广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤04行终93号上诉人（原审原告）：薛志坚，男。被上诉人（原审被告）：珠海市横琴新区管理委员会规划国土局，住所地：广东省珠海市横琴新区。法定代表人：王淳，局长。委托代理人：陈碧云，该局工作人员。委托代理人：李祥琴，广东运胜律师事务所律师。原审第三人：珠海大横琴城市公共资源经营管理有限公司，住所地：广东省珠海市横琴新区。法定代表人：宋澜涛,总经理。委托代理人：占亮，北京市盈科（珠海）律师事务所律师。委托代理人：陈艾伶，北京市盈科（珠海）律师事务所实习律师。上诉人薛志坚诉被上诉人珠海市横琴新区管理委员会规划国土局（以下简称横琴规划国土局）以及原审第三人珠海大横琴城市公共资源经营管理有限公司（以下简称大横琴公司）土地行政管理及行政赔偿一案，不服珠海市金湾区人民法院(2019)粤0404行初29号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2019年7月10日就本案予以法庭调查，上诉人薛志坚，被上诉人横琴规划国土局的委托代理人陈碧云、李祥琴，原审第三人的委托代理人占亮、陈艾伶到庭参与了诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定的事实2007年1月5日，珠海市××××××××与薛志坚签订《×××耕地种植承包合同》，薛志坚承租×××耕地约×××亩进行果树种植。承包期×年，自2007年5月5日起至2013年5月5日止。2012年7月30日，横琴规划国土局作出《清场公告》，要求位于×××周边的用地范围内的青苗及附着物的相关权益人自公告之日起五日内进行登记、确认。薛志坚的××果园位于上述清场范围内。2017年8月25日，横琴规划国土局作出《关于终止×××××（××果园）青苗及附着物补偿程序的决定》，决定终止对薛志坚×××（××果园）范围内相关青苗附着物的评估补偿程序，相关青苗附着物不予补偿，并要求薛志坚自决定发出之日起30日内，自行清理并离场，逾期，横琴规划国土局将依司法程序将薛志坚诉至法院，申请法院强制清场。薛志坚未在法定期限内对该决定申请行政复议或者提起行政诉讼。2017年11月16日，珠海市××××××××作出《×××办公室关于进一步加强××公共×××运营管理的通知》，通知××各部门和××××××，为加强××建筑余泥渣土运输消纳管理，决定划定××公共×××，并指定珠海×××投资有限公司负责运营管理。具体的运营方案由运营管理公司负责制定，并报×××、××××、××××、××××、××××××等部门审核通过后执行。区××××部门负责对现有用地进行筛查，协助区×××××将可作为公共×××的区域进行评估论证和做好相应规划及完善相关用地手续。2018年9月13日的《××重大项目建设工作会议纪要》载明：为解决区××××问题，会议决定区×××××在2018年9月10日前完成×××、×××××××临时用地规划许可证核发工作，由大横琴公司（珠海×××投资有限公司委托）负责运营管理公共×××，×××××××自2018年8月29日起由大横琴公司全面接管并对外开放。×××、×××××××务必于2018年9月15日前对外开放。2018年10月29日，横琴规划国土局与大横琴公司签订《临时使用土地合同》。该合同第二条规定，横琴规划国土局经××××批准，根据法律授权将土地提供给大横琴公司临时使用。第四条规定，本合同项下临时用地分为三块，地块一坐落于××××××、××××××××××区域，地块二坐落于××××××××、××××××、×××西侧、××××山北侧，地块三坐落于×××××与×××交叉××××××区域。第五条规定，临时用地用途为××公共×××临时用地。第六条规定，横琴规划国土局同意在×××××批复印发后10个工作日内将临时用地按现状交付大横琴公司。第二十六条规定，合同项下临时用地经珠海市×××××批准，本合同自×××××批复临时用地之日起生效。2018年11月26日，大横琴公司开始在×××填土，其中××××××紧挨薛志坚“××果园”。