山东省德州市陵城区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁1403行初44号 原告赵培显，男，汉族，1953年5月1日出生，住德州市陵城区。 被告德州市陵城区综合行政执法局，住所地陵城区陵州路。 法定代表人窦松波，局长。 出庭负责人夏中兴，副局长。 委托代理人张海鹏，德州市陵城区综合行政执法局法制科科长。 被告德州市陵城区人民政府，住所地德州市陵城区政府北大街。 法定代表人李希岩，德州市陵城区人民政府区长。 出庭负责人任营，德州市陵城区人民政府副区长。 委托代理人李砾萍，德州市陵城区人民政府工作人员。 原告赵培显诉被告德州市陵城区人民政府、德州市陵城区综合行政执法局行政命令、行政复议一案。本院于2019年7月24日立案后，依法由本院法官徐一超担任审判长与法官李新华，人民陪审员石万照组成合议庭，由法官李新华主审，于2019年8月27日公开开庭进行了审理，原告赵培显、被告德州市陵城区人民政府（以下简称陵城区政府）行政负责人任营及委托代理人李砾萍、被告德州市陵城区综合行政执法局（以下简称陵城区执法局）行政负责人夏中兴及委托代理人张海鹏到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 被告陵城区执法局于2019年5月8日分别向原告下达【2019】第8050801号《责令停止违法行为通知书》，认定原告在笃马河河道管理范围内建设建筑物妨碍行洪的行为，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国防洪法第五十五条第一项的规定，责令原告立即停止违法行为；【2019】第8050801《责令限期拆除通知书》，认定原告在笃马河河道管理范围内建设建筑物妨碍行洪的行为，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国防洪法》第五十五条第一项的规定，责令原告于2019年5月24日前自行拆除所建建筑物，排除妨碍。 2019年7月9日，被告陵城区政府作出陵政复决字【2019】11号行政复议决定书，决定：“维持被申请人作出的【2019】第8050801号《责令停止违法行为通知书》、【2019】第8050801《责令限期拆除通知书》”。 原告诉称，原告于1985年与村里签订林地承包合同（包括河堤），2005年与笃马河陵城镇河务段签订了河堤绿化承包合同，承包期15年，承包费每年1000元，经村委会同意在承包地建房护林，建鸭棚，居住和养殖，护林开荒，现有5000多只蛋鸭，村内无资产。2019年5月8日，陵城区综合行政执法局做出《责令停止违法行为通知书》和《责令限期拆除通知书》，原告不服两个通知，向上级申请复议，2019年7月9日，陵城区政府做出行政复议决定，维持两个通知书。河道管理范围，笃马河北岸公路到五李社区距离河口10米，与山东省河道管理办法相符5-10米，证明原告的房和鸭棚在承包的村里荒地上。现河堤原貌高于河口地面1.5米以上，证明原告的建筑物不妨碍泄洪。河道各个界桩离河口不符，证明我的房子、鸭棚不在河道管理范围内。根据以上事实向法院提起诉讼，望法院以事实为根据，撤销被告行政复议决定，制止拆除原告建筑行为，保护原告的财产合法权益。原告请求：1、依法撤销被告陵城区执法局作出的【2019】第8050801号《责令停止违法行为通知书》、【2019】第8050801号《责令限期拆除通知书》和被告陵城区政府作出的被告陵城区政府作出陵政复决字【2019】11号行政复议决定书；2、诉讼费由被告承担。 被告陵城区执法局辩称，2019年5月6日，陵城区执法局接上级交办案件，原告赵培显在笃马河河道管理范围内建设建筑物，涉嫌违法。执法局执法人员立即对原告所建房屋进行了现场勘验，当事人所建房屋主体位于该河道管理范围桩与河口之间。执法局执法人员对原告及其妻子进行了询问调查，并向区水利局理解了该段河道相关情况。经过调查后，执法局确认原告违反了《中国人民共和国防洪法》第二十二条第二款规定，并依此于2019年5月8日对其作出送达《责令停止违法行为通知书》【2019】第8050801号和《责令限期拆除通知书》【2019】第8050801号，期限内当事人未履行。按照山东省实施《中华人民共和国河道管理条例》颁发第十四条规定有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区、两岸堤防及堤脚外侧5至10米的护堤地；无堤防的河道的管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位划定。河道具体管理范围，按照河道管理权限，由县级以上地方人民政府负责划定。当事人所建建筑物位于笃马河有堤防段，该河段管理范围为36米（包括堤防26米及滩地10米），并设有管理范围桩，申请人所建建筑物位于管理范围桩以内。我方认为在河道管理范围内建设建筑物、构筑物的情形当然的存在妨碍行洪的情形。我方调查证据详实，适用法律准确无误，请法院维护法律的权威，驳回原告的诉讼请求。 被告陵城区政府辩称，第一、陵城区执法局作出的《责令停止违法行为通知书》和《责令限期拆除通知书》的具体行政行为认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，内容适当。原告赵培显为陵城区临齐街道曹都龙村村民，其父亲于1985年2月15日与原陵县曹都龙村签订了《承包合同》，承包笃××××段段右岸（陵城火车站西北侧）35亩土地用于种植树木。此后，原告赵培显便笃××××段段右岸（陵城火车站西北侧）进行种树和养殖工作。2019年5月6日，被告陵城区执法局执法人员对原告赵培显笃××××段段右岸建设的房屋进行现场检查（勘查），同时执法人员对原告进行询问并作出《调查（询问）笔录》，原告赵培显对在河道管理范围内修建房屋和鸭棚的行为没有异议，当时建房也没有审批手续。