山西省高级人民法院   行政判决书   （2019）晋行再16号   再审申请人（一审原告、二审被上诉人）武某，男，1960年1月13日出生，汉族，农民，现住太原市。   委托代理人镡某，山西见证律师事务所律师。   被申请人（一审被告、二审上诉人）太原市万柏林区人民政府。   法定代表人袁某，该区区长。   委托代理人曹某，该区司法局工作人员。   委托代理人陈某，该区司法局工作人员。   再审申请人武某因诉太原市万柏林区人民政府房屋征收补偿决定一案，不服本院（2017）晋行终596号行政判决，向最高人民法院申请再审，最高人民法院（2018）最高法行申3849号行政裁定，指令本院再审。本院依法组成合议庭对本案进行了公开开庭审理。再审申请人武某及其委托代理人镡某，被申请人太原市万柏林区人民政府委托代理人曹某、陈某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原一审查明，原告武某在太原市××区拥有宅基地使用权。2015年7月10日，万柏林区政府作出《关于国有土地上房屋征收决定》，并于同日发布《太原市万柏林区人民政府关于东社街道东社村城中村改造项目房屋征收通告》，决定对东社街道东社村城中村改造项目范围内的国有土地上的建筑物、构筑物及其附属设施实施征收。原告武某的房屋在被征收范围内。2016年1月28日，万柏林区政府对武某的房屋作出万政房征[2016]66号房屋征收补偿决定书。原告对该补偿决定书不服，遂提起诉讼。另查明，武某在提起本诉前，因不服万柏林区政府作出的《关于国有土地上房屋征收决定》，向太原市中级人民提起行政诉讼。2016年4月26日，太原市中级人民法院作出（2015）并行初字第240号行政判决，驳回了武某的诉讼请求。武某不服，上诉于山西省高级人民法院。山西省高级人民法院于2016年12月12日作出（2016）晋行终301号行政判决，判决撤销了山西省太原市中级人民法院（2015）并行初字第240号行政判决，并确认万柏林区政府作出的《房屋征收决定》违法。   原一审认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”。据此，本案中房屋征收部门与被征收人武某虽然在征收补偿方案确定的签约期限内未达成补偿协议，被告万柏林区政府遂作出了万政房征[2016]66号房屋征收补偿决定，该项程序合法。但是被告万柏林区政府作出的该房屋征收补偿决定是依据征收补偿方案作出的，而山西省高级人民法院（2016）晋行终301号行政判决巳确认万柏林区政府作出的《房屋征收决定》违法，故作为征收决定组成部分的征收补偿方案亦应是违法。该违法具体表现为违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条规定，即：1、市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日；2、市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因万柏林区政府未能提供其巳履行上述程序的相关证据，故该补偿方案作出程序违法。但基于征收范围内大部分被征收人已经按照该方案进行了拆迁补偿安置，如果撤销该补偿方案，会给社会公众利益造成重大损害,故应确认万柏林区政府依据该补偿方案作出的万政房征[2016]66号房屋征收补偿决定违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认被告太原市万柏林区人民政府作出的万政房征[2016]66号房屋征收补偿决定违法。   原二审查明的事实与原一审基本一致。另查明：山西省高级人民法院（2016）晋行终301号行政判决作出时间为2016年12月12日，该判决以万柏林区政府未能提供已履行《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定程序的相关证据而认定《房屋征收决定》程序违法，并作出了确认该行政行为违法的判决。万柏林区政府按照《太原市西中环道路建设工程东社村段拆迁及东社城中村改造补偿安置方案》及《补充方案》作出了本案争议的征收补偿决定，该安置补偿方案形成于2013年，当时由东社村两委会议及党员代表会议、村民代表会议讨论、公开，并报万柏林区城中村改造协调领导组研究同意后实施。2014年，东社村第二期城中村改造过程中，相关补偿安置工作亦执行了2013年的补偿方案。万柏林区政府征收房屋过程中，直接将上述补偿方案作为本案征收补偿的标准。万柏林区政府作出本案诉争补偿决定的当日，向武某进行了送达并签收。以上事实由当事人一审证据及二审庭审笔录予以佐证。   原二审认为，本案的争议焦点为征收补偿决定的合法性。