江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏05行终351号 上诉人（原审原告）杨鸥，男，1976年10月1日出生，汉族，住溧阳市。 被上诉人（原审被告）苏州市司法局，住所地苏州市姑苏区十梓街429号。 法定代表人王侃，局长。 委托代理人赵诣，工作人员。 委托代理人陈仪，江苏百年东吴律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省司法厅，住所地南京市鼓楼区北京西路28号。 法定代表人柳玉祥，厅长。 上诉人杨鸥因政府信息公开及行政复议一案，不服苏州市虎丘区人民法院（2018）苏0505行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年5月30日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年1月23日，杨鸥向苏州市司法局邮寄政府信息公开申请书，申请事项为“申请公开苏州市姑苏区人民法院就（2017）苏0508民初6713号案向贵局送达的司法建议书及事实依据、法律依据”。事实与理由称：申请人杨鸥因苏州市姑苏区人民法院关于杨鸥在“代理薛文云与顾以法房屋买卖合同纠纷一案过程中，违背事实常理与法律规定，提出管辖权异议”一事应贵局要求于2017年12月19日至贵局接受约谈。盖因贵局未就具体情况进行说明，为了便于申请人更好地了解案情，申请人现特向贵局申请信息公开。鉴于以上事实，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十三条、第二十六条之规定，恳请贵局依法公开申请人之申请政府信息，并将申请人申请公开的信息复制件加盖公章后邮寄至申请人法律文书送达地址。 2018年1月24日，苏州市司法局收到杨鸥邮寄的政府信息公开申请书。苏州市司法局于2018年1月31日作出苏司信息〔2018〕2号政府信息公开申请答复告知书，根据《政府信息公开条例》第二十一条规定，告知杨鸥：司法建议书系人民法院的司法文书，不属于《政府信息公开条例》第二条所规定的政府信息的范畴，本机关不予公开，并告知杨鸥申请行政复议或提起行政诉讼的权利及法定期限。2018年2月1日，苏州市司法局向杨鸥邮寄送达该政府信息公开申请答复告知书。 2018年4月3日，杨鸥向江苏省司法厅邮寄提交行政复议申请书，申请事项为“1.请求贵厅撤销苏州市司法局苏司信息〔2018〕2号答复；2.请求贵厅责令苏州市司法局限期公开苏州市姑苏区人民法院就（2017）苏0508民初6713号案向苏州市司法局送达的司法建议书及事实依据、法律依据”。 江苏省司法厅于2018年4月6日收到杨鸥邮寄提交的行政复议申请书，于2018年4月10日向苏州市司法局作出行政复议答复通知书并于2018年4月12日送达。苏州市司法局于2018年4月18日作出行政复议答复书，答复了案件基本情况、事实依据与法律依据。江苏省司法厅经行政复议审查，于2018年6月1日作出〔2018〕苏司行复第8号行政复议决定书，认为：《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，申请人向被申请人申请公开“苏州市姑苏区人民法院就（2017）苏0508民初6713号案向贵局送达的司法建议书及事实依据、法律依据”，其申请公开的信息不属于《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息。《政府信息公开条例》第二十四条第二款规定，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起十五个工作日内予以答复。本案中，被申请人于2018年1月24日收到申请人的政府信息公开申请书，2018年1月31日作出政府信息公开申请答复告知书，并于2018年2月1日通过EMS邮寄给申请人，被申请人的答复内容正确，行政程序亦无不当。综上，被申请人苏州市司法局于2018年1月31日作出的政府信息公开答复，事实认定清楚、程序合法、答复内容并无不当，申请人的复议请求于法无据。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定：维持被申请人作出的苏司信息〔2018〕2号政府信息公开申请答复告知书。如对本决定不服，申请人可以自接到本决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。