吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉01行初72号 原告党文明，男，1959年2月20日出生，汉族，住址长春市南关区。 被告长春市南关区人民政府，住所地自由大路3388号。 法定代表人杨大勇，区长。 委托代理人李培，区政府征收办科员。 委托代理人孙骋，吉林常春律师事务所律师。 被告长春市人民政府，住所地长春市人民大街10111号。 法定代表人刘忻，市长。 委托代理人李帅，长春市司法局副主任科员。 原告党文明诉被告长春市南关区人民政府（以下简称南关区政府）、长春市人民政府（以下简称市政府）未经登记建筑认定及行政复议一案，于2019年3月12日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月20日公开开庭审理了本案。原告党文明，被告南关区政府委托代理人李培、孙骋，被告市政府委托代理人李帅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2018年11月22日南关区政府作出认定决定书，将该房屋认定为严重影响城乡规划的违法建筑。原告向市政府申请行政复议，2019年2月28日市政府作出复议决定，维持了南关区政府的认定决定。决定书与复议决定书认定事实错误。请求人民法院撤销南关区政府作出的长征未认决南字[2018]新春16号《未经登记建筑认定决定书》，撤销市政府作出的长府复[2018]2943号行政复议决定。 原告提供以下证据：1.房屋照片6张，用以证明我的房屋现状；2.买涉案房屋建筑材料的发货票两张，用以证明该房屋是于永兰建的；3.房屋购买协议复印件一份，用以证明我从于永兰处购买房屋；4.长春市喷漆厂介绍信两张，用以证明于永兰去其单位申请，她的单位同意建房；5.土地清理登记申报表一张，及私有房屋登记申请表一张，用以证明于永兰去产权处申请登记；6.连墙归属证明涉案房屋是自建房屋；7.田振生（于永兰丈夫）1986年12月10日书写的盖房经过情况，用以证明房屋的建造过程；8.协议书一份，用以证明原告从于永兰处购买房屋。原告另申请证人王某、刘某出庭作证，证人王某证明事项：党文明涉案房屋是从证人当年同事于永兰处购买，购买时间是八十年代，大约是1986年以前。证人刘某证明事项：党文明购买房屋之前证人就认识于永兰，那个房子是一九八几年盖的，好像是85,86,87年左右盖的，证人要证明的是他的房子是那个时候买的，房屋不是党文明盖的，证人从1982年结婚就在那里居住。 被告南关区政府辩称，依据《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查、认定和处理办法》第五条规定，本案行政主体合法。依据上述《办法》，南关区政府对房屋进行了调查询问。原告自称其房屋建于1982年，但未提供任何有效证据，且未有任何施工许可，属于擅自建设，亦无法从1990年航拍图中判断其是否存在。经集体讨论后认定该建筑为严重影响城乡规划建筑。此后作出了告知书，告知其陈述申辩，但其并未提出异议。最终作出了认定决定书。请求人民法院驳回原告诉讼请求。 被告南关区政府提交如下证据：1.关于南关区夹馅棚户区改造二期项目确定征收范围的公告、南关区夹馅棚户区改造二期项目征收补偿方案、长春市南关区人民政府关于对《南关区夹馅棚户区改造二期项目》范围内房屋征收决定的公告，用以证明合法程序进行征收；2.现场勘验记录及踏查照片，用以证明原告未经登记建筑现状如图所示，非独立建筑；3.长春市南关区永春路地块国有土地上房屋征收范围内未经登记建设调查询问笔录，用以证明联合工作组对原告未经登记建筑状况进行调查、询问；4.测绘报告，用以证明原告未经登记建筑的测绘面积；5.关于新春街道党文明等人的未经登记建筑房屋情况说明，用以证明其房屋无法确定建筑年限；6.1990年航拍图，用以证明未经登记建筑并未在此航拍图中；7.身份证及临时用地使用证，用以证明原告身份信息及相关证明；8.关于南关区棚户区范围内未经登记建筑联合调查的审核决定，用以证明对未经登记建筑的认定经联合工作讨论形成审核决定；9.长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定告知书及送达回证，用以证明未经登记建筑认定告知书已经向原告送达；10.公告及送达回证、张贴照片；11.长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书及送达回证。以上证据共同用以证明未经登记认定决定书及送达回证及照片，用以证明未经登记建筑认定决定书依法向原告党文明送达，并告知了她权利。 被告市政府辩称，复议程序合法，认定事实清楚，南关区政府的认定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查、认定和处理办法》的规定，原告自称建筑物建于1982年，但并无证据证明。