浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终915号上诉人（原审被告）金华市人民政府，住所地浙江省金华市婺城区双龙南街801号。法定代表人尹学群，市长。委托代理人（特别授权）许世朝，金华市自然资源和规划局金义都市新区分局局长。委托代理人（特别授权）左文辉，浙江瑞谷律师事务所律师。被上诉人（原审原告）王根芳，男，1954年7月31日出生，汉族，住浙江省金华市金东区。被上诉人（原审第三人）王根强，男，1960年7月10日出生，汉族，住浙江省金华市金东区。被上诉人（原审第三人）王苏花，女，1957年4月4日出生，汉族，住浙江省金华市金东区。被上诉人（原审第三人）王苏香，女，1965年8月26日出生，汉族，住浙江省金华市金东区。上述四人的共同委托代理人（特别授权）冯振兴，北京在明律师事务所律师。金华市人民政府（以下简称金华市政府）因王根芳诉金华市政府解除土地行政补偿协议一案，不服金华市中级人民法院于2019年3月25日作出的（2017）浙07行初784号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年5月15日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年7月9日公开开庭审理了本案。金华市政府的委托代理人许世朝、左文辉，被上诉人王根芳、及被上诉人王根芳、王根强、王苏花、王苏香四人的共同委托代理人冯振兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：1991年6月，原金华县孝顺特种饲料厂取得营业执照，载明负责人王根强，经济性质为个体（家庭）。王根强、王根芳、王苏花、王苏香系兄弟姐妹。1993年1月13日，原金华县乡镇企业管理局作出金县企（1993）第8号批复，同意孝顺特种饲料厂新建500平方米厂房的计划。1993年4月2日，原金华县城建环保局向孝顺特种饲料厂颁发（93）浙规证0740020号建设用地规划许可证并附用地红线图。1993年4月13日，原金华县人民政府批准同意使用耕地、非耕地500平方米，同日向孝顺特种饲料厂颁发了金县使字（93）第116号专业用地使用证。嗣后，孝顺特种饲料厂建造了厂房并在四周修建了围墙。2012年7月18日《金华日报》发表的《新区开“织”四纵四横交通网—4.6万平方米房屋需为“两路”让行》的文章，载明：按照《实施方案》，采取三种方式补偿安置。2012年8月17日，金华市金义都市新区管委会（以下简称新区管委会）作出《金义都市新区金山大道、东华街建设工程房屋征收补偿安置实施办法》（以下简称安置实施办法）。2012年8月18日，新区管委会为金义都市新区金山大道、东华街建设需要，根据国家有关法规和《金义都市新区金山大道、东华街建设工程房屋征收补偿安置实施方案》与王根强、王根芳、王苏花、王苏香经协商签订了金山大道2012项目（国有）第001号国有土地上房屋征收安置补偿协议书，王根强、王根芳、王苏花、王苏香有756.56平方米土地使用权被征收，其中第五条特别约定：“该企业属历史遗留问题本次属于整体搬迁同意按国有出让工业用地安置其他面积安置地块由原房屋后退至农民新村围墙拆除”。2013年4月至2015年，王根强、王根芳、王苏花、王苏香在原孝顺特种饲料厂围墙范围、原厂房后面、金三村拆迁安置房规划范围内建成占地面积605.94平方米，建筑面积约4514平方米的房屋。2017年6月13日，金华市政府设立的新区管委会作出《关于解除〈国有土地上房屋征收安置补偿协议书〉的决定书》（以下简称解除决定），认为：按照安置实施办法第三十一条规定，被征收土地面积小于3亩的，采取货币方式一次性补偿，被征收土地面积大于3亩的，可按比例安置工业用地；你户被征收用地面积756.56平方米，未达到安置工业用地的标准，2012年8月18日签订的（金山大道2012项目囯有）第001号《国有土地上房屋征收安置补偿协议书》（以下简称1号补偿协议）不符合安置实施办法规定。为妥善处理后续事宜，经新区管委会、孝顺镇人民政府与你户协商，曾于2016年8月14日签订《协议书》，但至今未履行。因1号补偿协议违反安置实施办法之规定，现新区管委会决定：一、解除2012年8月18日签订的1号补偿协议及2016年8月14日签订的《协议书》。二、由王根强、王根芳、王苏花、王苏香交回坐落于金三村（金山东侧）的安置地块602.58平方米。三、对王根强、王根芳、王苏花、王苏香按照安置实施办法重新安置。原告不服，遂提起本案诉讼。原审法院认为，本案所涉国有土地上房屋征收安置补偿协议系因金义都市新区金山大道、东华街建设需要，由新区管委会与王根强、王根芳、王苏花、王苏香经协商签订。新区管委会以安置实施办法为依据作出解除决定。原告王根芳认为协议并非按照安置实施办法签订，不能以此为依据解除协议。本院认为，案涉协议是双方当事人在平等、自愿、等价、有偿基础上签订的，协议实质是地方政府为实现公共利益和行政管理目标，以“收购”代替依法“征收”，在一定层面上有利于提高行政效率，有助于通过合理的价格来对房屋所有权人给予更加充分更加及时的补偿安置。