吉林省松原市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉07行初32号 原告孙成祥，男，汉族，农民，1957年2月10日生，现住松原哈达山生态农业旅游示范区。 委托代理人李祥义，吉林信维律师事务所律师。 委托代理人顾晓晶，女，汉族，农民，1956年1月4日生，现住松原哈达山生态农业旅游示范区。 被告松原哈达山生态农业旅游示范区管理委员会。 法定代表人孙德春，主任。 委托代理人代雨，松原哈达山生态农业旅游示范区哈达山镇镇长。 委托代理人宛宝全，吉林迅捷律师事务所律师。 原告孙成祥诉被告松原哈达山生态农业旅游示范区管理委员会（以下简称哈达山管委会）行政强制拆除及赔偿一案。本院于2019年5月5日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月12日公开开庭审理了本案。原告孙成祥的委托代理人李祥义、顾晓晶，被告哈达山管委会的委托代理人代雨、宛宝全到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告孙成祥诉称，原告是松原哈达山镇咚勒赫村小地窝堡屯的村民,依法承包了本村的集体土地进行耕种。松原哈达山生态农业旅游示范区管理委员会于2016年5月24日在未给原告任何通知的情况下向原告下达了:松哈达山责交(2016)年008号《松原市哈达山生态农业旅游示范区管理委员会责令交出土地决定书》(以下简称《责令交出土地决定书》）,2016年5月27日又下达了《拆除公告》。2016年6月1日,被告组织了所谓的相关人员对原告的土地进行了强制拆迁,拆迁现场大棚被毁坏、葡萄苗被铲除、抗旱井被填埋,这给原告造成了巨大损失。被告实施强制拆除并征收原告土地的执法行为违反法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第46条第1款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第1款规定,被告实施强拆时以《责令交出土地决定》代替公告,该《责令交出土地决定》并未就批准机关、批准文号,征用土地的用途、范围、面积及征地补偿标准、农业人口安置办法和办理土地补偿期限等内容进行公告,该公告亦没有送达到原告手中,也未在镇、村内明显位置公告。在形式上被告存在错误,所以原告认为,被告的所谓已经公告过对原告没有任何约束力,不能作为阻止原告依法耕种承包地事由,原告耕种自己承包地土地无论从形式上还是实质上都是合理合法行为,原告的合法权益因此不能受到非法的损害。在原告没有接到通知的情况下,原告所在的镇、村也均未接到《责令交出土地决定书》，故原告认为,被告的行政行为程序违法且执法的依据不足。法院强制执行需要具有很严格的司法程序,根据法律规定被告无强制执行的权力,且被告违反最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第14条规定,违法进行强制拆迁,并且该强迁亦不属于申请法院强制执行情形。被告无权力、无通知、无协商的情况下对原告的土地及附属设施进行强制拆迁与法律规定是相违背的,属于违法实施的行政行为,应予依法撤销。松原市政府在松原日报刊登的《通告》既没有送达到原告处,根据松原日报的发行及订购的方向看更不能推定原告能够接收到通知,并且该通知也未具体明确原告承包经营地是在铁路扩能的线路上。在这些条件均不具备的情况下,被告组织强迁不仅违背法律事实行政行为且造成了原告的经济损失,事后也未进行补救,补偿问题始终没有得到解决。综上所述,原告在自己承包地土地上进行农作物的种植及保护地建设的行为是合法行为,原告因此进行的大棚建设、葡萄种植均是合法的行为,被告在作出《责令交出土地决定书》前的公告行为并没有到达原告处,没有对原告所在的村集体进行通知,原告所在的镇也没有得到通知,所以该公告行为即使存在也对原告无任何的约束力,在被告违法强制拆迁原告的土地后也未对原告的地上附属设施及葡萄树合理补偿,致使原告的合法权益受到了严重的损害。为维护原告的合法权益不受非法侵害,请求确认被告强制拆除行为违法，赔偿原告按照松原市拆迁补偿标准计算葡萄树人民币54,137.65元、大棚人民币108,275.3元、抗旱井人民币10,000元，合计人民币118,275.3元。 