安康铁路运输法院   行政判决书   （2019）陕7101行初166号     原告刘家莲，女，1956年8月24日出生，汉族，住安康市汉阴县，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。   被告汉阴县公安局，住所地安康市汉阴县，统一社会信用代码XXXXXXXXXXXXXX9772。   法定代表人邝吉学，局长。   委托代理人吴江，男，汉阴县公安局民警。   委托代理人曾家林，男，汉阴县公安局民警。   被告安康市公安局，住所地安康市高新区，统一社会信用代码11610900016048076G。   法定代表人张维护，局长。   委托代理人袁华，男，安康市公安局民警。   委托代理人梁波，男，安康市公安局民警。   原告刘家莲不服被告汉阴县公安局作出的行政处罚决定和被告安康市公安局作出的行政复议决定，于2019年6月25日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2019年6月26日分别向被告汉阴县公安局、安康市公安局送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年8月1日公开开庭审理了本案。原告刘家莲，被告汉阴县公安局的负责人谢某某及其委托代理人吴江、曾家林，被告安康市公安局的委托代理人袁华到庭参加诉讼；被告安康市公安局的负责人及其委托代理人梁波因故未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告汉阴县公安局于2019年1月21日作出汉公（平）行罚决字[2019]第11号《行政处罚决定书》，主要内容为：2019年1月2日下午，刘家莲到安康市委和安康市人民政府反映信访诉求时，在该两单位门口举着印有诉求内容的横幅，并且手举横幅从安康市人民政府走到安康市委。根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对刘家莲行政拘留10日。刘家莲不服，向安康市公安局申请行政复议，安康市公安局于2019年6月17日作出安公复决字[2019]07号《行政复议决定书》，认为汉阴县公安局作出的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，处罚适当，决定维持汉阴县公安局作出的汉公（平）行罚决字[2019]第11号行政处罚决定。   原告刘家莲诉称，汉阴县公安局因刘家莲上访将刘家莲拘留，汉阴县公安局作出的行政处罚决定书认定事实错误。刘家莲到安康市上访反映土地等问题，属于合理信访，并未扰乱社会秩序，汉阴县公安局作出的行政处罚决定明显错误。刘家莲向安康市公安局申请行政复议，安康市公安局作出维持汉阴县公安局行政处罚决定的行政复议决定，该决定明显错误。刘家莲到北京、西安上访，当地公安机关没有拘留刘家莲，而汉阴县公安局却以刘家莲扰乱社会秩序为由将刘家莲拘留。故请求判令撤销被告汉阴县公安局作出的汉公（平）行罚决字[2019]第11号行政处罚决定和安康市公安局作出的安公复决字[2019]07号行政复议决定，本案诉讼费由两被告承担。   原告刘家莲为证明其诉称，向本院提交下列证据：   第一组：汉阴县人民法院的（2006）汉民初字第400号《民事判决书》、安康市中级人民法院的[2007]安民终字第230号《民事判决书》。拟证明原告所在村、镇的干部逃避责任。   第二组：汉阴县公安局的汉公（法）决字[2009]第145号《公安行政处罚决定书》、安康市劳动教养管理委员会的安劳教字（2009）29号《劳动教养决定书》。拟证明汉阴县公安局非法将原告拘留和劳动教养。   第三组：息诉罢访协议。拟证明原告所在镇政府、村委会在原告被解除劳教后，对原告进行补偿、安置。   第四组：行政上诉状、汉滨区人民法院的（2012）安汉行立字第00002号《行政裁定书》，安康市中级人民法院的（2012）安立管中字第22号《行政裁定书》、（2013）安中刑监字第00007号《驳回再审申请通知书》，安康市人民检察院安检民刑[2014]6号《民事行政检察不支持监督申请决定书》。拟证明原告维权走到了尽头。   第五组：汉阴县公安局的汉公（平）行罚决字[2019]第11号《行政处罚决定书》，汉滨区拘留所的汉公（拘）解证字[2019]00318号《解除拘留证明书》、行政起诉状。拟证明汉阴县公安局非法拘留原告。   被告汉阴县公安局辩称，2019年1月2日下午，刘家莲在安康市委、安康市人民政府门前道路上，采取举“冤状”横幅游街的方式非正常上访，刘家莲的行为涉嫌扰乱公共场所秩序，汉阴县公安局于2019年1月21日依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对刘家莲处以行政拘留10日的处罚。经调查，刘家莲上访并无合理诉求，其反映的土地问题已多次经各级部门予以解决，刘家莲本人也多次签订息诉罢访协议，并得到各类优补。《信访条例》第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体利益和其他公民合法权益，不得有扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。综上所述，刘家莲在公共场所手举横幅扰乱公共场所秩序，社会影响极坏，情节较重，违反法律规定，应当受到法律制裁，故请求人民法院依法驳回原告刘家莲的诉讼请求。   被告汉阴县公安局为证明其辩称，向本院提交下列证据、依据：   第一组证据：接处警登记表2份。拟证明案件来源。   第二组证据：询问原告的笔录。拟证明原告陈述的案件事实。   第三组证据：询问王怀先、蒋某某、刘某甲、刘某乙、王某某、马某某的笔录各1份。拟证明原告的违法事实。   第四组证据：照片2张。拟证明原告将布幅摊放在地上。   第五组证据：会议记录。拟证明原告反映的问题已经得到解决。   第六组证据：户籍证明。拟证明原告的出生时间。   