河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终1519号上诉人(一审原告)薛振国，男，汉族，1977年8月8日出生，住河南省荥阳市。委托代理人崔常哲、李晓明，河南正臻律师事务所律师。被上诉人(一审被告)荥阳市人民政府，住所地荥阳市索河路032号。法定代表人王效光，市长。委托代理人惠尧利，荥阳市王村镇人民政府工作人员。委托代理人畅玉倩，河南神龙剑律师事务所律师。一审第三人张晨，男，汉族，1985年1月17日出生，住郑州市金水区。委托代理人畅玉倩，河南神龙剑律师事务所律师。上诉人薛振国因诉荥阳市人民政府、张晨签订行政协议违法一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2018）豫01行初600号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。薛振国一审起诉称：2018年5月29日，荥阳市人民政府为加快王村镇中心镇改造暨红酒小镇建设工作，成立了王村镇中心镇改造暨红酒小镇建设指挥部，并发布了征收补偿安置方案。薛振国是王村镇王村2组村民，其在2009年所盖的建筑面积为203平的房屋在本次征收安置范围内。因该房屋盖在薛振国已去世18年的伯父薛文明的原有宅基地上，王村镇拆迁公告发布后，薛文明的妹妹薛秀梅之孙张晨突然站出来要求继承其本家爷爷的宅基地。薛振国伯父薛文明一生并未娶妻且无儿无女，生前一直与薛振国一家同住一个院子，××在床，一直由薛振国父母薛满堂、杨秀珍夫妇悉心照顾，薛文明心存感激，生前将其名下宅基地证交给薛振国母亲杨秀珍并交代说：“我无儿无女的，以后这个就给你了。”薛文明于2000年12月去世，薛振国父母与本家人一起办理了薛文明的后事。2009年，薛文明宅基地上的土坯房已经严重坍塌不复存在，薛振国清理后出资近10万元建造了203平的房屋并一直居住至今。薛文明的妹妹薛秀梅之孙张晨并非集体组织成员，张晨为城市户口，其户籍所在地在郑州市康平路，按照法律规定张晨并不能继承原属薛文明的宅基地使用权，但张晨却伪造信息强行霸占了本该属于薛振国的安置补偿。荥阳市人民政府成立的王村镇中心镇改造暨红酒小镇建设指挥部不顾203平的房屋为薛振国出资所盖的事实，对张晨作出征收补偿安置的行为，已经严重侵犯了薛振国的合法权利，且明显违反相关法律规定。请求人民法院：1、依法确认荥阳市人民政府成立的王村镇中心镇改造暨红酒小镇建设指挥部对薛振国所盖房屋与张晨作出征收补偿安置的行政行为违法；2、本案诉讼费由荥阳市人民政府承担。在审理过程中，薛振国明确本案第一项诉讼请求为：依法确认荥阳市人民政府成立的王村镇中心镇改造暨红酒小镇建设指挥部对薛振国所盖房屋与张晨签订征收补偿协议的行政行为违法。薛振国、荥阳市人民政府和张晨对荥阳市人民政府是否是本案的适格被告问题存在争议。薛振国认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。按照《王村镇中心镇改造暨红酒小镇建设征收补偿安置方案》中政策依据以及运作模式的规定，表明王村镇中心镇改造暨红酒小镇建设指挥部是根据荥阳市人民政府的要求由其下属的王村镇人民政府主导成立的，该项目并非只包含对地上附属物的征收补偿，而是对包括集体土地以及地上附属物的整体征收补偿，只不过目前仅限的补偿标准是依据地上附属物即宅基地上的建筑物面积进行了补偿，被诉行政协议中对涉案宅基地证号及面积的记载也能说明涉案项目包括土地征收，根据国家征收土地由县级以上人民政府组织实施的上述规定，王村镇人民政府没有征收土地的相关权限，故涉案建设指挥部作出的具体行政行为应当由荥阳市人民政府承担责任。荥阳市人民政府认为，王村镇中心镇改造暨红酒小镇建设指挥部并不是荥阳市人民政府成立，其所作出的行为与荥阳市人民政府不存在法律关系，涉案项目也不涉及土地的征收，荥阳市人民政府不是本案适格被告。张晨认为，针对涉案项目，薛振国同一个村的多位村民曾经进行过与涉案项目拆迁安置相关的行政诉讼，巩义市人民法院审理的（2018）豫0181行初168、104、145、127、125号案件的行政判决书里边（其中127号案件已经生效）已经确定了王村镇中心镇改造暨红酒小镇建设指挥部成立的行政部门是王村镇人民政府，而非本案荥阳市人民政府。郑州市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，薛振国请求“确认荥阳市人民政府成立的王村镇中心镇改造暨红酒小镇建设指挥部对薛振国所盖房屋与张晨签订征收补偿协议的行政行为违法”。