浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终944号 上诉人（原审原告）池金泉，男，1962年2月19日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。 上诉人（原审原告）刘商鹏，男，1980年10月14日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。 委托代理人陈建君，男，1957年10月25日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。 上诉人（原审原告）罗纯华，男，1961年11月27日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。 委托代理人杨国君，男，1963年11月3日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。 上诉人（原审原告）卢德宣，男，1944年4月23日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。 上诉人（原审原告）施君平，男，1959年4月20日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。 被上诉人（原审被告）丽水市人民政府，住所地浙江省丽水市莲都区花园路1号。 法定代表人吴晓东，市长。 委托代理人林立武，丽水市发展和改革委员会工作人员。 委托代理人李建成，浙江博翔律师事务所律师。 池金泉等五人诉丽水市人民政府其他行政行为一案，丽水市中级人民法院于2019年4月29日作出（2018）浙11行初66号行政裁定。池金泉等五人不服，向本院提出上诉。本院于2019年5月23日立案受理后依法组成合议庭，并于2019年7月3日进行调查询问。上诉人池金泉、卢德宣、施君平，上诉人刘商鹏的委托代理人陈建君，上诉人罗纯华的委托代理人杨国君，被上诉人丽水市人民政府的委托代理人林立武、李建成参加调查。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原专建公司改制后，原相关房产均已过户收归国有并登记到丽水市城市建设投资有限责任公司名下，因原职工以房改政策、区块拆迁安置补偿等落实不到位仍占用已收归国有房产，为此长期信访，且该房屋多数被发现存在安全隐患，为妥善处理化解矛盾，市政府决定由原专建公司主管部门市发改委负责制定汇总和公告处理该遗留区块房屋处置相关政策。2017年7月21日市政府办公室以丽办抄（2017）44号抄告单批复同意市发改委上报的要求批复原专建公司改制遗留区块房屋处置方案的请示。原告以市政府该抄告单违法，侵犯其合法权益向本院提起行政诉讼，要求判令撤销市政府办公室丽办抄（2017）44号抄告单，诉讼费由被告负担。 原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的事项应当属于人民法院的受案范围。本案中，原告诉请撤销的丽办抄（2017）44号抄告单是行政机关内部之间的请示批复，并不直接对外发生法律效果，抄告单本身并没有直接设定和影响当事人权益，不属行政诉讼受案范围。当事人可以依法直接起诉具有法定职权的行政机关作出的发生法律效力且对其权利义务直接产生影响的行政行为。故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项之规定，裁定驳回原告池金泉、刘商鹏、卢德宣、罗纯华、施君平的起诉。 池金泉等五人上诉称：1.本案的事实。上诉人是专建公司的职工，该公司成立于1965年。专建公司职工均以公司为家，历经数十年的艰苦奋斗创业，至2000年已是丽水市规模最大、资金最浓厚、技术含量最高、机械设备最先进的建筑龙头企业，由于改革开放的需要，专建公司亦进入改制行列。根据丽水市政府(2005)37号专题会议纪要精神，由主管部门丽水市发展和改革委员会主持对集体企业进行改制。2005年8月16日市发改委和专建公司改制指导小组联合发布通知：改制按照“安置职工、解决房改问题、清产核资移交资产”步骤进行。但发改委未对专建公司改制进行房改、资产评估和结算，造成专建公司改制未彻底完成。发改委为了掩盖和侵吞专建公司财产的事实，利用过期和无效的专建公司资产评估依据，弄虚作假、谎称专建公司改制结束。被上诉人不调查、核实，作出44号抄告单，对专建公司资产进行处置，致使原集体企业专建公司大部分职工权益受损。2.一审认定事实错误。被诉44号抄告单并非行政机关内部之间的请示批复。根据丽水市人民政府2018年第30号告知书，被诉44号抄告单是公开的。44号抄告单是经丽水市人民政府经研究后决定的。抄告单第一条的内容是丽水市人民政府对专建公司财产处置工作的具体安排，第二条规定是决定成立专建公司房屋处置工作领导小组以及对领导小组工作的具体安排。由于抄告单的作用，原集体企业专建公司数十亿资产化为乌有，大部分职工权益严重受损。