广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终759号上诉人（原审原告）：彭爱芳,女,汉族,住广东省云浮市云城区，上诉人（原审原告）：王一文，男，汉族，住广东省云浮市云城区，上诉人（原审原告）：黄柏荣，男，汉族，住广东省云浮市云城区，以上三上诉人的共同委托代理人：郭锦霞，广东悦耘律师事务所律师。共同委托代理人：吴锦灿，广东悦耘律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）:云浮市人民政府。住所地：广东省云浮市云城区世纪大道中行政中心办公大楼。法定代表人：王胜，市长。上诉人彭爱芳、王一文、黄柏荣因与被上诉人云浮市人民政府（以下简称云浮市政府）行政复议纠纷一案，不服广东省云浮市中级人民法院（2017）粤53行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2009年9月29日，被告云浮市政府向原云安县亘生经济发展有限公司核发云府国用（2009）第xxx号《国有土地使用证》。该证的“记事”栏载明该宗地由余锦天的云府国用（2007）第xxx号证所属土地转让而来。2015年1月12日，云浮市国土城规局向原云安县亘生经济发展有限公司核发云国土规划地字第2015-0002号《建设用地规划许可证》，该证所载的用地位置为云浮市区天鹅区府前路（世纪大道中）南侧。2016年3月7日，云国土规划地字第2015-0002号《建设用地规划许可证》变更为云国土规划地字第2016-0012号《建设用地规划许可证》，对地下车库的退建距离进行了调整，云国土规划地字第2015-0002号《建设用地规划许可证》同时废止。2016年4月19日，原云安县亘生经济发展有限公司变更为亘生公司。2017年4月11日，亘生公司向云浮市国土城规局提交云浮市建设用地规划申请表，申请修建性详细规划（总平面规划方案）审查或调整，其提交的方案与2016年所提交的方案作了一定调整。2017年5月18日至2017年5月27日，云浮市国土城规局将亘生公司世纪尚城大厦项目总平面图进行批前公示。2017年5月25日，曾汉英等人以碧丽园小区业主的身份向云浮市国土城规局提交《对“云浮市亘生经济发展有限公司世纪尚城大厦项目”总平面图批前公示的投诉》，投诉以下问题：“1.云浮市国土资源和城乡规划管理局是政府执法部门，为什么不执行本项目所在区域的规划。原规划变更与否为什么不告知碧丽园业主。2.我们已经几次投诉，你们没有任何人与我们就该项目进行协商，而急着推进该项目，一意孤行。3.我们全体业主强烈要求按原规划执行，本区域应为低层建筑，控制建筑高度12米，还原有业主一个公道。4.如果该项目继续按公示执行，我们将向上一级有关部门投诉、上访，及申请要求听证。”2017年6月30日，云浮市国土城规局向曾汉英等人作出《告知书》，载明：“一、根据职能，亘生公司地块的规划设计条件为规划编制单位确定，我局为规划条件实施部门，上述宗地在平面图公示期间，你们对建筑高度、容积率的异议，属于对规划设计条件异议问题，不属于平面图公示所征询意见范畴。二、所提供的云浮市城市规划设计室出具的碧丽园规划图没有规划审批部门批准，不属于法定的规划图。而且经查询城建档案，此宗地‘于2015年1月第一次为此地块办理了规划设计条件’及‘经查阅原市城乡规划局城建档案，没有该地块（亘生公司云浮国用[2009]第xxx号或余锦天的云府国用[2007]第xxx号）用地规划设计条件资料存档’。综上所述，你们提出的异议建议咨询规划编制部门，我局拟按规定对此平面图进行审批。”2017年7月18日，三原告向被告提交行政复议申请书及相关材料，请求：撤销云浮市国土城规局于2017年6月30日对碧丽园业主作出的《告知书》，并责令云浮市国土城规局重新对三原告的投诉作出调查处理。同日，三原告向被告提交停止执行具体行政行为申请书，请求被告决定停止执行云浮市国土城规局于2017年6月30日对碧丽园业主作出的《告知书》，并责令云浮市国土城规局停止批准《云浮市亘生经济发展有限公司世纪尚城大厦项目总平面图批前公示》以及“世纪尚城大厦总平面图”。2017年7月20日，被告受理三原告的行政复议申请，并通知云浮市国土城规局、亘生公司答复、举证。云浮市国土城规局、亘生公司分别于2017年8月2日、2017年8月1日向被告提交答复书及相关证据。2017年8月11日，被告将上述答复书及证据送达给三原告。