四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川行终909号 上诉人（原审原告）张启明、刘子凡等95人。（名单附后） 诉讼代表人张启明，男，汉族，生于1965年12月17日，住四川省邻水县。 诉讼代表人刘子凡，男，汉族，生于1950年4月20日，住四川省邻水县。 诉讼代表人肖志辉，男，汉族，生于1972年7月23日，住四川省邻水县。 诉讼代表人林后云，男，汉族，生于1965年12月5日，住四川省邻水县。 诉讼代表人林会国，男，汉族，生于1965年2月22日，住四川省邻水县。 委托代理人王有银，北京圣运律师事务所律师。 委托代理人翁碧霞，北京圣运律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）广安市人民政府。住所地：四川省广安市广安区思源大道2号。 法定代表人曾卿，市长。 上诉人张启明、刘子凡等95人因诉被上诉人广安市人民政府（以下简称广安市政府）行政复议一案，不服四川省广安市中级人民法院(2018)川16行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审查明：2015年10月22日，为积极妥善地开展好向阳桥水库工程建设移民安置工作，邻水县人民政府（以下简称邻水县政府）制作邻府发[2015]50号《关于印发邻水县向阳桥水库工程建设征地移民安置实施办法的通知》（以下简称《移民安置办法》），对移民安置的基本原则、移民人口及实物认定、农村移民安置、专业项目复（改）建及西天集镇迁建和奖励与处罚等方面进行规定。2017年7月27日，原国土资源部下发了国土资函[2017]509号《关于邻水县向阳桥水库工程建设用地的批复》，批准向阳桥水库工程建设用地123.4238公顷。2017年10月9日，四川省人民政府下发川府土[2017]962号《关于邻水县向阳桥水库工程建设用地的批复》，同意将邻水县城南镇、西天乡4个村123.4238公顷的土地征收为国有，作为向阳桥水库建设用地。2017年12月22日，邻水县政府制作了《关于邻水县向阳桥水库项目建设搬迁安置的公告》，并对外进行了张贴。该公告载明向阳桥水库被征地人员的安置方式根据《移民安置办法》规定实施。 原告张启明、刘子凡等95人认为《移民安置办法》实体和程序违法，于2018年1月4日向被告广安市政府邮寄《行政复议申请书》，请求撤销《移民安置办法》。广安市政府2018年1月5日收到该申请，审查认为《移民安置办法》是邻水县政府作出的针对不特定人并能反复适用的具有普遍约束力的抽象行政行为，单独对抽象行政行为提出的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围，于2018年1月11日作出了广安府复议[2018]3号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称3号不予受理决定），并送达原告。原告起诉请求：1.撤销3号不予受理决定；2.判令被告重新作出行政复议决定；3.本案诉讼费由被告承担。 一审法院认为，涉案《移民安置办法》并未明确移民安置的具体人员，即并非针对特定的公民，能反复适用于向阳桥水库涉及到的邻水县城南镇、西天乡4个村405户移民安置人员，属于邻水县政府的规定，不是邻水县政府作出的具体行政行为，原告单独就《移民安置办法》提起的行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法》第七条的规定。广安市政府作出的3号不予受理决定认定事实清楚，证据确凿，行政程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告张启明、刘子凡等95人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张启明、刘子凡等95人承担。 上诉人张启明、刘子凡等95人上诉称：（一）《移民安置办法》对向阳桥水库移民安置工作作出了具体、详细的规定，是向阳桥水库移民安置工作的依据，适用对象特定，且对上诉人的权利义务产生了实质性影响。因此，该办法不是抽象行政行为，属于行政复议的受案范围。（二）广安市政府作出的3号不予受理决定未查明案件事实，适用法律错误，应予纠正。一审判决认定事实不清，适用法律错误。张启明、刘子凡等95人请求撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人广安市政府答辩称，《移民安置办法》不是具体行政行为，上诉人不能单独对该办法申请行政复议。被上诉人作出的3号不予受理决定适用法律正确，内容适当，且程序合法。广安市政府请求驳回上诉，维持一审判决。 本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十三条第一款的规定，被上诉人广安市政府对上诉人张启明、刘子凡等95人以邻水县政府为复议被申请人的行政复议申请，具有行政复议处理的法定职责。广安市政府在收到上诉人的行政复议申请后，在法定期限内作出3号不予受理决定并送达，程序合法。本案争议的焦点问题是上诉人提起的行政复议申请是否符合行政复议法及其实施条例规定的申请条件。 行政复议法第六条第(十一)项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照本法申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称实施条例）第二十八条第（五）项规定，行政复议申请应当属于行政复议法规定的行政复议范围。本案邻水县政府制作《移民安置办法》时有效的国务院令第471号《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六条、第八条、第九条、第十条、第十五条规定，移民安置规划大纲应当主要包括移民安置的任务、去向、标准和农村移民生产安置方式以及移民生活水平评价和搬迁后生活水平预测、水库移民后期扶持政策、淹没线以上受影响范围的划定原则、移民安置规划编制原则等内容。移民安置规划大纲编制后，按照审批权限报省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构审批。经批准的移民安置规划大纲是编制移民安置规划的基本依据，应当严格执行，不得随意调整或者修改；确需调整或者修改的，应当报原批准机关批准。移民安置规划编制后，按照审批权限报省、自治区、直辖市人民政府移民管理机构或者国务院移民管理机构审核后，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门，与可行性研究报告或者项目申请报告一并审批或者核准。经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的基本依据，应当严格执行，不得随意调整或者修改；确需调整或者修改的，应当依照本条例第十条的规定重新报批。因此，向阳桥水库工程建设移民安置工作实施的基本依据是已经批准的移民安置规划，而非邻水县政府制作的《移民安置办法》。本案中，上诉人对《移民安置办法》申请广安市政府行政复议予以撤销。经查，涉案的《移民安置办法》仅是引用了经批准的移民安置规划的主要内容，邻水县政府为有效推进向阳桥水库移民安置工作，在办法中还规定了部分奖励性措施，该奖励性措施属于附条件的行政允诺。