浙江省嘉兴市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）浙04行赔终3号 上诉人（原审原告）嘉兴市秀洲区王江泾广泉装卸经营部，经营场所嘉兴市秀洲区王江泾镇宇四浜村。 经营者陈文泉，男，1949年4月19日出生，汉族，住嘉兴市秀洲区。 委托诉讼代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。 委托诉讼代理人郑雄陆，男，1973年1月16日出生，汉族，住嘉兴市秀洲区，系陈文泉女婿。 被上诉人（原审被告）浙江省嘉兴市港航管理局，住所地嘉兴市栅堰路342号。 法定代表人步海宾，该局局长。 委托诉讼代理人俞秋燕、周宏，浙江国傲律师事务所律师。 上诉人嘉兴市秀洲区王江泾广泉装卸经营部（以下简称广某经营部）因与被上诉人浙江省嘉兴市港航管理局行政赔偿一案，不服海宁市人民法院于2019年5月6日作出的（2018）浙0481行赔初2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年5月28日受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，广某经营部自2011年10月10日至2017年10月9日均取得浙江省嘉兴市港航管理局颁发的《中华人民共和国港口经营许可证》，从事货物装卸、为船舶提供码头设施等业务。2017年9月22日，广某经营部向嘉兴市港航管理局递交《水路交通行政许可变更、延续、注销申请书》及相关申请材料，提出港口经营许可延期申请，浙江省嘉兴市港航管理局于当日受理，于2017年10月31日作出浙港政-FF[2017]67号不予行政许可决定，并于2017年11月6日送达广某经营部。广泉经营部于2017年11月10日向嘉兴市南湖区人民法院提起行政诉讼，请求判令撤销嘉兴市港航管理局作出的浙港政-FF[2017]67号《不予行政许可决定书》。诉讼过程中，嘉兴市港航管理局于2018年3月12日作出浙港政许撤-FF[2018]001号撤销不予行政许可决定并送达广某经营部，并于2018年4月20日向某经营部颁发《中华人民共和国港口经营许可证》，有效期至2020年10月9日。2018年6月12日，嘉兴市南湖区人民法院作出（2017）浙0402行初134号《行政判决书》，查明，嘉兴市港航管理局根据嘉兴市秀洲区综合行政执法局作出的秀综执罚决字[2017]6-032号《行政处罚决定书》，从而认定广某经营部不符合《中华人民共和国港口法》、《浙江省港口管理条例》关于港口应当有“固定经营场所”规定，遂作出不予许可决定。但该局已撤销了行政处罚决定，法院认为嘉兴市港航管理局不予许可决定所依据的主要事实及证据已失去法律效力，嘉兴市港航管理局也无其他证据证明其不予许可决定的合法性，故确认嘉兴市港航管理局作出的浙港政-FF[2017]67号不予行政许可决定违法。2018年8月14日，广某经营部向嘉兴市港航管理局提出国家赔偿申请，申请嘉兴市港航管理局赔偿因违法作出不予行政许可决定导致广某经营部无法经营造成的经济损失390.258万元，嘉兴市港航管理局于次日收到该申请，于同年10月12日作出不予赔偿的回函，广某经营部于次日收到该回函。广某经营部对此不服，遂诉至法院。另查，2017年12月14日，因华云港南闸站围堰建设，船只无法进入广某经营部码头进行装卸。广某经营部遂对建设单位秀禾公司提起民事诉讼，称2017年12月14日，秀禾公司在未通知广某经营部的情况下，非法侵占了广某经营部约15米岸线并施工建造构筑物，该行为造成了广某经营部码头不能正常出租经营，请求判令秀禾公司立即拆除在广某经营部岸线范围内修建的构筑物并赔偿广某经营部经济损失172.846575万元。再查，广某经营部未直接经营码头，而将码头出租给案外人沈某经营。 原判认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，受害人能够取得国家赔偿应当同时具备以下要件：国家机关及其工作人员行使职权的行为违法；违法行为对合法权益造成实际损害；违法行为与损害结果之间具有因果关系。本案中，嘉兴市港航管理局的具体行政行为已经生效的行政判决确认违法，故广某经营部有权提起国家赔偿诉讼，则本案需要论述的是，在嘉兴市港航管理局所作的不予政许可决定已被确认违法的前提下，广某经营部是否存在损失、嘉兴市港航管理局违法行使职权的行为与损害事实是否存在法律上的因果关系。 一、关于广某经营部是否存在损失。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，“广某经营部在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。