广东省博罗县人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1322行初201号原告彭小铃，男，汉族，1963年3月10日出生，身份证住址：广东省和平县。委托代理人黄姝，广东普罗米修律师事务所律师。委托代理人黄军明，广东普罗米修（东莞）律师事务所律师。被告惠州市惠阳区永湖镇人民政府，住所地：广东省惠州市惠阳区。法定代表人魏荣坤，镇长。诉讼负责人潘日粦，党委委员、武装部部长。委托代理人骆少文、陈媚凤，广东铸铭律师事务所律师。被告惠州市惠阳区永湖镇畜牧兽医站，住所地：广东省惠州市惠阳区。法定代表人陈万里，站长。委托代理人严慧丹，广东日升律师事务所律师。原告彭小铃诉被告惠州市惠阳区永湖镇人民政府（以下简称“永湖镇政府”）、惠州市惠阳区永湖镇畜牧兽医站（以下简称“永湖畜牧站”）撤销行政决定纠纷一案，本院于2019年5月8日受理后，依法组成合议庭，于2019年7月17日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人黄姝、黄军明，被告永湖镇政府的诉讼负责人潘日粦及委托代理人陈媚凤，被告永湖畜牧站的法定代表人陈万里及委托代理人严慧丹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年1月7日，永湖镇政府下属的永湖镇农业办公室与永湖镇畜牧站向彭小铃作出并送达《通知》：根据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国畜牧法》《畜禽养殖污染防治管理办法》《广东省环境保护条例》《惠州市畜禽养殖业环境保护管理暂行规定》，以及《惠州市人民政府关于划定畜禽禁养区的通告》（惠府[2013]158号，2013年12月26日发布，2014年1月1日起施行）……等有关规定，人民政府已依法公告了惠府[2013]158号《通告》，《通告》要求依法取得相关证照经营的养殖场，必须于2014年底前自行搬迁或关闭；对未取得合法养殖证照的养殖场必须于2014年5月底前自行搬迁或关闭，逾期未搬迁或关闭的，依法取缔。经查，你仍在永湖辖区淡水河流域禁养区范围内养殖场的非法养殖行为已违反了上述规定，人民政府也未收到过你针对上述[2013]158号《通告》提出的申辩陈述意见。所以，根据惠阳府办[2017]44号《惠州市惠阳区畜禽非法养殖污染防治工作制度》规定，限你于2019年3月1日前对前述非法养殖自行清理或关闭，逾期，将依法取缔并交由相关部门进行清拆，一切后果自负。你在收到本通知后，依法享有申辩、陈述意见的权利或可依法申请行政复议，或向人民法院起诉。原告诉称，原告自2011年起租赁惠阳区永湖镇麻溪村、虎爪村老围下村等荒地作为肉鸽养殖生产基地，现已发展为有53户养鸽户的养鸽场，建场以来，一起秉持依法合规、环境友好的经营承则，与当地村民和谐相处，为丰富城乡居民“菜篮子”、保障民生供应、繁荣社会经济、活跃城乡经济作出了重要贡献。2019年1月7日，原告忽然收到惠州市惠阳区永湖镇人民政府与惠州市惠阳区永湖镇畜牧兽医站联合发来的《通知》，通知认定原告非法养殖，并要求原告自行关闭养殖场，逾期将依法取缔并交由相关部门进行清拆，一切后果自负。原告认为，被告认定原告非法养殖，并要求原告自行关闭养殖场，逾期将依法取缔并交由相关部门进行清拆的行为属于违法具体行政行为，应予撤销。理由如下：被告发出《通知》系主体不适格，永湖镇农业办公室作为被告一所属机构，发出相关《通知》没有相应法律依据，也超出了其行政职权。根据《广东省环境保护条例》第七十七条之规定，即使委托人的养殖场应予关闭和拆除，有权具体实施关闭和拆除行为的是县级以上人民政府，而被告发出该《通知》主体显然不适格。原告自建场以来辛勤劳作，为社会提供了丰富的产品，丰富了人民群众的餐桌，提升了人民群众生活水平，功不可没。但被告并未恪守依法行政的原则，作出具体行政行为时明显违反法律的授权，侵犯了原告的合法权益，为维护原告的合法权益和法律的尊严，特起诉至法院，请求：一、判令撤销被告2019年1月7日作出的要求原告自行关闭养殖场，逾期将依法取缔的《通知》。