河南省新密市人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0183行初44号原告郑州凌志道路运输有限公司，住所地新密市西大街办事处青石河**。法定代表人郭灵芝。委托代理人马要朋，张炎华，河南京原律师事务所律师。被告登封市石道乡人民政府，住所地河南省登封市石道乡石道村**。法定代表人段世民，该乡党委书记。委托代理人赵俊耀，该乡社会事务办主任。委托代理人乔顺道，河南知德律师事务所律师。被告登封市公安局，住所地河南省登封市少林大道**。法定代表人张遂旺，该局局长。委托代理人申隆基，该局工作人员。委托代理人郭宏克，该局工作人员。原告郑州凌志道路运输有限公司诉被告登封市石道乡人民政府、登封市公安局确认行政行为违法及赔偿一案，原告郑州凌志道路运输有限公司于2019年5月29日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年7月4日公开开庭审理了本案。原告郑州凌志道路运输有××华，被告登封市石道乡人民政府委托代理人赵俊耀、乔顺道，登封市公安局委托代理人申隆基、郭宏克到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郑州凌志道路运输有限公司诉称，2019年3月7日，原告所有的豫Ａ×××**牵引车、豫A16**车行驶到登封市石道乡境内时，被告登封市石道乡人民政府、登封市公安局下属的石道乡派出所在未告知事实根据和法律依据，未履行法定程序、未告知救济途径的情况下，非法将上述车辆扣押在非政府部门停车场所，直至2019年4月8日放行。二被告的违法行政行为，损害了政府的公信力，也给原告造成了巨大的经济损失。因此，为了维护原告的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》和有关法律的规定，特向人民法院提起诉讼，请求：1.依法判决确认二被告共同实施的扣押原告所有的豫豫Ａ×××**引车、豫豫A16**的行政强制措施违法；2.依法判决二被告共同赔偿原告停运等损失共计38097元；3.本案诉讼费由被告承担。原告郑州凌志道路运输有限公司向本院提交了以下证据：第一组证据9份。1.营业执照复印件；2.法人代表身份证明书；3.身份证复印件；4.车辆的牵引车和挂车的行驶证各1份；5.车辆的牵引车和挂车的注册登记机动车信息单各1份；6.车辆的牵引车和挂车的营运证各1份。用于证明车牌号：豫Ａ豫Ａ×××**车、豫A豫A16**板车登记在郑州凌志道路运输有限公司，车辆的产权和经营权归郑州凌志道路运输有限公司所有，原告的主体适格。该车辆符合国家有关标准且经政府相关部门批准准予营运。第二组证据5份。1.映象网的报道2份；2.信件详情；3.光盘1张；4.车辆GPS定位数据。用于证明2019年3月7日，郑州凌志道路运输有限公司等六辆车辆被登封市石道乡人民政府和石道派出所非法扣押在郑州天昊建材有限公司停车场直至2019年4月8日放行,共计扣押33天。被告登封市石道乡人民政府辩称，2019年2月28日，郑州市人民政府办公厅发布《关于将重污染天气Ⅰ级响应级别调整为Ⅱ级响应的通知》（郑政办明电﹝2019﹞54号），通知：郑州市人民政府根据我市空气质量会商意见，经研究决定：自2月28日16时将重污染天气Ⅰ级响应级别调整为Ⅱ级响应。其中，强制性应急措施规定：全市停止渣土、水泥罐车、物料运输，全市非道路移动机械（含装载机、平地机、挖掘机、压路机、铺路机、叉车等）停止使用（经市政府、市环境攻坚办批准的允许橙色管控期间可以正常生产、施工的企业、工地和电动非道路移动机械除外）。2019年3月7日晚，答辩人接到群众举报称，登封市石道乡王楼路口北边场内外，有货车进出、铲车装卸作业。答辩人在派人赶往现场的同时，也向登封市石道派出所进行了报案。到达现场后经了解：该场地由陈志厚租赁经营，存放有麦饭石，正在组织车辆装车外运。答辩人工作人员即向现场作业人员告知，现在是重污染天气，政府严禁非法采砂进行土石方作业，政府下的有文件。并要求现场人员停止违法作业、配合公安机关调查。后经了解，公安机关对陈志厚、张某的违法行为，分别作出200元的罚款。期间，有货车司机反映，因货车存放与郑州天昊建材公司发生费用纠纷无法开车。后经答辩人协调，货车司机与建材公司费用纠纷得以妥善解决，货车陆续开走。答辩人认为，在这起事件中我们没有对原告所称车辆实施扣押措施，关于赔偿问题更是无从谈起。原告所诉没有事实根据和证据支持，要求确认违法和赔偿更是无法律依据，请求人民法院查清事实后，依法驳回原告本案所诉。被告登封市石道乡人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.郑政办明电〔2019〕54号郑州市人民政府办公厅关于将重污染天气Ⅰ级响应调整为Ⅱ级响应的通知；2.郑政办明电〔2019〕64号郑州市人民政府办公厅关于将重污染天气Ⅱ级响应调整为Ⅲ级响应的通知；3.郑政文〔2018〕177号郑州市人民政府文件。4.申请证人张某、郝某出庭作证。以上证据证明本案中陈志厚、张某雇佣原告等六辆车辆，在重污染天气时段内，违法从事装卸、运输活动。被告登封市公安局辩称，1.登封市公安局不是本案适格被告。2019年3月7日20时许，登封市公安局石道派出所接石道乡人民政府报案称：在登封市石道乡赵庄村王楼路口北陈志厚租赁的场地内，相关人员在天气橙色预警重污染情况下，拒不执行登封市人民政府关于登封市重污染天气应急预案的决定，使用铲车进行装卸、运输等被禁止作业行为。经查：2019年3月7日18时许，陈志厚找到车牌号为豫Ａ×豫Ａ×××**、豫A1豫A16**驶员梁红勋，所属公司为郑州凌志道路运输有限公司）等六辆货车到登封市石道乡赵庄村王楼路口陈志厚租赁的场地内运输麦饭石。装车的过程中，被石道乡人民政府工作人员发现并报案，公安局以拒不执行紧急状态决定、命令受理该案。后经查证，陈志厚、张某二人因违反《治安管理处罚法》第五十条第一款第（一）项之规定对其二人依法作出相关行政处罚。