浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行终1016号 上诉人（原审原告）王建林，男，1962年7月21日出生，汉族，住海宁市。 上诉人（原审原告）王鑫，女，1987年4月24日出生，汉族，住海宁市。 上诉人（原审原告）陆引璋，女，1943年8月7日出生，汉族，住海宁市。 上诉人（原审原告）杨军仙，女，1962年3月25日出生，汉族，住海宁市。 被上诉人（原审被告）海宁市人民政府，住所地海宁市海州西路226号。 法定代表人曹国良，市长。 委托代理人姚宏良，海宁市人民政府硖石街道办事处工作人员。 委托诉讼代理人钟雪庆，浙江峻德律师事务所律师。 上诉人王建林、王鑫、陆引璋、杨军仙因与被上诉人海宁市人民政府房屋行政协议一案，不服嘉兴市中级人民法院于2019年5月6日作出的（2018）浙04行初209号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年6月11日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：2017年1月9日，海宁市人民政府同意海宁市人民政府硖石街道办事处（以下简称硖石街道）关于对凌家场区块房屋实施收购事宜的请示，明确凌家场区块房屋收购主体为海宁市旧区有机更新开发有限公司（以下简称有机公司），实施单位为硖石街道。2017年1月12日，有机公司在凌家场区块发布公告，公告表明收购单位为有机公司，委托收购实施单位为硖石街道，签约期为公告之日至2017年3月31日，腾房期为2017年4月1日至2017年4月30日，并公告了《凌家场区块国有土地上房屋收购实施方案》，在该方案中确定了被收购房屋的比准价格以及产权调换房屋的比准价格，被收购人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换并对搬迁、临时安置、奖励政策等作出相应规定。2017年3月31日，原告王建林、杨军仙、王鑫与有机公司、硖石街道签订《收购协议》，协议约定：原告方所有的凌家场137号房屋，房屋用途为住宅，建筑面积500平方米。原告方选择货币补偿。有机公司和硖石街道需补偿原告各项费用（不包括签协、搬迁奖励）金额为6195769元。在2017年4月10日前搬迁腾空。有机公司与硖石街道应在协议生效且原告腾空交出房屋钥匙并经验收合格之日起十五个工作日内，向原告支付补偿金。该协议附件1为补偿项目清单，包括房屋补偿金额、装修补偿金额、附属物补偿金额、搬迁费、奖励费、个人住宅类自建房补助、一户一表、住改非，共计6195769元。附件2为签约、搬迁奖合计375000元。王建林、杨军仙、王鑫均在上述附件上署名。其中附件1中的房屋及装修、附属物价值与原告房屋的海宁市国有土地上房屋收购分户评估报告中相应内容一致。2017年4月10日，原告交房。2017年5月2日市征收办向原告四人账户支付总计人民币6570769元。 另查明，凌家场137号房屋系王建林户于1993年7月以海宁市农村私人建房用地呈报方式，经海宁市硖石镇西山蔬菜村民委员会审核上报，经审批同意建造用地面积125平方米，建筑面积500平方米房屋。1996年1月15日经浙江省人民政府同意，海宁市硖石镇西山蔬菜村191名农业户口就地转为非农业户口。王建林与杨军仙于1985年结婚，2011年12月21日协议离婚。2018年4月24日，王建林、王鑫、陆引璋、杨军仙就凌家场137号房屋补偿款分配达成人民调解协议。 再查明，2015年7月11日，海宁市征收办发布《暂停办理相关手续公告》，对包括凌家场区块（东至博物馆、西至紫薇里、南至西山路、北至铁路）在内的六个区块告知暂停办理相关手续。2015年8月26日，海宁市征收办公布《凌家场区块国有土地上房屋征收项目补偿方案》（征求意见稿），听取该区块产权人的意见和建议，凌家场区块的居民以书面形式就政策及补偿标准表达了意见。