吉林省通化市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉05行终55号 上诉人（原审被告）：柳河县环境保护局。 法定代表人：赵同峰，局长。 委托代理人：秦英杰，吉林秦英杰律师事务所。代理权限：一般代理。 委托代理人：董慧，柳河县环境保护局环保科科长。代理权限：一般代理。 被上诉人（原审原告）：柳河海峰生物有机肥有限公司。 法定代表人：王金生，经理。 委托代理人：王晓辉，吉林王晓辉律师事务所律师。代理权限：代为参加庭审，放弃或变更诉求等特别授权。 上诉人柳河县环境保护局因环保行政处罚一案，不服柳河县人民法院（2018）吉0524行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人柳河县环境保护局委托代理人秦英杰、董慧，被上诉人柳河海峰生物有机肥有限公司（以下简称海峰公司）委托代理人王晓辉到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原审审理查明：2010年2月4日，柳河县环保局作出柳环行审字[2010]3号《关于柳河县安口镇半截甸子村海峰有机肥加工厂有机肥生产加工建设项目环境影响报告表的批复》，该批复同意海峰公司《柳河县安口镇半截甸子村海峰有机化肥加工厂有机肥生产加工建设项目环境影响报告表》中所列建设项目的性质、规模、选址等，并指出项目在设计与实施过程中应做好的重点工作及相关注意事项。2015年5月20日，柳河县环保局作出柳环验（2015）02号《建设项目环境保护竣工验收意见》，对该项目环保监测及环保审批意见执行情况进行了验收，原则上同意该项目通过环保验收。2015年7月2日，柳河县安口镇半截甸子村海峰有机肥加工厂变更为柳河海峰生物有机肥有限公司。2018年6月6日，柳河县环保局环境监察大队工作人员现场检查时，发现原告海峰公司的鸡粪水经晾晒场东北侧一豁口排入无防渗漏的沟渠。经采样监测分析，半截甸子桥区域污水化学需氧量为5508mg/L，氨氮为701mg/L，未达到《污水综合排放标准》（GB8978-1996）一级标准规定浓度限值，即化学需氧量≤100㎎／L，氨氮≤15㎎／L。被告柳河县环保局认为，原告的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条第（三）项、《中华人民共和国环境保护法》第四十二条第四款的规定。2018年6月11日，被告作出《责令改正违法行为决定书》并于同日向海峰公司送达，2018年6月20日，被告作出《行政处罚事先（听证）告知书》并于同日向海峰公司送达。2018年6月21日，原告海峰公司向被告提出听证申请，2018年7月3日，被告根据原告的申请召开了听证会。2018年7月13日，柳河县环保局作出柳环罚[2018]14号行政处罚决定书，以海峰公司涉嫌违反水污染防治管理制度，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第三款、《中华人民共和国环境保护法》第六十三条的规定，对海峰公司处以罚款壹拾壹万元并将案件移送公安机关。并于同日将处罚决定书向海峰公司送达。被告在其行政过程中对原告法定代表人王辉调查时，王辉陈述原因是前些天连续下雨，雨量较大，将晾晒场东北侧冲开了一个豁口，导致鸡粪水流出。原告对行政处罚不服，向本院提起行政诉讼。另查明，2018年6月29日，被告曾对原告作出柳环罚[2018]14号行政处罚决定书，主要内容与2018年7月13日作出的柳环罚[2018]14号行政处罚决定书内容基本一致。2018年7月6日，被告作出通知一份，内容为2018年6月29日作出柳环罚[2018]14号行政处罚决定书不作为正式处罚决定，予以收回，待研究决定后下达正式处罚决定，并向原告送达。 原审法院认为：根据《中华人民共和国水污染防治法》第八条第一款“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理”的规定，被告柳河县环保局具有对辖区内的水污染违法行为进行查处的法定职责，且对原告作出了行政处罚决定，原告对该决定不服，提起行政诉讼，原、被告均是本案适格主体。 关于海峰公司是否排放了水污染物的问题。水污染防治法第九十一条第（二）项规定：“水污染物，是指直接或者间接向水体排放的，能导致水体污染的物质。”原告晾粪场处的鸡粪水经晾粪场东北侧豁口流出流入下游河流的事实，已由被告柳河县环保局提供的现场检查笔录、调查询问笔录、监测报告等证据证实。柳河县环保局经采样监测分析，半甸子桥区域污水化学需氧量为5508mg/L，氨氮为701mg/L，未达到《污水综合排放标准》（GB8978-1996）一级标准规定浓度限值，即化学需氧量≤100㎎／L，氨氮≤15㎎／L。根据《污水综合排放标准》GB8978-1996规定，COD(化学需氧量)、氨氮、PH、为二类污染物。因此，海峰公司向自然环境中直接排放含有二类污染物的污水，必然直接或间接的对水体造成污染，破坏当地的水环境。因此，其排放水污染物的行为亦应当予以认定。 虽被告柳河县环保局在作出行政处罚决定书中认定的违法事实为“涉嫌违反水污染防治管理制度。”但在被告处理该案的卷宗里“案件移送书”、“《行政处罚决定书》审批表”等内部文件中均对违法事实进行了论述，故应对原告晾粪场处的鸡粪水经晾粪场东北侧豁口流出的事实予以认定。针对被告在向原告送达的行政处罚决定书中未将违法事实进行详细论述的问题，本院对此予以指正，望行政机关在以后的工作中应当改正。 关于程序是否合法。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第（二）项规定，行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点，根据本案查明的事实，被告向原告送达听证通知书的时间距听证时间不足七日，不符合上述法律规定。