湖南省张家界市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘08行初38号 原告张泽华，男，1945年2月9日出生，土家族，住湖南省桑植县。 原告张泽兰，男，1947年5月25日出生，土家族，住湖南省桑植县。 原告田文元，男，1981年11月22日出生，土家族，住湖南省桑植县。 原告秦松英，女，1968年7月2日出生，土家族，住湖南省桑植县。 原告向菊芝，女，1962年4月10日出生，，土家族，住湖南省桑植县。 原告吴道双，男，1982年2月17日出生，土家族，住湖南省桑植县。 原告黄正国，男，1940年11月16日出生，土家族，住湖南省桑植县。 原告文孝成，男，1948年3月18日出生，土家族，住湖南省桑植县。 原告张万胜，男，1954年11月13日出生，公民身份号码43312919541113821X,土家族，住湖南省桑植县河口乡朝东村朝下组。 原告张万臣，男，1940年11月8日出生，土家族，住湖南省桑植县。 原告张木菇，女，1968年11月12日出生，土家族，住湖南省桑植县。 原告戴春花，女，1972年3月3日出生，土家族，住湖南省桑植县。 原告向龙渊，男，1938年8月25日出生，土家族，住湖南省桑植县。 原告周安乐，男，1945年6月1日出生，土家族，住湖南省桑植县。 原告文兴家，男，1956年12月2日出生，土家族，住湖南省桑植县。 原告向祥兵，男，1969年1月9日出生，土家族，住湖南省桑植县。 原告文孝长，男，1961年5月21日出生，土家族，住湖南省桑植县。 原告周忠诚，男，1952年10月1日出生，汉族，住湖南省桑植县。 原告周忠志，男，1948年5月29日出生，土家族，住湖南省桑植县。 原告胡清权，男，1953年10月5日出生，公民身份号码430822195310058211，土家族，住湖南省桑植县河口乡朝东村朝下组。 原告胡清文，男，1957年11月26日出生，土家族，住湖南省桑植县。 原告李友泉，男，1985年12月6日出生，土家族，住湖南省桑植县。 诉讼代表人张泽华，原告共同推选。 委托代理人李建华，湖南大好律师事务所律师。 被告桑植县人民政府，住所地湖南省张家界市桑植县澧源镇帅乡中路。 法定代表人赵云海，县长。 委托代理人钟波，男，1982年4月5日出生，白族，系桑植县林业局工作人员，住湖南省桑植县。 委托代理人张阳，湖南新川律师事务所律师。 被告张家界市人民政府，住所地湖南省张家界市永定区南庄坪。 法定代表人刘革安，市长。 委托代理人滕英，女，1982年5月12日出生，苗族，系被告工作人员，住湖南省慈利县。 委托代理人胡腾方，女，1995年6月3日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。 第三人桑植县钰森林业发展有限公司。住所地湖南省桑植县澧源镇何家坪居委会。 法定代表人黄生柱，总经理。 第三人桑植县河口乡栗洞村（原朝东村）村民委员会。 代表人陈耀初，主任。 原告张泽华不服被告桑植县人民政府（以下简称桑植县政府）、张家界市人民政府（以下简称市政府）林业行政登记及行政复议决定一案，于2017年2月6日向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月27日作出（2017）湘08行初5号行政判决，原告张泽华不服提起上诉，湖南省高级人民法院于2018年4月11日作出（2017）湘行终1257号行政裁定，撤销原判，发回本院重审。本院于2019年1月10日立案后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因张泽兰等21人系本案共同诉讼原告，经当事人申请，本院依法追加其为本案原告。本院依法另行组成合议庭，于2019年5月14日公开开庭审理了本案。原告张泽华、田文元、文兴家及委托代理人李建华，被告桑植县政府的委托代理人钟波、张阳，被告市政府的委托代理人滕英、胡腾方到庭参加了诉讼，第三人桑植县河口栗洞村村民委员会、第三人桑植县钰森林业发展有限公司（以下简称钰森公司）经传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告桑植县人民政府于2012年5月22日给第三人桑植县钰森林业发展有限公司颁发桑林证字（2012）第168408号林权证，原告张泽华等22人以桑植县政府违法颁发该林权证为由，向被告张家界市人民政府提起行政复议，张家界市人民政府于2017年1月18日作出张政复决字[2017]1号行政复议决定，予以维持。 