2015年12月1日，海宁市征收办发布《关于对凌家场区块国有土地上房屋实施模拟征收的公告》及补偿方案。该公告及补偿方案载明，模拟征收生效条件为：“签约期内，区块被征收人签订《凌家场区块国有土地上房屋模拟征收货币补偿协议书》或《凌家场区块国有土地上房屋模拟征收产权调换协议书》在规定签约期限内达到99％生效比例，提请海宁市人民政府依法作出房屋征收决定……签约期满，区块内被征收人签订《模拟征收补偿协议》比例在规定签约期限内未达到99％生效比例的，该区块模拟征收工作自行终止，已签订的《模拟征收补偿协议》自动作废，双方均不承担任何法律责任。”在该补偿方案中明确，签约期限为2016年1月31日前。2015年12月2日，海宁市征收办参照《征补条例》的相关规定，采取模拟征收区块产权人投票方式产生了凌家场区块房屋模拟征收项目的房地产评估机构为浙江众诚房地产评估事务所有限公司，投票过程经海宁市公证处公证。浙江众诚房地产评估事务所有限公司对模拟征收范围内的房地产进行了评估。 原审法院认为：本案系海宁市人民政府在旧城改造过程中，为实现公共利益和行政管理目标，以委托国有公司收购来代替应当依法进行的征收而引发。虽然案涉《收购协议》名义上的签订主体是有机公司和硖石街道，但此种收购本身属于海宁市人民政府征收职能的委托，并符合和服从于旧城改造这一公共利益需要。因此，《收购协议》具有行政协议的属性。将其纳入行政诉讼审查范畴，有利于加强对地方政府行为的监督，防止行政机关滥用收购代替征收，规避司法审查监督。因此，本案中有机公司、硖石街道对凌家场区块国有土地上的房屋收购行为属于行政行为，故海宁市人民政府为本案适格被告。关于原告诉称案涉《收购协议》为模拟征收的延续以及模拟征收违法的问题。根据查明的事实，2015年下半年，被告确在凌家场区块进行过模拟征收工作，工作的内容包括了对模拟征收补偿方案征求意见、投票选定评估机构、评估机构对房屋进行评估等，但在模拟征收公告规定的签约期限内未达到签约比例，该次模拟征收已经自行终止。故原告上述主张与事实不符。 本案的争议焦点为原告起诉主张其受胁迫与有机公司签订《收购协议》的事实是否成立。行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，原告主张受到胁迫的证据为证人证言及其拍摄的硖石街道在凌家场区块进行拆除违法建筑宣传的照片等，称被告签一户拆一户致原告无法居住。被告辩称，硖石街道拆除的是违法建筑，所有经审批的建筑即使已经签订收购协议的，均未拆除。另原告3月31日签订《收购协议》后，原告四人在一个月内就补偿款的分配问题进行了调解，被告依照调解协议的约定支付款项，原告这一民事处分行为与原告自述签《收购协议》非其真实意思表示受到胁迫相矛盾，故原告称其受胁迫签约的主张缺乏事实依据。关于原告被收购的房屋原系按照集体土地建房审批建造的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：……（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地。”1995年原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第十四条规定：“因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征收的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权”。根据上述规定，本案中，1996年原硖石西山蔬菜村191名农业户口（包括原告在内）转为非农业户口，继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。