江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终170号 上诉人（原审原告）朱培根，男，汉族，住南通市崇川区。 委托代理人张靓，江苏紫琅律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区人民政府，住所地南通市崇川区桃坞路**。 法定代表人钱锁梅，该区区长。 应诉负责人李日葵，该区副区长。 委托代理人朱伯云，南通市崇川区房屋征收管理办公室副主任。 委托代理人李小飞，江苏泰临律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市人民政府，，住所地南通市世纪大道** 法定代表人徐惠民，该市市长。 委托代理人沈锋、周红占，南通市司法局工作人员。 上诉人朱培根因诉南通市崇川区人民政府（以下简称崇川区政府）、南通市人民政府房屋征收补偿决定及行政复议一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2018）苏06行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，2003年8月，南通市房产管理局向南通市土地资产储备投资中心颁发通拆许字（2003）第047号房屋拆迁许可证，许可南通市土地资产储备投资中心因北街小学周边地块改建项目建设需要，拆迁东至城东幼儿园、西至北街巷、南至湾子头巷、北至人民东路范围内的房屋及附属物，拆迁期限为2003年8月7日至2003年9月5日。朱培根的房屋位于该拆迁范围内。2003年8月20日，南通市土地资产储备投资中心向南通市房产管理局提出延长该地块拆迁期限的申请，南通市房产管理局于次日签署同意延期的意见。2014年10月8日，南通市土地储备中心向南通市住房保障和房产管理局提出拆迁许可不再延期的申请，南通市住房保障和房产管理局于同年11月28日批复同意。 2016年10月25日，崇川区政府作出崇川政告字[2016]第2号房屋征收决定公告，决定征收北街小学周边地块项目房屋征收红线图范围内的房屋，同时收回该范围内国有土地使用权。该征收范围内仅朱培根一户。同年11月7日，南通市崇川区房屋征收管理办公室发布《北街小学周边地块项目房地产评估机构报名公告》，南通爱德信房地产评估事务所有限公司（以下简称爱德信评估公司）等4家评估机构报名。11月29日，南通市崇川区住房和城乡建设局发布《房地产评估机构协商选定公告》，要求被征收人在12月5日前将协商选定结果书面报城东街道南园社区居民委员会。12月4日，朱培根向南通市崇川区住房和城乡建设局寄送《告知书》，对征收决定的合法性提出异议，同时认为4家评估机构不能如实依法作出评估，要求另行协商选定评估机构。12月15日，南通市崇川区住房和城乡建设局书面告知朱培根评估机构的选定程序，并告知如逾期不予选定的，将通过公证抽签方式产生评估机构。2017年1月17日，江苏省南通市崇川公证处出具（2017）通崇证民内字第142号公证书，确定案涉评估机构为南通爱德信房地产评估事务所有限公司（以下简称爱德信评估公司）。 2017年4月5日，爱德信评估公司向朱培根户发出评估通知，定于4月6日到朱培根户家中进行评估，请朱培根户家中留人配合。4月6日上午，评估人员到达朱培根家，朱培根在家，但拒绝评估。4月11日，南通市崇川区住房和城乡建设局将朱培根户被征收房屋分户初评结果及用于产权调换房源评估结果进行了公示，朱培根房屋坐落于湾子头东巷××号，合法建筑面积110.92平方米，土地面积145平方米，房屋评估总价2039339.04元，，地大于房补偿41086507元，搬迁费1663.8元，过渡费5324.16元，补偿总额2457192元。装潢及附属设施以及住改非补偿因未能进场勘查，朱培根户未提供营业执照及纳税证明等未能评估。用于产权调换的房源价值为福景苑1幢102室，房屋面积96.63平方米，车库34.89平方米，总价862372.66元；福景苑4幢104室，房屋面积95.22平方米，车库14.91平方米，总价817130.59元；城北家苑4幢2507室，房屋面积89.03平方米，车库15.95平方米，总价821288.73元；城北家苑4幢1908室，房屋面积94.34平方米，车库13.26平方米，总价819957.67元。 