湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1500号上诉人（原审原告）：宋先文，男，1957年8月3日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。委托代理人：李宗学，男，1963年2月8日出生，汉族，住湖南省张家界市永定区。被上诉人（原审被告）：张家界市永定区人民政府。住所地：湖南省张家界市永定区永定大道区治大院。法定代表人：朱法栋，该区区长。委托代理人：杨芳，该区政府工作人员。委托代理人：胡和民，湖南人和人（张家界）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：张家界市自然资源和规划局。住所地：湖南省张家界市永定区南庄坪南庄路。法定代表人：赵旭，该局局长。委托代理人：舒辉满，湖南金旅律师事务所律师。委托代理人：秦红梅，该局工作人员。原审第三人：张家界天翔房地产开发有限公司。住所地：湖南省张家界市永定区西溪坪办事处西溪坪居委会尚东御园一期A区1栋。法定代表人：秦飞，该公司董事长。委托代理人：李建华，湖南大好律师事务所律师。上诉人宋先文因与被上诉人张家界市永定区人民政府（以下简称永定区政府）、张家界市自然资源和规划局及原审第三人张家界天翔房地产开发有限公司（以下简称天翔公司）未履行拆迁补偿安置协议一案，宋先文不服湖南省张家界市中级人民法院（2017）湘08行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院作出（2018）湘行终102号行政裁定，将本案发回张家界市中级人民法院重审。该院作出(2019)湘08行初97号行政判决，宋先文不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。张家界市中级人民法院一审查明：黔张常铁路建设项目是国务院批准的重点建设项目。2014年国土资源部办公厅作出国土资厅函［2014］1355号关于新建黔江至张家界至常德（××）控制性工程先行用地的复函称，考虑该项目湖南段部分单体工程施工难度大、建设工期紧的实际情况，同意先行用地66.1737公顷，其中，2座桥梁用地41.7777公顷、10处隧道用地24.396公顷。控制工期的单体工程施工前，要依法足额兑现先行用地所涉及被用地单位群众的补偿，妥善做好群众工作。2015年7月8日,张家界市人民政府与湖南省国土资源厅、湖南基础建设投资集团有限公司签订了《征地拆迁包干实施协议》，要求2015年12月底之前完成红线内的土地征收,全面提供临时用地,完成集体土地上房屋工作量的80%；2016年6月底基本完成征地拆迁工作。本案涉及的上诉人被征收土地性质为被纳入城市规划区的集体土地。2015年9月30日，张家界市国土资源局永定分局作出《拟征地告知书》，于同年10月送达上诉人所在村集体并公告。此后，张家界市国土资源局永定分局与宋先文等28人签订了《房屋征收补偿协议》，参照国有土地上房屋补偿办法及标准，约定宋先文自愿选择补偿方式为货币补偿，并在该协议第四条约定了旅游特色安置区购房预付条款：“有购房需求的，并自愿在房屋拆迁协议签订时预付购房款30万元，以先签先选原则，从房屋拆迁补偿款中代扣。”宋先文于2016年5月9日领取了补偿款。2016年4月21日，黔张常铁路永定段沙堤片区建设协调指挥部和沙堤片区朱家峪村村民委员会出具《承诺书》，该《承诺书》对宅基地自建安置条件、安置小区的选择、安置区宅基地交付时间、建房方式等作出了明确承诺，内容为：“1.凡在2016年4月30日前签订协议，领取补偿款并腾房让地的拆迁户，依据相关规定享受安置优惠条件（成本回购特色安置区宅基指标），尊重拆迁户个人意愿，可以选择高桥黄家台或朱家峪伍家逻安置小区内。2.2016年8月底（最迟不超过9月上旬），安置区的宅基交付给拆迁户建房。3.建房方式:由村集体组织，农户联户统一核算建房成本，组织施工队进行承建，以降低拆迁户的建房成本。4.此《承诺书》只针对黔张常铁路永定段沙堤片区朱家峪村拆迁户。2016年6月1日，张家界市永定区沙堤片区安置房建设指挥部向宋先文下发“催缴特色安置区回购房屋预付款的通知”，告知宋先文于2016年6月15日前将回购预付款30万元缴纳至沙堤片区安置房建设指挥部，否则，视为自动放弃回购资格，不予回购。