广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终650号上诉人（原审第三人）：赵维玉，女，汉族，住广东省湛江市赤坎区,上诉人（原审第三人）：赵维淑，女，汉族，住广东省廉江市，上诉人（原审第三人）：赵维遂，男，汉族，住广东省廉江市南市，上诉人（原审第三人）：赵维龙，男，汉族，住广东省廉江市南市，上诉人（原审被告）：廉江市人民政府，住所地：廉江市五一路**。法定代表人：吴群忠，市长。委托代理人：李益昌，广东红棉律师事务所律师。委托代理人：梁恩，廉江市国土资源局工作人员。被上诉人（原审原告）：赵维碧，女，汉族，住广东省广州市荔湾区，被上诉人（原审原告）：梁宏，男，汉族，住广东省广州市荔湾区，原审被告：湛江市人民政府，住所地：广东省湛江市赤坎区跃进路**。法定代表人：姜建军，市长。上诉人赵维玉、赵维淑、赵维遂、赵维龙、上诉人廉江市人民政府因与被上诉人赵维碧、梁宏、原审被告湛江市人民政府土地权属确认及行政复议纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2017）粤08行初198号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年1月，赵维碧、梁宏向廉江市人民政府申请确认位于廉江市××路西侧（国营红湖建材厂第一小区25号）土地的权属，请求廉江市人民政府将位于廉江市××路西侧（红湖建材厂第一小区25号，东至创业路、南至十四米路、西至赵维淑屋、北至糖厂围墙靠墙）的一块面积为116.28平方米的土地确认归申请人使用。并提交资料有：“申请人身份证，红湖农场的《证明》，红湖建材厂原厂长的《证明材料》，红湖农场的《建设施工准建证明书》，赵维碧、梁宏与廉江市房产管理局签订的《土地及房屋的征收与补偿协议》，赵维碧、梁宏所写的《申请书》，廉江市房产管理局的《证明》，《规划许可证》，《建设用地规划申请书》，《地籍调查土地登记审批表》，《土地登记申请审核情况公告》，廉府国用（2006)第xxx号《国有土地使用证》，《房屋所有权证存根》。”2017年5月18日，廉江市人民政府作出《土地权属争议案件不予受理决定书》（廉府函〔2017〕130号），以赵维碧、梁宏没有提供《广东省土地权属纠纷处理条例》第九条规定的证据材料为由，认为其申请不符合《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条第（二）项所规定的条件，决定不予受理该土地确权申请。赵维碧、梁宏不服该决定，于2017年5月25日向湛江市人民政府提出行政复议，湛江市人民政府于2017年8月25日作出湛府行复〔2017〕40号《行政复议决定书》，该《决定》认为：赵维碧、梁宏申请确权的涉案土地属于国有土地，原由国营红湖建材厂使用。为了解决职工住房问题，国营红湖建材厂批准将本单位使用的土地安排给职工建房使用，发放建房准建证，但并没有转让土地使用权。涉案土地的使用权仍然属于红湖建材厂，权属确定而非属于权属不确定的状态。该争议不属于人民政府调处土地权属纠纷的范围，决定维持廉江市人民政府作出的不予受理赵维碧、梁宏土地确权申请的决定。赵维碧、梁宏不服该行政复议决定，向原审法院提起行政诉讼，请求：1、撤销被告湛江市人民政府于2017年7月25日作出的湛府行复〔2017〕40号行政复议决定；2、撤销被告廉江市人民政府于2017年5月18日作出的廉府函〔2017〕130号土地权属争议案件不予受理决定；3、责令被告廉江市人民政府受理原告赵维碧、梁宏的土地确权申请；4、案件受理费由两被告承担。原审法院认为：本案为土地权属确认及行政复议纠纷。本案的争议焦点为：廉江市人民政府作出的不予受理决定及湛江市人民政府作出的复议决定的合法性是否充足问题。在本案中，廉江市人民政府以赵维碧、梁宏没有提供《广东省土地权属纠纷处理条例》第九条规定的证据材料，不符合《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条第（二）项所规定的条件为由，作出《土地权属争议案件不予受理决定书》（廉府函〔2017〕130号），决定不予受理赵维碧、梁宏土地确权申请。