广东省东莞市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）粤19行终279号 上诉人（原审原告）李某1、李某2、李某3、李某4等223人（详细名单见附件）. 诉讼代表人：李某1。 诉讼代表人：李某2。 诉讼代表人：李某3。 诉讼代表人：李某4。 被上诉人（原审被告）：东莞市自然资源局。住所地：广东省东莞市东城区东城大道268号。 法定代表人：赖健伟，局长。 委托代理人：方晓培，该局工作人员。 委托代理人：罗苏华，广东方中天律师事务所律师。 原审第三人：东莞市望牛墩镇李屋村村民委员会。住所地：广东省东莞市望牛墩镇李屋村委会。 法定代表人：李沃钦，该村委会主任。 委托代理人：崔雪，广东文美律师事务所律师。 委托代理人：吴敏仪，广东文美律师事务所律师。 上诉人李某1、李某2、李某3、李某4等223人因与被上诉人东莞市自然资源局及原审第三人东莞市望牛墩镇李屋村村民委员会（以下简称“望牛墩李屋村委会”）国土资源监督检查纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2018）粤1971行初661号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 2016年4月14日，李某1、李某2、李某3、李某4等223人向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.确认东莞市自然资源局行政不作为违法；2.东莞市自然资源局赔偿其不作为所致损失241.2万元；3.东莞市自然资源局将该幅耕地交由原农村集体经济组织成员恢复耕种；4.东莞市自然资源局承担本案的诉讼费用。 原审法院查明：李某1等223人为东莞市望牛墩镇李屋村村民和李屋股份经济联合社的股东。2014年，东莞市人民政府招商，将“中集车辆物流园”项目列为市重点项目，并将该项目安排落户在望牛墩镇李屋村。“中集车辆物流园”项目选址在李屋村望洪公路旁“桃围”、“木棉塘”（土名）地块，该地块面积约130亩。该地块原为李屋股份经济联合社所有的农村集体土地，并已获核发东府集用(2013)第1900080104292号《集体土地使用权证》。2012年，为充分利用土地，望牛墩李屋村委会出资已将其中荒置的部分土地进行平整后，将土地平均分配给该村村民作临时农田使用。2014年3月19日，望牛墩李屋村委会在其村务公开栏发布《关于李屋村“中集车辆物流园”项目征地青苗补偿款发放方案的公告》，告知村民根据2014年3月18日召开的村民代表（暨股东代表）会议，会议表决同意《李屋村“中集车辆物流园”项目征地青苗补偿款发放方案》，并对发放对象、发放标准、发放方式、发放对象界定时间、土地交付时间进行告知，并告知村民在2014年4月20日前，自行清理在“桃围”、“木棉塘”（土名）地块上所有附作物（包括树木、农作物、禽畜、窝棚等），逾期将视为无主物由村委会清理。2014年6月，东莞市自然资源局（原东莞市国土资源局）发现望牛墩李屋村委会未经依法批准擅自在案涉望洪公路旁“桃围”（土名）地块推填土、平整土地，遂于2014年6月8日、2014年6月11日对望牛墩李屋村委会作出东国土资（执法）望停字[2014]30号《责令停止土地违法行为通知书》及东国土资（执法）停字[2014]17号《责令停止土地违法行为通知书》，认为望牛墩李屋村委会上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定，责令其立即停止土地违法行为，听候处理。李某1、李某2、李某3、李某4等223人认为，东莞市自然资源局作出上述《责令停止土地违法行为通知书》后，望牛墩李屋村委会并未停止违法行为，李某1、李某2、李某3、李某4等223人于2015年1月21日向东莞政府12345服务热线反映情况。东莞市自然资源局答复，关于广东中集车辆物流园项目在李屋村的用地手续正在办理中，目前该地块已推填土，但未动工建设。东莞市自然资源局已向望牛墩李屋村委会作出了《责令停止土地违法行为通知书》，东莞市自然资源局已函告土地执法共同责任部门及李屋村委会制止土地违法行为。