贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔03行终307号上诉人（一审原告）方在海，男，1975年02月11日出生，汉族，住贵州省仁怀市，委托代理人徐旭，贵州雅实律师事务所律师。被上诉人（一审被告）仁怀市交通运输局。住所地：贵州省仁怀市茅台路49号。法定代表人陈洁，该局局长。委托代理人王旭，贵州仁致律师事务所律师。委托代理人杨明松，贵州仁致律师事务所律师。一审第三人仁怀市酒都汽车运输有限公司，住所地：贵州省仁怀市中枢镇新车站旁。组织机构代码：915203827854814135。法定代表人刘玉松，该公司总经理。委托代理人肖杰，该公司副总经理。上诉人方在海因与被上诉人仁怀市交通运输局行政给付一案，不服贵州省习水县人民法院（2019）黔0330行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年8月7日公开开庭进行了审理，上诉人方在海委托代理人徐旭、被上诉人仁怀市交通运输局法定代表人陈洁及委托代理人王旭、杨明松、第三人仁怀市酒都汽车运输有限公司委托代理人肖杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：2015年5月11日，财政部、工业和信息化部、交通运输部下发了《关于完善城市公交车成品油价格补助政策加快新能源汽车推广应用的通知》（财建[2015]159号，以下简称财建[2015]159号文件），明确通过完善城市公交车成品油价格补助政策，理顺补助对象和环节，加快新能源公交车替代燃油公交车步伐，调动企业购买和使用新能源公交车的积极性，鼓励在新增和更新城市公交车时优先选择新能源公交车，推动新能源公交车规模化推广应用，促进公交行业节能减排，为大气污染防治做出贡献；从2015年－2019年对城市公交车成品油价格进行补助，包括费改税补助和涨价补助，其中涨价补助数额与新能源公交车推广数量挂钩，每年4月底前提前拨付80%的涨价补助资金，剩余20%的涨价补助资金在下一年度4月底前对新能源公交车推广工作核查后发放，达到新能源公交车推广比例要求的，拨付剩余20%的涨价补助资金，未能达到推广比例要求的，扣减当年应拨涨价补助数额的20%；补助资金应当专款专用，全额用于实际用油者和新能源公交车的运营；地方政府和相关部门要尽快完善补助资金的发放管理制度。2016年2月4日，贵州省财政厅、经济和信息化委员会、交通运输厅依据财建[2015]159号文件和本省实际，下发《关于完善城市公交车成品油价格补助政策加快新能源汽车推广应用的通知》（黔财建[2016]14号，以下简称黔财建[2016]14号文件），明确涨价补助与新能源公交车推广完成情况挂钩，每年收到中央涨价补助资金后，按70%的涨价补助资金提前拨付；在全省每年完成新能源车推广比例基础上，对各县市当年应当享受的剩余10%的涨价补助资金和未完成新能源车辆推广比例市县20%的涨价补助清算资金，由财政厅、经济和信息化委员会、交通运输厅对新能源公交车推广工作进行审核，对超额完成上年度目标任务的市县进行奖励，奖励资金由市县统筹用于城市公交车补助；如当年全省未能完成国家新能源车推广比例，对各县市当年应当享受的剩余10%的涨价补助资金，由财政厅、经济和信息化委员会、交通运输厅对新能源公交车推广工作进行审核，对超额完成上年度目标任务的市县进行奖励，奖励资金由市统筹用于城市公交车补助；补助资金应当专款专用，全额用于实际用油者和新能源公交车的运营。2018年1月10日，贵州省道路运输局下发黔运城客[2018]1号文件，发放2015年度第二批次城市公交车成品油涨价补助资金，其中第三项明确，对完成新能源公交车推广任务的地区进行奖励，按照黔财建[2016]14号文件要求，省财政厅下达2015年第一批中央城市公交车成品油价格补助资金时暂扣的10%，对完成2015年度新能源公交车推广任务的贵阳市、遵义市、仁怀市等地进行奖励，根据以上地区公交车标台数按比例进行发放，奖励资金由市县统筹用于城市公交车补助。仁怀市燃油公交车标台数为38台，获得奖励资金379400元。该文件还对中央暂扣的20%涨价补助等资金发放作了安排，同时要求在10个工作日内将补贴资金足额发放到城市公交企业。仁怀市获得上述奖励资金后，被告制定了《仁怀市城市公共交通2015年燃油补贴资金发放工作方案》，明确将该奖励资金用于补助2015年度实际经营的20辆燃气公交车，并于2018年4月11日向仁怀市人民政府请示。