吉林省白山市浑江区人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）吉0602行初17号 原告：白山市浑江区肥旺达生态养殖专业合作社。 统一社会信用代码：9322060130784155X4。 住所地：吉林省白山市浑江区板石街道金英村七社（开发区）。 法定代表人：王国明，主任。 委托代理人：徐云浩，吉林浩祥律师事务所律师。 被告：白山市浑江区农业和畜牧业局（现白山市浑江区农业农村局）。 统一社会信用代码：11220602013565940Q。 住所地：吉林省白山市浑江区长白大街2466号。 法定代表人：焦洪武，局长。 出庭负责人：陈权，副局长。 委托代理人：王立春，吉林学民律师事务所律师。 第三人：白山市浑江区草原饲料工作站。 统一社会信用代码：122206024128798088。 住所地：白山市浑江大街东风桥南侧。 法代表人：焦洪武，站长。 委托代理人：赵旭发，白山市浑江区草原饲料工作站工作人员。 原告白山市浑江区肥旺达生态养殖专业合作社（以下简称合作社）诉被告白山市浑江区农业和畜牧业局（以下简称牧业局）、白山市浑江区草原饲料工作站（以下简称工作站）不履行法定职责及行政赔偿一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告合作社法定代表人王国明及其委托代理人徐云浩、被告牧业局出庭负责人陈权及其委托代理人王立春、第三人工作站的代理人赵旭发到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告合作社向本院提出诉讼请求：1、依法判决被告及第三人的行政行为违法；2、依法判令被告及第三人赔偿给原告造成的各项损失453452.00元。事实与理由：合作社于2018年1月8日、1月26日通过蔡铭文经营的英华饲料站，分两次购买了由长春市牧鹤阳光饲料有限公司(下称牧鹤公司)生产的仔猪强超前浓缩饲料（亿农仔猪强A）2吨、4吨。2018年2月5日合作社发现养殖的猪群出现急性死亡，经兽医诊治确诊为：疑似饲料成分超标引起中毒，执业兽医建议停喂仔猪强超前浓缩饲料，添加中药和抗生素并注射抗生素。2018年2月20日病情基本平息。2018年3月17日区疫控办同区动监所及板石兽医站兽医对死猪做无害化处理，处理241头。2018年4月25日、26日板石兽医站兽医对第一次未处理的30头死猪，再次无害化处理，三次共处理271头。2018年2月23日，合作社的负责人到工作站举报牧鹤公司的饲料不合格，站长赵旭发到场后，告之春节放假刚上班，无法联系到鉴定机构，既不对饲料予以查封，也不予以采样。2018年4月4日，由蔡铭文选出一袋完好无缺的饲料做为检材，将剩余的仔猪强饲料运回厂家并销毁。2018年4月9日，工作站组织牧鹤公司的代表刘贵清、合作社的王国明及白山市饲料办公室的三位工作人员、对蔡铭文选出的饲料检材取样四袋。后由工作站的工作人员及合作社的负责人王国明（牧鹤公司刘贵清表示肥旺达合作社不出差旅费不去）一同将所取样品送到通标标准技术服务有限公司大连分公司检验。经检测牧鹤公司生产的仔猪超前浓缩饲料（亿农仔猪强A）铜337.2单位mg/kg，粗强白质38.0单位%。根据饲料工业标准可以得知，生长肥育后期饲料（60公斤体重以上）铜含量≦35.根据牧鹤公司生产标签注明，粗蛋白质为42%。由此可见，牧鹤公司生产的仔猪超前浓缩饲料（亿农仔猪强A）铜严重的超标。粗蛋白质明显低于标签公示的标准，致使猪的免疫力下降、内脏器官破损。直接导致猪大量的死亡。2018年6月15日牧鹤公司刘贵清申请复检，并对抽样程序提出异议。2018年8月18日工作站给牧鹤公司出具《浑江区草原工作饲料工作站关于对长春市牧鹤阳光饲料有限公司饲料质量问题终止行政处罚的说明》。