湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）湘10行初128号 原告丁洪强，男。 原告陈月燕，女。 原告陈纪均，男。 原告肖淞文，男。 原告李孝芬，男。 原告段海波，男。 原告邝运立，男。 原告宁井圣，男。 原告周银华，女。 原告陈学聪，女。 原告许甲中，男。 原告李水华，男。 原告袁友英，女。 原告付菊花，女。 原告费文冰（又名费文斌），男。 原告张荣科，男。 原告牛文雄，男。 原告刘伟平，男。 原告刘跃进，男。 原告匡香容，女。 诉讼代表人丁洪强，男。 诉讼代表人陈纪均，男。 诉讼代表人肖淞文，男。 诉讼代表人李孝芬，男。 以上20位原告共同委托代理人杨勇，北京市京师律师事务所律师。 以上20位原告共同委托代理人徐晓倩，北京市京师律师事务所律师。 被告郴州市北湖区人民政府，住所地湖南省郴州市北湖区骆仙西路2号。 法定代表人王洪灿，该区人民政府区长。 委托代理人何文生，男。 委托代理人袁兴宜，湖南楚瑞律师事务所律师。 原告丁洪强、陈月燕、陈纪均、肖淞文、李孝芬、段海波、邝运立、宁井圣、周银华、陈学聪、许甲中、李水华、袁友英、付菊花、费文冰、张荣科、牛文雄、刘伟平、刘跃进、匡香容（以下简称丁洪强等20人）因不服被告郴州市北湖区人民政府（以下简称北湖区政府）作出的北政通[2018]16号《关于北湖市场、马家坪市场搬迁的通告》，于2018年11月12日向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月21日立案后，于2018年11月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月11日公开开庭审理了本案。原告丁洪强、陈纪均、李孝芬及原告丁洪强等20人的委托代理人杨勇、徐晓倩，被告北湖区政府的委托代理人何文生、袁兴宜到庭参加诉讼。因本案案情复杂，经湖南省高级人民法院批准，延长审理期限六个月。本案现已审理终结。 被告北湖区政府于2018年10月24日作出北政通[2018]16号《关于北湖市场、马家坪市场搬迁的通告》（以下简称16号通告）。 原告丁洪强等20人诉称：丁洪强等20人系郴州市北湖综合市场内相应门面的业主。2018年10月24日，北湖区政府作出16号通告，该通告载明：根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国消防法》及《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010-2030）》、《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》精神，北湖市场、马家坪市场必须依法关闭，并要求自16号通告发布之日起开始搬迁，2018年12月20日前完成搬迁，届时，北湖区政府将依法对北湖市场、马家坪市场实施关闭。丁洪强等20人是涉案门面商铺的业主和实际使用权人，北湖区政府作出16号通告超越职权，没有履行任何法定程序，也没有相应法律依据，严重侵犯了丁洪强等20人的合法权益。故丁洪强等20人诉至法院，请求：1.撤销北湖区政府作出的16号通告；2.诉讼费由北湖区政府负担。 原告丁洪强等20人向本院提交了以下证据： 第一组证据：北湖综合市场门面租用合同及缴费票据，拟证明丁洪强等20人系案涉门面业主，系案涉门面的所有权人；被诉通告称要关停市场，且事实上也实施了关停行为，直接导致丁洪强等20人无法经营，给丁洪强等20人的权利义务造成了实际影响；还证明丁洪强等20人与被诉行政行为有法律上的利害关系，丁洪强等20人诉讼主体适格。 第二组证据：郴州头条官网微博、潇湘晨报网站、郴州新闻网截图，拟证明几个新闻网站均于2016年2月27日前后报道郴州市北湖市场重大火灾隐患已完成整改，并被销案摘牌，北湖区政府称存在消防隐患及安全风险需搬迁与事实不符。 第三组证据：16号通告，拟证明被诉行政行为的存在。 