山西省高级人民法院   行政裁定书     （2019）晋行终389号     上诉人（原审原告）刘某，男，汉族，1969年4月1日出生，住山西省太原市清徐县集义乡中辽西村旧村。   委托代理人张某1，北京诚略律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）清徐县人民政府，住所地山西省清徐县县城美锦北大街105号。   法定代表人王某，职务县长。   委托代理人梁某，山西弘韬律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）集义乡人民政府，住所地山西省清徐县集义乡集义村。   法定代表人张某2，职务乡长。   出庭应诉负责人郭永峰，职务副乡长。   委托代理人冯某，山西弘韬律师事务所律师。   上诉人刘某因诉清徐县人民政府、集义乡人民政府行政强制一案，不服阳泉市中级人民法院（2019）晋03行初169号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。   原审法院查明，原告刘某系清徐县集义乡中辽西村村民。1999年3月，原告刘某与清徐县集义乡中辽西村村委会签订了土地承包合同，承包中辽西村2.67亩土地。因潇河产业园区项目建设的需要，中辽西村村委会通过“四议两公开”程序，决定收回集体土地使用权，也就是收储，并与村民签订《收储协议》。中辽西村涉及收储土地的农户有330户，已经签订320户，占总农户的96.97%。没有签订的有10户，原告刘某属其中之一。为了不影响项目的正常施工，中辽西村村委会于2018年3月20日向集义乡人民政府提交了《关于申请协助完成土地收储和清表工作的报告》，集义乡人民政府于2018年3月23日向中辽西村涉及收储农户之一的王秉顺作出通知，要求其“于3月25日前将位于大运路上的葡萄及葡萄桩等附着物自行清理，逾期未拆除将组织集中清理”。原告刘某的承包地与同村涉及收储农户王秉顺的承包地于2018年3月27日同日被强推，为维护其合法权益，遂提起本诉。   另查明，“王二贵诉清徐县人民政府、清徐县徐沟镇人民政府行政强制”一案，我院作出（2018）晋03行初304号行政裁定，驳回王二贵起诉。王二贵不服，向山西省高级人民法院提起上诉。山西省高级人民法院作出二审生效裁定，生效裁定中查明王二贵系清徐县徐沟镇庄子营村村民，承包了该村12.5亩土地，并取得《土地承包经营权证》。因潇河产业园区建设需要，庄子营村村委会通过“四议两公开”程序，决定收回集体土地使用权，并对使用权人给予补偿。王二贵的承包地在被收回范围内，因庄子营村个别农户与庄子营村村委会未达成补偿协议，为不影响园区建设项目正常施工，庄子营村村委会于2017年4月16日向徐沟镇人民政府提交了《关于申请协助完成土地收储的报告》。2017年4月22日，王二贵的承包地被强行占用并破坏，形成该案诉讼。该生效裁定认为，该案被诉行政强制行为是一项独立的行政行为，清徐县人民政府在《土地征收方案的通知》中明确规定徐沟镇人民政府是该镇辖区内征拆工作的责任主体，徐沟镇人民政府也在《土地征收实施方案》中对如何完成征拆任务作了进一步工作安排，当事人提交的证据可以证明徐沟镇人民政府是被诉强制行为的适格被告，故原审法院认定徐沟镇人民政府的被告主体不适格，不符合法律规定。但因清徐县人民政府不是适格被告，本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定的应由中级人民法院进行一审诉讼管辖的行政案件，应驳回起诉。   原审判决认为，本案认定的事实与“王二贵诉清徐县人民政府、清徐县徐沟镇人民政府行政强制”一案中的事实基本相同。本案中，中辽西村村委会曾向集义乡人民政府提交了《关于申请协助完成土地收储和清表工作的报告》，集义乡人民政府也向中辽西村涉及收储农户之一的王秉顺作出通知，结合在案其他证据能够证明原告的涉案承包地系集义乡人民政府组织实施行政强制行为。原告提供的证据不能充分证明被告清徐县人民政府组织或参与实施了对原告承包地的行政强制行为，清徐县人民政府不是本案适格被告，原告列清徐县人民政府为共同被告向中级人民法院提起诉讼，违背级别管辖的规定，故应驳回原告起诉。原告的合法权利受到损害可向有管辖权的人民法院提起诉讼。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）项、第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告刘某的起诉。   刘某上诉称，原审裁定认定事实、适用法律错误,对此应予撤销。一、上诉人已提交充分证据证明涉案强拆行为系被上诉人清徐县人民政府与集义乡人民政府组织实施。一审法院以现有证据不能充分证明清徐县人民政府组织或参与实施了对上诉人承包地的行政强制行为,该事实认定明显不清。二、山西省高级人民法院作出的(2018)晋行终756号行政裁定书，已经载明二被上诉人为本案适格被告。