安徽省涡阳县人民法院行 政 判 决 书（2019）皖1621行初45号原告关学俭，男，1932年12月4日出生，汉族，农民，群众，住址涡阳县。委托代理人关建中，男，1977年9月26日出生，汉族，小学文化，农民，群众，系原告关学俭的儿子，住址同上。委托代理人李保锋，北京京平律师事务所律师。原告张怀成，男，1944年1月7日出生，汉族，农民，群众，住址涡阳县。委托代理人张玉峰，男，1968年4月17日出生，汉族，农民，群众，是原告张怀成的儿子，住址涡阳县。委托代理人李保锋，北京京平律师事务所律师。被告涡阳县自然资源和规划局，统一社会信用代码113416210031763001，住所地涡阳县城关街道紫光大道南侧聚力路东侧。法定代表人盛亚民，局长。委托代理人蒲永胜，涡阳县自然资源和规划局法规股长。委托代理人许岩，安徽重信众合律师事务所律师。原告关学俭、张怀成因认为被告涡阳县自然资源和规划局不履行法定职责一案，于2019年6月13日向本院提起行政诉讼，本院于2019年6月19日立案后，于同年6月21日向被告送达了行政诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年7月31日公开开庭审理了本案，原告关学俭的委托代理人关建中、李保锋，原告张怀成的委托代理人张玉峰、李保锋到庭参加诉讼，被告委托代理人蒲永胜、许岩到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2019年3月10日，原告关学俭、张怀成向被告涡阳县自然资源和规划局邮寄查处申请书，要求被告对他人侵占自己承包地进行建设的违法行为进行查处，被告于2019年3月11日收到申请以后，在原告起诉之前未作出处理决定。两原告诉称：两原告在安徽省涡阳县拥有合法的承包地，自2018年11月开始，有多名人员在原告承包的耕地上施工，施工行为给原告及家人的生产生活造成了严重影响。原告虽然多次劝阻，但是均无效果。通过信息公开，原告获得了涡阳县2017年第8批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地地块十一勘测定界图。涡阳县2017年第9、10批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地地块一勘测定界图。经过反复研究、对比后确定，第10批次勘测定界图不包括原告承包地，第8、9批次的定界图仅显示原告的极少部分耕地位于定界图范围内，但是原告的全部土地已被施工，明显属于违法行为。2019年3月10日，原告通过中国邮政EMS向被告邮寄《查处申请书》，请求有关部门对占用原告承包地的行为（少批多占）进行立案查处，责令退还非法占用的土地，将土地恢复原状，并追究直接负责的主管人员和其他责任人员的法律责任，并在法定期限内回复原告处理结果。2019年3月11日，被告收到原告申请书以后，至今未作出查处结果，显然未依法履行查处职责。原告认为，被告未依法履职的行为违反相关法律规定，也致使原告的合法权益仍处于被侵犯状态，为维护原告的合法权益，特依法向法院提起行政诉讼，要求确认被告未依法履职的行为违法，责令被告依法履行查处的法定职责，本案诉讼费由被告承担。原告向本院提供如下证据：1、原告身份证复印件一份；2、原告土地权属材料（承包合同书）复印件及王大社区征地公示复印件各一份，证明原告在涡阳县拥有合法的承包土地，对土地拥有合法的使用权，所以原告主体适格，其中对于原告关学俭拥有0.484亩的合法使用权土地，名称为坝子，该公示经过了原告所在的村委会加盖公章及公示；3、关学俭、张怀成承包土地被占用的照片复印件各两张；4、涡阳县2017年第8、9、10批次勘测定界图复印件各一份；5、原告向被告邮寄《查处申请书》的EMS底单（单号为1034399606031）及被告签收后的实物返单复印件各一份，共同证明原告拥有的合法使用权的土地被他人占用的客观事实。原告因此向被告邮寄了查处材料，材料上签收人的名字为办公室，并非被告门岗。且也能证明上述查处材料妥投的事实；6、原告向住建委邮寄的《查处申请书》的EMS底单（单号为1014896154925）及涡阳县住房和城乡建设委员会关于张怀朝、王锋等六人查处申请书的回复各一份；7、电话录音光盘一份及张怀朝给李洪岭打电话的录音内容各一份，证明被告提交的证据11-14显示的签收人为李洪岭，但是经过与李洪岭本人核实，其在2018年即已退休，而且他也承认在2019年4月2日签收过被告所称的查处结果材料；8、安徽省人民政府延期审理通知书复印件一份；9、建设行政处罚决定书及送达回证各一份，证明被告未针对原告的申请履行查处职责。