湖南省长沙市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘01行初138号 原告刘某某，男，1967年10月27日出生，汉族，住长沙市岳麓区。 原告谭某某，男，1958年3月12日出生，汉族，住长沙市岳麓区。 被告湖南省人民政府，住所地长沙市天心区湘府西路8号。 法定代表人许达哲，省长。 委托代理人张少波，系湖南省司法厅工作人员。 委托代理人蒋卓桓，系湖南省司法厅工作人员。 原告刘某某、谭某某因不服被告湖南省人民政府（以下简称省政府）行政复议决定纠纷一案，于2015年6月8日向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月11日作出（2015）长中立行初字第00217号行政裁定，对两原告的起诉不予立案。两原告不服提起上诉，湖南省高级人民法院作出（2015）湘高法立行终字第78号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。后两原告申请再审，最高人民法院作出（2018）最高法行再55号行政裁定，撤销（2015）湘高法立行终字第78号及（2015）长中立行初字第00217号行政裁定，指令本院受理本案。本院于2019年3月20日立案受理后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月12日、7月16日对本案进行了两次公开开庭审理。原告刘某某、谭某某，被告委托代理人蒋卓桓，均参加上述二次庭审，被告委托代理人张少波到庭参加了第一次庭审。本案现已审理终结。 原告刘某某、谭某某诉称：根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条之规定，咸嘉村一组农民以土为生，世世代代耕作生息在该组。自1984年农村实行家庭承包责任制以来，以家庭为单位进行了土地承包，并以户为单位与咸嘉村一组签订了土地承包合同。根据该合同内容及农村实际情况，咸嘉村一组范围内的集体土地属于咸嘉村一组农民群众集体所有，是属于法律规定的村内各个村民小组的，而不是村集体的。省政府认定咸嘉村一组范围内的土地属于咸嘉村集体所有，不符合客观事实。根据《中华人民共和国民法通则》第七十四条之规定，咸嘉村一组农民才是其组土地所有权主体，作为管理机构的咸嘉村民委员会根本不是土地所有权主体。如政府违法征收咸嘉村一组土地就侵犯了其组农民群众的合法权利。根据《中华人民共和国行政复议法》之规定，原告有权提起行政复议，维护生存合法权益。综上，请求法院撤销省政府湘府复终字[2015]第5号《行政复议案件终止审理通知书》（以下简称5号《通知书》），判处被告对土地征收申请行政复议一案重新审理。 原告刘某某、谭某某向本院提供了以下证据： 证据1，《行政复议申请书》，拟证明咸嘉村一组村民是针对长沙市人民政府2005年违法征地行政行为的，因此原告是告长沙市人民政府违法征地； 证据2，《行政复议申请书》，拟证明省政府法制办要求原告改变行政复议诉求，咸嘉村一组村民当时确实是对长沙市人民政府2005年违法征地行政行为不服，不得已依据湖南省政府法制办的要求而改变行政复议诉求的，因此原告是告长沙市人民政府违法征地； 证据3，湘府复终字[2005]第5号《行政复议案件终止审理通知书》，拟证明省政府不予行政复议的事实； 证据4，《行政复议案件立案呈报表》，拟证明省政府法制办要原告改变行政复议请求的事实； 证据5，《行政复议案件结案呈报表》，拟证明省政府法制办不予行政复议的事实； 证据1-5拟共同证明原告2005年确实是告政府违法征地，不得已根据湖南省政府法制办的要求改变复议请求，请求长沙市中级人民法院对此予以确认，支持原告变更诉讼请求的请求，对政府违法征地予以立案审理。 证据6，（1998）政国土字第879号国家建设征用土地审批单； 证据7，高（2004）政地出字第029号《国有土地使用权出让审批单》； 证据8,《征用土地方案公告》； 证据6-8拟共同证明2005年征地事实。 证据9，1982年谭某1户（即原告谭某某）的承包土地合同书； 证据10，1984年谭某1户（即原告谭某某）的承包土地合同书； 证据11，1982年土地承包以后谭某1户向咸嘉村一组上交农业税的相关票据； 证据12，2005年6月28日征地之时的开会通知； 证据9-12拟共同证明被征地涉及原告切身利益的事实。 证据13，原告去湖南省政府法制办、湖南省国土资源厅、长沙市中级人民法院、湖南省高级人民法院上访会客单，拟证明法院不立案的事实； 证据14，《征收土地请求依法行政的报告》； 证据15，《请求政府停止炒卖农民集体土地的报告》； 证据16，湘访转（长）字[2005]183号《信访事项转送单》； 证据17,市访转（岳）字[2005]第148号《来访事项转送（交办）单》； 证据18，《关于咸嘉湖街道谭某某等反映问题的答复》； 证据13-18拟共同证明原告对违法征地行政行为不服，2005年以来上访、信访等事实。 被告省政府辩称：一、答辩人作出行政复议决定程序合法。答辩人收到被答辩人提出的行政复议申请书，后依法予以受理，并向省国土资源厅发出《行政复议答复通知书》，要求其提供相关证据处理。省国土资源厅提交了答复书及相关证据材料。2005年10月19日，答辩人作出涉案通知书并送达被答辩人。答辩人作出行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》有关行政复议程序的规定，程序合法。