浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行终934号 上诉人（原审原告）陈某1，男，汉族，2010年12月9日出生，住浙江省金华市婺城区。 法定代理人陈某2，男，汉族，1977年8月6日出生，住址同上。系陈某1父亲。 被上诉人（原审被告）金华市人民政府，住所地浙江省金华市双龙南街801号。 法定代表人尹学群，市长。 委托代理人方渭根，金华市婺城区人民政府城北街道办事处主任。 委托代理人程建青，浙江泽铭律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人汪锐、邓晓群，浙江省行政复议局工作人员。 陈某1诉金华市人民政府、浙江省人民政府拆迁其他行政行为及行政复议一案，杭州市中级人民法院于2019年4月10日作出（2018）浙01行初584号行政判决。陈某1不服，向本院提出上诉。本院于2019年5月22日立案受理后依法组成合议庭，并于2019年7月3日进行调查询问。上诉人陈某1的法定代理人陈某2，被上诉人金华市人民政府的委托代理人方渭根、程建青，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人汪锐到庭参加调查。现已审理终结。 原审法院经审理认定，2017年4月10日，省政府作出浙土字A〔2017〕-0003号《浙江省建设用地审批意见书》，批准金华市婺城区2017年度计划第一批次建设用地，需征收金华市婺城区城北街道洪源社区集体土地14.8938公顷。4月14日，金华国土局发布《征地补偿安置方案公告》（2017第11号）。5月9日，被告金华市政府批准该征地补偿安置方案。 为组织实施征收土地方案，婺城区相关单位拟定了《补偿安置方案》，经婺城区政府常务会议审议通过后，由城北街道办公布，《补偿安置方案》的落款单位为婺城区政府办公室。2017年4月14日，婺城区政府向金华市政府上报《关于请求同意洪源社区城中村改造土地及房屋征收补偿安置方案的请示》（婺区政〔2017〕21号），所附《补偿安置方案》之“三、安置政策”之“（三）安置对象确定”之“2.特殊情况安置人口按以下原则确定”之（4）规定：“外嫁女，因政策原因户口在村无法迁出的，只能按1个安置人口计算，不得单独立户。应迁出而未迁出的，不应迁入而迁入的，不作为该村集体经济组织成员，不计入安置人口。”该《补偿安置方案》经金华国土局审核同意后由金华市政府批准。陈某1不服向被告省政府申请复议。11月8日，省政府作出浙政复〔2017〕453号《行政复议决定书》，决定撤销金华市政府批准的《补偿安置方案》中关于“外嫁女”的安置内容，责令金华市政府重新作出处理。11月10日，金华市政府收到上述《行政复议决定书》。 2017年12月11日，城北街道办行文婺城区政府（婺北办〔2017〕61号）；2018年1月4日，婺城区政府行文金华市政府（婺区政〔2018〕1号），提请金华市政府对《补偿安置方案》相关条款进行更改。随后，金华市城改办提交《关于请求审定婺城区洪源社区城中村改造土地及房屋征收补偿安置方案的请示》（金城改办〔2018〕6号）。4月3日，金华市政府请金华市城改办和婺城区政府阅处前述请示报告。6月19日，金华国土局向金华市政府提交《关于〈婺城区洪源社区城中村改造土地及房屋征收补偿安置方案〉相关内容重新拟定的报告》（金土专报〔2018〕33号），报告载述：“根据《浙江省人民政府行政复议决定书》（浙政复〔2017〕453号），《婺城区洪源社区城中村改造土地及房屋征收补偿安置方案》中有关“外嫁女”的补偿安置内容已被撤销。前期，我局按照土地管理法相关规定重新拟定了该部分补偿安置内容，并经公开征求意见，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，现报请市政府审批。”报告所附《补偿安置方案》（涉农嫁非部分）内容如前所述。同日，金华市政府批准同意该报告。 原审法院认为，（一）关于本案的被诉行政行为及适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”最高人民法院制定该条规定，既是要解决谁为适格被告的问题，也是要解决哪个行为可诉的问题，两个问题互为前提，密不可分。