广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终818号 上诉人（一审原告）河池市鑫福矿业开发有限公司。住所地：河池市金城江区拔贡镇北香村板宁屯。 法定代表人黄蔓玲，该公司总经理。 委托代理人温洪流，男，1957年3月17日出生，汉族，住南宁市。 委托代理人陆日光，广西建开律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）河池市金城江区人民政府。住所地：河池市金城江区金城西路**。 法定代表人曾朝伦，该区区长。 行政机关负责人姚良伟，该区副区长。 委托代理人陈素文，该区司法局政府法律事务股工作人员。 委托代理人卢建齐，该区安监局矿山监管股工作人员。 上诉人河池市鑫福矿业开发有限公司（以下简称鑫福矿业公司）与被上诉人河池市金城江区人民政府（以下简称金城江区政府）其他行政行为一案，不服河池市中级人民法院（2018）桂12行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明：鑫福矿业公司成立于2005年7月8日，其公司所属的板宁矿位于河池市金城江区拔贡镇北香村板宁屯，生产规模为5万吨/年，该矿主要从事锡、锌、铅矿地下开采。2006年12月至2008年12月，鑫福矿业公司所属的板宁矿陆续取得地质资料汇交证书，完成矿产资源储量评审备案、、地质灾害危险性评估报告备案开采设计方案备案，通过安全措施设计评审、土地复垦方案评审，取得环境影响报告的同意批复以及办理基本建设投资项目登记备案证等相关手续。2012年2月至2014年4月，鑫福矿业公司分别取得采矿许可证、临时用地续期批复、水土保持方案合格证、探矿权证。 2012年1月，河池市出现龙江河镉污染事件，河池市两级政府积极开展镉污染治理工作。2012年2月开始，鑫福矿业公司进行停业整改。2012年3月20日，河池市人民政府（以下简称河池市政府）办公室作出河政办发〔2012〕60号《关于责令第二批企业进行关闭的通知》，要求相关人民政府按照属地管理原则，根据有关法律和政策规定依法进行关闭，该通知附件“第二批关闭企业名单（36家）”中有鑫福矿业公司。2013年3月29日，河池市政府办公室作出河政办电〔2013〕22号《关于印发河池市2012-2015年金属非金属矿山整顿关闭工作方案的通知》，其中第三点第（三）项整顿关闭标准规定，（5）消除重大安全、、地质灾害和环境隐患，地表设立明显警示标志 2012年4月17日，金城江区政府向河池市政府上报金政报〔2012〕29号《关于保留鑫福矿业公司板宁矿的请示》，请求同意保留鑫福矿业公司板宁矿并组织有关部门对该矿进行基建复工验收。2012年9月11日，金城江区政府向河池市政府上报金政报〔2012〕116号《关于请求给予鑫福矿业公司进行基建勘探复工验收的请示》，请求同意对鑫福矿业公司恢复基建、勘探（复工）进行验收。2014年11月21日，金城江区政府向河池市政府上报金政报〔2014〕105号《关于给予鑫福矿业公司板宁锡铅锌矿复工的请示》，请求审定鑫福矿业公司板宁锡铅锌矿的复工申请。金城江区政府的上述请示均未获上级人民政府批复。 2015年11月25日，鑫福矿业公司在进入其板宁矿区的大路口处见到一块标示牌“板宁锡铅锌矿永久关闭危险区域严禁进入河池市金城江区人民政府2013年11月25日”。2016年5月8日，鑫福矿业公司向金城江区政府提交《关于请求给予鑫福矿业公司板宁锡铅锌矿被立“永久关闭”标识牌而业主毫不知情的书面答复》。2016年7月20日，河池市金城江区安全生产监督管理局对鑫福矿业公司板宁锡铅锌矿作出《关于在鑫福矿业公司板宁锡铅锌矿设立“永久关闭”标示牌的答复》，告知经金城江区政府同意，该局依法组织施工人员在鑫福矿业公司板宁锡铅锌矿设立“永久关闭”标示牌。鑫福矿业公司不服，于2016年9月12日向该院提起行政诉讼，请求：1.确认金城江区政府实施关闭鑫福矿业公司板宁锡铅锌矿的行政行为违法。2.撤销金城江区政府实施关闭鑫福矿业公司板宁锡铅锌矿的行政行为。