云南省保山市隆阳区人民法院 民 事 判 决 书 （2019）云0502民初756号 原告：陈开华，男，1962年7月5日出生，傣族，保山市隆阳区人，住隆阳区。 原告：刀金丽，女，1982年9月28日出生，傣族，保山市隆阳区人，住隆阳区。 二原告委托诉讼代理人：何建雄，云南金曦律师事务所律师，特别授权代理。 被告：保山市隆阳区潞江镇人民政府。住所地：隆阳区潞江镇小平田。 法定代表人：张自线，系潞江镇人民政府镇长。 委托诉讼代理人：赵东庆，云南晨宇律师事务所律师。 第三人：保山保盈硅有限公司。住所地：保山市隆阳区永昌街道兰城路**。 法定代表人：蒋毅军。 委托诉讼代理人：杨忠芳，男，1965年5月30日出生，汉族，保山市隆阳区人，住隆阳区，该公司副总经理。特别授权代理。 原告陈开华、刀金丽与被告保山市隆阳区潞江镇人民政府、第三人保山保盈硅有限公司确认合同无效纠纷一案，本院于2019年2月18日立案后，本院依法适用简易程序，于2019年3月27日公开开庭审理案件，原被告及其委托诉讼代理人、第三人委托代理人到庭参加诉讼。本案已审理终结。 原告陈开华、刀金丽向本院提出诉讼请求：1、请求法院确认原被告双方签订的《土地适用协议》无效，返还原告继续管理使用；2、本案诉讼费由被告承担。事实与理由:被告为了促进乡镇企业的发展,于1996年2月10日与原告经多次协商签订了土地使用协议,协议约定甲方也就是原告将属于丙闷村琨珙社所有,自己拥有承包经营权的15亩土地出租给被告,被告又将该土地交由保山保盈硅有限公司的保盈硅厂使用。其中,协议第一条约定对建硅炼厂,双方的意见是一致的,并有责任支持和协助建好该厂,甲方服从乡政府的安排,土地使用暂定五十年;第二条约定该厂(保盈硅厂)停办和无法再办,除土地上的建筑物及设备全部交由丙闷村琨珙社,土地安排给陈开华继续管理耕种协议签订后,保盈硅厂正常的开始运营,而从2011年9月起,保盈硅厂无法再继续生产经营,并将该块地荒废至今,其中还在一段时间内将该厂转租给他人。原告在签订协议时,因不懂法,将农用地出租给被告,并且被告还将此地用于非农建设。因此,原被告双方的《土地使用协议》违反法律规定,属于无效合同。现被告无力经营,将土地闲置,原告一直向被告请求将该租赁土地上的建筑物及设备全部交还丙闷村琨珙社,将该土地交还给原告一家继续恢复耕种。但是被告一直未给原告一个明确的答复。综上,原告为了维护自己的合法权益,依法向贵院提起诉讼,请求确认合同无效,返还土地给原告继续使用,望贵院支持原告的诉求。 被告人民政府辩称：一、保山保盈硅有限责任公司系答辩人入股兴建的乡办企业，1996年2月8日答辩人与保山星达塑料纺织品实业总厂及盈江县平原商号签订了关于三方入股兴建保山保盈金属硅冶炼厂的协议,以上协议约定:1、答辩人优惠提供硅厂建设用地18亩其中3亩给作建盖生活区；另15亩答辩人以股份形式折价入股,并按所占投资比例享受利润分成。2、涉案土地15亩使用费、单价每亩20888元计算、合计313320元。其中保山星达塑料纺织品实业总厂以及盈江县平原商号负责青苗补偿费、土地补偿费150000元,并于1996年12月31日前分三次付清给答辩人;其余163320元由答辩人入股,计入项目总投资,双方共担风险。3、陈开华、陈开杰、张成英、陈开会由硅厂安置在硅厂工作,向再美由被告安置。二、答辩人与丙闷村琨崩社拿地的行为符合《土地管理法》(1988)第三十九条第三款的规定,无论该拿地行为是行政行为还是民事行为均是合法、有效的行为不应被确认为无效为取得硅厂项目用地,1996年2月10日答辩人的内设部门乡企业办与丙闷村琨崩社签订涉案土地的使用协议,协议约定：1、对建硅冶炼厂,双方意见一致。2、土地所有权归丙闷村琨崩社。3、土地补偿费、青苗补偿费陈开华、张成英、陈开杰、陈开会除适当补助外,安排在硅厂工作,向再美由答辩人按照相关规定一次性安置。4、土地补偿费,按规定以前三年平均亩产值的六倍给予补偿合计113997.6元由乡政府、土管所、丙闷村公所、琨崩社、及陈开华进行分配。5、青苗补偿费合计4160元。6、向再美一次性安抚,以16年计算,安置费6240元、生活补助费3640元,安葬费500元,总计15380元。以上协议执行后丙闷村琨崩社将涉案土地交由答辩人。三、如答辩人与琨崩社拿地的行为系民事行为,那么答辩人不是本案适格的被告。1996年2月8日答辩人与保山星达塑料纺织品实业总厂及盈江县平原商号三方入股兴建保山保盈金属硅冶炼厂并达成协议,1996年2月10日答辩人与丙闷村琨崩达成《土地使用协议》并获得土地使用权,1996年5月22日第三人保山保盈硅有限公司依法设立后答辩人将以上土地交由第三人使用。