江苏省连云港经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏0791行初270号 原告：姚小刚，男，1976年1月30日出生，汉族，住连云港市海州区。 原告：龚海萍，女，1975年12月9日出生，汉族，住址同上。 委托诉讼代理人：曹立志、郑井艳，江苏苍梧律师事务所律师。 被告：连云港市自然资源和规划局，住所地连云港市海州区朝阳中路21号。 法定代表人：孔令泰，局长。 出庭行政机关负责人：宋建华，副局长。 委托诉讼代理人：郭中方，江苏田湾律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王国强，该局工作人员。 第三人：江苏东盛房地产综合开发有限公司，住所地连云港市连云区海棠路与中山东路交界处东盛大厦2502室。 法定代表人：张寿奎，总经理。 委托诉讼代理人：龚维年（该公司副总经理），××族，住连云港市连云区。 委托诉讼代理人：张宏，江苏宏浩律师事务所律师。 原告姚小刚、龚海萍不服被告连云港市自然资源和规划局（以下简称市资源规划局）、第三人江苏东盛房地产综合开发有限公司（以下简称东某开公司）建设工程规划许可一案，于2019年5月30向本院提起诉讼，本院于同日立案后，依法向被告、第三人送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月15日公开开庭与原告不服被告规划核实认可一案进行了合并审理。原告姚小刚、龚海萍及其委托诉讼代理人郑井艳、被告市资源规划局的委托诉讼代理人郭中方、王国强、第三人东某开公司的委托诉讼代理人龚维年、张宏到庭参加诉讼，市资源规划局宋某副局长作为被诉行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。 2010年10月29日，原连云港市规划局东区分局（以下简称东区规划分局）向第三人东某开公司颁发了建字第320703201000131建设工程规划许可证，审核认为第三人东某开公司实施的时代广场扩建工程即地上第六层至第八层（含电梯间）建设项目符合城乡规划要求。 原告姚小刚、龚海萍诉讼请求：请求依法撤销被告颁发给第三人的建字第320703201000131建设工程规划许可证，由被告承担诉讼费。事实和理由：2010年10月29日，东区规划分局向第三人东某开公司时代广场扩建工程颁发建字第320703201000131建设工程规划许可证，同日还颁发连某1东核（2010）第083号建设工程竣工规划核实认可书（以下简称规划核实认可书）。机构改革后，东区规划分局并入资源规划局连云分局。经了解，时代广场扩建工程在未取得建设工程规划许可证（以下简称规划许可证）的情况下于2009年8月建设竣工，而东区规划分局于2010年10月29日颁发规划许可证、并出具规划核实认可书，明显违反《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）和《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》），依法应予撤销。依据《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）第十二条、第十三条和《行政许可法》第十六条及《江苏省消防条例》第四十七条的规定，时代广场扩建工程属于依法应当办理消防设计并经验收合格、申领建筑工程施工许可证后方可开工建设的建筑工程，而东区规划分局在第三人未通过消防设计审核、未申领建筑工程施工许可证的情况下，在时代广场扩建工程违法施工并竣工后，在同一天向第三人颁发规划许可证、出具规划核实认可书，严重违反法定程序。连云港市规划局于2007年9月21日作出的连某1东方（2007）210号文件，不能代替法律法规要求，并恰恰证明东区规划分局自始就知道时代广场扩建工程，且知悉连云区人民政府2007年3月第4期会议纪要关于“时代广场消防设施不全、消防通道不通畅、存在很大安全隐患，由东某开公司结合整顿要求对时代广场进行改造建设”的事实，东区规划分局明知时代广场违反《消防法》需要改建，却未依法履行职责，违法作出规划许可和规划核实认可行为应予撤销。由于东区规划分局的违法行为，导致时代广场得以改造扩建并违法投入使用，原告在不知情的情况下购买该建筑的第三层、租赁第四层用于商业经营，因该建筑整体未经过消防设计审核和验收，导致原告无法正常开展经营活动。特提起诉讼，请求支持原告的诉讼请求。 原告向法庭提交了以下证据： 1、房屋所有权证（第三层）。 2、房屋租赁合同（第四层）。 3、消防部门出具的建设工程消防设计审核申请不予受理凭证及审核意见书（连公消审2007第0280号），证明涉案建筑主体建筑消防设计审核不合格。 证据1-3证明原告与被告作出的行政行为具有利害关系。 4、连云区人民法院2019年4月30日出具的调查令。 5、连云区人民法院2019年5月21日的证据交换笔录。 证据4-5证明原告因民事诉讼案件于2019年5月才知道被告作出涉案行政许可和核实认可行为，原告起诉未超过一年的起诉期限。 被告市资源规划局答辩称：1、原告不具有诉讼主体资格。原告并不是行政行为的相对人。