而《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条第（二）项规定：“申请调处土地权属纠纷必须符合以下条件：……（二）有明确的请求调处对象、具体的调处请求和事实根据；……”由查明事实可以确认，原告赵维碧、梁宏向廉江市人民政府申请争讼土地确权时有具体的请求，且明确了申请调处对象为“位于廉江市××路西侧（红湖建材厂第一小区25号，东至创业路、南至十四米路、西至赵维淑屋、北至糖厂围墙靠墙）的一块面积为116.28平方米的土地”，并提交了“申请人身份证，红湖农场的《证明》，红湖建材厂原厂长的《证明材料》，红湖农场的《建设施工准建证明书》，赵维碧、梁宏与廉江市房产管理局签订的《土地及房屋的征收与补偿协议》，赵维碧、梁宏所写的《申请书》，廉江市房产管理局的《证明》，《规划许可证》，《建设用地规划申请书》，《地籍调查土地登记审批表》，《土地登记申请审核情况公告》，廉府国用（2006)第xxx号《国有土地使用证》，《房屋所有权证存根》”等申请土地确权的材料为依据。故其申请符合《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条第（二）项规定的受理条件，廉江市人民政府应对申请的请求作出处理，而廉江市人民政府作出不予受理决定依据不足，适用法律依据错误，原审法院不予认可。湛江市人民政府作出的涉案复议决定中认为涉案土地的使用权仍然属于红湖建材厂，但在该行政复议中，红湖建材厂不是复议的当事人，且从整个案件的证据中，并没有材料显示红湖建材厂曾经办理过涉案土地权属登记并取得土地使用权的相关证据，这种情况下，湛江市人民政府认为争讼土地权属确定，不属于人民政府调处土地权属纠纷的范围，并维持廉府函〔2017〕130号《土地权属争议案件不予受理决定》属主要证据不足，属复议决定认定事实不清，原审法院对于其复议决定亦不予支持。综上，原告赵维碧、梁宏的诉请有理，原审法院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）的规定，判决：一、撤销被告廉江市人民政府于2017年5月18日作出的廉府函〔2017〕130号《土地权属争议案件不予受理决定》及被告湛江市人民政府于2017年8月25日作出的湛府行复〔2017〕40号《行政复议决定》。二、责令被告廉江市人民政府在本判决生效之日起法定期限内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告廉江市人民政府、湛江市人民政府各负担25元。上诉人赵维玉、赵维淑、赵维遂、赵维龙不服上述判决，向本院提起上诉称：一、涉案的土地市建材厂分配给赵仁山的宅基地，两被上诉人没有相关的土地权属来源。土地权属来源具有法定的要求，而两被上诉人提供土地权属来源依据主要是《申请书》和不真实、不具有法律效力的证明、证明材料，这些材料均不属于土地权属来源。而且其所记载的内容不真实：第一、涉案的土地是归国华侨赵仁山于1987年3月由建材厂分配来的土地，1982年6月8日不可能建起楼房；第二、两被上诉人均不是红潮农场的职工，依据他们的身份不能分配宅基地，他们只是依据家中长女的身份，偷偷地将建材厂分配给父亲涉案的土地用假身份证，办理在自己的名下；第三、红湖农场“国土办”的前身“土地管理所”1990年之后才成立，当时还不存在。第四、两被上诉人提供的《房屋所有权存根》所记载的房屋被拆除不存在。第五、两被上诉人提供的廉府国用(2006)第xxx号《国有土地使用证》被依法撤销，且该《国有土地使用证》被撤销的理由就是其土地权属来源不清；现在两被上诉人主要还是依据原来被撤销《国有土地使用证》办理时的相关材料进行主张权利，显属没有相关的土地权属来源。因此，原审被告认定两被上诉人没有“事实依据”是正确的。二、涉案的土地使用权争议，不属于人民政府确定土地权属的职权范围，两被上诉人作出的决定正确。涉案的土地使用权争议是关于对赵仁山宅基地使用权的分割问题，赵仁山宅基地使用权是属于家庭财产的一部分，分割家庭财产是属于分家析产的范围。涉案的土地是大家共有的应该经过分家析产后确定份额后再由政府发证确权，现在政府不能确权，未属于人民政府确定土地权属的职权范围。因此，廉江市人民政府作出廉府函[2017]130号《土地权属争议案件不予受理决定书》、湛江市人民政府作出湛府行复[2017]40号《行政复议决定书》，是正确的。