广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终601号上诉人（原审原告）：郑志强，男，1968年3月17日出生，住广东省珠海市斗门区。委托代理人：陈武能，北京陈武能律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市国土资源局。住所地：广东省珠海市香洲区吉大九州大道中2002号。法定代表人：袁学东，局长。委托代理人：李军华，广东友邦方达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府。住所地：广东省珠海市香洲区人民东路2号。法定代表人：姚奕生，市长。委托代理人：王凯，珠海市法制局工作人员。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市越秀区东风中路305号。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：郭伟，黄允鑫，均为广东省人民政府法制办公室工作人员。上诉人郑志强因诉珠海市国土资源局（下称市国土局）、珠海市人民政府（下称市政府）、广东省人民政府（下称省政府）土地行政处理决定及行政复议决定纠纷一案，不服广东省珠海市中级人民法院（2017）粤04行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2003年1月，郑志强办理了斗府国用（2003）字第04210100XXX号国有土地产权证,取得了位于珠海市斗门区井岸镇黄杨工业开发区2355.22平方米土地使用权，地号：预2101XXX，批准用途为工业。2016年8月4日，珠海市住房和城乡规划局斗门规划分局作出《通知》，告知市国土局斗门分局、郑志强：“根据《珠海市城市总体规划（2001-2020）（2015修订）》（国函〔2015〕11号）及《珠海经济特区城乡规划条例》第二十四条的规定，涉案土地在80米滨河建设控制范围内，且已规划为防护绿地，原批准的用地功能已不符合城市规划”，要求郑志强与国土部门协商用地处理事宜。2016年11月29日，市国土局斗门分局将《关于拟收回郑志强名下2355.22平方米土地使用权的告知书》送达郑志强。郑志强2016年12月4日向市国土局斗门分局提交了《听证申请书》，市国土局于2016年12月28日举行了听证会。根据珠海市人民政府2015年10月13日下发的珠府〔2015〕112号《关于印发珠海市2015年市级行政管理事权下放目录的通知》，有关收回斗门区工业用地的审批权限已委托珠海市斗门区人民政府审批。2017年6月15日，市国土局斗门分局向珠海市斗门区人民政府报送珠国土斗字〔2017〕262号《关于收回郑志强名下2355.22平方米土地使用权的请示》。珠海市斗门区人民政府经研究，于2017年6月28日以市政府名义作出珠府批（斗门）〔2017〕5号《关于收回国有土地使用权批复》，同意市国土局斗门分局依法收回郑志强名下2355.22平方米土地使用权。依据该《批复》，市国土局于2017年7月21日作出珠国土字〔2017〕XXX号《关于收回郑志强名下2355.22平方米土地使用权的决定书》，并于2016年7月26日送达郑志强。2017年7月28日，市国土局斗门分局作出珠国土斗函〔2017〕XXX号《关于收回郑志强用地所涉补偿问题的函》，该函要求珠海市斗门区井岸镇政府尽快与郑志强就收回土地补偿事项进行协商。郑志强不服珠国土字〔2017〕XXX号《关于收回郑志强名下2355.22平方米土地使用权的决定书》，于2017年8月8日向省政府申请行政复议。省政府2017年8月10日立案受理并于2017年9月25日依法延长行政复议审理期限。省政府2017年10月30日作出粤府行复〔2017〕442号《行政复议决定书》，决定维持经市政府批准，由市国土局作出的珠国土字〔2017〕XXX号《关于收回郑志强名下2355.22平方米土地使用权的决定书》，该决定书于2017年11月1日送达郑志强。郑志强不服省政府作出的行政复议决定，于2017年11月9日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销市国土局作出的珠国土字〔2017〕XXX号《关于收回郑志强名下2355.22平方米土地使用权的决定书》和省政府作出的粤府行复〔2017〕442号《行政复议决定书》。原审法院认为，市政府是本案适格被告。本案不仅需要审查市国土局作出的珠国土字〔2017〕XXX号《关于收回郑志强名下2355.22平方米土地使用权的决定书》的合法性，还要审查广东省人民政府作出的粤府行复〔2017〕442号《行政复议决定书》的合法性，作为行政复议被申请人的市政府应作为被告参加本案诉讼。