山东省东营市河口区人民法院行 政 裁 定 书（2019）鲁0503行初6号原告：城发集团（青岛）融资租赁有限公司，住址：山东省青岛西海岸新区江山南路458号城发大厦1020。法定代表人：包振宇，董事长。委托诉讼代理人：张式俭，山东元鼎律师事务所律师。被告：东营市河口区海洋发展和渔业局，住址：东营市河口区黄河路164号。法定代表人：陈凤和，局长。出庭负责人：李同华，东营市河口区海洋发展和渔业局副局长。委托诉讼代理人：李成银，山东正义之光律师事务所律师。委托诉讼代理人：扈中乾，山东正义之光律师事务所律师。原告城发集团（青岛）融资租赁有限公司（以下简称城发集团）诉被告东营市河口区海洋发展和渔业局（以下简称区海洋局）不履行法定职责一案，本院于2019年3月5日受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月21日公开开庭审理了本案。原告城发集团委托诉讼代理人张式俭，被告区海洋局副局长李同华及委托诉讼代理人李成银、扈中乾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。城发集团提出诉讼请求：1、请求法院依法确认被告未履行法定职责违法；2、请求法院依法判令被告承担诉讼费。事实和理由：2014年8月19日，本案原告与东营五洋盐化有限公司（以下简称东营五洋）就盐化生产线签订了《融资租赁合同》，由东营振宇水产资源开发有限公司（以下简称东营振宇）以编号2011012的《海域滩涂承包合同书》项下海域使用权向原告提供担保。与此同时，被告依照其职权，就前述海域使用权的担保抵押事宜做出承诺，同意上述抵押，并承诺在东营振宇取得对应的海域使用权证后，将于2日内通知并协助办理相关抵押登记。因东营五洋违反《融资租赁合同》，原告已遭受重大损失。而本案被告未及时向原告发出承诺的通知并办理相关抵押登记，致使原告无法及时就相关海域取得抵押权，导致该损失至今仍无法追回。被告作为重要的行政职能部门，根据相关政府公示，其负有海域使用论证、评估，海域接线的勘定与管理工作，实施海域使用权属管理和海域有偿使用制度等职责。鉴于被告未依法履行其法定职责，且未兑现其依职权所做承诺，已构成行政不作为，导致原告财产损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条、第十二条，特诉至贵院，望判若所请。区海洋局辩称，一、被告出具承诺书的行为不是具体行政行为，原告诉求不属于行政诉讼受案范围。具体行政行为是指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织做出的有关其权利义务的单方行为。被告出具承诺书的行为仅是对案外人东营振宇所持2011012号《海域滩涂承包合同书》相关状况的说明，不会对原告或案外人的合法权益产生实际影响。该行为不是被告依职权对行政相对人做出的单方行为，不会强制性的为原告设定权利义务，不属于行政行为，应当驳回原告起诉。二、出具《承诺书》及承诺内容不是被告的法定职责。被告的法定职职责是：研究提出海洋发展战略，发展规划和海洋产业政策的建议；会同有关部门拟定海洋经济发展政策并组织实施；负责海域使用和海岛保护利用管理；负责海洋经济运行监测评估、海洋科技、海洋对外合作等；负责渔业渔政、渔船检验和水产品质量安全监督管理等，出具《承诺书》及承诺内容不属于上述职能，且被告依法行使职权，无不履行法定职责情形。三、被告出具《承诺书》的行为没有违反法律规定，不存在违法情形。1、被告出具的《承诺书》仅仅是个说明，不具有行政行为的属性，也不属于被告的“法定职责”。被告不是海域使用证的发证机关，无权也没有义务就海域使用证的问题做出承诺。2、被告没有违背《承诺书》的承诺。不管出具《承诺书》的行为是否为行政行为，被告都没有违背承诺。在《承诺书》之后，案外人东营振宇并没有办理新的海域使用证，被告也就没有告知的义务。因此，原告诉称被告未依法履行职责，且未兑现其依职权所做的承诺没有事实和法律依据。四、原告的起诉已经超过法定的起诉期限。根据法律规定，向人民法院起诉应当在知道或应知道做出行政行为之日起六个月内提出，原告的起诉明显超过法定期限，依据法律规定应当驳回原告的起诉。庭审中，被告区海洋局提交了以下证据支持其抗辩主张：证据一、中国执行信息公开网查询信息打印件一份。证明目的：原告在2015年就已经知道自己利益受到了损害，本案已超过起诉期限，且黄岛区人民法院做出（2015）黄商初字第2040号判决已明确了原告债权的责任主体，原告损失已经得到保护。