湖南省花垣县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘3124行初32号 原告龙山友好妇科医院，住所地湖南省龙山县民安街道办事处民族路北端。 法定代表人郑志强，该医院院长。 委托代理人黄丽华，系该医院职工。 委托代理人欧兴红，湖北欧兴红律师事务所律师。 被告龙山县卫生健康局（2019年4月，因党政机构改革，龙山县卫生和计划生育局机构名称变更为龙山县卫生健康局），住所地湖南省龙山县民安街道办事处湘鄂路**。 法定代表人刘勇，该局局长。 出庭负责人石朝东，该局副局长。 委托代理人向德堂，湖南湘龙律师事务所律师。 原告龙山友好妇科医院不服被告龙山县卫生健康局对其做出的行政处罚，于2019年7月5日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月8日立案后，于2019年7月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月21日公开开庭审理了本案。原告龙山友好妇科医院委托代理人黄丽华、欧兴红，被告龙山县卫生健康局负责人石朝东、委托代理人向德堂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告龙山县卫生健康局于2019年1月8日作出龙卫医罚字[2018]第034号《行政处罚决定书》，认定龙山友好妇科医院于2017年12月至2018年4月期间同时任用3名非卫生技术人员执业，违反了《医疗机构管理条例》第二十八条的规定。依据《医疗机构管理条例》第四十八条，《医疗机构管理条例实施细则》第八十一条第一款第一项、第二款，《湖南省卫生健康行政处罚裁量权基准》的规定，决定对龙山友好妇科医院予以罚款人民币肆仟元，并吊销《医疗机构执业许可证》的行政处罚。 原告龙山友好妇科医院诉称，被告作出的行政处罚程序违法，在收到被告的《行政处罚告知书》后，即要求听证。听证过程中，听证员李文、贾美行、方军、田智文、彭成浩是案件调查人员，听证程序违法，得出的行政处罚决定有失偏颇。被告认定3名非卫生技术人员执业事实错误，该3名人员具有卫生技术人员资格，根据《关于医师执业注册中执业范围的暂行规定》（卫医发[2001]169号）规定可以执业，只是执业类别不同。故诉至人民法院，请求依法撤销被告于2019年1月8日作出龙卫医罚字[2018]第034号《行政处罚决定书》，并承担本案的诉讼费用。 原告龙山友好妇科医院为证明其主张，在诉讼过程中，向本院提交了以下证据：1.《中华人民共和国医疗机构执业许可证》，证明原告的诉讼主体资格；2.《行政处罚决定书》（龙卫医罚字[2018]第034号）；3.《听证通知书》；证据2-3证明被告对原告进行行政处罚程序违法、事实错误。 被告龙山县卫生健康局辩称，根据龙山县“反骗保”9.5专案组的工作要求，其执法人员对龙山友好妇科医院的病历依法进行了检查，在病历中发现蔡昌胜、方志英从事本人注册专业以外的诊疗活动，彭召贤无任何资质单独执业，遂依法按程序作出行政处罚。首先，其作出行政处罚过程中的瑕疵不属于程序违法，案件调查人员在听证过程中是作为案件调查人陈述案件事实，提出拟处罚建议，并未主持审查本案，不影响本案的实体认定。其次，其作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律准确。故请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告龙山县卫生健康局在法定期限内向本院提交了以下证据：1.蔡昌胜的询问笔录，身份证复印件，蔡昌胜的医师资格证书和医师执业证书，蔡昌胜开具的处方，张秀琼、龙秀珍的询问笔录及身份证复印件；证明蔡昌胜执业范围为中医专业，于2017年3月至2018年10月在龙山友好妇科医院上班，坐内科门诊给患者开展诊疗活动开具西医处方笺，超过执业范围的事实及蔡昌胜、方志英从事本人注册以外的诊疗活动，彭召贤无资质证书及他们上班时间、工作内容等事实。2.