四川省广安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川16行初23号 原告王昌余，男，汉族，生于1941年9月3日，住四川省武胜县。 原告曹继国，男，汉族，生于1935年9月9日，住四川省武胜县。 原告龙绪利，男，汉族，生于1943年2月24日，四川省武胜县。 原告文达群，女，汉族，生于1955年2月1日，住四川省武胜县。 原告文达君，女，汉族，生于1966年9月5日，住四川省武胜县。 原告魏德蓉，女，汉族，生于1954年9月11日，住四川省武胜县。 原告段远明，男，汉族，生于1947年1月12日，四川省武胜县。 原告彭世容，女，汉族，生于1957年4月19日，四川省武胜县。 八原告共同委托代理人赵伟，四川上甲律师事务所律师。 被告武胜县人民政府，住所地四川省武胜县小东街8号。 法定代表人文阁，县长。 委托代理人顾杨波，北京大成（成都）律师事务所律师。 第三人武胜县自然资源和规划局，住所地四川省武胜县沿口镇会展中心附楼。 法定代表人张宇富，局长。 委托代理人顾杨波，北京大成（成都）律师事务所律师。 原告王昌余、曹继国、龙绪利、文达群、文达君、魏德蓉、段远明、彭世容不服被告武胜县人民政府不履行法定职责，于2019年3月28日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月1日立案后，向被告武胜县人民政府、第三人武胜县自然资源和规划局送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月22日公开开庭审理了本案。原告王昌余、曹继国、龙绪利、文达群、文达君、魏德蓉、段远明、彭世容共同委托代理人赵伟、被告武胜县人民政府副县长唐青、委托代理人顾杨波，第三人武胜县自然资源和规划局机关党委书记任川、委托代理人顾杨波到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2018年8月，原告向被告提交了《关于武胜县华封镇国有零星土地出让的申请书》，申请被告出让位于武胜县星国有土地给原告使用。被告收到该申请后，将其转交给第三人办理。2018年9月11日，第三人作出了武国土资函［2018］87号《关于曹继国等9户居民申请评估出让国有零星空地的处理意见》。 原告王昌余、曹继国、龙绪利、文达群、文达君、魏德蓉、段远明、彭世容诉称，原告原房屋位于武胜县，“5.12”大地震后成为危房，华封镇人民政府组织村委会和原告开会确认原告的房屋由原告自行改建，同意规划和使用国有土地，原危房由人民政府组织人员拆除。原告遂按照程序向村委会、华封镇人民政府申请改建房屋，华封镇人民政府亦向武胜县人民政府汇报，同时向武胜县规划局、武胜县国土资源局等部门函告。在此情况下，武胜县规划局、武胜县国土资源局等相关部门在华封镇人民政府组织会议确定原告改建房屋，并重新规划原告的房屋改建；同时决定，为了拓宽华封镇老街，要求原告将新房后退，将让出的原告原有的国有土地用于置换因房屋后退需要占用的国有土地。 原告得到人民政府及相关部门的允诺后，同时鉴于无房可住的客观情况，按照武胜县规划局的规划开始了房屋改建。在改建过程中，原告同时向人民政府及相关部门申请办理文件，然而只有武胜县规划局依法作出规划文件，华封镇人民政府积极配合并出具相关证明文件。原告将原有的国有土地退还武胜县国土资源局后，武胜县国土资源局却迟迟不予办理置换文件。 在此期间，人民政府多次召开专题会议，形成会议纪要，均认可原告申请的房屋改建事宜和原告使用零星国有土地。原告多次向武胜县国土资源局申请使用国有零星土地，武胜县国土资源局均不予理睬。原告亦多次向武胜县人民政府求助，武胜县人民政府亦多次开会同意原告使用零星国有土地，并形成会议纪要，但武胜县人民政府不以法定程序出具正式文件要求武胜县国土资源局办理，而武胜县国土资源局以武胜县人民政府未出具正式文件为由不予办理。 2018年1月12日，原告无奈将武胜县国土资源局诉至四川省广安市前锋区人民法院，然而该院告知原告，国有土地出让的主体是武胜县人民政府，同时武胜县国土资源局亦认为需要武胜县人民政府正式文件方可办理。