浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)浙行终977号上诉人（一审原告）林建荣，男，1976年6月16日出生，汉族，住温岭市。委托代理人薛新强、虞翔，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（一审被告）温岭市人民政府，住所地温岭市太平街道人民东路**。法定代表人王宗明，市长。委托代理人谢郑勇，温岭市横峰街道办事处工作人员。委托代理人柳正晞，浙江台温律师事务所律师。林建荣诉温岭市人民政府土地行政批准一案，台州市中级人民法院于2019年5月22日作出（2019）浙10行初80号行政裁定。林建荣不服，向本院提出上诉。本院于2019年6月3日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：原告林建荣系温岭市横峰街道上洋林村村民，其在该村有一处宅基地及房屋，集体土地使用证记载的使用权面积为79.2平方米。2018年10月22日，被告温岭市人民政府作出温政函[2018]137号《温岭市人民政府关于温岭市全域改造产业升级试验区（二期）房屋征收补偿方案的批复》，原则同意横峰办[2018]65号《关于温岭市全域改造产业升级试验区（二期）房屋征收补偿方案》。原告不服温政函[2018]137号批复，提起本案诉讼。另查明，被诉温政函[2018]137号批复涉及的温岭市全域改造产业升级实验区（二期）地）地块尚未经批准征收为国有告也未实际实施征地行为。2018年11月16日至2018年11月17日期间，温岭市人民政府横峰街道办事处对原告上述集体土地使用证登记面积之外的部分房屋予以强制拆除。原告不服，向椒江区人民法院提起诉讼，该院于2019年3月26日作出（2019）浙1002行初17号行政判决，确认温岭市人民政府横峰街道办事处的强拆行为违法。该判决已生效。一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定以及《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）精神，国家征收土地依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。在组织实施过程中，土地权利人对市、县人民政府批准、土地行政主管部门发布的征地补偿安置方案中确定的补偿标准不服的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，向其上一级人民政府申请行政复议；对行政复议决定仍不服的，方可向人民法院提起诉讼。本案中，被诉温政函［2018］137号批复涉及的土地未经有权机关批准征收，被告温岭市人民政府亦未实际实施征地行为，在此情况下，被诉批复并不属于上述条文规定的可申请复议进而提起诉讼的征地补偿标准。涉案批复属于为征地所作的准备行为，尚不对原告等土地权利人的合法权益产生实际影响，应不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告林建荣认为被告于2018年11月组织人员对其房屋及宅基地进行强拆并征收，故被诉批复影响其合法权益。从查明事实看，原告诉称的强制拆除行为系温岭市人民政府横峰街道办事处实施的对原告享有合法土地使用权的房屋以外的其他建筑物的拆除，该行为并不能推导出被告温岭市人民政府组织实施了涉案土地的征收。原告该诉称理由不能成立，不予采纳。综上，原告的起诉不符合法定条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第（十）项之规定，裁定驳回原告林建荣的起诉。林建荣上诉称：一审裁定认定事实有误，适用法律错误，导致裁定结果出现错误，具体表现为：一、一审裁定书在第5页至第6页“经审理查明”部分存在如下错误：(一)一审裁定书第4页倒数第2行“原则同意”，对被上诉人作出的温政函[2018]137号批复文件并没有表述完整。被上诉人作出的温政函[2018]137号批复文件第1页载明：“经市政府研究，原则同意该方案，请认真予以落实。”