广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤04行终96号上诉人（原审原告）：陈焕明，男，1953年7月30日出生。委托代理人：区朝光，广东申力律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香洲区。法定代表人：王朝晖，局长。委托代理人：余新达，珠海市自然资源局斗门国土分局工作人员。委托代理人：夏天风，广东笃行律师事务所律师。原审第三人：梁光荣，男，1958年2月18日出生。上诉人陈焕明诉被上诉人珠海市自然资源局（因机构改革，原珠海市国土资源局职能现由珠海市自然资源局承担）以及原审第三人梁光荣土地行政管理一案，不服珠海市金湾区人民法院(2019)粤0404行初27号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2019年7月5日就本案予以法庭调查，上诉人陈焕明的委托代理人区朝光，被上诉人珠海市自然局的委托代理人余新达、夏天风，原审第三人梁光荣到庭参与了诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定的事实××××年×月××日，原珠海市国土资源局下属××分局××国土资源管理所同意梁光荣办理宅基地用地审批手续并向其核发《农村宅基地核准表》。×月×日，珠海市×××××局向梁光荣颁发《乡村建设规划许可证》。陈焕明的自建房相邻于梁光荣自建房，位于×侧。陈焕明认为梁光荣房屋与其房屋距离过近，会造成其建成在先的房屋倾斜和开裂，因此其自2014年9月起至今，多次向珠海市××区××局、珠海市××区人民政府、珠海市××区××镇××办、珠海市××区××××局、原珠海市国土资源局××分局、珠海市×××××局等行政部门信访要求解决此事，未果。根据陈焕明提交的证据，已知的信访情况如下：2015年11月6日，××镇××××办公室向镇××办作出《关于××村梁某投诉一事的情况说明》，“据梁某反映邻居梁光荣兴建房屋造成其房屋基础不稳，出现沉降现象，同时投诉有关部门批准梁光荣建房。……公示期满后，××村委会确认公示无异议（见附件8）。同年×月，国土部门正式同意梁光荣办理宅基地手续（见附件9）。”2016年5月30日，珠海市××区××镇××办公室向梁某作出《信访事项受理告知书》，“你向我们提出你邻居梁光荣建房占用了公共巷道××公分，要求批准其通过申请报建的部门给你答复的信访事项，我们决定予以受理。”2016年7月25日，珠海市××区××镇××办公室向梁某作出《信访事项处理意见书》，“1.关于你要求弄清究竟是哪些相关部门盖章批准梁光荣报建申请的问题。经调查了解，梁光荣房屋报建手续是经××村村民委员会、××镇××××办公室、××国土资源管理所、××××所等部门依照法定程序办理的。”2016年8月24日，××区××××局向陈焕明作出《关于反映××镇××村梁光荣霸占路巷建房问题的复函》，“你来我局反映你邻居霸占路巷导致你房屋下沉的问题，由于被投诉人梁光荣已办理合法报建手续，且未发现违章情况，所以该建设行为应为合法。”2017年9月6日，珠海市×××××局向陈焕明作出《关于陈焕明房屋巷道问题的复函》，“经查，梁光荣房屋按规定程序办理了农村宅基地的用地及报建手续，于××××年×月办理《农村宅基地核准表》。”2017年11月7日，原珠海市国土资源局××分局向陈焕明和梁某作出《信访事项不予受理告知书》，“经核查，梁光荣的用地批准已办理土地登记。”2017年12月25日，珠海市××区××镇人民政府向梁某作出《信访事项不予受理告知书》，“你向我们反映你邻居梁光荣建房施工，导致你所居住的房屋出现下沉、倾斜、裂缝漏水等问题，要求解决此事并赔偿×××万元及×××平方米土地的信访事项，属于公民、法人、其他组织之间的民事纠纷。”2018年7月5日，珠海市×××××局向梁某作出《关于××区××镇××村自建房审批问题的复函》，“经查，梁光荣房屋按规定程序办理了农村宅基地的用地及报建手续，于××××年×月办理《农村宅基地核准表》。”