浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终516号上诉人（原审原告）贾友宝，男，1988年2月20日出生，汉族，原住山东省平度市经济开发区南姜家庄村97号，现住山东省青岛市市北区。被上诉人（原审被告）杭州市滨江区人民政府，住所地浙江省杭州市滨江区江南大道100号。法定代表人李志龙，区长。委托代理人叶伟、赵燕，杭州市滨江区司法局工作人员。被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地浙江省杭州市解放东路18号。法定代表人徐立毅，市长。委托代理人朱蔚然、李文娟，杭州市司法局工作人员。贾友宝诉杭州市滨江区人民政府（以下简称滨江区政府）、杭州市人民政府（以下简称杭州市政府）政府信息公开及行政复议一案，浙江省杭州市中级人民法院于2019年1月30日作出（2018）浙01行初568号行政判决。贾友宝不服，向本院提出上诉。本院于2019年4月2日立案受理后依法组成合议庭，并于2019年6月12日进行了调查询问。上诉人贾友宝，被上诉人滨江区政府的委托代理人赵燕、叶伟，被上诉人杭州市政府的委托代理人朱蔚然参加调查。经最高人民法院批准，本案延长了审理期限。现已审理终结。原审法院经审理认定，2016年12月5日至2017年1月5日期间，贾友宝通过杭州市滨江区门户网站政府信息公开申请平台向滨江区有关机关提出政府信息公开申请91件。其中包括：12月5日，向滨江区发改局申请公开3件,向滨江区政府申请公开2件,向杭州高新技术产业开发区(滨江)市场监督管理局申请公开6件;12月27日，向滨江区法院申请公开2件,向滨江区检察院申请公开2件,向杭州市滨江区监察局申请公开2件,向区市监局申请公开19件,向滨江区政府办公室申请公开8件,向杭州市滨江区人民代表大会常务委员会申请公开2件,向中共杭州市滨江区委政法委员会申请公开2件,向政协杭州市滨江区委员会申请公开2件;12月30日，向滨江区法院申请公开1件,向滨江区监察局申请公开1件,向滨江区发改局申请公开1件,向杭州市滨江区行政服务中心申请公开1件,向区府办申请公开1件,向滨江区政法委申请公开1件,向区市监局申请公开1件;2017年1月4日，向滨江区市监局申请公开13件;2018年1月5日，向滨江区法院申请公开1件,向滨江区检察院申请公开1件,向滨江区监察局申请公开1件,向滨江区发改局申请公开7件,向滨江区市监局申请公开5件,向滨江区府办申请公开2件,向滨江区政法委申请公开1件,向滨江区财政申请公开2件,向滨江司法局申请公开1件。上述申请，对信息的描述包括如下几类：1.要求公开负责处理政府信息公开事务的工作人员姓名、职责分工、联系方式等。2.要求公开负责处理其举报投诉的浙江风向标科技有限公司价格欺诈问题部门在2012年、2015年的公务招（接）待费预算、决算报告及对外公开情况；公务用车购置及运行维护费的预算、决算报告及对外公开情况；因公出国或出境经费预算、决算报告及对外公开情况。3.要求公开财政决算报告和财政实际支出情况、年度决算报告和财政实际支出情况。4.公开根据信访条例依法建立和向社会公布的信访工作机构的基本情况、查询信访事项处理进展及结果的方式等相关事项、对外公开情况（含公布时间，内容，场所）。5.公开负责政府信息公开受理和答复的工作机构的基本情况，公开相关政府信息公开工作考核制度、评议制度、工作责任追究制度。6.公开2015年对滨江区市场监管局的考核情况及具体承办机构的名称，职位和联系方式。7.公开关于浙江风向标科技有限公司的经营期限、监管机构名称、公司从业人数、投资者人数、企业类型、调查处理材料等相关情况。8.“公开你局电话0571898××××*所在所的郑所长贪污受贿情况”、“挪用公款吃喝嫖赌情况”、“开设的小金库情况”。9.其他信息。关于信息的提供方式，明确要求“此申请要求一信一答复，且邮件PDF格式发送邮箱和纸质邮寄两种方式答复，快递不接受EMS”、“此申请要求邮箱答复时告知所用快递公司名称和运单号及纸质邮寄和邮件PDF格式发送邮箱两种方式答复，快递不接受EMS”等。