湖南省张家界市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘08行初94号原告孟秋红，女，1975年8月3日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。被告张家界市永定区人民政府，住所地湖南省张家界市永定区永定大道区治大院。法定代表人朱法栋，区长。委托代理人胡和民，湖南人和人（张家界）律师事务所律师。委托代理人杨芳，张家界市永定区人民政府工作人员。被告张家界市自然资源和规划局，住所地湖南省张家界市永定区南庄坪南庄路。法定代表人赵旭，局长。委托代理人舒辉满，湖南金旅律师事务所律师。委托代理人秦红梅，女，1992年1月11日出生，汉族，住湖南省常德市鼎城区。第三人张家界天翔房地产开发有限公司，住所地湖南省张家界市永定区西溪坪办事处西溪坪居委会尚东御园一期A区1栋。法定代表人秦飞，董事长。委托代理人李建华，湖南大好律师事务所律师。原告孟秋红诉被告张家界市永定区人民政府（以下简称永定区政府）未按照约定履行集体土地征收房屋拆迁补偿安置协议一案，于2017年9月4日向本院提起行政诉讼。本院于2017年12月19日作出行政判决后，原告不服向湖南省高级人民法院提起上诉，湖南省高级人民法院于2018年9月10日作出行政裁定，将本案发回本院重审。本院立案后重新组成合议庭，由审判员郭攻玉担任审判长，审判员阳勇、人民陪审员周猛参加评议，郭攻玉主审并于2019年3月18日、2019年4月25日公开开庭审理了本案。本案审理过程中为了查清案件事实，追加了张家界市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）为被告、张家界天翔房地产开发有限公司（以下简称天翔公司）为第三人。原告孟秋红，被告永定区政府的负责人向慈庸、委托代理人胡和民、杨芳，被告市自然资源和规划局的委托代理人舒辉满、秦红梅，第三人天翔公司的委托代理人李建华到庭参加了庭审。本案现已审理终结。原告起诉称，为建设黔张常铁路，被告永定区政府成立的临时机构黔张常铁路永定段沙堤片区建设协调指挥部组织征收了原告的土地和房屋，安置实行统一规划选址，自行修建。2014年11月，张家界市规划局根据张家界市人民政府对沙堤片区开发建设安置工作的统一部署，已经落实了高桥、贯坪、吴家边三处搬迁安置点，为三处安置点核发了规划选址意见书，并于2015年7月为高桥黄家台、贯坪五担丘安置点核发了建设用地规划许可证。黔张常铁路永定段沙堤片区建设协调指挥部采取欺骗手段让原告在《房屋征收补偿协议》上的最后一页签字，而该协议违背宣传的安置政策，将“宅基地安置”擅自变成“货币补偿”，严重损害了原告作为拆迁户的合法权益。黔张常铁路永定段沙堤片区建设协调指挥部于2016年4月21日为黔张常铁路永定段沙堤片区朱家峪村的拆迁户出具了《承诺书》，《承诺书》对安置小区选择、宅基地交付时间、建房方式等作出了明确约定。现被告永定区政府不依法履行《承诺书》中约定的义务，将安置宅基地出让给他人用作商品房开发建设，严重损害了原告的合法权益。现原告请求法院依法确认被告永定区政府于2016年4月21日出具的《承诺书》合法有效，被告永定区政府及时交付张家界市规划局规划选址的高桥黄家台或朱家峪伍家逻安置小区的宅基地由原告自行修建房屋，退还原告交纳的30万元并支付利息，支付安置过渡费，本案诉讼费用由被告承担。被告永定区政府答辩称：1、本案涉及的黔张常铁路2008年纳入国家《中长期铁路网规划》。该项目建设工期紧，难度大。