浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终378号上诉人（原审原告）龙泉市安仁镇季山头村第一村民小组，住所地浙江省龙泉市安仁镇季山头村。负责人季火明，组长。上诉人（原审原告）龙泉市安仁镇季山头村第三村民小组，住所地浙江省龙泉市安仁镇季山头村。负责人季明宝，组长。上诉人（原审原告）龙泉市安仁镇季山头村第六村民小组，住所地浙江省龙泉市安仁镇季山头村。负责人季海芳，组长。三上诉人的共同委托代理人季明环，浙江金言律师事务所律师。被上诉人（原审被告）丽水市人民政府，住所地浙江省丽水市莲都区花园路**。法定代表人吴晓东，市长。委托代理人陈铭、林震，丽水市行政复议局工作人员。被上诉人（原审被告）龙泉市人民政府，住所地浙江省龙泉市贤良路**。法定代表人吴松平，市长。委托代理人项晓韬，龙泉市剑川法律服务所法律工作者。委托代理人叶大平，龙泉市林业局工作人员。原审第三人龙泉市安仁镇李登村村民委员会，住，住所地浙江省龙泉市安仁镇李登村/div>法定代表人张啟荣，村委会主任。委托代理人陈大荣，男，1953年6月4日出生，汉族，住浙江省龙泉市。委托代理人叶昌尧，男，1952年3月1日出生，汉族，住龙泉市。原审第三人龙泉市安仁镇大舍村村民委员会，住，住所地浙江省龙泉市安仁镇大舍村/div>法定代表人连福伟，主任。龙泉市安仁镇季山头村第一村民小组、龙泉市安仁镇季山头村第三村民小组、龙泉市安仁镇季山头村第六村民小组（以下简称季山头村一、三、六组）因龙泉市人民政府（以下简称龙泉市政府）、丽水市人民政府（以下简称丽水市政府）林业行政裁决及林业裁决行政复议一案，不服丽水市中级人民法院（2018）浙11行初40号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年2月21日立案后依法组成合议庭，并于同年4月23日公开开庭审理了本案。上诉人季山头一、三、六小组的委托代理人季明环，被上诉人龙泉市政府的委托代理人项晓韬、叶大平，被上诉人丽水市政府的委托代理陈铭、林震，原审第三人龙泉市安仁镇李登村村民委员会（以下简称李登村委会）的委托代理人陈大荣、叶昌尧，原审第三人龙泉市安仁镇大舍村村民委员会（以下简称大舍村委会）的法定代表人连福伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2010年，因大舍村委会在“直沅塆西边山片”（李登村委会称“毛此”）山场砍伐杉木，引发纠纷。被告龙泉市人民政府受理本案后，组织大舍村委会、李登村委会进行现场勘查，经对双方证据进行了调查核实，最终确定该山场三处地点发生争议并划定纠纷范围：以天平山水库为中心，水库北面山场（称“天平山大垟”）；水库的南面山场（即南坝）（称“天平山小垟儿”），水库的东坝下面（称“天平山直沅塆西边山片”）等三处山场存在山林所有权争议。2018年1月31日被告龙泉市人民政府作出龙政山决字〔2018〕第1号《山林纠纷处理决定书》（以下简称1号处理决定），决定：一、“天平山大垟”山场山林所有权属李登村委会所有；二、“天平山小垟儿”山场纠纷部分山林所有权属李登村委会所有；三、“天平山直沅塆西边山片”山场双方南北毗连界址“直源坑田有字岩随防火线直上山顶”为界，纠纷山场山林所有权属李登村委会所有；并勾画了地形图附后。大舍村委会不服该决定，向被告丽水市政府提起行政复议。被告丽水市政府于2018年7月5日作出丽政复决〔2018〕10号《行政复议决定书》，以龙泉市政府作出的1号处理决定事实清楚，证据确凿，程序合法，处理合理为由，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持龙泉市政府于2018年1月31日作出的1号处理决定。在对大舍村委会的复议申请审理期间，季山头村一、三、六组向被告丽水市政府要求确认其坐落天平山“水三窟”山片的权属，称案涉天平山山林纠纷中，争议各方及龙泉市山林办未通知其参与，致其权益受损。并于2018年6月29日申请复议龙泉市人民政府作出的1号处理决定。