河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫01行初286号原告洛阳紫香园农业科技开发有限公司，住所地洛阳市伊滨区科技大道66号。法定代表人林日静，经理。委托代理人任贺磊，河南首航律师事务所律师。委托代理人王宽，河南首航律师事务所实习律师。被告洛阳市人民政府，住所地洛阳市洛龙区开元大道228号。法定代表人刘宛康，市长。委托代理人王成，洛阳市国土资源局伊滨分局监察一中队中队长。委托代理人陈杰锋，河南大鑫律师事务所律师。被告洛阳市自然资源和规划局，住所地河南省洛阳市西工区凯旋东路26号。法定代表人李松涛，局长。委托代理人王成，洛阳市国土资源局伊滨分局监察一中队中队长。委托代理人高晓军，河南大进律师事务所律师。被告洛阳市农业农村局，住所地河南省洛阳市洛龙区太康路9号。法定代表人裴万赢，局长。委托代理人石现化，该局法规监督科科长。委托代理人陈晓茹，河南中冶律师事务所律师。原告洛阳紫香园农业科技开发有限公司诉被告洛阳市人民政府、洛阳市自然资源和规划局、洛阳市农业农村局确认行政行为违法一案，于2019年6月20日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年7月18日公开开庭审理了本案。原告洛阳紫香园农业科技开发有限公司的法定代表人林日静及其委托代理人任贺磊、王宽，被告洛阳市人民政府的委托代理人王成、陈杰锋，被告洛阳市自然资源和规划局的委托代理人王成、高晓军，被告洛阳市农业农村局的委托代理人石现化、陈晓茹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告洛阳紫香园农业科技开发有限公司诉称：原告是“AAAA国家级旅游景区”洛阳“中国薰衣草庄园”农业生态观光园项目的投资运营方。原告投资建设“中国薰衣草庄园”是按照洛阳市伊滨新区管委会于2011年9月16日向社会公开发布伊河生态观光园及城乡一体化试点项目第三标段招标公告的招标内容和原告的控股上级企业洛阳康都置业有限公司(简称“康都置业”)于2011年12月30日与伊滨区管委会签订的《洛阳新区伊河生态廊道城乡一体化试点项目第三标段综合开发合作协议》(下称“协议”)进行的。且原告的“中国薰衣草庄园”项目总平面规划图，是经洛阳市城乡规划局原则同意，伊滨区管委会进行核查，认为该项目符合国家相关产业政策，准予备案的。2016年3月2日，洛阳市国土资源局伊滨分局也对洛阳中国薰衣草庄园农业生态观光园建设项目用地预审材料进行审查，同意该建设项目通过用地预审。2016年3月16日洛阳市城乡一体化示范区管理委员会发展改革规划局为洛阳伊滨区管委会也出具了规划意见，认为洛阳薰衣草庄园农业生态观光园项目与洛阳生态廊道龙门至开元大道限建区保护规划相符合。原告是在合法取得各项土地及项目审批手续的前提下，投资2.8亿元建成了“中国薰衣草庄园”以及相应的旅游配套服务设施。2019年1月11日，洛阳市伊滨新区管理委员会、洛阳市自然资源和规划局、洛阳市农业农村局以原告未履行洛阳市国土资源局于2018年6月下达的《行政处罚决定书》，以整治“大棚房”为由，联合下发《关于依法拆除洛阳市紫香园农业科技开发有限公司违法建筑的通告》，于2019年1月12日违法强行拆除了庄园内作为乡村旅游配套设施的192套木制结构的木屋，将拆除木屋及屋内全部物品直接掩埋。并于2019年3月31日又再次组织违法拆除了薰衣草庄园内旅游服务配套设施(儿童乐园、钢琴餐厅)等其他地上物。被告实施的本次强制拆除行为严重违法，主要理由如下几点。一、原告是通过政府招标来到洛阳进行投资的，投资建设的项目，是通过政府招投标合法取得的，项目用地也是按协议经政府审批合法取得的。二、实施本次强制拆除行为的洛阳伊滨区管理委员会及洛阳市自然资源和规划局、洛阳市农业农村局不具备实施行政强制的主体资格，缺乏职权依据与执法资格。三、被告实施本次行政强制程序严重违法。四、被告实施本次行政强制行为的目的，在法律上具有不正当性。