安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖行终766号 上诉人（一审原告）刘月杰，女，1965年7月5日出生，汉族，住宿州市埇桥区。 被上诉人（一审被告）宿州市人民政府，住所地宿州市埇桥区银河一路，组织机构代码00318746-4。 法定代表人杨军，市长。 上诉人刘月杰因诉宿州市人民政府行政复议一案，不服宿州市中级人民法院（2019）皖13行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 刘月杰向一审法院起诉称，行政复议决定认定事实不清，适用法律错误。一、宿州市人民政府对宿州市埇桥区三八街道办事处（以下简称三八办事处）拆除刘月杰房屋的职权依据审查不清。2018年3月6日，宿州市埇桥区人民政府（以下简称埇桥区政府）作出埇政征〔2018〕2号《关于对三八街道凯旋社区大王庄棚户区改造项目范围内房屋进行征收的决定》（以下简称大王庄征收决定），刘月杰房屋位于征收范围之内。刘月杰对大王庄征收决定不服，提起诉讼，安徽高级人民法院于2018年8月6日作出（2018）皖行终870号行政判决，确认埇桥区政府作出大王庄征收决定的行为违法。埇桥区政府违反法律规定，在2018年11月9日强制拆除了刘月杰的房屋。埇桥区政府拆除刘月杰房屋的行为严重违反法律规定，侵害了刘月杰的合法权益。2018年11月26日，刘月杰向三八办事处申请政府信息公开，要求公开“三八办事处2018年11月9日拆除刘月杰位于三八街道办事处××社区纺织路××王庄村（征收编号Ｂ47）房屋的事实依据、权力来源及法律依据”。三八办事处于2018年12月10日向刘月杰作出回复：“经查，2018年3月6日，埇桥区政府作出的大王庄征收决定已在征收现场公示，现将申请信息附后”。根据该回复可知，三八办事处拆除刘月杰房屋的职权依据是大王庄征收决定，埇桥区政府和宿州市埇桥区房屋征收办公室（以下简称埇桥区征收办）应当对违法拆除刘月杰房屋的行为承担法律责任。本案为行政纠纷，宿州市人民政府有查清事实的义务。在确定三八办事处拆除刘月杰房屋的情形下，宿州市人民政府未履行法定职责审查三八办事处拆除房屋的法律依据、职权依据、事实依据和程序是否合法，而仅仅依据刘月杰提交的证据无法显示埇桥区政府和埇桥区征收办工作人员在现场，就认定埇桥区政府和埇桥区征收办非责任主体，严重违反法律规定。三八办事处作为征收实施单位，其在房屋拆除现场合法合理，埇桥区政府和埇桥区征收办工作人员没有必要一定要在现场，而且依据工作人员是否在现场来直接认定埇桥区政府和埇桥区征收办是否为适格被申请人没有任何法律依据。二、根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，三八办事处依据大王庄征收决定拆除刘月杰房屋，埇桥区政府和埇桥区征收办是适格的被申请人。三八办事处即使是独立的责任主体，但不影响其接受埇桥区政府和埇桥区征收办的委托作为征收实施单位依据大王庄征收决定拆除刘月杰房屋，并应当由委托人埇桥区政府和埇桥区征收办承担法律责任。综上，请求撤销宿复决字〔2018〕190号驳回行政复议申请决定，诉讼费用由宿州市人民政府负担。 宿州市人民政府向一审法院答辩称，一、行政复议决定认定事实清楚，依据充分。三八办事处于2018年12月20日出具了一份《关于刘月杰房屋拆除的情况说明》，自认该房屋由三八办事处决定并组织拆除。刘月杰主张埇桥区政府和埇桥区征收办共同实施了对其房屋的拆除行为，但其提交的证据材料仅能证明房屋被拆除，不能显示有埇桥区政府和埇桥区征收办的工作人员在拆除现场，也不能证明拆除行为是埇桥区政府和埇桥区征收办组织实施。刘月杰的主张明显证据不足。街道办事处系依法享有行政职权并能够独立对外承担法律责任的行政主体，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。故埇桥区政府和埇桥区征收办不是适格被申请人。据此，宿州市人民政府作出了驳回刘月杰行政复议申请的决定。二、复议决定程序合法。宿州市人民政府在2018年12月13日收到刘月杰的行政复议申请，于2018年12月18日分别向埇桥区政府、埇桥区征收办送达了行政复议答复通知书，埇桥区政府、埇桥区征收办在法定期限内提交了书面答复。