广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终939号 上诉人（一审被告）柳州市人民政府。住所地：柳州市文昌路66号。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人钟剑敏，柳州市柳东新区管理委员会副主任。 委托代理人张勇军，广西众维（南宁）律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）柳州市鱼峰区雒容镇南庆村民委员会藕塘屯第二村民小组。 诉讼代表人何克杰，组长。 委托代理人平子敬，广西都乐律师事务所律师。 一审第三人柳州市鱼峰区雒容镇南庆村民委员会藕塘屯第一村民小组。 诉讼代表人陈光海，组长。 上列被上诉人、一审第三人共同委托代理人何运光，男，1979年2月9日出生，汉族，住柳州市鱼峰区。 一审第三人柳州市鱼峰区雒容镇南庆村民委员会回龙屯村民小组。 诉讼代表人廖汉良，组长。 上诉人柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）因被上诉人柳州市鱼峰区雒容镇南庆村民委员会藕塘屯第二村民小组（以下简称藕塘二组）诉其不履行征地补偿法定职责一案，不服柳州市中级人民法院作出的（2016）桂02行初113号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年11月5日公开开庭审理了本案。上诉人柳州市政府委托代理人钟剑敏、张勇军，被上诉人藕塘二组诉讼代表人何克杰、原委托代理人唐晓辉，一审第三人柳州市鱼峰区雒容镇南庆村民委员会藕塘屯第一村民小组（以下简称藕塘一组）诉讼代表人陈光海，到庭参加诉讼。本院于2018年11月13日裁定中止本案诉讼，于2019年7月15日恢复诉讼，并于同日再次公开开庭审理了本案。上诉人柳州市政府委托代理人钟剑敏、张勇军，被上诉人藕塘二组诉讼代理人何克杰、委托代理人平子敬，被上诉人藕塘二组与一审第三人藕塘一组的共同委托代理人何运光，到庭参加诉讼。一审第三人柳州市鱼峰区雒容镇南庆村民委员会回龙屯村民小组（以下简称回龙组）经本院合法传唤，无正当理由两次均未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 柳州市中级人民法院一审查明，2012年12月28日，藕塘二组和藕塘一组共同向柳州市政府下属的柳州市柳东新区管理委员会（以下简称柳东新区管委会）提出申请，说明经召开群众大会商议决定，同意并请求将其所属土地一次性征收完毕。2013年1月15日至1月16日，广西煤炭地质一五○勘测队测量藕塘一组和藕塘二组土地。柳州市鱼峰区雒容镇南庆村民委员会（以下简称南庆村委）、藕塘一组和藕塘二组、征地代表及其边界周边相邻的回龙组、竹车村民委员会、满榄屯、水闷屯的村屯队长、村委干部、屯委、村民、征地代表共同到场参与测量。在定点测量土地过程中，藕塘二组提出其与回龙组相邻的涉案土地属于其所有，该涉案土地与回龙组存在争议。2013年3月8日，柳东新区管委会下属的柳东新区征地办公室、柳州市鱼峰区雒容镇人民政府（以下简称雒容镇政府）与藕塘一组和藕塘二组签订《征收莲藕塘屯土地补偿协议书》，约定由柳东新区征地办公室、雒容镇政府征收藕塘一组和藕塘二组集体土地3771.13亩，每亩统一补偿价为85000元，合计320546050元，加上一次性给予的扶持费1948030元（注：一审载明194803元，为笔误），柳东新区征地办公室、雒容镇政府共应向藕塘一组和藕塘二组支付全部费用322494080元。该协议同时确认藕塘一组和藕塘二组被征收的3771.13亩集体土地的四至范围详见由其现场指界、相邻村屯现场走界确认边界、广西煤炭地质一五○勘测队实地勘测制作的土地测量成果。除约定征收土地面积、范围及补偿标准、金额外，各方还就付款方式、土地交付、全部征地费用的分配、预留安置用地、被征地农户养老保险办理、相关权利义务、违约责任等进行了约定。2013年8月1日，柳东新区征地办公室、雒容镇政府亦与回龙组签订《征收回龙屯土地补偿协议书》，约定由柳东新区征地办公室、雒容镇政府征收回龙组集体土地1110.83亩，每亩统一补偿价为85000元，合计94420550元，加上一次性给予的扶持费556750元，柳东新区征地办公室、雒容镇政府共应向回龙组支付全部费用94977300元。