广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终849号 上诉人（一审原告）张少茗，女，1958年1月15出生，汉族，住南宁市青秀区。 委托代理人周伯乐，男，1952年12月8日出生，汉族，住南宁市青秀区，系原告之夫。 委托代理人朱九华，男，1946年3月1日出生，汉族，住南宁市青秀区。 被上诉人（一审被告）南宁市社会保险事业局，住所地：南宁市青秀区怡宾路东悦巷6号。 法定代表人唐明，局长。 委托代理人刘子菁，南宁市社会保险事业局工作人员。 委托代理人周严，广西泰祥律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁市人民政府，住所地：南宁市青秀区嘉宾路1号。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人潘金凤，南宁市司法局干部。 上诉人张少茗因其诉被上诉人南宁市社会保险事业局（以下简称南宁市社保局）政府信息公开、南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）行政复议一案，不服南宁铁路运输中级法院（2018）桂71行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年8月23日公开开庭审理了本案。上诉人张少茗及其委托代理人周伯乐、朱九华，被上诉人南宁市社保局委托代理人刘子菁、周严，被上诉人南宁市政府委托代理人潘金凤出庭参加诉讼。本院现已审理终结。 一审法院查明：张少茗为张绍佺之妹，于2018年7月25日向南宁市社保局提交了《南宁市社会保险事业局政府信息公开申请表》，请求公开：1.1999年6月张绍佺“移居美国定居”的相关证据及批文；2.南宁市社保局于2003年7月3日办理张绍佺“出国定居人员”退保手续的原始资料。2018年8月26日，南宁市社保局作出《关于张少茗申请政府信息公开的答复》（南社保复[2018]10号）（以下简称10号答复），主要内容如下：1.“1999年6月张绍佺‘移居美国定居’的相关证据及批文”不属于南宁市社保局职责范围；2.对“南宁市社保局于2003年7月3日办理张绍佺‘出国定居人员’退保手续的原始资料”，即《拨款通知书》（编号b9476）、《个人账户养老金、企业补充养老金结算给付单（张绍佺）》予以公开。张少茗不服10号答复，于2018年8月29日向南宁市政府申请行政复议，请求南宁市政府责令南宁市社保局公开张绍佺于1999年6月移居美国定居的相关证据和批文、以及南宁市社保局于2003年7月3日为张绍佺办理出国定居人员退保手续的原始资料，或者向张少茗答复不予公开的理由。2018年10月22日，南宁市政府向张少茗及南宁市社保局作出延期审理通知书，决定将审理期限延长至2018年12月2日。2018年11月8日，南宁市政府作出《行政复议决定书》（南府复议[2018]137号）（以下简称137号复议决定），认为张少茗向南宁市社保局申请公开的张绍佺移居美国定居的证据及批文是由其他行政部门制作的公文，不属于南宁市社保局公开的信息范围，南宁市社保局已在10号答复中告知张少茗并无不当；南宁市社保局已向张少茗公开了张绍佺退保手续的原始资料，即《拨款通知书》（编号：b9476)及《个人账户养老金、企业补充养老金结算给付单（张绍佺）》，南宁市社保局的答复并无不当。张少茗认为原始档案材料中，必须有出国定居的批文、证据以及当事人填写的《出国定居人员退保手续审批表》，南宁市社保局以种种借口不予公开必有难言之隐的理由，实际是对南宁市社保局办理张绍佺退保手续合法性的质疑。但该质疑不应由政府信息公开程序解决。南宁市社保局于2018年7月24日收到张少茗提交的信息公开申请直至2018年8月26日才作出10号答复，已经超出法定15个工作日的期限，在本案提交的证据材料中没有相关的办理延期答复手续的材料，违反了政府信息公开条例第二十四条第二款之规定，属于超期答复。根据行政复议法第二十八条第一款第三项第三目之规定，确认南宁市社保局对张少茗提交的信息公开申请超期答复违法。南宁市政府于2018年8月30日将上述行政复议决定书送达张少茗。张少茗不服，提起本案诉讼，请求：1.撤销南宁市政府于2018年11月8日作出的137号行政复议决定；2.认定南宁市社保局没有张绍佺于1999年6月出国“定居”的任何材料。 另查明，2002年12月南宁市工业基本建设公司为张绍佺申请办理退休享受养老保险待遇手续，在办理退休审核手续过程中，南宁市社保局（原南宁市社会劳动保险事业管理所，该所于2012年撤销，职责纳入南宁市社保局）接到群众举报称张绍佺已定居美国，2003年7月3日南宁市社保局根据《自治区劳动厅关于印发的通知》（以下简称基本养老保险个人账户管理暂行办法）以及《南宁市城镇企业从业人员养老保险条例》为张绍佺办理了出国定居人员退保手续。