第四组证据：市场被关停照片，拟证明北湖市场、马家坪市场被强行关闭，丁洪强等业主已经无法经营，被诉通告属于强制性决定，而非自愿性引导行为或过程性的告知行为。 被告北湖区政府答辩称：一、北湖市场、马家坪市场搬迁是落实中心城区市场布局专项规划的法定要求。北湖市场、马家坪市场的布局、摊位设置及周边配套设施完全不适合现代城市功能发展的需要，消防安全隐患不断。为了彻底解决北湖市场、马家坪市场的消防安全、交通拥挤及其他问题，《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010-2030）》（2016年修改）明确了北湖市场、马家坪市场需要调整拆除并引导现有功能向城市外围转移。二、16号通告的发布是对既定规划的再次宣示，它本身是一种告知行为、阶段性行为，是合法的。三、北湖区政府为广大北湖市场、马家坪市场经营者搬迁后承接市场等工作做好了统筹安排，解决了广大市场搬迁者的后顾之忧。目前市场搬迁工作得到绝大多数经营户的理解、配合和支持。综上所述，发布16号通告本身是一种告知行为，是落实专项规划的过程性行为。另外，搬迁主要也是采用民事协议搬迁。请求法院依法驳回丁洪强等20人的起诉。 被告北湖区政府向本院提交以下证据、依据： 第一组证据：1.法定代表人身份证明，拟证明北湖区政府法定代表人的身份信息。 第二组证据：2.国务院安全委员会督办100家重大火灾隐患单位；3.郴州市公安消防支队《关于北湖市场消防安全整治建议的报告》（郴公消[2011]02号）；4.郴州市人民政府办公室《关于对全市部分重大火灾隐患实施挂牌督办的通知》（郴政办函[2011]258号）；5.郴州市公安消防支队《关于加强北湖市场重大火灾隐患整改的报告》（郴公消[2012]10号）；6.北湖区公安消防大队北公（消）行罚决字[2014]0016号行政处罚决定书；7.北湖市场历年行政处罚、重大火灾隐患目录；8.湖南省人民政府办公厅《关于对重大火灾隐患实施挂牌督办的通知》（湘政办明电[2014]106号）；9.重大火灾事故隐患整治任务交办单；10.湖南省消防安全委员会办公室《关于加快整改北湖市场和马家坪市场火灾隐患的督办函》（湘消安办[2018]11号）；拟证明北湖市场、马家坪市场历年均存在重大消防安全隐患，国务院、省、市不断督办整改，但始终不能消除消防隐患，严重威胁广大人民群众的生命财产安全。 第三组证据：11.郴州市人民政府办公室《关于印发的通知》（郴政办发[2017]39号）；12.郴州市商务局《关于（2016年修改）的意见回复》；13.郴州市城市管理和行政执法局《关于的修改建议》；14.郴州市公安局交通警察支队《关于郴州市中心城区市场布局专项规划的意见回复》；15.郴州市工商行政管理局《（修改）的回复函》；16.郴州市公安消防支队《关于（修改）意见的回复》；17.湖南郴州经济开发区管理委员会《关于郴州市中心城区市场布局专项规划成果的审查意见》；18.郴州市城乡规划委员会专家委员会《关于郴州市中心城区市场布局专项规划修改方案的技术审查意见》（郴规委专[2016]54号）；19.郴州市规划局2017年第15次局业务例会纪要；20.市规委2018年第2次主任会议纪要；21.关于郴州市中心城区市场布局专项规划（2010－2030）（2016年修改）方案公示（网上公示）；22.评论信息；23.郴州市人民政府办公室《关于的批复》（郴政办函[2018]70号）；24.《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010－2030）（2016年修改）》；拟证明《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010－2030）》（2016年修改）编制程序合法、内容合法。 第四组证据：25.北湖区政府《关于尽快明确北湖市场、马家坪市场关闭搬迁后规划布局的请示》（北政[2018]88号）；26.