李某1、李某2、李某3、李某4等223人主张，东莞市自然资源局未依据《中华人民共和国土地管理法》第七十条及第七十一条规定进行依法制止查处，存在行政不作为，故于2016年4月14日向原审法院提起行政诉讼，请求确认东莞市自然资源局未对望牛墩李屋村委会进行查处的行为违法、赔偿李某1、李某2、李某3、李某4等223人损失，并要求东莞市自然资源局将案涉耕地交还原农村经济组织成员恢复耕种。 另查明，2014年3月26日、2014年12月11日，东莞市自然资源局分别向广东省国土资源厅对案涉土地申报建设用地的请示，广东省国土资源厅分别于2015年2月13日、2015年5月8日作出粤国土资（建）字[2015]189号《广东省国土资源厅关于东莞市望牛墩镇2014年度第一批次城镇建设用地的批复》及粤国土资（建）字[2015]731号《广东省国土资源厅关于东莞市2014年度第三批次城镇建设用地的批复》，批复同意将案涉望牛墩镇李屋股份经济合作社属下的集体农用地转为建设用地，同时一并办理征收为国有土地手续，以上土地经完善征收手续后依照安排作为东莞市城镇建设用地。 再查明，对于本案李某1、李某2、李某3、李某4等223人身份问题。望牛墩李屋村委会提交了本案李某1、李某2、李某3、李某4等223人名单中的李岳佳等31人的《声明书》，声明其并未授权给李某1等人代表其本人起诉东莞市自然资源局（原东莞市国土资源局）、东莞市望牛墩镇李屋村村民委员会，其并未授权李某1等在委托书上签名。为核实相关情况，本院前往望牛墩镇李屋村对李岳佳等31人进行调查，其中陈映平等7人经过本院询问，表示《声明书》内容属实，其本人并无提起本案诉讼的意愿。另外24人经过本院向其送达《告知书》，通知其前往本院进行身份核实时，逾期未前来，视为放弃作为本案原告的诉讼权利。 又查明，2019年1月，东莞市机构改革方案出台，东莞市新组建市自然资源局（加挂市海洋局牌子），不再保留市国土资源局、市城乡规划局。 原审法院认为：本案为国土资源监督检查纠纷。李某1等223名作为案涉土地的耕地的实际使用人，以其自己名义起诉东莞市自然资源局未履行对望牛墩李屋村委会土地违法行为进行监督管理的行为，具有李某1、李某2、李某3、李某4等223人主体资格，符合提起行政诉讼的起诉条件。原名单中的李岳佳等31人经原审法院核实，表示无提起本案诉讼的意愿，故不属于李某1、李某2、李某3、李某4等223人之列，应予剔除。本案的争议焦点在于东莞市自然资源局对案涉土地违法行为是否依法履行其法定职责。 首先，《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。国土资源部《国土资源行政处罚办法》第十一条第一款规定，国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。本案中，东莞市自然资源局在2014年6月发现李屋村委会未经批准，擅自在东莞市望牛墩镇李屋村的“桃围”（土名）集体土地上推填土、平整土地。因涉案地块原属望牛墩镇李屋股份经济联合社集体所有，当时正在办理征地报批手续，在土地办理农用地转用审批及征地审批手续过程中，李屋村委会对案涉集体土地进行推填土，违反了我国土地管理法的上述规定。东莞市自然资源局分别于2014年6月8日和6月11日向李屋村委会发出东国土资（执法）望停字[2014]30号和东国土资（执法）停字[2014]17号《责令停止土地违法行为通知书》，责令停止推填土行为，东莞市自然资源局依法已履行其监管职责。 其次，李某1、李某2、李某3、李某4等223人认为东莞市自然资源局存在行政不作为，理由在于望牛墩李屋村委会在收到东莞市自然资源局对其作出的《责令停止土地违法行为通知书》后并未停止违法行为，应当依据《中华人民共和国土地管理法》第七十条“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现国家工作人员的违法行为，依法应当给予行政处分的，应当依法予以处理；自己无权处理的，应当向同级或者上级人民政府的行政监察机关提出行政处分建议书，有关行政监察机关应当依法予以处理。”及第七十一条“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。”的规定对望牛墩李屋村委会作出后续相应处理。