河南省潢川县人民法院民 事 裁 定 书（2017）豫1526民初3337号原告：潢川县自然资源局(原潢川县国土资源局)统一社会信用代码：11411526006087231X住所地：河南省潢川县宁西路法定代表人：肖伟，男，该局局长委托代理人：匡晓伟，男，该局工作人员委托代理人：方志刚，男，该局工作人员被告：河南联发置业有限公司统一社会信用代码：914115265558326675E住所地：河南省潢川县产业集聚区法定代表人：唐永彦，男，该公司经理委托代理人：周强，男，1964年4月20日出生，汉族，住河南省潢川县，该公司法务部主任。委托代理人：张国法，男，北京市京师律师事务所律师原告潢川县自然资源局（原名称为潢川县土地资源局）与被告河南联发置业有限公司建设用地使用权纠纷一案，本院于2017年11月9日立案后，依法组成合议庭进行了审理。原告潢川县国土资源局向本院提出诉讼请求：1、请求判决被告河南联发置业有限公司补缴土地出让金22234695元；2、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：一、被告联发公司超容积率建设行为违反了法律及合同约定。2010年6月9日，潢川县振潢房地产开发有限公司和河南中服投资担保公司联合竟得原告通过挂牌出让位于内环路××、宁西路西侧，原棉纺厂工业用地编号为G（2010）006号宗地国有土地使用权。2010年6月17日，原告与潢川县振潢房地产开发有限公司、河南中服投资担保公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：豫出让2010年第0040号），出让面积33822.2平方米，每平方米3920.5元，计132600000元，约定容积率不高于3.1。2010年12月30日，原告与潢川县振潢房地产开发有限公司、河南中服投资担保公司签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，将《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：豫出让2010年第0040号）所载明的受让人变更为被告河南联发置业有限公司，由被告联发公司承担该出让合同中受让方的权利和义务。被告联发公司取得该宗土地后用于潢川县世博国际城项目建设，目前项目建设已基本完成。2011年1月14日，潢川县住建局向被告河南联发置业有限公司颁发了G（2010）006号宗地《建设用地规划许可证》，该证规划要求：“按豫出让2010年第0040号规划指标执行”，确定的建筑容积率不高于3.1。2011年1月，原告依法向被告河南联发置业有限公司颁发了G（2010）006号宗地的《国有土地使用证》。2011年8月，潢川县住建局依法向被告河南联发置业有限公司办理了G（2010）006号宗地的《建设工程规划许可证》，载明1#、2#、3#、5#、6#、9#楼总建筑面积116766.36平方米。其中：6#楼批准的层数为：西3个单元6层总高18米，东1个单元12层总高34米，建筑面积10167平方米；9#楼批准的批准的层数为：西1个单元10层总高28米，东1个单元26层总高73米，建筑面积12733.2平方米。2015年，经潢川县住建局现场勘测结论认为：G（2010）006号宗地总建筑面积136612.67平方米，容积率为4.039，超出《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：豫出让2010年第0040号）约定容积率0.939，其中挂牌指标住宅建筑面积59830平方米，实建住宅建筑面积117078.62平方米，实建物业管理用房建筑面积830平方米，超建了58009.8平方米；挂牌指标商业建筑面积44950平方米，实建商业建筑面积18704.05平方米，少建26245.95平方米；住宅实建超出面积58009.8平方米与商业实建少建面积26245.95平方米相抵，G（2010）006号宗地共超容积率31763.85平方米。依据以上事实，根据国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号文）第二条规定：土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对于出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。同时依据双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：豫出让2010年第0040号）第十八条约定：“受让人应当按照本合同约定的土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变。在出让期限内，需改变合同约定的土地用途、需要依法办理改变土地用途批准手续，签订建设用地使用权合同变更协议或重新签订国有建设用地使用权出让合同，由受让人按照批准改变时新的用途下建设用地使用权评估市场价格与原土地用途下建设用地使用权评估市场价格的差额补缴国有建设用地使用权出让价款，办理土地变更登记”。