贵州省凯里市人民法院行 政 判 决 书（2019）黔2601行初44号原告雷山县余国庆乌坝桥石场。所在地：雷山县丹江镇乌坝桥。负责人余国庆，男，1954年6月15日出生，苗族，贵州省雷山县人，中铁五局退休干部，住雷山县。委托代理人（特别授权）李德祥，男，1948年12月13日出生，苗族，贵州省雷山县人，住雷山县。被告雷山县自然资源局。所在地：雷山县丹江镇永乐路。法定代表人杨天伟，局长。主要负责人李天佑，副局长。被告黔东南州人民政府。所在地：凯里市北京东路21号。法定代表人罗强，州长。委托代理人（一般代理）朱卓君，黔东南州司法局公职律师。2019年1月28日被告雷山县自然资源局（原雷山县生态文明建设管理局）以原告负责人余国庆作为被处罚人，作出雷生态罚决字〔2019〕001号《林业行政处罚决定书》，该决定书认定：“你（你单位）2008年11月在没有取得林地使用许可证就在丹江镇水电村‘乌坝桥’（小地名）动工修建采石场。在你拒绝配合参与现场指证下，2018年5月8日9时始，雷山县生态文明建设管理局执法人员在见证人李卫连（水电村村主任）、莫春生（水电村护林员）见证下对该采石场非法占用林地进行了现场查验。经查验，现该采石场非法占用林地33.81亩。违反了《中华人民共和国森林法》第十八第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条、《贵州省林地管理条例》第二十三条第一款的规定，已构成违法。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条《贵州省林地管理条例》第三十四条的规定，本机关决定对你（你单位）处以下行政处罚：1.责令你于2018年12月底前恢复原状，补种树木；2.处毁坏林地每平方米15元罚款（33.81亩×666.67平方米×15元／平方米＝338101.69元），共计人民币叁拾叁万捌仟壹佰零壹元陆角玖分。原告负责人余国庆不服该处罚决定，向黔东南州人民政府申请复议，黔东南州人民政府受理后于2019年4月26日作出黔东南府复议字（2019）71号《行政复议决定书》，维持了雷山县生态文明建设管理局的雷生态罚决字〔2019〕第001号《林业行政处罚决定书》。原告负责人余国庆仍不服，于2019年5月13日向本院提起行政诉讼。原告雷山县余国庆乌坝桥石场诉称：原告于2007年4月24日，通过竞争性谈判向雷山县建设局，花了22.5万元购买了雷山县县城砂、石场和预制构件场建设项目的采矿权，采矿权位于丹江××水电村乌坝桥，矿区在县城以南4公里面积为64.79亩。本案的核心问题是处罚原告的行政行为不当，前提是雷山县土地收购储备中心，在征地补偿合同中已经明确：征用乙方旱地和林地作为砂石料场，该合同已于2007年3月19日分送雷山县林业局等四单位留存备查，况且时任局长张通臣同志还是该砂石场和预制构件场项目建设工作协调领导小组成员，明知把林地征用为砂、石场的违法行为不制止，不处罚，实际是放纵和默认，理应承担渎职之责；其次原告与出让人签订的料场出让合同，并没有约定林地变石场的审批手续，由原告具体承担办理的条款，不存在原告所受让的砂石场认为林地的说法，不存在原告非法改变林地用途的事实，所以，被告的处罚行为没有事实和法律依据。依据贵州省林地管理条例第十三条的规定：林地被依法占用，征用或者因其他原因造成林地灭失的，由县级人民政府林业行政主管部门在林地灭失之日起30日内报请县人民政府批准并办理注销登记。第一被告没有因为依法征收乌坝桥64.78亩林地，用于县城砂石场和预制构件场项目建设，依法与林地灭失之日，即2007年3月19日起30内报请县级人民政府批准并办理注销登记，实际已经构成失职，渎职行为，依法应该追究相关人员的行政责任。依据第二十四条第二款的规定：占用、征用林地单位和个人应当严格按照批准占用、征用林地的范围进行施工。原告严格按照建筑料场出让合同约定的征用林地范围进行开采砂石、不违法、不违规；第一被告于2019年1月28日，作出的雷生态罚决字（2019）001号，林业行政处罚决定书，决定给予338101.69元的行政罚款，认定的事实不妥，适用法律不当，故请求依法判决撤销。