湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1101号上诉人（一审原告）:长沙市新兴建筑安装公司。住所地：湖南省长沙市天心区书院路428号。长沙市新兴建筑安装公司清算组：湖南君见律师事务所。负责人：熊鹰，湖南君见律师事务所律师。委托代理人：王闽生，长沙市新兴建筑安装公司原董事长。委托代理人：刘景明，湖南日月明律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：长沙市人民政府。住所地：长沙市岳麓区岳麓大道218号。法定代表人：胡忠雄，市长。委托代理人：张慧翀，长沙市自然资源和规划局工作人员。委托代理人：晏明科，湖南中楚律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：长沙市自然资源和规划局。住所地：湖南省长沙市劳动东路238号。法定代表人：冯意刚，局长。委托代理人：张慧翀，长沙市自然资源和规划局工作人员。委托代理人：晏明科，湖南中楚律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）：湖南省健铭富力达实业有限公司。住所地：长沙市天心区劳动西路健铭大厦A栋1002房。法定代表人：王建飞，董事长。委托代理人：袁军，湖南云端律师事务所律师。委托代理人：黄丽，湖南云端律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）：长沙市天心区人民政府。住所地：长沙市天心区湘府中路298号。法定代表人：黄滔，区长。委托代理人：张丕穆，湖南中楚律师事务所律师。委托代理人：李昌化，天心区司法局工作人员。上诉人长沙市新兴建筑安装公司（以下简称新兴公司）因诉被上诉人长沙市人民政府（以下简称市政府）、长沙市自然资源和规划局（以下简称市国土局）、第三人湖南省健铭富力达实业有限公司（以下简称健铭公司）、第三人长沙市天心区人民政府（以下简称天心区政府）土地行政登记一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2016）湘01行初640号判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年8月15日公开开庭进行了审理。上诉人新兴公司清算组委托代理人王闽生、刘景明，被上诉人市政府和被上诉人市国土局的共同委托代理人张慧翀、晏明科，被上诉人天心区政府委托代理人张丕穆，被上诉人健铭公司法定代表人王建飞及其委托代理人袁军、黄丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。湖南省长沙市中级人民法院经审理查明，案涉土地位于长沙市天心区书院路××（劳动西路与书院路交汇处东南角）。1992年7月1日，长沙市原南区（后更名为天心区）劳动西路建设指挥部（以下简称劳西指挥部）与新兴公司签订委托协议，将劳动西路的部分拆迁委托新兴公司承担，新兴公司自筹资金安置拆迁户，劳西指挥部则以该路南厢出让土地（含案涉土地）作为拆迁安置回报。1997年12月，新兴公司在案涉土地上动工兴建Ａ栋综合楼，因多种原因，该楼建至10层后停工，后被市政府列入要解决的全市16栋“烂尾楼”之一。2004年，天心区政府决定将该楼的后续建设及部分遗留问题，交由健铭公司承担。2004年3月16日，新兴公司向市国土局申请将包含案涉土地在内的劳动西路280号的7923.72平方米土地使用权从劳西指挥部变更登记给新兴公司。市国土局当日受理并向其出具了业务受理回执单。2004年11月22日，劳西指挥部向市国土局呈报《关于不同意将书院路280号土地过户给新兴公司并恳请退窗的报告》，载明其已决定解除与新兴公司的委托关系，新兴公司所提交的盖有劳西指挥部公章的文件系偷底换面，请求停止审批，作退窗处理。2004年12月2日，市国土局作出长国土资许不准字（2004）第9号《不予行政许可决定》（以下简称《不予行政许可决定》），理由是土地出让金未缴清和天心区政府、天心区劳西指挥部不同意。