浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行终1083号 上诉人（原审原告）陈金海，男，1940年12月25日出生，汉族，住浙江省江山市。 上诉人（原审原告）周根仙，女，1948年9月6日出生，汉族，住浙江省江山市。系陈金海之妻。 共同委托代理人陈建国，男，汉族，1974年11月7日出生，住浙江省江山市。系两上诉人之子。 共同委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江山市人民政府。住所地：浙江省江山市中山路**。 法定代表人舒畅，市长。 委托代理人周晓波，江山市住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人汪钢，浙江达正律师事务所律师。 陈金海、周根仙诉江山市人民政府（以下简称江山市政府）房屋征收补偿决定一案，衢州市中级人民法院于2019年5月5日作出（2019）浙08行初21号行政判决。陈金海、周根仙不服，向本院提出上诉。本院于2019年6月25日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问当事人，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审审理查明：因江山市通禄门片区改造建设需要，2013年12月2日，江山市政府作出江政房征字〔2013〕2号《房屋征收决定》并公告，决定对江山市通禄门片区改造建设工程房屋征收项目规划红线范围内的房屋实施征收，告知征收范围，确定江山市住房和城乡建设局为征收部门，告知签约期限为“自房屋征收评估结果公布之日起5个月内”、征收补偿及诉权和起诉期限等事项。原告陈金海、周根仙所有的坐落于江山市城关大东门58-2号房屋位于公告的征收项目规划红线范围内。该房屋产权证登记建筑面积47.7㎡，设计用途住宅，砖木结构，总层数1层。土地使用权证登记用地面积118.5㎡，其中建筑占地43㎡。2013年12月3日，江山市住房和城乡建设局作出江建通字[2013]2号《关于江山市通禄门片区改造建设工程房屋征收项目选择房屋征收评估机构的通告》并公告，告知被征收人于同年12月3日至13日工作时间前往房屋征收办选择评估机构；房地产评估机构的确定按照少数服从多数的原则；被征收人逾期未前往视为自行放弃选择权，该局将依据有关规定最终确定房地产评估机构等事宜。12月13日17时，江山市住房和城乡建设局对收到的188户被征收户选择房地产评估机构表进行清点统计，形成《江山市通禄门片区改造建设工程房屋征收项目被征收户选择房地产评估机构得票汇总表》，其中衢州市华创房地产评估有限公司得票最多，共114票。12月14日，该局作出评估机构确认书并公告，确定衢州市华创房地产评估有限公司为涉案项目房地产价格评估机构。12月22日，工作人员至被征收房屋实地勘察，核实丈量面积，确认查勘结果与2012年4月22日形成的陈金海户涉案房屋丈量面积折算表结果一致，即“占地面积50.13㎡；建筑面积合计92.06㎡，其中‘23.59㎡与18.34㎡’砖木结构建筑面积备注为‘无证’，50.13㎡砖木结构，住宅用途”。2014年5月16日，江山市住房和城乡建设局作出《江山市通禄门片区改造建设工程房屋征收项目补偿价格初评结果公示》并张贴，公示房地产评估机构、评估时点、答疑地点等，并告知被征收人提出疑问的形式要求、评估机构相应责任及公示期结束后该局将评估公司提交的正式分户评估报告送达被征收人等。2015年10月13日，房屋征收部门向两原告送达衢州市华创房地产评估有限公司针对被征收房屋作出的华创江房评[2014]C261《房屋征收补偿价格评估分户报告》，并与原告协商涉案房屋征收事宜，告知申请复核评估权益等，原告明确表示不申请复核，并提出就近安置及房屋确权等要求。上述评估分户报告载明：估价方法：市场比较法；评估时点：2013年12月2日；比准价格设定成新率：76%；补偿总价：436682元。2014年8月27日，江山市住房和城乡建设局向陈金海户作出《房屋征收项目告知书》。因原告未在签约期限内签订协议，2016年8月9日，江山市住房和城乡建设局报请被告江山市政府作出房屋征收补偿决定，并提出《房屋征收补偿决定方案》。8月10日征收部门向原告邮寄上述补偿决定方案，告知两原告所确定的货币补偿及产权调换两种方案，并告知其在该方案送达之日起15日内提出意见并选择补偿方式，逾期不选择且未签订协议的，江山市政府将在补偿决定中直接确定。