江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣行终250号上诉人（原审原告）申鼎清，男，1963年12月13日生，汉族，赣州市南康区人，住江西省南康市。被上诉人（原审被告）赣州市人民政府。法定代表人曾文明，该市市长。委托代理人王建亮，市法制办工作人员。被上诉人（原审被告）赣州市自然资源局（原赣州市国土资源局）。法定代表人邓海鹰，局长。委托代理人利幸卿，该局工作人员。委托代理人梁秀山，江西一泓律师事务所律师。被上诉人（原审被告）赣州经济技术开发区管理委员会。法定代表人陈水连，管委会主任。被上诉人（原审被告）赣州蓉江新区潭口镇人民政府。法定代表人彭长平，该镇镇长。委托代理人郭涛，江西南芳律师事务所律师。上诉人申鼎清因其诉赣州市自然资源局、赣州经济技术开发区管理委员会（以下简称赣州开发区管理委员会）、赣州蓉江新区潭口镇人民政府（以下简称潭口镇人民政府）不履行法定职责及赣州市人民政府行政复议一案，不服赣州市中级人民法院（2018）赣07行初239号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。赣州市人民政府于2018年9月29日作出赣市府复字[2018]102号行政复议决定书，决定驳回申请人申鼎清的行政复议申请。申鼎清向赣州市中级人民法院起诉诉称:1、请求法院确认赣州市人民政府2018年9月29日作出的赣市府复字[2018]102号行政复议决定书无效；2、请求法院依法判决被告赣州市人民政府以及被告赣州市国土资源局、贛州开发区管理委员会和潭口镇人民政府履行协议约定的免费办好建房手续的法定职责。事实和理由：根据2014年11月26日赣州市国土资源局开发区分局复函，要求原告提供土地权属来源证明（详见2014年11月26日赣州市国土资源局开发区分局复函）。原告向赣州市国土资源局申请该土地的划拨决定书未获得（详见赣市国土开划字[2011]62号划拨决定书)，被告赣州市国土资源局未履行信息公开法定职责，致使原告无法提供不动产登记所需材料，土地划拨决定书是由贛州市国土资源局制作，赣州市人民政府批准，该不动产登记材料除非政府相关部门提供，原告除了依信息公开的途径获取外，没有其他途径可以得到该份材料，赣州市国土资源局2016年6月20日向原告出具的答复函称已履行其法定职责的理由不能成立。办理不动产登记的材料主要就是土地权属来源证明，该材料只能由国土部门制作，赣州市国土资源局拒绝提供真实的划拨决定书，原告无能力提供办证所需材料。可见，并不能免除行政不作为的法定职责。被告称履行行政协议的约定不属于行政复议的受案范围毫无法律依据，原未修改行政诉讼法时，履行协议要进入行政诉讼程序行政复议前置程序（详见（2012)赣中行初字第4号行政判决书）。可见，拆迁协议争议属于行政复议的受案范围，正如被告所述，行政复议法并未修改，拆迁协议既可申请行政复议也可以直接向人民法院起诉，要求履行协议约定。根据《土地管理法》的规定，赣州市人民政府是土地征收的主体，也是履行协议的主体，赣州开发区管委会和潭口镇人民政府只是具体实施单位(蓉江新区管委会至今未被国家的法律、法规认可)。赣州开发区管委会和潭口镇人民政府可以实施征地和签订协议，就应当承担其履行协议的职责，为原告办理好建房手续。退一步讲，赣州开发区管委会和潭口镇人民政府即使不是不动产登记部门，但相关建房手续应当提供给原告办理。原审法院认为，本案的审查对象，就是被告赣州市人民政府作出行政复议决定的行政行为的合法性。鉴于原告的第二项诉讼请求与行政复议决定存在关联性，经法庭释明，原告明确后的诉讼请求就是要求被告按照协议免费办理土地使用证和房屋所有权。原告认为被告赣州市自然资源局行政不作为，被告赣州市人民政府经复议审查不予支持；被告赣州市人民政府认为根据行政职责划分，被告赣州开发区管理委员会、潭口镇人民政府均不是不动产登记机构，没有法定职责，对原告要求被告赣州开发区管理委员会、潭口镇人民政府履行法定职责的复议请求也不予支持。被告赣州市人民政府经行政复议驳回原告复议申请的决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告申鼎清的诉讼请求。案件受理费50元，由原告申鼎清承担。