甘肃省静宁县人民法院行政判决书（2019）甘0826行初24号 原告平凉市金宇房地产开发有限责任公司。法定代表人：胡某。委托诉讼代理人：王某，，住平凉市，公民身份号码：×××。原告平凉天泰房地产开发有限责任公司。法定代表人：袁某。  委托诉讼代理人：徐某，住平凉市，该公司法务部主任,公民身份号码：×××。二原告共同委托诉讼代理人：李某，甘肃翰维律师事务所律师。被告平凉市自然资源局。法定代表人：马某1。出庭应诉负责人：湛玉明。委托诉讼代理人：杨某。委托诉讼代理人：马某2，甘肃陇正律师事务所律师。第三人平凉市第二人民医院。法定代表人：汝某。委托诉讼代理人：罗某，，住平凉市，公民身份号码：×××。委托诉讼代理人：张某，甘肃璞义律师事务所律师。原告平凉市金宇房地产开发有限责任公司（以下简称金宇公司）、平凉天泰房地产开发有限责任公司（以下简称天泰公司）不服被告平凉市自然资源局土地管理行政确认，于2019年3月19日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月19日立案后，于2019年3月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书,因平凉市第二人民医院（以下简称市二院）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年6月14日组织原、被告及第三人进行了证据交换并送达了证据清单副本，于2019年6月27日公开开庭审理了本案。原告金宇公司委托诉讼代理人王某、天泰公司委托诉讼代理人徐某及二原告共同委托诉讼代理人李某、被告平凉市自然资源局出庭应诉负责人湛玉明、委托诉讼代理人杨某、马某2、第三人市二院委托诉讼代理人罗某、张某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。平凉市自然资源局于2018年8月17日作出《关于星兴商厦改扩建项目用地出让的情况说明》，称“按照市二院与两公司签订的《协作协议》，项目占用市二院的1368平方米的划拨土地，实际上是市二院用划拨土地作为项目的投资，该宗地当时的市场评估价为每亩350万元，两公司按该宗地市场评估价的40%缴纳287.4万元出让金，只是该宗地由划拨土地变为出让土地后政府按最低标准收取的土地收益，不是该宗地出让金的全部。该宗地变为出让土地后其总价值60%的权重仍然由市二院持有并投入到该项目”。原告金宇公司、天泰公司诉称，原告与市二院签订《星兴商厦改扩建工程与市二院协作协议》，双方因协作协议履行事宜发生纠纷，平凉市中级人民法院于2018年2月12日作出（2017）甘08民初10号《民事判决书》，市二院不服，向甘肃省高级人民法院提起上诉。甘肃省高级人民法院作出（2018）甘民终323号民事裁定，发回重审。平凉市中级人民法院重审过程中，依职权调查了原平凉市国土资源局，并按照其作出的《平凉市国土资源局关于原星兴商厦改扩建项目占用市二院933.3平方米划拨土地有关情况的说明》，确定诉争土地当时的市场评估价为每亩50万元，原告按评估价的40%缴纳287.4万元出让金，其总价值60%的权重仍然由市二院持有。遂于2018年12月14日作出（2018）甘08民初89号民事判决。原告不服并提起上诉。二审期间，高院认为被告作出的情况说明带有行政行为性质，要求原告与被告协商撤回或提起行政诉讼解决。但原、被告协商未能达成一致意见。原告认为，《情况说明》第二项确定的比例权重既未经双方共同协商一致决定，也无事实及法律依据，系被告单方作出，不具有法律效力，且导致平凉市中级人民法院据此裁判，严重损害了我公司的利益，故请求依法予以撤销。原告向本院提交了以下证据：1、金宇公司和天泰公司营业执照、法定代表人身份证明，以证明原告主体适格；2、《星兴商厦改扩建工程与市二院协作协议》一份；3、《平凉市国土资源局关于原星兴商厦改扩建项目占用市二院933.3平方米划拨土地有关情况的说明》一份； 4、《关于星兴商厦改扩建项目用地出让的情况说明》一份，以上两份证据证明被告出具的情况说明相互矛盾，且没有事实和法律依据；5、《星兴商厦改扩建工程新建市二院锅炉房有关履约问题的会议纪要》一份；6、缴费凭证复印件，以证明原告缴纳土地出让金1054.2万元；7、平凉市中级人民法院（2018）甘08民初89号《民事判决书》一份，以证明由于被告作出的情况说明，导致平凉市中级人民法院作出了不利于原告的判决；8、土地使用证复印件，以证明原告取得了案涉土地的使用权证。