云南省云县人民法院行 政 判 决 书（2018）云0922行初4号原告：凤庆县荣达汽车商贸有限公司。所在地：临沧市凤庆县凤山镇滇红北路郡城6-106号。法定代表人：王红兵，该公司执行董事。委托诉讼代理人：倪志刚，云南任通律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托诉讼代理人：朱蓉，云南任通律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告：凤庆县住房和城乡建设局。住所地：临沧市凤庆县滇红路中段。法定代表人：杨语发，该局局长。参加诉讼负责人：龚治良，该局副局长。（第一次庭审）参加诉讼负责人：张勇，该局副局长。（第二次庭审）委托诉讼代理人：杨庆荣，云南顺宁律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。被告：凤庆县城市管理综合行政执法局。住所地：临沧市凤庆县文明社区雅致塘老国土局。法定代表人：龚治良，该局局长。参加诉讼负责人：李国军，该局副局长。委托诉讼代理人：许子文、肖文娟（实习律师），云南山海律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人：杨红明，男，1971年8月25日生，汉族，住临沧市凤庆县。原告凤庆县荣达汽车商贸有限公司（以下简称凤庆荣达公司）因要求确认被告凤庆县住房和城乡建设局（以下简称凤庆住建局）行政强制行为违法及要求行政赔偿一案，向云南省凤庆县人民法院提起诉讼，该院于2018年7月19日依法立案后，于2018年8月3日报请云南省临沧市中级人民法院指定管辖，该院于2018年8月22日作出（2018）云09行辖3号行政裁定，指定本院对该案行使管辖权。本院于2018年10月17日立案后，于2018年10月22日向被告凤庆住建局送达了起诉状副本及应诉通知书。被告凤庆住建局提交的证据已由凤庆县人民法院一并移送本院。本案受理后，本院发现杨红明与本案的处理存在法律上的利害关系，依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十九条的规定，通知杨红明作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年12月12日公开开庭审理了本案。原告凤庆荣达公司的法定代表人王红兵及委托诉讼代理人倪志刚、朱蓉，被告凤庆住建局的参加诉讼负责人龚治良、委托诉讼代理人杨庆荣，第三人杨红明到庭参加诉讼。第一次庭审后，本院发现凤综执字第〔2017〕071号限期改正违法行为通知书上加盖的印章为凤庆县城市管理综合行政执法局（以下简称凤庆行政执法局），且在诉讼期间凤庆县实施党政机构改革，将原与凤庆住建局合署办公的凤庆行政执法局设置为县政府独立的工作部门，独立行使城市规划行政管理等职权，本院依据行政诉讼法第二十六条的规定，追加凤庆行政执法局为本案共同被告参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年7月26日第二次公开开庭审理了本案。原告凤庆荣达公司的法定代表人王红兵及委托诉讼代理人倪志刚、朱蓉，被告凤庆住建局的参加诉讼负责人张勇、委托诉讼代理人杨庆荣，被告凤庆行政执法局的参加诉讼负责人李国军及委托诉讼代理人许子文、肖文娟，第三人杨红明到庭参加诉讼。因案情复杂，本院依法报请云南省高级人民法院延长本案审限六个月。本案现已审理终结。被告凤庆行政执法局于2017年8月25日作出凤综执字第〔2017〕071号《限期改正违法行为通知书》。认定第三人2017年8月25日在青树大河边组建盖钢架房，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第六十四条的规定。限第三人于2017年9月2日17时前自行拆除，若逾期不整改，将根据城乡规划法第六十六条、第六十八条的规定实施处罚。2018年9月2日，凤庆行政执法局、凤庆住建局组织相关部门工作人员，对涉案钢架房实施了强制拆除。原告凤庆荣达公司诉称，原告公司于2016年3月16日注册成立并正式营业。注册资本100万，经营范围为：汽车销售；汽车修理与维护；汽车租赁；二手车经销；国家法律法规允许范围内的实物寄售服务。