2018年4月13日，横琴规划国土局向珠海市横琴新区人民法院提起民事诉讼，要求判令薛志坚按《×××耕地种植承包合同》第六条规定，立即腾退×××××约×××亩土地（××果园占用场地）。2018年10月10日，薛志坚提出反诉，请求：1.解除薛志坚与珠海市××××××签订的《×××耕地种植承包合同》；2.判令横琴规划国土局支付青苗附着物补偿款6495572元；3.判令横琴规划国土局对漏登、漏补水电管网及项目种类予以评估、补偿；4.判令横琴规划国土局支付精神赔偿费5万元；5.判令横琴规划国土局安排给薛志坚家庭安置住房一套；6.横琴规划国土局承担诉讼费。因薛志坚未在法定期限内缴纳反诉费，珠海市横琴新区人民法院按薛志坚反诉撤诉处理。一审法院判案理由及结果一审法院认为，没有证据证明横琴规划国土局实施了薛志坚诉请的横琴规划国土局强行填土掩埋、放水淹死其种植的×××亩杨桃、连雾的清场行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”。通常认为，所谓“事实根据”是指一种“原因事实”，也就是能使诉讼标的特定化或者能被识别所需的最低限度的事实。通俗地说，是指至少能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在。例如，如果请求撤销一个行政决定，就要附具该行政决定；如果起诉一个事实行为，则要初步证明是被告实施了所指控的事实行为。本案中，薛志坚诉请确认横琴规划国土局强行填土掩埋、放水淹死其种植的×××亩杨桃、连雾的清场行为违法，理由是薛志坚承租×××耕地约×××亩，与横琴规划国土局因承租土地上青苗及附着物的补偿金额产生争议，在×××指示横琴规划国土局对薛志坚的补偿金额进行重新评估后，却“不但不按×××的指示办，反而加大损害力度，派出大横琴公司日夜填土掩埋果树、鱼塘及设施设备等，造成薛志坚的×××多亩果树土埋水淹，已大部分死亡”。然而根据薛志坚、横琴规划国土局及大横琴公司提供的证据，均不能证明横琴规划国土局实施了薛志坚所述的清场行为。相反，根据大横琴公司提交的《×××关于进一步加强××公共×××运营管理的通知》和《××重大项目建设工作会议纪要》两份证据可知，大横琴公司系案涉公共×××的运营管理主体，大横琴公司对此亦不持异议。但上述两份证据同时可以证明大横琴公司在××××××的填土行为并非横琴规划国土局委托，横琴规划国土局仅系根据上述通知和会议纪要的精神，对现有用地进行筛查，协助区×××××将可作为公共×××的区域进行评估论证和做好相应规划及办理×××临时用地规划许可证的发放工作。大横琴公司称其填土工作系受横琴规划国土局的授权和指定而为，无事实根据，一审法院不予采信。因此，薛志坚诉请确认横琴规划国土局实施清场行为违法没有事实根据。此外，薛志坚要求判令横琴规划国土局赔偿青苗附着物直接经济损失人民币1185.50万元，无事实根据和法律依据。因此，薛志坚起诉的情形属于依法应当裁定驳回起诉的情形。一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回薛志坚的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回薛志坚。当事人二审诉辩主张上诉人薛志坚的上诉请求：1.撤销原审裁定，并依法改判确认被上诉人填土掩埋、放水淹死上诉人种植的×××亩杨桃、莲雾的行为系违法侵权行为，同时赔偿上诉人青苗附着物直接经济损失人民币1185.50万元；2.本案上诉费用由被上诉人承担。其主要上诉理由如下：一审法院以上诉人未举证证明被上诉人实施了行政侵权行为为由驳回上诉人起诉，与事实严重不符。被上诉人作为政府职权部门，依法取得×××××的具体授权后，在横琴法院作为诉讼当事人与上诉人尚未妥善解决出租土地及地上附着物问题的情况下，明知弃土倾倒时会对相邻地块地上附着物形成倾覆、掩埋、积水或水浸等直接侵害，仍将公共×××规划选定在上诉人案涉果园所在地块旁边，系故意为之，实际上是利用倾倒人在公共×××倾倒弃土的手段实施了违法侵权行为，理应承担相应的责任。本案中，上诉人就案涉果园所在地块被征收应予补偿的举证，足以证实案涉果园所在地块上有果树等附着物补偿问题尚未妥善处理且尚在协商中，对此被上诉人是明知的。