北京市平谷区人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）京0117行赔初10号原告张纯普，男，1970年2月23日出生，汉族，住北京市平谷区。委托代理人龚来章，北京市两高律师事务所律师。被告北京市平谷区人民政府防汛抗旱指挥部，住所地北京市平谷区平谷大街**。法定代表人汪明浩，总指挥。委托代理人王新生，北京市平谷区人民政府防汛抗旱指挥部工作人员。委托代理人付学军，北京市时雨律师事务所律师。原告张纯普诉被告北京市平谷区人民政府防汛抗旱指挥部（以下简称防汛抗旱指挥部）行政赔偿一案，于2019年2月21日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2019年2月21日受理后，依法向被告防汛抗旱指挥部送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年5月8日本院组织双方进行了证据交换，并依法组成合议庭，于2019年6月12日公开开庭审理了本案。原告张纯普及其委托代理人龚来章，被告防汛抗旱指挥部委托代理王新生、付学军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张纯普诉称，北京市平谷区人民法院作出的(2017)京0117行初320号《行政判决书》和北京市第三中级人民法院作出的(2018)京03行终855号《行政判决书》已判决确认被告强制清除原告在北京市平谷区果各庄村东所种树木的行为违法。据此，原告在2018年11月23日依法向被告提出行政赔偿申请。被告在法律规定的两个月期限内未作出是否赔偿的决定。故原告依据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第十四条的规定向人民法院提起诉讼，请求：1.判令被告赔偿原告损失27572140元；2.诉讼费用由被告承担。原告张纯普在证据交换日向本院提交了下列证据，并在庭审中出示：1.行政赔偿申请书及收件单；2.（2017）京0117行初320号、（2018）京行终855号行政判决书；3.价格评估报告书。以上证据综合证明被告的强制清除行为已经被判决确认违法，原告申请行政赔偿后被告在法定期限内没有答复，被告的强制清除行为给原告造成了损失，价格评估报告中有具体的损失数额和明细。被告防汛抗旱指挥部辩称：一、被告有对涉案违法行为实施行政管理的法定职责。根据《中华人民共和国防洪法》（以下简称《防洪法》）第三十九条、第四十二条规定机构设置和职责权限，被告有对涉案违法行为人在河道、湖泊范围内设置阻碍行洪的障碍物实施行政管理的法定职权。二、被告方具体行政行为正当，有利于河道行洪安全，有利于社会公共利益维护。原告擅自在泃河河道管理范围内栽植林木，违反了《防洪法》第四十二条第一款之规定，属于违法设置阻碍行洪障碍物的行为。被告及其成员单位要求原告限期整改，但原告拒不清除，其行为严重危及河道行洪安全和社会公共利益。基于原告的违法行为，被告依据《防洪法》第四十二条第一款之规定，于2017年5月20日至30日期间，组织并责成成员单位具体实施了对原告在河道管理范围内人为设置的行洪障碍物的清除工作。被告实施的具体行政行为正当，有利于河道行洪安全，有利于社会公共利益维护。三、原告基于违法行为启动国家赔偿诉讼，没有事实根据和法律依据。根据《国家赔偿法》第七条规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”当事人在行政机关实施行政管理工作中,必须基于合法权益受侵害的事实,才有权提起行政诉讼。而本案被告对原告具体行政行为是基于原告的违法事实实施的。原告擅自在泃河规划河道范围内栽植林木,不仅违反了《防洪法》第四十二条第一款之规定,属于违法设置阻碍行洪障碍物的行为;此外,原告栽植的大部分林木的土地性质为基本农田,其占用基本农田栽植林木的行为还违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）《基本农田保护条例》的相关禁止性规定。被告依法对原告的违法行为予以制止和实施违法标的物清除具体行政行为,有利于河道行洪安全,有利于社会公共利益维护,原告现基于违法行为要求国家赔偿,缺乏事实根据和法律依据。