黄石市下陆区人民法院行 政 裁 定 书（2019）鄂0204行初27号原告潘明刚，男，1975年7月4日出生，汉族，无固定职业，住黄石市黄石港区，委托诉讼代理人朱传漠，男，1971年3月8日出生，汉族，无固定职业，住黄石市黄石港区，系特别授权。被告黄石市城市管理执法委员会，住所地：黄石市下陆区广州路21号3号楼。负责人闵远良，该委员会主任。委托诉讼代理人柯新周、唐亮，湖北鸣伸律师事务所律师，均为一般授权。原告潘明刚诉被告黄石市城市管理执法委员会行政管理纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告潘明刚诉称，原告有一套位于黄石××区文化宫信息××房产用于经营“文化宫宾馆”和“一块豆腐餐馆”，与房产配套有一块总水表，户名是潘明刚，交费代码是202286。最近发现自来水公司每月收取的水费中居然有100元至4300元不是原告用的水费，而是“商贸服务”费，且该项“商贸服务”费的名称在原告交的水费发票上有时换成别的名称，有时干脆在发票上不显示，并且收费金额随意变动。经原告深入了解后得知，该“商贸服务”费里面除了有“文化宫宾馆”和“一块豆腐餐馆”外，还有一个“黄石酒楼”的餐馆代缴“商贸服务”费，该“黄石酒楼”餐馆与原告没有任何关系，其远在千米外，不与原告共用水管和水表。原告在不知情的情况下替其交了数万元的“商贸服务”费，而且替其交费的依据是一份没有原告签字的《协议书》。为此原告起诉自来水公司，要求自来水公司退还多收的“黄石酒楼”的“商贸服务”费。2018年12月25日，黄石市黄石港区人民法院作出（2018）鄂0202民初1513号民事裁定，驳回原告的起诉。原告不服提起上诉，黄石市中级人民法院作出（2019）鄂02民终642号民事裁定，维护原裁定，裁定理由是：1、该笔费用系按照2009年6月30日国家发改委、住建部颁发的《垃圾处理收费方式改革试点工作指导意见的通知》的规定，并由自来水公司依据其与黄石市城市综合执法局于2007年12月1日签订的《城市生活垃圾处理委托自来水公司代收协议》而代收的。2、黄石市物价局颁发的（2007）97号《市物价局关于黄石市城市垃圾处理费调整方案的批复》明确说明：调整城市生活垃圾处理费按规定程序召开了价格听证会，并经市政府办公会研究同意才进行调整。3、黄石市人民政府关于印发《黄石市城市生活垃圾处理费征收管理办法》规定，黄石市城市管理局是本市生活垃圾处理费征收、使用、管理的主管部门。从上述特点来看该“商贸服务”费是行政征收费用，不属于民事诉讼范围。原告认为，从《垃圾处理收费方式改革试点工作指导意见的通知》文件的名称可以看出，该文件只是个指导意见，不是强制性法规。该指导意见是附期限的，该文件第三条第一款注明“试点期限为从本指导意见发布之日起至2010年底。”至今早已过期，而原告的“商贸服务”费却一直收到2018年，后续无论是省里还是市里各项批复、文件、协定均是根据这个早已过期的指导意见，所以均无效。黄石市人民政府关于印发《黄石市城市生活垃圾处理费征收管理办法》是2016年6月1日才颁布实施，而收取原告的“商贸服务”费却是2012年就开始了，该项办法应该是没有溯及力的。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条规定“行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权力义务的协议，属于行政协议”。2012年至2018年原告没有跟被告签过任何缴纳“商贸服务”费的协议，被告拿着与原告不相关的人签订的协议扣着原告的“商贸服务”费，甚至在原告的水费里替别缴纳“商贸服务”费是没有协议依据的。为此，请求确认2012年至2018年被告对原告收取的“商贸服务”费违法；请求审查黄石市人民政府关于印发《黄石市城市生活垃圾处理费征收管理办法》不合法。被告黄石市城市管理执法委员会辩称，被告不是本案的适格被告。理由如下：其一，依据《关于设立黄石市城市生活垃圾处理费管理中心的通知》（黄编办[2007]67号）、《关于市城市管理局部分事业单位调整规范有关问题的通知》（黄编办文[2014]50号）、《黄石市物价局关于黄石市城市生活垃圾处理收费标准的批复》（黄价审批发[2014]28号）和《黄石市人民政府关于印发黄石市城市生活垃圾处理费征收管理办法的通知》（黄石政规[2016]4号）的规定，黄石市城市生活垃圾处理费管理中心是城市生活垃圾处理费的收费主体。2016年4月7日，黄石市人民政府明确该管理中心具体负责城区范围生活垃圾处理费的征收和相关工作。