重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终334号 上诉人（一审原告）周育林，男，汉族，1957年8月25日出生，住重庆市渝北区。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人郭洪峰，重庆市人民政府工作人员。 委托代理人朱林，重庆海力律师事务所律师。 一审第三人重庆市渝北区规划和自然资源局，住所地重庆市渝北区双龙大道213号。 法定代表人胡天才，局长。 周育林因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）征地补偿安置争议裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2018）渝05行初542号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，周育林所在的重庆市渝北区龙兴镇石溪村第2村民小组剩余全部土地，于2013年经重庆市政府渝府地〔2013〕774号、渝府地〔2013〕787号、渝府地〔2013〕1339号批准征收。周育林房屋及土地位于征收范围内。重庆市渝北区人民政府（简称渝北区政府）分别于2013年10月10日、2013年11月28日依法发布征地公告（渝北府征公〔2013〕36号、42号、65号）。原重庆市渝北区国土资源管理分局（简称原渝北区国土局，现已撤销其职能整合入重庆市渝北区规划和自然资源局）按照重庆市政府令第53、55号、渝府发〔2008〕45号、渝府发〔2013〕58号、渝北府发〔2013〕60号和渝北府办发〔2013〕90号等文件的有关规定拟订了《征收龙兴镇石溪村第2村民小组集体土地补偿安置方案》，并进行了公告（渝北国土征补公〔2013〕89号、167号），后该补偿安置方案经渝北区政府分别以渝北府地〔2013〕281号、386号文批准实施。 2013年3月19日，渝北区征地办对周育林户房屋进行了清理登记，经渝北区征地办测量并公示，该户房屋砖混结构47.25平方米、砖木甲254.14平方米（包含原有穿逗结构房屋11.36平方米按照有关规定折算后，计入到砖木甲结构房屋的面积中）、砖木乙73.44平方米；无证房屋104.5平方米，房屋结构为砖墙（含条石、木板、片石、穿逗、土墙）、彩钢瓦（含石棉瓦、油毡、玻纤瓦）。渝北区征地办计算出周育林户应得房屋补偿费181182元、无证房屋拆除工时费9405元、房屋残值回购费7496.60元、搬家补助费2400元、生活附属设施补偿费4000元，共计204483.60元，周育林已签字领取。 2013年12月12日，渝北区征地办与石溪村第2村民小组签订了《土地征收协议书》（全部征收）。协议内容包括土地补偿、青苗和地上（构）附着物综合定额补偿、农房补偿、安置补助、住房安置等内容及支付方式，其中明确土地补偿费标准为18000元/亩（80%划拨到人力社保部门统筹用于农转非基本养老保险，20%支付到社集体），青苗及构附着物补偿标准为定额补偿22000元/亩（一次性支付到社集体，由社集体再分配到户）。石溪村第2村民小组以村民自治的方式召开村民会议拟定并通过了分配方案，由社集体进行分配到户。周育林户应分配集体资产162491.75元，但周育林未签字领取。 周育林户涉及人员安置3人，渝北区征地办已按照38000元/人的标准发放人员安置补助费，扣除安置人员参保费用后，其配偶及女儿已签字领取了人员安置补助费剩余款项，但其本人未签字领取。征地实施部门将该笔款项存入周育林的中国银行实名账户中。渝北区征地办以周育林户住房安置对象为3人计算出该户应得住房货币安置款297000元，并按照应安置建筑面积每平方米400元的标准支付货币安置奖励36000元、一次性搬迁补助费12000元，共计345000元。周育林已签字领取。 因对补偿安置标准有异议，周育林向渝北区政府申请了行政协调。经协调未达成一致意见，渝北区政府于2017年1月23日作出了《行政协调意见书》。之后，周育林于2017年2月17日向重庆市政府申请行政裁决，请求：1、对周育林位于渝北区龙兴镇的房屋拆迁补偿标准进行裁决；2、对周育林拥有的渝北区龙兴镇被征承包土地标准予以裁决；3、对周育林土地被征后的人员安置费予以裁决；4、对周育林母亲高明英的房屋强拆且没有予以补偿进行裁决。重庆市政府于2017年3月28日作出《征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2017〕108号），并送达了周育林。周育林对裁决不服，诉至一审法院。一审法院经审理作出（2017）渝05行初206号《行政判决书》认为，渝北区征地办、龙兴镇人民政府及龙兴镇龙德社区居委会出具的《情况说明》形成时间均晚于周育林报警时间，且渝北区征地办作为征地实施部门作出的《情况说明》在证明效力上较弱，亦无其他有效证据予以佐证，因此周育林母亲房屋在征地实施过程中是否存在，具有事实不清的问题。