强调“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”，就是强调在经上级行政机关批准的情况下，应当以对外发生法律效力的行政行为为起诉对象，原则上不能就该行政行为制定过程中的所有环节一一提起诉讼。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，金华市相关部门根据前述规定制定《征地补偿安置方案》和案涉《补偿安置方案》，《补偿安置方案》的修改同样根据前述规定制定发布。根据本案查明的事实，修改后的《补偿安置方案》涉农嫁非人员安置政策由婺城区相关单位起草，经婺城区政府讨论同意，再由金华国土局审核制定，然后报金华市政府批准，最后由城北街道办公告发布，并已在实践中组织实施。城北街道办在发布修改后《补偿安置方案》涉农嫁非人员安置政策的公告中明确记载了该项政策的制定和批准主体，可见，城北街道办系受委托实施公告发布行为，并非制定发布《补偿安置方案》的责任承担主体。而金华市政府经本院要求仍无法举证证明经批准的修改后《补偿安置方案》上“署名的机关”，在此情况下，本院确定由金华市政府作为本案适格被告，对该修改后《补偿安置方案》制定发布过程中的相关行为承担相应的行政法律责任；同时，结合原告诉讼请求，确定本案被诉行政行为暨审查内容为该修改后《补偿安置方案》涉农嫁非人员安置政策及其批准行为。 （二）关于被诉行政行为的合法性。修改后《补偿安置方案》涉农嫁非人员安置政策明确规定：“农嫁非人员，因政策原因户口在村无法迁出的，只能按1个安置人口计算，不得单独立户。应迁出而未迁出的，不应迁入而迁入的，不作为该村集体经济组织成员，不计入安置人口。”该安置政策内容与《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》（金华市政府令第52号）第二十四条第（四）项规定内容完全一致，而前述实施意见是金华市政府根据有关法律、法规规定，结合金华市区实际情况制定的规范性文件，与相关法律法规并无明显冲突，应予遵照适用。据此，被诉的修改后《补偿安置方案》涉农嫁非人员安置政策及其批准行为具有事实和法律依据。原告认为该安置政策内容违反男女平等原则的意见，本院不予支持。 然而，金华市政府于2017年11月10日收到被告省政府的浙政复〔2017〕453号《行政复议决定书》，至2018年6月19日才作出案涉批准行为，已经超过《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条第一款规定的重新作出具体行政行为期限；没有证据证明已经根据《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》的规定进行社会稳定风险评估及征询相关权利人意见；《补偿安置方案》批准后发布的公告文本中没有明确“署名的机关”或没有固定相应证据，行政程序违反法律规定或不尽规范，依法本应予以撤销。但是，《补偿安置方案》所涉洪源社区城中村改造项目涉及社会公共利益，项目所涉绝大多数被补偿人已经签订补偿安置协议，仅因程序违法而判决撤销该修改后《补偿安置方案》涉农嫁非人员安置政策的批准行为会给社会公共利益造成重大损害。因此，省政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目的规定，决定确认金华市政府批准该修改后《补偿安置方案》涉农嫁非人员安置政策的行政行为违法，符合法律规定。关于行政复议程序，省政府于2018年8月7日收到原告的行政复议申请，经延期后于10月24日作出浙政复〔2018〕380号《行政复议决定书》，并于10月30日邮寄送达给原告，程序符合法律规定。 综上，被诉的修改后《补偿安置方案》涉农嫁非人员安置政策及其批准行为具有事实和法律依据，但程序违法。省政府作出的浙政复〔2018〕380号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法，决定内容正确。原告的诉讼理由不能成立，本院不予支持其诉讼请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈某1的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告陈某1负担。 