广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行申213号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）宁烈，女，1973年12月31日出生，汉族，住玉林市福绵区。 委托代理人司徒宗敏，男，1952年12月8日出生，汉族，住贵港市港南区。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）玉林市福绵区市场监督管理局。住所地：玉林市玉州区人民西路中华苑。 法定代表人李志勇，局长。 一审第三人钟伽文，女，汉族，1962年9月1日出生，住玉林市玉州区，系原广西震赫种养专业合作社法定代表人，成员。 一审第三人吴胜，男，汉族，1963年10月24日出生，住广西兴业县，系原广西震赫种养专业合作社成员。 一审第三人巫远军，男，汉族，1979年4月2日出生，住玉林市玉州区，系原广西震赫种养专业合作社成员。 一审第三人李继程，男，汉族，1963年10月25日出生，住广西兴业县，系原广西震赫种养专业合作社成员。 一审第三人李继玲，女，汉族，1965年12月23日出生，住广西兴业县，系原广西震赫种养专业合作社成员。 再审申请人宁烈因其诉玉林市福绵区市场监督管理局工商行政登记及行政赔偿一案，不服玉林市中级人民法院（2018）桂09行终35号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 玉林市福绵区人民法院一审查明：原广西震赫种养专业合作社于2012年4月18日成立，属农民专业合作经济组织，业务范围：为本社成员提供禽畜、鲜活水产品、水果、蔬菜、原生中草药收购、销售，及提供农业生产技术咨询服务等。2013年10月29日，原广西震赫种养专业合作社向玉林市玉州区工商行政管理局提交农民专业合作社成员发生变更等事项的备案申请，并提交了《农民专业合作社备案表》、《企业（公司）申请登记委托书》、《广西震赫种养专业合作社成员代表大会决议》、《广西震赫种养专业合作社章程修正案》、《广西震赫种养专业合作社成员名册》、《广西震赫种养专业合作社成员出资清单》，及本案宁烈等55人的身份证、户口本复印件等材料，上述材料均有原广西震赫种养专业合作社的印章及法定代表人钟伽文的签字。同日，玉林市玉州区工商行政管理局审查后认为，原广西震赫种养专业合作社报送的《农民专业合作社备案表》和法定代表人签署的修改后的成员名册及章程修正案，备案申请材料齐全、符合法定形式，遂依法作出（2013）登记农社备字[2013]第002号《农民专业合作社备案回执》。2014年9月17日，原广西震赫种养专业合作社提交迁移申请，同时办理经营住所变更登记，住所玉州区××新村社××垌××为××区樟木镇××村凉垌，登记机关变更为玉林市工商行政管理局福绵分局。2014年9月19日，玉林市工商行政管理局福绵分局作出（福绵）登记企变准字【2014】第86号准予变更登记。原广西震赫种养专业合作社的登记机关为玉林市工商行政管理局福绵分局。2015年12月，宁烈向福绵镇政府申请2016年度的农村低保资格。2015年12月16日，玉林市福绵区福绵镇人民政府出具《农户财产检索结果的告知书》给宁烈，告知宁烈其因“开办公司”，符合一票否决条件。此后，宁烈因“开办公司”被否决农村低保资格的事，多次向玉林市工商行政管理局福绵分局等有关部门申诉，要求更正“国家企业信用信息公示系统”上的虚假信息，证明宁烈没有开办公司，不属于原广西震赫种养专业合作社的成员。2016年7月29日，宁烈与原广西震赫种养专业合作社的法定代表人钟伽文签订协议，协议载明：“经双方协商，宁烈退出广西震赫种养专业合作社成员登记（网上除名），钟伽文补贴宁烈2016年（1-7月份）全家5人的低保费，每人每月120元×5人﹦4200元（正）。双方签字后生效，永远两清”。2016年8月4日，宁烈向玉林市工商行政管理局福绵分局提交书面申诉书，请求确认原广西震赫种养专业合作社盗用宁烈姓名公示虚假信息违法，并要求玉林市工商行政管理局福绵分局开具宁烈未参与开办公司的证明。