2017年4月13日，朱培根提出异议，认为爱德信评估公司未经双方共同选定，分户评估不具有法律效力，不能体现房屋现状，应属无效。4月19日，南通市崇川区住房和城乡建设局告知朱培根选择补偿方式，如不能达成协议的将提请崇川区政府作出补偿决定。同日，朱培根提出分户评估结果与事实不符，不具有事实依据，对分户评估结果不予认可。4月27日，爱德信评估公司作出货币补偿评估报告、产权调换评估报告、产权调换房屋价值评估报告，确定案涉被征收房屋于估价时点2016年10月25日可能实现的市场价值为2039339.04元，，地大于房金额为41086507元，搬迁费为1663.8元，过渡费为5324.16元，合计补偿价为2457192元。产权调换房屋福景苑1幢102室，总价862372.66元；福景苑4幢104室，总价817130.59元；城北家苑4幢2507室，总价821288.73元；城北家苑4幢1908室，总价819957.67元。2017年8月16日，爱德信评估公司出具补充说明，对于被征收房屋证载面积与实际测绘误差0.63平方米参照合法面积评估结果为：房屋评估价格11527.11元、同时扣减地大于房价格7595.21元、搬迁费9.45元、过渡费30.24元，合计3971.59元。9月5日，爱德信评估公司出具一份情况说明，认为朱培根提供的营业执照发证日期为2008年5月16日，根据南通市人民政府《关于贯彻实施的若干意见》的规定，被征收房屋于2010年7月1日前已经改变为生产、经营性用房，并取得工商营业执照、持续营业的按营业年限及年平均效益给予一次性补偿。因征收部门及被征收人均未提供平均效益的书面依据，故在评估报告中未作相应补偿，待提供有效依据后再作相应调整。征收过程中，征收工作人员多次与朱培根进行协商，但未能形成一致意见。 2017年9月5日，南通市崇川区住房和城乡建设局向崇川区政府提出《关于对北街小学周边地块项目作出房屋征收补偿决定的请示》。9月27日，崇川区政府召开补偿决定论证会。11月13日，崇川区政府作出崇川政征补字[2017]14号房屋征收补偿决定书（以下简称14号房屋征收补偿决定书），认定被征收房屋位于崇川区××号，房屋合法建筑面积110.92平方米，违法建筑面积104.2平方米（违法建筑面积中0.63平方米可作为合法面积予以补偿）。被征收人可以选择货币补偿或者产权调换。选择货币补偿的，补偿总额为2457192元+3971.59元，合计2461164元。选择产权调换的，崇川区政府支付被征收人房屋价值补偿2039339.04元，崇川区政府提供南通市福景苑4幢104室房屋（建筑面积95.22平方米）、南通市城北家苑4幢2507室房屋（建筑面积89.03平方米）、南通市城北家苑4幢1908室房屋（建筑面积94.34平方米）用于房屋产权调换。被征收房屋价值2039339.04元与用于产权调换房屋价值2405432.99元的差价366093.95由被征收人支付给崇川区政府。此外，崇川区政府支付被征收人地大于房金额410865.07元，搬迁费1663.8元，过渡费5324.16元，增加0.63平方米补偿3971.59元，合计421824.62元。综上，由崇川区政府支付被征收人55730.67元。补偿决定书送达后，被征收人应至征收部门选择补偿方式，签订房屋征收补偿协议，领取或者支付相应款项。被征收人在被征收房屋实际搬迁之日前仍不选择补偿方式的，崇川区政府按照房屋产权调换补偿方式予以补偿，被征收人可随时至征收部门办理产权调换房屋的交接手续。被征收房屋可能存在的住宅改营业用房增加的补偿以及被征收房屋装饰装修等附属设施的补偿，由被征收人提供相关资料证明，爱德信评估公司在具备实地查看评估条件评估后出具补充评估报告，崇川区政府根据补充评估结果支付给被征收人相应补偿。被征收人在补充评估报告送达后可随时至征收部门领取。限被征收人自补偿决定书送达之日起三十日内完成搬迁，腾空被征收房屋，将被征收房屋交付给征收部门。补偿决定同时告知了提起复议或诉讼的权利及期限。崇川区政府于当日向朱培根邮寄送达征收补偿决定并予以公告。朱培根不服，于2017年12月26日向南通市人民政府申请行政复议，南通市人民政府经复议后于2018年2月23日作出[2017]通行复第320号行政复议决定书（以下简称320号行政复议决定书），维持了崇川区政府作出的上述补偿决定。 