二、本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1.《通知》，证明被告向原告发出通知，认定原告非法养殖并限原告2019年3月1日前自行清理或关闭，逾期将依法取缔并拆除，被告发出该通知是超越职权的违法行为。2.永湖镇政府机构概括，证明两被告的诉讼主体资格。3.广东省博罗县人民法院（2018）粤1322行初292号行政判决书，证明被告多次向原告发出与本案内容相近的责令拆除通知，2018年原告已对被告发出的责令拆除通知诉至法院，法院在2018年12月28日作出的（2018）粤1322行初292号行政判决书中已作出撤销通知的判决，被告对于发出本案通知应适用的法律以及有权发出本案通知的主体等相关法律问题在292号案件中已充分知悉，被告在收到292号撤销通知的判决后，马上又作出一份内容相近的拆除通知，可见被告知法犯法，藐视法律。被告永湖镇政府辩称，原告的起诉没有事实和法律依据，依法应当驳回原告的起诉或者全部诉讼请求。一、原告彭小铃诉讼主体资格佐证不足，依法应当驳回起诉。原告彭小铃未提供主体资料佐证其身份，且原告也未提供涉案《通知》所指的白鸽养殖场是否为其所有并依法合规等证据材料。至此，无法得知原告是否系行政诉讼适格主体。假设，原告无法提供诉案白鸽养殖场经营等相关资料，则应当依法驳回其起诉。二、退步说，即使原告具有适格的诉讼主体资格，但永湖镇人民政府农业办公室于2019年1月7日作出的《通知》不属于具体行政行为，不具有可诉性。永湖镇人民政府农业办公室于2019年1月7日作出的《通知》后，涉案白鸽养殖场并未依据该通知拆除，事实上较长时间内一直存续。为此，涉案通知不符合具体行政行为的构成要件，不具有强制执行力，且原告利益也未因该通知受到损害。三、涉案《通知》性质属于行政事实行为，不属于具体行政行为，永湖镇人民政府农业办公室依职权发出涉案通知合法合规。故此，依法应当驳回原告起诉。1.惠州市人民政府办公室2013年12月26日发布，2014年1月l日起施行的《惠州市人民政府关于划定畜禽禁养区的通告》(惠府(2013)158号)（以下简称“《通告》”）规定，对“生活饮用水水源保护区、风景名胜区、自然保护区的核心区及缓冲区；市区和各乡镇中心区、工业园区等人口集中活动区、农村村民集中住宅区及上述区域周边500米范围内；东江、西枝江沿江两岸向外各l公里范围内，东江各支流距离入江口10公里内河段的两岸向外各1公里范围内；淡水河及潼湖流域范围内；大型水库及县级以上人民政府划定为饮用水水源（含应急、备用）的中小型水库集雨区范围内；铁路、高速公路、国道、城市（际）主干道两侧向外各500米范围内”划定禁养区的通告行为。同时，上述《通告》还明确规定，本通告发布前在禁养区内已存在并依法取得环保、动物防疫、住房和城乡规划建设、国土资源、工商等相关证照经营的养殖场，必须于2014年底前自行搬迁或关闭；在限养区范围内不得审批新（扩）建养殖场，原有合法养殖场不得扩大养殖规和改变养殖种类。在禁养区、限养区内未取得合法养殖证照的养殖场必须于2014年5月底前自行搬迁或关闭，逾期未搬迁或关闭的，依法取缔。2.惠州市惠阳区人民政府办公室2017年12月4日发布《惠州市惠阳区人民政府办公室关于修订的通知》(惠阳府办(2017)44号)（以下简称“《惠阳区通知》”）规定第五条“各镇人民政府（含街道办事处，下同）是各畜禽非法养殖污染防治工作的责任主体，负责常态巡查、宣传教育、调查核实、清理拆除、建章立制等工作，协助职能部门开展执法工作。”3.《广东省城乡规划条例》第五条“……县级人民政府应当明确镇人民政府办事机构承担村镇规划建设管理职责。”从上述法律法规可得知，被告惠州市惠阳区永湖镇人民政府下设的永湖镇人民政府农业办公室作为负责贯彻执行国家和上级政府有关农业和农村工作的方针、政策等部门有权责向原告发出涉案通知。况且，该通知仅仅系被告或者惠州市惠阳区永湖镇规划建设办公室在行政管理活动中履行上级行政机关指示命令，行使行政职权，所作出的行政行为不存在法律效果，性质上应当属于行政事实行为，根本不属于具体行政行为。