安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）皖行终934号上诉人（一审原告）程怀义，男，1974年11月24日出生，汉族，住安徽省蚌埠市怀远县。被上诉人（一审被告）蚌埠市禹会区人民政府，住安徽省蚌埠市禹会区涂山路429号。法定代表人陈建功，区长。被上诉人（一审被告）蚌埠市禹会区马城镇人民政府，住安徽省蚌埠市禹会区马城镇街道。法定代表人邵会廷，镇长。被上诉人（一审被告）蚌埠市禹会区农林水利委员会，住所地安徽省蚌埠市禹会区涂山路429号三楼。法定代表人徐廷杰，主任。被上诉人（一审被告）蚌埠市治淮重点工程建设管理局，住安徽省蚌埠市东海大道23号。法定代表人杨林海，局长。委托代理人黄荟荟，安徽大友昱达律师事务所律师。委托代理人邵引红，该局现场办主任。上诉人程怀义因诉蚌埠市禹会区人民政府（以下简称禹会区政府）、蚌埠市禹会区马城镇人民政府（以下简称马城镇政府）、蚌埠市禹会区农林水利委员会（以下简称禹会区农林水委）、蚌埠市治淮重点工程建设管理局（以下简称蚌埠市重点工程局）行政强制一案，不服安徽省蚌埠市中级人民法院（2019）皖03行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。程怀义向一审法院起诉称，原告在马城镇租赁及拥有合法林地共计54.44亩，其中办理了林权证的53.49亩。2018年，原告被告知其林地及位于马城镇淮河干流一般堤防加固工程范围内，但原告从未看到相关征收公告。因为补偿不合理，申请人至今没有签订补偿安置协议。2018年，众被告组织人员，动用挖掘机将原告的林地强行推平，林木被掩埋、损毁，这给原告造成了严重的经济损失和精神损害。原告认为，被告在未履行任何合法手续、未对原告作任何补偿的情况下，强制清理原告的林地，严重违法。根据上述事实和理由，根据我国《行政诉讼法》及相关规定，依法向贵院提起诉讼，请求判令，1、确认被告强制清理原告林地的行为违法；2、本案全部诉讼费用由被告负担。一审法院经审理查明，淮河干流一般堤加固工程是“十二五”期间新一轮治淮工程重点项目之一，2016年7月已经国家发改委批复，省发改委也对蚌埠市黄苏段一般堤防加固工程进行了审批，马城镇西程村等部分村庄的农用土地属于上述黄苏段工程范围内。2017年10月19日，禹会区政府出台了《禹会区淮干黄苏段一般堤征用及移民拆迁安置黄苏段实施方案》。原告程怀义系马城镇西程村村民，其于2011年10月与马城镇西程村村民委员会签订了承包“西程村湾地、河头种植树木、农作物”的合同，承包期限为十年；原告在租赁土地上种植绿化林木，上述区域属于黄苏段工程范围内。原告程怀义因与政府未达成补偿安置协议，2018年9月份，马城镇政府组织相关人员对原告部分种植林木进行了拆除。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”原告虽当庭提供照片、视频、证人证言等证据，并据此推定拆除行为是禹会区政府负责组织实施。但经本院审查认为，原告提交的照片、视频无法反映有县政府领导参与并组织实施强制行为，马城镇政府自认拆除原告种植的林木是其所为，故原告起诉禹会区人民政府实施了强拆，认为其是强制拆除的适格被告的意见不予采信，马城镇政府为本案适格被告。综上，原告起诉被告禹会区人民政府主体资格不适格，经释明后原告明确表示不同意变更，故应予驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）、（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项的规定，裁定驳回原告程怀义的起诉。程怀义上诉称，一审认定事实错误。《安徽省淮河干流一般堤防加固工程黄苏段工程征地拆迁及移民安置建设任务与投资包干协议书》中约定禹会区政府是负责组建征拆安置工作实施机构，负责组织实施征迁安置具体工作。该协议足以证明禹会区政府是组织实施强制拆除行为的主体。此外，上诉人于一审中提交的照片及其他资料足以证明有禹会区政府领导参与并组织实施了强制行为。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。一审被告禹会区政府和禹会区农林水委向一审法院提举的证据为：1．