原审法院另查明，原审法院（2017）苏06行初145号行政判决中确认，案涉被征收房屋证载合法面积为110.92平方米，违法建筑面积为104.2平方米，对于证载合法面积与实际测量面积误差的0.63平方米，要求行政机关在签订补偿协议或作出补偿决定时予以考虑。 原审法院还查明，朱鸿安于1990年12月去世，朱培根系朱鸿安之子，朱鸿安之妻及子女均同意案涉房屋由朱培根继承。 原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条规定，崇川区政府具有作出本案被诉房屋征收补偿决定的法定职权。根据双方当事人的诉辩意见及本案查明的基本事实，双方对被诉复议决定程序的合法性均不持异议，本案的争议主要有以下两个方面：一是评估报告能否作为补偿决定的依据；二是补偿决定未确定停产停业损失及室内装饰装修补偿数额是否侵犯朱培根的合法权益。 关于评估报告能否作为补偿决定依据的问题。 根据《征补条例》第十九条、第二十条以及《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，人民法院审查评估报告是否合法，能否作为补偿决定的依据，主要审查评估机构选定程序是否合法、评估方法是否适当、评估对象和内容是否全面等方面。 《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。本案征收范围内仅朱培根一户，南通市崇川区住房和城乡建设局要求朱培根在报名参与评估工作的4家评估机构中进行选定，但朱培根未予选择，南通市崇川区住房和城乡建设局通过公证方式确定案涉评估机构符合上述规定。朱培根所持评估机构选定不合法的理由不能成立，原审法院不予采信。 《征补条例》第24条规定，对于认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。本案中，对于被征收房屋合法面积及违法面积的认定问题，原审法院在（2017）苏06行初145号行政判决中已予以确认，案涉评估报告以此作为合法面积的认定依据并无不当。《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条第二款规定，被征收房屋的类似房地产有交易的，应当选用市场法评估。本案中，评估机构通过市场调查了解并结合估价规范，通过对影响房地产市场价格因素进行分析，参照《南通市市区国有土地上房屋征收与补偿评估技术细则》及案涉征收补偿方案，结合案涉房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值因素，评估确定被征收房屋在征收决定作出时的总价为2039339.04元，，地大于房金额为41086507元，体现了被征收房屋在征收时点的市场价值。评估机构还同时对因征收案涉房屋产生的搬迁费、过渡费以及增加的0.63平方米房屋的补偿款额一并予以确定，评估内容全面、具体。朱培根所持估价结果低于现行房地产市场价值是因为房地产市场价格波动所致，并不能以此否定评估报告的可采性。 综上，案涉评估机构选定合法、评估方法适当、评估内容全面，依法可以作为补偿决定的主要事实依据。 二、关于补偿决定未确定停产停业损失及室内装饰装修数额是否侵犯朱培根合法权益的问题。 根据《征补条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县人民政府对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。停产停业损失以及被征收房屋装饰装修是征收补偿决定的内容之一，市、县人民政府在作出征收补偿决定时应当对此一并予以补偿。《南通市人民政府关于贯彻实施的若干意见》则对停产停业损失的计算作出了细化规定，即被征收住宅房屋于2010年7月1日前已经改变为生产、经营性用房，并取得工商营业执照、持续营业1年以上的，可以结合实际营业年限按照适当比例给予停产停业损失补偿。营业年限在1年（含）以上3年以下的，按照年平均效益的40%给予一次性补偿；3年（含）以上5年以下的，按照年平均效益的60%给予一次性补偿；5年（含）以上的，按照年平均效益的80%给予一次性补偿。 就本案而言，朱培根在被诉补偿决定作出前仅提供了发证日期为2008年5月16日的营业执照，未向征收部门或评估机构提供其经营年限及年平均效益的相关证据，崇川区政府在作出补偿决定时缺乏计算停产停业损失的基本依据。