辽阳市白塔区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）辽1002行初27号 原告邱荣家，男，1970年6月7日出生，汉族，灯塔市佟二堡镇市政工程有限公司法定代表人，住灯塔市。 委托代理人韩瑞，辽宁弘旨律师事务所律师。 委托代理人赵晓丽，辽宁弘旨律师事务所律师。 被告灯塔市环境保护局，地址：灯塔市烟台街道兴民路388号。 法定代表人孙轶林，职务：局长。 负责人张久石，职务：副局长。 委托代理人郑思敏，灯塔市环境保护局法规科科长。 委托代理人于越男，辽宁腾昱源律师事务所律师。 被告灯塔市人民政府，地址：灯塔市市府路。 法定代表人聂锦春，职务：代市长。 委托代理人刘丽，灯塔市司法局行政复议科科长。 原告邱荣家诉被告灯塔市环境保护局、灯塔市人民政府环保行政处罚、行政复议一案，本院受理后依法组成合议庭，于2019年5月20日公开开庭审理了本案。原告邱荣家的委托代理人韩瑞、赵晓丽，被告灯塔市环境保护局的负责人张久石及委托代理人郑思敏、于越男，被告灯塔市人民政府的委托代理人刘丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告邱荣家诉称，原告邱荣家提出诉讼请求：1、请求撤销被告灯塔市环境保护局做出的灯市环罚决定[2018]1006号《行政处罚决定书》；2、请求撤销被告灯塔市人民政府做出的灯市行复决字[2018]第12号行政复议决定书；3、因本案发生的诉讼费用由被告承担。事实与理由：灯塔市佟二堡镇污水治理工程的建设单位为灯塔市佟二堡镇市政工程有限公司（以下简称佟二堡市政公司）。2010年7月27日，佟二堡市政公司《灯塔市佟二堡镇污水治理工程环境影响报告表》经辽阳市环保局依法批复。该项目需要配套建设的环境保护设施于2014年1月完成所有设备安装，虽未经验收，但鉴于当时形势需要，经研究决定，投入生产，并一直延续至今。在生产过程中，也一直在积极验收手续。2017年2月3日，《灯塔市佟二堡镇污水治理工程环境影响报告表调整补充说明》经辽阳市行政审批局依法批复。原告于2018年5月11日经佟二堡新市镇管委会任命为佟二堡市政公司的法定代表人。2018年7月20日，被告灯塔市环境保护局对佟二堡市政公司进行调查，发现：灯塔市佟二堡镇污水治理工程项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，即投入生产，依据《建设颈目环境保护管理条例》23条之规定，于2018年10月19日做出灯市环罚决字[2018]1006号《行政处罚决定书》；对原告罚款五万元（人民币）。原告对该处罚决定不服，于2018年11月16日向灯塔市人民政府提出复议申请，请求撤销被告灯塔市环境保护局做出的灯市环罚决字[2018]1006号《行政处罚决定书》；灯塔市人民政府于2019年1月9日作出灯市行复决字[2018]第12号行政复议决定书，维持被申请人作出的灯市环罚决字[2018]1006号《行政处罚决定书》。原告对该复议决定不服，故依法向贵院提起诉讼。原告认为：被告一的处罚决定与被告二的复议决定认定事实不清，适用法律错误，依法应当予以撤销。理由如下：一、本案的违法行为开始于2014年，原告并非违法行为的决定者，不应作为直接负责的主管人员和责任人员对该违法行为承担法律责任。灯塔市佟二堡镇污水治理工程于2010年经辽阳市环保局依法批复，该项目需要配套建设的环境保护设施于2014年1月既已经建成，虽未经验收，但由当时的主管人员和相关领导决定即投入生产，并一直运行至今。灯塔市环保局的处罚决定和灯塔市人民政府的复议决定虽认定“灯塔市佟二堡镇污水治理工程项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，即投入生产，”这一违法行为，并认定该行为一直处于继续状态，却并未查清该违法行为的开始时间，以及当时做出该违法行为决定的主管人员和相关责任人员，导致认定事实不清，责任不明。原告于2018年5月才被任命为市政公司的法定代表人，并非该违法行为的决定者，不应作为直接负责的主管人员和责任人员对该违法行为承担法律责任。二、本案适用法律错误，应依法撤销。被告对原告作出处罚决定的依据是《建设项目环境保护管理条例》，处罚的是佟二堡市政公司“未经验收即投入生产”的违法行为，该行为发生于2014年，即涉及到新旧《建设项目环境保护管理条例》的法律适用问题。《建设项目环境保护管理条例》（国务院253号令）于1998年12月颁布施行，该条例第二十三条规定：建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。第二十八条规定：违反本条例规定，建设颈目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。当时的条例并未对直接负责的主管人员和责任人员的处罚作出规定。2017年7月16日国务院发布第682号令，公布《国务院关于修改的决定》，自2017年10月1日起施行。修订后的《建设项目环境保护管理条例》第十九条规定：编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。