湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1395号上诉人（原审原告）：岳阳市湘丰实业有限公司，住所地岳阳市屈原管理区营田镇推山咀码头东侧。法定代表人：胡茂义，该公司总经理。委托代理人：周振文，湖南金州律师事务所律师。委托代理人：吴超，湖南金州律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：岳阳市屈原管理区管理委员会，住所地岳阳市屈原管理区营田镇兰花路。法定代表人：万东，该管委会主任。被上诉人（原审被告）：岳阳市屈原管理区文化旅游广电局，住所地岳阳市屈原管理区机关。法定代表人：易雄军，该局局长。上述两被上诉人的委托代理人：周建波，湖南彭铎律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：岳阳市屈原管理区土地储备中心，住所地岳阳市屈原管理区营田镇正虹大道南侧。被上诉人（原审第三人）：岳阳市屈原管理区国土资源局，住所地岳阳市屈原管理区营田镇。上诉人岳阳市湘丰实业有限公司（以下简称湘丰公司）诉被上诉人岳阳市屈原管理区管理委员会（以下简称屈原区管委会）、岳阳市屈原管理区文化旅游广电局（原岳阳市屈原管理区文化旅游广电新闻出版局，以下均简称屈原区文广局）、岳阳市屈原管理区土地储备中心（以下简称屈原区土地储备中心）及岳阳市屈原国土资源局（以下简称屈原区国土局）行政协议一案，岳阳市中级人民法院于2019年5月17日作出（2019）湘06行初87号行政裁定。湘丰公司不服，向本院上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审认定：湘丰公司于2000年8月21日成立，系一家以配合饲料、浓缩饲料的制造、销售及饲料原料的购销为经营范围的有限责任公司（自然人独资）。本案涉案土地及其他资产系原汨罗市粮食局下属正俏饲料厂的资产，该厂进入破产程序后，该资产被汨罗市人民法院依法处置，2001年11月湘丰公司通过拍卖方式取得并办理了土地使用权和地上建筑物的产权过户手续[涉案土地证号为屈原国用（2002）第048-45号，土地用途为工业出让用地]，并将湘丰公司迁入该处。2013年湘丰公司因当时生产规模不达标，欲对其生产规模进行升级改造时，因该土地上的拱仓库被湘政函﹝2011﹞21号文件确定为省级文物保护单位，屈原管理区文物保护部门工作人员据此阻止湘丰公司的改造行为。2014年7月，湘丰公司委托湖南三湘资产评估有限公司对涉案土地及其上建筑物、附属设施进行评估，该公司出具了湘三湘评字（2014）第0101039号《岳阳市湘丰实业有限公司资产评估报告书》。湘丰公司认为湖南省人民政府的行政确认行为对其权利造成影响，提起行政诉讼，长沙市中级人民法院依法受理，案号为（2015）长中行初字第00066号。湘丰公司法定代表人胡茂义多次找相关部门要求解决。为解决该纠纷，2016年及2017年岳阳市屈原管理区召开区长办公会议。根据岳阳市屈原管理区召开区长办公会会议纪要精神，屈原区文广局与湘丰公司共同委托湖南恒基资产评估有限公司(以下简称恒基公司)对涉案土地及其上建筑物、附属设施等资产进行了评估，恒基公司于2016年3月27日出具了湘恒基资评字（2016）第020号《岳阳市湘丰实业有限公司资产评估报告书》，报告书中确认涉案房屋建筑物、构筑物及其他辅助设施、土地使用权资产合计548.57万元。屈原区土地储备中心于2017年3月27日与湘丰公司签订屈储收〔2017〕03号《土地使用权收购协议书》，收购补偿价款共计604.57万元，后已支付完毕。屈原区文广局于2017年3月28日与湘丰公司签订《湘丰实业公司纠纷调解协议书》，后湘丰公司向长沙市中级人民法院撤回起诉。因湘丰公司对协议不服，于2018年3月30日以屈原区文广局、屈原区土地储备中心为被告向屈原区人民法院提起诉讼，后屈原区人民法院以湘丰公司错列被告且拒绝变更为由驳回了该公司起诉。上诉至本案一审法院后，该院裁定由屈原区人民法院继续审理。