鉴于此，原告特向武胜县人民政府申请按程序出具正式文件给武胜县国土资源局，要求武胜县国土资源局办理零星国有土地出让的相关事宜。但武胜县人民政府不予理睬。武胜县人民政府不予答复的行为属于典型的违法不作为，严重损害原告的合法权益。请求：⒈确认武胜县人民政府不予答复原告申请的不作为行为违法；⒉判决武胜县人民政府依法出让位于武胜县星国有土地给原告使用；⒊本案诉讼费由武胜县人民政府承担。 原告王昌余、曹继国、龙绪利、文达群、文达君、魏德蓉、段远明、彭世容向本院提交了以下证据： ⒈原告等人的国有土地使用权证，拟证明原告本身享有房屋的国有土地使用权；本案争议的只是零星国有土地，而零星国有土地无法单独使用。 ⒉原告等人的申请和证明，拟证明由于客观原因原告等人按规定向人民政府申请改建房屋，并申请出让国有土地；该申请得到了村民小组、村民委员会、华封镇人民政府的同意。 ⒊武规建函[2010]213号和武住建函[2012]121号，拟证明原告等人改建房屋和申请国有土地出让均得到武胜县规划部门的认可；武胜县规划部门函告武胜县国土资源局，武胜国土资源局应当出让零星国有土地，避免造成零星国有土地的浪费，同时也保证国有土地使用的完整性。 ⒋关于华峰镇老街改造有关问题的会议纪要及规划图纸，拟证明武胜县规划部门和华封镇人民政府的工作人员到会对华封老街的规划进行了明确，原告等人都是在该规划方位内进行改建和占地。 ⒌华府函[2013]5号,拟证明华封镇人民政府向武胜县国土资源局函告原告占用的零星国有土地无权属争议，应当予以确权。 ⒍华府[2013]32号，拟证明华封镇人民政府将原告等的具体情况汇报至武胜县人民政府，并对零星国有土地的出让进行了充分汇报。 ⒎华封镇人民政府向武胜县建设局情况说明，拟证明华封镇人民政府将改建及规划向武胜县建设局说明。 ⒏武胜县人民政府办公室请示报告处理笺、武胜县住房和城乡规划建设局发文稿纸、武胜县国土资源局公文处理笺，拟证明武胜县人民政府相关领导予以批示依法出让本案中的零星土地，而武胜县国土资源局以被告未出具正式的文件为由拒不办理。 ⒐武胜县住房和城乡规划建设局向武胜县群工局的报告及文件处理笺两份，拟证明武胜县人民政府领导重视并认可原告的主张。 ⒑武胜府纪[2013]14号会议纪要及请示报告处理、发文稿纸，拟证明武胜县人民政府对本案争议的国有土地依法评估、依法出让作出明确处理意见，但其未按法定程序出具正式文件。 ⒒地籍调查表，拟证明华封镇人民政府组织进行了地籍调查，本案争议的土地权属清晰，具有出让的条件，符合零星国有土地出让的规定。 ⒓武胜县不动产登记中心关于华封场镇曹继国等九户建房地块土地性质及权属的公告及图纸，拟证明原告建房地块经过了公示，无权属争议。 ⒔不动产权籍调查表，拟证明本案零星国有土地经过调查无权属争议。 ⒕土地出让费发票，拟证明原告已经按照规定缴纳了房屋土地出让费。 ⒖土地（变更）登记申请书及邮寄回执单，拟证明原告申请出让国有零星土地。 ⒗广安市房屋面积测绘成果报告及房屋外观照片，拟证明原告房屋已完成测绘，武胜县人民政府应当出具正式文件依法出让国有零星土地，便于原告办理相关证书。 ⒘武胜县建筑设计公司对原告旧房改造的设计方案，拟证明该设计图经过武胜县规划部门认可的。 被告武胜县人民政府答辩称，⒈虽然他府无回复原告申请的法定义务，但他府也书面回复了原告的申请，不存在原告所诉未答复其申请的不作为行为。2018年8月22日，被告收悉原告提交的《关于武胜县华封镇国有零星土地出让的申请书》。同日，他府将该申请转交第三人依法办理。2018年9月11日，第三人书面回复原告。⒉原告申请他府履行法定职责的理由不成立，应判决驳回原告的诉讼请求。一是县人民政府依职权进行国有土地出让，没有依申请出让土地的职责和义务。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条第（一）款、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、第十一条之规定，国有土地使用权的出让应由市、县人民政府依职权依法进行，并应按照平等、自愿、有偿的原则签订土地使用权出让合同，不因相对人单方申请而必须出让土地。