浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1029号上诉人（原审原告）宁波杭州湾新区长林水产养殖场，住所地宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地（1号1-3/9B/9C/9D）。投资人夏新林，场长。委托代理人李军民，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁波杭州湾新区开发建设管理委员会，住所地宁波杭州湾新区兴慈一路1号。法定代表人杨勇，主任。委托代理人许王斌，宁波杭州湾新区开发建设管理委员会工作人员。委托代理人郭治年，浙江海泰律师事务所律师。原审第三人宁波杭州湾新区海涂围垦开发有限公司，住所地宁波杭州湾新区四灶浦水库大堤1号。法定代表人黄展，经理。委托代理人郭治年、刘占中，浙江海泰律师事务所律师。原审第三人慈溪市引飞农副产品有限公司（原慈溪市引飞果业有限公司），住所地慈溪市逍林镇三北大街3501号。法定代表人胡利平，经理。委托代理人章伟、张红霞，北京盈科（慈溪）律师事务所律师。上诉人宁波杭州湾新区长林水产养殖场（下称长林养殖场）因与宁波杭州湾新区开发建设管理委员会（下称杭州湾新区管委会）土地其他行政行为一案，不服宁波市中级人民法院（2019）浙02行初24号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年6月11日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。经阅卷及组织调查，本案现已审理终结。原审法院认定，2011年5月，宁波市发展和改革委员会批复杭州湾新区成立专门机构组织实施宁波杭州湾新区慈溪十二塘围涂工程项目。2011年8月25日，宁波杭州湾新区开发建设有限公司（下称开发公司）出资设立宁波杭州湾新区海涂围垦开发有限公司（下称海涂公司），经营范围为海涂围垦项目的建设、开发和管理。2012年12月25日，原慈溪市引飞果业有限公司（下称引飞公司）中标围涂1号的承包经营权。2013年3月5日，引飞公司与海涂公司签订《合同协议书》一份，双方对承包经营面积、承包期限、承包期内或承包期满海涂公司收回土地的处理、承包经营权的流转、承包金及交付方式、地上物的处置、合同的变更和解除、违约责任的承担等权利义务作了约定。2013年1月1日，引飞公司与夏新林签订《临时出租合同书》一份，约定引飞公司将中标的宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地（下称围涂1号）1-3/9B/9C/9D土地分包给夏新林用于鱼塘、虾塘养殖。海涂公司为该合同的见证方。合同约定承包经营期限为2013年1月1日至该地块被政府依法征用止（不包括农业项目），如部分地块开发征用的，剩余未被开发征用部分继续履行承包业务。2013年3月26日，引飞公司作出《关于杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地经营权的决定》，该决定明确：今后围涂1号由双瑞养殖场独立经营，所涉一切事务由双瑞养殖场处理。海涂公司在该决定上盖章同意。2016年4月5日，海涂公司作出《宁波杭州湾新区十二塘1号区块养殖基地收回通知函》（下称收回通知函），告知引飞公司因土地另有他用，故根据招标文件与《合同协议书》约定收回土地，并要求引飞公司在2016年7月15日前无条件退回围涂1号全部承包地。夏新林等养殖户在该通知函上签字确认收阅该通知。2016年4月6日，引飞公司及双瑞养殖场向海涂公司作出《回复函》，夏新林等养殖户在该回复函上签字同意。2016年4月8日，引飞公司召开养殖户代表大会，夏新林等养殖户代表在《会议纪要》上签字。长林养殖场系2013年4月29日夏新林申请设立的个体工商户，2013年转型升级为个人独资企业，住所地为围涂1号1-3/9B/9C/9D，经营范围和方式为水产养殖。原审法院认为，为充分开发利用杭州湾新区及慈溪市滩涂资源，改善新区及慈溪市中部排涝条件，增强相应区域海塘御潮能力，促进杭州湾新区和慈溪市经济社会发展，根据宁波市发展和改革委员会批复，杭州湾新区成立专门机构组织实施宁波杭州湾新区慈溪十二塘围涂工程项目。