广西壮族自治区高级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 (2019)桂行赔终48号 上诉人（一审原告）：肖谦，男，1981年5月16日出生，汉族，住上海市徐汇区。 被上诉人（一审被告）：南宁市金融工作办公室，住所地南宁市嘉宾路1号，统一社会信用代码11450100699899709X。 负责人：曾肄业，主任。 委托代理人：黄秋萍，广西金狮律师事务所律师。 被上诉人（一审第三人）：广西壮族自治区人民政府，住所地南宁市青秀区民生路2号。 法定代表人：陈武，主席。 委托代理人：唐亦，广西壮族自治区司法厅工作人员。 委托代理人：陈武，广西壮族自治区司法厅工作人员。 被上诉人（一审第三人）：广西壮族自治区金融工作办公室，住所地南宁市青秀区民乐路1号，统一社会信用代码11450000763097701W。 法定代表人：范世祥，主任。 被上诉人（一审第三人）：南宁市人民政府，住所地南宁市嘉宾路1号。 法定代表人：周红波，市长。 委托代理人：潘金凤，南宁市行政复议办公室工作人员。 上诉人肖谦因诉被上诉人南宁市金融工作办公室（以下简称为南宁市金融办）、广西壮族自治区人民政府（以下简称自治区政府）、广西壮族自治区金融工作办公室（以下简称自治区金融办）、南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）履行监管职责及行政赔偿一案，不服南宁市中级人民法院(2018)桂01行赔初16号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”本案中，肖谦于2016年4月在南宁大宗商品交易所有限公司（以下简称大宗交易公司）开户进行邮币卡交易导致损失后，认为自治区金融办已经向南宁市发文，要求大宗交易公司从2016年3月15日至6月15日全面停业整顿，通过自治区监管部门的检查验收后方能重新开业，但南宁市金融办作为该公司的监管部门未将该公司在此期间停业整顿，未履行监管职责，导致肖谦损失，要求确认南宁市金融办未履行监管职责违法。庭审中，肖谦将要求南宁市金融办履行的监管职责明确为：要求大宗交易公司停业整顿以及为肖谦挽回投资损失。对于要求南宁市金融办履行责令大宗交易公司停业整顿的法定职责问题，根据上述解释的规定，肖谦要求南宁市金融办履行法定职责，应当先向南宁市金融办提出履行法定职责的申请，而本案中，肖谦现有证据不足以证明其已先行向南宁市金融办提出过履行要求大宗交易公司停业整顿的申请。对于要求履行为肖谦挽回损失的法定职责问题，为投资者挽回损失明显不属于南宁市金融办的法定职责范围。综上所述，肖谦要求南宁市金融办履行的职责，因其部分未提出过申请，部分明显不属于南宁市金融办的法定职责，根据上述法律的规定，应当驳回其起诉。至于其一并提出的行政赔偿起诉，也应当一并予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条的规定，裁定驳回肖谦的起诉。 上诉人肖谦不服一审裁定，向本院上诉称：（一）根据国某（2011）38号、国办发（2012）37号文件，监管以属地管理为原则，自治区政府是广西全区各类交易场所监管第一责任人。自治区政府相继印发桂政发〔2012〕8号、桂政发〔2013〕55号、桂政发〔2016〕12号等关于交易所的监管文件。桂政发〔2016〕12号文件明确南宁市政府是监管第一责任人，自治区金融办负责全区交易所监管，而南宁市金融办就是南宁市政府指定的监管机构，需要做好统计监测，违规处理，风险处置等工作。大宗交易公司除了具备一纸政府批文外，没有取得现货分销邮币卡交易品种和交易模式的审批文件，交易系统存在重大信息安全隐患，交易过程存在重大违规行为。南宁市金融办称其于2016年3月9日已经对大宗交易公司发出限期整改通知，已经尽到监管职责，但肖谦在2016年4月19日依然被该公司诈骗入金交易，即该办对其辖区内的非法交易场所违法违规行为实为睁一只眼闭一只眼。据此，南宁市金融办在统计监测、违规处理、风险处置方面失职渎职。（二）肖谦在起诉前已多次向南宁市金融办提出监管申请，南宁市金融办向肖谦作出的南金办信〔2017〕550号、南金办信〔2017〕570号、南金办信〔2017〕608号、南金办信〔2017〕696号等可充分证实。综上，请求二审法院撤销一审裁定，支持肖谦的诉讼请求，并请一审法院退回50元案件受理费。 被上诉人南宁市金融办答辩称：（一）南宁市金融办已履行相关监管职责。肖谦起诉南宁市金融办不履行监管职责，但肖谦所举证据不能证明其已先行向南宁市金融办提出过申请，本案之诉不符合不作为行政诉讼的起诉条件。（二）肖谦请求南宁市金融办为其挽回损失245710元的诉请，不属于南宁市金融办的法定职责范围，且肖谦所列损失没有证据证实，该项请求无事实和法律依据。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，驳回肖谦的起诉正确，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。 