山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁07行终253号 上诉人（原审原告）王关锋，男，1973年12月12日生，汉族，住山东省寿光市。 被上诉人（原审被告）寿光市水利局，住所地寿光市商务小区5号楼B座，统一社会信用代码113707830042248619。 法定代表人燕黎明，局长。 委托代理人张铭，山东联邦律师事务所律师。 上诉人王关锋因与被上诉人寿光市水利局行政强制一案，不服山东省寿光市人民法院作出的（2019）鲁行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2019年1月21日，被告寿光市水利局向原告王关锋作出寿水拆字[2019]33号责令限期拆除通知书，内容为：经查，你（单位）在弥河任家段内，建设了楼房等建筑物，违反了《中华人民共和国水法》第三十七条以及《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》等法律法规的规定，根据《中华人民共和国水法》第六十五条的规定，现责令你（单位）限期5日内拆除，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由你（单位）负担，并处罚款。被告作出案涉责令限期拆除通知书中，未告知原告享有陈述、申辩等相关权利，且文书送达材料存在瑕疵。原告王关锋不服该责令限期拆除通知书，在法定期限内向本院提起诉讼。 另查明，原告王关锋的案涉楼房等建筑物、构筑物，坐落于弥河寿光市纪台镇任家村段两岸堤防之间的滩地之上，属于被告寿光市水利局管理的范围，原告建设时未依法取得被告的许可，亦未取得规划、国土等行政部门的许可。 一审法院认为，《中华人民共和国水法》第三十七条规定，禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物。禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。该法第六十五条规定，在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需要费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。根据《中华人民共和国防洪法》第二十一条规定，除国家确定的重要江河、湖泊的主要河段，跨省、自治区、直辖市的重要河段、湖泊，省、自治区、直辖市之间的省界河道、湖泊以及国（边）界河道、湖泊处，其他河道、湖泊，由县级以上地方人民政府水行政主管部门按照国务院水行政主管部门或者国务院水行政主管部门授权的机构的划定依法实施管理。有堤防的河道、湖泊，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地；无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。该法第五十五条规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，可以并处五万元以下的罚款：（一）在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的；（二）在河道、湖泊管理范围内倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的；（三）在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物的。《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条规定，未经批准在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施，以及开采地下资源或者进行考古发掘的，县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款、没收非法所得。依照上述法律法规的规定，被告寿光市水利局作为寿光市水行政主管部门和河道主管机关，依法具有对本行政辖区河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动进行管理查处的法定职责，其向原告作出的责令限期拆除通知书，对原告的楼房等建筑物，载明了违法定性、限期拆除要求以及法律后果，对原告的权益明显产生了实际影响，依法具有可诉性。对于被告关于该责令限期拆除通知书系阶段性行为不具有可诉性的主张，本院不予支持。原告未取得被告的许可，擅自在弥河寿光市纪台镇任家村段堤防之内的滩地上建设楼房等妨碍河道行洪的建筑物、构筑物，违反了《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》等法律法规规定。原告辩称其案涉建筑物、构筑物不在弥河河道之内、属于合法建设等主张，因与查明事实和法律规定不符，本院不予采纳。被告履行法定职责向原告作出责令限期拆除通知书的行为，认定事实清楚，适用法律法规正确。但被告在作出责令限期拆除通知书行为中没有依法告知原告陈述、申辩等权利，且文书送达材料存在瑕疵，违反了程序正当原则，其行政行为程序违法。但鉴于清除妨碍行洪违法建筑物、构筑物，推进弥河防洪治理民生工程，直接关系广大人民群众的生命财产安全，如撤销被告作出的案涉行政行为，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故本院依法不予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决确认被告寿光市水利局于2019年1月21日对原告王关锋作出寿水拆字[2019]33号责令限期拆除通知书的行政行为程序违法。案件受理费50元，由被告负担。 上诉人王关锋不服一审判决，向本院提起上诉称：一审判决认定事实不清，证据不足：一、涉案建筑不在河道范围内，相关建设行为不属于被上诉人管理的职权范围。《河道管理条例》第二十条第三款：“河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定”，《山东省实施办法》第十四条第二款：“河道具体管理范围，按照河道管理权限，由县级以上地方人民政府负责划定”。