上诉人亦提交关键证据手机录像证实，倾倒弃土施工指挥人明确向警察供述倾倒行为是得到了×××及相关部门尤其是被上诉人×××的职权授意而为之，上诉人有报警且现场有警察出警并示意让找×××解决，并且自2012年被上诉人作出征收补偿决定至今，其一直在与被上诉人通过各种方式进行沟通、协商或谈判。被上诉人横琴规划国土局答辩称：一审裁定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应予维持。其一，本案行政诉讼所诉的行政清场行为并不存在。被上诉人没有对上诉人的杨桃、莲雾实施行政清场行为，不存在被上诉人损害上诉人青苗及附着物的事实。上诉人诉请确认被上诉人“强行填土掩埋、放水淹死薛志坚种植的×××亩杨桃、莲雾的清场行为违法”的请求，以及要求“赔偿青苗附着物损失1185.50万元”的请求没有事实依据。其二，被上诉人将案涉×××水塘区域土地作为××公共×××临时用地交付原审第三人占有、使用，与原审第三人签订《临时使用土地合同》的行为，是依法履行土地行政合同一方当事人权利义务的行为，不是上诉人所诉的行政清场行为或行政侵权行为。与上诉人述称的××果园果树损害没有法律上的因果关系。其三，被上诉人将案涉×××的临时土地使用权提供给原审第三人使用的事实，与上诉人述称的被上诉人授意施工指挥人员损害上诉人果树的说法，是完全不同的两个法律关系，上诉人的该等说法歪曲事实。其四，上诉人所说的填土和照片中显示的施工队的卡车、勾机等与被上诉人无关。其五，横琴法院已于2019年3月1日判决上诉人腾退××果园占用场地，上诉人无权占用××果园场地。其六，本案行政诉讼指向的行政清场行为，是上诉人杜撰的虚假事实，案外人倾倒弃土的现场，与本案行政诉讼没有法律上的因果关系，一审法院认为没有必要勘验现场的做法，不存在违反法定程序的问题。原审第三人大横琴公司答辩称：大横琴公司经过指定与授权，在被上诉人提供的土地范围内进行公共×××施工，其行为是合法的。原审第三人是在×××公共×××堆放弃土，而不是在××果园内堆放弃土，并未侵犯上诉人的合法权益。一审裁定中并未对×××公共×××与××果园范围没有重叠以及原审第三人未在××果园内堆放弃土等两个事实进行查明，属于认定事实不清。二审查明的事实一、关于薛志坚一审诉请及理由薛志坚向一审法院提出三项诉请：1.确认被告横琴规划国土局强行填土掩埋、放水淹死原告种植的×××亩杨桃、连雾的清场行为违法；2.判令被告横琴规划国土局赔偿青苗附着物直接经济损失人民币1185.50万元；3.判令被告横琴规划国土局承担本案诉讼费用。薛志坚在其诉状中陈述了如下理由：征收将对原告造成重大损失,但原告同意征收,并配合被告的征收清点工作。2014年3月4日，被告下发《关于×××××周边用地青苗及附着物补偿的公示》,对同地段的其他种养户均作了补偿,但唯独不与原告协商,仅同意补偿××万元。2017年1月19日,被告作出《关于×××××××果园青苗及附着物评估结果的告知函》,告知原告如对评估结果不服,仍可申请复核和鉴定。因原告发现评估报告中有××××××园艺学院和××××××果树研究院的两位研究员出具的评估报告,评估果园总价值为人民币××××万元,故又提出复核申请。但被告于2017年8月25日作出《关于终止××××××(××果园)青苗及附着物补偿程序的决定》,并于2017年10月14日上午，采取诬陷报假案的方式将原告抓到××××××，还非法行使××权,由×××××带两名××坐在××××的×××里,强迫原告按×××的意思办，禁止原告反映情况、信访、申诉,原告没有同意按照被告的要求签字,×××××××××。2017年10月20日下午,珠海市××××××××××××。二、关于二审法庭调查上诉人薛志坚在二审中提交了光盘一张，称光盘中的视频是在金湾法院一审庭审以后向中院提交的，拟证明原审第三人仍在不断地往××果园堆土。被上诉人横琴规划国土局质证认为，该证据不是新证据，在二审提出不合程序，即使作为证据，也不认可其真实性、关联性和证明力。原审第三人基本认同被上诉人横琴规划国土局质证意见。