浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行再18号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）来汉明，男，1951年2月9日出生，汉族，住杭州市滨江区。 委托代理人蔡晓仪，北京京平律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）杭州市滨江区人民政府长河街道办事处。住所地：杭州市滨江区长河街道长江北路**。 法定代表人瞿野，主任。 出庭应诉负责人章海伟，副主任。 委托代理人陈南，北京德恒（杭州）律师事务所律师。 委托代理人孙丹锋，该办事处征迁安置管理中心工作人员。 再审申请人来汉明诉被申请人杭州市滨江区人民政府长河街道办事处房屋拆迁行政协议一案，杭州市中级人民法院于2017年9月19日作出（2017）浙01行终636号行政判决，已经发生法律效力。本院于2018年11月28日作出（2018）浙行申778号行政裁定，对本案由本院提起再审。本院对本案立案后依法组成合议庭，于2019年3月19日公开开庭审理了本案。再审申请人来汉明的委托代理人蔡晓仪，被申请人杭州市滨江区人民政府长河街道办事处的副主任章海伟，委托代理人陈南、孙丹锋到庭参加诉讼。再审期间，各方当事人同意后经本院组织调解但未果。本案现已审理终结。 杭州市滨江区人民法院一审经审理查明，原告来汉明于2016年4月8日向长河街道办事处申请公开关于其户房屋拆迁补偿安置协议，长河街道办事处于2016年4月21日向原告发出告知书，并提供包括《杭州市集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》、《杭州市征收集体所有土地及地上附着物拆迁补偿协议书》、《杭州市长河街道长一社区集体土地房屋连片拆迁奖励补偿协议书》、《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿补充协议书》、《房屋拆迁提前腾房协议书》等五份关于案涉房屋拆迁补偿安置协议。其中《杭州市集体土地房屋补偿安置协议书》约定：“甲方因实施长一社区连片拆迁建设项目，经杭滨土资拆许字（20）第号《房屋拆迁许可证》批准进行拆迁，乙方房屋位于拆迁范围内。经甲乙双方协商一致，根据《杭州市征用集体所有土地房屋补偿条例》的有关规定就房屋补偿安置事项达成如下协议：（具体补偿金额和安置情况略）”。上述所列协议均于2015年12月4日签订，前述四份协议的乙方签字处均签署有“来汉明”，委托代理人处签署有“来芬芳”；最后一份协议乙方签字处签署有“来汉明来芬芳”。另查明原告与来芬芳系父女关系，来芬芳为来汉明户内人口。现涉案房屋已经拆除。再查明2015年4月3日，长一社区居民（股东）代表会议对长一社区进行整村拆迁的事项进行表决，会议记录载明本村（社区）有村（居）民代表应到会人数77人，实到人数代表62人。同意人数59人，不同意人数1人，弃权人数2人。 杭州市滨江区人民法院一审认为：一、涉及原告（户）房屋的《杭州市集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》、《杭州市征收集体所有土地及地上附着物拆迁补偿协议书》、《杭州市长河街道长一社区集体土地房屋连片拆迁奖励补偿协议书》、《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿补充协议书》、《房屋拆迁提前腾房协议书》五个协议，原告在庭审中明确要求确认上述五份协议无效。本院认为，案涉五个协议性质为一揽子协议，涉及案涉房屋的补偿安置及腾房等事项，具有不可分割性，故宜在一案中对其进行统一评价。二、来芬芳与来汉明系父女关系，现原告来汉明就涉房屋的家庭重大财产问题向本院提起诉讼，其提出案涉协议的签字不确定是否为其女儿来芬芳所签，而作为主要家庭成员，来芬芳未到庭否认上述协议系其签订，基于一般社会常理，本院认定案涉协议系来芬芳签订。在实践中，房屋安置补偿以户为单位进行，来芬芳系该家庭户的家庭成员，来芬芳代表家庭成员与被告签署补偿安置协议的行为，对家庭成员具有约束力。被告在与该户签订补偿安置协议时，亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同法定无效情形。