江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）苏行终1252号 上诉人（原审原告）张立军等36人。（具体身份信息附后） 诉讼代表人张立军,身份信息同原告张立军。 诉讼代表人张云侠,身份信息同原告张云侠。 诉讼代表人张世喜,身份信息同原告张世喜。 诉讼代表人张立效,身份信息同原告张立效。 委托代理人薛其东，北京谢金龙律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）丰县人民政府，住所地江苏省丰县人民路3号。 法定代表人娄海，该县县长。 上诉人张立军等人与被上诉人丰县人民政府土地征收一案，上诉人张立军等人不服江苏省徐州市中级人民法院（2017）苏03行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 上诉人张立军等人一审诉称，张立军等人系丰县孙楼镇张楼村村民，其承包土地被征收耕地面积为31.44亩，分别是张立军0.765亩、张云侠1.08、张世喜1.285、张立效1.11、张立斗0.71、张立志0.812、张云建1.036、高为栋0.57、张立远1.273、张礼顺0.662、张立华0.857、秦存才0.467、张云良0.83、张世伟0.859、张立海0.753、张世玲0.893、张世建1.271、张青春1.03、张立强0.91、张世信1.054、张立明0.744、高正怀0.846、秦存良0.705、秦存根0.654、张世明0.908、张世军0.979、张云彬1.365、张礼静0.876、张世专1.25、秦存友0.87、冯新云0.49、张云连0.73、张立合0.84、张礼德0.63、张雨林0.35、张立夫0.98亩，以上土地承包期限均为30年，现仍在承包期内。丰县人民政府为征收上述土地，自2015年11月起阻止村民播种，并在田地两边挖沟，导致土地无法耕种、闲置至今。丰县人民政府提出的补偿方式是未来年均“双八百斤”粮食产量冲抵补偿款，被村民拒绝。2015年11月，在没有收到书面通知、公告或召开村委会会议的情况下，丰县人民政府用恐吓方式强行征收土地，违反法律程序，侵犯合法权益，请求法院判定丰县人民政府征收土地的具体行政行为违法。第一，丰县人民政府指派宋楼镇人民政府作为征收拆迁主体，其主体不适格，其行为属违法越权行为。第二，丰县人民政府在作出征收决定前未进行社会稳定风险评估，程序违法。第三，丰县人民政府征收补偿费用未足额到位、专户存储、专款专用。丰县人民政府征收土地补偿程序违法，补偿数额、方式违法。第四，丰县人民政府没有根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定，在作出征收决定行为前未进行充分的社会稳定风险评估。丰县人民政府至今未向张立军等人公告相关征收批准文件（包括征收决定、规划许可、项目立项等），未对征收土地地上附着物进行评估、对征收补偿方案公开征求意见。丰县人民政府征收土地的补偿标准无法使张立军等36人安居乐业，张立军等人土地被征收后未获合理、合法的补偿。2016年9月18日，张立军等人向徐州市人民政府提交行政复议申请，要求确认丰县人民政府征收张立军等人土地的具体行政行为违法。因案情复杂，张立军等人收到徐州市人民政府于2016年11月7日邮寄的延期通知书。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定，徐州市人民政府迟迟不下复议决定，超出了行政复议决定时间，应属违法。综上，请求法院：1、判定丰县人民政府征收张立军等人土地的具体行政行为违法；2、判定丰县人民政府对违法征收土地行为依法进行赔偿。本案诉讼费用由丰县人民政府负担。 被上诉人丰县人民政府一审辩称：1、张立军等人不是适格诉讼主体。实施土地征收行为针对的是集体土地所有权，本案集体土地所有权××××村集体经济组织，张立军等人无村集体经济组织授权，不能代表该村集体经济组织起诉；2、征地报批程序合法。在用地报批前，依法开展风险评估，将拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径等在被征地农村集体经济组织公告栏进行告知。被征地农村集体经济组织未在规定时限内提出听证申请。2015年3月30日，江苏省人民政府作出苏政地【2014】963号批复。经江苏省人民政府批复后，丰县人民政府严格执行“两公告一登记”制度，将征收土地方案和征收补偿安置方案在被征地农村集体经济组织公告栏进行公告；3、征地补偿安置符合规定。