安徽省宁国市人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖1881行初9号 原告：袁雪琴，女，1969年10月28日出生，汉族，住安徽省宁国市。 委托诉讼代理人：张爱慧，北京京平律师事务所律师。 被告：宁国市城市管理行政执法局，住所地安徽省宁国市迎宾路，统一社会信用代码113417020032569337。 法定代表人：洪科，局长。 出庭应诉负责人：王永松，副局长。 委托诉讼代理人：蔡永翠，法规科科长。 委托诉讼代理人：徐晓华，该局法律顾问。 原告袁雪琴不服被告宁国市城市管理行政执法局（以下简称市城管局）规划管理行政强制一案，于2019年2月2日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书，被告收到后在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据材料。本院依法组成合议庭，于2019年3月20日、4月23日公开开庭审理了本案。原告袁雪琴及委托代理人张爱慧，被告市城管局的出庭应诉负责人王永松及委托代理人蔡永翠、徐晓华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告袁雪琴诉称：其系宁国市河沥溪街道办事处蔬菜村村民，在该村合法拥有宅基地及房屋一处。2018年12月19日下午，原告房屋被违法拆除，家属随即报警并要求调查拆除主体。2019年1月21日，原告在另案起诉宁国市公安局答辩过程中获知，被告市城管局违法实施了此次强制拆除的行政行为。现原告诉至法院，请求判令：确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法。 被告市城管局辩称：一、原告在规划区内范围内未经规划许可进行建设，该建筑物经规划行政主管部门认定为违法建筑物，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响，必须拆除。被告根据这一认定行使相对集中行政处罚权，于2016年12月21日向原告下达《责令改正通知书》，于2016年12月26日下达《限期拆除决定书》。原告在限期拆除决定的期限内没有自行拆除，被告遂上报有强制拆除决定权的宁国市人民政府，宁国市人民政府指示由被告会同住建、规划、河沥办事处、公安等单位进行依法强制拆除。被告依法制作《强制拆除决定书》并送达给原告。二、被告强制拆除违法建设的行为合法。首先实施强制拆除的法定条件具备，一是原告对其建筑物被确认为违法没有行使法律救济途径来确认其建筑物系合法建设；二是超过法定复议和行政诉讼期限仍不履行已经生效的行政决定，符合被强制实施及强制拆除的条件；三是被告依法送达限期拆除决定、强制拆除决定、催告、通知、公告等文书，但原告执意不履行，在此前提下，被告会同有关部门实施拆除。三、被告在实施强制拆除中依法有序进行。强制拆除实施首先没有违反《行政强制法》第四十三条禁止条件；其次，原告及其亲属在房屋拆除前，已通知其撤离该建筑物且已离开该建筑物；再次，在拆除前对该建筑物内外的系原告合法财产已由相关部门先行清点，由公证处登记造册，并由相关部门妥善安置上述已清点造册的财产；最后，被告在人及物都安全的情况下，由相关机构进行强拆。综上，强制拆除行为合法有序，请求驳回原告诉讼请求。 原告袁雪琴为证明其诉讼主张，向本院举证：1、原告身份证复印件一份，拟证明原告主体资格；2、《宁国市农村村民建房用地申请书》复印件、《证明》复印件各一份，拟证明原告拥有合法的土地使用权及房屋所有权，是本案的适格原告；3、行政诉讼答辩状、《关于请求派员维持强拆现场秩序的函》复印件各一份，拟证明被告是本案的适格被告，实施了本案的强制拆除行为；4、物品清单手写件，拟证明原告屋内部分用品并未在被告的清点记录中。 被告市城管局对原告所举证据的质证意见为：对证据1无异议，对证据2中《宁国市农村村民建房用地申请书》的真实性没有异议，但与本案不具有关联性，该申请书仅有村民组和村委会意见，并不是用地批准文书，不能证明原告的建设是符合规划许可；该组证据中的《证明》属于证人证言，证人应当出庭作证，不符合证据的形式要件，与本案也没有关联性，达不到原告关于被告强制拆除原告房屋行为违法的证明目的。对证据3中的行政诉讼答辩状有异议，不能证明被告强制拆除原告房屋的行为违法；对其中的《关于请求派员维持强拆现场秩序的函》三性无异议，该函反映的是为了确保强拆的顺利进行，被告请求公安机关维持现场秩序并无不妥，达不到原告关于被告强制拆除行为违法的证明目的。对证据4，被告只负责拆除房屋，拆除时房屋已经搬空了，至于屋内物品的搬离、安置都是由河沥溪办事处组织实施的，被告没有参与。 被告市城管局在法定期间内向本院举证如下：第一组证据：1、统一社会信用代码证书复印件；2、皖府法【2005】82号《关于在宣××宁国市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》复印件；3、安徽人民政府令第192号《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》复印件；4、执法人员执法证复印件；拟证明市城管局是行政机关，根据省政府同意，依法行使相对集中行政处罚权，执法人员取得执法资格，被告行政执法主体适格。