据此，判决撤销重庆市政府于2017年3月28日作出的《征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2017〕108号）；责令重庆市政府在判决生效之日起60日内重新作出征地补偿安置争议裁决。2018年4月13日，重庆市政府对周育林的申请裁决事项重新作出了涉案被诉的《征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2018〕69号，简称《裁决书》）。周育林对此仍不服，遂向一审法院提起本案诉讼，请求撤销重庆市政府作出的《裁决书》。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”据此，重庆市政府作为批准征收土地的人民政府，具有对周育林提出的申请进行裁决的职权。 周育林因对补偿安置方案有争议，经渝北区政府协调，在协调未达成一致意见的情况下，于2017年2月19日向重庆市政府申请裁决。重庆市政府于2018年4月13日作出《裁决书》并将裁决书送达周育林，裁决程序符合法律规定。周育林认为，根据《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》第二条的规定，裁决机关受理裁决案件后，也要先行组织协调。一审法院认为，该通知系部门规范性文件，受理裁决后先行组织协调并非裁决机关裁决的法定程序，故对周育林要求确认重庆市政府裁决程序违法的请求，依法不予支持。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条之规定，重庆市政府有权制定征收土地的土地补偿费和安置补助费标准，以及被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准。《重庆市土地管理规定》《重庆市征地补偿安置办法》是重庆市政府根据法律授权，结合重庆实际而颁布实施的地方政府规章，是本行政区域内现行有效的征地补偿安置依据，依法应当参照执行。重庆市政府作出的《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发〔2008〕45号）、《重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（渝府发〔2013〕58号）是根据国发〔2004〕28号、国发〔2006〕31号及国办发明电〔2010〕15号等文件的规定，对重庆市征地补偿安置标准的相关内容进行调整后的新标准，是本案征地行为合法有效的规范性文件，应当适用于本案。因此，原渝北区国土局根据上述现行有效的法律法规和政策，制定和实施的补偿安置方案并无不当。 关于周育林申请对其位于渝北区龙兴镇的房屋拆迁补偿标准进行裁决的问题。首先，对于该房屋面积的确认。经渝北区征地办测量，最终公示的周育林户房屋为砖混结构47.25平方米、砖木甲254.14平方米（其中有穿逗结构房屋面积11.36平方米，按照相关规定以及周育林申请折算面积后计入到砖木甲的面积之中）、砖木乙73.44平方米；无证房屋104.5平方米。对此，重庆市政府举示了载明有周育林签名的房屋清理登记表、农房清理调查情况公示表予以证明该事实成立。周育林认为对其房屋清理遗漏了穿逗（土墙）11.36平方米，但未举示有效证据予以证明，其诉称理由不能成立，依法不予支持。故重庆市政府裁决中对周育林房屋面积的确定，本院予以认可。其次，渝北区征地办按照《重庆市渝北区人民政府关于印发的通知》（渝北府发〔2013〕60号）、《重庆市渝北区人民政府办公室关于印发的通知》（渝北府办发〔2013〕92号）规定的标准计算出周育林户应得房屋补偿费181182元、无证房屋拆除工时费9405元、房屋残值回购费7496.60元、搬家补助费2400元、生活附属设施补偿费4000元，共计204483.60元，本人已签字领取，符合规定。第三，周育林户住房安置对象共计3人，根据补偿安置方案中确定的住房安置面积标准及住房货币安置方式，该户应安置住房面积为90平方米，住房货币安置款297000元。同时，渝北区征地办根据补偿安置方案支付该户货币安置奖励36000元、一次性搬迁补助费12000元，该户住房安置款共计345000元，已签字领取，符合相关规定。因此，重庆市政府经审查认为，渝北区征地办对周育林户的房屋拆迁补偿适用依据正确、事实清楚、标准适当，且周育林已经签字领取了相关费用，故根据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第八条第一项、第二十九条之规定，驳回周育林的该项行政裁决申请，并无不当。 关于周育林申请对其拥有的渝北区龙兴镇被征承包土地补偿标准予以裁决的问题。