西安铁路运输法院     行政判决书     (2019)陕7102行初843号     原告华阴市大成机动车检测服务有限公司，住所地陕西省渭南市华阴市。   法定代表人陈晓东，总经理。   委托代理人展永，陕西华岳律师事务所律师。   被告陕西省林业局。住所地西安市莲湖区。   法定代表人薛建兴，局长。   委托代理人张俊和，该局工作人员。   委托代理人王芳，陕西永嘉信律师事务所律师。   被告陕西省人民政府。住所地西安市新城大院。   法定代表人刘国中，省长。   委托代理人杨慧翔，陕西省司法厅工作人员。   委托代理人陈风涛，陕西省政府行政复议应诉专家咨询组成员。   原告华阴市大成机动车检测服务有限公司（以下简称大成公司）不服被告陕西省XX房XX乡建设厅作出的陕建城函[2018]120号《关于对华山风景名胜区大成机动车检测站建设项目选址意见批复的函》及被告陕西省人民政府作出的陕政复决字[2019]14号行政复议决定，于2019年2月13日向本院提起行政诉讼。本院于2月22日立案受理后，于2019年2月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月25日公开开庭进行了审理。原告大成公司的法定代表人陈晓东及其委托代理人展永，被告陕西省林业局的委托代理人张俊和、王芳，被告陕西省人民政府的委托代理人杨慧翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   陕西省XX房XX乡建设厅于2018年7月30日向华山风景名胜区管理委员会作出陕建城函[2018]120号《关于对华山风景名胜区大成机动车检测站建设项目选址意见批复的函》，对该委员会递交的《关于核准大成机动车检测站建设项目选址报告及设计方案的请示》，认为该项目选址不符合《华山风景名胜区总体规划》功能区的相关要求，项目与景区建设、保护、利用无关，不予核准。原告不服，向陕西省人民政府申请行政复议，陕西省人民政府于2019年1月30日作出陕政复决字[2019]14号行政复议决定，决定维持陕西省XX房XX乡建设厅作出的陕建城函[2018]120号《关于对华山风景名胜区大成机动车检测站建设项目选址意见批复的函》。   原告大成公司诉称， 2017年12月21日原告以出让方式取得16666.67平方米工业用地性质的国有建设用地使用权后，用于投资建设大成机动车检测站。2017年12月26日，该建设项目获得《陕西省投资项目备案确认书》，并在华阴市发展和改革局完成备案。2018年2月8日，原告填报《建设项目环境影响登记表》并完成备案，同年5月20日，华阴市水土保持监督检查站作出《关于华阴市大成机动车检测站建设项目水土保持方案报告表批复的函》，6月7日华阴市公安局交通警察大队作出《关于同意华阴市大成机动车检测站项目建设及道路开口施工申请的批复》。原告向华山风景区管委会申请“建设用地规划许可证”过程中，2018年7月10日，华山风景区管委会原则同意大成机动车检测站项目并报省住建厅审批。2018年7月30日，省住建厅以该项目不符合《华山风景名胜区总体规划》功能区的相关要求，项目与景区建设、保护、利用无关为由，作出陕建城函[2018]120号《关于对华山风景名胜区大成机动车检测站建设项目选址意见批复的函》，不予核准原告建设项目选址报告和设计方案。2018年11月原告向陕西省人民政府申请行政复议，2019年1月31日陕西省司法厅代表省政府向原告送达了陕政复决字[2019]14号行政复议决定书，维持了陕西省XX房XX乡建设厅作出的陕建城函[2018]120号《关于对华山风景名胜区大成机动车检测站建设项目选址意见批复的函》。   原告认为，陕西省XX房XX乡建设厅作出的陕建城函[2018]120号《关于对华山风景名胜区大成机动车检测站建设项目选址意见批复的函》以及陕西省人民政府作出的陕政复决字[2019]14号行政复议决定书，明显存在认定事实和程序错误，依法应予撤销。诉讼请求：1.撤销陕西省XX房XX乡建设厅作出的陕建城函[2018]120号《关于对华山风景名胜区大成机动车检测站建设项目选址意见批复的函》；2.