证据二、《海域使用权登记管理办法》一份。证明目的：原告应在与振宇公司签订抵押协议之日起三十日内一同向海域使用权登记机关即市海洋渔业局提出抵押登记申请。原告未能取得抵押担保系其未履行法定程序，与被告无关。证据三、“河口区海洋发展和渔业局正式挂牌”的新闻打印件一份，证明：《承诺书》的内容不是被告的法定职责，被告不存在不履行法定职责的问题。证据四、东河办字﹝2019﹞31号文件一份，证明被告没有办理海域使用证及海域抵押登记的权利。原告的质证意见：对被告提交证据的真实性没有异议，但对证明目的均有异议，认为2018年12月28日黄岛区法院裁定确认执行结果时才证原告实际损失，本案没有超过起诉期限。被告没有按《承诺书》的承诺通知原告办理抵押权登记，并非原告不去办理。证据三对外没有法律效力，原告是基于对被告的信赖才与东营五洋签订的融资租赁合同，因被告未履行承诺职责应当承担法律后果。证据四不能证明被告没有办理海域使用权证的职责且对外没有效力。原告在庭审中提交了以下证据支持其诉讼主张：证据一、《融资租赁合同》一份22页，证明原告与东营五洋签订合同，由原告提供韩国进口天日盐加工生产线，价值2200万元，年利率12%，三年期限。并约定违约金为每日万分之五。同时约定由东营振宇提供担保。证据二、《租赁物买卖合同》一份10页，证明原告与东营五洋根据《融资租赁合同》签订《租赁物买卖合同》，由原告出资2200万元，购买韩国进口天日盐加工生产线。证据三、东营振宇《承诺书》一份2页，证明东营振宇承诺以尚未取得海域使用权证的“4000亩海域使用权”为《融资租赁合同》下东营五洋提供担保。证据四、《海域滩涂承包合同书》复印件一份4页，证明被告作为发包人，理应知晓东营振宇对海域的使用及登记状况。证据五、区海洋局《承诺书》一份2页，证明被告确认并同意东营振宇将13000亩海域使用权抵押给原告，称相关海域尚在审批办证，并承诺在东营振宇取得上述相关海域使用权证后2天内通知原告办理抵押登记。证据六、民事判决书复印件一份6页，证明原告已实际造成损失2988万元。证据七、执行裁定书一份2页，证明东营五洋等五名被执行人未履行生效的【2015】黄商初字2040号民事判决，且设备经二次流拍，黄岛区人民法院裁定设备作价577,0522元，抵偿对应数额债务，也证明原告没有过诉讼时效。证据八、律师费一页，原告已向代理律师支付本案代理费30000元。被告的质证意见为：对证据一真实性没有异议，但担保物没有涉案海域。对证据二真实性和关联性不认可。对证据三的真实性没有异议，但对证明目的有异议，该证据可以证实原告知晓办理海域证的审批机关是省海洋与渔业厅，办理抵押登记应向东营市海洋与渔业局申请办理。认为证据四仅能证明被告与东营振宇就海域使用权签订了合同。对证据五的真实性和证明目的均有异议，被告未向当事人做出过这样的承诺，且承诺内容仅仅是对涉案海域基本情况的说明，对原告起不到实质性影响。对证据六、证据七的真实性均无异议，但证据六证明原告经济纠纷已经通过诉讼解决，不应当再次起诉，且原告的起诉超过了起诉期限，证据七不能作为起诉期限的起算点。对证据八、证据九的真实性及证明目的均不认可，认为证据八与被告没有关系，证据九中的费用不应由被告承担。经庭审质证，本院对当事人提交的证据认定如下：被告提交的证据和原告提交的证据均具有真实性、合法性和关联性，本院予以认定。经审理查明：2011年4月25日，被告东营市河口区海洋与渔业局与东营振宇签订《海域滩涂承包合同书》一份，约定东营市河口区海洋与渔业局承包给东营振宇的海域位于草桥沟以西，春兴盐场以东，草桥沟西南股以北，北到浅海防潮坝规划线。海域使用面积暂按13000亩（大写壹万叁仟亩），待开发完成后，实际面积按照资质单位测量为准。分两个承包周期，第一个周期自2011年1月1日起至2025年12月31日止，共计壹拾伍年；第二个承包周期，自2026年1月1日起至2040年12月31日止。2014年8月19日，东营市河口区海洋与渔业局向原告出具《承诺书》一份，该《承诺书》载明：“现有东营振宇持编号为2011012号的《海域滩涂承包合同书》向我局申请以海域使用权作抵押为东营五洋与贵公司合作融资租赁回租项目提供担保，该项目内容为东营五洋以评估净值为22984383.75元的盐化生产线作为标的物向贵公司社区以回租方式融入资金2200万。