宋先文等人以张家界市永定区沙堤片区安置房建设指挥部在安置补偿问题上口头承诺与现在不一样为由进行上访。2016年1月27日，原张家界市规划管理局（现合并为张家界市自然资源和规划局）作出《关于黔张常铁路搬迁户信访有关事项的回复》称：“你们首次上访，我局及时与永定区沙堤片区安置房建设指挥部进行了沟通衔接，经多方比选，已重新选定安置点位置在朱家峪村××组，用地面积50亩，并于2015年5月上报市人民政府同意。伍家逻安置点位于沙堤大道东侧，交通便利，与朱家峪村距离较近，地势平坦，民房很少，易于尽快实施。”回复又称：“按照沙堤片区控制性详细规划，沙堤片区已无既符合规划要求又能满足村民要求的地方选址建设安置区。如果安置区的选址无法满足你们的要求，我局建议永定区政府采取建设经济适用房或商品房解决。”永定区沙堤乡人民政府于2016年5月12日作出《关于龚德云信访事项答复意见书》，该意见书中信访事项认定为：“张家界市人民政府、永定区政府考虑到沙堤的实际情况，统一规划选址安置点，给拆迁户中的世居户安置屋基，原则上是30万元／个屋基进行回购，面积80平方米。高桥、朱家峪村拆迁户的安置点选址在高桥的黄家台。”2016年12月1日，张家界市永定区沙堤街道办事处作出的信访事项答复意见书称：“上诉人及其他被征收人关于要求在特色街区的多层房屋自行建设，实行联户自建的问题，根据相关政策，张家界市城市规划范围内房屋征收补偿的方式，不能实行被征收户房屋自建模式，只能实行房屋货币补偿和产权调换两种模式。沙堤街道征收范围属张家界市城市规划区建设用地范围，不能按农村农民建房的方式进行安置，不能实行宅基地自建住房，因此对被征收户依法实行货币补偿安置方式。且根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》规定，张家界市人民政府研究决定，特色街区建设土地依法挂牌出让，实行商品房开发建设。联户自建不符合法规政策，不予支持。”宋先文及其他被征收人不服，向永定区政府申请复查，永定区政府以申请复查事项属于涉法涉诉范畴，决定不予受理。2017年3月21日，国土资源部作出国土资函［2017］145号关于新建黔江至张家界至常德（××）工程建设用地的批复，批复同意湖南段内项目用地从农民集体所有农用地转为建设用地并办理征地手续。宋先文不服，向法院提起诉讼，请求：确认永定区政府于2016年4月21日出具的《承诺书》合法有效；永定区政府及时交付给张家界市规划局规划选址的高桥黄家台或朱家峪伍家逻安置小区的宅基地由原告自行修建房屋，支付安置过渡费；本案诉讼费由被告承担。另查明，永定区政府为解决本案涉及的集体土地征收后住房安置问题，已在原定安置点修建商品房，拟采取限价房源供被征收户进行回购，符合条件的被拆迁户及协议被征收户可享受优惠价格商品房源，购买价格为多层2600元/平方米，高层2200元/平方米。宋先文有购买多层限价商品房（341.89平方米—343.55平方米）资格，截止2019年5月12日可供选择的多层房有31栋，房号为A2栋102、A2栋103、A2栋104、B8栋101、D4栋102、D4栋103、C1栋102、C1栋103、C1栋104、C1栋105、C2栋102、C2栋103、C2栋104、C2栋105、E4栋102、E4栋103、E4栋104、K4栋103、K4栋104、K4栋105、K4栋106、M2栋104、M3栋102、M3栋103、M3栋104、P2栋102、P2栋104、P3栋104、Q2栋101、Q3栋102、Q3栋103。该限价商品房临近的其他商品房价格为：天门壹号二期67号栋商品房2016年销售单价4500元/平方米左右，51号栋商品房2017年销售单价6200元/平方米以上。张家界市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，永定区政府作为被征收土地所在地县级人民政府，负责本辖区内集体土地的征收工作，是本案适格被告。结合案情该院归纳以下争议焦点：一、关于本案中永定区政府未履行的房屋拆迁补偿安置协议的具体内容问题。虽然本案涉及的《房屋征收补偿协议》第四条中约定宋先文交30万元可以选购安置点的限价商品房，但宋先文始终强调该协议书宋先文只看了最后一页并签字，且该协议一直没有发给宋先文。