明显存在相关部门为完成上级领导部署的任务，故意人为扩大政策、政令的实施范围和权限，滥用职权并故意掩饰该地区政府及相关部门历史上对该项目的招商、签约、审批、招标、建设审批行为与今天上级要求不一致等业已存在的历史遗留问题。从法律上讲违背了行政行为的“确定力”及“公信力”原则。综上所述、被告强制拆除原告薰衣草庄园木屋及其他地上物的行为违法，原告为维护合法权益特向贵院提起诉讼，请求：1、依法确认被告强制拆除原告薰衣草庄园旅游配套设施的192套木制结构的木屋及儿童乐园、钢琴餐厅等其他地上物的行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。被告洛阳市人民政府答辩称：一、答辩人不是本案的适格被告。伊滨区管委会是依法设立的答辩人派出机关，在管辖区域内行使市政府授予的部分行政管理职能。作为一级政府的派出机关，必要时应当依法定程序设立相应的职能部门，在范围内独立行使应当由政府职能部门依法行使的职权，独立对外承担法律责任。伊滨区管委会负责规划区域内经济开发和管理，有关职能部门在伊滨区设立派出或办事机构，管委会的行政职权由市政府及其职能部门授予，依法具有行政主体资格，能够作为行政诉讼的适格被告，答辩人不是本案的适格被告，应裁定驳回原告洛阳紫香园农业科技开发有限公司对答辩人的起诉。二、本案所涉木屋及儿童乐园、钢琴餐厅等设施列属不动产，行政诉讼应该专属管辖。《行政诉讼法》第二十条规定：“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。”行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。不动产已登记的，以不动产登记簿记载的所在地为不动产所在地；不动产未登记的，以不动产实际所在地为不动产所在地。木屋及儿童乐园、钢琴餐厅等未进行不动产登记，应以不动产实际所在地即洛阳市内法院管辖，而非郑州市中级人民法院进行管辖，故应裁定移送有管辖权的洛阳市内人民法院进行管辖。三、答辩人的派出机构伊滨区管委会作出实施的本次行政强制拆除程序没有违法或超越职权。拆除原告薰衣草庄园旅游配套设施的192套木制结构的木屋及儿童乐园、钢琴餐厅等其他地上物的依据是：2018年9月14日，农业农村部、自然资源部印发的《〈关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案〉的通知》（农农发〔2018〕3号）文件和《河南省国土资源厅发布关于全面清理和严厉整治“大棚房”的公告》。伊滨区管委会是依据上级政府相关文件合法有序进行的“大棚房”清理整治专项行动，相关部门在政府统一领导下，各司其职、协同配合开展的专项行动，并非自作主张实施。鉴于原告长期对违法建筑的自行拆迁置之不理，当地政府机构依据省政府对地方各级政府履行清理整治“大棚房”主体责任的要求，2019年1月11日，联合下达《关于依法拆除洛阳紫香园农业科技开发有限公司违法建筑的通告》，组织联合执法队伍依法在限定时间内将违占土地上的建筑物进行了登记、清理和移除原地，并非起诉状所述的违法强制拆除。本次专项整治行为所依据国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件没有不合法的地方，应裁定驳回原告洛阳紫香园农业科技开发有限公司的起诉。四、被答辩人起诉状中所述事实与实际不符，系违法占用土地，在土地（耕地）上建设非农设施“大棚房”。2018年7月18日，河南省国土资源厅发布关于全面清理和严厉整治“大棚房”的公告，全面启动“大棚房”清理整治专项行动。要求违法建设“大棚房”的企业或个人，务必抓紧自行整改，立即拆除和复耕，拒不整改的，将从严从重查处，依法追究法律责任。国家农业农村部、自然资源部对“大棚房”的概念和整治范围做了明确规定。2018年9月14日，农业农村部、自然资源部印发《〈关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案〉的通知》（农农发〔2018〕3号）文件。