海口海事法院   行政判决书   （2019）琼72行初46号   原告陈初道，男，1962年3月18日出生，汉族，住儋州市。   委托代理人陈娇，海南为先律师事务所律师。   被告儋州市自然资源和规划局，住所地儋州市那大镇中兴大街自然资源和规划局大楼。   法定代表人孟维华，该局局长。   委托代理人王季彪，海南唐海律师事务所律师。   委托代理人吴俊杰，系儋州市自然资源和规划局法规科办事员。   被告儋州市人民政府，住所地儋州市那大镇中兴大街市政府办公大楼。   法定代表人朱洪武，该市市长。   委托代理人江辉宇，海南海大平正律师事务所律师。   委托代理人姚俊，系儋州市司法局工作人员。   原告不服原儋州市海洋与渔业局（以下简称原儋州海洋局）于2019年1月3日作出的儋海执处罚〔2018〕258号行政处罚决定书及被告儋州市人民政府于2019年6月6日作出的儋府复决字〔2019〕3号行政复议决定书，于2019年6月27日向本院提起行政诉讼,本院于7月10日立案，并于7月19日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2019年8月27日公开开庭审理了本案。原告陈初道及其委托代理人陈娇，被告儋州市自然资源和规划局（以下简称儋州自规局）的委托代理人王季彪、吴俊杰，被告儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）的委托代理人江辉宇、姚俊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   原儋州海洋局于2019年1月3日作出儋海执处罚〔2018〕258号行政处罚决定书，认定原告在未取得海域使用权的情况下，擅自占用峨蔓镇西边村附近海域进行养殖，其行为违反了《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）第三条的规定，并依照该法第四十二条的规定，作出责令原告于十五日内自行拆除养殖池及构筑物，退还非法占用的海域，恢复海域原状的行政处罚。原告不服该处罚决定，向被告儋州市政府申请行政复议，被告儋州市政府于2019年6月6日作出儋府复决字〔2019〕3号行政复议决定书，决定维持儋州海洋局作出的儋海执处罚〔2018〕258号行政处罚决定书。   原告陈初道诉称：一、原告是在取得海域使用权的前提下进行的养殖，案外人王某于2002年4月27日取得涉案海域海域使用权证书，并于同年5月8日经相关部门同意开始建设儋州市峨蔓泽铸海水养殖场（以下简称泽铸养殖场）。2004年，王某因经营困难，将该基地部分养殖池有偿转让给原告。同年3月1日，儋州市政府依原告申请变更涉案海域的海域使用人为原告，并为原告颁发了海域使用权登记编号为03010的海域使用权证书。因此，原儋州海洋局所认定的原告自1997年起擅自占用海域进行养殖属于事实认定错误。二、被告儋州自规局未对原告进行经济补偿，直接责令原告自行拆除养殖池和构筑物属于程序违法。根据海南省人民政府办公厅《关于印发海南省2018-2019年度退塘还林（湿）工作实施方案的通知》（琼府办函〔2018〕47号，以下简称琼府办函〔2018〕47号文），被告儋州自规局应首先对原告的养殖池和经营成本给予适当经济补偿后才能进行拆除。综上，原告请求本院：一、判令撤销被告儋州市自然资源和规划局（原儋州市海洋与渔业局）作出的儋海执处罚〔2018〕258号行政处罚决定书；二、判令撤销被告儋州市人民政府作出的儋府复决字〔2019〕3号行政复议决定书；三、判令本案诉讼费用由两被告承担。   原告向本院提交了以下证据：   证据1．儋海执处罚〔2018〕258号行政处罚决定书及儋府复决字〔2019〕3号行政复议决定书，证明内容为涉案行政处罚决定书和行政复议决定书认定事实不清、程序违法，原告不服该行政处罚决定书和复议决定书；   证据2.琼府办函〔2018〕47号文，证明两被告应对原告养殖池的建设和经营成本等进行评估并给予原告适当的经济补偿。   被告儋州自规局辩称：一、涉案行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿。涉案海域位于儋州市××镇附近，中央环保督查组检查图斑（图斑编号CZ0067）等证据均能证明原告未取得海域使用权而擅自占用海域建设养殖池的行为。根据《海域使用管理法》第三条和第三十九条的规定，涉案行政处罚决定书认定事实清楚，处罚正确。二、涉案行政处罚决定书适用法律正确，程序合法。原儋州海洋局在作出行政处罚前对原告的违法事实进行了调查，并向原告送达了责令停止违法行为通知书、行政处罚听证告知书等文书。上述文书和涉案行政处罚决定书明确告知了原告的各项权利。