后张绍佺以南宁市社保局不履行办理养老保险法定职责为由诉至法院，南宁市青秀区人民法院作出（2013）青行初字第6号判决驳回张绍佺诉讼请求，南宁市中级人民法院作出（2013）南市行一终字第8号判决维持原判。对张绍佺的再审申请，2013年12月13日南宁市中级人民法院作出（2013）南市行申字第54号不予立案再审通知书决定不予立案再审。2015年10月30日，南宁市人民检察院作出南市检民（行）监[2015]4501000090号不支持监督申请决定书，决定不支持张绍佺的监督申请。 一审法院认为：各方当事人对于张少茗具备本案原告主体资格，南宁市社保局、南宁市政府是本案适格被告，张少茗提起本案行政诉讼未超过起诉期限均无异议，经审查，该院依法予以确认。根据双方的诉辩意见，确认本案的争议焦点如下：1.南宁市社保局作出的10号答复是否合法；2.南宁市政府作出的137号复议决定是否合法；3.张少茗请求法院认定“南宁市社保局没有张绍佺于1999年6月出国定居的任何材料”是否属于本案的审理范围。 关于10号答复合法性的问题。该院认为，根据政府信息公开条例第四条、第二十一条的规定，南宁市社保局具有受理公民向其提出的政府信息公开申请，并作出相应处理答复的法定职责。本案中，张少茗向南宁市社保局申请公开：1.1999年6月张绍佺“移居美国定居”的相关证据及批文；2.南宁市社保局于2003年7月3日办理张绍佺“出国定居人员”退保手续的原始资料。针对张少茗申请公开政府信息的内容描述，南宁市社保局作出了10号答复。该答复已明确告知第一项公开请求不属于南宁市社保局的职责范围。法庭调查中，南宁市社保局进一步向张少茗说明了张绍佺移居美国定居的批文应由公安出入境管理部门出具，张绍佺移居美国定居的证据已在张绍佺××南宁市社保局不履行办理养老保险法定职责一案中进行了认定，张绍佺作为案件的当事人应当知晓，因此，南宁市社保局以第一项公开请求不属于南宁市社保局的职责范围为由未予公开，并无不当。对于第二项公开请求，南宁市社保局以附件形式向张少茗公开了办理张绍佺出国定居人员的退保手续的相关资料，即《拨款通知书》（编号b9476）、《个人账户养老金、企业补充养老金结算给付单（张绍佺）》。根据政府信息公开条例第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。根据基本养老保险个人账户管理暂行办法第四点第10项、《南宁市城镇企业从业人员养老保险条例》第三十七条的规定，《拨款通知书》（编号b9476）、《个人账户养老金、企业补充养老金结算给付单（张绍佺）》是南宁市社保局退还职工个人账户中个人缴费本息的单据凭证，由南宁市社保局在办理退保手续过程中制作，符合张少茗对其申请获取政府信息的内容要求。南宁市社保局于2018年7月24日收到张少茗提交的信息公开申请直至2018年8月26日才作出10号答复，已经超出法定15个工作日的期限，在本案提交的证据材料中没有相关办理延期答复手续的材料，违反了政府信息公开条例第二十四条第二款之规定，属于超期答复。综上，南宁市社保局作出10号答复认定事实清楚，适用法律法规正确，但程序违法，南宁市社保局对张少茗提交的信息公开申请超期答复违法。 关于行政复议决定合法性的问题。南宁市政府于2018年8月29日收到张少茗的复议申请，后决定延长审理期限至2018年12月2日。2018年11月8日，南宁市政府作出前述行政复议决定，确认南宁市社保局对张少茗提交的信息公开申请超期答复违法，并将复议决定书送达了张少茗。南宁市政府作出137号行政复议决定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。 张少茗请求法院认定“南宁市社保局没有张绍佺于1999年6月出国定居的任何材料”是否属于本案的审理范围的问题。该院认为，张少茗的第二项诉讼请求属于对某一事实的认定。行政诉讼审理的是被诉行政行为的合法性问题，具体到本案，审理的是南宁市社保局作出10号答复的合法性、以及南宁市政府作出137号复议决定的合法性问题。故张少茗的该项请求，不属于本案被诉行政行为的审理范围。 综上所述，对张少茗的诉讼请求，该院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张少茗的诉讼请求。 上诉人张少茗上诉称：一、一审判决“既没有认定被告应该公开的信息内容是什么，也没有认定被告有没有公开这些内容，如果被告没有公开这些内容，是否应当继续公开”，属于认定事实不清，理由：本案是信息公开案件，上诉人请求公开张绍佺于1999年6月移居美国定居的证据及批文，是因为南宁市社保局已经认定张绍佺于1999年6月出国定居，并且已经为张绍佺办理出国定居人员退保手续，人民法院应当根据“谁主张，谁举证”原则，认定南宁市社保局负举证责任，依法公开张绍佺1999年6月出国定居的证据。事实上，张绍佺1999年6月并无出国定居，至2002年10月仍然是中国公民，仍与南宁市工业基础建设公司存在劳动关系，并依法足额缴纳养老保险费。