2015年7月8日,张家界市人民政府与湖南省国土资源厅、湖南基础建设投资集团有限公司签订了《征地拆迁包干实施协议》，要求2015年12月底之前完成红线内的土地征收,全面提供临时用地,完成集体土地上房屋工作量的80%;2016年6月底基本完成征地拆迁工作。2、涉案项目的建设取得了先行用地手续。2014年8月,国土资源部向湖南省国土资源厅下达了《关于新建黔江至张家界至常德铁路(湖南段)现行用地的复函》(国土资厅函[2014]1355号)、《关于新建黔江至张家界至常德铁路建设项目用地预审的复函》(国土资预审字[2014]127号),同意先行用地,进行征收补偿,再办理正式用地报批。3、征地部门与被征收人包括本案被答辩人达成了征收补偿协议,征地补偿安置已征得当地被征收人的同意,且补偿款已及时足额支付到位。4、被答辩人所称的安排宅基的口头宣传和信访答复与事实不符，即使存在安排宅基的口头宣传和书面承诺，也系损害了公共利益、内容违法,最终结果应当以双方协商一致后签订的《房屋征收补偿协议》内容为准。沙堤街道征收范围属张家界城市规划区建设用地范围,不能在该地进行宅基地自建住房安置。且原告所指称的黄家台已经建成了沙堤特色街区，提供限价房供被拆迁户选择购买。5、永定区政府根据相关文件要求，对沙堤境内黔张常铁路等五个重点项目开展了限价商品房资格审核工作，本案原告不符合张定政函[2017]118号、张定政函[2018]69号批复中规定的条件，没有购买限价房的资格。综上所述,被答辩人的诉讼请求没有事实、法律依据,请求法院在查明案件事实的情况下,依法驳回原告的全部诉讼请求。被告市自然资源和规划局答辩称，本案涉及的黔张常铁路建设项目属于先行用地，可以先对农民进行足额安置补偿再申请用地审批，本案征地程序合法；原告已获得足额补偿，所要求的宅基地安置没有政策依据，请求人民法院依法予以驳回。第三人天翔公司陈述称，给予被拆迁户安置宅基地并自行修建房屋是行政权力的范畴，本案不属于人民法院行政案件的受案范围；天翔公司通过招拍挂程序已经取得本案诉争的地块的国有土地使用权，原告的诉求客观上已经不能履行。请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。被告永定区政府为支持其诉讼主张，向本院提交了以下证据：第一组证据：一、证据名称：1.《国家发展改革委关于新建黔江至家界至常德铁路项目建议书的批复》（发改基础[2011]381）号；2.《国家发展改革委关于新建黔江至张家界至常德铁路可行性研究报告的批复》（发改基础[2014]2218号）；3.《国家发展改革委办公厅关于新建黔江至张家界至常德铁路节能评估报告的审查意见》（发改办环资[2014]1499号）；4.《关于新建黔江至张家界至常德铁路初步设计的批复》（铁总办函[2014]1421号）；5.《水利部关于新建铁路黔江至张家界至常德线水土保持方案的批复》（水保函[2014]210号）；6.《关于新建铁路黔江至张家界至常德线环境影响报告书的批复》（环审[2014]192号）；7.《关于新建铁路黔江至张家界至常德线社会稳定风险分析评估（湖南段）的意见》（湘发改[2014]152号）；8.《关于同意新建铁路黔江至张家界至常德线湖南省境内段建设用地项目压覆重要矿产的证明》（湘矿压覆[2014]051号）；9.《关于〈新建铁路黔江至张家界至常德（湖南段）建设场地地质灾害危险性评估报告〉的审查意见》；10.《对黔江至张家界至常德铁路龙山至常德段主控工程场地地震安全性评价报告的批复》（湘震安评[2013]131号）；11.《湖南省国土资源厅关于新建黔江至张家界至常德铁路（湖南段）建设项目用地预审初步审查意见的报告》（湘国土资[2014]2号）；12.《国土资源部办公厅关于新建黔江至张家界至常德铁路（湖南段）控制性工程先行用地的复函》（国土资厅函[2014]1355号）；13.