中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申1641号 再审申请人（一审原告，二审上诉人）刘子和。 委托代理人杨新辉。 被申请人（一审被告，二审被上诉人）广西壮族自治区南宁市良庆区人民政府。 法定代表人王川。 委托代理人滕黄铁，广西谦行律师事务所律师。 再审申请人刘子和因诉被申请人广西壮族自治区南宁市良庆区人民政府（以下简称良庆区政府）征地拆迁行政强制及行政赔偿一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1035号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 广西壮族自治区南宁市中级人民法院一审查明，2011年9月6日,南宁市国土资源局作出编号:（2011）0255号《委托书》,因南宁市良庆区土地储备中心申请五象新区新村村回建安置小区Ｃ地块项目,拟用地位于平乐××以西,面积约262167.66平方米（折合约393.2515亩）。经该局审核,该项目用地选址符合南宁市土地利用总体规划（2006-2020年）确定的城市建设用地范围。该项目用地已列入了该年度土地利用计划中,为顺利办理建设用地手续,该局委托南宁市良庆区房屋和征地拆迁办公室对属该办辖区范围内的项目开展以下工作:发送征收土地预公告;现场调查规划用地范围内涉及村组（单位）的土地权属、地类、面积和地上附着物情况;拟定征（拨）土地补偿安置方案;与被征（拨）地单位及被拆迁当事人协商补偿事宜,签订征（拨）地补偿安置协议书和拆迁补偿安置协议书;拨付征地拆迁费用;办理征地成本结算。2011年9月9日,南宁市国土资源局作出《关于五象新区新村村回建安置小区Ｃ地块项目征收土地预公告》〔南国土征预（2011）182号〕,根据南宁市土地利用总体规划、城市建设规划、土地利用计划安排和南宁市规划管理局南规管（2011）276号《关于良庆区土地储备中心申请新村村农民拆迁安置小区项目Ｃ地块规划用地的批复》,市国土行政主管部门将对位于平乐××以西,规划定点蓝线范围内的26.2168公顷土地实施征地拆迁工作。征地拆迁后的土地主要用于南宁市良庆区土地储备中心申请的五象新区新村村回建安置小区Ｃ地块项目的建设。2014年10月30日,南宁市国土资源信息中心作出编号ＢＥ278-1《五象新区新村村回建安置小区Ｃ地块项目宗地图》,该图确认该编号房屋占地面积153.42平方米,总面积731.93平方米。2015年8月17日,南宁市人民政府发布涉案项目（2015）87号《征收土地和补偿安置方案公告》2015年9月11日,因涉案项目用地已经广西壮族自治区人民政府以桂政土批函（2013）84号文、广西壮族自治区国土资源厅以桂国土批函（2014）133号文批准征地,截止当日,涉案项目用地尚有南宁市良庆区新村村新二1、2、3、4、5、6、8、9、10、11、12、13、14、16队,新村1、2队8.6378公顷土地仍未能达成补偿安置协议,涉案《征地补偿安置方案公告》发布后,由于上述各队未在规定限期内书面提出听证申请又拒绝配合签订征地补偿安置协议,2015年9月2日涉案项目征地补偿安置方案经南宁市人民政府批准实施后,为保证涉案项目顺利推进,南宁市国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定,作出《责令交出土地决定书》责令上述各队于2015年9月18日前交出土地。同日,南宁市良庆区财政局将涉案项目征地补偿款拨入南宁市良庆区良庆镇财政所的银行账户提存。2016年11月18日，刘子和居住的位于南宁市××区××新村村刘屋坡的房屋被良庆区政府强制拆除。刘子和于2017年4月7日向一审法院提起行政诉讼。另查明，2013年9月4日南宁市良庆区房屋和征地拆迁办室更名为南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室。涉案房屋为刘子和户家庭成员共同所有,涉案房屋权利人韦姝桢、刘秀景、刘秀苗已自愿放弃参加本案诉讼及放弃主张涉案房屋赔偿的权利。 广西壮族自治区南宁市中级人民法院（2017）桂01行初110号行政判决认为，刘子和具备本案原告诉讼主体资格,刘子和的起诉没有超过法定期限。根据合法性审查原则及各方当事人的诉辩意见,本案的争议焦点归纳为:一、本案适格被告如何确定;二、被诉行政行为是否具有合法性;三、刘子和要求良庆区政府赔偿其房屋的直接损失3659650元是否依法有据;四、刘子和要求良庆区政府解决居住问题是否依法有据。 一、关于本案适格被告如何确定的问题。一审庭审时良庆区政府自认是其下属机构南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室实施的拆除涉案房屋的行为,并认为该办公室是按照2011年9月6日南宁市国土资源局作出的编号（2011）0255号《委托书》实施的。一审法院认为,南宁市国土资源局作出的编号（2011）0255号《委托书》中的委托事项并未包括拆除行为,且良庆区政府也无证据证明其下属机构南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室实施拆除涉案房屋时有上级政府或行政机关的授权或授意。