重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终132号 上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托诉讼代理人王弦，重庆市人民政府工作人员。 委托诉讼代理人张菲麟，重庆三大律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）王涵娇。 被上诉人（一审原告）及法定代理人黄艳杰，系王涵娇之母。 委托诉讼代理人卢林，重庆巴渝律师事务所律师。 黄艳杰、王涵娇因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）土地行政裁决一案，重庆市人民政府不服重庆市第五中级人民法院(2018)渝05行初548号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，1992年重庆市政府以《重庆市人民政府关于重庆化工厂钛白粉工程征用土地的批复》（重府地〔1992〕22号）以及《重庆市人民政府关于重庆化工厂钛白粉工程征用土地的批复》（重府地〔1992〕55号）批准九龙坡区人民政府征收原九龙坡区花溪乡建新村6、13社集体土地共计594.504亩，涉及的征地农转非人员已按征地实施时的政策予以安置，但征地红线范围内有部分农村房屋未拆除，涉及的人员未进行住房安置。2015年9月29日，巴南区人民政府为解决征地历史遗留问题发布《重庆市巴南区人民政府关于开展攀钢集团重庆钛业有限公司原建新村6、13社征地范围内未拆迁农房清理工作的通知》（巴南府〔2015〕31号）。2015年11月27日，巴南区人民政府发布巴南府发〔2015〕165号《重庆市巴南区人民政府关于征收攀钢集团重庆钛业有限公司原建新村6、13社集体土地拆迁补偿安置方案的公告》对经其批准的征地拆迁补偿安置方案予以公告。该方案关于住房安置规定：住房安置户及人员截止时间为该项目清理通知登记截止时间，即2015年10月20日。2015年12月8日，王勇与重庆市巴南区人民政府征地办公室签订了《征地房屋拆迁住房货币安置协议》。该协议约定户主王勇为乙方，安置成员王勇1人，系1人户；并注明自然分户，原户主王守禄。同日，王勇向重庆市巴南区人民政府征地办公室和重庆市巴南区人民政府花溪街道办事处提出申请和承诺：经我户家庭成员共同协商并授权签订申请书，一致同意申请选择领取购房补助费，不再申购限价房；我户承诺享受上述安置并领取购房补助费用后，彻底完结我户的征地拆迁住房及补充事宜，今后我户不再以任何理由要求任何单位再进行任何形式的住房安置或补偿。黄艳杰、王涵娇系城镇居民户口，户主为王守禄其系黄艳杰丈夫王勇的父亲。该居民家庭户共有5人，其中黄艳杰于2016年1月7日因夫妻投靠从九龙坡区铁路一村附7号迁来。2017年10月，黄艳杰、王涵娇认为自己应该享受征地拆迁住房安置，向重庆市巴南区人民政府申请行政协调。经协调未果，黄艳杰、王涵娇向重庆市政府申请行政裁决，重庆市政府受理后作出渝府地裁〔2018〕63号《重庆市人民政府驳回裁决申请决定书》（简称《决定书》），裁决认为：黄艳杰、王涵娇与王勇系一个家庭户，王勇已于2015年12月8日签订了《征地房屋拆迁住房货币安置协议》，属于《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第八条第一项“按照实施征地时的政策规定标准，申请人已与征地实施机构签订了征地补偿安置协议或领取了补偿安置费用的不属于协调裁决范围”规定的情形。根据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第二十九条的规定，决定驳回申请人裁决申请。黄艳杰、王涵娇不服该裁决决定，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销重庆市政府裁决决定。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”据此，重庆市政府具有对黄艳杰、王涵娇提出的行政裁决申请进行裁决的法定职权和职责。 