湖南省湘潭县人民法院行 政 判 决 书（2019）湘0321行初33号原告湘潭县易俗河镇烟塘村民一组，住所地湘潭县易俗河镇烟塘村。负责人杨雄,该组组长。委托代理人倪炳炎，男，1952年12月21日出生，汉族，湘潭县人，居民，住湘潭县（特别授权）。被告湘潭县自然资源局，住所地湘潭县易俗河镇贵竹路东侧。法定代表人王铁钢，该局局长。委托代理人肖自力，男，1959年7月8日出生，汉族，湘潭市人，湘潭县自然资源局工作人员，住湘潭市雨湖区（一般代理）。委托代理人唐浩，湖南湘晋律师事务所律师（一般代理）。第三人湘潭县易俗河镇烟塘村民二组，住所地湘潭县易俗河镇烟塘村。负责人李建明，该组组长。第三人湘潭县易俗河镇烟塘村民三组，住所地湘潭县易俗河镇烟塘村。负责人李自强，该组组长。原告湘潭县易俗河镇烟塘村民一组（以下简称“烟塘一组”）因要求确认与被告湘潭县自然资源局（原湘潭县国土资源局）签订的《集体土地征收协议书》无效，于2019年4月11日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月11日立案后，于2019年4月15日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。并于同年5月30日通知第三人湘潭县易俗河镇烟塘村民二组（以下简称“烟塘二组”）、湘潭县易俗河镇烟塘村民三组（以下简称“烟塘三组”）参加诉讼。本院依法组成合议庭，由审判员唐荷兰担任审判长、人民陪审员马新文、人民陪审员胡平方参加评议，代理书记员刘妙担任法庭记录，于2019年5月13日、6月3日两次公开开庭审理了本案。原告烟塘一组的组长杨雄及委托代理人倪炳炎，被告湘潭县自然资源局的委托代理人肖自力、唐浩到庭参加诉讼，第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。2017年9月12日，被告下属的湘潭县征地拆迁事务所与原告烟塘一组及第三人烟塘二组、烟塘三组签订《集体土地征收协议书》，本次共征收上述三组土地177.37亩，征收土地补偿金额18800165元。原告烟塘一组诉称，2017年9月12日,被告下属的湘潭县征地拆迁事务所与原告烟塘一组及第三人烟塘二组、烟塘三组签订《集体土地征收协议书》，该份协议书是一个空白协议，也没有征地批文，在征收土地过程中，伪造村民代表签字放弃听证，至今为止村民们得到全额征收款。为此，原告诉至法院，请求人民法院依法确认被告与原告于2017年9月5日签订的《集体土地征收协议书》无效。原告烟塘一组向本院提交了以下证据：1、村民代表签字反对的证明。2、集体土地征收协议书（空白）。3、听证笔录。4、拟征地现状确认书。5、放弃听证决议听证笔录。6、烟塘村水塘照片三张。上述证据拟证明被告与原告签订的《集体土地征收协议书》无效。被告湘潭县自然资源局辩称，《集体土地征收协议书》系原、被告双方真实意思表示，合法有效，原告起诉已超过法定起诉期限，请求人民法院驳回原告的起诉。被告湘潭县自然资源局向本院提交了以下证据：1、湖南省人民政府（2016）政国土字第532号农用地转用、土地征收审批单、湘潭县人民政府潭县政公（2016）8号征收土地公告、湘潭县自然资源局（原湘潭县国土资源局）潭天易征补（2016）3号征地补偿安置方案公告、湖南省人民政府（2017）政国土字第1126号农用地转用、土地征收审批单、湘潭县人民政府潭县政公（2017）24号征收土地公告、湘潭县自然资源局（原湘潭县国土资源局）潭天易征补（2017）8号征地补偿安置方案公告、湖南省人民政府（2018）政国土字第78号农用地转用、土地征收审批单、湘潭县人民政府潭县政公（2018）1号征收土地公告、湘潭县自然资源局（原湘潭县国土资源局）潭天易征补（2018）3号征地补偿安置方案公告，拟证明案涉土地经过湖南省人民政府批准，征地主体适格，程序合法。2、烟塘村烟塘一、二、三组征地图、会议记录、会议签到表、决议、关于下摄司大桥建设项目烟塘村烟塘一、二、三组土地征收情况说明，拟证明烟塘村烟塘一、二、三组经征收后剩余部分水田边角与宅基地，实际可利用土地很少，烟塘一、二、三组一致要求在下摄司大桥项目征地中将其红线内外的土地一并征收。3、关于我村基本为蔬菜基地的情况证明、征地拆迁补偿登记表、滨江风光带项目征地建设用地三项补偿费预算表、建设用地补偿费发放审批表，拟证明征地补偿金额经审批确认。4、《集体土地征收协议书》、村民代表签字照片、收款收据、烟塘村土地征收款明细，拟证明协议书系原、被告双方自愿签订，合法有效，且已经履行完毕。第三人烟塘二组、烟塘三组未向本院提交书面意见，亦未出庭陈述意见。经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见：对证据1有异议，（2016）政国土字第532号农用地转用、土地征收审批单与本案无关；对（2018）政国土字第78号农用地转用、土地征收审批单有异议，被告涉嫌未批先征，少批多征；对征收土地公告有异议，被告没有张贴公告。对证据2征地图有异议，烟塘一组水田不只0.6亩；对会议记录、会议签到表、决议真实性没有异议；对关于下摄司大桥建设项目烟塘一、二、三组土地征收情况说明真实性没有异议，对证明目的有异议，征收土地时房屋也应当一并征收。对证据3关于我村基本为蔬菜基地的情况证明真实性没有异议；对征地拆迁补偿登记表有异议，征收土地应当由村民签字；对滨江风光带项目征地建设用地三项补偿费预算表有异议，水塘不是0.6亩；对建设用地补偿费发放审批表有异议，原告没有签字。