张绍佺既然没有出国定居，南宁市社保局不可能有出国定居的证据，若有，也只能伪造。根据《政府信息公开条例》第二十一条第一款第三项“依法不属于本行政机关公开或者政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”的规定，第二十六条“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供”的规定，人民法院依法应当认定南宁市社保局应当公开张绍佺于1999年6月移居美国定居的证据。南宁市政府复议决定没有责令南宁市社保局公开张绍佺1999年6月出国定居的证据，是违法的，应当撤销复议决定。二、一审判决适用法律错误。一审判决断章取义，只适用《广西壮族自治区企业职工养老保险个人账户管理暂行办法（1997）》第四条第十项的规定，把参保人员可以申请退保，当成社保局强制退保的依据，属适用法律错误。一审判决罔顾必须履行审批手续的强制性规定，默认社保局无需公开张绍佺1999年6月出国定居的证据和其他有关材料，也无需通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供，实质是变相支持社保局不履行政府信息公开的职责。一审判决故意隐瞒上诉人提交的国家社保管理中心劳社险中心函[2003]38号文件第63/64条规定和《广西壮族自治区企业职工养老保险个人账户管理暂行办法（1997）》第四条第十一项的规定，逃避人民法院应当认定社保局必须公开信息的法定职责，偏袒社保局蒙混过关。综上所述，一审判决认定基本事实不清、证据不足，应当撤销或发回重审。上诉请求：1.撤销一审判决或发回重审，或者改判确认南宁市社保局不履行政府信息公开义务的行为违法；2.判决责令南宁市政府于判决生效10日内责令南宁市社保局公开申请人请求公开的政府信息。 被上诉人南宁市社保局答辩称：一、张少茗在二审中提出了新的诉讼请求，不属于二审法院审理的范畴。张少茗一审的诉讼请求为“1.撤销南宁市政府于2018年11月8日作出的137号行政复议决定；2.认定南宁市社保局没有张绍佺于1999年6月出国定居的任何材料。”而二审上诉状中提出第一项诉讼请求包含“改判被上诉人南宁市社保局不依法履行政府信息公开义务的行政行为违法”，以及第二项诉讼请求“判决被上诉人南宁市政府于判决生效10日责令作出新的行政决定：限期被上诉人南宁市社保局于15日向上诉人提供信息公开内容”，在一审中未提出，属于新的诉讼请求，不属于二审审理范畴。二、南宁市社保局对张绍佺是否属于强制退保不属于本案审理的范畴，且与张少茗没有关联性。三、张少茗申请住房信息公开的实际目的是为了以此认定张绍佺案的判决证据不足，该案证据充分，判决正确，不应再审。张绍佺××南宁市社保局不履行养老保险法定职责一案，南宁市社保局已经提交《仲裁裁决书》、美国永久居住卡、证明、录像光盘、出入境记录查询结果等证据，证明张绍佺自1999年移居美国的事实。张绍佺对上述证据的真实性均无异议，法院予以认定。因此，该判决证据充分，该案经二审、再审审查，均驳回张绍佺的请求。张少茗提出信息公开申请并在一审诉讼中提出确认南宁市社保局无张绍佺1999年6月出国定居的证据，目的是推翻前案。而前案正确，不应再审。答辩请求：驳回上诉，维持原判。 被上诉人南宁市政府答辩称：张少茗向南宁市社保局申请公开张绍佺移居美国的证据及批文是其他行政机关制作的公文，不属于南宁市社保局公开信息的职责。南宁市社保局在10号答复中告知张少茗并无不当。张少茗申请公开张绍佺退保手续的原始资料，南宁市社保局已经向张少茗公开，南宁市社保局的做法并无不当。张少茗认为原始档案材料中，必须有出国定居的批文、证据以及当事人填写的《出国定居人员退保手续审批表》，南宁市社保局以种种借口不予公开必有难言之隐的理由，实际是对南宁市社保局办理张绍佺退保手续合法性的质疑。但该质疑不应由政府信息公开程序解决。南宁市社保局超期答复，违反政府信息公开条例的相关规定，故南宁市政府确认违法，并无不当。答辩请求：驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审法院采信的证据合法有效，据此，本院确认一审法院查明的事实。 本院另查明，根据张绍佺诉南宁市社保局不履行养老保险职责一案的南宁市青秀区人民法院（2013）青行初字第6号行政判决和南宁市中级人民法院（2013）南市行一终字第8号行政判决，南宁市社保局在该案诉讼中提交了如下证据：1.南宁市劳动争议仲裁委员会《仲裁裁决书》（南劳仲裁字[2003]053号，以证明张绍佺2003年已定居美国；2.张绍佺美国永久居住卡、3.证明，证据2、3用以证明张绍佺已取得美国永久居住证，不能在中国办理退休养老保险手续；4.光盘，以证明张绍佺已经取得美国ID卡，张绍佺于1999年移居美国；5.出入境记录查询结果，以证明张绍佺是美国国籍（以下统称上述5项证据为另案相关证据）。