从这个表述上看，被上诉人的态度绝非简单的原则同意，而是从正面进行了批准并责成横峰街道办认真落实，这充分表明了被上诉人对《关于温岭市全域改造产业升级试验区(二期)征收补偿方案》(以下简称《房屋征收补偿方案》)的肯定。(二)一审裁定书第5页“被告也没有实际实施征地行为”与前面的“请认真予以落实”相矛盾，也与被上诉人答辩(举证)相违背。第一，按照法律规定，被上诉人(一审被告)是法定的土地征收主体。虽然诉讼前被上诉人没有作出征收土地的相关文件，但不代表其没有实际实施征收行为。第二，横峰街道办的《房屋征收补偿方案》获得批复的前提是：发布拟征地公告、确认征地调查结果、组织征地听证、拟订“一书四方案”组卷上报审批、发布征地告知书。但是，被上诉人却在未办理合法审批手续、不符合上述法定条件的情况下，对横峰街道办事处《房屋征收补偿方案》予以批复并责成认真落实。第三，被上诉人答辩承认拆除原告房屋建筑，称建筑系违法建筑，同时提交了证据(证据编号1—10)。但是，被上诉人并未对是否属于违法建筑进行举证，其所举出的证据却完全可以证明被上诉人已经围绕房屋及土地征收实际开展了工作。被上诉人答辩第二点称“目前土地征收的相关手续尚在报批中”。在这种情况下，被上诉人就授权委托横峰街道办事处作为实施单位与部分村民签订征收补偿协议，表明被上诉人并没有合法的审批手续就开展了土地及房屋征收工作，是属于事实上的违法征收。(三)一审裁定书引用“(2019)浙1002行初17号行政判决”，一方面存在笔误：应该是第18号；另一方面，温岭市人民政府横峰街道办事处作为被授权的具体实施单位被确认强拆行为违法，更证明了其违法性来源于被上诉人。以上事实证明：被上诉人具有实际征收行为，只是没有依法履行法定的征收程序，是客观的、事实上的违法征收行为，这种违法行为相对于客观上作出征地公告的行政行为更具备隐蔽性，其社会危害性更大。二、一审裁定书第5页至第6页“本院认为”部分存在如下错误：(一)一审法院被被上诉人的隐蔽性实际违法征收行为所蒙蔽，所以才引用了部分无关本案的法律规定，而这些规定与事实上的隐蔽性违法行为显然无法对接，导致一审法院错误地认为“被上诉人没有作出征地文件就是没有实际征地行为”，产生这种错误的原因在于一审法院忽略了“没有批准文件但是客观上却存在实际违法征收行为”这一情形。(二)一审法院对于上诉人的诉讼请求理解偏差。上诉人并没有针对《房屋征收补偿方案》的具体标准提出诉讼，而是针对该批准行为提出了质疑并请求确认违法，因此一审裁定书第6页第一段相关“协调”“复议”的内容与本案毫无关联性。(三)一审裁定书第6页第2段前六行：“本案中……不属于人民法院行政诉讼的受案范围”存在错误。正是因为该土地未经有权机关批准征收，被上诉人才无权批准《房屋征收补偿方案》，更不得责成街道办予以落实。因为《房屋征收补偿方案》的落实其实就是事实上征收行为的开始，是一种将法定征收主体隐藏于幕后的违法征收，这并非裁定书里所说的“准备行为”，其批复文件导致违法征地行为的客观实施，已经造成了客观上的违法性和危害性。上诉人作为被诉《房屋征收补偿方案》征收范围内的房屋所有权人，被上诉人的批准行为与上诉人具有直接的利害关系，严重侵犯了上诉人的合法权益，属于人民法院行政诉讼的受案范围，上诉人有权提起行政诉讼。由此可见，一审裁定书对事实认定有误，导致引用《最高人民法院关于适用的解释》第一条第(十)项之规定，属于适用法律错误。此外，在本院调查之后，上诉人来函提出要求本案再次开庭审理，同时还寄来林显利等人出具的书面证言，证明相关村民曾接到通知要求按照拆迁办法进行拆迁补偿等。综上所述，请求二审法院依法撤销浙江省台州市中级人民法院(2019)浙10行初80号《行政裁定》，并依法确认被上诉人批准房屋征收补偿方案的行为违法。温岭市人民政府答辩称：原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。一、该批准行为实际上并不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被诉温政函[2018]137号批复涉及的土地未经有权机关批准征收，答辩人亦未实施征地行为。该批准行为系上下级行政机关之间的行政审批程序，是属于为征地工作所做的准备行为，尚不对被答辩人的合法权益产生实际影响。