浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终956号上诉人（原审原告）余宗桃，男，1955年11月23日出生，汉族，住浙江省开化县。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人谢伟，浙江省自然资源厅工作人员。原审第三人开化县自然资源和规划局，住所地浙江省开化县华埠镇芹北路1号。法定代表人张德平，局长。委托代理人廖伟俊，开化县自然资源和规划局工作人员。委托代理人王小亮，浙江新联新律师事务所律师。余宗桃因浙江省人民政府土地行政批准一案，不服衢州市中级人民法院（2018）浙08行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年5月23日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年7月16日公开开庭审理了本案。上诉人余宗桃，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人谢伟，原审第三人开化县自然资源和规划局的委托代理人廖伟俊、王小亮到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审经审理查明，原告余宗桃系浙江省开化县村头镇前村头村村民。2017年5月16日，原开化县国土资源局与开化县村头镇人民政府作出征地告知书并公告，告知村头镇前村头村村委会及农户因开化县城底线村头至底本段改建工程用地项目建设需要，拟征收该村集体土地，并告知有关征地事项。2017年10月24日，原开化县国土资源局作出征地补偿安置方案及征地听证告知书，明确涉案征地项目的基本情况、安置依据、补偿标准及安置措施等内容，并告知土地权利人申请听证的权利。2017年10月31日，开化县村头镇前村头村召开村民代表会议并形成《村民（代表）会议纪要》，同意征收补偿安置方案并放弃听证。2017年11月7日，原开化县国土资源局、开化县村头镇前村头村村民委员会、开化县村头镇人民政府签订《征地补偿安置协议》，就开化县城底线村头至底本段改建工程用地项目征收前村头村集体土地达成协议，约定了征收土地面积、补偿费用、安置方式等内容，并约定征收土地方案及该协议经有权批准的人民政府批准后自动生效。2017年12月，原开化县国土资源局编制建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案及供地方案的“一书四方案”，经开化县人民政府及衢州市人民政府同意后上报审批。2017年12月29日，浙江省人民政府经审核作出浙土字（330824）A[2017]-0005号《浙江省建设用地审批意见书》（以下简称5号审批意见书），同意开化县城底线村头至底本段改建工程建设用地14.4648公顷（农转用13.0864公顷、未利用地转用1.2102公顷；征收集体土地12.0457公顷；以划拨方式供地14.4648公顷）。原告余宗桃的承包地位于上述审批意见书同意征收的集体土地范围内，其对该次征地涉及的数个行政行为均不服，以浙江省人民政府、浙江省国土资源厅（现更名为浙江省自然资源厅）、开化县人民政府、开化县村头镇人民政府等为被告向浙江省杭州市中级人民法院（以下简称杭州中院）提起行政诉讼，2018年10月9日，杭州中院作出告知书，告知余宗桃其诉请不符合行政诉讼“一行为一诉”的基本要求，要求其确定适格的被告并补正材料后向有管辖权的人民法院提起诉讼。同月16日，杭州中院再次作出告知书，认为余宗桃诉浙江省人民政府土地行政批准一案涉案不动产不在该院辖区范围内，该案应由涉案不动产所在地人民法院管辖。2018年10月29日，原告向原审法院提起诉讼，诉讼请求如前。另查明，2019年1月23日，原开化县国土资源局等部门组建为开化县自然资源和规划局。余宗桃诉至原审法院，请求：1.确认被告浙江省人民政府2017年12月29日作出的案涉5号审批意见书无效。2.责令被告依法赔偿因非法批准征收、使用土地给原告造成的损失。原审法院认为，本案争议焦点主要有两方面：一是原告本案起诉是否符合起诉条件；二是被告作出案涉5号审批意见书是否合法。关于原告本案起诉是否符合起诉条件，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，原告余宗桃的承包地位于被告批准征收的集体土地范围内，余宗桃对该批准行为不服，具有原告主体资格。第三人主张，开化县人民政府已于2018年1月29日在原告所在村张贴《征收土地公告》，告知征地批准事宜及救济途径，权利人应当自此知道行政行为作出，原告直至2018年10月9日提起诉讼，超过六个月的法定起诉期限。原审法院认为，《征收土地公告》虽载明“……在本公告期限届满之日起六个月内向人民法院提起诉讼”，却未说明公告的期限，无法得知公告期限届满的具体时间，故第三人该主张不能成立，原告本案起诉未超过法定起诉期限。第三人关于本案应当先申请行政复议的主张缺乏事实和法律依据，原审法院亦不予采纳。综上，原告本案起诉符合法定起诉条件。关于被诉审批行为是否合法，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十五条第一款及第二款规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。本案中，原告主张被诉土地审批行为涉及基本农田，但未提供足够证据予以证明，且被告提供的土地利用总体规划能够证明涉案地块为一般农田，故对原告的该项主张不予支持。被诉审批意见批准征收的土地不涉及基本农田且不超过35公顷，被告浙江省人民政府具有作出被诉建设用地审批意见的法定职权。被告在作出该建设用地审批意见前，原浙江省国土资源厅对该项目的建设用地项目呈报材料“一书四方案”进行了审查，认为符合法律规定，浙江省人民政府在此基础上作出案涉5号审批意见书，并无不当。