经过审理，于2019年1月22日作出复议决定并依法送达，程序合法。综上，复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求驳回刘月杰的诉讼请求。 一审法院经审理查明，2018年3月6日，埇桥区政府作出大王庄征收决定，决定对三八街道凯旋社区大王庄棚户区改造项目范围内房屋进行征收，征收部门为埇桥区征收办，征收实施单位为三八办事处。刘月杰的房屋位于上述征收范围之内，征收编号为B-47。2018年4月2日，宿州市埇桥区城乡规划局作出埇规认字〔2018〕67号违法建筑认定书，认定涉案房屋属于违法建筑。刘月杰对违法建筑认定不服，于2018年4月10日向宿州市埇桥区人民法院提起行政诉讼，要求撤销违法建筑认定。宿州市埇桥区人民法院于2018年8月24日作出（2018）皖1302行初73号行政判决，判决撤销了宿州市埇桥区城乡规划局作出的埇规认字〔2018〕67号违法建筑认定。2018年11月9日，刘月杰的房屋被强制拆除。刘月杰不服，于2018年12月9日以埇桥区政府、埇桥区征收办为被申请人向宿州市人民政府申请行政复议，要求确认两被申请人强拆行为违法。宿州市人民政府受理刘月杰的行政复议申请后，依法向两被申请人送达了行政复议答复通知书，埇桥区政府及埇桥区征收办答复称强拆行为系三八办事处基于违法建筑认定予以拆除，其作为被申请人不适格。2018年12月20日，三八办事处向宿州市人民政府出具《关于刘月杰房屋拆除的情况说明》，自认三八办事处组织实施了对刘月杰房屋的拆除工作。经审理后，宿州市人民政府于2019年1月22日作出宿复决字〔2018〕190号行政复议决定，认定埇桥区政府及埇桥区征收办作为被申请人主体不适格，决定驳回刘月杰的行政复议申请。刘月杰对复议决定不服，提起诉讼。 一审法院另查明，2018年11月26日刘月杰向三八办事处提出政府信息公开申请，申请公开“三八办事处2018年11月9日拆除刘月杰位于三八街道办事处××社区纺织路××王庄村（征收编号Ｂ47）房屋的事实依据、权力来源及法律依据”。2018年12月10日，三八办事处作出《政府信息依申请公开答复书》，答复：经查，2018年3月6日，埇桥区政府作出的大王庄征收决定已在征收现场公示。并将征收决定附送。 一审法院审理认为，本案的争议焦点为行政复议决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）、第（六）项规定，行政复议申请应当有明确的申请人和符合规定的被申请人且属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；第十一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。基于以上规定，复议申请人应当提供行政行为是否由被申请人作出的相关证据，且达到清楚而有说服力的标准。本案中，刘月杰以埇桥区政府、埇桥区征收办为被申请人申请行政复议，但未能提供有埇桥区政府及埇桥区征收办工作人员在房屋拆除现场的证据，也未能提供该拆除行为是由埇桥区政府及埇桥区征收办组织实施的证据，其将埇桥区政府及埇桥区征收办作为被申请人，证据不足。关于刘月杰起诉认为依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条及大王庄征收决定，埇桥区政府及埇桥区征收办为适格被申请人的理由，该院认为，虽然埇桥区政府及埇桥区征收办作为征收项目的征收机关及征收部门，但不能以此推定征收项目内房屋的拆除行为均由其实施，且三八办事处在复议过程中已出具说明，认可其拆除了刘月杰的房屋，三八办事处独立实施的强拆行为，应由其独立承担责任，故对该理由不予支持。综上，宿州市人民政府作出的行政复议决定事实清楚，程序合法，刘月杰的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘月杰的诉讼请求；案件受理费50元，由刘月杰负担。 刘月杰上诉称，一审法院适用法律错误，事实审查不清。主要理由为：1.从三八办事处给上诉人作出的信息公开回复可知，三八办事处拆除上诉人房屋的职权依据是大王庄征收决定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条的规定，房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。