浙江省湖州市南浔区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0503行初45号 原告原乡安吉旅游管理有限公司。 法定代表人陈静静，该公司董事长。 委托诉讼代理人陈永林，该公司总经理。 委托诉讼代理人俞静尧，浙江海浩律师事务所律师。 被告安吉县自然资源和规划局，住所地浙江省安吉县昌硕街道昌硕东路**。 法定代表人陈志文，该局局长。 出庭应诉负责人王卫民，该局副局长。 委托诉讼代理人洪月明，该局工作人员。 委托诉讼代理人邹建宏，浙江新台州（杭州）律师事务所律师。 被告湖州市自然资源和规划局，住，住所地浙江省湖州市仁皇山新区开元路**/div> 法定代表人王晓军，该局局长。 出庭应诉负责人叶建新，该局副局长。 委托诉讼代理人杨帆远航，该局工作人员。 原告原乡安吉旅游管理有限公司因与被告安吉县自然资源和规划局（以下简称安吉县局）、湖州市自然资源和规划局（以下简称湖州市局）土地行政管理其他行政行为一案，于2019年4月2日向本院提起行政诉讼。经告知补正后，本院于4月18日立案受理，于同日向两被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，两被告在法定期限内进行了答辩和举证。本院依法组成合议庭于7月17日公开开庭进行了审理。原告的委托诉讼代理人陈永林、俞静尧，被告安吉县局的出庭应诉负责人王卫民及委托诉讼代理人洪月明、邹建宏，被告湖州市局的出庭应诉负责人叶建新及委托诉讼代理人杨帆远航到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原安吉县国土资源局（以下简称安吉国土局）于2018年11月27日作出《关于取消“原乡安吉旅游管理有限公司”竞得资格的告知书》（以下简称告知书），原告不服上述告知书于2019年1月24日向被告湖州市局申请行政复议，湖州市局于2019年3月22日作出湖自然资规复决〔2019〕2号行政复议决定，维持安吉县局作出的告知书。 原告向本院请求：1.撤销安吉国土局2018年11月27日作出的告知书；2.撤销湖州市局作出的行政复议决定；3.责令安吉县局将涉案地块限期净地交付原告；4.安吉县局赔偿原告经济损失约741.84万元；5.如因安吉县局、湖州市局导致原告不能获得涉案土地使用权，责令安吉县局双倍返还原告保证金800万元，并赔偿原告的经济损失2471.45万元；6.本案诉讼费用由二被告承担。事实与理由：1.因安吉县局先行违约，原告享有“后履行抗辩权”。安吉县局以原告未按照其规定的时间全额缴纳土地出让金为由，取消原告竞得的土地使用权资格。但是，原告延期缴纳土地出让金，是基于安吉县局的先行违约行为。安吉县局公布的《安吉县国有建设用地使用权拍卖出让须知》（以下简称拍卖须知）明确承诺：“本地块基础设施配套已经达到‘五通’：即通路、通电、通讯、通上下水”。但实际上，涉案土地完全没有兑现此承诺达到“五通”，即“净地”。经统计，在涉案土地中，有二十七处均未达到“五通”。在未实现“五通”的情况下，原告开展前期项目遭受到巨大的阻碍，导致原告内部的股东意见不一，无法达成按期付款的一致意见。为此，对安吉县局的催告函，原告多次进行反馈，要求延期缴纳土地出让金。但安吉县局一直没有作出答复，也未按照拍卖须知中的承诺实现涉案土地的“五通”。在安吉县局先行违约的情况下，原告享有后履行抗辩权。因此，安吉县局取消原告竞得的涉案土地资格的行政行为不具有正当性和合法性。2.原告的实地勘察义务不能免除二被告的法律责任。尽管拍卖须知要求原告对涉案土地进行实地考察，二被告也以此为由判定原告对涉案土地非净地负全责。但事实上，一味要求原告对涉案土地是否净地做出有效审查是二被告推卸责任的表现。根据中华人民共和国国土资源部《闲置土地处置办法》（2012修订）第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求：（一）土地权利清晰……”。《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条规定：“实行建设用地使用权‘净地’出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费”。