四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川13行终29号 上诉人（原审原告）陈从双，男，1955年6月3日出生，汉族，住四川省南部县。 委托代理人赵东，四川顶泰律师事务所律师。 委托代理人陈刚，男，1986年3月16日出生，汉族，住四川省南部县，系上诉人之子。 被上诉人（原审被告）南部县国土资源局，住所地：四川省南部县政府新区桂冠路。 法定代表人王军，局长。 委托代理人蒲子强，该局工作人员。 委托代理人柴洪勇，四川建春律师事务所律师。 原审被告南充市国土资源局，住所地：四川省南充市市政府新区万年西路2号楼。 法定代表人王军，局长。 委托代理人谢文，该局工作人员。 委托代理人田军，四川鑫中云律师事务所律师。 上诉人陈从双因与被上诉人南部县国土资源局（以下简称南部县国土局）、原审被告南充市国土资源局（以下简称市国土局）土地行政补偿及行政复议一案，不服四川省西充县人民法院（2018）川1325行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 一审审理查明，2015年11月3日四川省人民政府作出《关于南部县2015年第1批乡镇建设用地的批复》（川府土〔2015〕829号）文件，同意将包括南部县组（原告户籍所在地）在内的集体农用地征收为国家所有，作为南部县2015年第1批乡镇建设用地。同年4月3日，南部县人民政府发布《关于征收火峰乡部分村组集体土地的公告》，对征地范围及用途、补偿安置途径及组织实施单位等事项予以公告。同年6月8日，县国土局发布《关于征收南部县火峰乡白庙子村一社集体土地补偿安置方案的公告》，对土地补偿费、安置补偿费标准，青苗及附着物补偿标准，征地补偿安置及社会保障费用，农转非安置人数及安置办法予以公告，并告知土地所有权或使用权人如对本方案有不同意见，请在公告之日起五日内以村民委员会或村民小组为单位，以书面形式送达县国土局。同时告知该方案在征求意见后，报南部县人民政府批准组织实施，如对批准后的《征收补偿安置方案》有争议，不影响组织实施。之后，南部县火峰乡人民政府制作《征地补偿（安置）登记表》确定组用地分类面积、农业人口数量、人均耕地面积、转非人员人数和安置办法，制作《组征地“农转非”人员参加社会养老保险人员安置方案明细表》、《南部县满福坝建设项目人口基本情况入户调查登记表》、确定陈从双家庭人口共计6人（陈从双、敬银琼、陈静、陈刚、何中华、陈昕），均为“农转非”安置对象。因陈从双未在公告规定期限内，持土地权属证书到土地主管部门办理征地补偿登记，2017年9月25日，县国土局向陈从双发出《房屋征收补偿登记及入户调查登记通知书》，通知其在接到通知书三个工作日内主动到火峰乡人民政府申请办理房屋征收安置补偿登记，并密切配合相关工作人员对房屋征收开展的调查登记等工作，同日将该通知书直接送给陈从双，陈从双拒收。 2017年6月11日，南部县房地产管理局委托四川省景设建筑设计有限公司对满福坝拆迁范围内的拆迁房屋面积进行测绘，2017年11月27日，该公司出具〔20171127001〕《测绘报告》，报告结论：陈从双房屋总面积为408.47平方米，同日，火峰乡政府对陈从双房屋征收面积予以公示，公示期内，陈从双提出房屋面积有误，要求复核。2017年12月8日，因陈从双家人未按约定时间未到场，且电话无法联系，工作人员无法对其房屋面积进行复核。2017年12月12日，火峰乡政府向陈从双发出通知，请其于2017年12月12日至13日内与有关工作人员联系，以便及时对房屋面积进行复核，因种种原因，工作人员一直无法对房屋面积进行复核。在签约期内，因未能与陈从双达成补偿协议，2018年2月27日，火峰乡政府向县国土局致函，请求对陈从双等人的房屋依法作出征收补偿决定，并依法按程序责令陈从双限期搬迁。2018年3月20日，火峰乡政府向县国土局出具两份《证明》，证明对陈从双房屋征收补偿资金1136418.54元，已于2017年12月30日存入专户；如陈从双选择产权调换，临时居住周转房拟定在南部县，面积约100平方米，房屋租金在拆迁专项资金中支付。