湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘11行初135号 原告：宁远县东溪街道舜阳村瓦窑头自然村2组。 代表人：黄永清，男，1971年8月26日出生，汉族，农民，宁远县人，系该组组长。 委托诉讼代理人：彭剑，湖南铭慧律师事务所律师。 被告：宁远人民政府，住所地宁远县印山北路98号。 法定代表人：唐何，该县县长。 委托诉讼代理人：房冬飞（特别授权），宁远县司法局工作人员。 委托诉讼代理人：文海军，湖南铭慧律师事务所律师。 被告：宁远县自然资源局，住所地宁远县舜帝北路56号。 法定代表人：周意恒，该局局长。 委托诉讼代理人：何任君（特别授权），该局法规股股长。 委托诉讼代理人：胡顺军，湖南盛仁律师事务所律师。 第三人：奉水英，女，1975年12月27日出生，汉族，农民，湖南省宁远县人。 委托诉讼代理人：夏雪涛（特别授权），湖南盛仁律师事务所律师。 原告宁远县东溪街道舜阳村瓦窑头自然村2组（以下简称瓦窑头自然村2组）不服被告宁远县人民政府和宁远县自然资源局土地行政许可一案，于2019年6月18日向本院提起行政诉讼。本院2019年7月1日立案后，于同日向被告宁远县人民政府、宁远县自然资源局邮寄了起诉状副本及应诉通知书。因奉水英与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本案由审判员艾久华担任审判长，与审判员于朝晖、人民陪审员唐建亮组成合议庭，书记员寇伶俐担任法庭记录,于2019年7月23日下午在本院第九审判庭依法公开开庭审理了本案。被告宁远县人民政府法定代表人唐何、被告宁远县自然资源局法定代表人周意恒，因事未到庭，原告瓦窑头自然村2组代表人黄永清及其委托诉讼代理人彭剑，被告宁远县人民政府的委托诉讼代理人房东飞、文海军，被告宁远县自然资源局的委托诉讼代理人何任君、胡顺军，第三人奉水英及其委托诉讼代理人夏雪涛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 经被告宁远县人民政府审批，宁远县国土资源局于2017年10月30日向第三人奉水英颁发（2017）农建批字第1465号永州市村（居）民商住用地批准书。原告瓦窑头自然村2组提出异议，诉至人民法院。 原告瓦窑头自然村2组诉称：请求依法撤销经被告宁远县人民政府审批、由被告宁远县自然资源局为第三人奉水英颁发的（2017）农建批字第1465号村（居）民商住用地批准书。事实及理由：1、第三人奉水英为了达到一户多宅的目的，2014年8月25日与黄建平经法院调解离婚，离婚后，第三人奉水英不是将户口迁出，而采取分户的办法，由原来的一户变成了现在的两户，于是，按“一户一宅”建房审批条件，第三人奉水英2016年8月向二被告申请建房用地。2、第三人奉水英申请的建房用地，是黄建平2008年购买黄维军的，黄建平与黄维军不是同一集体经济组织成员，其土地的买卖已违反了我国土地管理法的规定。3、第三人为达到自己的目的，提供虚假材料向二被告申请建房用地，二被告在接受第三人奉水英的申请后，一不到现场了解情况，二不问清土地的权属，三不弄清土地的来源是否合法，四不核实第三人提供材料的真伪，就为第三人办了（2017）农建批字1465号村（居）民商住用地批准书，二被告的行为已违反了我国法律相关的规定，因此，第三人奉水英的（2017）农建批字第1465号村（居）民商住用地批准书应予撤销。 原告瓦窑头自然村2组在立案时提供了下列证据： 证据1、会议记录，拟证明原告诉讼代表人为黄永清。 证据2、（2017）农建批字第1465号村（居）民商住用地批准书，拟证明第三人奉水英通过非法手段，骗取了用地批准书。 证据3、卖地协议，拟证明（2017）农建批字第1465号村（居）民商住用地批准书中土地来源不合法。 证据4、村委会证明，拟证明原告与第三人不是同一村民小组，第三人奉水英建房用地通过购买第2村民小组黄维军的责任田所得，其土地来源不合法。 证据5、宁国土资访答字[2018]31号，拟证明第三人奉水英建房用是购买2组黄维军的责任田。黄维军是2组村民，奉水英是1组村民。1980年联产承包时由原来一个生产队分为了2个村民小组。 