山东省邹城市人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁0883行初16号 原告冯遵玉，男，1966年12月12日出生，汉族，住邹城市。 委托代理人张国辉，北京京哲律师事务所律师（特别授权）。 被告邹城市太平镇人民政府，住所地邹城市太平镇政府驻地。 法定代表人徐相斌，男，镇长。 出庭负责人刘臣国，男，副镇长。 委托代理人王湘萍，山东国曜（济宁）律师事务所律师。 委托代理人蔡先仲，山东国曜（济宁）律师事务所律师。 被告邹城市人民政府，住所地邹城市平阳东路2699号。 法定代表人杜庆节，男，市长。 委托代理人张田，女，邹城市人民政府工作人员。 原告冯遵玉不服被告邹城市太平镇人民政府（以下简称太平镇政府）作出的责令改正违法行为通知及被告邹城市人民政府（以下简称邹城市政府）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月21日立案后，当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月13日公开开庭审理了本案。原告冯遵玉及委托代理人张国辉，被告太平镇政府出庭负责人刘臣国及委托代理人王湘萍、蔡先仲，被告邹城市政府委托代理人张田到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告冯遵玉诉称，原告系太平镇冯楼村村民，在村委大院北拥有合法养殖场一处。太平镇政府于2018年7月31日针对原告的养殖场作出《责令改正违法行为通知书》（以下简称《通知书》），责令原告收到通知后三日改正。原告认为太平镇政府作出的《通知书》，从主体资格、程序、实体上均存在严重违法，应予撤销。原告向邹城市政府提起行政复议，于2018年11月16日收到邹城市政府作出的《行政复议决定书》（以下简称《决定书》），维持了该行政行为。原告认为《通知书》依法应予撤销，被告邹城市政府作出的复议决定认定事实不清、适用法律不当，依法亦应予撤销，遂提起行政诉讼，请求撤销太平镇政府作出的《通知书》（太政发2018007）；撤销邹城市政府作出的《决定书》（邹政复决字[2018]第115号）；本案诉讼费用由被告承担。 原告冯遵玉向本院提交了以下证据、依据：1、邹城市规划局于2018年11月21日作出的答复书；2、太平镇政府于2018年10月24日作出的答复书；3、（2018）皖1302行初146号行政判决书。 被告太平镇政府辩称，一、答辩人依法负有对本案违法行为作出责令改正的行政职权。依据《中华人民共和国城乡规划法》（下称《城乡规划法》）第六十五条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”之规定，答辩人作为乡镇人民政府，依法负有针对上述违法行为作出责令改正的行政职责和职权，答辩人对被答辩人违法建设养殖场的行为责令其限期拆除的行政行为，完全符合上述法律规定，无任何不当。二、答辩人作出的《通知书》认定事实清楚、证据确实充分。1.被答辩人违法建设养殖场所涉土地系冯楼村委会发包给被答辩人的责任田，该宗土地性质上为耕地，为冯楼村村集体所有的土地。依据《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》）第四条第三项：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”及《城乡规划法》第四十一条第一项：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”之规定，案涉土地仅能用于农作物种植。被答辩人在未办理任何土地用途变更审批手续，也未取得乡村建设规划许可证的情形下，为谋取非法利益，擅自违法改变土地用途并建设养殖场的行为，不仅严重违反了《土地管理法》和《城乡规划法》等相关法律法规规定，而且破坏了村集体土地的性质，答辩人作为乡镇人民政府，依法负有对未取得乡村建设规划许可证进行建设的行为进行纠正的法定职权，故答辩人作出的《通知书》，完全符合法律规定，系依法正当行使权利的体现，无任何不当。2.根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第十二条：“向环境排放经过处理的畜禽养殖废弃物，应当符合国家和地方规定的污染物排放标准和总量控制指标。畜禽养殖废弃物未经处理，不得直接向环境排放”之规定，被答辩人既未对案涉养殖场进行环境评估，也未获得防疫条件合格许可证及营业执照。被答辩人建设的养殖场完全处于无证无审批的违法状态，该违法行为应当依法予以纠正。况且，由于被答辩人违法建厂，导致场区周围刺鼻气味及污染严重，严重影响周围村镇生态环境。答辩人在多次督促、劝导被答辩人尽快对违法建筑进行拆除未果的情况下，依法向其发出《通知书》，无任何不当。综上，答辩人作出的《通知书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。三、答辩人作出的《通知书》程序合法。根据《中华人民共和国行政强制法》（下称《行政强制法》）第十八条：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：…（二）由两名以上行政执法人员实施（三）出示执法身份证件…”之规定，答辩人依法指定两名执法人员对案涉违法养殖场现场进行调查、拍照取证并向当事人了解有关情况。