银川铁路运输法院行政判决书（2019）宁8601行初186号原告银川朵朵禽类养殖农民专业合作社，住所地：宁夏回族自治区银川市西夏区。法定代表人高来龙，社长。委托代理人汪放，宁夏兴瑞律师事务所律师。被告银川市西夏区综合执法局，住所地:宁夏回族自治区银川市西夏区。法定代表人孙春芳，局长。出庭负责人聂宏强。委托代理人段学军。委托代理人孙尚云，宁夏方和圆律师事务所律师。被告银川市西夏区农业农村和水务局（原银川市西夏区农牧水务局），住所地:宁夏回族自治区银川市西夏区。法定代表人王继斌，局长。出庭负责人杨志强。委托代理人崔亮，宁夏李金凤律师事务所律师。被告银川市西夏区怀远路街道办事处，住所地:宁夏回族自治区银川市西夏区。法定代表人马卫东，主任。出庭负责人吴东。委托代理人王家东、曹慈义，宁夏辅德律师事务所律师。原告银川朵朵禽类养殖农民专业合作社（以下简称朵朵合作社）诉被告银川市西夏区综合执法局（以下简称西夏区综合执法局）、银川市西夏区农业农村和水务局（以下简称西夏区农业局）、银川市西夏区怀远路街道办事处（以下简称怀远街道办）行政强制一案，由银川市中级人民法院移送本院审理，本院于2019年5月13日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月25日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人高来龙、委托代理人汪放，被告西夏区综合执法局委托代理人段学军、孙尚云，西夏区农业局委托代理人崔亮，怀远街道办委托代理人王家东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告朵朵合作社诉称，1996年原告取得银川市西夏区宁大附中农场北侧50亩国有土地的承包经营权，兴建养殖场从事养殖业，并依法办理了工商登记。在二十多年的经营过程中，原告投入大量人力、物力及财力建设养殖场，生产场所基础设施和配套的生产设备、消毒防疫设施齐全，完全符合《中华人民共和国畜牧法》及《中华人民共和国动物防疫法》等相关法律的规定。2013年12月原告合作社被自治区农牧厅、自治区林业局、自治区工商局等部门评选为“自治区级农民专业合作示范社”。2018年6月9日，被告在没有依法履行公示、催告等法定程序且没有与原告协商相关补偿事宜的情况下，以原告拒不搬迁为由，强行将原告养殖场内的鸡舍及办公用房推到，致使原告的生产设备、办公及生活用品均被掩埋在废墟之中。不仅如此，还强令原告立即将所养殖的鸡全部变卖给第三方，否则将就地掩埋。原告为了减免损失只能按照被告的要求将鸡舍内的4万余只鸡以远低于市场均价的价格变卖给了第三方。原告是在获得相关行政许可后才从事家禽养殖的，而被告在无任何合法依据的情况下，就强行将原告养殖场的鸡舍及办公、生活用房推倒，给原告造成高达7679176元的经济损失，致使原告的生产及生活都无法再正常继续下去。原告为了维护自身的合法权益特诉至法院，请求：1.确认被告2018年6月9日强制拆除原告养鸡场的行为违法。2.赔偿原告财产损失7679176元。原告朵朵合作社向法庭提交了以下证据：证据一：1-1畜禽养殖场、养殖小区备案表;1-2《营业执照》;1-3《国有土地开发承包合同书》;1-4宁夏回族自治区农牧厅、宁夏回族自治区工商行政管理局、宁夏回族自治区林业局、宁夏回族自治区供销合作社联合四单位于2013年12月授予原告“自治区示范合作社”的牌匾。证明目的:原告自1996年开始经工商登记从事养殖及种植，是合法的经营单位，被告要求原告养殖场关停及搬迁，应向原告做出补偿。证据二：2-1银川市西夏区人民政府银西政信访复查字(2018)24号《关于高来龙反映其养殖场被强拆造成经济损失要求补偿的信访复查意见书》；2-2光盘一张(内含视频9段)；2-3照片8张;2-4《品代雏鸡销售合同》两份。证明目的:?1.