广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)桂行赔终25号 上诉人（原审原告）桂林桂普通信设备有限责任公司。 法定代表人蒋明星，董事长。 委托代理人陈立明，广西理邦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）桂林市人民政府，住所地：桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人付景全，桂林市自然资源局工作人员。 委托代理人邓人铭，桂林市司法局工作人员。 桂林桂普通信设备有限责任公司（以下简称桂普公司）因诉桂林市人民政府行政赔偿一案，不服桂林市中级人民法院（2018）桂03行赔初2号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭于2019年7月1日公开开庭审理了本案，上诉人法定代表人蒋明星、委托代理人陈立明，被上诉人委托代理人付景全、邓人铭到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院经审理查明，原告于2005年向桂林市建设与规划委员会（以下简称桂林市建规委）提出选址建厂用地申请书，2006年4月1日，桂林市建规委作出市建规管[2006]164号《关于桂林桂某通信设备有限责任公司新建办公综合楼、宿舍的建设用地规划定点通知》，同意原告在凯风路以西，航修厂以东，按评审团通过的市城市规划设计院编制的《桂林桂普通信设备有限责任公司大院规划图》（图号06-031）中规划1＃-3＃位置新建办公综合楼及宿舍。同日，桂林市建规委向原告颁发编号（2006）70号《中华人民共和国建设用地规划许可证》。2006年9月28日，桂林市人民政府作出市政报[2006]74号文件《桂林市人民政府关于桂林市2006年第八批次城市建设用地的请示》。2006年12月25日，广西区政府作出桂政土批函[2006]213号《关于桂林市2006年第八批次城市建设用地的批复》，批准建设用地17.0330公顷作为桂林市2006年第八批次城市建设用地。桂林市象山区二塘乡红光村委东村集体土地在本次批复范围内。2007年2月24日，桂林市人民政府作出市政[2007]9号征收土地公告，桂林市象山区二塘乡红光村委东村0.7517公顷坑塘养殖水面土地在本次征地范围内。2007年5月9日，桂林市建规委作出市建规管[2007]190号《关于延长市建规管[2006]164号规划定点有效期限的批复》，同意将市建规管[2006]164号文延期一年（从2007年4月30日至2008年4月30日止）。2007年9月7日，桂林市人民政府作出市政[2007]66号文件《桂林市人民政府关于印发桂林市工业用地使用权招标拍卖挂牌出让办法的通知》，《桂林市工业用地使用权招标拍卖挂牌出让办法》自2007年9月20日起施行。2007年12月7日，桂林市象山区二塘乡红光村委会与桂林市象山区二塘乡东村经济合作社签订《整合土地协议书》，原告在该乡建设项目用地位于红光村委会整合东村土地的范围内。2007年12月20日，桂林市象山区二塘乡红光村委会东村、桂林市象山区二塘乡红光村委会、桂林市象山区二塘乡人民政府、桂林市地产公司土地征收处签订《交地确认书》，同意将凯风路以西、航修厂以东的象山区二塘乡红光村委会东村的集体土地（地类为养殖水面）0.7517公顷土地交付给桂林市人民政府使用。2008年1月23日，原告向桂林市国土资源局提交《关于尽快将二塘乡红光村委东村0.7517公顷土地进行招、拍、挂的申请》。2008年6月4日，原告向桂林市土地储备交易中心提交申请，请求该中心将原告在桂林市象山区二塘乡红光村委东村投资新建通信产品及办公机具生产线的厂房及配套设施项目占地0.7517公顷土地作为工业用地办理出让。2008年6月6日，原告向桂林市土地储备交易中心提交《关于将桂某地块确定规划条件的请示》，请该中心考虑将原规划办公综合楼用地范围调整为通信设备用途的工业用地，剩余土地，按建规委规划要求办理住宅用地。2008年8月21日，桂林市土地储备交易管理中心在《桂林日报》上发布《桂林市国有土地使用权出让公告》（2008第4号），出让涉案土地。2008年9月涉案土地出让给竞买人王某九。2010年9月10日，广西壮族自治区法制办公室作出桂法制执监告[2010]2号行政执法监督立案告知书，决定对涉案土地的出让行为予以立案监督。2011年5月20日广西壮族自治区法制办公室作出桂法制执监决[2011]2号《行政执法督察决定书》，督察决定桂林市国土资源局委托储备中心2008年9月实施的将桂某地块按办公居住用地予以挂牌出让的具体行政行为违法，责令桂林市国土资源局在2011年7月20日前予以纠正，同时将纠正情况书面上报。2013年4月23日，区法制办公室作出桂法制执监通[2013]1号《行政执法督察通知书》，责令桂林市国土资源局自收到督察通知书之日起30日内，纠正其2008年9月委托储备中心实施的将桂某地块按办公居住用地予以挂牌出让的行政违法行为。2013年11月21日，桂林市国土资源管理局于作出《撤销P040地块决定书》，撤销了2008年9月25日桂林市土地储备交易管理中心与王某九签订的P040地块《桂林市国有土地使用权挂牌出让公开交易成交确认书》。2015年2月3日原告将《申请书》送桂林市人民政府，请求桂林市人民政府依法给原告核发涉案土地使用证，市政府不接收，原告于当日将申请书邮寄给周家斌市长。原告认为被告不受理原告的申请是行政不作为，向广西区政府提出行政复议申请。2015年6月12日，广西区政府作出桂政复[2015]58号《行政复议决定书》，责令被告对原告的申请作出处理。2016年1月12日广西区政府下达《责令履行行政复议决定通知书》责令被告在规定期限内必须作出处理，并将履行结果书面上报。2016年7月26日桂林市国土资源局作出关于桂某公司申请办理P040地块国有土地使用权证的答复函，对原告不予办理国有土地所有权证。