广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终126号 上诉人（一审原告）荔浦市大塘镇大塘社区义敢屯第6村民小组。 诉讼代表人朱克贵，该村民小组组长。 委托代理人余悦干，女，壮族，1984年7月29日出生，住荔浦市。 委托代理人余荣信，男，壮族，1956年8月26日出生，住荔浦市。 被上诉人（一审被告）荔浦市人民政府。住所地荔浦市荔城镇滨江路6号。 法定代表人李玉清，该市市长。 委托代理人李荣双，该市调处办工作人员。 委托代理人张永宾，广西华桂律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）桂林市人民政府。住所地桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人秦春成，该市市长。 委托代理人秦斌，该市法制办工作人员。 一审第三人荔浦市大塘镇大塘社区小勃屯第1村民小组。 诉讼代表人廖承志，该村民小组组长。 一审第三人荔浦市大塘镇大塘社区小勃屯第2村民小组。 诉讼代表人廖承强，该村民小组组长。 一审第三人荔浦市大塘镇大塘社区小勃屯第3村民小组。 诉讼代表人韦庆木，该村民小组组长。 一审第三人荔浦市大塘镇大塘社区小勃屯第4村民小组。 诉讼代表人蒙文林，该村民小组组长。 上列四位一审第三人共同委托代理人廖承强，男，1971年10月9日出生，汉族，住荔浦市。 上诉人荔浦市大塘镇大塘社区义敢屯第6村民小组（以下简称义敢屯6组）与被上诉人荔浦市人民政府（以下简称荔浦市政府）、桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）及一审第三人荔浦市大塘镇大塘社区小勃屯第1、2、3、4村民小组（以下简称小勃屯1-4组）土地行政裁决及行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2018）桂03行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明：义敢屯6组与小勃屯1-4组争执的土地，位于小勃屯背，称为小勃村背岭，又称六宁岭，小勃屯1-4组称为牛坪岭，争议范围：东以岭脚路为界与广场（地名）相邻，南以大路为界与小勃村的旱田、房屋、岭地相邻，西以冲为界，依次是与小冲小勃村冲田、大莫李家岭相邻，北与云村屯岭相邻以软坳的分界竹为界（即从小勃村廖承模水泥屋北面起到分界处125米），争议的面积约20亩，地面附着物有房屋、三栏、水池、竹子、零星果树、祖坟等。争议双方均无有效证据证明争执地在解放后土地改革、合作化、大包干、四固定及落实生产责任制之前归其所有。生效的（2013）荔行初字第12号行政判决查明，争执地上有义敢屯6组村民的祖坟，其村民每年到争执上祭祖扫墓。小勃屯1-4组村民有在争执地上放牧、种植作物、种植湿地松、采割松脂等管理行为。自上世纪八十年代，小勃屯1-4组部分村民在争执地建住房及三栏等设施，并在其房屋前后种植有果树等林木，有些村民已取得有《集体土地建设使用证》。在落实“林业三定”时，义敢屯6组将争执地承包给其村民余荣新、余玉林两户使用，该农户领取了《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》，该证与荔浦市大塘镇政府留存的《社员自留山、承包责任山使用证登记表》所登记相关联项一致，其记载的“小勃村背”项与争执地四至范围相符。 2010年8月，因国家征收部分争执地建设阳鹿高速公路，引发本案权属纠纷。小勃屯1-4组遂提出确权申请，原荔浦县政府于2011年11月2日作出荔政处[2011]37号处理决定，后因部分事实尚未查明，2012年4月12日荔浦县政府作出荔政处[2012]5号决定，撤销了荔政处[2011]37号处理决定书。2013年3月6日荔浦县政府作出了荔政处[2013]13号处理决定，义敢屯6组不服，申请行政复议，2013年5月15日，桂林市政府作出了市政复决定字[2013]79号复议决定，撤销荔政处[2013]13号处理决定，小勃屯1-4组不服，诉至荔浦县人民法院，该院于2013年12月29日作出（2013）荔行初字第12号行政判决，对本案争执地的部分事实及证据材料作出了认定，维持了市政复决定字[2013]79号行政复议决定，该判决已经生效。后荔浦县政府重新调处，于2016年6月14日作出荔政处[2016]13号处理决定（以下简称13号处理决定）。义敢屯6组不服申请复议，桂林市政府于2018年1月29日作出市政复决字[2018]17号行政复议决定（以下简称17号复议决定）。义敢屯6组不服，向一审法院提起行政诉讼。