山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁06行终160号 上诉人（原审被告）龙口市住房和城乡建设管理局，住所地：山东省龙口市港城大道1001号。 法定代表人徐传禄，局长。 委托代理人王绍河，龙口市住房和城乡建设管理局法规科科长。 委托代理人柳涛，龙口市住房和城乡建设管理局建管处科长。 被上诉人（原审原告）烟台海基置业有限公司，住所地：山东省龙口市徐福镇驻地。 法定代表人宋作建，董事长。 委托代理人赵贵强，山东南山东海律师事务所律师。 上诉人龙口市住房和城乡建设管理局（以下简称龙口市住建局）因城建行政处罚一案，不服山东省龙口市人民法院（2017）鲁0681行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实，2016年7月15日17时35分左右，烟台海基置业有限公司（以下简称海基置业公司）与高安市朝蓬房地产开发有限公司合作开发的龙口市东海园区金域蓝湾B区三期工程29号楼施工现场发生施工升降机坠落事故，造成8人死亡。经烟台市人民政府组成事故调查组调查，于2016年10月27日形成《事故报告》，《事故报告》经烟台市人民政府批复，龙口市住建局上级部门龙口市政府安委会指示龙口市住建局依法依规对相关部门单位及人员进行处理。龙口市住建局于2017年2月14日立案，经调查取证发现海基置业公司在施工许可证环节存在违法行为，经依法听证，单位集体讨论，于2017年4月11日对海基置业公司下达龙建管罚字[2017]第001-1号处罚决定，认定：海基置业公司与江西高安市朝蓬房地产开发有限公司合作开发的金域蓝湾B区三期工程中，未取得建筑工程施工许可证擅自开工建设，违反了《中华人民共和国建筑法》第七条第一款之规定，经核算三期工程合同价款114961826元的2%为2299236元。龙口市住建局对海基置业公司作出责令停止工程施工，限期1个月改正，处以工程合同价款2%计2299236元人民币罚款的处罚。同日龙口市住建局对海基置业公司合作开发单位高安市朝蓬房地产开发有限公司作出龙建管罚字[2017]第002-1号行政处罚决定，以同一事实和依据，作出同样的处罚，责令停止工程施工，限期1个月改正，处以工程合同价款2%计2299236元人民币罚款。 另查明，烟台市安全生产监督管理局（以下简称烟台市安监局）于2017年3月1日做出（烟）安监罚（2017）1004-1号行政处罚决定，认定：……这是一起较大生产安全责任事故。海基置业公司系合作建设单位，在原《施工许可证》已自行废止、施工单位发生变更的情况下，未重新申办《施工许可证》即允许总承包方开工建设、对施工单位协调管理不到位，未发现并制止施工单位转包、违法分包等违法违规行为，对事故负有一定责任。依据安全生产法第一百零九条第（二）项的规定，决定给予海基置业公司罚款人民币250000元的行政处罚，海基置业公司认可已缴纳罚款。同日烟台市安监局做出了（烟）安监罚[2017]1004-2号行政处罚决定，对合作开发单位高安市朝蓬房地产开发有限公司作出相同处罚。 海基置业公司认为龙口市住建局以同一事实作出处罚决定，违反了行政处罚法的规定，应依法撤销，诉至法院。诉讼中，海基置业公司于2019年1月15日向一审法院提交本院作出的（2018）鲁06行终133号行政判决，判决维持一审法院作出的撤销龙口市住建局对同一事故中施工单位江西省裕荣建筑工程有限公司行政处罚决定的判决。 一审法院认为，本案双方主要争议在于是否属于重复处罚。海基置业公司认为，针对海基置业公司违法问题，烟台市安监局于2017年3月1日做出了（烟）安监罚[2017]1004-1号行政处罚决定，海基置业公司依据该处罚决定缴纳罚款后，龙口市住建局又以同一事实做出了龙建管罚字[2017]第001-1号行政处罚决定，违反了行政处罚法之规定，应依法撤销。龙口市住建局认为，龙口市住建局处罚所依据的与烟台市安监局认定事实不是同一个违法行为，所以不适用行政处罚法第二十四条的规定。对于海基置业公司的违法违规行为导致发生较大生产安全责任事故，同时触犯多个法律法规的规定，应当允许各个法律条文对应的相关行政主体依据不同的依据作出处罚，但是不能对行为采取相同种类的处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条也明确了“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。