后燃油公交车经营者及企业提出意见，被告邀请法制办、发改局、财政局等单位及两家公交企业召开联席会议后，于2018年8月28日向仁怀市人民政府进行了专题请示，仍然明确将该奖励资金用于补助2015年度实际经营的20辆燃气公交车。仁怀市人民政府分管副市长签批同意发放。原告遂提起诉讼，请求被告从该奖励资金中给付原告燃油涨价补助9984.20元。另查明，原告系第三人名下贵Ｃ×××××公交车的实际经营者。一审法院认为，本案的争议焦点有两个，一是原告诉讼主体资格是否合法，二是原告请求被告给付的理由是否成立。关于原告主体资格是否合法问题。财建[2015]159号文件明确规定，补助资金应当专款专用，全额用于实际用油者和新能源公交车的运营，黔财建[2016]14号文件也有类似规定，原告作为第三人名下贵Ｃ×××××公交车的实际经营者，系仁怀市城市公交车实际用油者，是燃油补助的实际受益人。贵州省道路运输局黔运城客[2018]1号文件要求在10个工作日内将补贴资金足额发放到城市公交企业，仅是对发放时间及方式的要求，并不能排除原告依照政策享有实际利益。因此原告诉讼主体资格合法。关于原告请求被告给付的理由是否成立问题。本案诉争的10%燃油涨价补助，不属于法律规定事项，属于国家政策确定的具体事项，依照相关政策和规范性文件调整。燃油涨价补助本属于对城市燃油公交车的补助，但财建[2015]159号文件为推动新能源公交车规模化推广应用，促进公交行业节能减排，扣减20%的涨价补助资金与新能源公交车推广应用挂钩，并授权地方政府和相关部门制定补助资金的发放管理制度。在此基础上，黔财建[2016]14号文件规定，在全省完成新能源车推广比例基础上，将剩余10%的涨价补助资金和未完成新能源车辆推广比例市县20%的涨价补助清算资金，作为完成新能源车辆推广目标任务的奖励资金进行奖励，如全省未能完成新能源车推广比例，对剩余10%的涨价补助资金，作为完成新能源车辆推广目标任务的奖励资金进行奖励，并由县市统筹用于城市公交车补助。本案原告请求被告给付的涨价补助资金即属于仁怀市获得的黔财建[2016]14号文件规定的奖励资金。依照黔财建[2016]14号文件规定，该资金已不专属于燃油公交车的涨价补助，而是作为奖励资金发放，但该奖励资金仍须由仁怀市统筹用于城市公交车补助。黔运城客[2018]1号文件也仅是对各地区奖励资金的确定和对其他资金发放的安排。因此，仅依据财建[2015]159号文件、黔财建[2016]14号文件和黔运城客[2018]1号文件，并不能确定原告在仁怀市获得的奖励资金中是否应当获得补助及应当获得多少补助，还需依据仁怀市对该奖励资金的具体统筹补助方案确定。但仁怀市将该奖励资金全额用于燃气公交车的补助，原告经营车辆系燃油公交车，不属于该奖励资金的补助对象，因此，原告请求被告给付补助资金的理由不成立。关于仁怀市将奖励资金全额用于燃气公交车补助是否合法和合理问题，因当事人未对该行政行为提起诉讼，其是否合法和合理不属本案审理范畴，不予审理。综上，原告诉请被告给付公交车补助的理由不成立，其请求不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。一审宣判后，一审原告方在海不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，将本案发回原审法院重新审理，或改判被上诉人支付给上诉人2015年度城市公交车成品油涨价补贴资金9984.20元。事实和理由：一、原审判决认定事实不清。1.原审判决认定，城市公交成品油价格补助资金可以补助给新能源公交车运营者，与本案事实不符。根据财政部、工业和信息化部、交通运输部财建[2015]159号文件的规定，国家对城市燃油公交车和新能源公交车采取的是不同的补助措施，两者存在诸多不同：(1)补助种类不同。燃油公交车实行的是“城市公交成品油涨价补助”、燃气公交车等新能源公交车采取的是“新能源公交车运营补助”。（2）拨付资金所依据的对象和标准不同。“城市公交车成品油涨价补助”采取的是年初预拨、年度清算的资金拨付方式，由财政部等三部门以省级行政区划为单位，规定了从2015年-2019年每年的具体金额，每标台燃油公交车的补助均是一样的。而“新能源公交车运营补助”采取的是新能源公交车存量部分年初拨付、增量部分年终清算的方式，由财政部等三部门规定2015-2019年每年度的具体金额，每台燃气公交车的补助标准不一样，使用新能源的方式及车辆长度不同，补助标准就不同。