三、琼府办函〔2018〕47号文规定的补偿对象是拥有合法权利的养殖户，原告不属于该文件规定的补偿范围。四、原告的主张没有事实和法律依据。原告提供的相关证据不能证明其对涉案海域拥有合法权利，其违法行为自2007年持续至今，原儋州海洋局对其进行处罚合法有据。   被告儋州市政府辩称：一、原告未依法取得海域使用权而违法使用海域的事实清楚。原告虽于2004年经受让取得涉案海域的海域使用权。但该海域使用权已于2007年4月27日期满。原告在涉案海域使用权期满且未续期的情况下继续使用海域，仍然属于未经批准非法占用海域。二、涉案行政处罚符合法律规定，适用法律正确。原儋州海洋局所作出的行政处罚符合《海域使用管理法》第三条和第四十二条的规定。三、原告属于非法占用海域，因此不存在对建筑物、构筑物进行经济补偿的问题，也不存在因此导致程序违法的问题。原告是否符合琼府办函〔2018〕47号文所规定的补偿条件，应当结合《海域使用管理法》第三十条的规定来理解。具体而言，因原告不属于合法使用海域，故不符合补偿条件。   被告儋州自规局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据：   证据1.中央环保督查组图斑（图斑编号DZ0067），证明内容为原告非法占用海域进行养殖；   证据2.原儋州海洋局儋海执责〔2018〕258号责令停止违法行为通知书、送达回证、送达情况现场照片，证明内容为原儋州海洋局作出并向原告送达相关文书，责令原告立即停止违法占用海域进行养殖的行为；   证据3.原儋州海洋局儋海执听告〔2018〕258号行政处罚听证告知书、送达回证、送达情况现场照片，证明内容为原儋州海洋局作出并向原告送达相关文书，告知原告享有的陈述、申辩和听证等权利；   证据4.原儋州海洋局儋海执处罚〔2018〕258号行政处罚决定书、送达回证、送达情况现场照片，证明内容为原儋州海洋局作出涉案行政处罚决定书并送达原告。   被告儋州市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据：   证据1.行政复议申请书,证明内容为原告不服原儋州海洋局作出的处罚决定，向儋州市政府申请复议；   证据2.儋州海洋局处理决定，证明内容为原儋州海洋局对原告擅自占用海域进行养殖的行为，责令其自行拆除，恢复原状；   证据3.行政复议答复书，证明内容为被告儋州自规局按程序进行了复议答复；   证据4.海域使用权证书，证明内容为原告海域使用权有效期截止时间为2007年4月27日；   证据5.儋州市政府儋府复决字〔2019〕3号行政复议决定书,证明内容为被告儋州市政府按照法定程序作出行政复议决定；   证据6.送达回证，证明内容为证据5中的行政复议决定书已按程序送达原告。   经庭审质证并结合法庭调查，本院对原被告双方提交的证据作如下认证：   关于原告提交的两份证据，鉴于两被告对原告提交的证据1的真实性、合法性和关联性均无异议，故对其真实性、合法性和关联性本院均予以确认。对于原告提交的证据2，因该证据与本案涉案行政处罚是否违法无关，故对其关联性本院不予确认。   关于被告儋州自规局提交的4份证据，对其中的证据1，原告对其真实性、合法性和关联性均无异议，故对其真实性、合法性和关联性本院均予以确认。对其中的证据2至证据4，原告对其关联性无异议，对其真实性、合法性有异议，但该三份证据确实是由原儋州海洋局作出，也客观反映了原儋州海洋局作出涉案行政处罚的过程。因此，对该三份证据的真实性、合法性和关联性本院予以确认。其是否能够证明原儋州海洋局作出的行政处罚程序合法需结合本案其他证据综合认定。   关于被告儋州市政府提交的6份证据，原告对其中的证据1、证据4、证据6的真实性、合法性和关联性均无异议，故对上述三份证据的真实性、合法性和关联性本院予以确认。原告对其中的证据2、证据3、证据5的关联性无异议，对其真实性、合法性等有异议，并认为其无法证明原告违法使用海域进行养殖，仅能证明两被告相关行政行为事实认定不清，程序违法。但原告有异议的这三份证据确实是由相关行政机关依法定程序作出的，也客观反映了原儋州海洋局作出涉案行政处罚和儋州市政府进行行政复议、作出行政复议决定的相关过程。因此，对这三份证据的真实性、合法性和关联性本院予以确认。其是否能够证明原儋州海洋局作出的行政处罚决定及儋州市政府作出的行政复议决定符合法律规定需结合本案其他证据综合认定。   经审理查明，2001年前后，案外人泽铸养殖场法定代表人王某向儋州市政府等行政主管机关申请在峨蔓镇黄沙港湾西边村东面海域新建面积为199.7亩的海水养殖基地用于养殖对虾。