江西省萍乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣03行终21号上诉人（原审原告）段世可，男，1977年6月24日出生，汉族，住江西省。委托代理人李若夫，江西鸿天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）萍乡市市场监督管理局，住所地江西省萍乡市文昌路188号，统一社会信用代码11360300MB0481254R。法定代表人贺根发，局长。委托代理人朱武其、曾祥敏，萍乡市市场监督管理局干部。第三人王向莉，女，1974年3月13日出生，汉族，住江西省。第三人段依敏，女，1972年6月19日出生，汉族，住江西省。上诉人段世可因与被上诉人萍乡市市场监督管理局工商登记一案，不服萍乡市安源区人民法院（2018）赣0302行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人段世可及委托代理人李若夫、被上诉人委托代理人朱武其、曾祥敏到庭参加诉讼。第三人王向莉、段依敏经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。一审查明,萍乡市汇祥置业有限公司于2010年10月21日经工商部门登记成立，股东为段依敏、王向莉。2012年2月13日，萍乡市市场和质量监督管理局（以下简称萍乡市市监局）经审查萍乡市汇祥置业有限公司提交的公司股东、执行董事、法定代表人的变更登记申请、股东会决议、公司股权转让协议书等资料，作出准予变更登记，公司原股东段依敏持有的70%股权变更为段世可持有，执行董事、法定代表人由段依敏变更为段世可。王向莉在准予变更登记通知书上签名。2016年10月27日，王向莉作为萍乡市汇祥置业有限公司授权办理单位工商登记注销的代理人，向萍乡市市监局提交了公司注销登记申请书、指定代表或共同委托代理人授权委托书、安源工人报上刊登的注销公告、股东会决议、清算报告、资产负债表等材料。萍乡市市监局经审核王向莉提交的申请材料，认为申请材料齐全，符合法定形式，于同日决定准予注销登记。段世可以萍乡市市监局的错误登记行为侵犯其合法权益为由提起行政诉讼。在审理过程中，段世可申请对工商变更、注销登记资料中本人签名的真实性予以笔迹鉴定，经委托，江西求实司法鉴定所于2018年10月11日作出赣求司[2018]文鉴字第0725、0726号两份《文检鉴定意见书》，鉴定意见为2012年2月10日的《股东会决议》股东盖章或签字（自然人股东）处“段世可”签名、2012年2月10日的《有限责任公司章程（简）》全体股东签字（盖章）处“段世可”签名、2012年2月10日的《公司股权转让协议书》受让方（签字、盖章）处“段世可”签名、2012年2月10日的《萍乡市汇祥置业有限公司法定代表人登记表》法定代表人签字处“段世可”签名、2016年6月25日的《股东会决议》全体股东签名处“段世可”签名、2016年9月15日的《清算报告》清算组成员签字盖章处及全体股东签字盖章处“段世可”签名、2016年10月27日的《公司注销登记申请书》申请人声明栏内签字处“段世可”签名均不是段世可所写。鉴定费8500元。另查明，段世可与段依敏系姐弟关系。在执行申请执行人张某某与被执行人段依敏、萍乡市汇祥置业有限公司、江西凤翔建筑工程有限公司民间借贷纠纷一案中，因萍乡市汇祥置业有限公司办理了注销登记，萍乡市安源区人民法院于2017年1月10日作出（2015）安执字第722号之一执行裁定书，追加该公司股东段世可、王向莉为被执行人。段世可还因（2016）赣0302执667、1155号两案件未履行，被纳入失信黑名单，萍乡市安源区人民法院于2018年8月2日、8月18日分别下达上述案件《限制消费令》。段世可认为萍乡市市监局的错误登记行为导致其合法权益受到侵害，遂向法院提起行政诉讼，请求撤销萍乡市市监局2016年10月27日作出的准予萍乡市汇祥置业有限公司注销的工商登记行政行为。一审认为，根据《中华人民共和国公司登记管理条例》的规定，萍乡市市监局作为公司登记机关具有作出变更、注销登记行为的法定职权。