四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终401号 上诉人（原审原告）洪雅县瓦屋山镇青龙村第6村民小组。住所地，四川省洪雅县瓦屋山镇青龙村。 代表人郑圣泉，组长。 委托代理人赵福芝，女，村民。 被上诉人（原审被告）洪雅县人民政府。住所地，四川省洪雅县洪川镇洪州大道。 法定代表人宋良勇，县长。 委托代理人何银军，洪雅县林业局工作人员。 委托代理人周文轩，四川必应律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）眉山市人民政府。住所地：四川省眉山市东坡区眉州大道西一段**。 法定代表人罗佳明，市长。 委托代理人周炜，男，眉山市人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人杨娜，女，眉山市人民政府法制办公室工作人员。 原审第三人洪雅县瓦屋山镇青龙村第5村民小组。住所地，四川省洪雅县瓦屋山镇青龙村。 代表人李志华，组长。 上诉人洪雅县瓦屋山镇青龙村第6村民小组（以下简称青龙村6组）因诉被上诉人洪雅县人民政府（以下简称洪雅县政府）、眉山市人民政府（以下简称眉山市政府）、原审第三人洪雅县瓦屋山镇青龙村第5村民小组（以下简称青龙村5组）林业行政管理林权确认、行政复议一案，不服四川省眉山市中级人民法院(2018)川14行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明：2013年10月15日，原告青龙村6组以1982年被告洪雅县政府向其颁发的085号集体林权证载明，包括小地名“平地峰”“赵坡”在内的300亩林地属原告所有，2012年原告与第三人青龙村5组就085号林权证部分林地权属发生争议为由，向洪雅县政府递交《林地权属争议确权申请书》，申请确认争议林地所有权属原告所有。洪雅县政府当日收到原告的申请后，至2017年5月仍未对原告与第三人的林权争议作出处理决定，经原告提起诉讼，一审法院于2017年6月19日作出（2017）川14行初14号行政判决，责令洪雅县政府于该判决生效之日起在法定期限内对原告的林地确权申请作出行政处理决定。该判决于2017年7月7日发生法律效力后，洪雅县政府即启动对争议林地的调查处理程序，但是，同日第三人对原告持有的085号集体林权证的登记行为提起确认无效之诉，眉山市东坡区人民法院当日立案受理，具体承办该林权争议的洪雅县林业局遂于2017年7月18日向原告作出中止行政调查的告知书并送达原告。2017年12月12日，洪雅县林业局向原告发出通知，要求其补充提供争议林地的相关材料。涉085号林权登记行为行政诉讼一案，眉山市东坡区人民法院于2017年9月21日作出（2017）川1402行初58号行政裁定，驳回青龙村5组的起诉。青龙村5组不服提起上诉，经一审法院于2017年12月21日作出（2017）川14行终68号行政裁定，以该登记行为不属于人民法院行政诉讼受案范围为由，驳回上诉，维持原裁定。该终审裁定送达后，洪雅县政府于2018年1月18日分别向原告及第三人作出《行政处理决定事前告知书》，要求其收到告知书起3日内提交新证据及陈述申辩，逾期视为放弃。原告向洪雅县政府提交了085号林权证、造林承包合同复印件、原炳灵乡政府《关于对青龙村五、六组林地纠纷的处理决定》、（2017）川1402行初58号《行政裁定书》、（2017）川14行终68号《行政裁定书》；第三人向洪雅县政府提交了申诉书、书面意见、集体耕地承包使用证书、退耕还林调查表、青龙村5组村民2004年、2009年的林权证；洪雅县政府还对部分村民进行了调查。 洪雅县政府向原告颁发的1982年印制，但未填颁发时间的085号《集体林权证》中的表一载明，小地名“赵坡”“平地风（峰）”“无园子”面积300亩，其中幼龄林杉木面积120亩，宜林荒山面积180亩。原告1985年10月18日的085号《集体木材、荒山登记卡》登记的主要内容与085号林权证主要内容相同，另载明了120亩林地和180亩荒山的承包经营管理情况。因原告与第三人在“平地峰”发生林地纠纷，经原洪雅县炳灵乡政府调查调解，于1987年9月22日作出《关于对青龙村五、六组林地纠纷的处理决定》载明，第三人将“平地峰”6组造的林地全部退给原告，并将“花椒坪”与“六冲坡”交界的水竹林约3亩给原告。洪雅县政府提供的原告的085号林权证中的另两页附表载明，085号林权证还包括小地名“茶地包”“水解湾”“六充坡”的300亩宜林荒山和小地名“水沟楼”的中龄林杉树面积150亩。在第三人诉现洪雅县不动产登记部门洪雅县国土局085号林权登记一案中，洪雅县国土局陈述，085号林权证载明的包括“赵坡”“平地封（峰）”“无园子”“水解湾”“六充坡”“茶地包”“水沟楼”的小地名和面积有误，应以1985年10月的登记卡为准，而该登记卡中没有“水沟楼”150亩的林地记载；原告则陈述，085号林权证只包含“赵坡”“平地封（峰）”“无园子”面积300亩的林地。