安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)皖行终921号上诉人（一审原告）朱超，男，1971年8月9日出生，汉族，住安徽省蚌埠市蚌山区。被上诉人（一审被告）固镇县人民政府，住所地安徽省固镇县城关镇浍河路206号。法定代表人朱琳，县长。委托代理人徐从军，固镇县人民政府工作人员。委托代理人周波，安徽周波律师事务所律师。上诉人朱超因诉固镇县人民政府不履行签订征收补偿协议职责一案，不服安徽省蚌埠市中级人民法院(2018)皖03行初104号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。朱超向一审法院起诉称，2002年12月31日，原告与固镇县城关镇东元村签订《承包坟墓林地协议》一份。2003年1月1日，原告与固镇县城关镇东元村签订《承包林地协议》一份。上述协议均取得固镇县公证处出具的《公证书》，确认原告享有的承包权。2005年12月7日，原告取得《中华人民共和国林权证》，确认原告享有林木所有权。承包期内，原告每年均申请由固镇县价格认证（鉴证）中心对其享有所有权的林木进行价格认证。2012年4月11日，经过固镇县价格认证（鉴证）中心的认证，原告林木的认证总价为322660元。2012年5月，固镇县城关镇人民政府对原告承包的土地进行征收时既未与原告签订征收协议，也没有对其承包土地上的林木进行价格评估，单方补偿原告林木82000元，后又将该批林木出售，将出售的林木款10万元支付给原告。原告对被告的行政补偿不服，认为被告的征收价格严重低于市值，没有进行合理的补偿，导致原告的合法权益受到严重侵害。原告向各级行政机关进行申诉，均未能得到妥善处理。2018年5月25日，原告以邮政特快专递的方式，要求固镇县人民政府与其签订征收补偿协议，固镇县人民政府已于2018年5月28日签收了该函，但在法定期间内未与原告签订相关协议。现原告诉至法院，请求依法判令被告在法定期限内履行法定职责，与原告签订征收补偿协议，本案诉讼费用由被告承担。一审法院审理查明，2002年12月31日，原告与固镇县城关镇东元居民委员会签订《承包坟墓林地协议》一份,约定由原告承包位于固城圩南侧，三路以北黄桥路东侧邻黄桥路的土地。2003年1月1日，原告又与固镇县城关镇东元居民委员会签订《承包林地协议》一份。上述协议均经固镇县公证处公证。2005年12月，原告取得林权证。2010年6月1日，安徽省人民政府向蚌埠市人民政府作出皖政地置［2010］77号《关于固镇县2009年第三批次建设用地置换的批复》，2010年9月7日，固镇县人民政府作出固政办［2010］130号《关于印发固镇县城市规划区征收集体土地拆迁补偿安置暂行办法的通知》，2011年5月16日，固镇县人民政府作出固政［2011］28号《征地公告》，征收范围为城关镇西至东风北路、南至大明沟、东至立新路、北至果园场北侧排水沟集体土地96.19亩（其中耕地91.66亩）。原告承包的林地在此次征收的范围内。2012年10月11日，原告与固镇县城市建设投资发展有限责任公司签订协议，固镇县城市建设投资发展有限责任公司就征收原告租用土地并拆除地上因生产、生活需要自建的房屋及附属物一次性补偿原告71094元。同年10月13日，原告向固镇县城市建设投资发展有限责任公司出具领条。针对原告承包地上的2050棵杨树，被告以每棵40元的价格进行补偿，且城关镇东元居民委员会将林木予以出售，共获100000元，2012年10月底，原告领取该两笔款项共计182000元并签字。至此，原告承包的林地已经征收补偿完毕。2015年7月2日，朱超就其2002年在黄桥东承包了40多亩废地、植树、建鱼塘和猪场的拆迁、补偿事宜向固镇县城关镇人民政府信访，固镇县城关镇人民政府于2015年7月9日作出城关政字［2015］111号《关于朱超信访事项的答复意见书》，其后，原告又向固镇县发展与改革委员会、固镇县人民政府、蚌埠市人民政府进行信访。2018年5月25日，原告以邮政特快专递的方式，向固镇县人民政府邮寄了要求签订征收补偿协议函，固镇县人民政府于2018年5月28日予以签收，但未答复。2018年9月29日，原告诉至法院，请求依法判令被告在法定期限内履行法定职责，与原告签订征收补偿协议，本案诉讼费用由被告承担。一审法院另查明，固镇县城市建设投资发展有限责任公司为固镇县人民政府依法成立的国有投资公司。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。……”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，……”。