内蒙古自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）内行终194号上诉人（原审原告）西安陕鼓工程技术有限公司。法定代表人刘海军，董事长。委托代理人张富信，陕西康铭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区包头市石拐区人民政府。法定代表人李新春，区长。委托代理人冀年忠，1977年7月19日出生，汉族，内蒙古自治区包头市石拐区应急管理局工作人员，住内蒙古自治区包头市。委托代理人高文通，上海市建纬（包头）律师事务所律师。上诉人西安陕鼓工程技术有限公司（以下简称陕鼓公司）因诉内蒙古自治区包头市石拐区人民政府（以下简称石拐区政府）事故责任认定一案，不服内蒙古自治区包头市中级人民法院（2018）内02行初55号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。内蒙古自治区包头市中级人民法院经审理查明，2011年9月1日，内蒙古亚新隆顺特钢有限公司（以下简称亚新公司）与陕鼓公司签订订货合同，亚新公司购买陕鼓公司的烧结主抽风机和机尾除尘风机。合同约定亚新公司制定安装调试计划通知陕鼓公司，陕鼓公司接到通知后一周内派有关人员赴现场进行免费指导安装调试。2012年3月1日，亚新公司作为发包人与承包人河北冶金建设集团有限公司第三工程分公司（以下简称河北三分公司）签订施工合同，约定河北三分公司负责亚新公司1×198㎡烧结工程土建、钢结构、工艺管道、电气仪表安装调试、设备安装的施工，不包括自动化调试。主抽风机安装按8万元/套，主抽以外设备安装、调试费用按单价580元/吨。2014年6月29日，河北三分公司项目部向亚新公司致函说明已完成主抽风机安装工作，2014年7月3日具备调试条件，但目前电器柜和调压变电器设备安装，因主抽电控部分图纸中标有商业机密，需要厂家（陕鼓公司）派相关人员到施工现场进行指导安装。2014年6月30日，亚新公司向陕鼓公司致函要求陕鼓公司派相关专业人员于2014年7月3日前到亚新公司现场指导安装SJ21000风机。2014年7月6日陕鼓公司员工董红兵到达亚新公司。2014年7月8日上午9时左右，陕鼓公司员工董红兵在亚新公司员工田鹏的配合下进入10千伏高压室，对已经送电入网运行的高压设备SJ21000风机电控系统高压运行柜进行调试。在调试过程中，董红兵触电，亚新公司将董红兵送往包头市中心医院，经诊断为电击伤、脑挫裂伤。2014年8月1日下午16时左右，董红兵经抢救无效死亡。另查明，2014年8月4日，石拐区安全生产监督管理局（以下简称石拐区安监局）依据石拐区政府的授权组织成立事故调查组，开展事故调查工作。成员单位有石拐区安监局、石拐区纪委监察局、石拐区总工会、石拐区公安分局、石拐区工业园管委会、包头市供电局大用户管理处，并邀请石拐区人民检察院派员参加，聘请机电、冶金等方面的专家参加事故调查工作。经过现场勘验、调查取证、综合分析、专家论证、调查询问相关单位及人员，2014年10月22日事故技术调查组作出《触电事故技术调查报告》。同日事故调查组召开事故分析会，并通过了《事故调查报告》。2014年11月18日，石拐区安监局作出《事故结案通知》。石拐区安监局依据《事故结案通知》作出行政处罚决定，对陕鼓公司处罚款125000元。陕鼓公司不服，对《事故调查报告》《事故结案通知》、行政处罚决定提起行政诉讼。2015年5月15日，内蒙古自治区达尔罕茂明安联合旗人民法院作出（2015）达行初字第35号行政判决，撤销石拐区安监局的行政处罚决定，并责令其三个月内重新作出具体行政行为，同时作出（2015）达行初字第36号行政裁定，驳回陕鼓公司对《事故调查报告》《事故结案通知》的起诉。陕鼓公司不服向包头市中级人民法院提起上诉，2015年9月9日包头市中级人民法院作出（2015）包行终字第33号行政裁定，撤销内蒙古自治区达尔罕茂明安联合旗人民法院（2015）达行初字第36号行政裁定；指令内蒙古自治区达尔罕茂明安联合旗人民法院继续审理。2015年11月30日内蒙古自治区达尔罕茂明安联合旗人民法院作出（2015）达行初字第64-2号行政判决，撤销石拐区安监局作出的《事故结案通知》。再查明，2015年11月4日石拐区政府另行组成事故调查组，成员单位有石拐区安监局、石拐区纪委监察局、石拐区总工会、石拐区公安分局、石拐区工业园管委会、包头市供电局大用户管理处，邀请石拐区人民检察院派员参加，并指定事故调查组组长为石拐区安监局局长刘建华。2016年1月21日事故调查组因案情复杂向石拐区政府申请延期调查。2016年1月25日石拐区政府批复同意延期调查。2016年2月17日事故调查组向石拐区政府呈报《事故调查报告》《触电事故技术调查报告》。《事故调查报告》认定陕鼓公司员工董红兵是事故发生直接责任者，鉴于事故中死亡，免于追究责任。亚新公司员工田鹏是事故发生间接责任者，依据《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十四条规定，建议罚款7500元。