广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤04行终287号上诉人（原审被告）：珠海市横琴镇人民政府。住所地：广东省珠海市横琴新区。负责人：林志和，镇长。委托代理人：何灿，北京德恒（珠海）律师事务所律师。委托代理人：马小龙，工作人员。被上诉人（原审原告）：李康健，男，汉族，1956年8月5日出生，住广东省珠海市香洲区。委托代理人：梁炎燎，广东品信律师事务所律师。委托代理人：陈嘉莹，广东品信律师事务所律师。原审第三人：珠海市横琴镇荷塘社区居民委员会四塘村居民小组。住所地：广东省珠海市。负责人：梁炳华，村长。委托代理人：赖玮泽，广东嘉骏律师事务所律师。原审第三人：珠海市横琴民发股份合作公司，住所地：广东省珠海市香洲区。法定代表人：徐建新，董事长。委托代理人：赵丽美，北京市中银（珠海）律师事务所律师。上诉人珠海市横琴镇人民政府（以下简称横琴镇政府）因与被上诉人李康健及原审第三人珠海市横琴镇荷塘社区居民委员会四塘村居民小组（以下简称四塘村）、珠海市横琴民发股份合作公司（以下简称横琴民发公司）不履行确认农村集体经济组织成员资格法定职责一案，不服珠海市金湾区人民法院(2018)粤0404行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定事实2017年11月27日，李康健向横琴镇政府提交《集体经济组织成员资格认定申请书》及相关材料，要求认定李康健依法享有四塘村集体经济组织成员资格，同时享有横琴民发公司的股民资格，并责令四塘村居民小组、横琴民发公司向李康健补发自2016年1月1日至今的各项福利待遇。横琴镇政府于次日收到该申请，但一直未作出书面答复。原审法院判案理由及结果原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，李康健于2017年11月27日向横琴镇政府提出申请，横琴镇政府于次日收到后，至今未对李康健申请的事项作出书面答复，程序违法。横琴镇政府辩称其不具备确认集体经济组织成员资格及股民资格的法定职责，原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。”《广东省农村集体资产管理条例》第十条第一款规定：“对农村集体资产产权争议的处理，除法律、法规另有规定的以外，由当事人协商解决；协商不一致时，由当地人民政府处理；当事人对处理决定不服的，可以在接到处理决定通知书30日内向上一级人民政府申请复议或者直接向人民法院起诉；对复议决定不服的，可以在接到复议决定通知书30日内向人民法院起诉。”故横琴镇政府作为镇一级人民政府，有对辖区居民请求确认集体经济组织成员资格及股份分配、分红进行处理的职权。横琴镇政府在收到李康健的申请后，未在法定期限内作出处理和答复，属于程序违法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决一、确认横琴镇政府未在法定期限内对李康健于2017年11月27日提交的《集体经济组织成员资格认定申请书》作出处理的行为违法；二、责令横琴镇政府于本判决生效之日起60日内对李康健于2017年11月27日提交的《集体经济组织成员资格认定申请书》作出处理。一审案件受理费人民币50元，由横琴镇政府负担。当事人二审诉辩主张上诉人横琴镇政府的上诉请求：1.撤销一审判决，并驳回李康健的诉讼请求。2.本案一、二审诉讼费由李康健承担。事实和理由：一、原审判决认定横琴镇政府具有对辖区居民请求确认集体经济组织成员资格及股份分配、分红进行处理的法定职责，缺乏明确法律、法规或规章依据，该观点有违行政机关职权法定原则，不能成立。本案中，李康健所提申请事项，涉及“农村集体经济组织成员资格认定”、“股份合作制企业股民资格”等多项疑难问题，原审法院在我国立法尚未明确规定横琴镇政府具有认定相关资格的法定职权的情形下，并未依法区分李康健的不同申请请求，分情况审查横琴镇政府是否具备相关法定职责，就简单认定横琴镇政府应当处理李康健的相关申请，观点错误。（一）农村集体经济组织成员资格界定的程序和标准，以及相关成员如何享有相关权益等事宜，依法应属集体经济组织的自治范畴，在我国法律、法规尚未对如何进行资格界定一事提出明确统一规定，尚未规定行政机关具有认定特定人员具备相关农村集体组织成员资格或公司股东资格的法定职权时，不宜由行政机关直接介入干预，进行相关的认定或处理。《中华人民共和国村民委员会组织法》第一条、第二条、第五条第一款等法律规定，农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。《广东省农村集体经济组织管理规定》（2013年修订版本）第四条规定，农村集体经济组织依法享有独立进行经济活动的自主权。第八条规定，农村集体经济组织章程由本组织成员大会表决通过，组织章程应当载明集体经济组织的成员资格及其权利、义务，相关事项属于本组织成员大会表决的法定事项之一。