被告陵城区执法局认为原告赵培显在笃马河河道管理范围内建设房屋及鸭棚的行为违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条的规定，故于2019年5月8日，依据《中华人民共和国防洪法》第五十五条第一项的规定对原告作出《责令停止违法行为通知书》、《责令限期拆除通知书》，责令申请人立即停止违法行为并自行拆除所建建筑物，排除妨碍。第二、被告陵城区政府作出的陵政复决字[2019]11号行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序。本机关依照法定程序对涉及的案件事实、程序、适用法律及提交的证据等案件资料进行了详细审查。本机关参加人审查后一致认定，原告赵培显在笃马河河道管理范围内建设房屋及鸭棚的行为违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条的规定，被告陵城区政府严格按照法定程序对该行政行为的合法性和合理性进行审查，作出维持德州市陵城区综合行政执法局[2019]第8050801号《责令停止违法行为通知书》和《责令限期拆除通知书》的复议决定，程序合法，复议决定正确。 经审理查明，原告赵培显系陵城区曹都龙村村民，其父亲于1985年2月15日与原陵县曹都龙村大队签订了《承包合同》，笃××××段段右岸承包35亩土地用于种植树木。2005年原告赵培显与德州市陵城区笃马河管理段（原陵县水务局笃马河管理段）签订《陵县河堤防绿化承包合同》，承包曹都龙河段450米的堤防绿化带，承包期限为15年。原告在承包范围内建设两处鸭棚、两处砖房、两处土房（已弃用），并经营蛋鸭养殖。2019年5月2日德州市陵城区笃马河管理段以原告赵培显违反合同约定为由，与原告解除签订的《陵县河堤防绿化承包合同》。2019年5月6日，被告陵城区执法局执法人员对原告涉案房屋及建筑物进行了现场勘验，认为原告涉案房屋及建筑物大部分位于笃马河管理范围桩与河口之间，违反《中华人民共和国防洪法》的相关规定。2019年5月8日，被告陵城区执法局作出《责令停止违法行为通知书》（【2019】第8050801）、《责令限期拆除通知书》（【2019】第8050801），责令原告立即停止违法行为并自行拆除其所建的违法建筑。原告对被告陵城区执法局作出的《责令停止违法行为通知书》、《责令限期拆除通知书》不服，于2019年5月17日向被告陵城区政府申请行政复议，被告陵城区政府于2019年7月9日作出陵政复决字【2019】11号行政复议决定书，维持了被告陵城区执法局作出的《责令停止违法行为通知书》、《责令限期拆除通知书》。 另查明，原告在被告作出《责令停止违法行为通知书》、《责令限期拆除通知书》后没有拆除涉案建筑物，涉案建筑物现在还保持原来的状态，被告陵城区执法局的行为没有对涉案建筑造成实质性影响；被告表示下一步将依照行政处罚法相关规定作出行政处罚。 本院认为，《责令停止违法行为通知书》、《责令限期拆除通知书》是被告陵城区执法局作出的责令原告赵培显停止违法行为、改正违法行为的一种过程性处理方式，没有对原告直接产生外部法律效果，属于行政处罚前置程序，没有事后救济性。若原告不履行《责令停止违法行为通知书》、《责令限期拆除通知书》所责令的事项，被告则将依法启动行政处罚程序，故被告陵城区执法局作出的《责令停止违法行为通知书》、《责令限期拆除通知书》属程序性行政行为。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条之规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。被告作出《责令停止违法行为通知书》、《责令限期拆除通知书》是依法要原告进行一定的行为，即责令原告停止违法行为、限期拆除违法建筑物，原告拒不执行《责令停止违法行为通知书》、《责令限期拆除通知书》的决定后，被告陵城区执法局才将采取行政处罚继续处理，因此被告作出的《责令停止违法行为通知书》、《责令限期拆除通知书》不具有终局性。 《责令停止违法行为通知书》、《责令限期拆除通知书》只是责令原告限期停止并改正违法行为，两份通知书作出以后被告陵城区执法局并未拆除原告的涉案建筑物，该建筑物现在保持原来的状况。《责令停止违法行为通知书》、《责令限期拆除通知书》虽有告知原告有申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限，但申请行政复议和提起行政诉讼的权利是法律赋予的，政府法制部门和人民法院是否受理原告的复议或者行政诉讼必须依据法律规定，不是依据被告陵城区执法局作出的两份通知书的告知内容就可以受理的。被告陵城区执法局作出的《责令停止违法行为通知书》、《责令限期拆除通知书》没有对原告的建筑物造成实质性损害，对原告的权利义务没有产生实质性影响，被告陵城区政府对不应受理的复议案件进行受理，复议行为错误，但其复议行为依旧对原告权利不产生消极影响。 综上，被告陵城区执法局作出的《责令停止违法行为通知书》、《责令限期拆除通知书》是程序性告知行为，该行为不具有终局性，对原告的权利义务不产生实质影响，属于不成熟的行政行为，不具有可复议性，同时也不具有可诉性。原告不服被告陵城区执法局作出的《责令停止违法行为通知书》、《责令限期拆除通知书》提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告赵培显的起诉。 案件受理费50元，返还原告赵培显。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于德州市中级人民法院。 审 判 长  徐一超 审 判 员  李新华 人民陪审员  石万照 二〇一九年八月二十一日 法官助理王月 书记员刘程程