安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终792号上诉人（一审原告）合肥建工金鸟集团有限公司，住合肥市临泉路**，统一社会信用代码91340100149069276D（1-1）。法定代表人丁学水，总经理。委托代理人任远洋，安徽至达律师事务所律师。委托代理人汪海红，安徽至达律师事务所律师。被上诉人（一审被告）合肥市人民政府，住所地合肥市东流路**。法定代表人凌云，市长。委托代理人杨忠,合肥市政府复议应诉办公室主任。被上诉人（一审第三人）郭万标，男，1962年5月10日出生，汉族，住安，住安徽省合肥市庐阳区安徽四方建设集团有限公司法定代表人。委托代理人江平，安徽年代律师事务所律师。委托代理人尹梦娜，安徽年代律师事务所实习律师。被上诉人（一审第三人）方斌，男，1969年11月18日出生，汉族，住安，住安徽省合肥市庐阳区div>委托代理人江平，安徽年代律师事务所律师。委托代理人尹梦娜，安徽年代律师事务所实习律师。被上诉人（一审第三人）唐少辉，男，1971年3月29日出生，汉族，住安，住安徽省合肥市庐阳区建工集团有限公司职工。委托代理人江平，安徽年代律师事务所律师。委托代理人尹梦娜，安徽年代律师事务所实习律师。上诉人合肥建工金鸟集团有限公司（以下简称金鸟公司）因诉合肥市人民政府行政复议一案，不服合肥市中级人民法院（2018）皖01行初340号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年7月23日公开开庭审理了本案。上诉人金鸟公司委托代理人任远洋，被上诉人合肥市人民政府委托代理人杨忠，被上诉人郭万标及被上诉人郭万标、方斌、唐少辉的共同委托代理人江平、尹梦娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2017年11月，第三人郭万标、方斌、唐少辉向合肥市工商行政管理局（以下简称合肥市工商局）举报，称金鸟公司股权变动、增资等相应的股东会决议的其姓名均非其本人所签，系他人伪造。请求合肥市工商局对金鸟公司变更登记过程中存在的违法行为进行调查处理。2018年7月9日，合肥市工商局作出《关于对举报合肥市建工金鸟集团有限公司有关问题的回复》。该回复认为:一、金鸟公司涉及的历次变更登记，提交的变更登记材料齐全，符合法定形式。对举报涉及的历次变更登记，经调查，因变更登记时间达10年之久，相关陈述相互矛盾且涉案当事人林鵷已死亡，事实已无法查清，根据《行政处罚法》相关规定，不宜作出行政处罚决定。同时，鉴于林鵷已死亡，责任主体已灭失也不宜移送司法机关追究其刑事责任。二、根据《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发[2014]7号）“尊重市场主体民事权利。工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料进行形式审查。股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济和《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》的规定，建议举报人通过民事诉讼方式解决相关争议。第三人郭万标、方斌、唐少辉对该回复不服，向合肥市人民政府申请行政复议。2018年10月17日，合肥市人民政府作出合复决[2018]182号行政复议决定，认为，一、对公司提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的行为，登记机关有查处职责。二、在2013年以前，有限责任公司的股东姓名及出资额是公司登记事项，属于登记机关查处范围。三、公司申请登记或变更时，所提交的材料是否真实，是申请人对登记机关负责，申请人提交虚假材料骗取登记，能受到行政处罚或处理。根据安徽惠民司法鉴定所鉴定及安徽庐东会计师事务所出具的审计报告，金鸟公司提供虚假申请材料骗取公司登记，且存在虚假出资行为。公司的上述行为侵害了部分股东的权益，欺骗了登记机关，扰乱了工商登记管理秩序，合肥市工商局有职责对该行为予以查处。因此合肥市工商局对申请人举报所作的回复，没有充分履行法定职责，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项规定，撤销合肥市工商局作出的《关于对举报合肥市建工金鸟集团有限公司有关问题的回复》，责令其60日内重新作出答复。金鸟公司对该复议决定不服，提起行政诉讼，请求撤销合肥市人民政府作出的合复决[2018]182号行政复议决定。