湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1321号上诉人（一审被告）：汨罗市人民政府。住所地：汨罗市建设西路22号。法定代表人：朱平波，该市市长。委托代理人：卢玲，汨罗市人民政府工作人员。被上诉人（一审原告）：罗如科，男，汉族，1967年11月24日出生，住汨罗市。委托代理人：郑弘，北京盈科（天津）律师事务所律师。一审被告：汨罗市归义镇人民政府。住所地：汨罗市汨新路。法定代表人：毛利，该镇镇长。委托代理人：杨益，汨罗市归义镇人民政府工作人员。一审被告：汨罗市房屋征收安置办公室。住所地：汨罗市瞭家山社区。法定代表人：雷进，该办公室主任。委托代理人：袁亮，汨罗市房屋征收安置办公室副主任。委托代理人：伍琼，湖南大义律师事务所律师。上诉人汨罗市人民政府（以下简称汨罗市政府）因与被上诉人罗如科及一审被告汨罗市归义镇人民政府（以下简称归义镇政府）、汨罗市房屋征收安置办公室（以下简称汨罗市征收安置办）确认强拆行为违法一案，不服岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初78号行政判决，向本院上诉。本院依法组成合议庭于2019年8月13公开开庭进行了审理，上诉人汨罗市政府的委托代理人卢玲、被上诉人罗如科及其委托代理人郑弘、一审被告归义镇政府的委托代理人杨益及汨罗市征收安置办的委托代理人袁亮、伍琼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2017年11月22日，汨罗市国土资源局发布拟征地告知书，该告知书中载明拟征地位置包括归义镇窑洲社区。2017年8月30日、9月17日，罗如科通过微信告之归义镇政府镇长毛利，因邻居房屋拆迁，使自己房屋严重损坏，请求予以解决。2017年12月23日，罗如科与窑洲社区拆迁人员发生争执，并产生肢体冲突，向公安机关报警，并在归义镇派出所接受询问。2018年10月9日，汨罗市政府征地公告（2018）第9号载明，被征收土地单位：汨罗市归义镇车站社区、百丈口社区、窑洲社区；土地用途：建设用地。2018年10月23日，汨罗市国土资源局征地补偿安置方案公告载明，被征地单位包括窑洲社区。罗如科居民身份证、户口簿载明，住址为汨罗市，该社区四组出具证明：罗如科是本村村民，其继承的祖宅房屋位于归义镇××社区××组，宅基地面积145平方米，有菜地、园林2亩，罗如科在外地经营，未居住在该房屋。2018年3月27日，该房屋被他人强拆。罗如科不服该强制拆除行为，于2019年1月24日以归义镇政府、汨罗市征收安置办为被告，向汨罗市人民法院提起诉讼，请求确认被告强制拆除其房屋违法。后罗如科追加汨罗市政府为被告，汨罗市人民法院于2019年3月18日将本案移送岳阳市中级人民法院管辖。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，三被告均否认组织或实施了对涉案房屋强制拆除的行为，故本案争议焦点为三被告是否为本案被诉行政强制行为的主体。一般情况下，行政行为一经作出，该行为主体是明确的，但本案三被告均否认组织或实施了该强拆行为，只能通过审理，适用举证责任规则来作出判断。在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则和举证责任作出认定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，第四十八条规定，“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地农村集体经济组织和农民的意见”，法律明确了征收农民集体所有土地由县级以上人民政府负责。《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》第三条也规定“县（市）人民政府负责组织、协调、监督和管理本辖区内征拆工作”，更加明确集体土地征收与房屋拆迁补偿责任主体是县（市）人民政府。本案罗如科提供证据证实2017年11月22日汨罗市国土资源局发布拟征地公告中征收范围包括罗如科所在的窑洲社区。罗如科是该社区村民，并拥有合法房屋和宅基地。证人到庭证实，自己房屋与罗如科房屋相邻相连，并在2017年与征收部门签订安置补偿协议，房屋由拆迁部门依法拆除，当时罗如科房屋并没有拆除。从2018年10月汨罗市政府发布的公告也可以认定，罗如科房屋在拆迁范围之内，该社区四组也出具证明证实，罗如科在该社区四组有宅基地、房屋和菜地园林。三被告对公告均认可，但均对实施强拆行为予以否认。根据上述法律法规规定，汨罗市政府负有对涉案房屋所在区域土地征收与补偿的法定职责，除非有相反证据证明涉案房屋是其他组织拆除，否则应由汨罗市政府承担责任。本案中，在罗如科已经提供初步证据证明其系窑洲社区4组居民，在该组有合法的房屋及宅基地，且房屋位于汨罗市政府征收范围内，其房屋是因征收而被拆除的情况下，其初步举证责任已经完成，至于是谁实施了强拆行为这一事实，汨罗市政府作为集体土地及房屋征收补偿安置责任主体对此应当承担举证责任，汨罗市政府在本案中没有提供证据证明强拆行为系其他行政主体实施的情况下，应承担举证不能的不利后果，故推定本案强拆行为是汨罗市政府所为。