安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终798号上诉人（一审原告）潜山市黄铺镇望虎村新发村民组。诉讼代表人陶德全，该组组长。上诉人（一审原告）潜山市黄铺镇望虎村先锋村民组。诉讼代表人陶焰明，该组组长。两上诉人共同委托代理人杨刘调，安徽明启律师事务所律师。被上诉人（一审被告）潜山市人民政府，住所地安徽省潜山市梅城镇潜阳路**。法定代表人梅耐雪，该市市长。委托代理人王余应，潜山市司法局副局长。委托代理人仰宝峰，安徽天柱律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安庆市人民政府，住，住所地安徽省安庆市振风大道政务中心综合写字楼**/div>法定代表人陈冰冰，该市市长。委托代理人仲健，安庆市司法局工作人员。被上诉人（一审第三人）潜山市黄铺镇望虎村村民委员会。法定代表人陶卫敬，该村民委员会主任。委托代理人刘庆海，安徽皖激扬律师事务所律师。上诉人潜山市黄铺镇望虎村新发村民组（以下简称新发村民组）、潜山市黄铺镇望虎村先锋村民组（以下简称先锋村民组）因诉潜山市人民政府（以下简称潜山市政府）山林权属行政处理决定及安庆市人民政府（以下简称安庆市政府）行政复议决定一案，不服安庆市中级人民法院（2018）皖08行初110号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年7月22日公开开庭审理了本案。上诉人新发村民组诉讼代表人陶德全、先锋村民组诉讼代表人陶焰明、两上诉人共同委托代理人杨刘调，被上诉人潜山市政府出庭负责人副市长操龙文及委托代理人王余应、仰宝峰，被上诉人安庆市政府委托代理人仲健，被上诉人潜山市黄铺镇望虎村村民委员会（以下简称望虎村委会）法定代表人陶卫敬及委托代理人刘庆海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，本案诉讼期间，潜山县变更为县级潜山市。原告新发村民组和先锋村民组系由原潜山县古井人民公社庙冲大队兴发生产队分立而来，系该生产队的权利义务承受人。第三人望虎村委会系原潜山县古井人民公社林元、五畈、庙冲三个大队合并而成，系上述三个大队的权利义务承受人。1974年10月16日，兴发生产队与庙冲大队订立《协议书》，约定将包括机房在内，“东抵机房前沿、南抵二队田沿、西抵二队山地边和本队山地边、北抵三队地（李技成地）直千”范围内的4.05亩山场赠与庙冲大队兴办林场。1981年林业“三定”时，被告颁发给兴发生产队林政字第X号山林权所有证，该证第八栏登载有“地名：一、面前山，二、马道山；树种荒山；面积3.5亩；四至：东（一、田边，二、分水岭脊）；西（一、分水岭脊，二、田沿）；南（一、李人山分界山沟，二、人行横路）；北（一、李人地，二、田拐横牵）”。同年，被告为庙冲大队颁发林政字第Y号山林权所有证，其中第一栏登载有“山场坐落：柳家冲，地，地名园，树种：东侧，面积：50公尺，东至：水库蚯，西至：机耕路，南至：排灌沟，北至：王河公路”；第二栏记载“山场坐落：柳家冲，地，地名园，树种：西侧，面积：50公尺，东至：机耕路，西至：田沿，南至：排灌沟，北至：三十八船”。2009年9月16日，根据第三人的申请，被告为第三人颁发了潜林证字(2009)第Z号《林权证》，其中编号为03408241106JDSYMSY00820号的《森林、林木、林地状况登记表》将坐落于黄铺镇望虎村，小地名为庙冲林场，面积为48亩，东至三组山界，南至人行路、陶根旺宅基，西至田边，北至跃进、新发组界范围内林地所有权、林地使用权、林木所有权、林木使用权登记给第三人所有。经现场指界，确认原告持有的林政字第X号山林权所有证中登记的马道山的四至范围与第三人持有的潜林证字(2009)第Z号《林权证》中登记的庙冲林场（登记表号：03408241106JDSYMSY00820）的四至范围一致，实为同一宗林地，即本案诉争的林地。