同样，对于被征收房屋的装饰装修补偿问题，由于朱培根未能配合评估机构入户评估，补偿决定无法确定装饰装修补偿的具体数额。因此，崇川区政府在补偿决定中明确对停产停业损失及装饰装修补偿待具备评估条件后再予补偿并无不当，补偿决定所作的权利保留保证了朱培根的上述补偿利益。 需要强调的是，根据《征补条例》第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。因此，就本案而言，朱培根因征收造成的停产停业损失以及装饰装修补偿，崇川区政府应当在案涉房屋搬迁前予以落实。朱培根亦应当根据上述补偿规定，提交计算停产停业损失的依据，并配合评估机构及时对室内装饰装修进行评估，以保证自身补偿利益的及时实现。 对于朱培根提出的被诉补偿决定程序违法的问题。本案中，崇川区政府在收到南通市崇川区住房和城乡建设局的请示后，召集相关部门召开了补偿决定论证会，并依照《征补条例》的相关规定及评估报告的主要内容作出补偿决定，程序并无违法之处。案涉征收决定尚在法院审理中的事实并不影响崇川区政府依法、及时作出补偿决定。 综上，崇川区政府所作补偿决定认定事实清楚，程序合法，并未侵犯朱培根的合法权益，南通市人民政府所作维持复议决定正确。朱培根诉请撤销的理由不能成立，原审法院不予采信。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回朱培根的诉讼请求。 上诉人朱培根上诉称：案涉评估机构的选定不合法，评估报告作为补偿决定的依据缺乏事实和法律依据；补偿决定未确定上诉人租房居住费用、停产停业损失及室内装饰装修数额，侵犯了朱培根的合法权益；本案案涉征收行为并非基于公共利益的需要，本案讼争的征收行为违法；本案案涉的征收决定仍处于法院审理过程中，以征收决定作为补偿决定的依据缺乏事实和法律依据。综上，请求本院撤销南通中院（2018）苏06行初56号行政判决，查清事实后发回重审或依法改判支持上诉人的原审诉讼请求；一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人南通市政府崇川区政府在二审答辩认为，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。 被上诉人南通市政府二审答辩认为，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，14号房屋征收补偿决定书认定被征收房屋的性质为住宅，合法建筑面积110.92平方米，违法建筑面积104.2平方米（违法建筑面积中0.63平方米可作为合法面积予以补偿），已经为江苏省高级人民法院的（2017）苏行终1470号生效行政判决所确认。关于作为本案征收补偿决定依据的征收决定的合法性，也已经为江苏省高人民法院（2017）苏行终1471号生效行政判决所确认。 本院认为： 一、关于崇川区政府作出房屋征收补偿决定的法定职权问题。《征补条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，上诉人朱培根房屋在14号房屋征收补偿决定书的征收范围内，朱培根与房屋征收部门未能就涉案房屋的安置补偿签订补偿协议，崇川区政府依法具有作出涉案房屋征收补偿决定的法定职权。 二、关于涉案房屋评估机构选定是否合法的问题。《征补条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第九条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；被征收人在规定时间内协商不成的，房屋征收部门可以通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签的方式确定。本案征收范围内仅朱培根一户，南通市崇川区住房和城乡建设局要求朱培根在报名参与评估工作的4家评估机构中进行选定，但朱培根未予选择，南通市崇川区住房和城乡建设局通过公证方式确定案涉评估机构符合上述规定。 三、关于涉案房屋面积、性质的认定是否合法的问题。在房屋征收补偿决定中，房屋面积和性质的认定是否正确直接关系到被征收人合法权益是否能够得到保障。本案中，14号房屋征收补偿决定书认定被征收房屋的性质为住宅，合法建筑面积110.92平方米，违法建筑面积104.2平方米（违法建筑面积中0.63平方米可作为合法面积予以补偿）。