中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）最高法行申5299号 再审申请人（一审第三人、二审上诉人）山东省济南市历城区王舍人街道东沙河三村村民委员会，住所地山东省济南市历城区王舍人街道东沙河三村。 法定代表人路洪宾，该村民委员会主任。 委托诉讼代理人莫琳，山东泉兴律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审上诉人）山东省济南市人民政府，住所地山东省济南市历下区龙鼎大道**龙奥大厦。 法定代表人孙述涛，该市人民政府市长。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）山东省济南市历城区王舍人街道东沙河四村村民委员会，住所地山东省济南市历城区王舍人街道东沙河四村。 法定代表人郭连军，该村民委员会主任。 再审申请人山东省济南市历城区王舍人街道东沙河三村村民委员（以下简称三村村委会）因山东省济南市历城区王舍人街道东沙河四村村民委员会（以下简称四村村委会）诉山东省济南市人民政府（以下简称济南市政府）行政复议决定一案，不服山东省高级人民法院（2017）鲁行终70号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、审判员王海峰、审判员李小梅组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 山东省济南市中级人民法院一审查明，上世纪八、九十年代，山东省济南市历城区王舍人街道东沙河三村（以下简称三村）、山东省济南市历城区王舍人街道东沙河四村（以下简称四村）等联合批准扩建原沙河小学，两村也曾于2000年签订《土地权属界线协议书》。全国第二次土地调查期间，土地管理部门于2008年7月2日再次组织两村签订《土地权属界限协议书》，附图显示原沙河小学地块归四村所有。三村村委会在该协议上盖章，土地调查员孙培亮在该协议上签字，四村村委会既未盖章也未签字。2012年，四村向山东省济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）提出集体土地确权登记申请，并提交了该村与三村2008年7月2日签订的《土地权属界限协议书》。土地登记部门组织三村等进行了现场指界，并制作了《地籍调查表》和《宗地图》。在地籍调查过程中，三村对2008年《土地权属界限协议书》确定的两村界限未提出异议。同年12月12日，历城区政府为四村颁发历城集有(2012)第00922101号《集体土地所有证》。 2016年1月11日，三村村委会向济南市政府申请行政复议，原沙河小学前身为该村先人创办的“启蒙书屋”，自上世纪六、七十年代以来，学校两次在原址基础上向西扩建，两次所需土地均是由三村提供，一直由三村对学校进行管理。第五次人口普查区域图、有关法律文书和教育局网站等，也都载明学校所在地在三村范围内，说明该学校地块应为三村土地。因为土地一直被教委和学校使用，三村在1997年时为学校出具证明，允许学校申请办理土地证。三村一直以为该地块已经登记在学校和教委名下，因此在历城土管部门2008年和2012年两次组织的地籍调查中，该村都将该学校地块排除该村村界范围，并在2008年7月与四村签订《土地权属界线协议书》。由于三村的重大误解和错误指界行为，导致历城区政府将原沙河小学地块错误登记在四村名下，所以请求济南市政府：1.撤销历城区政府为四村颁发历城集有(2012)第00922101号《集体土地所有证》；2.对原沙河小学地块权属重新进行调查，确认该土地归三村所有。 三村村委会为证明原沙河小学地块归该村所有，在复议过程中提交了如下证据：1.《土地权属界线协议书》及附图复印件，2.记账凭证、山东省往来结算统一收据、王舍人街道办事处农村集体财物往来结算统一收据、收款收据复印件；3.《集体土地所有证》复印件；4.路氏家谱复印件；5.历城碑刻复印件；6.媒体关于原沙河小学报道资料复印件；7.土地使用申请书、翻建校舍审批书及批文、新建校舍申请及批文、关于翻建厕所硬化校园的申请及批文复印件；8.巡逻示意图复印件；9.(2005)历城民初字第2663号民事判决书；10.历城区王舍人镇第五次人口普查区域图复印件；11.土地使用权证明及附图、房屋所有权复印件；12.济南市教务网站小学资料复印件；13.证明材料、地类证明复印件；14.讨要沙河小学土地群众签名复印件。 