同时查明，潜林证字(2009)第Z号《林权证》中登记的庙冲林场（登记表号：03408241106JDSYMSY00820）包含于第三人林政字第Y号山林权所有证中登记的柳家冲桑园东、西侧的范围之内。2017年11月20日，该院作出（2017）皖08行初65号行政判决，以潜山市政府未对上述重复发证行为进行处理，且未依法履行公示程序为由，撤销潜山市政府为望虎村委会颁发的潜林证字(2009)第Z号《林权证》（登记表号：03408241106JDSYMSY00820），该判决现已发生法律效力。2018年3月26日，二原告向潜山市政府申请对诉争林地进行重新确权。同年6月6日，潜山市政府作出潜政行处决字〔2018〕第3号《行政处理决定书》，依据《安徽省林权管理条例》第四十条、《安徽省山林权纠纷调处办法》第八条、第十三条之规定，决定：1.撤销1981年潜山县政府发给兴发生产队的林政字第X号山林权所有证；2.1981年潜山县政府发给兴发生产队的第X号山林权所有证所记载的“东至分水岭；西至田沿；南至人行横路；北至田园拐横牵”四界范围内的马道山即争议山场的林地所有权、林木所有权、林地使用权、林木使用权权利人均为望虎村委会。新发村民组和先锋村民组不服该处理决定，向安庆市政府申请行政复议。2018年9月29日，安庆市政府作出宜府行复决〔2018〕27号《行政复议决定书》，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定：1.维持潜山市政府作出的潜政行处决字〔2018〕第3号《行政处理决定书》；2.驳回新发村民组和先锋村民组的其他复议请求。新发村民组、先锋村民组仍不服，遂提起行政诉讼，请求：1.撤销潜山市政府作出的潜政行处决字〔2018〕第3号《行政处理决定书》。2.撤销安庆市政府作出的宜府行复决〔2018〕27号《行政复议决定书》。3.判决潜山市政府在判决生效之日起六十日内对原告关于确认马道山（东至分水岭脊；西至田沿；南至人行横路；北至田园拐横牵四界圈定范围内的林地）的山林权的林地确权申请重新作出处理决定。一审法院另查明，争议山场在20世纪70年代中后期种植桑树，由村集体经营管理，20世纪中后期桑树凋敝后改种桐子树，由村集体对外发包并收取承包费。1991年前后，涉案山场改种国外松，并由望虎村委会聘请护林员进行管理，至今未砍伐。2016年7月份左右，因105国道建设项目需要征收争议山场，从而引发本案山林权属争议。一审法院再查明，2019年3月5日，潜山市政府作出《行政处理决定补正通知》，以存在笔误为由，将潜政行处决字〔2018〕第3号《行政处理决定书》第9页本机关决定中“1、撤销1981年潜山县政府发给申请人的林政字第X号山林权所有证”补正为“1、撤销1981年潜山县政府发给申请人的林政字第X号山林权所有证中关于‘马道山’的登记”。上述补正通知已经邮寄送达给本案原告和第三人。一审法院认为，《安徽省山林权纠纷调处办法》第十三条规定，一方在山场经营人工林或者天然林已满二十年，对方在此期间未提出权属争议的，其山林权归经营一方所有。本案中，被告及第三人提交的承包合同书、国外松护林合同书、收条以及银行还款凭证等一系列证据,并结合现场勘查指界以及国外松分布情况，可以证明争议山场至迟在1991年以后就一直由第三人在经营管理，而原告并无证据证明其在2016年7月之前对此提出过权属争议。据此，潜山市政府对1981年重复发证行为予以纠正，撤销原告持有的第X号山林权所有证中关于争议山场的错误登记，同时将争议林地、林木的所有权和使用权均确认给第三人所有，有事实和法律依据。对原告要求撤销潜山市政府作出的潜政行处决字〔2018〕第3号行政处理决定的诉讼请求，不予支持。安庆市政府作为复议机关，在复议程序中，按照相应法律规定，履行复议职责，事实认定清楚，程序合法，故对原告要求撤销安庆市政府作出的宜府行复决〔2018〕27号行政复议决定的诉讼请求，亦不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回新发村民组、先锋村民组的诉讼请求。