北京市平谷区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0117行初1号原告王友江，女，1964年9月29日出生，汉族，住北京市平谷区。委托代理人杨光，北京市时雨律师事务所律师。被告北京市平谷区夏各庄镇人民政府，住所地北京市平谷区夏各庄镇马各庄南街**。法定代表人王静，镇长。出庭负责人郭学东，副镇长。委托代理人任高建，北京市平谷区夏各庄镇人民政府工作人员。委托代理人崔艳霞，北京市方桥律师事务所律师。原告王友江不服被告北京市平谷区夏各庄镇人民政府（以下简称夏各庄镇政府）作出的强制拆除行为，于2019年1月2日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月2日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年2月26日本院组织双方进行了证据交换，并依法组成合议庭，于2019年8月12日公开开庭审理了本案。原告王友江及其委托代理人杨光，被告夏各庄镇政府副镇长郭学东及委托代理人任高建、崔艳霞到庭参加诉讼。本案因需待另案审理结果，故自2019年3月7日至2019年7月11日中止审理，现本案已审理终结。2018年6月11日、6月14日，被告夏各庄镇政府将原告王友江位于北京市平谷区夏各庄镇养殖小区内的建筑及附属设施等予以强制拆除（以下简称被诉强拆行为）。原告王友江诉称，原告与周某忠系夫妻关系。2002年根据北京市鼓励、发展农村养殖业精神，2002年3月1日经杨庄户村委会研究决定，原告丈夫周银忠与平谷区夏各庄镇杨庄户村委会签订《土地承包合同》。合同约定：甲方（杨庄户村委会）向乙方（原告）提供本村西壕沟土地一块，东西长52米，东至周长安承包地界，西至东高村地界；南至姜树立承包地界。南北长东边67.40米，西边南北长61米，平均为64.20米，折地共计5亩，北至道（道宽4米）。土地承包期限为30年，自2002年3月1日起至2032年3月1日止。每年每亩承包金为100元，5亩土地每年承包金总额为500元，交款方式为5年一次性交款。合同还特别约定供水、供电、疏通道路及养殖设施等事项全部由乙方（原告）自行筹备解决。甲方提供一眼机井，乙方（原告）负责电费及水泵电机的维修。乙方（原告）如果要求增加动力电报装及照明电，甲方（杨庄户村委会）不负责报装和增容，乙方（原告）自己找上级电力主管部门，以上一切费用全部由乙方（原告）自行解决。合同签订后，原告依约交纳了承包费，并在该承包地建设了养殖小区，在该养殖小区从事养殖，并取得了营业执照，原告的养殖小区在北京市农业局有规模化养殖场的备案。2015年平谷区开展规模禽场标准化改造提升粪污治理工程，原告的建设规划设计平面图经过杨庄户村委会及被告确认后，原告对养殖小区进行了粪污改造，原告因此获得了北京市财政补贴12.5万元。从被告的盖章确认行为来看，也能证明原告的养殖小区并非违法建设。2016年5月9日，原告向北京市电力公司平谷供电公司申请养殖用电，被告综合科科长王国勤确认原告村西壕沟养殖小区系区农委认定农业结构调整项目，此建筑不属于违章建筑，被告亦在该申请用电证明上加盖公章予以确认。2018年5月14日，被告给原告送达京平夏强拆字[201]号《强制拆除决定书》《限期拆除通知书》《催告通知书》，认定原告的养殖小区因无乡村规划许可证，为违法建设，并要求原告在2018年5月21日之前自行拆除建筑物，如不自行拆除，被告将强制拆除，原告申请行政复议或提起行政诉讼，强制拆除不停止执行。原告为此向平谷法院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的强拆决定，并申请平谷法院责令被告停止强制拆除行为，未想到被告在原告行政诉讼期间，无视平谷法院的通知，强行将原告的养殖小区拆除，在拆除原告养殖小区的过程中，被告根本未将原告的物品清理搬出，致使原告的养殖设备设施及1.3万只鸡在强拆过程中全部砸毁。原告为了阻拦被告违法执法行为，原告、原告丈夫、原告之子都被打伤。原告认为，原告的养殖小区系经过被告确认及平谷区农委备案的养殖小区，系合法建筑。并且在强制拆除决定的行政诉讼过程中，原告亦申请人民法院责令被告停止强制拆除行为，被告无视法律，无视处于行政诉讼过程中的事实，违法强行将原告的养殖小区拆除，被告的行为严重违反了行政强制法、行政诉讼法的规定，为此，特诉至贵院，望贵院依法裁判，支持原告的诉讼请求，请求1.依法确认被告2018年6月11日、6月14日强制拆除原告养殖小区的行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。原告王友江在法定期限内向本院提交了下列证据，并在庭审中出示：一、土地承包合同，证明：1.杨庄户村委会于2002年已经将村西西壕沟部分土地划为养殖小区；2.