四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终343号 上诉人（原审被告）广元市利州区人民政府。住所地：四川省广元市利州东路**。 法定代表人李昱隆，区长。 委托代理人殷勇，四川新伦律师事务所律师。 委托代理人冯建桥，四川天称律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）广元洋城水泥制品有限责任公司。住。住所地：四川省广元市利州区大石镇安乐村**/div> 法定代表人王明成，经理。 原审被告广元市人民政府。住。住所地：四川省广元市利州区人民北路**/div> 法定代表人邹自景，市长。 委托代理人杨雄，广元市人民政府工作人员。 委托代理人赵凯道，广元市人民政府工作人员。 原审被告广元市利州区大石镇人民政府。住所。住所地：四川省广元市利州区大石镇div> 法定代表人王国宏，镇长。 上诉人广元市利州区人民政府（以下简称利州区政府）因与广元洋城水泥制品有限责任公司（以下简称洋城公司）、原审被告广元市人民政府（以下简称广元市政府）、广元市利州区大石镇人民政府（以下简称大石镇政府）行政拆除一案，不服四川省广元市中级人民法院（2017）川08行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审审理查明，洋城公司于2009年1月5日成立，公司类型为有限责任公司（自然人独资），注册资本30万元。2010年10月30日，王明成与广元市利州区大石镇安乐村一组签订《土地租用协议》，由王明成租用大石镇安乐村一组所有的刘河坝高堰田用于创办预制管件厂，期限20年（从2010年12月31日起至2030年12月30日止）。 2015年5月6日，中共广元市委机构编制委员会作出广编发【2015】53号《关于调整市城市规划区土地房屋征收拆迁管理体制的通知》，将广元市土地房屋征收拆迁办公室（以下简称征拆办）委托给利州区政府代管，将广元市利州区建设用地拆迁办公室、广元市利州区房屋征收中心成建制并入征拆办，负责利州区内集体土地征收及拆迁安置、国有土地上房屋征收及拆迁补偿安置工作。 2015年12月22日，四川省人民政府作出川府土【2015】1063号《关于广元市利州区2015年第3批乡镇建设用地的批复》,同意将包含利州区大石镇安乐村1组在内的合计22.8116公顷土地征收为国家所有，作为广元市利州区2015年第3批乡镇建设用地。2016年4月8日，利州区政府作出广利集征【2016】5号《征收土地公告》，决定征收大石镇安乐村1组1.4933公顷土地。2016年4月20日，征拆办作出《大石镇安乐铁路专线项目征地拆迁补偿安置方案》。征拆办、大石镇政府与利州区大石镇安乐村1组签订了《征收土地补偿安置协议书》。 2016年7月26日，案外人杨大远以其系洋城公司合伙人身份为由，向征拆办、大石镇政府出具《承诺书》，请求由政府预付110万元补偿款，并承诺自行处理好安乐村1组债权人问题并负责完成洋城公司地块上建构物的拆除和设施设备的搬迁。同日，杨大远领取征地拆迁补偿款50万元，并出具《征拆补偿款领款凭证》，同时注明“此款实际为预借款，待洋城公司签订正式拆迁补偿协议后进行结算”，后杨大远于2016年8月24日领取余下的征地拆迁补偿款60万元，并出具《征拆补偿款领款凭证》。 2016年7月25日，案外人杨大远与蔡春明分别以洋城公司和广元市城市建设综合开发公司的名义签订了《拆除协议》，洋城公司和广元市城市建设综合开发公司均未在该协议上签章，该协议约定由蔡春明拆除洋城公司所在场地的所有设备及附属物，拆除总金额20万元，蔡春明后又将该拆除工程交赵泽禄实际施工。2016年8月12日，赵泽禄组织人员对洋城公司所在场地的所有设备及附属物予以拆除搬迁。 2017年1月13日，洋城公司（乙方）与征拆办、大石镇政府（甲方）签订《地面附着物补偿协议》，该协议主要条款：双方同意按广府发【2009】10号文件、广府函【2012】115号文件、评估报告标准予以补偿，附着物数量经双方、四川五岳联合资产评估有限责任公司现场调查签字并经公示确定认可。洋城公司补偿费用：（一）评估公司出具的评估报告建（构）筑物及地面附着物补偿费总额为217.0407万元；（二）洋城公司搬迁产生的运输费：由洋城公司选定有资质的运输公司，将设施设备装卸运输至指定的地点。