广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤19行终276号上诉人（原审原告）：刘结明，男,1972年3月5日出生，汉族,身份证住址:广东省东莞市，被上诉人（原审被告）：东莞市塘厦镇人民政府。住所地：东莞市塘厦镇迎宾大道9号。法定代表人：黎雪琴，镇长。委托代理人：冯伟荣，该镇政府工作人员。委托代理人：章双梅，广东广信君达(东莞)律师事务所律师。上诉人刘结明因与被上诉人东莞市塘厦镇人民政府（以下简称“塘厦镇政府”）行政赔偿纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2018）粤1971行初913号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2018年5月25日，刘结明向原审法院提起诉讼，请求判令：1.确认塘厦镇政府收到刘结明2013年2月27日提交的《宅基地权属争议调处申请书》却不依法行使行政职权在认定事实主要证据不足的情况下错误作出《土地权属争议案件决定书》（2015年9月2日）的具体行政行为违法；2.塘厦镇政府以本市上年度职工日平均工资计算赔偿刘结明误工损失费约204209元（造成损害的期间约从2013年2月27日起至2018年2月5日止计算）；3.塘厦镇政府赔礼道歉并赔偿造成刘结明精神损害抚慰金约100万元；4.本案诉讼费由塘厦镇政府承担。原审法院查明：刘结明为广东省东莞市塘厦镇诸佛岭社区的居民，2013年其以东莞市诸佛岭社区居民委员会为被申请人向塘厦镇政府提交《宅基地权属争议调处申请书》，请求事项为：1.塘厦镇政府调处确认位于诸××××旧村，经塘厦镇政府调查证实东莞市塘厦镇诸佛岭社区居民委员会于2009年10月20日错误拆除刘结明家的4间祖屋，后因诸佛岭社区居委会反悔称是刘平方的房屋，而产生争议的这1间房屋的所有权及宅基地使用权属于刘结明家所有，并作出处理决定书。2.请求根据《土地权属争议调查处理办法》给予刘结明书面回复是否受理。塘厦镇政府于2013年9月5日作出《塘厦镇人民政府土地权属争议案件决定书》，决定驳回刘结明的土地权属争议申请。刘结明对该份决定书不服，向人民法院提起行政诉讼，经法院审理，判决撤销了该份决定书。后塘厦镇政府于2015年3月6日再次对刘结明的申请作出《塘厦镇人民政府土地权属争议案件决定书》，决定案涉土地属于诸佛岭第二股份经济合作社所有。刘结明不服，再次向人民法院起诉，经法院审理，判决撤销塘厦镇政府于2015年3月6日作出的《塘厦镇人民政府土地权属争议案件决定书》。2015年9月2日，塘厦镇政府又对刘结明的申请作出《塘厦镇人民政府土地权属争议案件决定书》，处理意见为：刘结明指界确认的房屋属刘洪发所有，但由于该房屋坍塌多年且未进行土地登记，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年3月11日国家土地管理局〔1995〕国土籍字第26号发布）第五十二条规定：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”房屋所在土地不确定使用权。刘结明因对塘厦镇政府于2015年9月2日作出的上述《塘厦镇人民政府土地权属争议案件决定书》不服，向东莞市人民政府提起行政复议。东莞市政府于2015年12月28日作出东府行复〔2015〕549号《行政复议决定书》，决定维持了塘厦镇政府作出的上述《塘厦镇人民政府土地权属争议案件决定书》。刘结明仍不服，向原审法院提起诉讼。原审法院于2017年11月29日作出（2016）粤1971行初270号行政判决，判决：一、撤销东莞市人民政府作出东府行复〔2015〕549号《行政复议决定书》；二、撤销塘厦镇政府于2015年9月2日作出《土地权属争议案件决定书》；三、塘厦镇政府应在本判决生效之日起6个月内对刘结明于2013年2月27日提交的《宅基地权属争议调处申请书》重新作出处理决定。该判决于2018年2月5日生效。刘结明认为塘厦镇政府于2015年9月2日作出《土地权属争议案件决定书》违法，造成其损失，于2018年3月5日向塘厦镇政府提交《行政赔偿申请书》，要求赔偿其误工损失费约204209元、要求塘厦镇政府向其赔礼道歉并赔偿刘结明精神损害抚慰金约100万元。2018年3月14日，塘厦镇政府作出塘信受字〔2018〕2号《信访事项受理告知书》，决定以信访事项受理。