浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终980号上诉人（原审原告）曹建伟，男，汉族，1976年1月28日出生，住杭州市萧山区。委托代理人周瑛，女，汉族，1976年11月6日出生，住址同上，系曹建伟之妻。上诉人（原审原告）曹连潮，男，汉族，1956年11月27日出生，住杭州市萧山区。委托代理人张素平，女，汉族，1961年7月20日出生，住杭州市萧山区。系曹连潮之妻。被上诉人（原审被告）杭州市萧山区人民政府，住所地杭州市萧山区金城路685号。法定代表人王敏，区长。出庭负责人吴炜炜，副区长。委托代理人赵利军，杭州市萧山区人民政府工作人员。委托代理人王蓥，浙江王建军律师事务所律师。曹建伟、曹连潮因杭州市萧山区人民政府（以下简称萧山区政府）土地行政批准一案，不服杭州市中级人民法院于2019年5月9日作出的（2018）浙01行初594号行政判决。曹建伟、曹连潮不服，向本院提出上诉。本院于2019年6月3日立案受理后，依法组成合议庭,并于同年7月19日公开开庭审理了本案。上诉人曹建伟的委托代理人周瑛、上诉人曹连潮的委托代理人张素平，被上诉人萧山区政府副区长吴炜炜及委托代理人赵利军、王蓥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2018年2月13日，浙江省人民政府作出浙土字A[2017]-0332号《浙江省建设用地审批意见书》，同意萧山区2017年度计划第九批次建设用地29.4029公顷（征收集体土地29.4029公顷）。2018年3月29日，萧山区政府发布[2018]第3号《征收土地公告》，将经批准的征收土地方案的内容和有关事项进行公告，其中载明两批次用地涉及蜀山向阳社区，分别为7.0000公顷和10.5865公顷。2017年9月20日，原杭州市国土资源局萧山分局（以下简称萧山国土分局）制作[2017]00336号《征地补偿安置方案》（以下简称336号方案）及《听证告知书》，并于次日送达蜀山向阳社区居民委员会。2017年10月23日，蜀山向阳社区居民委员会出具不要求听证的说明。2017年10月25日，蜀山向阳社区居民委员会制作《村民（代表）会议纪要》载明，2017年9月22日召开村民会议讨论征收本村集体土地征收有关事项。2018年4月7日，杭州市国土资源局萧山分局发布[2018]第18号《征地补偿安置方案公告》（以下简称18号方案公告），公告载明了征地面积、补偿费用、征地人员安置途径等内容，同日在社区张贴该公告。2018年4月24日，蜀山向阳社区居民委员会出具《征地公告情况反馈》，载明：公告期间，未收到征收土地范围内的所有权人、使用权人书面异议。2018年4月28日，萧山区政府作出《关于对征地补偿安置方案的意见》，同意按案涉征地补偿安置方案组织实施。原审法院审理认为，征地补偿、安置方案包含征地补偿和安置两方面的内容。原告曹建伟、曹连潮使用的土地在案涉《征地补偿安置方案》所涉地块范围内，故两原告与被告对案涉《征地补偿安置方案》的批准行为具有利害关系，被告提出两原告在其他项目征收中享受过失地养老保险故与被诉行政行为不具有利害关系的意见，不能成立。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称实施条例）第二十五条规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”《征收土地公告办法》第八条规定，“征地补偿安置、方案公告应当包括下列内容：（一）本集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；（二）土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；（三）安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；（四）地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；（五）农业人员的具体安置途径；（六）其他有关征地补偿、安置的具体措施。”本案中，杭州市国土资源局萧山分局拟定的案涉《征地补偿安置方案》的内容符合《征收土地公告办法》第八条的规定。方案中的征地面积、征地补偿费标准与征收土地方案的相关内容一致。方案确定案涉地块的征地补偿费用，符合萧政发[2014]24号《关于调整征地补偿标准的通知》规定的标准。杭州市国土资源局萧山分局发布关于案涉征地补偿安置方案的听证告知书，符合《国土资源听证规定》的相关规定。杭州市国土资源局萧山分局将拟定的案涉《征地补偿安置方案》在蜀山向阳社区予以公告，在规定期限内未收到书面异议，萧山区政府批准案涉《征地补偿安置方案》，同意按该方案组织实施，程序符合法律规定。综上，萧山区政府作出被诉批准行为符合法律规定。原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告曹建伟、曹连潮的诉讼请求。曹建伟、曹连潮上诉称：一、根据一审庭审笔录，被诉行政行为批准时间是2018年4月28日，4月7日是公告张贴，程序严重违法。二、至今为止，征地补偿也没有安置到位，被上诉人的批准行为，违反了《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。