云南省大理白族自治州中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）云29行终28号上诉人（原审原告）大理市天发普和砂石料有限责任公司，住所：大理市凤仪镇华营普和箐，统一社会信用代码:9153290056318873XF。法定代表人姚元标，总经理。委托代理人李勇，云南尚同律师事务所律师，特别授权代理。被上诉人（原审被告）大理市凤仪镇人民政府，住所：大理市凤仪镇凤鸣兴凤路**，统一社会信用代码:11532901015240947H。法定代表人杨益智，镇长。委托代理人熊雄，原大理白族自治州国土资源局经济技术开发区分局凤仪国土资源所科员，特别授权代理。委托代理人杜秀君，云南欣晨光（大理）律师事务所律师，特别授权代理。上诉人大理市天发普和砂石料有限责任公司（以下简称“普和砂石料公司”）因与被上诉人大理市凤仪镇人民政府(以下简称“凤仪镇政府”)地质矿产行政管理及行政赔偿一案，不服云南省大理市人民法院（2018）云2901行初83号行政赔偿判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行了审理。本案报请云南省高级人民法院批准延长审理期限，并经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。一审法院确认的事实：原告的营业执照的经营范围为建筑砂石材料开采、销售，作业场所位于大理市××镇普和箐。2014年9月26日，原告取得的《采矿许可证》载明……有效期自2014年9月26日至2016年9月26日。2015年12月30日，原告与大理市××镇华营村委会普和村民小组签订《租赁协议》约定，普和村民小组将其所有的南山坡租赁给原告，租赁期限自2016年1月1日至2020年12月31日（五年）；租赁期间，原告向普和村民小组每年补助支农资金10万元，共计50万元；向普和村民小组每年支付赔产费5万元，共计25万元；向普和村民小组支付复垦押金11万元，租赁期满时，如原告继续租用，则继续作为原告的复垦押金，如原告不再租用，复垦押金不再退付。2016年5月3日，原告与华营村委会签订《协议》约定，从2016年1月1日至2020年12月31日，原告在生产经营期间，每年给华营村委会办公经费1万元，五年共计5万元。2016年5月3日，原告向华营村委会支付了上述费用合计91万元。2016年8月28日，因中央电视台焦点访谈节目曝光大理市××镇辖区的相关问题，大理市委、市政府及凤仪镇党委、政府立即在凤仪镇政府召开紧急会议，并形成会议纪要，主要内容为：……对辖区内所有非煤矿山进行拉网式排查，对辖区内所有非煤矿山立即停产整顿，审查砂石厂是否办理合法手续。当天，被告凤仪镇政府作出并向原告送达《停产通知》《关于对凤仪镇辖区非煤矿山进行全面停业整顿的通知》,要求原告自2016年8月28日起立即停止一切生产作业，直至调查全面结束，恢复生产另行通知等内容。原告接到通知后，即停止生产作业。2017年2月22日，原告向本院提起行政诉讼，要求撤销被告2016年8月28日作出的《停产通知》《关于对凤仪镇辖区非煤矿山进行全面停业整顿的通知》。2017年5月25日，本院作出(2017)云2901行初9号《行政判决书》，驳回原告的诉讼请求。原告不服提起上诉，大理白族自治州中级人民法院2017年9月28日作出（2017）云29行终22号《行政判决书》，确认被告2016年8月28日作出《停产通知》《关于对凤仪镇辖区非煤矿山进行全面停业整顿的通知》的行为违法。2018年4月12日，原告向被告提出行政赔偿申请，被告于2018年6月8日作出《不予赔偿决定书》。2018年10月8日，原告向本院提起行政诉讼，要求被告赔偿其自2016年8月28日停产至2018年4月30日止，已支付的工人工资70万元、场地租金50万元、支农赔产费用25万元、复垦费用11万元、办公经费赞助费用5万元。一审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权的情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。本案，被告作出《停产通知》《关于对凤仪镇辖区非煤矿山进行全面停业整顿的通知》的行为，已被人民法院生效判决确认违法，原告有取得国家赔偿的权利。原告关于停产停业导致其为矿山资产安全和矿山秩序支付工人工资70万元损失的请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。根据上述法律规定，原告应当对其提出的赔偿请求承担举证责任。本案中，原告提交的证据不能充分证明其因停产停业，为矿山资产安全和矿山秩序导致支付工人工资70万元的事实，该赔偿请求缺乏充分的事实依据，应当予以驳回。原告关于停产停业导致其为矿山经营已支出的场地租金、支农赔产费用、复垦费用、办公经费赞助费用，造成损失91万元，要求赔偿的请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，原告主张因停产停业导致其为矿山经营已支出的场地租金、支农赔产费用、复垦费用、办公经费赞助费用造成的损失，属于间接损失，而非直接损失，不应予以赔偿。