湖南省宁乡市人民法院行 政 判 决 书（2019）湘0124行初57号原告邓义云，男，1989年5月4日出生，汉族，住湖南省。被告宁乡市菁华铺乡菁华铺村民委员会，住所地宁乡市菁华铺乡菁华铺村罗家冲组。法定代表人陈新霞，主任。委托代理人晏露，湖南严明律师事务所律师。原告邓义云诉被告宁乡市菁华铺乡菁华铺村民委员会行政管理一案，本院于2019年5月28日立案受理后，同年5月30日向被告送达起诉状副本。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告邓义云，被告宁乡市菁华铺乡菁华铺村民委员会法定代表人陈新霞及委托代理人晏露到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告邓义云诉称，2019年4月8日收到编号为ＸＡ03707596543的邮政挂号信，该邮件内容为被告作出的建房申请审查意见，对原告提出的建房作出不同意所选地址建房的行政决定，并提出三点驳回申请法律依据。一、按宁政发201826号文件规定，村民建房须经村民小组三分之二的小组代表同意的这条规定作为驳回原告的建房申请违反法律的规定侵害原告的合法权益。1、（2018）26号文件是宁乡市人民政府于2018年9月21日作出的生效的地方管理性规定，原告申请建房是2018年4月26日提出申请，根据法不溯及既往原则，我国《立法法》84条规定，宁政发2018年26号文件对原告不具有约束力。2、原告的居住权及宅基地使用权是法律赋予公民基本生存权力，原告的建房行为在不构成民事侵权的前提下，无需村民同意，法律并没有授权村民具有审批权。二、被告认为按宁政发2018年26号第二十条四款的规定，原告申请的宅基地存在土地权属争议成为驳回申请的第二项理由，原告认为属于没有事实依据也没有提供证据证明被告的主张，相反原告有证据证明。1、原告申请的宅基地属于原告家庭的承包地，土地合同编号01042500225014中主要的土地（船丘〉面积约二亩。2、原告的申请的宅基地，系菁华铺村所有的集体土地用于集中安置本村无房户、危房改造及自然灾害需异地重建的村民使用，原告是本村村民具有集体成员资格，有权使用，且不具有相邻侵权的行为，合乎规划及建设美丽乡村的政策精神。三、被告认为按宁政发2018年26号第二条，原告申请建房地址在金宁××××500米范围之内的理由没有事实依据，没有提供金宁大道红线图及相关证据证明，属无效。原告申请的宅基地是政府允许规划许可的村民集中居住的宅基地且按规划建设了40多户村民住宅，不属于文件的禁止范围，有现场照片证明。综上所述，被告作出审查意见违反湖南省行政程序规定，作出具体行政行为之前原告没收到被告的书面补正通知。审查意见属于具体行政行为，行政诉讼法规定，行政机关作出的具体行为合法性承担举证责任。行政机关对作出的行政决定应当告知行政相对人的救济途径等。被告的违法行为侵害了原告基本的居住权、宅基地使用权，造成经济上及精神上巨大的损失。原告从2018年不断申请请求，屡遭无情拒绝，原告行使公民自救权，动用机械人力物力整理宅基地，宁乡市行政执法局责令停止建设的决定于2018年7月16日下达书面限期改正通知书，2018年7月18日原告向行政执法局书面申请听证，原告的建房程序上违法非主观意愿，申请程序被基层部门无理拒绝，客观实体上是合法，原告分户后家庭人口4人且系无房户，无权属纠纷也无民事相邻侵权纠纷，村民的合法权益应当依法保护。2018年7月23日宁乡市行政执法书驳回听证申请（2018）菁华铺中队第071601号，2018年9月19日向宁乡市人民法院提起诉讼，（2018）湘0214行初113号行政判决确定被告违法，但被告拒不履行法院判决裁定，原告一直向法院投诉，于2019年4月8日被告作出违法的审查意见驳回原告的申请，被告持续的违法事实造成原告的经济损失、误工损失、精神痛苦。请求赔偿有充分的事实依据及法律依据，为维护原告的合法权益依法向贵院提起诉讼，请求判令：1、被告宁乡市菁华铺乡菁华铺村民委员会对原告建房申请的审查意见违法并撤销，赔偿原告各项损失2万元；2、请求司法保护原告的居住权及宅基地使用权；3、被告承担本案的诉讼费用。