湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1494号上诉人（原审原告）：张理伟，男，1984年11月11日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。委托代理人：李宗学，男，1963年2月8日出生，汉族，住湖南省张家界市永定区。系张家界市永定区沙堤街道办事处莲花社区推荐。被上诉人（原审被告）：张家界市永定区人民政府。住所地：湖南省张家界市永定区永定大道区治大院。法定代表人：朱法栋，该区区长。委托代理人：杨芳，该区政府工作人员。委托代理人：胡和民，湖南人和人（张家界）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：张家界市自然资源和规划局。住所地：湖南省张家界市永定区南庄坪南庄路。法定代表人：赵旭，该局局长。委托代理人：舒辉满，湖南金旅律师事务所律师。委托代理人：秦红梅，该局工作人员。原审第三人：张家界天翔房地产开发有限公司。住所地：湖南省张家界市永定区西溪坪办事处西溪坪居委会尚东御园一期A区1栋。法定代表人：秦飞，该公司董事长。委托代理人：李建华，湖南大好律师事务所律师。上诉人张理伟与被上诉人张家界市永定区人民政府（以下简称永定区政府）、张家界市自然资源和规划局（以下简称张家界市自规局）及原审第三人张家界天翔房地产开发有限公司（以下简称天翔公司）未履行拆迁补偿安置协议一案，湖南省张家界市中级人民法院于2017年12月19日作出（2017）湘08行初132号行政判决。张理伟不服，向本院提起上诉，本院于2018年9月10日作出（2018）湘行终77号行政裁定，撤销原判决，发回原审法院重审。原审法院经审理后，作出（2019）湘08行初75号行政判决，张理伟不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：黔张常铁路建设项目是国务院批准的重点建设项目，2014年国土资源部办公厅作出国土资厅函［2014］1355号关于新建黔江至张家界至常德铁路（××）控制性工程先行用地的复函称，考虑该项目湖南段部分单体工程施工难度大、建设工期紧的实际情况，同意先行用地66.1737公顷，其中，2座桥梁用地41.7777公顷、10处隧道用地24.396公顷。控制工期的单体工程施工前，要依法足额兑现先行用地所涉及被用地单位群众的补偿，妥善做好群众工作。2015年7月8日,张家界市人民政府与湖南省国土资源厅、湖南基础建设投资集团有限公司签订了《征地拆迁包干实施协议》，要求2015年12月底之前完成红线内的土地征收,全面提供临时用地,完成集体土地上房屋工作量的80%;2016年6月底基本完成征地拆迁工作。涉案被征收土地性质为被纳入城市规划区的集体土地。2015年9月30日，张家界市国土资源局永定分局作出《拟征地告知书》，于同年10月送达张理伟所在村集体并公告。此后，张家界市国土资源局永定分局与张理伟签订了《房屋征收补偿协议》，参照国有土地上房屋补偿办法及标准，约定张理伟自愿选择补偿方式为货币补偿，并在该协议第四条约定了旅游特色安置区购房预付条款，“有购房需求的，并自愿在房屋拆迁协议签订时预付购房款30万元，以先签先选原则，从房屋拆迁补偿款中代扣。”张理伟于2015年12月20日领取了补偿款，并于2015年12月17日交纳了22.1473万元。2016年4月21日，黔张常铁路永定段沙堤片区建设协调指挥部（以下简称指挥部）和沙堤片区朱家峪村村民委员会（以下简称朱家峪村委会）出具《承诺书》，该《承诺书》对宅基地自建安置条件、安置小区的选择、安置区宅基地交付时间、建房方式等作出了明确承诺，内容为，“1.凡在2016年4月30日前签订协议，领取补偿款并腾房让地的拆迁户，依据相关规定享受安置优惠条件（成本回购特色安置区宅基指标），尊重拆迁户个人意愿，可以选择高桥黄家台或朱家峪伍家逻安置小区内。2.2016年8月底（最迟不超过9月上旬），安置区的宅基交付给拆迁户建房。3.