“用途描述”为“诉讼和行政程序需要使用”、行使监督权和知情权等等。在收到上述申请后，滨江区市场监督管理局、司法局、财政局、发改局、监察局等机关于2017年1月5日、1月6日向滨江区政府作出书面报告。2017年1月9日，滨江区政府作出《关于贾友宝同一时间向滨江区多个机关（机构）申请大量政府信息公开的答复》。1月10日，滨江区政府通过电子邮箱向贾友宝进行送达，并将该答复纸质版向贾友宝邮寄。贾友宝不服该答复，于2018年5月23日向市政府申请行政复议，市政府于2018年5月29日予以受理。因案情复杂，市政府于2018年7月20日作出《行政复议决定延期通知书》，决定延期至2018年8月21日前作出。2018年8月20日，市政府作出211号复议决定，并向贾友宝邮寄送达。贾友宝不服，提起诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条规定，为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。第十三条规定，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。对于依申请公开事项，行政机关具有依法答复职责，申请人则具有以理性正当之方式提出申请及对“特殊需要”予以合理说明的义务。双方各有其责，各负义务，如此才能保障正常的信息公开工作秩序。本案中，贾友宝在2016年12月5日至2017年1月5日提出的信息公开申请，存在如下问题：一是申请次数多且频繁。贾友宝在一个月时间内，通过滨江区政府信息公开网上申请平台向杭州市滨江区人民政府及区属13家党政机关(机构)提出共计91份政府信息公开申请。二是内容多与个人特殊需求无关。如前述所列明，贾友宝所申请公开的信息内容涉及到信访机构情况、年度重点工作目标、财政决算报告和实际支出情况、公务用车购置及运行维护费的预算决算报告等方面，内容庞杂冗多,且与自身缺乏紧密联系性。三是个别申请明显缺乏正当性。如贾友宝的部分申请要求公开的内容是“公开你局电话0571898××××*所在所的郑所长贪污受贿情况、挪用公款吃喝嫖赌情况、开设的小金库情况等等”，明显缺乏正当性要件。四是原告对自己提出的如此大量的信息公开申请，在履行自身“特殊需要”的合理说明义务方面，却笼统随意，未能作出充分、合理的说明。据此，贾友宝所提案涉信息公开申请，偏离了公民依法、理性、正当行使知情权和监督权的正常轨道，不具备理性正当的申请目的，构成了信息公开申请权的滥用。鉴于此，对于其所提出的上述申请，行政机关并不具有依照《中华人民共和国政府信息公开条例》进行答复的义务。滨江区政府在对上述申请进行统一梳理、分析的基础上，一并向贾友宝作出《关于贾友宝同一时间向滨江区多个机关（机构）申请大量政府信息公开的答复》，告知对其提出的91件信公开申请,除个别已答复外,不再予以答复;今后如再提出类似申请,不予答复，以敦促原告依法合理正当行使权利，并无不当。复议程序合法性方面，市政府在受理复议申请后，经依法延期，在法定期限内作出复议决定，亦符合法律规定。综上，原告贾友宝要求撤销被诉行政行为及复议决定的理由不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告贾友宝的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告贾友宝负担。贾友宝上诉称：本案系行政机关不依法履行法定职责之诉，被上诉人业已作出实体审查的复议决定，并未否定上诉人依法享有的行政复议权，即承认了上诉人启动法定复议救济程序的合法性和正当性，故在被上诉人在行政复议程序中对上诉人的复议申请已经受理且已作出复议决定的情况下，一审法院应着重审查被上诉人作出的复议决定及行政复议行为是否合法，而不应以“动机论”来回避对被诉复议决定及原行为合法性的司法审查，具体理由如下：第一，原审法院认定事实不清、主要证据不足。