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府是作出补偿决定的法定主体，征收补偿方案是补偿决定的直接依据。本案被诉补偿决定在内容、作出主体和送达方面符合法律规定，主要争议发生在征收补偿方案上，特别是在山西省高级人民法院生效判决确定房屋征收决定违法的情况下，征收补偿方案能否作为补偿决定的依据问题。首先，根据法律规定，征收补偿方案与征收决定是整个征收活动的组成部分，虽然公告征收决定的同时也要公告征收补偿方案，但二者属于不同性质的行政行为，征收补偿方案不是征收决定的组成部分，征收决定作出前同步制定征收补偿方案仅具有征收活动程序正当性的法律意义。征收决定属于征收过程中确定公共利益的具体行政行为，以公共利益为出发点和判断标准，即从是否系基础设施建设需要、是否公用事业建设需要以及项目建设必要性等方面考虑，其性质属于行政确认，作出后即对相对人产生法律约束力和强制力。而征收补偿行为则是实现被征收房屋物权转移的条件，以弥补个人利益为出发点，征收补偿方案形成后，并不直接强制性地介入之后的补偿协商活动，只有在签约期限内达不成补偿协议后，才可能因政府依法定程序作出补偿决定而影响被征收人的利益。也就是说，如果将补偿方案作为征收决定的组成部分，将因征收决定的法律约束力和强制力而限制征收双方的协商空间，不符合立法本意。一审法院对此认定不当。其次，人民法院对请求撤销的行政行为作出确认违法判决，尤其是因程序违法所作的判决，实际上并不否定该行政行为的法律效力，亦不影响后续行政行为的合法性。山西省高级人民法院（2016）晋行终301号行政判决虽然认定万柏林区政府作出《房屋征收决定》时程序违法，但基于社会公共利益没有撤销该行政行为，即说明该《房屋征收决定》仍具有法律效力，对征收范围内的其他相对人仍有法律拘束力。被确认违法的征收决定尚是如此，与征收决定性质不同的补偿方案的法律效力更是不容置疑的。另一方面，诉涉补偿决定作出时间为2016年1月28日，远在（2016）晋行终301号行政判决生效之前，彼时房屋征收决定尚未被确认为违法，补偿决定更不可能受到其程序违法的消极影响。第三，从诉涉补偿方案的形成及实施过程看，应当认定其具有法律效力。该方案形成于东社村实施城中村改造项目之时，经过四议两公开及政府批准程序，当时已获得绝大多数人的认同，基本符合正当程序的实质性要求，之后又作为第二期城中村改造的补偿标准在更大范围内实施，具备了广泛的群众基础和实践基础。在征收双方未达成补偿协议的情况下，如果突破该方案作出补偿决定，会引发新的不公平和争议，不利于当事人所在地的城乡发展和社会稳定。   综上，万柏林区政府根据征收补偿方案作出补偿决定证据确凿，程序合法，上诉理由成立，一审判决认定事实基本清楚，但适用法律不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销山西省阳泉市中级人民法院（2016）晋03行初43号行政判决；二、改判驳回武某的诉讼请求。   武某申请再审称：一、二审法院判决认定事实的主要证据不足，且认定事实的主要证据系伪造。房屋征收决定被山西省高级人民法院（2016）晋行终301号行政判决确认违法，那么该征收决定中的内容之一“征收补偿方案”也是违法无效的，被申请人依据被认定为违法的征收补偿方案作出万政房征[2016]66号房屋征收补偿决定，很明显该征收补偿决定不合法。房屋征收补偿方案及补充方案制定的主体不合法，制定程序违法。二审法院忽视房屋征收决定被最终确认违法的时间，剥夺了再审申请人对房屋征收补偿决定不服时行使救济的权利，明显错误；二、二审法院判决适用法律、法规确有错误。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条的规定，房屋征收补偿方案是房屋征收决定的前置性程序，在房屋征收决定进行公告时，公告的内容也包含房屋征收补偿方案，房屋征收补偿方案属于房屋征收决定的重要组成内容。但二审法院认定征收补偿方案不是征收决定的组成部分，征收决定作出前同步制定征收补偿方案仅具有征收活动程序正当性的法律意义，明显属于适用法律错误；（三）根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、第二十六条以及《国有土地上房屋征收评估办法》第二十二条的规定，被征收人只有在收到被征房屋价值评估报告后，对该房屋价值评估报告不服，申请复核评估和申请评估鉴定后对结果仍有异议的情形时，房屋征收部门方可报请被申请人按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。房屋征收部门提请被申请人对再审申请人作出房屋征收补偿决定前，并没有向再审申请人送达过被征收房屋的评估报告，实际剥夺了再审申请人应享有的申请复核评估权和申请评估鉴定权。