黔张常铁路工程简介及照片。二、证明内容：1.黔张常铁路项目为国家重点建设项目；2.项目获得了立项、用地预审、环评、初步设计、水保、地震安全评测等工程建设和先行用地的行政审批手续；3.涉案项目的单体工程占比高，工期紧（根据国家发改委可行性研究报告批复，该项目的建设总工期仅有5.5年），施工条件复杂，需要先行用地；4.国土资源部下文同意新建黔江至张家界至常德铁路（湖南段）控制性工程进行用地。三、证明目的：黔张常铁路（湖南段）先行用地符合法律规定。第二组证据：一、证据名称：1.《关于新建黔江至张家界至常德铁路建设用地预审意见的复函》（国土资预审字[2014]127号）；2.关于黔江至张家界至常德铁路建设项目（永定区段）用地的审查意见（张定国土资报[2015]16号）；3.《国土资源部关于新建黔江至张家界至常德铁路（湖南段）工程建设用地的批复》（国土资函[2017]145号）；4.《永定区政府申请农用地转用、土地征收报批单》（[2015]政土报字第03号）；5.建设用地项目呈报材料“一书三方案”；6.《永定区新增建设用地权属来源证明书》；7.《关于黔江至张家界至常德铁路项目（永定区段）权属单位未进行土地登记的说明》；8.《关于黔江至张家界至常德铁路项目中村委会名称与拟征地告知材料上村委会名称不一致的说明》；9.《黔江至张家界至常德铁路项目（永定区段）占用地类情况说明》；10.张家界市国土资源局永定分局拟征地告知书》及《公文文书送达回证》；11.张贴拟征地告知书现场照片；12.《放弃听证决议》；13.《拟征地现状确认书》；14.《本次征地红线范围内设计人口数登记表》；15.《项目拟征收土地基本情况》；16.《建设用地耕保会审意见表》；17.《建设用地审查意见表》；18.《建设用地规划审查意见书；19.征收补偿协议、部分领款凭证、确权表、摸底表及补偿汇总表；20.《张家界市人民政府令第43号》。21.重庆黔江区至张家界至常德铁路（张家界市）《征地拆迁包干实施协议（一）》二、证明内容：1.国土部门就征地进行了告知；2.涉案项目完成土地征收报批手续并取得了用地批文；3.《重庆黔江区至张家界至常德铁路（张家界市）征地拆迁包干实施协议》；4.征收政策适用的是《张家界市人民政府令第43号》，参照国有土地进行货币补偿；5.被征收户和国土部门已经签订补偿协议，补偿款已经足额支付。三、证明目的：征收程序合法。第三组证据：一、证据名称：1.《湖南省人民政府办公厅关于做好黔张常铁路征地拆迁工作有关事项的通知》（湘政办明电[2015]80号）；2.张家界市政府《关于市中心城市“两桥四路”和南门口特色街区项目建设有关问题的会议纪要》；3.《张家界市人民政府令第43号》（见第二组证据20）；4.《湖南省人民政府关于〈张家界市城市总体规划（2007-2030）〉的批复》（湘政函[2010]18号）；5.《张家界市人民政府关于〈张家界市中心城市沙堤片区控制性详细规划〉的批复》。二、证明内容：1.省政府专门文件规定，市本级实行统筹统建安置；2.张家界市政府明确沙堤片区拆迁安置采取货币补偿；3.沙堤片区已经纳入城市规划范围内。三、证明目的：承诺书或信访回复表述的涉案当事人拟自建房屋的内容违反法律规定的同时违反现行征收政策。第四组证据：一、证据名称：1.沙堤乡贯坪村，高桥村申请农用地转用、土地征收报批单；2.《张家界市土地管理委员会会议纪要》（[2018]01号、[2018]02号）；3.张家界天旅投全资子公司张家界天翔公司营业执照、房地产开发资质证书、施工许可证、规划许可证、预售许可证等；4.沙堤特色街区照片。二、证明内容：1.特色街区建设手续合法；2.建设方张家界天翔公司是天旅投公司子公司，并具有房地产开发资质；3.