河北省邢台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀05行终112号 上诉人（原审原告）李文栋，男，1970年12月3日出生，汉族，小学文化，农民，现住巨鹿县苏家营镇楼张镇村。 委托代理人袁占涛，河北绍飞律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）巨鹿县人民政府，住所地巨鹿县新华北街109号。 法定代表人郑更须，该县县长。 委托代理人冯志明，巨鹿县国土资源局法律顾问。 委托代理人刘民，巨鹿县国土资源局工作人员。 被上诉人（原审被告）邢台市人民政府，住所地邢台市桥东区红星街139号。 法定代表人董晓宇，该市市长。 委托代理人高林蔓，邢台市司法局工作人员。 原审第三人巨鹿县苏家营镇楼张镇村村民委员会，住所地巨鹿县苏家营镇楼张镇村。 法定代表人张明肖，该村村主任。 委托代理人邢丙坡，巨鹿县苏家营镇楼张镇村第14生产队队长。 委托代理人卢彪，河北杭天律师事务所律师。 上诉人李文栋因诉被上诉人巨鹿县人民政府（以下简称巨鹿县政府）、被上诉人邢台市人民政府（以下简称邢台市政府）、第三人巨鹿县苏家营镇楼张镇村村民委员会（以下简称楼张镇村委会）行政处理决定一案，不服河北省南宫市人民法院（2019）冀0581行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李文栋及其委托代理人袁占涛，被上诉人巨鹿县政府委托代理人冯志明、刘民，被上诉人邢台市政府委托代理人高林蔓，原审第三人楼张镇村委会委托代理人邢丙坡、卢彪到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：原告李文栋持有的涉案巨土集建（98）字第06号集体土地建设用地使用证（以下简称涉案土地证）证载土地位于巨鹿县。证载面积10260平方米，东至宁晋县南周庄地、本村地，西至宁晋县南周庄地，南至本村地、外神仙村地，北至宁晋县南周庄地。本案第三人楼张镇村委会于2016年7月10日向巨鹿县人民法院以本案原告李文栋为被告因租赁合同提起民事诉讼，要求李文栋交纳拖欠的租金、清除租赁土地上的房屋等建筑物、恢复土地原貌。在该案审理中，李文栋出示了其持有的涉案土地证，巨鹿县人民法院依申请调取了该土地证的档案登记情况，巨鹿县国土资源局档案室对涉案土地登记出具的证明载明：“巨土集建（98）字第06号土地档案登记的使用人为一里庄王金锁酒厂，土地坐落位置一里庄村西；未查到楼张镇开发砖厂登记信息”。该院于2017年4月24日作出（2016）冀0529民初947号民事裁定书，因该诉讼不属于人民法院直接受理的民事案件范围，驳回了该案原告（本案第三人）的起诉。本案第三人于2017年5月31日向巨鹿县国土资源局提出《关于撤销李文栋土地使用证的申请》，该局于2017年6月2日审批后进行了立案调查，在2018年6月5日巨鹿县国土资源局工作人员对李文栋的调查笔录中，本案原告李文栋对其提供涉案土地证复印件中的批准使用年限为伍年的记载和本人认为使用期限是四十年的说法没有提供证据并做出合理解释、说明。根据双方提供的证据，巨鹿县国土资源局于2018年6月26日召开会议，对本案第三人与本案原告的土地争议进行讨论，最后达成一致意见：撤销李文栋持有的涉案土地证；该局当日将《关于楼张镇村委会申请撤销李文栋持有的涉案土地证一案的调查报告》上报巨鹿县政府；巨鹿县政府于2018年7月15日作出［2018］巨政处字第001号《行政处理决定书》，撤销了李文栋持有的涉案土地证；李文栋不服，于2018年9月11日向邢台市政府提起复议，被告邢台市政府受理后，依照法定程序进行了审理，于2018年11月26日作出邢复决字［2018］54号《行政复议决定书》，维持了被告巨鹿县政府做出的行政处理决定。原告不服二被告作出的上述行政行为，向一审法院提起行政诉讼。 一审法院经审理认为，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案原告与第三人因土地使用权发生争议，被告巨鹿县政府依法享有对争议土地作出行政处理决定的职权。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条规定，无法与原件、原物核对的复印件或者复制品，经一方当事人或者他人改动，对方不予认可的证据材料不能作为定案依据。