江西省吉安市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）赣08行终88号上诉人（原审原告）遂川县碧洲镇黄岗村委会第4村民小组。负责人郭兴汉，该组组长。上诉人（原审原告）遂川县碧洲镇黄岗村委会第5村民小组。负责人杜德福，该组组长。上述二上诉人的共同委托诉讼代理人董德伟，上海金能律师事务所律师。被上诉人（原审被告）遂川县国土资源局（二审中更名为遂川县自然资源局）。住所地：遂川县泉江镇银云路。法定代表人黄桂梅，该局局长。委托诉讼代理人衷景峰，该局干部。委托诉讼代理人郭晓华，江西映山红律师事务所律师。上诉人遂川县碧洲镇黄岗村委会第4、5村民小组（以下简称黄岗村4、5组）因诉遂川县国土资源局（以下简称遂川县国土局）土地征收协议一案，不服泰和县人民法院（2018）赣0826行初116号行政裁定书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。一审法院经审理查明，2008年5月4日，遂川县委、县政府为了做好2008年项目进园区的承接工作，着手征地扩园，印发了《工业园区2008年征地工作方案》。2008年5月23日，遂川县人民政府印发遂府办抄字〔2008〕139号抄告单，确定工业园区东区征地补偿标准为：山场4500元/亩，水田20000元/亩；果树的补偿标准为未挂果的20元/株、已挂果的30元/株，其他林木为500元/亩。2012年5月21日，经江西省国土资源厅赣国土资核〔2012〕631号文批准，同意将碧洲镇黄岗村报批土地转为建设用地。2012年6月19日，在碧洲镇黄岗村召开了工业园区征地动员会，遂川县园区办主任和工作人员、碧洲镇工作组、村两委班子，黄岗村二、三、四、五、六组组长参加了会议。园区办廖主任在会议上发言，“园区办不派工作人员、委托镇村二级组织征地，征地价格为山场4500元/亩、青苗补偿500元/亩、水田20000元/亩、经济林另行计算。划拨部分资金到村委会，农户对征地无异议，发放征地款”。2013年11月11日、2014年11月11日、2015年4月17日、2015年12月30日、2017年3月31日江西省国土资源厅分批次核发了涉及碧洲镇黄岗村报批土地的文件，同意该村土地转为建设用地。征地获批后，2012年起至2016年间，遂川县碧洲镇人民政府、碧洲镇黄岗村委会陆续与所涉征地农户签订《土地征用协议》，协议对涉及地块，实际测量面积、补偿标准、补偿价款进行了约定，其中补偿标准约定为山场4500元/亩、青苗补偿500元/亩、水田20000元/亩、成年挂果树30元/株等。遂川县碧洲镇人民政府、碧洲镇黄岗村委会及农户均在协议上签章予以认可。四组组长郭兴汉、五组组长杜德福也于2013年、2014年间签署了《土地征用协议》。其后，在与农户签订了征地协议的基础上，遂川县国土局根据征用地报批批次逐批各签订了一份《征收土地协议书》，协议中补偿标准约定为水田36828元/亩，补偿金额为1081144.86元；油茶树、果树30元/株，金额分别为6630元和26610元；青苗补偿800元/亩，金额为23485.28元；征收土地面积为29.3566亩。本案所涉协议签订时间为2016年6月6日，协议甲方（征收土地单位）为遂川县国土局，乙方（被征收土地单位）为遂川县碧洲镇黄岗村委会，遂川县碧洲镇人民政府、碧洲镇黄岗村委会另作为协征单位和乡、村两级干部在协议上签章予以认可。2012年11月、2013年11月、2014年10月、2016年11月，遂川县国土局向碧洲镇财政所分别拨付了涉黄岗村征地款848.1524万元、1777.9200万元、82.3700万元、130.0000万元，总计拨付2838.4424万元。征地款拨付后，碧洲黄岗村委会于2012年、2013年、2016年通过农户一卡通账户按与农户签订的征用协议标准向各户发放了没有争议的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、协征费，剩余款项作为集体公益金未发放。包括黄岗村四组组长郭兴汉、五组组长杜德福等在内的农户均领取了发放的征地补偿款。