广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终741号 上诉人（一审原告）苍梧县沙头镇塘湾村民委员会。 负责人黄江贞，主任。 委托代理人孔昊光，广西建梧律师事务所律师。 委托代理人黄大俏，男，1964年9月20日出生，汉族，住广西苍梧县。 被上诉人（一审被告）苍梧县人民政府，住所地：苍梧县石桥镇。 法定代表人谢善高，县长。 委托代理人李召生，苍梧县司法局干部。 委托代理人熊家政，苍梧县林业局干部。 被上诉人（一审被告）梧州市人民政府，住所地：梧州市长洲区新兴三路1号。 法定代表人李杰云，市长。 委托代理人廉嘉嘉，梧州市司法局干部。 委托代理人李斯，梧州市司法局干部。 一审第三人苍梧县沙头镇兴旺村民委员会。 负责人何家庆，主任。 委托代理人何荣声，支书。 一审第三人何家旺，男，1958年8月21日出生，汉族，住广西苍梧县。 上诉人苍梧县沙头镇塘湾村民委员会（以下简称塘湾村委）因其诉苍梧县人民政府（以下简称苍梧县政府）、梧州市人民政府（以下简称梧州市政府）山林权属行政裁决及行政复议一案，不服梧州市中级人民法院于2019年2月12日作出的（2018）桂04行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2019年7月10日公开开庭审理了本案。上诉人塘湾村委负责人黄江贞及其委托代理人孔昊光、黄大俏，被上诉人苍梧县政府的委托代理人李召生、熊家政，被上诉人梧州市政府的委托代理人廉嘉嘉、李斯，一审第三人苍梧县沙头镇兴旺村民委员会（以下简称兴旺村委）的委托代理人何荣声，一审第三人何家旺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 梧州市中级人民法院一审查明：争议山场位于苍梧县沙头镇××村交界的丰门（又称孔门、封门、风门）一带，纠纷山场四至范围为：东至罗顶火路界脚、丰门界脚，南至佛儿顶，西至佛子顶，北至鸭公头林场，面积3002亩。争议山场主要有松木、杉木、八角、玉桂等树种的成熟林。1952年土改时，塘湾大乡划分为塘湾、横江、深塘、大平四个小乡，后来上述四个小乡又改称为大队。《苍梧塘湾乡关于划分小乡的决定方案》第五条记载“水流牛坪、忠仪涌、叁叉堂、凤门肚属塘湾管辖地界”，其中凤门肚、叁叉堂为同一水系，分别处于上、下游。现争议山场山脚（丰门肚）的水田、旱地约182亩属兴旺村民所有，历来由兴旺村民经营，种植有八角、油茶、砂糖桔、桉树等作物，争议山场以东（鸡罩顶山脚）水流入塘湾方向有约1200亩山林、200亩水田历来由兴旺村民经营管理。1980年，横江大队划分为横江大队和大同大队，大同大队后改称为兴旺大队（村公所、村委会）。1980年，兴旺村委在丰门山场曾办过养殖场，养殖过牛、羊等牲畜。1986年3月30日，何家旺代表承包方29户与兴旺村委签订《关于承包丰门宜林荒山绿化的合同协议》，承包期限为50年，该承包合同协议经过了沙头乡人民政府、沙头乡林业管理站、苍梧林业局盖章鉴证，1986年7月9日苍梧公证处对该合同出具了《公证书》。签订上述合同协议后，何家旺陆续进行种植杉木、玉桂、八角等经营管理活动。1986年12月13日，沙头乡林业管理站与兴旺村丰门林场签订《投劳投钱入股按股分红营造八角经济林合同》，规划种植八角1000亩，1987年1月15日苍梧公证处对该合同出具了《公证书》。1988年沙头乡林业管理站制作的《兴旺村丰门林场八八年造林地简图》核定兴旺村丰门林场年内种植了杉木232.2亩、玉桂71.2亩。1989年3月23日，苍梧林业经营服务公司与沙头乡兴旺村丰门林场签订《关于苍梧林经公司投资联办沙头乡兴旺村丰门林场收益分成协议书》，1989年3月28日苍梧公证处对该合同出具了《公证书》。1990年2月28日，沙头供销社与何家旺签订《扶持玉桂生产合同书》，1990年2月28日苍梧公证处对该合同出具了《公证书》。1991年至1992年，兴旺村丰门林场向中国农业银行苍梧支行沙头营业所借贷款5笔共150000元，用途为种苗、造林、施肥及人工等。兴旺村委和何家旺提供的证据材料证实，从1986年兴旺村委与何家旺签订承包合同以来，上述争议山场一直由何家旺进行造林、采脂及管护等经营活动。