2016年1月11日，济南市政府收到三村复议申请，经审查后，于1月14日作出受理决定，通知历城区政府提出行政复议答复，并追加四村村委会作为第三人参加复议。2016年2月24日，济南市政府组织召开听证会，于同年3月10日作出济政复决字〔2016〕13号行政复议决定，撤销历城区政府为四村颁发的集体土地所有证，责令历城区政府依法重新作出行政行为。 一审法院认为，本案审理的焦点问题是，1.济南市政府认定三村与四村2008年7月2日的《土地权属界线协议书》,不能作为确定两村之间土地权属界限的有效依据，认定事实是否清楚；2.济南市政府对三村行政复议申请的处理，是否符合法律规定。关于第一个焦点问题。一审法院认为，三村与四村2008年7月2日的《土地权属界线协议书》,系在2008年全国土地调查过程中经土地主管部门组织签订的，该协议书上有三村公章和土地调查员的签名。四村虽未在该协议书盖章或签字，但在2012年申请集体土地登记时，将该协议作为土地权属来源依据提交给土地管理部门，说明该村认可该协议的效力。另外，在2012年土地登记前的地籍调查过程中，三村对该《土地权属界线协议书》规定的土地权属界线也未提出异议，并委托该村指界人在地籍调查表“指界人姓名栏”处签字确认，历城区政府在行政复议过程中向济南市政府提交了地籍调查材料。综合以上证据，一审法院认为，济南市政府认定三村与四村2008年7月2日的《土地权属界线协议书》,不能作为确定两村之间土地权属界限的有效依据，属于认定事实不清。 关于第二个焦点问题。一审法院认为，行政复议是一种准司法程序，与行政诉讼程序一样，都有自身的局限性，只是解决行政争议的一种途径，只有在处理时机成熟时，才能对诉争的行政争议予以受理，并作出处理决定。关于涉及不动产登记行政争议的处理时机，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事争议法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内，已经受理的，裁定中止诉讼。”参照上述规定，申请人认为基础关系无效或应当撤销，对房屋和土地登记行为提起复议或诉讼的，此时复议和诉讼处理行政争议的时机尚不成熟，应当告知当事人先行解决基础关系争议，基础关系争议处理期限不计算在诉讼或复议期限内，已经受理的，应当裁定中止复议或诉讼。具体到土地行政登记案件中，《土地权属界限协议书》和地籍指界材料，均属于土地权属来源的证明材料，是土地行政登记行为的基础。本案中,2008年7月2日签订的《土地权属界线协议书》，将原沙河小学地块确定给四村所有,三村认可该协议书的真实性，在2012年地籍调查时也未提出异议。该村在申请行政复议时提出，原沙河小学地块应为该村所有，该村是基于该地块已经登记在学校和教委名下的重大误解，才签订了上述《土地权属界限协议书》,并在2012年土地指界时将学校地块排除在该村范围之外，同时提交了一系列证据予以证明。以上事实说明,三村对历城区政府土地登记行为的基础依据存在争议，行政复议处理该争议的时机尚不成熟，应当告知三村先行解决该基础争议，已经受理的，应当中止复议程序。济南市政府未通知三村先行解决基础关系争议，迳行撤销历城区政府为四村颁发的历城集有(2012)第00922101号《集体土地所有证》的行政行为，属于适用法律错误。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项之规定，判决撤销济南市政府作出的济政复决字〔2016〕13号行政复议决定；责令济南市政府于该判决生效之日起六十日内，对三村村委会的行政复议申请重新作出处理决定。 济南市政府和三村村委会不服，向山东省高级人民法院提起上诉。 山东省高级人民法院二审查明事实与一审法院认定事实基本一致。二审法院认为，本案的审理重点是济南市政府于2016年3月10日作出的济政复决字〔2016〕13号行政复议决定是否合法。本案中三村村委会对原沙河小学所在土地所有权归属有异议而提起行政复议，要求撤销历城区政府作出的历城集有(2012)第00922101号《集体土地所有证》并确认原沙河小学所在土地所有权为三村所有。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。据此，三村村委会与四村村委会之间对涉案土地权属存在争议，应由人民政府处理。