江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏05行终345号 上诉人（原审原告）苏州世博金属制品有限公司，住所地苏州市三元工业园区一区2号。 法定代表人姚国新，总经理。 委托代理人杨传圣，江苏杨传圣律师事务所律师。 委托代理人何运，江苏杨传圣律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）苏州工业园区综合行政执法局，住所地苏州工业园区现代大道999号现代大厦6楼。 法定代表人史廉，局长。 委托代理人陈翔，工作人员。 委托代理人刘晶，江苏华为律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）苏州工业园区管理委员会，住所地苏州工业园区现代大道999号现代大厦。 负责人丁立新，主任。 委托代理人陆启，工作人员。 委托代理人秦杨，江苏众勋律师事务所律师。 上诉人苏州世博金属制品有限公司（以下简称世博公司）因城建行政处罚及行政复议一案，不服苏州工业园区人民法院（2018）苏0591行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年5月24日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，地号72013的宗地位于苏州工业园区玲珑街88号，系美嘉科技（苏州）有限公司（以下简称“美嘉公司”）于2001年受让获得，土地使用权面积21710.7平方米，土地用途为工业用地。美嘉公司经批准在该宗地建设了厂房进行生产经营。2014年2月，美嘉公司与世博公司签订《工厂租赁合同》，美嘉公司将玲珑街88号的整体厂房出租给世博公司，租期自2014年6月8日起至2034年4月7日止。世博公司整体承租了美嘉公司的厂房后，将该处厂房改造，分租给数十家承租人分别使用，用于开设羽毛球场、水果卖场、以及美甲、餐饮等商业用途。 2017年10月，苏州工业园区综合行政执法局（以下简称园区综合执法局）发现世博公司将该处工业厂房改造后作为商业经营及办公使用，经审批后于2017年11月1日进行立案查处。其间，苏州工业园区国土环保局于2017年10月27日向园区综合执法局回函确认：园区72013号宗地，土地批准用途为工业用地，目前地块作为商业经营和办公使用，属于未按批准用途使用土地。苏州工业园区规划建设委员会于2017年11月2日向园区综合执法局回函确认：玲珑街88号厂区内的搭建内容均未获得规划批准，属于规划违法建设。2017年11月2日，园区综合执法局执法人员向世博公司送达了《责令停止违法行为通知书》，责令世博公司立即停止违法行为，听候处理。 2017年11月6日，世博公司法定代表人姚国新至园区综合执法局接受调查。在调查中姚国新承认：世博公司整体承租美嘉公司的厂房后，将厂房主体原来一层挑高的空间做了改造，形成两层空间，未经相关部门批准；世博公司还将厂房西南角原为两层的部位进行改造，扩建为三层，未经相关部门审批；世博公司将厂房改造后分租给各个承租户分别使用。 园区综合执法局拍摄的现场照片显示，玲珑街88号整体厂房改造后被分租用于开办羽毛球馆、水果卖场、课外教育、以及美甲、餐饮等商业用途。 2017年11月23日，经园区综合执法局委托，苏州工业园区测绘地理信息有限公司对玲珑街88号原美嘉公司厂房的搭建建设面积进行测量，出具了测绘成果报告。 2017年12月15日，园区综合执法局向世博公司送达了行政处罚告知书，告知：你单位未经批准擅自改变72013号宗地工业用地用途，未取得建筑工程规划许可证进行建设，将地块内工业厂房改造成非工业的产业园进行经营，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第56条、《中华人民共和国城乡规划法》第40条、第50条第2款、《江苏省城乡规划条例》第36条、第38条的规定……本机关拟对你单位作出如下行政处罚：1、责令你单位限期1个月内拆除违法改造搭建的建筑物和构筑物；2、责令你单位严格按照批准土地用途依法使用土地，限期30日整改到位；3、处以30元/平方米的罚款，按宗地面积21710.7平方米计算，计65.1321万元。并且告知：如你单位对本机关上述认定的违法事实、处罚依据及处罚内容等有异议，可以在接到本告知书之日起三个工作日内向本机关提出书面陈述或者申辩意见。 世博公司接到上述《行政处罚告知书》后申请听证。2018年1月10日，园区综合执法局组织进行了听证。