若已对房屋所有权人进行了公平合理的并不低于当时当地同区位同类房屋市场评估价格的补偿安置，且不存在《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形的，不宜轻易否定此种收购协议的合法性。金山大道、东华街建设工程的房屋征收并未依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》或《中华人民共和国土地管理法》的规定进行。新区管委会作出的安置实施办法也未提供证据证明已经论证、公告并征求被征收人的意见。该实施办法可作为协议双方当事人磋商参照的依据，但对王根强、王根芳、王苏花、王苏香没有约束力。新区管委会作出被诉行政行为前，案涉协议已经履行完毕。新区管委会以安置实施办法为依据作出解除决定缺乏法律依据，依法应予撤销。新区管委会系被告金华市政府的派出机构，其行为产生的法律后果应由被告金华市人民政府承担。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决撤销被告金华市人民政府于2017年6月13日作出的《关于解除〈国有土地上房屋征收安置补偿协议书〉的决定书》。金华市政府上诉称：一、安置实施办法对被上诉人具有约束力。双方签订的1号补偿协议绪言部分明确约定“根据国家有关法规和安置实施办法的有关规定，达成如下协议”。安置实施办法是各方自愿接受的补偿依据，该安置实施办法对被上诉人具有当然约束力。1号补偿协议中将“办法”写为“方案”是笔误。二、新区管委会于2017年6月13日作出解除决定有理有据。（一）2012年8月18日签订的1号补偿协议存在根本性错误，不纠正将会影响征收补偿的公平公正。1.签订1号补偿协议时没有查清被征收人合法的土地使用权面积。2.签订1号补偿协议时未查明被征收房屋的土地性质，对集体土地上的被征收人却给予了国有出让工业用地的安置待遇。3.被征收人合法登记的土地使用权面积为500平方米，不足3亩，按安置实施办法第三十一条规定，只能给予货币补偿。1号补偿协议却给予了被征收人605.94平方米的建房用地安置，补偿方式错误。（二）王根强户亦确认以“解除1号补偿协议”的方式纠正原征迁工作中的错误。对王根强户给予工业用地安置后，其他村民不断上访举报该户违反安置补偿政策。为纠正原征收工作中的错误，经协商，王根强与新区管委会于2016年8月14日签订《协议书》。《协议书》约定：新区管委会收回原安置地块，对安置地块上已建房屋按评估价由新区管委会收购，解除1号补偿协议，按安置实施办法与王根强户重新签订安置补偿协议。后王根强户反悔，拒绝履行该协议书，但以解除补偿协议的方式纠正之前工作中的错误是双方认可的处理方式。三、双方签订的1号补偿协议在性质上属于行政合同，是政府实施行政的一种特殊形式，不能把民商领域中的“意思自治”原则简单套用到行政合同上。政府要给予被征收人合理补偿，但也不能造成国有资产流失，不能侵害征收补偿在众多被征收人之间的公平性，行政合同应遵循“有限度的意思自治”原则。综上，一审判决在事实认定、法律适用上存在不当。请求撤销一审行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。王根芳、王根强、王苏花、王苏香在法定期限内未提交答辩意见，四人在庭审中答辩称：一、答辩人在原审中提交的建设用地规划许可证以及附图和现场测量资料照片等16份证据能够证明。本案被上诉人所建房屋仍在答辩人原有的院墙范围内，是在自己原有的土地使用权范围内建造房屋。二、1号补偿协议是上诉人为实现公共利益改扩建市政道路，而在法定的职责范围内与上诉人签订的。该协议是在平等自愿等价有偿基础上签订的，实际上是以收购的形式代替法定的征收，并且通过合理的价格实现了对房屋所有权人更充分、及时的补偿安置，如果该协议被认定无效，本村村民以及沿线居民所签订的几百份征收协议均将宣告无效，会导致巨大的社会不稳定因素。三、王根强作为村干部，起到带头作用而签订的1号补偿协议，在该协议履行过程中，答辩人甚至没有主张原有征收范围内填土以及等相关的费用，因此该协议并未超出法律、行政法规和金华地方法规规定的补偿标准，同时也与周边居民单位获得的补偿标准一致。综上，请求驳回上诉，维持原判。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，从上诉人作出的被诉解除决定载明的内容反映，其解除的主要理由是安置方式不符合安置实施办法第三十一条的规定，上诉人的上诉理由中又称协议中的土地面积认定错误，土地性质应为集体土地而非国有工业用地。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项虽将行政机关解除行政协议的行为纳入行政诉讼受案范围，但法律、司法解释并未对行政机关单方行使解除权的条件进行明确规定，通常认为行政机关对协议内容的单方解除只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下才能行使，也就是通常所说的行政机关单方解除协议必须基于行政优益权。