山东省邹城市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0883行初18号 原告冯遵玉，男，1966年12月12日出生，汉族，住邹城市。 委托代理人张国辉，北京京哲律师事务所律师（特别授权）。 被告邹城市自然资源和规划局（原邹城市国土资源局），住所地邹城市金山大道与平阳东路交汇处。 法定代表人王永文，男，该局局长。 出庭负责人赵申洋，男，该局党委副书记、土地储备中心主任。 委托代理人邵珊珊，女，该局工作人员。 委托代理人王培国，山东康桥律师事务所律师。 被告邹城市人民政府，住所地邹城市平阳东路2699号。 法定代表人杜庆节，男，市长。 委托代理人张田，女，邹城市人民政府工作人员。 原告冯遵玉不服被告邹城市自然资源和规划局（以下简称邹城市资源规划局）作出的责令改正违法行为通知及被告邹城市人民政府（以下简称邹城市政府）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月21日立案后，当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月13日公开开庭审理了本案。原告冯遵玉及委托代理人张国辉，被告邹城市资源规划局出庭负责人赵申洋及委托代理人王培国、邵珊珊，被告邹城市政府委托代理人张田到庭参加诉讼，证人司某、张某到庭出庭作证。本案现已审理终结。 被告邹城市资源规划局于2018年7月26日作出了邹国土资改字[2018]第487号《责令改正违法行为通知书》（下称《通知书》），责令冯遵玉自收到本通知书之日起3日内改正，自行拆除违法占地上的建筑物，并恢复土地原状。逾期不改正的，将依法追究法律责任。原告冯遵玉不服，向被告邹城市政府申请行政复议。被告邹城市政府于2018年11月15日作出了邹政复决字[2018]第118号《行政复议决定书》（下称《决定书》），维持了被告邹城市资源规划局于2018年7月26日作出的《通知书》。 原告冯遵玉诉称，原告系太平镇××村村民，在村委大院北拥有合法养殖场一处。邹城市资源规划局于2018年7月26日针对原告的养殖场作出《通知书》，责令原告收到通知后三日改正，自行拆除违法占地上的建筑物，并恢复土地原状。原告认为邹城市资源规划局作出的《通知书》，从主体资格、程序、实体上均存在严重违法，应予撤销。原告向邹城市政府提起行政复议，于2018年11月16日收到邹城市政府作出的《决定书》，维持了该行政行为。综上，原告认为《通知书》依法应予撤销，邹城市政府作出的复议决定认定事实不清、适用法律不当，依法亦应予撤销，故提起行政诉讼，请求撤销邹城市资源规划局作出的《通知书》（邹国土资改字[2018]第487号）；撤销邹城市政府作出的《决定书》（邹政复决字[2018]第118号）；本案诉讼费用由被告承担。 原告冯遵玉向本院提交了以下证据、依据：1、证人司某、张某等四人证明一份；2、国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知（国土资发[2010]155号）；3、国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知（国土资发[2007]220号）。 被告邹城市资源规划局辩称，一、答辩人作出的《通知书》不属于行政复议受案范围，原告的起诉不符合受理条件。行政法意义上的行政行为是指具有行政职权的机关和组织作出的对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为，根据行政法理论上的行政行为成熟性原则，行政程序中对相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，（准）司法权不应过早介入审查，避免破坏行政权行使的独立性和完整性。一个行政处罚行为的作出可能会经过多个阶段，倘若类似责令改正通知书的阶段行为能够提起行政复议或诉讼，那么一个成熟的行政处罚行为将面临被行政相对人在不同阶段多次被诉的困境，造成同一处罚行为的循环行政复议或诉讼，有违一事不再理的裁判规则，而且极大地浪费（准）司法资源。《中华人民共和国行政处罚法》（下称《行政处罚法》）第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”答辩人对原告违法占地建设养殖场的土地违法行为作出《通知书》，是行政机关作出行政处罚实施的一个过程性、阶段性行政行为，是整个行政处理行为的一个环节，不是终局性的行政处罚，本身并不对原告的权利义务产生实质性影响。