第三人在行政处理程序和诉讼中提供的其部分村民的土地承包合同中，未载明承包地的具体位置，但其提供的1995年的农村集体耕地承包使用证和退耕还林调查表中，部分村民的承包耕地包括了“平地风（峰）”“赵坡”。2004年和2009年第三人的部分村民取得的林权证中的《森林、林木、林地状况登记表》上载明，包括“赵坡”“平地峰”“无园子”等的林地及林木。洪雅县政府调查青龙村原村干部赵福凯的笔录中，该证人证实没听说过政府将“平地峰”处理给原告的决定，原告也没有在此造过林；在调查原告村民李芝祥、杨仁君，第三人村民李永泽的笔录中，其证实“平地峰”“赵坡”系第三人的村民在经营管理。在原告、第三人及青龙村村委会人员的参与下，洪雅县政府以GPS定位的方式对“平地峰”“赵坡”“无园子”现场进行勘验，确定其面积为14.0023公顷（折合210.03亩）。因协调无果，2018年1月30日，洪雅县政府作出洪府决字［2017］1号行政处理决定，于2月4日向原告邮寄送达。 原告青龙村6组不服，于2018年2月12日向被告眉山市政府申请行政复议并提供了证据。眉山市政府收到原告的行政复议申请书后，于2月22日向原告发出材料补充通知。原告补充材料后，眉山市政府于3月2日决定受理并将受理通知书送达原告。3月5日、3月14日，眉山市政府分别向洪雅县政府、第三人送达行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书。2018年3月15日，洪雅县政府作出行政复议答复书并提交了原告及第三人在洪雅县政府行政处理程序中提交的证据。3月20日，第三人提交了答辩书及证据。3月26日，眉山市政府向洪雅县政府、原告、第三人作出听证通知书。4月2日，眉山市政府组织洪雅县政府、原告、第三人进行了听证。此后，眉山市政府向青龙村村委会和瓦屋山镇政府进行调查，其出具证明证实争议林地自1980年以来，一直由第三人在从事生产、经营和管理。眉山市政府还调取了四川省林业厅向第三人的村民作出的在争议林地的《林木采伐许可证》。4月16日，眉山市政府作出审理期限延期30日的通知书并送达洪雅县政府、原告及第三人。5月22日，眉山市政府作出眉府复决字［2018］7号行政复议决定，于次日向洪雅县政府、原告及第三人邮寄送达。 一审法院认为，本案争议焦点为：一、被告洪雅县政府作出的洪府决字［2017］1号行政处理决定事实是否清楚，证据是否确凿，适用法律是否正确，程序是否合法；二、被告眉山市政府作出的眉府复决字［2018］7号行政复议决定事实是否清楚，证据是否确凿，适用法律是否正确。 关于第一个争议焦点：依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定，被告洪雅县政府具有作出本案被诉行政处理决定的法定职权，其作出行政处理决定的主体适格。洪雅县政府受理原告青龙村6组的林地确权申请后，因未在法定期限内履行法定职责，经原告提起诉讼，一审法院作出（2017）川14行初14号行政判决，责令洪雅县政府于该判决生效之日起在法定期限内对原告的林地确权申请作出行政处理决定，该判决于2017年7月7日发生法律效力后，洪雅县政府即启动处理程序，但是，同日第三人青龙村5组对原告享有的085号林权证涉及的登记行为提起行政诉讼，请求确认无效，因该证据涉及争议林地权属的认定，故洪雅县政府中止行政处理程序并无不当。第三人对原告享有的085号林权证涉及的登记行为一案经一审法终审作出（2017）川14行终68号行政裁定并送达后，洪雅县政府恢复调查处理程序，经调查收集证据，作出行政处理决定事前告知，于2018年1月30日作出行政处理决定并于2月4日送达，扣除其行政程序中的中止期间后，期限在两个月内，在生效判决确定的期限内，属履行生效判决确定义务的行为。若因行政机关的不作为行为被生效判决确认违法，并判令其在法定期限内履行后，行政机关作出的行政行为再次发生诉讼，诉讼中再将其此前的期限一并计入其履行法定职责的期限，则形成一旦前期有不作为行为而被确认违法，即使其按生效判决确定的期限履行了法定职责，也将承担逾期履行，违反法定程序的后果的悖论，这对行政机关不公。故洪雅县政府作出的行政处理决定不违反法定程序。 参照《林木林地权属争议处理办法》第三条、第六条、第八条第（三）、（四）项、第十一条规定，处理林地争议，原则上应以已取得的林权证为依据，只有在当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的情况下，若协商不成，处理林地争议的行政机关应当在尊重历史和现实情况下，确定其权属。本案中，虽原告青龙村6组持有的085号《林权证》和《集体木材、荒山登记卡》对争议林地“平地峰”“赵坡”“无园子”的所有权登记在先，但第三人青龙村5组也提供了此后争议林地在1995年的农村集体耕地承包使用证和退耕还林调查表、第三人的村民在2004年和2009年取得争议林地的部分林权证，在原告及第三人对争议林地均持有合法凭证的情况下，洪雅县政府经过审查原告及第三人提供的其他证据并调查有关证人，结合争议林地上栽种的树木树龄情况，确认争议林地自1980年原告与第三人分组后，一直由第三人经营管理，遂依据《中华人民共和国森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》第三条、第六条、第八条第（三）、（四）项、第十一条规定，将争议林地所有权确定给第三人，其作出的行政处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。 