2002年4月8日，原儋州市国土环境资源局审批同意泽铸养殖场提交的《建设项目环境影响报告表》；4月19日，原儋州市林业局作出《关于同意王某同志在峨蔓镇兴建养殖基地的复函》，同意王某在上述区域建设面积为202亩的低位池；4月27日，原儋州海洋局依申请向王某颁发了海域使用权证书，该证书载明用海面积为13.3公顷，海域使用权人为王某，批准使用终止日期为自2002年4月27日至2007年4月27日止，该证书同时标明了该13.3公顷海域的四至；5月8日，原儋州市发展计划局作出《关于兴建海水养虾基地项目立项的批复》，同意王某建设占地200亩的泽铸养殖场项目。   2004年1月14日，王某因经营不善，将泽铸养殖场中面积为43.8亩的养殖池有偿转让给本案原告陈初道。2004年3月1日，原告向儋州市政府申请变更该43.8亩养殖池对应海域（即本案涉案海域，以下简称涉案海域）的海域使用权人并取得涉案海域的海域使用权证书，根据该证书，涉案海域的海域使用权的批准使用终止日期为自2004年3月22日至2007年4月27日止。   2007年4月27日涉案海域的海域使用权期限期满后，原告在未办理海域使用权续期手续的情况下继续养殖至今。法庭调查过程中，原告当庭陈述曾于2007年申请办理过海域使用权续期手续但未获受理。除该陈述外，原告未提交任何证据证明其曾于2007年申请办理过海域使用权续期手续。   2018年12月18日，原儋州海洋局根据中央环保督查组案件线索图斑（图斑编号DZ0067）发现原告的违法行为，并在对现场情况进行调查后作出儋海执责〔2018〕258号责令停止违法行为通知书并送达原告，责令原告立即停止其非法占用海域的违法行为。同年12月24日，原儋州海洋局作出儋海执听告〔2018〕258号行政处罚听证告知书并送达原告，告知原告拟对其作出责令十五日内自行拆除非法占用海域的养殖池及构筑物，退还非法占用的海域，恢复海域原状的行政处罚，并告知原告有权要求举行听证。原告在规定期限内未提出听证申请。   2019年1月4日，原儋州海洋局作出儋海执处罚〔2018〕258号行政处罚决定书并送达原告，对原告作出责令十五日内自行拆除非法占用海域的养殖池及构筑物，退还非法占用的海域，恢复海域原状的行政处罚。该行政处罚与儋海执听告〔2018〕258号行政处罚听证告知书等所载明的拟采取的行政处罚内容一致。截止本案开庭之日止，原告仍未按照儋海执处罚〔2018〕258号行政处罚决定书的要求自行拆除养殖池、构筑物，两被告亦未采取任何行政强制措施。   原告因不服原儋州海洋局作出的儋海执处罚〔2018〕258号行政处罚决定书，于2019年3月12日向儋州市政府申请行政复议，儋州市政府受理并审查后于2019年6月6日作出儋府复决字〔2019〕3号行政复议决定书。该决定书认为申请人在2007年4月27日海域使用权期满后仍然占用峨蔓镇西边村附近海域进行养殖，其行为违反了《海域使用管理法》的相关规定，原儋州海洋局进行的调查及调取的中央环保督查组案件线索图斑等证据能够证明原告的违法事实，原儋州海洋局在此基础上作出的涉案行政处罚认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。虽然涉案行政处罚决定书错误的认定原告于1997年就开始非法占用涉案海域进行养殖（原告实际于2004年才开始养殖，且在2004年3月22日至2007年4月27日间拥有涉案海域的海域使用权），但该事实认定错误并未改变原告于2007年至今持续非法占用涉案海域进行养殖的事实，更不影响原告的行为性质。综上，该决定书决定维持原儋州海洋局作出的儋海执处罚〔2018〕258号行政处罚决定书。   又查明，海南省人民政府办公厅于2018年2月22日印发琼府办函〔2018〕47号文。对海南省内范围内2018-2019年度的退塘还林（湿）工作进行了安排部署。就退塘还林（湿）工作的范围问题，该文指出，退塘还林（湿）的范围是全省“多规合一”后划为林地的沿海防护林基干林带范围内的相关区域，含相关区域内适宜恢复为湿地的区域。   再查明，根据中共儋州市委办公室、儋州市人民政府办公室《关于印发〈儋州市机构改革实施方案〉的通知》（儋委办发〔2019〕3号），原儋州海洋局已被撤销，由儋州自规局继续行使原儋州海洋局的海洋经济、海洋综合执法、海洋自然资源调查和确权登记管理等职责。   本院认为，本案系海洋行政处罚纠纷案件。本案所涉儋海执处罚〔2018〕258号虽是原儋州海洋局作出的，但根据儋州市机构改革实施方案，儋州自规局在原儋州海洋局撤销后继续行使原儋州海洋局的职权，儋州自规局在本案中对此也并无异议。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，儋州自规局是本案适格的被告。   