内蒙古自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）内行申165号再审申请人（一审被告、二审上诉人）内蒙古自治区达拉特旗国土资源局。法定代表人杨华，局长。委托代理人周成勇，1978年5月4日出生，内蒙古自治区达拉特旗国土资源局工作人员，住内蒙古自治区。被申请人（一审原告、二审被上诉人）达拉特旗泰德隆化工有限公司。法定代表人董力铖，经理。委托代理人郭兆瑞，内蒙古铁恒律师事务所律师。原审第三人内蒙古达拉特经济开发区管理委员会。法定代表人包树桐，主任。委托代理人李斌，1972年2月11日出生，内蒙古达拉特经济开发区管理委员会工作人员，住内蒙古自治区。委托代理人武耀荣，内蒙古三恒律师事务所律师。再审申请人内蒙古自治区达拉特旗国土资源局（以下简称达旗国土局）因与达拉特旗泰德隆化工有限公司（以下简称泰德隆公司）行政协议一案，不服内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（2018）内06行终85号行政判决，向本院提出再审申请。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。内蒙古自治区达拉特旗人民法院经审理查明，泰德隆公司于2006年与达拉特旗发展改革和经济商务局签订工业项目投资协议，需在树林召镇草原村征用土地167.62亩。于2006年6月10日与达旗国土局签订了《国有土地使用权出让合同》，于2006年7月1日签订《国有土地使用权出让合同补充协议》，合同约定，出让人为达旗国土局，受让人为泰德隆公司。出让人为受让人出让土地面积为111749平方米。出让人同意在2016年12月30日前将出让土地交付给受让人。合同宗地的土地使用权出让金为每平方米32元，总额为人民币3575968元。该宗土地的征用是由达拉特旗人民政府行文达政字〔2006〕149号文件向鄂尔多斯市人民政府申报，鄂尔多斯市人民政府于2006年12月20日以鄂政土发〔2006〕170号土地审批专用通知批准。2006年12月20日又经内蒙古自治区人民政府内政土发〔2006〕423号建设用地审批批准。为此，原告于2006年7月18日向达拉特旗发展改革和经济商务局交纳项目征地费734108元，于2006年12月14日向达旗国土局交纳新增建设用地使用费782243元，于2006年12月31日向达拉特旗非税收入管理局交纳土地出让金343069元，于2007年1月25日向内蒙古自治区国土资源厅财政处交纳土地管理费1609元，于2007年2月12日向鄂尔多斯市财政局交纳农用地新用土地征用用地使用费402元，以上合计1861431元。2006年12月1日由达拉特旗人民政府、鄂尔多斯市国土资源局、鄂尔多斯市人民政府批准了《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》。上述相关证件审办后，原告泰德隆公司申办建设用地使用权证时。该宗土地被达拉特旗人民政府进行了变更调整。2007年4月原告在置换以后的土地上又进行了平整、打井、上电，但一直等不到土地使用权证批复，2016年9月12日第三人内蒙古达拉特经济开发管理委员会致函原告，提出两种解决办法。一种是退还原告直接投入；二是再次置换土地。原告认为协议已无履行的必要，请求解除合同，赔偿损失。原告在庭审中撤回对1861431元的利息损失、达旗国土局和第三人内蒙古达拉特经济开发区管理委员会赔偿其数年来实际投资损失3225646.97元、赔偿该损失的银行贷款利息及补偿企业可得利损失的诉讼请求，将在另案中主张。内蒙古自治区达拉特旗人民法院认为，原被告于2006年7月1日签订的《国有土地使用权出让合同》，其实质上是一种行政协议，是双方真实意思表示，属有效协议。签订协议后，双方均应受到协议的约束。作为供地机关的被告，就应按协议将所出让的土地交付给原告使用。但在合同签订后，原告出让的土地被达拉特旗人民政府另作他用。后第三人为原告重新置换的土地也没有着落，致使原告未能取得土地使用权。原协议已没有履行的可能，故对原告请求解除合同的诉讼请求依法予以支持。