浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终1133号 上诉人（原审原告）郑幼未，女，1975年9月3日出生，汉族，住宁波市奉化区。 上诉人（原审原告）王菲，女，1999年10月16日出生，汉族，住宁波市奉化区。 共同委托代理人郑国安，男，1948年1月10日出生，汉族，住宁波市奉化区，系上诉人郑幼未之父、上诉人王菲之外公。 被上诉人（原审被告）宁波市奉化区人民政府，住所地宁波市奉化区锦屏南路1号。 法定代表人张文斌，区长。 委托代理人林龙杰，宁波市奉化区人民政府工作人员。 委托代理人何琳，浙江嘉丰律师事务所律师。 郑幼未、王菲因与宁波市奉化区人民政府土地其他行政行为一案，不服宁波市中级人民法院（2019）浙02行初57号行政裁定，向本院提出上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经阅卷及组织调查，本案现已审理终结。 原审裁定载明，郑幼未、王菲起诉称，2001年3月19日，原江口镇、现江口街道下横村第五生产队组织实施第二轮农村土地承包。江口镇党委书记派出纪委书记、农业镇长、监察胡阿毛、总支书记王岳义、联村干部娄伟忠组成的五人工作组来下横村第五生产队干涉第二轮土地承包，由联村干部娄伟忠代写了土地承包方案的两份决议，分别为手写的下横村第五生产队二轮土地承包方案的决议（第一方案）和手写的下横村第五生产队二轮土地承包方案的决议（第二方案），强制性要求农户在决议上签字，工作组以少数服从多数为由通过，剥夺限制了郑幼未、王菲的土地承包权。郑幼未、王菲认为，镇政府是有计划、有预谋地干涉下横村第五生产队土地承包，其行政行为已超越职权，侵犯了郑幼未、王菲的合法权益。农村土地承包应当要按照国家法律法规和政策的规定承包农村集体土地，农村集体经济成员有权承包集体、组织发包的农村土地，任何单位和个人都不得剥夺和非法限制集体经济组织成员承包农村土地的权利。农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利，承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺妇女应当享受的土地承包经营权。镇政府联村干部娄伟忠代写两份决议的行为是奉化区政府委托镇政府所作的行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，应当由奉化区政府承担法律责任。因此，请求法院确认奉化区政府于2001年3月19日在江口街道下横村二轮承包时起草的两份决议违法。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。据此，当事人起诉的对象必须是行政行为才有可能纳入行政诉讼受案范围。本案中，郑幼未、王菲起诉的对象是2001年3月19日在江口街道下横村二轮承包时镇政府联村干部代写两份决议的行为。这一行为本质上是联村干部帮助村或受村委托而实施的代笔行为，该行为的实施主体和后果承担主体仍是村集体经济组织，是村集体经济组织的自治行为，不属于行政行为，故该行为不属于行政诉讼受案范围。郑幼未、王菲认为联村干部代写两份决议的行为系奉化区政府委托镇政府所作的行政行为，纯属其自己的主观臆想，不应予以采信。郑幼未、王菲的起诉不符合应属于行政诉讼受案范围的起诉条件，依法应当不予立案；已经立案的，依法应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定驳回郑幼未、王菲的起诉。 郑幼未、王菲上诉称：一、原审法院认定事实错误，适用法律错误。在2001年3月19日下横村第五生产队第二轮土地承包时，江口镇党委书记派出纪委书记、农业镇长、监察干部、总支书记王岳义、联村干部娄伟忠等人，组成五人二轮承包工作组来江口镇下横村第五生产队。工作组未经农户授权委托，私自离开会场，在原书记郑善宝家暗箱操作，以农户的名义私下起草决议，要求农户在镇政府规定的二个决议上选择签字，决议不作修改。由于工作组的强制性行政行为，剥夺了郑幼未、王菲的土地承包权，两上诉人为了维护自己的合法权益不受侵犯，依据行政诉讼法的规定提起诉讼，符合法律规定。