第七组证据：光碟2张。拟证明原告的违法事实。   第八组证据：XX线索通知书、受案登记表、行政处罚告知笔录、行政处罚审批表、行政处罚决定书、被拘留人家属通知书、执行回执、调取证据通知书、调取证据清单、接受证据清单。拟证明汉阴县公安局作出的行政处罚决定，程序合法。   第九组证据：平梁镇人民政府的平政函字[2011]16号《关于安合村刘家莲上访反映土地等信访事项答复意见书》，《息诉罢访协议》2份、《协议书》1份，平梁镇人民政府的平政函字[2016]16号《关于安合村刘家莲信访事项调查处理答复意见书》。拟证明原告的信访问题已经得到解决。   第十组法律依据：《治安管理处罚法》、《信访条例》。   被告安康市公安局辩称，汉阴县公安局作出的行政处罚决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确，处罚适当。刘家莲不服汉阴县公安局作出的行政处罚决定，于2019年4月24日向安康市公安局申请行政复议。安康市公安局受理后，于2019年6月17日作出行政复议决定，于2019年6月19日向刘家莲送达了行政复议决定书。安康市公安局作出的行政复议决定，程序合法，适用法律正确，决定适当。刘家莲的诉讼理由没有法律依据，其行为违反《信访条例》，扰乱社会秩序，构成寻衅滋事，其信访理由是否合理与本案无关联，不影响对其违法行为的认定。请求驳回原告刘家莲的诉讼请求。   被告安康市公安局为证明其辩称，向本院提交下列证据、依据：   第一组证据：行政复议申请书、申请接收凭证、受理通知书、提交答复通知书、委托送达函及送达回执。   第二组法律依据：《行政复议法》、《治安管理处罚法》。   经当庭举证、质证，对原、被告提交的证据，认证如下：   原告刘家莲提交的证据：两被告认为，均与本案没有关联性。经审查，第一组、第三组、第四组，与本案没有关联性，不予确认。第二组，虽不能到达原告的证明目的，但可以证明原告曾被行政拘留和劳动教养的事实，故予以确认。第五组，《行政处罚决定书》为被诉行政行为，待后作出裁判，在此不予认证；《解除拘留证明书》不能到达原告的证明目的，但可以证明案件事实，予以确认；行政起诉状，与本案没有关联性，不予确认。   被告汉阴县公安局提交的证据：第一组，原告认为其不知道报案人；安康市公安局无异议。经审查，该组证据具有真实性、合法性、关联性，予以确认。第二组，原告认为，其不识字，不知道制作笔录的事情；安康市公安局无异议。经审查，询问笔录有同步录音录像证实，予以确认。第三组，原告认为，六名证人陈述的事实是真实的，但是，笔录都是虚假的。经审查，六名证人陈述的事实能够相互印证，且有视频资料予以印证，故予以确认。第四组，原告、安康市公安局无异议，予以确认。第五组，原告认为，会议记录虚假；安康市公安局无异议。经审查，会议记录无参会人员签名，不具有真实性，不予确认。第六组、第七组，原告、安康市公安局无异议，予以确认。第八组，原告认为，其对行政处罚决定不服；安康市公安局无异议。经审查，《行政处罚决定书》为被诉行政行为，待后作出裁判，在此不予认证；该组其他证据具有真实性、合法性、关联性，予以确认。第九组，原告认为，其上访反映的问题没有得到解决；安康市公安局无异议。经审查，该组证据与本案没有关联性，不予确认。   被告安康市公安局提交的证据：原告、汉阴县公安局均无异议，予以确认。   根据本院确认的证据，对案件事实认定如下：刘家莲认为其曾被劳动教养为冤假错案和其土地、房屋被他人侵占未得到解决，于是多年来进行上访。2019年1月2日上午，刘家莲到安康市信访局上访，因对安康市信访局的答复不满意，欲找市长。下午14：55时许，刘家莲来到安康市人民政府门口，将印有标题为“哭苍天，讨公道”文章的白布（长约1米，宽约0.5米）放在胸前，保安人员制止并劝解其到安康市信访局反映问题。刘家莲将信访材料摊放在地上，诉说自己的事情。保安人员将摊放在地上材料收起，将刘家莲劝离安康市人民政府门口。随后，刘家莲将布幅放在胸前，沿街走向安康市委。15：05时许，刘家莲走到安康市委门前台阶下的广场，保安人员发现后阻拦，保安人员指出其行为的违法性，将其带到XX委XX室。15：26时许，刘家莲从XX委XX室出来，来到安康市委门前被劝离。15：56时许，刘家莲再次来到安康市委门前被劝离。16：02时许，刘家莲坐在安康市委门前的台阶上，16：16时许被劝离。当日，安康市人民政府保安人员刘某对刘家莲的行为向安康市公安局汉滨分局报案，安康市公安局汉滨分局于2019年1月4日将刘家莲涉嫌扰乱公共场所秩序的案件线索移交汉阴县公安局。2019年1月4日，汉阴县平梁镇人民政府工作人员王某对刘家莲的行为向汉阴县公安局报案。汉阴县公安局于2019年1月9日受理此案。经调查取证后，汉阴县公安局于2019年1月18日向刘家莲告知了拟处罚的事实、理由、依据，于2019年1月21日作出汉公（平）行罚决字[2019]第11号《行政处罚决定书》，决定对刘家莲行政拘留10日。该决定书于2019年3月18日向刘家莲送达，当日，将刘家莲交付安康市汉滨区拘留所执行。刘家莲不服，向安康市公安局申请行政复议，安康市公安局于2019年4月24日受理，于2019年6月17日作出安公复决字[2019]07号《行政复议决定书》，认为汉阴县公安局作出的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，处罚适当，决定维持汉阴县公安局作出的汉公平行罚决字[2019]第11号行政处罚决定。该行政复议决定书于20198年6月19日向刘家莲、汉阴县公安局送达。   另查明，汉阴县公安局于2009年9月16日以刘家莲扰乱机关单位秩序为由，决定对刘家莲行政拘留10日；安康市劳动教养管理委员会于2009年9月24日决定对刘家莲劳动教养一年三个月。   本院认为，本案存在四个争议焦点：第一，原告刘家莲的行为是否构成扰乱公共场所秩序的违法行为。第二，被告汉阴县公安局、安康市公安局是否具有管辖权。第三，被告汉阴县公安局作出的行政处罚决定是否合法。