河南省巩义市人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0181行初77号原告：河南盛煌实业发展有限公司，住所地：郑州市中牟县城**经三路纬一路南府佑花园4A-201，统一社会信用代码：9141012271917946XD。法定代表人：赵坤，执行董事。委托诉讼代理人：祁向洲，河南中锦律师事务所律师。被告：荥阳市自然资源和规划局，住所地：荥阳市荥泽大道，统一社会信用代码：11410182MB0Q51936J。法定代表人：胡建伟，局长。委托诉讼代理人：宋志磊，该局执法大队工作人员。委托诉讼代理人：宋崇建，河南陆达律师事务所律师。原告河南盛煌实业发展有限公司（以下简称河南盛煌公司）诉被告荥阳市自然资源和规划局土地行政处罚一案，原告于2019年6月21日向本院提起诉讼。本院受理后，于2019年6月26日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月6日公开开庭审理了本案，原告河南盛煌公司的委托诉讼代理人祁向洲，被告荥阳市自然资源和规划局的委托诉讼代理人宋志磊、宋崇建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告河南盛煌公司向本院提出诉讼请求：撤销被告荥阳市自然资源和规划局作出的荥自然资罚决字［2019］第63号行政处罚决定。事实与理由：原告认为被告作出的荥自然资罚决字［2019］第63号行政处罚决定认定事实不清、证据不足、程序严重违法，依法应当予以撤销。1．被告作出的行政处罚程序严重违法。本案属于对相对人较重的行政处罚，也属于案情特别复杂的案件，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、第四十二条的规定，应当由行政机关负责人集体讨论决定且应当告知当事人享有听证、申辩等权利。涉案行政处罚既没有经过负责人集体讨论决定，又没有依法告知当事人陈述、听证、申辩权利，就直接作出了行政处罚决定，明显违反法定程序。同时，被告作出的荥自然资罚责改字［2019］第4018号通知书要求原告自收到该责令改正违法行为通知书之日起六个月内予以改正，及时完善用地手续，目前原告仍在整改期内并积极完善用地手续，被告在原告改正期内就直接下发处罚决定，明显剥夺了原告改正权利和机会。2．被告作出行政处罚认定的事实不清且证据不足。荥阳市乔楼镇东郭村自2011年起就已经成为荥阳市乡镇建设征收土地，目前原告使用的涉案土地相关手续正在办理阶段，同时被告在责令被申请人改正通知书中也明确给予原告办理用地手续相应期限，现尚未超过规定的整改期限，不仅不符合立案条件，而且仅凭被告单方制作勘测笔录、询问笔录和调取营业执照、委托书、身份证等证据也无法证明行政处罚认定的事实。3．被告作出行政处罚明显过重，明显不适当，严重违反了合理行政基本原则。目前原告尚在办理国有土地使用证及相关手续过程中，由于涉案土地建筑物及附属设施资产价值数亿元，被告未考虑相关因素直接采取没收建筑物行政处罚明显过重，严重违反了合理行政基本原则。原告河南盛煌公司向法庭提供的证据：第一组，1．《荥阳市乔楼镇镇区改造开发协议书》及补充协议书，证明原告对东郭村下辖的乔楼村村民组和板大刘村民组进行改造开发是经过荥阳市乔楼镇人民政府同意。2．《荥阳市乔楼村、茹寨村城中村改造规划评审会会议纪要》荥阳市城中村改造领导小组文件［2008］2号、《荥阳市人民政府关于京城路街道平庄等城中村旧村改造工程有关问题的通知》荥政文［2008］162号荥阳市人民政府文件，证明目的：荥阳市市政府、发改委、公安局、国土局、房管局、信访局、建设管理局等多部门领导认真审议了乔楼村规划方案，并形成会议纪要，认为盛煌·星河名城规划设计方案与城市总体规划要求一致；关于乔楼镇的村民安置方案已制定完毕并通过村民代表大会审议。3．