湖南省娄底市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘13行初39号原告彭新民，女，汉族，1962年8月10日出生，住湖南省娄底市娄星区。原告李之相，女，汉族，1983年9月1日出生，住湖南省娄底市娄星区。系原告彭新民之女。原告李时成，男，汉族，1982年8月15日出生，住湖南省娄底市娄星区。系原告彭新民之子。原告罗青和，女，汉族，1983年12月25日出生，住湖南省娄底市娄星区。系原告李时成之妻。原告李之相、李时成、罗青和的共同委托人彭新民，女，汉族，1962年8月10日出生，住湖南省娄底市娄星区。四原告共同委托代理人肖文斌，湖南宇能律师事务所律师。被告娄底经济技术开发区管理委员会，住所地娄底市氐星路577号。法定代表人康艳华，该管理委员会主任。委托代理人刘跃良，该管理委员会工作人员。委托代理人张辉，湖南广维律师事务所律师。第三人娄底经济开发区社会事务局。法定代表人谢定庆，该社会事务局局长。委托代理人刘跃良，该管理委员会工作人员。委托代理人张辉，湖南广维律师事务所律师。第三人娄底经济开发区大村埠桥办事处。法定代表人谢志平，该办事处行政主任。委托代理人聂世志，男，汉族，1978年8月3日出生，住娄底市娄星区，系该办事处工作人员。第三人娄底经济技术开发区大埠桥街道办事处石口村村民委员会。负责人彭兴,男，汉族，1982年11月13日出生，住湖南省娄底市娄星区，系该村民委员会主任。委托代理人付梦庚，系该村支部书记。原告彭新民、李之相、李时成、罗青和诉被告娄底经济技术开发区（以下简称“经开区管委会”）、第三人娄底经济开发区社会事务局（以下简称“经开区社会事务局”）、娄底经济开发区大埠桥办事处（以下简称“大埠桥办事处”），娄底经济技术开发区大埠桥办事处石口村村民委员会（以下简称“石口村委会”）其他行政管理一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，于2019年7月25日公开开庭进行了审理。原告彭新民及原告彭新民、李之相、李时成、罗青和的共同委托代理人肖文斌，被告经开区管委会及第三人经开区社会事务局的委托代理人刘跃良、张辉，第三人大埠桥办事处的委托代理人聂世志，第三人石口村委会的委托代理人付梦庚均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。四原告诉称，2005年至2006年间，娄星区皮带蜡厂根据相关规定征收了原告所在的集体经济组织所有的水田34.307亩，其中包括四原告承包的全部责任水田。2013年，原告所在村组进行土地调整时，共分给原告家0.892亩土地。由于村里修建马路等原因，导致原告家的部分土地因缺水无法耕种，其承包的适合耕种的土地仅为0.648亩，其家庭人均耕地为0.162亩，完全符合认定为失地农民的条件。被告经开区管委会未经实际测量，认定原告家人均承包耕地0.464亩，故四原告均未被认定为失地农民。四原告不服，向相关部门反映，经开区社会事务局、大埠桥办事处、石口村委会经调查认定原告家承包合同确定的土地面积为0.95亩，实测面积为1.71亩。2019年3月22日，经开区社会事务局、大埠桥办事处纪委、大埠桥办事处信访办、石口村委会等部门经测量后，作出《关于彭新民家庭承包地实地丈量的报告》，认定彭新民家实际承包土地1.14亩，其家庭人口按四人计算，人均承包土地为0.285亩，但其中包含了不适宜耕种、无水源田地的面积。该报告明显不符合国家保护失地农民的相关政策。且原告家土地被征收时，彭新民的家庭人口为五人（包括彭新民的丈夫），虽然彭新民的丈夫后来过世，但因儿女结婚生子，其家庭人口又新增加了三人。故该报告认定彭新民的家庭人口为四人是错误的。《娄底经济技术开发区被征地农民社会保障工作实施方案》第四条规定，二期征地公告迁入的人员（含婚迁人员）或新出生人员不得纳入被征地农民参保范围。该方案提高了失地农民的认定标准，明显违背法律规定，严重损害了被征地农民的合法权益，是无效的。四原告认为被告及第三人未将其认定为失地农民是错误的，特诉至人民法院，请求：1、判令被告及第三人未将四原告认定为失地农民的行为违法；2、责令被告及第三人认定四原告为失地农民；3、对《娄底经济技术开发区被征地农民社会保障工作实施方案》的合法性进行审查。被告经开区管委会辩称，其确定被征地农民保障工作对象的相关工作程序符合法律规定，四原告的诉讼请求无事实和法律依据，且超过法定起诉期限，《娄底经济技术开发区被征地农民社会保障工作实施方案》是合法有效的，请求依法驳回原告的起诉。第三人经开区社会事务局、大埠桥办事处、石口村委会的陈述意见与被告的答辩意见一致。被告经开区管委会及第三人经开区社会事务局共同向本院提交了以下证据：第一组证据：政府规范性文件1、娄底市人民政府《关于加强娄底市经济开发区建设与管理的决定》（娄发[2003]5号文件）。2、湖南省人民政府办公厅转发省人力资源社会保障厅《关于做好被征地农民社会保障工作的意见》的通知（湘政办发[2014]31号文件）。