同时，答辩人执法人员又通过询问村委会负责人及向环保、畜牧、工商管理部门调取案涉养殖场相关资料后形成一系列完整证据链条，然后，答辩人专题研究、讨论，综合意见后形成了针对被答辩人违法占地建设养殖场问题的会议纪要，并依据《行政强制法》第四十四条规定，作出了《通知书》，并依据《行政强制法》第三十八条的规定向被答辩人进行了送达。故案涉行政行为程序合法、正当，完全符合法律规定。综上，答辩人依法对被答辩人作出的《通知书》主体适格、程序合法、认定事实清楚，适用法律正确，无任何不当，应依法驳回被答辩人的诉请。 被告太平镇政府向本院提交了以下证据、依据：1、2018年7月18日，执法人员现场拍摄涉案养殖场实景照片一组（共四张），证明执法人员于2018年7月18日通过现场拍摄案涉养殖场现状，通过该组照片可见养殖场内部禽舍及养殖设施、设备简陋，卫生防疫等相关条件严重不达标。原告不仅未取得乡村建设规划许可证，也未向防疫部门申报核准动物防疫条件合格证，属于典型的违法建设。2、2-1：2018年7月19日8时至9时，太平镇政府执法人员冯国栋、冯贻华依法对太平镇冯楼村村主任孙圣富调查，形成调查笔录一份；2-2:2018年7月19日10时至11时，太平镇政府执法人员冯国栋、冯贻华依法对太平镇冯楼村支部书记冯质军调查，形成调查笔录一份；2-3：太平镇政府执法人员冯国栋、冯贻华执法证。证明被告执法人员经向冯楼村村主任孙圣富、支部书记冯质军现场调查核实：涉案土地是2004年7月原告通过村里分地的方式分得（耕地一亩，实际亩数为两亩），用途为种植。原告未向有关部门申请建设审批手续，也未取得乡村建设规划许可证，违法建设养殖场，冯楼村村委会多次要求原告拆除，但原告无正当理由拒不拆除。3、2018年7月20日，太平镇冯楼村村委会出具《证明》一份；证明原告擅自占用两亩耕地，在冯楼村××北位置，违法建设养殖场一处。4、2018年7月20日，邹城市工商行政管理局太平工商所出具的《证明》一份；证明经工商行政管理部门查询，原告没有办理有关养殖的工商注册，由此可见，原告在未取得营业执照的情形下，建设养殖场，属于典型的无证经营。5、2018年7月21日，邹城市国土分局工作人员张现清、邱晨作出的《关于养殖场用地手续的情况说明》与《关于冯遵玉养殖场用地手续的调查说明》各一份；证明原告未按照《城乡规划法》第四十一条第一项的相关规定，向国土部门及被告有关部门办理相关用地手续及乡村规划建设许可证。原告在未办理上述证件手续的情况下，违法改变土地性质，占用农耕地建设养殖场，其行为违反了《城乡规划法》第四十一条规定。6、2018年7月20日，邹城市太平畜牧兽医工作站出具《证明》一份；证明原告违反《畜牧法》第三十九条第二项的相关规定，未到畜牧兽医行政主管部门为案涉养殖场办理备案手续，也未取得畜禽标识代码。上述六份证据证明原告存在违法占用集体土地（耕地），在未取得乡村建设规划许可证及不具备法定防疫条件的前提下，违法建设养殖场。7、2018年7月21日，太平镇政府出具的《冯楼村冯遵玉养殖场非法占用耕地未办理建设规划许可证重大事项专题会议纪要》一份；证明经被告执法人员现场调查、拍照取证、并向当事人了解情况、通过询问村委会负责人及向环保、畜牧、工商管理部门调取相关资料形成一系列完整证据材料后，被告会同各有关部门经专项研究，综合各方意见并形成了针对原告违法占地建设养殖场问题的会议纪要，后依法作出的《责令改正违法行为通知书》，被告作出的案涉行政行为，认定违法事实清楚，适用法律正确，无任何不当。8、2018年7月31日，太平镇执法人员依法作出的《责令改正违法行为通知书》及《法律文书送达回证》（编号：007）一份以及送达现场原告拒收的现场照片一组（2张）；证明案涉《通知书》作出后，被告严格依照法定程序向原告现场送达，原告无正当理由拒绝签收，被告送达程序完全符合法律规定。9、《城乡规划法》第六十五条；证明被告负有责令改正案涉违法行为的行政职权，有权纠正原告的违法行为。10、《畜禽规模养殖污染防治条例》、《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国动物防疫法》；证明从事畜禽养殖，建设养殖场，应当符合国家有关畜禽养殖污染防治的要求并具备严格的动物防治条件，案涉养殖场并未依法进行环评及具备法定防疫条件。 被告邹城市政府辩称，1、答辩人是在认定事实清楚，证据确实充分的基础上做出的维持决定。原告系邹城市太平镇冯楼村村民，于村中心北侧建有养殖场一处，该养殖场没有依法办理乡村建设规划许可证。《城乡规划法》第四十一条第一款规定：在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据以上规定，原告在未依法取得乡村建设规划许可证的情况下擅自建设养殖场的行为违反了第四十一条的规定，被告太平镇政府依据第六十五条的规定，对原告下达《通知书》，作出要求其限期改正违法行为的决定符合法律规定。2、答辩人做出维持的复议决定程序合法。答辩人于2018年9月18日收到原告邮寄递交的行政复议申请书，答辩人于当日做出了受理案件决定，答辩人依据《行政复议法》的相关规定，于2018年11月15日作出维持的行政复议决定，并采取邮寄的方式送达申请人。综上所述，答辩人作出维持的复议决定认定事实清楚、程序合法，依法应予以支持。 被告邹城市政府向本院提交了以下证据、依据：1、行政复议决定书；2、行政复议申请书；3、行政复议答复书；4、《通知书》；5、复议案件受理及提出答复通知书；6、送达回证。