申鼎清不服，提出上诉，请求：1、撤销赣州市中级人民法院（2018）赣07行初239号行政判决书；2、确认赣州市人民政府2018年9月29日作出的赣市府复字（2018）102号行政复议决定书无效；3、判决被上诉人赣州市人民政府、赣州市国土资源局、赣州开发区管理委员会、赣州市蓉江新区管委会和潭口镇人民政府履行协议约定的免费办好建房手续的法定职责。上诉人向赣州市国土资源局申请该土地的划拨决定书未获得，被上诉人赣州市国土资源局未履行信息公开法定职责，致使上诉人无法提供不动产登记所需材料。潭口镇政府只提供了建房许可证，规划许可证和土地权属来源证明都没有提供给上诉人。赣州经开区和蓉江新区都是赣州市人民政府的派出机构，不是一级政府，赣州市政府才是履行协议主体。赣州市人民政府称履行行政协议的约定不属于行政复议的受案范围毫无法律依据，原未修改行政诉讼法时，履行协议要进入行政诉讼程序行政复议前置程序。可见，拆迁协议争议属于行政复议的受案范围。赣州市人民政府答辩称：1、答辩人作出的赣市府复字（2018）102号行政复议决定事实清楚，证据确凿。赣州市国土资源局已经履行了告知义务，不存在行政不作为，依法应当驳回上诉人复议请求。上诉人向赣州市国土资源局开发区分局申请办理不动产登记时，开发区分局于2016年6月6日向上诉人提供了办理不动产登记所需的材料清单，告知了上诉人各种材料所对应的部门，赣州市国土资源局亦于2016年6月20日向上诉人作出《答复函》，告知了上诉人办证所需材料。因此，赣州市国土资源局已经履行了告知义务。对征地拆迁协议履行问题不属于行政复议受案范围。依法应当驳回上诉人复议请求。涉案协议书并未被依法撤销或确认无效，不存在需要该府确认其有效性的问题。申请人提出的“确认潭口镇人民政府签订的《房屋拆迁返迁地安置协议书》的有效性”的复议请求本府不予审查。2、答辩人作出的赣市府复字（2018）102号行政复议决定程序合法。3、上诉人在二审阶段增加被上诉人缺乏法律依据。上诉人在复议阶段和一审阶段均拒绝增加赣州市蓉江新区管委会为当事人。赣州市自然资源局答辩称：被答辩人要求答辩人履行其与潭口镇人民政府签订的《房屋拆迁返迁地安置协议书》，“履行协议约定的免费办好建房手续”的法定职责，该诉求于法无据。答辩人不属于合同的当事人，亦不是潭口镇人民政府的上一级人民政府，被答辩人要求答辩人履行该协议的相关约定，没有任何事实和法律依据。赣州蓉江新区潭口镇人民政府答辩称：1、一审法院判决认定事实清楚，适用法律准确，应依法予以维持。2、上诉人在上诉人请求中增加赣州蓉江新区管委会作为被上诉人的行为于法无据，属于滥用诉权的行为。3、赣州市人民政府作出的赣市府复字（2018）102号行政复议决定书事实清楚，适用法律准确，应依法予以维持。4、答辩人已经按照《房屋拆迁返迁地安置协议书》的约定办理好建房手续，上诉人诉请要求答辩人为其办理建房手续没有事实依据。5、上诉人要求为其房屋办理不动产登记的诉请因答辩人不具有该项行政职权，因此，上诉人起诉错误。双方当事人在一审期间向一审法院提交的证据材料连同一审庭审笔录一起随案卷移送本院，经本院审查核实，对其证据效力予以确认。本院查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，本案争议的焦点是赣州市自然资源局、赣州经济技术开发区管理委员会、赣州蓉江新区潭口镇人民政府是否履行了法定职责和赣州市人民政府作出的行政复议决定是否合法。本案中上诉人申鼎清在一审庭审中明确其诉讼请求中的建房手续是要求赣州市自然资源局、赣州经济技术开发区管理委员会、赣州蓉江新区潭口镇人民政府履行免费为其办理土地使用证和房屋所有权证的法定职责。赣州市国土资源局开发区分局于2016年6月6日向上诉人提供了办理不动产登记所需的材料清单，告知了上诉人各种材料所对应的部门。赣州市国土资源局于2016年6月20日向上诉人作出《答复函》，告知了上诉人办证所需材料，赣州市自然资源局不存在行政不作为。赣州经济技术开发区管理委员会、赣州蓉江新区潭口镇人民政府均没有办理不动产登记的法定职责。复议机关赣州市人民政府作出的行政复议决定，程序合法，结果正确。上诉人的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人申鼎清负担。本判决为终审判决。审判长 葛 伟审判员 王丽君审判员 林贤瑛二〇一九年八月八日书记员 张建平