被告丽水市政府于2018年7月4日作出丽政复决字〔2018〕30号《不予受理决定书》（以下简称30号不予受理决定），以原告与龙泉市政府作出的1号处理决定没有利害关系，不具备申请人资格为由，根据行政复议法第十七条第一款的规定，决定不受理原告的行政复议申请。季山头村一、三、六组不服，诉至法院。原审法院认为，龙泉市政府龙1号处理决定是针对大舍村委会和李登村委会之间的山林权属争议作出的判断。在龙泉市政府调处期间，并无任何证据显示季山头村一、三、六组与案涉山场存在利害关系。如果季山头村一、三、六组认为其对案涉山场享有权益，可待大舍村委会和李登村委会之间的山林权属争议[（2018）浙11行初41号案]司法审查结束后，视情另行向龙泉市政府提出山林纠纷调处申请，如此可尽最大可能避免程序空转。季山头村一、三、六组在本案中请求撤销龙泉市人民政府所作1号处理决定，主体不适格；丽水市政府作出30号不予受理决定合法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第六十九条之规定，判决：一、驳回原告龙泉市安仁镇季山头村第一小组、龙泉市安仁镇季山头村第三小组、龙泉市安仁镇季山头村第六小组对龙泉市人民政府的起诉。二、驳回原告龙泉市安仁镇季山头村第一小组、龙泉市安仁镇季山头村第三小组、龙泉市安仁镇季山头村第六小组对丽水市人民政府的诉讼请求。季山头村一、三、六组上诉称：一、原审法院以季山头村主体不适格为由，驳回上诉人的起诉，与法律相违背。行政复议法第三十条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。（一）根据该法条规定，提起行政复议的主体是公民、法人或者其他组织。季山头村第一、三、六村民小组是“队为基础、三级所有”中的最基层的一个集体所有形式，在过去的司法实践中，政府、法院没有不认可村民小组是可以以自己的名义从事行政复议或行政诉讼的，因此，上诉人符合提起行政复议的主体资格；（二）该法条规定提起行政复议的条件是申请人认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，也就是说只要是申请人主观意识上认为行政机关的具体行政行为侵犯了其相关权利，就可以提起行政复议，而无须是行政机关确切地侵犯了申请人的合法权利。因此，龙泉市政府、丽水市政府及原审法院均未依法保障上诉人的复议权利和行政诉讼权利。（三）上诉人提供了已经依法取得的森林所有权的相应证明材料。（四）该法条明确的是当公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其已经依法取得的土地、森林等权利时，应当先提起复议，在行政复议未得到保护的情形下，再行提起诉讼，是行政诉讼法法定的维权途径。上述法律规定的主体、客观条件均已符合，上诉人就是适格的复议申请和行政诉讼主体。二、原审法院认为，如果上诉人认为其对案涉山场享有权益，可待大舍村和李登村之间的山林权属争议司法审查结束后，视情另行向龙泉民政府提出山林纠纷调处申请，如此可最大可能避免程序空转，其观点不当。如果上诉人对两原审第三人的争议处于不知情的状态，上诉人是可以通过向龙泉市政府申请调处的方式予以维权，问题的关键在于，龙泉市政府的处理决定作出后，上诉人已经确切地知道自己的合法权益遭受侵害，如果上诉人在两原审第三人的争议司法审查结束之后，再行申请龙泉市政府对上诉人与李登村的争议进行调处，将上诉人置于极其不利的法律地位。三、原审法院不对两被上诉人的行政行为合法性进行审查，显属不当。上诉人向原审法院提交的证据，证实龙泉市政府将属于上诉人的山场，决定给了李登村委会，原审法院就应当对政府具体行政行为的合法性进行审查，确定季山头村有在纠纷范围内山场存在的。请求依法撤销一审判决；撤销丽水市政府作出的30号不予受理决定和龙泉市政府作出的1号处理决定，并判令龙泉市政府重新做出处理决定。丽水市政府答辩称：一、答辩人的行政复议程序合法。上诉人于2018年6月29日提起行政复议申请，答辩人于2018年7月5日作出30号不予受理决定并送达，符合行政复议法第十七条规定。