答辩人要视原告的整改情况，判断下一步是否立案调查作出终局性行政处罚。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”。根据该规定，答辩人作出的为通知书》不属于行政诉讼受案范围。二、答辩人作出的《通知书》符合法律规定。原告在其承包的责任田内违法建设养殖场，构成违法占地，经群众举报后，答辩人于2018年7月16日对违法线索进行登记并展开核查。2018年7月26日，答辩人作出《通知书》，符合《行政处罚法》第二十三条及《国土资源行政处罚办法》第三十条的规定。综上所述，答辩人作出的《通知书》不属于行政复议受案范围，原告的起诉不符合受理条件，请依法驳回原告的起诉。 被告邹城市资源规划局向本院提交了以下证据、依据：1、违法线索登记表；2、执法证件；3、现场照片一组；4、冯楼村委会出具的证明一份；5、大平镇国土分局出具的证明两份；6、《通知书》。证明原告在其承包的责任田内违法建设养殖场，构成违法占地，经群众举报后，被告于2018年7月16日对违法线索进行登记并展开核查。2018年7月26日，被告作出的《通知书》，符合《行政处罚法》第二十三条及《国土资源行政处罚办法》第三十条的规定。 被告邹城市政府辩称，1、答辩人是在认定事实清楚，证据确实充分的基础上做出的维持决定。原告系邹城市××××村村民，于村中心北侧建有养殖场一处。经群众举报，被告（原邹城市国土资源局）于2018年7月16日对违法线索进行登记并展开核查，发现原告建设该养殖场没有依法办理使用土地的手续，遂于2018年7月26日向原告作出《通知书》，责令其三日内自行拆除违法占地上的建筑物，并恢复土地原状。《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》）第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。原告在未经行政机关批准的情况下，非法占用太平镇××村集体土地建设养殖场的行为违反了上述法律规定。《行政处罚法》第二十三条规定：行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。《国土资源行政处罚办法》第三十条规定：法律法规规定的责令改正或者责令限期改正，可以与行政处罚决定一并作出，也可以在作出行政处罚决定之前单独作出。根据以上规定，被告原邹城市国土资源局有权责令国土资源违法行为人改正或限期改正违法行为。本案中，国土资源局在对违法行为作出处罚前，对原告下达《通知书》，作出要求其限期改正违法行为的决定符合法律规定。2、答辩人做出维持的复议决定程序合法。答辩人于2018年9月26日收到原告邮寄递交的行政复议申请书，答辩人于当日做出了受理案件决定，答辩人依据《行政复议法》的相关规定，于2018年11月15日作出维持的行政复议决定，并采取邮寄的方式送达申请人。综上所述，答辩人作出维持的复议决定认定事实清楚、程序合法，依法应予以支持。 被告邹城市政府向本院提交了以下证据、依据：1、行政复议决定书；2、行政复议申请书；3、行政复议答复书；4、《通知书》；5、复议案件受理及提出答复通知书；6、送达回证。证明被告邹城市政府办理复议符合法定程序。 经庭审质证，原告提交的两位证人出庭作庭的证明，被告邹城市资源规划局认为两位证人的证言证明原告用来建设的地块性质是责任田，是耕地，不是原告认为的设施用地或荒山荒坡；被告邹城市政府没有意见。被告邹城市资源规划局提交的1-6份证据，原告对证据1、4-6的合法性不认可，对证据5的证明目的不认可；对证据2-3的真实性认可，对证明目的不认可；认为未违反土地管理法的规定，也不涉嫌非法占用集体土地。被告邹城市政府无异议。被告邹城市政府提交的1-6份证据，原告对证据的真实性没有异议，对复议程序无异议；被告邹城市资源规划局无异议。 本院对上述证据认证如下：原告申请的两位出庭作证的证人证言，形式和来源符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》相关规定，本院予以采纳。被告邹城市资源规划局提交的1-6份证据及被告邹城市政府提交的1-6份证据，均系在行政程序中取得，且与本案待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，本院予以采纳。 经审理查明，原告冯遵玉系太平镇××村村民，在该村村委会正北侧2亩的集体土地上建设了养殖场一处。2018年7月16日，被告邹城市资源规划局对群众举报的原告冯遵玉违法占用集体土地建设养殖场的线索予以登记。