浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行终1102号 上诉人（原审原告）黄瑞星，男，1955年6月29日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。 委托代理人黄忠武，男，1981年4月3日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。系黄瑞星之子。 被上诉人（原审被告）温州市人民政府。住所地：浙江省温州市鹿城区绣山路**行政管理中心。 法定代表人姚高员，市长。 委托代理人项波，温州市行政复议局工作人员。 黄瑞星诉温州市人民政府其他行政复议一案，温州市中级人民法院于2019年4月11日作出（2018）浙03行初420号行政判决。黄瑞星不服，向本院提出上诉。本院于2019年6月25日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问当事人，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审经审理，确认温州市人民政府（以下简称温州市政府）被诉行政复议决定认定的事实：2018年4月13日，申请人黄瑞星向温州市规划局瓯海分局申请核发建设工程规划许可证（系私人住宅补办）。2018年6月12日，温州市规划局瓯海分局向瓯海区人民政府房屋土地征收管理办公室（以下简称瓯海区征收办）征询，申请人的房屋是否位于征收范围内，若位于征收范围内是否暂停补办相关证件手续。2018年6月14日，瓯海区征收办向温州市规划局瓯海分局作出温瓯征函(2018)22号《复函》（以下简称《复函》）：“1.黄瑞星户，房屋坐落于寮东村××浃桥底××号，属于我区2017年寮东村城中村改造项目房屋征收范围内。2.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令590号）和《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》（温政令第1号）规定，房屋征收范围确定后，城乡规划部门需暂停办理相关手续。我办认为相关手续应包含办理补办手续等。”2018年6月25日，温州市规划局向申请人作出《不予行政许可决定书》，决定对申请人申请建设工程规划许可证核发事项不予行政许可。瓯海区征收办系温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）主管征地拆迁与安置管理工作的直属事业机构。温州市政府认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”据此，瓯海区征收办属行政法规授权行使行政职权的组织。《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（三）项规定，对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；……（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；……”《复函》系由具有行政主体资格的瓯海区征收办作出，申请人对《复函》不服，应以瓯海区征收办为被申请人，向直接管理该组织的瓯海区政府申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。原审另查明，原告不服瓯海区征收办作出的《复函》，向被告申请行政复议。被告于2018年8月13日收到原告申请后，于2018年9月28日作出被诉复议决定并向原告送达。原告于2018年10月10日收到后，于2018年10月24日提起本案诉讼。 原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”瓯海区征收办作为瓯海区政府主管全区房屋征收管理工作的直属事业机构，属于法律授权的组织。《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（三）项规定：“对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议rdquo;《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；……（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；……”原告黄瑞星就瓯海区征收办所作的《复函》，以瓯海区政府作为被申请人向温州市政府申请行政复议，不符合上述法律、法规的规定。被告温州市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回原告的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。至于瓯海区征收办作出的《复函》是否合法、涉案房屋能否补办手续，均不属本案审查范围，本院不作认定。原告黄瑞星主张涉案《复函》系瓯海区征收办代表瓯海区政府作出，缺乏事实根据，不予采纳。原告黄瑞星要求撤销被诉复议决定的诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第的规定，判决驳回原告黄瑞星的诉讼请求。 黄瑞星上诉称：上诉人于2017年7月7日向温州市规划局瓯海分局提交《关于瓯海区梧田街道辽东村村民黄瑞星要求补办原宅基地合法土地使用权范围内的未经登记建筑的规划审批手续的报告》要求补办自1998年之后、2008年1月1日《城乡规划法》实施之前在原宅基地合法土地使用权范围内建造的未经登记房屋的建设工程规划许可证。同日温州市规划局瓯海分局作出《瓯海区行政审批服务中心不予以受理“双告知”通知书》告知不予受理，并提供温瓯政办发[2017]77号文件范本。上诉人对此不服申请浙江省住房和城乡建设厅行政复议后，温州市规划局瓯海分局被责令重新作出处理。温州市规划局瓯海分局为此根据瓯海区征收办温瓯征函[2018]22号《复函》作出不予行政许可决定。