另，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。……实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；……”基于上述规定可知，农村集体经济组织成员身份界定的程序、标准，以及相关成员如何享有相关权益等问题，依法应属于农民集体经济组织的自治范畴。本案中，李康健系通过投靠亲友的方式将户口迁入四塘村，对于此类公民，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条明确规定需要按照组织章程的规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格。在此情况下，横琴镇政府作为镇一级政府，并无直接介入干预并认定李康健是否具备有关村集体组织成员资格的法定职权。（二）对我国农村集体经济组织成员身份资格的认定问题，目前国家、广东省和珠海市仍处于改革探索阶段，尚未对农村集体经济组织成员资格界定的程序和标准提出明确统一的规定，尚未明确规定行政机关具有认定相关资格的法定职权。如上所述，农村集体经济组织成员资格问题一直是我国农村产权改革推进过程中的重点和难点问题。2005年，最高人民法院在出台《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2005〕6号）时，法院方面曾在相关的新闻发布会和答记者问中表示，由于农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第四十二条第（一）项规定的情形，其法律解释权在全国人大常委会，不宜通过司法解释对此重大事项进行规定，故最高人民法院已经根据《立法法》第四十三条规定，就农村集体经济组织成员资格问题建议全国人大常委会作出立法解释或者相关规定。但至今为止，全国人大尚未作出进一步的立法解释或者相关规定。（三）《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《广东省农村集体资产管理条例》均未有明确规定横琴镇政府具有对辖区居民请求确认集体经济组织成员资格及股份分配、分红进行处理的法定职责，原审判决依据相关规定作出认定，缺乏依据支持，相关认定观点不能成立。第一，从《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》全文看，虽然该法第六十一条规定对镇人民政府行使的职权作出了相关规定，但相关职权内容均为原则性规定，该法并未明确对如何行使有关职权的方式和程序作出规定，更没有规定镇人民政府有权依据相关村民、居民的申请，对其是否具备集体经济组织成员资格作出认定。横琴镇政府认为，行政机关应当在法定职责范围内，严格按照法定程序行使职权、履行职责，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条不能作为认定横琴镇政府具备相关法定职权的法律依据。第二，虽然《广东省农村集体资产管理条例》（1996年版本）第十条第一款规定农村集体资产产权争议可以由当地人民政府处理，但从该条例全文看，该条款更多是对如何界定相关资产是否属于集体资产作出规定，而不是规定人民政府具有认定相关村民是否具备集体经济组织成员资格的法定职权。另，2016年7月1日，新修订的《广东省农村集体资产管理条例》施行，修订后的《广东省农村集体资产管理条例》（2016年版本）已删除原版本第十条第一款的内容，该条款第十一规定：“对农村集体资产权属有争议的，由当事人协商解决；协商不成的，可以向乡镇人民政府、街道办事处申请调解；调解不成的，可以向县级人民政府农业行政主管部门申请调解。当事人也可以依法直接向人民法院提起诉讼。”已取消了当地人民政府可以作出处理且相关处理可以提起行政复议、行政诉讼的规定。（四）横琴民发公司在原××××镇部分农村集体资产的基础上改制组建成立的独立企业法人，现行立法并未规定镇人民政府具有认定相关人员是否具备该企业股东资格的法定职权，原审判决并未查清此情况，即简单认定由横琴镇政府负责处理相关申请，缺乏依据。《广东省农村集体经济组织管理规定》（2013年修订版本）第二条、第三条规定，该规定所称农村集体经济组织，是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。农村集体经济组织改制为公司的，不适用该规定。《珠海市社区股份合作公司规范和监管暂行办法》第二条、第三条规定，本市从原农村集体经济组织改制成立的社区股份合作公司的运营、管理和监督使用该办法。区人民政府（横琴新区、经济功能区管委会）社区集体经济管理部门和镇人民政府、街道办事处负责指导和监督股份合作公司运作，但该办法并未规定镇人民政府具有直接认定相关人员是否具备该企业股东资格的法定职权。