萍乡市市监局作出准予萍乡市汇祥置业有限公司注销登记决定的时间是2016年10月27日，段世可于2018年1月起诉，没有超过两年的起诉期限，符合法律规定。综合当事人的诉辩意见，案件的争议焦点是：被诉工商注销登记行为是否合法以及对段世可是否产生实际影响。关于被诉行政行为对段世可是否产生实际影响问题。根据我国公司法的规定，萍乡市汇祥置业有限公司办理注销登记，应对债务予以清偿。萍乡市市监局作出准予注销登记决定后，段世可作为萍乡市汇祥置业有限公司的股东，已经被追加为被执行人，故萍乡市市监局的注销登记行为对段世可产生了实际影响，属于可诉的行政行为。关于被诉注销登记行为是否合法的问题。从段世可提交的诉状及证据反映，段世可不认可其萍乡市汇祥置业有限公司股东及法定代表人的身份，认为萍乡市市监局2012年2月13日将该公司投资人段依敏出资560万元占70%股份变更为段世可出资560万元占70%股份错误，段世可未受让该公司股权。故段世可所诉的公司注销行为与公司股权变更、法定代表人变更行为有密切关联。本案要处理公司注销行为，必须要考量股东及法定代表人变更登记行为。萍乡市市监局在办理工商登记时，已尽到材料齐全的审核义务，至于材料的真实性应由申请方负责。需要说明的是，公司变更登记行为发生在2012年2月13日，段世可针对变更行为提起行政诉讼，因超过起诉期限，被一审法院2018年12月17日作出的（2018）赣0302行初20号裁定书裁定驳回起诉。萍乡市市监局依据萍乡市汇祥置业有限公司申请，作出变更登记行为，审核的主要材料是公司股权转让协议书。关于股权转让协议书、股东会决议、清算报告等效力问题，涉及段世可与段依敏之间的民事法律关系。虽然文检鉴定意见书结论为2012年2月10日的《有限责任公司章程（简）》、《公司股权转让协议书》、《股东会决议》、《萍乡市汇祥置业有限公司法定代表人登记表》及2016年6月25日的《股东会决议》、2016年9月15日的《清算报告》、2016年10月27日的《公司注销登记申请书》上“段世可”签名均不是段世可所写，但如果仅以鉴定结论为依据作出撤销注销登记，不能准确界定案件的实质纠纷，亦不能从根本上解决如公司债务承担等当事人的问题，尤其是段世可与段依敏之间还存在亲属关系。《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》（法办〔2012〕62号）第三条就公司登记涉及民事法律关系的问题规定，利害关系人以作为公司登记行为之基础民事行为无效或者应当撤销为由，对登记行为提起行政诉讼的，对涉及真实性以外的民事争议，可以告知通过民事诉讼等方式解决。案件涉及股权转让、公司清算等民事关系，应当由当事人首先通过民事诉讼解决民事纠纷为宜。因此，段世可要求撤销注销登记的诉讼理由不能成立，当事人亦可在确定相关民事法律行为效力之后再行主张自己的权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回段世可的诉讼请求。段世可不服一审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销（2018）赣0302行初21号行政判决书，改判支持上诉人的全部诉请。其主要理由：1.一审判决未就被上诉人注销登记行为合法性作出认定，刻意回避了注销登记行为是否具有合法性的问题；2.一审判决将“被上诉人注销登记行为是否合法及是否应当被撤销”与“上诉人是否应当承担民事责任”进行了混淆，错误认为本案属于民事诉讼审理范畴；3.依据“权责一致”原则，注销登记行为应当被撤销或确认行政行为无效。综上，请求二审法院依法撤销一审判决并改判。被上诉人萍乡市市场监督管理局答辩称：1.上诉人起诉超过了法定期限；2.被上诉人作出的注销登记行为合法，上诉人称注销登记行为应当被撤销或确认无效没有事实和法律依据；3.上诉人是否为萍乡市汇祥置业有限公司股东不应通过行政诉讼予以救济。综上，上诉人的上诉理由不成立，请二审法院依法驳回上诉。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致。本院另查明，萍乡市委办、市府办于2019年1月4日印发萍办发〔2019〕2号文件《萍乡市机构改革实施方案》的通知，将萍乡市市场和质量监督管理局的职责整合至新组建的萍乡市市场监督管理局，不再保留萍乡市市场和质量监督管理局。