《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条规定：“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序需权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的‘程序轻微违法’：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。”本案中，虽环保局向海峰公司送达听证通知书的时间距听证时间不足七日，属听证程序违法，但鉴于原告法定代表人已参加听证会并充分发表意见，未对原告权利产生实际影响，故该轻微违法行为并未达到行政行为违法或应被撤销的程度。 关于适用法律是否正确。被告所作的行政处罚决定书事先告知书均载明原告违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条、《中华人民共和国环境保护法》第四十二条第四款的规定，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第三款、《中华人民共和国环境保护法》第六十三条的规定进行处罚。《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条规定：禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。《中华人民共和国环境保护法》第六十三条规定：“企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留：（一）建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行的；（二）违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物的，被责令停止排污，拒不执行的；（三）通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造检测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物；（四）生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，被责令改正，拒不改正的。”从上述规定列举的情形来看，当事人必须实施了上述法律规定的方式逃避监管的行为才能适用该法条。本案中，根据柳河县环保局的调查和认定，原告晾粪场处的鸡粪水经晾粪场东北侧豁口流出流入下游沟渠的事实应予认定，但无法认定被告海峰公司进行了利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的行为，在诉讼过程中也没有就此提交相应证据。故本院认为，被告柳河县环保局适用上述法律规定对原告海峰公司进行处罚，系适用法律错误。 关于2018年6月29日作出的柳环罚字[2018]14号行政处罚决定书的问题。行政机关纠正纠错行为的载体是行政决定、通知等。内容通常为撤销、注销（吊销）、收回或公告作废等。被告于2018年6月29日作出的柳环罚字[2018]14号行政处罚决定书，已被其收回并作废，未产生效力，对其权利义务不产生影响，原告对未产生效力的行政行为提起诉讼无实际意义，故本院在此不予评判。 综上，柳河县环保局对海峰公司作出的行政处罚决定认定事实主要证据不足，适用法律错误，应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：一、撤销被告柳河县环境保护局于2018年7月13日作出的柳环罚[2018]14号《行政处罚决定书》。二、责令被告柳河县环境保护局重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告柳河县环境保护局负担。 柳河县环境保护局上诉称：1、请二审法院依法撤销吉林省柳河县人民法院(2018)吉0524行初26号行政判决书，并驳回被上诉人的无理告诉。2、请二审法院依法判令由被上诉人承担本案全部诉讼费用。事实与理由：上诉人认为,原审判决认定事实清楚,评判理由错误。原审判决认定“本案中，根据柳河县环保局的调查和认定，原告晾粪场处的鸡粪水经晾粪场东北侧豁口流出流入下游河流的事实应予以认定。但无法认定被告海峰公司进行了利用渗中、渗坑、裂隙、溶洞私设暗管、篡改、伪造监测数据、或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的行为，在诉讼过程中也没有就此提交相应的证据”上诉人认为，原审判决评判理由错误，理由如下:一、本案在一审时上诉人向法院提供了柳环行审字【2010】3号，关于柳河县安口镇半截甸子村海峰有机肥加工厂有机肥生产加工建设项目环境影响报告表的批复，批复中明确“二、项目建设要重点做好以下环境保护工作:本项目无生产废水，生活废水要排入防渗漏的室外旱厕，定期清掏做农家肥。”按该批复要求，海峰有机肥有限公司在生产过程中应无生产废水,而原审判决认定的“原告晾粪场处的鸡粪水经晾粪场东北侧豁口流出流入下游沟渠的行为即是被上诉人的生产废水，该事实已经充分的证明了被上诉人未按环评批复组织生产，违法事实成立，利用裂隙流入下游沟渠这一行为即为明显的不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的违法行为。二、上诉人在原审时提供的柳环验(2015)02号建设项目环境保护竣工验收意见中明确要求“该项目要全面落实各项环境管理制度,加强日常管理，确保污染物长期稳定达标排放。”