江西省萍乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣03行初14号原告彭军，男，1971年1月17日出生，汉族，住江西省上栗县。委托代理人彭庆峰，系彭军之兄。被告上栗县人民政府,住所地江西省上栗县平安北路65号,组织机构代码01457302-9。法定代表人利军，该县人民政府县长。委托代理人李红英，该县司法局法制科工作人员。委托代理人钟鹏程，江西公平律师事务所律师。原告彭军因要求确认被告上栗县人民政府（以下简称上栗县政府）侵占土地违法并附带提出行政赔偿，向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月7日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等文本。本院依法组成合议庭，于2019年5月6日公开开庭审理了本案。原告彭军及委托代理人彭庆峰，被告行政机关负责人委托工作人员上栗县司法局局长刘自根，被告委托代理人李红英、钟鹏程到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告彭军诉称，萍乡市中环北路PPP项目（上栗段）建设指挥部由上栗县人民政府组建成立，并公布下发建设征地拆迁补偿实施方案文件,委托福田镇人民政府（以下简称福田镇政府）负责实施辖区具体征地拆迁补偿行政工作，而在征地拆迁工作过程中，福田镇政府违规占地用地，授意中环北路（上栗段）项目建设指挥部下属路基施工队违规操作，对原告财产造成了不可挽回的损害损失。原告在2018年4月21日事件发生后，经历信访求助无果，协商寸步难行的情况下，原告先后向安源区人民法院起诉福田镇政府违法占地并要求赔偿，萍乡市安源区人民法院分别以“一案一诉”、“非适格主体”为由裁定驳回起诉，使原告实际问题得不到实质解决。现原告向萍乡市中级人民法院起诉上栗县政府，请求：1.判决被告违规占地用地行为违法；2.承担违规占地用地造成原告损害损失1430168.25元或重新栽种。被告上栗县政府答辩称，一、关于萍乡市中环北路PPP项目（上栗段）土地使用情况。萍乡市中环北路PPP项目（上栗段）属萍乡市重点工程，该路段经过上栗县彭高镇杂下村、彭高村、东山村，上栗县福田镇连陂村，该项目用地由江西省人民政府批准，2015年9月17日江西省国土资源厅批复。2017年中环北路项目正式启动，成立了萍乡市中环北路PPP项目（上栗段）建设指挥部。2017年2月13日，萍乡中环北路PPP项目（上栗段）指挥部下发《关于下发的通知》，该实施方案明确了征地、房屋拆迁和杆线迁移责任主体为建设项目所在地属地镇人民政府：彭高镇人民政府、福田镇政府、赤山镇人民政府。二、关于原告被征地的基本情况。萍乡市中环北路PPP项目（上栗段）建设指挥部下发上述文件后，因原告土地位于上栗县福田镇连陂村，按《萍乡市中环北路PPP项目（上栗段）建设征地拆迁实施方案》的精神，原告的土地应由上栗县福田镇政府具体办理征收事宜。上栗县福田镇政府按文件的精神及要求开展了征地相关工作，首先成立了工作组，印发了“上栗县福田镇中环北路PPP项目房屋土地征收实施方案”；其次是对本次征收工作进行了宣传，主要是对需征收户上门进行了政策宣讲，让被征收对象对本次征收的政策做到心中有数；三是对需征收的土地聘请了专业的测量公司进行现场测量，被征收对象全部配合福田镇工作组开展测量工作。在征收工作中，由于原告家住城区，其承包土地是其父母遗产，2017年5月份，福田镇政府对原告土地进行测绘时，由彭庆峰到现场指界，确定其应征收土地的面积，彭庆峰对测量公司人员的测量现场并未提出过任何异议，也表示认可。因没有原告的联系方式，福田镇工作人员在测量后多次通过原告的叔叔（彭清合）、堂弟（彭胡明）跟彭庆峰联系，但彭军一家一直未联系政府工作人员对他的土地及树木进行协商。2017年5月份时彭军一家在迁他母亲坟墓时，彭军兄弟两人到福田镇进行坟墓补偿事宜，福田镇政府工作人员也跟彭军和他弟弟当面进行告知是否可以处理土地及树木事宜，彭军回答说这个事情由彭庆峰进行处理，但彭庆峰也未到福田镇进行协商其事宜。直至2018年5月份，因中环北路全线开工，原告的土地及土地上的树木被施工单位铲除。三、关于对原告土地及土地上树木被铲除后的处理意见。