浙江省衢州市柯城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0802行初129号 原告张炎水，男，1951年4月11日出生，汉族，住浙江省开化县。 委托代理人（特别授权代理）孙晓萍，安徽安泰达（黄山）律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）刘庆武，安徽安泰达（黄山）律师事务所律师。 被告开化县自然资源和规划局，统一社会信用代码11330824MB1664968N,住所地浙江省开化县华埠镇芹阳办事处芹北路1号。 法定代表人张德平，局长。 出庭应诉的行政机关负责人饶艳，副局长 委托代理人（特别授权代理）王小亮，浙江新联新律师事务所律师 原告张炎水与被告开化县自然资源和规划局行政合同及一并审查规范性文件一案，于2019年4月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭于同年6月27日公开开庭审理了本案。原告张炎水及其委托代理人孙晓萍，被告开化县自然资源和规划局的负责人（副局长）饶艳、委托代理人王小亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张炎水起诉称，一、原告对于所签订的协议存在重大误解和显失公平。 1.原告签订协议时对配套设施费部分的内容存在重大误解，显失公平。2018年10月24日，原告与开化县国土资源局双方签订了开征土（小桥头）2018-094《开化县集体土地上房屋征收补偿安置协议》，补偿安置协议依据的批准文号为浙土字（330824）A[2017]-0004，征地公告为开政公〔2018〕6号，对原告坐落于开化县城关镇古溪路9号的房屋补偿金额为7876074元，房屋、装饰装修及其他附着物的价值依照房屋征收估价报告来确定，适用《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》等规范性文件，而房屋补偿金额的计算方式为“被征收房屋货币补偿估价总金额=房屋合法建筑面积×[国有土地上房屋市场评估价-（房屋建安造价+建设配套设施费）+被征收房屋重置单价×被征收房屋成新率+集体经济组织成员安置补贴]-土地补偿费+附属物及装饰装修估价金额”，但原告于1997年办理房屋产权登记时，已经缴纳了住宅工程配套费17158元、住宅占用费1200元，住宅工程规划费137元、住宅工程测量费100元，向开化县市容市貌管理监察中队缴纳了有偿服务费20元，建房管理费2500元。而在此次征收房屋的补偿金额标准计算中，又将建设配套设施费补偿部分予以扣除。对于已经缴纳过的配套设施费，不应当再予以扣除，否则，原告将是对配套设施费的双重缴纳，不符合法律的规定。而原告作为一般公民，对于建设配套设施费等没有法律意义上的概念，在协议签订时对相应的表述缺少应有的认识，签订协议时存在重大误解，而且按照原告合法建筑面积为712.77平方米为计算基数，建设配套设施费的补偿款为712.77元/㎡×400元=285108元，其后果对于原告来说，也显失公平，理应予以变更。 2.双方关于房屋建安造价部分的协议内容存在重大误解，显失公平。开化县国土资源局在签订协议时，对于房屋建安造价的补偿费用也予以扣除，而房屋建安造价，本身就是原告建造房屋所实际支出的价格，属于对房屋价值补偿的一部分，而原告选择的又为货币补偿，而非产权置换或者宅基地补偿等方式，不存在另建房屋，对于原告选择货币安置方式，要扣除建安造价，亦没有法律上依据。根据评估报告，房屋建安造价为1800元，原告房屋建安造价上的补偿款缺少712.77元/㎡×1800元=1282986元，对于原告来说，亦显失公平，应将房屋建安造价和配套设施费纳入房屋整体补偿费用中。因此，相应的原告的完全签约奖缺少156810元，货币化安置奖缺少156810元，征收补偿款及奖励费用共计少补偿1881714元，对于原告来说，显失公平。 3.双方关于商业用房的认定以及补偿部分的协议内容存在重大误解，显失公平。原告城关3/05032房屋所有权证号房屋，产权证上登记的建筑用途为商住，根据《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》第二十九条规定“被征收房屋用途按照房屋登记记载的用途确定”，那么该部分的一楼店面应当按照商业用途来进行评估补偿，而编号小桥头片区集体-2018-744-01号房屋征收估价报告则将该部分建筑用途确定为住宅，按照住宅变更商业用途的标准进行补偿，补偿金额计算方式为按照同等地段国有商业用房市场评估价与国有住宅房屋市场评估差价的25%给予补助，其结果明显违反公平、等价有偿原则。理应按照国有土地上商业用房市场评估价对原告面积为121.97㎡的店面予以补偿。 二、双方之间协议的依据存在违法情形。 1.原告与开化县国土资源局之间签订的补偿安置协议，依照相关征收文件错误。