广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终788号 上诉人（一审第三人）平乐县源头镇金华村民委员会金华村民小组。 诉讼代表人李显照，该组组长。 委托代理人余君中，广西诚瑞律师事务所律师。 委托代理人韦肖娴，广西诚瑞律师事务所实习律师。 被上诉人（一审原告）平乐县源头镇玄武村民委员会豆冲村民小组。 诉讼代表人陈连朝，该组组长。 委托代理人罗士峰，广西志明律师事务所律师。 委托代理人李金蓉，广西志明律师事务所实习律师。 被上诉人（一审原告）平乐县源头镇源头村民委员会第七村民小组。 诉讼代表人邓子全，该组组长。 委托代理人谢新学，广西中园律师事务所律师。 一审被告平乐县人民政府。住所地：平乐县平乐镇中华街33号。 法定代表人石小松，该县县长。 委托代理人文永国，该县司法局副局长。 委托代理人郑润文，该县林业局工作人员。 一审被告桂林市人民政府。住所地：桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人秦春成，该市市长。 委托代理人佘朱寅，该市司法局工作人员。 上诉人平乐县源头镇金华村民委员会金华村民小组(以下简称金华村)因与被上诉人平乐县源头镇玄武村民委员会豆冲村民小组（以下简称豆冲村）、平乐县源头镇源头村民委员会第七村民小组（以下简称源头七组）及一审被告平乐县人民政府（以下简称平乐县政府）、桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）土地行政裁决及行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2018）桂03行初308号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人金华村的诉讼代表人李显照及委托代理人余君中、韦肖娴，被上诉人豆冲村的诉讼代表人陈连朝及委托代理人罗士峰、李金蓉，被上诉人源头七组的诉讼代表人邓子全及委托代理人谢新学，一审被告平乐县政府的委托代理人文永国、郑润文，一审被告桂林市政府的委托代理人佘朱寅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，豆冲村、源头七组与金华争执的大岭背一带山场，四至界线为：东由猴子山顶（高程387.5米）至关狗空坳至梁山（高程368.8米）至铜鼓山顶（高程406.2米），以岭脊倒水为界，与水岩村、南锦村相邻；南由铜鼓山顶至三交料至飞鼠山（高程323.0米）至屋面前岭（也称牛母岭，高程369.0米），以岭脊倒水为界，与马鞍山村、南景村、豆冲村山场相邻；西由屋面前岭至大岭坳至西岭（高程367.0米）至高程392.5米石山顶，以岭脊倒水为界，与豆冲、冷水、新村山场相邻；北由高程392.5米石山顶至大山坳至高程367.5米石山顶至桃子井坳至高程351.5米石山顶至高程351.2米石山顶至蚂蟥胆坳至猴子山顶（高程387.5米），以岭脊倒水为界，与乐界村、水岩村的山场相邻。争执山场面积约1348.87亩，包含了原大岭背屯山场。平乐县政府组织现场勘界时将争执山场划分成3个小班，豆冲村对1、2小班主张权属，源头七组对2、3小班主张权属，金华对全部争执山场主张权属。土地改革时，大岭背屯有陆二妹、满孝弟、邓年彩、邓木养等八户村民，八户村民均在大岭背屯分得了田地，并办理了《土地房产所有证》。1953年左右，由于交通不便、饮水困难，大岭背屯的村民全部搬迁到其他村屯居住，其中陆二妹、满孝弟两户搬迁到金华，邓年彩、邓木养两户搬迁到源头七组。大岭背屯的村民搬离后，在合作化、四固定等历史时期，政府未对大岭背屯的土地山林确定过权属。豆冲村、源头七组、金华的村民在争执山场均有过种植的管业事实，也因管业发生纠纷。纠纷发生后，平乐县政府组织各方当事人调解未果，遂以金华村民陆二妹、满孝弟的1952年《土地房产所有证存根》记载的田地在争执山场范围内，并在争执山场有长期管业的事实，于2017年8月1日作出2号处理决定，将争执的大岭背一带山场权属确归金华集体所有。豆冲村、源头七组不服，申请行政复议。桂林市政府于2018年7月9日作出102号复议决定，维持平乐县政府的2号处理决定。豆冲村、源头七组仍不服，遂诉至该院，豆冲村诉请撤销2号处理决定及102号复议决定，将争议地中300亩土地确权归其所有。源头七组诉请撤销2号处理决定及102号复议决定，责令平乐县政府重新作出处理。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。平乐县政府具有作出被诉确权决定的法定职权。