因此，应当依法驳回其起诉。综上所述，请求人民法院依法驳回原告对被告的起诉或者全部诉讼请求。被告永湖镇政府提交了以下证据：惠阳府办（2017）44号惠州市惠阳区畜禽非法养殖污染防治工作制度，证明涉案通知不是具体行政行为，本案不具有可诉性。被告永湖畜牧站辩称，第一，涉案《通知》对原告权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼的受案范围。行政机关就特定事项作出的内部工作部署安排，对当事人的权利义务不产生实际影响的，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，被告永湖镇人民政府与被告向原告发布的通知，是为更好地落实惠州市人民政府以及惠州市惠阳区人民政府关于畜禽养殖禁养区划分的相关通告内容，对辖区内开展非法养殖场清拆整治工作的工作目标、领导机构、组织机构及任务分工、时间要求、工作要求等内部事务作出的工作部署，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。第二，即使涉案《通知》为行政诉讼受案范围，但涉案《通知》的主体、内容、程序均合法，不存在原告所主张的撤销情形。一、涉案《通知》的主体合法，不存在原告所述的超越职权情形。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证，或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，原告经营的养殖场从2011年设立至今，一直未取得建设规划许可、养殖证照、排污许可等合法建设、养殖手续，且被惠府【2013】158号《惠州市人民政府关于划定畜禽禁养区的通告》、中纳入畜禽禁养区，属于应当依法限期拆除的违法建筑物。被告永湖镇政府作为当地基层政府组织，有权作出清理通告，通知原告限期自行拆除养殖场。另，惠阳府办(2017)44号《惠州市惠阳区畜禽非法养殖污染防治工作制度》第五条明确规定了各镇人民政府（含街道办事处，下同）是各畜禽非法养殖污染防治工作的责任主体，负责常态巡查、宣传教育、调查核实、清理拆除、建章立制等工作，协助职能部门开展执法工作。本工作制度第三条明确规定，本制度按照“属地管理、常态巡查、部门联动、严格执法、强化监督、失职追责”的原则，严格落实属地管理和部门监管责任，完善巡查于联合执法制度，防治非法养殖反弹，实现畜禽非法养殖污染防治工作常态化管理。综上，被告永湖镇政府作为基层人民政府，有权对原告的非法养殖行为作出涉案《通知》，要求原告限期自行清理或关闭；而被告作为基层畜牧兽医单位，承担着所在辖区与畜禽相关的职能工作。故，涉案《通知》的主体合法，不存在原告起诉状中所述的超越权限情形。二、涉案《通知》内容依据充分，符合法律规定。1.原告所经营的养殖场为惠阳府办(2017)44号《惠州市惠阳区畜禽非法养殖污染防治工作制度》中规定的畜禽非法养殖。原告所经营的养殖场成立于2011年，位于永湖辖区淡水河流域禁养区范围内。原告对该养殖场属于惠阳区划分的禁养区的事实对该事实在公司成立时已经知悉。截止目前为止，其经营的养殖场，未取得营业执照、城乡规划、环保、防疫等部门颁发的合法证照，存在违法情形，属于惠阳府办(2017)44号《惠州市惠阳区畜禽非法养殖污染防治工作制度》第二条“本制度所称畜禽非法养殖是指未经审批的养殖场……”规定的非法养殖场。2.原告非法养殖行为发生在惠府(2013)158号《惠州市人民政府关于划定禁养区的通告》整个施行期间，持续时间长，且惠府(2013)158号至今未清理，该文件可作为涉案《通知》作出的依据之一；即使该文件不能作为涉案《通知》作出的依据，也不影响涉案《通知》的合法性。原告认为《通知》作出的时间是2019年1月7日，《通知》作出的依据之一即惠府(2013)158号《惠州市人民政府关于划定禁养区的通告》有效期至2018年12月31日止，属于失效文件，不能在被援用，完全是错误的。原告的非法养殖行为发生在惠府(2013)158号《惠州市人民政府关于划定禁养区的通告》整个施行期间，且惠府(2013)158号文件至今未清理。