第二十三条规定：违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。依据修订后的《建设项目环境保护管理条例》二十三条规定，才有了对直接负责的主管人员和其他责任人员的处罚。案涉被处罚的行为开始于2014年，且投入生产行为一直处于继续状态，这就涉及到新修订的条例的溯及力问题，即2017年10月1日修订的条例是否溯及到2014年的违法行为。《立法法》第九十三条明确规定：“法律、行政法规、地方法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好的保护公民、法人和其他组织的权利和利益而做的特别规定除外。”原告所在佟二堡市政公司的违法行为发生在2014年，即新条例实施前，应当适用违法行为发生时的法律、法规，即适用原条例对违法行为进行行政处罚，这也符合适用法律、法规，按照实体从旧、程序从新、有利于保护当事人利益的原则。而原条例并未规定对主管人员和相关责任人员的处罚。被告作出的灯市环罚决字[2018]1006号《行政处罚决定书》适用的是2017年10月1日才实施的《建设项目环境保护管理条例》，属于适用法律错误，依法应予撤销。三、被告提出原告的违法行为处于继续状态，应适用修订后的《建设项目环境保护管理条例》的主张不能成立。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律别有规定的除外。”前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算：违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”违法行为的继续性是计算追责时效的依据，并不是对法律溯及力的特别规定。综上，原告认为：原告所在市政公司“未经验收及投入生产”的违法行为开始于2014年，并一直延续至今，原告于2018年5月接任公司法定代表人，并非违法行为的决定者，也对当时的决定并不知情，不能由现任的领导作为主管人员对前任领导的行为承担法律责任；同时，按照法不溯及既往的原则，也不能按照修订后的条例对以前的行为进行评价和处罚。被告的处罚决定和复议决定对违法行为的开始时间并未查清，导致适用法律错误，依法应当予以撤销。 原告邱荣家向法庭提供以下证据：1、身份证；2、灯塔市环境保护局行政处罚决定书灯市环罚决字[2018]1006号；3、灯塔市人民政府行政复议决定书灯市行复决字[2018]第12号；4、行政复议文书送达回证；5、佟二堡污水处理厂2014年电费统计表、佟二堡污水处理厂2014年水量统计表、佟二堡镇污水处理厂托管运营协议、佟二堡污水处理PPP项目；6、建设项目竣工验收相关手续。 被告灯塔市环境保护局辩称，一、答辩人进行环境保护行政处罚，职权依据明确。《中华人民共和国环境保护法》第十条规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《环境行政处罚办法》第十七条规定：“县级以上环境保护主管部门管辖本行政区域的环境行政处罚案件。”《建设项目环境保护条例》第二十三条规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”依照上述法律规定，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门具有对环境违法行为进行行政处罚的法定职权，原告邱荣家作为灯塔市佟二堡市政工程有限公司负责灯塔市佟二堡镇污水治理工程项目的责任人员，对建设项目环境保护设施已建成未经验收或者验收不合格的情况下，主体工程即投入生产或使用，负有责任，依法应当由环境保护主管部门进行行政处罚，答辩人系灯塔市人民政府环境保护主管部门，依法具有对环境违法行为进行行政处罚的法定职责。二、答辩人认定原告违法事实清楚，证据充分。答辩人认定邱荣家作为灯塔市佟二堡镇市政工程有限公司负责灯塔市佟二堡镇污水治理工程项目的责任人员，对灯塔市佟二堡镇污水治理工程项目需要配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产，负有责任。对此事实，有现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、现场照片、《佟二堡新市镇管委会办公会会议纪要》第9期等证据证实。在调查笔录中，原告邱荣家承认：其所在单位为灯塔市佟二堡镇市政工程有限公司，其本人为法定代表人，有政府会议纪要为证。佟二堡镇污水处理厂是由灯塔市佟二堡镇市政工程有限公司负责全面工作。灯塔市佟二堡镇污水治理工程建设项目有环保审批手续，但其配套建设的环境保护设施没有经过验收。现场勘验笔录显示灯塔市佟二堡镇污水处理厂已经投入生产使用。答辩人对现场进行了拍照取证。上述证据足以认定原告未经验收，建设项目即投入生产或者使用。原告诉状中称，其于2018年5月才被任命为市政公司的法定代表人，并非违法行为的决定者，不应作为直接负责的主管人员和责任人员承担责任，原告的起诉理由与法律规定不符。