新发村民组、先锋村民组上诉称，马道山自古以来即为上诉人所有的林地。1951年5月18日，潜山市政府为上诉人颁发《土地房产所有证》，将马道山登记在上诉人两个组的村民名下。1974年10月16日，为安置下放知青，上诉人与第三人订立《协议书》，约定东抵机房前沿、南抵二队田沿、西抵二队山地边和本队山地边、北抵二队地等四界圈定的4.05亩荒山赠与给第三人设立林场。本次赠山系马道山的一小部分。随着知青陆续返城，庙冲大队林场即行终止。此后，马道山一直由上诉人经营管理。上诉人两组村民在马道山的荒山上择地种植红薯、烟叶等植物。1981年林业三定时，潜山市政府发给上诉人林政字X号《山林权所有证》，将马道山登记在上诉人名下。1981年林业三定时，潜山市政府亦发给第三人林政字Y号《山林权所有证》，该证涵盖的范围，不仅包括马道山，而且将上诉人宅基地、水田、旱地亦囊括其中。甚至连第三人在庭审承认属于上诉人所有的面前山也包含在内。1992年，黄铺镇组织政府、学校、医院、农技站等镇直机关、企事业单位植树造林，种植国外松。也正是由于本次植树，将上诉人1974年与第三人订立的《协议书》中约定的西界“二队山地和本队山地”破坏，变为林地。由于“二队山地和本队山地”的消失，上诉人与第三人约定的西界无从确定。2009年，潜山市政府发给第三人（2009)第Z号《林权证》。2017年11月20日，安庆市中级人民法院作出(2017)皖08行初65号行政判决，撤销了第三人领取的上述《林权证》。2016年潜山市政府作出（2016)1号《行政处理决定书》，确定马道山的山林权归第三人所有。上诉人认为，第一，上诉人与第三人《协议书》约定的赠送山场的西界是“二队山地和本队山地”，而潜山市政府本次确定给第三人的山场的西界则是“田边”。潜山市政府本次确定争议山场归第三人所有，第三人对于“地西田东区域”没有权利。此外，潜山市政府本次确权其东、南、北三界与上诉人和第三人订立的《协议书》亦存在重大出入。上述事实充分说明，由于年代久远，上诉人与第三人《协议书》约定的四界标志性界限消失，如今四至不清。第二，潜山市政府认定第三人经营争议山场满二十年根本不是事实。即便潜山市政府《行政处理决定书》列举的第三人提供的证据都是真实的，其经营时间也仅仅是1991年、1998年、1999年、2001年、2002年。总共经营时间才五年，根本不存在经营满二十年的事实。第三，潜山市政府认定第三人经营争议山场二十多年，上诉人从未提出异议不是事实。首先，潜山市政府认定种植国外松是乡镇政府组织相关单位义务植树造林的行为，该行为显然不属于第三人经营行为，上诉人无需提出异议。其次，第三人无论是发包山场，还是请人看护山场，上诉人均不知情。上诉人既未看到有人争议山场作业，也未看到有人看护山场，无法提出异议。第四，1981年林业三定时，潜山市政府亦发给第三人林政字Y号《山林权所有证》，该证涵盖的范围，不仅包括马道山，而且将上诉人宅基地、水田、旱地囊括其中。甚至连被上诉人、第三人均承认属于上诉人所有的面前山也包含在内，其登记明显错误，不应作为确权依据。第五，2009年，潜山市政府发给第三人（2009)第Z号《林权证》已被人民法院生效判决所撤销，潜山市政府仍然以此作为本次处理林权争议的依据，显然事实不清。第六，由于《协议书》当初约定的标志性地界消失，本次争议山场四至不清。根据《安徽省山林权纠纷调处办法》第八条的规定，只能以面积为准。本案中也就是依双方《协议书》约定的4.05亩确定第三人的山林权。另因第三人的山林权来源于上诉人赠送，故对马道山4.05亩以外的其他山林权依法应确定归上诉人所有。为此，上诉人提出复议申请，请求安庆市政府将马道山中的4.05亩山林权确认归第三人所有，将马道山4.05亩以外的其他山林权确定归上诉人所有。安庆市政府对上诉人主张的第三人关于马道山4.05亩以外的土地无权利来源以及赠山协议约定的赠山四界消失等事实未予反驳，但安庆市政府认为第三人经营马道山的时间是从赠山开始即1974年至2002年。