江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2018）苏0691行赔初3号 原告崔某，女，1942年6月30日出生，住如皋市。 委托代理人黄某（系崔某之弟）,男，1948年11月10日生，住如皋市。 委托代理人黄某某（系崔某之弟），男，1950年12月25日，住如皋市。 被告如皋市白蒲镇人民政府，住如皋市白蒲镇浦盛路1号。 法定代表人张成，职务镇长。 出庭负责人朱金建，职务副镇长。 委托代理人钱秀山，江苏张峰律师事务所律师。 原告崔某诉被告如皋市白蒲镇人民政府（以下简称为白蒲镇政府）行政赔偿一案，2018年8月18日向本院邮寄起诉状和证据材料，本院于8月20日立案受理后，于8月21日向被告白蒲镇政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。被告白蒲镇政府于2018年9月4日向本院提供了证明行政行为合法性的证据、依据。本院依法组成合议庭，于2018年10月10日公开开庭审理了本案,原告崔某的委托代理人黄某、黄某某，被告白蒲镇政府应诉负责人朱金建及委托代理人钱秀山到庭参加诉讼。经江苏省高级人民法院批准，案件审限延长六个月。在审理期间，本院组织多次协调未果，本案现已审理终结。 原告崔某诉称，原告丈夫何某某（已去世)原系白蒲小学老师。自1992年起，原告户一直居住在白蒲小学提供的位于老校区北门内的房屋里（原告唯一的居所），原告系拥有合法居住权的房屋承租人，是执行原白蒲镇房管所政府定价标准的住户。2015年如皋市白蒲镇中心街道路改造，被告未与原告协商达成协议，对原告租住的上述房屋实施了强制拆除，侵犯了原告的合法居住权，给原告造成了重大损失。海安法院作出（2016）苏0621行初34号行政判决，确认被告强制拆除行政行为违法。2017年1月8日，原告向被告提交书面申请要求被告按照生效行政判决书和《如皋市国有土地上房屋征收与补偿办法》进行补偿，但被告未在法定期限内给予回复。2018年5月21日原告按照南通中院（2018）苏06行终48号行政裁定书指引，再次向被告提出赔偿申请，同年7月6日被告作出拒绝赔偿决定。原告认为依据《国家赔偿法》第四条规定，生效的裁判已经确认了被告行政行为违法，原告具有申请被告赔偿的权利，原告符合《如皋市国有土地上房屋征收与补偿办法》第四十二条规定，被告作出拒绝赔偿决定未听取原告的意见，违反行政程序正当性原则。故请求依法判决撤销被告白蒲镇政府作出的不予赔偿的决定；依法判令被告赔偿原告应得全部征收补偿利益共计186064元，并在就近地段提供以2013年安置房价格计价的69平方米面积和以优惠价计价的30平方米面积（共计99平方米）的房源；如无法提供房源，则诉请判令按就近地段99平方米面积，并以今年白蒲镇商品房的市场价格为基准计付赔偿款。 原告崔某向本院提交了以下证据： 1.赔偿申请书（附赔偿明细），说明原告向被告提出的赔偿申请是参照2013年的有关标准要求被告进行赔偿。 2.海安法院行政判决书（2016）苏0621行初34号，说明被告违法强拆原告租赁房已经得到法院的确认。 3.南通市中级人民法院行政裁定书（2016）苏06行终669号，说明海安法院的文书已经生效。 4.关于请求解决征收补偿及安置等问题的报告，说明原告以前也提出过申请。 5.海安法院行政裁定书（2017）苏0621行初180号，南通市中级人民法院行政裁定书（2018）苏06行终48号，说明请求赔偿的法律根据，原告是接受南通中院的生效裁判的指引来进行赔偿请求的。 6.关于对崔某赔偿申请书的回复，说明被告没有进行赔偿。 7.海安法院（2016）苏0621行初34号判决书认定的部分主要事实，同34号判决书的意见。 8.白蒲镇沿河风光B、C地块改造建设工程项目房屋征收补偿方案（2013年有关部分内容），说明原告提起行政赔偿请求具体的请求参考依据。 被告白蒲镇政府辩称，一是原告非案涉房屋的承租人，不具备申请赔偿的主体资格。案涉房屋并非公有住宅房屋，系白蒲小学的音乐教室，房屋所有权归属学校，案涉房屋系教室，本身不具备租赁功能，原告不具备承租人身份，不享有依照公有住宅房屋主张任何补偿或者赔偿的权利。