江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣行终303号上诉人（原审原告）曹清霞，女，1981年4月8日生，汉族，住江西省都昌县。被上诉人（原审被告）都昌县人民政府，住所地都昌县东风大道**。法定代表人钟有林，该县县长。被上诉人（原审被告）九江市人民政府，住所地九江市八里湖大道**。法定代表人谢一平，该市市长。委托代理人李光胜，该市法制办公室公职律师。委托代理人赵伟，该市法制办公室公职律师。上诉人曹清霞因其诉都昌县人民政府、九江市人民政府房屋行政征收及行政复议一案，不服九江市中级人民法院（2018）赣04行初130号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，为进一步提升城市品位，改善人居环境，打造生态宜居城市，都昌县人民政府决定启动县城老城区棚户区改造。2017年1月14日，都昌县人民政府第十六届人民代表大会第二次会议表决通过了《都昌县2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划的报告》，决定稳步实施以柳树堰、焦子巷为核心的老城棚户区改造；2017年4月20日，江西省住房和城乡建设厅作出《关于九江市棚改项目纳入国家计划的确认函》（赣建办函[2017]55号），函复九江市人民政府已将都昌县城中片区柳树堰、焦子巷等5个棚户区改造项目纳入国家棚户区改造计划；2017年10月26日至10月29日，都昌县国土资源局、规划局、房产管理局、财政局等有关部门分别对都昌县房屋征收办草拟的《都昌县老城区（城中村）房屋征收与补偿安置方案（征求意见稿）》进行了专题论证，并出具了论证意见和建议；2017年10月29日，都昌县房屋征收办公室制定《征求意见工作方案》；2017年10月31日至12月1日，都昌县人民政府通过在都昌电视台一套播放、被征收区域张贴等形式将《都昌县老城区（城中村）房屋征收与补偿安置方案（征求意见稿）》向公众公布，并分期分批采取发放征求意见表、开座谈会等多种形式征求被征收户意见；2017年12月10日，都昌县房屋征收办公室作出《关于都昌县老城区（城中村）房屋征收与补偿安置方案征求意见采纳情况的公示》，并在被征收区域进行张贴公示；2018年1月17日，都昌县第十六届人民代表大会第三次会议表决通过的《都昌县2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划的报告》,确定对县城东风大道以南、小东湖以西、西湖路以东、东湖大道以北及白洋中学附近烟草公司宿舍范围内的老城区进行棚户区改造；2018年1月30日，都昌县房屋征收办公室组织相关专家对老城区棚户区改造征收项目的社会稳定风险进行了评估，同年2月7日作出《都昌县老城区棚户区改造建设工作社会稳定风险评估报告》，社会稳定风险等级评定为C级，社会风险性为低风险；2018年2月25日，都昌县人民政府召开第22次政府常务会议审议并原则通过了《都昌县人民政府关于国有土地上房屋征收决定》、《都昌县城老城区棚户区（城中村）私房征收与补偿安置方案》。同年3月18日，都昌县人民政府作出《关于国有土地上房屋征收决定》（都府字[2018]10号）。同年3月29日，都昌县人民政府作出《关于征收老城区棚户区（城中村）改造项目范围内私房决定的公告》并予以公示，公告载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案曹清霞的房屋在涉诉征收范围内。另查明，都昌县财政局和九江银行股份有限公司都昌支行证实，2017年11月30日，都昌县房屋征收办公室在九江银行股份有限公司都昌支行开设了棚改资金财政专户，户名为都昌县房屋征收办公室，账号为72×××50；同时证实2018年3月18日前省农发行已批准都昌县棚改资金10亿元，截止至4月26日已陆续到账资金3.45亿元。由于本案涉诉征收项目范围大，征收补偿费未能一次性足额到位。但都昌县人民政府与征收范围内的90%被征收人已签订征收补偿协议，并支付征收补偿费20.74亿。为此，曹清霞向九江市人民政府提起行政复议，九江市人民政府于2018年7月6日作出九府复决字[2018]84-157号行政复议决定，维持了都昌县人民政府于2018年3月18日所作的《国有土地上房屋征收决定》。曹清霞不服，提起行政诉讼，要求依法撤销九江市人民政府于2018年7月6日作出九府复决字[2018]84-157号行政复议决定，并变更都昌县人民政府于2018年3月18日作出的都府字[2018]23号《都昌县老城区棚户区（城中村）私房征收与补偿安置方案》。原审认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，市、县级人民政府可依照城乡规划法有关规定组织实施对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建等需要作出房屋征收决定。