郴州市城乡规划局《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》；27.郴州市致远社会稳定风险评估有限公司出具的《北湖市场、马家坪市场搬迁事项社会稳定风险评估报告》；28.2018年7月25日区政府第22次常务会议纪要；29.2018年9月5日区政府第23次常务会议纪要；拟证明16号通告的发布是合法的（集体决策），《通告》本身是一种告知行为。 第五组证据：30.关于培育支持新北马市场（高壁市场）发展优惠政策汇编；31.商户与郴州市市场服务中心签订的《北湖市场（一期）门面搬迁腾退协议书》；32.商户与湖南郴州汽车运输集团有限责任公司通达实业开发分公司签订的《马家坪市场门面（摊位）腾退协议书》；33.北湖区中心城区专项市场转型升级工作领导小组办公室《关于北湖市场、马家坪市场搬迁进度情况的说明》；拟证明北湖市场、马家坪市场的搬迁以优惠政策引导商户搬迁，现北湖市场、马家坪市场的搬迁是由郴州市市场服务中心、郴汽集团公司通达实业开发分公司与商户签订协议，北湖区政府并未实施行政行为。 经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见如下： 对第一组证据的真实性无异议，对证明目的不予认可，租用合同和缴费票据恰恰证实原告与本案没有利害关系，原告可以通过民事诉讼依法维权。对第二组证据的真实性、合法性、关联性和证明目的均不认可，从被告提交的湖南省消防安全委员会办公室《关于加快整改北湖市场和马家坪市场火灾隐患的督办函》（湘消安办[2018]11号）可以看出，北湖市场存在消防隐患。对第三组证据的真实性、合法性无异议，对证明目的不予认可，通告行为属于告知行为。对第四组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，无法判定照片上的工作人员是政府的工作人员，且该照片与政府通告行为没有关联性，照片的工作人员没有强制关闭丁洪强等人的门面，只是在维持现场经营秩序和生活秩序。 原告对被告提交的证据质证意见如下：第一组证据：对该组证据的真实性、合法性无异议。第二组证据：证据2与本案不具有关联性，亦不能达到其证明目的。（1）该新闻发布于2015年10月8日，北湖区政府及相关单位于2016年在北湖市场挂横幅的方式告知消防隐患已经消除，消防已达标，故该证据不能证明在2016年以后北湖市场还存在消防隐患的情形。（2）该重大火灾隐患单位只是涉及北湖市场二期，而未表明北湖市场一期有重大问题。（3）从形式上看，北湖区政府提供的是新闻稿件截屏，真实性无法确定，北湖区消防支队的盖章并不能说明新闻的真实性和合法性。（4）该名单即使真实存在，国务院安全委员会也没有作出相关决定或指示其火灾隐患已经达到要关闭的程序。对证据3真实性无异议，对合法性及证明目的不予认可。（1）该文件所述消防支队的规划是整治而不是搬迁，无法证明北湖区政府作出被诉通告的程序正当性和合理性。（2）该份报告是相关部门给郴州市人民政府的建议报告，并未经过审批，不是行政决定，也不是行政审批行为，对外不发生法律效力。证据4的质证意见与证据2、3一致。证据5的质证意见与证据3一致。证据6的真实性、合法性不能确定，对证明目的不予认可，丁洪强等20人不是该行政处罚的相对人，无从得知该行政处罚是否生效，是否被撤销等。从该行政处罚决定的内容来看，只对行政相对人进行了罚款，并未作出责令其停止营业或关闭的处罚决定。证据7的真实性、合法性不能确定，对关联性和证明目的不予认可，该证据无法具体证明北湖市场一期存在多少消防隐患和处罚决定，也未列明是北湖市场一期还是二期。证据8的质证意见与证据2一致。对证据9与本案不具有关联性，该证据是针对马家坪市场而不是北湖市场。证据10的质证意见与证据2一致，湖南省消防安全委员会并未要求对市场实施关闭搬迁。第三组证据：对该组证据的合法性不予认可，被告及相关部门对涉及面积大、人数多以及涉及利益重大的郴州市中心城区市场规划修改没有听取市场业主和利害关系人的意见，也没有举行听证会，程序严重违法。