第一被告于2017年10月13日，下发的雷林罚决字（2017）第15号，雷生态罚决字（2018）第002号，雷生态决字（2019）第001号林业行政处罚决定书，违反了行政处罚法第三条第二款的规定：没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。第一被告作出的三次行政处罚决定书，还同时违反了行政处罚法第二十四条的规定：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。更何况原告受让的建筑料场，所征用的林地，符合法定程序，不存在非法占用林地的行为。第一被告作出的三次林业行政处罚决定书，违反了民法通则第一百三十七条，民法总则第一百八十八条的规定，超过了法定的时效期限。第二被告对于第一被告的不当行为，不是依法决定撤销，而是决定予以维持，原告只能表示非常遗憾。对于二被告的行政处罚行为没有事实和法律依据，严重侵犯了原告的合法权益，对于发展民营企业带来一定的负面影响，据此，原告恳请凯里市人民法院，按照法律、法规，结合本案的事实和适用法律不当等因素，参考原告的请求，判决撤销雷生态罚决字（2019）001号《林业行政处罚决定书》及黔东南府复议决字（2019）71号《行政复议决定书》。原告余国庆向本院提供如下证据：1、原告身份证复印件，证明原告个人身份信息真实、合法、有效；2、征地补偿合同复印件，证明原告所受让的林地已依法征收符合贵州省林地管理条例第十三条的规定，原告依据第二十四条第二款的规定采矿，不违法、处罚于法无据；3、证明复印件，证明雷山县住房和城乡建设局出具书面证明，证明乌坝桥林地已征为国有土地，不再是林地；4、已征用林地范围图纸复印件，证明原告开采砂石不超出已征用林地图纸范围；5、建筑料场出让合同复印件，证明原告所受让的建筑料场，通过竞买支付22.5万元出让金后，合法取得该林地已依法征收为国有土地，第一被告作出的三次罚款违法；6、份林业行政处罚决定书复印件，证明第一被告2019年作出的处罚，于法无据；7、黔东南府复议字（2019）71号行政复议决定书复印件，证明第二被告作出的行政复议行为于法无据；8、水电村乌坝桥石场征用土地明细表复印件，证明水电村林地已依法征收为砂石料场，原告的受让和开采行为合法；9、领条复印件，证明水电村民委已收到83489元征地补偿款，征地和出让行为合法；10、雷山县乌坝桥石场用地勘测定界图复印件，证明原告开采矿石完全在乌坝桥砂石场用地勘测定界图范围内不违法；11、一般缴款书复印件，证明原告已经支付22.5万元出让金，受让和采矿行为合法，不是非法；12、采矿许可证复印件，证明原告的采矿行为合法，不超出定界图范围。13、营业执照复印件，证明原告的经营行为合法。14、安全生产许可证复印件，证明原告的采矿行为安全可靠。15、排放污染物许可证复印件，证明原告的排污行为依法依规。被告雷山县自然资源局辩称：一、原告未经许可使用林地进行采砂采石破坏林地，违法事实清楚，证据确凿。2007年3月19日，雷山县土地收购储备中心与丹江××水电村民委员会签订征地补偿合同，征收水电村位于乌坝桥（地名）总面积为65.262亩的旱土和林地（其中旱土0.477亩，林地64.785亩），征收用途为实施县城砂石场和预制构件场建设项目。2007年4月10日，原告通过竞争性谈判，取得该砂石场和预制构件场建设项目开发权，于2007年4月24日与雷山县建设局签订《建筑料场出让合同》。在签订《建筑料场出让合同》后，原告未办理林地使用许可手续，于2008年开始在乌坝桥（地名）采石采砂。雷山县林业局（也即现在的雷山县自然资源局（林业））于2013年6月25日发现该砂石场未办理有林地使用许可证，经调查后认为已达到刑事案件立案标准，于2013年12月11日根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，（国务院令第310号）将该案件移送雷山县森林公安局查处。