安徽省阜阳市颍州区人民法院行 政 判 决 书（2019）皖1202行初153号原告安徽汉丰中皖农业科技开发有限公司，住所地安徽省阜阳合肥现代产业园区巢湖路**，统一社会信用代码91341200066544203X。法定代表人彭仁海，该公司总经理。委托代理人庞华萍，安徽承义律师事务所律师。被告阜阳合肥现代产业园区管理委员会，住所地安徽省阜阳市阜阳合肥现代产业园区合肥大道**，统一社会信用代码11340100588862831M。法定代表人吴爱国，该单位负责人。委托代理人刘忠浩，该单位工作人员。委托代理人赵成良，安徽淮都律师事务所律师。原告安徽汉丰中皖农业科技开发有限公司（以下简称汉丰公司）不服被告阜阳合肥现代产业园区管理委员会（以下简称阜合产业园区管委会）行政处理决定一案，于2019年5月14日向本院提起行政诉讼，本院受理后，同日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月8日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人庞华萍，被告的委托代理人赵成良、刘忠浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年4月8日，被告阜合产业园区管委会作出阜合管理字[2019]1号《行政处理决定书》：一、依据《中华人民共和国行政强制法》第二条、第十二条的规定，解除本管委会与你公司2012年12月10日签订的《安徽汉丰小麦精深加工项目投资协议书》（以下简称《投资协议书》）及《安徽汉丰小麦精深加工项目补充协议书》（以下简称《补充协议书》）；二、责令你公司自收到本决定之日起三个工作日内将协议履行期间取得的基础设施建设补助款762.49万元全额返还给本管委会。如你公司逾期不履行，本管委会将依法申请人民法院强制执行，并根据情况采取处罚措施。如你公司不服本决定，可自收到本决定书之日起：1、六十日内向阜阳市人民政府申请行政复议；2、六个月内直接向阜阳市颍州区人民法院起诉。原告汉丰公司诉称,被告阜合产业园区管委会为了促进地方建设，自主招商引资，以向汉丰公司提供行政服务，优惠的土地和税收政策吸引在其辖区投资建厂。2012年12月10日，安徽汉丰农业科技有限公司与阜合产业园区管委会签订《投资协议书》及《补充协议书》。2013年4月25日，安徽汉丰农业科技有限公司更名为汉丰公司。2013年4月30日，汉丰公司以挂牌出让方式竞得编号为FHG1305地块，该地块位于阜合现代产业园区，巢湖路北侧、齐云山路西侧，土地面积64932平方米。2013年5月汉丰公司与原阜阳市国土资源局签订《国有建设土地使用权出让合同》。2014年11月4日，汉丰公司自筹资金1267万元取得上述土地使用权，同年12月23日缴纳土地滞纳金101.3万元，正式投资建设。企业建设内容及规模为年产24万吨面粉精加工、年处理面粉2万吨营养挂面生产线、年产90吨小麦胚芽油生产线、年产1.5万吨手排面生产线、0.6吨馒头生产线、0.6吨馍干生产线、0.6吨意大利面生产线等，建设原粮仓库三栋。2013年-2015年，原告先后取得了《建设用地批准书》、《建设工程规划许可证》、《国有土地使用权证》等土地和建设手续，投资建设一期工程（原粮仓库和配套工程）。2016年5月底，公司投资建设1#、2#、3#原粮仓库以及收粮、储存专用设备（设备投资约300多万元）和配套的实验室、地磅房、办公室，建筑面积约15000平方米，同年6月投入使用。2017年4月，原告取得了1#、2#、3#原粮仓库的《建设工程规划核实合格证》，企业投产经营后，即初见成效。但是市场经济瞬息万变，原材料价格暴涨，市场产品滞销，再加上企业负责人突患重病，企业遇到困难，新投资的厂房被迫停工。经向园区领导汇报，同意企业二期项目暂缓建设。2016年10月22日，企业因债务诉讼，土地及账户被阜阳中院查封。2017年5月份，原告与蚌埠农垦达成合作意向，投资建设年产2万吨的良种繁育加工生产线项目，并征得了园区的同意，于2017年7月20日签订了补充协议书，通过了新的“平面规划设计”。正当原告筹资办理《建设规划许可证》时，法院执行进入拍卖阶段，将土地、厂房评估作价为4275.07万元，于2018年5月4日进行网上公开拍卖，期间被告向法院发函，称我公司存在严重违法问题，涉嫌侵占国有资产，要依法收回土地等，导致法院一拍、二拍均流拍。2018年9月25日，原告全部房地产以2395万元的极低价格由被告阜合产业园区管委会变卖买受。与此同时，被告又向阜阳市中级人民法院提出执行异议，要求追回给予企业的补助款762.49万元，以及违约金279.7536万元，被告还指示税务局追缴土地使用税近300万元。其后，被告又于2018年9月18日向阜阳市颍州区人民法院提起民事诉讼，案经一、二审被依法驳回起诉。2019年4月8日，被告又作出阜合管理字[2019]1号行政处理决定书。原告收到该处理决定后表示不服，认为该处理决定认定事实错误，适用法律不当，程序违法。如前所述，原告企业不能继续履行合同，完全是被告一手促成的。建设补助款762.49万元是依据双方的约定，阜合产业园区管委会给予汉丰公司的项目奖励款，是按照项目节点予以支付，没有违法、侵占之说，也无返还之说。