甲方与运输公司签订运输合同，据实向运输公司支付全部运输费用；（三）停产停业损失：根据广元市利州区人民法院或经开发区法庭关于洋城公司与杨举、杨大远等人经济债务纠纷造成损失的判决结果，决定停产停业经营损失具体基数。停产停业经营损失的时间由甲、乙双方根据实际新址建厂的所需时间协商解决。 2017年10月20日，洋城公司以广元市政府、利州区政府、大石镇政府为共同被告提起本案诉讼。 同时查明，案外人杨大远向征拆办、大石镇政府出具《承诺书》，领取110万元征拆补偿款以及与蔡春明签订《拆除协议》，均没有取得洋城公司的授权委托。 一审法院认为，本案的争议焦点是：一、关于本案的适格被告问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，案涉利州区大石镇安乐村1组的集体土地被征收为国家所有，依法应当由县级以上地方人民政府组织实施，本案虽由征拆办、大石镇政府在具体实施集体土地征收工作，但法律法规并未授权县级以下人民政府或者房屋征收拆迁办公室对集体土地实施征收的职责，同时依据中共广元市委机构编制委员会广编发【2015】53号《关于调整市城市规划区土地房屋征收拆迁管理体制的通知》规定，征拆办由利州区政府代管，并负责利州区内集体土地征收及拆迁安置、国有土地上房屋征收及拆迁补偿安置工作，故征拆办、大石镇政府实施的征收行为，应当视为利州区政府委托所作，本案应当以利州区政府为适格被告，对洋城公司对广元市政府、大石镇政府的诉请，依法予以驳回。 二、关于洋城公司所在场地设备及附属物的拆除主体问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款的规定，被征收土地的所有权人、使用权人应当在征收土地公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记，被征收集体土地的所有权人、使用权人才是依法补偿和拆迁的对象。洋城公司所在场地设备及附属物所在地在案涉征地范围内，洋城公司是被征收土地的使用权人，是法定的拆迁补偿对象，利州区政府作为征收主体进行征收过程中，对被征收拆迁补偿对象主体审查不严，与未取得洋城公司授权的案外人杨大远协议并将110万元补偿款支付给杨大远，由杨大远安排人员对洋城公司所在场地的设备及附属物予以拆除，应当推定本案行政拆迁系利州区政府委托案外人杨大远实施，利州区政府是洋城公司所在场地设备及附属物的拆除主体。利州区政府未能举证证明洋城公司所在场地设备及附属物确系在其不知情的情况下由案外人杨大远拆除，对其主张案涉拆迁是民事主体杨大远所为的辩解意见不予采纳。 三、关于本案拆除行为是否违法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条、第四十五条的相关规定，征收土地方案经依法批准后，经公告、登记、拟订征地补偿安置方案并公告、听取意见、报批准后实施，对补偿标准有争议的，经县级以上地方人民政府协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。利州区政府与洋城公司就征收补偿拆迁事宜未达成一致，应当依法按照征地补偿安置方案进行补偿，法律并未赋予利州区政府对洋城公司拒不交出土地的强制执行权，故利州区政府对洋城公司所在场地的设备及附属物的拆除行为违法。 四、关于洋城公司起诉是否超过法定期限问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的相关规定，洋城公司自述其在2016年8月12日拆除期间多次向公安机关报案，且多次向有关部门反映，洋城公司应当从2016年8月12日知道拆除行为之日起2年内向人民法院提起诉讼，其于2017年10月20日提起本案诉讼没有超过法律规定的起诉期限。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认利州区政府对洋城公司所在场地设备及附属物作出的拆除行为违法；二、驳回洋城公司的其他诉讼请求。一审案件受理费50元由利州区政府负担。 上诉人利州区政府上诉称：洋城公司不是被征收土地的使用权人，只是承租人，其将租赁的集体土地用于非农业建设，土地租赁行为无效。杨大远自愿拆除是由于广元市利州区大石镇安乐村村民委员会书面通知要求退还土地，不是利州区政府的委托。