黑龙江省大庆市让胡路区人民法院行 政 判 决 书（2019）黑0604行初27号原告于良印，男，1975年4月9日出生，汉族，农民，住黑龙江省林甸县。委托代理人雷国军，黑龙江千弘律师事务所律师。被告林甸县林业和草原局，住所地黑龙江省林甸县西北街（原公安局办公楼），统一社会信用代码11230623MB17160352。法定代表人单玉锋，职务局长。委托代理人董传伍，黑龙江金烁律师事务所律师。委托代理人张新文，男，1972年8月3日出生，汉族，系林甸县林业和草原局草原执法工作人员，住黑龙江省林甸县。原告于良印不服被告林甸县林业和草原局（原职权单位林甸县畜牧兽医局，以下简称“林甸县畜牧局”）作出的林畜（草原）罚[2018]9号行政处罚决定书，于2019年4月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年4月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月22日公开开庭审理了本案。原告于良印、委托代理人雷国军、被告的行政机关负责人于福军、委托代理人董传伍、张新文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。林甸县畜牧局于2018年12月27日作出林畜（草原）罚[2018]9号行政处罚决定，认定原告于良印以买卖的形式非法转卖草原，将东兴乡丰产村已责令限期退耕还草地块租卖给他人耕种农作物水稻，合同约定面积900亩，收到租金15.3万元，故依据《中华人民共和国草原法》第六十四条、第六十五条、《黑龙江省草原条例》第四十五条第一、二款的规定，对原告作出没收违法所得15.3万元，并处罚款15.3万元的处罚决定。现处罚决定的内容尚未履行。原告诉称，请求法院：1.依法撤销林甸县畜牧局于2018年12月27日作出的林畜（草原）罚[2018]9号行政处罚决定；2.被告承担本案诉讼费用。事实与理由如下：原告于2016年12月31日与张仁、赵中华订立《土地承包合同》,合同订立承包土地面积为1000亩，承包期限为10年，自2016年11月24日至2026年12月31日止。原告承包的1000亩土地不是草原，而是耕地，每年每亩承包价格为100元，每年承包费为10万元。该1000亩土地是张仁、赵中华于2002年1月1日从东兴乡丰产村村委会承包的草原，但2011年变成了耕地，原告不清楚由草原变成耕地是否合法，也不知道所承包的耕地原来是草原，原告承包后转包他人耕种。自原告承包后到2018年5月18日前，没有任何行政单位和个人找到原告，告知原告所承包的土地原来是草原。所以林甸县畜牧局对于原告善意取得的耕地下达林畜(草原)罚[2018]9号决定书是错误的，应予以撤销。由草原变成耕地的违法行为不是原告造成的，不应由原告接受行政处罚。根据大庆市人民政府关于中央第三环境保护督察组交办案件(第十七批)受理编号1813，第六起举报案件办理情况通报的事实，涉案的土地于2011年4月开垦，面积为896.3亩，该地块在2014年被举报，林甸县畜牧局于2014年8月立案，并于2015年2月27日申请法院强制执行，直到2016年12月31日没有解决此案，所以才导致2016年12月31日原告承包了涉案的土地，并交纳巨额的承包费，这一后果是林甸县畜牧局行政不作为造成的，对此应承担责任。原告没有违法开垦草原，是善意取得承包耕地权。所以请求法院依法撤销林畜（草原）罚[2018]9号行政处罚决定，维护原告的合法权益。被告辩称，一、案渉行政行为认定事实清楚。答辩人对原告作出没收违法所得并处相应罚款的行政处罚，是在查明其违法行为的基础上进行的，原告将已经责令限期退耕还草的非法开垦的地块另行转包给案外人刘立民，存在违法事实。答辩人认定原告非法转包草原的事实证据有：1、询问笔录。在该笔录中，原告承认将自己转包张仁、赵中华的地块于2018年1月份又转包给了刘立民耕种，并认可其2017年将该地块由旱田改造为水田的事实；2、土地承包合同书。该合同系2018年1月1日原告与案外人刘立民所签署，约定原告将案渉地块以每年15.3万元的价款转包给了刘立民，合同也载明了地块的四至。经查明，该地块与答辩人查明的被非法开垦的草原位置相吻合；3、收据。