广东省深圳市盐田区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0308行初906号原告张国林，男，汉族，1967年11月28日出生，住址四川省仁寿县。委托代理人冯充，广东国锋律师事务所律师。委托代理人巫桂英，广东国锋律师事务所律师。被告深圳市生态环境局宝安管理局（原深圳市宝安区环境保护和水务局），住所地广东省深圳市宝安区新安街道新安二路**环保楼，统一社会信用代码114403065747526157。法定代表人赵胜军，该局局长。委托代理人曾盼，该局工作人员。委托代理人姜迪，广东金地律师事务所律师。被告深圳市宝安区人民政府，，住所地广东省深圳市宝安区创业一路**区委区政府办公室统一社会信用代码00754632-1。法定代表人郭子平，该区区长。委托代理人昌怡君，该单位法制办工作人员。委托代理人岳彩成，北京大成（深圳）律师事务所律师。原告张国林不服被告深圳市生态环境局宝安管理局（以下简称宝安生态环境局）行政处罚决定及被告深圳市宝安区政府（以下简称宝安区政府）行政复议决定一案，于2019年2月28日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月6日立案后，依法组成合议庭，于2019年5月28日公开开庭审理了本案。原告代理人巫桂英、被告宝安生态环境局委托代理人曾盼、姜迪，被告宝安区政府委托代理人昌怡君、岳彩成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告于2018年4月在深圳市宝安区××街道潭头第一工业区18栋二楼南面开办五金加工厂。在2018年9月25日，被告宝安生态环境局作出深宝环水罚字(2018)588号《行政处罚决定书》（以下简称涉案处罚决定），对原告处以罚款200000元的行政处罚。原告在2018年11月30日向被告宝安区政府申请行政复议，被被告宝安区政府予以驳回。原告认为，被告宝安生态环境局作出的行政处罚决定，程序不当。被告宝安生态环境局在查处原告的加工厂存在违法行为后，向原告送达了深宝环水责[2018]SG027号《责令改正违法行为决定书》（以下简称责令改正决定书）；但是并没有告知原告的违法行为要作出行政处罚；而且在作出《听证告知书》后，没有依法送达给原告，导致原告没有依法提交证据材料，提出申辩权利。其次，被告宝安生态环境局作出的行政处罚，处罚过当。原告投资建设的项目属于小型加工厂，按照处罚规定也应当是罚款50000元。而被告现在按照处罚上限200000元处罚，属于处罚过当。原告诉请：1.撤销被告宝安生态环境局作出的涉案处罚决定；2.撤销被告宝安区政府作出的深宝府复决(2018)83号《行政复议决定书》（以下简称涉案复议决定）；3.本案诉讼费用由两被告承担。原告提交证据如下：1.邮单；2.涉案复议决定；3.涉案处罚决定；4、租房协议书；5、收据及收款收据。被告宝安生态环境局答辩如下:1.被告宝安生态环境局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿。（1）原告存在未编制环境影响评价文件，擅自开办工厂并投入使用的违法行为。2018年4月16日，被告宝安生态环境局执法人员到原告经营的无牌无证加工厂进行现场检查，确认原告擅自在深圳市宝安区××街道××头第一工业区18栋二楼南面开办工厂，从事五金制品的加工生产，主要生产工艺有喷粉；现场正在生产，共设有手动喷粉柜2台，喷粉工艺产生的废气未经收集处理直接排放。原告配合被告宝安生态环境局进行检查，未能提供营业执照，亦未能提供环境影响评价文件或环保批复。同日，被告宝安生态环境局对原告进行调查询问，再次确认原告未办理营业执照，亦未办理编制环境影响评价文件并报环保部门审批同意开办工厂。以上事实有《现场检查笔录》《调查询问笔录》、现场检查录像等材料予以佐证。（2）原告擅自开办的工厂属于应当编制环境影响报告表的项目。