该决定书及新兴公司原提交的材料退还劳西指挥部，未向新兴公司送达。2005年8月22日，健铭公司向市国土局申请将案涉土地使用权从劳西指挥部变更登记至其名下。2005年9月13日，市国土局以健铭公司为土地使用权人制作长国用（2005）第××号国有土地使用证，土地座落为天心区劳动西路，地类为商业服务业用地，使用权面积为2713.66平方米，终止日期为2034年5月2日。2005年9月14日，健铭公司领取了上述土地使用证及红线图。根据市政府、市国土局提交的《长沙市国有土地使用权变更签报审批表》，市国土局作出变更登记的依据是：1.申请变更请示；2.天心区政府天政［2004］34号恳请土地过户的请示及市领导批示；3.有关用地说明及承诺；4.地籍调查表和测量成果。其中，《地籍调查表》于2005年8月1日制作，载明宗地四至为：东至长沙市新兴建筑安装公司，南至巷道，西至长沙市新兴建筑安装公司、书院路，北至劳动西路，但“地籍调查结果审核意见”栏为空白。根据案涉国土证，市政府土地登记专用章落款时间为2005年9月9日，市国土局土地登记专用章落款时间及宗地图制作时间均为2005年9月13日。新兴公司不服，于2015年5月21日向该院提起本案诉讼。请求：1.确认被告市国土局将新兴公司提交的办理长沙市××劳动西路2713.66平方米土地使用权登记资料退给天心区政府的行为违法；2.撤销两被告市政府、市国土局将上述土地使用权登记至第三人健铭公司的行政行为;3.判决两被告市政府、市国土局将位于长沙市××劳动西路××2713.66平方米土地使用权登记至新兴公司名下。另查明：1.1993年7月28日，市国土局与劳西指挥部签订长土合[93089]号国有土地使用权出让合同，将案涉土地出让给劳西指挥部，但未办理土地登记，也未颁发国有土地使用证。2.2005年8月8日，劳西指挥部与健铭公司就案涉土地所建A栋综合楼签订项目转让合同，整体转让给健铭公司。该合同同时载明了以下内容：2003年12月27日新兴公司与健铭公司签订《合作协议》以及《书院路280号综合楼项目合作补充协议书》，约定由健铭公司出资900万元与新兴公司以股份合作的方式共同开发书院路280号A栋综合楼；因新兴公司与健铭公司合作过程中发生矛盾，2004年3月29日新兴公司向指挥部出具《关于处理书院路280号综合楼解决遗留问题的承诺》，承诺将书院路280号综合楼交由指挥部全权处置。3.健铭公司取得案涉土地使用证后，在案涉土地原有基础上建成健铭大酒店，并投入使用至今。湖南省长沙市中级人民法院认为，根据起诉状，结合原告起诉所依据的事实和理由以及本案相关事实，本案所诉行政行为有二个，一个是第二项诉讼请求所涉行政行为，即被告为第三人健铭公司颁发长国用（2005）第××号国有土地使用权证的行为，另一个是第一项、第三项诉讼请求所涉行政行为，即被告对原告提出的土地变更登记申请不予登记的行为。其中，第一项诉讼请求形式上系退还资料的行为，但实质系被告不予登记的行为，第三项诉讼请求系要求被告为其办理登记，所依附的行政行为仍是被告不予登记的行为，与第一项诉讼请求的被诉行政行为相同。一、关于对不予登记行为的起诉。根据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，原告于2004年即已向被告提出登记申请，但2015年才起诉，明显超过起诉期限。相应地，对于其据此提出的要求将案涉土地使用权登记至其名下的请求，因所依据的行政行为不应实体审理，故对该项诉讼请求，本案亦不予处理。二、关于被诉发证行为的合法性问题。1.第三人健铭公司主张根据地籍调查表上原告方工作人员的签字，原告早在发证时即已知道被诉发证行为，该项起诉已超过法定起诉期限。该院认为，因参与事前的地籍调查并不能证明知道事后发证，且相关签名的真实性无法确认，故该项理由不成立，该院不予采信。2.