从上述规定看，民发公司为独立法人，其股东按照公司章程规定享受权利和承担义务，相关公司章程亦应经参与改制组建公司的集体经济组织成员依法依程序同意、制定。因此改制后，是否属于民发公司的股东及能否参与公司分红，取决于公司章程及民发公司股东的意思自治决定，现行立法并未规定镇人民政府具有认定相关人员是否具备该企业股东资格的法定职权。二、横琴镇政府一直高度重视李康健的相关诉求，并在自身职权范围内积极协调有关部门进行相关处理，不存在行政不作为。从本案各方提供的证据可知，李康健事实上自2016年6月即提出有关被征地农民身份确认的相关诉求。对于李康健的诉求，珠海市横琴新区管理委员会党委副书记、区管委会主任接待了李康健及其亲属，听取了李康健的想法和意见，横琴镇政府等相关政府部门后续亦多次向荷塘社区居委会、民发公司了解有关李康健的事实情况，并且会同多单位共同研究有关问题，后由横琴镇政府于2016年11月作出《关于核定横琴镇荷塘社区四塘居民小组居民李康健被征地农民身份的回复》答复李康健。李康健亦就前述回复提起过行政诉讼，期间横琴镇政府一直与李康健保持沟通，并积极处理相关事宜。2017年3月，李康健、郭某再次就被征地农民身份、村民集体经济组织成员资格等同类问题，向珠海市横琴新区维稳办进行信访投诉。对于该次投诉，相关政府部门也是高度重视，多次与李康健进行沟通和坐谈，及时作出信访答复，并就相关问题进行了处理。2017年11月，横琴镇政府收到李康健提交的涉案申请后，亦多次就有关情况与李康健进行口头协调沟通，回应鉴于有关村集体经济组织成员资格、民发公司股东资格，应该由村集体经济组织和公司依法自治决定，横琴镇政府并不具备认定特定人员具备有关村集体组织的成员资格或公司股东资格的法定职权。从上述情况可知，李康健过去多次就有关被征地农民资格和集体经济组织成员资格认定，以及要求享有相关集体福利待遇等同类问题，向横琴镇政府和相关政府部门进行投诉信访，并且提起过有关行政诉讼，横琴镇政府以及相关政府部门均及时进行答复处理，不存在任何行政不作为，原审判决仅以横琴镇政府未对李康健2017年11月的申请作出书面回复为由，认定横琴镇政府程序违法，显然没有考虑横琴镇政府一直以来都在积极处理李康健相关诉求的事实情况。横琴镇政府认为，职权法定是判断行政机关是否依法履行职责的基本原则，公民、法人或者其他组织起诉要求行政机关履行法定职责，应以被诉行政机关负有相应的法定职责为前提，人民法院受理行政机关不履行法定职责之诉后，若经审查发现行政机关不具有法定职责，应依法裁定驳回行政相对人起诉。本案所涉农村集体经济组织成员资格和股份合作公司股市资格的界定标准和处理程序等问题，事关广大农民的基本民事权利，并且会对珠海地区未来农村集体资产监督管理和制度改革推进产生重大影响，原审法院在我国立法尚未明确规定横琴镇政府具有认定相关资格的法定职权的情形下，简单认定需要由横琴镇政府对相关申请进行处理，适用依据不够充分，相关观点不能成立，请人民法院依法审理，撤销原审判决，驳回李康健的诉讼请求。被上诉人李康健答辩称：一审法院的判决，符合事实和法律，请求二审法院予以维持，驳回横琴镇政府上诉请求。一、无论是国家层面的法律规定，还是地方性法规，都规定了横琴镇政府有处理李康健申请的职责，因此，一审法院判决横琴镇政府履行职责是正确的。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；”《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《广东省农村集体资产管理条例》第三十三条规定：“县级人民政府有关部门、乡镇人民政府、街道办事处对农村集体经济组织章程、成员大会或者成员代表会议作出的决议决定违反法律、法规、规章的，应当依法处理。”《珠海市社区股份合作公司规范和监管暂行办法》第五条规定：“区人民政府（横琴新区、经济功能区管委会）社区集体经济管理部门和镇人民政府、街道办事处根据有关法律、法规和政策，对股份合作公司进行监督和管理，履行以下职责：（一）监督和检查股份合作公司对有关法律、法规、政策和公司章程的执行情况，纠正违反法律、法规和政策的行为。……（三）监督和指导股份合作公司的清产核资、产权界定和产权登记工作…….”二、在司法实践中，对于李康健的该种申请，应由镇一级人民政府作出行政处理决定，已经得到了珠海本地和广东省高级法院的认可。广东省高级人民法院【（2017）粤民申XX号】民事裁定书中，广东省高级人民法院就认为，对于当事人是否具有集体经济组织成员资格的问题，应向行政部门申请行政确认。【（2016）粤民再XX号】民事裁定书中，也印证了珠海市的其他镇区，也已有案例，对于村民是否享有集体经济组织成员资格，由镇一级人民政府作出行政决定，然后，可以向区一级政府申请复议，可见，横琴镇政府是具有履行李康健申请事项的职责的。三、横琴镇政府辩称不存在行政不作为的情况，不符合事实。