湖南省桂阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘1021行初106号 原告湖南金泰华成置业有限公司，住所地湖南省嘉禾县晋屏大道南端。 法定代表人吴志雄，该公司董事长。 委托代理人刘四平，男，1968年10月4日出生，汉族，湖南省嘉禾县人,湖南金泰华成置业有限公司法务工作人员,住湖南省嘉禾县。 被告嘉禾县自然资源局，住所地湖南省嘉禾县珠泉镇珠泉东路63号。 负责人胡文辉，该局局长。 委托代理人黄明锋，男，1977年10月19日出生，汉族,湖南省嘉禾县人，系嘉禾县自然资源局法规股负责人，住湖南省嘉禾县。 委托代理人李斌，湖南嘉明律师事务所律师。 原告湖南金泰华成置业有限公司诉被告嘉禾县自然资源局不履行行政登记法定职责一案，于2019年5月13日向本院提起行政诉讼，本院依据法﹝2015﹞376号《最高人民法院关于同意湖南省郴州市中级人民法院开展行政案件集中管辖试点工作的批复》于当日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月8日公开开庭审理了本案。原告湖南金泰华成置业有限公司委托代理人李四平，被告嘉禾县自然资源局委托代理人黄明锋、李斌到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 2019年4月18日，被告嘉禾县自然资源局作出《关于金泰华成项目用地情况的复函》，复函认为金泰华成项目用地性质为住宅用地，出让容积率为1.6，如要按“商业居住用地”及出让容积率2.54办理不动产证，需要补缴土地出让金。 原告湖南金泰华成置业有限公司诉称，2019年2月13日,原告向被告提出《关于请求及时办理金泰华成项目用地不动产证的报告》，要求被告更正嘉国用字2008第096号国有土地使用证的错误信息并按“商业居住用地”及出让容积率2.54的规划指标办理不动产证。被告于2019年4月18日作出《关于金泰华成项目用地情况的复函》，复函认为金泰华成项目用地性质为住宅用地，出让容积率为1.6，如要按“商业居住用地”及出让容积率2.54办理不动产证需要补缴土地出让金，原告认为被告复函理由不成立。故起诉至法院，请求法院判令被告履行法定职责，按照“商业居住用地”及出让容积率为2.54的规划指标及时为原告“金泰华成项目”（2008）第096号国有土地办理不动产证。 原告向本院提供了如下证据： 1.《请求及时办理金泰华成项目用地不动产证的报告》复印件，拟证明原告2019年2月13日向被告申请办理“金泰华成项目”国有土地不动产证，要求被告按照该项目用地性质为商业居住用地，出让容积率为2.54的规划条件办理不动产证； 2.《关于金泰华成项目用地情况的复函》复印件，拟证明被告认为金泰华成项目用地性质为“住宅用地”，出让容积率为1.6，要求原告补缴土地出让金； 3.嘉建发[2007]20号关于《嘉禾县金城小区修建性详细规划》实施的批复复印件，拟证明原告受让宗地的土地性质为商居用地，容积率超过2.54； 4.规划图及《关于金泰华城修建性详细规划相关情况的说明》复印件，拟证明规划用地143873.9平方米，净用地124718.4平方米，建筑面积223666.3平方米，容积率1.63。此规划不是涉案受让60686平方米的宗地规划条件。原告公司的60686平方米的规划设计条件已经编制在规划图中，扣除宗地内的大道、别墅区及公共设施用地，对其中的60686平方米的设计指标具体核算，所得出的容积率显然要大于2.54，用地性质为商居用地； 5.嘉规函（2013）002号关于金泰华成三期商居用地容积率调整的函复印件，拟证明嘉禾县金泰华成小区三期项目容积率2.54调整为3.99”，印证该宗土地出让容积率2.54； 6.嘉国土函[2017]137号复函复印件，拟证明被告应依法执行嘉禾县住房和城乡规划建设局更正并确定的项目用地性质为“商业居住用地、出让容积率为2.54”的文件内容； 7.嘉建函﹝2017﹞65号关于金泰华成项目历史遗留问题的复函复印件，拟证明嘉禾县住房和城乡规划建设局确定该项目用地性质为商业居住用地，出让容积率为2.54； 8.编号0809077的建设用地规划许可证复印件，拟证明金泰华成项目宗地面积为60686平方米，土地用途为“商业居住用地”，容积率为2.54； 9.嘉国土资公[2006]22号国有土地使用权挂牌出让公告复印件、嘉禾县国有土地使用权挂牌出让须知复印件、国有土地使用权公开交易城成交确认书复印件，拟证明招标公告、须知、确认书、缴费单均无建筑面积、容积率、商居比例等规划条件，许多信息是空白，2019年4月18日被告作出的《复函》认定金泰华成项目用地性质为住宅用地及出让容积率为1.6是错误的，被告对金泰国华成项目用地再次征收土地出让金的决定无事实依据和法律依据； 10.