山东省临沂市兰山区人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)鲁1302行初117号 原告蔡某某，男，1974年4月4日生，汉族，住江苏省启东市。 委托代理人刘洋，安徽晟川律师事务所律师。 被告平邑县人民政府。住所地:平邑县明德路(原西环一路)中段县政府大楼。 法定代表人陈士贤，县长。 出庭负责人胡兴华，平邑县人民政府党组成员。 委托代理人赵莹、平邑县人民政府工作人员。 委托代理人廉勇，山东东蒙律师事务所律师。 被告平邑县环境保护局。住所地:莲花山路与西环一路西南200米，统一社会信用代码:113713264953150620。 法定代表人刘怀宝，局长。 委托代理人彭京录，单位工作人员。 委托代理人李扬，山东东蒙律师事务所律师。 被告平邑县自然资源和规划局(由平邑县国土资源局和平邑县城乡规划局、平邑县林业局合并，承担原平邑县国土资源局法定职责)。住所地:平邑县财源路63号。 法定代表人李兴海，局长。 出庭负责人李兴玉，副局长。 委托代理人张庆军，山东泽钧律师事务所律师。 被告平邑县城乡规划编制研究中心(由平邑县城乡规划局更名)。住所地:平邑县蒙阳路1号。 法定代表人姬锋，主任。 委托代理人魏有蒙，山东正之源律师事务所律师。 被告平邑县住房和城乡建设局。住所地:板桥路13号。统一社会信用代码:11371326004467863F。 法定代表人光成。局长。 委托代理人牛建国，该单位法制科科长。 委托代理人刘冰，山东至平律师事务所律师。 被告平邑县白彦镇人民政府。住所地:白龙线与342省道交叉口附近。 法定代表人韩炳璋，镇长。 出庭负责人宋士涛，副镇长。 委托代理人张庆军，山东泽钧律师事务所律师。 原告蔡某某因认为被告平邑县人民政府、平邑县环境保护局、平邑县自然资源和规划局、平邑县城乡规划编制研究中心、平邑县住房和城乡建设局、平邑县白彦镇人民政府不履行法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月10日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月22日公开开庭审理了本案。原告蔡某某及其委托代理人刘洋，被告平邑县人民政府党组成员胡兴华及其委托代理人赵莹、廉勇，被告平邑县环境保护局委托代理人彭京录、李扬，被告平邑县自然资源和规划局副局长李兴玉及其委托代理人张庆军，被告平邑县城乡规划编制研究中心委托代理人魏有蒙，被告平邑县住房和城乡建设局委托代理人牛建国、刘冰，被告平邑县白彦镇人民政府副镇长宋士涛及其委托代理人张庆军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，上海蓬优建筑工程有限公司声称其承建了平邑县果丰樱桃种植专业合作社开发的“平邑县白彦镇高效农业光伏科技项目”工程，上海蓬优建筑工程有限公司的法定代表人冯明阳找到原告，邀请原告合作工程项目，并以各种理由哄骗原告该工程系合法的、有一定利润的，并允诺一定按时结算工程款。2017年9月12日，原告为具体对工程进行施工，原告作为实际施工人及时组织人员进场施工，原告施工至2017年年底，但未收到任何工程款。原告后经了解得知，“平邑县白彦镇高效农业光伏科技项目”未经被告平邑县人民政府、平邑县环境保护局、平邑县国土资源局、平邑县城乡规划局、平邑县住房和城乡建设局、白彦镇人民政府的任何批准，属违法建筑项目。后，原告向被告平邑县人民政府的信访部门反映该情况，但被告平邑县人民政府的信访室至今未给予任何回复，原告认为，被告平邑县人民政府未履行法定的行政管理职责依法查处违法项目，属行政不作为，因被告平邑县人民政府的不作为使违法建筑持续施工;同时，作为政府部门的被告平邑县环境保护局未履行对影响环境的违法项目的监督和管理职责，未履行依法查处的法定职责，因被告平邑县环境保护局的不作为使违法建筑持续施工;作为政府部门的被告平邑县国土资源局未履行保护与合理利用土地资源、负责耕地保护的的法定职责，因被告平邑县国土资源局的不作为使违法建筑持续施工;作为政府部门的被告平邑县城乡规划局未履行负责城乡规划区内的建筑规划管理工作并及时依法查处未经规划批准在建项目的法定职责，因被告平邑县城乡规划局的不作为使违法建筑持续施工;作为政府部门的被告平邑县住房和城乡建设局未履行对违法建设项目的监督和管理并依法查处的法定职责，因被告平邑县住房和城乡建设局的不作为使违法建筑持续施工;作为违法项目所在地的镇政府的被告平邑县白彦镇人民政府未履行对违法建设项目的监督和管理并依法查处的法定职责，因被告平邑县白彦镇人民政府的不作为使违法建筑持续施工。