湖北省宜昌市西陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鄂0502行初29号 原告：张先梅，女，1959年10月11日出生，汉族，住宜昌市伍家岗区。 被告：宜昌市公安局西陵区分局，住所地宜昌市西陵区黄河路21号。 法定代表人：王全胜，宜昌市公安局西陵区分局局长。 参加诉讼负责人：贺北华，宜昌市公安局西陵区分局副局长。 委托诉讼代理人：刘晋勇，宜昌市公安局西陵区分局鼓楼派出所副所长。特别授权代理。 委托诉讼代理人：程刚，宜昌市公安局西陵区分局法制大队副大队长。特别授权代理。 被告：宜昌市公安局，住所地宜市伍家岗区城东大道116号。统一社会信用代码1142050001110004XH。 法定代表人：程建宏，宜昌市公安局局长。 参加诉讼负责人：熊显耀，宜昌市公安局党委委员、副局长。 委托诉讼代理人：房俊，宜昌市公安局法制支队副支队长。特别授权代理。 委托诉讼代理人：邹爽，宜昌市公安局法制支队科员。特别授权代理。 原告张先梅不服被告宜昌市公安局西陵区分局（以下简称西陵区公安分局）于2018年10月11日作出的宜西公（鼓）行罚决字[2018]1135号《行政处罚决定书》（以下简称1135号《行政处罚决定书》）和被告宜昌市公安局于2019年2月22日作出的宜公复决字[2019]1号《行政复议决定书》（以下简称1号《行政复议决定书》），于2019年3月25日向本院提起行政诉讼。本院于同年4月3日立案后，分别于同年4月12日、4月15日向被告西陵区公安分局、被告宜昌市公安局送达了《起诉状》副本和《应诉通知书》等法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年5月21日公开开庭审理了本案。原告张先梅，被告西陵区公安分局负责人贺北华、委托代理人刘晋勇、程刚，被告宜昌市公安局负责人熊显耀、委托代理人房俊、邹爽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告西陵公安分局于2018年10月11日对原告张先梅作出1135号《行政处罚决定书》，认定张先梅于2018年10月10日14时许到北京市××附近非法上访，构成扰乱公共场所秩序的违法行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第二项之规定，决定对张先梅处以行政拘留十日的处罚。 原告张先梅不服，向被告宜昌市公安局申请行政复议。宜昌市公安局于2019年2月22日作出1号《行政复议决定书》，认为1135号《行政处罚决定书》事实清楚，证据充分，适用法律正确，决定维持该行政处罚决定。 原告张先梅诉称，宜昌市西陵区人民政府非法强拆新街12号、12-1号房屋，非法拘禁、绑架、胁迫原告签约，造成原告失去唯一住房及生活来源，造成严重财产损失，至今未解决。2018年9月底原告向国家住建部、自然资源部、公安部、国家信访局反映情况。之后在身无分文的情况下去乞讨，向警察求助，警察将原告送到九敬庄。西陵区公安分局在没有北京市公安局西城分局《移交函》、没有管辖权、在事实不清、证据不足的情况下，以《训诫书》为由，将原告行政拘留10日，严重侵犯了原告的人身权利。一、原告没有非法上访的行为。2018年10月10日，原告坐14路公交车，看到有警察就下车了，并告诉警察自己走头无路乞讨求助。警察核实了原告的身份、检查了原告的物品，就带原告去了府右街派出所，安检之后，原告和很多人一起坐大客车到九敬庄。后被带回宜昌。宜昌市委市政府驻北京市群众工作办公室的《情况说明》，明确记载的是非正常上访，不等于非法上访，被告称原告非法上访是错误的。二、西陵公安分局违反法定程序。原告是被谭春强等人从北京押回宜昌，送到鼓楼街派出所，谭春强不是目击者，无权将原告移交给被告。民警给原告做询问笔录的时候，并未向上级公安机关申请管辖权，也未告知原告有申辩的权利和暂缓执行的权利。笔录与原告所述不符，原告才拒绝签名。三、证据不足。被告未调取中南海地区的监控视频，也没有查看当地民警的执法记录仪。《训诫书》是假的，只有本人陈述和假训诫书等证据，不能充分证明原告有扰乱公共场所的违法事实，不能做出处罚决定。