江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣行终238号上诉人（原审被告）上饶市信州区人民政府，住所地江西省上饶市信州区三江大道185号。法定代表人胡心田，系该区区长。委托代理人陈金标，江西贤和律师事务所律师。委托代理人宣文丽，江西贤和律师事务所律师。被上诉人（原审原告）郭春仙，女，1966年3月31日出生，汉族，江西省上饶市信州区人，原住江西省上饶市信州区北门街道办龙潭村北川83号，现住江西省上饶市信州区。上诉人上饶市信州区人民政府因郭春仙诉其房屋行政强制一案，不服上饶市中级人民法院（2019）赣11行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，原告郭春仙在上饶市信州区北门街道办龙潭村墙川38号原有一栋房屋，该房屋位于被告上饶市信州区人民政府开展的上饶市信州区北门街道龙潭棚户区改造项目征收范围内。2017年10月25日，上饶市城乡规划局作出饶市规罚字[2017北]第（2003）号《行政处罚决定书》，认定原告郭春仙未批加建房屋第三层、附房及钢棚的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第三十二条的规定，并对原告郭春仙作出限期拆除违法建筑的行政处罚。限期内原告郭春仙未自行拆除违法建筑，上饶市城乡规划局于2017年11月27日向被告上饶市信州区人民政府发出《关于拆除北门街道龙潭村林家林英临等五户违法建筑的函》，请被告上饶市信州区人民政府依据《中华人民共和国行政强制法》有关规定对当事人进行催告、公告后，作出强制拆除的决定，并组织有关部门依法强制拆除。2017年12月21日，原告郭春仙位于上饶市信州区北门街道办龙潭村墙川83号房屋被强制拆除。原告郭春仙于2018年8月26日向上饶县人民法院提起行政诉讼，请求确认上饶市城市管理和行政执法局及上饶市信州区北门街道办事处强制拆除原告房屋的行为违法。上饶县人民法院经审理查明，认为拆除原告房屋主体是信州区人民政府，遂作出（2018）赣1121行初105号行政裁定驳回原告郭春仙的起诉，该份行政裁定书已生效。后原告郭春仙以上饶市信州区人民政府为被告再次向该院提起确认强拆行为违法之诉。原审认为，根据原、被告双方的诉辩意见，本案的争议焦点有以下三点：1、原告提起诉讼是否超过法定起诉期限；2、被告是否适格；3、诉争强制拆除行为是否合法。一、对于原告是否在法定期限内提起诉讼的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条之规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案诉争拆除行为发生在2017年12月21日，无证据显示拆除行为发生时行政机关告知了原告起诉期限，故原告于2018年8月28日向上饶县人民法院提起诉讼时未超过一年的起诉期限。原告在法定期限内提起诉讼，已积极主张诉权，虽然第一次诉讼因错列被告被驳回起诉，但原告在合理时间内再次向该院提起诉讼，未怠于行使诉权，因此，应当认定原告向该院提起诉讼虽超过起诉期限但有正当理由，该院对被告提出原告超过起诉期限提起诉讼的抗辩理由不予支持。二、对于被告是否适格的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。据此，县级以上人民政府系本行政区域内房屋征收与补偿的主体。本案中，案涉房屋被强制拆除系在被告上饶市信州区人民政府作为征收主体的棚户区改造项目实施征收过程中发生的，该房屋被拆除前已纳入被告组织的棚户区改造项目征收范围内，一般情况下其他主体无强制拆除权利，在被告上饶市信州区人民政府未提供证据证实系其他主体在区政府不知情的情况下实施的强制拆除行为，首先应推定被告上饶市信州区人民政府系拆除行为的实施主体，并由其承担相应责任。被告上饶市信州区人民政府提供了上饶市城乡规划局出具的《函》及上饶市信州区北门街道办事处作出的《情况说明》，辩解强拆行为非被告实施，而是由北门街道办事处实施。该院认为，首先，《关于拆除北门街道龙潭村林家林英临等五户违法建筑的函》系向被告上饶市信州区人民政府发出，内容是请求被告组织拆除行为，而上饶市信州区北门街道办事处作为不具有对违法建筑处理职权及行政执法权的主体，在无相关部门组织或责令的情况下，主动实施强制拆除行为不符合法律规定程序亦不符合行政机关行使行政管理权的逻辑；其次，上饶市城乡规划局与上饶市信州区北门街道办事处之间纵向上不存在上下级管理关系，横向上不存在职权范围的交叉及接触，因此，被告对于上饶市信州区北门街道办事处如何获知原告房屋属违法建筑需强制拆除以及如何独立完成不属于其职权范围内事务的情况未作出合理说明；再次，《行政处罚决定书》认定原告郭春仙违法建设房屋第三层、附房及钢棚，而上饶市信州区北门街道办事处虽自认其拆除违法建筑，但实际却拆除了原告整栋房屋，因此，该院认为，被告上饶市信州区人民政府提供的证据不足以证实上饶市信州区北门街道办事处在被告上饶市信州区人民政府不知情的情况下独立实施拆除行为，而2017年12月21日的强制拆除行为应当被认定为是在被告上饶市信州区人民政府主导下进行的，由被告上饶市信州区人民政府承担强制拆除的主体责任。另，上饶县人民法院的生效裁判已经认定强拆主体是上饶市信州区人民政府。综上，实施强制拆除行为的主体系被告上饶市信州区人民政府，对于被告的抗辩理由该院不予支持。