浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙04行终138号上诉人（原审原告）李子祥，男，1965年8月7日出生，汉族，住桐乡市。被上诉人（原审被告）桐乡市崇福镇人民政府，住所地桐乡市崇福镇世纪大道**。法定代表人柏世明，镇长。委托诉讼代理人张学锋、闻国良，浙江丛典律师事务所律师。被上诉人（原审被告）桐乡市人民政府，住，住所地桐乡市振兴东路**/div>法定代表人于会游，市长。委托诉讼代理人沈斌飞，系桐乡市司法局工作人员。委托诉讼代理人鲍琴利，浙江中锐律师事务所律师。上诉人李子祥因诉桐乡市崇福镇人民政府、桐乡市人民政府履行出具分户评估报告法定职责及行政复议一案，不服嘉兴市南湖区人民法院（2018）浙0402行初243号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。原审查明，2014年12月30日，桐乡市崇福镇城郊股份经济合作社（以下简称城郊村合作社）与桐乡市中正房地产评估事务所（以下简称中正评估事务所）签订了《委托拆迁房地产评估合同》，将崇福镇城郊村金家道地组的农房拆迁价格评估工作委托给中正评估事务所。李子祥户的房屋位于上述委托范围内。李子祥以邮寄方式向桐乡市崇福镇人民政府（以下简称崇福镇政府）提交了《关于要求公开整体评估报告及获取申请人分户评估报告的申请书》，崇福镇政府2018年4月19日收到后，于2018年5月10日作出了崇政信公复[2018]4号《政府信息公开申请答复告知书》，载明“经我办查询，我镇未制作或保存你申请的整体评估报告及分户评估报告，即你申请的信息不存在。”同时告知了救济途径和期限。李子祥对该告知书不服向桐乡市人民政府（以下简称桐乡市政府）申请行政复议。桐乡市政府经审查于2018年8月28日作出桐政复字[2018]30号《行政复议决定书》，认为崇福镇政府未委托评估公司对李子祥房屋进行评估，且崇福镇政府在答复中告知李子祥其所申请的评估报告不存在，故依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款之规定，决定驳回李子祥的行政复议申请。原审认为，根据诉讼中李子祥对其诉讼请求的明确，其本诉针对的是崇福镇政府未履行向其提供分户（套）评估报告的法定职责的行为，而非崇福镇政府的信息公开申请答复行为，即本案系履行法定职责之诉。履行法定职责之诉的前提是被诉行政主体具有原告所要求的法定职责。根据双方当事人提供的证据材料及在庭审中的陈述，双方当事人均认可本案所涉的评估活动的实施者系中正评估事务所。该事务所从性质上属于房地产估价机构，《房地产估价机构管理办法》第三条规定，房地产估价机构，是指依法设立并取得房地产估价机构资质，从事房地产估价活动的中介服务机构。根据中正评估事务所与城郊村合作社签订的《委托拆迁房地产评估合同》，中正评估事务所是基于该委托合同，在合同约定的评估对象和事项范围内实施房地产估价活动，该合同在第八条明确约定“乙方（中正评估事务所）应服从甲方（城郊村合作社）的要求，按期向甲方提供整体评估报告和分户评估报告；分户评估报告由甲方送达被拆迁人。”由中正评估事务所的性质及委托合同的约定可以确定，崇福镇政府非案涉房地产估价活动的委托方，中正评估事务所也无向崇福镇政府提供整体评估报告和分户评估报告的合同义务，且崇福镇政府也非《房地产估价机构管理办法》第五条规定的房地产估价机构的监督管理部门，李子祥要求提供本户分户（套）评估报告明显不属于崇福镇政府的权限范围。原审据此依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，裁定驳回李子祥的起诉。上诉人李子祥上诉称，原审认定事实不清、证据不足，适用法律错误，理由如下：1.根据上诉人一审时提供的崇福镇政府信访事项答复意见书及附书证、行政复议听证笔录等证据材料，证明涉案土地上农户房屋是由崇福镇政府实施征收。2.《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发[2011]8号）规定，在土地管理法等法律法规作出修订前，集体土地上房屋征收拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。根据该条例第六条、第十六条、第十七条及第二十条规定，房地产价格评估机构选定或者确定后，一般由房屋征收部门作为委托人，与房地产价格评估机构签订评估委托合同；房屋征收部门将房地产价格评估机构提供的分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示；公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告，房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内向房地产价格评估机构申请复核评估。