请求：1、撤销荔浦市政府作出的13号处理决定中的“在争议地范围内，以廖克龙、廖克勇屋面前（即西面）的水池及电线杆边的高基为分界线，在此分界线东面的土地及林木归申请人小勃屯1-4组集体所有”；撤销桂林市政府作出的17号复议决定；2、本案的诉讼费用由荔浦县政府、桂林市政府负担。 一审法院认为，本案的争议焦点是被诉处理决定和复议决定认定的事实是否清楚，证据是否充分，实体处理是否正确。 第一，义敢屯6组村民持有的《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》是属于何种确权依据的问题。该证经荔浦市政府调查核实，与大塘镇人民政府留存的《社员自留山、承包责任山使用证登记表》相一致，并且与争执地四至界限相符，荔浦县人民法院(2013)荔行初字第12号行政判决亦认定该证是义敢屯6组村民管理使用争执地的有效凭证。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料：（二）权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证”的规定，该证系义敢屯6组管理使用争议的土地的有关凭证，可以作为确定本案权属的参考证据资料，而不是可以直接确定争执地归属的所有权权属凭证。被诉处理决定和复议决定对该证均予以认可，并作为作出行政行为的参考依据。因此，荔浦市政府与桂林市政府认定该事实清楚，并无不当。 第二、荔浦市政府认定小勃屯1-4组对争执地的管业事实认定是否清楚，证据是否充分。首先，生效的（2013）荔行初字第12号行政判决认定，小勃屯1-4组村民有在争执地上放牧、种植作物、种植湿地松、采割松脂等管理行为。其次，经过勘验调查，第三人村民在争执地上建设有住房及三栏等设施，并在其房屋前后种植有果树等林木，双方当事人均予以确认该事实并在勘验笔录上签字。经现场核对，虽然小勃屯1-4组部分村民提供的《集体土地建设使用权证》载明的房屋不在争执地范围内，但小勃屯1-4组村民在争执地上确实建有住房及三栏等设施，并在房前屋后种植有果树等林木，且小勃屯1-4组村民在争执地上建设的部分房屋已取得了《集体土地建设使用权证》。因此，被诉处理决定及复议决定认定小勃屯1-4组对争执地有管业的事实清楚。 第三、荔浦市政府作出的行政处理决定实体处理是否正确。义敢屯6组村民余荣新、余玉林虽然对争执地持有《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》，但长期以来，小勃屯1-4组村民在争执地上种植果树林木，建造房屋、三栏等设施，对争执地的管业事实清楚。政府征用争执地部分土地以前，义敢屯6组未对小勃屯1-4组村民利用、管理争执地的行为提出异议。荔浦市政府综合考量以上事实，在争议双方都没有争执地权属凭证的情况下，采纳了义敢屯6组的使用权证和小勃屯1-4组的管业事实，作为确定权属的参考证据材料，并依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定的“三个有利于”原则，将小勃屯1-4组村民建房所占土地及其房前屋后种植农作物、林木的土地确权归小勃屯1-4组集体所有，将其余土地确权归义敢屯6组集体所有，实体处理得当，符合法律的规定。 综上所述，被诉处理决定及复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，该院予以支持。义敢屯6组的诉讼请求无事实和法律依据，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回义敢屯6组的诉讼请求。本案受理费50元,由义敢屯6组负担。 义敢屯6组称：1.义敢屯6组村民持有的《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》属“林业三定”证，依法应当作为确权依据，而非参考证据。2.荔浦市政府认定小勃屯1-4组自七十年代开始就在争议地种植农作物和果树与事实不符。在九十年代前，争议地被小勃屯1-4组称为“光头岭”，因为岭上未种植任何树木。小勃屯1-4组村民廖承海和廖克勇在争议地权属未解决的情况下，就擅自于2011年4月开始不断在争议地上筑起围墙，在房子周围种桂花树，廖克勇还于2017年春在自己房子周围开垦大片荒地种植果树，改变了争议地现场情况，违反了《林木林地权属争议处理办法》的相关规定，其管业事实不应得到认定。故请求：1.撤销一审判决，撤销荔浦市政府作出的13号处理决定及17号复议决定第一项“在争议地范围内，以廖克龙、廖克勇屋面前（即西面）的水池及电线杆边的高基为分界线，在此分界线东面的土地及林木归申请人小勃屯1-4组集体所有”及第二项“除廖承模屋以外”；2.