四、被告请求赔偿损失的数额缺乏事实根据和法律依据。原告以其提供的京评(社)字第3016号《价格评估报告书》证明清除行为给原告造成的损失,但该评估报告的证明力已经被生效的(2017)京0117行初320号判决书所否定。因此,原告的具体诉讼请求缺乏确实充分的证据支持。综上所述,原告基于违法行为要求行政赔偿,缺乏事实根据和法律依据。故此,请人民法院依法驳回原告诉讼请求。被告防汛抗旱指挥部在法定期限内向本院提交以下证据，并在庭审中出示:1.被告作出具体行政行为的卷宗材料；2.防汛抗早指挥部成员名单；3.北京市平谷区防洪排涝规划会议纪要（第141期）；4.平谷区水务局《关于平谷区第三、四阶段中小河道治理工程的相关情况报告》(京平水文[2017]11号)；5.《北京市水利工程建设实施方案》(京政发[2012144号)、《关于平谷区泃河(汝河汇入口——市界)河道治理工程实施方案规划同意书》（京水务计[2014]179号）、《平谷区泃河(海子水库～市界)治理工程规划方案的批复》(市规函[2015]1377号)、《关于平谷区泃河(海子水库～市界)治理工程的复函(平规函复宇[2015]011号)、《关于平谷区泃河(海子水库～市界)治理工程项目建议书的批复(京平发改发[2015]50号)、《关于平谷区泃河(海子水库～市界)治理工程(生态治河部分)实施方案的批复(京平发改发[2015]102号)、《关于平谷区泃河(海子水库～市界)治理工程(生态治河部分)实施方案。证据1至证据5证明原告在泃河河道内栽植树木，违反《防洪法》第四十二条第一款，属于违法设置阻碍行洪障碍物的行为。被告有行使限期清除和强制清除的职权；6.《责令停止违法行为通知书》(京国土(平)分局责停[2017]第435号)、《责令改正违法行为通知书》(京国土(平)分局责字[2017]第407号)，证明原告栽植的大部分林木的土地性质为基本农田，其占用基本农田栽植林木的行为还违反了《土地管理法》《基本农田保护条例》的相关禁止性规定；7.马坊镇土地总体利用总体规划(2006-2020年)局部、马坊镇果各庄土地利用现状图局部(2016年)、泃河(洳河汇入处～市界)规划平面图，证明（1）原告在泃河河道内栽植林木，违反《防洪法》第四十二条第一款，属于违反设置阻碍行洪障碍物的行为。被告有行使限期清除和强制清除的职权；（2）原告栽植的大部分林木的土地性质为基本农田，其占用基本农田栽植林木的行为还违反了《土地管理法》《基本农田保护条例》的相关禁止性规定；8.强制清除授权委托书，证明被告委托马坊镇政府对原告非法栽植的林木予以清除；9.苗木登统情况表；10.土地规划(局部)、用地坐标成果表；11.清除张纯普非法树木照片、张纯普树木现状照片、果个庄村委会会议室中照片、光盘(含音频文字整理)。证据9至证据11证明（1）原告擅自在泃河河道范围内栽植林木，违反了《防洪法》第四十二条第一款之规定，属于违法设置阻碍行洪障碍物的行为，被告有行使限期清除和强制清除的职权；（2）原告栽植的大部分林木的土地性质为基本农田，其占用基本农田栽植林木的行为还违反了《土地管理法》《基本农田保护条例》的相关禁止性规定；（3）强制清除前被告要求原告自行清除遭拒绝，马坊镇政府对原告涉案林木采用移栽的方式予以清除，其中杨树予以砍伐。以上证据综合证明：（1）原告擅自在泃河河道范围内栽植林木，违反了《防洪法》第四十二条第一款之规定，属于违法设置阻碍行洪障碍物的行为；（2）原告栽植的大部分林木的土地性质为基本农田，其占用基本农田栽植林木的行为还违反了《土地管理法》《基本农田保护条例》的相关禁止性规定；（3）被告基于原告的违法行为，在进行催告自行清除被拒绝后，依法履行法定职责予以清除、移栽，并无不当。原告基于违法行为要求国家赔偿，缺乏事实和法律依据。被告对原告提供的证据持以下质证意见：对证据1真实性认可，被告收到了原告的赔偿申请，虽然没有在法定期限内作出回应但不影响原告行使诉权；对证据2真实性认可，证明目的不认可，320号判决书是生效的法律文书，该文书对价格评估报告的证明目的持否定态度；对证据3真实性、合法性、证明目的均不认可，320号判决书已经否定了此份证据的证明目的。