云南省曲靖市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)云03行初4号原告陆良县召夸镇新鑫综合砂场（下简称新鑫砂场），住所地:召夸镇新庄石雨坡。法定代表人朱焕文。诉讼代理人朱智，云南衡炜律师事务所律师。代理权限特别授权。被告陆良县人民政府，住所地：陆良县东门街23号。法定代表人胡选坤，县长。出庭参加诉讼负责人康剑，副县长。委托代理人石贵荣，云南同乐律师事务所律师，特别授权代理。原告陆良县召夸镇新鑫综合砂场（下简称新鑫砂场）诉被告陆良县人民政府非煤矿山关闭公告一案，本院于二0一八年七月十七日作出（2018）云03行初2号行政裁定，驳回原告新鑫砂场的起诉。案件受理费由原告承担。新鑫砂场不服，向云南省高级人民法院提出上诉。云南省高级人民法院于二0一八年十月二十五日作出（2018）云行终312号行政裁定，撤销我院（2018）云03行初2号行政裁定，确认本院裁定认定的事实，以陆良县人民政府发布的17号《公告》具有可诉性、本案属于受案范围和起诉符合条件为由，指令我院继续审理。本院于二0一九年三月十三日收案，依法组成合议庭，于二0一九年七月九日公开开庭继续审理了本案。原告法定代表人及其诉讼代理人、被诉行政机关负责人、诉讼代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。陆良县人民政府于2017年12月5日作出第17号公告，根据《安全生产许可证条例》、《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》云南省非煤矿山转型升级等规定，对包括原告新鑫砂场在内的陆良县小百户镇北山采石厂等8户的不具安全生产条件、未完成基建工作、资源枯竭的非煤矿矿山企业依法实行关闭。并要求所在乡（镇）和县直有关部门严格履行职责，督促关闭到位。关闭标准是：注销相关证照；停止水、电、油、民用爆破物品供应；拆除生产经营设备、供电设备等。务必于2017年12月31日前完成。新鑫砂场诉称，新鑫砂场是依法登记注册成立的个体工商户，取得采矿许可证和安全生产许可证，两证均在有效期内。被告陆良县人民政府作出公告将原告等列入关闭名单，可认定为一项具体行政处罚行为。被告作出的行政处罚行为违法。被告无权要求原告关闭或者停产停业。原告的各项生产条件达到安全生产条件。原告一直向主管部门正常缴纳矿业权价款，说明符合安全生产条件。被告进行行政处罚程序违法，严重违反了《行政处罚法》的规定，未听取原告的陈述和申辩，未告知听证权利，未告知申请复议和诉讼权利等。综上，被告作出的公告侵犯了原告的合法经营权，行政程序违法，依法应予撤销。庭审中，原告认可被诉机关作出的公告不是行政处罚行为，认可是撤回许可证和营业执照的行为。继续审理中，原告的代理人在原来代理意见的基础上补充如下代理意见：一、陆良县人民政府答辩和当庭认可其发布公告要求关闭新鑫砂场的行为属于撤回许可的行政行为。撤回许可的行政行为必对新鑫砂场的权利和义务产生实质影响，完全属于行政诉讼受案范围。二、被告撤回新鑫砂场的经营许可没有任何事实依据和理由。《云南省人民政府关于促进非煤矿山转型升级的实施意见》第二条第一款第一项第（四）目明确规定，在发文前即2015年5月29日前已经取得合法探矿权的非煤矿山在位于高速路可视范围内都属于合法范围。三、被告直接发布公告撤销新鑫砂场的经营许可的行政行为没有任何法律依据。《安全生产许可证条例》、《非煤矿山安全生产许可证实施办法》和云南省非煤矿山转型升级等规定，没有地方政府可以直接作为行政主体，作出撤回行政许可的法规依据。四、陆良县人民政府撤回许可行政行为违反了《云南省重大行政决策程序决定》和《云南省重大行政执法决定法制审核办法》的规定，没有进行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定的法定程序。