福建省厦门市集美区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0211行初75号 原告郭剑锋，男，汉族，1977年8月5日出生，住福建省福州市仓山区。 被告厦门市公安局交通警察支队湖里大队，住所地福建省厦门市湖里区祥岭路**。 诉讼代表人余建国，大队长。 出庭应诉负责人殷宗平，教导员。 委托代理人陈新彰，该单位工作人员。 被告厦门市公安局湖里分局，住，住所地福建省厦门市湖里区梧桐路**一社会信用代码11350200K19049184T。 诉讼代表人戚乐健，政委。 委托代理人陈震升，该单位工作人员。 原告郭剑锋不服被告厦门市公安局交通警察支队湖里大队（以下简称“湖里交警大队”）、被告厦门市公安局湖里分局（以下简称“湖里公安分局”）道路交通行政处罚一案，于2019年3月22日向本院提起诉讼，经审查补正，本院于2019年4月3日受理，并于2019年4月8日依法向被告湖里交警大队送达了起诉状副本、证据材料、举证通知书及应诉通知书。经原告申请，本院依法追加湖里公安分局为本案共同被告，并于2019年6月4日依法向被告湖里公安分局送达了起诉状副本、答辩状、证据材料、应诉通知书及举证通知书。本院于2019年7月4日公开开庭审理本案，原告郭剑锋、被告湖里交警大队出庭应诉负责人殷宗平及委托代理人陈新彰、被告湖里公安分局委托代理人陈震升到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 被告湖里交警大队于2018年11月26日作出厦公交决字［2018］第3502062401583435号公安交通管理行政处罚决定书，该决定书查明郭剑锋于2018年3月14日16时19分，在环岛干道五缘湾道至仙岳××段实施违反规定驾驶摩托车在湖里区上道路行驶的违法行为（代码802ＴＤ）。根据《厦门经济特区道路交通安全若干规定》第四十九条第五项之规定，决定给予罚款1000元，暂扣机动车驾驶证6个月。原告于当日领取该行政处罚决定书，并于2018年11月27日向湖里公安分局申请行政复议。湖里公安分局于2019年1月25日作出厦公湖复决字［2019］027号行政复议决定书，决定维持湖里交警大队作出的厦公交决字［2018］第3502062401583435号公安交通管理行政处罚决定书。 原告郭剑锋诉称，案发时，现场执法人员未出示执法身份证件，未着警服。原告要求现场执法人员出具相关证件，对方并未出具。为了证明车辆合法性，原告出示了行驶证。后现场执法人员告知要扣留车辆，有问题去大队处理。随后，原告车辆被强制拖走，并开具了一张没有原告身份信息的行政强制措施凭证。车辆被拖走后，原告前往该中队，发现民警公告栏中没有现场“执法”者的照片。经比对，所开罚单上的民警姓名与公告栏中的一位民警姓名一致，但是该民警并未到现场执法。后经了解，当时的“执法”者均不是交警。 原告认为，根据公安部关于印发的《交通警察道路执勤执法工作规范》第一章第五条至规定，协警无权作出行政处罚或者行政强制措施决定。本案中湖里交警大队作出的处罚违反法律规定，应属无效。此外，案涉行政处罚决定书上写明的处罚依据为《厦门经济特区道路交通安全若干规定》第四十九条第五项，但这一地方法规明显与上位法相抵触。根据《立法法》第七十二条、《行政处罚法》第十一条、《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条、《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十五、二十八、二十九条、《机动车驾驶证申领和使用规定》附件二第三条等相关法律条款，《中华人民共和国道路交通安全法》及其司法解释《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》为上位法，本案中并没有与其同阶的适用法律，故应按上位法实施。被告所提的地方法律不应凌驾于上位法之上。《厦门经济特区道路交通安全若干规定》第四十九条第五项属于与上位法相抵触。 原告的诉讼请求：一、请求法院判定被告湖里交警大队对原告作出的厦公交决字[2018]第3502062401583435号行政处罚决定违法，判令被告湖里交警大队撤销该处罚决定；二、判令被告湖里交警大队返还原告驾驶证以及1000元罚款；三、请求一并审查《厦门市经济特区道路交通安全若干规定》第四十九条第五项的合法性；四、撤销厦门市公安局湖里分局作出的厦公湖复决字[2019]027号行政复议决定书；五、判令被告承担本案诉讼费。 原告郭剑锋为支持其主张，提供如下证据材料：1.厦公交决字[2018]第3502062401583435号公安交通管理行政处罚决定书；2.