因本案是由被告出让的土地不能及时供地，责任在于被告，应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，被告应承担原告相应的经济损失。被告应退还收取原告的新增建设用地使用费782243元，赔偿原告因协议的签订向达拉特旗发展改革和经济商务局交纳项目征地费734108元，向达拉特旗非税收入管理局交纳土地出让金343069元，向内蒙古自治区国土资源厅财政处交纳土地管理费1609元，向鄂尔多斯市财政局交纳农用地新用土地征用用地使用费402元，以上合计1861431元。原告在庭审中撤回对1861431元利息损失、达旗国土局和第三人内蒙古达拉特经济开发区管理委员会赔偿其数年来实际投资损失3225646.97元、赔偿该损失的银行贷款利息及补偿企业可得利损失的诉讼请求，本院认为，原告的请求属自愿处分的权利，且未违反法律规定，予以准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决：一、解除被告达旗国土局与原告泰德隆公司于2006年7月1日签订的《国有土地使用权出让合同》。二、由被告达旗国土局退还向原告泰德隆公司收取的新增建设用地使用费782243元。三、由被告达旗国土局赔偿原告泰德隆公司以下损失：1.向达拉特旗发展改革和经济商务局交纳的项目征地费734108元。2.向达拉特旗非税收入管理局交纳的土地出让金343069元。3.向内蒙古自治区国土资源厅财政处交纳的土地管理费1609元。4.向鄂尔多斯市财政局交纳的农用地新用土地征用用地使用费402元。以上二、三项共计1861431元，由被告达旗国土局于判决生效之日起十日内向原告泰德隆公司付清。原告预交的案件受理费47410元，由被告承担21553元（待被告交纳后退还原告），剩余的22857元退还原告。达旗国土局不服，向内蒙古自治区鄂尔多斯中级人民法院提出上诉。内蒙古自治区鄂尔多斯中级人民法院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，并予以确认。另查，2017年2月13日该院作出（2017）内06行初9号行政裁定，2017年7月19日内蒙古自治区高级人民法院作出（2017）内行终167号行政裁定，维持以上裁定。内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院认为，关于本案《国有土地使用权出让合同》的性质和效力问题。本案合同是上诉人作为法定土地出让行政主管部门与被上诉人作为土地受让人依据土地管理相关法规签订的土地使用权出让协议，一审认为属于行政协议符合法律规定。上诉人认为该合同仅为草签合同，并非正式合同，属于过程性行为不可诉。本院认为，如果属于草签合同，则在签署时应当在文本中明确提示注明；未明示草签性质的合同，任何一方事后不得单方宣告为草签性质，单方宣告为草签而无相对方认可的，不改变合同签署时合同双方的真实意思表示。即使属于草签合同性质，但双方已经开始实际履行交付费用、征收土地、勘测界线、提供土地、整理土地等合同约定的权利义务行为，虽为草签但已经实际履行，已经对双方产生实质的权利义务影响，一审认为该合同有效也并无不妥。关于责任主体的追加问题。上诉人认为本案涉及其他单位参与履行，建议追加相关单位参加诉讼。本案发生原因为上诉人与被上诉人签订的行政协议，其他行政主体在协议履行中参与的部分行为，均以涉案的土地出让合同为依据，如果没有双方签订的土地出让合同的存在，则不存在其他行政主体参与履行的可能，上诉人与其他行政主体因履行本案土地出让合同的关系属于行政机关内部土地行政管理关系，被上诉人一审中依据双方合同仅将上诉人列为被告主张合同责任也无不当，且部分当事人资格已经生效裁判文书确认。此外，本案涉及众多行政单位参与履行，如均将其追加作为诉讼参与人参加诉讼，则改变行政协议相对性的基础法律关系，增加各方当事人的诉累，也不利于提高诉讼效率及时处理争议，稳定争议法律关系。故一审当事人设置并无不当。关于费用核实确认问题。上诉人认为一审判决赔偿的费用数额人民法院应与相关单位核实确认。