综上所述，陆良县人民政府主体不合法，没有撤回行政许可的执法权，没有撤回行政许可的事实和理由，没有撤回行政许可的法律依据，撤回行政许可的重大行政决策行为违反法定程序。请求法庭依法撤销陆良县人民政府对新鑫砂场作出的撤回行政许可的《公告》。陆良县人民政府辩称，《公告》行为是撤回采矿许可证、安全生产许可证等行政行为。对此，原告亦当庭认可。另称，被告对新鑫砂场作出撤销许可，关闭企业的行政行为主体合法，依据《云南省政府关于促进非煤矿山转型升级的实施意见》（下简称《实施意见》）规定，县政府有权对本辖区内的非煤矿山作出撤回许可关企业的行为；被告对原告作出的行政行为证据确凿，有《实施意见》、陆良县非煤矿山转型升级方案、市实施方案、市政府办公室文件等证据。被告对原告作出的行政行为适用法律、法规正确。被告适用《行政许可法》第八条第二款和《实施意见》和市县实施方案。被告作出的行政行为符合法定程序。被告按照《实施意见》规定的程序作出行政行为。被告作出的行政行为正当、合法。包括原告在内的8家企业不符合国家产业政策、环境及资源保护政策。综上所述，被告对原告作出撤回许可关闭企业的行政行为，证据确凿、适用法律、法规正确，程序合法，无可撤销情形。原告诉讼请求没有事实和法律依据，请求驳回原告的起诉或诉讼请求。在继续审理中，被告代理人提出如下代理意见：一、关于被告发布公告的行政法律行为的性质的意见。（一）被告发布公告的行政法律行为属于程序性行政行为。被告发布公告是为了处理行政事务，该行政法律行为产生的法律效果是运用程序职权职责处分原告的程序权利义务，不直接处分原告的实体权利义务，但妨碍了原告实体权利的行使。所以，发布公告的行政法律行为属于程序性行政行为。（二）被告发布的公告从法律角度理解，是一种撤回许可的行政行为。二、被告发布公告的行为不可诉。（一）从被告发布的公告属于程序性行政行为的角度分析，公告仅对关闭非煤矿山层报工作的公告，不会直接产生关闭的效果，属于程序性行为，不可诉。（二）公告属于执行省委、省政府文件，属于政策性行政行为，政策性行政行为不受司法审查，不可诉。三、关于被告提供的各种文件均属于政策性文件，不属于规范性文件的意见。四、关于被告发布公告的行为与具体关闭行为之间的关系的意见。首先，发布公告的行为与具体关闭行为存在关联性，但不是同一行政法律行为。其次，发布公告属于程序性、过程性行为，具体关闭行为属于处分实体权利的行为。最后，发布公告是执行政策的统一体现，关闭行为是各乡(镇）及主管部门执行政策的具体表现。原告将发布公告认为和同等于关闭非煤矿山是错误的。五、原告主张被告发布公告未保障其合法权益，程序违法的理由不成立。（一）省人民政府的实施意见属于公开的，且对原告有直接关系，属于其自行认知的范畴，被告没有告知义务。原告提交的相关文件证明相关主管部门已履行了告知义务。（二）本案不是行政处罚案件，原告主张陈述、申辩、申请听证权没有法律依据。六、被告发布公告的程序性行政行为具有合法性。被告发布公告虽然是政策性行政行为，但是从法律色度评价被告发布公告的行为具有合法性。（一）被告发布公告的行政主体合法。依据是《云南省人民政府办公厅关于依法做好金属非金属矿山整顿关闭工作的实施意见》和《云南省人民政府关于促进非煤矿山转型升级的实施意见》的规定。（二）被告发布公告的行政行为证据确凿。新鑫砂场属于撤回许可、关闭的非煤矿山。有《云南省人民政府办公厅关于依法做好金属非金属矿山整顿关闭工作的实施意见》、《云南省人民政府关于促进非煤矿山转型升级的实施意见》、陆良县非煤矿山转型升级方案、陆良县非煤矿山转型升级淘汰关闭类矿山表、陆良县非煤矿山转型升级检查验收表、“四个一批”调整方案要等证据。（三）被告发布的公告适用法律、法规正确，未违反法律、法规。被告作出撤销许可关闭的行政行为的法律依据是《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款。产业政策文件是省、市相关的文件（前面有述）。(四）发布公告符合法定程序。前面有述。（五）被告撤回许可、关闭企业的行政行为正当、合法，不存在违法或可撤销的情形。