本案所涉及的老棚户区改造项目具有社会公共利益的属性，都昌县人民政府依据上述规定，有权作出房屋征收决定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，保障性安居工程建设、旧城区改建，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并应纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，都昌县人民政府提交了《九江市人民政府关于的批复》、县十六届人大二次会议审议的《关于都昌县2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》、《2017年都昌县政府工作报告》、江西省住建厅《关于九江市棚改项目纳入国家计划的确认函》（赣建办函〔2017〕55号）、县十六届人大三次会议审议的《关于都昌县2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》、《2018年都昌县政府工作报告》、《九江市人民政府办公厅关于下达2018年全市保障性安居工程建设工作计划的通知》（九府厅字〔2018〕23号）等证据材料，确认了本案所涉项目符合国民经济和社会发展规划、国民经济和社会发展年度计划，城乡规划和专项规划以及土地利用总体规划。综合全案证据，可以认定本案所涉项目符合上述《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，都昌县人民政府提供的其于2018年2月25日召开了第22次政府常务会议记录，审议并原则通过了《都昌县人民政府关于国有土地上房屋征收决定》，能证明涉案项目已经都昌县人民政府多次会议讨论商议，最终确定了《征求意见工作方案》，且按照相关规定进行了社会稳定风险评估并于2018年2月7日出具了相应报告。关于征收补偿费用方面，都昌县财政局及九江银行股份有限公司都昌支行出具了证据证明资金到位情况。资金到位情况是为保障被征收人的利益，本案中征收补偿费用虽不是一次性到位，但从本次涉诉的90%被征收人已与都昌县人民政府签订的征收补偿协议且得到了相应的安置补偿情况表明，补偿资金到位情况虽存在瑕疵，但未影响大部分被征收人的实际利益，故亦不影响本案征收决定的合法性。都昌县人民政府于2017年10月31日至12月1日就《征求意见工作方案》予以公布并且征求公众意见，征求意见期限超过30日，其作出房屋征收决定后及时进行了公布，公告载明了征收范围、征收补偿方案等内容，告知了行政复议及行政诉讼的权利等事项，作出征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十三条关于市、县人民政府作出征收决定的程序规定。关于曹清霞提出的房屋评估结果以及房屋征收补偿标准不合法、不合理的问题，因而要求变更都昌县人民政府于2018年3月18日作出的都府字[2018]23号《都昌县老城区棚户区（城中村）私房征收与补偿安置方案》的问题，该院认为都昌县人民政府已经按照相关法律规定选定了评估机构，形成了房屋征收安置补偿方案，且已经过被征收人的要求作出了相应调整。至于其评估结果是否合法、补偿标准是否合理，属于征收补偿阶段的相关事宜，不属于本案征收决定是否合法的审理范围。综上，都昌县人民政府作出的《都昌县人民政府关于国有土地上房屋征收决定》（都府字[2018]10号）事实清楚、证据充分、程序合法，九江市人民政府作出的行政复议决定亦事实清楚、证据充分、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回曹清霞的诉讼请求。曹清霞提起上诉，请求依法撤销一审判决，改判都昌县人民政府修改拆迁安置方案、依法在改建地段给予产权置换（店铺），并先安置、再搬迁。事实和理由为：一、一审法院认定涉案征收决定符合国民经济和社会发展规划、国民经济和社会发展年度计划、城乡规划和专项规划以及土地利用总体规划，违背法律和事实。棚改资金并未到位。补偿标准低于被征收房屋类似房地产市场价格。二、一审法院判决与上诉人的诉讼请求不符。上诉人对征收决定并未诉求，只是对补偿资金到位质疑，真正诉求是认为补偿安置方案不合理，剥夺了原地还房商铺的权利，故请求修改补偿安置方案。三、一审法院认定本案请求属于补偿阶段问题，实际拆迁补偿已经结束，上诉人未得到安置和补偿。被上诉人九江市人民政府答辩称，该府作出复议决定的程序合法，都昌县人民政府作出的《国有土地上房屋征收决定》事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，该府依法作出维持的复议决定符合行政复议法相关规定。被上诉人都昌县人民政府未提交书面答辩意见。双方当事人在一审期间向一审法院提交了房产证、《都昌县老城区棚户区（城中村）改造范围符合土地利用总体规划的说明》、《江西省国土资源厅关于都昌县土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案的批复》、《关于都昌县老城区棚户区（城中村）改造规划情况说明》、《九江市人民政府关于的批复》、都昌县十六届人大二次会议审议的《关于都昌县2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》、江西省住建厅《关于九江市棚改项目纳入国家计划的确认函》（赣建办函〔2017〕55号）、都昌县十六届人大三次会议审议的《关于都昌县2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划（草案）的报告（书面）》、《都昌县老城区（城中村）房屋征收与补偿安置方案（征求意见稿）》、《都昌县老城区棚户区改造建设工作社会稳定风险评估》、《老城区棚改房屋信息摸底表（部分）》、《关于都昌县老城区（城中村）房屋征收与补偿安置方案征求意见采纳情况的公示》、《都昌县人民政府第22次常务会议纪要》、《都昌县人民政府关于国有土地上房屋征收决定》、《都昌县人民政府关于征收老城区棚户区（城中村）改造项目范围内私房决定的公告》附都昌县老城区棚户区（城中村）改造建设红线图、公告在都昌新闻网公示的网页图片、九江银行股份有限公司都昌支行和都昌县财政局关于征收补偿款到账情况的证明、行政复议决定书等证据材料。