江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终588号 上诉人（原审原告）周龙,男，汉族，住江苏省宿迁市湖滨新区。 被上诉人（原审被告）宿迁市人民政府,住所地在江苏省宿迁市南湖路1号。 法定代表人王昊，该市市长。 上诉人周龙因诉被上诉人宿迁市人民政府要求行政补偿一案，不服江苏省宿迁市中级人民法院（2017）苏13行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 上诉人周龙原审诉称,2007年5月1日，皂河镇七堡村村民委员会（下称七堡村委会）与周龙父亲周硕动签订了废黄河河塘续包合同，约定了双方的权利义务。2013年2月，周龙父亲去世，由周龙继续投资养殖。2014年6月，中粮集团中粮肉食（宿迁）有限公司皂河镇第十肉鸡场非法排放污水，造成周龙养殖鱼塘的鱼死亡，事情发生后经有关部门协调处理，补偿了周龙两万元，在此事处理时同意周龙继续承包鱼塘，不得重新发包他人。2015年7月9日，宿迁市黄河故道干河治理市区工程建设处与宿迁市湖滨新区管理委员会签订了《宿迁市黄河故道干河治理工程（湖滨新区）征地拆迁移民安置包干协议书》（下称《包干协议》），约定宿迁市湖滨新区管委会（下称湖滨新区管委会）负责本行政区域内征地拆迁。周龙承包的鱼塘在被征地拆迁范围内，按照规定应给予补偿，且黄河故道水面上的其他养殖户也得到了合理补偿。参照《宿城区黄河故道治理工程征迁工作领导小组办公室文件》宿区黄办发（2015）4号文件规定，精（粗）养鱼塘按照每亩1800元标准补偿，周龙养殖鱼塘416.25亩，应补偿749250元，至今为止已经补偿80000元，尚欠669250元。2017年3月10日，周龙向湖滨新区管委会提出行政补偿申请，而湖滨新区管委会未经调查即作出《关于行政补偿申请书的复函》（下称《复函》），称周龙父亲与七堡村委会签订的合同到2014年12月31日已经到期，周龙在征收范围内没有承包的鱼塘，故其无权申请补偿。湖滨新区管委为宿迁市人民政府的派出机构，故请求宿迁市人民政府补偿周龙的上述损失。庭审中，周龙明确要求补偿的财产为鱼塘中未捕捞的鱼的损失，标准为每亩1800元，且表示即便鱼塘的鱼已经捕捞了，宿迁市人民政府也应该按照此标准进行补偿。 被上诉人宿迁市人民政府原审辩称，七堡村对周龙已经作出了补偿，周龙对此不服向宿迁市人民政府申请复议，答辩人在2017年3月17日向周龙作出了答复，周龙在2107年5月2日起诉超过了行政复议法规定的15天起诉期限；2015年7月9日，宿迁市黄河故道干河治理市区工程建设处与湖滨新区管委会签订《包干协议》，约定由湖滨新区管委会负责本行政区域内征地拆迁、综合协调等工作。包干协议确定补偿资金要专款专用，用于对文件规定范围内的财产进行补偿。湖滨新区在河道治理前，依法进行了调查核实，并发布了补偿安置方案，方案中有对鱼塘的补偿标准，但这鱼塘不包括利用黄河故道水面拦河养殖的水面，黄河故道属于国有水面，宿迁市水务局对七堡村委会和养殖户签订的承包合同并不予认可，周龙属于非法养殖，且周龙父亲与七堡村委会签订的合同在2014年12月31日就到期了。为了推动工作进度，由皂河镇人民政府自己出资对利用在黄河故道拦河养殖的农户的渔具、捕捞人工费、打水费等进行适当补助，每家每户协商确定补助金额，没有统一的补助标准，各户情形不一，补助金额也不一。资金由皂河镇人民政府拨付到当地村委会，养殖户到村委会领取，周龙当时协商的补助金额是60000元，后来其提出异议，皂河镇人民政府又给付了20000元。即便周龙父亲和村里签订的合同到期后周龙继续养殖的事实存在，工程施工也是在周龙将鱼捕捞完毕并领取了全部的补助款项后才施工的，并不存在造成河塘里鱼损失的事实，周龙也未提供证据证实有鱼损失的事实存在。综上，请求驳回周龙的诉讼请求。 原审法院经审理查明，2007年5月1日，七堡村委会与周龙父亲周硕动签订了废黄河河塘续包合同，期限自2008年1月1日至2014年12月31日，承包期限内，周龙父亲去世，由周龙继续投资养殖。2014年，因周龙的养殖水面受到污染，周龙认为是中粮集团中粮肉食（宿迁）有限公司皂河镇第十肉鸡场排污所致，该纠纷经宿迁市宿豫区皂河镇人民政府（现为宿迁市湖滨新区皂河镇人民政府）组织相关部门调解，于2014年12月17日形成调解记录，该记录反映出当时补偿周龙两万元，并约定该鱼塘不得重新发包他人。