江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终628号 上诉人（原审原告）严祝兵，男，汉族，住江苏省无锡市梁溪区。 被上诉人(原审被告)无锡市梁溪区人民政府，住所地江苏省无锡市解放南路688号。 法定代表人许立新，该区区长。 委托代理人陈超，无锡市梁溪区司法局工作人员。 委托代理人鲍波，江苏崇宁（宜兴）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）无锡市人民政府，住所地江苏省无锡市新金匮路1号。 法定代表人黄钦，该市市长。 委托代理人涂冠雄，无锡市司法局工作人员。 上诉人严祝兵因诉无锡市梁溪区人民政府（以下简称梁溪区政府）房屋行政征收及无锡市人民政府（以下简称无锡市政府）行政复议一案,不服江苏省无锡市中级人民法院（2018）苏02行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院2019年3月19日立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，2017年2月28日，无锡市梁溪区人民代表大会常务委员会作出梁人发[2017]2号《无锡市梁溪区人大常委会关于批准的决定》，将造船厂C地块旧城区改建项目纳入该区国民经济和社会发展计划。2017年6月16日，原无锡市规划局梁溪分局（以下简称原梁溪规划分局）作出《规划情况说明》：“运河西路以西、通惠路以北、新惠路以东、规划道路以南区域用地性质主要为居住、商业用地，符合市政府（锡政发[2007]258号）批复的《无锡市中心城区控制性详细规划》。”同时附无锡市梁溪区棚改地块图（造船厂C地块）予以说明。2017年8月17日，原无锡市国土资源局梁溪分局（以下简称原梁溪国土分局）作出《关于造船厂C地块的规划情况说明》：“经查，该地块位于中心城区范围内，符合无锡市中心城区土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案。”同时附项目所占土地利用总体规划图（造船厂C地块）予以说明。 2017年8月11日，梁溪区政府组织相关部门对造船厂C地块等3个旧城区改建项目征收补偿方案进行论证，并形成“关于新惠路（惠山路）等3个项目房屋征收补偿方案论证会议纪要”。同年8月30日，梁溪区政府作出“征收意见告知书”附《造船厂C地块旧城区改建项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，并以公示张贴的方式在征收范围内进行公布，公开征求意见。期间，梁溪区政府房屋征收办公室（以下简称梁溪区征收办）未收到书面反馈意见。同年10月15日，梁溪区政府作出“关于造船厂C地块旧城区改建项目房屋征收补偿方案征求意见修改情况的说明”，并以公示张贴的方式在征收范围内进行公布。同年12月20日，梁溪区征收办将补偿方案报备无锡市人民政府房屋征收办公室（以下简称无锡市征收办）备案。该补偿方案确定的项目预评估基准价格为7215元/平方米，实施基准价格为9300元/平方米。2018年4月2日，项目征收补偿基准价格按征收决定公告之日的价值时点调整为7394元/平方米。同日，无锡市房地产价格评估专家委员会作出锡估价论字（2018）第11号《国有土地上房屋征收基准价格评估报告论证书》，对该价格予以确认。 2017年11月20日，无锡市梁溪区惠山街道办事处（以下简称惠山街道办）填报《无锡市社会稳定风险评估审批表》，无锡市梁溪区维护稳定工作领导小组办公室审核后予以备案。同日，中国建设银行股份有限公司无锡梁溪支行出具《资金存款证明》，确认：截至2017年11月19日，梁溪区征收办在该行开立的32050161473600000494账户账面存款余额为人民币177141140.38元。2017年11月21日，梁溪区征收办出具承诺书，载明：“造船厂C地块旧城改造项目征收补偿资金，我办将根据征收进度及时安排支付。” 2017年6月1日，梁溪区征收办作出《造船厂C块旧城区改建项目被征收房屋调查登记结果公布》（附《造船厂C块旧城区改建项目被征收房屋调查登记公示表》），将被征收房屋的权属、位置、用途、建筑面积等调查登记的情况以公示张贴的方式在征收现场进行公示。 2017年7月19日，梁溪区征收办作出《关于造船厂C地块旧城区改建项目房屋征收暂停办理相关手续的函》，要求原无锡市规划局、原无锡市国土资源局等部门在接函后，暂停办理征收范围内房屋实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途、产权分割等相关手续。同年8月9日，梁溪区征收办作出《造船厂C地块旧城区改建项目房屋征收暂停办理事项公告》，并在征收范围内进行张贴。 2017年5月15日，梁溪区征收办作出《关于新惠路（惠山路）等3个项目房屋征收评估工作参选的通知》，此后，共有8家评估机构报名。