被告邹城市资源规划局经调查取证，认为原告冯遵玉未经政府依法批准，擅自占用太平镇××村集体土地进行养殖场建设的行为，违反了《土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，根据《行政处罚法》第二十三条之规定，于2018年7月26日作出了邹国土资改字[2018]第487号《通知书》，责令冯遵玉自收到本通知书之日起3日内改正，自行拆除违法占地上的建筑物，并恢复土地原状。逾期不改正的，将依法追究法律责任。原告冯遵玉不服，向被告邹城市政府申请行政复议，被告邹城市政府于2018年11月15日作出了邹政复决字[2018]第118号《决定书》，维持了被告邹城市资源规划局于2018年7月26日作出的《通知书》。原告冯遵玉不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，原告冯遵玉作为被诉责令改正违法行为通知及行政复议决定的直接相对人，具有诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（下称《行政诉讼法》）第二十六条第一款、第二款及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十四条第一款的规定，邹城市资源规划局是本案适格被告；邹城市政府作出的行政复议决定维持了邹城市资源规划局作出的《通知书》，是本案适格的共同被告。原告冯遵玉于2018年11月16日收到被告邹城市政府作出的行政复议决定，于2018年11月20日向法院提起行政诉讼，起诉未超过《行政诉讼法》第四十五条规定的十五日的起诉期限。本案争议焦点：1、被告邹城市资源规划局作出的《通知书》是否属于行政诉讼受案范围？2、被告邹城市资源规划局作出的《通知书》是否合法？3、被告邹城市政府作出的《行政复议决定书》是否合法？ 关于被告邹城市资源规划局作出的《通知书》是否属于行政诉讼受案范围的问题。根据《行政处罚法》第二十三条：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”之规定，参照《国土资源行政处罚办法》第三十条：“法律法规规定的责令改正或者责令限期改正，可以与行政处罚决定一并作出，也可以在作出行政处罚决定之前单独作出。”之规定，本案被诉《通知书》，从阶段上，系被告邹城市资源规划局作出行政处罚之前单独作出的责令改正行为，是被告邹城市资源规划局在行政执法过程中的一种独立的行政行为；从内容上，该通知中“责令冯遵玉自收到本通知书之日起3日内改正”虽未具体对原告冯遵玉设定新的权利义务，但该通知中“责令原告冯遵玉自行拆除违法占地上的建筑物，并恢复土地原状”，已对原告冯遵玉的权利义务产生了实际影响。被告邹城市资源规划局依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项之规定，主张其作出的《通知书》是被告实施行政处罚过程中作出的阶段性行政行为，是一个制止措施的理由依据不充分。因此，被告邹城市资源规划局作出的《通知书》属于行政诉讼受案范围。 关于被告邹城市资源规划局作出的《通知书》是否合法的问题。本案在案证据证实，原告冯遵玉在邹城市××××村集体土地上所建设的案涉养殖场未办理相关用地审批手续，根据《土地管理法》（2004修正）第七十六条第一款：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《山东省实施办法》(2004修正)第三条第一款：“县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作；乡（镇）人民政府依法负责本行政区域内土地管理的有关工作。”之规定，参照《国土资源行政处罚办法》第五条：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”之规定，被告邹城市资源规划局有权对本行政区域内的土地进行管辖、管理和监督，对原告冯遵玉未经批准建设养殖场的行为有权予以责令改正、限期拆除和恢复土地原状。根据《土地管理法》(1998修订)第四十三条、第四十四条、第五十九条及《村庄和集镇规划建设管理条例》第六条第三款、第十九条、第三十七条等规定，原告冯遵玉即使于2001年在太平镇××村集体土地上建设养殖场也需要按规划经过批准，并非原告冯遵玉主张的不需要办理审批手续。