河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终1657号上诉人（一审原告）高先顺，男，汉族，1964年8月29日出生，住河南省安阳市龙安区。委托代理人罗宝英，北京冠领律师事务所律师。委托代理人熊雪冬，北京冠领律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）安阳市龙安区人民政府，住所地安阳市龙安区梅东路南段。法定代表人李可，区长。委托代理人崔淑敏，安阳市龙安区人民政府工作人员。委托代理人廖茂松，北京中子律师事务所律师。上诉人高先顺因诉被上诉人安阳市龙安区人民政府（以下简称龙安区政府）行政补偿一案，不服安阳市中级人民法院（2018）豫05行初187号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人高先顺及其委托代理人罗宝英、熊雪冬，被上诉人龙安区政府的委托代理人崔淑敏、廖茂松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。高先顺系安阳市龙安区北方山村村民。从2004年开始建设养猪场从事养殖业。因高先顺的养猪场在龙安区彰武水库禁养区范围内并被列入关闭搬迁养殖场户名单，于2017年6月30日前关闭。高先顺取得奖补金额139035元。高先顺遂提起本案诉讼，以龙安区政府对其关闭养猪场未给予搬迁奖励及停产停业损失、设备和地上物损失等补偿为由，要求龙安区政府给付补偿金1491300元（暂计）。安阳市中级人民法院一审查明：高先顺系安阳市龙安区北方山村村民。从2004年开始，高先顺在本村西原砖厂基础上改建了养猪场，从事养殖业。后加入了安阳市北方畜牧养殖农民专业合作社。2016年12月16日，龙安区政府办公室下发《关于印发龙安区畜禽养殖禁养区划分方案的通知》（龙政办〔2016〕82号），该方案确定的禁养区范围中第2项为：“南水北调主干渠两侧一级保护区（以护栏为准200米之内）范围内的区域；彰武水库、小南海水库、南海泉、安阳河（洹河）的水源保护区及外延500米或第一山脊区域内；城乡地下水饮用水以取水口为圆心半径500米范围内的区域。”其中工作要求中明确，在禁养区严禁新建、改建、扩建各类畜禽养殖场、户。现有养殖场、户须限期关停、转产或搬迁。2017年5月27日，龙安区政府办公室下发《关于印发龙安区2017年畜禽专项整治方案的通知》（龙政办〔2017〕38号），通知中明确：禁养区整治目标为2017年9月30日前，禁养区内的畜禽养殖场（小区）和养殖专业户，全部关闭、转产或搬迁。奖补政策：禁养区内养殖场户，在规定期限按市场价自行出售清理存栏畜禽或搬迁完成关闭的，按照实际数量予以奖补。6月底前完成关闭或搬迁的，按标准提高15%奖补；7月底前完成关闭或搬迁的，按标准100%奖补；8月底前完成关闭或搬迁的，按标准的80%奖补；9月底前完成关闭或搬迁的，按标准的50%奖补。对超出限期关闭的或创卫期间实施过关闭搬迁区域的场户，不予奖补。畜禽养殖场户的建筑物及养猪设施影响环境确需拆除的，对证照齐全的，参照《安阳市人民政府关于调整我市国家建设征地地上附着物补偿标准的通知》（安政〔2016〕32号）评估价100%予以补偿；对证照不全的，按评估价的70%予以补偿，擅自乱搭乱建的不予补偿。同时该通知“六、工作步骤”中还明确：限期关闭，按照区政府公示的禁养区养殖场户名单，限于2017年9月30日前自行关闭，确需拆除的按程序进行评估并签订拆除协议。养殖场户关闭验收和禁养承诺书办理财政奖补资金。按评估报告、拆除协议和拆除验收单办理财政补偿资金。高先顺的养猪场在龙安区彰武水库禁养区范围内并被列入关闭搬迁养殖场户名单。2017年6月8日，龙安区政府、乡镇办事处、村委会三级核查人员对高先顺的养殖场进行了核查登记，存栏生猪403头。高先顺签订了承诺书。此后高先顺对所养猪进行了自行处理，于2017年6月30日前关闭了其养猪场。经村、乡镇办事处、区工作人员核查验收，为高先顺出具了龙安区养殖场关闭验收单。核定高先顺养猪场存栏403头，奖补金额为120900元，上浮15%后为139035元，龙安区政府相关部门提供银行转账并为高先顺办理了银行存折。对高先顺养殖场的建筑物及养猪设施是否需要拆除，没有明确约定，有关部门也未作出相应决定。如认为确需拆除的，也未按程序进行评估并签订拆除协议。2018年10月25日，高先顺向一审法院提起行政补偿诉讼，以龙安区政府对其关闭养猪场未给予搬迁奖励及停产停业损失、设备和地上物损失等补偿为由，要求龙安区政府给付补偿金1491300元（暂计）。其中包括：1、养殖场补偿费用：1800平方米×500元=900000元；2、财产物品损失：315300元；3、其他财产损失：276000元。具体内容详见清单。安阳市中级人民法院一审认为：本案的争议焦点是龙安区政府对高先顺按期关闭养殖场给予其139035元（上浮15%）的奖补金，是否依法尽到了补偿义务。