同时告知补偿金额不包括房屋附属物，附属物补偿款待原告配合评估后另行补偿；原告可在调换房屋房源中另行选择产权调换房屋、诉权及起诉期限等。原告未在规定期限内作出选择也未签订协议。2016年12月15日，江山市政府作出江政征补字[2016]第27号《房屋征收补偿决定》，于2017年2月7日送达两原告并公告，决定两原告坐落于大东门58-2号的房屋，与江山市市区学苑七区18幢404室的房屋进行产权调换。原告可获得产权调换补偿抵偿产权调换房屋的价值价差94788.87元。被征收房屋装饰装修价值因原告原因无法评估，补偿决定不包括该部分补偿，相关数额待评估后另行补偿。限两原告于收到该决定书十五日内与江山市住房和城乡建设局办理房屋征收补偿安置移交手续，并将江山市大东门58-2号的房屋腾空搬迁。两原告对该征收补偿决定不服，于2017年6月8日提起行政诉讼，诉请如前。另查明，2017年6月25日，衢州市华创房地产评估有限公司作出华创江房评更改[2017]C0603《房屋征收补偿价格评估分户报告》，就该公司华创江房评[2014]C261《房屋征收补偿价格评估分户报告》中无评估及审核人员签名问题作出更正。同年7月24日，房屋征收部门向原告陈金海户送达上述报告。2018年7月19日，衢州市华创房地产评估有限公司针对原告提出的涉案房屋院落空地未单独补偿问题，就涉案房屋进行补充评估并向原告送达，认定“涉案院落、空地的评估价值为110048元”，于2018年11月9日向原告送达上述报告。11月17日，原告陈金海提出异议，评估公司于11月26日作出评估复核意见，同月29日向原告陈金海送达，告知其收到复核意见之日起10日内，可向衢州市房地产评估专家技术委员会申请鉴定。同年12月7日，原告陈金海以邮寄方式向衢州市房屋征收评估委员会申请鉴定，经提交补正材料，2019年3月11日，衢州市房屋征收评估专家委员会作出《关于编号：华创江房评-2014-C261（陈金海）房屋征收估价报告的鉴定意见》（衢征估委（2019）1号）并送达原告，鉴定结论意见为“维持华创公司出具的房地产估价报告[编号：华创江房评-2014-C261]和衢华房评字第[2018]DC07006号补充评估报告。” 原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，被告江山市政府作为县级人民政府，依法具有依据房屋征收部门申请对涉案被征收房屋作出行政补偿决定的法定职权。原告以前置的行政征收决定违法为由主张补偿决定应予撤销，本院认为，本案被诉行为系行政补偿决定，原告针对行政征收决定所提异议非针对本案被诉行为，且并无法律文书证明该征收决定的合法性已被否定。本案审理期间，原告等人对该涉案征收决定提起诉讼，本案据此中止审理。现相关案件已经二审审结，本院以超过起诉期限为由裁定驳回原告等人对涉案征收决定的起诉，浙江省高级人民法院二审维持。原告关于征收决定违法的相关意见缺乏支撑。双方关于被诉征收行为的相关主张及证据，本案均不予审查。1.关于原告就房屋评估所提异议，本院认为，第一，被告提供的江山市住房和城乡建设局江建通字[2013]2号《关于江山市通禄门片区改造建设工程房屋征收项目选择房屋评估机构的通告》、现场清点公证书等证据，能够证明涉案房屋征收房地产价格评估机构系根据被征收户选择房地产评估机构表中的多数意见确定。但被征收人在征收决定公告之日起，即开展评估机构选定工作，违反《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条“房屋征收决定公告后十日内仍不能协商选定的，由房屋征收部门组织被征收人按照少数服从多数的原则投票确定，或者采取摇号、抽签等方式随机确定”的规定。鉴于“房屋征收决定公告后十日内”被征收人没有协商选定评估机构，故征收部门该程序不当未侵害被征收人协商一致选定评估机构的权利。涉案房屋评估分户报告中缺乏评估及审核人员签名，不符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第二款“整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字”之规定，但鉴于报告内容并无不当，该不足未影响原告实体权益，且被告在诉讼程序中已就该问题作出更正，本院予以指正。第二，《房屋征收丈量面积折算表》及《被征收房屋实地勘察表》能够证明被告在征收程序中对原告房屋进行了实地勘察。