关于争执山场是否全部属于原大岭背屯的问题。豆冲村主张争执山场有部分不属于原大岭背屯，其提交村民陈炳荣的1952年《土地房产所有证存根》记载有鸡母窝口的茶山，与现场勘界图上1小班标注的地名相同。金华提供的林权现场勘界图显示，1小班不在指认山场范围内。平乐县政府未提交证据证实争执山场全部属于原大岭背屯，也未对豆冲村上述地名的山场位于何处进行核实，对该部分事实认定证据不足。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条规定，土地改革时期依法取得的土地房产所有证或者登记发证的档案清册或者林木、林地等权属登记的档案清册，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。本案中，在土地改革时期，大岭背屯的陆二妹、满孝弟、邓年彩、邓木养等八户村民均分得了大岭背屯的部分田地，并办理了《土地房产所有证》。大岭背屯的村民虽在土改后搬迁到不同的村屯居住，但在此后的合作化、四固定等历史时期，政府未对原大岭背屯的土地山林确定过权属，因此，原大岭背屯村民陆二妹、满孝弟、邓年彩、邓木养的1952年《土地房产所有证存根》可以作为争执山场确权处理的证据材料。《土地权属争议调查处理办法》第三条及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，调查土地山林权属纠纷，必须以事实为依据，以法律为准绳，考虑历史和现实状况，充分协商，遵循有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条规定，人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：（一）申请人的主张有确实、充分证据的，作出支持其主张的决定；（二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。本案中，源头七组和金华均对原大岭背屯山场具有土改时的土地房产所有证作为权属依据，平乐县政府也认可争议各方在争执山场有过管业的事实。平乐县政府作出的2号处理决定，将争执山场的权属全部确权给金华集体所有，未能正确反映土改时的客观事实以及各方的管业事实，确权结果不具有合法性。综上，平乐县政府作出2号处理决定认定事实不清，证据不足，应予撤销。桂林市政府作出102号复议决定，维持平乐县政府的2号处理决定，亦应予以撤销。关于豆冲村诉请将争执地中的300亩土地确归其所有，因土地确权属政府的行政职权，人民法院没有确权的职权，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销桂林市政府作出的102号复议决定；二、撤销平乐县政府作出的2号处理决定；三、责令平乐县政府对争执山场重新作出行政行为。案件受理费50元，由平乐县政府、桂林市政府负担。 上诉人金华上诉称：（一）其除了提供土改时的《土地房地产所有证》，还提交当事人间达成的协议及村公所、政府作出的调解协议，都可以证明争议地归其所有，且其对争议地持续长期管业。被诉的2号处理决定及102号复议决定将争议地确权属其所有，认定事实清楚，证据充分，程序正当，适用法律正确；（二）一审判决遗漏查明1952年土改前就搬到金华的邓水养、邓立彬在土改的时候分得了大岭村部分土地。一审法院作出“平乐县政府作出的3号处理决定，将争执山场的权属全部确权给金华集体所有，未能正确反映土改时的客观事实以及各方的管业事实”的认定，事实不清，判决撤销被诉行政行为，是错误的。请求撤销一审判决，驳回豆冲村、源头七组的诉讼请求。 被上诉人豆冲村答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，争议各方在涉案土地的所有权权属上产生分歧，但提供的确权证据不明，一审判决撤销2号处理决定及复议决定，并责令重作是正确的。 被上诉人源头七组答辩称：（一）金华的上诉理由不成立。金华以持有1952年《土地房产所有权证》的村民搬离原大岭背后，集体解散了为由，主张争议土地仍属于金华所有，该主张不能成立，因为搬迁并不影响土地的权属，何况搬迁的农户仍在耕种涉案土地。（二）争执地大岭背属于源头七组及陆二妹等人所在村民小组所有，有事实和法律依据。1.源头七组对争执山场有管业事实。2.搬迁居民所在的村民小组在1952年土改时，由土地证证明争执山场为其祖辈所有。3.搬迁居民在土改后仍在争执山场进行了长期耕种管业的事实。4.源头七组提供的四至界限图、照片及《关于源头村委第七村民小组与金华委金华自然村大岭背山场土地权属纠纷的调解意见》等证据证实其一直管理使用争议地，可以作为确权参考依据。