政府后续作出的书面承诺书、信访答复函可以得知政府后续承诺宋先文交30万元可以在高桥黄家台安置屋基。宋先文称并不知晓该《房屋征收补偿协议》将政府口头宣传的交30万元安置屋基变成了交30万元选购安置点的理由成立。据此，基于诚实信用原则和格式合同认定规则，综合《房屋征收补偿协议》第四条、《承诺书》及信访答复函的内容可以认为永定区政府未履行的房屋拆迁补偿安置协议内容为宋先文交纳30万元屋基回购款，可以获得位于永定区沙堤××高桥黄家台面积为80平方米的屋基自建房屋。二、关于永定区政府能否继续履行协议的问题。永定区沙堤××高桥黄家台早已被划入城市规划区内，按照沙堤片区控制性详细规划，沙堤片区已无既符合规划要求又能满足村民要求的地方选址建设安置区。黄家台安置点的土地已经于2018年4月出让给第三人天翔公司修建限价房供被拆迁户选购，实际上协议内容已经无法继续履行。三、关于本案中永定区政府拟采取的补救措施是否适当问题。永定区政府为解决宋先文的集体土地征收后住房安置问题，已在位于沙堤××区××、××、黄家台建设了三处限价商品房项目，拟采取限价房源供被征收户进行回购，符合安置条件的被拆迁户及协议被征收户可享受优惠价格房源安置，购买价格为多层2600元／平方米，高层2200元／平方米。本案宋先文有购买多层限价商品房（341.89平方米—343.55平方米）资格。截止2019年5月12日可供选择的多层房有31栋，位于永定区沙堤街道办事处高桥黄家台。该限价商品房临近的其他商品房价格为：天门壹号二期67号栋商品房2016年销售单价4500元／平方米左右，51号栋商品房2017年销售单价6200元／平方米以上。安置点的限价商品房处于铁路车站附近的核心地段具有较高的保值增值性，且单价远低于临近商品房的交易价格，据此可以认定永定区政府采取的补救措施适当。宋先文诉请永定区政府给付安置过渡费的理由不成立，应不予支持。综上，由于永定区沙堤街道办事处高桥黄家台地区早已被划入城市规划区，永定区政府客观上无法继续履行本案涉及的集体土地征收房屋拆迁补偿安置协议。永定区政府拟采取补救措施，提供单价明显低于临近商品房交易价格的多层限价商品房供宋先文购买，该院认为该补救措施适当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，判决如下：一、责令张家界市永定区人民政府采取补救措施（按照选购房规则提供位于永定区沙堤街道办事处××特色街区内面积341.89平方米—343.55平方米，价格为2600元／平方米的一套限价商品房供上诉人宋先文购买）；二、驳回宋先文其他诉讼请求。本案受理费人民币50元，由张家界市永定区人民政府负担。宋先文上诉称，为建设黔张常铁路，永定区政府成立的临时机构黔张常铁路永定段沙堤片区建设协调指挥部组织征收了宋先文的土地和房屋，安置实行统一规划选址，自行修建。2014年11月，张家界市规划局根据张家界市人民政府对沙堤片区开发建设安置工作的统一部署，已经落实了高桥、贯坪、吴家边三处搬迁安置点，为三处安置点核发了规划选址意见书，并于2015年7月为高桥黄家台、贯坪五担丘安置点核发了建设用地规划许可证。黔张常铁路永定段沙堤片区建设协调指挥部采取欺骗手段让宋先文在《房屋征收补偿协议》上的最后一页签字，而该协议违背宣传的安置政策，将“宅基地安置”擅自变成“货币补偿”，严重损害了宋先文作为拆迁户的合法权益。黔张常铁路永定段沙堤片区建设协调指挥部于2016年4月21日为黔张常铁路永定段沙堤片区朱家峪村的拆迁户出具了《承诺书》，《承诺书》对安置小区选择、宅基地交付时间、建房方式等作出了明确约定。现永定区政府不依法履行《承诺书》中约定的义务，将安置宅基地出让给他人用作商品房开发建设，严重损害了上诉人的合法权益。请求撤销一审判决；确认永定区政府于2016年4月21日出具的《承诺书》合法有效；责令永定区政府及时交付张家界市规划局规划选址的高桥黄家台或朱家峪伍家逻安置小区的宅基地由上诉人自行修建房屋，支付安置过渡费；本案诉讼费用由永定区政府承担。永定区政府答辩称：1.原审判决已查清本案的基本事实。2.宋先文所称的原审判决认定的部分事实有误，没有事实依据和法律依据。2015年7月8日,张家界市人民政府与湖南省国土资源厅、湖南基础建设投资集团有限公司签订了《征地拆迁包干实施协议》，涉案项目的建设取得了先行用地手续。