之后，周龙继续使用该水面搞养殖。2014年11月11日，江苏省发改委作出苏发改农经发[2014]1172号《江苏省发展改革委关于宿迁市宿城段黄河故道干河治理工程可行性研究报告的批复》。2015年4月8日，省发改委作出苏发改农经发[2015]278号《省发展改革委关于宿迁市宿城段黄河故道干河治理工程初步设计的批复》（以下简称《批复》），决定启动黄河故道干道治理工程。该《批复》第六条对工程征（占）地与移民安置进行了规定，对工程永久占用子堤内国有土地、临时占用子堤外集体土地及地上房屋及附属设施、树木、交通施舍、水利设施等进行补偿，同时规定工程占地及搬迁安置涉及宿迁市宿城区、泗阳县、徐州市睢宁县，工程占地补偿及居民、企业搬迁安置工作由各所在县（区）政府负责。整个项目的补偿范围和标准相同，即与周龙庭审中提供的《宿迁市宿城区黄河故道干河治理工程沿线征迁实物补偿标准》相同。2015年7月9日，宿迁市黄河故道干河治理市区工程建设处与湖滨新区管委会签订《包干协议》，约定“宿迁市湖滨新区管委会负责本行政区域内征地拆迁、综合协调和建设环境保障的组织领导……”、“建立区、乡、村三级征地拆迁相关工作机构，具体组织实施征地拆迁工作，做到包组织实施、包经费支付、包工程进度、包矛盾协调”等。周龙拦河养殖的水面在治理范围内。 另查明，2016年4月7日，七堡村委会向周龙出具《承诺书》，内容为“兹有黄河故道养鱼周龙鱼塘，因黄河故道干河治理需要，考虑养鱼户利益，现给予塘主人工捕鱼工资、其他渔网费用，合计陆万元正。待涵洞水止，到村委会领取以上费用。”2016年4月11日，七堡村委会向周龙出具欠据一份，载明“今（欠）到黄河故道治理项目七堡段拦河养鱼人工捕捞、打水、养鱼设施等补助费计人民币叁万元正。下周一付清。”2016年5月6日，七堡村委会向周龙发出《通知》，内容为“根据黄河故道施工要求，施工队对你户所占黄河拦河养鱼水面进行排水作业。本着以人为本原则避免你户遭受损失，根据上级要求，即日起至二〇一六年五月八日止为期三天，你户将塘内鱼类及养殖物清理完毕。如在规定期限内不能完成清理，所造成损失，由你户自行承担。”周龙先后从七堡村委会领取了60000元，后经协商，由宿迁市湖滨新区皂河镇人民政府再给付周龙20000万元人工捕捞、机打水等补助费20000元，2016年6月22日，周龙到镇政府征收办领取了20000元。周龙当庭陈述，在80000万全部领取后，施工人员对其养殖的水面进行施工，但施工时其养殖的塘子里并未清塘，造成塘里陈鱼损失，要求按照每亩1800元标准，周龙即使清塘了，宿迁市人民政府也应该按照该标准进行补偿，扣除已经领取的80000元，要求宿迁市人民政府补偿其669250元。 再查明，湖滨新区管委为宿迁市人民政府的派出机构。2017年3月10日，周龙向湖滨新区管委申请行政补偿669250元，2017年3月17日，湖滨新区管委会向周龙作出《复函》，认为周龙父亲周硕动与七堡村委会签订的合同在2014年12月31日已经到期，周龙在征收范围内没有承包的鱼塘，周龙无权申请补偿。 原审法院认为，湖滨新区管委会作为宿迁市人民政府的派出机构，负责涉案黄河故道干河治理范围内的征迁安置工作，周龙向湖滨新区管委递交申请是要求湖滨新区管委会作为补偿主体对其进行合理补偿，湖滨新区管委作出的《复函》实质上是不同意对周龙予以补偿的行为，并非行政复议行为。且该《复函》未告知周龙诉讼期限，依法周龙在接到该《复函》后2年内可以提起行政诉讼。故，本案周龙对湖滨新区管委不予补偿的行为不服，向该院提起诉讼，要求宿迁市人民政府履行行政补偿义务，未超过法定的起诉期限。 黄河故道干河治理项目经过了江苏省发展和改革委员会的批复，《批复》确定的补偿范围为工程永久占用的子堤内国有土地、临时占用子堤外集体土地及地上房屋及附属设施、树木、交通施舍、水利设施等，并未包括利用黄河故道拦河养殖的水面，涉案项目的实施未征收或征用周龙的任何财产。同时，国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂，黄河故道干河为国有水面，周龙拦河养殖的水面并未纳入国家养殖的规划范围内，且宿迁市水务局作为黄河故道干河的所有权人，并不认可七堡村委会与养殖户签订的承包合同，周龙无证据证实其拦河养殖行为具有合法性。