南昌铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）赣7101行初905号 原告勒美珍，女，1960年12月16日出生，汉族，住江西省南昌市青山湖区。 委托代理人宋晓峰，北京在明律师事务所律师，律师执业证号：11101200810283901。 被告南昌市青山湖区住房和城乡建设局，住所地江西省南昌市青山湖区南京东路699号，统一社会信用代码：11360111553541894P。 主要负责人胡国华，该局局长。 委托代理人杜夏荷，江西求正沃德律师事务所律师，律师执业证号：13601201911077476。 委托代理人万丽，江西求正沃德律师事务所律师，律师执业证号：13601201211142271。 原告勒美珍诉被告南昌市青山湖区住房和城乡建设局（以下简称青山湖住建局）房屋征收补偿协议一案。本院于2019年7月1日立案后，于同月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月24日公开开庭审理了本案。原告勒美珍及其委托代理人宋晓峰，被告青山湖住建局出庭人员应志斌、委托代理人杜夏荷、万丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告勒美珍诉称，原告系江西省南昌市青山湖区铁路八村居民。原告的房屋因南昌市青山湖周边（青山湖大道以西洪都大道沿线含铁路八村地块）旧城改造项目(以下简称旧改项目)被征收，2016年12月23日原告与被告签订了《南昌市国有土地上房屋征收补偿协议书》（以下简称补偿协议），该协议约定原告安置房屋为南昌市红谷滩新区九龙湖综合性住房小区A7区6栋1单元1202号（以下简称案涉房屋），该房屋目前已被案外人实际居住。原告认为，补偿协议系双方的真实意思表示，且协议不违反法律的禁止性规定，合法有效，被告理应按照协议约定向原告交付相应安置房。现约定的安置房屋已被案外人实际居住，被告的行为表明其拒绝履行补偿协议，为维护自身的合法权益，特向法院起诉，请求判决：l.被告继续履行补偿协议，并按补偿协议的约定对原告进行安置；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告为支持其主张，向本院提交了以下证据： 第一组证据：补偿协议复印件，用以证明原告与被告约定了安置房为案涉房屋，该协议受法律保护，现被告未履行该协议。原、被告主体适格。 第二组证据：旧改项目国有土地上房屋征收决定书复印件、案涉房屋的照片，用以证明原告原有的房屋在旧改项目征收范围内，案涉房屋现已被案外人实际占有，被告拒绝履行征收协议。 被告青山湖住建局辩称：1.原告起诉超过起诉期限。原告位于铁路八村的房屋因旧改项目建设需要而被征收，2016年11月12日南昌市青山湖区人民政府（以下简称青山湖区政府）下达旧改项目国有土地上房屋征收公告，并告知被征收人起诉期限。房屋征收部门于2016年12月23日与原告签订了补偿协议，并约定将案涉房屋作为产权调换安置房屋。房屋征收部门于2018年3月即告知原告该房屋无法交付安置，需另行选定安置房，原告于2019年7月向人民法院提起诉讼，明显已超过《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十六条规定的起诉期限，依法应驳回原告起诉；2.原告诉讼请求无事实和法律依据，且实际履行不能。南昌市国有土地上房屋征收置换房源系由南昌市住房保障和房产管理局（以下简称市房管局）统一调配管理，补偿协议中虽约定将案涉房屋安置给原告，但由于市房管局因南昌市房源统一调配等公共利益需要，将该房源另行安排并已实际交付案外人使用，该房屋已无法交付。上述情况发生后，青山湖区于2018年1月25日向南昌市推进旧城改造工作指挥部办公室（以下简称市旧改办）致函，申请调拨九龙湖综合性安置小区其他房源进行安置，市旧改办于2018年3月21日复函，同意调拨该房源，并附九龙湖综合性安置小区住宅房源调拨表给青山湖区进行安置。收到复函后，南昌市青山湖区住房和城乡建设局征收管理办公室（以下简称青山湖征收办）多次通知原告前来选房，但原告均未答复。青山湖征收办于2018年9月7日向被征收人下发并在征收范围内张贴《关于九龙湖安置办理回迁事宜的通知》，告知被征收人于2018年9月10日至16日办理回迁事宜，未办理回迁手续导致的逾期过渡费政府不予承担。被告认为，在南昌市房源统一调配等公共利益需要导致补偿协议中约定的案涉房屋无法向原告交付的前提下，青山湖征收办及时采取补救措施，向市房管局申请调配同小区其他房屋给原告，并未侵害原告的合法权益，且系为全市征收安置考虑作出的调整，具有正当性。原告要求被告继续履行安置房交付义务，无事实和法律依据，且已实际履行不能。3.除案涉房屋外，补偿协议约定的其他内容被告已履行完毕。综上，请求驳回原告起诉。 