湖北省大冶市人民法院行 政 判 决 书(2019)鄂0281行初55号原告汪敦国，男，1956年7月28日出生，汉族，住大冶市。委托诉讼代理人（特别授权）占传忠，湖北远帆律师事务所律师。被告大冶市自然资源和规划局，住所地：大冶市新冶大道**。法定代表人张松，局长。委托诉讼代理人邓海涛，该局工作人员。委托诉讼代理人苏彦源，湖北维佳律师事务所律师。被告大冶市人民政府，，住所地：大冶市湖滨路特**法定代表人周军，市长。委托诉讼代理人赵凤，大冶市司法局工作人员。第三人大冶市金山街道办事处大路村村民委员会。。住所地：大冶市金山街道办事处四棵街法定代表人明白，主任。委托诉讼代理人明瑞军，该村副主任。委托诉讼代理人范申兵，黄石市经济开发区金山法律服务所法律工作者。原告汪敦国与被告大冶市自然资源和规划局（以下简称规划局）、大冶市人民政府（以下简称市政府）、第三人大冶市金山街道办事处大路村村民委员会行政处罚纠纷一案，本院于2019年5月30日受理立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告及委托诉讼代理人占传忠，被告规划局委托诉讼代理人邓海涛、苏彦源，被告市政府委托诉讼代理人赵凤，第三人法定代表人明白、委托诉讼代理人范申兵均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告提出以下诉讼请求：1、撤销被告规划局作出的冶土资罚字[2018]15号行政处罚决定书和被告市政府作出的[2019]4号行政复议决定书；2、本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：2019年1月4日，被告规划局认为原告非法占地建设砖厂和非法出租集体土地使用权，作出冶土资罚字[2018]15号行政处罚决定书，责令原告将非法占用的5386平方米的集体土地在十五日内退还给大冶市金山街道办事处大路村；没收原告在非法占用的土地上新建的2588平方米建筑物；对非法占地罚款107720元；没收违法所得240000元，并处罚款43200元。原告不服该处罚，向被告市政府申请行政复议。后被告市政府作出[2019]4号行政复议决定书，维持了被告规划局的处罚决定。原告认为二被告在认定事实和适用法律上均存在错误。1、案涉砖厂并非原告所建，而是第三人创办和所有的村办企业，该企业用地符合土地利用总体规划，土地所有权属第三人，第三人在自有的土地上兴办企业，不是非法占地，但未按规定办理用地批准手续，应属违规用地。原告只是后期通过出资协商方式取得砖厂经营权，更不属非法占地。2、原告在经营期间，将厂房出租给他人使用，是企业正常的经营行为。承租人应交租金240000元，是以承租人将租金投入到砖厂建设和购置设备方式折抵，原告没有实际收取现金。3、原告曾积极向第三人和主管部门要求办理用地手续，2007年向国土部门缴纳了40000元土地使用权费用，国土部门开具了收据，应当视为国土部门已经许可该企业合法使用土地。4、被告对原告所作笔录内容与客观事实不符，不应作为认定案件事实的依据。原告提交了以下证据证明：1、原告身份证件，证明原告主体适格；2、冶土资罚字[2018]15号行政处罚决定书和[2019]4号行政复议决定书（同被告），证明二被告作出的处罚决定和复议决定认定事实和适用法律错误；3、第三人和大冶市金山街道办事处出具的《关于晨鑫钢材加工厂用地情况的说明》、《东岳街办大路村委会收款专用凭据》、《刘某砖厂征地面积到户表》、村民代表出具的《情况说明》、刘某出具的《情况说明》、《大路村新砖厂转让协议书》（以上均为复印件），证明原告经营的企业为第三人所有的村办企业，原告投入资金化解村级债务后承包经营，经营期间自负盈亏；4、大冶市金山街办国土资源所收费票据（复印件），证明原告经营的企业以汪浩名义向国土部门缴纳了40000元土地使用费，应当视为国土部门已经许可该企业合法使用该土地；5、证人刘某书面证言和出庭证言，内容为：大路村砖厂是2006年由大路村创办，建厂资金由他先垫付，村里承诺以后归还，并聘请他任厂长。后因砖厂征地面积小、没有水源、经营不好等情况，辞去厂长职务，砖厂转让给汪浩（汪敦国之子）。村里归还了我垫付的资金，其中包括汪敦国支付我的90000元。证明案涉砖厂是大路村企业，由大路村创办，后期才转由原告经营;6、证人魏某的书面证言和出庭证言，内容为：他是黄石市晨鑫钢材加工厂的实际投资人和负责人，2012年11月份代表该厂与汪敦国签订合同，租用汪敦国厂房5年，租金每年120000元。