二是原告申请出让的土地不符合“净地”出让的规定，依法不得出让。根据《闲置土地处理办法》第二十一条、《四川省人民政府印发关于进一步加强土地出让管理规定的通知》第一条第（二）款、《四川省国土资源厅关于贯彻四川省人民政府进一步加强土地出让管理规定的实施意见》第一条第（一）款之规定，拟出让地块必须是征收（拆迁）安置补偿落实到位、没有法律经济纠纷、土地权利清晰并已注销原土地使用权、规划条件明确、具备动工开发基本条件的“净地”。同时，原告申请出让的土地不符合整合使用毗邻零星土地的相关规定。根据《四川省国土资源厅关于贯彻四川省人民政府进一步加强土地出让管理规定的实施意见》第二条第（六）款之规定，相邻土地使用者申请使用毗邻零星土地的，至少应符合两个条件：符合城市规划并经规划部门核实不能单独成宗开发建设，属于确需整合的毗邻零星土地；应经相关土地决策机构集体研究同意。综上，原告的诉讼请求无法律和事实依据，他府依法履行职责，不存在任何过错，请求人民法院依法审判。 被告武胜县人民政府向本院提交了以下证据： 第一组：⒈《关于武胜县华封镇国有零星土地出让的申请书》、⒉武胜县国土资源局《关于曹继国等9户居民申请评估出让国有零星空地的处理意见》（武国土资函[2018]87号），拟证明被告虽无回复原告申请的法定义务，但被告也进行了书面回复，不存在原告所诉未答复其申请的不作为行为。 第二组：⒊武胜县华封镇人民政府《关于尽快完善场镇老街危房改建手续并加大执法力度的请示》（华府[2014]41号）、⒋武胜县华封镇人民政府《关于尽快完善场镇老街危房改建手续并加大执法力度的函》（华府[2014]55号）、⒌武胜县华封镇人民政府《关于尽快完善场镇老街危房改建手续并加大执法力度的函》（华府[2014]56号）、⒍武胜县国土资源局执法监察询问笔录、⒎现场照片，拟证明原告申请出让的土地不符合“净地”出让的规定，依法不得出让。 第三人武胜县自然资源和规划局的答辩意见与被告武胜县人民政府的答辩意见一致。 第三人武胜县自然资源和规划局向本院提交的证据与被告武胜县人民政府提交了的证据一致。 经庭审质证，原告对被告和第三人提交的证据的质证意见：第一组证据真实性无异议，但被告答复理由不成立。第二组证据真实性无异议，但被告关于净地的认定错误，本案中对于零星土地的出让应当是净地，但因为被告的不作为，才导致原告将房屋修好，原告属于被动的“违法”。 被告和第三人对原告提交的证据的质证意见：证据1为复印件，无法确认其真实性，对其三性及证明目的均不认可；原告在未提供相关土地权属证书的情况下无法证明其与本案所涉土地具备利害关系，无权提起本案诉讼。证据2中王昌余等人的申请没有原件，对其真实性不予认可，其他四份申请以及证明均不能达到原告的证明目的；2011年5月5日和2012年7月27日的申请系单方提出，2011年9月27日的证明系华封镇人民政府要求武胜县国土资源局调查确认土地使用权。证据3真实性无异议，对其关联性和证明目的有异议；被告出让土地之前肯定是会给一份规划设计的通知书，但这个不构成原告所述的应当出让零星土地的结果。证据4对会议纪要的三性及证明目的均不认可。证据5-9三性及证明目的均不认可，华封镇人民政府不是法定的认定本案所涉土地是否为确需整合使用国有零星地的部门。证据10三性和证明目的均不认可，会议纪要是复印件，这份会议纪要中写明要进行依法审批，原地重建不得扩建增容，对确需占用国有零星空地的应按法定程序进行审核后依法评估，依法出让。证据11真实性无异议，但不能达到原告的证明目的；地籍调查表不构成所谓的符合国有零星空地的出让规定，而且地籍调查表中载明的土地使用权者均为华封镇人民政府，与本案无关。证据12真实性无异议，对证明目的有异议，该证据是武胜县不动产登记中心对相关土地进行权属认定的公告，不能当然地得出这一份所谓的权属争议公告依法应当进行出让并且完成规划建设。证据13系复印件，不能核实其真实性，对其三性和证明目的均有异议；该证据最后一页备注一栏明确载明超占国有土地260平米，但该超占国有土地的行为仍未得到相关处罚。证据14三性及证明目的均有异议，这几份发票看不清付款事项，载明地址与本案所涉土地的地址也不一致；编号0045123862和0045123873这两份票据的付款人写的是邓太平，与本案无关，其他的看不清楚无法发表质证意见。