2014年4月10日，雷山县森林公安局将该案立为刑事案件进行侦查。2017年3月22日，雷山县森林公安局以原告主观不存在非法占用林地的故意为由，作出《撤销案件决定书》（雷森公(刑）撤案字〔2017〕01号)。2017年3月2日，雷山县人民检察院向我局发出《检察建议书》（雷检行建〔2017〕1号），要求我局对原告未经批准占用林地开采砂石一案依法履行职责。根据《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》（中办发〔2011〕8号）有关规定，我局于2017年9月26日对该案再次立案调查。在调查中，原告承认该乌坝桥（地名）砂石场未办理使用林地审批手续就进行开采，同时承认该砂石场是由其组织开采。二、原告负有办理使用林地手续的义务，是实际组织开采、造成林地破坏的行为人。首先，《占用征用林地审核审批管理办法》第二条规定：“本办法适用于下列情况：（一）进行勘查、开采矿藏和各项建设工程需要占用或者征用林地的审核······”，第四条第一款规定：“用地单位申请占用、征用林地或者临时占用林地，应当填写《使用林地申请表》，同时提供下列材料：（一）项目批准文件······”。对于此处“项目批准文件”的理解，国家林业局《占用征用林地审核审批管理办法释义》进行了界定，并对何为项目批准文件进行了说明；国家林业局《占用征用林地审核审批管理规范》（林资发）〔2003〕139号第二条第二项亦明确列举“勘查、开采矿藏项目，要有勘查许可证、采矿许可证和其他相关批准文件”，因此，综合上述规定并结合占用征用林地审批制度立法本意，林地征占用审批依法应当在采矿权出让、采矿许可证办理后。其次，原告通过竞争性谈判取得乌坝桥（地名）的采砂（矿）权后，与雷山县建设局签订了《建筑料场出让合同》，说明乌坝桥（地名）的林地被征收后的实际用地单位是原告，而不是雷山县建设局或者雷山县土地收购储备中心。最后，雷山县土地收购储备中心对丹江××水电村乌坝桥（地名）的旱土和林地进行征收的行为，与办理使用林地许可手续是完全不同的行为。雷山县土地收购储备中心在征收林地后并没有对征收的林地进行开采或改变林地用途，征收林地行为产生的后果仅是使乌坝桥（地名）的林地发生了权属变更。在原告于2018年9月11日向凯里市人民法院提起的行政诉讼中，凯里市人民法院（2018）黔2601行初45号生效判决书也认定被原告“显属违法，违法事实存在······作出雷生态罚决字〔2018〕第002号《林业行政处罚决定书》，并无不当”，因此，原告未经许可使用林地进行采砂采石破坏林地，违法事实清楚，证据确凿。三、我局作出的雷生态罚决字〔2019〕第001号林业行政处罚决定，认定事实清楚、程序合法有效、处罚幅度适当、适用法律正确。我局在接到雷山县森林公安局以原告主观不存在非法占用林地的故意为由而作出《撤销案件决定书》和雷山县人民检察院的《检察建议书》（雷检行建〔2017〕1号）后，根据《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》（中办发〔2011〕8号）有关规定，对原告未办理使用林地审批手续就在乌坝桥(地名)开采砂石，且自2008年至今一直持续占用林地进行开采的行为进行了研究，于2017年9月6日立案进行调查。通过收集相关证据材料、询问调查、现场勘验勘查后，我局认为应当予以行政处罚。2017年9月27日，我局向原告送达《责令停工通知书》、《林业行政处罚现行告知书》和《林业行政处罚听证权利告知书》，在原告不申请听证的情况下，于2017年10月13日作出《林业行政处罚决定书》（雷林罚决字〔2017〕第015号），并送达被原告。之后，我局经过审查，认为作出的雷林罚决字〔2017〕第015号林业行政处罚决定存在程序错误和违法事实认定不清，于2018年1月22日作出《雷山县林业局撤销行政处罚决定书》（雷林罚撤字〔2018〕1号）并送达原告。