三、在长一社区实施整村拆迁，为涉及村民重大利益的事项，经村民代表大会表决通过，符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的要求。村民自愿有偿退出农村宅基地改革作为农村土地制度改革的一项重要内容，只要有利于村民得实惠、有利于土地集约化经营、有利于推进新农村建设和城镇化发展方向，未损害国家利益、社会公共利益，且协议为当事人出于真实、自愿原则签订，其行为的合法性不宜轻易否定。行政机关根据基层行政管理工作的实际需要，在不违反法律、法规效力性强制规定且符合相关政策精神情况下，实施的相关行为具有一定的合理性和必要性。综上，原告诉请要求确认涉案协议无效的诉请，依据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告来汉明要求确认其位于杭州市××区长××社区××号房屋的补偿安置协议（包括《杭州市集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》、《杭州市征收集体所有土地及地上附着物拆迁补偿协议书》、《杭州市长河街道长一社区集体土地房屋连片拆迁奖励补偿协议书》、《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿补充协议书》、《房屋拆迁提前腾房协议书》）无效的诉讼请求。 原二审法院查明的事实与原一审判决认定的事实一致。 原二审法院认为，根据被上诉人陈述的协议签订经过及来汉明自述“就因这个事情（指签订案涉协议）（与来芬芳）闹翻了”，可以判断案涉协议上“来芬芳”的签名确系来芬芳本人所签。来芬芳作为上诉人来汉明的女儿，及来汉明户户内常住人口和家庭主要成员，长期代表来汉明户协商补偿安置事宜，最终代表来汉明户签署案涉协议，对来汉明户家庭成员皆具有约束力。上诉人户与长河街道办在长一社区居民（股东）代表会议决定实施连片整村拆迁的情况下，在平等自愿基础上签署案涉协议，不违反法律效力性强制性规定。上诉人要求确认案涉协议无效的理由不能成立，一审法院判决驳回其诉讼请求并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。 来汉明再审申请称：一、二审判决认定涉案协议系来芬芳所签，对家庭成员有约束力认定事实错误。（一）原审判决认定案涉协议系来芬芳所签，认定事实不清。案涉协议中的签字并非申请人本人所签，申请人从未授权来芬芳签订该协议，也没有证据证明是否为来芬芳所签。二审判决根据以“来芬芳因为这个事情闹翻了”推定案涉协议系来芬芳签订没有依据。仅根据被申请人片面的陈述就认定协议系来芬芳签订缺乏事实和法律依据，违背了行政诉讼的举证责任规定，且忽略了家庭关系的复杂性，其推断不能成立。（二）来芬芳并非案涉房屋的所有权人，协议的签订也非日常家庭事务，来芬芳即便签订协议，也对申请人不具有约束力。1.法定的补偿对象为所有权人。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第五条规定被补偿人是房屋及其附属物的合法所有权人，原审法院称房屋安置补偿以户为单位进行，于法无据。2.申请人申请宅基地并建设房屋时，来芬芳尚未出生，并非房屋共有权人。原审法院未查清申请人批地建房时来芬芳是否为户内人口、是否对房屋享有所有权。申请人在申请宅基地时，虽然是对户为单位，但当时来芬芳尚未出生，并不是户内人口，宅基地的审批并未将来芬芳作为人口因素，获批宅基地建房时来芬芳仍未出生未参与建设，其并非房屋共有权人。3.涉案协议的签订并非日常家庭事务，来芬芳无权代表申请人签订案涉协议，其行为对申请人不具有约束力。来芬芳并非房屋共有权人不具有代表资格，房屋系申请人重大财产，签订协议并非日常家庭事务，在未得授权、追认情况下，即使是来芬芳的行为也对申请人不具有约束力。实际上，案涉协议是在申请人本人拒绝签订的情况下，被申请人恶意避开申请人而签订，原审称来芬芳“代表”申请人，有悖事实。二、原审判决认定本次拆迁符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的要求，认定事实的证据不足，且与案涉协议无关。（一）被申请人提交的证据无法证明拆迁经过村民代表大会通过。