山东省东营市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁05行初15号 原告:李茂全，男，1959年10月1日出生，汉族，住东营市东营港经济开发区。 原告：石秀清，男，1951年9月15日出生，汉族，住东营市东营港经济开发区。 原告：季丰兰，女，1958年12月4日出生，汉族，住东营市东营港经济开发区。 原告：王树勇，男，1973年1月15日出生，汉族，住东营市东营港经济开发区。 原告：李仁海，男，1972年6月1日出生，汉族，住东营市东营港经济开发区。 原告：韩玉美，女，1973年3月11日出生，汉族，住东营市东营港经济开发区。 原告：霍学芹，男，1972年11月21日出生，汉族，住东营市东营港经济开发区。 原告：郑海生，男，1980年1月1日出生，汉族，住东营市东营港经济开发区。 原告：李明玉，男，1970年9月4日出生，汉族，住东营市东营港经济开发区。 原告：卢玉国，男，1982年2月1日出生，汉族，住东营市东营港经济开发区。 原告：吕振库，男，1956年7月21日出生，满族，住东营市东营港经济开发区。 以上十一原告共同委托诉讼代理人：肖卫红，北京在明律师事务所律师。 以上十一原告共同委托诉讼代理人：纪召兵，北京诚略律师事务所律师。 被告:东营港经济开发区管理委员会。住所地：东营市东营港经济开发区。 法定代表人：杨同贤，主任。 出庭负责人：邓文凯，该管委员会副主任。 委托诉讼代理人：蒋振凯，山东众成清泰（东营）律师事务所律师。 被告：东营市国土资源局东营港经济开发区分局，住所地：山东省东营市东营港开发区港城路。 法定代表人：赵奎庆，局长。 委托诉讼代理人：田志华，该局主任科员。 委托诉讼代理人：蒋振凯，山东众成清泰（东营）律师事务所律师。 第三人：中国石化集团胜利石油管理局有限公司（原中国石化集团胜利石油管理局），住所地：东营市东营区济南路125路，统一社会信用代码913705001647212695。 法定代表人：孔凡群，执行董事。 委托诉讼代理人：鲁万忠，胜利油田公司律师事务部律师。 原告李茂全、石秀清、季丰兰、王树勇、李仁海、韩玉美、霍学芹、郑海生、李明玉、卢玉国、吕振库因与被告东营市东营港经济开发区管理委员会（以下简称东营港管委会）、东营市国土资源局东营港经济开发区分局（以下简称东营港国土分局）及第三人中国石化集团胜利石油管理局有限公司（以下简称中国石化公司）土地收回协议纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月8日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月15日公开开庭审理了本案。原告李茂全、石秀清、季丰兰、王树勇、李仁海、霍学芹、郑海生、李明玉、卢玉国及其共同委托诉讼代理人肖卫红、纪召兵，被告东营港管委会的出庭负责人邓文凯及其委托诉讼代理人蒋振凯，被告东营港国土分局的委托诉讼代理人田志华、蒋振凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年11月6日，两被告与第三人签订了东港土储协字（2017）03号《土地收回协议》，约定将东营港经济开发区海港路南北两侧7766021.5平方米国有土地无偿收回，该收回范围包括十一名原告房屋所在土地。 原告李茂全、石秀清、季丰兰、王树勇、李仁海、韩玉美、霍学芹、郑海生、李明玉、卢玉国、吕振库诉称，原告所在的东营港经济开发区，因项目建设需要，有关单位对原告所有的房屋实施征收，因补偿标准不合理，原告没有与任何单位达成补偿安置协议。2019年6月4日，原告通过向被告东营港国土分局申请政府信息公开得知，两被告与第三人于2017年11月6日签订了东港土储协字（2017）03号《土地收回协议》，约定将东营港经济开发区海港路南北两侧7766021.5平方米国有土地无偿收回，该收回范围包括原告房屋所在土地。