安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖行终862号 上诉人（一审第三人）丁西峰，男，1963年10月7日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍泉区。 委托诉讼代理人谢万雨，安徽众商律师事务所律师。 上诉人（一审第三人）陈力士，男，1972年2月1日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍泉区。 委托诉讼代理人韦永生，安徽怡然律师事务所律师。 上诉人（一审第三人）申文印，男，1966年8月23日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍泉区。 委托诉讼代理人张建民，安徽阜之锦律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）丁锐，男，1950年6月12日出生，汉族，住阜阳市颍州区。 委托诉讼代理人李连健，安徽蓝邦律师事务所律师。 委托代理人刘炳光，安徽蓝邦律师事务所律师。 一审被告安徽省阜阳市颍泉区人民政府，住所地阜阳市界首路99号，组织机构代码73003812-3。 委托诉讼代理人尹维志，该区司法局工作人员。 上诉人丁西峰、陈力士、申文印因丁锐诉安徽省阜阳市颍泉区人民政府（简称颍泉区政府）行政协议一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2018)皖12行初324号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年7月24日公开开庭审理了本案。上诉人丁西峰及其委托代理人谢万雨、上诉人陈力士的委托代理人韦永生、上诉人申文印的委托代理人张建民，被上诉人丁锐的委托代理人李连健，颍泉区政府的委托代理人尹维志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 丁锐向一审法院起诉称，丁锐与丁西峰系亲兄弟，1998年，丁西峰在安徽省阜阳市××街道办事处（××办事处）泉源社区××居民组自建房屋一套，因其无力支付建房款，遂多次找到丁锐要求将该房屋转给丁锐，并由丁锐完成未完工部分的建造。经双方商议后，丁锐同意购买丁西峰该尚未完工的房屋，并承担未完工部分的继续建造费用。2000年4月25日，丁锐即按双方商定向丁西峰支付6.6万元的房屋转让款，该款包括全部购买了丁西峰所建房及土地使用权费用，在丁锐支付完毕该款项后丁西峰即承认该房屋的所有权全部归丁锐所有，双方为此于2000年8月25日就前述事宜签订《购房协议》一份。后由丁锐于2000年12月12日第二次给付丁西峰8.2万元，作为对该房屋未完工部分建造及扩建一、二、三楼和土地款，丁锐至此共给付丁西峰房屋、土地款合计14.8万元，双方商定在建造完成后房屋、土地即全部交给丁锐，建房的土地债权、债务都由丁锐承担，丁西峰不负任何责任。后丁锐又再次应丁西峰的要求第三次给付其最后款项2.6万元，丁西峰承诺该房屋的所有权等一切全部归丁锐所有。双方为此于2004年9月3日签订《协议书》一份，对相关约定和事实予以确认，后因丁西峰没有合适的居住房屋，丁锐在丁西峰的要求下即同意将该房屋交由丁西峰暂住使用。2013年至2014年期间，前述房屋所在区域范围因颍河综合治理太和路路网工程棚户改造项目，由颍泉区政府成立的颍泉区征迁指挥部作为拆迁人，组织实施对丁锐所有前述房屋的拆迁安置摸底评估及签订相关《房屋拆迁补偿安置协议》等事宜。丁锐因身体不适及家中事务繁忙，又加之一直是将房屋交由丁西峰暂住使用，没有及时获知拆迁事宜。然而，丁西峰并未将相关事宜及时告知丁锐，且瞒着丁锐擅自与颍泉区征迁指挥部对丁锐所有的前述房屋进行了摸底登记、签订相关《房屋拆迁补偿安置协议》。即2014年4月27日，颍泉区征迁指挥部就涉案房屋与第三人丁西峰、陈力士、申文印签订了《房屋拆迁补偿安置协议》（对应的协议编号及摸底评估编号分别为：“［2014］01-0899、金业估字［2013］Ｇ63-1”、“［2014］01-0890、金业估字［2013］Ｇ63-4”、“［2014］01-0891、金业估字［2013］Ｇ63-5”）。