济南市政府在双方土地权属基础关系没有解决的情况下，直接作出行政复议决定撤销四村的集体土地所有证，违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，属于适用法律错误。一审法院判决撤销济南市政府作出的被诉复议决定并无不当。综上，济南市政府于2016年3月10日作出济政复决字〔2016〕13号行政复议决定，适用法律错误。一审判决予以撤销，结果正确。二审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判决。 三村村委会向本院申请再审称：一、二审法院认定事实不清，本案涉案地块权属清晰，三村享有该土地的使用权和管理权，导致三村与四村之间土地权属纠纷的根本原因是土管部门未依法履行行政职责，而不是土地权属基础关系上的争议；原审法院作出的撤销济南市政府济政复决字〔2016〕13号行政复议决定适用法律不当，裁决错误。请求：1.撤销山东省济南市中级人民法院（2016）鲁01行初197号行政判决和山东省高级人民法院（2017）鲁行终70号行政判决；2.依法维持济南市政府作出的济政复决字〔2016〕13号行政复议决定；3.一、二审诉讼费用由被申请人承担。 本院经审查认为，本案被诉行为系济南市政府2016年3月10日作出的济政复决字〔2016〕13号行政复议决定，因此本案应围绕行政复议决定是否合法进行审查。本案中，三村村委会因对原沙河小学所在土地的所有权归属有异议而提起行政复议，要求撤销历城区政府历城集有(2012)第00922101号《集体土地所有证》并确认涉案土地的所有权为三村所有。根据案涉集体土地使用权证作出时有效的部门规章《土地登记办法》第九条第一款规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。第三款规定，申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。本案中，作为历城区政府颁发历城集有(2012)第00922101号集体土地所有证的主要依据之一——由三村与四村在2008年7月2日签订的《土地权属界线协议书》上，仅有三村村委会的印章和土地调查员孙培亮的签字，没有四村村委会的盖章或者签字。历城区政府依据上述协议确定了三村与四村之间的土地权属界线，属于主要证据不足。 同时，《土地登记办法》第二十三条规定，对符合总登记要求的宗地，由国土资源行政主管部门予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地权利人的姓名或者名称、地址；（二）准予登记的土地坐落、面积、用途、权属性质、使用权类型和使用期限；（三）土地权利人及其他利害关系人提出异议的期限、方式和受理机构；（四）需要公告的其他事项。第二十四条规定，公告期满，当事人对土地总登记审核结果无异议或者异议不成立的，由国土资源行政主管部门报经人民政府批准后办理登记。历城集有(2012)第00922101号《集体土地所有证》颁发前，历城区政府未按照上述规定对权属审核结果进行公告，属于程序违法。 《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项规定，具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。据此，济南市政府在受理三村村委会的行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1目、第3目的规定，撤销历城区政府为四村颁发的历城集有（2012）第00922101号《集体土地所有证》，并责令历城区政府重新作出行政行为的行政复议决定于法有据。 另，原生效判决以案涉土地权属存在争议，行政复议处理权属争议的时机尚不成熟的理由亦不成立。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。因此本案中，历城区政府有权对三村和四村之间的土地权属争议作出处理，因此，济南市政府行政复议决定由历城区政府重新作出行政行为并无不当。 综上，三村村委会的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十八条第二款之规定，裁定如下： 一、本案指令山东省高级人民法院再审； 二、再审期间，中止原判决的执行。 审判长  梁凤云 审判员  王海峰 审判员  李小梅 二〇一九年八月十六日 书记员  宋芳菲