广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行终1710号上诉人（原审原告）：吴俊英，女，1977年5月6日出生，汉族，住广州市黄埔区。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区吉祥路**。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：邓俊文，该局工作人员。委托代理人：杨莉，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。上诉人吴俊英因诉被上诉人广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会）行政处罚决定一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初6444号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年7月12日，被告市国规委的巡查人员日常巡查发现当事人在洋田村洋田桥旁地块进行搭建棚房，巡查人员进行拍照取证，发出《询问通知书》《责令停止违法行为通知书》，并制作了《巡查报告》。2017年7月19日上午，原告吴俊英到被告下属的镇龙国土所接受调查询问，被告制作了《询问笔录》，原告称其是洋田村上屋社村民，现搭棚房位置在洋田村洋田桥旁，于2005年8月搭建约800平方米的防隔热层、隔音棚房用于养殖白鸽；该地块原是荒地，2002年建有简易棚房用于养殖鸡鸭，2005年5月正式与村社签订租地合同后改建为养鸽场，搭设棚房经村委同意，没有办理相关的报建和用地手续；等等。原告吴俊英在上述《询问笔录》被询问人处签名及捺印，并填写了《文书送达地址确认书》对送达地址进行确认。2017年11月13日，被告市国规委作出穗埔国土规划资罚告[2017]426号《土地违法案件行政处罚告知书》，告知原告拟对其作出的行政处罚及其享有陈述、申辩及其听证的权利。被告市国规委于2017年12月1日按原告填写的《文书送达地址确认书》中的送达地址通过邮政特快专递向原告送达上述告知书，该邮件于2017年12月3日被签收。2017年12月15日，被告市国规委对原告吴俊英作出穗埔国土规划资罚[2017]426号《土地违法案件行政处罚决定书》（即涉案处罚决定书），认定2017年7月期间，原告未经批准在广州市黄埔区九龙镇洋田村洋田桥旁违法占用土地搭建棚房，该地块用地总面积729.52平方米，土地利用现状分类为水田107.16平方米、水浇地336.88平方米、农村道路285.48平方米，土地利用总体规划为基本农田165.17平方米、一般农地564.35平方米，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定，已构成违法用地事实；根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，决定对原告作出自收到行政处罚决定书之日起15日内退还非法占用的729.52平方米，拆除在非法占用的土地上新建的棚房，恢复土地原状的处罚，并告知原告申请行政复议或提起行政诉讼的权利。被告市国规委于2017年12月28日按原告填写的《文书送达地址确认书》中的送达地址通过邮政特快专递向原告送达涉案处罚决定书，该邮件于2017年12月31日被签收。后原告于2018年11月22日诉至原审法院，请求确认涉案处罚决定书无效。诉讼中，原告吴俊英表示其对2017年7月19日的《询问笔录》及《文书送达地址确认书》的相关情况记不清，不确定上述笔录及确认书中“吴俊英”的签名及捺印是否是其本人所签名及捺印，并向原审法院申请对2017年7月19日的《询问笔录》及《文书送达地址确认书》中“吴俊英”的签名及捺印进行司法鉴定。原审法院于2019年1月10日对2017年7月19日制作《询问笔录》的被告两名执法人员进行询问，两执法人员向原审法院陈述称2017年7月19日上午原告到国土所，原告带了身份证、营业执照副本复印件、租地合约，两执法人员对其作了上述《询问笔录》，作完笔录后，原告在笔录上签名打指印并填写了地址确认书及在身份证、营业执照副本复印件、租地合同复印件上签名。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的;……。”本案中，被告市国规委作出涉案处罚决定书后按原告填写的《文书送达地址确认书》中所确认的送达地址通过邮政特快专递向原告送达，该邮件于2017年12月31日被签收，上述送达为有效送达，上述邮件签收日应视为原告签收涉案处罚决定书的日期，原告直至2018年11月22日才向原审法院提起本案诉讼，已超过法定起诉期限，原审法院应依法驳回原告的起诉。至于原告提出的对2017年7月19日的《询问笔录》及《文书送达地址确认书》中“吴俊英”的签名及捺印进行司法鉴定申请，根据查明的事实，原告表示对2017年7月19日的《询问笔录》《文书送达地址确认书》的相关情况记不清，不确定上述笔录及确认书中“吴俊英”的签名及捺印是否是其本人所签名及捺印，原告提出鉴定申请缺乏必要的事实及法律依据，原审法院不予准许。