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条笫一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出具体行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告”及参照《南宁市集体土地征收与补偿安置办法》〔南府发（2013）10号〕第三条第五款“城区人民政府和开发区管委会依法成立的征地机构是其辖区内集体土地征收的实施单位”的规定,南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室是良庆区政府成立的征地机构,不具有独立承担法律责任的能力,刘子和不服涉案房屋被强制拆除的行为向一审法院提起诉讼,本案适格被告应当是良庆区政府。 二、关于被诉行政行为是否具有合法性的问题。一审法院认为,根据良庆区政府提供的编号BE278《五象新区新村村回建安置小区C地块项目宗地图》显示,虽然刘子和被强制拆除的房屋在涉案项目用地范围内,但刘子和未与有关部门签订有房屋拆迁补偿安置协议,且根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定:“违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行”,如若刘子和拒绝交出土地的,良庆区政府可以申请人民法院强制执行,而不具有自行强制执行的法定职权。良庆区政府在未能证明刘子和已与其签订有房屋拆迁补偿安置协议,土地行政主管部门已向刘子和作出责令交出土地的通知或决定,亦未向人民法院申请强制执行的情况下,于2016年11月18日对刘子和的房屋迳行强制拆除,该强制拆除刘子和房屋的行为属于违法行为。 三、刘子和要求良庆区政府赔偿其房屋的直接损失3659650元是否依法有据。一审法院认为,根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依法取得国家赔偿的权利”的规定。刘子和因良庆区政府违法强制拆除其房屋造成的损害有权取得国家赔偿。对于上述违法拆除行为造成涉案房屋损失数额如何确定的问题,由于涉案房屋已被拆除,且涉案房屋没有办理土地使用权证或房屋所有权证,刘子和亦未提供房屋内部结构的照片,不具备评估条件,而被拆房屋在涉案土地项目用地范围内,因此可以参照征地拆迁补偿标准来确定赔偿数额,参照南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室将涉案房屋合并计算得出的补偿金额,确定本案被强制拆除的房屋的赔偿数额为733146.88元。因涉案房屋为集体土地上房屋,刘子和主张依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定,良庆区政府至少要按照强拆原告房屋时房地产市场最低价格每平方5000元计算刘子和房屋的直接经济损失3659650元,因该主张无法律依据,一审法院不予支持。 四、刘子和要求良庆区政府为其解决居住问题是否依法有据。一审法院认为,根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第四项、第八项“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的,按照下列规定处理:……（四）应当返还的财产灭失的,给付相应的赔偿金;……（八）对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。”的规定,刘子和要求良庆区政府解决其居住问题没有法律依据,一审法院不予支持。 综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项,《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项的规定,《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定,判决如下:一、确认南宁市良庆区政府于2016年11月18日对刘子和位于南宁市××区××新村村刘屋坡的房屋进行强制拆除的行为违法；二、由南宁市良庆区政府于本判决生效之日起60日内赔偿刘子和房屋损失733146.88元;三、驳回刘子和关于要求南宁市良庆区政府解决其居住问题的诉讼请求。 广西壮族自治区高级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实一致。另查明，涉案五象新区新村村回建安置小区C地块项目征地范围还包括南宁市国土资源信息中心作出编号BE275《五象新区新村村回建安置小区C地块项目宗地图》,该图确认该编号房屋总建筑面积为177.78平方米;编号BE274房屋建筑面积为24.91平方米,用途为养殖用房。2016年11月18日,涉案编号BE275、BE274房屋被强制拆除。编号BE275房屋项下土地已办理邕集用（90）字第0205166号《集体土地建设用地使用权登记卡》,土地使用者为刘朝班。