一审法院无视二审法院所认定的事实,直接驳回上诉人的起诉,事实认定明显错误。三、原审法院以他案判决所认定的事实作为本案事实予以认定,没有事实与法律依据。本案中,一审法院以“王二贵诉清徐县人民政府、清徐县徐沟镇人民政府行政强制”一案所认定的事实与本案事实基本相同为由,认为清徐县人民政府不是本案适格被告。上诉人认为原审裁定对此事实的认定没有事实与法律依据。四、原审法院以错列被告为由驳回上诉人的起诉是错误的。一审法院认为清徐县人民政府不是强推土地行为的实施主体,但是这种情形不属于错列被告。综上所述,被上诉人清徐县人民政府与集义乡人民政府共同实施了涉案行政强制行为,原审裁定认定事实错误,适用法律明显不当，请二审法院依法审查,并予以纠正。   清徐县人民政府答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。一、涉案耕地系中辽西村村委会依法作为实施主体予以土地收储，同时上诉人拒不签署《收储协议》的情况下，中辽西村村委会强制拆除并清理了地上物。中辽西村村委会已出具《情况说明》对该事实予以说明，涉案强制拆除行为与答辩人无关。二、上诉人提交的证据不足以证明答辩人参与或实施了强推其承包地的行为。上诉人提交的微信公众号截图、录音证据等在真实性、合法性、关联性上均存在问题，不能直接证明答辩人实施了强推承包地的行政行为。三、原审法院以与本案事实相同的另案“王二贵诉清徐县人民政府、清徐县徐沟镇人民政府行政强制”一案的生效裁判结果为依据驳回本案起诉，认定事实清楚，适用法律正确。综上，上诉人的诉求缺乏事实、证据和法律依据，请求二审法院依法驳回其上诉。   集义乡人民政府答辩称，一、一审法院认定事实清楚。答辩人未实施任何强推上诉人承包地的行为。本案事实系因山西综改区项目建设需要，中辽西村村委会根据农村土地承包法的规定，同时依据与村民签订的《土地承包合同》并通过村内“四议两公开”程序，决定对部分土地进行收储的行为。前述土地收储活动由村委会组织相关人员开展实施，但因上诉人与村委会无法就补偿事宜达成一致意见，土地收储、清表工作无法顺利进行，故村委会特向答辩人提出协助申请。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款之规定，上诉人未提供直接证据证明答辩人事实了强推土地行为，应承担举证不利的后果。二、一审法院适用法律正确。虽然山西省高级人民法院作出的（2018）晋行终756号行政裁定书中载明“可以推定涉案强制行为系由清徐县人民政府和集义乡人民政府共同实施，二者为本案适格被告”，但该裁定结论仅就清徐县人民政府和集义乡人民政府是否为本案适格被告作出认定，并未就二被上诉人是否作出相应行政行为以及该行政行为是否违法等案件实体内容作出认定，因此不可以作为一审法院认定事实的依据。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。   本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，提起行政诉讼应当符合法定起诉条件。上诉人的诉讼请求是要求确认被上诉人强推其承包地的行为违法。由于本案诉求属于事实行为，上诉人只要能够提供初步证据证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施，即应视为已初步履行了适格被告的举证责任，除非所列被告明显不适格或者为规避法定管辖而多列被告情形。本案中，上诉人向法院提供了现场照片、视频、录音、徐沟微生活公众号的截图照片数张等证据，前述证据显示清徐县副县长武晓俊和集义乡人民政府副乡长郭永峰等均在现场。据此，上诉人在本案中已经对适格被告承担了初步证明责任。被上诉人虽主张涉案强制行为系由中辽西村村委会实施，但并没有提供充分证据予以证明，应承担举证不能的不利后果。本院作出的（2018）晋行终756号生效裁定系二审终审裁定，该裁定结合案涉土地因山西省综改示范区潇河产业园区项目建设的需要而被收回的事实、清徐县潇河产业园区征地拆迁指挥部制定的《潇河产业园区土地收储政策》以及集义乡人民政府向上诉人王秉顺下达的限期拆除通知书等证据，推定涉案强制行为系由清徐县人民政府和集义乡人民政府共同实施，裁定二被上诉人系本案适格被告正确。本案与“王二贵诉清徐县人民政府、清徐县徐沟镇人民政府行政强制”一案事实认定方面存在差异，本案中清徐县人民政府并未提交《土地征收方案的通知》和《土地征收实施方案》，原审法院依据“王二贵诉清徐县人民政府、清徐县徐沟镇人民政府行政强制”一案中该两项关键证据作为认定本案被告不适格的依据进而作出驳回起诉的裁定欠妥。   综上，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：   一、撤销阳泉市中级人民法院（2019）晋03行初169号行政裁定；   二、本案指令阳泉市中级人民法院继续审理。   本裁定为终审裁定。   审判长刘群    审判员魏佩芬    审判员郑宏    二○一九年八月二十九日  书记员王静