故有机公司及硖石街道对原告房屋按国有土地上房屋进行评估并补偿不违反法律、行政法规的强制性规定，其与原告签订《收购协议》不存在合同无效的法定情形。 市、县级人民政府或者其委托的国有公司、征收办等部门在实施收购过程中，应坚持平等、自愿、等价、有偿原则，与房屋所有权人签订相关收购协议，对房屋所有权人进行不低于市场评估价格的公平合理补偿安置。原告提供了2014、2015年海宁市其他国有土地上房屋征收的补偿方案，试图说明本次收购方案确定的比准价不公平。根据《征补条例》第十九条的规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日的被征收房屋类似房地产的市场价格。房地产的市场价格具有波动性，原告单纯以数年前海宁市其他区块国有土地上房屋征收补偿时的住宅比准价与本次收购的比准价进行高低比较系对《征补条例》第十九条的错误解读。原告签订《收购协议》中确定的被收购房屋价值与评估机构出具的评估报告中的房屋及附属物价值相印证，证明原告在签约前对被收购房屋的评估价值已经知晓内容。同时评估报告、《收购协议》中的房屋建筑面积与原告当年建房审批的建筑面积一致，故原告称尚有其他建筑面积未列入补偿不公的意见不予采信。原告称被收购房屋具有别墅功能，价格应在15000元/平方米以上，但原告未提交相应证据证实，被告亦说明原告该数据出自某高档别墅楼盘的市场价格，与凌家场区块按照集体土地上房屋建造的住宅无可比性，同时表明本次收购共有164户签约，但尚存在区块范围内未签约的房屋所有权人，被告并非强迫原告签约。本次收购补偿方式既有产权调换、也有货币补偿，原告选择货币补偿就要承受该种补偿方式可能存在的市场风险，即资金的保值增值不敌房价的快速上涨的风险。原告不应以“现在这笔补偿款买不到原告原来建造的房子”为由推翻其签订的《收购协议》。 综上，被告委托有机公司与硖石街道与原告签订的《收购协议》合法有效，原告诉称其受胁迫签约以及补偿标准未按照市场价格，要求重新评估进行补偿的诉讼请求无事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第一项、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项、第六十九条的规定，判决驳回原告王建林、王鑫、陆引璋、杨军仙的诉讼请求。 王建林、王鑫、陆引璋、杨军仙上诉称：一、原审判决认定事实不清、证据不足。1.被上诉人在一审中未对凌家场区块旧城改造项目的存在与否、凌家场旧城改造项目的建设组织单位是谁、旧城改造项目实施批文等三大基本事实进行举证，但一审法院确认定本案系海宁市人民政府在旧城改造过程中委托国有公司收购而引发，认定事实错误。2.原判认定涉案收购人主体认定错误。本案是被上诉人受有机公司委托以行政强制方式代替有机公司实施旧城改造，原判却将之颠倒为“被告委托国有公司收购”。3.原判认定海宁市人民政府同意硖石街道关于对凌家场区块房屋实施收购事宜的请示，错误。4.被上诉人未对房屋进行实际评估，其所提供评估报告确定的补偿标准明显低于市场价格。在房地产市场价格连年上涨的情况下，涉案房屋补偿标准明显低于之前其他地块的补偿标准，原判对被上诉人确定的补偿标准予以认可明显错误。5.原判认定“《收购协议》合法有效”，违背事实。第一，《收购协议》形式违法，即以收购形式代替房屋征收；第二，本案属于被上诉人组织实施的房屋征收行为，即使以收购行为代替征收，也应当由被上诉人签订涉案协议；第三，涉案凌家场区块旧城改造项目“未纳入2017年度国民经济和社会发展计划”，涉案协议应当无效；第四，被上诉人及其委托单位和具体实施单位在收购过程中，对被上诉人分别成立三个攻坚组，采取堵路、威胁、欺骗等手段，威逼利诱。