四、被告西陵公安分局没有管辖权。被告没有北京市公安局西城分局将原告移交到西陵公安分局处置的《移交函》，处罚决定书也明确原告是被移交给地方政府。原告如在北京有违法行为，应在北京处罚，西陵公安分局不具有管辖权。西陵公安分局既称其为立案管辖，就应当在事发地公安机关立案。但西陵公安分局又称其是指定管辖，是自相矛盾。五、适用法律错误。《中华人民共和国治安管理处罚法》应优先于《中华人民共和国行政处罚法》适用。被告认定原告的行为构成违反治安管理法律规定，应当出作出《治安管理处罚决定书》，但被告却是适用《行政处罚法》的处罚程序，作出了《行政处罚决定书》，适用法律错误。五、被告宜昌市公安局未依法履行职能，有法不依、执法不严、违法不纠。故诉至法院请求：1、确认西陵公安分局作出的1135号《行政处罚决定书》违法；2、撤销宜昌市公安局作出的1号《行政复议决定书》；3、判令二被告向原告公开道歉，并恢复名誉，赔偿经济损失及精神损失；4、本案诉讼费由二被告承担。 原告张先梅除向本院提交了1135号《行政处罚决定书》、1号《行政复议决定书》等证据，还提交了如下证据： 1.宜昌市拘留所《解除拘留证明书》，证明对原告的拘留已执行完毕，该拘留行为是违法的。 2.登记回执、《政府信息答复告知书》。两项证据显示原告要求北京市公安局西城分局向其出具有关张先梅、代某、王永兰的下列信息：一、该局于2018年10月10日对三人以扰乱公共场所秩序立案、调查、处理手续；二、三人当日在中南海周边有无非正常上访和扰乱公共场所秩序的证据；三、训诫书是否属于违法证据；四、北京市公安局西城分局将三人移交宜昌市公安局西陵分局的移交函。北京市公安局西城分局回复称，该三人于2018年10月10日到中南海周边地区非正常上访，被府右街派出所训诫，后送至北京市接济服务中心，未与当地公安进行移交；并说明原告申请的信息一、二、四自始不存在，且信息二、三不属于可申请公开的政府信息范围。证明被告西陵公安分局并无原告违法的证据，也没有收到北京公安机关移送的案件，原告并无违法行为。 3.北京市公安局西城分局于2018年10月10日对代某的《训诫书》复印件。原告认为代某的《训诫书》上无登记照，而其《训诫书》上却有登记照，且一个《训诫书》下部不应当有三处需要填写日期的地方，用以证明被告出具的针对原告的《训诫书》系伪造。 4.申请证人代某出庭作证，即代某于2019年3月31日出具的书面《证人证言》。证明原告2018年10月10日在北京××路公交车遇到警察后，下车向警察求助，后被车送到驻京办，再被宜昌墨池巷社区工作人员带上面包车押回宜昌。同时代某当庭承认其于2018年10月11日与原告一起被学院街办工作人员带到鼓楼街派出所接受询问。 5.视频光盘两张。光盘一（时长18秒）：原告自称是王永兰拍摄的视频。证明其与代某等人一起去北京上访，又一起被学院街办工作人员押回宜昌，并限制其人身自由。光盘二：原告自称是辽宁的一个上访人员到北京申请信息公开时，工作人员告知其上访人员违法应由北京公安处置的答复。本院当庭询问原告该视频的来源，原告表示系其邻居提供，具体何时拍摄、由谁拍摄并不清楚，视频中人员原告均不认识。 被告西陵公安分局辩称，一、我局对原告作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿。经调查，2016年4月8日，张先梅签订了位于宜昌市西陵区××号房屋的安置补偿协议。2018年8月，学院街道办事处在宜昌市××汉××号为其租住住房一套。2018年9月22日，张先梅因拆迁补偿未到达其要求为由到北京先后向住建部信访部门和国家信访局反映房屋被拆迁事情。2018年10月10日14时许，张先梅又因新街房屋被拆同一事由到北京××附近非法上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并下达《训诫书》。以上事实有张先梅的陈述和申辩、证人证言、到案经过、北京市公安局西城分局训诫书、宜昌市市委市政府驻北京群众工作办公室和学院街道办事处的情况说明、身份材料等证据证实。国务院颁布的《信访条例》（国务院令第431号）第十八条规定信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。