广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终791号 上诉人（一审原告）冯念，男，1982年4月21日出生，瑶族，住兴安县。 委托代理人秦有荣，广西独秀律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）桂林市人民政府，住所地：桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人佘朱寅，桂林市司法局行政复议科工作人员。 一审第三人张征华，男，1962年1月13日出生，汉族，住兴安县。 一审第三人张征良，男，1964年12月25日出生，汉族，住兴安县。 一审第三人李声玲，女，1968年6月29日生，汉族，住兴安县。 李声玲的委托代理人侯守庄，男，1964年4月19日出生，汉族，住兴安县。 一审第三人刘德成，男，1955年5月21日出生，汉族，住兴安县。 上诉人冯念因其诉桂林市人民政府土地行政登记行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2018）桂03行初227号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年6月5日公开开庭审理了本案。上诉人冯念及其委托代理人秦有荣，被上诉人桂林市人民政府的委托代理人佘朱寅，一审第三人李声玲及其委托代理人侯守庄，一审第三人刘德成等到庭参加诉讼。一审第三人张征华、张征良经本院传票传唤，未到庭参加诉讼，不发生阻止案件审理的效果。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：涉案土地地名为“草鞋山”，原为荒地，系分配给张育贤（已去世）为户主的一家五人的责任山,颁发了责任山护管证。2004年12月9日，张育贤的儿子张连生（已故）与刘德成签订《荒地转让合同》，约定将涉案土地永久转让给刘德成，刘德成支付了转让费。2005年1月13日，兴安县国土资源局以国有工业用地的土地性质和用途为刘德成颁发了《建设用地批准书》。2006年5月23日，兴安县人民政府为刘德成颁发了兴国用（2006）第060100号《国有土地使用证》（以下简称060100号土地证），地类（用途）为工业，使用权类型为出让。刘德成在该地上兴办了乡镇企业德胜竹器工艺厂。2007年11月18日，刘德成与陆永和（冯念父亲）签订《关于租用刘德成草鞋山场地的协议》，约定刘德成将涉案土地租给陆永和办厂使用10年。冯念在涉案土地上兴办了兴安县宏欣竹制品厂，经政府相关职能部门批准，在涉案土地上建设了厂房等建筑物。2011年10月13日，冯念与刘德成签订《土地厂房桥梁转让合同》，以519800元的价款受让了涉案土地及刘德成建设的厂房桥梁。 张连生去世后，2012年7月10日，张征华、张征良向桂林市人民政府申请行政复议，要求撤销060100号土地证。2013年5月30日，兴安县人民政府作出兴政函〔2013〕44号撤销决定，以060100号土地证的发证程序存在问题为由撤销了该土地证。刘德成对兴安县人民政府的撤销决定不服，向桂林市人民政府申请行政复议，经桂林市人民政府市政复决字〔2013〕100号行政复议决定维持、兴安县人民法院（2014）兴行初字第17号行政判决一审维持，刘德成不服，向桂林市中级人民法院提起上诉。桂林市中级人民法院作出（2014）桂市行终字第175号行政判决，以兴安县人民政府的自撤决定没有适用法律依据为由，撤销了兴安县人民政府的兴政函〔2013〕44号自撤决定及兴安县人民法院（2014）兴行初字第17号行政判决。2015年1月30日，张征华、张征良再次向桂林市人民政府申请行政复议，桂林市人民政府作出市政复决字〔2015〕55号行政复议决定撤销了060100号土地证，该复议决定未将冯念列为第三人，冯念不服诉至桂林市中级人民法院，桂林市中级人民法院作出（2015）桂市行初字第45号裁定，以冯念没有利害关系为由驳回了冯念的起诉。冯念上诉后，广西壮族自治区高级人民法院2016年12月20日作出（2016）桂行终218号行政裁定，认为冯念是涉案土地的实际使用人、，与桂林市人民政府市政复决字〔2015〕55号复议决定具有利害关系，遂指令桂林市中级人民法院继续审理。