浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1108号上诉人（原审原告）王瑞堂，男，1973年11月1日出生，汉族，住浙江省苍南县。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路**。法定代表人姚高员，市长。委托代理人董艳秋，温州市自然资源和规划局工作人员。委托代理人李文锦，浙江联英律师事务所律师。王瑞堂因与温州市人民政府土地行政批准一案，不服温州市中级人民法院（2018）浙03行初437号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：王瑞堂系苍南县钱库镇章均垟村村民。2012年10月26日，温州市人民政府向苍南县人民政府作出温政土审规[2012]110号《关于苍南县钱库镇土地利用总体规划局部修改方案的批复》（以下简称被诉批复），对于苍南县上报的《苍南县钱库镇土地利用总体规划（2006-2020年）局部修改方案》，批复如下：同意钱库镇山下村农村土地综合整治项目复垦地块和钱库镇章均垟村农村土地综合整治项目复垦地块涉及《苍南县钱库镇土地利用总体规划（2006-2020年）》允许建设区内3.5592公顷村庄用地和0.5194公顷建制镇的土地规划用途修改为4.0786公顷规划新增一般农田，并纳入限制建设区；责令苍南县督促钱库镇在批复下发之日起三十日内做好规划局部修改方案的公告工作。王瑞堂以该批复行为侵犯其合法权益为由，提起本案诉讼，请求确认温州市人民政府作出温政土审规[2012]110号批复的行为违法。审理中，王瑞堂确认其主张的承包地不在被诉批复所涉规划调整的地块范围内。原审法院认为，当事人提起行政诉讼，应当符合法定条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第十三条第（二）项规定，当事人提起的诉讼，应当属于人民法院的受案范围，人民法院不受理对“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”提起的诉讼；《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织才有权提起诉讼。本案被诉行为，系温州市人民政府对苍南县人民政府呈报的《苍南县钱库镇土地利用总体规划（2006-2020年）局部修改方案》的批复，同意将复垦地块所涉建设用地的土地规划用途修改为新增一般农田，而土地利用总体规划具有宏观指导性和普遍约束力，相应对土地利用总体规划的修改，亦具有普遍约束力，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。同时，被诉批复不涉及王瑞堂主张的承包地，故王瑞堂与被诉批复行为不存在利害关系，其不具备提起本案诉讼的原告主体资格。综上，本案起诉不符合前述法定条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定、已经立案的，应当裁定驳回起诉。因此，该院对于王瑞堂的起诉予以驳回。至于双方当事人诉辩中所涉及的被诉批复行为是否合法等争议及相应证据，在本案中不作审查认定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项、第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告王瑞堂的起诉。王瑞堂上诉称：一、其承包的涉案土地是国家基本农田保护范围内的耕地，未经国务院批准征收及农用地转用程序。被上诉人为实施土地财政开发房地产经营项目，提供虚假层报审批材料，骗到浙土整立字[2012]0478号浙江省农村土地综合整治项目审批意见书及申报书。被上诉人辖下人民政府于2012年用铁墙围地，不让上诉人等村民在各自的承包地上耕种，至2018年夏，组织社会闲杂人员对上诉人的承包地实施强制收地，并违法建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》及国务院的相关规定。涉案地块权益与上诉人有关联性，在事实及法律上存在利害关系，上诉人为维护自己土地承包经营权的合法权益，依法向原审法院提起诉讼，符合行政诉讼法第四十九条之规定，具备原告主体资格，依法享有诉权。二、本案在证据认定、采信及适用法律上存在错误。原审法院认定了苍南县自然资源和规划局所提供的苍南县(2006-2020年)土地利用总体规划修改的情况。而涉案地块属基本农田保护范围，必须经国务院同意批准征收。且原审法院庭审中未对被上诉人提供的伪造的证据链进行司法审查，上诉人对被上诉人提供的证据真实性有异议。原审裁定未记录上诉人在庭审陈述中的证词，裁定驳回起诉属适用法律错误。综上，原审认定事实不清，适用法律错误，评判理由不充分，请求撤销原裁定，依法改判或指令原审法院继续审理本案，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。温州市人民政府答辩称：一、被诉行政行为不属于法院受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、第十三条第(二)项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼的，应当属于人民法院的受案范围，人民法院不受理对“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”提起的诉讼。再根据国土资源部《土地利用总体规划编制审查办法》第三条规定，土地利用总体规划是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据。因此，被诉批复行为属于公共政策范畴，系针对不特定的对象，具有普遍适用性和约束力且能反复适用的行政行为。因此，被诉批复行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、被答辩人与本案不具有利害关系，不具有原告主体资格。根据行政诉讼法及相关司法解释的规定，起诉人要对其与被诉行政行为有利害关系承担举证责任。被答辩人目前提供的证据无法证明其与被诉批复行为有利害关系，且被答辩人在一审庭审中已经对其所有的地块进行确认，明确其地块不在所涉规划调整的范围内，原告主体不适格。三、被答辩人起诉已经超过最长的诉权保护期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。被诉批复行为于2012年10月26日作出，且不属于因不动产提起诉讼的案件，现起诉已经超过5年最长起诉期限。四、被诉行政行为事实清楚、程序合法、适用法律正确。浙土资发[2011]74号文件第三条规定，农村土地综合整治项目的拆旧复垦和建新区应符合新一轮土地利用总体规划。对不符合规划的，应参照浙土资发[2011]59、60号及浙土资办[2011]118号文件要求先行修改土地利用总体规划。钱库镇人民政府因实施钱库镇山下村农村土地综合整治项目和章均垟村土地综合整治项目，计划将涉案土地复垦为耕地，因此需要对涉案土地规划用途进行修改，将村庄用地和建制镇修改为新增一般农田。根据《中华人民共和国土地管理法》第二十六条，《土地利用总体规划编制审查办法》第二十七条、第二十八条、三十一条等规定，苍南县国土资源局组织编制《苍南县钱库镇土地利用总体规划(2006-2020)》规划修改方案，并对该修改方案组织听证和论证，于2012年9月13日上报苍南县人民政府。苍南县人民政府审查同意后，上报答辩人。答辩人于2012年10月26日作出被诉批复行为。综上，被答辩人起诉不符合法定起诉条件，被诉批复行为合法有效。请求驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案讼争关键是温州市人民政府作出温政土审规[2012]110号《关于苍南县钱库镇土地利用总体规划局部修改方案的批复》的行为是否可诉。土地利用总体规划是国家空间规划体系的重要组成部分，是实施土地用途管制，保护土地资源，统筹各项土地利用活动的重要依据。规划本身既未影响被规划区域内土地使用权人的权属，亦未改变其土地性质，对当事人权益并无实际影响。况规划是一可反复适用的抽象性文件，并不是一个具体行政行为，相应对土地利用总体规划的修改，也不是具体行政行为，依法不属于行政诉讼受案范围。上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项之规定，原审裁定驳回起诉，并无不当。因原审尚未对被诉批复行为是否合法进行实体审理，故对与合法性相关的争议及证据未审查认定，并无不当。综上，上诉人的上诉缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长 沈 妙审判员 董 东审判员 王富新二〇一九年八月二十二日书记员 吕圣姻