浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙03行再2号监督申请人温州宝业富来树脂有限公司，住所地温州市龙湾区永中城东高坦。法定代表人李云夫，董事长。委托代理人赖文珍，该公司工作人员。申请执行人温州市自然资源和规划局，住所地温州市鹿城区惠民路856号光明桥边。法定代表人冯金考，局长。委托代理人王梦婕，该局工作人员。委托代理人杨梦云，浙江联英律师事务所律师。监督申请人温州宝业富来树脂有限公司（以下简称宝业公司）因原温州市国土资源局（以下简称原温州市国土局）申请强制执行温土资罚〔2007〕748号行政处罚决定确定的责令宝业公司退还非法占用的国有土地、集体土地及没收非法占用土地上所建的地上建筑物一案，不服温州市龙湾区人民法院2017年7月10日作出的（2017）浙0303行审548号准予执行裁定，于2018年1月8日向本院申请监督。本院作出（2018）浙03行申2号行政裁定，提审本案，并依法组成合议庭对本案进行了审查，于2019年7月17日听取了双方意见。本案现已审查完毕。原审法院认定：原温州市国土局于2007年9月14日作出温土资罚〔2007〕748号行政处罚决定，认定：2004年，宝业公司未经批准擅自占用已征国有土地和海滨街道城东村集体土地建造厂房，总占地面积5574.44平方米，建筑占地面积1356.12平方米，建筑面积1580.69平方米。其中占用国有土地3239.00平方米，地上建有两幢三层混合结构房屋建筑面积359.86平方米、五幢一层混合结构房屋建筑面积643.97平方米、两幢一层简易房建筑面积345.04平方米、三处一层棚房建筑面积231.82平方米；占用集体土地2335.44平方米，用途为工业用地，经鉴定该部分土地在土地利用总体规划功能中属待置换建设用地，用地符合土地利用总体规划。据此，原温州市国土局认为宝业公司未经批准、非法占用土地的行为已违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条，并根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：一、责令宝业公司退还非法占用的3239.00平方米国有土地；二、责令宝业公司将非法占用的2335.44平方米土地退还给海滨街道城东村集体经济组织；三、没收宝业公司在非法占用的5574.44平方米土地上所建的1580.69平方米建筑物和其他设施；四、对宝业公司并处罚款86000元人民币。2007年9月18日，原温州市国土局向宝业公司送达了上述行政处罚决定书。宝业公司于2007年9月19日缴纳罚款86000元人民币。2017年5月15日，原温州市国土局向宝业公司送达了催告书，催告其自收到催告书之日起10日内履行上述行政处罚决定第一项至第三项内容。宝业公司在法定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼，在催告书送达后十日内又未履行上述义务。原审法院认为：原温州市国土局提交的申请材料符合《中华人民共和国行政强制法》第五十五条规定，且未发现涉案行政处罚决定有该法第五十八条第一款规定的情形，且申请期限符合温政发〔2016〕55号《温州市人民政府温州市中级人民法院关于加快推进国土领域非诉执行积案清理工作的意见》的相关规定。依照《中华人民共和国行政强制法》第五十七条规定，裁定如下：准予强制执行温土资罚〔2007〕748号行政处罚决定第一项、第二项、第三项内容，由温州市龙湾区人民政府海滨街道办事处组织实施，原温州市国土局负有配合职责。监督申请人宝业公司向本院申请监督认为：一、原审裁定认定事实错误。1.涉案处罚决定要求退还的非法占用的3239平方米国有土地，宝业公司于2001年已申请用地，经政府相关部门许可后报请征用，并缴纳全部规费，该部分土地属于未供先用工业用地，不属于非法占用土地，是历史遗留问题，有关部门也已经对宝业公司未供先用项目土地作出具体的补办意见。2.涉案处罚决定要求没收的地上建筑物1580.69平方米和其他设施，该部分地上建筑曾被原龙湾区国土局处以罚款39372元，并交纳了规划配套费，涉案处罚决定以同一事实再次决定罚款86000元错误，且该部分地上建筑物因行政区划调整导致工程建设审批手续搁置，无法补办手续，原因在行政机关，不能予以没收。二、原审裁定适用法律错误。1.涉案处罚决定书于2007年作出，至2017年申请人民法院强制执行，超过法定申请执行期限，且无正当理由，本案不适用温政发〔2016〕55号《关于加快推进国土领域非诉执行积案清理工作的意见》，不符合人民法院非诉审查案件的受理条件。2.原温州市国土局未在法定救济期限届满后三个月内向宝业公司送达催告书，程序违法。综上，请求撤销原审裁定。监督申请人宝业公司向本院提供如下证据：1.