第三，涉案被征收房屋及产权调换房屋评估时点均为房屋征收决定公告之日2013年12月2日，评估时点一致且符合住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款关于“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致”的规定。第四，关于原告提出的评估价格未包括房屋附属物及装修装潢价值的意见，本院认为，被诉行政补偿决定中明确告知原告因其不配合等原因未能评估，被诉补偿决定补偿数额不包括装潢等部分，相关补偿待评估后另行计算。该处理方式符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十三条第三款的规定。且被告在本案审理过程中，书面承诺“拟在涉案房屋附属物、临时建筑及装修装潢评估价值确定后，与院落、空地一并予以补偿”。原告主张该部分权益受损害与现有证据反映的事实相悖。第五，关于原告对评估价格所提异议，本院认为，被征收人对评估价格有异议，依照《国有土地上房屋征收评估办法》等相关规定，依法具有申请复核、鉴定等救济权益。本案中，房屋征收部门在2014年5月16日《江山市通禄门片区改造建设工程房屋征收项目补偿价格初评结果公示》中已告知被征收人依法具有提出异议的权利，原告未依法及时行使权利，且在本案审理过程中征收部门继续告知各相关权益，原告亦已通过提出评估异议、申请鉴定等方式主张了相关权益。其在诉讼中再提出相关异议且未提供充分依据，本院不予支持。2.关于原告对行政补偿决定所提异议，本院认为，（1）被告对原告房屋确定的产权调换房屋符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第二款规定的就近安置精神。（2）原告要求对其院落、空地及其未依法登记的房屋建筑面积进行确权并予以补偿，本院认为，其一，针对涉案房屋院落、空地未予补偿的问题，本院认为，被诉补偿决定未充分考虑院落、空地对涉案房屋评估价值的影响不符合法律规定。但被告江山市政府所属征收部门在本案审理期间已进行补充评估、依法送达，并承诺予以补偿，该不当已经补正，原告的实体权益未受实质影响，无责令重作必要，相关违法本院予以确认。其二，原告主张其他未登记房屋依法应当进行确权并补偿，但未提供相关房屋符合确权条件的依据。在其未提供其他证据证明的情况下，相关主张缺乏事实依据，本院不予支持。（3）关于补偿决定直接确定产权置换补偿方式是否合法的问题，本院认为，2015年10月13日被告工作人员与原告就被征收房屋补偿事宜进行协商时，原告明确表示要求“就近安置”，被诉补偿决定确定的产权置换补偿方式与原告要求的房屋置换补偿方式类型相符，并无不当。且本案审理过程中，被告明确表示：为充分保障被征收人的选择权，如涉案被征收人决定选择货币方式补偿，被告将以货币方式补偿。原告相关主张不能成立，本院不予支持。3.关于原告就项目实施主体及公布分户补偿情况所提异议。本院认为，涉案房屋征收项目由江山市住房和城乡建设局下属事业单位江山城市老街区改造建设有限公司负责实施，不违背《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条关于“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的”的规定，原告主张实施单位以营利为目的缺乏事实依据，本院不予支持。针对原告提出的被告未公布分户补偿情况的意见，本院认为，被告关于征收补偿项目完成以后统一公布及被征收人可随时查询的意见与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条第一款相关规定不相冲突，相关答辩意见本院予以采纳。综上，被诉行政补偿决定违法，但原告实体权益未受实质损害。由于涉案江山市通禄门片区改造建设工程涉及社会多数人利益，为保证该工程不致过分迟延，对原告请求撤销江山市人民政府作出的江政征补字[2016]第27号《房屋征收补偿决定》的请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第（二）项之规定，判决确认被告江山市人民政府2016年12月15日作出的江政征补字[2016]第27号《房屋征收补偿决定》违法。 陈金海、周根仙上诉称：一、被上诉人未依法对于上诉人院落予以补偿，严重侵犯了上诉人的财产权利。被上诉人房屋系新中国成立前购买取得，权属一直没有发生变化。本案被上诉人在诉讼过程中另行单方委托评估公司对案涉院落予以评估反而证明该案涉补偿决定存在遗漏补偿的情形，属于重大明显违法。