国有土地使用权出让合同、审批表复印件，拟证明约定土地用途为“住宅”与规划许可证的“商业居住用地”不一致，无建筑面积、容积率、商居比例等规划条件，许多信息是空白，2019年4月18日被告作出的《复函》认定金泰国华成项目用地性质为住宅用地及出让容积率为1.6无依据，被告对金泰国华成项目用地再次征收土地出让金的决定无事实依据和法律依据； 11.嘉禾国有土地使用权出让收入登记单复印件，拟证明该出让项目土地价款已缴清，被告要求原告补缴土地出让金的决定无事实依据和法律依据； 12.嘉国用2008第096号国有土地使用证复印件，拟证明原告依法取得办理了涉案宗地第096号国有土地使用证但具体信息错误； 13.商铺产权登记资料复印件，拟证明原告前期开发的住宅、商铺已经办理产权的客户已达到90%以上，原国土局均无异议，进一步印证原告公司开发的项目为商居用地，容积率为2.54。 被告嘉禾县自然资源局辩称，2006年被告出让土地时，按照规划部门提供的1998年编制的《晋屏大道南段规划设计要求有关指标的说明》，明确出让土地的用途是住宅用地，土地出让时的初始容积率为1.6。后来规划部门对所出让的土地的规划设计指标进行了调整，如果原告要求按调整后的规划设计指标办理不动产证，原告应补缴土地出让金。 被告在举证期限内向本院提供如下证据、依据： 1.2006年9月18日嘉禾县城关镇建设规划管理办公室《关于嘉禾县城关镇晋屏大道南段规划设计要求有关指标的说明》复印件，拟证明晋屏大道南段国有土地的容积率为1.6； 2.湖南万源评估咨询有限公司的《土地估价报告》复印件，拟证明挂牌出让的土地在出让时是按照容积率1.6等指标进行土地评估的，评估的土地价格为1565.79万元； 3.2006年9月22日嘉禾县国土资源局嘉国土资公（2006）22号《国有土地使用权挂牌出让公告》复印件，拟证明土地挂牌过程中的具体要求见挂牌出让有关文件； 4.《国有土地使用权公开交易成交确认书》复印件，拟证明土地成交人是嘉禾县金成电力发展有限公司和嘉禾县珠泉商贸城置业有限公司，成交的价格为1565.7238万元，用途为住宅用地； 5.嘉建发（2007）20号《关于实施的批复》复印件和嘉建发（2008）13号《关于批准实施调整的批复》复印件，拟证明在土地出让后的2007年及2008年，规划部门数次对出让土地的用途和容积率等规划要求进行了调整； 6.《国有土地使用权出让合同》复印件，拟证明合同签订的情况及时间等事实。 经庭审质证，原告对被告提供的证据发表如下质证意见：对证据1真实性无异议,但认为与本案所涉地块无关;对证据2有异议,认为是被告内部文件,原告不知情;对证据3、4真实性无异议,但认为须知里显示土地性质是综合用地;对证据5真实性无异议；对证据6真实性无异议，但认为合同没有约定建筑面积、容积率和用地性质等指标。 被告对原告提供的证据发表如下质证意见：对证据2、6无异议，对原告提交的其他证据真实性无异议，但是证明方向有异议，认为不能证明原告的主张。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-13，被告提供的证据1-6，真实、合法，与本案具有关联性，能够证明案件的事实，对其效力本院依法予以采信。 经审理查明，2006年9月，嘉禾县国土资源局挂牌出让一宗国有土地使用权，该土地位于晋屏大道南端，总面积为91.03亩（即面积60686平方米）。2006年10月22日，嘉禾县金成电力发展有限公司和嘉禾县珠泉商贸城置业有限公司竞得上述土地使用权。2008年4月25日，原告通过转让方式获得本案上述土地使用权，并办理土地使用权证，土地使用权证载明：证号为嘉国用字2008第096号，面积为60686平方米，用地性质为住宅用地。同年9月10日，原告办理建设用地规划许可证（证号为0809077），载明建设项目名称金泰华成小区，建设用地面积60686平方米，用地性质为商业居住用地。关于该土地的容积率，《出让公告》《成交确认书》《出让合同》均无记载，2007年6月26日嘉禾县建设局嘉建发[2007]20号文件认定为2.54，而嘉建发[2008]13号文件又认定为1.63。2017年原告向嘉禾县国土资源局提出《关于请求确定嘉国用字2008第096号国有土地使用证建设规划条件中有关土地用途及容积率的报告》，2017年11月22日，嘉禾县国土资源局出具复函称“确定建设规划条件中有关土地用途及容积率的职能不属国土资源部门”。2017年12月21日，嘉禾县住房和城乡规划建设局作出关于金泰华成项目历史遗留问题的复函（嘉建函﹝2017﹞65号），该复函认定“金泰华成摘牌的项目实际上是整个金泰华成小区规划的一部分，面积为60686平方米。