原告丈夫周某忠于2002年3月1日与杨庄户村委会签订土地承包合同进行养殖；3.原告的养殖建筑物形成于2002年3月之后；二、结婚证，证明原告王友江与周某忠系夫妻关系；三、营业执照，证明王友江于2010年12月21日取得营业执照，其属于合法经营，其建筑物并非违法建设；四、2012年1月养殖（户）备案情况说明，证明：1.原告一直依法备案，被告曾给原告出具证明，证明原告的养殖用房并非违法建设；2.原告系经过依法备案的规模养殖场；五、2015年10月26日《北京王友江养殖户平谷区2015年规模禽场标准化改造提升粪污治理工程建设规划设计平面图》，证明：1.原告2015年进行规模禽场标准化改造，是经过村镇两级确认的，原告系按照被告所提供的建设规划设计图进行施工的，被告2015年10月26日就已经确认原告并非违法建设；2.证明原告属于设施农业并经过被告、农业部门备案；六、2016年5月9日申请用电证明，证明：1.被告曾明确确认原告的养殖小区系平谷区农委认定的农业结构调整项目，不属于违法建设；2.证明原告的养殖小区系按规定经过农业部门备案的设施农业；七、照片及录像光盘，证明：1.原告起诉前养殖小区房屋及养殖设施等情况；2.被告未进行现场勘查，原告的养殖建筑面积有2000平米左右，其称原告的养殖建筑只有约600平米完全是主观臆断；八、2018年6月11日的照片，证明原告养殖小区的看护房已经被拆除，仅剩余两栋鸡舍未被拆除；九、录像光盘（内容：原告起诉前养殖场的状况，6月11日养殖场的状况，6月14日养殖场的状况，2018年6月8日王某锁、周某忠、王亮与被告工作人员王某勤、信访机构人员的录音），证明：1.原告2018年6月11日养殖小区的看护房被拆除后，鸡舍、设备及存栏13000只蛋鸡等情况；2.2018年6月14日被告在诉讼过程中强行拆除原告养殖小区的养殖用房并将养殖设施和存栏13000只蛋鸡砸在养殖用房内，致使设施损毁、大部分蛋鸡死亡，给原告造成巨大损失情况；3.原告曾向被告询问是否可以补办乡村建设规划许可证，被告明确表示不给补办，也从未办理过乡村建设规划许可证的事实；十、1998年10月14日中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定（节录），证明原告建设养殖小区并进行养殖是国家鼓励、发展和支持的，原告系响应国家号召建设的养殖小区，并非违法建设；十一、《国土资源部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发[2007]220号），国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]55号），国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号），《北京市平谷人民政府关于加强设施农用地管理有关问题的意见（试行）》，证明原告建设经过备案的养殖小区符合国家的政策规定，属于设施农业，系按农业用地管理，不需要取得乡村建设规划许可证；十二、《住房和城乡建设部乡村建设规划许可实施意见》（建村[2014]21号），证明：1.乡村建设规划许可的适用范围为农村农民住宅、乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设，原告的养殖小区并非需要取得乡村建设规划许可的范围；2.城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出乡村建设规划许可。原告所承包的土地属于农用地，被告及北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称市规土委）无权要求原告提供乡村建设规划许可证，被告的请示及市规土委的复函是违法的；十三、市规土委平谷分局答复告知书及2009-2016年土地利用现状地类，证明：1.原告养殖小区的用地系设施农用地。根据相关规定，设施农用地按农用地管理，不需要办理农用地转用审批手续，而根据住建部《乡村建设规划许可证实施意见》第二条的规定，农用地无需取得乡村建设规划许可；2.原告的养殖小区经过农业结构调整及备案，备案后该养殖小区用地变更为设施农用地，该养殖小区亦符合村庄土地利用规划，且原告的养殖小区系规模化畜禽养殖，该养殖小区系设施农业中的农业生产设施及附属设施，不属于违法建设；3.