在涉案征地依法报批前，原开化县国土资源局向前村头村村民委员会送达了《征地告知书》《征地补偿安置方案》及《征地听证告知书》，并在村务公开栏张贴，前村头村就涉案土地征收事宜召开了村民代表会议并形成《村民（代表）会议纪要》，同意征收补偿安置方案并放弃听证，符合《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》的相关规定。原告还提出，涉案土地已于被诉审批意见书作出前非法开工施工。但该施工行为与本案被诉行政审批并非同一行为，不属于本案的审查范围，本案不予审查。综上所述，原告关于确认被诉建设用地审批意见书无效的主张不能成立，其相关赔偿请求亦无事实及法律依据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十九条之规定，判决：驳回原告余宗桃的诉讼请求。案件受理费50元，由原告余宗桃负担。余宗桃上诉称：一、根据行政诉讼法第二十九条“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉”、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十四条“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，对人民法院的原审判决不服，有权提起上诉”的规定，原审法院未准许余宗桃提交的追加原告申请，有所不当。二、被上诉人最早向原审法院提供的5号审批意见书只有前11页，无第12页，后又提供了第12页，第12页系伪造。5号审批意见书第2页表格中的水田面积“9.4693公顷”与第3页表格中的水田面积“14.4648公顷”不一致。5号审批意见书涉及基本农田，被上诉人无批准权限。案涉建设项目未经依法审批。综上，5号审批意见书不能作为认定本案事实的依据。三、案涉征地补偿安置协议所涉安置补偿事项不符合法律法规的规定，被上诉人未尽到审查义务，有所不当。四、原审法院适用土地管理法第四十四条、四十五条的规定，属于适用法律错误。综上，请求：撤销原审判决，改判支持上诉人原审诉讼请求或发回重审；本案诉讼费用由被上诉人负担。浙江省人民政府答辩称：一、原审判决就起诉资格问题认定正确。二、因为本案系土地征收审批，并不涉及用地审批，不需要建设项目审批程序，故上诉人将项目审批、用地审批作为土地审批的前置条件，不具有法律依据。三、有关征地的补偿安置问题和社会保障问题。该些事项均属于征地实施阶段的行为，与案涉的土地审批行为无涉。四、原审时上诉人提出的诉讼请求是确认批文的无效以及要求进行行政赔偿，该诉讼请求不符合行政诉讼法的受案范围。因为只有在征地后未实施的情况下，才有批文无效的问题，而征地的实施职责，属于开化县人民政府。所以，如果提起无效之诉，它针对的被告应该是开化县人民政府，而不是浙江省人民政府，上诉人径直以浙江省政人民府为被告提起本案诉讼，无法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。开化县自然资源和规划局答辩称：同意浙江省人民政府的答辩意见。另，本案被诉行政行为系案涉5号审批意见，开化县自然资源和规划局既不是该审批意见的批准主体，也不是该审批意见实施主体，请求驳回上诉人对开化县自然资源和规划局的诉讼请求。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案审理的焦点为：一、原审对上诉人要求追加原告的申请未予准许，是否妥当；二、本案是否超过法定的起诉期限。关于焦点一。上诉人余宗桃于2018年10月29日向原审法院提起本案诉讼，原审法院立案受理后，上诉人以与被诉行政行为有利害关系为由向原审法院要求追加99位（二审中又将人数增加为101位）村民为本案共同被告。根据行政诉讼法第二十七条“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十七条“必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依法通知其参加；……当事人也可以向人民法院申请参加。前款所称的必须共同进行诉讼，是指按照行政诉讼法第二十七条的规定，当事人一方或者双方为两人以上，因同一行政行为发生行政争议，人民法院必须合并审理的诉讼”的规定，鉴于上诉人申请追加的99位村民不属于上述法律规定的必须共同进行诉讼的当事人，且上诉人提交的申请书仅有捺印，并无99位村民的签名，该99位村民亦从未以自己的名义向原审法院提起诉讼，故原审对上诉人的上述申请未予准许，并无不当。关于焦点二。开化县自然资源和规划局原审提交的相关照片，可以证明开化县人民政府于2018年1月29日在原××村务公开栏张贴《征收土地公告》。鉴于该公告并未载明公告期限，故根据《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第二条“征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日其知道征收土地决定”，应视为余宗桃于2018年2月12日知道案涉5号审批意见。因案涉《征收土地公告》告知了余宗桃起诉期限，故根据行政诉讼法第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，余宗桃应在其知道案涉5号审批意见之日即2018年2月12日起六个月内提起诉讼，但其于2018年10月31日提起本案诉讼，显然已经超过六个月的起诉期限，故对余宗桃的起诉应予驳回。原审判决认为余宗桃提起本案诉讼未超过起诉期限，存在不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销衢州市中级人民法院作出的（2018）浙08行初96号行政判决；二、驳回上诉人余宗桃的起诉。原审案件受理费人民币50元，退还给上诉人余宗桃。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  马惟菁审判员  沈 妙审判员  王富新二〇一九年八月八日书记员  朱胤佐