长沙铁路运输法院 行 政 判 决 书 (2019)湘8601行初302号 原告杨惠敏，女，汉族，1986年2月21日出生，住湖南省长沙县。 委托代理人闫申虎，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人姜亮，北京市京师律师事务所实习律师。 被告长沙经济技术开发区管理委员会，住所地湖南省长沙经济技术开发区三一路2号。 法定代表人张庆红，该区管理委员会主任。 被告长沙县自然资源局，住所地湖南省长沙县星沙街道望仙路598号。 法定代表人范新国，该局局长。 被告长沙经济技术开发区拆迁事务所，住所地湖南省长沙县漓湘东路（湖南警察学院北门东侧）。 法定代表人陈军，该拆迁事务所副所长。 上述三被告共同委托代理人朱松林，男，长沙经济技术开发区拆迁事务所工作人员。 上述三被告共同委托代理人周荟，湖南中楚律师事务所律师。 原告杨惠敏诉被告长沙经济技术开发区管理委员会（以下简称“经开区管委会”）、长沙县自然资源局、长沙经济技术开发区拆迁事务所（以下简称“经开区拆迁事务所”）行政协议纠纷一案，本院于2019年7月19日受理后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告杨惠敏及其委托代理人闫申虎，被告经开区管委会、长沙县自然资源局、经开区拆迁事务所的共同委托代理人朱松林、周荟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年5月5日，经开区拆迁事务所与杨惠敏签订《房屋拆迁补偿协议》，约定杨惠敏于协议签订之日起15个工作日内自行拆除位于长沙县?梨街道××社区××组的房屋，经开区拆迁事务所补偿杨惠敏757760元，后双方均按协议履行完毕。 原告杨惠敏向本院提出诉讼请求:1.判决确认《房屋拆迁补偿协议》无效；2.判令本案的诉讼费用全部由被告承担。事实和理由：被告经开区管委会在《汽车零部件代征地项目》的批复文件已经失效，补偿标准明显不合理、显失公平的情况下，与原告签订的《房屋拆迁补偿协议》应属无效，请依法判决。 原告杨惠敏向本院提供的证据材料有：1.《房屋拆迁补偿协议》；2.《农用地转用、土地征收审批单》；3.《汽车零部件代征地项目征收拆迁补偿安置方案》；4.《长沙县人民政府征收土地方案公告》；5.《长沙县人民政府农村集体土地协议拆迁补偿安置通告》；6.《汽车零部件代征地项目集体土地协议拆迁补偿安置通告》；7.《长沙县国土资源局征地补偿安置方案征求意见公告》；8.《长沙县国土资源局征地补偿安置方案实施公告》。 被告经开区管委会、长沙县自然资源局、经开区拆迁事务所辩称：1.原告杨惠敏诉称《房屋拆迁补偿协议》无效，属于对土地房屋征收补偿协议的效力问题提起的诉讼，不属于行政诉讼受案范围，人民法院应依法驳回原告的起诉。2.本案《房屋拆迁补偿协议》于2017年5月5日签订，若杨惠敏对协议有异议，应于协议签订之日起一年内向人民法院提起诉讼，但其于2019年7月12日才向人民法院起诉，且无耽误起诉期限的正当事由，因此，杨惠敏向人民法院起诉超过起诉期限。3.《房屋拆迁补偿协议》合法有效。基于杨惠敏的要求，经开区拆迁事务所按照汽车零部件生产项目征收拆迁时适用的有效文件规定的补偿标准核算出杨惠敏户的补偿情况，于2017年5月5日与杨惠敏签订《房屋拆迁补偿协议》，该协议系双方自愿签订，内容不违反法律法规的强制性规定，亦不具有《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的行政行为无效的情形，《房屋拆迁补偿协议》合法有效。4.杨惠敏对〔2013〕政国土字第2111号文件效力的质疑没有事实和法律依据，不能成立，对补偿标准的质疑亦不能成立。综上所述，请求人民法院在查明事实的基础上，依法驳回原告杨惠敏的起诉。 被告经开区管委会、长沙县自然资源局、经开区拆迁事务所向本院提供的证据材料有：1.《湖南省人民政府农用地转用土地征收审批单》及审批红线图；2.《长沙县人民政府征收土地方案公告》、送达回证及照片；3.《长沙县国土资源局征地补偿安置方案征求意见公告》、送达回证及照片；4.《长沙县国土资源局征地补偿安置方案实施公告》、送达回证及照片；5.《代收申请书》；6.被征地人员调查表、原告户家庭人员身份信息、结婚证；7.