撤销被告陕西省人民政府作出的陕政复决字[2019]14号行政复议决定书；3. 本案诉讼费由被告承担。    原告向本院提交了以下证据：   1、《国有土地使用权证》、《营业执照》，证明原告的主体资格。   2、华阴市发展和改革局《陕西省投资项目备案确认书》（项目代码：2017-610582-74-03-050133）；   3、华阴市环保局《建设项目环境影响登记表》（备案号：XXXXXXXXXXXXXX0007）；   4、华阴市水土保持监督检查站《关于华阴市大成机动车检测站建设项目水土保持方案报告表批复的函》（阴水保函[2018]4号）；   5、华阴市公安局交通警察大队《关于同意大成机动车检测站项目建设及道路开口施工申请的批复》（阴公交字[2018]28号），证明原告经过环评等各项审核通过；   6、华山风景名胜区管理委员会关于核准大成机动车检测站建设项目选址报告及设计方案的请示（华管字[2018]33号），证明华山风景区管委会原则同意，报原住建厅审核批准；   7、《关于对华山风景名胜区大成机动车检测站建设项目选址意见批复的函》（陕建城函[2018]120号），证明该认定函是本案诉争的事实，不具有合法性，认定事实错误；   8、陕政复决字[2019]14号《行政复议决定书》；   9、《国民经济行业分类GB/T 4754-2017》，证明华阴市大成机动车检测服务有限公司属于M-7452专业技术服务，该公司本身不制造污染，只是检测，是服务行业；   10、《华山风景名胜区华麓区控制性详细规划》（部分）中对本项目用地要求为：用地性质：M2，二类工业用地，建筑密度：40%；容积率：1.0；建筑限高：12米，证明是根据2000年的总归所制定的详规，在2011年并未制作详规，应该使用2000年的详规，在原告申请时涉案地块就是工业用地；   11、华山风景名胜区总体规划（2011-2015）（部分），证明本案项目所在地不在历史文化主体游览区、山麓游览区范围内，不属于风景恢复区、二级保护区的具体项目，被告认定事实错误，故作出错误的认定函。   12、现状照片一组12页，证明通过航拍原告现在的具体地点，原告所在位置原本就是工业用地，至今也是工业用地，并且周围建设的都是工厂，游客中心是在河道的西边并且已经建成。   被告陕西省林业局辩称，1、陕西省XX房XX乡建设厅作出的函认定事实清楚，证据确凿，内容适当；2、陕西省XX房XX乡建设厅作出的函适用法律正确、程序合法。请求依法驳回原告的诉讼请求。   被告陕西省林业局向本院提交了以下证据:   1、华山风景名胜区管理委员会关于核准大成机动车检测站建设项目选址报告及设计方案的请示（华管字[2018]33号）；2、陕西省XX房XX乡建设厅关于对华山风景名胜区大成机动车检测站建设项目选址意见批复的函（陕建城函[2018]120号）；3、《关于对华山风景名胜区总体规划的函》（建城函[2011]241号）；4、大成机动车检测站建设项目选址论证报告（项目位置图）；5、《华山风景名胜区总体规划（2011-2025）》规划范围图；6、《华山风景名胜区总体规划（2011-2025）》规划结构图；7、《华山风景名胜区总体规划（2011-2025）》功能分区图；8、《华山风景名胜区总体规划（2011-2025）》风景游赏规划-游览分区XX线路组织；9、《华山风景名胜区总体规划（2011-2025）》自然景观保护培育规划图；10、《华山风景名胜区总体规划（2011-2025）》分级保护规划图；   证明原告位置位于风景区范围内，位置已经经管委会初审，依据《风景名胜区条例》第12条、19条、27条、30条；《陕西省华山风景名胜区条例》第13条、14条。故被告作出的认定函事实清楚。   被告陕西省人民政府辩称，一、陕西省XX房XX乡建设厅作出的《关于对华山风景名胜区大成机动车检测站建设项目选址意见批复的函》认定事实清楚、适用法律正确。1、大成机动车检测站建设项目位于修订后的华山风景名胜区范围内；2、陕建成函[2018]120号属于陕西省XX房XX乡建设厅职权范围；3、陕建成函[2018]120号“不予核准”依据正确。二、陕政复决字[2019]14号行政复议决定书程序合法，应依法驳回原告的诉讼请求。   