湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘01行初116号原告浏阳市久全种养专业合作社，住所地湖南省浏阳市洞阳镇。法定代表人周学武，理事长。委托代理人虢光辉，湖南湘军麓和律师事务所律师。委托代理人高斌菁，湖南湘军麓和律师事务所律师。被告浏阳市人民政府，住所地湖南省浏阳市行政中心一楼。法定代表人吴新伟，市长。被告浏阳市自然资源局，住所地湖南省浏阳市白沙路27号。法定代表人寻文，局长。上述两被告共同委托代理人袁持铎，浏阳市自然资源局法规科科长。上述两被告共同委托代理人周建辉，浏阳市自然资源局法律顾问。第三人浏阳市洞阳镇人民政府，住所地湖南省浏阳市府前路32号。法定代表人刘康奇，镇长。委托代理人赵舒，浏阳市洞阳镇人民政府工作人员。委托代理人邵建新，浏阳市洞阳镇人民政府法律顾问。原告浏阳市久全种养专业合作社（以下简称久全合作社）与被告浏阳市人民政府（以下简称浏阳市政府）、浏阳市自然资源局（以下简称浏阳市自然局）、第三人浏阳市洞阳镇人民政府（以下简称洞阳镇政府）行政强制及国家赔偿纠纷一案，于2016年1月15日向本院提起行政诉讼。2016年7月14日，本院以被告不适格裁定驳回原告的起诉。原告不服向湖南省高级人民法院提起上诉，2016年12月14日，湖南省高级人民法院作出了（2016）湘行终1146号行政裁定书，裁定指令本院继续审理。2017年10月13日，本院作出了（2017）湘01行初165号行政裁定书，原告不服该裁定向湖南省高级人民法院提起上诉。2018年9月20日，湖南省高级人民法院作出了（2017）湘行终1637号行政裁定书，裁定撤销原审裁定，并指令本院继续审理。本院依法组成了合议庭，于2019年4月23日、2019年5月16日公开开庭审理了本案，原告久全合作社的法定代表人周学武及其委托代理人虢光辉，被告浏阳市政府、浏阳市自然局的委托代理人袁持铎、周建辉，第三人洞阳镇政府的委托代理人赵舒、邵建新到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告久全合作社诉称：原告系以种植花卉苗木、中药材、蔬菜、水产养殖等为主的专业合作社，2013、2014年原告分期分批租用了浏阳市洞阳镇XX社区XX组、曹家组部分水田，投入大量人力、物力，种植金银花，并将部分水田改造甲鱼塘，养殖甲鱼。2014年10月22日，两被告以建设金阳大道的名义，组织征拆办、征拆事务所、城管及当地镇政府，共计百余人，多台挖机、推土机，强行摧毁原告上述金银花、甲鱼基地，给原告造成了巨大损失，被告在采取上述强制腾地措施前，既没有公示，也未进行入户调查，更没有对原告进行任何补偿，事后原告多次要求赔偿，两被告均故意推诿，致使原告血本无归、走投无路。综上，一、请求确认两被告对原告承租土地进行强制腾地的具体行政行为违法；二、依法判令被告补偿原告2806847元、赔偿原告各项损失4110000元，共计人民币6916847元，两被告相互承担连带清偿责任；三、依法判令两被告承担本案全部诉讼费用。原告向本院提交了如下证据：1、原、被告工商信息、组织机构代码；2、会议纪要；上述证据拟证明：原告合法租赁了涉案土地进行经营，强拆的主体身份明确。3、农村集体所有制土地租赁协议；4、土地租金收条；5、大挖机工资收条；6、小挖机工资收条；7、金银花苗收条；8、整土工资收条；9、肥料池收条；10、除草剂收条；11、复合肥收条；12、石棉瓦收条；13、工资收条；14、犁田收条；15、水泥管收条；16、安置水泥管收条；17、购买围网合同、收条；18、硬化合同、收条；19、贴石棉瓦工资收条；20、施肥除草工资收条；21、调工工资收条；22、甲鱼苗收条；23、种甲鱼收条；24、桂鱼苗收条；25、小鱼苗收条；26、水井；上述证据拟证明：原告的资金投入。27、照片；28、专项行动实施方案及领导小组职务名单；29、洞阳镇政府文件；上述证据拟证明：被告组织实施了强制拆除行为，该行为给原告造成了重大损失。被告浏阳市政府及浏阳市自然局均答辩称：两被告强制腾地行为，征收原告所占的土地，经过了湖南省人民政府《农用地转用、土地征收审批单》[2014]政国土字1503号文件批准，之后浏阳市政府在该审批单批准的被征收土地的所有权人和使用权人所在的区域进行了公告（浏政函[2014]266号）,这一事实有送达回证和张贴公告的照片证实，之后浏阳市国土资源局又在原告所在的区域发布了《征收补偿安置方案征求意见公告》浏国土资告[2014]179号和《征收补偿安置方案实施公告》浏国土资告[2014]195号，告知了被征收土地的所有权人和使用权人以及被征收房屋的所有权人土地征收安置补偿方案及其补偿款数额，补偿款也已经“点对点”拨付到原告专户储存，征收原告的土地事实清楚，程序合法，且被告并没有做出任何相关强制腾地决定，也未实施任何强制腾地行为。两被告向本院提交了以下证据：1、湖南省人民政府[2014]政国土字第1503号《农用地转用、土地征收审批单》；2、浏国土资告[2014]121号《预征收土地公告》；3、浏国土资字[2014]208号《关于印发征收土地公告的请示》；4、浏政函[2014]266号《征收土地公告》；5、浏国土资告[2014]179号《征地补偿安置方案征求意见公告》、送达回证及张贴照片；6、浏国土资告[2014]195号《征地补偿安置方案实施公告》、送达回证及张贴照片；上述证据拟证明：被告依法实施了征收补偿行为，并未对原告土地进行强制腾地。