陕西省泾阳县人民法院 民 事 判 决 书 (2019)陕0423民初1889号 原告：三原县人民政府。 法定代表人：何某某，系县长。 委托诉讼代理人：王某1，陕西池阳律师事务所律师。 被告：咸阳市工业资产经营有限责任公司。 法定代表人：宋某某，系董事长。 委托诉讼代理人：王某2，陕西众邦律师事务所律师。 第三人：陕西新兆置业有限公司。 法定代表人：林某某，系执行董事。 委托诉讼代理人：柳某某，陕西润海律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李某某，陕西润海律师事务所律师。 XXXXXXXXXXXXX6357原告三原县人民政府与被告咸阳市工业资产经营有限责任公司、第三人陕西新兆置业有限公司确认合同效力纠纷一案，本院于2019年05月10日立案后，依法组成合议庭，适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告三原县人民政府、被告咸阳市工业资产经营有限责任公司、第三人陕西新兆置业有限公司委托诉讼代理人均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告三原县人民政府向本院提出诉讼请求：1、确认原告对原陕西省柴油机厂土地使用权享有优先购买权；2、确认被告与第三人签订的拍卖转让协议无效；3、诉讼费用由被告承担。事实和理由：2008年，陕西省柴油机厂政策性破产，2008年11月28日，被告取得原陕西省柴油机厂经营性破产资产，其中包括土地使用权面积204393.13平方米（该宗土地位于三原县西关）。此后，基于对当地社会公共利益的考量，经原告与被告平等协商，被告承诺要处置其持有的陕西省柴油机厂土地使用权时，将根据法律法规规定的国有产权转让程序，在交易条件中约定同等条件下优先受让给原告。被告于2012年4月10日向原告出具了书面承诺书。2018年5月，被告与第三人来三原县不动产中心咨询该宗土地的转移登记事宜时，原告才得知被告在2018年1月26日将包括该宗土地在内的陕西省柴油机厂资产低价拍卖转让给第三人。此后，原告与被告多次交涉无果。原告认为，被告在处置陕西省柴油机厂破产经营性资产时，包含对该宗土地使用权的处置，但被告违反承诺未能通知原告参与竞拍，在拍卖转让时更没有将原告的优先权作为交易条件，严重侵犯了原告的优先购买权，损害了社会公共利益。此外，被告与原告签订的拍卖转让协议中土地价格明显偏低，涉嫌低价转让国有资产，依据《XX镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十六条的规定，土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权。因此，原告依据《合同法》第52条的规定，提出以上诉讼请求。 被告咸阳市工业资产经营有限责任公司辩称：本案涉及的原陕西省柴油机厂位于三原县XX镇西关，属国有资产，是答辩人于2008年11月在原陕柴厂经营性破产资产拍卖会上以3800多万的价格竞拍取得，资产包括土地306.59亩、房屋建筑63项、机床等机器设备191项共三大类，其账面价值分别为土地34467014.60元，占总价73%；房屋建筑7438127.96万元，占总价22%；机器设备1808035.42万元，占总价5%。2010年9月至2011年9月间，答辩人先后向三原县国土局缴纳土地出让金641.63万元，管理费64.16万元，向三原县财政局缴纳契税140万元，共计845.79万元，方办完了土地申报登记。之后，被答辩人以审批发放国有土地使用权证为要挟，逼迫答辩人书面承诺其对土地使用权有优先受让权。2017年7月14日答辩人按照国有资产处置相关规定和程序，将案涉资产三部分整体在西部产权交易所挂牌处置，2017年12月1日，咸阳市政府就资产转让组织了有被答辩人参加的专项协调会，市政府明确告知被答辩人可以利用优先购买权参与竞拍。2018年1月26日，本案第三人经过竞拍依法取得了上述资产。第三人取得上述资产的所有权后，被答辩人无理干涉，非法行政，导致第三人时经两年，至今不能进行所有权属转移登记。答辩人给被答辩人的《承诺书》并非被答辩人在诉状中所述“经原、被告平等协商”而为之，而是《承诺书》中所载“停止办理相关手续”为要挟，被逼作出的无奈之举。被答辩人以自身具有的行政权力胁迫答辩人对其承诺的行为，违反《宪法》及行政法基本原则，属于无效的民事行为，被答辩人被迫而为的承诺行为也当然属于无效的民事行为，其内容并非答辩人的真实意思表示，当然无效。