在撤销雷林罚决字〔2017〕第015号《林业行政处罚决定书》后，我局于2018年3月23日向原告送达《现场勘验告知书》（雷生态勘验通〔2018〕1号），要求原告在规定时间内到砂石场配合进行勘验。原告拒绝参与现场勘验，也拒绝再次作询问笔录调查。在丹江××水电村村民委员会人员的见证下，我局依法对原告破坏林地开采砂石的范围和面积进行再次勘验检查。再次勘验后，我局于2018年5月14日向原告重新送达了《林业行政处罚先行告知书》和《林业行政处罚听证权利告知书》。2018年5月18日，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”的规定，我局对原告作出“1.责令于2018年12月底前恢复原状，归还林地；2.处非法改变用途林地每平方米15元罚款，共计人民币338101.69元。”的林业行政处罚决定。之后，原告于2018年9月11日提起行政诉讼，凯里市人民法院以我局在举证期限内未提供集体讨论会议记录，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重处罚，行政机关负责人应当集体讨论”规定为由，作出了撤销《林业行政处罚决定书》（雷生态罚决字〔2018〕002号）、并由我局重新作出行政行为的判决。在该判决生效后，我局根据原告的违法事实，经过集体讨论后，按程序重新作出了雷生态罚决字〔2019〕第001号林业处罚决定，认定事实清楚、程序合法有效，处罚幅度适当、适用法律正确。四、我局分别作出三次《林业行政处罚决定书》，没有违反法律规定。我局首次下达的《林业行政处罚决定书》（雷林罚决字〔2017〕第015号）后，根据《中华人民共和国行政处罚决法》第五十四条第二款的规定，作出《雷山县林业局撤销行政处罚决定书》（雷林罚撤字〔2018〕002号）并送达当事人。在作出第二次《林业行政处罚决定书》（雷生态罚决〔2018〕002号）后，原告提起了行政诉讼，凯里市人民法院以违反法定程序为由，作出了撤销我局《林业行政处罚决定书》（雷生态罚决〔2018〕002号）的判决，并判决由我局重新作出行政行为。根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第九十条第二款“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出行政行为不受行政诉讼法第七十一条规定的限制”的规定，我局因程序违法被凯里市人民法院判决撤销《林业行政处罚决定书》（雷生态罚决〔2018〕002号）后，重新作出新的《林业行政处罚决定书》（雷生态罚决〔2019〕001号），符合法律规定，并不违反《中华人民共和国行政处罚法》“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。五、我局作出的行政处罚没有超过追诉时效。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日计算。”《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（（1997）法行字第26号），明确指出“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。”自2008年至今，原告一直在持续开采，且一直未恢复原状，属于“违法行为有连续状态或者继续状态”，追诉时效应从违法行为终了之日起计算。因此，我局作出的雷生态罚决字〔2019〕第001号林业行政处罚决定并未超过追诉时效。综上所述，我局作出的雷生态罚决字〔2019〕第001号林业行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法有效，处罚幅度适当、适用法律正确，黔东南州人民政府作出的黔东南府复议字〔2019〕第71号行政复议决定正确，请求法院依法驳回原告诉讼请求。