《重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（渝府发〔2013〕58号）确定了主城区征地土地补偿费标准为每亩18000元，土地补偿费的80%首先统筹用于被征地农转非人员参加城镇企业职工基本养老保险，由原渝北区国土局代为划拨到劳动保障部门，剩余20%支付给被征地农村集体经济组织，符合《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发〔2008〕45号）的规定。因此，重庆市政府经审查认为，渝北区征地办对土地补偿费的支付符合规定，故根据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第二十五条第一款第一项之规定，对周育林的该项行政裁决申请不予支持，并无不当。 关于周育林申请对人员安置费予以裁决的问题。根据《重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（渝府发〔2013〕58号）的规定，安置补助费按转非安置的农业人口数计算，每个转非安置的农业人口的安置补助费标准为38000元。根据《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发〔2008〕45号）中关于安置补助费的规定：“安置补助费的支付按被征地农转非人员的不同年龄段确定，对未年满16周岁的被征地农转非人员，其安置补助费全额支付给个人；对年满16周岁及以上的被征地农转非人员，其个人按照有关规定应缴纳参加城镇企业职工基本养老保险费用总额的50%，由土地行政管理部门从其安置补助费中代为划拨到劳动保障部门，专项用于该征地农转非人员的基本养老保险，安置补助费的其余部分支付给个人，用于安排其生产、生活。”根据《重庆市2008年1月1日以后新征地农转非人员基本养老保险试行办法》的通知（渝府发〔2008〕26号）第八条规定：“征地土地补偿费主要用于统筹安排被征地农转非人员的基本养老保险，安置补助费应用于个人缴纳基本养老保险费。被征地农转非人员一次性缴纳的基本养老保险费由国土行政管理部门统一代缴。”本案中，周育林户应进行人员安置人数为3人，包括周育林、张厚会、周凤，征地实施部门以38000元/人的标准发放人员安置补助费，并代扣个人应缴纳农转非基本养老保险费用后，将剩余部分支付给个人，符合上述规定。周育林主张人员安置补助费为40.07万、43.28万、43.61万的请求无法律依据。因此，重庆市政府根据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第二十五条第一款第一项之规定，裁决对周育林的该项请求不予支持，并无不当。 关于周育林申请对其母亲高明英的房屋强拆且没有予以补偿进行裁决的问题。重庆市政府经裁决认为渝北区征地办、龙兴镇人民政府及龙兴镇龙德社区居委会出具的《情况说明》，足以证明在征地实施未发现高明英农村房屋产权（编61号）对应的房屋，但周育林举示了重庆市公安局案（事）件接报回执，用于证明其于2015年6月9日曾经因高明英房屋被推事宜报过警。2017年11月30日，一审法院作出（2017）渝05行初206号行政判决，该判决认定以渝北区征地办、龙兴镇人民政府及龙兴镇龙德社区居委会出具的《情况说明》形成时间均晚于周育林报警时间，且渝北区征地办作为征地实施部门作出的《情况说明》在证明效力上较弱，亦无其他有效证据予以佐证，因此，其母亲高明英房屋在征地实施过程中是否存在，具有事实不清的问题。据此判决撤销重庆市政府作出的《征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2004〕208号）并责令重新作出征地补偿安置争议裁决。重庆市政府在重新作出裁决时，对周育林房屋先后经过改建和变更登记事宜，通过对比其房屋改建前后与相邻人房屋登记审批附图的四至界限的变化，以及上述几个《情况说明》的相互印证，认为在征地实施时高明英持有的编61号农村房屋产权证对应的房屋确已不存在；高明英原房屋在2010年周育林申请房屋登记时，已登记包含在其取得的201房地证2010字第50×56号《房地产权证》之中。周育林请求继承其母亲高明英的房屋进行补偿并无事实依据，依法不支持。故重庆市政府根据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第二十五条第一款第一项之规定，裁决对周育林该项请求不予支持，并无不当。综上，一审法院遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回周育林的诉讼请求，本案案件受理费50元由周育林负担。 周育林上诉称，一审判决认定事实不清、适用法律错误。自己从未与任何单位签订房屋拆迁协议，且安置补偿款也未足额支付，特别是房屋面积差额11.36平方米的补偿款；周育林通过政府信息公开途径获取的“一书三方案”明确载明石溪村2组人员安置补助费为40.7万元、43.28万元、43.61万元，该标准是有事实依据的；周育林母亲房屋被强拆是客观事实，重庆市政府提交的《拆迁承诺书》与《情况说明》自相矛盾；一审判决适用行政诉讼法第六十九条之规定的前提条件并不满足。