《桐乡市农村房屋拆迁价格评估暂行规定》（政府令第69号）第十三条、第十五条也规定，农村房屋拆迁价格评估由拆迁人委托，房地产价格评估机构应当向委托人提供全部被评估房屋的整体评估报告和各套分报告，同时向被拆迁人出具分报告等等。因此，崇福镇政府作为涉案土地及土地上农房征收实施人，是房屋评估的委托人，而城郊村合作社无权作为涉案土地及土地上农房征收拆迁评估的委托人。原审将违法的《委托拆迁房地产评估合同》作为本案认定事实的主要证据错误。请求：1.撤销原审裁定；2.撤销桐乡市政府桐政复字[2018]30号行政复议决定书；3.判令崇福镇政府拒绝履行对房地产价格评估违法行为查处职责行为违法。诉讼中，上诉人表示上述第3项上诉请求写错了，更正为“判令崇福镇政府出具上诉人户的分户评估报告”。被上诉人崇福镇政府辩称，一、原审认定事实清楚，适用法律法规正确。上诉人在一审时明确其诉讼请求针对的是被上诉人未履行向其提供分户（套）评估报告法定职责的行为，一审查明本案所涉的评估活动的实施者是中正评估事务所，而中正评估事务所是基于与城郊村合作社签订的《委托拆迁房地产评估合同》，在合同约定的评估对象和事项范围内实施房地产评估活动。被上诉人不是该案涉房地产估价活动的委托方，中正评估事务所也无向被上诉人提供整体评估报告和分户评估报告的义务。因此，上诉人要求被上诉人提供本户分户（套）评估报告显然不属于被上诉人的权限范围。二、上诉人的上诉无事实和法律依据。上诉人认为被上诉人是涉案土地及土地上农户房屋征收实施人，集体土地上房屋拆迁要参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。但被上诉人对上诉人的房屋从未实施过法律意义上的集体土地征收行为，上诉人所在的金家道地组位于崇福镇城郊结合部，2014年前已多次有企业在该组征地。2014年底，该组共36户村民中32户要求参照集体土地上房屋拆迁政策，搬迁到新村，由城郊村合作社组织实施，委托中正评估事务所进行评估。被上诉人没有参与评估的实施和委托，上诉人的说法没有事实依据，故请求驳回上诉，维持原审裁定。被上诉人桐乡市政府辩称，一、被上诉人所作复议决定认定事实清楚。2014年12月30日，中正评估事务所接受城郊村合作社委托对崇福镇城郊村金家道地组进行评估，并将初步评估结果提供给城郊村合作社，上诉人的房屋于2018年3月底经中正评估事务所评估并取得初步评估结果。崇福镇政府并未委托过中正评估事务所进行评估，也未收到过该评估机构出具的任何评估报告。崇福镇政府在收到上诉人申请公开分户评估报告时，已依法告知上诉人其并未制作或保存该信息。通过桐乡市住房和城乡规划建设局2018年6月8日制作的询问笔录可知，上诉人的分户评估报告目前尚未制定。二、被上诉人的复议程序合法。被上诉人于2018年6月27日收到复议申请材料，因复议请求不明确，于同年7月3日通知上诉人进行补正，经上诉人7月9日补正材料后予以受理，于7月13日通知被申请人崇福镇政府在10日进行答复并提交作出行政行为时的所有依据。被上诉人于8月28日审理终结并制作桐政复字[2018]30号行政复议决定书，于9月3日送达双方当事人。上述程序符合法律规定。三、上诉人的上诉理由无事实与法律依据。上诉人在一审中明确其诉的内容是针对崇福镇政府未履行向其提供分户评估报告法定职责的行为，故应围绕崇福镇政府是否有义务向上诉人提供分户评估报告以及提供评估报告的行为是否系行政行为，而非上诉人所述的是否系征收、由谁征收等问题。本案中，崇福镇政府未与评估机构签订过委托评估协议，也非评估机构的监管部门，且初步评估结果仅为房屋价值参考依据，出具初步评估结果的行为并非是影响上诉人权利义务的行政行为。故请求驳回上诉，维持原审裁定。经审理，本院对原审认定的事实予以确认。本院认为，本案上诉人在一审庭审中明确其诉被上诉人崇福镇政府不履行提供分户评估报告的法定职责，原审也以履职之诉进行审理。分户评估报告是征收集体土地中的一个环节，尽管从表面反映由城郊村合作社将金家道地组的农房拆迁价格评估工作委托给中正评估事务所，双方也签订了《委托拆迁房地产评估合同》，但城郊村合作社依法不具有对其所有的集体土地进行征收的职责，其评估行为仅是配合征收主体实施的行为。因而需要对崇福镇政府是否对上诉人所在的金家道地组的集体土地实施了征收进行实体审查，从而确定崇福镇政府是否应当履行提供分户评估报告的职责。而原审在未查明上述事实的情况下，仅凭城郊村合作社与中正评估事务所签订的《委托拆迁房地产评估合同》，认为崇福镇政府不具有向上诉人提供分户评估报告的职责并裁定驳回上诉人起诉不当。同理，在未确定崇福镇政府实施征收行为的事实基础上，上诉人提出判令崇福镇政府向其出具分户评估报告的上诉请求，也缺乏事实依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销嘉兴市南湖区人民法院（2018）浙0402行初243号行政裁定；二、本案指令嘉兴市南湖区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 李   土   根审判员 许艳华审判员孙军二〇一九年八月十日书记员 孔   成   捷