浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行申402号再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴颖朝，男，1989年7月10日出生，汉族，住温岭市。被申请人（一审被告、二审被上诉人）温岭市自然资源和规划局，住所地温岭市太平街道东门北路235号。法定代表人陈云峰，局长。委托代理人沈心淮，浙江红大律师事务所律师。委托代理人葛文咸，浙江红大律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）温岭市人民政府，住所地温岭市太平街道人民东路258号。法定代表人王宗明，市长。再审申请人吴颖朝因诉被申请人温岭市自然资源和规划局（原温岭市国土资源局）、温岭市人民政府土地行政处罚及行政复议一案，不服台州市中级人民法院（2018）浙10行终317号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。再审申请人吴颖朝申请再审称：原审判决认定事实不清、证据不足，法律适用错误，应予改判。具体理由如下：一、原温岭市国土资源局（以下简称原温岭市国土局）作出的（温土资罚[2018]19号）《国土资源违法案件行政处罚决定书》适用法律错误。原温岭市国土局依据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款以及第四十四条第一款的规定认定吴颖朝未经批准非法占用土地，法律适用错误。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产；第二，根据《土地利用现状分类》可知，经营性养殖的畜禽舍被划分为设施农用地，也就是说，吴颖朝在农村集体土地进行养殖生产活动，未改变农用地用途，无需办理农用地转用审批手续，不存在未经审批从事建设活动的情形；第三，根据国土资发（2014）127号《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第一项规定规模化养殖中畜禽舍属于设施农用地，第二项规定设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。根据上述规定，原温岭市国土局在涉案行政处罚决定中认定吴颖朝未经审批即动工建设的违法事实存在法律适用错误。二、原温岭市国土局未证明吴颖朝动工建设时涉案地块的规划状态为基本农田。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条，被申请人应在法定期限内向法庭提供据以作出具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。原温岭市国土局并未出具相应的规划文件证明上述内容，仅有“温岭市国土资源局新河分局”出具的《地类确认证明》，该“温岭市国土资源局新河分局”系原温岭市国土局的派出机构，从主体及法律责任承担角度看，可以认定该《地类确认证明》系原温岭市国土局自己出具以证明自己行为的合法性，不能作为认定其行政行为合法、事实认定正确的有效证据。故原温岭市国土局未能证明吴颖朝在动工建设时涉案地块的规划为基本农田，应依法承担不利的法律后果。另外，根据《基本农田保护条例》第十一条第二款的规定，划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立保护标志，予以公告，由县级人民政府土地行政主管部门建立档案，并抄送同级农业行政主管部门。任何单位和个人不得破坏或者擅自改变基本农田保护区的保护标志。本案中，吴颖朝自建设养殖场至今未见基本农田保护标志，且当地镇政府向吴颖朝出具了相应证明，证明涉案地块可以进行养殖，证明涉案地块在吴颖朝动工建设之时不属于基本农田保护区。三、原审法院对吴颖朝提交的温岭市新河镇人民政府出具的涉案地块属于非禁养区的证明的认定无法律依据。二审法院认为上述证明系基于养殖污染防治作出，而不是对土地情况的证明，没有法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》及《基本农田保护条例》的规定，基本农田不可进行养殖生产，而吴颖朝在案涉地块进行养殖工作前，当地镇政府明确同意进行养殖并出具了此地为非禁养区的证明。对此关键证据，一、二审法院均未依法作出认定。根据行政行为诚实信用原则，吴颖朝在此地建设养殖场系新河镇政府及当地村委指导、安排下进行的，且政府机关均未履行基本农田保护职责，却只对吴颖朝作出如此严厉行政处罚，不符合诚实信用及合理行政原则。综上，原温岭市国土局作出的行政处罚决定存在事实认定、法律适用错误，应依法撤销。温岭市人民政府作出的复议决定存在事实认定错误，应予以撤销，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条规定申请再审。被申请人温岭市自然资源和规划局未提交书面意见。被申请人温岭市人民政府提交意见称：原审认定事实清楚，证据充分。吴颖朝于2015年7月间，在温岭市××后村基本农田保护区内建造养殖场，并已建成二幢一层砖墙建筑物等设施，占地面积578.5平方米。该违法事实经原温岭市国土局对吴颖朝的询问笔录、现场照片、现场勘测笔录、现场勘测图、地类确认证明、遥感影像图、规划局部图、现状局部图等证据证实，其未经批准占用土地行为依法应予处罚，原温岭市国土局在立案后，经询问、现场勘测等调查取证程序，在作出被诉行政处罚前依法履行告知义务，该处罚程序合法。温岭市政府作出温府复[2018]80号行政复议决定维持原温岭市国土局作出的处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求驳回吴颖朝的再审申请。经审理查明，根据中共温岭市委文件（温市委发[2019]4号）《温岭市机构改革方案》，将市国土资源局等部门的职责整合，组建市自然资源和规划局，作为市政府工作部门，故本案被申请人由原温岭市国土局变更为温岭市自然资源和规划局。本院经审查，针对吴颖朝提出的再审申请理由分析如下：首先，关于吴颖朝用于养殖场建设的地块是否属于基本农田保护区问题。根据原温岭市国土局一审提交的现场勘测图、地类确认证明、遥感影像图、规划局部图、现状局部图等证据，可以认定依据2006-2020年新河镇土地利用总体规划，案涉土地属于基本农田保护区。吴颖朝申请再审认为《地类确认证明》系原温岭市国土局自行出具的证明，不应具备证明效力。该《地类确认证明》系原温岭市国土局在调查案涉违法用地行为时向当地土地行政管理部门调取的证明，有两名行政机关工作人员经手，负责人签字并盖公章，真实性应予确认。况原审法院并未仅依据该证明认定案涉土地属于基本农田保护区，而是进一步结合了遥感影像图、规划局部图、现状局部图等证据后进行认定，因此原审认定案涉土地系基本农田有充分的事实依据。吴颖朝提出案涉土地原系垃圾场，即便其陈述属实，也仅能表明系案涉土地之前的现实呈现用途，而非规划法定用途，不能以土地现实状况来否定土地使用控制规划。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条第三款规定：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”根据《基本农田保护条例》第三十条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用基本农田的，应从重给予处罚。因此，原温岭市国土局针对吴颖朝非法占用基本农田建设养殖场的行为进行处罚，有相应的事实和法律依据。吴颖朝提出其建设养殖场属于设施农用地，未改变农用地性质。然依据《基本农田保护条例》第二条规定：“基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。”故规划确定为基本农田的，即不得进行非法占用。本案中，吴颖朝占用耕地进行养殖场建设的事实明确，不论其行为是否改变案涉土地农用地性质，均不影响其未经批准占用基本农田的情形的认定。至于案涉处罚决定书适用的法律条文问题，一审判决已经明确指出“处罚决定认为原告违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定的理由不当”，并无不妥。最后，关于当地镇政府以及村委会出具的证明。新河镇人民政府于2015年7月10日出具了案涉地区为非禁养区的《证明》。新河镇屿后村村民委员会也出具了同意养猪的《证明》，然前述证明仅表明当地村委会以及镇政府的意见，并不能据此否定2006-2020年新河镇土地利用总体规划中案涉土地属于基本农田保护区的事实，吴颖朝据以抗辩案涉处罚决定的合法性，缺乏法律依据，不能予以支持。综上，吴颖朝的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回吴颖朝的再审申请。（此页无正文）审判长 沈 妙审判员 黄金富审判员 夏祖银二〇一九年八月十九日书记员 朱胤佐