浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)浙行申202号再审申请人（一审原告、二审上诉人）嘉兴中环装卸有限公司，住所地嘉兴市南湖区大桥镇焦山门桥西侧（平湖塘北侧、老07省道南侧）。法定代表人许政伟，总经理。委托代理人许克明，该公司工作人员。委托代理人任汝平，浙江图腾律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）嘉兴市生态环境局南湖分局（原嘉兴市南湖区环境保护局），住所地嘉兴市中环东路南湖区行政中心。法定代表人高峰，局长。委托代理人沈慧，浙江澜湾律师事务所律师。再审申请人嘉兴中环装卸有限公司（下称中环公司）因诉嘉兴市生态环境局南湖分局环保行政处罚一案，不服嘉兴市中级人民法院（2017）浙04行终211号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。再审申请人中环公司申请再审称：一、嘉兴市南湖区环保局始终未能合法向申请人送达其作出的南环罚决字(2016)85号《行政处罚决定书》，该处罚决定至今未能生效，理由如下：1.使用留置方式送达违法。法律明确规定使用留置送达的前提是“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的”、“法人的法定代表人…拒绝签收或者盖章的”。本案中申请人的法定代表人没有接到电话，其他负责人工作人员也未到达留置送达现场，不存在“拒绝接受”或“拒绝签收或者盖章”的前提条件。南湖区环保局说已经电话通知申请人法定代表人来接收处罚决定，法定代表人拒绝到场，不符合事实。据申请人的法定代表人说，当时没有接到电话要求他到达现场。对这一争议，被申请人没有提出证据证明其已经打电话通知申请人的法定代表人，法院也没有查证；另外即便双方当事人言词证据冲突，而行政法采信判断原则是有利于被处罚人即申请人的原则。另外，二审裁定书概括认定的“上诉人在现场……拒绝接收处罚决定告知书、处罚决定书”是违背事实的。因此，被申请人留置送达的前提条件不存在，留置送达违法。2.被申请人南湖区环保局提供的照片证据不能证明《行政处罚决定书》已经被留置。被申请人提供了两张彩色照片，一张是一人单手将一张白纸按在墙上拍成，另一张是一人双手将一张白纸按在墙上拍成。审视这两张彩色照片，可以肯定的是：(1)在照片上的白纸上看不到任何文字内容，这白纸是不是那份《行政处罚决定书》无法认定。即所谓“送达”的内容无法确定；(2)照片上的白纸，被一人单手或双手按在墙上，白纸浮起的阴影仍然明显可见，可以认定白纸在拍照时未被张贴。即便这张白纸确是那张《行政处罚决定书》，也不能证明它被张贴留置了。(3)据申请人辨认，照片显示白纸按着拍照的墙柱，不是申请人公司办公场所的墙柱，是在偶尔使用的临时厨房的室外。总之，这两张照片作为关键证据，显然不能证明被申请人已经将所谓《行政处罚决定书》合法留置在了申请人的办公场所。3.见证人沈某的见证违法无效。见证人沈某的身份是嘉兴科技城管委会安环科副科长。(1)他是被申请人南湖区环保局的工作下属和申请人公司区域环保负责人，是利害关系人，其见证不具法律效力。(2)他不是法律规定的“受送达人住所地的居民委员会、村民委员会的工作人员，以及受送达人所在单位的工作人员”，其见证人身份根本违法。(3)见证人只有沈某1人，不符合见证的要件。虽然上文引用的法律或司法解释没有明确规定见证人的人数，但民法、民诉法另有规定见证人应为无利害关系的2人见证(例如口头遗嘱的见证等)，行政法上的见证应该比民法要求更加严格。因此沈某的见证是违法无效的。综上所述，被申请人南湖区环保局的留置送达违法，其《行政处罚决定》未能合法送达申请人，至今该处罚决定无效。因此申请人诉求人民法院确认该处罚决定无效，并不存在所谓超过诉讼时效问题。二、一审、二审均认定申请人提起行政诉讼超过了法律规定的起诉期限，裁定驳回起诉，或维持一审裁定，没有事实和法律依据。事实与理由即是南环罚决字(2016)85号《行政处罚决定书》未依法送达，至今无法律效力，以2016年7月26日作为送达日期计算起诉期限的起点，没有事实和法律依据。详见前文，此不赘述。三、嘉兴市南湖区环保局在对申请人实行行政处罚过程中的其他违法事项。1.《行政处罚告知书》的留置送达违法。事实与理由与上述《行政处罚决定书》的留置送达违法情况基本相同。根据《行政处罚法》(2009修订)第三十一条、第四十一条的规定，行政处罚决定不能成立。