对证据4《集体土地征收协议书》、村民代表签字照片有异议，当时签订的是空白协议，烟塘村委会无权代表原告签订协议；对收款收据有异议，被告应该出示转账记录原件；对烟塘村土地征收款明细有异议，户主及组长代表应该发误工工资，勘界人员发了误工工资，没有进行勘界。被告对原告提交的证据的质证意见：对证据1真实性、合法性、关联性均有异议，签订协议是9月12日，反对意见是9月3日、9月4日。对证据2的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，协议不是空白，所有参加签订协议的村民代表应该知道烟塘一、二、三组的土地补偿款是1800多万元。对证据3真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议，听证是合法必经程序，听证也是应村民的要求举行的。对证据4、5的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议，该确认书是由烟塘村委会出示的，有村委会负责人郭启明的签字及村民委员会的盖章。对证据6真实性、合法性、关联性均有异议，没有拍摄时间、地点和拍摄人员。本院对上述证据认证如下：（一）对被告提交的证据1，对其真实性，本院予以采信。对被告提交的证据2中的决议，没有召开村民小组会议，也没有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意，本院不予采信；对证据2中的其他证据的真实性，本院予以采信。对被告提交的证据3，能证明此次土地被征收后烟塘一、二、三组获得土地补偿款的事实，本院予以采信。对被告提交的证据4，《集体土地征收协议书》，被告因下摄司大桥建设项目，需要征收烟塘一、二、三组的集体土地，被告没有提供有关依照法定程序批准征地的证据，且村民代表的签字不符合法律的规定，本院不予采信。（二）对原告提交的证据1、3、5、6，对其真实性，本院予以采信。对原告提交的证据2与被告提交的证据4相同，不再重复。对原告提交的证据4，与本案没有关联性，本院不予采信。经审理查明，2017年8月23日，原告烟塘一组、第三人烟塘二、三组的组长及部分村民代表召开会议，要求在湘潭县沿江风光带路、桥及绿化带等配套设施工程建设项目（下摄司大桥南立交桥等项目）征地中将烟塘村红线内外的所有土地一并征收，红线范围内29.09亩，红线外面积148.28亩。2017年9月12日，被告下属的湘潭县征地拆迁事务所与原告烟塘一组、第三人烟塘二、三组组签订了《集体土地征收协议书》，认定总征地面积177.37亩，其中专业菜地153.67亩，水塘0.6亩，农村道路0.8亩，宅基地22.3亩。原告及第三人共有13名村民代表在协议上签字，被告根据湘政发〔2012〕46号《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》和湘政函〔2013〕84号《湖南省人民政府关于的批复》的规定，对原告及第三人的土地进行计价补偿，补偿金额18800165元。协议签订后，原告认为被告侵犯了其合法权益,遂诉至法院，请求依法确认2017年9月5日原告与被告签订的《集体土地征收协议书》无效。另查明，中共湘潭县委办公室湘潭县人民政府办公室潭县办法〔2019〕1号关于印发《湘潭县机构改革实施方案》的通知，2019年3月1日，组建县自然资源局。将县国土资源局职责，县城乡规划局职责，县发展和改革局的组织编制并实施主体功能区规划职责，县水务局的水资源调查和确权登记管理职责，以及县林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记等管理职责整合，组建县自然资源局，作为县政府工作部门。不再保留县国土资源局、县城乡规划局。本院认为，本案争议焦点是，原告烟塘一组与湘潭县征地拆迁事务所签订的《集体土地征收协议书》是否应当被确认无效。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”。本案中，被告组织实施征收原告及第三人的集体土地，在征收过程中没有按照上述规定进行，其下属的湘潭县征地拆迁事务所即与原告及第三人签订《集体土地征收协议书》其行为违法。因湘潭县征地拆迁事务所行使集体土地征收征地补偿安置具体工作没有法律、法规或规章的授权，其与原告签订《集体土地征收协议书》的行为应视为土地行政主管部门的委托，相应的法律后果应由被告湘潭县自然资源局承担，鉴于涉案《集体土地征收协议书》是被告依据湘政函〔2013〕84号文件规定，在与原告共同协商、意思自治的基础上签订的，协议的内容不违背法律、行政法规的强制性规定，且已履行完毕，不属于《中华人民共和国合同法》第五十二条规定合同无效的法定情形。而政府征收涉案土地，是用于城市道路等基础设施建设，旨在提升城市品质，提高城市居民生活质量，所征土地已用于或即将用于修建涉及公共利益的路、桥和绿化带等配套设施，故亦不宜撤销该《集体土地征收协议书》，可依法确认签订涉案《集体土地征收协议书》的行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：确认被告湘潭县自然资源局下属的湘潭县征地拆迁事务所与原告湘潭县易俗河镇烟塘村民一组及第三人湘潭县易俗河镇烟塘村民二组、湘潭县易俗河镇烟塘村民三组签订的《集体土地征收协议书》的行为违法。本案受理费50元，由被告湘潭县自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖南省湘潭市中级人民法院。审 判 长  唐荷兰人民陪审员  马新文人民陪审员  胡平方二〇一九年八月二日代理书记员  刘 妙附适用法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。