因北京市中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、滞留，也不允许信访人员滞留或聚集。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。我局于2018年10月11日决定以扰乱公共场所秩序违法给予张先梅行政拘留十日的处罚。二、我局作出的行政处罚决定程序合法，适用法律正确。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二章第十条第一款之规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住公安机关管辖。因张先梅现居住地位于伍家岗区故宜昌市公安局伍家岗区分局有权对其违法行为进行管辖。西陵学院街道办事处工作人员将张先梅、代某从北京接回后向我局报案，鉴于张先梅到北京上访系因其位于西陵的房屋被拆迁而引起，故由我局管辖更为适宜。2018年10月11日，我局根据《公安机关办理行政案件程序规定》报请上级公安机关同意后由我局管辖。故我局对张先梅在北京××附近非法上访扰乱公共场所秩序一案有管辖权。2018年10月11日，我局鼓楼街派出所依法受理了张先梅、代某扰乱公共场所秩序一案，接受了由学院街道办事处工作人员谭春强提交的宜昌市市委市政府驻北京群众工作办公室出具的情况说明、学院街道办事处出具张先梅情况说明、北京市公安局西城分局训诫书等证据材料。鼓楼街派出所积极开展调查取证工作，依法对张先梅、代某（已处罚）、谭春强进行了询问，履行了对张先梅传唤通知家属程序、行政处罚前告知程序。2018年10月11日，我局依法对张先梅扰乱公共场所秩序违法行为作出了行政处罚决定并将处罚决定对张先梅进行了送达，当日我局将张先梅送至宜昌市拘留所执行行政拘留，履行了被拘留人家属通知程序。目前，张先梅行政拘留已执行完毕。综上，答辩人认为宜昌市公安局西陵分局作出的1135号行政处罚决定，事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律正确。请求驳回原告的全部诉讼请求。 被告西陵公安分局收到起诉状副本后，在法律规定的期限内，向本院提交了如下证据： 第一组证据：《指定管辖决定书》《受案登记表》《受案回执》《接受证据清单》、宜昌市市委市政府驻北京群众工作办公室出具的《情况说明》、宜昌市西陵区人民政府学院街道办事处出具的《张先梅情况说明》、北京市公安局西城分局于2018年10月10日作出的《训诫书》。证明西陵公安分局对该案有管辖权，依法受理报案并接收证据材料。 第二组证据：《被传唤人家属通知书》《行政案件权利义务告知书》（张先梅）、《行政案件权利义务告知书》（谭春强）、《行政处罚告知笔录》《呈请行政处罚报告书》、1135号《行政处罚决定书》《（宜昌市拘留所）执行回执》《被拘留人家属通知书》。证明西陵公安分局依法作出了传唤、权利义务告知、处罚前告知、行政处罚呈请决定、执行拘留、传唤拘留通知家属等程序，办案程序合法。 第三组证据：《到案经过》《询问笔录》（张先梅）、《询问笔录》（代某）、《询问笔录》(谭春强)、当事人身份材料。证明我局依法对案件调查取证，证实张先梅构成扰乱公共场所秩序的违法行为。 第四组证据：宜西公（鼓）行罚决字〔2017〕1521号《行政处罚决定书》。证明原告于2017年12月15日被西陵公安分局因同样的事实以扰乱公共秩序违法为由，处以行政拘留7日的行政处罚，系原告的违法犯罪经历，也是1135号《行政处罚决定书》作出10日拘留决定的裁量依据。 本案庭审结束后，被告西陵公安分局向本院补充提交了询问张先梅时的同步录音录像的视频光盘和《呈请指定管辖报告书》。因该两项证据的提交已经超过举证期限，本院依法不予审查。 同时，被告西陵公安分局向本院提交了如下法律依据： 1.《中华人民共和国治安管理处罚法》； 2.《公安机关办理行政案件程序规定》； 3.《信访条例》。 被告宜昌市公安局辩称，一、我局办理原告申请行政复议的案件，享有法定职权。2018年11月28日，我局收到张先梅的行政复议申请书及附件材料，反映对宜昌市公安局西陵分局对其以扰乱公共场所秩序违法进行行政拘留不服，申请行政复议。