方志英的询问笔录及身份证复印件，方志英资格证书，龙山友好妇科医院B超报告单；证明方志英执业类别为公共卫生，执业范围是疾病控制专业，2009年6月至2018年10月在龙山友好妇科医院上班从事B超工作，其行为属于从事本人注册以外的诊疗活动。3.彭召贤的询问笔录，身份证复印件及毕业证书，江芝兰、米显辉的住院病历复印件；证据10-11证明彭召贤无任何资质，从2017年12月至2018年4月在龙山友好妇科医院上班单独开展诊疗活动并书写病历。4.龙山友好妇科医院的营业执照，执业机构执业许可证，郑志强身份证复印件，郭新明聘用合同，2018年各部门负责人任命通知书，2018年1月至4月份工作表；证明龙山友好妇科医院的执照范围、许可时间、负责人、任职情况、资质及蔡昌胜、方志英、彭召贤在龙山友好妇科医院的工作情况。5.彭成浩、田智文、贾美行、李文的执法资质及身份证复印件；证明调查人员具有执法资格。6.案件受理记录，立案报告；证明案件受理、立案情况。7.案件调查终结报告；证明该案经调查取证完毕。8.合议笔录及卫生行政执法事项审批表；证明调查取证龙山友好妇科医院违法事实成立，提请负责人审批，建议给予行政处罚。9.行政处罚事先告知书及送达回证，证明作出行政处罚前进行了事先告知并依法送达。10.听证申请书及听证通知书，听证笔录及照片，听证合议笔录；证明依龙山友好妇科医院申请，依法进行了听证，由副局长石朝东为听证人员，并进行了集体讨论。11.卫生行政执法事项审批表，证明行政处罚经过法定程序进行了审批，行政处罚决定书及送达回证，终结报告；证明依法作出行政处罚决定并进行了送达，该案已终结。 对于原告龙山友好妇科医院提交的证据，被告龙山县卫生健康局质证认为：证据1无异议；证据2、3三性无异议，证明目的有异议。 对于被告龙山县卫生健康局提交的证据，原告龙山友好妇科医院质证认为：证据1、2、3三性无异议，证明目的有异议；证据4、6、7、9无异议；证据5真实性无异议；证据8、11合法性有异议；证据10合法性、关联性及证明目的均有异议。 本院针对已质证的证据、依据作如下确认：对于原告龙山友好妇科医院提交的证据1、2、3被告对其三性无异议，本院予以采纳，作为本案证据使用。对于被告龙山县卫生健康局提交的证据1、2、3被告对其三性无异议，仅就证明目的有异议，本院予以采纳，作为本案证据使用；证据4、6、7、9原告无异议，本院予以采纳，作为本案证据使用；证据5、8、10、11，是被告在作出涉诉行政行为中制作、收集的客观资料，且能证实被告作出涉诉行政行为的客观事实，原告对上述证据的三性及证明目的提出异议，其实质是对被告据此作出具体行政行为的合法性的质疑，即对证据证明力的异议，而并非是对证据的证明能力提出的异议，原告亦没有向本院提交反驳被告证明观点的证据，对此，本院将在对本案争议焦点的评述时详细阐述，故上述证据可以作为本案的定案依据，本院予以采纳。 经审理查明，根据龙山县“反骗保”9.5专案组的工作要求，被告执法人员依法对龙山友好妇科医院的病历进行了检查，发现该院蔡昌胜、方志英从事本人注册专业以外的诊疗活动，彭召贤无资质单独执业，涉嫌违反《医疗机构管理条例》第二十八条的规定，于2018年11月24日立案。经调查核实后认为原告违法行为成立。2018年12月12日，被告作出龙卫医告字[2018]034号《行政处罚事先告知书》，告知拟对原告作出行政处罚的内容及其享有的陈述、申辩、听证等权利，并于当日送达给原告。2018年12月17日，原告向被告提交听证申请；次日，被告作出《听证通知书》，告知原告听证时间、地、地点利义务等事项，其中被告副局长石朝东为听证主持人，向德堂、李文、贾美行、方军、田智文、彭成浩为听证员，彭志刚为记录员。2018年12月28日，被告在该局三楼会议室进行听证，由石朝东担任听证主持人，彭志刚担任记录员，李文、贾美行、方军、田智文、彭成浩作为案件调查人员在听证会上陈述了案件调查情况、证据、依据及行政处罚建议。2019年1月8日，被告作出龙卫医罚字[2018]第034号《行政处罚决定书》并送达给原告。原告不服，于2019年7月5日向本院提起行政诉讼。 另查明，蔡昌胜持有编码为141433130000005的《医师执业证书》，执业类别为中医，执业范围为中医专业；方志英持有编码为13043310000002的《医师执业证书》，执业类别为公共卫生，执业范围为疾病控制专业；彭召贤毕业于常德职业技术学院农村医学专业，未取得执业医师资格证。