转账凭证手机截图1张；3.图片2张。 被告湖里交警大队辩称，一、案涉行政处罚事实清楚，证据充分。2018年3月14日16时许，原告郭剑锋驾驶甘Ｄ×××××号侧三轮摩托车在环岛路干道五缘湾道至仙岳××段，实施违反规定驾驶摩托车在湖里区上道路行驶的行为，被湖里区交警大队金山中队执勤人员拦查，原告的行为违反《厦门经济特区道路交通安全若干规定》第二十二条第一款第三项的规定，根据《中华人民共和国道路交通法》第一百一十条第一款、《厦门经济特区道路交通安全若干规定》第四十九条第五项之规定。 湖里交警大队作出的行政处罚程序合法，适用法律准确。原告于2018年11月26日到被告处接受处理、湖里交警大队依法受理，根据《厦门经济特区道路交通安全若干规定》第四十九条第五项之规定，依法作出编号为：3502062401583435号《公安交通管理行政处罚决定书》，对原告处以罚款1000元，暂扣机动车驾驶证6个月。被告作出的处罚决定程序合法、适用法律准确。 三、原告郭剑锋就案涉行政处罚决定书已向被告湖里公安分局提起行政复议。湖里公安分局于2019年1月25日作出行政复议决定书，并于当日通过邮局挂号信（邮件号：XA29423913235）形式寄出。经查询中国邮政邮件跟踪查询系统，发现邮件于2019年1月27日11时33分签收。据此，原告向人民法院提起行政诉讼的行为已经超过了法定的起诉期限。 综上，湖里交警大队作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分、程序合法、适用法律法规准确，请求人民法院依法驳回原告起诉或诉讼请求。 被告湖里交警大队为支持其行政行为，向本院提交如下证据材料：1.查获经过；2.车辆照片；3.强制措施凭证（编号：350206320104997）；4.强制措施审批表；5.厦公交决定[2018]第3502062401583435号《公安交通管理行政处罚决定书》；6.厦公湖复决字[2019]第027号行政复议决定书；7.送达回执；8.中国邮政查询页面；9.厦门市思明区人民法院行政案件法庭审理笔录一份；10.郭剑锋询问笔录；11.公安交通管理行政处罚告知笔录。 被告湖里公安分局辩称，一、湖里公安分局办理行政复议案件程序合法，原告郭剑锋于2018年11月27日到湖里公安分局申请行政复议，湖里公安分局于同日受理并组织审理，并于2018年11月30日通知被申请人进行答复。2018年12月5日，湖里交警大队答复并且提交证据。后经审理并逐层审批，湖里公安分局于2019年1月25日作出厦公湖复决字[2019]027号行政复议决定书，决定维持第3502062401583435号行政处罚决定，并于当日将复议决定书邮寄送达原告郭剑锋。湖里公安分局严格依照《中华人民共和国行政复议法》关于行政复议案件受理、审查、报批、送达等有关规定，办案程序合法。 二、本案行政复议决定内容正确，适用法律准确。厦门市岛内禁止驾驶摩托车上路行驶已实行20年，根据《厦门经济特区道路安全若干规定》第二十二条第一款第（三）项的规定：摩托车禁止思明区、湖里区上道路行驶。根据《厦门经济特区道路安全若干规定》第四十九条规定违反规定驾驶摩托车在思明区、湖里区道路行驶的，处以1000元罚款。原告于2018年3月14日16时许，驾驶甘Ｄ×××××号侧三轮摩托车在环岛干道五缘湾道至仙岳××段，实施违反规定驾驶摩托车在湖里区上道路行驶的违法行为，被湖里交警大队金山中队执勤人员拦查。原告于2018年11月26日到湖里交警大队接受处理，湖里交警大队依法受理，并依法作出编号为厦公交决定［2018］第3502062401583435号《公安交通管理行政处罚决定书》，对其处以罚款1000元，暂扣机动车驾驶证6个月。该行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当，故湖里公安分局依法予以维持。 三、本案已过起诉期限。湖里公安分局于2019年1月25日作出厦公湖复决字[2019]027号行政复议决定书，并于当日将决定书通过中国邮政邮递送达原告，经查询中国邮政的邮件收发查询信息，原告已于2019年1月27日收到厦公湖复决字[2019]027号行政复议决定书。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条之规定，公民对不服行政复议决定的应在收到行政复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。原告于2019年4月3日提起本案行政诉讼，已超过起诉期限。 综上，湖里公安分局在办理行政复议案件中，程序合法，作出的行政复议决定内容正确，适用法律准确，且原告提起行政诉讼已超过法律规定的起诉期限，请求依法驳回原告的起诉或诉讼请求。 