第三人洞阳镇政府述称：2014年10月22日，镇政府组织工作人员对原告的金银花基地进行了专项清理行动，与两被告无关，由镇政府承担相应责任。镇政府的清理行动符合法律规定。第三人向本院提交了以下证据：1、U盘视频；2、浏阳市征地办《关于“政府修金阳大道某些人骗取钱财”的网络舆情批示件办理情况的报告》；3、浏简报[2002]A03号《督查专报》；上述证据拟证明：原告属于违法抢栽抢种，且种养的数量非常少。经庭审质证，原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对证据1无异议；对证据2的真实性、合法性有异议，该预征地公告没有张贴；对证据3的关联性有异议，该请示属于政府上下级之间的内部文件；对证据4-6的真实性、合法性有异议，上述公告没有在征收地块进行张贴。原告对第三人提交的证据发表如下质证意见：对证据1的合法性有异议，超过了法定的举证期限，也不符合视频证据的法定要求，达不到第三人的证明目的；对证据2、3的合法性、关联性有异议，该证据超过了法定的举证期限，该证据也属于政府部门的内部自制资料，反证了被告的强拆行为违法。被告对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据的合法性、关联性均有异议，会议纪要、租赁协议涉及的土地是否为原告甲鱼塘、金银花基地的土地，原告并未提供相应证据；收款收据没有转账凭证，也没有收款人的具体身份信息，无法证明发生了上述费用；照片与实施方案的证据与被告无关。被告对第三人提交的证据无异议。第三人对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1-27的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据28的证明目的有异议，不能证明被告实施了强拆行为；对证据29的合法性有异议，原告违法抢栽抢种，不应予以补偿。第三人对被告提交的证据无异议。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告的证据1-3及28、29真实、合法，证明了原告租赁涉案土地进行种养殖业的事实，还证明了被告组织相关部门对涉案地块进行了拆除，本院予以采信；原告提交的其他证据系其主张的损失，本院将结合案件事实综合予以认定。被告及第三人提交的证据真实、合法，且与本案具有关联性，证明了涉案地块的征收过程及涉案地块在强拆前的面貌，本院予以认可。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。本案中，核实涉案地块的基本情况属于本院必须查明的关键事实，本院依法责令第三人提交涉案地块的相关资料并无不当。本院根据以上被采信的证据，查明如下案件事实：久全合作社系2014年3月14日经工商登记成立的农民专业合作社组织，法人代表为周学武，该组织于2013、2014年两年内分期分批租赁了浏阳市洞阳镇XX社区XX组、曹家组部分水田土地共计80余亩进行金银花种植和甲鱼养殖（甲鱼塘10亩、金银花基地70亩）。浏阳市洞阳镇XX社区居民委员会针对土地租赁事宜形成了会议纪要，记载承租人不能改变土地租赁前的用途。2014年7月14日，浏阳市国土局发布浏国土资告[2014]121号《关于预征收土地的公告》张贴并送达，征地用途：浏阳蕉溪（G106)-黄花机场公路（浏阳段）一期工程。拟征收浏阳市永安镇XX社区、XX村、XX村，洞阳镇XX社区、XX社区境内集体土地共47.4466公顷。2014年9月3日，浏阳市政府发布浏政函[2014]266号《浏阳市政府征收土地公告》张贴并送达；2014年9月28日，浏阳市国土局发布浏政函[2014]266号《浏阳市国土局征收补偿安置方案征求意见公告》张贴并送达；2014年10月22日，浏阳市国土局发布浏国土资告[2014]195号《浏阳市国土局征收补偿安置方案实施公告》张贴并送达。久全合作社的金银花基地、甲鱼塘位于该项目的红线范围内。洞阳镇政府制定了《金银花基地、甲鱼塘依法腾地专项行动实施方案》复印件，洞阳镇政府加盖了复印属实的公章。该实施方案载明“为创造良好施工环境、推动金阳大道项目建设，根据市委、市政府领导指示和市金阳大道项目建设领导小组有关会议精神、特制订本方案。”该方案领导小组名单中有浏阳市政府副市长莫小佳，行动人员组成有浏阳市公安局、城管局、洞阳镇政府等单位。2014年10月22日，浏阳市政府、浏阳市自然局委托洞阳镇政府等单位对久全合作社的金银花基地、甲鱼塘进行了强制腾地，并对强制过程进行了摄像。此后，久全合作社多次向洞阳镇政府上访，2015年8月4日，洞阳镇政府出具了《关于罗某反映XX社区XX组利用金银花种植基地和甲鱼养殖基地索取赔偿款信访问题办理情况的报告》。另查明，2014年6月30日，网民在浏阳论坛上发帖《政府修金阳大道，某些人骗钱取财》，投诉当地村组长联系外地人骗取征地补偿费。