浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终970号上诉人（原审原告）郑军利，男，1970年2月7日出生，汉族，住浙江省嵊州市。委托代理人王闽，浙江红邦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嵊州市人民政府，住所地浙江省嵊州市三江街道领带园区五路1号。法定代表人严钢，市长。委托代理人朱辰杰，嵊州市剡湖街道事处工作人员。委托代理人范芳妮，浙江齐蓝诚律师事务所律师。郑军利因诉嵊州市人民政府（以下简称嵊州市政府）房屋拆迁管理（拆迁）行政征收一案，不服浙江省绍兴市中级人民法院（2018）浙06行初226号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年1月22日，嵊州市政府根据嵊州市剡湖街道事处（以下简称剡湖街道）嵊剡政〔2018〕6号《关于要求实施竹前区块棚户区改造的请示》，作出嵊政办批〔2018〕27号《嵊州市人民政府办公室关于同意剡湖街道竹前区块实施棚户区改造的批复》，同意对剡湖街道竹前区块进行棚户区改造。2018年1月25日，剡湖街道发布《嵊州市剡湖街道竹前村征收集体土地所涉房屋一号公告》，同年2月10日发布《剡湖街道竹前村城中村改造第一次公示》，同年4月20日发布《嵊州市浦口区块城中村改造安置项目剡湖街道竹前区块二号公告》《嵊州市浦口区块城中村改造安置项目剡湖街道竹前区块第二次公示》，告知竹前区块征收范围、征收政策、评估（测绘）机构、签约服务单位等情况，公示《竹前村城中村改造被征收房屋面积汇总表》《竹前村城中村改造国土档案资料汇总表》《竹前村城中村改造在册人口情况汇总表》及《嵊州市浦口区块城中村改造安置项目剡湖街道竹前区块联审确权方案汇总表》。郑军利所主张的房屋位于上述竹前区块征收范围内，相应人口及涉案房屋情况亦包含于前述《竹前村城中村改造被征收房屋面积汇总表》《竹前村城中村改造在册人口情况汇总表》及《嵊州市浦口区块城中村改造安置项目剡湖街道竹前区块联审确权方案汇总表》中。2018年5月10日、6月22日，剡湖街道先后发布《嵊州市城中村改造安置项目剡湖街道竹前区块三号公告》《嵊州市浦口区块城中村改造安置项目剡湖街道竹前区块房屋征收补偿安置结果公示（第三次公示）》，公告竹前区块内预签订的城中村改造房屋征收补偿安置协议书的签约率已超过90%，5月10日起城中村改造房屋征收补偿安置协议书生效，并对《嵊州市浦口区块城中村改造安置项目剡湖街道竹前区块房屋征收补偿安置结果汇总表》进行了公示。至本案庭审时，涉案房屋尚未被拆除，也未就房屋征收补偿安置事宜签订协议。剡湖街道竹前村房屋征收区域内对应土地系集体土地。为此，郑军利诉至法院，请求依法确认嵊州市政府对郑军利位于嵊州市剡湖街道竹前村的房屋征收决定行为违法并依法予以撤销。原审法院认为，本案争议焦点有二，一是郑军利的起诉是否符合法定起诉条件；二是嵊州市政府实施的行为是否合法。结合相关事实和法律规定，分述如下：一、郑军利的起诉符合法定起诉条件。嵊州市政府于2018年1月22日批复“同意对剡湖街道竹前区块进行棚户区改造”，并要求嵊州市人民政府剡湖街道办事处“按照有关政策，认真组织实施”。据此，剡湖街道三次发布公告、公示，在竹前村实施房屋征收工作。郑军利主张的房屋位于征收公告确定的范围内，嵊州市政府对于郑军利户及涉案房屋情况包含于剡湖街道公示的《竹前村城中村改造被征收房屋面积汇总表》《竹前村城中村改造在册人口情况汇总表》及《嵊州市浦口区块城中村改造安置项目剡湖街道竹前区块联审确权方案汇总表》中亦无异议。鉴于剡湖街道在实施竹前村房屋征收时，已将郑军利户及其主张的房屋列为征收、安置对象，该院认可郑军利的主体资格。至于涉案房屋合法性、具体权属及其征收补偿方式等问题不属于本案审查范围，不作评判。嵊州市政府关于郑军利主体不适格、其房屋尚未拆除故诉请不存在等答辩意见，不予采纳。二、嵊州市政府对涉案房屋实施的征收行为缺乏事实和法律依据。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有土地和单位、个人的房屋及其他不动产。因此，对涉案集体土地上房屋的征收必须依照法定权限和程序进行。