嘉兴市港航管理局有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”故广某经营部应当对其是否存在损失承担举证责任。本案中，广某经营部在起诉时与诉讼中先后主张了两方面的损失：（一）广某经营部关于经营成本增加的主张。广某经营部提出诉讼请求，要求嘉兴市港航管理局赔偿损失389.07万元，损失的计算方式为：因广某经营部码头被违法剥夺港口经营许可证，丧失货物装卸功能，只能租用临近码头进行装卸，故其损失为额外支付的装卸费及将货物从临近码头转运至广某经营部码头的车运费，系为成本增加的损失。但通过庭审查明，广某经营部实际未自行经营，而将码头出租给案外人沈某，在案涉阶段其也未自行经营，故广某经营部不存在成本增加的损失。(二)广某经营部关于存在租金损失的主张。广某经营部同时在庭审中就其与沈某租赁协议的暂停、解除事项进行了举证，拟证明自己有租金损失，请求法院依法裁决。首先，从庭审查明看，2017年11月7日至2017年12月14日期间，广某经营部码头仍在卸货经营，故在此期间广某经营部没有损失。（需要说明的是，即使广某经营部与案外人沈某确已暂停租赁协议，但继续经营的后果应由广某经营部承担）。其一，嘉兴市港航管理局提供了浙嘉兴货02938船只往返广某经营部码头的AIS记录以及北郊河观测点对该船只载货情况的抓拍记录，两份证据的时间点相互对应，相互佐证。如北郊河观测点于11月20日00：54分抓拍到该船重载上行，同时AIS信号显示00：57分时，该船行进在北郊河观测点附近；后AIS信号显示该船于01:22分、01:34分到达广某经营部码头附近；后该船于12:54分驶出广某经营部码头，于13:06分到达北郊河观测点附近；而北郊河观测点于13：09分抓拍到该船空载下行，期间没有其他AIS信号记录；又如北郊河观测点于12月1日16：55分抓拍到该船重载上行，同时AIS信号显示16：57分时，该船行进在北郊河观测点附近；后AIS信号显示该船于17:17分到达广某经营部码头附近；后该船于次日00:44分驶出广某经营部码头，于00:55分到达北郊河观测点附近；而北郊河观测点于00：59分抓拍到该船空载下行，期间没有其他AIS信号记录。广某经营部提出异议认为：一方面，该船只到达广某经营部码头到离开广某经营部码头有诸多小时的间隔，该段时间没有信号，无法证明该船一直在广某经营部码头；另一方面，据广某经营部了解，在北郊河观测点北面有一个陈家坝码头，因该码头也没有运营资质，故很多船只驶向该处卸货时都将信号机关闭，故该船很可能关闭信号机前往该处卸货，后再到广某经营部码头，故嘉兴市港航管理局证据的证明力不足。正如上述两个行进记录，船只从北郊河观测点重载上行，经过约半小时后出现在广某经营部码头附近，船只在重载的情况下，不先到陈家坝码头卸货，而舍近取远开至广某经营部码头不符合常理；同时，船只到广某经营部码头的往返有AIS记录，而到其他码头则没有AIS记录亦不符合常理。虽然AIS信号没有完整时间段的信号记录，但已有的AIS信号记录已能证明浙嘉兴货02938在案涉时间段给广某经营部码头送货的事实。其二，嘉兴市港航管理局提供了浙嘉善货03109、皖天宇136、浙萧山货23833的AIS记录，其中较明确的是浙嘉善货03109船只于11月20日进出广某经营部码头，皖天宇136船只于11月8日、11月20日-21日进出广某经营部码头，虽然嘉兴市港航管理局未提供直接的卸货证据，但嘉兴市港航管理局的证据能形成证据链，有较强的证明力，能证明11月7日至12月14日期间广某经营部码头有经营，即广某经营部没有损失的事实。此外，广某经营部提供了证人沈某制作的2017年11月份吞吐量月报表，一方面，证人陈述该报表是从10月23日记录到11月23日；另一方面，若码头确实从11月7日之后停止装卸经营，但仅10月23日至11月6日的吞吐量即有64378吨，大大超过平时一个月的吞吐量，证人仅陈述是加班加点做出来的，相较嘉兴市港航管理局的举证而言，缺乏说服力，故广某经营部的证据和抗辩不足以反驳嘉兴市港航管理局关于广某经营部码头仍有装卸经营的主张。其次，从庭审查明看，2017年12月14日后，广某经营部码头确因华云港南闸站施工建设而客观上无法经营，故需进一步论述该损失的发生与嘉兴市港航管理局的行政行为之间是否存在因果关系。 二、嘉兴市港航管理局违法行使职权的行为与损害结果是否存在法律上的因果关系。广某经营部认为，因嘉兴市港航管理局作出不予行政许可决定，而使广某经营部沦为无经营资质的码头，故华云港南闸站建设项目得以顺利施工，嘉兴市港航管理局的不予行政许可系广某经营部损失产生的根本原因。