实施“攻坚拔钉”，打疲劳战，迫使上诉人签订被诉《收购协议》，明显违法；第五，收购房屋未经依法评估；第六，房屋面积、房屋价格补偿均不到位，严重损害上诉人利益；第七，收购行为实行国家退税等，导致国家利益受损。6.原判以上诉人在《收购协议》上签字而认定上诉人系对收购价格和收购行为的认可，不符合客观实际。第一，涉案协议不是一般意义上的收购行为，而是属于征收行为，不是平等主体之间的协议关系；第二，收购补偿价格明显偏低；第三，房屋面积大幅缩水。7.原判认定事实自相矛盾。原判关于收购主体的认定、收购行为性质的认定存在矛盾。8.涉案房屋收购与最高院龙游行政再审案具有本质区别，原判认定涉案收购行为合法，是对该案例的错误理解。二、原审审判程序违法。原审提前进行证据交换，并只有承办法官参加，有违行政诉讼法规定的程序。三、原判适用法律错误。原审仅以《合同法》作为对被上诉收购行为的合法性审查，而未适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定，适用法律明显不当。综上，请求二审法院撤销原判并依法改判支持上诉人一审诉讼请求或将本案发回原审法院重审。 海宁市人民政府答辩称：原判认定事实清楚、证据充分、适用法律准确、程序合法。被答辩人的上诉请求，无事实依据及法律依据。1.对凌家场区块国有土地上房屋实施收购是答辩人为提高旧城改造效率，改善旧区人居环境，委托有机公司进行的，该收购行为得到了包括被答辩人在内的被收购人的认同，并由被答辩人主动申请对其房屋进行收购。案涉房屋收购行为并不违反法律强制性规定，当属合法。至于被答辩人所提出的“发改委的批准文件”等种种收购不合法的主张，纯粹是混淆了征收与收购的概念。而对于被答辩人主张的原审法院对案涉房屋收购主体认定错误，因被答辩人在证据交换阶段明确了其诉讼请求，答辩人也在后续庭审过程中发表了补充答辩意见，明确有机公司作为我市国有公司具有旧城改造、城市基础设施建设等职能，有权作为收购单位对案涉房屋进行收购，且该收购行为服务和服从于旧城改造这一公共利益需要，并非有机公司的自主商业行为。硖石街道作为答辩人的派出机关经批准作为收购实施单位，在原市房屋征收办协助下推进收购环节的进程，并具体负责被收购房屋腾空后期管理工作。故本案并不存在被答辩人所称的种种违法情形。2.案涉《收购协议》系被答人与收购方就房屋收购事宜依平等、自愿、等价、有偿原则，经协商一致后订立，该协议不存在《合同法》第五十二条规定的合同无效情形，被答辩人主张涉案协议违法，没有事实与法律依据。第一，《收购协议》签订各方主体适格。本案系答辩人在旧城改造过程中，为实现公共利益和行政管理目标，委托有机公司对凌家场区块进行收购，有机公司作为收购单位有权签订《收购协议》。被答辩人系案涉被收购房屋的合法权利人，具有完全民事行为能力，有权对案涉被收购房屋进行处分。而硖石街道作为受委托收购实施单位，亦有权见证该协议，故协议签订各方主体适格。在被答辩人明确其诉讼请求后，答辩人从未否认案涉收购行为属答辩人征收职能的委托，《收购协议》具有行政协议属性。第二，《收购协议》系签约各方在自愿、平等、协商一致的基础上签订的，并不存在协议无效的法定情形。（1）《收购协议》系在凌家场区块收购范围内对所有国有土地上的房屋进行收购，且在该收购事项及收购实施方案早已公告，被答辩人明知房屋收购补偿安置政策的情况下与有机公司和硖石街道协商签订，故本案不存在欺诈事由。（2）《收购协议》系在自愿、平等、协商一致的基础上签订的。在签订案涉协议前，收购双方依据房地产评估机构出具的评估报告、对照“房屋收购实施方案”，经过充分协商，被答辩人选择了货币补偿的收购补偿方式，并在商定房屋收购补偿金额、各项奖励和补助金额的基础上，被答辩人于同年3月31日即签订《收购协议》，签订协议后其家庭成员在一个月内就补偿款的分配问题进行了调解，答辩人依照调解协议的约定支付了款项。