请求：1、撤销湛江市中级人民法院(2017)粤08行初198号行政判决，维持湛江市人民政府行复(2017)40号《行政复议决定》和廉江市人民政府函[2017]130号《土地权属争议案件不予受理决定》的具体行政行为；2、由被上诉人承担本案的一切诉讼费用。上诉人廉江市人民政府不服上述判决，向本院提起上诉称：一审法院作出的撤销上诉人作出的廉府函[2017]130号《土地权属争议案件不予受理决定书》以及湛江市人民政府作出的湛府行复[2017]40号《行政复议决定》，是完全错误的，理由如下：上诉人在2006年12月11日曾给被上诉人颁发涉案土地的国有土地使用证廉府国用(2006)第xxx号《国有土地使用证》，但由于第三人不服，提出行政复议，湛江市人民政府作出了湛府[2015]38号《行政复议决定》，撤销了上述国有土地使用证，撤证的理由除了申请人提供的身份证明资料不真实外，还有土地权属来源不清，复议决定称“在赵维碧、梁宏没有提供土地权属来源证明文件的情况下，廉江市人民政府仅根据赵维碧、梁宏的申请书将涉案土地登记在赵维碧、梁宏名下”，“且涉案土地使用证证载的土地面积为296.1平方米，而赵仁山的两块宅基地中，一块面积为106平方米，一块面积为100平方米，与证载的土地面积相差悬殊”，“廉江市人民政府颁发涉案土地证显属土地权属来源不清”。为此，复议决定撤销了上述国有土地使用证。被上诉人对复议决定不服，起诉至湛江中院，湛江中院维持了湛江市人民政府的复议决定。故此，被上诉人的《申请书》、《证明》及《证明材料》不属土地来源的证据，已被生效的湛江市人民政府湛府行复[2015]38号《行政复议决定书》以及湛江市中级人民法院(2015)湛中法行初字第198号《行政判决书》所确认。被上诉人在没有另外提供土地来源的文件的情况下，又是依据原来申办的廉府国用(2006)第xxx号《国有土地使用证》的原有材料来要求确权，是不应给予受理的。《广东省土地权属纠纷处理条例》（下称《条例》）第七条规定：“申请调处土地权属纠纷必须符合以下条件：（一）被上诉人与土地权属纠纷有直接利害关系的；（二）有明确的请求调处对象、具体的调处请求和事实根据；（三）符合人民政府调处的范围。”第九条规定“当事人对自己的请求负有举证责任。当事人申请调处土地权属纠纷，应根据不同情况提交下列相应的有关证据材料：（一）县级以上人民政府核发的土地证书；（二）县级以上人民政府及其主管部门依法批准征用、划拨土地的文件、附图和有关的补偿协议书、补偿清单；依法出让土地使用权的出让合同书和交付地价款的凭证；规划部门批准规划用地的文件及红线图；（三）乡（镇）人民政府依法批准农民建房用地的文件；（四）土地资源详查工作中，按规定形成的土地权属界线核定书及附图；（五）生效的人民政府的调解书、处理决定和人民法院的裁定书、判决书以及有关土地权属协议书；（六）法律规定可以作为证据的有关文件、资料。”被上诉人无法提供土地权属合法来源，故其申请缺乏《条例》第七条第（二）项中的“事实根据”。并且，被上诉人也没能提供上述条例中第九条所要求的证据材料。故此，上诉人无法对涉案土地进行确权。被上诉人应承担举证不能的法律后果。所以，上诉人依据上述法律规定，对被上诉人提出的确权申请，作出不予受理，完全符合《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条及第九条的规定。综上，上诉人于2017年5月18日作出的廉府函【2017】130号《土地权属争议案件不予受理决定书》以及湛江市人民政府于2017年8月25日作出的湛府行复【2017】40号《行政复议决定》，是完全正确的，一审判决无疑是错误的。请求：1、撤销一审判决；2、驳回被上诉人的一审诉讼请求；3、判令被上诉人承担本案全部诉讼费用。被上诉人赵维碧、梁宏二审答辩称：一、上诉人廉江市人民政府认为被上诉人赵维碧、梁宏无法提供土地权属来源的证据材料的观点，缺乏理据。关于此方面的问题，被上诉人赵维碧、梁宏的一审起诉状、原审判决书均已对此已经作了详细的论述，在此不再重复。上诉人认为被上诉人提交的《申请书》、《证明》及《证明材料》不属于土地来源的证据，已经生效的湛江市人民政府行复[2015]38号行政复议决定、湛江市中级人民法院(2015)湛中法行终初字第198号行政判决所确认，这明显是断章取义。