原告的养殖小区建筑物属于合法建筑；十四、市规土委平谷分局答复告知书，证明被告自2008年1月1日至2017年12月31日未发放过乡村建设规划许可证及乡村建设临时规划许可证，规划部门没有相应的备案登记材料，因此被告长期存在行政不作为行为，未取得乡村建设规划许可不等于违法建设，夏各庄镇存在大量未取得乡村建设规划许可的建筑物；原告在庭审中补充提交以下证据：一、北京市平谷区农村工作委员会京平农文[2014]19号《北京市平谷区农村工作委员会关于2013年土地卫片执法检查疑似农业结构调整项目认定情况的函》，函地名写错了，是杨庄户而不是杨各庄，上面是周某忠的名字，因为是周某忠签的合同，周某忠是原告王友江的丈夫，证明原告的涉案建设是农业结构调整项目；二、北京市第二中级人民法院（以下简称二中院）的行政裁定书，证明规划审批情况的函对原告的权利义务不产生影响，不能就此认定原告建筑是非法建设；三、2016年12月6日《平谷区畜禽禁养区内养殖场（户）关停工作实施方案》、2019年6月10日京平政农函[2019]47号《北京市平谷区畜禽养殖禁养区关停及禁养区外生猪养殖清退关停工作方案》，证明原告的养殖小区也符合关停禁养的标准，理应获得关停补偿，不能强制拆除，已经关停的38户也没有乡村建设规划许可证，他们也获得了畜禽养殖的补偿。被告夏各庄镇政府辩称：一、被告具有查处、拆除本辖区内违法建设的法定职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改的，可以拆除。因此，被告具有查处、拆除违法建设的法定职责。二、被告认定涉案房屋属于违法建设正确。根据《北京市城乡规划条例》规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，农业设施的建设应当具备相应的用地备案手续，但原告未履行向县级国土资源主管部门和农业部门备案的手续，其所建建筑不属于合法的农业设施。原告未取得乡村建设规划许可证，擅自在平谷区夏各庄镇杨庄户村西建砖混结构房屋，其行为违反了《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》规定，所建建筑物属于违法建设。被告作出的《限期拆除通知》《强制拆除决定书》认定事实清楚。在被告告知原告自行拆除违法建设，原告未自行拆除的情况下，被告进行了依法强制拆除。三、被告适用法律正确。虽然原告建设的行为发生在《城乡规划法》实施之前，但其建设时未经过相关规划主管部门进行审批，现其不能提供相关审批手续，且此违法状态一直持续到《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》实施后，因此，被告有权依据《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》认定为违法建设。综上，请人民法院驳回原告的诉讼请求。被告夏各庄镇政府在法定期限内向本院提交以下证据，并在庭审中出示:一、违法建设数据提取工作底图，证明涉案建设的建设情况；二、北京市平谷区夏各庄镇关于杨庄户村王友江违法占地违法建设情况的说明、规划审批情况的函，证明原告未取得乡村建设规划许可证，涉案建筑属于违法建设。《城乡规划法》（2015年修正）、《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）系被告夏各庄镇政府行使职权的法律依据。经庭审质证，被告对原告提供的证据持以下质证意见：证据一真实性认可，但该证据不能证明涉案建筑取得合法手续，证明目的不认可；证据二真实性认可；证据三真实性认可，证明目的、关联性不认可；证据四没有盖章，只是记载了进行备案所需要的材料，不能证明原告履行了合法备案手续，关联性、证明目的不认可；证据五真实性认可，但是不符合国土资源部、农业部第127号文件规定的备案手续，该证据关联性、证明目的不认可；证据六真实性认可，但仅能证明原告用电的情况，关联性、证明目的均不认可；证据七视频的真实性认可，但是不能证明拍摄时间，被告不是强拆，被告拆除前对涉案建筑里的鸡均进行了清点，这一组里的证据照片与之前的证据重合，已发表过意见，不单独再发表意见；证据八里的四张照片打印在一起的照片真实性、关联性、证明目的均不认可，照片不能确认是原告养殖小区现场的照片，6月11日将原告部分建筑拆除，是把腾清的建筑给拆除了。证据八第二组照片无法确认拍摄时间，这页纸下面的照片中被告在拆除时已经将鸡腾出涉案建筑；证据九真实性、关联性、证明目的均不认可；证据十、十一、十二是相关文件，不属于证据范畴；证据十三真实性认可，证明目的不认可；证据十四真实性认可，关联性、证明目的不认可，被告有查处乡镇的违法建设的职权；对于原告补充提交的三份证据，证据一的时间是2014年1月21日，而原告没有在举证期限内提交，且是个复印件，真实性无法核实，文件中亩数与承包合同中的亩数不一致，记载的地址是杨各庄，不能证明原告按照规定履行备案手续；证据二真实性认可，证明目的不认可，《北京市禁止违法建设若干规定》规定未依法取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证就是违法建设，乡镇政府能够根据证据认定涉案建设是违法建设，且有查处的职权；证据三中2016年12月6日的文件没有任何部门的盖章，文中说的38户中不包括原告，2018年原告也是一直在养殖的，此份证据与原告没有关联性。