昆明市盘龙区人民法院行 政 判 决 书（2019）云0103行初14号原告：杨本芬，女，1954年12月1日出生，汉族，户籍登记地云南省昆明市五华区。原告：洪金凤，女，1964年8月8日出生，汉族，户籍登记地云南省昆明市五华区。原告：洪永仙，女，1974年5月29日出生，汉族，户籍登记地云南省昆明市五华区。原告：梁彩英，女，1954年8月14日出生，汉族，户籍登记地云南省昆明市五华区。原告：洪品英，女，1970年9月5日出生，汉族，户籍登记地云南省昆明市五华区。共同委托代理人：翟根才，系北京市盛廷律师事务所律师，特别授权代理。共同委托代理人：马中美，系北京市盛廷律师事务所律师，特别授权代理。被告：云南省自然资源厅。住址：云南省昆明市盘龙区北京路1018号。法定代表人：刘佳晨，系该厅厅长。委托代理人:郑晓琴,系云南瑞阳律师事务所律师,特别授权代理。委托代理人：张云川，系该单位副调研员，特别授权代理。原告杨本芬等五人诉被告云南省自然资源厅行政复议纠纷一案，本院于2019年2月20日受理后，依法向被告云南省自然资源厅送达起诉状副本及应诉通知书，被告云南省自然资源厅在法定期限内提交了证据，本院依法组成合议庭适用普通程序，于2019年7月17日公开开庭审理了本案。原告杨本芬等五人及共同委托代理人翟根才到庭参加了诉讼，被告云南省自然资源厅委托代理人张云川、郑晓琴到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告云南省自然资源厅于2019年2月13日作出云自然资复〔2019〕1号《行政复议不予受理决定书》,以原告杨本芬等五人不是《国有土地使用权出让合同》的相对人，该出让合同不对其权益产生直接影响，原告杨本芬等五人与该出让合同没有行政法律上的利害关系，其就该出让合同提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件为由，决定对原告杨本芬等五人提出的行政复议申请不予受理。原告杨本芬等五人诉称：原告杨本芬、洪金凤、洪永仙、梁彩英、洪品英五人系昆明市五华区洪家营村居民，在该村拥有合法土地使用权、房屋所用权。2017年底，原告杨本芬等五人房屋所在区域开始征收拆迁，因补偿标准过低，原告杨本芬等五人未签署安置补偿协议。此后，原告杨本芬等五人的房屋被强制拆除。2019年1月，原告杨本芬等五人经信息公开得知，昆明市国土资源局曾与第三人签订J2012-034-07-003、J2012-034-07-004《国有土地使用权出让合同》，将原告杨本芬等五人房屋所在地块出让给了第三人。原告杨本芬等五人认为昆明市国土资源局的行为不仅违反了相关规定，并且在程序、实体上均存在违法，严重侵犯了原告杨本芬等五人的合法权益，故依法向被告提起行政复议申请。但被告却以原告杨本芬等五人不是涉案出让合同的相对人，该出让合同不对原告权益产生直接影响为由，对原告的行政复议申请不予受理。原告杨本芬等五人认为，其系涉案出让土地的利害关系人，有权就涉案土地的出让行为提起行政复议，被告作出的《行政复议不予受理决定书》系事实不清，处理结果错误，故诉至法院请求判令：一、依法撤销被告作出的云自然资复〔2019〕1号《行政复议不予受理决定书》；二、责令被告依法受理原告的行政复议申请。被告云南省自然资源厅当庭答辩称：原告杨本芬等五人于2019年2月2日向被告提起要求撤销昆明市洪家营村黄土坡城中村编号为J2012-034-07-003、J2012-034-07-004《国有土地使用权出让合同》的行政复议申请，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议的受理范围，根据相关法律规定，县级以上人民政府土地管理部门有权对土地使用权的转让、出让进行监督，但法律并未赋予其撤销土地出让合同的权利，原告杨本芬等五人要求土地管理部门将监督检查权扩大为撤销权的申请，缺乏法律依据，被告作出的《行政复议不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。该决定书作出后被告及时向原告杨本芬等五人进行了送达，因此，被告已依法履行了行政复议职责，且行政复议程序符合法律规定，故请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告云南省自然资源厅提交以下证据，证明其行政行为合法性：一、原告杨本芬等五人的《行政复议申请书》，二、云自然资复〔2019〕1号《行政复议不予受理决定书》，共同证明被告作出的不予受理决定认定事实清楚，证据确凿充分，已依法履行了行政复议的法定职责。三、《行政复议不予受理决定书》送达回证，证明被告已依法向原告杨本芬等五人送达了不予受理决定书。经庭审质证，原告杨本芬等五人认为被告是通过申通快递的方式向法庭提交的证据，而根据邮政法规定，人民政府及其工作部门的公文必须用邮政送达，否则无效，而行政公文理应包括法律文书，故被告通过申通快递方式向法庭提交的证据应为无效证据。同时，原告杨本芬等五人对被告提交的证据提出以下质证意见：对证据一、三的真实性、合法性、关联性均予以认可；对证据二的真实性、关联性予以认可，合法性不予认可，被告并未提交其它证据证明该决定书的合法性。原告杨本芬等五人为证实其诉讼主张，向本院提交如下证据材料：一、《土地使用权证》，证明原告杨本芬等五人与本案有利害关系，涉案土地就是《土地使用权证》上载明的土地。二、《关于对洪金凤等5人申请政府信息公开的答复》，证明涉案土地已经被出让。三、云自然资复〔2019〕1号《行政复议不予受理决定书》，证明被告作出的具体行政行为。庭审中，经法庭询问，原告杨本芬等五人在起诉时曾向法庭递交过一份EMS特快专递回执单，欲作为证据使用，证明原告杨本芬等五人的起诉没有超过法定期限。