2008年8月7日，塘湾村委部分村干部组织村民140多人到争议山场哄抢松脂，经苍梧县公安局立案侦查和苍梧县人民检察院提起公诉，苍梧县人民法院对哄抢行为认定构成聚众哄抢罪。在上述哄抢松脂事件后，争议山场至今仍由何家旺采脂和经营管理。2007年，塘湾村委发包黄猄册山场（兴旺村亦称此山场为塘儿头山场，塘湾村亦称此山场为丰门黄猄册山场）的林木进行采伐时，兴旺村委提出权属异议，双方引发纠纷，兴旺村委向沙头镇人民政府、沙头镇司法所提出调解申请，沙头镇人民政府、沙头镇司法所经调查后，对双方争议的1015亩黄猄册山场提出调解处理意见，意见认为黄猄册山场属塘湾村委集体所有，现双方无异议。黄猄册山场与现争议的丰门山场东北向相邻，不在现争议山场范围内。 2018年4月10日，苍梧县政府作出苍政发〔2018〕12号《苍梧县人民政府关于沙头镇塘湾村委员会与兴旺村民委员会丰门山场山林权属纠纷的处理决定》（以下简称12号《处理决定》），认为塘湾村委提供的1952年《苍梧塘湾乡关于划分小乡的决定方案》第五条虽作了划定水流风门肚、三叉堂（即地表水流向塘湾村）范围属塘湾村管辖地界，但塘湾村委一直以来没有在争议山场开展生产经营活动（没有历史资料证据佐证），说明该条款在实际执行中已发生了改变。兴旺村委于1980年在上述丰门山场曾办过养殖场，养殖过牛、羊等牲畜；于1986年将上述丰门山场发包给第三人何家旺；何家旺从1986年开始陆续在上述丰门山场开展种植杉木、玉桂、八角等林木和采脂等经营管理活动。兴旺村委和何家旺的上述经营管理活动有相关证据材料证实。因此，兴旺村委主张上述丰门山场权属的事实理由和证据比较充分，予以支持，塘湾村委主张上述丰门山场权属的事实理由和证据不充分，不予支持。12号《处理决定》决定：双方争议的丰门山场3002亩山林权属归兴旺村委集体所有，兴旺村委与何家旺等承包户1986年签订《关于承包丰门宜林荒山绿化的合同协议》的承包期限内，争议山场的林木权属归何家旺等承包户所有。塘湾村委不服12号《处理决定》，向梧州市政府申请行政复议，梧州市政府于2018年7月12日作出梧政复决字〔2018〕34号《梧州市人民政府行政复议决定书》（以下简称34号《行政复议决定书》），决定维持苍梧县政府作出的12号《处理决定》。塘湾村委不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销12号《处理决定》及34号《行政复议决定书》，责令苍梧县政府重新作出权属处理决定。 梧州市中级人民法院一审另查明：根据沙头镇人民政府与兴旺村1991年的土地权属界线核定书及附图、沙头镇人民政府与塘湾村1991年的土地权属界线核定书及附图反映，现争议山场北面为沙头镇鸭公头林场，沙头镇鸭公头林场北面与塘湾村以小河中间为界。 梧州市中级人民法院一审认为：塘湾村委提交的《苍梧塘湾乡关于划分小乡的决定方案》第五条记载“水流牛坪、忠仪涌、叁叉堂、凤门肚属塘湾管辖地界”，其中凤门肚、叁叉堂为同一水系，分别处于上、下游。现争议山场山脚（丰门肚）的水田、旱地约182亩属兴旺村民所有，历来由兴旺村民经营，种植有八角、油茶、砂糖桔、桉树等作物，争议山场以东（鸡罩顶山脚）水流入塘湾方向有约1200亩山林、200亩水田历来由兴旺村民经营管理，说明该方案中上述记载内容与实际执行不相一致。塘湾村委提交的《测量标志检查统计表》其中有一处测量标志名称为“风门001”，应为坐落在现争议山场边界佛儿山顶的测量标志，“所在地”栏标注为“一级军控点”，而没有注明由塘湾公社的哪个大队管护，因此不能说明当时的塘湾大队对现争议山场有管辖权。塘湾村委提交的1966年《山地利用规划》，无历史资料佐证塘湾村委在争议山场实施了该规划。塘湾村委提交的1978年1月26日《建造千亩封门林场规划实施方案》，该方案为塘湾村委单方形成的历史资料，该方案没有记载建场的具体四至范围，规划面积与现争议山场面积相差很大，无材料佐证其规划范围包括现争议山场，且无历史资料佐证曾经实施。塘湾村委提交的1984年《沙头公社地理位置图》未对塘湾、兴旺两村边界作出标示。塘湾村委提交的1992年3月《塘湾村第1、2林班图》及《横江村第10林班图》均属林业经营林班划分资料，该类图不完全按照权属界线划分，且从1986年至1992年间，兴旺村委、何家旺在争议山场已有很多的经营管理活动，说明1992年绘制的林班图与实际经营权属边界不相符。