此文件形成时间是2016年，原告应当在举证期限内提交。对于原告提交证据三中的47号文件第二页中的补偿奖励对象，补偿的前提是不存在违法建设，而原告的建设是违法建设，第五页第六条的补充说明第一项、第二项中提到属于违法建设不享受本政策，此份证据的证明目的不认可，原告在此前提起强制拆除决定的诉讼，北京市第三中级人民法院（以下简称三中院）已经作出判决认定原告建筑未取得合法规划手续，属于违法建设。原告对被告提供的证据持以下质证意见：证据一是被告从谷歌地图打印的，没有任何事实依据认定原告的建设违法；证据二不认可，一是原告的养殖小区不是违法建设，是经过农委备案的农业结构调整项目，二是根据二中院的诉讼结果，规划审批情况的函对原告的权利义务不产生影响，所以该函不能证明原告养殖小区是违法建设。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、证据2真实，证明目的成立，本院予以采纳；证据3真实，能够证明原告合法经营，但不能证明涉案建筑并非违法建设，本院对此证明目的不予采纳；证据4无相关单位的盖章，本院对其真实性无法确认，原告的证明目的亦不成立，本院不予采纳；证据5和证据6均不构成设施农业项目用地备案手续，不能证明涉案建筑系具备合法备案手续的农业生产设施，原告的证明目的不成立，本院不予采纳；原告提供的证据7、证据8和证据9中除录音之外的材料均真实，能够证明涉案建筑拆除前后的直观状况，对此证明目的本院予以采纳，但原告以此证明建筑面积、存栏蛋鸡数量等具体情况的证明目的不能成立。对于原告提交的录音，无法确定对话人员身份，且不能证明涉案建筑合法，故与本案无关，本院不予采纳；证据10至证据12系规范性文件，并非证据范畴，本院不予评价；证据13真实，可以证明涉案土地自2013年至2016年的利用现状为设施农用地、可调整果园、沟渠等，但不能证明涉案建筑项目的用地具备了合法备案手续，原告以此证明涉案建筑合法的证明目的不能成立，本院不予采纳；证据14真实，证明目的不成立，本院不予采纳。原告在庭审中补充提交的证据一不构成设施农业项目用地备案手续，不能证明涉案建筑系具备合法备案手续的农业生产设施，同时，该证据记载的系夏各庄镇杨各庄村的1.8亩土地，与本案不具有关联性，本院不予采纳；证据二真实，但是原告的证明目的不成立，本院对其证明目的不予采纳；证据三系规范性文件，并非证据范畴，本院不予评价。同时，证据一、三均非在法定举证期限内提交，且无正当理由，本院不予采纳。被告提供的证据均系其执法过程中收集、形成，能够证明案件来源及被告向规划和国土部门询问原告建设房屋的审批情况及回函情况，本院予以采纳，但不能证明被诉强拆行为符合法律规定。经审理查明，2002年3月1日，原告王友江之夫周某忠与杨庄户村委会签订《土地承包合同》，约定周银忠承包该村西壕沟拟建养殖小区土地一块，东西长52米，东至周长安承包地界，西至东高村地界，南至姜树立承包地界，南北长东边长67.40米，西边南北长61米，平均为64.20米，折地共计5亩，北至道（道宽4米），承包期限30年，自2002年3月1日起至2032年3月1日止。合同签订后，原告于2002年在承包地上建设养殖小区，并于2010年12月21日注册成立北京王友江养殖户。2018年5月5日，被告夏各庄镇政府作出京平夏政文[2018]95号《关于杨庄户村王友江违法占地违法建设情况的说明》，请规划和国土部门对王友江在杨庄户村西的违法占地违法建设项目给予认定。2018年5月8日，市规土委回函，主要内容为：位于夏各庄镇杨庄户村西的京平夏政文[2018]**所示内容,未依法取得乡村建设规划许可证。2018年5月14日，被告夏各庄镇政府作出《限期拆除通知书》、《催告通知书》及《强制拆除决定书》并于当日张贴在涉案建筑物上。原告对强制拆除决定不服，于2018年5月18日向本院提起行政诉讼，请求依法撤销强拆决定。2018年6月11日、6月14日，被告将涉案建筑拆除。2018年10月31日，本院作出（2018）京0117行初259号行政判决书，以程序违法为由确认被告作出的强拆决定违法。原告不服提起上诉，三中院于2019年3月26日作出（2019）京03行终71号行政判决书，判决驳回上诉，维持一审判决。原告不服被诉强拆行为，于2019年1月2日向本院提起本案行政诉讼。另查，2019年1月23日，原告向北京市西城区人民法院（以下简称西城法院）提起行政诉讼，要求确认《关于京平夏政文[2018]360号规划审批情况的函》违法。2019年2月26日，西城法院作出（2019）京0102行初158号行政裁定书，裁定驳回原告的起诉。原告不服，上诉至二中院，并于2019年3月7日向本院提交了《中止审理申请书》。