浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙02行终349号 上诉人（原审原告）胡勤真，女，1965年8月6日出生，汉族，户籍所在地宁波市鄞州区，现住宁波市鄞州区。 上诉人（原审原告）林永昌，男，1955年1月8日出生，汉族，户籍所在地宁波市鄞州区，现住宁波市鄞州区。 被上诉人（原审被告）宁波市鄞州区东钱湖镇人民政府，住所地宁波市鄞州区东钱湖镇安石路699号。 法定代表人杨洪波，镇长。 委托代理人王维浩，宁波市鄞州区东钱湖镇人民政府工作人员。 委托代理人苏爽，浙江和义观达律师事务所律师。 上诉人胡勤真、林永昌因诉被上诉人宁波市鄞州区东钱湖镇人民政府（以下简称东钱湖镇政府）拆迁政府信息公开一案，不服宁波市海曙区人民法院作出的（2019）浙0203号行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 2019年1月14日，被上诉人作出东（信）2018年第004-2号《政府信息依申请公开告知书》，认为两上诉人申请公开的2004年以后其本村的有关大龄青年调房安置的信息与两上诉人之间存在“三需要”联系，属于公开范围，因申请内容时间跨度长、情况复杂，故无法按照两上诉人的要求提供，两上诉人可以进行查阅，并告知查阅的联系方式；认为两上诉人申请内容中关于2004年以后除本村以外的各村有关大龄青年调房安置的信息，与两上诉人之间不存在“三需要”，故不予公开。 原审法院经审理查明，2016年11月15日，两原告向被告邮寄了4份政府信息公开申请，被告于同年11月17日签收。第一份申请内容为：依法公开东钱湖镇各村在2004年以后大龄青年、各户安置房的政府信息。第二份申请内容为：依法公开东钱湖镇各村在2004年以后大龄青年调房的安置政府信息。第三份申请内容为：依法公开东钱湖镇各村在2004年以后危房调房、安置房的政府信息。第四份申请内容为：依法公开东钱湖镇各村无房户、各户安置房的政府信息。2017年12月13日，被告向两原告作出答复，认为两原告申请公开的政府信息需要汇总。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的办法》（国办发[2010]5号）第二条第三项和《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十一条第二款的规定，被告不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。因此，对两原告申请的上述政府信息不提供。两原告对被告作出的上述答复不服，于2017年3月23日向该院提起行政诉讼，该院于2017年5月10日作出（2017）浙0203行初28号行政判决，撤销了被告于2016年12月13日作出的《政府信息依申请公开答复书》，责令被告在判决生效之日起十五日内重新作出答复。被告不服，向宁波市中级人民法院（以下简称宁波中院）提起上诉，宁波中院于2017年8月15日作出（2017）浙02行终249号行政判决，认为两原告所申请公开的安置房信息包含安置房面积、安置地点、被安置人员等多方面信息，故其所申请的安置房信息概念过于笼统，难以应对具体的政府信息，属于申请内容不明，被告应当告知两原告作出更改、补充，被告在所申请信息不明情况下直接作出答复存在不当，故判决驳回上诉，维持原判。2017年9月30日，被告重新作出《政府信息依申请公开告知书》，告知两原告对申请内容予以更改，两原告于2017年10月26日向宁波东钱湖旅游度假区管理委员会申请行政复议，要求撤销被告作出的上述告知书，并责令其履行信息公开法定职责。宁波东钱湖旅游度假区管理委员会于2017年12月21日作出行政复议决定，认为被告作出的告知书本质上为补正告知，属于程序性行为，对两原告的合法权益明显不产生实际影响，不具有可诉性，驳回了两原告的行政复议申请。2018年1月13日，两原告向被告提交了4份《补正告知》，内容分别为：依法公开东钱湖镇各村于2004年以后每年拆迁村大龄青年房调房可享受的各村民的姓名、安置面积、安置地点的政府信息；依法公开东钱湖镇各村于2004年以后每年危房调房可享受的各村民的姓名、安置面积、安置地点的政府信息；依法公开东钱湖镇各村于2004年以后每年无房户安置可享受的各村民的姓名、安置面积、安置地点的政府信息；依法公开东钱湖镇各村于2004年以后每年大龄青年安置房可享受的各村民的姓名、安置面积、安置地点的政府信息。