广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1815号上诉人（一审原告）:广州国际教育交流服务中心。住所地：广东省广州市天河区东莞庄路2号鸿德国际酒店1908室。法定代表人：徐交林，主任。被上诉人（一审被告）：广州市人民政府，住所地：广东省广州市越秀区府前路1号。法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：何峰，该府工作人员。上诉人广州国际教育交流服务中心因与被上诉人广州市人民政府（以下简称市政府）不履行行政复议职责纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2018）粤71行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审判决经审理查明：2006年4月17日，广州市教育局作出穗教函[2006]141号《关于广州英辅语言培训中心变更中方举办者、法定代表人问题的批复》，批复主要内容为：一、同意你中心（广州英辅语言培训中心）中方举办者由“广州国际教育交流服务中心”变更为“广州青年经济文化交流中心”；二、同意你中心法定代表人由“区雪琼”变更为“李晓莺”。接此批复后持原办学许可证正、副本到我局发展规划处办理变更手续。2009年12月8日，广州市教育局作出穗教函[2009]905号《关于广州英辅语言培训中心变更中方举办者的批复》，同意广州英辅语言培训中心中方举办者由“广州青年经济文化交流中心”变更为“广东英孚英语培训中心有限公司”。接此批复后持原办学许可证正、副本到我局发展规划处办理变更手续。2017年9月21日，原告向广州市教育局递交《撤销非法变更中方举办者行政批准文件及许可申请书》，申请：撤销广州市教育局穗教函[2006]141号批复及依此批复作出的办学许可证关于中方举办者及法定代表人的变更，恢复原登记内容；撤销穗教函[2009]905号批复及依据该批复作出的办学许可证关于中方举办者及法定代表人的变更，恢复原登记内容；明确广州国际交流服务中心仍为中外合作办学性质的广州英辅语言培训中心中方举办者，重新颁发办学许可证登记明确广州国际交流服务中心的中方举办者身份及资格。2017年10月16日，广州市教育局作出穗教函[2017]2075号《广州市教育局关于广州国际教育交流服务中心申请撤销非法变更中方举办者行政批准文件及许可的复函》（以下简称复函），认为：一、穗教函[2016]141号批复及依据该批复颁发的办学许可证、穗教函[2009]905号批复及依据该批复颁发的办学许可证，不存在应予撤销的法定事由。目前两份办学许可证早已过期，不具有可撤销性。二、中外合作办学机构申请办理办学许可证变更事项，应依照《中华人民共和国中外合作办学条例》的规定提交申请文件，申请文件的真实性、合法性应由申请人负责。如你单位认为广州英辅语言培训中心当时隐瞒、提交虚假资料损害了你单位合法权益，你单位可以通过合法途径解决。三、根据《广州市工商行政管理局关于恢复广州国际教育交流服务中心工商登记的复函》，你单位已于2003年10月9日被工商行政主管部门吊销营业执照，且工商行政主管部门不同意恢复你单位营业执照，你单位已不具有持续经营的法人资格。原告申请书中所申请事项不符合法律法规的相关规定，不予采纳。2017年11月16日，原告向被告提交行政复议申请书，请求一、确认广州市教育局穗教函[2006]141号批复以及依据该批复作出的变更登记行为违法；确认穗教函[2009]905号批复以及依据该批复作出的变更登记行为违法；确认穗教函[2017]2075号复函违法；二、责令广州市教育局就广州英辅语言培训中心中方举办者变更事项重新作出行政行为：1、明确原告仍为中外合作办学性质的广州英辅语言培训中心的中方举办者，改正自2006至2017年，将中方举办者由原告变更为他人的办学许可证和批文错误；2、向广州英辅语言培训中心停发将广东英孚英语培训中心有限公司登记为中方举办者的办学许可证；3重新核发或上报将原告或原告的权利、义务承受人许可登记为广州英辅语言培训中心中方举办者；三、依法通知广州英辅语言培训中心、EFEnglishFirstBV、广东英孚英语培训中心有限公司、广州青年经济文化交流中心、李晓莺参加行政复议，进一步查明前述变更中方举办者在申报和核准两个环节上的细节、过程、真相，依法追究相关当事人的法律责任。