云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行终373号上诉人（一审被告）牟定县人民政府。住所地：牟定县共和镇中园东路19号。法定代表人赖有常，县长。出庭负责人尹守用，副县长。委托代理人马兴，云南佳信律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人刘卓，云南佳信律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审原告）陈联枝，女，汉族，1948年8月24日生，住云南省楚雄彝族自治州牟定县。委托代理人张朝，北京京平律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。委托代理人吴萍芳，女，汉族，1976年9月9日生，住云南省楚雄彝族自治州牟定县。系陈联枝儿媳。代理权限：特别授权代理。牟定县人民政府（以下简称牟定县政府）因陈联枝诉其行政征收补偿决定一案，不服云南省楚雄彝族自治州中级人民法院（以下简称楚雄中院）作出的（2019）云23行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年8月13日公开开庭审理了本案。上诉人牟定县政府的出庭负责人尹守用及委托代理人马兴、刘卓，被上诉人陈联枝的委托代理人张朝、吴萍芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，2016年，牟定县进行城市棚户区改造。同年7月13日，牟定县政府发布楚雄州2016—2017年城市棚户区改造建设项目—牟定县A1（老城）地块房屋征收告知书。7月18日，牟定县政府通过被征收人多数投票的方式，选定昆明正信房地产评估有限公司（以下简称正信公司）为房地产评估机构。8月12日，牟定县政府发布关于牟定县城市棚户区改造A1（老城）地块房屋征收安置补偿方案征求意见的通告。征求意见期限30日（2016年8月12日至2016年9月10日）。8月18日，牟定县政府将上述方案征求意见稿送达陈联枝，陈联枝提出补偿费用太低和就地回迁的意见建议。9月12日，牟定县政府公布牟政发〔2016〕164号《牟定县城市棚户区改造A1（老城）地块房屋征收安置补偿方案》（以下简称《补偿方案》），明确征收主体是县政府，征收部门是牟定县住房和城乡建设局（以下简称县住建局），陈联枝案涉房屋在征收范围。9月，云南韬略科技有限公司出具楚雄州2016-2017棚户区改造建设项目牟定县A1（老城）地块社会稳定风险分析报告，9月7日，牟定县政府主持召开报告的评审会，专家组同意报告提出的风险等级为低风险意见。12月19日，正信公司针对陈联枝位于牟定县共和镇茅阳社区东街43号、44号的房屋及牟国用（1999）字第0800号（该宗地无房屋权属证书）出具征收估价报告，该报告明确评估价值时点为2016年9月13日，估价对象房地产在价值时点的市场价值为856466元。该报告明确使用期限自报告提交之日起原则上为一年（即2016年12月19日至2017年12月18日），但是市场状况变化很大时，估价报告使用期限不超过半年。注册房地产评估师李伟、蔡玲珍在签名处盖了带有编码的印章。2017年4月20日，牟定县政府作出征收决定，明确了征收范围（包括陈联枝位于牟定县共和镇东街第0080号的房屋）、征收签约期限、房屋腾空搬迁时限、征收主体、征收部门、征收实施单位等内容。同年5月17日，县住建局向陈联枝发出催告通知书并送达，告知陈联枝牟定县城市棚户区改造A1（老城）地块房屋征收工作至2017年5月20日结束，超过此期限，该局将依法报请牟定县政府作出征收补偿决定，陈联枝拒签收。2018年8月15日，县住建局向其发出告知书，告知其收到上述评估报告之日起10日内，针对评估报告存在的问题向评估机构提出书面申请进行复核。同日，县住建局将上述评估报告和告知书一并送达陈联枝之子江伟（新南路江伟手机店），江伟拒绝在送达回证上签字；8月20日，陈联枝对上述评估报告提出复核申请；8月22日，正信公司给予陈联枝复核申请的答复。9月6日，正信公司将该答复送达江伟（新南路江伟手机店），正信公司在送达回证备注栏注明：已口头告知不服复核结果的可在10日内向云南省房地产评估专家委员会申请鉴定，但江伟拒签。因陈联枝在规定的签约时限内未与房屋征收部门达成补偿协议，9月17日，牟定县政府根据《国有土地上房屋征收补偿条例》（以下简称《征补条例》）第十七条、第二十二条、第二十六条第一款、《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》《补偿方案》及征收决定规定，作出牟政征补决字〔2018〕12号牟定县城市棚户区改造A1（老城）地块房屋征收补偿决定书（以下简称《补偿决定》），主要内容如下：一、对被征收人陈联枝位于牟定县共和镇东街的房屋〔牟国用(1999）字第0080号〕实施征收，按照补偿安置方案的规定给予货币补偿，征收部门应当支付被征收人的补偿金额共计人民币215766元。其中，被征收房屋价值人民币211314元，搬迁费补助人民币4452元。（该户的租房费补助、特殊人群补助已计入共和镇东街44号房产补偿中，不再重复补偿）。二、被征收人应在本决定书送达之日起60日内与房屋征收部门办理房屋征收补偿安置和移交手续，并将房屋腾空交付房屋征收部门。