本案的强制拆除行为属于《中华人民共和国行政强制法》第十二条、第四十四条规定的行政强制执行行为，本案强拆行为发生在2018年3月17日，在此之前，罗如科未与征收部门达成补偿安置协议，也没有收到任何机关的依法强拆决定，也未按照法律规定催告、公告，明显违反《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第四十四条的规定，在该房屋灭失排除他人非法损毁财产的刑事犯罪的情况下，应当认定该强制拆除行为违法。另外，归义镇政府、汨罗市征收安置办不具有征收补偿法定职责，也没有证据证明其实施了强拆行为，故归义镇政府、汨罗市征收安置办不是本案适格被告。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决：一、确认汨罗市政府对罗如科的涉案房屋强制拆除行为违法；二、驳回罗如科的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由汨罗市政府负担。汨罗市政府不服该判决，向本院上诉称：1．罗如科的涉案房屋并不在汨罗市政府发布的（2018）第9号征地公告的红线范围内。2．该房屋的灭失是行政机关的强拆，还是民事争议引起的损毁行为，抑或是他人非法损毁财产的犯罪行为，没有查清。3．推动强拆主体为发布征收公告的市、县级人民政府的前提条件是强拆行为是行政机关实施，只是不知道实施的行政主体，而本案罗如科并没有提供证据证明行政强拆行为的存在，一审推定涉案房屋系汨罗市政府强制拆除不合理。4.本案并不是行政强制拆除行为，一审判决适用行政强制法的相关规定错误。5.罗如科诉称其涉案房屋于2018年3月24日被强制拆除，其于2019年3月27日提起本案诉讼，超过了法定的起诉期限。请求撤销一审判决，驳回罗如科的诉讼请求。罗如科答辩称：1．罗如科涉案房屋的周边房屋均被征收拆迁，汨罗市政府上诉称罗如科的房屋不在征收范围与客观事实不符。2．一审判决推定汨罗市政府是涉诉强拆行为的实施主体正确。3．罗如科的起诉未超过起诉期限。请求驳回上诉，维持一审判决。归义镇政府的意见与汨罗市政府的意见一致。汨罗市征收安置办陈述称：1．一审判决对涉案“强拆”行为的时间认定不清。2．罗如科未提交强拆行为存在的证据，没有达到初步证明目的。3．汨罗市征收安置办没有启动对罗如科房屋的征收工作，没有对罗如科的房屋进行调查登记，也没有与罗如科协商谈判。4．一审判决推定本案系强拆错误。强拆的事实不能推定，只有强拆责任主体的认定才能推定。请求撤销一审判决，驳回罗如科的诉讼请求。本院二审对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案二审的争议焦点是：一、罗如科的起诉是否超过起诉期限；二、涉案拆除行为实施主体如何认定；三、涉案拆除行为是否合法。一、关于罗如科的起诉是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，罗如科诉称涉案房屋于2018年3月24日被强拆，其于2019年1月24日提起本案诉讼，未超过一年的法定起诉期限。汨罗市政府主张罗如科的起诉超过起诉期限，但未提供证据予以证明，故其该主张依据不足，本院不予支持。二、关于涉案强拆行为实施主体如何认定的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据上述法律规定，县级以上地方人民政府是组织实施土地征收的责任主体。在强制拆除房屋案件中，原告应当对适格被告承担初步证明责任。对行政机关已经作出征收决定或者发布征收土地公告等前续行政行为而原告因客观原因无法举证证明具体组织实施强制拆除机关的，原则上推定该作出征收决定或者发布征收土地公告的行政机关是强制拆除机关，除非有证据证明强制拆除行为确属其他相关部门或组织所为。而且集体土地的征收属政府及其职能部门的法定职权，因此，对被征收房屋的拆除，首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。本案中，罗如科提供的证据证明，汨罗市政府于2018年10月9日作出了包含罗如科所在社区的征收土地公告，罗如科的涉案房屋在征收过程中被拆除，已完成了初步证明责任。在不知道实施拆除行为主体的情况下，汨罗市政府未举证证明涉案拆除行为系其他行政机关所为，亦无证据证明非强制拆除，故发布征收土地公告的汨罗市政府应推定为本案被告。一审判决推定汨罗市政府为涉案强拆行为的实施主体，并无不当。三、关于涉案强拆行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，汨罗市政府既未与罗如科达成征收补偿协议，也未依法申请人民法院强制执行，汨罗市政府拆除罗如科的涉案房屋没有事实依据，程序违法。一审判决确认汨罗市政府拆除罗如科的涉案房屋违法，符合法律规定。至于汨罗市政府称罗如科涉案房屋不属于征收范围的问题。根据查明的事实，与罗如科涉案房屋共墙的房屋及周边的房屋均被征收拆除，且汨罗市政府所发征地公告范围包含罗如科涉案房屋所在的社区，汨罗市政府主张罗如科涉案房屋不在征收范围内，依据不足，不予支持。综上，汨罗市政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由汨罗市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年八月二十一日法官助理邹志斌书记员刘海涛附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……