内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）内25行终31号 上诉人（原审原告）刘某1，现住内蒙古自治区锡林郭勒盟锡林浩特市。 被上诉人（原审被告）锡林浩特市国有土地上房屋征收与补偿管理局。 法定代表人刘某2。 委托代理人马某。 委托代理人赵某，内蒙古合志律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）锡林浩特市城市规划局。 法定代表人宋某。 委托代理人张某1。 委托代理人白某，内蒙古合志律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）锡林浩特市巴彦查干街道办事处。 负责人李某。 委托代理人宝某。 委托代理人王某，内蒙古合志律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）锡林浩特市城市管理综合执法局。 法定代表人项某。 委托代理人祁某。 委托代理人张某2，内蒙古理想律师事务所律师。 上诉人刘某1因与被上诉人锡林浩特市国有土地上房屋征收与补偿管理局、锡林浩特市城市规划局、锡林浩特市城市管理综合执法局、锡林浩特市巴彦查干街道办事处行政强制一案，不服内蒙古自治区锡林浩特市人民法院（2018）内2502行初52号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，原告刘某1系锡林浩特市一棵树居委会居民，从事大棚蔬菜种植。2016年，锡林浩特市政府进行棚户区改造项目中，原告居住在巴彦查干街道办事处塔林社区的房屋和大棚被纳入征收范围。原告认为锡林浩特市政府实施房屋征收存在违法，未与征收部门达成安置协议。2017年8月23日，原告的房屋被强制拆除，四被告工作人员当时在拆除现场。原告认为被告的强拆行为严重违法，于2018年11月27日提出行政诉讼。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。原告房屋2017年8月23日被拆除时已经知道行政行为内容的时间，依照法律规定，原告应当在其房屋被拆除之日起一年内即自2017年8月23日起至2018年8月23日前提起行政诉讼。而原告在2018年11月27日才提起行政诉讼，已经超过了法律规定一年的诉讼时效期限。四被告以原告的起诉超过诉讼时效的辩解理由成立，该院予以支持。综上所述，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告刘某1的起诉。案件受理费50.00元，退还予原告。 刘某1上诉称，原审法院以上诉人对四被上诉人2017年8月23日联合实施的案涉行政行为提起诉讼的时间已超过法定一年“诉讼时效”期限为由，裁定驳回上诉人的起诉，违背“法不溯及既往”的基本原则，明显适用法律错误，不利于保障当事人合法权益，应依法予以撤销。1.根据行政诉讼法及相关司法解释，我国行政诉讼实行的是起诉期限制度。所谓起诉期限是指法律规定的当事人不服某项行政行为时向法院请求司法救济、行使行政撤销权的时间限制，在性质上属于除斥期间，不能中止或中断，与民法上的诉讼时效明显不同，原审法院认定上诉人提起诉讼时“已经超过了法律规定一年的诉讼时效期限”，明显错误，应予纠正。2.根据《中华人民共和国立法法》第九十三条之规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。可见，法不溯及既往是我国坚持的一项基本法治原则，是指新颁布的法律对其生效以前的事件和行为不适用，除非适用新颁布的法律更有利于保障当事人的合法权益。本案四被上诉人联合作出案涉行政行为的时间为2017年8月23日，《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号，以下简称适用解释）于2018年2月8日起施行，根据法不溯及既往的法治原则，针对四被上诉人联合作出的案涉行政行为的起诉期限应适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释[2000]8号，以下简称执行解释）第四十一条第一款“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年”的起诉期限规定，原审法院按照适用解释最长不超过1年的起诉期限执行，属于用适用解释规制其颁布前的行政行为，违背法不溯及既往的法治原则，同时导致上诉人因超过起诉期限而救济无门，不利于保障上诉人的合法财产权益。3.我国坚持“实体从旧，程序从新”的原则，虽然起诉期限在性质上属于程序性规定，但考虑到执行解释规定的起诉期限较长，而适用解释规定的起诉期限较短的实际情况，出于保障当事人救济权利和监督行政机关依法行政的需要，应当将二者结合起来适用。