本院于2019年3月7日作出（2019）京0117行初1号行政裁定书，中止本案的审理。2019年7月10日，二中院作出（2019）京02行终976号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持一审裁定。本院认为，《城乡规划法》（2015年修正，下同）第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行，下同）第六十八条规定：“按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照《城乡规划法》和市人民政府有关规定进行处理。”依据上述规定，被告夏各庄镇政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。关于原告对被告夏各庄镇政府的法律依据及对违法建设的认定所提异议，本院认为根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》第二条第一款规定：“本市行政区域全部为规划区”；第二十三条第一款规定：“本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可”；第三款规定：“城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设”。本案中，涉案建筑的建设未经规划行政主管部门审批，未依法取得规划许可，应属违法建筑。对于原告提出的其建设涉案建筑的行为发生于《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》实施之前，被告不应适用《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》规范其建设行为的主张，本院认为，根据当时执行的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）以及《北京市城市规划条例》相关规定，全市行政区域都是“城市规划区”的范围，一切城市和农村各项建设工程、建设用地都执行统一规划，原告进行建设时亦应经过规划主管部门批准，而原告并不能出具相关批准手续，原告未经规划主管部门批准建设建筑物的行为即属违法行为，且这种违法状态一直持续到《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》实施后，而《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》仍延续规定了规划行政许可制度，原告未经规划行政许可建设建筑物仍属违法行为。鉴于上述新旧法律规范对原告违法行为的定性相同，被告适用《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》对其行为进行定性并查处并无不当，原告的异议不能成立，本院不予支持。同时，参照国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及北京市国土资源局等部门《关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》的规定，农业设施的建设应当具备相应的用地备案手续，但原告提供的证据均不构成合法的用地备案手续，无法证明其所建建筑属于合法的农业设施，原告以此主张涉案建筑不属于违法建设，本院不予支持。关于执法程序问题，本院认为，行政机关作出行政行为应当遵循法定程序并符合正当程序原则。本案中，被告在实施强制拆除行为之前，并未比照正当程序原则对涉案建筑进行现场检查、勘验，未向原告本人或其成年家属进行详细调查，未告知原告依法享有的陈述、申辩权利，亦未遵守《行政强制法》关于在合理期限内书面催告原告自行拆除，在原告可以就《限期拆除通知书》提起行政诉讼期间不得实施强制拆除等的规定。同时，被告亦未参照《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定的程序和义务实施强制拆除行为。因此，被告夏各庄镇政府的执法程序违法。鉴于涉案建筑物已被拆除，不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市平谷区夏各庄镇人民政府于二〇一八年六月十一日、六月十四日对原告王友江位于北京市平谷区夏各庄镇的建筑及附属设施等予以强制拆除的行为违法。案件受理费五十元，由被告北京市平谷区夏各庄镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  王富菊人民陪审员  关来全人民陪审员  秦东凤二〇一九年八月二十七日书 记 员  周歆卉