原告非基于租赁关系合法占有案涉房屋，系学校提供给原告无偿使用的。在案涉房屋拆除过程中对原告物品造成的损失，双方已经过南通市中级人民法院协调处理完毕，原告在房屋拆除过程中除上述协商确认的损失补偿外，不享有任何权利。二是原告要求参照国有土地上房屋与补偿办法规定对其进行赔偿，没有事实和法律依据。首先，原告在其户籍地白蒲镇光明居委会1组102室有住房，原告对案涉房屋不具备受偿资格。其次，案涉教室因中心街道改造工程需要拆除，未经过法定的征收程序，且原告也非征收相对人，不应当按照《条例》规定进行补偿。最后，即使涉及房屋补偿，也应由白蒲小学享受，与原告没有关联。综上,被告对原告的回复合法准确，原告诉请无事实和法律依据，应当依法驳回。 被告白蒲镇政府向本院提交了以下证据、依据： 1.（2017）苏0621行初172号行政赔偿判决书、补偿申请书、（2018）苏06行终65号行政赔偿裁定书，证明就原告搬迁生活物品已经处理终结，被告一次性给付原告6000元双方再无其他纠纷，被告无需作出其他的补偿和赔偿。 2.与白蒲小学校长刘政的谈话笔录，证明在1990至1995年担任白蒲小学校长，原告家属因身体不好就住房问题向学校沟通过，想建房但是相关的报告未能批准。何某某家把音乐教室的门撬开，未经过学校同意就搬进去居住，其并不是法律意义上的承租人。 3.如皋市白蒲镇教育管理中心和白蒲小学的情况汇报，证明按照上级有关精神，如调休、调离、病故应将宿舍无条件退出，一开始崔某向学校交的费用是弥补水电费，学校并未因为原告居住案涉房屋获取任何利益，在政策变化以后原告已经停缴一切费用，原告对教室的使用属于无偿使用，同时原告及其儿子有居住房屋。 经庭审质证，被告对原告提供的证据质证认为，对于证据1的三性不予认可，原告并非案涉教室的所有权人，无权要求被告对其进行相关的赔偿申请，对于证据2、3真实性没有异议，对于证据4三性不予认可，原告并不属于安置对象，无权依照征收补偿的标准对其进行安置，对于证据5-7真实性没有异议，各文书之间相互印证，案涉回复没有违反法律规定，证据8真实性无法确认，且与本案没有关联性。原告对被告提供的证据质证认为，对于证据1赔偿是搬迁物品损失的赔偿，跟本次的诉讼赔偿是不同的范畴，对于证据2-3三性不予认可，所述事实与生效判决书的事实不一致。本院认为，原告、被告双方提供的证据材料可以证明案件相关事实，对双方没有异议的证据本院予以认可，对于其他证据能否达到证明目的，待结合本案争议焦在本院认为部分予以阐述。 本院经审理查明，原告崔某的丈夫何某某（约于1992年秋去世）原系白蒲小学老师。1992年，白蒲小学作为何某某的工作单位，提供位于老校区北门内的案涉房屋供原告户租住。后原告户一直居住于该房屋内。2015年9月前，白蒲小学搬迁至新校区，原案涉房屋所在的老校区被闲置。因如皋市白蒲镇中心街改造工程，白蒲镇政府于2015年12月期间在未与原告就补偿问题达成一致的情况下，拆除了原告租住的案涉房屋。原告崔某的弟弟黄某为此进行投诉，反映白蒲镇违规拆迁，白蒲镇政府2016年1月18日作出的蒲信答[2016]6号答复意见，主要内容为：“白蒲小学老校区房屋、土地等均为国有资产，镇政府拆除自己的房屋，合法合理。”原告不服于2016年3月15日向原海安县人民法院提起行政诉讼，2016年9月14日海安县人民法院作出（2016）苏0621行初34号行政判决书，确认被告白蒲镇政府强制拆除原告崔某租住的位于白蒲小学原校区的房屋的行政行为违法。被告白蒲镇政府不服，向南通市中级人民法院提起上诉，2016年12月27日，被告以相关事宜正在与原告协商处理为由书面申请撤诉，南通市中级人民法院作出（2016）苏06行终669号准予撤回上诉行政裁定书。2017年1月8日，原告向被告提交《关于请求解决征收补偿及安置等问题的报告》，要求被告根据《如皋市国有土地上房屋征收与补偿办法》、《如皋市国有土地上房屋征收补偿补助和奖励办法》、白蒲镇有关“征收补偿方案”等政策文件，参照产权调换方式，选择、购买产权调换房屋（安置房）对原告进行补偿。