重庆市忠县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝0233行初23号 原告周礼成，男，生于1967年6月2日，汉族，重庆市忠县人，住重庆市忠县。 委托代理人陈海涛，重庆胜锐律师事务所律师。代理权限为一般授权。 被告忠县涂井乡人民政府（以下简称涂井乡政府），住所地重庆市忠县涂井乡龙滩村咸水坝，统一社会信用代码11500233709471424M。 负责人陈平，该乡乡长（未出庭）。 委托代理人吴小平，该乡副乡长。代理权限为特别授权。 委托代理人谭祥军，重庆泰源（忠县）律师事务所律师。代理权限为一般授权。 被告忠县规划和自然资源局（以下简称忠县规资局），住所地忠县忠州街道果园路12号，统一社会信用代码11500233765915210U。 负责人李心国，该局局长（未出庭）。 委托代理人肖继承，该局工作人员。代理权限为一般授权。 委托代理人廖建国，重庆兴忠律师事务所律师。代理权限为一般授权。 第三人周世成，男，生于1943年4月16日，汉族，重庆市忠县人，住忠县。 原告周礼成请求确认被告涂井乡政府、忠县规资局对农村建设用地进行复垦的行政行为违法一案，本院2019年4月25日立案后，依法组成合议庭，于2019年6月5日公开开庭进行审理。原告周礼成及其委托代理人陈海涛，被告涂井乡政府的委托代理人吴小平、谭祥军，被告忠县规资局的委托代理人肖继承、廖建国以及第三人周世成到庭参加诉讼，被告涂井乡政府负责人陈平，被告忠县规资局负责人李心国未出庭应诉。本案现已审理终结。 2012年5月，第三人周世成向被告涂井乡政府提交《忠县农村建设用地复垦申请书》，申请将位于忠县X乡Y村一社（小地名：Z）的农村宅基地纳入忠县农村建设用地复垦项目。2012年5月4日，被告忠县规资局（原忠县国土资源和房屋管理局）对重庆市忠县X乡Y等（2）个村农村建设用地复垦项目实施方案（含涉案农村建设用地）进行了公示。2013年6月4日，第三人周世成与被告涂井乡政府达成《农村建设用地复垦协议书》，同意将上述农村建设用地交付给被告涂井乡政府用于实施复垦，确定“合法宗地面积”为357.6平方米（其中农村宅基地面积为263.6平方米，宅基地附属面积为94平方米）。2018年，上述农村建设用地复垦项目竣工。 原告诉称，原告系忠县X乡Y村一组居民，1983年去东北参军。原告父母于2002年、2008年先后去世，根据协议约定，原告继承案涉房屋部分产权。2018年，被告在没有经过原告签字同意的情况下，对原告继承原告父母唯一的用于居住房屋进行复垦，致使原告现无房居住，故请求确认二被告对原告继承的其父母位于忠县X乡Y村一组的房屋进行复垦的行政行为违法。 原告向本院提交了以下证据： 1、忠县公安局涂井派出所出具的《情况说明》，拟证明原告与其父母、兄弟姐妹的亲属关系。 2、《忠县农村建设用地复垦农（居）民退出“合法宗地”清理丈量记录表》，拟证明案涉房屋已被复垦及复垦的面积。 3、《宗地平面图》、《忠县农村房屋平面图》，拟证明原告对位于涂井乡长溪村一组的房屋享有产权。 4、《协议书》，拟证明原告与兄弟姐妹对继承父母遗留的房屋达成协议。 5、《死亡注销证明》，拟证明原告父母先后去世。 6、证人周洋成、周海兰、邓礼淑、周成兰、周康生的当庭证言，拟证明案涉农村建设用地上的房屋系原告及第三人的父母所有，原告及除第三人外的兄弟姐妹均不知涉案建设用地被复垦之事，且均未授权第三人周世成代理复垦。 被告涂井乡政府辩称，依据第三人周世成与涂井乡政府签订的《农村建设用地复垦协议书》，该协议书系民事合同，不属于行政合同，签订协议书的行为不属于行政行为；原告与包括第三人在内的其他亲属关于对房屋的争议，属遗产继承纠纷的民事诉讼，故原告并非适格的行政诉讼主体，请求依法裁定驳回原告的起诉；即使本案属于行政案件，被告的行政行为也是依据当事人的申请而达成的复垦协议，且经过多年公示后按协议履行完毕，被告的行政行为亦是合法的；案涉复垦土地是房屋坍塌后的土地，多年空闲，按规定该土地不能确定土地使用权。 被告涂井乡政府向本院提交了以下证据： 1、《忠县农村建设用地复垦申请书》，拟证明第三人于2012年5月向被告涂井乡政府申请对案涉农村建设用地进行复垦。 2、《农村建设用地复垦协议书》，拟证明第三人与被告涂井乡政府就位于忠县X乡Y村一社357.6平方米的宅基地及宅基地附属用地签订了复垦协议书。 3、《农村建设用地复垦项目现状图》，拟证明第三人所申请地块的平面现状情况。 4、《忠县农村建设用地复垦农（居）民退出“合法宗地”清理丈量记录表》，拟证明第三人对复垦面积进行了确认。 5、照片两张，拟证明第三人申请复垦的宅基地及宅基地附属用地上房屋年久失修，自然坍塌只剩基石，已经无法居住使用。 被告忠县规资局辩称，对农村居民宅基地进行复垦，是土地行政管理部门的法定职责，其法律依据是《土地管理法》，其复垦行为也应符合重庆市现行政策的有关规定。