该收据载明数额为15.3万元，是答辩人认定原告已经实际收取刘立民转让地块承包款事实的证据。通过以上三份证据，完全可以认定答辩人对原告作出相应的行政处罚是有充分的事实根据的。二、案渉行政行为适用法律正确。原告在明知草原系非法开垦的情况下，擅自将转包来的地块进行改造，由旱田改造为水田，后又将该地块转包给了刘立民，其流转行为具有明显的违法性。因该地块属于非法开垦的地块，当事人之间签订的合同标的没有合法根据，该合同违背了法律法规的强制性规定，应属于无效流转合同。答辩人在查明事实的基础上根据《中华人民共和国草原法》第六十四条、第六十五条和《黑龙江草原条例》第四十五条第一、二款的规定对原告予以行政处罚有充分的法律依据。三、案渉行政行为程序合法。答辩人在查明原告非法转让草原的违法事实后，即依法向其下达了责令限期整改通知书，通知其终止非法使用草原行为，按要求时限退耕还草恢复草原植被，并告知了拒不履行的后果。因原告拒绝履行退耕还草恢复草原植被的义务，答辩人经听证后对其进行了处罚，案涉行政行为程序合法。综上，案渉行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请法院驳回原告的诉讼请求。被告林甸县林业和草原局向本院提交如下证据：证据一、2018年6月9日林甸县畜牧局执法人员对原告所作的询问笔录一份，欲证明原告在2017年将案涉地块由旱田改为水田后，于2018年1月份将该地块转包为案外人刘立民，刘立民出具的收据证实原告收到了15.3万元转包费；证据二、原告与刘立民2017年11月1日签订的土地承包合同、刘立民出具的收据及双方2018年1月1日签订的合同补充协议，欲证明原告将案涉地块转包给刘立民的事实。证据三、2018年12月28日，林甸县畜牧局将案涉行政处罚决定书送达给原告。证据四、行政处罚事先告知书及送达回证，证明对原告作出行政处罚前，履行了告知程序。证据五、合议组评议笔录两份，证明案涉处罚决定是经过集体评议后作出的。经庭审质证，原告对证据一、二、三、四的真实性没有异议，对证明的问题均有异议。认为证据一、二没有任何文字能够证实原告购买了草原，2016年原告在张仁、赵中华处转包的是耕地，且林甸县畜牧局于2014年已经对该地块作过行政处罚，并于2015年申请法院执行，直到2018年林甸县畜牧局才建议丰产村村委会解除了与张仁、赵中华的草原承包合同。2016年原告承包该地块是善意取得，是林甸县畜牧局不作为的行为造成的。同时也证明林甸县畜牧局于2018年5月18日下达通知不让耕种时，原告已经将该地块转租他人且已耕种完毕。同时说明，虽然原告给刘立民出具了15.3万元的收据，而事实上原告并没有收到15.3万元的承包费，因为原告与刘立民口头约定2018年秋季收获水稻后，才交付这笔承包费，原告是为了听证和索要被告指令收割水稻的收益权和应获得的收益才出具的收据。原告没有在行政处罚决定书的送达回证上签字，并向林甸县畜牧局提出听证申请及提交了相关证据，林甸县畜牧局也如期举行了听证，制作了听证笔录，希望林甸县畜牧局能够提供听证笔录。对证据五的真实性有异议，对证明的问题亦不予认可。原告参加了听证会，并提供了全部的证据，均证明原告是善意从他人手中转包的耕地，没有任何行政单位或个人告知原告转包的耕地是草原。原告于良印向本院提交如下证据：证据一、林畜（草原）罚[2018]9号行政处罚决定书一份，证明林甸县畜牧局对原告作出行政处罚的时间，行政处罚认定的事实没有依据，适用法律错误。证据二、2016年12月31日原告与张仁、赵中华订立的土地承包合同及2002年1月1日丰产村村委会与张仁、赵中华订立的承包草原合同各1份，证明原告有偿承包的是耕地，而不是草原，没有违反草原法第六十四条的规定，是合法善意的取得。同时能够证明张仁、赵中华承包的是草原，如果违法也是他们，应没收他们的违法取得。证据三、2017年11月1日及2018年1月1日原告与刘立民订立的土地承包合同及土地承包合同补充协议各1份，证明原告合法转包的是土地，而不是草原。虽然合同约定刘立民应交承包费15.3万元，但因刘立民没有收获2018年种植的水稻，也就没有支付原告承包费。原告没有收入，也就不存在违法所得。即使原告收取了承包费，也是善意取得，应得到保护。