因此，周龙要求按照1800元/亩对其进行补偿不符合《批复》的规定，也无法律依据。另，从庭审双方提供的证据及该院核实情况可知湖滨新区管委会对拦河养殖的养殖户的渔网、渔具、人工捕捞费用、打水费用等进行补助，养殖的鱼由养殖户自行捕捞，而周龙也从七堡村委会和湖滨新区皂河镇人民政府先后共计领取了80000元的上述费用，湖滨新区管委会对周龙的补助已经履行完毕。周龙主张在其未将鱼塘的鱼捕捞完毕时宿迁市人民政府即组织强行施工，造成鱼塘陈鱼死亡，给其造成巨大财产损失，要求按照1800元/亩标准补偿其损失，但其提供的证据并不能证明其主张，因此，周龙的请求也无事实根据。 原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回周龙的诉讼请求。案件受理费50元，由周龙负担。 周龙上诉称，1.江苏省发展和改革委员会的批复中，确定补偿范围为工程永久占用的子堤内国有土地、临时占用子堤外集体土地及地上房屋及附属设施、树木、交通设施，水利设施等，其中含义应包括养殖的水面，一审法院认为“并未包括利用黄河故道拦河养殖的水面，涉案项目的实施未征收或征用原告的任何财产”，与事实不符的。且宿迁市宿城区范围内的养殖水面已按照每亩1800元足额补偿到位，同地段同村养殖户已足额拿到补偿款。2.一审法院认为“湖滨新区管委会对原告的补助已经履行完毕”，与事实不符。上诉人仅仅领到80000元。还有669250元未补偿到位。3.一审法院认为“宿迁市水务局作为黄河故道干河的所有权人，并不认可七堡村委会与养殖户签订的承包合同，原告无证据证实其拦河养殖行为具有合法性”，该推论是错误的。在当时的历史情况下，村民与村委会签订承包合同，充分利用废河道养殖，不违反法律、行政法规的规定，其信赖利益应得到法律保护；作为管理部门，水务局当时也未提出意见，不能拦河养殖；涉案河道的其他地段的养殖户已足额领到补偿款，作为管理部门，水利局没有任何意见。4.上诉人提供的第8份证据“宿迁市宿城区黄河故道治理工程征迁工作领导小组办公室宿区黄办（2015）4号文件，”证明征迁补偿标准，经庭后核实，具有真实性，得以确认。在上诉人要求的补偿数额上一审法院又说没有事实和法律依据，前后矛盾。请求撤销（2017）苏13行初38号行政判决书，依法改判支持上诉人的诉讼请求；上诉费用由被上诉人承担。 宿迁市人民政府在法定期限内未提交答辩意见。 周龙提起上诉后，当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审判决对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。 本院认为，本案周龙原审诉请宿迁市人民政府应补偿其669250元。黄河故道干河治理项目经过了江苏省发展和改革委员会的批复，《批复》确定宿迁市宿城段黄河故道干河治理工程占地共涉及宿迁市宿城区、泗阳县、徐州市睢宁县。工程永久占用子堤内国有土地、临时占用子堤外集体土地以及影响地上房屋及附属设施、树木、交通施舍、水利设施等，并未包括利用黄河故道拦河养殖的水面，涉案项目的实施未征收或征用周龙的任何财产。周龙上诉认为黄河故道干河治理项目工程占用其使用的黄河故道拦河养殖的水面无事实依据，但黄河故道施工过程的作业对黄河拦河养鱼的渔民的鱼类养殖必然造成影响，故七堡村委会事先通知周龙清理塘内鱼类及养殖物，湖滨新区管委会对拦河养殖的养殖户的渔网、渔具、人工捕捞费用、打水费用等进行补助。根据在卷证据证明周龙也从七堡村委会和湖滨新区皂河镇人民政府先后共计领取了80000元的上述费用。国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂，黄河故道干河为国有水面，周龙拦河养殖的水面并未纳入国家养殖的规划范围内，周龙无证据证实其拦河养殖行为具有合法性。即便周龙承继其父亲与七堡村委会之间承包合同关系，并在上述承包合同到期后继续占用养殖，依照双方承包合同约定，水面面积赔偿亦不属于周龙，周龙上诉要求按照1800元/亩标准补偿其损失无事实和法律依据。原审法院判决驳回周龙的诉讼请求并无不当。 综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周龙负担。 本判决为终审判决。 审判长 臧 静 审判员 赵 黎 审判员 吴晓玲 二〇一九年八月二十九日 书记员 任子悦