河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀行终438号 上诉人（原审原告）唐山市丰润区申恒钢铁有限公司。住所地：唐山市丰润区常庄镇金川院北。 法定代表人常继华，该公司执行董事。 被上诉人（原审被告）唐山市丰润区人民政府。住所地：唐山市丰润区幸福道32号。 法定代表人侯旭，该区区长。 委托代理人王海凤，唐山市国土资源局丰润区分局工作人员。 委托代理人刘敬东，河北耕涛律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）唐山市人民政府。住所地：唐山市西山道3号。 法定代表人丁绣峰，该市市长。 上诉人唐山市丰润区申恒钢铁有限公司因诉唐山市丰润区人民政府不履行土地收储法定职责及唐山市人民政府行政复议决定一案，不服唐山市中级人民法院（2019）冀02行初130号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，唐山市丰润区申恒钢铁有限公司的老厂区位于唐山市××区常庄镇××西，共占地85.889亩，其中包括国有土地29.9762亩，且该部分国有土地登记在张建阁名下，另有55.9128亩土地为租用的集体土地。唐山市丰润区申恒钢铁有限公司于2018年1月24日向唐山市丰润区人民政府邮寄土地收储申请书，要求唐山市丰润区人民政府依法收储原告老厂区的土地并连同地上附着物给予评估补偿。唐山市丰润区人民政府收到申请后未予回复。后唐山市丰润区申恒钢铁有限公司向唐山市人民政府申请行政复议，唐山市人民政府于2018年4月4日收到复议申请，经过延期后于2018年6月28日作出唐政复驳字［2018］12号驳回行政复议申请决定书，并及时送达双方当事人。唐山市丰润区申恒钢铁有限公司不服向唐山市丰润区人民法院提起行政诉讼，要求撤销唐山市人民政府作出的驳回行政复议申请决定，并判决唐山市丰润区人民政府履行对其提出的土地收储申请作出处理决定的法定职责。该院审查后于2018年7月31日作出（2018）冀0208行初54号行政裁定书，裁定不予立案。唐山市丰润区申恒钢铁有限公司不服该裁定上诉至原审法院，该院作出（2018）冀02行终582号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。后唐山市丰润区申恒钢铁有限公司向原审法院提起行政诉讼。 原审认为，行政机关在行政管理活动中是否具有某项法定职责，应当由法律法规明确规定。本案中，唐山市丰润区申恒钢铁有限公司向唐山市丰润区人民政府邮寄土地收储申请书，要求唐山市丰润区人民政府依法收储其老厂区的土地（位于常庄镇××西）并连同地上附着物给予评估补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条及原《土地储备管理办法》第十条的规定，未经征收的集体土地不能纳入储备范围，故唐山市丰润区申恒钢铁有限公司申请涉及的部分集体土地是不能纳入储备范围的；而对于其主张的部分国有土地只有依法收回后才可以纳入储备范围，且土地收储属于行政机关依职权而作出的行政行为，并没有相关法律、法规赋予行政机关依照当事人的申请而进行土地收储的职责。唐山市人民政府收到唐山市丰润区申恒钢铁有限公司的复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定作出的驳回行政复议申请决定书程序合法、适用法律正确。综上，唐山市丰润区申恒钢铁有限公司的诉讼请求理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回唐山市丰润区申恒钢铁有限公司的诉讼请求。 上诉人唐山市丰润区申恒钢铁有限公司不服一审判决，向本院提起上诉主要称，一、一审法院混淆了依职权履行法定职责和依申请履行法定职责之间的关系。行政机关的法定职责包括依职权履行和依申请履行，行政机关不依职权主动履行其法定职责时，给行政相对人造成影响的，行政相对人同样可申请行政机关主动依职权履行法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定的行政机关对公民、法人或者其他组织人身权、财产权等合法权益履行保护的法定职责，既包括依申请履行的法定职责，也包括依职权履行而未主动履行的法定职责。本案中土地收储属于唐山市丰润区人民政府依职权履行法定职责，“乡居假日”项目的整体规划包括了上诉人的老厂区，为了落实项目的规划及建设，上诉人老厂区的搬迁和土地被收储是必须的。唐山市丰润区人民政府应主动履行土地收储职责解决上诉人的搬迁及补偿问题，但其未主动履行或是怠于履行，使得项目区域内部分小区建成入住，上诉人老厂区范围内土地还未收储，产生了企业生产和居民生活之间的噪声影响，引发了上访，上诉人被迫自筹资金搬迁至金川院，老厂区闲置至今。在此情况下，上诉人要求政府收储老厂区土地落实规划，实质上就是要求行政机关履行保护财产权法定职责一种方式。二、一审法院对土地收回与土地储备之间的关系理解错误。土地收回不是土地储备的前提条件，而是土地储备的范围包括土地收回，先由政府批准土地收储的计划和实施方案，才能根据情况进行土地收回和土地征收等操作。根据《土地储备办法》第二、九条的规定，土地储备是动态的过程，土地收回和征收只是土地储备的一个阶段行为，没有批准土地储备计划和方案，也就无法实施土地收回和征收。本案中，为了落实政府规划，唐山市丰润区人民政府应该先把上诉人老厂区列入收储计划，再进行相应的土地征收和收回。综上，请撤销一审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人唐山市丰润区人民政府提交答辩称，一、依照法律规定，被上诉人对于涉案土地中的55.9128亩非国有建设用地无法予以收储。根据《土地储备管理办法》的规定，下列土地可以纳入储备范围：1.依法收回的国有土地；2.收购的土地；3.行使优先购买权取得的土地；4.已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地；5.其他依法取得的土地。上诉人申请被上诉人对涉案土地中的55.9128亩非国有建设用地作出收储决定，没有相关法律依据。二、《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款在本案中并不适用。该法律条款规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的。“乡居假日”项目并非旧城区改建，同时涉案土地中有55.9128亩非国有建设用地，故不适用该法律条款的规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人唐山市人民政府未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《土地储备管理办法》第（八）条规定，下列土地可以纳入储备范围：1.依法收回的国有土地；2.收购的土地；3.行使优先购买权取得的土地；4.已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地；5.其他依法取得的土地。入库储备土地必须是产权清晰的土地。土地储备机构应对土地取得方式及程序的合规性、经济补偿、土地权利（包括用益物权和担保物权）等情况进行审核，不得为了收储而强制征收土地。对于取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、应办理相关不动产登记手续而尚未办理的土地，不得入库储备。从上述规定可知，对国有土地收储应先依法收回再进行收储；对集体土地收储应先办理农用地转用、征收批准手续并完成征收再进行收储。本案中，上诉人唐山市丰润区申恒钢铁有限公司于2018年1月24日向唐山市丰润区人民政府邮寄土地收储申请书，申请唐山市丰润区人民政府依法收储其老厂区的土地（位于常庄镇××西）并连同地上附着物给予评估补偿，其中包括国有土地和集体土地。根据上述规定，在案涉国有土地未依法收回，集体土地未依法办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的情况下，上诉人向唐山市丰润区人民政府所提土地收储申请无法律依据，唐山市丰润区人民政府依法还不能对案涉土地作出收储决定。因此，唐山市人民政府作出的驳回上诉人行政复议申请决定，并无不当。综上，一审判决驳回唐山市丰润区申恒钢铁有限公司的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人唐山市丰润区申恒钢铁有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  邱振刚 审判员  张丽平 审判员  韩锦霞 二〇一九年八月八日 书记员  马清舰