一、二审法院审理过程中，被申请人也没有提供任何的证据材料证实被申请人向再审申请人作出万政房征[2016]66号房屋征收补偿决定后，在房屋征收范围内进行公告的事实，程序不合法。综上，请求：1.撤销山西省高级人民法院（2017）晋行终596号行政判决；2.改判维持山西省阳泉市中级人民法院（2016）晋03行初43号行政判决，即确认被申请人作出的万政房征[2016]66号房屋征收补偿决定违法；3.一、二审费用由被申请人承担。   太原市万柏林区人民政府答辩称，太原市万柏林区人民政府答辩称，被申请人征收补偿决定的事实、内容和程序合法有效，符合公共利益，依法应当予以维持。一、太原市万柏林区城中村改造是太原人民政府基于旧城区改造和公共利益需要，而统一部署的重点建设项目。被申请人依法作出《国有土地上房屋征收决定》和《关于东社街道东社社区城中村改造项目房屋征收通告》，规定项目征收签约期限为征收决定公告之日起30日内。再审申请人的房屋位于征收范围内，因其补偿要求过高未能在签约期限内达成补偿协议。在此情况下，上诉人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《拆迁补偿安置方案》的规定作出了《房屋征收补偿决定书》。二、征收补偿决定符合社会公共利益的需要。达不成补偿协议的后果是直接导致东社社区三千多人回迁安置房无法正常开工建设、无法如期回迁，造成了极其严重的社会不稳定因素。本案征收补偿决定正是为了维护太原市和万柏林区稳定的社会环境，以及东社社区绝大多数居民的切身利益，保障了社会公共利益。三、被申请人作出征收补偿决定的程序合法。征收补偿决定作出前，征收部门多次组织协调、协商补偿安置事宜，但由于再审申请人补偿要求严重超出了《拆迁补偿安置方案》确定的补偿标准始终未能达成补偿协议。为维护公共利益，征收部门遂申请被申请人对再审申请人的房屋作出征收补偿决定，后及时向再审申请人进行了送达。四、征收补偿决定的内容公平合理、合法有效。征收补偿决定的内容包括了征收补偿范围、征收房屋面积、补偿方式、补偿标准、搬迁过渡期限及费用、安置房屋、补偿款的发放等补偿事项，各补偿事项公平、合理、合法。综上所述，被申请人作出的征收补偿决定事实清楚，依据充分，程序合法，依法应当予以维持。故请求再审法院依法驳回再审申请人的诉讼请求、   本院经再审查明的事实与原二审查明的事实一致。   本院认为，本案的争议焦点是太原市万柏林区人民政府作出的万政房征[2016]66号房屋征收补偿决定是否合法。本院于2016年12月12日作出（2016）晋行终301号行政判决，确认万柏林区人民政府于2015提7月10日作出的《房屋征收决定》违法。被申请人于2016年1月28日依据该房屋征收决定中规定的《补偿安置方案》作出本案被诉的万政房征[2016]66号房屋征收补偿决定。虽然在时间上早于（2016）晋行终301号行政判决的作出时间，但在本案二审和再审审查期间，（2016）晋行终301号行政判决已发生法律效力，故该生效判决可以作为认定本案被诉房屋征收补偿决定是否合法的依据。既然《房屋征收决定》已被生效判决确认违法，那么依据该违法的《房屋征收决定》中规定的补偿安置方案》作出的房屋征收补偿决定，也就不存在合法的前提和基础，应当予以撤销。   《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、第二十六条规定，补偿决定应当公平，包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。本案被诉房屋征收补偿决定对被征收房屋的面积仅载明以依法执行前现场测量为准；对于补偿金额、搬迁费、临时安置费、用于产权调换安置房屋的面积等事项也仅载明，按照《太原市西中环道路建设工程东社村段拆迁及东社城中村改造补偿安置方案》及《补充方案》进行计算或选择确定。被诉房屋征收补偿决定对上述事项均缺乏明确具体的认定，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。   综上，原终审判决认为被诉房屋征收补偿决定内容符合法律规定，属于适用法律不当，应予纠正。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第二项之规定，判决如下：   撤销山西省高级人民法院（2017）晋行终596号行政判决；   撤销被申请人太原市万柏林区人民政府作出的万政房征[2016]66号房屋征收补偿决定。   责令太原市万柏林区人民政府于本判决生效之日起六十日内对武某作出房屋征收补偿行为，即与武某签订征收补偿协议或者作出房屋征收补偿决定。   本判决为终审判决。   审判长 李振华   审判员 刘晓芬   审判员 李 强     二○一九年八月二十八日   书记员 吴 婷