故请求撤销一审判决，撤销重庆市政府渝府地裁〔2018〕69号《裁决书》。 重庆市政府二审中未向本院提交答辩意见。 重庆市政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《重庆市渝北区人民政府征地补偿安置争议协调意见书》（渝北府协〔2016〕8号），拟证明渝北区政府已依法履行协调职责。 2.《征地补偿标准行政裁定申请书》，拟证明申请人向重庆市政府提出行政裁决申请。 3.《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2018〕69号），拟证明重庆市政府根据人民法院的判决已重新依法履行了裁决职责。 4.渝府地〔2013〕774号、787号、1339号，拟证明渝北区政府征地的合法性。 5.渝北府征公〔2013〕36号、42号、65号，渝北国土征补公〔2013〕89号、167号，渝北府地〔2013〕281号、386号5拟证明渝北区政府实施征地程序完整。 6.《土地征收协议书》（全部征收）（渝北区征地办与石溪村第2村民小组约定土地补偿、青苗和地上（构）附着物综合定额补偿、农房补偿、安置补助、住房安置等内容及支付方式）。 7.《石溪村2社征地补偿款及集体资金分配方案》（分配方案经村民会议拟定并确认）。 8.《农村房屋清理登记表》《农房清理调查情况公示表-有证房屋、无证房屋》《征地费用发放表-房屋补偿及残值回购费、无证房屋拆除工时费、生活附属设施搬迁补助和搬家补助费》（申请人已签字领取费用，已对房屋及构筑物补偿）。 9.《渝北区龙兴镇石溪村第2村民小组全征地农转非人员名单》（申请人户农转非人员3人）。 10.《征地费用发放表-安置补助费》（已发放安置补助费，申请人配偶及女儿已签字领取人员安置补助费剩余款项）。申请人未签字领取。 11.《征地费用发放表-住房货币安置费》（申请人户已签字领取住房货币安置款）。 证据6-11拟证明渝北区已依法履行征地补偿安置义务。 12.编号60号、编号61号农村房屋产权证，《集体土地建设用地使用证》（1991年周育林户）、《集体土地登记审批表》（1990年吴光兰户），《拆迁承诺书》（申请人签字确认），渝北区征地办、龙兴镇人民政府、龙兴镇龙德社区居委会出具的《关于高明英位于石溪村第2村民小组房屋情况说明》，龙兴派出所《案（事）件接报回执》及情况说明，渝北区征地办《周育林户房屋征地拆迁调查情况说明》；拟证明申请人房屋在征地时已拆除的情况。 周育林在法定举证期限内向一审法院提交了以下证据： 1.《重庆市渝北区政府信息公开办公室关于信息公开有关问题的答复》，拟证明渝府地〔2013〕787号征地批文没有备案是违法的。 2.房地证2010字第J50×56号、江北县农房管理费收据、60号房产证，拟证明自己的房屋是在自60号改建的房屋，并非是用母亲高明英61号房产证改建。 3.两张红线图，拟证明自己有一块田在征地红线图以外，属于违法侵占自己的土地。 4.重庆市渝北区政府信息公开办公室关于信息公开有关问题的答复，拟证明自己集体经济组织的集体资产有3个多亿，未足额支付。 5.公示表，拟证明自己有11.36平方米的穿逗结构房屋没有补偿。 6.一书三方案，拟证明自己应得人员安置费40多万。 经一审庭审质证，重庆市政府对周育林举示的证据1的真实性无异议，但认为与本案没有关联，无法达到其证明目的；对据2三性无异议；证据3、4的真实性无异议，但认为与本案没有关联，无法达到其证明目的；证据5无异议，根据相关规定，将穿逗结构的房屋面积折算后计入到砖木甲结构的房屋面积进行补偿；证据6真实性无异议，认为一书三方案不是确定每个人的补偿标准，是针对集体土地按每公顷的补偿。周育林对重庆市政府举示的证据1、3的真实性、关联性予以认可，但认为不合法；证据2无异议；对据4中渝府地787号批复合法性有异议，没有依法报请备案；证据5-7的真实性、关联性予以认可，但认为不合法；证据8清理登记无异议，但有11.36平方米的房屋未补偿，对其他几项合法性有异议，没有足额补偿；证据9合法性有异议，因为自己根本不知道是什么时候农转非的；对证据10、11合法性有异议，没有足额补偿；证据12中拆迁承诺书有异议，不是本人签名，相反证明自己没有像重庆市政府所说，因为什么农忙要求他们留一件农房的事实，对吴光兰的土地登记与本案无关联，对龙兴派出所出具的情况说明合法性不予认可，对征地办出具的情况说明三性不予认可，对居委会、征地办、龙兴镇政府出具的情况说明真实性、合法性不予认可，自己母亲的房屋2015年就被强拆了，2016年7月才出具情况说明，未发现母亲的房屋，明显不是事实。一审第三人对重庆市政府举示证据无异议，对周育林举示证据的质证意见与重庆市政府一致。 