西安铁路运输法院     行政判决书     (2019)陕7102行初2259号     原告段德士，男，汉族，1952年4月27日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市户县。   原告段永士，男，汉族，1957年4月8日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市户县。   段永士的委托代理人段虎士，男，汉族，1961年11月29日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市户县，系其弟。   原告卜维正，男，汉族，1976年8月9日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市户县。   三原告共同委托代理人杨东峰，陕西迎旭律师事务所律师。   被告西安市自然资源和规划局。住所地西安市。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人孙海英，该局工作人员。   委托代理人付辉，陕西丰东律师事务所律师。   原告段德士、段永士、卜维正因不服被告西安市自然资源和规划局的派出机构西安市国土资源局鄠邑分局（以下简称国土鄠邑分局）于2018年5月10日向三原告作出的鄠国土罚字（2018）第28-2号土地行政处罚决定，于2019年6月13日向本院提起行政诉讼，本院于2019年7月1日受理后，于2019年7月4日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月31日公开开庭审理了本案。原告段德士及其委托代理人杨东峰、原告段永士及其委托代理人段虎士、原告卜维正，被告市自然资源和规划局的委托代理人孙海英、付辉到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。   国土鄠邑分局于2018年5月10日向原告段德士、段永士、卜维正作出鄠国土罚字（2018）第28-2号土地行政处罚决定，认为该三人未经批准非法占地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条之规定，依据该法第76条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条之规定，作出“一、没收段德士、段永士、卜维正在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，退还非法占有的土地；二、对其违法占地1.04亩，折合690平方米的行为处以10元/平方米罚款，合计6900元。”的行政处罚决定。   原告段德士、段永士、卜维正诉称，原告是鄠邑区甘亭街办XX村XX组村民，无固定收入、无耕地。XX村XX组有一块地，闲置多年无人耕种，早已不是耕地。2013年4月1日，本组村民闫亚政和XX村XX组签订承包合同，约定闫亚政租赁二组土地，租赁期内闫亚政可以建设。闫亚政和三原告支付了租金后，和本组其他几个村民分开使用土地，在租赁土地上建设房屋，原告利用房屋，场地开办农家乐，增加了农民收入，改善了生活。2017年9月，国土鄠邑分局突然通知原告责令改正违法行为，后来又举行听证会。因国土鄠邑分局移送线索，2018年5月10日，原告被鄠邑区城市管理综合行政执法局行政处罚。后国土鄠邑分局于2018年6月9日给原告送达了涉案土地处罚决定书。原告起诉国土鄠邑分局到法院，因该分局是派出机构，法院一、二审裁定驳回了原告起诉和上诉。原告认为原告是合法租赁与使用土地，国土鄠邑分局对原告进行处罚事实不清，适用法律错误，程序违法，故诉至法院，请求1.撤销被告的派出机构西安市国土资源局鄠邑分局鄠国土罚字（2018）第28-2号土地行政处罚决定书；2.本案诉讼费由被告承担。   原告向本院提交了以下证据：1.行政处罚决定书；2018年7月11日西安市国土资源局鄠邑分局行政答辩状；西安铁路运输法院行政裁定书；西安铁路运输中级法院行政裁定书。证明国土鄠邑分局认可其进行了行政处罚，原告起诉该分局被耽误的时间有正当理由，不应计算在起诉期限内；2.2013年3月15日关于西郊二组监所西边边角地出租会议记录。XX村XX村XX小组村民代表会议决定把涉案土地租赁给闫亚政使用，可以建设农家乐；3.租赁合同。证明2013年4月1日小组把土地租赁给闫亚政20年，可以进行涉案建设。4.2013年5月21日西安市户县甘亭镇西郊村申请书。证明村民委员会同意并向户县国土资源局申请闫亚政建设农家乐使用土地。5.关于西安市鄠邑区、甘亭街道及XX镇XX镇的区镇级土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善成果的公告。证明按照《西安市土地利用总体规划(2006-2020年)调整完善》所下达的各项控制性指标，《西安市鄠邑区土地利用总体规划(2006-2020年)调整完善》、《甘亭街道及XX镇XX镇土地利用总体规划(2006-2020年)调整完善》成果已编制完成，并已通过省市政府批准，被告行政处罚依据的《甘亭镇土地利用总体规划(2006-2020年)》已经过时。6.西安市鄠邑区城市管理综合行政执法局行政处罚决定书及缴款书。证明因占用土地建设房屋，原告已经被城管执法局罚款处罚。   被告市自然资源和规划局辩称，1.本案原告应于2018年11月15日前提起诉讼，但其于2019年6月12日才提起本案诉讼，已超过法定起诉期限；2.针对涉案行政行为原告已进行过两次诉讼，且都在法院释明的情况下拒绝变更被告，所以原告此次再次针对该行政行为进行起诉，属于重复起诉；3.