广东省东莞市中级人民法院民 事 裁 定 书（2019）粤19民终9163号上诉人（原审原告）:张剑凯，男，1973年10月24日出生，汉族，住广东省东莞市，委托诉讼代理人：叶翠儿，广东广信君达（东莞）律师事务所律师。委托诉讼代理人：李颖琪，广东广信君达（东莞）律师事务所实习律师。上诉人（原审原告）:张满齐，男，1950年9月8日出生，汉族，住广东省东莞市，委托诉讼代理人：叶翠儿，广东广信君达（东莞）律师事务所律师。委托诉讼代理人：李颖琪，广东广信君达（东莞）律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）:东莞市虎门镇龙眼社区居民委员会，住所地：广东省东莞市虎门镇龙眼路27号。法定代表人：张国平，理事长。委托诉讼代理人：潘翔，广东闻彰律师事务所律师。委托诉讼代理人：白永强，广东闻彰律师事务所律师。上诉人张剑凯、张满齐因与被上诉人东莞市虎门镇龙眼社区居民委员会（以下简称龙眼居委会）合同纠纷一案，不服广东省东莞市第二人民法院（2019）粤1972民初7665号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2019年7月18日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。张剑凯、张满齐上诉请求：1.撤销（2019)粤1972民初7665号民事裁定；2.依法发回重审或改判支持张剑凯、张满齐全部诉讼请求；3.本案一审、二审诉讼费用全部由龙眼居委会负担。事实和理由：（一）各宅基地的权属无论是置换前还是置换后均是明确的，不存在权属不明或者争议的情况。置换前，交椅环（土名）宅基地和东路十九巷9号的宅基地的使用权权属人为张剑凯，新村××××号的宅基地的所有权及使用权权属人为龙眼居委会。经张剑凯将交椅环（土名）宅基地、东路十九巷9号的宅基地归还给龙眼居委会及张满齐退回东一路二十一巷15号房屋，上述三块土地的所有权和使用权实际上归龙眼居委会所有，而新村××××号的宅基地经过置换后，使用权应归张剑凯、张满齐。《中华人民共和国土地管理法》第十六条适用的情形是土地所有权与土地使用权的最初权属状态不明或者存在争议的情况。但就本案而言，案涉土地的权属无论是置换前还是置换后均是清晰明确的，本案不应当适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定进行认定。（二）本案并非是一审法院所认定的宅基地分配的问题，而是土地使用权的调整或类似于转让的性质，因为在双方签署《置换协议》前，龙眼居委会已经为张剑凯、张满齐分配了宅基地[即交椅环（土名）宅基地、东路十九巷9号的宅基地及东一路二十一巷15号房屋],而双方签署《置换协议》实际上是以双方协商一致的方式对张剑凯、张满齐的土地进行调整或类似于转让性质，置换行为发生的前提是，所有涉及的土地的所有权或者使用权是确定的、无争议的，否则，无任何“置换”的基础，置换行为也就无从说起。宅基地置换是经龙眼居委会内部研究讨论后作出的决定，张剑凯、张满齐与龙眼居委会签订的《置换协议》未违反法律规定，也没有损害国家、集体或第三人利益，合法有效，且双方的行为属于民事法律行为。在此情况下，龙眼居委会仅仅因为“部分居民对社区同意你的申请提出反对意见”，为了“社区稳定，以免产生暴力事件”，而单方终止协议，明显缺乏事实与法律依据，属于违约行为。因违约行为而产生的纠纷本应属于人民法院受理范围，该纠纷无需经过人民政府处理的前置程序。（三）退一步来说，龙眼居委会单方终止《置换协议》的原因仅仅是因为“部分居民对社区同意你的申请提出反对意见”，为了“社区稳定，以免产生暴力事件”，双方并非对是否符合置换（或者一审法院所认定的“分配”）条件或应置换哪一宅基地存在争议，实际上，双方对于置换的宅基地是明确的，并不存在争议。（四）作为居民委员会，龙眼居委会应当明确知晓对于置换土地等事宜应该通过哪些法律程序或流程。龙眼居委会与张剑凯、张满齐签订《置换协议》、向张剑凯、张满齐出具证明且在红线图上盖章等一系列行为，均让张剑凯、张满齐有理由相信本宗土地的置换是已经经过相关程序表决通过的，而且龙眼居委会也向张剑凯、张满齐陈述该《置换协议》是经过多轮讨论。况且，双方在多年前已经实际履行案涉《置换协议》，在履行过程中，龙眼居委会从未就程序问题向张剑凯、张满齐提出异议。综上所述，一审法院适用法律错误，本案无需经过人民政府处理，属于人民法院管辖范围。龙眼居委会答辩称：（一）张剑凯、张满齐要求龙眼居委会履行案涉《置换协议》，实质上是要求人民法院确认张剑凯为东莞市虎门镇龙眼社区新村××××号宅基地（下称“14号宅基地”）的使用权人，该诉请已然超出人民法院的受案范围。基于未经村民大会讨论决定、未履行必要的民主议定程序而遭到周围村民的强烈反对、未经人民政府审批同意可能涉及违法等多种因素考虑，龙眼居委会决定不再履行与张剑凯、张满齐签订的《置换协议》，而张剑凯、张满齐基于《置换协议》认为其已经取得14号宅基地的使用权属，龙眼居委会必须将14号宅基地分配给他们，并为此与龙眼居委会发生纠纷，所映射出来的问题是双方对于14号宅基地的权属争议，当属土地权属纠纷。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。