被告宁乡市菁华铺乡菁华铺村民委员会辩称，一、答辩单位作出暂不同意原告在所选地址处建房的书面审查意见，有事实依据和法律依据。原告邓义云于2018年4月29日通过邮寄挂号信，向答辩单位递交了一份《建房申请报告》。答辩单位在收到后未及时向原告答复。原告对此不服，向宁乡市人民法院提起行政诉讼。宁乡市人民法院经审理后作出湘0124行初113号《行政判决书》，判决：1、确认答辩单位未在法定期限内对原告的申请作出书面审查意见的行政行为违法；2、限答辩单位在本判决生效后20日内对原告的申请作出书面审查意见；3、驳回原告的其他诉讼请求。该判决生效后，答辩单位根据相关法律规定对原告的建房申请作出了暂不同意原告在所选地址处建房的书面审查意见。另，在原告申请建房后至宁乡市人民法院立案前，因原告擅自在宁乡市城市规划区菁华××乡菁华××村流水坡组××号建房，宁乡市城市管理和行政执法局于2018年7月16日下达宁城责字（2018）菁华城中队第071601号《责令限期改正通知书》，责令原告邓义云立即停止建设。1、原告的申请不符合宁乡市人民政府办公室关于印发《宁乡市村民住房建设管理暂行办法》的通知（宁政办发（2018）26号）文件中规定的报批条件。该文件第二条规定，本市行政区域内村民住房建房和管理，适用本办法。本办法所称本市域内是指……金宁大道沿线两厢500米……以外的区域。第十九条规定，村民申请建房，应当提交以下资料：（一）住房建设申请报告；……（三）拟建住房的建筑设计图纸，以及按照示范图纸建设施工的书面承诺。第二十条规定，村民住房建设申请的报批，按照下列程序办理：（一）申请。申请人向村（居）民小组提出住房建设书面申请，村（居）民小组初审并由三分之二村（居）民小组代表同意后认为符合申请建房条件的，报村（居）委会审查。（二）未通过村（居）委会审查，或者公示期有异议且经村（居）委会调查核实不具备申请条件的，应将申请材料退回申请人。本案中，第一、原告实际建房所选地址正处于该文件规定不得建房的“金宁大道沿线两厢500米范围内”；第二、原告所在的集体经济组织中共有农户21户，成员80人，但原告的申请中仅有四名成员签字同意，其中组长邓文辉虽注明同意建房，但不同意在组上安置的贰间内，实际上就是不同意原告邓义云在所选地址建房。因此，原告的申请并没有达到文件规定的报批条件。2、原告建房所选地址正处于瑞琪建材项目拆迁安置用地范围内，瑞琪建材项目对该地块享有合法的使用权，因此，原告申请此地址建房将产生土地使用权纠纷。因瑞琪建材项目安置需要，菁华铺乡人民政府于2011年10月10月与菁华铺乡菁华铺村流水坡组签订《征地补偿协议书》，协议主要约定，一、由菁华铺乡人民政府征收菁华铺村流水坡组4.44亩水田，征收土地补偿费用为176241元，征收范围详见国土测绘红线图；二、土地被征收后，使用权归菁华铺乡人民政府，菁华铺村流水坡组不得以任何理由和附加条件阻扰干涉项目建设；三、此宗用地在三年内优先保障瑞淇建材项目拆迁安置用地。协议还对其他事项予以明确约定。优先保障瑞琪建材项目拆迁安置用地的决定除在该协议内予以明确以外，原告邓义云所在的集体经济组织也通过召开村民小组会议，在会议中一致予以决定。因此，本案中，原告建房所选地址正处于瑞琪建材项目拆迁安置用地范围内，瑞琪建材项目对该地块享有合法的使用权，因此，原告申请此地址建房，与《征地补偿协议书》的内容和村民决定相违背，更有可能产生土地权属争议。二、原告的申请暂不符合法律及政策文件的规定，若原告根据文件要求重选地址，取得三分之二村（居）民小组代表同意，并按相关程序报批，答辩单位仍将依法支持原告的申请请求。综上所述，原告的诉求没有事实依据和法律依据，请求贵院依法予以驳回。原告为证明其诉讼主张，向本院提交了如下证据：1、原告身份证复印件，拟证明原告主体资格；2、宁乡市菁华铺乡菁华铺村民委员会全国组织机构统一社会信用代码，拟证明被告主体资格；3、审查意见，拟证明被告答复违法的事实；4、原告家庭人口情况，拟证明原告的申请合乎法律规定；5、原告申请宅基地的照片，拟证明原告的宅基地符合规划；6、改正通知书，拟证明原告行使自救权；7、听证回复意见，拟证明原告行使自救权；8、政府信息公开答复书，拟证明被告的行为使原告形成诉累；9、土地使用权证，拟证明原告建房的土地无权属纠纷。