2002年5月29日根据乡镇企业产权制度改革会议要求,相关单位召开联席会议,达成了答辩人退股退出硅厂管理,保山保盈金属硅冶炼厂退还答辩人土地股金163320元,土地仍由保山保盈金属硅冶炼厂使用的《股权转让协议》。 第三人陈述：我们公司在建厂是社会发展的需要，我们签订的合同是合法有效的，而且按时足额支付了各种补偿款项，履行了协议约定的义务，后来因为政策的规定，政府不能参与经营，我们按合同约定退还了政府股份。我们硅厂虽然现在没有开工，是因为政策性的原因，我们硅厂由于规模较小，被列为节能减排的对象，所以就要求拆除了，是不可抗力导致的，我们的公司现在还继续存在，也没有破产，2011年我们公司的技术改造还被列为隆阳区100个重点项目的名单，只是因为市场供应的原因，硅厂没有继续开工建设，我们现在是等待时机，只要时机成熟我们还要开工建厂。根据合同的约定，只要硅厂存在，土地使用权永远属于硅厂，不管今天的诉讼结果如何，根据法律法规的规定，企业的合法权益不容侵犯，违约方必须承担给我们公司造成的损失和因此产生的一切法律后果。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下:原告提供证据，一、土地使用协议，证明：原被告双方存在租赁关系，且租赁违反法律规定。二、照片，证明：被告已实际将案涉土地用于非农建设。三、承包合同书，证明：本案所涉及的租赁土地二原告承包经营，且土地性质为农用田。 经被告质证认为：对第一组的三性没有异议，但是对证明目的不认可，该土地使用协议被告也将作为证据向法庭提供，该协议是按照1996年2月10日被告的内设部门乡企业办和丙闷村琨崩社签订的土地使用协议，乡政府、土管所、丙闷村公所、琨崩社、陈开华对113997.6元的土地补偿费按照当时的有关规定进行分配，该协议不是租赁关系，是对相关人员的安置，该协议是一个行政协议，我们不认可该协议是关于土地使用权的租赁合同。第二组证据的三性认可的，但是证明目的不认可，实际将土地进行非农建设的不是被告而是第三人。对第三组证据的真实性和关联性没有异议，但是该承包合同已经失效，对原告的证明目的不认可，该土地现在的性质已经不是农用地。 经第三人质证认为：对原告的证据认可，我们认可和被告签订了这个协议，照片反映的是现在的现实情况，和政府签订的协议合同我们不知道，我们不参与。 被告向本院提交如下证据：一、被告统一社会信用代码证、法定代表人身份证明、法定代表人张自线身份证复印件，证明：被告是乡镇一级行政机关。 二、关于保山保盈金属硅冶炼厂土地使用协议，证明：1996年2月8日被告和保山星达塑料纺织品实业总厂及盈江县平原商号签订了关于三方入股兴建保山保盈金属硅冶炼厂，及涉案土地由保山保盈金属硅冶炼厂使用，土地、青苗补偿款150000元由保山星达塑料纺织品实业总厂及盈江县平原商号负责，陈开华、陈开杰、张成英、陈开会由硅厂安置在硅厂工作，向再英由被告安置。 三、关于在丙闷村委会琨崩社陈开华土地上建设硅冶炼厂的土地使用协议，证明：1、1996年2月10日被告的内设部门乡企业办与丙闷村委会琨崩社签订涉案土地的使用协议；2、乡政府、土管所、丙闷村公所、琨崩社、及陈开华对113997.6元的土地补偿费按照当时的有关规定进行分配。3、陈开华等承包人获得青苗费合计4160元。4、向再美一次性安置，获得安置费、生活补助费共计15380元。5、以上协议内容综合证明：该协议属于行政协议而不属于关于土地使用权租赁的民事合同，被告和二原告不存在土地使用权租赁的民事法律关系。 四、股权转让协议，证明：2002年5月29日根据乡镇企业产权制度改革回忆要求，相关单位召开联席会议，达成了被告退股退出硅厂管理，保山保盈金属硅冶炼厂退还被告土地股金163320元，土地仍由保山保盈金属硅冶炼厂使用。 以上证据综合证明：1、改制前保山保盈金属硅冶炼厂系政府参股的乡镇企业；2、保山保盈金属硅冶炼厂系本案有利害关系的第三人。 经原告质证认为：对第一组证据的三性和证明目的没有异议，对第二组、第三组、第四组证据的真实性没有异议，合法性、关联性和证明目的不认可，从第二和第四组证据中可以印证被告将农用地用于非农建设，对第三组证据的证明目的涉案的土地使用协议是被告和陈开华、陈开杰签订的，并不是和丙闷村公所签订的，双方的协议是租赁协议。 经第三人质证认为：对原告方证据没有异议。 综合原被告证据，原被告双方对签订土地使用协议、进行相应补偿，并在案涉土地上建盖厂房经营没有异议，本院予以确认。对原被告提交的上述证据真实性本院予以采信。 根据当事人陈述和经审查认定的证据，本院认定事实如下： 1996年2月10日，被告与原告经多次协商签订了土地使用协议,协议约定原告将属于丙闷村琨珙社所有,自己拥有承包经营权的15亩土地提供给被告,被告又将该土地交由保山保盈硅有限公司的保盈硅厂使用。