蚌埠市禹会区人民政府《统一社会信用代码证书》。证明：主体资格。2．《安徽省人民政府关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设范围停止新增建设项目并控制人口迁入的通告》皖政秘（2012）337号；证明：省政府已依据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第7条发布通告的事实；工程占地区域包括案涉区域；通告要求项目法人会同控制区内各级政府进行实物调查工作，这就是禹会区政府制订相关实施方案的合法依据。3．水利部淮委《关于印发安徽省淮河干流一般堤防加固工程黄苏段堤防退建工程建设规划同意书的通知》淮委许可（2012）77号；证明：“黄苏段堤防退建工程”获得淮委的水工程建设规划同意。4．《水利部安徽省人民政府关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地移民安置规划大纲的批复》水规计（2013）197号；证明：“淮河干流一般堤防加固工程”项目的移民安置规划获得水利部和省政府批复同意。5．国土资源部《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设用地预审意见的复函》国土资预审字（2015）228号；证明：“淮河干流一般堤防加固工程”项目用地通过了国土资源部用地预审，符合供地政策，项目用地已列入当地土地利用总体规划。6．蚌埠市人民政府《关于同意组建蚌埠市淮河干流一般堤防加固工程项目法人的批复》；证明：“淮河干流一般堤防加固工程”蚌埠市的项目法人是治淮重点工程局。7．安徽省水利厅《关于淮河干流一般堤防加固工程建设方案的意见》皖水管函（2016）242号；证明：安徽省水利厅同意“淮河干流一般堤防加固工程”建设方案，在蚌埠境内建设内容是黄苏段堤防退建工程。8．《国家发展改革委关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》发改农经（2016）1652号；证明：国家发改委批复了“淮河干流一般堤防加固工程”可行性研究报告，工程范围包括案涉黄苏段范围。9．《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》皖发改农经函（2016）771号；证明：“淮河干流一般堤防加固工程”初步设计报告获得省发改委批复。10．蚌埠市国土资源局《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程（黄苏段堤防退建工程）建设项目先行用地的请示》蚌国土资（2017）145号；证明：“淮河干流一般堤防加固工程”蚌埠境内的黄苏段堤防退建工程已经由国土资源部门申请先行用地。11．安徽省林业厅《使用林地审核同意书》皖林地审（2018）238号；证明：黄苏段退建工程使用林地获得审批。12．《大中型水利水电建设征地补偿和移民安置条例》；证明：禹会区政府和区农林委作为项目所在地辖区政府和水行政主管部门，有法定职责处理水利水电工程项目征地调查和征地补偿相关事务。一审被告马城镇政府向一审法院提举的证据为：1．禹会区马城镇人民政府信用代码证，证明主体资格。2．会议纪要一份，证明当前汛期在即，马城镇政府去找原告协商清除原告的林地，当时开过会议后，协商经过原告同意才去进行拆除的。一审被告蚌埠市重点局向一审法院提举的证据为：1．组织机构代码证，证明管理局系其他机构，不是行政机关，不符合行政诉讼被告主体资格。2．水利部淮委《关于印发安徽省淮河干流一般堤防加固工程黄苏段堤防退建工程建设规划同意书的通知》淮委许可（2012）77号。3．《水利部安徽省人民政府关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地移民安置规划大纲的批复》水规计（2013）197号。4．国土资源局《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设用地预审意见的复函》国土资预审字（2015）228号。5．蚌埠市人民政府《关于统一组建蚌埠市淮河干流一般堤防加固工程项目法人的批复》。6．安徽省水利厅《关于淮河干流一般堤防加固工程建设方案的意见》皖水管函（2016）242号。