北京市昌平区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0114行初320号原告司雪娟，女，1980年7月8日出生，汉族，住北京市昌平区。委托代理人陶鑫，北京市博缘律师事务所律师。被告北京市昌平区马池口镇奤夿屯村民委员会，住所地北京市昌平区马池口镇奤夿屯村。法定代表人邢秀文，主任。委托代理人肖梅霞，北京安翔律师事务所律师。委托代理人尤得永，北京市昌平区马池口镇奤夿屯村民委员会副主任。原告司雪娟诉被告北京市昌平区马池口镇奤夿屯村民委员会（以下简称奤夿屯村委会）要求履行法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月2日受理后，依法组成合议庭，向被告奤夿屯村委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2019年8月22日公开开庭审理了本案。原告司雪娟及其委托代理人陶鑫，被告奤夿屯村委会的委托代理人肖梅霞、尤得永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告司雪娟诉称，原告系奤夿屯村集体经济组织成员，婚后无住房，完全符合宅基地审批条件。2011年，原告响应奤夿屯村旧村改造的号召，作为无宅基地人员向被告提出了宅基地审批申请，请求被告予以初审上报。但被告针对本村所有申请宅基地审批人员，有选择性地予以了办理，对于原告申请没有予以答复。原告于2018年8月12日，再次向被告提出书面申请，被告至今未予答复。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第六条规定，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在集体经济组织或村民会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。另，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称适用解释）第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。据此，本案被告虽然不是行政机关，但法律及部门规章授权其在农村村民住宅用地审批过程中行使管理职能，在此情况下，其初审上报行为属法规、规章规定的审批必经程序，属法规、规章授权组织所作行为，对原告的权利义务产生了实际影响，具有行政可诉性，原告作为相对人有权对被告行为提起诉讼。综上，被告收到原告的宅基地审批申请后，至今未答复。原告认为被告不履职的行为违法，故向法院提起行政诉讼，请求判令被告履行法定职责，依法接收原告提交的宅基地审批申请材料，并对原告的宅基地审批申请予以初审讨论、上报、并进行书面答复。原告在举证期限内向本院提交如下证据：1．宅基地申请书及农村村民宅基地申请表，证明2019年4月1日原告向被告提交了申请宅基地审批的材料。2．电话录音及文字材料，证明因被告在2019年4月1日拒绝接收宅基地申请审批材料，原告再次找到了被告的负责人尤得永副主任，要求提交申请材料，尤得永予以拒绝。3．现场录音，证明2019年4月1日原告向被告提交的宅基地申请审批材料被拒收。4．申请宅基地人员经过村民代表大会投票表决结果，证明在签订腾退协议时，原告于2011年4月向被告提出过宅基地申请，但被告没有对原告的申请组织进行表决。被告奤夿屯村委会辩称：被告在接到原告起诉后，对原告诉前向被告提出审批宅基地的申请，已于2019年7月22日通过召开两委扩大会议对申请内容进行初审，认为原告不符合宅基地的申请条件，并已通知原告领取书面结果。一、马池口镇奤夿屯村2005年被确定为北京市郊区第一批旧村改造试点村之一，2006年征求村党员大会、村民代表大会和村民户代表签订同意旧村改造协议书，2011年6月出台《奤夿屯村腾退实施方案》及相关细则，2011年7月起陆续征求户代表意见并以户为单位开始进行自主自愿腾退宅基地并安置住房。2016年9月30日，奤夿屯村宅基地腾退安置工作结束。原告户口在奤夿屯村480号，在奤夿屯旧村改造中，奤夿屯村X号于2011年7月以户为单位自愿签订腾退安置协议，腾退了奤夿屯村480号宅基地，已被安置2套住房。所以原告不符合申请条件。二、经被告了解情况：原告丈夫李俊青一直与父母同住在昌平区南口镇七间房村61号宅基地内，根据相关规定，原告不符合申请条件。现被告已经履行了法定职责，故应当驳回原告的诉讼请求。被告在法定举证期限内向本院提交如下证据：1．关于《奤夿屯村宅基地腾退实施方案》征求意见书；2．《奤夿屯村宅基地腾退实施方案》，证据1、2证明马池口镇奤夿屯村2005年被确定为北京市郊区第一批旧村改造试点村之一，2011年6月奤夿屯村出台《奤夿屯村腾退实施方案》及相关细则。腾退实施方案经户代表的表决通过，包括原告所在户480号，户代表已签字同意宅基地腾退。3．奤夿屯村宅基地腾退补偿安置协议书（编号HBT-241号），证明2011年7月23日，原告户口所在的奤夿屯村480号院，以司刚名义签订奤夿屯村宅基地腾退补偿安置协议书。4．奤夿屯村两委扩大会会议记录；5．手机录音光盘及文字内容，证据4、5证明被告依据旧村改造政策、奤夿屯村480号宅基地的腾退情况，奤夿屯村委会了解的事实情况，对原告诉前提出过的宅基地申请情况通过两委扩大会议进行审议讨论，已履行了法定职责，对会议结果已经通知原告领取书面结果。庭审质证中，被告奤夿屯村委会对原告司雪娟提交证据的主要质证意见为：对证据1-3的证明目的不认可，被告已经知悉原告申请宅基地审批的意思表示，从未表示过拒绝接受原告的宅基地审批申请；对证据4的关联性和证明目的不认可。