江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣行终243号上诉人（原审原告）刘文生，男，1952年1月1日生，汉族，赣州市章贡区人，住江西省赣州市章贡区。委托代理人刘鹤，北京盈科（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）赣州市章贡区人民政府，住所地赣州市章贡区章江路16号。法定代表人连天浪，该区区长。委托代理人廖江华，赣州经济技术开发区管理委员会调研员。委托代理人刘星林，江西公仁律师事务所律师。上诉人刘文生因其诉被上诉人赣州市章贡区人民政府房屋行政征收一案，不服赣州市中级人民法院（2019）赣07行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，2017年10月12日，赣州经济技术开发区管理委员会召开金坪工业园改造国有土地上房屋征收补偿方案讨论会，组织相关部门对《金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》进行论证。2018年3月6日，赣州经济技术开发区征收搬迁办公室发布了《关于金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收范围的公告》、征收范围红线图，并在征收范围内进行了张贴，官网进行了公示。同日，赣州市章贡区人民政府发布了《关于公布并征求公众意见的公告》，并在征收范围内进行了张贴，官网进行了公示。2018年3月14日，赣州经济技术开发区征收搬迁办公室发布了金坪旧城改造项目社会稳定风险评估公示，后进行了社会稳定风险评估，评估结论为涉案项目社会稳定风险等级为低风险。2018年3月31日，赣州市章贡区人民政府发布了《关于举行金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿方案听证会的公告》，并在征收范围内进行了张贴，官网进行了公示，并按相关程序组织召开了金坪旧城改造项目房屋征收补偿方案听证会，征求被征收户意见和建议。2018年5月28日，赣州经济技术开发区党工委召开会议，会议讨论并原则同意《金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》。同年6月8日，赣州市章贡区人民政府作出区府字（2018）2-9号《金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收决定公告》，并发布了《金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）征求意见及修改情况公告》、《金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》及征收红线图，并在征收范围内进行了张贴。刘文生房屋被划入征收范围之内，刘文生认为赣州市章贡区人民政府作出的征收决定严重违反法律规定，损害其合法权益，请求法院判决予以撤销。原审认为，本案争议的焦点，就是赣州市章贡区人民政府作出的房屋征收决定的合法性。依照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，市、县级人民政府为了公共利益的需要，可以征收国有土地上单位以及个人的房屋。关于公共利益，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”对此进行了界定。在进行房屋征收与补偿时，应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。本案中，金坪旧城改造项目已纳入赣州市章贡区2018年国民经济和社会发展计划，并经同级人民代表大会审议通过，在土地利用规划及立项上也分别经依法审查批准，属于旧城区改造范畴，符合公共利益的需要。在作出征收决定过程中，征收补偿方案拟定经赣州经济技术开发区党工委会议讨论并征求公众意见，修改后予以公告，符合法定的程序要求。赣州市章贡区人民政府作出《关于金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收决定》，职权主体适格，符合法定的征收条件，征收决定及补偿方案的制定、公布，履行了法定程序，征收补偿费用进行了预算并做到了专款专用、专户存储，同时对该地块房屋征收可能影响社会稳定的隐患和风险进行了评估，符合法律法规的程序规定。刘文生要求撤销该房屋征收决定没有事实和法律依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘文生的诉讼请求。案件受理费50元，由刘文生承担。上诉人刘文生不服一审判决，其提起上诉的主要理由是：一、被上诉人以旧城改造之名行商业开发之实，不符合为公共利益而征收的法律规定，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。从相关证据材料看，金坪工业园区征收以后具体用于“赣州西城区香港产业园北区”商业项目，本次旧城改造并非为公共利益用途，而是商业开发，违反法律规定。