浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终959号上诉人（原审原告）俞祥军，男，1966年3月12日出生，汉族，户籍地浙江省杭州市富阳区。被上诉人（原审被告）杭州市富阳区人民政府，住所地浙江省杭州市富阳区富春街道桂花路**。法定代表人吴玉凤，区长。委托代理人盛平、郎晓军，杭州市富阳区行政复议局工作人员。俞祥军诉杭州市富阳区人民政府行政复议一案，杭州市中级人民法院于2019年4月28日作出（2018）浙01行初652号行政判决。俞祥军不服，向本院提出上诉。本院于2019年6月3日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2012年11月21日，原富阳市国土资源局向新登镇亚东养殖场作出富国土设〔2012〕第0035号《富阳市设施农用地批准通知书》，告知亚东养殖场，该单位的设施农业用地申请，已经市人民政府批准同意。项目位置在新登镇五里桥村，总面积3620平方米。设施农用地使用期限为2012年11月21日至2015年11月20日，期限届满不使用的，由养殖场自行拆除地上附属物并进行复耕，期限届满仍使用的须办理相关手续，不申请办理的，按违法用地处理。该批准通知书还对项目的建设及监管一并作出明确，即该项目不得改变设施农用地使用性质，不得擅自转让，不得破坏耕作层。2012年12月5日，新登镇亚东养殖场成立，组成形式为个人经营，经营者为应亚东。2013年6月5日，浙江省发展和改革委员会作出《关于杭州市2013年生猪标准化规模养殖场（小区）建设项目可行性研究报告的批复》，其中第㈦项许可了富阳市新登镇亚东养殖场生猪标准化规模养殖场改扩建项目。2014年12月1日，亚东养殖场与俞祥军签订了协议书。该协议载明：“甲方应亚东因经营其开办的富阳市新登镇亚东养殖场，自2013年起陆续向乙方俞祥军借款共计人民币196万元，……，甲方因资金紧张，至今未偿还分文借款本金和利息。现经双方协商，自愿达成如下协议条款，供双方共同履行：……二、甲方自愿将坐落于新登镇五里桥村的富阳市新登镇亚东养殖场的土地所有权和全部固定资产（包括5000平方米房产）及存栏生猪260头折价抵债给乙方，用于偿还截至本协议签订之日止的借款利息65万元和借款本金196万元。……三、本协议签订后，富阳市新登镇亚东养殖场归乙方，乙方有权租赁给第三方，租赁收入归乙方所有。……如遇政府拆迁或征用富阳市新登镇亚东养殖场，所得补偿款归还乙方俞祥军全部本金和利息后，余款归甲方。”其后，新登镇亚东养殖场作为出租方，分别与班彦波、来利松、赵英等人签订《猪场租赁合同》，俞祥军在协议上签字。2018年8月21日，新登镇政府分别向班彦波、来利松作出通知，要求其在2018年8月30日之前完成清栏，否则，镇政府及相关部门将按有关规定采取强制措施。2018年9月5日，新登镇政府向应亚东本人送达了《强制拆除违法建筑通知书》，决定于2018年9月6日后将对此建筑物依法实施强制拆除。9月12日，新登镇政府组织实施了强制拆除。俞祥军对该强制拆除行为不服，于2018年9月17日向富阳区政府申请行政复议。复议请求为“一、依法确认被申请人杭州市富阳区新登镇人民政府于2018年9月12日实施强制拆除申请人实际经营的养殖场的行政行为违法。二、保留申请人俞祥军申请国家赔偿的权利。”富阳区政府收到申请后，于9月19日向俞祥军发出补正通知书，要求俞祥军提供有效的利害关系证据材料。俞祥军于9月23日进行了补正。富阳区政府收到补正材料后，经审查，于9月28日决定予以受理，并要求新登镇政府作出复议答复。新登镇政府进行了答复并提交了富国土设〔2012〕第0035号《富阳市设施农用地批准通知书》《猪场租赁合同》《强制拆除违法建筑通知书》等相关证据材料。其后，俞祥军向富阳区政府提交了《补充意见》。2018年11月14日，因认为案情复杂，富阳区政府决定将复议期限延长三十日。12月19日，富阳区政府作出富政复决〔2018〕47号复议决定，并于同日将复议决定书向俞祥军予以邮寄。