被告于2018年1月31日作出《政府信息依申请公开告知书》，告知两原告其申请的信息与2016年11月15日提出申请的政府信息内容一致，包含安置房面积、安置地点、被安置人员等多方面信息，所申请的安置房信息概念过于笼统，难以应对具体的政府信息，属于申请内容不明，要求两原告对申请内容予以更改，明确到人。两原告对上述告知书不服，向宁波市鄞州区人民法院（以下简称鄞州法院）提起行政诉讼。鄞州法院于2018年9月17日作出（2018）浙0212行初40号（以下简称行初40号）行政判决，认为两原告已经进一步明确了申请公开的信息内容，在此情况下，被告再次要求两原告进行补正，显属认定事实不清，对于两原告所申请公开的政府信息是否系被告制作并实际保存尚需被告进行进一步的检索和调查，故判决撤销被告于2018年1月31日作出《政府信息依申请公开告知书》的行政行为；责令被告重新作出答复。两原告不服，向宁波中院提起上诉，宁波中院于2018年12月10日作出（2018）浙02行终384号行政判决，认为在两原告申请公开的信息已经明确的情况下，被告再次要求两原告进行补正，属于事实认定不清，且被告对两原告的4份信息公开申请及补正一并予以答复形式不当，因两原告所申请公开的政府信息是否系被告制作并实际保存尚需被告进行进一步的检索和调查，故判决驳回上诉，维持原判。被告于2018年12月12日收到宁波中院的（2018）浙02行终384号行政判决，针对原告申请的“依法公开东钱湖镇各村于2004年以后每年拆迁村大龄青年调房可享受的各村民的姓名、安置面积、安置地点”的政府信息，于2018年12月18日作出东（信）2018第004-2号《政府信息依申请公开补正告知书》，要求两原告补充说明其申请的上述信息与自身“三需要”是否相关。两原告于2018年12月30日针对被告的补正要求进行了书面回复。2019年1月14日，被告作出东（信）2018年第004-2号《政府信息依申请公开告知书》，认为两原告申请公开的2004年以后其本村的有关大龄青年调房安置的信息与两原告之间存在“三需要”联系，属于公开范围，因申请内容时间跨度长、情况复杂，故无法按照原告的要求提供，两原告可以进行查阅，并告知查阅的联系方式；认为两原告申请内容中关于2004年以后除本村以外的各村有关大龄青年调房安置的信息，与两原告之间不存在“三需要”，故不予公开。后被告将上述答复送达两原告。 原审法院认为，本案的争议焦点是：一、被告以信息时间跨度长、内容多为由，以安排两原告查阅相关资料的方式提供两原告所在村2004年以后关于大龄青年调房安置的政府信息，其事实认定是否清楚；二、被告以两原告与其余各村2004年以后关于大龄青年调房安置的政府信息不存在“三需要”为由拒绝公开，其事实认定是否清楚。关于第一个争议焦点，两原告认为被告以安排查阅资料的方式提供政府信息不合法，应按照两原告的要求以纸质方式提供政府信息。对此，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第二十六条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式予以提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供”，根据以上规定并结合庭审调查情况，该院认为，行政机关提供政府信息，除了按照申请人请求的形式提供外，还应结合政府信息保存的实际情况确定提供政府信息的具体方式。本案中两原告申请的政府信息，其中被告一部分以书面形式保存，一部分以电子文档形式保存，且信息时间跨度长、内容庞杂，数据量大，故均以书面形式提供不但成本过高而且也不符合实际情况。被告出于客观情况考虑，安排两原告查阅信息，并告知两原告查阅的联系方式，该答复认定事实清楚，法律适用正确，信息公开的形式贴合实际。关于第二个争议焦点，两原告认为其申请的政府信息系《条例》第十二条中“抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况”的信息，属于政府主动公开的信息，被告不应审查“三需要”标准。