安徽省肥东县人民法院 民 事 判 决 书 （2019）皖0122民初1402号 原告：巢湖市朱氏水业有限责任公司，住所地安徽省巢湖市居巢区中垾镇，统一社会信用代码91340181MA2MXQXE61。 法定代表人：朱从山，经理。 委托诉讼代理人：吴小青，安徽文得律师事务所律师。 被告：肥东县八斗镇人民政府，住所地安徽省合肥市肥东县八斗镇，统一社会信用代码11340122003006707W。 负责人：许良宏，镇长。 委托诉讼代理人：赵平选，安徽威名律师事务所律师。 委托诉讼代理人：贺琪，安徽威名律师事务所律师。 原告巢湖市朱氏水业有限责任公司（以下简称：朱氏水业）诉被告肥东八斗镇人民政府（以下简称：八斗镇政府）承包经营合同纠纷一案，本院于2019年1月25日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年3月12日公开开庭进行了审理。原告朱氏水业的法定代表人朱从山及其委托诉讼代理人吴小青、被告八斗镇政府的委托诉讼代理人赵平选到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告朱氏水业向本院提出以下诉讼请求：一、请求判令被告赔偿原告承包经营八斗镇自来水厂小管道各项投资成本费用损失10万元（暂定，待司法鉴定确定具体数额）；二、请求判令被告赔偿原告自来水开户费用损失10万元（暂定，待司法鉴定确定具体数额）；三、请求判令被告赔偿原告承包经营自来水厂尚余14年的可得利益损失10万元（暂定，待司法鉴定确定具体数额，再追加赔偿额）。 事实与理由：原被告之间于2011年5月10日签订一份《协议书》，约定：被告将八斗镇自来水厂及八斗镇辖区的全部供水管道等设备、设施交由原告承包经营，承包期限为20年，自2011年5月1日至2031年4月30日止，原告需要向被告缴纳150万元保证金，正常供水后，被告根据原告的固定资产投入情况，按照投入的30%比例退还保证金，投入达300万元以上，入户数量待2500户以上，退还全部保证金。若因一方违约，造成对方损失，双方均有同等损权利，并依法追究对方责任。协议签订后，原告按协议履行了各项义务，包括向辖区各自然村铺设供水管道。2018年，被告以非法定或者约定的理由，擅自解除与原告的承包协议，造成原告下列损失：1、原告对辖区多个村委会下面自然村已全部铺设自来水管道，因协议被擅自解除，六千多用户没开通，每户开户费900元，损失约540万元；2、被告对原告铺设的自来水“大管道”赔偿了188万元，但小管道的损失没有赔偿，该损失为100万元左右；3、原告承包经营八斗镇自来水，年平均可得的利润40-50万元，因被告擅自解除协议，尚有14年经营承包期限，可得利润损失560万元。根据《合同法》第8条、第94条的规定，被告擅自解除合同的行为已经构成根本违约，应当承担违约责任，故应当依法赔偿原告已经产生的实际损失，以及可得利润的损失。故原告诉至贵院，请求判如所请。 被告八斗镇政府辩称：一、原被告双方签订的协议无效，理由是原告在签订协议时没有取得取水许可证、生产许可证、质量安全认证、卫生许可证、从业人员健康证，在签订协议时不具备经营主体资格；二、原告从签订协议到2018年期间属于无证经营；三、涉案纠纷已经经过相关程序进行处理，原告已获得了足额补偿，而且在领取补偿时原告没有提出任何异议，双方之间的纠纷已经处理完毕；四、案涉协议客观上是因政策原因导致的终止，属于情势变更，因情势变更导致协议终止的后续问题，应依据公平、填平原则予以处理。综上，原告诉称的三项损失没有事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2011年5月10日原、被告签订一份《协议书》，约定：被告将八斗镇自来水厂及八斗镇辖区的全部供水管道等设备、设施交由原告承包经营，承包期限为20年，自2011年5月1日至2031年4月30日止，原告需要向被告缴纳150万元保证金，正常供水后，被告根据原告的固定资产投入情况，按照投入的30%比例退还保证金，投入达300万元以上，入户数量待2500户以上，退还全部保证金。若因一方违约，造成对方损失，双方均有同等权利，依法追究对方责任。合同签订后，原告遂开始承包经营自来水厂，并对八斗镇辖区的多个村委会下面的自然村的自来水管道进行铺设，满足了基本供水条件。后八斗镇辖区的农户陆续到原告处开户用水。2016年4月份，肥东县委县政府决定，由县自来水公司统一运营全县的自来水供水业务，收购乡镇自来水厂非公运营商投入的资产。第一批关停并转包的六家非公运营的自来水厂中包括八斗镇自来水厂。根据该会议精神，肥东县财政局按照政府采购程序，通过县公共资源交易中心以抽签方式选择了安徽财信资产评估事务所对八斗镇自来水厂私人投资部分的资产价值进行评估。最终确认，八斗镇自来水厂私人投资部分的资产价值为1888443.56元。2017年7月26日，八斗镇政府将关停补偿款1888443.56元转账至原告朱氏水业公司账户，原告朱氏水业于当日和被告、肥东县自来水厂进行了资料交接。 另查明，肥东县八斗镇自来水厂私人投资部分资产价值项目的资产评估报告的附件中，管道和沟槽评估明细表中显示已纳入评估范围的管道均为管径为75mm以上的管道。 审理中，原告申请对20mm-75mm小管道的各项投资成本费用（包括小管道的施工费）进行鉴定。本院受理后，委托安徽建清工程咨询有限公司对原告的上述申请事项进行造价鉴定。安徽建清工程咨询有限公司于2019年7月15日，向本院出具《工程造价鉴定情况说明》，认为因原告未能提交经确认的竣工图纸，小管道的铺设涉及的范围极广（八斗镇涉及十九个行政村）且管道埋置于地下，管道埋深及走向无法确认，鉴于此情况，安徽建清工程咨询有限公司无法完成委托鉴定事项。 以上事实，有原告提交《协议书》一份、被告提交的肥东县政府办公司专题会议纪要一份、肥东县财政局文件一份、资产评估报告一份、收据一份、移交表一份、安徽建清工程咨询有限公司向本院出具的《工程造价鉴定情况说明》一份以及当事人的当庭陈述在卷佐证。 本院认为：本案首先需要明确的是案涉《协议书》的效力问题。