2018年5月份，原告的树木被铲除后，原告才来到上栗县福田镇政府要求进行补偿，福田镇同意按中环北路征收补偿方案对其进行合理补偿，但原告以其桑椹树系其用牛奶精心喂养大，药用价值极高，提出一百多万元的无理补偿要求，双方就征收补偿无法达成一致意见。原告现其向人民法院提起诉讼，被告希望在法庭的主持下，本着公平、公正、合理的原则，对原告进行补偿。被告在法庭上出示了下列证据：1.栗府办字〔2016〕184号《上栗县政府办公室关于成立中环北路（上栗段）项目建设指挥部的通知》，证明中环北路（上栗段）项目建设指挥部系由上栗县政府合法成立的单位。2.赣国土资核〔2015〕717号《江西省国土资源厅关于萍乡市中环北路基础高施项目建设用地的批复，证明：中环北路福田段用地经过江西省人民政府批准；3.萍中环北路栗建字〔2017〕1号关于下发《萍乡市中环北路PPP项目（上栗段）建设征地拆迁实施方案》的通知，证明：中环北路属于萍乡市重点工程；中环北路（上栗段）成立了指挥部；中环北路福田段征地、拆迁责任主体为福田镇政府，福田镇政府属上级部门委托进行征地、拆迁工作；4.福府字〔2017〕4号关于印发《上栗县福田镇中环北路PPP项目房屋土地征收实施方案》的通知，证明：福田镇政府依据萍中环北路栗建字〔2017〕1号等文件精神，制定了中环北路福田段土地、房屋征收实施方案；5.原告承包土地测绘图（指被征收部分）及卫星图，证明原告承包地应征收部分土地面积为261.98平方米及现状；6.原告彭军诉上栗县福田镇政府时福田镇政府的答辩状，证明福田镇政府征地过程，原告承包地系被施工方施工占用，原告承包地被施工方占用后福田镇政府与原告协商，但原告要价太高的情况。经原告质证，原告对被告出示的证据1-4的合法性、真实性、关联性无异议，对证据5有异议，对行政行为的内容、执行程序的合法性、真实性均有异议。对证据6有异议。本院对被告证据认证如下：被告证据1-4的三性予以认定。被告证据5是测绘截图图片，仅从该证据来看，其来源、制作人员、制作时间等要素不明，也未提供证据证明原告方见证该测绘过程，且原告对被告主张的涉案土地面积有异议，故该证据本院不予认定。证据6与本案没有关联性，不予认定。原告在法庭上出示了下列证据：1.萍乡市安源区人民法院（2018）赣0302行初102号行政裁定书，证明经法院裁定福田镇政府不是适格被告。2.被征占地卫星照片证据两张，证明原告被征占茶山岭位置及地面茶树状况，并认为被告中环北路电子测绘图总图中众多地块是虚构的。3.农村土地承包经营权证，证明原告土地是经过依法登记的承包地，受法律保护。4.上栗县农村土地承包经营权摸底调查登记表，证明上栗县在办理权证前作过摸底调查，原告反映了承包地块的四至关系和面积、种类。5.福田镇连陂管理处十七组原组长彭清波领收征地相关补偿证明一份，证明原告的集体打捆未办承包证茶山岭及茶树已被征占。6.损害承包地附着物种类、数量、土地状况损失明细表一份，证明原告被征占地面附着物被损毁损失明细，其中土地类损失54492.25元，树木类损失1053480元，其他322196元，合计被告应赔偿损失1430168.25元。7.茶油树的市场批发价发票一份，证明损害赔偿油茶树的市场价格依据。8.被征占地前承包地、自留地照片四张，证明承包地栽有大量树木，整块地面没有田埂线，与其他水田地块明细不同，连栽成片，被告2018年2月4日中环北路总图中显示地块是虚构地块。9.红线外被毁损药用桑椹果树前后照片两张，证明桑椹果树存在和被填埋承包地及征地红线内附着物被填埋损坏状况，树林周边也存在多棵树木。10.2018年4月21日照片三张，证明：报110出警现场取证，被毁损药用桑椹果树树干直径有60厘米，并结有果实。11.2018年4月25日被毁损树木位置照片两张，证明药用桑椹树是在征地红线外，承包地面附着物被填埋。12.录音清单及光盘各一份，证明：原告向政府及相关部门信访的录音，其中有负责征地补偿部门工作人员承认了地面附着物种类、数量。13.证人熊某、钟某、胡某的身份证复印件及证词，各一份，证明：被征占地栽有大量树木。14.原、被告双方就承包地附着物损害损失各自确认种类一致的明细单各一份，证明原告与福田镇政府沟通地面附着物损失情况。15.卫法监发〔2002〕51号通知、卫生部2013年第1号公告，证明桑椹果树既是药品又是食品。16.药店、水果店销售发票复印件，证明茶树花是可食用的食品、原料，有价值。17.拟购树（果）木与盆栽树报价一份，证明被损毁的附着物树木的市场报价。18.