二、本次征收程序违法，依法应当被撤销，一审法院认定事实不清。1、被上诉人未就被诉征收行为召开政府常务会讨论决定并通过，严重违法。涉及被征收人数量在100户以上的房屋征收决定，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，征收范围已经超过100户，但在本案中，被上诉人并未提供证据证明召开了常务会议，也没有证据证明相关人员参与了会议，故应当认定被上诉人并未按照规定召开常务会议。2、被上诉人未依法作出稳定风险评估报告。被上诉人提交的社会稳定风险评估报告主体不适格，且没有专家论证，本次征收涉及范围较广，被上诉只采取普通程序展开评估，明显违法。3、被上诉人资金不符合专款专用、足额到位。被上诉人提供的江西银行出具的落款时间为2018年9月29日的《证明》，仅能证明赣州经济技术开发区征收搬迁办公室在江西银行开立的存款账户截至2018年4月28日“账户余额”为18亿6千万整，但是本次征收项目到底需要多少资金，该数额是否“足额”，被上诉人提供的证据并不足以证明被诉征收决定作出之前，征收费用已经达到足额到位、专户存储、专款专用的标准。4、被上诉人未确定征收范围之前就已制定讨论补偿安置方案。本案中，征地范围确定的公告是在2018年3月6日作出，但是补偿安置方案却在2017年9月份就已经基本形成，被上诉人在征收范围、征收范围内被征收房屋类别、用途、性质、户数都不确定的情况下就基本确定了补偿安置方案，程序严重违法。5、被上诉人并未按照法律规定征求意见、召开听证会，修改后的补偿安置方案进一步限制被征收人权利，被诉决定程序与内容严重违法。三、补偿价格远低于市场价格，不足以保障上诉人原有的生产生活水平，补偿安置方案严重违法。1、本案中，被上诉人忽略了上诉人是正在生产经营并持续产生收益的商家，以成本法评估来确定被征收房屋的价值，严重低于同地段同类型的房屋市场价格，使得上诉人无法保障原有的生产生活水平，损害了上诉人的合法权益。2、被上诉人在最终公布的补偿安置方案中，相对于征求意见稿，反而限制了被征收人的权益，其中一点就是限制了被征收人选择产权置换的权利，方案规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换，但是选择产权调换的，必须满足各项条件，这实际上就是限制了被征收人自由选择补偿方式的权利，不符合法律规定。四、被上诉人在一审过程中严重违反证据规则，一审法院却依然采纳证据，违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条规定，实属违法。被上诉人提交证据，应当提供证据原件，但是本案中，被上诉人提交的均是节选部分内容，无法证实其真实性与合法性，不符合形式要件。五、涉案征收决定征收范围内存有部分集体土地，以单一国有土地征收决定不能进行统一处理。请求二审法院撤销原判并撤销被上诉人作出的区府字[2018]2-9号《金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收决定公告》所载的征收决定。被上诉人赣州市章贡区人民政府辩称：1、金坪旧城改造项目实施是为了公共利益需要，上诉人诉称以旧城改造之名行商业开发无事实依据。金坪工业园是赣州开发区最早的工业园区，至今有20多年历史，园区内道路、环保、消防等基础设施相对落后，部分企业长期停产停业，分割转租普遍，违章搭建严重，治安、消防隐患大。改造区域内居民以自建栋房为主，房屋高低不平、相对杂乱，环境卫生脏、乱、差，与周边建成区明显不配套、不协调，制约了周边环境改善，影响了赣州城市形象。金坪旧城改造项目实施是为了促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，且符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项规定的公共利益法定情形。从赣州市人民政府《关于〈关于赣州市西城区暨香港产业园北区控制性详细规划（修编）〉的批复》（赣市府字[2017]19号）和土地利用规划图中可知，金坪旧城改造项目征收范围红线内的土地利用规划包含二类居住用地、公园绿地、中小学用地、行政办公用地等，不存在上诉人诉称的赣州市西城区香港产业园北区商业项目。二、被上诉人作出房屋征收决定符合法定程序。1、被上诉人已依法委托赣州经济技术开发区管理委员会行使县级人民政府的行政征收权。2017年8月30日，被上诉人依法委托赣州经济技术开发区管理委员会行使国有土地上房屋征收方面的工作，委托符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条和《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第五条的规定。2018年5月27日，赣州经济技术开发区党工委书记李明生主持召开了党工委第101次会议（党政联席会），经会议讨论，同意《金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（讨论稿）》及《金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收决定公告（讨论稿）》。