辽宁省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）辽行终248号 上诉人(一审原告)李红秋，女，1963年7月8日出生，汉族，现住沈阳市和平区。 委托诉讼代理人张文凯，北京德渊律师事务所律师。 上诉人（一审被告）沈阳市辽中区人民政府，住所地辽中区滨水新区滨水路26号。 法定代表人卜世杰，该区政府区长。 委托诉讼代理人孙媛媛，该区政府工作人员。 委托诉讼代理人陈冬，辽宁英伟律师事务所律师。 上诉人李红秋与上诉人沈阳市辽中区人民政府（以下简称辽中区政府）拆迁公告违法并赔偿一案，沈阳市中级人民法院于2017年1月18日作出[2016]辽01行初258号行政裁定书，驳回李红秋的起诉。李红秋不服，提起上诉。本院于2018年5月22日作出（2017）辽行终327号行政裁定，撤销了沈阳市中级人民法院[2016]辽01行初258号行政裁定，指令沈阳市中级人民法院继续审理。2018年12月3日，沈阳市中级人民法院作出[2018]辽01行初229号行政判决，李红秋、辽中区政府不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。2019年7月26日，本院组织当事人进行了询问。上诉人李红秋及其委托诉讼代理人张文凯，上诉人辽中区政府的委托诉讼代理人孙媛媛、陈冬到庭参加了询问活动。 一审法院查明，2008年，李红秋在辽中县茨榆坨镇太平村承租土地用于苗木培育，后李红秋成立沈阳市群英苗圃。2005至2010年，铁道部与辽宁省人民政府先后制发关于加快辽宁铁路建设发展的文件。2010年，辽中区政府发布关于建设沈西工业走廊二期铁路工程的预拆迁公告，李红秋承包的土地位于征地范围内。2013年辽中区政府发布关于建设沈西工业走廊二期铁路工程的《公告》。2016年2月16日，辽中区政府发布《辽中县征地拆迁预公告》，根据该公告记载，征收土地的具体位置及面积以勘测设计院现场放桩、线确定位置为准。辽中区政府答辩称，因沈西工业走廊铁路工程项目进行了设计变更，李红秋苗圃不在2016年公告铁路征地范围内。李红秋对辽中区政府发布的公告不服，向法院提起了诉讼。 李红秋在一审的诉讼请求是：请求人民法院依法判令辽中区政府从2010年至今在建设沈西工业走廊二期铁路工程（火石岗至渤海铁路）拆迁公告违法，并赔偿其经济损失36259471.40元人民币及给付逾期的利息（同期贷款利率），诉讼费由辽中区政府承担。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”由此可见依照法定程序对征地进行批准是作出公告的前置条件，土地未经批准征收，政府发布公告的行为属违法行为。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”辽中区政府向法院提交的证据不能证明本案所涉及的沈西工业走廊二期铁路征地拆迁工作已经经过相关政府的批准，其实施的征地拆迁行为缺少法定条件，其发布征收公告的行为属违法行为。辽中区政府分别于2010、2013、2016年就同一征地事项发布了三个公告，前两个公告对李红秋的权益没有损害，本案不予审查。辽中区政府按照其发布的第三个公告已经实施了征收行为，撤销该公告会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，因此应确认该公告违法。 辽中区政府分别于2010、2013、2016年就同一征地事项发布了三个公告，其中2010、2013两个公告将李红秋承包经营的土地列入征收范围，而2016年发布的公告将李红秋承包经营的土地排除在征收范围以外。李红秋基于对辽中区政府所发布的前两份公告的信任，对其所经营的苗圃的生产经营活动进行了相应地调整，使其种植物的收益受到一定的影响。因此，辽中区政府公告征地范围的调整行为直接造成了李红秋收益损失的损失，对此辽中区政府应予赔偿。李红秋主张辽中区政府应赔偿其经济损失36259471.40元，其提交的损失汇总表缺少其他证据佐证，赔偿请求缺少相关证据，对此法院不予支持。李红秋的经营收益损失应结合辽中区政府发布的公告对其信赖利益影响的范围与其每年支出的承包经营费综合进行考量。李红秋在庭上自述辽中区政府的公告对其承包地影响的范围是30亩，每年的租赁费用有350元/亩、500元/亩两种标准，辽中区政府对此并未提出异议。按照500元/亩的标准计算，酌定李红秋每年收益上的损失15,000元。从辽中区政府2010年发布公告之日，到李红秋知道其承包地不在征收范围之日时间跨度为6年，故辽中区政府应赔偿李红秋的损失总额为90,000元。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告于2016年2月16日作出的《辽中县征地拆迁预公告》违法；二、被告于本判决生效之日起十日内赔偿原告损失90,000元；三、被告于本判决生效之日起十日内向原告给付本判决第二项的利息（自2016年2月16日起至本判决生效之日止，按照同期中国人民银行公布的人民币整存整取定期存款基准利率计算）；四、驳回原告其他诉讼请求。