原告诉称，2016年7月，朝东村民得知其林地被流转给了第三人桑植县钰森林业发展有限公司，并被该公司用于商业抵押贷款，经调查得知，被告于2012年向第三人钰森公司颁发了桑林证字（2012）第168408号林权证。原告认为被告县政府向第三人钰森公司颁证行为严重违法，严重损害了原告的合法权益，请求依法撤销。其理由：一、被告县政府颁证行为程序违法。（一）申请办证审批资料不完整。第三人钰森公司申请办证没有提供申请登记的森林、林木和林地权属证明文件，该申请的林木所有权和林地使用权为原告所有，不是河口乡朝东村村民委员会。（二）超出流转审批权限。办证申请人是第三人钰森公司，其提供的是与河口乡村民委员会签订的《桑植县河口乡朝东村山林经营权、林权证流转的合同书》，按照《湖南省森林资源流转办法》（以下简称《办法》）规定，如朝东村民委员会作为集体经济组织流转5094亩，被告颁证不符合法律规定。（三）再流转期限审批违法。原告与朝东村民委员会签订《林权转租协议》时间是2010年10月12日，朝东村民委员会与第三人签订《桑植县河口乡朝东村山林经营权、林权证流转的合同书》时间是2010年10月18日，上述两份合同应当认定为两次流转行为。并且，流转的是同宗林地，该宗林地为二次流转，且前后流转期间仅为6天，严重违反了《办法》第十一条第四款：“森林资源两次流转的间隔期限不得少于2年”的规定。二、被告颁证行为侵犯了原告林地使用权及林木所有权。（一）本案林地虽然为原告所有，但被告未向原告送达《林权证》，依法属于未取得林权证书；（二）原告所有的林地林木只与河口乡朝东村委会签订流转协议。综上，被告县政府在未经过原告同意的情况下，将原告享有使用权的林地和所有权的林木违法变更登记为第三人钰森公司，严重侵犯了原告的合法权益。为此，原告向张家界市人民政府提出行政复议，请求依法确认向第三人钰森公司林权证行为违法，同时，撤销桑林证字（2012）第168468号《林权证》，但市政府维持被告县政府的颁证行为，请求法院判决撤销被告桑植县政府向第三人钰森公司颁发的桑林证字（2012）第168468号《林权证》，本案诉讼费由被告承担。 原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：一、行政复议决定书。证明目的：1.本案经行政复议，复议机关是张家界市人民政府；2.桑植县政府的行政许可程序违法。二、桑林证字（2012）168408号林权证。证明目的：1.2012年5月22日，桑植县人民政府为第三人发证并确认林地使用权共计5094亩，林地所有权人为朝东村；2.期限错误，时间是2010年10月18日至2053年10月18日；3.面积错误。 被告桑植县政府辩称：一、被告给第三人钰森公司颁发林权证的事实清楚。二、被告给第三人钰森公司颁发林权证的程序合法。 被告桑植县政府为证明其行政行为合法，向本院提交以下证据：第一组：1.申请办理林权证的报告；2.林地林权登记申请表；3.林地林权现场核实记录；4.森林资源资产流转申请书。证明目的：被告桑植县政府在第三人提交申请后，林业局工作人员进行了现场核实，桑植县政府发证实体正确。第二组：5.关于申请办理山林经营权、林权证流转的证明；6.森林资源流转村民大会会议纪要；7.林地流转权属证明；8.受让人身份证件；9.企业法人营业执照。证明目的：办证是由朝东村全体村民申请，且召开了村民大会，原告及朝东村村民对第三人的发证知情。第三组：10.森林资源资产流转申请书；11.桑植县林业局准予行政许可决定书；12.流转办证的（公示）地点证明；13.桑植县河口乡朝东村山林经营权、林权证流转的合同书；14.流转林地范围内办证现场核定地形图；15.流转办证公示；16.证明；17.各农户林权流转林权转租协议。证明目的：村委会提出了流转申请，朝东村村民委托村委会与钰森公司签订协议的事实。第四组：18.各农户提交的已流转林地的林权证复印件；19.河口乡朝东村林地林权登记台账；20.