中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申1356号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）黄东友。 委托代理人甘玉娥。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区崇左市江州区人民政府。 法定代表人王耀雷。 委托代理人姚仕能。 委托代理人张明媛。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区崇左市人民政府。 法定代表人何良军。 委托代理人周兵。 委托代理人李小朋。 一审第三人广西壮族自治区崇左市江州区太平街道马安村新环经济联合社。 负责人吴志海。 一审第三人吴文平。 一审第三人马冠生。 一审第三人吴国光。 一审第三人吴石友。 一审第三人吴月妹。 一审第三人吴帮成。 再审申请人黄东友因诉被申请人广西壮族自治区崇左市江州区人民政府（以下简称江州区政府）、广西壮族自治区崇左市人民政府（以下简称崇左市政府）及一审第三人广西壮族自治区崇左市江州区太平街道马安村新环经济联合社（以下简称新环经联社）、吴文平、马冠生、吴国光、吴石友、吴月妹、吴帮成林地行政确认及行政复议一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终772号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行审查，现已审查终结。 黄东友申请再审称：（一）《中华人民共和国宪法》第十条，《中华人民共和国土地管理法》第八条、第九条和《中华人民共和国农村土地承包法》第二章都明确规定土地所有权和使用权分置，尤其是《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》更进一步明确了三权分置。江州区政府和崇左市政府认定只享有所有权的新环经联社也享有使用权是错误的。（二）江州区政府、崇左市政府和一、二审法院不应当将全民造林灭荒的义务造林行为当作是享有使用权的依据，而且黄东友在涉案土地上种树，早已成材，涉案土地并不是义务造林的地方。（三）新环经联社公示将涉案土地上林木承包给岑平安砍伐，这实质是侵犯黄东友的使用权。江州区政府、崇左市政府和一、二审法院认定“公示期间无人提出异议”，与事实不符。事实上，黄东友从公示砍木时起就报告太平派出所，且一直诉讼至今。（四）广西壮族自治区崇左市江州区人民法院（2007）江民初字第48号民事判决（以下简称第48号民事判决）是关于岑平安和新环经联社的债务纠纷，并不是关于土地确权的判决，土地确权不属于人民法院的管辖范围，江州区政府、崇左市政府和一、二审法院不应当将该民事判决当作新环经联社享有使用权的证据。（五）《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条和第二十七条对法定收回承包地的条件作出规定，新环经联社并不具备这些法定条件。（六）原广西壮族自治区崇左县人民政府1983年4月12日签发给黄东友的《崇左县山林权属使用证》是法定的合法证件，要想把80亩土地确权给别人，必须收缴、撤销该合法证件。（七）在岑平安把树木砍伐完毕后，第三人吴文平、马冠生、吴国光、吴石友、吴月妹、吴帮成等六人强行在涉案土地上种植农作物，是侵犯财产权的行为。（八）江州区政府的决定，是援引《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十条、第十五条、第十六条第二款和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条、第十八条第一项作出的。黄东友持有的使用证是《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定的“依法登记”，黄东友享有该法第十五条规定的“承包权”。江州区政府和崇左市政府利用总体上的法律取代了实体上的法律，适用法律错误。而《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条是关于调解处理原则，第十八条第一项是关于调处分级处理的分工，并不是黄东友与新环经联社争议的实体确权法律。综上，黄东友请求再审本案。 江州区政府答辩称：（一）本案纠纷属于江州区政府辖区内个人与集体之间的土地使用权纠纷，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定，江州区政府对本案土地纠纷有处理决定的权力。黄东友提出确权申请后，已先后由镇政府、街道办事处的工作人员进行了调处，工作人员到纠纷所在村屯进行了实地调查、走访，组织各方到现场勘界并制作了纠纷现场示意图，期间多次组织调解均不成功。在充分调查取证、听取各方意见，对各方提供的证据详细甄别之后，江州区政府根据案件事实依法依规作出了《崇左市江州区人民政府关于太平街道办马安村新环屯黄东友与吴文平、马冠生、吴国光、吴石友、吴月妹、吴帮成、新环经联社土地使用权纠纷的处理决定》（江政发〔2016〕5号）（以下简称5号处理决定）。（二）黄东友主张的主要依据是其所持有的1983年4月12日由原广西壮族自治区崇左县人民政府颁发的编号：№003063《崇左县山林权属使用证》，证上明确写明“自留山只用于造林，不能作其他使用，林下可以间种其他作物，收入归自己，林木永远归社员个人所有”、“自发证之日起，限期两年内完成造林任务，到期不造林者，生产队收回另行处理”。从该证的实际情况来看，当时只是将造林任务分到各户，所造林木归个人所有，以鼓励造林。本案中，黄东友一再主张涉案土地使用权为其所有，明显与该证所造林木归个人所有的本意不符。退一步来说，该证属于附前置条件的权属证，山林权属依附于所造林木之上，从全案证据来看，黄东友并未按要求造林，权属证上的林地自然收归集体，虽然之后历经上世纪90年代初的“造林灭荒”运动，仍无法证实涉案土地之上的林木为黄东友所造，黄东友亦未对纠纷土地有管理维护的事实，故其单方主张缺乏事实依据。（三）上世纪90年代初新环经联社将楞西至九德的荒坡荒岭按0.5亩/人的造林任务分到各户，黄东友对此也予以了确认。然时隔将近10年之后再次分派造林任务，若如黄东友所述其已于80年代按要求造林，涉案的80亩纠纷土地上此时早已树大林密，不在造林任务分派之列，则楞西至九德的荒坡荒岭根本达不到人均0.5亩的面积，明显与实际不符，足见黄东友所述并不属实。（四）本案中，从上世纪的80年代的山林权属证颁发鼓励村民造林不成，到90年代初重新分派造林任务到各户，直至2007年新环经联社将纠纷地上的林木发包给岑平安砍伐，并将该决定在新环屯内公示，足以证实涉案土地从始至终没有分到各户，一直以来都是由新环经联社经营管理，江州区政府从实际出发，参照历史变迁和现实使用情况确认涉案纠纷的80亩土地使用权归新环经联社所有符合《中华人民共和国土地管理法》和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的有关规定。综上，黄东友的再审申请没有事实和法律依据，应予驳回。 