答辩人为什么要给自己套个枷锁，给别人一个“优先权”？被答辩人又说“拍卖转让协议中土地价格明显偏低，涉嫌低价转让国有资产”，这种说法缺乏证据支持，不能成立。被答辩人所称“2018年5月，被告与第三人来三原县不动产中心咨询该宗土地的转移登记事宜时，原告才得知被告在2018年1月26日将包括该宗土地在内的陕柴厂低价拍卖转让给第三人”与事实不符。为了被答辩人的优先权，2017年市政府专门组织了协调会，参加会议的主管县长等同志应当向县政府汇报，答辩人处置的资产是包括土地、厂房建筑物、机器设备等在内的综合性资产，而不是单就土地使用权进行的处分，因此，无法满足被答辩人选择性对土地的渴求。被答辩人“确认拍卖转让协议无效”的诉请不能成立，债权不能对抗物权是常识性问题。被答辩人的两个诉讼请求，一个是确认优先权，一个是确认拍卖转让协议无效，这是两个性质不同的诉，应当是两个案件解决的问题。综上所述，被答辩人对于本案所涉及的综合性资产自始至终不具有优先购买权，答辩人与第三人的拍卖转让协议合法有效，应当驳回被答辩人的诉讼请求。 第三人陕西新兆置业有限公司辩称：被答辩人与被告之间是否存在优先购买权的约定，答辩人不知情。即使该约定属实，其也不能对抗答辩人以公开竞拍方式并已支付全部转让款而合法受让案涉土地使用权，更不是被答辩人确认案涉转让协议无效的依据。本案中，被告与答辩人签订的《资产交易合同》是双方当事人真实意思表示，并不存在无效之情形。优先购买权并非绝对购买权，被答辩人不能以其与被告约定的优先购买权为依据主张被告与答辩人签订的《资产交易合同》无效。即使假设被告转让案涉标的的行为侵犯了被答辩人的优先购买权，被答辩人据此主张确认被告与答辩人合同无效也没有法律依据，其应另行向被告主张相关损失。另外，公共利益是指能够满足一定范围内所有人需要的对象，即具有公共效用的对象，或者说，能够满足一定范围内所有人生存、享受和发展的、具有公共效用的资源和条件。本案转让土地性质为工业用地，并不涉及任何公共利益。被答辩人虽为一级人民政府，但在本案民事法律关系中，其与答辩人属平等交易主体，即使假设存在损害优先购买权情形，也不能上升至损害公共利益。被答辩人将自身利益与公共利益等同，明显错误。案涉转让标的经评估后，经咸阳市XX委批准，通过合法的公开拍卖程序，由答辩人竞拍取得，不符合低价转让价款明显偏低、涉嫌低价转让国有资产情形，被答辩人据此无法取得优先购买权。案涉转让标的经陕西正元资产评估有限公司评估，并以评估值5260.57万元作为公开拍卖挂牌交易，答辩人最终以高于评估价值的5261万元公开竞拍取得。整个交易程序合法、公开、公正，根本不存在拍卖转让协议中土地价格明显偏低，涉嫌低价转让国有资产的情形，不适用《XX镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第26条的规定，被答辩人无权据此取得优先购买权并确认协议无效。综上，请求依法驳回被答辩人的诉讼请求。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。原告向法庭提供了下列证据：1、①2012年4月19日咸阳工业资产经营有限公司承诺函；②西部产权交易所网页公开信息。证明在交易条件下原告享有优先受让权的事实；2、①2016年12月29日三原县国有建设用地使用权出让成交确认书一份；②2018年8月24日三原县国有建设土地使用权出让成交确认书一份；③2018年12月17日三原县国有建设土地使用权出让成交确认书一份；④三原县人民政府关于公布三原县XX镇基准地价更新和调整成果的通知；⑤三原县基准地价图；⑥西部产权交易所有限公司产权交易凭证。证明被告与第三人拍卖价格低于市场价格，原告有法定优先权，拍卖转让协议应当无效。被告对原告证据质证意见为：对证据一①真实性无异议，证明目的不认可。承诺函是原告不给被告办理登记，逼迫被告作出的承诺，第一页第二段最后三行表明，作出承诺前，原告不予发放证书。且第一页最后一段及第二页表明，原告以对办理相关手续为要挟，行政职责作为交换条件的做法，违法行政。所以承诺内容违法无效。承诺书约定的是土地使用权，而不是其它资产。本次处理的是包括土地权在内的，还有机器设备等综合资产。对②真实性无异议；对证据二①②③与本案无关联。对证据二④真实性无异议，此证据刚好说明拍卖时评估价没有偏离市场价，价格合理，应得到法律保护。