广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤19行终289号上诉人（原审原告）：任满仓，男，汉族，1978年5月28日出生，住陕西省咸阳市杨陵区，被上诉人（原审被告）：东莞市市场监督管理局（原东莞市食品药品监督管理局），住所地：广东省东莞市南城区东莞大道与四环路交汇处。法定代表人：陈锡稳，局长。委托代理人：叶建安，该局工作人员。委托代理人：翟连带，广东宏尚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省市场监督管理局（原广东省食品药品监督管理局），住所地：广东省广州市天河区黄埔大道西363号。法定代表人：麦教猛，局长。委托代理人：王己骙，该局工作人员。委托代理人：朱上恒，广东经纶律师事务所律师。原审第三人：东莞市铭富超级市场有限公司。住所地：东莞市大朗镇巷头社区富康路南铭购物广场二楼。法定代表人：郑碧芬，该公司执行董事。委托代理人：张安育，该公司员工。上诉人任满仓因与被上诉人东莞市市场监督管理局（以下简称“东莞市场监管局”）、广东省市场监督管理局（以下简称“广东市场监管局”）及原审第三人东莞市铭富超级市场有限公司（以下简称“铭富公司”）食品药品安全行政管理纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院(2018)粤1971行初687号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2018年8月20日，任满仓向原审法院提起诉讼，请求判令：1.撤销粤食药监复决字[2018]180号《行政复议决定书》。2．撤销（东）食药监投复[2018]09006C2号《投诉举报答复函》。3.责令东莞市场监管局、广东市场监管局重新办理粤食药监复决字[2018]180号《行政复议决定书》、（东）食药监投复[2018]09006C2号《投诉举报答复函》中举报案件。4.由东莞市场监管局、广东市场监管局承担本案诉讼费用。原审法院查明：2016年5月9日，任满仓向东莞市场监管局投诉，反映铭富公司涉嫌销售过期食品“金龙鱼多用途麦芯粉5KG”（生产日期为2015年5月13日），要求依法进行查处。2016年7月19日，东莞市场监管局向任满仓作出（东）食药监投复[2016]09006号《投诉举报答复函》，后被广东市场监管局作出的《行政复议决定书》撤销。2016年12月22日，东莞市场监管局向任满仓重新作出（东）食药监投复[2016]09006号《投诉举报答复函》，再次被广东市场监管局作出的《行政复议决定书》撤销，并责令东莞市场监管局在收到决定书之日起60日内重新作出处理。东莞市场监管局于2018年4月18日收到该《行政复议决定书》，于2018年6月12日再次到铭富公司进行询问调查。针对铭富公司销售超过保质期食品的询问，东莞市场监管局作出《责令改正通知书》，并于2018年6月14日作出《不予行政处罚决定书》。同日，东莞市场监管局作出（东）食药监投复[2018]09006C2号《投诉举报答复函》（以下简称“案涉《答复函》”），答复任满仓上述现场检查及询问调查情况，并认定铭富公司经营超过保质期的食品的违法事实成立，但由于涉案产品数量较少、货值金额较小，违法行为轻微，并没有发现造成危害后果，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定，对铭富公司不予行政处罚。且对任满仓不予奖励。任满仓不服，于2018年6月19日向广东市场监管局提起行政复议，后者于2018年8月8日作出粤食药监复决字[2018]180号《行政复议决定书》（以下简称“案涉《行政复议决定书》”），维持了东莞市场监管局所作的案涉《答复函》。任满仓对此仍不服，遂诉至原审法院。另查明，原东莞市食品药品监督管理局于2019年1月因机构改革与原东莞市工商行政管理局、原东莞市质量技术监督局等机关合并，重新组建了东莞市市场监督管理局。原广东省食品药品监督管理局于2019年1月因机构改革与原广东省工商行政管理局、原广东省质量技术监督局等机关合并，重新组建了广东省市场监督管理局。原审法院认为：本案的争议焦点为东莞市场监管局作出案涉《答复函》是否合法有据。原审法院认为，任满仓和东莞市场监管局、广东市场监管局对于东莞市场监管局认定铭富公司有销售案涉过期食品的违法行为不持异议。