复议决定主要内容为：“被申请人作出具体行政行为的相对人是杭州富阳区新登镇亚东养殖场及其经营者，根据个体工商户登记信息，新登镇亚东养殖场于2012年12月5日成立，经营者姓名应亚东，2017年12月29日变更登记为杭州富阳区新登镇亚东养殖场，至申请人申请行政复议之日，经营者仍为应亚东。申请人提供的《协议书》《猪场租赁合同》等证据，并不能证明其具有案涉养殖场在法律上的经营者资格或与被申请人具体行政行为有法律上的利害关系，申请人以此来主张其合法权益受到行政机关具体行政行为的侵犯，缺乏事实与法律依据。申请人不具有行政复议申请人资格，被申请人对案涉养殖场的处理没有对申请人的权利义务产生实际影响。故申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第㈡项之规定，决定驳回申请人的行政复议申请”。俞祥军不服，起诉要求：撤销富政复决〔2018〕47号行政复议决定；责令被告限期重新作出正确的行政复议决定。另查明，案涉设施农用地使用期限届满后，未办理相关用地手续。俞祥军在庭审中确认，其所主张的强制拆除违法，是指强制拆除养殖场建筑物、机器设备和道路等行为违法，其主张的权利来源即为案涉抵债协议。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可向行政机关提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，申请人申请行政复议，应当与具体行政行为有利害关系。本案中，俞祥军以《协议书》《猪场租赁合同》为依据，对新登镇政府在2018年9月12日组织实施强制拆除亚东养殖场的行为申请行政复议。但亚东养殖场于2012年12月5日成立，至俞祥军申请行政复议之日，经营者一直为应亚东。虽然俞祥军提供的《协议书》中有应亚东同意将案涉养殖场折价抵债于俞祥军的意思表示，但案涉富国土设〔2012〕第0035号《富阳市设施农用地批准通知书》早在批准通知养殖场用地时已经明确，该项目“不得改变设施农用地使用性质，不得擅自转让”。故俞祥军不能提供有效证据证明其在法律上具备案涉养殖场的经营者资格。关于其主张的在养殖场有相关机器设备、道路投入等财产权益，因俞祥军在复议阶段亦未提供充分证据予以证实，故不能证明其具备对新登镇政府强制拆除养殖场行为申请行政复议的资格。鉴于此，富阳区政府认定俞祥军“并不能证明其具有案涉养殖场在法律上的经营者资格或与被申请人具体行政行为有法律上的利害关系”，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第㈡项之规定，决定驳回俞祥军的行政复议申请，实体并无不当。程序方面，富阳区政府在收到申请后，经申请人补正、决定受理、听取意见、决定延期审理后，于法定期限内作出47号复议决定，并依法向双方送达，符合法律规定。综上，原告俞祥军要求撤销案涉复议决定的理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回俞祥军的诉讼请求。上诉人俞祥军上诉称：1.不论养殖场的建筑物是否可以依法转让，但剥离于养殖场室内、外的财产是完全可以依法抵债转让的，强拆致俞祥军抵债所得的养殖场室内、外财产灭失，损害的是俞祥军的合法财产权，而一审法院及行政复议机关都认为上诉人不具备对新登镇政府强拆除养殖场行为申请行政复议的资格，属认定事实不清，致适用法律错误。案涉富国土设〔2012〕第0035号《富阳市设施农用地批准通知书》仅载明该养殖场的生产设施地4.84亩，用于养殖房建设；附属设施用地0.59亩，用于管理房建设，“不得改变农用地使用性质，不得擅自转让，不得破坏耕作层”，并没有限定养殖场室内、外的空调、钢管猪栏栅、猪槽、饮用水管、水塔、饮水器、换气扇、排风扇及其他基础设施等财产不得转让。