由于尚有部分征地补偿款作为公益金预留在村集体帐户未发放给农户及补偿标准等问题引发纠纷，黄岗村第4、5组认为遂川县国土局征地程序、补偿方案等具体行政行为违法，侵害了其合法权益，且遂川县国土局所签《征收土地协议书》，签约的主体不是土地所有者的村民小组，协议无效，遂川县国土局的行政行为给黄岗村4、5组造成损失，遂诉至法院。一审法院认为，行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同双重特征。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。黄岗村4、5组请求确认征地协议无效，经审查，案涉征地协议签订于2016年6月，系在遂川县碧洲镇人民政府、遂川县黄岗村委会与该组各农户先行签订了一份《土地征用协议》的基础上签订，征收土地补偿项目及标准系根据法律等相关规定确定，虽黄岗村4、5组组长未在协议上签字，协议签订存在瑕疵，但并未减损其权利或加重其义务，未实际影响黄岗村4、5组的权利；遂川县国土局作为职能部门和具体实施者具有行政主体资格，协议内容合法，不损害社会利益和国家利益，不违反法律和行政法规的强制性规定；案涉协议所涉及的征地补偿款业已按标准于2016年11月足额拨付到村镇帐户，农户已按征用协议领取了有关款项，该协议已实际履行。黄岗村4、5组与农户亦均未在法定期限内依法行使撤销其所签协议的权利，其意思表示应属真实，与镇、村所签《土地征用协议》真实有效。本案案涉协议系在《土地征用协议》基础上签订，均不属行政、民事法律规定无效的情形。据此，黄岗村4、5组要求确认遂川县国土局2016年6月6日签订的土地征收协议无效，要求遂川县国土局与黄岗村4、5组签订征地补偿协议的诉请理由不成立，针对该项诉请也不具诉的利益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他知道或应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。2008年8月遂川县委办、县政府办下发了“工业园区2008年征地工作方案”，遂川县工业园区开始征地建设。2012年6月，园区办主持召开了镇村两级班子及黄岗村二、三、四、五、六组组长参加的征地动员会，就征地面积、补偿标准等征地事宜进行了通报和布置，征地工作委托镇、村两级组织。其后2012-2016年间，黄岗村4、5村组包括组长郭兴汉、杜德福在内的农户陆续与遂川县碧洲镇人民政府、遂川县碧洲镇黄岗村委会签订了一份《土地征用协议》，在农户签订《土地征用协议》后，案涉协议于2016年6月6日签订，该行政行为作出距黄岗村4、5组向法院提起行政诉讼已超两年，已过法定起诉期限。遂川县碧洲镇黄岗村各组农户于2012年起即与镇、村签订了土地征用协议，黄岗村4、5组的组长郭兴汉、杜德福也于2013年、2014年已签订了该协议，且农户也已领取了征地补偿款，应当早就知道遂川县国土局作出的土地征收等行政行为的相关内容，黄岗村4、5组于2018年11月提起的行政起诉，显已远超起诉期限，应予驳回起诉。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征用土地方案经批准后，由被征用土地所在的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征用地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告”的规定，土地的征收主体应是被征用土地所在地的县级人民政府，本案中黄岗村4、5组诉请确认遂川县国土局征收其所有的位于遂川工业园区（东区）项目土地的征地补偿程序和补偿决定违法，遂川县国土局主体不适格，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四第一款、第六十九条第一款第㈠、㈩项的规定，裁定：驳回黄岗村4、5组的起诉。黄岗村4、5组不服上述裁定，向本院提起上诉。其上诉理由是：一审裁定认定事实和适用法律均有错误。1、被上诉人没有将全部土地补偿款支付给上诉人。2、上诉人不知道被上诉人有与他人签订土地征收协议之事。