云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行终394号上诉人（一审被告）昆明市五华区人民政府。住所地：昆明市华山西路1号18楼。法定代表人陈伟，区长。委托代理人温晓燕，昆明市五华区司法局副局长。代理权限：特别授权代理。委托代理人邵沁砚，云南弘瑞律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审原告）杨磊，男，汉族，1983年11月29日生，住云南省昆明市五华区。被上诉人（一审原告）苟云贵，男，汉族，1958年3月17日生，住云南省昆明市五华区。被上诉人（一审原告）张平安，男，汉族，1973年10月19日生，住云南省昆明市五华区。被上诉人（一审原告）李俊华，男，汉族，1956年3月22日生，住云南省昆明市五华区。以上四被上诉人共同委托代理人张帆，北京来硕律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人昆明市五华区人民政府普吉街道办事处。住所地：昆明市五华区普吉路339号。法定代表人何雍明，主任。委托代理人唐明，昆明市五华区人民政府普吉街道办事处工作人员。代理权限：一般授权代理。委托代理人李海飞，云南欣宇多捷律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人云南电网有限责任公司昆明供电局。住所地：云南省昆明市吴井路98号。负责人徐尤峰，局长。委托代理人李有为，云南电网有限责任公司昆明供电局员工。代理权限：特别授权代理。委托代理人张显锋，云南九州方圆律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。昆明市五华区人民政府（以下简称五华区政府）因杨磊、苟云贵、张平安、李俊华（以下简称杨磊等4人）诉其不予受理行政复议决定一案，不服云南省昆明市中级人民法院作出的（2018）云01行初161号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年8月15日公开开庭审理了本案。上诉人五华区政府委托代理人温晓燕、邵沁砚，被上诉人杨磊等4人及委托代理人张帆，第三人昆明市五华区人民政府普吉街道办事处（以下简称普吉街道办）委托代理人唐明、李海飞，第三人云南电网有限责任公司昆明供电局（以下简称昆明供电局）委托代理人李有为、张显锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，2018年6月20日，普吉街道办委托的拆迁公司在对普吉立交旁大地坡7户房屋进行拆迁时，在无沟通提示，无应急供电方案，供电局也未停止电力供应的情况下，将不同意拆迁的杨磊等4户房屋的供电线路主动切断，线路切断后无善后行为。2018年6月21日，普吉街道办向“昆明五华供电局”发出《关于普吉立交旁大地坡7户房屋配合停电的函》（以下简称《配合停电函》），该函内容为“按照五华区政府相关工作部署，普吉街道办负责普吉立交旁大地坡七户房屋的征收拆迁工作。按照统一的征收补偿标准，办事处与7户人进行谈判，其中3户已同意拆迁，签订了补偿协议并搬离，剩余4户未就拆迁补偿达成一致签订协议。普吉街道办于5月19日组织专业公司进场对3户房屋进行拆除，由于该7户房屋连成一排共用一条线路供电，电线紧邻拆迁作业面，施工具有较大安全隐患，拆迁专业公司已将7户房屋供电线路切断。由于该区域为统一征收拆迁重建范围，为顺利推进征收拆迁工作，请贵局在拆迁工作结束前暂不恢复供电”。2018年7月1日，五华区电网建设指挥部办公室向“云南电网有限责任公司昆明供电局五华分局”发出《关于配合做好普吉大地坡片区停电工作的函》，该函重申了普吉街道办6月21日所发函件的内容，并记载以《配合停电函》作为附件。昆明供电局收到上述函件后对被拆迁公司切断的供电线路未进行修复，也未停止该线路的电力供应。2018年7月17日，杨磊等4人以普吉街道办为被申请人，向五华区政府申请行政复议，复议请求为“1、确认普吉街道办对其房屋实施断电并指示昆明供电局五华分局不予恢复供电的行为违法；2、责令昆明供电局五华分局立即恢复申请人的正常用电”。五华区政府于2018年7月20日作出五政行复不理决字[2018]第9号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称《不予受理决定》），以“申请人所述普吉街道办将其房屋供电线路切断的行为不属于具体行政行为；申请人要求责令昆明供电局五华分局立即恢复申请人的正常用电的复议请求，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受理范围”为由，不予受理杨磊等4人的行政复议申请。杨磊等4人不服不予受理决定，提起本案行政诉讼，请求：1.判决撤销《不予受理决定》；2.责令五华区政府依法履行行政复议职责。诉讼费用由五华区政府承担。另查明，2018年8月30日，昆明供电局安排专业人员对被切断的电线重新连接。一审法院认为，本案争议在于被诉不予受理决定的事实依据和法律适用方面，即五华区政府以“申请人所述普吉街道办将其房屋供电线路切断的行为不属于具体行政行为；申请人要求责令昆明供电局五华分局立即恢复申请人的正常用电的复议请求，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受理范围”为由不予受理四人的行政复议申请，是否有相应事实依据，适用法律是否正确。根据《不予受理决定》记载，五华区政府未对“申请人所述被申请人将申请人房屋供电线路切断的行为”是否存在等事实作出必要的认定，就直接认定该行为不属于具体行政行为，所作决定缺乏证据，事实不清。根据本院查明事实，在普吉街道办委托的拆迁公司主动切断杨磊等4人房屋的供电线路后，普吉街道办于次日向昆明供电局发函要求不予恢复供电，昆明供电局确未恢复供电线路的连接，直到两个多月后，昆明供电局才以“本案庭前证据交换后，政府告知不需要遵照函件”为由重新连接线路恢复正常供电。