房屋调查平面图及照片、征地拆迁房屋补偿计算表、其他补偿计算表、联合会审情况表、房屋拆迁情况；8.《房屋拆迁补偿协议》；9.领条及支票存根；10.房屋腾地验收单；11.湖南省机构编制委员会关于印发《中共长沙经济技术开发区工作委员会、长沙经济技术开发区管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知、长沙县自然资源局组织机构变更情况、长沙市机构编制委员会办公室《关于设立长沙经济技术开发区拆迁事务所的通知》。 庭审中，原告对三被告所提交证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，代征地块没有批复。对证据2-4的真实性无异议，对关联性有异议，该证据与代征情况不一致。对证据5的证明目的不予认可，反证原告的房屋不属于上述四组证据所显示的征地范围，属于未批先征，严重违法。对证据6的真实性无异议，合法性有异议，拆迁事务所系事业单位，不属于国土拆迁部门，因此其在被征地人员调查表上盖章无效。对证据8的证明目的及合法性均不认可，因为拆迁事务所不具备拆迁安置主体资格。对证据11的证明目的不认可，拆迁事务所是事业单位，不具备签订协议的主体资格。对证据7、9、10无异议。 三被告对原告所提交证据的质证意见为：对证据2的证明目的有异议，汽车零部件代征地项目批复文件是有效的，征地行为合法，被告按照现行有效的补偿标准对原告进行补偿，补偿也是合法的。对其他证据无异议。 经庭审质证，本院对上述证据作出如下确认：原、被告各方提供的证据均内容真实、形式合法，且与案件具有关联性，均予以采纳作为认定案件事实的依据。 经审理查明，经湖南省人民政府[2013]政国土字第2111号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收长沙县?梨街道办事处土岭社区范围内7.0998公顷集体土地作为汽车零部件生产项目建设用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《长沙市征地补偿安置条例》第八条、第十条的规定，长沙县人民政府于2016年8月12日发布[2016]第35号《征收土地方案公告》，公告本次征地的位置、面积、补偿标准、农业人员安置途径以及登记期限等事项。2017年6月9日，原长沙县国土资源局发布[2017]第96号《征地补偿安置方案征求意见公告》，公告本次征收土地房屋数量、面积、补偿标准、征收补偿总费用、农业人员安置办法以及征求听证意见等事项。2018年2月28日，经长沙县人民政府批准，原长沙县国土资源局发布[2018]第52号《征地补偿安置方案实施公告》，公告本次征收土地房屋及拆迁人口数量、征地补偿标准、征地补偿总费用、农业人员安置办法、拆迁腾地期限、逾期不腾地的法律后果以及对补偿安置有争议可以向长沙县人民政府申请协调等事项。以上公告均由征地项目所在的?梨街道办事处土岭社区签收，并在土岭社区居委会及相关征地现场进行张贴。 原告杨惠敏系长沙县?梨街道××社区××组居民，其房屋位于汽车零部件生产项目建设用地红线范围之外。2016年9月23日，杨惠敏户向经开区征地办、经开区拆迁事务所提交《代收申请书》，称其房屋在经开区用地控制范围内，因经开区项目施工建设，严重影响生产生活，请求提前进行拆迁补偿安置，并承诺：积极配合经开区拆迁事务所按时完成调查、签订房屋拆迁补偿协议、腾地等工作；同意按汽车零部件代征地项目明确的现行政策和时间截点进行拆迁补偿安置；日后如遇拆迁安置政策调整，不再要求按新政策增补拆迁补偿费用，在截止日期后如有新增人口（含婚迁、出生人口），不再要求政府对新增人口作任何补偿安置。2017年5月5日，经开区拆迁事务所与杨惠敏户签订《房屋拆迁补偿协议》，约定杨惠敏户房屋及附属设施、青苗作物等补偿严格按照《长沙市征地补偿安置条例》（103号令）、长县政发［2008］第16号及长政发［2014］7号等现行政策文件规定的补偿标准执行。同时约定杨惠敏户须在协议签订之日起15个工作日内将房屋拆迁腾地，经开区拆迁事务所支付杨惠敏户合法面积房屋补偿费120320元、房屋搬迁费4480元、房屋装（饰）修及设施补偿费145600元、房屋过渡补助费53760元、购房补助费291200元、住宅房屋室外设施包干补偿费52000元、按期拆迁房屋奖励费72800元、生产用房及农用工具、牲畜补助费17600元，以上费用共计757760元。