浙江省衢州市柯城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0802行初130号 原告方寿全，男，1944年10月23日出生，汉族，住浙江省开化县。 委托代理人（特别授权代理）孙晓萍，安徽安泰达（黄山）律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）刘庆武，安徽安泰达（黄山）律师事务所律师。 被告开化县自然资源和规划局，统一社会信用代码11330824MB1664968N,住所地浙江省开化县华埠镇芹阳办事处芹北路1号。 法定代表人张德平，局长。 出庭应诉的行政机关负责人饶艳，副局长。 委托代理人（特别授权代理）王小亮，浙江新联新律师事务所律师。 原告方寿全与被告开化县自然资源和规划局行政合同一案，于2019年4月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭于同年6月27日公开开庭审理了本案。原告方寿全及其委托代理人孙晓萍，被告开化县自然资源和规划局的负责人（副局长）饶艳、委托代理人王小亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告方寿全起诉称，一、被告应当及时履行法定职责，与原告就房屋的架空层、地下室（钢混结构）和砖混结构炮楼等部分的补偿价值继续协商，或就争议部分及时作出补偿决定。2018年10月20日，原告与开化县国土资源局就原告坐落于开化县××××号的集体土地上的房屋签订了《开化县集体土地上房屋征收补偿安置协议》，原告选择货币补偿方式对于被征收集体土地上的房屋进行补偿安置，但协议第五条第二款明确约定“基于本协议第八条第3项的约定，乙方对评估项目中该房屋的架空层、地下室（钢混结构）和砖混结构炮楼的价值共计人民币壹拾柒万陆仟玖佰零叁元整（176903元）暂不领取，待诉讼结束结算后或乙方认为可领取的时候，甲方再予以支付”。因此，双方就该房屋的架空层、地下室和炮楼部分的补偿未协商达成一致意见。根据《土地管理法》以及《土地管理法实施条例》等规定，被告为签订补偿协议的主体，而在双方没有协商一致的基础之上，被告应当与原告继续协商，或以补偿决定对原告该部分进行安置补偿，但被告一直未履行法定职责。 二、被告应当按照国有土地上房屋征收补偿的标准对于原告房屋的架空层、地下室（钢混结构）和砖混结构炮楼予以补偿。 1.《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》（以下简称《补偿安置实施方案》）对于附属物的补偿方式没有规定，应当按照有利于行政相对人的原则，对原告予以补偿。被告应当依据《补偿安置实施方案》与原告签订征收补偿安置协议，该《补偿安置实施方案》直接具体到原告所在征收地块，具有更强的直接适用性，而且《补偿安置实施方案》在实施之前，也应当征求被征收地块意见，进而予以实施。《补偿安置实施方案》明确了项目基本情况、征收实施单位、被征收人（户）和安置办法、“户”的认定、安置人口的认定、被征收房屋合法建筑面积和未确权房屋面积认定、房屋补偿安置办法、征收补助与奖励标准、相关事项规定、实施时间等，但未明确规定附属物的补偿标准，应当按照有利于行政相对人原则，按照国有土地上评估办法等规定，对附属物真正依照评估价格进行补偿，而非形式上进行评估，实质上依然按照开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准确定补偿价格。 2.开化县国土资源局据以计算补偿价值的评估报告不合法，不能作为确定原告房屋架空层、地下室和炮楼的补偿价值的依据。第一，评估机构选择不合法。原告所在的房屋为集体土地上的房屋，其征地补偿的主体为开化县国土资源局，应当由开化县国土资源局组织集体土地的被征收人共同选定评估机构，而开化县国土资源局一直未组织原告在内的集体土地上房屋的被征收人选定评估机构，而是直接将开化县住建局与国有土地上房屋的被征收人选定的评估机构，作为集体土地上房屋的评估机构，依据其出具的评估报告，与原告签订补偿安置协议。开化县国土资源局该行为剥夺了包括原告在内的集体土地上房屋的被征收人评估机构选择权，为开化县国土资源局单方面确定的评估机构，不符合法律规定。因此，该评估机构出具的评估报告不能作为确定原告房屋架空层、地下室以及炮楼补偿价值的依据。第二，评估报告内容不合法。一是评估报告确定的土地使用权类型错误，原告房屋为集体土地上房屋，而评估报告确定的土地使用权类型为划拨土地。如果为划拨土地，则应当按照国有土地划拨土地进行评估补偿，但对于原告房屋的架空层、地下室以及炮楼的评估价格远远低于国有土地上房屋架空层、地下室以及炮楼的评估价格，明显不合理。