普吉街道办作为委托单位，应对受托的拆迁公司在拆迁活动中主动切断他人供电线路的行为负责；普吉街道办虽不是昆明供电局的主管单位，但其在切断线路后次日发给“昆明五华供电局”的《配合停电的函》具备行政命令的形式要件，事实上也被昆明供电局遵照执行，以致昆明供电局未及时恢复被切断的供电线路，客观上对杨磊等4人的用电权益造成影响。在法律适用方面，以上单方切断供电线路并发函给昆明供电局要求不予恢复供电的行为，虽无形成特定行政法律关系的意思表示，但已对他人权益造成事实上的影响，属行政机关普吉街道办实施的行政事实行为，权益受到影响的公民有权获得救济，故本案中杨磊等4人对该行政事实行为申请复议，属《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”范围，区政府以“不属于具体行政行为为由”不予受理该项复议申请，适用法律错误。杨磊等4人提出另一复议请求即“要求责令昆明供电局五华分局立即恢复申请人的正常用电”，因“昆明供电局五华分局”在本案争议中并非行政主体，是否恢复供电亦不涉及行政职责，故五华区政府以“不属于行政复议受理范围”为由不予受理该项申请，并无不当。综上，被诉《不予受理决定》主要证据不足，适用法律部分错误，处理结果部分错误。但因部分申请复议事项不在行政复议受理范围，且被诉《不予受理决定》未作分项处理，故不宜直接判决受理行政复议申请，应由五华区政府对复议申请的受理问题重新审查处理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第一百零二条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（一）项，判决：一、撤销《不予受理决定》；二、由五华区政府在本判决生效之日起五日内对杨磊等4人所提行政复议申请重新作出处理。案件受理费50元，由区政府负担。区政府上诉称，其普吉街道办发出的《配合停电函》为工作联系函，并不是行政命令，认定为行政事实行为不符合客观情况。普吉街道办并非电力主管部门，为了避免出现电力安全事故，才发出工作联系函请求云南电网昆明供电局暂不恢复供电。从云南电网昆明供电局提供的缴费记录看，杨磊等4人早已自行接通了切断的电线，一直在持续用电并交纳电费，客观上并未对杨磊等4人的用电权益造成影响。其《不予受理决定》认定事实清楚，适用法律正确，符合法律程序，依法不应当被撤销。请求撤销原判，改判驳回四被上诉人的全部诉讼请求。杨磊等4人答辩称，原判正确。普吉街道办实施了断电行为、非法拆迁，拆迁行为属于行政行为，同时普吉街道办发出的不予供电的函也属于具体行政行为，两个具体行政行为侵害了被上诉人的合法权益，属于行政诉讼的受案范围，因此不予受理行政复议决定应予撤销。普吉街道办述称，不予受理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审法院认定其拆迁行为导致断电且向第三人昆明供电局发函件的行为对他人权益造成事实上的影响，是事实行政行为的认定错误。其虽具有行政主体资格，但并非第三人昆明供电局的主管部门，且函件仅为工作联系函，不是其依职权实施的行为，不符合行政事实行为的构成要件。一审法院撤销不予受理决定适用法律错误。行政事实行为不等同于具体行政行为，《中华人民共和国行政复议法》第六条（十一）项是其他具体行政行为兜底的规定，而非对行政事实行为受案范围的规定。请求支持上诉人的请求。昆明供电局述称，上诉人的上诉请求是否成立，请求法院依法裁判。二审中各方当事人均无新证据提交。各方当事人一审所提交证据均由一审法院移送本院，一审法院对证据的审核认定正确，本院予以确认。二审庭审中各方一致确认拆迁的户数为除本案杨磊等4人外的3户,本院对此予以确认。庭审中双方围绕《不予受理决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确进行了辩论。五华区政府认为，普吉街道办所发配合停电函是业务联系函，不是依职权作出，没有对供电局的行政管理职能，不是行政命令。其所作出的《不予受理决定》认定事实清楚，适用法律正确。杨磊等4人认为，普吉街道办以书面形式将配合停电函送达给供电局，具体运用了行政权，并追求相应的法律后果，符合行政行为的形式特征，属于行政行为。该行为侵害其合法权益，对其权利义务产生了实际影响，并造成了侵害后果。普吉街道办认为，其以工作函的方式向供电局发出请求暂停供电，是出于安全考虑。其对供电局无行政管理权利，只是拆迁工作沟通的函件，不是具体行政行为。昆明市供电局认为，其供电在政府监管下进行，行政机关函件一旦作出，供电部门就要按照政府的函进行。本院认为案涉《配合停电函》是希望昆明市供电局提供辅助行为，并未在普吉街道办与昆明市供电局之间设立、变更或者消灭权利义务，不具备行政行为的实质要件，不是行政行为，但是，街道办作为一级人民政府具有行政权能，其发出配合停电函是其拆迁工作的一部分，具体运用了行政权，系以影响或改变事实状态为目的的行为，是行政事实行为。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。本案普吉街道办单方切断供电线路并发函给供电局要求不予恢复供电的行为，结合昆明市供电局自认其供电在政府监管下进行，行政机关函件一旦作出，供电部门就要按照政府的函进行的事实，客观上对他人权益造成事实上的影响，权益受到影响的公民有权获得救济，故本案中杨磊等4人对该行政事实行为申请复议，属《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定的受案范围，区政府以“不属于具体行政行为，不属于受案范围为由”不予受理复议申请，适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的。本案被诉的《不予受理决定》存在违法情形，依法应予撤销。综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，应当予以维持。上诉人五华区人民政府的的上诉理由不能成立，其上诉请求本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人五华区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  赵学军审判员  易 文审判员  张 导二〇一九年八月二十七日书记员  詹 涛