2018年3月21日，县国土局向南部县人民政府发文请示对陈从双房屋作出征收补偿决定，2018年4月9日，南部县人民政府领导批示同意县国土局意见，由县国土局作出征收补偿决定。 2018年4月1日，县国土局根据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第45条、第63条，《南部县城市规划区集体土地上房屋征收与补偿实施办法》和32号文件之规定，并参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定，对陈从双房屋及附属设施作出《房屋征收补偿决定书》，决定：一、被征收人选择货币补偿的。按照四川金光房地产估价有限公司对房屋价值的评估和《实施方案》的规定，被征收人应得的货币补偿合计为人民币1136418.54元（房屋补偿费1015775元；附属设施补偿费89582.89元；砖木结构48.47平方米，补偿23992.65元；砖木房屋不够高181.26平方米，补偿36252元;房屋结构补差结算，被征收人应补征收人29184元）。二、被征收人选择产权调换的，按32号文件确定的安置地点和安置办法选择安置房屋，并按规定进行结算。三、被征收人陈从双应当在接到本决定书之日起5日内，将位于社的房屋腾空搬迁，并将房屋交付火峰乡政府。该决定一并告知陈从双申请行政复议和提起行政诉讼的期限和途径。2018年4月12日，县国土局工作人员向陈从双送达《房屋征收补偿决定书》，陈从双之妻敬银琼接收后，拒绝签字，县国土局工作人员以短信方式向陈从双及其子女予以送达。 2018年4月19日，县国土局向陈从双发出《催告书》，催告陈从双在接到催告书之日起三日内领取房屋征收补偿款或办理房屋征收搬迁安置手续，并将房屋腾空搬迁交付给火峰乡政府。县国土局于当日将该《催告书》张贴于陈从双租住的房门上。陈从双不服《房屋征收补偿决定书》，于2018年5月8日向市国土局申请复议，市国土局依法向县国土局发出《行政复议答复通知书》，2018年7月9日，市国土局作出《行政复议决定书》，决定维持县国土局作出的《房屋征收补偿决定书》。陈从双不服，遂提起行政诉讼。诉讼中，一审法院组织相关人员对陈从双房屋面积及附属物进行现场复核。县国土局于2018年11月29日致函本院，对陈从双房屋作出《关于变更陈从双房屋安置补偿的决定》，对《房屋征收补偿决定书》第一、二项予以变更，并于2018年11月28日送达给陈从双。本院收到函件后，依法征询陈从双意见，其请求法院对《房屋征收补偿决定书》依法作出判决。 另查明：2011年4月28日，南部县人民政府作出《关于印发〈南部县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要〉的通知》（南府发〔2011〕20号），将南部县满福坝总体开发建设项目列为南部县国民经济和社会发展第十二个五年规划实施项目。2013年10月15日，南部县人民政府作出32号文件，制定了《实施方案》，确定县国土局是集体土地上房屋征收部门，满福坝建设项目涉及相关乡镇人民政府受县国土局委托负责规划区域内房屋征收与补偿的实施工作；享受房屋征收安置补偿政策对象:被征收范围辖区派出所正驻农业人口、因征地农转非未享受国家房屋征收安置补偿政策的以及当地户籍夫妇正常婚迁、生育人口、现役义务军人等；集体土地上征收房屋分类，住宅房面积的确认，被征收房屋安置补偿采取产权调换、货币补偿、产权调换和货币补偿相结合的三种方式（对于产权调换方式，实行统拆统建，对无房户和人均建筑面积不足35平方米、人均建筑面积在35平方米-60平方米、人均建筑面积在60平方米及以上的不同的分别制定了不同的调换办法等；对于货币补偿方式，由征收当事人公开选定三家以上具有评估资质的评估机构，在其中抽签选择一家评估机构对被征收有效产权房屋进行综合评估，货币补偿费用由被征收房屋的评估价、搬家补助费、附属物征收补偿费及其他费用构成等）；口面样式房安置补偿，实行结构补差，对于原无口面样式房的，按常住农业人口人均5平方米（原则上一楼人均2.5平方米、二楼人均2.5平方米）的标准安排口面样式房；房屋征收产权调换补差标准；农房装修及室内附属物补偿表等内容。 