上述六被告的不作为使原告的损失巨大，如果上述六被告中，其中任何一个被告履行相关的法定职责，依法查处该违法项目，案涉的违法项目也不可能进行施工，原告也不会对该违法项目进行投资，进而原告就不会受到损失。综上，原告认为，上述六被告的行政不作为给原告的合法权益造成了极大地损害，原告请求人民法院依法确认上述六被告不履行法定职责的行为违法，判令六被告在判决生效后一个月内分别查处违法项目。 原告提供以下证据：证据1、身份证复印件一份。证明原告的主体适格。证据2、工程承包协议书一份。证明原告系平邑县白彦镇高效农业光伏科技项目的实际施工人。 被告平邑县人民政府辩称，一、平邑县人民政府作为县级人民政府并无具体、直接管理社会公共事务的法定职责，法律、法规规定由相关行政机关或职能部门具体管理。被诉行政行为不是平邑县人民政府的法定职责，依法应予驳回蔡某某起诉。二、蔡某某以“未履行法定的行政管理职责依法查处违法项目”为由，起诉平邑县人民政府及行政管理法定职责不同的其他五行政机关，一案起诉两个以上行政行为，违反“一案一诉”原则，应依法驳回起诉。三、依据行政诉讼法及最高人民法院司法解释之规定，公民、法人、其他组织提起行政不作为之诉，应以申请为前提条件，蔡某某没有依法提出申请，依法应驳回其起诉。 被告平邑县人民政府未提供证据和法律依据。 被告平邑县环境保护局辩称，一、蔡某某的诉称没有事实根据和法律依据，请求法院依法驳回起诉或诉讼请求。二、《行政诉讼法》第三十八条第一款规定:在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。第十二条第(六)项规定，申请行政机关履行保护人身、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，是人民法院行政案件的受案范围之一。要求法院确认不履行法定职责的行为违法，首先要提供提出保护其财产权益的申请材料。实际情况是，平邑县环境保护局从未收到其任何申请材料，也未接到任何人的举报材料，因此，该起诉不符合法律规定，应当依法驳回。三、《环境影响评价法》第十六条第二项规定，建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表:(一)可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价;(二)可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价;(三)对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。第一十二条第一款规定，建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批。平邑县环境保护局始终没有收到涉案建设项目的建设单位的审批申请，由此，本案起诉不具备不履行法定职责的实质构成要件，起诉不成立。四、根据起诉状“事实与理由”的第一自然段的陈述来看，蔡某某同上海蓬优建筑工程有限公司之间的工程施工合同纠纷，可以上海蓬优建筑工程有限公司及其法定代表人冯明阳涉嫌诈骗罪向公安机关报案，也可向法院起诉上海蓬优建筑工程有限公司及其法定代表人冯明阳，涉案工程款的催要同平邑县环境保护局没有法律上的因果关系，请求驳回起诉或诉讼请求。 被告平邑县环境保护局未提供证据和法律依据。 被告平邑县自然资源和规划局辩称，一、行政主体不履行法定职责是指行政主体在履行其行政管理职能的活动中，对于已经接受对方申请，要求其履行职权范围相一致的法定职责而明示拒绝履行或者拖延履行的行为，亦即通常所说的程序上的“作为”，实体上的“不为”。