广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1932号上诉人（原审原告）：李亚华，男，汉族，1964年10月2日出生。上诉人（原审第三人）：李日德，男，汉族，1930年8月21日出生，系李亚华父亲。上诉人（原审第三人）：李康发，男，汉族，1985年8月29日出生，系李亚华之子。上诉人（原审第三人）：李真国，男，汉族，1988年6月7日出生，系李亚华之子。被上诉人(原审被告)：湛江市坡头区人民政府。住所地：湛江市坡头区南调路831号。法定代表人：陈景泰，区长。委托代理人：庞红兴，坡头区房管局局长。委托代理人：庞永梅，坡头区人民政府法制局局长。被上诉人（原审被告）：湛江市城市管理和综合执法局。住所地：广东省湛江市赤坎区海田路288号。法定代表人：孔令培，局长。委托代理人：林肖兵、陈锦福，均系湛江市城市管理和综合执法局工作人员。原审第三人：湛江市坡头区南调街麻西社区居民委员会三柏西第一居民小组。法定代表人：李池弟，小组长。原审原告李亚华诉湛江市坡头区人民政府（以下简称坡头区政府）、湛江市城市管理和综合执法局（以下简称湛江市城管执法局）行政强制及赔偿纠纷一案，广东省湛江市中级人民法院于2018年9月30日作出(2015)湛中法行初字第239号行政判决，上诉人李亚华、李日德、李康发、李真国不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告李亚华为第三人三柏西第一居民小组（经济合作社）成员。1994年10月21日，经湛江市坡头区人民政府批准，划拨给原告的家人李日德位于三柏西村内的两块住宅用地，地号分别为：0804060412025（用地面积107.9平方米，建筑占地58.2平方米）、0804060412051（用地面积134.6平方米，建筑占地116.1平方米）。原告及家人先后在三柏西村场内建有三栋房屋，第一栋为砖墙棚房一层（一区088），建筑面积95.3平方米，围墙24墙，占地面积5.47平方米，另附有水泵；第二栋为三层框架结构房屋（一区020），建筑面积400.61平方米；第三栋为砖混二层房屋（一区115），建筑面积196.95平方米，围墙18墙，占地面积10.77平方米，另附有水泵。被告湛江市城管执法局于2015年6月9日向原告李亚华发出《责令停止违法（章）行为及查封扣押决定通知书》（湛城执（坡）通字（2015）№0000023），认为原告2009年7月28日在三柏西村内违法建设的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定，责令停止违法行为2天内整改。2015年6月11日，湛江市城市规划局向被告湛江市城管执法局发出湛城规（坡头）【2015】70号《复函》，认为上述三层框架房屋所在地块为体育用地，上述建筑未经规划批准擅自建设并投入使用，属于违法建筑，占用体育用地，严重影响城市规划实施，要求依法查处。同年6月11日，被告湛江市城管执法局向李亚华作出《行政处罚事先告知书》（湛城执告字坡（2015）№100018），告知原告因违法建设，拟对其作出强制拆除的行政处罚，告知其可陈述、申辩的权利，有申请听证的权利。同日被告湛江市城管执法局还发出《责令停止施工、限期拆除违法建设通知书》（湛城执（坡）停、拆通字［2015］1017号），限原告停止施工、三天内自行拆除，并告知可申请复议、或起诉的权利。2015年6月15日被告湛江市城管执法局向李亚华作出《行政强制催告书》（湛城执（坡）催字（2015）№0000023），要求李亚华排除妨碍、恢复原状，但“履行义务的期限”栏为空白。当日被告湛江市城管执法局对李亚华作出《行政强制执行决定书》（湛城执（坡）强字（2015）№0000050），强制执行的理由和依据：当事人未经规划部门批准，擅自建设三层房屋，按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，经坡头区人民政府批准。强制执行的方式：排除妨碍、恢复原状（拆除违法建［构］筑物）。强制执行的期限：2015年6月18日前。并告知当事人申请复议或诉讼的权利。