江西省萍乡市安源区人民法院行 政 判 决 书（2019）赣0302行初41号原告：涂金凤，男，1968年3月27日出生，汉族，务农，住江西省上栗县。原告：邓瑜，男，1965年11月12日出生，汉族，务农，住江西省上栗县。原告：姚平芬，女，1950年10月14日出生，汉族，务农，住江西省上栗县。原告：邓亮，男，1968年6月6日出生，汉族，务农，住江西省上栗县。原告：邓荣生，男，1946年8月17日出生，汉族，务农，住江西省上栗县。原告：涂金盛，男，1972年3月14日出生，汉族，务农，住江西省上栗县。原告：廖福萍，男，1981年11月27日出生，汉族，务农，住江西省上栗县。原告：刘本萍，男，1957年11月26日出生，汉族，务农，住江西省上栗县。八原告共同委托代理人：崔凤荣，北京京平律师事务所律师。被告：上栗县自然资源和规划局，住所地萍乡市上栗县上栗镇李畋大道中段，统一社会信用代码11360322MB18516595。法定代表人：林敏，局长。委托代理人：荣联明，该局副局长。委托代理人：曾凡江，江西公平律师事务所律师。被告：上栗县人民政府，住所地萍乡市上栗县平安北路**。统一社会信用代码11360322MB0547049P。法定代表人：利军，县长。委托代理人：文鑫，上栗县司法局副局长。委托代理人：钟鹏程，江西公平律师事务所律师。第三人：上栗县嘉利置业有限公司，，住所地江西省萍乡市上栗县上栗镇兴盛大道统一社会信用信用代码91360322MA35LED53N。法定代表人：曾欠凤。原告涂金凤、姚平芬、邓亮、邓瑜、邓荣生、涂金盛、廖福萍、刘本萍与被告上栗县自然资源和规划局（原上栗县不动产登记局）、上栗县人民政府及第三人上栗县嘉利置业有限公司撤销行政决定一案，于2019年3月12日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月12日立案后，于2019年3月15日分别向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月6日公开开庭审理了本案。原告涂金凤、邓亮、邓瑜、邓荣生、廖福萍及八原告委托代理人崔凤荣，被告上栗县自然资源和规划局委托代理人荣联明、曾凡江，被告上栗县人民政府委托代理人文鑫、钟鹏程到庭参加诉讼。第三人上栗县嘉利置业有限公司经本院合法传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告上栗县自然资源和规划局于2017年12月18日为第三人上栗县嘉利置业有限公司颁发了赣（2017）第0010001号不动产权证书。八原告对被告上栗县自然资源和规划局制作颁发的不动产权证书的行政确认行为不服，于2018年12月10日向被告上栗县人民政府申请行政复议，被告上栗县人民政府于2019年1月27日作出栗府复字【2019】第2号行政复议决定书，维持了上栗县自然资源和规划局（原上栗县不动产登记局）制作颁发的不动产权证书的行政行为。原告诉称，八原告均为上栗县福田镇连陂村村民，在本村均有合法承包地（全部为基本农田）。2018年7月16日，原告向上栗县规划局请求书面公开在原告承包地块进行建设的建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证及相关报批材料，但在法定期限内未答复未公开相关信息。后经复议，上栗县规划局10月8日作出信息公开答复，公开了部分文件。原告10月9日签收上述答复书，此时得知上栗县不动产登记局已经制作、颁布了赣（2017）上栗县不动产权第0010001号《不动产证书》。原告认为该不动产权证书严重违法应当予以撤销，理由如下：1、核发该不动产证书的前提条件不具备，无合法征地批文，原告仍享有受法律保护的承包耕地的承包经营权。该不动产权证书涉及原告的承包地均为基本农田，根据土地管理法规定，征收土地中含有基本农田的，批准权限属于国务院。原告经向自然资源部申请信息公开获知，该不动产权证书所占地块根本未获得国务院的征地批复，属于违法征收。因此权利部门将没有依法征收的土地进行挂牌出让，上栗县不动产登记局为上栗县嘉利置业有限公司办理该不动产权证书，均无合法的法律基础，是典型的违法颁证行为。2、该不动产权证书的制作、颁发程序违法。本案中在，征地程序尚未完成，严重违法“先补偿、后征收”的基本原则。