山西省吕梁市中级人民法院行政裁定书（2019）晋11行初135号原告安某1，男，汉族,住山西省晋中市。委托代理人史某，女，汉族，1977年1月12日出生，住山西省晋中市。系原告安某1的儿媳妇。委托代理人袁某，北京在明律师事务所律师。被告晋中市榆次区人民政府。法定代表人李某，区长。委托代理人宁某，山西杏梅律师事务所律师。委托代理人张某，榆次区张庆乡人民政府人大主席。被告榆次区张庆乡寇村村民委员会。法定代表人安某2，村委会主任。委托代理人王某，山西日月明律师事务所律师。第三人安某3，男，汉族，汉族，住晋中市。原告安某1诉被告晋中市榆次区人民政府、榆次区张庆乡寇村村民委员会（以下简称寇村村委会）、第三人安某3收回集体土地使用权补偿安置协议一案，本院于2019年4月22日立案受理，同年4月25日、27日、28日分别向被告晋中市榆次区人民政府、寇村村委会、第三人安某3送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，通过阅卷，对当事人进行询问，本案现已审理终结。原告安某1诉称，原告的房屋位于山西省晋中市××区。从2017年开始，因榆次区张庆乡寇村整村改造拆迁项目，对寇村村庄改造范围内的单位和个人的建筑物及附属物进行征收，原告的房屋被纳入拆迁范围内。2017年11月5日，第三人与被告签订《寇村整村改造拆迁补偿安置协议书》，其中载明宅基地面积分别为16.96平方米、286.04平方米，但该面积并未将原告的南院面积计算在内，导致协议确定的面积与实际面积严重不符。原告认为该协议的签订明显违反公平原则，严重侵害了原告的合法权益，且根据《屮华人民共和国土地管理法》第四十六条之规定:“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”被告并不享有征收土地的法定职权。综上所述，原告特提起诉讼，请求依法确认第三人与被告签订的《寇村整村改造拆迁补偿安置协议书》无效；诉讼费用由被告承担。原告在诉讼期间提供了如下证据：1.榆政发[2017]82号《榆次区人民政府关于实施榆次区张庆乡寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案的批复》；2.《寇村整村改造拆迁补偿安置协议书》二份；3.《房地产分割协议书》；4.历史户成员信息；5.山西五维测绘有限公司安某1宅基地测量成果资料、营业执照。6.政府信息公开申请答复书，证明寇村整体改造项目列入了榆次区2017年第一批第四区块的土地征收项目，已于2018年3月1日山西省人民政府晋政地字[2018]51号文件予以批复，根据答复书在2017年9月15日榆次区国土资源局已经作出了征地听证告知书，原告认为从此涉案土地已经进入征收程序，涉案土地已经进入了征收范围。根据土地管理法的规定，土地征收应当由被告实施。在征收过程中，寇村村委会所进行的一切行为包括征收补偿、签订安置补偿协议，都应当纳入征收范畴，但是村委会没有土地征收权限，所以寇村村委会所进行的一切土地征收行为应当视为被告的委托，涉案协议是基于行政管理签订的协议，原告与被告之间的法律关系是行政管理法律关系，因此属于行政诉讼受案范围。7.榆次市人民政府市政发[1992]07号文件、收据，证明原告土地的实际使用面积586平方米，证载面积明显小于实际面积。被告晋中市榆次区人民政府的主要答辩理由是，一、榆次区张庆乡寇村整村改造项目的实施是为了寇村整体发展规划的需要，是改善村民居住环境，增加村民收益的公益举措。寇村村委会依照相关程序制定改造拆迁补偿安置方案经过村民户代表会议表决通过，由寇村村委会对村民宅基地等集体土地上建筑物及附属物给予补偿后，将集体土地使用权集中收回统一调整使用，对村民的居住和生产、生活进行统一安置。寇村村委会收回集体土地使用权依据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：〈一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的”的规定，而与安某3签订的《寇村整村改造拆迁补偿安置协议书》依据的则是《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第二款：“依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿”的规定。这种土地使用权的收回属于集体经济组织对内部土地使用权的调整，不同于国家的土地征收行为。因此，本案中收回集体土地使用权的主体是寇村村委会，不是答辩人。其次，原告所诉协议书的签订违反公平原则，严重侵害了其合法权益，根据合同相对性原则，协议的主体是寇村村委会与第三人安某3，那么原告应以上述主体为被告提起诉讼，答辩人不是本案适格被告。另外，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，只有在行政机关作出了具体行政行为的前提下，才有可能引起行政诉讼，答辩人并没有对原告作出过任何具体行政行为，原告的起诉没有事实依据和法律依据。二、原告的诉讼请求实际为原告、安某3与寇村村委会之间的确认合同无效纠纷，为平等的法律主体，不涉及任何行政法律关系，而不是行政诉讼的受案范围。请求依法驳回原告的起诉。被告寇村村委会主要答辩理由是，本案源于所在村庄的整村拆迁。榆次区张庆乡寇村整村改造项目实施是为了寇村整体发展规划的需要，是改善村民居住环境，增加村民收益的公益举措。签订协议的依据是经过合法程序制定的改造拆迁补偿安置方案，而方案是经过村民户代表会议表决通过，由寇村村委会具体实施，对村民宅基地等集体土地上建筑物及附属物给予补偿后，将集体土地使用权集中收回统一调整使用，对村民的居住和生产、生活进行统一安置。