原告在法定期限内向本院提供了以下证据：1责令交出土地决定书；2、拆除公告；3、强制拆除现场照片；4、磨牛地补偿款发放明细；5、占地补偿款发放明细；6、2017年6月1日录音；7、2017年8月20日录音；8、拆迁现场录像；9、证人齐影证言；10、证人战国证言；11、松政函（2013）53号文件；12、松政发（2013）61号文件；13、松原市公安局哈达分局撤销案件决定书；14、市政府会议纪要。 被告哈达山管委会辩称，一、被告系松原市人民政府的派出机构，不能独立行使一级人民政府的职能，6月1日的拆除行为是依据《松政发[2015]28号》松原市人民政府文件而实施的，是受委托的拆除行为。从上述文件内容可以看出征地拆迁的计划制定、任务落实等均由松原市铁路建设办公室负责，沿线县(区)政府只是负责具体征拆组织。因此本案所涉及的征地行为是松原市人民政府作出。关于征地补偿标准，该文件规定:“1、永久征地......被征收的土地在征地统一年产值区域的执行2015年公布的征地统一年产值，在区片综合地价区域的执行《松原市人民政府关于公布实施征地统一年产值和区片综合地价的通知》(松政函[2010]45号)”。关于征地地上物的补偿范围，该文件规定:“线位保护通告截止日后，所增加的各种建筑、各种设施、各种附属物不予补偿，一律按规定时间自行拆除，逾期不拆的，按属地管理的原则，由市、县政府组织依法强拆。”松原市政府在2014年12月3日松原日报发出《线位保护公告》从2014年11月28日起至长白铁路扩能改造工程土地征地拆迁工程结束为止。”从该文件上述规定可以看出，铁路扩能改造范围内的征地补偿标准及以公告发布之日土地现状进行补偿都是松原市人民政府文件规定的。基于上述两点，松原市人民政府是本次征地的主体单位，被告只是负责其中的征地范围内地上物的拆除，地上物的拆除并不是本次征地行为的全部，被告也不负责本次征地的全部行为。因此，若以征地行为作为行政诉讼所指向的具体行政行为，应该以松原市人民政府为被告。二、原告的经济诉求违法，不能予以保护。铁路建设经过地块的部分农户在公告发布后私建大棚、私插葡萄苗(有航拍为证)。这些都是依据文件规定应被强拆范围的。退一步讲，即使拆迁行为违法，那么铁路沿线农户违反《线位保护公告》私建大棚、私插葡萄苗的行为也是违法的，其所诉的损失是不存在的，更谈不上赔偿。此后松原市人民政府为了不影响铁路建设，在2016年5月份要求对线位保护区域内的地上物予以强制拆除，并责令被告实施。征地补偿费已经足额支付到各农户的账户。原告在诉状中称“被告组织强迁不仅违背法律事实行政行为且造成了原告的经济损失，事后也未进行补救，补偿问题始终没有得到解决”，这一说法也是错误的。被拆除地域的农户的合理补偿在拆除之前均已全部到位，不合理补偿政府已经在文件中明确不给予补偿。三、被告接到松原市人民政府的指派对辖区内的征地农户从示范区、乡镇、村屯组织各级工作人员逐户进行政策讲解、说服动员工作，不存在“未给原告任何通知”的情况。综上，被告只是政府的派出机构，受松原市人民政府的委托实施长白铁路扩能改造所涉土地的地上物拆除工作，并没有土地管理的行政职权，被告所实施的行为都是依据《松政发[2015]28号》文件进行的。被告不具备本案的被告主体资格。 被告在法定期限内向本院提供了以下证据：1、松原日报；2、《松原市人民政府关于做好长白铁路扩能改造工程线位土地保护工作的通告》；3、长春至白城铁路征地拆迁责任书；4、《松原市长春至白城铁路扩能改造工程征地拆迁工作方案》；5、支付凭证；6、哈达山镇人民政府证明；7、视频光盘两张。 经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：被告提供的证据1-5，原告对其真实性均无异议，本院对证据1-5的真实性予以采信；被告提供的证据6，原告对其真实性和证明问题均有异议，本院认为该证据客观、真实、合法，故对其真实性予以采信；被告提供的证据7，原告有异议，认为该证据没有录制时间、没有录制地点及证明来源不清，本院认为该证据形式不合法，不予采信。原告提供的证据1-2，被告对其真实性无异议，本院对其真实性予以采信；原告提供的证据3-7，经本院审查认为均存在证据来源和证据形式不合法，故对证据3-7本院不予采信；对原告提供的证据8，被告认为与本案无关，本院认为因该影像资料客观、真实地反映原告等人承包地实际情况，本院对其真实性予以采信；对原告提供的证据9-10，被告有异议，本院认为该证据与本案无直接关联，不予采信；对原告提供证明11-14，被告对该组证据的真实性无异议，本院对其真实性予以采信。 