白蒲镇政府收悉原告上述材料后，遂与原告方进行协调，但协调未果。2017年5月23日，原告向原海安县人民法院提起行政诉讼，要求被告赔偿强制拆除房屋过程中原告受到惊吓因此产生的医疗费、护理费、精神损失费等，并且归还原告案涉房屋中的全部物品，对损坏的财物承担赔偿责任。2017年11月21日海安县人民法院作出（2017）苏0621行初172号行政判决书，判决被告赔偿原告财产损失3500元，驳回其他诉讼请求。原告不服向南通市中级人民法院提起上诉，2018年3月30日原被告双方就赔偿事宜达成《补偿申请书》一份，内容为“一、白蒲镇政府一次性支付申请人补偿费6000元。二、自申请之日起，申请人自行搬回所有物品，如不立即搬回发生灭失的风险，由申请人自行负责。三、因搬移生活物品发生的权利义务关系全部终结，再无其他纠纷。”同日，原告向南通市中级人民法院申请撤回上诉，南通市中级人民法院作出（2018）苏06行终65号准予崔某撤回起诉行政裁定书。2017年5月31日，原告向原海安县人民法院提起行政诉讼，要求被告履行法定职责，按照相关法规与原告签署房屋征收补偿协议。2017年11月29日，原海安县人民法院作出（2017）苏0621行初180号行政裁定书，认为行政程序未能先行且未能合意达成房屋征收补偿协议的情况下，原告要求被告与其签订并落实房屋征收补偿协议，缺乏事实依据，原告诉讼不符合起诉条件，驳回原告的起诉。2018年5月21日南通市中级人民法院（2018）苏06行终48号行政裁定书，维持海安县人民法院上述行政裁定书。2018年5月21日，原告向被告提交《关于为落实海安县人民法院行政判决书（2016）苏0621行初34号文而提出的赔偿申请书》，要求“1.请求赔偿人民币共计18.6064万元，并提供原址附近安置房69㎡和优惠增加面积30㎡及价格。（此参照2013年白蒲镇房屋征收补偿标准；若有新标准，以现有标准计算）2.如无法提供房源，请求将申请人应获得的安置房面积99㎡（69㎡+30㎡）折合原址附近一套商品房市场价（今日白蒲房价）予以货币补偿。”2018年7月6日，白蒲镇政府对原告的请求作出《关于对崔某赔偿申请书的回复》称“1、……未对你曾经居住的白蒲小学音乐教室实施征收行为。因此你不可以依照上述条例的规定，要求我镇依照征收补偿项目进行补偿或赔偿。2、对于你在搬移过程中的损失，已经南通市中级人民法院协调处理完毕，再无其他纠纷。”崔某现与其子居住在一处。 另查明，原在白蒲镇中心街21号处坐北朝南两间房屋，在社会主义改造时被改造为公房，并安排由原告崔某及其夫租住。1990年10月，上述房产退还给相应的产权人。1985年，原如皋县人民政府发布皋政发[1986]167号《关于我县城镇私有出租房社会主义改造遗留问题的处理意见》（以下简称167号文），该意见规定，原属自住的房屋，一般应退回原房，按照“谁占用谁腾房”的原则，由使用单位和住户所在单位负责腾退，如一时不能退还的，先退还产权，有单位和住户与房屋换约续租，约期腾退。1990年12月，何某某与公房所有权人吴恭伯续租了两年，在房屋租赁合同上载明由乙方（何某某）工作单位安排房源，落实腾退，由原如皋县白蒲小学、如皋县房地产公司白蒲房管所见证盖章。1993年经民事诉讼，崔某退出该房屋。1993年，崔某及其家人居住在案涉房屋的西边房屋，后因生活所需，搬至案涉房屋居住。原告崔某户作为案涉房屋的承租人，租住在案涉房屋中，并缴纳相关租金、水电费等费用至2004年，后因故无法缴纳租金及水电费等。 还查明，案涉区域搬迁并没有按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序进行征收，案涉区域地块上房屋属于国有土地上的房屋，如皋市针对国有土地上房屋征收与补偿制定了《如皋市国有土地上房屋征收与补偿办法》（皋政规[2012]1号）、《如皋市国有土地上房屋征收范围内房屋调查认定和处理办法》（皋政规[2012]2号）、《如皋市国有土地上房屋征收补偿补助和奖励办法》（皋政规[2012]3号）、《如皋市国有土地上房屋征收与补偿评估技术规范》（皋政办[2012]26号）、《2016年如皋市房屋征收（搬迁）与补偿政策解答》等一系列文件。