本院认为，上诉人薛志坚在二审中提交的光盘，与本案根本争议、原告诉权问题缺乏关联性，故不予采纳。三、依据一审证据认定的事实原审法院查明的事实属实，本院予以确认，并根据一审中当事人举证与质证，认定如下事实：2007年1月5日，珠海市××××××××与上诉人签订的《×××耕地种植承包合同》第十一条约定，“合同期内或合同期满后，如我区因建设发展需要收回该区域，乙方应无条件撤出。”上诉人承包上述土地期间，将其种植的场地取名为“××果园”。合同于2013年5月5日期满后，双方未续签合同。2014年，珠海市×××××发出《关于×××××周边用地青苗及附着物补偿的公示》，并附《×××××周边用地青苗及附着物补偿方案确认表》。该表显示，薛志坚青苗及附着物补偿金额为××××××元，同时注明两点：1.以上数据以现场丈量、清点的结果为准；2.上述单价按照××××6号文及××××10号文件的规定执行。2016年7月6日，横琴规划国土局向薛志坚作出《关于对薛志坚位于×××××用地范围的青苗及附着物的补偿决定》，决定青苗及附着物补偿共计×××××××元，请在收到本决定之日起三日内办理手续并领取补偿款。薛志坚不服该决定，向珠海市人民政府申请行政复议。2016年11月8日，珠海市人民政府作出《行政复议决定书》，撤销上述决定。2016年12月20日，双方选定珠海××××房地产评估有限公司对青苗附着物进行评估。2017年1月该评估公司作出《青苗附着物估价报告》，该报告估价结果为×××××××元。2017年1月19日，横琴规划国土局作出《关于×××××××果园青苗及附着物评估结果的告知函》。告知内容为：上述评估公司已完成评估工作，如对评估结果有异议，可申请复核评估，并指出评估报告存在的问题；如无异议，请收到函后及时到我局签订补偿协议；在规定时间内，既不提出异议，又拒绝签订相关补偿协议的，我局将径行作出补偿决定。在横琴新区人民法院审理（2018）粤0491民初366号案即横琴规划国土局与薛志坚土地承包合同纠纷案期间，薛志坚称横琴新区人民法院审理的案件是行政补偿纠纷，请求驳回横琴规划国土局的起诉，并于2018年12月22日向横琴规划国土局提交了《请求对我承包的×××耕地种植进行重新评估的申请》。薛志坚在该申请中称：2012年7月横琴规划国土局发布清场公告，要求我5日予以登记、确认，我始终同意国家征收，但对经济补偿问题双方至今没有达成一直意见，其间发生了一系列误会和不愉快。2018年12月10,我再次到×××当面向××陈述我的诉求，××叫来横琴规划国土局××当场批示要求我们重新评估。现为了落实××指示，我表示听取××安排重新评估。为了公平合理解决我的补偿问题，特申请横琴规划国土局向珠海市×××做一个现场公证，清点各种果树数量及现状，并协商一个评估机构作出科学合理的评估结果，以顺利解决我的补偿问题。薛志坚因在（2018）粤0491民初366号中解决补偿问题无望，遂于2019年1月，就强行清场与赔偿问题向一审法院提起本案行政诉讼。2019年3月14日，横琴新区人民法院就横琴规划国土局与薛志坚土地承包合同纠纷案作出（2018）粤0491民初366号民事判决，判决薛志坚于判决发生法律效力之日起三十日内腾退占用的×××××约×××亩土地（××果园占用场地）交还给横琴规划国土局，并负担该案案件受理费人民币××××××元。薛志坚不服该判决，上诉于本院，并提出缓交上诉费的申请，其申请获得本院准许。目前，该民事上诉案正在审理中。本院判案理由及结果本案核心问题虽然是原告诉权问题，但案中有案，而且涉及根本争议的梳理和争议实质性解决的践行。对此，本院评判如下：一、本案实质与根本争议是行政补偿问题。其一，本案最基础的法律关系是行政合同。2007年1月5日签订的《×××耕地种植承包合同》，是本案最基础的法律关系。从合同内容、行政方订约主旨及其提前终止合同的后续行政行为来看，该承包合同应当认定为行政合同。横琴规划国土局基于行政管理需要提前终止合同后，薛志坚在案涉民事诉讼和本行政诉讼中均表示对退出涉案地块无异议，但坚称应得到行政补偿。其二，横琴规划国土局突然终止行政补偿程序诱发了本案争议。事实上，横琴规划国土局早在2014年就依职权启动了行政补偿程序，并经两轮评估。