安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖行终821号 上诉人（一审原告）阜阳市新法塑料有限公司，住所地阜阳市颍州区袁集镇四十铺村。 法定代表人刘美芳，经理。 委托代理人谢鹏辉，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地合肥市包河区中山路**。 法定代表人李国英，省长。 上诉人阜阳市新法塑料有限公司(以下简称新法塑料公司)因诉安徽省人民政府行政复议一案，不服合肥市中级人民法院（2018）皖01行初365号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 新法塑料公司向一审法院起诉称，2007年3月30日，原告登记设立，是当时安徽省阜南县袁集镇人民政府重点招商引资企业，系废旧塑料再生资源再利用建设项目，现已生产经营近10年之久。原告作为乡镇企业占有使用安徽省阜南县袁集镇四十铺村集体建设用地。2018年8月29日，阜阳市国土资源局在其官网发布阜国土（拍）告字〔2018〕24号《土地出让公告》(以下简称24号《公告》)，其中地块编号为［2018］－73的162.96亩土地（颍州区新安路东侧，合肥大道南侧）把原告占用的集体土地包含在内。2018年9月10日，安徽省国土资源厅作出《行政复议告知书》，告知原告向被告安徽省人民政府提起行政复议申请。2018年11月19日，被告作出皖行复〔2018〕357号《驳回行政复议申请决定书》(以下简称357号《决定书》)，驳回原告复议请求。原告认为土地出让公告无法定事实依据，复议决定以原告无利害关系驳回复议申请，认定事实错误，应予撤销，具体理由如下：一、涉案土地未依法征收为国有，出让公告无事实依据。原告为核实征地拆迁的合法性，依法申请政府信息公开。2017年5月2日，安徽省阜阳市颍州区人民政府就原告的政府信息公开申请作出回复，明确认定不存在申请公开的征地政府信息。同日，阜阳市人民政府作出《政府信息公开告知书》确认原告申请公开的征地审批材料不存在，并告知详细内容以区政府作出的回复为准。这两份政府信息公开答复，完全可以证明原告的厂房所占用土地是集体所有建设用地的事实，且到目前为止，根本未依法经省级以上人民政府批准征收为国有。现阜阳市人民政府将没有依法批准征收为国有土地的地块，直接进行招、拍、挂出让，明显严重违反土地管理法及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的相关规定。二、复议决定认定事实错误。复议决定认为，2018年8月28日，安徽省人民政府作出皖政地（纳入增减挂钩）〔2014〕33号《关于阜阳市2014年第8批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》(以下简称33号《批复》)，批准征收的用地范围内包括原告使用的土地。并认定，2014年已发布相关《征地公告》及《补偿标准和安置方案公告》，且征收补偿已实施完毕，故阜阳市人民政府批准出让国有土地，与申请人没有利害关系。上述认定严重错误。第一，涉案征地批复是否包括原告占用集体土地，应当以报批征地材料中的勘测定界图为准。第二，原告作为集体土地的使用权人，对所建一千多平米厂房及办公用房享有合法物权。根据《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）规定，作为地上附着物的所有人，对征地应当有知情权。地上附着物应当由国土资源部门调查，调查结果应与原告共同确认。但到目前为止，原告不知道所占土地被纳入征地范围且房屋也没有经过征地报批前的确认程序，结合阜阳市颍州区人民政府及阜阳市人民政府的信息公开答复，原告所占用的集体土地未经过合法征收。第三，原告法定代表人从未看到张贴过复议决定中所认定的相关公告。相关国土资源部门实施复议决定中认定的征地批复，也从未对原告地上房屋实施征地补偿。《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第十四条规定“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效”。被告认定原告所占用的土地于2014年已被征收，但未对原告占用土地实施征收，未使用土地，也未对原告地上房屋进行补偿，故就算涉案征地批文包括原告使用土地，该征地批文也已经失去法律效力。综上，原告所占用地的所有权仍为集体所有，阜阳市人民政府将集体土地作为国有土地挂牌出让，显属违法。复议决定认定原告与涉案土地出让行为无利害关系，严重错误，应予撤销。原告为维护其合法权益，根据行政诉讼法及司法解释的规定，提起诉讼，请求：1.撤销被告作出的驳回行政复议申请决定；2.判令被告依法重新作出行政复议决定；3.诉讼费由被告承担。 安徽省人民政府向一审法院答辩称，一、行政复议程序合法。原告对经阜阳市政府批准、阜阳市国土资源局作出的24号《公告》不服，向被告申请行政复议。