浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)浙行终1223号上诉人（原审原告）刘美康等7人（身份事项附后）。诉讼代表人汪灵亮，男，汉族，1978年1月4日出生，住浙江省温州市瓯海区。委托代理人孟雷、刘云，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区洲洋路6号。法定代表人曾瑞华，区长。委托代理人金毕成，温州市瓯海区司法局工作人员。委托代理人陈斌，温州市瓯海区南白象街道办事处工作人员。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号行政管理中心。法定代表人姚高员，市长。委托代理人陈秋晨，温州市司法局工作人员。刘美康等7人诉温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）、温州市人民政府（以下简称温州市政府）城建行政批准及行政复议一案，温州市中级人民法院于2019年5月18日作出（2019）浙03行初453号行政裁定。刘美康等7人不服，向本院提出上诉。本院于2019年7月23日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年11月22日，温州市瓯海区南白象街道办事处作出瓯南办[2017]125号《关于要求对给予批复的请示》，上报被告瓯海区政府。2017年12月8日，被告瓯海区政府作出温瓯政办抄〔2017〕947号《抄告单》，同意《南白象街道霞坊村城中村改造及霞坊路建设房屋拆迁与补偿实施方案》。原告刘美康等7人不服上述批准行为，于2018年7月26日向被告温州市政府申请行政复议，并于同年8月6日对申请材料进行了补正。被告温州市政府收到补正材料后，于2018年8月8日立案。2018年9月28日，被告温州市政府延长审理期限30日并邮寄通知各当事人。2018年10月31日，被告温州市政府作出温政行复[2018]96号行政复议决定，确认被告瓯海区政府批准的《实施方案》违法。原告刘美康等7人不服，于同年11月13日提起本案诉讼,请求1.撤销被告瓯海区政府作出的被诉批准行为；2.撤销被告温州市政府作出的被诉行政复议决定。另查明，原告等7人在上述实施方案确定的范围内拥有房屋。被告瓯海区政府在诉讼中确认，上述实施方案确定的范围内既包括集体土地，也包括部分国有土地。原审法院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十三条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。即征收补偿方案在与征收决定一并公告时方才发生法律效力，当事人在起诉征收决定中可一并对征收补偿方案的内容及其程序提出异议。此外，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经有权主体依法批准后，市、县人民政府土地行政主管部门应当根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民意见，征地补偿安置方案报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。即征地补偿安置方案应当在涉案土地已经被依法批准征收后，再由相关市、县人民政府土地行政主管部门拟订并报请市、县人民政府批准后组织实施。本案中，涉案实施方案涉及国有土地上房屋和集体土地上房屋的征收补偿安置，现有证据无法证明涉案国有土地上房屋征收程序和涉案集体土地征收报批程序已经完成。在此情形下，瓯海区政府批准的涉案实施方案，不能独立对外发生法律效力。被告瓯海区政府及有关行政机关不能以被诉温瓯政办抄〔2017〕947号《抄告单》及实施方案作为强制征收国有土地上房屋或征收集体土地及地上房屋的依据。征收国有土地上房屋或征收集体土地及地上房屋，应当按照前述规定的法定程序进行。如未经法定程序，被告瓯海区政府或有关行政机关直接实施强制拆除房屋等强制行为的，原告刘美康等7人有权针对该行政强制行为寻求救济。鉴于，瓯海区政府作出温瓯政办抄〔2017〕947号《抄告单》批准实施方案的行为，不能对原告刘美康等7人的权益产生直接限制效果，故原告刘美康等7人提起本案诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项之规定，裁定驳回原告刘美康等7人的起诉。刘美康等7人上诉称：一、温州市瓯海区人民政府作出《抄告单》批准同意《南白象街道霞坊村城中村改造及霞坊路建设房屋拆迁与补偿实施方案》行为对上诉人的权利和义务产生影响。