浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)浙行终801号 上诉人（原审原告）：徐春苗，男，1971年4月14日，汉族，住浙江省舟山市定海区。 被上诉人（原审被告）：舟山市人民政府，住所地浙江省舟山市新城海天大道681号。 法定代表人：何中伟，市长。 委托代理人：黄旭雯，舟山市行政复议局复议应诉处处长。 委托代理人：王娇琼，舟山市行政复议局复议应诉处工作人员。 徐春苗因诉舟山市人民政府其他行政复议一案，不服舟山市中级人民法院（2018）浙09行初33号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年4月24日立案受理后依法组成合议庭，于2019年7月11日进行了法庭调查。上诉人徐春苗，被上诉人舟山市人民政府的委托代理人黄旭雯、王娇琼参加法庭调查。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年7月16日，原告徐春苗向被告舟山市政府提出行政复议申请，要求确认定海区政府砍伐其自留山上树木的行为违法。被告舟山市政府于2018年7月18日受理后，于同月23日将行政复议申请书副本发送给定海区政府，并通知其提出书面答复。2018年7月30日，定海区政府向被告舟山市政府提交了行政复议答复书及相关证据材料。2018年8月29日，被告舟山市政府召开听证会对案件进行了审查。因案情复杂，被告舟山市政府经审批于同年9月10日作出行政复议延期审理通知书并送达给原告徐春苗，告知延长行政复议期限30日。2018年9月30日，舟山市政府作出舟政复决〔2018〕27号行政复议决定，认为案涉未取得林木采伐许可证砍伐树木的行为的实施主体系浙江康达建筑有限公司，其违法毁林行为已被行政处罚，被告经审查未发现有充分证据证明定海区政府与浙江康达建筑有限公司之间存在雇佣或原告所称的管理关系，原告亦未提供相应证据予以证实。故以不符合行政复议受理条件为由驳回了徐春苗的行政复议申请。徐春苗不服复议决定向舟山中院提起行政诉讼。 另查明，为保障舟山绿色石化基地和舟山群岛新区用电需求，提高电网的供电可靠性，增强网架结构，浙江省发展和改革委员会于2016年5月31日核准同意建设舟山500千伏联网输变电工程，项目法人为国网浙江省电力有限公司。根据规划，该500千伏联网输变电工程将在宁波和舟山之间架起两条联网通道，工程建设需要建造多处输电铁塔。2017年9月起，承接输电铁塔项目的浙江康达建筑有限公司在位于舟山市定海区盐仓街道坝桥村小船岙山上施工建设两处铁塔塔基和一段索道通道，在该施工范围内有大量树木被砍伐清理，原告户的家庭自留山亦处于该施工范围。后原告徐春苗以施工单位非法砍伐其自留山上林木为由，向舟山市定海区农林与海洋渔业局进行投诉举报。舟山市定海区农林与海洋渔业局经立案调查，于2018年1月30日对浙江康达建筑有限公司毁坏林木行为作出定林罚书字〔2017〕第11号林业行政处罚决定。上述事实有舟山中院（2018）浙09行终53号生效判决予以确认。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（三）项的规定，申请行政复议应当有具体的行政复议请求和理由。根据前述规定，在行政复议中申请人应当提供其申请行政复议的行政行为存在的相应证据，也即应当有事实根据。在本案行政复议程序中，原告徐春苗主张定海区政府在没有取得林木采伐许可证的情况下对原告合法拥有的林木进行砍伐，但定海区政府在行政复议程序中对此予以否认，而根据舟山市定海区农林与海洋渔业局定林罚书字〔2017〕第11号林业行政处罚决定，未取得林木采伐许可证擅自实施砍伐林木行为并被予以行政处罚的是案外人浙江康达建筑有限公司，且案涉建设工程项目单位为国网浙江省电力有限公司。原告徐春苗主张浙江康达建筑有限公司与定海区政府存在雇佣和管理关系，但其并未提供充分有效证据予以证明。故原告徐春苗申请行政复议称定海区政府对其合法拥有的林木进行砍伐，并无相应的事实根据，其复议申请不符合行政复议受理条件。被告舟山市政府据此根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回其行政复议申请，正确。被告舟山市政府于2018年7月16日收到原告徐春苗行政复议申请后，依法予以受理。