对作出的被诉发证行为，被告并未提交证据证明卷宗材料包括《土地登记规则》第十条规定的土地登记申请书、授权委托书、土地使用权转让合同、地上附着物权属证明等材料，同时，根据本案证据，本案存在先进行地籍调查后受理申请、地籍调查并无结果等情形，不符合《土地登记规则》第六条、第十条、第三十七条的规定。原告主张被诉行政行为违法，理由成立，应予支持。但是，发证时虽无土地转让合同，但根据劳西指挥部出具的材料，案涉土地使用权转让给健铭公司确系劳西指挥部的真实意思表示，且地上建筑物健铭大酒店由健铭公司建成使用多年至今，同时，案涉宗地此前的使用权人是劳西指挥部，不是新兴公司，且劳西指挥部此前已明确同意登记给健铭公司，不同意登记给新兴公司，故撤销被诉行政行为，案涉土地也不能登记给原告，不能为原告增加利益，相反还会导致程序空转，会损害第三人健铭公司以及其他善意第三人的利益，破坏已稳定多年的行政秩序，从而损害公共利益。综合考虑以上因素，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，本案应确认被诉行政行为违法，保留长国用（2005）第××号国有土地使用证的效力。原告请求撤销被诉行政行为，与上述法律规定不符，不予支持。对于被诉行政行为存在的违法问题，应由被告采取补救措施予以修正。应说明的是，本案所诉是土地发证行为，不解决土地使用权归属问题，相关的土地使用权属争议，当事人依法应另寻途径解决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第七十六条、《最高人民法院适用的解释》第六十九条第一款第二项的规定，判决：一、驳回原告新兴公司针对被告市政府、市国土局对其提出的土地变更登记申请不予登记行为的起诉；二、确认被告市政府向第三人健铭公司颁发长国用（2005）第××号国有土地使用证的行为违法；三、责令被告市国土局采取补充完善长国用（2005）第××号国有土地使用证发证资料等补救措施。本案受理费50元，由被告市政府、市国土局负担。新兴公司不服上述判决，向本院提出上诉称：1.一审判决违背湖南省高级人民法院作出的（2016）湘行终352号《行政裁定书》已认定本案原告起诉并未超过法定期限的事实，错误认定“对不予登记行为起诉”超过起诉期限，二审法院应予纠正。2.一审判决对于市政府颁发给健铭公司的土地使用权证事实违法的认定不全面且有错误，二审应予纠正。（1）市政府先发证后审批；办理登记未告知新兴公司，剥夺了新兴公司的复查权；市国土局在案涉宗地有明显权属争议且健铭公司未缴清土地出让金的情况下就予以颁证的程序违法。（2）《地籍调查表》无任何相邻宗地使用者签名。（3）健铭公司办理土地登记未提交地上附着物权属证明、土地登记申请书等系列合法手续证明，且市政府、市国土局明知天心区书院路280号Ａ栋综合楼的土地使用权及地上10层建筑物权利属新兴公司的情况下，仍将土地使用权登记给健铭公司。3.一审判决适用法律错误。综上，请求：1.撤销一审判决第一、三项；2.撤销市政府、市国土局2005年9月9日为第三人健铭公司颁发的长国用（2005）第××号《国有土地使用证》；3.确认市国土局将上诉人提交的办理长沙市××劳动西路2713.66平方米土地使用权登记资料退给天心区政府的行政行为违法；4.判令市政府、市国土局将位于长沙市××劳动西路2713.66平方米土地使用权登记至新兴公司名下；5.判令被上诉人承担本案全部诉讼费用。被上诉人市政府口头答辩称：2004年3月16日，新兴公司请求将劳西指挥部原使用的位于书院路280号20亩土地使用权过户登记，市国土局初步审查决定受理入窗，于当日向新兴公司办理此项业务的代理人莫金健出具了业务受理单。该宗地进窗后，经市国土局审查发现宗地有法院冻结及原土地出让金未缴清的情况，因此，决定暂缓办理变更登记手续，并通知当事人解决上述两个问题后再行办理。同年11月22日，劳西指挥部、天心区政府共同向市国土局提出书面报告，决定不同意将上述土地使用权过户变更给新兴公司，请求对原土地变更申请停止审批，作退窗处理，市国土局审查后于2004年12月2日作出《长沙市国土资源局不予行政许可决定书》，决定对原告的土地变更申请不予批准，并将其提供的全部材料退回。