原告对时代广场第四层房屋的租赁期限已经届满；原告虽然购买时代广场第三层的房屋，但涉案规划许可证是针对时代广场扩建第六层至第八层而颁发，原告并不是第六层至第八层建筑的承租人或房屋所有权人，其与本案颁证行为不具有利害关系。2、原告起诉已经超过起诉期限。原告于2014年1月10日取得时代广场第三层房屋的所有权证，当时时代广场第六层至第八层已经建好，原告对时代广场房屋现状及规划内容是知晓的，原告于2019年5月提起诉讼，已经超过起诉期限。3、答辩人向第三人颁发规划许可证的行政行为合法。时代广场扩建项目经连云区人民政府专题会议研究同意，方案审定后由于土地等原因，第三人未能及时办理规划许可证。工程竣工后，第三人向答辩人申请补办规划许可证、规划核实认可书，并提交了申请书、土地使用证明材料、建设工程总平面图、竣工测量报告等，答辩人根据《城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》的相关规定依法进行审查，向第三人补发规划许可证，事实清楚、适用法律正确、符合法定程序，原告要求撤销的理由不能成立。综上，请求依法驳回原告的起诉或驳回原告的诉讼请求。 市资源规划局在法定期限内向法庭提交了以下证据： 1、建字第320703201000131号建设工程规划许可证，证明被告作出了补办规划许可证的行政行为。 2、建设工程规划许可申请表，证明补办规划许可证是根据第三人的申请办理。 3、2007年3月27日连云区人民政府会议纪要，证明涉案扩建工程是根据政府会议纪要为了解决时代广场遗留问题而实施。 4、连某1东方（2007)210号文件，证明第三人实施的时代广场扩建工程规划方案经过规划部门审定。 5、连区发改（2007)228号批复，证明第三人实施的时代广场扩建工程经过立项审批。 6、连某1东函[2008]第044号复函，证明时代广场用地经过规划部门的规划确认。 7、连国土资建[2009]83号批复，证明第三人通过出让方式取得时代广场2120.8平方米土地使用权，经过连云港市人民政府批准，国土部门的批复同意。 8、国有建设用地使用权出让合同，证明第三人通过出让方式取得时代广场51.3平方米土地使用权。 9、连某2（2003)字第A001986号国有土地使用证，证明时代广场2170.1平方米土地使用权原来登记在连云港购物中心名下。 10、连某2（2010)第LY002534号国有土地使用证，第三人依法办理时代广场2121平方米土地使用权登记，领取权属证书。 11、江苏省行政事业单位结算凭证，证明第三人依法缴纳了土地出让金。 证据6-11综合证明时代广场扩建工程的土地使用手续完善，符合补办规划许可证所需土地使用证明文件的要求。 12、连云港市规划市政设计研究院责任有限公司图纸目录及图纸，证明时代广场扩建工程符合办理规划许可证所需工程设计文件要求。 法律依据：1、《城乡规划法》第四十条、第四十五条。 2、《江苏省城乡规划条例》第三十九条、第四十八条、第六十二条。 第三人东某开公司述称：在同意被告答辩意见的基础上补充以下意见：1、原告提出因消防问题导致其无法经营造成损失的主张不能成立。本案原告用于经营的房屋涉及其自己购买的第三层和承租的第四层房屋，时代广场第一层至第五层于1993年10月28日竣工，当时国家并没有建设工程需要进行消防验收和备案的规定，因此原告提出的所谓消防问题不能成立。第四层建筑是原告租赁第三人的房屋，该租赁关系已经于2017年到期，因原告一直未将租赁物交付给第三人，第三人已经于2019年3月1日向连云区人民法院提起诉讼要求判令返还租赁房屋，因此基于该法律关系原告无权提起本案的诉讼。2、原告主张其购买的第三层因建筑整体没有通过消防验收不能投入运营，不符合1998年前国家没有强制性要求的实际。且2019年3月19日中央全面深化改革委员会出台了关于深化消防执法改革的意见，取消了一般建设工程消防备案和验收的要求，其中包括建筑面积5万平方米以下的单体建筑。本案涉及的时代广场共计八层整体单体建筑面积是10320.87平方米，因此从该文件出台后涉案的时代广场整体建筑已经不需要进行消防验收和备案，原告以该理由要求撤销相关的规划许可证和规划核实认可书没有法律依据。 第三人东某开公司向法庭提交了以下证据： 1、4份产权证书（涉案时代广场第四、第六、第七、第八层），证明第三人对涉案的房产具有合法产权。 2、房屋销售协议及商品房买卖合同，证明原告与第三人签订时代广场第三层房屋的买卖合同，原告当时就应当对涉案的房屋有清楚的了解和认识。 3、连公消检（2009）第A007号消防安全检查意见书，连云区消防大队对原告在时代广场三楼开设娱乐会所进行开业前消防安全检查后同意其开业，证明消防安全合格。 4、原告委托律师于2016年7月20日向第三人发送的律师函一份，载明：2016年以连云港森林网吧时代广场店的名义向消防支队申请消防设计审核，因消防不合格和主体层数不符不予受理，证明原告早在2016年之前就已经知道涉案建筑的消防审批等问题。 5、从连云区市场监督管理局调取的原告开设的连云区名豪钱柜娱乐会所（以下简称名豪会所）开业档案，因属于特殊行业，开业前必须取得消防部门的消防安全检查经检查同意才能开业。 