桂林市中级人民法院继续审理期间，桂林市人民政府自行撤销了市政复决字〔2015〕55号行政复议决定，将冯念列为复议第三人，并于2018年6月11日作出市政复决字〔2018〕79号行政复议决定（以下简称79号复议决定），认为：《农村土地承包法》第三十七条规定，“土地承包经营权釆取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转的，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”张连生将争执地使用权转让给刘德成，并签订《荒地转让合同》，但土地性质并未发生改变，仍属集体土地。《土地登记规则》国土〔法〕字第184号第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”兴安县人民政府在颁证过程中未对权属来源进行查明，仅根据张连生与刘德成签订《荒地转让合同》，转让年限为永久性转让和兴政复〔1996〕013号文件《关于对华江乡要求给予引资企业用地优惠政策的批复精神》，确认为国有土地，给刘德成颁发国有土地证，缺乏法律依据。因此，兴安县人民政府颁发的060100号土地证认定事实不清，证据不足，依照《中华人民共和囯行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目之规定，决定撤销兴安县人民政府2006年5月23日颁发的060100号土地证。冯念不服，向桂林市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销79号复议决定。 另查明，张育贤有三子，分别为张征华、张征良、张连生，李声玲系张连生之妻。 桂林市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，涉案土地尚未依法进行征收程序，也未办理农用地转用审批手续，其土地性质仍为农民集体所有土地，土地权属在法律上尚未发生变更。张连生仅为土地承包经营者，拥有的是土地使用权，无权处分土地所有权，其与刘德成签订《荒地转让合同》并不能产生土地权属变更的法律效力。《国家土地管理局土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。第十四条第一款规定，土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。本案中，兴安县人民政府给刘德成颁发060100号土地证，对涉案土地权属、用途未尽到法定审核职责，违反法律规定将农民集体所有土地登记为国有土地，农用地登记为工业用地。故，桂林市人民政府作出79号复议决定撤销060100号土地证，认定事实清楚，符合法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回冯念的诉讼请求。 上诉人冯念上诉称：1．张征华、张征良不是本案的利害关系人，不是适格的行政复议申请人，桂林市人民政府不应受理张征华、张征良的行政复议申请。2．兴安县人民政府在2006年5月23日对涉案土地发放060100号土地证，兴安县国土局发证前在土地所在地华江乡进行了张贴公示，常年居住在华江乡的张氏三兄弟和李声玲应当知道且均未提出异议，在2012年7月10日才第一次提出行政复议申请，又于2015年1月30日就同一事实重复提出行政复议申请，明显已经超过了法律规定的复议期限。3．桂林市人民政府于2017年10月9日受理本案的行政复议申请，在2018年6月11日才作出复议决定，远远超出了法律规定的期限，程序违法。4．张连生与刘德成于2004年12月9日签订的《荒地转让合同》、刘德成与其于2011年10月13日签订的《土地厂房桥梁转让合同》没有违反法律规定，已经实际履行完毕，均合法有效，应受法律保护。5．其自2007年起在涉案土地开办了生产企业，2009年注册成立个人独资企业兴安县宏欣竹制品厂。其基于对政府为刘德成颁发060100号土地证行政行为的信赖，于2011年10月13日与刘德成签订《土地厂房桥梁转让合同》，之后经政府审批，在涉案土地上扩建了厂房、宿舍和附属设施，购置了先进的生产设备，经政府六部门审批后获得合法的经营权。其先后投入了400万元的资金，付出了巨大的成本，也承受了巨大的风险。《中华人民共和国物权法》等法律规定土地和房屋一体，互相依附，地随房走，房随地走，土地和地上的房屋在形态是不可分割，且其属善意第三人。故涉案土地及土地上的合法建筑物应受法律保护。综上，一审判决没有事实和法律依据，请求二审法院撤销一审判决、79号复议决定，维护其及其民营企业的合法权益。 桂林市人民政府答辩称：张连生与刘德成签订《荒地转让合同》，将涉案土地使用权转让给刘德成，但涉案土地尚未依法进行征收程序，也未办理农用地转用审批手续，其土地性质仍为农民集体所有土地，兴安县人民政府未对权属来源进行查明，给刘德成颁发060100号土地证缺乏依据。