实质上属于行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，并不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、答辩人对《温岭市全域改造产业升级实验区(二期)房屋征收补偿方案》批准的行为是合法合理的。该项目经过横峰街道被征迁的11个村包括被答辩人所在的上洋林村村民代表、两委的一致同意。同时，该方案也是根据《浙江省实施办法》《温岭市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》《温岭市中心城区城中村改造公寓式安置实施方案(试行)》等文件精神，结合工作实际而制定的。方案中涉及的补偿方案是合法合理的，是充分考虑了被征收对象的合法权益的。虽然有关土地征收的相关手续尚在报批中，但这并不表示答辩人批准上述方案的行为是违法的。三、被拆除的建筑系违法建筑，并未侵犯被答辩人的合法权益。据国土档案登记查明，被答辩人登记有2间房屋，占地面积79.2平方米。现被答辩人搭建的建筑占地406.64平方米，其中违法占地面积为327.44平方米。此次拆除的是占地面积203.32平方米的违法建筑，尚有124.12平方米的违法建筑还未拆除。被答辩人合法房屋与剩余的违法建筑一体，并未进行拆除。对其合法房屋也未进行征收。在原审过程中，答辩人也已经提交相应证据用以佐证拆除建筑系违法建筑。综上，请求依法驳回上诉，维持一审裁定。经审理，对上诉人提出一审裁定援引的(2019)浙1002行初17号行政判决文号存在笔误的问题，经核实，一审法院援引的该判决书文号为“（2019）浙1002行初17号”，上诉人提出的该一意见不能成立；对上诉人寄来的相关书面证言，其不属新证据范畴，本院不予采纳，且本案处理并不影响其他案外人在认为案涉行政行为对其权利义务产生实际影响情况下的另行救济。综上，对一审裁定认定的事实本院予以确认。本院认为，本案争议的主要问题是被诉温政函[2018]137号批复是否属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案被诉行政行为系2018年10月22日温岭市人民政府作出温政函[2018]137号《温岭市人民政府关于温岭市全域改造产业升级试验区（二期）房屋征收补偿方案的批复》、原则同意横峰办[2018]65号《关于温岭市全域改造产业升级试验区（二期）房屋征收补偿方案》的行为。对于该行为是否对上诉人的权利义务产生实际影响的问题，本院认为，首先，根据原审查明的事实及二审双方当事人的确认，被诉温政函[2018]137号批复涉及的温岭市全域改造产业升级实验区（二期）地）地块尚未经批准征收此，被诉温政函[2018]137号批复内容尚不能产生依法改变行政相对人权利义务的法律效果；其次，从被诉温政函[2018]137号批复可能产生的实际影响看，尽管上诉人主张被上诉人温岭市人民政府系依据该批复的内容实施了拆除其房屋的行为，但从原审法院查明的事实看，温岭市人民政府横峰街道办事处实施强制拆除的对象是上诉人集体土地使用证登记面积之外的部分房屋，而对于上诉人具有合法产权部分的房屋，双方当事人都承认尚未进行征收。尽管案涉房屋征收补偿方案中也涉及“被征收房屋无有效批准建筑面积凭证”等问题的处理，但其系以合法房屋的征收补偿程序为主的征收补偿行为中的一个环节，与案涉仅针对上诉人集体土地使用证登记面积之外部分房屋的强制拆除行为并不相同。据此，上诉人提出的案涉强制拆除行为证明被诉批复事实上对其权利义务产生了实际影响的意见不能成立，本院不予支持。对于上诉人提出的要求对本案进行开庭审理的意见，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，本案经阅卷并对双方当事人进行调查，合议庭认为本案基本事实清楚，符合不开庭审理的条件。上诉人提出的该一意见本院不予支持。一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第十项之规定，裁定驳回林建荣的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  黄金富审判员  夏祖银审判员  王富新二○一九年八三十日书记员  吕圣姻