被告宁乡市菁华铺乡菁华铺村民委员会在收到起诉状副本之日起十五日内向本院提交了如下证据：1、建房申请报告、信封复印件，拟证明原告邓义云于2018年4月29日通过邮寄挂号信，向被告递交了一份《建房申请报告》，原告的申请中仅有四名成员签字同意，其中组长邓文辉虽注明同意建房，但不同意在组上安置的贰间内；2、（2018）湘0124行初113号《行政判决书》，拟证明被告在收到建房申请后未及时向原告答复，原告对此不服，向宁乡市人民法院提起行政诉讼，宁乡市人民法院经审理后作出（2018）湘0124行初113号《行政判决书》，判决确认被告未在法定期限内对原告的申请作出书面审查意见的行政行为违法，限被告在本判决生效后20日内对原告的申请作出书面审查意见，驳回原告的其他诉讼请求；3、关于邓义云建房申请的审查意见，拟证明（2018）湘0124行初113号《行政判决书》生效后，被告根据相关法律规定和政策文件要求对原告的建房申请作出了暂不同意原告在所选地址处建房的书面审查意见；4、宁城责字（2018）菁华城中队第071601号《责令限期改正通知书》，拟证明在原告申请建房后至宁乡市人民法院立案前，因原告擅自在宁乡市城市规划区菁华××乡菁华××村海水坡组××号建房，宁乡市城市管理和行政执法局于2018年7月16日下达《责令限期改正通知书》，责令原告邓义云立即停止建设；5、《征地补偿协议书》、国土测绘红线图、通知（回执）菁华铺乡瑞琪安置地地形图、流水坡各户户主会议纪要，拟证明原告建房所选地址正处于瑞琪建材项目拆迁安置用地范围内，瑞琪建材项目对该地块享有合法的使用权；6、奥维地图的测绘图，拟证明原告邓义云建房所选地址正处于金宁大道沿线两厢500米内。法律依据：1、宁政办发（2018）26号文件宁乡市人民政府办公室关于印发宁乡市村民住房建设管理办法通知；2、菁政发（2013）15号文件菁华铺乡人民政府关于印发菁华铺乡关于加强国土管理工作的实施意见的通知。本院在庭审中组织原、被告进行质证时，双方发表了如下质证意见。原告邓义云对被告宁乡市菁华铺乡菁华铺村民委员会提供的证据发表了如下质证意见：证据1、2，无异议；证据3，对审查意见有异议，所涉地是集体土地为什么不能建房？原告有证据证明涉案地是集体土地而且是原告本人承包的土地，所以对该审查意见不认可；证据4，真实性无异议，对合法性有异议，不是原告不愿意办手续，原告申请了，但不给原告办理；证据5，《征地补偿协议书》的真实性、合法性、关联性均有异议，不能达到被告的证明目的，此协议书是复印件，不具有客观真实性，菁华铺乡政府不具有征地拆迁的资格，必须是县级以上人民政府，根据土地管理法的规定，征收水田0.5亩以上需报国务院批准办理农用地转用及四书一方案，而且应当为失地农民购买社保，本案系被告审批程序违法，征地补偿协议系有关案外人不同的法律关系，与本案不具有关联性，被告提交的其他证据均是复印件，达不到被告的证明目的。如果被告能拿出原告所需宅基地的土地具有国有土地使用证，驳回原告的宅基地申请，理由正当，否则被告的驳回行为侵害了原告的集体经济成员权、宅基地使用权、居住权；证据6，对该地图的时间以及合法性有异议，原告有照片为证，因为照片是证明涉案地是能够建房的；对法律依据文件1、2的时间和申请的时间有冲突，文件的时间晚于原告申请的时间，对原告的申请没有溯及力。被告宁乡市菁华铺乡菁华铺村民委员会对原告邓义云提供的证据发表了如下质证意见：证据1、2，无异议；证据3，对其证明目的有异议；证据4、5，真实性无异议，关联性和证明目的有异议，虽然原告户口位于流水坡组，但并不直接代表其申请符合法律规定；证据6、真实性无异议，关联性及证明目的有异议，结合被告向法庭提交的证据可知，原告所建房的宅基地范围正处于瑞琪建材项目的安置地且该地址未经其村民小组三分之二以上的人同意，达不到原告的证明目的；证据7、8，真实性没有异议，证明目的有异议；证据9，真实性无异议，关联性有异议，与本案没有关联；证据10，请求原告将该证据的原件提交并予以核实。