一审法院认为，《中华人民共和国公司法》规定，公司应当将股东的姓名或者名称及其出资额向公司登记机关登记，登记事项发生变更的，应当办理变更登记。《中华人民共和国公司登记管理条例》规定，公司登记事项包括：名称、住所、经营范围、有限责任公司股东或者股份有限公司发起人的姓名或者名称，以及认缴和实缴的出资额，出资时间、出资方式等。登记类型包括设立登记、变更登记、注销登记等。同时规定，提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以罚款。情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。根据以上规定，在办理公司登记过程中，因提交虚假材料骗取登记的，公司登记机关依法享有监督管理职权。本案中，举报人系金鸟公司股东，举报事项涉及公司增加注册资本、股东及股东出资额、出资比例的变更，均发生在变更登记领域。股东的变更、股东出资的变更与股东在公司享有的民事权益相关，股权的变动系股东与公司之间、股东与股东之间的民事法律关系，一般通过协议的方式进行。股权转让协议生效后，尚需完成公司内部自治程序，如股东会决定和公司章程的修改，内部程序完成后应当在法定期限内向原公司登记机关申请变更登记。如果公司提供虚假材料、隐瞒重要事实，取得公司登记的，公司应当承担行政责任，而相关的民事争议，如股权转让协议的有效性问题，属于民事争议，应当通过民事途径解决。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十六、十七条、十九条规定，工商行政管理机关通过投诉、申诉、举报等途径发现、查处违法行为，在收到投诉、申诉、举报材料之日起七个工作日内予以核查，决定是否立案。合肥市工商局作为公司登记主管机关，在接到举报后，应当依照上述规定进行处理，其所作的《关于对举报合肥市建工金鸟集团有限公司有关问题的回复》并无适用法律，被告合肥市人民政府复议认为其没有充分履行法定职责结果正确。另外，在复议过程中不应当对申请人单方提供的证据材料的真实性作出判断，而合肥市人民政府在复议程序中对申请人提供的诸如安徽惠民司法鉴定所的司法鉴定、安徽庐东会计师事务所出具的审计报告的真实性进行认定不当，应当由工商行政管理机关依据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》调查取证后对相关事实作出判断。综上，被告合肥市人民政府作出的行政复议决定程序合法、适用法律正确，原告的诉讼请求不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回金鸟公司的诉讼请求。金鸟公司上诉称，一审法院认定合肥市人民政府受理第三人郭万标、方斌、唐少辉行政复议申请并作出的［2018］182号行政复议决定，程序合法，适用法律正确，没有事实依据，应当依法予以撤销。首先，第三人向合肥市工商局投诉关于股东之间因工商登记所引起的争议不属于行政机关立案处理范围，应当依法提起民事诉讼。根据国务院《关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发[2014]7号）的规定，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料进行形式审查。股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时,当事人依法向人民法院提起民事诉讼。所以第三人的投诉行为不属于工商行政管理机关立案处理范围，应当属于人民法院主管范围，且第三人唐少辉已经就股权登记纠纷向人民法院提起民事诉讼，合肥市人民政府作出行政复议决定没有法律依据。其次，合肥市工商局基于第三人郭万标、方斌、唐少辉的举报所作出的《关于对举报合肥建工金鸟集团有限公司有关问题的回复》不是具体行政行为，不具有可撤销性，不属于行政复议范围，合肥市人民政府受理第三人的行政复议没有法律依据。具体行政行为是相对于抽象的行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。而合肥市工商局作出的《关于对举报合肥建工金鸟集团有限公司有关问题的回复》，只是行政机关对第三人投诉行为所履行的告知行为，是以书面形式解释投诉所作的解释和说明，对当事人的权益不产生实际影响，没有侵犯第三人的具体的合法权利，不是具体行政行为，不具有可撤销性，不属于行政复议范围，合肥市人民政府受理第三人的复议申请并作出行政复议决定，没有法律依据。