被告履行的查处职责并不符合法律规定，理由是未向原告回复相应的查处结果，同时未作出和住建局同样的法律文书，所以被告的履职行为并不完整，并不符合行政处罚法以及《国土资罚（2014）117号》国土资源违法查处工作规程的相关规定。被告辩称：一、两原告拥有的承包地已经安徽省政府皖政地（增减挂钩）[2017]331号《关于涡阳县2017年第8批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地的批复》、安徽省政府皖政地（增减挂钩）[2017]332号《关于涡阳县2017年第9批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地的批复》和安徽省政府皖政地（增减挂钩）[2019]103号《关于涡阳县2018年第1批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地的批复》批准征收，省政府批复下达后，涡阳县政府实施了征地行为，进行了两公告一登记。土地所有权由集体所变为国家所有。2018年5月包括原告在内的张怀朝等15人，对上述[2017]331号、332号征地批复不服，向安徽省政府申请行政复议，省政府于2018年9月3日、9月8日分别作出皖行复（2018）261号、262号、263号、264号行政复议决定，皖行复（2018）261号、263号行政复议决定分别驳回了张怀成、关学俭的复议申请，皖行复（2018）262号、264号行政复议决定依法维持了[2017]331号、332号征地批复。依据《安徽省实施（安徽人民共和国农村土地承包法）办法》第十六条第二项之规定，原告庲承包的土地已经被依法征收，土地承包合同应当变更或解除，土地承包经营权应当变更或注销。因此，两原告称占用其承包地与事实不符。二、两原告的诉讼请求错误。原告诉讼请求为依法确认被告不履行查处职责行为违法，并责令立即履行查处职责。本案中，原告认为有单位或个人占用其承包地，应是土地侵权行为，土地侵权案件从法律性质上看，属于平等主体之间的民事案件，当事人应当直接向人民法院起诉，因此，原告申请被告予以查处属于请求错误。三、被告已经履行了法定职责。被告收到查处申请后，于2019年4月2日对案件进行了核查，同日，向涡阳县经开区管委会下达了《责令停止违法行为通知书》，依法处罚后如确需补办手续，依法补办用地手续。综上，被告已经履行了查处职责。请依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提供如下证据：1、皖政地（增减挂钩）[2017]331号批复复印件一份；2、皖政地（增减挂钩）[2017]332号批复复印件一份；3、皖政地（增减挂钩）[2019]103号批复复印件一份；1-3号证据证明上述涉案土地已经被告省政府批准征收。4、涡阳县2017年第8批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地地块十一勘测定界图复印件一份，证明在该勘测定界图中，张怀成的承包地被部分征收；5、涡阳县2017年第9批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地地块一勘测定界图复印件一份，证明在该勘测定界图中，关学俭的承包地被全部征收；6、涡阳县2018年第1批次（增减挂钩）城镇建设用地地块4勘测定界图复印件一份，证明在该勘测定界图中，张怀成的承包地被全部征收；7、安徽省政府皖行复[2018]261号《驳回行政复议申请决定书》复印件一份，证明复议机关依法驳回了张怀成的皖政地（增减挂钩）[2017]331号批复对行政复议申请；8、安徽省政府皖行复[2018]263号《驳回行政复议申请决定书》复印件一份，证明复议机关依法驳回了关学俭的皖政地（增减挂钩）[2017]332号批复行政复议申请；9、安徽省政府皖行复[2018]262号《行政复议决定书》复印件一份，证明复议机关依法维持了张怀成、关学俭的皖政地（增减挂钩）[2017]332号批复行政复议申请，理由是关学俭已经领取了征地补偿款；10、安徽省政府皖行复[2018]264号《行政复议决定书》复印件一份，证明复议机关依法维持了张怀成的皖政地（增减挂钩）[2017]331号批复行政复议申请，理由是张怀成已经领取了征地补偿款；11、核查报告复印件一份；12、责令停止违法行为通知书及送达回证复印件一份；13、立案呈批表复印件一份；14、责令改正违法行为通知书及送达回证复印件一份；11-14号证据证明被告依法履行了法定职责；15、对经开区违法修建石弓山路的查处卷宗一套，庭后提交法庭；16、2019年8月6日安徽省政府皖行复[2019]151、152、153号《行政复议决定书》复印件各一份及涡阳县2018年第1批次（增减挂钩）城镇建设用地地块5勘测定界图、涡阳县2018年第2批次（增减挂钩）城镇建设用地地块2勘测定界图复印件各一份（庭后提交）。