陈某1上诉称：上诉人认为《婺城区洪源社区城中村改造土地及房屋征收补偿安置方案》新增加的“农嫁非人员，因政策原因户口在村无法迁出的只能按1个安置人口计算，不得单独立户。应迁出而未迁出的，不应迁入而迁入的，不作为该村集体组织成员”的内容严重违法，依法应确认无效。具体理由如下:我国实行男女平等的基本国策，男女享有平等的权利，男女应平等享有单独立户的权利，该行政行为缩减了妇女在征收中获得补偿的权利，对妇女要求履行“迁出”的义务，根据《中华人民共和国立法法》第八十二条之规定“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府不得设定减损公民、法人、和其他组织权利或增加其义务的规范。”《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见(试行)》作为金华市人民政府制定并发布实施的规范性文件不能作为减损权利、增加义务的依据,金华市人民政府在其证据中也没有提交相关法律、行政法规、地方性法规的依据,应认定为没有依据。一审判决书本院认为部分“前述实施意见是金华市政府根据有关法律、法规规定,结合金华市区实际情况制定的规范性文件”，上诉人认为，一审法院仅以“有关法律、法规规定”的方式作出的依据说明，没有说明所依据的具体法律条款，也没有证明其符合法律的哪些规定，属于事实认定不清，法律适用错误。（1）该行政行为与法律、行政法规、地方性法规存在明显的冲突。“农嫁非人员，因政策原因户口在村无法迁出的只能按1个安置人口计算，不得单独立户。应迁出而未迁出的,不应迁入而迁入的，不作为该村集体组织成员”内容,对同为村集体经济组织成员的妇女和男子进行区别对待，违反《中华人民共和国宪法》第四十八条和《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十条、第三十二条的规定。（2）被上诉人浙江省人民政府在《行政复议决定延期通知书》中称本案“案情复杂”，依《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定，上诉人应有听证的权利，依《浙江省行政程序办法》第五十三条规定被上诉人浙江省人民政府应依法向上诉人告知听证权利。被上诉人浙江省人民政府未向上诉人告知相关权利，属程序违法。被上诉人浙江省人民政府在庭审中辩称行政复议程序不受《浙江省行政程序办法》管辖，上诉人认为，依据《浙江省行政程序办法》第二条和第九十七条的规定，行政复议作为浙江省人民政府实施的行政行为，由于《中华人民共和国行政复议法实施条例》没有规定听证的程序，所以应适用《浙江省行政程序办法》。一审法院没有对上诉人的此异议进行查证并予以说明，属事实认定不清。（3）被上诉人浙江省人民政府在作出行政复议决定时，未在复议决定书中提及上诉人在复议申请书中主张的“根据依法行政的基本要求，没有法律、法规和规章的规定,行政机关不得作出影响行政相对人合法权益或者增加行政相对人义务的决定”，在被诉人金华市人民政府没有提交相关法律、法规和规章的规定的证据之下，被上诉人浙江省人民政府未在行政复议决定中作出认定，未尽到全面审查职责。法院没有对上诉人的此异议进行查证并予以说明，属事实认定不清。（4）严格依法行政是符合最大的社会公共利益，纠正违法行政本身也是为了不对公共利益造成更大的损害。事实上,《婺城区洪源社区城中村改造土地及房屋征收补偿安置方案》一直没有进行过公告送达，90%以上的拆迁户是在被上诉人金华市人民政府批准《婺城区洪源社区城中村改造土地及房屋征收补偿安置方案》之前签订补偿安置协议的，据说(上诉人不掌握实际情况)在2017年4月10日被上诉人浙江省人民政府批准涉案土地征收之前的4月5日已签订补偿安置协议有100多户。要求确认无效的该行政行为所涉的签约被补偿人也不是所有的签约户，撤销或者确认该行政行为无效也不会对签约的被补偿人造成任何损害，不会剥夺任何根据补偿安置协议取得的补偿。《婺城区洪源社区城中村改造土地及房屋征收补偿安置方案》所涉洪源社区城中村改造项目涉及社会公共利益，与撤销或者确认不依法行政的行政行为无效，并没有必然联系，相反，纠正违法的行政行为，符合最大的社会公共利益。综上，请求撤销原判，依法改判。 金华市人民政府答辩称：1.一审判决认定事实清楚，案涉方案内容合法。上诉人以一审法院“事实认定不清，法律适用错误”为由提起上诉，属上诉人对事实、法律的片面认识和理解。