我局作为西陵分局的上级主管部门，根据《行政复议法》第12条第1款之规定，享有行政复议的法定职权。二、我局办理原告申请行政复议的案件，符合法定程序。2018年11月28日，我局收到张先梅行政复议申请，当日受理并将行政复议申请书复印件及《行政复议提交答复通知书》（宜公复答字（2018）41号）送达被申请人西陵分局，要求其在十日内提交书面答复及相关证据、依据和其他有关材料。2018年12月1日，西陵分局向我局提交了行政复议答复书及相关证据材料。我局在审查期间，因案情复杂于2019年1月25日决定延长复议审理期限30日，当日将《行政复议期限延长通知书》（宜公复延字（2019）1号）邮寄送达。我局进行全面审查后，于2019年2月22日作出行政复议决定，维持西陵分局对原告的行政处罚决定，当日拟将决定书送达原告，与原告电话联系未果，经他人找寻原告未果。2019年2月25日，将行政复议决定书邮寄送达并短信告知原告注意查收，2019年2月29日收到EMS宜昌分公司退回的邮件，备注原告“电话无人接听，上门无人，无法送达”。2019年3月11日，原告到我局信访处反映其他事项，我局民警将行政复议决定书送达原告。我局根据《行政复议法》《行政复议法实施条例》相关规定，履行行政复议职责符合法定程序。三、我局依法审查原告申请行政复议案件，认定事实清楚、证据充分、适用法律准确。我局受理原告的行政复议申请后，向被申请人西陵分局调取了相关证据等材料，对西陵分局对原告进行行政处罚的情况进行了阅卷审查，查明事实为：原告在与××西陵区征地拆迁部门达成拆迁协议并得到补偿且房屋已被拆迁的情况下，又提出新的要求并一直上访。2018年10月10日16时许，原告到北京市中南海周边走访，被北京市公安局西城分局府右派街出所当场查获并下达《训诫书》。当日，原告被宜昌市委市政府驻北京群众工作办公室工作人员劝返，有西陵区人民政府学院街道办事处工作人员接回，次日到达宜昌后街办工作人员向西陵分局反映了其违法行为。经宜昌市公安局指定管辖，西陵分局受案调查，认定原告在不是信访接待场所、不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留的北京市中南海地区，以走访形式反映信访事项，其行为构成了扰乱公共场所秩序的违法行为，根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对原告作出行政拘留十日的处罚决定。我局经审查认为，西陵分局认定事实清楚，证据确实充分，量罚适当，程序合法，根据《行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持西陵分局对原告的行政处罚决定，适用法律正确。综上，我局作出行政复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告宜昌市公安局收到起诉状副本后，在法律规定的期限内，向本院提交了如下证据： 1.原告提交的行政复议申请邮寄凭证、申请书及附件材料。证明原告向宜昌市公安局提出行政复议申请的时间、事由。 2.《行政复议案件登记表》。证明宜昌市公安局行政复议机构依法受理原告的行政复议申请。 3.《行政复议提交答复通知书》（宜公复答字[2018]41号）、《送达回执》。证明受理行政复议案件后宜昌市公安局依法通知西陵公安分局提交书面答复和作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。 4.《行政复议答复书》。证明西陵区公安分局已向宜昌市公安局行政复议机构提交行政复议答复书及案件相关证据材料。 5.《行政复议期限延长通知书》（宜公复字延[2019]1号）、《送达回执》。证明宜昌市公安局依法决定延长行政复议期限并通知复议申请人和被申请人。 6.1号《行政复议决定书》及《送达回执》。证明宜昌市公安局行政复议机构依法作出行政复议决定并送达给申请人和被申请人。 同时，被告宜昌市公安局向本院提交了如下法律依据： 1.《中华人民共和国行政复议法》； 2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》； 3.