福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽02行初49号 原告晋江市金井镇丙洲村第一村民小组。 负责人王和平，组长。 委托代理人李后兵，北京广衡律师事务所律师。 被告晋江市人民政府，住所地晋江市罗山街道世纪大道**。 法定代表人张文贤，市长。 委托代理人陈芳，晋江市人民政府工作人员。 委托代理人刘金区，福建晋贤律师事务所律师。 被告泉州市人民政府，，住所地泉州市丰泽区府东路市行政中心 法定代表人王永礼，市长。 委托代理人黎三保、高声远，泉州市人民政府工作人员。 原告晋江市金井镇丙洲村第一村民小组（下称丙洲村第一村民小组）诉被告晋江市人民政府（下称晋江市政府）土地权属争议决定及被告泉州市人民政府（下称泉州市政府）行政复议一案，本院于2019年4月9日立案受理后，向晋江市政府和泉州市政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并于2019年5月21日公开开庭审理了本案。原告丙洲村第一村民小组的小组长王和平、委托代理人李后兵，被告晋江市政府的委托代理人陈芳、刘金区，被告泉州市政府的委托代理人高声远到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告丙洲村第一村民小组诉称，2018年11月13日，丙洲村第一村民小组向晋江市政府提交土地权属争议处理申请书，请求确认锦兴（福建）化纤纺织实业有限公司（下称锦兴公司）厂区范围内298亩土地属于申请人集体所有。2018年12月12日，晋江市政府作出《土地权属争议案件不予受理决定书》，认为丙洲村第一村民小组申请的事项不属于土地权属争议案件受理范围，决定不予受理。原告丙洲村第一村民小组不服，向被告泉州市政府申请行政复议，被告泉州市政府于2019年1月24日作出泉政行复[2019]18号《行政复议决定书》，维持晋江市政府作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》。原告不服，提起本案诉讼，请求判令：1.撤销被告晋江市政府2018年12月12日作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》；2.责令晋江市政府依法受理原告提出的土地权属争议申请，并依法作出决定；3.撤销被告泉州市政府作出的泉政行复[2019]18号《行政复议决定书》；4.由二被告承担本案诉讼费用。原告于庭审前提出请求对《国土资源部办公厅关于对土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）（下称国土部办公厅[2007]60号复函）的合法性进行附带审查。原告认为,晋江市政府作出的不予受理决定、泉州市政府作出的复议决定，认定事实和适用法律均存在错误，具体理由：一、晋江市政府在行政复议的答辩及泉州市政府在行政复议决定已确认原告主张的土地权属争议存在。1.不予受理决定认定原告反映的部分土地在锦兴公司非法占地范围内，晋江市国土资源局对锦兴公司非法占地行为的处理属于土地违法案件，晋江市政府、泉州市政府据此认为原告提出的土地权属争议处理申请也属于调查处理土地违法案件，是偷换概念。2.晋江市政府、泉州市政府认为晋江市金井镇丙洲村（下称丙洲村）与晋江市英林镇加排盐场（下称加排盐场）的地理权属界线清楚的主要依据是丙洲村与加排盐场1989年3月15日签订的《境界与土地权属协议书》，明确了双方的土地境界和权属。而实际上丙洲村与加排盐场1989年3月15日签订的是《行政使用界线调绘记录表》，并非《境界与土地权属协议书》。2005年3月31日丙洲村委会在《晋江市土地权属界线协议书》上签字，确认了丙洲村与加排盐场的权属界线。但案涉土地是原告所有的集体土地，并非丙洲村所有的集体土地，丙洲村委会无权签订上述两个协议，且原告对上述两个协议不知情。原告与加排盐场之间一直存在土地权属争议。二、2005年4月19日，在晋江市金井镇人民政府见证下，由丙洲村委会、丙洲老人协会和锦兴公司签订协议书，丙洲村委会同意将部分土地给锦兴公司动用。锦兴公司作为企业只能通过招标、拍卖、挂牌等方式取得土地使用权，故该协议书属于明显违反法律规定的无效的协议，锦兴公司通过违法协议的方式取得土地，说明本案土地权属争议存在。三、被告混淆不动产登记与行政确权的概念，不动产登记，仅仅是权利归属的确认和记载，本身不直接设定物权，也不是行政确权，被告坚持不动产登记就是行政确权，适用法律错误。