故南关区政府作出认定决定并无不当。请求人民法院驳回原告诉讼请求。 市政府提交证据如下：1.行政复议立案审批表；2.行政复议延期审理批准表；3.行政复议申请书；4.南关区政府的复议答复书；5.送达回证3份，邮单查询单2份。以上证据共同用以证明行政复议依据、程序合法。 经庭审质证，党文明对南关区政府证据质证意见为：对证据1、7、9、10、11无异议；对证据2有异议，被告拍的照片只是局部，不能证明非四角独立；对证据3有异议，当时询问的是我妻子，她的回答不对，我家是砖瓦结构，实际面积是13.3平方米，我的房子是1986年购买，这个房子大约是1982年至1984年期间建造的，我到产权处去过，但是他们没有给我办，我要求政府在原地给我解决一套住房或者给我补偿；对证据4有异议，我的房子是带地下室的两层，测绘报告给我算的是一层；对证据5有异议，街道怎么说的我不知道，我的房子可确定年代；对证据6证明问题有异议，航拍图上能够清晰看到我家房屋的位置（向法庭指明位置）；对证据8有异议，决定没有依据。 原告对被告市政府证据质证意见为：无异议。 南关区政府、市政府对党文明提供证据质证意见为：对证据1有异议，原告拍摄的照片画幅不全，虽然是原告的房屋，但是他没有拍全，我们有当时踏查的照片能够证明原告的房屋是相互倚靠建造的，不是四角独立建筑；对证据2-8有异议，与踏查登记时原告妻子的自述不符，他自述是1982年自建的房屋，而且当时也没有说他家有地下室，我们现场踏查也没有发现他家有地下室。且证据2和证据4相互矛盾，他是在1987年开具介绍信去买建筑材料去建造该房屋，而证据2是1983年和1984年的发货票。证据5只是单方面的申报表，而没有相关单位的批准，证明该房屋是不能正常办理证照且地下室修建也是需要办理审批手续的。证据2-8与本案不具有关联性。 本院对各方提交证据认定如下。对南关区政府提交证据1、3、4、7、9、10、11予以确认。对市政府提交证据真实性予以确认。但均不能证明二被告事实认定正确。对原告提交证据真实性予以认可，但照片仅为局部照片，不能据此说明该房屋四角独立，通过证人证言及其余证据，无法确认该建筑建于1982年至1984年。 经审理查明，原告一处13.03平方米无证建筑位于南关区夹馅棚户区改造工程范围内。2017年6月28日，南关区政府发出《关于南关区政府夹馅棚户区改造二期项目确定范围的公告》。2018年3月26日，南关区政府工作人员对原告就上述未登记建筑进行询问。原告自述该建筑建于1982年，未取得审核建设用地批准手续，未经规划行政部门处罚完毕。经南关区政府工作人员踏查，该建筑依靠永春红二楼1栋南墙建造，非独立，自述用途为居住。2018年4月28日，南关区国有土地上未经登记建筑联合调查组作出《关于南关区棚户区项目范围内未经登记建筑联合调查的审核决定》。2018年5月7日，南关区政府作出长征未认告南[2018]新春2号《未经登记建筑认定告知书》并向原告送达，告知其七日内向承办单位陈述、申辩和申请听证。2018年11月22日，南关区政府作出长征未认决南字[2018]新春16号《未经登记建筑认定决定书》，认定原告的未经登记建筑为“严重违反城乡规划的违法建筑”并向原告送达。原告于2018年12月5日向市政府申请行政复议。市政府于2019年2月28日作出长府复[2018]2943号行政复议决定，维持了长征未认决南字[2018]新春16号《未经登记建筑认定决定书》。市政府复议决定于2019年3月1日送达至原告。原告于2019年3月12日诉至本院。 本院认为，《城乡规划法》第六十四条的规定了建筑违法行为，“未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的”行为，即为违法行为。从大概念上讲，通常所说的“无证建筑”都属于违法建筑，其违法的原因就是“未取得建设工程规划许可证”。对未经许可或者未按照许可进行建设的违法建筑，依照城乡规划法第六十四条应区分违法的严重程度，采取不同的处理方式。一是尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。所谓“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”，包括两种情况：一种是建筑物本身可以进行必要修正，比如拆除一定的部分等，使得原本不符合规划的建设活动符合规划要求；另一种是建设活动虽然未取得规划许可，但是建设活动符合规划的要求，因此可以补办必要的规划审批。二是对于无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。