《中华人民共和国治安管理处罚法》； 4.《公安机关办理行政案件程序规定》。 经庭审质证，因原告提交的证据与被告重复，本院综合双方提交的证据作如下确认： 1.二被告对原告提交的证据1的真实性、合法性、关联性均无异议，但不认可原告的证明目的。本院认为，该项证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政诉讼证据规定》）的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据，即原告被执行拘留的情况，但仅凭该证据不能直接证实被告是否有违法行为。故对原告的举证目的，本院部分予以采纳。 2.二被告对原告提交的证据2的真实性无异议，对原告的证明目的有异议，并辩称该案并非北京公安机关移送管辖，而是由被告西陵公安分局直接立案管辖，故不存在移送证据或移送函。本院认为，该证据符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据，即北京市公安局西城分局在《政府信息答复告知书》中已经明确说明：原告、代某等人于2018年10月10日到中南海周边地区非正常上访，被府右街派出所训诫，后送至北京市接济服务中心，未与当地公安进行移交。 3.二被告对原告提交的证据3的真实无异议。被告西陵公安分局辩称，《训诫书》尾部有三处需要填写日期的地方系该文书的固定格式，二人训诫书上有无个人登记照系当地公安机关上传照片的问题，不影响《训诫书》的真实性。本院认为，原告提交的训诫书系针对本案的案外人代某，与本案的审查无关，但经当庭核对，针对原告及代某的两份《训诫书》的文本格式完全一致，代某的文书中虽然无照片显示，但同位置显示了“上传图片”的字样，且被告当庭出具了《训诫书》的原件，故原告的质证意见，有事实依据，本院依法予以采信。原告的证明目的，本院不予采纳。 4.二被告对原告提交的证据4的内容不予认可，并称该内容与证人在公安机关制作的询问笔录中的陈述不一致，且证人与本案有利害关系，故该证据不具备证明效力。证人代某与原告同系赴京上访人员，代某亦因相同事由被被告处以行政拘留，并向本院起诉，其与原、被告均存在利害关系，其证人证言的效力低于公安机关依职权制作的询问笔录及《训诫书》，故对原告的证明观点，本院不予采纳。 5.二被告对原告提交的证据5的真实性、关联性均有异议。本院认为，根据原告当庭陈述，原告回宜昌途中并无被告工作人员参与，且原告对该段视频资料的证明观点亦与本案处理无关，故本院对该证据不予审查。对原告提交的第二段视频资料因证据来源不明，依法不能作为有效证据采纳。对原告的证明观点本院不予采纳。 6.原告对被告西陵公安分局提交的第一组证据发表如下意见：对《指定管辖决定书》的真实性有异议，认为被告西陵公安分局未申请指定管辖，该证据系事后补做；对《受案登记表》合法性有异议，认为报案人谭春强不是目击证人，无权将原告移交西陵公安分局管辖；宜昌市市委市政府驻北京群众工作办公室出具的《情况说明》只说原告是“非正常上访”，并没有说是“非法上访”，且所述“被中南海被西城分局府右街派出所查获”与事实不符，该说明中并未写明原告有何非法上访的具体行为或导致了何种后果；《张先梅情况说明》中所指的征收补偿协议系原告被胁迫签订，应属无效。《训诫书》系伪造。本院认为，原告关于《指定管辖决定书》系补做的意见，无相关证据证明，本院不予采纳；《受案登记表》上明确记载报案来源“案件移交”，移送单位为“学院街道办事处”，谭春强为该街办工作人员，可见报案人谭春强系代表学院街道办事处履行报案和移送人员的工作，原告关于该案系谭春强个人或北京公安机关向西陵公安分局移交的意见，均与事实不符，本院不予采纳。宜昌市市委市政府驻北京群众工作办公室出具的《情况说明》中所述的“2018年10月10日，张先梅在中南海周边区域非正常上访，被西城区府右街派出所民警查获。张先梅在中南海地区非正常上访后，被西城公安分局民警控制训诫后送分流中心，我办组织驻京工作专班予以劝返”即为对基本事实的陈述，原告关于该说明中未指出其有何违法行为的意见，与事实不符，本院不予采纳。