浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终1047号 上诉人（原审原告）张君慧，女，1982年2月3日出生，汉族，住温岭市。 委托代理人孔美玲（系上诉人之夫），1982年2月6日出生，汉族，住址同上。 委托代理人张昌林（系上诉人之父），1956年7月15日出生，汉族，住址同上。 被上诉人（原审被告）温岭市人民政府，住所地温岭市太平街道人民东路**。 法定代表人王宗明，市长。 委托代理人颜伟斌，温岭市人民政府太平街道办事处工作人员。 委托代理人江鑫，浙江台温律师事务所律师。 张君慧诉温岭市人民政府（以下简称温岭市政府）补偿安置行政协议一案，台州市中级人民法院于2019年5月28日作出(2019)浙10行初85号行政裁定。张君慧不服，向本院提起上诉。本院于2019年6月18日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年8月15日组织双方当事人进行了调查。本案现已审理终结。 原审裁定载明：原告张君慧起诉称，原告家住太平街道××6队，为配合被告的旧城改造工程，在2016年9月27日与被告签订了协议书。原告履行了职责，在2016年11月25日拆迁房屋搬迁腾空验收合格。按温政发（2016）32号文件第九条第一款，原告家完全符合建房条件。按合同（编号6-3）第五条原告建房也是合法的。但在2019年3月7日，被告寄送通知书载明：“我单位认为你户在签订拆迁协议、房屋腾空、抽签安置中存在欺骗行为，将解除你户的拆迁协议并依法注销你户已安置的宅基地，现通知你户立即停止房屋建设。”原告于2019年3月18日向温岭市政府申请对该通知进行行政复议。现收到温府复（2019）39号行政复议告知书，决定不予受理，原告只得提起诉讼。案涉协议签订时，被告明知原告与妹妹张丹君户口是独立的，房屋也是独立的，被告叫原告把全部房产证交与审核。原告产权是一间，在协议书中写成二间，是被告的责任，与原告无关。被告通知停止房屋建设没有法律依据，剥夺了原告的居住权。综上，请求依法判令被告在2019年3月7日作出的单方解除拆迁协议行政行为违法，本案诉讼费由被告承担。 原审法院认为，本案涉及集体土地征收及地上建筑物拆迁补偿。温岭市政府于2016年5月12日作出的《温岭市城中村改造一期房屋拆迁补偿方案》第二条规定，“市国土资源局为集体土地上房屋拆迁主管部门。市住房和城乡建设规划局为国有土地上房屋征收部门。温岭市旧城改造建设办公室为太平街道范围内城中村改造的房屋拆迁实施单位，······具体承担城中村改造区块内的建筑物、构建物和其他附属物的拆迁补偿工作”，结合温岭市自然资源和规划局于2019年5月5日出具的证明，可以认定温岭市自然资源和规划局委托温岭市旧城改造建设办公室实施对原告张君慧户的拆迁补偿安置行为。温岭市旧城改造建设办公室与原告张君慧签订涉案《太平街道屏下村房屋拆迁协议书》以及于2019年3月7日作出将解除上述拆迁协议的通知行为，其法律后果应由委托机关温岭市自然资源和规划局承担。因此，温岭市政府不是本案适格被告。经本院释明，原告张君慧不愿变更被告。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告张君慧的起诉。 张君慧上诉称：一、公证的协议书中甲方拆迁单位一栏盖章的是温岭市旧城改造建设办公室，协议书也是由温岭市旧城改造建设办公室与张君慧签订；房屋拆迁搬迁腾空验收合格证中验收方为温岭市旧城改造建设办公室，并加盖了该单位公章；通知书中也有温岭市旧城改造建设办公室的公章。以上三份证据足以确认温岭市政府是被告。温岭市政府在庭询谈话中递交的温岭市自然资源和规划局2019年5月5日的证明是无效的。在协议书、验收合格证、通知书中均未见温岭市旧城改造建设办公室受温岭市自然资源和规划局委托的内容，也未见温岭市自然资源和规划局的公章和委托书。因此，委托之说是不成立的。假如温岭市旧城改造建设办公室是受委托来签订协议书，通知书上应加盖温岭市自然资源和规划局的公章。温岭市政府是上级，温岭市自然资源和规划局是下级，只有上级发文件给下级办事的，不可能下级委托上级办事，委托之说不能成立。