广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤19行终280号上诉人（原审原告）：东莞市东坑升大冠石膏工艺制品厂,住所地：东莞市东坑镇东坑大道南初坑路段124号之一，组织机构代码：L7581793-1。诉讼代表人：吴秀兰，系该个体工商户经营者。委托代理人：郭海斌，广东法宗律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市生态环境局，住所地：东莞市南城区体育路15号，统一社会信用代码：11441900MB2C90178X。法定代表人：蒋亚军，局长。委托代理人：钟煜铎，该局工作人员。被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府，住所地：东莞市南城区鸿福路99号。法定代表人：肖亚非，市长。委托代理人：谭雨，该政府工作人员。委托代理人：黎伟明，该政府工作人员。上诉人东莞市东坑升大冠石膏工艺制品厂(以下简称“升大冠石膏制品厂”)因与被上诉人东莞市生态环境局(以下简称“东莞生态环境局”)、东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）环境保护行政处罚及行政复议纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2018）粤1971行初942号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年6月5日进行了公开开庭审理，现已审理终结。2018年11月14日，升大冠石膏制品厂向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.依法撤销原东莞市环境保护局（以下简称“东莞环保局”）作出的东环罚字[2018]1739号《行政处罚决定书》；2.依法撤销东莞市政府作出的东府行复[2018]428号《行政复议决定书》；3.原东莞环保局与东莞市政府承担本案受理费。原审法院查明：升大冠石膏制品厂是一家主要进行石膏工艺制品加工生产的企业，于2014年10月11日进行工商登记注册并办理了工商营业执照。2018年6月1日，原东莞环保局工作人员现场检查及调查发现，升大冠石膏制品厂的建设项目未经环保部门批准，擅自开工建设，主体工程已投入使用，设有手动搅拌、倒模成型、晾干等工序和设有薄膜收缩机1台、叉车1台、空压机2台、手动搅拌桶1个，上述建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成，未对配套建设的环境保护设施进行自主验收，主体工程已投入使用。原东莞环保局工作人员当场制作现场执法检查笔录和调查询问笔录，并拍照存证，分别有升大冠石膏制品厂经营者吴秀兰、厂长张月团签名确认并加盖了公章。2018年6月14日，原东莞环保局向升大冠石膏制品厂作出东环罚告字[2018]1484号《行政处罚告知书》，告知升大冠石膏制品厂拟对其作出罚款21万元的行政处罚，其涉嫌的环境违法事实、依据以及升大冠石膏制品厂享有陈述、申辩及提出听证的权利，并送达升大冠石膏制品厂。升大冠石膏制品厂在法定期限内未提交听证申请，但提交了陈述、申辩意见。原东莞环保局认为升大冠石膏制品厂的陈述、申辩意见符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，决定对升大冠石膏制品厂减轻处罚，并于2018年7月19日作出东环罚字[2018]1739号《行政处罚决定书》，认为升大冠石膏制品厂的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”的规定，依据该条例第二十三条“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”的规定，决定对升大冠石膏制品厂作出罚款20万元的行政处罚，并于2018年7月28日依法送达升大冠石膏制品厂。升大冠石膏制品厂不服，于2018年8月7日向东莞市政府提起行政复议申请。2018年8月14日，东莞市政府作出东府行复[2018]428号《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》，并分别送达升大冠石膏制品厂和原东莞环保局。原东莞环保局于2018年8月31日提交答复书及相关证据材料。