江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终598号 上诉人（原审原告）郑增龙,男，汉族，住江苏省宿迁市沭阳县。 上诉人（原审原告）刘军兰,男，汉族，住江苏省宿迁市沭阳县。 被上诉人（原审被告）沭阳县人民政府,住所地在江苏省宿迁市沭阳县苏州东路**。 法定代表人彭伟，该县县长。 委托诉讼代理人颜雪嵩，该县政府工作人员。 委托诉讼代理人陆兴明，江苏华脉律师事务所律师。 原审第三人杨桂芳，女，汉族，住江苏省宿迁市沭阳县。 上诉人郑增龙、刘军兰与沭阳县人民政府行政复议决定一案，不服江苏省宿迁市中级人民法院（2017）苏13行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定，经审理查明：1997年12月，经原沭阳县经济体制改革领导小组批准，沭阳县沂涛镇人民政府对沭阳县汽车水泵厂进行企业改制，该厂资产（包括土地使用权）被案外人杨家生拍卖竞得，后经沭阳县沂涛镇人民政府同意，案外人杨家生又将竞得的资产转让给原审第三人杨桂芳的丈夫周元高。 郑增龙、刘军兰家楼房与原审第三人杨桂芳家楼房紧邻原水泵厂，后原审第三人杨桂芳未经批准，紧挨其楼房在原水泵厂厂区内东侧，建设二层房屋（一层厨房，二层是彩钢瓦结构储藏室）。2015年7月，原审第三人杨桂芳翻修二层储藏室，已建成一幢二层南北宽8米，东西长4.5米，建筑占地面积36平方米，实际用地面积0.05亩的砖混结构厨房。 2015年8月12日，郑增龙、刘军兰以原审第三人杨桂芳及其子周生朴未经批准擅自占用土地建造房屋严重影响通风、采光、排水等为由，向沭阳县国土资源局邮寄《履行法定职责申请书》要求沭阳县国土资源局确认原审第三人杨桂芳及其子周生朴占地行为违法并依法拆除地上建筑物。沭阳县国土资源局2015年8月17日立案受理后，分别对郑增龙妻子王翠、原审第三人杨桂芳进行了调查询问。2015年10月28日，郑增龙、刘军兰以沭阳县国土资源局未作出处理决定为由向沭阳县人民政府申请行政复议，要求责令沭阳县国土资源局限期履行法定职责。2016年1月26日，沭阳县人民政府作出复议决定，责令沭阳县国土资源局于决定生效之日起60日内对郑增龙、刘军兰申请履责事项作出处理。2016年2月24日，沭阳县国土资源局向郑增龙、刘军兰送达《受理案件告知书》，告知郑增龙、刘军兰案件调查难度较大，案情特别复杂尚未调查终结。2016年4月5日，沭阳县国土资源局作出《答复书》，告知郑增龙、刘军兰根据调查情况，暂无证据证实原审第三人杨桂芳存在违法占地行为，要求郑增龙、刘军兰继续提供相关线索或证据。郑增龙、刘军兰不服《答复书》，于2016年4月20日向沭阳县人民政府申请行政复议，后郑增龙、刘军兰申请撤回复议申请，沭阳县人民政府于2016年5月30日作出《行政复议终止决定书》。2016年10月，沭阳县国土资源局再次组织调查和勘查，并于2016年11月14日向原审第三人杨桂芳送达了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》。原审第三人杨桂芳收到上述两份告知书后明确表示放弃陈述申辩和听证。2016年11月21日，沭阳县国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定作出沭国土资（监）字（2016）第47号《行政处罚决定书》，责令原审第三人杨桂芳退还非法占用的0.05亩土地；没收原审第三人杨桂芳在非法占用土地上新建的建筑物及其他设施；对原审第三人杨桂芳非法占用0.05亩（36平方米）土地的行为处以每平方米5元罚款，计罚款金额180元。郑增龙、刘军兰不服该处罚决定，于2016年11月25日向沭阳县人民政府申请行政复议，要求撤销上述行政处罚决定并责令沭阳县国土资源局重新处理。沭阳县人民政府2016年11月28日立案受理后，于当日作出《行政复议申请受理通知书》和《行政复议答复通知书》，并分别于2016年11月28日、11月30日向郑增龙、刘军兰和沭阳县国土资源局进行了送达。沭阳县国土资源局于2016年12月8日向沭阳县人民政府提交了《行政复议答复书》及作出涉案行政处罚决定有关的证据材料。因杨桂芳与案件处理有利害关系，沭阳县人民政府于2017年1月11日《参加行政复议通知书》，通知杨桂芳为原审第三人参加复议。由于案件情况复杂，无法在法律规定期限内审查终结，沭阳县人民政府决定延长复议审查期限30日，于2017年1月22日作出《延长审理期限通知书》并向郑增龙、刘军兰、沭阳县国土资源局和原审第三人杨桂芳进行了送达。2017年2月15日，沭阳县人民政府作出[2016]沭行复第82号《行政复议决定书》，确认沭阳县国土资源局作出的沭国土资（监）字（2016）第47号《行政处罚决定书》程序违法，并于2017年2月22日向各方当事人进行了送达。郑增龙、刘军兰不服该复议决定，于2017年3月6日向本院提起诉讼。 另查明，原审第三人杨桂芳占用的涉案土地属于集体建设用地，符合沭阳县沂涛镇土地利用总体规划。 原审法院认为，本案争议焦点为：1、郑增龙、刘军兰是否具有本案行政诉讼的原告资格；2、被诉行政复议决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。 关于第一个争议焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十三条第（一）项规定，被诉具体行政行为涉及相邻权或者公平竞争权的，公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼。本案中，郑增龙、刘军兰的楼房与杨桂芳家楼房紧密相邻。郑增龙、刘军兰以杨桂芳非法占地建设侵害其通风、采光等相邻权利为由，向沭阳县国土资源局申请履行监管职责，其与沭阳县国土资源局是否履行职责以及履职结果之间存在直接的利害关系，有权申请行政复或提起行政诉讼，具有原告诉讼主体资格。沭阳县人民政府主张郑增龙、刘军兰与沭阳县国土资源局所作的行政处罚决定以及行政复议决定无利害关系不能提起诉讼的缺乏法律依据，本院不予支持。 关于第二个争议焦点。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，沭阳县人民政府提交由沭阳县国土资源局所作的现场勘察笔录、调查笔录、土地类型证明材料等证据相互印证，能够证明原审第三人杨桂芳存在未经批准擅自占用土地从事建设活动的违法事实。沭阳县国土资源局认定原审第三人非法占用土地并应受处罚证据充分，事实清楚。由于原审第三人非法占用的土地系集体建设用地，符合沭阳县沂涛镇人民政府土地利用总体规划，沭阳县国土资源局依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定作出退还土地、没收新建的建筑物及其他设施并予以罚款的行政处罚决定适用法律法规正确。