浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行终812号 上诉人（原审被告）杭州市西湖区人民政府，住所地杭州市西湖区浙大路**。 法定代表人高国飞，代区长。 委托代理人周舟，杭州市西湖区司法局工作人员。 委托代理人王琦朴，北京大成（杭州）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）傅云龙，男，1958年12月25日出生，汉族，住杭州市余杭区。 委托代理人俞家琦，北京才良（杭州）律师事务所律师。 傅云龙因与杭州西湖城市建设投资集团有限公司（以下简称西湖城投集团公司）房屋搬迁补偿安置行政协议一案，杭州市中级人民法院作出（2018）浙01行初487号行政判决。杭州市西湖区人民政府不服，向本院提出上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定：2017年3月2日，三墩镇政府向西湖区政府提出《关于三墩镇双桥、山联等村（住宅）搬迁工作实施方案的请示》，其中载明“根据上级部门的要求，我镇在塘河、五幸两社区整体搬迁基础上，对杭长高速以南、绕城公路以西等剩余区域实施整体搬迁，现制定《关于三墩镇双桥、山联等村（住宅）搬迁工作实施方案》，现报请区政府审定。”2017年3月13日，三墩镇政府又向西湖区政府提出《关于的请示》，其中载明“根据杭州市‘城中村改造’计划和西湖区‘美丽西湖行动’的总体部署，为加快我镇双桥片连片搬迁整治工作，经与区相关部门多次协商讨论，现将《三墩镇双桥片集体土地房屋搬迁补偿实施方案》上报区政府，请区政府对该方案进行批复。”2017年5月16日，杭州市国土资源局西湖分局向三墩镇政府印发西土简复[2017]29号《简复单》，其中载明“三墩镇双桥、山联等村（住宅）搬迁工作实施方案事宜，已经2017年3月15日召开的杭州市西湖区人民政府关于三墩镇双桥片村社搬迁工作专题会议研究，会议经过研究决定：会议原则同意该实施方案，由三墩镇负责进一步细化方案涉及的搬迁范围、对象、规模等情况后抓紧实施，做好拆后土地的管理工作。”该简复单落款处盖有“西湖区土地工作例会办公室”印章。傅云龙不是三墩镇双桥村村民，但其有一处房屋坐落于三墩镇××号。2017年7月17日，西湖城投集团公司与傅云龙签订《房屋搬迁补偿安置协议书》(编号:集住实(2017)4*0523249号)，并由三墩镇政府见证。协议载明“因实施三墩镇双桥区块（双桥村）连片搬迁整治项目建设需要，需搬迁乙方（傅云龙）房屋。”协议第一条明确上述房屋用途为住宅，总建筑面积为397.08平方米，确认补偿面积为120平方米。协议第二条至第六条约定了房屋的搬迁补偿费、过渡费、搬家补贴费、奖励费等共702348元。另查明：西湖投资集团公司成立于1999年，核准日期为2018年9月25日，工商登记的企业类型为有限责任公司（国有独资），其唯一股东为杭州市西湖区财政局。西湖城投集团公司成立于2004年，核准日期为2018年1月4日，工商登记的企业类型为有限责任公司（国有独资），其唯一股东为西湖投资集团公司。 原审法院认为，政府在城市建设过程中，为实现公共利益和行政管理目标，由国有公司与房屋所有权人签订《房屋搬迁补偿安置协议书》，虽然这一协议名义上的签订主体是国有公司，但此种搬迁补偿安置本身属于政府征收职能的委托，并服务和服从于城市建设这一公共利益的需要。因而此种房屋搬迁补偿安置协议也即具有了行政协议的属性。将该类行为纳入行政诉讼审查范畴，有利于加强对地方政府行为的监督，防止行政机关滥用收购代替征收，规避司法审查监督。此为最高人民法院在生效裁判中已确定的裁判准则。三墩镇双桥村的连片搬迁整治工作，列入西湖区政府整体工作安排。案涉协议是在实施连片搬迁整治工作中，由西湖区政府下属的国有独资企业西湖城投集团公司与房屋所有权人所签订的协议。故这一协议属行政协议，并应认定西湖城投集团公司系接受西湖区政府授权，与房屋所有权人签订了协议。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以行政机关为被告。”据此，西湖区政府是本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”行政协议虽不是单方行政行为，但在现有法律和司法解释未限缩行政协议类案件中被告的举证责任的情况下，本案仍应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定对西湖区政府的行为作出评判。原告为证明自己的主张，提供了三墩镇政府报请西湖区政府审定的《三墩镇双桥片集体土地房屋搬迁补偿实施方案》，已尽初步证明责任，被告西湖区政府就案涉协议未提供任何证据，应视为没有相应证据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销西湖城投集团公司与傅云龙签订的《房屋搬迁补偿安置协议书》(编号:集住实(2017)4*0523249号)。 上诉人西湖区人民政府上诉称，1.一审认定事实错误。案涉《房屋搬迁补偿安置协议书》签约主体为西湖城投集团公司，与上诉人没有直接的隶属关系。西湖城投集团公司100%的股东系西湖投资集团公司，西湖投资集团公司100%的股东系西湖区财政局。西湖区财政局为独立的行政主体。一审判决认定西湖城投集团公司为我区政府下属的企业错误。案涉协议并非行政协议。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》(法释(2015)9号)第十一条规定，本案案涉协议的签约主体是公司和个人，没有行政机关，因此案涉协议不是行政协议。2.