安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）皖行终961号上诉人（一审原告）任传兵，男，1963年12月15日出生，汉族，住安徽省蚌埠市怀远县。委托代理人刘金平，安徽径桥（蚌埠）律师事务所。被上诉人（一审被告）蚌埠市禹会区人民政府，住所地安徽省蚌埠市禹会区涂山路429号。法定代表人陈建功，区长。被上诉人（一审被告）蚌埠市禹会区马城镇人民政府，住所地安徽省蚌埠市禹会区马城镇街道。法定代表人邵会廷，镇长。委托代理人张朝徐，安徽皖成律师事务所律师。委托代理人纪经纬，安徽皖成律师事务所律师（实习）。被上诉人（一审被告）蚌埠市禹会区农林水利委员会，住所地安徽省蚌埠市禹会区涂山路429号三楼。法定代表人徐廷杰，主任。被上诉人（一审被告）蚌埠市治淮重点工程建设管理局，住安徽省蚌埠市东海大道23号。法定代表人杨林海，局长。委托代理人黄荟荟，安徽大友昱达律师事务所律师。委托代理人邵引红，该局现场办主任。上诉人任传兵因诉蚌埠市禹会区人民政府（以下简称禹会区政府）、蚌埠市禹会区马城镇人民政府（以下简称马城镇政府）、蚌埠市禹会区农林水利委员会（以下简称禹会区农林水委）、蚌埠市治淮重点工程建设管理局（以下简称蚌埠市重点工程局）行政强制一案，不服安徽省蚌埠市中级人民法院（2019）皖03行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。任传兵向一审法院起诉称，2011年12月，原告承包了怀远县马城镇白衣乡西王组孔津湖方塘，合计290亩，承包期3年，期满后延期10年。原告种植绿化林木140亩和鱼塘150亩，并经村里同意“喝塘造地”（将水塘填成土地）104亩。原告所拥有林地在2012年被作为怀远县申报的国家林业试点造林项目，2017年以来，原告所承包的方塘位于淮河干流一般堤防加固工程项目征收范围内，包括110.11亩成片林，但原告从未看到征收公告。因补偿不合理，至今未签订补偿安置协议。2017年10月31日，众被告组织人员，动用挖掘机将原告的林地强行拆除，树木被掩埋、损毁，给原告造成了严重的经济损失。被告在未履行任何合法手续、未对原告作出任何补偿的情况下，强制清理原告林地的行为违法。请求判令，1、被告强制清理原告林地的行为违法；2、本案诉讼费用由被告负担。一审法院经审理查明，淮河干流一般堤加固工程是“十二五”期间新一轮治淮工程重点项目之一，2016年7月已经国家发改委批复，省发改委也对蚌埠市黄苏段一般堤防加固工程进行了审批，马城镇西程村等部分村庄的农用土地属于上述黄苏段工程范围内。2017年10月19日，禹会区政府出台了《禹会区淮干黄苏段一般堤征用及移民拆迁安置黄苏段实施方案》。原告任传兵系马城镇立新村村民，其于2011年12月与马城镇白衣西王村委会签订了承包“西王村民组范围内国有水土资源”的合同，承包期限为三年；2014年12月，原告再次与马城镇白衣村委会西王村民组签订了续包合同，约定承包期限为10年。原告经村里同意“喝塘造地”（将水塘填成土地），并在土地上种植绿化林木，上述区域属于黄苏段工程范围内。原告任传兵因与政府未达成补偿安置协议，2017年10月31日，马城镇政府组织相关人员对原告部分种植林木进行了拆除。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”原告虽当庭提供照片、视频、证人证言等证据，并据此推定拆除行为是禹会区政府负责组织实施。但经该院审查认为，原告提交的照片、视频中无法反映有县政府领导参与并组织实施强制行为，马城镇政府自认拆除原告种植的林木是其所为，故原告起诉禹会区人民政府实施了强拆，认为其是强制拆除的适格被告的意见不予采信，马城镇政府为本案适格被告。综上，原告起诉被告禹会区人民政府主体资格不适格，经释明后原告明确表示不同意变更，故应予驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）、（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项的规定，裁定驳回原告任传兵的起诉。任传兵上诉称，一、一审认定事实错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款规定，县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导等。由上可见，禹会区政府依法是案涉土地征收实施主体。