根据各方当事人的诉辩意见，本案争议的主要问题为：一、原告是否属于未经批准非法占用海域；二、原儋州海洋局作出的儋海执处罚〔2018〕258号行政处罚决定书以及被告儋州市政府作出的儋府复决字〔2019〕3号行政复议决定书是否合法。   一、关于原告是否属于未经批准非法占用海域的问题。《海域使用管理法》第三条第二款规定“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”该法第二十九条规定“海域使用权期满，未申请续期或申请续期未获批准的，海域使用权终止。海域使用权终止后，原海域使用权人应当拆除可能造成海洋环境污染或影响其他用海项目的用海设施和构筑物。”本案中，原告确曾办理过涉案海域的海域使用权证书，并在2004年3月22日至2007年4月27日间享有涉案海域的海域使用权；但2007年4月27日之后原告对涉案海域的海域使用权已告终止。因此，原告在2007年4月27日之后继续占用涉案海域从事养殖的行为违反了《海域使用管理法》的相关规定，属于未经批准非法占用海域。   原告在庭审调查中表示，原告曾于2007年向主管部门申请办理海域使用权续期手续但未获准许，因此原告2007年4月27日后虽属无证用海，但不应认定为非法占用海域。原告的这一主张不符合《海域使用管理法》第三条第二款和第二十九条的规定，没有法律依据，本院不予支持。   二、关于原儋州海洋局作出的儋海执处罚〔2018〕258号行政处罚决定书以及被告儋州市政府作出的儋府复决字〔2019〕3号行政复议决定书是否合法的问题。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条的规定，未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，可以责令其退还非法占用的海域，恢复海域原状。故原儋州海洋局基于原告的违法事实和上述法律规定，作出儋海执处罚〔2018〕258号行政处罚决定书并无不当。原儋州海洋局在作出行政处罚前，依照法定程序，进行了调查取证，向当事人送达了行政处罚听证告知书，向其告知行政处罚的事实、理由和依据及其依法享有的陈述、申辩和要求听证等权利，处罚程序符合法律规定。综上，原儋州海洋局作出的儋海执处罚〔2018〕258号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确实充分，适用法律并无不当，符合法定程序。被告儋州市政府在复议审查时充分听取当事人的意见，并对原儋州海洋局作出行政行为所依据的证据进行了审核，该复议程序合法。   原告主张，两被告应当按照琼府办函〔2018〕47号文的规定对原告进行补偿后再要求原告拆除养殖池、构筑物，否则就属于程序违法。但本案审理的是原儋州海洋局的行政处罚行为以及儋州市政府针对该行政处罚作出的复议行为。原告是否属于退塘还林（湿）补偿范围，是否应当补偿等与本案诉讼标的属于不同的行政法律关系，不属于本案审理范围。故对原告的这一主张，本院不予支持。   综上，原儋州海洋局作出的儋海执处罚〔2018〕258号行政处罚决定书以及被告儋州市政府作出的儋府复决字〔2019〕3号行政复议决定书认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、处理恰当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条、第一百三十六条第一款的规定，判决如下：   驳回原告陈初道的诉讼请求。   案件受理费100元，由原告负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。   审 判 长 陈运洪   审 判 员 焦 南   人民陪审员 吴庆志     二〇一九年八月三十日   书 记 员 陈艺娇   附相关法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。   第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。   《最高人民法院关于适用   的解释》   第一百三十五条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。   作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。   复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。   第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。   ……