因汪敦国的厂房设施设备不符合使用要求，双方协商由他投资240000元对厂房设施进行改建、添置设备的形式折抵租金，没有支付现金给原告。因经营情况不好，实际只租用了两年。证明原告没有收取现金，租金已经转化为砖厂资产（含建筑物、设备等）。被告规划局不能既没收建筑物，同时又没收租金，处罚错误。被告规划局提出以下答辩意见：应当驳回原告诉讼请求。事实和理由：冶土资罚字[2018]15号行政处罚决定书认定原告非法占地、非法出租集体土地使用权行为事实清楚，证据充分；对原告处罚适用法律正确，程序合法；复议机关对该处罚予以维持也证明该处罚正确。被告规划局提交了以下证据证明：1、交办函、违法线索核查报告、责令停止违法行为通知与送达回证。证明被告对原告违法占地行为依法立案；2、现场勘测笔录、汪敦国违法用地勘测定界图、土地利用形状彩图、违法用地土地利用规划彩图、违法用地现场照片。证明被告依法进行调查取证；3、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、听证申请书、行政处罚决定书（同原告）、送达手续。证明被告依法送达相关法律文书，程序合法；4、汪敦国、魏某的询问笔录，厂房租赁合同。进一步证明原告违法占地和非法出租集体土地使用权的事实；5、行政复议决定书，证明复议机关对原告的违法事实予以认定；6、听证记录和征地协议书。听证记录证明被告依法举行了听证；征地协议书证明是原告违法占地，与原告提供的《东岳街办大路村委会收款专用凭据》记载的内容相符。被告市政府提出答辩意见:应当驳回原告诉讼请求。事实和理由：1、被告规划局作出的行政处罚决定书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法；2、我方依法定职责作出的行政复议决定书程序合法。被告市政府提交了以下证据证明：原告复议申请书、行政复议受理通知书、答复通知书、行政复议决定书、送达材料。证明复议程序合法。第三人陈述意见：案涉砖厂是第三人创办的村办企业，该企业所有权属第三人。第三人未提交证据。经庭审质证，对被告规划局提交的证据，原告对证据1的真实性不持异议，但对关联性有异议，认为不能证明是原告非法占地。对证据2有异议，不能认为用地主体是原告。对证据3有异议，认为内容违背客观事实，认定用地主体错误，剥夺了农村集体经济组织合法使用自己所有、符合相关规定用地的权利，不属非法占地。对证据4有异议，认为原告的笔录内容与客观事实不符；认为魏某证言没有说明租金如何支付，不能证明原告收取租金的具体情况，应结合其出庭证言进行认定；认为租赁合同同样不能证明租金实际支付情况。同时，对上述证据中程序性的证据没有异议。对证据5有异议，认为不能认定原告违法占地。对证据6有异议，认为听证记录是在被告错误认定事实下作出；征地协议是完善付款手续，不能证明是原告违法占地；该证据是被告规划局逾期举证，不能采用。对被告市政府提交的程序性证据不持异议。第三人对被告规划局提交的证据的质证意见同原告。对原告提交的证据，被告规划局对证据1没有异议。对证据2的证明目的有异议，认为可以证明原告违法占地的事实。对证据3有异议，认为《关于晨鑫钢材加工厂用地情况的说明》是原告在大路村任职期间所出具，与其本人有利害关系,不应采信；《刘某砖厂征地面积到户表》不能证明谁征地、征地时间；村民代表出具的《情况说明》三性均不符合法律规定；《大路村新砖厂转让协议书》签订时间在后，征地时间在前，相互矛盾。对证人刘某、魏某的证言三性均有异议，认为不能证明刘某曾经担任过涉案砖厂的厂长，不能证明租金24万用于砖厂建设投资，两名证人证言在地面硬化的内容上相矛盾，不应认定。被告市政府的质证意见同被告规划局。第三人对原告证据不持异议。被告市规划局和被告市政府对相互之间提交的证据不持异议。对双方无异议的证据，本院予以认可。对其余证据，本院认为，原告证据3和证据5，可以证明案涉砖厂2006年由第三人建设，原告后期通过转让（或承包）方式取得或承包经营的事实；证据6可以证明原告所获租金方式与被告规划局认定的不一致；对其余部分证明目的不予认定。但是，依照行政诉讼法律规定，被告对所作出行政行为合法性承担证明责任。原告有权提供证据，但即使证明主张不能成立，也不能免除或减轻被告的证明责任。被告规划局的证据2和证据4，只能够证明案涉砖厂建筑面积、占地面积、符合土地利用规划、至今未办理合法用地手续、原告在经营、曾经出租厂房并收取租金和租金的数额等事实。对其余部分，原告及第三人异议理由成立，不予认定。