3.金城江区政府赔偿鑫福矿业公司直接经济损失11478万元。4.本案诉讼费由金城江区政府承担。一审庭审中当庭增加诉讼请求：责令金城江区政府准许鑫福矿业公司恢复板宁矿区的生产；并要求追加河池市政府为被告，请求判决河池市政府行政不作为，并对鑫福矿业公司造成的损失进行赔偿。 一审法院认为，关于诉讼主体资格的问题。本案鑫福矿业公司认为金城江区政府以立标示牌方式关闭企业行为违法并损害其合法权益为由提起诉讼。经查，金城江区政府对系经其批准由职能部门在鑫福矿业公司板宁矿区的路口立标示牌的事实并无异议，金城江区政府作为被诉立牌行为承担责任的主体适格。金城江区政府所立标示牌记载“永久关闭”的内容已经对鑫福矿业公司板宁矿的生产经营造成影响，鑫福矿业公司起诉本案主体适格。 关于金城江区政府实施立牌行为的合法性问题。金城江区政府所立标示牌载明“板宁锡铅锌矿永久关闭”以及河池市金城江区安全生产监督管理局2016年7月20日给鑫福矿业公司《关于在鑫福矿业公司板宁锡铅锌矿设立“永久关闭”标示牌的答复》的内容可以推知，金城江区政府系以立标示牌的方式实施关闭鑫福矿业公司的板宁矿。对此，广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终882号行政裁定书已予以确认。金城江区政府辩称其未实施关闭鑫福矿业公司企业的理由与标示牌记载“永久关闭”的内容不符，金城江区政府对其行为负有审慎义务，故应对立牌的行为承担法律后果。 关闭企业属于行政处罚行为。金城江区政府在立牌行为之前并未告知鑫福矿业公司拟关闭板宁矿的事实、理由及依据，没有听取过鑫福矿业公司的意见，亦未告知鑫福矿业公司依法享有听证等权利，明显违反《中华人民共和国行政处罚法》第三条、第六条、第三十一条、第三十二条、第四十二条之规定，该行政行为程序违法。鑫福矿业公司第一项诉讼请求确认金城江区政府以立牌的方式实施关闭企业的行为违法，具有事实、法律依据，一审法院予以支持。鑫福矿业公司第二项诉讼请求“依法撤销金城江区政府强制关闭鑫福矿业公司企业的行政行为”与第一项诉讼请求实质内容相同，均指向金城江区政府立牌的事实行为，而金城江区政府并未作出关闭鑫福矿业公司企业的具体行政行为，不存在应予撤销的情形，故对鑫福矿业公司第二项诉讼请求不予支持。需要说明的是，金城江区政府在本判决生效后应采取相应措施消除所立牌中“永久关闭”的内容。 关于鑫福矿业公司请求的赔偿事项问题。本案鑫福矿业公司系以其板宁矿被关闭为由，请求金城江区政府赔偿板宁矿三个矿区的探矿、矿山开采基础设施建设、环境保护项目建设、环保整改投入等费用共计11478万元。经查，鑫福矿业公司于2007年开始投入开展对板宁矿的探矿作业，2009年项目开工建设，2012年该矿被金城江区环保局通知整改，鑫福矿业公司整改之后，金城江区政府曾于2012年9月11日、2014年11月21日上报河池市政府请示给予板宁矿复工验收、复工，但未获得上级人民政府的批复，由此可知，金城江区政府并无关闭鑫福矿业公司板宁矿的意愿。鑫福矿业公司在本诉中当庭增加诉讼请求，请求人民法院判令金城江区政府准许鑫福矿业公司恢复板宁矿的生产，因不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条的规定，该院对鑫福矿业公司增加该诉讼请求不予一并审理，但鑫福矿业公司过后仍可向相关部门提出请求亦可另行起诉。据此，鑫福矿业公司的板宁矿是否能够生产尚不确定，鑫福矿业公司主张的前期投入建设开支是否确已损失尚不明确，其请求金城江区政府赔偿损失尚无事实依据，该院不予支持。 另外，鑫福矿业公司在庭审中还请求追加河池市政府作为被告，认为鑫福矿业公司向河池市政府多次上报请求给予其复工，但河池市政府不作为均不予答复，导致金城江区政府于2015年在鑫福矿业公司板宁矿竖立“永久关闭”标识牌关闭行为，故请求依法判决河池市政府行政不作为，并对鑫福矿业公司的损失进行赔偿。因鑫福矿业公司起诉本案主张金城江区政府关闭企业行为违法，与鑫福矿业公司请求追加河池市政府作为被告承担行政不作为的责任，属两个不同类型的诉讼，故在本案中不予合并审理。 