被告雷山县自然资源局在期限内向本院提供如下证据：1、班子会议记录复印件，证明我局将该案作为重大案件进行了集体研究；2、询问笔录及图片复印件，证明对被处罚人作了调查询问；3、责令停工通知书复印件，证明对被处罚人下达了停工通知书，也证明了被处罚人自2008年后一直在持续开采，违法行为属于持续状态；4、雷山县森林公安局撤销案件决定书复印件，证明被处罚人不被追究刑事责任，同时也证明在公安机关不予立为刑事案件后，我局才启动行政案件立案程序，符合法律规定；5、现场勘验通知书复印件，证明我局向被处罚人告知了参与勘验；6、现场勘验通知书送达图片及拒绝到场说明复印件，证明被处罚人拒绝参与现场勘验、拒绝配合作再次调查询问笔录；7、勘验检查笔录、勘验小班图、勘验坐标图复印件，证明我局按程序规范地进行了现场勘验；8、关于丹江××水电村乌坝桥石场非法使用林地的鉴定报告复印件，证明在处罚的范围中不包括原由金新建开采的12.7亩；9、建筑料场出让合同复印件，证明被处罚人是乌坝桥石场的最终和实际用地单位，从而证明被处罚人是应当办理使用林地手续的用地单位；10、雷山县住建局证明和出让合同范围图复印件，证明我局在现场勘验时依据当时出让合同范围进行勘验，也证明了第二次勘验的准确性；11、关于金新建占用林地不予立案的说明复印件，证明我局对金新建等人先行开采的部分不列入被处罚人开采的范围，也即剔除了不属于被处罚人开采的面积，与被处罚人的询问笔录描述相互一致，也证明了第二次勘验的准确性；12、林业行政处罚先行告知书复印件，证明告知了被处罚人陈诉和申辩权利。13、林业行政处罚听证权利告知书复印件，证明告知了被处罚人申请听证权利。14、邮政专递回执复印件，证明在被处罚人拒绝接受执法文书的情况下，采取措施按程序向被处罚人送达了相关文书；15、凯里市人民法院行政判决书复印件，证明被处罚人违法事实已经法院生效判决认定。被告黔东南州人民政府辩称：一、本府作出的行政复议决定程序合法。原告不服雷山县生态文明建设管理局作出的雷生态罚决字（001）号《林业行政处罚决定书》，向本府提出复议申请。本府依法予以受理，并下发行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书，雷山县生态文明建设管理局收到提出行政复议答复通知书后，按时提交了作出具体行政行为的证据、依据、有关材料和行政复议答复书。经审查，本府于2019年4月26日作出行政复议决定，并送达当事人。二、雷山县生态文明建设管理局作出的处罚决定符合法律法规规定。依据《矿产资源法》和《森林法》的规定，在开采砂石的过程中，需要占用林地的，既要办理采矿审批手续，又要办理用地审批手续，缺一不可。本案中，原告在未办理用地审批手续的情况下，就直接占用相关林地的事实，有生效的（2018）黔2601行初45号《行政判决书》等证据证明，故其用地行为构成违法。因此雷山县生态文明建设管理局对该行为予以处罚，符合法律规定。综上所述，本府作出的行政复议决定事实清楚、证据充分，程序合法，请凯里市人民法院驳回原告的诉讼请求。被告黔东南州人民政府在期限内向本院提供如下证据：原告行政复议申请书、黔东南府行复受字（2019）41号《行政复议受理通知书》、黔东南府行复受字（2019）41号《行政复议答复和举证通知书》、雷山县自然资源局行政复议答复书、雷山县自然资源局提交的证据清单复印件，证明行政复议程序合法。根据以上举证质证，本院认证如下；对原告提供的：1、原告身份证复印件，能证明原告个人身份信息真实，予以采信；2、征地补偿合同复印件，能证明原告所受让的林地已依法征收的事实，予以采信。但原告在未办理林地许可就进行采矿不符合林地使用规定，原告的证明内容本院不予采纳；3、证明复印件，证明雷山县住房和城乡建设局出具书面证明内容不符合林地使用规定，对原告的证明内容本院不予采纳；4、已征用林地范围图纸复印件，能证明原告开采砂石不超出已征用林地图纸范围的事实，予以采信，但不能作为未办理林地许可就使用林地的依据；5、建筑料场出让合同复印件，能证明原告所受让的建筑料场，通过竞买支付22.5万元出让金后，合法取得该林地已依法征收为国有土地的事实，予以采信。