本溪市南芬区人民法院民 事 判 决 书（2019）辽0505民初455号原告：本溪市城市运行服务中心，住所地本溪市明山区峪明路336栋。法定代表人：王安琪，系该服务中心主任。委托诉讼代理人：付静，系上海市海华永泰（沈阳）律师事务所律师。委托诉讼代理人：鱼岗，系该服务中心副所长。被告：本溪市南芬区思山岭街道办事处思山岭村民委员会，住所地本溪市南芬区思山岭街道办事处思山岭村。负责人：关和思，系该村委会书记。委托诉讼代理人：代启超，系该村委会治保主任。被告：边福文，男，1963年6月24日出生，汉族，本溪市人，现住本溪市平山区。委托诉讼代理人：金玉剑，系本溪市明言法律服务所法律工作者。原告本溪市城市运行服务中心（以下简称城市服务中心）诉被告本溪市南芬区思山岭街道办事处思山岭村民委员会（以下简称思山岭村委会）、边福文确认合同效力纠纷一案，本院于2019年7月30日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告城市服务中心委托诉讼代理人付静、鱼岗，被告思山岭村委会的委托诉讼代理人代启超、被告边福文及其委托诉讼代理人金玉剑到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告城市服务中心向本院提出诉讼请求：1、请求法院依法确认两被告签订的《滴水洞风景区承包协议书》无效。2、被告承担本案的诉讼费用。事实和理由：2000年11月9日，本溪市人民政府办公厅本政办发[2000]82号文件，通知将平顶山森林公园（包括平项山、四方台、滴水洞风景区）的开发及经营管理由本溪市林业局负责。2018年中共本溪市委办公厅关于印发《本溪市市直公益性事业单位优化整合方案》通知（本委办发【2018】51号），设立本溪市城市运行服务中心即原告。本溪市青云山景区作为原告分支机构之一，其职能包括负责青云山景区的规划、开发、建设、保护和经营管理（青云山景区包括平顶山、四方台、滴水洞、大峪等）。原告取得青云山景区的经营管理权后，得知两被告签署承包协议。经核实，2006年两被告在本溪市林业局不知情的情况下，签订了《滴水洞风景区承包协议》，被告思山岭村委会没有滴水洞景区的开发及经营管理权，其无权行使对外承包租赁的权利，故其与边福文签订的承包协议属于无效协议。原告多次与被告边福文交涉滴水洞景区经营管理权交还原告的事宜，但被告拒不交付。被告在其承包13年期间，边福文除了在景区内用石板铺设道路外，没有在景区内实施任何建设，其也没有履行合同的任何目的，应解除其与思山岭村委会签订的合同。请法院依法支持原告的诉讼请求，以维护法律的公平公正。被告思山岭村委会辩称：后塔村和思山岭村于2004年合并为思山岭村。2006年，思山岭村委会与边福文签订承包路基工程协议书，由边福文承包该工程。路基工程完工后，经双方确认边福文共投入修路资金40万元，这笔费用应由思山岭村支付给边福文。2006年7月20日，思山岭村委会与边福文签订一份《滴水洞景区承包协议书》，约定滴水洞景区由边福文承包，承包期限30年，承包费用40万元。经双方协商，用边福文投入的40万元修路款抵顶承包费。我方认为思山岭村委会与边福文签订的承包协议是经村两委班子和村民代表大会讨论通过，该协议是合法有效的。如果依照法律、法规，必须将滴水洞经营管理权移交给本溪市林业局，我方同意按照文件执行。被告边福文辩称：1999年边福文从当时的后塔村取得滴水洞景区承包经营权，承包期限30年。两村合并后，于2006年与思山岭村委会重新签订了《滴水洞景区承包协议书》。我方认为：1、本案原告主体不适格。本溪市政府办下发的（2000）82号文件，滴水洞景区经营管理权由林业部门监督管理，本案原告是2018年成立的，我方没有看到原告的职能，原告只在诉状中自称对平顶山森林公园下属的各个景区有经营管理权，原告的诉求无法律依据，原告是第三人，无权请求法院撤销合法有效的民事合同。2、根据辽宁省人大常委会下发的本溪环城国家森林公园管理条例第18条规定，原告对滴水洞景区没有经营管理权。3、本案实质是滴水洞风景区中林地使用权和林木所有权有争议，必须由县级人民政府做出书面决定，我方认为本案不能直接进入民事审判程序。4、边福文于2006年正式与思山岭村委会签订书面协议，该协议经过村民大会和村两委班子研究决定，并经乡有关领导同意，其符合土地承包法及合同法规定的形式要件和实质要件，因此该协议是合法有效的，并于2006年生效实施。边福文对该风景区投入巨资，并修建道路。5、原告向法庭提供的三份文件，只属于一般政府的红头文件，连地方性法规都不是，对二被告签订的合同没有任何约束力，不能作为确认合同无效的依据。综上，原告的诉求在既没有相应的事实，也没有任何相关证据的情况下，不符合《中华人民共和国合同法》第52条关于合同无效的相关法律规定，应当依法驳回原告的起诉，以维护被告的合法财产权益，同时也是维护法律的神圣与尊严。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换并质证，对双方无异议的证据本院予以确认并在卷佐证。对事实认定如下：滴水洞风景区位于南芬区思山岭街道办事处思山岭村，土地所有权属于思山岭村集体所有。本溪市人民政府办公厅，于2000年11月9日印发《关于平顶山森林公园管理处移交市林业局管理的通知》本政办发（2000）82号文件。