原告作为被征收人未签订任何补偿协议，尚未获得任何补偿，依然享有该占有地块的合法承包经营权。被告的行为严重违反法程序。2018年12月8日，原告向上栗县人民政府申请行政复议，请求撤销上述不动产证书，上栗县人民政府2019年1月27日作出栗府复字（2019）第2号行政复议决定书，维持了上栗县不动产登记局制颁涉案不动产权证书的行政行为，原告1月28日签收。请求：1、判决撤销上栗县不动产登记局2017年12月18日制作、颁发的赣（2017）上栗县不动产权第0010001号不动产权证书。2、撤销上栗县人民政府2019年1月27日作出的栗府复字（2019）第2号行政复议决定；3、本案诉讼费用由二被告承担。原告为支持其诉讼主张，在审理中向本院提交的证据如下：1.原告身份证，《农村土地承包经营权证》八份，证明原告对案涉证书所涉土地享有合法承包经营权。土地性质均为基本农田。颁发日期为2015年12月20日。即在被告上栗县自然资源和规划局认为2015年11月经省政府批准由集体土地转为国有建设用地之后形成，进一步证实案涉土地不具备颁发不动产权证书的条件。2.政府信息公开申请表、自然资公开告知【2018】274号《自然资源部政府信息公开告知书》各一份，证明经原告申请，原告享有的涉案地集体土地使用权并未涉及征收，没有经国务院批准征收为国有。3.栗府复字【2019】第8号《行政复议决定书》一份，证明案涉不动产权证书包含原告承包地，该不动产权证书与原告具有利害关系。4.上栗县规划局2018年10月8日信息公开答复一份、不动产权证书一份，证明原告于2018年10月9日知道案涉的行政行为，与本案有具体利害关系。5.栗府复字【2019】第2号《行政复议决定书》一份，证明复议决定书认定事实不清，适用法律错误。被告上栗县自然资源和规划局辩称，1、赣（2017）上栗县不动产权第0010001号不动产权证书所登记土地使用权的基本情况为，该宗地坐落在上栗县南部次区域泉塘路以西，中环北路以南，《上栗县土地利用总体规划》（2006-2020）中明确该宗地的性质为预留建用地，2017年7月31日经上栗县人民政府批准同意公开挂牌出让并依法依规进行公告（赣国土资网交地【2017】JD011号），上栗县嘉利置业有限公司以出让方式竞得该宗地国有建设用地使用权，该宗地用途为城镇住宅用地，面积为19937平方米，2017年12月18日，经上栗县嘉利置业有限公司申请，原上栗县不动产登记局经审查核实，依据《不动产登记暂行条例》为该公司颁发了赣（2017）上栗县不动产权第0010001号不动产权证书。2、上栗县嘉利置业有限公司申请不动产登记提交的材料情况及被告对其申请的审核情况。上栗县嘉利置业有限公司于2017年11月23日向原上栗县不动产登记局提交了下列申请不动产登记材料：上栗县不动产登记申请表、营业执照和身份证复印件、出让合同和缴清出让价款凭证、测绘报告、完税凭证。被告经审核认为该公司申请登记的材料齐全、符合法定形式，依据《不动产登记暂行条例》第十七条第一款和《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条规定，为该公司颁发《不动产权证书》，故原告反映该证书的制作、颁发严重违法的情况不属实。被告对第三人土地使用权进行登记的程序是：申请-审核是否符合受理条件-受理-审核是否符合登记条件-等薄-缮证-发证，上述程序符合《不动产登记暂行条例》及《实施细则》规定的要求。3、原告不具有本案适格的行政主体资格。本案中原告请求撤销的不动产登记证所登记的土地为国有土地，不是集体土地，该土地经过2015年11月经江西省人民政府的批准，已由集体土地转为国有建设土地，经批准后，土地的性质发生变化，又经过2017年7月31日网上招拍挂的出让行为，该宗土地的使用权主体变更为第三人，至此原告不再享有该宗地部分或全部的使用权，因此原告不是本案不动产登记的利害关系人。综上，被告作出的赣（2017）上栗县不动产权第0010001号不动产权证书认定事实清楚，证据确凿，使用依据正确、程序合法、内容适当，请求法院依法驳回原告起诉。被告上栗县自然资源和规划局在法定举证期限内向本院提交以下证据、依据：1、上栗县嘉利置业有限公司营业执照（副本）；2、国有建设用地使用权成交确认书；3、国有建设用地使用权出让合同；4、上栗县嘉利置业有限公司缴纳土地出让金票据和缴纳税费票据；5、宗地图和土地权属界址调查表；6、《国有建设用地批准书》（上栗县【2017】栗国土建挂字第047号）；7、赣（2017）上栗县不动产权第0010001号《不动产权证书》。