广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)桂行终370号 上诉人（原审原告）桂林桂普通信设备有限责任公司。 法定代表人蒋明星，董事长。 委托代理人陈立明，广西理邦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）桂林市人民政府，住所地：桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人付景全，桂林市自然资源局工作人员。 委托代理人邓人铭，桂林市司法局工作人员。 桂林桂普通信设备有限责任公司（以下简称桂普公司）因诉桂林市人民政府履行法定职责一案，不服桂林市中级人民法院（2018）桂03行初46号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭于2019年7月1日公开开庭审理了本案，上诉人法定代表人蒋明星、委托代理人陈立明，被上诉人委托代理人付景全、邓人铭到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院经审理查明，原告于2005年向桂林市建设与规划委员会（以下简称桂林市建规委）提出选址建厂用地申请书，2006年4月1日，桂林市建规委作出市建规管[2006]164号《关于桂林桂普通信设备有限责任公司新建办公综合楼、宿舍的建设用地规划定点通知》，同意原告在凯风路以西，航修厂以东，按评审团通过的市城市规划设计院编制的《桂林桂普通信设备有限责任公司大院规划图》（图号06-031）中规划1＃-3＃位置新建办公综合楼及宿舍。同日，桂林市建规委向原告颁发编号（2006）70号《中华人民共和国建设用地规划许可证》。2006年9月28日，桂林市人民政府作出市政报[2006]74号文件《桂林市人民政府关于桂林市2006年第八批次城市建设用地的请示》。2006年12月25日，广西区政府作出桂政土批函[2006]213号《关于桂林市2006年第八批次城市建设用地的批复》，批准建设用地17.0330公顷作为桂林市2006年第八批次城市建设用地。桂林市象山区二塘乡红光村委东村集体土地在本次批复范围内。2007年2月24日，桂林市人民政府作出市政[2007]9号征收土地公告，桂林市象山区二塘乡红光村委东村0.7517公顷坑塘养殖水面土地在本次征地范围内。2007年5月9日，桂林市建规委作出市建规管[2007]190号《关于延长市建规管[2006]164号规划定点有效期限的批复》，同意将市建规管[2006]164号文延期一年（从2007年4月30日至2008年4月30日止）。2007年9月7日，桂林市人民政府作出市政[2007]66号文件《桂林市人民政府关于印发桂林市工业用地使用权招标拍卖挂牌出让办法的通知》，《桂林市工业用地使用权招标拍卖挂牌出让办法》自2007年9月20日起施行。2007年12月7日，桂林市象山区二塘乡红光村委会与桂林市象山区二塘乡东村经济合作社签订《整合土地协议书》，原告在该乡建设项目用地位于红光村委会整合东村土地的范围内。2007年12月20日，桂林市象山区二塘乡红光村委会东村、桂林市象山区二塘乡红光村委会、桂林市象山区二塘乡人民政府、桂林市地产公司土地征收处签订《交地确认书》，同意将凯风路以西、航修厂以东的象山区二塘乡红光村委会东村的集体土地（地类为养殖水面）0.7517公顷土地交付给桂林市人民政府使用。2008年1月23日，原告向桂林市国土资源局提交《关于尽快将二塘乡红光村委东村0.7517公顷土地进行招、拍、挂的申请》。2008年6月4日，原告向桂林市土地储备交易中心提交申请，请求该中心将原告在桂林市象山区二塘乡红光村委东村投资新建通信产品及办公机具生产线的厂房及配套设施项目占地0.7517公顷土地作为工业用地办理出让。2008年6月6日，原告向桂林市土地储备交易中心提交《关于将桂普地块确定规划条件的请示》，请该中心考虑将原规划办公综合楼用地范围调整为通信设备用途的工业用地，剩余土地，按建规委规划要求办理住宅用地。2008年8月21日，桂林市土地储备交易管理中心在《桂林日报》上发布《桂林市国有土地使用权出让公告》（2008第4号），出让涉案土地。2008年9月涉案土地出让给竞买人王锡九。2010年9月10日，广西壮族自治区法制办公室作出桂法制执监告[2010]2号行政执法监督立案告知书，决定对涉案土地的出让行为予以立案监督。2011年5月20日广西壮族自治区法制办公室作出桂法制执监决[2011]2号《行政执法督察决定书》，督察决定桂林市国土资源局委托储备中心2008年9月实施的将桂普地块按办公居住用地予以挂牌出让的具体行政行为违法，责令桂林市国土资源局在2011年7月20日前予以纠正，同时将纠正情况书面上报。2013年4月23日，区法制办公室作出桂法制执监通[2013]1号《行政执法督察通知书》，责令桂林市国土资源局自收到督察通知书之日起30日内，纠正其2008年9月委托储备中心实施的将桂普地块按办公居住用地予以挂牌出让的行政违法行为。2013年11月21日，桂林市国土资源管理局于作出《撤销P040地块决定书》，撤销了2008年9月25日桂林市土地储备交易管理中心与王锡九签订的P040地块《桂林市国有土地使用权挂牌出让公开交易成交确认书》。2015年2月3日，原告将《申请书》送桂林市人民政府，请求桂林市人民政府依法给原告核发涉案土地使用证，市政府不接收，原告于当日将申请书邮寄给周家斌市长。原告认为被告不受理原告的申请是行政不作为，向广西区政府提出行政复议申请。2015年6月12日，广西区政府作出桂政复[2015]58号《行政复议决定书》，责令被告对原告的申请作出处理。2016年1月12日广西区政府下达《责令履行行政复议决定通知书》责令被告在规定期限内必须作出处理，并履行结果书面上报。2016年7月26日桂林市国土资源局作出关于桂普公司申请办理P040地块国有土地使用权证的答复函，对原告不予办理国有土地所有权证。原告认为，原告申请办理桂普地块国有土地使用证符合法律规定的程序，只因被告的违法行为致使原告申请办证未果，遂诉至该院。 桂林市中级人民法院认为，原告2015年申请办理涉案土地的国有土地使用权证，应当持有《土地登记办法》第二十七条：“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”规定的材料。尽管在涉案土地征收为国有的过程中，原告做了一定的前期工作，但由于未在2007年6月30日完成涉案土地的出让，根据国发[2006]31号《国务院关于加强土地调整有关问题的通知》规定“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其价格不得低于公布的最低价标准。”