原告针对《张先梅情况说明》中征收补偿协议的意见，因该协议的合法性并非本案审理的范围，故对该意见本院不予审查。被告已当庭提交《训诫书》原件，上有公安机关的印章及民警签名，原告关于《训诫书》系伪造的意见并无有效证据证实，本院不予采纳。故该组证据符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据。 7.原告对被告西陵公安分局提交的第二组证据发表如下意见：对《被传唤人家属通知书》和《行政案件权利义务告知书》（张先梅）的真实性有异议，称系补做；《行政处罚告知笔录》虽系其本人签字，但被告并未对其进行告知；《呈请行政处罚报告书》上的张先梅住址写错；对1135号《行政处罚决定书》真实性无异议，但被告当时并未进行送达，程序违法；《被拘留人家属通知书》是拘留执行完后交原告补签的。对其他证据无异议。被告西陵公安分局辩称，相关文书送达程序合法，并无补签；关于《呈请行政处罚报告书》地址是公安信息系统自动生成，在后台数据信息未更新的情况下可能会出现错误，但送给原告的各种文书中原告的地址均是正确的。本院认为，公安民警在《被传唤人家属通知书》和《行政案件权利义务告知书》已经注明原告拒绝签字，并有两位民警签名确认，符合程序要求，原告关于该证据系补做，未提交相关证据，本院不予采信；《行政处罚告知笔录》已写明了处罚前告知的内容，原告是识字的成年人，且在《行政处罚告知笔录》自行书写了“非法上访，扰乱公共场所秩序的违法行为不存在”并签署姓名和日期2018年10月11日22时40分，故原告称被告未进行告知的陈述，与事实不符，本院不以予采信；《呈请行政处罚报告书》系公安机关内部审批文件，地址是否有误不影响对案件事实和处罚结果的认定，原告关于地址错误的质证意见，不影响本案的审理，但被告在今后的工作中应加强对公文的校对，避免错误和疏漏。1135号《行政处罚决定书》上有张先梅本人签名及2018年10月11日的落款，故原告关于被告未送达的陈述，与事实不符，本院不予采信。故该组证据符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据。 8.原告对被告西陵公安分局提交的第三组证据的真实性未提出异议，但认为该组证据均不能证明原告有何具体的违法行为或造成何种后果，并在庭审中申请本院调取询问笔录时的录音录像。本院认为，原告在询问笔录中已经清楚陈述北京公安因认定其到北京中南海上访所以给其下达《训诫书》，且民警询问原告2017年已经因到北京天安门地区非访被处以行政拘留为何还要再去，为什么不通过司法等合法途径解决问题时，原告回答因其房子的事情没有解决好，只有去北京反映诉求，其不相信司法部门，没有时间也没有钱打官司通过司法途径来解决。可见原告在行政程序中已承认其到北京系上访，而非在起诉中所称到北京乞讨。代某及谭春强在询问笔录的陈述也印证了原告在《询问笔录》中所述。故该组证据符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据。根据《行政诉讼证据规定》的规定，当事人申请法院调取证据应当在举证期限内提出。原告在举证期限内未向本院申请调取证据，在庭审质证期间提出的申请，本院不予受理。 9.原告对被告西陵公安分局提交的第四组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为其行为不符合《公安部关于公安机关于处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的相关规定。本院认为，该项证据符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据。 10.原告对被告宜昌市公安局提交的全部证据的真实性均无异议，仅对行政复议决定的结果有异议。被告西陵公安分局对该六组证据均无异议。本院认为，该六组证据符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据。 根据原告、被告的陈述和上述有效证据，本院综合认定如下事实： 原告张先梅因其曾居住的宜昌市西陵区××号房屋被拆以及该房屋的征收补偿问题于2018年9月前往北京市上访，先后向住建部信访部门和国家信访局反映情况。