（三）2号处理决定违法，认定事实错误。1.2号处理决定认定“土地改革时，大岭背村（屯）隶属金华乡，其整村搬迁后，山场土地权属仍属原金华乡”错误。首先，争执山场大岭背山场一带解放前属于源头七组村民邓连安、邓年彩等人居住耕作管业的山场。1952年土地改革时，此山场登记在邓连安等人的《土地房产所证》上，1954年邓连安等人全部移居到源头七组及其他村落，但是仍然对大岭背山场土地进行耕作管理。其次，1958年，源头乡乡长黄新英带领源头大队集体社员在大岭背砍火山、种植玉米、高粱等农作物，进行有效管业。1966年冬，源头大队第5生产队因建牛栏需要砍伐松树，就地锯成瓦角、框板。可见，从生产合作化到九十年代初，都是源头七组到大岭背种植农作物和捡茶果。2.被诉的2号处理决定认定“原大岭背的邓年彩、邓木养两户在土地改革后搬迁至源头七组居住，该组提供的陆二妹、满孝弟、邓连安、邓寿喜、黎神佑、满仲派等不属于源头七组村民”错误。首先，陆二妹等人虽不属于源头七组，但其属于原来搬迁出的村民，不能否定这些村民原属村民小组对土地享有所有权的权利。其次，当时的搬迁户已经搬迁至源头七组及其他村屯居住，但这并不能改变土地、山场的集体性质，仍然由搬迁户所在的村民小组所有。3.金华没有土改时、初级社、高级社、四固定等各个历史时期的权属凭证。4.金华没有管业事实，在各个土地变革时期，其均没有任何证据证明土地是其村民小组所有，其所谓的“管业”是强占别人的土地山场所有权，其提交的各类协议或合同均是无效的。5.2号处理决定认为整村搬迁后，其土地仍属于金华，没有法律依据。2号处理决定没有事实和法律依据，复议决定予以维持是错误的。综上，请求驳回金华的上诉理由，维持原判。 一审被告平乐县政府答辩称：（一）一审判决对部分证据认定错误。1.错误采信豆冲村提交的饶广林、黄求正等人的调查笔录、《土地承包经营合同书》《土地承包经营权证书》，经营合同及经营权证书系造假而得，不应采信；2.平乐县政府向一审法院提交的豆冲村《申诉书》《关于冷水新村豆冲争执大岭一带山场的处理意见及决定》《源头镇人民政府关于豆冲自然村与金华自然村争执大岭背山场经营管理权纠纷的调处意见书》可以证实涉案争议地不属于豆冲村。2.错误采信源头七组提交的争执山场四至界限图及照片、邓木养、邓年彩、邓连安、邓寿喜等人的1952年《土地房产所有权证存根》，与平乐县政府查明的事实不符。（二）一审判决认定的部分事实不清，判决不当。1.认定“大岭背屯的村民搬离后，在合作化、‘四固定’等历史时期，政府未对大岭背屯的土地山林确定过权属”事实错误，土改时争议地是私有制土地，“四固定”后转变为集体土地，政府在合作化时期曾确定过权属。2.一审认为“原大岭背屯村民陆二妹、满孝弟、邓年彩、邓木养的1952年《土地房产所有证存根》可以作为争执山场确权处理的证据材料。……源头七组和金华均对原大岭背屯山场具有土改时的土地房产所有证作为权属依据，……将争执山场的权属全部确权给金华集体所有，未能正确反映土改时的客观事实以及各方的管业事实，确权结果不具有合法性”，该认定没有事实和法律依据，与平乐县政府查明的事实不符；3.平乐县政府作出的2号处理决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。平乐县政府认定的事实，有原大岭背屯户人的《土地房产所有证》、1991年的封山育林报告、《关于金华与马鞍村争执大岭背山场的调解处理意见书》、协议书、源头镇人民政府的调处意见、合同书、《土地承包经营权证书》、证人证言等予以证实。源头七组、豆冲村主张争议地归其所有的证据不足，理由不充分。请求撤销一审判决。 一审被告桂林市政府答辩称:（一）平乐县政府作出的2号处理决定并无不当。争议山场部分土地虽然被登入原金华乡大岭背村（屯）村民的《土地房产所有证》，但是在整个村（屯）村民搬迁后并在安居地都被分配有耕种地，争执山场仍属于原金华乡，源头七组主张因原金华乡大岭背村（屯）村民邓年彩、邓木养两户搬迁至源头七组，所以该两户《土地房产所有证》登记的争执山部分山场属于源头七组，对该主张不予认可。土改时期，豆冲组属平乐县第七区玄武乡，原金华乡大岭背村（屯）属平乐县第七区金华乡，属于不同乡。豆冲村提供的《土地房产所有证》登记的大岭奥、牛母岭、西岭山场不在争执山场范围内，与本案无关。豆冲村提供的1995年、1999年、2003年《土地登记经营权证书》没有严格按相关程序进行公示和国家政策法律规定进行登记，桂林市政府对此不予认可。1994年3月14日金华与玄武村民委员会新村达成的分界协议书，为双方的真实意思表示，可以作为本案确权的证据材料。源头镇政府无权对单位间土地所有权争议作出处理决定，故其1997年作出的调处意见不属于确权行为。