同日被告亦作出《行政强制执行公告》（湛城执（坡）强制公告字［2015］0023号），责令当事人在2015年6月18日前自行拆除建筑物、构筑物、设施等。上述文书均送达当事人。在上述期限内原告既没有申请听证，也没有提起行政复议或提起诉讼。被告湛江市城管执法局在指定期限到期后将前述三层框架结构房屋（一区020）拆除。坡头区政府拆除了砖墙棚房一层（一区088）、砖混二层房屋（一区115）。另查明，经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅批准征收包含本案争讼范围内的三柏西一队、二队集体建设用地。2015年4月29日湛江市人民政府发布湛府通【2015】20号《湛江市人民政府关于湛江市2011年度第三十二批次城市建设用地征收土地和征地补偿安置方案的公告》。2015年5月15日，被告坡头区政府（甲方）、湛江市土地储备管理中心（乙方）与第三人三柏西一队、二队经济合作社（丙方）签订《三柏西村征收土地协议书》，约定由湛江市土地储备管理中心另行安排140亩土地作为整村搬迁安置补偿给第三人三柏西一队、三柏西二队经济合作社，坡头区政府不支付土地补偿款。第三人三柏西一队、三柏西二队经济合作社承诺在2015年6月前腾空交付村场用地。该协议书还约定了青苗及地上附着物补偿、付款等内容。期间，有关部门曾多次书面通知原告，要求其办理补偿手续，自行清理房屋及地上附着物交出涉案土地。由于原告在湛府通【2015】20号《公告》规定期限内未办理补偿安置手续，坡头区政府向广东省湛江市粤西公证处办理公证提存手续，该处于2015年6月9日作出（2015）粤湛粤西第004771号《公证书》，证明坡头区政府于当日将被补偿人李亚华拆迁补偿款共1161386元提存于该处，从即日起，坡头区政府已经履行对被补偿人补偿行为。广东省湛江市粤西公证处于当日向原告发出《领取提存款通知书》。被告坡头区政府组织人员将原告前述房屋强制拆除。拆除李亚华相关房屋时，有关单位对拆除现场的情况进行了公证，对现场的房屋及房屋内的物品现状进行了拍摄，制作了光盘和照片。有关单位将遗留在房屋内的物品搬离至集中安置点封存，并通知原告签收领取。再查明，第三人坡头区南调街麻西社区居民委员会三柏西第一居民小组部分成员对于包含本案建筑物所在的集体土地征收问题不服，以湛江市人民政府、湛江市坡头区人民政府、湛江市国土资源局为被告向原审法院提起行政诉讼，请求判决确认征地行为违法无效。原审法院经审理作出一审行政判决，驳回李建伟、李日德、陈日何、李亚华、李亚富、陈建国、李土现、陈康寿、陈亚伟、李观福等人的诉讼请求。李建伟等人不服向广东省高级人民法院提起上诉。广东省高级人民法院经审理作出（2017）粤行终181-189号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。原审法院认为，本案为房屋行政强制纠纷。本案的焦点问题是：1、二被告强制拆除涉案建筑物的行为是否合法？2、原告要求给予赔偿的请求是否应予支持？1、关于二被告强制拆除涉案建筑物的行为是否合法问题。由查明事实可知，原告主张的位于三柏西村场内的一栋三层框架结构房屋（一区020）是由被告湛江市城管执法局强制拆除的。此前，湛江市城市规划局已经出具书面意见，确认原告主张的该栋建筑物是违法建筑，被告湛江市城管执法局作为具有强制执行权的机关，执行主体合法。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述法律规定，行政机关进行强制执行，应当遵从法定程序。根据查明事实可以确认，被告湛江市城管执法局在进行催告时，没有告知当事人“履行义务的期限”，即作出“强制执行决定书”不符合前述《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条的规定。而被告湛江市城管执法局在行政复议、诉讼期限届满前，即强制拆除涉案的建筑物，亦不符合前述《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定。所以，被告湛江市城管执法局作出的涉案强制执行行为程序违法。