和国土资发[2007]78号《国土资源部、监察部关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》“国务院31号文件下发前，市、县人民政府已经签订工业项目投资协议，确定了供地范围和价格，所涉及的土地已经办理完农用地转用和土地征收审批手续的，可以继续采取协议方式出让或租赁，但必须按照《协议出让国有土地使用权规范》的有关规定，将意向出让、租赁地块的位置、用途、土地使用条件、意向用地者和土地价格等信息向社会公示后，抓紧签订土地出让或租赁合同，并在2007年6月30日前签订完毕。不符合上述条件或者超过上述期限的，应按规定采用招标拍卖挂牌方式出让或租赁。”的规定，涉案地块已不能采用协议出让的方式出让，必须采用招标拍卖挂牌方式出让。但在2008年9月涉案地块挂牌出让时，原告未参与竞买。后该次挂牌出让被撤销，目前该宗土地尚处于未出让的状态。即原告至今尚未竞买到涉案地块，也未取得国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，因此，原告要求被告为其办理国有土地使用证，不符合《土地登记办法》第二十七条的规定，被告据此不予办理，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告桂林桂普通信设备有限责任公司的诉讼请求。 桂普公司上诉称：桂林市建规委向上诉人颁发了建设用地规划许可证，该证是城市规划区内，经城市规划行政主管部门审核，许可用地的法律凭证。根据《行政许可法》第八条的规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，上诉人取得建设用地规划许可证，至今没有改变或者撤回，根据《城市规划法》第三十一条的规定，建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。上诉人请求被上诉人依法给予上诉人核发涉案土地使用证符合法律规定，被上诉人作为土地权利证书的核发机关，应当依法审查批准，然而被上诉人却不作为及故意拖延执行，至今毫无作为。综上，一审认定事实不清。请求事项：1、撤销一审判决；2、依法支持上诉人的一审诉讼请求（即：判令被告立即履行为原告办理桂普公司新建办公综合楼、宿舍的建设用地的国有土地使用权证）。 桂林市人民政府答辩称：上诉人尚未取得涉案土地，并非涉案土地使用权人，其无权要求办理土地使用权证。涉案土地原为象山区二塘乡红光村委东村的集体土地，经自治区人民政府批准征收为国有土地，2008年12月征地工作全部完成。涉案土地目前处于出让的状态，上诉人未取得涉案土地使用权，其要求办理土地使用权证的主张依法不应支持。上诉人要求办理土地使用权证的主张实质上违反了涉案宗地必须通过招拍挂方式出让的强制性程序法律规定。根据《物权法》和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的有关规定，涉案宗地的出让必须采取招标、拍卖或者挂牌的方式。上诉人在尚未取得涉案宗地土地使用权的情况下提起本案之诉，实质上是直接逃避招拍挂并变相诱导答辩人违反招拍挂法律规定，上诉人这一以合法形式掩盖非法目的的行为不应得到支持。上诉人要求办理土地使用权的主张不符合我国关于土地登记的法律规定，根据《土地管理法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的有关规定，上诉人既未依法取得国有建设用地使用权也未支付土地出让价款，不符合土地登记的条件，其要求办理涉案土地使用权证的主张依法不应支持。综上所述，上诉人要求办理涉案土地使用权证不符合法律规定，答辩人依法不予登记发放土地使用权证有法可依。一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经二审审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，予以确认。 本院认为，虽然上诉人取得了涉案土地建设规划许可证，准予办理征用划拨土地手续，但是根据国发[2006]31号《国务院关于加强土地调整有关问题的通知》规定“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其价格不得低于公布的最低价标准。”和国土资发[2007]78号《国土资源部、监察部关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》“国务院31号文件下发前，市、县人民政府已经签订工业项目投资协议，确定了供地范围和价格，所涉及的土地已经办理完农用地转用和土地征收审批手续的，可以继续采取协议方式出让或租赁，但必须按照《协议出让国有土地使用权规范》的有关规定，将意向出让、租赁地块的位置、用途、土地使用条件、意向用地者和土地价格等信息向社会公示后，抓紧签订土地出让或租赁合同，并在2007年6月30日前签订完毕。不符合上述条件或者超过上述期限的，应按规定采用招标拍卖挂牌方式出让或租赁。”的规定，由于涉案土地直到2007年12月20日才由农村集体土地征收为国有土地交付给被上诉人，无法在2007年6月30日前签订土地出让合同，已不能采用协议出让的方式出让，必须采用招标拍卖挂牌方式出让。在2008年9月涉案地块挂牌出让时，上诉人未参与竞买。后该次挂牌出让被撤销，该宗土地尚处于未出让的状态。上诉人尚未竞买到涉案地块，也未取得国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，因此，上诉人要求被上诉人为其办理国有土地使用证，不符合《土地登记办法》第二十七条“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”的规定，被上诉人据此不予办理，并无不当。 综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。桂普公司的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审受理费人民币50元由上诉人桂林桂普通信设备有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  麦济艰 审判员  古华强 审判员  陈 钢 二〇一九年八月二十二日 书记员  冼光明