一审判决认定事实清楚，证据充分，二审法院应予维持。 一审第三人李声玲口头述称，同意桂林市人民政府的答辩意见。 一审第三人刘德成口头述称，兴安县人民政府经过公示、审核等程序，为其颁发060100号土地证，程序合法，桂林市人民政府撤销060100号土地证不当，一审判决不当，请求二审法院撤销一审判决，撤销79号复议决定。 一审第三人张征华、张征良未提交书面的答辩意见。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为：一、关于张征华、张征良是否是本案的利害关系人，能否申请行政复议的问题 涉案土地系千家寺村分配给张育贤户的责任山，张育贤户有五口人，一审第三人张征华、张征良及张连生三兄弟均系张育贤户的成员，三兄弟虽然进行了分山，但只是家庭内部的划分，无证据证明张征华、张征良、张连生另行与千家寺村签订新的承包合同的情况下，张征华、张征良作为张育贤户的成员，对涉案土地享有使用权，与本案有利害关系，可以申请行政复议。 二、关于张征华、张征良申请行政复议是否超过法定期限的问题 060100号土地证登记的土地使用权人为一审第三人刘德成，兴安县人民政府将该证颁发给刘德成，在无证据证明兴安县人民政府已告知张征华、张征良的情况下，张征华、张征良知道兴安县人民政府颁发060100号土地证行政行为的时间应采信张征华、张征良本人的陈述，本案无充分证据证明其二人于2012年7月10日申请行政复议超过法定期限。兴安县人民政府作出兴政函〔2013〕44号自撤决定、桂林市人民政府作出市政复决字兴政函〔2013〕100号复议决定，经刘德成起诉后，兴安县人民法院作出（2014）兴行初字第17号行政判决、桂林市中级人民法院作出（2014）桂市行终字第175号行政判决，该二审判决于2015年1月22日送达给张征华、张征良，张征华、张征良于同月30日再次向桂林市人民政府申请行政复议，系在法定期限内申请行政复议。 三、关于桂林市人民政府撤销060100号土地证是否恰当的问题 《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”涉案土地原属于农民集体所有，未经依法征收，亦未办理农用地审批手续，土地性质仍为农民集体所有，张连生与刘德成签订的《荒地转让合同》并未产生土地权属变更的法律效力，兴安县人民政府给刘德成颁发060100号土地证违反法律规定。 涉案土地于2007年由冯念的父亲陆永和租用，冯念在涉案土地上开办了兴安县宏欣竹制品厂，冯念基于对兴安县人民政府土地行政登记公信力的信赖，于2011年与刘德成签订《土地厂房桥梁转让合同》，并支付了对价，刘德成也将涉案土地交付使用，双方的交易行为依法依规，诚实守信，冯念系善意、有偿取得涉案土地。经济的秩序、交易的安全关系到整个社会经济的运行，属于社会公共利益。因此，为了维护交易安全，稳定经济秩序，对于冯念基于对人民政府土地行政登记公信力信赖而支付相应对价并实际占有使用涉案土地的合法权益，应予维护。桂林市人民政府79号复议决定没有统筹考虑冯念的合法权益，只是将兴安县人民政府颁发给刘德成的涉案土地证简单一撤了之，实属不当，本院予以纠正。 此外，涉案土地原属农民集体所有，涉案土地所在的村农民集体亦是涉案土地的利害关系人，《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”桂林市人民政府没有追加村农民集体作为第三人，有可能使村农民集体的合法权益得不到保障，因此，桂林市人民政府遗漏当事人，作出79号复议决定程序违法。 综上，兴安县人民政府060100号土地证虽违反法律规定，但冯念受让涉案土地属善意取得，其合法权益应予保护，被上诉人桂林市人民政府未予统筹考虑不当，处理错误，且程序违法，依法应予撤销，并重新作出复议决定。一审判决认定事实清楚，但判决不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第八十九条的规定，判决如下： 一、撤销桂林市中级人民法院（2018）桂03行初227号行政判决； 二、撤销桂林市人民政府市政复决字〔2018〕79号行政复议决定； 三、责令桂林市人民政府重新作出复议决定。 二审诉讼费50元，由被上诉人桂林市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  禤达宇 审判员  王小成 审判员  陈伟红 二〇一九年八月二十九日 书记员  饶 栖