依据上述规定，固镇县人民政府是本案适格的被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被告于2012年既对原告承包的林木及地上附着物等进行征收，且于2012年10月底征收补偿完毕，原告也已领取了相关的补偿款项，并签字确认。现原告于2018年5月25日以邮政特快专递的方式要求固镇县人民政府与其签订征收补偿协议，并于2018年9月29日向法院起诉要求被告履行签订征收补偿协议的法定职责，其起诉已经超过法定起诉期限，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告朱超的起诉。上诉人朱超上诉称，1、原审法院以上诉人领取补偿款来认定被上诉人已经履行了签订征收协议的法定职责错误。上诉人与被上诉人至今未就征收补偿达成合意，至今未签订任何书面协议。征收行为中，征收人与被征收人应当就征收范围、补偿标准等征收事项签订书面征收协议。而在案涉征收行为中，被上诉人未能举证证明其已经与上诉人签订征收协议。上诉人即使领取了补偿款，也不能免除被上诉人与上诉人签订征收协议的法定职责。2、原审法院认为上诉人在2012年10月底领到补偿款后，即开始计算起诉期限，属于认定事实错误。上诉人在2012年10月底领到补偿款后，并不能证明上诉人知道其已经领取了全部的补偿款，被上诉人也并没有明确告知上诉人，其补偿款在2012年底已经全部补偿完毕。上诉人认为此时仅仅领取了部分的补偿款，故上诉人并不知道其权利受到侵犯。所以，不能以上诉人在2012年10月底领到部分补偿款就认为上诉人就应当知道其权利受到侵犯而开始计算起诉期限。3、原审法院认为，上诉人“2018年5月25日以邮政特快专递的方式要求被上诉人与其签订征收补偿协议，并于2018年9月29日向法院起诉要求被上诉人履行签订征收补偿协议的法定职责，其起诉已经超过1年的起诉期限”，属于认定事实错误。上诉人在得知其补偿款明显低于实际价值后，多次通过当面信访、电话信访的方式，与固镇县城关镇人民政府协商。在双方无法达成一致的情形下，上诉人才书面信访。因此，原审法院认为起诉期限以2012年10月底上诉人领取部分补偿款的期限来认定起诉期限，而没有考虑到上诉人持续信访的事实，也属于认定事实错误。请求撤销一审裁定，改判被上诉人履行法定职责或者发回重审。被上诉人固镇县人民政府答辩称，1、一审法院作出的行政裁定，认定事实清楚、适用法律正确，应当依法维持。案涉土地是2010年经省政府《关于固镇县2009年第三批次建设用地置换的批复》（皖政地置〔2010〕77号）批准征收，答辩人于2011年5月对涉案土地发布征地公告，2012年10月，被答辩人就其涉案土地上的附属物补偿事宜与承担土地征收补偿任务的县城投公司达成补偿协议并全额领取了拆迁补偿款；同时，按照《固镇县城市规划区征收集体土地拆迁补偿安置暂行办法》（固政办〔2010〕130号）文件，城关镇政府对被答辩人承包地上的2050棵树木，按照40元/棵的标准计算补偿价款82000元，及经当地居委会协调，出售的树木价款100000元，共计182000元，被答辩人签字确认并领取，因此，答辩人对被答辩人在案涉土地上的拆迁补偿已全部补偿到位。尽管被答辩人在2015年7月就拆迁、补偿事宜向有关部门提出信访，相关部门均予以明确答复，至2018年9月，被答辩人又以诉请答辩人履行法定职责为由向人民法院提出行政诉讼，根据最高人民法院相关司法解释之规定，被答辩人的起诉明显超过了法定的起诉期限，所以一审法院裁定，认定事实清楚、适用法律正确，应当依法予以维持。2、被答辩人的上诉理由与事实不符。被答辩人诉称至今未就征收补偿事宜签订过任何书面协议，与事实不符。为了实施涉案土地的征收拆迁工作，答辩人依法发布了征收公告，县城投公司于2012年10月11日与被答辩人签订了书面拆迁补偿协议书，对涉案土地上的管理房、生产房等附着物达成补偿合意，同年10月13日，被答辩人全额领取了补偿协议书所确定的补偿价款。答辩人在对被答辩人承包地上的树木补偿时，按照固政办〔2010〕130号文件进行高标准补偿，且被答辩人全额领取了树木补偿价款。被答辩人认为其所领取的补偿款是部分补偿款，故其不知道其权利受到侵犯，与事实不符。县城投公司与被答辩人所签订的补偿协议，当然是对涉案土地上被答辩人所有的地面建筑物和附着物的补偿，被答辩人也应该是明知的。况且在2015年7月，城关镇政府给被答辩人的《关于朱超信访事项的答复意见书》也明确告之对其信访反映的拆迁补偿事宜已经按照相关规定全部补偿到位，所以，如果被答辩人认为其权利受到侵害的，也应当在当时就已经是明知了。一审法院以超过法定起诉期限为由裁定驳回其起诉，符合法律规定。