《浙江省人民政府办公厅关于加强土地出让管理工作的通知》（浙政办发[2015]130号）第二条第三项规定：“严格执行‘净地’出让规定。各地拟出让的土地必须是农用地转用征收拆迁补偿安置落实到位，没有涉及法律纠纷，土地权属清晰（原有土地证或他项权利己注销或消除），地块，地块位置性质、容积率等规划条件明确，具备动工开发所必需的其他基本条件（水、电、路等到达拟出让宗地红线外围）的‘净地’：不具备‘净地’条件的，一律不得出让”。可见，无论原告与安吉县局是否有约定，或者存在相关指导性文件，都不得违背上述法律法规的强制性规定。安吉县局忽视相关法律法规的强制性规定，出让不是净地的土地，简单的以原告违反约定为由推卸责任，取消原告竞得涉案土地的资格、没收400万元竞买保证金，在法律适用上存在严重错误。而湖州市局以原告应实地勘察为由，维持安吉县局的行政复议决定，同属适用法律错误的行为。3.安吉县局应承担赔偿责任。自2015年原告根据相关约定和政府文件，为涉案土地投入了大量的人力物力进行开发，迄今为止，已投入2471.45万元。安吉县局取消原告竞得涉案土地的资格，使得原告的前期投入付诸东流。安吉县局在先行违法、违约的情况下，不顾原告的巨大付出而擅自取消原告竞得涉案土地的资格以及没收竞买保证金400万元，给原告造成了巨大损失，经初步核算约741.84万元。不难看到，如果因安吉县局的违法行政行为导致原告不可获得涉案土地的使用权，安吉县局应赔偿原告经济损失2471.45万元，双倍返还原告保证金800万元，以及至案结时按照24%支付相关利息。 原告在起诉时向本院提供以下证据： 1.成交确认书，拟证明原告主体适格； 2.缴款票据，拟证明原告主体适格； 3.告知书，拟证明安吉县局作出违法的行政行为，及其主体的适格； 4.行政复议决定书，拟证明湖州市局作出违法的行政行为，及其主体的适格； 5.拍卖须知，拟证明安吉县局承诺涉案土地达到“五通”，即净地的事实； 6.问题汇总图、规划项目图及照片，拟证明案涉土地至今不是净地的事实； 7.CASA项目情况说明、申请报告、事件纪要，拟证明安吉县局一直没有答复净地、延期缴纳土地出让金问题； 8.协议书，安吉县政府、发改委、湖州市、浙江省发改委等规范性文件，拟证明原告根据相关约定和政府文件进行前期开发的事实； 9.CASA项目停工损失《核算明细表》，拟证明原告因取消资格后导致停工，迄今损失约741.84万元的事实。 10.《CASA项目投资及资金成本》核算，拟证明原告前期投入资金约2471.45万元。 原告在庭前又补充提供以下证据： 11.2019年5月28日CASA溪龙项目地内，乔松年坟墓搬迁纪实，拟证明涉案土地不是净地的事实； 12.函，拟证明安吉县局应承担由此造成的各种不利后果，应赔偿原告损失。 被告安吉县局答辩称，1.原告从2015年开始对涉案村镇坡地旅游建设项目进行实地考察洽谈并更换项目选址，于2017年2月8日同安吉县××黄杜村经济合作社签订《溪龙乡CASA溪龙精品度假酒店项目投资协议书》，因而对于涉案项目的规划用地内容及建设规定等知晓明确。对于涉案利用坡地建设酒店项目的事宜，原告的投资公司上海盘升投资管理有限公司从2015年开始对于地处中国白茶之乡的溪龙乡的坡地（林地、茶地）进行项目用地考察，后变更确定选址，于2017年2月8日同安吉县××黄杜村经合社签订了《溪龙CASA溪龙精品度假酒店项目投资协议书》，该协议约定由原告拟定在黄杜村大山坞自然村项目选址建设，项目内容集酒店、餐饮、会务服务、度假野奢、农业观光、白茶文化展示、休闲度假、创意、研发为一体的乡村度假项目；项目名称为CASA溪龙精品度假酒店，投资规模约为1.5亿；建设规模与总体规划总用地范围约128.56亩（以实测为准），其中确定建设用地约18亩，用地性质为旅游用地，采用公开招拍挂方式取得，总建筑面积19000平方米（具体以批准的规划为准），其余配套用地采用流转方式取得使用。该投资协议书中对于相关工作安排、前期资金负担和结算及使用进度等均作出明确规定。协议签订后，黄杜村委和溪龙乡人民政府积极配合原告项目建设用地落实工作。