7．《国家发展改革委关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》发改农经（2016）1652号。8．《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》皖发改农经函（2016）771号。9．安徽省林业厅《使用林地审核同意书》皖林地审（2018）238号。10．《安徽省人民政府关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设范围停止新增建设项目并控制人口迁入的通告》皖政秘（2012）337号。证据2-证据10证明市重点工程局是案涉项目单位，案涉项目具有合法性。一审原告程怀义向一审法院提供的证据为：第一部分证据：1．程怀义身份证、林权证，证明程怀义合法拥有54.44亩林地；2．土地租赁合同，证明程怀义合法租赁林地；3．淮干一般堤除险加固林木补偿统计、计算表，证明拆迁事实的存在并说明了清理行为的具体范围及内容；4．林木被拆除后和拆除前照片，证明强制清理事实的存在。证据1-4证明行政强制行为的存在和原告拥有林地的合法性。第二部分证据：5．限期清理的通知证明禹会区农林委、重点工程管理局在拆迁中所作出的具体行政行为；6．禹会区淮干一般堤征用土地及移民拆迁安置工作实施方案，证明方案中反应出马城镇政府要在区指挥部、跟踪审计和移民监理单位的指导下工作。同时该安置方案中明确规定，为了切实加强领导力度，区委区政府成立了工程现场指挥部，马城镇要抽调人员集中办公；7．网页截图，证明区干一般堤工程指挥部已经成立，并且参加了淮干一般堤攻坚月会议；8.2017陈建功区长所作禹会区人民政府工作报告节选，证明在报告中把淮干一般堤工程作为区经济工作成果；9．一般堤加固工程招标公告，证明招标单位为禹会区人民政府；10．拆迁现场照片，证明马城镇工作人员胡桂富在征迁现场；11．淮河干流一般堤工程开工仪式及照片，证明淮干一般堤防加固工程开工仪式上，禹会区副书记况素琴、副区长汤化雷、禹会区农林水委、水利局领导、重点工程管理局领导、马城镇政府工作人员参与开工典礼；12．安徽省淮河干流一般堤防加固工程黄苏段工程征地拆迁及移民安置建设任务与投资包干协议书，证明：在该工程中禹会区政府负责组建安置工作实施机构，组织实施征迁安置具体工作，负责征迁安置包干投资的使用管理；13．照片，证明副书记况素琴、副区长汤化蕾和禹会区农林水委领导到工地指导征迁工作。证据5-13用以证明被告的主体地位。以上证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致。对一审查明的案件事实，本院予以确认。本院认为，上诉人程怀义虽在一审中提供照片、视频、证人证言等证据，以此推定拆除行为是禹会区政府负责组织实施，但上诉人提交的照片、视频中无法证明有禹会区政府领导参与并组织实施强制行为。根据查明的事实，实施涉案强制拆除行为的主体是马城镇政府，马城镇政府也承认是其拆除了上诉人种植的林木。所以，上诉人程怀义以禹会区政府、禹会区农林水委、蚌埠市重点工程局为被告提起诉讼，缺乏事实根据，依法应予驳回。在禹会区政府、禹会区农林水委、蚌埠市重点工程局被驳回起诉后，本案被告仅剩下马城镇政府，一审法院对本案不再具有管辖权。虽然《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条规定上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件，但该规定赋予了上级人民法院自由裁量的权力，如果上级人民法院认为自己不宜对下级人民法院管辖的案件进行审理，也可以不由自己审理。且如果当共同被告中层级较高的行政机关不是适格被告时，同案中层级较低的行政机关再由上级人民法院管辖，可能会导致当事人多列被告以规避管辖规定的情形。因此，一审法院并未对本案继续审理，并不违反法律规定。综上，一审裁定驳回程怀义的起诉并无不当。上诉人程怀义的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年八月九日法官助理阮秀芳书记员潘玉丹附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；