湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终895号上诉人（原审被告）：平江县人民政府。住所地：平江县城关镇南街**。法定代表人：黄伟雄，该县县长。委托代理人：赵宏，平江县国土资源局工作人员。委托代理人：李律己，湖南湘杰律师事务所律师。上诉人（原审第三人）：平江县三阳乡人民政府。负责人：李俊杰，该乡乡长。委托代理人：袁幼芳，湖南湘杰律师事务所律师。上诉人（原审第三人）：平江县三阳乡清水中学。法定代表人：欧宇求，该中学校长。委托代理人：郑明，湖南湘杰律师事务所律师。原审被告：岳阳市人民政府。。住所地：岳阳市岳阳楼区金鹗中路**法定代表人：李爱武，该市市长。委托代理人：王强，岳阳市司法局工作人员。委托代理人：姚华平，岳阳市司法局工作人员。被上诉人（原审原告）：平江县三阳乡清安村新联组。负责人：凌德明，组长。委托代理人：余春林，平江县启明法律服务所法律工作者。委托代理人：欧阳德良，平江县启明法律服务所法律工作者。平江县三阳乡清安村新联组（以下简称新联组）诉平江县人民政府土地行政裁决及岳阳市人民政府行政复议决定一案，平江县人民政府、原审第三人平江县三阳乡人民政府和平江县三阳乡清水中学（以下简称清水中学）不服湖南省岳阳市中级人民法院（2018）湘06行初155号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。原审查明：老虎山座落于新联组附近。1958年，当时的平江县清水公社（现三阳乡）组织劳力对该山进行平整并开发成茶园。1965年，清水公社制作的该公社基本情况表载明，茶园队（即新联组）有茶叶面积80亩，其中20亩为原有，60亩为新增。1969年，清水公社在此茶园地上新建成清水中学，该中学建设并未占用全部茶园地，中学北向仍留有部分茶园地，此即本案争议土地。1982年，平江县人民政府要求对全县中小学房地产核发使用权证，1982年5月28日，平江县人民政府向清水中学颁发校产字第01号《中小学房地产使用权证》，将清水中学北向茶园连用校舍的使用权一并确权给清水中学。1983年，清水乡人民政府将本案争议土地承包给陈勃生经营，承包经营期至1992年止。1992年，清水中学就其北向花园7750平方米土地申请建设用地使用登记，平江县人民政府于1992年8月向清水中学颁发了平集用字第010402B号《集体土地建设用地使用证》，将该7750平方米土地使用权确权给清水中学。1992年陈勃生承包期满后，本案争议土地上的茶园渐渐退化，至2010年已灌木丛生。2010年全国林权制度改革时，本案争议土地周围的平江县三阳乡清安村新联组、桃花组、吴洲组就本案争议土地申请颁发《林权证》，当年平江县人民政府向上述三个村民组各颁发了一个《林权证》。2012年，平江县人民政府发现2010年向上述三个村民组各颁发的《林权证》存在错误，遂注销了上述三个《林权证》。2016年，本案新联组就本案争议土地的权属向平江县人民政府申请确权，平江县人民政府于2017年4月25日作出平政土处决字[2017]01号《土地权属争议处理决定书》，将本案争议土地所有权确权给三阳乡农民集体。新联组不服，向原审法院提起行政诉讼，因遗漏了当事人及本案依法需经行政复议后才能提起行政诉讼等原因，新联组曾撤诉。2018年7月30日，岳阳市人民政府作出岳政复决字[2018]42号《行政复议决定书》，维持了平江县人民政府作出的平政土处决字[2017]第01号《土地权属争议处理决定书》，之后，新联组提起本案行政诉讼，请求：1.判决撤销平江县人民政府作出的平政土处决字[2017]第01号《土地权属争议处理决定书》；2.撤销岳阳市人民政府作出的岳政复决字[2018]42号《行政复议决定书》；3.由平江县人民政府在本判决生效后六个月内重新作出土地权属确权决定。原审认为：平江县人民政府1992年向清水中学颁发《集体土地建设用地使用证》，将本案争议集体土地作为建设用地并把建设用地使用权确权给清水中学，未对争议土地的所有权确权。2010年全国林权制度改革时，平江县人民政府虽将本案争议土地的所有权确权给土地周围的新联组、桃花组、吴洲组，颁发了三个《林权证》，但2012年平江县人民政府又将上述三个《林权证》予以了注销。