原告于2018年5月被任命为案涉单位的法定代表人，但直至2018年7月20日，其负责的单位仍在违法运行，仍未对配套环保设施办理验收手续，其所诉应当由违法行为的决定者承担责任，不能作为免除其自身责任的理由。答辩人认定原告违法事实清楚，证据充分。三、答辩人所做处罚决定适用法律正确。《建设项目环境保护条例》第二十三条规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”根据上述法律规定，对原告罚款5万元，法律依据明确。四、答辩人执法程序规范，符合法律规定。依照《环境行政处罚法》规定，进行环保行政处罚，应当遵循立案、调查取证、告知、听证、审查、制作处罚决定书、送达等程序。答辩人经现场调查、勘验、检查发现违法行为，履行立案、告知、集体审议程序、程序合法。综上，答辩人认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，原告起诉理由不充分，没有法律依据，请求法院依法维持答辩人的处罚决定。 被告灯塔市环境保护局向法庭提供以下证据：1、立案审批表；2、现场检查（勘验）笔录；3、调查询问笔录；4、执法人员对灯塔市佟二堡镇污水处理厂现场检查取证照片；5、辽阳市环保局审批意见辽市环审（2010）46号；6、灯塔市佟二堡镇市政工程有限公司《建设项目环境影响报告表》；7、关于灯塔市佟二堡镇污水处理治理工程项目环境影响报告表调整补充说明的批复；8、灯塔市佟二堡镇污水处理治理工程环境影响报告表调整补充说明；9、佟二堡污水处理PPP项目特许经营协议；10、佟二堡新市镇管委会办公会议纪要2018年5月11日第9期；11、灯塔市佟二堡镇市政工程有限公司营业执照、负责人身份证；12、环境违法行为调查报告表；13、责令改正违法行为决定书；14、送达回证；15、案件合议记录；16、行政处罚案件先行告知审核表；17、行政处罚事先（听证）告知书（2018）第1006号、第1002号；18、送达回证（听证告知通知）2018.9.19；19、行政处罚决定审批表；20、案件集体审议记录；21、行政处罚决定书（2018）第1006号、（2018）1005号；22、送达回证（处罚决定书）2018.10.19；23、灯塔市人民政府复议决定书（2018）第12号、送达回证。 被告灯塔市人民政府辩称：答辩人为行政复议机关，原告于2018年11月12日向答辩人申请行政复议，请求撤销灯塔市环保局作出的灯市环罚决字[2018]1006号《行政处罚决定书》。答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》之规定，对行政复议申请进行了审查。经审理查明，2018年7月20日灯塔市环保局在对灯塔市佟二堡镇污水处理厂环境监察时发现，灯塔市佟二堡镇污水处理工程项目需要配套建设的环境保护设施未经过验收即投入生产，且投入生产行为一直处于继续状态。原告于2018年5月11日被任命佟二堡市政工程有限公司法人代表，负责污水处理厂运营和污水处理费收缴工作。原告作为佟二堡市政工程有限公司的负责人，对污水处理厂运营是知情并负有责任的。灯塔市环保局依据《建设项目环境保护管理条例》之规定具有对建设项目违法生产使用行为作出行政处罚的法定职权，其对原告作出的处罚决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。答辩人依法予以维持。答辩人作出的行政复议决定事实清楚、证据充分、程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告灯塔市人民政府向法庭提供以下证据：1、行政复议申请书、原告身份证、灯市环罚决字[2018]1006号行政处罚决定书、灯塔市佟二堡镇市政工程有限公司营业执照；2、送达地址确认书；3、行政复议（来件处理）审批表；4、行政复议答复通知书、送达回证；5、灯环行复答字[2018]第1号行政复议答复书、现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、佟二堡新市镇管委会办公会议纪要第9期、灯塔市佟二堡镇污水处理厂现场照片、灯市环罚告字[2018]第1006号行政处罚事先（听证）告知书、送达回证、案件集体审议记录；6、灯市行复决字[2018]第12号行政复议决定书、送达回证。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提供的2、3号证据，系本案的审查客体，不作为证据认定；原告提供的其他证据，二被告无异议，本院予以认定；被告灯塔市环境保护局提供的21号证据中行政处罚决定书（2018）第1006号、23号证据中灯塔市人民政府复议决定书（2018）第12号，系本案的审查客体，不作为证据认定；被告灯塔市环境保护局提供的其他证据，原告无异议，本院予以认定；被告灯塔市人民政府提供的1号证据中灯市环罚决字[2018]1006号行政处罚决定书及6号证据中灯市行复决字[2018]第12号行政复议决定书，系本案的审查客体，不作为证据认定；被告灯塔市人民政府提供的其他证据，原告无异议，本院予以认定。 