本院认为，萍乡市市监局作为公司登记机关具有作出公司变更、注销登记行为的法定职责。因萍乡市市监局的职责已整合至萍乡市市场监督管理局，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，本案应以萍乡市市场监督管理局为适格被告，并由其承担相应的法律责任。本案中，被诉注销登记行为发生于2016年10月27日，当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”段世可于2017年12月5日向一审法院提交起诉状，自注销登记行为发生之日时起至段世可提起行政诉讼时止尚未超过2年，故自段世可知道或应当知道注销登记行为之日起至其提起诉讼时止亦未超过２年。因此，段世可的起诉未超过起诉期限，本案应对被诉注销登记行为进行实体审理并作出相应的裁判。基于法律法规对登记机关的职能及权限定位，申请人提交的申请材料系登记机关作出公司登记决定的主要证据，故申请材料的客观真实性直接影响公司登记决定的事实依据。进一步而言，登记机关是否负有对申请材料中签字的真伪进行实质审查的职责影响到登记行为本身的合法性，是对被诉登记决定进行法律评价的基础。关于登记机关对公司登记申请审查问题，实践中仍存在采取实质审查抑或形式审查标准的争议，本案中萍乡市市场监督管理局即辩称在公司登记环节对申请材料实行形式审查。本院认为，登记机关是否依法履行登记审查职责应当以法律法规的规定，并结合商事制度改革背景下的登记机关工作模式以及最高人民法院对公司登记行政案件审理的相关规定判断。根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十一条第一款第（一）（二）项、第五十三条第一款第（一）项、第二款以及《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》的规定，登记机关原则上对于申请文件、材料是否齐全及是否符合法定形式进行审查，同时登记机关亦享有对申请文件、材料进行核实的法定职权。具体而言，登记机关根据《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国公司登记管理条例》等法律法规的规定，审查相关主体的注销登记申请，如申请人提供的书面材料能够成立，不存在表面上不符合规定之处，则予以注销登记；相反，如申请人提供的书面申请材料存有疑点或者不能确定，则不予注销登记。本案中，萍乡市汇祥置业有限公司申请注销登记向萍乡市市监局提交了公司注销登记申请书、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、安源工人报上刊登的注销公告、股东会决议、清算报告、资产负债表及营业执照等申请材料。经审查，其提交的材料齐全，符合《中华人民共和国公司登记管理条例》等法律法规的规定，在上述申请材料并无表面上的不一致或者错误之处，应认定萍乡市市监局已尽到审慎审查义务。因此，以行政登记时为判断基准时间，萍乡市市监局作出的准予注销登记决定符合法律规定。如前所述，登记机关仅对申请材料负有审慎审查义务，在申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料的情况下，个别的登记错误在所难免。换而言之，即使登记机关尽到审慎审查义务，也存在行政登记所依据的事实事后被确认错误的情况，而该类行政登记因客观上具备违法性，可能对相对人及利害关系人的合法权益产生侵害。行政诉讼具有解决行政争议和保护相对人合法权益的职能，人民法院对于合法权益可能被侵害的相对人有必要通过司法裁判予以相应的法律救济。本案中，上诉人段世可系以申请材料上签名非其本人所写为由提起行政诉讼，其起诉所针对的是行政登记本身的事实依据，而不涉及基础民事行为的效力等问题，故本案不属于《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第三条规定的情形。况且，基于可能推翻登记行为的证据，作出登记行为的登记机关是否尽到审慎审查职责并非人民法院判断公司登记行为合法性并作出司法处理的唯一标准，人民法院仍应基于已查明的新事实并结合登记机关在诉讼过程中的处理作出裁判。