被告是在有申请、有协议并经公示后没有任何异议的情况下实施复垦，程序合法，复垦行为并无不当。原告在被告复垦后对宅基地上房屋达成继承协议，不能作为认定被告行政行为合法与否的判断依据。请求驳回原告的诉讼请求。 被告忠县规资局向本院提交了以下证据、依据： 1、《统一社会信用代码证书》；2、《法定代表人身份证明》， 拟证明被告忠县规资局的主体基本信息。 3、《重庆市农村建设用地复垦项目管理规定（试行）》；4、《重庆市地票管理办法》，拟证明被告复垦案涉农村建设用地合法性。 5、《忠县农村建设用地复垦申请书》；6、《农村建设用地复垦协议书》；7、《忠县农村建设用地复垦农（居）民退出“合法宗地”清理丈量记录表》；8、《农村建设用地复垦项目现状图》；9、《农村建设用地复垦项目竣工图》；10、复垦实施前后的照片；11、《忠县国土资源和房屋管理局关于重庆市忠县涂井乡长溪等（2）个村农村建设用地复垦项目实施方案的公示》及相关照片；12、《关于忠县X乡Y等（2）个村农村建设用地复垦项目竣工测绘面积公示结果的报告》，拟证明涉案复垦是在有申请、有协议，并经公示后无异议的情况下进行的，该复垦行为并无不当。 第三人周世成陈述，第三人和原告周礼成系兄弟关系，涉案房屋系两人父母的遗产。涂井乡政府召开会议宣传破旧房屋通过拆除复垦可以得到复垦补偿款后，第三人遂提出复垦申请，申请复垦书及复垦协议等相关手续上的签名均是第三人所为。但复垦之后，第三人至今没有收到复垦补偿款。 第三人未向本院提交证据、依据。 经庭审质证，原告周礼成对被告涂井乡政府提供的证据1-5的真实性无异议，对证据4丈量记录表中显示的丈量面积提出仅包括住房，未丈量猪圈、厨房的异议。证据5证明其中一间房屋并未垮塌；被告忠县规资局对被告涂井乡政府提交的证据均无异议；第三人周世成对被告涂井乡政府提交的证据1、2的真实性无异议。对证据4提出记录表丈量面积比实际小，上面签名系其兄弟周洋成所为的异议。证据5未显示厕所、厨房。 原告周礼成对被告忠县规资局提交的证据1-5及证据8-10的真实性无异议。对证据6提出复垦协议书是让第三人签的空白协议的异议。对证据7记载的丈量面积有异议。对证据11的真实性有异议。对证据12的真实性有异议，第二页上第三人的签名并非第三人所为，存在程序违法的可能性；被告涂井乡政府对被告忠县规资局提交的证据均无异议；第三人周世成对被告忠县规资局提交的证据均未发表质证意见。 被告涂井乡政府对原告周礼成提交的证据1-3及证据5的真实性无异议；认为证据4发生于2019年，不能证明被告的行为系违法；被告忠县规资局对原告周礼成提交的证据1-3及证据5的真实性无异议。认为证据4形成于2019年3月26日，系在复垦申请公示到实施竣工验收、公示进行完毕之后，达不到原告的证明目的；第三人周世成对原告周礼成提交的证据均没有异议。 原告周礼成对证人周洋成、周海兰、邓礼淑、周成兰、周康生当庭证言的真实性、合法性、关联性均无异议；被告涂井乡政府对上述五位证人的质证意见：证人均证明了除放弃继承权的两人外，原告及五位证人均知晓第三人周世成代为申请复垦的行为，虽未授权给第三人进行处理，但是原告及五位证人长达七年没有对复垦一事提出异议，所以第三人能够代表其他享有继承权的人申请复垦；被告忠县规资局对上述五位证人的证言内容的真实性存疑；第三人对上述五位证人的证言无异议。 本院对上述证据综合认证如下：原告周礼成提交的证据1-3证明了原告父母周武华、黄淑杰共生育有周世成、周洋成、周明成、周焕成、周礼成、周海兰、周成兰七个子女，案涉房屋所在的农村建设用地已被第三人申请复垦的事实，对此本院予以采信；证据4证明对遗产（房屋）的分割情况，该分割发生在被告作出行政行为之后，与行政行为的合法性确认并无关联，对该证据不予采信；证据5证明了原告父母已经分别于2002年、2008年死亡的事实，与本案具有关联性，对此本院予以采信；证人周洋成、周海兰、邓礼淑、周成兰、周康生的当庭证言，能够相互印证第三人申请对案涉房屋进行复垦时，并未得到其他对案涉农村房屋建设用地享有权利人的授权许可，与本案具有关联性，对此本院予以采信。被告涂井乡政府提交的证据1-5,可证明二被告依据第三人周世成的申请，对案涉农村建设用地进行复垦的事实，对此本院予以采信。被告忠县规资局提交的证据1-12,可证明二被告对案涉农村建设用地进行复垦，本院予以采信。 经审理查明，原告周礼成的父母周武华、黄淑杰共生育有周世成、周洋成、周明成、周焕成、周礼成、周海兰、周成兰七个子女。周武华、黄淑杰分别于2002年1月1日、2008年5月16日去世。周武华、黄淑杰生前一直居住在位于忠县X乡Y村一组（小地名Z）农村建设用地上修建的房屋，系该农村建设用地的使用权人。2012年5月，第三人周世成在未经包含原告在内的其他继承人授权的情况下，以上述农村建设用地权利人的名义申请对该农村建设用地进行复垦。