3、娄底市人民政府办公室《关于进一步做好娄星区、娄底经开区被征地农民社会保障工作的通知》（娄政办发[2016]22号文件）。4、娄底经济技术开发区管理委员会办公室关于印发《娄底经济技术开发区被征地农民社会保障工作实施方案》的通知（娄经开办[2017]6号文件）。第一组证据拟证明：1、经开区管委会制定娄经开办[2017]6号文件是依法履行中共娄底市委、市人民政府赋予的对所辖区域进行行政管理职责；2、娄经开办[2017]6号文件，符合湘政办发[2014]31号、娄政办发[2016]22号文件的规定，是经开区管委会结合本辖区实际情况，贯彻落实省、市人民政府政策的实操性实施方案；3、与第二组证据结合证明娄经开办[2017]6号文件的制定、执行符合经开区广大被征地农民的利益，是合法有效的具有普遍约束力的规范性文件。第二组证据：对原告被征地农民身份认定告知书、原告承包地面积调查丈量报告、原告所在村民组承包经营权调查信息公示等资料。1、《被征地农民身份认定情况告知书》及其附件。2、《关于彭新民实有耕地面积的调查报告》（2018年9月）及附件大埠桥办事处石口村茄子组《湖南省农村承包经营权调查信息公示表》。3、《关于彭新民家庭承包地实地丈量的报告》（2019年3月）及附件《茄子组2013年责任制调整》、实地丈量现场照片。4、2018年10月31日大埠桥街道办事处出具的《证明》。拟证明原告清楚自己承包地的实际面积，并按承包面积领取土地保护补贴的事实。5、《关于石口村茄子组2013年因征地进行调整预留机动田问题的整改督办通知书》。第二组证据拟证明：1、本组证据1-2证明答辩人依规对被征地农民进行身份认定并公开、公正、公平事实。对原告身份认定诉求经调查核实后，依据事实和政策规定给予明确告知事实；证明原告自收到《被征地农民身份认定情况告知书》之日起清楚知道行政行为的结果事实；③原告起诉已经超过法律规定6个月诉讼时效事实。2、本组证据2-3拟证明被告及相关职能部门对原告的信访诉求给予高度关注，并由纪委参加多部门一起对原告承包地进行实地丈量调查，调查形成的报告及公开信息具有公开、公正、公平性事实。证明原告等人的信访诉求不符合规范性文件规定的被征地农民身份认定标准事实。3、本组证据4拟证明原告清楚自己地的实际面积，并按承包面积领取土地保护补贴的事实；4、本组证据5拟证明包括原告等人在内所在村民组人均耕地高于0.2亩的事实。证明包括原告在内所在村民组人均耕地面积，不符合规范性文件规定的被征地农民身份认定标准事实。5、本组证据5拟证明第三人两次对原告承包地的实地丈量，不是规范文件规定的对失地农民社会保障办理的程序，对原告承包地丈量数据与原告等人是否应列为失地农民社保也没有必然的因果关系。6、本组证据拟证明被告及第三人依据规范性文件规定落实被征地农民社会保障工作，没能侵害原告等人的合法权益，不存在对原告等人的行政行为违法。7、拟证明原告等人的起诉缺乏事实和法律依据，不能成立。四原告对被告经开区管委会、第三人大埠桥办事处提交的证据，发表如下质证意见：第一组证据第1、2项无异议；第一组证据第3项真实性无异议，但不能达到被告的证明目的；第一组证据第4项合法性有异议，且不能达到被告的证明目的。第二组证据第1、2、3、4、5项的真实性有异议，且不能达到被告的证明目的。第三人大埠桥办事处、石口村委会对被告经开区管委会、第三人经开区社会事务局提交的证据无异议。四原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：证据1、彭新民、李时成、罗青和、李之相的身份证复印件和彭新民、李时成、罗青和、李之相的常住人口登记卡。拟证明彭新民、李时成、罗青和、李之相的身份情况证据2、被征地农民身份认定情况告知书。拟证明①原告的家庭人员情况；②娄底市经开区被征地农民社会保障工作领导小组认定原告家耕地数量错误；③原告没有被认定为证据3、关于彭新民实有耕地面积的调查报告。拟证明①娄底市经济开发区社会事务局、娄底市经济开发区大埠桥办事处、娄底市经济开发区大埠桥办事处石口村村民委员会认定原告家2013年调整后的承包地合同面积0.95亩，实测面积1.71亩；②实地测量计算为1.71亩是错误的。证据4：关于彭新民家庭承包地实地丈量的报告。拟证明①娄底市经济开发区社会事务局、大埠桥办事处纪委、大埠桥办事处信访办和娄底市经济开发区大埠桥办事处石口村对原告家2013年调整后的承包地进行实地测量，认定实测面积为1.14亩，按4人计算，人均0.285亩；②该认定计算方法错误，因为“无水分大艮”在2006年已经被征收，不属于村农民集体土地，村上调整其作为原告承包地是明显错误的。并且合同面积只有０．１２亩，按实测面积计算０.３６８亩明显错误，因为其无水分又是差田才打折计算，现在按实地计算，亩产收入大为减小，无疑大大降低了原告家的实际收入，与国家保障征地后农民的收入不减少相违背。③“下六塘大包嘴”为组上修路实际占用，不能计算为原告的承包地。