湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行再75号再审申请人（一审第三人、二审上诉人）伍芝萍，女，汉族，1959年11月17日出生，住邵阳县。再审被申请人（一审原告、二审被上诉人）伍兴国，男，汉族，1944年3月10日出生，住邵阳县。委托诉讼代理人伍军虎，系伍兴国之子。委托诉讼代理人曾卫民，邵阳市双清区律函法律服务所法律工作者。原审被告邵阳县自然资源局，住所地邵阳县塘渡口镇大木山振羽新区。法定代表人刘铭，该局局长。委托诉讼代理人杨学平，该局工作人员。委托诉讼代理人曾卫民，邵阳市双清区律函法律服务所法律工作者。再审申请人伍芝萍与被申请人伍兴国、原审被告邵阳县自然资源局规划行政许可一案，不服湖南省邵阳市中级人民法院（2018）湘05行终163号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年6月3日作出（2019）湘行申334号行政裁定书，裁定本案由本院提审。本院提审后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。邵阳县人民法院一审查明：1985年，因207国道扩建，政府拆除了邵阳县九公桥镇包括陈名扬（又名陈明杨、伍芝萍之夫，已故）在内8户居民及九公桥村部分村民房屋。被拆居（村）民未经批准就近占地修建简易住房。1987年7月，邵阳县政府组织力量将非法建筑全部拆除。1988年九公桥区公所、九公桥镇政府考虑居（村）民生活实际需要，给包括陈名扬在内的12户具体安排了宅基地，每户宅基地长10米，宽4.1米。由于部分居（村）民不服从九公桥政府对宅基地的统一安排，造成其他居（村）民宅基地无法落实。为此，九公桥镇政府于2000年4月29日作出《关于对陈名扬侵占他人宅基地一案的处理决定》（九政处［2000］01号）、2000年6月14日作出《关于对陈名扬与伍兴国土地使用权权属争议的处理决定》（九政处［2000］01号）、2002年1月12日作出《关于对黄金兰、丁南生、何志甫、伍志能、黄肇奇、陈名扬、黄金龙、谭贤方、罗新民、卿友娥、陈义芝、李春其等12户在207国道花果山段宅基地使用权纠纷的处理决定》（［2002］九镇政处字第1号），后均被人民法院撤销。2002年1月25日，邵阳县国土局以陈名扬非法占用土地为由对其作出罚字［2002］第3号《土地行政处罚决定书》，也被法院判决撤销。2005年5月25日，九公桥镇政府作出《关于对黄金兰、丁南生等12户在207国道花果山段宅基地使用权纠纷的处理决定》（［2005］九镇处字第1号），将陈名扬的宅基地安排在六号位置，用地面积41平方米。陈名扬不服，提起行政复议。邵阳县人民政府于2005年12月2日作出邵复决字（2005）第04号行政复议决定，维持九公桥政府的处理决定。后陈名扬既不起诉，也不按处理决定执行，占用陈义芝、李春其所分宅基地，在纠纷宅基地上修建住房。2012年2月19日伍芝萍申请办理私人住宅建设用地规划，2012年5月15日，邵阳县城镇规划管理局为伍芝萍颁发了邵规地字第12-125号建设用地规划许可证，许可伍芝萍占地116㎡建房，但伍芝萍实际建房占地135.52㎡。2013年2月，邵阳县城镇规划管理局更名为邵阳县城乡规划管理局，2018年，伍兴国知晓邵阳县城乡规划管理局为伍芝萍办理有邵规地字第12-125号建设用地规划许可证，于2018年6月4日向法院提起行政诉讼,确认邵阳县城乡规划管理局为伍芝萍颁发邵规地字第12-125号建设用地规划许可证的行为违法并予以撤销。邵阳县人民法院一审认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条规定，因“不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动引起的诉讼。原邵阳县城乡规划管理局在伍兴国土地上给伍芝萍颁发建设用地规划许可证，事实上是认可国有土地使用权归伍芝萍，属于因行政行为导致物权变动的情形，适用20年最长起诉期限。本案伍兴国起诉没有超过起诉期限，伍兴国具有诉讼主体资格。伍芝萍向县规划局申请办理私人住宅建设用地规划审批申请时，递交陈名扬的邵阳县个人建设用地批准通知、该用地批准通知确定陈名扬合法用地范围在六号地块，但是伍芝萍修建房屋实际使用的土地主要来源于九公桥镇人民政府安排给陈义芝、伍兴国所分宅基地，陈义芝的地块在十一号、系第三人通过购买方式取得，双方无争议；但第三人占用伍兴国位于十二号地块的宅基地，非合法取得，双方为此产生纠纷，已诉争多年。但是原邵阳县城乡规划管理局县没有认真审查，将争议地认定为第三人拥有合法的土地使用权，以伍芝萍宅基地来源清楚、权属无争议，进而颁发邵规地字第12-125号建设用地规划许可证，明显与事实不符，属于主要证据不足，行政行为明显不当，原邵阳县城乡规划管理局县的行政行为违法，应当撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（六）项之规定，判决确认原邵阳县城乡规划管理局为伍芝萍颁发邵规地字第12-125号建设用地规划许可证的行为违法；撤销伍芝萍持有的邵规地字第12-125号建设用地规划许可证。邵阳市中级人民法院二审查明的案件事实与一审查明的一致。邵阳市中级人民法院二审认为，本案争议的焦点是1：伍兴国是否具有诉讼主体资格；2、本案伍兴国的起诉是否超过起诉期限；3、原邵阳县城乡规划管理局为伍芝萍颁发邵规地字第12-125号建设用地规划许可证的行政行为是否合法。关于争议焦点1，原邵阳县城乡规划管理局在伍兴国的土地上为伍芝萍颁发规划许可证，伍兴国与行政机关原邵阳县城乡规划管理局的颁证行为有利害关系，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，具有行政诉讼的主体资格。