江西省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）赣行再2号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）吉水县白水镇下车村绿家车村民小组。 诉讼代表人蔡秀华，该村民组组长。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）吉水县白水镇下车村下车村民小组。 诉讼代表人廖忠友，该村民组组长。 二再审申请人的委托诉讼代理人彭洋华，吉水县新江法律服务所法律工作者。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）吉水县人民政府。 法定代表人陈克龙，该县政府县长。 委托诉讼代理人罗春平，吉水县人民政府调解处理山林权属争议办公室主任。 委托诉讼代理人眭星星，吉水县人民政府调解处理山林权属争议办公室工作人员。 原审第三人吉水县石阳林场冠山分场，住所地：吉水县冠山圩镇。统一社会信用代码：91360822862110780K。 负责人张斌斌，该林场场长。 再审申请人吉水县白水镇下车村绿家车村民小组（以下简称绿家车组）、吉水县白水镇下车村下车村民小组（以下简称下车组）因其诉吉水县人民政府不履行林业调处法定职责一案，不服吉安市中级人民法院作出的（2018）赣08行终87号行政判决，向本院申请再审。江西省高级人民法院于2019年5月5日作出（2018）赣行申381号行政裁定，裁定本案由本院提审。本院受理后，依法另行组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 一、二审法院认定，2017年4月11日，吉水县白水镇下车村绿家车村民小组、吉水县白水镇下车村下车村民小组向吉水县人民政府递交《山林权属争议(含林业行政登记纠纷)调处申请书》，请求将“横沙岭、新山里”的山林所有权归其共有，撤销吉水县石阳林场冠山分场（以下简称冠山分场）的吉水县林证字[2016]第135136号林权证中的“横沙岭、新山里”的山权和林权登记。同日，吉水县山调办向绿家车组、下车组作出《受理山林权属争议案件函告书》(吉水县府山调办字[2017]第2号)，向冠山分场作出《山林权属争议案答辩通知书》(吉水县府山调办字[2017]第2号)，并向绿家车组、下车组和冠山分场作出《关于争议山场权属调处前停止生产经营活动的通知》。2017年8月8日，吉水县人民政府派员到争议山场进行现场勘查，并勾绘了下车、绿家车组指界图。经调查，根据吉水县人民法院(73)民字第29号民事调解书，1973年11月15日，在吉水县人民法院主持下，国营冠山林业站与白水公社上车大队对争议的“横沙岭、新山里”已达成协议。2017年12月22日，吉水县山调办作出《不予调处通知书》(吉水县府山调办字[2017]第2号)。绿家车组、下车组认为吉水县政府未履行法定职责，遂诉至法院。 新干县人民法院一审认为，《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”，《江西省山林权属争议调解处理办法》第七条第一款规定“各级人民政府负责山林权属争议的调处。县(含县、市、市辖区)以上林业行政主管部门负责办理调处山林权属争议的具体工作”，第九条第一款第（一）项规定:“全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间发生山林权属争议的，应先由当事人双方协商解决。协调不能达成协议的，按下列规定申请调处：(一)发生在县内，当事人可向所在县林业行政主管部门提出调处申请”。本案中，绿家车组、下车组认为与冠山分场之间就“横沙岭、新山里”山场山林权属发生争议，遂申请调处山林权属争议，故吉水县人民政府负有依法调处的法定职责。根据《江西省山林权属争议调解处理办法》的规定，林业主管部门应当在收到申请书之日起15日内决定是否受理，决定受理的，应当在决定受理之日起5日内将申请书副本发送对方当事人。对受理的山林权属争议，应当先行调解。调解无效的，负责调处的人民政府应作出处理决定。