虽然铭富公司在本案中对该事实提出异议，但其在收到东莞市场监管局的《不予处罚决定书》后并没有在法定期限内提起行政复议或者行政诉讼，而该决定书中已认定了铭富公司有销售案涉过期食品的违法行为，因此，原审法院对东莞市场监管局认定铭富公司有销售案涉过期食品的违法行为予以确认。虽铭富公司存在销售过期食品的违法行为，但因其销售的过期食品数量较少、货值较低，其违法行为应属轻微，没有造成其他危害后果，且已采取公告召回等整改措施，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”之规定，可不予行政处罚。东莞市场监管局据此答复任满仓，对铭富公司不予行政处罚，并无不当。另，依据《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条第三款“举报奖励应当同时符合下列条件：（三）举报情况经食品药品监督管理部门立案调查，查证属实作出行政处罚决定或者依法移送司法机关作出刑事判决的”的规定，对投诉举报人发出领奖通知的前提是作出了生效的行政处罚决定或刑事判决。由于铭富公司的违法行为符合不予行政处罚的条件，东莞市场监管局并未对其作出行政处罚，也未移送公安机关。东莞市场监管局据此答复任满仓，其投诉举报不符合奖励情形，故不予奖励，并无不当。综上，东莞市场监管局作出案涉《答复函》，事实清楚、内容适当、适用法律正确。广东市场监管局监督局作出的案涉《行政复议决定书》亦符合法律规定。任满仓要求撤销案涉《答复函》和案涉《行政复议决定书》并要求东莞市场监管局、广东市场监管局重新办理任满仓案涉投诉案件的理由不成立，原审法院依法予以驳回。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回任满仓的全部诉讼请求。本案收取一审诉讼费50元，由任满仓承担。一审宣判后，任满仓不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审判决；2.重新审理原审判决中的举报案件，支持任满仓一审诉讼请求；3.东莞食药监局、广东食药监局承担本案诉讼费用。事实与理由：应当对铭富公司进行处罚，不存在从轻、减轻情节，任满仓积极履行《宪法》赋予的监督权和义务，应予奖励。原审法院查明事实不清，任满仓将依法向负有监督管理义务的机关如实反映问题。被上诉人东莞市场监管局辩称：一、东莞市场监管局作出的案涉《投诉举报答复函》合法有据，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。东莞市场监管局认定铭富公司销售超过保质期的食品，任满仓对此并不持有异议，铭富公司在收到东莞市场监管局认定其销售超过保质期食品事实成立的《不予行政处罚决定书》，也未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，故一审法院予以确认东莞市场监管局对铭富公司存在上述违法行为的认定，事实清楚。铭富公司销售的案涉过期食品数量较少，货值较低，在对铭富公司现场检查时亦未发现其他违法食品在售，其违法情节属轻微并能及时纠正，没有造成危害后果，符合《行政处罚法》第二十七条第二款规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的情形，东莞市场监管局依据该规定对铭富公司不予行政处罚，合法有据。一审法院确认东莞市场监管局对铭富公司不予行政处罚并无不当，适用法律正确。二、东莞市场监管局已依法履行法定调查职责，依据调查所得情况对铭富公司作出不予行政处罚决定符合法律规定，不存在滥用行政裁量权的情形。国家食品药品监督管理总局办公厅发布的《食品药品监督管理总局办公厅关于食品安全行政处罚法律适用有关事项的通知》[食药监办法函[2016]668号]，进一步明确《食品安全法》是规范食品生产经营活动及其监督管理的基本法律，《行政处罚法》是规范行政处罚的种类、设定及实施的基本法律。各级食品药品监督管理部门在食品安全具体执法实践中，应当综合运用《食品安全法》和《行政处罚法》的相关规定，切实做到处罚法定、过罚相当、处罚与教育相结合。各级食品药品监督管理部门在行政执法中，可以按照《行政处罚法》第二十七条从轻、减轻及不予处罚的规定执行。针对任满仓的投诉举报，东莞市场监管局已依法履行立案、现场检查、询问调查等法定职责，符合《食品药品行政处罚程序规定》。本案铭富公司符合《行政处罚法》第二十七条第一款规定的减轻行政处罚情形，东莞市场监管局据此根据《食品安全法》的规定对铭富公司的违法行为进行定性，同时根据《行政处罚法》的规定对其作出减轻行政处罚决定，既符合《行政处罚法》的规定，也符合《食品安全法》的规定，符合行政行为合理性原则，并不存在滥用自由裁量权的情形。