江西省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）赣行终455号 上诉人（原审原告）赣江南昌市江边站港区整治开发工程办公室，住所地南昌市青云谱区沿江南路******，组织机构代码57613851-2。 法定代表人罗英湘，该单位董事长。 上诉人（原审原告）罗晓帆，女，1957年4月8日生，汉族，住南昌市西湖区。 上诉人（原审原告）罗远帆，女，1954年9月30日生，汉族，住南昌市西湖区。 上诉人（原审原告）陈云钦，男，1954年9月23日生，汉族，住南昌市红谷滩新区。 上诉人（原审原告）张志华，女，1936年11月14日生，汉族，住南昌市西湖区。 上诉人（原审原告）罗远山，男，1961年7月30日生，汉族，住南昌市东湖区。 上述上诉人的共同委托代理人廖志青，江西人民律师事务所律师。 上诉人（原审被告）南昌市人民政府，住所地南，住所地南昌市红谷滩新区新府路**v> 法定代表人刘建洋，该市市长。 委托代理人黄小兰，南昌市人民政府法制办公室复议应诉处工作人员。 委托代理人董峰，江西豫章律师事务所律师。 上诉人（原审被告）南昌市自然资源局（原南昌市国土资源局），住所地南昌市，住所地南昌市红谷滩会展路**红谷大厦**11&mdash机构代码01451083—7。 法定代表人陶志，该局局长。 委托代理人吉伟伟，该局副局长。 委托代理人陈建中，江西策源律师事务所律师。 原审原告南昌市国有资产监督管理委员会（南昌市房屋改造开发公司的主管单位）。 法定代表人詹水发，该委主任。 委托代理人茅明，南昌市房屋改造开发公司留守处工作人员。 原审原告南昌市港航管理处（原南昌市港务管理处）。 法定代表人杨庆，该处处长。 原审第三人江西省博泰房地产开发有限公司，住所地南昌市井冈，住所地南昌市井冈山大道**551643—7。 法定代表人李白玮，该公司董事长。 委托代理人朱启谋，江西东鸿律师事务所律师。 原审第三人南昌水利投资发展有限公司，住所地南昌市红谷滩新，住所地南昌市红谷滩新区庐山南大道****0139—9。 法定代表人陈洪海，该公司董事长。 上诉人赣江南昌市江边站港区整治开发工程办公室、罗晓帆、罗远帆、陈云钦、张志华、罗远山、南昌市人民政府、南昌市自然资源局因赣江南昌市江边站港区整治工程办公室(以下简称后开发办)、罗晓帆、罗远帆、陈云钦、张志华、罗远山诉南昌市人民政府、南昌市自然资源局土地行政登记、出让及行政赔偿一案，不服（2015）洪行初字第89号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开对本案进行了审理，现已审理审结。 原审认定，1992年，省决策委报请江西省经济体制改革委员会同意，成立该委下属独立核算、自主经营、自负盈亏的经济实体江西汇智土木工程设计所（以下简称原汇智所）。同年该所在江西省工商行政管理局注册，取得了企业法人营业执照，罗英湘为法定代表人，罗英湘、罗远帆及陈云钦为共同出资人，企业性质为集体企业。1996年，该所变更为股份合作制，法人代表及出资人均未变。1999年，江西汇智土木工程设计所股东变为罗英湘、罗远帆、陈云钦及罗晓帆，法定代表人变为罗晓帆。2004年12月21日，该所因未参加年检而被吊销。2011年该所重新登记成立（以下简称新汇智所）。 江边站最初由罗英湘提出开发建设，并由原汇智所开展了前期的专家论证、可行性评估以及其他开发建设的前期报审准备工作。省决策委在办理工程审批手续过程中，省水利厅、市建委、市交通局等部门提出可联合实施开发，以便顺利推动工程项目建设。1993年12月，经共同协商，省决策委（原汇智所代表）、江西河道湖泊管理局、市建委（南昌市房屋改造开发公司代表）、市交通局（南昌市港务管理处代表）等四家共同签订了《联合整治开发南昌市赣江江边站河段所得土地使用权的分配比例协议书》，协议明确所开发的土地使用权分配比例分别为33%、30%、20%、17%。1994年1月，该工程获省水利厅审查同意，4月获省计委立项批复。同年5月，四家单位为加强对工程项目的组织协调，联合成立赣江南昌市江边站港区整治工程领导小组，罗英湘作为工程项目负责人，被省决策委任命为该领导小组常务副组长，并决定成立前开发办（赣江南昌市江边站港区整治工程办公室），罗英湘任主任、罗远帆任出纳。当时，国家为促进经济发展，鼓励企事业单位、各类团体和个人经商办企业，但前开发办由于种种原因，没有办理工商注册登记，只雕刻了“赣江南昌市江边站港区整治开发工程办公室”的印章。