四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）川行终979号 上诉人（原审原告）攀枝花市金桂钢厂。住所地：四川省攀枝花市东区枣子坪一村。 法定代表人王严俊，负责人。 委托代理人王鹏，男，1974年2月11日出生，汉族，住四川省攀枝花市仁和区。系王严俊之子。 委托代理人朱宁，四川思力律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）攀枝花市国土资源局。住所地：四川省攀枝花市东区临江路13号泰坤大厦。 负责人凌永航，局长。 委托代理人陈波，攀枝花市国土资源局工作人员。 委托代理人向维新，四川三才律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）攀枝花钒钛高新技术产业开发区管理 委员会。住所地：四川省攀枝花市仁和区金江镇。 法定代表人张林，主任。 委托代理人杨章群，四川三才律师事务所律师。 原审第三人攀枝花市东区人民政府枣子坪街道办事处。住所地：四川省攀枝花市东区枣子坪上街枣欣路5号。 法定代表人陈薇羽，主任。 上诉人攀枝花市金桂钢厂（以下简称金桂钢厂）因诉攀枝花市国土资源局（以下简称市国土局）、攀枝花钒钛高新技术产业开发区管理委员会（以下简称钒钛管委会）、原审第三人攀枝花市东区人民政府枣子坪街道办事处（以下简称：枣子坪街办）土地行政管理一案，不服四川省攀枝花市中级人民法院（2018）川04行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审裁定载明，1993年4月，枣子坪街办以出让方式取得金华村12号102.6亩国有土地使用权，当月26日，攀枝花市东区金江工业开发公司（枣子坪街办出资设立的集体企业）作为甲方与作为乙方的广西钦州市板城乡屯车学校锻压厂签订了《企业挂靠经营协议书》，约定甲方将所属红线内的场地提供给乙方兴建“攀枝花市东区金桂钢厂”使用，乙方向甲方缴纳综合管理费。同时，甲乙双方约定，若因甲方办理土地使用权手续不完善，致使附近村民来厂骚扰，影响乙方生产经营造成损失，由甲方赔偿经济损失并支付当年应上交费用10%的违约金给乙方。协议约定有效期为二十年，任何一方违约，应向对方支付当年协议金额5%的违约金，并赔偿给对方造成的经济损失。1994年4月11日金桂钢厂设立，登记注册的法定代表人为王严俊，经济性质为集体。2000年11月28日，攀枝花市人民政府召开会议，形成《关于河南淅川冶金材料厂投资高耗能工业园区有关问题的会议纪要》（以下简称《会议纪要》），载明为加快攀枝花高耗能工业园区建设步伐，解决河南淅川冶金材料厂投资建设问题，市建委将枣子坪街办102.6亩工业用地纳入攀枝花高耗能工业园区首期开发5000平方米规划，市国土局按土地法规依法收回该宗土地使用权，对该土地内枣子坪街办直接投入的部分给予一次性补偿800000元，市国土局依法办理建厂所需60亩土地审批手续。随后，河南淅川冶金材料厂投资注册攀枝花市玉典电冶有限公司（以下简称玉典公司）。2000年12月21日，市国土局与玉典公司签订《国有土地使用权出让合同》，将包含本案所涉的40806平方米土地出让给玉典公司。2000年12月，四川省发展计划委员会批准设立攀枝花高耗能工业园区。2001年2月，攀枝花市委、市政府印发《关于加快攀枝花省级高耗能工业园区建设的意见》，设立工业园区管理委员会，载明“作为市政府派出机构，行使市级行政、经济管理权力”。枣子坪街办国有土地使用权被收回，由攀枝花高耗能工业园区管理委员会分次向其支付补偿款800000元。2006年3月，攀枝花高耗能工业园区更名为“四川省攀枝花钒钛产业园区”，攀枝花高耗能工业园区管理委员会更名为“攀枝花钒钛产业园区管理委员会”。2010年6月，钒钛管委会对王严俊作出《关于金桂钢厂遗留问题的回复》，载明“《会议纪要》明确：市建委将东区枣子坪街办102.6亩工业用地纳入攀枝花高耗能工业园区首期开发5000平方米规划，市国土局依法收回该宗土地使用权”。2011年，攀枝花市东区人民法院向钒钛管委会发送《攀枝花市东区人民法院工作联系函》，钒钛管委会作出《关于王严俊反映金桂钢厂遗留问题的回函》。2016年1月6日，王严俊以金桂钢厂名义向攀枝花市中级人民法院提起行政诉讼，被告是攀枝花市人民政府，请求确认攀枝花市人民政府2000年作出的收回枣子坪街办国有土地使用权的行为违法。2016年1月25日，攀枝花市中级人民法院作出（2016）川04行初1号行政裁定，以超过起诉期限为由不予立案。