洛阳市老城区人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0302行初41号原告朱线珍，女，1957年3月5日出生，汉族，住洛阳市洛龙区。原告刘玉斌，男，1965年9月20日出生，汉族，住洛阳市洛龙区。原告石永峰，男，1976年11月2日出生，汉族，住洛阳市洛龙区。原告沈六英，女，1954年4月11日出生，汉族，住洛阳市洛龙区。原告张文杰，男，1969年11月26日出生，汉族，住洛阳市洛龙区。五原告共同委托代理人刘德宇，金博大律师事务所律师。五原告共同委托代理人鲁臻英，金博大律师事务所律师。被告洛阳市洛龙区国土资源局。住所地：洛阳市洛龙区开元大道212号。法定代表人柴世雄，该局局长。委托代理人吕国栋，该局工作人员。委托代理人焦艺昊，河南大鑫律师事务所律师。被告洛阳市洛龙区人民政府。住所地：洛阳市洛龙区开元大道212号。法定代表人张玉杰，该区区长。委托代理人葛长顺，该政府工作人员。原告朱线珍、刘玉斌、石永峰、沈六英、张文杰（以下简称五原告）不服被告洛阳市洛龙区国土资源局（以下简称洛龙国土局）2019年1月30日告知函、洛阳市洛龙区人民政府（以下简称洛龙区政府）洛龙政法复决字〔2019〕02号行政复议决定一案，于2019年5月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月10日公开开庭审理了本案。五原告及委托代理人刘德宇，被告洛龙国土局委托代理人吕国栋、焦艺昊，被告洛龙区政府委托代理人葛长顺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。五原告诉称，原告均是洛龙区关林镇刘富村村民，承包的集体土地位于焦柳铁路以东、伊河西侧，大概900多亩耕地。2012年10月，刘富村村委会将615.008亩集体耕地流转给河南中迈集团洛阳中亦中置业有限公司，用于生态农业观光;2014年9月，河南中迈集团洛阳中亦中置业有限公司将上述615.008亩集体耕地又流转给洛龙区关林街道办事处。2017年7月1日，刘富村村委将295.79亩耕地流转给关林街道办事处用于绿化体闲观光。但是，2018年4月份，有关单位在910.798亩集体耕地上施工进行“伊水游园”建设，项目占地将近2000亩土地，涉及洛龙区、伊滨区等区土地。到五原告投诉时止，集体土地上建设有足球场、篮球场、兵乓球场、网球场等建设项目还有房屋、道路等设施及绿化占地。五原告认为，涉案的土地是集体耕地(基本农田)，但是相关单位的建设项目是将集体土地变为建设用地，在没有获得国务院的征地批准文件的情况下，违法占用耕地进行开发建设，属于破坏耕地，涉嫌违法及犯罪。为此，五原告代表1000多户村民向洛龙国土局进行投诉，要求处理。但是，被告洛龙国土局作出的《告知函》认定属于洛阳市政府为生态廊道的环境整治和生态修复所为，2018年12月份对伊水游园整体録化美化，同时点缀建设部分体育设施供市民健身和体闲，不存在违法行为。五原告对此答复不服，向洛龙区政府提出行政复议，要求撤销洛龙国土局作出的《告知函》，责令其重新作出处理。洛龙区人民政府经过审查作出〔2019〕02号《行政复议决定书》，驳回了五原告的行政复议申请。据此，五原告认为洛龙国土局作出的《告知函》严重违法，对于涉及这么大面积的违法占用集体土地行为熟视无睹，无异于渎职。洛龙区政府作出的行政复议决定维持洛龙国土局的处理结论于法无据。故请求：1.撤销被告洛龙国土局2019年1月30日作出的《告知函》；2.撤销被告洛龙区政府作出的洛龙政法复决字〔2019〕02号行政复议决定；3.责令被告洛龙国土局重新对原告的投诉作出处理；4.被告承担诉讼费。五原告向本院提交以下证据材料：第一组证据：证1、洛阳市国土资源局出具的洛国土资告〔2018〕32号《告知函》一份；证2、投诉材料一份；证3、打印照片12张。