安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)皖行终828号 上诉人（一审原告）苗红勤，女，1976年6月1日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 上诉人（一审原告）王继红，女，1973年4月20日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 上诉人（一审原告）李新龙，男，1966年5月30日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 上诉人（一审原告）袁振海，男，1946年6月6日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 上诉人（一审原告）王永伟，男，1976年5月14日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 被上诉人（一审被告）安徽省阜阳市人民政府，住所地安徽省阜阳市颍州区清河东路539号，统一社会信用代码11341200003159850N。 法定代表人孙正东，该市市长。 被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路1号。 法定代表人李国英，省长。 委托代理人章荣高，省司法厅工作人员。 委托代理人陈驰，省司法厅工作人员。 一审原告王永平，男，1972年9月7日出生，汉族，住阜阳市颍州区。 苗红勤、王继红、李新龙、袁振海、王永平、王永伟诉安徽省阜阳市人民政府（简称阜阳市政府）、安徽省人民政府征地补偿方案批复及行政复议决定一案，其中苗红勤、王继红、李新龙、袁振海、王永伟不服安徽省阜阳市中级人民法院(2017)皖12行初249号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 苗红勤等人向一审法院起诉称，其系阜阳市颍州区京九街道申寨社区居民，因征迁于2003年被安置到申寨社区黄庄安置区。2016年起，申寨社区启动土地征收和房屋拆迁工作，原告的房屋借公共事业等名义被纳入到商业开发的范围之内。2017年5月25日，原告通过申请政府信息公开得知阜阳市政府于2013年作出的阜政秘[2013]33号《阜阳市人民政府关于2012年第23批次城市建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案的批复》（简称33号《征地补偿和安置方案批复》）。原告认为该批复实体内容和行政行为程序均违反法律规定，且本地区征收拆迁工作自2016年开始，近几年本地区房屋价格快速增长，33号《征地补偿和安置方案批复》确定的补偿标准过低，损害原告的合法权益，于2017年7月向安徽省政府提交行政复议申请，请求撤销该《批复》。2017年9月15日，安徽省政府作出皖行复[2017]375号《行政复议决定书》，对该批复予以维持。原告于9月19日签收该复议决定。原告认为33号《征地补偿和安置方案批复》未依法履行公示、征求意见程序，损害原告的知情权和合法财产权益，该批复在作出时，原告所在地已纳入城市规划区，故本地区集体土地上房屋安置补偿标准，依法应当参照国有土地上房屋安置补偿标准执行，且33号《征地补偿和安置方案批复》是2013年作出，而申寨社区拆迁工作的2016年开始，该文件已失去实际效力。综上，原告认为33号《征地补偿和安置方案批复》补偿标准过低，行政行为程序不合法，严重损害原告的合法财产权益，安徽省人民政府作出的复议决定事实认定不清，法律适用错误。请求：1、撤销安徽省政府作出的皖行复[2017]375号《行政复议决定书》；2、撤销阜阳市政府作出的阜政秘[2013]33号《阜阳市人民政府关于2012年第23批次城市建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案的批复》；3、本案诉讼费用由被告承担。 一审法院审理查明，2012年8月15日，安徽省政府作出皖政地［2012］409号《关于阜阳市2012年第23批次城市建设用地的批复》，批准在阜阳和市经济技术开发区××街道申寨社区、张桥社区、十八里铺村用地范围内，征收农民集体建设用地24.2771公顷、未利用地0.56.4公顷，合计批准建设用地24.8375公顷，用于城市建设。之后，阜阳市政府于2012年12月17日作出阜政秘［2012］142号《阜阳市人民政府征地通告》，阜阳市国土资源局于2102年12月24日作出［2012］40号《阜阳市2012年第23批次城市建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案通告》，并进行了听证。在此基础上，阜阳市国土资源局向阜阳市政府进行请示,阜阳市政府于2013年3月12日作出33号《征地补偿和安置方案批复》，批准了该方案并要求抓紧实施。规定由京九街道办事处配合阜阳市国土资源局开发区分局配合实施。苗红勤等人系阜阳市颍州区京九街道申寨社区居民，其于2017年5月8日向阜阳市政府申请信息公开，其中要求公开《阜阳经济技术开发区京九街道办事处申寨社区黄庄安置区征地拆迁补偿标准安置方案的批复》。5月25日，阜阳市政府作出《政府信息公开告知书》，公开了该信息并附33号《征地补偿和安置方案批复》。苗红勤等人认为该批复在实体及程序上均存在违法之处，于2017年7月向安徽省人民政府申请复议，要求撤销33号《征地补偿和安置方案批复》。安徽省人民政府于2017年9月15日作出皖行复［2017］375号行政复议决定书，维持了33号《征地补偿和安置方案批复》，苗红勤等人仍不服，向人民法院起诉。 一审法院认为，《征用土地公告办法》第七条规定：有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。该法第十条第二款规定：有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。第十一条规定：征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。