经庭审质证，对原告提供的1-9号证据，被告的质证意见是：1号证据无异议；2号证据中针对张怀成承包合同书，系复印件，涂改严重，承包期限已超过，时间为2014年9月1日，关学俭承包额合同书复印件不清楚，界址点不清楚，对真实性关联性均有异议。不能证明其有利害关系，结合被告证据原告土地已被征收，故原告不是适格的原告，结合原告的公示，原告的公示可充分证明两原告的土地已被征收，补偿款两原告已经领取；3号证据关联性、证明目的有异议，该照片不能达到证明目的；4号证据2017年第8批次的地块11的图中，张怀成的部分土地在征收范围内，第9批次关学俭的全部土地被依法征收，在征收范围内，土地的所有权，从集体所有转变为国家所有，因此，原告不具有适格的诉讼主体。除了2017年8、9、10、批次外，2018年的第1批次已把张怀成的全部土地已经被省政府批准征收，因此原告不具有适格的诉讼主体；5号证据的证明目的有异议，在开庭前一直在办公室查找两原告的查处申请书，办公室翻遍了没有收到两原告递交的查处申请，根据原告提供的EMS邮单显示，是邮寄给国土局办公室，但是实际签收人是门岗老靳，原告的查处申请书，我们没有收到，快递没有妥当送达；6号证据与本案没有关联性，违法建筑和违法用地的查处不是同一关系；7号证据真实性无异议，能够证实李洪岭作为被查处对象，涡阳县经开区管委会代理人，全权处理辖区内重点项目用地及在送达回证上签字；8、9号证据与本案没有关联性。对被告提供的1-16号证据，原告的质证意见是：对1、2号证据不认可，该案现在国务院裁决阶段，结果尚未作出；对3号证据关联性不认可，并不是原告申请查处的地块，且对应的地块，目前尚未施工，不应该查处，1、2、3号证据的证明目的不认可；4号证据的真实性合法性和关联性均认可，证明目的也认可，但是该份勘查定界图还能显示出张怀成有余下一大块土地在勘测图外；5号证据真实性合法性关联性和证明目的均不认可，因为原告还有0.484亩的坝子在勘测图外；6号证据三性均不认可，并不是原告申请查处的地块，证明目的也不认可；7、8号证据关联性均不认可，因为是驳回对原告的复议申请，证明原告的承包地未在332、331号批复内，所以7、8号证据与本案没有关联性；9、10号证据合法性不认可，该案也处于国务院裁决阶段；11-14号证据真实性合法性关联性均不认可，原告不认可李洪岭代理人资格，被告在举证期限内11-14号证据无法显示代理手续，同时原告的录音能够证明李洪岭本人已在2018年退休。所以这一套证据的真实性存疑，合法性不认可的理由是，本案原告向被告申请查处，被告未向原告告知查处结果才有本诉，根据国土资源部（2014）117号查处工作规程的规定，在5.1违法线索发现明确列举了六种情形，被告提交的核查报告显示其线索来源是卫片执法监督检查发现，是5.1.3的内容，本案原告通过邮寄查处材料真正的线索发现渠道应该是5.1.1，所以11-14号证据并非是根据原告的申请履行的职责，这也是关联性不认可的理由，合法性不认可的理由为证据11-14显示出被告履行查处职责不符合（2014）117号查处工作规程的规定，缺少必要的证据，比如违法线索登记表，办案人员的处理建议，国土资源违法案件调查报告，还缺少最为关键的处罚决定书。所以被告举证的证据不能证明其按照法律规定的程序步骤完全依法履行职责；对当庭提供的15号证据不认可，根据行政诉讼法十六条第一款的规定，该证据是事后证据，原告不予质证。（2019）103的批复与案涉土地不是一块土地。被告没有履行法定职责。16号证据与本案不是同一地块，不具有关联性。经过庭审举证、质证，本院对上述证据认证如下：对原告提供的1-9号证据，本院认为，1-6号证据能够证明两原告向被告提出过书面查处申请，被告接到申请以后，未作出任何处理的事实，对该组证据证明被告没有履行法定职责的证明目的，予以认定；7号证据因李洪岭未到庭，无法核对其真实性，不予认定；8、9号证据与本案不具有关联性，不予认定。