而本案中，案涉地块原属望牛墩李屋村委会村集体所有且无偿分配给村民使用，根据各方所提交的证据及2015年度案涉地块航拍影像图，未能有效证明望牛墩李屋村委会对案涉地块除实施推填土外有其他破坏耕地、非法建设、违法占用土地等严重违法行为，望牛墩李屋村委会行为并没有对案涉地块造成实质危险后果。且鉴于该推填土行为发生在介于东莞市自然资源局向省国土厅报请案涉地块转为城镇建设用地和土地征收的请示与获批之间，而2015年案涉地块经省政府批准办理集体农用地转为建设用地及征收为国有土地手续（望牛墩镇2014年度第一批次城镇建设用地于2015年2月13日获批，望牛墩镇2014年度第三批次城镇建设用地于2015年5月8日获批），故东莞市自然资源局依据《国土资源行政处罚办法》第十二条第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案”的规定，未对望牛墩李屋村委会进行立案处理，并无不妥。 再者，李某1、李某2、李某3、李某4等223人提出望牛墩李屋村委会对案涉土地的推填土行为给李某1、李某2、李某3、李某4等223人造成耕作物等经济损失，要求东莞市自然资源局赔偿。原审法院认为，李某1、李某2、李某3、李某4等223人对案涉地块征地过程中征收耕地的补偿费用、被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准以及征地补偿安置方案有异议，可以通过另案起诉另寻法律救济，不在本案审理范围。李某1、李某2、李某3、李某4等223人对望牛墩李屋村委会存在侵害其集体经济组织成员利益的行为，也可通过民事诉讼予以解决。李某1、李某2、李某3、李某4等223人的该项损失，并非由东莞市自然资源局的违法行政行为造成，故对其该项请求，原审法院不予支持。另案涉地块已于2015年经省人民政府同意批准办理集体农用地转用和征收为国有土地手续，李某1、李某2、李某3、李某4等223人请求将案涉土地退还李某1、李某2、李某3、李某4等223人恢复耕种缺乏法律依据，原审法院不予支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回李某1、李某2、李某3、李某4等223人的全部诉讼请求。本案收取诉讼费人民币50元，由李某1、李某2、李某3、李某4等223人承担。 一审宣判后，李某1、李某2、李某3、李某4等223人不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1、请求撤销原审判决，并支持李某1、李某2、李某3、李某4等223人原审判决提出的诉讼请求。2、本案诉讼费用由东莞市自然资源局承担。事实和理由：原审法院没有贯彻（2018）粵19行终50号行政裁定书精神进行以实质性化解行政争议为原则就本案进行实体审查处理，原审法院认为东莞市自然资源局分别于2014年6月8日及6月11日先后向望牛墩李屋村委会发出《责令停止土地违法行为通知书》，责令停止推填土行为，称望牛墩李屋村委会依法已履行其监管职责和各方所提交的证据未能有效证明望牛墩李屋村委会对案涉地块除实施推填土外有其他破坏耕地、非法建设、违法占用土地等严重违法行为，望牛墩李屋村委会行为并没有对案涉地块造成实质危险后果，及案涉地块已于2015年经省人民政府同意批准办理集体农用地转用和征收为国有土地手续为由，驳回李某1等223人的全部诉讼请求明显适用法律错误，认定事实不清。一、在本案中，望牛墩李屋村委会于2014年6月7日晚七时许，不顾李某1、李某2、李某3、李某4等223人的强烈反对和阻挡，强行填埋129亩耕地，东莞市自然资源局于2014年6月8日及6月11日先后向望牛墩李屋村委会发出《责令停止土地违法行为通知书》，证明东莞市自然资源局已经知道望牛墩李屋村委会的违法情况，也证明望牛墩李屋村委会违反《中华人民共和国土地管理法》五十九条规定，但东莞市自然资源局没有依法履行法定职责及时纠正、制止望牛墩李屋村委会的违法填土行为，没有按照国家有关法律法规、《中华人民共和国土地管理法》第七十条、第七十一条等规定办事，没有依法追究有关违法责任人的责任，明显属于失职、渎职、不作为。