前开发办实际由汇智所进行各项日常工作的具体操作，另三家合作方主要协助处理各项报审手续。前开发办于1994年8月取得市建委颁发的《建设用地规划许可证》，并在1995年报市政府批准，获得建设用地审批手续，在市土地局洪国土用字（95）第92号批复中明确“按规划要求填沙造地386亩，其中，无偿归还新港区30亩，城市规划道路用地21亩，你办实际拥有造地面积336亩”。1997年，前开发办缴纳了土地出让金601万元，取得了该336亩土地的使用权。 前开发办采取边预售转让土地、边办理工程相关审批手续的方式，进行该工程的实际运作。从1994年1月工程启动至同年12月，填沙造地工程已完成总量的80%。至1997年，前开发办通过预售或销售转让土地使用权取得收入等形式（预售土地平均每亩18.45万元，转让土地平均每亩30万元），共转让土地给24家单位，面积约267亩，收入共计6374.37万元人民币。1998年6月，罗英湘私自在工商部门注册了与前开发办同名的股份制企业后开发办，并开始以该企业的名义继续进行前开发办所经营的该整治工程项目。期间，该336亩土地中的大部分被分批转让，南昌市国土资源局为各受让人办理了土地使用权证，尚剩余64.81亩土地未转让。 后由于该项目开发过程中，出现利益分配矛盾以及罗英湘、罗远帆涉及刑案被处以刑罚后，前开发办作为临时机构解散。后开发办的企业执照、印章及财产等被办案部门扣押，该企业因未按法律规定年检，被吊销营业执照。2009年年底，省公安厅将扣押的物品归还给原告。2011年6月21日，南昌市工商行政管理局向后开发办重新核发了企业法人营业执照。 2010年1月，罗英湘、罗远山以后开发办名义向南昌市国土资源局提交报告，请求为涉案64.81亩土地办理土地使用权证。因南昌市国土资源局未能为后开发办办证，后开发办向南昌市人民政府申请行政复议，在该复议程序中，南昌市国土资源局答辩称其并非不为后开发办办证，而是要求后开发办补齐办理土地证所需要的材料：（一）92号文批复的336亩土地使用权的宗地图及宗地界址坐标；（二）已转让260余亩土地的宗地图及宗地界址坐标；（三）剩余70亩土地的宗地图及宗地界址坐标；（四）转让土地应缴纳的完税凭证。原告告知南昌市国土资源局，宗地图难以找到，因资料不齐全，办证之事一直未能进行。为确定宗地界址及坐标，后开发办于2011年3月3日委托南昌市土地测绘工程公司进行了测绘，确定了宗地的四至及坐标。后南昌市国土资源局于2011年4月19日向后开发办等方发出《约定指界通知书》，通知其在2011年4月26日下午3点到现场勘定划界。后各方勘界完成后，南昌市国土资源局在继续办理土地证过程中查询电脑档案时发现，涉案土地中的40.6亩已于2010年4月27日被第三人江西省博泰房地产开发有限公司以18797.8万元（单价463万元/亩）竞得，27.231亩土地于2010年12月31日被第三人南昌水利投资发展有限公司以16338.6万元（单价600万元/亩）竞得，剩余土地已由市政修建了市政道路和绿化带。 后开发办的罗英湘、罗远山等人与南昌市国土资源局协商办理土地使用权证未果后，一直通过信访、效能投诉、行政复议等渠道向市效能办、市政府、省政府和中央巡视组等部门反映情况，主张权益。2014年1月3日，南昌市国土资源局以洪国土资文［2014］3号文的形式，向南昌市人民政府就该土地使用权信访事项作书面请示，认为罗远山等人现以1998年私自注册的江边站整治办的名义来为其父（罗英湘）主张权益，要求办理剩余土地使用权登记不具备主体资格，应由省决策委等四家单位成立的前开发办主张或委托罗远山代为其父主张权利。鉴于汇智所代表省决策委参与了四家联合开发的江边站整治工程，因此，对剩余未出让的64.81亩土地使用权，享有按33%比例分配的土地权益。并建议南昌市人民政府牵头召集相关单位协商，争取达成一致补偿意见，如无法达成，建议罗远山等人通过司法途径由法院确定其主体资格和利益分成问题。后协商无果，后开发办遂向该院提起诉讼。 该院审理过程中，南昌市人民政府、南昌市国土资源局认为作为本案原告的后开发办不是本案适格的主体，赣江江边站港区整治开发工程由汇智所、江西省河道湖泊管理局、南昌市房屋改造开发公司、南昌市港务管理处等四家单位共同开发完成，应当由上述四家主张权利。