原告在被告东营港管委会成立之前即已来港居住、建设，并经第三人同意在涉案地块长期生产生活，在相关征收实施单位未与原告签订补偿安置协议，也未依法履行相关法律程序时，原告仍对其房屋所在土地享有使用权。依据《土地管理法》、《物权法》等法律规定，两被告与第三人签订的涉案《土地收回协议》，严重损害了原告的合法权益，该协议明显无效。为维护原告的合法权益，故请求法院依法确认两被告与第三人签订的东港土储协（2017）03号《土地收回协议》无效，本案诉讼费用由被告承担。 被告东营港管委会、东营港国土分局共同答辩称，一、原告在涉案土地上违法建设房屋，根本未办理任何用地手续，其称对土地具有使用权无任何事实与法律依据。根据《土地管理法》《城市规划法》《城乡规划法》，合法取得土地使用权必须依法办理用地手续，任何个人不得随意侵占土地。经调查，本案十一名原告自始至终从未办理过任何用地许可及规划手续，长时间擅自在涉案地块建设房屋且多次改建扩建，其违法行为均已经东营港管委会查处。二、东营港管委会与第三人协议收回土地与原告无任何法律上的利害关系，其要求确认协议无效同样无任何事实与法律依据。原告系违法占用土地，涉案国有土地早在1991年就已经划拨给原中国石化集团胜利石油管理局使用，该土地本身与原告无任何利害关系。2017年，东营港管委会代表政府协议收回涉案土地，更是与原告无任何关系，原告无权要求确认协议无效。综上，原告与涉案《土地收回协议》之间无任何法律上的利害关系，不具备行政案件原告主体资格，依据《行政诉讼法》及其解释的规定，应驳回原告起诉。 第三人中国石化公司述称，一、原告的起诉与我公司无关，2017年11月6日，我公司与两被告签订《土地收回协议》，该协议合法有效，涉案土地已经被政府依法无偿收回。二、我公司从未允许同意原告在涉案土地上长期生产生活。故请求法院驳回原告对第三人的起诉。 十一原告为证明其主张，向本院提交了以下证据： 第一组证据：东港土储协字（2017）03号《土地收回协议》、东营港国土分局于2019年2月13日作出的《关于政务信息公开申请的回复》、于2019年6月4日作出的《关于政府信息公开申请的回复》，拟证明原告通过申请信息公开得到涉案协议，并得知原告房屋所在土地国有土地使用权已被收回。 第二组证据：河口区人民法院于1999年3月22日作出的（1999）东河法执字第018号《民事裁定书》，拟证明：1999年河口区人民法院曾将属于东营市海洋捕捞有限公司所有的通街平房（现该房屋所有人为王树勇）变卖执行，涉案地块的土地使用权已一并转移。 第三组证据：东营港河口区土地管理局于1996年2月7日为李俊良作出的《国有土地使用证》、李俊良与李仁海于2016年10月签订的《房屋购买合同》、胜利石油管理局电力管理总公司于1997年10月5日出具的《低压供用电协议书》、海洋石油开发公司港区管理站出具的土地管理使用费收据、胜利石油管理局海洋石油开发公司生产调度室及港区管理站《黄河海港供电管理准用卡》、胜利石油海洋采油厂港区管理站于2017年5月9日出具的《证明》、用电用水缴费单，拟证明：涉案地块的全部土地使用权人并非仅涉案协议的乙方，多年来原告在胜利石油管理局的同意下使用土地，交纳了土地使用管理费、水电费，办理了部分手续，胜利石油管理局认可原告对涉案土地的使用权。 第四组证据：东营港经济开发区规划拆迁工作指挥部于2016年10月22日签订的《房屋拆除补助安置协议》，拟证明涉案地块实施征收，应当依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十三条，履行征收程序后收回国有土地使用权，涉案协议没有履行法定程序。 第五组证据：东营市人民政府官方网站《东营港经济开发区管理委员会机构职能》，拟证明：东营港经济开发区管理委员会2006年才经省政府批准建港，其建港之前的房屋建设情况属于历史遗留问题，应调查清楚、妥善解决。 