江西省吉安市青原区人民法院行 政 判 决 书（2019）赣0803行初102号原告刘敏，男。委托诉讼代理人苗微微，北京冠领律师事务所律师。委托诉讼代理人孟君，北京冠领律师事务所实习律师。被告吉安市吉州区城市管理局。法定代表人张军，局长。委托诉讼代理人袁芳，该局队员。委托诉讼代理人阙晓珉，江西求正沃德（吉安）律师事务所律师。原告刘敏因不服被告吉安市吉州区城市管理局（以下简称吉州区城管局）城市管理行政处罚决定一案，于2019年6月11日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告吉州区城管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月30日公开开庭审理了本案。原告刘敏的委托诉讼代理人苗微微和孟君、被告吉州区城管局的委托诉讼代理人袁芳和阙晓珉到庭参加诉讼。被告吉州区城管局负责人未出庭应诉，向本院提交了书面情况说明。本案现已审理终结。吉州区城管局于2018年12月14日作出吉州城管罚字﹝2018﹞第404号行政处罚决定，载明：“吉州区正丙岗72号业主刘敏，你于____年__月__日在吉州区正丙岗因未经批准搭建建筑物的行为（以照片、现场检查笔录为证），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，本机关决定对你作出如下行政处罚：限2018年12月30日前自行拆除其违章建筑。根据《行政处罚法》的有关规定，现要求你：1.2018年12月30日前改正上述行为。2.于2018年12月30日前履行自行拆除其违章建筑的行政处罚。……”等内容。原告刘敏诉称，2018年12月14日，被告吉州区城管局向其作出吉州城管罚字﹝2018﹞第404号行政处罚决定，认定其房屋违反了《中华人民共和国城市规划法》相关规定，责令其于2018年12月30日前自行拆除，逾期则吉州区城管局将组织强制拆除。其认为，吉州区城管局作出的行政处罚决定存在实体违法、程序违法、法律适用错误等问题，据此，故诉至法院，请求：1.撤销吉州区城管局作出的吉州城管罚字﹝2018﹞第404号行政处罚决定；2.本案诉讼费由吉州区城管局承担。刘敏向本院提交了以下2组证据材料：1.刘敏身份证复印件1份，证明原告身份及主体资格，2.吉州城管罚字﹝2018﹞第404号行政处罚决定，证明被告作出了案涉行政处罚。被告吉州区城管局辩称，一、吉安市吉州区人民政府办公室关于印发吉州区城管局主要职责内设机构和人员编制规定的通知（吉区府办发〔2015〕19号），在职责调整的划入的职责中，明确将区城乡建设局原有市容管理职能全部划入被告，在主要职责的第四、五、六、七，明确规定被告负责区城建行政监察，履行城市规划方面的监察职能，负责搭建非永久性建筑物、构建物或其他设施的审批或者核准。区政府依法对全区城市建设和规划负总责，并规定被告具体履责，因此，被告具备作出诉争行政处罚的职权和资格。二、被告的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规规章正确，程序合法，内容适当，应予以维持。综上所述，请求法院驳回原告的诉讼请求。吉州区城管局在法定期限内提交了以下10组证据材料：1.法人证书、法定代表人证明，2.吉区府办字【2015】19号《关于印发吉州区城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，3.吉区办字【2019】68号《关于印发吉安市吉州区城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》，上述3组证据材料证明被告具备执法主体资格和相应职权；4.立案报告表，5.现场检查笔录，6.责令停止违法行为通知书及送达回证，7.行政处罚事先告知书及该告知书贴在涉案房屋门前公告的照片，8.行政处罚决定书及送达回证，9.检查公告送达照片，上述6组证据材料证明被告对刘敏行政处罚实体正确程序到位；10.《中华人民共和国城乡规划法》，证明行政处罚的依据。经庭审质证，当事人发表质证意见如下：对刘敏提交的证据材料，吉州区城管局经质证，认为无异议。