根据上述法律规定及证据材料，埇桥区政府和埇桥区征收办作为委托人，应当对受托人的行为承担法律责任，至于其是否在拆除房屋现场，是否直接实施了拆除行为，并不是其承担法律责任的法定条件。2.本案为行政纠纷，被上诉人有查清事实的义务。在确定三八办事处拆除上诉人房屋的情形下，被上诉人未履行法定职责审查三八办事处拆除上诉人房屋的法律依据、职权依据、事实依据和程序是否合法，而仅仅因上诉人提交的证据无法显示埇桥区政府和埇桥区征收办工作人员在现场，就认定埇桥区政府和埇桥区征收办非责任主体，严重违反法律规定。故请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的宿复决字〔2018〕190号驳回行政复议申请决定。 刘月杰向一审法院提交了以下证据：1.政府信息依公开申请答复书及附件，证明拆除刘月杰房屋的依据是埇桥区政府作出的大王庄征收决定而不是违法建筑认定，埇桥区政府和埇桥区征收办是适格的被申请人；2.（2018）皖行终870号行政判决书，证明大王庄征收决定已被确认违法，埇桥区政府、埇桥区征收办、三八办事处依据违法的征收决定拆除刘月杰的房屋，违反法律规定；3.照片一组，证明埇桥区政府、埇桥区征收办、三八办事处实际拆除刘月杰的房屋；4.（2018）皖1302行初73号行政判决书，证明违法建筑认定书已被撤销。 宿州市人民政府向一审法院提举以下证据：1.关于刘月杰房屋拆除的情况说明；2.埇桥区政府行政复议答复书；3.埇桥区征收办行政复议答复书；4.违法建筑认定书；5.现场取证照片；6.违法建筑照片；7.询问笔录；8.违法建筑认定书送达回证；9.限期拆除通知书。证据1-9证明涉案房屋系三八办事处组织拆除的。10.刘月杰身份证明、行政复议申请书；11.行政复议答复通知书；12.宿复决字〔2018〕190号驳回行政复议申请决定及送达回证。证据10-12证明复议程序合法。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审认定的事实，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定，行政复议申请应当有明确的申请人和符合规定的被申请人。本案中，刘月杰以埇桥区政府、埇桥区征收办为被申请人申请行政复议，但未能提供证据证明其房屋被拆除是由埇桥区政府和埇桥区征收办组织或实施。且三八办事处在复议过程中已出具说明，认可其拆除了刘月杰的房屋。刘月杰提出，三八办事处拆除其房屋是依据大王庄征收决定，作为征收实施单位的三八办事处拆除其房屋的行为是受埇桥区政府和埇桥区征收办的委托，埇桥区政府和埇桥区征收办对三八办事处的行为依法应承担责任。本院认为，虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第一款中规定房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，但并不能因此得出征收实施单位的行为均系房屋征收部门的委托。刘月杰并未提供证据证明三八办事处拆除其房屋的行为是受埇桥区政府和埇桥区征收办的委托，故刘月杰以埇桥区政府、埇桥区征收办为被申请人申请行政复议不符合上述法律规定。宿州市人民政府以被申请人主体不适格为由，驳回刘月杰的行政复议申请，符合上述法律规定。一审法院驳回刘月杰的诉讼请求并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人刘月杰的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘月杰负担。 本判决为终审判决。 审判长  周辉 审判员  陈默 审判员  姜明 二〇一九年八月一日 法官助理王劲 书记员刘菊芳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定; (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更; (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。