经审理查明，2018年9月3日，被告规划局接到黄石开发区纪工委交办函，要求查处黄石市晨鑫钢材加工厂违法占地行为。被告规划局依法立案，经调查，作出如下认定：2007年7月，原告在未依法办理用地手续的情况下，占用大冶市金山街道办事处大路村十组（曾陶垅湾）的土地，建设水泥砖厂。经现场勘测，该厂占用土地面积5386平方米，建筑物面积2588平方米。土地所有权属为大路村集体土地，，地类为旱地田坎和农村宅基地，符合大冶市金山街办乡级土地利用总体规划，但未办理合法用地手续。2013年2月，原告将该厂改建后，出租给黄石市晨鑫钢材加工厂使用，实际出租时间两年，收取租金240000元。2019年1月4日，被告规划局根据以上认定的事实，作出冶土资罚字[2018]15号行政处罚决定书，依据《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款、第四十二条、第四十三条、第七十六条、第八十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条、《湖北省土地管理实施办法》第四十五条、第四十七条之规定，拟对原告非法占地作出如下处罚：1、责令其将非法占用金山街办大路村十组的5386平方米集体土地在十五日内退还给大冶市金山街道办事处大路村；2、没收其在非法占用的土地上新建的2588平方米建筑物；3、对其非法占用的5386平方米按每平方米20元的标准处以罚款107720元。拟对原告非法出租集体土地使用权行为作出如下处罚：1、没收其违法所得240000元；2、处以违法所得18％的罚款43200元。责令其在收到本行政处罚决定书之日起十五日内履行完毕，并告知了不服决定的救济方式。原告不服该处罚，认为被告规划局认定建厂主体、时间、原告取得经营权、办理用地手续、租金收取方式等事实错误，导致法律适用错误，依法向被告市政府申请复议。2019年5月14日，被告市政府作出冶政复决字[2019]4号行政复议决定书，认为被告规划局作出的冶土资罚字[2018]15号行政处罚决定书认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，决定维持冶土资罚字[2018]15号行政处罚决定书。原告不服该行政复议决定，因而成讼。经庭审调查，案涉砖厂的初始创建人、创建时间、所有权属，以及原告如何取得砖厂土地使用权、收取租金方式等基本事实与二被告认定的不一致。被告规划局在认定原告未经批准占用集体土地创办案涉砖厂、收取租金的方式等主要的基本事实方面证据不足。被告市政府作出复议决定书，维持被告规划局的处罚决定书时，亦无充分证据证实被告规划局认定事实清楚、证据确凿。诉讼中，本院指出冶土资罚字[2018]15号行政处罚决定书中，“拟对原告进行处罚”不符合法律规定。被告市规划局2019年8月15日出具《更正说明》，说明该行政处罚决定书有错误字句，作出如下更正：原处罚决定书主文第1页第7段第3行的“我局拟对你非法占地进行如下处罚……”更正为“我局决定对你非法占地进行如下处罚……”；原处罚决定书主文第2页第2段第3行的“我局拟对你非法出租集体土地使用权行为进行如下处罚……”更正为“我局决定对你非法出租集体土地使用权行为进行如下处罚……”；原告拒绝签收该《更正说明》，被告规划局采用邮寄和张贴方式向原告进行了送达。但原告、第三人、被告市政府对《更正说明》是更正“拟”字笔误，不是重新作出的行政行为均不持异议。本院认为：依照法律规定，行政机关作出的行政行为应当证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序。被告规划局在认定案涉砖厂的创建和所有权归属、原告如何占用集体土地、租金收取方式等基本事实不清，据此作出的具体行政行为主要证据不足。被告市政府维持被告规划局的处罚决定，亦不能充分举证，所作出的复议决定主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条、第一百三十六条之规定，判决如下：一、撤销被告大冶市自然资源和规划局2019年1月4日作出的冶土资罚字[2018]15号行政处罚决定书；二、撤销被告大冶市人民政府2019年5月14日作出的冶政复决字[2019]4号行政复议决定书。本案诉讼费50元由被告大冶市自然资源和规划局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院。审 判 长  罗后才人民陪审员  曹云花人民陪审员  胡晓玲二〇一九年八月二十九日书 记 员  吴 桐