江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终2070号 上诉人(原审原告)贺庆官，男，汉族，住江苏省丹阳市。 被上诉人(原审被告)丹阳市农业委员会，住所地在江苏省丹阳市丹金路农林大厦356号。 法定代表人荆健康，该委员会主任。 被上诉人(原审被告)丹阳市人民政府，住所地在江苏省丹阳市开发区兰陵路8号。 法定代表人黄春年，该市市长。 原审第三人贺亚波，男，汉族，住江苏省丹阳市。 上诉人贺庆官因诉被上诉人丹阳市农业委员会（以下简称丹阳市农委）、丹阳市人民政府（以下简称丹阳市政府）农村土地承包经营权行政登记一案，不服江苏省镇江市中级人民法院(2018)苏11行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 2016年10月10日，丹阳市皇塘镇蒋墅村委会（发包方，以下简称蒋墅村委会）与贺亚波（承包方）签订了《农村土地（耕地）承包合同》，后丹阳市农委对相关材料及承包合同进行了审核，并制作了《农村土地承包经营权登记簿》，交由丹阳市政府核准发证。丹阳市政府核准后于2016年12月29日向贺亚波颁发了苏（2016）丹阳市农村土地经营权第033172号《农村土地承包经营权证》。 上诉人贺庆官原审诉称，1993年，因种地成本居高无利可图，贺亚波主动同贺庆官协商将案涉地块2.5亩土地划转到贺庆官名下，由其承包经营。后贺庆官履行上述合同并承担了案涉地块的上交公粮、农业税、乡统筹、村提留等义务，村委会也对上述协议予以确认。在蒋墅镇××××组1998年联产承包合同落实表上，案涉土地登记在贺庆官名下；1993年蒋墅镇多服公司和土管所联合通知贺庆官，由贺庆官在包括案涉土地一部分共7亩土地上开发鱼塘。上述事实说明村集体组织已经确认案涉的土地由贺庆官承包经营，丹阳市农委、丹阳市政府确认案涉土地由贺亚波经营没有事实依据。根据我国《农村土地承包法》土地承包应当由村民选举产生的承包工作小组按程序拟定承包方案并经村民会议讨论通过，签订土地承包合同书，丹阳市农委、丹阳市政府没有按法律规定的程序发包土地，属于程序违法。综上，请求：1.撤销由丹阳市农委审查登记，丹阳市政府核准颁发的苏（2016）丹阳市农村土地承包经营权第033172号《农村土地承包经营权证》；2.诉讼费用由丹阳市农委、丹阳市政府承担。 被上诉人丹阳市农委原审辩称：丹阳市农委审查登记的苏（2016）丹阳市农村土地承包经营权第033172号《农村土地承包经营权证》符合相关法律法规的规定。本案案涉土地一直是贺亚波户家庭承包土地，在原承包到期后，1998年10月20日青龙村经济合作社与贺亚波签订了《土地承包合同书》，由贺亚波继续承包该土地，承包期限为1999年1月1日至2028年12月31日。2016年，丹阳市农委根据《关于认真做好农村土地承包经营权确认登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号）的要求，对丹阳市地区农村集体土地集中开展土地承包经营权确权登记，在登记过程中，丹阳市农委按规定对土地承包经营权进行调查，对贺亚波户地块的面积、四至、空间位置均进行了现场调查确认，制作了承包地块分布图，并对调查成果进行了公示确认。公示确认后，土地所在地集体组织蒋墅村委会与贺亚波签订了《农村土地（耕地）承包合同》，丹阳市农委依据调查结果及承包合同制作了《农村土地承包经营权登记簿》后，交由丹阳市政府核准，核准后依法颁发了苏（2016）丹阳市农村土地经营权第033172号《农村土地承包经营权证》。此外，根据贺亚波提供的两份民事判决书，证明贺庆官与贺亚波之间是流转合同，而非土地转让，所以该案涉土地承包经营权仍然归属于贺亚波所有。综上，丹阳市农委审查登记的苏（2016）丹阳市农村土地经营权第033172号《农村土地承包经营权证》程序合法，符合法律规定，请求法院驳回贺庆官的诉讼请求。 