但不能作为未办理林地许可就使用林地的依据，其证明内容本院不予采纳；6、份林业行政处罚决定书复印件，是诉行政行为本身，不能作为证据使用，对原告的证明内容本院不予采纳；7、黔东南府复议字（2019）71号行政复议决定书复印件，是被诉行政行为本身，不能作为证据使用，对原告的证明内容本院不予采纳；8、水电村乌坝桥石场征用土地明细表复印件，虽然能证明水电村林地已依法征收为砂石料场，原告的受让和开采行为合法的事实，但不能作为未办理林地许可就使用林地的依据，其证明内容本院不予采纳；9、领条复印件，虽然能证明水电村民委已收到83489元征地补偿款，征地和出让行为合法的事实，但不能作为未办理林地许可就使用林地的依据，其证明内容本院不予采纳；10、雷山县乌坝桥石场用地勘测定界图复印件，虽然能证明原告开采矿石完全在乌坝桥砂石场用地勘测定界图范围内不违法，但不能作为未办理林地许可就使用林地的依据；11、一般缴款书复印件，能证明原告已经支付22.5万元出让金，受让和采矿行为合法，不是非法的事实，予以采信；12、采矿许可证复印件，能证明原告的采矿行为合法，不超出定界图范围的事实，予以采信；13、营业执照复印件，能证明原告的经营行为合法的事实，予以采信，采纳为本案证据。14、安全生产许可证复印件，能证明原告的采矿行为安全可靠的事实，但与本案无关联性，不采纳为本案证据。15、排放污染物许可证复印件，能证明原告的排污行为依法依规的事实，但与本案无关联性，不采纳为本案证据。对被告雷山县自然资源局提供的：1、班子会议记录复印件，能够证明被告将该案作为重大案件进行了集体研究的事实，采纳为本案证据；2、询问笔录及图片复印件，能够证明被告处罚前已对被处罚人作了调查询问的事实，采纳为本案证据；3、责令停工通知书复印件，能够证明被告对被处罚人下达了停工通知书，也证明了被处罚人自2008年后一直在持续开采，违法行为属于持续状态的事实，采纳为本案证据；4、雷山县森林公安局撤销案件决定书复印件，能证明被处罚人余国庆不被追究刑事责任是因其主观不存在非法占用林地的故意，同时也能证明在公安机关不予立为刑事案件后，被告才启动行政案件立案程序，符合法律规定，予以采信；5、现场勘验通知书复印件，能证明被告向被处罚人告知了参与勘验，但原告不予配合的事实，予以采信；6、现场勘验通知书送达图片及拒绝到场说明复印件，能证明被处罚人拒绝参与现场勘验、拒绝配合作再次调查询问笔录的事实，予以采信；7、勘验检查笔录、勘验小斑图、勘验坐标图复印件，能证明被告按程序规范地进行了现场勘验的事实，予以采信；8、关于丹江××水电村乌坝桥石场非法使用林地的鉴定报告复印件，能证明在处罚的范围中不包括原由金新建开采的12.7亩的事实，予以采信；9、建筑料场出让合同复印件，能证明被处罚人是乌坝桥石场的最终和实际用地单位，从而证明被处罚人是应当办理使用林地手续的用地单位和负责人，予以采信；10、雷山县住建局证明和出让合同范围图复印件，能证明被告在现场勘验时依据当时出让合同范围进行勘验，也证明了第二次勘验的准确性，予以采信；11、关于金新建占用林地不予立案的说明复印件，能证明被告对金新建等人先行开采的部分不列入被处罚人开采的范围，也即剔除了不属于被处罚人开采的面积，与被处罚人的询问笔录描述相互一致，也证明了第二次勘验的准确性的事实，予以采信；12、林业行政处罚先行告知书复印件，能证明被告已告知了被处罚人陈诉和申辩权利，予以采信。13、林业行政处罚听证权利告知书复印件，能证明被告告知了被处罚人申请听证权利的事实，予以采信。14、邮政专递回执复印件，能证明在被处罚人拒绝接受执法文书的情况下，采取措施按程序向被处罚人送达了相关文书的事实，予以采信；15、凯里市人民法院行政判决书复印件，能证明被处罚人违法事实已经法院生效判决认定的事实，予以采纳。