四川省广安市前锋区人民法院 民 事 判 决 书 （2019）川1603民初872号 原告：广安市前锋区自然资源和规划局，住所地四川省广安市前锋区工业六路1号。 法定代表人：魏平川，该局局长。 委托诉讼代理人：徐诚，四川丘山律师事务所律师。 被告：广安市建安房地产开发有限公司，住所地四川省广安经济技术开发区前锋园区管委会211室。 法定代表人：唐明君，该公司经理。 委托诉讼代理人：夏军，四川元绪（龙泉驿）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：刘如义，北京市盈科（石家庄）律师事务所律师。 原告广安市前锋区自然资源和规划局（以下简称前锋自规局）与广安市建安房地产开发有限公司（以下简称建安房产公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2019年6月13日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告前锋自规局的委托诉讼代理人徐诚到庭参加第一次、第二次庭审，被告建安房产公司的委托诉讼代理人夏军到庭参加第一次、第二次庭审，被告建安房产公司的委托诉讼代理人刘如义到庭参加第一次庭审。本案现已审理终结。 原告前锋自规局向本院提出诉讼请求：1.判令被告支付原告违约金17，639，720元（从2018年1月19日起每日按合同出让价总额的1‰计至2019年6月13日）；2.受理费、保全费等相关诉讼费用由被告承担。事实和理由：被告建安房产公司通过公开竞价的方式竞得前锋区QF2016-15号地块的国有建设用地使用权。2016年11月18日，原告作为出让人、被告作为受让人签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》），约定出让人出让坐落于广安市前锋区北侧编号前锋区QF2016-15号的宗地，总面积为38349平方米，出让年限为商业40年、住宅70年，出让总价款34，520，000元，受让人同意本合同项下宗地建设项目在2018年1月18日之前开工；受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，依法缴纳土地闲置费；受让人未按合同约定日期或另行约定日期开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金。原告于2016年11月30日向被告交付宗地，但被告至今未按约定开工，故诉至法院要求判如所请。 被告建安房产公司辩称，他公司与卓达集团存在关联，卓达集团及所有关联公司的资料自2019年5月18日被石家庄裕华区公安分局查封，公司主要职员被拘留或另谋职业，致使他公司无法提供证据，也无法核实情况；《出让合同》属于行政合同，本案应为行政诉讼；根据《闲置土地处置办法》第十四条规定，他公司一旦被认定为闲置土地，则有相应的处置办法。原告已依据法律规定对他公司进行处置，对同一行为原告既进行行政处置又主张违约金违反法律规定；即使他公司应当支付违约金，违约金数额过高；他公司系响应国家号召建造装配式建筑住宅示范小区，但设计图未通过审核，他公司没有闲置土地的主观故意。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院综合认定事实如下： 2016年11月11日，被告建安房产公司通过公开竞价的方式拍得前锋区QF2016-15号宗地。2016年11月18日，原广安市国土资源局前锋区分局（以下简称前锋国土局）为出让人、建安房地产公司为受让人签订《出让合同》，合同编号511603-2016-14。 主要约定：1.前锋国土局将位于前锋区永前大道东侧、大佛路北侧，宗地编号为前锋区QF2016-15号，总面积为38349平方米的商住用地出让给建安房地产公司；出让价34，520，000元，自合同签订之日起30日内一次性付清。2.出让人在2017年1月18日前按现状土地条件将出让宗地交付给受让人；受让人同意本合同项下宗地建设项目在2018年1月18日前开工，在2020年1月18日之前竣工。3.受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，竣工时间相应顺延，但延建时间不得超过一年。4.受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。5.受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金，出让人有权要求受让人继续履约。该合同另约定了土地开发建设与利用，国有建设用地使用权转让、出租、抵押等内容。 《出让合同》签订后，被告建安房产公司于2016年11月25日向前锋国土局缴纳了土地出让金34，520，000元。前锋国土局实际于2016年11月30日将合同约定出让宗地交付给了建安房地产公司，建安房地产公司当日在《国有建设用地交地确认书》上签字确认该事实。广安市国土局于2017年1月10日为建安房地产公司办理了案涉宗地的不动产权登记。 因国家机构改革，原前锋国土局于2019年变更为前锋自规局。前锋自规局向广安市前锋区住房和城乡建设局（以下简称前锋住建局）发函询问案涉宗地开工建设情况，前锋住建局于2019年5月23日函复确认建安房地产公司未针对该项目办理施工许可证。庭审中，建安房产公司认可该项目至今未开工的事实，但辩称该项目采用绿色装配式新型建筑，因缺乏统一的国家技术标准，导致项目设计方案未获相关部门批准而无法开工，其不存在违约的故意。 