本案中，吉水县人民政府于2017年4月11日收到调处申请后，由吉水县山调办当日受理了绿家车组、下车组的调处申请，向绿家车组、下车组和冠山分场发出相关通知，之后派员对争议山场进行现场勘查，并组织双方进行协调。期间，经调查，绿家车组、下车组申请调处的“横沙岭、新山里”山场已于1973年11月15日在吉水县人民法院的调解下达成了协议。2017年12月22日，吉水县山调办遂根据《江西省山林权属争议调解处理办法》第十二条第一款“凡山林权属争议在土地改革后经双方协商已达成协议的，或已经人民政府调处作出了处理决定，或已由人民法院审理作出了判决（裁定）的，不再进行调处”的规定，作出《不予调处通知书》。综上，吉水县人民政府已履行法定职责，绿家车组、下车组申请吉水县人民政府履行法定职责理由不成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回绿家车组、下车组的诉讼请求。 吉安市中级人民法院二审认为，《江西省山林权属争议调解处理办法》第十二条第一款规定，凡山林权属争议在土地改革后经双方协商已达成协议的，或已经人民政府调处作出了处理决定，或已由人民法院审理作出了判决（裁定）的，不再进行调处。本案中，绿家车组、下车组向吉水县人民政府申请调处其与冠山分场的山林权属争议，吉水县人民政府受理后经调查，发现该山林权属争议早在1973年就由吉水县人民法院作出（73）民字第29号民事调解书。因此，吉水县人民政府根据上述规定对绿家车组、下车组作出《不予调处通知书》，对其提出的该山林权属争议申请不再进行调处，符合事实和法律法规规定。绿家车组、下车组诉请吉水县人民政府在两个月内作出处理决定，没有事实和法律依据，原判驳回绿家车组、下车组的诉讼请求并无不当，判决驳回上诉，维持原判。 绿家车组、下车组申请再审的请求为：撤销二审判决，责令吉水县人民政府在规定期限内履行行政职责。主要事实和理由是：2014年下半年，申请人凭吉水县人民法院（73）29号调解书向吉水县石阳林场提出涉案山场确权事宜，石阳林场于2016年1月18日回复称，因山场上的界址与冠山分场有争议，一直协商未果，石阳林场同意此事走司法程序解决。2017年4月11日，申请人向县山调办提交调处申请，涉案山场界址纠纷实质是新的山林权属纠纷，县山调办对涉案山场所谓“界址纠纷”的理由是否成立未进行审查，也未作出处理决定，却于2017年12月20日作出“不予调处通知”，自称履行了职责，明显不能成立。 被申请人吉水县人民政府提交意见称，第一、申请人所述山场争议已于1973年在人民法院的调解下达成协议，根据《江西省山林权属争议调解处理办法》第12条的规定，凡山林前属争议在土地改革后经双方协调已达成协议的，或经人民政府调处作出了处理决定的，或已由人民法院审理作出了判决裁定的，不再进行调处。据此答辩人作出的不予调解通知书，符合事实和法律规定。第二、根据《森林法》的规定，山林权属纠纷由县乡政府调处，但《不动产登记暂行条例》规定，山林权由不动产登记部门登记，包括撤证工作。调处和撤证，分别属于两个不同的行政主体实施，无法并案处理。申请人如对林业行政登记行为有异议，应当向县不动产登记局申请撤销林权证或向人民法院提起行政诉讼。第三、申请人称涉案山场存在界址纠纷，实质上是新的山林权属纠纷。答辩人认为所涉山场在吉水县人民法院民事调解书中明确了权属和四至，申请人所称的界址纠纷，只是申请人和林场对调解书中所述四至的理解不同，而林场按自己认定的界址经营管理几十年无异议。申请人和林场对调解书的理解不同，应由调解单位作出最终解释。第四、石阳林场的回复，只是引导申请人对其主张走合理合法的途径。综上所述，申请人申请调处所涉山场权属和四至已在1973年调解书中明确，答辩人依法不再调处。 原审第三人吉水县石阳林场冠山分场提交意见称，申请人所述的山林权属纠纷，是对调解书范围界址的理解认识不同，已经在1973年的人民法院民事调解书中进行了明确，不属于新的纠纷。吉水县人民政府不再进行调处的处理具有事实和法律依据。石阳林场的回复只是一种引导行为，究竟如何处理应当依法进行。 本院认为，原一、二审法院驳回再审申请人的诉讼请求适用法律、法规不当。现结合本案的事实、证据以及相关法律、法规的规定，综合分析如下： 一、2004年8月27日，《中共江西省委、江西省人民政府关于深化林业产权制度改革的意见》（赣发[2004]19号）规定了林改总的原则，明确林改“是对林业‘三定’的进一步规范和完善，不得借改革之名打乱重来，重新分配。”