黑龙江省高级人民法院民 事 判 决 书（2019）黑民再226号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：袁志家，男，1988年1月21日出生，汉族，住黑龙江省绥化市北林区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：绥化市北林区五营乡人民政府，住所地黑龙江省绥化市北林区五营乡。法定代表人：范业志，该乡乡长。委托诉讼代理人：林柏树，黑龙江柏树律师事务所律师。再审申请人袁志家因与被申请人绥化市北林区五营乡人民政府（以下简称五营乡政府）农村土地承包合同纠纷一案，不服黑龙江省绥化市中级人民法院（2018）黑12民终1101号民事判决，向本院申请再审。本院于2019年4月18日作出（2019）黑民申743号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。再审申请人袁志家、被申请人五营乡政府法定代表人范业志及委托诉讼代理人林柏树到庭参加诉讼。本案现已审理终结。袁志家申请再审称，双方签订合同约定承包期内国家给予的粮种补贴归其所有，且国家政策对农业补贴发放对象明确规定为种地者。案涉承包土地权属经绥化市国土资源局答复意见明确有五营乡政府代为管理，土地收益归全乡公民公益事业，五营乡政府不具有权利和资格得到补贴。原审认定事实及适用法律错误。五营乡政府辩称，1.2016年双方签订的合同约定良种补贴归袁志家所有，其他补贴归其所有，如国家政策调整，该规定执行。2014年4月，国家调整补贴范围，将良种补贴等三项补贴合并为耕地地力补贴标准为71.45元/亩，因此，一审参照2015年良种补贴标准判决支付给袁志家符合事实与法律、政策规定。2.2017年至2018年承包合同汇总约定国家给予的补贴按国家政策规定执行，袁志家不属于拥有土地承包权的农民，承包期限1年，周期短，转承包人不能在短期内按耕地地力综合补贴使用和发放目的的要求，其作为拥有该土地承包权的单位，在依政策获得该补贴的同时，最大限度的合理利用补贴，实现补贴发放目的。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回袁志家的再审请求。袁志家向一审法院起诉请求:判令五营乡政府返还2016年、2017年耕地补贴款9731.4元，承担违约金14,812元，并承担案件诉讼费。一审法院认定事实：袁志家于2016年2月26日与五营乡政府签订五营乡黄牛场耕地承包合同。合同约定，五营乡政府将位于原绥化市北林区亩（5.29垧）承包给袁志家经营。承包期限自2016年2月26日至2016年12月31日止，承包费为37,030元；承包期内国家给予的良种补贴归袁志家所有，其余补贴归五营乡政府所有，如遇国家政策调整按规定执行；2017年3月9日袁志家再次与五营乡政府签订五营乡黄牛场耕地承包合同。合同约定，五营乡政府将位于原绥化市北林区亩承包给袁志家经营，承包期限自2017年3月9日至2017年12月31日止，承包费为37,030元，承包期内国家给予的补贴按国家政策规定执行。袁志家按约交纳了承包费，履行了合同的义务。2016年4月18日国家财政部、农业部印发财农[2016]26号“关于全面推开农业‘三项补贴’改革工作的通知”的文件，规定将农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴合并为农业支持保护补贴，用于耕地地力保护的补贴资金，其补贴对象原则为拥有耕地承包权的农民。黑龙江省财政厅和黑龙江省人民政府相继下达黑财指（农）[2016]190号“关于2016年耕地地力保护补贴资金和工作经费的通知”文件第二条（三）项及黑政办发[2016]69号“关于实施耕地地力保护补贴的指导意见”第二条（四）项关于“明确补贴对象”中规定，“考虑市县流转土地较多的实际，对于流转土地补贴对象，凡是承包（租赁）双方在合同（协议）中对补贴归属有明确规定的，按双方合同（协议）执行；没有合同（协议）的，补贴给拥有耕地承包权的农民（集体或单位）”。双方就农业支持保护补贴的归属持不同观点。为此，袁志家依法提起民事诉讼，要求五营乡政府返还耕地补贴款9,731.4元，并承担案件诉讼费。审理中，袁志家增加诉讼请求，要求五营乡政府承担违约金14,812元。一审法院判决：一、五营乡政府于判决生效后10日内一次性给付袁志家2016年良种补贴款1190.25元。二、驳回袁志家的其他诉讼请求。案件受理费413元，由五营乡政府负担20元，袁志家自负393元。袁志家上诉请求：撤销原审判决，依法改判。本案的诉讼费用由五营乡政府负担。二审法院对一审法院查明的基本事实予以确认，二审中，袁志家举示证据：证据一、绥化市国土资源局关于许宝贵上访五营乡农牧场土地问题的答复：1.农牧场土地应属于乡农民集体所有，对袁国臣等上访要求退还到各村的要求不予支持。2.1984年农牧场解体后土地虽由五营乡政府经营管理，但五营乡政府属于政府机关，不具有集体土地所有权的法律主体资格，所以该地不能确权为五营乡政府，在无乡集体企业单位经营前，该地可由五营乡政府临时代为经营管理，土地所得收益应用于全乡农民公益事业。证据二、绥化市北林区五营乡人民政府关于许宝贵等人信访事项处理意见，证实争议的土地为五营乡农民集体所有。经庭审质证，五营乡政府经传票传唤，无正当理由未到庭，视为其放弃质证，该证据为有效证据，予以采信。二审法院认为，国家发放的粮食补贴款是一种惠农政策，体现的是国家对农民种植土地的鼓励，他的产生基础是源于土地承包经营权，而土地承包经营权是一种物权，是财产功能和保障功能的相结合。