广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行申282号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）零赞模，男，1966年2月28日出生，壮族，户籍所在地广西上思县，现在广西新康监狱服刑。 委托代理人陈吉指，女，1968年10月7日出生，壮族，户籍所在地广西上思县，现住广西钦州市灵山县。系零赞模之妻。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）上思县人民政府。住所地：上思县思阳镇民政路。 法定代表人覃森，县长。 委托代理人何其贤，上思县司法局工作人员。 委托代理人黄元芝，上思县司法局工作人员。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）上思县自然资源局。住所地：上思县思阳镇中华路。 法定代表人周景光，局长。 一审第三人上思县公安局。住所地：上思县思阳镇团结西路**。 法定代表人庞赋光，局长。 再审申请人零赞模因与被申请人上思县人民政府（以下简称上思县政府）、上思县自然资源局（原上思县国土资源局）责令交还国有土地使用权一案，不服防城港市中级人民法院（2018）桂06行终18号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 上思县人民法院一审查明：2006年11月13日，根据零赞模提交的申请书、《土地转让协议书》等土地登记材料，经原上思县国土资源局（以下简称原上思县国土局）调查、会审后报上思县政府审批后，上思县政府作为颁证机关、原上思县国土局作为登记机关向零赞模颁发上国（2006）第12-1-6690号《国有土地使用证》（以下简称6690号土地证）。2009年9月1日，上思县政府作出上政裁〔2009〕41号《关于注销上国（2006）第12-1-6690号〈国有土地使用证〉的决定》（以下简称41号决定），以6690号土地证颁证时未经公告违反《土地登记办法》第二十三条规定为由，注销6690号土地证。2010年3月30日，上思县政府复查后认定41号决定认定事实不清，证据不足，决定予以撤销。2016年，上思县人民检察院根据有关单位和个人的举报，对上思县公安局原干警零赞模的6690号土地证的取得过程进行调查，认定，在上思县公安局没有同意转让宗地给零赞模户、也没有收取零赞模土地转让款的情况下，零赞模利用工作之便，虚构事实，采取欺骗手段取得国有土地使用权证，造成国有资产的流失，并发出上检建议〔2016〕10号《上思县人民检察院检察建议书》，建议原上思县国土局对零赞模的6690号土地证的登记材料全面认真审查、依法重新作出处理决定。原上思县国土局收到该检察建议后，对零赞模的6690号土地证进行立案审查，于2017年1月11日作出上国土资决字〔2017〕1号《责令交还国有土地使用权决定书》（以下简称1号决定）,该决定认定，经上思县人民检察院查明，零赞模户在申请办理位于上思县××环城路东路××号土地证过程中，提供虚假的登记材料，造成登记错误，根据《广西壮族自治区土地登记办法》第五十五条规定，原上思县国土局依法注销上述宗地的土地登记，责令零赞模户交还上述国有土地使用权证，并要求零赞模户收到该决定书之日起30日内，将上述宗地的土地证书交回原上思县国土局注销，逾期不交的，将依法报请上思县政府批准予以公告注销。零赞模不服该决定，向上思县政府申请复议。上思县政府于2017年3月17日作出上政复决〔2017〕4号《行政复议决定书》（以下简称4号复议决定），维持1号决定。 另查明：零赞模提交的土地登记材料中，零赞模与上思县公安局签订的《土地转让协议书》落款日期为2001年6月13日，但盖的公章为上思县公安局于2002年10月27日开始使用的新公章，刻制时间为2002年10月23日，私章为颜顺祺局长的私章，颜顺祺是2003年6月25日上思县人大常委会下达上人常发〔2003〕5号文件任命为上思县公安局局长的。 上思县人民法院一审认为：一、零赞模户在申请办理6690号土地证过程中，提供虚假的登记材料，造成登记错误，1号决定对此认定事实清楚，证据充分。零赞模提交的《土地转让协议书》落款时间为2001年6月13日，时间在上思县公安局新公章使用之前，也在颜顺祺局长被任命上思县公安局局长之前，上思县公安局新公章、颜顺祺局长私章的使用时间与该协议书的落款时间明显不对应，《土地转让协议书》不真实、不合法。零赞模主张2004年上思县公安局的局党委会会议上讨论通过同意将涉案土地转让给零赞模，并套用2001年的协议书以及转让价格，但未能提供该次会议记录，没有证据支持该主张。一审法院经向上思县公安局调取有关2004年上思县公安局会议记录本，上思县公安局提供了关于调取证据函的情况说明，说明2004年会议记录中没有记载同意将涉案土地转让给零赞模的内容，证实没有零赞模所称的同意转让涉案土地的会议记录存在，零赞模的主张没有证据支持，不予支持。二、零赞模没有向转让方上思县公安局缴纳相应土地转让费，对此零赞模也予以认可。三、6690号土地证颁发前未进行公告，颁证程序不合法，应予撤销。四、根据《广西壮族自治区土地登记办法》第五十条、第五十五条规定，原上思县国土局作为土地行政主管部门，系6690号土地证的登记机关，有职权作出1号决定。原上思县国土局收到上思县人民检察院的检察建议后，根据检察院查明的事实、依据进行立案登记，对6690号土地证进行充分调查后作出1号决定，适用法律正确、程序合法。