证明五原告所承包的位于刘富村的集体土地被违法占用，五原告作为委托代表向洛阳市国土资源局投诉，该案交由洛龙国土局处理。第二组证据：证1、关林镇刘富村土地流转合同二份；证2、刘富村流转合同经营权转让协议书一份。证明刘富村拥有集体土地被流转转给关林街道办事处，该土地目前被违法占用，作为非农业用地使用。第三组证据：洛龙国土局2019年1月30日出具的《关于洛阳市国土资源局办公室转办函的告知函》一份。证明被告洛龙国土局对于五原告的投诉处理违法，违反《土地管理法》及《国土资源行政处罚办法》等法律法规的规定。第四组证据：洛龙区政府作出的〔2019〕02号行政复议决定书一份。证明被告洛龙区政府行政复议决定维持洛龙国土局的处理决定不合法，应予以撤销。第五组证据：土地承包经营权证书7份。证明五原告是被占用土地的权利人。被告洛龙国土局辩称，1.五原告诉请撤销的2019年1月30日作出的《告知函》，在五原告申请复议期间，被告洛龙国土局已经于2019年3月12日重新作出《告知函》寄送原告知悉，被告已重新对原告的投诉作出处理。其请求应予驳回。2.五原告已经自认“伊水游园”项目建设占用刘富村土地910.798亩属于流转性质，而非征收土地。五原告认为该土地没有获得国务院的征地批准文件，属对涉案土地性质的认知错误。被告洛龙国土局向本院提交以下证据材料：证1、《告知函》（2019年3月12日）、快递查询单。证2、对洛阳市国土资源局的回复。证3、行政复议答复书。证4、洛阳市人民政府工作部署（3）。证5、洛政办〔2016〕79号。以上证据共同证明五原告对“伊水游园”建设项目占用土地性质认知错误，其诉讼请求要求撤销《告知函》并重新作出处理的主张系无的放矢，依法应驳回五原告的诉讼请求。被告洛龙区政府辩称，1.行政复议决定书查明的事实清楚，程序合法，应予维持。洛阳市国土资源局于2018年12月7日收到五原告邮寄的投诉材料，请求依法查处洛阳市“伊水游园”项目占用投诉人集体耕地910多亩进行施工建设的违法行为，要求恢复土地原状，追究相关人员破坏耕地的责任。洛阳市国土资源局受理后以转办函（洛国土资办转〔2018〕32号）的形式将五原告举报材料转交给洛龙国土局处理。2019年1月30日，五原告收到了洛龙国土局的转办函的告知函。在行政复议期间，洛龙国土局于2019年3月12日再次向五原告书面作出了《关于洛阳市国土资源局办公室转办函的告知函》。被告洛龙区政府认为五原告向洛阳市国土资源局投诉洛阳市“伊水游园”项目施工建设的违法行为，被告洛龙国土局依据洛阳市国土资源局办公室洛国土资办转〔2018〕32号转办函作出的回函，并无不当之处。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二款之规定，决定驳回原告的行政复议申请，符合事实和法律依据。首先，洛龙国土局作出的回函内容是针对上级机关洛阳市国土局的要求作出的内部指示行为，其内容不论正确与否，应当有洛阳市国土局作出处理。其次，洛龙国土局对五原告的回函是针对上级机关洛阳市国土资源局内部指示作出的重复行为，没有对原告产生侵害的情形和实际影响。因此，洛龙区政府在查明事实的基础上，按照行政复议法受案范围的规定，依据《中华人民共和国复议法实施条例》第四十八条第二款之规定作出的行政复议决定，事实清楚，程序合法，应予维持。2.五原告的起诉不属于人民法院的受案范围。结合本案事实，五原告起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围，依法应当驳回原告的起诉。被告洛龙区政府向本院提交证据如下：证1、五原告通过邮局邮寄方式向洛阳市国土资源局邮寄了投诉材料。证明五原告是向洛阳市国土资源局提出的请求，而非本案的被告。证2、洛阳市国土资源局办公室转办函。证明上级与下级机关内部公文处理程序。证3、关于洛阳市国土资源局办公室转办函的告知函。证明针对洛阳市国土资源局办公室转办函的重复回函行为。证4、行政复议决定书。证明复议决定程序合法，查明的事实清楚。