2.倒签日期，伪造证据等。根据现有证据，被申请人在文件上倒签日期。3.本次行政处罚目的违法。本次南湖区环保局查处申请人，目的是逼迫申请人接受南湖区大桥镇的不公平拆迁条件。综上所述，嘉兴市南湖区环保局作出的南环罚决字(2016)85号《行政处罚决定书》至今无效，请求依法对本案进行再审，撤销南湖区人民法院一审裁定、嘉兴市中级人民法院终审裁定，确认被诉行政行为无效或者发回重审。被申请人嘉兴市生态环境局南湖分局辩称：一、申请人存在违反《建设项目环境保护管理条例》规定的“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”的环境违法行为，我局对其作出的行政处罚决定[南环罚决字(2016)85号]，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法，处罚得当。我局依法于2016年7月26日向申请人送达了该《行政处罚决定书》，申请人在法定期限内未申请行政复议，也未提起行政诉讼，该《行政处罚决定书》具有法律效力。申请人要求确认该《行政处罚决定书》无效，无事实和法律依据。具体意见我局在一审答辩状和二审答辩状中已经阐明，不再赘述。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定，目的在于排除存在“实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”的行政行为，更加有利于保护行政相对人的合法权益。但是，我局对申请人作出的行政处罚决定，行政主体适格，有事实和法律依据，不存在任何有理智的一般公民即能判断的“重大且明显违法情形”。故，对我局上述行政行为提起行政诉讼的期限不应突破《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条所规定的诉讼期限。一审法院认定“被告于2016年7月26日在见证人沈某的见证下留置送达了南环罚决字(2016)85号《行政处罚决定书》，至原告于2017年2月18日向法院提起行政诉讼，显然已经超过了法律规定的起诉期限”，裁定驳回原告起诉，以及二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定，均无不当，审判程序合法。三、申请人再审申请中称我局弄虚作假、证据形式不合法，相关法律文书未送达等，与事实严重不符。1.我局对申请人作出行政处罚决定之前，依法送达了行政处罚告知书，符合行政处罚的法定程序，不存在弄虚作假等违法行为。申请人称“经一、二审查明，被申请人环保局办事人(处罚告知书)于2016年7月8日形成但被申请人送达时间都是在2016年7月7日，”这与事实不符。我局针对申请人的环境违法行为，于2016年7月8日作出南环罚告字(2016)85号《行政处罚告知书》，并于当日由执法人员赵明祥等人送达至申请人单位。由于受送达人拒绝签收，故采取留置送达方式并予以拍照记录。整个送达过程还由嘉兴科技城管委会安环科副科长沈某在场见证。送达回执上日期有改动，那纯粹是工作人员笔误所致，这并不能因此改变该《行政处罚告知书》于2016年7月8日送达的客观事实。对此，一审中，见证人沈某出庭说明了情况并接受了法庭的调查询问。2.我局对申请人作出行政处罚决定，作为认定事实的证据，形式合法，内容真实。关于2016年7月1日的《现场勘查笔录》中记录时间有更改，以及与《调查询问笔录》的制作时间有重合的情况，在二审期间，执法人员肖蒇已向法庭做了详细说明。因为预计许政伟可能会像6月26日那天一样拒绝签字，故7月1日这天特邀请了嘉兴科技城管委会安环科副科长沈某到场，对现场检查和调查询问的整个过程予以见证。3.执法人员采取拍照记录或见证人见证的方式，将我局的相关法律文书留置送达于申请人住所，符合相关法律规定，应视为送达。依照《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，相关法律文书的送达，当事人不在场的，应当适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条对留置送达作了明确规定，即：受送达人拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。本案申请人的住所在嘉兴市××区××山门桥西侧（平湖××北侧、老××省道南侧)，其办公室、食堂、码头均在该住所范围之内。