广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤19行终323号上诉人（原审原告）：杜树坚。被上诉人（原审被告）：东莞市望牛墩镇人民政府，住所地：广东省东莞市望牛墩镇金牛路**，统一社会信用代码：11441900007331515G。法定代表人：叶惠明，该镇镇长。委托代理人：蔡淑琴，该政府工作人员。委托代理人：石敦欧，广东文美律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府，住所地：广东省东莞市鸿福路**，组织机构代码：70773468-1。法定代表人：肖亚非，东莞市市长。委托代理人：黎伟明，东莞市司法局工作人员。委托代理人：叶仲明，东莞市司法局工作人员。上诉人杜树坚因与被上诉人东莞市望牛墩镇人民政府（以下简称“望牛墩镇政府”）、东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）政府信息公开及行政复议纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2018年12月19日，杜树坚向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.撤销东府行复[2018]555号《行政复议决定书》，并撤销东望府信息公开[2018]12号《关于政府信息公开申请的答复》；2.望牛墩镇政府对杜树坚的政府信息公开申请事项重新作出处理；3.本案诉讼费由望牛墩镇政府和东莞市政府承担。原审法院查明：2014年3月5日，望牛墩镇农资办制定《望牛墩镇规范村级财务公开制度实施方案》，规定了望牛墩镇村财务公开的形式、内容、保障措施等内容，其中保障措施包括：镇审计办、财政分局、农资办组成农村财务公开领导小组，加强领导监督；农资办财务人员每月定期落村对财务公开情况进行检查，加强对事后公开的监督；实行明察暗访的督查制度、通报制度、量化考核扣分等。望牛墩镇政府于2018年5月14日向东莞市望牛墩镇杜屋村村民杜志昌作出东望府信息公开[2018]6号《关于政府信息公开申请的答复》，主要内容包括：2009年12月7日杜屋村委会签订的《土地征用及联合开发协议》镇政府统筹杜屋村610亩集体土地征地补偿费发放、流向和使用情况。杜树坚是东莞市望牛墩镇杜屋村村民，以网上申请的方式于2018年8月9日向望牛墩镇政府申请公开杜屋村委会与原东莞市水泥厂于1994年6月3日签订土地转让的情况，包括：1.该土地转让协议书；2.关于土地面积和管理费修改的补充协议书；3.该地块总平面图图纸；4.收款收据；5．该土地转让款的详细资金流向。望牛墩镇政府收到杜树坚申请后，于2018年8月29日作出《关于政府信息公开申请延期答复告知书》，以申请信息年份相对久远、需要详细核查为由，依据《政府信息公开条例》第二十四条第二款规定，告知杜树坚：延期至2018年9月20日前答复。2018年8月29日，望牛墩镇政府将上述告知书邮寄给杜树坚。2018年9月16日，望牛墩镇政府作出东望府信息公开[2018]12号《关于政府信息公开申请的答复》，主要内容如下：望牛墩镇政府经详细核查，仅有上述第1、第2项信息的资料存档，以附件方式向杜树坚公开；其余申请公开的信息，望牛墩镇政府没有相关资料存档，根据《政府信息公开条例》第十七条、第二十一条第（三）项和《广东省村务公开条例》相关规定，望牛墩镇政府已经将情况告知杜屋村委会，建议杜树坚向杜屋村委会咨询（附村委会地址和电话）。杜树坚不服，申请行政复议。东莞市政府于2018年12月9日作出东府行复[2018]555号《行政复议决定书》，维持上述答复。杜树坚于2018年12月12日签收《行政复议决定书》，于2018年12月19日向原审法院起诉。原审法院认为，本案争议焦点是：被诉答复是否符合法律规定？原审法院下面予以分析。杜树坚申请公开的内容是“杜屋村委会与原东莞市水泥厂于1994年6月3日签订土地转让的情况”，从杜树坚提供的证据来看，东望府信息公开[2018]6号《关于政府信息公开申请的答复》记载2009年12月7日杜屋村委会签订的《土地征用及联合开发协议》镇政府统筹杜屋村610亩集体土地征地补偿费发放、流向和使用情况，由于镇政府是该协议的土地统筹机关，故镇政府保存有2009年与杜屋村之间协议的履行信息是正常的；而1994年与2009年中间相差15年，且1994年土地转让当事人并非镇政府，故镇政府没有信息是正常的。而从杜树坚证据《望牛墩镇规范村级财务公开制度实施方案》来看，制定时间为2014年3月5日，且没有规定望牛墩镇农资办是村务信息的保存部门，望牛墩镇农资办主要履行村务公开监督管理职责，故该证据也不能证明镇政府有保存杜树坚所称的第3至第5项信息。