故安庆市政府仅以第三人经营马道山超过二十年这唯一的理由驳回了上诉人的行政复议申请，维持了潜山市政府作出潜政行处决字（2018)第3号《行政处理决定书》。对此，上诉人认为，安庆市政府认定第三人经营马道山的时间是1974年至2002年存在以下问题：一是缺乏1974年至1985年期间的第三人经营马道山的证据；二是第三人所提供的1991年《护林合同书》以及1998年、1999年、2001年、2002年护林员工资收条不能证明护林员的护林行为就是看护马道山。事实上，第三人也不可能专为马道山一小块山场聘请专人看护。安庆市政府错将第三人聘请护林员看护其他山林的行为生搬硬套的认定为是看护马道山的行为，完全是张冠李戴。三是安庆市政府认定第三人经营马道山的时间是1974年至2002年与潜山市政府1981年林业三定时发给上诉人的林政字X号《山林权所有证》的行为相矛盾。安庆市政府的行政复议决定依然认定事实不清，引用法律不当，依法应予撤销。由于林地确权是政府的法定职责，法院不能直接确认林地权属，上诉人向原审法院起诉，提出了“上诉请求”中所列的第二、第三、第四项诉讼请求。原审法院根据被上诉人提供的承包合同书、国外松护林合同书、收条及银行还款凭证认定1991年至2016年7月马道山一直由第三人经营管理，并根据《安徽省山林权纠纷调处办法》第十三条之规定判决驳回了上诉人的诉讼请求。即便第三人持有的Y号《山林权所有证》包含马道山在内，也不能简单认为双方山场重叠，不能简单地认为是重复登记。因为实践中插花山和飞地普遍存在，如依被上诉人和第三人主张，Y号《山林权所有证》也同样包含面前山，而被上诉人和第三人均认可面前山属于上诉人所有，这就是插花山和飞地的鲜明例证。被上诉人将4.05亩以外的马道山确定给第三人没有林地权利来源依据，撤销上诉人X号《山林权所有证》属滥用职权。一审判决认定事实不清，适用法律不当。请求撤销一审判决，撤销潜山市政府作出的潜政行处决字〔2018〕第3号行政处理决定；撤销安庆市政府作出的宜府行复决〔2018〕27号行政复议决定书。一审原告新发村民组、先锋村民组向一审法院提交了以下证据：1.负责人身份证明以及负责人居民身份证。证明原告主体资格。2.潜政行处决字〔2018〕第3号《行政处理决定书》。证明被诉行政行为存在。3.宜府行复决〔2016〕40号《行政复议决定书》。证明被诉行政行为存在。4.送达回证。证明原告起诉未超过起诉期限。一审被告潜山市政府向一审法院提交了以下证据、依据：一、组织机构代码。证明被告主体资格。二、林业行政案件卷宗（主要包括：1.二原告提交的申请书；2.土地房产所有证存根；3.林政字第X号、Y号山林权所有证（存根）；4.潜林证字(2009)第Z号《林权证》（登记表号为03408241106JDSYMSY00820）；5.潜政行处决字〔2016〕1号《行政处理决定书》；6.宜府行复决〔2016〕40号《行政复议决定书》；7.（2017）皖08行初65号行政判决书；8.潜政行处决字〔2018〕1号《行政处理决定书》；9.第三人答辩书；10.兴发生产队、第二生产队与庙冲大队协议书各1份；11.承包合同书6份；12.《关于上报黄铺镇望虎村与新发组、先锋组山林权纠纷处理意见的报告》（潜林法〔2018〕92号）；13.潜政行处决字〔2018〕第3号《行政处理决定书》）。证明被告确权有充分的事实根据。三、《安徽省山林权纠纷调处办法》。证明被告确权规章依据。一审被告安庆市政府向一审法院提交了以下证据、依据：一、证明起作出的宜府行复决〔2018〕27号《行政复议决定书》认定事实清楚的证据。1.潜山市黄铺镇望虎村新发村民组和潜山市黄铺镇望虎村先锋村民组向潜山市政府提交的《申请书》；2.潜山市林业局向潜山市政府提交的《关于上报黄铺镇望虎村与新发组、先锋组山林权纠纷处理意见的报告》及其附件《潜山市林业局行政处理意见书》；3.潜山市政府作出的《行政处理决定书》(潜政行处决字〔2018〕第3号）及相关送达回证、邮政挂号信函收据；4.林政字第X号《安徽省潜山市（市）山林权所有证（存根）》；5.