浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1020号上诉人（原审原告）郑卸良，男，1959年11月27日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。委托代理人姜泉，北京万典律师事务所律师。委托代理人韩雷永，北京万典律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）衢州市柯城区人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区荷花三路28号。负责人徐洪水，常务副区长。委托代理人吴芯羽，衢州市柯城区司法局工作人员。委托代理人汪钢，浙江达正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）衢州市人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区三江东路28号。法定代表人汤飞帆，市长。委托代理人徐兴，衢州市行政复议局局长。委托代理人瞿凛，衢州市行政复议局工作人员。郑卸良诉衢州市柯城区人民政府（以下简称柯城区政府）、衢州市人民政府（以下简称衢州市政府）城建行政强制一案，衢州市中级人民法院于2019年5月10日作出（2019）浙08行初2号行政裁定。郑卸良不服，向本院提起上诉。本院于2019年6月11日立案后依法组成合议庭，并于2019年6月21日上午在本院第四法庭对双方当事人进行了调查询问。上诉人郑卸良及其委托代理人姜泉，被上诉人柯城区政府的委托代理人吴芯羽、汪钢，被上诉人衢州市政府的委托代理人瞿凛以及衢州市柯城区姜家山乡人民政府（以下简称姜家山乡政府）的委托代理人王培孝到庭参加调查询问。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，郑卸良系衢州市××姜家山乡兴运村郑云自然村村民。2006年，郑卸良取得柯城集用（2006）第9-5号集体土地使用权证，该证记载郑卸良为柯城区姜家山乡郑云村地号为9-11-0-125的宅基地的土地使用权人，土地使用权面积为84㎡。2018年3月5日，郑卸良与前妻王文琴协议离婚，约定坐落于柯城区姜家山乡××村住房××幢[柯城集用（2006）第9-5号，地号为9-11-0-125]归郑卸良所有。2018年6月13日，浙江省人民政府作出浙土字A[2018]-0053《浙江省建设用地审批意见书》，同意衢州市2018年度计划第一批次建设用地66.0298公顷。2018年6月15日，柯城区政府下发柯政发〔2018〕105号文件，同意姜家山乡姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造，要求姜家山乡政府按照有关规定组织实施城中村搬迁改造工作。2018年9月20日，姜家山乡政府与郑卸良户户主王文琴签订《高铁新城城中村搬迁改造房屋征收补偿安置协议书》（协议编号：33046号），约定王文琴户房屋及附属物征收补偿安置等事宜，王文琴及郑卸良与王文琴之子郑朋飞在协议上签字捺印。2018年12月12日，姜家山乡政府组织人员拆除了上述房屋第一、二层。郑卸良对该拆除行为不服，提起本案行政诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。本案中，根据郑卸良与王文琴签订的离婚协议书的约定，郑卸良对涉案房屋具有相应的权属，其对拆除房屋的行为不服，有权提起行政诉讼，本案原告主体适格。但据王文琴户《高铁新城城中村搬迁改造房屋征收补偿安置协议书》、柯政发〔2018〕105号文件及各方陈述可以证实，被诉拆除行为系姜家山乡政府所组织实施，姜家山乡政府系该拆除行为的责任主体，郑卸良对该行为不服，以衢州市政府、柯城区政府为被告提起本案诉讼，被告主体不适格。郑卸良以涉案土地征收项目的报批申请单位以及发布征收土地方案公告的单位是衢州市政府，且县级以上人民政府是法定征收主体为由，主张衢州市政府、柯城区政府为被诉拆除行为的实施主体，但被诉房屋拆除行为与土地征收行为系不同行政行为，行为主体不能混同，相关主张本院不予支持。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”经原审法院向郑卸良释明，郑卸良拒不同意变更被告。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回郑卸良的起诉。郑卸良上诉称：一、强拆现场有柯城区政府领导及工作人员，被上诉人作为本案的诉讼主体适格，一审裁定认定事实不清。另外，依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，被上诉人作为涉案土地和房屋征收主体，其确定的房屋征收部门姜家山乡政府，只能负责房屋征收与补偿工作。