对吉州区城管局提交的证据材料，刘敏经质证，对第1组三性无异议；对第2组认为第二项列举了被告方具有的十项职责范围，但是被告方并未明确其依据的是其中的哪一项职责对原告的建筑物予以查处，实际上被告作出该处罚决定前并未经过充分的调查取证证明原告的建筑物具体的结构面积坐落位置，被告在事实调查不清的情况的其具有的职权依据丧失了实在的基础事实，该19号文属于吉州区的红头文件其不能违反上位法的规定，从案涉处罚决定书从可以看出其依据的是城乡规划法64条，明确规定在被告认定的事实理由情况下，只有县级以上人民政府城乡规划主管部门才有职权依据，行政处罚法第15、16、17条也规定了应当经过国务院或国务院授权的省自治区行使行政处罚权，或具有管理公共事务的管理组织，所以本案被告不享有法律法规或规章规定的被告所认定事实的法定职权；对第3组认为从该通知的第三条对被告的职责规定，第十七项并未见到其具有对原告的房屋进行监督检查查处的职权，并且该文件的发布日期是2019年3月30日实际征收早在2019年3月份之前，案涉行政处罚决定作出日期是2018年12月，所以2019年的该文件不能证明被告具有职权的合法依据；对第4组的真实性有异议，证明目的不予认可，该立案报告表没有显示制作部门，未加盖公章也没有送达至原告，且是否是真的群众举报也未可知，真实性有异议，证明目的不予认可；对第5组的真实性不予认可，证明目的不予认可，无证据证明记录人实际进入房屋进行丈量，面积与原告房屋真实面积不符，且被检查人或证明人处是空白的，不能达到被告的证明目的；对第6组的合法性真实性不认可，证明目的不予认可，根据现场检查笔录显示，结束时间是2018年11月27日16时15分，同日下达的证据6显示责令“你于2018年11月27日17点前自行拆除恢复原状。”在不到一个小时的时间里要求原告作出自行拆除的行为明显违背常理，从以上三份文书来看，文书作出时间均在同一天，明显是为了拆迁进行违章建筑的查处，为了完善程序而粗糙地制作程序性文书，在送达回证上见证人处虽有他人的签字，但是这些人名原告均不认识，见证人处也没有日期，什么时候签的以及以何种目的签的也不得而知；对第7组的真实性证明目的不予认可，原告未见到该告知书，被告所述张贴在原告门上不符合任何一种送达方式，其所依据的城乡规划法64条明确规定可以改正的应当先行改正，但是被告直接作出自行拆除的处罚明显属于超越了处罚的权限，该地块实际上是属于棚户区改造项目，与案涉房屋处的征收决定已经在诉讼过程中，被告对原告的基本建筑物调查不清，直接认定为违建，属于以拆违代征收，并且被告作出的该三份文书所依据的城乡规划法对于在该法律实施前原告已经建盖完全的房屋不具有可实施性；对第8组的合法性证明目的不予认可，送达回证上未记载送达回证日期，见证人处虽有他人签名，但是这些人名原告都不认识，达不到被告的证明目的；对第9组认为复印件显示不出拍摄的时间地点，照片中的人物身份不明，不能证明是否真的送达了相关文书；对第10组认为系国家法律不予质证。本院对上述证据材料认证如下：当事人对对方提交的证据材料经质证认为无异议或真实性无异议的，本院经审查均予以确认并在卷佐证。刘敏虽不认可第2、3组证据材料的真实性，但未提交相应的证据予以推翻，本院依法确认该组证据的真实性；吉州区城管局提交的第4证据材料系其内部审批行为，与刘敏无关，本院依法确认该组证据的真实性；刘敏虽对吉州区城管局提交的第5-9组证据的真实性有异议，但未提交相反的证据予以推翻，且上述证据材料能与证据材料4相印证，还能相互印证，吉州区城管局的送达方式并无不当，本院依法确认该5组证据的真实性；吉州区城管局提交的第10组证据材料系法律，不符合证据的法定形式，依法不作为证据采信。经审理查明，2017年11月27日，群众向原吉安市吉州区城市管理综合执法局举报称正丙岗村有违章建筑。原吉安市吉州区城市管理综合执法局当日立案，并对正丙岗72号房屋(案涉建筑物)进行了现场检查并制作了现场检查笔录，但该笔录仅记载了案涉建筑物系三层及各层的建筑面积，并未记载案涉建筑物的四至（刘敏陈述在正丙岗72号院内有两处建筑物）及建设的时间（刘敏陈述系20世纪80年代建设的）等内容。