二、根据广东省东莞市中级人民法院民事判决书（2017）粵19民终5044号判决撤销东莞市望牛墩镇李屋股份经济联合社于2014年3月18日作出的2014001号《李屋股份经济联合社股东代表会议决议》和2014002号《李屋股份经济联合社股东代表会议决议》，充分证明望牛墩李屋村委会作出该两份决议的程序违反《中华人民共和国物权法》第五十九条、《东莞市望牛墩镇李屋股份经济联合社章程》第九条规定，也证明该两份决议的内容得不到过半数以上股东的同意，不成立。由此证明，案涉地块于2015年经省人民政府同意批准办理集体农用地转用和征收为国有土地手续的呈报批资料明显造假、伪造。因此，涉案批复应当予以撤销，并追究有关造假、伪造呈报批资料责任人承担相应的法律责任。三、依照《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，经法院查明李屋股份经济联合社股东共560人，又经法院审理查明，李某1、李某2、李某3、李某4等223人为李屋股份经济联合社股东，由此证明，案涉地块转用和征收为国有土地没有征得三分之二以上股东的同意，因此，广东省人民政府同意批准办理集体农用地转用和征收为国有土地手续的呈报批资料明显造假、伪造。经法院审理查明，2012年望牛墩李屋村委会将涉案土地平均分配给村民使用，证明李某1、李某2、李某3、李某4等223人享有土地承包经营权，受法律保护。四、根据国发（2004）28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条规定，本案中望牛墩李屋村委会从来没有召开过股东大会，没有征得股东同意，股东从未听过举行听证，也未放弃听证，更没有得到安置及补偿，社保也是自费购买的，因此，广东省人民政府同意批准办理集体农用地转用和征收为国有土地手续的呈报批资料明显造假、伪造，涉案批复应当予以撤销。五、本案中望牛墩李屋村委会没有征得任何部门批准，非法填埋129亩耕地，严重影响村民的正常生计，东莞市自然资源局有法不依，执法不严，放纵望牛墩李屋村委会，属于不作为，应依照《中华人民共和国刑法》第三百四十二条规定处罚。东莞市自然资源局虽然于2014年6月8日及6月11日先后向望牛墩李屋村委会发出《责令停止土地违法行为通知书》，但没有依法履行法定职责及时纠正、制止望牛墩李屋村委会的违法填土行为，导致李某1、李某2、李某3、李某4等223人的农作物被填埋，造成严重经济损失的事实，依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《中华人民共和国宪法》第五条、第十三条等法律法规相悖。 被上诉人东莞市自然资源局答辩称：东莞市自然资源局对望牛墩李屋村委会违法填土行为已依法履行法定职责，事实清楚，依据充分，程序恰当。对此，一审认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法维持。2014年6月，东莞市自然资源局发现望牛墩李屋村委会未经批准，擅自在望牛墩李屋村德“桃围”集体土地退填土。经查，案涉地块原属望牛墩李屋村股份经济联合社集体所有，面积为8.6661公顷，当时正在办理征地报批手续，望牛墩李屋村股份经济联合社已于2014年3月19日召开股东代表会议表决同意征地事宜，征地补偿款已落实到村集体。其中8.0145公顷已于2014年3月26日作为望牛墩2014年度第一批次城镇建设用地上报原省国土资源厅，另0.6516公顷拟作为望牛墩镇2014年度第二批次城镇建设用地上报审批（实际于2014年12月11日上报）。在土地办理农用地专用审批及征地审批手续过程中，望牛墩李屋村委会对案涉集体土地进行推填土，违反了我国《土地管理法》（2004年修正）第十一条的规定，东莞市自然资源局分别于2014年6月8日、6月11日先后向望牛墩李屋村委会发出东国土资（执法）望停字[2014]30号《责令停止土地违法行为通知书》及东国土资（执法）停字[2014]17号《责令停止土地违法行为通知书》，责令停止推填土行为。当时，望牛墩李屋村委会已经停止对案涉地块推填土，未进行动工建设。至今未发现新的违法用地行为。2015年，案涉地块已经省政府批准办理集体农用地转为建设用地及征收为国有土地手续，其中望牛墩镇2014年度第一批次城镇建设用地于2015年2月13日获批，望牛墩镇2014年度第二批次城镇建设用地于2015年5月8日获批，目前正在实施征地。