从连云区消防部门调取的3份行政处罚决定书，证明至2015年3月12日之前，公安消防部门对原告该会所开业予以同意，对其违规之处予以处罚，名豪会所开业多年，原告所谓的时代广场消防问题对原告的营业行为并无影响。 6、2008年6月19日消防安全检查意见书，证明被告提供的证据3（即会议纪要）提出的消除时代广场进行整顿的情况，根据区政府的会议纪要，通过检查已经同意其开业。 经审理查明：连云港基业房地产开发公司开发建设的连云区时代广场于1993年10月竣工，该建筑共五层，工程竣工后投入运营，后时代广场的所有权因故转移至第三人东某开公司名下。经营中因存在消防安全隐患，2007年3月27日，连云区人民政府召开协调会议，研究东源购物中心及时代广场改造建设相关问题，形成会议纪要如下（仅引述涉及时代广场改造的内容）：1、同意东某开公司按有关规定对时代广场进行改造建设。2、由于时代广场消防设施不齐全，消防通道不畅通，存在很大安全隐患。会议决定先由有关部门依据法律规定责令时代广场停业整顿，再由东某开公司结合整顿要求对时代广场进行改造建设。3、对改造建设可能引发的矛盾和问题进行了分析，明确东某开公司的责任，通过补偿、分成等方式妥善处理与其他业主的矛盾。4、相关部门加强监督检查，确保时代广场改造设计方案符合技术要求，建设单位按设计方案施工。5、因改造工程在原有建筑上加层导致容积率调整及土地收益改变，由土地部门按照规划部门新出具的规划设计条件依法完善用地手续，补缴土地出让金。2007年9月11日，东区规划分局向第三人出具了连某1东方（2007）210号建设项目审定意见通知书，原则同意第三人提出的时代广场扩建方案。2007年12月10日，连云区发展和改革局对第三人作出连区发改（2007）228号时代广场改造项目的批复，同意第三人在时代广场原有主体上加建三层及疏散电梯间。2007年12月，连云港市规划市政设计研究院责任有限公司设计了时代广场第六层至第八层的设计施工图纸。因当时时代广场所占土地的使用权不属于第三人，第三人未能办理规划许可证。第三人按照施工图纸进行施工，改造扩建工程于2009年8月左右竣工。2009年8月12日，连云港市勘察测绘院有限公司出具了时代广场扩建竣工测量报告。 2008年7月8日，东区规划分局向连云港市国土资源局连云分局作出对连云港购物中心（时代广场）地块进行规划确认的复函，确认时代广场地块规划用地面积2170.1平方米，其中2163.03平方米为商业金融用地，7.07平方米为道路用地。2009年6月26日，连云港市国土资源局向东某开公司作出连国土资建[2009]83号国有土地使用权出让手续的批复，经连云港市人民政府批准，同意将时代广场原划拨土地2120.8平方米收回后出让给东某开公司，土地用途为商业用地，补缴土地出让金287.364万元。2010年7月20日，连云港市国土资源局与东某开公司签订了时代广场除上述土地外的51.3平方米国有建设用地使用权出让合同，东某开公司依法缴纳了土地出让金。2010年8月3日，东某开公司办理了上述地块的国有建设用地使用权登记，领取了连某2（2010）第LY002534号国有建设用地使用权证。2010年10月，东某开公司向东区规划分局申请补发规划许可证，出具规划核实确认意见。东区规划分局经审查东某开公司提交的材料，于2010年10月29日向东某开公司补发了建字第320703201000131号建设工程规划许可证，并于同日出具了建设工程竣工规划核实认可书。 另查明：原告姚小刚于2008年9月1日开始租赁东某开公司所有的时代广场第三层房屋，用于商业经营。2009年6月15日，原告姚小刚以时代广场三楼为营业地址，注册成立了名豪会所，领取了营业执照。2011年12月28日，东某开公司作为甲方与姚小刚作为乙方签订了房屋租赁合同，双方约定乙方租赁甲方的时代广场四层房屋约1800平方米，租期自2011年4月18日至2017年4月17日止。2013年7月5日，姚小刚与东某开公司签订房屋销售协议，双方约定姚小刚购买东某开公司所有的时代广场三楼建筑面积2092.11平方米房屋，2013年12月26日，双方签订了正式商品房买卖合同。2014年1月10日，姚小刚、龚海萍办理了房屋登记，领取了连房权证连字××号房屋所有权证。2009年3月26日，连云港市连云区公安消防大队向名豪会所出具连云公消检[2009]第A007号消防安全检查意见书，经对名豪会所开业前消防安全检查，同意开业。名豪会所经营期间，分别于2011年3月13日、2014年3月27日和2015年3月12日因消防设施未定期检测、消防设施未保持完好有效、未经消防安全检查擅自投入营业等原因被行政处罚。2016年7月13日，连云港市公安消防支队对连云港森林网吧时代广场店（时代广场301室）作出连公消审凭字[2016]第0023号建设工程消防设计审核申请不予受理凭证，以该场所所在的主体建筑消防设计审核不合格、主体建筑层数与房产证记载不符为由，不予受理其提出的消防设计审核申请。 2019年3月，姚小刚与东某开公司因双方于2011年12月28日签订的房屋租赁合同发生纠纷，东盛房开公司诉至连云区人民法院。诉讼中，原告获知被告于2010年10月29日向东某开公司作出的规划许可证后，遂向本院提起诉讼。