当日，原吉安市吉州区城市管理综合执法局向案涉建筑物业主刘敏留置送达吉州城停字[2018]第004号《责令停止违法（章）行为通知书》，载明：“经查明你在吉州区正丙岗72号院内未经审批，私自搭建，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，现责令你于2018年11月27日17时前自行拆除，恢复原状。”等内容。2018年12月6日，原吉安市吉州区城市管理综合执法局作出吉州城罚告字﹝2018﹞第029号《行政处罚事先告知书》，告知刘敏拟对其作出的行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其享有陈述、申辩和申请听证的权利，并于同日向刘敏进行了送达。2018年12月14日，原吉安市吉州区城市管理综合执法局对刘敏作出吉州城管罚字﹝2018﹞第404号行政处罚决定，并于当日留置送达给刘敏。另查明，原吉安市吉州区城市管理综合执法局于2019年3月因政府机构改革更名为吉州区城管局。本院认为，依照《城市管理执法办法》（住房和城乡建设部第34号令）第四条第三款“城市、县人民政府城市管理执法主管部门负责本行政区域内的城市管理执法工作。”和《吉州区城市管理综合执法局主要职责、内设机构和人员编制规定》（吉区办发﹝2015﹞19号）第二条第（一）项“负责辖区城市管理和城管行政执法工作，享有相应的管理权、审批权和执法权”和第（五）项“负责辖区城市管理方面的违法、违规、违章行为的监管和行政执法……”等规定，以及国务院办公厅《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发﹝2000﹞63号）、《国务院关于关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发﹝2002﹞17号）中关于行政管理体制改革的精神要求，吉州区城管局对吉安市吉州区行政区域内的城市管理负有监督管理和行政执法的职责。刘敏主张吉州区城管局没有行政处罚权，与上述规定不符，依法不予支持。案涉吉州城管罚字﹝2018﹞第404号行政处罚决定系限期拆除决定。限期拆除决定作为拆除违法建设的基础行为，对相对人设定了行政法上的义务，亦确定了行政强制执行的内容，故限期拆除决定中对违法建设的基本情况、位置、面积、结果等的认定，务必清晰、准确，否则势必影响相对人自行纠错，亦会对行政执法的准确性及效率产生一定影响。本案中，吉州区城管局在进行调查时，刘敏未积极配合执法工作，此种情况下，限期拆除决定中对违法建设的基本情况，尤其是违法建设的位置描述更应具体、准确，且应具有唯一指向性，否则容易导致相对人乃至相关执法部门无法准确判断应自行拆除或强制拆除的建筑物。本案中，一方面，对于案涉建筑物的建设时间，吉州区城管局未作出认定，刘敏陈述系其父亲于20世纪80年代建设的，而案涉建筑物的建设时间关涉应适用的法律法规问题，另一方面，对于案涉建筑物的四至，吉州区城管局在案涉吉州城管罚字﹝2018﹞第404号行政处罚决定中仅载明在正丙岗，在吉州城停字[2018]第004号《责令停止违法（章）行为通知书》和在吉州城罚告字﹝2018﹞第029号《行政处罚事先告知书》也载明案涉建筑物在正丙岗72号院内，而刘敏陈述其在正丙岗72号院内有两处建筑物。根据现有证据，无法认定案涉建筑物的建设时间和四至，故案涉吉州城管罚字﹝2018﹞第404号行政处罚决定，认定事实不清，主要证据不足，本院依法予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下：撤销被告吉安市吉州区城市管理局于2018年12月14日对原告刘敏作出的吉州城管罚字﹝2018﹞第404号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告吉安市吉州区城市管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于江西省吉安市中级人民法院。审 判 长  刘小安人民陪审员  方怀志人民陪审员  孙小兰二〇一九年八月六日书 记 员  汤兰玉