江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2018)苏行终2063号 上诉人（原审原告）施瑞龙，男，汉族，住江苏省扬中市。 被上诉人（原审被告）扬中市人民政府，住所地在江苏省扬中市中电大道**。 法定代表人张德军，该市市长。 原审第三人扬中市农业委员会，住所地在江苏省扬中市文化南路**。 法定代表人印斌，该委员会主任。 上诉人施瑞龙因与被上诉人扬中市人民政府（以下简称扬中市政府）、原审第三人扬中市农业委员会（以下简称扬中市农委）不履行土地承包经营权确权登记法定职责一案，不服江苏省镇江市中级人民法院（2018）苏11行初37号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定，施瑞龙系扬中市八桥镇万福村村民，1998年二轮土地承包时，施瑞龙在八桥镇万福村23组承包耕地2.31亩，并领取了土地承包经营权证书。2018年3月21日，施瑞龙向扬中市政府邮寄《农村土地承包经营权确权登记颁证申请书》，要求扬中市政府给施瑞龙的承包地颁发新的土地承包经营权证。2018年3月22日，扬中市政府收到施瑞龙的申请书后，转扬中市农委调查处理，2018年4月2日，扬中市农委作出《关于施瑞龙同志申请事项的答复意见》，答复施瑞龙：“你于2018年3月22日向市政府申请颁发农村土地承包经营权证书。经调查，根据《信访条例》相关规定，现答复如下……2015年5月你组部分承包地被征用，2016年9月全部列入征地拆迁范围，剩余承包地也按规定程序征收。鉴于你户的承包土地已被征收或处于征收阶段，按照确权登记的规定，不予确权登记颁证”。 原审法院另查明，2015年《江苏省人民政府办公厅转发省农委的通知》（苏政办发〔2015〕36号），目的是根据中办、国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）、农业部等六部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发〔2015〕2号）精神，从江苏实际出发，用4年左右时间，到2017年年底前基本完成全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作。 原审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。因此，扬中市政府具有核发本辖区农村土地承包经营权证书的法定职责。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定了申请颁发农村土地承包经营权证的所应提交的材料及程序，根据该条规定，申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。《江苏省人民政府办公厅转发省农委等部门的通知》（苏政办发〔2015〕36号）规定，“坚持依法依规的原则。按照物权法定精神，严格执行《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和政策规定……完善承包合同，建立登记簿，颁发权属证书，确保登记成果真实、完整、准确”。 本案中，施瑞龙依据《江苏省人民政府办公厅转发省农委等部门的通知》（苏政办发〔2015〕36号）向扬中市政府申请颁发新的土地承包经营权证，因苏政办发〔2015〕36号文对颁证的具体程序和要求并未作出特别规定，故仍应按照《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》等农村土地承包法律法规规定的程序进行。施瑞龙认为1998年后其承包的土地面积发生变化，要求扬中市政府给其颁发新的土地承包经营权证，但施瑞龙未与发包方签订新的农村土地承包合同或者完善原有的承包合同，发包方及其他适格申请人也未层报至扬中市政府的农业行政主管部门，并申请颁发农村土地承包经营权证，因此施瑞龙尚不具备要求扬中市政府向其重新颁发土地承包经营权证的前提条件和基本事实。现施瑞龙直接向扬中市政府申请颁发土地承包经营权证，显然没有相应的事实根据。 据此，原审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定，裁定：驳回施瑞龙的起诉。 施瑞龙不服，上诉请求：撤销原审裁定，改判扬中市政府不履行向施瑞龙颁发农村土地承包经营权证的行为违法，判决责令扬中市政府对施瑞龙的农村土地承包经营权进行确权登记并颁发农村土地承包经营权证。理由是：第一，苏政办发〔2015〕36号《江苏省人民政府办公厅转发省农委等部门的通知》对确权颁证的程序提出明确要求：“各市、县（市、区）要根据本实施意见，抓紧制定具体的实施方案，并以市为单位报省农村土地承包经营权确权登记办证工作联席会议办公室备案。”因此，没有理由要求原承包户按照农村土地一轮承包程序重新签订合同，制定具体的颁证程序也是扬中市政府应当主动履行的义务，扬中市政府同时应当主动指引承包户配合确权发证工作，无需施瑞龙主动申请。