3、一审法院认定《土地征收协议》不是单纯的行政行为，兼有行政与合同（民事）双重特征，是完全正确，但一审认为“虽然原告组长未在协议上签字存在瑕疵，但没有减损原告权利或者加重其义务，未实际影响原告的权利”是错误的。正是由于上诉人不是《土地征收协议》一方当事人，才导致应当归上诉人集体所有的土地补偿款没有支付到位，被镇村截留，还被称为“集体公益金”。损害了上诉人集体的合法权益。由于被上诉人违法行政，与协助征地方签订征地协议，错误的选择行政相对人签订协议，导致兼有民事性质的《土地征收协议》中的当事人不符，违反了《土地管理法》的相关规定，损害了上诉方的合法权益应是无效的，而一审法院认定有效错误。4、原审认为上诉人起诉遂川县国土局主体不符错误。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款“被征用土地的所有人、使用人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二、三款规定：土地征收由人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记；拟订征地补偿、安置方案，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。《江西省征用土地管理办法》第十条“土地行政主管部门按以下规定实施征收土地工作：（一）建设项目用地申请经审查受理或者成片土地征用方案经批准后，发出征用土地通知书或者征用公告；（二）组织调查勘查，确认土地权属及利用状况，初步确定拟征用土地的面积、界址，提出征用土地补偿安置方案；……，（四）与拟被征地单位协商征用土地补偿方案，签订征用土地协议”的规定，可见被上诉人是经法律授权的土地征收主体，也是征地补偿程序和征地补偿决定的具体实施者。如像一审法院认定的被上诉人主体不符，则被上诉人就无权代表政府签订《土地征收协议》，其行政行为就是非法。5、原审一院认为上诉人的起诉超过法定起诉期限，没有法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，本案土地征收是属于不动产提起的诉讼案件，从保护行政相对人的角度和立法本意是充分保护行政相对人的权益出发，应当适用该法第四十六条第二款规定的时效。况且，本案由于被上诉人的违法征地行为，导致上诉人根本不知道《土地征收协议》的内容及签订协议的相对方。2012年6月19日召开的征地动员会议，从会议内容及园区办廖主任的讲话看仅是动员会议，没有涉及到具体的征地主体，只讲了镇村作为协助征地方向农户征地，征地价格直接支付到农户，农户所得的征地款由村委会发放到农户（不包括集体所得的土地补偿款），更没有告知与谁签订征地协议。现任组长在当时征地时不是组长，其签字仅代表个人行为，并不能代表组集体，其个人签字也仅是领取个人部分的安置补偿费和青苗补偿费，不包括组集体的土地补偿款。被上诉人与协助征地方签订征地协议，实质是被上诉人自己与自己签协议，还不让上诉人知道。另外，被上诉人征收土地之后，一直没有将全部的土地补偿款支付到位，上诉人集体没有领取一分钱的土地补偿款。正如本案被上诉人一审答辩“其将土地补偿款、安置补偿费、青苗补偿费一并拨付给镇财政所”，正是由于被上诉人没有与上诉人签订《土地征收协议》，才将征地补偿款拨付在镇财政所，导致现在还有一千多万元土地补偿款被镇、村委会截留，没有发放给上诉人。被上诉人将征地补偿款拨付到镇村账户，所以协议并没有实际履行。土地补偿款都没有完全发放，对行政机关的行政行为起诉期限一审法院就认定已超过，行政相对人的权益无法得到保障。上诉人是通过2018年5月17日政府信息公开才知道《土地征收协议》的内容及签订协议的相对方。所以认定上诉人知道或应当知道的时间，应该是2018年5月17日，所以上诉人的起诉并没有超过法定起诉期限。请求上级法院以切实维护被征地人的合法权益，正确维护法律的实施，依法撤销泰和县人民法院（2018）赣0826行初116号行政裁定书；指令一审法院审理并支持上诉人一审全部诉讼请求。遂川县国土局答辩称：1、被上诉人征收遂川县工业园区东区项目土地的征地补偿程序和补偿决定并不违法。《江西省征收土地管理办法》第十条规定了土地行政主管部门实施征收土地工作的程序。