特色街区限价商品房项目已建成。三、证明目的：承诺书或信访回复表述的涉案当事人拟自建房屋的内容已经履行不能。第五组证据：一、证据名称：1.张家界市永定区人民政府关于沙堤特色街区购买限价商品房资格问题的批复（张定政函[2017]118号）；2.张家界市永定区人民政府关于沙堤特色街区限价商品房资格审核认定有关问题的批复（张定政函[2018]69号）；3.限价商品房购买资格“三榜”公示资料；4.部分当事人《张家界市限价商品房认购证》；5.张家界市人民政府办公室关于印发《张家界市中心城区限价商品房管理办法（试行）的通知》；6.天门壹号70#、71#、72#、73#商品房价格公示告知书；7.天门壹号二期51-54#栋商品房价格公示告知书（张发改价调告[2017]13号）；8.天门壹号二期67#栋商品房价格公示告知书（张发改价调告[2016]20号）；9.永定区商品房销售汇总表；10.沙堤特色街区限价商品房项目开发成本组成；11.黔张常铁路（沙堤段）56户被征收户征收情况汇总表；12.《房屋征收补偿协议》；13.《湖南省行政事业单位往来结算收据》（龚道顺、龚琴丽、吴献院）。二、证明内容：1.限价商品房资格的政策；2.购买限价商品房资格的确定程序；3.沙堤特色街区邻近的天门壹号二期67#栋，2016年商品房销售单价4500/平方米左右。4.与沙堤特色街区邻近的天门壹号51栋商品房2017年销售单价在6200元/平方米以上；5.与沙堤特色街区邻近的天门壹号70#、71#、72#、73#商品房2018年销售单价在6200元/平方米以上；6.2018年1月1日至4月30日永定区商品房销售均价6700元/平方米；7.一期建设限价商品房，多层按2600元/平方米，高层按2200元/平方米，一期项目建设政府直接亏损2.2亿元；8.被征收户补偿均价在3200元/平方米以上；9.本案部分符合资格的原告已购买限价商品房；10.不能履行承诺书，变更情况已经及时告知当事人。三、证明目的：区政府对于承诺书履行不能已经采取了补救措施，大幅让利于民，没有损害群众及当事人利益。原告对被告永定区政府提交的证据发表以下质证意见：1、对第一组证据1-13真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，相关证据并不能证明高桥村与朱家峪村属于先行用地的范围。该项目先行用地仅限于竹园坪隧道、军家垭隧道、长矛山隧道、长零岗隧道、武陵山隧道群五座隧道建设，并且五座隧道不在高桥村和朱家峪村。2、对第二组证据1-18、20真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，相关证据并不能证明征收程序合法。国土部门只履行了拟征地告知书相关程序，而相关部门未履行发布征地公告、补偿安置方案拟定、公告、征求意见及批准，征收程序违法。对证据19对真实性、合法性有异议，无法看出被告提供的《房屋征收补偿协议》甲方盖章的时间。《房屋征收补偿协议》甲乙双方签字页的字体大小和协议内容页的字体大小不符，原告认为《房屋征收协议》内容系伪造。3、对第三组证据1-5真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，相关证据并不能证明承诺书与信访回复自建房屋的内容违反当时征收政策。4、对第四组证据1-5真实性、合法性无异议，对关联性有异议，相关证据都是征收之后的文件，与当时征收并无并关联。5、对第五组证据1-5真实性、合法性无异议，对关联性有异议，相关证据都是征收之后的文件，与当时征收并无并关联。对证据6-9真实性、合法性无异议，对关联性有异议，天门一号商品房相关文件与本案并无关联。