广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤19行终275号上诉人（原审原告）：廖景芬，男，1978年2月20日出生，汉族，住广东省东莞市。被上诉人（原审被告）：东莞市公安局，住所地：广东省东莞市东城南路**，统一社会信用代码11441900007331881C。法定代表人：郭向阳，该局局长。委托代理人：李国宏，该局工作人员。委托代理人：郑纵横，该局工作人员。上诉人廖景芬因与被上诉人东莞市公安局治安行政处罚附带行政赔偿纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2018）粤1971行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。2018年2月1日，廖景芬向原审法院提起诉讼，请求判令：1.撤销东莞市公安局作出的东公行罚决字〔2017〕27333号《行政处罚决定书》；2.东莞市公安局赔偿廖景芬被非法限制人身自由15天的国家赔偿金3454.50元；3.东莞市公安局赔偿非法限制廖景芬人身自由的精神损害抚慰金5万元；4.本案诉讼费用由东莞市公安局承担。原审法院经审理查明，廖景芬系东莞市高埗镇人。2017年9月18日，北京市公安局西城分局府右街派出所认为廖景芬存在在中南海周边非法上访的行为，对廖景芬进行了训诫。2017年9月19日，东莞市公安局对廖景芬予以行政立案并进行调查处理，并对廖景芬、熊××等人进行了调查询问。同日，东莞市公安局因廖景芬涉嫌寻衅滋事对廖景芬进行传唤。2017年9月20日，东莞市公安局向廖景芬作出《行政处罚告知笔录》，告知了廖景芬拟作出的行政处罚及事实、理由和依据，廖景芬未提出陈述、申辩，并拒绝在笔录中签名，东莞市公安局工作人员予以备注。同日，东莞市公安局作出东公行罚决字〔2017〕27333号《行政处罚决定书》，认定廖景芬存在“因不满法院对2004年东莞市高埗镇塘厦村买卖土地的判决和相关部门对其投诉的回复，故携带相关投诉资料到北京市中南海附近进行非法上访，并将该资料通过挂号信方式邮寄至国土资源部。在廖景芬非法上访期间，于2017年9月18日17时51分许，因其在中南海周边非法上访被北京市公安局西城分局府右派出所处以训诫，情节较重”的行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项的规定，决定对廖景芬处以行政拘留十五日，后送廖景芬至东莞市拘留所执行（自2017年9月20日起至2017年10月5日止），东莞市公安局将该决定书直接送达廖景芬，廖景芬拒绝签名，东莞市公安局工作人员予以备注。同日，东莞市公安局向廖景芬家属直接送达《行政拘留家属通知书》。廖景芬不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，本案争议焦点在于东莞市公安局作出的东公行罚决字〔2017〕27333号《行政处罚决定书》是否合法有效。一、关于管辖权的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。由于廖景芬居住地为东莞市高埗镇，东莞市公安局作为东莞市行政辖区内的公安机关，有权对廖景芬是否存在违反治安管理处罚的行为进行调查处理。二、关于东莞市公安局对廖景芬进行行政处罚是否具有事实依据的问题。国务院《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”，第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，……”。北京市中南海地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。根据东莞市公安局提交对廖景芬、熊××的询问笔录、北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书等证据，能够证明廖景芬到北京中南海周边地区非法上访并被训诫的事实。原审法院认为东莞市公安局对廖景芬进行处罚，证据充分、事实清楚。三、关于法律适用和处罚幅度是否适当的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条规定：“有下列行为之一的，处5日以上10日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：……（四）其他寻衅滋事行为”。