重庆市政府认定黄艳杰、王涵娇与王勇系一个家庭户，而王勇已于2015年12月8日签订了《征地房屋拆迁住房货币安置协议》，黄艳杰、王涵娇则属于《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第八条第一项“按照实施征地时的政策规定的标准，申请人已与征地实施机构签订了征地补偿安置协议或领取了补偿安置费用的不属于协调裁决范围”规定的情形。 《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第七条规定：对安置补助费、住房安置标准有争议的，由被安置人员申请协调和裁决；对安置对象的认定有争议的，由异议人申请协调和裁决。被征地农户涉及多个申请人和多个申请事项的，应当以户为单位一次性提出协调、裁决申请。《重庆市征地补偿安置办法》中有关征地住房安置规定是以被拆迁户为安置单位。基于上述规定，如黄艳杰、王涵娇与王勇属于同一被征地农户或被征地拆迁户，在户主与征地实施单位签订了征地补偿安置协议或领取了补偿安置费用的情况下，该户的其他人员对协议约定内容和已经领取了补偿安置费用再申请协调裁决，则应当属于《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第八条第一项规定的情形。因此，黄艳杰、王涵娇与王勇是否属于同一被征地农户或被征地拆迁户是本案的争议焦点。 本案中，《重庆市巴南区人民政府关于开展攀钢集团重庆钛业有限公司原建新村6、13社征地范围内未拆迁农房清理工作的通知》（巴南府〔2015〕31号）清理的内容范围为重府地〔1992〕22号、55号征地批复批准征收原花溪乡建新村6、13社范围内未补偿的农房和人员（不含已享受住房安置人员）。重庆市政府裁决认定王勇于1990年投靠其父王守禄（城镇户口），迁入建新村6社为农业户口（空挂户），系该社征地农转非人员，不属于人员安置和住房安置对象。从上述重庆市政府认定的事实来看，1990年时王守禄即为城镇户口，但王勇于1990年投靠其父时迁入的是建新村6社的农业户口，空挂户即没有具体房屋产权和住址的户口。但以上事实，重庆市政府并未提供证据予以证明。而重庆市政府提供的王守禄、王勇一家的户口页来看，王守禄一家均为城镇居民户口，户主系王守禄。王勇与重庆市巴南区人民政府征地办公室签订的《征地房屋拆迁住房货币安置协议》认定户主王勇为乙方，系1人户，并注明自然分户，原户主王守禄。王勇如何与城镇户口的王守禄自然分户成为被征地农户或被征地拆迁户的户主并无证据证明。同时，《重庆市巴南区人民政府关于征收攀钢集团重庆钛业有限公司原建新村6、13社集体土地拆迁补偿安置方案》关于住房安置规定：住房安置户及人员截止时间为该项目清理通知登记截止时间，即2015年10月20日。王勇与重庆市巴南区人民政府征地办公室签订了《征地房屋拆迁住房货币安置协议》时间是在2015年12月8日。而黄艳杰是在2016年1月7日才从九龙坡区铁路一村附7号迁入王守禄为户主的城镇居民户中。基于以上事实，在征地拆迁补偿安置方案规定截止的时间以及王勇签订协议时，黄艳杰并不是该项目住房安置户或者被拆迁户的成员，甚至还不是王守禄户的城镇居民户的成员。王涵娇于2006年9月18日出生，其户籍在王守禄处。征地部门未将其纳入王勇（征地部门认定王勇为1人户）拆迁户成员，但在裁决中又认定其属于王勇家庭户。综上，重庆市政府以家庭户作为征地拆迁住房安置单位，认定黄艳杰、王涵娇属于《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第八条第一项规定的情形驳回黄艳杰、王涵娇对安置对象认定有争议的裁决申请主要证据不足，事实不清，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，遂判决：一、撤销重庆市政府作出的渝府地裁〔2018〕63号《重庆市人民政府驳回裁决申请决定书》。二、责令重庆市政府在本判决生效之日起60日内重新作出行政行为；案件受理费50元由重庆市政府负担。 重庆市政府上诉称，黄艳杰的户口是2016年迁来，王涵娇作为王勇的子女身份，他们三人组成一个家庭，但是家庭成员并非均应登记在一个户籍上。王勇已经成年婚配且育有女儿王涵娇，与王守禄分别安置情况下，其为独立自然家庭户，征地安置为了充分保护群众利益，原则上是以户籍户为单位进行安置，但成年婚配的可以视为自然分户分别进行相应安置。