二、答辩人作出行政复议决定内容合法。涉案审批单征收的土地属于咸嘉村农民集体所有，被答辩人不是行政复议的适格申请人，故申请人以此作出涉案通知书，并无不当。综上，答辩人作出涉案通知书程序正当、内容合法，请求人民法院依法驳回答辩人的诉讼请求。 被告省政府向本院提交了以下证据、依据： 证据1，国家建设征用土地审批单； 证据2，国有土地使用权出让审批单； 证据3，长沙市人民政府征用土地方案公告； 证据4，行政复议案件立案呈报表； 证据5，行政复议案件结案呈报表； 证据6，行政复议案件终止审理通知书； 该六份证据共同证明省政府收到行政复议申请人的行政复议申请书后做出了行政复议决定。 经庭审质证，原告刘某某、谭某某对被告省政府提交的证据发表如下质证意见：证据提交是有时间限制的，被告未及时提供证据，故其证据应不予采信。对证据1，该土地审批单在2005征地已自动失效，不具有征收土地的法律效力，不能作为征收土地的依据，因此不具备合法性、关联性和真实性；对证据2，涉案土地是咸嘉村一组农民的集体土地，不是国有土地，其出让行为不合法，不具备合法性、关联性和真实性，不予认定；对证据3，征用土地公告，不是征收土地公告，只能证明征用土地行为，不具有合法性、关联性和真实性；对证据4，只能证明被告要求原告改变复议诉求，原告认为不具有合法性；对证据5，只能证明被告终止行政复议，不具有合法性；对证据6，只能证明被告不予行政复议，不具备合法性。 经庭审质证，被告省政府对原告刘某某、谭某某提交的证据发表如下质证意见：对证据1-8的三性无异议，但达不到证明目的；对证据9-10的真实性无异议，但无法判断征地是否在红线范围内；对证据11-18，与本案无关。 本院对上述证据认证如下：被告省政府提交证据及原告提交的证据1-12，可证明本案的相关事实，予以采信；原告提交的证据13-18，与本案不具有关联性，不予采信。 根据上述认定的证据，并结合当事人的陈述，本院查明以下事实： 2005年7月22日，刘某某、谭某某等长沙市岳麓区咸嘉湖街道咸嘉村一组农民向省政府提交《行政复议申请书》，以长沙市人民政府为被申请人，请求撤销（2005）第27号《长沙市人民政府征用土地方案公告》。经省政府释明，刘某某、谭某某于2005年8月3日再次提交《行政复议申请书》，将其复议请求变更为“撤销省政府政国土字（1998）879号批文”，同时将被申请人变更为省政府。2005年10月19日，被告省政府作出5号《通知书》，认为复议申请所涉的具体行政行为涉及的土地属于咸嘉村农民集体所有，因而谭某某、刘某某等咸嘉村一组村民不具有申请行政复议的主体资格，根据国务院法制办公室国法函[2002]3号复函的有关规定，决定终止对本案的审理。后该函送达刘某某、谭某某。 另查明，1998年12月28日，省政府作出（1998）政土字第879号《国家建设征用土地审批单》，批准征收岳麓区咸嘉村等集体土地309.572亩。2005年5月23日，长沙市人民政府作出[2005]第27号《征用土地方案公告》，将经省政府批准的《征用土地方案》内容和有关事项予以公告。刘某某、谭某某等人系被征收土地所在村的村民。 本院认为：原告不服被告作出的征用土地审批单向被告申请行政复议，被告以原告不具备行政复议主体资格作出了终止审理的通知。复议机关并未对征用土地审批单进行实质性审查，原告不服复议机关作出的终止审理通知向人民法院提起行政诉讼，人民法院应对复议机关作出终止审理通知的合法性进行审查，本案被诉的行政行为系被告作出的终止审理通知。原告在最高人民法院指令本院继续审理后对诉讼请求进行了变更，变更后的诉讼请求分别指向不同的行政行为。经本院多次释明，并告知原告对其变更请求不予支持。本院将继续审理被告作出的终止审理通知。 被诉的5号《通知书》实质是以两原告等人不具备申请行政复议的主体资格为由，从程序上驳回谭某某等人的行政复议申请的决定。本案争议的焦点即两原告等人是否具备申请行政复议的主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条，并参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款之规定，对涉及农村集体土地的行政行为不服，具备申请行政复议主体资格的组织和个人主要有三类：一是作为集体土地所有权人的村民委员会或者农村集体经济组织；二是在集体经济组织不起诉的情形下，过半数的集体经济组织成员；三是土地使用权人或者实际使用人。本案中谭某某等村民属于土地使用权人、实际使用人，具备行政复议申请人的主体资格。被告省政府作出5号《通知书》系适用法律、法规错误，本院依法予以撤销，并责令被告依法对谭某某等人的行政复议申请重新予以处理。 综上所述，被告省政府作出的5号《通知书》，适用法律、法规错误，依法应予撤销。对于原告刘某某、谭某某的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销被告湖南省人民政府作出的湘府复终字[2005]第5号《行政复议案件终止审理通知书》； 二、责令被告湖南省人民政府依法对原告谭某某、刘某某等人的行政复议申请重新予以处理。 本案受理费50元，由被告湖南省人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  彭 杨 审 判 员  廖国娟 人民陪审员  曹群辉 二〇一九年八月七日 书 记 员  卿艳丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。