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《征收土地公告办法》第7条、第11条之规定，市县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订征地补偿安置方案经市县人民政府的批准，开展具体的组织实施工作。本案中，温州市瓯海区人民政府作出《抄告单》批准《南白象街道霞坊村城中村改造及霞坊路建设房屋拆迁与补偿实施方案》，针对的即是上诉人所在村，上诉人的宅基地上房屋也在该村范围内，该《抄告单》及《南白象街道霞坊村城中村改造及霞坊路建设房屋拆迁与补偿实施方案》必然会对上诉人的权利义务产生实际的影响，且在事实上，根据该《抄告单》及《南白象街道霞坊村城中村改造及霞坊路建设房屋拆迁与补偿实施方案》在上诉人所在村范围内开始实施，不断游说上诉人签订协议，现村内已有部分村民签订协议，村内部分房屋也被拆除，已经对上诉人的权利义务产生实际的影响。二、涉案《方案》包括了国有土地上房屋和集体土地上房屋，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《土地管理法》及《土地管理法实施条例》规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。”第十条规定，“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”可知，征收国有土地上房屋是为了公共利益需要，由市、县级人民政府作出房屋征收决定，房屋征收部门拟订补偿方案，并报市、县人民政府。而集体土地上的房屋是进行征收集体土地时作为集体土地上的地上附着物进行征收补偿，所依据的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》及相关法律规定。因此，两者的土地性质不同，征收及补偿的程序和法律依据都是不同的，温州市瓯海区人民政府将两者混同，并在未取得征收土地方案的前提下，批准《南白象街道霞坊村城中村改造及霞坊路建设房屋拆迁与补偿实施方案》，其行为严重违法，也严重侵犯被征收人的合法权益，依法应当撤销。三、被上诉人作出的《抄告单》批准《南白象街道霞坊村城中村改造及霞坊路建设房屋拆迁与补偿实施方案》是具体行政行为，独立对外发生法律效力。被上诉人作出《抄告单》的批准行为是在未取得集体土地征收批准文件及未作出房屋征收决定的前提下作出，是违法批准的行政行为，是独立的具体的行政行为，具体行政行为一经作出即发生法律效力。一审法院以未完成土地征收报批工作为由认定该批准行为不能独立对外发生法律效力，不能对上诉人产生直接限制效果，实属错误认定。综上，上诉人提起诉讼符合法院的受案范围，被上诉人作出批准《南白象街道霞坊村城中村改造及霞坊路建设房屋拆迁与补偿实施方案》行为违法，依法应当撤销。一审法院认定事实不清，适用法律错误，作出裁定错误，依法应当撤销。请求二审法院撤销一审裁定；撤销温州市人民政府的温政行复[2018]96号行政复议决定；撤销温州市瓯海区人民政府批准《南白象街道霞坊村城中村改造及霞坊路建设房屋拆迁与补偿实施方案》行为。瓯海区政府答辩称：一、涉诉批复行为不能独立对外发生法律效力，对被答辩人的权利义务并未产生实际影响。1.南白象街道办事处作出《南白象街道霞坊村城中村改造及霞坊路建设房屋拆迁与补偿安置实施方案》系南白象街道办事处为加快推进城中村改造进程，先行采取协议拆迁的方式对被答辩人所在霞坊村内的房屋开展协议拆迁行为。并非依《国有土地上房屋征收与补偿条例》《中华人民共和国土地管理法》相关规定对被征收人作出的具体征收补偿行为。《实施方案》不具有行政强制力，不作为强制征收的依据。2.南白象街道办事处请示答辩人对《实施方案》进行审核指导，答辩人对该《实施方案》进行审核把关并就此作出批复。《实施方案》制定及实施的主体均是南白象街道办事处。上述请示批复属于上下级政府之间的内部行文行为，不产生外部法律效力。二、上诉人对本案不具有诉的利益。行政诉讼首先是一种权利损害法律救济，提起行政诉讼的前提是存在被诉行政行为侵害诉讼原告合法权益的可能。而本案中，上诉人至今未依《实施方案》与南白象街道办事处签订补偿安置协议。《实施方案》不具有强制效力，其存废均不影响上诉人的权益。上诉人的起诉背离了《行政诉讼法》第二条的立法本旨。综上，答辩人作出批准《实施方案》的行政行为，不能对上诉人的权益产生直接限制效果，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(十)项的规定不属于人民法院行政诉讼的受案范围，一审法院裁定正确。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。