被告为支持其主张，向本院提交了以下证据： 第一组证据：旧改项目国有土地上房屋征收公告、旧改项目国有土地上房屋征收补偿方案（以下简称征收补偿方案）、补偿协议，用以证明原告位于铁路八村的房屋依法被纳入征收范围，2016年11月12日作出的房屋征收公告，已告知起诉期限，同年12月原告与征收实施单位签订补偿协议书。 第二组证据：安置补偿结算单、江西银行进账单（回单），用以证明除案涉房屋外，补偿协议中的其他内容被告已履行完毕。 第三组证据：市旧改办关于对《关于恳请调拨青山湖区洪都大道沿线（含铁路八村地块）征收城镇私房异地产权调换房源的函》的函复（洪旧改指办函[2018]45号）（以下简称函复）、《关于九龙湖安置办理回迁事宜的通知》（以下简称回迁通知），用以证明市旧改办复函同意调拨九龙湖综合性安置小区住宅房源给青山湖区进行产权调换和安置（并附房源调拨表），根据调拨表青山湖征收办通知原告另行选择安置房;2018年9月7日青山湖征收办在涉案征收项目范围内张贴通知，告知选择产权调换至九龙湖综合性安置小区的被征收户于2018年9月10日至16日办理回迁事宜。 经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据中的房屋征收补偿方案提出异议，认为原告未看过该方案，真实性待法院核实；对征收公告及补偿协议三性无异议，但认为征收公告中载明的起诉期限是针对征收决定而言，并非本案所涉补偿协议。对第二组证据三性均无异议，但认为补偿协议约定的内容并不完整，案涉房屋并未交付给原告，过渡费仅给至2017年6、7月。对第三组证据三性及证明目的均有异议，认为被告未提交证据原件；函复内容并未涉及案涉房屋不能安置给原告的情形；回迁通知即便张贴在涉案征收范围内，但原告在2016年房屋被拆除完毕后，已不在此处居住，无法证明已通知到原告，且回迁通知中也没有告知案涉房屋已不能交付给原告的内容，故被告的证明目的不能达到。 被告对原告提交的照片真实性提出异议，但认可案涉房屋已实际交付给案外人，现已履行不能；对其余证据三性均无异议。 本院对上述证据认证如下：上述证据双方对真实性、合法性无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。被告未提交征收补偿方案、函复、回迁通知的原件，原告对证据的真实性均提出异议，但原告对征收公告予以认可，征收补偿方案系征收公告的附件，故本院对征收补偿方案予以认定，但函复和回迁通知既无原件也无其他证据佐证，故对该二份证据不予认定。 经审理查明，2016年11月12日，青山湖区政府发布了旧改项目国有土地上房屋征收决定书（湖政发[2016]第27号），决定对旧改项目范围内所有房屋进行征收，房屋征收部门为青山湖征收办，签约期限自公告之日起至2017年1月10日，征收补偿方案作为附件，同时告知了被征收人对该决定不服的复议及起诉期限。同日发布了房屋征收公告，除公告了决定书的上述内容外，还公告了房屋征收实施单位为南昌市青山湖区房屋征收与补偿服务中心（以下简称青山湖征补中心）。原告位于铁路八村60-4-401号房屋被划入征收范围内，建筑面积51.29平方米，套内面积44.535平方米。2016年12月23日，原告与青山湖征补中心签订了补偿协议，约定将案涉房屋作为产权调换房屋安置给原告，同时约定被征收房屋补偿费及各项补助金额为共计48405.49元。2017年2月21日，被告将前述费用转到原告勒美珍的江西银行账户上。因案涉房屋已交付给他人实际占有使用，被告告知原告已履行不能，要求原告另行选定安置房，但未告知案涉房屋因何种方式，由何部门交给何人占有使用，原告不服，诉至法院，请求判如所请。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”、《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”及第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，青山湖征补中心作为房屋征收实施单位，与原告签订的补偿协议所引起的纠纷，应以征收部门青山湖征收办为被告。青山湖征收办作为青山湖住建局为案涉征收所设立的机构，不具有独立承担法律责任的能力，青山湖住建局亦认可由其承担相关法律责任，故青山湖住建局是本案适格的被告。 本案争议焦点为：一、原告诉请是否已超过起诉期限；二、被告主张的公共利益抗辩是否成立；三、被告是否应承担不依法履行行政协议的责任。 一、本案原告诉请是否已超过起诉期限 本院认为，行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，当事人有权提起行政诉讼。行政诉讼法的上述表述是一种例示性的规定，目的在于较为全面反映行政机关“不履行义务”的各种形态。