四、要求采取听证方式审理，在作出复议决定同时并就与本案有重大关联的企业清算、财务清算等事项向有关部门、单位发出行政复议意见书，帮助原告做到对广州市教育局开办的企业和广州市人民政府专项审批的中外合作办学项目依法维权、依法清算、克服障碍，善始善终。2017年11月17日，被告向原告作出《补充材料通知书》称，已于2017年11月17日收到原告邮寄来的《行政复议决定书》，但因邮寄的申请书内包含多个行政复议请求及具体行政行为，且未提供法定代表人身份证复印件、行政复议授权委托书及被委托人身份证复印件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十九条、第二十八条规定，请你自收到本通知书之日起15日内填写所附的《行政复议申请书》、《行政复议文书送达地址确认书》、《行政复议决定网上公开告知》、根据“一事一议”原则，请明确不服的具体行政行为及行政复议请求，行政复议请求包括：变更、撤销、请求确认违法等，按照每一复议案，分别提供申请书及相关材料（含…等）。请在每一份行政复议申请书中的申请人落款处盖章及填写日期后寄回本府。无正当理由逾期不补正的，视为放弃行政复议申请，补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。之后，原告就广州市教育局作出的穗教函[2017]2075号《广州市教育局关于广州国际教育交流服务中心申请撤销非法变更中方举办者行政批准文件及许可的复函》，于2017年11月17日向被告提交行政复议申请书。就广州市教育局作出穗教函[2006]141号《关于广州英辅语言培训中心变更中方举办者、法定代表人问题的批复》、穗教函[2009]905号《关于广州英辅语言培训中心变更中方举办者的批复》，分别于2017年12月4日向被告提交行政复议申请书。被告对上述三个行政复议申请均分别立案受理，并分别于2017年11月27日和2017年12月6日向广州市教育局发出《提出行政复议答复通知书》。广州市教育局于2017年12月6日和2017年12月7日向被告提交《行政复议答复书》及相关证据材料。被告于2017年12月8日和2017年12月18向原告送达广州市教育局提交的《行政复议答复书》及相关证据材料。被告于2017年12月29日作出穗府行复[2017]1759号、穗府行复[2017]1792号、穗府行复[2017]1793号《驳回行政复议申请决定书》，对原告的复议申请均予以驳回。原告已就被告作出的上述三个驳回行政复议决定诉至本院。原告认为被告对其2017年11月16日提出的行政复议申请未予处理，遂向一审法院提起本案行政诉讼，请求法院：1、判决被告对原告2017年11月16日递交的《行政复议申请书》作出行政复议处理决定；2、确认被告在审理穗府行复[1759]、[1792]、[1793]号行政复议过程中，不通知第三人参加行政复议、不追究加害人法律责任、不采取听证方式审理，对申请人的部分诉求不审理等行为构成不作为，同时有违反法定程序的情形，判决被告对其不作为的事项履行相应的职责和程序。一审法院另查明:2016年8月18日，广州市工商行政管理局作出《广州市工商行政管理局关于恢复广州国际教育交流服务中心工商登记的复函》称，因广州国际教育交流服务中心没有按照规定办理年度检验，我局于2003年10月9日对其作出吊销营业执照处罚，企业法人被吊销营业执照后，应当依法进行清算，清算结束后办理工商注销登记，广州国际教育交流服务中心来函要求恢复其营业执照，超越法律规定赋予工商部门的职权，遂无法予以采纳。