三、诉争拆除行为的合法性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，行政机关对其作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，行政机关不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，被告上饶市信州区人民政府未提供证据证实强制拆除行为的合法性，应当承担举证不利的后果，因此，该院确认被告对原告房屋实施的强制拆除行为违法。原告提起行政诉讼请求确认强制拆除行为违法，涉案房屋也已经被拆除，不具有可撤销内容，故依法确认诉争强制拆除行为违法。综上，原告的诉请具有事实根据及法律依据，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告上饶市信州区人民政府对原告郭春仙位于上饶市信州区北门街道办龙潭村墙川83号房屋实施的强制拆除行为违法。上诉人上饶市信州区人民政府不服一审判决，其提起上诉的主要理由是：一、原审认定上饶市信州区人民政府为本案适格被告与事实不符。本案中，上诉人及被上诉人在举证质证过程中，均未向法院提交上饶市城乡规划局出具的《函》，也未对该材料进行质证，一审将该材料作为认定事实的依据不妥。上诉人并未对被上诉人作出强制拆除的决定，被上诉人也未提交可以证明上诉人对其房屋实施了拆除行为的证据材料。一审庭审中，上饶市信州区北门街道办事处出具的《关于拆除郭春仙违法建设的情况说明》，已明确涉案房屋是上饶市信州区北门街道办事处对涉案房屋进行强制拆除的。上饶市信州区北门街道办事处有权在其辖区内行使相应的政府管理职能，其全程协助配合上饶市城乡规划局对被上诉人作出《行政处罚决定书》，并在向被上诉人送达该决定书后将涉案房屋拆除。上饶市信州区北门街道办事处具有行政主体资格，其独立行使的行政行为所产生的后果应由其承担，与上诉人无关。上饶市中心城区北门片区龙潭棚户区综合改造项目虽属于信州区人民政府中心城区改造项目之一，但本案中拆除被上诉人房屋的行为亦有明确的实施主体，不能一概推定信州区人民政府为本案被告。虽然上饶县人民法院作出（2018）赣1121行初105号行政裁定认定强拆主体是上诉人，但上诉人提交的饶府复字[2017]120号《行政复议决定书》及饶复字[2018]10号《行政复议决定书》同样也是生效的法律文书，可证明上诉人并非实施拆除房屋行为的主体。二、原审适用法律依据不当。上诉人并非实施房屋拆除工作的主体，也未对涉案房屋组织实施拆除事宜，原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定判决确认上诉人对位于上饶市信州区北门街道办龙潭村墙川83号房屋实施的强制拆除行为违法是不妥当的。请求二审法院撤销原判并改判驳回郭春仙的诉讼请求。被上诉人郭春仙二审期间未提交书面答辩意见。双方当事人向一审法院提交的书证等证据材料及一审庭审笔录已随同一审案卷移送本院，经本院审查核实，对其证据效力予以确认。本院经审理查明的事实与一审认定的事实相同。本院认为，本案争议的焦点是上诉人上饶市信州区人民政府是否为本案适格被告和被诉强制拆除行为是否合法。一、关于上饶市信州区人民政府是否为本案适格被告的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。据此，县级以上人民政府系本行政区域内房屋征收与补偿的主体。本案中，案涉房屋被强制拆除系在上饶市信州区人民政府作为征收主体的棚户区改造项目实施征收过程中发生的，该房屋被拆除前已纳入上诉人组织的棚户区改造项目征收范围内，虽然上诉人提供了上饶市城乡规划局向被上诉人郭春仙作出的饶市规罚字[2107]第2003号行政处罚决书和上饶市信州区北门街道办事处作出的《情况说明》，辩解强拆行为非由其实施，但因《行政处罚决定书》认定郭春仙违法建设房屋第三层、附房及钢棚，而上饶市信州区北门街道办事处虽自认其拆除违法建筑，但实际却拆除了被上诉人整栋房屋，其中一、二层系棚户区改造项目需征收的房屋。由于上饶市信州区北门街道办事处系受上诉人委托负责实施征收工作，且上饶县人民法院的生效裁判已经认定强拆责任主体是上饶市信州区人民政府，并以被告不适格为由裁定驳回被上诉人郭春仙对上饶市城乡规划局、上饶市信州区北门街道办事处的起诉。因此，原审认定上饶市信州区人民政府系拆除行为的责任行政主体，将其列为本案适格被告，并由其承担相应法律责任，并无不当。二、关于被诉强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，行政机关对其作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，行政机关不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，上诉人上饶市信州区人民政府未提供证据证实强制拆除行为的合法性，应当承担举证不利的后果，因此，原审判决确认上诉人对被上诉人房屋实施的强制拆除行为违法，并无不当。综上所述，上诉人的上诉理由和请求，因缺乏事实和法律根据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人上饶市信州区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 葛 伟审判员 王丽君审判员 林贤瑛二〇一九年八月七日书记员 刘 敏附：本判决所适用的法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。……