该通告从发布至今一直在惠州市人民政府官网对外公示，原告也从未提出过任何异议。另，惠州市环境保护局官网发布的《关于公开征求意见的函》及附件内容明确，因相关时间节点已过、相关工作已整治工作基本完成，《惠州市人民政府关于划定畜禽禁养区的通告（修订稿）》中明确将原通告中的第三条修改为“禁养区内的畜禽养殖场（点）一律依法关闭、取缔……”，新修订的通告中其他内容与原通告内容一致，即使按照即将修订的通告内容，原告也是在禁养区内，也应依法关闭取缔。因此，涉案《通告》援用惠府(2013)158号文件是符合规定的。事实上，惠州市惠阳区人民政府早在2006年2月发布《关于划定畜禽禁养区的通告》（惠阳府【2006】11号；2010年12月14日对惠阳区畜禽禁养区做了重新划定（惠阳府【2010】119号），已经明确淡水河饮用水源保护区属于禁养区；2019年2月25日，惠州市惠阳区人民政府根据《中国人民共和国环境保护法》、《中国人民共和国畜牧法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等有关法律法规，按照《关于印发的通知》（环办水体【2016】99号）、《惠州市人民政府关于划定畜禽禁养区的通告(惠府(2013)158号)等有关标准，对惠阳区畜禽养殖禁养区进行细化完善，又发布了《惠州市惠阳区人民政府关于细化惠阳区畜禽养殖禁养区的通告》(惠阳府[2019]15号)。3.通知中明确告知原告依法享有的陈述、申辩的权利，并告知其相应的救济途径，程序合法。综上所述，原告的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围法院应当根据《行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一项之规定裁定驳回原告诉求；即使属于行政诉讼受案范围的，因涉案《通知》合法，不存在可撤销情形，法院应当根据《行政诉讼法》第六十九条规定依法判决驳回原告的诉讼请求。被告永湖畜牧站提交了以下证据：1.关于划定畜禽禁养区的通告（惠阳府[2006]11号）、关于重新划定惠阳区畜禽养殖业禁养区的通告（惠阳府[2010]119号、惠州市惠阳区人民政府关于细化惠阳区畜禽养殖禁养区的通告（惠阳府[2019]15号），证明原告经营的养殖场属于畜禽禁养区的事实。2.网上打印《惠州市人民政府关于划定畜禽禁养区的通告》（惠府【2013】158号、关于《惠州市人民政府关于划定畜禽禁养区的通告（修订稿）》公开征求意见的函及附件，证明：①《惠州市人民政府关于划定畜禽禁养区的通告》惠府【2013】158号现在仍有效的事实；②无论按照《惠州市人民政府关于划定畜禽禁养区的通告》（惠府【2013】158号、还是按照惠州市人民政府关于划定畜禽禁养区的通告（修订稿），原告经营的养殖场均位于惠州市人民政府划定的禁养区的事实。3.惠州市惠阳区人民政府办公室关于修订《惠州市惠阳区畜禽非法养殖污染防治工作制度》的通知（惠阳府办【2017】44号，证明涉案《通知》是本案被告为了落实惠州市、惠阳区两级政府关于畜禽养殖禁养区划分的相关通告内容，对本辖区内开展非法养殖场清拆整治工作的工作目标、领导机构、组织机构及任务分工、时间要求、工作要求等内部事务作出的工作部署，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。经庭审质证，本院根据双方当事人提交的证据，对方无异议的，本院予以确认；有异议的，在认定事实时予以参考。经审理查明,原告彭小铃经营的养鸽场位于惠州市惠阳区麻某村山某小组，未取得相关执照。2019年1月7日，永湖镇政府下属的永湖镇农业办公室与永湖畜牧站向原告作出并送达《通知》，内容为：“根据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国畜牧法》《畜禽养殖污染防治管理办法》《广东省环境保护条例》《惠州市畜禽养殖业环境保护管理暂行规定》，以及《惠州市人民政府关于划定畜禽禁养区的通告》（惠府[2013]158号，2013年12月26日发布，2014年1月1日起施行）……等有关规定，人民政府已依法公告了惠府[2013]158号《通告》，《通告》要求依法取得相关证照经营的养殖场，必须于2014年底前自行搬迁或关闭；对未取得合法养殖证照的养殖场必须于2014年5月底前自行搬迁或关闭，逾期未搬迁或关闭的，依法取缔。