对证据10对真实性、合法性无异议，对关联性有异议。对证据11对真实性、合法性无异议，对关联性有异议，原告购买一栋限价商品房倒贴136000-23800元之间。对证据12真实性、合法性有异议。对证据13真实性、合法性有异议，30万元并不是购房款，而是我们原告购买宅基地（包括宅基地地基、水电路、绿化、外观统一装饰）的款项。被告市自然资源和规划局与第三人天翔公司对被告永定区政府提交的证据无异议。被告市自然资源和规划局没有向法院提交证据。原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：第一组证据。一、证据名称：《关于黔张常铁路工程（永定段）先行用地的请示》（张定国土资报[2014]104号）二、证明内容：张家界市国土资源局永定分局向省国土资源厅递交《关于黔张常铁路工程（永定段）先行用地的请示》第二条、申请先行用地情况，该项目因工期紧、部分单体工程施工难度大，为保证工程按期完成，申请先行用地5.626公顷，用于竹园坪隧道、军家垭隧道、长矛山隧道、长零岗隧道、武陵山隧道群五座隧道建设的先行用地。三、证明目的：五座隧道并不在高桥村和朱家峪村，先行用地程序违反当时征收政策。第二组证据：一、证据名称1.《湖南省人民政府农用地转用地、土地征收审批章》（[2015]政国土第1929号）；2.建设用地项目呈报材料“一书三方案”；3.《建设项目选址意见书》（建规【选】字第X1411005号）；4.《建设用地规划许可证》（建规【选】字第Y1507001号）；5.沙堤高桥村黄家台安置点勘测定界图；5.部分《永定区沙堤乡高桥村黄家台安置点安置户花名册》；5.被告提供的第二组证据19征收补偿协议及部分领条；6.被告提供的第二组证据20《张家界市人民政府令第43号》。二、证明内容1.《张家界市集体土地征收及其房屋拆迁补偿安置办法》第二十一条征收城市规划区内集体土地涉及房屋拆迁的，实行货币补偿安置，有条件的，也可实行自拆重建安置。2.被征收人每户被强行截流30万元房屋征收补偿款，房屋征收补偿款至今未足额支付到位，相关部门截流房屋征收补偿款就已经否定了货币补偿安置方式。3.相关部门至今未履行发布征地公告、补偿安置方案拟定、公告、征求意见及批准。4.黄家台安置点已经具备自拆重建安置条件。三、证明目的：安置方案最终依据补偿安置方案公告，相关部门至今未履行发布征地公告、补偿安置方案拟定、公告、征求意见及批准。所以承诺书与信访回复的安置方案符合当时的征收政策。被告永定区政府对原告提交的第一组证据的证明目的有异议，认为第一组证据先行用地的范围应该以批复为准；对第二组证据真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的和证明内容有异议。被告市自然资源和规划局对原告提交的第一组证据没有异议。第三人天翔公司对原告提交的第一组证据的证明目的有异议，对第二组证据真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的和证明内容有异议。本次审理过程中法院对第一次审理过程中原告提交的以下证据进行了质证：1、张家界市国土资源局永定分局与原告方签订的《房屋征收补偿协议》，拟证明原告只在《房屋征收补偿协议》最后一页签名；2、2016年4月21日沙堤片区朱家峪村村民委员会出具的《承诺书》；3、《张家界市黔张常铁路（沙堤段）项目范围内被征收房屋补偿汇总表》、《黔张常铁路永定段项目构筑物补偿明细》、《黔张常铁路项目构筑物及附着物摸底表》。