重庆市万州区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝0101行初90号 原告重庆宏畅汽车运输有限公司，住所地重庆市万盛区关坝镇兴隆街****，统一社会信用代码:915001103049653466。 法定代表人杨国洪，总经理。 委托代理人段文彬，重庆智豪律师事务所律师。 委托代理人郭艺菲，重庆智豪律师事务所律师。 被告重庆市万州区应急管理局，住所地，住所地重庆市万州区天城大道**会信用代码：11500101MB1531508W。 法定代表人赵明，局长。 出庭负责人冉军，系该局副局长。 委托代理人张昱，该局安监支队副支队长。 委托代理人于海民，重庆金牧锦扬（万州）律师事务所律师。 原告重庆宏畅汽车运输有限公司（以下简称宏畅运输公司）不服被告重庆市万州区应急管理局（以下简称万州区应急管理局）对其作出的安监行政处罚一案，于2019年6月11日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，依法向被告万州区应急管理局送达起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月17日公开开庭审理了本案。原告宏畅运输公司的委托代理人郭艺菲，被告万州区应急管理局副局长冉军及其委托代理人张昱、于海民均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉具体行政行为：万州区应急管理局认定，2018年7月17日下午，罗仕林驾驶宏畅运输公司渝×号重型自卸货车由万州区申明中路往万州区玉城大桥方向行驶，同日18时05分许，车行驶至重庆市万州区申明中路如意纺织路口处，遇万启荣驾驶并搭乘周开梅的渝×号普通二轮摩托车从玉城大桥方向直行驶来，罗仕林驾车左转弯时与万启荣驾驶的车辆相撞，造成万启荣受伤经送医院抢救无效于当日死亡，周开梅受伤，两车不同程度受损的交通事故。万州区应急管理局认定该起交通事故系宏畅运输公司未切实落实企业安全生产主体责任，未健全和落实安全生产责任制及相应的考核机制；安全管理制度不健全，措施不到位，驾驶员安全教育培训不落实；未加强安全管理，车辆维护保养、安全检查、隐患排查不到位。宏畅运输公司的行为违反了《中华人民共和国道路运输条例》第二十八条第一款；《道路货物运输及站场管理规定》第十九条；《道路运输车辆技术管理规定》第四条、第十二条、第十五条第二款和《中华人民共和国安全生产法》第十九条第二款；第二十二条第（五）项；第三十八条第一款的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项和《安全生产行政处罚自由裁量适用规则》第十四条第一款第（五）项、第二款的规定，于2019年2月18日作出（万州监支）应急罚[2018]14号行政处罚决定（单位），对宏畅运输公司罚款23万元。 原告诉称，2018年7月17日，罗仕林驾驶渝×号自卸货车在申明中路如意纺织路口处与万启荣驾驶并搭乘周开梅的渝×号普通二轮摩托车相撞，造成万启荣受伤经送医院抢救无效死亡，周开梅受伤，两车不同程度受损的道路交通事故。重庆市万州区公安局交通巡逻警察支队作出道路交通事故认定书，认定罗仕林承担事故主要责任，万启荣承担事故次要责任，周开梅不承担责任。之后，万州区应急管理局向原告公司相关人员进行了询问并提取公司安全管理资料台账后，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项和《安全生产行政处罚自由裁量适用规则》第十四条第（五）项、第二款的规定，对原告作出罚款人民币23万元的行政处罚。 原告认为，被告适用法律错误，不应对原告进行处罚。首先，本次事故系机动车交通事故，并非一般安全生产事故，应当适用《中华人民共和国道路交通安全法》，而不是《中华人民共和国安全生产法》。《安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。司法实践中，《最高人民法院关于安监部门是否有权适用及对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》进一步明确，“根据《安全生产法》第二条规定，《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，安监部门可以适用《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理。根据特别法优于一般法适用的原则，在本案道路交通事故的处理上，《道路交通安全法》优先于《安全生产法》适用。《道路交通安全法》第一百零二条对“专业运输单位”在交通事故中的法律责任作了原则性的规定，故不应由被告对事故车辆被挂靠单位即原告公司进行处罚，而应由交警部门依法处理。故无论是从法的适用原则，还是从《安全生产法》的适用范围，道路交通安全事故作为特殊的安全生产事故种类，应当适用《道路交通安全法》，而非《安全生产法》。