三、被上诉人批准的《征地补偿安置方案》补偿标准过低，根本不能保障上诉人的基本生活有保障，生活水准不下降的法定要求。综上，一审判决认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误。请求依法撤销一审判决；改判支持一审诉请；诉讼费用由被上诉人负担。萧山区政府在法定期限内未提交答辩意见，其在庭审中答辩称：一、案涉征地补偿安置方案内容符合法律规定。答辩人批准的案涉征地补偿方案的内容系根据浙土字A[2017]-0332号《浙江省建设用地审批意见书》中经批准的土地征收方案作出，所记载的内容包括被征收土地位置、地类、面积、需安置人口数量及安置途径，补偿费标准及支付方式等，符合《征收土地公告办法》第八条的规定，补偿标准适用的是萧山区目前现行有效的征地补偿标准，不存在过期的情形。二、批准程序并未违反法律规定。根据实施条例第二十五条的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市县人民政府组织实施，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡村予以公告，听取征收土地的农村集体经济组织和村民意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。上诉人所称的2018年4月7号的公告是萧山国土分局根据审批意见书以及征收土地公告编制完成案涉征地补偿安置方案后的公告行为。答辩人经审核后于2018年4月28日批准了案涉征地补偿方案公告，程序符合实施条例的第二十五条规定。三、本案的被诉行政行为系征地补偿安置方案的批准行为，上诉人所称的土地征收批准行为及征地补偿发放行为并不在本案的审理范围内。请求驳回上诉，维持原判。应本院的要求，萧山区政府在二审庭审后向本院提交了形成于2018年4月28日的《征地补偿安置方案审批表》、萧山区政府《关于下放部分土地审批权限的决定》（萧政发[2014]129号）以及《关于曹连潮、曹建伟征地补偿安置方案情况说明》，上述证据用以证明2018年4月28日其作出的被诉审批意见，批准同意的是原萧山区国土资源分局拟定的18号方案公告，因工作疏忽将征地补偿安置方案文号误写成听证告知书文号[2017]0034号、[2017]00336号。上诉人经质证认为，上述证据萧山区政府并没有在法定期限内提交，也不属《最高人民法院》第五十二条规定的新证据，人民法院也不得为证明行政行为合法性调取证据，同时认为《征地补偿安置方案审批表》表明，萧山区政府是在2018年4月28日才批准18号方案公告，而萧山国土分局在2018年4月7日却以征地补偿安置方案经过批准为由，公告18号方案，此时补偿方案还没有经过批准，所以案涉批准行为违法。本院认为，上述三份证据系本院根据上诉人曹建伟向一审法院提交的《补正说明》中提到萧山区政府批准的是18号方案公告，为查明被诉批复中提到的[2017]00336号方案与18号方案公告之间的关系而要求萧山区政府提交的。《征地补偿安置方案审批表》系萧山国土分局的审批档案材料；萧山区政府《关于下放部分土地审批权限的决定》（萧政发[2014]129号）系萧山区政府的文件；《关于曹连潮、曹建伟征地补偿安置方案情况说明》系萧山区政府就有关18号方案公告与[2017]00336号方案之间的关系所作的说明。上述三份具备真实性、合法性。上述三份证据表明，萧山区政府将萧山区行政区域范围内征地补偿安置方案审批事项权限下放到原萧山国土分局，萧山区政府2018年4月28日批复的对象系针对原萧山国土分局编制的18号方案公告，与本案被证事实之间具有关联性。故上述三份证据可以作为补强证据，用予佐证本案的相关事实，本院予以采信。经审理查明：2017年9月20日，萧山国土分局制作336号方案及《听证告知书》，并于次日送达蜀山向阳社区居民委员会。同年10月25日，蜀山向阳社区居民委员会制作《村民（代表）会议纪要》载明：2017年9月22日召开村民会议讨论征收本村集体土地征收有关事项。2018年2月13日，浙江省人民政府作出浙土字A[2017]-0332号《浙江省建设用地审批意见书》，同意萧山区2017年度计划第九批次建设用地29.4029公顷（征收集体土地29.4029公顷）。同年3月29日，萧山区政府发布[2018]第3号《征收土地公告》，将经批准的征收土地方案的内容和有关事项进行公告，其中载明两批次用地涉及蜀山向阳社区，分别为7.0000公顷和10.5865公顷。4月7日，萧山国土分局发布18号方案公告，该公告载明：一、征地面积。本次征收集体土地面积7.0000公顷（计105.0000亩），位于一级区片范围，其中按耕地补偿面积7.0000公顷（计105.0000亩），按非耕地补偿面积0公顷（计0亩）。二、征地补偿费。按照区人民政府《关于调整征地补偿标准的通知》（萧政发[2014]24号）文件规定的标准进行补偿，具体补偿费用如下：征地区片综合地价为村级补偿资金3150000.00元，征地安置专项资金12127500.00元；青苗和地上附着物补偿费2625000.00元，总计17902500.00元。三、农业人员安置途径。根据区人民政府《关于同意下达征地农业人员定额标准的批复》（萧政发[2003]65号）文件确定，本次征收耕地每亩安置1.90人，非耕地每亩安置0.95人，合计征地农转非安置人数200人。