林地和林木权属登记管理办法；21.湖南省森林资源流转办法；22.张家界市人民政府行政复议决定书。证明目的：被告为第三人颁证的依据是各村民提交的林权证，原告不仅知情，且是自愿行为；被告桑植县政府为第三人颁证程序、实体合法。行政复议决定书也已经确认了其合法性。 被告市政府答辩称：一、被告作出的“维持桑植县人民政府2012年5月22日颁发的《林权证》”的复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，依法应予维持。二、被告作出该复议决定程序合法。 被告市政府为证明其行政行为合法，向本院提交以下证据：第一组：1.行政复议申请书；2.行政复议书文清单；3.行政复议案件立案呈报表；4.行政复议文书（受理行政复议申请通知书）送达回证（张泽华等22人）。证明目的：原告提交复议申请后，张家界市人民政府依法予以受理，并向原告送达行政复议申请通知书的事实。第二组：1.邮政快递退改批条（寄第三人钰森公司参加行政复议通知书、张泽华等22人行政复议申请书副本）；2.第三人参加行政复议送达公告；3.行政复议文书（第三人参加行政复议通知书、张泽华等22人行政复议申请书副本）送达回证（桑植县河口乡朝东村委会）；4.行政复议文书送达回证（行政复议答复通知书、张泽华等22人行政复议申请书副本）。证明目的：市政府向桑植县人民政府、桑植县河口乡朝东村委会、钰森公司送达行政复议申请书副本以及相关通知书的事实。第三组：1.关于延期审理的报告；2.行政复议答复书；3.同意发文《行政复议决定书》的发文稿。证明目的：市政府对本案争议事实进行充分审查后作出该复议决定的事实，本案复议程序合法。第四组：行政复议文书送达回证三份。证明目的：张家界市人民政府向张泽华等22人、桑植县河口乡朝东村村民委员会、桑植县人民政府送达了行政复议决定书。 第三人桑植县河口栗洞村村民委员会、桑植县钰森林业发展有限公司均未到庭参加诉讼，也未提交书面陈述意见和证据，视为其放弃陈述、举证质证的权利。 经庭审质证，原告张泽华对被告桑植县政府提交的上述三组证据发表质证意见：一、对第一组证据证据1三性无异议；对证据2合法性、真实性有异议，关联性无异议；对证据3真实性、合法性有异议，关联性无异议。对证据4三性无异议。对被告提交的第一组证据的证明目的有异议。第三人的登记表的申请日期是2012年3月27日，但对林地使用期限和终止日期进行了篡改，与流转办证的公示时间和地点相互矛盾。公示和公示地点证明的日期均是2012年3月18日。公示在第三人申请办证之前，违反了相关法律规定。二、对第二组证据证据5三性无异议，流转主体是朝东村委会。对证据6村民大会会议纪要三性均有异议，不是张泽华的签名。对证据7三性均有异议。从这份报告可以看出，被告桑植县政府主张的朝东村村委会是委托代理人错误。从村民大会会议纪要可以看出，开会时间是2010年3月17日，确定的8000亩林地没有写具体转让给谁。根据村支委和村委会8月15日的会议纪要，可以看出大部分的村民没有参加会议，村民签字系伪造，且属于无权处分行为。对证据8、9三性均无异议。三、对第三组证据的质证意见：对证据10流转申请书三性均有异议，桑植县政府的审批时间是2012年2月28日，公示时间是3月18日，违反了公示期30天的法律规定。对证据11真实性、关联性无异议，合法性有异议，该行政许可决定形式的时间是3月28日，违反了公示期30天的规定。对证据12、15三性均有异议。证人没有出庭，不符合举证规则。证据13三性均有异议，当时第三人还不是企业法人。对证据14三性均无异议。对证据16三性均有异议，证人没有出庭作证，不能作为证据采信，如果合议庭予以采信，只能证明胡清泉、陈善勇领取了转让款，即使朝东村的全体村民领取了转让金，也不能证明这个钱是第三人发放的。被告没有出具朝东村村民领款的手续，可以视为被告没有证据。证据17三性均有异议，协议的主体是朝东村村委会，第三人没有与朝东村村民签订转让协议，村民与朝东村委会不是被告主张的委托代理关系。从价款和付款方也可以证实桑植县政府所说的委托代理关系不成立。四、对第四组证据的质证意见：证据18真实性、合法性有异议，关联性无异议。理由如下：1、除了少数几户村民林权证面积没有篡改外，大部分村民的林权面积被篡改。2、朝东村村民没有收到林权证。