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案中，为了保障人民群众生活环境质量和饮水安全，龙安区政府2016年将彰武水库的水源保护区及外延500米划定为禁养区，高先顺养殖场因位于该禁养区内，于2017年6月30日前完成了关闭，并通过了龙安区相关部门的验收。根据上述第二十五条规定，龙安区政府负有对高先顺养殖场的关停、转产或搬迁所遭受的经济损失依法予以补偿的义务。从《龙安区2017年畜禽养殖专项整治方案》的整治原则和奖补政策等内容看，对于禁养区内的养殖场户在规定期限内按市场价自行出售清理存栏畜禽或搬迁完成关闭的，龙安区政府规定按照实际数量予以奖补，并按照不同的关闭时间确定不同的奖励标准；对养殖场户的建筑物及养殖设施，龙安区政府规定只要不再饲养畜禽，不作强制拆除，影响环境确需拆除的，依法评估后根据证照是否齐全分情况进行补偿，并签订拆除协议。因此，对于仅按期关闭养殖场的奖补内容，并不包括养殖场户的建筑物及养殖设施的拆除损失。本案中，高先顺养殖场仅是因禁养需要而关闭，但未被强制拆除，故龙安区政府按照上述《方案》所规定的奖补标准，根据高先顺完成关闭养殖场的时间给予其139035元（上浮15%）的奖补金，并无不当。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，养殖户获得市、县人民政府行政补偿的前提条件是合法养殖场所因行政命令转产转业、关闭、搬迁造成经济损失。本案中，高先顺提交的证据,均不能证明案涉生猪养殖用房和生猪养殖行为经过审批、备案手续或取得相关行政许可,且高先顺养殖场不存在被征收或被强制拆除的情形，故高先顺主张龙安区政府还应对其停产停业损失、设备和地上物损失等给予补偿的请求，缺乏事实根据和法律依据。根据龙安区政府办公室印发的《关于印发龙安区2017年畜禽专项整治方案的通知》（龙政办〔2017〕38号）要求，对畜禽养殖场户的建筑物及养猪设施影响环境确需拆除的，应由政府根据不同情况进行评估后作出补偿或不予补偿决定，故对高先顺要求本院对其主张的财产损失等进行评估鉴定申请，本院不予支持。高先顺主张的律师费、误工费、差旅费等不属于行政补偿范围，对该项请求本院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回高先顺的诉讼请求。上诉人高先顺不服一审判决，向本院上诉称：一审认定事实不清，适用法律错误。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，对养殖者的补偿以实际损失为前提，一审认定上诉人系非法养殖，认定事实错误。上诉人的赔偿请求均是实际遭受的经济损失，应予补偿。被上诉人制定的《关于印发龙安区2017年畜禽专项整治方案的通知》不属于法律、行政法规范畴，不是确定补偿的唯一标准。行政补偿应当兼顾民生，现上诉人因养猪场关闭受到巨大经济损失，对上诉人的赔偿请求，应予支持。请求撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人龙安区政府答辩称：1、上诉人的养猪场未按照防疫法办理相关证照，属于非法养殖；2、上诉人原有的建筑物被上诉人没有使用，也没有拆除，不影响上诉人对其转产利用；3、被上诉人发放的奖补金额已经足以弥补上诉人的搬迁费用和停产停业损失，上诉人主张其他损失没有法律依据。请求驳回上诉，维持一审判决。本院认为，上诉人经营的养猪场因在安阳市龙安区彰武水库禁养区范围内，被被上诉人列入限期关闭名单，上诉人自行处理了生猪并配合关闭了养猪场。尽管被上诉人未对上诉人养猪场的土地及附属设施予以拆除或征用，上诉人仍具有使用权，但由于该区域被列入禁养区，上诉人无法使用现有设施继续从事养殖业，其为生猪养殖而进行的直接投入，包括猪舍的建设费用、养殖设备及相关地上附属物等损失，被上诉人应予补偿。本案中，被上诉人对上诉人按照每头300元的标准对存栏生猪进行了补偿，并对奖补金额上浮15%，确已弥补了上诉人的部分损失，但上诉人称因生猪集中出栏，本身导致生猪出售价格偏低，该部分补偿只是对生猪售价损失的补偿，该理由具有一定的合理性，本院予以支持。故一审判决认定被上诉人已经对上诉人的损失进行了足额补偿，驳回上诉人的补偿请求，存在不当。一审判决认定基本事实不清，证据不足，本案发回一审法院重审。上诉人一审中已书面申请对养殖场关停造成的损失进行评估，但一审法院未予准许，本案发回重审后，可以通过评估等方式，结合上诉人提交的相关证据，综合上诉人是否办理相关经营许可的情况，确定被上诉人应承担的补偿数额。综上，上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下:一、撤销安阳市中级人民法院（2018）豫05行初187号行政判决；二、本案发回安阳市中级人民法院重新审理。审判长  王盛楠审判员  万宗杰审判员  关永生二〇一九年八月五日书记员  赵文雅