原告擅自开办的工厂主要从事五金制品的生产，主要生产工艺为喷粉，共设有2台手动喷粉柜。经被告比对《建设项目环境影响评价分类管理目录》（2017版，以下简称环评管理目录）及《生态环境部关于修改被告宝安生态环境局提交证据如下：1.原告身份证;2.执法人员执法证件;3.现场检查笔录及视频（附刻录光盘）；4。调查询问笔录；5.《责令改正违法行为决定书》（深宝环水责（2018）SG027号）;6.环保水务违法行为立案审批表;7.行政处罚案件初审表（深宝环水初审字1921号）;8.关于协助认定张国林经营的无牌无证加工厂行政处罚事宜的回复（2018年6月25日）;9.案件集体讨论笔录（2018年6月29日）;10.关停证明（2018年7月4日）;11.行政处罚听证告知书（深宝环水听告字[2018]第0338号）及送达回执;12.行政处罚听证告知书邮单及妥投证明;13.行政处罚听证告知书送达公告;14.涉案处罚决定书及送达回执;15.行政处罚决定书邮单及妥投证明;16、行政处罚决定书送达公告;17.关于协助认定张国林经营无牌无证加工厂行政处罚事宜的回复（2018年12月10日）;18.关于协助认定张国林经营无牌无证加工厂行政处罚事宜的回复（2018年12月12日）。被告宝安区政府答辩如下:1.被告宝安生态环境局对原告作出的行政处罚认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。(1）被告宝安生态环境局行政处罚认定事实清楚、证据确凿。被告宝安生态环境局执法人员于2018年4月16日到深圳市宝安区××街道潭头第一工业区18栋二楼南面进行现场检查，发现原告存在未编制环境影响评价文件、擅自开办无牌无证加工项目并投入生产的违法行为。原告主要从事五金制品的加工生产，主要生产工艺为喷粉，现场设有2台手动喷粉柜；现场检查时正在生产。对照环评管理名录，涉案项目应编制环境影响报告表，但原告并未办理。原告上述未编制环境影响评价文件、擅自开办金属制品加工项目并投入生产的违法行为，有《现场检查（勘验）笔录》《调查询问笔录》、现场照片视频等证据证实。(2)被告宝安生态环境局行政处罚程序合法。2018年4月16日，被告宝安生态环境局两名执法人员到涉案现场进行检查，当场表明了身份，告知了其配合调查的义务和申请回避的权利；同日向原告送迗了《责令改正违法行为决定书》，责令其立即停止违法行为。2018年4月24日，被告宝安生态环境局依法对原告环境违法行为立案查处。在调查取证基础上，被告宝安生态环境局于2018年6月29日进行了集体审议。2018年7月4日，被告宝安生态环境局依法作出《行政处罚听证告知书》并通过直接送迗、邮寄送迖、公告送达等多种方式送达原告。2018年9月17日，《行政处罚听证告知书》公告期满，原告未提出听证申请，也未提出陈述、申辩。2018年9月25日，被告宝安生态环境局依法作出涉案处罚决定，并采用直接送达、邮寄送达、公告送达等多种方式送达张国林。(3）被告宝安生态环境局行政处罚适用法律正确，内容适当。原告未编制环境影响评价文件、擅自开办金属制品加工项目并投入生产的违法行为违反了2017版特区环保条例第八条第一款规定，被告宝安生态环境局根据该条例第四十条第一款第(一）项规定对其作出处罚决定，适用法律正确。涉案现场位于宝安区××街道，属于特别控制区，且其违法行为环评类别属于“报告表类”，被告宝安生态环境局依据环境处罚裁量标准第二章§2.1裁量标准之“报告表类、特别控制区”裁量规定，对原告作出处以罚款200000元的处罚决定，量罚适当。2.被告宝安区政府涉案复议决定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。（1）2018年11月30日，原告提出《行政复议申请书》及涉案处罚决定等材料。被告宝安区政府行政复议办收到申请后出具了《收案回执》，并送达原告。