第二组证据：1、《案件移送函》复印件；2、《立案审批表》复印件；3、《现场勘验检查笔录》及照片复印件；4、《询问调查笔录》及《证明》复印件；5、《协助调查通知书》复印件；6、宁国市城乡规划局《协助调查答复函》复印件；7、皖政秘〔1999〕165号《关于宁国市城市总体规划的批复》复印件；拟证明原告所有的建筑物位于城市规划区，该建筑的建设未经规划许可，且无法采取改正措施消除对规划事实的影响，强制拆除事实清楚，证据确实充分。第三组证据：1，2，3，4，5，6，7同第二组，8、《案件处理意见书》复印件；9、《行政执法案件处理审批表》、案件集体讨论会议记录复印件；10、《责令改正通知书》、《行政执法告知书》、《行政执法听证告知书》及送达回执、送达照片复印件；11、《限期拆除决定书》及送达回执、送达照片复印件；12、《催告通知书》及送达回执复印件；13、《关于对袁雪琴等八户违法建设申请强制拆除的请示》复印件；14、《宁国市人民政府关于对袁雪琴等八户违法建设实施强制拆除的决定》；15、《强制拆除决定书》、《依法强制拆除违法建设的公告》及送达回执、送达照片、公告张贴照片复印件；16、《证明》；17、《强制拆除决定书》、《依法强制拆除违法建设的公告》的送达视频；拟证明被告作出强制拆除的程序合法。第四组证据：1、《强制拆除现场物品清点记录》复印件；2、现场拆除视频录像5段；3、宁国市河沥溪街道办事处出具的《袁雪琴户物品安置情况说明》复印件及物品存放照片；4、《用款申请表》、银行付款回单复印件；5、《征收集体土地预公告》复印件；6、住宿费发票复印件；拟证明对原告户违法建筑强制拆除前进行了财产清点、公证，屋内物品已经搬离、安置，房屋补偿款已经补偿。第五组证据：宁国市河沥溪街道办事处于2019年3月22日出具的证明一份、物品存放照片一组、领条、附属物评估表一组，拟证明被告根据原告提交的物品清单，联系了河沥溪办事处，反馈的意见是原告的物品一部分现由河沥溪办事处保管，一部分已经以附属物的形式进行了补偿，该款项已经支付至原告账户，另外原告已经领回驾驶证、工具箱、修车工具、衣物若干、账本一本。 原告袁雪琴的质证意见为：对第一组证据真实性没有异议，对关联性和证明目的有异议，只能证明被告依法能够行使集中行政处罚权，没有行政强制执行权。对第二组证据的合法性、关联性及证明目的不认可，该证据作出的时间是2016年11月，原告所在地的拆迁时2016年5月开始，被告对原告进行调查的目的不具有正当性，实质是以拆违代拆迁，原告的房屋是建在自己的宅基地上，完全是为了正常的生活需要建设，根据物权法第152条规定，宅基地使用权人有权在宅基地上建造房屋及其他附属设施。现场勘验检查笔录没有原告的签字，“郭言祥”是即作为勘验检查的见证人又作为询问调查人，身份冲突，且现场勘验见证人只有一个。该组证据中被告制作的两份询问笔录内容几乎一致，这两位被询问调查人没有出庭作证，系被诱导作出。该证据中城乡规划局的《协助调查答复函》没有任何依据，《安徽省城乡规划条例》第54条第二款明确列指了四种情形，本案中被告没有提交证据证明原告房屋影响了控制详细规划，影响了公共设施和服务设施正在运行，也没有证据证明侵犯利害关系人权利，造成不良影响，城乡规划局仅仅以一纸答复来说不能采取改正措施消除对规划实施的影响，进一步证明行政机关滥用行政权力，目的仍然是以拆违代拆迁。对第三组证据的合法性、关联性及证明目的不予认可，与第二组证据一样，该证据作出不具有正当目的，是以形式的合法掩盖实质的不合法。送达方式违法，并不能证明其将什么文书送达给了原告，在第15份证据中，适用留置送达违法。对于强制拆除决定书，原告拒绝签收，但根据被告提供的送达回执，却是将该份决定送到了彭守美家中，并不是原告的家中，不符合民事诉讼法关于留置送达的规定。其张贴的是只有一张，根据标题来判断，张贴的是依法拆除违法建设的公告，并不能证明送达了涉案的强制拆除决定书，经原告本人辨认，张贴的地点也并非原告家，在未依法送达的情况下，不能证明原告对涉案决定书的知道，同样对于限期拆除决定书的送达也只是一张照片，并不能证明送达的是什么。被告不具有作出第三组证据中相关法律文书的主体资格，根据城市规划法或城乡规划法的规定，有权作出机关应当是城乡规划主管部门，对于该证据中第14份证据，违反公安部关于禁止公安民警参与征地拆迁等非警务活动要求，且被告不具有法定的行政强制权力，不具有作出强制决定书的法定职权，且没有对限期拆除决定予以公告。对于第四组证据的三性不认可，不能证明强制拆除行为合法，即使形式是合法的也不能掩盖实质的违法。现场物品的清点记录与实际情况不符，录像只是搬空后的房屋状况，没有体现物品搬离之前以及实际物品的状况。