二是评估价值时点，原告房屋所在的土地被征收的时间为2018年1月16日，而评估报告上的价值时点为2018年3月26日，评估时点的确定没有任何依据。三是对于原告房屋架空层、地下室以及炮楼的评估价值，与《开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定》当中的价值确定房屋重置价格完全一样，除此之外，甚至原告被征收集体土地上所有房屋的附属物及装饰装修估价金额完全与该规定重大价格一致，其评估报告的真实性存在质疑。四是评估报告不符合法定形式，评估报告应当要告知原告有申请复核和鉴定的权利，但该评估报告只是简单的确定了评估对象的基本内容，未履行任何权利的告知程序。因此，评估报告不合法，该评估报告不应予以适用，对于原告房屋架空层、地下室以及炮楼，开化县国土资源局也不应当按照在补偿安置协议中确定的价格予以补偿给原告。 3.对原告房屋的架空层、地下室以及炮楼按照重置价补偿，不符合法律、政策的规定。首先，根据中纪办（2011）8号《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》规定“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。”根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对于附属物的补偿，要经过评估确定，而不应当直接依据重置价来确定附属物价值。同时，重置价的补偿亦不适用于选择货币补偿方式的补偿。其次，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”而在本案中，原告的房屋早在1996年之前就已经列入城市规划区，原告的房屋亦在1996年缴纳了住宅工程规划费、住宅工程教育配套费、住宅工程配套费等费用，针对原告房屋的情况，应当按照国有土地上的补偿标准进行补偿，而不应当有所区分。 综上，原告为维护其合法权益，故提起本案诉讼，请求：1.判令被告履行法定职责，对原告的架空层、地下室和砖混结构炮楼按照国有土地上房屋征收补偿标准予以补偿；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告在起诉时向本院提交以下证据： 1.原告身份证复印件,证明原告基本身份信息; 2.开集建（97）字第0007号、集建开字第0186号集体土地建设用地使用证、开房权证城关字第××号、开房权证城关字第××号房产证，证明原告为被征收集体土地上房屋的所有权人，为案件利害关系人，具有诉讼主体资格； 3.开化县住房和城乡建设局小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目国有土地上房屋征收投票确定房地产价格评估机构选票填写须知，证明评估机构由开化县住房和城乡建设局选出，不应当适用于原告房屋所在地块，评估机构选择违法。 被告开化县自然资源和规划局答辩称，一、被告依法履行了集体土地征收补偿安置的法定职责。2018年1月10日，浙江省人民政府作出浙土字（330824）A[2017]-0004《浙江省建设用地审批意见书》，批准了开化县征收集体土地44.7285公顷(其中：小桥头村集体土地1.9587公顷)。2018年1月16日，开化县人民政府发布开政公〔2018〕6号征收土地公告，告知征收土地位置及范围（征地规划红线图）、被征地村及土地面积、征地补偿安置标准、被征地人员安置办法等事项。2018年2月11日，开化县人民政府发布〔2018〕第75-2号《征地补偿安置方案公告》。本次征收集体土地涉及小桥头村集体土地1.9587公顷，原告方寿全系小桥头村村民，其集体土地上的房屋属被征收范围。2018年10月20日，原告代表其家庭成员与被告签订《集体土地上房屋征收补偿安置协议》，明确房屋等附着物补偿、补助和奖励办法、房屋搬迁腾空期限、资金支付办法、房屋腾空交付时间、违约责任、争议处理等其他事项。目前，协议已实际履行，被告已经履行了土地征收补偿的法定职责。 二、原告要求按国有土地上房屋征收补偿标准计算补偿款没有法律法规和政策依据。原告房屋及附着物使用的土地性质为集体土地，架空层、地下室和砖混结构炮楼按重置价计算补偿款项，经评估机构评估共计176903元，原告提出按国有土地上房屋征收标准补偿，没有法律法规和政策依据。综上，请求依法裁定驳回原告的起诉。 被告在举证期限内提供如下证据、依据： 第一组证据：1.浙土字（330824）A[2017]-0004《浙江省建设用地审批意见书》、2.开化县2017年度计划第十一批次建设用地情况汇总表、3.