经营场所租赁第三人位于凤小公路青树中学路口的场地。2017年9月2日，凤庆行政执法局的工作人员，告知原告该钢架房属违法建筑，将强制拆除。然而原告事先并没有得到须限期自行拆除或强制拆除的通知或公告。由于事发突然致使原告公司的汽车修理专用设备、库存汽车油漆等合法财产遭毁损，损失共计584845元。事后原告先后多次向凤庆住建局、信访局等机关投诉反映无果。原告认为被告的强拆行为，违反了《云南省违法建筑处置规定》（以下简称云南违建处置规定）第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十一条、第二十二条、第二十四条的规定，对原告的合法财产造成了实际损害。为维护原告的合法权益，依法提起诉讼，请人民法院依法确认被告的行为违法；判令被告赔偿各项损失共计584845元；本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交的证据：1.原告公司的营业执照；2.法定代表人身份证明；3.法定代表人身份证；4.原告公司营业场所被强拆前后对比照片；5.凤庆行政执法局限期改正违法行为通知书；6.信访答复；7.汽车修理设备购销合同；8.销售单；9.装潢装饰合同；10.地坪施工合同。被告凤庆住建局辩称，首先，本案原告主体不适格，被告依法拆除的违法建筑系第三人在未取得《建设施工规划许可证》的情况下建设的，并非原告的财产，被告已告知第三人要求其自行拆除并通过凤庆电视台进行了公告。原告在钢架房被拆除后向被告索赔，是一种恶意行为，应予驳回。其次，被告的强制拆除行为系依照城乡规划法、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）、云南违建处置规定等法律、法规实施的，该行为主体、程序均不违反法律规定，应得到法律支持。第三，实施强制拆除行为时除违法建筑物外并无其他财产，并未给包括原告在内的任何人造成损失。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告凤庆住建局向本院提交了以下证据：1.统一社会信用代码证。欲证明被告凤庆住建局的组织机构信息。2.限期改正、责令停止违法行为通知书及询问笔录。欲证明被强制拆除的钢架房的所有人为第三人，该房系违法建筑，且凤庆县国土资源局、住建局分别作出过停、改通知。3.视频光碟。欲证明被告已通过凤庆电视台公告包括涉案钢架房应限期自拆和强拆的内容。4.强制拆除前照片。欲证明强拆时该房内无原告所述的物品。被告凤庆行政执法局辩称，首先，作出行政行为时，凤庆行政执法局只是县政府临时组合的机构，涉案强制拆除行为亦并非该局实际实施，不应由该局承担责任。其次，第二项诉讼请求原告无相应的证据，仅是自行书写的清单，不能作为确定损失的证据，不予认可，请人民法院依法裁判。被告凤庆行政执法局庭审中向本院提供了一段视频资料。第三人杨红明述称，被拆除的钢架房系其建盖，确未办理相关审批手续。该房屋出租给原告公司进行汽车修理等经营。第三人虽然是房东，但原告的损失不是第三人造成的，强制拆除行为是被告所为，被告应承担赔偿责任。第三人未向本院提交证据。经庭审质证，被告凤庆住建局对原告凤庆荣达公司提交的证据1、2、3、6无异议；对证据4的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，认为照片上大厅部分拆除前明显看出未放置诉状所述物品；对证据5，认为该局已对第三人进行了告知，钢架房所有人系第三人，该证据与本案无关联；对证据7、8、9、10的真实性、合法性不予认可，认为即便在拆除前确有该合同，但不能证明原告已经履行，相关物品确实放置于现场，拆除时确有装饰装潢的部分，但属于违法建筑的一部分，地坪合同的内容，亦属于违法建筑的一部分。被告凤庆行政执法局对原告凤庆荣达公司提交的证据1、2、3的三性无异议；对证据4的证明内容不予认可，认为不能证明实际损失；对证据5的三性无异议，但对证明内容不予认可；对证据6的三性及证明内容无异议；对证据7的证明内容不予认可；对证据8，认为与本案无关，证明内容亦不予认可；对证据9、10的客观性及合法性无异议，但对关联性及证明内容不予认可，损失清单系原告自行书写，无其他证据佐证，不能证明原告的损失。