首先，李康健本次提交申请处理的是《集体经济组织成员资格认定申请书》，不是关于“被征地农民身份”的申请，因此，横琴镇政府辩称于2016年11月作出《关于核定横琴镇荷塘社区四塘居民小组居民李康健被征地农民身份的回复》，并不属于回复了李康健本次申请处理的内容。其次，横琴镇政府作出上述《关于核定横琴镇荷塘社区四塘居民小组居民李康健被征地农民身份的回复》后，又于2017年6月12日作出《关于撤销李康健被征地农民身份确认的通知》，即前述《回复》已被横琴镇政府自己撤销，自始无效，根本就不发生回复的效力。因此，且不管李康健提出申请处理的事项实质内容如何，单单在法律效力上看，横琴镇政府等于根本没有向李康健作出任何书面回复，只是以一种消极拖延的态度应付，是明显的行政不作为。一审判决结果并无不当，横琴镇政府的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回横琴镇政府的上诉请求。原审第三人四塘村答辩称，一、一审法院适用法律错误。理由同横琴镇政府《行政上诉状》第四页第三段理由。二、李康健不属于“征地农民”。李康健是否属于征地农民的资格认定是于1988年完成的，距今已有30年，李康健诉称其于1988年3月份入户四塘村，显然在此之前并非是四塘村的耕地农民。从时间上可以看出李康健很可能是其他原因而入户四塘村的，故在当时不被认定为征地农民也是在情理之中。被征地农民是指在征地时享有农村集体土地承包权的在册农业人口。故，在1988年迁户入四塘村时并非为本村村民不享有集体土地承包权也是合理的。且，30年前的征地农民身份认定是经过了当时的计委、粮食、公安、国土、财政、房管等部门完成的，李康健很可能因为当时某项或某几项条件未符合而不被认定为征地农民存在很大的可能性。三、横琴镇政府没有作出认定被征地农民资格的相关法定职权。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条“村民委员会属于自治组织，涉及村民利益的事项，应当由该村民组织依照其组织章程以及有关法律法规自治处理。”、《广东省征用农民集体所有土地各项补偿费管理办法》第六条第二款规定“集体所有的土地征地各项补偿费的使用和收益分配办法，必须经村民会议或者村民代表会议过半数通过，报乡级人民政府备案。”关于李康健是否享有四塘村村集体经济组织成员资格、民发公司股民资格属于村民自治范畴，其他机关单位、组织、个人无权干涉。四、退一步讲，如法院认为应当在本行政诉讼中审理李康健是否享有四塘村村集体经济组织成员资格、民发公司股民资格、停止侵害、补发福利待遇等问题，李康健也超过了诉讼时效。李康健称早于1988年政府对横琴农村土地实行统征，一直未享受相应待遇，时隔近30年后的2016年李康健才提出相关资格认定申请及权利要求，故根据有关诉讼时效的规定已丧失胜诉权。请法院依法审理查明事实，驳回李康健的全部诉讼请求。原审第三人横琴民发公司答辩称，对横琴镇政府的上诉事实没有意见，李康健的诉讼请求不属于政府决定事项，属于村民自治范畴。二审查明的事实各方当事人在二审期间未提交新证据。各方当事人对原审判决认定的事实无异议，本院予以确认。二审判案理由及结果上诉人横琴镇政府具有确认辖区内居民是否属于集体经济组织成员资格的法定职责。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡镇、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督”，第五条规定：“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”《广东省农村集体资产管理条例》第三十三条规定：“县级人民政府有关部门、乡镇人民政府、街道办事处对农村集体经济组织章程、成员大会或者成员代表会议作出的决议决定违反法律、法规、规章的，应当依法处理。”根据《珠海市社区股份合作公司规范和监管暂行办法》第五条的规定，区政府社区集体经济管理部门和镇政府依法对股份合作公司进行监督和管理，监督和检查股份合作公司对有关法律、法规、政策和公司章程的执行情况，纠正违反法律、法规和政策的行为。根据以上法律、法规和规章的规定，横琴镇政府具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员合法权益的法定职责，有对被上诉人李康健的申请作出处理决定的职权。横琴镇政府在收到李康健的申请后，未在法定期限内作出处理和答复，属于未履行法定职责的情形。上诉人横琴镇政府的各项上诉理由没有法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规准确，处理正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人珠海市横琴镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一九年八月六日书记员 梁敏儿