一审原告朱超向一审法院提交的证据为：1、身份证复印件，证明原告诉讼主体资格；2、公证书、林权证（编号A3400031415），证明原告对被征收的土地享有承包权和林木收益权；3、价格鉴定结论书，证明原告承包土地上林木的收益；4、政府文件（2017年7月28日固镇县城关镇人民政府受理告知书对朱超2015年7月申请的受理、2017年7月25日固镇县发改委受理告知书、固发改[2017]36号文、2017年10月26日固镇县信访局告知书、固信复查[2018]1号复查意见书、2018年3月16日蚌埠市信访局不予受理告知书），证明原告向各级人民政府申请处理的事实；5、《要求签订征收补偿协议函》、邮政EMS查询单，证明被告未在法定期间内履行法定职责。一审被告固镇县人民政府在举证期限内向一审法院提交证据为：1、《关于固镇县2009年第三批次建设用地置换的批复》皖政地置〔2010〕77号、固镇县人民政府征地公告（固政[2011]28号），证明涉案土地在征收前已经获取省政府的批准，县政府已经发布征收公告对涉案土地的征收及补偿进行了明确的告知，公告中对补偿的标准以及实施的主体等内容进行了明确告知；2、《关于印发固镇县城市规划区征收集体土地拆迁补偿安置暂行办法的通知》固政办〔2010〕130号，证明一县政府根据相关法律规定，制定了本县集体土地征收补偿及拆迁补偿的文件依据。第二证明了涉案土地在征收补偿时应当按照县政府的征收补偿的规定进行补偿；3、照片复印件，证明当时我们征收原告林木及房屋情况，调查的实施情况，进行了现场的取证；4、承包林地协议、承包坟墓林地协议、安徽省固镇县城关镇东元居民委员会附加协议，证明在征收拆迁时对原告进行补偿的依据；5、市民广场土地款发放花名册，证明对原告的树木进行了补偿，并且原告签字确认领取了补偿款；6、拆迁补偿协议、领条、拆迁补偿清单、转款凭证、朱超、陈如冰（原告指定的转款接收人）身份证复印件，证明一在实施征迁过程中被告的实施单位与原告方签订了拆迁补偿协议。二原告按照拆迁补偿协议的补偿标准全额领取了相应的补偿款；7、关于朱超承包东元集体土地种植杨树补偿一事情况说明，证明当时对涉案土地征收拆迁过程中拆迁参与单位东元居委会，证实了对原告的树木及房屋进行了依法补偿。在一审法院第一次开庭结束后，为查明原告收到林木补偿款和林木出售款的时间及原告向固镇县城关镇人民政府信访的时间，一审法院要求一审被告就以上事项进行补充举证，一审被告又向一审法院提供了以下3份证据：1、信访事项实体性受理告知书，证明朱超是2015年7月2日就其林木被征收进行信访；2、关于朱超信访事项的答复意见书（城关政字[2015]111号）、送达回执，证明对朱超信访出具了书面的答复意见并送达；3、记账凭证、收据、发票存根，证明当时被告对树木补偿款8.2万以现金支票的方式在2012年10月给付朱超，居委会于当月也收到了10万元卖树款，在当月就将10万元卖树款交给朱超，并在10月31日的记账凭证中予以体现。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，上诉人朱超承包的土地已被固镇县人民政府组织实施征收，故其有依法获得补偿的权利。涉案征收行为始于2010年，2012年朱超分别领取了被征收土地上房屋及其附属物补偿款71094元、树木补偿款182000元。朱超现提起诉讼，请求固镇县人民政府与其签订征收补偿协议，实质上是对2012年的征收补偿行为不服，认为该补偿数额过低，不合法。但2015年7月，朱超就相关征收补偿事项进行信访，征收具体实施机关固镇县城关镇人民政府对其该信访事项作出答复，告知其相关征收补偿款已经支付到位。朱超已于2015年7月收到该信访答复，故其至迟于收到该信访答复之日起即应当知道相关征收补偿行为的内容。即使按照当时实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从其知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年”的规定，朱超至2018年才提起本案诉讼，亦明显超过法定起诉期限。行政诉讼法及其司法解释并未规定因信访耽误的时间可以从起诉期限扣除，故上诉人朱超关于其不知道最终补偿结果、一直在持续上访，其起诉未超过法定期限的上诉理由不能成立，本院不予支持。另，征收补偿协议需当事人协商达成一致才能签订，在双方当事人未能自愿达成一致的情况下，人民法院亦不可能判令行政机关与相对人签订协议。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人朱超的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  钟祖凤审判员  王新林二〇一九年八月二十日法官助理张高英书记员潘玉丹附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……