营业执照，以证明监督申请人主体情况。2.温土资罚〔2007〕748号行政案件处罚决定书，以证明原温州市国土局作出行政处罚决定。3.（2017）浙0303行审548号行政裁定书，以证明处罚决定作出至裁定准予强制执行间隔10年差2个月。4.温国用（2007）第25492号国有土地使用权证、国有土地使用权协议出让合同、（2001）浙规证030701049号建设用地规划许可证，以证明宝业公司2001年已取得厂房一期用地；涉案土地是二期用地，位于一期土地周边，宝业公司支付全部土地征用款后，政府同意先建后批；一期、二期统一规划、设计、建造，二期未发证是政府不作为。5.申请用地报告、海滨街道城东村收款收据23份、协议书，以证明宝业公司借用城东村2335.44平方米集体土地并支付租金；城东村同意温州市人民政府征用集体土地4.859亩作为宝业公司生产用地，宝业公司不是非法占用国有土地和集体土地。6.2001年第13号《征用土地公告》，以证明温州市人民政府于2001年9月17日征用宝业公司使用的4.859亩城东村集体土地。7.温政土征字[2004]412号《关于城东村征地补偿安置方案的批复》、规划功能征求意见函、征用地形图，以证明宝业公司4.859亩二期用地的具体位置，及原温州市国土龙湾分局发函至原温州市规划局，请求对该地块的规划功能予以审核，原温州市规划局瓯海分局在征用地地形图上盖章，建议上报审批，说明宝业公司不是非法占用国有土地。8.票据6份，以证明宝业公司缴纳用地指标有偿调剂费、征地管理费、征地补偿费、规划配套费，同时证明涉案建筑可以补办手续。9.代收罚款收据2份，以证明涉案建筑分别被罚款39372元、86000元。10.温龙委办发〔2011〕47号关于印发《龙湾区转而未供土地专项清理工作实施方案》的通知、工业项目土地使用登记申请，以证明龙湾区政府要求对转而未供土地补办供地手续，宝业公司依此申请二期用地补办登记，龙湾区人民政府批示区国土局给予办理土地使用权登记手续，并加盖区人民政府印章。11.〔2013〕20号《龙湾区行政审批服务中心联审会议纪要》、龙海滨办〔2013〕21号《关于海滨街道温州宝业富来树脂有限公司工业用地项目要求办理供地手续的请示》、龙湾区人民政府办公室公文处理单，以证明龙湾区行政审批服务中心对宝业公司二期用地补办审批手续形成会议纪要，海滨街道专题发文恳请办理供地手续，龙湾区政府批示同意按照会议纪要已明确的程序办理。12.[2013]规划条件03061号《规划条件通知书》，以证明2013年7月5日，温州市规划局同意宝业公司二期用地作为工业用地挂牌出让。13.龙海滨办〔2013〕81号《关于要求对温州宝业富来树脂有限公司用地历史遗留问题召开工业用地出让联席会议的函》、龙海滨办〔2013〕155号《关于要求启动温州宝业富来树脂有限公司用地出让程序的函》，以证明2013年7月至12月，海滨街道对宝业公司用地历史遗留问题函告龙湾区土地储备中心，认为二期用地的招拍出让条件已经成熟，请求区土地储备中心启动出让程序。14.〔2014〕12号温州市龙湾区人民政府专题会议纪要，以证明2014年1月26日，龙湾区人民政府同意将宝业公司二期用地挂牌出让。15.邮政特快专递，以证明宝业公司于2018年1月8日提出监督纠正申请，在法定六个月的救济期限内。16.完税情况说明，以证明宝业公司一直是优秀企业，年交税费约六百万元以上，符合土地出让条件。申请执行人温州市自然资源和规划局（以下简称温州市资规局）认为：一、在现有法律框架下，宝业公司不能对行政非诉执行裁定提出再审申请。《中华人民共和国行政强制法》第五十八条仅规定了行政机关可以就不予执行的裁定提出复议，并未赋予被执行人提出申诉、复议的权利，宝业公司提起本案监督纠正申请，无法律依据。二、即使宝业公司可以提出本案申请，其请求也不符合再审的法定条件。原审裁定已于2017年9月20日生效，宝业公司现提出再审已经超过法定的再审期限，且其提供的再审证据均形成于原审裁定作出前，不属于启动再审的新证据。三、宝业公司的再审理由，缺乏事实和法律依据。1.经过原温州市国土局对非诉执行积案进行排查，涉案处罚决定属于国土部门因正当事由未在法定期限内向法院申请强制执行的案件，原审法院适用温州市关于积案清理文件的规定，受理本案强制执行申请正确。2.原温州市国土局在申请强制执行前，催告宝业公司履行义务，符合《中华人民共和国行政强制法》第五十四条的规定。3.宝业公司至今未取得涉案土地的合法用地手续，违法占地事实清楚，其主张属于未供先用土地，与客观事实不符。4.涉案地块依据2016年的控规已属于商业用地，不能作为工业用地出让、补办手续。四、原审裁定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。