浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终1028号 上诉人（原审原告）顾小红，女，1966年12月2日出生，汉族，住浙江省余姚市。 委托代理人胡红刚，男，1987年7月8日出生，汉族，住浙江省龙游县。系顾小红女婿。 被上诉人（原审被告）余姚市人民政府，住所地浙江省余姚市北兰江路1号。 法定代表人潘银浩，市长。 委托代理人劳建巍，余姚市人民政府工作人员。 委托代理人施迎科，浙江阳明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地宁波市鄞州区宁穿路2001号。 法定代表人裘东耀，市长。 委托代理人方宇强，宁波市人民政府工作人员。 原审第三人杨爱女，女，1960年8月28日出生，汉族，住浙江省余姚市。 委托代理人姚建辉，浙江鑫浩律师事务所律师。 顾小红因余姚市人民政府（以下简称余姚市政府）、宁波市人民政府（以下简称宁波市政府）土地行政审批及行政复议一案，不服宁波市中级人民法院于2019年5月27日作出（2019）浙02行初81号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年6月11日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2018年4月10日，余姚市泗门镇小路下村村民杨爱女以旧房破漏、改善生活条件需要为由，向该村村民委员会书面申请在原有宅基地上拆建楼房。同年8月20日，余姚市泗门镇重点项目投资管理办公室在《余姚市泗门镇农村私人建房规划建设和用地申请审批表》（以下简称《审批表》）中出具建设规划审批意见，并加盖余姚市泗门镇人民政府村镇规划管理专用章，余姚市泗门镇人民政府（以下简称泗门镇政府）、余姚市政府分别在《审批表》上签署同意的审核及审批意见。顾小红不服，于2018年12月28日向宁波市政府申请行政复议。复议过程中，宁波市政府向顾小红释明，《审批表》实际包含了农村村民住宅用地审批、农村村民住宅建设规划许可两种行政行为，要求顾小红明确其复议申请具体针对的是何种行政行为，但顾小红拒绝明确。2019年3月8日，宁波市政府作出甬政复决字〔2018〕307号行政复议决定，维持《审批表》中的农村村民住宅用地审批行为；驳回顾小红针对农村村民住宅建设规划许可行为的行政复议申请。顾小红不服，向本院提起诉讼。 原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”余姚市政府对第三人的住宅用地审批系在原拆原建范围内，未涉及原告的宅基地使用权、相邻权，对原告的权利义务不产生实际影响。原告认为第三人的建房侵害其采光权、通风权、出行权，与住宅用地审批行为无关，原告亦针对第三人建房的建设规划许可行为已向宁波市自然资源和规划局提起行政复议，另行寻求救济。故原告对被告余姚市政府作出的住宅用地审批行为提起行政诉讼，本院不予受理，已经受理的，裁定驳回。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回原告顾小红的起诉。 顾小红上诉称：根据《中华人民共和国物权法》第一百五十四条规定“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。”《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》国办发（2007）71号农村住宅用地只能分配给本村村民。第三人户在2018年8月20日前己经把自己的旧房屋推倒重建，原先的土地使用权已灭失，农村的土地使用权只有在房屋所有权不灭失前才属于你的，因第三人推到旧屋，应当依法重新分配宅基地。此外，根据《余姚市人民政府关于印发余姚市城乡规划管理技术规定的通知》第九十三条原址上改建、重建或利用村庄内零星宅基地建设的低层建筑在符合相关规范要求,且相关利害人同意的前提下，可不按本节九十一条和九十二条的标准执行。第九十一条规定：新选址及成片改造村民住宅区的低层建筑间距除必须满足消防、卫生、环保、防灾、工程管线和建筑保护等要求外，应同时符合以下规定：（一）相互平行布置的住宅间距：1.朝向为南北向［指正南北向和南偏东（西）45度（含45度）以内］的，不小于南侧建筑高度的1.1倍，且不小于9米。现在第三人户在2018年8月20日前己推倒旧屋，该地块新建房屋必须重新分配宅基地，根据余姚市政府的文件规定给顾小红户依法享有了至少9米间距的空旷权，可以保障顾小红户方便出行，现在6米的间距没有9米的间距方便，影响汽车调头。余姚市政府的文件赋予了顾小红户与本案有利害关系权，在案涉《审批表》上，庙山江路1号户坐落于上诉人房屋前面。余姚市政府也认可了上诉人是利害关系人，符合了《余姚市人民政府关于印发余姚市城乡规划管理技术规定的通知》第九十三条提到的相关利害人的条件。综上，请求：一、撤销宁波市中级人民法院（2019）浙02行初81号行政裁定；二、撤销宁波市人民政府作出的甬政复决字[2018]307号行政复议决定；三、撤销余姚市人民政府2018年8月20日为杨爱女审批的余泗私字（2018）第095号余姚市泗门镇私人建房规划建设和用地申请审批表中的用地审批行政行为。 