2018年11月19日，陈焕明向一审法院提起行政诉讼，要求确认珠海市×××××局向梁光荣核发《乡村建设规划许可证》的行为违法并应予以撤销。2019年1月14日，陈焕明撤回该案的起诉。2019年1月8日，陈焕明向一审法院提起行政诉讼，要求确认原珠海市国土资源局向梁光荣核发《农村宅基地核准表》的行为违法并应予以撤销。2019年4月9日，陈焕明代理人梁某在《询问笔录》中对于一审法院“你是何时知道梁光荣取得案涉《农村宅基地核准表》”的询问，第一次陈述称，“2015年的时候就知道，知道后向各行政单位部门反映情况，但均没有得到回应，后分别向区行政单位和市行政单位申请复议，并向有关部门上访反映情况。”陈焕明代理人梁某第二次又陈述称，“我是在2017年收到××部门给我的材料后才知道梁光荣取得《农村宅基地核准表》。”同时，陈焕明代理人梁某向一审法院出示提交前述材料，一审法院发现该份材料与陈焕明提交的证据5《关于××村梁某投诉一事的情况说明》一致，并附有全部附件，附件9即为梁光荣的《农村宅基地核准表》。陈焕明代理人梁某第三次再陈述称，“是2018年9月才知道梁光荣取得《农村宅基地核准表》。”另查明，因珠海市机构改革，不再保留珠海市国土资源局，原珠海市国土资源局的职责由新组建的珠海市自然资源局行使。一审法院判案理由及结果一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，根据陈焕明代理人梁某在一审法院于2019年4月9日向其所制作的《询问笔录》中的陈述，陈焕明及陈焕明代理人梁某于2017年就已知道梁光荣取得案涉《农村宅基地核准表》的事实，其起诉期限最长应从2017年12月31日起不超过一年，但其于2019年1月8日才向一审法院提起行政诉讼，且无上述法律规定的扣除起诉期限的法定理由及因特殊情况耽误起诉期限向法院申请延长的情形，已超过法定起诉期限。虽然陈焕明代理人梁某在《询问笔录》中第三次陈述其是于2018年9月才知道梁光荣取得案涉《农村宅基地核准表》，但鉴于该陈述内容是将其前两次陈述内容发送给不在场的代理律师，并与其律师电话沟通后再向一审法院陈述的，且陈焕明于第二次陈述时还主动提交了相关材料，再结合××镇××××办公室于2015年11月6日作出的《关于××村梁某投诉一事的情况说明》、珠海市×××××局于2017年9月6日作出的《关于陈焕明房屋巷道问题的复函》和原珠海市国土资源局××分局于2017年11月7日作出的《信访事项不予受理告知书》等信访资料，一审法院对陈焕明代理人梁某在《询问笔录》中第三次的陈述不予采信。陈焕明起诉已超过法定起诉期限且无法定理由，应予驳回。一审法院依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回陈焕明的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回陈焕明。当事人二审诉辩主张上诉人陈焕明的上诉请求：撤销原审裁定，并依法指令珠海市金湾区人民法院审理本案。其上诉理由如下：其一，一审法院认为上诉人的起诉超过诉讼时效而驳回起诉错误，上诉人早于2018年11月23日已经向珠海市金湾区人民法院提交本案诉讼材料起诉被上诉人（有材料清单签收为证），并非一审所认定的2019年1月8日才向其提起行政诉讼，上诉人的起诉没有超过诉讼时效，一审法院认定事实错误。其二，《关于××村梁某投诉一事的情况说明》及《关于陈焕明房屋巷道问题的复函》、2017年11月7日作出的《信访事项不予受理告知书》均没有签收时间显示，并不能证明上诉人知道原审第三人梁光荣取得案涉《农村宅基地核准表》的具体时间，且被上诉人也不能提交证据证明上诉人的起诉超过诉讼时效及告知上诉人起诉期限，一审法院对上诉人于2018年9月才知道梁光荣取得案涉《农村宅基地核准表》的陈述不予采信同属错误。被上诉人珠海市自然资源局答辩称：上诉人超期起诉事实清楚、证据充分，一审裁定驳回起诉适用法律正确、并无不当，应予维持。其一，××××年×月××日，被上诉人下属××分局核发给原审第三人梁光荣《农村宅基地核准表》。