听证由园区综合执法局指定人员主持，世博公司委托律师杨传圣、王皓参加了听证，进行了陈述申辩。 2018年2月12日，园区综合执法局作出苏园综法罚综决字［2018］第001号《行政处罚决定书》，主要内容是：“……经调查核实，你单位未经批准，擅自改变72013号宗地工业用地用途，作为非工业的产业园进行经营，出租给个人或者单位。你单位未取得建设工程规划许可证，在主体厂房局部用钢结构和混凝土搭建二层建筑结构、主体厂房西南角位置上扩建钢结构三层建筑……根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定……《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款规定……《中华人民共和国土地管理法》第八十条规定……《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定……《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条规定……现决定对你单位作出如下处罚：1.责令你单位限期1个月内拆除违法建设，具体为:主体厂房局部用钢结构和混凝土搭建的二层建筑结构，主体厂房西南角位置上扩建钢结构三层建筑物。2.责令你单位严格按照批准土地用途依法使用土地，限期30日整改到位。3.处以30元/平方米的罚款，按宗地面积21710.7平方米计算，计65.1321万元……”2018年2月13日，该《行政处罚决定书》送达了世博公司。 世博公司不服该行政处罚决定书，向苏州工业园区管理委员会（以下简称园区管委会）申请复议，请求撤销苏园综法罚综决字［2018］第001号《行政处罚决定书》。园区管委会于2018年3月19日受理后，依照《中华人民共和国行政复议法》的规定进行了审理。经过审理，园区管委会认为被申请人作出的苏园综法罚综决字［2018］第001号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，遂于2018年5月3日作出［2018］苏园行复第3号《行政复议决定书》，维持园区综合执法局作出的苏园综法罚综决字［2018］第001号《行政处罚决定书》。 原审法院认为，首先，根据行政处罚法规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。在此基础上，国务院、江苏省出台规定推进相对集中行政处罚权。另外，根据江苏省政府关于开展综合行政执法体制改革试点工作的相关部署，苏州工业园区组建综合行政执法机构，进行跨部门、跨行业的综合执法。园区综合执法局的机构职能中，包含负责开展园区城市管理（包括市容市政、规划建设、水政水务及其相关管网、城市绿化）、安监、渔政、国土、城镇燃气及相关市政管网等领域的综合行政执法工作，行使上述领域相对集中行政处罚权等职能。因此，园区综合执法局具有本案所涉及的国土、规划建设方面的行政处罚权。园区综合执法局是本案适格被告。本案在行政诉讼前经过行政复议。复议机关园区管委会经复议维持原行政行为。行政诉讼法规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。因此园区管委会作为共同被告，符合法律规定。 本案中，园区综合执法局于2017年10月起对位于玲珑街88号的第72013号宗地改变土地用途、未经规划批准进行建设的行为进行调查、检查，通过询问、拍照等方式收集证据，并向园区国土环保局、园区规划建设委员会进行查询，确认世博公司实施了未经批准改变土地用途、未经规划批准进行建设的违法行为，遂进行立案查处。园区综合执法局的调查、检查、立案等过程，均符合法律规定。 根据行政处罚法的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。本案中，园区综合执法局在作出行政处罚之前，向世博公司发送了《行政处罚告知书》，告知拟对其作出行政处罚，并告知其陈述申辩等相关权利。在世博公司申请听证之后，园区综合执法局依法组织听证，听取了陈述申辩。园区综合执法局依法保障了世博公司的知情权和陈述申辩权。 在前述基础上，园区综合执法局作出苏园综法罚综决字［2018］第001号《行政处罚决定书》，该份《行政处罚决定书》通过列举确凿的证据，明确认定世博公司实施了“未经批准，擅自改变72013号宗地工业用地用途，作为非工业的产业园进行经营，出租给个人或者单位，……未取得建设工程规划许可证，在主体厂房局部用钢结构和混凝土搭建二层建筑结构、主体厂房西南角位置上扩建钢结构三层建筑”的违法行为。