关于争议焦点2，参照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九条，“因不动产提起的诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。在伍兴国土地上给伍芝萍颁发建设用地规划许可证，事实上是认可国有土地使用权归伍芝萍，属于因行政行为导致物权变动的情形，适用20年最长起诉期限。”本案伍兴国是2018年4月才知道原邵阳县城乡规划管理局为伍芝萍颁发了规划许可证，起诉没有超过起诉期限。关于争议焦点3，伍芝萍向原邵阳县城乡规划管理局申请办理私人住宅建设用地规划审批申请时，递交陈名扬的邵阳县个人建设用地批准通知、该用地批准通知确定陈名扬合法用地范围在六号地块，但是伍芝萍修建房屋实际使用的土地主要来源于九公桥镇人民政府安排给陈义芝、伍兴国所分宅基地，陈义芝的地块在十一号、系伍芝萍通过购买方式取得，双方无争议；但伍芝萍占用伍兴国位于十二号地块的宅基地，非合法取得，双方为此产生纠纷，已诉争多年。原邵阳县城乡规划管理局没有认真审查，将争议地认定为伍芝萍拥有合法的土地使用权，以伍芝萍宅基地来源清楚、权属无争议，颁发邵规地字第12-125号建设用地规划许可证，明显与事实不符，属于主要证据不足，行政行为明显不当，应当撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条适用的是撤销之诉，第七十四条适用的是确认之诉。一审判决在判决主文时，同时作出确认之诉和撤销之诉的判决，不当。二审予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项的规定，判决维持湖南省邵阳县人民法院（2018）湘0523行初38号行政判决第二项即“撤销第三人伍芝萍持有的邵规地字第12-125号建设用地规划许可证”；撤销湖南省邵阳县人民法院（2018）湘0523行初38号行政判决第一项即“确认原邵阳县城乡规划管理局为第三人伍芝萍颁发邵规地字第12-125号建设用地规划许可证的行为违法”。一审诉讼费50元，二审诉讼费50元，合计100元，伍芝萍和原邵阳县城乡规划管理局各负担50元。再审申请人伍芝萍不服一、二审判决，向本院提出再审申请称：1、再审被申请人伍兴国的起诉超过法定起诉期限；2、颁发规划许可证是行政许可行为，行政许可行为的相对人是再审申请人，而不是再审被申请人，再审被申请人不是本案适格的诉讼主体；3、再审申请人的个人建设用地批准通知单及征用土地协议书与邵阳县国土局存档材料不一致，已被生效裁判确认不具有法律效力。请求撤销一、二审判决，维持邵规地字第12-125号建设用地规划许可证。再审被申请人伍兴国辩称，原二审判决事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求再审法院驳回申请人的再审请求，维持二审原判。原审被告邵阳县自然资源局没有提交书面意见，陈述称其意见与原一、二审相同。经审查，当事人原审提交并经庭审质证的证据可以作为认定本案事实的依据。再审对一、二审法院认定的事实予以确认。再审另查明，因机构改革，单位撤并，原邵阳县城乡规划管理局已撤销，其职能由邵阳县自然资源局承担。本院认为：第一，伍兴国认为原邵阳县城乡规划管理局在已经批给自己的土地上为伍芝萍颁发规划许可证，侵犯了其权益，因此伍兴国与原邵阳县城乡规划管理局的颁证行为有行政法上的利害关系，具有行政诉讼的主体资格。第二，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九条规定，“因不动产提起的诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。原邵阳县城乡规划管理局在伍兴国的土地上给伍芝萍颁发建设用地规划许可证，事实上是造成了伍兴国的土地使用权归属于伍芝萍，属于因行政行为导致物权变动的情形。应当适用20年的最长起诉期限。伍兴国知道原邵阳县城乡规划管理局为伍芝萍颁发了规划许可证的时间是2018年4月，提起诉讼的时间是2018年6月，其起诉没有超过起诉期限。第三，伍芝萍向原邵阳县城乡规划管理局申请办理私人住宅建设用地规划审批申请时，递交陈名扬的邵阳县个人建设用地批准通知、该用地批准通知确定陈名扬合法用地有两块，即六号地块和十一号地块，六号地块为其自己所有，十一号地块系伍芝萍通过购买方式取得。但是伍芝萍修建房屋实际使用的土地是十一号地块和十二号地块，其中十二号地块系伍兴国所分的宅基地。原邵阳县城乡规划管理局没有尽到审慎的审查义务，在十一号地块和十二号地块上为伍芝萍颁发邵规地字第12-125号建设用地规划许可证，侵犯了伍兴国的合法权益。该颁证行为主要证据不足，应予撤销。一审判决撤销被诉的邵规地字第12-125号建设用地规划许可证正确，但一审判决又同时确认其违法，属重复认定，二审判决对此予以纠正正确。综上，二审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果恰当，应予维持。再审申请人的申请理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款的规定，判决如下：维持湖南省邵阳市中级人民法院（2018）湘05行终163号行政判决。本判决为终审判决。审判长  赫荣生审判员  张少波审判员  向黎丽二〇一九年八月二十八日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