浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1019号上诉人（原审原告）郑卸良，男，1959年11月27日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。委托代理人姜泉，北京万典律师事务所律师。委托代理人韩雷永，北京万典律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）衢州市柯城区人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区荷花三路**。负责人徐洪水，常务副区长。委托代理人吴芯羽，衢州市柯城区司法局工作人员。委托代理人汪钢，浙江达正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）衢州市柯城区姜家山乡人民政府，，住所地浙江省衢州市柯城区姜家山乡姜家山村诚信路**法定代表人徐云飞，乡长。委托代理人王培孝，浙江达正（江山）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）衢州市综合行政执法局，住，住所地浙江省衢州市柯城区浙西大道**/div>法定代表人周盛源，局长。委托代理人徐晓琴，衢州市综合行政执法局柯城分局工作人员。委托代理人黄慧珍，浙江论剑律师事务所律师。郑卸良诉衢州市柯城区人民政府（以下简称柯城区政府）、衢州市柯城区姜家山乡人民政府（以下简称姜家山乡政府）、衢州市综合行政执法局城建行政强制一案，衢州市中级人民法院于2019年5月8日作出（2018）浙08行初106号行政判决。郑卸良不服，向本院提起上诉。本院于2019年6月11日立案后依法组成合议庭，并于2019年6月21日上午在本院第四法庭对双方当事人进行了询问。上诉人郑卸良及其委托代理人姜泉，被上诉人柯城区政府的委托代理人吴芯羽、汪钢，被上诉人姜家山乡政府副乡长丁飞及委托代理人王培孝，被上诉人衢州市综合行政执法局的委托代理人徐晓琴、黄慧珍到庭参加询问。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，郑卸良系衢州市柯城区姜家山乡兴运村郑云自然村村民。郑卸良于1988年开始在该村建造房屋，并于2006年取得柯城集用（2006）第9-5号集体土地使用权证。该证记载郑卸良为柯城区姜家山乡郑云村地号为9-11-0-125的宅基地的土地使用权人，土地使用权面积为84㎡。2009年，郑卸良在该房屋上加盖第三、四层。2018年3月5日，郑卸良与妻子王文琴协议离婚，并约定坐落于柯城区姜家山乡××村住房××幢[柯城集用（2006）第9-5号，地号：，地号1-0-125]归郑卸良所有。上述房屋位于衢州市××铁××城中村搬迁改造项目土地征收范围内。该征收项目启动后，衢州市综合行政执法局对涉案房屋的合法性立案调查，郑卸良在2018年9月5日衢州市综合行政执法局对其所做的询问笔录中自认涉案房屋第三、四层建设于2009年。经调查、询问，衢州市综合行政执法局于2018年9月8日作出衢综行限拆字〔2018〕17016号责令限期拆除决定书，认定郑卸良未取得建设工程规划许可证，擅自于2009年开始在姜家山乡兴运村搭建建筑物，其中违法建筑面积合计为316.79平方米，并责令郑卸良自收到该决定书之日起三日内拆除违法建筑物。因郑卸良逾期未拆除，衢州市综合行政执法局柯城分局向柯城区政府提交关于违法建设情况的报告。2018年9月11日，柯城区政府作出衢柯政催告字〔2018〕第012号催告书并送达郑卸良，催告郑卸良在催告书送达之日起三日内自行拆除违法搭建的建筑物。郑卸良逾期仍未拆除，柯城区政府于同月16日作出衢柯政强执决字〔2018〕第010号强制拆除决定书，决定于2018年9月17日强制拆除该违法建筑物，通知郑卸良于拆除前搬离违法建筑内财物并于强制拆除时到场。2018年9月16日，柯城区政府作出衢柯政拆公字〔2018〕第010号强制拆除公告并张贴在村务公告栏。2018年9月20日，柯城区政府组织人员对涉案房屋第三、四层予以拆除。姜家山乡政府、衢州市综合行政执法局工作人员到场配合拆除工作。郑卸良对强制拆除行为不服，于同年11月14日提起本案行政诉讼。原审法院认为，郑卸良与前妻王文琴离婚时已对涉案房屋进行了财产分割，郑卸良对强制拆除分割至其名下房屋的第三、四层的行为不服，有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定提起行政诉讼。关于被诉强制拆除行为作出主体的问题，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。可见，柯城区政府作为涉案建筑物所在地县级以上地方人民政府，系被诉强制拆除行为的法定主体。郑卸良以拆除当天衢州市综合行政执法局及姜家山乡政府指派工作人员到场为由，主张姜家山乡政府、衢州市综合行政执法局与柯城区政府同为本案被诉强制拆除行为的实施主体，与法律规定不符，且与拆除涉案房屋前作出催告书、强制拆除决定书送达郑卸良并进行公告的主体系柯城区政府及柯城区政府自认其系被诉强制拆除行为实施主体的事实相悖。