关于原告诉称的其持有的土地使用证的批准使用年限为40年，但其向本院提供的涉案土地证中批准使用期限一栏处为空白；在其向巨鹿县国土资源局提供的涉案土地证中批准使用期限一栏处为“伍年”，其主张与证据、证据之间存在自相矛盾，且原告无法作出合理的解释、说明。在巨鹿县国土资源局针对争议进行调查时，原告李文栋提供的涉案土地证复印件，对批准使用期限一栏有遮挡；庭审时，原告出示的涉案土地证原件虽无上述遮挡情形，但该处的刮损、涂改、粘补痕迹明显。涉案土地证的《注意事项》一页其中载明：“二、本证不得擅自涂改，凡擅自涂改的，一律无效。三、本证应妥善保管，凡有丢失、损坏的，须及时申请补发。”另外原告李文栋持有的涉案土地证，既没有巨鹿县国土资源局档案登记信息，又与档案登记信息记载的登记的使用人为一里庄王金锁酒厂的证书编号雷同，且对办理该证时的相关合法手续未提供任何相关证据，故被告巨鹿县政府作出的土地行政处理决定，事实清楚，证据确凿、充分，适用法律正确，程序合法，对原告要求撤销该土地行政处理决定的诉讼请求，本院不予支持。原告诉称其土地使用证载明的土地并非第三人的土地，而是外神仙村和宁晋县的部分土地，并向法庭提供了数份证人证言，对应当出庭作证而无正当理由不出庭作证又无其他证据互相印证的证人证言，本院不予采信。邢台市人民政府在受理了原告李文栋提出的行政复议申请后，经过认真审理，依据事实和有关法律法规规定，于2018年11月26日依法作出了邢复决字［2018］54号行政复议决定书，并将该决定书送达给了原告因此该行政复议决定书，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，依法判决驳回原告李文栋的诉讼请求。 上诉人李文栋不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误，甚至没有弄清法律关系，并且带有明确的偏向性。一、从楼张镇村委会的申请请求看，楼张镇村委会的申请请求有两项：一是申请撤销李文栋所持的集体建设土地使用证；二是请求把这个土地确权给该村委会使用。如果楼张镇村委会认为李文栋所持的土地使用证，侵犯了其合法权益，土地使用证发放程序违法，楼张镇村委会可以在法定期限内提起行政诉讼，请求法院撤销。但楼张镇村委会和其所称的42户14队村民没有一个人提出过异议。第二楼张镇村委会的请求，把所属土地确权给楼张镇村委会使用，更是无稽之谈。楼张镇村委会如果认为拥有那块土地的所有权，应该和南周庄村打所有权官司，因为这块地是宁晋县南周庄村转给李文栋使用的，现在的窑占地范围内还有许多土地原来是南周庄的土地。从楼张镇村委会的申请请求看，楼张镇村委会没有拥有这块土地所有权合法证明。李文栋所持的土地使用证是巨鹿县政府1998年依法确定给李文栋使用的法律依据。关于如何确定土地所有权，国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年3月11日）第二十条，村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。这个实际使用不是名义上使用，所以楼张镇村委会和其宣称的14队42户村民谁实际使用过该争议土地，需要拿出证据是分给你的承包地，如果你撂荒，根据法律规定还要收回。 李文栋所持土地证证载土地10260平米，折合土地15.39亩，而楼张镇村委会称是楼张镇村14队42户的承包地，一共83亩，相差甚远。而原楼张镇村委会和李文栋签订的承包协议是约21亩盐碱地，盖着楼张镇村委会的公章，这个证据不能不认可。李文栋所持的土地证，盖有巨鹿县政府的公章，不是李文栋伪造的。土地证的证载四邻，北宁晋南周庄地，西宁晋南周庄地，东宁晋南周庄地，楼张镇地，南外神仙地，楼张镇地，由于这个土地证证载15.39亩，而整个砖厂占地83亩，根据它的四邻，怎么说都不是楼张镇村委会所说的都是14队42户的承包地。这些巨鹿县政府，邢台市政府都没有查清楚。相关法律有明确规定，人民法院审理行政案件，要重事实讲证据，审查行政行为合法性。被告对做出的行政行为负有举证责任，应当提供作出具体行政行为证据和所依据的规范性文件。