河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2446号上诉人（原审原告）洛阳中部石材工业城有限公司，住所地河南省洛宁县涧口乡院东村。法定代表人王志鹏，系该公司经理。委托代理人王思远，男，1978年8月23日出生，汉族，住河南省洛阳市西工区。系该单位员工。委托代理人王森，河南洛太律师事务所律师。被上诉人（原审被告）洛阳市人民政府，住所地洛阳市洛龙区开元大道228号。法定代表人刘宛康，系该市人民政府市长。委托代理人王娜，系该市司法局工作人员。委托代理人李根成，河南广文律师事务所律师。原审第三人洛阳市自然资源和规划局，住所地洛阳市西工区凯旋东路26号。法定代表人李松涛，系该局局长。委托代理人周媛，系该局工作人员。委托代理人高晓军，河南大进律师事务所律师。上诉人洛阳中部石材工业城有限公司（以下简称“洛阳中部石材公司”）因与被上诉人洛阳市人民政府为行政复议纠纷一案，不服河南省郑州市中级人民法院（以下简称原审法院）（2019）豫01行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年8月8日公开开庭审理了本案，上诉人洛阳中部石材公司委托代理人王思远、王森，被上诉人洛阳市人民政府委托代理人王娜、李根成，原审第三人洛阳市自然资源和规划局委托代理人周媛、高晓军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人洛阳中部石材公司原审诉讼请求：1.依法撤销洛阳市人民政府作出的洛政复决字[2019]第9号《行政复议决定书》，依法责令洛阳市人民政府受理洛阳中部石材公司的复议申请，重新做出行政复议决定；2.本案诉讼费由洛阳市人民政府承担。原审法院查明：2014年2月11日，洛阳中部石材公司通过挂牌形式在洛阳市矿业权交易中心举行的采矿权出让活动中以一亿元的价款竞得洛阳市宁洛县涧口乡梅鹿山饰面用花岗岩采矿权，并于2014年2月18日与洛阳市自然资源和规划局（原洛阳市国土资源局、甲方）签订了《洛宁县涧口乡梅鹿山饰面用花岗岩采矿权出让合同》（以下简称《采矿权出让合同》）。2014年6月12日,洛阳市自然资源和规划局为洛阳中部石材公司办理了采矿许可证。2017年12月20日,洛阳市自然资源和规划局组织召开听证会。2018年6月27日,洛阳市自然资源和规划局(甲方)与洛阳中部石材公司(乙方)签订了《洛宁县涧口乡梅鹿山饰面用花岗岩采矿权出让合同补充协议》（以下简称《补充协议》）。2018年9月20日,洛阳市自然资源和规划局作出《洛阳市国土资源局关于解除洛宁县涧口乡梅鹿山饰面用花岗岩矿采矿权出让合同的通知》（以下简称《解除采矿权合同通知》）。洛阳中部石材公司收到该《解除采矿权合同通知》后，于2018年11月19日向洛阳市人民政府申请行政复议。复议期间，洛阳市自然资源和规划局向洛阳市人民政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2018年12月12日，洛阳市人民政府向洛阳中部石材公司送达了该《行政复议答复书》，洛阳中部石材公司于同日查阅了洛阳市自然资源和规划局提交的证据材料。2019年1月18日，洛阳市人民政府作出洛政复决字[2019]第9号《行政复议决定书》，并于2019年1月19日分别向洛阳中部石材公司及洛阳市自然资源和规划局邮寄送达该《行政复议决定书》。该《行政复议决定书》查明：2014年2月18日，被申请人（洛阳市自然资源和规划局）作为甲方与申请人（洛阳中部石材公司、乙方）签订了《采矿权出让合同》，该《采矿权出让合同》第十九条第（二）项约定：“乙方必须按本合同的约定,按时缴付采矿权出让成交价款。乙方未按照约定期限付清采矿权出让价款的,从滞纳之日起,每日加收2‰滞纳金;超过30日仍未交清的,甲方有权单方解除合同,收回采矿权并依法另行组织出让……并可要求乙方赔偿因违约造成的直接经济损失。”第二十三条约定:“合同双方在履行本合同时发生争议的,由双方协商解决；协商不成的,任何一方均有权向采矿权登记管理机关所在地的人民法院或仲裁机构提起诉讼或仲裁。”2014年6月12日,被申请人为申请人办理了采矿许可证，有效期至2028年9月12日。2015年3月25日,被申请人对申请人下发缴款通知,通知申请人缴纳第二期价款。2015年4月27日,被申请人对申请人下发了《关于吊销采矿许可证的通知》。2015年4月28日,洛宁县人民政府向被申请人作出承诺书。2015年5月16日,洛阳市国土资源开发投资管理中心开具了申请人缴纳第二期矿权价格的发票。2016年11月17日,被申请人向申请人发出《催款通知》,通知其缴纳出让价款等相关款项。2017年11月22日,被申请人委托河南大进律师事务所向申请人送达律师函,要求申请人支付剩余拖欠的价款。2017年12月20日,被申请人组织召开听证会。2018年2月27日,洛宁县政府向被申请人发函申请暂缓撤销申请人的采矿证。