湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘11行初143号 原告：周石明。 委托诉讼代理人：王世峰，北京渊博律师事务所律师。 被告：永州市零陵区人民政府。 法定代表人：吴恢才，该区区长。 委托诉讼代理人：李琼宇，湖南瑞盈律师事务所律师。 委托诉讼代理人：唐雪姣，永州市零陵区城管执法局工作人员。 原告周石明因诉被告永州市零陵区人民政府（以下简称零陵区政府）房屋行政强制拆除一案，于2019年7月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年7月9日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月8日公开开庭审理了本案。原告周石明及其委托诉讼代理人王世峰，被告零陵区政府委托诉讼代理人李琼宇、唐雪姣到庭参加诉讼，被告零陵区政府负责人经本院传票传唤未按照行政法相关规定到庭应诉。本案现已审理终结。 2018年12月14日，被告永州市零陵区人民政府组织人员强制拆除原告周石明位于零陵区南津渡办事处茆江桥村四组的建筑物。 原告周石明诉称，其在零陵区南津渡办事处茆江桥村四组拥有房屋一处，被告零陵区政府以棚户区改造为名对该房屋实施征收，并制定了《零陵区棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置方案》。2018年12月14日，在原告周石明未签署房屋征收补偿协议的情况下，被告零陵区政府对上述房屋实施了强制拆除。强制拆除行为严重违法，具体表现在：1.被告在实施强制拆除过程中，未提供任何证明征收土地合法的手续。该涉案房屋位于零陵区南津渡办事处茆江桥村四组集体土地上，房屋属于集体土地上的房屋，被告在未经省级以上人民政府就征地进行批准的情况下，组织实施征收零陵区南津渡办事处茆江桥村集体土地，并制定《零陵区棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置方案》，被告零陵区政府实施该征地的具体行政行为违法。2.原告周石明未与任何政府单位就该房屋的征收签订房屋征收补偿安置协议，在此情况下被告自行强制拆除原告房屋的行为严重违法。为此，原告周石明提起行政诉讼，请求确认被告零陵区政府强制拆除上述房屋的具体行政行为违法。 原告周石明向本院提交了以下证据：1.原告房屋产权证明、户口本，拟证明原告是茆江村四组村民,名下有被征收土地范围内的宅基地及地上房产一套。两个证明的盖章均属于茆江村社区居委会四组的盖章。2.强拆前、强拆后照片，拟证明原告在该房屋居住的信息，并且原告名下位于茆江桥村四组的房屋已被强制拆除。3.《零陵区棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置方案》，拟证明零陵区棚户区改造项目的征收范围涉及原告周石明的房屋，在被告不能提供涉案房屋被强制拆除是因为其他原因或主体情况下，应推定被告实施了本次强拆。4.被告实施强拆现场及参与人照片，拟证明被告工作人员在强拆现场，，应推定被告实施了本次强拆。 被告零陵区政府答辩称，1.涉案房屋违法占用集体土地，且未办理建设工程规划许可证手续，应依法认定为违法建筑。经零陵区南津渡街道茆江桥村社区居委会查明，原告周石明已经在位于茆江桥村乱石山的宅基地上修建住宅，在未向集体土地所有者和村民委员会提出申请，且未办理建设工程规划许可手续的情况下，擅自占用集体土地修建涉案建筑。其行为已经违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《湖南省实施办法》第三十二条的规定，涉案建筑应依法认定为违法建筑。2.对涉案违法建筑采取强制拆除措施，并非基于土地（房屋）征收行为。永州市零陵区城市管理和综合执法局已于2018年12月对涉案建筑依法作出《限期拆除通知书》责令原告自行拆除涉案建筑。涉案建筑作为违法建筑不属于零陵区棚户区改造项目的补偿范围。由此，涉案行政征收行为是否合法，与涉案拆除违法建筑的行为无关。3.因零陵区阳明大道雨水管道改造工程，被告零陵区政府依法就涉案违法建筑进行强制拆除符合法律规定。涉案违法建筑已经妨碍改造工程的实施，如不立即采取拆除措施，会导致阳明大道、潇水大道雨水无法及时排出，妨碍公共利益。