2017年8月18日，三原告向被告提交中止行政复议审查申请书，称三原告因不服被告、云浮市规划编制委员会批准，由云浮市国土城规局于2015年作出的云国土规划条字[2015]第0007号《建设用地规划设计条件》，于2017年8月17日向广东省人民政府提出行政复议申请，因此，请求被告中止云府行复〔2017〕39号案的审理。2017年8月22日，被告作出云府行复〔2017〕39号《驳回行政复议申请决定书》，除了以三原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受理条件为由驳回三原告的行政复议申请外，同时还以《告知书》并无可执行内容且《云浮市亘生经济发展有限公司世纪尚城大厦项目总平面图批前公示》以及“世纪尚城大厦总平面图”并非本案审查的具体行政行为为由对三原告的停止执行具体行政行为申请不予采纳，并以该案并无审查云浮市国土城规局的建设用地规划许可行为且该案不存在中止行政复议的情形为由对三原告中止该行政复议案审查的申请不予采纳。之后，被告分别将上述决定书送达给三原告、云浮市国土城规局、亘生公司。三原告对驳回行政复议申请决定不服，向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销被告作出的云府行复〔2017〕39号《驳回行政复议申请决定书》；2.责令被告依法重新作出行政复议决定；3.本案诉讼费用由被告承担。另查明：2017年8月30日，广东省人民政府作出粤府行复〔2017〕479号行政复议受理通知书，对三原告因不服云国土规划条字[2016]第0025号《建设用地规划设计条件》而向其提出的行政复议申请予以受理。又查明：2016年8月3日，云浮市规划编制委员会向云浮市国土城规局发出云规编业务函〔2016〕27号《关于再次征询云安县亘生经济发展有限公司建设用地规划设计条件的复函》，载明：“我委自2010年11月12日成立以来，于2015年1月第一次为该地块办理用地规划设计条件业务（云规编业务函〔2015〕1号）。2010年11月12日以前该地块是否办理过用地规划设计条件，建议贵局查询有关城建档案确定。”2017年3月4日，云浮市规划编制委员会向云浮市国土城规局发出云规编函〔2017〕72号《关于查询云安县亘生经济发展有限公司建设用地规划设计条件的复函》，载明：“经查阅原市城乡规划局城建档案，没有该地块（亘生公司云府国用〔2009〕第xxx号或余锦天的云府国用〔2007〕第xxx号）用地规划设计条件资料存档。”在庭审过程中，三原告称云浮市国土规划局已于作出涉案《告知书》的同日对亘生公司的公示平面图作了批准。原审法院认为：本案为行政复议纠纷。本案的争议焦点为被告驳回三原告的行政复议申请是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”上法第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”上法第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。……。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”在本案中，三原告于2017年7月18日向被告提出行政复议申请，请求撤销的是云浮市国土城规局于2017年6月30日作出的《告知书》。原审法院认为，云浮市国土城规局作出该《告知书》只是告知曾汉英等人其所提交的碧丽园规划图不属于法定的规划图以及告知其所提出的异议的咨询、投诉渠道，且三原告也在庭审中认为云浮市国土城规局另行对涉案公示平面图作了批准。因此，上述《告知书》并非是云浮市国土城规局依据行政管理职权作出的直接对原告的权利义务产生实际影响的行政行为，被告在2017年7月20日受理三原告的行政复议申请后，于2017年8月22日作出云府行复〔2017〕39号《驳回行政复议申请决定书》，以三原告的行政复议申请不符合受理条件为由驳回他们的行政复议申请，符合上述法律、法规规定。关于被告作出云府行复〔2017〕39号《驳回行政复议申请决定书》的程序问题。在本案中，云浮市政府在复议过程中已经依照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，履行了通知申请人补正材料、受理、通知被申请人答复举证、审查并作出驳回行政复议申请决定等程序，其程序完整、合法，文书送达方式合法。