综上所述，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回原告大理市天发普和砂石料有限责任公司的赔偿请求。案件受理费50元，由原告大理市天发普和砂石料有限责任公司承担。上诉人普和砂石料公司上诉请求：撤销云南省大理市人民法院（2018）云2901行初83号行政赔偿判决，改判支持上诉人的赔偿请求。主要事实和理由：一、一审判决认定案件事实错误。（一）一审判决无视上诉人因被上诉人违法要求“停产整顿”后，仍需为矿山的资产安全和矿山秩序支付巨额人工工资等费用的事实。一审中，上诉人提交了2016年9月至2018年4月的工资发放表，但这一客观事实被一审法院无端否定。上诉人停产停业后，面临工人下岗、矿山资产保护和矿山秩序维护等一系列急需处理的善后问题，必然耗费大量财力，产生巨额开支。一审判决将证明因停产停业，上诉人为保护矿山资产和维护矿山秩序而发放的工人工资的证据予以排除错误。（二）一审判决认定场地租金、支农赔产费用、复垦费用、办公经费赞助费用的损失属于间接损失错误。一审判决虽确认上诉人已实际向华营村委会支付了共计91万元的场地租金、支农赔产费等费用的证据效力，但却认定上述费用为间接损失，而非直接损失，无合理合法根据。二、一审判决在法律适用上的理解错误，导致判决结果不公。一审判决适用《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条处理本案并无问题，但在法律和司法解释的理解上出现错误。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”的规定，原、被告在行政赔偿诉讼中均有义务就各自的主张提供证据进行证明。一审中，原告已提交被告行政行为违法和原告受到损失的具体证据，但被告却未提交任何其不予赔偿或者减少赔偿的证据，并且在行政赔偿方面，被告并未做出有效抗辩。综上，一审判决认定事实及适用法律错误，判决驳回上诉人的行政赔偿请求错误。请求二审撤销原判，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人凤仪镇政府辩称，一、被上诉人不是本案适格被告。上诉人在2017年分别对大理市国土资源局、大理经济技术开发区管理委员会提起行政诉讼时，在其起诉状中明确表述2016年8月28日因大理市人民政府对大理市非煤矿山进行停业整顿，致原告停产停业，所以，被上诉人2016年8月28日向上诉人送达《停产通知》《关于对凤仪镇辖区非煤矿山进行全面停产整顿的通知》系上级人民政府为保护洱海生态环境而授权被上诉人实施的临时性紧急措施，该措施不是最终的处置结果，故被上诉人不是本案适格被告。二、上诉人即使因停产实际产生损失，也与被上诉人要求其停产整顿无因果关系。被上诉人发布停产整顿通知后，大理市非煤矿山整治领导组办公室于2016年12月29日发布《关于对57个非煤矿山处置工作意见》，对包括原告在内的14个采矿权到期的矿山进行了处置。根据《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例》及洱海保护相关要求，上诉人已不符合采矿权延续登记的相关条件，不会再被允许采矿权延续登记，其属于应注销采矿许可证、关闭矿区的企业。相关行政部门根据上述两份文件实施了关停措施，对上诉人在内的57个非煤矿山进行具体整治，是上级人民政府的整治措施直接导致上诉人所在矿山的永久性关停，而被上诉人向上诉人送达《停产通知》《关于对凤仪镇辖区非煤矿山进行全面停产整顿的通知》必然不会导致上诉人所在矿山永久性关停。上诉人如发生实际损失，与被上诉人无关。三、上诉人要求赔偿的损失均不真实、不合法。第一，上诉人要求赔偿工人工资70万元的证据来源不清，不能证明其已支付了70万元工资。第二，上诉人租用大理市××镇华营村委会普和村民小组的耕地21.65亩用于非农业建设，为此支付的土地租金50万元、支农赔偿费25万元、复垦费11万元均属于间接损失，并且违反《中华人民共和国土地管理法》关于不得改变农业土地性质的强制性规定，被上诉人不应赔偿。四、上诉人要求撤销被上诉人2016年8月28日作出的《停产通知》《关于对凤仪镇辖区非煤矿山进行全面停业整顿的通知》的行政处罚一案，被上诉人已提起申诉，云南省高级人民法院于2017年2月22日已立案受理。因该案的处理结果直接影响本案的审理和裁判，被上诉人请求二审中止本案诉讼。二审期间，被上诉人凤仪镇政府提交云南省高级人民法院（2019）云行申126号《行政申请再审案件受理通知书》一份，拟证明被上诉人因不服大理白族自治州中级人民法院（2017）云29行终22号行政判决，向云南省高级人民法院申请再审，已被受理。经质证，上诉人对再审案件受理通知的客观性、真实性无意见，但认为通知书与本案无关联。上诉人在被上诉人二审举证后，向本院提交云南省高级人民法院2019年6月10日作出的（2019）云行申126号《行政裁定书》复印件一份，拟证明被上诉人的再审申请已被驳回。经质证，被上诉人认可云南省高级人民法院已驳回其再审申请的事实。本院对云南省高级人民法院作出的（2019）云行申126号《行政申请再审案件受理通知书》、以及（2019）云行申126号行政裁定书的真实性、合法性、关联性予以采信。二审进一步查明：云南省高级人民法院于2019年6月10日作出（2019）云行申126号《行政裁定书》，驳回了凤仪镇政府被确认其行政行为违法一案的再审申请。