《通知》指出：“对占用耕地特别是永久基本农田建设非农设施，改变土地性质和用途的违法违规建设行为，依法依规进行全面清理整治”，违法主体重点是工商资本和城市居民；违法形态是占用耕地甚至永久基本农田建设“私家庄园”，实质上是一种农地非农化的土地违法行为。洛阳市国土资源局于2018年5月17日对其违法占地立案，同年8月20日申请省国土资源厅进行耕地破坏程度鉴定，同年10月9日省国土资源厅发文批复：鉴定属于违法占用集体土地63.133亩（其中耕地16.751亩）建房及硬化地面。洛阳市国土资源局依程序对其行政处罚：没收非法占用土地之上的“大棚房”木屋建筑和其他设施，限期拆除违建物和处以罚款。2018年6月29日直接送达《行政处罚决定书》。济南督查局督查通报去年9月全国整治耕地上违建“大棚房”，12月31日济南督察局到伊滨区暗访后，将洛阳紫香园农业科技开发有限公司违建的木屋及儿童乐园、钢琴餐厅，以擅自占地进行非农建设的“大棚房”违法项目通报了省政府。被答辩人违法用地和违法违规建设的行为不应受法律保护，其建设的“大棚房”应当由当地政府联合执法在限定时间内将违占土地上的建筑物进行登记、清理和移除，应裁定驳回原告洛阳紫香园农业科技开发有限公司的起诉。五、答辩人拆除本案的地面附着物是被答辩人建筑在非法占用的耕地之上，公安机关已经刑事立案。2018年10月17日，洛阳市国土资源局伊滨分局已将洛阳紫香园农业科技开发有限公司非法占地案涉嫌刑事犯罪移送公安部门，公安机关已经刑事立案。被答辩人的确认之诉是为民事经济赔偿做准备的前置条件，我国审判工作中的“先刑后民”原则已十分明确，本案确认之诉需以另一案刑事案件的审理结果为依据，而另一刑事案件尚未审结，据此，应当优先审理刑事法律关系。本案的先刑后民不侵害当事人的合法权益，应适用先刑后民原则，这样可体现行政机关执法的严肃性和公正性，故应裁定驳回原告洛阳紫香园农业科技开发有限公司的起诉。综合上述事实和理由，答辩人的派出机构伊滨区管委会的行为并没有超越职权，亦不违法，该行为不具备可诉性。答辩人据此请求法院驳回被答辩人的诉讼请求。被告洛阳市自然资源和规划局答辩称：首先，被答辩人建设木屋和接待中心等占用土地系违法占用土地，属于在土地（耕地）上建设非农设施“大棚房”，属于非法建筑物、构筑物。2017年，被答辩人在未取得任何规划和用地手续的情况下在农用地上建设木屋及接待中心等项目，属于非法占用土地。2018年9月14日，农业农村部、自然资源部印发《〈关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案〉的通知》（农农发〔2018〕3号）文件。《通知》指出：“对占用耕地特别是永久基本农田建设非农设施，改变土地性质和用途的违法违规建设行为，依法依规进行全面清理整治”，违法主体重点是工商资本和城市居民；违法形态是占用耕地甚至永久基本农田建设“私家庄园”，实质上是一种农地非农化的土地违法行为。被答辩人建设的木屋和接待中心等属于大棚房，属于非法建筑物、构筑物。洛阳市国土资源局于2018年5月17日对其违法占地立案，同年8月20日申请省国土资源厅进行耕地破坏程度鉴定，同年10月9日省国土资源厅发文批复：鉴定属于违法占用集体土地63.133亩（其中耕地16.751亩）建房及硬化地面。洛阳市国土资源局依程序对其行政处罚：没收非法占用土地之上的“大棚房”木屋建筑和其他设施，限期拆除违建物和处以罚款。2018年6月29日直接送达《行政处罚决定书》。去年9月全国整治耕地上违建“大棚房”，12月31日济南督察局到伊滨区暗访后，将洛阳紫香园农业科技开发有限公司违建的木屋及儿童乐园、钢琴餐厅，以擅自占地进行非农建设的“大棚房”违法项目通报了省政府。因此，被答辩人建设的小木屋等建筑物、构筑物属于违法建筑物、构筑物，应当予以拆除。其次，洛阳市伊滨区管委会、洛阳市农业农村局和答辩人的强制拆除符合法律规定。