丁西峰将应属于丁锐所有的前述房屋因拆迁获得的五套安置房屋，谎称仅获得两套并仅交付给丁锐实际拆迁安置五套房屋中的两套，其余三套却由丁西峰擅自处分，分别由丁西峰自留一套（安置还原位于祥和居安置区二期14号楼2101户房，拆迁安置顺序Ａ0810）、用陈士力（其小孩舅）的名义签订并占有一套（安置还原位于祥和居安置区二期14号楼2201户房，拆迁安置顺序号Ａ0808）、用申文印（其小孩姨父）名义签订并占有一套（安置还原位于祥和安置区二期14号楼2301户房，拆迁安置顺序号Ａ0809）。丁锐知情后才发现丁西峰、陈士力、申文印已分别签订了上述补偿安置协议，颍泉区政府、颍泉区征迁指挥部现将本应属于丁锐的安置还原房屋实际分配给各第三人，在丁锐找到颍泉区征迁指挥部及丁西峰，要求撤销颍泉区征迁指挥部与丁西峰、陈士力、申文印所签订的《房屋拆迁补偿安置协议》及重新与丁锐签订时，却均遭到第三人及被告的拒绝，且丁西峰、陈士力、申文印至今仍拒绝将还原房（即祥和居安置区二期14号楼2101户、2201户、2301户房）退还给丁锐。综上，请求1、请求依法撤销阜阳市颍泉区征迁安置指挥部与第三人丁西峰、陈力士、申文印在颍泉区颍河综合治理太和路路网工程棚户区改造项目中所签订的《房屋拆迁补偿安置协议》（对应的协议编号及摸底评估编号分别为：“［2014］01-0899、金业估字［2013］Ｇ63-1”、“［2014］01-0890、金业估字［2013］Ｇ63-4”、“［2014］01-0891、金业估字［2013］Ｇ63-5”）。2、依法确认协议编号及摸底评估编号分别为：“［2014］01-0899、金业估字［2013］Ｇ63-1”、“［2014］01-0890、金业估字［2013］Ｇ63-4”、“［2014］01-0891、金业估字［2013］Ｇ63-5”对应《房屋拆迁补偿安置协议》中的房屋权益属于丁锐，三套房屋权益总额150万元。3、判令被告阜阳市颍泉区征迁安置指挥部与丁锐签订相关《房屋拆迁补偿安置协议》（对应的摸底评估编号分别为：金业估字［2013］Ｇ63-1、金业估字［2013］Ｇ63-4、金业估字［2013］Ｇ63-5）。4、本案的诉讼费用、保全费用等由被告及第三人承担。 一审法院审理查明，2012年4月1日，阜阳市人民政府发布阜政秘（2012）35号《阜阳市人民政府通告》，2012年7月23日、阜阳市人民政府作出阜政秘（2012）75号《阜阳市人民政府关于阜阳市2010第四批次（增减挂钩）城市建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案的批复》。2014年3月6日，阜阳市颍泉区征迁安置指挥部根据阜阳市人民政府的通告和批复，制定了《颍河综合治理太和路路网工程、泉源三皇棚户区改造和筑梦广场项目居民房屋拆迁安置方案》。该方案主要内容包括：“一、拆迁范围；二、房屋合法性认定；三、家庭人口认定；四、补偿安置办法；五、搬迁补偿和临时安置补偿；六、房屋住改非补偿；七、拆迁奖励；八、产权调换房屋地点和选房办法；九、签约期限和搬迁期限；十；其他事项。”上述通告和房屋拆迁安置方案依法向社会进行了公布。2014年4月27日，被告阜阳市颍泉区征迁安置指挥部根据安徽省实施《中华人民共和国土地管理法》办法和阜阳市人民政府《关于印发阜阳市城市规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法的通知》与第三人丁西峰、陈力士、申文印在颍泉区颍河综合治理太和路路网工程棚户区改造项目中签订了《房屋拆迁补偿安置协议》（对应的协议编号及摸底评估编号分别为：“［2014］01-0899、金业估字［2013］Ｇ63-1”、“［2014］01-0890、金业估字［2013］Ｇ63-4”、“［2014］01-0891、金业估字［2013］Ｇ63-5”）。