本案诉讼费50元由被告承担。 李红秋上诉称，一审判决认定事实、适用法律错误，故请求撤销一审判决第四项，改判辽中区政府赔偿其损失36259471.40元人民币及给付逾期利息或按损失评估结论赔偿，由辽中区政府承担二审诉讼费用。其主要理由是：一审判决认定的“2016年发布的公告将李红秋承包经营的土地排除在征收范围以外”与事实不符，实际上是辽中区政府在没有取得征地批准手续的情况下连续三次滥发公告，并对经营户进行“三个严禁”的经营限制，后因辽中区政府挪用动迁资金而无法对动迁户补偿；一审判决既然认定“辽中区政府公告征地范围的调整行为直接造成了李红秋收益损失的损失，对此辽中区政府应予赔偿”，就应赔偿其全部损失，而不应仅赔偿部分损失；一审判决认定“李红秋提交的损失汇总表缺少其他证据佐证，赔偿请求缺少相关证据”与事实不符，其主张是经过科学计算出来的，且有大量证据佐证；辽中区交通局曾两次对其地上物普查登记，并对其苗圃评估，还有评估公司提交给辽中交通局的汇总表，但一审法院没有调取，没有保护其诉讼权利。 辽中区政府上诉称，一审适用法律错误，故请求撤销一审判决，改判驳回李红秋的诉讼请求，由李红秋承担两审的诉讼费用。其主要理由是：其从2010年至2016年发布了两个预公告和一个公告，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条是公告的前置程序，预公告仅是一种通知行为，故其发布预公告的行为不违反法律规定；行政机关只有依据《行政许可法》第八条规定才应当对当事人给予补偿，而本案不是行政许可行为，且信赖利益保护原则的前提是行政行为合法而给予行为相对人补偿，故本案不适用信赖利益的法律规定；即使其发布预公告的行为等同于公告，但征收公告原则上属于不可诉的行政行为，且系因铁路规划调整才对李红秋的土地未实际征收，而规划行为不属于行政诉讼的受案范围。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据该款法律规定，国家征收土地的，应依照法定程序批准后，才能由地方政府予以公告并组织实施。换言之，依法履行征地审批程序并得到批准系作出公告的前置条件。辽中区政府2016年发布《辽中县征地拆迁预公告》，该《辽中县征地拆迁预公告》从内容上确定了征收土地位置、面积、征地补偿标准、拆迁安置标准及征收时限等，且征收土地工作已经按《辽中县征地拆迁预公告》完成。在辽中区政府已提交的证据不能证明其履行了法定审批程序并得到批准的情况下，一审法院确认辽中区政府于2016年2月16日作出的《辽中县征地拆迁预公告》违法，并无不当。 行政机关应当珍视并保护行政相对人对其的信赖。当行政相对人基于对公权力的信任而根据行政机关的政策指引或行政指导而作出一定行为，该行为所产生的正当利益应当得到保护。辽中区政府2010年、2013年发布的公告将李红秋承包地划入征地拆迁范围内，2013年的公告中还明确设定了“严禁在铁路控制区域内搞任何建筑项目，严禁搭建大棚、严禁栽种任何林果蔬菜，严禁突击改变种植类别”等义务。辽中区政府2016年发布的《辽中县征地拆迁预公告》则改变了其2010年、2013年公告的征收范围，未将李红秋承包经营的苗圃列入征收范围。李红秋称其基于对辽中区政府所发布的前两份公告的信任，根据公告要求对其所经营的苗圃的生产经营活动进行相应调整，致使其收益受到影响，符合生活常理。一审法院基于信赖利益保护原则，确认辽中区政府应当赔偿公告征地范围调整行为对李红秋造成的收益损失，并无不当。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”本案当事人对损失赔偿数额、赔偿标准等存在较大争议，人民法院应严格依据法律、司法解释的规定，针对李红秋的诉求，合理分配举证责任，查明案件事实，予以合理赔偿。李红秋主张辽中区政府应当赔偿其经济损失并提交了《损失计算汇总表》（包括地上物苗木死亡损失、停产停业损失等）。一审法院没有全面分析《损失计算汇总表》中具体赔偿请求，没有充分论证李红秋所主张的损失是否确系因公告调整行为对其造成的损失，没有合理分配举证责任，没有查明损失情况及损失形成原因，没有确定政府是否应承担赔偿责任或应承担的赔偿比例等，确有不妥。李红秋所主张的损失中虽然包括“地租”，但该费用系李红秋承包经营土地的投入，并不等同于辽中区政府公告征地范围调整行为对李红秋造成的收益损失。一审法院在没有查明辽中区政府公告征地范围调整行为对李红秋造成的实际收益损失的情况下，将李红秋承包地的租赁费用确定为辽中区政府应赔偿李红秋的损失，确有不当。 综上，原审判决认定事实不清，裁判结果不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第二款的规定，裁定如下： 一、撤销沈阳市中级人民法院[2018]辽01行初229号行政判决； 二、发回沈阳市中级人民法院另行组成合议庭重审。 审判长 李   蕊 审判员 李   明 审判员 邢 家 新 二〇一九年八月十九日 书记员 赵婳（代）