被告在未依法履行听证、公示、催告等法定程序、未做出强制决定亦未申请人民法院强制执行的情况下，对原告的房屋、鸡舍等组织实施拆除，行为违法，导致原告生产、生活资料均受损，给原告造成巨大的经济损失。2、原告养殖场被强行拆除时，养殖场内共养殖4万余只鸡，强行拆除前，该批鸡已养了23?周，正值产蛋高峰期的鸡因被告强迫而低价出售，导致原告财产损失严重。证据三：宁夏正业通资产评估有限责任公司《报告书》。证明目的:原告2014年10月13日市场价值已达5020200元。此后，原告又投入大量资金用于养殖建设，结合证据2-2、2-3、2-4可证实现在的市场价值已远超过2014年价值，由于被告的非法强拆行为造成原告严重损失，故原告提出赔偿要求。被告西夏区综合执法局辩称，一、原告的养鸡场位于禁养区内，属于违法养殖。西夏区人民政府根据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国动物防疫法》制定的《西夏区畜禽养殖禁养区限养区划分方案》《西夏区禁养区养殖场（户）关停分工方案的通知》，划定了明确的禁养区、限养区界限范围，原告的养鸡场在禁养区内。经西夏区相关部门多次劝说、通知其搬迁清理，原告拒不搬迁清理，严重损害了周边环境，已经构成违法养殖，应当予以强制拆除以消除违法状态。二、原告所述的强制拆除行为并非被告作出。被告在拆除现场仅仅负责外围警戒工作，防止有人冲入拆除现场、防范制止可能发生的人员冲突。对于拆除养鸡场的相关行为，被告并未参与。故请求法院驳回原告针对被告的诉讼请求。被告西夏区综合执法局未向法庭提交证据。被告西夏区农业局辩称，一、被告不是本案适格被告，不承担赔偿责任。2017年12月10日被告下发通告，对辖区内养殖户限期15日内关停、转产。2018年6月初，被告接到原告口头申报，要求被告对其养殖场内的12000只鸡进行检验检疫。因此，直到2018年6月9日，被告在原告养殖场处于服务工作，并未参与联合执法、未强制拆除建筑物，未下达任何强拆的命令。二、原告的行为违反法律规定，属于违法行为。《西夏区畜禽养殖禁养区限养区划分方案》实施后，原告在限期搬离通知时间内拒不搬迁，也不关停，未尽到公民应尽的义务，损害了公共利益。被告对原告的违法行为进行关停符合法律规定，有法可依。三、2018年6月9日强制拆除原告部分养鸡场的行政行为符合法定程序，依法履行了通知、劝说、限期搬迁、转产、关停的法律义务。四、被告只补偿原告的部分损失，不应当承担赔偿责任。原告的损失没有诉请严重。依据原告提供的视频显示，在行政执法时，被告已经将原告的生活物资全部搬出，未被掩埋在废墟里，无严重损坏。被告只是拆除了原告部分鸡舍及房屋，并未全部拆除。原告的存栏里只有12000只活鸡，且是原告让被告检疫后处置给了别人，原告的活鸡无损失，不存在赔偿或者补偿事宜。综上，违法行为不应当得到法律的保护，被告依法对原告的违法行为采取相应的行政强制措施，符合法律规定，请驳回原告诉讼请求。被告西夏区农业局向法庭提交下列证据：证据一：环境保护部办公厅、农业部办公厅关于印发《畜禽养殖禁养区划定技术指南》的通知（环办水体[2016]99号）。证明目的：被告依据该文件及相关法律法规制定了《西夏区畜禽养殖禁养区限养区划分方案》，原告的养殖场位于禁养区范围内。证据二：银川市西夏区人民政府关于印发《西夏区畜禽养殖禁养区限养区划分方案》的通知（银西政发[2017]17号）。证明目的：2017年1月21日，西夏区人民政府将《西夏区畜禽养殖禁养区限养区划分方案》向镇政府、街道办事处、相关部门、相关农场印发。西夏区禁养区范围为：1、中心城区内，各镇街区居民区、文教科研区、医疗区等人口集中区；2、城市规划区、城镇规划区及村庄规划区；3、饮用水源地保护区：城区集中式生活饮用水水源一级保护区，各镇街区、村集中供给饮用水水源一级保护区。银川市北郊水源地（东至包兰铁路以西1200米，南至规划的哈尔滨路，西至西绕城高速公路，北至北绕城高速路）；4、贺兰山东麓葡萄酒产区（辖区内110国道以西所有区域）；5、风景名胜区、旅游度假区、森林公园、自然保护区的核心区和缓冲区。