经通知被申请人即定海区政府答复、举行听证、延长期限审批等程序，于同年9月30日作出被诉行政复议决定，并与同年10月9日邮寄送达给原告徐春苗，程序符合法律规定。综上，驳回徐春苗关于要求撤销被告舟山市人民政府作出的舟政复决〔2018〕27号行政复议决定并责令被告限期重作的诉讼请求。 上诉人徐春苗上诉称：一、定海区政府要为康达公司的违法砍伐行为负责。上诉人向一审法院提供的对俞森洪的笔录和定党政办发〔2016〕198号文件非常清楚的证明了定海区政府应当承担违法砍伐的责任。本案中，康达公司是受定海区政府设立的500千伏工程指挥部的指派和管理（根据定党政办发〔2016〕198号文件的内容显示，里面将近有一半人员属于国网供电公司的工作人员），对上诉人合法拥有的林木进行非法砍伐。该违法行为应该由设立该组织的定海区政府承担。而且康达公司也自认在500kv工程指挥部的协调下对上诉人拥有的林木进行了砍伐。二、原审法院依据定林罚书字〔2017〕第11号林业行政处罚决定书和（2018）浙09行终53号生效判决认为本案的违法者不是定海区政府，属于认定事实错误。三、根据最高法（2017）行申1337号行政判决：农村集体土地征收过程中对合法建筑的拆除，宜首先推定系征收实施主体实施或者委托实施的拆除行为，而不应该认定为民事主体间实施的拆除。引申到本案，是林地征收过程中对合法林木的非法砍伐，宜首先推定系征收实施主体实施或者委托实施的拆除单位是定海区政府，不应该认定为浙江康达建筑有限公司实施砍伐。请求撤销一审判决并支持其全部诉讼请求。 被上诉人舟山市人民政府答辩称：一、被上诉人作出舟政复决〔2018〕27号《行政复议决定书》程序合法。二、本案中，未取得《林木采伐许可证》砍伐树木的行为实施主体系浙江康达建筑有限公司，其违法毁林行为已被相关部门予以行政处罚。经审查，被上诉人未发现有充分证据证明定海区人民政府与浙江康达建筑有限公司之间存在雇佣或上诉人所称“管理”之关系，上诉人亦未提供相应证据予以证实。故驳回其行政复议申请并无不当。三、关于指挥部的机构性质问题，已有一审判决认定198号文件是党委文件，指挥部是定海区区委设置的机构，不是内设机构。定党政办发〔2016〕198号文件中所指的“协调”不能说明定海区政府与康达公司之间存在行政委托关系。请求驳回上诉，维持原判。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，上诉人提交一份临时保安协议。鉴于上诉人二审期间提供证据材料不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据范畴，且与其待证事实亦无直接关联性，本院对此不予接纳。 经审理，本案对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（三）项的规定，申请行政复议应当有具体的行政复议请求和理由。根据前述规定，在行政复议中申请人应当提供其申请行政复议的行政行为存在的相应证据，也即应当有事实根据。根据舟山市定海区农林与海洋渔业局定林罚书字〔2017〕第11号林业行政处罚决定，未取得林木采伐许可证擅自实施砍伐树木的行为人是浙江康达建筑有限公司，并非定海区人民政府。案涉建设工程项目单位为国网浙江省电力有限公司，康达公司是受聘于国网浙江省电力公司舟山供电公司从事塔基施工的单位。本案中，并没有充分有效证据证明定海区人民政府与康达公司之间存在行政委托关系。上诉人徐春苗所举证据不能证明工程指挥部指派康达公司进行违法砍伐。定党政办发〔2016〕198号文件作为党委文件，只是工程指挥部的设立文件，规定了工程指挥部应对涉案项目工程施工进行统筹协调。该文件并不能证明行政机关实施或委托实施了违法砍伐林木的具体行政行为，也不能证明工程指挥部要为工程建设中的违法施工行为承担法律责任。康达公司作为法人，应独立承担违法砍伐林木的法律责任。本案情况类似于市政工程施工，如果将施工过程中施工单位违法行为的法律责任皆归属于政府，那么政府将不堪重负，最终会影响到政府协调统筹功能的发挥以及惠民工程的顺利推进。 综上，上诉人徐春苗申请行政复议称定海区政府对其合法拥有的林木进行砍伐，并无相应的事实依据，其复议申请不符合行政复议受理条件，舟山中院的一审判决并无不当。上诉人徐春苗上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐春苗负担。 本判决为终审判决。 审判长 江 勇 审判员 周进海 审判员 楼缙东 二〇一九年八月五日 书记员 吴国宏