另，白蒲小学已经整体搬移完毕。 本案的争议焦点在于被告白蒲镇政府应否对原告崔某作出赔偿，本院认为，结合本院及其他案件查明的事实，被告负有赔偿的义务，白蒲镇政府拒绝作出赔偿，显属错误。 第一，崔某应认定为案涉房屋的单位直管公房承租人，其合法权益应当得到保障。首先，从案涉房屋形成的客观租住历程来看，崔某及其家人先后居住在社会主义改造的公房及后续的案涉房屋中，居住之形成均系特定原因形成。在城镇私有出租房社会主义改造遗留问题的处理过程中，因崔某户所居住的房屋要退还给原房屋产权人，按照当时“谁占用谁腾房”的基本原则，退房住户所在单位负责退房，并在单位自筹资金新建住宅中优先安排或者采取其它办法解决。本案中，原告崔某之夫何某某所在单位白蒲小学，并未在单位自筹资金新建住宅中安排崔某户住房，而是安排在白蒲小学自有的一间房屋中（案涉房屋西边一间），后原告因家庭所需搬至案涉东边房屋，应该说，崔某户租住案涉房屋并非私自所为，并非不法使用。其次，崔某户应认定为社会主义公房改造后的腾房户，其所住案涉房屋系解决腾房和住房问题。崔某户与原社会主义改造公房产权人签订的房屋租赁合同明确载明“因乙方（何某某）工作单位和房管部门没有房源安排腾房……92年底由乙方工作单位安排房源，落实腾退”，由此可见，崔某户后续住进案涉房屋，应认定为对社会主义改造原公房腾房户住房的一种妥善解决方式，系对单位公房的承租。再次，崔某户住进上述房屋后，缴纳了长达十几年的水电及房租，后续水电及房屋租赁费用的无法缴纳，也并非原告原因所致。再结合被告提交的与原白蒲镇小学校长的谈话，足见崔某户应为案涉被拆除房屋的单位直管公房承租人。 第二，参照如皋相应政策规定，崔某在搬迁过程中遭受的补偿权益损失应当得到赔偿。首先，本案没有按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序进行征收，但并不意味着相关权利人的损失就可以不予赔偿。按照《国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有侵犯公民、法人或其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。可见，没有按照规定的程序进行征收和补偿，不是也不能成为被告不予赔偿的理由和依据，行政机关不能因为诸多行为的不合法性，进而得出“负负得正”的不予赔偿的荒谬结论，这种逻辑推断显然违背一般人的理解和常识。其次，本案案涉区域实行的是协议搬迁的模式，不管是协议搬迁还是征收搬迁，均应当参照《如皋市国有土地上房屋征收与补偿办法》、《如皋市国有土地上房屋征收补偿补助和奖励办法》、《如皋市国有土地上房屋征收与补偿评估技术规范》的规定，进行评估、补偿、安置。在本案案涉的搬迁过程中，被告白蒲镇政府理应参照上述有关文件的规定，按照相关实际情况，对崔某户进行相应的补偿或安置，没有对其补偿或安置，对崔某补偿权益产生损害的，应当予以赔偿，且赔偿应不低于补偿应得之利益。因此，被告白蒲镇政府所做的回复应予撤销。但需要指出的是，对于被告回复所述称的在搬移相关物品过程中所产生的损失问题，双方之间确已经在（2017）苏0621行初172号案件、（2018）苏06行终65号案件中予以处理，双方已经确定一次性支付6000元，因搬移生活物品所发生的权利义务关系全部终结。 第三，被告应当参照如皋相应政策规定，作出最有利于崔某的赔偿决定。《如皋市国有土地上房屋征收补偿办法》第四十二条规定，征收按政府定价缴纳房租的国有直管或单位直管公房房屋承租人在本市范围内无其他住房，且未与被征收人就解除租赁关系达成协议的，应当对被征收人进行产权调换。被征收人与承租人重新订立租赁合同，产权调换后的房屋依法由原房屋承租人承租。房屋承租人在本市范围内有其他住房的，被征收人有权选择补偿方式，被征收人选择货币补偿的，被征收房屋的重置价格结合成新的部分补偿给被征收人，其余补偿给房屋承租人。对已经享受过房改优惠政策的国有直管住宅房屋承租人，不得享受征收补偿。