证据6、舜阳村村委会的证明，拟证明黄永清为舜阳村瓦窑头自然村2组组长。 证据7、（2019）湘1124行初8号行政裁定书，拟证明黄永清为瓦窑头自然村2组组长的事实。 证据8、诉讼代表推荐书，拟证明2019年6月30日又有五户人推荐黄永清为诉讼代表人。 被告宁远县人民政府答辩称：1、原告主体不适格。根据相关法律法规规定，村民小组作为诉讼当事人应当由小组长作为主要负责人或者选举村民代表提起诉讼。小组长以村民小组的名义起诉或行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》相关规定履行民主议定程序。本案中，黄永清作为原告的诉讼代表人，并无充分证据证明其诉讼主体资格，故不能作为本案适格的原告。2、第三人奉水英符合宅基地申请条件。第三人奉水英户籍地是宁远县东溪街道舜阳村瓦窑头自然村1组（以下简称瓦窑头自然村1组），离婚后已分户，为独立户主，且无住房。符合农村居民无住房可以申请住房规定，且满足“一户一宅”条件。宁远县人民政府用地审批行为程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。第三人奉水英提出用地申请后，第三人奉水英提供了《民事调解书》、《建房用地保证书》、《无住房证明》等材料，证实第三人符合建房用地申请主体和土地权属来源。经组里村民、第三人所在村民委员会同意后，进行了公示，公示期间并无人提出异议。经街道办审核后，并经县自然资源局会审通过后，宁远县人民政府依法作出审批决定，即（2017）宁政（土）字1465号村民商住用地批准书。宁远县人民政府已对第三人建房用地申请进行了形式上的审查，程序合法，适用法律正确恰当。 被告宁远县人民政府2019年7月17日向本院提供了下列证据： 证据1、农村居民非农建房申请报告，拟证明第三人向被告提起非农建房申请。 证据2、身份证、民事调解书、建房用地保证书，无住房证明，拟证明第三人符合“一户一宅”建房用地申请人和权属证明。 证据3、城乡建设用地审批单、用地资源复核呈报表，拟证明被告对第三人用地进行地籍调查，宗地图等。 证据4、村居民非农建设用地公示，被告对第三人申请用地进行公示。 证据5、村（居）民建设用地申报表，被告对第三人用地依法核准后予以审批。 证据6、清单，宁远县自然资源局向宁远县人民政府汇报后，政府为第三人颁发建设用地许可证。 被告宁远县自然资源局庭审时口头答辩称：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；”的规定，农村村民住宅用地的审批权限为县人民政府，第三人奉水英取得的《永州市村（居）民商住用地批准书》（2017）农建批字第1465号上面也盖了“宁远县人民政府审批专用章”，至于答辩人在《永州市村（居）民商住用地批准书》加盖答辩人公章，仅是答辩人作为县政府行政职能部门代表县人民政府进行《用地批准书》的发证工作，因此第三人奉水英申请获得宅基地是由宁远县人民政府进行审批，答辩人并无权审批。第三人奉水英是否享有土地使用权由宁远县人民政府决定和批准。原一审法院裁定答辩人不是本案被告，后原告不服一审裁定上诉至二审法院，二审法院作出维持原裁定。明显地，答辩人不是本案适格的被告，应裁定驳回原告对答辩人的起诉。 被告宁远县自然资源局2019年7月17日向本院提交了以下证据： 证据1、一审裁定书，拟证明法院裁定驳回原告诉讼。 证据2、二审裁定书，拟证明永州市中院维持一审法院裁定。 第三人奉水英庭审时口头述称：1、同意宁远县人民政府和自然资源局的答辩意见。2、原告的主体资格不适格，根据相关法律法规规定，村民小组作为诉讼当事人应当由小组长作为主要负责人或者选举村民代表提起诉讼。本案中，黄永清作为原告的诉讼代表人，并无充分证据证明其诉讼主体资格，故不能作为本案适格的原告。3、原告提供的会议记录里，推荐诉讼代表应以推荐户数或者村民的代表，原告所提供的证据签名，其中一户就有两个人。4、本案所争执的土地原告没有提供证据证明其权属。5、原告是2019年6月18日向法院起诉的，推荐书是2019年6月30日，起诉在前，推荐书在后，严重违反法律规定。 第三人奉水英提交了以下证据： 证据1、2019年7月22日的证明，瓦窑头2组共有29户居民，拟证明原告主体不适格。 