2018年9月28日，东莞市政府作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长复议审查期限30日，并于2018年9月30日分别送达升大冠石膏制品厂和原东莞环保局。2018年10月30日，东莞市政府作出东府行复[2018]428号《行政复议决定书》，认为原东莞环保局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，内容恰当，程序合法，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，依法维持了原东莞环保局作出的东环罚字[2018]1739号《行政处罚决定书》。升大冠石膏制品厂仍不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院另查明，原东莞市环境保护局因机构改革，于2019年1月11日重新组建为东莞生态环境局。原审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理”的规定，原东莞环保局作为东莞市环境保护行政主管部门，具有对在东莞市行政区域内违反环境保护法律规范的单位进行调查和处理的法定职权，其执法主体适格，原审法院予以确认。另外，根据《行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，东莞市政府具有对于原东莞环保局作出行政处罚决定进行复议的法定职权。东莞市政府于2018年8月14日受理升大冠石膏制品厂的复议申请后，延长审查期限30天，经审查于2018年10月30日作出东府行复[2018]428号《行政复议决定书》并送达给升大冠石膏制品厂、原东莞环保局，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条及第三十一条第一款的规定，其主体适格，程序合法，原审法院依法予以确认。本案的争议焦点在于原东莞环保局作出的东环罚字[2018]1739号《行政处罚决定书》和东莞市政府作出的东环行复[2018]428号《行政复议决定书》是否合法有效。首先，关于事实认定。根据原东莞环保局提交的《调查询问笔录》、《现场检查（勘察）笔录》、现场检查（勘察）照片等证据，可以证明升大冠石膏制品厂建设项目未经环保部门批准，擅自开工建设，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成，未对配套建设的环境保护设施进行自主验收，主体工程已投入使用，原东莞环保局认定升大冠石膏制品厂存在违反环境保护法律的行为，证据充分，事实清楚。需要向升大冠石膏制品厂指出的是，原东莞环保局在本案中是对升大冠石膏制品厂未配套建设环境保护设施，未对该设施进行自主验收，主体工程已投入使用的违法行为进行处罚，与升大冠石膏制品厂是否排放废水、废气，是否造成环境污染无关，也与升大冠石膏制品厂是否是厂房所有者的事实无关。其次，关于法律适用和处罚幅度。原审法院认为，参照《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，升大冠石膏制品厂的建设项目属于“第十九类非金属矿物制品业”的“51类石灰和石膏制造、石材加工、人造石制造、砖瓦制造”，属于依法应当编制环境影响报告表的建设项目，但是升大冠石膏制品厂建设项目并无编制环境影响报告表，更未经环保部门审理即开工建设，主体工程亦投入使用，且升大冠石膏制品厂的违法行为持续至2018年6月，原东莞环保局认为升大冠石膏制品厂的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”的规定，原东莞环保局依据该条例第二十三条“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”的规定，决定对升大冠石膏制品厂作出罚款20万元的行政处罚，适用法律正确，原审法院予以确认。另外，升大冠石膏制品厂主张原东莞环保局对其他没有进行环评即投入生产的项目只进行了较小数额的罚款，属于选择性执法。原审法院认为，升大冠石膏制品厂在行政程序中向原东莞环保局提交了陈述、申辩意见，原东莞环保局依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条的规定，经审查认为升大冠石膏制品厂的陈述、申辩意见符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定的减轻处罚的情形，因此决定对升大冠石膏制品厂减轻处罚，作出罚款20万元的行政处罚决定，罚款数额位于法定幅度内，处罚额度适当，原审法院对升大冠石膏制品厂的上述主张不予采纳。