对证据二⑤⑥无异议；对⑥真实性无异议，刚好证明本次交易合法性、有效性。第三人对原告证据质证意见为：对证据一①真实性无法确认。第三人在竞拍时对承诺函不知情。2018年1月份已经支付了全部款项，但至今原告利用行政职权，要求相关部门拒绝向第三人办理相关手续。对②真实性无异议，证明目的不认可。即使原、被告间约定了优先购买权，不影响第三人通过合法方式竞拍取得案涉土地使用权。对证据二同意被告意见。原告主张的优先购买权并非法定的，属于约定的，法律上属于债权，不能对抗第三人。被告向法庭提供了下列证据：1、证据一①《咸阳市政府国有资产监督管理委员会关于同意咸阳市工业资产经营有限责任公司转让公司持有的原陕柴厂资产的批复》。（咸国资发【2017】24号）；②陕柴厂整体资产转让《公告》；③整体转让《公告》张贴照片；④西部产权交易所拍卖公开信息；⑤陕西国恒拍卖有限公司网上公开《拍卖公告》；⑥2017年7月13日《华商报》公开《拍卖公告》；⑦2017年12月7日《城市金融报》公开《拍卖公告》。证明被告咸阳市工业资产经营有限公司处置其持有的原陕柴厂整体资产，既有国有资产管理部门的批复，又有多种形式的对外公告，处置方式合法合规，应得到法律的保护。同时证明，处置的是包含土地、厂房建筑物及机器设备的综合性整体资产，并非仅对土地使用权的处分，即便有人对土地有优先权，也不能及于案涉整体资产。2、证据二《西部产权交易所有限责任公司产权交易凭证》。证明案涉资产已于2018年1月23日由第三人经拍卖取得所有权；3、证据三《咸阳市国有资产监督管理委员会关于陕西新兆置业有限公司反映问题的说明》。（咸国资字[2018]195号）。证明原告三原县政府在资产挂牌的次日，即2017年7月15日就知道资产拍卖事宜，市政府也明确告知其可以优先购买，但是，原告并未在西部产权交易所报名，也未向XX委或者被告表达想购买的愿望。原告对被告提供的证据质证意见为：对证据一①真实性请法庭予以核实。②③没见到过，是否在陕柴厂大门口也看不清。④⑤⑥⑦真实性无异议，证明目的不认可。优先权通知是能确保优先权人知悉的方式。公告是只有电话等无法联系的情况下才能公告。对证据二真实性无异议。证明目的不认可；对证据三文件真实性无异议。对内容不认可，出具的情况反映说明形式上不是政府文件，法律性质上应是单位证言。第三人对被告证据质证意见为：对证据真实性、证明目的均无异议。原告是知道或应当知道案涉资产通过拍卖方式进行出卖的事实。被告最后一组证据也明确说明了，原告知道但放弃了优先购买权。第三人向法庭提供了下列证据：1、国有土地使用证；2、①咸阳市工业资产经营有限责任公司转让的原陕西省柴油机厂土地使用权、房屋建筑物、机器设备一批挂牌公告；②拍卖成交确认书；③资产交易合同；④付款凭证；⑤西部产权交易所有责任公司产权交易凭证。原告经质证认为：对证据一真实性无异议，但与本案无关联；对证据二①真实性无异议②③④⑤真实性无异议，拍卖时间在合同上没有具体显示。证明目的不认可。拍卖转让成交价明显低于同期同类工业用地的市场价，政府有法定的优先购买权，以签订合同否定原告优先购买权不能成立。被告经质证认为：对证据真实性、合法性、关联性、证明目的均无异议。以上证据，对当事人双方对其真实性无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证，对于有争议的证据，三原县国有建设用地使用权出让成交确认书3份、三原县人民政府关于公布三原县XX镇基准地价更新和调整成果的通知、三原县基准地价图，因被告转让通过资产评估，相关部门批准，公开竞拍等程序，且原告没有参与竞拍，故对原告证明目的本院不予确认。对《咸阳市国有资产监督管理委员会关于陕西新兆置业有限公司反映问题的说明》，因原告承认其真实性，且由被告提供，本院予以确认。 XXXXXXXXXXXXXX2345本院经审理查明事实如下：2008年11月被告在原陕柴厂经营性破产资产拍卖会上以3800多万的价格竞拍取得原陕柴厂资产，资产包括土地306.59亩、房屋建筑63项、机床等机器设备191项共三大类，其账面价值分别为土地34467014.60元，占总价73%；房屋建筑7438127.96万元，占总价22%；机器设备1808035.42万元，占总价5%。之后，被告在办理国有土地使用权证时，向原告书面承诺其对土地使用权有优先受让权。2017年2月22日，咸阳市政府国有资产监督管理委员会咸国资发（2017）24号文件批复原则同意进行转让。