结合我国《城市生活垃圾管理办法》第四条的规定，该管理中心系我国《行政诉讼法》规定的规章授权行政行使职权的其他组织。那么，原告就此应以该管理中心作为被告，不应起诉黄石市城市管理执法委员会为被告。其二，《黄石市城市生活垃圾处理费征收管理办法》的制定和发布主体是黄石市人民政府，原告就此应以其为被告，也不应起诉黄石市城市管理执法委员会。因此，恳请驳回原告的起诉。经审理查明，2012年5月24日，黄石酒楼、一块豆腐、文化宫宾馆（乙方）与黄石市城市生活垃圾处理费管理中心（甲方）签订一份协议书，约定：经市政府2011年1月8日常务会议批准，从2011年3月1日起，对全市五个城区的商贸服务业、机关、团体、学校、医院、事业单位等行业的垃圾处理费，按照2007年市物价局关于《黄石市城市生活垃圾处理费调整方案的批复》（黄价房服发[2007]97号）征收标准随水费代收，为了明确甲乙双方权利义务，甲方根据乙方水表号为单位收取生活垃圾处理费，具体内容为：乙方水表代码号为202286，应收金额为800元/月。该协议上有黄石酒楼石庆华在经办人处签字。从2012年至2018年黄石市自来水公司每月以户名为潘明刚，缴费编号为202286收取商贸服务费。现潘明刚向本院提起行政诉讼要求确认2012年至2018年黄石市城市管理执法委员会收取原告的“商贸服务”费违法。另查明，2007年11月30日，黄石市机构编制委员会办公室向原黄石市建设和管理委员会出具《关于设立黄石市城市生活垃圾处理费管理中心的通知》，通知内容为：为加强对城市生活垃圾处理费的征收管理工作，根据市人民政府（2007）第27号市长办公会议纪要精神，经研究，同意设立“黄石市城市生活垃圾处理费管理中心”，为市城市综合执法局下属事业单位，纳入事业单位登记管理范围。2007年12月1日，黄石市城市生活垃圾处理费管理中心（甲方）与黄石市自来水公司（乙方）签订一份城市生活垃圾处理费（居民户）委托自来水公司代收协议书，约定：根据黄石市人民政府市长会议精神[（2007）27号]，甲方将城市居民生活垃圾处理费委托给乙方代为收取。2014年9月29日，黄石市机构编制委员会办公室向原黄石市城市管理局出具《关于市城市管理局部分事业单位调整规范有关问题的通知》，通知内容为：经研究，同意对原黄石市城市管理局部分事业单位作如下调整规范：将市固体废弃物处置中心和市城市生活垃圾处理费管理中心职能整合，组建市固体废弃物管理处，加挂市生活垃圾处理费管理中心牌子，为原黄石市城市管理局管理的正科级事业单位。市固体废弃物处置中心（市城市生活垃圾处理费管理中心）主要职责为负责各委托收费单位的协商及征收垃圾处理费进入财政专户储存的收支管理等工作。2019年3月，黄石市出台机构改革方案，将黄石市城市管理局名称变更为黄石市城市管理执法委员会。2019年8月，潘明刚向黄石市西塞山区人民法院提起请求确认黄石市固体废弃物处置中心（市城市生活垃圾处理费管理中心）对潘明刚收取2012年5月至2018年9月“商贸服务”费违法行政诉讼。黄石市西塞山区人民法院已受理。本院认为，本案的争议焦点为被告黄石市城市管理执法委员会是否为适格被告。行政诉讼的适格被告，通常情况下应当根据“谁行为，谁被告”的原则确定。本案中，原告仅凭2011年2月25日未加盖原黄石市城市管理局印章的公告认为黄石市城市管理执法委员会是城市生活垃圾处理费的收费主体，故以黄石市城市管理执法委员会作为被告起诉。庭审中，根据被告的答辩及提交的《关于设立黄石市城市生活垃圾处理费管理中心的通知》，可以认定黄石市固体废弃物处置中心（市城市生活垃圾处理费管理中心）是具体实施商贸服务的收费主体，故原告所起诉的被告黄石市城市管理执法委员会不适格。经本院在庭审中向原告释明应当变更被告，原告不同意变更。且查明原告以黄石市固体废弃物处置中心（市城市生活垃圾处理费管理中心）为被告向黄石市西塞山区人民法院提起与本案同一事实的行政诉讼。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十六条第一款规定“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”故对原告的起诉，应当依法予以驳回。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十六条第一款之规定，裁定如下：驳回原告潘明刚的起诉。案件受理费50元，待裁定生效后退还原告潘明刚。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审 判 长  彭亚萍人民陪审员  方三安人民陪审员  周绍明二〇一九年八月二十六日法官助理汪静书记员王威