浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1030号上诉人（原审原告）裘建军，男，1972年12月10日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。上诉人（原审原告）金顺水，男，1957年5月29日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。两上诉人共同委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）金华市人民政府，住所地浙江省金华市双龙南街**。法定代表人尹学群，市长。委托代理人戴根全，金华市婺城区乾西乡工作人员。委托代理人倪雪冬，浙江训和律师事务所律师。裘建军、金顺水因诉金华市人民政府（以下简称金华市政府）不履行土地征收法定职责一案，不服金华市中级人民法院（2018）浙07行初338号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，裘建军、金顺水系金华市乾西乡雅宅村村民，在该村拥有承包地。2006年2月6日，国土资源部作出国土资函[2006]119号《关于金华市人民西路延伸工程及拆迁安置建设用地的批复》。裘建军、金顺水的承包地在征收范围内，裘建军、金顺水分别于2005年4月、2006年1月领取了人民西路延伸征用土地征用费。裘建军、金顺水认为上述征地批复作出后，金华市政府未依法对相应的征地方案进行公告，故于2018年8月17日向金华市政府提出申请，要求金华市政府立即办理上述批复作出后的征收土地方案并予以公告。金华市政府收到该申请后，经审查认为属信访来信，经转送办理，于2018年8月24日向其作出信访告知，告知已转金华市国土资源局统征办按照法定程序处理。裘建军、金顺水不服，诉至法院，请求依法判令金华市政府行政不作为行为违法，并责令金华市政府履行法定职责，立即办理编号国土资函[2006]119号《关于金华市人民西路延伸工程及拆迁安置工程建设用地的批复》作出后的征收土地方案并予以公告。另查明，裘建军、金顺水于2018年3月向金华市国土资源局申请政府信息公开，要求公开国土资函[2006]119号《关于金华市人民西路延伸工程及拆迁安置建设用地的批复》所涉及的征收土地公告、政府补偿安置方案公告等信息。金华市国土资源局作出（2018）24号《政府信息公开答复书》，该答复书经浙江省国土资源厅作出浙集复12[2018]60号行政复议决定，认为金华市国土资源局不存在上述征收土地公告、征地补偿安置方案公告。原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，依法发布征收公告的行为，是将征地批准文件中的相关内容在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为。对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关征收土地行为。本案中，裘建军、金顺水主张金华市政府在涉案土地获得国土资源部的征地批复后，未依法作出征地方案并公告，故要求金华市政府履行公告的法定职责。但集体土地征收过程中对征地方案的公告系程序性事项，职能部门是否依法作出相应征收公告，是评价后续相关征收土地行为的程序性要素，其本身并不对被征收人的权利义务产生实际影响。因此，裘建军、金顺水向金华市政府提出的涉案申请并非申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，金华市政府是否作出或作出行为是否合法均对裘建军、金顺水的权利义务不产生直接的实际影响。综上，裘建军、金顺水的起诉不符合法定的起诉条件，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定驳回原告裘建军、金顺水的起诉。裘建军、金顺水上诉称，首先，被诉行政不作为行为侵犯了上诉人的知情权，并非对上诉人的权利义务无实质影响。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条所设定的征收土地方案公告制度的重要价值在于保障被征收人的知情权，便于被征收人及时就有关事项发表意见，帮助市、县人民政府在拟定征地补偿、安置方案前充分了解、考量被征收人的权利诉求。发布征收土地方案是保障被征收人知情权的重要方式。在本案中，被上诉人未发布征收土地方案，的确未直接侵犯上诉人的财产权利和人身权利，但是侵犯了被上诉人作为被征收人的知情权。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》不但保护行政相对人的人身权、财产权，还保护其他合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（六）项的规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”。