《建设选址意见书批前公示》、《建设项目选址意见书》、豫郑荥市具［2008］00115河南省企业投资项目备案表，证明目的：荥阳市规划管理局已于2008年9月将盛煌·星河名城选址基本情况进行公示，并出具了《建设项目选址意见书》，荥阳市发展和改革委员会也审核同意荥阳市乔楼镇镇区改造盛煌·星河名城建设项目备案，原告所使用的涉案土地乔楼镇东郭村在该用地范围内。4．荥阳市规划管理局［2009］荥城规规管（许）字第002号《建设用地规划许可证》，证明目的：2009年1月19日，原告已经就涉案土地取得建设用地规划许可证，是原告合法用地的法律凭证，准予原告办理征用划拨土地手续。第二组，1．荥阳市城中村改造领导小组荥城改办［2010］3号《关于对乔楼镇东郭村城中村改造安置补偿方案的批复》。2．《乔楼镇东郭村乔楼组、板大刘组拆迁安置的补偿方案》。3．原告与荥阳市乔楼镇东郭村乔楼村民组签订的《乔楼镇东郭村乔楼组旧村改造拆迁安置补偿协议书》。4．原告与荥阳市乔楼镇东郭村板大刘村民组签订的《乔楼镇东郭村板大刘组旧村改造拆迁安置补偿协议书》。证明目的：荥阳市城中村改造领导小组已于2010年10月21日同意乔楼镇东郭村桥楼组、板大刘组城中村改造拆迁安置协议中签订的补偿标准和安置办法，并已报送相关政府部门。第三组，盛煌·星河名城业主关于原告无法交房的反映材料。证明目的：荥阳市人民政府于2012年3月6日对业主的答复中，对原告开发涉案项目已取得建设用地选址意见书、建设用地规划许可证、项目备案及正在协调办理相关土地手续是认可的。第四组，荥阳市自然资源和规划局荥自然资罚责改字（2019）第4018号《责令改正违法行为通知书》、荥自然资罚决字［2019］第063号行政处罚决定书。证明目的：1．原告于2019年3月21日收到上述4018号《责令改正违法行为通知书》，责令原告六个月内予以改正，被告于当月28日即作出被诉行政处罚决定书，六个月的改正期限明显未届满。2．被告给予原告申请听证及陈述、申辩的期限明显不足三日。被诉行政处罚的程序明显错误。第五组，设计图纸一份、涉案土地上建筑现场照片十三张。证明目的：荥阳市测绘队根本没到涉案土地现场进行勘测，其宗地图上没有相关测绘人员及负责人的签名，测量面积和实际建筑面积并不相符，原告实际建筑面积约54000多平方米，实际每栋楼都为六层，上面加盖一层阁楼，宗地图上都以七层计算，导致有约两千平方米的差距。第六组，第三方施工照片，证明目的：涉案土地及建筑尚处于诉讼阶段，建筑物为原告所建设，在纠纷未解决之前理应归原告所有。被告在此时允许第三方进驻施工，严重侵犯原告的实体权益，且违反了程序正当性原则。第七组，邻近楼盘星河名城、绿都元正望晴川在售房网站上的价格查询截图。证明目的：按照邻近楼盘价格7,900元/㎡计算，案涉建筑物资产过亿，且基本达到入住条件，事实上已有当地村民入住，部分群众已经购买该楼盘的情形下，被告直接作出没收的处罚决定，明显违反合理行政原则。被告荥阳市自然资源和规划局对原告的证据发表质证意见如下：第一、二、三组证据没有原件，无法查明其真实性，对其证明目的也不认同。即使有原件也不能否认涉案土地的建筑物是违法建设的客观事实，这三组证据仅仅提到荥阳市规划管理局颁发的用地许可证，很明显原告没有完善案涉土地开工建设的用地手续，其擅自占用土地进行违法建设的事实是不容置疑的。第四组证据中，4018号责令改正违法行为通知书是2019年4月3日作出，基于原告占用水浇地10543.53平方米已超过十亩可能会被追究破坏耕地的刑事责任的情况进行的告知，这与3月21日送达的4011号责令改正违法行为通知书并不矛盾。第五组证据是复印件，其真实性无法查实，与被告提交的宗地图没有很大出入，也不能否认被告测绘工作人员到现场测绘的事实，第七层是按照阁楼的实际面积测绘的。第六组证据与本案没有关联性，原告也不知道第三方施工的情况。对第七组证据不认可，临近楼盘的售房价格是在用地手续完善齐全的情况下按照市场定价作出的，但是案涉非法占地上的建筑物并没有取得完善的用地手续，其价值无法通过正常的市场评估去做出的，更不能参考手续齐全的楼盘去定价。被告荥阳市自然资源和规划局辩称，请求依法驳回原告的诉讼请求。1．被告作出的荥自然资罚决字［2019］第63号行政处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。