开发公司系由杭州湾新区管委会设立的国有独资有限公司，经营范围为城市综合开发建设、房产开发经营、基础设施建设、投资与资产管理、土地开发、海涂围垦、旅游资源的投资开发建设、物业管理、给排水管理、房屋租赁。开发公司全额投资设立海涂公司进行海涂围垦项目的建设、开发和管理，故海涂公司通过招投标方式与引飞公司签订围涂1号临时出租合同，系受杭州湾新区管委会委托履行国有资产日常经营管理职责以实现滩涂资源开发利用之行政管理目标的行为。合同约定的承包经营期限至该地块被政府依法征用止，同时也对承包期限内海涂公司收回土地另作他用的权利义务进行了约定。故长林养殖场诉称收回围涂1号土地的行政行为，实质即是海涂公司向引飞公司收回土地另作他用的行为，长林养殖场庭审中主张的杭州湾新区管委会向海涂公司收回1号围涂土地的行为，并不存在。夏新林与引飞公司签订《临时出租合同》时，长林养殖场还未成立，但长林养殖场系夏新林为从事涉案地块水产养殖而设立的个人独资企业，夏新林实际从事了涉案地块的水产养殖，故对夏新林以长林养殖场名义起诉，予以认可。长林养殖场系与引飞公司之间存在渔业承包合同关系，海涂公司受杭州湾新区管委会委托收回养殖基地承包经营权，并据此解除其与引飞公司之间的围涂1号临时出租合同，与长林养殖场无直接利害关系，长林养殖场与引飞公司之间的民事权利义务关系应另行救济。根据查明事实，海涂公司于2016年4月5日向引飞公司发函要求收回合同项下土地，引飞公司收悉后通知了养殖户，长林养殖场投资人夏新林在海涂公司的《收回通知函》、引飞公司及双瑞养殖场对海涂公司作出的《回复函》、引飞公司及双瑞养殖场召开养殖户代表大会的《会议纪要》上签字，可以证明长林养殖场于2016年4月即已知道海涂公司的收回行为及理由。长林养殖场于2019年1月提起本案诉讼，也已超过起诉期限，且无正当理由。[2017]6号《会议纪要》仅涉及围涂1号土地收回后的处理意见，并非涉案土地收回决定。长林养殖场起诉称宁波中院作出的（2018）浙02民终170号民事判决认为杭州湾新区管委会依据[2017]6号《会议纪要》收回围涂1号土地，系对生效判决的错误理解，故其主张因该生效判决确认方得知收回涉案土地的行为，不予采信。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一、二项的规定，裁定驳回宁波杭州湾新区长林水产养殖场的起诉。长林养殖场上诉称：一、2016年4月5日，海涂公司发出的《收回通知函》称，“承租的土地我公司另有他用”，“根据招标文件与《合同书》的约定收回土地”。该行为表明，海涂公司依据合同约定行使收回土地的权利，其并未明确自身是代表被上诉人行使收回权，且海涂公司一直否认本案政府存在依法征用或收回的情形。二、在本案庭审时，被上诉人坚持称其未作出收回行为，海涂公司也认同被上诉人的说法。由此可知，被上诉人并未形成书面的收回意见，海涂公司的行为是否代表被上诉人也需结合证据以及生效判决等材料综合认定。上诉人等养殖户本身不具有专业法律知识，在被上诉人和海涂公司否认收回行为存在的情况下，上诉人无法根据2016年4月5日的收回通知函性质作出准确判断。三、行政行为系要式法律行为，行政机关作出行政行为应当经过法定程序、科学决策，并公告发布。在行政行为不具有上述要素的情形下，其违法性显而易见，法院不应以起诉期限为由苛求行政相对人。四、王志土与引飞公司的诉讼案件，即（2017）浙0282民初8800号、（2018）浙02民终170号案件争议本质在于查明政府收回行为是否存在。如果行为存在，则引飞公司无需承担违约责任，如行为不存在，则引飞公司需承担相应违约责任，故上诉人等养殖户就行政行为是否存在争议已久。在法院作出认定前，期间所花费时间应从法定的起诉期限中扣除。综上，上诉人在2019年1月14日提起行政诉讼不超过起诉期限。请求二审法院依法撤销原审裁定，撤销被上诉人作出的收回杭州湾十二塘围涂1号区块养殖基地土地的行政行为。杭州湾新区管委会法定期限内未提交答辩意见，在本院组织调查时称：首先，上诉人在上诉状中仅对超过起诉期限的裁判理由提出异议，对其他两点裁判理由并未提出异议，表明其同意原审法院其他裁判理由。