以上证据证明被告上栗县自然资源和规划局作出的的赣（2017）上栗县不动产权第0010001号不动产权证书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确、程序合法、内容适当。被告上栗县人民政府辩称，1、八原告于2018年10月9日发现其承包的土地被上栗县不动产登记局登记在第三人名下，不动产登记证号为赣（2017）上栗县不动产权第0010001号。2018年12月10日向被告申请行政复议请求撤销上述登记证书，同日被告受理后，向上栗县不动产登记局送达了行政复议答复通知书等相关材料，上栗县不动产登记局于2018年12月18日提出了答复意见并提供了作出具体行政行为的证据材料，被告于2019年1月27日依法作出行政复议决定书并送达。2、被告作出行政复议决定书的事实依据。被告对原告申请行政复议具体行政行为审查认为，上栗县不动产权登记局颁发的赣（2017）上栗县不动产权第0010001号不动产权证书是上栗县嘉利置业有限公司申请获得的，该公司申请登记的材料齐全、符合法定形式。基于被告查明的事实及证据，被告认为上栗县不动产登记局作为上栗县范围内的不动产登记机构，负责不动产登记工作，对符合不动产登记暂行条例等相关法律规定规定的条件的个人或单位申请办理不动产登记的，应依法予以受理并审核确认，被告依法作出决定维持上栗县不动产登记局的登记行为的复议决定。3、被告依据《行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条作出行政复议决定，认定事实清楚，程序正当，证据确实充分，适用法律及依据正确，建议法庭依法驳回原告的诉请。被告上栗县人民政府在法定举证期限内向本院提交以下证据、依据：1.原告行政复议申请书，证明原告申请复议的事实及申请时间。2.行政复议答复通知书，证明上栗县人民政府原法制部门在法定期限内进行立案并向上栗县不动产登记局送达行政复议申请及告知其应在法定期限内进行答复并提交证据的事实。3.上栗县不动产登记局答复意见及复议期间提供的全部证据，证明上栗县不动产登记局在行政复议法规定的期限内提供了答辩意见及作出不动产登记的全部证据，上栗县不动产登记局依据相关法律规定办理了不动产登记。4.行政复议决定书及送达回证，证明上栗县人民政府在法定期限内作同了行政复议决定。第三人未述称。被告上栗县自然资源和规划局对原告提交的证据1中的身份证无异议，对农村土地承包经营权证的质证意见是：1.认为与本案没有关联性，原告主体不适格。2.《农村土地承包经营权证》从时间上看，本案所争议的土地符合上栗县土地利用总体规划已经明确为预留建设土地。后经2015年11月由江西省人民政府批准已由集体土地转为国有建设用地。2015年12月20日才颁的《农村土地承包经营权证》，时间是滞后于前面所述的时间。被告方有理由相信所取得的《农村土地承包经营权证》来历不明，不具合法性。3.从内容来看，土地所有人并不是原告方，而是上栗县福田镇连坡村，土地的所有人是集体所有，代表这个土地权力的人是上栗县福田镇连坡村村委会，而不是原告方。4.上栗县不动产局是依据本案第三人所提交的合法齐全的材料，并对这些材料依据法律的规定进行了审查，无须审核和顾及原告方提交的《农村土地承包经营权证》，据此这些《农村土地承包经营权证》与本案没有关联性。5.《农村土地承包经营权证》也无法显现无法证明本案第三人所涉及的国有土地与这些土地是重复的。对原告提交的证据2真实性无异议，但与本案没有关联性。对原告提交的证据3、证据5同意上栗县人民政府对于原告所申请复议所作出的查明和分析以及决定，恰恰能够支持被告方所作出的不动产权证的登记。对原告提交的证据4《信息公开答复》真实性认可，但是与本案没有关联，不能证明原告的诉请。被告上栗县人民政府对原告提交的证据1有异议。认为1.2015年12月20日才颁发的《农村土地承包经营权证》，确定的1998年1月1日至2027年12月31日，承包期限是30年，所确定的是1998的现状情况。2.