安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖行终774号 上诉人（一审原告）李素梅，女，1961年7月12日出生，汉族，住宿州市埇桥区。 被上诉人（一审被告）宿州市人民政府，住所地宿州市埇桥区银河一路，组织机构代码00318746-4。 法定代表人杨军，市长。 上诉人李素梅因诉宿州市人民政府行政复议一案，不服宿州市中级人民法院（2019）皖13行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 李素梅向一审法院起诉称，2018年3月9日，宿州市埇桥区人民政府（以下简称埇桥区政府）作出埇政征〔2018〕3号《关于对南薛园区域棚户区改造项目范围内房屋进行征收的决定》（以下简称南薛园征收决定），李素梅房屋位于征收范围之内。李素梅对南薛园征收决定不服，提起诉讼，宿州市中级人民法院于2018年10月8日作出（2018）皖13行初89号行政判决，确认埇桥区政府作出南薛园征收决定的行为违法。埇桥区政府、宿州市埇桥区房屋征收办公室（以下简称埇桥区征收办）依据违法的征收决定拆除李素梅房屋的行为违反法律规定，侵害了李素梅的合法权益。李素梅对强拆行为不服，向宿州市人民政府申请行政复议，宿州市人民政府认定是宿州市埇桥区西关街道办事处（以下简称西关办事处）拆除了李素梅的房屋，埇桥区政府、埇桥区征收办不是适格的复议被申请人。但埇桥区政府在复议答复中称，征收具体实施单位对李素梅房屋的拆除属于合法拆除，符合征收工作流程。西关办事处作为征收实施单位，其拆除李素梅房屋的行为，应视为是受埇桥区政府及埇桥区征收办委托实施的，依法应当由埇桥区政府和埇桥区征收办承担法律责任，埇桥区政府和埇桥区征收办是合法且适格的被申请人。宿州市人民政府作出的复议决定认定事实不清，适用法律错误。综上，请求撤销宿复决字〔2018〕418号驳回行政复议申请决定，诉讼费用由宿州市人民政府负担。 宿州市人民政府向一审法院答辩称，一、行政复议决定认定事实清楚，依据充分。本案复议对象是强制拆除的事实行为，李素梅在申请复议时没有提交证据证明拆除行为是埇桥区政府和埇桥区征收办实施的。案件审理中，埇桥区政府和埇桥区征收办提交书面答复意见和相关证据均否认其对李素梅房屋进行了拆除，西关办事处出具了情况说明自认对李素梅房屋的拆除是自行独立实施的，故埇桥区政府和埇桥区征收办不是适格的被申请人。二、复议决定程序合法。宿州市人民政府在收到李素梅的行政复议申请后，向被申请人送达行政复议答复通知书，被申请人提交了书面答复，经过审理后作出复议决定并依法送达，程序合法。综上，请求驳回李素梅的诉讼请求。 一审法院经审理查明，2018年3月9日，埇桥区政府作出南薛园征收决定，决定对南薛园区域棚户区改造项目范围内房屋进行征收，征收部门为埇桥区征收办，征收实施单位为西关办事处。李素梅的房屋位于上述征收范围之内，房屋征收编号为A-48。2018年3月21日，宿州市埇桥区城乡规划局作出埇规认字[2018]41号违法建筑认定书，认定涉案房屋属于违法建筑。李素梅对违法建筑认定不服，于2018年5月18日向宿州市埇桥区人民法院提起行政诉讼。宿州市埇桥区人民法院于2018年10月15日作出（2018）皖1302行初113号行政判决，判决确认宿州市埇桥区城乡规划局作出的埇规认字[2018]41号违法建筑认定违法。2018年3月23日，宿州市城市管理行政执法局埇桥分局、西关办事处共同作出埇城管执拆通字西关[2018]002号限期拆除通知书，责令李素梅限期拆除涉案房屋。2018年3月28日，宿州市城市管理行政执法局埇桥分局、西关办事处共同作出埇城管催字西关[2018]002号催告书，催告李素梅于三日内履行。李素梅对限期拆除通知不服，于2018年6月19日向宿州市埇桥区人民法院提起行政诉讼。宿州市埇桥区人民法院于2018年11月23日作出（2018）皖1302行初144号行政判决，判决撤销宿州市城市管理行政执法局埇桥分局、西关办事处作出的埇城管执拆通字西关[2018]002号限期拆除通知书。 2018年4月，李素梅的房屋被强制拆除。李素梅不服，以埇桥区政府、埇桥区征收办、西关办事处为被申请人向宿州市人民政府申请行政复议，要求确认三被申请人强拆行为违法。宿州市人民政府受理李素梅的行政复议申请后，依法向三被申请人送达了行政复议答复通知书，埇桥区政府及埇桥区征收办答复称强拆行为系西关办事处基于违建认定予以拆除，其作为被申请人不适格；西关办事处答复称该强拆行为系其实施。