再次，合肥市工商局对第三人投诉所作出的回复具有事实依据，并没有违反法律规定，合肥市人民政府认定存在虚假出资、提供虚假材料登记，并予以撤销没有事实和法律依据。上诉人不存在虚假出资行为，上诉人自1996年9月25日依法登记成立以来，历经五次增资注册资金从5000万元增加至1亿元人民币。每次注册资本的增加，不仅由具有资质的相关会计师事务所出具的《验资报告》予以证实，还有相关银行进账单、银行询证函等书证予以佐证，不存在所谓的“虚假出资”问题。上诉人也没有伪造第三人股东在《会议纪要》《章程修正案》《股权转让协议》签字，上诉人历经五次增资注册资金，每次增资均有股东签字，上述股东对每次的增资均知情、认可，即使存在相关股东非本人签名的行为，也是相关股东委托他人代为签字的行为，十余年时间相关股东对名下股权转让、股东会召开、公司分红、表决权的行使等股东权利义务的享有从未提出过异议，也应当视为追认，不存在伪造签名、提供虚假材料登记的事实。根据《行政许可法》《公司登记管理条例》《企业登记程序规定》的有关规定，合肥市工商局对登记申请材料进行形式审查，即“申请材料是否齐全，是否符合法定形式”。合肥市工商局在办理申请人投诉涉及的上诉人的历次变更中，提及的变更登记材料齐全，符合法定形式，登记真实合法、有效。在调查过程中，也没有任何证据证明上诉人存在虚假出资和提供虚假登记材料的事实。合肥市工商局对第三人所作的回复系依据查实的事实所作出的，并没有违反法律规定。合肥市人民政府在行政复议过程中，依据第三人所提供的第三方证据《安徽惠民司法鉴定所鉴定意见》《审计报告》认定存在虚假出资和提供虚假登记材料明显违反法律规定，上述证据并没有依据法定程序所形成，不具有合法性和关联性，且上诉人也不予认可，根据《行政复议法》规定，复议机关应当依法审查行政机关所作出的具体行政行为依据的证据和法律依据，上述证据也不是合肥市工商局在作出《回复》时所依据的证据，一审法院认定合肥市人民政府在复议过程中直接认定上述证据真实性明显不当，合肥市人民政府依据上述证据所作出《行政决定书》应属于事实不清，证据不足，但一审法院仍然违反客观事实认定行政复议决定程序合法、适用法律正确，应当依法予以纠正。综上，一审法院判决错误，恳请二审法院查明事实，撤销一审判决，并依法予以改判，撤销合肥市人民政府作出的［2018］182号行政复议决定。一审原告金鸟公司向一审法院提供了以下证据：唐少辉起诉金鸟公司股东的民事起诉状、证据目录、庐阳区人民法院应诉材料、举证通知书、庭审答辩提纲，代理词，证明本案唐少辉在2017年6月27日以原告身份向庐阳区人民法院起诉郭万标、方斌在内的金鸟公司其他股东，并将金鸟公司列为第三人，诉称上列被告及第三人存在虚假增资。一审被告合肥市人民政府向一审法院提供了以下证据：第一组证据：行政复议申请书及相关材料，证明郭万标等向合肥市人民政府提起行政复议。第二组证据：提出答复通知书（合复答［2018］182号），送达回证，证明合肥市人民政府于收到复议申请之日起七日内，将申请书副本发送合肥市工商行政管理局，要求其自收到申请书副本之日起十日内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第三组证据：行政复议答复书及证据目录，证明合肥市工商行政管理局自收到之日起十日内提出了书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第四组证据：行政复议决定书（合复决［2018］182号）、送达回证，证明合肥市人民政府及时作出行政复议决定并送达。第五组证据：参加行政复议通知书及送达回证，证明合肥市人民政府通知金鸟公司参加行政回复。第六组证据：决定延期审理通知书及送达回证，证明该案延期审理。第七组证据：司法鉴定，证明2018年11月、2011年1月、2011年9月申请变更登记材料中郭万标签名字迹系伪造。第八组证据：审计报告，证明2011年9月至2012年5次增资为虚假出资。一审第三人郭万标、方斌、唐少辉向一审法院提供了以下证据：1.电话录音，证明市工商局工作人员催要鉴定报告，印证是工商局要求进行鉴定的。2.吴作清证言，证明笔迹鉴定是应合肥市工商局的要求委托鉴定机构鉴定的，不是第三人单方面委托。上述证据均已随案移送本院。经审查，合肥市工商局针对一审第三人唐少辉、郭万标、方斌作出的《关于对举报合肥建工金鸟集团有限公司有关问题的回复》可以证明，唐少辉、郭万标、方斌向合肥市工商局举报的时间为2018年7月18日，该局作出上述《回复》的时间为2018年7月23日。一审法院对其他证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的其他案件事实，本院予以确认。