至2018年7月，原告对于涉案酒店总规划用地中涉及建设的国有建设用地使用权16067㎡申请竞拍。原告从考察洽谈落实项目用地至其中部分建设用地竞拍前后长达数年之久，因而对于涉案的地处黄杜村大山坞自然村的上述酒店建设规划用地内容、林地现状情况、政策规定等明确知晓。2.安吉国土局根据合同约定认定原告违约催促其履行合同义务不成后书面通知取消其涉案土地竞得资格并没收其保证金符合法律规定，并无不当。2018年7月，安吉国土局拟定出让涉案座落于安吉县××黄杜村的上述休闲度假旅游项目用地计16067m？国有建设用地使用权，并以公告要约拍卖出让上述土地使用权。要约明确了用地性质和出让条件等。8月12日，原告作为竞标人参加竞拍提交书面竞买申请书。8月16日，原告竞得出让土地使用权。8月21日，由安吉国土局同原告签订了《成交确认书》，确认原告以1900万元价款竞得安吉县溪龙坡地村镇休闲度假项目用地的国有建设用地使用权计16067m？。该《成交确认书》中双方约定（受让方）必须在2018年9月15日前缴清全部土地价款……。另同时约定：1.本成交确认书签订后10个工作日内，竞得人持所在乡镇开具的开竣工履约保证金发票和《成交确认书》来安吉县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》；2.未在规定的期限内签订《国有建设用地使用权出让合同》的视为违约，拍卖人可取消竞得人的竞得资格，没收竞买保证金。上述《成交确认书》签署确认后，原告应于2018年9月15日前缴纳出让金1900万元。但原告至2018年11月8日前仅缴纳400余万元出让金，未能签订出让合同，已构成合同违约。但安吉县局并未立即按合同违约约定条款由原告承担违约责任，而是作出宽限。为催促原告履行《成交确认书》中确定的义务，安吉国土局于2018年11月8日作出书面《催告函》，在明确原告已违约的情形下，要求原告于2018年11月26日前缴清未按时缴纳的出让金并签订《国有建设用地使用权土地合同》，同时再次明确未按宽限时限缴纳出让金及签订合同，将按《成交确认书》中的约定条款取消申请人的竞得资格，并没收400万元保证金等。在上述《催告书》送达后，安吉国土局为督促原告按宽限期限缴纳土地出让金，于前述《催告书》中作出宽限期限未届满前的11月15日再次书面向其送达《催告函》，重复催促原告必须于11月26日前缴清全部土地出让金并按约定签订出让合同等。然而，上述期限届满，原告前后计缴纳800万元（含400万元保证金），余1100万元未缴纳。11月27日，根据原告构成合同违约并经多次催促履行义务不成的情形下，安吉国土局经研究后，依照双方签订的《成交确认书》中确定的条款内容，作出告知书并送达原告，通知原告取消其竞得资格及没收400万元保证金等。安吉国土局的行为符合合同约定和招标法和合同法的规定，属于行使合同约定权利的行为，并无不当。3.安吉国土局在涉案土地出让活动中并无违约违法行为，原告行政诉讼中提出涉案地块不具有出让条件的理由不能成立。涉案土地出让地块规划出让条件明确，同时安吉国土局在要约中明确出让地块以现状条件出让，竞拍人对于出让地块应当实地踏勘，对于土地现状有异议的应当在申请竞拍前提出，竞拍人参与竞价即视为无异议，竞拍后不得再以任何理由向拍卖人提出异议。原告在竞拍活动中提交的申请书中及后来签订的《成交确认书》中均同意土地以现状为准不持异议。因此，原告现提出出让土地范围尚有一座坟墓未迁移不具备出让条件的理由不能成立。对于出让土地净地的应基本理解为出让土地权属明确，不存在权利瑕疵，并符合项目开发规划条件的要求。同时，涉案原告总规划的坡地用地范围的青苗及附着物在前期的项目投资协议书中由黄杜村经联社等配合原告处理的约定明确，因而出让土地低坡林地上尚有一座坟墓处理只是时间细节问题，并不影响酒店项目的开发建设，原告因明确而不持异议。原告所谓并非净地不具备出让条件的理由不能成立。且该座坟墓在资金未到位的情形下，已由黄杜村委会配合作出迁移。原告在行政诉讼中适用了大量的规章规定认为安吉国土局出让土地先违反五通约定和规定，出让土地未达到五通非净地是对于事实和法律的误解。