包括镇北堡影视城、西夏王陵景区、小口子风景区等；6、主要交通干线两侧200米范围内，各重点景区、旅游重点村旅游路段两侧200米范围内；7、其他法律、法规、行政规章规定的区域。证据三：银川市人民政府办公厅关于印发《银川市2017年水污染防治工作实施方案》的通知（银政办发（2017）48号）、银川市人民政府办公厅关于印发《银川市清河专项行动实施方案》的通知（银政办发（2018）14号）、关于印发《四环绕城高速内养殖场（户）关停分工方案》的通知（银西农水发（2018）40号）、银川市西夏区人民政府办公室关于印发《西夏区禁养区养殖场（户）清理关闭方案》的通知（银西政办发（2018）45号）、《关于限期搬迁（关闭）绕城高速公路范围内畜禽养殖场（户）的通知》、照片7张、银川市农牧局文件（银农发（2018）175号）。证明目的：1、2017年3月27日至2018年3月16日，被告依据以上文件多次对禁养区范围内养殖场（户）逐户督促出售存栏畜禽（包括原告在内），并动员、督促养殖场（户）按期履行搬迁、关停、转产的工作，并向禁养区内养殖场（户）明确说明，2018年5月底要全部搬迁，逾期不搬迁的，将强制搬迁。2、2017年12月10日，银川市环保局西夏区分局、银川市西夏区农牧水务局联合向禁养区内所有养殖场（户）包括原告下发搬迁（关闭）通知。通知禁养区内所有养殖场（户）从2017年12月10日起15日内，迁出禁养区域或关停、转产。被告怀远街道办辩称，一、被告并非本案适格被告，被告并未实施原告所述的拆除其围墙的行为。被告并非法定的强制拆除行为的执法主体，没有法定职责，并且被告并没有实施本次的拆除行为。二、拆除原告养鸡场的行政行为合法。依据环保部、农业部于2016年10月24日印发《畜禽养殖禁养区划分技术指南》以及银川市西夏区政府于2017年1月21日印发《西夏区畜禽养殖禁养区划分方案》等规定，原告养鸡场所在区域为畜禽养殖禁养区，禁养区养殖场要在期限内关停、转产或搬迁。2017年12月10日，银川市环保局西夏区分局、银川市西夏区农牧水务局联合印发《关于限期搬迁（关闭）绕城高速公路范围内畜禽养殖场（户）的通告》，告知畜禽养殖禁养辖区的广大养殖场（包括原告在内）迁出禁养区或关停、转产。并且辖区社区工作人员通过多种方式多次对原告作工作，劝其限期搬离，但原告仍不履行搬离义务。2018年6月9日，被告配合西夏区综合执法局等相关部门进行了联合执法，对原告畜禽养殖禁养辖区的鸡场强制关停并在公证员的公证下拆除了部分建筑物。依据相关法律及环保部、农业部和市、区两级人民政府的文件，拆除原告养鸡场的行为属于行政强制行为，并且于法有据。三、原告所主张的赔偿没有事实和法律的依据。在本次拆除时，被告已委托宁夏银川市国安公证处对拆除行为进行公证。公证书中已清楚写明当时屋内财产状况及拆除时工作人员已经将其搬离出屋外并全部移交给原告。至于原告所养的鸡，原告早已转移，并不存在损失的情况。至于原告所述将鸡低价卖出，即便真实存在，也是原告的自发行为，不应得到赔偿。综上，被告并非本案适格被告且原告诉请无法律和事实依据，应驳回对被告的起诉。被告怀远街道办向法庭提交了下列证据：证据一:环保部办公厅、农业部办公厅关于印发《畜禽养殖禁养区划分技术指南>的通知》（环办水体[2016]99号）、银川市人民政府办公厅关于印发《银川市清河专项行动实施方案》的通知（银政办发[2018]14号）、银川市人民政府办公厅关于印发《银川市2017年水污染防治工作实施方案》的通知(银政办发[2017]48号)、银川市西夏区人民政府关于《西夏区畜禽养殖禁养区限养区划分方案》的通知（银西政发[2017]17号）、《关于限期搬迁(关闭)绕城高速公路范围内畜禽养殖场(户)的通告》。证明目的：原告养鸡场所在区域为畜禽养殖禁养区，禁养区养殖场要在期限内关停、转产或搬迁。原告应当搬离养殖区于法有据。证据二：《公证书》（2018宁银国安证字第8624号）。