廖景芬非法上访并于2017年9月18日在北京中南海周边地区上访并被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，东莞市公安局根据上述法律对其处以行政拘留十五日，适用法律正确，处罚幅度适当。综上，廖景芬诉讼请求亦无事实和法律依据，应当予以驳回。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回廖景芬的全部诉讼请求。本案收取诉讼费人民币50元，由廖景芬承担。一审宣判后，廖景芬不服原审判决，向本院提起上诉，请求判决：1.依法撤销原审判决；2.判令东莞市公安局赔偿廖景芬被非法限制人身自由15天的国家赔偿金3454.50元；3.判令东莞市公安局赔偿非法限制廖景芬人身自由的精神损害抚慰金5万元；4.本案诉讼费用由东莞市公安局承担。主要理由有：一审判决认定事实不清，非法上访的定义模糊，没有证据证明廖景芬有非法上访行为，非法上访行为不成立。廖景芬的邮寄行为，是寄出的行政复议申请书，均不存在任何违法行为，更不是非法上访的事实。中国公民可以在全国范围邮寄行政复议申请书，东莞市公安局用这个事实给廖景芬扣上非法上访的事实不能成立。东莞市公安局东公行罚决字〔2017〕27333号认定违法事实的证据不足，廖景芬不服上述事实认定。理由如下：第一，廖景芬因对广东省国土资源厅作出的具体行政行为不服，依据行政复议法的规定向国土资源部邮寄行政复议申请书，无论是邮寄行为，还是寄出行政复议申请书，均不存在任何违法行为。东莞市公安局认为廖景芬在中南海邮局邮寄行政复议申请书的行为属于非法上访，没有事实和法律依据。第二，廖景芬于2017年9月18日16时30分左右，在府右街邮局邮寄文件资料回家，也没有任何非法上访行为，更不存在严重情节。第三，北京市公安局西城分局是出于维稳工作需要，对廖景芬进行训诫，所出具的训诫书，既不能证明廖景芬存在非法上访的行为，更不能证明东莞市公安局所说的情节严重。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，违法事实不清，不得给予行政处罚。东莞市公安局作出的东公行罚决字〔2017〕27333号《行政处罚决定书》没有事实依据，依法应予撤销，并对非法限制廖景芬人身自由的行为进行赔偿。同时，在没有任何事实证据的情况下，对廖景芬进行顶格处罚，其行为对廖景芬造成极大精神压力及不良影响，故同时请求判令赔偿廖景芬精神损害抚慰金5万元。被上诉人东莞市公安局辩称，二审答辩意见与一审答辩意见一致。廖景芬携带信访材料到北京中南海地区非法上访，被北京市当地公安局查获，并出具了训诫书，廖景芬没有按信访程序规定逐级信访，严重违反了信访规定，廖景芬的行为已构成寻衅滋事，东莞市公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项之规定，对廖景芬处以行政拘留十五日的处罚决定，事实清楚，证据充分，程序合法，处理适当。本院确认原审判决认定事实为本案主要事实。另补充查明，东莞市公安局向一审法院提交其辖下的高埗镇公安分局冼沙派出所（下称“冼沙派出所”）制作的《受案登记表》“简要案情”显示：“我局接到东莞市人民政府驻京办工作人员通知：东莞市高埗镇塘厦村村民廖景芬在北京市非法上访的行为，且在从北京带回期间涉嫌寻衅滋事。我局接到通知后，于2017年9月19日17时54分在东莞市虎门高铁站将违法嫌疑人廖景芬传唤至高埗派出所办案区做进一步审查。”同日，东莞市公安局制作东公（冼）行传字〔2017〕00011号《东莞市公安局传唤证》，以廖景芬涉嫌寻衅滋事，传唤廖景芬于19时30分到冼沙派出所接受询问。经过调查、询问和行政处罚告知等程序，东莞市公安局于2017年9月20日作出东公行罚决字〔2017〕27333号《东莞市公安局行政处罚决定书》，该决定书认定：“现查明违法行为人廖景芬因不满法院对2004年东莞市高埗镇塘厦村买卖土地的判决和相关部门对其投诉的回复，故携带相关投诉资料到北京市中南海周边进行非法上访，并将该资料通过挂号信方式邮寄至国土资源部，在廖景芬非法上访期间，于2017年9月18日17时51分许，因其在中南海周边非法上访被北京市公安局西城分局府右派出所处以训诫，情节较重。后我所于2017年9月19日19时30分许在东莞市××镇高铁站将其传唤回派出所接受审查。以上事实，1、违法行为人廖景芬的陈述与申辩；2、北京市公安局西城分局府右派出所出具的训诫书；3、挂号信邮戳照片等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项现决定对廖景芬处以行政拘留十五日。