2013年6月4日，第三人周世成与被告涂井乡政府签订了《农村建设用地复垦协议书》。此后，被告涂井乡政府将第三人周世成申请复垦的相关资料向被告忠县规资局申报，被告忠县规资局审查后，将第三人周世成申请复垦的位于重庆市忠县X乡Y村一组“合法宗地”面积为357.6平方米的农村建设用地（小地名：Z））纳入了重庆市忠县X乡Y等（2）个村农村建设用地复垦项目中。上述涉案农村建设用地上的房屋现已被拆除复垦。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”。中华人民共和国国务院《土地复垦条例》第五条规定“国务院国土资源主管部门负责全国土地复垦的监督管理工作。县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作”。《重庆市农村建设用地复垦项目管理规定（试行）》第四条第二款规定“区县（自治县）国土资源管理部门（以下简称“区县国土管理部门”）按照职责管理本行政区域农村建设用地复垦工作。”；第十一条第二款规定：“复垦协议指项目承担单位与乡镇人民政府、乡镇人民政府与土地使用权人签订的契约……”。《重庆市地票管理办法》第四条第四款规定“乡镇人民政府、街道办事处负责建设用地复垦相关工作，并对复垦形成的耕地等农用地的管理利用实施监督”。根据前述规定，原告作为涉案复垦农村建设用地上所建房屋原权利人的继承人之一，与本案具有利害关系，系本案的适格原告；被告忠县规资局作为忠县人民政府的国土资源主管部门，具有对本县行政辖区内的土地复垦工作进行监督管理的法定职责，被告涂井乡政府是本案复垦协议的签订方，负责本区域建设用地复垦相关工作，故二被告均是本案的适格被告；二被告将涉案农村建设用地纳入农村建设用地复垦项目，并实际进行了复垦的行为当属于行政行为，且本案系对农村建设用地实施复垦的行为是否违法的行政确认案件。 《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”；第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”；第九条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”。《重庆市农村建设用地复垦项目管理规定（试行）》第二条规定：“农村建设用地复垦，是指依据土地利用总体规划、土地整理复垦开发规划，对依法取得的利用效益不高或废（放）弃的乡镇企业用地、农村公共设施用地、公益事业用地、农村村民住宅用地及特殊用地等，复垦为耕地或可转为耕地的园地及其他农用地的行为”；第十条第（一）项规定，申报复垦项目应具备的条件之一为“土地权利人自愿申请”。根据前述规定，案涉农村建设用地虽属于农民集体所有，但已经依法确定给了原告、第三人及其他继承人的父母使用，原告、第三人及其他继承人的父母在该建设用地上修建了房屋，并居住多年，已成为该房屋的权利人，其去世后，原告、第三人及其他继承人均享有对该房屋的继承权。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条规定：“接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定其集体土地建设用地使用权。继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。”。因此，该房屋的所有继承人均可以通过对该房屋的继承享有对该房屋所属宅基地及其附属用地的用地使用权。而涉案宅基地及其附属用地的房屋在被继承人去世后，一直未进行分割，故宅基地的权利人并未明确，处于待定状态。第三人周世成在本案建设用地使用权人尚未明确的情况下，以土地权利人的名义申请对该建设用地进行复垦，并与被告涂井乡政府签订《农村建设用地复垦协议书》，被告涂井乡政府、忠县规资局在没有审查土地使用权人的情况下，依照第三人周世成的申请，拆除房屋对建设用地进行复垦，至行政行为已不具有可撤销内容，应判决违法。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;”之规定，判决如下： 被告忠县涂井乡人民政府、被告忠县规划和自然资源局作出的对位于重庆市忠县X乡Y村一组的“合法宗地”面积为357.6平方米的农村建设用地（小地名：Z）进行复垦的行为违法。 案件受理费50元，由被告忠县涂井乡人民政府、忠县规划和自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于重庆市第二中级人民法院。 审 判 长  罗 燕 人民陪审员  张绍炳 人民陪审员  李立建 二〇一九年八月二十三日 书 记 员  罗 琴