证据15三性及证明目的均不认可。证据16真实性无异议，但不能达到原告的证明目的，这份测绘报告以及房屋外观的照片，恰恰证明了原告在未经国有土地出让、规划许可、施工以及竣工验收等法定程序，违法施工，违法建设不符合净地出让的要求。证据17落款时间是2009年12月，没有看到任何部门对规划图纸进行签字或者盖章的确认，不能达到他的证明目的。 被告和第三人之间相互对对方提交的证据三性均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供证据2中的落款时间为2012年6月7日、7月27日的三份申请没有申请对象，也没有相关部门在其上面签字确认，对其真实性以及是否发出无法确认，本院不予采信；证据10系打印件，不是武胜县人民政府办公室正式文件，也没有武胜县人民政府办公室的印章，真实性无法确认，本院不予采信；证据14因付款单位为邓太平的票据与本案无具有关联性，其他票据记载事项模糊不清，故本院不予采信。原告提供的其他证据和被告、第三人提供的所有证据与本案有关，合法真实，可作为认定案件事实的依据，其证明力的大小应当结合案情综合判断。 经审理查明，原告原房屋位于武胜县华封镇场镇，2008年“5.12”大地震后成为危房，为此原告申请危房改建。2009年原告共同商议将原房屋一并拆除，并委托谭勇负责统一改建。2010年6月，原告将原房屋进行了拆除。2010年8月16日，武胜县华封镇人民政府通过召开讨论会，决定对华封场镇老街进行改造，并扩展街道宽度。武胜县住房和城乡规划建设局（武胜县规划和建设局）针对原告旧房改造向武胜县国土资源局发出了国有土地使用权出让规划设计条件通知书。 2013年3月13日，武胜县华封镇人民政府向武胜县国土资源局出具了华府函[2013]5号《关于场镇老街魏会容等九户居民住房改造占用国有空地使用权属确定的函》，载明：魏会容等九户居民改建房屋需占用尚未确权的城镇国有空地123㎡，请求依法对拟占用的123㎡国有空地完善使用权手续。2013年8月19日，武胜县华封镇人民政府向武胜县人民政府出具了华府[2013]32号《关于王昌余等九户居民改建危房拟占用国有空地急需确权的请示》，载明：“王昌余等9户居民在2010年6月已将房屋拆除，准备重建。经县住建局实地测设规划，县国土资源局实地调查，按照我镇场镇的总体规划，该区域建房需占用国有空地123㎡，后经居民户申请，镇政府提出报告，武胜县人民政府相关负责人于2011年9月20日批准确权，县国土局地籍股于2011年9月29日实地进行了调查，2012年1月4日，武胜县人民政府相关负责人再次批准确权，县住建局于2012年7月18日实地勘测后，出具了土地使用权属转让规划设计通知书。2013年3月13日9户居民再次申请确权，我镇分别以公函的形式向县住建局、国土局发出公函，要求为该区域内拟占的123㎡国有空地确权，但至今尚未得到落实，房屋改建也迟迟不能进行，9户居民意见很大，已多次上访，成为本镇重大的不稳定因素。……为尽快解决这一问题，我们恳请县政府将王昌余等9户居民重建区内拟占的123㎡国有空地采取评估出让的方式确定使用权属，以便这9户居民住房早日得以重建，安居乐业”。 2014年10月8日，武胜县华封镇人民政府向武胜县人民政府发出了《关于尽快完善场镇老街危房改建手续并加大执法力度的请示》，载明“……二处是场镇老街下段王昌余等九户危房改建工程于2010年拆房，2013年开工建设，由于该区域占用未确权的国有空地123㎡。群众上访4年仍未办齐施工许可证，目前不听制止建房……我镇再次恳请县政府安排住建、国土等单位为三处危房改建完善手续，并进一步加大执法和处罚力度”。2014年10月15日，武胜县华封镇人民政府分别向县住建部门和县国土部门发出关于尽快完善场镇老街危房改建手续并加大执法力度的函。 2018年8月，原告向武胜县人民政府提交了《关于武胜县华封镇国有零星土地出让的申请书》，请求武胜县人民政府依法出让位于武胜县星国有土地给申请人使用。2018年9月11日，第三人作出了武国土资函［2018］87号《关于曹继国等9户居民申请评估出让国有零星空地的处理意见》，告知原告其处理意见：“（一）坚持‘净地’出让。