2017年6月8日，梁溪区征收办作出“报名参选评估机构名单”，同时制作造船厂C块旧城区改建项目评估机构选择意见单，供被征收人投票选择评估机构。2017年6月16日，梁溪区政府作出“造船厂C块旧城区改建项目房地产价格评估机构确定结果的公告”，载明：“通过多数选择的方式确定江苏铭诚土地房地产评估测绘工程咨询有限公司为造船厂C块旧城区改建项目的房地产价格评估机构。”整个选票的统计过程及结果由无锡市锡城公证处现场进行了公证。2017年9月21日，梁溪区征收办、惠山街道办与江苏铭诚土地房地产评估测绘工程咨询有限公司签订了造船厂C地块项目房屋征收评估机构委托合同。 2018年3月20日，梁溪区政府作出梁政征〔2018〕4号《关于国有土地上房屋征收的决定》（以下简称4号《征收决定》），同时附项目征收范围图和《造船厂C地块旧城区改建项目房屋征收补偿方案》。同日，梁溪区政府作出“关于房屋征收决定的公告”，公告载明项目名称、征收范围、征收补偿方案（附件）等内容和行政复议、行政诉讼权利等事项，并在当日的《江南晚报》B02版进行刊登。2018年5月17日，严祝兵不服上述房屋征收决定，向无锡市政府提出行政复议申请。无锡市政府于同年5月18日收到后经审查，认为行政复议申请材料不齐全，于同年5月21日作出补正行政复议申请通知书，并送达严祝兵。同年5月24日，无锡市政府收到严祝兵提交的补正材料后依法受理并审查。同年6月5日，梁溪区政府提交答复书以及证据、依据和其他相关材料。同年7月9日，无锡市政府作出〔2018〕锡行复第126号《行政复议决定书》（以下简称126号《复议决定书》），维持梁溪区政府作出的4号《征收决定》，并通过EMS方式邮寄送达双方当事人。此后，严祝兵不服征收决定以及复议决定，向法院提起诉讼。 原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第四条第一款、第八条第五项分别规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建需要的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，梁溪区政府依法有权作出4号《征收决定》。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）的规定，无锡市政府具有受理行政复议申请、作出行政复议决定的法定职责。 梁溪区政府提交的《无锡市梁溪区人大常委会关于批准的决定》、原梁溪规划分局《规划情况说明》及附件《市政府关于无锡市滨湖区河埒地区控制性详细规划动态更新的批复》、原梁溪国土分局作出的《关于造船厂C地块的规划情况说明》附项目所占土地利用总体规划图（造船厂C地块）等证据，能够证明涉案项目已纳入国民经济和社会发展规划，符合土地利用总体规划和城乡规划。故涉案房屋征收项目符合公共利益的需要，4号《征收决定》符合《征收与补偿条例》第八条第五项、第九条的规定。 梁溪区政府提交的关于新惠路（惠山路）等3个项目房屋征收补偿方案论证会议纪要、征收意见告知书、《造船厂C地块旧城区改建项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》及公示照片、关于造船厂C地块旧城区改建项目房屋征收补偿方案征求意见修改情况的说明及公示照片、梁溪区征收办关于请求作出造船厂C地块旧城区改建项目房屋征收决定的请示、无锡市国有土地上房屋征收补偿方案备案答复意见等证据可以证明，梁溪区政府组织有关部门对涉案项目征收补偿方案进行论证后，于2017年8月30日通过公示张贴的方式征求公众意见，在征求意见期间未收到书面意见建议，遂于2017年10月15日通过公示张贴的方式公布征求意见情况和征收补偿方案修改情况。随后，梁溪区征收办于2017年12月20日将正式方案上报无锡市征收办进行了备案。故涉案项目征收补偿方案制定程序符合《征收与补偿条例》第十条、第十一条的规定。 梁溪区政府提交的无锡市梁溪区维护稳定工作领导小组办公室《无锡市社会稳定风险评估审批表》可以证明，梁溪区政府作出被诉房屋征收决定前，已经进行了社会稳定风险评估，对项目的合法性、合理性、必要性、可行性均进行了分析，对项目可能引发社会矛盾等风险均列明了化解措施，并在结论中明确载明本项目为低风险，可以实施，故涉案项目社会稳定风险评估工作符合《征收与补偿条例》第十二条第一款的规定。梁溪区政府提交的承诺书、中国建设银行股份有限公司无锡梁溪分行出具的梁溪区征收办《资金存款证明》等证据，能够证明涉案项目征收补偿费用足额到位，故涉案项目符合《征收与补偿条例》第十二条第二款的要求。 梁溪区政府提交的第三组证据《造船厂C块旧城区改建项目被征收房屋调查登记结果公布》及公示照片等可以证明，梁溪区政府对被征收人的房屋情况依法进行了调查，并通过公示张贴的方式予以公布。故相关调查登记行为符合《征收与补偿条例》第十五条的规定。 梁溪区政府提交的第四组证据《关于新惠路（惠山路）等3个项目房屋征收评估工作参选的通知》等可以证明，本案评估机构的选择符合《征收与补偿条例》的相关规定。