湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1424号上诉人（一审原告）肖树林，男，汉族，1937年12月27日出生，身份证住址长沙市雨花区。委托诉讼代理人肖春兰,系肖树林之女。上诉人（一审原告）肖春兰,女，汉族，1963年1月11日出生，身份证住址长沙市雨花区。委托诉讼代理人连思思，系肖春兰之女。被上诉人（一审被告）湖南省人民政府，住所地湖南省长沙市湘府西路8号。法定代表人许达哲，省长。委托诉讼代理人张银华，湖南省司法厅工作人员。上诉人肖树林、肖春兰因与被上诉人湖南省人民政府行政复议一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2018）湘01行初734号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。长沙市中级人民法院一审查明：2002年，湖南省人民政府向国务院报送《关于审批长沙市2002年度第一批次城市建设用地的请示》（湘政[2002]12号）。2002年4月26日，经国务院批准，原国土资源部作出了《关于长沙市2002年度第一批次城市建设农用地转用和土地征用的批复》（国土资函[2002]166号），批准同意长沙市将农村集体农用地199.4564公顷（其中耕地131.6301公顷）转为建设用地，其中189.0788公顷办理征地手续，另征用农村集体建设用地81.0849公顷、未利用地11.3836公顷。2003年4月8日，湖南省人民政府根据原国土资源部的批复作出涉案（2003）政国土字第160号《湖南省人民政府农用地专用、土地征收审批单》（以下简称为160号审批单），批准征收雨花区圭塘办事处高桥乡土地130.3945公顷，用于雨花区火星路路幅及两厢开发建设项目用地。另查明，肖树林、肖春兰不服该160号审批单，于2018年8月27日向湖南省人民政府申请行政复议，其提交的复议申请书上载明的申请人肖树林、肖春兰。8月28日，湖南省人民政府收到肖树林、肖春兰邮寄的行政复议申请书。8月31日，湖南省人民政府向肖树林、肖春兰作出湘府复补字[2018]94号补正行政复议申请通知书，要求肖树林、肖春兰在收到该通知书10日内，补正其申请材料。9月6日，肖树林、肖春兰收到补正通知，并于9月10日邮寄其补正后的行政复议申请书，该申请书上载明的申请人为肖树林、肖春兰、连伟平。9月11日，湖南省人民政府收到肖树林、肖春兰补正材料。9月17日，湖南省人民政府作出湘府复不受字[2018]63号《不予受理行政复议申请决定书》，并于9月20日送达肖树林、肖春兰。该行政复议决定书中，将肖树林、肖春兰列为申请人，以湖南省人民政府不是适格的被申请人，肖树林、肖春兰提出的行政复议申请不符合受理条件为由，决定不予受理肖树林、肖春兰提出的行政复议申请。又查明，在本案庭审过程中，肖春兰当庭陈述“申请人就只有肖树林和肖春兰，其向省政府提交补正申请上面列了三个人的名字，其中连伟平的名字属于笔误”。长沙市中级人民法院一审认为，第一、湖南省人民政府不是涉案行政复议申请的适格被申请人。本案中，提起行政复议申请的涉案160号审批单，系经涉案166号批复批准作出，且该160号审批单上也明确注明系“经国土资源部国土资函[2002]166号文批复”。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条关于：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”的规定，湖南省人民政府确非涉案行政复议申请的适格被申请人。据此，湖南省人民政府在查明上述情况后，以其并非适格的被申请人为由，不予受理肖春兰、肖树林的行政复议申请，内容合法。第二、湖南省人民政府作出涉案行政复议决定程序合法。本案中，湖南省人民政府收到行政复议申请材料后，认为其申请材料不齐，依法通知补正，并于9月11日收到邮寄的补正材料，然后于9月17日作出涉案63号行政复议决定。湖南省人民政府审理涉案行政复议申请的时间未超过5个工作日的法定期限，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款关于“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”以及该法第四十条第二款关于“本法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日”的规定，程序合法。综上，湖南省人民政府作出湘府复不受字[2018]63号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回肖春兰、肖树林的诉讼请求。案件受理费50元，由肖春兰、肖树林承担。上诉人肖树林、肖春兰不服一审判决，向本院提起上诉称，依据《中华人民共和国行政复议法》第十四条的规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。湖南省人民政府在160号审批单上盖了自己的公章，也就是以湖南人民省政府的名义作出了具体行政行为，所以应当由其进行复议，被上诉人是适格的被申请人。一审法院适用法律错误。请求撤销长沙市中级人民法院（2018）湘01行初734号行政判决，撤销湖南省人民政府湘府复不受字[2018]63号《不予受理行政复议申请决定书》，依法受理上诉人的行政复议申请。被上诉人省政府二审没有提交答辩意见，口头辩称，一审判决认定事实清楚，裁判结果正确，请求驳回上诉，维持原判。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。二审对一审法院认定的事实予以确认。二审期间，上诉人肖树林、肖春兰向本院提交1份证据材料，即湖南省司法厅（2018）湘司复决字[2018]19号《不予受理行政复议申请决定书》。本院经审查认为，其提交的决定书形成于一审庭审前的2018年8月23日，不属于新证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，本院不予接纳。本院认为：本案的争议焦点是湖南省人民政府是否是行政复议申请的适格被申请人。根据《中华人民共和国行政复议法》第十四条规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。一般情况下，对省人民政府作出的行政行为申请行政复议的，省人民政府是适格的被申请人。但是，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。这是对适格被申请人的特别规定。根据特别规定优于一般规定的原则，在有特别规定的情况下，应当适用特别规定。本案中，上诉人肖树林、肖春兰提起行政复议申请的行政行为是湖南省人民政府作出的160号审批单。该审批单明确标注作出审批行为的依据是“经国土资源部国土资函[2002]166号文批复”，且该166号批复中已经说明系“业经国务院批准”。故湖南省人民政府作出160号审批单的行为并不是其独立作出的，而是根据国务院的批准和国土资源部的批复作出的，符合“经上级行政机关批准作出具体行政行为”的情形，应当适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的规定。因此，湖南省人民政府不是本案行政复议申请的适格被申请人。湘府复不受字[2018]63号《不予受理行政复议申请决定书》以湖南省人民政府不是适格的被申请人为由不予受理肖树林、肖春兰的行政复议申请符合法律法规的规定。一审判决驳回肖树林、肖春兰的诉讼请求正确，应予维持。上诉人肖树林、肖春兰的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人肖树林、肖春兰负担。本判决为终审判决。审判长  万向东审判员  赫荣生审判员  张少波二〇一九年八月十六日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