2014年7月1日，浏阳市政府制作了《每日网络舆情》，将上述事宜进行记载。浏阳市征拆办与洞阳镇政府对上述事宜进行了调查，浏阳市征拆办于2014年8月15日制作了《网络舆情批示件办理情况的报告》，并提出了意见和建议。本院认为，本案争议的焦点为：一、强制行为实施主体的认定；二、强制行为是否符合法律规定；三、行政赔偿范围及数额的认定。第一，关于强制行为实施主体的认定问题。在经依法批准的征地过程中，因强制腾地、强制拆除引发的行政案件，土地行政主管部门应当首先被推定为适格被告，除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。洞阳镇政府的拆除行为应视为接受土地行政主管部门委托实施的行为，其不具备本案被告主体资格。久全合作社提供的《专项行动实施方案》虽然是复印件送审稿，但可见洞阳镇政府复印属实的印章，且该份证据能够与现场照片相吻合，形成一个较为完善的证据链证明两被告参与了强拆行为，因此本案的强制行为实施主体系浏阳市政府与浏阳市自然局。第二，关于两被告的强制拆除行为是否违法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应以发面形式作出。第三十六规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当记录、复核。当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告未提供证据证明在强制拆除前向原告进行了法定的催告、听取陈述申辩、送达和公告，被告直接委托相关单位工作人员于2014年10月22日对久全合作社的金银花基地、甲鱼塘进行了强制腾地，该强制拆除行为违法。第三，关于行政赔偿范围及数额的认定问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失。《中华人民共和国土地管理法》第四条关于土地用途的规定，将土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类，其中农用地再细分为耕地、林地、养殖水面等，并规定土地使用人必须严格按照用途使用土地。本案中，原告承租的土地原为耕地，其不能举证证明其改变土地用途所进行种养殖的行为经过了法定批准程序，因此其主张经营后的逾期利润损失缺乏事实和法律依据，本院不予支持。同时，征地补偿费的权利人系土地所有人，原告作为承租人主张征地补偿款无法律依据，本院不予支持。但是，原告的前期投入、金银花、甲鱼本身属于原告的合法财产，依法应予赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，正确认定案件事实。本案中，被告在强制拆除的过程中，依法应当妥善处理并保全证据，以证明其在强制拆除过程中已尽慎重、妥善之注意义务。被告仅仅在拆除过程中进行了视频录像，但并未对原告种养的金银花、甲鱼等进行清点和保存，应当承担举证不利的后果。原告向法庭提供了《投入明细表》、《损失赔偿明细》，记载了具体的赔偿项目及数额，本院结合强拆当日视频的内容与日常生活经验，对原告提出的赔偿范围及数额认定分述如下：1、金银花损失：强拆当日的视频显示涉案地块仅有部分土地栽种金银花，原告主张栽种48000株与客观事实不符，本院酌情认定金银花数量为24000株，金银花损失为240000元；2、甲鱼及鱼苗：结合原告投入的甲鱼苗、桂鱼苗、小鱼苗、种甲鱼的数量与生长周期（半年）来看，本院酌情认定甲鱼及鱼苗损失为100000元；3、租地租金、挖土、肥料池、石棉瓦、水泥管、安装水管、水泥管、围网、硬化、水井系原告实际投入的合法财产，本院予以认可，上述投入损失共计705535元；4、金银花苗、整土工资、除草剂、复合肥、裁金银花人工工资、犁田、贴石棉瓦工资、施肥除草工资、调工工资、甲鱼苗、桂鱼苗、小鱼苗属于经营费用，该费用已经体现在成品金银花、甲鱼及鱼苗的赔偿数额中，本院不再重复计算。上述共计赔偿费用为1045535元。综上所述，两被告对原告金银花基地及甲鱼塘的强制拆除行为违法，侵害了原告的合法权益，依法应当承担相应的国家赔偿责任。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条第一款、第三十六条第（四）、（八）项的规定，判决如下：一、确认被告浏阳市人民政府、浏阳市自然资源局委托浏阳市洞阳镇人民政府于2014年10月22日强制拆除原告浏阳市久全种养专业合作社金银花基地和甲鱼塘的行为违法；二、被告浏阳市人民政府、浏阳市自然资源局于本判决生效之日起三十日内赔偿浏阳市久全种养专业合作社经济损失1045535元；三、驳回原告浏阳市久全种养专业合作社的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告浏阳市政府、浏阳市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  彭 杨审 判 员  廖国娟人民陪审员  曹群辉二〇一九年八月十二日书 记 员  吴 思附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。