《中华人民共和国行政强制法》第二条、第十二条规定的内容没有任何涉及到解除协议作为行政强制措施和行政强制执行方式，被告适用法律明显不当。依据《中华人民共和国行政强制法》第八条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。被告在作出涉案处理决定前未向原告告知，更没有给原告依法行使陈述权、申辩权，被告的处理行为程序违法。综上，原告提起诉讼，请求：1.依法撤销被告于2019年4月8日作出的阜合管理字[2019]1号行政处理决定书；2.诉讼费由被告承担。原告向本院提交的证据如下：1.阜合管理字[2019]1号行政处理决定书，证明被告作出的具体行政行为；2.《投资协议书》及《补充协议书》，证明原告和被告就投资及相应的优惠和奖励情况作了明确的约定；3.国有土地使用权证、建设工程规划许可证、建设工程规划核实合格证、阜阳市发改委《关于汉丰公司小麦精加工项目予以备案的函》、《仓储设施租赁合同》、《外包装卸作业合同》，证明原告按照协议约定积极履行义务，被告也是按照协议约定向原告拨付奖励和补助款；4.2017年7月20日签订的补充协议书、阜合经贸[2017]151号文件、2017年9月29日阜合现代产业园区土地规划委员会会议纪要一份，证明被告同意原告《关于良种繁育加工生产线项目备案的申请》，并通过“新的平面规划设计方案”；5.2018年8月15日被告向阜阳市中级人民法院发出要求协助的《函》、证明被告干预司法的行为导致原告价值5000多万元的房地产以2395万元的极低价格由被告以变卖方式取得。被告阜合产业园区管委会辩称,一、答辩人具有独立的诉讼主体资格。答辩人是安徽省人民政府批准设立的省级开发区管理机构。依据《安徽省省级开发区条例》的规定，对阜合现代产业园区实行统一管理的职权，具有作出行政处理决定的主体资格。二、答辩人作出行政处理决定认定事实清楚。答辩人与被答辩人于2012年12月10日签订《投资协议书》及《补充协议书》。答辩人按照约定分别于2014年12月23日、2015年1月7日、2015年7月2日、2015年7月23日给予被答辩人基建补助款101.3万元、328.22万元、78.89万元、184.08万元。2015年12月25日，答辩人从基础设施奖励资金中拿出70万元用于支付阜阳志得建筑有限公司在建设涉案项目制粉车间工程中拖欠的农民工工资。上述项目补助款共计762.49万元。2018年7月7日，因被答辩人的债务纠纷，阜阳市中级人民法院对原告相关土地房产进行拍卖，案涉项目土地及地上建筑物已被第三人买受取得，目前已不具备恢复施工的可能。被答辩人未按照协议的要求履行义务，投资协议约定的投资额、年销售额、纳税额及相关就业指标均无法完成，已构成合同违约。答辩人为了更好地实现投资开发目的和社会公共利益需要，保护国有资产，依法作出行政处理决定，事实清楚。三、答辩人作出行政处理决定程序合法。答辩人成立了园区企业不良资产规范投资秩序领导小组，进行了调查、处理、向答辩人负责人报告，经批准后作出涉案处理决定，并采取邮寄、张贴的方式向被答辩人进行了送达。四、答辩人作出行政处理决定适用法律正确。答辩人根据《中华人民共和国行政强制法》第二条、第十二条的规定，作出的行政处理决定是行使行政优益权的行为，适用法律正确。综上所述，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告阜合产业园区管委会向本院提交的证据、依据有：1.合编[2015]5号文件、统一社会信用代码证书，证明被告具有行政处理决定的主体资格；2、《投资协议书》、《补充协议书》、《关于园区给予汉丰公司基础设施建设补助的说明》、《关于要求拍卖汉丰公司资产清偿欠税的函》、《关于汉丰公司欠税情况的说明》、（2018）皖1202民初5740号民事裁定书、（2019）皖12民终293号民事裁定书、（2017）皖12执18号之三执行裁定书、阿里拍卖司法网页（变卖公告、变卖须知、标的物介绍）、财政支付凭证4份、徽商银行业务委托书、《汉丰项目专题协调会会议纪要》、承诺书2份、《关于拨付汉丰公司基础设施建设补助资金的意见》、《汉丰公司项目建设专题会议纪要》、《国有建设用地使用权出让合同》、《建筑工程施工许可证》，以上证据证明被告作出行政处理决定事实清楚；3.《关于成立园区清理企业不良资产规范投资秩序领导小组的通知》、阜合现代产业园区管委会2019年度6次主任办公会议纪要、EMS邮寄单、张贴照片、阜合现代产业园区管委会拟稿单，以上证据证明被告作出行政处理决定程序合法。4.《中华人民共和国行政强制法》第十二条第四项，证明被告作出行政处理决定适用法律正确。经庭审质证，本院认证如下：原告提交的证据1-4，具有真实性、合法性、与本案有关联性，本院予以确认。原告提供的证据5，达不到原告的证明目的。被告提供的证据1具有真实性、合法性、与本案有关联性，本院予以确认。被告提交的证据2-4，达不到被告的证明目的。经审理查明：2012年12月10日，甲方阜合产业园区管委会与乙方安徽汉丰农业科技有限公司签订《投资协议书》及《补充协议书》。约定由乙方在阜合现代产业园区投资2亿元人民币建设处理22万吨小麦精深加工项目。