至于三原告申请被告决定停止执行涉案《告知书》的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十一条规定：“行政复议期间具体行政行为不停止执行；但是，有下列情形之一的，可以停止执行：（一）被申请人认为需要停止执行的；（二）行政复议机关认为需要停止执行的；（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；（四）法律规定停止执行的。”在本案中，三原告在提出行政复议申请时申请被告决定停止执行涉案《告知书》，并责令云浮市国土城规局停止批准《云浮市亘生经济发展有限公司世纪尚城大厦项目总平面图批前公示》以及“世纪尚城大厦总平面图”。由于涉案《告知书》并不属于对原告的权利义务产生实际影响的行政行为且无可执行内容，而《云浮市亘生经济发展有限公司世纪尚城大厦项目总平面图批前公示》以及“世纪尚城大厦总平面图”并非涉案行政复议案件审查的行政行为，因此，三原告的申请不符合上述法律所规定的行政复议期间具体行政行为停止执行的条件，被告对其申请不予采纳并无不当。对于三原告申请中止涉案行政复议案件的问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：（一）作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的；（二）作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力，尚未确定法定代理人参加行政复议的；（三）作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；（四）作为申请人的自然人下落不明或者被宣告失踪的；（五）申请人、被申请人因不可抗力，不能参加行政复议的；（六）案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的；（七）案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的；（八）其他需要中止行政复议的情形。”在涉案行政复议案中，三原告申请被告审查的是云浮市国土城规局作出的《告知书》，该案的审查并不需要以广东省人民政府对云国土规划条字[2015]第0007号《建设用地规划设计条件》或云国土规划条字[2016]第0025号《建设用地规划设计条件》的审查结果作为依据，且涉案行政复议案中并不存在上述法规所规定的其他应予中止的情形，因此，被告对三原告请求中止涉案行政复议案件的申请不予采纳并无不当。综上所述，被告云浮市政府于2017年8月22日作出云府行复〔2017〕39号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告彭爱芳、王一文、黄柏荣的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告彭爱芳、王一文、黄柏荣负担。上诉人彭爱芳、王一文、黄柏荣不服上述判决，向本院提起上诉称：一、涉诉市国土规划局对修建性详细规划审查申请所作的批准行为，属于行政许可行为，直接对上诉人的权利义务产生实际影响。（一）该局前述规定，规划许可实施过程中，申请人、利害关系人有权在公示期间提出异议，许可机关应对异议进行处理，并将实施许可的处理结果回复异议人。说明了许可机关无论是对申请人还是利害关系人所提异议的处理，均属于实施行政许可的行为，是依照职权作出的行政行为。（二）从市国土规划局2017年4月27日对第一次异议所作的处理结果来看，该局对申请人市亘生公司的许可申请“不予受理、作退件处理”，处理结果无论以何种形式作出，均属于市国土规划局实施行政许可的行政行为。因此，市国土规划局虽然对第一次异议的处理，以《告知书》形式将实施许可的结果回复上诉人等碧丽园业主（利害关系人），但对许可申请人即市亘生公司来说，许可申请获得的回复结果是相同的。（三）同理，本案市国土规划局2017年6月30日对第二次异议所作的处理结果，回复上诉人等碧丽园业主（利害关系人）的处理结果是“按规定对该平面图进行审批”，而回复许可申请人即市亘生公司的处理结果是当日确实作了批准。据此，本案市国土规划局于2017年6月30日对上诉人等碧丽园业主所作的《告知书》，实际上是实施行政许可的行政行为，属于该局依据《广东省城乡规划条例》第二十九条规定的行政管理职权，作出的直接对上诉人（利害关系人）权利义务产生实际影响的行政行为。