《移民安置办法》对经批准的移民安置规划主要内容的引用，并未对上诉人的权利造成减损，而《移民安置办法》中的行政允诺更未导致上诉人合法权益的侵犯，本案上诉人也不是就其满足政府允诺的条件，允诺的人民政府不履行允诺而提出的行政复议申请。因此，邻水县政府制作的《移民安置办法》不属于行政复议的受案范围。广安市政府作出3号不予受理决定，并无不当。上诉人请求广安市政府履行行政复议法定职责的诉讼请求及其上诉主张，不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张启明、刘子凡等95人共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  王代伍 审判员  牟 琼 审判员  刘洪峰 二〇一九年八月十五日 书记员  王 耸 附上诉人名单： 张后宽，男，汉族，生于1974年4月26日，住四川省邻水县西天乡杨河村2组43号。 刘礼才，男，汉族，生于1978年4月22日，住四川省邻水县西天乡杨河村2组20号。 肖桂珍，女，汉族，生于1951年3月2日，住四川省邻水县西天乡杨河村2组41号。 杨学东，男，汉族，生于1978年1月15日，住四川省邻水县西天乡杨河村2组35号。 阳方友，男，汉族，生于1954年4月23日，住四川省邻水县西天乡杨河村2组16号。 张后平，男，汉族，生于1969年12月13日，住四川省邻水县西天乡杨河村2组52号。 邝六清，男，汉族，生于1954年12月20日，住四川省邻水县西天乡杨河村2组42号。 张启德，男，汉族，生于1941年4月22日，住四川省邻水县西天乡杨河村2组51号。 张昆明，男，汉族，生于1972年10月15日，住四川省邻水县西天乡杨河村2组67号。 阳胜海，男，汉族，生于1979年4月16日，住四川省邻水县西天乡杨河村2组16号。 刘朝开，男，汉族，生于1957年6月1日，住四川省邻水县西天乡杨河村2组44号。 李利娟，女，汉族，生于1979年7月1日，住四川省邻水县西天乡杨河村2组77号。 林吉渊，男，汉族，生于1972年4月15日，住四川省邻水县西天乡杨河村9组24号。 林建军，男，汉族，生于1982年2月24日，住四川省邻水县西天乡杨河村9组29号。 林后木，男，汉族，生于1968年9月17日，住四川省邻水县西天乡杨河村9组6号。 林后军，男，汉族，生于1973年10月3日，住四川省邻水县西天乡杨河村9组14号。 林后金，男，汉族，生于1969年7月15日，住四川省邻水县西天乡杨河村9组20号。 林吉，男，汉族，生于1970年8月11日，住四川省邻水县西天乡杨河村9组15号。 林小华，女，汉族，生于1968年2月29日，住四川省邻水县西天乡杨河村9组15号。 林会国，男，汉族，生于1965年2月22日，住四川省邻水县西天乡杨河村9组9号。 林吉宣，男，汉族，生于1965年12月6日，住四川省邻水县西天乡杨河村9组2号。 熊桂花，女，汉族，生于1961年4月17日，住四川省邻水县西天乡杨河村9组11号。 林吉生，男，汉族，生于1957年10月3日，住四川省邻水县西天乡杨河村9组36号。 林吉德，男，汉族，生于1965年12月5日，住四川省邻水县西天乡杨河村9组22号。 林吉书，男，汉族，生于1953年12月14日，住四川省邻水县西天乡杨河村9组26号。 林吉平，男，汉族，生于1958年2月10日，住四川省邻水县西天乡杨河村9组5号。 林后全，男，汉族，生于1964年12月6日，住四川省邻水县西天乡杨河村9组13号。 叶崇碧，女，汉族，生于1955年5月9日，住四川省邻水县西天乡杨河村9组29号。 林后文，男，汉族，生于1966年12月18日，住四川省邻水县西天乡杨河村9组21号。 林吉超，男，汉族，生于1963年4月23日，住四川省邻水县西天乡杨河村9组25号。 许碧兰，女，汉族，生于1952年9月19日，住四川省邻水县西天乡杨河村9组23号。 颜永珍，女，汉族，生于1943年12月25日，住四川省邻水县西天乡杨河村9组27号。 林吉章，男，汉族，生于1964年12月7日，住四川省邻水县西天乡杨河村9组16号。 林吉凡，男，汉族，生于1954年9月27日，住四川省邻水县西天乡杨河村9组7号。 林后宽，男，汉族，生于1976年8月25日，住四川省邻水县西天乡杨河村9组10号。 林吉才，男，汉族，生于1953年12月15日，住四川省邻水县西天乡杨河村9组35号。 林后云，男，汉族，生于1965年12月5日，住四川省邻水县西天乡杨河村9组8号。 刘晓旺，男，汉族，生于1975年7月20日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组49号。 甘素珍，女，汉族，生于1944年2月20日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组30号。 张启宽，男，汉族，生于1963年10月18日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组33号。 刘朝裕，男，汉族，生于1973年11月1日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组47号。 朱碧华，女，汉族，生于1941年11月4日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组27号。 邝六珍，女，汉族，生于1933年1月18日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组56号。 杨学建，男，汉族，生于1977年2月28日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组18号。 刘金全，男，汉族，生于1947年3月6日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组46号。 刘朝宽，男，汉族，生于1969年2月26日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组29号。 杨道军，男，汉族，生于1973年11月16日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组1号。 陈茂清，女，汉族，生于1947年12月11日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组15号。 刘礼全，男，汉族，生于1945年12月10日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组55号。 张坤雄，男，汉族，生于1965年5月23日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组25号。 朱盛见，男，汉族，生于1937年6月14日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组16号。 张贞如，男，汉族，生于1946年3月23日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组23号。 肖志辉，男，汉族，生于1972年7月23日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组74号。 刘子凡，男，汉族，生于1950年4月20日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组49号。 