对于被征收房屋的性质、合法面积及违法面积的认定，也已经为江苏省高级人民法院的（2017）苏行终1470号生效行政判决确认，被上诉人崇川区政府据此予以补偿安置并无不当。 四、关于涉案房屋评估报告是否合法的问题。《征补条例》第十九条第一款、第二款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，自收到评估报告之日起10日内，向原评估机构书面申请复核评估。申请复核评估的，应当书面提出评估报告存在的问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十一条规定，原评估机构应当自收到书面复核评估申请之日起10日内对评估结果进行复核。复核后改变原评估结果的，重新出具评估报告；维持原评估结果的，书面告知申请人。本案中，评估机构通过市场调查了解并结合估价规范，通过对影响房地产市场价格因素进行分析，参照《南通市市区国有土地上房屋征收与补偿评估技术细则》及案涉征收补偿方案，结合案涉房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值因素，评估确定被征收房屋在征收决定作出时的总价，体现了被征收房屋在征收时点的市场价值。评估机构还同时对因征收案涉房屋产生的搬迁费、过渡费以及增加的0.63平方米房屋的补偿款额一并予以确定，评估方法适当、评估内容全面，涉案房屋评估报告依法可以作为补偿决定的主要事实依据。 五、关于14号房屋征收补偿决定书是否合法的问题。《征补条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。本案中，因朱培根与崇川区政府多次协商未果，崇川区政府作出的14号房屋征收补偿决定书中载明朱培根具有货币补偿和房屋产权调换的选择权，明确告知了上诉人货币补偿的数额以及安置房屋的位置。14号房屋征收补偿决定书还载明，朱培根如果对补偿方式拒绝选择，将按照产权调换予以补偿。被上诉人在就涉案房屋补偿安置问题与上诉人协商未果的情况下，依据涉案房屋评估报告作出14号房屋征收补偿决定书符合《征补条例》第十七条第一款、第二十一条第一款、第二十六条第一款等规定。 在本案中，朱培根在被诉补偿决定作出前仅提供了发证日期为2008年5月16日的营业执照，未向征收部门或评估机构提供其经营年限及年平均效益的相关证据，崇川区政府在作出补偿决定时缺乏计算停产停业损失的基本依据。同样，对于被征收房屋的装饰装修补偿问题，由于朱培根未能配合评估机构入户评估，补偿决定无法确定装饰装修补偿的具体数额。因此，崇川区政府在补偿决定中明确对停产停业损失及装饰装修补偿待具备评估条件后再予补偿并无不当，补偿决定所作的权利保留保证了朱培根的上述补偿利益。 六、关于南通市政府作出的320号行政复议决定书的合法性问题。根据行政复议法第三条的规定，南通市政府具有行政复议的法定职权。本案中，南通市政府受理朱培根的行政复议申请后，经过调查核实，认为崇川区政府作出的14号房屋征收补偿决定书认定事实清楚，适用法律正确，决定予以维持。南通市政府作出320号行政复议决定书在程序及实体上均符合法律规定。 七、关于上诉人朱培根的其它上诉请求问题。关于本案案涉的征收决定的合法性及能否作为征收补偿决定的依据问题，本院二审期间，本案案涉征收决定的合法性已为江苏省高级人民法院（2017）苏行终1471号生效裁判所确认。即使本案案涉的征收决定仍处于法院审理过程中，征收决定作为具有法律效力的行政行为，其作为征收补偿决定的依据亦符合法律规定。关于上诉人朱培根上诉主张的租房居住费用的补偿问题，缺乏事实和法律依据。 综上，被上诉人崇川区政府作出的14号房屋征收补偿决定书及南通市政府作出的320号行政复议决定书符合法律规定。上诉人朱培根的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审判决驳回其诉讼请求并无不当。上诉人朱培根的上诉主张不能成立，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱培根承担。 本判决为终审判决。 审判长  马生安 审判员  黄 河 审判员  张贞伟 二〇一九年八月十九日 书记员  胡志成 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；