申请调取证据书一份，证明原告向法院申请调取承包地四至相邻人的土地承包经营权证。经被告质证，被告发表质证意见如下：对原告证据1的真实性、合法性无异议；对原告证据2的合法性、真实性、关联性（以下简称证据三性）均有异议，未提供来源，未确认原告承包土地在卫星图上所处位置，不能证实承包土地现状；对证据3的关联性有部分异议，承包经营权证所登记的土地并未全部征收，仅占用了一部分，根据被告提供证据为准，测绘时原告委托代理人在场，面积为261.98平方米；证据4与本案没有关联性，与证据3相矛盾，证据4载明的承包方不是本案原告彭军；证据5与本案没有关联性，原告证明其茶山岭茶树被征情况，与本案无关；证据6的三性均有异议，与日常生活经验相违背，按证据6原告所列举的土地面积1.8亩左右，他所提及的树木，例如大樟树15棵、油茶树20棵等，树木规格来讲，按1.8亩种不下如此多的树木，况且中环北路原告被征收的土地为261.98平方米，因此对该证据三性均有异议；证据7与本案没有关联性；证据8证实了被征土地上杂草丛生，仅为零星的几棵树，且树的种类单一，而不是原告列举的各种树木都有的情况；证据9与本案没有关联性，红线外的桑椹树是施工方在施工过程中挖机铲除的，与本案无关；证据10的真实性无异议，但对证明目的有异议，照片中被测树干的直径没有其所称的60厘米；证据11真实性无异议，关联性有异议，桑椹树是施工方在施工过程中挖机铲除的，且桑椹树所占土地范围并不在被征收范围内；证据12录音的真实性存疑；证据13的三性均有异议，该三位证人仅证明连陂村村道旁及坟前有大片树林，并未证明树木种类、权属；证据14不能证明福田镇政府人员对树木种类进行了确认；证据15、16、17、18与本案无关。本院对原告的证据认证如下：对原告证据1、3的证据三性予以认定；原告证据4、5与本案不具有关联性，不予认定。原告出示证据2、8、9、10、11均为图片，在一定程度上反映了涉案土地的面貌，但不足以证明被征土地面积及地上青苗种类及数量。原告证据12、13、14与本案不具有直接关联性，也达不到原告证明目的，不予认定。原告证据6是关于本案损失的明细，系原告的诉讼主张，不属于证据。原告证据7、15、16、17、18反映的物品价格，不能证明原告损失主张成立，不予认定。经审理查明，2015年9月17日，江西省国土资源厅作出《江西省国土资源厅关于萍乡市中环北路基础设施项目建设用地的批复》（赣国土资核〔2015〕717号），批准同意将上栗县福田镇连陂村等农村集体农用地转为建设用地并办理征地手续，用于萍乡市中环北路基础设施项目建设。为推进萍乡市中环北路上栗段的建设，被告上栗县政府成立了项目建设指挥部。2017年2月13日，涉案项目建设指挥部向福田镇政府等乡镇人民政府下发了《萍乡市中环北路PPP项目（上栗段）建设征地拆迁实施方案》，方案内容有：征地、房屋拆迁和杆线迁移责任主体为建设项目所在地属地镇人民政府；项目集体土地征地补偿标准为《江西省人民政府关于调整全省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（赣府字〔2015〕81号），其中水田征地补偿标准为38160元/亩；项目所有土地丈量必须采用GPS测量方式进行面积确定，否则不予认定；各乡镇人民政府可按土地法和相关政策及当地实际情况指导村委会细化征地补偿标准集体与被征土地户具体补偿金额。原告彭军在上栗县福田镇连陂村有一处面积为0.7亩的承包水田，该地块在涉案项目征收范围内。2017年，福田镇政府在具体实施征地工作中，未能与彭军就涉案土地的征地补偿问题进行有效协商并达成一致。2018年4月，为了推进项目建设，被告上栗县政府在未对原告彭军进行补偿的情形下，将原告涉案土地及青苗铲平。之后，原告要求福田镇政府进行补偿，但就征地补偿问题双方仍未达成一致。原告以上栗县政府为被告，提起本案诉讼，请求判决：1.被告违规占地用地行为违法；2.承担违规占地用地造成原告损害损失1430168.25元或重新栽种。其中，土地类损失54492.25元，树木类损失1053480元，其他损失322196元，合计1430168.25元。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，上栗县政府具有组织实施土地征收的法定职责，其亦设立了涉案项目建设指挥部，制定了征地拆迁实施方案，对于原告彭军所诉的占用其承包地的行为，上栗县政府是适格被告。