金华自上世纪60年代管理争执山场至今，其管业事实清楚。豆冲村提供的2007年11月的乙方为李秀昌的合同，印章不清，无法确定合同甲方为豆冲村，该合同与本案无关。源头七组与豆冲村个别村民在争执山场内开荒、砍柴割草、放养耕牛等行为，不能视为源头七组与豆冲村在争执地有管业事实。（二）桂林市政府作出的102号复议决定程序合法。综上，请求依法撤销一审判决。 二审审理期间，上诉人金华向本院提交了邓水养、邓立彬1952年《土地房产所有证存根》，均记载有“大岭背”内容，拟证明土改时期金华已经取得了部分争执山场土地的所有权。 经本院组织质证，源头七组对金华提交的证据无异议，认为金华享有部分争议土地的所有权，源头七组也享有部分争议土地的权属。豆冲村对金华提交的证据的真实性无异议，对关联性有异议，认为平乐县政府在没有查清事实的基础上作出将土地确权给单方的02号处理决定是错误的；两份存根载明的涉案土地面积仅仅零点几亩，与争议土地1000多亩的面积相差甚大，亦证明了争议土地并不完全归属于一方所有，而是包含其他村民小组的土地权益。平乐县政府对金华提交的证据无异议，认为两份证据进一步证明了在家庭联产承包责任制之前，争议地就属于金华所有，2号处理决定是正确的。桂林市政府对金华提交的证据无异议，认为金华对争议土地是有管业事实及所有权的，但是该证据只涉及到部分土地，其他质证意见与县政府一致。 本院认为，金华提交的证据在本案一审前已经客观存在，并由其持有，金华无正当事由未在一审中提交，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定，对该证据本院不予接纳。 本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，一审查明的事实属实，本院予以确认。 本院认为，本案系集体与集体之间土地权属争议，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《林木林地权属争议处理办法》第三条以及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，调处土地山林权属纠纷，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则，先行调解，协商解决，协商不成的，由人民政府依法处理。 平乐县政府组织现场勘界时将争议山场划分成3个小班，豆冲村对1、2小班主张权属，源头七组对2、3小班主张权属，金华对全部争议山场主张权属。豆冲村以其村民陈炳荣1952年《土地房产所有证存根》为权属依据，认为并非全部争议地均属于原大岭背屯，该存根记载有鸡母窝口的茶山，与争议范围内的1小班标注的地名相同。金华、源头七组申请确权时均以原大岭背屯村民土改时的《土地房产所有证》为权属依据主张权利。依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第一款的规定“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有权证或者登记发证的档案清册或者林木、林地等权属登记的档案清册”，现有在案证据不足以证明政府在合作化、“四固定”等历史时期对争议的土地山林确定权属。上述《土地房产所有证》及存根如与涉案争议山场存在关联，则可以作为本案确定权属的证据材料，但平乐县政府未核实豆冲村提交的《土地房产所有证存根》记载的范围是否属于争议山场，该部分事实认定不清。经平乐县政府调查，金华、源头七组、豆冲村在争执山场均存在种植的管业事实。依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款第（二）项规定，权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。平乐县政府在未充分调查清楚争执山场是否完全属于原大岭背屯，以及在缺乏充分证据的情况下，未依法兼顾各方利益，将争执山场全部确权给金华，缺乏事实和法律依据，应予撤销。桂林市政府未依法审查2号处理决定，作出维持的复议决定，处理结果不当。一审判决撤销2号处理决定及102号复议决定，并无不当。 综上，金华的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人平乐县源头镇金华村民委员会金华村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 蒋新江 审 判 员 熊 梅 二〇一九年八月二日 法官助理 张 蕾 书 记 员 罗雨珊