综上所述，鑫福矿业公司起诉请求确认金城江区政府以立标示牌方式实施关闭企业的行为违法的理由成立，该院予以支持。鑫福矿业公司请求金城江区政府赔偿相关损失尚无充分证据证实，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项以及第七十四条第二款第一项，以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认金城江区政府以立标示牌方式实施关闭鑫福矿业公司板宁锡铅锌矿的行为违法。二、驳回鑫福矿业公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由金城江区政府负担。 鑫福矿业公司上诉称：1.一审判决认为金城江区政府未作出关闭鑫福矿业的具体行政行为，故不存在应予撤销的情形是错误的。金城江区政府以立标示牌的方式关闭鑫福矿业公司的板宁矿，如不撤销，将导致鑫福矿业公司处于永久关闭无法恢复生产的状态。2.一审判决认为“鑫福矿业公司的板宁矿经整改后申请恢复生产并未获得上级政府的批复，能否恢复生产尚不确定，而金城江区政府并无关闭鑫福矿业公司板宁矿的意愿，鑫福矿业公司的前期投入是否确已损失尚不明确，其请求金城江区政府赔偿相应的损失，无相应的事实依据”，该认定是错误的，鑫福矿业公司已按金城江区环保局的通知要求完成整改，向政府申请恢复生产，但由于金城江区政府对板宁矿实施了关闭行为，导致鑫福矿业公司板宁矿永久停止生产，相应的损失应由金城江区政府进行赔偿。3.鑫福矿业公司请求追加河池市政府为共同被告并承担连带赔偿责任也是合法有据的，一审判决不予合并审理是错误的。综上，请求：1、维持一审判决第一项；2、撤销一审判决第二项，改判撤销金城江区政府强制关闭鑫福矿业公司板宁矿的行政行为，并向鑫福矿业公司赔偿直接经济损失11478万元；3、判决确认河池市政府行政不作为，并向鑫福矿业公司赔偿直接经济损失11478万元；4.判决金城江区政府准许鑫福矿业公司恢复板宁矿的生产；由被上诉人负担本案诉讼费用。 金城江区政府辩称：1.一审判决对金城江区政府的立牌行为的性质认定错误。金城江区政府在鑫福矿业公司的板宁矿处所立的“板宁锡铅锌矿永久关闭危险区域严禁进入”，实际上是一个警示牌，提醒群众不要进入长期不生产的矿山。金城江区政府在接到上级通知要求依法关闭鑫福矿业公司后，因未找到关闭的法律依据，一直在争取鑫福矿业公司的合法开采，且金城江区政府已经一再表明并无关闭鑫福矿业公司的意愿。虽然上述警示牌在排版方式上确实容易引人误解，但这并非金城江区政府的本意，更不应理解为金城江区政府以此方式关闭鑫福矿业公司的板宁矿。2.鑫福矿业公司请求赔偿11478万元的前期投入不应予以支持。鑫福矿业公司的板宁矿在金城江区政府立牌之前，就已经停产关闭的状态，能否恢复生产尚不确定。金城江区政府也在鑫福矿业公司进行整改后向上级政府请求给予复工，但未获答复。故即使其存在损失，也与金城江区政府的立牌行为不具有因果关系。综上，请求驳回鑫福矿业公司的上诉请求。 二审审理期间，本院依法组织对双方当事人进行询问。各方当事人对一审查明的事实均无异议，亦未提交新证据。本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。一审查明的事实属实，本院予以确认。 本院认为，本案系鑫福矿业公司以金城江区政府设立标示牌强制关闭企业的行政行为违法并损害其合法权益为由提起的诉讼。该标示牌的内容为“板宁锡铅锌矿永久关闭危险区域严禁进入河池市金城江区人民政府2013年11月25日”，金城江区政府亦认可系其作出该行政行为，故金城江区政府为本案适格被告。金城江区政府在鑫福矿业公司板宁矿区路口立牌标示“板宁锡铅锌矿永久关闭”，鑫福矿业公司与该行政行为有利害关系，故该公司具有提起本案诉讼的原告主体资格。金城江区政府辩称其并无关闭企业的意思表示，设置标示牌的目的在于安全警示，对此，本院认为，从该标示牌标注的“板宁锡铅锌矿永久关闭”内容上看，并非只有“警示”的意思表示，金城江区政府上述答辩意见与事实不符。