根据《行政强制法》第四十四条：“对违法的建筑、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”2018年6月29日，答辩人送达《行政处罚决定书》后，被答辩人并未自行拆除小木屋等违法建筑物。2019年1月11日洛阳市伊滨区管委会、洛阳市农业农村局和答辩人联合下发《关于依法拆除洛阳紫香园农业科技开发有限公司违法建筑的通告》。然后洛阳市伊滨区管委会、洛阳市农业农村局和答辩人组织联合执法队伍依法在限定时间内将违占土地上的建筑物进行了登记、清理和移除原地，并非起诉状所述的违法强制拆除。因此，此次强制拆除的主体合法，具有强制拆除的主体资格，拆除程序适当，符合法律规定。最后，2019年3月的拆除系被答辩人自行拆除，洛阳市伊滨区管委会、洛阳市农业农村局和答辩人仅是协助被答辩人拆除，不属于强制拆除行为。综上所述，被答辩人在未办理规划许可和用地审批手续的情况下，在农用地修建小木屋等建筑，属于大棚房，是违法建筑物、构筑物。答辩人1月的强制拆除的主体合法，具有强制拆除的主体资格，拆除程序适当，符合法律规定。且2019年3月的拆除系自行拆除，而非强制拆除。因此，请贵院驳回原告诉讼请求。被告洛阳市农业农村局答辩称：一、原告是否通过政府招投标进行投资行为与案涉“大棚房”违建的事实不具有关联性。“大棚房”违建问题主要涉及如下几个方面：1、“大棚”本属于农业用地，但“大棚房”违法占用了耕地、甚至基本农田用作建设非农设施，改变土地性质和用途，属于违法行为。“大棚房”违建在于违法改变土地利用性质、少批多占、进行经营性开发等。如果这些投资项目严格按照《土地管理法》、《基本农田保护条例》等的规定，坚持按法定程序办理各项手续，该申请就申请，该审批就审批，逐级逐层获得批准后，就不会被以“违建”之名拆除。2、根据农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知（农农发〔2018〕3号）内容规定，“大棚房”问题是指地方工商企业和个人借建农业大棚之名，占用耕地甚至永久基本农田，违法违规建设“私家庄园”等非农设施，严重冲击耕地红线。开展“大棚房”问题专项清理整治行动目的是为加强耕地保护，遏制农地非农化现象。3、对占用耕地特别是永久基本农田建设非农设施，改变土地性质和用途的违法违规建设行为，依法依规进行全面清理整治。清理整治范围主要包括以下三类问题：（一）在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设非农设施，特别是别墅、休闲度假设施等。(二）在农业大棚内违法违规占用耕地建设商品住宅。（三）建设农业大棚看护房严重超标，甚至违法违规改变性质用途，进行住宅类经营性开发。4、依照《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等相关法律法规，对违法违规建设“大棚房”等问题的责任主体，自然资源部门要依法依规从严查处。对涉嫌犯罪的，移送公安、司法等部门，依法追究刑事责任。逐一排查“大棚房”是否享受财政补助情况，建立工作台账，对其中涉嫌骗取涉农资金补助、改变农业设施用途的，农业农村、财政等部门要坚决追回。二、答辩人事实上并没有参与实施任何行政强制行为，不应被列为本案被告。原告起诉答辩人的事实不存在，答辩人未对原告实施任何行政强制行为，原告也没有证据证明答辩人对原告实施了何种行政强制行为。且答辩人在联合下发洛阳市农业农村局、洛阳市自然资源和规划局、洛阳伊滨区管委会《关于依法拆除洛阳紫香园农业科技开发有限公司违法建筑的通告》审核盖章过程中，严格依法履行职责，并不存在违法情形，不应被确认违法。（一）原告未经有权机关批准擅自在农用地（含基本农田）进行违法建房，违反以下法律规定：1、原告利用耕地建设非农设施的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第四十四条、第七十六条之规定。