一审法院经审查认为，周育林举示的证据1与本案没有关联，依法不予采信；证据2真实性予以确认，但该证据不能达到其证明目的，对其证明目的不予采信；证据3、4不能达到其证明目的，对其证明目的不予采信；证据5对其最初登记的穿逗结构房屋面积11.36平方米，根据有关规定穿逗结构房屋面积折算后计入砖木甲房屋面积之中，所以在征地部门最终公示中，已将其穿逗结构的房屋面积计入在砖木甲的房屋面积中，其称穿逗结构房屋11.36平方米没有补偿，与客观事实不符，不能达到其证明目的，依法不予采信；证据6真实性予以确认，不能达到其证明目的，依法不予采信。重庆市政府举示的证据13中征地办、龙兴镇人民政府以及社区居委会出具的《情况说明》形成时间均晚于周育林报警时间，但与周育林改建前后及相邻人房屋登记审批附图的四至变化相佐证，证明周育林母亲持有的61号农村房屋产权证对应的房屋一部存在，周育林母亲原房屋位置于2010年登记在周育林颁发的产权证中，故《情况说明》能够证明本案的客观事实，依法予以采信；重庆市政府举示的证据6、7涉及集体资产分配，与本案无关，依法不予采信；重庆市政府举示的其他证据符合证据的真实性、合法性与关联性的要求，依法予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。据此认定的事实属实，本院予以确认。本院二审认定的事实与一审法院无异。 本院认为，关于周育林提出的房屋有11.36平方米未予补偿问题。经审查，因渝北区征地补偿安置标准中取消了穿逗结构，故在对周育林户房屋进行现场清理核实时，依据周育林本人的申请，对其房屋的11.36平方米的穿逗结构予以折算后计入砖木甲中，其砖木甲结构从251.18平方米变更为254.14平方米，且周育林已经领取了该部分房屋补偿费，其上诉提出未予补偿穿逗结构的理由没有事实依据，不能成立，本院不予支持。 关于周育林提出没有签订房屋拆迁协议，安置补偿款未足额支付问题。《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第八条第一项规定：“下列情形不属于协调、裁决范围：（一）按照实施征地时的政策规定标准，申请人已与征地实施机构签订了征地补偿安置协议或领取了补偿安置费用的；”本案中，原渝北区国土局依据《重庆市渝北区人民政府关于印发的通知》（渝北府发〔2013〕60号）、《重庆市渝北区人民政府办公室关于印发的通知》（渝北府办发〔2013〕92号）规定的标准，通过征地实施机构的具体核算，计算出周育林户应得房屋补偿费181182元、无证房屋拆除工时费9405元、房屋残值回购费7496.60元、搬家补助费2400元、生活附属设施补偿费4000元，共计204483.60元。周育林本人已签字领取上述费用，因周育林对房屋补偿的该项裁决请求，不属于裁决范围，市政府对此项请求予以驳回并无不当。 关于周育林提出安置补助费为40.07万、43.28万、43.61万问题。周育林在一审中提交了“一书三方案”拟证明应补偿人员安置费40.07万、43.28万、43.61万，该数据系三份《征收土地方案》（分表1）里耕地的安置补助费标准，其计量单位为万元/公顷，故周育林的该份证据并不能证明其个人应得40.07万、43.28万、43.61万安置补助费。重庆市渝北区人民政府征地办公室系依据《重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（渝府发〔2013〕58号）“安置补助费按转非安置的农业人口数计算，每个转非安置的农业人口的安置补助费标准为38000元”的规定计发周育林所在社符合转非安置条件的农业人口的安置补助费，且周育林户其他安置成员已经领取扣除参保费用后的安置补助费。周育林的该项上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于周育林上诉提出重庆市政府裁决未对其母亲高明英房屋予以补偿的问题。重庆市政府在一审中提交了周育林农村房屋产权证（编号60号，宅基地65平方米）、高明英农村房屋产权证（编号61号，宅基地30平方米）证明高明英房屋西与吴光兰共列，东与周育林共列，而1991年周育林户的《集体土地建设用地使用证》证明周育林房屋变为西与吴光兰共列，且宅基地面积从65平方米增加为105平方米，因此，重庆市政府在一审提交的相关证据能够证明高明英房屋在征收阶段已不存在的相关事实，周育林提出对该房屋予以补偿的请求并无事实依据，不能成立，本院对此不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。周育林提出的上诉理由均不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周育林负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 龙贤仲 审 判 员 张 莉 二〇一九年八月二日 法官助理 刘津坤 书 记 员 付桂月