拟证明原告是基于安置宅基地的前提下而在三张表上签字的；4、永定区沙堤乡政府《关于龚德云信访事项答复意见书》、永定区沙堤街道办事处《信访事项答复意见书》、永定区沙堤街道办事处《关于龚德云信访事项答复意见书》、永定区人民政府信访事项复查复核委员会《信访复查延期办理告知书》、《信访事项复查申请不予受理告知书》、张家界市规划管理局关于黔张常铁路搬迁户信访有关事项的回复，拟证明张家界市人民政府、永定区政府考虑到沙堤的实际情况，统一规划选址给高桥村世居户安置宅基地在高桥村黄家台，按30万元一个屋基，面积80平方米回购以及政府部门对沙堤拆迁户多种信访问题多次答复意见。被告质证称：对证据1的三性有异议，原告提交的是复印件，需要与原件核对，对该证据的证明目的有异议；对承诺书的真实性无异议，合法性有异议，该承诺书严重超越职权系无效承诺；对证据3三性无异议，证明目的有异议，不能证明是基于宅基地的安置而签字，相反证明合同已经履行完毕补偿款已经支付给原告；对证据4中沙堤乡人民政府的答复意见三性有异议，乡政府无权作出宅基地安置决定，对市规划局的答复三性无异议，对证明目的有异议，该回复明确答复沙堤片区为城市重要门户，现已规划为特色街区。第三人天翔公司向本院提交了七份《国有建设用地使用权出让合同》。拟证明本案涉及的区块土地性质已经变成国有土地，第三人已经取得该块土地的国有土地使用权。原告对第三人提交的证据质证称系政府随意违法变更土地性质。两被告对第三人天翔公司提交的证据没有异议。本院经合议认为，原、被告及第三人天翔公司提交的证据形式合法、内容真实，且与本案有直接相关，能够证明本案集体土地上房屋土地征收补偿的过程和事实。经审理查明，黔张常铁路建设项目是国务院批准的重点建设项目，2014年国土资源部办公厅作出国土资厅函[2014]1355号关于新建黔江至张家界至常德铁路（湖南段）控制性工程先行用地的复函称，考虑该项目湖南段部分单体工程施工难度大、建设工期紧的实际情况，同意先行用地66.1737公顷，其中，2座桥梁用地41.7777公顷、10处隧道用地24.396公顷。控制工期的单体工程施工前，要依法足额兑现先行用地所涉及被用地单位群众的补偿，妥善做好群众工作。2015年7月8日,张家界市人民政府与湖南省国土资源厅、湖南基础建设投资集团有限公司签订了《征地拆迁包干实施协议》，要求2015年12月底之前完成红线内的土地征收,全面提供临时用地,完成集体土地上房屋工作量的80%;2016年6月底基本完成征地拆迁工作。本案涉及的原告被征收土地性质为被纳入城市规划区的集体土地。2015年9月30日，张家界市国土资源局永定分局作出《拟征地告知书》，于同年10月送达原告所在村集体并公告。此后，张家界市国土资源局永定分局与原告签订了《房屋征收补偿协议》，参照国有土地上房屋补偿办法及标准，约定原告自愿选择补偿方式为货币补偿，并在该协议第四条约定了旅游特色安置区购房预付条款：“有购房需求的，并自愿在房屋拆迁协议签订时预付购房款30万元，以先签先选原则，从房屋拆迁补偿款中代扣。”原告孟秋红已于2016年5月9日领取货币补偿款，同日交纳30万元。2016年4月21日，黔张常铁路永定段沙堤片区建设协调指挥部和沙堤片区朱家峪村村民委员会出具《承诺书》，该《承诺书》对宅基地自建安置条件、安置小区的选择、安置区宅基地交付时间、建房方式等作出了明确承诺，内容为：“1、凡在2016年4月30日前签订协议，领取补偿款并腾房让地的拆迁户，依据相关规定享受安置优惠条件（成本回购特色安置区宅基指标），尊重拆迁户个人意愿，可以选择高桥黄家台或朱家峪伍家逻安置小区内。2、2016年8月底（最迟不超过9月上旬），安置区的宅基交付给拆迁户建房。3、建房方式:由村集体组织，农户联户统一核算建房成本，组织施工队进行承建，以降低拆迁户的建房成本。4、此《承诺书》只针对黔张常铁路永定段沙堤片区朱家峪村拆迁户。