黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑02行终76号上诉人（原审被告）甘南县自然资源局（原甘南县国土资源局），住所地黑龙江省甘南县甘南镇。法定代表人姜忠伟，该局局长。委托代理人常海泉，黑龙江音河律师事务所律师。上诉人（原审被告）甘南县人民政府，住所地黑龙江省甘南县甘南镇。法定代表人苑正红，该县县长。委托代理人赵松松，黑龙江音河律师事务所律师。委托代理人张晨，该县司法局科员。被上诉人（原审原告）全先凤，女，1976年12月19日出生，汉族，农民，住黑龙江省甘南县。委托代理人于秋林(全先凤丈夫)，男，1975年2月8日出生，汉族，农民，住址同上。原审第三人兴隆乡先锋村民委员会，住所地黑龙江省甘南县兴隆乡先锋村。法定代表人杨广成，该村村委会主任。上诉人甘南县自然资源局(以下简称自然资源局）、甘南县人民政府（以下简称甘南县政府）与被上诉人全先凤因土地行政处罚及行政复议一案，不服甘南县人民法院（2018）黑0225行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。自然资源局上诉称，请二审法院依法撤销一审判决并予以改判。理由：1.原审认定事实不清，适用法律错误。全先凤于2013年8月28日与先锋村委会签订《先锋村废弃地承包合同》，取得涉案地块（面积56，451.97平方米）土地承包经营权。根据上诉人的调查，并制作询问笔录、现场勘测笔录，依据《甘南县兴隆乡土地利用总体规划（2006-2020）》、《甘南县兴隆乡土地利用现状（2006-2020）》数据库证实，全先凤未取得合法手续，擅自开地的违法行为确实存在，事实清楚且证据充分。全先凤未经批准擅自在禁止开垦区内从事开发活动的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十七条、第三十四条的规定，符合非法开垦土地的构成要件。上诉人对全先凤的违法行为作出甘国土资执罚【2017】12号行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。原审法院在查明事实的情况下作出撤销判决，但撤销的法律依据明显错误。原审法院只依据《行政诉讼法》第七十条规定作出撤销，但是具体哪一款没有，明显错误。2.原审法院认定没有法律依据。按照原审法院的认定，认为既存在“违法行为”又存在“违约行为”时，仅能用“民事违约”约束违法行为人，而不能由行政执法部门纠正，上诉人将无法行使公权力纠正违法行为人。3.原审作为认定案件事实的证据明显前后矛盾。上诉人提交的证据一询问笔录三份，证据二现场勘验笔录一份，证据三甘南县兴隆乡土地利用总体规划图、土地利用现状图。根据上述第一、二组证据可说明全先凤对违法开荒的事实予以认可，原审法院也予以确认。认定全先凤违法开荒的依据中就包括证据三中的内容，原审法院仅采纳第一、二组证据，却否认第三组证据的效力，明显是前后矛盾，认定错误。4.原审法院对上诉人作出的具体行政行为的程序、内容不持异议但认为应适用“民事优先原则”明显是对法律规定的错误理解。行政机关在行使公权力进行处罚时，不存在“民事优先”问题，行为人在违反法律规定及合同约定的情况下，行政责任与民事责任应并行不悖。综上，原审法院认定事实不清、适用法律错误，撤销上诉人作出的甘国土资执罚【2017】12号行政处罚决定依据不足，由二审法院予以改判，以保障行政执法的有效实施。甘南县政府上诉称，请求二审法院撤销一审判决。理由：1.原审法院认定事实有误。第一，自然资源局不具有解决民事争议的职能。自然资源局作为行政执法机关，其重要职能是贯彻执行国家、省有关国土资源管理的方针、政策和法律规定，并不具有解决民事争议的职能。第二，行政诉讼的争议焦点是行政行为是否合法。上诉人和自然资源局在行政复议决定和行政处罚决定书中已经对全先凤的违法事实和适用法律依据进行阐述。原审法院已经对自然国土资源局提供的证据一、二、三的真实性予以确认，说明自然资源局认定全先凤存在未经审批违法开荒事实是正确的。原审法院对证据四不予以确认的理由是“鉴定书是被告单位自己作出的”，该理由不能成立，国土管理行政部门是负责组织实施土地利用总体规划的职能部门，甘南县行政区域内土地利用是否符合土地利用总体规划，只能由自然资源局认定。