原告对被告提供的证据持以下质证意见：证据1真实性认可；证据2没有关联性，来源于网站但没有网址；证据3无关联性，且不能证明被告具有法定职权；证据4无关联性，不能作为被告实施强制清除行为的证据使用；证据5中的1、3号证据原件没有，对该复印件不予质证，证据5中的2、4、5、6号文件与本案无关联性，不能作为认定被告清除行为合法的依据，证据5中的7号文件没有提供实施方案,只是实施方案的目录，不是全部的材料，被告提交的这个证据不完整，不能作为被告实施清除行为合法的依据。且该实施方案是对治理河道工程的细则，与本案中被告的强制清除行为没有关联性。对证据1至证据5总体的质证意见，第一，虽然法律规定各级防汛抗旱指挥部具有清理河道障碍物的职权，但是张纯普的河坡地不在河道范围内。这在原来的行政判决中，已经有很清楚的表述，被告没有证据来证明原告张纯普栽种树木是栽种在防洪区域河道范围内，因此，被告不能仅以有职权行使《防洪法》赋予的权力来规避对事实认定的错误，不能以此为由认定被告行为是合理的、适当的、合法的。第二，被告以基本农田的法律依据作为本案抗辩原告主张的证据使用，其目的实际上还是证明被告行使职权的目的合法，无论张纯普承包的河坡地是农用地的何种类型，只要不是规划范围内的河道，被告就无职权对张纯普承包地块内树木进行清除；通过被告提供的第6份证据可以看出，被告已经自认了张纯普承包的河坡地不是河道，河坡地是果各庄村里约定俗成的一个地名；第三，被告提供的其他证据，均不能证明被告进行强制清除是依法依规行使职权的。第四，本案是以被告强制清除行为确认违法为前提而提起的行政赔偿诉讼，行政赔偿以行政违法为前提。原被告双方在上次强制清除案件的诉讼中，已经就被告的强制清除行为是否合法做了充分的论述，被告在本案中以具有清除河道障碍物的法定职权为由拒绝进行行政赔偿，显然与国家赔偿法和最高法相关规定相违背；证据6没有提供原件，只有复印件，不予质证；证据7中的1、2号证据只是一个总体规划，还只是一个局部的图，与本案所提的国家赔偿、被告实施强制清除行为是否合法均没有关联性，不能作为被告免除国家赔偿的依据。证据7中的3号证据，经与被告当庭提供的规划平图原件进行核实，被告的规划平图原件只是加盖了一个平谷区水务局的印章，而之前证据交换时交给原告的规划平面图没有任何部门盖章，而法院卷宗中保留的证据有公章，无法质证。对于平谷区水务局在泃河规划平面图上盖章，不认可合法性，水务局无权作出泃河规划，也无权在规划平面图上对其他机构所作出的规划平面图进行任何审批、审核、确认，因此被告仅在此图上加盖水务局的印章，来证明此图是有效且合法的，其理由不能成立。在北京市范围内，区防汛抗旱指挥部与区水务局就是两块牌子一套人马，无论是被告盖章还是区水务局盖章，均不能作为规划平面图已经经过政府有权部门批准的合法依据，只能作为被告对规划平面图的单方意见。鉴于被告提供的规划平面图没有制图单位、审批机关、制作时间，来源不明，因此规划平面图合法性、真实性、关联性我方均不认可；证据8真实性认可，但合法性、关联性均不认可，虽然在行政强制清除诉讼案中，法院认可了马坊镇政府是受被告委托实施清除行为的事实，马坊镇政府由此免除承担法律责任，但并不能因此认定被告作出该授权委托书程序合法，且该强制清除的授权委托书是在强制清除行为诉讼案中马坊镇政府被法院追加为被告之后，由马坊镇政府向法院提交，被告在此前拒不承认自己实施了强制清除行为，也拒绝向原告透露实施强制清除行为的单位。同时，在上一案件中原告已经向法院提交马坊镇政府对原告作出的信息公开答复，马坊镇政府在答复中一概否认对原告的树木作出任何文件和强制清除行为。根据这些事实，原告认为马坊镇政府在被追加为被告之后向法庭提交的强制清除授权委托书，与其向张纯普提供的信息公开答复是完全不一致的，且被告在行政强制清除诉讼案中未向法院提交，甚至对张纯普的40亩承包地上的树木全部被清除的事实作出了模糊不知情的表述，因此原告怀疑该委托书只是马坊镇政府为了摆脱被追加为行政诉讼被告的法律责任，而与本案被告相互串通所作出的一个证据。综上对此份证据合法性不认可；证据10是授权委托书的附件，其中的两个文件只有河北省第一测绘院的一个印章，没有政府部门的审批文件，因此不能作为一个有效的执行依据使用。且测绘院印章上的日期是2017年，原告栽种林木时间在测绘之前，因此以2017年作出的这两份文件来认定原告栽种树木的范围在河道规划范围内，是不成立的。