所谓“无法采取改正措施消除影响的”，是指建设活动严重违法，而且这种违法不仅仅是程序上违反城乡规划法规定的办证与建设程序，同时这种违法行为还违反控制性详细规划等强制性规范本身，且其严重程度从而无法对建筑物进行修正，也不允许补办必要的规划审批。对于这类行为，必须拆除违法建筑，或者没收实物或违法收入，才能维护城乡规划的权威。 然而，在具体认定实践中，因历史原因或其他各种因素，导致无法简单作出上述认定。也不宜简单以建筑时间、是否四角独立作为唯一的判断标准，更不能用新法评判旧事，应充分结合未经登记建筑认定与补偿之间的关系，总体考虑以下原则： 第一，应坚持合法与合理性原则。对于“无法采取改正措施消除影响的”这种严重违反城乡规划的建筑依法不应予以补偿，即使被征收人配合征收也不能满足其违法的补偿要求。对于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”违法建筑，由于违法建筑的成因复杂，按照合理行政的基本要求，不能“一刀切”。这就要求行政机关对征收范围内的未经登记建筑认定时，应当对未经登记建筑的建成时间、结构特点、使用功能、是否影响周边建筑的正常使用等情形进行调查核实。在此基础上,本着尊重历史、从旧兼从有利于相对人的原则，综合考虑相关因素，适用未经登记建筑建成时的法律、法规对未登记建筑是可以补办规划审批还是可以修正进行判定，进而作出公平认定。当然，有时无法查清准确时间，但可以通过走访、查看建筑风格、结合旁证等大体查清年代。 第二，应区分主房与附属设施。应对未登记建筑是属于“主房”还是“附属设施”进行性质界定，这一性质界定直接关系到在补偿阶段是否适用“拆一还一”等补偿政策。所谓主房是指以生活居住为建设目的的房屋，房屋可能虽小，但起码能正常摆放床、桌椅等生活用品。所谓附属设施是指用于厨卫、仓储为建设目的，虽临时可以居住，但在面积、使用功能、设施配备上与正常房屋有明显区别。严格来说，附属设施在建成时并不能称其为房屋。此后，可能因各种客观原因，导致有人居住，甚至被买卖流转，从而被称之为“房屋”。本案涉案建筑紧挨“红二楼”，“红二楼”是否系主房，原告的建筑是否系正常房屋还是红二楼的附属设施，原告是否同时系红二楼房主，均应本着尊重历史的原则加以调查。倘若原告建筑明显属于红二楼的附属设施，则不能以认定主房的方式来认定，更不应该按照主房“拆一还一”的进行补偿。否则将导致对主房房主补偿不公平，也会鼓励公众通过建设、购买此种附属建筑来充当正常房屋、获取不当利益。同时，在完全可以通过实体踏查了解相关情况的前提下，原告也不得向法庭做不实陈述。 第三，应该查清建设目的。对于为了获取更多补偿利益而抢建的建筑，即使属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”，但也因违反征收公告中关于不得抢建的规定而不予补偿。对于并非抢建、确属历史遗留的未登记建筑，不能因为客观上没有相关证照而完全认定未严重违反城乡规划而认定为严重违反城乡规划，应根据补偿方案及实际情况进行处理。同时，征收补偿工作并非征收经办中心的部门专职职责，城管、房管、档案、民政等部门应参与其中，协助调查房主是否系原房主还是多手买卖而来，是临时购买等待征收或是购买多年长期居住，房主系生活困难还是有他处住房。综合适用《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查、认定和处理办法》中关于尚可改正、适度补偿、优先办理保障房等规定，以确保原来居民有居住场所。 具体到本案中，进行未经登记房屋认定属于城乡规划职责，应有城乡规划部门参加，南关区政府认定小组并无城乡规划部门参加。南关区政府对党文明建筑认定未严重违反城乡规划的建筑，未查清具体建设年代，未证明当时有何种规划限制。在法律适用方面，虽引用了《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查、认定和处理办法》第十条规定，未具体到项。庭审中表示具体引用第十条第（一）项、第（三）项，但并未提供相应证据予以证明。综上，该认定决定事实不清楚，应予撤销。市政府虽复议程序合法，但认定事实有误，亦应被撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告长春市南关区人民政府作出的长征未认决南字[2018]新春16号《未经登记建筑认定决定书》； 二、撤销被告长春市人民政府作出的长府复[2018]2943号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告长春市南关区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审判长  霍慧超 审判员  姜 楠 审判员  亓晓鹏 二〇一九年八月三十日 书记员  赵韦程