原告桂普公司向被告桂林市人民政府申请行政赔偿，被告于2016年9月14日作出市政赔决字[2016]2号不予赔偿决定书，决定对原告的行政赔偿申请不予赔偿。 桂林市中级人民法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”的规定，国家机关承担行政赔偿责任应以其行使职权的行为被确认违法为前提。本案系原告桂普公司在起诉被告桂林市人民政府没有给其办理新建办公综合楼、宿舍的国有土地使用证违法的同时，一并向该院提出的行政赔偿诉讼。由于该院在（2018）桂03行初46号行政诉讼案件中已经确认被告不予为原告桂某公司办理国有土地使用证并不违法，并驳回了原告桂某公司的诉讼请求。因此，被告桂林市人民政府承担国家赔偿责任的前提条件并不存在，原告桂普公司要求被告桂林市人民政府承担行政赔偿责任的诉讼请求，于法无据。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告桂林桂某通信设备有限责任公司的诉讼请求。 桂某公司上诉称：上诉人有权取得涉案土地的国有土地使用证，被上诉人桂林市人民政府及桂林市国土资源局的行为违法，被上诉人桂林市人民政府、桂林市国土资源局的乱作为及不作为等违法行为属于共同侵权，被上诉人桂林市人民政府、桂林市国土资源局的乱作为及不作为等违法行为与上诉人的损失有直接因果关系，被上诉人桂林市人民政府作为赔偿义务机关应当赔偿。请求事项：1、撤销一审判决；2、依法支持上诉人的一审诉讼请求。 桂林市人民政府答辩称：针对上诉人提到确认违法的事，是上诉人混淆概念，自治区法制办公室确认挂牌出让的行为有违法的情况，但是这个违法只是波及招拍挂的人，上诉人根本没有参与进来，不涉及到上诉人办理土地证。上诉人提到的赔偿金的构成，没有事实和法律依据。至于上诉人主张的征地损失，上诉人应通过民事诉讼的渠道寻求救济。请求二审判决驳回上诉，维持原判。 本院经二审审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，予以确认。 另查明，桂普公司一审明确其诉请赔偿是基于涉案土地没有得到有权机关的批准就进行挂牌出让的违法行为及桂林市政府没有给其办理涉案国有土地使用权证的不履行行政许可行为。国务院于2006年8月31日下发了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号），桂林市人民政府2007年9月7日印发了《桂林市工业用地使用权招标拍卖挂牌出让办法》。桂林市象山区二塘乡人民政府与桂某公司于2007年12月1日签订了《委托征地协议》，约定在涉案土地被征收为国有土地前，由桂某公司支付涉案土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费和地上附着物补偿费等费用。 本院认为，桂某公司在涉案土地征收过程中，支付了涉案土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费和地上附着物补偿费等费用。桂林市土地储备中心将涉案土地挂牌出让给案外人王某九，桂某公司认为桂林市土地储备中心出让涉案土地的行为，损害其合法权益，向广西壮族自治区法制办公室投诉。广西壮族自治区法制办公室作出《行政执法监督决定书》，认定桂林市土地储备中心将涉案土地按办公居住用地予以挂牌出让的具体行政行为违法。桂林市土地储备中心是桂林市人民政府的下属单位，其挂牌出让涉案土地行为的法律责任应由被上诉人桂林市人民政府承担。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，桂某公司有取得国家赔偿的权利。但是桂某公司的诉请赔偿能否得到支持，还应审查桂某公司主张其损失与桂林市土地储备中心的挂牌出让行为被确认违法是否存在法律上的因果关系。经查明，广西壮族自治区法制办公室确认挂牌出让行为违法的理由是桂林市土地储备中心在桂某地块的使用性质尚未有法定机关予以明确的情况下即以办公居住用地予以挂牌出让，明显违反了《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”的规定。桂林市土地储备中心将涉案土地先按办公居住用地挂牌出让，后在请示法定有权机关予以追认的做法，属于程序违法。根据国务院下发《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）的规定，工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让。桂某公司如要得到涉案土地使用权，应当参加挂牌出让，通过竞拍的方式取得，但桂某公司没有参加涉案土地挂牌竞拍，故桂某公司主张征地损失与桂林市土地储备中心的挂牌出让行为被确认违法没有法律上的因果关系，桂某公司以此要求赔偿的理由不成立，本院不予支持。因本院在（2019）桂行赔终370号行政诉讼一案中认为桂林市人民政府没有给桂某公司办理涉案国有土地使用权证并无不当，判决维持桂林市中级人民法院作出的（2018）桂03行初46号行政判决，故桂普公司基于桂林市人民政府没有给其办理涉案国有土地使用权证而诉请赔偿的理由亦不成立，本院亦不予支持。 在国务院和桂林市人民政府先后出台文件要求工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让后，被上诉人的下属单位桂林市象山区二塘乡人民政府与桂某公司签订《委托征地协议》，约定在涉案土地被征收为国有土地前，由桂某公司支付涉案土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费和地上附着物补偿费等费用，明显不当。上诉人如果要求返还上述费用和赔偿损失，可依法另案向人民法院提起诉讼。 综上所述，原审判决判决驳回桂林普公司的诉讼请求正确。桂某公司上诉的理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  麦济艰 审判员  古华强 审判员  陈 钢 二〇一九年八月二十六日 书记员  冼光明