（四）《广东省城乡规划条例》第二十九条规定的异议权利，属于申请人和利害关系的法定权利。如果按照原审判决以及被上诉人所作复议决定的理解，在实施许可过程中，许可机关对申请人、利害关系人所提异议作出的处理回复，不会影响申请人、利害关系人的权利义务或者合法权益，那么，该条规定的异议权利、程序则形同虚设。按照原审判决以及被上诉人所作复议决定，甚至可以理解为许可机关对申请人、利害关系人可以随意以告知形式实施许可，如告知作不予受理、不予许可或者批准许可处理，但却不影响申请人、利害关系人的权利义务。这种理解显然是错误的。三、被上诉人所作的复议决定程序违法。本案中，在上诉人向被上诉人申请行政复议的同时，提出了停止执行市国土规划局的具体行政行为申请。由于市国土规划局在作出本案行政许可时，以《告知书》形式将行政许可的处理结果回复上诉人等业主（行政许可的利害关系人），以批准形式将行政许可的处理结果回复申请人市亘生公司，据此，上诉人请求停止执行《告知书》以及修建性详细规划许可即“世纪尚城大厦总平面图”，其实就是请求停止执行市国土规划局作出的本案修建性详细规划行政许可行为。原审判决以及被上诉人将上诉人请求停止执行的一个行政许可行为，分割为两个行政行为是错误的。此外，被上诉人在复议审查期间，广东省人民政府已经立案受理了上诉人不服市国土规划局所作云国土规划条字[2015]第0007号《建设用地规划设计条件》的复议申请。根据《城乡规划法》第三十八条、第四十条、第四十三条、第五十条以及《广东省城乡规划条例》第十九条、第二十九条、第三十六条等有关规定，需要编制修建性详细规划并提出修建性详细规划许可申请的，必须在规划设计条件中有明确规定，并经法定程序进行修改。据此，本案市国土规划局批准的修建性详细规划许可，必须以规划设计为依据，原审判决、被上诉人复议决定认为《告知书》回复的实施修建性详细规划许可处理结果，不需要以规划设计条件作为依据是错误的。综上，上诉人所在的碧丽园小区几十户业主，在1999年取得“碧丽园”用地规划许可后依法建设并取得土地及房屋权属证书，享有小区公共道路使用权、既定规划建设的相邻权、土地及房屋等合法权益，市国土规划局在本案中对市亘生公司实施的修建性详细规划许可行为，直接侵犯了上诉人等业主的合法权益。原审判决以及被上诉人的复议决定，以市国土规划局所作《告知书》回复的行政许可结果不会影响上诉人权利义务或者合法权益为由，驳回上诉人的诉讼请求和复议申请，均缺乏事实、法律依据。请求：1、判决撤销云浮市中级人民法院作出的(2017)粤53行初42号行政判决。2、判决撤销被上诉人作出的云府行复[2017]39号《驳回行政复议申请决定书》。3、判决由被上诉人依法重新作出行政复议决定。4、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人云浮市政府二审未提交书面答辩意见。经审查，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案系行政复议纠纷。二审争议焦点是云浮市政府驳回三上诉人的行政复议申请是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。……。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，三上诉人于2017年7月18日向被上诉人提出行政复议申请，请求撤销云浮市国土城规局于2017年6月30日作出的《告知书》。由于云浮市国土城规局作出的《告知书》只是告知曾汉英等人其所提交的碧丽园规划图不属于法定的规划图以及告知其所提出的异议的咨询、投诉渠道，且三上诉人在一审庭审中也认为云浮市国土城规局另行对涉案公示平面图作了批准。因此，上述《告知书》并非是云浮市国土城规局依据行政管理职权作出的直接对上诉人的权利义务产生实际影响的行政行为，被上诉人在2017年7月20日受理三上诉人的行政复议申请后，依照法定程序于2017年8月22日作出云府行复〔2017〕39号《驳回行政复议申请决定书》，以三上诉人的行政复议申请不符合受理条件为由驳回他们的行政复议申请，符合上述法律、法规规定。综上，原审判决处理结果正确，本院依法应予维持。上诉人上诉请求改判的理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人彭爱芳、王一文、黄柏荣共同负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一九年八月二十日书记员  李文蓝王秋喆