2005年8月22日，劳西指挥部与健铭公司共同申请，请求将劳西指挥部原使用的位于劳动西路面积为2713.66平方米的土地使用权过户（变更）给健铭公司。市国土局于同年8月24日受理该申请，经审查后市国土局报经市政府批准办理了该宗土地变更登记，并将新的土地使用证及红线图送达健铭公司。因此，市国土局作为土地管理行政机关，已依法全面履行了自己的法定义务，所作出的具体行政行为证据确凿充分，适用法律、法规正确，程序符合法律规定，新兴公司的诉讼请求没有事实和法律依据;新兴公司早在2006年就已经知道上述具体行政行为，但其至九年后才提起行政诉讼，明显已超过法律规定的起诉期限。综上所述，请求依法判决驳回原告的诉讼请求。被上诉人市国土局口头答辩称：同意市政府答辩意见。被上诉人天心区政府口头答辩称：1.上诉人超过了起诉期限。2.天心区政府仅与健铭公司签订土地转让协议，与上诉人并不存在土地转让行为，上诉人对土地登记行为不具有诉讼主体资格。3.天心区政府与上诉人的委托合同在2004年就已经解除。4.关于一地二卖的问题没有事实根据。根据委托合同，这块土地是在劳西指挥部名下，在解决遗留问题的前提下我们同意将土地给上诉人，但是因上诉人对280号综合楼的拆迁工作没有完成，没有办理行政审批手续，而且拖欠施工方的建筑工程款，没有解决遗留问题，所以才引进了健铭公司，由健铭公司完成了遗留问题，故与健铭公司签订了转让协议，不存在一地二卖的问题。5.市国土局是办证实施单位，颁证机关是市政府，因此本案适格的被告是市政府而不是市国土局。6.综合楼280号的建筑框架确实是上诉人原建的，续建完工是健铭公司完成的。因此一审法院认定是由健铭公司建成正确。7.关于重复诉讼的问题。2015年上诉人向湖南省高级人民法院提起民事诉讼要求解除委托合同，支付完成拆迁安置的全部投入及贷款利息和建设的相关收益，所以上诉人的民事诉讼请求是包括所有的投入的，本案主张土地所有权，是重复诉讼。被上诉人健铭公司口头答辩称：健铭公司从二级市场取得长沙市××劳动西路2713.66平方米土地使用权的事实依据与法律依据充分。劳西指挥部与健铭公司签订《转让合同》，其中涉及的土地仅为市国土局与劳西指挥部签订的《出让合同》土地中的一小部分，书院路280号土地除Ａ栋综合楼即涉案土地之外的权属为新兴公司并无异议。健铭公司取得案涉土地使用权程序合法，不存在先发证后审批的问题。新兴公司提交了大量的与案涉土地无关的证据，企图混淆视听。新兴公司的起诉已超过起诉期限。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。一审查明的事实本院予以确认。本院另查明：1.新兴公司2004年3月16日申请变更登记的是劳动西路280号7923.72平方米的土地，健铭公司2005年8月22日申请变更登记的是劳动西路280号2713.66平方米土地，新兴公司申请变更登记的土地包含了健铭公司申请变更登记的土地。新兴公司办理涉案土地变更登记进窗业务的代理人莫金健在市国土局出具业务受理回执单（编号20040316009）上签名领资料，时间2006年6月18日。2015年11月27日的庭审中，新兴公司代理人陈述市国土局2005年将土地登记在健铭公司名下，2006年才告知原告不予受理申请。2.新兴公司2015年12月向本院起诉天心区政府委托合同纠纷案，请求解除新兴公司与天心区政府成立的劳西指挥部于1992年签订的《委托协议书》，并要求天心区政府支付其因完成委托拆迁安置所支付的全部投入资金和投入建设安置房屋的行业平均利润及直接损失共计3.5亿。本院于2018年10月23日作出（2015）湘高法民一初字第15号民事判决书，新兴公司与天心区政府均不服，上诉于最高人民法院，本案正在审理中。新兴公司陈述，该案不包括本案涉及的2713.66平方米土地。新兴公司2015年5月向长沙市中级人民法院起诉本案，长沙市中级人民法院于2015年7月1日立案受理。