被告平凉市自然资源局辩称，平凉市自然资源局作出的案涉说明，属于人民法院调取的民事证据，不直接影响当事人的权利义务，不属于行政诉讼的受案范围，且该说明事实清楚，符合相关规定，有合法依据。请求依法驳回原告的起诉。被告在法定的举证期限内向本院提交了以下证据：1、《国有土地使用权出让合同》及附件《平凉星兴商厦改扩建项目土地使用权办理情况说明》各一份，以证明二原告于2012年7月11日与原平凉市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》及案涉土地出让金是按照评估价的40%缴纳的事实；2、《承诺书》一份，以证明二原告同意按照总价款1054.2万元的标准缴纳全部土地出让金；3、《星兴商厦改扩建工程与市二院协作协议》一份，以证明二原告与市二院于2011年7月5日达成合作开发协议的事实；4、《平凉市崆峒区人民政府2010年度第9次常务会议决议》一份，以证明星兴商厦建设项目及与市二院之间的合作经区政府同意实施；5、《平凉市人民政府市长办公会议纪要》一份，以证明市政府同意原告与市二院之间的土地置换协议，并要求二原告履行协作协议；6、《土地估价报告》一份，以证明收取土地出让金依据合法，评估土地单位地价为每平方米5265.18元。第三人市二院述称，本案原告提起行政诉讼的标的是证人证言，不属于行政诉讼的受案范围，应当依法驳回原告的起诉。《说明》的来源是平凉市国土资源局2012年作出的《平凉星兴商厦改扩建项目土地使用权办理情况说明》，其实质是平凉市自然资源局在七年前作出的行政决定，原告对证人证言有不同意见，可以按照《民事诉讼法》的规定，申请证人出庭作证，或运用其他证据否定该证据的证明效力，而不应通过行政诉讼撤销证人证言。第三人向本院提交了以下证据：《星兴商厦改扩建工程与市二院协作协议》、《星兴商厦改扩建工程与平凉市第二人民医院协作建筑物安置补偿协议书》、《承诺书》、平凉市人民政府《关于城市规划管理有关问题的会议纪要》、平凉市崆峒区人民政府《2010年度第9次常务会议决议》、平凉市人民政府《关于南门什字星兴商厦改扩建项目有关问题的会议纪要》、平凉市人民政府《关于2013年中心城市重点建设项目督查调度有关问题的会议纪要》、平凉市崆峒区人民政府《关于星兴商厦改扩建工程有关问题的会议纪要》、平凉市人民政府《关于星兴商厦改扩建过程中与平凉市第二人民医院有关履约问题的协调会议纪要》、平凉市规划局、平凉市国土资源局、平凉市崆峒区人民政府《星兴商厦改扩建项目与平凉市第二人民医院有关履约问题专题协调办公会议纪要》各一份。依据《最高人民法院关于适用的解释》第三十八条之规定，本院组织原、被告及第三人交换证据，在证据交换过程中，原告及第三人对被告提供的《国有土地使用权出让合同》、《承诺书》、《星兴商厦改扩建工程与市二院协作协议》、《平凉市崆峒区人民政府2010年度第9次常务会议决议》、《平凉市人民政府市长办公会议纪要》、《土地估价报告》没有争议，上述意见记录在卷，该部分证据可以作为认定案件事实的依据。在证据交换过程中，原告对其提供的《星兴商厦改扩建工程与市二院协作协议》，以该证据与被告所举证据重复为由撤回、对其提供的《星兴商厦改扩建工程新建市二院锅炉房有关履约问题的会议纪要》，以该证据与本案没有关联性为由撤回。对被告提供的《平凉星兴商厦改扩建项目土地使用权办理情况说明》，原告对其合法性提出异议。对原告提供的《平凉市国土资源局关于原星兴商厦改扩建项目占用市二院933.3平方米划拨土地有关情况的说明》、《关于星兴商厦改扩建项目用地出让的情况说明》、平凉市非税收入专用缴款书、甘肃省行政事业性收费票据、平凉市中级人民法院（2018）甘08民初89号《民事判决书》、《土地使用证》复印件，被告及第三人对其证明目的提出异议，第三人对（2018）甘08民初89号《民事判决书》的关联性也提出异议。对第三人所提供的《承诺书》、平凉市人民政府《关于城市规划管理有关问题的会议纪要》等证据，原告对其关联性及证明目的提出异议。