前者年终清算的依据是行政区域内是否能完成新能源车的推广任务，而后者年终清算的依据是当年度实际新增的新能源公交车数量且运行里程达到规定的里程数。（3）拨付的比例不同。“城市公交车成品油涨价补助”按当年度下达的金额拨付80%，余下的20%在下年度考核时，若以省级行政区划完成了新能源公交车推广任务，才由财政部予以拨付。而“新能源公交车运营补助”存量部分是对纳入“新能源汽车应用工程推荐车型目录”、行驶达3万公里的新能源车和非插电式混合动力公交车，按实际推广数量给予运营补助。增量部分按新增能源公交车辆予以补助。两者在拨付比例和清算支付的标准上均存在不同，分别进行规定，分别支付。财建（2015）159号文件第四条分别规定了“城市公交车成品油涨价补助”和“新能源公交车运营补助”的申请和拨付，其第三款规定的补助资金包括上述两类资金，其规定专款专用指的是各自按照对应的用途使用，而非两者之间可以交叉使用，或者改变用途。因此，原审判决认定本案所涉的10%“城市公交车成品油涨价补助”被黔财建（2016）14号文件规定为可全部用于实际用油者和新能源公交车的运营是错误的，只能补助给实际用油者，而不能用于新能源公交车的运营补助。2.原审判决认定仁怀市将本案诉争的全部资金用于补助燃气公交车的行政行为是否合法，上诉人等未提起诉讼，其不予审理，该认定是错误的，因为仁怀市并未作出该行政行为。本案中，上诉人等燃油公交车车主起诉被上诉人按规定支付中央财政拨付的城市公交车成品油涨价补助金。被上诉人抗辩的理由是该资金已通过召开联席会议的方式拟补助给燃气公交车经营者，并举证了其下属科室的会议纪要证明经过了讨论。该纪要系其内部讨论或内部请示，被上诉人及仁怀市人民政府均未向上诉人等送达不应将涉案资金支付给燃油公交车，而应支付给燃气公交车经营者的决定或其他法律文书。因此，上诉人对不存在的行政行为没有必要起诉。二、原审判决适用政策错误，导致判决结果错误。1.一审认为根据财政部及贵州省的文件，不能确定燃油公交车经营者是否应获得本案诉争的补助资金及应补助的金额，该认定在燃油补助政策的适用上是明显错误的。财建（2015）159号文件第四条明确规定，从2015年起，每年4月底前，由中央财政将当年80%的成品油涨价补助拨付给省级财政部门，并在政策下发后1个月内拨付地方。剩余的20%于下年度4月底前对新能源公交车推广工作核查后，对符合条件的省予以拨付。根据上述规定，仅有成品油涨价补助的20%与新能源推广挂钩，且应补助给燃油公交车。该20%的成品油涨价补助资金，省级部门有统筹的权力，但市县人民政府及其主管部门并无统筹的权力。而本案诉争的资金是财政部2015年度就拨付到贵州省财政厅80%成品油涨价补助中被截留下来的10%应该归谁的问题，根据财建（2015）159号文件规定，该10%的补助资金应于当年资金拨付到省级财政部门后一个月内就支付到地方财政，并支付给实际用油者。贵州省财政厅截留该笔资金违反了财政部有关燃油补助的政策规定，不因非法截留就赋予了仁怀政府统筹的权力，也不因此改变用途。因此，一审判决认定是错误的。2.被上诉人拟将成品油涨价补助支付给燃气公交车，违反了城市公交车成品油补助资金专款专用的规定，一审判决驳回上诉人的诉讼请求，实际上维护了被上诉人的错误行为，存在如下错误：(1)违反了财政部关于“城市公交车成品油涨价补助专款专用”的规定。财建（2015）159号文件对“城市公交车成品油涨价补助”和“新能源公交车运营补助”分别作了规定，两者在资金配置、补助对象、申请和拨付程序上均有不同，也分别规定了各类款项应专款专用，原审判决依据文件中“统筹”就认定县级以上政府及主管部门有权决定用途，适用政策严重错误。(2)违反了《财政专项资金管理办法》的相关规定。贵州省财政厅截留当年就应当支付给燃油公交车的成品油涨价补贴资金，违反了《财政专项资金管理办法》第十四条的规定。(3)原审判决在认定事实和适用政策上互相矛盾。原审判决认定基于上诉人等在仁怀市城区内实际经营了38辆燃油公交车经营者，才获得37.94万元成品油涨价补助，既然上诉人经营了38辆燃油公交车，省财政厅才将当年截留的10%燃油补贴加上统筹的部分拨付到仁怀，被上诉人准备将此款拨付给燃气公交车，认定事实和政策适用上相互矛盾。三、被上诉人拟将专项资金改变用途而支付给燃气公交车，客观上起到了破坏法治和助长不良风气的作用，应对一审判决予以纠正。四、原审判决程序违法。