四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终290号 上诉人（原审原告）杜仕兵，男，1958年2月21日出生，汉族，住四川省石棉县。 委托代理人毛建华，男，1955年7月30日出生，汉族，住四川省石棉县，系杜仕兵之兄。 被上诉人（原审被告）石棉县人民政府。住所地：四川省石棉县电力路**。 法定代表人冯俊涛，县长。 委托代理人林国柱，石棉县司法局工作人员。 委托代理人杨本康，石棉县棉城街道办事处副主任。 被上诉人（原审被告）雅安市人民政府。。住所地：四川省雅安市雨城区正和路** 法定代表人邹瑾，市长。 委托代理人陈宇名，雅安市人民政府工作人员。 上诉人杜仕兵因诉石棉县人民政府（以下简称石棉县政府）房屋征收补偿决定、雅安市人民政府（以下简称雅安市政府）行政复议一案，不服四川省雅安市中级人民法院（2018）川18行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杜仕兵及其委托代理人毛建华，被上诉人石棉县政府法定代表人的出庭负责人副县长邱特、委托代理人林国柱、杨本康，被上诉人雅安市政府的委托代理人陈宇名到庭参加诉讼。本案协调的期限未计入审限，现已审理终结。 一审法院经审理查明：2004年1月18日，杜仕兵取得坐落于石棉县临街住房的房屋产权证（石棉县房权证监证字第××号），该证载明：产别“私产”、建筑面积“83.24”平方米、设计用途“住宅”。 2017年3月，石棉县棉城街道办事处新街社区开展一号地块旧城改造所有权人意愿调查，产权人同意改造率达97.62%，新街社区将民意调查情况于2017年3月17日向石棉县国有土地上房屋征收办公室（以下简称征收办）出具“情况说明”。同年6月26日，石棉县政府制定《关于中心城区国有土地上房屋征收与补偿有关事项的通知》（石府发﹝2017﹞10号），该通知载明“一、房屋征收补偿（一）房屋认定及补偿原则。征收国有土地上已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积以不动产权属证书或者不动产权属登记薄的记载为准，作为征收补偿的依据……二、补偿内容及标准（一）住宅及非住宅补偿。……5.奖励和补助。……（3）住改非经营补助。在本通知发布之前，被征收人利用合法住宅从事经营活动，但房屋产权不是商业性质的，可按其工商、税务登记情况，给予实际经营面积10元/㎡·月–20元/㎡·月、时间不超过六个月的住改非经营补助”。同年7月11日，石棉县政府对征收办报送的《关于报送石棉县危旧房棚户区改造一号地块项目国有土地上房屋征收范围的请示》（石国征办﹝2017﹞15号）作出《关于同意石棉县危旧房棚户区改造一号地块项目国有土地上房屋征收范围的批复》（石府函﹝2017﹞79号）。同月12日，石棉县政府作出《关于同意石棉县危旧房棚户区改造一号地块项目国有土地上房屋征收与补偿方案征求意见稿的批复》（石府函﹝2017﹞79号）。同月13日，征收办发布《关于公布石棉县危旧房棚户区改造一号地块项目房屋征收范围的公告》、《关于石棉县危旧房棚户区改造一号地块项目国有土地上房屋征收与补偿方案征求公众意见的公示》、《石棉县危旧房棚户区改造一号地块项目国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》，并将前述文件在改造范围区域内进行公告张贴。庚即，征收办对改造项目进行社会稳定风险评估后形成《关于〈石棉县危旧房棚户区改造一号地项目房屋征收与补偿社会稳定风险评估〉报告》报送审查。同月17日，中共石棉县委维稳办审查后，作出改造项目评估风险等级为低风险，评估结论是可以实施的《审查意见》（石稳办发﹝2017﹞17号）。同年8月4日，征收办发布《关于选定房屋征收评估机构的公告》，该公告载明了评估机构报名的数量、名称、选定时间及选定方式。同月17日，石棉县第十六届人民代表大会常务委员会第五次会议审议通过《石棉县危旧房棚户区改造一号地块项目纳入石棉县国民经济和社会发展2017年计划》。同年9月27日，征收办公示房地产评估机构协商选定结果，随后对被征收人房屋权属、区位、用途等情况进行调查登记后，于29日公示《石棉县危旧房棚户区改造一号地块项目国有土地上房屋模拟征收拟被征收房屋及装饰装修、附属设施实物指标》。同月30日，石棉县政府发布《关于石棉县危旧房棚户区改造一号地块项目国有土地上房屋模拟征收决定》，该决定除载明模拟征收范围、征收目的、征收部门、征收实施单位、补偿协议签约期限、诉权外，还载明征收方式：本次征收采取模拟征收方式进行。在规定模拟征收签约期限内签约率达到95%以上（含95%），石棉县政府作出房屋正式征收决定后，该模拟征收自动转为正式征收，模拟征收补偿协议自动转为正式征收补偿协议并生效。模拟征收签约率在规定签约期限内未达到95%，模拟征收补偿协议不生效，不启动征收工作，并终止该区域的房屋征收程序。同日，石棉县政府发布《关于石棉县危旧房棚户区改造一号地块项目国有土地上房屋模拟征收决定》的通告，同时公告《关于石棉县危旧房棚户区改造一号地块项目国有土地上房屋模拟征收与补偿方案》，方案第五项模拟征收补偿方式中载明：房屋认定及补偿原则。