在案证据显示，对于原告主张的砖墙棚房一层（一区088）、砖混二层房屋（一区115），诉讼过程中，被告湛江市城管执法局明确否认对其实施过强制拆迁行为，而被告坡头区政府对拆除该房屋的事实，予以确认。所以被告坡头区政府应承担拆除该两栋房屋的法律责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”依据查明事实，在涉案土地征收过程中，原告就征地补偿问题未能与有关部门达成一致意见，这种情况下，有关部门对原告主张的房屋进行了评估，并提存了拆迁补偿款，符合征地补偿的法定程序，但在双方未能签订相关“房屋及地上其他附着物拆迁补偿协议书”的情况下，被告坡头区政府对原告主张的上述房屋予以强制拆除的行为，应当根据前述法律规定提供相关依据证明其行为的合法性。而诉讼过程中，被告坡头区政府没有提供证据证实其拆除上述房屋的合法性依据，因此其应当承担举证不能的法律后果。2、关于原告要求给予赔偿的请求是否应予支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”据此，公民的合法权益受到侵犯是取得国家赔偿的前提条件。如前所述，湛江市的城市规划主管部门出具书面意见，确认本案原告主张的一栋三层框架结构房屋（一区020）是违法建筑。而另两栋建筑物，原告也未能提供相关报建、审批手续，不能证明该两栋建筑物属于原告主张的合法权益范畴。因此原告请求被告予以行政赔偿的要求，不符合前述法律对于提起国家赔偿的条件要求。而对于建筑物内遗留的物品，被告坡头区政府在拆除过程中，进行了公证并将相关物品集中搬离封存，并通知了原告领取，亦无不当。因此原告请求赔偿，理据不足。综上所述，被告坡头区政府拆除原告主张的建筑物的行政行为合法性不足，应确认违法。被告湛江市城管执法局作出的涉案强制执行的行政行为虽证据确凿，适用法律、法规正确，但不符合法定程序，应确认违法。原告关于请求确认涉案行政强制行为违法的请求予以支持，但请求二被告赔偿经济损失的诉讼请求，于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决：一、确认被告湛江市坡头区人民政府强制拆除原告李亚华主张的位于坡头区南调街道三柏西村内砖墙棚房一层（一区088）、砖混二层房屋（一区115）及附属设施的行政行为违法。二、确认被告湛江市城市管理和综合执法局强制拆除原告李亚华主张的位于坡头区南调街道三柏西村内一栋三层框架结构房屋（一区020）及附属设施的行政行为违法。三、驳回原告李亚华的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由湛江市坡头区人民政府、湛江市城市管理和综合执法局负担。上诉人李亚华、李日德、李康发、李真国不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人违法拆除上诉人的房屋造成上诉人财产损失的事实清楚，证据确实充分，被上诉人依法应予赔偿，一审判决驳回上诉人的赔偿请求错误，依法应予撤销。二、一审判决认定事实错误。1、涉案房屋的宅基地是上诉人村集体分配的集体所有性质的宅基地，属村集体土地。一审判决认为涉案房屋的土地是坡头区政府划拨土地，完全违背事实。2、一审判决认为上诉人没有提供涉案房屋相关报建、审批手续，认为上诉人主张不合法错误。3、一审认定，2015年5月15日被上诉人、湛江市土地储备中心与三柏西一队、二队经济合作社签订《三柏西村征收土地协议书》，约定由湛江市土地储备中心另行安排140亩土地作为整村搬迁安置补偿给三柏西一队、二队经济合作社、坡头区政府不付土地补偿款的事实错误。由于上述140亩土地，是在2007年被上诉人全部征用三柏西村的土地后，于2007年5月2日作出书面《承诺书》，承诺保留三柏西村村场140亩土地给村民建房使用，不再征用，此前村民在村场建房未办手续的，补办手续，不作违建处罚，故一审作出上述认定错误。4、一审认定被上诉人违法强拆前，曾多次书面通知上诉人，要求办理补偿手续，自行清理房屋及地上附着物交出涉案土地的事实错误。5、一审认为上诉人的涉案房屋占用省运会场馆用地而予拆除也不符事实。三、一审适用法律、法规错误。