故至目前为止，本案争议土地实际上没有一个生效的所有权确权凭证。平江县人民政府系根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条、第二十四条确定本案争议土地所有权，该《规定》第二十四条规定：“……经依法批准的乡（镇）、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地，分别属于乡（镇）、村农民集体所有。”第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；……”平江县人民政府认为清水中学系三阳乡公益事业单位，本案争议土地的使用权1992年登记在清水中学名下，该土地所有权××为三阳乡农民集体所有。另外，三阳乡农民集体连续使用争议土地已满二十年，该土地所有权××××三阳乡农民集体所有。上述《规定》将确定土地所有权与土地实际使用联系起来，因此，本案争议土地的实际使用情况方面的证据为本案主要证据。关于本案争议土地的实际使用情况，原告新联组诉称1992年以前由三阳乡人民政府使用管理，1992年以后至今，虽然土地使用权登记在清水中学名下，但实际上是处于荒废状态，清水中学根本没有使用该土地，三阳乡人民政府也没有实际使用该土地，故不能依据上述《规定》确定土地的所有权××三阳乡农民集体所有。证人凌某证实本案争议土地自陈勃生承包期满后就无人管理，闲置至今。平江县人民政府在答辩状中亦自认本案争议土地茶园2010年退化灌木丛生。虽然被告辩称1992年以后争议土地作为清水中学勤工俭学基地由该中学使用至今，但未提供相应证据证实此事实。清水中学自身未到庭参加诉讼，没有说明其是否实际使用了本案争议土地。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……”由于被告未提交充足证据证明清水中学或三阳乡农民集体一直在实际使用本案争议土地，故平江县人民政府依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》作出平政土处决字［2017］第01号《土地权属争议处理决定书》和岳阳市人民政府作出岳政复决字［2018］42号《行政复议决定书》主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项规定，判决：一、撤销平江县人民政府作出的平政土处决字［2017］第01号《土地权属争议处理决定书》。二、撤销岳阳市人民政府作出的岳政复决字［2018］42号《行政复议决定书》。三、由平江县人民政府在本判决生效后六个月内重新作出土地权属确权决定。本案原审案件受理费50元，由平江县人民政府、岳阳市人民政府负担。平江县人民政府上诉称：1.原审判决认定事实不清。1982年争议地登记在清水中学名下办理了房地产登记，根据当时的政策，争议地所有权已登记在清水公社集体名下。原审认为，“未对争议土地的所有权确权”属认定事实不清。原审认定，三阳乡人民政府没有实际使用该土地，属认定事实不清。根据土地利用现状分类国家标准，争议地是园地，不是耕地,不适用土地管理法第三十七条的规定，原审没有查明争议地用途，认定事实不清。2.原审法院适用法律错误。清水中学为三阳乡人民政府所属公益事业单位，原审法院应适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十四条的规定，原审法院没有适用该条规定，属适用法律错误。综上，请求撤销原审判决，维持平江县人民政府作出的平政土处决字[2017]第01号《土地权属争议处理决定书》平江县三阳乡人民政府上诉称：1.原审判决事实认定不清。争议地位于现水中学北向茶园（老虎山），其四至为：东抵清水乡茶园；南抵（1）清水中学后面小路（2）桃花组屋场；西抵桃花组山林；北抵桃花组山林（以山脊为界），总面积17040平方米。该地块1958年由原清水乡政府（后并入三阳乡人民政府）组织开发种植茶树形成茶园，由清水乡政府管理使用。1969年原清水乡政府决定在争议地南向建清水中学，1982年争议地登记在清水中学名下。1992年后争议地作为清水中学勤工俭学基地管理使用，并办理了土地使用权证。