被告陕西省人民政府向本院提交了以下证据:   1、华阴市大成机动车检测服务有限公司2018年11月6日提交的行政复议申请书；   2、陕政复决字[2019]14号《行政复议决定书 》；   3、陕政复延字[2019]1号陕西省人民政府延期审理通知书；   4、文书邮寄送达凭证。   证明被告依法作出行政复议决定程序合法。   经庭审质证，原告对被告陕西省林业局提供的证据1-10真实性认可，证据2合法性不予认可，其余证据的合法性认可，证据8-10与本案没有关联性，其他证据的关联性认可，但证明目的不予认可。认为原住建厅认定事实错误，事实不清，被告陕西省林业局提交的证据规划结构图、功能分区图、风景游赏规划图均将原告选址认定在310国道以南，但是原告选址的所在地是在310国道以北。对被告陕西省人民政府提交的证据的真实性认可，但认为行政复议过程中没有召开听证会议，没有向原告出示被告陕西省林业局的证据，被告陕西省人民政府在没有被告陕西省林业局的证据的情况下作出涉案复议决定，其合法性、证明目的不予认可。   二被告对原告提交的证据1真实性认可，证明目的认可；   证据2真实性认可，但与本案不具有关联性；证据3真实性、合法性、关联性不认可，其记载了该项目对环境有影响；证据4真实性认可，关联性不认可；证据5因未见到原件，对其真实性、合法性、关联性不予认可，对证据2-5的证明目的不认可；证据6、7真实性认可，证明目的不认可；证据8的真实性认可；证据9无原件，真实性、关联性、证明目的均不认可；证据10因之前的详规不再生效，且未提供原件，对其证明目的不认可；证据11、12真实性、证明目的均不予认可，照片没有拍摄时间、拍摄人物，对其真实性不认可，同时认为在华山景区的项目就要符合风景区的规划，原告所建的项目不符合总规，并且在原告举证的证据中也显示对环境有影响。     被告陕西省林业局对被告陕西省人民政府提交的证据以及被告陕西省人民政府对被告陕西省林业局提交的证据均无异议。   本院对上述证据作如下认证：对原告提交的证据1-11及二被告提交的证据来源合法、内容真实，与本案待证事实具有关联性，对上述证据的内容予以确认；原告提交的证据12与本案诉争的事实不具有关联性，不予采信。    经审理查明，原告大成公司是2017年12月21日注册成立的自然人投资或控股的有限责任公司，法定代表人为陈晓东。2017年12月21日华阴市不动产登记局向陈晓东颁发了陕（2017）华阴市不动产权第0001182号不动产产权证书，陈晓东取得坐落于原西北二合成药厂16666.67㎡国有建设用地使用权。2017年12月26日华阴市发展和改革局对大成公司在华阴市原西北二合成药厂（310国道以北）新建大成机动车检测站项目作出《陕西省投资项目备案确认书》，2018年2月8日，原告填报《建设项目环境影响登记表》并完成备案，同年5月20日，华阴市水土保持监督检查站作出《关于华阴市大成机动车检测站建设项目水土保持方案报告表批复的函》，同意大成公司建设大成机动车检测站，6月7日华阴市公安局交通警察大队作出《关于同意大成机动车检测站项目建设及道路开口施工申请的批复》，原则同意该项目建设及在310国道道路开口施工。2018年7月10日，华山风景区管理委员会在向陕西省住建厅上报的《关于核准大成机动车检测站建设项目选址报告及设计方案的请示》中原则同意大成机动车检测站项目并报省住建厅审批，同时附有陕西中晟规划设计研究院有限公司2018年6月作出的《大成机动车检测站建设项目选址论证报告》和《大成机动车检测站建设项目设计方案图》。该选址论证报告的结论为：大成机动车检测站建成后具有较好的社会效益和经济效益，其选址符合风景名胜区规划的要求；并能够与周边其他用地相容，与周边城市基础设施、市政设施衔接协调；同时与环保、防灾、文物保护、景观景点等相关规划之间不发生冲突。该工程选址建设方案从风景名胜区规划和城市规划的角度论证是科学可行的。2018年7月30日，陕西省XX房XX乡XX城函[2018]120号《关于对华山风景名胜区大成机动车检测站建设项目选址意见批复的函》中认为，该项目选址不符合《华山风景名胜区总体规划》功能区的相关要求，项目与景区建设、保护、利用无关为由，不予核准。