2009年3月，原告河南盛煌公司存在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用荥阳市乔楼镇东郭村土地建楼房的行为，具体为占用土地27711.5平方米建房，建筑面积4320平方米，符合乔楼镇土地利用总体规划，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。被告于2009年10月22日下达荥国土资罚字（2009）第043号国土资源行政处罚决定书，决定处罚：没收在非法占用土地上的新建建筑物六层，建筑面积4320平方米；非法占地面积27711.5平方米，每平方米处以20元罚款，共计罚款554,230元人民币。2019年3月11日，被告执法大队工作人员发现原告又有涉嫌违法占地建楼房的行为，于3月15日进行立案调查。经过责令停止违法行为、立案、调查取证、告知权利义务等程序，查明：原告河南盛煌公司仍未取得合法用地手续，占用荥阳市乔楼镇东郭村25628.39平方米土地建楼房，建筑面积55920.33平方米，符合荥阳市土地利用总体规划。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，属于特别严重违法行为。对违法占地25628.39平方米的罚款已在荥国土资罚字（2009）第043号行政处罚决定中处罚过，不再重复处罚；建筑面积55920.33平方米中的4320平方米已在荥国土资罚字（2009）第043号行政处罚决定进行没收，也不再重复进行没收。因此，被告于2019年3月28日向原告下发荥自然资罚决字［2019］第063号行政处罚决定书，决定没收在非法占用的25628.39平方米土地上新建的建筑物面积51600.33平方米及其他设施。整个行政处罚流程认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，应予维持。2．行政处罚过程中已经履行集体讨论制度，且保障了原告陈述、申辩、听证等权利。涉案荥自然资罚决字［2019］第063号行政处罚决定确实属于重大行政处罚事项，被告在实施行政处罚的过程中，已于2019年3月25日按照有关规定由行政执法机关负责人进行了集体讨论，形成荥自然资执纪［2019］061号违法案件会审纪要。2019年3月18日，对原告做询问笔录时，已明确告知原告有进行陈述、申辩的权利，原告的委托人赵红杰当即表示没有陈述申辩的理由。2019年3月25日，向原告送达行政处罚听证告知书，明确告知原告有要求听证的权利，但原告并未按规定在三个工作日内提出听证申请。原告未取得合法用地手续的情况下实施违法占地建楼的行为是既定事实，依照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定应给予行政处罚。原告的违法行为属于特别严重违法行为，原告完善用地手续的自行纠正违法行为并不能免除本案中的行政处罚。3．涉案行政处罚事实清楚、证据确凿。根据《国土资源行政处罚办法》第十二条之规定，涉案行政处罚完全符合立案条件。原告在询问笔录中已经承认未取得合法用地手续占地建楼的违法事实，测绘宗地图显示违法占地的面积为25628.39平方米；违法现场照片显示有多栋已建成的楼房，经测绘为建筑面积55920.33平方米。违法事实清楚，证据确凿。4．涉案行政处罚量刑适当、法律依据正确，应予维持。涉案的荥自然资罚决字［2019］第063号行政处罚决定经过责令停止违法行为、立案、调查取证、告知、作出处罚决定、送达等程序，确认原告以下违法事实：占用荥阳市乔楼镇东郭村25628.39平方米土地建楼房，建筑面积55920.33平方米，符合荥阳市土地利用总体规划。去除掉荥国土资罚字（2009）第043号行政处罚决定已经处罚的部分，涉案行政处罚的内容最终为：没收在非法占用的25628.39平方米土地上新建的建筑物面积51600.33平方米及其他设施。完全符合《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，不存在量刑过重的情况。