四、土地权属争议的实质是平等民事主体之间的权属纠纷，权属处理决定否定不动产权属证书登记的，不动产登记机构应当依法对不动产权属证书作出相应变更。 原告丙洲村第一村民小组提交如下证据：1.证明，证明第一村民小组共有116户，王和平是该小组组长；2.土地权属争议处理申请书、证据清单，证明原告有证据证明案涉土地权属存在争议，向晋江市政府提交申请；3.丙洲村民委员会出具的证明，证明丙洲村民委员会认可锦兴公司围墙内有原告200多亩土地；4.2005年4月19日丙洲村民委员会与锦兴公司在晋江市金井镇人民政府的见证下签订的协议书，证明锦兴公司违法方式取得原告主张所有权的土地；5.土地权属争议案件不予受理决定书，证明原告提出的土地权属争议存在；6.泉州市政府[2019]18号《行政复议决定书》、邮政快递信封、邮寄状态查询，证明2019年3月22日，泉州市政府作出案涉行政复议决定，原告代理人于2019年3月30日收到。 被告晋江市政府答辩称，其作出《土地权属争议案件不予受理决定书》事实认定清楚，证据充分、适用依据正确、程序合法。1.晋江市政府收到原告递交的《土地权属争议处理申请书》后，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第四条规定将原告的权属争议处理案件交由晋江市自然资源局调查。2.原告申请认定“争议权属土地”的内容是要求认定锦兴公司厂区范围内的土地属原告集体所有。经查询相关档案资料，2007年6月26日泉州市政府以泉政地[2007]617号文同意将原加排盐场的国有土地337.75亩，以国有土地使用权出让的方式提供给锦兴公司作为厂房及配套设施建设用地。2010年2月，锦兴公司在加排盐场非法占用33073平方米（49.61亩）土地建围墙。2011年12月28日，晋江市国土资源局以晋国土资监[2011]851号对其进行处罚，并于2012年9月29日，向晋江市人民法院申请强制执行。丙洲村委会与加排盐场于1989年3月15日签订《境界与土地权属界线协议书》，明确了双方的土地境界和权属，加排盐场的土地不属于丙洲村委会所有。2005年3月31日，丙洲村委会在晋江市土地权属界线协议书签字，确认丙洲村与加排盐场的权属界线。据此，原告要求处理的锦兴公司围墙内的土地，包含两部份，一部份是经过泉州市政府批准用地22.5165公顷，已经办理了土地权证书，证号为：晋国用（2009）第00846号；一部份属违法占地，已经作出了晋国土资监[2011]851号处罚决定。丙洲村与加排盐场权属界线，已经双方签订权属界线协议书，双方的权属是清楚的。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条、《福建省土地权属争议处理办法》第二条，以及国土部办公厅[2007]60号复函，原告申请事项不应作为权属争议案件予以受理。晋江市政府于2018年12月12日作出案涉《土地权属争议案件不予受理决定书》，并向原告进行了送达，符合法定程序。至于国土部办公厅[2007]60号复函，是依法作出的。 晋江市政府提交如下证据：1.土地权属争议处理申请书及相关证据和材料；2.关于补充相关材料的通知、EMS邮寄单、邮寄查询结果，3.补充材料，证据1-3证明原告向晋江市政府提交土地权属争议处理申请，晋江市自然资源局要求原告补充材料，原告补充提供具体位置及范围的相关材料；4.土地登记卡、《晋江市人民政府关于提供锦兴（福建）化纤纺织实业有限公司建设用地的通知》、《泉州市人民政府关于锦兴（福建）化纤纺织实业有限公司建设用地的批复》(泉政地[2017]617号)(下称泉政地[2017]617号批复)、《晋江市人民政府关于提供晋江市锦福化纤聚合有限公司建设用地的通知》、《泉州市人民政府关于晋江市锦福化纤聚合有限公司建设用地的批复》，证明经泉州市政府发文，将原属于加排盐场的22.5165公顷和22.5216公顷国有土地使用权以有偿出让方式提供给锦兴公司和晋江市锦福化纤聚合有限公司作为厂房及配套设施建设用地，并分别办理了土地登记；5.关于锦兴（福建）化纤纺织实业有限公司非法占地建厂房的行政处罚决定，证明锦兴公司未经批准，超越用地审批红线，占用加排盐场土地建围墙，被行政处罚的事实；6.宗地图，证明锦兴公司的违占界线和已批界线具体范围；7.丙洲村委会与加排盐场签订的权属界限协议书，证明加排盐场与丙洲村委会确认土地权属界线；8.