被上诉人自治区政府答辩称：（一）自治区政府与本案处理结果没有利害关系，不是本案适格第三人或被上诉人。（二）一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。肖谦起诉前并未向南宁市金融办提出责令大宗交易公司停业整顿的监管申请，且南宁市金融办没有为投资者挽回损失的法定职责。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。 被上诉人南宁市政府答辩称：（一）南宁市政府与肖谦没有利害关系。南宁市政府作为交易场所属地监管第一责任人的职责，是为了防范金融风险，维护交易场所市场秩序，面对的是市场上不特定的人，不是维护特定人的特定权益。南宁市政府为此履职是否合法，效果如何，与肖谦没有本案法律上的利害关系。（二）肖谦的损失是交易所交易造成的，不是行政关系所导致的。南宁市政府不是本案第三人。南宁市政府与南宁市金融办虽然是上下级关系，但没有共同实施过针对肖谦的行政行为。肖谦将南宁市政府列为第三人，是滥用诉权的表现。综上，请求二审法院驳回上诉。 本院认为，肖谦诉请确认南宁市金融办未履行对大宗交易公司进行监管的职责的行为违法，并判令南宁市金融办赔偿其在大宗交易公司进行交易后的财产、精神损失，故本案诉讼类型属确认行政不作为行为违法及行政赔偿之诉。对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，一般应当满足下列条件：行政机关具有当事人请求的法定职责；当事人向行政机关提出了申请；行政机关拒绝履行职责或逾期未作答复；行政机关不履职行为侵害或者将要侵害提出申请的当事人的合法权益；当事人请求的事项属于人民法院的受案范围。 行政机关的职责通常源于法律、法规、规章、地方性法规或规范性文件等规定，对行政机关提起履行法定职责之诉，该职责应当是针对行政相对人所负有的具体职责或义务。根据《广西壮族自治区交易场所管理暂行办法》相关规定，南宁市金融办作为南宁市政府指定的交易场所监管机构，负有对交易场所进行统计监测、违规处理、风险处置等相应的监管职责，但对在交易场所上进行交易的相对人不负有的特定职责，包括避免交易相对人交易损失的职责。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，肖谦主张因南宁市金融办不履行监管职责遭受的损失，系其在大宗交易公司提供的交易平台上投资交易造成的财产损失及精神损失，与南宁市金融办的履行监管职责行为不存在直接因果关系，即两者之间没有法律上的利害关系，肖谦主张的经济损失可以通过依法提起民事诉讼等途径予以解决，故肖谦的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定的起诉条件。 综上，一审法院裁定驳回肖谦的起诉正确，依法应予维持。肖谦的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 潘 莉 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇一九年八月八日 书记员 何 洁 附有关法律条文： 1.《广西壮族自治区交易场所管理暂行办法》 第三条自治区人民政府授权自治区金融办作为自治区交易场所监管机构，负责对全区交易场所实行统一监督管理。 设区市人民政府应当按照属地管理原则，履行交易场所日常监管第一责任人职责，指定监管机构，落实监管制度，做好统计监测、违规处理、风险处置等工作。 自治区金融办、设区市人民政府指定的监管机构统称“监管机构”。 第三十三条设区市人民政府履行下列职责： （一）根据属地管理原则负责交易场所的日常监管工作； （二）制定交易场所管理细则； （三）明确监管机构、监管岗位及其职责，配备监管力量，实施交易场所日常监管制度； （四）实施现场检查、非现场检查和年度审查工作； （五）做好统计监测、违规处理、风险处置、维护社会稳定工作； （六）自治区人民政府规定的其他职责。 第三十四条自治区和设区市的有关部门应当根据职能分工对交易场所的设立、变更、交易品种等事项出具专业意见，制定交易品种有关行业规划，开展信息统计、业务指导等监督管理工作，依法查处交易场所的违法违规行为。 第三十七条交易场所违反法律法规规章和规范性文件规定的，监管机构应当责令其停止相关行为，限期改正；逾期未改正的，采取取消违规交易品种、暂停发展新投资者、不予新设交易品种直至停业整顿等监管措施；情节严重的，由所在地设区市人民政府报自治区人民政府批准后依法予以关闭或取缔；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。 2.《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 第四十九条第一项提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； 第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。