陕鼓公司是事故发生主要责任者，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一款规定，建议罚款125000元。亚新公司是事故发生的次要责任者，依据《中华人民共和国安全生产法》第八十二条第三款第（二）项、第八十三条第四款规定，建议罚款37500元。2016年2月26日，被告石拐区政府作出批复，并通过EMS邮政特快专递送达陕鼓公司。陕鼓公司不服，2016年7月11日向包头市人民政府申请行政复议，2016年9月9日包头市人民政府认为不属于行政复议受案范围，作出驳回行政复议申请决定书，并通过EMS邮政特快专递向陕鼓公司送达。同时，陕鼓公司向包头市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销石拐区政府作出的石府复字〔2016〕7号文件《关于内蒙古亚新隆顺特钢有限公司“7·8”触电一般死亡事故的结案批复》，包头市中级人民法院作出（2016）内02行初95号行政判决，判决：驳回原告陕鼓公司的诉讼请求。原告不服提起上诉，内蒙古自治区高级人民法院作出（2017）内行终127号行政判决，判决：一、撤销包头市中级人民法院（2016）内02行初95号行政判决；二、撤销石拐区政府作出的《关于内蒙古亚新隆顺特钢有限公司“7·8”触电一般死亡事故的结案批复》，责令石拐区政府重新作出行政行为。又查明，石拐区政府于2017年8月27日成立内蒙古亚新隆顺特钢有限公司“7·8”触电一般死亡事故调查组，调查组作出《内蒙古亚新隆顺特钢有限公司“7·8”触电一般死亡事故调查报告》（以下简称《“7·8”事故调查报告》），并在石拐区政府网站公开。经石拐区政府批复，石拐区安监局于2018年4月17日作出（石）安监罚综〔2018〕01号行政处罚决定书，对陕鼓公司给予125000元的行政处罚。内蒙古自治区包头市中级人民法院认为，石拐区政府依据事故调查组作出的《“7·8”事故调查报告》作出批复，石拐区安监局依据石拐区政府的批复作出（石）安监罚综〔2018〕01号行政处罚决定书并送达原告，符合法律规定。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，事故调查组作出调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查工作即告结束，没有关于送达的相关规定。故事故调查组作出的《“7·8”事故调查报告》及石拐区政府作出的批复，是石拐区安监局作出行政处罚决定书的过程性行政行为，不属于人民法院行政案件受案范围。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用上诉人陕鼓公司上诉称，一、一审裁定以石府复字〔2018〕7号《关于对内蒙古亚新隆顺特钢有限公司“7·8”触电一般死亡事故调查报告的批复》（以下简称《批复》）及《“7·8”事故调查报告》是石拐区安监局作出行政处罚决定书的过程性行政行为为由，认定上述《批复》及《“7·8”事故调查报告》不属于人民法院行政案件受案范围，其认定事实和适用法律均属错误。一是根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条、第三十二条规定，涉案“7·8”事故的调查权和批复权均属于被上诉人。被上诉人作出《批复》通过《“7·8”事故调查报告》，报告的内容才自始发生法律效力，石拐区安监局根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款的规定对事故责任单位和人员进行行政处罚。上述行政过程中包含两个行政机构，即被上诉人石拐区政府和石拐区安监局，也涵盖两个独立的行政职权，即事故批复权和行政处罚权。即《批复》和行政处罚决定是两个不同的行政机关依据不同的法定权限单独作出的行政行为，被上诉人作出的《批复》是石拐区安监局作出行政处罚决定的必经程序，并非是作出行政处罚决定的过程性行为。二是一审裁定一方面认为石拐区安监局是依据被上诉人的《批复》作出行政处罚决定，另一方面又错误的将被上诉人作出的《批复》及《“7·8”事故调查报告》，认定是石拐区安监局作出行政处罚决定的过程性行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》《安全生产违法行为行政处罚办法》和《安全生产执法程序规定》等法律法规规定，安全生产行政处罚全程中无需安监部门的同级人民政府作出任何《批复》。可见，批复并不是行政处罚的“过程性行为”。二、《批复》及《“7·8”事故调查报告》作为处罚依据依法本应送达上诉人。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据。”具体到本案而言，因生产安全事故引发的行政处罚，法定依据是被上诉人依职权作出的《批复》及《“7·8”事故调查报告》，鉴于石拐区安监局已将《批复》付诸实施并对上诉人的权利义务产生了实际影响，《批复》及《“7·8”事故调查报告》作为处罚依据依法本应送达当事人，上诉人对《批复》不服提起诉讼，人民法院应当依法受理，上述内容已经最高人民法院“指导案例22号”裁判要点所确认。