浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1026号上诉人（原审原告）姜爱明等18人（名单附后）。诉讼代表人姜爱明，男，1968年3月9日出生，汉族，住平湖市。诉讼代表人姜玉良，男，1962年7月14日出生，汉族，住平湖市。诉讼代表人姜玉祥，男，1982年3月23日出生，汉族，住平湖市。诉讼代表人金良超，男，1983年8月7日出生，汉族，住平湖市。被上诉人（原审被告）平湖市人民政府，住所地平湖市当湖街道胜利路**。法定代表人仲旭东，市长。被上诉人（原审被告）嘉兴市生态环境局平湖分局，住，住所地平湖市当湖街道胜利路**行政中心**楼/div>法定代表人任伟良，局长。原审原告姜其良，男，1959年11月7日出生，汉族，住平湖市。原审原告姜亚平，男，1970年7月21日出生，汉族，住平湖市。姜爱明等20人因平湖市人民政府（以下简称平湖市政府）、嘉兴市生态环境局平湖分局环保行政许可一案，不服嘉兴市中级人民法院作出的（2018）浙04行初232号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2019年6月11日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。姜爱明等20人原审诉称：因原告居住地钱家浜于2003年下半年建造了220千伏共建变电所，2004年8月投运1号主变，2006年10月投运2号主变，2014年4月28日强行开工嘉兴电厂60万千瓦机组改接220千伏送出工程并于同年10月投运该工程和3号主变，2017年5月投运4号主变，2017年广陈镇新建替代220千伏共建变的220千伏东输变电工程。220千伏共建变建成投产至今，村民身体不好的特别多，且村里的蛙类、蛇类、蟾蜍均已消失，生态已遭破坏。村民认为220千伏共建变第3台主变的运行对造成钱家浜生态破坏起了很大作用，原平湖市环境保护局（以下简称平湖环保局）作出的平环辐建2014–B–002号审批意见书，符合《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）第六十九条第（二）项、第（三）项规定的“超越法定职权作出准予行政许可决定的”“违反法定程序作出准予行政许可决定”可撤销的情形。为此原告于2018年9月23日向平湖市政府法制办邮寄了申请书，请求平湖市政府依据上述法律规定依法撤销平湖环保护局于2014年6月3日作出的《220KV共建变3号主变扩建工程建设项目环境影响文件审批意见书》（平环辐建2014–B–002号），但原告于2018年10月21日收到了平湖市政府作出不予支持原告请求的答复，该答复是错误的。请求：1、判决撤销平湖市政府于2018年10月18日作出的《关于姜爱明等20位公民请求撤销平环辐建2014–B–002号行政许可的答复》；2、判决撤销平湖环保局于2014年6月3日作出的《220KV共建变3号主变扩建工程建设项目环境影响文件审批意见书》（平环辐建2014–B–002号）。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案原告姜爱明等20人提起本案诉讼的起诉状中的诉讼请求有两项：一是请求判决撤销平湖市政府于2018年10月18日作出的《关于姜爱明等20位公民请求撤销平环辐建2014–B–002号行政许可的答复》（以下简称答复）；二是请求判决撤销平湖环保局于2014年6月3日作出的《220KV共建变3号主变扩建工程建设项目环境影响文件审批意见书》（平环辐建2014–B–002号）（以下简称审批意见）。上述两项诉讼请求涉及两个不同行政机关分别作出的履职答复和行政许可两个不同行政行为，经本院释明后，原告坚持不作变更，坚持其诉状中的诉讼请求。故原告姜爱明等20人的起诉不符合行政诉讼一行为一诉的基本原则，其诉讼请求不明确，不符合提起诉讼的法定条件，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告姜爱明等20人的起诉。姜爱明等18人上诉称：一、上诉人于2018年9月23日向平湖市人民政府法制办（以下简称平湖法制办）邮寄了《依据第六十九条的规定请求平湖市政府依法撤销平湖环保局于2014年6月3日作出的审批意见书》，平湖市法制办一直没有回音，上诉人电话联系平湖法制办，告知“同样的情形，省里是以行政复议的形式处理的（证据4、5），是有期限的”。2018年10月21日，上诉人收到平湖市政府作出的被诉答复。上诉人不服，于2018年10月29日向平湖市人民法院提交本案的起诉材料（证据7），立案法官是很明确表示：复议维持的案件，列为共同被告。之前的同类案件都是基层法院审的，本案却到嘉兴市中级人民法院。2019年5月8日，嘉兴市中级人民法院主审法官孙军告知诉讼代表人姜爱明该案不是复议案件，是上下级的监督，不可以一起告，两个被告只能二选一。