开化县国土资源局依照浙土字（330824）A[2017]-004《浙江省建设用地审批意见书》和开政公〔2018〕6号《征收土地公告》规定，与原告订立补偿安置协议，但原告房屋所在范围并未纳入该批准文号以及《征收土地公告》所确定的征收范围，双方所达成的协议缺少合法的基础。 2.评估报告违法。首先，征收评估报告所确定的评估时点错误，评估报告当中确定的评估时点为2018年3月26日，但该时点并非征收土地公告的时点，评估公司确定的评估时点没有事实和法律依据。其次，评估报告内容失实，产权证上认定原告城关3/05032号的建筑用途为商住，而评估报告则认定为住宅，对于土地使用权类型则认定为划拨，对于足以确定房屋评估价值的客观事实认定全部失实，其评估结果也失去了合法性，对于附属物的评估价值完全与开化县政府出台的标准完全一致，也让人质疑其评估的客观性和真实性。同时，评估报告也未告知原告具有申请复核和鉴定的权利。再次，评估机构的选择程序违法。对集体土地上的房屋征收，评估机构的选择，应当由开化县国土资源局与征地范围内的集体经济组织成员共同选定，但开化县国土资源局并未履行该职责，评估机构的选择程序违法，该评估机构实质上是由开化县国土资源局单方面确定的评估机构。 三、《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》和《开化县人民政府关于印发开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定的通知》部分内容不合法。 1.《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》第四十三条规定“被征收房屋有以下情况的，不作为安置依据：（一）被征收房屋的阁楼、柴棚、架空层，按重置价格予以补偿；（二）征收红线范围内的牛棚、猪舍、室外厕所、门斗等，按重置价予以补偿；……”而根据《国有土地上房屋评估办法》等规定，对于附属物，也应当依照评估价格确定，而不应当按照重置价确定价值。《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》规定“被征收房屋货币补偿计算公式为：货币补偿=房屋合法建筑面积（㎡）×[国有土地上房屋市场评估价-（房屋建安造价+建设配套设施费）+房屋重置价结合成新率评估价+集体经济组织成员安置补贴]（元/㎡）-土地补偿费”违反了中纪办（2011）8号《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》等规定。 3.《开化县人民政府关于印发开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定的通知》违法，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《国有土地上房屋征收评估办法》等规定，附属物价格应当通过评估来确定，但是该通知则直接规定好补偿价格，该规范性文件违反上位法的规定，其关于附属物价格规定的内容应当无效。 综上，虽然原告与开化县国土资源局已经就被征收房屋的部分内容达成了一致意见，签订了补偿安置协议，但整个补偿协议所确定的依据、程序均存在不合法的问题，而原告基于其有限的知识与开化县国土资源局签订了补偿安置协议，结果亦显失公平。原告为维护其合法权益，提起本案诉讼，请求：1.依法判令变更原告和开化县国土资源局签订的开征土（小桥头）2018-094《开化县集体土地上房屋征收补偿安置协议》，依法补偿原告协议当中已经扣除的房屋建安造价和建设配套设施费部分的费用及相应的奖励费用，按国有土地上房屋征收补偿标准依法对原告商业用房予以补偿；2.依法对《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》和《开化县人民政府关于印发开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定的通知》的合法性予以审查；3.本案诉讼费用由被告承担。 原告在起诉时向本院提交以下证据： 1.原告身份证复印件,证明原告基本身份信息; 2开集建（97）字第089号集体土地建设用地使用证、开房权证城关字第××号房产证、开房权证城关字第××号房产证、开房权证城关字第××号房产证,证明原告为被征收集体土地上房屋的所有权人，为案件利害关系人，具有诉讼主体资格； 3.××号房产证，证明被告将原告开化县城关镇古溪路9号登记建筑面积为331.19平方米的房屋的建筑用途为商住而非住宅，应当按照商业用房的标准对于一楼店面予以补偿； 4.浙江省行政事业性收费统一票据、开化县农村合作经济组织收款收据，证明原告已经缴纳过房屋配套设施费； 5.开化县住房和城乡建设局小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目国有土地上房屋征收投票确定房地产价格评估机构选票填写须知，证明评估机构由开化县住房和城乡建设局选出，不应当适用于原告房屋所在地块，评估机构选择违法。 