2018年3月23日，塘厦镇政府作出塘信复〔2018〕2号《信访事项处理意见书》，向刘结明答复塘厦镇政府将在原审法院（2016）粤1971行初270号行政判决要求的期限内重新作出处理决定。刘结明认为塘厦镇政府未给予其行政赔偿，向原审法院提起本案诉讼。另，2018年8月3日，对于刘结明申请的案涉土地权属争议，塘厦镇政府再次作出《塘厦镇人民政府土地权属争议处理决定书》，处理意见为：刘结明主张权属的争议土地一部分已依法进行了确权登记，不属于应由塘厦镇政府处理的土地权属争议，刘结明对该部分权属登记有异议的，应另寻救济途径；刘结明主张权属的争议土地其余部分所有权××东莞市塘厦镇诸佛岭第二股份经济合作社农民集体，且刘结明亦未能提供其享有该部分土地使用权的合法权属来源文件，因此，该部分土地使用权不能证实为刘结明所有，决定驳回刘结明的土地权属争议确权申请。对于塘厦镇政府作出的该份决定，刘结明亦不服，已向原审法院另案提起行政诉讼，目前该案处于二审审理阶段。原审法院认为：刘结明的诉讼请求，包含确认塘厦镇政府于2015年9月2日作出的《土地权属争议案件决定书》违法和要求行政赔偿两部分。对于第一项诉讼请求，根据已生效的本院（2018）粤19行终190号《行政裁定书》，该裁定载明：因生效的行政判决对塘厦镇政府于2015年9月2日作出的土地权属争议案件决定书予以撤销，不能再行对该行政处理行为确认违法，故对刘结明请求确认塘厦镇人民政府于2015年9月2日作出的《土地权属争议案件决定书》违法的诉请，已予以驳回。因此，对于刘结明的第一项诉讼请求，原审法院不予处理。本案的争议焦点在于刘结明请求塘厦镇政府赔偿其误工损失费、向其赔礼道歉并赔偿其精神损失是否于法有据。原审法院认为，其一，刘结明于2013年以东莞市诸佛岭社区居民委员会为被申请人向塘厦镇政府提交《宅基地权属争议调处申请书》，请求塘厦镇政府对案涉房屋所有权及土地使用权权属作出确认。虽然塘厦镇政府先后几次作出案涉土地权属争议处理的决定书，但根据最近期塘厦镇政府于2018年8月3日作出的《塘厦镇人民政府土地权属争议处理决定书》，塘厦镇政府仍未确认刘结明享有相关案涉土地权属，而且目前对于该份决定合法性，也仍在法院审理阶段。即根据现有证据无法证实刘结明为案涉土地及房屋的权属享有者。虽然塘厦镇政府于2015年9月2日作出的《土地权属争议案件决定书》已被法院判决撤销，但无法证明塘厦镇政府作出的上述决定对刘结明的合法权益造成侵害。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”的规定，合法权益遭受损害是获得行政赔偿的前提，因刘结明并无证据证明塘厦镇政府行政行为违法导致其合法权益受到损害，故刘结明该主张缺乏事实依据，原审法院不予支持。其二，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”的规定，刘结明作为提起诉讼的一方当事人，其在维权过程中的必要支出并非属于塘厦镇政府侵犯其财产权而获得行政赔偿的范畴。其三，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金”的规定，本案并无证据显示塘厦镇政府存在侵犯刘结明人身权的情形，故刘结明要求塘厦镇政府赔偿其精神抚慰金的主张亦于法无据，原审法院不予支持。综上，刘结明的请求缺乏事实及法律根据，原审法院依法予以驳回。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回刘结明的诉讼请求。本案收取诉讼费人民币50元，由刘结明承担。一审宣判后，刘结明不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.确认塘厦镇政府收到刘结明2013年2月27日提交的《宅基地权属争议调处申请书》却不依法行使行政职权在认定事实主要证据不足的情况下错误作出《土地权属争议案件决定书》（2015年9月2日）的具体行政行为违法；2.塘厦镇政府以本市上年度职工日平均工资计算赔偿刘结明误工损失费约204209元（造成损害的期间约从2013年2月27日起至2018年2月5日止计算）；3.塘厦镇政府赔礼道歉并赔偿造成刘结明精神损害抚慰金约100万元；4.本案诉讼费由塘厦镇政府承担;5.塘厦镇政府赔偿刘结明办理本案的交通费、餐费、文件文书费约5000元。事实和理由：塘厦镇政府于2013年2月27日受理刘结明提交的《宅基地权属争议调处申请书》后，塘厦镇政府作出过3份《土地权属争议案件决定书》均被撤消，显然，塘厦镇政府没有在法定时间内作出合法的处理决定，侵犯刘结明的合法权益，造成刘结明损失，应当给予行政赔偿。