三、针对东莞市场监管局对铭富公司作出的减轻行政处罚决定，任满仓并不享有诉权。任满仓对东莞市场监管局认定铭富公司存在违法事实并不持有异议，其明确是因东莞市场监管局未对铭富公司作出行政处罚未能获得奖励从而提起本案诉讼。但东莞市场监管局对铭富公司作出不予行政处罚决定的处理行为，从形式上，该处理行为的行政管理对象为铭富公司而非任满仓，处理行为不具有对任满仓产生影响力的特征；从内容上看，该处理行为是东莞市场监管局行使法定职能对铭富公司作出的，并未对任满仓的权利、义务造成影响，也未对任满仓设定新的权利、义务，行政处理行为与任满仓无利害关系。依据《食品药品投诉举报管理办法》规定，任满仓仅享有投诉举报并获知处理结果的权利，与东莞市场监管局是否受理其投诉举报或告知其处理结果的行政行为具有利害关系，与东莞市场监管局如何对铭富公司进行处理并无利害关系。故，关于案涉《投诉举报答复函》中的“不予行政处罚决定”，任满仓并不是《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的行政相对人（即“不予行政处罚决定”的相对人）以及利害关系人，无权针对该“不予处罚决定”的行政行为提起诉讼，且实际上任满仓也并未针对本案的《不予行政处罚决定书》提起诉讼，其起诉并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的起诉条件，依法应驳回其起诉。综上，东莞市场监管局作出的案涉《答复函》合法有据，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，任满仓的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人广东市场监管局答辩称：一、一审法院确认广东食药监局受理任满仓的行政复议申请并作出行政复议决定的程序合法，认定准确，合法有据。2018年6月19日，广东食药监局收到任满仓的《行政复议申请书》，就任满仓不服东莞食药监局作出的案涉《答复函》，提出行政复议。经审查材料，广东食药监局于当日决定予以受理。2018年6月22日，广东市场监管局向任满仓作出《提出答复通知书》，并于当日向该局邮寄送达了《提出答复通知书》和相关行政复议申请书副本。经审查相关材料后，广东食药监局于2018年8月8日作出《行政复议决定书》，并于2018年8月9日向任满仓邮寄送达了该《行政复议决定书》，任满仓于2018年8月10日他人签收，符合《行政复议法》第十七条、第二十二条、第三十一条规定，程序合法，一审法院认定准确，合法有据。二、一审法院认定广东食药监局对任满仓的行政复议决定依据事实清楚，适用法律正确，一审法院依法驳回任满仓的全部诉讼请求合理合法。2018年4月18日，东莞市场监管局收到广东市场监管局作出的粤食药监复决字[2016]508号《复议决定书》，对铭富公司进行了重新调查，并于2018年6月17日将投诉举报的处理结果重新以答复函的形式书面送达给任满仓。东莞市场监管局的办案程序及期限符合《食品药品投诉举报管理办法》第二十条的规定以及《行政复议决定书》的相关要求，程序合法。东莞市场监管局办理案件的程序合法，广东市场监管局予以确认。本案中，经过补充调查，结合相关投诉举报材料，东莞市场监管局认定铭富公司销售超过保质期的食品的违法事实成立，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（十）项的规定。结合本案的事实及证据显示，任满仓提交的证据只是涉案的个别商品，数量少、货值低；东莞市场监管局提供的调查结果也表明，铭富公司销售过期食品情节轻微，没有造成危害后果，铭富公司也能及时纠正，东莞市场监管局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定，对铭富公司不予处罚，并责令铭富公司改正并就相关情况向任满仓进行了书面反馈，符合《食品药品投诉举报管理办法》第九条的规定，并无不当。东莞市场监管局已履行了投诉举报案件办理的法定职责，适用法律正确。关于奖励，本案中，东莞市场监管局未作出行政处罚，也未将违法线索移送公安，据此，东莞市场监管局对任满仓的举报奖励事项作出不予奖励的处理决定符合有关规定。东莞市场监管局依据《食品药品投诉举报管理办法》第十九条和第二十条的规定，以书面函件向任满仓反馈了前述办理结果，广东市场监管局认定东莞市场监管局适用法律正确，已依法履职。