华山风景区管理委员会收到该函件后，直接将该函件送达给原告大成公司。2018年11月6日，原告向陕西省人民政府申请行政复议，请求撤销陕西省XX房XX乡XX城函[2018]120号《关于对华山风景名胜区大成机动车检测站建设项目选址意见批复的函》。2019年1月7日陕西省人民政府向原告大成公司作出陕政复延字[2019]1号《延期审理通知书》，通知本案行政复议决定延期至2019年2月5日之前作出。2019年1月30日陕西省人民政府向原告邮寄送达了陕政复决字[2019]14号行政复议决定书，维持了陕西省XX房XX乡建设厅作出的陕建城函[2018]120号《关于对华山风景名胜区大成机动车检测站建设项目选址意见批复的函》。原告大成公司于2019年1月31日收到该复议决定书。   另查明，华山风景名胜区属于国家级风景名胜区。原告大成公司认可该公司申请建设的大成机动车检测站建设项目所选地址位于国道310以北，纺车路以西，原西北第二合成药厂范围内。对照修订后的《华山风景名胜区总体规划》，该选址位于华山风景名胜区范围内。根据《华山风景名胜区总体规划》中社会规划调控图二：企事业调控图显示，案涉土地属于严格控制西潼路两侧用地性质，限制工业用地发展，对已有工业用地进行置换，搬迁西北第二合成药厂等工业企业，未来用地以旅游服务用地为主。   再查明，根据中共陕西省委办公厅、陕西省人民政府办公厅2019年1月3日下发的陕办字[2019]11号《关于调整陕西省XX房XX乡建设厅职责机构编制的通知》的规定，将原来陕西省XX房XX乡建设厅管理的风景名胜区、自然遗产管理职责划入省林业局。   本院认为，本案的争议焦点为：一、陕西省XX房XX乡XX城函[2018]120号《关于对华山风景名胜区大成机动车检测站建设项目选址意见批复的函》是否合法。二、被告陕西省人民政府作出的陕政复决字［2019］14号行政复议决定是否合法。   首先,《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”上级行政机关对下级机关请示的内部批复能否作为可诉的具体行政行为取决于两个因素：一是该批复是否通过一定途径已经外化；二是该批复是否直接对相对人权益产生影响。如果行政机关的内部批复等公文往来行为不直接对行政相对人的权利义务产生影响，则不应作为可诉的具体行政行为，但如果内部批复已经外化，当事人认为该行政行为对其权利造成了实质性影响，其可以通过行政诉讼获得救济。本案中，陕西省XX房XX乡XX城函[2018]120号《关于对华山风景名胜区大成机动车检测站建设项目选址意见批复的函》，是基于华山风景名胜区管理委员会上报的《关于核准大成机动车检测站建设项目选址报告及设计方案的请示》，虽然形式上属于上下级机关之间的公文往来行为，但该批复的内容涉及大成公司大成机动车检测站建设项目选址报告及设计方案是否获批的行政许可事项。同时华山风景名胜区管理委员会直接将该批复函件送达给原告，该批复已通过一定的途径公开，客观上对行政相对人的权益产生直接影响。在此情况下，原告对作出该批复的行政机关的行政行为提起诉讼，属于行政诉讼法规定的受案范围，人民法院应当受理。   针对争议焦点一,《中华人民共和国城乡规划法》第三十二条规定，城乡建设和发展，应当依法保护和合理利用风景名胜资源，统筹安排风景名胜区及周边乡、镇、村庄的建设。风景名胜区的规划、建设和管理，应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。《风景名胜区条例》第五条第二款规定，省、自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门，负责本行政区域内风景名胜区的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府其他有关部门按照规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。《陕西省华山风景名胜区条例》第十六条第二款规定，华山风景名胜区内其他建设工程的选址方案，由华山风景名胜区管理机构报省XX房XX乡建设行政主管部门核准。