浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终964号上诉人（原审原告）许文敏，女，1967年4月25日出生，汉族，户籍地浙江省天台县。委托代理人许凤君，女，1963年3月14日出生，汉族，户籍地浙江省天台县。上诉人（原审原告）裘迢迢，男，1984年8月11日出生，汉族，户籍地浙江省天台县。二上诉人的共同委托代理人邱萍萍，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天台县人民政府，住所地浙江省天台县始丰街道玉龙路**。法定代表人潘军明，县长。委托代理人陈斌，天台县人民政府始丰街道办事处工作人员。委托代理人戴敏华，浙江天台山律师事务所律师。被上诉人（原审被告）台州市人民政府，住所地浙江省台州市白云山南路**。法定代表人张晓强，市长。委托代理人潘承天，台州市司法局工作人员。原审第三人叶国水，男，1945年8月20日出生，汉族，户籍地浙江省天台县。裘迢迢、许文敏诉天台县人民政府房屋征收补偿方案、台州市人民政府行政复议一案，台州市中级人民法院于2019年5月5日作出（2018）浙10行初192号行政判决。裘迢迢、许文敏不服，向本院提出上诉。本院于2019年6月3日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：针对天台县始丰街道唐兴大道玉湖区块改造项目，天台县国土资源局、天台县始丰街道办事处于2017年4月7日发布该项目征收集体土地上房屋补偿安置方案征求意见公告。后天台县人民政府办公室于2017年4月17日作出天政办发〔2017〕23号文件，对《玉湖区块补偿安置方案》予以印发。2017年5月19日，涉案地块部分土地经浙江省人民政府浙土字A〔2017〕-0009号批准征收。同年5月25日，天台县人民政府依据省政府上述批准文件发布了《天台县城镇低效用地再开发2017年度第2批次建设用地征收土地方案公告》。同日，天台县国土资源局发布《天台县城镇低效用地再开发2017年度第2批次建设用地补偿安置方案公告（2017第9号）》。其中征收集体土地上房屋补偿标准载明按照《天台县始丰新城官塘蔡区块城中村改造工程征收集体土地上房屋补偿方案的通知》（天政办发〔2017〕24号）及《天台县始丰街道唐兴大道玉湖区块改造项目征收集体土地上房屋补偿安置方案的通知》（天政办发〔2017〕23号）执行。原告裘迢迢、许文敏及第三人叶国水对上述《玉湖区块补偿安置方案》不服，于2017年5月31日向被告台州市人民政府申请行政复议。台州市人民政府经审查，于2017年8月24日作出台政行复〔2017〕59号行政复议决定并送达。复议决定主要内容为：确认天台县人民政府于2017年4月17日作出的《天台县始丰街道唐兴大道玉湖区块改造项目征收集体土地上房屋补偿安置方案的通知》违法；驳回申请人叶国水的行政复议申请。裘迢迢、许文敏不服该复议决定，起诉要求：1.依法撤销被告台州市人民政府作出的台政行复〔2017〕59号《行政复议决定书》，并判令其重新作出复议决定；2.依法撤销被告天台县人民政府于2017年4月17日作出的《玉湖区块补偿安置方案》；3.本案诉讼费由被告承担。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”本案中，涉案地块于2017年5月19日经浙江省人民政府浙土字A〔2017〕-0009号浙江省建设用地审批意见书批准征收。但被告天台县人民政府于2017年4月17日就对外公开发布《玉湖区块补偿安置方案》，并依据该方案与拆迁户签署补偿协议。庭审时，原、被告均承认在2017年5月19日涉案地块经浙江省人民政府批准征收之前，涉案地块大部分拆迁户根据该补偿安置方案签订了补偿协议。被告天台县人民政府在征收土地方案未被批准的情况下，便公开发布《玉湖区块补偿安置方案》不符合上述法律规定，属于程序违法。台州市人民政府应原告申请对被诉安置补偿方案进行审查后，认为天台县人民政府在征收土地方案未被批准的情况下公开发布《玉湖区块补偿安置方案》违反法定程序，本应当撤销该方案，但鉴于撤销该方案将令拆迁户签署的补偿协议无效，基于对公共利益的考量，故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第㈢项规定，决定确认天台县人民政府作出的被诉安置方案违法，适用法律正确，复议程序合法。综上，原告在复议决定已经确认被诉安置方案违法的情况下，请求撤销被诉补偿安置方案及复议决定，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回裘迢迢、许文敏的诉讼请求。上诉人裘迢迢、许文敏上诉称：上诉人房屋位于天台县始丰街道××村，因“始丰街道唐兴大道玉湖区块改造项目”建设，其房屋所在区域地块被划入征收范围，2017年4月17日被上诉人天台县人民政府发布天政办发〔2017〕23号通知文件，《天台县始丰街道唐兴大道玉湖区块改造项目征收集体土地上房屋补偿安置方案》随该通知印发，此时上诉人方得知就此次征收事宜已作出补偿安置政策。