兴旺村委于1980年在上述争议山场曾办过养殖场，养殖过牛、羊等牲畜，于1986年将上述丰门山场发包给何家旺等人，何家旺等人从1986年开始陆续在上述丰门山场开展种植杉木、玉桂、八角等林木和采脂等经营活动。且根据沙头镇人民政府与兴旺村1991年的土地权属界线核定书及附图、沙头镇人民政府与塘湾村1991年的土地权属界线核定书及附图，现争议山场在兴旺村委管辖范围。12号《处理决定》将争议山林权属确权归兴旺村委所有，并无不妥。何家旺等承包户与兴旺村委签订《关于承包丰门宜林荒山绿化的合同协议》，对争议山林进行承包及管理，苍梧县政府对争议山场的林木在该协议的承包期限的权属确权归何家旺等承包户也是正确的。塘湾村委请求撤销12号《处理决定》理据不足，应不予支持。梧州市政府立案受理塘湾村委提起的行政复议后，要求苍梧县政府提出书面答复并提交证据、依据及其他有关材料，并通知兴旺村委、何家旺参加复议，经过审查作出34号《行政复议决定书》，梧州市政府作出的复议决定书认定事实清楚、程序合法，塘湾村委请求撤销34号《行政复议决定书》理据不足，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回塘湾村委的诉讼请求。 上诉人塘湾村委上诉称：1.苍梧县政府作出12号《处理决定》违反法定程序。上诉人于2009年6月向沙头镇政府申请调处，但沙头镇政府、苍梧县政府一直无故推诿、怠于调处，拖延将近十年才于2018年作出12号《处理决定》。2.争议山场系上诉人所有，上诉人提交的《苍梧塘湾乡关于划分小乡的决定方案》《塘湾公社塘湾大队关于实行以生产队为基本核算单位一些具体问题的处理意见》《山地利用规划》《建造千亩封门林场规划实施方案》《沙头公社地理位置图》等证据材料可以证实。3.一审第三人提供的证据不能证明争议山场属其所有。永历八年的协议书系解放以前的权属凭证，不能作为确权的权属依据。《关于承包丰门宜林荒山绿化的合同协议》《投劳投钱入股按股分红营造八角经济林合同》《兴旺村丰门林场八八年造林地简图》《公证书》等证据材料均不具有法律效力，不能证明争议山场属兴旺村委所有。综上，12号《处理决定》认定事实不清、适用法律错误、违反法定程序，34号《行政复议决定书》予以维持错误，均应当予以撤销，一审判决认定事实不清、适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，撤销12号《处理决定》和34号《行政复议决定书》，责令苍梧县政府重新处理。 被上诉人苍梧县政府答辩称：1.本府的调处程序符合法律规定。本府于2016年7月立案受理本案，因案情复杂、涉及面广、人数众多，本府延期处理，经过谨慎调查才作出本案的12号《处理决定》。2.上诉人塘湾村委提供的证据材料不能证明其享有争议山场的权属。《苍梧塘湾乡关于划分小乡的决定方案》记载的内容与实际管理事实不一致；《塘湾公社塘湾大队关于实行以生产队为基本核算单位一些具体问题的处理意见》仅是一个草案，不能证明塘湾村委在争议山场有管理使用事实；《山地利用规划》《建造千亩封门林场规划实施方案》仅是一个规划，无证据佐证塘湾村委已经实际实施、管理使用争议山场；《森林发布图》是森林分布情况资料，没有经过权属边界核实；1992年绘制的《林班图》与实际情况不符；《沙头公社地理位置图》未对争议双方边界作出标示，无参考价值。3.一审第三人兴旺村委、何家旺在争议山场有长期的管理使用事实，有《关于承包丰门宜林荒山绿化的合同协议》《投劳投钱入股按股分红营造八角经济林合同》《兴旺村丰门林场八年造林地简图》《投劳投钱入股按股分红营造八角经济林合同》《兴旺村丰门林场八八年造林地简图》等证据证实。综上，12号《处理决定》认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序，34号《行政复议决定书》予以维持正确，一审判决驳回塘湾村委的诉讼请求并无不当，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人梧州市政府答辩称：1.上诉人塘湾村委提交的《苍梧塘湾乡关于划分小乡的决定方案》《塘湾公社塘湾大队关于实行以生产队为基本核算单位一些具体问题的处理意见》《山地利用规划》《建造千亩封门林场规划实施方案》等证据材料，并不能证明塘湾村委对争议山场享有权属，也无法证明塘湾村委在争议山场有经营管理的事实。