利州区政府或征收部门并未委托或通过杨大远拆除，也未组织人员拆除，一审认定利州区政府是拆除主体没有依据。洋城公司与征拆办、大石镇政府签订的《地面附着物补偿协议》约定由洋城公司自行拆除，该协议是对前期杨大远自行拆除行为的追认，协议约定的补偿款已支付洋城公司。一审驳回洋城公司对广元市政府、大石镇政府的诉讼请求程序违法，应向洋城公司释明撤回起诉。一审仅将杨大远作为证人询问未追加为本案第三人，导致本案事实不清、证据不足。请求：撤销原判，改判驳回洋城公司对利州区政府的诉讼请求。 被上诉人洋城公司答辩称：广元市政府、利州区政府、大石镇政府共同见证杨大远与蔡春明签订《拆除协议》，共同要求杨大远签订《承诺书》，共同提供110万元让杨大远违法拆除洋城公司。请求：判决广元市政府、利州区政府、大石镇政府的行为违法。 原审被告广元市政府答辩称：广元市政府不是案涉征地活动的征拆主体。中共广元市委机构编制委员会广编发【2015】53号《关于调整市城市规划区土地房屋征收拆迁管理体制的通知》明确征拆办由利州区政府代管，征拆办的行为不应由广元市政府承担责任。请求：维持驳回洋城公司对广元市政府的诉讼请求的判决。 原审被告大石镇政府答辩称：利州区政府的上诉请求事实和法律依据充分，应予支持。大石镇政府不是拆迁主体，不是本案适格被告，一审判决驳回洋城公司对大石镇政府的诉讼请求正确。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。据此，在集体土地征收过程中，仅有市、县级人民政府具有依法征收土地及其附属物的职权，发布公告亦是其履行职权的表现。利州区政府作为征地主体，发布了广利集征【2016】5号《征收土地公告》，由征拆办进行补偿登记。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”之规定，征拆办、大石镇政府具体实施的征收行为，应视为利州区政府的委托，其法律后果由利州区政府承担，一审法院认定利州区政府为本案适格被告正确。广元市政府、大石镇政府不是适格被告，应当驳回洋城公司对广元市政府、大石镇政府的起诉。一审法院判决驳回洋城公司对广元市政府、大石镇政府的诉讼请求不当，本院予以纠正。 根据利州区政府、大石镇政府一审提交的答辩状，在实施征收补偿过程中，征拆办、大石镇政府一直与洋城公司法定代表人王明成协商补偿事宜。征拆办、大石镇政府在明知案涉土地上附作物的补偿对象为洋城公司、王明成为洋城公司法定代表人的情况下，由未取得洋城公司授权的杨大远出具《承诺书》，征拆办、大石镇政府预付110万元补偿款给杨大远对洋城公司地上附着物和设备进行拆除和搬迁，结合《承诺书》中载明的“为支持政府征收工作顺利推进”“在拆除过程中，由镇政府负责当地维稳工作，承诺人予以全力配合”“承诺人收到50万元预付款后3天内负责搬迁和拆除，移交场地后再付60万元”以及后续的拆除、付款行为，说明拆除行为系为配合土地征收行政目的而实施，征拆办、大石镇政府主导了对洋城公司的拆除行为。一审法院认定利州区政府是洋城公司所在场地设备及附属物的拆除主体并无不当。 《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”利州区政府对洋城公司所在场地的设备及附属物的拆除行为不符合法律规定。行政机关必须严格按照法律规定作出行政行为，征拆办、大石镇政府后来签订的《地面附着物补偿协议》不能证明先前行为的合法性，一审法院认定利州区政府的拆除行为违法正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、维持四川省广元市中级人民法院（2017）川08行初33号行政判决第一项，即确认广元市利州区人民政府对广元洋城水泥制品有限责任公司所在场地设备及附属物作出的拆除行为违法； 二、撤销四川省广元市中级人民法院（2017）川08行初33号行政判决第二项，即驳回广元洋城水泥制品有限责任公司的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费共100元，由广元市利州区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  舒劲松 审判员  胡 华 审判员  刘永红 二〇一九年八月十九日 书记员  李瑞雪