2017年10月10日，原告丁锐针对该三份《房屋拆迁补偿安置协议》以颍泉区征迁指挥部、颍泉区政府为被告向该院提起行政诉讼，认为第三人丁西峰、陈力士、申文印不是合法的被拆迁人，第三人丁西峰、陈力士、申文印均坚持认为，其三人系合法的被拆迁人，依法应当享有拆迁补偿利益。原告与第三人之间关于拆迁补偿利益归属问题意见分歧较大。 一审法院认为，本案争议的焦点是：一、丁锐提起行政诉讼，是否超过起诉期限。二、被告作出的行政行为是否合法。 1、关于原告丁锐提起行政诉讼，是否超过起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，2014年4月27日，颍泉区征迁指挥部与第三人丁西峰、陈力士、申文印在颍泉区颍河综合治理太和路路网工程棚户区改造项目中签订了《房屋拆迁补偿安置协议》，2017年8月24日，丁锐向颍泉区人民法院提起民事诉讼，后被驳回起诉，2017年10月10日，丁锐向安徽省阜阳市中级人民法院提起行政诉讼，后又被驳回起诉。丁锐系在自行政行为作出之日起五年内提起行政诉讼，没有超过起诉期限。因此，丁西峰、陈力士、申文印提出关于丁锐提起行政诉讼，超过起诉期限的理由不能成立，不予采纳。2、关于被告作出的行政行为是否合法问题。该院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为:（一）主要证据不足的;（二）适用法律、法规错误的;（三）违反法定程序的;（四）超越职权的;（五）滥用职权的;（六）明显不当的。从庭审双方质辩的情况看，丁锐对颍泉区征迁指挥部委托与第三人丁西峰、陈力士、申文印对于涉案的《房屋拆迁补偿安置协议》争议较大，且丁西峰、陈力士、申文印是否是合法的被拆迁人，是否应当享有拆迁补偿安置利益，事实不清，当事人之间也无法达成和解协议。因此，从现有证据看，被告与第三人丁西峰、陈力士、申文印签订的《房屋拆迁补偿安置协议》主要证据不足。因此，丁锐提出请求依法撤销颍泉区征迁指挥部与第三人丁西峰、陈士力、申文印在颍泉区颍河综合治理太和路路网工程棚户区改造项目中所签订的《房屋拆迁补偿安置协议》的理由成立，该院予以支持。对于丁锐提出的确权请求，该院认为，该项权力属于行政权范畴，司法权不能代替行政权。因此，对于丁锐提出的确权请求，该院不予支持。阜阳市颍泉区征迁指挥部系受颍泉区政府委托，从事拆迁补偿安置工作，不是行政法意义上的行政主体，其从事行政管理活动所产生的法律后果依法应当由颍泉区政府承担。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（五）项、第七十条的规定，判决，一、撤销颍泉区征迁指挥部与第三人丁西峰、陈士力、申文印在颍泉区颍河综合治理太和路路网工程棚户区改造项目中所签订的《房屋拆迁补偿安置协议》（对应的协议编号及摸底评估编号分别为：“［2014］01-0899、金业估字［2013］Ｇ63-1”、“［2014］01-0890、金业估字［2013］Ｇ63-4”、“［2014］01-0891、金业估字［2013］Ｇ63-5”）；二、驳回丁锐的其他诉讼请求。 丁西峰、陈力士、申文印上诉称，1、丁锐提起的本案行政诉讼不符合法定受理条件。本案属于民事合同，不是行政合同，不属于行政诉讼受案范围。2014年4月27日，丁锐也与颍泉区征迁指挥部签订了《补偿协议》，通过丁锐向指挥部递交的申请来看，其于2014年4月26日就知道被诉的三份《补偿协议》，故其现在起诉超过法定起诉期限。2、上诉人与丁锐的房屋相互独立，不存在产权不明的情况，征迁指挥部在调查、取证的基础上与上诉人签订的《补偿协议》事实清楚。3、一审法院程序违法。上诉人在一审中曾提出对一份书证进行鉴定，一审法院未予回复，程序违法。综上，请求二审法院撤销一审判决第一项、发回重审或裁定驳回丁锐的起诉。 丁锐答辩称，一审判决撤销颍泉区征迁安置指挥部与丁西峰、陈力士、申文印签订的《补偿协议》符合法律规定。丁锐与丁西峰系亲兄弟，均不是争议房屋所在村民组常住村民。针对案涉房屋的所有权，双方提起过民事诉讼，故涉案房屋双方存在争议。但是陈力士（丁西峰小孩舅）、申文印（丁西峰小孩姨夫）从未对涉案房屋主张过权利，该房屋也与上述两人没有任何关系。