杨学开，男，汉族，生于1946年4月21日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组20号。 李桂容，女，汉族，生于1973年11月8日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组54号。 许明英，女，汉族，生于1944年6月6日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组72号。 张启才，男，汉族，生于1961年1月15日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组64号。 张后国，男，汉族，生于1946年12月18日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组9号。 黎家兵，男，汉族，生于1974年4月7日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组62号。 黎家强，男，汉族，生于1975年7月29日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组4号。 刘小琼，女，汉族，生于1973年11月18日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组76号。 黎位明，男，汉族，生于1962年7月2日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组71号。 张启川，男，汉族，生于1970年9月20日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组39号。 刘正友，男，汉族，生于1960年6月5日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组45号。 张后学，男，汉族，生于1958年4月25日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组44号。 刘朝友，男，汉族，生于1957年9月3日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组56号。 杨学银，男，汉族，生于1947年9月3日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组6号。 朱银香，男，汉族，生于1945年9月4日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组21号。 刘顺林，男，汉族，生于1970年7月26日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组57号。 吴维芳，女，汉族，生于1941年11月28日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组33号。 陈碧容，女，汉族，生于1955年5月5日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组24号。 张建平，男，汉族，生于1972年2月24日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组42号。 杨学顺，男，汉族，生于1948年1月19日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组2号。 肖志安，男，汉族，生于1969年8月28日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组73号。 杨家全，男，汉族，生于1949年3月15日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组28号。 张启明，男，汉族，生于1965年12月17日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组38号。 肖志国，男，汉族，生于1973年5月24日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组72号。 张启发，男，汉族，生于1926年3月16日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组8号。 朱相平，男，汉族，生于1968年12月16日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组17号。 肖光友，男，汉族，生于1953年6月14日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组53号。 张长安，男，汉族，生于1952年1月6日，住四川省邻水县西天乡杨河1组68号。 黎其富，男，汉族，生于1949年8月24日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组64号。 张小平，男，汉族，生于1968年8月11日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组31号。 张小云，男，汉族，生于1971年6月14日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组27号。 张厚坤，男，汉族，生于1973年3月22日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组26号。 肖志全，男，汉族，生于1966年8月8日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组37号。 张启正，男，汉族，生于1967年12月30日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组34号。 张启武，男，汉族，生于1955年12月15日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组13号。 刘政兴，男，汉族，生于1971年1月29日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组50号。 刘顺中，男，汉族，生于1974年3月21日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组43号。 杨槟瑜，男，汉族，生于1970年12月25日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组70号。 张后明，男，汉族，生于1944年1月1日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组35号。 张伟，男，汉族，生于1987年12月28日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组40号。 杨晓初，男，汉族，生于1975年2月5日，住四川省邻水县西天乡杨河村1组6号。