同时，也明显违反了《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》([2012]行他字第16号)的相关规定。因此，被上诉人未对上诉人房屋院落予以补偿，明显违反了前述规定，侵犯了上诉人的合法权益。二、被上诉人在作出该补偿决定之前未依法选定评估机构。评估机构选定程序违法，评估结果不具有法律效力。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第四条的规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。而在本案中，房屋价格评估机构的选定过程中从未通知过上诉人进行任何形式的参与，因此，该评估机构的评估结果依法不具有法律效力。三、补充评估报告的估价时点确定为2013年12月2日明显不合法也不合理。本案征收工作迟缓完全由于征收方的违法造成，但是估价时点仍确定为2013年，则征收方的违法后果仍由上诉人承担，极不公平，也不合法。因此，该份评估报告不能作为本案合法补偿的依据。四、估价方法缺乏合法根据，本案应当按照市场比较法进行评估。《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》([2012]行他字第16号)规定，国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。但是，在本分户估价报告中，缺乏估价方法，更未看到房地产市场价格。五、估价依据不明确，补充评估报告的估价结果不能反映类似房地产的市场价格。案涉补充评估报告采用了本市2011年的住宅基准地价和2011年1月的住宅平均价格。这属于明显的违法。(1)基准地价不是市场交易价格；(2)根据“住宅基准地价”进行评估更明显错误；(3)2011年住宅平均价格显然也不是2013年度估价时点的参考范围。六、评估报告中成新率明显违法。根据《分户评估报告》，成新率是65.5%，根据2010的《关于公布江山市2010年度城市房屋拆迁补偿安置价格及系数标准的通知》，“住宅房屋重置价成新率标准以拆迁当年建成为100%，每年递减0.5%，最低减至75%，同时结合房屋的使用保养状况在增减5%内评估确定。”因此，评估报告中成新率明显违法。综上所述，被诉房屋征收补偿决定应当依法予以撤销，本案行政判决书事实认定错误导致适用法律错误。请求撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。 江山市政府答辩称：一、一审法院认定事实清楚。1.一审认定上诉人的院落已经补充评估事实清楚。针对该院落未予补偿问题。衢州市华创房地产评估有限公司已经补充评估，评估价值为110048元。答辩人亦承诺予以补偿。上诉人已经针对评估报告分别提起复核、鉴定。2.一审认定房屋征收部门根据被征收人多数意见确定房地产价格评估机构事实清楚。江山市住房和城乡建设局于12月3日作出《关于江山市通禄门片区改造建设工程房屋征收项目选择房屋征收评估机构的通告》并进行公告。房屋征收部门于12月13日17时在公证处工作人员的公证下对收到的188户表格进行清点，其中有114户选择衢州市华创房地产评估有限公司为评估机构。故于12月14日确定衢州市华创房地产评估有限公司为涉案评估机构并公告。即便程序存在瑕疵，也没有侵害被征收人实体权益。3.一审认定涉案被征收房屋及产权调换房屋评估时点均为房屋征收决定公告之日，符合《国有土地上房屋征收评估办法》规定。4.评估报告中成新率问题。上诉人诉称分户评估报告认定成新率是65.5%与事实相悖。事实上，上诉人混淆了《城市房屋拆迁补偿安置价格及系数标准的通知》中所涉及的“国有土地上房屋征收货币补偿价格评估标准”与“采用房地分离征收补偿形式的房屋重置价格补偿标准”的不同补偿标准。二、一审适用法律正确。一审查明被诉征政补偿决定违法，但上诉人实体权益未受实质损害，且通禄门片区改造建设工程涉及社会多数人利益，为保证该工程不致过分迟延而判决确认被诉《房屋征收补偿决定》违法，法律适用正确。请求驳回上诉，维持一审判决。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。 经审查，本院对原审认定的基本事实予以确认。 本院认为，本案系因上诉人陈金海、周根仙不服被上诉人江山市政府江政征补字[2016]第27号《房屋征收补偿决定》提起的诉讼。