所以一审法院让李文栋负举证责任是错误的，该判决第10页表述“关于原告诉称的其持有的土地使用证的批准年限为40年，但其向本院提供的涉案土地证中批准年限一栏处为空白；在其向国土资源局提供的涉案土地证中批准年限“伍年””，这是相互矛盾的，如果巨鹿县国土资源局说的是真话，说明李文栋提交给国土资源局的土地使用证在批准年限一栏根本没有涂改，刮损，和巨鹿县国土资源局宣称李文栋对土地证批准年限一栏进行了涂改刮损相互矛盾。所以负有举证责任的被告巨鹿县政府提交的所谓“伍年”的复印件，根本不能当成证据。更不能当成李文栋土地证批准年限是“伍年”的证据。故一审判决认定事实不清。巨鹿县政府无法证明那个复印件是李文栋提交的。所以巨鹿县政府有造假嫌疑。李文栋多次向巨鹿县人民法院和巨鹿县国土局提交过土地证原件，并留置多日。如果复印件可以当证据，那么我可以让他变成“伍拾”年。一审法院让李文栋负举证责任违背行政诉讼法第三十四条的规定，所以一审判决适用法律错误。李文栋的土地证是巨鹿县政府发给李文栋土地所用权的法律凭证。而巨鹿县政府所谓的档案丢失，和一里庄王金锁酒厂证书编号雷同，更不是撤销李文栋土地证的理由，巨鹿县政府是土地证档案的保存者，也是土地证发放者，所以除非证明李文栋的土地证是伪造的。但是李文栋的土地证是真的，2016年李文栋起诉巨鹿县政府索要砖瓦窑补偿款的诉讼时，也多次提交土地证，也得到巨鹿县政府和两级法院的认可。可以证明李文栋的土地证当时没有涂改和刮损。关于土地证破损，李文栋没有涂改和刮损土地证，属于时间过长和不小心损毁，这是粘连造成的，不是涂改和刮损，当庭也说了可以鉴定。关于李文栋所持土地证的位置见附图，可以说明一切。 巨鹿县政府处理决定书，邢台市政府复议决定书，适用法律错误，一审法院适用法律错误。李文栋所持的土地证，是李文栋拥有使用这块土地的法律证明，土地管理法第十六条是处理土地没有确权之前争议的条款，根本不是撤销已经确权发证的法律条款。关于撤销土地证土地管理法第六十五条：有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。（一）为乡（镇）公共设施和公益事业建设，需要使用土地的。（二）不按批准用途使用土地的。（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有土地的，对土地所有权人应当给予适当补偿，而李文栋没有违反前款二、三项的规定。当国家想取缔还没有取缔粘土砖瓦窑的时候，李文栋就响应国家号召，办理新的营业执照，对企业进行升级。如果其土地证过期，不可能重新办理企业执照，是由于楼张镇村，因为资污而被迫下台的原村主任田恒新鼓动14队部分村民闹事，把新厂建设耽搁了，给其造成了非常大的损失。如果楼张镇村委会为了公共设施和公益事业建设，如果违反了二、三项的规定，其甘愿放弃土地使用权。总之，一审判决认定事实不清，适用法律错误，故意错误解读法律，本来应该由被告政府承担举证责任，本来应该使用土地管理法六十五条的规定收回土地使用权，撤销土地证，而是错误的应用土地管理法第十六条，关于土地所有权和使用权确权的条款对已经确权的土地进行所谓的处理，胡乱的解释法律，这是在亵渎法律的尊严。请求依法撤销南宫市一审判决，撤销巨鹿县政府和邢台市政府的错误处理决定。 被上诉人巨鹿县政府答辩称：李文栋的上诉请求缺乏事实与法律依据，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。 被上诉人邢台市政府答辩称：李文栋的上诉请求缺乏事实与法律依据，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。 原审第三人楼张镇村委会述称：原判认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。 本院查明事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 另查明，2017年5月31日原审第三人楼张镇村委会提出《关于撤销李文栋土地使用证的申请》，请求撤销李文栋持有的涉案土地证，并确认该争议土地归原审第三人使用。2017年12月11日，巨鹿县政府作出《行政处理决定书》（［2017］巨政处字第006号），认为：申请人李文栋所持有的涉案土地证四邻不清，无法确定该证证载土地的具体位置，且没有该证的土地登记档案资料，决定撤销李文栋持有的涉案土地证。李文栋复议后，邢台市政府审查认为：巨鹿县政府没有查清涉案土地证没有土地登记档案资料的原因，就撤销涉案土地证属事实不清，证据不足，决定撤销原处理决定书，责令巨鹿县政府重新作出处理。