广某经营部码头无法经营的原因系华云港南闸站建设项目，与嘉兴市港航管理局的行政行为不存在因果关系。华云港项目取得嘉兴市秀洲区发展和改革局的批复，现无事实证据与法律依据证明嘉兴市港航管理局的不予行政许可系华云港施工的必要前提；同时，嘉兴市港航管理局作出不予行政许可决定后，广泉经营部即于2017年11月10日向嘉兴市南湖区人民法院提起行政诉讼，该行政许可合法与否有待人民法院进一步审查判断，且法院直至2018年6月12日作出判决，而施工方在于2017年12月13日取得水上水下活动许可证后，于次日开始施工，故可见，施工与否并不以嘉兴市港航管理局的不予行政许可为前提。故，广某经营部在2017年12月14日后的损失并非由嘉兴市港航管理局造成。退一步讲，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项之规定，“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”广某经营部即使存在租金收入的损失，但该损失并非直接损失，不属于国家赔偿的范围。因此，虽然嘉兴市港航管理局作出的不予行政许可决定已被确认违法，但嘉兴市港航管理局的行政行为未给广某经营部造成损失，故嘉兴市港航管理局无需承担赔偿责任。而再退一步讲，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三条第一款之规定，“……嘉兴市港航管理局已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责，因他人行为导致行政许可决定违法的，不承担赔偿责任。”嘉兴市港航管理局在对广某经营部的延续申请进行审查期间，嘉兴市秀洲区综合行政执法局认定长虹公司未经批准非法占用土地并将该土地租赁给广某经营部经营码头，并作出了行政处罚。行政行为一经作出即有拘束力与确定力。嘉兴市港航管理局在审查广某经营部的延续申请时，应受上述处罚决定的拘束，其依据嘉兴市秀洲区综合行政执法局的行政处罚而认定广某经营部没有固定经营场所，已尽到了审慎合理的审查职责，不承担赔偿责任。另，不予赔偿决定仅是赔偿实体内容的载体，并非司法审查对象，广某经营部要求撤销嘉兴市港航管理局于2018年10月12日作出的申请国家赔偿回函，其实质仍是申请国家赔偿，故广某经营部将撤销国家赔偿回函单独作为一项诉请缺乏依据。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十二条、第三十三条之规定，判决驳回广某经营部的诉讼请求。 广某经营部上诉称，原审判决认定事实错误，适用法律错误，判决错误，要求撤销原判，改判被上诉人于2018年10月12日作出的《申请赔偿回函》，判决被上诉人赔偿上诉人损失389.07万元。1.上诉人提供的港口经营许可证、不予许可决定、南湖区人民法院作出的（2017）浙0402行初134号行政判决、港口经营人进出港口货物吞吐量月报表、陈家坝码头出具的证明、码头出租协议等证据充分证明被上诉人违法作出的不予许可决定给上诉人造成了经济损失，原审法院不予认定明显适用法律错误。2.被上诉人未能提供任何证据证明船只存在装卸作业，更没有提供证据证明在被上诉人作出不予许可决定之后，上诉人码头正常经营，正是被上诉人不予许可之后，剥夺了上诉人正常经营的资格，使得上诉人不敢继续经营，因为如果继续经营，就是违法经营。3.上诉人已经举证证明被上诉人在上诉人码头处设置监控点，在涉案时间段内上诉人的码头是否经营，监控视频可以直接证明，但是被上诉人拒不提供监控视频，应当承担举证不利责任，原审应当认定上诉人没有继续经营。4.秀洲区综合执法局作出的行政处罚错误十分明显，只要稍加审查就可以发现，但是被上诉人却没有发现，没有尽到审慎审核的职责，原审认为被上诉人尽到合理审查职责没有事实根据。根据《国家赔偿法》的规定，被上诉人应当赔偿上诉人的损失，原审判决错误，请求二审予以更正。 被上诉人浙江省嘉兴市港航管理局答辩称，被上诉人依据嘉兴市秀洲区综合行政执法局的行政处罚决定作出不予行政许可决定，已履行了审慎合理的审查职责，不应承担赔偿责任。2017年9月22日，上诉人向被上诉人提出港口经营许可延期申请，被上诉人受理后依法进行审查。在审查过程中，被上诉人收到嘉兴市王江泾长虹基础设施建设投资有限公司提交的《异议书》、嘉兴市秀洲区王江泾镇人民政府《异议函》以及嘉兴市秀洲区综合行政执法局《行政处罚决定书》。嘉兴市秀洲区综合行政执法局认定嘉兴市王江泾长虹基础设施建设投资有限公司未办理相关土地审批手续于2010年擅自占用位于王江泾镇宇四浜村的国有土地1950平方米，并于2010年12月10日与上诉人签订租赁协议，将上述土地租给上诉人经营码头，故责令嘉兴市王某泾长虹基础设施建设投资有限公司退还非法占用的土地，并处以罚款。