福建省武夷山市人民法院 行 政 判 决 书 (2019)闽0782行初4号 原告：陆绪琴，女，1969年11月23日出生，汉族，武夷 山国际海晟大酒店有限公司职工，住武夷山市 202室，352103196911230020。 委托诉讼代理人：彭澜，福建成澜律师事务所律师。 被告：武夷山市住房和城乡建设局，住所地武夷山市新丰街 道富贵华府九号楼三层，统一社会信用代码 11350782315742279J。 法定代表人：甘哲飞，局长。 委托诉讼代理人：占红亮，福建弘袍律师事务所律师。 第三人：武夷山市自来水公司，住所地武夷山市环岛西路 149号，统一社会信用代码91350782157262981T。 法定代表人：游学跃，总经理。 委托诉讼代理人：黄文盛，男，该公司职员，住武夷山市 桃南二街12号。 原告陆绪琴诉被告武夷山市住房和城乡建设局（以下简称市 住建局），第三人武夷山市自来水公司（以下简称自来水公司） 履行法定职责案，本院于2019年5月27日受理，于2019年5 月31日向市住建局及自来水公司送达了起诉状副本及应诉通知 书。本院依法组成合议庭，于2019年6月19日公开开庭审理了 本案。陆绪琴及委托诉讼代理人彭澜，市住建局的委托诉讼代理 人占红亮，自来水公司的委托诉讼代理人黄文盛到庭参加诉讼。 本案现已审理终结。 陆绪琴提出诉讼请求：1.确认市住建局拒绝履行法定职责的 行为违法；2.判令市住建局依法履行按2000年武夷山市安平路 5号（第二层202室）房屋[原登记在自来水公司的土地使用权 证号：武国用（2011）第01018号，房权证号：武夷山字第 201101129号，建筑面积：117.31平方米]（以下简称该房屋） 竣工时期所处的同地段同类普通商品房的住房价格计算该房屋 办理产权权属所需补交的价格差的职责。事实和理由：1998年。 自来水公司向武夷山市计划委员会提出《关于我司职工全额集资 建房立项的请示》[武水综（98）第025号文]。1998年12月31 日，武夷山市计划委员会作出武计（1998）312号批复，同意： 自来水公司职工集资建住宅楼项目，建设地点在安平路自来水公 司住宅区内，建筑面积控制在1360平方米内，建筑资金由职工 个人自筹解决。嗣后，自来水公司向内部职工进行发出要约，但 有意愿参与集资建房的内部职工人数较少，仅为8户，不足以建 设一幢12户的集资楼。为此，自来水公司向上级请示后，对虽 不符合集资建房资格但有意愿参与集资建房的也发出了邀请，但 经向内部职工邀请后，也仍差1户。在此前提下，自来水公司又 再次向上级请示并经内部会议议定：若不是内部职工，在不足以 12户的前提下，只要参与人愿意多缴纳2000元，便可邀请参与 本次集资。其后，自来水公司向陆绪琴发出了邀请，陆绪琴表示 同意。1999年6月自来水公司召开会议，对集资套数、集资对 象、工程实施和质量监督等事项形成了会议决议，作出了安排。 根据此次会议，自来水公司成立了集资建房领导小组，通过职工 报名、公司审核，最终确认了12户（含不符合集资建房资格的 内部职工和因内部报名职工人数不足而需邀请参加的对象）职工 参加集资报名，每户自行缴纳了50000多元集资款（其中陆绪琴 缴纳了57685元）参加集资。对于该项目，武夷山市建设委员会 也进行了审核，并于1999年9月2日颁布了自来水公司职工集 资宿舍楼的建设工程规划许可证。该项目由福建省武夷山城乡建 筑设计院有限公司作为设计单位，武夷山市建设工程公司作为施 工单位，于1999年9月开工，2000年4月竣工。2008年，规划、 质量、环保、气象、人防等部门进行了验收，总体评定为符合标 准。2000年，陆绪琴和自来水公司签订《购房协议》约定，陆 绪琴向自来水公司购买该集资楼。