原告所提到的证明目的是基本农田，确定基本农田是按《基本农田保护条例》的第二条第2款规定，不动产登记部门依据的是2006年至2020年上栗县土地利用总体规划所确定的土地性质来确定该土地为预留建设用地，这个情况说明1998年至2006年之间原告方所承包的农用地由基本农田调为了其他土地，是按规划走的，不能证明原告方的主张。3.从不动产登记部门审查的范围，只是严格按照不动产登记暂行条例以及特权法的规定所列举的材料进行审查，该证据与本案没有关联性。对原告提交的证据2，认为与本案没有关联性，没有提交实质性的证据，也不能证明其主张。对原告提交的证据3、4的真实性、合法性、关联性无异议，但是不能达到其证明目的。对原告提交的证据5无异议。原告对被告上栗县自然资源和规划局提交的证据总的质证意见认为所有证据违反法律规定，其未能提交原件，对真实性不认可。对被告上栗县自然资源和规划局提交的证据1真实性、合法性不认可。对被告上栗县自然资源和规划局提交的证据2的真实性、合法性及证明目的不认可。案涉土地没有经过合法批准征收的基本土地，在此前提下对涉案地进行招开挂形成的成交确认书原告不认可。对被告上栗县自然资源和规划局提交的证据3真实性、合法性及证明目的不认可。不符合出让要求，不具备合法性。原告目前涉案地的现状为正常耕种状态，存在地上附属物。现状出让不符合净地出让的条件，违反了相关规定实行建设用地使用权净地出让的要求。被告作出的不动产权证制作日期为2017年12月18日，根据该出让合同第11条的约定，原告有理由相信申请人未提交全部申请材料，被告构成程序违法。对被告上栗县自然资源和规划局提交的证据4真实性、合法性及证明目的不认可。被告未提交原件，通过复印件原告也不清楚上栗县财政局收费票据的制作日期，但结合上组证据出让合同第10条，原告有理由相信收费票据的日期形成于2018年3月19日之后，所以在此之前作出的案涉不动产权证书程序合法。对被告上栗县自然资源和规划局提交的证据5均不认可，因未提交原件。对被告上栗县自然资源和规划局提交的证据6真实性、合法性及证明目的不认可。本案集体土地未经征收批准挂牌出让，无权作出，所以不认可合法性。另外该组证据材料被告上栗县人民政府在宣读行政复议决定书的第5页对被告上栗县自然资源和规划局提交的证据提出了列举，不包含证据6，违反了最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题第61条，为复议阶段未依法提交的证据。对被告上栗县自然资源和规划局提交的证据7，认为系被诉行政行为本身，对合法性不认可。被告上栗县人民政府对被告上栗县自然资源和规划局提交的证据均无异议。原告对被告上栗县人民政府提交的证据1、2、4的真实性、合法性、关联性均无异议，对被告上栗县人民政府提交的证据3的真实性、合法性不认可。被告上栗县自然资源和规划局对被告上栗县人民政府提交的证据无异议。第三人未到庭参加诉讼，视为对原、被告所举证据进行质证和自行举证权利的放弃，所引起的法律后果由其自行承担。经庭审当事人举证、质证，本院对证据作出如下认定：对原告提交的证据1中原告的身份信息予以认定，对农村土地承包经营权证的真实性予以认定。对原告提供的证据2的真实性予以认定。对原告提供的证据3、4、5的真实性、合法性予以认定，但上述证据是否能达到原告的证明目的待本院结合查明的事实在本院认为中予以阐述。对被告上栗县自然资源和规划局提交的证据1、2、3、4在原告提供的证据4、5中均体现，对其真实性予以认定。对被告上栗县自然资源和规划局提交的证据5、6均系复印件，本院不予认定。对被告上栗县自然资源和规划局提交的证据7系本案诉争本身，待本院结合查明的事实在本院认为中予以阐述。对被告上栗县人民政府提交的证据1、2、4的真实性、合法性、关联性予以认定，对被告上栗县人民政府提交的证据3系被告上栗县自然资源和规划局在复议中提供的证据，且与原告提供的证据4、5均有体现，对其真实性予以认定。经审理查明，原告涂金凤、姚平芬、邓亮、邓瑜、邓荣生、涂金盛、廖福萍、刘本萍系江西省上栗县福田镇连陂村村民，2015年12月20日，上栗县人民政府分别为八原告颁发了《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，八原告分别以家庭承包的方式承包了发包方上栗县福田镇连陂村的基本农田，承包期限自1998年1月1日至2017年12月31日止。