鄠国土罚字〔2018〕第28-2号《土地行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确。   被告市自然资源和规划局向本院提交了以下证据：1.鄠国土罚字（2018）第28-2号《土地行政处罚决定书》及送达回证、（2018）陕7102行初1258号、（2019）陕71行终265号行政裁定书。以上证据证明原告超过六个月的起诉期限且属于重复起诉；2.职权依据方面，依据土地管理法八十一条的规定；3.事实依据方面，依据证据《现场勘测笔录》（二份）、《现场勘测平面图》（二份）、土地利用现状图、照片五张。证明涉案地行政处罚决定认定事实清楚；4.法律依据方面，依据土地管理法第63、81条的规定；5.程序依据方面，依据证据《责令改正违法行为通知书》、《行政处罚听证告知书、行政处罚听证会记录》、鄠国土罚字（2018）第28-2号《土地行政处罚决定书》，证明涉案行政处罚决定程序合法。   本院依职权调取了中共西安市鄠邑区委、西安市鄠邑区人民政府联合下发鄠发【2017】1号《中共西安市鄠邑区委 西安市鄠邑区人民政府关于撤县设区有关事项的通知》。   经庭审质证，原告对被告市自然资源和规划局提交的第1组证据真实性认可，证明目的不予认可。认为原告针对涉案处罚决定已经以国土鄠邑分局为被告进行过诉讼，法院裁定认为被告主体错误，被耽误的时间应当予以扣除，故不属于重复起诉并超过起诉期限；对被告提交的职权依据不予认可，认为作出处罚决定的国土鄠邑分局没有行政执法权；对被告提交的事实依据中的《现场勘测笔录》及《现场勘测平面图》真实性无异议，对《土地利用现状图》及照片的真实性不予认可，认为该图是局部复印件，看不清涉案土地位置，且与本案无关，证明不了涉案土地的规划性质，应当适用土地利用总体规划，故被告认定事实不清，事实错误；且照片为复印件无原件核对；对被告提交的法律依据不予认可，认为应当适用物权法等法律法规，原告对涉案土地有所有权；对被告提交的程序证据真实性认可，证明目的不予认可，认为处罚程序未经过集体讨论决定，依据行政处罚法第三十八条第二款，认为被告处罚程序违法。   被告对与原告提交的第1组证据真实性认可，证明目的不予认可，认为原告超过起诉期限，属于重复起诉；对证据2、3、5的真实性认可，证明目的不予认可，认为原告违法租赁土地，涉案土地利用现状为水浇地；对证据4真实性不予认可，认为被告未收到该申请；对证据6认为与本案无关联性。   原被告对本院依职权调取的证据真实性均无异议。   本院对原被告提交的证据认证如下：对原告提交的证据1、3、5、6因有原件核对，且来源合法，内容真实，故对其真实性予以确认，对证据2、4因与本案待证事实无关，故本院不予采信；对被告提交的证据1、证据3中的《现场勘测笔录》及《现场勘测平面图》、证据5的真实性予以认可，对证据3中的土地利用现状图及照片因无原件核对且不符合证据规则规定的形式要件，故本院不予确认。   经审理查明，2017年9月4日，国土鄠邑分局就闫亚政、闫亚军、段德士、段永士、卜维正“未经批准，非法占地”一案制作《现场勘测笔录》与《现场勘测平面图》，认定三原告占地类型为建设用地，并向三人下发《责令改正违法行为通知书》。2017年9月27日，国土鄠邑分局向三原告作出《行政处罚听证告知书》，告知拟对三原告作出的处罚内容及享有申请听证的权利。2017年10月27日，国土鄠邑分局向三原告发出《行政处罚听证告知书》，并于2017年11月21日举行涉案“未经批准，非法占地”一案听证会。2018年5月10日，西安市鄠邑区城市管理综合行政执法局向卜维正、段得士、段永士作出鄠城管执罚字【2017】第40号《行政处罚决定书》，以三原告“未取得建设工程规划许可证，擅自在鄠邑区XX路XX城XX层钢结构门面房”的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，决定根据该法第六十四条之规定，对三原告作出“1、责令及时办理相关规划审批手续。2、处以罚款人民币肆万贰仟叁佰伍拾贰元叁角整。”的行政处罚决定，并于同日送达上述三人，且该三人于同日缴纳该行政罚款。同日，国土鄠邑分局向三原告作出鄠国土罚字（2018）第28-2号《土地行政处罚决定书》，以三原告违反了《土地管理法》第43条之规定，依据该法第76条、42条之规定，作出“一、没收段德士、段永士、卜维正在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，退还非法占有的土地；二、对其违法占地1.04亩，折合690平方米的行为处以10元/平方米罚款，合计6900元。”的行政处罚决定，并于2018年5月15日送达三人。2019年6月13日，三原告向本院提起行政诉讼，要求撤销鄠国土罚字（2018）第28-2号《土地行政处罚决定书》。   另查明，2018年9月26日，西安铁路运输法院作出（2018）陕7102行初1258号行政裁定书，以原告段德士、卜维正于2018年7月9日起诉要求撤销国土鄠邑分局作出的鄠国土罚字（2018）第28-2号《土地行政处罚决定书》一案被告国土鄠邑分局主体不适格为由，裁定驳回了原告起诉，并经2019年4月24日（2019）陕71行终265号行政裁定书予以维持。2019年6月13日，三原告以被告市自然资源和规划局为被告向本院提起行政诉讼，要求撤销国土鄠邑分局作出的鄠国土罚字（2018）第28-2号土地行政处罚决定。   又查明，2017年8月5日，中共西安市鄠邑区委、西安市鄠邑区人民政府联合下发鄠发【2017】1号《中共西安市鄠邑区委 西安市鄠邑区人民政府关于撤县设区有关事项的通知》，决定“撤销户县国土资源局，设立西安市国土资源局鄠邑分局”。   