对第五组证据中证明的合法性、证明效力不认可，原告直至现在对其屋内物品是否存在于该处不得而知，物品是否还存在也不清楚；对领条的关联性、证明效力不予认可，不能证明原告房屋内的其他物品还存在；对附属物评估表的三性及证明效力不认可，不具有合法性，被告称已经对原告附属物进行了补偿并将款项支付给原告账户，但是被告没有提供银行的汇款单等来证明已经将附属物的补偿款支付给原告，达不到原告的证明目的。 经庭审质证，本院认证如下：对原告提供的证据及被告提供的证据均予以认定，虽然被告的第五组证据超过法定举证期限提供，但系事实方面证据，结合被告的第四组证据，可以看出保存的物品与原告所主张物品绝大部分一致，本院予以认定。 本院根据上述有效证据及当事人陈述，认定以下案件事实： 2016年11月17日，被告市城管局接河沥溪街道办事处移交，反映袁雪琴户涉嫌违法建设，立案后市城管局到现场进行了勘验，并对刘洋、郭言祥（均系河沥溪街道办事处蔬菜社区委员会工作人员）进行了询问。2016年11月29日，被告市城管局向宁国市城乡规划局发出《协助调查通知书》，要求规划部门对案涉房屋是否在城市规划区范围内、是否取得建设工程规划许可证及是否可采取改正措施消除对规划实施的影响进行认定。宁国市城乡规划局于2016年12月5日作出《协助调查答复函》，意见如下：“1、上述建筑未经我局规划许可；2、上述建筑不能采取改正措施消除对规划实施的影响。”2016年12月21日，被告市城管局作出《责令改正通知书》、《行政执法告知书》、《行政执法听证告知书》并送达原告。2016年12月26日，被告市城管局作出宁城管（规划）限拆字〔2016〕32号《限期拆除决定书》，责令袁雪琴于2017年1月4日前自行拆除违法建设。2017年2月13日，被告市城管局作出宁城管（规划）强执催字〔2017〕3号《催告通知书》，催告袁雪琴自行拆除违法建设。2017年3月21日，宁国市人民政府作出宁政〔2017〕27号《关于袁雪琴等八户违法建设实施强制拆除的决定》，责令被告市城管局会同市规划局、公安局、河沥溪街道办事处依法对原告等八户违法建设实施强制拆除。2017年3月30日，被告市城管局对原告袁雪琴作出宁城管（规划）强拆字〔2017〕8号《强制拆除决定书》、宁城管（规划）强拆公字〔2017〕8号《依法强制拆除违法建设的公告》，通知原告3日自行拆除违法建设、清理屋内物品，逾期组织实施强制拆除。2018年12月19日，被告强制拆除了原告房屋。 另查明，原告不服宁城管（规划）强拆字〔2017〕8号《强制拆除决定书》，于2019年2月2日诉至本院，本院于2019年5月9日作出(2019)皖1881行初10号行政裁定，驳回原告袁雪琴的起诉。原告袁雪琴不服上诉至安徽省宣城市中级人民法院，该院于2019年7月15日作出(2019)皖18行终101号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 本院认为：本案被告市城管局实施的拆除行为是被告作为行政机关强制执行其作出的行政行为的行为。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。因此，被告市城管局具有强制拆除的职权。 《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。原告在《限期拆除决定书》载明的日期前未履行义务，因此被告市城管局对案涉房屋实施强制拆除执行行为具有法律依据。至于案涉房屋的合法性问题，已在限期拆除决定中认定，且原告针对限期拆除决定提起的行政诉讼亦经法院生效裁定驳回起诉，并非本案执行行为所新设权利义务，不属于本案审查内容。 行政程序是人民法院审查行政行为合法性的要件。由于行政行为的复杂性和多样性以及行政立法的滞后性，并非所有的行政行为都明确规定了具体的行政程序，在法无明确规定的情况下，应以正当程序原则作为审查标准。结合本案，尽管目前法律没有明文规定强制拆除房屋前应对屋内物品进行清点及搬离，但是，因屋内物品为他人合法财产，不受侵犯，从普通注意义务角度出发，对屋内物品进行清点及搬离并妥善存放系对房屋实施强制拆除行为正当程序的组成部分。原告的房屋在被拆除前，其屋内物品已由宁国市河沥溪街道办事处工作人员进行清点，经宁国市公证处予以房屋拆迁证据保全公证后，搬移至他处妥善存放，此后被告市城管局再实施拆除房屋作业，符合行政正当程序。现原告未领取的物品仍存放于此，其随时可以取回，即原告的屋内物品并未因强制拆除房屋行为受到损害。 综上所述，原告诉请确认被告强制拆除其房屋的行政行为违法的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下： 驳回原告袁雪琴的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告袁雪琴负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。 审 判 长  施 璟 审 判 员  陈木三 人民陪审员  苏 闽 二〇一九年八月十五日 书 记 员  刘聪佳 附本案适用法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。