安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)皖行终826号 上诉人（一审原告）苗红勤，女，1976年6月1日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 上诉人（一审原告）王继红，女，1973年4月20日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 上诉人（一审原告）李新龙，男，1966年5月30日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 上诉人（一审原告）袁振海，男，1946年6月6日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 上诉人（一审原告）王永伟，男，1976年5月14日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 被上诉人(一审被告)安徽省阜阳市人民政府，住所地安徽省阜阳市颍州区清河东路539号，统一社会信用代码11341200003159850N。 法定代表人孙正东，该市市长。 被上诉人（一审被告）安徽省阜阳经济技术开发区管理委员会，住所地安徽省阜阳经济技术开发区新阳大道9号，统一社会信用代码00316043-X。 法定代表人刘玉建，该管理委员会主任。 委托代理人谷傲，该管理委员会法制科长。 委托代理人韩宪生，该管理委员会法律顾问。 上诉人苗红勤等五人因诉安徽省阜阳市人民政府（简称阜阳市政府）、阜阳市经济技术开发区管理委员会（简称经开区管委会）土地征收一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2018)皖12行初135号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 苗红勤等五人诉称，其系阜阳市颍州区京九街道申寨社区居民，因征迁于2003年被安置到申寨社区黄庄安置区。2016年起，申寨社区启动土地征收和房屋拆迁工作，原告的房屋也被纳入征收范围。2017年5月25日，原告通过申请政府信息公开得知安徽省人民政府于2012年8月15日作出皖政地（2012）409号《关于阜阳市2012年第23批次城市建设用地的批复》（以下简称“409号《批复》”），决定征收原告所在地村组的集体土地。被告阜阳市政府依据该《批复》征收原告所在地集体土地。土地征收、房屋拆迁补偿标准为阜阳市政府于2013年3月12日作出的阜政秘（2013）33号《阜阳市人民政府关于2012年第23批次城市建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案的批复》（以下简称“33号《批复》”）。原告认为，被告征收原告所在地集体土地的依据即409号《批复》的制定时间为2012年8月15日，被告启动征收工作时间为2016年3月，已超过该《批复》有效期限。2016年以来本地区房屋价格快速增长，33号《批复》确定的补偿标准过低，损害原告的合法权益，且原告房屋所在地安置补偿各项费用未在法定期限内支付到位，违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定。综上，原告认为被告依据409号《批复》于2016年征收原告房屋所在地集体土地的具体行政行为违法。请求：1、确认被告依据《关于阜阳市2012年第23批次城市建设用地的批复》（皖政地[2012]409号）于2016年征收原告房屋所在地集体土地的具体行为违法；2、责令被告恢复原告房屋所在地原用途；3、本案诉讼费用由被告承担。经释明，原告明确其第1项诉讼请求为确认被告依据失效的《批复》实施的征收行为违法。 一审法院审理查明，2012年8月15日，安徽省人民政府作出409号《批复》，批准在阜阳市经济技术开发区××街道申寨社区、张桥社区、十八里铺村用地范围内，征收农民集体建设用地24.2771公顷、未利用地0.5604公顷，合计批准建设用地24.8375公顷，用于城市建设。阜阳市政府于2012年12月17日作出阜政秘（2012）142号《阜阳市人民政府征地通告》，2013年3月12日，阜阳市政府作出33号《批复》，批准了阜阳市国土资源局阜国土资（2013）40号《关于审批阜阳市2012年第23批次城市建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案的请示》，由阜阳市国土资源局组织实施，京九街道办事处和阜阳市国土资源局开发区分局配合实施。苗红勤等五人系阜阳市颍州区京九街道申寨社区居民，其认为409号《批复》是安徽省人民政府2012年作出，但阜阳市政府却于2016年3月才启动征收工作，已超过该《批复》的有效期，且33号《批复》确立的补偿标准过低，原告房屋所在地安置补偿各项费用也未在法定期限内支付，损害原告的合法权益，遂诉至法院。 一审法院认为，国务院国发（2004）第28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条规定：“严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；”安徽省人民政府于2012年8月作出的409号《批复》批准征收农民集体建设用地用于城市建设，不属于国发（2004）第28号《决定》第十九条规定的农用地转用，且阜阳市政府于2012年12月即作出阜政秘（2012）142号《阜阳市人民政府征地通告》，未违反国发（2004）第28号《决定》第十九条的规定。同时《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。第五十一条第三款规定，对起诉状内容欠缺或者有其他错误的，人民法院应当给予指导和释明，要求当事人补正、明确被诉行政行为。所谓“具体的诉讼请求”，前提是要有明确的被诉行政行为。本案中，苗红勤等五人起诉的诉讼请求是确认阜阳市政府和经开区管委会依据409号《批复》于2016年征收原告房屋所在地集体土地的具体行为违法，而征收土地行为是由一系列行政行为构成，从征收决定、安置补偿方案，到征收安置补偿决定或者协议，再到强制拆除、交出土地等，包含诸多独立的行政行为，且不同的行政行为的实施行政主体也不同。苗红勤等五人起诉时并未明确其所诉的征收土地行为具体是指哪一个行政行为，属于诉讼请求不明确。庭审时其明确其第1项诉讼请求为确认被告依据失效的《批复》实施的征收行为违法，该诉讼请求仍未予以明确，因此其起诉不符合法定条件，应依法裁定驳回其起诉。关于原告要求责令被告恢复原告房屋所在地原用途的诉讼请求。该请求系原告要求确认征收土地行为违法而一并提起的行政赔偿请求。现原告要求确认被告征收土地行为违法的诉讼请求因诉讼请求不明确而被驳回起诉，故原告就该案一并提起的行政赔偿请求缺乏前提条件，亦应驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回苗红勤等五人的起诉。 苗红勤等5人上诉称，被上诉根据已经失效的征地文件实施征收活动违法，上诉人的请求符合法律规定，一审法院驳回起诉错误。请求二审法院撤销一审裁定，依法改判。 经开区管委会答辩称，一审法院认定事实清楚、适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院再查明，苗红勤、王继红、李洪涛（李新龙之子）、袁振海、王永伟就涉案申寨社区的房屋分别签订了《阜阳市城中村改造房屋征收协议书》。二审期间经电话询问，上诉人均陈述签订协议的事实属实。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。第五十一条第三款规定，对起诉状内容欠缺或者有其他错误的，人民法院应当给予指导和释明，要求当事人补正、明确被诉行政行为。所谓“具体的诉讼请求”，前提是要有明确的被诉行政行为。本案中，苗红勤等五人起诉的诉讼请求是确认阜阳市政府和经开区管委会依据409号《批复》于2016年征收原告房屋所在地集体土地的具体行为违法，而征收土地行为是由一系列行政行为构成，从征收决定、安置补偿方案，到征收安置补偿决定或者协议，再到强制拆除、交出土地等，包含诸多独立的行政行为，且不同的行政行为的实施行政主体也不同。苗红勤等五人起诉时并未明确其所诉的征收土地行为具体是指哪一个行政行为，属于诉讼请求不明确。同时上诉人已经就涉案房屋签订了补偿协议，其对征收土地行为不服寻求救济亦缺乏诉的利益。 综上，一审裁定驳回起诉并无不当，本院依法予以支持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇一九年八月十五日 书记员  奚雨杭 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。