本院认为，本案的争议焦点为1.本案原告的起诉是否超过起诉期限，本案是否为重复起诉；2.鄠国土罚字（2018）第28-2号《土地行政处罚决定书》是否合法，是否应当被撤销。针对焦点1，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”之规定，因本案原告就要求撤销涉案行政处罚决定曾以国土鄠邑分局为被告于2018年7月9日提起过行政诉讼，被2019年4月24日西安铁路运输中级法院裁定驳回起诉后，其起诉期限重新予以计算，故根据该法第四十八条“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”之规定，原告于2019年6月13日以被告市自然资源和规划局为被告重新向本院提起诉讼，因其起诉期限重新予以计算，故本院对被告认为原告提起本案诉讼超过起诉期限的辩称不予认可。因原告以市自然资源和规划局为被告提起本案诉讼，与其曾以国土鄠邑分局为被告要求撤销该处罚决定的被告不同，故本案不属于最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百零六条对“重复起诉”构成要件的认定，本院对被告该项辩称依法不予认可。   针对焦点2，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款”及《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》中“市辖区国土资源主管部门的机构编制上收到市人民政府管理，改为国土资源管理分局，为市国土资源主管部门的派出机构”之规定，根据本案查明的事实，国土鄠邑分局为被告市自然资源和规划局的派出机构，且其未向本院提交其具有以自己名义作出涉案土地处罚决定的法律法规授权文件，故本院对其作出鄠国土罚字（2018）第28-2号《土地行政处罚决定书》的职权合法性不予认可。事实依据方面，根据《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.2“判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。”及9.2.4“判定违法用地是否占用基本农田，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，对照所标示的基本农田保护地块范围进行判定。”之规定，以及本案《土地处罚决定书》中认定的“该宗土地利用总体规划为现状建设用地。土地现状为水浇地及建制镇。”的事实，因被告提供的证据因不符合证据规则规定的形式要件，不足以证明其认定的涉案土地总体规划及现状，故本院对其以三原告违反《土地管理法》第43条之规定，并依据该法第76条对三原告作出涉案行政处罚因认定事实不清、证据不足，本院对其适用法律的合法性依法不予认可。另根据本案查明的事实，西安市鄠邑区城市管理综合行政执法局曾于2018年5月10日就涉案建设向三原告已作出行政处罚决定，且于当日执行缴纳了行政罚款，被告以同一事实于同日向三原告作出涉案行政处罚决定，且其于2018年5月15日才向三原告送达该处罚决定书，应视为本案被告作出的处罚决定在后。根据《行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”之规定，因被告认可其与城管执法局分别作出处罚的涉案建设为同一标的，故本院对国土鄠邑分局作出涉案罚款决定的合法性依法不予认可。行政程序方面，根据《国土资源违法行为查处工作规程》12.5“作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起60日内。案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的，报本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限原则上不超过30日，案情特别复杂的除外。”之规定，本案中，因被告未向本院提交其立案调查时间的相关证据，故其于2017年9月4日进行现场勘测的时间应视为其始立案调查的时间，但其于2018年5月10日才作出涉案行政处罚决定，因其未向本院提交其处罚程序存在延长事由的相关证据，故其超期作出处罚决定的行为构成违法，本院对其认为处罚程序合法性的辩称依法不予认可。综上，被告市自然资源和规划局的派出机构国土鄠邑分局因超越职权，事实认定不清、证据不足，适用法律错误，程序违法，其作出的处罚决定依法不能成立，应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）、（四）项之规定，判决如下：   撤销被告西安市自然资源和规划局的派出机构国土鄠邑分局于2018年5月10日向原告段德士、段永士、卜维正作出的鄠国土罚字（2018）第28-2号土地行政处罚决定；   案件受理费50元，由被告西安市自然资源和规划局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长  蒋漱玉   人民陪审员  王建   人民陪审员  魏来计     二Ο一九年八月十六日     书记员  郝建号     附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：    （一） 主要证据不足的；   （二） 适用法律、法规错误的；   （三） 违反法定程序的；   （四） 超越职权的；   （五） 滥用职权的；   （六） 明显不当的。          1