从该标示牌设置的地点及内容看，立牌标示“板宁锡铅锌矿永久关闭”的意思表示明确，客观上已经产生让外界知晓关闭该矿区的效果，且标示牌上“板宁锡铅锌矿永久关闭”的内容至今仍未清除，由此产生的效果仍然存续，故一审判决认为被诉行政行为属于行政事实行为的认定，并不适当，本院予以纠正。在案证据未显示金城江区政府作出被诉行政行为的依据，政策性关闭或行政处罚性关闭不明确，因此鑫福矿业公司主张被诉行政行为属于强制关闭企业的行政处罚行为，依据不足。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为存在没有依据等重大且明显违法情形的，应确认无效。金城江区政府作出本案被诉行政行为，未列明事实依据及法律依据，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条第一款第二项、第四项规定的“重大且明显违法”的情形，依据该解释第九十四条第一款的规定，应判决确认本案被诉行政行为无效。 鑫福矿业公司以其板宁矿被关闭为由，请求金城江区政府赔偿板宁矿三个矿区的探矿、矿山开采基础设施建设、环境保护项目建设、环保整改投入等费用共计11478万元。经一审查明，2012年2月鑫福矿业公司进行停业整顿且一直处于停业状态。双方当事人对该事实均认可。鑫福矿业公司未能提交充分有效证据证明板宁锡铅锌矿的停业与本案被诉行政行为之间存在因果关系，也不能证明其主张的损失系因金城江区政府设置标示牌的行为所导致，故其要求金城江区政府赔偿损失11478万元的主张，本院不予支持。 关于鑫福矿业公司要求追加河池市政府为本案共同被告并承担赔偿责任的问题。河池市政府并非作出本案行政行为的行政机关，亦非复议机关，鑫福矿业公司要求追加其为本案共同被告无法律依据，一审判决不予准许一并审理并无不当。 关于鑫福矿业公司主张金城江区政府准许其恢复板宁矿生产的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条的规定，鑫福矿业公司系在一审庭审中提出该项请求，且无正当理由，本院对该项请求不予处理。 综上所述，鑫福矿业公司的上诉理由部分成立，一审判决认定事实清楚，但存在适用法律错误、判决不当的情形，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第一款、第九十九条第一款第二项、第四项的规定，判决如下： 维持河池市中级人民法院（2018）桂12行初85号行政判决第二项； 变更河池市中级人民法院（2018）桂12行初85号行政判决第一项为：确认河池市金城江区人民政府以设立标示牌方式标示“板宁锡铅锌矿永久关闭”的行为无效。 二审案件受理费共100元，由河池市金城江区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韩胜强 审 判 员 蒋新江 审 判 员 熊 梅 二〇一九年八月十九日 法官助理 彭绍征 书 记 员 罗雨珊 附相关法律法规： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第七十条起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。 第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。 公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。 第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”： （一）行政行为实施主体不具有行政主体资格； （二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据； （三）行政行为的内容客观上不可能实施； （四）其他重大且明显违法的情形。