包括新鑫砂场在内的八家非煤矿山企业不符合国家产业政策、环境及资源保护政策。被告对原告作出撤回许可、关闭的行政行为有事实和法律依据，不存在违法或可撤销情形。综上所述，被告发布公告的行政行为不可诉，原告的诉讼请求没有事实和法律依据。请求法庭驳回原告的诉讼请求。经审理查明，陆良县人民政府提供如下证据证明其作出的《公告》的合法性：第一组：法定代表人身份证明。第二组证据：1、陆良县人民政府公告（17号）；2、关闭非煤矿山企业名单；3、陆良到安全监督管理局文件（2017）23号。用以证明2017年12月5日，陆良县人政府第17号公告对包括新鑫采砂场在内的八家非煤矿企业作出撤回关闭的行政行为。8日公告送达新鑫采砂场。新鑫采砂场对上列证据无异议，本院予以采信。第三组证据：《云南省人民政府关于促进非煤矿山转型升级的实施意见》（以简称《38号实施意见》）。用以证明县人民政府开展非煤矿山转型升级及关闭工作的依据是两个实施意见。第四组证据：陆良县非煤矿山转型升级方案。用以证明新鑫采砂场紧邻江召高速公路，安全距离不足，属于2017年淘汰关闭非煤矿山。第五组证据：1、曲靖市人民政府办公室（2016）63号文件；2、曲靖市非煤矿山转型升级实施方案；3、非煤矿转型升级达标保留矿山名单；4、非煤矿转型升级改告升级矿山名单；5、非煤矿山转型升级整合重组矿山名单；6、非煤矿山转型升级淘汰关闭矿山名单。用以证明：2016年6月15日曲靖市人民政府办公室印发非煤矿山转型升级实施方案，方案中新鑫砂场被列入2017年淘汰关闭矿山名单中。第六组证据：1、陆良县人民政府办公室（2016）69号文件；2、陆良县非煤矿山转型升级实施方案；3、陆良县非煤矿山转型升级达标保留类矿山表；4、陆良县非煤矿山转型升级类矿山表；5、陆良县非煤矿转型升级整合重组类矿山表；6、陆良县非煤矿转型升级淘汰关闭类矿山表。用以证明2016年7月4日陆良县人民政府办公室印发陆良县非煤矿山转型升级实施方案，在该方案中新鑫砂场被列入淘汰关闭类矿山表中。第七组证据：陆良县非煤矿山转型升级检查验收表。用以证明原告对其被列入2017年淘汰关闭非煤矿山名单，提出异议。2016年7月19日对新鑫砂场进行非煤矿山转型升级检查后，形成的检查意见是，新鑫砂场存在较大安全隐患，没有防除尘设施，不符合云南省人民政府关于促进非煤矿山转型升级实施意见中现有矿山应当具备的第五条、第六条、第七条的规定，不具备基本安全生产条件。第八组证据:1、曲靖市安全生产监督管理局（2017）4号文件；2、曲靖市人民政府（2017）3号文件；3、曲靖市非煤矿山转型升级“四个一批：调整方案；4、非煤矿山转型升级达标保留名单；5、非煤矿山转型升级改造名单；6、非煤矿山转型升级整合重组名单；7、非煤矿山转型升级淘汰关闭名单。用以证明2017年2月9日，曲靖市金属非金属矿山转型升级联席会议办公室印发曲靖市非煤矿山转型升级“四个一批”调整方案，在该调整方案中新鑫砂场被列入2017年非煤矿山转型升级淘汰关闭名单表中。第九组证据：1、复产验收申请；2、现场检查笔录。用以证明2016年期间陆良县安全生产监督管理部门到新鑫砂场开展该项工作，自新鑫砂场被列入淘汰关闭名单前期间，安监局要求新鑫砂场进行治理性开采。第十组证据：1、停产整顿通知；2、停产通知。用以证明被告对新鑫砂场作出撤回许可、关闭企业行政行为前，召夸镇人民政府、县林业综合行政执法大队召夸中队分别通知新鑫砂场停产整顿和停产。第十一组证据：现场检查笔录及照片二份。用以证明被告对新鑫砂场作出撤回许可、关闭企业行政行为前，县安监局到新鑫砂场要求其做好企业关闭前期工作。第十二组证据：1、陆良县工业和科技信息化局供（停）电通知书；2、现场检查笔录及照片。用以证明被告对新鑫砂场作出撤销许可、关闭企业行政行为后，县工业和科技信息化局通知县供电公司对新鑫砂场停电。县安监局到新鑫砂场检查关闭情况。原告对上列证据的质证意见：对第二组的证据材料不认可证明内容和证据的合法性，主体不合法，县政府没有资格撤回行政许可，作出的程序不合法。