江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终1403号 上诉人（原审原告）顾良华,男，汉族，住江苏省张家港市。 被上诉人（原审被告）张家港市人民政府,住所在地在江苏省张家港市杨舍镇人民中路33号。 法定代表人潘国强，该市市长。 委托代理人季宏武，张家港市司法局工作人员。 委托代理人陈力，江苏竹辉（张家港）律师事务所律师。 原审第三人张家港市水利局,住所地在江苏省张家港市杨舍镇人民中路60号国脉大厦。 法定代表人严栋兴，该局局长。 委托代理人金家楠，该局工作人员。 委托代理人李湘，江苏剑桥颐华（张家港）律师事务所律师。 上诉人顾良华与被上诉人张家港市人民政府（以下简称张家港市政府）、张家港市水利局行政复议决定一案，上诉人顾良华不服江苏省苏州市中级人民法院（2017）苏05行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定，2016年2月26日，张家港市水利局下属事业单位张家港市长江防洪工程管理处（以下简称“长防处”）在日常巡查中发现顾良华在张家港市福山闸东侧外滩种植树木，2017年2月27日，长防处对种植的树木进行了清理，2017年3月28日，长防处再次发现顾良华种植树木，即向顾良华下达水事巡查警示书，要求顾良华在三日内将所种树木清除，因顾良华未自行清除，2017年4月13日，长防处对顾良华所种植树木进行了清除。顾良华认为该清除树木的行政强制行为违法，于2017年7月31日以张家港市水利局为被申请人向张家港市政府提出行政复议申请，张家港市政府经审查，认为顾良华提交的申请材料不齐全，于2017年8月3日向顾良华发送书面补正通知，要求顾良华在收到通知后7日内补正申请材料，明确行政复议请求、明确被复议的具体行政行为、提供被复议具体行政行为存在的相关证据、根据前述要求重新提交授权委托书。顾良华于2017年8月14日提交补正材料，明确行政复议请求为：1、确认张家港市水利局清除树木的行政强制行为违法；2、赔偿顾良华的经济损失664350元。张家港市政府于2017年8月18日分别向顾良华和张家港市水利局送达行政复议受理通知书和行政复议答复通知书，张家港市水利局于2017年8月25日作出行政复议答复书。张家港市政府经审查，认为因情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，遂于2017年10月11日书面通知顾良华和张家港市水利局行政复议决定将延期至2017年11月10日前作出。2017年11月10日，张家港市政府作出[2017]张行复第65号行政复议决定书，确认张家港市水利局清除树木的行为违法。顾良华不服，向法院提起行政诉讼。 另查明，2011年4月，芦业公司与张家港市南丰镇居民陆华东签订《滩地租用协议》，芦业公司将福山港以东张家港市管辖范围滩地租给陆华东用于禽类等养殖，约定租用期限为6年，自2011年5月1日至2017年4月30日。2012年5月1日，陆华东与顾良华签订《花木树木种植协议》，陆华东将福山港以东滩地120亩租给顾良华种植各种花木、树木，为期5年，从2012年5月1日至2017年4月30日。2016年12月12日，芦业公司、陆华东和西水道公司签订《协议书》，确认芦业公司无权出租滩地予陆华东，并解除芦业公司与陆华东签订的《滩地租用协议》以及所有衍生的租用关系。2016年12月29日，陆华东与顾良华签订《协议书》，解除二人所签订的《滩地租用协议》，陆华东补偿顾良华18618元，并确定双方再无任何纠纷，任何一方不得向对方或向芦业公司、张家港市水利局、西水道公司等其他任何第三方主张任何权利。 又查明，2013年11月，常熟市人民政府与张家港市政府实施长江澄通河段铁黄沙整治工程，2016年1月该工程通过完工验收。顾良华种植树木区域位于该工程范围内，且在长江堤防内侧。 原审法院认为，根据《行政复议法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，有权向行政机关申请行政复议。根据《行政复议法》第三条第（一）项、第十二条之规定，张家港市政府作为张家港市水利局的本级人民政府，具有对顾良华提出的行政复议申请进行处理的主体资格及法定职责。 原审法院归纳本案的争议焦点主要是一、张家港市政府作出的行政复议决定程序是否合法；二、张家港市政府作出的行政复议决定事实是否清楚；三、张家港市政府认定顾良华被清除树木不具有合法利益是否正确。 关于争议焦点一，《行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。《行政复议法实施条例》第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。本案中，张家港市政府于2017年7月31日收到顾良华提出的行政复议申请，经审查于2017年8月3日向顾良华作出补正通知，并于2017年8月18日正式受理顾良华的复议申请。因情况复杂，张家港市政府延长一个月的行政复议期限，并书面告知顾良华。在查明相关事实后，张家港市政府于2017年11月10日作出[2017]张行复第65号行政复议决定，程序合法。 关于争议焦点二、根据《中华人民共和国河道管理条例》第二十条、第二十四条第一款和《苏州市长江防洪工程管理条例》第九条第一项、第十一条第七项的规定，顾良华种植树木的滩地属于长江防洪工程管理范围和长江河道管理范围，禁止擅自围垦、种植树木。根据《中华人民共和国河道管理条例》第三十六条规定，对河道管理范围内的阻水障碍物，按照“谁设障，谁清除”的原则，由河道主管机关提出清障计划和实施方案，由防汛指挥部责令设障者在规定的期限内清除。逾期不清除的，由防汛指挥部组织强行清除，并由设障者负担全部清障费用。原审第三人张家港市水利局作为张家港市的河道主管机关，应提出清障计划和实施方案，由张家港市防汛指挥部组织强行清除。原审第三人并无行政强制执法权，现原审第三人将顾良华种植树木强行清除，属于超越职权。张家港市政府认定原审第三人清除顾良华树木的行为违法，于法有据。 关于争议焦点三，张家港市政府认定顾良华被清除树木不具有合法利益是否正确。