经过审查，南昌市人民政府、南昌市国土资源局的异议理由成立，于是该院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条及参照《最高人民法院关于适用的解释》第七十四条的规定，依法追加原汇智所、江西省河道湖泊管理局、南昌市房屋改造开发公司、南昌市港务管理处等四家单位为本案原告参加诉讼。但原汇智所已经被吊销，加之罗英湘已去世，该院又追加了汇智所的股东（罗晓帆、罗远帆、陈云钦）以及罗英湘的权益继承人（张志华、罗晓帆、罗远帆、罗远山）参加诉讼。故该院最终将南昌市国有资产监督管理委员会（南昌市房屋改造开发公司的主管单位）、南昌市港航管理处、江西省河道湖泊管理局以及张志华、罗晓帆、罗远帆、罗远山、陈云钦追加为本案原告参加诉讼。 原审认为，本案的主要争议焦点在于：原告的起诉是否超过了法定期限；原告是否取得了涉案土地的使用权；被告的涉案土地转让行为是否合法；赔偿标准及权益承接主体问题。 关于原告起诉是否超过了法定期限的问题。本案中，原告等方一直通过与相关部门协商解决纠纷和信访、复议等途径主张自己的权利，故原告的起诉并未超过起诉期限。 关于原告是否取得涉案土地使用权的问题。土地使用权的取得与否不是以是否办证为标准，而是以是否得到了土地登记部门的登记或确认为标志。本案中，市国土部门一方面以政府行文方式确定了前开发办对涉案土地的使用权，洪国土用字（95）第92号批复即是对此进行了明确；另一方面，市国土部门以其行政行为方式确认了前开发办对涉案土地的使用权，即前开发办转让土地后，市国土部门对这些转让行为进行了确认，并为其他受让土地主体颁发了土地使用权证。另外，争议各方在本案诉讼之前均未就前开发办拥有土地使用权问题提出相反意见，南昌市国土资源局在行政复议期间并未就原告是否拥有土地使用权问题提出反对意见，当时双方争议的主要点在于后开发办是否符合办证条件。南昌市国土资源局在其向南昌市人民政府的书面报告中亦认可涉案土地应当由前开发办主张或委托罗远山代为其父主张权利。加之前开发办也为相关土地交了土地出让金，故本案中前开发办已取得了涉案土地的使用权。 关于被告对涉案土地进行转让是否合法的问题。在前开发办对涉案土地拥有合法使用权的情况下，本案被告又一次对涉案土地的使用权进行出让，属不合法行为。但本案两个第三人是通过公开招拍挂的方式分别取得涉案土地的使用权，且一直占有使用，其善意取得的权益应受法律保护。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。故确认南昌市人民政府、南昌市国土资源局颁发的洪土国用登东（2010）第291号国有土地使用权证及洪土国用登东（2010）第1349号国有土地使用权证违法，但不撤销。 关于赔偿标准及权益承接主体的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项的规定，两被告应当赔偿原告的损失。因涉案土地已被出让，可以参照涉案宗地被出让时的购买价35163.4万元，由南昌市国土资源局、南昌市人民政府对前开发办的相关主体进行赔偿。各参与者所得金额为总金额35163.4万元×各参与者比例。相关利息按同期银行存款利息计算，从原告向南昌市国土资源局申请办证时的2010年1月起算。因原汇智所已经被吊销，新汇智所虽然与原汇智所同名，但新汇智所属于重新核准登记，二者在法律上没有直接联系，新汇智所亦出具书面材料，表示涉案诉讼纠纷与其无关，其既不参与也不承担义务或享有权益。故原汇智所应享有的33%的权益份额由其股东所享有。因股东之一罗英湘已经去世，其权益最终由张志华、罗晓帆、罗远帆、罗远山、陈云钦所共有。因南昌市房屋改造开发公司已改制，由其主管单位南昌市国有资产监督管理委员会继受其权益。原南昌市港务管理处的权益由南昌市港航管理处继受。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项之规定，经该院审委会讨论决定，判决如下：一、确认南昌市人民政府、南昌市国土资源局颁发的洪土国用登东（2010）第291号国有土地使用权证及洪土国用登东（2010）第1349号国有土地使用权证违法，但不撤销。二、由南昌市人民政府、南昌市国土资源局赔偿罗晓帆、罗远帆、陈云钦、张志华、罗远山人民币共计11603.922万元及同期银行存款利息；赔偿南昌市国有资产监督管理委员会人民币7032.68万元及同期银行存款利息；赔偿南昌市港航管理处人民币5977.778万元及同期银行存款利息。