本案中四被上诉人联合作出案涉行政行为的时间为2017年8月23日，适用执行解释，上诉人应在2019年8月23日前提起诉讼；但2018年2月8日施行的适用解释起诉期限修改为1年，上诉人于2018年11月27日提起行政诉讼，并未超过2019年2月8日的截止期限，也属于依法执行适用解释1年的起诉期限，如此适用既符合法不溯及既往的法治原则，也充分保障了上诉人的救济权利，更有利于保障上诉人的合法财产权益。4.依据《最高人民法院印发的通知》之要求，人民法院要准确理解、严格执行行政诉讼法和相关司法解释关于起诉条件、诉讼主体资格、起诉期限的规定，不得在法律规定之外另行规定限制当事人起诉的其他条件。原审法院将适用解释最长不超过1年起诉期限的规定机械、错误地适用于本案，驳回上诉人的起诉，剥夺了上诉人的基本诉权，同时限制了诉讼渠道，必然导致上访等非理性行为增多，影响当地的社会和谐稳定。综上，原审法院认定上诉人针对四被上诉人联合实施的案涉行政行为提起诉讼的时间已超过法定1年“诉讼时效”期限，裁定驳回上诉人的起诉，违背法不溯及既往的原则，适用法律错误，请求撤销内蒙古自治区锡林浩特市人民法院（2018）内2502行初52号行政裁定，本案由原审法院继续审理。 被上诉人锡林浩特市国有土地上房屋征收与补偿管理局辩称，1.上诉人刘某1起诉四被上诉人行政强制拆除行为一案已超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”适用解释第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”刘某1在诉状中称2017年8月23日房屋被拆除，即其在2017年8月23日已经知道房屋被拆除的事实，其应在2018年8月23日前向人民法院提起诉讼，其于2018年11月27日提起诉讼，已经超过法定的起诉期限。2.上诉人依据执行解释之规定主张起诉期限为2年，但该解释已经于2018年2月8日废止。综上，被上诉人认为原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回刘某1的上诉，维持原审裁定。 被上诉人锡林浩特市城市规划局、锡林浩特市城市管理综合执法局、锡林浩特市巴彦查干街道办事处的答辩意见与锡林浩特市国有土地上房屋征收与补偿管理局一致。 本院认为，锡林浩特市城市管理行政执法局因机构改革和职能转变已变更为锡林浩特市城市管理综合执法局，原审使用锡林浩特市城市管理行政执法局的名称不当，本院予以纠正。行政诉讼起诉期限是指法律规定的当事人不服某一行政行为向法院请求司法救济的时间限制。行政诉讼起诉期限制度的价值是多元的，一方面尊重长期存在的事实状态，维护社会秩序特别是公法秩序的稳定；另一方面敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定，从而提高行政管理和公共服务的效率。执行解释第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”2018年2月8日施行的适用解释第六十四条将该规定修订为“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，上诉人刘某1的房屋于2017年8月23日被强制拆除，行政行为发生在适用解释施行前，当时生效的执行解释规定的起诉期限较长，应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用，按照执行解释有关2年起诉期限的规定，起诉期限至2019年8月23日止；即便按照适用解释的规定，基于当事人对法律及司法解释的预期和保护当事人诉权的需要，亦应自适用解释施行之日起重新计算1年起诉期限，即起诉期限至2019年2月8日止；刘某1于2018年11月27日提起诉讼，在上述起诉期限截止日期前，未超过起诉期限，原审以超过诉讼时效期限为由裁定驳回刘某1的起诉不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销内蒙古自治区锡林浩特市人民法院（2018）内2502行初52号行政裁定； 二、本案指令内蒙古自治区锡林浩特市人民法院继续审理。 审判长 格日勒图雅 审判员 冯 逸 岩 审判员 任   力 二〇一九年八月十二日 书记员 冀 雅 赛 附：本裁定适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： (一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织; (二)有明确的被告; (三)有具体的诉讼请求和事实根据; (四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百零九条第一款第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。