《补充协议书》第二条，由于该项目是园区早期项目，甲方阜合产业园区管委会给予乙方汉丰公司优惠政策，乙方在土地出让中摘牌后，甲方以每亩4万元为标准，对于该标准与乙方实际摘牌价之间的差价，按乙方全部项目用地面积计，甲方按如下约定给予乙方项目奖励；在乙方项目土建建设开始施工后一周内，甲方奖励给乙方该差价的70％。在乙方项目土建工程建筑首期封顶后一周内，甲方奖励给乙方该差价的30％。第三条，乙方项目按约定期投产，甲方承诺乙方自获利年度起方开始缴纳企业所得税、增值税、土地使用税等相关税费，自纳税年度起，甲方按乙方缴纳的企业所得税和增值税园区实得部分，前2年按100％，后3年按50％奖励给乙方；乙方应依法缴纳所使用土地的使用税，自纳税年度起，甲方按乙方缴纳的土地使用税园区实得部分，前2年按100％，后3年按50％奖励给乙方。协议签订后，原告以挂牌出让方式取得涉案地块，并进行了项目一期投资建设，被告也按约定给予原告奖励、补助款762.49万元。2017年7月20日，阜合产业园区管委会与汉丰公司再次签订补充协议书，约定在案涉项目二、三期用地上，投资新建年产2万吨良种繁育加工生产线项目。后涉案项目因故停工停止建设。汉丰公司也因为债务纠纷，涉案土地及地上建筑物被拍卖。涉案项目协议无法继续履行下午。2019年4月8日，被告阜合产业园区管委会作出涉案《行政处理决定》。本院认为:阜合产业园区管委会是合肥市人民政府派出机构，根据《安徽省省级开发区条例》授权对园区实行统一管理，行使相应职权，具有独立的诉讼主体资格。阜合产业园区管委会在园区范围内具有行使相应的行政管理职能，其以土地、税收优惠政策吸引民间资本投资建厂，属于行使行政权力的行为。行政协议是行政机关为了实现公共利益或行政管理目标，在法定职责内，与行政相对人通过协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。由此可知，行政协议虽然与行政机关单方作出的行政行为一样，都是为了实现公共利益或者行政管理目标，但与单方行政行为不同的是，它是一种双方行为。行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，由这种双重特征所决定，一方面，行政协议一旦签订，基于诚实信用的原则，双方都要按照协议的约定履行各自的义务。目前在行政法没有明确规定的情况下，当出现争议时，当事人应当在《中华人民共和国合同法》框架内主张权利。另一方面法律允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经双方达成合意。具体到本案，阜合产业园区管委会以土地、税收优惠政策与汉丰公司签订的《投资协议》和《补充协议》符合以上特征，为行政协议。行政协议在订立和履行过程中，不仅行政机关应严格遵守法律、法规规定和协议约定，行政相对人也应当严格遵守法律、法规规定和协议约定，否则行政机关和行政相对人有权依照《中华人民共和国合同法》的相关规定和协议约定，行使解除合同的权利。《中华人民共和国合同法》第九十三条规定，当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。第九十四条规定，有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。阜合产业园区管委会如认为需要解除与汉丰公司签订的《投资协议》和《补充协议》，完全可以依据《中华人民共和国合同法》上述规定处理。阜合产业园区管委会依据《中华人民共和国行政强制法》第二条、第十二条的规定作出涉案《行政处理决定》，但《中华人民共和国行政强制法》第二条是关于行政强制措施和行政强制执行的规定；第十二条是关于行政强制执行的方式的规定。《中华人民共和国行政强制法》第二条、第十二条没有解除行政协议的规定的内容。阜合产业园区管委会依据该两条法律规定，作出解除涉案《投资协议》和《补充协议》的处理决定，适用法律错误。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。阜合产业园区管委会按照和汉丰公司的约定给予原告奖励、补助款762.49万元，系履行合同约定的义务。阜合产业园区管委会没有提供涉案协议无效或者被撤销的证据，其作出责令限期汉丰公司返还该款项的处理决定，主要证据不足。综上，阜合产业园区管委会作出的涉案处理决定，主要证据不足，适用法律错误，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：撤销被告阜阳合肥现代产业园区管理委员会2019年4月8日作出的阜合管理字[2019]1号行政处理决定。案件受理费50元，由被告阜阳合肥现代产业园区管理委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。审 判 长  曹 阳审 判 员  李黎东人民陪审员  杜 梅二〇一九年八月二十八日书 记 员  刘雨湄附:本判决适用的相关法律依据本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为；（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误；