浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1050号上诉人（原审原告）徐春苗，男，1971年4月14日出生，汉族，住浙江省舟山市定海区。被上诉人（原审被告）舟山市定海区人民政府，住所地浙江省舟山市定海区昌国路61号。法定代表人侯富光，区长。委托代理人殷飞、王燕，浙江合飞律师事务所律师。被上诉人（原审被告）舟山市人民政府，住所地浙江省舟山市新城海天大道681号。法定代表人何中伟，市长。徐春苗诉舟山市定海区人民政府、舟山市人民政府土地政府信息公开及行政复议一案，浙江省舟山市中级人民法院于2019年4月29日作出（2018）浙09行初42号行政裁定。徐春苗不服，向本院提出上诉。本院于2019年6月18日立案受理后依法组成合议庭进行审查。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年8月9日，原告徐春苗向被告舟山市定海区人民政府（以下简称定海区政府）提出政府信息公开申请，对所需信息内容描述为“想了解由你单位于1985年颁发的徐文芳户定山字003263号自留山使用证的相关全部信息。此自留山使用证是否合法有效。”同年8月20日，被告定海区政府作出〔2018〕3号《政府信息公开申请更改补充告知书》，认为原告徐春苗申请公开的信息内容不明确，难以根据该申请确定具体的政府信息，要求原告徐春苗补充完善其所申请的相关全部信息的具体所指，于2018年8月24日前补正相关申请内容，并告知逾期未补正的视为放弃申请。原告徐春苗在补正期限内未予补正，被告定海区政府此后对原告徐春苗的政府信息公开申请未作出答复。原告徐春苗不服，于2018年9月17日向被告舟山市人民政府（以下简称舟山市政府）提起行政复议，要求：1.撤销定海区政府作出的〔2018〕3号《政府信息公开申请更改补充告知书》；2.判令定海区政府限期重新提供原告需要的信息。行政复议过程中，经被告舟山市政府释明，原告徐春苗变更行政复议请求为：确认定海区政府不履行政府信息公开法定职责的行为违法，并责令其限期提供原告所申请公开之信息。2018年12月6日，被告舟山市政府作出舟政复决〔2018〕37号行政复议决定，认为被告定海区政府对原告徐春苗的政府信息公开申请已履行其法定职责，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回徐春苗的行政复议请求。原告徐春苗不服，提起本案行政诉讼。原告徐春苗在一审起诉中请求：1.撤销被告舟山市政府作出的舟政复决〔2018〕37号行政复议决定；2.撤销被告定海区政府作出的〔2018〕3号《政府信息公开申请更改补充告知书》，并责令其限期公开信息；3.本案诉讼费由两被告承担。因原告徐春苗本案起诉所针对的原行政行为与被告舟山市政府作出的舟政复决〔2018〕37号行政复议决定所针对的行政行为并不一致，庭审中一审法院依法向原告徐春苗予以了释明，但原告徐春苗认为其申请行政复议针对的就是被告定海区政府作出的〔2018〕3号《政府信息公开申请更改补充告知书》，并仍坚持其前述诉讼请求。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告徐春苗在起诉状中的诉讼请求为撤销被告舟山市政府作出的舟政复决〔2018〕37号行政复议决定，撤销被告定海区政府作出的〔2018〕3号政府信息公开申请更改补充告知行为，并责令其限期公开信息。根据已查明的事实，原告徐春苗申请行政复议时，其行政复议申请书中的复议请求虽是要求撤销定海区政府作出的〔2018〕3号《政府信息公开申请更改补充告知书》，并判令定海区政府限期重新提供原告需要的信息。但经复议机关释明，原告徐春苗已变更行政复议请求为确认定海区政府不履行政府信息公开法定职责的行为违法，并责令其限期提供原告所申请公开之信息。故被诉舟政复决〔2018〕37号行政复议决定所针对的是定海区政府不履行政府信息公开法定职责的行为，而非定海区政府作出的〔2018〕3号政府信息公开申请更改补充告知行为。原告徐春苗起诉要求撤销舟山市政府舟政复决〔2018〕37号行政复议决定以及定海区政府〔2018〕3号政府信息公开申请更改补充告知行为，该诉讼请求实质上分别对应不同行政机关的两个不同的行政行为，不符合行政诉讼“一行为一诉”的基本原则，且其在起诉复议机关作出的实体驳回其复议请求的复议决定时，又未同时针对原行政行为一并提起诉讼，亦不符合法律规定，属诉讼请求不明确、不具体的情形。经依法释明，原告徐春苗仍坚持其原诉讼请求，故其提起本案诉讼不符合法定起诉条件，其起诉依法应裁定予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告徐春苗的起诉。徐春苗上诉称：原审认定事实不清、适用法律错误。1.上诉人复议请求明确，就是撤销定海区政府〔2018〕3号政府信息公开申请更改补充告知书和判令区政府重新提供申请人所需要的信息。根本不需要被上诉人舟山市人民政府释明。舟山市政府提供的电话释明摘录，没有上诉人的签字认可，其事后向法庭提供的电话录音已超过举证期限，录音内容没有经过上诉人质证，不能作为定案证据。电话释明摘录只是情况核实，没有释明，且内容是舟山市政府自己的错误理解，不是上诉人的意思。上诉人说可以的，这样可以的，是指上诉人书面提起行政复议的请求这样可以的，和上诉人没有关系，上诉人不知道被上诉人违法录音，应不能作为定案证据，上诉人是在诉讼后才知道有这样一份完全违背上诉人复议请求意思的电话释明摘录。可见舟山市人民政府居心叵测，居然犯低级错误、误导上诉人，应承担不利后果。2.起诉时诉请也是明确的，即撤销舟山市人民政府舟政复决〔2018〕37号行政复议决定、撤销定海区政府〔2018〕3号政府信息公开申请更改补充告知书和判令定海区政府重新提供申请人需要的信息。