本案中，在烟台市安监局做出罚款处罚后，针对同一事实，依据同一法律依据，龙口市住建局针对两个合作开发单位均作出“责令停止工程施工，限期1个月改正，处2299236元人民币罚款”的处罚，综上，龙口市住建局所作行政处罚属于重复处罚，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决撤销龙建管罚字[2017]第001-1号行政处罚决定。 龙口市住建局上诉请求：撤销一审判决，发回重审或依法改判。事实与理由：一审判决认定龙口市住建局所作行政处罚决定违反行政处罚法第二十四条的规定，适用法律错误。烟台市安监局处罚决定书载明，对海基置业公司处罚的事实是其作为金域蓝湾B区开发建设单位，在原施工许可证已经废止，施工单位发生变更的情况下，未重新申办施工许可证即允许总承包方开工建设，对施工单位协调管理不到位，未发现施工单位转包、违法分包等违法违规行为，对造成8人死亡的较大事故发生负有一定责任。依据安全生产法第一百零九条的规定，对海基置业公司处以25万元罚款。该违法事实包括两部分，一是海基置业公司应当承担责任；二是构成较大安全生产事故，二者缺一不可。烟台市安监局处罚决定书所载明的未取得施工许可证违法施工，仅仅是指发生安全生产事故的29号楼而言。因为28号楼等其他六栋楼房是否存在没有办理施工许可证违法施工与29号楼升降机坠落死亡8人没有关系。而龙口市住建局处罚的未取得施工许可证违法施工，不仅仅指发生事故的29号楼，还包括28号楼等其余六栋楼。即便是29号楼在烟台市安监局的处罚中，其未办理施工许可施工，也仅仅是造成人员死亡，构成较大安全生产事故的部分原因，而不是结果。因此，烟台市安监局处罚的违法事实与龙口市住建局处罚的违法事实无论是从内涵还是外延上均不是一个概念，并且没有重合之处，因此，不适用一事不二罚的规定。 海基置业公司未作答辩。 本院审理查明的事实与一审法院认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：……（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；……”《中华人民共和国建筑法》第六十四条规定：“违反本法规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款。”《建设工程质量管理条例》第五十七规定：“违反本条例规定，建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准，擅自施工的，责令停止施工，限期改正，处工程合同价款百分之一以上百分之二以下的罚款。”本案中，烟台市安监局作出的（烟）安监罚[2017]1004-1号行政处罚决定，是针对海基置业公司对发生“金域蓝湾B区三期工程29号楼‘7.15’较大施工升降机坠落事故”负有一定责任的行为，而非针对未取得建设工程施工许可证擅自开工的行为。该处罚决定中，“在原《施工许可证》已自行废止、施工单位发生变更的情况下，未重新申办《施工许可证》即允许总承包方开工建设”只是认定海基置业公司对上述事故负有一定责任的依据之一，并非处罚决定所针对的违法事实。而龙口市住建局作出的龙建管罚字[2017]第001-1号行政处罚决定，是针对金域蓝湾B区三期工程未取得建设工程施工许可证擅自开工这一违法行为。因此，上述两个行政处罚决定针对的违法行为不同，适用的法律依据不同，并不违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条关于“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定。本案龙口市住建局所作龙建管罚字[2017]第001-1号行政处罚决定，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，依法应予维持。 综上，上诉人龙口市住建局的上诉理由成立，本院依法予以支持。一审判决适用法律法规错误，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销山东省龙口市人民法院（2017）鲁0681行初67号行政判决； 二、驳回被上诉人烟台海基置业有限公司的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人烟台海基置业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲁晓辉 审判员  纪晓静 审判员  吴继辉 二〇一九年八月十三日 书记员  肖 晨