2015年12月8日王勇已经与巴南区政府签订了补偿安置协议，王勇是以家庭户主的名义确定安置补偿事宜并签订协议。黄艳杰、王涵娇不论是按照户籍户还是家庭户进行理解，均不影响其不属于征地住房安置对象的确定，故重庆市政府的裁决结果是正确的，而一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，依法驳回黄艳杰、王涵娇的诉讼请求。 黄艳杰、王涵娇二审未提交答辩意见。 重庆市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.行政协调裁决申请书； 2.征地补偿安置争议协调意见书； 3.征地补偿安置争议裁决材料收件单； 4.行政裁决申请书（黄艳杰2018.2.22）； 5.行政裁决申请书（王涵娇2018.2.22）； 6.行政裁决申请书（2018.3.19）； 7.委托书； 8.重庆市人民政府驳回裁决申请决定书； 9.快递单； 证据1-9，拟证明黄艳杰、王涵娇于2018年2月23日向重庆市政府递交裁决申请，后又于2018年3月19日补正裁决申请。重庆市政府于2018年4月4日在法定期限内作出了案涉驳回裁决申请决定书，被诉行政行为程序合法。 10.《重庆市人民政府关于重庆化工厂钛白粉工程征用土地的批复》（重府地〔1992〕22号）； 11.《重庆市人民政府关于重庆化工厂钛白粉工程征用土地的批复》（重府地〔1992〕55号）； 12.《重庆市巴南区人民政府关于开展攀钢集团重庆钛业有限公司原建新村6、13社征地范围内未拆迁农房清理工作的通知》（巴南府〔2015〕31号）； 13.张贴记录； 14.《重庆市巴南区人民政府关于征收攀钢集团重庆钛业有限公司原建新村6、13社集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南府发〔2015〕165号）； 15.张贴记录； 证据10-15，拟证明：1、原九龙坡区花溪乡建新村6、13社集体土地已于1992年被征收。涉及的征地农转非人员已安置完毕，但因工程建设需要，征地红线范围内的部分房屋并未拆除，涉及人员也未进行住房安置。2、为解决征地历史遗留问题，巴南区人民政府于2015年9月29日印发了相应的农房清理通知和拆迁补偿安置方案。 16.身份证复印件3份（王勇、王涵娇、黄艳杰）； 17.结婚证； 18.户籍证明； 19.信访事项不予受理告知书； 证据16-19，拟证明两黄艳杰、王涵娇与王勇属于同一户籍。 20.征地房屋拆迁住房货币安置协议； 21.房屋拆迁安置补偿费用核算表； 22.申请书； 证据20-22，拟证明王勇代表其户于2015年12月8日与征地补偿部门签订了住房安置协议，故黄艳杰、王涵娇申请裁决的事项不属于裁决范围。 黄艳杰、王涵娇未向一审法院提交证据。 经一审庭审质证，黄艳杰、王涵娇对举示的证据1-9无异议；证据10-15无异议；证据16-19真实性无异议，但黄艳杰是2016年1月7日迁入王勇户口上的；王勇在签订安置协议的时候黄艳杰、王涵娇黄艳杰还不在此户头上；王涵娇是出生就在被拆迁地的。证据20-22真实性无异议，申请书是当时的格式性文书，协商内容是不再申请限价房，不能剥夺黄艳杰、王涵娇获得安置的权利。 一审法院对经各方当事人质证的证据认证如下：重庆市政府举示的证据真实、合法，且与案件关联，均予以采信。 前述证据材料，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地。宅基地的使用权人还应当包括该户的全部家庭成员。《中华人民共和国物权法》规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。《中华人民共和国户口登记条例》第五条规定：户口登记以户为单位，同主管人共同居住一处的立为一户，以主管人为户主，单身居住的自立一户，以本人为户主。第六条规定：公民应当在经常居住的地方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口。第十九条规定：公民因结婚、离婚、收养、认领、分户、并户、失踪、或者其他事由引起户口变动的时候，由户主或者本人向户口登记机关申报变更登记。因此，居民户口登记具有证明公民身份状况以及家庭成员间相互关系的法律效力，原则上一个住址，只能登记一个一个家庭户口。