被告湖里公安分局为支持其行政行为，向本院提交如下证据材料：1.郭剑锋提交的行政复议申请书；2.厦公（湖）复答字[2018]670号厦门市公安局行政复议提交答复通知书；3.行政复议答复书；4.厦公湖复决字[2019]第027号行政复议决定书；5.送达回执；6.中国邮政邮件（XA29423913235）收件查询单。 经庭审质证，原、被告双方对在案证据的表面真实性均不持异议，且在案证据均符合证据的法定形式，本院对在案证据的真实性均予以确认。 本案审理过程中，原告郭剑锋向本院提出申请，申请被告湖里交警大队民警吴祁、陈勇生出庭接受作证，本院依法予以准许，民警吴祁、陈勇生均出庭接受询问。 民警吴祁称，其并未在案发现场拦停原告郭剑锋,因在案发过程中该路段其他地点发生交通事故，该案现场的相关告知系由事业编制的辅警实际执行。 民警陈勇生称，其与民警吴祁带队在案发当日于该路段组织设卡进行拦查，该二人相距约七八百米远，其未在现场向原告开具强制措施凭证。 经审理查明，2018年3月14日16时左右，郭剑锋驾驶车牌号为甘Ｄ×××××号侧三轮摩托车行驶于环岛干道五缘湾道至仙岳××段时，被在此处设卡盘查的湖里交警大队执勤人员拦停，该大队现场执勤人员当场向郭剑锋开具编号为35020632010404997的行政强制措施凭证，并当场扣留该摩托车，前述行政强制措施凭证记载的交通警察为吴祁、陈勇生。2018年11月26日，郭剑锋至被告湖里交警大队接受处理，经询问、处罚前告知后，湖里交警大队于当日作出厦公交决字［2018］第3502062401583435号行政处罚决定书，决定对郭剑锋处以暂扣机动车驾驶证6个月，并罚款1000元。郭剑锋不服该行政处罚决定，于2018年11月27日向湖里公安分局申请行政复议，湖里公安分局于当日予以受理并于2018年11月30日要求湖里交警大队进行答复。经审查，湖里公安分局于2019年1月25日作出厦公湖复决字［2019］第027号行政复议决定书，决定维持原行政处罚决定书，并将该复议决定书通过挂号信形式向郭剑锋进行邮寄送达。根据快递跟踪单显示，该份邮件于2019年1月27日送达，送达情况为：已签收，物业。 以上事实有原、被告各方提供的证据材料，本院制作的证据交换笔录、庭审笔录、询问笔录等予以证实。 本案的争议焦点在于：一、原告郭剑锋提起本案诉讼是否已经超过了法定的起诉期限；二、案涉行政处罚决定书的作出程序是否符合法律规定、适用的法律规定是否准确。 原告郭剑锋认为，其并没有收到该复议决定书，故未超过起诉期限。经过法庭调查，强制措施凭证上两位民警均否认该行政措施凭证由其本人进行开具，而是由不具备执法主体资格的辅警进行开具，在执法过程中亦未听取当事人的陈述、申辩意见，故该案的执法程序从开始就违反了法律规定，该行政处罚决定书不具备合法性应当予以撤销。本案中，湖里交警大队适用《厦门经济特区道路交通安全若干规定》对其行为进行性质认定及处罚明显不当，该规定明显与《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》的规定相抵触，且其所骑行的为三轮摩托车并非是二轮摩托车，不属于禁行车辆，交通管理部门亦未在显著位置设置禁行标志，案涉行政处罚明显不具备相应的法律依据。 被告湖里交警大队认为，《厦门经济特区道路交通安全若干规定》于2012年1月1日开始施行，原告作为机动车驾驶人应当对于相关的法律法规及时进行学习，而非以不知情为由作为免责理由。 被告湖里公安分局认为，其作出案涉复议决定书后已经按照原告所居住的地址对其进行了法律文书的邮寄送达，因为物业对该邮件进行代收而导致原告无法正常行使诉讼权利的责任应当由物业公司负担，而不应当作为本案原告起诉已超过起诉期限的抗辩理由。 本院认为，根据已查明之事实，原告郭剑锋在提起本案中诉讼前已先行向湖里公安分局提起行政复议，湖里公安分局在作出复议决定后通过挂号信形式将该份决定书进行邮寄送达，经快递查询单显示该份邮件并非由原告进行签收而是由物业代收，湖里公安分局未就该邮件系原告授权物业代收或原告实际已获取复议决定提供证据予以佐证，该邮寄挂号信的行为不对原告产生依法送达的法律后果。故原告郭剑锋于2019年3月22日提起本案诉讼未超过法定起诉期限。 根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条之规定，国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。被告湖里交警大队具有对其辖区内发生的违反道路交通安全法律法规规定之行为依法作出行政处罚的法定职权。 