即本案双方因宅基地使用权属而发生的争议，依法应由人民政府相关职能部门处理，不在人民法院受案范围或者职权之内，一审法院驳回张剑凯、张满齐的起诉并无不当。（二）案涉《置换协议》未经龙眼居委会村民大会讨论决定，也未经东莞市虎门镇有关行政部门审批同意，属无效协议。一方面，该《置换协议》虽然盖有龙眼居委会印章，但未经龙眼居委会村民大会或者代表大会的讨论决定，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条关于“宅基地的使用方案，经村民会议讨论方可办理”的规定，因缺乏必要的民主议定程序以及可能损害其他村民的合法权益而无效。另一方面，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。即使案涉《置换协议》经过龙眼居委会村民大会讨论决定，因龙眼居委会不具有农村村民住宅用地审批权力，该协议擅自处分了人民政府的行政审批权，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定的合同无效情形之一（违反法律、行政法规的强制性规定），协议也属无效。（三）张剑凯、张满齐要求龙眼居委会履行《置换协议》，将14号宅基地分配给张剑凯缺乏现实基础和法律依据。张剑凯、张满齐在《置换协议》签订前名下已分配有宅基地，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条关于“一户农村村民只能拥有一处宅基地”和第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定，《置换协议》的签订、履行依法不具备现实基础。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律准确，张剑凯、张满齐所提诉讼请求属于与龙眼居委会因土地权属争议所产生的纠纷，依法不属于人民法院受案范围，应当予以驳回。张剑凯、张满齐向一审法院起诉请求：1.龙眼居委会继续履行双方于2010年4月12日签订的《置换协议》，将张剑凯、张满齐位于东莞市虎门镇交椅环（土名）的一座宅基地和位于东路十九巷9号的宅基地置换到位于东莞市虎门镇龙眼社区新村××××号的宅基地；2.本案全部诉讼费由龙眼居委会负担。一审法院认定事实，张剑凯、张满齐于2010年4月12日与龙眼居委会签订《置换协议》，确认：1.张剑凯将位于交椅环、登记为张剑凯的一座宅基地和位于东路××宅基地一块，置换到位于新村××××号的宅基地；2.由于置换面积相差58平方米，张剑凯自愿以1250元/平方米的价格购买；3.张剑凯承诺提前将登记在张满齐名下的位于东一路××房屋××座退回给龙眼居委会。张剑凯已向龙眼居委会交纳相关款项共计110000元，将登记在张满齐名下的位于东一路××房屋××座退回给龙眼居委会用于出租，并在位于新村××××号的宅基地上打桩准备兴建房屋。2017年11月16日，龙眼居委会向张剑凯发出“龙眼社区关于终止置换宅基地的函”，称因部分居民对社区同意张剑凯的申请提出反对意见，并到案涉工地现场阻止施工，社区两委经会议讨论后要求张剑凯停止施工，后经多年调解及群众调查，认为不适宜进行置换，决定终止置换宅基地协议。一审法院认为，虽然本案双方所签订的文件名为《置换协议》，但其内容实际为宅基地分配，因此本案案由应当为宅基地使用权纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。本案中，本案双方关于是否置换宅基地发生纠纷，属于土地使用权争议，双方协商不成，应先由人民政府处理。案涉土地使用权争议未经人民政府处理及出具处理决定，张剑凯、张满齐即提起本次诉讼，不符合起诉条件，应当裁定驳回。综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百二十四条第三项、第一百五十四条第一款第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定，裁定驳回张剑凯、张满齐的起诉。本院审理查明事实与一审查明一致。本院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条，第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。首先，虽然本案双方所签订的文件名为《置换协议》，但是该协议的内容实际为集体对个人的宅基地进行调整和分配，现双方在履行该协议进行置换宅基地的过程中产生纠纷，实质上是对宅基地使用权使用产生纠纷，属于宅基地使用权纠纷的范畴。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。本案中，本案双方关于是否置换宅基地发生纠纷，属于土地使用权争议，双方协商不成，应先由人民政府处理。目前，案涉土地使用权争议并未经人民政府处理及出具处理决定，张剑凯、张满齐提起本次诉讼，不符合起诉条件。因此，一审法院裁定驳回张剑凯、张满齐的起诉，并无不当。综上，张剑凯、张满齐的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  黄燕慧审判员  李远伦审判员  钟满福二〇一九年八月八日书记员  杨淑芬