征收范围内已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积以不动产权属证书或者不动产权属登记簿的记载为准，作为模拟征收补偿的依据。……住改非经营补助。在《关于中心城区国有土地上房屋征收与补偿有关事项的通知》（石府发﹝2017﹞10号）发布之前，拟被征收人利用合法住宅从事经营活动，但房屋产权不是商业性质的，可按其工商、税务登记情况，给予实际经营面积10元/㎡·月–20元/㎡·月、时间不超过六个月的住改非经营补助。同年10月6日，征收办发布《关于石棉县危旧房棚户区改造一号地块项目国有土地上房屋征收与补偿方案》征求公众意见及修改情况的公示。同年11月9日，因改造一号地块项目启动模拟征收补偿协议签约工作后，该区域的被征收户在规定的模拟征收签约时间内签约率达到95.13%，征收办向石棉县政府请示模拟征收转为正式征收；同日，该请示经石棉县政府第32次常务会议议定通过。 2017年11月15日，石棉县政府作出《关于石棉县危旧房棚户区改造一号地块项目国有土地上房屋征收决定》（石府函﹝2017﹞161号），并于同日发布《关于石棉县危旧房棚户区改造一号地块项目国有土地上房屋征收的通告》，载明：“石棉县危旧房棚户区改造一号地块项目国有土地上房屋模拟征收自动转为正式征收，模拟征收补偿协议自动转为正式征收补偿协议并生效”。之后，因征收办与杜仕兵就补偿事宜多次协商未果，石棉县政府于2017年12月18日作出《关于对国有土地上杜仕兵户房屋进行征收与补偿决定》（石府函﹝2017﹞186号），因该补偿决定未明确逾期不选择安置方式的安置方法，石棉县政府遂于2018年4月18日作出《关于撤销国有土地上杜仕兵户房屋征收与补偿决定的通知》（石府函﹝2018﹞64号）。撤销后，征收办与杜仕兵就补偿事项再次协商仍未达成一致。 2018年5月15日，石棉县政府作出石府函﹝2018﹞78号国有土地上房屋征收补偿决定（以下简称78号征收补偿决定），载明：被征收人可以在货币补偿或者房屋产权调换安置方式中选择一种征收补偿安置方式。（一）货币补偿。根据《征收补偿方案》的规定，被征收人应得货币补偿数额为：1.经四川立信房地产土地评估有限公司评估，被征收房屋价值314131.22元；2.室内装饰装修评估金额为76074元；3.一次性发放六个月临时安置补偿费，临时安置补偿金额4012.32,元；4.搬迁（搬家）补偿费1000元；5.住改非经营补助金额10030.80元；6.物管费补助金额3240元。以上金额合计408488.34元，该资金已专户存储在石棉县农村信用合作联社，被征收人签订补偿协议后30个工作日内一次性支付。（二）房屋产权调换。1.安置地点及安置房规定。按规划就近新建安置房进行安置；期房安置房建筑面积：约85㎡、95㎡、105㎡、120㎡，被征收房屋面积小于等于105㎡的，只能选择一套安置房。被征收产权房屋建筑面积与安置房建筑面积等面积产权调换，互不补差。超面积部分及其他征收补偿费等按照《征收补偿方案》的规定进行结算。2.选择房屋产权调换的过渡方式与过渡期限。（1）自主过渡。一号地块期房过渡期限为签订征收补偿协议后并搬家交钥匙之日起36个月，提前交付安置房的据实结算。被征收人签订补偿协议后30个工作日内先期支付一年的过渡费8024.64元。（2）由房屋征收部门提供临时安置过渡用房的，过渡期限内不再支付临时安置补偿费。二、被征收人或相关权利人应自本决定送达之日起10日内与房屋征收部门签订补偿协议，逾期不签订的，由房屋征收部门提供一号地块新建期房1套约95㎡的安置房进行安置，超面积部分补差及相关补助按《征收补偿方案》进行结算。 杜仕兵对78号征收补偿决定不服，向雅安市政府申请行政复议。雅安市政府于2018年7月19日作出雅府复决字﹝2018﹞6号行政复议决定（以下简称6号复议决定），维持了78号征收补偿决定。 另查明，2012年7月，杜仕兵房屋中的一租赁户陈宇办理了《营业执照》、《税务登记证》。在征收过程中，征收工作组人员到杜仕兵产权房内对其房屋、装饰装修及附属设施进行实物调查后，形成《被征收房屋、装饰装修及附属设施实物指标调查表》，该调查表除载明屋内装饰装修项目、单位、计算式外，还载明：产权房屋用途（住宅），杜仕兵在该调查表上签字确认。2018年1月10日，杜仕兵向征收办出具“承诺书”，承诺：支持石棉县政府一号地块的拆迁工作，同意政府提前拆迁自己的房屋，与政府有关住改非的补偿争议按照行政复议和司法程序依法解决。 一审法院认为，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，实施旧城区改建的，房屋征收部门应当组织被征收人根据补偿方案，签订附生效条件的补偿协议。在签约期限内，签订附生效条件的补偿协议的户数达到规定比例的，由市、县级人民政府作出征收决定；未达到规定比例的，终止征收程序。签订附生效条件的补偿协议的户数比例由市、县级人民政府确定，但不得低于百分之九十。本案中，石棉县政府因建设需要，在其辖区内根据县城总体规划拟实施石棉县危旧房棚户区改造一号地块的征收。