上诉人表示，行政复议就是上级对下级的监督，同样的案件，省政府是以行政复议的形式处理的并将该文书提交给主审法官，一审法院要求上诉人改诉状的做法违反了《最高人民法院关于适用平湖市政府答辩称：一、上诉人于2018年9月26日向答辩人来信要求撤销平湖环保局于2014年6月3日作出的审批意见的申请，认为该行政许可系平湖市环保局在前提不合法的情况下作出，依据行政许可法第六十九条规定，申请答辩人撤销上述行政许可。答辩人在接到申请后，经调查，上述行政许可不存在行政许可法第六十九条规定的可以撤销的情形。根据原浙江省环境保护厅于2012年12月25日印发的《关于进一步加强输变电类建设项目环境管理的通知》（浙环发[2012]85号），将编制环境影响报告表的220kv和110kv输变电类建设项目环境影响评价文件下放至县级环保部门审批，在该文件下发后平湖市环保局对220KV输变电类建设项目具有环评审批权。原嘉兴市环保局网站上《嘉兴市环境保护局行政许可审批事项目录表》中对“环境影响评价文件审批”二审意见“保留”，该保留不是指对于该行政许可原嘉兴市环保局具有审批权，仅仅是该局在进行行政许可事项审批梳理过程中二次审核是否保留该行政许可事项，该文件并非确立市县层级审批权限的文件。因此，平湖市环保局所作出的上述行政许可不存在行政许可法第六十九条规定之情形，答辩人作出的答复合法。二、答辩人作出的答复系行政监督，不属于行政诉讼受案范围。行政许可法第六十九条规定，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。本案中，上诉人依据该规定，来信请求答辩人撤销该行政许可，实质是请求上级行政机关对下级行政机关实施执法检查，纠正错误的行政行为，属于行政机关内的层级监督。答辩人基于内部层级监督关系对平湖市环保局作出的行政许可行为进行检查，并对上诉人进行答复的行为，对其权利义务不产生直接的影响，不直接增加或减少其义务或权利，因此不属于行政诉讼受理范围。嘉兴市生态环境局平湖分局答辩称：一、上诉人在一审中将答辩人列为被告系错列诉讼主体。上诉人依据行政许可法第六十九条的规定向答辩人上级行政机关即平湖市政府申请要求撤销答辩人于2014年6月3日作出的被诉审批意见，上诉人的这一申请行为不是对答辩人作出的所涉行政许可行为申请行政复议，而是要求答辩人的上级机关行使监督权，要求平湖市政府对答辩人作出的行政许可行为实施监督，平湖市政府在本案中不是复议机关的身份，而是行政机关的身份。平湖市政府于2018年10月18日对上诉人作出答复是平湖市政府作出的行政行为，不是对审批意见书的复议决定行为。因此，上诉人在一审中将答辩人列为被告不符合行政诉讼法关于诉讼主体的规定，属于错列诉讼主体。二、一审裁定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，裁定正确。一审法院查明上诉人在一审中提出的两项诉讼请求涉及两个不同行政机关分别作出的履职和行政许可两个不同行政行为，因此上诉人的起诉违反行政诉讼一行为一诉的基本原则，一审法院据此驳回上诉人的起诉，是正确的。综上，一审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，上诉人的上诉请求没有事实根据和法律依据。请求驳回上诉人的上诉，维持原裁定。经审理查明，2018年12月21日中国共产党浙江省委员会、浙江省人民政府批准同意《平湖市机构改革方案》，平湖市环保局不再保留，其职能划入嘉兴市生态环境局平湖分局。2019年8月13日，开始启用“嘉兴市生态环境局平湖分局”印章，原印章“平湖市环境保护局”同时废止。本院认为，上诉人以平湖市政府、平湖环保局为被告提起本案之诉，其诉讼请求为：一、判决撤销平湖市政府于2018年10月18日作出的答复；二、判决撤销平湖环保局于2014年6月3日作出的审批意见。行政诉讼法第二十六条第二、四款的规定，共同被告的情形有二种，一是经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；二是两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。上诉人认为被诉的答复应是平湖市政府作出的复议决定，该答复对上诉人要求撤销的行政许可不予支持实际上是维持了被诉审批意见，故可以一并提起诉讼。上诉人是否可以对被诉审批意见和答复一并提起诉讼，必须要对被诉的审批意见和答复性质作出认定，也即审批意见是否系行政许可行为、该答复究竟是上诉人所称的复议决定还是两被上诉人所称的履行监督职责所作的答复。据平湖市政府一审时提交的原嘉兴市环境保护局行政许可审批事项目录表载明，环境影响评价文件审批系行政许可事项，故审批意见系平湖环保局作出的行政许可决定。被诉答复系平湖市政府根据姜爱明等20人于2018年9月23日向平湖市政府提出的《依据第六十九条的规定请求平湖市政府依法撤销平湖环保局于2014年6月3日作出的审批意见书》的申请而作出的。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条第（十一）项规定，认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。