浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1129号上诉人（原审原告）郑守国，男，1967年5月14日出生，汉族，住玉环市。委托代理人时祯奎，北京市凯诺律师事务所律师。被上诉人（原审被告）玉环市人民政府，住所地玉环市玉城街道东城路6号。法定代表人吴才平，市长。委托代理人陈琳、余迪，玉环市司法局工作人员。郑守国诉玉环市人民政府（以下简称玉环市政府）其他行政强制一案，台州市中级人民法院于2019年6月10日作出（2019）浙10行初87号行政裁定。郑守国不服，向本院提起上诉。本院于2019年7月3日立案受理后，依法组成合议庭，并于2019年8月15日组织双方当事人进行了调查。上诉人郑守国及其委托代理人时祯奎，被上诉人玉环市政府的委托代理人陈琳、余迪到庭参加调查。本案现已审理终结。原审裁定载明：郑守国诉称，原告系玉环市××街道南大岙村村民。上世纪八九十年代，原告和其他村民一起在南大岙工业园区内兴建厂房，开办工厂。原告共建有4幢厂房，占地4亩左右，总建筑面积为2921平方米。2017年12月21日，玉环市政府发布玉政发[2017]48号《关于玉环市老旧工业点改造的指导意见》，市委市政府成立老旧工业点改造工作领导小组，设立领导小组办公室与市“三改一拆”办合署办公，对本市确定的59个老旧工业点进行改造提升，原告的厂房被纳入老旧工业点改造的范围，并接到相关政府部门的改造通知，但并未通知按照何种方式进行升级改造。2018年12月6日，被告组织相关部门和人员，在没有给原告下达任何通知的情况下，将原告的厂房和附属物进行强制拆除。被告的强制拆除行为在实体上和程序上均严重违法。综上，原告起诉请求：一、确认被告强制拆除其位于玉环市××街道南大岙村厂房的行为违法；二、依法对玉环市政府发布玉政发〔2017〕48号《关于玉环市老旧工业点改造的指导意见》进行附带性审查；三、本案诉讼费用由被告承担。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十六条第一款之规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案原告郑守国诉称被告玉环市政府强制拆除其位于玉环市××街道南大岙村厂房的行为违法，但其提供的视频资料等证据不能证明系被告实施了涉案的拆除行为。相反，被告在答辩中提出了涉案房屋系由玉环市政府玉城街道办事处等单位组织拆除并提交了相关证据材料，故玉环市政府不是本案的适格被告。原审法院就此向原告进行了告知和释明，但原告拒绝变更被告，故依法应当裁定驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：驳回原告郑守国的起诉。郑守国上诉称：一、原审法院认为玉环市政府不是本案的适格被告属于认定事实不清。首先，玉环市政府作出拆除老工业点违法建筑的行政意志和计划安排，上诉人的地位为行政相对人。中共玉环市委办公室、玉环市政府办公室关于印发《玉环市老旧工业点改造提升三年（2018-2020）行动计划》的通知附件2中明确将“南大岙工业点”列为改造对象，属于“改(保留工业点进行提升改造)”的类型。上诉人的厂房就属于南大岙工业点的范围。《玉环市人民政府关于玉环市老旧工业点改造的指导意见》中也确定59个老旧工业点作为改造的对象。玉环市政府作为行政主体，上诉人属于行政相对人，而“改(保留工业点进行提升改造)”属于行政行为的内容。提升改造中的“重点工作”第一项就是“拆除违法建筑”，可见“拆除违法建筑”同样也属于被上诉人玉环市政府作出行政行为的具体内容。其次，玉环市政府专门成立了玉环市老旧工业点改造提升工作领导小组，并明确了责任单位。《关于玉环市老旧工业点改造的指导意见》中成立了玉环市老旧工业点改造提升工作领导小组，负责本市确定的59个老旧工业点的改造提升。责任单位为市“三改一拆”办、市发改局、市经信局、市国土局、市环保局、市住建规划局、××经济开发区、各乡镇（街道），此处的“责任单位”实质上是一个受委托的单位。拆除上诉人的房屋，属于老工业点升级改造的工作内容，老工业点升级改造并非属于街道办事处在内的责任单位的计划和安排。即便由责任单位拆除，其也是为了执行玉环市政府的行政命令，其对外代表的系被上诉人的意志，故拆除的法律责任也应当由玉环市政府承担。再次，新闻报道多次显示玉环市政府相关领导到达现场安排督促老工业点升级改造工作，玉环市政府主要领导当面告知上诉人要强拆其厂房。从上诉人提供的新闻报道来看，玉环市委书记、主管副市长、市“三改一拆”办等领导都在南大岙老旧工业点检查指导强拆工作，新闻背景就是上诉人厂房的位置。2018年12月4日，玉环市委、市政府领导林先华等人来到南大岙老旧工业点，现场下达命令要求相关人员必须在当月拆除完毕，否则解除其行政职务。上诉人为了争取保留厂房，在林先华办公室当面要求停止强拆工作，但林先华表示“一定要拆”。综上所述，被上诉人认为强拆行为由街道办事处实施是错误的。原审法院以被上诉人不是本案的适格被告为由驳回上诉人的起诉属于认定事实不清。