其次，被告以原告公司未落实安全生产主体责任、安全管理制度不健全、未加强安全管理为由对原告公司进行处罚，缺乏法律依据。被告作出本次处罚决定的依据是《中华人民共和国道路运输条例》、《道路货物运输及站场管理规定》和《道路运输车辆技术管理规定》，这些条文规范的主体是“客运经营者、货运经营者”“道路货物运输经营者”，原告作为车辆被挂靠单位，仅为实际车主提供代买车辆保险、代办车辆年审等服务，并不从事道路货物运输，也不为车辆实际经营者介绍运输业务或从其运输业务中提成、分红，不属于道路货物经营者，并非前述规范调整的主体范围。被告据此处罚原告，属法律适用错误。最高人民法院2010年对湖北高院作出的答复中称“未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥。本次交通事故发生的直接原因系挂靠在原告名下货车的驾驶员及摩托车驾驶员不当的驾驶行为，且经交警部门认定，罗仕林只承担事故主要责任，摩托车驾驶员承担事故次要责任。本次交通事故是一起多因一果的意外事故，原告即使存在安全管理方面的疏漏，但并非本次交通事故发生的直接原因，不宜对其做出行政处罚。原告与实际车主之间不存在行政意义上的管理与被管理关系。挂靠经营的货运车辆系可移动的交通工具，流动性强且多数从事长途运输，运输路线不固定，被告要求原告时刻监测车辆状况、驾乘人员行为不符合客观情况。 综上，被告作出的行政处罚决定适用法律错误，请求人民法院撤销被告作出的（万州监支）应急罚[2018]14号行政处罚决定（单位）。 被告万州区应急管理局辩称，《安全生产法》适用的范围是从事生产经营活动的单位的安全生产，其约束对象主要针对生产经营活动；《道路交通安全法》主要针对道路、驾驶、车辆等，不涉及生产经营活动。《生产安全事故报告和调查处理条例》（493号令）第二条规定：生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例。《安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产、适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。对本规定的理解首先是特别法优于普通法，上述相关特别法律法规有规定的从其规定，如果是特别法没有规定的仍然适用《安全生产法》。《道路交通安全法》没有对发生亡人事故的生产经营单位的违法行为作出具体的规定，而且也没有对道路上发生的生产安全事故的调查处理作出相应的规定。因此，对道路上发生的安全事故应按《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院第493号令）的规定，由县级以上人民政府授权各级安全生产监督管理部门进行调查，作出事故认定并对安全生产事故进行处理。 本案中，原告不仅有未履行安全生产教育和培训义务的违法行为，还有未建立健全公司安全生产责任制及相应考核机制的违法行为；未加强安全管理，车辆维护保养不到位（具体表现为因保养不到位以致事故车辆出现制动不良的情况）；安全检查、隐患排查不到位（具体表现安全检查、隐患排查不到位，未能发现事故车辆制动不良的情况，未消除此隐患）。《安全生产法》第一百零九条规定：发生安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：……。上述规定中不区分事故发生的直接原因与间接原因。本次事故调查报告已明确表明，原告对事故发生负有责任。生产安全事故都是“多因一果”，多个原因同时出现引发生产安全事故。因此，安全生产法实行有责即罚的原则。故被告对原告作出的处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告在法定期限内向本院举示下列证据： 第一组：事故调查相关材料 1、重庆市万州区安全生产监督管理局（以下简称万州区安监局）关于成立宏畅运输公司“7.17”道路交通事故调查组的通知；2、关于“2018.7.17”宏畅运输公司道路交通事故的情况说明；3、重庆市万州区公安局交通巡逻警察支队道路交通事故认定书；4、重庆市鑫道交通事故司法鉴定所司法鉴定意见书；5、询问笔录（被询问人：罗仕林）；6、万州区安监局关于协助开展事故调查工作的函；7、询问笔录（被询问人：杨国洪，系宏畅运输公司法人代表；张德凤、黄刚、程清窈、唐肖东）；8、宏畅运输公司材料复制说明；9、宏畅运输公司营业执照；10、道路运输经营许可证；11、宏畅运输公司情况简介及成立安全管理机构任职文件；12、宏畅运输公司章程及安全生产管理制度建立情况及组织相关教育、培训、考核、自检的有关材料；13、宏畅运输公司“7.17”道路交通事故调查报告。 