程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条、《赣州市贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉的若干意见（试行）》第十一条第二款的规定。2、金坪旧城改造项目依法开展了重大决策社会稳定风险评估。被上诉人作为金坪旧城改造项目房屋征收主体，具体事务委托赣州经济技术开发区管理委员会实施，房屋征收部门为赣州经济技术开发区征收搬迁办公室，由房屋征收部门作为评估责任主体编制《金坪旧城改造项目社会稳定风险评估卷宗》并办理了备案手续，符合《赣州市重大决策社会稳定风险评估办法（试行）》第四条：“重大决策社会稳定风险的责任主体是重大改革的实施部门、重大建设项目主管部门、重大活动的举办单位或主管部门，一个事项涉及多个部门和行业的，负责牵头的部门为评估责任主体”的规定。2018年3月14日，赣州经济技术开发区征收搬迁办公室发布了《赣州经济技术开发区金坪旧城改造项目社会稳定风险评估公示》，向金坪旧城改造项目的被征收人及利害关系人征求公众意见，并组织开展了问卷调查和入户走访。根据收集的意见、建议，组织召开了社会稳定风险评估会，对收集的意见、存在社会稳定风险进行评估论证；经评估，项目风险等级为低风险，成果运用为可实施，随后，赣州经济技术开发区征收搬迁办公室编制了《金坪旧城改造项目社会稳定风险评估卷宗》并办理了备案手续。3、金坪旧城改造项目征收补偿资金足额到位、专户存储、专款专用。根据江西银行出具的通用凭证，赣州经济技术开发区征收搬迁办公室在江西银行赣州开发区支行开立了专户，户名为金坪工业园旧城改造项目资金。江西银行出具的《余额证明书》，赣州经济技术开发区征收搬迁办公室专用结算账户，截至2018年4月28日17时，账户余额为壹拾捌亿陆仟万元整，可以证实金坪旧城改造项目征收补偿资金足额到位、专户存储、专款专用。4、有关部门依法对征收补偿方案进行了论证。2017年10月12日，赣州经济技术开发区经济发展局、赣州经济技术开发区财政、城乡规划、国土资源、建设、房产管理等有关部门，对金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿方案进行论证。方案起草、论证时，金坪旧城改造项目房屋征收范围已基本确定，且没有任何法律规定，必须确定房屋征收范围并公告后，才能组织开展征收补偿方案的论证工作。5、被征收人依法召开了听证会。2018年3月31日，赣州市章贡区人民政府发布《关于举行金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿方案听证会的公告》，在征收范围内进行了张贴。2018年4月4日下午，在赣南公证处现场公证下，通过抽签方式选定10名听证会被征收户代表，并发布了《关于公布金坪旧城改造项目房屋征收补偿方案听证会代表的公告》。三、房屋征收补偿方式、补偿标准等均符合法律规定。《金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》规定房屋征收部门提供不低于被征收房屋套内建筑面积的标准厂房作为产权调换的房源，同时被征收房屋价值相互结算支付差价，显然，被上诉人未限制被征收人自由选择补偿方式的权利。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。双方当事人向一审法院提交的刘文生身份证复印件、建设工程规划许可证、工程建设许可证、土地使用权证、房屋所有权证,金坪旧城改造项目现状照片,赣州经济技术开发区经济发展局《关于金坪旧城改造项目有关情况的复函》、赣州经济技术开发区“十三五”期间经济社会发展规划（第58页）,赣州市国土资源局开发区分局《关于区征收搬迁办公室工作联系函的复函》及附图、江西省国土资源厅《关于章贡区土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案的批复》（赣国土资核[2017]495号）及章贡区土地利用总体规划图（2006-2020），江西省人民政府关于《赣州市城市总体规划的批复》（赣府字（2010）46号）、江西省赣州市城市总体规划（2006-2020）、赣州市城乡规划局赣州经济技术开发区分局《复函》、赣州市人民政府《关于的批复》（赣市府字（2017）19号）及土地利用规划图,赣州市人民政府《关于的批复》和规划图、《关于的批复》和规划图、《关于的批复》和规划图、《关于的批复和规划图、《关于的批复》和规划图、《关于的批复》和规划图、《关于的批复》和规划图，《章贡区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划（草案）的报告（书面）》及审查报告及相关决议,金坪工业园改造国有土地上房屋征收补偿方案讨论会会议记录,《关于金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收范围的公告》、征收范围红线图、张贴照片、官网截图，《关于公布并征求公众意见的公告》、张贴照片、官网截图,《赣州经济技术开发区金坪旧城改造项目社会稳定风险评估公示》、张贴照片、官网截图