望牛墩镇政府已经在核查后向杜树坚公开其申请的第1、第2项信息，由于没有证据证明望牛墩镇政府保存有杜树坚所称的其他信息，故望牛墩镇政府本案答复符合《政府信息公开条例》第二十一条法律规定。依此推理，东莞市政府复议决定维持望牛墩镇政府的答复，也符合法律规定。杜树坚是杜屋村村民，望牛墩镇政府已经指引杜树坚向村委会咨询，杜树坚理应循该途径查阅，以获得相关村务信息。如杜树坚今后向村委会申请查阅而不获同意，可循相关法律规定请求望牛墩镇政府履行村务公开监督职责。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回杜树坚的诉讼请求。案件受理费50元，由杜树坚承担。一审宣判后，杜树坚不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审判决；2.撤销东府行复[2018]555号《行政复议决定书》，责令望牛墩镇政府对杜树坚的政府信息公开申请事项重新作出处理；3.本案诉讼费由望牛墩镇政府和东莞市政府承担。事实和理由：杜树坚依法申请公开杜屋村村民委员会与原东莞市水泥厂于1994年6月3日签订土地转让的情况:1.该土地转让协议书；2.关于土地面积和管理费修改的补充协议书；3.该地块总平面图图纸；4.收款收据；5.该土地转让款的详细资金流向。杜树坚收到望牛墩镇政府作出的东望府信息公开[2018]12号《关于政府信息公开申请的答复》，仅公开了该土地转让协议书和关于土地面积和管理费修改的补充协议书，该地块总平面图图纸、收款收据、该土地转让款的详细资金流向等以没存档为由，拒绝公开，并以上述申请公开信息部分属于杜屋村村务信息为由，建议杜树坚向杜屋村村民委员会查询。杜树坚认为望牛墩镇政府的答复违法，与事实不符，是推卸责任、作风情赖。一、望牛镇政府作出的东望府信息公开[2018]12号《关于政府信息公开申请的答复》缺乏证据支持，属于违法答复，侵犯了杜树坚的合法权益和知情权。根据《望牛墩镇规范村级财务公开制度实施方案》第一条财务公开的形式第(二)项书面印发财务报表到户规定:为扩大村民知情权，采用印发到户方式，每年年终将《上年度收支图表》、《每月累计经营可支配收入情况图表》、《每月累计支出情况图表》、《每月累计支出明细情况图表》印发到户，让群众及时全面、便捷地了解集体财务状况。如有疑问可参阅村财务公布栏或到村委会和镇农村集体资产管理部门查询。以上规定表明，杜屋村的政务档案不但保存在杜屋村委会，望牛墩镇政府的下属机构望牛墩镇农村集体资产管理办公室也保存。又根据中共东莞市委、市政府《关于进一步加强镇村集体经济管理的若干意见》(2012年8月21日)第二十条规定:“规范村(社区)、组集体经济组织票据管理。各镇(街道)要统一规范收款凭证，并建立健全票据领用、使用、核销和稽查制度。收入票据的领用、使用和核销情况，要每月交镇(街道)农村(社区)集体资产管理机构稽核。”参照该规定，村集体的财务信息作为重要的账务公开项目，乡(镇)要建立公开档案，妥善保管相关信息。因此，望牛墩镇政府对于杜屋村委会提交的财政等村务息信调查核实，并以一定的形式记录或保存。根据目前的村财镇代管的规定，杜屋村委会每单款项的收支情况，村民代表讨论同意后的表决书等文件交由望牛墩镇农村集体资产管理办公室保管和审批，以防村委会乱花费等。根据望牛墩镇组织办公室于2013年出具的《关于杜屋村民杜德辉反映原东莞水泥厂款项问题的回复》，内容显示其不仅提供了该土地转让协议书和关于土地面积和管理费修改的补充协议书，还提供收款收据。其次，有关的土地使用权转让规定除签订转让协议之外，还应提供宗地界址点图，即并制图确定四至、面积，确实现场勘察应与有关资料对照核实。依据《农村集体经济组织财务公开规定》(2012年1月1日实施)第十一条规定:“乡(镇)、村两级要建立村集体经济组织财务公开档案管理制度，及时搜集、整理财务公开档案，并妥善保管。财务公开档案应当包括财务公开内容及审查、审核资料，成员意见、建议及处理情况记录等。”《广东省村务公开条例》第九条规定:“村民委员会应当按照省人民政府民政主管部门编制的村务公开事项指导目录，根据县级人民政府编制的具体目录，编制村务公开草案，列明相应事项的公开时间和保留期限，提交村务监督委员会逐项审查，经村务监督委员会三分之二以上成员签名确认后公布，并报乡、民族乡、镇人民政府备案。”故此，望牛墩镇政府称未保存该地块总平面图图纸、收款收据、该土地转让款的详细资金流向，与事实符，缺乏证据支持。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条第一款规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。据上述规定和事实，杜树坚申请公开的相关信息，属望牛墩镇政府主动且重点公开的政府信息之列。