郑沣系被告作出涉诉行政行为时的法定代表人，李文、贾美行、方军、田智文、彭成浩系被告案件调查人员，向德堂系被告法律顾问。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，本案审理主要对被告龙山县卫生健康局于2019年1月8日作出的龙卫医罚字[2018]第034号《行政处罚决定书》的合法性进行审查。根据《医疗机构管理条例》第五条第二款、第四十条以及《卫生行政处罚程序》第六条第一款的规定，龙山县卫生健康局作为本行政区域内的卫生行政部门，具有对龙山友好妇科在龙山县从事诊疗活动的行为进行监督管理，并对其相关违法行为作出行政处罚的法定职权，是本案适格被告。根据原、被告双方的诉辩意见，本案的争议焦点为：1.被告龙山县卫生健康局作出的涉案行政处罚事实认定是否清楚、适用法律是否正确；2.被告龙山县卫生健康局作出的涉案行政处罚程序是否合法。 关于第一个焦点。《医疗机构管理条例实施细则》第八十一条第二款的规定，医疗机构使用卫生技术人员从事本专业以外的诊疗活动的，按使用非卫生技术人员处理。本案中，从蔡昌胜、方志英、彭召贤的询问笔录，蔡昌胜、方志英的《医师执业证书》及他们所开具的处方笺等证据来看，可以形成一套完整、系统的证据锁链，足以证明原告任用执业范围为中医专业的蔡昌胜从事内科诊疗活动，任用执业范围为疾病控制专业的方志英从事B超检查工作，任用无任何资质的彭召贤从事诊疗活动。原告的行为违反了《医疗机构管理条例》第二十八条的规定，故对于原告诉称上述三名人员符合《关于医师执业注册中执业范围规定》（卫医发[2001]169号）第二条、第五条的规定可以执业的理由本院不予采纳；对于原告主张的上述三人在原告处工作后是否通过进修等途径取得相应资格的诉称，原告及上述三人均未提供证据予以证明，本院不予采纳。故本院认为，被告龙山县卫生健康局作出的涉案行政处罚事实认定清楚、证据确实充分。被告对原告进行行政处罚的依据系《医疗机构管理条例》第四十八条“违反本条例第二十八条规定，使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其限期改正，并可以处以5000元以下的罚款；情节严重的，吊销其《医疗机构执业许可证》”之规定，并遵照《医疗机构管理条例实施细则》第八十一条及《湖南省卫生健康行政处罚裁量权基准》的相关规定，作出的涉案行政处罚决定适用法律正确、处罚裁量得当。 关于第二个焦点。根据《卫生行政处罚程序》第十五条、十七条、十八条、十九条、二十四条、二十五条、二十六条、二十七条、三十条、四十七条、四十八条的规定，卫生行政机关受理符合立案条件的案件后应在7日内立案；对于依法给予卫生行政处罚的违法行为，卫生行政机关应当调查取证，调查取证必须有两名以上执法人员参加；卫生执法人员应当分别询问当事人或证人，并当场制作询问笔录；卫生执法人员进行现场检查时，应制作现场检查笔录；调查终结后，承办人应当写出调查报告；承办人在调查终结后，应当制作合议笔录；卫生行政机关在作出合议之后，应当及时告知当事人行政处罚认定的事实、理由和依据，以及当事人依法享有的权利；卫生行政机关在作出的责令停产停业、吊销许可证或者较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，卫生行政机关应当组织听证。对当事人违法事实已查清，依法应给予行政处罚的，承办人应起草行政处罚决定书文稿，报卫生行政机关负责人审批并制作行政处罚决定书；卫生行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人并取得送达回执。当事人不在场的，卫生行政机关应当在七日内依照本节规定，将卫生行政处罚决定书送达当事人。本案中，龙山县卫生健康局根据龙山县“反骗保”9.5专案组的工作要求，派出执法人员进行调查取证，在法定期限内予以立案，对当事人和证人进行了询问，制作了询问笔录，在调查终结后，承办人制作了案件调查报告和合议笔录，在处罚前及时告知了原告处罚的事实、理由、依据以及当事人享有的陈述、申辩、听证的权利，依原告申请，举行了听证，并进行了听证合议，最终制作本案被诉行政处罚决定书并送达原告。 