再查明：南部县安置还房建设办公室于2013年10月10日发出房屋征收评估机构报名公告，委托评估被征收房屋用于产权调换房屋和货币补偿的价值，测算被征收房屋类似房地产的市场价格，出具评估报告，对相关评估结果进行复核评估；于14日对符合报名条件的3家评估机构进行公示，并告知各位被征收人届时积极参与；于17日对经南部县安置还房建设办公室、南部县满福坝建设指挥部、火峰乡政府、项目规划区域内村委会等单位和被征收人代表采取代表现场投票选举方式确定的房屋评估机构（四川金光房地产估价有限公司）进行公示。2018月1月29日，四川金光房地产估价有限公司以南部县火峰乡人民政府、陈从双为委托方，对陈从双房屋以2013年10月26日作为估价时点，作出《房地产征收估价报告》〔川金房评字第（2018）第016号〕，估价人民币685309.65元。 又查明，陈从双之子陈刚、之媳何中华于2018年1月6日生育一女陈晞。 一审法院认为，县国土局根据权责对应原则，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，作出《房屋征收补偿决定书》，符合法律规定，故县国土局是本案适格被告。 一审争议焦点为：1、县国土局作出的《房屋征收补偿决定书》程序是否合法。2、县国土局作出的《房屋征收补偿决定书》内容是否合法。 关于争议焦点1、县国土局作出的《房屋征收补偿决定书》程序是否合法。县国土局根据公平、公正、公开原则，由房屋征收、补偿的实施单位与被征收人代表共同采取投票方式选定房屋评估机构；在作出补偿决定时，依法告知陈从双申请行政复议和提起行政诉讼的期限和途径；在作出补偿决定后，依法进行送达，其程序并无不当。 关于争议焦点2、县国土局作出的《房屋征收补偿决定书》内容是否合法。（1）因《房屋征收补偿决定书》第一、二项内容与陈从双家庭需安置人口数及附属物的多少有关，所以判断第一、二项内容是否正确，关键要看县国土局对原告家庭需安置人口的认定和附属物登记是否正确。根据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第四十一条“征用土地方案经依法批准后，市、县人民政府应当在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。自公告之日起，除依法婚嫁、生育人口外，新迁入人员不予安置；…”和南部县人民政府32号文件第五条关于享受房屋征收安置补偿政策对象系被征收范围辖区派出所正驻农业人口、因征地农转非未享受国家房屋征收安置补偿政策的以及当地户籍夫妇正常婚迁、生育人口等的规定，对于作出征收补偿决定前正常生育的人口应当作为安置补偿人员。陈从双孙女陈晞生于2018年1月6日，而县国土局作出《房屋征收补偿决定书》时间是2018年4月11日，依照上述规定，陈晞应当作为安置补偿人员，县国土局未将其纳入安置补偿人口，属于适用法律法规错误。关于附属物的登记，经过一审法院组织相关单位进行现场勘验复核，附属物登记前后不符，存在认定事实错误。由此可见，县国土局作出的《房屋征收补偿决定书》第一、二项内容违法。（2）因满福坝建设项目系南部县国民经济和社会发展第十二个五年规划实施项目，符合公共利益需要，县国土局为了维护社会公共利益，在将陈从双房屋征收补偿资金存入财政专户且已为其落实好过渡期临时居住周转房的情况下，作出《房屋征收补偿决定书》时，要求陈从双限期对征收区域内房屋腾空搬迁，符合法律规定。 关于陈从双主张的以下几个问题： 1、案涉项目征收土地程序违法的问题，因集体土地征收涉及多个相对独立的行政行为，本案系陈从双对地上附着物（房屋及附属物）征收补偿决定行为不服提起的诉讼，而征收土地行为属于集体土地征收过程中另一行政行为，故该主张不属于本案审理范畴。 2、《房屋征收补偿决定书》未体现青苗补偿、人员安置的情况，因《房屋征收补偿决定书》只是针对地上附着物（房屋及附属物）作出的征收补偿决定，故县国土局在该征收补偿决定书中未体现青苗补偿、人员安置情况，并无不当。 