被上诉人丹阳市政府原审辩称，本案案涉土地原是贺亚波户家庭承包土地，原承包到期后，丹阳市蒋墅镇青龙村经济合作社作为发包方与贺亚波在1998年签订了《土地承包合同书》进行了第二轮承包，由贺亚波户继续承包该土地，承包期限为1999年1月1日至2028年12月31日。2016年，丹阳市政府根据《关于认真做好农村土地承包经营权确认登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号）的要求，对丹阳市地区农村集体土地集中开展土地承包经营权确权登记颁证工作。在实施过程中，具体实施部门按规定对土地承包经营权进行调查，对贺亚波户地块的面积、四至、空间位置均进行了现场调查确认，制作了承包地块分布图，并对调查成果进行了公示确认。公示确认后，蒋墅村委会作为发包方与贺亚波签订了《农村土地（耕地）承包合同》，丹阳市农委依据调查结果及承包合同制作了《农村土地承包经营权登记簿》。丹阳市政府在收到贺亚波土地经营权证办理材料后，经审查核准，向贺亚波颁发了苏（2016）丹阳市农村土地经营权第033172号《农村土地承包经营权证》。此外，对于承包合同，2016年对承包地进行调查确认并重新签订承包合同即是对1998年承包合同的确认，该合同由贺亚波与发包方蒋墅村委会签字盖章确认，因此1998年签订的承包合同是合法有效的。综上，丹阳市政府向贺亚波颁发的苏（2016）丹阳市农村土地经营权第033172号《农村土地承包经营权证》程序合法，依据充分，符合法律规定，请求法院驳回贺庆官的诉讼请求。 原审第三人贺亚波原审述称，贺庆官是大车庄村民小组成员，贺亚波是车庄西村民小组成员，根据《关于认真做好农村土地承包经营权确认登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号），贺庆官无权到贺亚波所在的村民小组登记。贺亚波的农村土地承包经营权证是经丹阳市农委调查确认，其与蒋墅村委会签订的承包合同是合法的。1993年贺亚波与贺庆官签订的协议中，贺亚波2.5亩土地划转到贺庆官名下，民事诉讼两级法院都确认是土地流转，不属于承包经营权转让。关于1998年贺亚波与原青龙村委会签订的土地承包合同书上没有盖章，没有盖章贺亚波并不清楚，即使有错，也错不在贺亚波，签订之后村委会也未提出任何异议，应确认该协议真实有效。 原审法院经审理查明：贺庆官与贺亚波均系丹阳市皇塘镇蒋墅村村民。双方于1993年12月14日签订《协议》一份，载明“将贺亚波土地2.5亩划到贺庆官名下”，此2.5亩土地即为本案案涉土地。1998年10月20日，贺亚波与青龙村经济合作社签订了《土地承包合同书》（编号：464030307）。2016年，丹阳市农委和丹阳市政府根据《关于认真做好农村土地承包经营权确认登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号）的要求，对丹阳市地区农村集体土地集中开展土地承包经营权确权登记颁证工作。在实施过程中，具体实施部门按规定对土地承包经营权进行调查，对贺亚波户地块的面积、四至、空间位置均进行了现场调查确认，制作了承包地块分布图，并对调查成果进行了公示确认。公示确认后，2016年10月10日，蒋墅村委会（发包方）与贺亚波（承包方）签订了《农村土地（耕地）承包合同》（编码：321181104207220006J），后丹阳市农委依据调查结果及承包合同制作了《农村土地承包经营权登记簿》，并交由丹阳市政府核准，核准后丹阳市政府于2016年12月29日向贺亚波颁发了苏（2016）丹阳市农村土地经营权第033172号《农村土地承包经营权证》。贺庆官对丹阳市政府将被诉《农村土地承包经营权证》登记至贺亚波名下不服，诉至该院。 该院另查明，2017年8月2日，贺亚波向丹阳市人民法院提起民事诉讼，要求贺庆官返还其承包的土地（案涉土地），一审判决支持了贺亚波的诉求。贺庆官不服，提起上诉，该院作出（2018）苏11民终785号民事判决：驳回上诉，维持原判。（2018）苏11民终785号民事判决中载明：“贺亚波要求收回1993年流转给贺庆官案涉地块的承包经营权，不违反法律法规的规定，应当予以保护。” 