原告就产品质量向白山市江源区人民法院提起民事赔偿诉讼，江源区人民法院于2019年1月18日作出的（2018）吉0605民初872号民事判决书判决：驳回原告的诉讼请求。原告认为，牧业局及工作站的工作人员在接到原告举报后，对饲料不封存、不抽检、不采样，将不合格的饲料允许厂家拉回销毁。其依法抽检、采样的程序不合法，更让人不可理解的是，行政机关保存的样品还能存在破损现象。从而导致原告无法向生产厂家主张赔偿损失。为此原告提出上述诉讼请求。 原告合作社向本院提交了以下证据： 1、浑江区动物疫病控制中心于2018年5月7日出具的《关于肥旺达生态养殖合作社猪异常死亡情况的说明》一份，证明2018年2月5日原告养殖的猪群陆续出现急性死亡。执业兽医现场诊治，疑似饲料某种成分超标引起中毒，执业兽医建议立即停喂浓缩饲料，添加中药和抗生素并注射抗生素，2月20日病情基本平息；2018年3月17日区疫控办同区动监所及板石兽医站兽医对死猪做无害化处理，处理241头，2018年4月25日、26日板石兽医站兽医对第一次未处理的30头死猪，再次无害化处理，三次共处理271头。经现场解剖死猪2头，胃破裂有陈旧性穿孔，小肠充血、粘膜脱落，肺淤血，心内膜淤血、出血。肝淤血肿大，脾淤血等特征；2018年4月9日白山市饲料办、浑江区草原饲料工作站、饲料厂家负责人及原告负责人共同采集饲料样本。 2、浑江区草原饲料工作站站长赵旭发于2018年6月29日出具的《关于王国明投诉长春市牧鹤阳光饲料有限公司饲料质量问题的情况说明》一份及对赵旭发的录音证据一份。证明2018年2月23日区草原饲料工作站接到原告法定代表人投诉长春市牧鹤阳光饲料有限公司生产的浓缩饲料质量问题。2018年2月26日区饲料工作站的工作人员才到现场，当时，养殖场厂库内还存放3-4吨饲料。建议养殖场：立即停喂该饲料，对饲料进行抽样检测。而作为行政执法机关的草原饲料工作站既没有抽样也没有封存饲料。2018年4月9日草原工作站才组织抽样检测，在一袋完整的饲料袋内取样4小袋，每小袋600g、两袋由饲料办送样检测，一袋由原告法定代表人留存（鉴定时此袋又交给了草原饲料工作站），一袋由生产厂家刘贵清留存。但刘贵清拒绝留存，（此袋也存放在草原饲料工作站），检测费用是原告支付。2018年5月2日检测结果邮寄到区草原饲料工作站，检测结果为铜337.2mg/KG；粗蛋白质38%。草原饲料工作站询问厂家刘贵清为什么铜超标，厂家张主任答：是工人搅拌不均造成的，并告知，饲料拉回后销毁了，事后还寄来了销毁录像。2018年6月15日厂家刘贵清申请复检申请，并对抽样程序提出异议，草原饲料工作站根据国家（饲料抽样）工作规范、并咨询专业人员，意识到2018年4月9日的抽样不符合规程，该鉴定作为行政处罚的依据不充分。同时，赵旭发的证言及录音证明能够证明，被告接到举报后，没有及时到现场。并且到现场后没有采取任何措施。送检检测的费用还让当事人承担。作为行政执法机关组织的抽样还能出现程序不合法的现象。 3、2018年6月4日被告对销售商蔡铭文的询问笔录一份。证明2018年1月8日原告购买长春市牧鹤阳光饲料有限公司生产的仔猪超前浓缩饲料（亿农仔猪强A）2吨；2018年1月26日购入4吨。2018年4月4日返厂74袋，每袋40公斤。原告的猪发病死亡期间，喂的饲料是长春市牧鹤阳光饲料有限公司生产的；返厂的饲料是2018年1月26日购买的。草原饲料工作站2018年2月26日来养殖场时，饲料没有返厂。草原饲料工作站应当将其查封或告知不得销毁、转移，但草原饲料工作站没有履行此法定义务。 4、兽医张玉集、许成坤、姚兴权于2018年5月8日出具的《证明》、《关于猪急性死亡经济损失的证明》各一份。