陆绪琴于2000年4月14日和 7月31日，依照合同约定向自来水公司支付了57685元的集资 购房款。集资房竣工后，自来水公司向12户参加集资建房的人 员交付了房屋，12户购房户陆续进行装修并入住。2011年，经 审查批准，武夷山市国土资源局和武夷山市房屋管理处，对于符 合集资建房资格的其他8户人，将这些集资房全部登记他们个人 名下；对于不符合集资建房资格和对外邀请的4户便登记在自来 水公司名下。其中，陆绪琴所参与的这套位于武夷山市××5 号第二层202室的房屋登记在自来水公司名下，土地使用权证 号：武国用（2011）第01018号，房权证号：武夷山字第×× 号，建筑面积：117.31平方米，套内面积：106.48平方米同。 分摊面积：10.83平方米，合计建筑117.31平方米）。根据时令 相关政策和规定，集资住房是被纳入经济适用住房的管理范畴。 国家提倡、鼓励职工参与政府统一组织的集资建房。集资住宅建 成后，参与集资建房者可领取房屋所有权证和土地使用权证。若 未取得资格参加集资合作建房且经济适用房主管部门不能收购 的，应通过责成补缴单位集资合作建房与同类地段同类普通商品 住房价格差的形式予以让集资建房所有人取得产权。根据时令政 策和规定并结合客观事实，陆绪琴虽不符合集资建房资格，但该 房屋确系陆绪琴全额出资建设，花费大量资金进行装修并居住多 年，确属经济适用房主管部门不能收购之情形。因此，在此情形 下，经济适用房主管部门应根据客观情况，通过责成陆绪琴补单 位集资合作建房与同类地段同类普通商品住房价格差的形式，以 便陆绪琴取得产权权属证明。鉴于陆绪琴若要取得房屋产权证。 需市住建局依法履行相应的职责，因此陆绪琴于2019年4月17 日特向市住建局提出要求市住建局履行2000年房屋竣工时期予 以计算办理如上房屋产权权属所需补交与同地段同类普通商品 房住房价格差的职责。嗣后，陆绪琴联系市住建局，市住建局告 知：无法为陆绪琴办理以上事务。 陆绪琴向本院提供了下列证据：证据一：武计（1998）312 号文件、会议记录证明自来水公司经武夷山市计划委员会同意集 资建设职工住宅楼项目以及自来水公司内部通过职工报名、公司 审核，最终确认了12户（含不符合集资建房资格的内部职工和 因内部报名职工人数不足而需缴请参加的对象）职工参加集资。 证据二：建设工程规划许可证、武人防结审[2008]41号批复、 武环监验[2008]22号验收意见书、竣工验收报告、基础设施工 程竣工验收备案表，证明案涉房屋取得规划许可证建设并竣工验 收合格。证据三：土地证、房权证，证明案涉房屋登记在自来水 公司名下，土地证号：武国用（2011）第01018号，房权证号： 武夷山字第××号，建筑面积：117.31平方米，套内面 积：106.48平方米，分摊面积：10.83平方米。证据四：购房协 议、房屋面积情况统计表、集资楼分户名称、收款收据等，证明 案涉房屋系陆绪琴全款购买而得。证据五：国内挂号信函收据。 证明陆绪琴已向市住建局提交申请，市住建局在法定期限内未履 行职责。证据六：光盘及文字整理材料，证明陆绪琴已将申请书 等材料送达到市住建局，市住建局收到材料后未依法履行法定职 责。 市住建局辩称，一、房改房和经济适用房属于两种完全不同 性质的房屋，房改房是指于1994年国务院发文实行的城镇住房 制度改革的产物，是我国城镇住房由从前的单位分配转化为市场 经济的一项过渡政策，房改房的销售对象是有限制的，不是任何 人都可以享受房改的优惠政策，购买房改出售的住房的人只能是 承住原产权单位独用成套公有住房的居民和符合分配住房条件 的本单位职工。在房改售房中对购房的面积有所控制，规定人均 可购房的建筑面积的控制指标，以防止一些人利用职权大量低价 购买公有住房，造成国有资产或公有财产的流失。