湖南省长沙市望城区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）湘0112行初63号 原告王桂芝，女，1965年12月13日出生，汉族，住长沙市望城区。 委托代理人陈叶兰，湖南中奕律师事务所律师。 被告长沙市自然资源和规划局望城分局，住所地：长沙市望城区高塘岭街道郭亮中路**。 法定代表人舒志清，局长。 委托代理人李亚锦，系长沙市自然资源和规划局望城分局工作人员。 委托代理人吴玉婷，湖南仁润律师事务所律师。 原告王桂芝诉被告长沙市自然资源和规划局望城分局（以下简称长沙市资规局望城分局）土地房屋征收补偿行政协议一案，本院于2019年7月1日立案受理，同年7月3日向被告长沙市资规局望城分局送达起诉书副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月23日公开开庭进行了审理。原告王桂芝及委托代理人陈叶兰，被告长沙市资规局望城分局的委托代理人李亚锦、吴玉婷到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告王桂芝诉称：原告与长沙市望城区征地拆迁事务所于2018年4月19日签署《望城县2010年度第八批次建设用地项目房屋协议拆迁腾地补偿合同》（以下简称《房屋协议拆迁腾地补偿合同》），约定了对原告家庭户房屋进行拆迁补偿的相关内容，在合同的第四页由拆迁指挥部的易建坤签字盖手印手写补充约定了三条“附加条款”，其中第3条约定安置房是建在“望城区2017年度第五十五批次地块二高塘岭街道胜利村”，后莲湖社区、高塘岭街道和长沙市望城区征地拆迁事务所均在本页盖章确认。因长沙市望城区征地拆迁事务所属于被告的二级机构，受被告委托签署的行政协议，法律后果的实际承担者为被告。然而最近被告征拆人员告知原告，安置房的选址确定不在合同附加条款约定的“高塘岭街道胜利村”，而是在别的地方另行选址。原告当初明确要求附加条款确定安置房位置，就是为了避免政府安置房遥遥无期或者过于偏远。在提交诉状后，高塘岭街道征拆人员刘鹏飞明确告知原告合同附加条款第一条约定的超过过渡期过渡费双倍支付的条款也不在履行，声称之前解释是错误的。合同约定的条款被告已不可能履行，其他的条款也均未履行。原告订立合同的目的不能实现，符合法定解除的条件，故原告请求解除本合同。原、被告及长沙市望城区征地拆迁事务所无法对上述事项另行协商一致，故诉至法院，请求人民法院解除原告与长沙市望城区征地拆迁事务所签署的《房屋协议拆迁腾地补偿合同》。庭审中，经本院释明，原告确认其诉讼请求为撤销原告与长沙市望城区征地拆迁事务所签署的《房屋协议拆迁腾地补偿合同》。 原告王桂芝向本院提交了以下证据： 证据1、《房屋协议拆迁腾地补偿合同》，拟证明原、被告之间签署协议的所确定的主要权利义务和条款； 证据2、长沙市望城区征地补偿安置初步概算报告书（仅封面）[望城区2017年度第五十五批次地块二（限价商品房）]、望城区2017年度第五十五批次地块二征拆范围调查图、《关于斑马湖片区高塘岭街道限价商品房相关问题的批复》，拟证明被告合同中表达的限价商品房位置和双倍过渡费的承诺均是被告真实意思表示，并有相关依据； 证据3、证明（与原告家庭户同一征拆项目的13名群众签名出具），拟证明征拆人员承诺限价商品房建在胜利村，同时承诺超过24个月后双倍过渡费； 证据4、王桂芝与刘鹏飞电话通话记录、高塘岭街道斑马湖片区莲湖地块项目征拆安置指挥部组织机构名单，拟证明刘鹏飞的身份及被告拒绝按照协议约定的超过24个月后双倍过渡费； 证据5、申请书（2018年10月21日王桂芝向长沙市望城区国土资源局提交）、EMS特快专递邮寄单，拟证明王桂芝要求被告履行双方所签署的协议。 被告长沙市资规局望城分局辩称：一、原告所诉的望城县2010年度第八批项目建设用地项目征地拆迁程序合法。1、2011年7月4日，望城县2010年度第八批项目建设用地项目经湖南省人民政府[(2011)政国土字第843号]《农用地转用、土地征收审批单》合法审批。2、长沙市望城区人民政府于2018年1月4日发布[望征（2018）14号]《征收土地方案公告》。3、长沙市资规局望城分局于2018年2月1日依法发布[征求意见公告（2018）22号]《征地补偿安置方案征求意见公告》。4、征地补偿安置方案报经批准后，长沙市资规局望城分局于2018年2月12日发布[实施公告(2018)15号]《征地补偿安置方案实施公告》。