合同第三十五条也约定：“本合同项下宗地建筑容积率、建筑密度等任何一项指标高于本合同约定最高标准的，出让人有权收回高于约定的最高标准的面积部分，有权按照实际差额部分占约定标准的比例，要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金”的规定，被告河南联发置业有限公司的行为违反了法律和合同的约定，应经过县政府批准后补缴土地出让金。原告起诉被告河南联发置业有限公司补缴土地出让金事实清楚，于法有据。2015年11月19日，潢川县规划委员会第四次会议决定：同意世博国际城西区G（2010）006号宗地依法依规补缴土地出让金，完善用地手续。2016年11月22日，潢川县住房和城乡规划建设局将该宗地建设现状规划条件致函我局，请求完善相关用地手续。2016年11月25日，潢川县人民政府向潢川县住建局下发了《潢川县人民政府关于同意完善世博国际城西区项目相关规划土地手续的批复》（潢政复[2016]54号）：“同意河南联发置业有限公司按照规定补缴土地出让金后，完善相关规划、土地手续”。原告根据县规划部门出具的建设现状数据，进行补缴土地出让金评估，经潢川县开源地价评估咨询有限责任公司评估，G（2010）006号宗地需补缴土地出让金22234695元。2017年1月3日，潢川县人民政府根据原告的请示下发了《潢川县人民政府关于河南联发置业有限公司世博国际城西区补缴土地出让金的批复》（潢政文[2017]1号）：“同意河南联发置业有限公司世博国际城按照规定补缴出让金后，完善用地手续；并由潢川县国土资源局代表县政府与土地受让者签订出让合同补充协议，督促受让人及时足额补缴土地出让金及税费”。2017年1月4日，原告根据县政府批复向被告下达《催缴通知》，要求被告补交土地出让金，签订补充协议，完善用地手续，但至今被告没有缴纳应补缴的土地出让金。原告认为，被告河南联发置业有限公司未按合同约定的规划条件建设，违反了合同约定，依照法律规定应承担违约责任，原告要求被告补缴土地出让金事实清楚，符合法律规定。综上，为维护国家利益不受损失，根据相关法律及合同约定规定，现提出诉讼，请求贵院查明事实，依法判决。本院经审查认为，2010年6月17日原告潢川县自然资源局与潢川县振潢房地产开发有限公司、河南中服投资担保公司签订的编号为豫（潢川）出让（2010年）第0040号《国有建设用地使用权出让合同》及2010年12月30日原告与潢川县振潢房地产开发有限公司、河南中服投资担保公司签订的《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，将豫（潢川）出让（2010年）第0040号《国有建设用地使用权出让合同》中载明的受让人变更为被告河南联发置业有限公司，该合同的性质属于行政合同。依照《城市房地产管理法》第八条的规定，土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。从法律本质上看，土地使用权出让是一种行政许可行为，是国家特许某些当事人享有特定地块的土地使用权的行政行为。合同双方当事人形成的是行政法律关系，是受法律规范调整的因行使行政管理职权而形成的权利义务关系；根据《土地管理法》的规定，国务院土地行政主管部门和县级以上地方人民政府土地行政主管部门负责全国土地的管理和监督工作，这是行政职责，不是民事权利。国有土地使用权出让，是土地行政主管部门行使土地管理权的一种具体形式，签订《国有土地使用权出让合同》也是市、县土地行政主管部门的一项行政职责。从签订《国有土地使用权出让合同》的相对人来看，在签约和履约过程中皆为行政管理的相对人，双方通过合同形成的关系属行政法律关系。土地行政主管部门对合同的履行有权进行监督，对相对人的违约行为有权进行行政处罚，对相对人没有按照合同约定开发利用土地或改变土地用途的，有权依法予以纠正，而不是提起民事诉讼。综上所述，本案原告潢川县自然资源局与被告河南联发置业有限公司之间签订的《国有建设用地使用权出让合同》的性质为行政合同，而非平等主体之间的民事合同，因被告在履约过程中出现的违约行为，原告可以通过法律赋予的行政管理职权依法履行行政管理职责，而不是提起民事诉讼。综上，本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百五十四条第一款（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款之规定，裁定如下：驳回原告潢川县自然资源局的起诉。本案受理费152972元，退还原告潢川县自然资源局。如不服本裁定，可在收到裁定书之日起10日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。审 判 长  骆 震人民陪审员  黄守志人民陪审员  万泽为二〇一九年八月二十九日书 记 员  韦余鹏