购买房改出售 的公有住房有一定的优惠政策，公有住房的价格在标准价或成本 价的基础上还有工龄、职务或职称方面的优惠，对离休干部也有 优惠政策。城镇经济适用住房建设管理办法是财政部于1994年 12月15日发布，其中规定经济适用住房是指以中低收入家庭住 房困难户为供应对象，并按国家住宅建设标准（不含别墅、高级 公寓、外销住宅）建设的普通住宅。其是由住房主管部门建设并 进行分配。因此，无论是对象、范围、政策、房改房和经济适用 房都属于完全不同。二、1999年间，陆绪琴参加集资建房的项 目系当时根据国家的房改政策性质的房屋，自来水公司的职工建 房方案规定：“经公司工会讨论一致确定集资建房的购房条件。 凡属以下条件的职工不在此购房范围：1、原参加公司房改的。2、 在外单位有集资建房（参加房改）的。3、有单独私房的。”同时。 陆绪琴与自来水公司在签订的购房协议第二条约定：乙方（购房 者）参加过公司房改的，原房改房公司收回……，陆绪琴不是自 来水公司职工，其不具备参与自来水公司的职工建房的条件，根 据《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》第十八条的规定： 职工按成本价或者标准价购买公有住宅，每个家庭只能享受一 次……的规定，陆绪琴不具有集资建房的资格，其购买的房屋无 法办理相关房屋登记手续是不符合当时的相关政策。三、陆绪琴 要求答辩人履行计算补交差价的职责无法律依据，1999年间。 陆绪琴参加集资建房的项目系当时根据国家的房改政策性质的 房屋，不是经济适用住房，应当按照房改的政策进行处理。而陆 绪琴要求答辩人履行计算补交差价的职责无论系依据2004年版 还是依据2007年《经济适用住房管理办法》的规定，其均不适 用于房改房的范畴，因此要求市住建局依照经济适用房的法规来 履行职责没有法律依据，答辩人也无法按陆绪琴的要求履行职 责。综上所述，陆绪琴各项诉请没有事实及法律依据，请依法驳 回陆绪琴的诉讼请求。 市住建局于2019年6月10日提交答辩状及相关证据、法律 依据，并于庭审时出示证明其行为合法性的证据及法律依据。证 据有：证据一：武夷山市计划委员会关于自来水公司新建职工住 宅楼项目的批复，证明自来水公司新建职工住宅楼系解决本单位 职工住房的事实。证据二：自来水公司职工建房方案，证明自来 水公司新建职工住宅楼系按房改政策进行分配的事实。凡属以下 条件的职工不在此购房范围：1、原参加公司房改的。2、在外单 位有集资建房（参加房改）的。3、有单独私房的，当时的方案 就是参照房改房的政策。法律依据有：《国务院关于深化城镇住 房制度改革的决定》（国发[1994]43号）第十八条规定：“职工 按成本价或标准价购买公有房屋，每个家庭只能享受一次,购房 的数量必须按照国家规定，国家及各方及个人政府分配住房的标 准控制。”陆绪琴诉请要求市住建局按《经济适用住房管理办法》 第四十二条第三款规定进行履行职责，按照《国务院关于深化城 镇住房制度改革的决定》该条规定，市住建局无法对陆绪琴的申 请进行履行职责。 自来水公司同意市住建局的答辩意见，亦未举证。 经庭审质证，陆绪琴对市住建局提供的证据质证认为，对证 据一的三性没有异议，其待证对象是经过武夷山市计划委员会批 准建设，目录中明确房产性质为集资合作建房，集资房与房改房 是两个概念，集资合作建房是1996年的政策，房改房由单位全 额出资，再根据职工工龄、年限、职称进行出售；证据二是自来 水公司工会最初定下的方案，经过工会内部开会在自来水公司符 合集资条件的仅仅只有5户，包括陆绪琴及其他人在外单位集资 建房或者建有私房，再重新开会议定对不符合条件也允许参与集 资建房，陆绪琴是自来水公司内部会议同意后才参与集资建房。 