证明目的：被告文明联合执法，被告的执法行为并没有造成原告实际的损失。经庭审质证，原告对三被告提供的证据的真实性、合法性和关联性均予以认可，但对证明目的均不认可。三被告对相互提供的证据真实性、合法性、关联性及证明目的无异议。对原告提交的证据一被告质证如下：被告西夏区综合执法局对该证据的真实性、合法性和关联性无异议，对证明目的不予认可。被告西夏区农业局和怀远街道办对该证据中的1-1、1-2、1-3的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议；对1-4的真实性、合法性认可，对关联性不认可。对原告提交的证据二被告质证如下：被告西夏区综合执法局对该证据中2-1、2-2、2-3真实性、合法性和关联性认可，证明目的不予认可；对2-4真实性、合法性认可，对关联性、证明目的不予认可。被告西夏区农业局对该证据中2-1、2-2和2-3真实性、合法性和关联性认可，证明目的不认可；对2-4真实性、合法性和关联性及证明目的均不予认可。被告怀远街道办对该证据中2-1真实性、合法性和关联性认可，证明目的不予认可；对证据2-2、2-3、2-4的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。对原告提交的证据三被告质证如下：被告西夏区综合执法局对该证据的真实性、合法性认可，关联性和证明目的不予认可。被告西夏区农业局和怀远街道办对该证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。本院对上述证据认证如下：被告提交的规范性文件来源合法，内容真实，与本案有关联，予以认定。原告提交的证据一，被告对真实性、合法性无异议，对该证据证明效力予以认定；证据二中的2-1、2-2、2-3来源合法，对该证据真实性予以认定，证据2-4被告对真实性不予认可，且无其他证据证明该合同已履行，对该证据不予认定；对证据三的真实性、合法性、关联性及证明目的各被告均不予认可，且该证据系2014年原告为办理抵押贷款所作的资产评估，不能证明本案发生时原告的资产状况，对该证据不予认定。经审理查明，原告朵朵合作社成立于2009年8月25日，法定代表人高来龙，经营场所位于银川市西夏区宁大农场北。2017年1月21日，银川市西夏区人民政府印发《西夏区畜禽养殖禁养区限养区划分方案》的通知（银西政发【2017】17号），该通知将原告所在区域划为畜禽养殖禁养区，并要求在禁养区内的养殖场限期实现关停、转产或搬迁。2017年12月10日，银川市环保局西夏区分局、银川市西夏区农牧水务局（现银川市西夏区农业农村和水务局）联合向辖区各养殖户下发《关于限期搬迁（关闭）绕城高速公路范围内畜禽养殖场（户）的通告》，告知畜禽养殖禁养辖区内的广大养殖户（包括原告在内），即日起15日内迁出禁养区域或关停、转产。2018年3月16日，银川市西夏区人民政府办公室印发《西夏区禁养区养殖场（户）清理关闭方案》的通知（银西政办发【2018】45号），该通知要求3月底之前关停搬迁禁养区内80％以上的养殖场（户），5月底之前全部完成搬迁。同时还就成立工作领导小组，以及相关部门职责分工等事项进行了安排部署。根据该通知要求，被告工作人员多次到原告养殖场就转产、关停、搬迁事宜进行协商，但原告在限期内未自行搬迁。2018年6月9日，西夏区综合执法局、西夏区农业局、怀远街道办进行了联合执法，对原告在畜禽养殖禁养辖区内的养殖场强制拆除了部分建筑物。同时，怀远街道办申请银川市国安公证处办理保全证据公证，银川市国安公证处派人随同怀远街道办工作人员前往原告养殖场，对拆除过程，屋内物品进行了清点、记录、拍照和录像。原告认为被告在强拆前没有依法履行公示、催告等法定程序且未与原告协商补偿事宜的情况下，以原告拒不搬迁为由强行拆除原告的行为违法，给原告造成巨大损失，故诉至法院，请求判如所请。另查明，因机构改革，原银川市西夏区农牧水务局与其他部门职责整合，组建银川市西夏区农业农村和水务局。