浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行申298号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈国良等四十五人（名单附后）。 诉讼代表人陈国良，男，1962年5月10日出生，汉族，住温州市瓯海区。 诉讼代表人陈福寿，男，1954年4月28日出生，汉族，住温州市瓯海区。 诉讼代表人蒋建华，男，1949年9月29日出生，汉族，住温州市瓯海区。 诉讼代表人姜洪苏，男，1957年7月2日出生，汉族，住温州市瓯海区。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）温州市自然资源和规划局（原温州市国土资源局），住所地温州市鹿城区学院西路5号。 法定代表人冯金考，局长。 委托代理人盛佳文，浙江六和（温州）律师事务所律师。 陈国良等四十五人因与温州市自然资源和规划局不履行土地法定职责一案，不服温州市中级人民法院（2018）浙03行终245号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 陈国良等四十五人向本院申请再审称：一、原审裁定认定事实不清，适用法律错误。温州市人民政府为了建设文成珊溪水利工程需要，于1998年将温州市文成珊溪600多农民迁移至温州市瓯海区瞿溪街道雄溪村，组成一个独立行政村，实际需要移民安置用地113.9052亩，其中93.9052亩农用地、道路用地20亩。1998年4月和6月，雄溪村村民委员会使用陈国良等57户93.9052亩土地承包地，发放每亩10000元的征地安置补助费。依据温州市瓯海区人民政府温瓯政（1994）147号《温州市瓯海区有关土地征用(出让)若干问题的暂行规定》文件，承包土地被征收应按建设项目的实际征用耕地面积的8%和5%的比例返还村民住宅建房用地和第二、三产业预留用地。温州市瓯海区移民安置办公室为了少批多占、未批先建、瞒上欺下，于1999年报批依法征收53.99亩，尚有59.9152亩（包括道路占用土地20亩）未经批准被温州市瓯海区移民安置办公室非法占用。《中华人民共和国土地承包法》第十六条第(二)项规定，承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。《中华人民共和国物权法》第一百三十二条规定，承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。第四十二条第二款，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。涉案59.9152亩土地未办理征收手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，再审申请人没有得到征地返回劳力安置建房指标分配，致使社会基本生活得不到保障，侵犯了陈国良等农户的合法权益。陈国良等农户多次向浙江省国土资源厅检举与投诉，要求被申请人依法履行职责，但被申请人一直推诿，已经构成行政不作为。原审法院认定再审申请人没有证据证明其与原温州市国土资源局履行法定职责之间有法律上的利害关系，不符合人民法院行政诉讼受理条件，属于认定事实不清，适用法律错误。二、被申请人辩称39.9亩土地系村与村之间的土地流转性质，违反法律规定。《中华人民共和国土地承包法》第三十四条规定，土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。第三十六条规定，土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。第三十七条规定，土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。根据上述法律规定，土地承包经营权流转的主体是承包方，即再审申请人等农户，由当事人双方协商确定，签订书面合同。本案中，再审申请人没有和新组建的雄河行政村村民双方协商确定，签订书面土地流转合同，被申请人辩称涉案39.9亩土地已成为雄河村生活区周边用地，不符合《中华人民共和国土地承包法》的规定。涉案土地于1998年期间征用或占用，土地承包法于2003年3月1日起施行，被申请人称通过土地流转方式处理，没有法律依据。综上，请求贵院撤销原一、二审裁定，对本案进行再审。 温州市自然资源和规划局提交意见称：申请人所在雄溪村土地被依法征用后已经全部补偿完毕，其诉求没有事实和法律依据。1999年5月，瓯海区人民政府作出温政征字（1999）43号《征（使）用土地批准书》，同意征用霞坊村等11个村集体土地（其中征用雄溪村水田53.99亩）并划拨给瓯海移民安置办公室作为珊溪水库移民安置生活用地。鉴于珊溪水库属于1998年国家重点建设项目，征用土地的补偿标准适用温州市人民政府温政办（1996）7号《关于珊溪水利枢纽工程移民安置区和工程征地拆迁补偿标准的通知》，其中明确“工程建设用地所征用的土地，国家支付安置补助费；移民安置区和工程建设用地每亩征地费的标准为水田12000元等”。涉案土地征用并不适用申请人所述其他政策文件，在庭审举证质证环节中答辩人已经详细对此进行陈述。