证据11的真实性、合法性不能确定，对证明目的不予认可，北湖区政府未按照郴州市政府的文件精神开展工作，严重侵犯丁洪强等20人合法权益，被诉搬迁通告严重违法。证据12证明北湖市场的隐患系数达不到必须关停和搬迁的程度。证据13-19与本案不具有关联性。证据20的真实性不能确定，合法性不予认可，大型市场的搬迁没有经过广泛论证，没有听取利害关系人意见，没有举行听证会，程序违法，且该会议纪要只是内部文件，对外不发生法律效力，对丁洪强等20人不产生法律拘束力。对证据21-22的真实性、合法性、关联性和证明目的均不认可。（1）北湖区政府提供的网站截图无法证明该网站为郴州市规划局或郴州市人民政府的官方网站。（2）从点击量来看，达不到公告张贴、公示的目的，也没有充分保障包括原告在内的广大业主和利害关系人的知情权。（3）评论信息本身不符合证据提交规则，从评论内容来看，有人持反对意见，北湖区政府也未提交证据证明听取了相关利害关系人的意见并进行修改。证据23真实性不能确定，对合法性和证明目的不予认可，该批复没有听取公众及利害关系人的意见，程序违法，且规划调整频繁，不能作为北湖区政府作出被诉搬迁决定的依据。对证据24的真实性、合法性、关联性均不认可，被诉搬迁通告作出的时间是2018年10月24日，而专项规划编制的时间是2018年12月份，依照行政诉讼证据相关规则，该份证据制作的时间在行政行为之后，不能作为北湖区政府作出行政行为的依据。第四组证据：证据25的真实性不能确定，对其合法性和证明目的不予认可。（1）该请示是内部行为，对外不发生法律效力。（2）从请示内容来看，政府明确要求2018年年底要搬迁北湖市场，这是行政强制性行为，而非北湖区政府所陈述的是民事行为和告知行为，对外发生法律效力的文件即被诉的搬迁通告，故被诉通告属于行政决定，具有可诉性，属于行政诉讼的受案范围。证据26的基本质证意见与证据25基本一致，从郴州市规划局的文件内容来看，关闭北湖市场是由北湖区政府提出，并由北湖区政府组织实施的。证据27的真实性不能确定，对合法性和证明目的不予认可，该报告并非由政府及相关主管部门作出，其中涉及调查问卷表有15份，15份调查表的意见都是反对搬迁，但北湖区政府却一意孤行，没有对搬迁政策作任何修改，程序严重违法。证据28-29的真实性不能确定，对合法性和证明目的不予认可，会议纪要不属于行政决定，对外不发生法律效力。第五组证据：对证据30-33真实性、合法性、关联性和证明目的均不予认可，郴州市市场服务中心是北湖区政府决定作为具体实施单位之一，法律后果应由北湖区政府承担。 本院对上述证据认证如下：原告丁洪强等20人提交的第二组证据具备关联性、合法性、真实性，但因湖南省消防安全委员会在其后抽查发现“北湖市场仍然存在十余项消防安全隐患”，故对该证据的证明目的，本院不予采信；被告北湖区政府提交的关于马家坪市场搬迁的相关证据，与本案无关，本院不予采信；原告丁洪强等20人及被告北湖区政府提交的其他证据，具备关联性、合法性、真实性，能证明本案案件事实，本院予以采信。 经审理查明：北湖市场位于湖南省郴州市中心城区国庆北路52号，是郴州市规模较大的综合性小商品批发零售商贸市场之一，建于二十世纪九十年代，总建筑面积约三万平方米，市场内部分为一期工程和二期工程。市场一期工程由郴州市市场服务中心管理（该中心系2000年成立的副处级事业单位，市场建设初期由原郴州市工商行政管理局管理）；市场二期工程的门面产权全部由经营业主买断。2001年8月31日，经郴州市人民政府批准，郴州市市场服务中心以划拨方式取得北湖市场国有土地使用权。丁洪强等20人自1993年起陆续成为北湖市场一期工程门面的长期承租人，原郴州市工商行政管理局（郴州市市场服务中心）是北湖市场一期工程门面的出租人。 2011年以来，北湖市场因存在重大火灾隐患，被国务院、湖南省人民政府、郴州市人民政府多次挂牌督办。