第三，关于原东莞环保局作出行政处罚程序是否合法。本案中，原东莞环保局经过调查，作出《行政处罚告知书》告知升大冠石膏制品厂其拟作出的处罚以及事实、理由及法律依据，并告知升大冠石膏制品厂享有提出陈述、申辩和听证的权利，亦按照法定程序送达了相关文书，程序合法。升大冠石膏制品厂主张其向原东莞环保局提出听证，但未能提供证据予以证明，原审法院对升大冠石膏制品厂该主张不予采纳。最后，东莞市政府经复议维持了原东莞环保局的实体行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，并无不当，原审法院依法予以确认。升大冠石膏制品厂关于请求撤销复议决定的诉讼请求应当予以驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决如下：驳回原告升大冠石膏制品厂的全部诉讼请求。本案收取诉讼费用50元，由原告升大冠石膏制品厂承担。一审宣判后，升大冠石膏制品厂不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审判决书；2.支持升大冠石膏制品厂的一审诉讼请求；3.东莞生态环境局和东莞市政府承担本案二审受理费。事实及理由：一、一审法院认定事实不清，判决书没有依法对相关认定进行释明。关于行政处罚的程序问题。升大冠石膏制品厂在收到《行政处罚告知书》后，按照原东莞环保局的提示，在法定期限内向其提出了书面陈述及要求听证的书面申请，但是原东莞环保局未进行听证程序就出具了案涉的《行政处罚决定书》，显然程序违法。原东莞环保局在《行政复议答辩书》中称只收到升大冠石膏制品厂陈述申请书，没有收到听证申请书不仅与事实不符，且有悖于行政机关应当诚实信用的原则。行政机关在收到当事人的资料的时候，应当进行登记，给当事人回执，自己也留下存根，以示证明。但是升大冠石膏制品厂向原东莞环保局提交陈述申请书、听证申请书时，其并未给我方回执。如此，升大冠石膏制品厂又怎么能有证据证明向其提交过上述资料呢？升大冠石膏制品厂认为不能简单地将提交资料的举证责任归于上诉人。根据“举证责任倒置”的规定，原东莞环保局应当承担更多的举证责任。一审中，升大冠石膏制品厂提交了证据《听证申请书》及手机截屏图，四份手机截屏图证明《听证申请书》形成于2018年6月27日，并且与《陈述申请书》在同一个文档里，所以升大冠石膏制品厂不可能只向原东莞环保局递交《陈述申请书》。证据电脑截屏证明两份文书在一个文档里，形成于同一时间，进一步证明升大冠石膏制品厂不可能只向原东莞环保局提交《陈述申请书》而不提交《听证申请书》，这是违背常理的。升大冠石膏制品厂认为已经尽了最大限度提交了证据来证明提交了《听证申请书》。二、一审判决适用法律不当。原东莞环保局在《行政处罚告知书》及《行政处罚决定书》中均适用了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条，升大冠石膏制品厂认为是错误的。首先，该条例规定的是建筑物兴建时就要进行环境评估或申报，而升大冠石膏制品厂的工厂是承租的，不受自己兴建的，兴建环评的责任不在于升大冠石膏制品厂。升大冠石膏制品厂使用过程中因为没有废水、废气排放，所以没有进行设备环保配套。其次，该条例是2017年7月16日才修订的，升大冠石膏制品厂生产经营时间大部分是在此之前的，所以即便是升大冠石膏制品厂生产经营有所延续，也应当适用2017年7月16日之前修订的规定。再次，原东莞环保局所适用的法律是环保条例中最严重的处罚，应当针对大型污染环境、严重污染环境行为，而不是针对升大冠石膏制品厂这种只是违法规定没有申报，没有污染环境的小工程。最后，升大冠石膏制品厂认为有《广东省建设项目环境保护条例》及《环境行政处罚自由裁量权裁量标准》更具有地方性、标准性及可操作性。可是，一审法院也置以上规定于不顾，任凭原东莞环保局适用《建设项目环境保护管理条例》。三、对于原东莞环保局执法明显是选择性执法问题，一审法院予以偏袒。原东莞环保局对其他没有进行建设项目环评就进行使用的工厂，只进行了1000元、2000元的罚款，却对升大冠石膏制品厂进行了巨额处罚，超出相同类行政违法行为罚款的一百倍到两百倍，明显不公平，是选择性执法。对此，一审法院却予以偏袒。综上，请二审法院支持升大冠石膏制品厂的诉讼请求。东莞生态环境局二审答辩称：1.关于原东莞环保局是否收到听证申请书的问题。原东莞环保局未收到听证申请书，在原东莞环保局的证据中都有记录。