2016年6月1日，张家界市永定区沙堤片区安置房建设指挥部向原告下发通知“催缴特色安置区回购房屋预付款的通知”，通知原告于2016年6月15日前将回购预付款叁拾万元缴纳至沙堤片区安置房建设指挥部，否则，视为自动放弃回购资格，不予回购。原告以张家界市永定区沙堤片区安置房建设指挥部在安置补偿问题上口头承诺与现在不一样为由进行上访。2016年1月27日，原张家界市规划管理局（现合并为张家界市自然资源和规划局）作出《关于黔张常铁路搬迁户信访有关事项的回复》称：“你们首次上访，我局及时与永定区沙堤片区安置房建设指挥部进行了沟通衔接，经多方比选，已重新选定安置点位置在朱家裕村伍家逻组，用地面积50亩，并于2015年5月上报市人民政府同意。伍家逻安置点位于沙堤大道东侧，交通便利，与朱家峪村距离较近，地势平坦，民房很少，易于尽快实施。”回复又称：“按照沙堤片区控制性详细规划，沙堤片区已无既符合规划要求又能满足村民要求的地方选址建设安置区。如果安置区的选址无法满足你们的要求，我局建议永定区人民政府采取建设经济适用房或商品房解决。”永定区沙堤乡人民政府于2016年5月12日作出《关于龚德云信访事项答复意见书》，该意见书中信访事项认定为：“张家界市政府、永定区政府考虑到沙堤的实际情况，统一规划选址安置点，给拆迁户中的世居户安置屋基，原则上是30万元/个屋基进行回购，面积80平方米。高桥村、朱家峪村拆迁户的安置点选址在高桥村的黄家台。”2016年12月1日，张家界市永定区沙堤街道办事处作出的信访事项答复意见书称：“原告及其他被征收入关于要求在特色街区的多层房屋自行建设，实行联户自建的问题，根据相关政策，张家界市城市规划范围内房屋征收补偿的方式，不能实行被征收户房屋自建模式，只能实行房屋货币补偿和产权调换两种模式。沙堤街道征收范围属张家界市城市规划区建设用地范围，不能按农村农民建房的方式进行安置，不能实行宅基地自建住房，因此对被征收户依法实行货币补偿安置方式。且根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》规定，张家界市人民政府研究决定，特色街区建设土地依法挂牌出让，实行商品房开发建设。联户自建不符合法规政策，不予支持。”原告及其他被征收入不服，向张家界市永定区人民政府申请复查，张家界市永定区人民政府以申请复查事项属于涉法涉诉范畴，决定不予受理。2017年3月21日，国土资源部作出国土资函[2017]145号关于新建黔江至张家界至常德铁路(湖南段)工程建设用地的批复，批复同意湖南段内项目用地从农民集体所有农用地转为建设用地并办理征地手续。另查明，被告永定区政府为解决本案涉及的集体土地征收后住房安置问题，已在高桥、贯坪等城市规划区选择安置点修建商品房，拟采取限价房源供被征收户进行回购，符合安置条件的被拆迁户及协议被征收户可享受优惠价格房源安置，购买价格为多层2600元/平方米，高层2200元/平方米。被告永定区政府于2017年12月5日作出张定政函[2017]118号关于沙堤境内黔张常铁路、市人民医院、沙堤大道、武陵山大道、沙堤特色街区等项目被拆迁户在沙堤特色街区购买限价商品房资格问题的批复，2018年12月18日作出张定政函[2018]69号关于沙堤特色街区限价商品房资格审核认定有关问题的批复，认为本案原告因不符合该批复中规定的条件，没有购买该地限价商品房的资格。另查明，根据从张家界市自然资源和规划局调查的2016——2019年4月张家界市永定区沙堤办事处范围内土地成交价格表，截止2019年4月止永定区沙堤办事处范围内土地用途为住宅用地的国有土地出让价格最高的为63.74万元/亩，折合单价957元/平方米。