被告应提供村民收到林权证的送达回证或者手续，从证据规则来讲，应视为原告的主张成立。对证据19真实性、合法性有异议，关联性无异议。涉嫌林地面积篡改、造假，审批的是5094亩，按个人林权证相加是4340亩（篡改后的数据相加），不能作为证据使用。对证据20、21三性均无异议。对证据22真实性、合法性、证明目的无异议，但对复议决定的内容和认定的事实有异议。 原告对被告市政府提交的证据均无异议。被告桑植县政府和被告市政府对对方提交的证据均无异议。 两被告对原告提交的证据发表如下质证意见：对原告提交的证据1没有异议；对证据2真实性、合法性无异议，但达不到原告的证明目的。 本院对上述证据认证如下：被告桑植县政府和被告市政府提交的证据符合真实性、合法性及关联性，本院均予以认定；对原告提交的证据1符合证据要件，应予确认；对原告提交的证据2的真实性、合法性没有异议，但缺乏关联性，本院不予采信。 经审理查明，2010年8月15日，桑植县河口乡朝东村支部、村委会召开本村林地约800亩转租给村委会经营，包括原告等其他村民的与会代表确认。2010年8月17日，第三人河口乡朝东村委会召开全村村民大会，与全村村民积极讨论，参会的47人同意将本村林地山场8000亩地转让给第三人钰森公司经营。2010年10月12日，原告张泽华在内村民与第三人村委会签订了《林权转租协议》，约定将其承包的林地转租给村委会统一经营，约定：“转租期限为43年，租金价款及付款方式：每亩林地100元，自合同签订之日预付40万元，余下的2年内付清”，原告张泽华名下林地林地为47亩，原告等22名村民均在协议上签字，并已领取租金价款。2010年10月18日，第三人村委会与第三人钰森公司签订《桑植县河口乡朝东村山林经营权、林权证流转的合同书》，约定将村委会租赁村民的山林8000亩流转给该公司经营管理，并约定：“流转经营年限为43年，从2010年10月18日起至2053年10月18日止，价款及付款方式：乙方取得林权证后付款38万元，剩余款项两年内付清，以林权证实际面积为准。－－”等相关条款。第三人原村委会主任向长明与第三人钰森公司黄生柱分别在合同上签字盖章。 2010年10月11日，以第三人全体村民名义向桑植县林业局提交“关于申请办理山林经营权、林权证流转的报告”，以第三人村委会统一流转给第三人钰森公司开发经营为由，并申请办理林权证。在申请书附件有：1、村民大会会议纪要，包括原张泽华在内的村民代表的签字名单；2、村支部、村委会会议纪要；3、第三人村委会林地林属证明。桑植县要地林权换发证领导小组办公室于2012年3月18日向河口乡朝东村全体各位林民进行公示，向各林农告知：全村林农及第三人村委会与第三人钰森公司林权流转的事宜。2012年3月27日，第三人钰森公司提出申请，要求林权登记，经桑植县林调队工作人员核实林地面积为5094亩，同年3月28日桑植县林业局作出林资转准字[2012]1号准予行政许可决定书，同意第三人村委会流转。被告县政府于2012年5月22日给第三人钰森公司核发桑林证字[2012]第168408号林权证。载明四至界限，林地所有权权利有为朝东村，林地使用权权利人为桑植县钰森林业发展有限公司，总面积为5094亩，林地使用期为43年，流转终止日期为2053年10月18日。 另查明，2014年7月7日，第三人村委会（为甲方）与第三人钰森公司（为乙方）签订一份《关于朝东村林地流转补充协议》，双方约定：“就原林地流转合同达成补充协议：一、原林地流转合同中约定的界址、面积、流转年限等内容继续有效；二、乙方（钰森公司）自愿在2015年4月1日前将朝东至大屋坝村道湾组的公路修通，如乙方未能按时修通公路，则乙方需按每亩1000元的标准给甲方村民支付林地补偿款，乙方若款在2015年10月1日前支付上述补偿款，则甲方有权单方终止原林地流转合同，收回林地权属，所造成损失由乙方承担。……，六、此协议一式叁份，甲乙双方各执一份，河口乡政府备案一份，本协议甲乙双方签字即生效。……”。甲方原朝东村村民委员会主任文兴家、乙方第三人钰森公司的法定代表人黄生柱、见证人桑植县河口乡人民政府副乡长林昌道等三人在协议上均签字。此后，第三人钰森公司未履行该协议。 