被申请人原审证据1并无原件，且前后日期、签名人数均相互矛盾，多处签字为相同笔迹，不具有真实性；其内容显示总户数290户，但其中所称参加人员身份不明，无法证实是否为居民代表;其中记载的征地事项缺乏依据，且内容中完全没有被申请人所称补偿安置事项的记录。（二）本次拆迁不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的要求。“村民代表会议”与“村民会议”并不等同，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，涉及村民重大利益的事项，应当经村民会议讨论决定方可办理，或者经村民会议授权村民代表会议讨论决定。本案并无证据显示本次拆迁经过村民会议讨论决定，也无证据显示村民会议授权村民代表会议讨论决定。因此，即便拆迁经过村民代表会议表决，也不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定。（三）村民代表大会是否通过本次拆迁，均与案涉协议无关。首先，被申请人原审证据1并无申请人签字，对申请人不发生强制力。其次，案涉协议并非由集体经济组织与申请人签订，也没有任何证据证明集体经济组织授权被申请人实施拆迁并签订协议，与案涉协议的签订行为并无直接关联。一审判决认定“行政机关根据基层行政管理工作的实际需要”(一审判决第6页第1段倒数第6行)签订案涉协议，该认定毫无依据，如果是村民自治，则不属于行政管理的范围。三、案涉协议违反法律法规的强制性。（一）被申请人不具有签订案涉协议的主体资格。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第五条规定补偿人是指“市、区人民政府设立或者指定的实施征地房屋补偿工作的机构”，被申请人不是市、区人民政府设立或者指定的实施征地房屋补偿工作的机构，不具有针对集体土地房屋签订补偿安置协议的主体资格。（二）案涉土地未经征收，被申请人签订案涉协议，违反法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。根据申请人原审证据7显示，申请人的房屋所在地未涉及征地项目，被申请人以征用集体所有土地房屋拆迁的名义签订案涉协议，实际上是将申请人的土地使用权进行非法流转。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第八条第四款也明确规定“实施房屋补偿不得超越经批准的实施范围”;本案也不存在《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第八条所要求的征地房屋补偿实施方案、公开告知被补偿人和其他利害关系人有要求听证的权利、征地房屋补偿实施方案经市国土资源管理部门批准等条件，也未按《杭州市征收集体所有土地房屋补偿规定》(杭政函(2014)136号)的规定进行评估。（三）案涉协议所确定的拆迁户过渡费标准业经《关于调整拆迁户过渡费的通知》滨政办(2015)11号调整后，其标准已经提高。本次再审申请提交的新证据，《关于调整拆迁户过渡费的通知》滨政办(2015)11号确定的补偿标准为超过过渡期限的过渡费按照每人每月1200元标准，而案涉本拆迁协议书中的第三条第三小点超过过渡期限的是按照每人每月900元标准发放，因此，案涉协议已经确定的补偿标准已经不符合本地拆迁安置的最低标准。另，《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第三十四条规定:“本条例自2014年5月1日起施行。《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》同时废止。”案涉协议载明被申请人系根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》的规定签订该协议，由于该规定已失效，被申请人签订案涉协议属于适用法律错误。综上，一审、二审法院判决没有事实基础并且适用法律错误。故，根据法律的规定申请人提起再审。请求撤销原一二审判决。 被申请人辩称：第一、再审申请人户中来芬芳的签字是真实有效的;而且其签字是得到了申请人户的同意的。在本案中涉及申请人户的一系列协议均是由来芬芳亲笔签署的，一审时被申请人也出示了本案一系列合同的原件，且在一审、二审的庭审中申请人户内所有的人员均是认可的。