上诉人认为该《复函》内容主要事实不清，适用法律法规错误。理由如下：上诉人根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第(三)项规定申请行政复议。而一审法院和被上诉人均以《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定为依据显然属于适用法律错误，因为根据该第一条规定，其仅适用于“国有土地上的房屋征收与补偿”，而不能适用于集体土地上的房屋征收与补偿。瓯海区征收办虽然经法律法规授权组织和实施对国有土地上的房屋进行征收与补偿，但是法律、法规并未授权瓯海区征收办组织和实施对集体土地上的房屋进行征收与补偿。因此，瓯海区征收办并不属于法律、法规授权的直属事业单位。瓯海区征收办只能代表瓯海区人民政府对寮东村城中村改造项目征收集体土地涉及的房屋不予补办审批确权手续。综上，无论是征收土地方案经依法批准后的组织实施的责任主体还是对农村宅基地及住房历史遗留问题处理和确权登记工作的责任主体都应该是温州市瓯海区人民政府，而非瓯海区征收办。被上诉人和一审法院以瓯海区征收办属于法律、法规授权的组织为由驳回上诉人行政复议申请和诉讼请求，认定事实错误导致适用法律、法规错误，应当予以纠正。请求撤销一审判决；撤销被诉行政复议决定；撤销温州市瓯海区人民政府温瓯征函[2018]22号《复函》；判令瓯海区征收办对温州市规划局瓯海分局的温规瓯函[2018]137号联系函重新作出《复函》；对温州市瓯海区人民政府温瓯政办发[2017]140号文件的合法性进行审查并予以撤销。 温州市人民政府答辩称：一、被诉温政行复[2018]100号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人因不服瓯海区征收办《复函》，以瓯海区政府为被申请人向答辩人提出行政复议申请。答辩人于2018年8月13日收到复议申请，于同日受理，于8月16日向瓯海区政府送达行政复议答复通知书，瓯海区政府于同年8月28日提交行政复议答复书及相关证据，答辩人于同年9月25日作出被诉行政复议决定。上诉人向温州市规划局瓯海分局申请核发建设工程规划许可证(系私人住宅补办)，该分局向瓯海区征收办征询，瓯海区征收作出《复函》，温州市规划局据此作出《不予行政许可决定书》。另查明，瓯海区征收办系瓯海区政府主管征地拆迁与安置管理工作的直属事业机构。答辩人认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定，瓯海区征收办属行政法规授权行使行政职权的组织。故依照《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第(三)项规定，上诉人对《复函》不服应以瓯海区征收办为被申请人向瓯海区政府申请行政复议。二、原审判决认定事实清楚、适用法律正确。综上，上诉人的上诉理由不能成立。请求维持原判，驳回上诉请求。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。 经审查，本院对原审认定的基本事实予以确认。 本院认为，本案系因上诉人黄瑞星不服被上诉人温州市人民政府温政行复[2018]100号行政复议决定提起的诉讼。因此，该被诉行政复议决定的合法性应当作为本案的审理焦点。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条规定，“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”第四条第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，上诉人申请的复议事项为瓯海区人民政府房屋土地征收管理办公室针对温州市规划局瓯海分局的征询所作温瓯征函(2018)22号《复函》，由于上诉人涉案房屋位于集体土地之上，故被上诉人援引《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款为依据，将瓯海区人民政府房屋土地征收管理办公室界定为“法律、法规授权的组织”，并以瓯海区人民政府并非适格被申请人为由驳回上诉人行政复议申请，适用法律错误。事实上，瓯海区人民政府房屋土地征收管理办公室系于2012年4月5日由原温州市瓯海区征迁管理办公室更名而来。根据温州市瓯海区机构编制委员会温瓯编[2010]83号通知，温州市瓯海区征迁管理办公室的工作职责“为区政府主管征地拆迁与安置管理工作的直属事业机构”。而根据温州市瓯海区机构编制委员会温瓯编[2012]9号批复，更名后的瓯海区人民政府房屋土地征收管理办公室内设机构中的“征收管理科”工作职责为，“做好全区土地、房屋征收与补偿有关政策的宣传和解释工作；对全区土地、房屋征收与补偿管理工作进行指导与监督；负责拟定房屋征收补偿方案；……”。因此，被上诉人将瓯海区人民政府房屋土地征收管理办公室确定为“法律、法规授权的组织”，亦缺乏事实依据。但鉴于案涉《复函》属于行政机关之间的工作联系，且从其内容看亦仅涉及对相关客观事实的描述、对法律规定的解释及其理解，并未涉及上诉人的权利义务，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条规定的可以申请行政复议的事项，故被上诉人驳回上诉人行政复议申请的结论正确，仍应予以维持。原审未能甄别复议申请事项是否属于行政复议受案范围，亦未厘清瓯海区人民政府房屋土地征收管理办公室的工作职责，即予认同被诉行政复议决定的合法性，存在不当，本院予以指正。综上，原审驳回上诉人诉讼请求的结论正确，本院依法予以维持。上诉人提出的请求事项不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元整，由上诉人黄瑞星负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长 惠 忆 审判员 许 勤 审判员 蒋旭东 二〇一九年八月二十二日 书记员 张 维