余姚市政府答辩称：一、原审裁定认定事实清楚，证据确凿充分。原审认定答辩人对第三人的住宅用地审批在原拆原建范围内，未涉及上诉人的宅基地使用权、相邻权，对其权利义务不产生实际影响，且上诉人提出的采光权、通风权、出行权等与住宅用地审批行为也无关，更何况上诉人已针对第三人建房的建设规划许可行为向宁波市自然资源和规划局申请行政复议，另行寻求救济，故上诉人就本案提起的诉讼，不属于行政诉讼受案范围，原审裁定驳回其起诉，事实清楚，证据充分。二、原审裁定适用法律正确。《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》均明确规定，有权提起行政诉讼的原告主体系行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。上诉人既非行政行为的相对人，亦非其他与行政行为有利害关系的人，故一审法院以上诉人起诉不符合行政诉讼受案范围为由，裁定驳回其起诉，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 宁波市政府答辩称：一、一审裁定合法合理。余姚市政府对第三人的住宅用地审批在原拆原建范围内，未涉及上诉人的宅基地使用权、相邻权，对上诉人的权利义务不产生实际影响。上诉人认为第三人的建房侵害其采光权、通风权、出行权，与住宅用地审批行为无关，上诉人亦已针对第三人建房的建设规划许可行为向宁波市自然资源和规划局提起行政复议，另行寻求救济。故上诉人对余姚市政府就案涉住宅用地审批行为提起行政诉讼，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第十项规定，裁定驳回上诉人起诉，合法合理。二、答辩人作为行政复议机关的主体适格，作出的复议决定并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十三条第一款等规定，作为余姚市政府的上一级地方人民政府，负有履行行政复议的法定职责，有权作为行政复议机关。答辩人作出的行政复议决定，程序合法。2018年12月19日，答辩人收到上诉人提交的行政复议申请，请求撤销余姚市政府2018年8月20日为杨爱女审批的余姚市泗门镇私人建房规划建设和用地申请审批表。答辩人于同年12月25日依法受理，并于同日以EMS的方式将行政复议案件受理通知书、行政复议答复通知书及行政复议申请书副本分别邮寄送达给上诉人和余姚市政府。2019年1月7日，余姚市政府向答辩人提交了行政复议答复书和证据依据材料。答辩人因案情复杂于2019年2月15日作出甬政复延字〔2018〕307号行政复议决定延期通知书，并向上诉人和余姚市政府进行了送达。后答辩人经审理于2019年3月8日作出甬政复决字〔2018〕307号行政复议决定书，并于2019年3月11日向上诉人和余姚市政府进行了送达，程序合法。案涉《审批表》实际包含了农村村民住宅用地审批、农村村民住宅建设规划许可两种行政行为。对《审批表》中的农村村民住宅用地审批行为，答辩人根据《宁波市农村宅基地管理办法》《余姚市农村宅基地管理办法》（余政办发〔2015〕1号）等规定，经审查后认为，该行为事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。其次，上诉人针对该《审批表》中农村村民住宅建设规划许可行为提出的行政复议申请不符合法定的受理条件，且上诉人已另行寻求救济。综上，请求依法维持原审裁定。 杨爱女述称：同意两被上诉人的答辩意见，请求维持原审裁定。 经审理，对原审裁定认定的事实本院予以确认。 本院认为，本案二审的审理重点是余姚市政府作出的案涉被诉用地审批行为对上诉人的权利义务是否产生实际影响以及宁波市政府作出的被诉行政复议决定是否符合法律规定。本案根据各方当事人原审提供的《审批表》记载，2018年4月10日，杨爱女以旧房破漏、改善生活条件需要为由，向其居住地即建房所在地余姚市泗门镇小路下村村民委员会书面申请在原宅基地翻建房屋，其原有老屋2.5间，建筑面积共193.34平方米，占地面积96.67平方米，土地使用证号9405141。申请拆旧建新为3间房屋，建筑面积共180平方米，占地面积90平方米。上述事实表明，杨爱女系在其老屋原址拆旧建新，新建房屋所占用土地并未超过原址的使用面积。被诉审批行为不存在上诉人所称的影响其采光权、通行权等，故对上诉人的权利义务未产生实际影响。关于行政复议的合法性问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款之规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。原审法院一并驳回上诉人对涉案复议决定提起的诉讼，并无不当。 综上，原裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人顾小红的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王红根 审判员  马惟菁 审判员  王富新 二〇一九年八月二十七日 书记员  朱胤佐