对第三组证据材料的意见是，被告有义务向原告送达但没送达相关的文件。对第四组证据的合法性不认可，被告没有主体资格。对第五组证据材料的合法性不认可，被告没有送达过相关的文件，内容亦不合法。其他比原告还差的砂场都保留了，却关闭新鑫砂场。对第六组的证据材料的质证意见与第五组的质证意见一样。对第七组证据材料的关联性、合法性和真实性不认可。第八、第九组证据的质证意见与对第五组和第六组的质证意见一样。第十组、第十一组、第十二组的证据材料与本案的事实无关联性。停电通知是违法的，现场检查笔录是真实的，但与本案事实无关联生。综上，上列证据材料程序不合法，与本案《公告》没有关联性。继续审理中，被告提交的新证据第十三组证据：曲靖市安全生产行政许可公告。用以证明2018年9月19日曲靖市安全生产监督管理局注销了原告的安全生产许可证。并称该新证据是一审开庭审理后，才形成的。对该份证据材料，原告认为该份证据在第一次开庭审理时没有提交，不予认可。原告新鑫采砂场提供如下证据：第一组证据材料：个体工商户营业执照、朱焕文的身份证复印件。用以证明原告的主体资格。第二组证据材料：采矿许可证、安全生产许可证。用以证明原告依法登记注册的个体工商户，依法取取主管行政机关的采矿许可和安全生产许可，证照均在有效期间，原告有权依法开展经营。第三组证据材料：陆良县人民政府第17号《公告》。用以证明被告于2017年17月5日作出被诉的具体行政行为，将原告列入关闭的非煤矿山企业名单，直接侵犯了原告的合法经营权。被告对上列证据材料的质证意见是，对第一组证据材料无异议。对第二组证据材料，认为原告自2017年12月8日收到公告起，采矿许可和安全生产许可已经被撤回，所以不能证实其主张的现在仍然具备合法经营的事实。对第三组证据材料，认为是一个合法的撤回行政许可行为。本院对被告、原告提交的证据分别如下认证：原告对被告提供的第一组证据材料法定代表人身份证明无异议和被告对原告提交的第一组证据材料个体工商户营业执照、朱焕文的身份证复印件无异议，上述证据材料予以采信。原、被告各自提交的其他证据材料与本案待证事实具有关联性、证明内容真实，证据形式合法，本院均予采信。根据上列认证的证据，本院确认本案事实如下：原告新鑫砂场于2012年3月30日依法登记注册成立的个体工商户，经营范围是白云岩露天开采。于2014年9月4日取得采矿许可证，有效期五年。于2015年9月22日取得安全生产许可证，有效期至2018年8月23日。陆良县安全生产监督管理局以陆安监管请（2017）23号陆良县安全生产监督管理局关于关闭陆良县小百户镇北山采石场等八座非煤矿山企业的请示（下简称《请示》）报请县人民政府依法公告关闭。陆良县人民政府作出陆政发（2017）90号陆良县人民政府关于关闭陆良县小百户镇北山采石场等八户非煤矿山企业的批复（下简称《批复》）。批复如下：一、原则同意公告关闭陆良县小百户镇北山采石场等8户非煤矿山企业；二、县安全生产监督管理局等有关单位要加强安全生产管理，依法依规稳妥做好关闭企业公告关闭等工作，推动全县非煤矿山转型升级工作顺利开展。陆良县人民政府于2017年12月5日作出公告并附件载明陆良县内包括新鑫砂场在内八家关闭名单之列。其中，新鑫砂场关闭原因是到江召高速公路安全距离不足。公告内容如下：为切实加强对全县非煤矿山企业的管理，进一步深化非煤矿山安全专项整治工作，从源头上消除安全隐患，促进全县非煤矿山企业安全生产形势持续稳定好转，根据《安全生产许可证条例》、《非煤矿山安全生产许可证实施办法》、云南省非煤矿山转型升级等规定，县人民政府决定对陆良县小百户镇北山采石场等8户不具备安全生产条件、未完成基建工作、资源枯竭的非煤矿山企业（名单附后）依法实行关闭，现予公告。对拟关闭的非煤矿山企业，请所在乡镇和县直属有关部门高度重注，严格认真履行职责，督促关闭到位。关闭标准是：注销相关证照；停止水、电、油、民用爆破物品供应；拆除生产经营设备、供电设备；拆除工棚生遣散从业人员；治理隐患、平整场地、恢复地貌等，以上关闭工作务必于2017年12月31日之前完成。