拟出让地块必须是征收（拆迁）安置补偿落实到位、规划条件明确的‘净地’。由乡镇政府核实拟出让地块地面构建建筑物是否已拆除干净、规划条件是否明确，是否属具备‘净地’条件的宗地，并书面告知我局。同时若有违法用地行为，应依法按程序进行处理完毕。（二）坚持规划先行。申请用地者向规划部门县住建局提出申请，由住建局核实拟申请使用的国有建设用地进行开发建设是否符合城市规划、是否不能单独成宗开发建设、是否属于确需由相邻土地使用权人王昌余、曹继国、龙绪利、文达成、文达琼、文达君、魏德蓉、段远明、彭世容9户整合使用的毗邻零星土地，若符合上述条件，由住建局函告我局且一并出具该宗地规划条件通知书及红线图。（三）依法按程序办理。经县政府决策会审议同意可由相邻土地使用者王昌余、曹继国、龙绪利、文达成、文达琼、文达君、魏德蓉、段远明、彭世容9户整合使用，我局方可公招土地评估机构对房屋之间夹杂的国有零星空地地块进行评估，再报县政府同意后，由用地户按市场价缴纳土地出让价款，完善不动产权登记等相关手续”。 同时查明，案涉123平方米的国有土地已被原告用于建房。 另查明，由于政府机构改革，武胜县国土资源局变更为武胜县自然资源和规划局。 本院认为，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。”之规定，武胜县人民政府具有城镇国有土地出让的法定职责。 根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”之规定，城镇国有土地使用权出让条件由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，经批准后由土地管理部门实施。本案中，2018年8月原告向武胜县人民政府申请对华封镇国有零星土地出让，武胜县人民政府将该申请转交土地管理部门武胜县自然资源和规划局处理，武胜县自然资源和规划局在对原告申请的国有土地出让条件审查后，于2018年9月11日作出了武国土资函[2018]87号《关于曹继国等9户居民申请评估出让国有零星空地的处理意见》，该处理意见应当认定武胜县人民政府对原告的申请进行了答复。因此，被告武胜县人民政府对原告的申请不存在不作为的情形。 关于武胜县人民政府是否应当依法出让原告申请的零星国有土地使用权的问题。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。”和第十一条“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。”之规定，国有土地使用权出让应当由县人民政府和土地使用者在平等、自愿的基础上签订土地使用权出让合同，由土地使用者支付出让金。本案中，原告所申请的零星国有土地尚未经过武胜县自然资源和规划局拟定出让条件，也未经过武胜县人民政府审批出让；同时，原告未通过协议、招标、拍卖的方式取得该国有土地使用权，更未与武胜县自然资源和规划局签订国有土地使用权出让合同。因此原告请求判决武胜县人民政府依法出让案涉零星土地给原告使用的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。 综上所述，原告申请被告武胜县人民政府依法出让案涉零星土地给原告使用的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王昌余、曹继国、龙绪利、文达群、文达君、魏德蓉、段远明、彭世容的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王昌余、曹继国、龙绪利、文达群、文达君、魏德蓉、段远明、彭世容承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  李 勇 审 判 员  叶官清 人民陪审员  蒋有富 二〇一九年八月七日 法官 助理  姚俊佚 书 记 员  李佼娥 附相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。