浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行申762号再审申请人（一审原告、二审上诉人)郎加良，男，1961年9月22日出生，汉族，住浙江省嘉兴市南湖区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）富引娟，女，1964年2月21日出生，汉族，住浙江省嘉兴市南湖区。委托代理人朗益立，女，1996年6月14日出生，浙江省嘉兴市南湖区，系郎加良、富引娟的女儿和共同委托代理人。委托代理人罗文燕，中格律师事务所律师，系富引娟的法律援助律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）嘉兴市公安局南湖区分局，住所地浙江省嘉兴市望湖路566号。法定代表人戴金明，局长。郎加良、富引娟因诉嘉兴市公安局南湖区分局不履行法定职责行政赔偿一案，不服嘉兴市中级人民法院（2018）浙04行赔终6号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院于2019年7月9日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。郎加良、富引娟申请再审称：一、二审法院适用修订前的国家赔偿法，并认为申请人在2010年之前就丧失申请国家赔偿的权利，主要证据不足，适用法律确有错误。(一)导致郎益飞走失并被宣告死亡的行政职务行为发生在2010年修法之前，但一直持续到2010年修法之后。行政赔偿责任要成立，首先需存在违法的行政职务行为。根据《人民警察法》第二条的规定，公安机关负有保护公民人身权、财产权的法定职责。本案中，1999年1月13日郎益飞从家中走失，当日晚上，嘉兴市南湖区七星派出所民警及联防队员在护送郎益飞去往嘉兴市福利院的路途中，因看管不善(未尽应有的注意义务)，导致郎益飞再次走失，自此郎益飞一直未被找回，直至2019年3月4日郎益飞被南湖区人民法院宣告死亡【(2018)浙0402民特247号民事判决】。七星派出所民警未依法履行其法定职责的行为，属于《国家赔偿法》第三条第五项规定的行政赔偿范围——“(五)造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为”。郎益飞于1999年1月13日晚再次走失后，南湖区公安局“一直在查找，确实未发现郎益飞行踪。但我局还将继续查找郎益飞下落”(见《嘉兴市公安局嘉兴市公安局南湖区分局国家赔偿决定书》第2页“本机关认为”部分)。2016年，公安机关还让赔偿请求人到派出所采集了DNA以便通过公安部DNA信息库里进行比对查找，最后比对也没有成功(见2018年3月26日王益飞询问笔录第2页)。可见，公安机关在致使郎益飞再次走失后，力求补救，寻找行为一直在持续之中，其并没有任何意思表示说终结寻找的行为，或给出一个确定的关于郎益飞的下落或生死的消息，申请人也希望郎益飞能够安然无恙地被找回。在那种情况下，要求申请人就对公安机关导致郎益飞走失的行为提起行政诉讼，不符合情理，事实上难以成立。(二)违法的行政职务行为造成的实际损害即郎益飞被宣告死亡也发生在2010年国家赔偿法修订之后。违法的行政职务行为只有造成一定的损害后果，才会引起国家的行政赔偿责任。根据《国家赔偿法》第二、三条的规定，这里的“损害”是指人身自由的损害、生命健康权的损害和财产权的损害，而且这些损害应该是实际发生的损害。在郎益飞于1999年1月13日晚因赔偿义务机关看管不善再次走失后、于2019年3月4日被人民法院宣告死亡之前的时间内，郎益飞一直处于走失的状态，下落不明，是生是死并不明确，公安机关仍在努力寻找，赔偿请求人也一直盼望、希望郎益飞能够被找回。然而，仅仅是“走失”状态，无法确定损害后果，不符合国家赔偿法所要求的“造成人身权、财产权损害”要件，赔偿请求人无法提出具体的赔偿请求。在“走失”状态下，哪怕是导致郎益飞走失的行为被确认为违法也没有意义。一直到2019年3月4日郎益飞被人民法院宣告死亡；《民法总则》第四十八条规定：“被宣告死亡的人，人民法院宣告死亡的判决作出之日视为其死亡的日期；。”这个时候，致害行为导致的损害结果才真正地、确定地发生。可见，赔偿义务机关未依法履行法定职责、致使郎益飞走失的行政职务行为所引发的损害后果(郎益飞死亡)发生在2010年国家赔偿法修订之后的2019年3月4日。(三)本案国家赔偿法新旧法衔接适用，必须同时结合致害行为和损害结果的发生时间来予以确定。2010年国家赔偿法做了修订，新旧法衔接适用也变得复杂。