2016年7月19日对新鑫砂场进行非煤矿山转型升级检查，新鑫砂场存在较大安全隐患，没有防除尘设施。不符合《云南省人民政府关于促进非煤矿山转型升级实施意见》中现有矿山应当具备的第五条、第六条、第七条的规定，不具备基本安全生产条件。2016年8月12日，新鑫砂场向陆良县安全生产监督管理局提出复产验收申请，称对7月20日县安监局组织相关专家到场，对新鑫砂场检查验收时，发现存在的四项安全隐患（1、采区西面台阶不规范，边坡角大于60度，有浮石、危石；2、采区场地混乱，废料随意堆放，凹陷开采，运输道路过陡；3、跟石光采石场矿界交接处未处理完毕。4、破碎站防护罩、防护栏设置不全。）已基本完成整改，申请检查验收，恢复生产。2017年3月21日，陆良县安监局执法人员现场检查发现新鑫砂场仍存在现场管理混乱、采面大量危石浮石、采区运输道路裂缝无路挡和无安全警标。12月，检查发现新鑫砂场存在采区南面呈“面墙”，西南采面有浮石危石，跨越国道的电源线无限高标志。曲靖市安全生产行政许可公告。2018年9月19日，曲靖市安监局作出《曲靖市安全生产行政许可公告，对陆良县安监局请示撤销安全生产许可证的非煤矿山(包含新鑫砂场在内）的十五家非煤矿山企业，依照《行政许可法》和《非煤矿山企业安全生产许可证实施办法》等相关法律规定，予以注销。要求加大监督检查、收回安全生产许可证和严防非法开采。本院认为，根据云南省人民政府办公厅文件云政办发(2012)234号《云南省人民政府办公厅关于依法做好金属非金属矿山整顿关闭工作的实施意见》第四条工作职责、第（一）项州、县两级政府职责、第5目规定对拟关闭矿山依法作出决定并分期分批进行公示，督促有关部门抓好落实。陆良县人民政府有对包括新鑫砂场在内的陆良县小百户镇北山采石场等8户不具备基本安全生产条件、未完成基建工作、资源枯竭的非煤矿山企业依法实行关闭，并予以公告的行政职权。安全生产监督管理部门依法对新鑫砂场进行现场安全生产检查，发现安全隐患即采区西面分台阶不规范，边坡角大于60度，有浮石、危石；采区场地混乱、废料随意堆放，凹陷开采，运输道路过陡；跟石光采石场矿界交接处未处理完毕；破碎站防护罩、防护设置不全。责令限期进行整改。在整改限期届满后,新鑫砂场通过整改，仍然未达到基本安全生产条件，未采取治理性开采。同时，亦达不到《云南省人民政府办公厅关于依法做好金属非金属矿山整顿关闭工作的实施意见》和《云南省人民政府关于促进非煤矿山转型升级的实施意见》第二条第（二）项第五、六、七目规定即现在非煤矿山应当具备基本条件：矿山生产系统及安全设施齐全有效，满足矿山安全规程、设计规范要求；无重大安全隐患，没有非法、违法开采行为，未使用国家禁止或淘汰的设备及工艺；有与职业病防治工作相适应的有效防护设施，职业病危害因素的强度或者浓度符合国家职业卫生标准。陆良县人民政府对新鑫砂场作出关闭决定和予以公告的事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。陆良县人民政府根据准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，依照《云南省人民政府办公厅关于依法做好金属非金属矿山整顿关闭工作的实施意见》第三条规定的程序标准，对不具备法律和政策规定的、基本安全生产条件的新鑫砂场依法作出关闭决定和予以公告，行政程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告陆良县召夸镇新鑫综合砂场的诉讼请求。案件受理费人民币五十元，由陆良县召夸镇新鑫综合砂场承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按被告人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审 判 长  孟剑锋人民陪审员  吴学能审 判 员  唐 志二〇一九年八月十六日书 记 员  李淑娟