经审理查明，2018年10月19日，被告灯塔市环境保护局作出灯市环罚决字[2018]1006号行政处罚决定书，载明原告邱荣家作为灯塔市佟二堡镇市政工程有限公司负责灯塔市佟二堡镇污水治理工程项目的责任人员，灯塔市佟二堡镇污水治理工程项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，即投入生产。被告灯塔市环境保护局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款，结合《辽阳市环境保护局细化行政处罚自由裁量权指导性标准》对本条具体细化情节第一档次的规定，决定对原告邱荣家处5万元罚款。原告邱荣家不服申请行政复议。2019年1月9日，被告灯塔市人民政府作出灯市行复决字[2018]第12号行政复议决定书，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持被告灯塔市环境保护局作出的灯市环罚[2018]1006号《行政处罚决定书》。原告邱荣家不服向本院提起行政诉讼。 另查，灯塔市佟二堡镇市政工程有限公司于2010年5月31日成立，营业执照登记法定代表人系李宝凯。2018年5月11日《佟二堡新市镇管委会办公会议纪要》（第9期）载明，关于佟二堡镇市政工程有限公司变更法人问题。会议原则同意免去李宝凯同志佟二堡市政工程有限公司法人代表职务，由综合执法局邱荣家同志任佟二堡市政工程有限公司法人代表，负责污水处理厂运营和污水处理费收缴。2018年10月19日，被告灯塔市环境保护局对灯塔市佟二堡镇市政工程有限公司作出灯市环罚决字[2018]1005号行政处罚决定书，决定对灯塔市佟二堡镇市政工程有限公司处20万元罚款。 本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条的规定，被告灯塔市环境保护局在其辖区内具有环境行政处罚权。本案的争议焦点在于被告灯塔市环境保护局作出被诉行政行为适用法规是否正确。根据《中华人民共和国立法法》第九十三条规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”及最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知（法[2004]96号）第三条规定：“关于新旧法律规定的适用规则：根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”本案中，原、被告对灯塔市佟二堡镇污水治理工程项目需要配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产这一事实均无异议，但原告邱荣家主张2014年1月投入生产，被告灯塔市环境保护局对投入生产的时间未提供证据证明，故原告邱荣家的主张应予以采纳。投入生产的行为发生在《建设项目环境保护管理条例》（中华人民共和国国务院令第682号）（2017年修订）修订前，应当适用修订前的《建设项目环境保护管理条例》（中华人民共和国国务院令第２５３号），这也符合适用法律、法规按照实体从旧、程序从新、有利于保护当事人利益的原则，被告灯塔市环境保护局适用修订后的《建设项目环境保护管理条例》作出行政处罚，属于适用法规错误，应予以撤销。被告灯塔市人民政府作出的复议决定一并予以撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下： 一、撤销被告灯塔市环境保护局作出的灯市环罚决字[2018]1006号行政处罚决定书； 二、撤销被告灯塔市人民政府作出的灯市行复决字[2018]第12号行政复议决定书。 案件受理费50.00元，由被告灯塔市环境保护局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省辽阳市中级人民法院。 审 判 长  赵英男 审 判 员  刘彦超 人民陪审员  孙 晨 二〇一九年八月一日 书 记 员  高小童 附件： 本判决依据的相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： (一)主要证据不足的； (二)适用法律、法规错误的； (三)违反法定程序的； (四)超越职权的； (五)滥用职权的； (六)明显不当的。 《最高人民法院关于适用若干问题的解释》 第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。 人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。 人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。 原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。 原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。