关于事实认定方面，2018年3月14日16时19分，原告在环岛干道五缘湾道至仙岳××段实施驾驶三轮摩托车行为，原告对该事实亦予以确认，湖里交警大队所做的案涉行政处罚决定认定基本事实清楚。 关于执法程序方面。原告郭剑锋认为，湖里交警大队并未依据法律规定开具该案中对其车辆进行扣押的行政强制措施凭证，故该案执法程序自始即不符合法律规定，故案涉行政处罚决定亦不具备合法性。本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款之规定，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制措施与行政处罚不同，对行政相对人的权利、义务并不产生最终性的影响，而是基于制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大的目的，对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。原告主张的并非两名民警当场向其开具行政强制措施凭证，实际执法人员不具有执法主体资格等问题，涉及的是行政强制措施凭证的程序合法性问题，与本案审查的行政处罚决定属于两个不同的诉讼标的。湖里交警大队向原告开具行政强制措施凭证与对原告作出行政处罚决定是两个独立的行政行为，行政强制措施凭证的合法性不属于本案的审查范畴，案涉行政处罚决定应根据在案证据依法作出认定。且在湖里交警大队向原告开具的行政强制措施凭证上也已明确告知原告享有复议及诉讼的权利，原告若对该行政强制措施的合法性有异议，应依法另行主张处理。本案中，被告湖里交警大队在处罚前亦依法对其进行了告知后作出案涉行政处罚决定，并依法向原告进行送达，符合法律规定。 关于法律适用方面。《中华人民共和国立法法》第七十四条规定，经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施；第九十条第二款规定，经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性、地方性法规作变通规定的济特区适用经济特区法规的规定。本案中，被告湖里交警大队所适用的《厦门经济特区道路交通安全若干规定》系由厦门市人民代表大会常务委员会颁布实施的经济特区法规，在本经济特区行政区域内具备优先适用的效力，故本案中湖里交警大队适用该经济特区法规对原告进行处罚适用法律准确。《中华人民共和国道路交通安全法》第二十二条之规定，机动车驾驶人应当遵守道路交通安全法律、法规的规定，按照操作规范安全驾驶、文明驾驶。《厦门经济特区道路交通安全若干规定》属于依法向社会公布的地方性法规，原告郭剑锋作为机动车驾驶人，在车辆驶入异地前应当详细学习所在地相关道路交通类法律法规规定，并严格按照规定行使,案发地点是否设置相关的禁入标识并不影响原告作为驾驶人对于法律法规的学习义务以及本案中公安机关对其行为的定性。 关于原告郭剑锋在本案中提出的附带规范性文件审查问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前述法律规定的规范性文件不含规章。本案中原告要求进行审查《厦门经济特区道路交通安全若干规定》第四十九条第五项属于经济特区的地方性法规，其效力较本级和下级地方政府规章更高，故不属于法律规定的规范性文件审查之范畴。 综上所述，原告郭剑锋将车辆驶入案发地点之行为已经违反了《厦门经济特区道路交通安全若干规定》第二十二条第一款第（三）项之规定，被告湖里交警大队根据《厦门经济特区道路交通安全若干规定》第四十九条第（五）项之规定，对其予以一千元罚款及暂扣机动车驾驶证六个月之处罚，认定基本事实清楚，程序合法，适用法律准确。湖里公安分局依法受理原告复议申请，经审理后对湖里交警大队作出的处罚决定予以维持，该复议决定认定事实清楚，结果正确。但湖里公安分局在将复议决定交邮后未及时落实原告是否实际签收，因该送达问题对复议决定的实体处理结果未产生影响，且根据前文分析，本院也认定湖里公安分局的前述邮寄行为对原告不产生依法送达的法律后果，未影响原告诉权之行使，故对于该送达的程序瑕疵，本院予以指正，湖里公安分局应在今后的工作中予以改进。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告郭剑锋的全部诉讼请求。 本案案件受理费人民币50元由原告郭剑锋负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。 审 判 长  蓝水凤 人民陪审员  李凯彦 人民陪审员  徐 健 二〇一九年八月二十八日 法官助理谢正琰 速录员陈荣强 附：本案所适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。