该项目征地补偿安置标准按照省政府办公厅转发省国土资源厅、省交通厅关于省交通重点工程建设项目征地补偿安置实施意见的通知（苏政办发【2015】125号）和市政府关于调整征地补偿标准的通知（徐政发【2011】60号）文件执行。土地补偿费标准为1.8万元/亩，安置补助费1.7万元/人。根据县统计局提供的征地涉及村的土地基本情况（耕地50706.15亩，农业人口35500人）测算，237国道每征收1亩耕地，土地补偿费为1.8万元，安置补偿费1.19万元（安置补助费测算公式为被征地村被征地前人口35500人除以耕地总数50706.15亩，乘以安置补助费标准1.7万元/人），经测算补偿标准为2.99万元/亩（1.8万元/亩+1.19万元/亩）。综上，张立军等人不是适格诉讼主体，征地报批程序合法，江苏省人民政府依法作出征地批复，征地补偿符合规定。请求法院依法驳回张立军等人的起诉或诉请。 一审法院认定，本案审理期间，一审法院要求张立军等人明确诉讼请求。张立军等人述称：我们当庭确定将土地征收决定违法去掉，只保留土地征收补偿违法、判令丰县人民政府对违法征收的行为依法进行赔偿 一审法院认为，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十六条规定，行政诉讼的合并审理应符合法律、司法解释规定。土地征收行为包括批准征地行为和征地实施行为，其中征地实施行为是一系列行为的组合，包括登记、公告和补偿等行为。本案中，张立军等人在其诉状所载的诉讼请求中未明确系针对哪一项土地征收行为。一审在庭审过程中向张立军等人释明，其关于确认土地征收补偿违法、同时判令丰县人民政府对违法征收土地行为依法进行赔偿的诉请，涉及两个以上的行政行为，不宜在一个诉中一并起诉，但其仍坚持诉状请求及审理期间陈述。综合考量张立军在诉状“事实与理由”部分主张的丰县人民政府违法征地情形，如“被告指派张楼镇人民政府作为征收拆迁主体，其主体不适格；被告在作出征收决定前未进行社会稳定风险评估；被告征收土地补偿程序违法，补偿数额、方式违法；被告至今未向原告公告相关征收批准文件（包括征收决定、规划许可、项目立项等）；被告未对被征收土地地上附着物进行评估、对征收补偿方案公开征求意见”等，一审法院认为，张立军等人诉请针对征地公告、征地补偿安置等行政行为，其提起本案诉讼不符合合并审理的规定。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十六条、第六十三条第一款，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款之规定，裁定驳回张立军等人的起诉。 上诉人张立军等人上诉称：1、本案是针对丰县人民政府征收上诉人土地这一行政行为的连续性引起的诉讼，不能以两公告一登记为由而认为是几个具体行政行为；2、原审裁定没有查清上诉人所诉的违法征地事实；3、原审法院在审查被上诉人提交证据时违反举证规则，被上诉人逾期提供证据并要求上诉人进行质证；4、上诉人与被诉行政行为具有利害关系，被上诉人的行为侵犯了上诉人的合法权益；请求指令一审法院继续审理。 被上诉人丰县人民政府未提供书面答辩意见。 本院所查明的事实与一审裁定所认定事实一致，对一审裁定所认定事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。土地征地经过征地报批、征地审查、征地审核与批复、征地方案公告、征地补偿安置方案公告、征地补偿登记、补偿安置实施等程序，涉及县级以上人民政府、土地行政主管部门、省级人民政府等不同行政机关。本案中，张立军等人虽在一审庭审中明确其诉请为确认土地征收补偿违法和对违法征收行为依法进行赔偿，但其诉请同时包含了对土地征收行为和土地补偿行为的审查，而土地征收和补偿行为系由不同层级的行政机关作出，且对于原告诉讼主体要求亦不相同，张立军等人在本案中一并提起行政诉讼，并不符合法律相关规定。张立军等人如认为相关行政机关的行政行为侵犯其合法权益，应分别提起行政诉讼。上诉人张立军等人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，一审裁定适用法律正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 陈迎 审 判 员 臧静 审 判 员 赵黎 法官助理 张伟 二〇一九年八月二十二日 书 记 员 刘妍