上述协议签订后，柳州市政府已将协议涉及的征地费用全部支付给藕塘一组、藕塘二组和回龙组。协议所确认的3771.13亩、1110.83亩土地以及涉案土地亦已被柳州市政府实际征收使用，但柳州市政府未向藕塘二组支付涉案土地的征地补偿款。为此，藕塘二组多次向柳州市政府主张。2016年3月10日，柳东新区征地办公室就该涉案土地情况作出说明，指出如该涉案土地权属为藕塘屯所有，柳东新区管委会将支付征地补偿款给藕塘屯，但在确定权属前不能影响正常施工。之后，藕塘二组将1067号山界林权证提交给柳州市政府，认为已被柳州市政府实际征收使用的涉案土地属于藕塘二组所有，并请求其支付相关土地补偿款，但柳州市政府未予支付，遂提起本案诉讼，请求判决柳州市政府向藕塘二组支付土地补偿款935万元（暂定数，具体以柳州市政府提供的详细征地面积后计算金额为准）。 另查明，2016年2月23日，藕塘二组从鹿寨林业局调取了1067号山界林权证，其登记土地的地名为“白坟槽岭”，面积350亩，四至界限东从闷村沙田边起沿小岭脊上到中朝岭脊止，南从中朝岭脊起沿西边岭脊到北坟槽尾，顺槽下到白坟槽田边，沿田边到渠道上，西以渠道为界，北以渠道和水田为界。该土地的所有权登记为藕塘二组所有。经查证对照，涉案土地在1067号山界林权证登记范围内。 再查明，藕塘二组庭审中同意涉案土地所获土地补偿款，由藕塘二组和藕塘一组根据双方另行协商的分配方案来享有和使用。 柳州市中级人民法院一审认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条的规定，柳东新区征地办公室、雒容镇政府受柳州市政府的委托实施具体征地事宜，其在征地过程中所为行政行为最终法律后果应由柳州市政府承担。且根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，柳州市政府具有在本行政辖区范围内组织实施征收集体土地并与被征收土地集体签订补偿安置协议、发放补偿安置费用的法定职权。故柳州市政府是本案的适格被告。柳州市政府对此亦无异议，予以确认。 根据本案查明的事实，藕塘二组主张涉案土地被征收前其享有所有权，证据充分，理由成立，予以支持。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，柳州市政府对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的全部证据。柳州市政府不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，由于柳州市政府未能提供完整的广西煤炭地质一五O勘测队实地勘测制作的土地测量成果，也未能举证证明就涉案土地的相关土地补偿款已向藕塘二组支付，涉案土地又已被柳州市政府实际征收使用。因此，应确认柳州市政府征收藕塘二组涉案土地不履行支付征地补偿款法定职责违法。鉴于司法权与行政权的分离，而发放土地补偿款是政府的法定职权，并应结合其行政管理实际方能作出，法院司法权的行使只应对政府的作为或不作为等行为的合法性进行审查，不宜直接代替其作出决定。因此，被征收的涉案土地应由柳州市政府对其范围、面积、补偿金额等情况进行审查核实、计算后再予补偿，不宜直接判令柳州市政府支付具体数额的土地补偿款。 综上所述，藕塘二组的诉请有理，依法予以支持；柳州市政府的答辩意见与本案查明的案件事实不符，亦于法相悖，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：责令柳州市政府在本判决生效之日起二个月内对藕塘二组被征涉案土地范围、面积、补偿金额等情况进行审查核实、计算后依法予以补偿。 上诉人柳州市政府上诉称：一、藕塘二组所在村的集体土地实行整村征收，涉及藕塘一、二组的全部土地经过藕塘一、二组村干部及村民代表指界、走界、测量后，确认征收土地总面积为3771.13亩。2013年3月8日，柳东新区征地办公室与藕塘一、二组签订了《征收莲藕塘屯土地补偿协议书》，明确征收藕塘一、二组全部土地共计3771.13亩(含村庄土地、水田、旱地、鱼塘、林地等)，四至范围由藕塘一、二组现场指界，相邻村屯现场走界确认边界，广西煤炭地质一五○勘测队实地勘测制作的土地测量成果，经南庆村委和藕塘一、二组共同认可，藕塘二组负责人何克杰亦在该协议书签字认可。