河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1868号上诉人（一审被告）汤阴县人民政府。法定代表人贾晓军，县长。委托代理人郭鹏，该单位工作人员。委托代理人王长军，河南华厚律师事务所律师。被上诉人（一审原告）郑入义，女，汉族，1928年10月22日出生，住汤阴县。委托代理人李克贵，男，汉族，1954年8月28日出生，住汤阴县。委托代理人李小平，安阳市汤阴县鹏举法律服务所工作者。郑入义与汤阴县人民政府不服作废农村土地承包经营权证一案，汤阴县人民政府不服安阳市中级人民法院（2019）豫05行初53号行政判决，向本院提出上诉，本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。郑入义的一审诉讼请求为：请求确认汤阴县人民政府作废郑入义的农村土地承包经营权证的行为违法、无效。安阳市中级人民法院一审认定以下事实：汤阴县人民政府于2017年4月10日为郑入义制作了豫（2017)汤阴县农村土地承包经营权第021336号农村土地承包经营权证（代码为410523203210110056J),证载:发包方为汤阴县瓦岗乡龙虎村十一组,承包方为郑入义,身份证号码,承包方式为家庭承包;合同代码410523203210110056J,承包期限1998年10月1日至2028年9月30日,承包地面积3.48亩。该农村土地承包经营权证书发到了郑入义所在龙虎村村民委员会,但未向郑入义发放。后汤阴县人民政府将上述证书予以作废,在该证书上加盖了作废章,并将该证书收归入档。该证书上未载明作废日期，汤阴县人民政府认为作废时间是2017年6月中旬，郑入义认为作废时间在2017年8月20日。该证作废后,郑入义原承包的部分土地,由汤阴县人民政府分别为其长子和四子李克学、李克俭颁发了农村土地承包经营权证。郑入义得知后,向龙虎村村民委员会反映并到汤阴县县委群众工作部信访,反映其承包地被擅自变更到其大儿子和四儿子名下。2017年9月19日,汤阴县县委群众工作部给郑入义出具了《信访事项程序性受理告知书》,告知其反映的问题将转交瓦岗乡了解处理。2017年11月28日,汤阴县瓦岗乡人民政府出具了《信访事项处理意见书》。郑入义称其子李克贵于2018年2月11日才从乡政府获取了作废的豫(2017)汤阴县农村土地承包经营权第021336号农村土地承包经营权证书复印件,2018年2月26日在乡政府由该村干部在该复印件上加盖了汤阴县瓦岗乡龙虎村村民委员会的公章。汤阴县人民政府认可该证书复印件是因郑入义在多次信访的情况下才给其复印的,但未能说明日期。汤阴县人民政府提交的汤阴县人民法院(2005)汤瓦民初字第105号民事调解书载明郑入义与李克学达成的协议第一项为:被告李克学从2005年8月19日起3日内支付原告郑入意从2000年7月至2005年底期间的赡养费350元、小麦500斤、玉米100斤,郑入义同时将自己承包地的1/4份额分给被告李克学。2018年5月,安阳市中级人民法院受理了郑入义要求撤销汤阴县人民政府分别为其子李克学、李克俭颁发的农村土地承包经营权证。在审理中,郑入义申请撤回起诉。2018年6月22日安阳市中级人民法院分别作出（2018)豫05行初148号和156号行政裁定,均准许郑入义撤回起诉。2019年1月9日,郑入义向安阳市中级人民法院递交了行政起诉状,要求确认汤阴县人民政府作废其农村土地承包经营权证的行为违法、无效。庭审中,郑入义明确其请求为要求确认该作废行为违法。安阳市中级人民法院一审认为：村土地承包经营权登记、颁证工作直接涉及到承包人的承包经营权。汤阴县人民政府对郑入义原承包的土地已经制作了豫（2017)汤阴县农村土地承包经营权第021336号农村土地承包经营权证，并发放到了该村村民委员会。虽然郑入义未能领取,但汤阴县人民政府将该证书予以作废并收归入档的行为,客观上使郑入义的土地承包经营权未能得以确认,对郑入义的权利义务产生了实际影响,该行为与郑入义存在法律上的利害关系。郑入义具备本案原告主体资格。郑入义实体上是否享有土地承包经营权、郑入义承包的土地是否丧失原有土地承包权不属于本案审查的范围。汤阴县人民政府称作废郑入义农村土地承包经营权证是郑入义没有土地承包合同和提交申请材料，但从该证书上看,该证书上载有合同书代码和郑入义本人的身份证号码。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十二条规定,承包期内,应依法收回的农村土地承包经营权证,应退回发证机关,加盖“作废”章。汤阴县人民政府在已将郑入义的农村土地承包经营权证发放至发包方龙虎村村民委员会的情况下,收回作废郑入义农村土地承包经营权证之前,未告知和听取郑入义的陈述意见和申辩,违反程序正当原则,且未提供相关依据。汤阴县人民政府提交的民事调解书当事人仅是郑入义与李克学,虽协议内容中有郑入义承包地的四分之一份额分给被告李克学,但该内容是指分给耕种还是土地承包经营权的变更,汤阴县人民政府和郑入义对此认识理解不一致。故对汤阴县人民政府提交的该证据和瓦岗乡龙虎村村民委员会证明的证明力，安阳市中级人民法院不予确认。综上,汤阴县人民政府收回作废郑入义农村土地承包经营权证行为违法。