广东市场监管局综合审查后，作出维持东莞食药监局于2018年6月14日作出的案涉《答复函》的行政复议决定，程序合法，事实依据清楚，适用法律正确。广东市场监管局已根据《行政复议法》等有关法律法规履行了职责。一审法院认定的事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，请二审法院依法驳回任满仓的上诉请求，维持原判。原审第三人铭富公司述称：任满仓不是本案的行政相对人，本案的行政行为不会损害任满仓的合法权益，也不会对其合法权益产生实际影响。本案是任满仓对市场监督部门针对铭富公司作出的处理行为不服而提起的行政诉讼，但任满仓并不是本案的行政相对人。因为本案的实际关系是：任满仓购买商品后举报商家的违法行为，市场监督部门调查处理的对象是商家，即商家才是本案的行政相对人。不管市场监督部门对商家如何处理（处罚或不处罚，处罚1元或处罚10万元等），都不可能损害任满仓的合法权益，也不会对其合法权益产生实际影响。本案中任满仓作为购买案涉商品的购买者，如若其权利受到侵害也是基于买卖合同关系而起，属于民事纠纷，其作为民事主体的合法权益（民事诉权与民事实体权利）均不会因为市场监督部门是否处罚或如何处罚商家而使其无法获得权利救济。二、任满仓与本案的行政行为也不具有法律上的利害关系。行政诉讼中的“利害关系”是指具体行政行为对公民、法人和其他组织在法律上的权利义务已经或者必定产生有利或不利的实际影响，首先，这种权益应当是确定已经属于或者必然属于利害关系人的权益，而不能是尚未产生的权益或射幸利益；其次，二者在法律上应有直接的因果关系。而在本案中，任满仓期待获得举报奖励的权益，仅仅是一种可期待的权益，只有被举报的违法行为被查证属实并具备奖励条件的情况下才有可能实现。因此，市场监督部门的行政处理决定与举报人获得举报奖励之间只有间接因果关系而无直接的因果关系，不构成法律上的利害关系。从现实的角度看，如果此种情况下赋予投诉举报人行政诉权，那么只要行政处理决定不利于其获得最多的举报奖励，投诉举报人都可以利用诉讼为手段向有关行政机关施加压力，不但权利滥用的现象无法控制，而且也影响行政权力的公正行使。三、一审判决维持市场监督部门的具体行政行为并无不当。本案中，东莞市场监管局接到任满仓的投诉举报后，依法通过举报线索对铭富公司所售的商品进行检查，并要求铭富公司提供证据以证明所售的商品符合食品安全标准，随之依据其查核的事实对铭富公司进行了处理，在履行了法定的程序和职责后，对作为投诉举报人的任满仓进行了书面的回复，完全符合法定程序和职责。但任满仓不服，先后提起了行政复议和行政诉讼，复议机关广东市场监管局和原审法院在依法查清事实与审理后，也依法作出了维持东莞市场监管局具体行政行为的《行政复议决定书》和《行政判决书》，也合法合理，并无不当之处，可以维持。如果非要说一审法院的判决存在瑕疵，铭富公司认为，根据前述第一、二条意见，应该是驳回任满仓的起诉而非驳回任满仓的诉讼请求。因为举报行为不是申请行为，其行为本身不能要求行政机关实施某种法律规定的行为或履行某种法定义务。即举报人可实施举报行为，但无权干涉行政机关行使法定职权和履行法定职责。本案中，因任满仓举报行为产生请求行政机关对铭富公司进行行政处罚而提起的行政诉讼，并无请求权基础，故任满仓也就无诉讼权利。综上，任满仓在本案中不具备行政诉讼的主体资格，也不具备行政诉讼的实体请求权，应当依法裁定驳回任满仓的起诉。经审查，本院对原审查明的事实予以认可。本院认为：任满仓提起本案诉讼源于对东莞市场监管局未处罚铭富公司，继而未能获得相应奖励。东莞市场监管局已认定铭富公司销售过期食品的违法事实成立，但是否必须予以行政处罚，是本案争议所在。从本案事实反映，铭富公司销售的过期食品数量少、价值低，且已采取公告召回等整改措施，没有造成其他危害后果，可认定为情节轻微，符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定的“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”情形，东莞市场监管局依照该规定对铭富公司不予处罚，于法有据。广东市场监管局经复议予以维持，亦无不妥。任满仓的上诉主张不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人任满仓负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长  陈树良审判员  韦艳芹审判员  张志强二〇一九年八月二十八日书记员  王凤梅