本案中涉及的工业园东区征收土地经过了江西省国土资源厅的批准，遂川县委、县政府也制订了《工业园区2008年征地工作方案》，确定了工业园区东区征地补偿标准为：山场4500元/亩、水田20000元/亩、果树的补偿标准为未挂果的20元/株、已挂果的30元/株，其他林木为500元/亩。征地工作组到村委会召开了被征地各村民小组长大会，告知了园区征地相关事项，征求了各村民小组的意见。征地工作组深入到被征地村小组及农户家宣传征地有关法律法规，将拟征地位置、范围、补偿标准告知了被征地农民，在征地报批前，征地工作组组织被征地村委会干部、村小组组长、被征地农户到实地就拟征地土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，并聘请了有测绘资质的机构对拟征土地面积进行了测量，各农户对征地面积、青苗补偿等均没有异议，与协征单位碧洲镇人民政府、黄岗村民委员会签订了《土地征收协议》。本案上诉人黄岗村4组组长郭兴汉、5组组长杜德福均签署了协议。被征地农户在镇村二级签订的《征用土地协议》中确认了被征地土地面积、价款且同意被征收后才签订了《征收土地协议书》，镇政府和村委会作为协征单位加盖印章。被上诉人按照已经签署的《征收土地协议书》和《被征收土地的地面附着物补偿协议》将相关款项拨付给镇财政所，再由村委会根据各村民小组被征地农户的面积造册将土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、协征费发放给各被征地农户。综上，被上诉人完全按照《江西省征收土地管理办法》的程序完成征地工作，切实保障了被征地农户和被征地单位的知情权和合法权益。2、被上诉人与黄岗村委会签订的《土地征收协议》有效。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条的规定，村委会有权发包村民小组的土地，但不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。据了解，本案被征地农户承包经营权证上耕地发包方是村委会。由于村民小组没有固定的账号、会计、出纳，村委会账目属于“村帐乡管”的状态，被上诉人将土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、协征费一并拨付给镇财政所，由镇财政所和村委会负责发放相关款项给各被征地农户，符合《江西省征收土地管理办法》的规定。3、村委会已将被征地农户约定的补偿款项发放至农户的一卡通账户内，至于其余未发放的款项，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《江西省征收土地管理办法》的相关规定应归被征地集体经济组织所有，不能直接分配给被征地农户。4、案涉征地行为发生在2011年、2012年、2016年，被征地农户在2015年就已得到了按水田20000元/亩、山场4500元/亩，计算的土地补偿费、安置补助费。且被征收的土地被工业园使用多年，上诉人2015年就已知道被征地的行政行为。根据国法〔2014〕40号国务院法制办公室文件《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》规定“已经签订征收土地协议的，自签订征收土地补偿协议之日起视为知道征收土地决定”、“已经领取征收土地补偿费的，自领取征收土地补偿款之日起视为知道征收土地决定”，上诉人不能以其申请信息公开的时间认定为知道征收土地的时间，而是应该以签订征收土地协议、领取补偿费的时间作为知道征收土地的起算时间。据此，本案早已过了诉讼时效。综上所述，本案涉及的征收土地工作完全是在自愿、合法的基础上达成的《征收土地协议书》，被上诉人按协议约定支付了相关土地补偿款，征地工作在2011年至2016年即完成，至今已经过去多年。上诉人2018年11月提起本案诉讼已经超过法律规定的诉讼时效，请求法院依法驳回。二审在一审认定事实的基础上，另经查明，2016年6月6日，在汇总与农户签订的征地协议的基础上，遂川县国土局（甲方）与黄岗村委会（乙方）签订《征收土地协议书》，约定：1、依法对黄岗村4、5村小组位于黄岗村的水田、果树、油茶树实行有偿征收。