对各方当事人存有异议的证据，本院认证如下：被告提供的《平凉星兴商厦改扩建项目土地使用权办理情况说明》、原告提供的《平凉市国土资源局关于原星兴商厦改扩建项目占用市二院933.3平方米划拨土地有关情况的说明》、《关于星兴商厦改扩建项目用地出让的情况说明》、平凉市非税收入专用缴款书、甘肃省行政事业性收费票据、平凉市中级人民法院（2018）甘08民初89号《民事判决书》、《土地使用证》与本案具有关联性，能够证明本案相关案件事实的存在，故对上述证据予以采信。第三人提供的部分证据与本案没有关联性，故对该部分证据不予采信。经审理查明，2010年12月2日，平凉市崆峒区人民政府2010年度第9次常务会议讨论决定：“根据市政府有关星兴商厦改扩建项目立项建设的会议纪要精神（平政纪[2010]10号），经规划部门审查，需要在拟建的星兴商厦综合楼与市××院。原则同意拆除市二院门诊楼正前方临街建筑物，由星兴商厦改扩建项目建设单位负责，安置所拆迁的商户和住户，将该用地建成大型广场，并为市二院异地建设拆除的锅炉房、洗衣房、营养房等。新建的消防通道由市××院和星兴商厦共同使用，新建广场、消防通道产权属市二院。”2011年7月5日，金宇公司、天泰公司与市二院签订《星兴商厦改扩建工程与市二院协作协议》。2012年7月11日，金宇公司、天泰公司与平凉市国土资源局签订土地出让合同，约定金宇公司、天泰公司以1054.2万元的价格取得案涉国有建设用地使用权。当日，平凉市国土资源局出具《平凉星兴商厦改扩建项目土地使用权办理情况说明》，其中办理意见称，按照局务会意见，该宗地按照新的规划应为综合用地，出让年限为50年，终止日期为2062年。市二院的2.0528亩土地属于划拨土地改变用途，可按区政府2010年第9次常务会议决议，以协议方式出让给项目建设单位，应缴纳的出让金为评估价的40%。至2014年8月26日，金宇公司、天泰公司向平凉市国土资源局缴纳土地出让金1054.2万元。2012年10月24日，平凉市国土资源局为金宇公司、天泰公司办理平国用（2012）第137号《国有土地使用证》，使用权类型为出让，使用权面积为1468.27平方米。案涉土地位于平国用（2012）第137号《国有土地使用证》证载范围之内。之后，金宇公司、天泰公司与市二院因协议履行发生纠纷，市二院向平凉市中级人民法院提起民事诉讼。2018年8月14日，平凉市国土资源局依市二院的申请，向平凉市中级人民法院出具《关于原星兴商厦改扩建项目占用市二院933.3平方米划拨土地有关情况的说明》，称“星兴商厦改扩建项目是2010年市、区两级政府确定实施的重点项目。按照规划条件，该项目需要占用市二院的部分土地，2011年7月5日，市二院和平凉金宇、天泰房地产公司签订了《星兴商厦改扩建工程与市二院协作协议》，协议约定实施星兴商厦改扩建项目占用市二院的933.3平方米的地皮由金宇、天泰公司办理土地手续，金宇、天泰公司向市二院提供安置功能用房6637.3平方米。2012年初，金宇、天泰房地产公司申请市国土资源局办理星兴商厦改扩建项目手续。按照金宇、天泰公司提供的土地权属资料、宗地图以及市二院出具的证明材料，星兴商厦改扩建项目需占用市二院划拨土地1368.57平方米（后经核实实际占用市二院划拨土地933.3平方米）。2012年5月，市国土资源局局务会议研究，认为该项目已经市、区两级政府审定，市二院已与平凉金宇、天泰房地产公司签订了《星兴商厦改扩建工程与市二院协作协议》，项目实施单位实际已经确定，因此对项目占用市二院的划拨土地通过协议出让的方式为金宇、天泰公司办理了用地手续。市二院的土地当时的评估价为每亩350万元，市国土局在办理用地手续时，考虑到市二院与两家公司的合作关系，土地出让金按照评估价的40%收取，即每亩140万元。”2018年8月17日，平凉市国土资源局向平凉市中级人民法院出具《关于星兴商厦改扩建项目用地出让的情况说明》，称“2012年5月，市国土资源局局务会议研究，认为该项目已经市、区两级政府审定，项目用地涉及的市二院也与项目实施单位签订了协议，需要拆迁的房屋基本拆迁到位，项目实施单位已经确定等原因，同意通过协议出让的方式为金宇、天泰公司办理用地手续。按照局务会议意见，该项目所占用的六块地整合后用途为综合用地，出让年限50年，终止时间为2062年，出让金分宗地按照不同情况计算，共计1054.2万元，其中市二院的2.0528亩土地出让金287.4万元。