申请人出示的所谓政策文件中也包含了如果属于国家重点项目则不属于本政策范围等内容，故申请人屡屡以不适用的补偿安置文件主张权利缺乏任何事实和法律依据。原瓯海区土地管理局、瓯海区移民安置办公室及雄溪村签订的《征（使）用土地协议书》也据此明确了土地补偿费、青苗补偿费、安置补助费等各类补偿费用金额，在当时均已发放完毕。因此，根据政策规定及《征（使）用土地协议书》的约定，雄溪村集体土地被征用后所得补偿并不包括返回生活留用地指标和生产留用地指标，符合法律和政策规定，也保障了申请人的合法权益，申请人的诉求没有事实和法律依据。二、申请人要求履行法定职责于法无据。根据土地管理法的规定，答辩人作为国土资源行政管理部门，有权对违法用地、非法占地或者土地使用权登记存在违法等行为依法监督、查处，但如前所述：第一，涉案土地已经合法程序批准征用，属于珊溪水库移民安置生活用地，不存在申请人所称“未批占用土地”的情况。第二，根据温政办(1996)7号文件，涉案土地被征用后已经全部补偿完毕，不存在补偿不到位的情况，因此，申请人要求答辩人核给生活留用地指标和生产留用地指标的法定职责于法无据。三、本案不属于行政诉讼的受案范围，行政诉讼法第十二条第(十一)项规定“认为行政机关不依法履行未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，公民、法人或其他组织有权提起行政诉讼，意即只有行政机关未依约履行的情形才应由人民法院受理。由于涉案土地征用程序合法，更不存在补偿不到位的情况，答辩人并不存在申请人诉称的“法定职责”，因此本案不属于行政诉讼的受案范围。四、申请人与被诉行政行为之间不存在利害关系。第一，涉案土地征用行为发生在土地承包法和物权法实施前，该两部法律条文中也无任何征收、征用土地必须核给安置指标的内容。根据当时征用土地适用的温政办（1996）7号文件已经及时补偿到位，并依法保障了被征地农民的合法权益。且申请人以征用土地数年后才出台施行的法律主张安置指标明显缺乏事实依据。第二，申请人在一、二审诉讼过程中无论起诉时提交的证据还是超过法定举证期限提交的材料既不符合证据形式要件、也无法证明其系涉案土地的合法承包人，申请人根本未出示相应的《土地承包合同》或《土地承包证》。第三，二审法院认定申请人起诉要求核给雄溪村集体经济组织的安置指标，系雄溪村集体经济组织的权益而非申请人个人的权益是正确的，因为涉案土地原系村集体所有，签订征地协议并领取土地补偿费等征地补偿权益的主体也是村集体，再由村集体根据民主程序召开村民会议商议如何进行分配。因此，就本案诉讼而言，申请人以个人名义起诉明显主体不适格。五、二审法院认定本案属于征地后的安置补偿争议不属于不动产专属管辖的范围而系其他案件，因此申请人起诉已经超过最长五年的起诉期限正确。本案由瓯海区人民法院立案并审理与该院最终经审查对诉讼标的性质作出认定并驳回申请人起诉并不矛盾，二审法院并不是对管辖权进行评议，而是针对申请人的诉权进行认定。综上，请求贵院依法驳回其再审申请。 再审查明，2019年1月，温州市政府机构改革成立温州市自然资源和规划局，原温州市国土资源局的职能由新成立的温州市自然资源和规划局承继。 本院经审查认为，《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第（三）项规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交原告与被诉行政行为具有利害关系的材料。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。由此可见，只有与行政行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织才有权提起行政诉讼，原告需要承担证明自己与被诉行政行为有利害关系的证明责任。本案中，再审申请人在一审举证期限内提供了雄溪村村委会于2018年1月23日出具的证明，用以证明其与涉案59.9152亩土地具有利害关系。但该证据材料不符合证据形式要求，且其诉讼代表人在庭审中亦承认出具该材料的人员对其承包土地的情况并不清楚，故一审法院对该证据材料不予采信并无不妥。尽管再审申请人在一审庭审后又提交了倪步旺户承包证、1997年粮食定购任务名册、移民安置田征用付款名单等材料，在二审期间提交了雄溪村村民委员会于2018年4月10日出具的证明等材料，但依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”之规定，二审法院对该证据不予接纳，亦符合法律及司法解释的精神。原一、二审法院裁定驳回其起诉及上诉，并无不当。由于本案涉及到众多农户权益问题，二审裁定释明“上诉人如认为雄溪村村委会于2018年4月10日出具的证明等材料已经足以证明其与被诉事项有利害关系，可以另行提起诉讼”，仍然保障了当事人畅通的救济渠道。综上，陈国良等四十五人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人陈国良等四十五人的再审申请。 审判长  黄金富 审判员  沈 妙 审判员  夏祖银 二〇一九年八月二十三日 书记员  吕圣姻 附：再审申请人名单（略）