一审判决适用法律不当。假设案涉协议系行政协议，同时上诉人也是适格被告，那么一审以举证不能而判决上诉人败诉，进而撤销协议，适用法律不当。协议是法律关系，不是法律行为。西湖城投集团公司和傅云龙之间是协议关系，不是西湖城投集团公司单方对傅云龙实施了相关行为。一审适用《行政诉讼法》第三十四条不当。本案举证规则应适用《民事诉讼法》及《合同法》，既然被上诉人提出合同无效(后改为合同撤销)，则应由被上诉人举出符合合同无效或撤销理由的证据。根据被上诉人的起诉理由，上诉人也“无证可举”。被上诉人的起诉理由及逻辑是：本项目是征收项目，但没有征收的相关法律文件，因此违法，所以要宣告无效或撤销。但上诉人及西湖城投集团公司从未认为及告知被上诉人本案是征收，而一直告知被上诉人案涉项目系搬迁，系自愿协商行为。所以，上诉人方否认征收的存在。消极的事实无法举证。若本案存在查证相关证据的必要性，则一审法院可以通过追加第三人西湖城投集团公司的方式达到查证目的。案涉协议被撤销必然会影响西湖城投集团公司的利益，根据《行政诉讼法》第三十四条规定，本案应当追加西湖城投集团公司为第三人，通过第三人举证的方式来查明案件事实。上诉请求：撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求或撤销一审判决，发回重审；一、二审诉讼费用均由被上诉人承担。 被上诉人傅云龙答辩称，1.案涉协议为行政协议，且被答辩人系本案适格被告。从协议性质上，案涉协议签订时所依据的是《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》，《杭州市征收集体所有土地房屋搬迁补偿办法》(杭政办函[2009]123号)，性质上属于土地、房屋征收征用补偿协议。从协议内容看，案涉协议内容是被答辩人因征收房屋而对房屋户主及常住人口进行补偿安置，其内容均属房屋征收征用补偿协议的条款。案涉《房屋搬迁补偿安置协议书》属于协议签订时尚有效的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第二款规定的土地、房屋等征收征用补偿协议，系行政协议。原审庭审中，被答辩人自认答辩人房屋所在的双桥村搬迁整治项目是列入区政府整体工作安排的项目，此次整村搬迁项目的具体实施方案也已经被答辩人批复同意。西湖城投公司系西湖投资集团的全资子公司，西湖区财政局系西湖投资集团的唯一股东，西湖城投公司受被答辩人的实际控制，同时，根据西湖城投公司官网介绍，该公司的主要职能为代建由政府有关职能部门授权的农转居多层公寓且其负责西湖区城中村改造工作并对双桥片等区块城中村改造搬迁支付费用。综上，西湖城投公司与答辩人签订本案所涉协议系受被答辩人的委托，作出行政行为，根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十条的规定，被答辩人是本案适格被告。2.被答辩人对行政协议合法性承担举证责任。行政协议是一种双方行为，并不是由行政机关单方作出，但仍然是行政行为。现行《行政诉讼法》及相关司法解释将行政协议列入行政诉讼受案范围，承认了行政协议属于行政行为，故根据《行政诉讼法》第三十四条的规定，被答辩人应当对其作出的行政行为承担举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。3.案涉协议所说的搬迁，实质上就是以收购房屋搬迁为名而进行的征收。西湖城投公司作为一个公司法人，没有向答辩人购买集体土地上房屋的法定资格，若本案所涉搬迁不是西湖城投公司受被答辩人的委托进行征收，无法解释其行为的合理性。4.西湖城投公司系受被答辩人的行政委托无须列第三人。该委托所造成的一切法律后果由委托人即被答辩人承担。西湖城投公司与本案处理结果并没有利害关系，即使存在利害关系，按《行政诉讼法》第二十九条的规定，行政诉讼的第三人追加需要其申请参加诉讼或者法院通知，因此在第三人未申请参加诉讼的情况下，法院完全可以依职权决定是否追加第三人。请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，关于本案争议焦点：1.案涉《房屋搬迁补偿安置协议书》是否属于行政协议，上诉人是否本案适格被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定，“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以行政机关为被告。”通常认为，行政协议系指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。政府在城市建设过程中，为实现公共利益和行政管理目标，由国有公司与房屋所有权人签订《房屋搬迁补偿安置协议书》，这一协议名义上签订主体是国有公司，但此种搬迁补偿安置本质上属于政府征收等类似行政职能的委托，应予纳入行政诉讼审查范畴。本案中，三墩镇政府2017年3月2日向西湖区政府提出的《关于三墩镇双桥、山联等村（住宅）搬迁工作实施方案的请示》，明确载明“……制定《关于三墩镇双桥、山联等村（住宅）搬迁工作实施方案》，现报请区政府审定。”又于2017年3月13日向西湖区政府提出的《关于的请示》，也明确载明“根据杭州市‘城中村改造’计划……经与区相关部门多次协商讨论，现将《三墩镇双桥片集体土地房屋搬迁补偿实施方案》上报区政府，请区政府对该方案进行批复。”杭州市国土资源局西湖分局2017年5月16日向三墩镇政府印发西土简复[2017]29号《简复单》，明确载明“三墩镇双桥、山联等村（住宅）搬迁工作实施方案事宜，已经2017年3月15日召开的杭州市西湖区人民政府关于三墩镇双桥片村社搬迁工作专题会议研究……会议原则同意该实施方案……”该简复单落款处盖有“西湖区土地工作例会办公室”印章。