藕塘二组的全部土地3771.13亩己征收完毕，柳州市政府已将全部征收款发放到位，不存在藕塘二组所称的涉案110亩土地的征收款未支付的事实。二、对藕塘二组集体的土地进行征收的同时，也对涉及藕塘二组周边村屯回龙组的土地进行整村征收，藕塘二组的土地征收在前，回龙组的土地征收在后，在藕塘一、二组对其相邻边界进行指界确认后，由回龙组对其村屯土地进行走界。征收回龙组土地时，藕塘二组所在村屯的村民、村民小组长、村民代表、征地代表均在场。四至范围同样由回龙组的村民代表、征地代表现场指界，相邻村屯(藕塘一、二组)现场走界确认边界，广西煤炭地质一五○勘测队实地测量土地的面积为1110.83亩。三、柳州市政府在征收土地过程中进行两公告一登记，已通知被征地的所有权人、使用权人以及其他权利人应当在公告规定的期限内持土地权属证书到指定的地点办理征地补偿登记手续，逾期不办理的，视为放弃。而在公告发出后至征地协议签订期间，藕塘二组并未提交1067号山界林权证，亦未对测量整村的土地面积及整个征地相关程序提出异议，现时隔多年，征地程序己完成，补偿款也己全部发放到位，藕塘二组突然拿出所谓的山界林权证主张征地补偿款，实属无理诉讼，且经审核该山界林权证的登记材料，没有相邻权人回龙组的边界确认，该山界林权证的合法性有待确认。四、藕塘一、二组及回龙组的土地相邻边界较长，在实际测量土地时，回龙组与藕塘一、二组均没有拿出相应的土地权属证书证实土地的权属，由于回龙组与藕塘一、二组的村民实际管护的边界明显，各方一致同意按管护事实边界进行指界测量，以此测量固定各方土地权属的具体面积。柳州市政府征收藕塘一、二组及回龙组的土地总计4881.96亩，是通过走界、指界确认，涉案白坟岭土地包含在其中，该涉案土地与回龙组的土地相邻，自八十年代以来，一直由回龙组的村民实际经营管护，也有回龙组的土地承包证和延包证予以证明。对于涉案110亩土地征地补偿款，柳州市政府已实际拨付。若藕塘二组在完成征地后认为有新的证据证实其被征收的土地并非双方签订协议中确定的3771.13亩，建议藕塘二组先就涉案土地申请确权，待确认土地权属后，无论涉案土地归谁，柳州市政府再重新进行审核，确定各村屯土地征收的最终面积。不然不但未能解决矛盾，还会造成国有资产的流失，对任何一方均无益。五、《征收莲藕塘屯土地补偿协议书》第二条第二款解决征地过程中插花地或者历史遗留的问题，并一次性给予藕塘一、二组扶持费1948030元，如果存在争议的，可以通过该概括性条款解决，柳州市政府无需向藕塘二组另行支付任何补偿款。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，柳州市政府已依据与藕塘二组签订的《征收莲藕塘屯土地补偿协议》履行了全部给付征地补偿义务，请求二审法院撤销一审判决，改判柳州市政府无需再向藕塘二组另行补偿。 被上诉认藕塘二组答辩称：一、征地过程中，在对藕塘二组的集体土地进行指界、走界、测量时，藕塘二组的代表对涉案土地已提出权属主张，有柳州市政府提交的证据中记载“与回龙组有争议”的内容印证，说明藕塘二组已与回龙组在指界时对涉案土地的权属产生争议。但在对回龙组的集体土地进行指界、走界、测量时，没有通知藕塘二组的代表参加，导致涉案土地登记到回龙组的征地范围，柳州市政府没有展开调查直接将涉案土地的补偿款拨付给回龙组，严重损害藕塘二组的合法权益。二、藕塘二组提供的山界林权证具有公信效力，足以证实涉案土地属藕塘二组所有，回龙组虽提交了土地承包证，但该土地承包证并非土地权属凭证，在回龙组没有相应证据佐证的情况下，山界林权证的证明效力高于土地承包证。涉案土地的权属归藕塘二组，但涉案土地的征地补偿款不在藕塘二组的补偿协议范围内，藕塘二组多次要求柳州市政府支付涉案土地的补偿款，柳州市政府均置之不理，还出具证明要求藕塘二组走诉讼程序确认土地权属。由于涉案土地已被柳州市政府实际征收使用，土地现状已改变，已无法进行勘查、调处。柳州市政府称涉案土地的权属纠纷已经柳州市柳东新区社会治安综合治理委员会受理调处，但至今藕塘二组没有收到任何通知参与调处，调处工作没有开展，柳州市政府是在故意无限拖延时间。三、藕塘二组在指界时已主张涉案土地权属，并相信政府会处理的承诺，才没有尽快到鹿寨县政府查找涉案土地的山界林权证，《征收莲藕塘屯土地补偿协议书》第二条第二款概括性条款与本纠纷无关，柳州市政府以该概括性条款不支付征地补偿款，实属逃避责任。