对被告提供的1-16号证据，本院认为，1、2、4、5、7-10号证据，符合证据的客观性、关联性、合法性，予以认定；3号证据是省政府的批复，结合6号、16号证据勘测界定图可以看出，与本案涉案土地不是同一位置，与本案不具有关联性，在本案中不予认定。11-14号证据虽然能够证明在诉讼期间，被告进行了立案调查，但是，未对原告进行书面答复，对其证明在履行了法定职责的证明目的，也不予认定。15号证据被告未在法定期限内提交，原告又不予质证，不予认定。经审理查明：从其他相关案件得知，2019年2月8日，亳州市委印发了《中共亳州市委、亳州市人民政府关于市级机构改革的实施意见》（亳发{2019}3号），该文件规定将市国土资源局、市林业局的职责，以及市城乡规划局的行政职能等整合，组建市自然资源和规划局承担。2019年2月17日，涡阳县委印发了《中共涡阳县委、涡阳县人民政府关于县级机构改革的实施意见》（涡发{2019}3号），该文件规定将县国土资源局、县林业局的职责，以及县城乡规划局的行政职能等整合，组建县自然资源和规划局承担。本案关学俭、张怀成起诉的涉案土地原系集体所有，系自己家的承包地。涉案的该两宗土地中的土地于2017年10月23日经安徽省人民政府皖政地（增减挂钩）［2017］331、332号批复依法批准被征收为国有以后，变成国有性质的土地，已经被涡阳县人民政府征收为国有。两原告认为自家的承包地还有一部分在2017年没有被征收为国有，现在被其他人在地面违法进行建设成幸福路，幸福路已经修建成功，侵害了自己的合法权益，于2019年3月10日，向被告涡阳县自然资源和规划局邮寄了查处申请书，要求被告对他人侵占自己承包地进行建设的违法行为进行查处，被告于2019年3月11日收到申请以后，在原告起诉之前未作出处理决定。另查明：涉案土地已被涡阳经开区管委会为了公共利益的需要，建设成为道路（幸福路）。诉讼期间，2019年4月2日，被告对涡阳经开区管委会未经依法批准，在2018年9至10份非法占用经开区及城关街道办事处土地面积约100亩，进行道路及基础设施建设，这其中就包括幸福路的修建，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条规定的行为，进行立案查处，4月2日被告对涡阳经开区管委会作出责令三日内改正违法行为通知书并予以送达。但是，被告未将这一情况对原告进行书面回复。本院认为：依据《中华人民共和国土地管理法》、《安徽省实施（中华人民共和国土地管理法）办法》的规定，被告涡阳县自然资源和规划局对其辖区内土地资源具有保护和监管的法定职责，对违法占地建设的行为有法定的查处权。本案中，原告关学俭、张怀成认为他人侵占自己承包地进行建设的行为违法，书面向被告递交查处申请书，要求被告履行查处的法定职责，被告收到申请以后，在法定期限内未予答复，显然属于不作为，该不作为的行为违法。被告提出未收到原告申请的问题，因原告通过EMS邮寄查处申请，回执显示被告单位门岗签收，被告答辩状中也承认收到了申请，故被告主张原告不具有诉讼主体资格以及未收到申请的理由不能成立，本院不予支持。现在，涉案土地已被涡阳经开区管委会为了公共利益的需要，建设成为城市道路（幸福路），诉讼期间，被告虽然对涡阳县经开区管委会未经依法批准修建包括幸福路在内的违法行为进行了立案调查，并作出责令改正违法行为通知，被告仍未将相关情况对原告进行书面回复，因现在原告仍然要求被告继续履行法定职责，故对其诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第九十一条之规定，判决如下：责令被告涡阳县自然资源和规划局于本判决生效后六十日内针对原告关学俭、张怀成的请求重新作出处理。如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按照对方当事人的人数或者代表人的人数提供副本，上诉于安徽省亳州市中级人民法院。审 判 长  周 侠人民陪审员  龚朝昱人民陪审员  张志连二〇一九年八月二十七日书 记 员  李天元附相关法律：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条：人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第九十一条：原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责，尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。