证明肥猪（150公斤以上）56头×15元=126000元、肥猪（100公斤以上）85头×15元=127500元、克朗猪72头×1500元=108000元、仔猪58头×600元=34800元。死亡猪损失金额共计396,300.00元。 5、2018年4月9日草原饲料工作站《现场检查（勘验）笔录》一份。证明抽检的样品是区草原饲料工作站组织实施的。 6、2018年6月1日草原饲料工作站出具的《饲料检测结果说明》一份。证明经检测送检的浓缩饲料铜337.2mg/kg,根据饲料工业标准汇编要求，生长肥育猪后期配合饲料（60公斤体重以上）铜允许量为≦35。饲料办工作人员询问饲料厂家代表，刘经理及车间张主任回复是工人添加时搅拌不均造成的铜严重超标。粗蛋白质38.0单位%，根据饲料生产标签标注除蛋白质为42%，检测结果低于标签注4%。可以认定，饲料是存在严重的质量问题的，而行政执法机关却没有封存该饲料。 7、2018年8月18日区草原饲料工作站给长春市牧鹤阳光饲料有限公司出具《浑江区草原工作饲料工作站关于对长春市牧鹤阳光饲料有限公司饲料质量问题终止行政处罚的说明》一份。证明由于采样不符合规程，所以不对长春市牧鹤阳光饲料有限公司予以行政处罚。 8、江源区人民法院作出的（2018）吉0605民初872号民事判决书一份。证明原告向长春市牧鹤阳光饲料有限公司进行民事赔偿诉讼时，诉讼时，长春市牧鹤阳光饲料有限公司申请对饲料铜是否超标予以司法鉴定，但江源区法院在调取存放在区草原饲料工作站的饲料样品时发现，样品袋出现了一个直径约1厘米的破损洞，导致唯一的鉴定样品灭失。致使原告民事诉讼无法进行，且民事诉讼不能主张的原因是行政机关的过错而导致的。此案原告承担了7982元的诉讼费。 9、收据五张。证明为了对死猪做无害化处理，原告雇用钩机共15小时，每小时260元，共4900元。救治病猪购置药费44,270.00元。 上述证据能够证明，被告违反了《行政处罚法》第三十七条第二款的规定即行政机关在接到报案后没有及时到现场，没有采样、没有收集证据，也没有对证据先行登记保存，更没有对证据采取行政强制措施。同时，行政机关对于保存的证据，也没有履行保管的义务，导致证据包装袋破损。被告符合《国家赔偿法》第四条第（四）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三条规定的赔偿义务机关。原告已经按照《行政诉讼法》第三十八条的规定，原告已经对行政行为造成的损害提供证据。而本案中因被告的原因导致原告无法再举出其他证据，此时，被告应承担举证责任即被告在对死亡猪做无害化处理时，没有登记死亡猪的重量。 被告及工作站辩称，2018年2月23日接到原告的报案后，我单位依照法定程序向上级主管机关进行了汇报，2月26日前往现场并提出两点建议即一是立即停止该饲料的喂养，二是对现存的饲料进行抽样检测。4月4日原告未征得被告的同意，擅自将剩余的饲料送回厂家（只留存一袋），由厂家予以销毁。4月9日被告组织原告及厂家进行抽取检验样品并协助原告前往大连进行鉴定。原告因与厂家民事诉讼败诉而起诉被告予以行政赔偿，行政赔偿的前提条件是行政行为违法。本案中，被告的行为不存在违法现象，故应驳回原告的诉讼请求。 被告及工作站为证明其主张，向本院提供如下证据： 1、饲料监督检查登记表七份，证明被告接到原告的报案后多次与生产厂家及原告进行协商并组织相关人员现场抽取样品。 2、原告法定代表人王国明询问笔录一份，证明原告购进饲料及返回厂家饲料的时间及吨数；厂家留用一袋饲料的时间及厂家留用一袋饲料用于抽样。 3、刘贵清询问笔录一份，证明刘贵清是厂家业务经理其2018年4月9日抽样时在场并签字；饲料样品并经检验，粗蛋白和铜不符合标签标准及原告4月4日退回厂家饲料74袋，每袋40公斤。 