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确，请求二审法院维持原判。 一审第三人藕塘一组同意藕塘二组的上述答辩意见。 一审第三人回龙组未提供书面诉讼意见。 二审期间，柳州市政府提交以下证据：1.《权属纠纷确权处理申请受理通知书》、会议记录等，用以证明柳州市柳东新区社会治安综合治理委员会于2017年5月24日已受理回龙组与藕塘二组就涉案的白坟槽土地权属纠纷。2.回龙组的土地承包登记卡、土地延包合同，用以证明涉案土地白坟槽从上世纪八十年代至被征收前一直由回龙组村民实际经营管护。 经二审庭审质证，藕塘一、二组认为藕塘二组已于2016年5月提起本案行政诉讼，法院亦已受理本案，柳州市柳东新区社会治安综合治理委员会不具备调处权属纠纷的法定职权，且在诉讼期间受理调处涉案土地权属纠纷，该受理调处行为不合法；对于回龙组的土地承包登记卡、土地延包合同，认为涉案土地的现状已改变，并已进行建设，无法核实土地承包登记卡、土地延包合同是否包括涉案土地，对其真实性不予认可。 对于柳州市政府提交的证据，本院经审查认为，确认回龙组已就涉案土地的权属申请政府相关部门调处的事实，至于柳州市柳东新区社会治安综合治理委员会是否具备调处土地权属的法定职权，以及回龙组的土地承包登记卡、土地延包合同是否包括涉案土地，不属于本案审查范围，本院均不予评判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据可以作为本案定案的依据。据此，本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。 另查明，《征收莲藕塘屯土地补偿协议书》约定，考虑到征地历史遗留及乙方林地（岭地）较多、农民耕作习惯，以及与周边村屯插花地引发权属不明晰等原因，柳东新区征地办公室、雒容镇政府同意一次性给予藕塘一、二组扶持费共计人民币1948030元。与雒容镇满榄屯、水闷屯争议面积8.19亩（补偿款69.615万元）待土地权属纠纷处理后，再依据处理结果将该征地补偿费用拨付给相关权属人。 本院认为，各方当事人对柳州市政府依法应当履行征地补偿的职责不持异议，一审判决确认柳州市政府是本案的适格被告，柳州市政府亦未提出异议，本院予以确认。本案中，藕塘二组的诉讼请求为判决柳州市政府向藕塘二组支付征收涉案土地的补偿款，故本案的审查对象为柳州市政府是否应当履行藕塘二组提出涉案土地的征地补偿职责，而涉案土地是否为藕塘二组集体所有，是柳州市政府履行征地补偿职责的前提条件。在藕塘二组向法院提起本案诉讼期间，回龙组已就涉案土地的权属纠纷向政府申请确权，柳州市柳东新区社会治安综合治理委员会亦已予受理，柳州市政府也提出先确认涉案土地权属再重新审核确定各村屯土地征收的最终面积。由于涉案土地的权属纠纷正由政府部门调处当中，1067号山界林权证的合法性有待确定，在尚未确定涉案土地权属前，柳州市政府就涉案争议土地向藕塘二组还是回龙屯作出补偿未能确定。因柳州市政府履行本案诉争的征地补偿职责尚需根据涉案土地的确权结果来裁量，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理”的规定，应当判决柳州市政府根据涉案土地确权结果作出处理，即：涉案土地确权属藕塘二组的，作出给予藕塘二组涉案土地补偿的处理，反之，作出不予补偿的处理。一审判决责令柳州市政府在本判决生效之日起二个月内对藕塘二组被征涉案土地范围、面积、补偿金额等情况进行审查核实、计算后依法予以补偿，因条件未成就，应予以变更。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 变更柳州市中级人民法院（2016）桂02行初113号行政判决为“上诉人柳州市人民政府根据被征收涉案‘白坟槽’土地的生效确权结果对柳州市鱼峰区雒容镇南庆村民委员会藕塘屯第二村民小组履行征地补偿职责的请求作出处理”。 一、二审案件受理费各50元，由上诉人柳州市人民政府、被上诉人柳州市鱼峰区雒容镇南庆村民委员会藕塘屯第一村民小组各负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陈 惠 二〇一九年八月三十日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青