浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终935号 上诉人（原审原告）温州市瓯海鹿达包装机械厂，住所地浙江省温州市瓯海区北纬三路**。 法定代表人张琳，总经理。 委托代理人张艳玲，北京美泰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市人民政府，，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路** 法定代表人姚高员，市长。 委托代理人林悠然，温州市司法局工作人员。 委托代理人周伟东，瓯海经济开发区管理委员会工作人员。 原审原告浙江奥布兰鑫工贸有限公司，住所，住所地浙江省温州市瓯海经济开发区东经二路**div> 法定代表人章方辉，总经理。 温州市瓯海鹿达包装机械厂（以下简称鹿达机械厂）、浙江奥布兰鑫工贸有限公司（以下简称奥布兰鑫工贸公司）诉温州市人民政府（以下简称温州市政府）不履行城建法定职责一案，浙江省温州市中级人民法院于2019年2月28日作出（2018）浙03行初348号-1行政裁定，驳回鹿达机械厂、奥布兰鑫工贸公司的起诉。鹿达机械厂不服，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2018年4月28日，温州市瓯海区人民政府作出温瓯政办抄〔2018〕299号《抄告单》，同意《浙江省瓯海经济开发区梧田工业园（B-01，B-02，B-05，B-06）、（B-03，B-04，B-07，B-08）地块旧）地块旧厂房提升改造工业用房征收与补偿实施方案》8年5月2日，瓯海经济开发区管理委员会向各科室、各企业作出浙瓯开发[2018]66号《关于印发〈浙江省瓯海经济开发区梧田工业园（B-01，B-02，B-05，B-06）、（B-03，B-04，B-07，B-08）地块旧）地块旧厂房提升改造工业用房征收与补偿实施方案〉的通知》，并下发各科室要求予以贯彻执行。2018年5月17日，鹿达机械厂、奥布兰鑫工贸公司向温州市政府寄送《查处违法征收行为的申请书》，要求查处并撤销温州市瓯海区人民政府的上述批准行为，责令其改正。温州市政府收到申请书后，于2018年6月29日通过信访系统转送至瓯海区征收办。瓯海区征收办于同年7月2日作出答复，并于7月4日向鹿达机械厂的法定代表人张琳进行了送达。鹿达机械厂、奥布兰鑫工贸公司不服，诉至法院。请求：1.确认温州市政府对鹿达机械厂、奥布兰鑫工贸公司要求查处温州市瓯海区人民政府违法批准《浙江省瓯海经济开发区梧田工业园（B-01，B-02，B-05，B-06）、（B-03，B-04，B-07，B-08）地块旧）地块旧厂房提升改造工业用房征收与补偿实施方案》的行为不作为违法令温州市政府对鹿达机械厂、奥布兰鑫工贸公司的查处申请依法受理和查处。 原审法院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十条规定：“市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行本条例规定的职责，或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由上级人民政府或者本级人民政府责令改正，通报批评；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”上级人民政府该职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成，上级人民政府不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，鹿达机械厂、奥布兰鑫工贸公司因认为温州市瓯海区人民政府批准《浙江省瓯海经济开发区梧田工业园（B-01，B-02，B-05，B-06）、（B-03，B-04，B-07，B-08）地块旧）地块旧厂房提升改造工业用房征收与补偿实施方案》的行为违法州市政府申请予以查处，其申请事项系要求上级行政机关对下级行政机关的行为进行层级监督，属于上下级行政机关之间的监督管理范畴，不属于人民法院受案范围。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定驳回温州市瓯海鹿达包装机械厂、浙江奥布兰鑫工贸有限公司的起诉。 鹿达机械厂上诉称：原审法院以鹿达机械厂要求温州市政府查处温州市瓯海区人民政府违法批准补偿方案的行为，属于行政机关的层级监督管理范畴为由，认为鹿达机械厂的起诉不属于人民法院受案范围，适用法律错误，裁定应予撤销。