4、蔡铭文询问笔录一份，证明仔猪超前浓缩饲料是他本人代购代销。 5、吉林省白山市江源区人民法院（2018）吉0605民初872号民事判决书一份，证明原告起诉江源区三岔子英华饲料站及长春市牧鹤阳光饲料有限公司侵权责任纠纷一案，原审驳回原告起诉；工作站2018年2月26日到原告单位后提出建议，一是停止饲喂该饲料，二是对现有饲料进行抽样检测；原告将饲料退回厂家，厂家将饲料销毁；取样时原告对厂家协商只留有一袋饲料做抽样；饲料被厂家销毁后，无法进行抽样检测；饲料返回厂家是原告的同意下退回厂家。 6、返库单一份，证明原告退回厂家的饲料的品种及袋数。 7、仔猪超前浓缩饲料一份，证明厂家饲料的产品卫生标准及说明的主要原材料组成，没有铜的成分。 8、大连增值税普通发票一份（2张），证明工作站与原告一同去大连检测时所检测的费用由原告给付，是以工作站的名开的收据。 9、饲料产品质量监督抽料工作单一份，证明在工作站组织下，原告与厂家双方签字认可去大连检测饲料。 10、检测报告一份，证明该检测报告因饲料铜超标。 11、通标标准技术服务有限公司大连分公司资质认定证书及营业执照各一份，证明该检测报告是合法检测。 12、工作站工作人员，原告，生产厂家共同提取取样现场照片一组（10张），证明2018年4月9日在原告单位，有工作站的工作人员及饲料生产厂家包括原告共同取样将样品封存，并由原告、厂家签字，工作站加盖公章。 经庭审质证，原告对被告提供的证据质证为：对所有证据均不予质证。因为本案被告及工作站收到诉讼的时间是2019年3月12日，根据最高人民法院关于行政证据规定第1条和行政诉讼法第67条被告应当在答辩期内向人民法院提交其作出行政行为的法律证据，逾期提交了视为其没有法律依据，因为被告当庭提交，该证据超过法定提交期限。 被告及工作站对原告提供的证据质证为：证据1-3本身无异议，对待证事实存有异议；证据4存有异议，理由是没有对死猪鉴定价格，兽医不具备鉴定资格；5-10号证据本身无异议，对待证事实存有异议。 经举证、质证，本院认证如下：原、被告及工作站提供的证据与本案事实具有关联性、真实性、合法性且符合证据的证明标准，本院对原、被告及工作站提供的证据予以确认。 经审理查明，牧鹤公司是仔猪强A饲料的生产厂家，蔡铭文是三岔子英华饲料站的经营者。合作社于2018年1月8日、1月26日通过蔡铭文经营的三岔子英华饲料站，分两次购买了牧鹤公司生产的仔猪强超前浓缩饲料（亿农仔猪强A）2吨（生产日期为2017年12月）、4吨（生产日期为2018年1月25日），饲料的保质期为90天。2018年2月5日合作社发现养殖的猪群出现急性死亡，经兽医诊治确诊为：疑似饲料成分超标引起中毒，执业兽医建议停喂仔猪强超前浓缩饲料，添加中药和抗生素并注射抗生素。2018年2月20日病情基本平息。2018年2月23日，合作社的负责人到工作站举报牧鹤公司的饲料不合格。2018年2月26日工作站赵旭发、刘玉杰、赵树生前往合作社养猪场，经检查饲料和玉米没有变质，超期现象。2018年3月17日区疫控办同区动监所及板石兽医站兽医对死猪做无害化处理，处理241头。2018年4月25日、26日板石兽医站兽医对第一次未处理30头死猪，再次无害化处理，三次共处理271头。2018年4月4日，由蔡铭文选出一袋完好无缺的饲料做为检材，将剩余的仔猪强饲料运回厂家并销毁。2018年4月9日，工作站组织牧鹤公司的代表刘贵清、合作社的王国明及白山市饲料办公室的三位工作人员、对蔡铭文选出的饲料检材取样四袋。2018年4月16日工作站的工作人员与合作社的负责人王国明（牧鹤公司刘贵清表示合作社不出差旅费不去）一同将所取样品送到通标标准技术服务有限公司大连分公司检验。2018年4月25日出具的检测报告写明：经检测牧鹤公司生产的仔猪超前浓缩饲料（亿农仔猪强A）铜337.2单位mg/kg，粗强白质38.0单位%。