本院审理另查明，2017年9月15日，吴作清向合肥市工商局举报称，2016年10月，经金鸟公司股东会议决议，委托安徽庐东会计师事务所对金鸟公司股权及财务情况进行专项审计。2017年4月17日，安徽庐东会计师事务作出金鸟公司专项审计报告。该审计报告显示，金鸟公司自改制后多次增资，股权发生多次变动。吴作清认为，金鸟公司工商登记材料中关于股权变动、增资等相应的股东会决议上其签名均系伪造，非其本人所签。请求合肥市工商局进行调查处理。合肥工商局接到吴作清举报后，做了大量调查工作，分别询问了金鸟公司多位股东及相关工作人员。2017年12月，郭万标、唐少辉、方斌以及颜安军、吴作清等人分别委托安徽惠民司法鉴定所对金鸟公司相关股东会纪要、股权转让协议、公司章程修正案中的“郭万标”、“唐少辉”、“方斌”、“颜安军”、“吴作清”签名字迹进行鉴定。安徽惠民司法鉴定所作出鉴定意见，绝大多数鉴定材料中的签名字迹与指定比对样本中的签名字迹不是同一人所写。2018年4月8日，安徽庐东会计师事务所受委托向合肥市工商局出具《合肥建工金鸟集团有限公司2011年9月至2012年11月5次（5000万）增资事项审计报告》（皖东会专审字［2018］4041号），该审计报告显示，金鸟公司上述5次增资存在收到增资款后又在较短时间内转出的情况。本院认为，《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十五条规定：“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照”。根据上述规定，合肥市工商局作为公司登记机关，对违法取得公司登记的行为，具有调查处理的法定职责。本案中，合肥市工商局应金鸟公司申请，为其办理了涉及股权、注册资本等事项的多次变更登记。郭万标、唐少辉、方斌系金鸟公司股东，与上述变更登记行为有利害关系，其向合肥市工商局举报，金鸟公司提交的相关变更登记材料系虚假材料，合肥市工商局应当依法履行调查处理职责。在郭万标、唐少辉、方斌提出涉案举报之前，其他人已就同一事项向合肥市工商局举报，合肥市工商局已经进行调查，询问了金鸟公司股东及相关工作人员，亦取得了与金鸟公司涉案变更登记有关的司法鉴定意见、专项审计报告等材料。故其应当依据职权对调查取得的相关证据材料进行审核，依法能够采信的予以采信，不能采信的说明理由，根据采信的证据认定相关事实，并在此事实基础上，准确适用法律规范，作出妥适处理决定。对公司登记申请人予以处罚的前提是其实施了违法行为，无违法行为即无行政处罚和追究刑事责任的问题。因此，合肥市工商局首先应当对举报人所称的金鸟公司违法行为是否存在进行认定，然后根据认定的事实，适用法律依据作出相应处理决定。本案中，合肥市工商局对相关证据并未说明采信与否及理由，对举报人举报的事实能否成立、金鸟公司及其相关人员在涉案公司登记中有无提供虚假材料、是否存在违法行为、相关股权转让协议、股东会议记录涉及的举报人签名是否系其本人或者委托他人所签以及举报人对此是否明知而未反对、是否按照变更后的股权比例实际履行义务、享受权利等事实并未作出认定，即作出相关人员已经死亡，不宜作出行政处罚、移送追究刑事责任的结论回复举报人，明显缺乏事实基础。同时，该回复亦易引起不同理解，比如理解为金鸟公司确实存在违法行为，只是由于相关人员已经死亡的原因而不予追究责任，这对金鸟公司及其相关人员并不公平。同时，本案所涉举报人系金鸟公司股东，其进行举报并非仅仅追求对金鸟公司及其相关人员进行处罚，更重要的是其认为涉案变更登记已经影响了其股东权益，请求予以纠正。如其举报属实，即金鸟公司申请涉案变更登记时提供的相关材料上，举报人名字非其本人或者授权他人所签，且事后举报人亦未以任何行为表明其已实际接受该变更登记结果的，即使相关人员死亡，亦不影响对变更登记的纠正。如其举报不实，亦应在回复时明确告知其举报不实。合肥市工商局根据举报调查取得的证据材料依法应当由其自行审核认定，在合肥市工商局对相关证据尚未作任何认定的情况下，合肥市人民政府在复议程序中直接对部分证据径行认定不当，一审判决予以指正正确。综上，一审判决认定事实基本清楚，适用法律、法规正确。上诉人合肥建工金鸟集团有限公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人合肥建工金鸟集团有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年八月十九日法官助理张高英书记员潘玉丹附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。……