据此，被上诉人认为上诉人无固定经营场所，其提出的港口经营许可延续申请不符合行政许可延续的条件，遂依据《港口法》等相关法律规定作出不予行政许可决定，并于2017年11月6日送达上诉人。2018年2月，被上诉人收到嘉兴市交通运输局转来上诉人的信访件，提到“2017年12月11日，秀洲区行政执法局发文称原处罚决定有误，决定予以撤销”，被上诉人向嘉兴市秀洲区综合行政执法局核实，得知该局确于2017年12月11日撤销了行政处罚决定。故被上诉人作出的不予行政许可决定所依据的事实以及客观情况发生了重大变化，被上诉人遂于2018年3月12日撤销了不予行政许可决定，并于2018年4月20日向上诉人发放了港口经营许可证。虽然嘉兴市南湖区人民法院判决被上诉人作出的不予行政许可决定违法，但被上诉人在实施具体行政行为过程中已经履行了审慎合理的审查职责，但客观上由于第三方的错误导致行政许可决定违法，对此，被上诉人不应承担行政赔偿责任。二、被上诉人作出不予行政许可决定的行为，并未给上诉人造成损失，如果其经营受到影响，也是由嘉兴市秀洲区沈家桥圩区整治工程华云港南闸站围堰施工造成的，与被上诉人无关。上诉人在2017年11月6日收到不予行政许可决定书后，于2017年11月10日提起行政诉讼，且其码头一直正常生产经营。2017年12月，由于嘉兴市秀洲区沈家桥圩区整治工程华云港南闸站围堰施工，嘉兴市地方海事局依据申请，作出了水上水下施工作业许可，并由施工单位设置了禁航标志。根据华云港南闸站《施工安全专项方案》，工程施工范围为北郊河北侧华云港南，施工期间为2017年12月至2018年7月，在此期间上诉人经营的码头确实无法停泊船舶，但这与被上诉人不予许可的行政行为无关。被上诉人的确在上诉人码头处设置了监控点，但是视频监控点所采取的视频数据采用循环覆盖方式储存，上诉人要求被上诉人提供的2017年11月至12月之间的视频数据，被上诉人无法提供，并非上诉人所称的被上诉人拒不提供证据。原审认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉请求不成立，请求驳回上诉人的诉讼请求。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。上诉人二审时未提供新的证据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，双方当事人均无异议，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”尽管被上诉人浙江省嘉兴市港航管理局作出的不予许可决定已经被法院生效判决确认违法，但上诉人申请国家赔偿还必须具备行政机关的违法行政行为对其造成损害的条件。根据原审法院查明的事实以及在案证据，上诉人广泉经营部自2016年12月就与嘉兴市秀洲区王江泾镇宇四浜村股份经济合作社签订协议，约定将码头委托宇四浜村股份经济合作社管理、招租，招租后码头由宇四浜村股份经济合作社负责管理，每年租金的90%归上诉人，10%归宇四浜村股份经济合作社。后案外人沈某租赁码头，从事货物装卸、堆放经营活动，并支付了第一年租赁期的部分租金1570000元。因此，上诉人广某经营部自2017年开始就并未对码头进行直接经营管理，其提出因为被上诉人浙江省嘉兴市港航管理局对其延期许可申请不予许可，导致上诉人需要利用其它码头从事货物装卸，增加了经营成本与事实不符。2017年10月31日，被上诉人浙江省嘉兴市港航管理局作出不予许可决定，2017年11月7日，上诉人与沈某约定暂停执行码头租赁协议。2017年12月5日，上诉人与沈某达成协议，内容为“因华云港南水闸建设及码头前沿河道被堵坝，船只无法进入码头进行装卸作业，码头已经不具备出租条件，经双方友好协商，一致同意自2017年12月14日起终止码头租赁协议，结清相关费用，互不追究责任”。因此，截止上诉人与沈某终止租赁协议时，上诉人广某经营部并不存在损失，且其与沈某终止租赁协议的原因是华云港南水闸建设及码头前沿河道被堵坝，并非被上诉人浙江省嘉兴市港航管理局作出的不予许可决定。因此，上诉人文泉经营部要求被上诉人浙江省嘉兴市港航管理局承担行政赔偿责任，缺乏事实根据和法律依据，原审判决驳回其诉讼请求正确。上诉人的上诉理由不成立，上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  李土根 审判员  许艳华 审判员  孙 军 二〇一九年八月十九日 法官助理李平 书记员  孔成捷