四、被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利对征地补偿、安置方案有不同意见的，请于公告发布之日起10个工作日内（2018年4月7日至2018年4月20日）以村（社区）集体经济组织为单位，以书面形式向本局提出。逾期视为放弃权利。五、根据实施条例第二十五条规定，和《浙江省征地补偿标准争议协调裁决方法》相关规定，被征收集体土地及地上附着物（除房屋外）的所有权人对公告所涉及征地补偿安置标准有争议的，可在本方案公告之日起60日内，向区人民政府申请协调。协调不成的，可按规定程序向裁决机关申请裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。同日在社区张贴该公告。4月24日，蜀山向阳社区居民委员会出具《征地公告情况反馈》，载明：公告期间，未收到征收土地范围内的所有权人、使用权人书面异议。4月28日，萧山区政府作出《关于对征地补偿安置方案的意见》，该意见载明：按照《杭州市萧山区人民政府关于调整征地补偿标准的通知》文件规定编制征地补偿安置方案并进行了公告（[2017]00334号、[2017]00336号），公告期内无异议。经研究，同意按该方案组织实施。另查明，336号方案系由萧山区国土分局拟订的涉案土地征收报批前的征求意见的补偿安置方案，该方案中载明的征收面积及征地补偿标准及费用、农业人员安置途径及人数、标准均与18号方案一致。本院认为，本案系两上诉人针对被上诉人萧山区政府对征地补偿安置方案批复行为提起的诉讼。被诉批复中虽载明编制的《征地补偿安置方案》的文号为336号方案，但从萧山区政府一审时提交的证据看，336号方案系萧山国土分局征地报批前根据国务院及国土资源部相关文件的要求拟订的征求被征地单位意见的补偿安置方案，而18号方案公告系征地被批准后萧山国土分局根据实施条例第二十五条第三款规定拟订的补偿安置方案，两者应是两个不同阶段拟订的补偿安置方案，因此，一审法院在上诉人已经作出补正说明的情况下，未认真查明两者之间关系，直接认定被诉批复批准的补偿安置方案系336号，存在不当。鉴于萧山区政府在二审期间对该笔误已作出了合理的解释，其二审时提交证据也可以证明其批准的系18号方案公告，加之336号方案与18号方案内容一致，故本院就被诉批复的合法性作如下分析：从两上诉人的上诉理由看，本案争议主要涉及以下三方面：一是对补偿标准有异议；二是对被诉批准行为的程序有异议；三是对补偿款的发放有异议。实施条例第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。上述规定明确了被征收人对补偿标准有异议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，再申请裁决。故上诉人对补偿标准提出的异议，不属本案审查范围。上诉人认为涉案批复程序违法。从庭审情况看，主要涉及二方面：一是征地补偿安置方案公告在先，被诉的批准行为在后，程序倒置；二是拟订征地补偿安置方案未依法履行公告、未听取被征收土地村民意见，被上诉人即予批准案涉征地补偿方案，属违法。经查，从被上诉人一审时提交的落款日期为2018年4月7日的18号方案载明的内容看，虽其在该公告中确有“现将经批准的《征地补偿安置方案》”的表述内容，但该公告也载明“被征地农村集体经济组织、农村或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的，请于公告发布之日起10个工作日内（2018年4月7日至2018年4月20日）以村（社区）集体经济组织为单位，以书面形式向本局提出”以及“对补偿标准有争议的，可在本公告之日起60日内，向区人民政府申请协调……”等内容，故该公告实质上是涉案土地经浙江省人民政府批准征收后，萧山国土分局根据实施条例第二十五条第三款规定拟订的征地补偿安置方案，如系上诉人所称的经批准的方案，就无须告知被征收人有提出意见的权利等内容。被上诉人一审时提交的公告送达回执及《张贴情况说明》、蜀山向阳社区居民委员会出具的《征地公告情况反馈》表明，涉案18号方案于2018年4月7日向上诉人所在的蜀山向阳社区居民委员会送达并于4月7日至4月20日在向阳社区居务公开栏张贴，公告期间，未收到征收土地范围内所有权人、使用权人书面异议。故上诉人提出“先公告后批准、未听取被征收土地村民意见”等理由不能成立，本院不予采信，但该公告文字表述不严谨及批复行文格式不规范等不当之处，本院予以指正。实施条例第二十五条第四款规定，征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。故支付征地补偿款项系征地补偿安置方案批准之后的实施行为，征地补偿款项是否补偿到位不属本案的审查范围，上诉人就此提出的上诉理由也不能成立。综上，萧山国土分局拟订的征地补偿安置方案中载明了被征收土地的面积、征地补偿标准及费用、征地人员安置途径、对涉案方案提出意见的权利及期限，并告知了对补偿标准有异议的救济途径，符合《征收土地公告办法》第八条的规定，萧山区政府经审查作出被诉的批准行为符合土地管理法及其实施条例、《征收土公告办法》等法律、法规的规定。上诉人要求撤销被诉批复的请求不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人曹建伟、曹连潮负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  马惟菁审判员  王红根审判员  董 东二〇一九年八月十二日书记员  吕圣姻·2·