颍泉区征迁指挥部在未查清事实的情况下签订的《补偿协议》认定事实不清。同时丁西峰、陈力士、申文印签订被诉《补偿协议》，丁锐不知情，本案起诉亦不超过法定起诉期限。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 颍泉区人民政府答辩称，协议签订的基础是假设房屋权属没有争议的情况下，目前争议的焦点是房屋权属问题。一审法院以事实不清，判决撤销被诉《行政协议》正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审被告颍泉区政府向一审法院提交的主要证据材料为：一、被告主体资格证明材料：1、阜阳市颍泉区人民政府统一社会信用代码证、2、阜阳市颍泉区人民政府法定代表人证明，证明被告主体资格适格。二、被告作出行政行为的依据、事实及理由：1、《阜阳市人民政府征地通告》（阜政秘[2012]35号）；2、2012年7月23日，阜阳市人民政府作出的阜政秘（2012）75号《阜阳市人民政府关于阜阳市2010第四批次（增减挂钩）城市建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案的批复》；3、《颍河综合治理太和路路网工程、泉源三皇棚户区改造和筑梦广场项目居民房屋拆迁补偿安置方案》，证明拆迁安置行为的合法性。三、房屋拆迁补偿安置协议及相关资料:1、丁西峰拆迁补偿安置协议及相关资料；2、陈力士拆迁补偿安置协议及相关资料；3、申文印拆迁补偿安置协议及相关资料；4、丁西峰等三人安置房缴款单及预暂定分配的安置房，证明对丁西峰等三人的拆迁安置事实清楚，合法有效。四、适用的法律法规：1、安徽省实施《中华人民共和国土地管理法》办法；2、阜阳市人民政府《关于印发阜阳市城市规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法的通知》，证明被告的行政行为适用法律正确，正当行使法律法规所赋予的职权。五、颍泉区政府关于颍泉区征迁指挥部的说明，证明颍泉区征迁指挥部已撤销。 一审原告丁锐向一审法院提交的主要证据材料为：一、原告和第三人的身份证，证明原告和第三人的基本信息及诉讼主体资格适格。二、委托购地建房确认书、购房协议书、结算清单、协议书、保证书、修路及门窗现金款项确认书（共六份），证明：1、原告丁锐与第三人丁西峰间就诉请确认效力协议中的房屋和占用范围内的土地使用权，先后共签订六份书面确认书及协议，综合全部六份书证能够全面客观证明案涉被拆迁房屋系由原告丁锐委托第三人丁西峰购买土地和建造房屋的案件事实;2、从该六份书证确认，原告丁锐与第三人丁西峰间并非房屋买卖合同关系，双方间应属委托购地及委托建房的委托代理关系；3、案涉被拆迁自建房屋和占用范围内的土地使用权全部是由原告丁锐出资，全部权益均属原告所有，全部拆迁利益也应全部属于原告享有。三、丁锐申请证人余某出庭作证。证人余某是原告及第三人丁西峰的母亲，其证明案涉房屋及土地使用权均属于丁锐。 一审第三人丁西峰向一审法院提交的主要证据材料为：一、身份证明，证明其主体资格；二、《拆迁补偿安置协议》、颍泉区征迁安置指挥部《房屋拆迁验收序号单》、《拆迁安置房卡》、《界首路安置区选房确认书》、《拆迁户安置房安置缴款单》、安置房差价款缴纳收据、物业费收据。证明安置房与丁锐无关，其已经入住并缴纳物业费。三、2000年8月28日，丁西峰与韩东云签订的《征地协议书》，证明涉案土地由丁西峰购买，与丁锐无关。四、证迁补偿补助及奖励费用发放存折5份，在丁西峰起诉丁锐确认合同无效案件审理中丁锐向法院提供的《证据目录》、《庭审笔录》各1份。证明目的，丁锐已于2014年5月7日知道安置事宜。五、（2018）皖1204民初423号民事裁定书以及上诉受理费通知单，证明目的，丁西峰已经对涉案民事裁定上诉，二审法院在审理中。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 在二审期间，丁西峰向本院递交《笔迹鉴定申请书》，申请鉴定2014年4月26日签订的申请书中“丁锐”签名是否丁锐本人所签。