后面部分市住建局没有举证。 陆绪琴对市住建局提供的法律依据的适用意见认为，国发 [1994]43号当时针对房改房（公有房），房改房是单位建好，再 根据职工工龄、年限、职称进行出售，本案诉争是集资建房，不 适用该决定。对《经济适用住房管理办法》没有异议，要求市住 建局依据该办法第四十二条第三款的规定履行职责，诉争房产属 于集资建房，市住建局没有按照相应的法律规定履行职责。 自来水公司对市住建局所举证据没有异议，对其所提供的法 律依据同意市住建局的意见。 市住建局对陆绪琴所举的证据质证意见认为，对证据一的真 实性、合法性、关联性无异议，但对待证事实有异议，明确是自 来水公司职工住宅的建设，并不是陆绪琴所称的内容，没有邀请 第三方参与的事实。对证据二、三的三性无异议。证据二会议记 录通过会议开会过程看，房子并不是房多人少，而是房少人多。 所以要订方案对证据四的三性无异议，但待证对象有不同的看 法，购房协议中第二条规定乙方参加过公司房改的，原房改房公 司收回，经房管部门评估后，公司按规定退回乙方所得的退还款。 乙方未经甲方同意，不得私自将原房产转让他人。第三条规定乙 方未经甲方同意不能将房屋转让他人，一经发现，甲方有权责令 乙方按照政府有关文件按照市场评估价并由乙方补缴购房款差 价。从这两条看这个项目是参照房改房来做，并不是集资建房性 质。证据五的三性无异议。证据六通话内容相关工作人员对陆绪 琴的诉请作了口头答复，建房是1999年，现在是2019年，相差 20年，通过当时的政策这个事情确实没有办法处理，建议陆绪 琴通过诉讼解决也是符合法律规定，并无不妥。 自来水公司同意市住建局的质证意见。 对上述证据，本院认证如下：除了陆绪琴所举的录音外，原、 被告所举的其余证据都是书证，且各方当事人对真实性、合法性、 关联性没有异议，只是对证明对象有异议，故对本案当事人所举 的证据，本院予以采信，以书证记载的内容认定相关事实。对陆 绪琴所举的录音的证明对象，市住建局和自来水公司也没有异 议，本院予以采信。 根据本院采信的证据及当事人在庭审中的陈述，可以认定本 案事实如下:1998年12月31日，武夷山市计划委员会作出武计 （1998）312号《关于市自来水公司新建职工住宅楼项目的批复》。 同意自来水公司提交的《关于我司职工全额集资房立项的请示》。 同意新建职工住宅楼项目，予以立项。1999年6月2日自来水 公司领导班子及职工代表大会代表讨论《自来水公司职工建房方 案》，通过了《自来水公司职工建房方案》，主要内容为：一、职 工集资楼以全额集资方式集资，公司只提供宅基地，其余均属个 人集资部份。二、工程由工会负责管理，集资者每人预交50000 元由工会立户按工程进度付款，待工程竣工决算后多还少补。三、 工程占地面积400平方米、建筑面积1360平方米，拟建12套。 预计造价500000元。四、经公司工会讨论一致确定集资建房的 购房条件，凡属以下条件的职工不在此次购房范围：1、原参加 过公司房改的。2、在外单位有集资建房（参加房改）的。3、有 单独私房的。五（略）。六（略）。1999年9月1日，自来水公 司取得了建设项目名称为“职工集资宿舍楼”建设工程规划许可 证。2000年4月该项目竣工，办理了环评、防空办手续。2008 年9月27日通过竣工验收。 2000年7月28日，自来水公司与陆绪琴签订购房协议，协 议内容为：公司职工集资楼已竣工验收，为了房产交接手续具备 合理、合法性，便于今后集资房管理工作，现今公司与购房户共 同协商达成如下协议：1、凡购房户应缴清所购房款（按50000 元，6月28日止），未交清或延长时间交款均应补交利息（从6 月29日起计算，利息以银行定期利率为准），甲方提供该住房的 钥匙。