郑增龙、刘军兰主张沭阳县国土资源局应当援引《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定作出限期拆除决定的观点缺乏事实和法律依据。沭阳县人民政府经复议后对上述事实予以确认并无不当。 《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，行政行为有下列情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更或者确认该行政行为违法；决定撤销或者确认该行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为：…3．违反法定程序的；……。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条规定，行政行为有行政复议法第二十八条第一款第（三）项规定情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更该行政行为或者确认该行政行为违法；决定撤销该行政行为或者确认该行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为。本案中，沭阳县国土资源局收到郑增龙、刘军兰郑增龙、刘军兰的履行职责申请后，于2015年8月15日对原审第三人涉嫌非法占地行为予以立案查处，2016年11月21日作出行政处罚决定，且在作出行政处罚决定前，告知了原审第三人享有的陈述申辩和要求组织听证权利，但该行政处罚决定的作出明显超过了《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定的行政处罚决定作出期限，违反了法定程序。沭阳县人民政府据此作出决定，确认沭阳县国土资源局所作的行政处罚决定程序违法，适用法律法规正确。 《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合行政复议法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合规定，但不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，沭阳县人民政府2016年11月25日收到郑增龙、刘军兰邮寄的行政复议申请书，2016年11月28日正式立案受理，且向郑增龙、刘军兰送达了行政复议申请受理通知书；因情况复杂不能在规定期限内作出行政复议决定，沭阳县人民政府于2017年1月22日作出延期审理通知并送达郑增龙、刘军兰等当事人，后沭阳县人民政府于2017年2月15日作出涉案行政复议决定，行政复议程序合法。 综上，沭阳县人民政府所作的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。郑增龙、刘军兰的起诉理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郑增龙、刘军兰的诉讼请求。诉讼费50元，由郑增龙、刘军兰负担。 上诉人郑增龙、刘军兰上诉称：一、一审判决认定事实、适用法律错误。杨桂芳建设厨房属于村民建设住宅。首先杨桂芳属于农村村民，其次，其建设厨房既不属于兴办乡镇企业，也不属于乡（镇）村公共设施公益事业建设。属于村民建设住宅。应适用土地管理法第七十七规定。第七十六条和第七十七条相当于普通法与特别法，本案应当适用特别法第七十七条，第三人杨桂芳属于村民非法占用土地建住宅，应由县级以上政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。请求本院依法撤销一审行政判决；改判支持上诉人诉讼请求或者发回重审，并判令被上诉人承担本案的诉讼费用。 沭阳县人民政府答辩称，一审判决认定事实清楚。第三人未经批准非法占用建设的土地，系集体建设用地，符合沭阳县沂涛镇人民政府土地利用总体规划，沭阳县国土资源依据土地管理法第七十六条规定，作出责令退还非法占用土地，没收在非法占有的土地上新建的建筑物及其他设施，并予以罚款的行政处罚决定，符合法律规定。该法第七十七条立法本旨是针对农村村民非法占用农用地进行建设的行为，与第三人占用集体建设用地建设但未报批的性质，截然不同。上诉人提出普通法与特别法的主张，毫无事实和法律依据。请求法院驳回上诉人的诉讼请求。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为，2015年8月12日，郑增龙、刘军兰以杨桂芳非法占地建设侵害其通风、采光等相邻权利为由，向沭阳县国土资源局申请履行监管职责。2016年11月21日，沭阳县国土资源局对杨桂芳作出案涉行政处罚决定。郑增龙、刘军兰认为该行政处罚决定适用法律错误、程序违法、有失公正，向沭阳县人民政府提起行政复议。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条对建设用地申请的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。本案中，杨桂芳未经批准程序，擅自占用集体土地建设房屋，属于违法建设。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并可以并处罚款。杨桂芳违法建设占用的地块属于集体建设用地，符合土地利用总体规划。故沭阳县国土局作出的行政处罚决定结果正确。根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定，国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。本案中，沭阳县国土局作出的案涉行政处罚决定明显超出了法定期限。故沭阳县人民政府认为沭阳县国土局的行政处罚决定结果正确，程序违法，从而根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条规定作出确认沭阳县国土局所作的行政处罚决定程序违法的行政复议决定并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郑增龙、刘军兰负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  陈 迎 审 判 员  赵 黎 审 判 员  吴晓玲 法官助理  钱培培 二〇一九年八月十六日 书 记 员  任子悦