结合被答辩人在协议签订后积极配合房屋腾空移交、办理收购结算手续等自觉履约行为，足以说明被答辩人是在平等、自愿、协商一致基础上与有机公司、硖石街道签订《收购协议》，并对协议内容完全认同。被答辩人所谓的“签约一户拆一户”完全与事实不符，案涉凌家场区块所有经审批的建筑即使已经签订收购协议的，均未拆除，拆除的部分仅仅是存在消防安全隐患的违法建筑。（3）案涉《收购协议》签订目的是为了旧城改造这一公共利益，有助于改善城市生活环境，并无损害国家利益或者以合法形式掩盖非法目的的情形。涉案区块被收购的房屋均系上世纪90年代的农村自建房，收购区块内基础设施差、安全隐患大，通过本次收购极大提高被收购人的居住环境和生活质量。（4）涉案房屋所占原农村集体土地已于1996年统一转成国有土地，故有机公司及硖石街道对被答辩人的房屋按国有土地上房屋进行评估并补偿不违反法律法规的强制性规定，亦不存在其他损害国家、社会公共利益等可能导致合同无效的情形。可见被答辩人的种种所谓协议违法的主张，没有事实与法律依据。第三，《收购协议》遵循等价有偿原则。“房屋收购实施方案”中对被收购房屋和产权调换房屋的比准价格系采用市场法确定。2016年下半年至2017年初，海宁市房地产交易市场处于低迷状态，住宅成交价连续多月明显下跌，住房成交价与2015年年底趋同，且明显低于2013年和2014年市场高位时的住房成交价。由于住房市场价格的波动，本市房屋征收中的被征收房屋和产权调换房屋的比准价也有相应的波动。本案中，有机公司于2017年1月12日对凌家场区块实行收购，评估机构以此为时间节点，采用市场法确定被收购房屋和产权调换房屋的比准价格，符合市场经济规律及相关法律法规的规定。鉴于当时的房地产市场交易情况以及“房屋收购实施方案”中对于收购补偿方式、各项奖励和补助等市场评估价格以外的加价因素，被答辩人经充分考虑后最终选择货币补偿的收购补偿方式，其货币补偿共计6570769元，随后被答辩人在南苑一里和锦绣花园购置两套商品房，并于2018年5月获得21091.99元的购房税收补贴。由此可见，被答辩人依《收购协议》实际所获得的房屋收购利益，不低于市场评估价格。被答辩人所称的“未对房屋进行实际评估，补偿标准明显低于市场价格”与事实不符，本案因包括被答辩人在内的案涉房屋收购区块的被收购人曾在模拟征收程序中，通过投票确定房地产评估机构为浙江众诚房地产评估事务所，为保持整个区块房地产评估的连续性，提高评估工作效率，在房屋收购中仍由该评估机构承担，有机公司亦在“房屋收购实施方案”中对此进行了告知，被答辩人不能以评估机构的工作效率为由，否认其进行了评估的事实，更不能单纯以数年前海宁市其他区块国有土地上房屋征收补偿时的住宅比准价格来与本次收购的比准价格进行高低比较。且《收购协议》中确定的被收购房屋价值与评估机构出具的评估报告中的房屋及附属物价值相印证，同时评估报告及补偿协议与被答辩人当年建房审批的建筑面积一致，可见被答辩人在签约前对被收购房屋的评估价值评估范围等均已明知，也足以证明被答辩人所谓的“房屋面积被大幅度缩水”与事实不符。第四，关于被收购人享受退税政策的问题。在房屋收购过程中参照国有土地上房屋征收相关法律法规对被收购人进行补偿安置，完全是基于保障包括被答辩人在内的被收购人的合法权益的角度出发，该行为并无违法之处。至于被答辩人认为基于案涉房屋收购行为而给予包括被答辩人在内的被收购人享受退税优惠相比行政征收是“导致国家财政损失”的主张，可见被答辩人也认为自己依《收购协议》实际所获得的房屋收购利益并不比行政征收所获得的少，且高于市场价格，而这一点恰恰也是答辩人一直所强调的事实。3.案涉《收购协议》已经全面履行。涉案《收购协议》签订后，有机公司向答辩人支付收购款6570769元，并办理结算手续；被答辩人也将被收购房屋腾空并交付。至今，凌家场区块房屋收购项目所涉165户产权人，除1户未签约外，已签约的164户均已履约完毕。4.