由此可见，上诉人不同意被上诉人舟山市政府的错误释明，一直坚持原来的书面复议请求，并且在撤销市政府复议决定的同时，对定海区政府的行为一并诉讼。市政府的复议决定，错误理解上诉人复议请求。上诉人同一复议请求，属于一案一诉，应一并撤销。上诉人起诉没有任何问题。3.上诉人对定海区政府出庭工作人员有异议，请求法庭让对方工作人员出示工作证以证清白，但法官直接予以拒绝，偏袒定海区政府，上诉人提出对审判长回避也被当庭驳回，不得复议，明显违反法律规定。上诉人没有对证据质证的情况下，审判长打断上诉人和主审法官问话，直接宣布调查结束开始辩论，严重损害上诉人合法权益，完全属于瞎指挥。在上诉人多起诉讼中，审判长为达到让上诉人败诉和撤诉目的，对上诉人采取坑蒙拐骗威胁恐吓，违反法官职业道德基本准则及最高法院关于严格执行法官法有关惩戒制度的若干规定。请求撤销一审裁定，支持上诉人一审提出的全部诉讼请求。被上诉人定海区政府辩称：一、〔2018〕3号政府信息公开申请更改补充告知书事实认定清楚、证据确凿、适用法律法规正确、程序合法，已履行法定职责。二、复议决定正确。三、一审裁定正确。上诉人一审诉讼请求，既请求撤销〔2018〕3号政府信息公开申请更改补充告知书，又请求撤销舟山市人民政府舟政复决〔2018〕37号行政复议决定。两个诉请实质分别对应不同行政机关的两个不同行政行为，违反行政诉讼一行为一诉的原则，其在起诉复议机关作出的实体驳回复议请求时，未同时针对原行政行为一并提起诉讼，不符合法律规定，属诉讼请求不明确、不具体。一审法院经释明上诉人仍坚持原诉讼请求，原审裁定驳回其起诉，正确。请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人舟山市政府辩称：1.复议决定正确合法。2.一审裁定正确。一审法院依照最高法院相关司法解释作出了认定，严格按照行政诉讼法规定的程序对本案进行了公开审理，所作裁定认定事实清楚，结论正确恰当。请求驳回上诉，维持原裁定。经审理，本院对本案查明事实如下：2018年8月9日，上诉人徐春苗向被上诉人定海区政府提出政府信息公开申请，对所需信息内容描述为“想了解由你单位于1985年颁发的徐文芳户定山字003263号自留山使用证的相关全部信息。此自留山使用证是否合法有效。”同年8月20日，被上诉人定海区政府作出〔2018〕3号《政府信息公开申请更改补充告知书》，认为原告徐春苗申请公开的信息内容不明确，难以根据该申请确定具体的政府信息，要求原告徐春苗补充完善其所申请的相关全部信息的具体所指，于2018年8月24日前补正相关申请内容，并告知逾期未补正的视为放弃申请。上诉人徐春苗于2018年9月17日向被上诉人舟山市政府提交《行政复议申请书》，以定海区政府为被申请人，提出行政复议请求为“1.撤销被申请人〔2018〕3号《政府信息公开申请更改补充告知书》；2.判令定海区政府限期重新提供原告需要的信息。”2018年12月6日，被上诉人舟山市政府作出舟政复决〔2018〕37号行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定“驳回申请人要求确认被申请人不履行政府信息公开法定职责的行为违法，并责令其限期提供申请人所申请公开之信息的复议请求”。上诉人徐春苗在本案一审起诉中请求：“1.撤销被告舟山市政府舟政复决〔2018〕37号行政复议决定书；2.撤销被告定海区政府〔2018〕3号补正告知书并责令其限期公开信息；3.本案诉讼费由两被告承担。”本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第一条明确，为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。第二条进一步规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第四十九条将“有明确的被告”、“有具体的诉讼请求和事实根据”等作为公民、法人或其他组织依法提起诉讼的法定条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十七条及第六十八条的有关规定，原告提供被告的名称等信息足以使被告与其他行政机关相区别的，可以认定为行政诉讼法第四十九条第二项规定的“有明确的被告”；而诸如请求判决撤销行政行为、判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务等，属于“有具体的诉讼请求”。本案中，上诉人一审起诉所记载的诉讼请求，指向两个被告分别作出的两个不同编号、不同类型的“行政行为”，其适格被告确定、所需审查的事实、法律依据及裁判方法等，虽可能牵涉但并不等同。虽然上诉人一再主张其请求系明确的，但将多个所谓明确的“行政行为”混合作为一个诉讼起诉并要求人民法院受理审理裁判，有违“一行为一诉讼”，亦可会影响到人民法院公正、及时审理行政案件。上诉人在原审法院多次释明后，既不同意变更诉讼请求、亦不同意变更本案被告，原审法院以上诉人起诉不符合法定条件为由驳回其起诉，具有相应的事实与法律依据。上诉人申请一审合议庭审判长回避的事由，显然不属《最高人民法院关于审判人员在诉讼活动中执行回避制度若干问题的规定》第一条、第二条规定的情形，就此主张一审法院构成审理程序违法，本院不予支持。综上，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。上诉人提出的上诉请求，缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长 管 征审判员 刘家库审判员 徐亮亮二〇一九年八月十九日书记员 刘 芳