上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2019）沪0112行初609号原告上海恬锦展览道具制作有限公司，住所地上海市奉贤区。法定代表人田涛。委托代理人华晨兴，上海云赢律师事务所律师。委托代理人苏雅君，上海云赢律师事务所律师。被告上海市奉贤区四团镇人民政府，住所地上海市奉贤区。法定代表人张宏。委托代理人程志军。委托代理人陆叶，上海理帅律师事务所律师。原告上海恬锦展览道具制作有限公司(以下简称恬锦公司)诉被告上海市奉贤区四团镇人民政府(以下简称四团镇政府)确认行政强制违法并要求赔偿一案，于2019年4月4日向本院提起行政诉讼，经原告补正后，本院于2019年7月1日立案受理，并依法组成合议庭于2019年8月26日公开开庭进行了审理，原告恬锦公司法定代表人田涛及其委托代理人华晨兴、被告四团镇政府委托代理人程志军、陆叶。本案现已审理终结。原告诉称，原告于2016年5月31日与案外人上海黄鼎箱包有限公司(以下简称黄鼎公司)签订厂房租赁合同，租赁坐落于上海市奉贤区四团镇川南奉公路XXX号甲房屋用于生产经营。租赁期为2016年6月11日至2019年6月10日。但是，被告于2017年6月26日、7月7日、8月3日三次将原告租赁的厂房无故断电，导致原告无法生产，无法按时完成施工合同，造成原告损失。2018年5月，原告向奉贤区法院(以下简称奉贤区法院)起诉上海市奉贤区四团镇四团村村民委员会(以下简称四团村村委会)，要求其赔偿三次断电造成的损失，经审理，奉贤区法院确认三次断电系被告下属部门实施。原告认为被告应当承担行政责任，并赔偿原告的各项损失。为维护自身合法权益，原告起诉至法院，请求：1、判决确认被告于2017年6月26日、7月7日、8月3日对原告位于上海市奉贤区四团镇川南奉公路XXX号厂房断电的行为违法；2、判令被告赔偿原告因断电的损失：支付给上海南石会展有限公司(以下简称南石公司)违约金人民币(以下币种同)175,000元、支付给上海迈谷实业发展有限公司(以下简称迈谷公司)的违约金92,650元、搬迁费80,000元、装修费50,000元、维修费10,600元、支付工人工资11,075.85元，合计422,925.85元。原告为证明其诉讼请求，提交如下证据：1、行政赔偿申请书及邮寄凭证各一份，证明原告因被采取非法强制措施向被告申请行政赔偿的事实；2、(2018)沪民初13728号民事判决书及证据交换笔录、庭审笔录各一份，证明本案被告是违法行为实施主体；3、厂房租赁合同、营业执照、土地租赁合同各一份，证明原告自2016年起租赁黄鼎公司厂房的事实；4、工程施工合同、收据、扣款确认函、银行业务回单；5、货柜制作合同、告知书、银行业务回单；6、房屋租赁协议、搬迁合同、银行电子回单；7、装饰合同及工厂装修报价单；8、维修材料收据及销售清单；9、劳动合同及工资损失清单、银行部分流水；证据4-9证明：因被告的断电措施造成原告各项损失；10、(2017)沪0120行初19654号民事判决书、情况说明，证明被告违法的事实及原告与黄鼎公司就断电情况涉诉的情况。经庭审质证，被告对于原告提供的证据2、3、10的真实性没有异议，对其余证据的真实性均不予认可。被告四团镇政府辩称，根据《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环保法》)第六条、《上海市环境保护条例》第三条的规定，被告对辖区内的环境质量负责，有权采取措施改善环境质量。2010年5月14日，被告制定《关于遏制畜禽养殖场、废塑料加工厂、木器加工厂等污染行业进驻四团镇的实施意见》，要求各村对污染企业精心排摸，发放《告知书》限期清理。2016年12月15日，被告下属经济管理服务中心制定《四团镇整治不规范木器加工经营场所工作方案》，要求各村全面排摸上报，推进整治工作，对于拒不配合企业，坚决已于切电。2017年初，原告所承租厂房的黄鼎公司被列入环保违法违规关停企业清单，2017年4月19日，四团村村委会向原告发放了《整治木器加工经营场所告知书》，要求原告于2017年5月20日执行关闭并搬离，逾期不改的，将联合相关职能部门采取中止供电等措施。原告不予配合，仍然继续生产。被告于2017年6月26日至原告处关闭电闸。但是，被告工作人员离开后，原告打开电闸继续生产，故被告于同年7月7日至原告处剪断电缆线，敦促原告配合工作。同年8月3日，因消防部门检查发现原告铺设电气线路不符合规定，被告联合供电所将电表拆除。