对被告黔东南州人民政府提供的：原告行政复议申请书、黔东南府行复受字（2019）41号《行政复议受理通知书》、黔东南府行复受字（2019）41号《行政复议答复和举证通知书》、雷山县自然资源局行政复议答复书、雷山县自然资源局提交的证据清单复印件，上述证据能证明行政复议程序合法，予以采纳为本案证据。经庭审质证，本院根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，并综合当事人的质证意见及当庭陈述，对以下事实予以确认：雷山县土地收购储备中心与丹江××水电村民委员会签订征地补偿合同，征收水电村位于乌坝桥（地名）总面积为65.262亩的旱土和林地（其中旱土为.0477亩，林地64.785亩），征收用途为实施县城砂石场和预制构件场建设项目，补偿费用已兑现。2007年4月10日，原告通过竞争性谈判，取得该砂石场和预制构件场建设项目开发权，于2007年4月24日与雷山县建设局签订《建筑料场出让合同》，在签订合同后，原告未办理使用林地审核同意书许可手续，于2008年开始在乌坝桥（地名）采石采砂。雷山县林业局（也即现在的雷山县自然资源局）于2013年6月25日发现该砂石场未办理有林地使用许可手续，经调查后认为已达到刑事案件立案标准，于2013年12月11日将该案件移送雷山县森林公安局查处。2014年4月10日，雷山县森林公安局将该案立为刑事案件进行侦查。2017年3月22日，雷山县森林公安局以原告主观不存在非法占用林地的故意为由，作出《撤销案件决定书》（雷森公〈刑〉撤案字〔2017〕01号），撤销了该案。被告雷山县自然资源局于2017年9月26日对原告未办理使用林地审核同意许可再次立案调查。向原告送达《责令停工通知书》、《林业行政处罚先行告知书》和《林业行政处罚听证权利告知书》，期限内原告未申请听证。被告雷山县自然资源局曾于2017年10月13日作出雷林罚决字〔2017〕第015号《林业行政处罚决定书》，并送达原告，之后被告雷山县自然资源局认为作出的决定书存在程序错误和违法事实认定不清，于2018年1月22日作出雷林罚撤字〔2018〕1号《雷山县林业局撤销行政处罚决定书》并送达原告。在撤销行政处罚决定后，被告雷山县自然资源局于2018年3月23日向原告送达《现场勘验通知书》，通知原告在规定时间内到砂石场配合进行勘验，原告拒绝到现场参与现场勘验，被告雷山县自然资源局即邀请丹江××水电村民委员会人员及其他第三方人员的到场见证下，对原告开采砂石的范围和面积进行了再次的勘验检查。被告雷山县自然资源局于2018年5月14日向原告重新送达《林业行政处罚先行告知书》和《林业行政处罚听证权利告知书》，原告在期限内未提出听证要求。2018年5月18日，被告雷山县自然资源局对原告作出了雷生态罚决字〔2018〕第002号《林业行政处罚决定书》：对原告作出“1.责令于2018年12月底前恢复原状，归还林地；2.处非法改变用途林地每平方米15元罚款，共计人民币338101.69元。”，在原告拒绝签收的情况下，雷山县自然资源局将决定书通过邮政专递方式送达了原告。原告不服该行政处罚决定，向被告黔东南州人民政府申请复议，黔东南州人民政府受理后，依法向被告雷山县自然资源局送达了申请书副本，并书面通知其及提交答复意见和证据材料。经审理，于2018年8月30日作出黔东南府复议字（2018）75号《行政复议决定书》，维持了被告雷山县自然资源局对原告作出了雷生态罚决字〔2018〕第002号《林业行政处罚决定书》。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。要求判决撤销被告雷山县自然资源对原告作出了雷生态罚决字〔2018〕第002号《林业行政处罚决定书》、黔东南府复议字（2018）75号《行政复议决定书》。被告雷山县国土资源局、黔东南州人民政府进行了答辩，要求驳回原告的诉讼请求。本院受理后，于2018年12月21日以被告违反法定程序为由，判决撤销二被告作出的行政行为，并责令被告雷山县自然资源局重新作出行政行为。2019年1月28日被告雷山县自然资源局以原告负责人余国庆作为被处罚人，作出雷生态罚决字〔2019〕001号《林业行政处罚决定书》，决定对原告负责人余国庆处以：1.