潜林政字(2009)第Z号《林权证》、03408241106JDSYMSY00820号《森林、林木、林地状况登记表》以及《林权登记申请表》；6.潜山市古井人民公社庙冲大队兴发生产队（原告）与潜山市古井人民公社庙冲大队（第三人）订立的《协议书》；7.《关于承包杉树林的合同书》、《关于承包桐子园的合同书》以及《关于桑园承包合同书》。二、证明其作出的宜府行复决〔2018〕27号《行政复议决定书》程序合法的证据。1.潜山市黄铺镇望虎村新发村民组和潜山市黄铺镇望虎村先锋村民组提交的《行政复议申请书》及邮政速递单；2.《行政复议申请受理审批表》(宜府行复受〔2018〕27号）；3.《行政复议答复通知书》(宜府行复通〔2018〕27号）及相关送达回证、邮政挂号信函收据；4.《第三人参加行政复议通知书》(宜府行复参〔2018〕27号）及相关送达回证、邮政挂号信函收据；5.潜山市政府作出的《行政复议答复书》；6.潜山市黄铺镇望虎村村民委员作出的《答辩书》；7.《行政复议决定延期通知书》(宜府行复延〔2018〕27号）及相关送达回证、邮政挂号信函收据；8.《行政复议决定书》(宜府行复决〔2018〕27号）及相关送达回证、邮政挂号信函收据。一审第三人望虎村委会向一审法院提交了以下证据：1.《统一社会信用代码证书》及《证明》各一份，证明第三人的主体资格及法定代表人的基本情况；2.《协议书》两份，证明原告已将讼争林地送给第三人；3.承包合同书、租房协议、国外松护林合同书及收条，证明讼争林地一直由第三人经营管理；4.山林权证，证明讼争林地已经登记给第三人；5.（2017）皖08行初65号行政判决书，证明讼争林地所有权归属第三人的事实，撤销是因程序瑕疵。6.收贷时间分别为2000年5月16日和2000年6月19日的收贷凭证两份，证明包括讼争山场在内的林场是由第三人1991至1998年贷款造林形成的。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。本院审理另查明，原庙冲大队下辖14个生产队，20世纪70年代，各生产队分别提供一部分土地给庙冲大队开办了庙冲林场。本院认为，1981年林业“三定”时，原庙冲大队、庙冲大队兴发生产队分别取得了原潜山县人民政府颁发的林证字第X号、Y号山林所有权证，该两证均包含了涉案争议林地，故涉案林地属于权属不明确，原潜山县人民政府具有应当事人申请对涉案林地权属争议进行处理的法定职权。原潜山县人民政府以及一审第三人提供的承包合同书、国外松护林合同书、收条以及银行还款凭证等证据，结合一审法院现场勘查、当事人指界查明的国外松分布情况，可以证明涉案争议林地1991年之后一直由一审第三人经营管理的事实。上诉人并未提供合法有效证据证明在此期间其有实际经营管理该林地的行为，亦不能证明其自1991年至2012年之间对该林地提出过权属争议。《安徽省山林权纠纷调处办法》第十三条规定，一方在山场经营人工林或者天然林已满二十年，对方在此期间未提出权属争议的，其山林权归经营一方所有。据此，潜山市人民政府对1981年林业“三定”时所颁发的上述林权证重合部分予以纠正，将涉案争议林地、林木所有权、使用权确定给一审第三人，该处理决定并无不当。安庆市人民政府作出的复议决定，维持该处理决定，驳回上诉人其他复议请求，符合法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人潜山市黄铺镇望虎村新发村民组、先锋村民组的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人潜山市黄铺镇望虎村新发村民组、潜山市黄铺镇望虎村先锋村民组负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年八月十九日法官助理张高英书记员潘玉丹附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。……