因此，征地补偿、安置方案的制定和实施均系土地行政主管部门，市、县人民政府实施的仅是对方案的批准行为。本案中，阜阳市政府针对阜阳市国土资源局拟定的《请示》作出的批复行为，是行政机关的内部行为，不直接对外发生法律效力，对苗红勤等人的权利义务不直接产生实际影响，对其权利义务产生实际影响的是阜阳市国土资源局制定的补偿标准和安置方案，因此苗红勤等人不服该批复行为提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼，应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件的，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款的规定，裁定驳回苗红勤等人的起诉。 苗红勤等人上诉称，1、相关部门根据阜阳市政府作出的33号《征地补偿和安置方案批复》组织实施了征地补偿工作，该批复对当事人的权利、义务产生影响，属于行政诉讼受案范围。2、安徽省人民政府作出的维持复议决定，侵犯其合法权益，亦属于行政诉讼受案范围。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 阜阳市政府及安徽省人民政府未向本院提交书面答辩意见。 本院另查明，阜阳市政府作出的被诉33号《征地补偿和安置方案批复》系对阜阳市国土资源局于2012年12月24日作出的〔2012〕40号《阜阳市2012年第23批次城市建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案通告》的批准，被诉批复对土地补偿费和安置补助费的标准与上述通告的规定是一致的，均按皖政地〔2012〕67号《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》执行；对合法房屋的认定标准、货币化补偿及产权调换的标准、安置地点、奖励政策等的规定与上述通告的也是一致的；其他关于支付的方式、对象，组织实施机关等的规定与上述通告也是一致的。同时阜阳市国土资源局〔2012〕40号《阜阳市2012年第23批次城市建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案通告》告知被征收地集体经济组织和农民对该通告规定的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，可依法向安徽人民政府提出复议申请。 本院又查明，安徽省人民政府皖行复〔2017〕375号行政复议决定查明，2012年12月24日，阜阳市国土资源局作出〔2012〕40号《阜阳市2012年第23批次城市建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案通告》，阜阳市国土资源局开发区分局于2012年12月25日将该通告送达被征地集体经济组织，征求被征地集体经济组织的意见。被征地集体经济组织负责人在《送达回证》上签字、盖章，并在所在地进行了张贴公示，征询被征地农户意见。被征地集体经济组织于2012年12月底出具了《不要求听证的报告》。其中，上诉人所在的申寨社居委在其拆迁办公室门前公示栏张贴通告，征询被征地农户的意见。 本院再查明，苗红勤、王继红、李洪涛（李新龙之子）、袁振海、王永伟就涉案申寨社区的房屋分别签订了《阜阳市城中村改造房屋征收协议书》。二审期间经电话询问，上诉人均陈述签订协议的事实属实。 本院认为，本案争议的焦点问题是当事人对阜阳市政府针对阜阳市国土资源局作出的〔2012〕40号《阜阳市2012年第23批次城市建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案通告》予以批准的行为不服，即对33号《征地补偿和安置方案批复》不服，经复议后提起行政诉讼是否符合法定受理条件。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定,市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告,听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。据此，对征地补偿标准不服的救济途径是经行政机关先行处理，然后再进入行政诉讼程序。根据本院查明的事实，阜阳市政府作出的被诉33号《征地补偿和安置方案批复》与阜阳市国土资源局作出的〔2012〕40号《阜阳市2012年第23批次城市建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案通告》关于征地机关、征地文号、征地补偿标准、人员安置标准等规定是完全一致的，并且该通告已经明确告知对该征地补偿、安置方案不服要求裁决的，可依法向安徽人民政府提出复议申请，通告亦于2012年12月25日依法送达，并在上诉人所在的申寨社居委公示栏张贴。故上诉人对该征地补偿标准不服，应当对阜阳市国土资源局《阜阳市2012年第23批次城市建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案通告》在法定期限内向有关人民政府申请行政复议（裁决）。而本案中，上诉人对补偿标准不服，应对上述通告申请行政复议（裁决）而未申请，涉案33号《征地补偿和安置方案批复》系对上述通告的批准，该批准行为是内部审批行为，既未对上诉人增设新的权利、义务，又未对外付诸实施，故上诉人对33号《征地补偿和安置方案批复》申请行政复议（裁决）缺乏依据，一审法院裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉并无不当。同时上诉人已经就涉案房屋签订了补偿协议，其对在先的补偿方案批复寻求救济亦缺乏诉的利益。 综上，一审裁定驳回起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇一九年八月十五日 书记员  奚雨杭 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。