且涉案前两次处罚过程中，上诉人也实际收到了《批复》和《“7·8”事故调查报告》，本次处罚阶段被上诉人根据内蒙古自治区高级人民法院（2017）内行终127号行政判决重新作出《批复》后，利用政府网站向社会公示其新批复通过的《“7·8”事故调查报告》，而向社会公布与处罚阶段送达当事人是两个不同的法律程序，不能相互替代。被上诉人作为作出《批复》及通过《“7·8”事故调查报告》的法定主体，没有依法履行相关送达义务，给上诉人维权制造人为障碍，程序严重违法。请求：一、撤销一审裁定，并申请由内蒙古自治区高级人民法院提级审理本案；二、确认被上诉人未向上诉人送达《批复》程序违法；三、撤销被上诉人作出的《批复》以及其批复通过并在其政府网站公示的《“7·8”事故调查报告》；四、责令被上诉人赔偿因其违法行为给上诉人额外造成的交通费、住宿费等差旅费损失；五、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人石拐区政府答辩称，一、一审法院认定《批复》及《“7·8”事故调查报告》属于作出行政处罚决定的过程性行政行为并无不当。一是石拐区安监局依据《批复》及《“7·8”事故调查报告》作出行政处罚决定，符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条的规定，《批复》及《“7·8”事故调查报告》是石拐区安监局作出行政处罚决定的必经程序，属于石拐区政府依照《生产安全事故报告和调查处理条例》规定履行调查、批复职权的体现，属于过程性行为，该行为的定性与《批复》及《“7·8”事故调查报告》是否为石拐区安监局作出行政处罚决定的依据并无冲突。二是《中华人民共和国行政处罚法》《安全生产违法行为行政处罚办法》和《安全生产执法程序规定》中虽未对批复程序作出明确规定，但《生产安全事故报告和调查处理条例》已经明确要求需要由答辩人进行批复，并作为作出行政处罚决定的依据，该批复行为属于法律规定的程序性行为。二、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定仅要求行政机关作出行政处罚前要将处罚的依据告知相对人，并无告知方式的要求，即无明文规定要求以送达文书的方式告知相对人。且《生产安全事故报告和调查处理条例》等相关规定也未规定需要将事故报告送达上诉人。另外，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十四条的规定，石拐区政府通过门户网站将该调查报告进行了公布，且在行政处罚听证程序中也明确告知上诉人通过门户网站公布的情况，该依据是上诉人可以直接获取的信息，且无送达程序的要求。三、内蒙古自治区高级人民法院判令石拐区政府重新作出《批复》行为后，石拐区政府依法成立了事故调查组，调查组成员符合相关规定，并充分履行了调查、询问、讨论、请示、批复等一系列程序，最终形成了《批复》及《“7·8”事故调查报告》，程序符合《生产安全事故报告和调查处理条例》等相关规定。同时，关于《“7·8”事故调查报告》内的事实部分，上诉人亦无任何异议，且无相反证据。故石拐区政府作出《批复》及《“7·8”事故调查报告》的程序合法，事实充分，适用法律正确，不应予以撤销。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。二审查明的基本事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，上诉人陕鼓公司请求撤销石拐区政府作出的石府复字〔2018〕7号《批复》。按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款、第二十五条、第二十九条、第三十条第一款、第三十二条第一款、第二款规定，县级人民政府对一般事故调查报告的批复，虽从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作，但其认定了事故责任，且这种认定具有公定力和约束力，对公民、法人或者其他组织的合法权益可能产生不利影响，故根据上述规定所作批复具有可诉性。本案中，《批复》系被上诉人依法行使法定职权作出,且对《“7·8”事故调查报告》予以同意，要求石拐区安监局依法监督执行对事故责任人和责任单位的行政处罚，确定了上诉人应当承担法律责任,该《批复》已对上诉人的权利义务直接产生实际影响，一审裁定以该《批复》不属于人民法院行政案件受案范围为由裁定驳回陕鼓公司的起诉，属于适用法律错误，依法应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销内蒙古自治区包头市中级人民法院（2018）内02行初55号行政裁定；二、本案指令内蒙古自治区包头市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 任慧卿审 判 员 侯晓静审 判 员 李 庆二〇一九年八月五日法官助理 苏玉静书 记 员 苏玉静