市政府认为其不是本案适格被告的主张，不予支持。市国土局有权作出珠国土字〔2017〕XXX号《关于收回郑志强名下2355.22平方米土地使用权的决定书》。《珠海经济特区土地管理条例》第四条规定：“市国土资源局是市政府的土地行政主管部门，负责土地管理工作，组织实施本条例。”第五十一条第一款规定：“因公共利益需要、土地利用总体规划或者城市规划的调整，经市政府批准，市土地主管部门可以用置换或者收回的方式调整已经批准给用地单位或者个人使用的土地，用地单位或者个人应当服从。”故市国土局有职权作出收回土地使用权决定。《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条第二款规定：“依照本条规定收回土地使用权的，应当退还相应的地价款，并根据用地单位或者个人投入开发和建设的情况给予以补偿。”该法条规定了行政机关在收地后的补偿义务。市国土局在被诉收地决定中告知“涉及有关补偿事宜的，由斗门区井岸镇人民政府负责”符合珠海市土地管理体制的相关规定，并无不当。由属地政府对原土地使用权人进行补偿，这是补偿工作的具体安排，郑志强认为这代表收地真正主体是斗门区井岸镇政府的主张，与事实不符，不予支持。珠国土字〔2017〕XXX号《关于收回郑志强名下2355.22平方米土地使用权的决定书》的主要证据充分，适用法律法规正确。《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条第一款明确规定，基于“公共利益需要”、“城市规划的调整”之条件，可以依据上述法律由市国土局作出收回土地使用权决定。因珠海市城市总体规划调整，珠海市住房和城乡规划建设局2016年8月4日作出的《通知》证明，涉案土地在80米滨河建设控制范围内，且已规划防护绿地，原批准的用地功能已不符合城市规划，经报市政府同意，市国土局收回涉案土地，证据确凿。珠国土字〔2017〕XXX号《关于收回郑志强名下2355.22平方米土地使用权的决定书》决定现金补偿郑志强并无不当。依据《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条第一款的规定，市国土局因公共利益调整用地的，可以才用置换或收回的方式，具体采用何种方式属于市国土局的行政裁量权。市国土局之所以选择现金补偿方式，考虑了涉案土地面积较小、不符合土地集约使用原则、斗门辖区内工业用地存量较少、产业政策等因素。原审法院认为，市国土局的行政裁量并无明显不当，郑志强要求采用置换土地的主张，不予支持。收回土地使用权符合法定程序。市国土局履行了告知义务，并依郑志强的申请，依法举证了听证，保障了郑志强的知情权、申辩权和救济权。市国土局履行了向斗门区人民政府请示及审批程序，依法制作了决定书并送达郑志强。经查，省政府作出粤府行复〔2017〕442号《行政复议决定书》的程序合法，各方当事人对此亦无异议。综上，由市政府批准、市国土局作出的被诉收地决定及省政府作出的粤府行复〔2017〕442号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。郑志强的诉请理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告郑志强的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告郑志强承担。上诉人郑志强不服原审判决，上诉请求撤销原审判决，支持上诉人一审、二审所有诉讼请求，判令三被上诉人共同承担本案所有诉讼费用。主要理由如下：1.上诉人对一审查明的事实没有异议。2.上诉人对一审法院认定上诉人提交的证据4“关于珠海市国土资源局斗门分局与珠海宏力建材有限公司于2017年10月17日签订的《收回土地使用权协议书》”与本案无关有异议。上诉人认为该协议与本案处理收回土地的方式有直接利害关系，涉及宪法规定的法律面前人人平等的根本原则问题。一审法院故意认为此份证据与本案没有关联性而回避对被上诉人的收地行为方式的法律公平性的审查。上诉人一直反对被上诉人采用金钱补偿方式进行收地，强烈要求用置换土地方式进行收地。证据4恰恰证明上诉人要求置换土地是完全可行的，进一步证明被上诉人是有土地置换的。理由：（1）上诉人与证据4涉及的政府主体珠海市斗门区人民政府（包括珠海市国土资源局斗门分局）、珠海宏力建材有限公司等，均属于珠海市斗门区人民政府管辖的范围。（2）斗门区人民政府（包括国土局、斗门区井岸镇政府、规划部门等）长期均称不存在任何的土地置换方法来解决收地问题，而此份证据大大地戳穿了被上诉人政府的观点。一审法院回避证据4这一原则问题，显然是无道理的。（3）上诉人的土地正在斗门区井岸镇，完全符合土地置换的原则。只是斗门区政府不执行法律规定的人人平等原则罢了。（4）此份置换协议证明斗门区政府在执法上采取双重标准。