征收前期对该改造地块区域内的所有权人进行意愿调查后，发布征收公告及征收补偿方案的相关征求意见稿。之后，按规定程序进行社会稳定风险评估、评估机构的选定方式、对所有权人的财产组织调查登记、公布调查结果、制定模拟征收决定、模拟征收补偿方案等事项。因签约人数达到95.13%，一号地块的改造项目经石棉县政府常务会议议定通过模拟征收转为正式征收。石棉县政府庚即按规定作出《房屋征收决定》，并发布《房屋征收的通告》，该通告载明：“石棉县危旧房棚户区改造一号地块项目国有土地上房屋模拟征收自动转为正式征收，模拟征收补偿协议自动转为正式征收补偿协议并生效”。庭审中，杜仕兵也明确表示对政府征收的程序表示认可，支持征收并主动倒房，只是不认可现在的补偿标准。前述征收程序和行为符合国有土地上房屋征收与补偿的相关规定。本案争议的焦点问题即石棉县政府在78号征收补偿决定中对杜仕兵房屋性质的认定及作出的该补偿决定是否合法。 按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定，征收已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积以房屋产权证书或者房屋登记簿的记载为准，作为征收补偿的依据。该条文已明确征收时以房屋产权证书登记为准，作为征收补偿的依据，即不以使用认定性质，而应以登记用途来认定性质。杜仕兵的房屋产权证中记载其房屋的设计用途为“住宅”，在《被征收房屋、装饰装修及附属设施实物指标调查表》中亦明确载明：产权房屋用途（住宅）。因此，石棉县政府因在签约期内未能与杜仕兵达成补偿协议，对杜仕兵房屋性质按照住宅进行安置补偿，符合法律规定。石棉县政府作出78号征收补偿决定时同时考虑杜仕兵房屋实际情况，参照国务院办公厅国办发明电﹝2003﹞42号《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》规定“对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿”的精神和石棉县政府《关于中心城区国有土地上房屋征收与补偿有关事项的通知》（石府发﹝2017﹞10号）的规定，对杜仕兵给予了一定的住改非经营补助，因此，杜仕兵要求按《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十七条的规定进行合理补偿不符合法规及规范性文件的规定，该院不予支持。 雅安市政府受理杜仕兵的复议申请后，在法定复议期限对各方提交的证据进行审查后，作出维持的复议决定程序合法。 杜仕兵在诉讼中向一审法院提交了视频，经查，该案例系行政强制拆迁违法及赔偿一案，系政府违法强拆情形下承担的赔偿责任，与本案背景不同，涉及的情况、具体法律关系亦不同，不具有参考性，该院对杜仕兵要求按该案例认定其房屋性质的主张不予采纳。 综上，石棉县政府作出的78号征收补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。雅安市政府作出的6号行政复议决定，程序合法。杜仕兵的诉讼请求于法无据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回杜仕兵的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告杜仕兵负担。 杜仕兵不服，上诉称：上诉人认可被上诉人此次拆迁工作程序合法，被上诉人对上诉人房屋由住房改为商业门面、每月租金4000元、办理了营业执照、税务登记证的事实没有争议，但一审判决不采纳上诉人提供的最高人民法院同类指导性案例的视频，判决支持被上诉人制定的与四川省人民政府的政策相矛盾的补偿方案，审判程序及实体处理都违反我国的法律法规。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求，由被上诉人承担本案诉讼费。 石棉县政府答辩称：石棉县危旧房棚户区改造一号地块项目符合相关法律规定，由于上诉人的被征收房屋性质为住宅，其提出按营业房进行安置，无法律政策依据。上诉人对认定为“住改非”没有异议。答辩人考虑到“住改非”形成的原因比较复杂，本着“尊重历史、实事求是”以及国务院办公厅国办发明电﹝2003﹞42号《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》，“对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿”规定之精神和雅安市人民政府办公室《关于雨城区中心城区国有土地上房屋征收与补偿有关事宜的通知》（雅办发﹝2016﹞23号）文件规定，石棉县政府制定《关于中心城区国有土地上房屋征收与补偿有关事项的通知》（石府发﹝2017﹞10号）文件第二条第一款“奖励和补助”中规定：“住改非经营补助。在本通知发布之前，被征收人利用合法住宅从事经营活动，但房屋产权不是商业性质，可按其工商、税务登记情况，给予实际经营面积10元/㎡·月–20元/㎡·月、时间不超过六个月的住改非经营补助。”