温州市政府答辩称：一、答辩人作出的涉案行政复议决定，认定事实清楚，适用法律依据正确。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。瓯海区人民政府在征收土地方案未批准的前提下，批准南白象街道制定的涉及拟征收土地上房屋拆迁与补偿事宜的《南白象街道霞坊村城中村改造及霞坊路建设房屋拆迁与补偿实施方案》，违反上述法定程序。考虑到霞坊村《房屋拆迁补偿协议》的签约率已达96.25%。同时，拟征收的土地规划用途为居住用地、工业用地、中小学用地、道路及绿化用地。如撤销涉案的《实施方案》，将给社会公共利益造成重大损害。故根据《行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第3目规定，答辩人作出了确认瓯海区人民政府批准《实施方案》违法的行政复议决定。二、答辩人作出的涉案行政复议决定，程序合法。2018年7月26日，答辩人收到七位上诉人提出的涉案行政复议申请。经补正后，答辩人依法予以受理，通知瓯海区人民政府提交答复材料。瓯海区人民政府在答复期限内提交了行政复议答复书及相关证据材料。因案情复杂，答辩人延长30日行政复议期限并已通知各方当事人。2018年10月31日，答辩人作出温政行复[2018]96号行政复议决定。后通过邮寄方式送达各方当事人。综上，答辩人作出的温政行复[2018]96号行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律依据正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，本案系因上诉人刘美康等7人不服被上诉人瓯海区政府对案涉实施方案的批准行为而提起的诉讼。原审以本案起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围为由裁定驳回起诉，故本案起诉是否符合行政诉讼的受理条件是本案的首要审查事项。各方当事人对上诉人房屋所占土地属集体土地、温州市国土资源局瓯海分局于2018年7月10日召开听证的《南白象街道霞坊村城中村改造工程（低效用地）项目征地补偿安置方案》与案涉《实施方案》的内容有所不同以及浙江省人民政府就案涉集体土地尚未作出批准征收的事实均无异议。在此情况下，瓯海区政府批准的案涉实施方案，不能独立对外发生法律效力。瓯海区政府及有关行政机关不能以此实施方案作为强制征收房屋的依据。征收集体土地上房屋，应当按照《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的法定程序进行。如未经法定程序，瓯海区政府或有关行政机关直接实施强制腾退或者拆除房屋等强制行为的，相对人有权针对该行政强制行为寻求救济。鉴于瓯海区政府批准案涉实施方案的行为，不能对上诉人的权益产生直接限制效果，故其提起本案诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围，原审裁定驳回起诉并无不当，依法应予维持。但原审裁定未援引《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定，存在不当，本院予以指正。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  唐维琳审判员  王玉岳审判员  楼缙东二〇一九年八月二十六日书记员  张 莹附：上诉人身份事项上诉人（原审原告）刘美康，男，汉族，1957年5月15日出生，公民身份号码330321195705154534，住浙江省温州市瓯海区南白象街道霞金路165号。上诉人（原审原告）汪灵亮，男，汉族，1978年1月4日出生，公民身份号码330321197801044510，住浙江省温州市瓯海区南白象街道霞坊路56弄2号。上诉人（原审原告）翁包银，男，汉族，1968年12月31日出生，公民身份号码330321196812314518，住浙江省温州市瓯海区南白象街道霞坊村门前涞路48号。上诉人（原审原告）汪守仁，男，汉族，1955年4月27日出生，公民身份号码33032119550427453X，住浙江省温州市瓯海区南白象街道霞坊路56弄2号。上诉人（原审原告）汪禧年，男，汉族，1964年4月27日出生，公民身份号码330321196404274510，住浙江省温州市瓯海区南白象街道霞坊路56弄3号。上诉人（原审原告）叶春微，女，汉族，1967年3月2日出生，公民身份号码330321196703024546，住浙江省温州市瓯海区南白象街道霞坊路73号。上诉人（原审原告）邱金弟，男，汉族，1971年7月28日出生，公民身份号码330321197107284514，住浙江省温州市瓯海区南白象街道霞坊路81-1号。