内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）内25行终33号 上诉人（原审原告）柒某，现住内蒙古自治区锡林郭勒盟锡林浩特市。 委托代理人甘某，内蒙古驰信律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）内蒙古自治区锡林郭勒盟人力资源和社会保障局。 法定代表人青某。 委托代理人周某。 上诉人柒某因与被上诉人内蒙古自治区锡林郭勒盟人力资源和社会保障局（以下简称锡盟人社局）工伤认定申请不予受理一案，不服内蒙古自治区锡林浩特市人民法院（2019）内2502行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人柒某的委托代理人甘某、被上诉人锡盟人社局的委托代理人周某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年3月20日原告向被告提出工伤认定申请。被告于2018年11月12日以原告未提供死者宋某与锡林浩特市安快物流公司之间劳动关系证明为由，作出锡盟人社工伤非受字[2018]第2号工伤认定申请不予受理决定。原告不服，在法定期限内提起行政诉讼。 原审法院认为，工伤认定是以职工与用人单位存在劳动关系为必要条件。《工伤保险条例》第十八条：提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。本案原告提交的证据保险单，投保人是内蒙古云平台物流科技有限公司，不能证明是锡林浩特市安快物流有限公司为宋某投的保；提交的中国农业银行流水工资转账，户名显示转账人为袁发，亦不能证明是锡林浩特市安快物流有限公司为宋某发放的工资；提交的询问笔录，在劳动争议案件中能够作为重要证据使用，但不符合在工伤认定案件中直接认定与用人单位存在劳动关系的法律规定。《工伤保险条例》第十九条规定的社会保险行政部门的调查核实权是对事故伤害的过程、结果是否符合工伤认定条件进行的调查核实，而不是对是否存在劳动关系的调查核实。原告在宋某与锡林浩特市安快物流有限公司是否存在劳动关系不明确的情况下，向被告申请工伤认定，被告以原告未提供劳动关系证明材料为由，作出不予受理决定，并无不妥。被告的辩解理由该院予以采信。综上所述，原告的诉讼理由不成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告柒某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告柒某负担。 柒某上诉称，一、一审认定事实不清。上诉人向被上诉人提交的材料已经可以初步证明上诉人丈夫宋某与锡林浩特市安快物流有限公司之间的劳动关系，一审法院认为上诉人所提交的询问笔录不符合证据规则，无法证明宋某与用人单位之间的劳动关系，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条、《最高人民法院关于适用的解释》第四十二条之规定，上诉人所提交的询问笔录属于具有证人证言性质的书证，且能反映客观真实情况，来源为公安部门，因此，上诉人已经初步证明与锡林浩特市安快物流有限公司的劳动关系。根据《工伤保险条例》第十九条之规定，被上诉人作为劳动人事社保管理部门是拥有调查权、取证权、通知用人单位提交证据及核实相关事实的权利，但被上诉人均未履行相关职责。而案外人锡林浩特市安快物流有限公司作为用人单位，根据举证责任倒置原则，在上诉人已初步证明双方劳动关系时应当承担否定双方劳动关系的举证责任，但被上诉人在一审中未提供任何有关向用人单位调取的证据。二、一审法院适用法律错误。一审法院认定被上诉人在工伤认定案件中没有确认双方劳动关系的职权，根据最高人民法院行政审判庭《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》（[2009]行他字第12号），被上诉人具有认定双方劳动关系的权利，工伤认定过程中应对当事人提交的有关劳动关系的证明材料进行审查并确认是否存在劳动关系，劳动关系确认与是否认定为工伤具有不可分性，并且在不予受理或认定程序中被上诉人也未向上诉人告知需要向劳动仲裁委员会申请劳动关系确认仲裁。综上所述，一审法院认定事实不清、适用法律错误，请求：1.撤销内蒙古自治区锡林浩特市人民法院（2019）内2502行初6号行政判决，支持上诉人一审诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人锡盟人社局辩称：一、上诉人的上诉请求与事实不符。2018年3月20日，上诉人提交宋某的工伤认定申请，由于没有劳动合同，上诉人提交了锡林浩特市公安局询问笔录、中国大地财产保险股份有限公司保单及人身险被保险人清单打印件、中国农业银行业务凭证复印件。上诉人提供的锡林浩特市公安局询问笔录仅仅是公安局内部在案件发生后对相关人员的询问记录而不是结案结论；上诉人提供的中国大地财产保险股份有限公司保单及人身险被保险人清单打印件模糊不清，经被上诉人调取，上诉人提供的保险单投保人为内蒙古云平台物流科技有限公司，与上诉人主张的用人单位锡林浩特市安快物流有限公司不符；上诉人提供的中国农业银行流水复印件确有工资转账，但对方户名显示转账人为袁发，并不是上诉人主张的锡林浩特市安快物流有限公司。二、上诉人的诉讼请求与法律规定不符。根据《工伤保险条例》第十八条，提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。被上诉人在收到上诉人提交的工伤认定申请后，下达了补正材料告知书，书面告知上诉人需提供劳动关系证明材料。后经向上诉人确认无法补正相关材料时，即下达了锡盟人社工伤非受字[2018]第2号不予受理决定书，事实清楚，证据确凿，程序合法。根据《工伤保险条例》第十八条，提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）等证明材料，该条赋予劳动保障行政部门对劳动关系是否存在具有认定审查权，而非确认权。