根据《中华人民共和国河道管理条例》第二十条、第二十四条第一款的规定，有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定。在河道管理范围内，禁止修建围堤、阻水渠道、阻水道路；种植高杆农作物、芦苇、杞柳、荻柴和树木（堤防防护林除外）；设置拦河渔具；弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等。顾良华种植树木区域为长江堤防内侧滩地，属于长江防洪工程管理范围和长江河道管理范围，依法禁止种植树木（堤坝防护林除外）。顾良华既无证据证明其通过法定途径取得了所占滩地的使用权，也无证据证明其在长江防洪工程管理范围和长江河道管理范围内种植树木的行为经过法定职能部门批准，故顾良华在长江防洪工程管理范围和长江河道管理范围内种植树木属于违法行为，不具有合法利益。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条之规定，国家机关和国家机关工作人员行使行政职权时，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照该法取得行政赔偿的权利。即行政赔偿义务机关给予行政赔偿的前提是相关行政行为损害了当事人的合法权益，对当事人不合法的利益或违法利益，则不予赔偿。顾良华要求第三人对其行政赔偿，于法无据，张家港市政府不予支持，并无不当。 综上，张家港市政府作出的[2017]张行复第65号行政复议决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。顾良华的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回顾良华的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由顾良华负担。 上诉人顾良华上诉称：1、一审判决认定的清除树木时间错误。张家港长防处应是在2016年2月、4月两次对上诉人所种树木进行了清理，而非一审判决认定的2017年。2、复议行为程序违法。被上诉人虚设行政复议受理地点；在行政复议阶段未明确告知上诉人向哪个法院提起行政诉讼；被上诉人延长复议期限未提供负责人批准文件加以证明。3、上诉人具有合法权益。即使原审第三人认为上诉人不享有土地使用权，得知芦业公司转租后，应及时告知上诉人，并给予必要时间让上诉人转移他处种植。未经告知即行清除，应承担民事赔偿责任；上诉人植树区域不在长江防洪工程管理范围和河道管理范围内，距离铁黄沙新堤有两公里远；一审法院认为上诉人在该区域植树行为须经职能部门批准没有法律依据。4、原审第三人超越职权，强行清除上诉人所植树木，该行为无效，根据国家赔偿法第四条、第五条、第九条第一款规定，应承担赔偿责任。请求本院依法撤销一审行政判决；撤销案涉行政复议决定书；判决原审第三人赔偿被其清除的树木损失443万元。 被上诉人张家港市政府未提交书面答辩意见。 原审第三人张家港市水利局未提交书面陈述意见。 本院经审理确认原审法院查明的主要事实。 本院认为，顾良华以张家港市水利局为被申请人，向张家港市人民政府申请行政复议，请求确认张家港市水利局下属单位张家港市长江防洪工程管理处强制清除其种植树木的行为违法并赔偿顾良华因此造成的经济损失80万元。张家港市人民政府作出案涉行政复议决定。顾良华认为该复议决定确认违法却不予赔偿，明显不当，请求法院撤销案涉复议决定中对顾良华植树属于违法行为而不具有合法利益的定性以及损失已获得补偿的结论，判决张家港市水利局赔偿被其清除的树木损失443万元。 根据《中华人民共和国河道管理条例》第二十条、第二十四条第一款之规定，在河道管理范围内，禁止修建围堤、阻水渠道、阻水道路；种植高杆农作物、芦苇、杞柳、荻柴和树木（堤防防护林除外）。有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。根据《苏州市长江防洪工程管理条例》第九条第一项、第十一条第七项之规定，在防洪工程管理范围内，禁止擅自围垦长江滩地。江堤：迎水坡外的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）属于防洪工程管理范围。本案中，顾良华在张家港市福山闸东侧外滩种植树木，该区域系河道管理区域和长江防洪工程管理区域，依照上述规定，禁止种植树木。 根据《苏州市长江防洪工程管理条例》第十九条规定，对顾良华的违法种植行为，应由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，赔偿损失或采取补救措施，没收违法所得，并可以处以罚款。根据《中华人民共和国河道管理条例》第三十六条规定，河道主管机关应提出清障计划和实施方案，由防汛指挥部责令设障者在规定期限内清除阻水障碍物。逾期不清除的，由防汛指挥部组织强行清除，并由设障者负担全部清障费用。本案中，2016年2月27日，张家港市水利局下属单位长防处对该滩地上种植的树木进行了清理，2016年3月28日，长防处再次发现顾良华种植树木，即向顾良华下达水事巡查警示书。因顾良华未自行清除，4月13日，长防处对顾良华所种植树木进行了清除。张家港市水利局作为河道主管机关，并无强制执法权。故张家港市人民政府认定水利局强制清除行为超越法定职权，确认违法并无不当。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款之规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。顾良华并未通过法定途径取得案涉地块的土地使用权。且在禁止种植区域种植林木阻碍长江行洪、危害长江防洪工程安全，属于违法行为。对于不合法的利益，顾良华无权请求赔偿。故张家港市人民政府对其要求赔偿经济损失的复议请求不予支持亦无不当。 上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人顾良华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  陈 迎 审 判 员  赵 黎 审 判 员  吴晓玲 法官助理  钱培培 二〇一九年八月十六日 书 记 员  任子悦