故本案需要解决的核心问题：一是管委会是否属于行使行政优益权单方解除案涉协议；二是本案中相关情形是否能够引发管委会基于非行政优益权而行使单方解除权。虽然基于行政协议和行政管理的目的，赋予行政机关单方解除权也即行政优益权，但该行政优益权的行使须受到严格限制：首先，必须是为了防止或除去对于公共利益的重大危害；其次，当单方解除时，应当对公共利益的具体情形作出释明；再次，须符合比例原则，将由此给协议方带来的副作用降到最低；最后，应当对相对人由此造成的损失依法或者依约给予相应的补偿。由于行政优益权是行政机关在合同法的框架之外作出的单方处置行为，也就是说行政协议本能够依照约定继续履行，只是出于公共利益考虑才人为地予以变更或解除。具体到本案，本院认为管委会不能基于行政优益权单方解除案涉协议。理由如下：其一，上诉人作出被诉解除决定的依据是安置实施办法，该办法明确了适用范围为金山大道一期、东华街道路沿线的被征收房屋，但据上诉人在庭审时承认涉案的土地现用于公路两旁的拓宽建设，仍属于集体建设用地，至本案二审期间未办理征收手续，因此涉案的1号补偿协议并不能认定为因土地征收而签订的法律意义上的安置补偿协议。结合该协议第五条其他约定中“该企业属历史遗留问题。本次属于整体搬迁，同意按国有出让工业用地安置，其他面积安置地块由原房屋后退至农民新村，围墙拆除。”的内容，故1号补偿协议是在新区管委会与被上诉人双方经协商后基于合意，依照安置实施办法确定的补偿标准，签订的“收购”协议。因此，上诉人不能以该安置实施办法对被上诉人有约束力为由行使优益权解除涉案的协议；其二，即使土地的面积、性质认定及安置方式确有错误，上诉人仍不能基于行政优益权单方解除案涉协议。涉案土地面积认定错误及土地用途判断出现失误，属于案涉协议订立过程中新区管委会内部决策问题，并不能归责于被上诉人，被上诉人方在整个协议履行过程均予以积极配合，并无证据证明被上诉人对于认定错误存在任何主观上的故意或过失，且该协议也已履行完毕。至于安置方式如前所述，安置实施办法对被上诉人方并没有约束力，上诉人给予被上诉人建房用地安置是在双方协商的基础上达成的补偿方式。因此，被上诉人方在本案中存在值得保护的信赖利益，如上诉人仅以上述理由单方解除案涉协议，不仅有悖于行政协议制度设立的初衷，更会破坏当事人及公众对国家机关的信任，损害国家公信力。根据原《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。合同法第九十三条第一款规定，当事协商一致，可以解除合同。第九十四条规定，有下列情况之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自已的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。鉴于行政协议解除权只赋予行政机关，为防止行政机关滥用解除权侵害当事人的合法权益，一般来说行政机关行使解除权应仅限于行政相对人存在欺诈、胁迫等主要归责于行政相对人，或者存在显失公平的而损害国家利益和社会公共利益的情形。本案中，虽然上诉人二审时称被上诉人王根强与新区管委会曾于2016年8月14日签订《协议书》，同意以解除的方式解除1号补偿协议，由新区管委会收回原安置地块，对安置地块上已建房屋按评估价由新区管委会收购，按安置实施办法与王根强户重新签订安置补偿协议。但据上诉人一审时提交的上述协议书，乙方仅由王根强签字，并无其他三位被上诉人签字，新区管委会也没有提交证据证明王根强系受其他三被上诉人委托，故该协议不能作为双方协商一致解除协议的依据，且新区管委会作出的解除决定中也并不是以此为由，这从管委会后续作出的解除决定也可以得到印证，且被上诉人方也不存在合同法第九十四条规定可以解除合同的情形。上诉人认为按1号补偿协议补偿会给国家利益和社会公共利益造成损害。本院认为，上诉人作为行政管理机关应保管了被上诉人所使用的土地面积及性质原始的审批材料，对涉案土地面积及性质的认定上处于优势地位，另根据协议载明，1号补偿协议中约定的房屋补偿是依据金华市正大房地产估价事务所有限公司出具的金正大金山大道拓宽改造房征估字[2012]第009号房屋征收补偿估价报告确定的评估结果，而评估结果是评估公司根据房屋、土地的实际状况得出的，对该评估报告双方也没有提出过异议，故不能因上诉人自身工作的失误及评估报告存在错误的可能，就认定涉案协议存在损害国家利益和社会公共利益的情形。综上，涉案的协议不存在上诉人可以行使行政优益权单方解除的情形，也不存在能够引发上诉人基于非行政优益权而行使单方解除权的情形，且该协议也已履行完毕，故上诉人作出被诉的决定缺乏法律依据，一审法院予以撤销，并无不当。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人金华市人民政府负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  马惟菁审判员  王红根审判员  董 东二〇一九年八月八日书记员  吕圣姻