上诉人认为该补偿安置政策的作出程序与实体均违法，为此向被上诉人台州市人民政府提出复议申请，被上诉人台州市人民政府之后作出复议决定，上诉人认为复议决定错误诉至法院，台州市中级人民法院作出了涉案判决。上诉人认为其事实认定错误、适用法律错误，理由如下：被上诉人台州市人民政府以大多数拆迁户签订协议为由将本应撤销的行政行为改为确认违法没有法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款，涉案补偿安置方案在征收土地方案未被批准的情况下，就进行发布并直接进行实施，严重违法。被上诉人台州市人民政府认为天台县人民政府作出的房屋征收补偿安置方案违反法定程序应当被撤销，只不过其认为撤销该方案会使得大多数拆迁户签订的补偿协议无效故而才确定方案违法。上诉人认为台州市人民政府这一认定没有任何法律根据。通过上述法律可知，复议机关可以撤销或确认行政行为违法，但没有赋予复议机关以大多数利益为由而对本应撤销的行为改成确认违法，故本案台州市人民政府以影响大多数拆迁户权益为由将本应该撤销的房屋征收补偿安置方案确认为违法没有任何法律依据。且协议是根据双方自愿达成的，就算涉案补偿安置方案被撤销了，也不必然导致大多数签订的补偿协议无效。综上，被上诉人台州市人民政府作出的复议决定违法应被撤销，台州市中级人民法院一审判决错误。请求撤销一审判决，将本案发回重审或依法改判，由被上诉人承担本案诉讼费。被上诉人台州市人民政府答辩称：1.一审判决认定事情清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。一审判决认定天台县人民政府在征收土地方案未被批准的情况下，便公开发布《玉湖区块补偿安置方案》不符合法律规定，属于程序违法。答辩人应上诉人申请对被诉安置补偿方案进行审查后，认为天台县人民政府在征收土地方案未被批准的情况下公开发布《玉湖区块补偿安置方案》违反法定程序，本应当撤销该方案，但鉴于撤销该方案将令拆迁户签署的补偿协议无效，基于对公共利益的考量，故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第㈢项规定，决定确认天台县人民政府作出的被诉补偿安置方案违法，适用法律正确，复议程序合法。上诉人在复议决定已经确认被诉补偿安置方案违法的情况下，请求撤销被诉补偿安置方案及复议决定，缺乏事实和法律依据。2.上诉人上诉的理由不成立。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第㈢项规定，答辩人对涉诉的补偿安置方案件出复议决定时是撤销还是确认违法，法律授权复议机关根据实际情形作出。正是考虑到涉案地块大部分拆迁户根据该补偿安置方案已签订了补偿协议，而撤销该方案将令拆迁户签署的补偿协议无效。基于公共利益的考量，答辩人遂没有撤销该补偿安置方案，只确认天台县人民政府作出的被诉补偿安置方案违法。答辩人作出的复议决定符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人天台县人民政府答辩称：一审判决依法依规、客观公正。程序上，该复议决定程序合法，各项程序均符合法律规定。实体上，涉案地块拆迁户是基于该安置补偿方案签订的补偿协议，台州市人民政府应上诉人申请对被诉安置补偿方案进行审查后，基于对公共利益的考量，依照行政复议法及相关规定，准确客观的作出复议决定，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人叶国水经本院传票传唤，没有参加二审时的调查，也没有提交书面答辩意见。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：涉案地块于2017年5月19日经浙江省人民政府浙土字A〔2017〕-0009号浙江省建设用地审批意见书批准征收。在此之前，天台县人民政府于2017年4月17日就对外公开发布《玉湖区块补偿安置方案》，并依据该方案与拆迁户签订补偿协议。台州市人民政府依法认定天台县人民政府发布该补偿安置方案的行政行为程序违法，并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第㈢项规定，复议机关对违法的行政行为，可以作出撤销、变更或者确认违法等行政复议决定。复议机关在权衡撤销结果对维护法秩序与撤销结果对权利人合法权益造成损害的程度以及采取补救措施的成本等诸相关因素的基础上，认为撤销存在不符合公共利益等情形时，而决定不予撤销并选择确认违法等复议结果，并不违反前述法律规定。上诉人对复议结果提出的异议不能成立。至于上诉人提出复议决定实体违法，但未举出具体违法情形，该异议亦不能成立。综上，被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人裘迢迢、许文敏负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  葛宏伟审判员  黄 寒审判员  蒋旭东二〇一九年八月二十七日书记员  张 维