江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终1359号 上诉人（一审原告）张满意，男，汉族，户籍地江苏省徐州市泉山区，住江苏省徐州市云龙区。 被上诉人（一审被告）江苏省自然资源厅，住所地在江苏省南京市水西门大街**。 法定代表人刘聪，江苏省自然资源厅厅长。 委托代理人马春宁，江苏省自然资源厅工作人员。 委托代理人陈磊，北京大成（南京）律师事务所律师。 上诉人张满意因与被上诉人江苏省自然资源厅（原江苏省国土资源厅、以下简称省国土厅）行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2018）苏01行初266号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 张满意一审诉称：张满意于2016年5月27日与徐州铭辉置业有限公司签订悦山小区Y4号楼1单元901室商品房买卖合同，张满意已经成为徐州铭辉置业有限公司开发徐州2015-32号地块的土地使用权业主。此地块使用权涉嫌非法转让和非法出让，将导致张满意不能办理土地证，严重侵害张满意切身利益。同时，2015-32号地块的土地出让金直接影响张满意所购商品房的建筑成本，最终影响房屋的定价，直接影响张满意的利益。美的建业（香港）有限公司非法转让2015-32号地块，导致张满意所购土地使用权年限缩短。张满意已经向徐州市国土资源局不动产中心申请查询此地块的不动产登记信息，徐州市国土资源局不动产登记中心登记办公室按照利害关系人给予了回复，并告知张满意作为此地块的利害关系人。综上所述，张满意和案涉土地出让合同存在法律上的利害关系。请求法院：1.依法撤销省国土厅2018年4月20日作出的不予受理决定书；2.责令省国土厅受理张满意的行政复议申请，并在法定期限内作出具体行政行为。 省国土厅一审辩称：一、省国土厅具有作出涉案行政复议决定的法定职权。二、省国土厅作出的不予受理决定认定事实清楚，证据确实充分。张满意向省国土厅提交《行政复议申请书》，要求撤销徐州市国土局《国有建设用地使用权出让合同》。张满意向省国土厅提起复议申请时提交的证据显示，2015年12月25日美的建业（香港）有限公司竞得徐州市2015-32号地块，2016年1月11日徐州市国土局与徐州铭辉置业有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，2016年5月27日张满意及王晓菊与徐州铭辉置业有限公司签订商品房买卖合同，2016年6月6日张满意与王晓菊取得不动产登记证明。三、省国土厅作出不予受理决定适用法律正确。徐州市国土局与徐州铭辉置业有限公司签订出让合同的行为对张满意的权利义务不产生直接影响，张满意与该行为没有法律上的利害关系。土地使用权出让合同是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。因此，出让合同的相对方是受让人，与商品房开发建设后的房屋买受人并没有直接的权利义务关系。四、省国土厅作出不予受理决定程序合法。省国土厅于2018年4月19日收到张满意提交的《行政复议申请书》，于2018年4月20日作出不予受理决定书，并于2018年4月23日通过EMS特快专递方式送达张满意。综上所述，省国土厅作出不予受理决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回张满意的诉讼请求。 原审法院经审理查明：省国土厅于2018年4月19日收到张满意提交的《行政复议申请书》，请求撤销被申请人徐州市国土局与徐州铭辉置业有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》(合同编号3203012015CR0048)。省国土厅经审查认为，徐州市国土局与徐州铭辉置业有限公司签订的土地出让合同对张满意的权利义务不产生直接影响，张满意与徐州市国土局签订土地出让合同没有法律上的利害关系。2018年4月20日，省国土厅向张满意作出〔2018〕苏国土资行复不字第10号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理张满意的行政复议申请，并于同年4月23日向张满意邮寄送达。 另查明，2016年1月11日，出让人徐州市国土局与受让人徐州铭辉置业有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》(合同编号3203012015CR0048)，将座落于徐州经济开发区和平路东延北侧2015-32号地块国有建设用地使用权让与徐州铭辉置业有限公司，出让年限70年。2016年5月27日张满意、王晓菊与徐州铭辉置业有限公司签订悦山小区Y4号楼1单元901室商品房买卖合同。悦山小区建在涉案2015-32号地块范围内。 原审法院认为，本案的争议焦点是房屋买受人与国有土地出让合同是否具有行政法上的利害关系问题。土地使用权出让合同是市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。土地使用权出让合同的订立遵循平等、自愿、有偿、诚实守信的原则，合同性质为民事合同，土地使用权出让行为是民事法律行为。本案中，案涉《国有建设用地使用权出让合同》的签订方为徐州市国土局和徐州铭辉置业有限公司，张满意并不是合同的相对方，且徐州市国土局出让国有土地行为属于民事法律行为。因此，张满意作为商品房开发建设后的房屋买受人与涉案国有土地出让行为不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系，其以徐州市国土局土地出让行为侵犯其合法权益为由申请行政复议，并不具有申请人主体资格，不符合行政复议受理条件。因此，张满意提出其与土地出让合同存在法律上的利害关系的主张，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。本案中，省国土厅于2018年4月19日收到张满意的行政复议申请，次日作出不予受理决定书，并于同年4月23日向张满意邮寄送达，省国土厅复议程序符合法律规定。综上，省国土厅作出〔2018〕苏国土资行复不字第10号《不予受理行政复议申请决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。张满意提出的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，该院判决:驳回张满意的诉讼请求。案件受理费50元，由张满意负担。 张满意不服一审判决，向本院提起上诉称：原审法院未审查案涉具体行政行为及其内容的合法性，即认定《国有建设用地使用权出让合同》(合同编号3203012015CR0048)和张满意没有利害关系存在错误。张满意提供的不动产登记证明及其通过向徐州市不动产权登记中心查询到的案涉地块不动产登记信息均可以证明张满意为案涉地块的最终使用者，且张满意所购买的房产房价中包含了土地出让金，故案涉具体行政行为与张满意利益直接相关，张满意是案涉土地转让合同的利害相关人，行政机关的具体行政行为已经对张满意的权利义务产生实际影响。请求撤销一审判决，改判支持张满意的诉讼请求。 被上诉人江苏省自然资源厅答辩称：案涉土地使用权出让合同的性质为民事合同，土地使用权出让行为是民事法律行为，张满意并非合同的相对方，其作为商品房开发建设后的房屋买受人与案涉土地出让行为不具有利害关系。此外，张满意在购买商品房时也应当知道出让合同的客观存在，其认为房屋的价值或质量存在问题应当基于其与开发商之间的房屋买卖合同法律关系寻求救济。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本院对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条及第二十八条第（二）项之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益而提起行政复议的，应与具体行政行为有利害关系。根据上述规定，申请行政复议的事项应当是针对行政机关及其工作人员作出的具体行政行为，而且应当是与申请人具有利害关系的行政行为，判断是否存在利害关系应当分析该行政行为是否对申请人的权利义务产生直接、现实、客观的影响。本案中，张满意提请审查的土地使用权出让合同行为的相对人为徐州铭辉置业有限公司，而非张满意，张满意系在徐州铭辉置业有限公司获得土地使用权后，与该公司通过商品房买卖合同形成房屋买卖法律关系。张满意与徐州铭辉置业有限公司获得土地使用权的受让行为之间并无法律上的利害关系。省国土厅以张满意的申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定为由，在法定期限内作出〔2018〕苏国土资行复不字第10号《不予受理行政复议申请决定书》，合法适当。 综上所述，上诉人张满意的上诉请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人张满意负担。 本判决为终审判决。 审判长 赵 黎 审判员 吴晓玲 审判员 刘尚雷 二〇一九年八月二十一日 书记员 任子悦