故郑卸良相关主张本院不予采纳，姜家山乡政府、衢州市综合行政执法局作为本案被告主体不适格，郑卸良对姜家山乡政府及衢州市综合行政执法局的起诉，依法应当裁定驳回。关于被诉强制拆除行为的合法性问题，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条之规定，未取得建设工程规划许可证进行建设，且无法采取改正措施消除影响的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，当事人逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取强制拆除等措施。本案郑卸良未能提交建造涉案房屋第三、四层经过合法审批的证据，且曾在2018年9月5日衢州市综合行政执法局对其做的调查（询问）笔录中自认涉案房屋“三、四层无批文，无许可证”，郑卸良在未取得建设工程规划许可证的情况下擅自加建房屋的行为违反上述法律规定。但本案中，涉案房屋本已列入衢州市××铁××城中村搬迁改造项目征收拆迁范围内，柯城区政府在对涉案建筑未经审批擅自加建的第三、四层长期未予有效管理、整改的情形下，至衢州市××铁××城中村搬迁改造项目的土地征收工作启动后，才以涉案房屋的第三、四层系违法建筑为由，对已纳入拆迁范围的房屋予以强制拆除，执法目的存有不当，应当予以撤销。但鉴于涉案房屋确未经过合法审批且已被拆除，没有可撤销内容，依法应当确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：一、驳回郑卸良对衢州市柯城区姜家山乡人民政府、衢州市综合行政执法局的起诉；二、确认衢州市柯城区人民政府2018年9月20日拆除坐落于衢州市柯城区××自然村××房屋××、××层中郑卸良所享有部分的行为违法。郑卸良上诉称：首先，姜家山乡政府、衢州市综合行政执法局参与组织实施了被诉房屋拆除行为，上诉人已提供证据且被上诉人也承认参与强拆，故法院应当对其参与强拆的合法性进行评判，进而确认其组织实施强拆行为违法。其次，原审法院对于上诉人第三、四层房屋建造时间与事实不符，上诉人已经提供证据证明建造时间为2006年。再次，本案审查范围是三被上诉人强制拆除上诉人房屋的合法性，上诉人已经提交证据证明上诉人房屋的合法问题。原审判决认为上诉人“未能提交建造涉案房屋第三、四层经过合法审批的证据，上诉人在未取得建设工程规划许可的情况下擅自加建房屋违法”，与事实不符，且超越案件审查范围，应当予以纠正。此外，关于强拆问题。第一，被上诉人不具有强制拆除上诉人房屋的职权依据。被上诉人名为拆除违法建筑，实为征收。上诉人拥有合法集体土地使用权，并且拥有房屋所有权，被上诉人无权拆除上诉人房屋。第二，被上诉人实施强制拆除上诉人合法房屋，未依法查明事实，并且侵害上诉人的陈述和申辩权。上诉人房屋是1988年经过批准建设的，在2006年办理了集体土地使用证，一共四层，并不是违法建筑。被上诉人拆除上诉人房屋前没有进行任何的催告，未经调查确认，未听取上诉人的陈述和申辩，并且在强制拆除时公安机关限制上诉人人身自由。第三，被上诉人强制拆除上诉人房屋的程序违法。本案执行时，上诉人人身被公安机关控制，根本不能出现在现场。第四，上诉人房屋是宅基地住宅，被上诉人未依法查明事实，导致事实不清。被上诉人称上诉人房屋违法，未给予合理说明，也未提供相应证据。根据《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》的规定，被上诉人不应直接按照违法建筑拆除上诉人房屋。对于无证房屋，相关法律法规均有明确规定，并不是没有相关证件或者证件不齐就一定是违法建筑，能进行补办手续的应当依法补办相关手续。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，擅自扩大审理范围。请求撤销原审判决第一项，维持原审判决第二项，并依法判决确认姜家山乡政府、衢州市综合行政执法局2018年9月20日组织实施强制拆除上诉人房屋的行为违法。柯城区政府在法定期限内未提交答辩状，在询问时辩称：一、涉案房屋三、四层没有经过合法审批。上诉人在行政执法局的调查笔录中自认涉案房屋于2009年四层结顶且没有批文及许可证。一审认定的事实与客观事实相符，并无不当。二、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，区政府具有强制拆除违法建筑的职权。本案中，柯城区政府被确认为强制拆除的法定主体符合法律规定。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。姜家山乡政府答辩称：一、一审法院认定事实清楚。1.一审法院认定上诉人未取得建设工程规划许可证的情况下擅自加建房屋的行为违法事实清楚。上诉人在2018年9月5日衢州市综合行政执法局对其所做的询问笔录中自认涉案房屋第三、四层建设于2009年，且上诉人在一审中提交的柯城集用（2006）第9-5号集体土地使用权证、衢州市柯城区农村居民建房用地审批表等证据无法证明涉案房屋第三、四层建造于2006年并经过合法审批、取得建设工程规划许可的事实，上诉人建造涉案房屋第三、四层的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定。