本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第十七条规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。第三十四条至第三十八条、第四十四条规定，行政机关实施行政强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告后，当事人逾期仍不履行且无正当理由的，行政机关应当作出书面的强制执行决定送达当事人。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的，行政机关应当予以公告，并应当在当事人于法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的情形下，才可以实施强制拆除。本案中，银川市西夏区人民政府关于《西夏区畜禽养殖禁养区限养区划分方案》的通知（银西政发[2017]17号），对西夏区内的畜禽养殖区进行了划分，原告养殖场位于绕城高速公路区域内，属于西夏区2017年划定的畜禽养殖禁养区域。根据相关通告、通知要求，原告在限期内未自行搬迁，在此情形下，三被告拆除原告已建成的养殖场属于行政强制执行行为，应当符合行政强制法的上述规定。由于被告在拆除前未按照行政强制法的上述规定，针对原告养殖场作出应当予以拆除的行政决定，亦未作出书面的催告履行通知和强制执行决定并送达原告，违反法定程序。因该拆除行为无可撤销内容，故对原告确认被告强制拆除行为违法的请求，本院予以支持。关于三被告提出未实施对原告养殖场的强制拆除行为，不是本案适格被告的答辩意见。经查，原告提交的拆除现场照片、视频及文件材料等证据，能够证明涉案强制拆除行为。原告提交的有行政执法人员在拆除现场的视频及三被告当庭所作强拆当天均有工作人员在场的陈述，可以认定三被告共同实施了针对原告养殖场的拆除行为。三被告否认参与强制拆除行为，但未能提交证据证明，亦未能举证证明原告养殖场系其他主体拆除的，故对三被告的该项答辩意见，本院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，因违法行为造成财产损害的，受害人有权取得赔偿的权利。本案中，由于三被告的违法拆除行为在一定程度上造成原告的损失，鉴于原告养殖场已纳入畜禽养殖禁养区内，恢复原状已无可能性和必要性，从维护原告合法权益的角度出发，被告应在查明核实的基础上，结合拆除行为与损害结果之间的因果关系及作用力大小，对原告的合法财产损失依法作出合理的赔偿。综上，被告西夏区综合执法局、西夏区农业局、怀远街道办共同强制拆除原告养殖场部分房屋的事实存在，且该行为违反《中华人民共和国行政强制法》之规定。为规范行政执法程序，促进行政机关依法行政，保护公民合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：一、确认被告银川市西夏区综合管理执法局、银川市西夏区农业农村和水务局、银川市西夏区怀远路街道办事处于2018年6月9日拆除原告银川朵朵禽类养殖农民专业合作社位于银川市西夏区宁大农场北的养殖场部分建筑物的行为违法。二、责令被告银川市西夏区综合执法局、银川市西夏区农业农村和水务局、银川市西夏区怀远路街道办事处于本判决生效之日起六十日内对原告银川朵朵禽类养殖农民专业合作社在强制拆除行为中的合法财产损失作出赔偿。案件受理费50元，由被告银川市西夏区综合执法局、银川市西夏区农业农村和水务局、银川市西夏区怀远路街道办事处承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审 判 长 冯桂杰审 判 员 韩建宁审 判 员 胡小兵 二〇一九年八月二十一日法官助理 郭 芳书 记 员 叶 惠附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……