四至界址为：东以田东；南以“二改一”公路；西以五组山场；北以六组山场。总面积29.3566亩；2、根据国家、省有关征收土地的法律法规，结合本县实际，甲方（遂川县国土局）付给乙方土地补偿费、安置补助费水田36828元/亩，合计1081144.86元；青苗补偿及地上附着物补偿按实际损失进行补偿油茶树221株*30=6630元、果树887株*30=26610元、水田青苗补偿款29.3566亩*800元/亩23485.28元；3、本协议经甲、乙双方签字后，甲方凭乙方开具的村级组织专用收据（加盖村委会公章）通过银行转账一次性支付；4、甲方支付的各类征地费用到位后，乙方应妥善处理好征地补偿费的使用管理、及时支付属于个人或承包者所有的青苗补偿费，并接受政府有关部门监督。如因此损害农民合法权益，由乙方承担一切责任和赔偿损失等。遂川县国土局作为甲方加盖公章，乙方栏有村委会干部肖小安、郭兴泳、郭兴燕，碧洲镇干部郭更明、袁美英、金萍萍的签名。同时，黄岗村委会还作为协征单位加盖公章。2015年9月1日，因江西省人民政府下发赣府字[2015]81号文件调整遂川县征地补偿标准，遂川县人民政府将征地标准调整为耕地36828元/亩、林地12889.8元/亩，自2015年10月1日起执行。经遂川县国土资源局核算，共应追补遂川县工业园东区征地项目（含涉案征地范围在内）2009年3月1日以来的征地补偿款共计6558.948万元。此款，遂川县人民政府在2016年年底之前全部支付给了各被征收土地村组所在乡镇经管站账户上，但抄告要求追补款项应用于征地补偿、公益事业等支出。上述事实有《征收土地协议书》、赣府字[2015]81号文、遂府办抄字[2016]153号抄告单、预算拨款凭证（回单）等证据证实。上诉人对案涉《征收土地协议书》中约定的耕地20000元/亩、山场4500元/亩的征地补偿费、青苗费等除有争议的土地外已全部支付至农户个人账户中及2016年后按新的征地补偿标准计算的征地补偿费也已支付至黄岗村委会设立在镇财政所的账户中的事实无异议。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”涉案土地系用于工业园区建设，其征收主体是遂川县人民政府，遂川县国土局只是按《江西省征用土地管理办法》第十条关于“土地行政主管部门按下列规定实施征收土地工作：……（四）与拟被征地单位协商征用土地补偿方案，签订征用土地协议”的规定，与上诉人签订的涉案《征收土地协议书》，并非本案的适格征收主体。一审法院确认黄岗村4、5组起诉被告主体错误，并无不当。且案涉《征收土地协议书》从签订至上诉人提起诉讼已过2年，其要求确认征地补偿程序和补偿决定违法也已超过法定的起诉期限。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《中华人民共和国物权法》第六十条规定：对于集休所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。故，黄岗村委会代表农民集体行使所有权，有权与土地征收实施部门签订征地协议。上诉人关于黄岗村委会无权代表其与遂川县国土局签订征地协议，请求确认协议无效的主张依法不能成立。且2016年6月6日协议中约定的所有补偿款项，遂川县国土局也已转入黄岗村委会设立在碧洲镇财政所的账户上，遂川县国土局已按约定履行支付义务。上诉人请求认定《征收土地协议书》无效没有事实和法律依据。一审法院裁定驳回上诉人要求确认双方于2016年6月6日签订的《征收土地协议书》无效并重新与其签订新的《征收土地协议书》的起诉并无不当。至于剩余在碧洲镇财政所账户内的征地补偿款的使用、分配问题，属于村民自治范畴，与案涉《征收土地协议书》的效力并无关联，应按《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定处理。上诉人的上诉主张不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。二审案件受理费50元（上诉人已预交），予以退回上诉人遂川县碧洲镇黄岗村第四、第五村民小组。（本页无正文）审判长 施 春审判员 颜 莉审判员 罗英秀二〇一九年八月二十日法官助理胡传义书记员刘铃