经查，你仍在永湖辖区淡水河流域禁养区范围内养殖场的非法养殖行为已违反了上述规定，人民政府也未收到过你针对上述[2013]158号《通告》提出的申辩陈述意见。所以，根据惠阳府办[2017]44号《惠州市惠阳区畜禽非法养殖污染防治工作制度》规定，限你于2019年3月1日前对前述非法养殖自行清理或关闭，逾期，将依法取缔并交由相关部门进行清拆，一切后果自负。你在收到本通知后，依法享有申辩、陈述意见的权利或可依法申请行政复议，或向人民法院起诉。”原告不服该通知，遂起诉至本院。另查明，《惠州市人民政府关于划定畜禽禁养区的通告》（惠府[2013]158号）中规定“禁养区范围：……东江各支流距离入江口10公里内河段的两岸向外各1公里范围内；淡水河及潼湖流域范围内；……”该通告自2014年1月1日起施行，有效期5年。庭审中，被告永湖镇政府称永湖镇全镇位于淡水河流域范围内，均为禁养区范围；2019年1月7日发出涉案《通知》后原告还一直在经营，直到2019年5月14日被清拆，但清拆行动与涉案《通知》没有关联。本院认为，本案的争议焦点是：一、永湖镇农业办公室与永湖畜牧站作出涉案《通知》的行为是否可诉。二、永湖镇农业办公室与永湖镇畜牧站作出涉案《通知》的行为是否合法。关于争议焦点一，涉案《通知》中认定原告在禁养区范围内“非法养殖”，限期原告“自行清理或关闭”，属于行政处罚范畴，而“逾期，将依法取缔并交由相关部门进行清拆”属于行政强制范畴。故涉案《通知》与原告存在行政法律上的利害关系，具有可诉性，原告有权向本院提起行政诉讼。涉案《通知》中亦载明原告可依法向人民法院起诉。现两被告辩称该《通知》不具有可诉性，本院不予采纳。关于争议焦点二，永湖镇农业办公室与永湖畜牧站认定原告在禁养区范围内“非法养殖”，遂作出涉案《通知》。《广东省环境保护条例》第七十七条规定“违反本条例第四十九条规定，在县级以上人民政府有关主管部门划定的畜禽禁养区从事畜禽养殖业的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处五万元以上十万元以下罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”根据上述规定，两被告不具有对在禁养区内从事畜禽养殖业的相对人作出责令停止违法行为、拆除或者关闭的职权。另，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条第一款规定“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第四十一条规定“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”本案中，未有证据显示永湖镇农业办公室与永湖畜牧站在作出涉案《通知》前告知原告作出行政处罚的事实、理由、依据及原告依法应享有的陈述、申辩等权利。故，永湖镇农业办公室与永湖畜牧站作出的涉案行为违反了行政处罚法的相关规定。原告请求撤销涉案《通知》，理由充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第四项的规定，判决如下：撤销被告惠州市惠阳区永湖镇人民政府与惠州市惠阳区永湖镇畜牧兽医站于2019年1月7日对原告彭小铃作出的涉案《通知》。本案受理费50元（原告已缴交），由被告惠州市惠阳区永湖镇人民政府与惠州市惠阳区永湖镇畜牧兽医站共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。审 判 长  邹 兴人民陪审员  刘丽谊人民陪审员  黄惠兰二〇一九年八月三十日法官助理李丽莹书记员陈璐