2016年7月27日，四川省高级人民法院作出（2016）川行终239号行政裁定，以所诉行为为内部行政行为为由裁定驳回上诉，维持原裁定。2017年4月27日，最高人民法院作出（2017）最高法行申609号行政裁定，以超过起诉期限为由驳回金桂钢厂的再审申请。 2018年1月9日，金桂钢厂提起本案诉讼，请求确认市国土局、钒钛管委会收回枣子坪街办国有土地使用权的行为违法，市国土局、钒钛管委会赔偿金桂钢厂损失2000万元并承担诉讼费及其他代理费。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。提起行政诉讼的原告必须是行政行为的相对人，或者是与被诉行政行为存在法律上利害关系的公民、法人或者其他组织。案涉土地系国有土地，使用权属于枣子坪街办。金桂钢厂是因枣子坪街办招商引资成立的企业，枣子坪街办出资设立的集体企业攀枝花市东区金江工业开发公司作为甲方，与作为乙方的广西钦州市板城乡屯车学校锻压厂签订《企业挂靠经营协议书》，约定甲方将所属红线内的场地提供给乙方兴建“攀枝花市东区金桂钢厂”使用，乙方向甲方缴纳综合管理费。因此案涉土地使用权属于枣子坪街办，市国土局收回本案土地的相对人是枣子坪街办。至于金桂钢厂对案涉土地的权益，由于其不是国有土地使用权人，其向攀枝花市东区金江工业开发公司缴纳管理费，而攀枝花市东区金江工业开发公司将案涉土地提供给金桂钢厂使用，属于平等民事主体间的民事合作关系。若金桂钢厂认为合作相对方未能按照协议履行，可以通过民事救济途径维护其权益。金桂钢厂既不是被诉行政行为的相对人，也与被诉行政行为不存在法律上的利害关系，提起本案诉讼主体不适格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定驳回金桂钢厂的起诉。 上诉人金桂钢厂上诉称：金桂钢厂合法取得案涉土地的使用权，与被诉行政行为有利害关系，是本案适格原告。被诉行为是行政征收行为，原审指出上诉人可以通过民事救济途径维权错误。被上诉人给枣子坪街办的80万元补偿不包括金桂钢厂的损失，枣子坪街办未能按照《企业挂靠经营协议书》履行义务正是由于被上诉人收回案涉国有土地，原审法院认为上诉人应向枣子坪街办主张权利错误。金桂钢厂2010年获知《会议纪要》，2011年3月向攀枝花市东区人民法院起诉，该院出具《工作联系函》告知前往钒钛管委会调解，之后调解未果，属于非因本人原因耽误的期限，不应计入起诉期限。请求：撤销原裁定，确认市国土局、钒钛管委会收回国有土地使用权的行为违法，并赔偿上诉人损失2000万元。 被上诉人市国土局和钒钛管委会答辩称：1.金桂钢厂主体不适格。案涉土地被收回前的使用权人为枣子坪街办，金桂钢厂不是被诉行为的相对人。金桂钢厂即使对土地存在部分权益，也最终归属和依附于枣子坪街办，金桂钢厂不是被诉行为的直接利害关系人。2.原审法院从未否认被诉行为是行政行为，金桂钢厂曲解一审裁定。3.在收回土地过程中，市国土局及相关部门已履行适当补偿义务。4.金桂钢厂提起本案诉讼超过起诉期限。被诉土地收回行为发生于2000年，王严俊因客观原因2001年前不能履行法定代表人职责不影响金桂钢厂行使诉权，但金桂钢厂之前从未提起复议或诉讼。按照诉、访分离原则，虽然王严俊2001年起反复信访，但信访不能引起起诉期限的延续或中断。枣子坪街办与王严俊2000年3月23日《谈话记录》说明金桂钢厂2000年即知悉土地收回。金桂钢厂以相同事实和请求提起的诉讼，最高人民法院（2017）最高法行申609号行政裁定也以超过起诉期限为由裁定驳回金桂钢厂的再审申请。钒钛管委会另答辩称其不是作出被诉行为的机构，不是适格被告。请求：驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，市国土局2000年即收回案涉国有土地使用权并出让给玉典公司，玉典公司随即入驻，金桂钢厂法定代表人王严俊早已知悉案涉土地被占用、收回的事实，枣子坪街办在2010年6月给王严俊的回复中亦明确告知“市国土局已依法收回该宗土地使用权”。即使攀枝花市东区人民法院2011年出函引导其先行调解，在调解不成的情况下亦应在合理的时间内依法提起诉讼。金桂钢厂2018年1月提起本案诉讼，已远远超过2年的法定起诉期限。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行”之规定，金桂钢厂一并提出的行政赔偿请求亦超过起诉期限。原审裁定驳回起诉处理结果正确。金桂钢厂的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  舒劲松 审判员  胡 华 审判员  刘永红 二〇一九年八月十六日 书记员  李瑞雪