湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1328号上诉人（原审原告）：中方县泸阳镇五里村村民委员会。法定代表人：陈华，该村民委员会主任。委托代理人：张学来，怀化市鹤城区金鹰法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：中方县人民政府。住所地：中方县生态城。法定代表人：张家铣，该县县长。委托代理人：夏占金，中方县林业局法制股股长。委托代理人：唐启余，湖南玉锋律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：怀化市人民政府。地址怀化市鹤城区府前路2号。法定代表人：雷绍业，该市市长。委托代理人：张臻，怀化市司法局工作人员。原审第三人：中方县泸阳镇五里村新元村民小组。负责人：张力，该组组长。原审第三人：张德金，男，汉族，1968年10月20日出生，住中方县。委托代理人：洪建军，湖南天地人（怀化）律师事务所律师。上诉人中方县泸阳镇五里村村民委员会（以下简称五里村委会）因与被上诉人中方县人民政府（以下简称中方县政府）、怀化市人民政府（以下简称怀化市政府）及原审第三人中方县泸阳镇五里村新元村民小组（以下简称新元组）、张德金林业行政处理决定及行政复议决定一案，不服怀化市中级人民法院（2019）湘12行初7号行政判决，向本院上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审判决认定：争议林地地名为“泥安堂”，争议山四至（座山）为：上至豹子堂废弃公路现，下靠人工岩坎公路边，左邻蒲玉华茶山边直下至人工岩坎左边当头泡桐树现与大叶塘组山交界，右接豹子塘山岭直下到工棚至公路与怀化市公路局材料厂岩场交界。面积约为38亩，争议山现状为岩坑、梓木、油茶等，岩坑为炸岩取石后留下的坑。上世纪70年代，新元组与中方县泸阳镇五里村大叶塘组（以下简称大叶塘组）原为同一个生产队，且1977年该两组从原怀化县石门公社阳塘村划归中方县五里村管辖，当时新元组和大叶塘组的集体经济组织成员及其所有的生产资料包括争议林地在内的林地、责任田等均随着行政区划的变更而划转到了中方县泸阳镇五里村。林业三定时期，原怀化县人民政府为五里村委会颁发了怀山林字第泸225号山林管业证（以下简称225号山林管业证），该证山林地名为泥安堂的宗地四至（座山）为上至新元茶山，下靠大叶塘、新元田边圳坑，左邻屋则里茶山边，右接高电杆杨塘炸矿埋坟现为界。该四至范围包含了争议林地。原怀化县人民政府为新元组颁发了怀山林字第泸223号山林管业证（以下简称223号山林管业证），该证山林地名为泥安堂的宗地四至（座山）上至新店坪顶路为界，下靠本队稻田为止，左邻相（杨）塘茶山挖沟，右接大叶塘茶山沟为界，该证四至也包含了争议林地。1997年经协商并经新元组同意，林地使用权人杨秀英和在此耕种的多户村民将林地、沙地流转给张德金，张德金支付了款项，此后便在争议山场开设岩场，从事采石经营，并持有采矿许可证。在本案争议林地涉及征收，双方产生纠纷前，五里村委会并未对争议林地的权属提出过异议，也未对张德金使用该林地提出过异议。现本案争议林地面临国家征收，五里村委会与张德金之间为权属发生争议，2017年11月19日，张德金向中方县政府申请处理；新元组在申请书上签字盖章且参与了全部行政程序。中方县政府2017年12月15日受理后，于2018年1月9日组织双方对争议林地进行现场勘验，双方均认可新元组持有的223号山林管业证泥安堂宗地包含了争议林地。中方县政府于2018年3月30日组织双方听证，对证据进行举证质证，在调解未成的情况下，经过集体讨论，中方县政府于2018年4月28日作出中政决［2018］3号《关于中方县泸阳镇五里村村民委员会与该村新元组及村民张德金在泥安堂地段林地权属纠纷的处理决定》（以下简称3号处理决定），决定将泥安堂争议林地的所有权归新元组，林地使用权归张德金。中方县政府作出的3号处理决定因笔误，其于2018年11月1日作出中政函［2018］119号有关笔误更正通知。五里村委会不服，向怀化市政府申请行政复议。怀化市政府受理后，于2018年9月3日要求五里村委会补正相关材料。五里村委会于同年9月7日提交补正材料。怀化市政府认为本案案情复杂，于同年11月2日决定延期30日作出行政复议决定。2018年11月6日怀化市政府组织各方进行现场勘验，次日组织各方当事人进行协调质证，后经集体讨论，于2018年12月5日作出怀府行复字［2018］70号行政复议决定（以下简称70号复议决定），决定维持中方县政府作出的3号处理决定。五里村委会不服，于2019年1月9日提起本案行政诉讼，请求：1．撤销中方县政府作出的3号处理决定；2．撤销怀化市政府作出的70号复议决定；3．判决中方县政府在法定期限内对泥安堂地段林地权属纠纷重新作出行政行为。另查明，中方县泸阳镇五里村新园村民小组与其公章所载中方县泸阳镇五里村新元村民小组为同一组织。原审判决认为，本案为林业行政裁决及行政复议决定纠纷。