2、原告在基本农田建设非农设施的行为违反《基本农田保护条例》第十五条、第十七条、第三十条、第三十三条之规定。3、原告未经建设用地审批，擅自改变土地用途，将耕地用于建设并进行经营性活动，违反农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知（农农发〔2018〕3号）的相关规定。（二）原告案涉木屋确系“大棚房”问题，应依法清理整治，答辩人依法履职，不存在违法情形。答辩人认为原告案涉木屋属于“大棚房”问题，理由如下：1、原告案涉木屋占用土地性质为耕地（部分为基本农田），未经法定批准程序不能建设非农设施和进行非农业经营。依照法律规定首先原告不能占用耕地或直接在耕地上以农业设施为名违法违规建设非农设施，退一步讲即使原告按设施农用地审核或备案后，其也不能改变土地性质和用途，进行非农业经营。2、原告洛阳紫香园农业科技开发有限公司注册为农业公司，其薰衣草庄园具有农业属性，属于以设施农业为名违法违规建设非农设施。3、原告改变土地性质和用途，建设木屋别墅后对外出租，进行非农化经营，属于典型的“大棚房”问题。综上，答辩人认定原告未经批准违法占用耕地特别是永久基本农田建设木屋别墅开展租售经营活动，变相搞房地产项目开发，属于典型的“大棚房”问题，应依法列入“大棚房”问题清理整治范围，依法整改并予以规范。根据国家法律和政策相关规定有权机关对违法占用耕地和永久基本农田的木屋别墅应按照法定职责实施拆除，恢复农地性质。因此，在联合下发洛阳市农业农村局、洛阳市自然资源和规划局、洛阳伊滨区管委会《关于依法拆除洛阳紫香园农业科技开发有限公司违法建筑的通告》审核盖章过程中，答辩人应按照法律规定，依法履行法定职责审核盖章，大力配合有权机关下发拆除违建通知。三、答辩人并没有参与实施案涉拆违行为，更谈不上程序违法问题。四、关于案涉拆违行为的目的及行政行为的确定力及公信力问题，应结合案件事实和证据，依据法律规定来予以认定，不能仅仅站在行政相对人单方面利益来推定。对于违建事实清楚，证据确实充分的，有权机关应该严格依法查处，若不依法履行法定职责才属于行政违法。综上所述，本案中答辩人并没有参与实施被诉行政行为，与被诉行政行为的作出不具有关联性，不应被列为本案被告。且答辩人亦并不存在法定违法情形，也不应被确认违法。因此答辩人请求贵院依法查明事实，驳回原告的诉讼请求。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。洛阳市农业农村局、洛阳市自然资源和规划局、洛阳伊滨区管理委员会于2019年1月11日联合下发了《关于依法拆除洛阳紫香园农业科技开发有限公司违法建筑的通告》，按照《河南省国土资源厅关于全面清理和严肃查处“大棚房”违法占地行为的紧急通知》（豫国土资发〔2018〕112号）的精神及工作要求，决定依法拆除洛阳紫香园农业科技开发有限公司内的违法建筑，洛阳市农业农村局、洛阳市自然资源和规划局、洛阳伊滨区管理委员会在该通告上加盖了公章。原告称洛阳伊滨区管理委员会系洛阳市人民政府的派出机关，故其本次起诉并未将洛阳伊滨区管理委员会列为被告，但其诉状中认可实施涉案拆除行为的是洛阳市农业农村局、洛阳市自然资源和规划局、洛阳伊滨区管理委员会，经本院释明，原告不同意变更洛阳伊滨区管理委员会为本案被告，故原告起诉的被告不适格，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项之规定，裁定如下：驳回原告洛阳紫香园农业科技开发有限公司的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后退回原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审判长 胡 涛审判员 耿 立审判员 张志立二〇一九年八月二十七日书记员 王胜玲附录：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。