国家赔偿法第三十九条规定：“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算。”因此，不能仅以致害行为的发生时间来判断是适用旧法还是新法，还必须同时结合损害结果(人身权、财产权受到实际侵害)的发生时间来确定。对于致害行为发生后、损害结果也随即发生的情形，不容易引起歧义，但对于像本案这样，致害行为发生与最终损害结果产生相分离且相隔时间很长的情况，就必须要基于个案进行解释、认定。这种解释、认定还必须从有利于受害人的角度出发。《最高人民法院公报》2008年第一期刊登的杨庆峰诉无锡市劳动和社会保障局工伤认定行政纠纷案中，“事故伤害发生之日”如何解释，关涉原告工伤鉴定申请权是否超过法定期限的问题。该案的二审法院郑州市中级人民法院认为，工伤事故发生后，如果伤害后果尚未发生，上述工伤认定申请主体无法预知是否会产生伤害后果、会产生什么样的伤害后果，也无法预知伤害后果会引发什么样的损失，当然也就无从提出工伤认定申请。因此，正确理解《工伤保险条例》第十七条第二款规定的“事故伤害发生之日”，应当认定“事故伤害发生之日”即为工伤事故伤害结果实际发生之日，而不是工伤事故发生之日。”杨庆峰案虽然是工伤认定案，但对于本案赔偿请求人申请国家赔偿法定时效的计算，具有启发和借鉴意义。郎益飞在1999年1月因再审被申请人未依法履行法定职责导致其走失至2019年3月期间被宣告死亡，其是生是死，是安然无恙地找回，还是会发生其他后果，皆无法预知和确定，这个状态一直持续到2019年3月郎益飞被宣告死亡。至此，再审被申请人的行政职务行为所导致的损害后果才真正地、确定地发生了，赔偿请求人请求国家赔偿的法定时效就应该从郎益飞被宣告死亡之日(2019年3月4日)起计算。嘉兴市中院的二审判决将致害行为与损害后果截然地割裂开来，没有法律依据。因此，本案的违法行政职务行为发生在1999年1月、却一直持续到2019年3月。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释(一)》(2011年)第一条规定：“国家机关及其工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益的行为发生在2010年12月1日以后，或者发生在2010年12月1日以前、持续至2010年12月1日以后的，适用修正的国家赔偿法。”因此，二审判决只是简单地基于“郎益飞于1999年1月13日在公安机关送往福利院过程中再次走失，郎加良和富引娟于2日后知道这一事实”，就认为应当适用2010年修订之前的国家赔偿法，并依照确赔分离的条款，认定申请人在2010年之前就已经丧失了申请国家赔偿的权利，主要证据不足，法律适用确有错误。(四)在全国范围内致害行为和损害后果发生时间间隔长的类似案子得到了法院支持的案例。刘克文、曹会勤诉郑州市公安局建设路分局、郑州市公安局桐柏路分局、郑州市公安局须水分局、郑州市公安局帝湖分局行政赔偿案((2015)郑行终字第88号)：1996年4月29日下午，原郑州市公安局中原分局在明知被拘留人刘攀东可能患有精神疾病的情况下，在刘攀东的父母未到拘留所时就将其释放，后经公安机关及刘攀东的家人多方寻找，一直都未找到刘攀东，直至2010年9月28日被人民法院宣告死亡。二审法院郑州市中级人民法院认为，原郑州市公安局中原分局在明知被拘留人刘攀东可能患有精神疾病的情况下其应对刘攀东的人身安全尽到相应的保护注意义务，从其提供的卷宗证据中不能证明该局在收到刘攀东的××证明材料后及时转交或告知拘留所，造成刘攀东被释放后下落不明且被人民法院宣告死亡的后果，对此后果原郑州市公安局中原区分局应承担相应责任。该案致害行为即公安机关的违法释放行为与最终损害结果即刘攀东被宣告死亡发生时间相隔逾14年，与申请人郎加良、富引娟申请再审的本案非常相似，但刘克文、曹会勤案的二审法院郑州市中级人民法院并未以致害行为发生在国家赔偿法修订之前的1996年就决定适用旧法，进而否定赔偿请求人的请求权。二、申请人请求行政赔偿符合行政赔偿责任构成要件。行政赔偿是一种国家赔偿，只有在符合行政赔偿责任构成要件的情况下，国家才会对行政侵权行为造成的损害承担赔偿责任。行政赔偿责任构成要件主要包括：存在违法的行政职务行为(行政侵权行为)、有实际损害发生和因果关系。本案存在违法的行政职务行为且有实际损害发生，在前文已有阐述，在此不做赘述。所谓因果关系，即违法的行政职务行为与损害之间存在可以让国家承担赔偿责任的联系。本案中，1999年1月13日晚，如果七星派出所民警能够尽到应有的注意义务，将郎益飞安全送到嘉兴市福利院，孩子就不会再次走失，在福利院他会受到良好的照看，通过各方查找很快就会与申请人团聚，也就不会发生时隔多年以后被人民法院宣告死亡的后果。