园区综合执法局详细说明了土地管理法、城乡规划法等法律法规的规定，从而依照法律规定对世博公司作出了：限期1个月内拆除违法建设、限期30日完成土地用途整改、处以65.1321万元罚款的行政处罚。该份《行政处罚决定书》证据确凿，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。 关于被诉行政复议的合法性问题。本案中，复议机关园区管委会对于世博公司的复议申请依法予以受理；在复议审查过程中针对被诉的行政处罚行为，围绕事实、证据、适用依据、处罚程序、处罚内容等方面进行了审查。经审查复议机关认为园区综合执法局的行政处罚认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依法对该行政处罚结果予以维持。园区管委会在复议受理、审理方式、审查范围、作出复议决定等程序上，均符合法律规定。 关于世博公司提出，其将厂房改造的时间超过了三年，远超过行政处罚的时效规定的问题。经查，《中华人民共和国行政处罚法》规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，世博公司违法改变土地用途、违法将厂房改造的行为是连续的违法行为，其违法行为直至园区综合执法局前往查处时仍处于持续状态并未终了。因此，园区综合执法局对其违法行为进行处罚，不违反行政处罚法关于行政处罚时效的规定。 关于世博公司提出，其只是将房屋出租给玲珑街88号创意园的承租人做办公使用，其将房屋出租给承租人之后，承租人自行对室内进行装修改造，园区综合执法局的处罚对象应当是实际使用房屋的承租人，对其处罚属于对象错误的问题。经查，玲珑街88号美嘉公司厂房地块的性质为工业用地，世博公司对此是明知的。世博公司整体承租了属于工业用地的土地厂房后，将整体厂房改造分割成若干大小、形状不同的使用部分，出租给不同的使用人用于开办羽毛球馆、水果卖场、课外教育、以及美甲、餐饮等商业用途。其将一座整体厂房改造成若干“房屋”分别出租给不同的租户用于商业用途的事实，明白无误地表现了世博公司违法改变土地用途的主观故意和客观行为。园区综合执法局还查明，世博公司有“未取得建设工程规划许可证，在主体厂房局部用钢结构和混凝土搭建二层建筑结构、在主体厂房西南角位置上扩建钢结构三层建筑”的违法行为。因此园区综合执法局对世博公司违法改变土地用途、违法进行建设的行为进行处罚，处罚对象是正确的。 关于世博公司提出，苏州市公安消防支队工业园区大队因玲珑街88号创意产业园已对其进行了处罚，园区综合执法局再对其进行处罚违反了一事不再罚原则的问题。经查，根据世博公司陈述，苏州市公安消防支队工业园区大队是因消防问题对其进行处罚，而本案园区综合执法局是因其违法改变土地用途、违法进行建设的行为进行处罚，处罚的事由完全不同，不违反一事不再罚原则。 关于世博公司提出，其仅将少部分房屋进行改造，不应当按照全部面积来处以罚款，更不应当按照顶格30元每平方米来罚款，园区综合执法局的处罚缺乏依据明显不当的问题。经查，《中华人民共和国土地管理法》第八十条规定：“不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条规定：“依照《土地管理法》第八十条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。”根据本案所查明的事实，世博公司将位于玲珑街88号的72013号宗地的厂房整体承租后，对其进行了整体改造，分割出租给不同的租户用于商业用途。世博公司改变的是72013号宗地的土地用途，而72013号宗地的面积为21710.7平方米，因此园区综合执法局按照72013号宗地面积21710.7平方米对世博公司进行处罚既有事实依据，又符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条规定的罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。园区综合执法局对世博公司违法改变72013号宗地土地用途的行为按每平方米30元处以罚款，在限定范围内，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定。 关于世博公司提出园区综合执法局对其进行处罚属于选择性执法的问题，原审法院认为，行政诉讼需要审查的是：违法事实是否成立？行政处罚是否符合法律？本案中，世博公司违法改变72013号宗地土地用途、违法进行建设的行为客观存在，园区综合执法局对其进行处罚符合法律规定。