湛江市人民政府行复[2015]38号行政复议决定、湛江市中级人民法院(2015)湛中法行终初字第198号行政判决均是主要针对上诉人廉江市人民政府之前于2006年12月11日给被上诉人赵维碧、梁宏颁发廉府国用(2006)第xxx号《国有土地使用证》这一行政行为的合法性进行审查，并没有明确认定具体哪份证据不属于土地来源证据。况且，在廉府国用(2006)第xxx号《国有土地使用证》被撤销之后，被上诉人赵维碧、梁宏又进一步完善了相关的证据，向上诉人廉江市人民政府提出确权申请，就是为了彻底解决与上诉人赵维玉、赵维淑、赵维遂、赵维龙之间的土地权属争议，在证据形式要件上完全符合法律的规定。上诉人廉江市人民政府也应在受理被上诉人赵维碧、梁宏的确权申请后，对各方当事人提交的证据进行实质审查，最终作出实体处理决定，而并非不予受理。上诉人廉江市人民政府这一做法是错误的，应予纠正。二、上诉人赵维玉、赵维淑、赵维遂、赵维龙认为涉案土地使用权争议，不属于人民政府确定土地权属的职权范围，认为涉案土地使用权争议是关于赵仁山宅基地使用权的分割问题，赵仁山宅基地使用权是属于家庭财产的一部分，分割家庭财产是属于分家析产的范围，应该经过分家析产确定份额后再由政府发证确权，现在政府不能确权。上诉人赵维玉、赵维淑、赵维遂、赵维龙这一观点是缺乏理据的，如果按照这一观点，刚好佐证了上诉人廉江市人民政府、原审被告湛江市人民政府的行政行为有误。湛江市人民政府复议维持廉江市人民政府所作的涉案不予受理决定，其中的理由之一就是认为涉案土地的使用权仍属于红湖建材厂，这就与上诉人赵维玉、赵维淑、赵维遂、赵维龙认为涉案土地使用权是关于赵仁山宅基地使用权的分割问题这一观点相冲突，这从另外一方面印证了上诉人廉江市人民政府、原审被告湛江市人民政府所作的涉案行政行为有误。对于有误的涉案行政行为，更应撤销。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉缺乏理据，请求驳回上诉，维持原判。原审被告湛江市人民政府二审答辩称：一、答辩人作出的湛府行复(2017)40号行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。答辩人在行政复议阶段查明：涉案土地属于国有土地。1987年3月10日，根据赵仁山（被答辩人赵维碧和第三人赵维玉、赵维淑、赵维遂、赵维龙的父亲，于2011年4月25日去世）的申请，广东省国营红湖农场硅酸盐建材厂（又称国营红湖建材厂）福利委员会安排给赵仁山206平方米宅基地，宅基地分为两块，颁发两个《红湖建材厂职工私人建房准建证》，一个用地面积为100平方米，另一个用地面积为106平方米。同年，被答辩人赵维碧、梁宏使用一块宅基地建房，廉江市人民政府给赵维碧、梁宏颁发廉府国用(2016)第xxx号《国有土地使用证》。2015年，第三人赵维玉、赵维淑、赵维遂、赵维龙不服廉江市人民政府给申请人赵维碧、梁宏颁发廉府国用(2016)第xxx号《国有土地使用证》的具体行政行为，向答辩人申请行政复议。经审理，答辩人2015年9月19日作出湛府行复(2015)38号行政复议决定，以事实不清、证据不足为由，撤销了廉府国用(2016)第xxx号《国有土地使用证》。赵维碧、梁宏不服该复议决定，向湛江市中级人民法院提起行政诉讼。湛江市中级人民法院2016年4月26日作出(2015)湛中法行初字第198号行政判决，驳回赵维碧、梁宏的诉讼请求。2017年5月，赵维碧、梁宏向廉江市人民政府申请确认位于廉江市××路西侧（国营红湖建材厂第一小区25号）土地的权属，并提交了《申请书》及相关证据材料。2017年5月18日，廉江市人民政府作出《土地权属争议案件不予受理决定书》(廉府函(2017)130号），以赵维碧、梁宏没有提供《广东省土地权属纠纷处理条例》第九条规定的证据材料为由，认为其申请不符合《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条第二项所规定的条件，而不予受理该土地确权申请。基于上述查明的事实，答辩人认为：《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条规定：“申请调处土地权属纠纷必须符合以下条件：……（三）符合人民政府调处的范围”。赵维碧、梁宏申请确权的涉案土地属于国有土地，原由国营红湖建材厂使用。为解决职工住房问题，国营红湖建材厂批准将本单位使用的土地安排给职工建房使用，发放建房准建证，但并没有转让土地使用权。