行政许可法第六十九条第一款规定，有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可……。从上述规定表明，对涉案的审批意见行使救济可以有两种途径，一是根据行政复议法的规定，通过向作出许可决定行政机关的本级人民政府或上一级主管部门申请行政复议；二是利害关系人根据行政许可法第六十九条的规定，通过申请的方式向作了许可决定的行政机关或其上级行政机关提出。本案中，上诉人的申请虽是向平湖市政府法制办邮寄，且在备注中也注明了“撤销批复和行政复议”，但该申请并不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十九条规定的书面申请行政复议申请书的形式要求，而且从其内容看，也仅是要求平湖市政府依照行政许可法第六十九条的规定撤销被诉的审批意见，而非根据行政复议法及其实施条例的规定，对审批意见的合法性进行审查，故被诉答复不能视为行政复议决定。如上诉人认为平湖市政府应根据行政复议法的规定作出复议决定而非答复，其既可以根据相关法律的规定选择对答复行使救济，或者也可以根据法律的规定直接选择对平湖环保局作出的审批意见行使救济。现上诉人对平湖市政府、平湖环保局两个不同的行政机关作出的答复和审批意见两个不同行政行为一并提起诉讼，显然违背了一行为一诉的原则。经一审法院释明后，上诉人仍坚持一并提起诉讼，不符合行政诉讼法第四十九规定的法定起诉条件，一审法院据此裁定驳回其起诉，并无不当。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  马惟菁审判员  王红根审判员  王富新二〇一九年八月二十七日书记员  吕圣姻附上诉人名单：上诉人（原审原告）姜爱明,男,1968年3月9日出生,汉族，住平湖市广陈镇民主村钱家浜**。上诉人（原审原告）姜进根,男,1964年8月22日出生,汉族，，住平湖市广陈镇民主村钱家浜**上诉人（原审原告）姜玉良,男,1962年7月14日出生,汉族，住，住平湖市广陈镇民主村钱家浜**/div>上诉人（原审原告）姜玉祥,男,1982年3月23日出生，汉族，住平，住平湖市广陈镇池河路**div>上诉人（原审原告）金良超,男,1983年8月7日出生,汉族，住平湖，住平湖市广陈镇民主村钱家浜**iv>上诉人（原审原告）金勤华,男,1955年12月22日出生,汉族，住平湖，住平湖市广陈镇民主村钱家浜**iv>上诉人（原审原告）周忠明,男,1968年8月1日出生,汉族，住平湖，住平湖市广陈镇民主村钱家浜**iv>上诉人（原审原告）姜玉奎,男,1955年3月6日出生,汉族，住平湖，住平湖市广陈镇民主村钱家浜**iv>上诉人（原审原告）周秀龙,女,1964年1月5日出生,汉族，住平湖市，住平湖市广陈镇民主村钱家浜**v>上诉人（原审原告）姜全根,男,1970年1月9日出生,汉族，住平湖市广，住平湖市广陈镇民主村钱家浜**>上诉人（原审原告）姜志根,男,1961年8月13日出生,汉族，住平湖市广陈，住平湖市广陈镇民主村钱家浜**上诉人（原审原告）沈利平,女,1971年1月9日出生,汉族，住平湖市广平湖，住平湖市广平湖市广陈镇民主村钱家浜**div style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>上诉人（原审原告）姜玉其,男,1953年10月2日出生,汉族，住平湖市广陈镇民，住平湖市广陈镇民主村钱家浜**iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>上诉人（原审原告）姜其生，男，1954年12月1日出生，汉族，住平湖市广陈镇民主，住平湖市广陈镇民主村钱家浜**v style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>上诉人（原审原告）姜小弟,男,1966年10月11日出生,汉族，住平湖市广陈镇民主村，住平湖市广陈镇民主村钱家浜** style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>上诉人（原审原告）富秀珍,女,1970年3月17日出生，汉族，住平湖市广陈镇民主村钱，住平湖市广陈镇民主村钱家浜**style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>上诉人（原审原告）张良华,男,1957年1月15日出生,汉族，住平湖市广陈镇民主村钱家，住平湖市广陈镇民主村钱家浜**tyle='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>上诉人（原审原告）张其华,男,1961年3月17日出生，汉族，住平湖市广陈镇民主村钱家浜，住平湖市广陈镇民主村钱家浜**yle='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>·10·