江苏省常州市武进区人民法院行 政 裁 定 书（2018）苏0412行初16号原告常州长锦置业发展有限公司，住所地常州市天宁区青龙街22号，统一社会信用代码×××96Ｙ。法定代表人韩英，该公司董事长。委托代理人李岳生，江苏中吴律师事务所律师。被告常州市自然资源局，住所地常州市新北区太湖东路103号1号楼。法定代表人贾金庚，该局局长。委托代理人汤海军，该局工作人员。委托代理人徐翃，江苏常仁律师事务所律师。原告常州长锦置业发展有限公司（以下简称长锦公司）诉被告常州市国土资源局行政协议一案，本院受理后依法组成合议庭进行了审理。因在案件审理过程中组建常州市自然资源局，并由其继续行使原常州市国土资源局的职权，本院依法变更常州市自然资源局为本案被告。本案现已审理终结。原告长锦公司诉称，2006年1月20日原告通过公开出让方式竞得了常州市竹林西路南侧地块的国有建设用地使用权，该宗地由1号、2号、3号地块组成，其中2号地块面积为1410平方米，规划用地性质为“公共绿地”（被告在挂牌成交确认书和土地出让合同中改做了停车场）。“公共绿地”作为城市基础设施和公益事业用地，是向社会不特定公众开放的城市公益设施，其公共属性决定了它不得向任何单位和个人进行出让，对此我国相关法律、法规和规章均有明确规定。“公共绿地”作为市政公用设施用地不得侵占、不得改变用途、不得出让，如果出让则因其违反法律和社会公共利益，应认定为无效。在2017年被告提起的仲裁案件中，原告提出仲裁反申请，要求仲裁庭一并确认规划为公共绿地的2号地块出让无效，但仲裁庭以无法确认2号地块的出让效力为由，作出了在本案中不予处理的决定。为此，原告提起行政诉讼，请求1、确认合同编号为2005出191号《国有土地使用权出让合同》中对2号地块公共绿地的出让无效；2、判令被告返还原告缴纳的2号地块土地出让金423万元，并支付该款项自缴纳之日起至实际返还之日止按银行同期同类贷款利率计算的利息，暂计算至2017年12月30日为247.46万元；3、判令被告补偿原告缴纳的契税16.92万元，并支付该部分款项自缴纳之日起至全部付清时止按按银行同期同类贷款利率计算的利息，暂算至2017年12月30日为9.89万元；4、判令被告补偿原告在2号地块上投入的拆迁费用257.69万元，并支付该部分资金自缴纳之日起至全部付清时止按按银行同期同类贷款利率计算的利息，暂算至2017年12月30日为134.49万元。以上共计1089.45万元。5、本案诉讼费用由被告承担。关于本案是否符合起诉条件的问题，原告认为，根据新的行政诉讼法和相关司法解释的规定，建设用地出让合同属于行政协议的范畴，有关确认行政协议的效力应当通过行政诉讼来解决；虽然原告曾在被告要求原告支付拆迁费的仲裁案件中提起反诉，要求确认规划为公共绿地的2号地块出让无效，但仲裁庭作出了不予处理的决定，故本次提起行政诉讼并非属于重复起诉。被告认为，一、原告的诉请不属于行政诉讼范畴，而是民事纠纷。首先，《物权法》对于出让合同有明确的规定；其次，最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定，法院审理该类案件的依据为《民法通则》和《合同法》，建设用地使用权出让合同纠纷也被列入最高人民法院民事案件案由。二、就同一事实和相关请求原告已经在仲裁程序中提出过，仲裁裁决书也已经有了记载和裁决结果，根据仲裁裁决在当前拆迁安置仍未完成的情形下，仲裁决定中关于2号地块国有土地使用权出让的效力判定仍然适用。因此，就同一事实和相关请求，原告已经在仲裁程序中提出，且根据《仲裁法》第九条第一款的规定，仲裁实行一裁终局的制度，人民法院应不予受理，原告以相同理由和请求提起行政诉讼，显然不符合法律的规定和程序的要求。三、2007年原告提出的报告中表明其对于2号地块的配套性质是明知的，原告直到2018年2月提出行政诉讼，超过法律规定的起诉期限。经审理查明，2006年3月18日，原告长锦公司通过公开出让的方式取得了常州市竹林西路南侧地块28650平方米的国有建设用地使用权，并与原常州市国土资源局签订了合同编号为2005出191号《国有土地使用权出让合同》，合同第九章第三十九条约定，因履行合同发生争议，协商不成的，提交常州仲裁委员会仲裁。因原告未履行合同拆迁义务，原常州市国土资源局向常州仲裁委员会提起仲裁申请，要求原告支付拆迁费用1.1亿元并承担律师费用40万元和仲裁费用。在仲裁过程中，原告提出反请求，要求确认案涉出让合同中的2号地块出让无效。常州仲裁委员会于2017年8月30日作出2016常仲裁字第0484号仲裁裁决书，裁决原告支付给原常州市国土资源局拆迁补偿安置费用1700万元并补偿律师费61818元，对于原告提出的确认2号地块出让无效的反申请予以驳回。2017年7月26日，常州市中级人民法院受理常州市环境公益协会诉长锦公司公益诉讼纠纷一案，要求依法确认涉案出让合同中对2号地块的出让行为无效，停止对2号地块的商业开发建设，退还已出让的2号地块并恢复其“公共绿地”公共绿地属性等。2017年11月14日，常州市中级人民法院受理长锦公司申请撤销仲裁裁决一案，申请事项为要求撤销2016常仲裁字第0484号仲裁裁决书，2017年12月13日，该院以前述公益诉讼案件审理结果将影响该案裁判结果为由，中止诉讼。2018年2月2日，原告向本院提起本案行政诉讼，要求判如所请。本院认为，一、根据最高人民法院《民事案由规定》及《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，在合同签订时涉案出让合同应属于民事合同，属民事诉讼受案范围。虽然2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼受案范围，涉案出让合同的性质也转而认定为行政协议，但对于2015年5月1日之前签订的行政协议，按照法理以及行政审判中的普遍认识和做法，一般适用“实体从旧，程序从新”原则。提起民事诉讼还是行政诉讼，关系到人民法院审理案件时适用法律、审判规则、裁判尺度和裁判思路等一系列问题，直接影响当事人的实体权利义务关系，属于实体问题，因此，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定不具有溯及力。2005出191号《国有土地使用权出让合同》签订于2006年3月18日，且约定了合同履行争议提交仲裁的仲裁条款，当事人就案涉出让合同争议理应提交相关仲裁机构进行处理。而事实上，被告已就出让合同争议向仲裁机构提出了仲裁申请，原告也在仲裁申请的过程中提出了与本案诉讼请求1相同的仲裁反申请，仲裁裁决结果虽然未对该反申请作出实体上的处理，但并不意味着原告可以就相同的诉讼请求通过变换诉讼类型的方式，提起本案行政诉讼，原告可以在条件成熟时，再次向仲裁机构提出仲裁申请。二、《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”行政协议本质上属于行政行为，即使涉案出让合同可以被纳入行政诉讼受案范围，由于原告提出的诉讼请求为要求确认对2号地块出让无效，按照上述司法解释的规定，人民法院仍然不应予以立案，已经立案的应驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款、第一百零一条第一款第（二）项、第一百六十二条的规定，裁定如下：驳回原告常州长锦置业发展有限公司的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省常州市中级人民法院。审 判 长  潘建伟审 判 员  吴成军人民陪审员  赵荣明二〇一九年八月二十六日法官 助理  李 倩书 记 员  余佳璐