同时因原告大成公司申请建设的大成机动车检测站建设项目所选地址在华山风景名胜区范围内。故本案中陕西省XX房XX乡建设厅具有对华山风景名胜区管理委员会报送的《关于核准大成机动车检测站建设项目选址报告及设计方案的请示》作出是否核准的法定职权。   其次，对于陕西省XX房XX乡XX城函[2018]120号《关于对华山风景名胜区大成机动车检测站建设项目选址意见批复的函》是否合法的问题。   陕西省XX房XX乡建设厅向华山风景名胜区管理委员会作出的陕建城函[2018]120号《关于对华山风景名胜区大成机动车检测站建设项目选址意见批复的函》，是基于华山风景名胜区管理委员会上报的《关于核准大成机动车检测站建设项目选址报告及设计方案的请示》。《陕西省华山风景名胜区条例》第十六条第二款规定，华山风景名胜区内其他建设工程的选址方案，由华山风景名胜区管理机构报省XX房XX乡建设行政主管部门核准。本案中，原告大成公司向华山风景名胜区管理委员会申请核准其所提交的《大成机动车检测站建设项目选址论证报告》和《大成机动车检测站建设项目方案设计》，华山风景名胜区管理委员会依法将初步审查意见和申请材料报送陕西省XX房XX乡建设厅进行评审批复，符合上述法规的规定。《陕西省华山风景名胜区条例》第十三条规定，华山风景名胜区及其外围保护地带的建设应当依据华山风景名胜区规划进行，第十四条规定禁止违反华山风景名胜区规划，在华山风景名胜区内设立各类开发区、工矿企业和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物、构筑物；已经建设的，应当按照华山风景名胜区规划逐步迁出。根据《华山风景名胜区总体规划》中社会规划调控图二：企事业调控图显示，案涉土地属于严格控制西潼路两侧用地性质，限制工业用地发展，对已有工业用地进行置换，搬迁西北第二合成药厂等工业企业，未来用地以旅游服务用地为主。   本案原告申请建设机动车检测站的项目用地位于原西北二合成药厂。根据华山风景名胜原总体规划的相关规定，应属于限制工业用地发展范围。故陕西省XX房XX乡XX城函[2018]120号《关于对华山风景名胜区大成机动车检测站建设项目选址意见批复的函》中认定该项目选址不符合《华山风景名胜区总体规划》功能区的相关要求，项目与景区建设、保护、利用无关，进而作出不予核准的意见，符合华山风景名胜区总体规划的要求。该复函认定事实清楚，依据准确，符合程序正当原则。   针对焦点二，被告陕西省人民政府作为陕西省XX房XX乡建设厅的本级人民政府，有权对申请人对其工作部门的行政行为不服申请的行政复议申请作出行政复议决定。本案中，陕西省XX房XX乡XX城函[2018]120号《关于对华山风景名胜区大成机动车检测站建设项目选址意见批复的函》认定事实清楚、依据准确、程序合法。被告陕西省人民政府在受理原告的复议申请后，依法进行审理，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定在法定期限内作出陕政复决字［2019］14号行政复议决定，亦属于认定事实清楚、适用法律正确，符合法定程序。   综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：   驳回原告华阴市大成机动车检测服务有限公司的诉讼请求。   案件受理费50元，由原告华阴市大成机动车检测服务有限公司全部负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长 胡海军   人民陪审员 魏来计   人民陪审员 强智才     二Ο一九年八月十二日                                书记员周扬                   附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条:行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条:复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。          1