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第68条规定，于2018年12月14日就涉案建筑采取强制措施，是为了避免公共利益遭受损失而采取的临时性强制措施，符合法律规定。故请求法院驳回原告周石明的诉讼请求。 被告零陵区政府向本院提交了以下证据：1.永州市集体土地上房屋征收与补偿安置办法（永政发[2013]28号），拟证明涉案建筑因认定为违法建筑，不属于征收安置补偿范围的事实。2.零陵区棚户区改造项目集体土地上房屋房屋征收补偿安置方案（零政办发[2018]11号），拟证明涉案建筑不属于零陵区棚户区改造项目安置补偿范围的事实。3.茆江桥社区《关于周石明厂棚拆除的情况说明》，拟证明原告周石明已经在乱石山上拥有宅基地及住宅，且未经有权机关审批，擅自占用集体土地修建厂棚以及结合原告于2019年1月22日提交的申请，可知涉案房屋与棚户区改造项目无关，而是基于阳明大道雨水管道改造项目的事实。4.零陵区城管局《关于永州市零陵区南津渡街道办事处茆江桥四组周石明违法建设的情况说明》，拟证明涉案建筑因未办理建设工程规划许可手续，已经由零陵区城市管理和综合执法局责令拆除的事实,并且在2008年以前我国的实行的《城市规划法》也规定需要办理建设工程许可手续。5.涉案建筑照片，拟证明涉案建筑的基本情况。 经庭审质证，针对被告零陵区政府提交的证据，原告周石明发表了如下质证意见：证据一的真实性、关联性和证明目的不予认可。证据二真实性认可，关联性和证明目的不予认可。证据三真实性认可，关联性和证明目的不予认可。因为涉案房屋与证据没有直接的关联关系。原告在茆江桥没有相应的房屋，由于本案基于被告征收原告房屋的强制拆除，即使原告在其他地方有宅基地和房屋，也并不能证明被告对原告所位于茆江桥房屋拆除是合法的。因为对于违法建筑的认定，应当经过前期的调查，以及向被拆除的对象给予合理时间的听证和进行解释的权利。只有在被拆除房屋所有人未提供相应的事实说明和调查取证之后应当送达《行政处罚决定书》。证据四真实性认可，关联性和证明目的不予认可。因为原告房屋在2005年之前已经建成，而被告所出示的属于违法建筑的说明《城乡规划法》是在2008年实施，《湖南省城乡规划办法》是在2010年实施的，根据原告在2005年建成的房屋不能适用法规，因为原告房屋不属于违法建筑。证据五真实性认可，关联性和证明目的不予认可。 针对原告周石明提交的证据，被告零陵区政府发表了如下质证意见：证据一真实性没有异议，对证明目的有异议，该证明虽然加盖了村民小组的公章，但是没有经办人或负责人的签字，没有宅基地适用权证或其他有效证件能够反映该地的取得和使用情况。证明人部分的签名没有提供证明人的身份证复印件，无法反映系其本人签字。且我们注意到，证明人均是周姓，不排除与原告之间有亲属关系。至于房屋的基本情况，不能通过村民小组的证明来确定，而因通过房屋所有权证书、报建手续等资料来证实。证据二与我方提供的照片一致，但是根据该照片反映的建筑情况，该建筑所开的窗户是网孔式的，足以证明该房屋并不是用于居住的房屋。房屋上面搭建的顶棚，也不是正常住宅所使用的材料，与原告所述用于居住不符。强拆后的照片，因为属于视频资料，没有提供拍摄时间、拍摄人、拍摄时所使用的器材，无法核实其真实性。证据三该方案的真实性没有异议，但对关联性有异议。涉案方案不属于零陵区棚户区改造项目，其征收补偿标准与本案无关，且根据该方案即使纳入到征收补偿范围，违法建筑也不是补偿对象。证据四关于照片的形式合法性与证据二强拆后的质证意见相同，原告手写标注的现场人员的身份，应提供其他证据。 本院对上述证据认证如下： （一）对被告零陵区政府提交的证据认证如下： 被告零陵区政府提交的证据1及证据2的真实性、合法性本院予以确认，但该证据无法证实涉案房屋是否属于征收范围内，本院不予采信；证据3及证据4本院对其真实性予以采信，但上述证据无法证实被告作出被诉强制拆除行为具有合法性，本院不予采信；证据5符合真实性、合法性、关联性要求，与原告提供的证据一致，能够证实涉案建筑物基本情况，本院予以采信。 （二）对原告周石明提交的证据认证如下： 原告周石明提供的证据2、证据4符合真实性、合法性、关联性要求，本院对其予以采信；原告提供的证据1中的身份证及户口簿符合真实性、合法性、关联性要求，本院予以采信，证据1中的两份证明，无经办人签字，不符合证据的形式要件，本院不予采信；原告周石明提供的证据3具有真实性、合法性，但该证据无法证实涉案建筑物是否在征收范围内，本院不予采信。 经审理查明，原告周石明系零陵区南津渡办事处茆江桥村四组村民，在南津渡办事处茆江桥村四组有一处宅基地，位于阳明大道与菱角塘路交汇处，面积140平方米。2005年，原告周石明未办理用地手续、未取得建房用地批准书等相关许可的情况下搭建涉案建筑物。2018年12月14日，被告零陵区政府组织人员强制拆除了涉案建筑。 另查明，零政办发（2018）11号零陵区棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置方案中明确，南津渡办事处茆江桥村四组在征收范围。但零陵区政府未提供征地红线图证实涉案建筑物是否在征地范围内。 本院认为，本案中，被告零陵区政府自认其依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，于2018年12月14日就涉案建筑进行强制拆除，故被诉强制拆除行为的后果应由零陵区政府承担。本案的焦点为：一、涉案建筑物是否系违法建筑；二、被诉拆除行为是强制措施还是强制执行；三、被诉拆除行为是否合法。现评析如下： 一、关于涉案建筑物是否系违法建筑的问题。本案中，被告零陵区政府主张涉案建筑物系违法建筑，案外人零陵区城管执法局针对涉案建筑物作出了限期拆除通知书并送达了原告周石明。但被告零陵区政府未能证实涉案建筑已经规划管理部门认定为违法建筑，亦未能向法庭提交上述限期拆除通知书及送达回证。被告零陵区政府主张涉案房屋为违法建筑物主要依据不足。另外，涉案建筑物建设时间为2005年，而《中华人民共和国城乡规划法》施行时间为2008年，尚不能排除涉案建筑物的合法性。 二、关于被诉拆除行为是强制措施还是强制执行的问题。行政强制措施是指执行机关在行政管理过程中，为制止违法行为，防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法实施的暂时性控制行为，是为制止、预防、保障而强制。而强制执行是将已生效的具体行政行为所确定的义务动态实现的过程，是对财产所有权的剥夺，具有终局性。本案中，原、被告均认可涉案建筑物系已经建成的建筑物，而非建设中的在建建筑；被告零陵区政府对涉案建筑的拆除也不属于暂时性控制行为，而是对涉案建筑物所有权的剥夺，属于终局性行为，应属强制执行而非强制措施。 三、关于被诉拆除行为是否违法的问题。依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条有关行政机关强制执行程序等规定，行政机关在实施强制执行前，应当依法履行事先催告，告知当事人陈述、申辩权，听取当事人陈述申辩意见，制作强制执行决定并公告等法定程序。本案中，被告零陵区政府在未履行上述法定程序的情形下，直接实施强制拆除行为系程序违法，被告零陵区政府关于依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，就涉案建筑物采取强制拆除行为符合法律规定的主张不成立。同时，被告零陵区政府未提交证据证实零陵区城管执法局对原告作出了限期拆除通知书并送达当事人。被告零陵区政府针对涉案建筑物实施强制拆除行为无任何事实依据。因涉案建筑物已被实际拆除，被诉强制拆除行为不具有可撤销内容，故原告周石明提出确认被告零陵区政府强拆行为违法的请求，本院依法予以支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下： 确认被告零陵区人民政府于2018年12月14日强制拆除原告周石明位于南津渡茆江桥村四组建筑物的行为违法。 案件受理费50元，由被告零陵区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  曾 辉 审 判 员  王焕江 人民陪审员  唐红梅 二〇一九年八月八日 法官 助理  刘 青 书 记 员  于汾平 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。