经依法审查及领导批示，被告宝安区政府行政复议办正式受理了原告复议申请。2、2018年12月3日，被告宝安区政府行政复议办出具《行政复议答复通知书》。被告宝安生态环境局收到行政复议申请副本后，于2018年12月7日提交了《行政复议答复书》及证据等材料。2019年1月30日，被告宝安区政府行政复议办决定将该复议延期30日。3、在原告及被告宝安生态环境局提供的材料基础上，按照《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）等相关法律规定，被告宝安区政府行政复议办对被告宝安生态环境局涉案处罚决定进行了审查。根据已查明的情况，被告宝安区政府于2019年2月12日作出涉案复议决定，决定维持宝安生态环境局行政处罚决定。3.原告起诉所称事实及理由不能成立。（1）关于原告称处罚程序错误问题。行政处罚法第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。被告宝安生态环境局在作出涉案处罚决定之前，已于2018年7月4日作出了《行政处罚听证告知书》，已依法履行了告知义务。原告称被告宝安生态环境局虽有送迗《责令改正违法行为决定书》但没有告知需要处罚，属于程序错误，没有事实及法律依据。被告宝安生态环境局通过直接送迗、邮寄送迗、公告送达等多种方式将《行政处罚听证告知书》送达原告，并待公告送达期满方作出处罚决定，已依法保障原告陈述申辩权利。原告称《行政处罚听证告知书》没有依法送迗，与客观事实不符。（2）关于原告称处罚过重问题。原告在《调查询问笔录》中称投资额为50000元，但并未提交任何证据证明，其后在《行政复议申请书》中又称按投资额的5%处罚也应为50000元（即投资额为200000元）。投资额前后陈述差距甚大，且均未提供有效证据印证。被告宝安生态环境局按照投资额无法确定进行处罚并无不当。涉案项目位于“特别控制区”，根据环境处罚裁量标准第二章§2.1裁量标准之“报告表类、特别控制区”裁量规定，应处以200000元罚款。原告称其是小型加工厂，按处罚规定应罚款50000元，没有法律依据。综上所述，被告宝安生态环境局对原告作出的行政处罚认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当；被告宝安区政府复议决定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法；原告起诉状所称事实及理由不能成立，其诉讼请求缺乏事实及法律依据，恳请法院依法驳回。被告宝安区政府提交证据如下：1.行政复议申请书;2.涉案处罚决定书等相关材料；3.行政复议立案呈报表（复立字[2018]第83号）;4.《收案回执》及送达回证;5.行政复议文书送达地址确认书;6.《行政复议答复通知书》及送达凭证;7.《行政复议延期审理通知书》及送达凭证;8.《行政复议答复书》;9.被告宝安生态环境局提交证据材料清单；10.被告宝安生态环境局提供的具体证据材料；11.涉案复议决定；12.复议决定邮寄及送达凭证。经审理查明，2018年4月16日被告宝安生态环境局工作人员至深圳市宝安区××街道潭头第一工业区18栋二楼南面进行现场检查，并制作了现场检查笔录及录像取证。笔录载明，该地址为原告经营的无牌无证加工厂，该厂主要从事五金制品加工生产，主要生产工艺有喷粉，现场正在生产，共设有手动喷粉柜2台；该厂未提供营业执照、未提供环评文件或环保批复，该厂负责人即原告参与了现场检查过程。同日，被告宝安生态环境局向原告进行调查询问，笔录载明，原告陈述其系前述无牌无证加工厂老板，该厂于2018年4月1日搬迁到现址，现有员工5人，生产面积约为300平方米，总投资约50000元，主要从事五金制品的加工与生产，主要生产工艺有喷粉，该厂现在正常生产，暂未办理营业执照、亦未编制环评文件并报环保部门审批同意开办。被告宝安生态环境局对原告作出并送达《责令改正违法行为决定书》。