玉林市工商行政管理局福绵分局受理后，针对宁烈的申诉立案调查，核查了原广西震赫种养专业合作社的相关备案材料，并于2017年1月11日作出案件调查终结报告，说明工商行政管理机关无法确认原广西震赫种养专业合作社是否存在盗用宁烈身份信息进行备案。同时，宁烈身份信息是否存在盗用或者宁烈加入合作社是否自愿、是否属于本意真实意思表示属于民事法律范畴，不属于工商职能范围。玉林市工商行政管理局福绵分局同时说明，2014年9月18日后，原广西震赫种养专业合作社的成员已发生变更，但原广西震赫种养专业合作社的成员名册仍为2013年10月29日备案的成员名册，未依法将修改后的成员名册报送其分局备案。2017年1月16日，玉林市工商行政管理局福绵分局对原广西震赫种养专业合作社作出玉福工商责通字〔2017〕0116号责令改正通知书。同日，玉林市工商行政管理局福绵分局审查原广西震赫种养专业合作社提交变更的《农民专业合作社备案表》、《广西震赫种养专业合作社成员名册》、《广西震赫种养专业合作社成员出资清单》等材料，玉林市工商行政管理局福绵分局审查后认为，备案申请材料齐全、符合法定形式，遂依法作出（福绵）登记农社备字[2017]第2号《农民专业合作社备案回执》。2017年1月23日，玉林市工商行政管理局福绵分局根椐宁烈要求其分局开具宁烈未参与开办公司的证明的申请，作出玉福工商复字〔2017〕1号答复：“根据《福绵镇关于宁烈信访事项处理情况答复意见书》和宁烈《申请书》的要求，玉林市工商行政管理局福绵分局从广西工商综合管理系统中未查到宁烈（身份证号：）有公司登记申请的信息，查询时间2017年1月23日”。2017年1月25日，宁烈签收上述1号答复函。2017年4月6日，宁烈不服玉林市工商行政管理局福绵分局的答复，诉至法院，请求：1.确认玉林市工商行政管理局福绵分局将宁烈作为广西震赫种养专业合作社成员的工商行政登记行为无效和违法；2.确认玉林市工商行政管理局福绵分局行政行为乱作为、不作为违法；3.确认玉林市工商行政管理局福绵分局的违法行为已经给宁烈的合法权益造成了损害；4.赔偿宁烈一年的实际经济损失人民币30000元，并在网上或者报刊上向宁烈赔礼道歉。一审法院审理期间，玉林市工商行政管理局福绵分局于2017年5月3日、2017年5月8日，两次出具证明给宁烈：“经查询广西工商综合业务系统和工商登记档案，广西震赫种养专业合作社成员中无宁烈（公民身份证号码：）的信息，宁烈已不属于广西震赫种养专业合作社成员”。 玉林市福绵区人民法院一审认为：工商行政登记是工商行政管理部门的主要职能之一，是对申请人进入市场的条件进行审查的基础上，通过注册登记确认申请人从事市场经营活动的资格，使其获得实际营业权的各项活动的总称。工商行政管理部门是农民专业合作社登记机关。农民专业合作社的设立、变更和注销，应当依照《中华人民共和国农民专业合作社法》和《农民专业合作社登记管理条例》的规定办理登记，申请办理农民专业合作社登记，申请人应当对申请材料的真实性负责。宁烈认为其身份信息被原广西震赫种养专业合作社盗用，玉林市工商行政管理局福绵分局未尽审查义务，该工商行政登记行为违法，请求确认无效。经核查，玉林市工商行政管理局福绵分局在受理原广西震赫种养专业合作社变更登记过程中，依法全面履行审查义务并备案，且根据《农民专业合作社登记管理条例》等相关法律的规定，原广西震赫种养专业合作社应对其申请资料的真实性负责，玉林市工商行政管理局福绵分局在《案件调查终结报告》中说明：“其工商行政管理机关无法确认广西震赫种养专业合作社是否存在盗用宁烈身份信息进行备案。同时，宁烈身份信息是否存在盗用或者宁烈加入合作社是否自愿、是否属于本意真实意思表示属于民事法律范畴，不属于工商职能范围”，表明玉林市工商行政管理局福绵分局已履行法定职责。同时，我国没有相关法律强制性规定，工商行政管理部门在办理工商登记过程中，设定法定义务对申请的虚假资料进行实质性审查义务或需要对备案材料的签名辨别真假为必要条件的审查义务。因此，玉林市工商行政管理局福绵分局没有法定义务对申请资料的虚假承担责任，即表明工商行政管理部门在办理工商登记过程中实行形式审查义务即可。