第三，全先凤违法占地行为应当依法追究。全先凤违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条、第十四条第一款、第二十六条第一款、第三十九条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十七条第一款的规定，存在改变土地使用用途，违法占地的行为，自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十四条和《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，依法行使职权，不存在侵犯当事人民事权利的事实。第四，自然资源局作出的行政处罚决定并未解除全先凤的民事合同。本案涉及的土地属于先锋村集体所有，自然资源局依法作出的行政处罚行为是针对全先凤未经批准非法开垦土地的违法行为的监督管理行为，目的在于停止其违法行为；至于先锋村委会是否要求继续履行原合同约定的土地承包用途，合同双方可以选择履行或者解除原合同约定的内容，与本行政诉讼案件不存在直接关系，其民事合同的合法权益并未得到侵害。自然资源局并没有直接解除也无权解除全先凤与先锋村委会签订的民事合同，其依法依职权作出的纠正其违法行为的行政处罚，目的是维护社会公共利益，保护集体组织的合法权益。另外，法律也不存在“先民事后行政”的法律规定。2.原审法院适用法律有误。原审法院作出判决依据不明确。原审法院依据的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，有六种可以判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为的情形，本案中原审法院未明确指出自然资源局存在哪种违法情形，即作出了撤销具体行政行为和行政复议决定的判决，应属于适用法律错误。全先凤辩称，请求法院驳回二上诉人的上诉请求。理由：1.全先凤承包的土地是通过农村的四会两公开，还有乡资源资产评估领导小组，通过评估的方式，然后由党委书记签字，乡经管站制定发包计划并报请县经管总站，通过站卖会确定地类的属性、进行定价是合法取得的。2.上诉人强调建烘干塔一事，如果全先凤要是建设烘干塔可能是涉及到了自然资源局，但是全先凤没有建设烘干塔，与本案没有关系。3.自然资源局适用《土地管理法》第七十六条处罚是适用法律错误，是一种逾越职权的行为，是违法的。4.全先凤承包的集体未利用地是四荒地，全先凤所承包的地类是废弃地也就是四荒地，不是国家草原不能混淆。四荒地的主体是农村集体经济组织的农民，鼓励和支持企事业单位、社会团体及其他组织或个人采取不同方式治理四荒。治理和开发四荒的形式，应根据群众的意愿和当地的实际情况，前提必须是有利于保持水土不能流失，有利于发展壮大集体经济。治理者对四荒享有开发自主权，国家依法保护开发四荒的成果和治理的合法权益。此块地中间有个大沟、大坝，常年水土流失，通过全先凤承包保持了水土不流失，合理改造成了良田，全先凤没有过失。先锋村委会未答辩。本院认为，2013年8月28日，全先凤与先锋村委会签订《先锋村废弃地承包合同》，该合同是先锋村委会履行相关程序后认为是村废弃地与全先凤签订的。而自然资源局提供证据证明全先凤承包的地块为其他草地和风景名胜用地，自然资源局因全先凤未经批准非法开垦土地而作出行政处罚。据此，本案所涉地块在全先凤与先锋村委会签订协议时的土地用途及土地利用现状事实不清。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。原告法院未援引第七十条哪一项作出判决，属适用法律不当。综上，原审判决认定事实不清，适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销甘南县人民法院（2018）黑0225行初11号行政判决；二、发回甘南县人民法院重审。二审案件受理费100元，予以退还。审判长  单克杰审判员  郭春丽审判员  王春华二〇一九年八月五日书记员  贺鹭荻