婚姻是家庭的基础，没有婚姻就没有家庭，而家庭又是婚姻的组合形式，家庭是由具有婚姻、血缘和收养关系的人们长期居住的共同群体组成。公民因婚姻关系变更等原因，且有完全民事行为能力，有合法稳定住所的，可以申请予以分户。《中华人民共和国土地管理法》中并没有对“户”应当如何界定予以明确规定，通常“一户一宅”原则的内涵是从宅基地取得环节而言，而“户”原则上是以公安机关登记的户口簿为准，因结婚等原因确需建新房分户的，可以申请新增宅基地。《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国民法总则》规定，农村承包经营户是农村集体经济组织的成员在法律允许的范围内，按照承包合同的规定从事商品经营，以户的形式独立为民事法律行为的一种特殊民事主体，享有特殊的民事权利能力和民事行为能力。农村承包经营权采用家庭承包方式取得的，可以是一个人户，也可以是是家庭经营，但须以户的名义进行经营活动。分户之后，农村原有分配的土地承包经营权，不会因结婚嫁娶而改变原有分配土地性质，仍对原有土地享有经营权。若因家庭关系、婚姻关系变化等原因导致土地承包经营权分割或合并的，则属于土地承包经营权的转移。因此，农村村民可能因土地承包而形成承包经营关系，也可能因农房建造而形成宅基地使用权关系，也可能因户口登记而形成户籍登记关系，当然也可能因婚姻关系而形成婚姻家庭关系。集体土地征收实践中对农户没有明确的界定，其称谓存在有承包经营户、共同生活户、单独生活户、共同登记户、婚姻家庭户、农房拆迁户等各种形式。 《重庆市巴南区人民政府关于开展攀钢集团重庆钛业有限公司原建新村6、13社征地范围内未拆迁农房清理工作的通知》（巴南府〔2015〕31号）清理的内容范围为重府地〔1992〕22号、55号征地批复批准征收原花溪乡建新村6、13社范围内未补偿的农房和人员（不含已享受住房安置人员）。重庆市政府裁决认定王勇于1990年投靠其父王守禄（城镇户口），迁入建新村6社为农业户口（空挂户），系该社征地农转非人员，不属于人员安置和住房安置对象。从重庆市政府提供的王守禄一家户口登记内容来看，该居民户籍中均为城镇居民，共有五人其中户主为王守禄，家庭成员有胡光兰、王勇、黄艳杰、王涵娇。黄艳杰于2016年1月7日系因夫妻投靠从九龙坡区铁路一村附7号迁入王守禄为户主的城镇居民户中。王涵娇于2006年9月18日因新出生人员登记入户。王守禄、胡光兰、王勇在征地范围并无农房产权。不但以王勇为户主，与黄艳杰、王涵娇之间可以因婚姻而形成婚姻家庭关系即俗称小家庭，而且以王守禄为户主，与胡光兰、王勇、黄艳杰、王涵娇之间还可以形成婚姻家庭关系即俗称大家庭。本案中，王勇与重庆市巴南区人民政府征地办公室签订的《征地房屋拆迁住房货币安置协议》载明：户主王勇为乙方，系1人户，并注明自然分户，原户主王守禄。但王勇如何与王守禄五人户籍登记户通过所谓“自然分户”演变成单独1人户并无户籍登记证据证明，况且该单独1人户明显排除还有其他家庭人员的存在，即表明黄艳杰、王涵娇二人与单独户的王勇所签订上述住房安置协议之间并没有任何关联。综上，重庆市政府以家庭户中王勇已签订征地住房安置协议，从而认定黄艳杰、王涵娇属于《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第八条第一项规定：“按照实施征地时的政策规定的标准，申请人已与征地实施机构签订了征地补偿安置协议或领取了补偿安置费用的不属于协调裁决范围”的情形，据此事实裁决驳回黄艳杰、王涵娇的裁决申请存在事实不清，适用法律错误。一审法院判决撤销重庆市政府作出的裁决决定并无不当。另外，涉及黄艳杰、王涵娇是否属于征地补偿住房安置对象，以及是否享受优惠购房待遇等问题，重庆市政府应当依据相关土地行政法规范予以界定与裁决。 综上，重庆市政府的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉、维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人重庆市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  邬继荣 审判员  张 莉 审判员  王 乐 二〇一九年八月六日 书记员  李小燕