第四，被告安康市公安局作出的行政复议决定是否合法。   关于焦点一：公民应当依照国家法律、法规规定的途径和程序反映诉求，解决问题。公民信访的，在信访过程中应当遵守国家法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。安康市委、安康市人民政府设立或指定有信访接待场所，安康市委、安康市人民政府不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员在出入门前滞留。原告刘家莲到安康市人民政府门前走访、滞留，在安康市人民政府保安人员对其训诫后，仍不改正，手举印有“哭苍天，讨公道”文章的布幅沿街走到安康市委，在安康市委门前走访、滞留，扰乱了该区域公共场所秩序，并造成不良影响。原告刘家莲的行为既违反了《信访条例》第十八条、第二十条，又违反了《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项，且情节较重，应予以处罚。被告汉阴县公安局对原告刘家莲作出的行政处罚决定在实体上符合法律规定。   关于焦点二：《治安管理处罚法》第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》系国务院公安部制定的规章，具有法律效力。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。原告刘家莲居住在汉阴县，且本案系不涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件，被告汉阴县公安局管辖更为适宜。因此，被告汉阴县公安局对本起治安案件具有管辖权。被告安康市公安局作为被告汉阴县公安局的上一级行政机关，其受理原告刘家莲的行政复议申请，符合《行政复议法》的相关规定。   关于焦点三：《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十五条规定，“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。办理其他行政案件，有法定办案期限的，按照相关法律规定办理。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办案期限。”被告汉阴县公安局于2019年1月9日受理本起治安案件，于2019年3月18日向原告刘家莲送达《行政处罚决定》。在诉讼中，被告汉阴县公安局未向本院提供证据证明本起治安案件经批准延长了办案期限或存在鉴定事项。因此，被告汉阴县公安局超过了三十日的办案期限，属于程序轻微违法，因对原告刘家莲的权利不产生实际影响，确认违法，但不予撤销。   关于焦点四：被告汉阴县公安局作出的行政处罚决定，超过了办案期限，属于程序轻微违法。被告安康市公安局本应依照《行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定作出确认被告汉阴县公安局作出行政处罚决定的行政行为违法的决定，但是，被告安康市公安局依照《行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，作出维持被告汉阴县公安局作出的行政处罚决定。因此，被告安康市公安局作出的行政复议决定，适用法律错误，依法应予以撤销。   综上所述，原告刘家莲的行为构成扰乱公共场所秩序的违法行为，应依照《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定予以处罚；被告汉阴县公安局作出的行政处罚决定，程序轻微违法，依法确认违法，但不予撤销；被告安康市公安局作出的行政复议决定，适用法律错误，依法予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第二项、第七十四条第一款第二项、第七十九条之规定，判决如下：   一、确认被告汉阴县公安局作出汉公（平）行罚决字[2019]第11号行政处罚决定的行政行为违法。   二、撤销被告安康市公安局作出的安公复决字[2019]07号行政复议决定。   案件受理费50元，由被告汉阴县公安局负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。     审判长郭世军   人民陪审员王艳   人民陪审员唐向明     二〇一九年八月一日     书记员华志颖   后附相关法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：     （一）主要证据不足的；     （二）适用法律、法规错误的；     （三）违反法定程序的；     （四）超越职权的；     （五）滥用职权的；     （六）明显不当的。   第七十四条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：     （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；     （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。     行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：     （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；     （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；     （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。   第七十九条 复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。      1