五、上思县政府作出4号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回零赞模的诉讼请求。 防城港市中级人民法院二审查明的事实与一审查明事实一致。 防城港市中级人民法院二审认为：关于原上思县国土局作出1号决定的行政行为是否有事实和法律依据的问题。首先，1号决定其本质系原上思县国土局对6690号土地证的注销行为的前置通知行为及上思县政府作出的相应复议行为，对上述行为的合法性进行审查，需要查清该责令交还的6690号土地证项下土地在进行土地使用权登记时，相关登记申请材料是否符合“内容一致”原则，登记、颁证机关是否尽到了审慎审查的义务。其次，关于上思县公安局与零赞模之间是否存在真实的土地使用权交易行为的问题。其一，零赞模对该问题提起多项调取证据申请，其中最主要的是2004年上思县公安局会议记录本，经一审法院函询，上思县公安局提供了关于调取证据函的情况说明，说明2004年会议记录中没有记载同意将涉案土地转让给零赞模的内容，证实零赞模主张同意转让涉案土地的会议记录并不存在。经调查核实，2004年上思县公安局会议记录本中确实不存在相应内容。其二，零赞模自认没有向上思县公安局缴纳相应的土地转让费。且涉案土地属国有土地，如需转让使用权应经地价评估，但本案缺乏相关证据印证。其三，即便上思县公安局与零赞模完成了土地使用权的转让，但确实存在“零赞模提交的登记材料《土地转让协议书》的落款时间为2001年6月13日，时间在上思县公安局新公章使用之前，也在颜顺祺局长被任命上思县公安局局长之前，上思县公安局新公章、颜顺祺局长的私章的使用时间与该协议书的落款时间明显不对应”这一事实，《土地转让协议》本身不真实、不合法，零赞模所谓“按会议决议，转让给上诉人的宅基地价格按2001年价格，可以套用2001年协议书版本和程序办理相关手续”这一理由即便成立，亦恰好证明了该《土地转让协议》是蓄意套用2001年土地价格而倒签日期，亦是违法的。其四，6690号土地证颁发前未进行公告，程序违法，原上思县国土局根据依法纠错原则，自行对程序违法的土地证予以注销，并无不当。 关于原上思县国土局作出1号决定的职权问题。《土地登记办法》第五十八条规定，国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。1号决定实际上是针对6690号土地证的注销手续的责令交还注销告知行为，逾期不交的，该局依法报请上思县政府批准予以公告注销，其主文符合《土地登记办法》的规定。 关于一审审理程序是否合法的问题。关于行政机关负责人出庭应诉的问题，一审法院依法向行政机关送达了《行政机关负责人出庭应诉通知书》，行政机关负责人因公不能到庭，办理了委托出庭手续并委托相应的工作人员出庭应诉，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款的规定。关于一审法院未传唤证人出庭质证、未依申请调取证据的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，当事人申请调取证据及证人出庭作证的，人民法院有审核、批准的职权，一审法院认定零赞模申请调取的证据及申请出庭的证人与本案事实认定并无必然关联，多次书面答复零赞模不予调取，符合法定程序。经审查，上述不予调取的证据、证人并不能证明涉案土地登记行为的合法性，故一审法院不予调取上述证据、证人，审判程序并不违法。零赞模第二项上诉请求“依法依职权调取上思县公安局2003年6月至2005年3月党委（局务）会议记录作为案件判案主要依据”，系针对案件定案证据的调取申请，而不是正式的上诉请求，且如前述，该会议记录与本案案件事实无直接关联，故不予调取。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二款第一项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。 零赞模申请再审称：一、原审判决认定事实不清。1.原上思县国土局未经调查取证直接引用上思县人民检察院的调查结论，而上思县人民检察院的调查结论仅根据上思县公安局的反映作出，缺乏事实依据。2.《土地转让协议书》落款日期为2001年6月13日，盖的公章为上思县公安局2002年10月27日启用的新公章，私章为颜顺祺局长的法人章，而颜顺祺是2003年6月25日才被任命，这是客观事实。但这一事实不能证实《土地转让协议书》属于虚假材料。《土地转让协议书》实际办理时间为2005年，当时领导会议同意套用2001年协议书版本和价格，但盖章时当然只能使用2005年时有效使用的公章及时任局长私章。3.上思县公安局不会主动提交对自己不利的会议记录。原审法院未经查实，仅凭上思县公安局的情况说明就认定2004年会议记录中没有同意转让涉案土地的内容，依据不足。二、被诉行政行为程序违法。零赞模的土地使用权由上思县政府审批，原上思县国土局无权收回，1号决定超越职权。三、原审程序违法。1.上思县公安局有无局务会讨论通过的会议记录，是本案关键事实，相关材料由上思县公安局存档，零赞模申请调取，法院应当依法调取。一、二审法院未予调取，剥夺当事人的诉讼权利。2.零赞模2004年已被抽调去协助政府木材和甘蔗检站工作，不在上思县公安局办公室工作，不存在偷盖单位公章和局长私章的可能。零赞模申请调取被抽调工作的文件，原审法院未予以调取是错误的。