证据2、2019年1月25日村委会的证明，现在的1组和2组同属于原来的一队，拟证明原告与第三人本是一队的。 证据3、2019年1月22日舜阳村村民委员会的证明，拟证明第三人无房，符合申请建房的资格。 经庭审质证，对被告宁远县人民政府提供的证据,原告发表了如下质证意见：证据1、真实性无异议，对证明目的有异议，首先村民小组及村民意见代表签字一栏不是瓦窑头自然村2组的签名。申请用地是瓦窑头自然村2组的地而不是瓦窑头自然村1组的地。证据2、民事调解书真实性、合法性无异议，证明目的有异议。实际上第三人与其丈夫离婚后为了骗取国家批地许可，第三人离婚未离家。证据3、城乡建设用地审批单真实性无异议，其内容是虚假的，不符合建设用地的相关规定，奉水英离婚后只能有75平方米的用地，而审批表是125平方米，明显违法。用地资源复核呈报表内容不真实。证据4、真实性、合法性均有异议，进行公示应有真实内容。公示表只是为了完善档案而做出的资料，如果公示了为什么将2组的地批给1组的村民建房。证据5、真实性无异议，其内容违法，奉水英离婚后只能有75平方米的用地，而审批表是125平方米，明显违法。证据6、没有政府主管领导的签名，只是加盖了公章，主管领导意见应有领导人签字意见。用地清单程序违法，而没有得到真正的批准。第三人对宁远县人民政府提供的证据没有异议。 对被告宁远县自然资源局提供的证据,原告发表了如下质证意见：证据1、2，真实性、合法性无异议，证明目的有异议，二被告给第三人颁发的证由自然资源局颁发，县政府核发的。第三人同意宁远县自然资源局的举证意见。 对原告提供的证据，被告宁远县人民政府发表了如下质证意见:证据1、合法性、真实性、关联性均有异议，所记录的内容是2019年6月12日，原告在第一次道县人民法院起诉的时候在法庭也出示了记录，该村到底是20户还是19户呢，原告自己提供的证据相互矛盾。对于第三人出示的证据来看，瓦窑头自然村2组共有29户，不是原告所提供的19户或者20户。从第三人陈述的内容来看，原告的证据不客观。推荐诉讼代表应以推荐户数或者村民的代表，原告所提供的证据签名，其中一户就有两个人。证据2、不属于证据，是本案的诉讼标的。证据3、真实性有异议，证明目的有异议，该证据不是买卖协议是抵债，是本案的第三人为其案外人提供医药费用将其土地抵给第三人。证据4、真实性、合法性均有异议，第三人与案外人不是买卖关系，事实不客观不真实。证据5、真实性无异议，证明目的有异议，资源局的文件佐证了一个事实，第三人与涉案人员不存在非法买卖土地。证据6、该份证据证明的形式不合法，只加盖村委会的公章，没有出证人员的签字，无法佐证该证明的合法性。证据7、无异议。证据8、与原告提供的证据1相矛盾。宁远县自然资源局发表了如下质证意见：与宁远县人民政府的质证意见一致。补充以下意见：证据1中参加会议的有18户人，提供的身份证只有15户。并在15户里面存在一户多人的现象。第三人质证意见：同意宁远县人民政府的质证意见。补充以下意见：证据1、三性均有异议，证据1中参加会议的有18户人，提供的身份证只有15户。并在15户里面存在一户多人的现象。与第三人提供的证据中瓦窑头共有29户，所以原告提供的证据是自相矛盾的。证据3、没有看到原件，黄建平的土地没有卖给奉水英。证据4、没有证据证明买卖土地的行为。证据5、无异议。证据8、本案的诉讼是2019年6月18日就向永州市中级人民法院提交起诉状，该诉讼代表推荐书是2019年6月30日才补的，该推荐书只有五户的身份证明。 对第三人提供的证据，原告发表质证意见：证据1、不符合证据的形式，三性均有异议，无证明人的签名，证明的内容与客观事实不相符。证据2，不符合证据的形式，三性均有异议，1978年将一队划为1组和2组。证据3、不符合证据的形式，三性均有异议，无证明人签名，证明目的有异议，第三人对原告提供的卖地协议中，黄建平与奉水英是夫妻关系，其目的是以假离婚的形式来达到一户多宅的目的。宁远县人民政府对第三人的证据无异议。宁远县自然资源局对第三人的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：对被告宁远县人民政府提供证据1-6，原告的合法性、关联性异议成立，本院不予确认。 