建房方式为由村集体组织，农户联户统一核算建房成本，组织施工队进行承建，以降低拆迁户的建房成本。4.此《承诺书》只针对黔张常铁路永定段沙堤片区朱家峪村拆迁户。2016年6月1日，指挥部向张理伟下发通知“催缴特色安置区回购房屋预付款的通知”，通知张理伟于2016年6月15日前将回购预付款叁拾万元缴纳至指挥部，否则，视为自动放弃回购资格，不予回购。张理伟以指挥部在安置补偿问题上口头承诺与现在不一样为由进行上访。2016年1月27日，原张家界市规划管理局（现与原张家界市国土资源局合并为张家界市自规局）作出《关于黔张常铁路搬迁户信访有关事项的回复》称：“你们首次上访，我局及时与指挥部进行了沟通衔接，经多方比选，已重新选定安置点位置在朱家裕村××组，用地面积50亩，并于2015年5月上报市人民政府同意。伍家逻安置点位于沙堤大道东侧，交通便利，与朱家峪村距离较近，地势平坦，民房很少，易于尽快实施。”回复又称：“按照沙堤片区控制性详细规划，沙堤片区已无既符合规划要求又能满足村民要求的地方选址建设安置区。如果安置区的选址无法满足你们的要求，我局建议永定区政府采取建设经济适用房或商品房解决。”永定区沙堤乡人民政府于2016年5月12日作出《关于龚德云信访事项答复意见书》，该意见书中信访事项认定为：“张家界市人民政府、永定区政府考虑到沙堤的实际情况，统一规划选址安置点，给拆迁户中的世居户安置屋基，原则上是30万元／个进行回购，面积80平方米。高桥、朱家峪村拆迁户的安置点选址在高桥的黄家台。”2016年12月1日，张家界市永定区沙堤街道办事处作出的信访事项答复意见书称：“张理伟及其他被征收入关于要求在特色街区的多层房屋自行建设，实行联户自建的问题，根据相关政策，张家界市城市规划区范围内房屋征收补偿的方式，不能实行被征收户房屋自建模式，只能实行房屋货币补偿和产权调换两种模式。沙堤街道征收范围属张家界市城市规划区建设用地范围，不能按农村农民建房的方式进行安置，不能实行宅基地自建住房，因此对被征收户依法实行货币补偿安置方式。且根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国房地产管理法》规定，张家界市人民政府研究决定，特色街区建设土地依法挂牌出让，实行商品房开发建设。联户自建不符合法规政策，不予支持。”张理伟及其他被征收人不服，向永定区政府申请复查，永定区政府以申请复查事项属于涉法涉诉范畴，决定不予受理。2017年3月21日，国土资源部作出国土资函［2017］145号关于新建黔江至张家界至常德铁路（××）工程建设用地的批复，批复同意湖南段内项目用地从农民集体所有农用地转为建设用地并办理征地手续。另查明，永定区政府为解决本案涉及的集体土地征收后住房安置问题，已在原定安置点修建商品房，拟采取限价房源供被征收户进行回购，符合条件的被拆迁户及协议被征收户可享受优惠价格商品房源，购买价格为多层2600元/平方米，高层2200元/平方米。张理伟有购买多层限价商品房（341.89平方米——343.55平方米）资格，截止2019年5月12日可供选择的多层房有31栋，房号为A2栋102、A2栋103、A2栋104、B8栋101、D4栋102、D4栋103、C1栋102、C1栋103、C1栋104、C1栋105、C2栋102、C2栋103、C2栋104、C2栋105、E4栋102、E4栋103、E4栋104、K4栋103、K4栋104、K4栋105、K4栋106、M2栋104、M3栋102、M3栋103、M3栋104、P2栋102、P2栋104、P3栋104、Q2栋101、Q3栋102、Q3栋103。该限价商品房临近的其他商品房价格为：天门壹号二期67号栋商品房2016年销售单价4500元/平方米左右，51号栋商品房2017年销售单价6200元/平方米以上。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，永定区政府作为被征收土地所在地县级人民政府，负责本辖区内集体土地的征收工作，是本案适格被告。结合案情归纳以下争议焦点：一、关于永定区政府未履行的房屋拆迁补偿安置协议的具体内容问题。