一、二审诉讼费用由荔浦市政府、桂林市政府负担。 荔浦市政府辩称：1.义敢屯6组村民持有的《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》是其集体成员管理使用土地、林木的依据，仅是确权的参考凭证，而非可以直接作为确权依据的林权证。而小勃屯1-4组虽提供了《荔浦县山权林权证》复印件,但未能提供原件进行核实。据此可以认定争议双方均无合法有效的所有权证据。2.13号处理决定认定小勃屯1-4组对争议地的管业事实是正确的。荔浦市政府在进行现场勘查时，可以看到有小勃屯1-4组村民所种植的竹子、板粟树、杨梅等树木，还有其村民建好的房屋、三栏、水池等，结合对争议双方的村民代表等知情人的询问笔录等证据，可以认定义敢屯6组村民虽然对争议地取得了承包证，但并未实际管理使用过争议地，而小勃屯1-4组则在对争议地有实际的管业事实。3.荔浦市政府根据双方的管业事实和依据，在调解无果的情况下，依据“三个有利于”的原则，作出13号处理决定，事实清楚，证据充分。请求驳回上诉，维持原判。 桂林市政府辩称，小勃屯1-4组提供的《荔浦县山权林权证》为复印件,未能提供原件进行核实，而义敢屯6组村民余荣新持有的《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》则为义敢屯6组管理使用争执地的有效凭证。小勃屯1-4组部分村民在争议地上持有相关《集体土地建设用地使用证》，且在争议地建住房及三栏等设施和果树，管业事实清楚。在双方当事人均无合法有效的权属凭证证明争议地属其所有的情况下，荔浦市政府依据双方当事人对争议地的管业事实及“三个有利于”的原则，作出13号处理决定，符合客观事实及法律规定。请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人小勃屯1-4组述称，义敢屯6组对争议地并无相应证据证明其对争议地享有所有权。争议地在小勃屯××组××村屯旁边，在落实生产责任制前作放牛场使用，在落实生产责任制后则由小勃屯1-4组的村民陆续到争议地种植各类植物及建房，一审法院到现场勘查时仍可以看到争议地内所建的房屋、三栏及水池等设施，竹子、板粟、杨梅等树木亦为小勃屯1-4组村民所种植。而义敢屯6组村民虽私自填报承包证，但却从未真正管理使用争议地。请求驳回上诉，维持原判。 本院在二审中依法对当事人进行了询问。本院对一审查明的事实及认定的证据予以确认。 二审另查明，经上级政府批复，2018年7月，荔浦县人民政府更名为“荔浦市人民政府”。 根据各方当事人的诉辩意见，归纳本案的争议焦点为：荔浦市政府作出的13号处理决定和桂林市政府作出的17号复议决定是否合法。 本院认为：行政机关作出具体行政行为应当认定事实清楚，证据充分，程序合法。荔浦市政府受理本案的确权申请后，经立案、实地勘查、调查询问、调解、集体讨论等程序，作出涉案的13号处理决定，程序合法。桂林市政府受理复议申请后，经立案受理、书面审查等程序，作出17号复议决定，程序合法。本案诉讼中，义敢屯6组及小勃屯1-4组均未能提交对争议地享有所有权的直接证据。义敢屯6组提供的《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》仅为其管理使用争议林地的凭证，而不是证明权属的直接依据，荔浦市政府认定上述证据属于《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第（二）项所规定的确权参考依据，并无不当。而小勃屯1-4组村民长期以来在争议地种植果树林木，建造房屋、三栏等设施，部分村民在争议地上取得了《集体土地建设用地使用证》，荔浦市政府根据上述事实及对相关知情人所作的询问笔录，认定小勃屯1-4组对争议地亦有相应的管理事实，符合本案的客观实际。荔浦市政府根据双方当事人所持有的相关证据及管业事实，依据“三个有利于”的原则，作出了涉案的13号处理决定，将小勃屯1-4组村民建房所占土地及其房前屋后种植农作物、林木的土地确权归小勃屯1-4组集体所有，将其余土地确权归义敢屯6组集体所有，兼顾了各方利益，该处理结果实体处理得当，符合客观事实及法律规定，应予维持。桂林市政府作出的17号复议决定维持该处理决定正确，亦应维持。 综上，义敢屯6组提出的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人荔浦市大塘镇大塘社区义敢屯第6村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 辉 审 判 员  熊 梅 审 判 员  蒋新江 二〇一九年八月一日 法官助理  彭绍征 书 记 员  陈品涵