依照《行政处罚法》的规定，对当事人作出行政处罚，应该告知其陈述、申辩、听证的权利，但是上述权利是当事人可以选择适用，不是必经程序，需要依照当事人的申请开展。环境行政部门在处理该类情况时，会在行政处罚决定书中进行明确说明是否提交了陈述、申辩的材料和听证申请以及相应的处理情况。2.关于法律适用问题。在一审中，东莞生态环境局明确指出升大冠石膏制品厂的违法行为既触犯了两部法律的规定，原东莞环保局只处罚其中一个行为。东莞市政府二审的答辩称：一、东莞市政府作出的东府行复[2018〕428号《行政复议决定书》程序合法。升大冠石膏制品厂不服原东莞环保局于2018年7月19日作出的东环罚字[2018]1739号《行政处罚决定书》，东莞市政府于2018年8月7日收到升大冠石膏制品厂邮寄的《行政复议申请书》以及有关材料。东莞市政府于2018年8月7日出具了《补正行政复议材料告知书》，通知升大冠石膏制品厂补正申请材料。东莞市政府于2018年8月14日出具了东府行复[2018]428号《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》，并分别于2018年8月16日送达升大冠石膏制品厂，于2018年8月21日送达原东莞环保局。原东莞环保局于2018年8月31日提交答复书及相关证据材料。东莞市政府认为案情复杂，根据《行政复议法》第三十一条规定，决定延长审查期限30日，于2018年9月28日作出《延长行政复议审查期限通知书》，并于9月30日送达给升大冠石膏制品厂及原东莞环保局。2018年10月30日，东莞市政府作出东府行复[2018]428号《行政复议决定书》，并分别于2018年11月2日邮寄送达给升大冠石膏制品厂、11月5日送达原东莞环保局。东莞市政府作出涉案决定书程序合法。二、东莞市政府作出的东府行复[2018]428号《行政复议决定书》认定事实清楚，处理恰当。本案中，升大冠石膏制品厂主要进行石膏工艺制品的加工生产，上述建设项目在未经环保部门批准的情况下，擅自开工建设，主体工程已投入使用，设有手动搅拌、倒模成型、晾干等工序和设有薄膜收缩机1台、叉车1台、空压机2台、手动搅拌桶1个等设备。升大冠石膏制品厂上述建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成，未对配套建设的环境保护设施进行自主验收，主体工程已投入使用，以上事实有营业执照、《东莞市环境保护局现场检查(勘察)笔录》(NO:ZF1801193)、《东莞市环境保护局调查询问笔录》(NO:XW1801005)、现场检查照片等证据证明，事实清楚，证据充足。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》“第十九类非金属矿物制品业”的“51类石灰和石膏制造、石材加工、人造石制造、砖瓦制造”的规定，升大冠石膏制品厂的建设项目属于需要编制环境影响报告表的建设项目。原东莞环保局认为升大冠石膏制品厂的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条关于“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”的规定，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条关于“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；……”的规定，决定拟对升大冠石膏制品厂罚款21万元，并告知升大冠石膏制品厂申请听证及提出陈述和申辩的权利、途径和期限。复核升大冠石膏制品厂的陈述、申报后，原东莞环保局作出东环罚字[2018]1739号《行政处罚决定书》，决定对升大冠石膏制品厂罚款20万元，适用法律正确，内容恰当。关于升大冠石膏制品厂的行政复议主张。（一）关于升大冠石膏制品厂曾向原东莞环保局提交了《听证申请书》的主张。原东莞环保局的证据材料中无显示升大冠石膏制品厂曾向其提交过《听证申请书》，虽升大冠石膏制品厂的复议材料中附有《听证申请书》，但无其他证据显示其提交《陈述申辩书》时，将《听证申请书》一并提交给原东莞环保局。升大冠石膏制品厂的主张缺乏证据支持，东莞市政府不予支持。（二）关于原东莞环保局适用法律的问题。升大冠石膏制品厂“未验先投”的行为事实清楚，区别于升大冠石膏制品厂提交其他企业《行政处罚决定书》中的“未批先建”行为，原东莞环保局适用《建设项目环境保护管理条例》对升大冠石膏制品厂作出行政处罚，并无不妥。（三）关于升大冠石膏制品厂认为原东莞环保局缺乏监管、选择性执法的主张。