而根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定，集体土地征收应当依照法定程序报经国务院或省级人民政府批准后，才能由县级以上地方人民政府组织实施。嵊州市政府在未完成涉案集体土地征收的各项审批手续前，即批复同意对竹前区块房屋实施征收，显然违反上述规定。郑军利要求确认被告决定征收涉案房屋的行政行为违法，于法有据，应予支持。综上，嵊州市政府对集体土地上的房屋进行征收的决定违法，郑军利的部分起诉理由成立，予以支持。鉴于涉案房屋征收决定系基于公共利益需要而作出，并已实际实施，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认嵊州市人民政府所作征收郑军利所主张房屋的行政行为违法。郑军利上诉称：一、涉案房屋因嵊州市政府至今仍未签订征收拆迁补偿协议而未拆除，对郑军利而言，嵊州市政府的征收行为并未实际实施。在嵊州市政府的征收行为已被确认违法的情况下，依法予以撤销才是对郑军利合法权益的最好保护。二、原审判决以公共利益为由不予撤销嵊州市政府的征收行为，系对公共利益概念的利用。目前相关法律法规在征收拆迁领域对公共利益这一概念作出详细、明确界定的是《中华人民共和国国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条。嵊州市政府未明确其征收郑军利房屋的目的，也无证据证明其征收目的符合《中华人民共和国国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条列举的情形，以及符合该条例第九条设定的条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的适用条件是“撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害”，涉案征收行为被依法撤销并不会损害社会公共利益，嵊州市政府可以依法办理征收手续后征收郑军利房屋。请求撤销原审判决，支持其上诉请求。嵊州市政府答辩称：一、郑军利户尚未签订安置补偿协议，房屋尚未交付。涉案房屋没有合法产权证明，征收决定作出后的安置补偿是以双方意思自主决定的合议行为，郑军利是因抢建部分未能计入安置补偿范围而拒绝拆迁。二、本案涉及公共利益，涉案地块附近已建造公园，并计划建造配套设施。郑军利的合法权益应予保障，但须公平。请求依法驳回上诉。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，嵊州市政府批复同意对剡湖街道竹前区块进行棚户区改造，剡湖街道据此三次发布公告、公示，在竹前村实施房屋征收工作。郑军利主张的房屋位于征收公告确定的范围内，且剡湖街道已将郑军利户及其主张的房屋列为征收、安置对象，故郑军利提起本案诉讼符合法定起诉条件。现嵊州市政府在未完成涉案集体土地征收的各项审批手续前，即批复同意对涉案区块房屋实施征收，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定，故原审法院确认嵊州市政府所作征收郑军利主张房屋的行政行为违法，有相应的事实与法律依据。从查明的事实看，嵊州市政府系基于棚户区改造作出征收涉案区块土地上房屋的决定，涉案区块内预签订的城中村改造房屋征收补偿安置协议书的签约率超过90%且已经执行，据此，原审法院对郑军利提出撤销被诉征收行为的诉讼请求不予支持，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，并无不当。《中华人民共和国国有土地上房屋征收与补偿条例》的适用对象为国有土地上的房屋，涉案房屋为集体土地上的房屋，故郑军利提出本案应适用《中华人民共和国国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定对公共利益作出界定的理由，缺乏依据，不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人郑军利提出的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑军利负担。本判决为终审判决。审判长 江 勇审判员 楼缙东审判员 周进海二〇一九年八月二十八日书记员 吴国宏·6·