郑入义要求确认该行为违法的请求,应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定,安阳市中级人民法院作出（2019）豫05行初53号行政判决：确认汤阴县人民政府收回作废郑入义的豫(2017)汤阴县农村土地承包经营权第021336号农村土地承包经营权证行为违法。汤阴县人民政府不服一审判决，向本院上诉称：（一）原判决认定事实错误，汤阴县农业农村局打印出郑入义的涉案《农村土地承包经营权证书》后,复核时发现郑入义没有与村委会签订的《农村土地(耕地)承包合同》,随即在该证书上加盖作废章予以作废，并未送达郑入义所在的龙虎村村委会，不存在“收回作废的行政行为。”（二）涉案证书没有送达村委会,更没有送达郑入义,不产生外部法律效力，本案不属于人民法院受案范围。（三）涉案土地已经发包给案外人李克俭、李克学、李锋亮,并分别给李克学、李克俭颁发了第021293号、第021319号《农村土地承包经营权证》。原判认定事实错误,适用法律不当,请求查明事实,依法改判。郑入义答辩称，上诉人收回、作废答辩人土地经营权证的行为对答辩人的权利义务产生了实际影响，依法应属人民法院受案范围。上诉人以涉案土地已发包给李克俭、李克学、李锋亮等人为由收回并作废答辩人土地经营权证的行为程序违法。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应依法驳回上诉人的诉请，维持原判。本院二审查明的案件事实与一审一致。另查明，2017年3月10日，瓦岗乡龙虎村村委会分别与李克俭、李克学、李锋亮签订了《农村土地（耕地）承包合同》，2017年4月10日，汤阴县人民政府分别为李克学、李克俭颁发了豫（2017）汤阴县农村土地承包经营权第021293号、021319号农村土地承包经营权证。本院认为：（一）农村土地承包经营权颁证工作与农村村民的权利义务息息相关，农村土地承包经营权证是农村村民承包土地、享有用益物权的权利凭证，县级人民政府是否为土地承包人颁发农村土地承包经营权证，与土地承包人存在有法律上的利害关系，并会对土地承包人的权利义务产生直接影响。汤阴县人民政府称郑入义没有与其所在的龙虎村委会签订土地承包合同，也没有提交申请材料，为郑入义制作土地承包经营权证是河南北斗科技有限公司工作人员失误所为。郑入义称其与龙虎村委会签订了承包合同，并将承包合同交给了村委会。汤阴县人民政府为郑入义制作的土地承包经营权证上载有郑入义的姓名及身份证号等个人信息和承包合同代码，汤阴县人民政府未能提供该证上郑入义个人信息及承包合同代码的出处。因此，对于汤阴县人民政府关于为郑入义制作土地承包经营权证是河南北斗科技有限公司工作人员失误所为的说法，本院不予认可。（二）承包期内，发包方不得调整承包地，特殊情况必须调整的，应经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡镇人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。作为龙虎村村民，郑入义应该对本村土地享有承包的权利，且也一直承包有本村土地，承包期内，龙虎村村委会没有对本村的土地进行过法律范围内的调整。汤阴县人民政府提交的民事调解书内容中有郑入义承包地的四分之一份额分给李克学,对于该协议内容，是指由李克学代为耕种还是土地承包经营权的调整与变更，汤阴县人民政府和郑入义认识不一，本院认为，协议是郑入义和李克学二人达成，未经过法定的土地调整程序，只能认定为是代为耕种，而不是土地承包经营权的变更。（三）2017年4月10日，汤阴县人民政府为郑入义制作了豫（2017)汤阴县农村土地承包经营权第021336号农村土地承包经营权证，在郑入义未能领取的情况下,即将该证作废并收归入档的行为,客观上使郑入义的土地承包经营权未能得以确认,对郑入义的权利义务产生了实际影响,与郑入义存在法律上的利害关系。汤阴县人民政府称土地承包经营权证没有送达郑入义,对外不产生法律效力，本案不属于人民法院受案范围的说法，本院不予认可，对于郑入义的诉讼主体资格本院予以确认。（四）汤阴县人民政府在已经为郑入义制作了农村土地承包经营权证且未发放的情况下,即收回作废,未告知郑入义享有陈述和申辩的权利,违反程序正当原则，应认定为违法。瓦岗乡龙虎村村委会分别与李克俭、李克学、李锋亮签订了《农村土地（耕地）承包合同》的行为，汤阴县人民政府分别为李克学、李克俭颁发豫（2017）汤阴县农村土地承包经营权第021293号、021319号农村土地承包经营权证的行为，与汤阴县人民政府收回作废郑入义农村土地承包经营权证的行政违法行彼此独立，不能因为汤阴县人民政府为李克学、李克俭颁发了土地承包经营权证，而得出其收回作废郑入义农村土地承包经营权证的行为合法的结论。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持安阳市中级人民法院（2019）豫05行初53号行政判决。本案二审案件受理费50元，由上诉人汤阴县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  关永生审判员  万宗杰二〇一九年八月二十六日法官助理宋光远书记员赵琛琛