三、驳回原告的其他诉讼请求。 上诉人后开发办、罗晓帆、罗远帆、陈云钦、张志华、罗远山不服一审判决，其提起上诉的主要理由是：1.原审判决认定江西河道湖泊管理局、南昌市房屋改造开发公司、南昌市港务管理处等三家单位与原汇智所共同开发该工程与事实不符。赣江江边站填滩建港造地的可行性研究及工程设计由原汇智所完成，原汇智所是该项工程的唯一投资方，也是该项工程唯一建设单位和管理方，从未有过四家共同实施开发南昌江边站港区工程的协议和行为。1993年12月29日签订的所谓“四家分配协议”至今没有原件与之核对；退一步说，设若有该分配协议，也仅是分配的草议，并未实行，据此协议分配，完全违背了国有资产产权界定原则。对赣江江边站滩地的开发，是经过有关主管部门批准，并向市建委、市交通局、省水利厅报批并获准。所以，本案涉案土地的开发只是上诉人行为。2.原审判决按原汇智所股东33%的比例支付赔偿款及银行同期存款利息，未弥补上诉人的实际损失。南昌市东湖区人民法院的刑事判决书认定1998年前后开发办为同一主体，该院刑事判决书多次采用的大华审计报告，已认定上诉人开发办在1998年前后为同一主体。1999年7月27日，江西省工商局给省纪委举报中心的《关于赣江南昌市江边站港区整治开发工程办公室经济性质认定的说明》中第二条明确了开发办工商登记前后为同一主体，其内容与大华审计报告内容一致，相互印证。3.南昌市国土资源局自认上诉人开发办是诉争的两宗土地使用权人。2010年，上诉人按南昌市国土资源局回复的《行政复议答辩书》要求完善资料后，2014年，南昌市国土资源局向南昌市人民政府提交了《关于罗远山要求主张赣江南昌市江边站港区整治开发工程办公室开发剩余60多亩土地使用权信访事项的请示》（洪国土资文[2014]3号），可证实其知道自己出让诉争土地的行为侵犯了原告的合法权益，其对赔偿方案有过建议。综上所述，上诉人系本案涉案土地使用权人，两被上诉人违法出让涉案土地使用权，违背了依法行政原则，应依法赔偿给上诉人涉案土地出让款35136.4万元及支付涉案土地出让款按同期银行贷款利率的4倍计算利息。请求二审法院：1.撤销原审判决，依法改判两被上诉人向上诉人赔偿涉案土地出让款35136.4万元及支付涉案土地出让款按同期银行贷款利率的4倍计算利息；2.由对方上诉人承担本案的诉讼费用。 上诉人南昌市人民政府不服一审判决，其提起上诉的主要理由是：1.一审程序违法。本案提起诉讼的是2011年6月21日成立的后赣江南昌市江边站港区整治开发工程办公室，原审虽经审理并驳回了后开发办的起诉，但却在1994年5月成立的前开发办未提起诉讼的情况下，直接追加其四位股东，其中，将股东之一的江西汇智土木工程设计所的五个股东即罗晓帆、罗远帆、陈云钦、张志华、罗远山作为本案原告，违反了法律规定。本案中，开发办的历史沿革并不复杂，与开发办同名的实际为三个主体。第一个主体为前开发办（1994年4月经江西计委立项批复成立）。该开发办因种种原因未办理工商注册登记，但刻印了全称为“赣江南昌市江边站港区整治开发工程办公室”的印章，其股东分别为南昌市房屋改造开发公司、南昌市港务管理处、江西省河道湖泊管理局以及江西汇智土木工程设计所，且南昌市国土资源局作出的洪国土用字（95）第92号批复中针对的也是该主体，故该主体系本案诉争标的适格原告。第二个主体是罗英湘（现已故，时任前开发办主任，亦系汇智所的股东）私自于1998年6月在工商管理部门注册了与前开发办同名的股份制企业。后罗英湘及罗远帆因该开发办利益分配一事涉及刑事案件被处以刑罚，而该开发办也因未年检被工商部门吊销了营业执照。第三个主体为后开发办。2009年年底，江西省公安厅将扣押的物品还给了1998年成立的开发办。2011年6月21日，南昌市工商局向后开发办重新核发了企业法人营业执照。一审法院认为后开发办诉请要求享有涉案土地使用权收益缺乏法律依据并裁定驳回起诉，但却在前开发办无人起诉的情况下，直接追加前开发办所有股东作为原告参与后开发办提起的诉讼，明显违反人民法院“不告不理”的诉讼基本原则。不仅如此，一审法院认为汇智所在前开发办的权利义务由其股东即本案被上诉人中的五名自然人承继同样是错误的。汇智所虽被工商部门吊销营业执照，但其诉讼主体资格仍然存在，且诉讼权利义务系不可转让与他人的人身特定权利义务，故汇智所股东无法替代汇智所作为本案的主体参加诉讼。