二款约定，标准金额总计60,599元。第四条第（二）、（三）项空白处手写“重置价71.21×797=56754”。第五条约定，本地段《房屋征收决定公告》发布且安置房屋达到入住条件后，甲方通知乙方搬迁。乙方应自甲方通知搬迁之日起20日内完成搬迁，经甲方验收后，为乙方开具《被征收房屋验收单》，并将房屋交给甲方。对20日内完成搬迁的，按被征收房屋建筑面积每平方米30元给予乙方奖励（按建筑面积计算低于1200按1200元计发），奖励金额2,136。该协议上方空白处手写约定：御联名苑14号楼5单元101室回迁51.48m2。（40-35.6）×1287＋（51.48-40）×2313﹦56635+26553﹦32216元。同时手写“家庭困难无力投资免于投资”。2015年12月27日，原告交房验收。2018年10月16日，御联名苑小区业主入户流转单上，投资差价结算一栏手写标注“无力投资家庭困难免于投资”，并盖有铁锋征收姜XX名章。原告入住后，在办理不动产登记时，要求被告出具产权处需要的证明手续，被告以原告户籍不在被征收房屋范围内为由，认为原告房屋不具备无证房补偿认定条件，告知原告补缴投资款32，216元后才能出具证明手续。原告不服向本院提起诉讼。本院立案后，齐齐哈尔市铁锋区房屋征收与补偿办公室于2019年4月25日作出关于撤销补偿安置协议书的两份决定（2019年2号和2019年3号）。原告拒绝接收两份决定。本院向原告释明，告之其对撤销补偿安置协议决定提起诉讼，原告拒绝对两份决定起诉，拒绝撤回本案起诉，要求被告履行16020000388号征收无证住宅房屋补偿安置协议。 另查明，2015年10月15日，原告与齐齐哈尔市铁锋区棚改办房屋征收项目部签订17020000032号征收无证住宅房屋补偿安置协议书，该协议在被告处留存，原告称对此协议不知情，但协议下方有原告签名。该协议书第三条第（三）项约定多层面积差价款计算。回迁房源是多层的，根据乙方被征收房屋建筑面积按50%折算后建筑面积35.6m2，上靠标准户型建筑面积40m2。被征收房屋%折算后建筑面积与新安置房屋建筑面积相等部分，不结算差价；上靠标准安置户型建筑面积超出被征收房屋折算后建筑面积部分，乙方按多层住宅的本体工程造价交纳增加面积款5,663元（4.4m2×1287/m2）；乙方自愿上调一个标准户型，安置房屋增加建筑面积10m2，应按多层住宅房屋建设成本价交纳增加面积款23,130元（10m2×2313/m2）。第四条第（四）项约定，计发二次搬迁费补偿金额1,709元，﹝原房屋建筑面积71.21m2×补偿标准12/m2×2次（按被征收房屋建筑面积计算不足460元的，按60元标准计算）﹞。第三条与第四条空白处手写“重置价71.21×797=56754”。第五条第一款约定，本地段《房屋征收决定公告》发布且安置房屋达到入住条件后，甲方通知乙方搬迁。乙方应自甲方通知搬迁之日起20日内完成搬迁，经甲方验收后，为乙方开具《被征收房屋验收单》，并将房屋交给甲方。对20日内完成搬迁的，按被征收房屋建筑面积每平方米30元给予乙方奖励（按建筑面积计算低于1200按1200元计发），奖励金额2,136元。第二款约定，补偿金额60599元。投资金额总计28,793元。该协议后上方空白处手写“家庭困难，无力投资”。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。齐齐哈尔市铁锋区棚改办房屋征收项目部为齐齐哈尔市铁锋区政府设立的临时机构，征收补偿协议虽系齐齐哈尔市铁锋区棚改办房屋征收项目部与原告签订，由于其不具有独立承担法律责任能力，因此，齐齐哈尔市铁锋区人民政府系本案适格被告。 行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。行政协议虽然与行政机关单方作出的行政行为一样，都是为了实现公共利益或者行政管理目标，但与单方行政行为不同的是，它是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，由这种双重混合特征所决定，一方面，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议；协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务；当出现纠纷时，也要首先根据协议的约定在《合同法》的框架内主张权利。另一方面，“协商订立”不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系。法律虽然允许行政机关与行政相对人缔结协议，但仍应坚持依法行政，不能借由行政协议扩大法定的活动空间。法律也允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思合致。本案齐齐哈尔市房屋征收与补偿办公室于2019年4月25日撤销了原告所诉16020000388号征收无证住宅房屋补偿安置协议，并告知原告重新签订房屋补偿协议。被诉行政协议被单方解除后，本院向原告释明以被告改变后的行政行为提起诉讼，原告拒绝变更诉讼请求，拒绝撤回起诉。因16020000388号征收无证住宅房屋补偿安置协议已被撤销，故原告要求被告继续履行补偿安置协议，为原告出具不动产登记证所需棚改房屋登记备案介绍信、发票等所有手续的诉讼请求无法得到支持。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下： 驳回原告任文彬的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告任文彬负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。 审判长  王春华 审判员  郭春丽 审判员  张丽丽 二〇一九年八月十四日 书记员  王 迎