原审法院审判程序合法、适用法律准确，被答辩人的主张没有事实与法律依据。本案被答辩人因其所提交的证据材料与凌国明诉答辩人行政协议一案[（2018）浙04行初211号]所提交的证据材料相同，进而主动要求合并进行举证质证，又因（2018）浙04行初210号案件证据交换程序结束时间比原定时间早，原被告双方均提议提早进行本案的证据交换程序，原审法院在听取双方当事人意见后，才将时间提早至上午。被答辩人诉称的“突然通知提前开庭”与事实不符，且有违诚信。至于上诉人证据交换程序所提出的种种异议纯粹是对相关法律、法规规定的误解。涉案《收购协议》兼具行政与合同的双重特征，原审法院适用《合同法》第五十二条之规定，对协议的效力做出判断并无不当。综上，恳请依法驳回上诉人的上诉请求。 二审庭审中，上诉人提交以下证据作为“新证据”：1.海宁市发展和改革局《关于同意红纸坊区块安置房项目可行性研究报告的批复》（海发改投[2016]276号），用以证明涉案凌家场区块没有发改委建设项目批复；2.海宁市政府信息公开办公室2019年第4号《政府信息公开申请答复书》；用以证明涉案评估分户报告中参照的（2013）13号文件已经废止，评估报告的法律依据已经作废；3.海宁市政府信息公开办公室2019年第11号《政府信息公开申请答复书》，用以证明涉案凌家场区块收购不存在公共利益项目批文；4.海宁市政府信息公开办公室2019年第18号《政府信息公开申请答复书》，用以证明王建坤副市长对《关于凌家场区块房屋实施收购事宜的请示》的批示不具有行政效力；5.海宁市发改委公布的年度计划，用以证明凌家场区块征收补偿资金为5.5亿元，被上诉人存在克扣补偿款情况。 被上诉人对上诉人提交的证据质证认为，对证据1的真实性和合法性无异议，但对关联性有异议；对证据2的证据三性无异议，但认为无法证明待证事实，涉案评估分户报告中引用的法律依据已经是修改后的海建法（2015）59号文件；对证据3的证据真实性和合法性没有异议，但对关联性有异议，该答复没有公共利益批文不等于该项目不是旧城区改建项目；对证据4的真实性和合法性无异议，但对关联性有异议，不能证明待证事实；对证据5的三性均有异议。 本院对上述证据认定如下：上诉人提供的证据1、2不符合新证据的要求，且与本案不具有关联性，证据2虽能够证明涉案评估分户报告中引用已经修改的《海宁市国有土地上房屋征收评估技术细则》存在不当，但其引用“征收房屋评估价格”公式与修改后的海建法（2015）59号文件一致，故该错误引用不影响涉案评估分户报告的结果，且该评估分户报告第五部分“评估依据”中引用法律依据亦是海建法（2015）59号文件，故对证据1、2本院不予采信；证据3、4不能证明其待证事实，且本案争议的是涉案“收购协议”是否无效，与涉案凌家场区块不存在“房屋征收、公共利益批文”及相关领导审批意见属于内部文件等与“收购协议”是否无效不具有关联性，本院不予采信；证据5不符合证据形式要求，本院亦不予采信。 经审查，本院对原审认定的事实予以确认。 本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议属于行政诉讼受案范围。一般认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。本案中，有机公司为海宁市人民政府设立的国有公司，其为实行城市有机更新而实行大规模房屋收购，其实质是以房屋收购的方式实现房屋征收的目标，符合旧城改造的公共利益，具有实现征收的公共管理目标；且从涉案协议的内容看，约定了收购补偿的方式和金额、搬迁期限、过渡方式、补助和奖励、交付权证、办理权证注销等内容，涉及行政法上的权利义务，故涉案《收购协议》属于行政协议。一审法院作为行政案件予以受理，并无不当。