3.上思县公安局干警黄学军是涉案土地和黄朝康等人土地证的经办人，应当出庭作证、接受质证，零赞模申请其出庭作证，而原审法院不予准许，程序违法。综上，请求撤销一、二审判决，改判撤销4号复议决定和1号决定。 上思县政府答辩称：在上思县公安局没有同意转让涉案土地给零赞模，也没有收取零赞模土地转让款的情况下，零赞模利用其当时担任上思县公安局办公室主任职务上的便利，虚构事实，采取欺骗手段取得涉案国有土地使用权并获颁6690号土地证，土地权属来源不合法。上述事实有上思县人民检察院的检察建议书、6690号土地证档案、《土地转让协议书》、颜顺祺局长任命文件等证据证实。原上思县国土局作出1号决定责令零赞模交还涉案国有土地使用权，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，4号复议决定予以维持正确，且复议程序合法。一、二审判决驳回零赞模的诉讼请求正确。零赞模的再审申请理由不能成立，请求驳回其再审申请。 上思县自然资源局、上思县公安局未提交书面意见。 本院认为，2006年颁发6690号土地证时有效的《国家土地管理局土地登记规则》第五十四条规定，县级以上人民政府依法收回国有土地使用权的，土地管理部门在收回土地使用权的同时，办理国有土地使用权注销登记，注销土地证书。2008年2月1日起实施的《土地登记办法》第五十八条第一款规定，国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。《广西壮族自治区土地登记办法》第五十五条规定，申请人提交虚假的申请登记材料，造成登记错误，给有关土地权利人造成损失的，申请人应当承担相应的法律责任，土地登记机关根据查清的事实依法注销土地登记，并由土地行政主管部门处以1000元以上1万元以下的罚款。第五十条规定，依法收回土地使用权的土地登记机关根据收回土地使用权的决定注销土地使用权登记。土地使用权人应当自收到收回土地使用权决定书之日起30日内，将土地证书交回土地登记机关注销，逾期不交回的，土地登记机关公告注销。本案中，原上思县国土局作为国土资源行政主管部门，发现6690号土地证登记错误，可以依照前述规定经报请上思县政府批准责令交还国有土地使用权。零赞模主张原上思县国土局超越职权的理由不成立，本院不予支持。零赞模申请6690号土地证登记，所提交的《土地转让协议书》不具有真实性、合法性，土地权属来源不合法。具体而言，《土地转让协议书》落款时间为2001年6月13日，但加盖的上思县公安局公章却是2002年10月23日才刻制、2002年10月27日才启用的新公章，加盖的上思县公安局局长私章却是2003年6月25日才任命的颜顺祺局长私章，不符合常理。而且，上思县公安局不认可将涉案土地转让给零赞模的事实。零赞模主张2004年上思县公安局的局党委会会议上讨论通过同意将涉案土地转让给其，并套用2001年协议及转让价格，但未能提供该次会议记录，且经一审法院调查，上思县公安局出具了无此会议内容的情况说明，又经二审法院进一步核实，2004年上思县公安局会议记录本中确实不存在同意将涉案土地转让给零赞模的内容。无论零赞模是倒签《土地转让协议书》或者是伪造《土地转让协议书》，均不合法，不能作为权属来源的依据。另经核实，6690号土地证档案中，缺乏依法经过国有土地价格评估的证据材料佐证，零赞模也没有依法缴纳土地转让费。因此，在《土地转让协议书》不真实不合法、没有价格评估资料、没有支付土地转让费的情况下，6690号土地证权属来源不合法，原上思县国土局作出1号决定责令零赞模依法交还涉案国有土地使用权具有事实和法律依据，上思县政府作出4号复议决定予以维持并无不当。 关于一、二审程序是否合法的问题。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条规定，有下列情形之一的，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据：（一）涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的；（二）涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的。第二十三条第一款规定，原告或者第三人不能自行收集，但能够提供确切线索的，可以申请人民法院调取下列证据材料：（一）由国家有关部门保存而须由人民法院调取的证据材料；（二）涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据材料；（三）确因客观原因不能自行收集的其他证据材料。本案中，零赞模申请调取2004年上思县公安局的党委会会议记录，原审法院已予以调取并核实没有将涉案土地转让给零赞模的内容。零赞模申请调取其2004年被抽调的相关证据和申请出庭的相关证人与本案事实认定并无必然关联，一、二审法院不予调取并无不当。零赞模主张原审法院程序违法的理由不成立，本院不予支持。 综上，零赞模的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回零赞模的再审申请。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陈 惠 二〇一九年八月三十日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青