2018年6月27日,被申请人(甲方)与申请人(乙方)签订了《补充协议》,该《补充协议》第二条、第三条约定:“乙方若在2018年8月28日前未缴纳剩余三期价款本金及滞纳金,乙方自愿交回采矿许可证,并自愿向甲方主动申请注销该采矿许可证；协议签订后甲方暂停吊销乙方采矿许可证,但是若乙方未能按期履行缴款承诺,甲方直接解除原合同及本补充协议,不再另行通知。合同解除后,乙方依据原合同及本补充协议缴纳的全部款项不予退还,乙方也不向甲方主张任何权利。甲方恢复撤销或者吊销该采矿许可证的相关程序,并予以注销。”2018年8月24日,被申请人向申请人发函提醒缴纳采矿权价款及滞纳金。2018年8月28日,申请人填写采矿权注销申请登记。2018年9月20日,被申请人作出《解除采矿权合同通知》。洛阳市人民政府认为：以上协议条款可以证明，在协议受让人即本案申请人迟延支付或拒绝支付矿业权出让价款时，洛阳市自然资源和规划局作为甲方有权单方解除合同，这是合同双方意思表示一致且明确约定在行政协议中。由此可见，依据《采矿权出让合同》和《补充协议》中的约定作出的《解除采矿权合同通知》，系因申请人违反约定未按期支付出让价款，洛阳市自然资源和规划局按照约定单方解除合同。而由此引发的争议，系双方在履行采矿权出让合同发生的争议，属于双方意思表示一致且一方未履行约定义务所引发的纠纷，并不属于行政部门单方管理行为所引起的纠纷。因此，该协议争议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围，不符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例规定的行政复议受理条件。另外，双方已经就履行合同发生的争议约定了法律救济途径，对于申请人提出的荒料率、合同解除等可能引发的协议争议，建议申请人尽快按照约定依法进行诉讼或仲裁，以便更好地维护己方合法权益，避免耽误法定期限。关于申请人递交的《鉴定申请书》问题，洛阳市人民政府认为本协议争议依法不属于行政复议受案范围，因此洛阳市人民政府不必就该申请委托鉴定机构进行鉴定。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，洛阳市人民政府决定驳回申请人的行政复议申请。洛阳中部石材公司不服洛阳市人民政府作出的《行政复议决定书》，于2019年2月3日提起本案行政诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”的诉讼。行政协议是行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，在法律职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，洛阳中部石材公司与洛阳市自然资源和规划局签订的《采矿权出让合同》以及《补充协议》符合行政协议的目的要素、职责要素、主体要素和意思要素。洛阳市自然资源和规划局作出的《解除采矿权合同通知》系在履行双方签订的行政协议过程中产生的纠纷，属于行政协议争议。在2015年实施的现行行政诉讼法修改以前，原行政诉讼法和2009年《中华人民共和国行政复议法》关于行政诉讼受案范围与行政复议范围的规定均不含行政协议争议。现行行政诉讼法虽然将行政协议争议纳入行政诉讼受案范围，但行政复议法至今并没有对行政复议范围做出修订，因此行政协议争议不属于行政复议的受理范围。关于洛阳中部石材公司诉称洛阳市自然资源和规划局作出的《解除采矿权合同通知》中的“收回行政许可”为行政决定，“责令原告停止采矿”属于责令停产停业的行政处罚，应属行政复议受理范围的问题。行政协议与民事合同最大的不同首先就在于目的不同，行政协议的目的是为了实现公共利益或者行政管理目标，是为了实现公法上的目的。洛阳市自然资源和规划局在《解除采矿权合同通知》中关于“收回采矿许可证”、“停止采矿”的表述实质是一种告知行为，不属于行政决定和行政处罚，并不产生吊销、注销或撤销采矿权许可证以及阻碍洛阳中部石材公司采矿经营的法律后果，对洛阳中部石材公司的权利义务不产生实际影响。洛阳中部石材公司采矿权取得的基础系双方签订的《采矿权出让合同》，对该合同及《补充协议》的解除行为是对洛阳中部石材权利义务产生实质影响的行政行为；而事实上，洛阳中部石材公司已经于2018年8月28日,依照其与洛阳市自然资源和规划局签订的协议填写采矿权注销申请登记，主动申请注销采矿权，以上均体现行政协议“实现公共利益或者行政管理目标”的目的要素，也进一步印证本案属于行政协议纠纷，不属于行政复议的受理范围。洛阳中部石材公司据此认为洛阳市自然资源和规划局作出的《解除采矿权合同通知》属于行政复议受理范围的理由不能成立，不予支持。综上，洛阳市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，认为本协议争议依法不属于行政复议受理范围，决定驳回洛阳中部石材公司的行政复议申请，并无不当。