1.原审法院在审理过程中，未充分保障上诉人等37人的诉讼权利，本案是合并审理的，上诉人虽委托了代理人，但原审法院在审理中未在任何环节征求原告的意见。2.原审法院剥夺了第三人的多项诉讼权利，一审审理中，第三人公司经理到庭，一审法院未核对到庭人员情况，法庭辩论快结束时第三人公司经理要求发言，未获准许。一审法院未保障第三人举证、质证、辩论和最后陈述的权利。3.遗漏了应当参加诉讼的第三人。应当追加20辆燃气公交车辆的实际经营者及登记车辆所有人为第三人参加诉讼。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，程序违法，依法应当撤销，请发回原审法院重审或依法改判，支持上诉人的上诉请求。被上诉人仁怀市交通运输局答辩称：一、争议资金来源清楚，用途和分配权明确，上诉人要求将该笔资金用于燃油车补贴发放于法无据，且明显违背上级相关文件精神。黔运城客[2018]1号文件明文规定，按照黔财建[2016]14号文件要求，省财政厅下达2015年第一批中央城市公交车成品油价格改革财政补贴资金时暂扣的10%补助资金2240.05万元，用于对完成新能源公交车推广任务的地州及仁怀市、威宁县两个省直管县市，根据以上地区公交车标台数按比例进行发放，奖励资金由市县统筹用于城市公交车补助。该文件附件的《分配表》中清楚列明了分配给仁怀市的奖金为37.94万元。通过对黔运城客[2018]1号文件的解读，争议资金的性质是“上级主管部门对完成2015年新能源公交车推广任务地州、省直管县市的奖励”，并非是燃油公交车应得的补助资金。争议资金发放由市县统筹，用途是“用于城市公交车补助”。关于争议资金的性质、用途、由谁统筹发放等所有关键问题都是毫无争议的。上诉人主张该笔资金只能用于燃油公交车补贴发放，于法无据。二、答辩人依职权统筹发放奖励资金合理合法，也符合相关文件精神。财建[2015]159号文件开宗明义地表明了补助政策的调整方向，就是要鼓励各地增加新能源公交车的使用比例，遏制燃油公交车的增长势头。该文件还明确，从2015年起，中央财政在4月底之前只拨付补助资金的80%给省级财政部门，剩余20%在下一年度4月底前对省（区、市）新能源公交车推广工作核查后，向符合条件的省（区、市）进行拨付，不符合条件的将不予拨付。黔财建[2016]14号文件进一步明确了我省落实补助政策的相关要求。答辩人在统筹发放过程中，严格贯彻了上级文件精神，将奖励资金用于燃气公交车补贴发放并无不当。答辩人在统筹争议资金发放过程中，已经充分考虑了本地燃油车补贴和燃气车补贴发放的相关情况，发放之前也多次召开专题会议，广泛听取利益相关方及相关部门的意见，取得了所属市人民政府的同意。决策程序严谨、审慎，作出的具体行政行为合理合法，也符合相关文件精神。三、相关文件对燃油公交车的补贴发放已经专门作了安排，答辩人已发放到位。财建[2015]159号、黔运城客[2018]1号文件均对包含仁怀市在内的完成2015年度新能源公交车推广任务的地区发放中央财政暂扣的20%涨价补贴资金专门作出了安排，要求该笔资金应专项用于对燃油公交车的补助，每标台补助1.631万元。燃油公交车应当享有的补贴，答辩人已经及时发放到位，上诉人在已经享受了专项补贴资金的情况下，再次要求将争议资金用于发放燃油补贴明显不合理。四、一审事实清楚，程序合法。本案属于行政给付之诉，一审法院在全面审查全案证据后，认为上诉人要求答辩人给付的理由不成立，对于上诉人的请求不予支持，于法有据；对于答辩人将争议资金发放给燃气公交车经营者是否合理合法，并不是本案的审理范畴。结合本案事实，仁怀市燃气公交车经营者与本案无关，上诉人所谓“应当追加燃气公交车经营者作为第三人，一审遗漏必要诉讼当事人”的主张也完全没有法律依据。综上，一审判决事实清楚、证据充分、程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。第三人仁怀市酒都汽车运输有限公司未在法定期限内提交书面参诉意见。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），二审庭审中，被上诉人当庭提交《关于仁怀市2015年度城市公交成品油补助资金测算的情况说明》，证明涉案资金属奖励性资金、被上诉人发放涉案资金符合相关文件精神。经质证，上诉人代理人对证据的内容无异议，但对证明目的有异议；第三人无意见。经本院二审查明的事实与一审一致。