涉案出让土地并非平常的商业用地或工业用地出让，出让前要具备五通一平，即土地平整，通路、通电、通水等至出让宗地红线外围。涉案项目用地为特殊用地，即为村镇坡地利用开发项目用地，是近年国家新政策推行出台的一种新的建设项目用地类型。其中浙江省人民政府浙政办发（2018）64号《浙江省人民政府办公厅关于做好低丘缓坡开发利用推进生态（坡地村镇）建设的若干规定》，对于总体目标、基本原则、优化开发利用政策严格开发建设管理、切实落实保障措施五个方面作出详细规范。其中在第二点基本原则，（三）项规定因地制宜，高效利用一节规定“按照宜建则建，宜农则农，宜林则林的原则，结合低丘缓坡地貌特征，合理确定开发建设规模和布局，严禁削峰填谷，大开大挖等严重改变原有地形地貌，破坏生态环境的行为”，在第三点优先开发利用政策（二）项规定“项目区内建设用地布局应依山顺势，错落有致、间距适宜，建设用地原则上按建筑落地面积进行开发。未纳入建设用地开发的，可作为生态保留用地，同时按（三）项实行征转分离，分类管理具体规定执行。”因此，根据上述《若干规定》的具体规定，针对涉案项目规划坡地用地计120多亩，其中征收农转为国有建设用地面积为16067㎡（折合为24亩），该24亩建设用地点状分布于整个项目配套规划用地范围，即在林地性质的林地之间，且点状分布大小地块合计43块。安吉国土局出让土地要约及规划条件中均明确以土地现状为出让条件，因此达到五通只能确定在整个酒店旅游项目规划总用地红线外围，而不能错误理解在出让的43块大小不一点状地块红线外围五通，即在出让该43块地块前开挖林地山体修筑建道路和管道等五通于点状出让地块外围。该出让建设用地上的五通必须根据项目建设具体规划进行，并通过专项审批由原告随着项目工程施工建设同步按规划实施，如果曲解上述丘陵低坡中的点状分布出让地块按照一般商业或工业用途出让土地五通至出让宗地外围，违反法律规定对于低坡林地的环境造成严重破坏，且同项目业主后续具体工程详细性规划设计相悖。因此以土地现状为出让条件，对于涉案出让土的五通必须界定在整个项目开发的规划总用地范围红线外围正确。因此，现原告主张涉案出让土地五通未到达规定违约违法的说法不能成立。综上所述，安吉国土局涉案对于原告作出的告知书认定事实清楚，证据充分，程序合法，取消原告竞得资格，没收400万元保证金的行为并无不当。湖州市局作出的《行政复议决定书》维持上述告知书认定事实清楚，适用法律正确，处理正当。原告的涉案诉讼请求或无法律依据，或无事实依据，或与本案无关联性，请求人民法院依法维持安吉国土局和湖州市局的上述行政行为，驳回原告的诉讼请求。 被告安吉县局向本院提交了以下证据、依据： 1.溪龙乡CASA·溪龙精品度假酒店项目协议书。 2.关于CASA溪龙精品度假酒店项目有关情况的报告。 证据1和2拟证明（1）原告从2015年开始在中国白茶之乡溪龙乡考察洽谈项目选址后变更选址在黄杜村；（2）原告于2017年2月同黄杜村签订投资协议书，确定项目用地范围、投资规模及相关落实问题等；（3）对于涉案项目用地规划内容、林地、出让土地现状及政策规定明确；（4）原告应具有一定的资金。 3.浙江省建设用地审批意见书【浙土字（330523）H[2017]-0002】。 4.2017年度安吉县“坡地村镇”建设用地试点项目第二批次建设用地情况汇总表。 证据3和4拟证明涉案建设项目涉及24亩建设用地办理征收农转并经省人民政府批准。 5.具体建设用地审查意见表。 6.安吉县溪龙乡休闲度假项目用地规划设计条件【安规条字（2018）-15-054号】。 7.建设用地项目发改委意见征询函。 8.安吉县溪龙乡休闲度假项目用地红线图。 9.安吉县溪龙乡休闲度假项目供地图。 证据5-9拟证明（1）涉案建设项目总体规划及立项；（2）涉案规划出让24亩建设用地呈点状块大小分布于整个配套林地之间，共计43块；（3）出让地块经审查批准。 10.安吉县国有建设用地使用权拍卖出让须知。 11.营业执照。 12.安吉县企业投资备案项目登记赋码基本信息表。 13.国有建设用地使用权拍卖出让竞买申请书。 14.竞买声明书。 15.竞买资格确认书。 16.竞得入选人通知书。 17.成交确认书。 18.经营性用地缴款通知单。 19.国有土地使用权出让金收入票据。 