编号BE275、BE274房屋均为刘朝班所有,刘朝班系刘子和、刘子月、刘子伟、刘美娟之父,刘朝班及其妻黄秀媚、长子刘金养均已死亡,刘子和、刘子月、刘子伟、刘美娟作为刘朝班的近亲属对涉案编号BE275、BE274房屋被强制拆除亦提起诉讼。还查明，南宁市人民政府南府发（2009）37号《南宁市人民政府关于“项目建设年”集体土地房屋拆迁补偿安置工作有关问题的通知》的内容有:“二、关于房屋拆迁补偿、补助的认定。（一）被拆迁人只拥有一处住宅,属下列单一情形的,按如下办法认定补偿或补助:…（二）被拆迁人在当次拆迁范围内拥有两处以上（含两处）住宅;或只有一处住宅,但住宅中合法、手续不全、无手续房屋建筑面积并存的,将被拆迁人所有住宅建筑面积合并计算,并按如下办法认定补偿或补助:1.被拆迁人家庭安置人口人均合法住宅建筑面积已达到或超过80平方米的,按实际合法住宅建筑面积结合南府发（2008）15号文规定的补偿标准给予补偿;手续不全住宅建筑面积在人均80平方米以内的部分,按南府发（2008）15号文规定补偿标准的70%给予补助;其余房屋建筑面积,原则上不予补偿、补助,但在被拆迁人承诺按期腾空房屋将会拆除的前提下,可按南国土资发（2005）1号文规定的标准给予材料费补助。…（三）经查实被拆迁人在当次拆迁范围外的集体土地上还有其他住宅的,将拆迁范围内外房屋建筑面积合并计算并按前述规定予以认定补偿或补助,但当次拆迁范围外房屋的补偿（或补助）款在今后实施拆迁时予以支付。”再查明，2017年5月19日,良庆区政府提交《关于刘子和、刘子和户测绘编号为BE278、BE278-1、BE275、BE274房屋补偿方案编制说明》载明:根据南宁市人民政府南府发（2009）37号《南宁市人民政府关于“项目建设年”集体土地房屋拆迁补偿安置工作有关问题的通知》、南府发（2013）10号《南宁市集体土地征收与补偿安置办法》、南府发（2013）51号的规定,根据编号为BE278、BE278-1、BE275的结构、成新、朝向、土地级别系数,计算上述被拆迁住宅房屋政府指导价修正单价,并列明被拆迁房屋应补偿数额的计算方式及补偿数额。 广西壮族自治区高级人民法院作出（2017）桂行终1035号行政判决认为，对于良庆区政府于2016年11月18日强制拆除刘子和位于南宁市××区××新村村刘屋坡的涉案房屋,一审判决确认良庆区政府该强制拆除行为违法,有事实根据和法律依据。良庆区政府未提出上诉且在二审审理中对一审判决确认其强制拆除行为违法亦无异议,二审法院予以确认。 关于刘子和请求赔偿房屋损失3659650元是否有事实和法律依据的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定:“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿,补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区,土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的,人民法院一般应予支持。”本案中,良庆区政府对刘子和涉案房屋所在的集体土地进行征收时,对集体土地补偿与青苗补偿、地上附着物补偿是同时进行的,不符合上述司法解释规定的情形,因此,刘子和提出依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定,应参照执行国有土地上房屋征收补偿标准计算房屋的直接经济损失,请求判令良庆区政府赔偿其房屋财产损失3659650元的请求,没有法律依据,二审法院不予支持。由于刘子和涉案房屋已被拆除,且涉案房屋没有办理房屋所有权证,刘子和亦未提供房屋内部结构的照片,客观上不具备评估条件。因此一审判决根据涉案房屋在涉案土地征收项目用地范围内,参照征地拆迁补偿标准来确定赔偿数额,符合本案客观实际,合理合法。二审庭审中,刘子和对南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室确认的涉案被拆除的房屋面积、户内家庭成员数均没有异议,故二审法院对一审判决参考南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室《关于刘子和、刘子和户测绘编号为BE278、BE278-1、BE275、BE274房屋补偿方案编制说明》的内容计算涉案房屋损失,确定本案被强制拆除房屋的损失数额为733146.88元予以确认。同时,良庆区政府强制拆除涉案房屋后,已经使用了所征收的集体土地,即有支付涉案房屋补偿费的义务。本案被强制拆除房屋的损失数额既然是以征地拆迁补偿标准来确定,则良庆区政府逾期支付涉案房屋补偿费,刘子和已产生利息损失,故利息损失也应计入赔偿数额中。 综上,一审判决认定事实清楚,适用法律、法规正确。但一审判决没有对良庆区政府违法强制拆除涉案房屋造成损失所应赔偿款项的利息部分作出判决,二审法院予以纠正。