被告开化县自然资源和规划局答辩称，一、原、被告双方签订的《开化县集体土地上房屋征收补偿安置协议》合法有效。2018年3月19日，浙江省人民政府作出浙土字（330824）A[2018]-0001《浙江省建设用地审批意见书》，批准了开化县征收集体土地0.0566公顷(其中:小桥头村集体土地0.0220公顷)。2018年4月12日，开化县人民政府发布开政公〔2018〕12号征收土地公告，告知征收土地位置及范围（征地规划红线图）、被征地村及土地面积、征地补偿安置标准、被征地人员安置办法等事项。2018年5月7日，开化县人民政府发布了〔2018〕第95-2号《征地补偿安置方案公告》。本次征收集体土地涉及小桥头村集体土地0.0220公顷，原告张炎水房屋在小桥头村，其集体土地上的房屋属被征收范围。2018年10月24日，原告方与被告签订《集体土地上房屋征收补偿安置协议》，明确房屋等附着物补偿、补助和奖励办法、房屋搬迁腾空期限、资金支付办法、房屋腾空交付时间、违约责任、争议处理等其他事项。目前，协议已实际履行。原告提出变更该协议并要求按国有土地上房屋征收标准补偿没有法定事实。 二、《开化县集体土地上房屋征收补偿安置协议》中的补偿安置标准系依据《小桥头片区（棚户区、城中村）改造项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》规定协商确定，该方案对小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目具有指导意义，且不违反法律规定。 三、《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》《开化县人民政府关于印发开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定的通知》制定程序合法，不违反法律、法规规定，应认定合法有效。且上述两个文件不是签订征收补偿的直接依据，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第53条规定，不应成为本案的审理范围。请求依法裁定驳回原告张炎水的起诉。 被告在举证期限内提供如下证据、依据： 第一组证据：1.浙土字（330824）A[2018]-0001《浙江省建设用地审批意见书》、2.开化县2018年度计划第一批次建设用地情况汇总表、3.开政公〔2018〕12号《开化县人民政府征收土地公告》、4.〔2018〕第95-2号《开化县人民政府征地补偿安置方案公告》、5.2018年开化县小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目二期规划范围线、6.公告现场照片2张，证明项目已经批准且已实施； 第二组证据：7.开政发〔2018〕50号《开化县人民政府关于小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目国有土地房屋征收的决定》、8.衢府复〔2018〕46号《行政复议决定书》、9.开政公〔2018〕1号《开化县人民政府关于小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目房屋征收范围的公告》及改建项目房屋征收范围线、10.开政发〔2017〕326号《开化县人民政府关于印发开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）的通知》、11.开政发〔2017〕325号《开化县人民政府关于印发开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定的通知》、12.开政土（小桥头）2018-094《开化县集体土地上房屋征收补偿安置协议》、开政土（小桥头）2018-10号、开政土（小桥头）2018-10-1号《集体土地上房屋征收补偿补充协议》、13.房屋征收估价报告，证明签订的案涉协议合法、有效。 法律依据： 1.《中华人民共和国土地管理法》； 2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》。 原告对被告提供的证据的真实性无异议。被告对原告证据的真实性亦无异议。本院对双方提供的证据的真实性予以认定。 经审理查明，2018年1月1日，开化县人民政府发布开政公〔2018〕1号《关于小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目房屋征收范围的公告》，公告项目所征收房屋的范围。2018年3月23日，开化县人民政府发布开政发〔2018〕50号《关于小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目国有土地房屋征收的决定》，决定对征收范围内的国有土地上的房屋实施征收，并指定由开化县住房和城乡建设局为房屋征收部门，并以文件附件形式下发《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目国有土地房屋征收补偿方案》。