虽然涉案《房屋征收补偿协议》第四条中约定张理伟交30万元可以选购限价商品房，但张理伟始终强调该协议书是其只看了最后一页并签字，且该协议一直没有发给他。根据政府后续作出的书面承诺书、信访答复函内容可知，政府后续承诺张理伟交30万元可以在高桥黄家台安置屋基。张理伟称并不知晓该《房屋征收补偿协议》将政府口头宣传的交30万元安置屋基变成了预交30万元选购限价商品房的理由成立。据此，基于诚实信用原则和格式合同认定规则，综合《房屋征收补偿协议》第四条、《承诺书》及信访答复函的内容可以认为政府未履行的房屋拆迁补偿安置协议内容为张理伟交纳30万元屋基回购款，可以获得位于永定区沙堤××高桥黄家台面积为80平米的屋基自建房屋。二、关于永定区政府能否继续履行协议的问题。永定区沙堤××高桥黄家台早已被划入城市规划区，按照沙堤片区控制性详细规划，沙堤片区已无既符合规划要求又能满足村民要求的地方选址建设安置区。黄家台安置点的土地已经于2018年4月出让给天翔公司修建限价房供被拆迁户选购，故协议内容已经无法继续履行。三、关于永定区政府拟采取的补救措施是否适当问题。永定区政府为解决张理伟集体土地征收后住房安置问题，已在位于沙堤××区××、××、黄家台建设了三处限价商品房项目，拟采取限价房源供被征收户进行回购，符合安置条件的被拆迁户及协议被征收户可享受优惠价格房源安置，购买价格为多层2600元／平方米，高层2200元／平方米。张理伟有购买多层限价商品房（341.89平方米——343.55平方米）资格。截止2019年5月12日可供选择的多层房有31栋，位于永定区沙堤街道办事处高桥黄家台。该限价商品房临近的其他商品房价格为，天门壹号二期67号栋商品房2016年销售单价4500元／平方米左右，51号栋商品房2017年销售单价6200元／平方米以上。该限价商品房处于铁路车站附近的核心地段具有较高的保值增值性，且单价远低于临近商品房的交易价格，据此可以认定永定区政府采取的补救措施适当。张理伟诉请永定区政府给付安置过渡费的理由不成立，原审法院不予支持。综上，由于永定区沙堤街道办事处高桥黄家台地区早已被划入城市规划区，永定区政府客观上已无法继续履行涉案集体土地征收房屋拆迁补偿安置协议。永定区政府拟采取补救措施，提供单价明显低于临近商品房交易价格的多层限价商品房供原告购买，原审法院认为该补救措施适当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，判决，一、责令永定区政府采取补救措施（按照选购房规则提供位于永定区沙堤街道办事处××特色街区内面积341.89平方米——343.55平方米，价格为2600元／平米的一套限价商品房供张理伟购买）；二、驳回张理伟其他诉讼请求。本案原审案件受理费50元，由永定区政府负担。张理伟不服上述判决，向本院提起上诉称：一、原审法院未对永定区政府未履行拆迁补偿安置协议的行为进行合法性审查。二、原审法院认定事实错误。1.张理伟房屋属于火车站站场用地，不属于先行用地范围。2.张家界市国土资源局永定分局并未公示《拟征地公告》。3.原审法院追加张家界市自规局为被告错误。4.张理伟仅看到安置补偿协议的最后一页，是受欺骗签字的。三、永定区政府具备履行《承诺书》的条件。该承诺书是指挥部及朱家峪村委会的共同真实意思表示，黄家台安置小区现仍有15亩的空地，可用于拆迁户建房。四、张理伟是尚未完全失地农民，对其进行宅基地安置具有必要性。五、永定区政府采取的补救措施明显不当。政府提供的限价商品房的价格比被拆迁人获得的房屋主体补偿高600元每平米，且永定区政府应当向张理伟支付安置过渡费。综上，请求，1.撤销原审判决；2.判决确认《承诺书》有效，责令永定区政府及时交付高桥黄家台或朱家峪伍家逻安置小区的宅基地由其自行建房，并支付过渡安置费。永定区政府答辩称：一、原审认定事实清楚。1.张家界市国土资源局是集体土地征收补偿实施机关，与张理伟的诉求有关，原审追加张家界市国土资源局权力义务继受主体张家界市自规局为本案被告，符合法律要求。2.涉案房屋位于张家界高铁西站建设用地范围内，属于先行用地范围。3.