望牛墩镇政府作出的东望府信息公开[2018]12号《关于政府信息公开中请的答复》，拒绝向申请人公开相关政府信息证据的具体行政行为缺乏证据支持，违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，属具体行政行为违法，侵犯了杜树坚的合法权益。二、原审法院驳回杜树坚的诉讼请求明显是违背事实的枉法判决缺乏事实和法律、法规依据及显不当，属违背事实。杜树坚提供的《关于杜屋村村民杜德辉反映原东莞水泥厂款项问题的回复》内容显示经杜屋村委会核查相关资料，杜屋村与原东莞市水泥厂于1994年6月3日签订土地转让协议书，以每亩7万元转让土地300亩给原东莞市水泥厂，从1994年到1996年，原东莞市水泥厂支付土地款18笔共1380万(附单据)。1997年4月28日，原东莞市水泥厂结合当时市政府“付多少钱，买多少地”精神，经双方协商后，签订补充协议确定转让土地面积为196亩，实收土地转让款为1380万元。其不仅提供了该土地转让协议书和关于土地面积和管理费修改的补充协议书，还提供收款收据。以上证据证明了望牛墩镇政府不仅保存该土地转让协议书，还保存该地块转让的收款收据等相关信息。东莞市政府断章取义，避重就轻，违背事实，作出的东府行复[2018]555号《行政复议决定》缺乏事实和法律、法规依据。综上所述，《中华人民共和国政府信息公开条例》所保障的公民知情权是公民的合法权益，和每位公民息息相关。望牛墩镇政府在杜树坚依法对其当主动公开而未公开的政府信息提出公开的申请后，认为杜树坚所申请的信息与杜树坚无关明显缺乏证据支持，又错误适用《广东省村务公开条例》第七条的规定绝公开相关信息，严重违反了《中华人民共和国政府信息公开例》对公民知情权的保障规定和要求其承担的政府信息公开义务，侵犯了杜树坚的合法权益，系具体行政行为违法。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律、法规错误驳回杜树坚的起诉明显是违背事实，系属错判。为此，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，特向二审法院提起上诉。望牛墩镇政府二审答辩称：望牛墩镇政府认为原审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，杜树坚的上诉事实和理由不能成立，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判决。一、望牛墩镇政府作出的东望府信息公开[2018]12号《关于政府信息公开申请的答复》程序合法，不存在违法情形。该答复认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。杜树坚起诉的主张不成立，理由如下：1.本案事实清楚。杜树坚为了解杜屋村村委会与原东莞市水泥厂于1994年6月3日签订土地转让的如下情况：土地转让协议书;关于土地面积和管理费修改的补充协议书;该地块总平面图图纸;收款收据；该土地转让款的详细资金流向等信息，于2018年8月9日向望牛墩镇政府申请信息公开。望牛墩镇政府收到申请后，积极针对涉案信息进行有关调查核实。因申请的信息年份相对较远，经延期后查实，杜树坚所要求公开的信息中，望牛墩镇政府未能查询到关于“该地块总平面图图纸、收款收据和转让款的详细资金流向”等内容，该信息为村务信息，依法属于望牛墩镇杜屋村委会自行制作和保管的范畴，故望牛墩镇政府于2018年9月16日作出东望府信息公开[2018]12号《关于政府信息公开申请的答复》，就杜树坚要求公开的信息中属于望牛墩镇政府应该公开的信息进行了公开，并对其中不属于望牛墩镇政府掌握的信息，告知杜树坚向杜屋村委会进行咨询，同时望牛墩镇政府已告知该村委会向杜树坚予以配合。我国实行村民自治，村集体不是一级政府，而是一个自治组织，在村民自治活动中产生的村务信息不属于政府信息的范畴。根据《广东省村务公开条例》第七条第（四）款第1项和第2项“村务公开事项包括:…(四)本村集体资产、资金、资源处置及其经营管理情况:1.集体经济项目的立项、招投标、合同订立、履行和变更情况以及村集体经济所得收益的使用情况;2.本村集体所有土地、林地、草地、荒地、滩涂等的承包经营、征收征用、安置标准、征收面积和各项补偿费的补偿标准、收入、使用情况，返还留用地的位置、范围、面积、使用情况，集体建设用地使用权流转(出让、出租、转让、转租、抵押)以及土地收益情况”的规定，杜树坚申请公开的有关信息属于村务公开事项，其请求公开的有关信息由杜屋村制作并保存。根据《政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息应当是以一定形式记录或保存的信息。