项目中涉及的征收集体土地，已获浙江省人民政府批准。同年4月12日，开化县人民政府发布开政公〔2018〕12号《征收土地公告》，公告项目所征收的集体土地。原告系小桥头村村民，其坐落于城区古溪路9号房屋的该村集体土地在项目征收土地的范围内。同年5月7日，开化县人民政府发布开政公〔2018〕第95-2号《征地补偿安置方案公告》，公告中对征收范围内涉及集体土地房屋拆除的补偿，依照征地报批材料，按开政发〔2015〕86号文件规定执行。该文件规定：选择货币安置方式的，被征收人集体土地上房屋征迁奖励标准参照《开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定》执行。 项目中的集体土地上的房屋拆迁，开化县人民政府依据《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》及《开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定》的奖励标准专门出台《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿实施方案》，该方案确定的县国土资源局为项目中集体土地及房屋等地上附着物征收补偿安置的土地行政主管部门；开化县芹阳办事处为实施主体。方案中规定，被征收房屋货币补偿计算公式为：房屋合法建筑面积（㎡）×[国有土地上房屋市场评估价-（房屋建安造价+建设配套设施费）+房屋重置价结合成新率评估价+集体经济组织成员安置补贴]（元/㎡）-土地补偿费。并规定：国有土地上房屋市场评估价：参照国有土地上被征收房屋类似房地产的市场价格；房屋建安造价：按1800元/㎡标准计算；建设配套设施费：按400元/㎡标准计算;房屋重置价：按已公布的重置价格标准计算；集体经济组织成员安置补贴：按1200元/㎡标准计算。 原告选择货币补偿方式安置。经开化县创信房地产评估有限公司根据《开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定》对被征收房屋、附属物及装修进行评估。原告方于2018年10月24日与原开化县国土资源局签订《集体土地上房屋征收补偿安置协议》，原告712.77平方米房屋共计补偿和奖励11240889元。协议签订后，原告提出评估报告遗漏部分房屋装饰装修等附着物。经评估公司复评，双方于同日签订开征土（小桥头）2018-10号《集体土地房屋征收补偿补充协议》，给予原告装饰装修等附着物补偿85639元。同年11月20日，双方再签订开征土（小桥头）2018-10-1号《集体土地房屋征收补偿补充协议》，再给予原告装饰装修等附着物补偿15633元。协议签订后，除架空层、地下室及炮楼的补偿款约定待诉讼结束或乙方（原告）认可才领取外，双方已按协议履行。 因机构改革，原开化县国土资源局的行政职能已归于开化县自然资源和规划局行使。 另查明，《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》及《开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定》系开化县人民政府针对县城中心城区规划区范围的城市改造项目涉及的土地房屋征收所制定，于2017年12月20日发布实施。该实施办法对集体土地房屋征收补偿与安置，第四十三条规定：（一）被征收房屋的阁楼、柴棚、架空层，按重置价格予以补偿；（二）征收红线范围内的牛棚、猪舍、室外厕所、门斗等，按重置价予以补偿。对实际用于经营的住宅房屋，第四十四条规定：沿街底层住宅房屋实际用于商业经营一年以上，并依法取得营业执照且持续经营至土地征收公告发布之日，根据其经营状况、经营年限及纳税等实际情况予以适当补贴。该补偿费用标准对房屋重置价格、附属物（构筑物）补偿价格按类型化进行规定，同时对房屋搬迁、临时周转费、征收奖励楼层层数计算补偿作了规定。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。本案的开化县小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目中征收项目范围内的集体土地，经省人民政府批准，县人民政府已按上述规定将征收范围及征收土地补偿标准等进行公告后实施，征收土地行为合法。 关于原告附带提起对《开化县城区土地征收与补偿实施办法（试行）》《开化县人民政府关于印发开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定的通知》及《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》的部分内容的合法性审查，分述如下： 原告认为，《开化县城区土地征收与补偿实施办法（试行）》第四十三条规定：“被征收房屋有以下情况的，不作为安置依据：（一）被征收房屋的阁楼、柴棚、架空层，按重置价格予以补偿；（二）征收红线范围内的牛棚、猪舍、室外厕所、门斗等，按重置价予以补偿。”