被上诉人在一审中提供了8组证据，经庭审质证，已证明《婺城区洪源社区城中村改造土地及房屋征收安置方案》的内容符合法律法规及相关政策。一审判决依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，明确了金华市相关部门根据前述规定制定《征地补偿安置方案》和案涉《补偿安置方案》，《补偿安置方案》的修改同样根据前述规定制定发布。被诉的修改后《补偿安置方案》涉农嫁非人员安置政策及其批准行为具有事实和法律依据。一审法院根据证据认证、事实的查明,以及法律的规定,从本案的被诉行政行为及适格被告,被诉行政行为的合法性等方面的进行认定,认为原告的诉讼理由不能成立,认定事实清楚。2.一审判决适用法律正确,实体处理不无不当,应予维持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，对本案进行判决，适用法律正确。综上驳回上诉、维持原判。 浙江省人民政府答辩称：1.浙政复〔2018)380号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。上诉人不服金华市人民政府批准《婺城区洪源社区城中村改造土地及房屋征收补偿安置方案》所涉“农嫁非人员,因政策原因户口在村无法迁出的，只能按1个安置人口计算不得单独立户。应迁出而未迁出的，不应迁入而迁入的，不作为该村集体经济组织成员，不计入安置人口”内容的具体行政行为(以下简称涉案批准行为),申请行政复议。被申请人经行政复议审理查明，2017年4月10日，本机关作出浙土字A(2017)-0003号《浙江省建设用地审批意见书》，批准金华市婺城区2017年度计划第一批次建设用地，涉及征收上诉人所在的金华市婺城区城北街道洪源社区集体土地14.8938公顷，拟用于婺城区安居工程城中村改造项目洪源一期地块一、地块二项目。就上述征收土地事宜，金华市人民政府、原金华市国土资源局分别于2017年4月13日、4月14日发布《征收土地公告》(2017第11号)和《征地补偿安置方案公告》(2017第11号)，2017年5月9日，金华市人民政府批准上述被征收土地的征地补偿安置方案为组织实施上述征地行为，金华市婺城区人民政府于2017年4月14日向金华市人民政府上报《关于请求同意洪源社区城中村改造土地及房屋征收补偿安置方案的请示》(婺区政(2017)21号)，该征收补偿安置方案包括“外嫁女,因政策原因户口在村无法迁出的，只能按1个安置人口计算，不得单独立户。应迁出而未迁出的，不应迁入而迁入的，不作为该村集体组织成员，不计入安置人口”内容。上述征收补偿安置方案经原金华市国土资源局审核同意后上报金华市人民政府审批。2017年4月27日，金华市人民政府批准上述征收补偿安置方案。2017年7月7日,上诉人不服金华市人民政府上述批准行为，申请行政复议。2017年11月8日，被上诉人作出浙政复(2017)453号《行政复议决定书》，决定撤销金华市人民政府上述批准行为并责令其重新作出处理。2017年11月10日，金华市人民政府收到上述行政复议决定书。2018年1月4日，金华市婺城区人民政府向金华市人民政府上报《关于请求同意洪源社区城中村改造土地及房屋征收补偿安置方案的请示》(婺区政(2018)1号)，将原经金华市人民政府批准的洪源社区城中村改造土地及房屋征收补偿安置方案中的“外嫁女，因政策原因户口在村无法迁出的,只能按1个安置人口计算，不得单独立户。应迁出而未迁出的，不应迁入而迁入的，不作为该村集体组织成员，不计入安置人口”内容变更为“农嫁非人员，因政策原因户口在村无法迁出的，只能按1个安置人口计算，不得单独立户。应迁出而未迁出的,不应迁入而迁入的，不作为该村集体经济组织成员，不计入安置人口”。2018年6月19日,原金华市国土资源局经审核后向金华市人民政府上报上述变更方案内容，金华市人民政府予以批准。另查明，涉案洪源社区城中村改造土地及房屋征收补偿范围共涉及居民433户，其中432户已签订补偿安置协议，431户已领取补偿安置款(上诉人的母亲所在户与金华市婺城区城北街道办事处签订了《房屋拆迁补偿安置协议》并领取了补偿安置款)根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《浙江省实施办法》第二十八条及《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见(试行》第三条、第五条第一款等规定，金华市人民政府具有批准涉案土地及房屋征收补偿安置方案的职权。