原告凤庆荣达公司对被告凤庆住建局提交的证据1无异议；对证据2，认为该证据是为了本次诉讼需要而提供的不同年份不同机关的行为，并非针对本案强制拆除行为，程序上不符合法律规定，询问笔录记载的时间是2016年1月14日，与本案无关联，该证据不是被告可作强制执行的证据；对证据3，认为该公告未在电视上看到过，不予认可，且公告中是2017年9月4日前自行拆除，而强制拆除行为是2017年9月2日实施的，证明被告言行不一致；对证据4不予认可，照片反映的只是表象，并不能证明现场没有原告的财物。第三人对原告凤庆荣达公司提交的证据综合发表了质证意见，认为强制拆除时原告公司是否有设备物品在钢架房内其不清楚。第三人对被告凤庆住建局提交的证据1无异议；对证据2，认为确实收到过，且收到过数份，都予以签收，涉案通知书系被告工作人员送达王红兵后，王红兵又转交给第三人的；证据3的公告其未在电视上看到过；证据4中拆除的钢架房系其所建。第三人对被告凤庆行政执法局提交的视频，认为不能证明被告无责任，不予认可。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、3、4、5、6，与本案有关联，真实，形式来源合法，能证明原告企业及法人信息及被告对涉案钢架房实施了强制拆除行为等事实，本院予以采信；证据7、8、9、10，与本案事实缺乏关联性，对原告的主张亦缺乏证明力，本院不予采信。被告凤庆住建局提交的证据1，与本案有关联，真实，形式来源合法，本院予以采信；证据2中凤庆县国土资源局两次对第三人进行违法行为告知的事实与本案无关联，本院不予采信；证据2中凤庆行政执法局作出的限期改正违法行为通知书及证据3、4，与本案有关联，真实，形式来源合法，但对被告欲证明涉案强制拆除行为合法的抗辩主张不具有证明力，本院不予采信。被告凤庆行政执法局提交的视频证据，未在法定举证期限内向本院提交，且对其抗辩主张亦不具有证明力，本院不予采信。经审理查明，原告凤庆荣达公司系经营汽车销售；汽车修理与维护；汽车租赁；二手车经销；国家法律、法规允许范围内的实物寄售等服务的有限责任公司。经营场所承租第三人位于凤小公路青树中学路口的场地及钢架房。2017年8月25日，被告凤庆行政执法局作出凤综执字第〔2017〕071号《限期改正违法行为通知书》，认定第三人在青树大河边组建盖钢架房违反了城乡规划法第六十四条的规定，要求第三人于2017年9月2日17时前自行拆除，若逾期不整改，将根据城乡规划法第六十六条、第六十八条规定实施处罚。并于当日向王红兵送达了该通知书，后王红兵将通知书转交第三人。2017年9月2日，被告凤庆行政执法局、凤庆住建局组织相关单位工作人员，对钢架房实施强制拆除。强制拆除时原告公司尚有部分汽车修理设备及其他物品未被清理出钢架房。事后王红兵曾向凤庆住建局、信访局等部门投诉反映无果。原告认为被告的强拆行为违法，对其合法财产造成了实际损害，遂依法提起诉讼，请求人民法院依法判令：1.依法确认被告的行为违法；2.判令被告赔偿其在处置违法建筑过程中，违反法定程序造成原告合法财产损失共计584845元；3.本案诉讼费由被告承担。另查明，凤庆县国土资源局曾于2015年10月27日作出凤国土资监通字（2015）第46号《责令停止土地违法行为通知书》，认定第三人未经批准擅自在凤山镇××河边组本户自留地开挖地基，准备搭建临时建筑，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条的规定，责令立即停止违法行为，听候处理。因第三人未停止建设，凤庆县国土资源局再次于2016年1月14日作出凤国土资监通字（2016）第2号《责令停止土地违法行为通知书》，认定第三人未经批准擅自在凤山镇青树中学路口建设钢架房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，责令第三人立即停止违法行为，听候处理。涉案强制拆除行为实施前，凤庆县人民政府曾在凤庆县电视台播出了关于依法整治拆除凤小线青树村片区违法用地违法建筑的通告，告知该片区违法用地和违法建筑的单位和个人，必须立即停止一切违法行为，于2017年9月4日前自行拆除违法建筑物及其他设施，若正在建设的，立即停止。若拒不拆除，不停止建设，继续抢建、抢占的，依法强制拆除。