协议还约定付款办法、安置方式、违约责任等内容。协议签订后，杨惠敏户按约定拆除房屋，经开区拆迁事务所支付全部补偿款。2019年7月12日，杨惠敏以《汽车零部件代征地项目》的批复文件已经失效，补偿标准明显不合理、显失公平为由，诉至本院，请求确认《房屋拆迁补偿协议》无效。 另查明，经开区管委会是经湖南省人民政府批准设立的开发区管理机构；经开区拆迁事务所是经长沙市机构编制委员会办公室批准设立的事业法人单位，其主要职责是：负责辖区内的补偿安置资金概算、办理拆迁项目调查登记、资料整理、组织签订拆迁补偿协议、协调办理安置手续等事项；原长沙县国土资源局于2019年5月更名为长沙县自然资源局。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案案涉《房屋拆迁补偿协议》系行政协议，属于人民法院行政诉讼受案范围。原被告双方对签订的《房屋拆迁补偿协议》已履行完毕的事实均无异议，争议焦点在于《房屋拆迁补偿协议》是否存在无效情形而应被认定无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。因此，对于行政协议是否无效的认定，应从签订协议的行政主体是否适格、签订协议程序及协议内容是否存在重大且明显违法情形及合同法规定的无效情形等方面判断。 一、关于签订协议的行政主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定,国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《长沙市征地补偿实施办法》第五条规定,土地行政主管部门可以将征地工作中的事务性和技术性工作委托给征地事务机构承担。本案中，经开区拆迁事务所是经长沙市机构编制委员会办公室批准设立的事业单位，依照上述规定具有签订《房屋拆迁补偿协议》的主体资格。故签订《房屋拆迁补偿协议》的行政主体适格。 二、关于签订协议的程序和协议内容是否存在重大且明显违法情形。拆迁补偿协议是行政机关基于公共利益和行政管理目的,结合被拆迁人具体情况,在协商一致的情况下双方自愿签订的协议。如果双方无法协商一致,任何一方均有权拒绝签订协议。本案中,原被告双方就补偿依据及标准、补偿项目及金额、房屋拆除期限、付款办法、违约责任等内容协商一致,于2017年5月5日签订《房屋拆迁补偿协议》，协议内容系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，签订协议程序及协议内容合法，不存在重大且明显违法情形。 三、关于是否存在合同法规定的无效情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案经审查，《房屋拆迁补偿协议》不具有上述情形。 综上，案涉《房屋拆迁补偿协议》合法有效，不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为无效情形和《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定：公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。庭审过程中经释明，原告杨惠敏拒绝变更诉讼请求。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，判决如下： 驳回原告杨惠敏的全部诉讼请求。 本案受理费50元，由原告杨惠敏负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内通过本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。 审 判 长  杨才清 审 判 员  陈 刚 人民陪审员  杨铁梅 二〇一九年八月十九日 法官助理阳叶倩 书记员廖超艳 附：本判决适用法律条文原文 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十四条第二款公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。