河南省开封市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫02行再13号再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘理，男，汉族，1963年11月29日生，住河南省兰考县。委托代理人潘胜超，河南潘胜超律师事务所律师。代理权限：特别授权。被申请人（一审被告、二审被上诉人）兰考县堌阳镇人民政府。住所地：河南省兰考县堌阳镇。法定代表人程远向，该镇政府镇长。委托代理人袁建伟，该镇政府副镇长。代理权限：特别授权。委托代理人程伟，该镇法律顾问。代理权限：特别授权。一审第三人、被上诉人兰考县堌阳镇前双井村村民委员会。住所地：河南省兰考县堌阳镇前双井村。法定代表人李恒喜，该村村委会主任。再审申请人刘理因诉兰考县堌阳镇人民政府（以下简称堌阳镇政府）行政强制违法一案，不服本院（2018）豫02行终233号行政裁定，向河南省高级人民法院申请再审。河南省高级人民法院于2019年6月24日作出（2019）豫行申446号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2018年2月23日，刘理向开封市祥符区人民法院起诉，请求：1.确认堌阳镇政府拆除刘理房屋及院墙行政行为违法。2.堌阳镇政府承担本案的诉讼费用。事实与理由：刘理于2007年在自家的宅基地上盖了271.48平方米的房屋和院墙。2007年5月取得了房产证。2016年9月29日堌阳镇政府为修缮村镇道路，在没有上级政府部门审批、没有房屋征收方案及公示的情况下，带人将刘理的房屋及院墙（37平方米）推倒。后刘理多次找堌阳镇政府要求赔偿，但堌阳镇政府与前双井村委会互相推诿，拒不赔偿，严重侵犯了刘理的合法权益。开封市祥符区人民法院一审查明：刘理系兰考县堌阳镇前双井村2组村民。2007年刘理在宅基地上盖了271.48平方米的房屋和院墙。2007年5月取得了房产证。2016年9月29日被告堌阳镇政府为修缮和扩充村镇道路，派人将刘理的部分房屋及院墙推到。开封市祥符区人民法院一审认为,本案系行政强制。是否超过起诉期限是本案的争议焦点之一。堌阳镇政府认为刘理的起诉已经超过了1年的起诉期限，刘理认为本案不超过1年的起诉期限，同时应适用5年的起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第六十四条第一款规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。本案中，堌阳镇政府未提交证据证明其在拆除刘理房屋时告知了刘理起诉期限，故应适用1年的起诉期限。刘理的房屋是在2016年9月29日被强制拆除，故应从该日期起计算起诉期限，应在2017年9月28日前提起行政诉讼。刘理在2018年2月23日提起行政诉讼，又没有提供因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的证据，故已经超出1年的起诉期限。堌阳镇政府的此抗辩理由于法有据，予以支持。刘理代理人辩称根据行政诉讼法第四十六条第二款规定，刘理不知道堌阳镇政府实施的行政行为内容，应适用5年的起诉期限。该院认为，刘理要求确认堌阳镇政府的行政行为违法，即是要求确认对刘理的房屋及院墙的行政强制措施的强制拆除的行政行为违法，根据日常生活经验法则，刘理应当知道此时其合法权益受到侵害，在其诉求得不到满足时应及时提起诉讼，在本案中刘理没有提供一直不知道房屋和院墙被拆除的证据，故不能适用5年的起诉期限。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款之规定，开封市祥符区人民法院于2018年8月20日作出（2018）豫0212行初95号行政裁定，裁定：驳回原告刘理的起诉。案件受理费50元，予以退回。刘理不服一审裁定，向本院提起上诉。本院二审经审理查明的事实与一审认定的事实一致。本院二审认为，《行诉解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。本案被诉行政行为是事实行为，刘理的房屋是在2016年9月29日被强制拆除，在拆除行为当日刘理即应知道其合法权益受到侵害，本案应适用1年的起诉期限。刘理于2018年2月23日提起行政诉讼，显然已经超出1年的起诉期限。《行诉解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的。原审裁定驳回刘理起诉符合法律规定。故原审认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。刘理的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，本院于2018年11月5日作出（2018）豫02行终233号行政裁定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。刘理申请再审称：（一）一、二审法院对法律的理解存在明显错误。1.《行诉解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。本案堌阳镇政府并未提交证据证明其做出行政行为的时间和内容，超过一年诉讼时效的认定无从谈起。2.行政行为和行政行为内容是二个不同的概念。行政机关实施行政行为必须要依法进行：（1）要经过法定程序，如：告知、公告、公示。（2）调查取证阶段。（3）下发行政处罚决定书等法律文件。（4）行政处罚决定书下发之后的执行问题。本案中刘理从未收到堌阳镇政府下发的任何形式的法律文书。从2016年9月29日房屋被扒，其多次到镇政府、县政府信访反映，直到2018年2月起诉，始终都不清楚堌阳镇政府行政行为的内容和依据。其合法房屋、院墙被扒的事实只能是行政行为所产生的后果，而无法证明是行政行为所确定的依据和内容。