并且，玉林市工商行政管理局福绵分局在处理宁烈申诉事项过程中，已依照法定程序、期限全面审查原广西震赫种养专业合作社所有备案材料，没有证据证明玉林市工商行政管理局福绵分局有不作为、乱作为、违法作为的行为。故玉林市工商行政管理局福绵分局的工商登记行为（备案）适用法律正确、程序合法。宁烈请求确认玉林市工商行政管理局福绵分局的工商行政登记行为无效、违法和行政行为乱作为、不作为违法等，无事实和法律依据，不予支持。宁烈诉请因玉林市工商行政管理局福绵分局的违法行为造成其经济损失，要求玉林市工商行政管理局福绵分局赔偿一年的经济损失人民币30000元，并在网上或者报刊上向宁烈赔礼道歉。经核查，玉林市工商行政管理局福绵分局在进行备案的工商登记过程中，已全面依法定职责履行，且在处理宁烈申诉中，亦没有不作为、乱作为、违法作为的行为，故宁烈因“开办公司”被一票否决农村低保资格，未获该政策扶持造成损失或因处理该事项造成的实际支出，与玉林市工商行政管理局福绵分局的工商行政登记行为无直接因果关系，其请求赔偿经济损失和赔礼道歉，无事实和法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回宁烈的全部诉讼请求。 玉林市中级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 玉林市中级人民法院二审另查明：玉林市工商行政管理局福绵分局向一审法院提供的原广西震赫种养专业合作社申请成员变更登记证据中，广西震赫种养专业合作社成员出资清单、章程修正案和成员代表大会决议等材料，其中“宁烈”的签名和指印原广西震赫种养专业合作社承认均不是宁烈本人所签和所捺，宁烈对原广西震赫种养专业合作社也未实际出资，此事实有玉林市中级人民法院于2018年10月9日对原广西震赫种养专业合作社的法定代表人钟伽文所作的询问笔录证实。 玉林市中级人民法院二审认为：由于原广西震赫种养专业合作社的登记管理机关由玉林市玉州区工商行政管理局变更为玉林市工商行政管理局福绵分局，玉林市玉州区工商行政管理局给原广西震赫种养专业合作社成员备案登记的行为由玉林市工商行政管理局福绵分局承继，故玉林市工商行政管理局福绵分局为本案适格被告。本案中，玉林市玉州区工商行政管理局作出的核准宁烈为原广西震赫种养专业合作社成员的变更登记行为应否确认违法的问题，由于原广西震赫种养专业合作社向工商部门提供的2013年10月23日《广西震赫种养专业合作社成员出资清单》、《广西震赫种养专业合作社章程修正案》和《广西震赫种养专业合作社成员代表大会决议》等材料中签署的“宁烈”及指模均不是宁烈本人所签和所捺，宁烈对原广西震赫种养专业合作社也未实际出资，因此，原广西震赫种养专业合作社2013年10月29日向工商部门申请成员登记备案的材料不具备真实性，不能将宁烈作为原广西震赫种养专业合作社成员变更登记的依据，玉林市玉州区工商行政管理局对原广西震赫种养专业合作社2013年10月29日成员变更登记备案所提供的材料没有依法进行严格的审查和核实,在未查实相关材料及内容真实、合法的情况下，就核准了原广西震赫种养专业合作社成员变更登记备案，属于违法行使职权的行为，玉林市玉州区工商行政管理局于2013年10月29日将宁烈备案登记为原广西震赫种养专业合作社成员的行为应确认违法。关于宁烈提出要求玉林市工商行政管理局福绵分局赔偿宁烈实际经济损失一年三万多元及在网上或报刊赔礼道歉的请求应否支持的问题，依照法律规定赔偿请求人对其所主张的损失负有举证责任，而本案中宁烈对其所主张的损失提供不出确实充分的证据证明与玉林市工商行政管理局福绵分局的违法登记行为有法律上的因果关系，即宁烈所主张的未被评为农村低保户的损失与工商机关将其登记为合作社成员的行为之间没有必然的联系，故对宁烈关于赔偿其经济损失一年三万多元并在网上或报刊赔礼道歉的请求不予采信支持。综上所述，一审判决驳回宁烈的全部诉讼请求不当，对宁烈请求确认玉林市工商行政管理局福绵分局将宁烈登记备案为原广西震赫种养专业合作社成员的行为违法予以支持，对宁烈关于赔偿其经济损失一年三万多元并在网上或报刊赔礼道歉的诉讼主张，不予支持，对其赔偿方面的请求予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决：一、撤销玉林市福绵区人民法院（2018）桂0903行初1号行政判决；二、确认原玉林市玉州区工商行政管理局于2013年10月29日将宁烈备案登记为广西震赫种养专业合作社成员的行为违法；三、驳回宁烈的其他诉讼请求。 