即便原告冯遵玉所建设的养殖场属于设施农用地，按照自然资源部农业农村部（原国土资源部农业部）《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号,已停止执行）、《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）的规定，设施农业用地按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续;但从国土资发[2014]127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》：“三、规范设施农用地使用：从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议。……（二）用地协议备案。……”的规定可知，原告冯遵玉在国土资发[2014]127号通知于2014年9月29日下发后，其养殖场用地亦应按照上述规范性文件的要求，与邹城市太平镇人民政府、太平镇××村集体经济组织签订用地协议，并报相关部门备案。虽然法不溯及既往，但新的法律颁布后，原告冯遵玉建设后存续的养殖场则应受新颁布法律、法规、规章的约束和指引，而非原告建设并存续至今的养殖场不受当前法律的规范和调整。被告邹城市资源规划局于2018年7月16日接到群众的举报线索后，及时予以登记并及时组织调查人员进行了调查取证，核实原告冯遵玉建设的案涉养殖场至今未办理相关用地审批或备案等手续后，于2018年7月26日依据《行政处罚法》第二十三条之规定作出的《通知书》，在事实上清楚，证据上确凿，程序上符合《国土资源行政处罚办法》的相关规定，适用法律上亦无不当。况且，从原告冯遵玉诉被告邹城市资源规划局的（2019）鲁0883行初17号信息公开案庭审调查及本院现场调查证实，被告邹城市资源规划局向原告冯遵玉送达案涉通知书后，原告对其养殖场只是自行拆除了一部分，且是原告于2018年8月13日签订保证书后自行拆除的部分案涉养殖场，至本案裁判时该养殖场仍处于原告自行拆除部分后的状态，并未恢复土地原状，被告邹城市资源规划局对原告逾期未改正的行为亦未依法追究相关法律责任。故原告主张被告邹城市资源规划局对其作出的《通知书》从主体资格、程序、实体上均存在严重违法无事实根据和法律依据，不予支持。 关于被告邹城市政府作出的《决定书》是否合法的问题。被告邹城市政府于2018年9月26日受理原告冯遵玉提起的行政复议申请后，于当日分别作出了邹政复办受字[2018]118号《行政复议申请受理通知书》、邹政复办答字[2018]118号《行政复议提出答复通知书》并依法进行了送达；经过审查，认为被告邹城市资源规划局作出的《通知书》符合法律规定，依据《行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，于2018年11月15日作出维持的邹政复决字[2018]118号行政复议决定并无不当；被告邹城市政府作出《决定书》后，于2018年11月15日向原告冯遵玉邮寄送达，于2018年11月16日向被告邹城市资源规划局直接送达，原告冯遵玉亦于2018年11月16日收到了该决定书，复议的程序上合法。因此，被告邹城市政府作出的被诉复议决定符合《行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》等相关法律的规定。原告冯遵玉主张被告邹城市政府作出的复议决定事实不清，适用法律不当的证据、依据不足，不予支持。 综上所述，被告邹城市资源规划局于2018年7月26日作出的邹国土资改字[2018]第487号《通知书》事实证据确凿，程序符合相关法律规定，适用法律正确。被告邹城市政府于2018年10月8日作出的邹政复决字[2018]第118号《决定书》事实证据确凿，程序合法，适用法律正确。原告冯遵玉请求撤销邹城市资源规划局作出的《通知书》及邹城市政府作出的《决定书》事实根据和法律依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下： 一、驳回原告冯遵玉请求撤销被告邹城市自然资源和规划局于2018年7月26日作出的邹国土资改字[2018]第487号《责令改正违法行为通知书》的诉讼请求； 二、驳回原告冯遵玉请求撤销被告邹城市人民政府于2018年11月15日作出的邹政复决字[2018]第118号《行政复议决定书》的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告冯遵玉负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济宁市中级人民法院。 审 判 长  孔凡静 人民陪审员  李怀霞 人民陪审员  袁忠诚 二〇一九年八月二十日 书 记 员  陈逸飞