根据法律规定，该养殖场财产抵债协议双方意思表示真实，又不侵害国家、集体、他人的合法权益，且协议也早已履行了长达几年时间，理应合法有效，而新登镇政府强拆除养殖场的行为致上诉人实际经营的养殖场室内、外财产损失的，损失的财产理所当然地属上诉人的合法财产。根据行政复议法的规定，上诉人以新登镇政府为被申请人提起行政复议，完全符合法律规定。据此，上诉人认为一审法院认为“虽然俞祥军提供的《协议书》中有应亚东同意将案涉养殖场折价抵债于俞祥军的意思表示，但案涉富国土设〔2012〕第025号《富阳市设施农用地批准通知书》早在批准通知养殖场用地时已经明确，该项目‘不得改变设施农用地使用性质，不得擅自转让’，故俞祥军不能提供有效证据证明其在法律上具备案涉养殖场的经营者资格”为由，驳回上诉人的诉讼请求，确属错误。2.关于上诉人俞祥军抵债协议签订后，投入的财产归属问题上诉人已提供证据《第三十三期中央环保督察群众信访办理情况》证实，该养殖场2016年通过富阳区农林局、环保局、新登镇政府畜禽养殖污染整治达标验收，而上诉人自2014年12月1日签订了协议书之后，一直由上诉人经营至养殖场被强拆灭失时，按照日常生活常识，在上诉人实际经营期间所投入的财产，理所当然地属上诉人投入的财产，如外人投入根本不符合常理。而一审法院对“关于其主张在养殖场有相关机器设备、道路投入财产权益，因俞祥军在复议阶段亦未提供充分证据予以证实”为由，不予认定，严重违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条根据日常生法经验法则推定的事实可以直接认定的规定，二审法院理应予以纠正。3.上诉人在本案提起行政复议时，复议请求已明确表明“保留申请人俞祥军申请国家赔偿的权力”，因此上诉人并不需要在本案提供相应的损失清单，用以证明财产的损失状况，只需要证明新登镇政府强拆损害的是上诉人的合法财产就可以。请求撤销一审判决，撤销富政复决〔2018〕47号行政复议决定，责令富阳区人民政府重新作出正确的行政复议决定。被上诉人富阳区人民政府答辩称：1.答辩人已依法作出行政复议决定，履行法定职责。答辩人于2018年9月17日收到上诉人提出的行政复议申请，于同年9月25日收到补正材料，于同年9月28日受理案件，并于同年9月30日将《行政复议申请受理通知书》邮寄送达上诉人，于9月29日将《行政复议提出答复通知书》直接送达新登镇政府。因情况较为复杂，答辩人未能在法定期限内作出行政复议决定，根据有关法律规定，答辩人于同年11月14日作出《行政复议决定延期通知书》，于同日邮寄送达上诉人并直接送达给新登镇政府。答辩人在审理期间查阅相关案卷材料、调查相关情况，于2018年12月19日作出《行政复议决定书》（富政复决〔2018〕47号），于同日邮寄送达上诉人并于12月24日直接送达新登镇政府。答辩人的行政复议审理程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条之规定，已依法履行了法定职责。请求驳回上诉，维持原判。2.答辩人作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。答辩人受理上诉人提出的行政复议申请后，依法进行审理。2014年12月1日，应亚东与上诉人签订《协议书》，将富阳市新登镇亚东养殖场的土地、房产及生猪折价抵债。2015年10月21日、2016年6月11日，富阳市新登镇亚东养殖场与案外人班彦波、来利松、赵英分别签订《猪场租赁合同》将养殖场出租。答辩人认为：《中华人民共和国行政复议法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：㈡申请人与具体行政行为有利害关系。”本案中，新登镇政府作出具体行政行为的行政相对人是杭州富阳区新登镇亚东养殖场及其经营者，根据个体工商户登记信息，富阳市新登镇亚东养殖场于2012年12月5日成立，经营者姓名应亚东，2017年12月29日变更登记为杭州富阳区新登镇亚东养殖场，至上诉人申请行政复议之日，经营者仍为应亚东。上诉人提供的《协议书》《猪场租赁合同》等证据不能证明其具有案涉养殖场在法律上的经营者资格。