江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终589号 上诉人（原审原告）沭阳县新河镇春生村民委员会,住所地在江苏省宿迁市沭阳县新河镇春生村。 法定代表人仲其建，该村委会主任。 被上诉人（原审被告）沭阳县人民政府,住所地在江苏省宿迁市沭阳县苏州路东路42号。 法定代表人卞建军，该县县长。 被上诉人（原审被告）宿迁市人民政府,住所地在江苏省宿迁市宿城区南湖路1号。 法定代表人王昊，该市市长。 原审第三人宿迁市远磊农牧科技有限公司，住所地在江苏省沭阳县沭城街道内沭河39号。 法定代表人王忠林，该公司经理。 上诉人沭阳县新河镇春生村民委员会（以下简称春生村委会）与被上诉人沭阳县人民政府（以下简称沭阳县政府）、宿迁市人民政府（以下简称宿迁市政府）、原审第三人宿迁市远磊农牧科技有限公司（以下简称远磊公司）土地权属行政确认一案，上诉人春生村委会不服江苏省宿迁市中级人民法院（2017）苏13行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，1959年沭阳县政府动员阴平、贤官、茆圩、颜集、新河等5个乡镇民工修建扎埠荡水库，1960年6月竣工。此后随着扎埠荡水库蓄水功能逐渐弱化，原春生大队在水库东库区修建长约千米的保麦堆，1982年春生村保麦堆以东的土地被春生村各生产队分田下户。1988年4月扎埠荡水库废库还田后，沭阳县政府在水库东库区范围内兴建养鸡场，并由原牧工商服务公司（国有公司）负责经营管理，直至该公司2001年破产。2002年10月沭阳县政府收回原牧工商服务公司经营的原扎埠荡种鸡场1018亩土地使用权。2004年1月沭阳县政府委托县农林局将原扎埠荡种鸡场地面资产及30年期土地使用权（土地面积1018亩）对外公开拍卖，远磊公司以308万元的价格竞拍取得，并与县农林局签订《产权交易合同书》，一直经营至2015年上半年。后因春生村部分村民提出权利主张，远磊公司于2015年11月25日向沭阳县国土资源局提出对争议地块土地使用权确认和确定界址的请求。沭阳县国土资源局于2015年12月4日受理该土地权属争议案件后，安排工作人员进行实地调查。由于案情复杂，沭阳县国土资源局于2016年6月3日决定延期处理，并继续调查。由于多次调处均未成功，沭阳县政府于2016年10月12日作出《土地权属处理决定》（沭政发﹝2016﹞76号），并向春生村委会、第远磊公司送达该处理决定书。春生村委会不服该处理决定于2016年12月7日向宿迁市政府提出行政复议申请，要求撤销沭阳县政府作出的《土地权属处理决定》。宿迁市政府收到申请后于当日立案受理，并向春生村委会邮寄送达[2016]宿行复第088号受理通知书。同日向沭阳县政府邮寄送达[2016]宿行复第088号答复通知书，同时委托沭阳县政府向远磊公司送达[2016]宿行复第088号参加行政复议通知书。沭阳县政府于12月16日作出书面答复并提供相关证据材料，远磊公司未提出相关意见。宿迁市政府于2017年2月4日作出[2016]宿行复第088号《行政复议申请决定书》，维持沭阳县政府作出的处理决定，并于2月6日分别邮寄送达春生村委会、沭阳县政府、远磊公司。春生村委会不服，向法院提起诉讼，要求撤销沭阳县政府作出的《土地权属处理决定》和宿迁市政府作出的《行政复议决定书》，并依法将春生村保麦堆以东的1018亩土地所有权确权归春生村委会集体所有。另查明，争议地块（原沭阳县扎埠荡种鸡场）位于205国道南侧，庙头、新河、潼阳三镇交界处，东至新长铁路、南至庙头镇冷庄村和新河镇春生村责任田北侧沟渠、西至新河镇春生村黄圩组责任田东侧沟渠、北至引水河，现有土地面积约830亩。该地块在1982年土地分田到户时未纳入农户承包地范围，不属于农户自留地。春生村委会亦没有该地块的土地承包经营权证。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。故沭阳县政府具有对涉案土地所有权争议进行处理的法定职权。 1995年5月1日施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土（籍）字第26号）第四条规定：“……实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。”第十二条规定：“县级以上（含县级）水利部门直接管理的水库、渠道等水利工程用地属于国家所有。水利工程管理和保护范围内未经征用的农民集体土地仍属于农民集体所有。”第十八条规定：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”本案中，涉案土地系1959年沭阳县政府组织人力投资修建的水库所占用的土地，1988年4月废库还田，1989年沭阳县政府在该地块上兴办沭阳县扎埠荡种鸡场，该种鸡场2001年破产，沭阳县政府收回该地块并进行拍卖，远磊公司通过拍卖取得该地块30年使用权。因春生村委会对涉案地块产生争议，远磊公司于2015年11月25日向沭阳县国土资源局申请确认该地块的权属及界址。从上述土地使用演变过程可以证明涉案地块自1959年修建水库起就由县级部门监管使用，即使1982年分田下户时该地块仍然属于水库用地，是县级水利部门直接管理的，并未划入农民集体范围内。春生村委会虽主张涉案土地系集体所有，但未能提供充分证据予以证明。根据上述法律规定，涉案土地性质应为国有土地。 国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”第二十八条规定：“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。”本案中，沭阳县国土资源局2015年12月4日立案受理远磊公司的确权申请并进行调查，2015年12月10日向春生村委会送达答辩通知书。