从《通知》的内容也看不出温岭市旧城改造建设办公室签订涉案协议系受温岭市自然资源和规划局的委托。温岭市旧城改造建设办公室还在《补充通知》中提到“我单位通知国土部门停办你户的建房审批手续”，由此说明温岭市旧城改造建设办公室就是温岭市政府的办公室，是温岭市自然资源和规划局的上级，不存在温岭市政府的办公室受下级温岭市自然资源和规划局委托的问题。原审裁定认为温岭市旧城改造建设办公室为太平街道范围内城中村改造的房屋拆迁实施单位，不是委托单位，所造成的后果由实施单位负责。在整个拆迁过程中，上诉人收到的材料加盖的都是温岭市旧城改造建设办公室的公章，温岭市政府是本案的被告，上诉人不同意变更被告。原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定作出裁定，适用法律错误。请求认定温岭市政府具有被告主体资格，确认温岭市政府2019年3月7日作出的单方解除拆迁协议的行为违法。 温岭市政府答辩称：原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。本案涉及集体土地征收及地上建筑物拆迁补偿。答辩人于2016年5月12日作出的《温岭市城中村改造一期房屋拆迁补偿方案》第二条中规定，“市国土资源局为集体土地上房屋拆迁主管部门。市住房和城乡建设规划局为国有土地上房屋征收部门。温岭市旧城改造建设办公室为太平街道范围内城中村改造的房屋拆迁实施单位，······具体承担城中村改造区块内的建筑物、构建物和其他附属物的拆迁补偿工作”。故温岭市旧城改造建设办公室与上诉人签订《太平街道屏下村房屋拆迁协议书》以及通知上诉人解除协议均是受温岭市国土资源局(即现在的温岭市自然资源和规划局)委托而为，温岭市自然资源和规划局也于2019年5月5日出具了一份证明，可证明是温岭市自然资源和规划局委托温岭市旧城改造建设办公室对上诉人进行拆迁补偿安置，该法律后果应由温岭市自然资源和规划局承担，与答辩人无关，答辩人不是本案的适格主体。请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。 本院认为，本案的审理重点是温岭市政府是否系适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”涉案《太平街道屏下村房屋拆迁协议书》属于因温岭市城中村改造需要而签订的集体土地上房屋的拆迁补偿协议，由温岭市旧城改造建设办公室与上诉人张君慧签订，解除该协议的《通知》以及之后的《补充通知》也均由温岭市旧城改造建设办公室盖章出具，该办公室不具有独立对外承担法律责任的能力。根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的规定精神，市、县级人民政府或其指定的土地管理部门具有因集体土地征收而对该土地上附着物包括房屋的权利人进行补偿的法定职责。被上诉人温岭市政府发布的《温岭市城中村改造一期房屋拆迁补偿方案》第二条规定原温岭市国土资源局（现为温岭市自然资源和规划局）为集体土地上房屋拆迁主管部门，其中，对温岭市城中村改造一期区块中太平街道范围内建筑物、构建物和其他附属物的拆迁补偿工作，由温岭市旧城改造建设办公室作为实施单位予以承担。根据上述规定，涉案温岭市太平街道区块集体土地上房屋的拆迁补偿职责主体为温岭市国土资源局，其和实施单位温岭市旧城改造建设办公室之间就该区块的城中村改造拆迁补偿工作形成委托关系。温岭市自然资源和规划局在一审中也出具《证明》承认涉案《太平街道屏下村房屋拆迁协议书》的签订等行为均系其委托温岭市旧城改造建设办公室作出。故原审法院认为“温岭市旧城改造建设办公室与张君慧签订涉案协议以及解除该协议的通知行为，其法律后果应由委托机关温岭市自然资源和规划局承担，温岭市政府不是本案适格被告”，并无不当。上诉人经原审法院释明拒绝变更被告，原审法院据此驳回其起诉，符合《最高人民法院关于适用 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  车勇进 审判员  吕柏超 审判员  马良骥 二〇一九年八月二十七日 书记员  韦若莎