、社会稳定风险评估卷宗,《关于举行金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿方案听证会的公告》、张贴照片、官网截图，关于公布金坪旧城改造项目房屋征收补偿方案听证会代表的公告、张贴照片、官网截图，听证通知书、送达回证、听证笔录、听证公证书;江西银行《余额证明书》，赣州经济技术开发区党工委第101次会议纪要、委托书,《金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》及《金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收决定公告》，《关于金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收决定》（区府字（2018）2-8号）、《金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收决定公告》（区府字（2018）2-9号）、《关于征求意见及修改情况公告》、金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿方案及征收红线图、张贴照片、官网截图等证据材料以及一审庭审笔录已随同案卷一同移送本院，经本院审查核实，对上述证据的效力予以确认。二审期间，上诉人刘文生提交了以下证据：第一组：《关于金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收范围的公告》、《金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收决定公告》，以证明金坪旧城改造项目的征收范围。第二组：与征收范围内的被征收村民交谈的视频，以证明该项目征收范围内存有集体土地。第三组：江西省人民政府信息公开申请表及回复、赣州经济技术开发区征收搬迁办公室信息公开申请表及回复，以证明金坪旧城改造项目征收范围内的集体土地未依法办理征收审批文件，征收决定违反法律规定。第四组：赣州市自然资源局信息公开申请表及回复、江西省自然资源厅于2017年8月10日《关于章贡区土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案的批复》、江西省人民政府2010年4月28日作出的《江西省人民政府关于赣州市城市总体规划的批复》和附图、赣州市人民政府于2017年2月12日作出的《关于的批复》及规划图，以证明涉案土地用于商业开发。上述证据经二审组织双方当事人质证，认证如下：根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十条、五十二条规定，上诉人提供第二组和第三组证据属于新证据，真实性、合法性可以确认，但从其内容看，是证明被诉征收决定确定的范围内可能存在未经征收的集体土地，因本案系上诉人刘文生与被上诉人赣州市章贡区人民政府之间的国有土地上房屋征收行政争议，集体土地的征收并非本案审理的对象，因此，上诉人提交的新证据与本案不具有关联性，不能作为本案定案证据使用，本院不予采信。其余证据在一审中被上诉人已经提交并经一审庭审质证，属于重复证据，已经一审移送本院并经审查核实，确认证据效力。本院经审理查明的事实与一审认定的事实相同。本院认为，本案系房屋征收决定纠纷，从上诉人的诉讼请求看，主要涉及赣州市章贡区人民政府作出的房屋征收决定是否合法的问题。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款的规定，只有为了公共利益的需要，并且依照法律规定的权限和程序实施的征收才是合法的征收。本案涉及的是对国有土地上个人房屋的征收，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条的规定，有关国有土地上房屋征收的具体办法由国务院来规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》就是国务院制定的规范国有土地上房屋征收与补偿的具体办法。故审查被诉征收决定的合法性，要根据物权法的精神，结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的具体规定来进行。就本案而言，根据上诉人的上诉请求，主要审查案涉征收决定是否基于公共利益、是否符合法定程序以及是否违反法律规定等问题。一、关于是否为了公共利益。案涉项目系为贯彻落实赣州市人民政府《关于〈关于赣州市西城区暨香港产业园北区控制性详细规划（修编）〉的批复》（赣市府字[2017]19号）而实施，从该批复所附土地利用规划图中可知，该项目征收范围红线内的土地利用规划包含二类居住用地、公园绿地、中小学用地、行政办公用地等，被上诉人赣州市章贡区人民政府委托赣州经济技术开发区管理委员会实施并将该项目征收类别确定为金坪旧城改造，纳入2018年该区国民经济和社会发展年度计划，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项、第九条的规定，为了旧城区改造而实施的征收符合公共利益的要求，上诉人有关本案征收并非为了公共利益的该项上诉请求缺乏事实和法律依据。