虽然该案属于上级人民政府对下级人民政府的层级监督管理范畴，但并不是所有上级人民政府的层级监督职责，都不可诉。在当事人无其他更直接更有效的救济方式时，当事人选择层级监督履职的救济手段，应当属于人民法院行政案件的受案范围。本案中，鹿达机械厂因涉案实施方案，起诉了温州市瓯海区人民政府违法批准行为，但原审法院作出(2018)浙03行初349号-1行政裁定书，以涉案实施方案对鹿达机械厂不产生直接的影响而驳回鹿达机械厂的起诉，可见，鹿达机械厂已无其他救济途径维护作为被征收人的合法权益。鹿达机械厂只能求助于上级人民政府即温州市政府履行监督查处职责，但温州市政府答复鹿达机械厂可以通过诉讼解决，可见，温州市政府因认为诉讼能解决批准涉案实施方案的行为是否合法问题，故不履行层级监督职责，现原审法院法院又以涉案实施方案的批准行为不可诉为由，驳回鹿达机械厂的请求，更不支持鹿达机械厂要求温州市政府履行监督职责的请求，导致鹿达机械厂无论从哪个途径，都无法救济权利，鹿达机械厂的合法权利已形同虚设。原审法院的裁判理由，源于最高人民法院的司法指导案例，但其曲解了指导案例的本意。最高人民法院对层级监督履职的意见是“在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉人民政府不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累”，因此，层级监督职责不受理的前提是存在更为有效便捷的救济方式。本案中，鹿达机械厂没有更有效便捷的救济方式，故法院应当受理鹿达机械厂的起诉。请求：1.撤销原审法院（2018）浙03行初348-1行政裁定；2.裁定原审法院受理本案。 温州市人民政府答辩称：一、行政机关内部层级监督不属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项已明确规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。鹿达机械厂认为温州市瓯海区人民政府有行政行为对其利益产生损害的，通过直接诉讼进行救济反而效率更高。鹿达机械厂在上诉状中提及的(2018)浙03行初349号-1行政裁定书，与本案没有关联性，该案的裁判结果不能左右本案的裁判。上述行政裁定认为涉案《浙江省瓯海经济开发区梧田工业园(B-01，B-02，B-05，B-06)、(B-03，B-04，B-07，B-08)地块旧)地块旧厂房提升改造工业用房征收与补偿实施方案》对鹿达机械厂不产生直接的影响以证明对涉案实施方案进行层级监督已无必要。二、鹿达机械厂已通过多种救济途径进行维权。据了解，鹿达机械厂除了提起(2018)浙03行初349号诉讼外，还有包括但不限于(2018)浙0324行初100号、(2018)浙0324行初119号、(2019)浙0324行初5号等案件在诉。并非如鹿达机械厂所说的“已无其他途径维护作为被征收人的合法权益”。如鹿达机械厂认为温州市政府的层级监督履职不到位，也可以通过其他途径反映，而不是只选择诉讼形成诉累。请求驳回上诉，维持原裁定。 本院认为：本案审查重点是鹿达机械厂向温州市政府申请履职的事项，是否属于行政诉讼的受案范围。本案中，鹿达机械厂等系依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十条之规定要求温州市政府履行对温州市瓯海区人民政府违法征收房屋行为的查处职责。经审查，温州市政府的查处职责系基于上下级行政机关之间的层级监督关系形成内部监督职权，温州市政府不改变或者不撤销温州市瓯海区人民政府涉案批准行为，并没有为鹿达机械厂设定新的权利义务，鹿达机械厂可以通过起诉其下级政府即温州市瓯海区人民政府作出的行政行为来维护合法权益。本案温州市政府收到鹿达机械厂等寄送的《查处违法征收行政的申请书》后批转至瓯海区征收办处理，该处理行为并不属于行政诉讼法规定的人民法院司法监督范畴。因此，原审法院裁定驳回鹿达机械厂等的起诉，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项之规定，并无不当。鹿达机械厂等如认为温州市政府该履职行为违法，应当寻求其他法定渠道解决。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 江 勇 审判员 楼缙东 审判员 周进海 二〇一九年八月十四日 书记员 吴国宏