2018年4月24日，被告宝安生态环境局经审批对原告未编制环评文件擅自开办无牌无证加工厂的行为予以立案。2018年6月20日，被告宝安生态环境局对该案予以初审。2018年6月25日，深圳市汉宇环境科技环境科技有限公司作出《关于协助认定张国林经营的无牌无证加工厂行政处罚事宜的回复》，内容为根据被告宝安生态环境局行政处罚案件初审表、《国民行业类别》（2017版）规定，对照《深圳市建设项目环境影响评价审批和备案管理名录》及一般情况下喷粉工序需要配套废弃收集处理设施等情形，该公司认为原告经营的无牌无证加工厂应属于编制环境影响报告表（审批类）的范畴。经集体讨论，被告宝安生态环境局于2018年7月4日作出行政处罚听证告知书，告知原告拟认定的事实、依据、拟作出的处罚内容以及陈述申辩听证权利。因原告经营的无牌无证加工厂已于2018年5月关停搬迁，被告宝安生态环境局向原告邮寄前述处罚前告知未果，于2018年7月18日通过深圳报公告送达前述处罚听证告知书。2018年9月25日被告宝安生态环境局作出涉案处罚决定，认定，原告经营的无牌无证加工厂未编制环评文件，擅自于2018年4月在深圳市宝安区××街道潭头第一工业区18栋二楼南面开办，主要从事五金制品的加工生产，主要设有喷粉等生产工艺，设有手动喷粉柜2台。现场检查时，该厂正在正常生产。对照环评管理名录，该厂建设项目属于第二十二类“金属制品业”第67项“金属制品加工制造”中的“其他（仅切割组装除外）类”，为应编制环境影响报告表的项目。该局于2018年4月16日向原告送达了《责令改正违法行为决定书》，责令原告立即改正未经环保审批擅自开办工厂的行为。2018年7月4日，被告宝安生态环境局向原告送达《行政处罚听证告知书》，原告单位已关停搬迁，随后通过邮寄方式向原告送达该听证告知书，该邮件为他人签收。2018年7月18日，被告宝安生态环境局向原告公告送达听证告知书，告知原告享有听证、陈述、申辩的权利，至2018年9月17日公告期满，视为送达。原告逾期未提出听证申请，也未提出陈述、申辩。被告宝安生态环境局经过现场调查及告知，并对调查结果和案卷材料进行了全面审查，现已审查终结。被告宝安生态环境局认为，原告上述行为违反了2017版特区环保条例第八条至规定，依据该条例第四十条第（一）项，并参照环境处罚裁量标准第二章§2.1裁量标准之规定，原告经营的无牌无证加工厂位于茅洲河××××控制区，建设项目应编制环境影响报告表。被告宝安生态环境局对原告作出如下处罚决定：1.责令立即停止生产；2.处以罚款200000元。因直接送达及邮寄送达原告未果，被告宝安生态环境局于2018年11月22日在深圳报向原告公告送达涉案处罚决定。原告庭审中称其于2018年11月23日签收该处罚决定，被告宝安生态环境局对此予以确认。原告对涉案处罚决定不服向被告宝安区政府申请复议。被告宝安区政府经审批于2018年11月30日予以立案。后被告宝安区政府向被告宝安生态环境局作出《行政复议答复通知书》，通知其限期提交书面答复及证据、依据。2019年1月30日，被告宝安区政府以案情复杂为由，作出《行政复议延期审理通知书》将该案延期三十日，并告知原告及被告宝安生态环境局。经审查原告及被告生态环境局提交的书面材料、证据、依据，被告宝安区政府于2019年2月12日作出涉案复议决定，维持被告宝安生态环境局作出的涉案处罚决定。原告收到上述复议决定后，对前述涉案处罚决定及复议决定不服，于2019年2月28日诉至本院。庭审过程中，原告陈述称对两被告作出的处罚决定、复议决定中关于认定原告存在未经环保审批擅自开办工厂的违法行为、该加工厂位于茅洲河流域属于特别控制区并无异议，但认为两被告认定原告前述违法行为属于投资额无法确定的情形并作出罚款200000元属处罚过重，并向本院提交租房协议书、收款收据以证明前述主张。