本案中，被上诉人提供的证据不能证明涉案房屋属于河道管理范围，更不能证明涉案房屋建设时属于河道管理范围。首先，被上诉人提供的涉案房屋位置图标注的涉案房屋位置不清，无法确认涉案房屋具体位置，图纸及现场照片无法说明河道规划范围，不能证明涉案房屋属于河道管理范围内。其次，被上诉人虽然提供了潍坊市人民政府的批复文件，但该批复作出时间远远晚于涉案房屋的建设时间，该证据无法证明涉案房屋建设时属于河道管理范围内。事实上，涉案房屋用于从事农业生产经营相关活动，在当地己依法生产经营近十年，而被上诉人主张的防洪规划系2018年发生洪水灾害后制定；此外，涉案房屋距河坝170米之外，事实上也远远超过河道管理的范围，涉案房屋的建设行为不属于被上诉人管理的职权范围，被上诉人作出被诉行政行为超越法定职权，应当依法予以撤销。此外，针对涉案房屋，已有包括纪台镇人民政府、寿光市国土资源局、寿光市综合行政执法局等不同行政机关依据不同法律文件作出了相应的行政行为。根据职权法定原则，上述行政机关均认为其对涉案房屋建设行为具有管辖权，由此可见，包括被上诉人在内的相关行政机关对上诉人作出相关行政行为时根本没有认真研判所涉区域土地性质等重要事实问题，而仅仅是根据上级政府的组织安排贸然实施的行政行为，相关行为严重脱离法治原则。二、涉案建筑系合法建筑，被上诉人作出被诉行政行为缺乏事实和法律依据。国土资发(2010)155号《关于完善设施农用地管理有关问题通知》第二节第二项：“进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5％以内，但最多不超过10亩；进行规模化种植的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模3％以内，但最多不超过20亩；规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7％以内(其中，规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10％以内)，但最多不超过l5亩；水产养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7％以内，但最多不超过10亩。附属设施用地规模应严格控制，省级国土资源和农业部门可结合本地实际情况，制定不高于上述规定限额的具体标准”。本案中，上诉人提供的土地转租协议、村委会证明及两份营业执照能够充分证明涉案房屋用于农业生产经营，该房屋所占土地较种苗基地所占土地而言远远小于国家控制规模，符合规模生产附属设施管理用房合理合法的范畴，系合法建筑，被上诉人针对该房屋的建设行为作出被诉行政行为缺乏事实和法律依据。三、撤销本案被诉行政行为不会对给国家利益、社会公共利益造成重大损害。本案中，行政机关若因公共利益实施新的防洪规划需要拆除涉案房屋，完全可以通过法定的征收、征用程序，在对上诉人依法进行合理补偿后拆除涉案房屋，而不是径行启动行政处罚程序，被上诉人作出的被诉行政行为有违信赖保护原则和比例原则，损害了上诉人的合法权益。针对行政机关作出的明显缺乏事实和法律依据、且程序违法的行政行为，人民法院应当依法作出撤销判决，以此引导行政机关依法行政，完成司法审判对行政行为的监督功能。具体到本案中，撤销被诉行政行为并不会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，在得到合理补偿的前提下，上诉人也会积极配合政府新实施的防洪规划，上诉人就合法权益遭到损害取得补偿的权益与公共利益并不冲突，二者完全可以同时兼顾。综上所述，涉案建筑不在河道范围内，相关建设行为不属于被上诉人管理的职权范围；涉案建筑系合法建筑，被上诉人作出被诉行政行为缺乏事实和法律依据；撤销本案被诉行政行为不会对给国家利益、社会公共利益造成重大损害。一审法院认定基本事实不清、证据不足，作出的判决侵犯了上诉人的合法权益。为此，上诉人特依法向贵院提起上诉，恳请贵院依法审理，作出公正合理的裁判! 被上诉人寿光市水利局未提交书面答辩。 双方当事人在一审中提交的证据均已随案卷移送本院，上述证据在一审庭审中已质证，本院同意一审法院对当事人提交证据认定。二审中，各方当事人均填写了二审行政案件诉讼要素表，上诉人没有提交新的证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》等法律法规的有关规定，被上诉人寿光市水利局作为县级水行政主管部门和河道主管部门，有权对本行政辖区河道管理范围内的水事违法行为进行管理查处，是适格的行政主体和本案适格的诉讼主体。《中华人民共和国水法》第六十五条规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需要费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款……”。本案中，在属于上诉人寿光市水利局管理的范围内，上诉人王关锋建设时未依法取得上诉人的许可，亦未取得规划、国土等行政部门的许可。被上诉人据此向上诉人作出寿水拆字[2019]33号责令限期拆除通知书，该行政行为认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确。 在行政程序中，但被上诉人在作出责令限期拆除通知书行为中没有依法告知原告陈述、申辩等权利，属于行政行为程序违法。但鉴于清除妨碍行洪违法建筑物、构筑物，推进弥河防洪治理直接关系当地人民群众的生命财产安全，如撤销案涉行政行为，会给社会利益造成损害，依法不应予以撤销。 综上，被上诉人寿光市水利局作出的寿水拆字[2019]33号责令限期拆除通知书认定事实清楚，适用法律正确，程序违法，本院依法不予撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持，上诉人王关锋的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王关锋负担。 本判决为终审判决。 审判长  周建明 审判员  林少华 审判员  郭明明 二〇一九年八月十九日 书记员  王巧贞