2014年4月26日申请书主要内容为，“我们是拆迁户，评估单编号为G63-1-2-3-4-5，分户名单如下，丁西峰、丁晋、丁锐、陈力士、申文印，以上人员按评估单上平方平均分配”。丁西峰同时申请鉴定，1998年5月6日、2002年11月6日两份书证中“丁西峰”签名是否丁西峰本人所签。1998年5月6日书证主要内容为，“钱是分期支付给丁西峰经手代买代盖的，盖好三层楼共计18间正房，盖好后全部归丁锐所有”，丁西峰在该书证上签字。2002年11月6日书证主要内容是关于郭庄建房付款，“以上所有款全部结，所有一切都归丁锐所有，永不纠缠”，丁西峰在该书证上签字。 针对其鉴定申请，本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条的规定，对需要鉴定的事项负有举证责任的当事人，在举证期限内无正当理由不提出鉴定申请、不预交鉴定费用或者拒不提供相关材料，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的法律后果。故丁西峰在二审期间递交的《笔迹鉴定申请书》不符合上述规定，本院不予接纳。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。2014年4月份，丁西峰、陈力士、申文印分别签订了被诉的《房屋拆迁补偿安置协议》，丁锐不服上述协议于2017年10月份提起本案行政诉讼，并未超过法定起诉期限。同时，在庭审中，颍泉区政府称该区征迁安置指挥部已经被撤销，由于一审法院已经将颍泉区政府列为被告，故一审法院仍将已经被撤销的该区征迁安置指挥部作为共同被告，不符合法律规定，本院予以指正。 本案争议的焦点问题是，被诉行政协议认定事实是否清楚、适用法律是否正确。根据一审法院查明的事实，涉案土地房屋征收与补偿的依据系阜阳市人民政府发布的阜政秘（2012）35号《阜阳市人民政府通告》、阜政秘（2012）75号《阜阳市人民政府关于阜阳市2010第四批次（增减挂钩）城市建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案的批复》以及原阜阳市颍泉区征迁安置指挥部制定的《颍河综合治理太和路路网工程、泉源三皇棚户区改造和筑梦广场项目居民房屋拆迁安置方案》。本案中征收部门分别与丁西峰、陈力士、申文印以及丁锐签订了补偿协议，丁锐主张涉案房屋全部为其所有，征收部门与丁西峰、陈力士、申文印签订补偿协议，侵犯其房屋财产权。根据《颍河综合治理太和路路网工程、泉源三皇棚户区改造和筑梦广场项目居民房屋拆迁安置方案》规定，被拆迁人属本项目区内的当地居民，符合一户一宅条件的，未享受过政策性分房和拆迁安置待遇等可以安置。故征收部门应当审查被拆迁户提供的相关资料是否符合上述规定。丁西峰、陈力士、申文印提供了《申请》、无房证明、社区证明等材料，其中丁西峰与丁锐就涉案房屋的所有权产生了争议，目前尚无法确认房屋权属；陈力士、申文印没有提供其他证据证明，其二人何时建造的房屋、建造房屋的土地来源等，故仅凭上述证明尚不能证明房屋权属。故一审法院以征收部门与丁西峰、陈力士、申文印签订的《房屋拆迁补偿安置协议》主要证据不足为由，撤销上述被诉协议并无不当。 需要说明的是，本案是行政诉讼，主要审查签订行政协议的合法性，撤销被诉行政协议，并无不意味着涉案房屋所有权归丁锐所有。颍泉区人民政府在答辩时也认为一审法院撤销被诉行政协议并无不当，请求驳回上诉，维持原判。故下一步行政机关应当在深入调查了解，查明事实真相的基础上，依法依规妥善处理补偿事宜。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院依法维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人丁西峰、陈力士、申文印共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇一九年八月二十日 书记员  奚雨杭 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。