涉案土地的使用权仍然属于红湖建材厂，权属确定而非属于权属不确定的状态。被答辩人赵维碧、梁宏与第三人赵维玉、赵维淑、赵维遂、赵维龙之间的土地争议并不是土地权属争议，而是使用国有企业土地建房纠纷。因此，该争议不属于人民政府调处土地权属纠纷的范围，廉江市人民政府作出130号《决定》不予受理申请人的土地确权申请，符合上述规定。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，依法立案审理，通知廉江市人民政府、第三人赵维玉、赵维淑、赵维遂、赵维龙参加行政复议，并在法定期限内作出复议决定，程序合法。二、(2017)粤08行初198号行政判决，认定事实错误。涉案土地属于国有土地。1987年3月10日，根据赵仁山（被答辩人赵维碧和第三人赵维玉、赵维淑、赵维遂、赵维龙的父亲，于2011年4月25日去世）的申请，国营红湖建材厂福利委员会安排给赵仁山206平方米宅基地，宅基地分为两块，颁发两个《红湖建材厂职工私人建房准建证》，一个用地面积为100平方米，另一个用地面积为106平方米。可见，涉案土地广东省国营红湖农场硅酸盐建材厂（又称国营红湖建材厂）福利委员会安排给赵仁山使用而已，并未办理使用权转移手续。因此，涉案土地仍然属于国营红湖建材厂，事实清楚。一审人民法院认为答辩人作出的湛府行复(2017)40号行政复议决定认定事实不清、证据不足，明显错误。综上，湛江市中级人民法院作出的(2017)粤08行初198号行政判决，认定事实错误。请法院依法予以撤销，并判决驳回赵维碧、梁宏的诉讼请求。经审查，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案系土地权属确认及行政复议纠纷。二审争议焦点是廉江市人民政府作出的不予受理决定及湛江市人民政府作出的复议决定是否合法。本案中，廉江市人民政府以赵维碧、梁宏没有提供《广东省土地权属纠纷处理条例》第九条规定的证据材料，不符合《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条第（二）项所规定的条件为由，作出《土地权属争议案件不予受理决定书》（廉府函〔2017〕130号），决定不予受理赵维碧、梁宏土地确权申请。而《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条第（二）项规定：“申请调处土地权属纠纷必须符合以下条件：……（二）有明确的请求调处对象、具体的调处请求和事实根据；……”由查明事实可以确认，原告赵维碧、梁宏向廉江市人民政府申请争讼土地确权时有具体的请求，且明确了申请调处对象为“位于廉江市××路西侧（红湖建材厂第一小区25号，东至创业路、南至十四米路、西至赵维淑屋、北至糖厂围墙靠墙）的一块面积为116.28平方米的土地”，并提交了“申请人身份证，红湖农场的《证明》，红湖建材厂原厂长的《证明材料》，红湖农场的《建设施工准建证明书》，赵维碧、梁宏与廉江市房产管理局签订的《土地及房屋的征收与补偿协议》，赵维碧、梁宏所写的《申请书》，廉江市房产管理局的《证明》《规划许可证》《建设用地规划申请书》《地籍调查土地登记审批表》《土地登记申请审核情况公告》、廉府国用（2006)第xxx号《国有土地使用证》《房屋所有权证存根》”等申请土地确权的材料为依据，故其申请符合《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条第（二）项规定的受理条件，廉江市人民政府应对申请的请求作出处理，而廉江市人民政府作出不予受理决定依据不足，适用法律错误。湛江市人民政府行政复议未能纠正廉江市人民政府作出的不予受理决定，亦存在错误。原审法院撤销廉江市人民政府不予受理决定及湛江市人民政府行政复议决定并要求廉江市人民政府重新作出行政行为，符合法律规定。综上，原审判决处理结果正确，本院依法应予维持。上诉人上诉请求改判的理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人赵维玉、赵维淑、赵维遂、赵维龙以及上诉人廉江市人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一九年八月二十日书记员  李文蓝王秋喆