关于第二个争议焦点：依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，被告眉山市政府具有作出本案被诉行政复议决定的法定职权，其作出行政复议决定的主体合法。眉山市政府收到原告青龙村6组的行政复议申请后，向原告发出补充材料通知，原告补充材料后，眉山市政府依法受理了原告的申请，向被告洪雅县政府及第三人青龙村5组送达行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书，洪雅县政府、第三人作出行政复议答复书、答辩书并提交证据后，经眉山市政府组织听证并进行调查取证，作出审理期限延期30日的通知书并送达洪雅县政府、原告及第三人。2018年5月22日，眉山市政府作出眉府复决字［2018］7号行政复议决定，于次日向洪雅县政府、原告及第三人邮寄送达，其行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。 综上所述，被告洪雅县政府作出的洪府决字［2017］1号行政处理决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；被告眉山市政府作出的眉府复决字［2018］7号行政复议决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。原告青龙村6组的诉讼理由及请求均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告洪雅县瓦屋山镇青龙村第6村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告洪雅县瓦屋山镇青龙村第6村民小组负担。 上诉人青龙村6组上诉称，1.本案被上诉人洪雅县政府在2013年10月受理上诉人提交的《林地权属争议确权申请书》，至经人民法院强制执行于2018年作出《行政处理决定书》长达4年75天，违反《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》，是程序违法。2.本案是集体与集体之间的林权争议，而不是农户间的争议，上诉人提交了82年第085号集体《林权证》，第三人也应当提交同时间集体的《林权证》加以证明，第三人没有提交，就应当是没有证据。请求撤销一审判决，改判洪雅县政府对本案争议的林地权属重新作出决定，本案诉讼费用由二被上诉人承担。 被上诉人眉山市政府答辩称，其作出的行政复议决定程序合法，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。洪雅县政府虽在之前未按期履行确权法定职责，但已由（2017）川14行初14号行政判决作出评价，不应在本案再次评价，故上诉人提出2013年10月提出确权申请但2018年1月才作出处理决定违法的理由不能成立。据上诉人称，上诉人于1985年取得争议林地085号《林权证》，但在1987年9月上诉人与第三人发生林权争议，原炳灵乡对该纠纷进行处理过程中，上诉未提出也未出示该《林权证》，开始林改时也未换发新证，2012年因第三人砍伐种植的林木，上诉人农户阻止发生争议也未出示过该《林权证》，直到2014年眉山市中级法院审理（2014）川14行终68号时才出示该《林权证》，因此，上诉人如果在早就合法取得争议林地并且一直经营管理使用的情况下，将近三十年后才提出自己拥有权属证明明显不符合常理，该林权证不应采信。一审认定事实清楚、适用法律正确，应驳回上诉人上诉，维持原判。 被上诉人洪雅县政府答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，应驳回上诉，维持原判。 上诉人青龙村6组为证明其诉讼主张，向一审法院提交了以下证据材料：1.085号林权证；2.造林承包合同；3.荒山登记卡；4.原炳灵乡政府《关于对青龙村五、六组林地纠纷的处理决定》；5.林地权属争议确权申请书；6.（2017）川14行初14号《行政判决书》；7.（2017）川1402行初58号《行政裁定书》；8.（2017）川14行终68号《行政裁定书》；9.洪雅县政府洪府决字［2017］1号《行政处理决定书》；10.眉山市政府眉府复决字［2018］7号《行政复议决定书》；11.特快专递签收单。 被上诉人洪雅县政府及眉山市政府为明其诉讼主张，向一审法院提交了以下证据材料：1.（2017）川14行初14号《行政判决书》；2.洪雅县林业局告知书及邮单；3.洪雅县林业局通知及邮单；4.