一审法院将上述证据材料连同一审庭审笔录一起随案卷移送本院，经本院审查核实，对其证据效力予以确认。本院查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，本案的焦点问题是都昌县人民政府作出的涉案房屋征收决定是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，都昌县人民政府提交了《九江市人民政府关于的批复》、都昌县十六届人大二次会议审议的《关于都昌县2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》、江西省住建厅《关于九江市棚改项目纳入国家计划的确认函》（赣建办函〔2017〕55号）、都昌县十六届人大三次会议审议的《关于都昌县2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》、《九江市人民政府办公厅关于下达2018年全市保障性安居工程建设工作计划的通知》（九府厅字〔2018〕23号）等证据材料。综合全案证据，本案所涉项目符合上述《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定。都昌县人民政府依法公布房屋征收补偿方案的意见稿，公开征求意见，组织进行论证，依法进行社会稳定风险评估，征收补偿费用专户存储。都昌县人民政府召开政府常务会议，讨论并作出房屋征收决定予以公告，征收决定载明征收范围、征收补偿方案、救济途径等内容，程序合法，应予维持。九江市人民政府作出案涉复议决定，程序合法，亦应予以维持。一审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，予以支持。上诉人提出一审判决与上诉人诉讼请求不符，其对征收决定并未诉求，只是对补偿资金到位质疑的主张。经查，上诉人向一审法院提交的起诉状中载明的被告为都昌县人民政府、九江市人民政府，诉讼请求为：撤销九江市人民政府于2018年7月6日作出九府复决字[2018]84-157号行政复议决定，变更都昌县人民政府于2018年3月18日作出的都府字[2018]23号《都昌县老城区棚户区（城中村）私房征收与补偿安置方案》。结合起诉状中所列的被告、诉讼请求和事实理由，一审法院确认其诉讼请求为要求撤销涉案房屋征收决定及复议决定并无不当。上诉人提出剥夺原地还房（商铺），要对补偿安置方案进行修改的主张。经查，本案房屋征收决定作出前，都昌县人民政府制定补偿安置方案后按规定组织了论证，征求了公众意见，征求意见期限不少于30日，并公示了征求意见的采纳情况，相关程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。且涉案补偿安置方案中规定了产权调换、货币补偿两种方式，保障了被征收人的补偿方式选择权。住宅、非住宅或商铺，都属于房屋，《国有土地上房屋征收与补偿条例》并未对用于产权调换的房屋的性质进行限定，上诉人提出其房屋是商铺，被上诉人也要提供商铺进行产权调换的主张于法无据。上诉人提出补偿资金未足额到位的主张。经查，被上诉人在一审时已提交了都昌县财政局出具的说明，保证棚改资金分期分批足额到位。补偿资金到位情况虽存在瑕疵，但未影响被征收人的实际利益。上诉人提出要先安置再搬迁的主张。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条规定：“因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。”第二十七条第一款规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”现涉案补偿安置方案中规定了货币补偿和产权调换，同时规定了支付临时安置补助费，符合先补偿、后搬迁的规定。上诉人并未提供证据证明被上诉人存在违反先补偿、后搬迁规定的情况，且如果存在该情况，也不是征收补偿方案中存在的问题，而是征收实施过程中补偿安置争议问题，可以通过补偿安置争议解决程序予以救济。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人曹清霞承担。本判决为终审判决。审判长 葛 伟审判员 林贤瑛审判员 方石清二〇一九年八月三十日书记员 张建平附：本判决适用的相关法律依据1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。……第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第二十一条被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。第二十二条因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。第二十七条实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。……2.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……