至于原告提出其于2018年11月9日到被告处查询才获知涉案处罚决定书的意见，经查，被告作出涉案处罚决定书后已按原告填写的《文书送达地址确认书》中所确认的送达地址向原告邮寄送达涉案处罚决定书并于2017年12月31日被签收，该送达应视为有效送达，原告的上述意见缺乏事实根据，原审法院对原告的上述意见不予采纳。综上窗体底端综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告吴俊英的起诉。上诉人吴俊英上诉称：一、确认被诉行政处罚决定无效，不受起诉期限限制，不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，原审法院适用错误。且上诉人棚房为不动产，适用20年起诉期限。二、涉案地块性质为设施农用地，不属于建设工程，更不属于违法建设，不适用《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款之规定，被诉行政处罚决定认定事实和适用法律错误。上诉人养殖棚房于2002年搭建，不属于新建建筑。其基于农业养殖所需搭建的养殖房为农用设施，属于农用地使用范畴，并不属于办理农业地转用审批手续情形。根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第二条第（一）项规定，上诉人棚房不属于违法建筑，被上诉人作出的被诉行政处罚决定定性错误，适用法律错误。三、涉案地块属村庄、集镇，归乡、镇政府管辖，被上诉人不具有查处职权，作出的被诉行政处罚决定无效。四、上诉人经洋田村上屋社批准同意承包涉案土地，签订了土地承包合同，且分别与涉案地块村民订立租地合约，使用具有合法依据，原审法院认定事实错误。上诉人从洋田村集体经济组织承包土地，基于农业生产需要搭建的棚房为禽舍、管理用房，并取得营业执照，使用具有合法依据。上诉人未改变土地利用用途，未违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款之规定，被诉行政处罚决定依据错误。综上请求撤销原审裁定并判令其继续审理。被上诉人广州市规划和自然资源局二审期间答辩称：一、原审法院适用法律正确，应予维持。本案中，上诉人向原审法院提起行政诉讼已超过六个月的法定起诉期限，且上诉人也不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形。因此，原审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定裁定驳回其起诉，适用法律正确。二、涉案地块不属于设施农用地，被诉行政处罚决定认定事实和法律正确。第一，根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第三条规定，涉案地块签订的《土地承包合同》只约定了地块位置、、地块面积承包期限、租金金额、既未对土地用途、土地复垦及时限、建设方案等进行约定，又未对建设方案和土地使用条件进行公告，且未将用地协议报县级国土资源部门和农业部门进行备案，即涉案地块不符合设施农用地的规定。第二，根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第三条第二款规定，上诉人占用基本农田165.17平方米，一般农用地564.35平方米，已构成违法用地。三、涉案地块位于被上诉人管辖的行政区域内，被上诉人依法享有查处违法占用土地的职权。四、上诉人改变了土地用途，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款的规定，被诉行政处罚决定和依据正确。综上请求驳回上诉，维持原裁定。经审查，本院对原审裁定查明的事实予以确认。另查明，2019年1月9日，中共广州市委、广州市人民政府印发穗字[2019]1号《中共广州市委广州市人民政府关于印发〈广州市机构改革方案〉的通知》，该通知要求将广州市国土资源和规划委员会的职责……等整合，组建广州市规划和自然资源局……不再保留广州市国土资源和规划委员会。因此，在本案二审期间，广州市规划和自然资源局的职责由广州市规划和自然资源局继续行使。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的……。”本案中，被上诉人作出被诉行政处罚决定后，于2017年12月28日通过邮寄方式寄送至经上诉人确认的送达地址，上诉人于2017年12月31日签收，应当认定上诉人于2017年12月31日知晓被诉行政处罚决定。上诉人于2018年11月22日向原审法院提起行政诉讼，且未有证据证明其存在不可抗力等正当事由，已超过上述规定的法定起诉期限，故原审法院裁定驳回起诉符合上述规定，并无不当，本院予以维持。涉案建筑位于洋田村洋田桥旁,根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六第一款、《广东省实施办法》第四条第二款的规定，在被上诉人管辖的行政区域内，被上诉人依法享有查处涉案违法占用土地的职权，因此，本案不属于实施主体不具有行政主体资格，行政行为无效的情形。由于被上诉人作出的被诉处罚决定已经告知了上诉人诉权、诉期，因此，本案不适用最长起诉期限的规定。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。定为终审裁定。审判长 朱 琳审判员 彭铁文审判员 王 荣二〇一九年八月二十二日书记员 刘 伟