3、未给予其过渡期租房补助及搬家费补助，剥夺其享受安置补偿权利的问题，从本案查明的事实表明征收补偿实施单位火峰乡政府对陈从双如选择产权调换需临时居住周转房及房屋租金均已提前做好安排布置，故对该主张，不予支持。 4、《房屋征收补偿决定书》仅仅载明产权调换和货币补偿两种方式，剥夺陈从双对房屋补偿方式的选择权的问题，虽然32号文件对被征收房屋的补偿安置规定了产权调换、货币补偿、产权调换和货币补偿相结合的三种方式，但该文件仅对产权调换、货币补偿两种方式如何补偿进行规定，至于产权调换和货币补偿相结合如何操作，应当是在实施过程中由征收人与被征收人根据产权调换、货币补偿的规定进行处理，故县国土局在《房屋征收补偿决定书》中只载明产权调换和货币补偿两种方式，并无不当。 5、县国土局作出《房屋征收补偿决定书》前，未履行告知、听证义务，剥夺陈从双陈述、申辩和要求听证的权利的问题，因征收补偿决定并非行政处罚，且现行的法律法规并未要求行政机关作出征收补偿决定前一定要听取被征收对象的陈述、申辩或举行听证，故对该主张，不予支持。 综上，县国土局作出的《房屋征收补偿决定书》第一、二项内容违法。在一审审理过程中，县国土局已对该第一、第二项补偿决定内容予以变更，并将变更后的决定送达给陈从双，因陈从双要求对县国土局作出的《房屋征收补偿决定书》继续作出判决，故对县国土局作出的《房屋征收补偿决定书》第一、二项内容应确认违法，不需撤销。因《房屋征收补偿决定书》第三项内容符合法律规定，故对陈从双请求一并予以撤销，不予支持。市国土局行政复议程序合法，但处理结果错误，应当予以撤销。一审法院主持调解未果，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”、第七十四条第二款第二项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；”、第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”的规定，判决：一、确认南部县国土资源局作出的（2018）南土征补第002号《房屋征收补偿决定书》第一、二项违法；二、驳回陈从双请求撤销南部县国土资源局作出的（2018）南土征补第002号《房屋征收补偿决定书》第三项的诉讼请求；三、撤销南充市国土资源局作出的南国土资复〔2018〕1号《行政复议决定书》。 上诉人陈从双请求，1、维持四川省西充县人民法院（2018）川1325行初53号《行政判决书》判决第一、第三项；2、撤销四川省西充县人民法院（2018）川1325行初53号《行政判决书》判决第二项并依法改判；3、一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实及理由如下：一、一审认定事实错误。1、2017年9月25日，被上诉人并未向上诉人发出《房屋征收补偿登记及入户调查登记通知书》，也未直接向上诉人送达该文书，更谈不上被上诉人拒收；2、2017年12月8日，被上诉人未派人到上诉人房屋处复核，且上诉人的电话一直畅通，但并未接到任何电话通知；3、2018年4月12日，被上诉人并未向上诉人合法送达合法的《房屋征收补偿决定书》；4、上诉人并未受到被上诉人送达的《关于变更陈从双房屋安置补偿的决定》。以上事实，被上诉人均为提供合法依据予以证实，但一审判决却予以认定，系认定事实错误。二、一审法院适用法律错误。1、被上诉人无权要求上诉人限期对征收区域内的房屋腾龙搬迁。根据2015年11月3日四川省人民政府作出的《关于南部县2015年第一批乡镇建设用地的批复》和2013年10月15日南部县人民政府制定的《南部县满福坝建设项目规划区域内房屋征收与补偿》的规定，上诉人房屋所在地的土地现为国家所有，征收主体是县安置还房建设办公室，而非被上诉人；2、被上诉人作出的《房屋征收补偿决定书》虽然包含三项内容，但实际上是一个具体的行政行为，第三项是以第一、二项的存在而存在的，一审确认第一、二项违法，既然被上诉人征收时做出的补偿方案不合法，则不能要求上诉人搬迁；3、被上诉人作出《房屋征收补偿决定书》是一个具体行政行为，上诉人是针对该行为提起起诉，一审法院应当对该行为进行审理，而非将该行为分成若干部分，对其中一部分进行审理，一审法院已经认定被上诉人作出该决定时违法，则被上诉人作出的行政行为整体违法；4、对于行政机关等公权力机关来说“法无授权即禁止”。