且行政机关委托的组织作出行政行为的，委托的行政机关是被告，故上诉人起诉奉化区政府符合法律规定。宁波中院裁定驳回起诉，属于适用法律错误。二、原审法院程序违法。原审法院合议庭组成人员未全部出庭询问，缺了另外两位合议庭成员。且主持询问的法官有意刁难上诉人，坚持要求上诉人提交相关证据材料。而且询问过程非常潦草，这是一场不公平的询问，请求上级法院高度重视。本案中工作组在原书记郑善宝家起草二个决议，在决议中明确规定郑国安女儿郑幼未没有土地承包权，由工作组娄伟忠书写。农户在工作组规定的二个决议中选择签字，决议不能修改，该情况有农户作证，证据有力充分。被上诉人颠倒是非，说成二个决议由农户讨论后，由工作组娄伟忠代笔，但没有证据证明。在询问时，审判员也没问农户参加人数及起草决议的地点。工作组在决议中规定郑国安女儿是农嫁女，应当把户口移到男方所在地，不能承包下横村第五生产队土地。依据行政诉讼法第三十四条的规定，被上诉人对作出的行政行为负举证责任，应当提供该行政行为的证据和所有规范性文件，被上诉人不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应的证据。一审法院违反法定程序，未经质证作出裁定，属于程序违法。三、行政机关应予赔偿。国家赔偿法第四条规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职务时，有下列侵犯财产之一的，受害人有取得赔偿的权利：……造成财产损失的其他违法行为。”由于工作组起草二个决议的缘故，剥夺限制了郑幼未、王菲土地承包经营权1.8亩，19年造成经济损失合计人民币486000元，应当赔偿。请求二审法院依法撤销（2019）浙02行初57号行政裁定，确认奉化区政府在2001年3月19日在江口街道下横村第五生产队土地二轮承包时起草的两个决议违法。 宁波市奉化区人民政府答辩称：一、联村干部代写决议方案不属于行政行为，也并不是利用职权干涉二轮土地承包，更不是答辩人所为。为了搞好二轮土地承包，由镇、村干部指导，帮助上诉人的生产队落实二轮承包工作，联村干部代写了两份决议。这是联村干部帮助村或受村委托而实施的代笔行为，且经集体经济组织农户表决，以农户87%的比例通过，是村集体经济组织的自治行为。所以该行为不是土地行政管理行为，也并非是联村干部利用职权干涉二轮土地承包，更不是答辩人所为。二、江口街道工作人员对农嫁女的二轮土地承包应到男方所在村落实土地承包权的解释符合相关规定。浙江省人民政府农村工作办公室、浙江省妇女联合会1999年6月28日出台的浙农办[1999]37号《关于在第二轮土地承包中切实保障妇女合法权益的通知》规定，农村妇女结婚后，若男方是农村户口并与男方共同生活在男方居住的，应在男方所在村落实土地承包权。上诉人郑幼未已嫁入到农村户口的男方所在地，在二轮土地承包时，就应到男方所在村落实二轮土地承包权，本案未能落实系由于上诉人未及时迁移户口所致。即使要补偿，也应由村集体经济组织予以补偿，而不能向答辩人要求赔偿。因此，原审认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。据此，当事人起诉的对象必须是行政行为才有可能纳入行政诉讼的审查范围。本案中，两上诉人起诉的对象是2001年3月19日在江口街道下横村二轮承包时镇政府联村干部代写决议的行为。该行为属于联村干部帮助村或受村委托而实施的代笔行为，该行为的实施主体和法律责任仍应归属于村集体经济组织。案涉决议亦经生产队农户讨论通过，本质上属于村集体经济组织的自治行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院据此裁定驳回两上诉人的起诉，并无不当。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”之规定，原审法院经组织询问后作出本案裁定，程序并无不当之处，上诉人就此提出的异议不能成立。综上，上诉人郑幼未、王菲就一审事实、程序等提出的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  夏祖银 审判员  黄金富 审判员  王富新 二〇一九年八月二十八日 书记员  吕圣姻