2018年5月9日工作站询问牧鹤公司刘经理及车间张主任，二人称对检测报告无异议，称铜超标可能是工人在搅拌过程中搅拌不均造成的，称运回去的饲料已经销毁。2018年5月14日工作站询问牧鹤公司的法人颜经理，颜称对检测报告无异议，因身体原因授权刘经理处理此事。2018年5月25日牧鹤公司刘经理对检测报告仍然没有异议。2018年6月13日牧鹤公司刘经理对检测报告提出异议，要求重新鉴定。2018年8月18日工作站给牧鹤公司出具《浑江区草原工作饲料工作站关于对长春市牧鹤阳光饲料有限公司饲料质量问题终止行政处罚的说明》写明：2018年6月13日，长春市牧鹤阳光饲料有限公司授权人刘贵清来到浑江区农牧局草原饲料工作站，对2018年4月9日饲料抽样检测的结果提出异议并要求重新检测。并于2018年6月15日寄来重新检测申请，对检测结果及检测程序提出异议。因此时饲料已过保质期，不能复检，对检测程序的异议，浑江区草原工作饲料站工作人员根据中华人民共和国国家标准（饲料抽样）、饲料抽样工作规范、饲料采样规程及咨询有关专业人员，对2018年4月9日在白山市浑江区肥旺达生态养殖专业合作社只有一袋（40KG）饲料的情况下进行抽样检测，不符合饲料采样规程。因此作为行政处罚的依据不充分，故而不能对其作出行政处罚。原告就产品质量侵权向白山市江源区人民法院提起民事赔偿诉讼，江源区人民法院于2019年1月18日作出的（2018）吉0605民初872号民事判决书认定：因合作社、蔡铭文、牧鹤公司均不同意用存放在工作站的样品作为检材进行鉴定，原告称样品封存的上角有明显的漏洞、该样品是否属于原封存的样品无法确定。牧鹤公司也认为样品包装有磨损且过保质期，不应作为鉴定检材。 另查，开庭时，被告对原告出具的生猪死亡的价格存有异议，要求鉴定。经咨询，因生猪死亡并做了无害处理（掩埋），无法进行鉴定。本院经询价如下：1、白山市农业农村局出具说明称，白山市农业农村局不具有发布价格的职能，且浑江区未设立数据采集点，只能提供抚松县相关数据即生猪13.87元／公斤；仔猪40元／公斤，一般仔猪为10-12公斤即仔猪价格约在400-500元之间；无克朗猪价格。2、白山市统计局口头称，无法出具书面材料即浑江区价格没有，只有全省平均价格，全省2018年第一季度平均价格为13.42元／公斤。3、白山市江源区晟源生态养殖场出具100公斤-150公斤生猪价格15-15.6元／公斤，仔猪价格约在600元左右；克朗猪每头1500-1600元。4、白山市江源区砟子镇丽景社区养猪户张勇出具：100公斤-150公斤生猪价格16元／公斤，仔猪价格约在650元左右；克朗猪每头1500元。5、白山市浑江区胜伍养猪场出具：100公斤-150公斤生猪价格15-16元／公斤，仔猪价格约在600-700元左右；克朗猪每头1500元。 本院认为，一、关于适格主体。 被告是白山市浑江区人民政府畜牧业行政主管部门，负责浑江区区域内的畜牧业监督管理工作。国家行政机关最低层级为乡镇人民政府或者区（县）政府的工作部门，第三人系被告（区政府的工作部门）的下属科室，不具备行政主体资格。此案适格主体为被告。 二、被告在履行职责的过程中，是否存违法。 首先，原告于2018年2月23日前去举报时，工作人员称春节放假，刚上班。没有在第一时间组织相关人员前往现场进行调查处理，没有对养猪饲料查封、采样等处理；2018年2月26日到现场时，也没有对养猪饲料进行必要封存或者采样，属于怠于履职。其次，2018年4月4日留存的一袋养猪饲料只取样四袋并且在送检大连三袋后，自行保管的一袋在江源区法院前去取样时破损，属于保管不善。对于被告取样及保管不当的行为属于行政事实行为，该行政事实行为违法。