对此，根据庭审调查情况，该院认为，两原告申请的东钱湖大龄青年调房安置信息，系本市东钱湖旅游度假区管理委员会自2005年起为解决辖区内农村大龄未婚青年住房困难所实施的惠民政策，根据《条例》第九条、第十二条的规定，该类信息属于政府应当主动公开的信息。但政府信息公开的目的之一在于政府信息能发挥对申请人生产、生活和社会活动中的服务作用，且根据《条例》第十三条的规定，申请公开的政府信息即便属于政府应主动公开的范围，其申请公开的目的亦应出于申请人自身的实际需要。本案中，两原告申请公开的信息范围不仅包括其本村的，还包括其余各村的信息，在此情形下，被告要求两原告说明其与申请信息之间存在“三需要”，符合法律规定。但两原告并未向被告予以充分说明，且庭审时，两原告亦无法说明其是出于自身的何种实际需要而向被告申请获取其他各村2004年以后大龄青年调房安置的政府信息。综合以上，该院认为被告以两原告与其余各村2004年以后关于大龄青年调房安置的政府信息不存在“三需要”为由，拒绝向两原告提供该政府信息，该行为认定事实清楚，且于法有据。综上，该院认为，被告于2019年1月14日作出的东（信）2018年第004-2号《政府信息依申请公开告知书》，事实认定清楚、程序合法、法律适用正确，该院予以支持。两原告的诉请于法无据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回两原告的诉讼请求。 两上诉人上诉称：一、行初40号行政判决载明“本案原告所申请公开的政府信息是否是被告制作并实际保存尚需要被告进行进一步的检索和调查，故本案应当判决被告限期重新答复”。因此，被上诉人应以涉案信息有或没有向两上诉人作出答复，其以“三需要”为由作出不予公开信息的答复，完全违背了行初40号判决的要求。二、鄞州法院在行初40号案件审理期间，审判长向两上诉人提出是否可以把信息范围缩小，当时两上诉人也同意缩小为高钱点和莫枝点，但被上诉人不同意，也不存在以书面形式提供和因成本过高而安排两上诉人查阅等与实际不符的情况。海曙法院认为“被告出于客观情况考虑，安排原告查阅信息，并告知原告查阅的联系方式，该答复认定事实清楚，法律适用正确，信息公开的形式贴合实际”的判决无事实依据。三、海曙法院审判长在庭审中已确定该案的信息需要社会公众广泛知晓，是政府主动公开的范围，不需要“三需要”的补正，两上诉人也把期限缩小为2010年～2016年，故海曙法院在判决中引用《条例》第十三条的规定作出判决，与庭审中查明的事实不符。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法改判。 被上诉人辩称：两上诉人上诉理由不成立，且事实有误。一、被上诉人已经履行了原判决要求的重新作出答复的义务。两上诉人在上诉状中所称的“被上诉人未以该信息有或没有向上诉人作出答复，而以三需要为由作出不予公开的告知”“脱离了行初40号行政判决的要求”，此系对原审判决的误读和片面理解。对于一，两上诉人要求向其公开上述政府信息的主张，因为尚需被上诉人进行调查，故判决限期“针对上诉人的申请重新作出答复”。答复仍需依据《条例》规定进行，答复过程包含要求申请人更改、补充等程序。退一步说，即便两上诉人所申请公开的信息系被上诉人制作并实际保存，两上诉人若不符合“三需要”的要求，仍可向其不公开上述信息。被上诉人根据行初40号的判决，针对两上诉人补正的情况等作出了上述告知，于法有据。二、被上诉人通过“查阅”方式进行信息公开符合事实，且于法有据。被上诉人经调查，发现两上诉人曾提出过大龄青年调房（提前拆迁）申请要求，故判断与所申请的本村该部分的信息存在“三需要”事由。由于两上诉人所申请公开的信息时间从2004年至2016年，跨度达13年之多，相关档案书面与电子材料并存，情况复杂，按照两上诉人要求的形式提供成本过高。因此，被上诉人根据《条例》第二十一条第一项和第二十六条的规定，告知两上诉人“可在收到本告知书后，前来本机关进行查阅”有关其本村的相关信息。三、即便是主动公开的内容也需要符合“三需要”的要求。《条例》第十三条规定，申请公开的政府信息即便属于政府应主动公开的范围，其申请公开的目的亦应出于申请人自身的实际需要。