张家界市国土资源局永定分局对《拟征地公告》进行了送达和公示，永定区政府在原审过程中提交了公示张贴照片和送达回证。4.张理伟对房屋拆迁补偿协议及其附件进行了详细阅读，且依协议领取了补偿款，该协议已成立并履行。二、原审判决对永定区政府是否按照约定履行房屋拆迁补偿安置协议的行为进行了审查，并认定永定区政府已采取了适当的补救措施。三、原审法院认定30万元为屋基回购款有误，实际上是旅游特色安置区购房预付款。四、《承诺书》对张理伟进行宅基地安置违反政策要求，且不具备履行的客观条件，张理伟所称15亩空地系黄家台安置小区基础设施配套用地，属于非建设用地，且已随合同转让给天翔公司。五、张理伟选择的安置方式是货币补偿，补偿款合理且已支付到位。永定区政府提供的限价商品房并不是对张理伟进行自拆重建安置，而是对其住房困难给予的住房保障。永定区政府采取的补救措施并未损害张理伟的合法权益，限价房价格明显低于市场价格。六、张理伟主张宅基地安置和过渡费无法律依据，永定区政府已对其进行了一次性货币补偿。综上，请求驳回上诉，维持原判。张家界市自规局口头答辩称：1.张理伟提起诉讼时并未将张家界市自规局列为被告，是原审法院追加的；2.该项目是永定区政府组织实施拆迁的，张家界市自规局没有参加该项目；3.《承诺书》是指挥部和朱家峪村委会出具的，张家界市自规局不承担责任。综上，请求维持原判。天翔公司口头陈述称：1.张理伟缴纳的30万元是预付购房款。2.天翔公司通过招拍挂程序已经取得本案诉争地块的国有土地使用权，张理伟的诉求客观上已经不能履行。3.天翔公司为了保证其签订的补偿安置协议得到履行，修建了限价商品房供张理伟选择，且天翔公司建设的旅游特色街区已经向绝大多数安置户交付。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求人民法院判决驳回上诉人的诉讼请求。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为：本案系张理伟要求永定区政府按照约定履行集体土地征收中的房屋拆迁补偿安置职责。永定区政府作为被征收土地所在地县级人民政府，负责本辖区内集体土地的征收工作，永定区国土资源局征收了张理伟房屋，签订了《房屋征收补偿协议》，永定区政府是本案适格被告。2016年4月，指挥部和朱家峪村委会出具《承诺书》，该《承诺书》对宅基地自建安置条件、安置小区的选择、安置区宅基地交付时间、建房方式等作出了明确承诺，其目的是为解决张理伟等人因集体土地征收涉及房屋拆迁补偿安置问题，该承诺书构成永定区政府与张理伟等人就集体土地征收涉及房屋拆迁补偿安置问题所达成的行政协议的一个组成部分。永定区政府应依法履行上述协议，但永定区沙堤××高桥黄家台早已被划入城市规划区内，按照沙堤片区控制性详细规划，沙堤片区已无既符合规划要求又能满足村民要求的地方选址建设安置区。黄家台安置点的土地已经于2018年4月出让天翔公司修建限价房供被拆迁户选购，实际上协议内容已经无法继续履行。永定区政府可以变更、解除上述协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定，永定区政府应采取补救措施。永定区政府为解决张理伟集体土地征收后住房安置问题，已在位于沙堤××区××、××、黄家台建设了三处限价商品房项目，拟采取限价房源供被征收户进行回购，符合安置条件的被拆迁户及协议被征收户可享受优惠价格房源安置，购买价格为多层2600元／平方米，高层2200元／平方米。本案张理伟有购买多层限价商品房（341.89—343.55平方米）资格。截止2019年5月12日可供选择的多层房有31栋，位于永定区沙堤街道办事处高桥黄家台，该补救措施适当充分。综上所述，张理伟的上诉理由不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由张理伟负担。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  钟玺波审判员  何建湘二〇一九年八月二十八日法官助理薛珊珊书记员林俊宇