证据10-19拟证明（1）原告参加涉案建设用地竞拍；（2）参与竞拍前阅读拍卖须知，踏勘实地明确表示对于土地现状出让条件不持异议；（3）原告中标以1900万取得竞拍建设用地16067㎡的土地使用权，签订成交确认书，并约定如原告未按时交纳出让金并签订出让合同为违约，被告有权按约定取消其竞拍资格，并没收保证金；（4）按约定原告应于2018年9月15日之前缴清全部土地出让金，并在10日持相关证明文件签订土地出让合同，但原告于2018年11月8日之前仅缴纳400万元保证金。 20.浙江省安吉县国土资源局告知函。 21.催告函。 证据20和21拟证明被告在原告违约后作出两次宽限书面催告通知。 22.告知书。拟证明被告于2018年11月27日对原告作出取消其竞拍资格并没收400万元保证金的通知。 23.行政复议决定书。拟证明湖州市局作出行政复议决定维持原告通知书行为的事实。 法律依据：1.《中华人民共和国合同法》第八条、第十二条；2.《中华人民共和国招标投标法》第六十条第一款；3.《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十四条；4.《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第九条；5.浙江省人民政府办公厅关于做好低丘缓坡开发利用推进生态“坡地村镇”建设的若干意见。 被告湖州市局答辩称，1.被告作出《行政复议决定书》的事实清楚。2019年1月24日，被告收到原告行政复议申请书，请求撤销安吉县局作出的告知书，被告经审理查明，2018年7月28日，安吉县局发布涉案地块国有建设用地使用权拍卖出让公告（安土让公字[2018]28号），8月12日，原告提交了涉案地块拍卖出让竞买申请书，并按拍卖出让须知要求缴纳400万元竞买保证金，8月16日，原告竞得涉案地块土地使用权，8月21日，原告和安吉县局签订涉案地块《成交确认书》，原告以1900万元竞得涉案地块，原告必须在9月15日前缴清全部地价款，11月8日，因原告只缴纳400万元土地出让价款，安吉县局向原告作出《告知函》，告知原告必须于11月14日前缴清余下1500万元土地出让价款，11月14日，原告缴纳300万元土地出让价款，11月15日，原告向安吉县局提交《申请报告》，请求延期至12月1日缴齐剩余土地出让价款，安吉县局作出《催告函》，宽限原告于11月26日前缴清剩余1200万元土地出让价款；11月26日，原告未缴清剩余1200万元土地出让价款，安吉县局向原告作出告知书，取消原告的竞得资格，并没收400万元竞买保证金。被告认为，根据涉案地块拍卖前发布的《拍卖出让公告》及《拍卖出让须知》，告知竞买人涉案地块为坡地村镇项目，以现状条件出让，竞买人对拍卖出让地块应当实地踏勘，对土地现状有异议的，应当在申请竞买前提出，竞买人参加竞价即视为无异议。该案中，原告主张因涉案地块不是净地导致原告不敢缴纳土地出让金，但根据原告于8月12日提交《拍卖出让竞买申请书》，承诺已对涉案地块进行实地踏勘，对土地现状无异议，且根据其11月15日提供的申请延期缴纳土地出让金的《申请报告》，其申请延期缴纳土地出让金的原因为股东与合作伙伴合作条件上内部意见不统一导致，至安吉县局作出该告知书前，其从未向安吉县局对土地现状提出异议，被告对原告主张安吉县局未如实告知涉案地块现状的理由不予支持。对于原告向安吉县局主张的赔偿责任，被告认为与该案审理的行政行为没有事实和法律上的利害关系，不予支持。2019年3月22日，被告作出维持安吉县局作出的告知书的复议决定。2.被告作出《行政复议决定书》的依据充分。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条第三款规定：“中标通知书或者成交确认书对出让人和中标人或者竞得人具有法律效力。”《中华人民共和国招标投标法》第六十条规定：“中标人不履行与招标人订立的合同的，履约保证金不予退还，……”。