屈原区人民法院再次审理过程中，湘丰公司申请追加屈原区管委会为本案共同被告，并重新递交了行政起诉状。屈原区人民法院据此以该案的管辖法院是岳阳市中级人民法院为由，裁定移送岳阳市中级人民法院。湘丰公司的本案诉讼请求为：撤销上述《土地使用权收购协议书》与《湘丰实业公司纠纷调解协议书》。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中，屈原区土地储备中心与湘丰公司签订的《土地使用权收购协议书》时间为2017年3月27日，屈原区文广局与湘丰公司签订的《湘丰实业公司纠纷调解协议书》时间为2017年3月28日，作为行政相对人的湘丰公司若认为被告的上述行为侵犯了其合法权益，至迟也应当在2017年9月28日之前向人民法院提起诉讼。而事实上湘丰公司在2018年3月才向法院提起行政诉讼要求撤销涉案的两份协议，此诉已明显超过了法定的起诉期限。由于行政案件属于公法诉讼，涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性，所以对起诉是否符合法定条件，包括是否超过法定起诉期限，人民法院应当依职权进行审查，并非当事人不主张人民法院不审查的事项。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十九条第一款（二）项的规定，裁定：驳回湘丰公司的起诉。一审案件受理费50元，退还湘丰公司。湘丰公司不服原审裁定，上诉称：1.原裁定认定事实错误。其一，是否存在被上诉人所说会议纪要，不得而知；即便存在，评估在前，会议纪要在后，故不可能存在根据会议纪要精神作出评估之说。2.原裁定认定评估报告于“2016年3月27日”出具错误，恒基公司是在2016年3月7日出具评估报告。其三，原裁定认定湘丰公司本案起诉时间为2018年3月30日错误。湘丰公司的起诉时间为2018年3月26日。2.原裁定适用法律错误。其一，原裁定适用6个月起诉期限的规定，并以此为由驳回起诉错误。关于6个月起诉期限的规定，属一般性规定，不包括如未告知诉权和起诉期限在内的特殊情形。既然行政诉讼法相关司法解释一直保留特殊起诉期限的计算规则，因此本案不管是适用旧的司法解释（即从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过二年），还是新的司法解释（即从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年），本案湘丰公司于2018年3月26日的起诉均没有超过起诉期限。其二，原审未能依职权审查涉案协议的无效性。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第九十四条规定，公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认判决。即便是在起诉期限已过的情况下，涉诉两个协议明显存在无效情形，无效协议自始无效。涉诉协议存在签订主体不适格、所依据评估报告存在问题等导致协议无效的情形。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。屈原区管委会与屈原区文广局均答辩称：1.本案已过起诉期限。司法解释并不是说没有告知诉权的，起诉期限一律变成1年，而是起诉期限仍是6个月，只是起算点不同；即，没告知诉权的，从其知道或者应当知道诉权开始计算6个月的起诉期限。上诉人在本案前的另案诉讼即（2015）长中行初字第66号案中，委托了专业的律师，据此可以判断上诉人是知道或是应当知道起诉期限的。2.涉诉协议不符合行政诉讼法规定的“重大且明显违法”的无效情形。上诉人主张涉诉协议无效，依据不足。本案签订的两份协议均合法有效，湘丰公司的起诉没有事实和法律依据。3.双方已达成了调解协议，调解协议中湘丰公司明确认可涉案评估报告的效力，并约定由湘丰公司撤回长沙中院的起诉。原审裁定正确。请求驳回上诉，维持原裁定。