2014年8月,国土资源部向湖南省国土资源厅下达了《关于新建黔江至张家界至常德（××）现行用地的复函》（国土资厅函［2014］1355号）、《关于新建黔江至张家界至常德建设项目用地预审的复函》（国土资预审字［2014］127号）,同意先行用地,进行征收补偿,再办理正式用地报批。3.原审判决已对永定区政府未按照约定履行集体土地征收房屋拆迁补偿安置协议的行为进行了审查。4.宋先文所称永定区政府具备履行《承诺书》的条件，没有事实和法律依据。沙堤街道征收范围属张家界城市规划区建设用地范围,不能在该地进行宅基地自建住房安置。且上诉人要求安置的黄家台已经建成了沙堤特色街区，只能提供限价房供上诉人选择购买。5.永定区政府采取了补救措施，给被征收人提供了住房保障。永定区政府统建了限价商品房项目。为解决整个沙堤片区重点工程被拆迁人住房保障问题,答辩人已在沙堤××区××、××、黄家台建设了三处限价商品房项目,并按照限价商品房政策让被拆迁人进行回购的方式,对整个沙堤片区重点工程被拆迁人进行集中安置。补救措施并未损害被征收人的合法权益，且获得了绝大部分被征收人的认可。综上所述,宋先文的上诉理由没有事实、法律依据。请求依法驳回上诉。张家界市自然资源和规划局答辩称：1.宋先文提起诉讼时没有起诉张家界市自然资源和规划局，是一审法院将其追加为被告的；2.该项目是永定区政府组织实施拆迁的，该局没有参加该项目；3.《承诺书》也是黔张常铁路永定段沙堤片区建设协调指挥部和沙堤片区朱家峪村村民委员会出具的，该局不承担责任。请求维持原判。天翔公司述称，天翔公司通过招拍挂程序已经取得本案诉争的地块的国有土地使用权，宋先文的诉求客观上已经不能履行。天翔公司为了保证宋先文签订的补偿安置协议得到履行，修建了限价商品房可供宋先文选择。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求人民法院判决驳回宋先文的诉讼请求。当事人在一审法院诉讼中提供的证据均随卷移送本院。一审法院采信的证据可作为认定本案事实的依据。一审法院查明的事实本院予以确认。本院认为：本案系宋先文要求永定区政府按照约定履行集体土地征收中的房屋拆迁补偿安置职责。永定区政府作为被征收土地所在地县级人民政府，负责本辖区内集体土地的征收工作，永定区国土局征收了宋先文房屋，签订了《房屋征收补偿协议》，永定区政府是本案适格被告。2016年4月，黔张常铁路永定段沙堤片区建设协调指挥部和沙堤片区朱家峪村村民委员会出具《承诺书》，该《承诺书》对宅基地自建安置条件、安置小区的选择、安置区宅基地交付时间、建房方式等作出了明确承诺，其目的是为解决宋先文等人因集体土地征收涉及房屋拆迁补偿安置问题，该承诺书构成永定区政府与宋先文等人就集体土地征收涉及房屋拆迁补偿安置问题所达成的行政协议的一个组成部分。永定区政府应依法履行上述协议，但永定区沙堤××高桥黄家台早已被划入城市规划区内，按照沙堤片区控制性详细规划，沙堤片区已无既符合规划要求又能满足村民要求的地方选址建设安置区。黄家台安置点的土地已经于2018年4月出让给第三人天翔公司修建限价房供被拆迁户选购，实际上协议内容已经无法继续履行。永定区政府可以变更、解除上述协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定，永定区政府应采取补救措施。永定区政府为解决宋先文的集体土地征收后住房安置问题，已在位于沙堤××区××、××、黄家台建设了三处限价商品房项目，拟采取限价房源供被征收户进行回购，符合安置条件的被拆迁户及协议被征收户可享受优惠价格房源安置，购买价格为多层2600元／平方米，高层2200元／平方米。本案宋先文有购买多层限价商品房（341.89—343.55平方米）资格。截止2019年5月12日可供选择的多层房有31栋，位于永定区沙堤街道办事处高桥黄家台，该补救措施适当充分。综上所述，宋先文的上诉理由不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由宋先文负担。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  何建湘审判员  钟玺波二〇一九年八月二十六日法官助理陈未书记员朱佳钰