再次，2018年4月25日通标标准技术服务有限公司大连分公司出具的检测报告，第三人在饲料监督检查记录表中记载：2018年5月9日工作站询问牧鹤公司刘经理及车间张主任，二人称对检测报告无异议，称铜超标可能是工人在搅拌过程中搅拌不均造成的，称运回去的饲料已经销毁。2018年5月14日工作站询问牧鹤公司的法人颜经理，颜经理称对检测报告无异议，因身体原因授权刘经理处理此事。2018年5月25日牧鹤公司刘经理对检测报告仍然没有异议。此时，被告应当根据行政处罚法的相关规定，依法履行对饲料经营者的查处职责。2018年8月18日工作站给牧鹤公司出具《浑江区草原工作饲料工作站关于对长春市牧鹤阳光饲料有限公司饲料质量问题终止行政处罚的说明》，被告未履行查处职责违法。综上，被告在履行职责的过程中怠于履行的行政行为违法。 三、原告合作社的损失是否适用国家赔偿。 原告合作社称，2018年2月5日合作社发现养殖的猪群出现急性死亡，经兽医诊治确诊为：疑似饲料成分超标引起中毒，执业兽医建议停喂仔猪强超前浓缩饲料，添加中药和抗生素并注射抗生素。2018年2月20日病情基本平息。2018年2月23日，合作社的负责人到工作站举报牧鹤公司的饲料不合格。2018年2月26日工作站赵旭发、刘玉杰、赵树生前往合作社养猪场，经检查饲料和玉米没有变质，超期现象。2018年4月4日，由蔡铭文选出一袋完好无缺的饲料做为检材，将剩余的仔猪强饲料运回厂家并销毁。2018年4月9日，工作站组织牧鹤公司的代表刘贵清、合作社的王国明及白山市饲料办公室的三位工作人员、对蔡铭文选出的饲料检材取样四袋。2018年4月16日工作站的工作人员与合作社的负责人王国明（牧鹤公司刘贵清表示合作社不出差旅费不去）一同将所取样品送到通标标准技术服务有限公司大连分公司检验。上述事实表明，被告单位工作人员只是存在怠于履职行为，并没有完全不履行其职责。原告生猪死亡的原因可能是，其一、牧鹤公司生产的仔猪超前浓缩饲料（亿农仔猪强A）铜337.2单位mg/kg，粗强白质38.0单位%不符合质量标准；其二、2018年4月4日，生产厂家将剩余的仔猪强饲料运回并销毁（表明质量不合格）。其三、合作社于2018年1月8日、1月26日通过蔡铭文经营的三岔子英华饲料站，分两次购买了牧鹤公司生产的仔猪强超前浓缩饲料（亿农仔猪强A）2吨（生产日期为2017年12月）、4吨（生产日期为2018年1月25日），饲料的保质期为90天。2018年5月9日、2018年5月14日、2018年5月25日牧鹤公司对检测报告均无异议。2018年6月13日，长春市牧鹤阳光饲料有限公司提出异议，此时饲料已过保质期（原告2018年1月26日购买的饲料生产日期为2018年1月25日，保质期到2018年4月25日）。无检材，无法通过鉴定对原告生猪死亡的原因进行鉴定。现江源区人民法院于2019年1月18日作出的（2018）吉0605民初872号民事判决书已发生法律效力，原告可通过审判监督程序进行救济。被告怠于履职的行为与原告生猪死亡不存在直接的因果关系，原告的损失无法通过行政赔偿程序获得救济。 综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或者法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，判决如下： 一、被告白山市浑江区农业和畜牧业局（现白山市浑江区农业农村局）怠于履行法定职责的行政行为违法。 二、驳回原告的其他诉讼请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于白山市中级人民法院。 审 判 长  李贵群 人民陪审员  李志杰 人民陪审员  刘艳波 二〇一九年八月二十二日 书 记 员  郑 钰