被告辩称因原告未取得取水许可证、生产许可证等证件，在协议签订时，不具备经营主体资格，其签署的案涉协议属于无效协议。根据相关法律规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效，但该强制性规定应为效力性强制性规定，非管理性强制性规定。本案中，原告未取得取水去可证、生产许可证等证件仅违反法律、行政法规的管理性强制性规定，违反该规定，原告应受到行政处罚，但并不影响其签订的案涉民事合同的效力。故被告的上述抗辩意见，无法律依据，本院不予采信。本案中，原告朱氏水业与被告八斗镇政府签订的《协议书》，是双方的真实意思表达、且不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，本院在此予以确认。 但是，本院认为：合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。本案中，原告朱氏水业公司与被告八斗镇政府在签订案涉《协议书》时，均无法预料到肥东县政府会在5年后作出由县自来水厂统一运营全县自来水业务的决定。该决定本质上属于政府的政策调控，并不属于商业风险，因县政府的该项政策的实施，导致原被告双方实际已无法继续履行合同，属于合同当事人意志之外的客观情况发生重大变化的情形，本案属于上述情势变更原则的适用情形。《中华人民共和国合同法》第一百一十三条规定的违约方应当赔偿守约方包括可得利益在内的全部损失，是以适用一方违约，非违约方有权向违约方主张的损失，是适用过错责任原则为基本前提的。而在情势变更原则下，双方合同主体对合同的变更或终止均无过错。本案中，合同无法继续履行的原因是肥东县政府的政策调整，对此作为其下级行政机关的八斗镇政府亦无法违抗，故八斗镇政府对于合同的解除并无过错。综上，对于因情势变更所带来的经济损失应当遵循损失填平原则，即对合同签订后已经实际发生的费用损失应当予以合理的补偿，对于预期可得利益因双方均无违约行为，不应予以赔偿。 本案中，原告主张的尚有6000多户未开户，每户开户费900元，因此损失开户费540万元，该项损失本质上亦属于预期可得利益损失。因此，原告诉请要求被告八斗镇政府赔偿原告开户费损失和尚余14年的可得利益损失，均属预期可得利益损失，因被告八斗镇政府对协议的终止并无过错，其并非违约方，因此原告的该项两诉请并无事实和法律依据，本院不予支持； 关于小管道的各项投资成本费用损失的诉讼请求，原告不仅应当举证证明实际存在铺设小管道的事实，还应当举证证明小管道的各项投资成本损失的明确金额。本案中，考虑到八斗镇辖区各自然村确实已经完全满足通水条件，即表明原告势必已经将管道铺设到村，即必然铺设了口径较小的75mm以下的小管道。故对于原告实际已经铺设小管道的事实，本院予以确认。原告主张的事实虽然存在，但是仍应对具体的损失金额（小管道的各项投资成本损失）承担举证责任。考虑到上述事实实际发生，且《资产评估报告》确对该部分投资成本计算遗漏，本院同意了原告关于对小管道的各项投资成本金额进行评估的申请。但是根据安徽建清工程咨询有限公司向本院出具的《工程造价鉴定情况说明》，因原告未能提交评估机构需要的评估资料（竣工图纸）导致最终评估不能。现因原告未能提交评估需要的材料，导致评估无法进行，即无法证明该部分损失的具体金额。根据相关法律规定，原告应当承担举证不能的法律后果。故对于原告的该项诉请，因缺乏足够的证据证明，本院不予支持。 综上，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条、第一百一十三条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条、第二十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条的规定，判决如下： 驳回原告巢湖市朱氏水业有限责任公司对被告八斗镇人民政府的诉讼请求。 案件受理费5800元，由原告巢湖市朱氏水业有限责任公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。 审 判 长 鲁 青 代理审判员 任 倩 人民陪审员 高少清 二〇一九年八月十六日 书 记 员 龚 媛 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国合同法》 第五十二条有下列情形之一的，合同无效： (一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； (二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； (三)以合法形式掩盖非法目的； (四)损害社会公共利益； (五)违反法律、行政法规的强制性规定。 第一百一十三条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。 经营者对消费者提供商品或者服务有欺诈行为的，依照《中华人民共和国消费者权益保护法》的规定承担损害赔偿责任。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》 第十四条合同法第五十二条第(五)项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。 第二十六条合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。 《中华人民共和国民事诉讼法》 第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。 当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》 第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。 在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。