关于原告龙山友好妇科医院诉称被告听证程序违法的理由。根据《卫生行政处罚程序》第三十条、第三十四条、第三十六条、第四十条的规定，卫生行政机关在作出的责令停产停业、吊销许可证或者较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，卫生行政机关决定听证的，应在七日前向当事人送达听证告知书并载明相关事项。卫生行政机关的听证人员包括听证主持人、听证员和书记员。听证主持人由行政机关负责人指定本机关内部的非本案调查人员担任，听证员由卫生行政机关指定一至二名本机关内部的非本案调查人员担任，书记员由卫生行政机关内部的一名非本案调查人员担任。听证应当制作笔录，听证笔录应当载明下列事项：（一）案由；（二）听证参加人姓名或名称、地址；（三）听证主持人、听证员、书记员姓名；（四）举行听证的时间、地、地点式；（五）案件调查人员提出的事实、证据和适用听证程序的行政处罚建议；（六）当事人陈述、申辩和质证的内容；（七）听证参加人签名或盖章。本案中，首先，龙山县卫生健康局依龙山友好妇科医院的申请，决定听证后，于2018年12月18日向原告送达了《听证通知书》，告知将于2018年12月28日在该局举行听证会，该局副局长石朝东为听证主持人，向德堂、李文、贾美行、方军、田智文、彭成浩为听证员，彭志刚为记录员。根据查明事实，告知的听证员或为法律顾问，或为案件调查人员，不符合上述规定。其次，虽然在听证中《听证告知书》中的听证员作为案件调查人员在听证中陈述案件调查情况，提出处罚意见，但是该听证笔录形式上不符合上述规定，存在不严谨、不规范的情况，且有听证参加人未签名或盖章，但未从根本上剥夺当事人的陈述、申辩等基本权利，且原告在听证过程中，对上述问题未明确提出异议。故被告龙山县卫生健康局的听证程序存在轻微违法，但未造成严重后果，尚未对当事人的重要程序性权利造成实质损害，不足以产生撤销行政行为的法律后果。 需要指出的是，根据《卫生行政处罚程序》第二十七条第三款的规定，对于重大、复杂的行政处罚案件，应当由卫生行政机关负责人集体讨论决定。根据被告提供的证据来看，听证合议笔录虽有被告时任法定代表人参加，但不能足够证明被告机关负责人进行了集体讨论决定，证据不足。但这属行政机关内部程序，不直接影响行政相对人的权利义务，不影响行政处罚决定的效力，也不能作为撤销被诉行政处罚决定的理由。 根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条规定：“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：(一)处理期限轻微违法；(二)通知、送达等程序轻微违法；(三)其他程序轻微违法的情形。”虽然被告龙山县卫生健康局存在上述程序违法之处，但对被诉行政行为的结果并不产生实质影响，对原告权利亦不产生实际影响，故本院依法确认被诉行政行为违法，但不予撤销该行政行为。 综上所述，被告龙山县卫生健康局于2019年1月8日作出龙卫医罚字[2018]第034号《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序轻微违法，但行政处理结论正确。为提高行政效率、减少各方当事人的诉累、节省司法资源，应确认被告作出的涉案行政处罚决定违法，但不予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下： 确认被告龙山县卫生健康局于2019年1月8日作出的龙卫医罚字[2018]第034号《行政处罚决定书》违法。 案件受理费50元，由被告龙山县卫生健康局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院。 审 判 长  吴 辉 审 判 员  田小军 人民陪审员  舒易学 二〇一九年八月二十七日 法官 助理  龙 瑜 书 记 员  田滢钰 附本判决书所适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。