依据《中华人民共和国行政诉讼法》及行政诉讼举证规则的规定，上诉人如对被上诉人一审中提出的包括费用票据等证据有异议，应当提供相应证据证明；如不能提供证明被上诉人提供票据不准确的证据，一审依据证据规则确认其证据效力符合法律规定。且各方诉讼参与人均应对提供证据的真实性负责，提供不实证据均应承担相应法律责任。综上，一审判决事实清楚，证据确凿，适用法律正确，上诉人的上诉请求不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。案件受理费21552元由上诉人达旗国土局负担。再审申请人达旗国土局申请再审称，一、被申请人在一审中提供的第二组证据，证实被申请人从2006年8月15日已实际占有使用该宗土地。2007年4月是内蒙古达拉特经济开发区管理委员会调整了被申请人合同项下的宗地。二、新增建设用地使用费应由达拉特旗人民政府承担，且该费用已上交内蒙古自治区国土资源厅。三、其它费用因被申请人交纳到其它独立行政主体，因被申请人当庭提供的是复印件，再审申请人无法核对真实性，庭后提供的复印件又模糊不清，再审申请人无法去相关单位查询。一、二审法院不能仅凭被申请人提供的单据而直接认定这部分资金是该项目所用资金。四、再审申请人与被申请人签订的土地出让合同为草签合同，是程序性过程性文件，未对被上诉人产生实质影响，不属于行政诉讼受案范围。五、《国有土地使用权出让合同》第三十一条规定，延期付款超过6个月的，出让人有权解除合同。本案签订的合同已过去12年之久，实质上再审申请人已经单方解除了该合同，不存在人民法院再次判决解除合同。六、依据《中华人民共和国合同法》第一百零七条和第一百零九条规定，再审申请人完全可以继续履行合同，对方应支付土地出让金。法院应该判决双方继续履行合同。七、该案的法律关系应该是侵权法律关系而不是行政协议法律关系。再审申请人已实际交付了被申请人宗地，被申请人被达拉特旗人民政府和内蒙古达拉特经济开发区管理委员会置换土地，被申请人应主张侵权或违约等责任。达旗国土局并未实际侵害被申请人实际利益，实质上被申请人截至目前还未交清土地出让金。请求：一、撤销一、二审判决；二、确认《国有土地使用权出让合同》的效力；三、确认本案是法律关系是侵权关系还是行政协议关系；四、一、二审案件受理费由被申请人承担。被申请人泰德隆公司答辩称，一、关于再审申请人与被申请人法律关系问题，被申请人认为一、二审判决基于土地出让合同作为主要诉讼要件，将本案案由定为行政协议，行政协议属于行政诉讼受案范围。二、关于合同效力问题。实际上，从2006年签订协议十几年，企业据此进行投资，产生损失，一、二审认定事实清楚，实际是双方在履行合同过程中产生问题，而且被申请人一直在等待继续履行合同。现在再审申请人提出继续履行问题，由于国家对化工企业政策发生了变化，被申请人已无可能在涉案土地继续生产。三、对于合同主体问题，被申请人最先起诉的是达拉特旗人民政府和达旗国土局，内蒙古达拉特经济开发区管理委员会列为第三人，经鄂尔多斯市中级人民法院释明，后上诉至内蒙古自治区高级人民法院，两级法院认定本案达旗国土局为适格被告。四、关于费用问题，该缴纳的费用被申请人均已缴纳，原审已提交证据，被申请人投资了几百万。原审第三人内蒙古达拉特经济开发区管理委员会答辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，本案不符合再审条件。本院认为，被诉《国有土地使用权出让合同》是再审申请人作为法定土地出让行政主管部门与被申请人作为土地受让人依据土地管理相关法规签订的土地使用权出让协议，属于行政协议。鉴于被申请人已经实际履行交付相关费用，且被申请人实际未取得合同项下宗地的土地使用权，原审判决解除被诉《国有土地使用权出让合同》，并由再审申请人退还收取的费用以及赔偿相应的损失并无不当。再审申请人达旗国土局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回再审申请人内蒙古自治区达拉特旗国土资源局的再审申请。审 判 长 任慧卿审 判 员 侯晓静审 判 员 李 庆二〇一九年八月五日法官助理 苏玉静书 记 员 苏玉静