证据四、丰产村村民百余人签名按押三页、丰产村9名村民出具的证明、丰产村村委会出具的证明各1份，证明涉案的土地在2011年时就是耕地，而不是草原；原告2016年12月31日从他人手里承包的耕地，并于2018年转包给刘立民，原告没有破坏草原，不应受到处罚。证据五、大庆市人民政府关于中央第三环境保护督察组交办案件第17批，受理编号1813文件内容节录、2018年6月10日林甸县人民政府第23次专题会议纪要、2018年6月8日林畜局函[2018]42号《关于建议解除草原承包合同的函》各1份、林甸县人民法院2015年度林行审字18号行政非诉审查卷宗一册（36页）、让胡路区人民法院（2018）黑0604行初43号行政判决书1份。证明涉案地块在2011年就是耕地状态而不是草原，没有任何行政单位告知原告案涉地块是草原，今天的诉讼是由林甸县畜牧局不作为的行为引起的。证据六，2017年11月1日刘立民给原告出具的欠条一份，欠款金额为15.3万元，证明原告没有收到15.3万元的承包费。经庭审质证，被告对证据一的真实性无异议，对证明的问题有异议，认为林甸县畜牧局作出的处罚决定有事实和法律根据；对证据二、三的真实性无异议，对证明的问题有异议，认为两份合同所涉及的地块为非法开垦的草原，依法不能进行转让，该两份合同属于无效合同；证据四属于证人证言，因证人未出庭作证，建议法庭不予采信，土地合法性的认定应该由国家机关作出，不应以村民认定的事实为准。对证据五的真实性无异议，对证明的问题有异议，该组证据能够证明案涉地块为非法开垦草原形成的，原告不能基于本人不知情即主张善意取得。根据法律规定善意取得不适用于农业资源的使用权。林甸县畜牧局的作为与否，与原告非法买卖使用草原没有直接的因果关系，不能因林甸县畜牧局的不作为行为，使非法开垦草原形成的土地变为合法。对证据六的真实性有异议，该欠条与之前被告向法院提交的原告给刘立民出具的交款收据相矛盾。本院对上述证据认证如下：被告提交的全部证据来源合法，客观真实，本院对证据的真实性予以采信。虽然被告没有提交听证会的全部证据材料，但并不影响评议笔录的真实性，本院对原告的质证意见不予采纳。原告提交的证据一、二、三、五，来源合法，客观真实，且被告对证据的真实性亦无异议，本院对其真实性予以采信。原告提交的证据四虽是证人证言，但其所要证明的问题均是被告认可的事实，本院对证据的真实性予以采信。原告提交证据六欲证明其没有收到刘立民交纳的承包费15.3万元，本院认为，原告在2018年提起的（2018）黑0604行初44号行政诉讼案件的起诉状中已经自认其收到了承包费15.3万元，案外人刘立民在（2018）黑0604行初43号行政案件审理过程中也认可交付原告承包费15.3万元这一事实。本次庭审中原告又提交刘立民出具的欠条证明没有收到此款，欠条和收条记载的内容相互矛盾，且欠条和交款收据又是在同一天出具，这一行为显然不符合客观事实和交易习惯，因此本院对欠条的真实性及证明的问题均不予采信。关于原告是否构成善意取得涉案土地承包经营权的问题，本院认为，善意取得的财产必须是法律允许流转的合法财产。本案中，案涉地块的土地属性为天然草场，后被杨树军非法开垦为耕地，破坏了草原应有的状态，也就是说原告处分的财产不具有合法性，出于维护国家利益和社会公共利益的需要，原告的行为不构成善意取得。经审理查明，2002年1月1日，案外人张仁、赵中华与林甸县东兴乡丰产村村委会签订承包草原合同，丰产村村委会将集体所有的1580亩草原发包给张仁、赵中华，承包期限25年（自2002年1月起至2027年1月止），承包费每亩每年6元，张仁、赵中华一次性付清承包费23.7万元。2004年12月，张仁、赵中华将承包的草原转包给林甸县宏伟乡治安村三屯村民杨树军，承包期限10年（自2004年12月起至2014年12月止）。2011年4月，杨树军将承包的草原非法开垦成耕地。2014年8月，群众举报杨树军非法开垦草原一事，经林甸县畜牧局现场勘验，非法开垦的草原面积为896.3亩。2014年10月31日，林甸县畜牧局作出林畜（草原）罚[2014]004号行政处罚决定，认定杨树军的行为违反了《中华人民共和国草原法》第四十六条、《黑龙江省草原条例》第七条第一款之规定，依据《中华人民共和国草原法》第六十六条、《黑龙江省草原条例》第九条、第四十三条第一款之规定，责令杨树军停止违法行为，限期退耕还草，恢复草原植被，罚款人民币5万元，并依法送达该处罚决定。