同时，这两份文件与本案无关联性，不能作为本案证据使用；证据9登统情况表上虽盖有平谷区园林绿化局的印章，但对合法性、真实性、关联性均不认可。被告以此来证明清除树木的情况，但被告一直不承认强制清除行为与打击四抢相关联，被告只是说自己是在清理河道。园林绿化局为何要在打击四抢的表上盖章，并对其进行确认，原告认为是被告的实际总指挥的法律地位高于各委办局分指挥，总指挥部和各分指挥部的行为均违法；对证据11中清除照片的真实性认可，但是对证明目的不认可，不能以照片认定张纯普栽种树木是违法的，进而来证明被告的清除行为的合法性。对于现状照片的关联性不认可，照片中的树木无法体现出是原告的树木，且在第一次谈话中，原告方对树木的现状、土地使用人、树木如何移栽均表示质疑。对第三组照片，原告本人表示谈话是真实的，但不能证明被告清除行为合法，不能作为被告拒绝赔偿的依据，不能说明原告栽种树木非法。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1真实，能够证明原告向被告申请行政赔偿，被告在法定期限内未作答复，对此证明目的本院予以采纳；证据2真实，能够证明被告的强制清除行为经生效判决确认违法，对此证明目的本院予以采纳；证据3系原告单方委托评估机构制作，且原告自认评估公司进行清点时的地界范围基于原告本人指认，在无其他证据佐证的前提下，不足以证明原告的损失情况，本院不予采纳。被告提交的证据1真实，但仅能证明被告对原告所栽种的190棵树进行调查并作出处理决定的过程，不能证明强制清除行为的合法性；证据2、3、4、5均系被告作出清障行为的背景材料，与本案的行政赔偿并无关联性；证据6真实，证明目的成立，本院予以采纳；证据7真实，证明目的成立，本院予以采纳；证据8、10真实，可以证明被告与马坊镇政府之间的委托关系及委托清除的范围情况，本院予以采纳；证据9虽真实，但该证据系对符合“四抢”情形的苗木数量进行登统的情况，不能直接证明被清除的树木数量，本院对此证明目的不予采纳；证据11真实，但不能证明被告的清除行为合法。经审理查明，涉案地块位于果各庄村东，临龙河汇入泃河口下游，原告张纯普在此地块上栽种有树木。涉案地块位于泃河河道治理范围内。2017年5月5日，平谷区水务局执法人员对原告之妻进行询问。2017年5月6日，平谷区水务局以原告擅自在行洪河道内种植林木为由立案。当日，平谷区水务局执法人员对原告进行询问并对涉案地块进行了现场检查和拍照，现场检查笔录记载原告在河道内种植的树木为杨树44棵，银杏70棵，黄杨球68棵，桑树3棵，榆树5棵，共计190棵。2017年5月8日，防汛抗旱指挥部作出《清障通知书》并于次日向原告送达，责令原告于2017年5月14日前清除在泃河河道内种植的阻碍行洪的190棵树木；逾期不清除的，由防汛抗旱指挥部强行清除，所需费用由原告负担。2017年5月9日、5月12日，北京市国土资源局平谷分局以原告在基本农田上种树为由分别向原告发出责令停止违法行为通知书、责令改正违法行为通知书，责令原告改正违法行为。2017年5月10日平谷区园林绿化局制作2017年马坊段“四抢”苗木登统情况表，载明张纯普小土路以北和以南的地类为基本农田，有银杏树2242棵、榆树13棵、杨树556棵、大叶黄杨球661棵、桧柏7874棵、油松1478棵，共计12824棵；断头路北三角地的地类为一般农用地，有杨树118棵，以上共计12942棵。2017年5月14日，防汛抗旱指挥部作出《催告书》并于当日向原告送达，要求原告在2017年5月18日前履行清除在泃河河道内种植的阻碍行洪的190棵林木的义务。2017年5月19日,防汛抗旱指挥部向马坊镇政府出具《强制清除授权委托书》，委托事项为：对原告在泃河果各庄段河道管理范围内违法栽植的林木实施强制清除。2017年5月20日至30日，马坊镇政府将原告在涉案地块上所栽种的树木清除。原告不服，于2017年11月8日向本院提起诉讼，分别要求确认《清障通知书》违法，确认防汛抗旱指挥部和马坊镇政府的强制清除行为违法。本院于2018年7月20日分别作出（2017）京0117行初321号、（2017）京0117行初320号行政判决书，分别确认《清障通知书》违法，确认防汛抗旱指挥部的强制清除行为违法。