该案中，原告与安吉县局签订《成交确认书》，约定原告于2018年9月15日前缴清全部土地出让金，并签订《国有建设用地使用权出让合同》，原告承诺若违约安吉县局可取消原告的竞得资格，没收竞买保证金，之后原告因自身原因未按约定缴清全部土地出让金，经安吉县局两次催告仍未能按期缴清，已经构成违约，安吉县局根据《成交确认书》约定作出告知书，取消原告的竞得资格，并没收400万元竞买保证金符合《成交确认书》约定，依据充分。3.被告作出《行政复议决定书》的程序到位。2019年1月24日，被告收到原告行政复议申请书，1月25日受理该行政复议申请，并向原告邮寄了《行政复议案件受理通知书》，向安吉县局邮寄了《行政复议案件答复通知书》，2月3日，安吉县局按期答复，3月18日，答辩人召开行政复议听证会，3月22日，被告作出《行政复议决定书》，并邮寄给原告和安吉县局，被告作出该《行政复议决定书》的程序到位。综上，被告作出《行政复议决定书》的事实清楚，依据充分，程序到位，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告湖州市局向本院提交了以下证据、依据： 1.行政复议申请书； 2.行政复议案件受理通知书； 3.行政复议案件答复通知书； 4.邮寄凭证； 5.行政答复书； 6.听证笔录； 7.行政复议决定书； 8.邮寄凭证。 以上证据拟证明行政复议行为的合法。 法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条。 经庭审质证，原告对被告安吉县局提交的证据质证如下：对证据1、2的三性没有异议，但对其第（3）、（4）点证明目的有异议，该组证据不能证明被告出让的土地是净地，也不能证明原告没有资金；对证据3、4没有异议；对证据5的合法性有异议，涉案土地不是净地，不应该批准出让，对证据6、7、8、9的三性没有异议；对证据10-19的合法性有异议，该组证据不能证实原告已经进行了实地踏勘，也不能证明涉案土地是净地，故不符合出让条件，原告是否对土地现状有异议并不能免除被告净地出让的义务；对证据20、21的合法性有异议，被告在涉案土地不具备出让条件的情况下，单方面要求原告履行缴纳土地出让款的义务不具有合法性；对证据22的合法性有异议；对证据23的合法性有异议，在被告安吉县局作出错误告知书的情况下，被告湖州市局错误作出维持决定。对被告湖州市局的证据质证如下：对8份证据的合法性有异议，不能证明行政复议行为认定事实清楚、证据充分，程序到位。 被告安吉县局对原告提供的证据质证如下：对证据1、3、4、5无异议；对证据2，认可原告在期限内缴纳了800万元；证据6的问题汇总图三性均有异议，对规划图无异议；对证据7、8的关联性有异议；对证据9、10及补充提供的证据11、12的三性均有异议。对被告湖州市局提交的证据没有异议。 被告湖州市局对原告提供的证据质证如下：对证据1-5没有异议，对证据6-10及补充证据提供的证据11、12的关联性有异议。对被告安吉县局提交的证据没有异议。 对各方提交的证据，本院认证如下：两被告对原告提供的证据1-5没有异议，且上述证据来源合法，与本案有关联性，本院予以认定；两被告对原告提供的证据7-12的关联性有异议，被告安吉县局对证据6中规划图无异议，对问题汇总图及照片有异议。本院认为，原告提供的证据6中的规划图仅能说明涉案土地的总体利用规划，问题汇总图及照片仅能说明规划范围内的部分流转土地因各种原因尚未流转至原告，但项目利用规划和流转土地，与本案涉及的出让土地不属同一法律关系，与本案没有关联性；原告提供的证据7能证明原告就涉案土地出让款的付款情况，与本案有关联性；证据8系原告在土地出让前与相关政府部门达成的合作协议或相关项目规划，与本案土地出让没有关联性；证据9、10系原告单方制作，且与本案涉及的土地出让纠纷没有关联性；原告补充提供的证据11、12与本案没有关联性，故对原告提供的证据6、8-12，本院不予认定，对证据7予以认定。原告对被告安吉县局提交的证据1-22的关联性无异议，但对证据5、10-22的合法性有异议，被告湖州市局对被告安吉县局提交的证据无异议。本院认为，被告安吉县局提交的证据1系原告与第三方签订，证据2系第三方出具给被告安吉县局，与本案涉及的土地出让纠纷没有关联性，本院不予认定；被告安吉县局提交的证据3-22来源合法，与本案具有关联性，本院予以认定。