被告于2018年9月19日收到申请并予以受理。经延期审理，于2018年11月19日作出357号《决定书》，驳回原告行政复议申请，并于次日将357号《决定书》邮寄送达原告。上述事实证明，被告在行政复议申请材料接受、案件受理、作出行政复议决定以及有关法律文书送达等方面，符合法律规定，行政复议程序合法。二、被告作出的357号《决定书》事实清楚、证据充分、适用依据正确。经行政复议查明：2014年8月28日，被告作出33号《批复》，同意使用阜阳市颍州区王店镇、三合镇境内已经验收确认的先行复垦建设用地指标21.9250公顷(其中耕地18.7806公顷)，与颍州区三十里铺镇三十里铺社区、唐寨村和袁集镇徐楼村、四十里铺村以及颖西街道八里社区境内集体农用地21.9250公顷(其中耕地18.7806公顷)相挂钩，征收集体农用地21.9250公顷、集体建设用地11.4684公顷，用于城镇建设。原告原使用的集体土地在33号《批复》批准用地范围内。阜阳市国土资源局于2014年10月14日发布阜国土资函〔2014〕383号《阜阳市2014年第8批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标项目征地公告》（以下简称383号《征地公告》）、〔2014〕54号《阜阳市2014年第8批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标项目征地拆迁补偿标准和安置方案公告》。33号《批复》批准征收的集体土地的征收补偿已实施完毕。阜阳市国土资源局拟定《土地出让方案》，报请阜阳市人民政府批准。阜阳市人民政府于2018年9月19日批准了《土地出让方案》，阜阳市国土局依据该宗土地出让方案，于2018年9月29日发布了24号《公告》。根据上述事实，被告认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定，行政复议人应当与具体行政行为有利害关系。涉案土地经被告33号《批复》批准征收，已经由征收前的集体土地依法被征收为国有土地。阜阳市人民政府批准其所属国土资源部门依法出让国有土地，与原告没有利害关系。综上，被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，作出357号《决定书》，驳回原告行政复议申请，符合法律规定，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 一审法院经审理查明，新法塑料公司于2007年3月30日登记设立，公司用地为安徽省阜南县袁集镇四十铺村集体建设用地。2014年8月28日，安徽省人民政府作出33号《批复》，同意使用阜阳市颍州区王店镇、三合镇境内已经验收确认的先行复垦建设用地指标21.9250公顷(其中耕地18.7806公顷)，与颍州区三十里铺镇三十里铺社区、唐寨村和袁集镇徐楼村、四十里铺村以及颖西街道八里社区境内集体农用地21.9250公顷(其中耕地18.7806公顷)相挂钩，征收集体农用地21.9250公顷、集体建设用地11.4684公顷，用于城镇建设。新法塑料公司使用的集体土地在33号《批复》批准用地范围内。2014年10月14日，阜阳市国土资源局发布383号《征地公告》、〔2014〕54号《阜阳市2014年第8批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标项目征地拆迁补偿标准和安置方案公告》。33号《批复》批准征收的集体土地的征收补偿已实施完毕。阜阳市国土资源局拟定《土地出让方案》，报请阜阳市人民政府批准。《土地出让方案》经阜阳市人民政府批准，阜阳市国土资源局于2018年8月29日发布了24号《公告》。新法塑料公司所使用的土地在出让土地范围内。新法塑料公司对24号《公告》不服，以阜阳市人民政府为被申请人，向安徽省人民政府申请行政复议。2018年9月19日,安徽省人民政府收到新法塑料公司申请并予以受理。经延期审理，于2018年11月19日作出357号《决定书》，认为涉案集体土地已经被征收为国有土地，与新法塑料公司没有利害关系，新法塑料公司行政复议申请不符合行政复议受理条件，决定驳回新法塑料公司行政复议申请。并于次日将357号《决定书》邮寄送达新法塑料公司。 一审法院审理认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请人应当与具体行政行为有利害关系。本案中，新法塑料公司使用的涉案集体土地经安徽省人民政府33号《批复》批准，阜阳市人民政府组织实施已经征收为国有土地，对新法塑料公司的权利义务并不产生影响，对新法塑料公司的权利义务产生影响的是该土地的征收补偿行为，故安徽省人民政府以24号《公告》与新法塑料公司无利害关系，新法塑料公司行政复议申请不符合行政复议受理条件为由，驳回其行政复议申请，符合法律规定。