2.兴旺村委曾于1980年在争议山场办过养殖场，于1986年将土地发包给何家旺等人，何家旺则从1986年起开始在争议山场种植杉木、玉桂、八角等林木，因此12号《处理决定》将争议山场确权给一审第三人，认定事实清楚、适用法律正确。综上，12号《处理决定》、34号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确，一审判决驳回塘湾村委的诉讼请求正确，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 一审第三人兴旺村委述称：1.涉案的丰门林场自解放前至今一直是兴旺村委所有，始终由兴旺村委管理使用。2.兴旺村委将争议山场发包给何家旺合法，何家旺有权管理使用争议山场。塘湾村委的村民曾于2007年哄抢争议山场松脂，已经被司法机关处理。综上，争议山场属兴旺村委所有，12号《处理决定》、34号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确，一审判决驳回塘湾村委的诉讼请求正确，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 一审第三人何家旺述称：其答辩意见与一审第三人兴旺村委的一致。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 经审理，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可以作为本案的定案证据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 二审庭审中，上诉人塘湾村委向本院提交了《关于要求纠正沙头乡兴旺村向何家旺等二十七户承包风门山场营造八角林的四至界止与现实界止不符的请示报告》（复印件），拟证明塘湾村委于1986年8月23日就已经向沙头镇政府及苍梧沙头林业管理站提出四至界线异议。经质证，被上诉人苍梧县政府认为该请示报告系复印件，无原件核对，故对其三性不予认可。被上诉人梧州市政府认为，该请示报告没有在确权调处及行政复议阶段提交，违反行政诉讼法规定的举证期限，故对其三性不予认可。一审第三人兴旺村委、何家旺认为，其已经经营管理争议山场几十年，上诉人从来没有提出过任何异议，且该请示报告系复印件，对该报告的三性不予认可。本院认为，塘湾村委二审期间提交的《关于要求纠正沙头乡兴旺村向何家旺等二十七户承包风门山场营造八角林的四至界止与现实界止不符的请示报告》仅为复印件，缺乏原件核对，且在苍梧县政府调处期间、梧州市政府复议期间及一审法院审理期间没有提交，逾期举证且无正当事由，对该证据本院不予采信。 本院认为，一审判决认定苍梧县政府、梧州市政府具有相应法定职权及梧州市政府的复议程序合法，各方当事人均未对此提起上诉，本院经审查，予以确认。根据争议双方的诉辩意见，本案争议焦点为：一、12号《处理决定》以争议山场长期由兴旺村委管理使用为由，将争议山场确权给兴旺村委所有是否有事实和法律依据；二、上诉人塘湾村委提交的证据材料能否作为本案确权依据；三、12号《处理决定》是否违反法定程序。 关于12号《处理决定》以争议山场长期由兴旺村委管理使用，将争议山场确权给兴旺村委所有是否有事实和法律依据的问题。争议双方未能提供权属凭证证明争议山场在土改、合作化、“四固定”时期已确定过权属，苍梧县政府有权根据争议山场的管理使用事实进行确权。从本案查明的事实来看，自上世纪八十年代开始，兴旺村委就在争议山场办过养殖场，养殖过牛、羊等牲畜。1986年3月，何家旺等户与兴旺村委签订《关于承包丰门宜林荒山绿化的合同协议》，承包争议山场，合同经过沙头乡人民政府、沙头乡林业管理站、苍梧林业局的盖章鉴证，并经苍梧公证处予以公证并出具《公证书》。自此之后，何家旺等便开始在争议山场上种植杉木、玉桂、八角等林木，开展造林、采脂及管护等经营活动至今，2008年上诉人组织村民哄抢松脂才引发争议。上述事实有证人证言、《关于承包丰门宜林荒山绿化的合同协议》及公证书、《投劳投钱入股按股分红营造八角经济林合同》及公证书、《关于苍梧林经公司投资联办沙头乡兴旺村丰门林场收益分成协议书》及公证书、《扶持玉桂生产合同书》及公证书、《兴旺村丰门林场八八年造林地简图》、兴旺村丰门林场经营图、丰门林场承包租金证明及收据等证据可以证实。