当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明；当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。上诉人在一审庭审中确认，其所主张的强制拆除违法，是指强制拆除养殖场建筑物、机器设备和道路等行为违法，其主张的权利来源即为案涉抵债协议。对于上诉人主张的在养殖场有相关机器设备、道路投入等财产权益，应承担举证责任，并应证明具有高度可能性，以达到明显优势证明标准。本案中上诉人并未提供充分证据予以证实，故不能证明其具备对新登镇政府具体行政行为申请行政复议的资格。故上诉人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第㈡项之规定，本机关决定：驳回申请人的行政复议申请。综上，答辩人按照法定程序作出行政复议决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，应当予以支持。上诉人提起诉讼的理由不成立。请求驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理”；第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……㈡申请人与具体行政行为有利害关系；……”申请人在提出行政复议申请时，应当举证证明其与行政行为有利害关系，但复议机关审查复议申请是否符合申请条件时应以行政行为客观上具有影响申请人权益的可能性为标准。至于申请人是否受到实际侵害则是在审查中需要解决的问题，不能要求申请人在申请阶段就举证证明其权利确实已经受到侵犯。且本案系对行政机关拆除养殖场的行政行为申请复议，与该行政行为有利害关系的当事人并不能仅限于养殖场的登记经营者，也包括因该拆除行为遭受财产损失的当事人。本案中，俞祥军在申请行政复议时提交了《协议书》《猪场租赁合同》，已初步证明其合法权益可能受到行政行为侵犯。俞祥军在复议过程中还出具书面《情况说明》，明确称因拆除造成其财产损失，故其与新登镇人民政府的强拆行为具有行政法上的利害关系。在一审过程中，俞祥军进一步提出，养殖场的机器设备等室内物品因拆除行为受到损失。故富阳区人民政府仅以案涉养殖场的登记经营者是应亚东，即否认俞祥军与拆除养殖场的行政行为具有利害关系，依据并不充分。在本院二审调查时，富阳区人民政府提出在俞祥军另案提起的（2019）浙8601行初2号案件的庭审过程中，应亚东出庭参加诉讼并称在《协议书》签订后养殖场仍由其经营。首先，富阳区人民政府的前述陈述，与被诉复议决定中认定的“2014年12月1日，应亚东与申请人签订《协议书》，将富阳市新登镇亚东养殖场的土地、房产及生猪折价抵债”不相吻合。其次，富阳区人民政府在复议决定中并未采信前述另案的相关材料，也未将相关材料作为证据向一审法院提交，故富阳区人民政府在本案中提交的证据尚不能证明其在二审调查时陈述的内容。综上，被诉行政复议决定适用法律不当，应予撤销。富阳区人民政府应在全面考量案涉养殖场被拆除前后产生的各种材料及法律关系的基础上依法作出决定。原判认定事实清楚，审判程序合法，惟适用法律不当，本院予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈡项、第七十条第㈡项之规定，判决如下：一、撤销杭州市中级人民法院（2018）浙01行初652号行政判决；二、撤销杭州市富阳区人民政府作出的富政复决〔2018〕47号行政复议决定；三、责令杭州市富阳区人民政府于本判决生效之日起60日内重新作出行政复议决定。一、二审案件受理费人民币各50元，共计100元，由被上诉人杭州市富阳区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  葛宏伟审判员  黄 寒审判员  蒋旭东二〇一九年八月二十七日书记员  张 维