原告司雪娟对被告奤夿屯村委会提交证据的主要质证意见为：对证据1、2的真实性认可，证明目的不认可；对证据3的真实性认可，关联性和证明目的不认可；对证据4的真实性、合法性及证明目的均不认可；对证据5的真实性认可，证明目的不认可。经庭审质证，本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》并综合当事人的质证意见及当庭陈述，对上述证据作如下确认：原告、被告的全部证据符合提交证据的形式要求，具有内容真实性、来源合法性及与本案审查内容的关联性，本院予以采纳。经审理查明：司雪娟系北京市昌平区马池口镇奤夿屯村村民。2019年4月1日，司雪娟向奤夿屯村委会提交了一份《宅基地申请书》，要求奤夿屯村委会履行法定职责，对其宅基地审批申请予以初审、讨论上报。司雪娟陈述称，当日奤夿屯村委会拒绝接收其提交的申请材料，奤夿屯村委会亦在庭审中对其未接收司雪娟书面申请材料的事实认可，但称其已经收到了司雪娟申请的意思表示。2019年7月12日，司雪娟向本院提起行政诉讼，要求判令奤夿屯村委会履行法定职责，依法接收司雪娟提交的宅基地审批申请材料，并对司雪娟的宅基地审批申请予以初审讨论、上报、并进行书面答复。经庭审核实，司雪娟明确其此次起诉是针对2019年4月1日奤夿屯村委会未接收其使用宅基地申请材料、未依法作出书面答复的行为。另查明，根据奤夿屯村委会提交的《奤夿屯村两委扩大会会议记录》的记载，2019年7月22日，奤夿屯村委会召开村两委扩大会议对司雪娟的宅基地申请予以初审、讨论，初审、讨论结果为司雪娟不符合再提交申请条件。奤夿屯村委会工作人员于2019年7月24日电话通知司雪娟领取上述会议的讨论结果，奤夿屯村委会在庭审中称司雪娟于次日到奤夿屯村委会领取讨论结果，在看到该结果后拒绝签收。本院认为，本案涉及奤夿屯村委会是否系行政诉讼适格被告及奤夿屯村委会是否履行了相关的法定职责等争议焦点。关于奤夿屯村委会是否系行政诉讼适格被告的问题，根据适用解释第二十四条的规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，村民委员会在法律地位上属于村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会不是一级政府机关，但可以协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。在一定条件下，村民委员会承担部分行政管理职能。按照原国土资源部颁发的《关于加强农村宅基地管理的意见》的相关规定，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。因此，由作为集体组织执行机构的村民委员会对村民的申请作出审批是整个用地审批程序中不可或缺的基本环节，村民委员会的审批意见直接影响到村民能否使用宅基地。因此，在本案中奤夿屯村委会可以作为行政诉讼被告，其行为应当纳入行政诉讼受案范围。关于奤夿屯村委会是否履行了相关法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。据此，行政机关对于属于其法定职责范围内的履责申请应当依法接收并在法定期限内作出明确答复。本案中，奤夿屯村委会于2019年4月1日无正当理由未接收司雪娟的申请材料没有法律依据，已构成行政不作为。按照原国土资源部颁发的《关于加强农村宅基地管理的意见》的相关规定，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。同时按照原北京市国土资源局制定的《关于加强农村宅基地审批管理有关问题的通知》第七、八条的规定，农村村民申请宅基地的，应当持《农村村民宅基地申请审批表》、户口簿及家庭成年成员的身份证复印件、法律、法规规定应提交的其他材料向村委会提出申请。村委会应在接到申请后依法召开村委会会议或者村民代表会议进行审议，在本村张榜公布征询本村村民的意见。张榜公布期间，本村村民未提出异议或者异议不成立的，村委会应当在《农村村民宅基地申请审批表》中签署意见，证明申请人的原住宅用地情况和家庭成员现居住情况，并报乡（镇）人民政府审核。按照上述规定，村委会在接到村民申请后一方面需要召开村委会会议或者村民代表会议进行审议，另一方面需要张榜公布征询本村村民意见，然后形成异议意见或者无异议意见。在司雪娟提起本案诉讼后，奤夿屯村委会虽然召开村两委扩大会议对司雪娟要求使用宅基地的申请予以讨论，并形成书面的会议记录，因奤夿屯村委会未接收司雪娟的申请材料，因此此次审议并非建立在对司雪娟提交的申请材料依法进行审查的基础之上，且该会议记录属于奤夿屯村委会在履行职责过程中形成的过程性文件，并非最终的答复意见，不具有外部性。因此，对于奤夿屯村委会已经履行法定职责的答辩意见本院不予采纳。鉴于奤夿屯村委会在庭审中认可已经收到了司雪娟申请使用宅基地的意思表示，并通过庭审获取了司雪娟的书面申请材料，为了减轻当事人的负担，提高行政效率，本案应以判决奤夿屯村委会继续履行职责，在法定期限内对司雪娟的宅基地使用申请作出书面处理意见为宜。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：责令被告北京市昌平区马池口镇奤夿屯村民委员会继续履行职责，于本判决生效之日起六十日内，对原告司雪娟提出的宅基地使用申请作出处理。案件受理费50元，由被告北京市昌平区马池口镇奤夿屯村民委员会负担（于本判决生效之日起七日内交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审判长 李丽人民陪审员窦振利人民陪审员许艳玲二〇一九年八月三十日书记员 任                悦