其他案件事实与一审认定的一致。本院认为，一、上诉人普和砂石料公司、被上诉人凤仪镇政府主体是否适格的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”本案，被上诉人于2016年8月28日向上诉人送达《停产通知》《关于对凤仪镇辖区非煤矿山进行全面停业整顿的通知》,要求上诉人于2016年8月28日起立即停止一切生产作业，恢复生产另行通知。因被上诉人要求上诉人停止一切生产作业的行政行为已被人民法院生效判决确认违法，且被上诉人驳回了上诉人要求行政赔偿的申请，故上诉人提起本案行政赔偿诉讼，是适格原告。被上诉人是被诉行政行为的执行主体，是本案的适格被告。二、被上诉人是否应赔偿上诉人因停产停业产生的经济损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权的情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。本案，被上诉人作出《停产通知》《关于对凤仪镇辖区非煤矿山进行全面停业整顿的通知》的行为，已被人民法院生效判决确认违法，赔偿义务机关被上诉人对上诉人要求行政赔偿的申请，已先行处理，作出不予赔偿决定，并且云南省高级人民法院（2019）云行申126号《行政裁定书》已驳回被上诉人针对确认其行政行为违法一案的再审申请，所以，上诉人提起行政赔偿诉讼，符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二条、第四条第二款关于“赔偿请求权人对行政机关确认具体行政行为违法但又决定不予赔偿……人民法院应予以受理。”以及“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提……赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”的规定，故上诉人要求行政赔偿的请求，本院予以支持。三、被上诉人应赔偿上诉人损失的范围。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（六）项规定,吊销许可证和执照，责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；第（八）项规定，对财产权造成其他损害的按照直接损失给予赔偿。本案，上诉人在被停产停业期间支付的工人工资、场地租金、山脚耕地赔产费，属于因被上诉人违法实施行政行为导致的直接经济损失，依法应予赔偿。上诉人于2016年8月28日停产停业，云南省大理市人民法院（2018）云2901行初84号行政判决确定上诉人于2017年6月1日、4日被大理市经济开发区管委会行政强制拆除，故上诉人停产停业时间为9个月，相关损失应按9个月计算：1.工人工资，上诉人主张停产停业期间，为维护矿山资产安全和秩序留有14名工人，要求赔偿14名工人的工资70万元。本院认为，上诉人公司2016年8月2日至2017年8月1日期间的《团体人身保险单》载明投保人数14人，上诉人主张停产停业期间留厂工人为14人虚高，不符合实际，不予采信。本院鉴于上诉人维护矿山资产安全的实际需要，酌情支持2人工资，即2人×2500元/月×9个月＝4.5万元。2.场地租金（即支农补助金）50万元÷60个月×9个月＝7.5万元。3.山脚耕地赔产费25万元÷60个月×9个月＝3.75万元，上述赔偿项目合计为15.75万元。复垦押金，按上诉人与村民小组的合同约定，租赁期满时，如原告继续租用，则继续作为原告的复垦押金，如原告不再租用，复垦押金不再退付。本院认为，上诉人租地后，已正常生产经营8个月才被停产，所以，复垦押金不能退回并非是被上诉人责令停产停业行政行为造成,故不予赔偿。办公赞助费不属于直接损失，依法不予赔偿。另外，根据国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第（四）项规定，行政赔偿案件不交纳案件受理费。一审判决上诉人普和砂石料公司承担50元案件受理费错误，二审予以纠正。综上所述，上诉人的上诉请求部分成立，本院部分支持；一审判决认定事实和适用法律部分错误，二审予以改判。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十六条第（六）项和第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二条、第四条第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款，第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销云南省大理市人民法院（2018）云2901行初83号行政判决；二、被上诉人大理市凤仪镇人民政府因违法责令上诉人大理市天发普和砂石料有限责任公司停产停业，于本判决生效后十五日内赔偿上诉人工人工资、场地租金、山脚地赔产费合计15.75万元。三、驳回上诉人大理市天发普和砂石料有限责任公司的其他赔偿请求。一审、二审已收取的案件受理费各50元，退还上诉人大理市天发普和砂石料有限责任公司。本判决为终审判决。审判长 鲍 强审判员 段蓉晖审判员 赵万石二〇一九年八月十二日书记员 洪艺萌