于2018年2月5日东莞市第一人民法院作出（2016）粤1971行初270号行政判决生效，撤消了塘厦镇政府认定事实主要证据不足作出的《土地权属争议案件决定书》（2015年9月2日），并判决塘厦镇政府重新6个月内作出处理决定。显然，塘厦镇政府作出《土地权属争议案件决定书》（2015年9月2日）的具体行政行为违法。根据《土地权属争议调查处理办法》应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见的规定，及根据《广东省土地权属纠纷处理条例》人民政府受理土地权属纠纷在受理之日起6个月内作出处理决定的规定。由于塘厦镇政府没有在法定受理刘结明土地权属纠纷之日起6个月内作出合法的处理决定，致使刘结明自2013年2月27日至2018年2月5日期间无法正常生活和工作，造成刘结明误工损失及极其严重的精神损害损失，以及刘结明办理本案的交通费、餐费、文件文书费约5000元的损失。因此，塘厦镇政府应当给予刘结明行政赔偿，否则与社会主义核心价值观相悖！因为，无论申请权属争议的土地权属归谁，被申请人应当在受理土地权属纠纷之日起6个月内作出合法的处理决定。所以，刘结明就塘厦镇政府处理土地权属纠纷没有在6个月内作出合法处理决定而违法，申请行政赔偿，与塘厦镇政府定论申请权属纠纷的土地权属是否归刘结明无关，亦与下一次的处理决定无关。综上，显然，原审法院认定事实错误，适用法律错误，判决错误。被上诉人塘厦镇政府答辩称：一、刘结明要求确认塘厦镇政府于2015年9月2日作出《塘厦镇人民政府土地权属争议案件决定书》的具体行政行为违法的诉求，构成重复起诉。一审法院对其该项诉请不予处理属认定事实清楚、适用法律正确。根据刘结明一审提供的证据“(2016）粤1971行初270号行政判决书”及“生效证明书”可知，刘结明因不服塘厦镇政府于2015年9月2日作出《塘厦镇人民政府土地权属争议案件决定书》及东莞市人民政府作出的东府行复〔2015〕549号《行政复议决定书》，已于2016年3月15日向原审法院提起行政诉讼，案号为（2016）粤1971行初270号。该案经审理作出“撤销塘厦镇政府于2015年9月2日作出《土地权属争议案件决定书》”的行政判决，且该行政判决书也已于2018年2月5日生效。并且，东莞市中级人民法院生效（2018）粤19行终190号《行政裁定书》也已认定并载明：因生效的行政判决书对刘结明于2015年9月2日作出的《土地权属争议案件决定书》予以撤销，不能再行对该行政处理行为确认违法，故对刘结明请求确认塘厦镇政府于2015年9月2日作出的《土地权属争议案件决定书》违法的诉请，已予以驳回。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条关于重复起诉的规定可知，刘结明一审的第一项诉求显然构成重复起诉，一审法院对该诉请不予处理合法有据。二、刘结明并未被依法认定享有案涉《土地权属争议案件决定书》所涉土地的权属，且其并未提供证据证明其自身合法权益收到侵害，一审法院不予支持其行政赔偿请求认定事实清楚、适用法律正确。1.刘结明并无任何证据能够证明其是案涉土地及房屋的权属享有者，一审法院认定事实清楚。虽然塘厦镇政府于2015年9月2日作出的案涉《土地权属争议案件决定书》已被原审法院以认定事实主要证据不足为由判决予以撤销，但并未对案涉《土地权属争议案件决定书》所涉土地之权属直接作出认定，即并不是证明刘结明享有决定书所涉土地权属的证据。而且，原审法院明确要求塘厦镇政府应在判决生效之日（2018年2月5日）起6个月内对刘结明提交的《宅基地权属争议调处申请书》重新作出处理决定。据此，塘厦镇政府已重新就争议土地作出调查认定，并于2018年8月3日向刘结明送达新的《土地权属争议案件决定书》。根据该2018年8月3日《土地权属争议案件决定书》查明的事实，刘结明也并不享有争议土地所有权属。因此，刘结明并未被依法认定享有案涉《土地权属争议案件决定书》所涉土地的权属。2.塘厦镇政府的具体行政行为均未对刘结明的合法权益构成侵犯，刘结明也并未举证证明所谓侵害后果及损失的存在，因此刘结明无权要求塘厦镇政府对其进行行政赔偿。根据《中华人民共和国行政赔偿法》第二条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款可知，刘结明要求行政赔偿的前提是其合法权益受到了侵害。