经庭审质证，被告洛龙国土局对五原告的证据质证意见如下：对第一组证据真实性无异议，对证明方向有异议。认为该土地是流转性土地，未被违法占用。对第二组证据不予认可，均为复印件，不予质证。对第三组证据真实性无异议，对证明方向有异议。认为其处理符合法律规定。对第四组证据的真实性无异议，对证明方向有异议。认为被告洛龙区政府作出的复议决定合法。对第五组证据的真实性无异议，对证明方向有异议。洛龙国土局认为该土地未被占用。被告洛龙区政府对五原告的证据质证意见如下：对第一组证据证1的真实性无异议，对证明方向有异议。认为告知函只告知五原告内部公文处理方式，对五原告的证明方向不予认可。对证2的真实性无异议。对证3的真实性无异议，对证明方向有异议。认为不能证明土地被违法占用。对第二组证据的真实性不予认可，系复印件，证明方向与其诉讼请求相矛盾。土地性质属于流转不存在违法占用土地。对第三组证据的真实性无异议，对证明方向有异议。认为该告知函只是针对洛阳市国土资源局转办的告知行为、重复答复行为。对第四组证据的真实性无异议，对证明方向有异议。被告洛龙区政府已经驳回了五原告的复议请求。对第五组证据的真实性无异议，对证明方向有异议。认为不能证明五原告对相关土地拥有合法的使用权，不能确定刘玉斌、王周红使用土地在900亩范围之内。对老证（98年）认可，但是老证现在已经不用了。经庭审质证，五原告对被告洛龙国土局提交的证据质证意见如下：对证1的真实性无异议，对其合法性及证明方向有异议。对证2的真实性无异议，对其合法性及证明方向有异议，该证据与被告洛龙国土局对原告的告知是一样的。对证3的真实性无异议，对证明方向有异议。该答复书中被告明确承认措辞不当。对证4的真实性无异议，对证明方向有异议。五原告认为洛阳市人民政府部署洛龙区政府修建“伊水游园”项目并不代表政府允许其违法占地，被告洛龙国土局应该有符合土地管理法的审批手续。对证5的真实性无异议，对证明方向有异议。五原告认为同样是生态廊道的治理应该符合法律规定，应符合土地征收的批准文件。被告洛龙区政府对被告洛龙国土局提交的证据无异议。经庭审质证，五原告对被告洛龙区政府提交的证据质证意见如下：对证1的真实性及合法性无异议，对证明方向有异议，洛龙国土局是法定的查处违法占地的机关，且洛阳市国土资源局也将此案交由洛龙国土局处理。对证2的真实性、合法性无异议，对证明方向有异议。五原告认为证2与本案没有关联性。对证3的真实性无异议，对证明方向及合法性有异议。五原告认为被告洛龙国土局将涉案土地认定为流转土地，不存在违法行为，于法无据。且被告洛龙国土局在2019年1月30日已经对五原告的投诉作出了答复，显然是重复处理。对证4的真实性无异议，对其合法性及证明方向有异议。被告洛龙国土局对被告洛龙区政府提交的证据无异议。经审理查明，五原告系洛阳市洛龙区关林镇刘富村村民，均承包有本村集体土地。2012年9月28日，刘富村村委会与河南中迈集团洛阳中亦中置业有限公司（以下简称中亦中公司）签订土地流转合同，将位于刘富村东至伊河西大堤征地界、西至焦柳铁路征地界、南至八里堂村地界、北至大东村大西村地界的615.008亩土地承包经营权流转给中亦中公司用于生态农业、不得改变土地用途性质。流转期限2012年10月1日至2019年9月30日。2014年9月19日，中亦中公司、洛龙区关林街道办事处、刘富村村委会签订刘富村流转合同经营转让协议书，将上述615.008亩土地流转合同的相关权利义务由洛龙区关林街道办事处承继。2017年7月1日，刘富村村委与洛龙区关林街道办事处签订土地流转合同，将与上述地界一致的295.79亩土地承包经营权流转给洛龙区关林街道办事处，用于绿化休闲观光、不得改变土地性质。流转期限2017年7月1日至2027年6月30日。五原告承包的集体土地在以上流转范围之内。2018年12月7日，五原告向洛阳市国土资源局邮寄投诉材料，要求依法查处洛阳市伊水游园项目占用投诉人集体耕地910多亩进行施工建设的违法行为，恢复土地原状，追究相关人员破坏耕地的责任。