2018年6月，湖南省消防安全委员会按“四不两直”要求组织人员对全省大型商场市场类场所进行抽查检查，发现北湖市场和马家坪市场存在严重火灾隐患（具体包括住宅与市场、仓库共用疏散楼梯；部分楼层未形成封闭楼梯间，防火门及闭门器损坏；火灾自动报警系统故障，不能联动控制防火卷帘、应急广播、声光报警，不能切断非消防用电；未设置电气火灾监控系统……等19项），直接威胁人民群众生命财产安全，极易造成重大人员伤亡和财产损失，为此下发了《关于加快整改北湖市场和马家坪市场火灾隐患的督办函》（湘消安办[2018]11号），责令郴州市强力推动整改，坚决彻底消除火灾隐患，严防重特大火灾事故发生。 为科学规划和引导中心城区专项市场建设，促进专项市场转型升级，不断提升城市综合服务功能，郴州市人民政府办公室于2017年7月3日印发了《郴州市推进中心城区专项市场转型升级的实施意见》，并于2018年5月15日向郴州市城乡规划局作出《关于的批复》，原则同意该规划。2018年7月20日，郴州市城乡规划局向北湖区政府回复《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》，同意北湖区政府所提出的关闭北湖市场、马家坪市场，并将北湖市场、马家坪市场现有经营户引导搬迁至符合规划要求的专项市场。 2018年10月24日，北湖区政府作出16号通告，该通告的主要内容为：“北湖市场、马家坪市场建于二十世纪九十年代初，受当时设计、建设条件限制，两个市场存在重大消防隐患和安全风险，国务院、湖南省人民政府曾多次下达整改督办令，虽经多次整改，仍无法根本消除消防和其他安全隐患。根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国消防法》等法律规定，按照《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010-2030）》《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》精神，北湖市场、马家坪市场必须依法关闭，同时引导和鼓励原经营户有序搬迁至符合规划要求的专项市场，现就北湖市场、马家坪市场搬迁有关事项通告如下：一、自本通告发布之日起开始搬迁市场，2018年12月20日前完成北湖市场、马家坪市场搬迁。届时，区人民政府将依法对北湖市场、马家坪市场实施关闭。二、广大商户要以大局为重，以保障人民群众生命财产安全为重，大力支持配合市场搬迁。对主动、积极搬迁的，按相关政策给予奖励：在2018年11月25日前搬迁腾退的，给予每一经营商户奖励6000元；2018年11月26日至2018年12月20日搬迁腾退的，给予每一经营商户奖励2000元。三、对无理拖延、阻挠搬迁、聚众闹事的，依法予以处理。四、搬迁期间，给广大市民购物、出行等造成的不便，请予以理解支持。”丁洪强等20人不服上述16号通告诉至法院，要求判如所请。 另查明，2018年12月24日，北湖区中心城区专项市场转型升级工作领导小组办公室出具《关于北湖市场、马家坪市场搬迁进度情况的说明》载明：“截止到12月20日，北湖市场一期经营户总户数1155户，完成签订腾退协议1094户”。同年12月28日，郴州市市场服务中心作出《关于对北湖市场一期实施关停的通知》，该通知的主要内容为：“一、市市场服务中心将于2018年12月31日对北湖市场一期启动关停，至2019年2月3日全面关停，请北湖市场一期各经营户从即日起将各自的门面（摊位）清空并交还市市场服务中心。逾期未完成清空腾退者，所造成的法律责任、财产损失由各经营户自行承担。二、2019年2月3日以后，市市场服务中心对北湖市场一期不再提供水电、安保等市场服务和物业管理服务。2019年春节后，北湖市场一期将不再开市。”2019年1月15日，郴州市市场服务中心和郴汽集团通达公司共同作出《北湖市场、马家坪市场2月3日起全面关停告市民书》，该告知书主要内容为：“一、2018年12月31日正式启动北湖市场一期、马家坪市场搬迁关停工作，到2019年2月3日全面完成，以后不再开市。