升大冠石膏制品厂由于认知问题未能及时办理相关验收手续，不影响其存在违法行为的事实。升大冠石膏制品厂认为原东莞环保局未对周边企业的违法行为作出处罚，亦不影响原东莞环保局对升大冠石膏制品厂作出行政处罚合法性。因此，升大冠石膏制品厂的主张缺乏理据支持，东莞市政府不予采纳。东莞市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，维持原东莞环保局作出的东环罚字[2018]1739号《行政处罚决定书》是正确的。综上，东莞市政府作出的东府行复[2018]428号《行政复议决定书》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请法院依法予以驳回升大冠石膏制品厂的诉讼请求。本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。另查，升大冠石膏制品厂的工商登记经营范围系加工、销售石膏工艺制品。升大冠石膏制品厂称其只是用石膏粉加水凝固并晒干制作相应的产品，产品类型主要是装修用的地脚线等，并不生产石膏。再查，根据《中共广东省委办公厅广东省人民政府办公室关于印发的通知》（粤办发〔2018〕118号），东莞市组建市生态环境局，不再保留市环境保护局。东莞市机构编制委员会办公室于2019年1月10日颁发了东莞市生态环境局的统一社会信用代码证书。本院认为：本案为环境保护行政处罚及行政复议纠纷。二审争议焦点系升大冠石膏制品厂的建设项目应否编制环境影响报告表，进而其在没有配套建设环境保护设施的情况下便投入使用有无违反《建设项目环境保护管理条例》第十九条之规定，原东莞环保局依照该条例第二十三条对其作出案涉行政处罚是否合法。《建设项目环境影响评价分类管理名录》第二条规定：“根据建设项目特征和所在区域的环境敏感程度，综合考虑建设项目可能对环境产生的影响，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照本名录的规定，分别组织编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表。”其中“第十九类非金属矿物制品业”之“51石灰和石膏制造、石材加工、人造石制造、砖瓦制造”属于应当编制环境影响报告表的建设项目。对于何为“石膏制造”，东莞生态环境局表示其归类标准的依据是国家质量监督检验检疫总局与标准化管理委员会发布的GB/T4754－2017《国民经济行业分类》。《国民经济行业分类》“第30大类非金属矿物制品业”分为“301水泥、石灰和石膏制造”“302石膏、水泥制品及类似制品制造”等多项中类，而“302石膏、水泥制品及类似制品制造”又包括“3024轻质建筑材料制造，指石膏板、石膏制品及类似轻质建筑材料的制造。”等若干小类。可见，“石膏制造”与“石膏制品制造”在国民经济行业分类中分属并列的两个不同中类，两者之间不存在包含与被包含的关系。就本案而言，升大冠石膏制品厂的工商登记经营范围系加工、销售石膏工艺制品，类型主要是装修用的地脚线等产品。故，其建设项目应当归类为“石膏制品制造”当中的“轻质建筑材料制造”，而非“石膏制造”，无须编制环境影响报告表并配套建设环境保护设施。原东莞环保局认为升大冠石膏制品厂的建设项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》内应当编制环境影响报告表的“石膏制造”，未配套建设环境保护设施便投入使用违法，从而依照《建设项目环境保护管理条例》第十九条之规定对升大冠石膏制品厂作出案涉行政处罚，适用法律错误，依法应予撤销。东莞市政府经复议维持了案涉行政处罚，处理确实有误，一并应予撤销。升大冠石膏制品厂上诉请求撤销案涉行政处罚及行政复议决定能够成立，本院予以支持。综上所述，原审判决认定事实基本清楚，但适用法律同样有误，导致处理结果不当，本院应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销东莞市第一人民法院作出的（2018）粤1971行初942号的行政判决；二、撤销原东莞环保局于2018年7月19日作出的东环罚字[2018]1739号《行政处罚决定书》；三、撤销东莞市政府于2018年10月30日作出的东府行复[2018]428号《行政复议决定书》。本案一、二审案件受理费各50元，均由东莞生态环境局与东莞市政府共同负担。升大冠石膏制品厂已分别预交一、二审案件受理费各50元，应当分别予以返还。本判决为终审判决。审判长  孙立凡审判员  张志强审判员  宋坤鹤二〇一九年八月九日书记员  王建海