为贯彻落实赣发[2004]19号意见制定的《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》第三条确权发证工作流程在搜集林权权源依据条目中规定，要“搜集林业‘三定’以来的有关表册、林权证、合同书等资料”。据此，林改时期的确权发证，是以林业三定时期确定的权属为依据，在有林业三定确定的权属依据的情况下，不能直接以林业三定前的权属依据（在本案来说即是1973年的调解书）确权发证。这一点也可以从上诉人组民林改时期取得争议山场的部分证照的“主要权利依据”栏记载内容反映出来。也就是说本案争议的处理应当基于林业三定时期的权属来考量，这和1990年《江西省山林权属争议调解处理办法》第二十三条关于县内的山林权属争议，以林业三定时期确定的权属为依据的规定是相符的。 二、2007年《江西省森林条例》第五十二条规定，在调解处理山林权属争议过程中，发现“有足够的证据证明该证属错误发放的”，“经查证属实的，原发证机关应当撤销所发的山林权属证书，并依法重新确定山林权属”。如果林改的发证，依据林业三定时所发权证存在重证或错证的，发证机关应本着实事求是、区别对待、相互协商、达成共识、有错必纠的原则，重新审查、核实其颁发林权证的依据。若由于山主错报错登或政府工作人员失误，造成错发山林权证的，则应本着实事求是的原则予以纠正（见江西省林业产权制度改革领导小组办公室“林业产权制度改革政策”问答第84点）。从本案各方当事人争议的焦点来看，林改依据林场持有的林业三定时期的林权证发证，而下车组则认为林场林业三定的证与1973年的调解书确定的内容不完全一致，当事人并不是要求否定1973年的调解处理意见。本案中，1973年民事调解书记载的协议归还集体山场范围、林业三定时期争议各方取得的涉案山场山林所有权证登载的范围以及林改时期争议各方林权证登载的范围，三者之间是否存在出入，有待于林权调处机关的调查。结合争议各方的山场指界图、一审庭审陈述，本案山林权属争议涉及1973年协议、林业三定时期证照、林改时期证照、经营管理事实等诸多问题。虽然当事人均表示认可1973年民事调解书中的协议内容（林场归还上车大队下车生产队管业的山场范围：东以山脚水沟为界，南以新山里与斜垇交界处为界，西以老虎坑岭脊分水为界，北以横山岭上面老路为界），但受协议当时历史条件所限，对协议归还的范围并未附地形图，存在文字表述的归还范围在山场实地的具体界定问题。时隔近50年后，争议方对归还范围的有关界址、地物标的指认不一致，对归还范围发生分歧，客观上属于新的林权争议，明显不同于1973年民事调解书所解决的山林权属争议。同时，本案争议双方林业三定时期的证照是否符合实际情况，即是否符合双方均认可尊重的1973年协议的情况，也需要调处机关充分调查协议明确的各自山场范围与林业三定时期的证照记载范围是否一致。如果不一致，且争议双方又认可1973年协议的情况下，应当由调处机关根据上述法律规定作出处理决定。 综上，吉水县人民政府依据《江西省山林权属争议调解处理办法》第十二条的规定，不予调处本案纠纷，适用法律错误，实际上构成行政不作为，其作为山林权属法定调处机关应当依法履行调处职责，及时定纷止争。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条、第一百二十条、第一百二十二条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项、第七十二条、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下： 一、撤销新干县人民法院（2018）赣0824行初19号行政判决； 二、撤销吉安市中级人民法院（2018）赣08行终字第87号行政判决； 三、撤销吉水县人民政府在2017年12月22日作出的《不予调处通知书》； 四、责令吉水县人民政府重新作出行政行为。 本案一、二审案件受理费共计100元，由被申请人吉水县人民政府负担。 审判长 葛 伟 审判员 王丽君 审判员 方石清 二〇一九年八月十五日 书记员 张建平