二、2019年2月3日12:00起对市场实行临时管控（只出不进）；15:00以后，停止营业。”2019年2月3日北湖市场一期、马家坪市场被关停。北湖市场一期部分承租人遂以北湖区政府为被告另行提起行政诉讼，请求确认北湖区政府强行关闭北湖市场的行为违法并判令北湖区政府恢复北湖市场正常营业。 本院认为，本案的争议焦点是：一、丁洪强等20人是否具有原告主体资格；二、北湖区政府作出16号通告是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；三、北湖区政府作出16号通告的行为是否违法。 关于争议焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，丁洪强等20人作为涉案门面的经营者，已经取得涉案门面的长期使用权。被诉通告行为直接影响了丁洪强等20人对门面的正常使用和经营，故丁洪强等20人与被诉通告行为具有利害关系，具有本案原告主体资格。 关于争议焦点二。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。北湖区政府作出16号通告行为直接影响了原告丁洪强等20人对门面的正常使用和经营，亦即影响了原告丁洪强等20人的财产权，是可诉的行政行为，故本案属于人民法院行政诉讼的受案范围。 关于争议焦点三。其一，《中华人民共和国消防法》第三条第一款规定，国务院领导全国的消防工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作。北湖区政府负责其行政区域内的消防工作，具有预防和减少火灾危害，保护人民人身和财产安全、维护公共安全的职责。北湖市场建于二十世纪九十年代初，受当时设计、建设条件限制，市场存在重大消防隐患和安全风险，国务院、湖南省人民政府曾多次下达整改督办令，虽经多次整改，仍无法根本消除消防和其他安全隐患。2018年6月湖南省消防安全委员会通过抽查发现，北湖市场仍存在十余项严重火灾隐患，直接威胁人民群众生命财产安全，极易造成重大人员伤亡和财产损失。故北湖区政府按照属地管理原则，作出16号通告要求北湖市场搬迁是为了人民群众生命财产安全，严防重特大火灾事故发生，是为了公共利益需要，具有相应的职权依据和事实依据。其二，《中华人民共和国城乡规划法》第九条第一款规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理。郴州市人民政府于2017年印发了《郴州市推进中心城区专项市场转型升级的实施意见》，并于2018年5月向郴州市城乡规划局作出批复，原则同意关于郴州市中心城区市场布局的专项规划。郴州市城乡规划局于同年7月向北湖区政府回复《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》。故北湖区政府作出16号通告，既符合《中华人民共和国城乡规划法》的规定，也符合郴州市城市提质改造的要求。 综上所述，原告丁洪强等20人请求撤销北湖区政府作出的16号通告的理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告丁洪强、陈月燕、陈纪均、肖淞文、李孝芬、段海波、邝运立、宁井圣、周银华、陈学聪、许甲中、李水华、袁友英、付菊花、费文冰、张荣科、牛文雄、刘伟平、刘跃进、匡香容的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告丁洪强等20人负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  胡桐辉 审 判 员  谷 敏 人民陪审员  柳光文 二〇一九年八月二十二日 法官 助理  彭先民 书 记 员  蔡 霞 附本案适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。