2、乙方参加过公司房改的，原房改房公司收回，经房管 部门评估后公司按规定退回乙方应得的退房款，乙方未经甲方同 意不得私自将原房产转让他人。3、乙方未经甲方同意不能将房 屋的产权擅自转让他人，一经发现，甲方有权责令乙方按政府有 关文件规定按市场评估该房产并由乙方补缴购房款差额。陆绪琴 于2000年4月14日交纳集资款项50000元，2000年7月31日 再交集资款项7685元给自来水公司，后陆绪琴装修入住至今。 该幢集资房的房权证及国有土地使用权证，于2011年开始 办理，该幢其他8户未参加过房改、具备集资建房资格的人员已 办理了其入住的房屋登记自己名下的手续，陆绪琴等4户不具备 集资建房资格的人员所入住的房屋未登记在自己名下，而登记在 自来水公司名下（陆绪琴入住房屋为土地证号：武国用（2011） 第01018号，房权证号：武夷山字第××号，建筑面积： 117.31平方米，套内面积：106.48平方米，分摊面积：10.83 平方米）。王美云、陆绪琴等4户于2019年4月16日通过挂号 信方式向市住建局递交了申请书要求补缴商品房差价，以便补差 后，办理房屋产权登记手续。市住建局的工作人员口头答复无法 履行该职责，故陆绪琴诉至本院。 一、本案的争议焦点：本案是否适用经济适用住房管理办 法？市住建局主张以《国务院关于深化城镇住房制度改革的决 定》（国发[1994]43号）第十八条规定及2007年《经济适用住 房管理办法》第四十二条第三款规定为依据，主张本案不适用《经 济适住房管理办法》；陆绪琴主张集资建房，应当适用《经济适 住房管理办法》第四十二条第三款规定。 本院分析如下：《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》 （国发[1994]43号）由以下部分组成：一、城镇住房制度改革 的根本目的和基本内容；二、全面推行住房公积金制度；三、积 极推进租金改革；四、稳步出售公有住房；五、加快经济适用住 房开发建设；六、做好原有政策同本决定的衔接工作；七、加强 领导，统筹安排，积极推进城镇住房制度改革。共七部分三十七 条。因此，住房制度改革的内容是住房公积金制度、租金制度、 出售公有住房、建设经济适用住房等部分。市住建局主张适用的 条款（十八）属稳步出售公有住房部分的内容，而在加快经济适 用住房的开发建设部分有鼓励集资合作建房的内容（二十六）。 因此在住房制度改革中出售公有住房与集资合作建房是两个不 同的概念，本案的焦点问题就是案涉房屋是出售的公有住房还是 集资合作建房。在（国发[1994]43号）文第四部分稳步出售公 有住房，出售公有住房必须依据成本价、标准价、成新折扣、工 龄折扣等因素，而在本案中没有证据表明有这些因素。在从自来 水公司的请示、武夷山市计划委员会的批复以及自来水公司会议 记录的内容、建房的方案、建设工程许可证项目的名称、缴纳集 资款的款项名称，甚至购房协议的前言都写清楚为集资合作建 房，故本院采纳陆绪琴的主张认定案涉房屋为集资合作建房，而 不属出售公有住房。 建设部、国家发展和改革委员会、监察部、财政部、国土资 源部、中国人民银行、国家税务局于2007年11月19日下发的 《经济适用住房管理办法》第四十二条第三项的规定：未取得资 格的家庭购买经济适用住房或参加集资合作建房的，其所购买或 集资建设的住房由经济适用住房主管部门限期按原价格并考虑 折旧等因素作价收购：不能收购的，由经济适用住房主管部门责 成其补缴经济适用住房或单位集资合作建房与同地段同类普通 商品住房价格差，并对相关责任单位和责任人依法予以处罚执 行。 市住建局对其是武夷山市经济适用住房主管部门没有异议。 因此本院认定市住建局为履行该条款法定行政职责的主体。 陆绪琴主张其不具备集资建房资格，市住建局及自来水公司 没有异议，本院予以确认。 