据此，一审法院认定事实清楚。2.一审法院认定姜家山乡政府作为本案被告主体不适格事实清楚。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，柯城区政府作为涉案房屋所在地县级以上地方人民政府，系被诉强制拆除行为的法定主体。柯城区政府履行作出催告、强制拆除决定书、强制拆除公告等法定程序后，组织人员对涉案房屋第三、四层予以拆除。拆除当天，姜家山乡政府为配合违法建筑物的强制拆除安全工作，安排工作人员维护拆除现场安全秩序，姜家山乡政府并非强制拆除行为的组织、实施主体。二、一审法院适用法律正确。一审法院认定柯城区政府作为被诉强制拆除行为的法定主体，组织人员对涉案房屋的第三、四层予以拆除，从而依法判决驳回上诉人对姜家山乡政府及衢州市综合行政执法局的起诉，适用法律正确。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审法院判决。衢州市综合行政执法局答辩称：一、衢州市综合行政执法局并非实施强制拆除行为的法定主体。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。衢州市综合行政执法局依法作出责令限期拆除决定之后，上诉人未在规定的时间内自行拆除违法建筑物。衢州市综合行政执法局依照《浙江省城乡规划条例》第六十六条第二款之规定，向柯城区政府报告。衢州市综合行政执法局作为城乡规划主管部门依法行使行政处罚权，但并非是强制拆除决定的作出和实施主体。柯城区政府作为法定主体，可以依法作出对违法建筑的强制拆除决定，也可责成有关部门采取强制拆除等措施。上诉人以拆除当天衢州市综合行政执法局指派工作人员到场为由，主张衢州市综合行政执法局同为本案被诉强制拆除行为的实施主体，与法律规定不符。二、根据省、市关于加强乡镇（街道）“四个平台”建设完善基层治理体系的实施意见，乡镇（街道）设立综合执法平台。衢州市综合行政执法局工作人员在拆除现场，是经乡镇（街道）综合执法平台指挥协调，作为乡镇（街道）综合执法平台工作人员参与保障，由此产生的法律后果应由平台所属的乡镇人民政府承担。因此，衢州市综合行政执法局作为被告主体不适格。综上，请求依法判决驳回上诉，维持原判。经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，根据已查明的事实，涉案房屋已被列入衢州市××铁××城中村搬迁改造项目征收范围。因上诉人郑卸良不同意签订补偿协议，柯城区政府便将涉案房屋第三、四层认定为违法建筑并强制拆除，其执法目的并非是依法查处违法建筑，而是为了避开法定征收程序、加快征收进程。原审法院据此判决确认柯城区政府拆除涉案房屋第三、四层的行为违法，符合法律规定。根据上诉人郑卸良的上诉请求、事实和理由及一审判决情况，本案争议焦点在于姜家山乡政府、衢州市综合行政执法局是否为适格被告以及涉案房屋第三、四层建设行为是否合法，现分述如下：一、关于姜家山乡政府、衢州市综合行政执法局是否为适格被告的问题《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”根据已查明的事实，柯城区政府于2018年9月16日分别作出衢柯政强执决字〔2018〕第010号强制拆除决定书及衢柯政拆公字〔2018〕第010号强制拆除公告，决定强制拆除涉案建筑物。同时，柯城区政府在诉讼中亦自认该府于2018年9月20日组织人员对涉案房屋第三、四层予以拆除。因此，尽管姜家山乡政府、衢州市综合行政执法局在诉讼中承认指派工作人员到达强拆现场，但涉案强制拆除行为的后果应当由该行为的实际组织实施者柯城区政府承担。故上诉人郑卸良主张姜家山乡政府、衢州市综合行政执法局是本案适格被告的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审判决驳回郑卸良对姜家山乡政府、衢州市综合行政执法局的起诉，并无不当。二、关于涉案房屋第三、四层建设行为是否合法的问题《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，柯城区政府一审提交的衢州市综合行政执法局调查笔录显示，郑卸良于2018年9月5日在接受该局调查时陈述涉案房屋第三、四层于2009年建成。郑卸良主张涉案房屋第三、四层系2006年在原有二层房屋上加建，但其并未提交充分的证据予以证明，故对该主张本院不予支持。据此，在郑卸良无法提供相关建设工程规划许可证的情况下，原审认定郑卸良加建涉案房屋第三、四层的行为违法，并无不当。郑卸良主张涉案房屋加建行为不用经过规划行政部门许可，理据不足，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人郑卸良的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人郑卸良负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  徐亮亮审判员  马国贤审判员  刘家库二〇一九年八月十九日书记员  刘 芳