此期间，珠海市人民政府经复议撤销了横琴规划国土局做出的《关于对薛志坚位于×××××用地范围的青苗及附着物的补偿决定》（补偿金额为×××××××元）。从该行政复议内容来看，珠海市人民政府表达了应予行政补偿的旨意。其后，双方选定评估机构予以评估，横琴规划国土局遂于2017年1月依据新的评估结果发出《关于×××××××果园青苗及附着物评估结果的告知函》（拟补偿金额为×××××××元）。从告知内容来看，横琴规划国土局拟对薛志坚至少按第二次评估结果予以补偿。然而，横琴规划国土局于同年8月突然作出《关于终止×××××（××果园）青苗及附着物补偿程序的决定》，告知薛志坚相关青苗附着物不予补偿，让薛志坚大为失望进而占地不退。此不予补偿的行政决定，不仅引发后续争议，而且令××××××涉嫌失信。所以，本案争议如果要实质性解决，就应回到行政补偿问题上。二、本案争议的处理应当预防程序空转。争议实质性解决，是2015年《行政诉讼法》新增的立法目的，本案处理应当践行。其一，案涉民事诉讼难以化解本案实质性争议。依照《×××耕地种植承包合同》第十一条约定，薛志坚应当在合同履行期届满时腾退土地，但以未获得补偿为由继续管理果园；横琴规划国土局依据前述合同，尽管享有强制清场的行政权，但并未行使该公权，而向横琴法院提起腾退土地的民事诉讼；薛志坚辩称争议是行政补偿纠纷，请求驳回横琴规划国土局的起诉。薛志坚面临强势的行政方，基于在案涉民事诉讼中无望解决行政补偿问题，遂以强行清场与行政赔偿为诉请提起本案行政诉讼。横琴法院最终做出民事判决，判决薛志坚腾退占用的土地，并负担民事案件受理费人民币××××××元。薛志坚不仅未得到分文行政补偿款，而且有可能还要背负巨额民事诉讼费，当然不服，并上诉于本院。在案涉的民事诉讼中，薛志坚关于行政补偿的反诉已被驳回，除非在民事二审中本院兼顾行政补偿问题予以调解成功，本案争议才可能实质性化解。其二，一审裁定驳回起诉有误。本案中，基于行政合同有多个后续行政行为，利害关系人如何精准地提出诉请，并非一目了然。薛志坚虽提起了本案行政诉讼，但其诉请的确存在不准的问题，需要法官释明。在一审行政诉讼中的两项诉请，其确认清场违法是表是次，其请求行政赔偿（补偿）是里是主。就本案现有证据而言，薛志坚在案涉民事诉讼中反诉行政补偿的理由和本案行政赔偿的基本理由大体一致，故薛志坚诉请行政补偿还是行政赔偿，二者差异其实并不大。综合分析薛志坚本案诉请其理由可见，本案可能是行政补偿与行政赔偿兼而有之，一旦进入实体审查，案涉的终止补偿程序和清场两行为均面临合法性审查，只要其中一个行为被确认为违法，案件即可确定为行政赔偿之诉。一审裁定未厘清争议根本，自然未发现本案实质与根本争议是行政补偿问题，因此也未向薛志坚释明准确的诉请应当是什么。就此而言，一审裁定仅评述了确认清场违法之诉没有事实依据，而遗漏了行政赔偿（补偿）之诉的诉权审查。其三，薛志坚关于行政补偿的诉权应当及时保护。横琴规划国土局作出《关于终止×××××（××果园）青苗及附着物补偿程序的决定》后，薛志坚尽管初步举证强调了遭受被告方发动×××阻止其申诉等救济障碍，但该主张有待查证，而且薛志坚没及时提起行政诉讼是客观事实。据此，本院以超过起诉期限为由驳回薛志坚本案起诉未尝不可，但是，在驳回的同时须从保护原告诉权出发，同时还应告知薛志坚可先向横琴规划国土局另行申请行政补偿，待行政处理后，如果不服，可再次提起行政补偿（赔偿）之诉。如此处理与路径，很可能出现程序空转，当然与及时解决实质性争议之精神相悖。此外，经法官释明后，薛志坚明确表示不愿另行申请而重启行政补偿程序。综上，作为本案根本争议的弱势方当事人薛志坚，其请求行政补偿（赔偿）之诉权应予及时保护；一审裁定认定事实和审查诉请均有遗漏，驳回起诉有误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下:一、撤销珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初29号行政裁定；二、本案指令珠海市金湾区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一九年八月二日书记员 刘 敏