故杨鸥在法定期限内提起行政诉讼。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向法律规定的人民政府部门申请获取相关政府信息。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。 本案的争议焦点为：一、苏州市姑苏区人民法院（2017）苏0508民初6713号案件中向苏州市司法局发送的司法建议书是否属于政府信息范畴，苏州市司法局是否应予以公开；二、苏州市司法局作出的政府信息公开申请答复告知书、江苏省司法厅作出的行政复议决定书是否存在违反法律规定情形，是否应予以撤销。 关于第一项争议焦点，《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，第一，司法建议书属于工作监督信息。法院就审判执行中发现的工作疏漏、制度缺失、隐患风险等问题可依法向相关部门提出司法建议，苏州市姑苏区人民法院就（2017）苏0508民初6713号案件中发现的问题向主管部门苏州市司法局发送司法建议书，系工作监督及提出工作改进完善的建议，苏州市司法局仅为该司法建议的被建议单位，其依法应当接收并对司法建议予以反馈。该司法建议书属于工作监督信息，并非苏州市司法局在履行职责过程中制作或获取的信息，不属于《政府信息公开条例》第二条所规定的政府信息范畴。第二，司法建议书属于司法文书。《最高人民法院关于加强司法建议工作的意见》中明确，司法建议是充分发挥审判职能作用的重要方式，是依法延伸审判职能的重要途径，积极促进有关单位科学决策、完善管理、消除隐患、改进工作、规范行为，不断提高科学管理水平、预防和减少社会矛盾纠纷。苏州市姑苏区人民法院就（2017）苏0508民初6713号案件中发现的问题向苏州市司法局发送司法建议书，属于司法文书，并不因苏州市司法局的接收而转化为政府信息，虽然法院依法全面深化司法公开，但是苏州市司法局作为被建议单位并无职权职责公开其接收到的司法文书。第三，司法建议书不对当事人产生直接的权利义务影响。《最高人民法院关于加强司法建议工作的意见》中明确，对审判执行工作中发现的问题，人民法院可以向相关党政机关、企事业单位、社会团体及其他社会组织提出司法建议，必要时可以抄送该单位的上级机关或者主管部门。司法建议书仅提出需要重视和解决的问题，对问题产生原因进行分析，依据法律法规及政策提出具体建议，但司法建议书并不具备直接影响当事人权利义务的强制效力，也并不径直转化为被建议单位依法行使职权职责的依据或证据，故苏州市姑苏区人民法院的司法建议书并未对杨鸥产生直接权利义务影响。综上，苏州市司法局告知杨鸥“司法建议书系人民法院的司法文书，不属于《政府信息公开条例》第二条所规定的政府信息的范畴”故不予公开的信息答复，符合法律规定。 关于杨鸥提出苏州市姑苏区人民法院向苏州市司法局发送的司法建议书并非法律规定的司法建议书及程序问题，司法建议书均由法院按照统一格式规定制作且以其首部列明的文书性质确定。《最高人民法院关于加强司法建议工作的意见》中明确，个案司法建议书一般应当在所涉案件裁判文书生效后或者执行、涉诉信访案件办结后及时发送，但并未禁止在审判执行过程中就相关问题及时发送司法建议。至于苏州市姑苏区人民法院作出的司法建议书是否存在问题不属于本案政府信息公开案件审理范围，本案不予理涉。关于杨鸥提出苏州市司法局应当审核司法建议书及事实依据和法律依据的意见，并无法律规定被建议单位应当审核司法建议及作出依据。杨鸥的该意见缺乏事实和法律依据，碍难采信。 关于第二项争议焦点，首先，《政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。苏州市司法局于2018年1月24日收到杨鸥邮寄的政府信息公开申请书，于2018年1月31日作出苏司信息〔2018〕2号政府信息公开申请答复告知书，苏州市司法局在法定期限内作出答复且答复内容符合法律规定。其次，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……。第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。江苏省司法厅于2018年4月6日收到杨鸥邮寄提交的行政复议申请书，于2018年4月10日向苏州市司法局作出行政复议答复通知书，经行政复议于2018年6月1日作出〔2018〕苏司行复第8号行政复议决定书，被告江苏省司法厅在法定期限内作出行政复议且复议程序、适用法律均符合法律规定。 