容积率指标直接套用整个小区的容积率不妥（小区内晋屏大道用地也参与了指标平衡），应当根据批准的小区修建性详细规划中，出让土地范围内计容总建筑面积来确定容积率。……我局认为出让给金泰华成项目用地（面积60686平方米）出让容积率为2.54。关于用地性质问题，该地块用地性质不明确，土地挂牌为综合用地，土地出让合同为住宅用地，建设用地规划许可审批单为商居用地。根据2007原建设局批复，该小区为居住为主、商业为辅的小区，已批准的修建性详细规划也有临街商业建筑。根据实际审批及土地出让情况，我局认为金泰华成项目用地性质为用地性质为商业居住用地。”2019年2月13日，原告向被告提出《关于请求及时办理金泰华成项目用地不动产证的报告》，要求被告按照容积率2.54、商业居住用地的规划指标办理不动产证，2019年4月18日，被告作出《关于金泰华成项目用地情况的复函》，认为“规划管理部门可以根据项目实际建设的需要批准变更相关的规划指标，但是调整规划指标后需按相关文件要求到国土资源部门补缴土地出让金。否则将影响你公司金泰华成项目的竣工验收和后续的办证相关事宜。” 另查明，金泰华成小区部分商业房和商品房已经办理了房屋产权证书。 本院认为，本案争议焦点是：一、本案所涉土地（嘉国用2008第096号）的用地性质和容积率如何确定；二、被告是否应按规划指标为原告办理（2008）第096号国有土地不动产使用权证。 关于焦点一，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发条件等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。本案中，嘉禾县住房和城乡规划建设局是确定嘉禾县规划区内出让土地使用性质、开发强度等规划条件的职能部门。2017年12月21日，嘉禾县住房和城乡规划建设局作出了《关于金泰华成项目历史遗留问题的复函》（嘉建函﹝2017﹞65号），根据该复函，本院认定金泰华成项目地块（嘉国用2008第096号，面积60686平方米）的容积率为2.54，用地性质为商业居住用地。 关于焦点二，本院认为，应对两个问题进行处理：1.被告是否有权单方要求原告补缴土地出让金；2.补缴土地出让金是否被告办理不动产登记的必要前提。 关于第一个问题，《国有土地使用权出让合同》第十七条：在出让期内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定，因出让合同产生纠纷的案件，适用《中华人民共和国合同法》等法律规范审理，换句话说，即出让合同属民事合同性质，其内容的“变更”应“达成合意”。涉案地块容积率的调整和用地性质的变更，嘉禾县建设局2007年已经明确，被告应当及时与原告协商并变更或者重新签订《土地出让协议》，在协商一致后由原告依法定程序补齐土地出让金，有关部门才可以向原告作出开工建设等行政许可行为。而被告未有证据证明其曾与原告进行了协商，变更了出让合同条款，并就补缴土地出让金的问题与原告达成了一致意见，直至原告申请办理涉案地块不动产登记手续时才提出要补缴土地出让金，在其对原告的复函上，甚至连补缴的具体数额都没有；同时，被告也没有提交任何法律依据，证明其有单方以行政决定的方式责令补缴土地出让金的行政职权。综上，被告无权单方要求原告补缴土地出让金。 关于第二个问题，本院认为，收缴土地出让金和办理不动产登记属被告的两项不同职能，其办理程序和适用的法律、法规均不相同，被告不宜混同处理。如果被告确实认定原告应补缴土地出让金，其可在为原告办理不动产登记后，另行进行追缴。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 限被告嘉禾县自然资源局在本判决发生法律效力后30日内依法履行法定职责，按规划指标为原告湖南金泰华成置业有限公司受让的嘉国用2008第096号国有土地办理不动产使用权证。 本案案件受理费50元，由被告嘉禾县自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。 审 判 长  骆宗胜 人民陪审员  汪宏民 人民陪审员  侯体俊 二〇一九年八月二十一日                                                     法官助理     马立芳                                                       书 记 员   欧阳娟 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。