综上，东莞市自然资源局对望牛墩李屋村委会违法填土行为已依法履行职责，事实清楚，依据充分，程序恰当，不存在李某1、李某2、李某3、李某4等223人诉称的行政不作为。案涉征地批复在被依法撤销前，其合法性应予以确认，且李某1、李某2、李某3、李某4等223人若对案涉征地批复存有异议，应另循其他途径解决，与本案无关。李某1、李某2、李某3、李某4等223人要求东莞市自然资源局赔偿其损失并将案涉土地交由原农村集体经济组织恢复耕种无事实和法律依据。 原审第三人望牛墩李屋村委会述称：一、本案李某1、李某2、李某3、李某4等223人是对东莞市自然资源局的行政不作为以及造成的损失进行的行政诉讼，其上诉请求和事实理由明显不能成立。1、望牛墩李屋村委会为了全体村民的利益配合政府的招商引资政策作出的推填平地块行为经全体村民代表多数表决同意。在施工过程中，因李某1、李某2、李某3、李某4等223人的投诉，东莞市自然资源局于2014年6月8日、6月11日分别作出《责令停止土地违法行为通知书》送达给望牛墩李屋村委会，望牛墩李屋村委会收到后停止了推填土行为。李某1、李某2、李某3、李某4等223人与东莞市自然资源局在一审中提供的两份《责令停止土地违法行为通知书》充份证明，东莞市自然资源局已作为，因此本案不存在行政不作为的情况，更不存在行政不作为的违法事实。2、李某1、李某2、李某3、李某4等223人没有任何证据证明有241.2万元的损失存在。即便该损失存在，也与东莞市自然资源局的行政行为没有任何法律上的关联。3、案涉土地已被国家征用，国家也按征地补偿标准依法支付了青苗补偿费，部分李某1、李某2、李某3、李某4等223人拒不领取此笔费用而向东莞市自然资源局主张行政赔偿没有事实依据和法律依据。4、东莞市望牛墩镇李屋股份经济联合社才是案涉征用土地所有权人，李某1、李某2、李某3、李某4等223人等在被征用前只是临时耕种，并没有法定的土地使用权凭证，无权代表望牛墩李屋村委会作出恢复耕种的决定，提出第3条诉求的主体都完全不适格。二、即便（2017）粤19民终5044号民事判决书撤销了东莞市望牛墩镇李屋股份经济联合社于2014年3月18作出的2014001号《李屋股份经济联合社股东代表会议决议》和2014002号《李屋股份经济联合社股东代表会议决议》，但其理由只是以作出程序违法为由予以撤销，对案涉土地已被国家征用的事实不构成任何影响。因李某1、李某2、李某3、李某4等223人的行为导致了“中集车辆物流园”项目流产，望牛墩李屋村委会待新的项目确定后，仍可就案涉土的的收益分配另行依法作出分配方案让股东代表和村民代表进行表决实施。三、本案只是针对东莞市自然资源局是否作为进行调查和审理。在一审中，李某1、李某2、李某3、李某4等223人与东莞市自然资源局提供的证据都证明了东莞市自然资源局已作为，有书面证据予以佐证。因此李某1、李某2、李某3、李某4等223人的诉求显然没有事实依据和法律依据。 本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。 本院认为：本案为国土资源监督检查纠纷。望牛墩李屋村委会于2014年6月7日晚开始在案涉地块上进行推填土，东莞市自然资源局在次日与同月11日便向望牛墩李屋村委会相继下达了两份《责令停止违法行为通知书》，要求其立即停止土地违法行为，已及时履行监督检查之责。虽然李某1、李某2、李某3、李某4等223人认为东莞市自然资源局未依照《中华人民共和国土地管理法》第七十条及第七十一条之规定，对望牛墩李屋村委会作出相应后续处理，存在行政不作为，但前述法律条文的适用仅针对于在监督检查工作中发现国家工作人员有违法行为亦或土地违法行为构成犯罪的，而现有证据无从反映存在以上情形，故其该项主张不能成立。至于其他部分诉请，原审法院已作充分说理，本院不再赘述。 综上所述，李某1、李某2、李某3、李某4等223人的上诉请求缺乏理据，不能成立。原审判决认定事实清楚，处理结果并无不妥，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由李某1、李某2、李某3、李某4等223人负担（已预交）。 本判决为终审判决。 审判长  孙立凡 审判员  韦艳芹 审判员  张志强 二〇一九年八月二十二日 书记员  梁玮珊