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案东区规划分局原属于连云港市规划局的派出所机构，后因机构改革，我市新组建连云港市自然资源和规划局，原属于连云港市规划局的职权由连云港市自然资源和规划局继续行使。因此，连云港市自然资源和规划局是本案的被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（六）其他与行政行为有利害关系的情形。原告姚小刚自2008年9月起租赁时代广场第三层进行商业经营，并且原告姚小刚、龚海萍作为时代广场第三层房屋的合法所有权人，其与被告于2010年10月对第三人在时代广场原有建筑上加建第六层至第八层补发规划许可证的行为有利害关系，其可以作为原告提起本案诉讼，被告及第三人关于姚小刚、龚海萍无原告资格的理由不能成立，本院不予支持。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。被告及第三人均无证据证明原告于2011年12月租赁时代广场第四层、于2013年12月购买时代广场第三层时，知道被告向第三人作出了补发规划许可证的行为。被告关于“连云港市公安消防支队在2016年7月13日不予受理对连云港森林网吧时代广场店建设工程消防设计审核申请，原告即应当知道被告作出的行政许可行为、应当从该时点起算起诉期限”的理由没有事实依据。原告在2019年与第三人租赁合同纠纷的民事诉讼中知道被告作出补发规划许可证的行为，于2019年5月30日提起本案诉讼，没有超过法定的起诉期限。被告及第三人关于原告超过起诉期限的理由不能成立，本院不予支持。 2008年1月1日施行的《城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第二款规定：申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；……。2010年7月1日施行的《江苏省城乡规划条例》第三十九条第一款规定：申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（一）建设项目批准、核准、备案文件；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设工程设计方案；（四）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（五）法律、法规规定的其他材料。第六十二条第一款规定：在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，或者未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；……。本案时代广场扩建工程于2007年12月经连云区发展与改革局批复立项，于2009年8月左右工程竣工，并经连云港市勘察测绘院有限公司于2009年8月12日出具了竣工测量报告。虽然工程开工前第三人东某开公司尚未取得时代广场所占土地的使用权不具备办理规划许可证的条件，但该扩建工程系根据连云区人民政府会议纪要确定的为消除消防隐患而实施，其扩建设计方案也经规划主管部门审核批复，故该扩建加层的建设项目并不违反城市总体规划和控制性详细规划，依法可以通过补办规划许可证的补救措施消除违法状态。工程竣工后第三人申请补办规划许可证时提交的材料，符合《城乡规划法》与《江苏省城乡规划条例》的上述规定。2008年10月28日修订后的《消防法》第十二条规定：依法应当经公安机关消防机构进行消防设计审核的建设工程，未经依法审核或者审核不合格的，负责审批该工程施工许可的部门不得给予施工许可，建设单位、施工单位不得施工；其他建设工程取得施工许可后经依法抽查不合格的，应当停止施工。原告主张时代广场扩建工程未经消防审核合格不应当颁发规划许可证的理由，不符合上述法律规定，本院不予支持。 综上，被告市资源规划局向第三人东某开公司作出的补发建设工程规划许可证的行为，事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告要求撤销的理由不能成立，其诉讼请求依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告姚小刚、龚海萍要求撤销被告连云港市自然资源和规划局作出的建字第320703201000131号建设工程规划许可证的诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由原告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时预交二审案件受理费50元，江苏省连云港市中级人民法院开户行：连云港市农行苍梧支行营业部，账号：10×××94（上诉人将上诉费交款凭证连同上诉状一并交本院）。 审 判 长  苏 震 人民陪审员  安丰萍 人民陪审员  孙文花 二〇一九年八月二十一日 书 记 员  王 慧 法律条文 [一]、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。