行政机关的法定职责来源主要有两个方面，一是行政机关主动行使权力而产生的职责，二是依相对人的申请而产生的职责。本案中农用地60亩，耕地240亩，用于建设农业大棚，答辩人无从知晓待履责事项。被答辩人从未向答辩人提出有关申请，被答辩人应当提供向答辩人提出申请证据和证明答辩人已经收到相关申请材料。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》38条之规定不符合起诉条件。二、被答辩人自2017年9月之前就接触上海鹏优建筑公司，也到过工程所在地，明知现状而在2019年1月诉讼本案，明显超出起诉期限。被答辩人诉讼请求及事实缺乏事实根据，作为完全民事行为能力人，不能把个人经营风险武断的推给他人，请求驳回其诉讼请求。 被告平邑县自然资源和规划局提供一份证据： 白彦镇下河社区村委会2019年4月23出具的证明一份。证明涉案土地是300亩，其中农用地60亩，耕地240亩，全部用于构建大棚。 被告平邑县城乡规划编制研究中心辩称，一、根据平邑县委机构改革文件精神，2019年1月平邑县城乡规划局更名为平邑县城乡规划编制研究中心;原平邑县城乡规划局承担的行政职能由平邑县自然资源和规划局行使。二、平邑县城乡规划相关执法职责在2013年平邑县城乡规划局成立之前便由平邑县综合行政执法局行使。原告建设的“平邑县白彦镇高效农业光伏科技项目”未申请办理建设工程规划许可证，根据《临沂市城乡规划条例》第五十三条“在实行相对集中行政处罚权的区域，未取得建设工程规划许可证的违法建设行为，由城市管理主管部门依法查处”，应当由平邑县综合行政执法局进行查处。请求驳回原告诉请。 被告平邑县城乡规划编制研究中心未提供证据和法律依据。 被告平邑县住房和城乡建设局未提供书面答辩意见，庭审中发表辩论意见称，原告所诉的具体的行政行为，无论是行政机关作出还是不作出，蔡某某都不是适格的原告。 被告平邑县住房和城乡建设局提供一份证据： 平邑县人民政府平政法2017第27号文件。证明2017年9月1日起，被告平邑县住房和城乡建设局所涉及的住房和城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权，划给平邑县综合行政执法局。 被告平邑县白彦镇人民政府答辩意见、提供证据与被告平邑县自然资源和规划局意见相同。 经审理查明，原告蔡某某以对“平邑县白彦镇高效农业光伏科技项目”工程项目施工但未收到任何工程款，后经了解得知该项目未经被告平邑县人民政府、平邑县环境保护局、平邑县国土资源局、平邑县城乡规划局、平邑县住房和城乡建设局、白彦镇人民政府的任何批准，属违法建筑项目，上述六被告未履行法定的行政管理职责查处违法项目，属行政不作为，使违法建筑持续施工给原告造成巨大损失为由提起本案行政诉讼，请求依法确认六被告不履行法定职责的行为违法，判令六被告在判决生效后一个月内分别查处违法项目。诉讼中，原告蔡某某称其曾向被告平邑县人民政府的信访室反映涉案违法建筑项目问题但未得到回复，六被告负有依职权主动履行查处违法项目的职责，无需原告向其提出履行职责申请。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”因此，在履行职责之诉中，原告须满足先向行政机关提出申请的条件，申请特定行政机关依据法定权力遵循法定程序履行法定职责，行政机关明示拒绝或消极不履行，方可启动司法审查程序。本案中，原告蔡某某未向六被告提出履行法定职责申请，迳行向人民法院提起履行职责之诉，违反上述规定，其起诉应予驳回。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条之规定，裁定如下： 驳回原告蔡某某请求确认被告平邑县人民政府、平邑县环境保护局、平邑县自然资源和规划局、平邑县城乡规划编制研究中心、平邑县住房和城乡建设局、平邑县白彦镇人民政府不履行法定职责的行为违法，判令六被告在判决生效后一个月内分别查处违法项目的起诉。 案件受理费50元，退还原告蔡某某。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审 判 长  沈秀俊 审 判 员  刘 方 人民陪审员  杨敬银 二〇一九年八月二十一日 书 记 员  岳晓梅