上诉人未能提供充分证据证明其对争议山场进行过管理使用。因此苍梧县政府根据兴旺村委对争议山场长期管理使用的事实，将争议山场确权归兴旺村委所有，林木权属确权给何家旺等承包户所有，有事实和法律依据。关于上诉人塘湾村委提出，上世纪八十年代其就对兴旺村委、何家旺的管理使用争议山场的行为提出过异议，因上诉人未能提供证明予以证明，本院不予支持。 关于上诉人塘湾村委提交的证据材料能否作为本案确权依据的问题。本案中，塘湾村委提交了《苍梧塘湾乡关于划分小乡的决定方案》《塘湾公社塘湾大队关于实行以生产队为基本核算单位一些具体问题的处理意见（草案）》《测量标志简称统计表》《山地利用规划》《建造千亩封门林场规划实施方案》《沙头公社地理位置图》《塘湾村第1、2林班图》《横江村第10林班图》等证据材料，用以证明争议山场属塘湾村委所有。经核实，《苍梧塘湾乡关于划分小乡的决定方案》第五条中虽然记载着“水流牛坪、忠仪涌、叁叉堂、凤门肚属塘湾管辖地界”，但是实际上，争议山场山脚下的水田、旱地系兴旺村民所有，历来由兴旺村民经营，争议山场以东（鸡罩顶山脚）水流入塘湾方向有约1200亩山林、200亩水田历来亦由兴旺村民经营管理，这些实际管理使用事实与该方案第五条的内容不一致，说明该方案第五条规定的内容在当时并未得到实际执行，该方案不能作为本案确定权属的依据。《塘湾公社塘湾大队关于实行以生产队为基本核算单位一些具体问题的处理意见（草案）》仅是塘湾大队当时有将风门肚等地的山林划由大队统一经营的草案，但没有证据佐证此后塘湾大队对争议山场曾经实施过经营管理活动。《测量标志简称统计表》，并未明确标注争议山场由塘湾村委管护，该统计表不能证明当时的塘湾大队对争议山场有管辖权。《山地利用规划》仅是一份规划材料，没有证据证明塘湾村委在争议山场已实施了该规划。《建造千亩封门林场规划实施方案》没有载明建场的具体四至界限，无法证明规划范围包括争议山场，且无其他证据佐证塘湾村委已经实施该方案。《沙头公社地理位置图》没有明确塘湾村委、兴旺村委两村村界，不能证明争议山场系塘湾村委所有。《塘湾村第1、2林班图》及《横江村第10林班图》与实际经营权属边界不相符。苍梧县政府没有将上诉人提供的上述证据材料作为本案确权依据并无不当。 关于12号《处理决定》是否违反法定程序的问题。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条规定，县级以上人民政府受理权属争议之后，应当实地调查、核实证据、听取各方当事人意见，组织和解、调解，由行政主管部门提出确权建议，最终由人民政府集体讨论决定。本案中，苍梧县政府于2016年7月21日正式受理本案权属争议。在调处期间，苍梧县政府分别于2016年5月17日、2017年7月5日组织争议双方进行现场勘验并制作《现场勘验笔录》；分别对双方的村委干部、村老、村民等历史亲历人进行调查询问；于2017年6月30日，召开调解会对权属争议予以调解并制作《调解笔录》，由于案情复杂，延期至2018年4月10日最终作出了12号《处理决定》。苍梧县政府的调处程序符合法律规定。关于上诉人塘湾村委提出2009年其就向苍梧县政府申请确权，立案时间应从2009年起算的问题。因上诉人未能提供证据证明其已于2009年向苍梧县政府提出过确权申请，苍梧县政府已立案受理，故对上诉人这一主张，本院不予采信。 综上，12号《处理决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理结果并无不当。34号《行政复议决定书》维持12号《处理决定》正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人塘湾村委的上诉理由不充分，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二审案件诉讼费各50元，由上诉人苍梧县沙头镇塘湾村民委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 陈 惠 审 判 员 张丽丽 二〇一九年八月二十一日 法官助理 刘韦唯 书 记 员 孙宇欣