前述判决采信了上述证据，认定张绍佺于1999年6月取得美国永久居留证（绿卡），并定居美国，之后取得美国国籍。 本院认为，行政诉讼审查的对象是被诉行政行为，而被诉行政行为根据原告的诉讼请求来明确，被诉行政行为经一审明确后，在二审诉讼中不能变更，仍以一审确定的被诉行政行为作为审查对象。张少茗二审上诉请求“判决被上诉人南宁市政府于判决生效10日责令作出新的行政决定：限期被上诉人南宁市社保局于15日向上诉人提供信息公开内容”，在一审诉讼中未提出，故不能作为本案的审查对象，本院在二审中对此不作审查。张少茗一审诉讼请求“认定南宁市社保局没有张绍佺于1999年6月出国定居的任何材料”，属于对事实状态的判断，没有指向任何包括作为或不作为的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，一审不作审查是正确的，本院二审中对该项诉讼请求亦不作审查。应当指出，用以证明张绍佺移居美国的证据，在张绍佺××南宁市社保局不履行养老保险职责一案中，南宁市社保局已经提交，且经生效判决采信，实际上已经公开。张少茗作为张绍佺的妹妹，且作为本案当事人，其应当知道前列的另案相关证据，却仍向南宁市社保局申请公开，无实际意义，有违政府信息公开的初衷，南宁市社保局对此没有再行公开之必要。 张少茗二审上诉请求“撤销一审判决或发回重审，或者改判确认南宁市社保局不履行政府信息公开义务的行为违法”与一审诉讼请求“撤销南宁市政府于2018年11月8日作出的137号行政复议决定”，虽表述不同，但诉讼请求指向的行政行为仍是南宁市社保局的政府信息公开行为以及南宁市政府的行政复议行为。而南宁市政府的复议行为对象是南宁市社保局的信息公开行为，因此，本案的审查对象是南宁市社保局的信息公开行为。 对于张少茗提出的信息公开请求公开“南宁市社保局于2003年7月3日办理张绍佺出国定居人员退保手续的原始资料”，南宁市社保局作了相应的答复，提供了相关资料，张少茗在复议及诉讼中对南宁市社保局的该项信息公开行为无异议，复议决定、一审判决对此也认定合法，本院对该项信息公开行为的合法性予以确认。 本案存在争议的是南宁市社保局是否应当公开张绍佺1999年6月移居美国定居的相关证据及批文，对此，取决于南宁市社保局是否有公开张绍佺1999年6月移居美国定居的相关证据及批文的职责。2019年5月15日前有效的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”对该条规定应理解为：行政机关保存其他行政机关制作的政府信息的，保存的行政机关不负责公开，仍由制作该政府信息的行政机关负责公开；保存的行政机关负责公开信息仅系从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，即不包括从其他行政机关获取的政府信息。上述理解在2019年5月15日开始施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》得到印证，该条例第十条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”本案中，南宁市社保局不是出入境管理行政主管机关，不属于张绍佺1999年6月移居美国定居的相关证据及批文的制作机关，其对此无公开的职责。南宁市社保局在10号答复“1999年6月张绍佺‘移居美国定居’的相关证据及批文”不属于南宁市社保局信息公开职责范围，符合法律规定。 对于张少茗上诉中提出南宁市社保局应当在本案中提供张绍佺1999年6月移居美国定居的证据的意见，张绍佺1999年6月移居美国定居的证据是南宁市社保局作出退保行为的证据，其在张绍佺××南宁市社保局不履行养老保险法定职责案中已经提供；该证据或批文虽是本案所涉信息公开行为所申请的对象，但不是证明信息公开行为合法性的证据，如前述，南宁市社保局没有公开该证据或批文的法定职责，且无公开之必要，因此无需作为证据在本案中提交。南宁市社保局退保行为的合法性，在张绍佺××南宁市社保局不履行养老保险职责一案已有结论，对张少茗提出的上述相关意见，本院不予采纳。 综上所述，南宁市社保局对张少茗申请公开张绍佺1999年6月移居美国定居的证据和批文，不负有信息公开的法定职责，其不予以公开合法，但是南宁市社保局无正当理由超期答复，违反法定程序，应确认违法。南宁市政府复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，一审判决驳回张少茗的诉讼请求正确，依法应当维持。张少茗的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人张少茗负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年八月二十三日 法官助理 游开军 书 记 员 贾茜茜