2018年7月15日，巨鹿县政府重新作出《行政处理决定书》（［2018］巨政处字第001号），以“申请人李文栋持有的涉案土地证批准使用期限已届满，未办理续期手续，且所载内容无法与登记簿档案核实”为由，撤销了李文栋持有的涉案土地证。该处理决定经邢台市政府复议审查认为，事实清楚，程序合法，适用法律正确，予以维持。巨鹿县政府两次作出行政处理决定均依据土地管理法第十六条规定。 本院认为，一、根据土地管理法第十六条第一款、第二款规定，土地所有权和土地使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人与个人之间的、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，对申请人提出的《关于撤销李文栋土地使用证的申请》，巨鹿县政府受理后，按照土地管理法第十六条作出《行政处理决定书》，且申请人在《关于撤销李文栋土地使用证的申请》中提出的请求为：1．请求撤销李文栋持有的涉案土地证；2．确认该争议土地归原审第三人使用。结合原审第三人的请求事项及被上诉人巨鹿县政府所适用的法律规定及庭审情况，可以认为被上诉人巨鹿县政府按照土地权属争议受理并处理原审第三人的请求事项，系履行土地管理法赋予其确定土地权属的法定职责，故其所作本案诉争《行政处理决定》中，仅对原审第三人提出的撤销李文栋持有的涉案土地证的请求审查并处理，而对原审第三人第二项请求即确认该争议土地归原审第三人使用未予调查处理，属遗漏申请人申请事项，同时，被上诉人巨鹿县政府所属负责调查处理的巨鹿县国土资源局所作《巨鹿县国土资源局关于楼张镇村委会申请撤销李文栋持有的巨土集建（98）字第06号集体土地建设用地使用证一案的调查报告》中，亦仅对申请人撤销被申请人持有的巨土集建（98）字第06号集体土地建设用地使用证调查并提出意见，综上，巨鹿县政府按照土地权属争议受案而未对申请人的第二项请求作出调查处理，其所作《行政处理决定》未正确全面履行法定职责，遗漏申请事项。二、被上诉人巨鹿县政府依据土地管理法第十六条作出《行政处理决定》，决定撤销被申请人李文栋持有的巨土集建（98）字第06号集体土地建设用地使用证，其所适用的土地管理法第十六条系对土地权属争议的救济途径、行政部门作出处理所规定的法律条款，而非撤销集体土地使用证的法律依据，故巨鹿县政府按照土地权属争议受案在未对涉及权属的请求作出处理的情况下，而依照土地管理法第十六条撤销李文栋集体土地使用证，该《行政处理决定》适用法律错误，应予撤销。三、被上诉人巨鹿县政府所作《行政处理决定》中，以李文栋批准使用期限已届满，未办理续期手续，且所载内容无法与登记簿档案核实，撤销李文栋持有的集体土地使用证，本院认为，首先，土地证所载内容是否同登记簿一致及是否存有登记档案，存在多种可能，土地登记管理部门在没有核实事实的情况下，以不能归责于土地使用证持有人的事由，作出撤销其所持有的土地使用证没有依据；其次，巨鹿县政府于权属争议案件中依照处理土地权属争议的法律规定以“批准使用期限届满，未办理续期手续”为由撤销上诉人土地证，适用法律错误，本院难以支持。四、被上诉人邢台市政府作出《行政复议决定书》（邢复决字［2018］54号），维持巨鹿县政府作出的《行政处理决定》认定事实不清，适用法律错误，本院予以纠正。原审判决驳回李文栋的诉讼请求，亦属认定事实不清，适用法律不当，本院予以纠正，综上，上诉人李文栋的上诉请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第七十九条、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销河北省南宫市人民法院（2019）冀0581行初8号行政判决； 二、撤销邢台市人民政府作出的《行政复议决定书》（邢复决字［2018］54号）； 三、撤销巨鹿县人民政府作出的《行政处理决定书》（［2018］巨政处字第001号）； 四、责令巨鹿县人民政府对巨鹿县苏家营镇楼张镇村村民委员会提出的申请重新作出处理。 一审、二审案件受理费各50元，由巨鹿县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  阴志尧 审判员  李怀勇 审判员  赵国凯 二〇一九年八月一日 法官助理崔龙强 书记员朱向荣