3.一审适用法律错误。抄告单的内容和结果对上诉人的合法权益造成了实际影响。被上诉人未经资产评估清算，未经资产主人同意和授权，擅自处理专建公司房屋资产，是明显侵犯他人财产权的行为。原审裁定认为“。抄告单本身没有直接设定和影响当事人的权益，不属行政诉讼受案范围”，该认定没有法律依据。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 丽水市人民政府答辩称：1.基本事实。原丽水市建筑安装工程公司成立于1965年，并于2001年启动改制，到2008年，改制工作全部结束，原专建公司解散。改制过程中经费均由政府财政垫资,改制结束时以专建公司涉案房产抵偿归还垫资，相关房地产过户收归国有并登记到丽水市城市建设投资有限责任公司名下。但专建公司解散后，部分原职工以房改政策、区块拆迁安置补偿等落实不到位为由甚至无任何理由长期留占、抢占已收归国有本应腾空的公司办公楼和宿舍等。虽经相关部门多次通告要求腾空房屋，均未取得效果，甚至抢占人员有转租营利，拒交水电费等情形。后因原专建公司区块现存房屋多数被发现存在安全隐患，经鉴定属于D级危房，为避免这些留占、抢占人员及其家庭生命财产安全，结合城市危旧房整治和D级危房腾空紧急避险的迫切需要，市政府根据省委省政府要求，决定由产权单位丽水市城市建设投资有限责任公司立即腾空相关房屋，启动对危房的处置工作。但鉴于抢占、留占人员均系原专建职工及其家属，且部分职工一直对改制、解散工作存在不理解而长期信访，为妥善化解矛盾，防止因简单腾空激化社会矛盾，市政府出于对抢占、留占人员中有部分人员符合房改等相关民生政策的人员可适当给予政策享受妥善安置的人性化考虑，并鉴于丽水市发展和改革委员会系原专建公司的主管部门，决定市发改委负责其汇总和公告有关政策。在制定处置政策时，不仅不存在侵害原专建职工利益的情形，还充分体现了让利于民的原则。被上诉人在收到市发改委《关于要求批复原丽水市建筑安装工程公司改制遗留区块房屋处置方案的请示》，经研究后，认为该方案体现了尊重历史、实事求是、法制底线、紧急避险的指导思想，故以丽办抄(2017)44号抄告单的形式同意实施《处置方案》。2.上诉人的上诉理由不能成立。（1）被诉行政行为属于行政机关之间的内部行为，上诉人认为属对外行政行为的观点不能成立。对于不作为行政管理依据的文件和资料，在政府信息公开程序中以可不予公开，当然也可以公开。上诉人认为被诉行政行为所涉丽抄办（2017）44号抄告单系其通过政府信息公开途径获得，即认为属于作为行政管理依据的文件,该观点显然不能成立。（2）从丽抄办（2017）44号抄告单内容看，属于被上诉人针对丽水市发展和改革委员会的请示所作的抄告行为，显然属于行政机关之间的内部请示与审核行为，不属于具体行政行为，不具有可诉性。（3）丽抄办（2017）44号抄告单的内容提及的同意由丽水市发改委、原丽水市建筑安装工程公司改制遗留区块房屋处置工作领导小组实施相关工作，系对请示件作出审核的内部行为，不属于被上诉人直接进行安排工作，上诉人认为属于被上诉人进行具体的安排工作的观点不能成立。（4）一审法院认定丽抄办（2017）44号抄告单没有直接设定和影响上诉人权益，认为被诉行政行为不属于人民法院的受理范围正确。上诉人认为该抄单已直接设定和影响其权益的观点不能成立，事实上，与有关当事人产生直接权利义务的行为是有关职能部门的处置行为，而非抄告单本身。3.一审法院适用法律正确。（1）依前所述，被诉行政行为是行政机关之间的内部行政行为，没有直接设定和影响当事人的权利义务。故一审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定，裁定驳回起诉的做法符合法律规定。（2）启动本次危房处置程序完全在于相关区块的房屋被鉴定为危房，严重危及人民的生命财产安全，有迫切处置的必要性。本次的制定处置政策，不仅不存在侵害原专建职工利益的情形，还充分体现了让利于民的原则。被诉行政行为发生在相关房屋经改制已经收归国有之后，相关的房屋已不再属于专建公司所有，上诉人以其系专建公司的职工认为被诉行政行为侵犯其合法权益的观点不能成立，另上诉人在上诉状中质疑的改制行为侵犯其合法权益的有关事项不属于本案的审理范围。综上，请求驳回上诉、维持原栽定。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。 本院认为，本案争议焦点是，原审裁定驳回池金泉等五人的起诉是否正确。丽水市人民政府作出的丽办抄（2017）44号抄告单，其内容系批复同意丽水市发展和改革委员会上报的原丽水市建筑安装工程公司改制遗留区块房屋处置方案，该抄告单未对池金泉等五人的合法权益产生直接影响，池金泉等五人应对其权益造成直接影响的行政行为提起诉讼寻求救济。因此，原审裁定驳回池金泉等五人的起诉，并无不当；池金泉等五人的上诉理由依据不足，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  楼缙东 审判员  王玉岳 审判员  周进海 二〇一九年八月五日 书记员  张 莹