被告荥阳市自然资源和规划局向法庭提供的证据：第一组，1．国土资源违法案件立案呈批表（2009年8月21日）；2．询问笔录（2009年8月21日）；3．现场勘测笔录；4．地类证明；5．证明（编号：2009110）；6．荥国土资罚告字（2009）第049号国土资源行政处罚告知书；7．荥国土资罚听告字（2009）第049号国土资源行政处罚听证告知书；8．荥国土资罚字（2009）第043号国土资源行政处罚决定书。第二组，1．立案呈批表（编号：荥自然资立［2019］4011号）；2．接受调查通知书及送达回证；3．询问赵红杰笔录；4．荥阳市测绘队宗地图；5．违法现场照片；6．地类证明；7．证明（编号：2019024）；8．现场勘测笔录；9．责令改正违法行为通知书（荥自然资罚责改字［2019］第4011号）及送达回证；10．案件调查终结报告；11．荥自然资罚先告字［2019］第061号行政处罚事先告知书；12．荥自然资罚决字［2019］第063号行政处罚决定书。上述证据的证明目的：被告对原告作出的荥自然资罚决字［2019］第063号行政处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。第三组，1．荥自然资执纪［2019］061号违法案件会审纪要；2．赵红杰询问笔录；3．荥自然资罚听告字［2019］第061号行政处罚听证告知书。证明目的：行政处罚过程中已经履行集体讨论制度，且保障了原告陈述、申辩、听证等权利。经质证，原告河南盛煌公司对被告的证据发表质证意见如下：第一组证据系荥阳市国土资源局于2009年对原告作出的行政处罚，相关告知书的送达回证上都无原告相关人员的签字，无法证明当时进行处罚的程序合法性，从而更无法证明本案被诉行政处罚合法。第二组证据中，证据1为被告单方面制作，真实性无法核实。证据2的日期有涂改痕迹，无法核实具体作出日期，只有签名为赵红杰本人书写。证据3不能作为原告违法的依据，赵红杰仅为公司员工。证据4没有相关测绘人员及负责人的签名，显示的测量面积和原告实际的建筑面积并不相符，荥阳市测绘队根本没去到现场进行勘测。证据5无法确定其具体的拍摄日期，原告认为是被告在做出行政处罚后才收集的，不符合规定。证据6、7的真实性有异议，都是在错误的宗地图基础上作出的，涉及具体数据的真实性有待考证，且该证据为被告单方面制作，无法证明原告存在违法占地的事实。证据8现场勘测笔录的真实性有异议，赵红杰仅为公司员工，不能代表公司认可该勘测笔录。证据9的真实性、合法性和证明目的均有异议，送达回证上除了赵红杰本人的签名，文书号和日期等都为被告所填，原告实际收到的是第4018号责令改正违法行为通知书，具体异议同原告此前所述证明目的。证据10为被告单方面制作，真实性无法核实。证据11为被告单方面制作，且没有相应的送达手续，无法证明向原告依法送达，明显违反法定程序；且告知原告进行陈述、申辩的三日期限内便做出了行政处罚决定书，明显违反程序合法性。证据12系被诉行政处罚决定，对其真实性无异议。第三组证据中，证据1为被告单方面制作，无法核实其真实性，且该会审纪要只有一名副局长郝卫锋签名，被告未履行行政机关负责人集体讨论制度。证据2在第二组证据中已经质证。证据3行政处罚听证告知书告知原告三个工作日内有向被告提出听证的要求，但期限未届满，被告便作出了被诉行政处罚决定书，未依法保障原告陈述、申辩、听证的权利明显违反了法定程序。经审理查明，2008年3月，原告河南盛煌公司同荥阳市乔楼镇人民政府签订协议，对乔楼镇镇区建设及乔楼村民组和板大刘村民组改造开发，进行盛煌?星河名城项目建设。该项目取得了建设用地选址意见书、建设用地规划许可证，并经过备案，但原告一直未取得国有土地使用证、建设规划许可证、建筑工程施工许可证等审批用地建设手续。2009年3月，原告开始占用荥阳市乔楼镇东郭村乔楼组土地建楼房。