④按４人计算是错误的，因为在２００６年原告家被征地时是５人，应该按５人计算。证据5、娄底市经济技术开发区被征地农民身份认定表（分别为彭新民、李时成、李之相、罗青和四人）。拟证明①原告方已经依法向被告提出了申请；②娄底市经济技术开发区大埠桥办事处石口村村民委员会、街道办事处的征迁审核人和经管审核人经过仔细审查后都认为原告符合被征地农民的认定标准。证据6、水田承包到户花名册（2002年3月18日）、娄底市娄星区皮带腊厂征用茄子组土地附加协议。拟证明原告的承包地因娄星区皮带腊厂项目的建设被全部征收。证据7、娄底市经济技术开发区被征地农民身份认定名单、2016年娄底市经济技术开发区耕地保护补贴面积表。拟证明该名单上的人承包地没有被任何征收，且其承包地的面积远远超过了人平均0.2亩，也领取了耕地保护补贴。但他们被认定为被征地农民，而原告方的承包地被完全征收，却不能认定为被征地农民，明显违反了公平、正义的原则。证据8、对石口村村组负责人对我家分配上卡、压、贪占的控诉、国家信访局对原告上访的回复。拟证明原告对本身的遭遇向有关部门控诉，并且国家信访局也要求有关部门处理，但至今原告的合理诉求仍未得到解决。证据9、《湖南省农村土地承包经营权调查信息公示表》。拟证明原告家庭情况未分田人口，其他人都分了承包地。证据10、（2015）娄星民一初字第1039号民事判决书。拟证明李之相、黄帅云（原告的家庭成员）应在耕地分别承包地，但没有分别承包地。被告经开区管委会针对四原告提交的证据，发表如下质证意见：对证据1、2、9真实性、合法性、关联性无异议，证据2不能达到原告的证明目的；证据3、4、10真实性、合法性无异议，但不能达到原告的证明目的；证据5的真实性无异议，合法性、关联性有异议，不能达到原告的证明目的；对证据6、7的真实性、合法性、关联性均有异议，且不能达到原告的证明目的；对证据8不予质证，与本案没有关联性。第三人经开区社会事务局、大埠桥办事处、石口村委会对四原告提交证据的质证意见与被告娄底经开区管委会的质证意见一致。第三人大埠桥办事处、石口村委会未提交证据。结合双方当事人的举证、质证及庭审查明情况，本院认为双方当事人对真实性无异议的证据均能反映案件的基本事实，对其真实性予以认可，但对其证明目的，本院将结合案情予以审查认定。经审理查明，四原告系娄底市娄星区大埠桥办事处石口村茄子组的村民。2005年至2006年间，因娄星区皮带蜡厂项目建设，四原告所在的茄子组部分土地被征收，该组剩余水田面积为40.723亩，按照征地时该组在册人口135人计算，征地后的人均耕地面积为0.32亩。2013年，茄子组对土地进行了调整。四原告认为其户承包的土地面积为0.892亩，其中适合耕种的土地仅为0.648亩，其家庭人均耕地为0.162亩，符合被征地农民社会保障对象的条件。于是，向相关部门上访。被告经开区管委会、第三人经开区社会事务局、大埠桥办事处、石口村委会等部门联合调查后，2018年8月27日，娄底经济开发区被征地农民社会保障工作领导小组作出被征地农民身份认定情况告知书，告知彭新民其本人及家庭成员不符合被征地农民认定条件。四原告不服，提起行政诉讼，要求判如所请。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。该法第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《娄底市人民政府办公室关于进一步做好娄星区、娄底经开区被征地农民社会保障工作的通知》第一条明确，本通知所称被征地农民是指娄星区、娄底经开区行政辖区内因政府统一征收农村集体土地而导致失去全部土地或者人均耕地低于0.2亩，且在征地时享有农村集体土地承包权的16周岁以上在册农村居民。本案中，四原告承包的土地均由其所在的石口村茄子组享有所有权，被征地农民社会保障对象的认定也是以村组为单位进行认定，并不单独对四原告所在的家庭单独认定。石口村茄子组所有的土地被部分征收后，其人均耕地面积为0.32亩，不符合上述通知规定的人均耕地低于0.2亩的认定标准。故四原告请求认定为被征地农民社会保障对象的理由不能成立，本院不予支持。至于四原告提出对《娄底经济技术开发区被征地农民社会保障工作实施方案》进行合法性审查的问题，该文件的制定主体、依据、权限、内容、程序等均符合法律规定，且一直在该行政区域内适用，并没有被有权机关撤销，是合法有效的。故四原告的该项诉讼请求无法律依据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告彭新民、李之相、李时成、罗青和的诉讼请求。案件受理费50元，由四原告承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  李红菱审 判 员  童志方审 判 员  朱卫煌二〇一九年八月三十日法官助理柳真真代理书记员  邱燕飞附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。