二、签订《房屋协议拆迁腾地补偿合同》是当事人真实意思表示，并未违反法律法规强制性规定，且无法定解除合同的事由。王桂芝户系望城县2010年度第八批项目建设用地项目的拆迁户。经征拆职能部门调查核实丈量，王桂芝家庭户人口11人，其中安置补偿10人。外孙女龙XX、外孙女龙XX系实施公告发布后10个月内出生上户，给予每人8万元的补偿。该户房屋总建筑面积为450.96平方米，根据“人户结合”的原则，认定合法补偿面积为420平方米。第三榜公示的征收补偿款合计1911803元（不含奖金109200元，停产停业费10000元，搬迁费10000元），后补充榜增补16万元的购房补助补贴费，已最大利益化保障了被拆迁户的实体利益。因合同是在双方平等自愿的基础上，结合征拆程序中已调查公示的补偿数据，征得王桂芝户成员同意，在街道、居委会的共同见证的情况下签订，不违反法律法律法规禁止性规定，合同合法有效；且被告已经向原告支付拆迁款1147081元，履行了部分合同约定条款。经核实，被告只对附加条款的第二款同意。附加条款第一、三点应视为双方没有达成合意。合同附加条款约定的双倍过渡费，与相关政策相矛盾。三、关于原告起诉事项中相关问题的解释说明。1、被征所在地的望城区高塘岭街道属于货币安置区，不存在原告主张的补偿安置房的方式。2、合同第四页的附加条款第三条约定内容为“按望城区2017年度第五十五批次地块二高塘岭街道胜利村”，并不能看出是双方对限价商品房地址的约定，属于约定不明确的条款。3、根据《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款，望城县2010年度第八批项目建设用地项目是符合土地利用总体规划的建设用地项目，经湖南省人民政府的征收审批，经合法的“三公告”征收程序，被告具有对原告家庭户征收的法定职责。原告主张解除合同的事由不符合《中华人民共和国合同法》规定的法定情形，也不符合国家利益的需求。综上所述，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告长沙市资规局望城分局在法定期限内向本院提交了以下证据、依据： 证据1、湖南省人民政府[(2011)政国土字第843号]《农用地转用、土地征收审批单》、勘测定界图，拟证明涉案的土地经湖南省人民政府合法审批，原告家庭户在该项目红线范围内； 证据2、[望征（2018）14号]《征收土地方案公告》、送达回证、张贴相片，拟证明涉案的土地已由望城区人民政府发布征收土地公告，并在被征地的集体经济组织中张贴、公示； 证据3、[征求意见公告（2018）22号]《征地补偿安置方案征求意见公告》、送达回证、张贴照片，拟证明被告依法发布项目征地补偿安置方案征求意见公告，并在被征地进行宣传、公示； 证据4、[实施公告(2018)15号]《征地补偿安置方案实施公告》、送达回证、张贴照片，拟证明被告依法发布项目征地实施公告，并在被征地进行宣传、公示； 证据5、征拆资金到位证明两份、情况说明两份，拟证明相关征拆费用已按时足额到位； 证据6、农村房屋调查表、房屋调查情况表、常住人口登记卡、身份证复印件、独生子女证、结婚证、离婚协议书、莲湖社区独生证审核认定表、申请招郎落户协议、证明（2017年3月30日望城区不动产登记中心出具）、证明（2017年3月30日望城区住房保障局出具）、集体经济组织成员证明、证明（乌山街道金树村村民委员会出具）、证明（高塘岭街道莲湖社区居委会出具）、营业执照、个体工商户营业执照（王璐）、《关于提供拆迁补偿登记证件的通知》送达回执、货币安置区房屋拆迁补偿明细表三份，拟证明征收职能部门对原告户的房屋、人口信息进行调查核实； 证据7、项目征拆补偿安置情况公示表（第一、二、三榜）、奖励费公示表（第一、二、三榜）、张贴照片，拟证明经核算后足额补偿明细，依法张榜公布补偿安置公示信息； 证据8、《房屋协议拆迁腾地补偿合同》、项目拆迁补偿资金银行代发明细表、广发银行批量代付明细清单、拆迁资金银行存单交接登记表，拟证明原告户与被告签订补偿安置合同，原告已领取部分征拆迁款项。 依据：《湖南省实施办法》第三条,《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款,《长沙市征地补偿实施办法》第四条,《长沙市望城区征地补偿安置办法》（望政办发[2014]30号,《实施细则》（望政办发[2016]86号）。 