另根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，本案要求撤销颁发土地使用权的诉讼，属于复议前置行为，前开发办未先行提起行政复议的情况下，一审法院不得受理前开发办提起的诉讼。2.一审法院认定事实不清。前开发办因未依据当时的《中华人民共和国土地管理法》及《土地登记规则》的规定申请并办理国有土地使用权证，故而其实际并未取得案涉土地的使用权，案涉土地所有权及使用权仍属国家所有。虽然前开发办填沙造地的行为客观上增加了可建设的用地面积，但这仅仅是使“土地”的使用状态发生了变化，即从滩涂、水面，拟或变更后的可供建设的地面，其所有权均属国家。而土地使用权需按照相应的规定进行登记。本案中，南昌市国土资源局作出的洪国土用字（95）第92批复中虽明确1997年前开发办缴纳了土地出让金601万元，取得了336亩土地的使用权，但同样明确了前开发办仍需按照相应规则进行国有土地使用权的登记，而前开发办并未依据上述规定进行初始土地登记，原故而其未取得土地使用权。其请求撤销上诉人南昌市国土资源局颁发给两名第三人的国有土地使用证并主张相应损害赔偿的诉求没有任何事实和法律依据，依法应当予以驳回。请求二审法院依法撤销一审判决，依法驳回对方上诉人及其他原审原告的起诉。 上诉人南昌市自然资源局不服一审判决，其提起上诉的主要理由是：1.本案不属于人民法院受案范围。本案存在权属争议，本案的利害关系人前开发办与第三人博泰房地产开发公司、南昌水利投资发展有限公司都认为土地使用权属于自己，从而产生权属争议，需要对土地使用权进行确权。前开发办至今未向行政机关申请对本案土地使用权进行确权，前开发办直接向人民法院起诉依法无据。2.一审判决程序违法。一审法院在认定后开发办不具备原告主体资格的情况下，直接追加七个原告于法相悖。汇智所作为前开发办的股东之一，并未注销，其民事主体资格并未丧失，其享有诉讼权利参加诉讼,其诉讼权利不能转让给张志华、罗晓帆、罗远帆、罗远山、陈云钦。3.一审判决认定事实不清，证据不足。前开发办至今未取得本案国有土地使用权。上诉人未与前开发办签订土地出让合同，洪国用字（95）第92号批复是告知前开发办政府部门可以出让讼争土地使用权，但具体的如何出让还需依法依规办理相关手续，时至今日双方未办理过任何出让手续。前开发办未支付本案诉争土地使用权出让金。前开发办诉称的601万元所谓的出让金，其指向不明，实际上也不是出让金，而是造地收益金。前开发办转让部分土地并获得了审批的行为实际是违反了当时的法律、法规，前开发办不能因为原先的违法行为获利而以此为由主张土地使用权。2010年行政复议答复书没有肯定可以办理土地证，该行政复议是由后开发办申请的，且申请人也撤回了复议申请。前开发办至今未缴纳诉争土地使用权的有关税费。前开发办从未申请过土地使用权登记。尽管后开发办就诉争土地使用权申请过行政复议、信访，但其行为不能等同于申请土地使用权登记行为，也不能等同于前开发办的行为。依据我国相关法律、法规的规定，土地证是证明土地使用权的法律凭证，未登记办证之前，土地使用权仍属国家。4.上诉人将本案土地使用权出让给第三人江西省博泰房地产开发有限公司和南昌水利投资发展有限公司的行为合法。由于前开发办未取得本案诉争土地使用权，土地所有权和使用权均属国家。因此，上诉人依据现行法律、法规等相关规定对本案土地使用权进行出让合法。5.一审判决适用法律错误。由于上诉人将本案土地使用权出让给第三人江西省博泰房地产开发有限公司和南昌水利投资发展有限公司的行为是合法的且未侵害前开发办的任何财产权，因此，一审判决适用《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项的规定是错误的。6.本案已过诉讼时效。由于前发办于2017年3月之前从未主张过任何权利，因此，上诉人提起诉讼已超过诉讼时效。请求撤销原审判决，改判本上诉人不承担赔偿责任。 原审第三人江西省博泰房地产开发有限公司在二审询问谈话程序中答辩称：一、本公司取得涉案土地是合法的，土地使用权取得应合法有效。二、开发办诉讼请求非常不明确，土地管理中具有一系列行政行为，除了颁证以外，在颁证之前有招拍挂，还有土地出让合同，如果撤销土地使用权证书，成交确认书就无效，挂牌的行为也是无效的，土地出让合同还是有效的，需要通过第三人对合同行为提出有独立请求权的诉讼，才能解决一系列的土地问题。三、本案程序和主体存在问题。