而被上诉人海峰公司在生产过程中不严格执行各项环境管理制度，不加强日常管理，造成其晾粪场处的鸡粪水经晾粪场东北侧豁口流出流入下游沟渠，污染环境，对此事实，有上诉人在调查认定时提供的相关证明材料予以证实，清楚明确的证明了被上诉人违反《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条、《中华人民共和国环境保护法》第四十二条第四款规定的不经法定排放口排放污染物，利用裂隙、不正常运行水污染防治措施等逃避监管的方式排放水污染物的违法行为。上诉人依据被上诉人的违法事实，依照法定程序，对被上诉人的处罚适用法律正确，量罚适当。综上,原审判决认定事实清楚、评判理由错误、导致判决结果错误，请二审法院依法撤销原审的错误判决，维持上诉人正确的行政行为，对被上诉人的违法行为依法处罚，维护环境安全。 被上诉人海峰公司辩称:上诉人的上诉理由不能成立:一、上诉人称晾粪水经晾粪东北侧豁口流出流入下游沟渠的行为即是被上诉人的生产废水，违法事实成立，是错误的。上诉人公司是有机肥加工,也就是处理污染物的公司。公司的经营范围就是收购附近养殖户的鸡屎等，将其晒干后入库发酵然后出售。是国家提倡的、新型的、环保的处理污染物的公司，是根本不可能自己产生任何污染物的。2015年5月20日上诉人给被上诉人下发了“建设项目环境保护竣工验收意见柳环验(2015)02号”为证。该验收意见上清楚写明“该项目无生产废水，生活污水排入防渗漏的室外旱厕等等”所以根本不存在生产废水的问题。二、上诉人称被上诉人在生产过程中不严格执行各项环境管理制度，不加强日常管理，造成鸡粪水经东北侧豁口流出流入下游沟渠，污染环境，更是错误的。首先在环境验收时被上诉人公司就是目前这个情况，上诉人验收时并没有其他什么标准的要求和规定，也是经上诉人验收合格后才投产的，如今经营管理、流程、以及场所也没有任何改变，何来的所谓过错呢?至于流入下游沟渠，污染环境更不存在。本案是由于连续暴雨，山体水份下滑流出，自然形成的这么一个所谓的“小水流”。只有在大雨后才会有水，并不是人工修建的河流。而从被上诉人的豁口至村道边沟有1350米,再305米至灌溉水渠，由灌溉水渠至水田坝118米，水田坝至一统河450米。被上诉人不清楚上诉人所说的沟渠到底指哪段?但是有一点是可以肯定的，距离一统河是2223米，所以不可能进入一统河。而无论是到灌溉水渠还是水田坝，有一点是无争议的，就是原告加工的没有添加任何成份的农家肥，对灌溉还是水田是百利而无一害，何来的污染呢?三、上诉人适用法律错误，上诉人行政处罚适用的是《水污染防治法》第三十九条以及《环境保护法》第四十二条，适用法律错误。39条、42条内容一致，都是规定“禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。”首先本案就没有渗井、渗坑、裂隙、溶洞。更不存在私设暗管，篡改、伪造监测数据了。至于“不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。”跟被上诉人更是八杆子打不着，顾名思义这里指的是“运行水污染设施的规定”。本案根本不存在水污染设施的问题，环评上写的很清楚，无生产废水，所以何来的处理设施呢?四、上诉人行政处罚行为程序违法，原审也已经认定了此事实，但是原审认定程序轻微违法未达到被撤销的程度，被上诉人不同意此认定。但是由于判决结果是撤销了行政处罚决定书,所以被上诉人没有必要上诉。但是被上诉人认为，没有开听证就直接下达行政处罚，后补开听证后,又将已下达的行政处罚决定书再送达一次。两次的行政处罚决定书一字未改，这显然不是轻微的程序违法的问题。综上所述，上诉人做出的行政处罚决书程序违法、认定事实和适用法律均错误,请求二审法院维持原一审撤销行政处罚决定书的正确判决结果。 经审理查明,本院查明事实与原审查明事实基本一致。 本院认为，《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条规定：“禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。”《中华人民共和国环境保护法》第四十二条第四款规定：“严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放污染物。”采取上述方式排放污染物侵害双重法律所保护的利益，一方面会严重损害环境利益，另一方面对环境监管秩序造成了破坏，增加了执法的难度和成本，故根据立法目的以及相关司法实践，对于采和逃避监管方式排污的认定，应具备人为逃避监管的客观具体情节，且逃避监管的具体情节应与“利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物”的手段相当、侵害法律所保护的利益相当、包含的主观故意相当、造成危害结果的可能性相当，方能符合合理性、适当性原则。在本案中，上诉人柳河县环保局仅提供证据证实，被上诉人海峰公司向自然环境中直接排放含有二类污染物的污水，未有证据证明被上诉人存在逃避监管的具体情节，上诉人主张“被上诉人未按环评批复组织生产，违法事实成立”、“被上诉人在生产过程中不严格执行各项环境管理制度，不加强日常管理，造成其晾粪场处的鸡粪水经晾粪场东北侧豁口流出流入下游沟渠，污染环境”等情节，与逃避监管方式排污相差甚远，不足以认定被上诉人行为为采取规避监管的方式排放污染物，不能适用《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条与《中华人民共和国环境保护法》第四十二条第四款之规定进行处罚，故对于上诉人的上诉请求本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 综上，依据《中华人民共和国行政法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由柳河县环境保护局负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙海波 审判员  纪 纲 审判员  孙艳玲 二〇一九年八月十二日 书记员  赵慧博