执法人员在申请人住所进行送达《限期配合的通知》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》等法律文书时，根据现场实际情况，分别采取张贴于申请人住所的门上、门边墙上、放在办公桌上等方式留置送达，并有相应的照片记录或见证人见证，并无不当。上述法律文书均应当按法律规定视为送达。我局认为，申请人对于我局执行公务行为不予配合，拒绝在《现场检查笔录》和《调查询问笔录》上签字、拒绝签收相关法律文书，是对执法人员的不尊重，对法律尊严的漠视。对此，二审法院已在裁定书中给予批评和指正。申请人不思悔改，还故意混淆视听，指责我局弄虚作假和严重违法，属浪费司法资源的不良行为。综上，我局认为，我局对申请人作出的南环罚决字(2016)85号行政处罚决定，认定事实清楚、证据确凿充分，适用法律法规正确，程序合法，处罚得当，具有法律效力，请求依法裁定驳回申请人的再审申请。在本案审查期间，嘉兴市生态环境局南湖分局提交书面《情况说明》载明：因机构改革，原嘉兴市南湖区环境保护局于2019年1月25日挂牌为“嘉兴市生态环境局南湖分局”。本院经审查认为，根据原审审理的情况及再审申请人提出的再审理由，本案争议的首要问题是再审申请人的起诉有无超过法定的起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。当然，该款规定系针对一般的行政行为而言的。对于无效或者未生效等特殊行政行为而言，一般认为不受前款规定的起诉期限的限制。因此，判断本案被诉行政处罚决定是否属于无效或者尚未生效的行政行为，成了判断再审申请人的起诉有无超过法定起诉期限的重要前提。对于无效行政行为问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政主体有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。新修改的行政诉讼法增设该条确认行政行为无效的条款，目的在于排除“重大且明显违法情形”行政行为的效力，更加有效地保护公民、法人或其他组织合法权益，包括对起诉期限合理的突破等等。但另一方面，由于这种情况比较特殊，对于无效行政行为的认定应与一般的行政违法有严格区别。二审法院提出的，“以任何有理智的人均能够直接判断、不需要通过审理才能确认‘重大且明显违法情形’”之意见，本院亦予认同。本案中，无论是原南湖环保局的行政主体资格，还是其作出涉诉行政处罚行为的事实证据以及法律依据，显然均未达到前述可以认定“重大且明显”违法的程度。再审申请人提出的《现场检查（勘察）笔录》形式不合法、内容不真实等意见亦显然不属可以影响行政行为是否无效的问题。对于被诉行政处罚决定是否因送达不合法而未生效的问题，涉及到本案留置送达的合法性审查问题。当时有效的《中华人民共和国行政处罚法》（2009年修正）第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条的规定，受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。本案再审申请人提出的主要涉及其有无拒绝接收、见证人是否合法以及张贴是否真实等问题，在本案中，从现场检查（勘察）笔录及调查询问笔录的签字，到《关于责令嘉兴中环装卸有限公司限期配合的通知》、《行政处罚告知书》文书的送达，对于行政处罚程序，再审申请人一直处于不配合的状态。结合该一背景事实，在被申请人既邀请相关见证人见证，又在现场采用拍照等方式记录送达过程的情况下，被申请人在再审申请人办公场所处进行张贴被诉处罚决定书，已符合民事诉讼法对留置送达的证明标准和要求。综上，再审申请人提出的送达程序不合法、行政处罚决定尚未生效的意见不能成立，本院不予支持。一审法院认为其已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定六个月的起诉期限，并根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定驳回其起诉正确。综上，嘉兴中环装卸有限公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人嘉兴中环装卸有限公司的再审申请。（此页无正文）审判长  黄金富审判员  夏祖银审判员  董 东二〇一九年八月九日书记员  吕圣姻