经审理后，宿州市人民政府于2019年1月14日作出宿复决字〔2018〕418号行政复议决定，认定埇桥区政府及埇桥区征收办作为被申请人主体不适格，对于适格的被申请人西关办事处的行政复议依法应向埇桥区政府提出，决定驳回李素梅的行政复议申请。李素梅对复议决定不服，提起诉讼。 一审法院审理认为，本案的争议焦点为行政复议决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）、第（六）项规定，行政复议申请应当有明确的申请人和符合规定的被申请人且属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围。第十一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和该条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。基于以上规定，复议申请人应当提供行政行为是否由被申请人作出的相关证据，且达到清楚而有说服力的标准。本案中，李素梅以埇桥区政府、埇桥区征收办及西关办事处为被申请人申请行政复议，但未能提供该拆除行为是由埇桥区政府及埇桥区征收办组织实施的证据，其将埇桥区政府及埇桥区征收办作为被申请人，证据不足；且西关办事处在答复中亦承认由其实施了强拆行为，西关办事处应为适格的被申请人。《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款规定，对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。西关办事处作为埇桥区政府的派出机关，李素梅应当向埇桥区政府申请复议，该复议申请并不属于宿州市人民政府的复议职责范围。宿州市人民政府作出的复议决定事实清楚，适用法律正确。关于李素梅起诉认为依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定，应由埇桥区政府及埇桥区征收办承担责任的理由，该院认为，虽然埇桥区政府及埇桥区征收办作为征收项目的征收机关及征收部门，但不能以此推定征收项目内房屋的拆除行为均由其实施；且西关办事处也出具说明，认可其实施了强拆行为，李素梅认为西关办事处是接受埇桥区征收办委托的理由不能成立，不应予以支持。关于李素梅庭审中称宿州市人民政府未告知变更被申请人属程序违法的理由，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十二条规定，申请人提出行政复议申请时错列被申请人的，行政复议机构应当告知申请人变更被申请人。根据上述规定，被申请人是否适格属于行政复议机关决定是否受理行政复议申请时的审查范畴，若发现申请人错列被申请人则应告知其变更被申请人，对于立案受理之后则只能按照《行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项之规定予以驳回。结合本案具体情况，李素梅提出复议申请所指向的行政行为系强拆行为，该强拆行为系事实行为，在仅以李素梅提供的证据无法确定行政行为是否为三被申请人作出时，宿州市人民政府受理该案，保障了李素梅的行政复议权利。在审理期间，宿州市人民政府将埇桥区政府、埇桥区征收办不适格的情节向李素梅进行了告知，在李素梅不同意变更的情况下作出驳回申请并无不当。故对李素梅认为行政复议决定程序违法理由，不予支持。综上，宿州市人民政府作出的行政复议决定事实清楚，程序合法，李素梅的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李素梅的诉讼请求;案件受理费50元，由李素梅负担。 李素梅上诉称，一审法院适用法律错误，事实审查不清。主要理由为：1.埇桥区政府在复议过程中答复称，因申请人已在选房前向征收实施单位交房，故征收实施单位对其房屋的拆除属于合法拆除，符合征收工作流程。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。根据上述法律规定，西关办事处在委托范围内拆除了上诉人的房屋，且埇桥区政府确认其行为符合征收工作流程，故应当由埇桥区政府和埇桥区征收办承担法律责任，不能因拆除房屋违法就归为超出授权范围，埇桥区政府和埇桥区征收办系适格被申请人。2.本案为行政纠纷，被上诉人有查清事实的义务。在确定西关办事处拆除上诉人房屋的情形下，被上诉人未履行法定职责审查西关办事处拆除上诉人房屋的法律依据、职权依据、事实依据和程序是否合法，而仅仅因上诉人提交的证据无法显示埇桥区政府和埇桥区征收办工作人员在现场，就认定埇桥区政府和埇桥区征收办非责任主体，严重违反法律规定。