2017年7月14被告按照国有资产处置相关规定和程序，将案涉资产委托陕西国衡拍卖有限公司整体在西部产权交易所挂牌处置，挂牌价格5260.57万元，并通过张贴、报纸、网站向社会公告，挂牌日期为2017年7月14日至2018年1月23日。2017年12月1日，咸阳市政府就资产转让组织了有原告及被告参加的专项协调会，市政府及被告明确告知原告可以利用优先购买权参与竞拍，原告一直没有登记参加。2018年1月26日，本案第三人经过竞拍以5261万元取得了上述整体资产。 本院认为，该案争议的焦点为原告是否具有优先购买权及原告未行驶优先购买权是否必然导致被告与第三人签订的拍卖转让协议无效。原告主张自己具有优先购买权的理由主要有两点：1、被告向原告出具的承诺书；2、被告转让的价格明显低于市场价。被告2008年11月在原陕柴厂经营性破产资产拍卖会上以3800多万的价格竞拍取得案涉整体资产，被告在办理土地出让手续时，被告以审批发放国有土地使用权证为条件，向原告书面承诺其对土地使用权有优先受让权。被告认为该承诺是在原告不给其办理土地出让登记手续情况下以此作为条件作出的不得已行为，不是自己真实意思表示，该承诺应当无效。本院认为，原告非法律规定的依法享有优先购买权人，其非涉案资产的按份共有人和共同共有人，也非涉案资产的承租人和股东，及法律规定的享有优先购买权的其它情形。被告虽向原告出具承诺，但以原告行使公权作为条件的，没有法律依据。2017年7月14日，被告经过批准将案涉资产整体在西部产权交易所挂牌处置，并通过张贴、报纸、网站向社会进行了公告，符合《中华人民共和国拍卖法》第四十七条“拍卖公告应当通过报纸或者其它新闻媒介发布”的规定。2017年12月1日，咸阳市政府就资产转让组织了有原告及被告参加的专项协调会，明确告知原告可以利用优先购买权参与竞拍，原告在被明确告知的情况下没有参与竞拍，应认定为原告放弃了优先购买权。2018年1月26日，本案第三人经过竞拍依法取得了上述资产。另外案涉转让标的经陕西正元资产评估有限公司评估，以评估值5260.57万元作为公开拍卖挂牌交易，整个过程公开、公平、公正，第三人最终以高于评估价值公开竞拍取得。原告认为被告出让价格明显过低，违反了《中华人民共和国XX镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十六条。该条明确规定当土地使用权转让价格明显低于市场价格的，人民政府享有优先购买权。但原告在协调会上被明确告知可以利用优先购买权参与竞拍时未行驶优先购买权。综上所述，原告放弃了优先购买权，并基于自己没有行使优先购买权及认为被告出让价格过低，主张被告与第三人签订的拍卖转让协议无效，证据不足，本院不予支持。对被告及第三人的辩解理由本院予以采纳。 依据《中华人民共和国物权法》第一百零一条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第二百三十条，《中华人民共和国拍卖法》第四十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下： 驳回原告三原县人民政府的诉讼请求。 案件受理费100元，由原告自行负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于陕西省咸阳市中级人民法院。 审 判 长 张 波 人民陪审员 陈 静 人民陪审员 王喜玲 二〇一九年七月二十九日 （院印）书记员何方元 附法律释明： 《中华人民共和国物权法》 第一百零一条按份共有人可以转让其享有的共有的不动产或者动产份额。其他共有人在同等条件下享有优先购买的权利。 《中华人民共和国合同法》 第五十二条有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； （三）以合法形式掩盖非法目的； （四）损害社会公共利益； （五）违反法律、行政法规的强制性规定。 第二百三十条出租人出卖租赁房屋的，应当在出卖之前的合理期限内通知承租人，承租人享有以同等条件优先购买的权利。 《中华人民共和国拍卖法》 第四十七条拍卖公告应当通过报纸或者其他新闻媒介发布。 《中华人民共和国民事诉讼法》 第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。 人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。 1