本案的焦点有：1.上栗县政府强制占用原告彭军承包地的行为是否合法；2.本案的行政赔偿问题。关于本案上栗县政府强制占用原告彭军承包地的行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《征收土地公告办法》等规定，市、县人民政府进行农村集体土地征收，应当进行征收土地公告、征收补偿登记、征地补偿安置方案公告。首先，虽然涉案项目取得了征地批复，上栗县政府制订了相关征地拆迁实施方案，但上栗县政府未提交证据证明其公告了征地批复及征地拆迁实施方案，应认定被告实施农村集体土地征收，未进行征收土地公告及征地补偿安置方案公告。其次，对于法律规定的征地补偿登记环节，《征收土地公告办法》第六条规定：“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征收土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。”本案中，上栗县政府在征地拆迁实施方案规定土地面积必须采用GPS测量方式进行面积确定，未按照相关法律规定组织被征收人办理征地补偿登记。对此，本院认为，征地拆迁实施方案规定的GPS测量方式在征地实践中或具有一定的便利性，但不应采取此种方式取代法律规定的征地补偿登记环节，而宜将GPS测量方式作为征地补偿登记环节的补充。具体到本案原告被征收土地面积的认定问题，如前证据认证分析，被告提交的证据不足以证明涉案征地面积，原被告可协商采取双方认可的方式确定本案原告被征收土地面积，如不能达成一致，则应由县土地行政主管部门进行调查，并以该调查结果为准。最后，被告与原告就征地补偿产生争议后，被告未依照法律规定就争议作出行政处理，在未对原告进行征地补偿的前提下，任由施工方在原告承包地上施工并铲除原告承包地上的青苗，该行为违反了“先补偿，后征收”的一般原则。综上，被告上栗县政府未完全依照农村集体土地征收补偿程序进行征地，其强制占用原告彭军承包地的行为应当确认违法。关于本案的行政赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中被告违法征收原告承包地，原告就该违法行为造成的合法权益损害有权获得赔偿。关于原告在本案中享有的合法权益，应当为原告应获得的征地补偿安置费用。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。本案中，被告在征地拆迁实施方案中规定项目集体土地征地补偿标准依据为《江西省人民政府关于调整全省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（赣府字〔2015〕81号），该规定符合现行法规，并无不当。故对于原告应获得的土地补偿费和安置补助费，应在认定原告被征土地面积的基础上，按照征地补偿标准38160元/亩计算。关于原告土地青苗的损失，被告应当在一定调查取证的基础上，结合原告提供的照片等，确定原告在本案征收过程中被损害的青苗种类、数量及价值，对青苗损失进行赔偿。关于原告提出的损害赔偿数额，经查，其所列明细中部分赔偿项目与本案无关，其主张的土地面积、树木数量等明显不符合实际，其提出的赔偿数额本院不予支持。综上所述，被告上栗县政府强制占用原告彭军承包地的行为应当确认违法，其违法行为给原告造成的损失，应当承担赔偿责任。鉴于被告本身负有的征地安置补偿职责，且本案损害赔偿数额尚需被告进行调查后再行确定，对原告损失不应由法院直接判定。故本案判决之后，被告应积极协调原告，切实履行好行政赔偿义务，尽可能协调化解争议，如仍难以达成一致意见，应作出赔偿决定。原告如不服，仍有权依法寻求司法救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第三项、第三十六条第四项、第八项之规定，判决如下：一、确认被告上栗县人民政府强制占用原告彭军承包地的行为违法；二、责令被告上栗县人民政府在本判决生效后两个月内对原告彭军作出赔偿决定。案件受理费50元，由被告上栗县人民政府负担。如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出上诉状副本,上诉于江西省高级人民法院。审判长  李修贵审判员  曾东林审判员  刘 薇二〇一九年八月三十日书记员  刘诗怡