同日，牟定县政府将该补偿决定留置送达陈联枝之子江伟的手机店（牟定县政府在送达回证备注栏注明，陈联枝确认由江伟全权代表，故将该决定送达陈联枝之子江伟的手机店）。陈联枝不服，向楚雄中院提起诉讼，请求撤销《补偿决定》。在庭审中，陈联枝进一步明确被诉补偿决定违法的两个方面，一是评估机构的选定及作出评估报告的程序违法；二是补偿安置方式违法。另查明，陈联枝针对牟定县政府作出的征收决定向楚雄中院提起诉讼，楚雄中院已于2019年3月19日作出（2019）云23行初1号行政裁定，以陈联枝的起诉超过起诉期限，且无正当理由为由，裁定驳回起诉。一审法院认为，牟定县政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。根据《征补条例》第十九条、第二十条、第二十一条第一款、第二十五条、第二十六条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。房地产价格评估机构由被征收人协商选定，协商不成的，通过多数决定、随机选定方式确定。补偿决定应当公平，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。但牟定县政府作出的被诉补偿决定，仅对陈联枝给予货币补偿，剥夺了陈联枝的选择权，属于适用法规错误。同时，根据《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》第十八条规定，房屋征收部门应当将分户评估报告及时送达被征收人。涉案分户评估报告于2016年12月19日作出，并明确有效期为一年，但县政府于2018年8月15日才送达原告，属程序违法。牟定县政府作出的被诉补偿决定适用法规错误，程序违法，应当予以撤销。陈联枝的诉讼请求成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，判决撤销《补偿决定》。案件受理费50元，由牟定县政府负担（未交）。牟定县政府上诉称，原判认定其作出的《补偿决定》采用货币化补偿属于适用法规错误这一判决理由适用法律错误。其作为县级人民政府，在进行棚改工作过程中，既要依据相关法律，也要符合上级人民政府的规范性文件的要求，其依据省政府、州政府的规范性文件的要求，在充分征求被征收人意见后，公布的《补偿方案》中采用所有房屋征收全部采取先货币量化，符合云南省相关政策的要求。其按照《补偿方案》给予被上诉人货币补偿，符合2016年国务院《政府工作报告》因城施策化解房地产库存的要求，符合省、州各级政府以棚户货币化安置推进房地产去库存具体要求。故其不存在剥夺被上诉选择权的事实，也不存在适用法规错误的情形。请求撤销原判，驳回陈联枝的诉讼请求。陈联枝答辩称，依据《征补条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换，但上诉人作出的补偿决定仅对其进行了货币补偿，侵害了其补偿选择权，属于适用法律错误。上诉人提到的有关政府出台的棚改货币化安置政策只是规范性文件，《征补条例》属于行政法规，其法律位阶高于规范性文件，根据上位法优于下位法的原则，应当适用《征补条例》的规定。请求驳回上诉维持原判。二审中，各方当事人均无新证据提交，各方在一审中提交的证据材料已随案卷移送本院审核。一审法院对一审各方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。本案经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案牟定县政府系作出被诉《补偿决定》的法定职权主体，系本案适格被告。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条规定，分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字。本案房屋征收估价报告为注册房地产评估师李伟、蔡玲珍在签名处盖带有编码的印章。不符合上述规定，故牟定县政府向陈联枝转交的房屋征收估价报告的签字程序违法。同时本案中，涉案分户评估报告于2016年12月19日作出，并明确有效期为一年，但牟定县政府于2018年8月15日才送达陈联枝，随后于9月17日作出《补偿决定》。该《补偿决定》系依据已失效的评估报告作出，缺乏相应事实依据，主要证据不足。根据《征补条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。本案中，区政府作出的《补偿决定》仅载明：“给予货币补偿”，剥夺了被征收人选择房屋产权调换的权利，违反上述规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的。本案被诉的《补偿决定》存在上述诸多违法情形，依法应予撤销。综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，应当予以维持。上诉人牟定县政府的的上诉理由不能成立，其上诉请求本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人牟定县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  赵学军审判员  易 文审判员  赵 霁二〇一九年八月二十二日书记员  詹 涛