洛阳中部石材公司的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回洛阳中部石材公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由洛阳中部石材公司负担。上诉人洛阳中部石材公司上诉称：第三人洛阳市自然资源和规划局违反《探矿权采矿权招标拍卖管理办法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》给洛阳中部石材公司办错证、违法吊销采矿权证、非法造证、扭曲听证事实、滥用职权编造“拟吊销”概念与洛阳中部石材公司违法签订《采矿权补充协议》,再以该无效补充协议内容为依据,给洛阳中部石材公司送达了《解除采矿权合同的通知》,依据该通知实施收回采矿许可证、作出责令洛阳中部石材公司停止采矿的行政处罚决定,并指示洛宁县国土资源局对洛阳中部石材公司的企业设备,实施了停电、查封车间的处罚措施,洛阳市自然资源和规划局以上违法行政行为,依法属于行政复议受案范围。原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求：1.依法撤销郑州市中级人民法院(2019)豫01行初87号行政判决,改判支持洛阳中部石材公司的一审诉讼请求或者将本案发回重审;2.本案诉讼费由洛阳市人民政府承担。被上诉人洛阳市人民政府答辩称：原审判决认定事实清楚，2014年2月18日，洛阳中部石材公司与洛阳市自然资源和规划局签订了《采矿权出让合同》，后洛阳市自然资源和规划局为其办理了采矿许可证。2018年6月27日，洛阳中部石材公司与洛阳市自然资源和规划局签订了《补充协议》，2018年8月28日，洛阳中部石材公司填写了注销采矿权注销申请登记。2018年9月20日，洛阳市自然资源和规划局作出解除采矿权出让合同的通知。洛阳中部石材公司在申请行政复议期间，洛阳市人民政府依法保障了其各项权利。原审判决适用法律正确，原审法院根据洛阳中部石材公司与洛阳市自然资源和规划局签订的两份合同符合行政协议的目的要素、职责要素、主体要素和意思要素，认定洛阳市自然资源和规划局作出的《解除采矿权合同通知》系在履行双方签订的行政协议过程中产生的纠纷，属于行政协议争议，依法不属于行政复议的受案范围。故洛阳中部石材公司上诉理由不能成立，应依法予以驳回。原审第三人洛阳市自然资源和规划局答辩意见与洛阳市人民政府答辩意见一致。本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，案涉《洛宁县涧口乡梅鹿山饰面用花岗岩采矿权出让合同》及《洛宁县涧口乡梅鹿山饰面用花岗岩采矿权出让合同补充协议》的一方主体是行政机关即洛阳市自然资源和规划局，签订协议的目的是行使法律赋予的矿产资源行政管理职权。协议内容涉及行政法上的权利义务，协议双方也非平等的民事主体，故案涉协议属于行政协议。在协议履行过程中，洛阳市自然资源和规划局作出《洛阳市国土资源局关于解除洛宁县涧口乡梅鹿山饰面用花岗岩矿采矿权出让合同的通知》（洛国土资（2018）360号），解除《采矿权出让合同》及《补充协议》，并收回采矿权和采矿许可证，该通知系行政机关履行矿产资源管理职能，单方作出的解除行政协议的行为，直接影响到合同相对方的权利义务，应当认定属于行政行为。《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项的规定，认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议。根据上述规定，洛阳中部石材公司对洛阳市自然资源和规划局单方作出的《解除采矿权合同通知》不服，申请行政复议，应依法属于行政复议的受案范围。洛阳市人民政府认为本案争议不属于行政复议受案范围，系适用法律错误，根据《中国人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项规定，应予撤销，并可以判决洛阳市人民政府受理复议申请，并作出复议决定。原审判决驳回洛阳中部石材公司的诉讼请求不当，应予纠正。综上，上诉人洛阳中部石材公司的上诉理由成立，依法应予支持，一审判决错误，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销郑州市中级人民法院（2019）豫01行初87号行政判决；二、撤销洛阳市人民政府（2019）第9号《行政复议决定书》；三、责令洛阳市人民政府受理行政复议申请，并作出复议决定。本案一、二审诉讼费各50元，由洛阳市人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 杨 巍审判员 李平均审判员 王江华二〇一九年八月十二日法官助理张东方书记员王轩