本院认为，结合各方当事人诉辩意见及一审判决情况，本案争议焦点为三个：一是新兴公司起诉市国土局将其提交的办理长沙市××劳动西路2713.66平方米土地使用权登记资料退给天心区政府的行为是否符合起诉条件？二是新兴公司起诉市政府给健铭公司颁证是否符合起诉条件？三是如果新兴公司起诉市政府给健铭公司颁证符合起诉条件，则市政府、市国土局将争议土地登记给健铭公司的行为是否合法？第一，关于新兴公司起诉市国土局将其提交的办理长沙市××劳动西路2713.66平方米土地使用权登记资料退给天心区政府的行为是否符合起诉条件的问题。上诉人新兴公司诉称的市国土局将其登记资料退还的行为，是国土部门在审批土地申请登记过程中的退窗处理行为，在退还资料后，国土局会依据土地登记规则的规定作出不予受理土地登记申请的决定。本案中，市国土局将新兴公司的申请资料退窗后，于2004年12月2日向新兴公司作出《不予行政许可决定书》，送达给天心区政府。其决定不予许可的理由是：1.土地出让金未缴清；2.天心区政府、天心区劳动西路建设指挥部不同意。因此，新兴公司诉称的资料退窗行为是不予受理土地登记申请中的一个过程性行为，该退窗行为的法律后果被市国土局随后作出的《不予行政许可决定书》所吸收，对新兴公司的权利义务产生实质影响的是不予登记行为即《不予行政许可决定书》，而非所诉的资料退窗行为，故上诉人该项诉请不属于行政诉讼的受案范围。虽然《不予行政许可决定书》作出当时未送达给新兴公司，但新兴公司于2006年已经知道不予登记行为，其在二审中也认可市国土局的退窗行为实际上就是不予登记行为，一审认定新兴公司于2015年起诉不予登记行为超过法定起诉期限理由不妥，但对该项诉请驳回起诉的结论并无不当。第二，新兴公司起诉市政府给健铭公司颁证是否符合起诉条件的问题。本案新兴公司起诉在2015年，当时第三人只有健铭公司，且各方当事人均未对该诉请是否符合起诉条件提出异议，原一、二审也是直接对该诉请进行实体审理，本院（2016）湘行终352号行政裁定以“原审遗漏必须参加诉讼的当事人”为由将该案发回重审后，天心区政府被一审法院追加为第三人，天心区政府认为新兴公司与本案土地登记行为无利害关系，且起诉已经超过法定期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，新兴公司2004年3月16日申请变更登记的土地中包含了2005年9月13日市政府为健铭公司颁证的土地，故市政府为健铭公司就涉案土地的颁证行为与新兴公司有利害关系。关于新兴公司的该项诉请是否超过法定起诉期限问题。虽然新兴公司在市政府给健铭公司颁证十年后才起诉，但无证据证明市政府颁证时告知了新兴公司，也无证据表明新兴公司的该项起诉已经超过起诉期限，故一审认定未超过起诉期限并无不当。第三，市政府、市国土局将争议土地登记给健铭公司的行为是否合法？《土地登记规则》第六条规定，土地登记依照登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记和颁发土地证书的程序进行。本案中，根据在案的土地登记资料显示，缺少土地登记申请书，市国土局在2005年受理健铭公司的土地登记申请后未进行地籍调查，而是直接采用2003年10月对该地块的地籍调查结论，市政府审批时间在前（9月9日）、市国土局审核时间在后（9月13日）。因此，涉案的土地登记行为程序违法。但根据本案的具体情况，撤销该登记结果会损害善意第三人的合法权益，故一审认为登记行为虽然程序违法，但撤销会损害公共利益，不应予以撤销的认定并无不当。综上所述，上诉人要求撤销被诉登记行为的理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定的基本事实清楚，处理结论并无不当，可予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人长沙市新兴建筑安装公司负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  夏 阳审判员  赵 旻二〇一九年八月三十日书记员  庞亦芝