土地权属争议案件不予受理决定书、EMS邮寄单、邮寄查询结果，证明晋江市政府在规定时间内作出行政行为，符合法律规定。 被告泉州市政府答辩称，1.泉州市政府在收到原告复议申请后，依法受理，向晋江市政府发出行政复议答复通知书及行政复议申请书副本，晋江市政府在规定时间内提交了行政复议答复书及相关证据材料，泉州市政府作出案涉行政复议决定书并依法送达，符合法定程序。2.2005年3月31日，丙洲村委会与加排盐场签订《权属界线使用协议书》，丙洲村委会与加排盐场土地权属明晰。原告要求处理权属争议的土地为锦兴公司实际控制的土地，该土地原为加排盐场所有，包括锦兴公司已依法办理土地使用权证的土地和锦兴公司非法占用的加排盐场的49.61亩土地。根据国土部办公厅[2007]60号复函以及《土地权属争议调查处理办法》第十四条第三项的规定，均不属于土地权属争议受案范围，泉州市政府作出案涉行政复议决定事实清楚，适用法律法规正确。应依法驳回原告的诉讼请求。 泉州市政府提交的证据有：1.行政复议申请书、行政复议受理通知书、送达回证，证明泉州市政府于2019年1月24日依法受理原告的复议申请；2.行政复议答复通知书，证明泉州市政府在法定期限内将行政复议答复通知书及行政复议申请书送达晋江市政府；3.行政复议答复书及证据目录，证明晋江市政府在规定期限内提交复议答复书及相关证据材料；4.行政复议申请决定书、送达回证，证明泉州市政府在法定期限内作出复议决定，程序合法。 经庭审相互质证：原告对被告晋江市政府提供的证据的真实性无异议，但认为1.晋江市政府证据4的《晋江市人民政府关于提供锦兴（福建）化纤纺织实业有限公司建设用地的通知》、泉政地[2017]617号批复、《晋江市人民政府关于提供晋江市锦福化纤聚合有限公司建设用地的通知》、《泉州市人民政府关于晋江市锦福化纤聚合有限公司建设用地的批复》合法性有异议，认为将经营性用地以行政命令方式批准，没有通过招标、拍卖、挂牌的方式出让，违反法律规定。2.证据7丙洲村委会与加排盐场2005年3月31日签订的《权属界线使用协议书》，没有加排盐场的盖章确认，合法性不予认可，且丙洲村委会没有权利签署协议，该地块是第一村民小组的集体土地。对泉州市政府提供的证据的真实性无异议。 被告晋江市政府对原告提交的证据真实性均无异议。但认为1.证据3村委会出具的证明的内容与土地档案不符，村委会不是土地所有人的确认或证明单位，该证明不能证明锦兴公司用地归原告所有；2.证据4丙洲村委会与锦兴公司签订的协议书，不能证明锦兴公司的用地属于第一村民小组所有。对泉州市政府提交的证据“三性”均无异议。 泉州市政府对原告提交证据的质证意见与晋江市政府的质证意见一致；对晋江市政府提供的证据“三性”均认可。 本院对上述证据认证如下：各方对对方提交的证据真实性均无异议，且与本案存有关联，可以作为本案的证据采用。 经审理查明，2018年11月13日，原告向晋江市政府提交土地权属争议处理申请书，请求确认锦兴公司厂区范围内298亩土地属于原告集体所有。晋江市政府向晋江市自然资源局交办该土地权属争议处理事项。2018年11月27日，晋江市自然资源局告知原告需补充相关材料以明确提交申请的具体位置和范围，原告于2018年12月4日补充提交范围示意图。2018年12月12日，晋江市政府作出案涉《土地权属争议不予受理决定书》，认定：原告申请土地权属争议处理的土地大部分位于锦兴公司和晋江市锦福化纤聚合有限公司已合法登记的675.57亩国有土地范围内，根据《福建省土地权属争议处理办法》第二条、国土部办公厅[2007]60号复函，该情形不属于土地权属争议案件受理范围。原告反映的另一部分土地位于锦兴公司非法占用的49.61亩土地范围内，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件……（三）土地违法案件……”的规定，锦兴公司非法占用土地属土地违法案件，不属于土地权属争议案件受理范围。故，原告所要求确认的属于原告集体所有的锦兴公司厂区范围内298亩土地均不属于土地权属争议案件受理范围，决定不予受理。原告不服上述处理决定，向泉州市政府申请行政复议，2019年3月22日，泉州市政府作出泉政行复[2019]18号《行政复议决定书》，维持晋江市政府的《土地权属争议不予受理决定书》。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，1989年3月15日，晋江县金井镇丙州村民委员会与加排盐场签订一份《境界与土地权属界线协议书》，载明：经协议双方代表和土地调查境界调绘组同志三方实地踏查确认加排盐场与丙洲村的土地权属界线。