前后开发办不是同一主体，程序上不能通过追加的程序进入诉讼。开发办提到《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第七十三、第七十四条，应该看本案诉权有几个。如果是同一个诉权可以参加，不是同一个诉权就不能参加，因前后开发办不是同一个诉权，不能通过人民法院授予某一个不具备实体权利的主体进来参加诉讼。请求二审法院撤销原判，裁定驳回起诉。 原审第三人南昌水利投资发展有限公司二审期间未提交书面答辩意见。 原审原告南昌市国有资产监督管理委员会、南昌市港航管理处二审期间未提交书面答辩意见。 各方当事人向一审法院提交的书证等证据材料以及一庭审笔录均已随同案卷一并移送二审法院，经本院审查核实，对证据效力予以确认。 本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。 本院认为，本案系土地使用权出让、登记及行政赔偿纠纷，从原审原告的诉讼请求看，主要涉及南昌人民政府、南昌市自然资源局公开出让南昌市JDG0728和JDP1032两宗土地使用权并为第三人颁发上述两宗国有土地使用权证等土地出让、行政登记行为是否合法以及是否应当承担行政赔偿责任的问题。就本案而言，根据上诉人的上诉请求，主要围绕双方当事人提出的争议焦点审查原告资格是否适格、原审原告的起诉是否超过法定起诉期限、土地出让和土地登记行政行为是否合法、原审原告在涉案土地使用权中是否存在合法财产权益及损失问题、国家赔偿标准及赔偿金额确定等问题。 一、关于本案原告资格问题 行政诉讼中的原告资格，是指在行政诉讼中，公民、法人或者其他组织必须具备什么条件才可以以自己的名义提起诉讼。原告资格是对起诉人可以成为原告的限制。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼，有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼”。本案中，南昌市江边站整治开发工程最初由罗英湘提出开发建设，并由罗英湘担任负责人的原汇智所开展了一系列的前期论证及基建准备工作。后为顺利推进项目建设，罗英湘通过报请省决策委牵头江西河道湖泊管理局、南昌市房屋改造开发公司、南昌市港务管理处等另外三家单位与原汇智所共同实施开发该工程，四家单位为此签订了土地使用权利润分配协议。在开发过程中，原汇智所主要承担了工程实施、日常运营等主要工作，而另外三家单位则主要承担协调项目基建手续等工作。四家单位共同设立的前开发办，虽然未能进行工商登记，但其作为一个实体，对外以自己的名义签订合同，并对在开发过程中的经营投资享有利益和承担风险，因此，前开发办应属于其他组织性质。后开发办虽然与前开发办同名，并在事实上也承接、开展了前开发办后续对涉案土地的管控业务，但就其所登记股东实际为原汇智所主要股东，就其公司混合“人格”而言，股东的一致性或单位名称的相同，在法律上并不能认定为后开发办的行为即为原汇智所的行为，也不能认定后开发办的行为即为前开发办的行为。原审法院在本案作出的（2015）洪行初字第89-1号行政裁定已驳回后开发办的起诉，在行政判决中又将其列为原告，属于错列当事人，本院在此予以指正。综合上述查明事实，本案最初的适格原告应认定为前开发办。但因前开发办作为其他组织解散，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款的规定，有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。本案中，承受前开发办权利的应为原汇智所、江西河道湖泊管理局、南昌市房屋改造开发公司、南昌市港务管理处四家设立单位。由于原汇智所被吊销营业执照，其名称为后核准登记的新汇智所使用并登记。承受原汇智所财产权利主体应为该所的全体股东。而股东之一罗英湘又已死亡，因此，应将原汇智所的股东罗晓帆、罗远帆、陈云钦以及罗英湘的权益继承人张志华、罗远山确定为原汇智所财产权利承继主体。南昌市房屋改造开发公司已改制，由其主管单位南昌市国有资产监督管理委员会继受其权益。原南昌市港务管理处的权益由南昌市港航管理处继受。由于前开发办于1994年8月取得南昌市建设委员会颁发的《建设用地规划许可证》并在1995年报南昌市人民政府批准，获得建设用地审批手续，同时在原南昌市土地局洪国土用字（95）第92号批复中明确“按规划要求填沙造地386亩，其中，无偿归还新港区30亩，城市规划道路用地21亩，你办实际拥有造地面积336亩”。