二、关于是否违反法定程序。从上诉的事实和理由看，主要涉及以下五个方面的问题。一是关于征收决定的作出是否经过政府常务会议讨论的问题。由于该项目位于赣州经济技术开发区管辖范围之内，从我国现有的开发区管理委员会的特殊管理现状，其作为市级政府派出机构有行使所在管辖区的部分行政管理职权，与开发区管理委员会并存交叉管理的区级政府将行政征收权委托给开发区管理委员会实施的情况现实存在。本案中，2017年8月30日，赣州市章贡区人民政府委托赣州经济技术开发区管理委员会行使国有土地上房屋征收方面的工作。2018年5月27日，赣州经济技术开发区党工委书记李明生主持召开了党工委第101次会议（党政联席会）席，经会议讨论，同意《金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（讨论稿）》及《金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收决定公告（讨论稿）》。该程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定。上诉人提出被上诉人未经政府常务会议讨论作出征收决定而构成程序违法的主张不能成立。二是关于是否进行了社会稳定风险评估问题。本案中，被上诉人作为金坪旧城改造项目房屋征收主体，具体事务委托赣州经济技术开发区管理委员会实施，房屋征收部门为赣州经济技术开发区征收搬迁办公室，由房屋征收部门作为评估责任主体编制《金坪旧城改造项目社会稳定风险评估卷宗》并办理了备案手续，符合《赣州市重大决策社会稳定风险评估办法（试行）》第四条：“重大决策社会稳定风险的责任主体是重大改革的实施部门、重大建设项目主管部门、重大活动的举办单位或主管部门，一个事项涉及多个部门和行业的，负责牵头的部门为评估责任主体”的规定。2018年3月14日，赣州经济技术开发区征收搬迁办公室发布了《赣州经济技术开发区金坪旧城改造项目社会稳定风险评估公示》，向金坪旧城改造项目的被征收人及利害关系人征求公众意见，并组织开展了问卷调查和入户走访。根据收集的意见、建议，组织召开了社会稳定风险评估会，对收集的意见、存在社会稳定风险进行评估论证；经评估，项目风险等级为低风险，成果运用为可实施，随后，赣州经济技术开发区征收搬迁办公室编制了《金坪旧城改造项目社会稳定风险评估卷宗》并办理了备案手续。三是关于征收补偿资金是否足额到位、专户存储、专款专用问题。本案中，江西银行出具了通用凭证，赣州经济技术开发区征收搬迁办公室在江西银行赣州开发区支行开立了专户，户名为金坪工业园旧城改造项目资金。江西银行出具的《余额证明书》，赣州经济技术开发区征收搬迁办公室专用结算账户，截至2018年4月28日17时，账户余额为壹拾捌亿陆仟万元整，可以证实金坪旧城改造项目征收补偿资金足额到位、专户存储、专款专用。四是关于有关部门对征收补偿方案在征收范围确定前进行论证是否构成程序违法问题。本案中，2017年10月12日，赣州经济技术开发区经济发展局、赣州经济技术开发区财政、城乡规划、国土资源、建设、房产管理等有关部门，对金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿方案进行论证。并没有法律规定必须确定房屋征收范围并公告后，才能组织开展征收补偿方案的论证工作。五是关于召开听证会是否合法的问题。本案中，2018年3月31日，赣州市章贡区人民政府发布《关于举行金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿方案听证会的公告》，在征收范围内进行了张贴。2018年4月4日下午，在赣南公证处现场公证下，通过抽签方式选定10名听证会被征收户代表，并发布了《关于公布金坪旧城改造项目房屋征收补偿方案听证会代表的公告》，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条的规定。上诉人有关本案征收违反法定程序的上诉理由均不能成立。三、关于房屋征收补偿方式是否符合法律规定的问题。本案中，《金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》规定生产性企业房屋产权人可以选择货币补偿，在符合本方案规定条件下也可以选择房屋产权调换。同时，还规定房屋征收部门提供不低于被征收房屋套内建筑面积的标准厂房作为产权调换的房源，同时被征收房屋价值相互结算支付差价，该补偿方案并未限制被征收人自由选择补偿方式的权利，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定。综上，赣州市章贡区人民政府作出的房屋征收决定符合法律规定。上诉人刘文生的上诉理由和请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘文生负担。本判决为终审判决。审判长 葛 伟审判员 林贤瑛审判员 方石清二〇一九年八月二十二日书记员 张建平附：本判决所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……