原温州市国土局作出涉案处罚决定前，已向宝业公司送达处罚告知和听证告知书，宝业公司未提出陈述、申辩和听证，此后原温州市国土局作出涉案处罚决定，宝业公司未在法定救济期限内申请行政复议和诉讼，也没有履行处罚决定。原温州市国土局据此向原审法院申请强制执行，原审法院作出涉案准执裁定，符合法律等相关规定。综上，请求驳回宝业公司的监督申请。申请执行人温州市资规局向本院提供以下证据及依据（其中证据1—14、证据16在原审非诉审查程序中已经提供）：1.行政案件处罚决定书及送达回证。2.土地违法案件立案呈批表。3.企业法人营业执照、法定代表人身份证明书。4.土地违法案件询问笔录。5.土地案件现场照片。6.土地违法案件现场勘测笔录。7.土地案件鉴定会签表。8.土地违法案件调查报告。9.土地行政处罚告知书。10.土地行政处罚听证告知书。11.浙江省代收罚没款专用票据。12.地籍测绘成果资料（2003年5月）。13.地籍测绘成果资料（2007年6月）。证据1-13，以证明原温州市国土局作出涉案行政处罚事实清楚、程序合法、适用法律正确。14.催告书及送达回证，以证明原温州市国土局在申请强制执行时已经履行催告义务。15.强制执行申请书（2008），以证明原温州市国土局原本在2008年准备向人民法院申请执行，但是经区里协调，涉案地块可能作为历史遗留问题解决，暂停申请执行。16.强制执行申请书（2017），以证明原温州市国土局在2017年重新申请执行。17.（2017）浙0303行审548号行政裁定书、（2017）浙0303行审548-1号行政裁定书，以证明龙湾区人民法院裁定准予执行。18.（2001）浙规证030701049号建设用地规划许可证、2016年涉案地块控制性详细规划图纸，以证明宝业公司所称的配套费对应的是已登记的一期土地，与二期土地无关；涉案地块功能已调整为商业用地，无法作为工业用地补办手续。19.法律依据为《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十条、第一百五十五条、第一百五十六条、第一百五十七条、第一百六十条、第一百六十一条，《中华人民共和国行政强制法》第五十三条至第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第二条、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条。经质证，本院对双方当事人提交的证据认定如下：宝业公司提供的证据1-3、证据15、温州市资规局提供的证据3、证据16、证据17形式真实，内容合法，可证明宝业公司主体身份情况、涉案行政处罚内容、原审法院准予执行、宝业公司申请监督纠正的事实，本院予以采信。宝业公司提供的证据16，系当事人自行整理的清单，且宝业公司的完税情况与本案不具有关联，本院不予采纳。宝业公司提供的其余证据，原温州市国土局作出涉案处罚决定时未搜集，原审非诉审查程序中亦未通知宝业公司提供证据；温州市资规局提供的证据18，系针对宝业公司新的陈述而补充收集的证据，故该些证据均属于再审程序中新的证据，且证据形式真实，内容合法，与本案具有关联，本院予以采纳。温州市资规局提供的其余证据，在原审非诉审查程序中已经提供，经再审质证，宝业公司对该些证据的真实性无异议，本院经审核予以采信。原审法院经审理查明的事实，有相应证据证实，本院予以确认。结合上述经质证采信的证据及各方陈述，本院另查明如下事实：宝业公司原名温州市瓯海宝业皮革辅料厂（以下简称宝业皮革厂），于2001年11月26日经核准变更名称为宝业公司。宝业公司现占用土地分为三块，其中一块土地面积为2356.49平方米（即一期用地），宝业皮革厂于2001年3月10日签订国有土地使用权出让合同，于2007年10月9日领取国有土地使用权证。其中一块土地面积为3239平方米（即二期用地），宝业皮革厂于2001年4月10日向原瓯海区土地管理局申请增补用地5亩，原瓯海区永中镇人民政府盖章同意报批；2001年9月17日，温州市人民政府发布征收土地公告，征用包括城东村0.3239公顷耕地在内的土地；2004年6月18日，宝业公司与海滨街道城东村村民委员会签订协议书，约定宝业公司已申请征用城东村4.859亩（约3239平方米）废耕田为生产用地、宝业公司依照征地补偿方案付给城东村土地征用费等；2004年7月27日，温州市人民政府作出温政土征字[2004]412号《关于城东村征地补偿安置方案的批复》；2005年5月12日，原温州市国土资源局龙湾分局发函原温州市规划局对涉案地块规划给予审核。此后，因涉案地块行政区划调整，未办理规划审核、出让手续。