而本案的两上诉人一直未说明其与申请公开的其余各村之间的信息存在“三需要”，故被上诉人以两上诉人与其余各村2004年以后关于大龄青年调房安置的政府信息不存在“三需要”为由，拒绝向两上诉人提供该政府信息，于法有据。综上，请求二审法院维持原判，驳回两上诉人的上诉请求。 经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，被上诉人作出被诉东（信）2018年第004-2号《政府信息依申请公开告知书》的时间为2019年1月14日，故本案应当适用修订前的《条例》。 本案中，两上诉人申请公开的对象为“东钱湖镇各村在2004年以后大龄青年调房的安置政府信息”，经补正后，两上诉人进一步明确其申请公开的是“东钱湖镇各村于2004年以后每年拆迁村大龄青年房调房可享受的各村民的姓名、安置面积、安置地点的政府信息”，根据修订前的《条例》第九条、第十二条的规定，该类信息属于政府应当主动公开的信息。但根据修订前《条例》第一条及《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》第十四条的规定，申请人申请公开的目的应出于自身生产、生活、科研等特殊需要。而对于自身生产、生活、科研等特殊需要，申请人需承担合理说明义务，如申请人不能对此作出合理说明，行政机关可以拒绝提供。本案中，两上诉人申请公开的信息范围不仅包括两上诉人所在的方水村，还包括东钱湖镇其余各村的信息，在此情况下，被上诉人要求两上诉人说明其与申请信息之间存在生产、生活、科研等特殊需要，符合法律规定。但两上诉人在向被上诉人提交的补正答复中并未就其与东钱湖镇方水村以外的其他各村2004年以后大龄青年房调房安置的政府信息存在“三需要”予以充分说明，因此，被上诉人据此对两上诉人申请获取的东钱湖镇方水村以外的其他各村2004年以后大龄青年房调房安置的政府信息不予提供，并无不当。两上诉人主张被上诉人以“三需要”为由作出不予公开信息的答复，与行初40号判决的要求不符。本院认为，行初40号判决并未要求被上诉人直接公开两上诉人申请公开的政府信息，被上诉人仍需根据修订前的《条例》的相关规定作出信息公开答复，被上诉人仍可要求两上诉人就其与申请公开的信息之间存在“三需要”进行说明。行初40号判决所载明的“在两原告申请公开的信息已经明确的情况下，被告于2018年1月31日再次作出《政府信息依申请公开告知书》要求两原告进行补正，显属认定事实不清。”是指被上诉人不应以两原告申请公开的信息不明确为由再次要求两上诉人补正，而非不能要求两上诉人就其与申请公开的信息之间存在“三需要”进行说明。据此，本院对两上诉人的该项主张不予支持。 两上诉人认为被上诉人以安排查阅材料的方式提供2004年以后方水村大龄青年房调房的安置政府信息不合法，应按照两上诉人的要求以纸质方式提供政府信息。本院认为，根据修订前的《条例》第二十七条规定，行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。两上诉人所申请的信息客观时间跨度大，相关档案数量较多且查询繁琐，如按照两上诉人申请要求的邮寄复印件方式予以提供，一方面两上诉人需要承担较大的检索、复印、邮寄费用，另一方面相应的工作量难以在法定期限内完成。因此，两上诉人申请涉案信息的情形属于修订前《条例》第二十六条规定的“无法按照申请人要求的形式提供”的情形。相较而言，两上诉人到场查询有助于增强查询、复印信息的针对性，减少两上诉人所需承担的费用，且不影响两上诉人的知情权。因此，被上诉人以查阅方式提供2004年以后方水村大龄青年房调房的安置政府信息不违反法律规定，符合工作实际情况。 综上，被诉《政府信息依申请公开告知书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。两上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人胡勤真、林永昌负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  俞朝凤 审判员  贾红霞 审判员  汪佳娜 二〇一九年八月二十七日 书记员  李东林