防汛抗旱指挥部不服，提起上诉。北京市第三中级人民法院于2018年11月13日分别作出（2018）京03行终856号、（2018）京03行终855号行政判决书，判决驳回上诉，维持一审判决。2018年11月23日，原告向被告提出行政赔偿申请，被告未进行答复。2019年2月21日，原告向本院提起行政赔偿诉讼，诉讼请求为：请求判令被告赔偿原告树木损失27550890元、铁丝防护网损失21250元，以上共计2757214元。另查，受原告张纯普委托，北京京评价格评估有限公司于2017年5月27日出具京评（社）字2017第3016号价格评估报告书。评估报告书记载，经2017年5月18日现场测量，张纯普承包地块占地40亩，现场清点的树木及附属物本包括张纯普栽种的各规格桧柏8887棵、银杏树3457棵、杨树789棵、桑树16棵、榆树85棵、油松4291棵、樱桃幼树9420棵、大叶黄杨1430棵以及铁丝防护网（部分灭失）等。在案件审理中，被告主张其将部分清除树木移栽至北京市平谷区马坊物流园区WL-15地块内的东北部。经被告指认及本院现场清点，确认移栽树木的数量为2277棵，其中较小树木为113棵，基本为银杏树。原告拒绝参与现场清点，且不认可被告移栽树木事宜。本院认为，《国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。依据上述规定，本案防汛抗旱指挥部的强制清除行为已被确认违法，原告有提起行政赔偿的权利。同时，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十二条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，可以在向赔偿义务机关递交赔偿申请后的两个月届满之日起三个月内提出。”本案中，原告于2018年11月23日向被告递交《行政赔偿申请书》，在被告未作答复的情况下，原告于2019年2月21日提起本案行政赔偿之诉，符合单独提起行政赔偿诉讼的条件。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”《国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”“直接损失”应是违法行政行为造成的现有财产的直接减少或灭失。本案中，原告在涉案地块栽种树木的行为虽系违法行为，但原告栽种的树木系其合法财产，被告在清除过程中应履行法定程序，尽审慎之责。但是，被告的强制清除行为因主要证据不足且程序违法被法院判决确认违法，同时被告在清除过程中未通知原告到场，未制作清点笔录、清除笔录，未摄制录像，亦未在清理后与原告办理交接手续，被告虽认可清除树木12842棵，但本院现场清点树木仅有2277棵，被告对原告的财产亦未尽妥善保管义务。被告虽然提交了马坊镇政府工作人员与张纯普的谈话音频资料，但该音频资料中仅系工作人员与张纯普商谈其自行清理树木问题，并无上述事项的告知内容。故，被告应对原告的树木损失承担赔偿责任。鉴于原告栽种树木行为违法，且在防汛抗旱指挥部、国土部门告知其违法事实后仍拒不改正，因此原告对其损失的发生亦应承担相应责任。因原被告对于清除树木均未提交充分有效的证据予以证明，本院综合当事人主张的清除及被移栽树木树种、规格等情况，参照树木的合理栽种密度、合理价值及双方过错程度等因素，对被告所应承担的赔偿数额予以酌定。另，原告要求赔偿其铁丝防护网损失，未提供充分证据，且原告在强制清除行为案件中仅系要求确认清除树木的行为违法，故原告的该项诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项、第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》二十二条、第三十二条、第三十三条之规定，判决如下：一、被告北京市平谷区人民政府防汛抗旱指挥部于本判决生效之日起三十日内赔偿原告张纯普树木损失五十四万七千元；二、驳回原告张纯普的其他赔偿请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  王富菊人民陪审员  王德启人民陪审员  王爱民二〇一九年八月二十日书 记 员  周歆卉