2009年10月22日，被告作出荥国土资罚字（2009）第043号国土资源行政处罚决定书，认定原告于2009年3月，未经依法批准擅自占用荥阳市乔楼镇东郭村乔楼组27711.5平方米土地建楼房，符合乔楼镇土地利用总体规划，而未办理合法用地手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，决定处罚如下：没收在非法占用土地上的新建建筑物六层，建筑面积4320平方米；非法占地面积27711.5平方米，每平方米处以20元罚款，共计罚款554,230元人民币。此后，原告仍未取得合法的用地手续，并占用荥阳市乔楼镇东郭村乔楼组土地继续建设楼房。2019年3月15日，被告对原告继续违法占地行为立案调查，并对原告下发接受调查通知书，原告委托本公司员工赵红杰处理。2019年3月18日，被告工作人员对赵红杰进行询问，制作调查笔录。2019年3月21日，被告下发荥自然资罚责改字［2019］第4011号责令改正违法行为通知书，责令原告三日内予以改正，完善用地手续或恢复土地原状，赵红杰当日签收。被告还提交现场勘测笔录和宗地图，现场勘测笔录上有赵红杰在当事人一栏签字，勘测人、见证人处未签字；宗地图上勘测时间不明。2019年3月21日，被告地籍科出具地类证明一份，载明：河南盛煌公司占地面积25628.39平方米，经查询荥阳市二调数据库显示该宗地占用乔楼镇东郭村村庄15006.03平方米，水浇地10543.53平方米，林地78.83平方米。同日，被告还出具证明一份，认定河南盛煌公司占地符合荥阳市乔楼镇土地利用总体规划。2019年3月25日，被告组织集体讨论，作出荥自然资执纪［2019］061号违法案件会审纪要。2019年3月25日，被告作出行政处罚听证告知书，并于当日送达原告，由赵红杰签收。该听证通知书告知拟对原告作出的行政处罚，原告有要求听证的权利，并明确告知：“如要求听证，请在接到本告知书之日起三个工作日内向我局提出书面要求。逾期未提出的，视为放弃听证权利”。被告还提供荥自然资罚先告字［2019］第061号行政处罚事先告知书，用于证明其于2019年3月25日告知原告拟做出行政处罚的事实、理由和依据，以及原告享有陈述和申辩的权利，但被告未提供向原告送达的证据材料。2019年3月28日，被告作出荥自然资罚决字［2019］第063号行政处罚决定书，认定：被告对原告非法占地行为作出荥国土资罚字（2009）第043号国土资源行政处罚决定书后，2019年3月21日对河南盛煌公司占用荥阳市乔楼镇东郭村土地建楼房进行测量，占地面积25628.39平方米，建筑面积55920.33平方米，符合荥阳市土地利用总体规划。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，属于特别严重违法行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《河南省实施办法》第六十六条之规定，责令河南盛煌公司30日内退还非法占用的25628.39平方米土地作出如下行政处罚：没收在非法占用的25628.39平方米土地上新建的建筑物面积51600.33平方米及其他设施。该处罚决定书于当日送达原告，由赵红杰签收。本院认为，一、被诉行政处罚决定书对部分事实的认定上证据不足。综合本案证据，原告占用荥阳市乔楼镇东郭村乔楼组土地建楼房开发建设盛煌?星河名城项目，取得了建设用地选址意见书、建设用地规划许可证，并经过备案，但自2009年占地开发至今长达十年之久，一直未办理国有土地使用证及合法用地审批手续，在2009年被告认定其存在未经依法批准擅自占用27711.5平方米土地建楼房的行为而作出行政处罚后，原告仍未完善审批手续而继续建楼房。因此，被告结合调取的证据，认定原告占地行为符合乔楼镇土地利用总体规划，不符合《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，属非法占地并无不当。但是，被告提供的作出被诉行政行为的证据中，现场勘测笔录没有勘测人、见证人签字，宗地图上不显示勘测日期，原告对其真实性也不认可，结合本案原告违法占地处于继续状态、被告已经于2009年作出过处罚的事实，据此不能确定被告作出被诉行政行为时实际的土地占用现状及其建筑物状况，故被告作出荥自然资罚决字［2019］第063号行政处罚决定书，认定经测量原告占地面积25628.39平方米、建筑面积55920.33平方米的事实不清，主要证据不足。