西安铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2019）陕7102行初602号 原告程锦萍，女，汉族。委托代理人柴琰，陕西大唐律师事务所律师。被告西安市规划局高新分局，住所地西安市。负责人杨东，局长。委托代理人谢辉，西安市规划局高新分局工作人员。委托代理人徐婧，陕西洪振律师事务所律师。被告西安市人民政府，住所地西安市。负责人李明远，市长。委托代理人文义华，西安市人民政府工作人员。原告程锦萍诉被告西安市规划局高新分局（以下称规划高新分局）规划其他行政行为及被告西安市人民政府（以下称市政府）规划行政复议一案，本院受理后，依法进行了审理，现已审理终结。原告程锦萍诉称，其父亲在雁塔区XX街道办事处XX村XX庄XX基地一处,原告于1995年9月建成一院住房,面积544平方米。2018年10月，原告向西安铁路运输法院起诉要求撤销西安市行政执法局作出的《行政处罚决定书》。庭审中,西安市行政执法局提供了被告规划高新分局于2018年6月12日作出的西高规函［2018］41号《关于新丰村32户违法建设认定的函》（以下称《认定函》）,故原告向市政府行政复议部门提出复议,被告市政府于2019年1月7日以特快专递的形式向原告送达了《行政复议决定书》（市政复决字［2018］746号）。原告不服二被告作出的行政行为,理由如下：一、被告规划高新分局认定《关于新丰村32户违法建设认定的函》,没有法律依据。原告的宅基地属于祖遗户，原告的父亲是该村村民。村上将原告父亲原有的宅基地分配给了村上的其他社员，涉案建筑物项下的土地是村上给原告重新划拨的宅基地。原告于1995年9月建成一院房,面积544平方米。《中华人民共和国城市规划法》是2008年1月1日生效的,该法对以前发生的行为没有溯及力。被告规划高新分局依据《中华人民共和国城市规划法》的规定，认定原告房屋为违法建筑没有法律依据。二、被告市人民政府的行政复议决定书对案件事实认定不清,证据不足。在被告规划高新分局认定原告建筑物为违法建筑过程中,始终没有和原告联系过,包括确认违法建筑的面积、建筑物建造的时间及相关情况。原告的建筑物为544平方米，是经过被告市人民政府行政复议机构认定的,被告规划高新分局仅认定了420平方米的建设是违法建筑，原告依然有124平方米的合法建筑。原告的房屋于2018年6月23日凌晨被被告强行拆除。国家三令五申不能节假日、晚上进行拆迁。综上，原告为了维护自身合法权益，起诉至法院，请求依法判令：1.撤销被告西安市人民政府作出的市政复决字[2018]746号《行政复议决定书》；2.撤销被告西安市规划局高新分局出具的《西安市规划局高新分局关于新丰村32户违法建设认定的函》（西高规函（2018）41号）》；3.本案诉讼费由被告承担。被告规划高新分局辩称，被告向城管执法局高新分局发出的《认定函》不属于行政诉讼的受案范围，请求法院驳回原告的起诉。2018年6月12日，被告向城管执法局高新分局发出《认定函》，函称：“我局接上级交办，在位于鱼斗路以北，沣惠渠以西，周宋小学以东，32户违法建设项目，砖混结构，总建设面积32623.76平方米，存在以下违法事实：未取得建设工程规划许可证进行建设，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条及《西安市XX乡规划条例》第四十条之规定，属于违法建设。现将该项目函告贵局，请依法查处。处理建议如下：该项目属于无法采取改正措施消除影响的，请贵局予以拆除。”依据2012年4月16日，中共中央办公厅，国务院办公厅以中办发[2012]14号印发《党政机关公文处理工作条例》第八条(十四)的规定，函适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。因此，规划高新分局的《认定函》是其与城管执法局高新分局之间的内部公文往来，其属于不产生外部法律效力的行为，而依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合属于人民法院行政诉讼受案范围的起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉。被告市政府辩称，被告作出的市政复决字[2018]746号《行政复议决定书》（以下称《决定书》）程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。2018年11月26日，原告向被告提交了《行政复议申请书》，要求撤销规划高新分局于2018年6月12日作出的《认定函》，被告市政府于2018年11月29日向规划高新分局发出市政复答字[2018]746号行政复议答复通知书，被告规划高新分局于2018年12月7日向被告市政府提交了《行政复议答复书》。2019年1月7日，被告市政府作出《决定书》，维持了被告规划高新分局作出的《认定函》，并于当日向原告和被告规划高新分局邮寄送达。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明，原告在XX村XX街”范围内建造了涉案的建筑物。2018年3月，原告在起诉西安市城市管理综合行政执法局行政处罚一案中，西安市城市管理综合行政执法局向法院提交了涉案的《认定函》。原告获得涉案《认定函》后，认为该《认定函》将原告的涉案建筑物认定为违法建筑，侵犯了原告的合法权益，于2018年11月26日向被告市政府提交了复议申请，请求撤销被告规划高新分局作出的《认定函》。被告市政府收到原告的《行政复议申请书》后，通过书面审查，于2018年1月7日作出《行政复议决定书》，维持了规划高新分局作出的《认定函》，并依法向原告进行了送达。原告收到被告市政府的《行政复议决定书》后，认为被告规划高新分局作出的《认定函》和被告市政府作出的《行政复议决定书》均侵害了其合法权益，诉至本院。另查明，涉案的《认定函》是城管执法局高新分局在行政执法过程中，为了核实涉案建筑物是否取得规划建设许可，向被告规划高新分局去函，被告规划高新分局收到城管执法局高新分局的来函后，在核查了相关档案资料和事实后，向城管执法局高新分局作出的回函，该《认定函》被告规划高新分局并未向原告送达。本院认为，本案的争议焦点是涉案的《认定函》是否对原告的权利义务产生了实际影响。《西安市人民政府办公厅关于印发西安市规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（市政办发[2015]79号）中关于城市规划区内违法建筑查处工作职责分工的规定如下：“城管执法部门负责城市规划区内违法建筑日常巡查、监管，以及具体行政执法工作。规划部门负责城市规划区内违法建筑认定并提出处理意见，参与违法建筑查处行政执法工作。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：“……下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。” 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，城管执法局高新分局向被告规划高新分局发函，XX村XX街”范围内32户违法建筑的规划审批情况进行认定，系向被告规划高新分局了解涉案建筑物在建设时是否履行了规划审批手续和涉案建筑物是否影响城市规划情况。涉案《认定函》，只是被告规划高新分局辅助城管执法局高新分局作出的相关事实的认定意见，该认定意见仅是西安市城市管理综合行政执法局作出行政处罚的一个过程性程序，即事实调查程序，对原告的权利义务并未产生实质性影响。另涉案《认定函》，其性质上是被告规划高新分局与城管执法局高新分局工作配合中的内部往来文件，并不是被告规划高新分局针对原告实施的具体行政行为，被告规划高新分局不需要履行包括送达在内的具体行政行为实施中的程序性要求，故涉案《认定函》属于内部行政行为，且未向原告进行送达，并未对外发生法律效力，亦未对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。被告市政府作出的市政复决字〔2018〕746号《行政复议决定书》，维持了被告西安市规划局高新分局2018年6月12日作出的西高规函（2018）41号《关于新丰村32户违法建设认定的函》，其同样也未对原告的合法权益产生实际影响。综上，原告的起诉不符合行政诉讼的受案范围，其起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告程锦萍的起诉。案件受理费50元，退还原告程锦萍。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                            审  判  长  王  静审  判  员  易京京审  判  员  江  海 二〇一九年八月九日 书  记  员  王  彬   1