被告宝安生态环境局辩称，根据全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议和环境保护法规解释管理办法，环境保护法律具体适用的问题由生态环境部解释，环境处罚裁量标准第二章裁量标准载明“注：1.在国家环保部制定的按照建设项目总投资额核算方法标准未出台之前，按照投资额无法确定的情形进行处罚”，在本案中，被告宝安生态环境局对原告进行现场检查以及调查时，生态环境部并未制定总投资额的具体核算标准；原告在调查询问笔录中称总投资约50000元，复议过程中称总投资额为200000元左右，两者相差甚远且均没有提供相关的证据，因此原告实际上对其总投资额也不确定；同时2018年版特区环保条例第三十六条已删除总投资额的认定，而直接按照定额罚款进行处罚，表明该规定已无存在的实际意义。基于此，本案属于总投资额无法确定的情形。以上事实有原告及两被告提交的所有证据、庭审笔录记录在案予以证实。本院认为，根据原告所确认的事项及各方的诉辩意见，本案应围绕如下争议焦点进行审查：1.两被告认定原告未经环保审批擅自开办工厂的违法行为属于投资额无法确定情形，依据是否充分；2.被告宝安生态环境局作出涉案处罚决定，适用法律是否正确，程序是否合法；3.被告宝安区政府作出涉案复议决定，程序是否合法。关于第一、二个争议焦点，2017版特区环保条例第四十条规定，“违反本条例第八条规定，建设单位未编制环境影响评价文件或者评价文件未经审批，擅自开工建设或者投入生产、经营或者使用的，由环境保护部门责令停止建设、生产、经营或者使用，并根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下罚款，并可以责令恢复原状；投资额无法确定的，按照以下标准处罚：（一）属于应当编制环境影响报告表的建设项目，处五万元以上二十万元以下罚款；……”本案中，原告在被告宝安生态环境局调查过程中主张其总投资额为50000元，而在向被告宝安区政府申请复议过程中又主张总投资没有超过200000元，前后表述不一致且均未提交证据予以证实，故两被告据此认定原告的违法情形属于投资额无法确定，并无不当。原告在本案诉讼过程中提交的租房协议及收据并不足以推翻两被告关于其违法情形属于投资额不确定的认定。本案根据查明的事实可知，涉案工厂属于应当编制环境影响报告表的项目，且位于环境处罚裁量标准规定的特别控制区，被告宝安生态环境局根据前述法律规定、参照环境处罚裁量标准第二章§2.1裁量标准关于环评审批类别属于报告表类、所在区域为特别控制区，投资额无法确定的处以200000元罚款之规定，对原告作出涉案处罚决定，符合前述法律规定。原告主张被告宝安生态环境局应作出罚款50000元，现作出罚款200000元属处罚过当，无相应事实依据，本院不予采信。被告宝安生态环境局在作出涉案处罚决定前履行了调查职责，在原告关停搬离、通过直接送达、邮寄送达未果的情形下，通过公告送达的方式告知原告拟作出的处罚、拟认定的事实、依据及相应听证权利，保障了原告的陈述申辩权利，符合法律规定。原告主张被告未依法送达听证告知书，影响原告行使申辩权利，理由不成立，本院不予采信。关于第三个争议焦点，被告宝安区政府在收到原告复议申请后，履行了相应受理、延期、作出决定、送达职责，复议程序合法。原告诉请撤销涉案处罚决定及复议决定，理由不成立，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告张国林的全部诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由原告张国林负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。审 判 员 杨    琨人民陪审员 严    格人民陪审员 李  玉  晨二〇一九年八月二十九日书 记 员 周妍君（兼）附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。