人民法院合法性审查对象是中方县政府作出的3号处理决定和怀化市政府作出的70号复议决定，审查其认定事实是否清楚、适用法律法规是否正确、程序是否合法；《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定：单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；故中方县政府具有对本行政区域内单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议进行处理的法定职责。《林木林地权属争议处理办法》第二条规定，本办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。该办法第八条规定，土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：……（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证。本案在行政程序中，新元组提交的杨秀英、张光圣、张先祥、张先金、张先法的《林业生产承包合同书》能够准确反映争议林地“泥安堂”的实际经营管业的现状，故可以作为处理林权争议的参考依据。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条规定，“林业三定”时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更。确有错误且权属仍有争议的，由原发证的人民政府负责处理。中方县政府通过调查询问、调取相关档案资料、现场勘验、听证质证等程序，发现五里村委会所持有的怀山林字第泸225号《山林管业证》四至填写确有错误，应当纠正，并认为对怀山林字第泸225号《山林管业证》中无争议的林地，应在换发此证后予以行政登记，符合上述规定。本案中，中方县政府依据原怀化县人民政府给新元组颁发的怀山林字第泸223号《山林管业证》，该管业证包含了争议林地，结合新元组经营管业的事实，秉着尊重历史、注重现实、有利于安定团结的原则，所作出的中政决［2018］3号处理决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。本案五里村委会提供的怀山林字第泸225号《山林管业证》，虽其四至包含了争议林地，但并无经营管业事实，且其对新元组村民在此进行的经营活动没有异议，故该怀山林字第泸225号《山林管业证》不能作本案的唯一确权依据。五里村委会用证人证言等证据主张诉争山林、土地权属归其所有的证据不足，不予支持。中方县政府依据林业部《林木林地权属争议处理办法》第十七条之规定，依照相关依据证实争议山林林地权属和林地使用权归属等事实并作出裁决，并无不当。同时，中方县政府在行政程序中，进行了走访调查、现场勘验、以及组织双方进行调解，符合《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第十六条之规定，程序合法。怀化市政府于2018年9月3日收到行政复议申请后，对五里村委会下了《补正行政复议申请通知书》，要求五里村委会在接到通知书后30日内补正材料，随后听取了中方县政府的答辩及新元组、张德金的陈述意见、并去现场勘验核实、协调质证，鉴于案情复杂，于2018年11月2日决定延期30日再作出行政复议决定，怀化市政府于2018年12月5日作出的70号复议决定，于同年12月6日送达给各方当事人，程序正当合法，并未超期。综上所述，中方县政府作出的3号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法；怀化市政府作出的70号复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序正当。五里村委会诉请无理，应当不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回五里村委会的诉讼请求。一审案件受理费50元，由五里村委会负担。五里村委会不服该判决，向本院上诉称：一、中方县政府作出的3号处理决定证据不足，适用法律错误，程序违法，应予撤销。1．五里村委会持有的225号山林管业证及张德春、张先均、张先全、张光早、陈善高等人的证人证言，充分证明泥安塘争议林地属五里村集体所有。2．新元组持有的223号山林管业证面积只有5.25亩，只是茶山管业证，不是争议林地的管业证。3．张铁钢等人的证言都是张德金打印好后，再签上名字，不符合证据规则。4．新元组没有申请争议林地确权，只有张德金主张争议林地的所有权。张德金开岩支付的补偿金是青苗补偿，并不是土地使用权流转补偿。中方县政府将争议林地的所有权给新元组违反法定程序。5．五里村委会持有的225号山林管业证和新元组持有的223号山林管业证是同一天，由同一个人填写，并不存在错误。中方县政府认为225号山林管业证四至填写错误无事实依据。二、怀化市政府作出的70号复议决定认定事实错误，采信证据违法。1.70年代乡镇林场大多没有批文，怀化市政府以没有办林场的批文而否定225号山林管业证的效力错误。2．村林场与新元组的界线不是以张德金工棚为界，怀化市政府以张德金工棚为界认定事实错误。3．