二、上诉人与龙泉市政府1号处理决定没有利害关系。根据《浙江省森林管理条例》第四十三条规定，确认森林、林木、林地的权属，以县级以上人民政府在“林业三定”时按规定核发的权属证书为依据。“林业三定”时未确定权属或者确定权属有错误的，以土地改革时县级以上人民政府颁发的土地证或者有关部门保存的土地清册为依据。合法的权属变更，应当予以确认。上诉人提交的“林业三定”颁发的权证和“土改”时土地证，登记的是“季山头水山窟”，不能确定与1号处理决定有关联。上诉人提交的2006年林权证和收据，记载的“天平山”文字来源不明，且不是《浙江省森林管理条例》规定确认森林、林木、林地的权属的依据。龙泉市政府在调处大舍村委会与李登村委会之间的山林权属纠纷并作出1号处理决定期间，并没有任何证据能够证明上诉人与案涉山场存在利害关系。答辩人在行政复议过程中对1号处理决定进行全面审查，作出了维持的复议决定，没有证据证明上诉人与案涉山场存在关联。三、上诉人的上诉理由不成立。上诉人提交的证据并不明确其与案涉山场存在利害关系。上诉人如果以独立第三人身份提出要求保护其所谓的合法权益，应该提供其对案涉山场拥有权益的有效证据或者是行政确认文书（如山林处理决定书），而本案上诉人并未能提供其所主张的证据。综上，请求驳回上诉，维持原判。龙泉市政府答辩称：一、答辩人所作出的1号处理决定、丽水市政府所作出的30号不予受理决定，符合法定程序。答辩人所作的1号处理决定，其基本内容和法律关系为：大舍村委会与李登村委会关于天平山水库为中心，水库北面山场（土名为“天平山大垟”）、水库南面山场（即南坝）（土名为“天平山小垟儿”）、水库东坝下面（土名为“天平山直沅塆西边山片”）的权属争议。本案由大舍村委员会于2010年5月20日向答辩人提出申请。本案受理后，为慎重起见，答辩人下属工作部门向争议双方及相关部门发送了封山通知书，并指定办案人员协同相关部门着手调查取证，组织双方当事人进行了多次协商调解，有记录的调解活动达5次之多。纠纷的存在以及处理过程众所周知，且历时多年。在此期间上诉人从未依法定程序向答辩人提出过申请，主张权利。答辩人在调处期间，也无任何证据显示上诉人与案涉山林存在利害关系。答辩人于2018年1月31日根据争议双方当事人所提供的证据材料作出1号处理决定，程序合法。丽水市政府作出的30号不予受理决定符合法定程序。首先，丽水市政府系属行政复议机关，对复议申请及相关证据材料进行审查，作出是否受理决定，本身就是程序规则的运用；其次，30号不予受理决定是在全面审查了争议案件的证据材料以及争议焦点，并对案件事实依法进行了认定的基础上作出的处理决定；再次，在本案所涉山林纠纷处理过程中，上诉人始终没有申请参与案件处理，案件材料中也没有反映上诉人所主张的证据材料。复议机关认定上诉人与1号处理决定没有利害关系，不受理其行政复议申请，合理合法。在此基础上，丽水市中级人民法院经审理，驳回上诉人的起诉，程序合法。二、上诉人提出上诉，系偷换概念，其上诉理由不符合法律裁判的基本规则。上诉人提出上诉的基本理由为：丽水市中级人民法院所作出的行政判决，违反行政复议法第三十条的规定，意图阐释可以对本案提起行政复议和行政诉讼，驳回其起诉程序不当。答辩人认为，行政裁决行为是行政机关基于诉辩双方当事人的争议，参与其中进行居中裁决，是三方（或三方以上）的行为，此时的行政机关属于准司法行为。于本案中，如上诉人认为林权发证行政行为侵害了其合法权益，应另行提出行政复议（这里先抛开时效期限规则）。1号处理决定，系答辩人在处理大舍村委会与李登村委会的山林权属纠纷案件时作出的，其本质是引用原先业已作出的具体行政行为，并非创设新的规则内容，其效力作用于纠纷当事人之间，旨在处理纷争，自然与作为案外人的上诉人无涉。案外人如果认为其合法权益遭受侵害，应当就原先的具体行政行为依法定程序提出异议，而不应当就1号处理决定直接提出复议和起诉。因此，丽水市政府作出不予受理决定，一审法院判决驳回上诉人起诉，程序合法。综上，上诉人所提出的上诉理由，缺乏法律依据，请求驳回上诉，维持原判。李登村委会答辩称：同意丽水市政府、龙泉市政府的答辩意见。