……”该决定书于当日向廖景芬宣告并送达，两名民警在决定书上签名备注：“本决定书于2017年9月20日2时向被执行人廖景芬宣读，被执行人拒绝签名”。又查明，东莞市公安局向一审法院提交了《北京市公安局西城分局训诫书》（以下简称《训诫书》）显示：训诫单位：西城分局府右街派出所，训诫人：空白被训诫人：廖景芬，性别：男，出生年月：1978年02月20日，证件号码：户籍所在地：广东省××××高埗镇××××号，发生地点：中南海周边，发生时间：2017年09月18日17：51：50，反映问题：纠纷。训诫内容：一、依据《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条的规定，非经国务院或者省、自治区、直辖市的人民政府批准，在下列场所周边距离十米至三百米内，不得举行集会、游行、示威：（一）全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的所在地；（二）国宾下榻处；（三）重要军事设施；（四）航空港、火车站和港口。二、依据《中华人民共和国集会游行示威法》第二十七条的规定，违法举行集会、游行、示威，不听制止的，人民警察现场负责人有权命令解散；拒不解散的，人民警察现场负责人有权依照国家有关规定决定采取必要手段强行驱散，并对拒不服从的人员强行带离现场或者立即予以拘留。三、根据《信访条例》第十八条、二十条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。走访不得围堵、冲击国家机关，不得拦截公务车辆。四、中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或者聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。以上内容特此训诫。答：以上内容已通过广播、展板等形式向该人告知宣读，该人无异议，承办民警：陈被训诫人（签名）（空白）年月日（空白）（训诫书落款单位）：北京市公安局西城分局府右街派出所落款时间：年月日（空白）。东莞市公安局二审法庭上称，《训诫书》是北京市西城分局送达的，具体当时怎么送达不清楚，但无论通过广播送达还是宣读送达，已证明向廖景芬送达，并且有当时送达民警在《训诫书》上签名。廖景芬则称，从来没有人向其送达过《训诫书》，其没有见过《训诫书》，也没有人通过广播向其送达《训诫书》，不承认该《训诫书》的真实性、合法性和关联性。此外，经查东莞市公安局向原审法院提交该局高埗公安分局于2017年9月27日向廖景芬所作的《询问笔录》是东莞市公安局作出被诉的行政处罚决定书后收集的证据。本院认为，本案争议焦点有三：其一，廖景芬是否存在越级走访的违法行为？其二，涉诉的东公行罚决字〔2017〕27333号《行政处罚决定书》对廖景芬的行为定性和适用法律法规是否正确、处罚结果是否适当？其三，廖景芬诉求行政赔偿是否予以支持？关于焦点一，廖景芬是否存在越级走访的违法行为？本院认为，东莞市公安局主张廖景芬存在“非法上访”的事实，并提交了一系列的证据，基本能印证廖景芬存在进京越级走访的事实。主要理由是，根据国务院令（第431号）《信访条例》第二条之规定，信访应包括“书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式”，该条例第十五条规定：“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出，并遵守本条例第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条的规定。”，第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；……”，第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。……”。本案涉诉行政处罚决定主要认定廖景芬因不满法院判决和相关部门的回复，存在携带相关投诉资料到北京市中南海周边进行非法上访、并将该资料通过挂号信方式邮寄至原国土资源部、在中南海周边非法上访被北京市公安局西城分局府右街派出所处以训诫、情节较重的行为。经查，从廖景芬的陈述可见，其主张寄挂号信至原国土资源部的原因之一，是对原广东省国土厅的答复不服。在相关挂号信件内部材料内容不详细、公安机关并未取证的情况下，由于国土资源部是原广东省国土厅的上一级行政机关，故即便廖景芬存在邮寄挂号信至原国土资源部的事实，东莞市公安局并不能证明该行为违反了《信访条例》第十四条之规定。