原告对被告湖州市局提交的证据1-8的合法性有异议，被告安吉县局对被告湖州市局提交的证据无异议。本院认为，被告湖州市局证据1-8能说明合法来源，客观真实，与本案具有关联性，本院予以认定。 经审理查明，浙江省人民政府于2017年12月20日作出了浙土字（330523）H[2017]-0002号浙江省建设用地审批意见书：“同意2017年度安吉县‘坡地村镇’建设用地试点项目第二批次建设用地7.8663公顷（农用地转用1.6067公顷，其中的1.6067公顷已经湖州市政府批准；征收集体土地7.8663公顷）”。又经安吉县人民政府批准，安吉国土局于2018年7月26日对外发布安土让公字[2018]28号，决定以拍卖方式出让涉案土地使用权，并附拍卖须知，同时告知本次拍卖出让通过浙江省土地使用权网上交易系统（以下简称交易系统）进行。8月12日，原告在交易系统提交了《国有建设用地使用权拍卖出让竞买申请书》和《竞买声明书》。8月14日，安吉国土局在交易系统上确认了原告的竞买资格。8月16日，原告以1900万元的报价竞得涉案出让土地使用权。8月21日，安吉国土局与原告签订《成交确认书》，确认原告以1900万元价款竞得涉案土地使用权，受让土地面积16067平方米，同时约定受让人必须在2018年9月15日前缴清全部土地价款……竞得人承诺：1.本成交确认书签订后10个工作日内，竞得人持所在乡镇开具的开竣工履约保证金发票和《成交确认书》来安吉国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》；2.未在规定的期限内签订《国有建设用地使用权出让合同》的视为违约，拍卖人可取消竞得人的竞得资格，没收竞买保证金；3.在地价款付清后30日内按现状土地条件接收土地，并与义务承让人（乡镇）签订《交地确认书》。同日，安吉国土局向原告送达了《经营性用地缴款通知单》，告知原告应于2018年9月15日前缴纳剩余土地出让金。因原告未按约定期限缴纳剩余土地出让金，安吉国土局于11月8日作出告知函，告知：1.原告应于2018年11月14日下午4点前缴清余下全部土地出让金及相应的违约金，并按照出让公告及《成交确认书》告知的相关要求签订《国有建设用地使用权出让合同》；2.若原告未在规定时间内履行第一条所要求事项，安吉国土局将取消原告的竞得资格，并没收400万定金。因原告仅于11月15日缴纳300万元土地出让金。安吉国土局又向原告发出书面催告函，在明确原告已违约的情形下，要求原告于2018年11月26日下午4点前缴清余下全部土地出让金及相应的违约金，并按照出让公告及《成交确认书》告知的相关要求签订《国有建设用地使用权出让合同》。否则，将取消原告的竞得资格，并没收400万元定金。原告于11月15日以“我方股东与合作伙伴合作条件上内部意见不统一导致有关国土出让金至今尚未缴齐”为由向安吉国土局申请延期至12月1日缴纳土地出让金，安吉国土局未作出答复。后原告又于11月22日缴纳100万元土地出让金。但截至11月26日下午4时，原告仅缴纳800万元土地出让金，安吉国土局遂于2018年11月27日作出涉案告知书：1.取消原告的竞得资格；2.没收原告缴纳的400万元竞买保证金；3.保留向原告追究赔偿损失的权利。原告不服上述告知书，于2019年1月23日向湖州市局申请行政复议。湖州市局于1月25日受理后，向原告送达了《行政复议案件受理通知书》，向安吉县局送达了《行政复议案件答复通知书》。安吉县局于2月3日进行了答复。湖州市局于3月18日组织进行了行政复议听证会，后于3月22日作出湖自然资规复决〔2019〕2号行政复议决定，认为：1.根据涉案土地使用权拍卖前的拍卖出让公告和拍卖须知规定，原告参与竞价就视为对土地现状无异议，故原告关于涉案土地不是净地从而导致其不敢缴纳土地出让金的主张不予支持，且根据原告提交的申请延期缴纳土地出让金报告，其申请的理由为股东与合作伙伴合作条件上内部意见不一致，在安吉国土局作出告知书前，从未对土地现状提出异议，故对原告主张安吉国土局未如实告知涉案土地现状的理由不能成立；2.