违反《国有土地上房屋评估办法》等规定，应当依照评估价确定补偿额。因原告已将案涉房屋的架空层、地下室及炮楼等补偿另案提起诉讼，故原告附带提起的审查该规范性文件并不是本案争议的行政行为的依据。原告请求附带审查的文件不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条所规定的附带提起规范性文件审查的对象。 《开化县人民政府关于印发开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定的通知》，该通知本身不属规范性文件，不属行政诉讼法规定的附带审查的对象。原告实际是对该通知所决定实施的《开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定》中关于房屋及附属物等价格规定的合法性争议。而本案中，双方所签订的补偿安置协议所确定的相关补偿费所依据的是评估机构的评估结果，协议并未适用原告所提起附带审查的规范性文件。特别是，《开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定》在案涉项目的集体土地征收中已被确定为《征地补偿安置方案》中的补偿标准，所以该征收补偿费用标准是案涉项目集体土地征收补偿方案的组成部分。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。故在本案中《开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定》属土地征收补偿方案，不属可附带审查的规范性文件。 《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》系针对小桥头片区这一特定范围内的特定对象的征地补偿安置方案，并不是规范性文件，不属可附带提起规范性审查的对象。 原告房屋所使用的集体土地被依法批准征收，在案涉小桥头片区改造项目内，原告自愿选择货币安置方式。征收实施部门依据评估机构的评估结果，依照补偿方案规定，经由双方协商，原告自愿签订《开化县集体土地上房屋征收补偿安置协议》。协议签订后，原告曾两次提出房屋装饰、装修等附着物存有遗漏，被告亦在评估机构重新评估后与原告签订《补充协议》，安置补偿额未发现有低于补偿安置标准之处，各补偿安置协议合法有效。 根据《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定，（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的，当事人一方有权请求人民法院或仲裁机构变更或撤销。原告以其在签订涉案的《补偿安置协议》时存在重大误解，及协议显失公平为由，诉讼要求法院变更协议。原告在诉讼中提出的其在签订协议时存在对货币补偿金额的计算方式中的配套设施费、房屋建安造价及对营业用房的认定存在重大误解，也显失公平。本院认为，签订协议时，有关确定补偿额的配套设施费、房屋建安造价，在补偿安置方案中，表述用语并无歧义，且有具体金额；补偿中对营业用房的确认，原告在签订协议时亦知晓与理解。原告以配套设施费、房屋建安造价不应当扣除及认为应当将其底层房屋按营业用房补偿，不构成合同法所规定的重大误解及显失公平。 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。本案中,原告房屋的补偿安置是在房屋所使用的集体土地的征收时，并不属该规定中的情形。故原告要求变更协议，按国有土地上房屋征收补偿标准对原告进行补偿的请求与事实和法律规定不符。 涉案集体土地征收行为符合法律规定。原告方对协议内容内容事前已有充分了解，协议系原告方自愿订立。协议中对拆迁房屋的价值系依照事前制定的土地征收补偿方案所确定。补偿中所依据的《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》的征收补偿标准高于其他区域的集体土地征收拆迁补偿标准。协议内容并不违反法律、法规的效力性、强制性规定，合法有效。原告主张其在签订协议时存在重大误解及显失公平的主张不能成立。原告要求变更协议的请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张炎水的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张炎水负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省衢州市中级人民法院。 审 判 长  胡笑跃 人民陪审员  钟海华 人民陪审员  胡英姿 二〇一九年八月二十八日 书 记 员  杨晨媛