1、被上诉人强拆上诉人房屋，强征上诉人土地，不是为了建设体育场馆，而是进行商业开发，至今涉案房屋的土地仍闲置待价而沽，可见被上诉人的强拆行为不是为了国家利益，社会公共利益，而是一种利用权力倒卖土地谋取暴利的行为，因此，撤销被上诉人的违法行为根本不可能给国家利益、社会公共利益造成重大损害。2、被上诉人的违法强拆行为，已对上诉人合法权益造成损害，而且上诉人请求的各项赔偿及数额，有充分的事实和法律根据，一审法院适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回上诉人的赔偿请求，适用法律错误。为此，请求撤销一审第三项，改判支持上诉人的一审赔偿请求。被上诉人坡头区政府提交书面答辩意见称：原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，上诉人请求赔偿理据不足，其上诉理由不成立，应予驳回。被上诉人湛江市城管执法局和原审第三人坡头区南调街麻西社区居民委员会三柏西第一居民小组未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与原审基本一致，本院予以确认。本院认为，关于湛江市城管执法局、坡头区政府作出的涉案强制拆除行为是否合法的问题，原审法院经审理认定湛江市城管执法局作出的涉案强制拆除行为程序违法，坡头区政府未能提供证据证实其实施涉案拆除行为的合法性依据，并判决确认湛江市城管执法局、坡头区政府作出的涉案强制拆除行为违法，各方当事人均未通过上诉对上述判决结果提出异议，经本院审查，原审法院作出的上述判决结果并无不当。关于上诉人李亚华提出的赔偿请求是否应予支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中上诉人李亚华起诉请求被上诉人赔偿其被拆除的房屋和附属设施以及屋内财产等项目的损失。关于上诉人被拆除房屋的损失部分，上诉人涉案房屋所在的三柏西一队、三柏西二队的集体建设用地已经广东省人民政府同意，由广东省国土资源厅批准征收。上诉人家庭在征收范围内有三座房屋，但上诉人在诉讼期间均未能提交上述房屋的合法产权证明。其中一栋三层框架结构房屋被湛江市城管执法局强制拆除，一座砖墙棚房一层及一栋砖混二层房屋被坡头区政府强制拆除。因上诉人和坡头区政府就其涉案房屋及附属设施的补偿事宜未能达成协议，坡头区政府根据当地村民建房的实际情况，对上诉人的一栋三层框架结构房屋、一座砖墙棚房一层及一栋砖混二层房屋等，均按照合法建筑的正常用途对上述房屋进行了评估，确定了上诉人两栋房屋及附属设施的市场价值和重置价值，并按照较高的重置价值对上诉人进行了补偿。因上诉人未领取涉案房屋及附属设施的补偿款项，当地公证机构对其应得补偿款项予以公证提存，并已通知上诉人到公证机构领取，上诉人可依法申请领取。关于上诉人屋内财产的损失部分。在涉案强拆过程中，当地公证机构对上诉人涉案房屋内的物品等现状进行拍摄，并拍摄了工作人员将其房屋内物品搬迁至货柜的过程，上述物品均已搬迁至货柜并封存，当地公证机构对整个搬迁过程进行了公证。随后，当地负责搬迁的工作组已通过张贴公示、短信通知等形式告知上诉人等被强拆户及时到当地公证机构联系办理物品移交手续，上诉人可申请领回。根据上述事实，本案上诉人起诉请求湛江市城管执法局及坡头区政府赔偿其被拆除房屋和附属设施以及屋内财产的损失，因理据不足，原审法院判决驳回其该项赔偿请求正确，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，一审判决认定事实不清，适用法律错误等，上诉请求撤销一审判决并改判，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，原审判决正确，本院予以维持。上诉人上诉请求撤销及改判的理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人李亚华、李日德、李康发、李真国共同负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年八月二十九日书记员  赖心仪