海宁市人民政府虽未明确授权或者委托有机公司进行涉案凌家场项目的收购事宜，但由于法律、法规和规章并未授权有机公司等国有企业具有收购的职权，故应当视为受有权机关海宁市人民政府的委托进行收购，其法律后果由海宁市人民政府承担。在本案诉讼过程中，海宁市人民政府对此并无异议，对有机公司签订的涉案《收购协议》亦予以追认。故本案以海宁市人民政府为被告亦无不当。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县人民政府作出房屋征收决定。故人民政府因公共利益需要征收国有土地上房屋的，应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规规定的职责权限和程序进行。建立在平等、自愿基础上的收购协议，因其在一定层面上有利于提高旧城改造效率，并有助于通过提高收购价格来对房屋所有权人给予更加充分的补偿安置，具有现实合理性和可行性，因而不宜完全否定此种“收购”模式的合法性。但行政机关不能以协议收购方式代替合法征收，收购协议不能作为房屋强制拆除的依据，收购协议也不产生行政征收的法律效果，被收购人如未签订房屋收购协议或者自愿腾空交付房屋，行政机关应当依法启动征收程序。因此，收购行为主要是在平等、自愿、等价、有偿原则基础上进行的协商行为，不具有行政强制性，不产生行政征收的法律效果，不完全等同于征收行为，不能对照征收行为进行司法审查。故上诉人要求被上诉人和原审法院对凌家场区块旧城改造项目的存在与否、凌家场旧城改造项目的建设组织单位是谁、旧城改造项目实施批文等与征收有关的事实进行举证和审查，缺乏法律依据，本院不予支持。 本案争议焦点为涉案收购协议是否存在无效情形。行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，上诉人主张被上诉人及其委托单位和具体实施单位在收购过程中，对其采取堵路、威胁、欺骗等手段，威逼利诱、打疲劳战，逼迫其签订涉案《收购协议》。但上诉人在一审中并未提供充分证据证明被上诉人存在上述行为。同时，从在案证据看，第一，涉案收购协议由王建林、王鑫、杨军仙共同签字，且从凌家场区块房屋签约情况看，目前尚有一户未签约；第二，从涉案协议的内容看，上诉人自愿选择货币方式补偿，其补偿标准并未明显低于其他已经签约的160余户，并不存在明显不公；第三，涉案协议签订后上诉人户在就补偿款的分配问题达成了调解协议，行政机关按照该调解协议约定支付了安置补偿款，上诉人户也交付了被收购房屋，涉案协议已经履行完毕。综上，在涉案协议已经履行一年多后再以“欺诈、胁迫”等名义提起无效之诉，既缺乏事实和法律依据，也不符合常理，本院不予支持。 上诉人在诉讼过程中提出涉案凌家场区块房屋补偿基准价格低于之前其他区块的房屋补偿基准价格，并低于同期同类商品房市场价格，该上诉理由明显不属于本案协议无效之诉的审查范围。且参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日的被征收房屋类似房地产的市场价格。2014、2015年其他房屋征收项目的补偿基准价格比涉案项目高，并不能直接证明涉案项目的补偿基准价格低于收购时的市场价格，在房地产市场价格波动的背景下，某段时间内房地产价格下降符合市场规律；同时，上诉人未提交同类房屋收购时的市场交易价格推翻涉案评估报告的认定，其主张涉案房屋收购价格过低的上诉理由亦缺乏事实依据，本院不予支持。 综上，一审法院判决驳回王建林、王鑫、陆引璋、杨军仙的诉讼请求，事实清楚、适用法律正确、程序合法，上诉人的上诉人理由和请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王建林、王鑫、陆引璋、杨军仙负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘家库 审判员  马国贤 审判员  徐亮亮 二〇一九年八月十九日 书记员  刘 芳