是否“选择性执法”不属于行政诉讼所审查的范围。此外所谓“选择性执法”的指责也不能免除世博公司因自己的违法行为而受到处罚的法律责任。 综上所述，园区综合执法局作出的苏园综法罚综决字［2018］第001号《行政处罚决定书》所依据的事实、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；园区管委会的行政复议程序和结果亦符合法律规定。原审法院遂依照《中华人民行政诉讼法》第二十六条、第六十九条，《中华人民共和国行政处罚法》第八条、第十六条、第三十条、第三十一条、第三十九条、第四十条、第四十一条，《中华人民共和国土地管理法》第八十条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十八条、第三十一条等规定，判决：驳回世博公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由世博公司负担。 上诉人世博公司上诉称，1、上诉人只是将房屋出租给玲珑街88号创业园的承租人做办公使用，并未将厂房变更为商业，不存在擅自变更土地用途的行为。上诉人将房屋出租给承租人之后，承租人自行对室内进行装修改造，被上诉人园区综合执法局作出行政处罚的对象应当是实际使用房屋的承租人。2、被上诉人园区综合执法局的处罚违反了一事不再罚的原则，且客观上上诉人也无法按照《行政处罚决定书》的内容履行。2017年10月30日，苏州市公安消防支队工业园区大队作出苏园公消重(2017)第0001号《重大火灾隐患整改通知书》明确要求上诉人于2018年4月30日前进行整改，2017年12月11日，苏州市公安消防支队工业园区大队再向上诉人作出《停止供电强制履行告知书》，2017年12月20日，就同样的事实不仅再次向上诉人作出苏园公消封字(2017)第0148号《临时查封决定书》，于当日强行查封玲珑街88号创意产业园。目前案涉厂房仍处于查封状态，上诉人不能擅自进出。3、被上诉人园区综合执法局作出案涉《行政处罚决定》并没有提供相关的执法权限的依据，执法权限不明。违法建设的处罚属于违反城乡规划的范围，受城乡规划方面的法律法规约束，而违反土地的处罚，受土地管理方面的法律法规约束，被上诉人的行政处罚决定书却将两个不同法律关系调整的内容放在了一起。4、与世博公司相同或者相类似的产业园在园区大量存在，但是被上诉人却只对上诉人进行执法处罚，明显属于选择性执法，违背了行政公平的原则。5、原本案涉厂房就具有办公的用途，上诉人将房屋转租给其他小业主办公用，不存在改变土地用途，对上诉人实施罚款明显不当。退一步讲即使上诉人将少数部分房屋进行改造，也不应当按照全部面积来处以罚款，更不应当按照顶格30元每平米来罚款，处罚缺乏依据，且明显过重。6、上诉人将美嘉的厂房改造是公开的，改造的时间超过了3年，远远超过了行政处罚的时效。综上，被上诉人园区综合执法局作出的行政处罚决定存在违法事实不清，程序不当、适用法律及处罚对象错误的情形，应当确认其违法，予以撤销；被上诉人园区管委会作出的行政复议决定亦明显错误，同样应予以撤销。原审法院判决存在事实认定不清、适用法律错误，程序不当的情形，请求二审法院依法撤销原审判决，发回重审或依法改判；由被上诉人承担本案的诉讼费用。 被上诉人园区综合执法局答辩称，上诉人未经批准，擅自改变72013号宗地工业用地用途，未取得建设工程规划许可证进行建设，将地块内工业厂房改造成非工业的产业园进行经营，违法事实清楚，证据充分，其作出的行政处罚决定符合本案客观事实和法律法规，适用法律准确，程序规范合法。上诉人的上诉请求和理由，没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人园区管委会答辩称，世博公司不服园区综合执法局作出的苏园综法罚综决字〔2018〕第001号《行政处罚决定书》，向其提出行政复议申请，经复议，其于2018年5月3日在法定期限内作出维持的决定，并将行政复议决定书送达双方当事人。其所作行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，并在行政复议案件审理过程中严格遵守了法定程序。原审法院认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确，请二审法院依法予以维持。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。