针对行政协议，对行政机关单方变更、解除行政协议的适用起诉期限的规定；对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议的参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。本案中原告要求行政机关履行行政协议，系就行政机关未按照约定履行行政协议提起的诉讼，故应参照关于诉讼时效的规定。被告关于适用起诉期限制度审查无法律依据，本院不予支持。虽然《中华人民共和国民法总则》（以下简称民法总则）第一百九十三条规定人民法院不得主动适用诉讼时效的规定，但本案被告提出原告起诉超过起诉期限，应视为被告提起了诉讼时效异议。案涉补偿协议签订于2016年12月23日，民法总则自2017年10月1日起施行，根据《最高人民法院关于适用诉讼时效制度若干问题的解释》第二条“民法总则施行之日，诉讼时效期间尚未满民法通则规定的二年或者一年，当事人主张适用民法总则关于三年诉讼时效期间规定的，人民法院应予支持”的规定，本案原告于2019年7月起诉未超过诉讼时效。 二、被告主张的公共利益抗辩是否成立 本院认为，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在行使行政职责过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议作为一种新型且重要的行政管理和公共服务方式，除具有合同的民事属性外，更具备行政性，其行政属性的体现之一便是行政协议中行政机关享有单方变更、解除行政协议等有别于民事合同的优益权。与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同，行政机关签订行政协议是为实现公共利益或者行政管理目标。不仅签订行政协议本身是实现公共利益或者行政管理目标的方式，而且在履行协议过程中，行政机关亦可根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方变更、解除协议。行政协议即以协议的形式作出，那合同法规定的诚实信用基本原则也应当适用，优益权的行使亦应限制在行政机关发现协议订立后出现了由于实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整，必须变更或者解除时，才能行使。本案中，被告主张南昌市房管局因公共利益需要而将案涉房屋交付给案外人使用，但未举证证明，应承担举证不能的后果，故被告的该项主张本院不予支持。 三、被告是否应承担未按照约定履行行政协议的责任 本院认为，根据行政诉讼法第七十八条第一款“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”的规定，本案中案涉补偿协议系双方真实意思的表示，不违反法律法规强制性规定，该协议合法有效，双方均应按照约定全面履行自己的义务。补偿协议明确约定将案涉房屋作为产权调换房屋安置给原告，同时约定被征收房屋补偿费及各项补助金额为共计48405.49元。2017年2月21日，被告将前述补偿费及补助款转到原告勒美珍江西银行账户上，协议得到部分履行。现案涉房屋已被案外人占有使用，被告亦明确表示继续履行不能，故被告的行为已构成未按照约定履行行政协议，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告未向法院提交证据证明目前占有使用案涉房屋的案外人是否为合法占有，原告主张的按约定交付案涉房屋是否确属实际履行不能，故被告应进行调查确认，按照调查确认的结果采取补救措施。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决如下： 责令被告南昌市青山湖区住房和城乡建设局在本判决生效之日起十日内对案涉房屋的权属、使用情况进行调查，并根据调查结果采取补救措施。 案件受理费50元（原告已预交），由被告南昌市青山湖区住房和城乡建设局负担（被告应于被判决生效之日后五日内迳付原告）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。 审 判 长  李卫国 审 判 员  徐莉莉 人民陪审员  吴小文 二〇一九年八月十二日 法官助理周兵兵 书记员闵文峰 附本判决适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。 《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》 第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。 法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。 没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。