金华市人民政府作出的涉案批准行为，符合《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见(试行》第二十四条第(四)项规定，认定事实清楚，批准内容恰当。金华市人民政府于2017年11月10日收到浙政复(2017)453号《行政复议决定书》，至2018年6月19日才作出涉案批准行为，已超过《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条第一款的规定期限。金华市人民政府未向被上诉人提供其在作出涉案批准行为前已对涉案征收补偿安置方案进行社会稳定风险评估及征询相关权利人意见的证据,该批准行为不符合《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见(试行)》第九条、第十二条第二款规定。因此，金华市人民政府作出的涉案批准行为，程序违法。涉案洪源社区城中村改造项目涉及社会公共利益,该改造项目所涉绝大多数居民户已签订补偿安置协议并领取补偿安置款,如撤销涉案批准行为将给社会公共利益造成重大损害。上诉人关于涉案批准行为违反男女平等政策等行政复议理由，缺乏事实根据和法律依据，被上诉人不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第3目规定，被上诉人作出浙政复[2018]380号行政复议决定,确认金华市人民政府批准《婺城区洪源社区城中村改造土地及房屋征收补偿安置方案》所涉“农嫁非人员，因政策原因户口在村无法迁出的，只能按1个安置人口计算，不得单独立户。应迁出而未迁出的,不应迁入而迁入的,不作为该村集体经济组织成员,不计入安置人口”内容的具体行政行为违法。2.浙政复〔2018)380号行政复议决定程序合法。被上诉人行政复议机构于2018年8月7日收到上诉人提交的行政复议申请。因案情复杂，行政复议期限延长30日。经审理后，于2018年10月24日作出浙政复〔2018]380号行政复议决定，并于同年10月30日向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定,符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上，请求驳回上诉、维持原判。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间当事人均未提交新的证据材料。经审理，对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案争议的主要问题，一是金华市人民政府批准的《婺城区洪源社区城中村改造土地及房屋征收补偿安置方案》关于“农嫁非人员”安置政策的合法性；二是行政复议程序的合法性。对于第一个问题，因政策原因户口在村无法迁出的农嫁非人员能否单独立户，需综合考量土地管理法律法规规定的“一户一宅”原则以及当地的征迁补偿政策。本案中，《婺城区洪源社区城中村改造土地及房屋征收补偿安置方案》关于“农嫁非人员”安置政策，符合“一户一宅”的原则，且与《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》（金华市政府令第52号）第二十四条第（四）项的规定一致，故该安置政策并不违法。另外，对于集体经济组织成员（经济合作社社员）资格的认定问题，不属本案的审查范围。对于第二个问题，浙江省人民政府于2018年8月7日收到本案行政复议申请，经延期后于10月24日作出被诉行政复议决定并于10月30日邮寄送达给陈某1，未超过复议期限。上诉人提出依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条的规定，本案复议程序应当听证；经查，该条未规定复议机构对于案情复杂的案件应当采取听证的方式审理。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈某1负担。 本判决为终审判决。 审判长  楼缙东 审判员  王玉岳 审判员  周进海 二〇一九年八月五日 书记员  张 莹