2011年4月，龙湾区启动转而未供土地专项清理工作，明确要求对因城市规划调整导致未供地的逐个排查出具规划调整意见，按规定办理供地手续等；2012年1月16日，宝业公司提出《工业项目土地使用登记申请》；2013年1月29日，龙湾区行政审批服务中心召开联席会议，同意宝业公司用地按临时标准厂房实施，先由海滨街道报区政府认定是否属于因政府原因导致的遗留工业用地，再按流程办理供地手续；2013年4月1日，海滨街道办事处请示龙湾区人民政府，载明宝业公司二期用地因政府原因导致手续搁置，应按有关规定办理供地手续；2013年5月28日，龙湾区人民政府批示同意按联席会议明确的程序办理；2013年7月5日，温州市规划局出具规划条件通知书；2013年7月17日、12月23日，海滨街道办事处分别发函至龙湾区土地储备中心，请求该中心召集相关部门召开工业出让联席会议，启动出让程序；2013年12月20日，龙湾区人民政府召开专题会议，明确对宝业公司用地历史遗留问题的处置，载明宝业公司已按规定缴纳了征地补偿费、管理费、用地指标有偿调剂费等款项，在办理用地手续时由于行政区域调整等原因造成企业规划手续未能及时办理，同意将该地块挂牌出让。此后，因其他原因，涉案地块出让事宜搁置。宝业公司另有一块土地面积为2335.44平方米，系借用的城东村集体土地，未办理征地、出让手续。另，2018年12月27日，温州市机构改革方案确定组建温州市资规局，原温州市国土局职责划入温州市资规局。本院认为：本案系宝业公司不服原温州市国土局申请原审法院强制执行土地行政处罚决定而引起的纠纷，结合各方诉辩，本案的争议焦点为涉案行政处罚决定可否申请法院强制执行，宝业公司可否申请监督纠正及是否已经超过申请期限，原审法院准予执行涉案土地行政处罚决定是否正确。关于焦点一。根据温政发〔2016〕55号《关于加快推进国土领域非诉执行积案清理工作的意见》第一条规定，国土领域非诉执行积案指国土处罚决定作出后可申请执行但因正当事由未在法定期限内向法院申请强制执行的非诉执行案件等；第四条规定，国土资源行政主管部门决定重新申请强制执行的，应当先行催告当事人履行义务，催告书送达后十日内当事人未履行的，可向人民法院申请执行。涉案土地行政处罚决定在2007年作出后因区政府协调等原因搁置而未向法院申请，属于上述意见规定的国土领域非诉执行积案，原温州市国土局在重新申请法院强制执行前催告宝业公司履行义务，并无不当。原审法院予以受理亦无不当。关于焦点二。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条的规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审。《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第130条规定，上级法院发现下级法院在执行中作出的裁定、决定、通知或具体执行行为不当或有错误的，应当及时指令下级法院纠正，并可以通知有关法院暂缓执行。据此，原审法院作出准予强制执行的裁定，宝业公司作为被申请人，如认为原审裁定错误的，有权进行救济，向本院申请监督纠正。原审裁定于2017年7月10日作出，根据宝业公司提交的邮寄申请材料，其于2018年1月8日提出监督申请，并未超过申请期限，故本院经审查于2019年3月27日作出（2018）浙03行申2号行政裁定，提审本案。温州市资规局辩称宝业公司无权申请监督纠正、申请已超期，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。关于焦点三。首先，原温州市国土局在询问宝业公司法定代表人李云夫时，李云夫明确提及涉案占用土地中3239平方米已办征地手续但未处罚、因规划功能变更无法供地。在此情况下，原温州市国土局未进一步调取涉案地块的供地、用地材料等，仅凭询问笔录、现场照片和地籍测绘成果认定宝业公司为非法占用3239平方米国有土地，显属主要事实不清。其次，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。可见，即使存在非法占用土地，但对地上建筑物的处置是限期拆除还是没收，需要审查是否符合土地利用总体规划。本案中，原温州市国土局决定没收宝业公司地上建筑物和其他设施，但未提供土地利用总体规划材料，不能反映其在处罚前就已经调取并审查该事实，直接作出没收决定，亦属主要事实证据不足。综上，涉案行政处罚决定明显属于缺乏事实根据，根据《中华人民共和国行政强制法》第五十八条的规定，应当不予执行，原审裁定准予强制执行系适用法律错误，本院依法予以纠正。宝业公司的申请理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定》（试行）第130条的规定，裁定如下：一、撤销温州市龙湾区人民法院（2017）浙0303行审548号准予执行裁定；二、对温土资罚〔2007〕748号行政处罚决定第一项、第二项、第三项内容，不予强制执行。本裁定送达后即发生法律效力。审 判 长 诸智影审 判 员 章宝晓审 判 员 杨贤斌二〇一九年八月二十六日代书记员 金雄风