《如皋市国有土地上房屋征收补偿补助和奖励办法》规定，被征收人仅有一处房屋且长期实际居住，未享受过住房补贴或房改，并持有低保证或特困证，经所在街道确认公示无异议的，私有住宅房屋被征收人或国有直管住宅房屋承租人获得的货币补偿总额（不含搬迁费、临时安置费和奖励）低于征收补偿最低标准的，房屋征收部门应当按照征收补偿最低标准予以补偿。征收补偿最低标准为45平方米乘以本市上一年度物价部门核定的经济适用房平均销售价格。被征收人不选择货币补偿的，由房屋征收部门提供建筑面积为45平米的限价房给予安置，如安置房大于45平米的超出部分面积按照政府规定的价格结算。《2016年如皋市房屋征收（搬迁）与补偿政策解答》明确规定，搬迁按政府定价缴纳房租的国有直管和单位自管公有住宅房屋，房屋承租人在本市范围内无其他住房，且未与被搬迁人就解除租赁关系达成协议的，应当对被搬迁人进行产权调换，被搬迁人与承租人重新订立租赁合同。产权调换后的房屋依约由原房屋承租人承租，房屋承租人在本市范围内有其他住房的，被搬迁人有权选择补偿方式，被搬迁人选择货币补偿的，被搬迁房屋的重置价格结合成新的部分补偿给被搬迁人，其余的补偿给房屋承租人。对已经享受过房改优惠政策的国有直管公房房屋承租人不得享受搬迁补偿。 参照从上述规定可以看出，对于单位直管公房承租人在搬迁中权益如何保护，可以有三种处理模式:一种是承租人在本市范围内无其他住房的，且未与被搬迁人就解除租赁关系达成协议的，应当对被搬迁人进行产权调换，被搬迁人与承租人重新订立租赁合同；一种是房屋承租人在本市范围内有其他住房的，被搬迁人有权选择补偿方式，被搬迁人选择货币补偿的，被搬迁房屋的重置价格结合成新的部分补偿给被搬迁人，其余的补偿给房屋承租人；一种是房屋承租人在本市范围内有其他住房的，且未与被搬迁人就解除租赁关系达成协议的，被搬迁人有权选择补偿方式，被搬迁人选择产权调换的，被搬迁人与承租人重新订立租赁合同。上述几种模式，仅仅是参照有关规范性文件的规定，从文义上所能推导出的处理方式。在实践中，行政机关针对公房承租人提出的赔偿请求，如何最大程度地保护承租人的补偿权益，还需要行政机关结合单位直管公房所有人、承租人的实际情况，在尊重各方意愿的前提下，在考虑周边被搬迁人补偿情况及充分协商的基础上方能作出。本案中，本院组织各方多次协商均未果，各方均未能向本院提交相应被拆迁房屋有关原始资料，案涉工程涉及到白蒲镇镇区改造的建设工程，该工程建设涉及面较广，涉及群众较多，相应的政策等被告应更为清楚，本院无法贸然作出确认损失数额的判决，贸然作出判决可能会有失客观公正和利益平衡。案件发生在基层，基层政府对相应的情况和案件有关资料的掌握应该最为清楚，对于相关赔偿请求的处理，被告有先行实质性处理的必要，也相信被告有智慧地采取最有效的方法予以处理。是故，对于原告的赔偿请求，被告白蒲镇政府有先行实质性处理的必要，且需参照上述政策规定，应作出最有利于原告崔某利益保护的赔偿决定。需要指出的是，因为案涉房屋所在的白蒲小学已经整体搬移完毕，而如若参照上述政策规定作出相应的赔偿决定，势必涉及各方与白蒲小学之间的沟通协商，如若各方与白蒲小学在20日内未能达成一致意见，被告白蒲镇政府需按照最有利于原告的赔偿原则，作出赔偿决定，不得以未与白蒲小学协商一致等为由，在确定的期限内不作赔偿决定。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项之规定，判决如下： 一、撤销2018年7月6日被告如皋市白蒲镇人民政府所作回复； 二、责令被告如皋市白蒲镇人民政府于本院判决生效之日起两个月内依法作出赔偿。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院。 审 判 长  万流兵 审 判 员  陈金平 人民陪审员  陈 莉 二〇一九年八月十七日 书 记 员  刘 佳 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《中华人民共和国国家赔偿法》 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： （四）造成财产损害的其他违法行为。