2018年10月10日，张先梅又因新街房屋被拆同一事由到北京××附近非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并下达《训诫书》，后将其送至久敬庄接济服务中心并被劝返回宜昌。2018年10月11日，西陵区人民政府学街道办事处派员向鼓楼街派出所报案，并提交了宜昌市市委市政府驻北京群众工作办公室出具的情况说明、学院街道办事处出具张先梅情况说明、北京市公安局西城分局训诫书等证据材料。因张先梅户籍不在西陵，但涉案拆迁纠纷系发生在西陵辖区内，宜昌市公安局遂指定由西陵公安分局管辖该案。西陵公安分局鼓楼街派出所受理了张先梅、代某扰乱公共场所秩序一案。其后，鼓楼街派出所开展调查取证工作，依法对张先梅、代某（已处罚）、谭春强进行了询问，履行了对张先梅传唤通知家属程序、行政处罚前告知程序。同日，西陵公安分局对张先梅扰乱公共场所秩序违法行为作出1135号《行政处罚决定书》，且进行了送达和执行。 2018年11月28日，宜昌市公安局收到张先梅的行政复议申请书，于当日受理并将行政复议申请书复印件及《行政复议提交答复通知书》（宜公复答字（2018）41号）送达被申请人西陵公安分局。同年12月1日，西陵区公安分局向宜昌市公安局提交了行政复议答复书及相关证据材料。 因案情复杂，宜昌市公安局于2019年1月25日决定延长复议审理期限30日，并于同日将《行政复议期限延长通知书》（宜公复延字（2019）1号）邮寄送达张先梅。2019年2月22日，宜昌市公安局作出1号《行政复议决定书》，维持西陵分局对原告的行政处罚决定。因电话联系张先梅无果，宜昌市公安局遂于同年2月25日邮寄送达至张先梅，并短信告知其查收。同年2月29日EMS宜昌分公司退回邮件，并备注原告的“电话无人接听，上门无人，无法送达”。同年3月11日，因张先梅到宜昌市公安局信访处反映其他事项，宜昌市公安局遂向张先梅送达了1号《行政复议决定书》。原告仍然不服复议决定，遂向本院提起行政诉讼。 同时查明，1、被告西陵公安分局对原告作出的1135号《行政处罚决定书》已执行完毕。2、原告曾因同一事由在北京天安门地区附近非法上访。2017年12月15日，原告被西陵公安分局以扰乱公共秩序违法为由，处以行政拘留7日的行政处罚。 本院认为，本案审查的行政行为是被告西陵区公安分局于2018年10月11日作出的1135号《行政处罚决定书》和宜昌市公安局于2019年2月22日作出1号《行政复议决定书》。原告张先梅对被告宜昌市公安局有作出行政复议的法定职责和行政复议的程序无异议。本案的争议焦点为：（一）被告西陵公安分局对该案是否具有管辖权。（二）被告西陵公安分局作出1135号《行政处罚决定书》的程序是否合法；（三）被告西陵公安分局作出1135号《行政处罚决定书》的证据是否充分，适用法律是否正确。 一、关于被告西陵公安分局对该案是否具有管辖权。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”第十一条，“上级公安机关直接办理或者指定管辖的，应当书面通知被指定管辖的公安机关和其他有关的公安机关。”由此说明，违法行为地并非唯一管辖机关。而且事实上，全国各地大量的违法上访人员聚集北京，如果全部由北京市公安机关处理困难很大，也不利于对违法上访人员的有效稳控，所以交由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜。本案中，因张先梅系宜昌市人士，其纠纷事由发生在西陵辖区内，且西陵区人民政府学街道办事处派员向鼓楼街派出所报案后，宜昌市公安局指定由西陵公安分局管辖该案，故被告西陵公安分局依法具有该案的管辖权。原告关于被告对其发生在北京的违反《治安管理处罚法》的行为无管辖权的主张不能成立，本院不予支持。 二、关于被告西陵公安分局作出1135号《行政处罚决定书》的程序是否合法。西陵公安分局鼓楼街派出所获得管辖权并立案后，开展了调查取证工作，收集了宜昌市市委市政府驻北京群众工作办公室出具的情况说明、学院街道办事处出具张先梅情况说明、北京市公安局西城分局训诫书等证据，并依法对张先梅、代某（已处罚）、谭春强进行了询问，履行了对张先梅传唤通知家属程序、行政处罚前告知、送达等程序。