被告对原告杨本芬等五人提交的证据提出以下质证意见：经核对原件，对证据一、二、三的真实性、合法性、关联性予以认可，但证明目的不予认可，证据一、二均与本案无关；对证据四的真实性无法确认，但对其未超过起诉期限的证明目的予以认可。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”之规定。关于庭审中原告杨本芬等五人认为被告通过申通快递方式向法庭提交的证据应为无效证据的观点，根据《中华人民共和国邮政法》第五十五条“快递企业不得经营由邮政企业专营的信件寄递业务，不得寄递国家机关公文”之规定，何谓“国家机关公文”？被告提交的证据是否属于国家机关公文？在《中华人民共和国刑法修正案（九）》第二十二条释义中对“伪造、变造、买卖国家机关、公文、证件、印章罪，盗窃、抢夺、毁灭国家机关公文、证件、印章罪”中的国家机关公文进行了明确界定，即指国家机关在其职权范围内，以其名义制作的用以指示工作、处理问题或者联系事务的各种书面文件，如决定、命令、决议、指示、通知、报告、请示、信函、电文等,因此，被告向法庭递交的证据并不属于国家机关公文的范畴，本院对被告以邮寄方式提交的证据予以采纳。双方主要争议证据《行政复议不予受理决定书》及对证明目的不予认可的证据，本院将在综述部分一并进行阐述；对原、被告所提交证据真实性各方当事人均无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。综合上述证据及原、被告双方在庭审中的陈述，本院依法确认以下案件事实：2019年2月2日,原告杨本芬等五人以其对昆明市国土资源局作出的昆明市洪家营村黄土坡城中村编号为J2012-034-07-003、J2012-034-07-004《国有土地使用权出让合同》不服，向被告提交《行政复议申请书》，请求撤销以上两份《国有土地使用权出让合同》。2019年2月13日，被告云南省自然资源厅作出云自然资复〔2019〕1号《行政复议不予受理决定书》，以原告杨本芬等五人不是《国有土地使用权出让合同》的相对人，该出让合同不对其权益产生直接影响，原告杨本芬等五人与该出让合同没有行政法律上的利害关系，其就该出让合同提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件为由，决定对原告杨本芬等五人提出的行政复议申请不予受理。原告杨本芬等五人认为系涉案出让土地的利害关系人，有权就涉案土地的出让行为提起行政复议，被告作出的《行政复议不予受理决定书》系事实不清，处理结果错误，故提出前述诉讼请求。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定，本案争议焦点为：被告云南省自然资源厅向原告杨本芬等五人作出云自然资复〔2019〕1号《行政复议不予受理决定书》是否符合法律规定。（一）原、被告主体问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”及第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”之规定，被告云南省自然资源厅系昆明市国土资源局的上一级主管部门，于2019年2月2日受理了原告杨本芬等五人的行政复议申请，并于2019年2月13日作出不予受理决定书，是本案适格被告；原告杨本芬等五人作为被告的回复对象，且对回复内容不服提起行政诉讼，是本案适格原告。（二）关于被告云南省自然资源厅向原告杨本芬等五人作出云自然资复〔2019〕1号《行政复议不予受理决定书》是否符合法律规定的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”之规定，行政复议系指与行政行为具有法律上利害关系的人认为行政机关作出的行政行为侵犯其合法权益，依法向具有法定权限的行政机关申请复议，由复议机关依法对被申请行政行为合法性和合理性进行审查并作出决定的一种制度。原告杨本芬等五人以昆明市国土资源局为被申请人，向被告云南省自然资源厅提出复议申请，请求撤销昆明市洪家营村黄土坡城中村编号为J2012-034-07-030、J2012-034-07-004《国有土地使用权出让合同》，但昆明市国土资源局并未针原告杨本芬等五人作出任何行政行为，且行政协议并不在以上法定可申请行政复议的行政行为范围内。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”之规定，对违反土地管理法律、法规的行为，土地行政主管部门有权进行监督检查，并责令整改，即在本案中，如原告杨本芬等五人认为昆明市国土资源局与第三人签订的上述两份《国有土地使用权出让合同》存在违法行为，则应以要求被告履行监督检查职责的方式来维护自身权益，而非采取复议方式。故被告作出的云自然资复〔2019〕1号《行政复议不予受理决定书》并无不当，本院对原告杨本芬等五人的诉请不予支持。经法庭询问，原、被告均认可在被告作出的云自然资复〔2019〕1号《行政复议不予受理决定书》中关于“杨本珍”的表述为笔误，实为本案原告“杨本芬”，本院在此予以纠正。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条，《中华人民共和国行政复议法》第六条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第２目、第二十九条第一款的规定，判决如下：驳回原告杨本芬等五人的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告杨本芬等五人承担。如不服本判决，可于接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。审 判 长  范文敏人民陪审员  张世明人民陪审员  詹艳丽二〇一九年八月十九日书 记 员  陶 园