另外，第五组证据中的锡估价论字（2018）第11号《国有土地上房屋征收基准价格评估报告论证书》和铭诚评报[2018]（锡）（房）字第1002号《房屋征收评估报告》可以证明，涉案项目的正式评估报告所采用的价值时点为2018年3月20日，即房屋征收决定公告之日，符合《征收与补偿条例》第十九条的规定。而且，本案被诉的行政行为系征收决定，如果严祝兵对最终的补偿问题持有异议，仍可以通过多种渠道主张权益。梁溪区政府在严祝兵被征收房屋补偿问题上，仍应根据实际情况，依法、公平、合理地给予补偿。 此外，2011年1月21日起施行的《征收与补偿条例》第三十五条规定，本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。《无锡市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十条规定，根据本办法第八条规定，确需征收房屋的，房屋征收部门应当核查下列材料：（一）建设项目（保障性安居工程建设和旧城区改建项目除外）的批准文件；保障性安居工程建设和旧城区改建项目符合国民经济和社会发展规划及国民经济和社会发展年度计划的证明材料。（二）建设项目符合城乡规划和专项规划的意见及范围条件等相关材料。（三）建设项目符合土地利用总体规划的证明材料。（四）依法需要提供的其他材料。本案所涉造船厂C地块旧城区改建项目为新的旧城区改建征收项目，因此，原《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定的申请领取房屋拆迁许可证所需的建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件等相关内容不适用于本案。严祝兵认为梁溪区政府应当提供发改部门立项批复等材料的主张于法无据，不予支持。 综上，涉案房屋征收项目符合公共利益的需要，梁溪区政府作出的4号《征收决定》符合《征收与补偿条例》的相关规定。无锡市政府依法受理严祝兵提出的行政复议申请后，根据《行政复议法》相关规定进行审查，在法定期限内作出行政复议决定亦合法。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回严祝兵的诉讼请求。 上诉人严祝兵上诉称：梁溪区政府提交的证据不能证明征收涉案房屋符合公共利益的要求，原审判决对征收补偿基准价格明显低于房地产市场价格、梁溪区政府是否对被征收房屋组织调查登记、梁溪区政府没有为上诉人在改建地段提供可选择的房屋等事实没有查明。故原审判决认定事实不清，适用法律错误，程序违法。请求本院撤销原审判决，撤销无锡市政府作出的行政复议决定和梁溪区政府作出的房屋征收决定。 被上诉人梁溪区政府答辩称：梁溪区政府作出的征收决定事实清楚、证据充分，符合法律规定，且程序合法。原审判决正确，请求本院驳回上诉，维持原判。 被上诉人无锡市政府答辩称：梁溪区政府作出的征收决定符合法律规定，无锡市政府据此作出的复议决定正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院二审中，上诉人提交了四份证据：证据一是九份网页截图，用以证明涉案地块已被拍卖转让，征收不是基于公共利益。证据二是原无锡市国土资源局锡国土资信告（2018）0248号《政府信息公开告知书》、锡国土资出合协（2009）第4号《国有建设用地使用权出让合同》、原江苏省国土资源厅〔2017〕苏国土资行复第197号《行政复议决定书》，用以证明涉案地块曾被协议出让，现作出征收决定不符合法律规定。证据三是无锡经济广播手机页面截图，用以证明涉案房屋补偿评估价格明显低于梁溪区二手房市场价格。证据四是上诉人书写的补正说明，用以证明梁溪区政府在一审庭审中逾期提交了证据。被上诉人梁溪区政府和无锡市政府均认为上述证据不能作为新证据被采纳，且对证明目的均不予认可。本院经审查认为，证据一形成于本案一审后，具有真实性、合法性，且与本案待证事实具有关联性，本院予以采纳。《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款规定，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。上诉人提供的证据二和三均形成于本案诉讼前，且未能提供在第一审程序中没有提交的正当事由，本院不予接纳。证据四是上诉人对一审询问笔录的相关说明和对梁溪区政府应一审法院要求补充提供相关证据的质疑，不符合证据的法定形式，本院不予接纳作为新的证据。 本案二审审理期间，为了查明案件事实，监督行政机关依法行政，维护上诉人合法权益，保护国家利益、公共利益和他人合法权益，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，要求被上诉人梁溪区政府进一步补充提供其作出的被诉房屋征收决定符合公共利益的相应证据。