2016年5月27日向春生村委会及远磊公司邮寄土地权属纠纷案件行政处理告知书，告知双方享有陈述、申辩或要求听证的权利。由于案情复杂，沭阳县国土资源局于2016年6月3日决定延期处理。2016年7月20日沭阳县国土资源局作出调查报告，后报告沭阳县政府作出土地权属处理决定，未超过法定期限，从程序上也保障了春生村委会及远磊公司举证、质证和陈述意见的权利，程序合法。综上，沭阳县政府作出的土地权属处理决定主要事实清楚，程序合法，适用法律正确，处理结果并无不当，春生村委会主张予以撤销无事实和法律依据。 《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；……”第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”第三十一条第一、二款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正……”。本案中，春生村委会于2016年12月7日向宿迁市政府提出行政复议申请，要求撤销沭阳县政府作出的《土地权属处理决定》。宿迁市政府收到申请后于当日立案受理，并向春生村委会邮寄送达[2016]宿行复第088号受理通知书。同日向沭阳县政府邮寄送达[2016]宿行复第088号答复通知书，同时委托沭阳县政府向远磊公司送达[2016]宿行复第088号参加行政复议通知书。沭阳县政府于12月16日作出书面答复并提供相关证据材料，远磊公司未提出相关意见。经审理，宿迁市政府于2017年2月4日作出[2016]宿行复第088号行政复议申请决定书，并于2月6日分别邮寄送达春生村委会、沭阳县政府、远磊公司。宿迁市政府的行政复议程序符合上述法律规定，程序合法，且春生村委会、沭阳县政府及远磊公司对市政府行政复议程序合法性并无异议，原审法院对宿迁市政府行政复议程序的合法性予以认可。 综上，沭阳县政府作出的《土地权属处理决定》事实清楚，程序合法，适用法律正确，处理结果并无不当；宿迁市政府作出的行政复议决定程序合法。春生村委会的诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回沭阳县新河镇春生村民委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由沭阳县新河镇春生村民委员会负担。 上诉人上诉称，原审认定事实及适用法律错误。1.原县政府在1959年建扎埠荡水库,水库内的土地都是村民集体所有的土地。春生村保麦堆以东的土地在扎埠荡水库的范围内，所以春生大队为了保障雨涝季节农作物生长而建的保麦堆，纵使没有经过上级批准，仍然不能否认土地的性质属于村民集体所有。2.1987年原县政府在春生村保麦堆以东土地上建扎埠荡养殖场。据县多种经营局委派牧工商公司岳洪华清理破产账务的笔录称，养鸡场破产清算期间，从未见到扎埠荡养鸡场土地的相关土地手续。3.县政府1988年向省贸委的报告在扎埠荡建肉用养鸡场，没有审批文件，程序也没有公开。4.春生村的证人黄志达、徐增贵等证言以及分田到户的台账能够证实春生村村民集体所有该争议土地。5.县政府将基本农田拍卖给远磊公司，开采地下黄沙，造成新城铁路下沉，违反土地管理法。原审法院认为县政府以及市政府作出的行政行为内容适当，程序合法是错误的。请求本院依法撤销一审行政判决，依法改判沭阳县政府退还春生村保麦堆以东基本农田1018亩土地权属并支付占用30年土地赔偿金。由被上诉人承担一审、二审受理费。 被上诉人沭阳县政府答辩称，一审法院判决正确，认定事实清楚，适用法律正确。根据沭阳县国土资源局作出的调查显示，争议土地从修建水库起一直是沭阳县县级部门监管使用，并没有划入农民集体土地的范围，因而沭阳县政府依据事实与法律规定，认定该地块属于国有土地程序合法、适用法律正确，处理结果并无不当。远磊公司经公开拍卖依法获得该土地。上诉人要求确认争议地块归其所有，没有法律依据。请求本院驳回上诉，维持原判。 被上诉人宿迁市政府答辩称，答辩人作出的行政复议决定依据充分、程序合法，认定依据同沭阳县政府。一审法院作出的判决认定事实清楚、适用法律正确，请求本院判决驳回上诉，维持原判。 原审第三人远磊公司没有提交书面答辩意见。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为，春生村委会提起诉讼，请求法院撤销沭阳县政府作出的案涉土地权属处理决定以及宿迁市政府作出的案涉行政复议决定，并确认春生村保麦堆以东的1018亩土地所有权归春生村委会集体所有。案涉土地经查于1959年由沭阳县政府组织人力投资修建水库并使用。1982年分田下户时该地块仍然属于水库用地，并未纳入农户承包地。1988年4月废库还田，1989年沭阳县政府在该地块上兴办沭阳县扎埠荡种鸡场，2001年该种鸡场破产后，沭阳县政府收回该地块并进行拍卖，远磊公司通过拍卖取得该地块30年使用权。沭阳县政府根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第十二条、第十八条等规定作出案涉土地权属处理决定，确认案涉土地所有权属于国家所有，远磊公司享有30年期土地使用权并无不当。该处理决定认定事实清楚，程序合法。故宿迁市政府在法定期限内作出维持的行政复议决定亦无不当。春生村委会未能提供其享有土地所有权的证据，其上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人沭阳县新河镇春生村民委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  陈 迎 审 判 员  赵 黎 审 判 员  吴晓玲 法官助理  钱培培 二〇一九年八月十六日 书 记 员  任子悦