以上事实有穗教函[2006]141号《关于广州英辅语言培训中心变更中方举办者、法定代表人问题的批复》、穗教函[2009]905号《关于广州英辅语言培训中心变更中方举办者的批复》、《撤销非法变更中方举办者行政批准文件及许可申请书》、穗教函[2017]2075号《广州市教育局关于广州国际教育交流服务中心申请撤销非法变更中方举办者行政批准文件及许可的复函》、《补充材料通知书》、《行政复议申请书》、《提出行政复议答复通知书》、《行政复议答复书》及相关证据材料、穗府行复[2017]1759号、穗府行复[2017]1792号、穗府行复[2017]1793号《驳回行政复议申请决定书》、《广州市工商行政管理局关于恢复广州国际教育交流服务中心工商登记的复函》、相关快递单物流凭证及送达查询材料予以证实。一审法院认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”本案中，原告于2017年11月16日向被告提交《行政复议申请书》，主要请求确认广州市教育局穗教函[2006]141号批复以及依据该批复作出的变更登记行为、穗教函[2009]905号批复以及依据该批复作出的变更登记行为、穗教函[2017]2075号复函违法，并要求广州市教育局重新作出行政行为，同时提出复议追加第三人及听证等要求。被告于2017年11月17日收到后，认为原告的申请材料不齐全，且包含多个行政复议请求及具体行政行为，作出《补充材料通知书》告知原告根据“一事一议”原则，按照每一复议案，分别提供申请书及相关材料。之后，原告将上述行政复议书中所列的行政复议请求，分为三个行政复议申请向被告提出，被告分别立案受理，并在法定期限内作出了相应的行政复议决定。综上，原告已经将2017年11月16日向被告提出的行政复议申请分为三个行政复议申请提出，被告亦作出了相应的处理，不存在行政不作为。原告认为被告对于2017年11月17日收到的《行政复议申请书》后既不受理，又不驳回，也不审理；原告根据被告《补充材料通知书》提出的三个行政复议申请不能代替前述《行政复议申请书》的主张，缺乏事实和法律依据，该院不予采纳。综上所述，原告认为被告行政不作为的理由不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决:驳回原告广州国际教育交流服务中心的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告广州国际教育交流服务中心负担。上诉人广州国际教育交流服务中心上诉称：一、一审判决认为起诉市政府行政复议不作为缺乏事实依据，与客观事实不符。上诉人2017年11月16日向被上诉人递交《行政复议申请书》，其四项请求构成一个整体，第一项和第二项为实体请求部分，第三项、第四项为程序请求部分。上诉人根据被上诉人的《补充材料通知》和一事一议要求，对第一项进行了拆解，即于2017年11月22日、2017年12月1日、2017年12月2日分别向被上诉人递交了[1759]号、[1792]号、[1793]号行政复议案申请书，但其从未放弃第二项、第三项、第四项行政复议请求，被上诉人未受理、未驳回、未答复，属不作为。二、一审判决认为上诉人起诉被上诉人行政复议不作为缺乏法律依据。于法无据。上诉人2017年9月向广州市教育局递交撤销行政许可《申请书》，广州市教育局2017年10月作出《复函》，对《申请书》不予采纳。之后，上诉人才于2017年11月16日向被上诉人递交行政复议申请书。针对相关人员以不正当手段取得行政许可的行为，在提出行政复议申请时才增加第三项请求，即要求被上诉人通知有关第三人参加行政复议。被上诉人不通知第三人参加行政复议，构成不作为。被上诉人不依法纠正广州市教育局的行政许可过程中的错误，构成不作为。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十七条第一款规定：“行政复议期间行政复议机关发现被申请人或者其他下级行政机关的相关行政行为违法或者需要做好善后工作的，可以制作行政复议意见书。有关机关应当自收到行政复议意见书之日起60日内将纠正相关行政违法行为或者做好善后工作的情况通报行政复议机构。”本案中，被上诉人除应履行复议职责外，还应当依法履行一级政府职责，履行监督下级机关的职责。被上诉人不听证、不出具意见书，属不履行行政复议机关复议职责和审批机关职责的行为。