2017年8月11日，原上海市奉贤区环境保护局(现为上海市奉贤区生态环境局，以下简称原奉贤区环保局)至原告处检查，发现原告未取得环境影响评价审批手续，并于2018年1月8日作出行政处罚决定书。原告未办理环评手续，存在环保违法行为，被告为治理生态环境提高环境质量，对原告的违法行为进行治理，程序和目的正当。综上，原告违法事实清楚，证据确凿，被告具有职权依据，适用法律正确。原告的诉讼请求没有法律与事实依据，不应予以支持。同时，四团村村委会于2017年4月19日向原告发放告知书，最后一次断电行为发生在2017年8月3日，原告直至2019年4月4日起诉，已经超过起诉期限，请求法院依法驳回原告的起诉。被告四团镇政府为证明自己观点，提交答辩状及相关依据、证据：第一组(职权依据)：《环保法》)第六条、《上海市环境保护条例》第三条，证明被告具有实施断电措施的职权。经质证，原告对被告四团镇政府的职权依据提出异议，前述规定并未赋予被告有实施断电行为的职权。第二组(事实证据和程序证据，均为复印件)：1.被告于2010年5月14日制定的《关于遏制畜禽养殖场、废塑料加工场、木器加工场等污染行业进驻四团镇的实施意见》、被告下属经济管理事务中心于2016年12月15日制定的《四团镇整治不规范木器加工经营场所工作方案》、上海市奉贤区经济委员会于2017年3月20日制定的《关于印发奉贤区环保违法违规企业淘汰三年行政计划的通知》及附表各一份，证明被告制定相应的方案，为治理环境整治污染企业，原告厂房的出租人被列入环保违法违规淘汰企业名单的事实；经质证，该组证据的真实性没有异议，但是对关联性及合法性有异议，认为对于整治措施中的断电行为没有法律依据。2.四团村村委会于2017年4月19日向原告出具的《整治木器加工经营场所告知书》及附照片一张，证明2017年4月19日四团村村委会告知原告限期关闭并搬离的事实；经庭审质证，原告对该组证据的真实性、关联性没有异议，但是认为被告依据该告知书实施断电措施没有法律依据。3、原奉贤区环保局于2018年1月8日作出的第XXXXXXXXXX号《行政处罚决定书》及附卷材料、原奉贤区环保局2018年2月11日出具的《关于督促上海步见钢结构工程有限公司等6家企业及时履行环保行政命令决定的函》(附企业名单)、《奉贤区环保违法违规建设项目清理整治明细表(第二批)》各一份，证明原告存在环境违法行为被行政处罚并被列入清理整治名单内的事实。经质证，原告对该组证据的真实性无异议，但是，认为前述证据均在被告实施断电措施后形成，与本案没有关联性。第三组(法律依据及程序依据)：《建设项目环境保护管理条例》第十六条、《环保法》第六条、第二十八条；《上海市环境保护条例》第三十一条，作为被告实施断电措施所适用的法律依据及程序依据。经质证，原告对四团镇政府的法律依据及程序依据均不予认可。根据上述有效证据，结合原告和被告在法庭上的陈述，本院确认以下法律事实：2016年5月31日，原告与案外人黄鼎公司签订《厂房租赁合同》约定，原告租赁黄鼎公司坐落于上海市奉贤区四团镇川南奉公路XXX号甲(四团村XXX号)2956.6平方米及办公楼上一间办公室、一间阁楼。租赁期限自2016年6月11日至2019年6月10日。2017年4月19日，四团村村委会向原告送达《整治木器加工经营场所告知书》载明：四团镇将开展不规范木器加工经营场所专项整治活动，故希望被告于2017年5月20日前自动进行关闭并搬离木器加工经营场所，逾期不改，将联合相关职能部门采取中止供电等措施。被告于2017年6月26日至原告处关闭电闸。但是，被告工作人员离开后，原告打开电闸继续生产，故被告于同年7月7日至原告处剪断电缆线。同年8月3日，被告联合供电所将电表拆除。2017年9月22日，原告搬离。2017年9月18日，原告向奉贤区法院提起民事诉讼，请求确认原告与黄鼎公司签订的《厂房租赁合同》无效，同时支付原告损失：支付给南石公司违约金人民币175,000元、支付给迈谷公司的违约金92,650元、搬迁费80,000元、装修费50,000元、维修费10,600元、支付工人工资11,075.85元、行政处罚罚金2,000元，合计424,925.85元。2017年12月21日，奉贤区法院作出(2017)沪0120民初19654号民事判决书，判决确认原告与黄鼎公司签订的《厂房租赁合同》无效；黄鼎公司支付原告7,418元；对于原告赔偿损失的诉讼请求未予以支持。2018年6月8日，原告向奉贤区法院提起民事诉讼，请求四团村村委会赔偿原告因断电造成的各项损失合计422,925.85元(与本案原告主张的损失一致)。2018年8月24日，奉贤区法院作出(2018)沪0120民初13728号民事判决书，该院认为断电行为并非四团村村委会实施，判决驳回原告的诉讼请求。