在本案二审中，被上诉人梁溪区政府提供了一份证据：即《无锡市梁溪区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2016-2020年）》，用以证明涉案征收项目符合国民经济和社会发展规划。上诉人对该份证据的真实性予以认可，对其证明目的不予认可；认为无论是五年规划还是十年规划，征收都应当符合《征收与补偿条例》的要求。本院经审查认为，该规划纲要系无锡市梁溪区第一届人民代表大会第一次会议审议通过，其中要求全力推进旧住宅区、城中村和棚户区整治改造，有序推动危旧房、城中村连片改造。能够证明涉案项目符合国民经济和社会发展规划，具有真实性、合法性和关联性，本院予以采纳。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。故梁溪区政府对涉案地块具有实施房屋征收与补偿的法定职权。上诉人作为被征收房屋的权利人，具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。 被上诉人向原审法院提交的《无锡市梁溪区人大常委会关于批准的决定》、原梁溪规划分局出具的《规划情况说明》及附件《无锡市梁溪区棚改地块图》、原梁溪国土分局作出的《关于造船厂C地块的规划情况说明》及所附《项目所占土地利用总体规划图（造船厂C地块）》等证据，以及在二审中补充提交的《无锡市梁溪区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2016-2020年）》，能够证明涉案项目为梁溪区造船厂C地块旧城区改建项目，征收涉案房屋符合公共利益的需要，4号《征收决定》符合《征收与补偿条例》第八条第五项和第九条的规定。涉案地块房屋尚未被全部拆除，不属于净地，不具备挂牌出让条件。上诉人二审中提供的证据一仅是无锡市政府在上海举办的无锡2019年土地推介活动，且网页中显示造船厂C地块规划用途为居住，与涉案地块实施的系旧城区改建项目不冲突。故该份证据不能证明被诉征收决定不符合公共利益的要求。 被上诉人在原审中提交的《关于新惠路（惠山段）等3个项目房屋征收补偿方案论证会议纪要》、《征收意见告知书》、《造船厂C地块旧城区改建项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》、《关于造船厂C地块旧城区改建项目房屋征收补偿方案征求意见修改情况的说明》及公示照片等证据可以证明，梁溪区政府组织有关部门对涉案项目征收补偿方案进行论证后，于2017年8月30日通过公示张贴的方式征求公众意见，期限为一个月。因在意见征询期内未收到被征收人提交的书面反馈意见，被上诉人于2017年10月15日作出书面说明，将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时予以公布。原审法院认定涉案项目征收补偿方案制定程序符合《征收与补偿条例》第十条、第十一条的规定，并无不当。 被上诉人向原审法院提交了《无锡市社会稳定风险评估审批表》，项目组评审意见为“低风险，可以实施”，无锡市梁溪区维护稳定工作领导小组办公室审核后同意报备。故可以认定梁溪区政府作出被诉房屋征收决定前，已经按照有关规定进行了社会稳定风险评估，符合《征收与补偿条例》第十二条第一款的规定。被上诉人在原审中提交的梁溪区征收办出具的资金及时安排支付《承诺书》、中国建设银行股份有限公司无锡梁溪分行出具的《资金存款证明》、《造船厂C地块旧城区改建项目房屋征收补偿方案》（产权调换房源部分）以及在二审中对补偿安置资金和安置房源作出的详细说明，能够证明涉案项目征收补偿费用符合《征收与补偿条例》第十二条第二款的规定。 被上诉人向原审法院提交的《造船厂C块旧城区改建项目被征收房屋调查登记结果公布》及公示照片等证据可以证明，梁溪区征收办对被征收房屋相关情况组织了调查登记，并将调查结果在房屋征收范围内进行了公布，调查登记行为符合《征收与补偿条例》第十五条的规定。被上诉人向原审法院提交的4号《征收决定》，征收决定公告以及《江南晚报》刊登信息和公示照片，能够证明梁溪区政府作出征收决定后及时进行了公告，公告载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，符合《征收与补偿条例》第十三条第一款的规定。 无锡市政府2018年5月28日受理上诉人的行政复议申请，经审查，于2018年7月9日作出126号《复议决定书》，维持被诉房屋征收决定，复议决定亦符合法律法规规定。 综上，上诉人严祝兵的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人严祝兵承担。 本判决为终审判决。 审判长  朱建新 审判员  马生安 审判员  陆 媛 二〇一九年八月十三日 书记员  胡志成 附：本判决适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；