在没有明确法律规定的情况下，一审法院认为被上诉人可以在无合法征收补偿方案的情形下要求上诉人搬迁，属于适用法律错误，应予纠正。 被上诉人南部县国土局答辩称，上诉人所说的事实理由部分不客观，反映情况不真实，所说的法律适用方面，是其个人理解；至于被安置人员少一人的情况，是因为被上诉人是根据派出所的登记人员进行的安置补偿，是上诉人自己未及时申报造成的。一审判决事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持一审判决。 原审被告市国土局述称，一、原审法院认定事实清楚，上诉人诉称不实。1、2017年9月25日，南部县国土局已依法向上诉人送达了《房屋征收补偿登记及入户调查登记通知书》，有相关送达回证证实，当天，该村村书记及村文书见证下南部县国土局将文书直接送达到上诉人家中，但上诉人拒收。一审法院认定事实清楚；2、对上诉人房屋征收面积公示后，上诉人提出有误，为保障上诉人合法权益，2017年12月8日，相关工作人员前往复核，但上诉人未按约前来，且电话无法联系，故未能复核。故2017年12月12日火锋乡政府向陈从双发出复核通知，该同志告知了其复核时间及联系人；3、2018年4月12日，向上诉人送达的《房屋征收补偿决定书》符合法律规定，由两名送达人员在见证人在场的情况下向上诉人妻子送达，并且短信告知了上诉人送达情况。二、一审法院适用法律正确。根据《四川省实施办法》第四十五条、第六十三条规定，南部县国土局有权作出《房屋征收补偿决定书》限期上诉人腾空搬迁。因南部县国土局在作出《房屋征收补偿决定书》时，未将上诉人家庭的新生人员作为安置补偿对象，以及房屋附属物登记前后不符，但在一审审理过程中，南部县国土局已对《房屋征收补偿决定书》第一、二项予以变更。故一审法院判决正确，请求驳回上诉人上诉请求。 二审查明事实与一审查明事实一致。另查明，南部县发展和改革局批复在南部县火峰乡白庙子村建设南部县民政福利中心（老年公寓）项目。 本院认为，上诉人陈子双涉案房屋所在土地性质系集体建设用地，办理了相关权利证书，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，南部县国土局是征地安置补偿的实施主体，有权对征用土地上附着物作出《房屋征收补偿决定书》，是本案适格被告。 本案争议焦点，被上诉人作出的（2018）南土征补第002号《房屋征收补偿决定书》第三项是否应予撤销。 房屋征收应当遵循“先补偿、后搬迁”的原则。被上诉人在征收上诉人房屋时，应当先向上诉人进行安置补偿后，方能责令上诉人搬迁。本案中，被上诉人作出的（2018）南土征补第002号《房屋安置补偿决定》遗漏补偿人口，附属物登记有误等，说明其在作出该《房屋安置补偿决定》时，未对上诉人进行全面安置补偿，在这种情况下，被上诉人责令上诉人限期搬迁、交付房屋不符合法律法规的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的；”的规定，被上诉人作出的（2018）南土征补第002号《房屋征收补偿决定》第三项应予撤销，上诉人的该上诉主张，本院予以支持。 综上，一审判决事实认定清楚，适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、维持四川省西充县人民法院（2018）川1325行初53号行政判决书第一项、第三项； 二、撤销四川省西充县人民法院（2018）川1325行初53号行政判决书第二项； 三、改判撤销被上诉人南部县国土资源局作出的（2018）南土征补第002号《房屋征收补偿决定书》第三项，即“被征收人陈从双应当接到本决定书之日起5日内，将位于社的房屋腾空搬迁，并将房屋交付火峰乡人民政府。”。 二审案件受理费50元，由被上诉人南部县国土资源局负担。一审案件受理费比照二审收取。 本判决为终审判决。 审判长 刘 红 审判员 石 炜 审判员 庄 娟 二〇一九年八月二十六日 书记员 杨双瑜