本院经审理查明，2014年12月3日松原市人民政府在松原日报刊登了《松原市人民政府关于做好长白铁路扩能改造工程线位土地保护工作的通告》，该《通告》记载，“一、线位基本走向。长白铁路扩能工程全长324公里，途径我市境内石化园区、哈达山示范区、经济开发区和宁江区，总里程约30公里。二、保护范围及时限。按土地利用总体规划图红线两侧各1,000米内为线位保护区，从2014年11月28日起至长白铁路扩能改造工程土地征地拆迁工作结束。三、线位保护基本要求。（一）在保护范围内保持土地现状，不得改变土地使用性质。（二）禁止任何单位和个人在保护范围内新建房屋、坟墓、采石、取土、打井、开垦及植树等。对违反以上规定的，在征地拆迁时不予赔偿，并由其自行清理、拆除地上建筑物及附属物”。2015年4月原告在铁路扩能改造线位内建设了大棚，并栽植了葡萄苗。2015年9月28日松原市人民政府印发了《松原市长春至白城铁路扩能改造工程征地拆迁工作方案》，该方案中明确征地拆迁工作，由市政府统一领导，沿线县（区）政府具体负责。2015年9月哈达山镇政府接到关于长白铁路征地工作任务后，多次组织咚勒赫村村委会开展征地工作，由于原告等人要求对大棚架、井、葡萄苗等地上附着物进行补偿，不能达成协议，致使铁路改造工程进展缓慢。2016年5月24日被告向原告下达了松哈达山责交（2016）004号《责令交出土地决定书》，该决定的主要内容为，本机关决定于2016年5月31日后对你在征收土地范围内的构筑物等地上附着物依法予以强制拆除、强行收回土地，限你在2016年5月31日前自行拆除有经济价值的构筑物组成部分，逾期不拆将全部强制拆除并有公证部门予以现场公证。2016年5月27日被告向原告下达了拆除公告。2016年6月1日被告对原告的大棚及其葡萄苗进行了强制拆除。2016年11月4日原告领取了占地补偿款。原告认为其领取的补偿款并没有附属物的补偿，被告在没对附属物进行补偿的情况下强行拆除原告地上物违法，并应当赔偿，故诉至本院。 本院认为，（一）被告主体资格问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。本案中，被告松原哈达山生态农业旅游示范区管理委员会是省政府批准设立的开发区管理机构，其实施了对原告地上物强制拆除的行政行为，故哈达山管委会为本案适格被告，关于哈达山管委会辩称其系松原市人民政府的派出机构，不能独立行使一级人民政府的职能，且强制拆除行为系受市政府委托的观点不能成立。 （二）被告的强制拆除行为是否合法问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，被告于2016年6月1日对原告被征收土地上的地上物进行强制拆除，被告作为行政机关没有按照该条规定向人民法院申请强制执行，也没有履行《中华人民共和国行政强制法》规定的程序，故被告强制拆除原告地上物的行政行为程序违法。 （三）原告的损失是否应予赔偿问题。《吉林省土地管理条例》第二十六条规定，土地征收前，市（州）、县（市）人民政府应当向被征地单位发出拟征地通知书。拟征地通知书送达后，拟征收土地上新栽种的农作物、树木和新建的设施，不予补偿；没有按期征地给被征收土地的所有者或者使用者造成损失的，市（州）、县（市）人民政府应当予以补偿。本案中，2014年12月3日松原市人民政府在松原日报刊登了《松原市人民政府关于做好长白铁路扩能改造工程线位土地保护工作的通告》，该通告对线位基本走向、线位保护基本要求以及保护范围及时限等内容进行了告知。原告于2015年4月在铁路扩能改造线位内建设了大棚，并栽植了葡萄苗，原告的行为属于在拟征收土地上新栽种农作物和新建设施的行为，按照规定不应补偿。且原告已经领取了占地补偿款。故原告要求赔偿新建大棚及新栽植葡萄苗损失的诉讼请求，无法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项规定，判决如下： 一、确认被告松原哈达山生态农业旅游示范区管理委员会于2016年6月1日组织各相关单位人员对原告孙成祥被征收土地上大棚、葡萄苗进行强制拆除的行政行为违法。 二、驳回原告孙成祥的赔偿请求。 案件受理费50元，由被告松原哈达山生态农业旅游示范区管理委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审 判 长  薛静波 审 判 员  刘 洋 代理审判员  张 雷 二〇一九年八月十二日 书 记 员  陈嘉琦