浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终913号上诉人（原审被告）温岭市人民政府，住所地温岭市太平街道人民东路258号。法定代表人王宗明，市长。委托代理人江君清、罗骁，温岭市司法局工作人员。被上诉人（原审原告）郑正夫，男，1963年6月27日出生，汉族，住温岭市。委托代理人孙浩然，北京市浩东律师事务所律师。温岭市人民政府因郑正夫与温岭市人民政府环保行政复议一案，不服台州市中级人民法院（2018）浙10行初174号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年5月15日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告郑正夫住所地在温岭市××门镇××村。2018年7月13日，原告郑正夫通过浙江省政务咨询投诉举报平台反映浙江联大鱼粉有限公司（以下简称联大公司）、岭商（浙江）生物科技有限公司（以下简称岭商公司）无环评，污水、废气直排问题。温岭市环境保护局受理该举报投诉后，经调查于2018年8月13日作出《举报(投诉)事项答复函》（以下简称《答复函》），进行了答复。2018年8月23日，原告向被告温岭市人民政府提出行政复议申请，要求撤销前述《答复函》、重新作出答复，被告于同日受理。2018年9月6日，温岭市环境保护局作出行政复议答复书。2018年10月19日，被告作出温府复〔2018〕107号行政复议决定，驳回原告的行政复议申请。原告不服，提起本案诉讼。另查明，温岭市海博鱼粉有限公司于2017年5月22日名称变更为岭商公司，该公司大气环境评价范围是以该企业生产区域为中心，边长5公里区域。联大公司空气环境评价范围是以该企业生产车间为中心，半径2.5公里区域。温岭市××门镇××村与两家企业最近厂界距离，前者为987米，后者为1200米。原告郑正夫所在的温岭市××门镇××村住所与两家企业的直线距离均在两企业环境影响报告书确定的环境影响范围内。原告郑正夫诉至一审法院，请求撤销被告作出的温府复〔2018〕107号行政复议决定，责令其重新作出行政复议决定。本案诉讼费由被告承担。原审法院认为，本案关键是原告郑正夫与其举报的他人污染环境行为有无利害关系问题。首先，任何公民均有对污染环境和破坏生态行为进行举报的权利。根据《中华人民共和国环境保护法》（以下简称环保法）第五十七条第一款规定，公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。原告郑正夫认为联大公司、岭商公司存在污染环境行为，于2018年7月13日向环境保护部门举报，系我国环境保护法赋予的权利。其次，环境污染举报人是否有提起行政复议或行政诉讼的主体资格，主要看其是否基于自身合法权益受到侵害。原告郑正夫在行政起诉状中载明“……鱼粉加工经营，造成了严重的环境污染，使包括原告在内的居民身体健康及正常的生活受到侵害”，即本案原告是基于其自身合法权益受到侵害而提起行政诉讼。虽然原告在行政复议申请书中只载明“……鱼粉加工经营，造成了严重的环境污染”，但此处的“环境污染”可能存在侵害两种利益，一种是原告郑正夫自身合法权益，另一种是公共利益。如果是基于前者，则原告有行政复议主体资格；如果是基于后者，则不具有行政复议主体资格。在此情形下，被告下属的行政复议机构本可根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，听取原告的意见。本案中，被告未听取原告意见，迳行决定驳回郑正夫的行政复议申请不妥。再次，从查明的事实看，原告郑正夫所在的温岭市××门镇××村均在其举报的两企业环境影响报告书确定的环境影响范围内。且从原审法院通过高德地图定位的距离看，原告住所与其举报的两家企业直线距离均小于2公里，均在环境影响范围内。况且，根据联大公司的环境影响报告书，在非正常排放时，南塘一村预测点硫化氢、三甲胺均超标。因此，从保护环境，推进生态文明建设，以及减轻当事人的诉累角度出发，应认定原告郑正夫与其举报他人污染环境事项有利害关系，被告作出温府复〔2018〕107号行政复议决定，认定原告没有行政复议申请人资格，并以此为由决定驳回原告的行政复议申请不当，应予以撤销，原告的诉讼请求原审法院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决：一、撤销被告温岭市人民政府作出的温府复〔2018〕107号行政复议决定；二、责令被告温岭市人民政府在本判决发生法律效力之日起六十日内重新作出行政行为。案件受理费人民币50元，由被告温岭市人民政府负担。温岭市人民政府上诉称：一、从被上诉人举报的内容看，其是对他人违法行为进行举报，环保部门经过调查，对被上诉人的举报予以答复处理，已履行了法定职责。