河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1856号上诉人（一审原告）杜保香，女，汉族，1949年7月12日出生，住安阳县。被上诉人（一审被告）安阳市殷都区人民政府，住所地安阳市梅东路北段5号。法定代表人雷鸣，区长。委托代理人李志国，安阳市殷都区农林水牧局工作人员。委托代理人谷景志，河南今鼎律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安阳市人民政府，住所地安阳市文峰大道东段568号。法定代表人靳磊，市长。委托代理人杨根亮，该市政府工作人员。委托代理人朱艳君，该市政府工作人员。杜保香因诉安阳市殷都区人民政府（以下简称殷都区政府）不履行土地承包经营权确权登记颁证法定职责、安阳市人民政府（以下简称安阳市政府）行政复议决定一案，不服安阳市中级人民法院（2019）豫05行初22号行政判决，向本院提出上诉，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，上诉人杜保香，被上诉人殷都区政府的委托代理人李志国、谷景志，被上诉人安阳市政府的委托代理人杨根亮、朱艳君，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。杜保香的一审诉讼请求为：（一）撤销安阳市政府作出的安政复决〔2018〕354-370号行政复议决定;（二）撤销殷都区政府作出的不给杜保香确权登记颁证的决定;（三）责令殷都区政府为杜保香的土地承包经营权确权登记颁证;（四）对安阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室《安阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作问题解答》的合法性进行审查。安阳市中级人民法院一审认定以下事实：杜保香系曲沟镇北曲沟村村民,在该村承包有集体土地。1993年至1996年期间,杜保香与北曲沟村民委员会签订占地合同,将其承包的部分耕地租给北曲沟村民委员会,北曲沟村民委员会又将该耕地租给他人开办企业。1998年9月,安阳县人民政府为杜保香颁发土地承包经营权证书。2018年5月16日,杜保香等17人以邮寄的方式向殷都区农林水牧局提出土地承包经营权确权登记颁证申请。殷都区政府未在法定的期限内作出书面决定或答复。杜保香等17人不服,于2018年7月23日向安阳市政府提出行政复议申请。安阳市政府依法受理后,向殷都区政府送达了行政复议申请书副本及行政复议案件受理通知书。2018年9月5日,安阳市政府组织听证,后经批准延长行政复议审查期限30日。2018年10月9日,安阳市政府以殷都区政府已告知杜保香暂不予颁发证书属于履行了法定职责为由,依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定,作出安政复决〔2018〕354-370号《行政复议决定书》,决定驳回杜保香的行政复议申请,并于2018年10月19日送达杜保香。殷都区农林水牧局于2018年7月27日作出关于曲沟镇北曲沟村杜保香、焦雪英、王五金等17人申请土地承包经营权确权登记颁证的回复,以该17户东地已被企业占用、修路占用或者房基占用为由,告知该17人对案涉土地的土地承包经营权不予确权登记颁证。2018年10月31日,杜保香等16人作为共同原告就同一事实和理由向安阳市中级人民法院提起行政诉讼,后主动申请撤回起诉,安阳市中级人民法院于2018年11月23日作出(2018)豫05行初193号行政裁定，准许其撤回起诉。2018年12月3日,杜保香等16人作为原告,分别提起行政诉讼。安阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室《安阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作问题解答》十六，未经批准私自改变土地农业用途的如何开展确权登记?根据《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的有关规定,对于农户或其他组织未经国土部门批准,自行在承包土地上进行建房或者建设其他建筑设施的，此次确权不予登记。对相关责任人擅自改变土地农业用途的行为，由国土部门依法处理。恢复农业用途后,再行确权登记颁证。杜保香明确称殷都区政府未作出书面的不给杜保香土地确权登记颁证的书面决定,而是由工作人员口头告知,殷都区政府对此予以认可。安阳市中级人民法院一审认为：（一）关于案涉土地是否符合土地承包经营权确权登记颁证条件的问题。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二条、第三条等规定,用于承包经营的农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的土地。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第三条规定,承包农村土地从事种植业生产活动,承包方依法取得农村土地承包经营权后,应颁发农村土地承包经营权证予以确认。据此,颁发农村土地承包经营权证的前提,是承包方承包农村土地从事种植业生产活动且依法取得农村土地承包经营权。本案中,安阳市2015年起开展的农村土地承包经营权确权登记颁证活动,目的主要是解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题,强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。从杜保香提交的证据材料看,其于1998年取得了案涉土地的承包经营权证书，此次就案涉土地向殷都区政府提出土地承包经营权确权登记颁证申请,主要目的也是为了让政府对案涉土地的面积、四至进一步进行确认。但是,因案涉土地已被企业用于非农业建设多年,并没有实际用于种植业生产活动，在未恢复至适合种植业生产活动之前,不具备确权登记颁证的条件。（二）关于殷都区政府工作人员口头告知杜保香案涉土地承包经营权不符合确权登记颁证条件是否属于履行了说明告知义务的问题。