被上诉人珠海市国土资源局答辩称：原审判决认定事实清楚、适用法律、法规正确，请求予以维持。被上诉人珠海市人民政府答辩称：1.根据《珠海经济特区土地管理条例》第三条第一款“市人民政府（以下简称市政府）统一领导全市的土地管理工作，对全市土地实行统一规划、统一征收、统一开发、统一出让、统一管理，对土地利用实行科学、合理、高效、节约和可持续发展的原则”第五十一条第一款“因公共利益需要、土地利用总体规划或者城市规划的调整，经市政府批准，市土地主管部门可以用置换或者收回的方式调整已经批准给用地单位或者个人使用的土地，用地单位或者个人应当服从”之规定，答辩人有权批准珠海市国土资源局上报的拟收回土地使用权决定。2.根据《珠海经济特区土地管理条例》第四条第一款“市国土资源行政管理部门是本市土地的行政主管部门（以下简称是土地主管部门），负责全市土地管理工作，组织实施本条例”之规定，珠海市国土资源局有权作出收回国有建设用地使用权的决定。3.涉案用地功能已由原工业用地变更为公园用地、道路用地。涉案用地现规划的用地功能是为社会提供休闲、交通服务，均具有公共利益属性。因此，珠海市国土资源局依据《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条第一款的规定，以公共利益、城市规划调整为由收回涉案土地使用权，事实依据充分，适用法律法规正确。4.珠海市国土资源局在向上诉人作出收回土地使用权决定前履行了告知、报市政府批准、决定的程序，保障了上诉人的知情权、申辩权和救济权，相关文书均依法送达上诉人。珠海市国土资源局作出的收回土地使用权决定，符合法定程序。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。上诉人的上诉理由不能成立，请二审法院维持原审判决。被上诉人广东省人民政府答辩称：答辩人的行政复议受理程序、审查程序以及作出行政复议决定的程序均符合法律规定。一审判决认定事实清楚，适用依据正确，上诉人提出的上诉请求和理由不成立。请求二审法院依法判决驳回上诉，维持原判，并判令上诉人承担全部诉讼费用。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明，珠海市国土资源局作出的珠国土字[2017]XXX号《关于收回郑志强名下2355.22平方米土地使用权决定书》的主要内容为：“经珠海市人民政府批准，我局决定收回您名下上述2355.22平方米土地使用权；收回上述土地使用权涉及的相关补偿事宜，由斗门区井岸镇人民政府负责与您协商；若无法协商一致的，由斗门区井岸镇人民政府负责评估事宜，我局将作出补偿决定，补偿费用由斗门区井岸镇人民政府负责。”本院认为，本案为收回国有土地使用权行为及行政复议决定纠纷，二审争议焦点为被上诉人珠海市人民政府批准、珠海市国土资源局作出的珠国土字[2017]XXX号《关于收回郑志强名下2355.22平方米土地使用权决定书》（以下简称收回土地决定）以及广东省人民政府作出的粤府行复〔2017〕442号《行政复议决定书》（以下简称复议决定）是否合法。《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条第一款规定：“因公共利益需要、土地利用总体规划或者城市规划的调整，经市政府批准，市土地主管部门可以置换或者收回方式调整已经批准给用地单位或个人使用的土地，用地单位或个人应当服从。”第二款规定：“依照本条规定收回土地使用权的，应当根据用地单位或者个人投入开发和建设情况给予相应补偿。”本案上诉人郑志强原使用的国有土地，已被珠海市住房和城乡规划局斗门规划分局规划为公园绿地、道路用地，用地功能已由原工业用地变更为公园绿地、道路用地，因此，珠海市国土资源局作出收回土地决定的主要证据充分，适用法律法规正确。广东省人民政府经复议后作出复议决定维持涉案收回土地决定，原审法院经审理判决驳回上诉人关于撤销涉案收回土地决定、复议决定的诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，涉案土地应用置换方式，不同意用现金补偿方式，属于收回土地使用权如何合理补偿问题，不属于涉案收地决定的具体决定内容，上诉人以上述事由上诉请求撤销原审判决和涉案收回土地决定及复议决定，因理据不足，本院不予采纳。上诉人郑志强可就涉案土地使用权被收回的补偿方式以及数额等问题，与珠海市国土局等相关部门通过协商等方式解决，如对收地机关作出的补偿行为不服，可另循法律途径解决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑志强负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇一九年八月三十日书记员  刘桂宜