该协议同时约定由双方分别报送乡、县人民政府和县土地管理局保管存档。晋江县土地调查办公室权属界调绘组两名工作人员在该协议书上签字。该协议书同时附有一份《行政使用界线调绘记录表》。2005年3月31日，丙洲村委会在《权属界线使用协议书》签章，确认丙洲村与原加排盐场的权属界线。《权属界线使用协议书》及所附的权属界线示意图和权属界线调绘记录表，均只有丙洲村委会的签章，无加排盐场的签章。2007年6月26日，泉州市政府作出泉政地[2017]617号批复，同意将原加排盐场的国有土地337.75亩，以国有土地使用权有偿出让的方式提供给锦兴公司作为厂房及配套设施建设用地。2009年9月28日，锦兴公司就上述土地办理了晋国用（2009）第00846号土地使用权证。 原晋江市国土资源局于2011年12月28日作出《关于锦兴（福建）化纤纺织实业有限公司非法占地建厂房的行政处罚决定》（晋国土资监[2011]851号）。该处罚决定查明，锦兴公司于2010年2月，未经批准，在加排盐场位于“工业区”;地段非法占用村庄33073平方米建厂房至查处时已建成围墙，破坏了土地现状，构成非法占地事实。决定处罚：一、没收锦兴公司在非法占用土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状；二、责令退还非法占用的土地；三、对锦兴公司非法占用村庄33073平方米的行为处以每平方米10元的罚款，合计330730元。 丙洲村委会于2017年11月8日出具一份证明，称在锦兴公司围墙内有原告的土地200多亩，不到300亩。 本院认为，本案中，原告提交土地权属争议处理申请的土地位于锦兴公司厂区范围内，包括锦兴公司已依法办理国有土地使用权证的土地和锦兴公司违法占用的土地。已依法办理国有土地使用权证的土地，其性质已转变为国有土地，不属于集体经济组织所有,原告与该部分国有土地不存在利害关系。对于原告提出对国土部办公厅[2007]60号复函的合法性进行附带审查，国土资源部作为土地权属争议调查处理的主管机关，对土地权属争议的解释和函复，有相应职权，该批复与《土地权属争议调查处理办法》亦不冲突，且被告晋江市政府在作出案涉《土地权属争议案件不予受理决定书》时，同时适用了《福建省土地权属争议处理办法》第二条“本办法适用于处理当事人之间对未经政府确权发证的土地所有权或使用权归属问题发生的纠纷。……”的规定，依法有据。 至于锦兴公司违法占用的土地，原晋江市国土资源局作出的晋国土资监[2011]851号行政处罚决定，认定该部分被占用的土地为“村庄”的土地，并未明确土地所有权和使用权，亦未明确土地性质已转化为国有土地，或仍为集体土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”的规定，原告主张其对该部分土地享有所有权，作为负有认定职责的被告晋江市政府，依法应对其主张进行调查，并作出处理决定。被告晋江市政府依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（三）项的规定，以该部分土地属土地违法案件为由，不受理原告的权属争议申请，系对该条款规定的理解有误，原告并不是违法占地实施主体，被告晋江市政府适用法律不当。复议机关泉州市政府予以维持，亦属适用法律不当，应一并予以撤销。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项、第七十九条的规定，判决如下： 一、撤销被告晋江市人民政府2018年12月12日作出的《土地权属争议不予受理决定书》及被告泉州市人民政府2019年3月22日作出的泉政行复[2019]18号《行政复议决定书》； 二、责令被告晋江市人民政府依法受理原告晋江市金井镇丙洲村第一村民小组提出的土地权属争议处理申请。 本案案件受理费50元，由被告晋江市人民政府与被告泉州市人民政府各负担25元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  陈锦清 审 判 员  王义清 人民陪审员  王 军 二〇一九年八月七日 法官助理江雪玉 代书 记员  陈 靓 附：本案适用的法律条文、司法解释 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。