在张先梅拒绝签字的情况下，由两名办案人员签字并写明情况，亦符合法律规定的程序。故被告西陵公安分局作出行政处罚的程序并无不当。而《权利义务告知书》和《询问笔录》均系张先梅拒绝签字，故张先梅关于被告未告知其申辩权利的意见，与事实不符，本院不予采纳。因原告自行提交的《政府信息答复告知书》已经证实，本案并非北京市公安局西城分局立案移送，故原告关被告西陵公安分局立案无《移送函》属程序不合法的辩称意见，亦无事实及法律依据。 三、关于被告西陵公安分局作出1135号《行政处罚决定书》的证据是否充分，适用法律是否正确。被告西陵公安分局在庭审后向本院补充提交了《询问笔录》的同步录像视频和《呈请指定管辖报告书》，但因已经超过举证期限，应视为放弃该举证权利，故对该证据本院不予审查质证。被告西陵公安分局的行政行为是否合法应综合其在答辩期内提交的证据予以认定。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条规定，“询问笔录应当交被询问人核对，对没有阅读能力的，应当向其宣读。记录有误或者遗漏的，应当允许被询问人更正或者补充，并要求其在修改处捺指印。被询问人确认笔录无误后，应当在询问笔录上逐页签名或者捺指印。拒绝签名和捺指印的，办案人民警察应当在询问笔录中注明。……询问时，可以全程录音、录像，并保持录音、录像资料的完整性。”可见，其一，被询问人拒绝签名捺指印时，办案民警可予以签字注明；其二，询问过程中可以全程录音、录像，但并非必须全程录音录像。故张先梅拒绝签字，且被告未提交视频光盘，均不影响被告提交的询问笔录的效力，本院亦依法予以采信。张先梅是否有非法上访的行为已经有《训诫书》、宜昌市委市政府驻北京市群众工作办公室的《情况说明》、《询问笔录》等证据予以证实。且原告自行提交的《政府信息答复告知书》亦证实了原告有在中南海周边地区走访的非正常上访的行为。故原告关于《训诫书》系伪造且上述材料所载不实的辩称意见，并无相应证据予佐证，本院难以采信。原告关于被告未提交执法记录仪、询问录像等视频证据不能认定其违法行为的意见，根据《行政诉讼证据规定》，视频证据仅为证据形式的其中一种，在有其他形式证据（如书证等）足以证实违法行为时，视频证据非必要证据。故原告关于被告作出行政处罚前必须调取中南海地区的监控视频或当地民警的执法记录仪的辩称意见，并无法律依据，本院不予采纳。 国务院颁布的《信访条例》第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。根据上述规定，信访人员应当前往信访机关设立或者指定的接待场所提出信访事项，依法行使自己的权利，不得有扰乱公共场所秩序的行为。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。”张先梅曾因同一事由被处罚，故其再次违反法律规定被处以十日拘留，该处罚及量裁均无不当。 关于原告认为被告针对违反治安管理法律规定的行为应当作出《治安管理处罚决定书》而非处罚决定书且不适用《行政处罚法》的意见，系对法律的错误理解。《行政处罚决定书》的名称不因适用实体法律法规的区别而变更，违法治安管理法所受到处罚亦属于行政处罚的一种，除适用部门法律法律外，同样适用《行政处罚法》，并应作出《行政处罚决定书》。 综上，被告西陵区公安分局作出的1135号《行政处罚决定书》和被告宜昌市公安局作出的1号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。因此，原告张先梅的诉请无事实及法律依据，本院不予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告张先梅的全部诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告张先梅负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。 审 判 长  龚 瑜 审 判 员  冯丽娥 人民陪审员  陈 娟 二〇一九年八月五日 书 记 员  王玉华