再审申请人宁烈申请再审称：1、原审判决认定再审申请人未被评为农村低保户所遭受的损失与被申请人将再审申请人登记为原广西震赫种养专业合作社社员没有必然联系是错误的，再审申请人从2007年至2015年连续9年被评为低保户和扶贫对象，2015年因政府精准扶贫查到被申请人错误登记再审申请人为原广西震赫种养专业合作社的社员，导致再审申请人丧失评为低保户和扶贫对象的资格，有再审申请人提供的《农户财产检索结果的告知书》为证。再审申请人2016年遭受直接经济损失包括扶贫补助金、低保户学生助学金和危房补助金共计33600元，故再审申请人2016年没有被评为低保户与被诉行政行为有必然联系。2、二审判决适用法律错误，本案应依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第三项规定予以赔偿。请求再审本案。 被申请人玉林市福绵区市场监督管理局答辩称：1、根据《农民专业合作社登记管理条例》第二十四条的规定，合作社成员的身份并非登记机关登记备案所产生，而是经成员大会或者成员代表大会表决通过后即可获得。2、根据《农民专业合作社登记管理条例》第二十二条、第二十三条和国家工商总局《关于农民专业合作社登记管理的若干意见》，原广西震赫种养专业合作社于2013年10月29日提交了备案申请及附件《农民合作社备案表》、《委托书》《广西震赫种养专业合作社成员名册》、《广西震赫种养专业合作社出资清单》以及再审申请人宁烈等55人的身份证、户口本复印件，上述材料均有法定代表人钟伽文的签字和加盖合作社公章，符合上述法律、法规关于备案登记应提交的材料要求。3、根据《农民专业合作社登记管理条例》第二条第二款以及国家工商总局《关于农民专业合作社登记管理的若干意见》第四点的规定，登记机关对于备案登记实行形式审查，法律没有关于备案的成员必须要到现场签字的强制性规定，因此，本局已尽到审慎审查职责和合理注意义务，作出《农民专业合作社备案回执》（2013）登记农社备字[2013]第002号备案决定程序合法。4、2016年8月4日，再审申请人向本局提交《申诉书》诉称其身份信息被盗用，其不是原广西震赫种养专业合作社的成员，本局经调查后发现原广西震赫种养专业合作社成员信息在2014年9月18日已发生变更，成员出资清单中已无再审申请人的出资信息，但原广西震赫种养专业合作社未在2014年、2015年财务年度终了之日起30日内将修改后的成员名册报送本局备案，本局依法对其作出《责令改正通知书》，于2017年1月16日作出《农民专业合作社备案回执》（福绵）登记农社备字[2017]第2号。在案件调查期间，再审申请人反复向有关部门信访，本局于2017年1月25日将处理结果告知再审申请人并出具答复材料，不存在不履行职责的情形。5、本局在办理备案过程中没有违法行使职权的行为，也没有侵犯再审申请人的合法权益，依法不应当承担国家赔偿责任。原广西震赫种养专业合作社作为备案申请的主体，其应当对其提交材料的真实性负责，再审申请人应向侵权人主张权利。6、根据《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国农民专业合作社法》的有关规定，“开办公司”所取得的股东身份与农民专业合作社成员身份系两种不同性质的身份，因此，再审申请人未获得农村低保政策扶持是扶贫补助审批部门对法律理解错误所致，再审申请人未被评为农村低保户的决定并非被申请人作出，再审申请人主张的损失与被诉行政行为不具有因果关系。综上所述，原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，请求驳回再审申请。 一审第三人原广西震赫种养专业合作社成员钟伽文、吴胜、巫远军、李继程、李继玲述称：1、一审第三人没有任何过错，没有对宁烈造成侵权，在原广西震赫种养专业合作社宣传活动中，曾规定拿身份证和户口簿复印件到合作社领取化肥和种子就视为入社，宁烈领取了化肥和种子，所以宁烈是自愿参加合作社的。