另补充称：上诉人如果与答辩人产生林木、林地纠纷，依法应向安仁镇人民政府或者龙泉市政府提出协商解决，上诉人越过基层两级人民政府直接向丽水市政府申请复议是错误的。二、答辩人在1972年就开始在天平山·毛此荒山造林。国家为了消灭荒山，号召在无土地证荒山上造林，谁造林，谁管护，归谁所有。上诉人在天平山上既没有造林，又没有造林证明手续，大舍村委会曾写四期报告都均未反映上诉人有造林山在争议范围之内。大舍村委会接到龙泉市政府1号处理决定后，故意借助上诉人与答辩人争取山场权利，将不属于座落在天平山，户名为季磁荣登记面积为1亩的山场移向答辩人所有的“天平山·毛此”造林山中，没有事实根据和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。大舍村委会在法定期限内未提交答辩意见，其在庭审中辩称：经过向村民了解，上诉人确实造过林。请求支持上诉人的请求。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，行政复议法第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。上述规定明确了对人民政府作出的山林权属处理决定提起诉讼必须经过复议前置的程序。行政诉讼法第四十四条第二款规定，法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称适用解释）第五十六条第一款规定，法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案；第二款规定，依照行政诉讼法第四十五条的规定，复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法立案。从上述规定看。我国法律规定，行政相对人对行政行为的救济途径选择复议还是诉讼是以自行选择为原则，以法律、法规规定的复议前置为例外。就本案而言，上诉人就1号处理决定提起诉讼必须以复议前置为条件，而丽水市政府作出的30号不予受理决定仅是其对复议申请审查后在程序拒绝了申请人的请求，并没有对1号处理决定作过实体上审查，也就是说复议程序并未实质启动，不能视同维持原行政行为。故法院在受理需复议前置的案件时，如复议机关对复议申请作出不予受理决定，当事人应根据适用解释第五十六条第一款的规定对不予受理决定提起诉讼，只有在复议机关启动了复议程序，并对申请复议的行政行为作出实质性结论后，才可对原行政行为提起诉讼，否则上述法律、法规所规定的复议前置条款将形同虚设。据此，上诉人就龙泉市政府作出1号处理决定及丽水市政府作出的30号不予受理决定一并向原审法院提起诉讼不符合上述法律规定，一审法院未加区分并作出裁判存在不当，本应予撤销，由上诉人另行再对丽水市政府作出的30号不予受理决定提起诉讼，但鉴于一审法院已对丽水市政府作出的30号不予受理决定的合法性已进行了实体审查，为避免增加讼累，节约司法成本，故本院就丽水市政府作出的30号不予受理决定的合法性作如下分析：上诉人一审时提交的龙字第1084号山林所有权证及山林清册载明的四至及现场勘查情况，不能证明地名为“水三窟”的山林在1号处理决定所涉的山林纠纷范围内，且大舍村委会就1号处理决定的合法性提起的诉讼，本院作出的（2019）浙行终379号行政判决认定，1号处理决定所涉的争议山林并不包括上诉人所称的“水三窟”，故上诉人与1号处理决定之间不具有利害关系，丽水市政府据此作出被诉30号不予受理决定并无不当。上诉人认为其与1号处理决定有利害关系的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：一、撤销一审判决的第一项，即驳回原告龙泉市安仁镇季山头村第一小组、第三小组、第六小组对龙泉市人民政府的起诉；二、维持一审判决的第二项，即驳回原告龙泉市安仁镇季山头村第一小组、第三小组、第六小组对丽水市人民政府的诉讼请求。二审案件受理费人民币50元，由上诉人季山头村第一、三、六小组负担。本判决为终审判决。审判长  马惟菁审判员  王红根审判员  王富新二〇一九年八月十九日书记员  吕圣姻·12·