上述证据证明：1、原万州区安监局依法成立事故调查组；2、事故调查组依法进行调查取证；3、“7.17”道路交通事故为一起生产安全责任事故；4、原告不单只有未履行安全生产教育和培训义务的违法行为，还有公司安全生产责任制不健全以及未建立相应的考核机制的违法行为；因其未加强安全管理，车辆维护保养不到位以致事故车辆出现制动不良的情况；安全检查、隐患排查不到位导致未能发现和及时消除事故车辆制动不良的情况。5、行政处罚决定依据充分。 第二组证据结案材料 14、万州区安监局关于宏畅运输公司“7.17”道路交通事故结案的请示；15、重庆市万州区人民政府关于宏畅运输公司“7.17”道路交通事故结案的批复。上述证据证明：1、“7.17”道路交通事故已批准结案；2、行政处罚决定依据充分。 第三组行政处罚程序 16、行政处罚告知书；17、听证告知书；18、听证申请书；19、行政处罚听证会报告书；20、万州区应急管理局行政处罚决定书（单位），另附机构改革前由万州区安监局作出的行政处罚决定（单位和个人）及撤销相应处罚决定的通知；21、杨国洪个人罚款缴款书（收据）；22、宏畅运输公司延期缴纳罚款申请书、延期缴纳罚款计划书及万州区应急管理局审批文件；23、文书送达回执；24、邮寄送达地址确认书；25、邮件状态查询。上述证据证明：1、行政处罚严格按程序进行；2、原告的申辩权利得到充分行使。 第四组相关依据 26、国家安全生产监督管理局办公室关于发生道路交通事故后对运输企业及责任人实施经济处罚问题的复函；27、重庆市安全生产监督管理局关于对道路交通亡人事故调查处理有关问题的复函；28、重庆市安全生产监督管理局关于印发《道路交通事故调查处理指导意见》的通知；29、重庆市安全生产监督管理局、重庆市公安局道路交通管理局关于规范道路运输生产安全事故调查处理工作的通知，上述证据证明被告有权对属生产安全事故的交通事故进行处罚。 30、行政处罚集体讨论记录，证明被告对原告作出行政处罚经集体讨论决定，程序合法。 经庭审质证，原告对被告举示的质证意见为：对第一组证据真实性无异议。但根据原告公司提供的有关材料，结合原告公司相关工作人员的陈述，能证明原告公司在事故发生前建立了安全生产培训制度、安全生产责任制度，也对车辆有相关安全隐患排查的计划。具体到本案中，案涉车辆在事故发生时处于年检有效期内且事故发生在2018年7月，事故车辆在2018年4月28日进行了二级维护，车辆实际车主是在原告的通知和监督下对车辆进行了二级维护，原告已经尽到了所有的安全监管义务。对第二、三组证据的三性均无异议。对第四组证据的真实性无异议，但认为被告提交的相关复函及通知均是安监部门自己做出的，是否能在本案中适用，以法庭审核为准。证据30三性无异议。 本院对上述证据认证如下：被告举示的第一组、第二组、第三组及证据30与本案具有关联性，真实、合法，予以采信。第四组证据系规范性文件。 经审理查明，原告宏畅运输公司成立于2014年5月，住所地重庆，住所地重庆市万盛区关坝镇兴隆街****通货运（须取得相关行政许可或审批后方可从事经营）。2018年3月，重庆市万盛经济技术开发区道路运输管理所给宏畅公司核发了道路运输经营许可证，经营范围普通货运、货物专用运输（集装箱）、货物专用运输（罐式）、大型物件运输。许可期限为2018年5月5日至2022年5月5日。 2018年7月17日下午，罗仕林驾驶渝×号重型自卸货车（实际车主为唐肖东，挂靠在宏畅运输公司）由万州区申明中路往万州区玉城大桥方向行驶，当日18时05分许，车行驶至重庆市万州区申明中路如意纺织路口处，遇万启荣（机动车驾驶证已被注销）驾驶并搭乘周开梅的渝FCL9**号普通二轮摩托车从玉城大桥方向直行驶来，因罗仕林未注意观察，驾车左转弯时未让万启荣驾驶的车辆先行，导致两车在路口相撞，造成万启荣受伤经医院抢救无效于当日死亡，周开梅受伤，两车不同程度受损的道路交通事故。2018年7月26日，重庆市鑫道交通事故司法鉴定所对渝×号重型自卸货车的安全技术性能鉴定结论为：1、灯光信号有效；转向有效。2、驻车制动有效；行车制动不良。2018年7月30日，重庆市万州区交通巡逻警察支队作出道路交通事故认定书，认定罗仕林承担本次事故的主要责任，万启荣承担本次事故的次要责任，周开梅不承担本起事故责任。 2018年7月19日，万州区公安局交通巡逻警察支队将该起交通事故的相关情况通报给万州区安监局。万州区安监局作为牵头单位于2018年7月31日成立了宏畅运输公司“7.17”道路交通事故调查组，其成员单位有万州区总工会、万州区公安局、万州区交委、万州区运管处、万州区公安局交通巡逻警察支队。调查组分别对驾驶员罗仕林、宏畅运输公司法定代表人杨国洪、该司内勤张德凤、安全经理黄刚、安全员程清窈、实际车主唐肖东进行了调查询问。同时复制了宏畅运输公司的营业执照、道路运输经营许可证、该司情况简介及成立安全管理机构等相关材料。2018年8月24日，“7.17”道路交通事故调查组作出了宏畅运输公司“7.17”道路交通事故调查报告，认为当事人罗仕林（主责）驾驶机件不符合安全技术标准的机动车上道路行驶，转弯通过路口未注意观察，未让直行的车辆先行，万启荣（次责）未取得机动车驾驶证驾驶机动车上道路行驶，是造成本次事故发生的直接原因。