按照以上决议，市国土资源局为金宇、天泰公司签订了土地出让合同。之后，市二院认为他们同意提供给星兴商厦改扩建项目的土地应该以与金宇、天泰公司签订的协议文本约定的 933.3平方米为准，不能按照协议附表的面积和二院证明确认的面积计算。”“按照市二院与两公司签订的《协作协议》，项目占用市二院的1368平方米的划拨土地，实际上是市二院用划拨土地作为项目的投资。该宗地当时的市场评估价为350万元/亩，两公司按该宗地市场评估价的40%缴纳287.4万元的出让金，只是该宗地由划拨土地变为出让土地后政府按最低标准收取的土地收益，不是该宗地出让金的全部。该宗地变为出让土地后其总价值60%的权重仍然由市二院持有并投入到该项目”。2018年12月19日，平凉市中级人民法院作出（2018）甘08民初89号民事判决，二原告不服并提起上诉，同时以被告出具的《情况说明》中“该宗地变为出让土地后其总价值60%的权重仍然由市二院持有并投入到该项目”的内容既未经双方共同协商一致决定，也无事实及法律依据，系被告单方作出，严重损害了原告经济利益为由向本院提起行政诉讼。本院认为，本案争议焦点有两个，一是被告作出的关于“该宗地变为出让土地后其总价值60%的权重仍然由市二院持有并投入到该项目”的行为是否可诉；二是该行为是否合法。关于可诉性问题：其关键是本案被告的行为是行政证明行为还是行政确认行为。所谓行政证明行为，是指行政机关对其掌握的事实状态或法律关系现状所作出的观念表示行为，行政证明行为中没有行政机关的意思表示，只是对已存事实状态的复述或说明，行政证明行为不以创设或消灭相对人的权利义务为目的，不会对当事人的权利义务产生直接影响。而行政确认行为，是指行政主体对既存的法律事实和法律关系进行审查、认定并宣示其法律效力的行政行为。  本案中，被告就二原告与第三人之间的民事纠纷向人民法院出具的情况说明中关于权重划分的表述，并非是对既存事实状态或法律关系现状的表述，而是对二原告与第三人之间业已存在的法律事实和法律关系重新进行审查、认定并宣示其法律效力，该说明的诉争部分直接改变了二原告之前就案涉土地所享有的权利状态。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。故被告以说明方式作出的关于“该宗地变为出让土地后其总价值60%的权重仍然由市二院持有并投入到该项目”的行为属于行政确认行为，具有可诉性，被告及第三人关于案涉行为系证明行为的辩解理由不能成立。关于被诉行政行为的合法性问题：行政行为的合法性问题包含两方面的内容：1、行政行为是否符合法定程序，包括行政机关是否具备法定的职责权限、作出的行政行为是否遵循了法定的步骤和程序等；2、行政行为是否符合实体要件，包括作出行政行为所依据的事实是否清楚、证据是否充分、内容是否合法适当等。本案中，平凉市自然资源局作出案涉决定时，既未履行相应的程序，如告知相对人享有的陈述、申辩等权利，又未调取任何新的证据，所作出的“该宗地变为出让土地后其总价值60%的权重仍然由市二院持有并投入到该项目”的确认行为无任何事实根据。同时，被告在同一宗土地上为两个不同的权利主体按比例设置划拨和出让两种不同性质的国有土地使用权，无任何法律依据，故该决定事实不清，程序违法，证据、依据不足，内容违法，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：撤销被告平凉市自然资源局就案涉土地使用权在原告平凉市金宇房地产开发有限责任公司、平凉天泰房地产开发有限责任公司与第三人平凉市第二人民医院之间作出权重划分的决定。案件受理费50元，由平凉市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省平凉市中级人民法院。                 审判长温学斌                        人民陪审员  张新珠                           人民陪审员  陈晓兵                          二〇一九年八月一日                        法 官助 理  张亚丽                       书 记员  阎惜娟