2017年9月6日珠海市×××××局作出《关于陈焕明房屋巷道问题的复函》，告知上诉人关于梁光荣房屋按规定程序办理了农村宅基地的用地及报建手续，于××××年×月办理了《农村宅基地核准表》的事实。其二，为查明上诉人诉权问题，2019年4月9日，一审法院向上诉人的一审诉讼委托代理人梁某进行了调查询问，在一审法院制作的《询问笔录》中梁某承认在2017年收到××部门的材料后就已知道梁光荣取得了《农村宅基地核准表》，同时提交从××部门获得的该份《农村宅基地核准表》。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条的规定，上诉人在2017年知道或应当知道被诉行政行为内容，即使从该年最后一天起算起诉期限，最迟应截止至2018年12月31日止。但上诉人于2019年1月8日才提起行政诉讼且无可以扣除起诉期限的正当理由，其起诉被驳回符合法律规定。其三，从2005年起上诉人因相邻权纠纷就开始投诉梁光荣兴建房屋违法，××镇××××办公室及镇××办此时已告知上诉人关于梁光荣兴建房屋有办理过使用宅基地的合法手续，2017年市××部门更是明确告知了涉诉《农村宅基地核准表》的内容。二审查明的事实上诉人陈焕明在二审中提交了一份新证据，即当事人（代理人）提交证据、材料清单，拟证明上诉人于2018年11月23日向珠海市金湾区人民法院提起本案的诉讼，诉讼时效并未超过。被上诉人珠海市自然资源局质证认为，不认可该份证据的真实性、合法性、关联性，一审裁定书第一页明确记载2019年1月8日立案受理，结合被上诉人收到的行政诉讼应诉通知书，上面的落款时间是2019年1月8日，可以确认陈焕明提起本案诉讼是在2019年1月8日，一审裁定书第8页提到2018年11月19日陈焕明提起了另外一个行政诉讼，是针对珠海市×××××局提起的，陈焕明提交立案受理通知书就行。本院就上诉人陈焕明提交的证据（复印件）予以核查后，对其关联性、客观性和合法性予以认可。据此，本院认定陈焕明于2018年11月23日向一审法院提起本案诉讼原审法院查明的事实属实，本院予以确认，并根据一审当事人举证与质证认定如下事实：××××年×月，原珠海市国土资源局××分局××国土资源管理所在该所就梁光荣申请案涉土地发出《集体土地使用权确权公示》，公示了宗地位置与面积、宗地图与用地坐标、土地性质等。该公示还告知：如对该宗土地的用地情况确认有异议者，请于本公示发布之日起7日内携带书面申请和有效的相关权属证明向我所提出土地权利主张，逾期无异议或异议不成立的，我所将按有关规定给申请人发放《农村宅基地核准表》。本案被诉的《农村宅基地核准表》××所审批意见栏载明：根据村委会出具的证明资料，该申请人为本村村民，符合“一户一宅”政策，经村民代表会议表决通过并进行宅基地分配公示无异议。该核准表所附“说明”称：用地者凭经有关部门加具意见的《农村宅基地核准表》（正本）到××部门办理报建手续。本院判案理由及结果本院认为，一审裁定以起诉超过法定期限为由驳回原告起诉并无不当。本案中，被诉的《农村宅基地核准表》在作出前，即××××年×月已通过《集体土地使用权确权公示》予以公示；陈焕明一审代理人梁某在一审法院调查时亦称2015年就知道梁光荣取得案涉《农村宅基地核准表》。结合陈焕明及梁某相关信访及接访机关书面答复材料，本案足以认定陈焕明在2015年初就知道《农村宅基地核准表》的作出。据此，陈焕明于2018年11月23日向珠海市金湾区人民法院起诉，明显超过法定期限。退而言之，《农村宅基地核准表》系案涉××部门作出《乡村建设规划许可证》的前置行政行为，陈焕明知悉邻居梁光荣建房取得了《乡村建设规划许可证》，欲司法救济也应当起诉该规划许可行为，而不应起诉《农村宅基地核准表》。事实上，陈焕明已就《乡村建设规划许可证》向一审法院提起撤销之诉，但自愿撤回了该起诉。本案结案后，陈焕明如果再就《乡村建设规划许可证》起诉，则很可能属于逾期起诉或重复起诉。综上，陈焕明上诉请求明显缺乏理据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一九年八月八日书记员 刘 敏