1997年，前开发办缴纳了土地出让金601万元。因此，前开发办与被诉行政行为具有法律上的利害关系，其权利继受人具有本案原告资格。原审法院变更或追加其权益继受人作为本案必要共同原告参加诉讼，并无不当。 二、关于本案原审原告起诉是否超过了法定期限的问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第二款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的被耽误的时间不计算在起诉期限内”。本案中，原审原告向原南昌市国土资源提交了《关于申请办理国有土地使用权证的报告》，2011年4月19日，南昌市国土资源局向原审原告发出约定指界通知书。2011年4月26日，原审原告在四至界定现场，才知道涉案土地已被出让，之后，一直通过与相关部门协商解决纠纷和信访、复议等途径主张自己的权利。对此，南昌市国土资源局2014年1月3日向南昌市人民政府提交的国地资文[2014]3号请示报告中也提出建议与罗远山协商，争取达成一致的补偿意见。后因协商不成，由于涉案行政机关承诺协调处理本案纠纷，基于对行政主体公信力的信赖，对原审原告而言具有可期待性，本案起诉期限的认定应归入上述法律关于“其他不属于当事人自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定之列。因此，原审原告于2015年7月1日向原审法院提起本案起诉，并未超过法律规定二年起诉期限。 三、关于原审原告是否取得涉案土地物权的问题。 《中华人民共和国物权法》第一百一十七条规定：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产依法享有占有、使用和收益的权利”。根据上述规定，用益物权人的基本权利包括占有、使用和收益的权利。占用的权利是对物的实际控制。用益物权作为以使用收益为目的的物权，自当以权利人对物的实际占有为必要。利用他人之物为使用收益，必然要对物予以实际支配。没有占有就不可能实现对物的直接利用、使用的权利。使用是依物的自然属性、法定用途或者约定的方式，对物进行实际上的利用。收益是通过对物的利用而获取经济上的收入或者其他利益。用益物权的设立目的是对物的使用和收益。用益物权作为物权体系的重要组成部分，既具备物权的一般特征，同时还具有自身的特性，除了以对物的实际占有为前提、以使用收益为目的以外，用益物权虽由所有权派生，以所有权为权源，并属于“他物权”、“定限物权”，但用益物权一经设立，便具有独立于所有权而存在的特性。所有权对物的支配力受到约束，对物占有、使用和收益的权能由用益物权人行使，所有权人不得干涉。所有权人不得随意收回其财产，不得妨碍用益物权人依法行使权利。用益物权具有对物的直接支配性和排他性，可以对抗所有权人的干涉。同时，用益物权的义务人包括任何第三人，用益物权可以对抗所有第三人的侵害，包括干预、占有和使用客体物等。因此，用益物权是一项独立的物权。用益物权一般以不动产为客体，用益物权多以不动产尤其是土地为使用收益的对象。本案中，赣江南昌市江边站港区整治开发工程项目于1994年4月21日经原江西省计划委员会立项批准并作出批复，前开发办自筹资金对位于赣江南侧，江西省人民医院下游的河滩进行了填沙造地，于1994年8月3日取得南昌市建设委员会颁发的《建设用地规划许可证》，并在1995年报南昌市人民政府批准，获得建设用地审批手续。1994年12月19日原南昌市土地管理局向南昌市人民政府提交的洪土字（94）19号《关于对赣江南昌市江边站港区整治开发工程办公室转让土地收取有关税费和办理用地手续的意见》称：“按照《南昌市城镇国有土地使用权出让和转让办法》第37条规定，其盈利部分的50%（即601万元）应作为土地出让金上交给市府财政。剩余的601万元则作为开发单位的实际盈利。经核实，实际盈利的将由省政府决策咨询委员会33%、省水利厅30%、市建委20%、市交通局17%四家分成。我局意见：一、市政府尚代收取的601万元土地出让金由开发办一次性交付后，由我局统一将所开发的336亩土地出让给开发办，并发给《国有土地使用证》。二、开发办在取得土地使用权后，方可将土地使用权转让给有关用地单位，转让土地时，应报我局审查，依法办理土地使用权变更手续。”