进一步说，可以从两点进行理解:一是政府信息要有一定的载体，比如文件、电子数据等;二是政府信息应是事先存在的，不是需要加工、制作的。望牛墩镇政府作出的前述《关于政府信息公开申请的答复》是根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第(一)项“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复:(一)属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径”的规定，告知了杜树坚获取其申请信息的方式和途径，适用法律正确，并无不当。《广东省村务公开条例》已经就村务信息公开事项规定了法定的途径，杜树坚可以根据该条例的规定向杜屋村村委会查阅村务公开事项信息并依照有关规定维护自己的合法权益。2.本案适用法律正确，符合法定程序。本案中，望牛墩镇政府于2018年8月9日收到杜树坚的申请，于2018年8月29日作出案涉《关于政府信息公开申请延期答复告知书》，并邮寄送达给杜树坚，告知其延期至2018年9月20日前作出答复，后于2018年9月16日作出案涉《关于政府信息公开申请的答复》，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复;如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日”的规定，程序合法。同时，望牛墩镇政府已经告知杜树坚向杜屋村委会了解其所需村务信息，并要求该村委会予以配合。因此，望牛墩镇政府完全遵守法律规定，按程序给予杜树坚完整的答复，没有侵犯杜树坚的知情权、监督权、公共事务参与权。二、原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予以维持。原审法院在查明上述事实的情况下认定望牛墩镇政府所作出的案涉《关于政府信息公开申请的答复》事实清楚，证据确凿，符合法律规定，判决驳回杜树坚的诉讼请求，适用法律、法规正确，故依法应予以维持综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，杜树坚的上诉事实和理由不能成立，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判决。东莞市政府在二审期间坚持其原审答辩意见，未再提出新的答辩意见。本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。本院认为：本案系政府信息公开及行政复议纠纷。本案的争议焦点为望牛墩镇政府作出的编号为东望府信息公开[2018]12号《关于政府信息公开申请的答复》是否合法有效。《广东省村务公开条例》第七条规定：“村务公开事项包括:……(四)本村集体资产、资金、资源处置及其经营管理情况:1.集体经济项目的立项、招投标、合同订立、履行和变更情况以及村集体经济所得收益的使用情况;2.本村集体所有土地、林地、草地、荒地、滩涂等的承包经营、征收征用、安置标准、征收面积和各项补偿费的补偿标准、收入、使用情况，返还留用地的位置、范围、面积、使用情况，集体建设用地使用权流转(出让、出租、转让、转租、抵押)以及土地收益情况”。本案中，杜树坚作为望牛墩镇杜屋村村民，其向望牛墩镇政府申请公开杜屋村村民委员会与原东莞市水泥厂于1994年6月3日签订土地转让的情况，具体包括该土地转让协议书、关于土地面积和管理费修改的补充协议书、该地块总平面图图纸、收款收据、该土地转让款的详细资金流向等信息。按照前述《广东省村务信息公开条例》第七条第（四）款的规定，以上申请公开的信息，属于村务信息公开的范围。望牛墩镇政府将其掌握的杜树坚申请公开的信息中的土地转让协议书、关于土地面积和管理费修改的补充协议书向其公开，对其没有掌握的属于村务公开的信息，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式……”的规定，亦告知其通过村务公开的途径向杜屋村村民委员会申请村务公开。望牛墩镇政府作出的案涉《关于政府信息公开申请的答复》，查明事实清楚，适用法律正确，并无不当。东莞市政府经行政复议维持望牛墩镇政府作出的前述《关于政府信息公开申请的答复》，亦符合法律规定。综上所述，杜树坚的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果无误，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由杜树坚负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长  孙立凡审判员  韦艳芹审判员  张志强二〇一九年八月三十日书记员  王建海