是符合当前石棉县经济和社会发展水平的，在一号地块征收补偿方案中也是按照该标准执行的，既尊重了历史原因，又考虑到了被征收的实际情况，同时也是维护了社会公平正义。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序规范合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 雅安市政府答辩称：石棉县政府根据杜仕兵房屋登记为住宅的事实对其作出补偿，并且在作出补偿时已经考虑了杜仕兵的住房出租情况给予了相应的10030.8元补助。该补偿决定符合法律规定也合乎实际，其要求按商铺补偿与事实不符，于法无据。该府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的一审请求与理由均不成立，一审法院判决驳回其诉讼请求符合法律规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审判决记载了各方当事人提交的证据及对证据的质证意见，经审查，各方当事人提交的证据符合行政诉讼证据有关真实性、合法性和关联性的要求，本院予以确认。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。同时，经二审开庭审理，本院补充认定以下事实： 杜仕兵购买坐落于石棉县临街住房的时间是1997年。 本院认为，本案被诉的行政行为是石棉县政府作出的78号征收补偿决定及雅安市政府作出的6号复议决定，因此，本案的争议焦点为：1.涉案房屋性质认定为住宅是否正确；2.关于住宅兼营业用房的补偿问题；3.雅安市政府作出的6号复议决定是否合法。具体分析如下： 一、涉案房屋性质认定为住宅是否正确的问题。 《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准。故对涉案房屋的性质认定，一般应以建房审批文件和房屋权属证书所载明的性质为准。《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定，征收已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积以房屋产权证书或者房屋登记簿的记载为准，作为征收补偿的依据。该条文已明确征收时以房屋产权证书登记为准，作为征收补偿的依据，即不以使用认定性质，而应以登记用途来认定性质。杜仕兵的涉案房屋购买于1997年，产权证中记载其房屋的设计用途为“住宅”，在《被征收房屋、装饰装修及附属设施实物指标调查表》中亦明确载明：产权房屋用途（住宅）。1990年4月1日开始施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”。杜仕兵将涉案房屋改为营业用房，没有履行相关报批手续，因此，石棉县政府对杜仕兵房屋性质按照住宅进行安置补偿，符合法律规定。一审法院对此认定正确。 二、关于住宅兼营业用房的补偿问题 国务院办公厅国办发明电﹝2003﹞42号《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第四条规定“对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿”。依照上述规定，产权证记载为住宅用房，尽管被征收人实际用于经营，已取得营业执照并能够提供纳税证明，但从房屋性质上讲仍应认定为住宅。该通知同时授权地方人民政府对此类房屋的补偿标准作出具体规定。石棉县政府制定的《石棉县人民政府关于中心城区国有土地上房屋征收与补偿有关事项的通知》（石府发﹝2017﹞10号）第二条第一款“奖励和补助”中规定“住改非经营补助。在本通知发布之前，被征收人利用合法住宅从事经营活动，但房屋产权不是商业性质的，可按其工商、税务登记情况，给予实际经营面积10元/㎡·月–20元/㎡·月、时间不超过六个月的住改非经营补助”。上述规定，与法律、行政法规不相冲突，是符合当前石棉县经济和社会发展水平的，已经充分保护了杜仕兵的合法权益。因此，杜仕兵要求按《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十七条的规定进行合理补偿不符合法规及规范性文件的规定，不应支持，一审法院认定正确。 三、雅安市政府作出的6号复议决定是否合法的问题。 雅安市政府受理杜仕兵的行政复议申请后，在法定复议期限对各方提交的证据进行审查后，作出维持的复议决定并送达当事人，程序合法。该决定认定事实清楚，适用法律正确。杜仕兵请求撤销6号复议决定的诉讼请求，没有事实根据和法律依据，依法不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。杜仕兵要求撤销一审判决的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杜仕兵负担。 本判决为终审判决。 审判长  王雪梅 审判员  王凤红 审判员  朱 珠 二〇一九年八月二十日 书记员  何卓蔚