在原南昌市土地管理局洪国土用字（95）第92号批复中明确“按规划要求填沙造地386亩，其中，无偿归还新港区30亩，城市规划道路用地21亩，你办实际拥有造地面积336亩，并将部分土地转让给一些单位或个人。经我局研究，并报市人民政府批准，同意将位于赣江南侧、江西医院下游的336号亩土地出让给你办开发江边小区使用。”1997年，前开发办缴纳了土地出让金601万元。上述事实证明，前开发办对上述土地已经实际行使和享有了占用、使用、收益的权利，且其按照批复要求交纳了土地出让金。因此，前开发办已经取得了涉案土地的用益物权。上诉人南昌市自然资源局以前开发办未取得国有土地使用证而否认其用益物权的上诉理由，不能成立。 四、关于上诉人南昌市人民政府、南昌市自然资源局对涉案土地作出出让、登记的行政行为是否合法的问题。 在前开发办对涉案土地拥有合法用益物权的情况下，本案上诉人南昌市人民政府在未依法定程序对其合法物权进行收回并予以补偿的情况下，直接将涉案土地的使用权进行出让并为第三人办理了土地登记，构成违法行政。但本案两第三人是通过公开招拍挂的方式分别取得涉案土地的使用权，且一直占有使用，其善意取得的权益应受法律保护。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。原审判决确认南昌市人民政府、南昌市国土资源局颁发的洪土国用登东（2010）第291号国有土地使用权证及洪土国用登东（2010）第1349号国有土地使用权证违法，但不予撤销，并无不当。 五、关于赔偿责任及赔偿金计算问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项的规定，行政机关在行使行政职权时，侵犯财产权，造成财产损害的，受害人有权获得国家赔偿。上诉人南昌市人民政府、南昌市自然资源局因违法行政行为，造成前开发办享有的用益物权灭失，应依法承担国家赔偿责任。上诉人罗晓帆、罗远帆、陈云钦、张志华、罗远山及原审原告南昌市国有资产监督管理委员会、南昌市港航管理处作为承继前开发办权利的受害人应当获得赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款，变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金”。本案中，因涉案土地已被出让拍卖，原审判决按照涉案宗地被出让时的拍卖成交出让价35163.4万元计算财产价值并支付利息（按同期银行存款利息计算），并无不当。上诉人张志华、罗晓帆、罗远帆、罗远山、陈云钦作为原汇智所的权利承继受害人，按照四方利润分配协议，只占33%份额，其要求按全部财产价值给予赔偿，于法无据。 综上所述，上诉人赣江南昌市江边站港区整治开发工程办公室、罗晓帆、罗远帆、陈云钦、张志华、罗远山、南昌市人民政府、南昌市自然资源局提出的上诉理由和请求，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人赣江南昌市江边站港区整治开发工程办公室、罗晓帆、罗远帆、陈云钦、张志华、罗远山共同负担25元。由上诉人南昌市人民政府、南昌市自然资源局共同负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长  葛 伟 审 判 员  林贤瑛 审 判 员  万 菁 二〇一九年八月二十九日 代书记员  涂雪儿 附：本判决所适用的法律条文 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 第四十八条第二款公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的被耽误的时间不计算在起诉期限内。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；…… 二、《中华人民共和国国家赔偿法》 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。 第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；…… 三、《中华人民共和国物权法》第一百一十七条用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。