殷都区政府认可其收到了杜保香2018年5月16日提出的土地承包经营权登记颁证确权申请,杜保香也认可殷都区政府在收到其申请后,由工作人员口头告知其申请的土地承包经营权现不符合登记颁证确权条件。对于杜保香的申请事项,法律并未明确规定殷都区政府必须以书面的形式作出相应决定或答复。因此,殷都区政府就杜保香的上述申请已履行了说明告知义务,且该告知内容符合客观事实和法律的规定,并无不当。杜保香主张殷都区政府接到其申请后未作出书面的决定或答复属于行政不作为,与事实不符,安阳市中级人民法院不予支持。（三）关于被诉行政复议决定是否合法的问题。安阳市政府受理杜保香的行政复议申请后,依法组织了听证,经批准延长行政复议审查期限30日后，于2018年10月9日作出被诉行政复议决定,驳回杜保香的复议申请,并在法定期限内送达杜保香,认定事实和适用法律正确,程序合法。杜保香要求撤销被诉行政复议决定的理由不能成立,安阳市中级人民法院不予支持。（四）关于安阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室《安阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作问题解答》十六的内容,是否可以作为殷都区政府对案涉土地承包经营权不予确权登记颁证依据的问题。该《解答》十六关于未经批准私自改变土地农业用途的如何开展确权登记的解答内容,符合相关法律和政策的规定。殷都区政府依据该解答内容,告知杜保香其申请的土地承包经营权不符合确权登记颁证条件,并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,安阳市中级人民法院作出（2019）豫05行初22号行政判决：驳回杜保香的诉讼请求。杜保香不服一审判决，向本院上诉称：（一）本次确权登记颁证是以二轮土地承包时是否取得了土地承包经营权为前提，并不以在过渡期内是否有违法行为为条件，只要在二轮土地承包时取得了土地承包经营权,颁证机关就应当无条件为承包人颁发证书。殷都区政府在没有任何证据、没有任何有效法律支持的情况下，仅依据《安阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作问题解答》，以口头形式告知上诉人不给登记颁证,属于违法。（二）土地违法案件依法应由县级以上人民政府土地行政主管部门处理，殷都区政府在颁证程序中处理土地违法案件属于越权。安阳市政府只重程序，不重实体,在安阳市殷都区人民政府没有提供任何证据、没有有效法律支持的情况下,维持其错误的行政行为，也属违法。一审判决认定事实不清，适用法律错误，没有证据支持。请求：（一）撤销安阳市中级人民法院（2019)豫05行初22号行政判决书；（二）撤销安阳市人民政府安政复决《2018》354-370号行政复议决定书；（三）撤销安阳市殷都区人民政府不给上诉人的土地承包经营权确权登记颁证的口头决定；（四）改判安阳市殷都区人民政府给上诉人的土地承包经营权确权登记颁证；（五）对安阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室关于《安阳市农村土地承包经营权登记颁证工作问题解答》的合法性进行审查；（六）一、二审诉讼费由二被上诉人承担。殷都区政府答辩称，一审判决合法，杜保香的上诉请求没有事实和法律依据，应当驳回上诉，维持原判。安阳市政府答辩称，一审法院认定事实清楚，上诉人的上诉理由不成立。上诉人将承包地出租给他人，用于非农业建设，根据《土地管理法》、《农村土地承包法》和《土地承包经营权管理办法》，暂不符合办理承包经营权证的条件。本院二审查明的案件事实与一审一致。本院认为：（一）杜保香申请颁证的涉案土地已于上世纪90年代出租给了北曲沟村民委员会,北曲沟村民委员会又将该地租给他人开办企业，用于非农业生产。农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业生产经营的土地,承包方依法取得农村土地承包经营权后,才能予以颁发农村土地承包经营权证。杜保香申请颁证的涉案土地并没有用于农业生产，不符合颁证条件，殷都区政府不予确权登记颁证，符合法律规定。杜保香上诉请求撤销安阳市殷都区人民政府不给上诉人的土地承包经营权确权登记颁证的口头决定，该请求实际上与申请殷都区政府为其颁发土地承包经营权证是同一个请求的不同表述，本院不予支持。（二）从2015年开始，安阳市开展农村土地承包经营权确权登记颁证活动,其目的是为了解决农村承包经营户承包的土地面积不准、四至不清等问题,进一步强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。1998年，杜保香已经取得了案涉土地的承包经营权，也通过出租进行收益，本次未为其颁证并未对其权利义务带来实际影响，而且，殷都区政府并不是不给杜保香颁发土地承包经营权证，只是因为目前尚且不具有颁发土地承包经营权证的条件，待条件成就，即杜保香通过合法途径使涉案土地恢复到农业生产活动状态，符合法律规定的颁证条件时，殷都区政府应该为杜保香颁发土地承包经营权证。（三）《安阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作问题解答》是依据《中华人民共和国土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》等法律的规定所作的解读，殷都区政府依据该内容,告知杜保香申请的土地承包经营权不符合确权登记颁证条件,符合相关法律和政策的规定，并无不当。（四）安阳市政府受理杜保香的行政复议申请后,按照法律规定的程序，依法延长了行政复议审查期限，组织进行了听证,在合法的期限内作出了行政复议决定，并在法定期限内送达杜保香。安阳市政府所作的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确,程序合法。杜保香请求撤销行政复议决定的理由不能成立,安阳市中级人民法院不予撤销安阳市政府的复议决定并无不当。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持安阳市中级人民法院（2019）豫05行初22号行政判决。本案二审案件受理费50元，由上诉人杜保香承担。本判决为终审判决。审判长  王盛楠审判员  关永生审判员  万宗杰二〇一九年八月二十六日法官助理宋光远书记员陈瑞丹