原被告签订《土地使用协议》，约定原告将其承包经营的15亩土地给被告使用，土地使用年限暂定50年，被告向原告补偿了相关的土地补偿款、青苗补偿费等费用。协议签订后，被告将案涉土地交由第三人用于生产经营。 本院认为，原被告争议焦点为案涉土地使用协议是否有效的问题。《最高人民法院关于适用若干问题的解释(一)》第一条规定：“合同法实施以后成立的合同发生纠纷起诉到人民法院的，适用合同法的规定；合同法实施以前成立的合同发生纠纷起诉到人民法院的，除本解释另有规定的以外，适用当时的法律规定，当时没有法律规定的，可以适用合同法的有关规定。”第三条：“人民法院确认合同效力时，对合同法实施以前成立的合同，适用当时的法律合同无效而适用合同法合同有效的，则适用合同法。”根据上述规定，对该案涉及的协议应当结合当时及现行的法律规定认定。 一、结合当时法律规定。本案案涉协议签订时间为1996年2月12日，依上述规定应当适用协议签订时的法律即《中华人民共和国经济合同法》。该法第七条规定：“下列经济合同为无效：一、违反法律和行政法规的合同；二、采取欺诈、胁迫等手段所签订的合同；三、代理人超越代理权限签订的合同或以被代理人的名义同自己或者同自己所代理的其他人签订的合同；四、违反国家利益或社会公共利益的经济合同。无效的经济合同，从订立的时候起，就没有法律约束力。确认经济合同部分无效的，如果不影响其余部分的效力，其余部分仍然有效。经济合同的无效，由人民法院或者仲裁机构确认。”《中华人民共和国土地管理法实施条例1991》第六条规定：“依法改变土地的所有权、使用权，或者因依法买卖、转让地上建筑物、附着物等而使土地使用权转移的，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门申请土地所有权、使用权变更登记，由县级以上地方人民政府更换土地证书。依法买卖、转让地上建筑物和附着物的，依照国家有关规定办理过户登记手续。”第十四条规定：“单位和个人将耕地改为非耕地的，须经县级以上人民政府批准。”根据上述规定，本案案涉协议关于土地使用协议内容改变土地性质，并未经得县级以上人民政府批准，已违反上述当时法律规定，应认定为无效合同。 二、结合现行法律规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：“（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条:“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”根据上述法律规定，案涉土地未办理转用手续，且已改变土地用途，违反法律强制性规定，应属无效。 三、就被告关于适用《中华人民共和国土地管理法》（1988年）第三十九条第三款规定的主张。《中华人民共和国乡镇企业法》第二条规定：“本法所称乡镇企业，是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业。前款所称投资为主，是指农村集体经济组织或者农民投资超过百分之五十，或者虽不足百分之五十，但能起到控股或者实际支配作用。乡镇企业符合企业法人条件的，依法取得企业法人资格。”案涉土地由被告组织实施拿地行为，并以该土地作为出资入股予第三人。结合上述法律规定，第三人经营企业并非原被告主张的乡镇企业。由此，双方主张诉辩提及的《中华人民共和国土地管理法》（1988年）第三十九条不应适用。 综合上述认定，案涉土地使用协议均属无效合同，原告诉请确认合同无效的主张符合法律规定，本院予以支持。就原告诉请返还案涉土地给原告管理的主张，本案涉及土地使用协议虽属无效协议，但双方均按照协议内容进行了履行。现本院确认该案涉土地使用协议无效，但双方履行内容复杂，涉及多个法律关系，双方的当事人过错程度、受让人行为与财产价值变化的关联性以及款项用途、获利情况均难以认定。本案当事人可另行诉讼解决，本院不作处理。 综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释(一)》第一条、第三条,《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，判决如下： 一、原告陈开华与被告于1996年2月10日签订的《土地使用协议》无效； 二、驳回原告陈开华、刀金丽的其他诉讼请求。 案件受理费50元，减半征收25元，由被告保山市隆阳区潞江镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省保山市中级人民法院。 审判员  孔佛军 二〇一九年八月五日 书记员  张振华