经核实，该土地承包经营权证的真实性没有异议，但土地承包经营权证系在征用土地前办理，即使原告具有该土地的承包经营权，也因征用行为丧失了合法的权利。作为定案证据，应当真实、合法，且与本案相关联，经庭审质证，本院对原、被告证据认证如下：原告邓义云提供的证据1、2，真实、合法且与本案相关联，本院予以采信；证据3-9，真实、合法且与本案相关联，但对其证明目的不予认可。被告宁乡市菁华铺乡菁华铺村民委员会提供的证据真实、合法与本案相关联，本院予以采信。根据上述采信的证据及当事人庭审中的陈述，本院认定如下案件事实：原告邓义云系宁乡市菁华铺乡菁华铺村流水坡组村民。2018年4月29日，原告邓义云通过邮寄挂号信,向被告宁乡市菁华铺乡菁华铺村民委员会递交了一份建房申请报告，该建房申请报告有流水坡组三位村民签字，另外组长邓文辉签署了“同意建房，但是不在组上的贰间之内”的意见。被告收到上述建房申请报告后,未向原告答复，原告诉至法院。2018年12月26日，本院作出（2018）湘0124行初113号行政判决，判决被告宁乡市菁华铺乡菁华铺村民委员会对原告邓义云提出的建房申请作出书面审查意见。2019年3月，被告宁乡市菁华铺乡菁华铺村民委员会作出《关于邓义云建房申请的审查意见》，被告不同意原告邓义云所选地址建房，理由是：1、按宁政办发（2018）26号文件规定，村民递交建房申请报告，需本人所在村民小组初审并由三分之二村民小组代表同意，你方报告仅三人签字，且组长签署意见也不同意你在申请建房地址上建房；2、所申请建房的地址存在土地权属争议；3、所申请建房地址在金宁××××500米范围内。原告对该审查意见不服，诉至本院。另查明，2018年7月16日，原告邓义云因在自家承包地上未经批准新建建筑物，被宁乡市城市管理和行政执法局责令立即停止建设。原告在自家承包地上未经批准新建建筑物的地址即是原告向被告宁乡市菁华铺乡菁华铺村民委员会申请建房的地址，该地址于2011年10月10日被征用为拆迁户安置地。又查明，2018年9月21日，宁乡市人民政府办公室发布《宁乡市村民住房建设管理暂行办法》。本院认为，《湖南省实施办法》第三十二条第二款规定：“农村村民建住宅，应当向集体土地所有者和村民委员会提出书面申请，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。”《国土资源部印发》第二第（六）项规定：“规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。《宁乡市村民住房建设管理暂行办法》第十八条规定：“村民住房建设申请，有下列情形之一的，不予批准：（三）申请的选址土地权属确有争议未解决”。第二十条规定：“村民住房建设申请的报批，按照下列程序办理：（一）申请。申请人向村（居）民小组提出住房建设书面申请，村（居）民小组初审并由三分之二村（居）民小组代表同意后认为符合申请建房条件的，报村（居）委会审查。”本案中，原告向被告提出的建房申请报告，仅组上四位成员签字，并未取得本组三分之二村民小组代表同意，且原告所申请建房的地址存在权属纠纷，因此被告针对原告所选地址的建房申请作出不同意原告所选地址，要求其另选地址的审查意见并无不当。关于原告认为《宁乡市村民住房建设管理暂行办法》系其向被告递交建房申请报告之后发布的，对其没有溯及力的主张。本院作出（2018）湘0124行初113号行政判决时，《宁乡市村民住房建设管理暂行办法》已经发布，故对该主张本院不予采纳。综上所述，对原告要求确认被告宁乡市菁华铺乡菁华铺村民委员会对原告的建房申请的审查意见违法并撤销以及赔偿各项损失2万元的诉讼请求，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：驳回原告邓义云的诉讼请求。案件受理费50元，由原告邓义云负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  陈 峣人民陪审员  周华军人民陪审员  肖亚婵二〇一九年八月二十三日书 记 员  孙钰琪附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。