原告遂起诉来院。又查明，四团镇政府曾于2010年5月14日出具《关于遏制畜禽养殖场、废塑料加工场、木器加工场等污染行业进驻四团镇的实施意见》，要求所辖各村(居)对已落户的无工商营业执照和环评手续的畜禽养殖场、废塑料加工场、木器加工场等污染行业进行排摸，向企业发出《告知书》，要求企业在限定时间内自行停止生产、拆除设备、清理场地。若企业不听劝阻，自行生产的，该镇将组织工商、供电、自来水公司、农业中心、安监等部门进行联合执法，坚决予以取缔。四团镇下属经济管理事务中心于2016年12月15日出具《四团镇整治不规范木器加工经营场所工作方案》载明：拟定宣传告知书，以村为单位，组成整治工作小组，由各村书记任组长，对相关房屋出租户、经营户、从业人员逐一告知。……对经宣传告知后的出租户和经营户，拒不配合不规范木器加工经营场所整治工作的，坚决予以切电。2017年8月11日，原奉贤区环保局至原告处检查，发现原告未取得环境影响评价审批手续，原奉贤区环保局于2018年1月8日作出行政处罚决定书。2018年2月11日，原奉贤区环保局在发给四团镇政府《关于督促上海步见钢结构工程有限公司等6家企业及时履行环保行政命令决定的函》中，将原告列为作出责令改正类行政命令决定的企业名单，并请该镇督促环境违法企业及时履行，对没有停止环保违法行为且仍产生环境污染的企业，牵头组织相关部门，采取必要措施(如停电、停水等)。本院认为，根据法律规定，在行政诉讼中，被告对其作出的行政行为承担举证责任。被告主张依据《环保法》第六条、《上海市环境保护条例》第三条的规定，其对辖区内的环境质量负责，有权采取措施改善环境质量。同时，依据《建设项目环境保护管理条例》第十六条、《环保法》第六条、第二十八条；《上海市环境保护条例》第三十一条的规定，对原告采取断电措施。本院认为，根据《环保法》第六条、《上海市环境保护条例》第三条的规定，被告对辖区内的环境质量负有管理职责。但是，《环保法》、《建设项目环境保护管理条例》、《上海市环境保护条例》均未赋予被告对违反前述规定的行为采取断电措施的职权。因此，被告对原告实施断电措施缺乏职权依据和法律依据，显属违法。被告主张被告于2017年6月、7月、8月对原告实施断电措施，原告直至2019年4月起诉，明显超过了《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定的一年的起诉期限，请求驳回原告的起诉。本院认为被告在实施断电措施时未出具书面决定，导致原告无从得知具体实施的行政机关，原告经奉贤区法院作出的(2018)沪0120民初13728号民事判决书，于2018年8月24日才知晓具体实施的行政机关，并于2019年4月提起本案诉讼，未超过前述规定的一年的起诉期限，故本院对被告的主张不予采纳。针对原告主张赔偿请求，本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《国家赔偿法》第三十六条的规定,对于财产权造成损害的,按照直接损失给予赔偿。依据前述规定，国家赔偿的范围应当是合法财产且系直接损失。原告主张的违约金、搬迁费、装修费、维修费、工人工资损失均非被告实施断电措施导致的直接损失，不属于国家赔偿范围，本院难以支持。至于原告主张的维修费损失，庭审中，原告确认被损坏的电闸、电缆线、电箱系出租人黄鼎公司所有。而原告为维修购买的电缆、发电机，未受到损坏，故本院对原告的这部分损失亦难以支持。综上，被告对原告实施断电措施缺乏职权和法律依据，显属违法。原告要求赔偿损失的诉讼请求缺乏事实和法律依据。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告上海市奉贤区四团镇人民政府于2017年6月26日、7月7日、8月3日对位于上海市奉贤区四团镇川南奉公路XXX号甲(四团村XXX号)厂房实施断电措施的行为违法；二、驳回原告上海恬锦展览道具制作有限公司的其余诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告上海市奉贤区四团镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  钟 渊审 判 员  徐成文人民陪审员  郑建宁二〇一九年八月二十六日书 记 员  袁 帅附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。二、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。