行政处理决定事前告知书及送达回证；5.行政处理决定书邮单；6.（2017）川14行终68号《行政裁定书》；7.青龙村5组的申诉书；8.郑圣泉当选村民小组长证书；9.法律依据，《中华人民共和国森林法》第十七条，《林木林地权属争议处理办法》第三条、第六条、第八条第（三）、（四）项、第十一条；10.青龙村5组书面意见，拟证实其不接受调解；11.争议地现场勘验图，拟证实争议地现状；12.造林承包合同；13.原炳灵乡政府《关于对青龙村五、六组林地纠纷的处理决定》；14.（2017）川1402行初58号《行政裁定书》；15.085号林权证；16.承包合同书；17.集体耕地承包使用证书；18.退耕还林调查表；19.青龙村5组村民2004年的林权证；20.青龙村5组村民2009年的林权证；21.调查笔录、询问笔录共7份。 眉山市政府还向一审法院提交了以下证据材料：1.《行政复议申请书》及证据目录；2.《行政复议补正通知书》及补充材料；3.《行政复议受理通知书》；4.《行政答复通知书》《第三人参加行政复议通知书》；5.《行政复议答复书》及证据；6.《行政复议答辩书》及证据；7.《听证通知书》《听证笔录》、洪雅县瓦屋山镇政府、青龙村村委会出具的《证明》《林木采伐许可证》；8.《行政复议延期审理通知书》《行政复议决定书》；9.送达凭证、法律依据。 原审第三人青龙村5组为证明其诉讼主张，向一审法院提供了以下证据材料：1.青龙村5组村民1983年的承包合同；2.青龙村5组村民1995年的集体耕地承包使用证书；3.2003年退耕还林工程造林作业设计一览表、2007年退耕还林农户基本情况调查表；4.青龙村5组村民2003年及此前农业税纳税凭证；5.青龙村5组村民2004年和2009年取得的林权证；6.青龙村6组的085号集体林权证和1985年10月的集体林木、荒山登记卡；7.（2017）川1402行初58号《行政裁定书》、（2017）川14行终68号《行政裁定书》；8.洪雅县政府洪府决字［2017］1号《行政处理决定书》；9.眉山市政府眉府复决字［2018］7号《行政复议决定书》；10.青龙村村委会、瓦屋山镇政府证明。 双方当事人提交的证据材料已随案移送本院，二审中双方未提出新的证据和质证意见。 二审查明的事实、证据与一审查明的事实、证据一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是被上诉人洪雅县政府作出的洪府决字［2017］1号行政处理决定和眉山市政府作出的眉府复决字［2018］7号行政复议决定是否合法。 在案证据证实，1980年原审第三人青龙村5组与上诉人青龙村6组分组后，在长达三十余年期间内，平地峰、赵坡、无园子等讼争林地一直由青龙村5组经营管理。此后的“退耕还林”“林改”时期，青龙村5组均对讼争林地申请初次登记林权证，而青龙村6组均未申请换发争议林权证，只申请颁发其他林地林权证。洪雅县政府经过审查调查等程序后，结合争议林地上栽种的树木树龄情况，确认争议林地自1980年后由第三人经营管理，遂依据《中华人民共和国森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》第三条、第六条、第八条第（三）、（四）项、第十一条，处理林地争议，原则上应以已取得的林权证为依据，只有在当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的情况下，若协商不成，处理林地争议的行政机关应当在尊重历史和现实情况下，确定其权属的规定，将争议林地所有权确定给第三人青权村5组，符合历史事实，该确权认定并无不当。 上诉人青龙村6组提出洪雅县政府作出的行政处理决定程序违法。经查，青龙村6组因洪雅县政府未对其申请作出处理决定向一审法院起诉后，一审法院作出（2017）川14行初14号行政判决，责令洪雅县政府于该判决生效之日起在法定期限内对原告的林地确权申请作出行政处理决定。在该判决发生法律效力后，第三人青龙村5组对青龙村6组持有的085号林权证涉及的登记行为提起行政诉讼，因该证据涉及争议林地权属的认定，故洪雅县政府中止行政处理程序。在该案审结后，洪雅县政府依法作出了争议林的权行政处理决定，不能认为违反程序规定。 根据《行政诉讼法》第三十三条二款规定，经法庭查证属实作为定案根据的书证、物证等都是证据。本案中，青龙村5组村民2004年和2009年取得的林权证，青龙村村委会、瓦屋山镇政府证明，证人李某等证人证言，已足以证实讼争林地自分组以来，由该组管理、经营。故上诉人青龙村6组认为本案龙村5组应当提供集体木权登记材料作为证据的上诉意见不能成立。 被上诉人眉山市政府是作出行政复议决适格主体，在收到上诉人青龙村6组的行政复议申请后，依法作出复议决定并送达青龙村6组符合法律规定。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人青龙村6组负担。 本判决为终审判决。 审判长 谭 勇 审判员 杨 军 审判员 伍平会 二〇一九年八月八日 书记员 蓝若溪