被上诉人申请行政复议的对象为环保部门作出的《答复函》，而该《答复函》本身并未为被上诉人创设行政法上新的权利义务关系，未侵害被上诉人的权益，故被上诉人与该答复行为无法律上的利害关系。二、根据环保法第五十七条规定，公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报。该条至少说明了两点：一是任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，不论其是否影响相关公民、法人或组织的权利，其均可举报；二是环境保护主管部门接到公民的举报后不依法履行职责的，公民的救济途径是向上级机关或者监察机关举报，但并未赋予公民提起行政复议或行政诉讼要求环境保护主管部门履行职责。这主要是考虑生态环境系统的特殊性，难以确定公民与污染环境或破坏生态行为是否具有法律上的利害关系。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。被上诉人如认为环境保护行政机关不履行法定职责，亦可向人民检察院反映。行政诉讼这一规定，亦排除了公民在环境保护领域可直接提起履行职责之诉。综上，请求撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。郑正夫答辩称：一、原审判决认定事实清楚，证据确实充分，审理程序合法，适用法律正确，应该依法维持。二、原审判决是针对案涉行政复议的合法性进行司法审查，并非对案涉《答复函》进行审查，无论案涉《答复函》是否创设新的权利义务关系，都不能够证明上诉人驳回行政复议申请的合法性。三、环保法第六十四条和第五十八条规定的环境污染侵权责任以及环境污染公益诉讼，并没有明确排除和禁止公民个人对环境污染行为进行依法举报的权利，反而明确规定公民、法人、其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。综上，请求依法驳回上诉，维持原审判决。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。另查明，温岭市环境保护局于2018年8月13日作出的案涉答复的主要内容为：联大公司现位于浙江省温岭市上马工业区，该公司年产水产饲料32000吨（其中鱼粉25000吨、虾粉5000吨、虾壳粉2000吨）技改项目于2016年8月31日通过温岭市环境保护局审批，并于2018年7月24日通过环保“三同时”验收。岭商公司现位于温岭市××门水产加工园区××路××号，该公司年加工5万吨鱼粉技改项目于2016年3月14日通过温岭市环境保护局审批，并于2017年2月15日通过温岭市环境保护局“三同时”验收。2018年7月19日、2018年8月6日我局执法人员对该2家公司进行了现场检查，2次检查均未发现你所反映的污水、废气直排现象。本院认为，本案审理的重点是郑正夫就案涉《答复函》是否具有申请行政复议的主体资格。根据查明的事实，岭商公司环境影响报告书所载大气环境评价范围是“以该企业生产区域为中心，边长5km范围内的大气环境”。联大公司环境影响报告书所载空气环境评价范围是“以生产车间中心为中心，半径2.5km区域”。郑正夫所在的温岭市××门镇××村住所与两家企业的直线距离均在两企业环境影响报告书确定的环境影响范围内，且根据原审法院通过高德地图定位的距离看，郑正夫住所与其举报的两家企业直线距离均小于2公里，亦均在两企业环境影响报告书确定的环境影响范围内。本案中，虽然郑正夫在行政复议申请书中只是称“……鱼粉加工经营，造成了严重的环境污染”，未具体明确此处的“环境污染”是指侵害郑正夫自身合法权益，还是侵害公共利益，但在郑正夫住所均在其举报的两家企业环境影响范围内，两企业可能存在侵害郑正夫自身合法权益情况下，原审认定郑正夫与其举报他人污染环境事项有利害关系，并无不当。同时，郑正夫在原审及二审中均已明确，其主要系为自身利益而举报，亦即本案实际系郑正夫为维护自身合法权益而举报案涉两公司，后对温岭市环境保护局就举报事项作出的处理不服而申请行政复议。据此，依照《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（[2013]行他字第14号）“根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格”的规定，郑正夫具有行政复议申请人资格。因此，案涉行政复议决定认定郑正夫没有行政复议申请人资格，并以此为由驳回其行政复议申请，存在不当。原审法院对该行政复议决定予以撤销，并责令其重新作出行政行为，并无不当。综上，上诉人温岭市人民政府的上诉理由不能成立，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人温岭市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  马惟菁审判员  沈 妙审判员  王富新二〇一九年八月八日书记员  朱胤佐