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《证据规定》)第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一和综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。本案中，在上诉人当庭否认且没有有效证据证明其向滨江区政府申请过如小金库等信息的情形下，原审法院将该与本案毫无任何关联性的材料作为认定事实的依据，违反了行政诉讼证据规定。况且，尽管滨江区市场监管局未调解处理其相关投诉举报，但经其告知仍然撤销了对该局的复议申请，故上诉人再向其申请公开小金库信息，没有事实根据和理由。此外，以其他案件和滥诉等为由攻击上诉人均未得到法院支持，如(2017)京01行初1367号、(2018)京01行终181号案件等，如涉传媒大学信息公开案(2018)京0105行初2号、46号，国家市场监管总局信息公开与行政复议案(2018)京01行初1696号，及司法部信息公开、行政复议案(2018)京03行初76、77号等，均未支持攻击上诉人“滥用信息公开申请权”，而是均依法支持了上诉人的诉讼请求，故原审法院以与本案毫无关联性的其他案件及“动机论”作为其裁判依据，属事实认定不当，主要证据不足。第二，“法定职责必须为，而法无授权不可为”。滨江区政府将该区人大，法院、区检察院等司法机关，区委组织部等党委序列机关，均列为该区政府信息公开申请网上受理主体，明显有违法律规定，上诉人基于好奇、研究目的向上述党政、司法机关在线提交政府信息公开申请，上述机关应依公开承诺按条例的规定履行信息公开义务，而滨江区政府为提高地方信息公开工作的透明度和效率而设定了更高工作标准，更应遵守对社会的公开承诺，亦应该在具体的信息公开工作中带头遵守，但其非但拒绝监督，反而在没有无法定授权和法律依据的情形下代各部门统一答复，“法无明文授权即属超越职权”，其行为已构成乱作为，而原审不予审查原行为逾期答复等行为的违法性，显失公正。综上，请求撤销原判，依法改判。滨江区政府的答辩意见与一审一致。杭州市政府答辩称：1.被上诉人作出的行政复议决定，事实清楚，程序合法。复议决定查明，上诉人通过滨江区政府信息公开网上申请平台先后集中向滨江区政府及区属13家党政机关(机构)提出共计91份政府信息公开申请。其中，上诉人向滨江区政府等各行政机关提出申请共76件，对其申请公开的信息用途均未作明确说明。申请公开的内容包括主动公开信息等共8类。上诉人同时对获取信息的方式进行了严格限定。2017年1月9日，滨江区政府作出《关于贾友宝同一时间向滨江区多个机关(机构)申请大量政府信息公开的答复》，认为上诉人申请公开的信息类别相同且与个人特殊需求无关，部分申请公开的信息具有针对第三人的倾向，多数申请信息需加工和汇总，同时，申请信息的用途概而括之，信息承载形式和提供方式要求繁琐近乎苛刻，且反复多次提出相同申请。信息公开申请已明显偏离了公民依法、理性、正当行使知情权和监督权的正常轨道，超越了公民依法、正当行使知情权的合理限度，“构成不当行使知情权的行为”。故对上诉人申请信息统一不再予以答复。2017年1月10日，滨江区政府按上诉人要求的方式将《答复》纸质版以顺丰快递的方式邮寄并于当日以电子邮件的形式将《答复》电子版发送至上诉人提供的电子邮箱。根据上述查明事实，被上诉人认为上诉人在较短时间内、爆发式地向政府及其相关部门申请获取政府信息，已偏离了公民依法、理性、正当行使政府信息公开申请权和监督权的正常轨道和合理限度，也背离了政府信息公开制度设立的初衷和立法目的，对行政机关政府信息公开工作的正常秩序造成干扰，其行使政府信息公开申请权的行为不具有正当性。滨江区政府作出答复并拒绝公开，事实清楚，内容适当。被上诉人根据《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定作出维持的复议决定，事实清楚，法律依据充分。在作出复议决定的程序方面，上诉人于2018年5月23日以电子邮件的形式向被上诉人申请行政复议，被上诉人依法受理并进行了审理，于7月20日依法予以延期。后于2018年8月20日作出杭政复[20181211号《行政复议决定书》，邮寄给双方当事人。