并要求强制拆除中涉及当事人财物的清理、搬移、保管等由当事人自行负责。再查明，被告凤庆行政执法局原系非独立的机构，与凤庆住建局属两块牌子一个班子，合署办公。2019年3月18日，中共凤庆县委办公室、凤庆县人民政府办公室根据《中共云南省委办公厅、云南省人民政府办公厅印发〈关于市县机构改革的总体意见〉的通知》（云办发〔2018〕46号）文件；《中共临沧市委办公室、临沧市人民政府办公室关于印发〈凤庆县机构改革方案〉的通知》（临办字〔2019〕7号）文件；《凤庆县深化党政机构改革领导小组关于印发〈凤庆县深化机构改革实施方案〉的通知》（凤机改发〔2019〕1号）文件精神，实施凤庆县党政机构改革。并于2019年3月18日作出《中共凤庆县委办公室、凤庆县人民政府办公室关于印发〈凤庆县城市管理综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（凤办字〔2019〕29号）自2019年3月20日起施行。文件确定凤庆行政执法局为凤庆县人民政府的工作部门，为正科级。配置了相应内设机构，核定了行政编制。明确了行政职责为负责有关城市管理和城市管理综合行政执法方面的方针、政策和法律、法规、规章的宣传、贯彻执行工作；承担凤庆县人民政府授权行使针对城市管理相对集中的行政处罚权工作。其中包含行使城市规划行政管理法律、法规、规章规定的职责。本院认为，对于凤庆荣达公司是否具有本案原告主体资格的问题。根据行政诉讼法第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，涉案钢架房的所有人为第三人，凤庆荣达公司并非行政机关作出责令改正违法行为通知的相对人。但凤庆荣达公司作为被强制拆除房屋的承租人，其用于经营的设备、物品等存在遭受强拆行为损害的可能，强制拆除房屋行为不仅会对房屋所有权人的权利造成损害，也有可能对合法经营的承租人权益造成损害。根据查明的事实，原告作为涉案房屋内的合法经营人，实施强制拆除涉案房屋的行为存在给原告的经营设备、物品等合法权益造成损害的事实。故凤庆荣达公司与被诉强制拆除行为具有法律上的利害关系，其有权就该强制拆除行为造成的屋内财产损失提起诉讼，具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。对于两被告的主体资格的问题。本院认为，原凤庆行政执法局与凤庆住建局合署办公，不具有独立的机关法人资格，无独立的财务经费。诉讼过程中，凤庆县实施党政机关机构改革，明确了凤庆行政执法局为凤庆县人民政府的正式工作部门，行使城市规划行政管理等职责。行政诉讼法第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”根据该规定，因职权变更凤庆行政执法局取得凤庆县城乡规划行政管理的相应职权，且凤综执字第〔2017〕071号《限期改正违法行为通知书》上加盖的亦是凤庆行政执法局的印章，该局应为本案的适格被告，并承担履行相应职责所产生的法律责任。对于被诉强制拆除行为是否合法的问题。本院认为，城乡规划法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”行政强制法第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出。”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”云南违建处置规定第十七条规定：“违法建筑处置部门和乡（镇）人民政府作出违法建筑处置决定前，应当听取当事人的意见，对提出的事实、理由和证据进行记录、复核。当事人提出的事实、理由成立的，应当予以采纳；不予采纳的，应当说明理由。”第十八条规定：“违法建筑处置决定应当载明相关的事实、理由、依据以及不服决定的救济途径和期限等，并依法送达当事人。当事人不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人收到限期拆除违法建筑决定后，应当自行拆除；自行拆除确有困难的，可以申请违法建筑处置部门或者乡（镇）人民政府组织拆除。”第十九条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除或者申请拆除违法建筑的，县级以上人民政府可以责成违法建筑处置部门或者乡（镇）人民政府组织强制拆除。”