两被告对原告所提交的证据，共同质证认为： 关于第一组证据，《土地收回协议》的真实性没有异议，但不认可其证明目的。该证据能够证实涉案土地系依据2006年东政字[2006]33号文进行回收，协议各方与原告均无任何关联性，相关地块自1991年开始，由第三人使用，之后由政府收回，故不能证明原告的证明目的。政府信息公开答复，答复内容与协议载明一致，故与本案没有直接关联性。 对于第二组证据，民事裁定书因未能提供原件，无法核实其真实性，即使该裁定真实，当时执行的标的也仅仅是海洋捕捞有限公司的平房，并没有认定该房屋的法律性质以及所在土地的法律性质，不能证明土地权属。东营市河口区土地管理局发放的临时土地证，其发放单位并非被告或者市土地局，且仅仅是临时用地许可，在1997年2月8日就已经届满，此后再未办理过任何手续，故不能证实原告具有合法土地使用权。买卖合同与土地使用权本身就没有关联性。 对于第三组证据，原告使用电力或者缴纳水费等行为均不是物权行为，与土地使用权没有任何关联性。 对于第四组证据，《房屋拆除补助安置协议》实质上是被告对于自愿配合拆除违法建筑的当事人，在统一评估基础上进行的补助，并非原告所称的征收补偿，该协议并没有任何字眼认可原告等人对房屋的合法所有权和对土地的合法使用权。该地块也没有任何建设项目，根据不存在所谓的征收补偿，根本不能适用《国有土地上房屋征收补偿条例》的相关规定。 对于第五组证据，对于其真实性没有异议，但无论被告单位的成立时间是什么时间，原告等人的房屋建设时间均是在规划相关法律法规实施之后，并非在法律不健全的时候建设，所以其所称的历史原因等均不能成立。 第三人对原告所提交的证据质证认为: 对第一组证据中的《土地收回协议》真实性无异议。 第二组证据中的民事裁定书与本案无关，不能证明原告对涉案土地有合法的使用权，也不能证明是第三人允许或同意其使用涉案土地。 关于第三组证据，对《国有土地使用证》，同意两被告的质证意见；《房屋购买合同》与本案无关，也不能证明原告对涉案土地有合法使用权；《低压供电协议书》只能证明李俊良签署了该协议，不能证明其对涉案土地具有合法使用权，也不能证明第三人曾经允许或者同意其使用涉案土地；土地管理使用费收据，载明的单位名称海洋石油开发公司港区管理站，明确注明是土地管理费，而不是原告所说土地使用费，故不能证明第三人允许或同意其使用涉案土地；《黄河海港供电管理准用卡》与本案无关；胜利油田海洋采油厂不属于第三人下属单位，该单位出具此证明，与第三人无关，也不能证明第三人曾允许或同意其使用涉案土地；用水用电缴费单与本案无关，不能证明原告的诉讼主张。 关于第四组证据，与第三人无关，不能证明其诉讼主张。 关于第五组证据，同意被告的质证意见。 两被告为证明其主张。向本院提交了以下证据、依据： 证据一、法律依据，即《土地管理法》第二条、第四十三条，《城市规划法》第三十一条，《城乡规划法》第三十七条、第三十八条，拟证明：我国实行有偿土地使用政策，任何单位和个人建设使用土地的，都必须依法申请使用，土地使用权以证件记载为准，同时，建设任何房屋均必须办理建设用地规划许可，由此可见，原告所称的享有土地使用权根本没有任何事实与法律依据。 证据二、国家土地管理局[1991]国土函字第183号《关于胜利石油管理局广北水库等六个建设项目补办征拨用地手续的复函》一份，拟证明：涉案土地所在的国有土地早在1991年就已经划拨给第三人使用，该行为系国家土地管理局直接批准，因此，在该土地收回之前，其唯一的合法使用权人是第三人，与原告等人根本无关。 证据三、山东省高级人民法院行政判决书一份，拟证明：判决书中第6页载明，涉案房屋建于国有土地上，石秀清并未取得涉案土地使用权，其关于房屋不属于违法建设的主张缺乏事实与法律依据，关于房屋建造时间也没有提供任何证据。