显然，本案所涉“三墩镇双桥、山联等村（住宅）搬迁工作实施方案”系由上诉人“审定”、“批复”并经“杭州市西湖区人民政府关于三墩镇双桥片村社搬迁工作专题会议研究”审定，并盖有“西湖区土地工作例会办公室”印章确认，本案案涉地块为“城中村”改造项目明显系由行政机关推动和主导，案涉协议属于上诉人为实现“城中村改造”行政管理目标，在其法定职责范围内，委托西湖城投集团公司与被上诉人之间签订的行政协议。本案一审程序中，被上诉人提供了《房屋搬迁补偿安置协议书》《三墩镇双桥片集体土地房屋搬迁补偿实施方案及请示》、杭州西湖投资集团有限公司工商登记资料等证据材料，在此情况下，原审判决认定案涉协议系由西湖城投集团公司接受西湖区人民政府委托与房屋所有权人所签订的协议，这一协议属行政协议，西湖区人民政府是本案适格被告，并无不当。上诉人提出西湖投资集团公司的100%股东系西湖区财政局，案涉协议签约主体是公司和个人，其从未告知被上诉人本案为征收，并据此认为案涉协议非行政协议、其非本案适格被告等主张，明显与本案查明案涉地块“城中村”改造项目系由上诉人推动和主导的事实不符，不能成立。2.本案是否应当追加西湖城投集团公司为第三人。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十六条规定，“……应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。”第三十条第一款规定，“行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”据此，根据上述规定，对一般的利害关系人，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼；利害关系人只有其应当作为原告或被告参加诉讼情况下，人民法院才应当通知其以第三人的身份参加诉讼。本案中，西湖城投集团公司与被上诉人签订《房屋搬迁补偿安置协议书》，应认定本案处理结果与其有利害关系，在上诉人否认为本案适格被告、本案作为行政协议案件审理的情况下，西湖城投集团公司作为第三人参加诉讼更有利于查明本案事实，一审法院没有通知作为第三人参加诉讼，存在不妥，应予指正。但根据本案事实，由于西湖城投集团公司并不属于应当作为原告或被告追加诉讼的利害关系人，且本案系因上诉人为适格被告，由西湖区人民法院移送至一审法院审理，一审法院已经向上诉人充分释明了举证责任，故一审法院没有通知西湖城投集团公司作为第三人参加诉讼，尚不构成“严重违反法定程序”。上诉人以此为据，提出相关上诉请求缺乏依据，不能成立。3.一审判决撤销案涉《房屋搬迁补偿安置协议书》是否正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”提起的诉讼。通常认为，因行政协议兼具行政性和民事性的特征，人民法院审理行政协议案件，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。故此，本案被上诉人一审诉讼请求系要求撤销案涉《房屋搬迁补偿安置协议书》，法院应同时适用合同法等民事法律进行审理。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。”第五十五条规定，“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；（二）具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条规定，“原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。”本案经查，案涉《房屋搬迁补偿安置协议书》系于2017年7月17日签订，被上诉人系于2018年7月11日向西湖区人民法院提起行政诉讼，同时，根据被上诉人起诉状表述，主要系认为重大误解订立协议，认为“三墩镇人民政府、西湖城投集团公司实施三墩镇双桥区块(双桥村)连片搬迁整治项目、对原告房屋实施搬迁没有法律依据，也不具备法定主体资格”，提起本案撤销协议诉讼，故根据上述规定，因被上诉人一审提供了案涉《房屋搬迁补偿安置协议书》、西土简复（2017）29号《简复单》、《三墩镇双桥片集体土地房屋搬迁补偿实施方案及请示》、《致双桥区全体搬迁户的一封信》等相关证据，应认定被上诉人本案中已履行了其相应举证责任。一般情况下，在行政协议案件中，行政机关对于具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更或者解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。本案中上诉人有责任就案涉《房屋搬迁补偿安置协议书》所涉及的补偿金额、安置方式确定等核心条款内容的合法性等进行举证。因上诉人认为其非本案适格被告，拒绝就案涉协议提供任何证据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”的规定，应由上诉人承担相应不利的法律后果。原审判决撤销西湖城投集团公司与傅云龙签订的《房屋搬迁补偿安置协议书》，并无不当，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杭州市西湖区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  吕柏超 审判员  车勇进 审判员  马良骥 二〇一九年八月九日 书记员  吴 琳