第二十一条规定：“违法建筑依法应当予以强制拆除的，违法建筑处置部门或者乡（镇）人民政府应当发布强制拆除实施时间、相关依据、违法建筑内财物搬离期限等内容的强制拆除公告。强制拆除公告可以在违法建筑及其周围张贴，也可以通过当地新闻媒体发布。”第二十二条规定：“当事人未在强制拆除公告期限内搬离违法建筑内财物的，违法建筑处置部门或者乡（镇）人民政府应当在公证机构公证或者无利害关系的第三方见证下，将财物登记造册，运送他处存放、妥善保管，并通知当事人领取。”第二十三条规定：“违法建筑处置部门和乡（镇）人民政府对违法建筑实施强制拆除的，应当书面告知当事人到场；当事人不到场的，应当在公证机构公证或者无利害关系的第三方见证下，实施强制拆除。强制拆除违法建筑，应当制作笔录，并拍照和录音、录像。”根据上述法律及地方性法规的规定，行政机关在对违法建筑实施强制拆除前，应当对相关当事人作出限期拆除决定，限期当事人自行拆除违法建筑；当事人在限期内不履行义务的，行政机关应当以书面形式催告当事人自行履行义务，告知当事人相关权利、义务。经催告后，如果当事人逾期仍未自行履行拆除义务，行政机关需要强制拆除违法建筑的，还应当对当事人作出强制拆除决定，并进行公告。行政机关对违法建筑实施强制拆除的，手段、方式必须科学、适中，不得以野蛮方式实施强制拆除。对于建筑物内的物品，应当采用公证机构公证或无利害关系第三方见证等方式，进行清点登记造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交。本案中，被告凤庆行政执法局实施强制拆除行为前仅对第三人发送了限期整改违法行为通知书，此后并未作出处罚决定，更未作出强制拆除决定，且于公告限期拆除日期前即实施强制拆除行为。在强制拆除过程中，未对违法建筑承租人用于汽车修理经营的设备、物品依法妥善处置，明显违反法定程序，该行为应予确认违法。被告凤庆行政执法局如何赔偿的问题。本院认为，程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应依照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格依照法定程序履行职责。强制拆除的对象是违法建筑本身，并不意味着组成建筑物的建筑材料及建筑内的物品亦随之成为非法财物。若违反法定程序及采取的手段、方式不适当，造成当事人财产毁损的，应当根据相关物品的合理价值、违法强制拆除行为造成的合理损失等因素承担相应的赔偿责任。行政诉讼法第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，被告凤庆行政执法局在强制拆除过程中，未依法对原告凤庆荣达公司安置、存放于违法建筑内的合法财产进行妥善处置并保全证据，应依法对此造成的损失承担相应的赔偿责任。因被告凤庆行政执法局的强制拆除行为导致原告对损害结果无法举证证明，故应由被告凤庆行政执法局对原告造成的损害承担举证责任。鉴于相关物品因强制拆除行为已经灭失，客观上被告亦无法举证证明，本院结合全案事实综合考虑酌情确定原告凤庆荣达公司的损失为100000元。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第二十五条第一款、第二十六条第一款第六款、第三十八条第二款、第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条、第九条、第三十二条、第三十六条第（四）项之规定，判决如下：一、确认被告凤庆县城市管理综合行政执法局强制拆除第三人杨红明的钢架房时未依法妥善处置原告凤庆县荣达汽车商贸有限公司放置于该建筑内的物品违法。二、被告凤庆县城市管理综合行政执法局于本判决生效之日起十五日内赔偿原告凤庆县荣达汽车商贸有限公司财产损失100000元。案件受理费50元，由被告凤庆县城市管理综合行政执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省临沧市中级人民法院。审 判 长  王家跃人民陪审员  马光正人民陪审员  王泽富二〇一九年八月二十六日法官助理彭新美书记员苏亚书记员姜永萍