宏畅运输公司未落实安全生产责任制，未建立相应的考核机制；安全管理制度不健全、措施不到位，驾驶员安全教育培训不落实；未加强安全管理，车辆维护保养不到位；安全检查，隐患排查不到位是造成本次交通事故的间接原因。调查组认为该起道路交通事故是一起生产安全责任事故，建议安监部门依据《安全生产法》第一百零九条第（一）项和《安全生产行政处罚自由裁量适用规则》第十四条第一款第（五）项、第二款之规定，给予原告23万元的行政处罚。同时提出整改防范措施及建议。2018年11月28日，万州区安监局请示万州区政府对宏畅运输公司“7.17”道路交通事故批复结案。万州区政府遂对该起交通事故批复结案，同意事故调查报告对该事故原因及责任的分析和认定；同意对事故责任人员及责任单位的处理建议；同意调查组提出的整改措施及建议。 2018年12月18日，被告认为原告行为违反了《中华人民共和国道路运输条例》第二十八条第一款、《道路货物运输及站场管理规定》第十九条；《道路运输车辆技术管理规定》第四条、第十二条、第十五条第二款和《中华人民共和国安全生产法》第十九条第二款；第二十二条第（五）项；第三十八条第一款的规定，拟对其作出罚款23万元的行政处罚，向原告送达了行政处罚告知书和听证告知书，后原告申请听证，万州区安监局组织了听证。被告于2019年2月14日进行了集体讨论，决定对宏畅运输公司处以23万元罚款。于2019年2月18日作出（万州监支）应急罚[2018]14号行政处罚决定（单位），对原告处以罚款23万元。 宏畅运输公司收到行政处罚决定书后，于2019年3月1日向被告提交延期缴纳罚款申请书，称公司目前无能力按行政处罚决定期限足额缴纳罚款，申请延期缴纳，同时提交了延期缴纳罚款计划书，订于2019年8月19日前足额缴纳罚款。被告批准了原告的延期缴纳计划。之后，原告于2019年6月11日向本院提起行政诉讼。 另，因机构改革，原万州区安监局的相应职能职责由万州区应急管理局继续行使。 本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。即《安全生产法》适用的范围是从事生产经营活动的单位的安全生产，其约束对象主要是针对生产经营活动。《道路交通安全法》主要是针对驾驶员、车辆、道路作出规定，不涉及生产经营活动。《道路交通安全法》没有对生产经营单位生产经营活动中未履行安全生产义务的行为作出特别规定的，适用《安全生产法》的相关规定。故安全生产监督管理部门对发生道路交通事故的单位未履行安全生产义务的违法行为可以依《安全生产法》的相关规定进行调查处理。 《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条规定，生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例。本案中，原告宏畅运输公司作为交通运输企业，在生产经营活动中发生道路交通事故，且在本次交通事故中驾驶员承担主要责任。该起交通事故由原万州区安监局牵头成立“7.17”道路交通事故调查组，事故调查组经过调查后认定该起交通事故是一起生产安全事故，对事故发生的直接原因和间接原因进行了分析。事故调查组认为原告未按相关法律、法规的规定履行安全生产的义务，即未落实安全生产责任制，未建立相应的考核机制；安全管理制度不健全、措施不到位，驾驶员安全教育培训不落实；未加强安全管理，车辆维护保养不到位；安全检查，隐患排查不到位等安全生产义务。虽然原告未履行上述安全生产义务属于造成本次事故的间接原因，但也属于《安全生产法》第一百零九条规定的“负有责任”的情形。事故调查报告报万州区政府批复后，被告直接认定原告未履行安全生产义务的行为属违法行为，遂依据《安全生产法》第一百零九条的规定对原告处以23万元的罚款并无不当。原告主张被告适用法律错误的主张不成立，本院不予支持。 对于原告提出原告作为车辆被挂靠单位，仅为实际车主代买车辆保险、代办车辆年审等服务，并不从事道路货物运输，故不属于道路运输经营者，被告适用法律错误。从本案被告提交的证据看，原告单位系取得道路运输许可证的运输企业，虽然本次发生道路交通事故的车辆系挂靠车辆，但该车辆对外是以原告的名义进行货物运输，原告承担该车辆发生交通事故的相应责任，故原告主张不成立，本院不予支持。 综上，被告对原告作出的行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，原告请求撤销的理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告重庆宏畅汽车运输有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告重庆宏畅汽车运输有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第二中级人民法院。 审 判 长  李亚飞 人民陪审员  冯小玲 人民陪审员  曹家芳 二〇一九年八月二十日 书 记 员  魏文杰