同时，上述一系列协议签署时有申请人两个女儿、女婿以及被申请人工作人员在场，这也可以说明申请人户的其他成员也是认可由来芬芳代表该户进行签字的;否则在来芬芳签字时其家庭成员一定会予以阻止。综上，可以认定来芬芳的签字不仅是真实的，还代表着该户共同的意思。第二、来芬芳有权代表申请人户签署《补偿安置协议书》等文件。来芬芳是案涉房屋内的户籍人员，也是该房屋内的常住人员，由于本案中涉及的协议不仅与房屋的补偿相关，还与户内人口的安置相关，因此在实践中补偿安置通常均按户进行，户内的主要人员均可以代表该户签署相关的协议，而并不局限于房屋的批建人员。被申请人在一审中提交的证据完全可以证明来芬芳为该家庭户的成员，故其有权代表该户签订《补偿安置协议书》，被申请人也有理由相信来芬芳是有权代表该户签订协议的。第三、本案涉及的《补偿安置协议书》等一系列协议均是在自愿的基础上签订的，并不存在需要行政审批的情况。本案中在经过长一社区居民代表大会而征得大多数社区成员赞同而进行整村拆迁的情况下，再审被申请人下属的征迁安置管理中心才开始在平等、自愿的基础上与长一社区内的各户就房屋安置补偿事宜展开协商工作，并在达成一致的情况下签署《补偿安置协议书》。因此，由于本案中的《补偿安置协议书》的签署并不带有任何强制性，故其本质属于民事行为，而不需要进行任何的行政审批行为。同时，上述《补偿安置协议书》签订后，再审申请人户交付房屋并拆除行为也表明该户是认可《补偿安置协议书》的效力的。需要说明的是，长一社区召开社区居民代表大会只是从整体上征求社区居民的意见，而不是直接通过居民代表大会的方式完成了房屋的收购。即在居民代表大会之后各户仍有权自行决定是否要签署《补偿安置协议书》，故居民代表大会并不会对本案协议的签署产生任何强制性的约束力。第四、再审被申请人已开始履行《补偿安置协议书》项下的各项义务，并无违约之处。自本案《补偿安置协议书》签订以来，再审被申请人已依约将再审申请人户的第一笔房屋拆迁款拨付至长一社区。该社区也已多次通知再审申请人户来领款，但再审申请人户始终未来领取款项。综上，被申请人与再审申请人户签订的《房屋补偿安置协议书》等一系列协议是合法有效的，原审行政判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回再审申请。 经审理，本院对原一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定了合同无效的五种法定情形，即（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。再审申请人原一审中起诉请求确认涉案5份协议无效，应当有相应的证据予以证明。位于××区长河街道××社区××号的涉案房屋拆迁补偿安置事宜，由杭州市滨江区长河街道征迁安置管理中心与来汉明（户）作为被拆迁人签订涉案5份协议，上有来汉明女儿“来芬芬”签名。被申请人在原审中主张系由来汉明女儿来芬芳本人签订的上述协议，再审申请人在诉讼中并未提供更有力证据予以推翻，原一二审法院综合案件情况认可该节事实，并无不当。从农村集体土地上房屋征收补偿的实际惯例，来芬芳作为来汉明子女，且其常住人口户籍登记地址亦为位于××区长河街道××社区××号的涉案房屋，审理期间，再审申请人亦未能提供其女儿“来芬芳”当日签约有违其真实意思表示的有关有力证据。原一二审法院结合相关签约惯例及庭审中再审申请人的有关陈述，综合认定来芬芳代表来汉明户签署案涉协议，对来汉明户家庭成员皆具有约束力，具有相应的事实与法律依据。再审申请人提出的涉案协议并非来芬芳所签、来芬芳并非房屋所有权人等主张，均不足以作为认定被诉协议无效的依据。原审法院驳回再审申请人提出的确认涉案5份协议无效的诉讼请求，具有相应事实与法律依据。 综上，原一二审法院驳回再审申请人的诉讼请求，于法有据。再审申请人请求撤销原一二审判决的主张，不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款之规定，判决如下： 维持浙江省杭州市中级人民法院2017年9月19日（2017）浙01行终636号行政判决。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长 管 征 审判员 马国贤 审判员 刘家库 二〇一九年八月十九日 书记员 刘 芳