国家给予的土地种植户粮食补贴款，属于土地承包经营权基础上的资源性收益，即基于土地的资源属性未经劳动加工产生的自然收益，亦属于物权。不享有土地承包经营权者就无从谈及获得粮食补贴，因此，当事人因土地流转中粮食补贴款归属问题产生纠纷，应按照有约定从约定，无约定从法定的原则处理。本案中双方签订的是一年承包合同，属于短期承包合同，经绥化市国土资源局证实五营乡政府虽不是土地所有权法律主体，但现由五营乡政府代为管理经营争议的土地，土地所得收益用于全乡农民公益事业，因此，袁志家所承包的土地现应属于乡政府享有承包经营权，各农户只是土地流转方，只享有对土地耕种使用权而非二轮家庭土地承包经营权。根据相关文件规定，地力补贴对象为拥有耕地承包权的农民（集体、单位）。本案中焦点问题是各农户是否拥有耕地承包权。土地承包经营权是一种物权，而各农户与乡政府签订的是一年承包期限的承包合同，转包实际上是一种债的关系，属于债权，各承包农户对于土地只享有耕种使用权而非对该土地享有耕地承包经营权即物权。因此，根据双方签订的承包合同条款约定，仅为良种补贴归耕种农户，国家发放良种补贴则应该按约定归各农户所享有，其它补贴款归乡政府享有。没有发放则应该按照政策调整后规定执行。袁志家诉请五营乡政府返还耕地补贴款并承担违约金的理由，缺乏法律和事实依据，不予支持。综上所述，袁志家的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。二审法院判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费383元，由袁志家负担。再审审理期间，五营乡政府称2017年耕地地力保护补贴71.49元/亩。围绕当事人的再审请求，本院再审认定其它事实与原审查明一致。本院再审认为，2016年4月18日国家财政部、农业部印发财农[2016]26号“关于全面推开农业‘三项补贴’改革工作的通知”的文件规定，将农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴合并为农业支持保护补贴，政策目标调整为支持耕地地力保护的补贴资金和粮食适度规模经营，其补贴对象原则为拥有耕地承包权的种地农民。黑龙江省人民政府办公厅作出《关于实施耕地地力保护补贴的指导意见》黑政办发[2016]69号文件第二条（四）项及黑龙江省人民政府财政厅下达《省财政厅关于2016年耕地地力保护补贴资金和工作经费的通知》黑财指（农）[2016]190号文件第二条（三）项“明确补贴对象”中规定“考虑市县流转土地较多的实际，对于流转土地补贴对象，凡是承包（租赁）双方在合同（协议）中对补贴归属有明确规定的，按双方合同（协议）执行；没有合同（协议）的，补贴给拥有耕地承包权的农民（集体或单位）”。2016年双方签订的土地流转合同中明确约定承包期内国家给予的良种补贴归袁志家所有，其余补贴归五营乡政府所有，如遇国家政策调整按规定执行。参照上述国家政策性文件内容，原审依据耕地地力保护补贴资金中属于良种补贴部分应当归袁志家所有，又因合并后的2016年耕地地力保护补贴资金不能确定良种补贴资金的标准，原审依据双方在庭审中均认可的2015年良种补贴标准225元/垧，计算2016年耕地地力保护补贴含良种补贴数额为1190.25元，归袁志家所有，其他部分应归五营乡政府所有并无不当。2017年3月9日袁志家与五营乡政府续签耕地承包合同约定，期限1年，承包期内国家给予的补贴按国家政策规定执行。本案中，袁志家与五营乡政府续签1年期限的土地承包经营合同，承包人袁志家系案涉土地的实际耕种者，属于土地承包经营权人。而原审认定袁志家对于转包经营的土地只享有耕种使用权而非对该土地享有耕地承包经营权，混淆了土地承包经营权的性质，属适用法律不当。原审认定2017年的耕地地力保护补贴款归五营乡政府所有与国家政策精神相悖。袁志家主张2017年耕地地力保护补贴款5669.56元（5.29垧×15亩/垧×71.45元/亩）的请求成立，应予支持。至于违约金问题。原审认为双方签订承包合同时无法预见国家相关补贴政策的改变，由于国家相关补贴政策的改变，导致五营乡政府未给付袁志家案涉耕地地力保护补贴款的行为不构成违约，原审对袁志家主张五营乡政府赔偿其违约金的诉讼请求不予支持亦无不当。综上所述，袁志家的再审请求部分成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款，第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：一、撤销黑龙江省绥化市中级人民法院（2018）黑12民终1101号民事判决和黑龙江省绥化市北林区人民法院（2018）黑1202民初644号民事判决第二项；二、维持黑龙江省绥化市北林区人民法院（2018）黑1202民初644号民事判决第一项；三、绥化市北林区五营乡人民政府于本判决生效后10日内一次性给付袁志家2017年耕地地力保护补贴款5669.56元；四、驳回袁志家其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费413元，由绥化市北林区五营乡人民政府负担50元，袁志家负担363元；二审案件受理费383元，由绥化市北林区五营乡人民政府负担50元，袁志家负担333元。本判决为终审判决。审判长  王洪刚审判员  郭伟宏审判员  徐世敏二〇一九年八月十五日法官助理刘文文书记员李龙杰