而姜家山乡政府实施强拆房屋的行为已经超越了其权限，属于滥用职权违法行政，故涉案违法行为的法律责任应由被上诉人承担。二、被上诉人负责其辖区内的土地和房屋征收工作，应承担违法强拆行为的责任，一审裁定适用法律错误。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、第四十八条、第四十九条以及《浙江省实施办法》第三条的规定，被上诉人因衢州市高铁新城棚户区（城中村）柯城区范围片区改造项目需要征收上诉人的宅基地及房屋，被上诉人作为法定的征收主体，其应承担涉案行为的法律责任，被上诉人作为本案的诉讼主体适格。综上，请求撤销原审裁定，并提审本案或指令原审法院继续审理。柯城区政府答辩称，上诉人以县级以上人民政府是法定征收主体为由主张被上诉人为被诉拆除房屋行为的实施主体，系混淆土地征收行为和拆除房屋行为。另，行政诉讼适格被告应该依据“谁行为，谁被告”的原则确定。根据王文琴户《高铁新城城中村搬迁改造房屋征收补偿安置协议书》、柯政发〔2018〕105号文件等可以证实，姜家山乡政府系案涉拆除房屋行为的责任主体。故原审法院认定本案被告主体不适格与事实相符、证据充分，并无不当。经释明，上诉人不同意变更被告，原审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款的规定，裁定驳回上诉人的起诉，法律适用正确。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。衢州市政府答辩称：一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。根据王文琴户《高铁新城城中村搬迁改造房屋征收补偿安置协议书》、柯政发〔2018〕105号文件及各方陈述可证实，被诉拆除行为系姜家山乡政府组织实施，姜家山乡政府系该拆除行为的责任主体，上诉人对该行为不服，以两被上诉人为被告提起本案诉讼，被告主体不适格。上诉人以涉案土地征收项目的报批申请单位以及发布征收土地方案公告的单位是衢州市政府，且县级以上人民政府是法定征收主体为由，主张两被上诉人为被诉拆除行为的实施主体。但被诉房屋拆除行为与土地征收行为系不同行政行为，行为主体不能混同，上诉人的上述主张不能成立。经原审法院向上诉人释明，上诉人仍不同意变更被告。原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，驳回上诉人的起诉正确。二、衢州市政府并非作出被诉行政行为的主体。上诉人的房屋位于衢州市××姜家山乡，根据《关于进一步推进衢州市区城中村改造加快农民市民化步伐的若干意见》（衢政发〔2014〕55号）的规定，上诉人房屋所在地的改造征收工作应由柯城区政府负责实施。衢州市政府并未实施强制拆除上诉人房屋的行为。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原裁定。经审查，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。另查明：2018年7月12日，姜家山乡政府发布《关于对兴运村（郑云自然村）实施城中村整体征收的公告》，并于同日发布签约公告。2018年12月7日，姜家山乡政府向郑卸良、王文琴发出《履行协议催告书》，载明：“限你户接到本通知之日起3日内履行被征收房屋腾空移交拆迁公司拆除义务，并办理房屋腾空交付手续。逾期履行房屋腾空搬迁义务的，姜家山乡人民政府将依法强制腾空搬迁，并拆除已征收房屋。”2018年12月12日，即房屋拆除当日，姜家山乡政府委托浙江省衢州市信安公证处对涉案房屋内物品进行摄影摄像、清点并制作《物品清单》。二审调查中，姜家山乡政府承认实施了拆除涉案房屋的行为。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，根据柯城区政府批复同意姜家山乡政府实施涉案城中村搬迁改造及姜家山乡政府发布征收签约公告、与王文琴签订补偿安置协议、向郑卸良发出《履行协议催告书》、拆房当日委托公证处进行公证等事实，结合该府在诉讼中自认涉案房屋由其拆除，可以证明姜家山乡政府系被诉拆房行为的实施主体。至于姜家山乡政府实施拆房行为的合法性问题并非本案审查范围。上诉人郑卸良提交的《衢州市人民政府征地补偿安置方案公告》（〔2018〕第105-2号）、现场照片等证据，均不能证明衢州市政府、柯城区政府参与实施了涉案房屋拆除行为。经原审法院释明，郑卸良仍坚持对衢州市政府、柯城区政府提起本案诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，其起诉应予驳回。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人郑卸良的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  徐亮亮审判员  马国贤审判员  刘家库二〇一九年八月十九日书记员  刘 芳