据此，一审法院适用法律错误，本院依法予以纠正。根据查明的事实，江西求实司法鉴定所于2018年10月11日作出赣求司[2018]文鉴字第0725、0726号两份《文检鉴定意见书》，鉴定意见表明股权转让、公司注销登记相关登记文件中的“段世可”签字均不是段世可所写。现段世可以其签字真实性提出异议并请求撤销登记行为，萍乡市市场监督管理局在诉讼过程中未作出更正决定，根据《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第一条的规定，人民法院原则上可以根据具体情况判决撤销登记行为、确认登记行为违法或者判决登记机关履行更正职责，但若现有证据能够证明原告此前已明知以虚假材料获取公司登记的情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动，人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持。可见，涉及公司注销登记的案件，人民法院应当综合考虑登记管理秩序维护、公司股东及利害关系人的合法权益等多种因素，灵活运用撤销判决、确认判决、履行判决、驳回诉讼请求判决，既要充分保护公司、股东以及利害关系人的合法权益，亦要维护正常的市场主体登记管理秩序。具体到本案的裁判方式，应结合本案已查明事实、利益衡量、裁判时机等作出适当选择。萍乡市市监局作出准予注销登记决定后，萍乡市汇祥置业有限公司即终止，公司相关债权债务纠纷已进入司法程序，段世可亦因作为萍乡市汇祥置业有限公司的股东而被追加为被执行人并被采取执行措施，相关民事活动已形成新的权利义务关系。因此，本案的处理将对公司债权人以及公司股东的合法权益产生重要影响，在关键事实尚未查清的情况下，不能简单地作出肯定性或否定性的判决。根据现有有效证据，“段世可对于公司注销登记相关情况是否明知以及在此基础上是否作出相应的行为”、“利害关系人对于撤销公司登记是否存在异议”等事实尚无法查清，本案尚不具备作出裁判的事实前提。基于人民法院对登记机关的裁量权和首次判断权的尊重，本案不宜直接对当事人的实体权益作出裁判，而仅责令登记机关按照法律规定作出相应处理。关于登记机关的事实调查和行政处理，国家市场监督管理总局于2019年6月28日出台了《关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》，对撤销冒用他人身份信息取得公司登记的处理规定了包括公示和调查、审慎决定、公示撤销信息、信用惩戒、后续措施等程序和内容，并对公示、查阅档案材料、现场检查、询问公司相关人员、登记代理人或利害关系人、征询相关部门意见等调查取证方式予以明确。对此，萍乡市市场监督管理局可按照该指导意见，结合本案证据、充分听取各方当事人意见，权衡公司、股东和利害关系人的合法权益以及公共利益，本着实质化解行政争议的态度，全盘考虑萍乡市汇祥置业有限公司涉及段世可的历次登记情况，客观、审慎地作出行政决定。为尽快稳定市场主体登记管理秩序以及相关行政法律关系，萍乡市市场监督管理局应当在本判决生效之日起三个月内针对被诉准予注销登记决定作出撤销登记决定或者不予撤销登记决定。若存在法定的中止调查情形，中止调查期间不计入履行期限。若段世可及其他利害关系人对萍乡市市场监督管理局重新调查后作出的决定不服，仍有权依法寻求司法救济。综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销萍乡市安源区人民法院作出的（2018）赣0302行初21号行政判决；二、责令萍乡市市场监督管理局对原萍乡市汇祥置业有限公司涉嫌以虚假材料获取公司注销登记的情况进行调查，并于在本判决生效之日起三个月内（扣除法定中止调查期限）针对（萍）内销字[2016]第10540275号准予注销登记决定作出撤销登记决定或者不予撤销登记决定。一、二审案件受理费合计100元，由被上诉人萍乡市市场监督管理局负担。本判决为终审判决。审判长  李修贵审判员  曾东林审判员  钟 琰二〇一九年八月二十一日法官助理卢佳妮法官助理吴勇书记员刘诗怡