经审理查明，2011年7月4日，望城县2010年度第八批次项目建设用地经湖南省人民政府《农用地转用、土地征收审批单》[(2011)政国土字第843号]用地审批。长沙市望城区人民政府于2018年1月4日发布《征收土地方案公告》[望征（2018）14号]。原长沙市望城区国土资源局于2018年2月12日发布涉案项目《征地补偿安置方案实施公告》[实施公告（2018）15号]，并于同年2月13日在被征地进行张贴、公示。原告王桂芝家庭房屋在项目用地范围内。2018年4月19日，甲方长沙市望城区征地拆迁事务所与乙方高塘岭街道莲湖村（社区）3组王桂芝户签订《房屋协议拆迁腾地补偿合同》，合同载明了王桂芝家庭成员、拆迁腾地的政策依据、拆迁腾地补偿安置内容、拆迁腾地、付款约定及其他相关事宜等，并附三条附加条款，载明：“1、长沙市征地补偿安置条例第二十四条，拆除房屋的过渡期不得超过二十四个月，由于征地方的责任延长过渡期限的，从逾期之日起，过渡补助费按原定标准的两倍发放。由于被征地者的责任延长过渡期限的，停发过渡费。2、在项目征地区域王桂芝女儿王露新生儿在三榜公示日（2018年2月12日）之后十个月内出生，提供相关户籍证明，新生儿每人给予捌万元的购房补贴补助和每人55平方米限价商品房安置指标。3、按望城区2017年度第五十五批次地块二高塘岭街道胜利村。”长沙市望城区高塘岭街道莲湖社区居民委员会、长沙市望城区高塘岭街道办事处及原告王桂芝在该协议上签字。后该协议由高塘岭街道办事处交由长沙市望城区征地拆迁事务所盖章确认时，长沙市望城区征地拆迁事务所在盖章处注明：“②同意，李亚锦”字样。被告方庭审陈述，该字样为被告方仅对附加条款中第二条表示同意的意思表示,对附加条款的第一、三条被告不认可，且限价商品房的选址由望城区人民政府所决定，无法在签订合同中约定确认。原告方庭审陈述，原告签字在前，被告方补充“②同意，李亚锦”字样在后。原告认为，附加条款的第一、三条被告无法履行，订立合同的目的不能实现，故向本院申请撤销涉案合同。 另查明，2018年5月4日，被告已开出征拆补偿金额的60%即1147081元存单，该存单交由高塘岭街道办事处，原告未领取存单。 再查明，因望城区机构改革，原长沙市望城区国土资源局与长沙市城乡规划局望城分局职责整合，组建长沙市望城区自然资源和规划局望城分局。 本院认为，被告长沙市资规局望城分局系集体土地征收补偿工作的法定实施单位。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，长沙市资规局望城分局为实现行政管理目标，在法定职责范围内，委托内设管理机构长沙市望城区征地拆迁事务所与原告王桂芝协商一致，签订具有行政法上权利义务内容的《房屋协议拆迁腾地补偿合同》，属于行政协议。行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征。现行行政法律规范未对行政协议作出明确规定，因此对案涉协议的合法性及有效性可依照《中华人民共和国行政诉讼法》以及民事法律规范的相关规定,进行综合评判。根据《中华人民共和国合同法》第二十五条的规定：“承诺生效时合同成立。”本案中，长沙市望城区征地拆迁事务所与原告王桂芝户签订《房屋协议拆迁腾地补偿合同》，原告王桂芝同意合同的主要条款，提出增加三条附加条款，经被告确认，被告方仅同意附加条款中第二条，就附加条款的第一、三条双方未达成一致意见。根据《中华人民共和国合同法》第三十条的规定：“承诺的内容应当与要约的内容一致。受要约人对要约的内容作出实质性变更的，为新要约。”故被告发出“②同意”的新要约，原告未对此作出承诺，双方对该合同未达成一致意见，该合同尚未成立，原告要求撤销尚未成立的合同，无事实依据。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告王桂芝的起诉。 本案不收取案件受理费。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。 审 判 长  周红宇 人民陪审员  刘怀明 人民陪审员  张 宏 二〇一九年八月七日 代理书记员  叶嘉瑞 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。