洛阳市国土局收到五原告的投诉材料后作出洛国土资告〔2018〕32号告知函，告知五原告将投诉材料转交洛龙国土局，要求该局依法查处。2019年1月30日，洛龙国土局作出“关于洛阳市国土局办公室转办函”的告知函，内容为：经调查，反映人反映2018年4月份，洛龙区政府在910.798亩集体土地上施工进行“伊水游园”建设，该地块原为小散乱污企业和砂石厂，后洛阳市政府为了生态廊道的环境整治和生态修复，于2018年1月15日，市城乡规划委员会2018年第一次会议召开，审议并原则通过《洛阳伊水游园八里堂规划设计方案》，并于2018年3月13日洛阳市人民政府工作部署（中心城区建设项目），对伊水游园（八里堂、伊滨经开区段、龙门园区段）开始违建拆除和土地整理，并于2018年12月份对伊水游园整体绿化美化，同时点缀建设部分体育设施，供市民健身和休闲。五原告对该告知函不服向洛龙区政府申请复议。洛龙区政府于2019年4月29日作出洛龙政法复决字〔2019〕02号行政复议决定书，驳回五原告的行政复议申请。另查明，2019年3月12日，在复议期间，洛龙国土局重新作出“关于洛阳市国土资源局办公室转办函的告知函”，内容除2019年1月30日的告知函内容外，新增告知内容为：“伊河生态廊道共流转刘富村集体土地910.798亩，流转土地不改变土地集体性质，不降低群众集体土地收益，不存在违法行为。”本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，县级以上土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，期限拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施。被告洛龙国土局对本辖区内违反土地管理法相关规定的行为，有依法查处的职责。五原告作为刘富村村民，认为其承包的集体土地被非法占用而向国土资源局部门投诉，要求查处违法行为、恢复土地原状，因此五原告主体资格适格。被告洛龙国土局在2019年1月30日的告知函中没有向五原告告知其投诉的涉案土地是否为违法占有使用土地，对五原告的投诉内容没有作实质性答复，其行政行为明显不当，应予撤销并重新作出答复。因在复议期间，被告洛龙国土局于2019年3月12日重新作出答复，告知因伊河生态廊道流转涉案土地910.798亩，流转土地不改变土地性质，不降低群众集体土地收益，不存在违法行为。故五原告所诉的被告洛龙国土局的2019年1月30日告知不具有可撤销的内容，应确认违法。五原告可针对洛龙国土局3月12日的告知主张自己的权利。被告洛龙区政府在复议期间，未依法对被告洛龙国土局的行政行为进行审查，在被告洛龙国土局对五原告的投诉未作出实质性答复，未依法履行相应职责且洛龙国土局在复议期间已自认2019年1月30日的告知确有不当，已与2019年3月12日重新作出告知的情况下，驳回五原告的申请，该复议决定明显不当，应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款，第七十四条第二款第（一）项，第七十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第三款之规定。判决如下：一、确认被告洛阳市洛龙区国土资源局于2019年1月30日对原告朱线珍、刘玉斌、石永峰、沈六英、张文杰作出的告知函违法；二、撤销被告洛阳市洛龙区人民政府洛龙政法复决字（2019）02号行政复议决定书；三、驳回原告朱线珍、刘玉斌、石永峰、沈六英、张文杰的其它诉讼请求本案受理费50元，由被告洛阳市洛龙区国土资源局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省洛阳市中级人民法院。审 判 长  郭荣芬人民陪审员  刘彩琴人民陪审员  王芬桃二〇一九年八月二十七日书 记 员  郭明星