2016年8月22日，包括原告张泽华在内原朝东村村民等22人以被告县政府颁发给第三人钰森公司桑林证字(2012）第168408号林权证违法为由，请求依法撤销该林权证，向被告市政府提出行政复议申请。被告市政府受理后，于2017年1月18日，作出张政复决字[2017]1号行政复议决定书，维持桑植县人民政府2012年5月22日颁发的桑林证字[2012]第168408号林权证。包括张泽华在内的22人复议申请人的委托代理人李建华于2017年1月23日签收被告市政府作出的行政复议决定书。 2017年6月，河口乡原朝东村合并为河口乡栗洞村，同年6月8日，陈耀初当选为栗洞村村民委员会主任。2017年2月6日，原告张泽华以被告县政府和市政府为被告，钰森公司为第三人，向本院提起行政诉讼。2016年7月10日，与原告陈泽华一起提起行政复议其他21名村民，推举张泽华作为提起行政诉讼的委托代理人。 本院认为，本案争议的焦点在于被告桑植县政府给第三人钰森公司颁发的桑林证字(2012）第168408号林权证是否存在程序违法和损害原告张泽华等22人合法权益的问题。2007年7月1日施行的《湖南省森林资源流转办法》（以下简称《流转办法》）第四条规定：“本办法所称森林资源流转，是指不改变林地用途，将森林、林木的所有权、林木的所有权和林地使用权依法由一方转移给另一方的行为。森林资源流转可以依法采取转让、转包、租赁、作价入股等方式进行。”本案中，原告诉请两个实质问题：一是第三人钰森公司取得林权是否属于二次流转的问题。原告是该流转林地的使用权人和林木的所有权人，第三人村委会是该流转林地的所有权人，原告通过《林权转租协议》，将自己名下的林地使用权和林木所有权转租给第三人村委会，第三人村委会将原告等村民的取得该林地使用权和林木所有权，属于村级集体组织的集中统一管理行为。村民的林地所有权、使用权和林木的所有权并没有发生实质性的改变，且没有取得县级林业主管部门的林权变更登记。因此，原告张泽华等22名村民起诉称与第三人签订的转租协议属于村级集体组织统一经营行为，此次转租行为不符合森林资源的流转性质，原告所称第三人钰森公司取得林权属于二次流转，违反《流转办法》第十一条第（四）不得少于2年的起诉理由不能成立，本院不予支持。二是关于第三人钰森公司与第三人村委会签订的流转合同，实际流转面积为5094亩，桑植县林业局审批是否超出审批权限的问题。第三人村委会与第三人钰森公司签订的《桑植县河口乡朝东村山林经营权、林权证流转的合同书》，将现有原告承包的山林经营权转让给第三人钰森公司经营，双方约定了流转期限、价款等内容符合相关法律、法规和上述规章的规定。本案中，原告张泽华等22名村民取得林地使用权和林木所有权，而第三人村委会依法享有林地的所有权，虽然通过转租形式，将村民承包的林地林木集中经营，与第三人钰森公司签订的流转合同中，名义是第三人村委会与第三人钰森公司签订的合同，但涉及到原告张泽华等22名村民，在公示中，并已告知各承包的村民，因此，应视为将原告与第三人村委会各自的森林资源取得的权益流转，不应视为集体经济组织经营的森林资源的整体流转，且在桑植县林业局行政许可后，未向相关部门主张权利。因此，本案不符合《流转办法》第十八条规定：“集体经济组织经营的森林资源流转，按照下列规定审批：（一）面积300公顷以下的，由县级人民政府林业行政主管部门审批；（二）面积300公顷以上、500公顷以下的，由设区的市、自治州人民政府林业行政主管审批”的规定。综上，原告在上述森林资源流转中，已取得租金等合理补偿，并没有损害其合法权益。至于第三人钰森公司未履行流转合同及未履行按补充协议属于另一个法律关系，本案不宜处理。原告提出撤销被告桑植县政府为第三人钰森公司颁发的林权证理由不充分，本院不予支持。被告市政府作出的行政复议决定程序合法、处理恰当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告张泽华等22人的诉讼请求。 案件受理费50元,由原告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  尹相琼 人民陪审员  吴如根 人民陪审员  姚天平 二〇一九年八月七日 法官 助理  陈建琳 书 记 员  王 晶 附相关法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。