2017年9月13日，第三人上栗县嘉利置业有限公司与上栗县土地交易中心签订《国有建设用地使用权成交确认书》，第三人上栗县嘉利置业有限公司通过江西省土地使用权和矿业权网上交易系统，以1,863万元的价格竞价取得了网上挂牌出让的地块编号为DJD2017030，土地面积为19937平方米、土地用途为住宅用地，，地块名称为上栗县南部次区域B-2-1-5-1地块（位于福田镇连陂村）的交易地块2017年9月19日，第三人上栗县嘉利置业有限公司与上栗县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，上栗县国土资源局将宗地坐落于上栗县南部次区域泉塘路以西、中环北路以南的宗地出让给第三人（宗地编号为DJD2017030，宗地面积为19937平方米，该宗国有建设用地使用权出让年限为70年，出让价格为1,863万元，宗地用途为其他普通商品房住房用地）。2017年9月30日，第三人上栗县嘉利置业有限公司向上栗县财政局缴纳了土地出让费1,863万元。2017年11月1日，上栗县嘉利置业有限公司缴纳了国有土地使用权出让契税及印花税。经上栗县嘉利置业有限公司申请，2017年12月18日，上栗县不动产登记局为上栗县嘉利置业有限公司颁发赣（2017）上栗县不动产权第0010001号不动产权证书，载明“权利人：上栗县嘉利置业有限公司。坐落：上栗县南部次区域泉塘路以西、中环北路以南，权利类型：国有建设用地使用权、权利性质:出让。用途：城镇住宅用地。面积：19937m。使用期限2017年9月19日起至2087年9月18日止。权利其他状况：原建设用地批准书：上栗县2017栗国土建字第047号”。本院认为：《不动产登记暂行条例》第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。据此，被告上栗县自然资源和规划局有权负责上栗县行政区域内的不动产登记工作。由于不动产登记是行政机关依相对人申请而实施的行政行为，法律为该具体行政行为设定了详细、具体、明确的条件和方式等，行政机关必须依照法定的条件和方式作出，完全不享有自由裁量权。这就决定了被告上栗县自然资源和规划局在办理不动产登记申请时，只负形式审查的义务，即是否给予第三人行政登记取决于第三人的申请是否符合法律规定的条件。被告上栗县自然资源和规划局职责在于审查申请人是否依法提交了申请登记所需的全部材料，申请登记事项有无违反法律的禁止性或限制性规定，申请材料的内容之间是否一致等。只要第三人提交的申请材料符合法律规定，被告上栗县自然资源和规划局即应该依法予以登记。至于第三人申请登记的民事法律关系状态在实质上是否真实、合法有效，则不在被告上栗县自然资源和规划局行政确认的审查范围之内，对申请资料真实性这一法律基础，依法应由第三人负责。结合本案中原、被告举证及庭审查明，第三人是通过江西省土地使用权和矿业权网上交易系统经由竞价取得网上挂牌出让的上栗县南部次区域B-2-1-5-1地块的国有建设用地使用权，并依法向出让部门缴纳了出让费用。被告上栗县自然资源和规划局审查了第三人提交的不动产登记需要的材料后，依法为第三人上栗县嘉利置业有限公司颁发了不动产权证书，被告上栗县自然资源和规划局在登记过程中已经尽到了审慎的注意义务。原告虽然有上栗县人民政府颁发的农村土地承包经营权证，但第三人基于善意取得的物权变动具有不可逆性，如果原告认为其承包经营的土地被政府部门征收而未补偿，可以通过诉讼另行主张，但本案中被告上栗县自然资源和规划局的行政登记行为及被告上栗县人民政府的复议决定认定事实清楚，程序合法。八原告诉请撤销上栗县不动产登记局2017年12月18日制作、颁发的赣（2017）上栗县不动产权第0010001号不动产权证书，撤销上栗县人民政府2019年1月27日作出的栗府复字（2019）第2号行政复议决定的理由不成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告涂金凤、姚平芬、邓亮、邓瑜、邓荣生、涂金盛、廖福萍、刘本萍的诉讼请求。本案受理费50元，由原告涂金凤、姚平芬、邓亮、邓瑜、邓荣生、涂金盛、廖福萍、刘本萍负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省萍乡市中级人民法院。审 判 长 陈 佳人民陪审员 张 茜人民陪审员 叶 意二〇一九年八月二十八日代理书记员 杨江华