2015年5月16日，林甸县畜牧局向林甸县人民法院申请强制执行林畜（草原）罚[2014]004号行政处罚决定，林甸县人民法院于2015年5月25日作出（2015）林行非执字第18号《行政非诉执行受案裁定书》，该裁定认为林甸县畜牧局在作出行政处罚前未告知杨树军享有申请听证的权利，裁定不予执行申请执行人的申请，并于次日向林甸县畜牧局送达了该裁定。2016年12月31日，原告与张仁、赵中华签订土地承包合同，将案涉违法开垦的草原1000亩转包给原告耕种，承包期限为10年（自2016年11月24日起到2026年12月31日止），原告交付2017年的承包费11万元，并于2017年将承包的1000亩耕地中的500亩改造成水田，并种植了水稻。2017年11月1日、2018年1月1日，原告与案外人刘立民先后签订了《土地承包合同》及《土地承包合同补充协议》，原告又将案涉地块转包给刘立民，承包期限1年（自2017年11月1日起到2018年12月31日止），原告收到刘立民交付的转包费15.3万元。刘立民承包后又将剩余未改造成水田的耕地全部改成水田，并于2018年春种植了水稻。2018年5月18日，林甸县畜牧局认定案涉地块属非法开垦草原改变用途而来，依照《中华人民共和国草原法》、《黑龙江省草原条例》和《关于严厉打击草原违法犯罪行为的指导意见》的规定，对原告作出林牧（草）责改（2018)8号责令限期整改通知书，责令原告于2018年6月1日前，将此地块退耕还草,不得以任何理由拒不退耕。一周后，林甸县畜牧局向东兴乡丰产村村委会下达了林畜局函[2018]42号《关于建议解除草原承包合同的函》，建议丰产村村委会解除与张仁、赵中华订立的草原承包合同，收回草原承包经营权，并及时恢复草原植被。2018年6月25日，林甸县畜牧局对原告作出林畜(草原)罚[2018]5号行政处罚决定，认定原告将东兴乡丰产村已纳入退耕还草地块按耕地承包给他人耕种农作物896.3亩，依据《中华人民共和国草原法》第六十六条、《黑龙江省草原条例》第四十三条第一款之规定，对原告作出罚款人民币5万元的行政处罚。原告不服此决定，于2018年10月17日向本院提起行政诉讼，请求撤销林畜(草原)罚[2018]5号行政处罚决定，后因林甸县畜牧局撤销了该处罚决定，原告向本院撤回起诉，本院依法作出（2018）黑0604行初44号行政裁定书，准许原告撤回起诉。2018年6月26日，林甸县国土资源局将林甸县畜牧局提供的大庆市兴隆有限公司的测绘成果（林甸县东兴乡丰产村于良印耕种开垦草原地块现状平面图）导入第二次土地调查数据库中，确认该地块内地类为天然草地和农村道路，并出具了林国土资函[2018]34号《关于地类确认的复函》，也就是确认了涉案地块的土地属性为天然草地。2018年6月29日，林甸县公安局收到林甸县畜牧局移交的杨树军、于良印非法占用农用地案，依法受理并立案侦查，并下达了甸公（治）立字[2018]103号立案决定书。2019年7月2日，林甸县公安局为本院出具《情况说明》一份，证明原告的行为经公安机关调查核实不构成非法占用农用地罪。2018年12月27日，林甸县畜牧局认定原告存在将已责令退耕还草的地块租卖给他人（案外人刘立民）耕种农作物水稻，并收取租金15.3万元的违法事实，依据《中华人民共和国草原法》第六十四条、第六十五条及《黑龙江省草原条例》第四十五条第一、二款之规定，作出林畜(草原)罚[2018]9号行政处罚决定，决定没收原告违法所得15.3万元，并处一倍罚款15.3万元的行政处罚。原告不服，向本院提起本案诉讼。庭审后，本院实地调查核实了案涉地块的现状，该地块2019年已无人耕种。2019年6月28日，丰产村村委会组织人员到达现场，用推土机将耕种水稻时留下的稻梗铲除，并将土地推平，有利于草场的恢复，丰产村村委会向法院提供了现场照片证实。需要说明的问题：2019年1月25日，根据全省机构改革整体要求，中共林甸县委办公室和林甸县人民政府办公室联合下发了《关于林甸县机构改革方案的实施意见》，该意见明确规定将县畜牧兽医局的草原监督管理职责划入新组建的县自然资源局，加挂县林业和草原局牌子。2019年3月25日，中共林甸县委办公室和林甸县人民政府办公室下发了《林甸县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》，明确了草原监督管理职责由县自然资源局负责。