二、被告作出被诉行政处罚决定书的程序不符合法律规定。首先，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定：当事人有权进行陈述和申辩。本案中，被告虽然提供荥自然资罚先告字［2019］第061号行政处罚事先告知书，但并没有向原告送达的证据，原告也不认可收到该告知书，故不能认定向原告实际送达；被告对原告在行政程序中的代理人赵红杰曾进行询问，调查时间是2019年3月18日，当时还在调查之初，被告告知的并不是拟对原告作出行政处罚的事实、理由和依据，原告即便此时放弃作陈述和申辩，在被依法告知拟作出行政处罚的事实、理由和依据后，仍有权进行陈述和申辩；现原告也无其他证据证明依法履行了相关告知义务，因此，应当视为没有履行将拟作出行政处罚的事实、理由和依据以及原告享有陈述和申辩的权利予以告知，违背了上述关于告知的程序规定。其次，被告于2019年3月25日下发行政处罚听证告知书，告知原告依法享有听证的权利，并告知“如要求听证，请在接到本告知书之日起三个工作日内向我局提出书面要求。逾期未提出的，视为放弃听证权利”，根据法律关于期间的规定，期间开始的时和日不应计算在期间内，原告申请听证期间届满的日期应为2019年3月28日。现被告于2019年3月28日已经作出被诉的行政处罚决定书并送达于原告，尚在申请听证期间之内，显然违反听证程序规定。其三，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案中，原告的行为被认定为特别严重违法行为，从而被告在行政程序中组织讨论，制作了违法案件会审纪要，该纪要显示只有一名党组成员参与及签名，不能视为履行了法律规定的行政机关负责人集体讨论决定程序。至于原告对被告作出责令改正违法行为通知书的质疑，从被告提交的证据看，被告于2019年3月21日向原告下发了荥自然资罚责改字［2019］第4011号责令改正违法行为通知书，有送达回证为凭，对于原告提交的荥自然资罚责改字［2019］第4018号责令改正违法行为通知书，被告解释称是在作出被诉行政处罚决定书之后下发，是针对原告非法占用水浇地10543.53平方米的后续处理，与本案无关。被告的解释有其合理性。现原告称当日收到的是上述第4018号责令改正违法行为通知书，与送达回证记载不符，也没有其他证据佐证。故原告与之相关的诉辩意见证据不足，本院不予采纳。综上所述，被告作出荥自然资罚决字［2019］第063号行政处罚决定书的证据不足，在作出行政处罚决定之前，未依法告知原告作出行政处罚决定的事实、理由、依据及依法享有的陈述申辩权利，未依法保障原告听证权利，也未依法履行行政机关负责人集体讨论决定程序，其行政行为程序严重违法，故依法应当予以撤销。原告的诉讼请求成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项之规定，判决如下：撤销被告荥阳市自然资源和规划局作出的荥自然资罚决字［2019］第063号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告荥阳市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  秦凤春人民陪审员  牛会芍人民陪审员  张建珍二〇一九年八月二十八日书 记 员  高 雅附：本案援引法律、法规、司法解释《中华人民共和国土地管理法》第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市、人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。第三十八条调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。