浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终1007号 上诉人（原审原告）金玉根，男，1966年6月6日出生，汉族，住湖州市。 被上诉人（原审被告）湖州市南浔区人民政府，住所地湖州市南浔区南浔镇向阳路601号。 法定代表人杨卫东，该区区长。 被上诉人（原审第三人）湖州市南浔区南浔镇人民政府，住所地湖州市南浔区人瑞路388号。 法定代表人姚文斌，该镇镇长。 委托代理人王会，北京隆安（湖州）律师事务所律师。 金玉根诉湖州市南浔区人民政府（以下简称南浔区政府）、南浔区南浔镇人民政府（以下简称南浔镇政府）拆迁行政强制一案，湖州市中级人民法院于2019年5月4日作出（2019）浙05行初26号行政裁定。金玉根不服，向本院提出上诉。本院于2019年6月10日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告原诉讼请求包括确认“逼迁行为”违法及责令被告履行行政征收程序两项内容，涉及行政强制、行政征收两个不同法律关系，且其诉请确认违法的“逼迁行为”涉及断电、限制人身自由等一系列行为，对不同行政行为，应当分别起诉。对原告释明行政诉讼的规则及相应的法律后果，并再三告知原告明确诉讼请求。然原告未根据释明对诉讼请求进行明确，在原诉讼请求基础上又增加一项“请求确认被告征收（拆迁）原告房屋的行政行为违法”的诉讼请求。原告对多个行为一并提起诉讼属于诉讼请求不明确，不符合起诉条件。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告金玉根的起诉。 金玉根上诉称：其在南浔××××村拥有合法房屋，现因公路扩建和绿化带建设需要征收其房屋，其与南浔镇政府的拆迁工作人员多次协商均未能达成安置补偿协议。南浔区政府和南浔镇政府为了推进征收(拆迁)工作，以停电、威胁等非法手段对金玉根进行逼迁。2018年8月4日其子被限制人身自由，父母被控制。南浔区政府应对以非法手段实施的逼迁行为承担责任。一审裁定认定事实和适用法律错误：诉讼请求不等同于被诉行政行为，也不等同于被诉行政行为的合法性。所谓诉讼请求，就是原告与被告之间基于行政法律关系的权利主张。本案的基础行政法律关系、被诉行政行为只有一个，即集体土地征收。在征收过程中发生的停电、威胁等逼迁行为属于事实行为，事实行为相对于行政行为是不发生法律效果。其所主张的法律后果来自于集体土地上房屋征收之法律事实。综上，其的起诉符合行政诉讼法第四十九条的规定，一审裁定错误。请求：1、撤销一审裁定；2、确认南浔区政府征收(拆迁)原告房屋的行政行为违法；3、判令在征收过程中以停电、威胁等非法手段对原告进行的逼迁行为由被上诉人南浔区政府承担违法责任；4、判令南浔区政府依法履行征收程序，因逼迁行为对原告造成的损害采取补救措施(排除妨害、恢复原状)。 南浔区政府答辩称：1、一审裁定驳回金玉根的起诉，认定事实清楚，适用法律、法规正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，可诉的行政行为是指行政机关针对特定的、具体的事项对外作出的能够产生法律效果的行为，且诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，金玉根在一审起诉状中提出了多项诉讼请求，包含了行政强制和行政征收两个不同的法律关系，涉及断电、限制人身自由等一系列行为，还涉及南浔区政府、南浔镇政府等不同的行政机关。而“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，对不同的行政行为，应当分别起诉。在一审法院释明行政诉讼的规则及相应的法律后果，并再三告知其明确诉讼请求后，原告不仅未对诉讼请求进行明确，还增加了一项“请求确认被告征收(拆迁)原告房屋的行政行为违法”的诉讼请求。因原告对多个行为一并提起诉讼属于诉讼请求不明确，不符合起诉条件，故一审法院裁定驳回起诉正确，依法应予维持。2、涉案房屋及地块上不存在征收集体土地行为，金玉根诉称的南浔区政府征收(拆迁)其房屋缺乏法律和事实依据。事实是金玉根未取得乡村建设规划许可证就擅自在集体土地上建设房屋，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响。2018年7月31日，湖州市南浔区综合行政执法局对金玉根该涉案房屋作出《行政处罚决定书》，要求其自行政处罚决定书送达之日起五日内自行拆除涉案违法建筑物。金玉根对该处罚决定不服，向德清县人民法院提起行政诉讼，案件在审理中。故金玉根的起诉缺乏法律和事实依据。综上，请求驳回其上诉，维持原裁定。 南浔镇政府答辩称：一审裁定驳回金玉根的起诉，认定事实清楚，适用法律法规正确。理由如下：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”该条所称的“行政行为”，一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为，而不包括同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为。否则，将既不利于法庭归纳案件争议焦点、查明案件事实，也不利于人民法院最终作出所指确定的裁判。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当下列条件：……(三)有具体的诉讼请求和事实依据。”本案中，金玉根在一审诉状中提出了多项诉讼请求，诉状内容涉及断电、限制人身自由等多个行政行为、涉及湖州市南浔区人民政府、南浔镇政府不同行政机关以及涉及行政征收、行政强制等多种法律关系，同时还分别属于不同级别的人民法院管辖。所以，金玉根对多个行为一并提起诉讼属于诉讼请求不明确，其起诉不符合法定受理条件。一审法院依法向金玉根释明，要求金玉根明确诉讼请求，但金玉根仍坚持原诉讼请求，并在原诉讼请求基础上又增加一项诉讼请求。金玉根并没有按要求明确诉讼请求及事实依据。所以，一审法院裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律法规正确。2、金玉根起诉的涉案房屋不存在集体土地上房屋征收行为，而是金玉根未取得乡村建设规划许可证擅自在集体土地上建设房屋，被湖州市南浔区综合行政执法局于2018年7月31日作出《行政处罚决定书》，自行政处罚决定书送达之日起五日内自行拆除。金玉根对该处罚决定不服，向德清县人民法院提起诉讼，案件已受理((2019)浙0521行初12号)，并在审理过程中。所以，金玉根的起诉也缺乏事实依据。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应当裁定驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据。本案中，上诉人金玉根的诉讼请求为“确认南浔区政府在征收过程中以断电、威胁等非法手段对其进行逼迁行政行为违法；判令南浔区政府依法履行征收程序，因逼迁行为对其造成的损害采取补救措施”，以上诉请涉及行政强制、行政征收等不同法律关系，其中“逼迁行为”包含断电、限制人身自由等，涉及到不同行政主体的多个不同行政行为，人民法院无法确定具体指向哪一个行政行为，且不具有一并提起诉讼的法律依据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款规定：“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”原审法院收到起诉状后，已向上诉人释明，要求其明确诉讼请求，上诉人仍拒绝变更诉讼请求，反而在原诉讼请求基础上又增加一项“请求确认被告征收（拆迁）原告房屋的行政行为违法”的诉讼请求。故金玉根的起诉不符合起诉条件，原审法院以诉讼请求不明为由裁定驳回起诉，并无不当。综上，上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长 张 榆 审判员 车勇进 审判员 马良骥 二〇一九年七月十五日 书记员 吴 琳