原审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。因此，丹阳市政府具有核发本辖区农村土地承包经营权证书的法定职责。 《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。 本案中，相关部门对贺亚波承包地块的状况进行了调查，并对调查成果进行了公示。公示确认后丹阳市皇塘镇蒋墅村委会与贺亚波签订了《农村土地（耕地）承包合同》，后丹阳市农委对调查结果及承包合同进行了审核，并制作了《农村土地承包经营权登记簿》，交由丹阳市政府核准发证，丹阳市政府核准后向贺亚波颁发了《农村土地承包经营权证》。丹阳市农委审查登记、丹阳市政府核准发证的行为符合土地承包经营权证颁发的相关规定，并无不当。 贺庆官主张案涉地块系由其承包经营，因生效民事判决已对贺亚波将案涉土地流转给贺庆官的事实予以了确认，故该院对贺庆官提出的对案涉地块享有承包经营权的主张不予采信。贺庆官另主张贺亚波与蒋墅村委会签订《农村土地（耕地）承包合同》程序违法，因该程序并非案涉行政行为审查范围，不予理涉。 原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回贺庆官的诉讼请求。案件受理费50元，由贺庆官负担。 贺庆官上诉称，1、根据上诉人与贺亚波1993年12月14日签订的协议可以证明，贺亚波为了减轻负担，主动与上诉人协商将自己的2.5亩承包地转让给上诉人开挖鱼塘承包经营。该转让承包行为也是经过乡土管所和多服公司通知了发包人即当时的青龙村委，村委予以确认。在《蒋墅镇××××组1998年联产承包合同落实表》中注明“亚波户口庆官”承包田2.5亩。上述事实说明发包方对贺亚波转让涉案土地承包经营权予以确认，上诉人和贺亚波之间签订的是以转让方式流转案涉的土地承包经营权转让合同。2、在民事判决中，贺亚波只提交了没有发包方盖章的1998年10月20日的土地承包合同和2016年12月29日村委会发放的《农村土地承包经营权证》，没有提交1998年《土地承包经营权证》，因为涉案土地不在1998年《土地承包经营权证》确认的承包地范围内。3、贺亚波利用其担任国家工作人员的身份，干涉农村土地承包经营权确权，将已经转让给上诉人的土地承包经营权在2016年确权到自己名下，该行为违反了合同义务平等的原则，也与我国土地承包经营权确权的精神相违背。请求撤销（2018）苏11行初44号行政判决并依法发回重审或依法改判；本案一审、二审的诉讼费用由被上诉人负担。 丹阳市农委、丹阳市政府在法定期限内未提交答辩意见。 本院认为，根据本案查明的事实，虽然贺庆官和贺亚波于1993年12月14日签订《协议》，将贺亚波土地2.5亩划到贺庆官名下，由贺庆官承包经营，但没有改变贺亚波与发包方蒋墅村委会的承包关系，生效民事判决对该事实进行了确认。贺庆官上诉称其对案涉地块享有承包经营权，但既没有提供足以推翻生效民事判决认定的事实的证据，也没有提供证据证明其与丹阳市皇塘镇蒋墅村委会就涉案土地形成承包关系，本院不予采信。相关部门对贺亚波承包地块的状况进行了调查并进行了公示确认。后蒋墅村委会与贺亚波签订了《农村土地（耕地）承包合同》，由丹阳市农委对调查结果及承包合同进行了审核制作了《农村土地承包经营权登记簿》，交由丹阳市政府核准向贺亚波颁发了《农村土地承包经营权证》。丹阳市农委审查登记、丹阳市政府核准发证的行为符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条颁发农村土地承包经营权证程序规定。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回贺庆官的诉讼请求并无不当。 综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人贺庆官负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘建功 审判员  赵 黎 审判员  臧 静 二〇一九年八月二十九日 书记员  任子悦