根据禹会区政府与蚌埠市治淮重点工程建设管理局签订的《安徽省淮河干流一般堤防加固工程黄苏段工程征地拆迁及移民安置建设任务与投资包干协议书》第五条第二款证明禹会区政府负责组建征拆安置工作实施机构，负责组织实施征迁安置具体工作。案涉地上附属物无论是何主体实施的强制拆除，均系土地征收过程中对合法财产的拆除。当事人不服提起诉讼的，应当以行政机关为被告，禹会区政府是本案适格被告。二、一审适用法律错误。上诉人一审列明四个被告，且四被告均有事实依据和法律依据应承担相应法律责任。禹会区政府是征迁主体，其他三被告参与强制拆除。一审没有对其他三被告应否承担责任没有任何说理和认定，属于遗漏上诉人的诉讼请求。上诉人列明的被告并不违反行政诉讼法的规定，不存在变更被告的情形，一审适用法律错误。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。一审被告禹会区政府和禹会区农林水委向一审法院提举的证据为：1．蚌埠市禹会区人民政府《统一社会信用代码证书》。证明：主体资格。2.《安徽省人民政府关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设范围停止新增建设项目并控制人口迁入的通告》皖政秘（2012）337号；证明：省政府已依据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第7条发布通告的事实；工程占地区域包括案涉区域；通告要求项目法人会同控制区内各级政府进行实物调查工作，这就是禹会区政府制订相关实施方案的合法依据。3.水利部淮委《关于印发安徽省淮河干流一般堤防加固工程黄苏段堤防退建工程建设规划同意书的通知》淮委许可（2012）77号；证明：“黄苏段堤防退建工程”获得淮委的水工程建设规划同意。4.《水利部安徽省人民政府关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地移民安置规划大纲的批复》水规计（2013）197号；证明：“淮河干流一般堤防加固工程”项目的移民安置规划获得水利部和省政府批复同意。5.国土资源部《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设用地预审意见的复函》国土资预审字（2015）228号；证明：“淮河干流一般堤防加固工程”项目用地通过了国土资源部用地预审，符合供地政策，项目用地已列入当地土地利用总体规划。6.蚌埠市人民政府《关于同意组建蚌埠市淮河干流一般堤防加固工程项目法人的批复》；证明：“淮河干流一般堤防加固工程”蚌埠市的项目法人是治淮重点工程局。7.安徽省水利厅《关于淮河干流一般堤防加固工程建设方案的意见》皖水管函（2016）242号；证明：安徽省水利厅同意“淮河干流一般堤防加固工程”建设方案，在蚌埠境内建设内容是黄苏段堤防退建工程。8.《国家发展改革委关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》发改农经（2016）1652号；证明：国家发改委批复了“淮河干流一般堤防加固工程”可行性研究报告，工程范围包括案涉黄苏段范围。9.《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》皖发改农经函（2016）771号；证明：“淮河干流一般堤防加固工程”初步设计报告获得省发改委批复。10.蚌埠市国土资源局《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程（黄苏段堤防退建工程）建设项目先行用地的请示》蚌国土资（2017）145号；证明：“淮河干流一般堤防加固工程”蚌埠境内的黄苏段堤防退建工程已经由国土资源部门申请先行用地。11.安徽省林业厅《使用林地审核同意书》皖林地审（2018）238号；证明：黄苏段退建工程使用林地获得审批。12.《大中型水利水电建设征地补偿和移民安置条例》；证明：禹会区政府和区农林委作为项目所在地辖区政府和水行政主管部门，有法定职责处理水利水电工程项目征地调查和征地补偿相关事务。一审被告马城镇政府向一审法院提举的证据为：1.禹会区马城镇人民政府信用代码证，证明主体资格。2.会议纪要一份，证明当前汛期在即，马城镇政府去找原告协商清除原告的林地，当时开过会议后，协商经过原告同意才去进行拆除的。一审被告蚌埠市重点局向一审法院提举的证据为：1.组织机构代码证，证明管理局系其他机构，不是行政机关，不符合行政诉讼被告主体资格。2.水利部淮委《关于印发安徽省淮河干流一般堤防加固工程黄苏段堤防退建工程建设规划同意书的通知》淮委许可（2012）77号。