对被告宁远县自然资源局提交的证据1、2，能证实相关事实，原告的异议不能成立，本院予以确认。 对原告提供的证据2是本案审查对象，不是证据；证据1、3-8能证实相关事实，二被告及第三人的异议不能成立，本院予以确认。 对第三人提交的证据1-3，原告的真实性、合法性异议成立，本院不予确认。 经审理查明：2014年8月25日第三人奉水英与黄建平离婚后，单独立户，并且户口留在了瓦窑头自然村1组，第三人奉水英因无房居住。瓦窑头自然村2组村民黄维军（系黄建平堂兄）生病时，因无钱医治，也无人照顾，第三人奉水英照顾黄维军并垫付了黄维军的医疗费用，而黄维军将自己的一块责任田（涉案土地）让予第三人奉水英作宅基地建房用。2016年8月26日，第三人奉水英向被告宁远县自然资源局提交在黄维军责任田建房的申请书。第三人奉水英向被告宁远县自然资源局提供了《民事调解书》、《建房用地保证书》、《无住房证明》等材料。被告宁远县自然资源局2017年10月30日经宁远县人民审批给第三人奉水英颁发了在黄维军责任田建房的（2017）宁政（土）字1465号永州市村（居）民商住用地审批单。在第三人奉水英开始动工下房屋基脚时，原告村民进行阻止，引发双方纠纷，在原告得知第三人已经领取了用地批准书后，遂向人民法院起诉，请求撤销用地批准书。 本院认为：本案争议的焦点，一是黄永清的原告代表人资格及宁远县自然资源局的被告主体资格问题；二是被告宁远县人民政府颁发给第三人奉水英商住用地批准书的合法性问题。本院评析如下：原告在起诉时提供了瓦窑头自然村2组村民推选诉讼代表的会议记录，并提供了黄永清为组长的证明；在开庭前还补充了没有参加会议的五户村民同意推选的诉讼代表的证明。因此，黄永清符合原告的诉讼代表人资格。宁远县自然资源局是奉水英商住用地批准书的具体承办主管单位，负有承办商住用地批准书的义务，应属商住用地批准机关的共同被告。根据《中华人民共和国物权法》第六十条之规定“对于集体所有的土地和森林、山林、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”、《中华人民共和国土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。根据“一物一权”的物权法定原则，某一村的农村土地要么属于村农民集体所有，要么属于村民各农民集体经济组织所有，此时，同村不同村民小组的村民是否属同一农村集体经济组织成员的问题，应依据集体土地的物权归属、发包主体等来对该农村集体经济组织的具体形式作准确认定，看到底是村农民集体经济组织还是村内并存的各农民集体经济组织。如果是村内并存各农民集体经济组织形式的，同村不同组的村民不属同一农民集体经济组织成员。黄维军是瓦窑头自然村2组村民，奉水英属于瓦窑头自然村1组村民。奉水英作为瓦窑头自然村1组的村民不能使用瓦窑头自然村2组的土地，而被告宁远县人民政府予以审批同意，主要证据不足，属认定事实不清。且宁远县村民建房用地申请呈报表对奉水英使用瓦窑头自然村2组的土地是瓦窑头自然村1组村民的签字同意，并没有经过土地所有人瓦窑头自然村2组的村民同意，违反法定程序，程序不合法。因此，被告宁远县人民政府为第三人奉水英审批的（2017）农建批字第1465号永州市村（居）民商住用地批准书主要证据不足，违反法定程序。原告请求撤销被告宁远县人民政府颁发给奉水英的用地批准书，事实清楚，理由充分，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（三）项的规定，判决如下: 撤销被告宁远县人民政府颁发给第三人奉水英的（2017）农建批字第1465号村（居）民商住用地批准书。 本案受理费50元，由被告宁远县人民政府和宁远县自然资源共同承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院 审 判 长  艾久华 审 判 员  于朝晖 人民陪审员  唐建亮 二〇一九年八月十九日 书 记 员  寇伶俐 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为: (一)主要证据不足的； (二)适用法律、法规错误的； (三)违反法定程序的； (四)超越职权的； (五)滥用职权的； (六)明显不当的。