综上所述，苏州市司法局的政府信息答复、江苏省司法厅的行政复议决定均适用法律正确，程序合法，并无不当。杨鸥的诉讼请求不能成立，碍难支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨鸥的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由杨鸥负担。 上诉人杨鸥上诉称，一、从内容上来看，涉案司法建议书的内容不属于最高人民法院《关于加强司法建议工作的意见》第七条所规定的司法建议范围。从发布程序来看，苏州市姑苏区人民法院发送司法建议书的时间也违反了《关于加强司法建议工作的意见》第十二条“个案司法建议书一般应当在所涉案件裁判文书生效后或者执行、涉诉信访案件办结后，及时发送”的规定。在涉案司法建议书发出之后，苏州市律师协会经过调查，作出苏律复（2018）第（19）号答复函，该答复函载明“贵院的投诉依据不充分，不能成立”。二、涉案司法建议书不属于法律概念上的司法建议书，应当属于苏州市司法局在行使职权过程中所获取的政府信息，且不涉及个人隐私和国家秘密，其依法应予公开。三、苏州市司法局未在法定期限内公开上诉人申请公开的政府信息，江苏省司法厅作出维持的行政复议决定均违反法律规定。四、原审判决违反法定程序。上诉人认为原审法院对本案没有管辖权，本案的管辖问题应由原审法院向江苏省高级人民法院或最高人民法院请示，且参照江苏省高级人民法院（2017）苏民辖54号、205号民事裁定书，本案也应当移送至苏州辖区以外的法院审理。但原审法院未就管辖问题提交请示，直接进行审理并作出一审判决，违反法定程序。综上所述，请求撤销原判并依法改判，诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人苏州市司法局答辩称，一、司法建议书属于工作监督信息，并非被上诉人在履行职责过程中制作或者获取的信息，不属于《政府信息公开条例》第二条所规定的政府信息的范畴。二、司法建议书属于司法文书，并不因被上诉人的接收行为而转化为政府信息，被上诉人作为被建议单位并无职权职责公开接收到的司法文书，且该司法建议书不会对当事人的权利义务产生影响，被上诉人作出不予公开的决定符合法律规定。三、涉案司法建议书是否符合规定不属于本案政府信息公开案件的审理范围，被上诉人既无权力也无义务对司法建议书进行审核。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的诉讼请求不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人江苏省司法厅未向本院提交答辩意见。 本院查明事实与原审法院查明事实一致。 本院认为，本案被诉信息公开答复行为系苏州市司法局于2018年1月31日作出，应当适用当时尚未修订的《政府信息公开条例》。该条例第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，杨鸥于2018年1月23日向苏州市司法局提出信息公开申请，要求公开苏州市姑苏区人民法院就（2017）苏0508民初6713号案向苏州市司法局送达的司法建议书及事实依据、法律依据，该司法建议书并非苏州市司法局在履行职责过程中制作或保存的信息，而是人民法院向行政机关提出司法建议的司法文书，不属于政府信息的范畴，故苏州市司法局以此为由不予公开，符合《政府信息公开条例》第二十一条第二项的规定，并无不当。被上诉人江苏省司法厅作出的[2018]苏司行复第8号行政复议决定适用法律正确，程序合法。 关于上诉人提出涉案司法建议书存在发布程序违法、依据不充分等问题，本院认为，本案审查的是被诉信息公开答复行为及复议行为的合法性问题，该上诉理由系针对司法建议书本身提出的异议，不属于本案的审理范围，本院不予理涉。上诉人提出原审法院未经请示直接审判，违反法定程序的上诉理由亦缺乏法律依据，本院不予采纳。 综上所述，上诉人杨鸥的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨鸥负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙一鸣 审 判 员 刘正芳 审 判 员 林 磊 二〇一九年八月二十日 法官助理 王雪麟 书 记 员 张 雷