责令你于2018年12月底前恢复原状，补种树木；2.处毁坏林地每平方米15元罚款（33.81亩×666.67平方米×15元／平方米＝338101.69元），共计人民币叁拾叁万捌仟壹佰零壹元陆角玖分。”原告负责人余国庆不服该处罚决定，向黔东南州人民政府申请复议，黔东南州人民政府受理后于2019年4月26日作出黔东南府复议字（2019）71号《行政复议决定书》，维持了雷山县生态文明建设管理局的雷生态罚决字〔2019〕第001号《林业行政处罚决定书》。原告负责人余国庆仍不服，于2019年5月13日向本院提起行政诉讼，提出了自己的诉讼请求。本案争议的焦点是：1.原告未办理使用林地审核同意书就进行开采砂石的行为是否违法？2.林地许可证应该由谁来办理？3.被告雷山县自然资源局、黔东南州人民政府作出的行政行为程序是否合法？本院认为：本案原告负责人余国庆通过竞争性谈判，取得该砂石场和预制构件场建设项目开发权，并与雷山县建设局签订《建筑料场出让合同》。在签订合同后，原告负责人余国庆作为该砂场林地使用单位和负责人，应当依照《中华人民共和国森林法》和相关法律法规办理林地使用许可后方能使用林地。原告负责人余国庆在未办理使用林地审核同意书手续，未取得使用林地许手续就擅自进行开采砂石，于2008年起开始在乌坝桥（地名）采石采砂，违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。”、《中华人民共和国森林法》第十八条第一款“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费”、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。”、《贵州省林地管理条例》第二十三条第一款“未经依法批准，不得在林地内从事建窑、采石、采砂、采矿、取土、修建坟墓等危害林地的活动。”的规定，显属违法，违法事实存在。被告雷山县自然资源局依照本院判决责令事项，在法定期限内，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”和《贵州省林地管理条例》第三十四条“违反本条例第二十三条第一款规定，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府林业行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，补种损坏的林木，并可处以毁坏林地每平方米10元以上300元以下的罚款。”的规定，同时依照《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，重新作出雷生态罚决字〔2019〕第001号《林业行政处罚决定书》，处罚适当，程序合法，适用法律法规正确，本院应予以支持。原告及其代理人提出二被告作出的处罚原告的行政行为、复议决定行政行为没有事实和法律依据，严重侵犯原告合法权益，应当予以撤销的理由不成立，本院不予支持。被告黔东南州人民政府受理原告的复议申请后，依法定程序作出维持被告雷山县自然资源局行政行为的行政复议决定，程序合法，亦应予以一并维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告雷山县余国庆乌坝桥石场的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达当事人之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，还应在上诉期限内直接向上诉法院预交上诉费，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。逾期，本判决发生法律效力。审 判 长  滕新红人民陪审员  潘怒江人民陪审员  张 鹏二〇一九年八月十七日书 记 员  杨昌堡