怀化市政府不采信五里村委会复议过程中提交的证据违反行政复议法。三、原审判决采信证据违法，认定事实不清，判决结果错误。1．原审法院审判员虽然到争议林地现场勘察，但是只确认争议林地的四至范围，对作为确权依据的山林管理证的四至范围没有勘察认定。2．原审法院对五里村行政复议阶段和原审庭审时提交的证据以“行政程序中未提交”为由不予采信违反法律规定。3．泥安堂争议林地属大队所有，不属于生产队所有。为防止人、畜毁坏林木，五里大队还专门安排杨光兴、张有林、张先庚护山。4．新元组只在张德金的确权申请书上签了“情况属实”四个字，并加盖公章，并没有对争议林地主张权利，原审判决以“新元组在申请书上签名且参与全部行政程序”为由，掩盖中方县政府违反法定程序的错误。5．陈家、店上、屋则里村民小组主张其是与新元组一起划给五里大队的，如村里放弃主张权利，则陈家、店上、屋则里村民小组也应有份，不应归新元组单独享有。请求撤销原判，依据改判。中方县政府答辩称：1．对于新元组及张德金与五里村委会就“泥安堂”的林地权属纠纷，中方县政府组织当事方进行了现场勘验、调查取证、听证调解。中方县政府作出3号处理决定程序合法。2.225号山林管业证四至填写错误，中方县政府有权予以纠正。3．争议林地一直由新元组村民经营管理，五里村委会未提出过异议。4.223号山林管业证四至包含争议林地，且按证管业，应予维持。5．张德金取得争议林地使用权是新元组集体内部林地使用权流转，张德金取得该林地使用权支持了相应的价款，张德金的林地使用权应予保护。请求驳回上诉，维持原判。怀化市政府的答辩意见与中方县政府的答辩意见一致。新元组未陈述意见。张德金陈述称：一、原判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法予以维持。1．争议林地在新××组和××了××组，并由新元组分包到户，新元组持有争议林地的山林管业证。2．原村干部处理张德金与怀化市公路局材料厂采石场界址争议时，也明确村里与组里的界线以张德金的工棚为界。3．五里村委会持有的225号山林管业证虽然四至包含了争议林地，但是该证与新元组持有的223号山林管业证和大叶塘组持有的怀山林字第泸222号山林管业证存在重叠。二、五里村委会的上诉理由不能成立，请求依法驳回。1．五里村委会主张争议林地是村林场，但其并未提供建林场的相关证据。2.223号山林管业证虽然面积只有5.25亩，但四至清晰，其包含范围应以四至为准。3．张德金与新元组村民通过林地流转，合法取得了争议林地的使用权。本院二审对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点为涉诉处理决定及复议决定的合法性。根据《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条、第八条的规定，“林业三定”时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更；确有错误且权属仍有争议的，由原发证的人民政府负责处理；对同一林木、林地，双方均能提出具有同等效力的权属证据的，本着兼顾双方利益，结合自然地形的原则划分。本案中，五里村委会持有的225号山林管业证和新元组持有的223号山林管业证是确定争议地权属的依据。根据查明的事实，五里村委会持有的225号山林管业证和新元组持有的223号山林管业证均包含争议林地。中方县政府作出的3号处理决定认为五里村委会持有的225号山林管业证四至填写错误，应予纠正，但是其仅凭223号山林管业证与225号山林管业证存在重叠就认定五里村委会持有的225号山林管业证四至填写错误证据不足。中方县政府作出的3号处理决定认为张德金通过林地流转取得了争议林地的全部使用权，但是其仅提供杨秀英户的《林业生产承包合同书》，并没有证据证明张德京、张先德、张德友、张先兵等流转人合法取得了争议林地使用权。中方县政府3号处理决定认定张德金取得全部争议地的使用权依据不足。综上，中方县政府作出的3号处理决定证据不足，应予撤销。怀化市政府作出的70号复议决定处理结果不当，应一并撤销。综上，五里村委会的上诉理由部分成立，本院予以支持。原审判决适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项和第八十九条第一款（二）项、第三款的规定，判决如下：一、撤销怀化市中级人民法院（2019）湘12行初7号行政判决；二、撤销怀化市人民政府于2018年12月5日所作的怀府行复字［2018］70号行政复议决定；三、撤销中方县人民政府于2018年4月28日所作的中政决［2018］3号《关于中方县泸阳镇五里村村民委员会与该村新元组及村民张德金在泥安堂地段林地权属纠纷的处理决定》；四、责令中方县人民政府在法定期限内就“泥安堂”争议林地的权属重新做出处理。本案一、二审案件受理费各50元，由中方县人民政府和怀化市人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年八月二十一日法官助理邹志斌书记员刘海涛附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。