登封市公安局的行政行为内容为“拒不执行紧急状态决定、命令”，行政行为对象为被禁止作业行为的组织者陈志厚、张某二人，与原告所提行政诉讼中的诉求无直接关联，故登封市公安局不应作为本案被告。2.登封市公安局依法履行行政行为的过程中未实施原告所称的行政强制措施。登封市公安局石道派出所依照《治安管理处罚法》对相关违法行为调查取证，属于依法履行职责，相关知情人员具有配合调查的义务。在对陈志厚、张某二人涉嫌违法的调查期间，登封市公安局石道派出所对梁红勋等六名驾驶员进行询问是以证人方式对其进行取证；其次，派出所在对六名参与运输的驾驶员进行询问以及对相关车辆进行拍照取证的目的在于查证陈志厚、张某等二人的违法行为。该过程中，公安机关无需对相关车辆采取强制措施，也始终未对任何车辆采取任何强制措施。综上所述，本行政诉讼中，登封市公安局未实施原告所称行政强制措施，与原告所称的赔偿请求无任何因果关系，非本案适格被告。被告登封市公安局向本院提交了以下证据、依据：登封市公安局对违法行为人陈志厚、张某做出行政处罚的证据共计13项，分别为：1.受案登记表、回执；2.传唤证；3.被传唤人家属通知书；4.到案经过、人身检查、网上比对；5.户籍信息；6.询问笔录；7.现场照片；8.禁令通知；9.行政处罚告知笔录；10.行政处罚审批表、决定书；11.送达回执；12.银行缴纳凭证；13.结案报告。证明登封市公安局所实施的行政行为内容为拒不执行紧急状态下的政府命令，行政行为对象为陈志厚、张某二人，与原告所提诉请无关。经审理查明，2019年3月7日20时许，梁红勋驾驶郑州凌志道路运输有限公司所有的豫Ａ**豫Ａ×××**豫A**豫A16**市石道乡陈志厚经营的场地拉货，由张某提供铲车进行装载。被告登封市石道乡人民政府工作人员到场后，认为该拉货行为违反郑州市重污染天气应急预案，将包含原告车辆在内的六辆大货车扣押于郑州天昊建材有限公司院内，并向登封市石道乡派出所报案，石道乡派出所接到报案后对报案内容进行了调查，并对梁红勋等六名货车司机进行了询问，确定陈志厚、张某二人触犯了拒不执行紧急状态决定命令的违法行为，对二人进行了行政处罚。本院认为，（一）被告登封市石道乡人民政府扣车行为违法。《中华人民共和国行政强制法》第九条规定，行政强制措施的种类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。第十条规定，行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地，地方性法规可以设定本法第九条第二项三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。第十七条规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。本案中，扣车行为属于行政强制措施，必须由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。虽然郑州市人民政府办公厅发布《关于将重污染天气Ⅰ级响应级别调整为Ⅱ级响应的通知》，移动源减排措施中，明确全市停止渣土车、水泥罐车、物料运输，且该《通知》属于治理大气污染的政策性文件，应该得到贯彻实施。但是该《通知》既没有设定行政强制措施，也没有授权被告登封市石道乡人民政府可以对违反上述行为的车辆予以扣押。被告登封市石道乡人民政府辩称，没有实施扣车行为，但是根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。第三十七条规定，原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。原告提供了证明被告登封市石道乡人民政府扣车行为违法的证据，被告登封市石道乡人民政府依然可以提供证据证明其行为不违法，但其提供的证据不能证明其不是该行政行为的实施者，也不能证明其作出该行政行为的合法性。因此，被告登封市石道乡人民政府扣押原告车辆的行政强制行为属于违法行为。（二）被告登封市公安局的依法履职行为不违法。被告登封市公安局接到报警后依法履行了立案、调查、询问、告知、送达等程序，并根据陈志厚、张某二人的违法事实和情节，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，对陈志厚、张某作出罚款贰佰元的处罚决定，该行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确、处罚适当。原告提供的证据不足以证明被告登封市公安局实施了扣车行为。因此，对于原告主张被告登封市公安局实施扣车行为违法的主张，本院不予支持。（三）根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定,行政赔偿的范围是因违法行政行为造成的直接损失。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。而本案原告未提供其因被告登封市石道乡人民政府的违法扣车行为而对其造成直接损失的证据,故对原告要求赔偿停运等损失的主张，本院暂不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下：一、确认被告登封市石道乡人民政府扣押原告郑州凌志道路运输有限公司车辆的行为违法；二、驳回原告郑州凌志道路运输有限公司对被告登封市公安局的诉讼请求；三、驳回原告郑州凌志道路运输有限公司的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告登封市石道乡人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于郑州市中级人民法院。审 判 长  朱颖军人民陪审员  王彩焕人民陪审员  吴若尘二〇一九年八月二十二日书 记 员  宋梦蕊附本判决适用的法律法规和依据的条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。