一、二审法院认为行政行为与行政行为内容是同一的、一致的，属于对法律认识的错误。（二）一、二审法院适用法律错误，应依法予以撤销。根据《行诉解释》第六十五条规定：公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，从知道或应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款的起诉期限。行政诉讼法第四十六条第二款明确规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日超过20年，其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案应适用5年的诉讼时效。（三）刘理的房屋被强拆，其在2016年——2018年期间多次找镇、县、市、省政府信访部门反映，应适用时效中断。综上，刘理的起诉并没有超过法律所保护的有效期限。请求：1.撤销一、二审裁定；2.确认堌阳镇政府行政行为违法。被申请人堌阳镇政府辩称：（一）刘理起诉超过法定的一年的起诉期限。房屋拆除行为发生在2016年9月29日，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）规定的起诉期限是二年，但2018年施行的《行诉解释》规定的起诉期限是一年，该解释第一百六十三条明确规定《若干解释》同时废止。按照新法优于旧法的法律适用原则，刘理起诉期限应截止到2017年9月29日，刘理于2018年2月23日起诉已经超过法定的起诉期限。具体行政行为内容就是房屋和院墙被拆除，刘理对这一行政行为是知晓的，所以不应当适用五年的起诉期限，应当适用一年的起诉期限。（二）刘理所建部分房屋和院墙属违法建筑，为修建公共设施的需要，村干部做工作让其主动拆除未拆，村委会和村民小组只好帮其拆除，所以其起诉行政强制拆除理由不能成立。请求：驳回刘理再审请求，维持原裁定。村委会述称,案涉房屋和院墙是堌阳镇政府拆的。再审过程中，各方当事人均未提交新证据，对一、二审认定的事实无异议，再审予以确认。另查明，案涉房屋系堌阳镇政府组织拆除。至今为止，堌阳镇政府未提交告知刘理诉权或者起诉期限的证据。本院再审认为:本案争议焦点为刘理提起本案行政诉讼是否超过法定起诉期限。行政诉讼起诉期限是指法律规定的当事人不服某一行政行为向法院请求司法救济的时间限制。行政诉讼起诉期限制度的价值是多元的，一方面尊重长期存在的事实状态，维护社会秩序特别是公法秩序的稳定；另一方面可以敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定，从而提高行政管理和公共服务的效率。本案中，堌阳镇政府拆除刘理房屋、院墙的行为发生在2016年9月29日，当时正在施行的是《若干解释》。该解释第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”刘理于2018年2月23日提起本案行政诉讼时，《行诉解释》已于2018年2月8日施行。该解释第六十四条规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。前述新旧司法解释对于同一起诉期限作出了不同的规定。当法律适用存在冲突时，既要考虑当事人的权利的保护，又要兼顾新的法律及司法解释的实施。针对本案而言，刘理提起行政诉讼未超起诉期限。其理由如下：（一）适用1年起诉期限造成了当事人客观上起诉不能，影响行政诉讼法立法宗旨的实现。本案中，如适用《行诉解释》并直接从刘理知道堌阳镇政府拆除其房屋、院墙之日起计算起诉期限，起诉期限在2017年9月即已经届满，其提起本案诉讼已超起诉期限。而按照《若干解释》第四十一条规定，尚有7个多月的起诉期限。如此，因新司法解释实施而导致刘理在本案中的起诉期限严重缩短，而对此刘理显然无法预知。故适用1年起诉期限违反了“法不溯及既往”原则，亦有悖于《行诉解释》的制定初衷。（二）适用1年起诉期限违反了有利于行政相对人的法律适用原则，不利于当事人诉权的行使。《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法〔2004〕96号）第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则，对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。针对本案新旧司法解释关于起诉期限的适用问题，行政行为发生在《行诉解释》实施前，而截至《行诉解释》颁布实施时，当事人原来享有的2年起诉期限，剩余不足一年时间的，应当保障当事人2年的起诉期限（即当事人的起诉期限自知道或者应当知道行政行为的内容之日为2年）；剩余超过一年时间的，应适用《行诉解释》规定的1年起诉期限（即当事人的起诉期限自《行诉解释》施行之日起重新计算1年起诉期限）。本案中，堌阳镇政府于2016年9月29日将刘理的房屋、院墙拆除，未告知刘理诉权或者起诉期限。拆除房屋、院墙的行为自发生至《行诉解释》施行之日，刘理原享有的2年起诉期限尚剩余7个月，不足1年，故应保障刘理2年的起诉期限。因此，刘理于2018年2月23日提起本案行政诉讼，未超过其享有的起诉期限。另，堌阳镇政府拆除房屋、院墙的行为是否违反法律规定，本院再审不予审理，应由原审法院依法审理。综上，刘理的再审理由成立。一、二审裁定适用法律错误，应予纠正。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：一、撤销本院（2018）豫02行终233号行政裁定及开封市祥符区人民法院（2018）豫0212行初95号行政裁定；二、本案指令开封市祥符区人民法院审理。审判长  陈广林审判员  管小强审判员  周超举二〇一九年八月十三日法官助理郝龙书记员梁雨辰