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中被告永定区人民政府作为被征收土地所在地县级人民政府，负责本辖区内集体土地的征收工作，是本案适格被告。结合案情归纳以下争议焦点：一、关于本案中被告永定区政府未履行的房屋拆迁补偿安置协议的具体内容问题。虽然本案涉及的《房屋征收补偿协议》第四条中约定原告交30万元可以选购安置点的限价商品房，但原告始终强调该协议书原告只看了最后一页并签字，且该协议一直没有发给原告。政府后续作出的书面承诺书、信访答复函可以得知政府后续承诺原告交30万元可以在高桥村黄家台安置屋基。原告称并不知晓该《房屋征收补偿协议》将政府口头宣传的交30万元安置屋基变成了交30万元选购安置点的理由成立。据此，基于诚实信用原则和格式合同认定规则，综合《房屋征收补偿协议》第四条、《承诺书》及信访答复函的内容可以认为政府未履行的房屋拆迁补偿安置协议内容为原告交纳30万元屋基回购款，可以获得位于永定区沙堤乡高桥村黄家台面积为80平米的屋基自建房屋。二、关于被告永定区政府能否继续履行协议的问题。永定区沙堤乡高桥村黄家台早已被划入城市规划区内，按照沙堤片区控制性详细规划，沙堤片区已无既符合规划要求又能满足村民要求的地方选址建设安置区。黄家台安置点的土地已经于2018年4月出让给第三人天翔公司修建限价房供被拆迁户选购，实际上协议内容已经无法继续履行。三、关于本案原告未能通过购买限价商品房资格的问题。被告永定区政府于2017年12月5日作出张定政函[2017]118号关于沙堤境内黔张常铁路、市人民医院、沙堤大道、武陵山大道、沙堤特色街区等项目被拆迁户在沙堤特色街区购买限价商品房资格问题的批复，2018年12月18日作出张定政函[2018]69号关于沙堤特色街区限价商品房资格审核认定有关问题的批复。被告永定区政府根据上述文件认定原告孟秋红不符合购买限价商品房的条件并无不当，本院予以确认。四、关于原告所受损失的计算问题。本案中被告永定区政府无法继续履行房屋拆迁补偿安置协议，又未能提供其他补救措施，被告永定区政府应当赔偿未履行房屋拆迁补偿安置协议内容给原告造成的信赖利益损失，参考截止2019年4月沙堤办事处范围内住宅性质的国有土地出让最高价计算不能给付屋基的损失，赔偿原告从2016年5月9日至屋基赔偿款履行到位之日的临时安置损失，同时被告永定区政府应当返还原告已交纳的30万元屋基回购费并支付利息。综上，被告永定区人民政府未按约定履行集体土地征收房屋拆迁补偿安置协议，因永定区沙堤乡高桥村黄家台已被划入城市规划区该协议客观上无法继续履行，被告永定区人民政府也没有作出其他补救措施，为弥补原告所受损失，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，判决如下：一、被告张家界市永定区人民政府赔偿原告孟秋红不履行给付屋基的损失76560元，赔偿原告孟秋红从2016年5月9日起到2017年5月9日起的临时安置损失300元/月×12月=3600元，从2017年5月10日起到屋基赔偿款履行到位之日的临时安置损失按600元/月计算；二、被告张家界市永定区人民政府返还原告孟秋红支付的30万元屋基回购费，并按同期银行贷款利率支付从2016年5月9日至返还之日的利息；三、以上判决内容履行期限为判决书生效之日起十日内。本案受理费人民币50元，由被告张家界市永定区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长 郭攻玉审判员阳勇人民陪审员周猛二〇一九年八月二十日法官助理范然书记员王芳附相关法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。