为支持诉讼请求，薛振国提交了《荥阳市王村镇中心镇改造暨红酒小镇建设征收补偿安置方案》（以下简称《征收补偿安置方案》），其中第二条运作模式部分规定“按照荥阳市人民政府对中心镇改造的整体要求，由王村镇人民政府主导拆迁安置工作，成立王村镇中心镇改造暨红酒小镇建设指挥部（以下简称指挥部），并负责征收补偿、安置房建设、安置房分配及手续办理等相关工作”。由上述《征收补偿安置方案》可知，涉案指挥部是由王村镇人民政府而非荥阳市人民政府成立。至于薛振国提出的“涉案红酒小镇项目是对集体土地以及地上附属物的整体征收补偿，被诉行政协议中对涉案宅基地证号及面积的记载也能说明涉案项目包括土地征收，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，王村镇人民政府没有征收土地的相关权限，涉案指挥部作出的具体行政行为应当由荥阳市人民政府承担责任”的意见，一审法院认为，薛振国据以主张荥阳市人民政府是本案被告的主要理由是涉案红酒小镇项目涉及土地征收，荥阳市人民政府具有土地征收法定职权，而王村镇人民政府没有土地征收法定职权，只有荥阳市人民政府才能作为本案被告。但薛振国并未提供相应证据证明涉案红酒小镇项目存在法律意义上的土地征收行为，且王村镇人民政府是独立的行政机关，可以独立承担相应法律责任，故薛振国以存在法律意义上的土地征收行为为基础作出的上述关于本案被告适格的诉讼理由不能成立，一审法院不予支持。综上，薛振国对荥阳市人民政府提出本案诉讼属于错列被告，且经一审法院释明仍拒绝变更，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：驳回薛振国的起诉。薛振国不服，上诉称：2018年5月29日，荥阳市人民政府为加快王村镇中心镇改造暨红酒小镇建设工作，成立了王村镇中心镇改造暨红酒小镇建设指挥部，并发布了征收补偿安置方案。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。按照《王村镇中心镇改造暨红酒小镇建设征收补偿安置方案》中政策依据以及运作模式的规定，表明王村镇中心镇改造暨红酒小镇建设指挥部是根据荥阳市人民政府的要求由其下属的王村镇人民政府主导成立的，该项目并非只包含对地上附属物的征收补偿，而是对包括集体土地以及地上附属物的整体征收补偿，只不过目前仅限的补偿标准是依据地上附属物即宅基地上的建筑物面积进行了补偿，被诉行政协议中对涉案宅基地证号及面积的记载也能说明涉案项目包括土地征收，根据国家征收土地由县级以上人民政府组织实施的上述规定，王村镇人民政府没有征收土地的相关权限，故涉案建设指挥部作出的具体行政行为应当由荥阳市人民政府承担责任。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。荥阳市人民政府答辩称：一审裁定适用法律正确，内容适当，薛振国的上诉理由不能成立。王村镇中心镇改造暨红酒小镇建设指挥部是由王村镇人民政府依法设立的临时机构，其所作行政行为应当由设立机构即王村镇人民政府承受。该内容已经在生效的（2018）豫0181行初168、127、104、145、125、127案件中予以确定。本案背景下的中心镇改造暨红酒小镇建设是农村新型社区建设，仍是集体土地的性质，不涉及土地的征收征用，不涉及荥阳市人民政府的权责，该项目并没有土地征收的立项审批手续，在省国土资源局网站上无相关公示文件，因此，薛振国的上诉意见不能成立，请求驳回上诉，维持一审裁定。张晨陈述意见同荥阳市人民政府答辩意见。本院认为，薛振国诉请确认王村镇中心镇改造暨红酒小镇建设指挥部就其房屋与张晨签订征收补偿协议的行政行为违法，但根据《荥阳市王村镇中心镇改造暨红酒小镇建设征收补偿安置方案》第二条规定，王村镇中心镇改造暨红酒小镇建设指挥部是由王村镇人民政府设立，该指挥部所作行政行为应由其设立机关王村镇人民政府承担，因此，本案适格被告应为王村镇人民政府。薛振国上诉称涉案建设项目不仅仅是地上建筑物的征收，还包含土地的征收，因此应由具有征收土地权限的荥阳市人民政府作为本案被告，但薛振国提交的现有证据仅能证明涉案项目对地上房屋进行了征收，不能证明对土地也进行了征收，荥阳市人民政府亦否认对涉案土地进行了征收，因此，薛振国的该项上诉意见不能成立。综上，一审裁定正确，薛振国的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  别志定审判员  陈红云审判员  苗春燕二〇一九年八月二十七日法官助理张宝玲书记员刘会贞