国务院《关于苏州工业园区开展开放创新综合试验总体方案的批复》(国函[2015]151号》，明确同意苏州工业园区探索构建“大行政执法”等大部门制工作格局。江苏省人民政府办公厅《关于开展综合行政执法体制改革试点工作指导意见的通知》(苏政办发[2015]86号)，明确苏州工业园区按照省政府关于推广中国(上海)自贸区可复制改革试点经验工作方案的要求探索试点跨部门、跨行业综合执法。中共苏州工业园区工作委员会《关于明确苏州工业园区党工委管委会各职能机构主要职责和内设机构的通知》(苏园工[2016]22号)，明确综合行政执法局“负责开展园区城市管理(包括市容市政、规划建设、水政水务及其相关管网、城市绿化)、安监、渔政、国土、城镇燃气及相关市政管网等领域的综合行政执法工作，行使上述领域相对集中行政处罚权”。根据上述文件有关规定，被上诉人园区综合执法局具有作出涉案行政处罚决定的法定职权。 关于涉案行政处罚决定的合法性。《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。第八十条规定，依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条，依照《土地管理法》第八十条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。 根据本案查明的事实，上诉人在承租72013号宗地(玲珑街88号)的原整体厂房后，未取得建设工程规划许可审批擅自搭建，将主体厂房局部用钢结构和混凝土搭建成二层建筑结构，在主体厂房西南角位置扩建钢结构三层建筑。另，上诉人明知72013号宗地(玲珑街88号)及厂房批准用途为工业，仍将整体厂房分割后转租给不同的租户用于开办羽毛球馆、美甲、餐饮等商业用途。上诉人认为涉案厂房有办公用途，其只是将房屋出租给承租人作办公使用，并未将厂房变更为商业，不存在擅自变更土地用途的行为。其将房屋出租给承租人之后，承租人自行对室内装修改造并进行商业经营，处罚的对象应当是实际使用房屋的承租人。本院认为，根据中华人民共和国国家标准（GB/T201010-2017）《土地利用现状分类》，工业用地指工业生产、产品加工制造、机械和设备修理及直接为工业生产等服务的附属设施用地。涉案厂房所涉宗地的规划验收意见书中核准验收的内容为厂房、食堂、门卫、动力站及泵房。上诉人与美嘉公司签订的《工厂租赁合同》中约定：“美嘉公司将苏州工业园区玲珑街88号的整体厂房（以下简称租赁物）租赁于上诉人。租赁物包括车间、办公区、门卫室、配电室、厂区道路、厂区停车位以及相应附属设施。租赁物的功能为工业及办公用途。”此处的“办公”应是指为工业生产服务的办公用途。上诉人将整体厂房改造成产业园，分割后出租给不同的租户用于商业经营，事实上已构成了不按照批准的用途使用国有土地的情形，违反了土地管理法的相关规定，其改造行为亦违反了城乡规划法的相关规定，被上诉人园区综合执法局据此对其作出涉案行政处罚决定符合法律规定，量罚亦无明显不当。上诉人在二审调查时提到并非全部用作商业和办公用途，有作仓储和小型手工生产等，但并未提供相应的证据予以佐证，上诉人该主张缺乏事实根据，本院不予采信。 关于上诉人提出涉案行政处罚违反“一事不再罚”原则。本院认为，上诉人存在多个违法行为，违反了不同的法律法规，相关职权部门依据不同的法律法规，对上诉人予以行政处罚，并不违反上述原则。 关于是否超过处罚期限。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，上诉人的违法行为一直处于持续的状态，期限应从行为终了之日起计算，因此，被上诉人园区综合执法局对上诉人作出涉案行政处罚决定并未超过法定期限。 关于处罚程序，被上诉人园区综合执法局经立案、调查后，在作出涉案处罚决定前，事先告知了拟处罚的事实和依据及陈述、申辩、听证等权利，并根据上诉人的申请组织听证，听取了其陈述、申辩，经过集体会商后作出涉案行政处罚决定，后将相关文书送达上诉人，程序并无不当。 综上，被上诉人园区综合执法局作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法，被上诉人园区管委会作出维持的复议决定并无不当，程序合法。上诉人世博公司的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人苏州世博金属制品有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙一鸣 审 判 员 刘正芳 审 判 员 林 磊 二〇一九年八月十九日 法官助理 赵 芬 书 记 员 张 雷