根据《中华人民共和国招标投标法》第六十条和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条第三款规定，原告未按约定期限缴纳土地出让金，经安吉国土局两次催告仍未能按期缴纳，已经构成违约，安吉国土局根据《成交确认书》的约定作出告知书依据充分，故决定维持安吉国土局作出的告知书。 另查明，安吉国土局落款时间为二〇一八年十一月八日的催告函，其中日期十一月八日为笔误，准确时间为二〇一八年十一月十五日。 再查明，原告在安吉国土局作出涉案告知书后，于2018年12月6日缴纳了1100万元土地出让金。安吉国土局除没收400万元保证金外，其余款项已经退还原告。 又查明，经机构改革，安吉国土局的土地管理职能由安吉县自然资源和规划局行使。 本院认为，涉案土地经浙江省人民政府批准，已由农用地征转为国有建设用地。安吉国土局作为县级土地行政管理部门，在征得规划等部门意见并经安吉县人民政府批准同意后，可以拍卖出让方式出让涉案土地。原告系在安吉县注册成立具有独立核算的公司，有权参与竞买。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十五条“出让方应当按照合同规定，提供出让的土地使用权。未按合同规定提供土地使用权的，土地使用者有权解除合同，并可请求违约赔偿”的规定，出让的土地是否为净地，并不影响国有土地使用权出让合同的效力。本案的争议在于原告主张涉案土地不是净地从而未按约定缴纳土地出让金的理由是否成立。依据拍卖出让须知，本次拍卖出让按照信息发布、竞买申请、竞买报价、成交确认、签订合同、结果公布的程序依次进行。根据《中华人民共和国合同法》第六十七条“当事人互负债务，有先后履行顺序，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。先履行一方履行债务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行要求”的规定，行使后履行抗辩权的前提是在双务合同中先履行一方未履行或先履行一方履行债务不符合约定。本案中，在原告与安吉国土局签订《成交确认书》后，依据《成交确认书》的约定，原告应于2018年9月15日之前缴清土地出让金，安吉国土局在原告付清土地出让金后30日内按现状交付土地。即在原告付清土地出让金前，安吉国土局并不需要交付土地。故涉案土地是否净地，并不影响原告履行义务，原告关于未按期缴纳土地出让金系行使后履行抗辩权的主张缺乏事实依据。安吉国土局在原告未按期缴纳土地出让金的情况下，经两次催告，将原缴款期限从2018年9月15日宽限至2018年11月26日，虽不符《成交确认书》约定，但系充分保障原告权益。需要说明的是，在最后缴款期限到来前，原告曾向安吉国土局申请再次延期缴纳土地出让金，但因该申请并非原告权利，安吉国土局未作答复并无不当，故该申请自然不产生再次延期的效力。安吉国土局在拍卖公告及拍卖出让须知中履行了相应告知义务，在签订《成交确认书》和发送《经营性用地缴款通知书》时，再次告知了原告按期缴纳土地出让金及逾期履行的后果。后又两次宽限原告履行的期限并告知逾期履行的后果，已充分保障了原告的权利。综上，安吉国土局作出告知书的行政行为事实认定清楚，适用法律准确，程序合法。被告湖州市局在收到行政复议申请后，依法受理并通知被申请人答复，经行政复议听证，作出涉案复议决定并无不当。因原告未按约缴纳土地出让金，故应承担不利法律后果，其关于撤销安吉国土局告知书及湖州市局行政复议决定，要求被告安吉县局限期以净地标准交付涉案土地并赔偿损失的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。对于原告与第三方签订的合作协议及基于该协议投入的成本或受到的损失，不属于本案审理范围，原告可另行主张。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告原乡安吉旅游管理有限公司的全部诉讼请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。 审 判 长  邵钧伟 人民陪审员  周三妹 人民陪审员  敖 黎 二〇一九年八月二十六日 法官助理洪金凤 书记员金林兵