第二，按照《中共中央、国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》、中办、国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》等国家政策规定，此次重新确权是扬中市政府应当主动履行的法定职责，目的是为了解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。扬中市农委在原审庭审中认可扬中市此次重新确权的承包地实际面积具有较大的溢出率，扬中市政府超期不给施瑞龙确权换发新证的行为，侵害了施瑞龙的合法权益。故本案被告主体适格，施瑞龙的诉讼请求具体明确，原审法院裁定驳回施瑞龙起诉适用法律错误。 扬中市政府二审未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定事实一致，本院予以确认。 本院另查明，2018年4月24日，八桥镇万福村民委员会出具《关于八桥镇万福村23组未开展土地承包经营权确权登记颁证的情况说明》，载明：2015年5月，因八桥镇“两路一园”项目建设，需对万福村23组（施瑞龙所在组）部分土地进行征收。当时镇、村在该组召开了相关会议，该组所有农户（包括施瑞龙户）全部签字同意土地征收，相关土地补偿款已经本组社员讨论通过并在全组统一分配。时值土地确权登记阶段，因该组农户土地承包面积发生变化，剩余土地又因农户对重新调田争议较多等原因没有及时调整到位，根据土地确权登记相关规定，对于土地权属不明确的，不予确权登记，所以2015年该组列为暂不确权登记。2016年9月经村、组商量决定对剩余土地进行收储，目前80%的农户已签字同意，并报镇政府同意为该组办理了失地农民保险，少数未签字的农户（包括施瑞龙户）仍然在种植原承包田。该组群众认为，土地属村民小组集体所有，未签字农户应尊重大多数群众意见，不能因拆迁矛盾（个人利益）而影响大多数群众利益。 2018年6月20日原审开庭中，施瑞龙的委托诉讼代理人当庭陈述，要求确权登记的目的是“为了方便以后征地的时候获取相应的征地补偿”。 本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条、第二十一条、第二十二条的规定，土地承包应当按照法律规定的程序，由发包方与承包方签订书面承包合同，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第四条、第五条的规定，农村土地承包经营权证应有对应的生效承包合同，且应严格依据该合同内容颁发。据此，法律法规及规章对土地承包经营权证的颁发主体、颁发程序、内容形式有明确要求。 本案中，扬中市政府具有核发本辖区农村土地承包经营权证书的法定职责，施瑞龙主张扬中市政府存在不履行土地承包经营权登记法定职责的行为，该主张成立的前提是扬中市政府在具备《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定的颁证条件时拒绝履行、拖延履行或者不完全履行颁证职责，致使施瑞龙的权益得不到保护。根据前述规定，首先，施瑞龙作为承包方应与发包方签订合法有效的农村土地承包经营合同；其次，八桥镇人民政府初审认为发包方提交的包括农村土地承包合同在内的材料符合规定，向扬中市政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；再次，扬中市农委对八桥镇人民政府报送的申请材料予以审核，申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报扬中市政府颁发农村土地承包经营权证。实际上，施瑞龙既未与发包方重新签订或完善农村土地承包经营合同，扬中市政府也未收到八桥镇人民政府、扬中市农委提交的符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定的颁证材料，而向扬中市政府提出颁发农村土地承包经营权证书面申请的主体应系八桥镇人民政府亦非施瑞龙个人。即使按照《中共中央、国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》、中办、国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》等国家政策，扬中市政府具有主动确权的职责，亦应在符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定的颁证条件的情形下，方能履行相应颁证职责。根据《关于八桥镇万福村23组未开展土地承包经营权确权登记颁证的情况说明》及施瑞龙委托诉讼代理人的当庭陈述，能够看出，万福村23组存在土地被收储的情况。施瑞龙为获取相应征地补偿，在未符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定的颁证条件的情形下，主张扬中市政府存在不履行土地承包经营权登记法定职责的情形，没有事实和法律依据。 综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘建功 审 判 员 陈 迎 审 判 员 臧 静 法官助理 杨 光 二〇一九年八月二十二日 书 记 员 任子悦