因此，造成郎益飞再次走失、之后的下落不明且最终被人民法院宣告死亡的后果，与公安机关未依法履行法定职责有着直接的因果关系，被申请人需对此承担行政赔偿责任，因此，本案申请人请求行政赔偿符合行政赔偿责任的构成要件。综上，嘉兴市中级人民法院的二审判决根据修订前的国家赔偿法和2000年《最高人民法院关于执行若干问题的解释》，认为申请人在2010年之前就丧失了申请国家赔偿的权利，不能适用修正后的国家赔偿法，故驳回上诉、维持原判的主要证据不足，适用法律确有错误。本案应该适用修订后的国家赔偿法，申请人申请国家赔偿的两年时效应从2019年3月4日开始计算，并未超过国家赔偿法规定的两年的请求时效，且申请符合行政赔偿责任构成要件。请求：1.撤销嘉兴市中级人民法院作出的(2018)浙04行赔终6号终审判决，依法改判或发回重审。2.本案诉讼费用由被申请人承担。被申请人嘉兴市公安局南湖区分局答辩称，1995年制定的《国家赔偿法》第三十二条规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自国家机关及其工作人员行使职权时的行为被依法确认为违法之日起计算，但被羁押期间不计算在内。2010年修正后的《国家赔偿法》第三十九条规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算。从上述规定可知我国开始实施国家赔偿法以来，国家赔偿时效期间自赔偿请求人知道或应当知道侵权行为之日起开始计算，而并非知道或应当知道侵权行为造成的实质损害结论之日起。如果将侵权行为造成的最终损害结论作为请求赔偿期限的必要条件之一，则可能因赔偿请求人不及时履行确定损害结论的义务导致赔偿时效期间的起点长期处于不确定的状态，进而产生时效制度被架空的风险，影响社会生活稳定和国家管理秩序。因此赔偿时效制度中赔偿请求人对侵权行为的“知道”并不包括对实质损害结论的认识。即赔偿时效期间自赔偿请求人知道或应当知道侵权行为之日起开始计算，而并非知道或应当知道侵权行为造成的实质损害结论开始计算。因此原告认为赔偿时效期间应从法院宣告死亡开始计算的主张没有法律依据。具体到本案，郎益飞是于1999年1月13日随民警去嘉兴市福利院途中走失。1999年1月15日，民警将郎益飞走失一事当面告知郎加良夫妻。1999年12月3日，政府为此事以经济补助形式给郎加良人民币4000元。因此我们认为原告申请国家赔偿的时效期限，从原告知道民警送郎益飞去嘉兴市福利院途中走失时开始计算，即最迟从1999年12月3日开始计算，其于2018年1月24日才申请国家赔偿，已明显超过了国家赔偿法规定的二年时效。我局因此作出不予赔偿决定符合法律规定。请求驳回申诉。本院认为，国家赔偿贯彻法定赔偿原则，只有法律明确规定属于赔偿范围的行为才可以赔偿。本案郎益飞于1999年1月13日在公安机关送往福利院过程中再次走失，公安机关没有依法履行职责导致受害人走失不属于赔偿范围，只有导致受害人死亡才纳入赔偿范围。并且当时在没有宣告受害人郎益飞死亡的前提下，郎加良、富引娟于2018年1月24日申请嘉兴市公安局南湖区分局赔偿，显然已经超过两年的赔偿请求时效。至于在此过程中，郎加良、富引娟以申请南湖区人民法院宣告郎益飞死亡为由请求嘉兴市公安局南湖区分局中止审查，虽有一定的合理性。但公安部2014年4月7日发布的《公安机关办理国家赔偿案件程序规定》第十八条规定，并未将其列入中止审查情形，故嘉兴市公安局南湖区分局受理以后未予中止审查，却以郎加良、富引娟申请赔偿超过赔偿请求时效为由，作出不予赔偿决定，并无违法。郎加良、富引娟的诉讼请求是请求撤销嘉兴市公安局南湖区分局的不予赔偿决定并要求作出赔偿判决，故法院只能围绕郎益飞走失是否应当赔偿和嘉兴市公安局南湖区分局的不予赔偿决定是否正确展开审查。且根据国家赔偿法第九条的规定，单独申请行政赔偿，应当先向赔偿义务机关提出。南湖法院宣告郎益飞死亡后，郎加良、富引娟并未向嘉兴市公安局南湖区分局申请赔偿，嘉兴市公安局南湖区分局也未对南湖区人民法院宣告郎益飞死亡后其是否应当承担赔偿责任进行审查并作出赔偿决定，故一、二审法院在行政诉讼中仅审查郎益飞走失是否应当赔偿，并无不当。一、二审法院以1999年1月13日郎益飞走失为起算点，认为其超过赔偿请求时效，一审判决驳回赔偿请求，二审判决驳回上诉，维持原判，均系正确。综上，郎加良、富引娟的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回郎加良、富引娟的再审申请。审判长 江 勇审判员 王玉岳审判员 周进海二〇一九年八月二十六日书记员 吴国宏