也就是说，确认劳动关系是否存在不是劳动保障行政部门的行政职权。根据《工伤保险条例》第十九条，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实。该条规定，是明确工伤认定部门的主要任务是对工伤事故进行调查核实，调查事故发生的时间、地点、原因及职工伤害程度等基本情况，依照法定条件，确认是否属于工伤或视同工伤，即对事故伤害的性质进行定性。如果赋予工伤认定部门对于劳动关系是否存在具有确认权，不但抹杀了工伤认定本身的特点和性质，也超出了劳动保障行政部门在工伤认定工作中的职责范围。根据劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发［2005］12号）第五条：劳动者与用人单位就是否存在劳动关系引发争议的，可以向有管辖权的劳动争议仲裁委员会申请仲裁。根据劳动法、民事诉讼法等相关规定，劳动关系的确认属于劳动争议，应当由劳动仲裁委员会或人民法院确认。综上所述，柒某的上诉请求不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明，2018年1月2日，内蒙古锡林浩特市公安局交通管理大队作出锡公交认字[2017]第393号道路交通事故认定书，认定：2017年12月20日17时15分许，张志彬驾驶×××号夏利牌小型轿车沿安快物流园区北门由南向北驶出后西左转弯驶入S307省道时与班月鹏驾驶×××号宏昌天马牌重型自卸货车沿S307省道由西向东行驶时相撞，致张志彬、宋某当场死亡及双方车辆受损的交通事故。张志彬过错较重负此次事故的主要责任；班月鹏过错较轻负此次事故的次要责任；乘车人宋某无责任。2018年3月20日，宋某的妻子柒某向被上诉人锡盟人社局申请工伤认定，同日锡盟人社局向柒某下达了工伤认定申请补正材料告知书，要求柒某自收到告知书之日起15个工作日内补齐以下材料：1.劳动关系证明材料、2.死亡证明复印件。2018年11月12日，锡盟人社局向柒某作出锡盟人社工伤非受字[2018]第2号工伤认定申请不予受理决定书，内容为：你于2018年3月20日提交宋某的工伤认定申请，2018年11月12日补正材料。经审查：申请人未提供有效的劳动关系证明材料。不符合：1.《工伤保险条例》第十八条规定的提出工伤认定申请应当提交下列材料：（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料受理条件，现决定不予受理。并告知了申请行政复议和提起行政诉讼的权利。 本院认为，《工伤保险条例》第十八条第一款第二项规定：“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。”《工伤认定办法》第六条第一项规定：“提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》，并提交下列材料：（一）劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料。”最高人民法院行政审判庭《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》（[2009]行他字第12号），答复：根据《劳动法》第九条和《工伤保险条例》第五条、第十八条的规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。以上均肯定了劳动行政部门在工伤认定程序中具有认定劳动关系的职权，但这种认定劳动关系的职权并非没有界限。人力资源和社会保障部《关于执行若干问题的意见》（人社部发[2013]34号）第五条规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。”根据这一规定，当事人对劳动关系无争议或者虽有争议但通过调查核实事实清楚、证据确凿，法律依据也比较明确的，可以在工伤认定程序中直接认定劳动关系的存在与否；而事实不清、法律不明的，则应该告知当事人可以通过劳动仲裁程序来认定劳动关系。本案中，被上诉人锡盟人社局认为上诉人柒某提交的询问笔录、保险单和银行流水清单不足以证明宋某与锡林浩特市安快物流有限公司存在劳动关系，告知柒某补正材料；在柒某不能补正的情况下，认为上诉人未提供有效的劳动关系证明材料，依据《工伤保险条例》第十八条第一款第二项的规定，决定对柒某的工伤认定申请不予受理符合法律规定。但必须指出，锡盟人社局于2018年3月20日向柒某下达工伤认定申请补正材料告知书，要求柒某收到告知书后15个工作日内补齐劳动关系证明材料，但直至2018年11月12日才以申请人柒某未提供有效的劳动关系证明材料为由，作出工伤认定申请不予受理决定书。锡盟人社局在柒某于指定期限内不能补正材料时，应及时作出决定，其在长达七个月后才决定不予受理柒某的工伤认定申请，既违背了行政效率原则，也给柒某通过其他途径主张权利造成风险。综上所述，上诉人柒某的上诉理由不能成立，原审判决驳回其诉讼请求并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人柒某负担。 本判决为终审判决。 审判长 邓 秀 英 审判员 格日勒图雅 审判员 冯 逸 岩 二〇一九年八月二十九日 书记员 冀 雅 赛 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定; (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更; (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判; (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。