其次，在一审庭审中，上诉人明确其诉请的行政行为是答辩人收回海涂公司土地的行政行为。故上诉人首先要证明该行政行为的存在及相关载体，其与该行政行为具有利害关系。原审裁定已充分说明被诉行政行为并不存在，上诉人与海涂公司收回土地的行为没有直接利害关系，上诉人与引飞公司的民事争议应另行救济。故上诉人即便未超过起诉期限，也没有充分证据证明其具有原告主体资格。最后，上诉人提出的案外人王志土与引飞公司存在民事诉讼，故民事诉讼期间所花费的时间应从起诉期限中扣除。由于上诉人与王志土系不同的独立的诉讼主体，两案并无必然的关联性。上诉人投资人夏新林在2016年4月即收到海涂公司向引飞公司发出的《收回通知函》，并分别在《收回通知函》、《回复函》及《会议纪要》上签字，结合后续夏新林领取补偿款及出具承诺书的事实，足以证明上诉人在2016年4月已知道海涂公司的收回行为。而且夏新林对答辩人提起（2018）浙02行初68号其他行政行为案中，也在庭审中承认上述函件的真实性。民事判决中对政府收回行为的表述，并不能直接作为认定行政行为的依据以及计算起诉期限的起算点，上诉人的理由系对生效判决的错误理解。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。海涂公司法定期限内未提交意见，在本院组织调查时称：同意被上诉人杭州湾新区管委会的答辩意见。第一、上诉人诉称的被上诉人收回案涉土地的行为，实际上就是海涂公司按照合同约定行使收回土地的民事争议，并非行政争议，不属于行政诉讼的受案范围。一审法院认定被上诉人收回土地的行为不存在事实清楚。第二、一审法院认定上诉人自海涂公司2016年4月发出的收回通知函起就知道这个收回行为的存在。在此之后，被上诉人的投资人夏新林领取了52万元补偿款，对海涂公司的收回行为无异议。后又先后于2018年4月26日、2018年11月1日提起行政诉讼，有违诚信。三、上诉人提出的在法院民事判决作出认定之前期间所花费的时间应当从法定期限内扣除的主张，没有任何法律依据。请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。引飞公司法定期限内未提交意见，在本院组织调查时称：同意被上诉人杭州湾新区管委会和原审第三人海涂公司的答辩意见。一审法院认定事实清楚，适用法律准确，审判程序合法。请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。另查明，经慈溪市市场监督管理局核准，2019年3月21日，原慈溪市引飞果业有限公司名称变更登记为慈溪市引飞农副产品有限公司。本院认为，上诉人长林养殖场的一审诉讼请求为“请求依法撤销被告作出的收回围涂1号土地的行政行为”。上诉人长林养殖场在本案一审和二审审理过程中，均未明确指明被诉行政行为的具体载体。从在案证据看，海涂公司于2016年4月5日向引飞公司发出《收回通知函》，要求引飞公司退回围涂1号承包地，上诉人长林养殖场从事养殖的滩涂在收回范围内。该《收回通知函》同时载明，“根据宁波杭州湾管委会意见……2016年7月15日前无条件退回承包地”。由于引飞公司收悉前述《收回通知函》后通知了养殖户，长林养殖场投资人夏新林亦在该《收回通知函》以及引飞公司对海涂公司作出的《回复函》、后续召开养殖户代表会议形成的《会议纪要》上签字，据此可以认定上诉人长林养殖场已于2016年4月知道或应当知道案涉行为的内容。根据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定，上诉人长林养殖场于2019年1月提起本案诉讼，已超过了法定起诉期限。原审法院据此裁定驳回其起诉，并无不当。关于上诉人长林养殖场提出的在宁波中院（2018）浙02民终170号民事判决中才知悉杭州湾新区管委会收回围涂1号土地的主张，由于该民事案件系案外人王志土提起，上诉人长林养殖场并非该案当事人，故其关于应当据此扣除起诉期限的主张，不予支持。上诉人长林养殖场的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。?（此页无正文）审 判 长 夏祖银审 判 员 沈 妙审 判 员 董 东二〇一九年八月五日代书记员 陈亦恒