崇左市政府、一审第三人未提交书面答辩意见。 本院经审查认为，黄东友的再审申请理由不能成立。 关于新环经联社能否享有使用权的问题。《中华人民共和国土地管理法》第九条规定，农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。据此，农村集体经济组织可依法对农民集体所有的土地享有使用权，黄东友认为江州区政府和崇左市政府认定新环经联社享有使用权不当的主张不能成立。 关于涉案土地上的林木由谁种植的问题。黄东友主张其在80亩涉案土地上种植林木且树已成材，但缺乏证据证明，且本案现有证据也不能证明黄东友对涉案土地有管理维护的事实主张。因此，黄东友主张其在涉案土地上种植林木且树已成材的理由难以成立。 关于黄东友是否在新环经联社公示期间提出异议的问题。黄东友主张其在新环经联社公示时提出异议，但缺乏证据证明且黄东友在一二审中主张新环经联社没有进行公示，因此黄东友该再审理由不能成立。 关于江州区政府、崇左市政府和一、二审法院将第48号民事判决作为新环经联社享有使用权的证据是否认定错误的问题。第48号民事判决认定新环经联社和岑平安于2007年1月签订的《山林承包协议书》有效及岑平安于2007年1月砍树的事实。尽管该事实不足以充分证明新环经联社经营管理涉案土地，但5号处理决定、《广西壮族自治区崇左市行政复议决定书》（崇政复决字〔2016〕10号）（以下简称10号复议决定）和一、二审判决的作出并非仅依据该民事判决，黄东友以此为由申请再审不能成立。 关于收回承包地的问题。本案中，5号处理决定、10号复议决定和一、二审判决并未认定新环经联社收回涉案土地，黄东友认为新环经联社收回承包地并不具备法定条件这一主张并无事实依据。 关于《崇左县山林权属使用证》与涉案土地使用权确权的问题。本案中，黄东友持有的《崇左县山林权属使用证》上记载黄东友在“九德”的土地面积为7亩，而非80亩，且在本案证据并不能证明黄东友在两年内完成造林任务的背景下，5号处理决定认定涉案土地使用权归新环经联社，在实体处理上并无明显不当。黄东友以存在该证件为由申请再审不能成立。 关于第三人吴文平、马冠生、吴国光、吴石友、吴月妹、吴帮成等六人是否侵犯黄东友的财产权的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十七条的规定，公民请求一并审理行政诉讼法第六十一条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出，本案中，黄东友并未在一审的诉讼请求中提出有关第三人侵犯其财产权的主张，黄东友以此为由申请再审不能成立。 关于江州区政府作出5号处理决定是否适用法律错误的问题。本案中，江州区政府作出该处理决定引用的是《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条和第十六条，黄东友主张“江州区政府引用《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十条、第十五条、第十六条第二款和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条、第十八条第一项”与事实不符。 《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条规定，个人之间、个人与单位之间发生的林木、林地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级人民政府处理，本案中江州区政府依据该规定对本案进行处理并无不当。 《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定：“调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则”，在本案证据不能证明黄东友对涉案土地有经营管理事实的情况下，崇左市江州区政府依据该规定进行处置在实体上并无明显不当。 《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，而本案现有证据并不能证明黄东友对涉案土地享有使用权；且该法第十五条中关于农民集体土地的规定是对“农民集体所有的土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包”的情形进行规定，因此，黄东友以此为由申请再审，不予支持。 综上，黄东友的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回黄东友的再审申请。 审判长 杨 蕾 审判员 熊俊勇 审判员 刘艾涛 二〇一九年八月十五日 法官助理李娜 书记员林文婷 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定申请再审条件的，法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人们法院应当裁定驳回再审申请。 第一百三十七条公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第六十一条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。 3.中华人民共和国土地管理法 第九条国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。 第十三条依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。 第十五条国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。 农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。 第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。 单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。 当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。 在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。 4.林木林地权属争议处理办法 第三条处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。 5.广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例 第四条调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。 第十五条个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理。 单位之间发生的土地权属纠纷，由县级以上人民政府处理。