刘子和的上诉理由不能成立,二审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定,判决如下:一、维持南宁市中级人民法院（2017）桂01行初111号行政判决第一项、第三项；二、变更南宁市中级人民法院（2017）桂01行初111号行政判决第二项为“由南宁市良庆区人民政府赔偿刘子和房屋损失733146.88元及利息（按中国人民银行同期同类存款基准利率计算，从2016年11月18日起计算至实际履行之日止），限于二审判决生效之日起60日内履行完毕。” 刘子和不服二审判决，向本院申请再审称：（一）涉案房屋所在地已纳入城市规划区，应当参照国有土地上房屋征收补偿标准予以补偿。原审认定事实的主要证据不足，依法应当再审。（二）原审虽然确认被申请人的强制拆除行为违法,但只是判决被申请人按照南宁市政府确定的拆迁补偿标准计算补偿数额，这种以补代赔的做法非常错误。参照最高人民法院（2017）最高法行再101号行政判决，本案应当予以纠正。综上，请求对本案予以再审，支持申请人的诉讼请求。 良庆区政府答辩称：（一）原判认定事实清楚，被答辩人认为原判认定事实的主要证据不足的理由不成立。（二）被答辩人提出以（2017）最高法行再101号行政判决作为本案新的证据，但该判决认定的事实与本案并无关联，不足以推翻本案原判决。综上，请求依法驳回申请人的再审申请。 本院经审查认为，本案被诉行政行为是征收集体土地过程中对地上房屋的强制拆除行为。一、二审判决已经确认良庆区政府对申请人涉案房屋的强制拆除行为违法，申请人对该判项亦无异议，本院予以确认。本案的争议焦点是申请人要求赔偿房屋损失3659650元是否有事实和法律依据。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。本案中，经原审查明，2015年8月17日,南宁市人民政府发布涉案项目（2015）87号《征收土地和补偿安置方案公告》。2015年9月11日,因涉案项目用地已经广西壮族自治区人民政府以桂政土批函（2013）84号文、广西壮族自治区国土资源厅以桂国土批函（2014）133号文批准征地,截止当日,涉案项目用地尚有南宁市良庆区新村村新二1、2、3、4、5、6、8、9、10、11、12、13、14、16队,新村1、2队8.6378公顷土地仍未能达成补偿安置协议,涉案《征地补偿安置方案公告》发布后,由于上述各队未在规定限期内书面提出听证申请又拒绝配合签订征地补偿安置协议,2015年9月2日涉案项目征地补偿安置方案经南宁市人民政府批准实施后,为保证涉案项目顺利推进,南宁市国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定,作出《责令交出土地决定书》责令上述各队于2015年9月18日前交出土地。同日,南宁市良庆区财政局将涉案项目征地补偿款拨入南宁市良庆区良庆镇财政所的银行账户提存。根据本案相关征收补偿程序可知，被申请人良庆区政府对涉案房屋所在的集体土地进行征收时即安排与被征收集体经济组织达成补偿安置协议，在协议未达成的情况下将征地补偿款予以提存，征收与补偿系同时进行，不存在《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的征收土地时未进行安置补偿的情形，申请人主张应按照国有土地上房屋征收补偿标准对其进行补偿，缺乏事实和法律依据。因涉案房屋已被拆除,没有办理房屋所有权证,且申请人没有提供房屋内部结构照片,客观上不具备评估条件，原审根据涉案房屋在涉案土地征收项目用地范围内,参照征地拆迁补偿标准来确定赔偿数额，并无不当。申请人主张原审虽确认强制拆除行为违法,但只是判决被申请人按照南宁市政府确定的拆迁补偿标准计算补偿数额，属于“以补代赔”，应参照最高人民法院（2017）最高法行再101号行政判决，对原审进行纠正。经查，上述行政判决案涉房屋属于旧城改造项目中国有土地上房屋，行政机关及人民法院均认为案涉房屋系在1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行前建造的历史老房，其房屋性质存在特殊性，可对其按照合法建筑予以赔偿，而本案案涉房屋系集体土地上房屋，且并未办理土地使用权证或房屋所有权证，亦不属于征收土地时未进行安置补偿的情形，申请人主张参照最高人民法院（2017）最高法行再101号行政判决对其进行赔偿，缺乏事实和法律依据，其以此为由申请再审，本院不予支持。 综上，刘子和的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回刘子和的再审申请。 审判长  刘艾涛 审判员  杨志华 审判员  熊俊勇 二〇一九年八月十三日 法官助理徐超 书记员文丽玲 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.中华人民共和国土地管理法实施条例 第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。 4.最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定 第十二条征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿的。 征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。