但除此之外，廖景芬是否存在携带相关投诉资料到北京市中南海周边进行越级走访的行为？从东莞市公安局提交的证据《训诫书》、廖景芬陈述与申辩、挂号信邮戳显示邮件寄出地邮局的所在地，收寄人所在地以及东莞市有关部门接北京驻京办通知将廖景芬从北京久敬庄带回东莞等证据综合分析，可以认定廖景芬存在持投诉信件在北京中南海周边徘徊、滞留、聚集并意图到中南海周边反映纠纷的行为。根据《信访条例》第十五条、第十六条之规定，廖景芬采用走访形式提出信访事项，只能向依法有权处理的本级或者上一级机关提出，但并不包括北京中南海。又，根据国务院《信访条例》第二十条第一项规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；”。北京中南海并非信访工作场所，而是国家政务办公处，是中国共产党中央委员会、中华人民共和国主席、中华人民共和国国务院、中华人民共和国全国人民代表大会、中国人民政治协商会议全国委员会、中共中央书记处、中共中央纪律检查委员会等党的机关和中央国家机关办公所在地，地址在北京市×××街。虽然廖景芬不是在北京中南海国家政务办公处门口或者里面徘徊、滞留、聚集或者走访，但是中南海周边仍然属于国务院等国家机关办公场所周围，根据《信访条例》第二十条第一项规定，任何人不得在国家机关办公场所周围非法聚集，廖景芬在此滞留、聚集并意图走访反映纠纷问题，违反了上述有关规定，属于违法信访中的“越级走访”行为。关于焦点二，涉诉行政处罚决定书对廖景芬越级走访等行为定性为“其他寻衅滋事行为”是否妥当、适用法律法规是否正确、处罚结果是否适当？本院认为，从东莞市公安局提交的一系列证据，并结合本案廖景芬选择“越级走访”的时间点、动机目的、出行路线、出行方法、赴京搭乘的交通工具、滞留地以及整个事件发生的过程分析，廖景芬越级上访其主观上并非单纯为了反映纠纷和表达诉求，还隐含有意图扩大事态的行为和故意，其行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第一款第（四）项规定“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款，情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：……（四）其他寻衅滋事行为。”中有关“其他寻衅滋事行为”的行为特征，东莞市公安局将本案定性为“其他寻衅滋事行为”亦无不可。此外，廖景芬到北京中南海越级走访，中南海是国家政务办公处，是国家机关重地，并非信访工作场所，涉诉行政处罚决定书认定本案“情节较重”适当，本院予以支持。东莞市公安局结合本案的违法情节，依法对廖景芬作出行政拘留十五天的处罚决定在法定量罚幅度之内，原审法院予以支持并无不当。关于焦点三，廖景芬诉求行政赔偿是否应予支持？本院认为，如上所述，涉诉行政处罚决定书认定主要事实清楚，处理结果在法定幅度之内，故此廖景芬主张行政赔偿的诉讼请求并无事实和法律依据，原审判决驳回该诉讼请求并无不当，本院予以维持。但需要指出的是，东莞市公安局向原审法院提交其下辖高埗镇公安分局于2017年9月27日对廖景芬所作的《询问笔录》作为本案证据之一，经查该笔录是在被诉行政处罚决定书作出后进行询问收集的证据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第（一）项“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据；”之规定，该《询问笔录》不能作为本案认定涉诉行政处罚决定合法的依据，该证据本院不予采纳。对此，东莞市公安局在今后工作中应加强整改。尽管东莞市公安局提交支撑涉诉行政处罚决定违法的证据系统存在证据瑕疵，但该瑕疵并不足以影响本案主要事实认定的正确性。综上所述，虽然涉诉行政处罚决定书在事实认定和个别证据取证程序上略有瑕疵，但该瑕疵不足以影响涉诉行政处罚决定主要事实认定的正确性，适用法律尚无不可，原审判决驳回廖景芬的全部诉讼请求并无不当，本院予以维持。廖景芬上诉没有事实证据和法律依据，请求撤销原判、判令东莞市公安局行政赔偿的上诉理由不充分，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项以及上述援引的法律法规之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人廖景芬负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长 黄 屏审判员 韦艳芹审判员 张志强二〇一九年八月五日书记员 李柱豪