本院认为，财建[2015]159号文件第一条、第二条明确规定城市公交车成品油价格补助政策调整的目的是限制燃油公交车增长的新机制，建立鼓励新能源公交车规模化推广应用，促进公交行业节能减排，防治大气污染。该文件第三条第（三）款规定：调整后的城市公交车成品油价格补助资金由地方统筹使用。调整后的城市公交车成品油价格补助资金由地方统筹用于城市公交车补助。各省（区、市）财政、工业与信息化、交通运输等部门根据本地实际制定具体管理方法。城市公交车补助问题由地方政府通过增加财政补助、调整运价等方式予以解决，确保公交行业稳定。该条款明确了调整后的城市公交车成品油价格补助资金由地方统筹用于城市公交车补助，且授权地方政府和相关部门制定补助资金的发放管理制度，并未规定该城市公交成品油价格补助资金只能补助给燃油公交车运营者。对上诉人认为“一审判决认定城市公交成品油价格补助资金可以补助给新能源公交车运营者，与本案事实不符”的理由，本院不予采纳。财建[2015]159号文件规定扣减20%的涨价补助资金与新能源公交车推广应用挂钩，并授权地方政府和相关部门制定补助资金的发放管理制度。在此基础上，我省黔财建[2016]14号文件规定，对各地当年应当享受的全部费改税补助资金和70%的涨价补助资金进行测算分配给燃油公交车；在全省完成新能源车推广比例基础上，将剩余10%的涨价补助资金和未完成新能源车辆推广比例市县的20%的涨价补助清算资金，作为完成新能源车辆推广目标任务的奖励资金进行奖励。根据财建[2015]159号、黔运城客[2018]1号文件要求，对包含仁怀市在内的完成2015年度新能源公交车推广任务的地区发放中央财政暂扣的20%涨价补贴资金专门作出了安排，该笔资金已专项用于对燃油公交车的补助，每标台补助1.631万元，燃油公交车应当享有的补贴已及时发放给上诉人。本案中，上诉人请求被上诉人给付的涨价补助资金即属于仁怀市获得的黔财建[2016]14号文件规定的奖励资金。依照黔财建[2016]14号文件规定，该资金已不专属于燃油公交车的涨价补助，而是作为奖励资金发放，但该奖励资金仍须由仁怀市统筹用于城市公交车补助，被上诉人拟将涉案资金发放给新能源公交车经营者，符合财建[2015]159号文件、黔财建[2016]14号文件和黔运城客[2018]1号文件的规定。因此，上诉人请求被上诉人给付涨价补助资金，理由不充分。一审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。对上诉人认为“其作为燃油公交车的实际经营者，应当获得本案诉争的补助资金”的理由，本院不予采纳。仁怀市在获得完成2015年度新能源公交车推广任务的奖励资金后，被上诉人制定了专门的工作方案，经仁怀市人民政府审批同意后，明确将该奖励资金用于补助2015年度实际经营的20辆燃气公交车，本案诉争资金的发放是在仁怀市人民政府的授权下进行的。对上诉人认为“仁怀市并未作出行政行为”的理由，本院不予采纳。根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款“第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。”之规定，本案第三人经一审法院传票传唤，未到庭参加诉讼，不影响案件的审理。对于燃气公交车经营者是否应追加为本案第三人的问题，本院认为，仁怀市交通运输局拟将争议奖励资金支付给燃气公交车，且本案审理的是上诉人要求支付行为是否应得到支持，燃气公交车经营者不是必须参加诉讼的第三人。上诉人认为一审法院在审理过程中未充分保障上诉人等37人的诉讼权利，其未提供充分证据证实，该主张缺乏事实依据，本院不予支持。上诉人在二审庭审中表示，38台燃油公交车中有一台的经营者未参加案件诉讼，一审法院未追加为案件当事人，程序违法，本院认为，当事人对其诉权有自由处分的权利，且该燃油车经营者不是必须参加诉讼的当事人。故对上诉人认为“一审程序违法”的理由，本院不予采纳。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，裁判结果正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人方在海负担。本判决为终审判决。审判长  赵正新审判员  唐永群审判员  黎光勇审判员  赖丽莉审判员  李永华审判员  冯再军审判员  王 伟二〇一九年八月二十六日法官助理王喻庆书记员张枝茂