开政公〔2018〕6号《开化县人民政府征收土地公告》、4.〔2018〕第75-2号《开化县人民政府征地补偿安置方案公告》、5.2017年开化县小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目规划范围线、6.公告现场照片2张、网上信息公开截图2张，证明项目已经批准且已实施； 第二组证据：7.开政发〔2018〕50号《开化县人民政府关于小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目国有土地房屋征收的决定》、8.衢府复〔2018〕46号《行政复议决定书》、9.开政公〔2018〕1号《开化县人民政府关于小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目房屋征收范围的公告》及改建项目房屋征收范围线、10.开政发〔2017〕326号《开化县人民政府关于印发开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）的通知》、11.开政发〔2017〕325号《开化县人民政府关于印发开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定的通知》、12.开政土（小桥头）2018-030《开化县集体土地上房屋征收补偿安置协议》、13.房屋征收估价报告，证明签订的案涉协议合法、有效。 法律依据： 1.《中华人民共和国土地管理法》； 2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》； 3.《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》； 4.《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》。 经审理查明，2018年初，开化县人民政府公告实施“小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目”，小桥头村的集体土地经浙江省人民政府批准征收。原告系小桥头村村民，其坐落于城区建学路的房屋的土地在征收土地的范围内。2018年10月20日，原告与项目征收主管部门的原开化县国土资源局签订《集体土地上房屋征收补偿安置协议》，协议对征收拆迁安置项目达成一致。对于拆迁房屋的架空层、地下室和炮楼的补偿，协议第五条第二款规定：基于本协议第八条第3项的约定，乙方（被征收方）对评估项目中该房屋的架空层、地下室（钢混结构）和砖混结构炮楼的价值共计人民币176903元暂不领取，待诉讼结束结算后或乙方认为可领取的时候，甲方（征收主管部门）再予以支付。协议第八条第3项（款）规定为：乙方对本项目的分户标准及征收补偿存有异议，可通过诉讼渠道解决，甲方对生效的诉讼结果应予以执行并核发征收补偿款项。协议签订后，除该条款规定的架空层、地下室和炮楼的补偿款外，协议已得履行。 因机构改革，原开化县国土资源局的行政职能已归于开化县自然资源和规划局行使。 以上事实有《开化县人民政府关于小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目房屋征收范围的公告》、双方签订的《集体土地上房屋征收补偿安置协议》等证据及双方当事人的陈述所证实。 本院认为，征收集体土地应当依法对被征收人进行补偿，对集体土地上房屋进行拆迁补偿是行政机关的职责。行政机关应当与被拆迁人协商达成拆迁补偿协议，不能达成协议的应当依法作出拆迁补偿决定，行政机关对补偿职权与职责不可让渡和推卸。本案中，被告作为征收主管部门与被拆迁人在《集体土地上房屋征收补偿安置协议》中就被拆迁房屋的架空层、地下室和砖混结构的炮楼的补偿由诉讼决定的约定不符合法律规定。原告与被告就架空层、地下室和炮楼的补偿，被告应当依法履行补偿职责，协商解决；协商不成的，被告应依法作出补偿决定。被告以合同约定诉讼为由拒不作出相应处理，不符合法律规定。具体的补偿标准不属本案审查范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下： 被告开化县自然资源和规划局于判决生效后三十日内对原告已拆除房屋尚未补偿的架空层、地下室和炮楼作出补偿。 案件受理费50元，由被告开化县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省衢州市中级人民法院。 审 判 长  胡笑跃 人民陪审员  钟海华 人民陪审员  胡英姿 二〇一九年八月二十八日 书 记 员  杨晨媛