3.《水利部安徽省人民政府关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地移民安置规划大纲的批复》水规计（2013）197号。4.国土资源局《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设用地预审意见的复函》国土资预审字（2015）228号。5.蚌埠市人民政府《关于统一组建蚌埠市淮河干流一般堤防加固工程项目法人的批复》。6.安徽省水利厅《关于淮河干流一般堤防加固工程建设方案的意见》皖水管函（2016）242号。7.《国家发展改革委关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》发改农经（2016）1652号。8.《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》皖发改农经函（2016）771号。9.安徽省林业厅《使用林地审核同意书》皖林地审（2018）238号。10.《安徽省人民政府关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设范围停止新增建设项目并控制人口迁入的通告》皖政秘（2012）337号。证据2-10证明市重点工程局是案涉项目单位，案涉项目具有合法性。一审原告任传兵向一审法院提供的证据为：第一部分证据：1.土地承包合同（承包合同两份，后一份签订10年的合同在经管站，第一份合同也没有原件）；2.原告树木被拆前和被拆后照片；3.补偿统计表3份；4.拆迁现场照片；证据1-4证明行政强制行为的存在和原告拥有林地的合法性。第二部分证据：5.禹会区淮干一般堤安置工作实施方案；6.禹会区淮干一般堤工程攻坚月动员会；7.2017年禹会区政府工作报告节选；8.淮干一般堤加固工程征迁中标公告；9.拆迁现场照片；10.淮河干流一般堤工程开工仪式及照片，证明禹会区副书记况素琴、副区长汤化雷、禹会区农林水委、水利局领导、重点工程管理局领导、马城镇政府工作人员参与开工典礼，证据5-10证明禹会区政府确实参与了此次征迁活动。第三部分证据：11.禹会区副书记况素琴、副区长汤化蕾到马城征地现场指导征迁工作；12.安徽省淮河干流一般堤防加固工程黄苏段工程征地拆迁及移民安置建设任务与投资包干协议书，证明在该工程中禹会区政府负责组建安置工作实施机构，组织实施征迁安置具体工作，负责征迁安置包干投资的使用管理；13.收条，证明合同存在，但是被经管站收走了；14.白衣村西王方塘招标方案（原件在经管站），证明租用土地的合法性；15.照片41张、光盘1张，证明征迁事实的存在，拆迁前后的照片对比，被拆除前有荷花塘、树木，在2018年9-10月分别被拆除，荷花塘也被填掉了。以上证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致。对一审查明的案件事实，本院予以确认。本院认为，上诉人任传兵虽在一审中提供照片、视频、证人证言等证据，以此推定拆除行为是禹会区政府负责组织实施，但上诉人提交的照片、视频中无法证明有禹会区政府领导参与并组织实施强制行为。根据查明的事实，实施涉案强制拆除行为的主体是马城镇政府，马城镇政府也承认是其拆除了上诉人种植的林木。所以，上诉人任传兵以禹会区政府、禹会区农林水委、蚌埠市重点工程局为被告提起诉讼，缺乏事实根据，依法应予驳回。在禹会区政府、禹会区农林水委、蚌埠市重点工程局被驳回起诉后，本案被告仅剩下马城镇政府，一审法院对本案不再具有管辖权。虽然《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条规定上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件，但该规定赋予了上级人民法院自由裁量的权力，如果上级人民法院认为自己不宜对下级人民法院管辖的案件进行审理，也可以不由自己审理。且如果当共同被告中层级较高的行政机关不是适格被告时，同案中层级较低的行政机关再由上级人民法院管辖，可能会导致当事人多列被告以规避管辖规定的情形。因此，一审法院并未对本案继续审理，并不违反法律规定。综上，一审裁定驳回任传兵的起诉并无不当。上诉人任传兵的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年八月九日法官助理阮秀芳书记员潘玉丹附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；