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条、第二十四条的规定，争议地应为三阳乡农民集体所有，平江县人民政府作出的平政土处决字[2017]第01号《土地权属争议处理决定书》正确。原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原判，驳回新联组的诉讼请求。清水中学上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原判，驳回新联组的诉讼请求。岳阳市人民政府陈述称：1.争议地由清水乡政府开发并一直由其经营、管理，事实清楚。2.平江县人民政府决定争议地为三阳乡农民集体所有，适用法律正确。3.本案原审判决没有适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条、第二十四条的规定，属适用法律错误。请求撤销原判，驳回新联组的诉讼请求。新联组口头答辩称：第一，争议地是被上诉人集体所有是事实，1958年清水公社组织劳力开发茶园，茶园使用的土地是被上诉人的集体土地，茶园建成后，清水公社只享有使用权，上诉人称当时政策土地使用权人就是所有人，没有证据证明。第二，争议土地为被上诉人使用，清水中学无使用依据。第三，上诉人适用法律错误。清水公社使用了争议地，争议地所有权就归乡集体，没有法律依据。综上。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院维持原审判决。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。本院查明：平江县人民政府作出的平政土处决字[2017]第01号《土地权属争议处理决定书》中，土地权属争议处理申请人是新联组，被申请人为平江县三阳乡人民政府，第三人为平江县三阳乡清安村民委员会、平江县三阳乡清安村桃花小组、平江县三阳乡清水中学。岳阳市人民政府作出的岳政复决字[2018]42号《行政复议决定书》中，复议申请人是新联组，被申请人为平江县人民政府，第三人为平江县三阳乡人民政府、平江县三阳乡清安村民委员会、平江县三阳乡清安村桃花小组、平江县三阳乡清水中学。平江县三阳乡清安村民委员会、平江县三阳乡清安村桃花小组参与了被诉行政行为作出机关对涉案土地权属争议的处理。上述处理决定和复议决定确定的争议地四至范围为，东抵原清水乡茶园；南抵（1）清水中学后面小路（2）桃花组屋场；西抵桃花组山林；北抵桃花组山林（以山脊为界）。1982年5月28日，平江县人民政府向清水中学颁发校产字第01号《中小学房地产使用权证》中登记了茶园一块，座落在桃花组。平江县三阳乡清安村桃花小组认为其对争议地享有权利。原审法院没有通知平江县三阳乡清安村民委员会、平江县三阳乡清安村桃花小组参加本案的诉讼。本院认为：本案中，被诉的平江县人民政府作出的平政土处决字[2017]第01号《土地权属争议处理决定书》和岳阳市人民政府作出的岳政复决字[2018]42号《行政复议决定书》，均将平江县三阳乡清安村民委员会、平江县三阳乡清安村桃花小组列为利害关系人，且争议地四至中，除东至外，西至、南至、北至均涉及平江县三阳乡清安村桃花小组，且平江县三阳乡清安村桃花小组对争议地主张权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”平江县三阳乡清安村民委员会、平江县三阳乡清安村桃花小组均为被诉行政行为的利害关系人，本案的处理对其权利义务有直接的影响。原审法院没有通知平江县三阳乡清安村民委员会、平江县三阳乡清安村桃花组参加本案的诉讼，不符合上述法律规定，属遗漏必须参加诉讼的当事人。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下：一、撤销湖南省岳阳市中级人民法院（2018）湘06行初155号行政判决；二、本案发回湖南省岳阳市中级人民法院重审。审判长  张少波审判员  赫荣生审判员  余旭东二〇一九年八月八日法官助理刘柯岑书记员刘威附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。……