这一法律规定在“人身权、财产权”后用了“等合法权益”的表述，表明行政诉讼制度不但为公民的人身权、财产权提供救济，还保护其他合法权益，本案中的知情权就是其中之一。因此，原审裁定认定被诉行政不作为对相对人的权利义务无实际影响，属于明显的认定事实不清、适用法律错误。请求撤销原裁定，改判支持上诉人的一审诉讼请求。金华市政府答辩称：一、上诉人裘建军、金顺水起诉已过诉讼时效。裘建军、金顺水起诉的征地行为，系金华市人民西路延伸工程及拆迁安置建设项目用地。乾西乡雅宅村于2005年6月19日召开村民代表讨论，同意人民西路建设项目征用本村土地。2005年6月20日金华市统一征地办公室与乾西乡雅宅村村民委员会签订《征地补偿协议书》(金市征字[2005]047号)。国土资源部于2006年2月6日作出《关于金华市人民西路延伸工程及拆迁安置建设项目用地的批复》(国土资函[2006]119号)批准同意农转用、征收。批文下达后，答辩人及金华市国土资源局即启动征收工作及补偿安置工作。本案征地款项，已由乾西乡人民政府在2004年11月15日拨付到雅宅村集体。雅宅村集体已在2005年3月18日将征地款项支付给各村民小组，裘建军、金顺水分别于2005年4月及2006年1月领取征地款项。裘建军、金顺水在2018年10月向金华市中级人民法院起诉，要求金华市政府履行作出征地方案并公告的职责，该诉讼案件显然已超过行政诉讼法及相关司法解释所规定的诉讼时效。二、一审裁定认定事实清楚，证据充分，应予维持，裘建军、金顺水的上诉理由不能成立，应予驳回。本案中依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，裘建军、金顺水认为答辩人在涉案土地获得国土资源部的征地批复后，未依法作出征地方案并公告，要求答辩人履行公告的法定职责。但集体土地征收过程中对征地方案的公告系程序性事项，职能部门是否依法作出相应征收公告，是评价后续相关征收土地行为的程序性要素，其本身并不对被征收人的权利义务产生实际影响。对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关征收土地行为。因此，裘建军、金顺水向答辩人提出的涉案申请并非申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，答辩人是否作出或作出行为是否合法均对裘建军、金顺水的权利义务不产生直接的实际影响。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(十)项规定，裘建军、金顺水的起诉不符合法定的起诉条件。一审法院据此驳回裘建军、金顺水的起诉并无不当。请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，本案讼争关键在于上诉人裘建军、金顺水的起诉是否符合法定起诉条件。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政诉讼的原告应当是与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。没有利益，就没有诉权，诉的利益是当事人的请求足以利用国家审判制度加以解决的实际价值或必要性。本案中，裘建军、金顺水的原审诉讼请求为“判令金华市政府行政不作为行为违法，并责令金华市政府履行法定职责，立即办理编号国土资函[2006]119号《关于金华市人民西路延伸工程及拆迁安置工程建设用地的批复》作出后的征收土地方案并予以公告”。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，县级以上地方人民政府有进行征收土地公告的法定职责。但公告实际上是对被征收土地的一种告知行为，既未对被征收人创设新的权利，亦未在征收决定之外增设义务负担，行政机关是否张贴公告，均不影响被征收人的实体权益。鉴于公告目的是让被征收人知道征地决定内容，而裘建军、金顺水已实际知悉征地决定国土资函[2006]119号《关于金华市人民西路延伸工程及拆迁安置工程建设用地的批复》的内容，况且裘建军、金顺水承认其承包地在2016年已被清表，其在《行政起诉补正答复》中亦称其承包地已经被非法征收，只是金华市政府至今没有依法作出征收土地方案公告，因此裘建军、金顺水主张的金华市政府不履行征收土地公告职责的行为，应属于其所称的非法征收行为中的程序性问题，在本案中再要求金华市政府履行公告职责既无实际价值亦无必要。故裘建军、金顺水与其诉请金华市政府履职事项之间缺乏诉的利益，其起诉不符合法定起诉条件，原审裁定驳回起诉，并无不当。裘建军、金顺水的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 沈 妙审判员 黄金富审判员 董 东二〇一九年八月三十日书记员 吕圣姻