新法塑料公司的诉讼请求不能成立，不应予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回新法塑料公司的诉讼请求；案件受理费50元，由新法塑料公司负担。 新法塑料公司上诉称，复议决定和一审判决均认定上诉人与土地出让公告无利害关系，属于认定事实错误，应予撤销，理由如下：一、土地出让公告无事实依据。阜阳市颖州区人民政府和阜阳市人民政府对上诉人的信息公开申请作出的回复可以证明，上诉人的厂房所占用的土地是集体所有的建设用地，至今未被依法征收为国有。复议决定和一审判决认定上诉人占用的集体土地被33号《批复》批准征收为国有，属于认定事实错误。至今没有政府及有关部门对上诉人占用的土地及地上房屋实施征收，并给予安置补偿。即使33号《批复》的征收范围包括涉案土地，该批复也已经失效，无法律效力，不能作为土地出让的事实依据。二、涉案土地出让不符合法律规定“净地出让”的条件。相关政府及部门均未对上诉人实施征收程序，更没有对上诉人进行安置补偿，该地块根本未达到净地出让的法定条件，阜阳市人民政府的出让行为显属违法。故请求撤销一审判决和安徽省人民政府作出的驳回行政复议申请决定，判决安徽省人民政府依法重新作出行政复议决定，并承担本案诉讼费用。 新法塑料公司向一审法院提交了以下证据：1.新法塑料公司营业执照复印件一份，证明新法塑料公司的诉讼主体身份；2.24号《公告》、新法塑料公司厂房坐落位置图，该组证据证明涉案的土地出让公告所确定的出让范围包括新法塑料公司占有使用的土地；3.安徽省阜阳市颍州区人民政府作出的《关于刘美芳依申请公开三十里铺镇王寨村本人厂房所地在地块相关资料的回复》、阜阳市人民政府作出的《政府信息公开告知书》，该组证据证明在2017年相关政府在信息公开程序中经过审查确认新法塑料公司所占用的土地没有被依法征收，不存在征地批准材料；4.安徽省国土资源厅作出的《行政复议告知书》，证明新法塑料公司向安徽省人民政府申请行政复议符合法律规定；5.357号《决定书》，证明安徽省人民政府作出驳回复议申请决定的事实。 安徽省人民政府向一审法院提举以下证据：1.行政复议申请书及邮寄凭证、延期审理通知书及邮寄凭证、357号《决定书》及邮寄凭证，证明新法塑料公司对24号《公告》不服，申请行政复议，安徽省人民政府在2018年9月19日收到行政复议申请，在法定期限内作出行政复议决定并依法送达。2.24号《公告》、33号《批复》、383号《征地公告》、357号《决定书》，证明新法塑料公司所使用的土地已经由征收前的集体土地依法被征收为国有土地，阜阳市批准其所属国土资源部门依法出让国有土地，与新法塑料公司没有利害关系；安徽省人民政府作出的行政复议决定事实清楚，证据充分，适用依据正确。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审认定的事实，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点是新法塑料公司的行政复议申请是否符合行政复议受理条件。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请人应当与具体行政行为有利害关系。也就是说，有权提起行政复议的申请人必须是与具体行政行为有利害关系，如被申请的行政行为对其权利义务不产生影响，则不符合行政复议的受理条件。本案中，新法塑料公司使用的涉案集体土地经安徽省人民政府33号《批复》批准征收为国有土地。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。从上述法律规定来看，征地批复生效之日起，原集体土地使用权人已失去该集体土地使用权，同时取得要求依法补偿安置的权利。对原集体土地权利人的权利义务产生实际影响的是征地及其补偿安置行为，至于行政机关如何处置已被征收为国有的土地，与该土地原权利人已无利害关系。故阜阳市人民政府批准其所属国土资源部门作出的土地出让行为与新法塑料公司无利害关系，新法塑料公司对该出让行为提出复议申请不符合行政复议受理条件。安徽省人民政府驳回新法塑料公司的行政复议申请，符合上述法律规定。一审驳回新法塑料公司的诉讼请求并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人新法塑料公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人阜阳市新法塑料有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  周辉 审判员  陈默 审判员  姜明 二〇一九年八月一日 法官助理王劲 书记员刘菊芳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定; (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更; (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。