山西省吕梁市中级人民法院行政裁定书（2019）晋11行初149号原告安某1，男，汉族,住山西省晋中市。委托代理人史某，女，汉族，1977年1月12日出生，住山西省晋中市。系原告安某1的儿媳妇。全权代理。原告安某2，男，汉族,住山西省晋中市。委托代理人王某1，女，汉族，1978年10月5日出生，住山西省晋中市。系原告安某2的儿媳妇。全权代理。原告王某2，女，汉族,住山西省晋中市。三原告的委托代理人袁某，北京在明律师事务所律师。被告晋中市榆次区人民政府。法定代表人李某，区长。委托代理人张某，榆次区张庆乡人民政府人大主席。委托代理人宁某，山西杏梅律师事务所律师。原告安某1、安某2、王某2诉被告晋中市榆次区人民政府收回集体土地使用权行政审批一案，本院于2019年6月3日立案受理，同年6月6日向被告晋中市榆次区人民政府送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，通过阅卷，对当事人进行询问，本案现已审理终结。原告安某1、安某2、王某2诉称，2017年9月15日，晋中市榆次区人民政府作出榆政发[2017]82号《榆次区人民政府关于实施榆次区张庆乡寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案的批复》，针对张庆乡人民政府提交的《关于实施〈榆次区张庆乡寇村整村改造拆迀补偿安置实施方案〉的请示》作出同意的批复。但张庆乡人民政府向晋中市榆次区人民政府提交请示前，并未按照法律规定向村集体成员征求意见。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款的规定："农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。"本案中,张庆乡人民政府在作出补偿安置实施方案前，并没有征求村集体的意见即上报晋中市榆次区人民政府，严重损害原告的合法权益，亦违反法律的强制性规定。综上所述，原告为维护其合法权益不受侵害，特提起诉讼。请求依法撤销被告作出的榆政发[2017]82号《榆次区人民政府关于实施榆次区张庆乡寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案的批复》；诉讼费用由被告承担。原告在诉讼期间提供了如下证据：1.榆政发[2017]82号《榆次区人民政府关于实施榆次区张庆乡寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案的批复》、送达回证。2.政府信息公开申请答复书，证明寇村整体改造项目列入了榆次区2017年第一批第四区块的土地征收项目，已于2018年3月1日山西省人民政府晋政地字[2018]51号文件予以批复。根据答复书，在2017年9月15日榆次区国土资源局已经作出了征地听证告知书，原告认为从此涉案土地已经进入征收程序，涉案土地已经进入了征收范围。根据土地管理法的规定，土地的征收应当由被告进行。在征收过程中，寇村村委会所进行的一切行为包括征收补偿、签订安置补偿协议，都应当纳入征收范畴，但是村委会是没有土地征收权限，寇村村委会所进行的一切土地征收行为应当视为被告的委托，所以晋中市榆次区人民政府应当作为本案被告。晋中市榆次区人民政府没有对土地征收审批的权限。在土地性质发生改变的情况下，就不能适用土地管理法第六十五条的规定，被告作出涉案批复，没有职权依据，没有法律依据，应当予以撤销。3.网页截图、光盘，证明涉案土地已经用于别墅区开发，该项目是商业开发项目，不符合公共利益，以拆迁的名义进行商品房开发不具备合法性。被告晋中市榆次区人民政府的主要答辩理由是，一、诉争批复的答复人是上级机关晋中市榆次区人民政府，答复的对象是下级机关张庆乡人民政府，答复内容是上级机关晋中市榆次区人民政府原则同意下级机关张庆乡人民政府所请示的寇村整村改造拆迁补偿安置方案的实施。诉争批复的特征与《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈党政机关公文处理工作条例〉的通知》第八条第(十二）项中公文“批复”的特征完全吻合，应认定该批复行为为内部行政行为，属程序性行政行为，不具有可诉性。二、诉争批复的对象是张庆乡人民政府，而不是答辩人，不会直接对原告的权利和义务产生影响，不具有可诉性。三、对原告权利义务产生直接影响的是寇村村委会收回集体土地使用权的行为，并不是晋中市榆次区人民政府的批复行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条的规定，提起收回土地使用权的主体以及最终收回土地使用权的主体均是农村集体经济组织，而非原批准用地的人民政府，批复行为并不直接影响村集体经济组织成员的权利与义务。本案中，2017年7月，为了改善村民的居住环境，寇村党支部、村委会决定启动本村整体改造工作。2017年9月11日，寇村村民户代表表决通过寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案，决定由村集体统一收回土地使用权。同日，寇村村委会向张庆乡人民政府提出请示要求批准该方案。2017年9月13日，张庆乡人民政府逐级上报。2017年9月15日，榆次区人民政府经审核后依职权作出诉争批复，原则同意张庆乡人民政府的请示。自此，寇村党支部、村委会开始具体实施拆迁改造工作，与村民签订安置协议，并收回了相关宅基地。对原告权利义务产生直接影响的是寇村村委会收回集体土地使用权的行为，并不是晋中市榆次区人民政府的批复行为。综上所述，本案不属于行政诉讼的受案范围，应当依法裁定驳回起诉。被告晋中市榆次区人民政府在法定举证期间提交如下证据和依据:1.2016年寇村党员审议会记录；2.2016年寇村村民代表决议会记录；3.2017年寇村村民代表决议会记录；4.2017年寇村党员审议会记录；5.2017年寇村补偿方案征求意见稿公示照片；6.张庆乡寇村整村改造工作户代表花名册；7.2017年户代表公示照片；8.寇村召开代表表决会议通知；9.《寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案》表决办法；10.2017年方案表决办法公示照片；11.《寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案》（表决稿）；12.2017年第一号公告；13.《寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案》表决结果公告及公示照片；14.关于实施《寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案》的请示；15.张庆乡人民政府关于寇村实施《寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案》的请示；16.榆次区人民政府关于实施《寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案》的批复；17.张庆乡人民政府关于实施《寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案》的批复；18.关于实施寇村整村改造拆迁补偿安置工作的公告及照片；19.《中华人民共和国土地管理法》第六十五条：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：(一)为乡（镇)村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；……。经审理查明，原告安某1、安某2、王某2为榆次区张庆乡寇村村民，经批准原告在寇村拥有住房。2017年，寇村村委会开始实施城中村改造计划，经村民（户代表）表决，通过《榆次区张庆乡寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案》，由村委会组织进行整村拆迁，对寇村村庄改造范围内的建筑物、附属物补偿后拆除，收回宅基地后统一调整使用。2017年9月11日，寇村村委会向张庆乡人民政府提出《寇村关于实施〈榆次区张庆乡寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案〉的请示》。同年9月13日，张庆乡人民政府向榆次区人民政府提出《张庆乡关于寇村实施〈榆次区张庆乡寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案〉的请示〉的请示》（张政发〔2017〕52号）。9月15日，榆次区人民政府向张庆乡人民政府作出《榆次区人民政府关于实施榆次区张庆乡寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案的批复》（榆政发〔2017〕82号），主要内容是：经决定研究，按照市、区城中村改造工作计划和市城区城建重点工程建设需要，原则同意《寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案》，将村民宅基地等集体土地使用权集中收回，统一调整使用，对村民的居住和生产生活进行统一安置。2018年11月6日，晋中市国土资源局榆次分局对原告方政府信息公开申请答复：寇村整村改造项目，列入榆次区2017年第一批第四区块组卷上报，已于2018年3月1日经山西省人民政府（晋政地字[2018]51号）文件批复如数征收。2019年6月3日，原告向本院提起行政诉讼，请求撤销被告晋中市榆次区人民政府作出的榆政发〔2017〕82号批复。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（一）项“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。”及第二款“依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”的规定，农村集体经济组织在特定情形下报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。这种土地使用权的收回，属于集体经济组织内部土地使用权的调整，不同于国家的土地征收行为。本案中，寇村村委会组织整村改造拆迁工作。2017年9月11日，寇村村委会依法定程序对村庄改造拆迁补偿方案层报榆次区人民政府审批。2017年9月15日，榆次区人民政府作出了榆政发〔2017〕82号《榆次区人民政府关于实施榆次区张庆乡寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案的批复》。村民委员会收回集体土地使用权并给予村民补偿安置属于村民自治范畴，报经原批准用地的人民政府批复，是人民政府履行监管责任，与县级以上人民政府征收土地本身无法律上的牵连。在征收土地未获批准之前，土地征收尚存在不确定性。原告认为，在晋中市榆次区人民政府征收土地过程中，寇村村委会所进行的土地征收行为应当视为被告的委托，村民委员会收回集体土地使用权批复无法律依据，应当予以撤销，证据不足，理由不成立。对于本案争议焦点即榆政发〔2017〕82号批复的可诉性问题，本院认为，从批复的形式来看，被诉批复是榆次区人民政府针对张庆乡人民政府呈报的请示作出原则同意的回复意见，该批复的对象是张庆乡人民政府，批复的效力仅及于行政机关之间的内部请示，形式上没有产生影响原告权利和义务的外部效力。从被诉批复的内容来看，并非针对特定的对象设定了具体的权利义务关系。本案批复的内容只是一种宏观的、指导性的意见，是收回寇村范围内集体土地使用权的依据。这是法律赋予晋中市榆次区人民政府的职权，原则上只对未来所涉改造拆迁补偿安置对象而生效，并非针对特定的人和事件作出了具体的处理。故该批复在性质上类似于行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件，并不具有可诉性。综上，被诉批复不具有可诉性行政行为的基本特征，不属于行政诉讼的受案范围。因此，原告起诉请求撤销被诉批复，不符合行政诉讼的起诉条件，依法不应予以立案，立案后，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告安某1、安某2、王某2的起诉。案件受理费50元，退还原告安某1、安某2、王某2。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长 王建栋审 判 员 李俊泓人民陪审员 王智华 二〇一九年八月二十日书 记 员 刘小连附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。