2019年6月18日，县畜牧兽医局的管理职责及人员编制全部正式划入县林业和草原局管理范畴，完成了编制的划转。上为本案全部事实，有原、被告双方的陈述、书证、调查笔录等证据证实。本院认为，根据张仁、赵中华与丰产村村委会签订的承包草原合同、林甸县国土资源局出具的《关于地类确认的复函》可以认定案涉地块的土地属性为天然草地。《中华人民共和国草原法》第八条第二款规定：“县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作。”因此，林甸县畜牧局作为林甸县草原行政主管部门，对本辖区内的违反草原法律、法规的行为有权进行查处，故林甸县畜牧局具有作出涉案行政行为的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。本案中，林甸县畜牧局的职权在诉讼过程中，人民法院作出裁判前发生变更，由林甸县林业和草原局继续行使其职权，因此应依法更换林甸县林业和草原局为本案被告并参加诉讼。经本院询问，被告林甸县林业和草原局对林甸县畜牧局的全部诉讼活动予以认可，故本院不再另行开庭，径行作出裁判。关于涉案行政行为是否合法的问题。《中华人民共和国草原法》第六十四条规定：“买卖或者以其他形式非法转让草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令限期改正，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款”。第六十五条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法使用草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令退还非法使用的草原，对违反草原保护、建设、利用规划擅自将草原改为建设用地的，限期拆除在非法使用的草原上新建的建筑物和其他设施，恢复草原植被，并处草原被非法使用前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款”。《黑龙江省草原条例》第四十五条规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由县以上草原监理机构责令停止违法行为，退还草原，限期恢复草原植被，处以草原被非法使用前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款：（一）未经批准占用或者使用草原的；（二）非法将草原改为其他农用地或者项目建设未经省人民政府批准，将草原转为其他农用地的；（三）…”。前述三条法律法规是对非法转让、使用、占用草原及非法将草原改为其他农用地等不同违法行为的认定和处罚标准的规定，针对不同的违法行为处罚标准不尽相同。林甸县畜牧局在作出涉案行政处罚决定时，认定原告存在以买卖形式非法转让草原的违法行为，也就是原告的行为只是违反了《中华人民共和国草原法》第六十四条的规定。但被告却依据《中华人民共和国草原法》第六十四条、第六十五条及《黑龙江省草原条例》第四十五条第一、二款的规定作出的行政处罚，因此涉案行政行为认定的违法事实与处罚决定所适用的法律法规不一致。综上，林甸县畜牧局作出的行政行为事实不清、主要证据不足，适用法律法规错误，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：撤销被告林甸县林业和草原局（原职权单位林甸县畜牧兽医局）于2018年12月27日作出的林畜（草原）罚[2018]9号行政处罚决定。本案诉讼费50元（已由原告预交），由被告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省大庆市中级人民法院。审 判 长  张金梅审 判 员  高艳丽人民陪审员  杨明杰二〇一九年八月二十日法官助理宋金奕书记员刘一博附相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（1）主要证据不足的；（1）适用法律、法规错误的；（1）违反法定程序的；（1）超越职权的；（1）滥用职权的；明显不当的。