2、原广西震赫种养专业合作社法定代表人钟伽文和宁烈已就入社问题于2016年在玉林市工商行政管理局福绵分局的主持下签订《协议书》，并已实际履行，本案应当驳回宁烈的起诉。3、原广西震赫种养专业合作社不存在未及时向工商管理部门申请合作社除名登记的情况。原广西震赫种养专业合作社法定代表人钟伽文在与宁烈达成《协议书》当天，就已经向工商管理部门申请合作社除名登记，但因为工商管理系统规定每年1月份才能更改系统登记，是系统原因造成无法除名登记，与原广西震赫种养专业合作社没有关系。请求驳回再审申请。 本院另查明：根据福发[2019]1号《中共玉林市福绵区委员会玉林市福绵区人民政府关于印发的通知》，新组建的玉林市福绵区市场监督管理局已承接原玉林市工商行政管理局福绵分局的职能。原广西震赫种养专业合作社于2018年9月28日被玉林市工商行政管理局福绵分局核准注销登记。申请注销登记时原广西震赫种养专业合作社登记的成员为钟伽文、吴胜、巫远军、李继程、李继玲。 本院认为：原广西震赫种养专业合作社申请变更成员备案登记所提交的材料中成员出资清单、章程修正案和成员代表大会决议等材料，对于其中“宁烈”的签名和指印，原广西震赫种养专业合作社法定代表人钟伽文承认均不是宁烈本人所签和所捺，宁烈对原广西震赫种养专业合作社未实际出资，宁烈也不认可上述签字和指印。因此，本案原广西震赫种养专业合作社在申请备案登记时没有提交真实的材料，导致备案登记错误。2017年原广西震赫种养专业合作社已对变更的合作社成员重新申请了备案登记，被申请人作出（福绵）登记农社备字[2017]第2号《农民专业合作社备案回执》，予以备案登记，由于原合作社成员备案登记已不存在，二审法院确认被申请人于2013年10月29日将宁烈备案登记为原广西震赫种养专业合作社成员的行为违法是正确的。根据《农民专业合作社登记管理条例》第二条第二款“申请办理农民专业合作社登记，申请人应当对申请材料的真实性负责。”以及2007年6月国家工商行政管理总局《关于农民专业合作社登记管理的若干意见》第四点“（十四）农民专业合作社发生备案事由的，应当在规定的期限内向登记机关报送《农民专业合作社备案表》，以及修改后的成员名册或者修改后的章程（章程修正案）。（十五）农民专业合作社报送的备案材料齐全，符合法定形式的，登记机关予以备案，并发给报送人《农民专业合作社备案回执》。对备案材料不齐全或者不符合规定的，应当当场告知报送人需要补正的全部内容。”的规定，登记机关对于农民专业合作社报送的备案材料进行形式审查，材料的真实性由备案申请人负责。本案由于备案申请人原广西震赫种养专业合作社没有报送真实材料，导致备案登记错误，责任在于原广西震赫种养专业合作社，被申请人在审核备案材料时已依照上述规定已尽到合理的审查义务。虽然被申请人已尽到合理的审查义务，但是由于登记结果错误，二审判决确认登记行为违法并无不妥。关于再审申请人提出的赔偿请求能否支持的问题。根据《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国农民专业合作社法》的有关规定，公司和农民专业合作社属于不同的市场经营主体，分别由不同的法律关系进行调整。《农户财产检索结果的告知书》认定再审申请人开办公司系玉林市福绵区福绵镇人民政府作出的行为，并非被申请人所作的认定，再审申请人提交的全国企业信用信息公示系统工商公示信息显示原广西震赫种养专业合作社类型为农民专业合作经济组织，而非公司，再审申请人请求赔偿的损失与被诉行政行为没有因果关系，二审判决驳回其赔偿请求是正确的。 综上，宁烈的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的应当再审的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回宁烈的再审申请。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 谭刘宽 审 判 员 张丽丽 二〇一九年八月十三日 法官助理 李华思 书 记 员 孙宇欣