因此，本案应适用建设部、国家发展和改革委员会、监察部、 财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务局于2007年11 月19日下发的《经济适用住房管理办法》第四十二条第三项的 规定 二、如何适用《经济适用住房管理办法》第四十二条第三项 的规定是本案的另一重要问题。 住房制度改革是我国经济体制改革的重要组成部分，其根本 目的是：建立与社会主义市场体制相适应的新的城镇住房制度。 实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足 城镇居民不断增长的住房需求。集资合作建房作为经济适用住房 建设的范畴之一是住房制度改革的重要内容之一。在集资合作建 房中会产生一些不具备集资建房的人员参与了集资建房，也不可 避免会出现不能收购由不具备集资建房资格的人们一直占有使 用情形，而且产权明晰是社会主义市场经济体制、法治社会、及 物权法的要求，《经济适用住房管理办法》对解决这类问题提供 了法律依据。 本案陆绪琴2000年已装修入住至今，陆绪琴主张案涉房屋 属于不能收购的情形，而应进行商品房价格补差。本院认为，按 照商品房价格补差意味着商品房价格中包括土地的价值、国家应 收的税费，商品房开发经营的利润，作为国有资产不会受到损失。 且无陆绪琴存在弄虚作假、隐瞒家庭收入和住房条件的证据的情 况下，按商品房价格补差是合法的，且更为合理。对陆绪琴的该 主张，本院予以采纳。但按何时同地段同类商品房价格补差是市 住建局的职责，应由市住建局决定，本院不宜在本案中直接裁判。 故对陆绪琴的诉请本院予以部分支持。市住建局应确定出同地段 同类商品房价格补差数额，以便陆绪琴缴纳，解决涉案房屋产权 明晰问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《经 济适用住房管理办法》第四十二条第三项的规定，判决如下： 武夷山市住房和城乡建设局应于本判决生效之日起三十日 内责成陆绪琴按武夷山市安平路地段、砖混结构类型的普通商品 住房价格缴纳与陆绪琴所交的集资款57685元之间的差价。 案件受理费50元由武夷山市住房和城乡建设局负担,并于 本判决生效之日起七日内向本院缴纳。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递 交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省南平 市中级人民法院。 审 判 长  谢 晖 审 判 员  彭敬贵 人民陪审员  左廷明 二〇一九年八月十九日 书 记 员  左 萍 本案依据的主要法律条文 一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院 经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义 务。 二、《经济适用住房管理办法》第四十二条市、县人民政 府及其有关部门应当加强对经济适用住房建设、交易中违纪违法 行为的查处。 （一）擅自改变经济适用住房或集资合作建房用地性质的。 由国土资源主管部门按有关规定处罚。 （二）擅自提高经济适用住房或集资合作建房销售价格等价 格违法行为的，由价格主管部门依法进行处罚。 （三）未取得资格的家庭购买经济适用住房或参加集资合作 建房的，其所购买或集资建设的住房由经济适用住房主管部门限 期按原价格并考虑折旧等因素作价收购；不能收购的，由经济适 用住房主管部门责成其补缴经济适用住房或单位集资合作建房 与同地段同类普通商品住房价格差，并对相关责任单位和责任人 依法予以处罚。