南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）赣71行终381号 上诉人（原审原告）：胡桂英，女，1963年3月21日出生，汉族，住江西省南昌市西湖区。 被上诉人（原审被告）：南昌市公安局西湖分局，住所地：江西省南昌市西湖区永叔路**。 主要负责人喻炜，该局局长。 委托代理人夏玉龙，男，该分局副政委。 委托代理人周杨，男，该分局工作人员。 上诉人胡桂英因与被上诉人南昌市公安局西湖分局（以下简称西湖分局）治安行政处罚一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初330号行政判决，向该院提起上诉。我院于2019年5月23日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 经原审法院审理查明，2018年8月28日，原告以越级形态到北京市天安门周边地区非正常上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫，并通知南昌市驻京办的工作人员。当日，绳金塔街办接到南昌市驻京办通知后，派工作人员况德群等到北京做原告的工作。2018年9月3日，原告到北京市中南海周边地区非正常上访，被西城分局府右街派出所训诫，后送至北京市接济服务中心。2018年9月5日，绳金塔街办工作人员况德群、徐颖歆等将原告劝返南昌。2018年9月6日，被告所辖绳金塔派出所接到报案，将原告传唤到派出所接受调查。2018年9月6日，被告向原告送达并宣读了行政案件权利义务告知书，制作了行政处罚告知笔录，向原告及绳金塔街办工作人员况德群、徐颖歆等进行了询问，并分别制作了询问笔录。2018年9月7日，被告作出了西公（绳）决字[2018]1786号《行政处罚决定书》，认定胡桂英在北京市天安门周边扰乱公共场所秩序，被西城分局训诫。根据治安管理处罚法第二十三条第一款第一项规定，决定对胡桂英行政拘留十日。2018年9月7日至9月17日，由南昌市拘留所执行行政拘留。原告因不服行政处罚决定，于2019年2月19日向该院提起行政诉讼，请求依法撤销被告作出的西公（绳）决字[2018]1786号《行政处罚决定书》。 另查明，2018年1月6日、4月27日、5月7日、7月20日原告到北京市中南海周边非正常上访，被西城分局府右街派出所分别训诫；2018年1月7日、3月3日原告到北京市天安门地区非正常上访，被天安门分局治安大队分别训诫。 该院认为，被告系南昌市西湖区治安管理工作行政主管部门，负有对本行政区域内治安管理工作的职责，原告居住地在南昌市西湖区，被告依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、引诱、容留、介绍卖淫、赌博的案件除外”的规定，具有本案的行政管辖权限。信访是法律赋予公民的一项基本权利，但当事人应当依法、有序进行。根据《信访条例》第十六条、第十八条、第二十条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。信访人不到指定的场所和按规定的逐级信访程序到有权处理信访事项的机关或组织提出诉求，而是以缠访、越级形态出现的，影响党政机关办公秩序，扰乱社会公共秩序和信访秩序等行为均属非正常上访。原告多次以越级形态赴京上访，2018年8月28日、9月3日再次到北京中南海周边、天安门地区上访，属于非正常上访。被告根据查明的事实，依法对原告送达《行政案件权利义务告知书》、制作了询问笔录、行政处罚告知笔录，根据治安管理处罚法第二十三条第一款第一项的规定，对原告给予治安行政拘留十日的处罚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。 综上，原告的诉讼请求于法无据，该院不予支持。被告制作的行政处罚决定书中认定原告在“北京市天安门周边”应为“北京市中南海周边”，该节事实书写有误，该院予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下驳回原告胡桂英的诉讼请求。案件受理费50元由胡桂英负担。 上诉人胡桂英不服原审法院作出的判决，向本院提起上诉称：1、依法撤销南昌铁路运输法院作出的（2019）赣0701行初330号行政判决，改判被上诉人做出的行政处罚决定程序违法；2、依法撤销被告作出的西公（绳）决字（2018）1786号《行政处罚决定书》，将相关伪证移交到有监督权的人民检察院立案；3、依法判决本案一、二审诉讼费用由被告承担。事实和理由如下：1、一审法院认定被上诉人在本案具有行政处罚管辖权错误。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。而被上诉人认为具有管辖权完全是超越管辖权的行为。2、一审法院据以作出判决的事实认定是错误的。上访是法律赋予公民的合法利益；一审法院认定上诉人上访属于非正常上访不是法律上的概念，作出的行政处罚没有事实依据；一审法院对上诉人提供的北京西城公安分局对上诉人作出的《政府信息公开书》完全证明被上诉人对上诉人作出的行政处罚违法，却不予采纳。3、行政处罚决定所依据的证据系伪造，不应当采信。所谓的《训诫书》未有上诉人签字确认，文书内容项目严重欠缺，其不得作为处罚的依据；上诉人提供的《登记回执》与《政府信息不存在告知书》证明，上诉人依据《训诫书》处罚违法；被上诉人给上诉人的《行政案件权利义务告知书》的时间违反办案程序；《行政处罚告知笔录》没有告知上诉人签字，未宣读，程序违法。4、被上诉人依据《治安管理处罚法》第23条第一款第一项作出的行政处罚决定属于适用法律上的错误。 被上诉人南昌市公安局西湖分局答辩称：1、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，胡桂英虽然是在北京进行非法活动，但本案由胡桂英的居住地公安机关管辖更为适宜。2、胡桂英进京进行非访活动有北京市公安部门出具的《训诫书》、绳金塔街道办工作人的询问笔录等证据证实，虽然胡桂英在制作询问笔录时拒不配合，沉默不语，且拒绝在法律文书上签字，但相关证据可以证实胡桂英多次进京非访活动，扰乱公共秩序的违法事实。3、根据《信访条例》第十六条、第十八条、第二十条的规定，胡桂英多次进京进行非访行为，其行为已严重扰乱公共秩序，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》相关规定，公安机关对胡桂英的行政处罚决定，依据的是《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，公安机关即为《治安管理处罚法》的执法主体，执法过程合理合法。4、胡桂英多次进行非访活动，其行为已严重扰乱公共秩序，根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，对胡桂英处以行政拘留十日的处罚，适用法律及条款正确。 本院经审理查明的事实与原判认定的事实一致。上诉人在二审期间未提交新的证据。 本院认为，1、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。同时根据上述规定，违法行为人居住地公安机关行使管辖权，不以违法行为发生地公安机关移交为前提，故上诉人认为被上诉人无移交手续即无权管辖的理由不成立，本院不予支持。2、南昌市公安局西湖分局绳金塔派出所对胡桂英、李雪扬等人的询问笔录，北京市公安局西城分局出具的政府信息公开答复告知书等证据可以证实上诉人于2018年9月3日到北京中南海周边非法上访并被北京市公安局西城分局训诫的事实，同时北京市公安局西城分局作出的训诫书载明了被训诫人胡桂英的身份信息及训诫时间、内容，并注明训诫内容已向被训诫人告知，内容真实，上诉人关于训诫书系伪造的理由无证据支持，本院不予采信。3、上诉人到北京中南海周边非法上访的行为，扰乱了党政机关的正常办公秩序，扰乱了社会公共秩序，被上诉人据此对上诉人作出行政拘留十日的治安处罚，事实清楚，适用法律正确。 综上，一审判决认定的事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人胡桂英负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  肖 康 审 判 员  张庆文 审 判 员  刘 巍 二〇一九年八月一日 法官助理  余周洋 书 记 员  高煜格 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 《中华人民共和国治安管理处罚法》 第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款： （一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的； （二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的； （三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的； （四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的； （五）破坏依法进行的选举秩序的。 聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。