江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终422号 上诉人（一审原告）张正喜，男，汉族，住江苏省淮安市淮安区。 被上诉人（一审被告）淮安市人民政府，住所地在江苏省淮安市翔宇南道**。 法定代表人蔡丽新，该市市长。 上诉人张正喜因与被上诉人淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）政府信息公开一案，不服江苏省淮安中级人民法院（2018）苏08行初259号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2009、2013年，淮安市政府先后三次根据江苏省人民政府三次用地批复，对涉案的“淮中轻钢”、“富晟”、“明光电动门”项目地块进行征收，并由原国土资源局（现为淮安市自然资源与规划局）进行征地补偿。 2018年10月13日，张正喜向淮安市政府申请公开“淮中轻钢”项目“用地批准后征地补偿登记资料”和“征地补偿费用支出相关凭证”政府信息。淮安市政府收到申请后，分别向原国土资源局和淮安经济技术开发区发出交办单。2018年10月17日，原国土资源局出具《关于张正喜申请政府信息公开的情况说明》，该说明告知三个征地项目的征地补偿登记信息不存在；三个项目的征地补偿费用支付相关凭证信息，具体由乡办组织实施，该局无此信息，建议向所在乡办申请。2018年10月25日，淮安经济技术开发区作出《情况说明》，该说明告知申请公开的征地补偿登记材料和征地补偿费用支付相关凭证等材料，该单位未制作，申请人可以到该信息的制作及保存单位淮安经济技术开发区广州路办事处（以下简称广州办）征地与房屋征收服务管理中心查阅。2018年10月30日，淮安市政府作出淮政公依﹝2018﹞第286号《淮安市人民政府政府信息公开申请答复告知书》（以下简称286号告知书），并于当日将该告知书向张正喜邮寄送达。张正喜不服，提起本案诉讼。 本案争议焦点为：淮安市政府286号告知书是否合法。 原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……”本案中，淮安市政府根据张正喜提出的政府信息公开申请，向原国土资源局和淮安经济技术开发区进行了查询，并在法定期限内作出了286号告知书，程序合法；对张正喜申请公开予以回复，并告知其未制作且未获取信息，建议向广州办咨询，实体处理正确；其所作出的信息公开答复符合法律规定。 首先，公开政府信息需以行政机关制作或获取为前提。征地信息相较其他类型信息，往往多而繁杂。征地信息既有如征地批复、征地告知、征地公告、征地补偿安置方案等信息，也有诸如征地批准后征地补偿登记材料、征地补偿费用支付相关凭证、征地勘测定界图等信息。根据土地管理法律法规规定，市县级政府是征地实施的主体，但征地信息并不全部由市县级政府制作或获取。征地信息中具体实施安置补偿的信息，如补偿登记材料、补偿费用支付凭证等信息，依法应由国土资源主管部门或征地所在乡镇、办事处等单位制作并保存。因此，即使市县级政府作为征地主体，但并不制作或获取征地过程中的全部政府信息。 其次，市县级政府并不负责办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款规定：“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”因此，涉案项目土地征收中，淮安市政府发布的征地公告均是要求在指定的时间到原国土资源局经济开发区分局办理补偿登记。而从原国土资源局出具的情况说明来看，该登记材料并不存在。 第三，市县级政府不负责征地补偿费用的具体发放。征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等内容，市县级政府一般并不负责将征地补偿费用发放给被征地所有人或有关使用权人，具体工作仍由土地行政主管部门等有关单位负责实施。涉案土地的征地补偿安置方案也告知涉及青苗费、地上附着物补偿费由广州办等负责。事实上，广州办等有关单位配合国土部门开展征地补偿安置的具体工作，实际掌握了部分征地信息。 第四，张正喜要求淮安市政府公开申请的信息请求不能成立。淮安市政府在作出信息公开答复前，向原国土资源局以及淮安经济开发区征询张正喜提出的有关征地信息申请，两单位作出情况说明告知淮安市政府，并说明征地补偿费用支付等信息由乡办组织实施，可以到有关单位查阅。鉴于淮安市政府并未制作或获取张正喜申请的信息，且本身也不具体负责征地补偿登记以及具体发放征地补偿费用，其答复其未制作且未获取具有合理的说明理由，其答复不违反法律规定。