屈原区土地储备中心、屈原区国土局均未发表意见。本院经审理查明：恒基公司作出涉诉评估报告的时间为2016年3月7日。涉案会议纪要作出时间在前，涉诉评估报告作出时间在后。湘丰公司提起本案诉讼的时间为2018年3月26日。前述事实，有评估报告、本院二审调查询问笔录、本案《行政一审案件立案审查、审判流程管理信息表》等证据予以佐证。本院对原审认定的其它事实予以确认。本院另查明：2017年3月28日，屈原区文广局（甲方）与湘丰公司（乙方）签订《湘丰实业公司纠纷调解协议书》。该调解协议载明：鉴于湖南省人民政府法制办公室就湘丰公司诉湖南省人民政府文物评定具体行政行为违法的纠纷处理意见，现依据区管委会2016年第三次区长办公会纪要的精神，经区管委会授权屈原区文广局，双方就湘丰公司土地收储达成如下协议：甲乙双方认可恒基公司的评估报告，评估价值为548.57万元，双方同意增补进场道路基础部分的建造成本20万元；双方同意以此价格由屈原区国土局收储该宗土地及地上建筑物、构筑物；甲乙双方同意参照当地同类型仓库使用、收益等状况，甲方给予一次性补偿36万元；鉴于乙方就其公司内文物仓库提起了行政诉讼，乙方承诺撤回于长沙市中级人民法院对湖南省人民政府的前述起诉。本院认为，本案争议焦点为湘丰公司的起诉是否超过起诉期限及涉诉协议的效力问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》（2018年2月8日施行）第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，屈原区土地储备中心与湘丰公司签订的《土地使用权收购协议书》时间为2017年3月27日，屈原区文广局与湘丰公司签订的《湘丰实业公司纠纷调解协议书》时间为2017年3月28日，湘丰公司于2018年3月26日起诉。湘丰公司提起本案诉讼时，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》已施行。湘丰公司主张应适用一年起诉期限的规定，有一定道理。原审适用六个月的起诉期限的规定，不利于行政相对人权利的救济。被上诉人仅以湘丰公司于2015年的诉讼中委托了专业律师为由，推定湘丰公司应当知道2017年所签协议的起诉期限，证据不足。但本案中，涉诉《土地使用权收购协议书》和《湘丰实业公司纠纷调解协议书》均是针对湘丰公司土地收储这一事宜。涉诉协议表明，双方对该事宜已达成了调解协议，湘丰公司已领取了全部补偿款。且《土地使用权收购协议书》在先，《湘丰实业公司纠纷调解协议书》在后，表明各方对土地收储事宜最终达成了调解协议。故本案需要审查的是涉诉调解协议的合法性。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”虽说行政机关“法无授权即禁止”，但调解行为并非负担性行政行为，进行调解亦并非某一行政机关的专属职责，亦即进行调解并非法律授权哪些机关能行使、哪些机关不能行使的职责。且本案中，湘丰公司因土地收储事宜起诉湖南省人民政府，湖南省人民政府法制办公室作出有关意见，从而由屈原区管会委托屈原区文广局具体进行调解。可见，本案调解协议虽由屈原区文广局所签订，但系由屈原区管委会委托，湖南省人民政府亦知情。故，涉诉协议并不存在“实施主体不具有行政主体资格”的“重大明显违法情形”。且该调解协议并不违反法律、法规的禁止性规定，也并不损害公共利益。此外，涉诉调解协议中，湘丰公司对涉案评估报告明确表示认可，并在调解协议中对评估报告的漏评部分进行了补充，现湘丰公司又以评估报告存在问题为由，要求撤销涉诉协议或主张协议无效，依据不足，亦有违诚信原则。综上，湘丰公司要求撤销涉诉协议或主张协议无效，依据不足；本案即便指令继续审理，也只是增加当事人诉累，诚无必要。综上，湘丰公司的上诉请求，本院不予支持。原审部分事实认定错误，但处理结果可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年八月十六日法官助理邹志斌书记员刘海涛