二、被上诉人所提交的《通知书》未送达上诉人，即使已经送达，其内容也不能证明此次强拆系由玉城街道办事处等单位组织实施。请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。玉环市政府答辩称：一、答辩人作为本案的被告主体资格不适格。首先，《玉环市老旧工业点改造提升三年（2018-2020）行动计划》所针对的对象是2018-2020年内59个老旧工业点内所有企业，三年时间内59个老旧工业点内的企业会发生更替，因此为不特定对象；《玉环市人民政府关于玉环市老旧工业点改造的指导意见》所针对的对象是由上述行动计划确定的59个老旧工业点内的企业，为不特定对象。且上述指导意见已被玉环市政府纳入规范性文件管理。综上，上述两份文件属于抽象行政行为，不存在行政相对人一说。其次，根据《浙江省违法建筑处置规定》第16条第2款规定：“乡村违法建筑当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不自行拆除或者申请拆除违法建筑的，由乡(镇)人民政府组织强制拆除”，强拆违章建筑本就为乡(镇)人民政府的职责，上述指导意见只是将乡(镇)人民政府的该项法定职责予以明确。行政机关委托其他组织实施行政行为必须同时具备有规章以上的依据和受委托组织以委托行政机关的名义实施行政行为的两个条件，而该拆违行为明显两者都不具备。因此，在该拆违行为中，玉城街道办事处从实质上并不是玉环市政府的受委托单位。再次，新闻报道多次显示玉环市政府领导在现场指导工作与该拆违行为由谁作出并无关联性，不能因玉环市政府领导出现在现场并指导相关工作即认为该行政行为由玉环市政府作出。另新闻以玉环市全市范围的角度报道拆违工作也无法说明拆违行为就是由玉环市政府作出。二、答辩人一审中提供的《通知书》以及查违工作群的聊天记录足以证明此次强拆行为为玉城街道办事处等单位组织实施。《通知书》的落款以及印章明确表明了该具体行政行为是由玉环市政府玉城街道办事处等单位实施。另查违工作群的聊天记录也显示该工作实际执行人也为玉环市政府玉城街道办事处等单位。请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。本院认为，本案的审理重点是玉环市政府是否系适格被告。中共玉环市委办公室、玉环市政府办公室2017年11月2日通知印发的《玉环市老旧工业点改造提升三年（2018-2020）行动计划》，对玉环市59个老旧工业点提出改造提升的总体思路、主要目标、主要方式、重点工作、实施步骤和保障措施。随后，玉环市政府于同年12月21日发布了玉政发[2017]48号《玉环市人民政府关于玉环市老旧工业点改造的指导意见》。上述文件明确，玉环市委、市政府成立的老旧工业点改造工作领导小组在老旧工业点改造过程中“统筹协调”、“领导小组办公室与市‘三改一拆’办合署办公，负责老旧工业点改造的指导、协调、统计、考核等工作”、“乡镇（街道）作为改造责任主体，负责组织辖区范围内老旧工业点改造工作”，“市政府组织编制全市老旧工业点改造规划方案，指导老旧工业点改造工作”。从上述文件内容来看，玉环市政府在玉环市老旧工业点改造提升过程中确定总体思路、主要目标、主要方式、重点工作、实施步骤等，起统筹、协调、指导等统领作用，具体改造工作由老旧工业点所在乡镇（街道）落实、完成。上诉人的涉案厂房位于上述59个工业点中玉环市政府玉城街道办事处辖区范围内的南大岙工业点，根据上述文件规定，应由玉城街道办事处负责落实相关改造工作包括实施拆除行为；上诉人提供的媒体报道只能证明2018年12月4日玉环市政府相关领导曾到实地巡查老旧工业点改造提升工作，并提出指导意见，但不能由此证明玉环市政府的领导或其他工作人员于2018年12月6日参与实施了对涉案厂房的拆除行为；在玉环市政府二审提交的由玉环市政府玉城街道办事处出具的《关于郑守国违建厂房拆除的情况说明》中，该街道办事处承认涉案厂房由其组织实施拆除。综上分析，前述两份文件有关玉环老旧工业点改造升级的职责分工以及玉城街道办事处在其出具的《关于郑守国违建厂房拆除的情况说明》中的自认，可以证明玉城街道办事处具有对其辖区范围内的涉案厂房负责改造提升的职责并实际实施了拆除行为。上诉人提供的证据不能证明玉环市政府自行实施或委托他人实施了对涉案厂房的拆除行为。故玉环市政府并非上诉人对涉案厂房拆除行为提起诉讼的适格被告。原审法院在上诉人错列被告且拒绝变更的情形下，裁定驳回起诉，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定。另外，对规范性文件进行附带审查的前提之一是起诉人对相关行政行为的起诉符合起诉条件，而本案不具备该前提条件。故原审法院对相关规范性文件未予审查并无不当。但原审法院未对此进行必要的说明，存在瑕疵，本院在此予以指正。综上，原审法院全案驳回上诉人的起诉，结论正确，二审依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  车勇进审判员  吕柏超审判员  马良骥二〇一九年八月二十七日书记员  韦若莎