第8页载明，对于未办理手续的无证房屋认定时，应综合考虑来源等原因，但是此处主要指的是不可归咎于房屋所有权人原因所造成的手续不全，而该房屋并未办理用地及规划手续，并非因历史原因造成。该生效判决已经对原告石秀清以及类似房屋未取得用地许可，属于违建进行了认定，因此原告相关主张不能成立。 十一原告对二被告所提交证据质证认为： 关于证据二，对其真实性没有意见，但被告主张土地要进行登记，从1991年直到现在，第三人没有办理产权证书，也没有进行不动产登记，没有证据证明土地使用权是第三人的；被告主张这份函划拨的包括原告的使用土地，没有用地红线图，是否包含原告使用的土地事实不清。 关于证据三，该行政判决书认定了政府的强拆违法，房子手续全不全与本案无关。这份判决书认定原告石秀清没有土地使用权，通过对第二份证据的质证意见，可以看出法院对于事实认定错误。另外，原告石秀清针对被告提交的证据三质证认为，1.在该案件中，被告、一审法院以及二审法院，都没有调查清楚涉案房屋建设于什么年代。我国第一部土地管理法颁布实施于1987年，城市规划法颁布实施于1990年4月，城乡规划法颁布实施于2008年1月。该判决书认定原告的房屋违反了土地管理法和城市规划法以及城乡规划法，而这三部法律在原告建房时还没有颁布实施，毕竟我们国家立法明确规定法不溯及既往。2.东营市1983年建市。1983年之前，东营港的土地属军马场管辖。1983年后，属于河口区管辖。1991年，原国家土地管理局以划拨的方式赋予了胜利石油管理局使用。2006年4月，山东省政府批准设立了东营港管委会。东营港的土地权属管辖有着不确定的管辖因素，但把原告的无证责任强加在原告身上，于理于法都不公平，东营港管委会入住东营港十多年，从未引导、督促、帮助原告办理相关手续。 第三人未提交证据。 本院对上述证据认证如下： 对原告提交的第一组证据，两被告予以认可，且与本案具有关联性，本院予以采信。对原告提交的第二、三、四、五组证据，因与本案不具有关联性，本院不予采信。 对两被告提交的证据一，原告对真实性无异议，且与本案具有关联性，本院予以采信。对两被告提交的证据二，因与本案不具关联性，本院不予采信。 经审理查明，1991年12月2日，原国家土地管理局向山东省人民政府下发[1991]国土函字第183号《关于胜利石油管理局广北水库等六个建设项目补办征拨用地手续的复函》，经国务院批准，同意将涉案土地划拨给原胜利石油管理局使用，补办征拨手续。 2017年11月6日，两被告与第三人签订了东港土储协字（2017）03号《土地收回协议》，将涉案的东营港经济开发区海港路南北两侧7766021.5平方米国有土地无偿收回。原告的涉案房屋均在收回土地的范围内。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定，原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，两被告与第三人签订《土地收回协议》，将第三人使用的涉案国有土地无偿收回。该收回行为是对国有土地使用权的处置行为，不改变土地性质，不涉及地上建筑物、构筑物的处分。原告的涉案房屋虽然在涉案土地上，但涉案土地的收回行为是两被告与第三人之间的行为，该行为对原告权利义务不产生实际影响，与原告不具有利害关系。因此，原告不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的资格。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回原告李茂全、石秀清、季丰兰、王树勇、李仁海、韩玉美、霍学芹、郑海生、李明玉、卢玉国、吕振库的起诉。 案件受理费50元，予以退回。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  蒋建功 审 判 员  张晓丽 人民陪审员  卢守礼 二〇一九年八月二十六日 书 记 员  杨全月