证明被告邹城市政府办理复议符合法定程序。 经审理查明，原告冯遵玉系太平镇冯楼村村民，在该村村委会正北侧2亩的集体土地上建设了养殖场一处。2018年7月份，被告太平镇政府经调查核查，认为原告冯遵玉在集体所有的土地上建设的养殖场违反了《城乡规划法》第六十五条的规定，于2018年7月31日作出太政发2018007号《通知书》，责令冯遵玉自收到通知书之日起3日内改正。逾期不改正的，将依法拆除。原告冯遵玉不服，向被告邹城市政府申请行政复议，被告邹城市政府于2018年11月15日作出邹政复决字[2018]第115号《决定书》，维持了被告太平镇政府于2018年7月31日对冯遵玉作出的《通知书》。原告冯遵玉不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案争议焦点为被告太平镇政府作出的《通知书》是否属于行政诉讼受案范围？根据《城乡规划法》第六十五条之规定，被告太平镇政府有权对其所管辖的乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为予以责令限期改正的职权；对逾期不改正的，有权依法予以拆除。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第六条第三款、第十九条、第三十七条等规定，原告冯遵玉即使于2001年建设案涉养殖场也需要按规划经过批准，而非原告冯遵玉主张的不需要办理手续。即便是为了适应现代农业发展需要，促进设施农业健康有序发展,原告冯遵玉所建设的养殖场后来属于设施农用地，按照自然资源部农业农村部（原国土资源部农业部）《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号,已停止执行），《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）的规定，设施农业用地按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续;但从《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）：“三、规范设施农用地使用：从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议。……（二）用地协议备案。……”的规定可知，原告冯遵玉建设的案涉养殖场在国土资发[2014]127号通知于2014年9月29日下发后，亦应按照该规范性文件的要求，与太平镇政府、冯楼村集体经济组织签订用地协议，并报相关部门备案。庭审中各方当事人所争论的法不溯及既往，一般情况下是指法律仅适用于将来，没有溯及力；但新法颁布后，人们仍应依照新法来实施自己的行为。也就是说，原告冯遵玉建养殖场时的行为，应适用当时实施的《村庄和集镇规划建设管理条例》、《山东省实施办法》等法律进行规范；《城乡规划法》等新法颁布后，原告冯遵玉所建的养殖场则应受新颁布法律的约束和指引，而非原告存续至今的养殖场不受当前法律的规范和调整。本案在案证据尚不能证实原告冯遵玉所建设并存续至今的养殖场符合上述法律、法规和规范性文件的要求，故被告太平镇政府依据《城乡规划法》第六十五条之规定作出的《通知书》并未违反法律规定。从该通知的内容看，是被告太平镇政府根据相关法律法规和规范性文件的要求履行督促纠正的职责，督促原告冯遵玉按照相关法律、法规和规范性文件要求对其建设行为予以改正，该通知具有催告书的性质，对原告冯遵玉并未设定新的权利义务。被告太平镇政府向原告冯遵玉送达案涉通知书后，该养殖场除原告自行拆除的一部分外，被告太平镇政府并没有进行拆除。从原告冯遵玉诉被告邹城市自然资源和规划局信息公开案（（2019）鲁0883行初17号）庭审调查及本院现场调查证实，原告冯遵玉是在签订保证书后自行拆除的部分案涉养殖场，且该养殖场至本案裁判时仍处于原告自行拆除部分后的状态，故该通知对原告冯遵玉的权利义务并未产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项之规定，被告太平镇政府对原告冯遵玉作出的《责知书》，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告冯遵玉的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的受理条件。原告冯遵玉主张被告邹城市政府对其复议申请直接受理并进入实体复议决定也是认可原行政行为的可诉性并无法律依据。虽然被告邹城市政府对原告冯遵玉的复议申请予以受理并作出了维持的复议决定，但由于被告太平镇政府作出的《通知书》并不符合诉讼受案范围的受理条件，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款之规定，应裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第一百三十六条第七款之规定，裁定如下： 一、驳回原告冯遵玉对被告邹城市太平镇人民政府的起诉； 二、驳回原告冯遵玉对被告邹城市人民政府的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济宁市中级人民法院。 审 判 长  孔凡静 人民陪审员  李怀霞 人民陪审员  袁忠诚 二〇一九年八月二十日 书 记 员  陈逸飞