被上诉人的行政复议审理程序，符合《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条之规定，程序合法，原审法院经公开开庭审理，根据查明的事实，依法作出驳回诉讼请求的判决，亦事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，请求驳回上诉、维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，贾友宝向本院提交了9份证据材料的复印件：1.杭州市政府作出的关于滨江区政府各部门没有独立政府信息公开事项举报投诉的答复，用以证明滨江区政府网站政府信息公开指南没有依法对外公布。2.杭州市政府关于举报投诉滨江区公安局未主动履行政府信息公开相关情况的答复，用以证明贾友宝系基于滨江区部门没有依法履行主动公开政府信息义务才提出政府信息公开申请。3.北京市海淀区法制办杨亮组建的行政案件交流群手机截图，用以证明滨江区政府将涉案信息公开答复私自传播发布到行政机关微信群中，存在泄露申请人个人信息，对申请人打击报复的情形。4.微信公号行政执法研究，电子政务、政务公开与同时期发布的涉案信息公开答复，用以证明滨江区政府故意将涉案答复发散到行政机关群并借助公号对申请人进行打击报复。5.集邮门户订阅号及微信公众号等发布的信息，用以证明滨江区政府使用顺丰快递寄送公文违反法律禁止性规定。6.（2019）京一行初328号判决书，用以证明贾友宝基于个人研究提出相关信息公开申请，符合法律规定。7.（2018）行申758号再审裁定书，用以证明贾友宝不存在不当行使政府信息公开申请权的情形。8.（杭）市管复终字（2016）770号行政复议终止决定书，用以证明原审认定贾友宝存在滥用权利的行为，不存在事实基础。9.中国政法大学向贾友宝赠送的2016-2018年中国法制政府的评估报告的EMS快递单和截图，用以证明贾友宝的政府信息公开研究得到学术研究机构的肯定和支持。对于上述证据材料，滨江区政府质证称：对证据1、2，贾友宝在一审中已经提交，属于重复提交。对证据3，贾友宝不能证明上述信息是由滨江区政府工作人员发送。对证据4、5，对合法性、真实性均不予认可。对证据6、7，关联性不予认可。对证据8，与本案无关联性。对证据9，系复印件，其真实性不予认可，且与本案并不具有关联性。杭州市政府质证称：同意滨江区政府的意见。另外，对证据2，不属于新证据。本院认为，对于证据1、2，贾友宝在一审中已经提交，不属新证据。对于证据3、4、6、7、8、9与被诉行政行为的合法性无关，故与本案无关联性。对于证据5，系微信公众号等媒体发布的信息，与被诉行政行为合法性无关，亦与本案无关联性。综上，对于贾友宝提供的上述9份证据材料不予确认。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，从查明的事实看，贾友宝在2016年12月5日至2017年1月5日期间，通过滨江区政府信息公开网向滨江区政府及区属13家党政机关(机构)提出共计91份政府信息公开申请，数量明显异于一般政府信息公开申请。从申请内容看，多数与个人特殊需求无关，且无法作出合理的解释说明；有的内容涉及侮辱、诽谤行政机关工作人员，滥用监督权利；有的还存在重复申请，要求公开司法机关、党委人大等部门的信息，要求提供信息的方式繁琐等情形。据此，原审认为贾友宝提出的政府信息公开申请不具备理性正当的申请目的，认定属于滥用信息公开申请权的情形，依据充分。滨江区政府作出《关于贾友宝同一时间向滨江区多个机关（机构）申请大量政府信息公开的答复》，告知贾友宝对其提出的91件信息公开申请,除个别已答复外,不再予以答复等内容，并无不妥。杭州市政府受理复议申请后，在法定期限内作出复议决定，符合法律规定。综上，原审判决驳回贾友宝的诉讼请求，并无不当；贾友宝提出的上诉请求理由不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人贾友宝负担。本判决为终审判决。审判长  楼缙东审判员  王玉岳审判员  周进海二〇一九年八月二十七日书记员  张 莹