张正喜可以向制作并保存相关信息的广州办要求公开或查阅，已能够合理地满足其对征地信息的知情权。张正喜并无证据证明淮安市政府持有该信息而拒不提供，其要求淮安市政府公开信息的请求不能成立。其在收到淮安市政府答复告知以后，并未积极地到广州办去查阅，反而向人民法院提起诉讼，其申请政府信息公开的动机和目的均值得怀疑。 综上，淮安市政府所作的政府信息公开答复行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，张正喜的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张正喜的诉讼请求。案件受理费50元，由张正喜负担。 张正喜上诉称，一、根据《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》（国土资厅发[2014]29号）的规定，市县政府是征地主体，也是征地信息公开的主体。淮安市政府如实施了涉案项目的土地征收行为，就应当制作、保存、获取上述通知中的“2、用地批准后征地补偿登记相关材料”和“3、征地补偿资金支付相关凭证”等信息。二、原审法院认定征地补偿工作由原国土资源局具体实施，但又认定原国土资源局不存在登记材料及征地补偿资金支付相关凭证，以市县政府不负责征地补偿费用的具体发放否认征地补偿资金支付相关凭证的存在。综上，请求撤销一审判决，支持上诉人一审全部诉讼请求；被上诉人承担一、二审全部费用。 淮安市政府未提交答辩意见。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送至本院，本院审理期间，双方当事人均未提交新证据。本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日起施行）第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”由此可见，只有行政机关制作或者获取的信息，并且将信息以一定形式进行记录、保存的政府信息才能向申请人公开。张正喜认为根据《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》（国土资厅发[2014]29号）的规定，市县政府是征地主体，也是征地信息公开的主体，淮安市政府负有公开涉案信息的法定职责。首先，国土资厅发[2014]29号文件该规定并未将国土资源部门的征地信息公开职责排除在外，而且，行政机关公开相应的政府信息的前提条件系该行政机关曾制作或获取过该信息，否则行政机关在客观上无法履行公开职责。本案中，淮安市人民政府收到上诉人的政府信息公开申请后，为了满足张正喜的政府信息公开申请要求，向曾负责涉案征地补偿工作的相关职能部门原国土资源局和淮安经济技术开发区党政办发出交办单，要求对张正喜申请公开的政府信息进行查询，原资源国土局提交说明称，张正喜申请公开的项目征地补偿登记材料，因无人申请登记，故信息不存在，征地补偿费用支付相关凭证信息，建议向所在乡办申请。淮安经济技术开发区党政办亦提交说明称，“淮中轻钢”项目批准后征地补偿登记材料和征地补偿费用支付相关凭证等材料，申请人可以到信息的制作及保存单位查阅。故淮安市政府向张正喜作出告知书，并建议向信息的制作及保存单位淮安经济技术开发区广州路办事处咨询。据此，淮安市政府通过合理的查询，在本机关未制作或获取相关信息的情况下，向张正喜履行了告知义务，已按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定履行了法定职责。况且，张正喜在诉讼中也未提供涉案政府信息系由淮安市政府曾制作或者保存的相关线索。原审法院据此作出被诉286号告知书，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法的认定，并无不当。张正喜通过政府信息公开申请已经知晓了查阅所申请信息的的途径，但其在一审庭审陈述收到286号告知书后未到广州办去查阅。张正喜在未按286号告知书所告知的途径积极查阅、核实信息的情况下即向人民法院提起本案诉讼，这一诉讼行为背离了对受到侵害的合法权益进行救济的诉讼本旨，已构成权利的滥用。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。张正喜的上诉请求及理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人张正喜负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 陈 迎 审 判 员 臧 静 法官助理 刘小花 二〇一九年八月二十二日 书 记 员 任子悦