故请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的宿复决字〔2018〕418号驳回行政复议申请决定。 李素梅向一审法院提交了以下证据：1.（2018）皖行终1347号行政判决书，证明南薛园征收决定被依法确认违法；2.（2018）皖1302行初113号行政判决书，证明埇规认字[2018]41号违法建筑认定被依法确认违法；3.（2018）皖1302行初144号行政判决书，证明埇城管执拆通字西关[2018]002号限期拆除通知书被依法撤销；4.房屋征收与补偿委托协议书，证明西关办事处拆除房屋的行为是基于埇桥区征收办的委托，埇桥区征收办是适格的被申请人，复议决定审查不清；5.南薛园征收决定，证明西关办事处是征收实施单位，埇桥区政府是征收机关，埇桥区征收办是征收部门，西关办事处对房屋进行测量等征收工作及拆除房屋是基于埇桥区政府和埇桥区征收办的委托，埇桥区政府和埇桥区征收办是适格的被申请人。 宿州市人民政府向一审法院提举以下证据：1.埇桥区政府行政复议答复书；2.埇桥区征收办行政复议答复书；3.西关办事处关于对南薛园棚户区项目被征收户李素梅的情况说明。证据1-3证明拆除李素梅房屋的行为是西关办事处独立实施的。4.埇规认字[2018]41号违法建筑认定书；5.现场勘察笔录；6.违法建筑认定申请报告；7.西关办事处振兴社区居委会证明；8.埇城管执拆通字西关[2018]002号限期拆除通知书及送达回证；9.埇城管催字西关[2018]002号催告书及送达回证。证据4-9证明西关办事处对涉案房屋进行过认定和处理。10.被征收房屋面积计算单；11.选房电脑界面截图；12.（2018）皖13行初89号行政判决书。证据10-12证明李素梅未与征收部门达成安置补偿协议。13.南薛园区域棚户区改造房屋征收与补偿委托协议书，证明西关办事处拆除李素梅房屋的行为是独立实施的。14.行政复议申请书；15.李素梅身份证明；16.行政复议答复通知书及送达回证；17.宿复决字〔2018〕418号驳回行政复议申请决定及送达回证。证据14-17证明复议程序合法。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审认定的事实，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定，行政复议申请应当有明确的申请人和符合规定的被申请人。该条第（六）项规定，行政复议申请应当属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围。本案中，李素梅以埇桥区政府、埇桥区征收办和西关办事处为被申请人申请行政复议，但未能提供证据证明其房屋被拆除是由埇桥区政府和埇桥区征收办组织或实施。且西关办事处在复议过程中已出具说明，认可其拆除了李素梅的房屋。故李素梅以埇桥区政府、埇桥区征收办为被申请人申请行政复议不符合上述法律规定。李素梅在上诉中提出，西关办事处作为征收实施单位是基于征收工作在委托范围内拆除其房屋,西关办事处拆除其房屋的行为是受埇桥区政府和埇桥区征收办的委托，埇桥区政府和埇桥区征收办对西关办事处的行为依法应承担责任。本院认为，虽然埇桥区征收办与西关办事处签订了委托协议，委托西关办事处从事房屋征收补偿的相关工作，但不能因此认为西关办事处强制拆除李素梅的房屋是受埇桥区征收办的委托，且埇桥区政府、埇桥区征收办和西关办事处均否认西关办事处的强拆行为是受前二者的委托。故宿州市人民政府认为李素梅以埇桥区政府和埇桥区征收办为被申请人申请行政复议不符合法律规定，而以西关办事处为被申请人提出复议申请不属于其职责范围，并以此为由驳回李素梅的行政复议申请，符合上述法律规定。一审法院驳回李素梅的诉讼请求并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人李素梅的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李素梅负担。 本判决为终审判决。 审判长  周辉 审判员  陈默 审判员  姜明 二〇一九年八月一日 法官助理王劲 书记员刘菊芳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定; (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更; (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。