收回集体土地使用权是依据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款的规定，而与原告安某1签订的《寇村整村改造拆迁补偿安置协议书》依据的则是第六十五条第二款的规定。这种土地使用权的收回属于集体经济组织内部土地使用权的调整，主体是寇村村民委员会，不同于国家的土地征收行为。其次，根据合同相对性原则，协议的主体是寇村村委会与原告，原告应当以村委会为被告提起民事诉讼，解决民事合同法律问题。其他答辩意见与被告晋中市榆次区人民政府的答辩意见二相同。被告寇村村委会在法定举证期限内提供证据如下：1.《榆次区张庆乡寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案》，证明拆迁实施主体是寇村村委会，以土地使用证认定被拆迁人使用土地的用途和面积；2.《寇村整村改造拆迁补偿安置协议书》二份及个人授权委托书，证明协议详情及经授权签订协议；3.《集体土地建设用地使用证》二份，证明协议按照土地使用证载明的土地面积签订的。被告寇村村委会逾期提供的证据：4.原告取得安置房屋的证明；5.补偿款已拨付原告的证明。证据4、5证明安置补偿协议已经履行完毕。经审理查明，2017年，寇村村委会开始实施城中村改造计划，经村民（户代表）表决，通过《榆次区张庆乡寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案》，由村委会组织进行整村拆迁，对寇村村庄改造范围内的建筑物、附属物补偿后拆除，收回宅基地后统一调整使用。经逐级请示，2017年9月15日，晋中市榆次区人民政府、榆次区张庆乡人民政府分别作出原则同意《榆次区张庆乡寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案》的批复，同意将村民宅基地等集体土地使用权集中收回统一调整使用，对村民统一安置，要求寇村村委会尽快组织实施，确保整村改造工程顺利推进。原告安某1为榆次区张庆乡寇村村民，在寇村拥有宅基地、住房。2017年11月5日，第三人安某3根据其父亲原告安某1的委托针对被拆迁人安某1拆迁补偿安置事宜与寇村村委会签订了《寇村整村改造拆迁补偿安置协议书》二份。协议对被拆迁人安某1拆迁补偿安置及搬迁、交房做出约定，在被拆迁人一栏中安某3签字按手印。2018年11月6日，晋中市国土资源局榆次分局对原告方政府信息公开申请答复：寇村整村改造项目，列入榆次区2017年第一批第四区块组卷上报，已于2018年3月1日经山西省人民政府（晋政地字[2018]51号）文件批复如数征收。2019年4月22日，原告向本院提起行政诉讼，请求确认第三人与被告签订的《寇村整村改造拆迁补偿安置协议书》无效。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（一）项“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。”及第二款“依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”的规定，农村集体经济组织在特定情形下报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权；收回农民集体所有的土地，对土地使用权人应当给予适当补偿。这种土地使用权的收回及补偿，属于集体经济组织内部土地使用权的调整及补偿，不同于国家的土地征收及补偿。寇村村委会在组织整村改造拆迁工作中，依法定程序对村庄改造拆迁补偿方案层报榆次区人民政府审批后，对改造范围内的建筑物、附属物补偿后拆除，收回宅基地后统一调整使用。原告请求确认无效的《寇村整村改造拆迁补偿安置协议书》二份，就是原告方依据《榆次区张庆乡寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案》与寇村村委会签订的补偿安置协议，与原告签订协议的主体是原告所在村委会，并非行政机关；协议的内容是原告所在村委会收回原告使用的集体土地，对原告给予补偿、安置；签订协议的目的是实现整村改造，改善村民居住环境。村民委员会收回集体土地使用权给予村民补偿安置属于村民自治范畴，报经原批准用地的人民政府批复，是人民政府履行监管责任，与县级以上人民政府征收土地本身无法律上的牵连。在征收土地未获批准之前，土地征收尚存在不确定性。原告认为在晋中市榆次区人民政府征收土地过程中，寇村村委会与村民签订补偿安置协议等行为应当视为接受土地征收主体的委托而进行的行为，涉案协议基于行政管理签订的协议，证据不足，理由不成立。综上，原告请求确认无效的《寇村整村改造拆迁补偿安置协议书》性质上属于原告所在村委会内部土地使用权的调整及补偿，不同于国家的土地征收及补偿，并不涉及行政法上的权利和义务，不属于行政诉讼的受案范围。因此，原告起诉请求确认被诉协议书无效，不符合行政诉讼的起诉条件，依法不应予以立案，立案后，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告安某1的起诉。案件受理费50元，退还原告安某1。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长 王建栋审 判 员 李俊泓人民陪审员 王智华 二〇一九年八月二十日书 记 员 刘小连附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……