该文件规定，对平顶山森林公园（占地面积14平方公里，包括平顶山、四方台、滴水洞景区）的开发及经营管理由市林业局负责。还规定，平顶山森林公园规划内集体山林和土地，采取“两权”分离的办法管理，即所有权不变，经营管理权移交平顶山森林公园管理机构，将平顶山森林公园规划区内的森林作为生态林管理，在生态公益林补偿政策未出台前，市政府暂按每0.067公顷每年给予3-5元的补偿。本溪市林业局依据本政办发（2000）82号文件精神，经本溪市机构编制委员会批复，成立了本溪市平顶山森林公园管理处。其主要职能为：1、负责园区内的规划、开发、建设和保护等工作。2、负责对园区内的林木、林地、野生动植物及景点公益设施的经营管理工作。3、负责对园区内各单位的指导、检查、监督等工作。2001年5月14日，本溪市林业局与明山区人民政府、平山区人民政府、南芬区人民政府签订了《关于平顶山森林公园交接书》，将原平顶山森林公园移交本溪市林业局管理。2002年12月3日，国家林业局印发《关于同意建立白草洼等59处国家森林公园的批复》【林场发（2002）274号】，其中包括本溪环城国家森林公园，本溪环城国家森林公园包括平顶山景区。2018年7月5日，中共本溪市委办公厅印发《本溪市市直公益性事业单位优化整合方案》[本委办发（2018）51号文件]的通知，同意《本溪市市直公益性事业单位优化整合方案》，组建本溪市城市运行服务中心。2018年12月29日，中共本溪市委办公室关于印发《本溪市城市运行服务中心主要职责、内设机构和人员编制规定》【室秘发（2018）70号】的通知，该通知确定本溪市城市运行服务中心的分支机构本溪市青云山景区所负责青云山景区（包括平顶山、四方台、滴水洞、大峪岭等）的规划、开发、建设和经营管理。对青云山景区规划区内的林地、林木、野生动植物及景点、公益设施等享有经营管理权，对青云山景区规划区内有指导、检查、协调监督等宏观管理权。被告边福文于1999年10月与思山岭后塔村签订滴水洞景区承包合同，承包期限30年。2004年3月，后塔村与思山岭村合并成为思山岭村。2006年7月20日，思山岭村委会与边福文签订《滴水洞风景区承包协议书》，该协议主要约定，思山岭村委会将滴水洞风景区（思山岭村境内）承包给边福文，承包方要根据森林公园的管理标准及要求进行管理。建设项目必须要向森林公园及村委会协调批准后建设，否则建设有争议或受损失，村委会不负责任。承包年限为30年，从2006年7月20日起至2036年7月20日止。承包金额40万元，付款方式为以边福文承包路基工程协议相抵，互不找差。协议签订后，边福文对滴水洞景区进行经营管理至今。本院认为，2002年12月3日，国家林业局批准建立本溪环城国家森林公园。青云山景区属于本溪环城国家森林公园的部分，滴水洞位列该森林公园景区内。其经营管理权，由本溪市平顶山森林公园管理处行使。被告思山岭村对景区已不具有经营管理权。原告于2018年7月5日批准成立的事业单位，其职能是负责城市运行管理等相关工作，其中包括青云山景区（包括平顶山、四方台、滴水洞、大峪岭等），负责对景区内的规划、开发、建设、保护和经营管理。滴水洞景区土地属于村农民集体所有，即被告思山岭村集体所有，对用于农业生产的集体农业土地，被告思山岭村集体有发包权利。对于集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律法规办理。《森林公园管理办法》第五条规定，森林公园经营管理机构负责森林公园的规划、建设、经营和管理。森林公园经营管理机构对依法确定其管理的森林、林木、林地、野生动植物、水域、景点景物、各类设施等，享有经营管理权，其合法权益受法律保护，任何单位或者个人不得侵犯。通过二名被告签订的《滴水洞景区承包协议书》中明确“建设项目必须向森林公园及村委会协调批准后建设”，应认定二名被告对滴水洞作为平顶山森林公园内的景区，其经营管理权，由森林公园管理处负责批准是应知的。被告思山岭村委会对森林公园内景区经营权进行发包，应当取得管理权人即本溪市平顶山森林公园管理处批准。思山岭村委会既未办理农用地转非农用地的审批手续，其与边福文签订的承包协议书也未经本溪市平顶山森林公园管理处审批，其与边福文签订的《滴水洞景区承包协议书》违反行政法规的强制性规定，该协议无效。因此原告的诉讼请求与法有据，本院予以支持。因合同无效造成的经济损失，由责任人根据各自的责任另行主张赔偿。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决如下：被告本溪市南芬区思山岭街道办事处思山岭村民委员会与被告边福文签订的《滴水洞景区承包协议书》无效。案件受理费100元，由被告本溪市南芬区思山岭街道办事处思山岭村民委员会承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省本溪市中级人民法院。审 判 长  孙丽娟人民陪审员  赵国彬人民陪审员  周 敏二〇一九年八月二十二日书 记 员  李 倩附本案适用法律条文《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条法庭辩论终结，应当依法作出判决。判决前能够调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决。