2019年5月22日，本院根据前锋自规局的诉前财产保全申请，作出（2019）川1603财保8号民事裁定书，裁定以16,845,760元为限对建安房产公司名下位于广安市前锋区北侧的国有土地使用权予以查封，查封期限为三年。保全费5000元，由前锋自规局预交。 本院认为，本案争议焦点为：一、本案争议是否属于民事案件的受理范围；二、若本案属民事案件受理范围，被告是否存在违约以及原告所主张的违约金是否过高。 关于第一个争议焦点问题。首先，本案原、被告双方签订国有土地使用权出让合同系双方协商订立，遵循平等、自愿、有偿原则，双方当事人的权利义务对等；其次，现行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]5号）第一条规定“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。”该司法解释将国有土地使用权合同定性为民事合同，《民事案件案由规定》亦将“建设用地使用权出让合同纠纷”列为“合同纠纷”的下级案由；最后，人民法院在司法实践中亦将因国有土地出让合同产生的纠纷作为民事纠纷予以处理。故原、被告之间的争议属于民事案件的受案范围，本院受理本案并无不当。 关于第二个争议焦点问题。双方在《出让合同》中约定被告应在2018年1月18日前开工，截至本案法庭辩论终结之日，被告尚未开工建设，已构成违约。至于被告抗辩其采用新型建筑，缺乏国家技术标准导致设计未通过，故不能如期开工、其无主观违约故意。被告作为专门从事房地产开发的企业，在决定开发该项目前应当预见该风险，由该风险造成的违约后果应由其自行承担，不能因此主张免责。原、被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》系国土部门制作的格式合同，其违约金条款系根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）及《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发的通知》的规定所设置，但上述规定系从行政管理角度规范国有土地出让收入的缴纳，属于行政规章。在调整平等民事主体之间的法律关系中不应直接作为计算违约金的依据。双方当事人虽然参照上述规定约定违约金按1‰/日计算，但被告作为土地使用权受让人同时也是民事平等主体，有权请求人民法院对于过分高于实际损失的违约金予以适当减少，人民法院可以调整。《中华人民共和国合同法》第一百一十三条规定，“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。”本案中，原告并未举示证据证明其具体损失，但鉴于被告的违约行为已导致国有土地资源的闲置浪费，给社会公共利益带来损害，故本院根据公平原则和诚信原则，酌情支持原告主张的违约金按照年利率24%予以计算。 综上，经本院审判委员会讨论，依照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第一百零七条、第一百一十三条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条第一款，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决如下： 一、被告广安市建安房地产开发有限公司向原告广安市前锋区自然资源和规划局支付自2018年1月19日至2019年6月13日的违约金11,736,799.88元； 二、被告广安市建安房地产开发有限公司向原告广安市前锋区自然资源和规划局支付保全费5000元。 上述债务，限履行义务人在本判决生效后十日内履行，逾期则应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费127，638元，由被告广安市建安房地产开发有限公司负担92，220元，由原告广安市前锋区自然资源和规划局负担35，418元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于四川省广安市中级人民法院。 审 判 长  罗升超 人民陪审员  蒋启勇 人民陪审员  李世蓉 二〇一九年八月三十日 法官 助理  甘媛媛 书 记 员  张文杰 附本案适用法律条文全文： 《中华人民共和国合同法》 第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。 当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。 第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。 第一百一十三条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。经营者对消费者提供商品或者服务有欺诈行为的，依照《中华人民共和国消费者权益保护法》的规定承担损害赔偿责任。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》 第二十九条当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的“过分高于造成的损失”。 《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》 第一条本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。 在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。