三、一审判决适用《行政诉讼法》第69条的规定，驳回上诉人的诉讼请求，不符合办案案情，在理解适用法律错误，应依法予以纠正。综上，请求撤销原判，发回重审，或依法作出改判，同时判决被上诉人履行行政复议职责。被上诉人市政府二审辩称：一、被上诉人作出的穗府行复[2017]1759号、穗府行复[2017]1792号、穗府行复[2017]1793号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚、证据充分。2006年4月17日，广州市教育局作出穗教函[2006]141号《关于广州英辅语言培训中心变更中方举办者、法定代表人问题的批复》，批复主要内容为：一、同意你中心（广州英辅语言培训中心）中方举办者由“广州国际教育交流服务中心”变更为“广州青年经济文化交流中心”；二、同意你中心法定代表人由“区雪琼”变更为“李晓莺”。2009年12月8日，广州市教育局作出穗教函[2009]905号《关于广州英辅语言培训中心变更中方举办者的批复》，同意广州英辅语言培训中心中方举办者由“广州青年经济文化交流中心”变更为“广东英孚英语培训中心有限公司”。2017年9月21日，上诉人向广州市教育局递交《撤销非法变更中方举办者行政批准文件及许可申请书》。2017年10月16日，广州市教育局作出穗教函[2017]2075号《广州市教育局关于广州国际教育交流服务中心申请撤销非法变更中方举办者行政批准文件及许可的复函》。上诉人因不服广州市教育局作出的穗教函[2017]2075号《广州市教育局关于广州国际教育交流服务中心申请撤销非法变更中方举办者行政批准文件及许可的复函》，于2017年11月17日向被上诉人提交行政复议申请书，上诉人因不服广州市教育局作出穗教函[2006]141号《关于广州英辅语言培训中心变更中方举办者、法定代表人问题的批复》、穗教函[2009]905号《关于广州英辅语言培训中心变更中方举办者的批复》，于2017年12月4日向被上诉人提出行政复议申请，被上诉人均立案受理。被上诉人于2017年12月29日作出穗府行复[2017]1759号、穗府行复[2017]1792号、穗府行复[2017]1793号《驳回行政复议申请决定书》。被上诉人对上诉人的复议申请均予以驳回，程序合法，适用法律依据正确。请求驳回上诉，维持原判。本院二审经审查，原审判决查明的事实属实，本院依法予以确认。本院认为：本案是行政复议纠纷，二审争议焦点是被上诉人是否存在行政复议不作为问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”本案中，上诉人2017年11月16日向市政府提交《行政复议申请书》，请求确认广州市教育局穗教函[2006]141号批复以及依据该批复作出的变更登记行为、穗教函[2009]905号批复以及依据该批复作出的变更登记行为、穗教函[2017]2075号复函违法，并要求广州市教育局重新作出行政行为，同时提出复议追加第三人及听证等要求。市政府于2017年11月17日收到后，认为上诉人的申请材料不齐全，且包含多个行政复议请求及具体行政行为，遂作出《补充材料通知书》告知上诉人根据“一事一议”原则，按照每一复议案，分别提供申请书及相关材料。之后，上诉人将上述行政复议书中所列的行政复议请求，分为三个行政复议申请向市政府提出，市政府分别立案受理，并在法定期限内作出了相应的行政复议决定。在此情形下，市政府不存在上诉人主张的行政不作为。一审原告上诉提出其根据《补充材料通知书》提出的三个行政复议申请并未代替前述《行政复议申请书》、市政府存在行政复议不作为等主张，理据不足，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果恰当，本院依法应予维持。上诉人上诉理据不足，依法予以驳回，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人广州国际教育交流服务中心负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  罗 燕审判员  王彩妃二〇一九年八月三十日书记员  王秋喆温瑜