但如前所述，刘结明并不享有争议土地的权属，其以塘厦镇政府于2015年9月2日作出的案涉《土地权属争议案件决定书》侵犯其合法权益为由，要求塘厦镇政府给予行政赔偿的主张缺乏权利基础。此外，刘结明并无无证据证明存在其损害事实，也并未提供任何一份可以证明其所遭受的损失为何及损失大小的证据。故刘结明应自行承担因举证不能所产生的不利后果，即无权要求塘厦镇政府给予行政赔偿。三、刘结明关于要求塘厦镇政府赔偿误工费、精神损害抚慰金及赔礼道歉的诉求并无法律依据，一审法院适用法律正确。1.根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条及第三十六条第（八）项的规定可知，行政赔偿的赔偿范围为直接财产损失，即因不法侵害而致财产遭受直接减少或灭失，主要指既得利益的损失或现有财产的减少。即使刘结明主张的误工费确实存在，也属于其在寻求救济过程中的支出，并非塘厦镇政府在行使行政职权时所直接造成的财产损失，依法不属于行政赔偿的范围。2.根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第十七条及第三十五条的规定，赔礼道歉及支付精神损害抚慰金的行政赔偿方式，仅存在于行政职权的行使对公民的人身权利进行了特定的侵害行为中。而本案刘结明的诉请属于典型的财产权利侵害的情形，并非人身权利。因此，在塘厦镇政府并未对刘结明的人身权利进行侵犯的情况下，刘结明无权诉求赔礼道歉及精神损害抚慰金。四、刘结明的第五项上诉请求属于超过一审诉求范围的新诉求，不属于二审审理范围，依法应不予处理。刘结明在上诉状提出要求塘厦镇政府赔偿其办理本案的交通费、餐费、文件文书费5000元的上诉请求没有事实与法律，且依法应不予处理。首先，刘结明并未提供证据证明其存在该等交通费、餐费、文件文书费的支出及具体金额，应承担举证不能的不利后果。其次，该等交通费、餐费、文件文书费即使存在，也是刘结明在寻求救济过程中的支出，并非塘厦镇政府在行使行政职权时所直接造成的财产损失，依法不属于行政赔偿的范围。最后，刘结明在一审阶段从未提出该项诉求，现在二审阶段提出，明显超过一审诉求范围。现塘厦镇政府对该等增加诉求不同意调解也不同意二审法院一并审理，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百二十八条的规定，在该情况下，对刘结明在二审增加的第五项诉请应不予处理。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，刘结明提出的上诉请求缺乏事实与法律依据，请求二审法院维持一审判决，驳回刘结明的上诉请求。本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。本院认为：刘结明于2018年3月5日向塘厦镇政府提出行政赔偿申请，请求确认塘厦镇政府于2015年9月2日作出的《土地权属争议案件决定书》违法，以及赔偿误工费、精神损失费并赔礼道歉。因塘厦镇政府逾期未作出是否赔偿决定，刘结明进而提起本案诉讼，要求判如所请。鉴于该决定已被2018年2月5日生效的（2016）粤1971行初270号行政判决撤销，刘结明要求确认该决定违法的诉请为前述生效裁判所羁束，原审法院予以驳回，理据充分。针对刘结明要求塘厦镇政府赔偿误工费、精神损失费并赔礼道歉的诉请，系基于后者逾期未作出是否赔偿决定而提出，故本案属于单独提起行政赔偿之诉。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案中，塘厦镇政府于2015年9月2日作出的《土地权属争议案件决定书》虽然被依法予以撤销，也就是被认定为违法，但该决定仅是对土地使用权归属争议的处理，并不涉及刘结明的人身权，亦与其工作本身毫无关联。故，刘结明诉请塘厦镇政府赔偿误工费、精神损失费并赔礼道歉缺乏事实与法律依据，原审法院判决驳回其前述赔偿请求，并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果无误，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。由于本案为行政赔偿诉讼，根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（四）项之规定，不收取案件受理费。刘结明已预交一、二审案件受理费各50元，应当分别予以返还。本判决为终审判决。审判长  孙立凡审判员  韦艳芹审判员  张志强二〇一九年八月十四日书记员  李添伟