因此，该被诉《房屋征收补偿决定》的合法性应当作为本案审查重点。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一、二款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。第二十五条第一款规定，“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十二条规定，“除依照本条例第三十一条规定房屋征收决定效力终止以外，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门向设区的市、县（市、区）人民政府提出补偿决定方案。补偿决定方案应当包括货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式及相应的补偿标准。设区的市、县（市、区）人民政府应当对补偿决定方案进行审查，将补偿决定方案送达被征收人。被征收人应当自补偿决定方案送达之日起十五日内，提出意见并选择补偿方式。设区的市、县（市、区）人民政府送达补偿决定方案时应当书面告知被征收人，其逾期不选择补偿方式的，补偿方式由补偿决定确定。”本案中，由于上诉人未能依照房屋征收部门江山市住房和城乡建设局《房屋征收补偿决定方案》要求签订补偿安置协议或选择补偿方式，故被上诉人根据房屋征收部门的申请及其房屋征收补偿决定方案作出被诉征收补偿决定，符合行政程序要求和行为主体资格。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，房屋征收补偿包括：被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。本案中，就上诉人被征收房屋价值的补偿事宜，被上诉人在将评估机构衢州市华创房地产评估有限公司出具的华创江房评[2014]C261《房屋征收补偿价格评估分户报告》送达上诉人后，上诉人明确表示放弃对该报告的复核申请。而针对上诉人享有的院落、空地的补偿事宜，被上诉人在原审期间已经组织衢州市华创房地产评估有限公司进行评估，上诉人针对该衢华房评字第[2018]DC07006号《陈金海户补充评估报告》已经行使了申请复核、鉴定权利，但该评估报告最终仍被维持。故虽然被诉征收补偿决定遗漏了上诉人的院落、空地补偿权益，存在不当，但鉴于原审期间被上诉人已经通过补充评估的方式予以弥补，上诉人的该项权益已经得到保障。至于上诉人涉案房屋附属物及装饰、装修的补偿问题，由于上诉人不予配合导致评估机构无法作出评估报告。对此，被上诉人已经承诺，拟在对该价值评估确定后与庭院、空地的价款一并予以补偿，故上诉人的该节权益亦将获得保障。衢州市华创房地产评估有限公司出具华创江房评[2014]C261《房屋征收补偿价格评估分户报告》时评估人员未予签字，仅以盖章及公章形式替代，不符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第二款规定。但鉴于该评估公司已经在一审期间出具了与之实质内容一致的华创江房评更改[2017]C0603《房屋征收补偿价格评估分户报告》予以弥补，故该评估分户报告的合法性仍应予以确认。至于评估机构的资质、选定、评估时点、评估标准等事项的合法性，则应通过对该评估分户报告申请复核、鉴定的方式寻求救济，该节事项不属于本案审查范围。就涉案房屋搬迁、临时安置费、补助费等事项，被上诉人已经根据《江山市通禄门片区改造建设工程房屋征收补偿方案》规定在其被诉补偿决定中予以明确，且上诉人亦未提出异议。本案征收的系上诉人住宅，故停产停业损失补偿事项与本案无涉。（法宝联想:?地方法规规章约7篇?案例与裁判文书约803篇?法学期刊约2篇?律所实务约5篇?法学文献约3篇?） 综上，原审法院基于案件基本事实及其被诉征收补偿决定存在的问题，判决确认被诉征收补偿决定违法，具备事实和法律依据，且审判程序合法，依法应予维持。但原审将衢州市华创房地产评估有限公司华创江房评[2014]C261《房屋征收补偿价格评估分户报告》的文号误写为“[2014]261”，存在不当，本院予以指正。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元整，由上诉人陈金海、周根仙共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 惠 忆 审判员 许 勤 审判员 蒋旭东 二〇一九年八月二十二日 书记员 张 维