我局现就此抵押事宜承诺如下：……”该承诺第一项、第三项和第四项内容为：“一、同意东营振宇将编号为2011012号的《海域滩涂承包合同书》中所涉海域使用权抵押给你公司，抵押使用面积13000亩（大写：壹万叁仟亩）。三、东营振宇持有的编号为2011012号的《海域滩涂承包合同书》中所涉海域的海域使用权已于2014年7月20日向省海洋渔业厅申请办理海域使用权证（属第三批申报）。经向省厅查询，上述13000亩海域使用权证目前正在审批办证，其中4000多亩海域使用权最迟将在两个月之内颁发海域使用权证书。四、在东营振宇取得上述海域使用权证后，我局将于2日内告知并协助贵公司在市海洋渔业局办理海域使用权抵押登记。”同日，东营振宇和东营五洋向原告出具《承诺书》一份，该《承诺书》载明：“东营五洋以评估净值为22984383.75元的盐化生产线作为标的物，向贵公司申请以融资租赁回租的方式融入资金2200万元，并以东营振宇编号为2011012号《海域滩涂承包合同书》项下的海域使用权作为抵押物，并就该担保物抵押事宜向贵公司承诺如下：……”该承诺第一项内容为：“东营振宇持有的编号为2011012号《海域滩涂承包合同书》中所涉海域的使用权已于2014年7月20日向省海洋渔业厅申请办理海域使用权证（属第三批申报）。经向省厅查询，上述13000亩海域使用权目前正在审批办证，其中4000多余亩海域使用权最迟将在两个月之内颁发海域使用权证书。上述4000多余亩海域一经取得使用权证，东营振宇将按照贵公司要求进行价值评估，如果评估价值低于7500万元，东营振宇承诺用省海洋渔业厅后续批复的海域使用权证做追加抵押。上述4000多亩海域使用权若在取得海域使用权证书后，东营振宇和东营五洋在接到贵公司通知后，承诺于5个工作日内会同贵公司在东营市海洋渔业局办理海域使用权抵押登记手续……”2014年8月20日，原告与东营五洋签订《融资租赁合同》，约定租赁本金为22000000元，年利率为12%。并约定东营振宇、东营振宇的法人魏杰等为《融资租赁合同》的保证人。因东营五洋未按约定支付租金，原告将东营五洋、东营振宇等诉至法院。青岛市黄岛区人民法院作出（2015）黄商初字第2040号民事判决书，判决东营五洋偿还租金24164211.9元及利息、违约金、律师费等。因各被告未履行上述法律文书确定的义务，青岛市黄岛区人民法院根据原告申请，裁定将存放在东营五洋仓库的韩国进口天日盐加工生产线一宗交付给原告，以物抵偿5770522元。另查明，原东营市河口区海洋与渔业局现组建为东营市河口区海洋发展和渔业局。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”此规定明确了公民、法人或者其他组织对行政机关不履行法定职责提起诉讼的起诉期限为六个月。起诉期限的起算点为行政机关履行法定职责期限届满之日起。本案中，原告诉求为“确认被告未履行法定职责行为违法”，属于不作为之诉，应适用上述规定的六个月起诉期限的规定。关于起诉期限的计算起点问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，被告的职能配置中虽无告知当事人办理抵押登记的法定职责，但基于信赖保护原则，原告作为行政相对人，其因被告作出与被告职能相关的承诺而产生的信赖利益应受法律保护，被告亦应受自身承诺行为的约束，基于该承诺而负有相应的义务，故原告起诉属于行政诉讼受案范围。但该义务因被告的承诺而产生，该义务的履行期限也应当为其承诺的履行期限。本案中，被告向原告出具的《承诺书》中明确表示东营振宇承包4000多余亩海域使用权最迟将在两个月之内颁发海域使用权证书，并表示在东营振宇取得上述海域使用权证后2日内告知并协助原告办理海域使用权抵押登记。根据上述承诺内容，被告履行承诺内容的最长期限应为两个月零两天。原告自述因被告的承诺而与东营五洋签订《融资租赁合同》，在其收到被告《承诺书》两个月零两天后理应知晓被告未履行承诺的义务。原告于2019年3月5日提起本案诉讼，已超过了六个月的起诉期限。故依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告城发集团（青岛）融资租赁有限公司的起诉。预收的案件受理费50元，予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省东营市中级人民法院。审 判 长  李轶清审 判 员  沈颖娇人民陪审员  扈玉珍二〇一九年八月二日书 记 员  谭舒彬