四川省高级人民法院 民 事 裁 定 书 （2019）川民终489号 上诉人（一审原告）：马边彝族自治县土地开发整理中心，住所地四川省马边彝族自治县民建镇光明街较场坝路**。 法定代表人：欧建容，主任。 委托诉讼代理人：蔡洪，四川创实律师事务所律师。 委托诉讼代理人：罗瑞，四川创实律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：河南省建设集团有限公司，住所地河南省郑州市文化路**。 法定代表人：张允春，董事长。 上诉人马边彝族自治县土地开发整理中心（以下简称马边土地整理中心）因与被上诉人河南省建设集团有限公司（以下简称河南建设公司）合同纠纷一案，不服四川省乐山市中级人民法院（2018）川11民初107号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2019年7月12日立案后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 马边土地整理中心上诉请求：1.撤销四川省乐山市中级人民法院（2018）川11民初107号民事判决；2.依法裁定由四川省乐山市中级人民法院审理本案。理实和理由：一审认定事实错误，故适用法律错误。上诉人与被上诉人签订的《投资实施合同》确系民事合同，上诉人为本案适格的原告。首先，《投资实施合同》系新兴民事合同，但性质仍为民事合同。合同内容也只涉及地上的权利和义务，目的是为实现当事人双方的各自利益。其次，河南建设公司并非上诉人的行政管理相对人，双方的权利和地位平等。本案中涉及系列协议、合同履行，双方均处于平等法律地位。第三，马边彝族自治县人民政府与上诉人签订《马边彝族自治县城乡建设用地增减挂钩项目框架合同》为预约合同，该合同的目的即是为了在“条件成就后”，另行签订《投资实施合同》，《马边彝族自治县城乡建设用地增减挂钩项目框架合同》业已履行完毕。马边彝族自治县人民政府显然并非本案适格的当事人。综上所述，为保护上诉人的合法权益，特提起上诉。 河南建设公司未提交答辩意见。 马边土地整理中心向一审法院起诉请求：1.判令河南建设公司立即撤走项目工程施工场地的人员及设施、设备；2.判令河南建设公司向马边土地整理中心支付逾期违约金900万元（用实际交付的履约保证金予以支付）；3.判令河南建设公司向马边土地整理中心赔付农户拆旧补偿和货币安置费、建新安置费、过渡费、迟延投入资金利息损失等金额暂计1500万元（具体数额以农户拆旧、实际安置完毕后有关部门核定的数据为准）；4.确认河南建设公司对投资建设的马边城乡建设用地增减挂钩试点项目已实施的工程量并结算工程价款；5.诉讼费由河南建设公司负担。 一审法院认定事实：2003年5月13日，马边彝族自治县机构编制委员会经研究，同意成立马边彝族自治县土地开发整理中心，定为马边彝族自治县国土资源建设局下属自收自支事业单位，主要职责包括负责编制全县土地开发整理专项规划的具体工作，指导各乡（镇）编制土地开发整理方案等。河南建设公司于2008年11月4日成立，系有限责任公司（国有独资），营业范围包括土地整理业务等。 2016年8月29日，马边彝族自治县国土资源局在《乐山日报》刊登《2016年马边彝族自治县社会投资城乡建设用地增减挂钩试点项目招商公告》，主要内容为：“为推动马边县城乡建设用地增减挂钩试点工作的深入开展，加快社会主义新农村建设和精准扶贫步伐，经马边彝族自治县人民政府批准同意，采取面向社会公开招商方式对我县城乡建设用地增减挂钩试点项目确定投资建设人。”2016年9月12日，经马边彝族自治县人民政府研究，马边县人民政府办公室向该县国土资源局发出《关于邀请河南建设公司进行增减挂钩项目谈判招商的批复》。 2016年11月8日，马边彝族自治县人民政府与河南建设公司签订《马边彝族自治县城乡建设用地增减挂钩项目框架合同》（以下简称框架合同），主要约定：1.为贯彻党中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》和四川省委《关于集中力量打赢脱贫攻坚战确保同步全面建成小康社会的决定》部署要求，落实中央扶贫开发工作会议、全国易地扶贫搬迁工作电视电话会议精神，根据国土资源部、四川省政府办公厅、国土资源厅等文件精神，河南建设公司拟投资马边县城乡建设用地增减挂钩试点项目，通过与马边县政府并肩携手、共同努力，积极发挥项目支持扶贫开发及易地扶贫搬迁的作用，从而实现打赢脱贫攻坚的既定目标。2.按照投建一体原则，由河南建设公司全额投资马边县项目，并作为建设单位，负责项目工程建设。3.马边县项目以马边县政府下属国土资源主管部门为主体，全权负责履行项目推进需政府履行的职能职责，并负责项目验收合格的节余挂钩周转指标流转工作；与河南建设公司签订项目《投资实施合同》，履行项目节余挂钩周转指标流转费的拨付职责。4.马边县政府指定下属国土资源主管部门，根据本合同约定的项目、内容、原则等事项，与河南建设公司签订马边县项目《投资实施合同》，确定各项目实施方案编制、投融资、施工建设、节余挂钩周转指标流转等具体合作事宜。 2017年4月16日，马边土地整理中心与河南建设公司签订《马边县下溪镇等五个城乡建设用地增减挂钩项目投资实施合同》，主要约定：1.鉴于马边县政府与河南建设公司签订了《框架合同》，马边土地整理中心作为马边县政府指定的有效适格主体，与河南建设公司就马边县下溪镇等五个城乡建设用地增减挂钩项目的投资、实施、验收、指标分享及流转等具体事宜，经协商签订本合同。2.马边土地整理中心负责下溪镇等五个项目的立项、变更、验收，农户搬迁和拆旧地块移交，农民集中居住区建设，节余挂钩指标的分配、流转、流转费拨付等工作。3.河南建设公司负责本合同约定的河南建设公司投资范围、规模、标准，筹集资金并投入到各项目中使用；同时负责各项目实施方案的编制、监督执行和拆旧地块复垦等工作。4.各项目以其验收证书证载节余挂钩指标为总数，马边县政府分享节余挂钩指标的10.1%，其余节余挂钩指标及收益归河南建设公司分享并持有。5.马边土地整理中心负责按照本合同及相关文件约定，承担其他应由马边县及乡镇政府、相关职能部门负有的权利、义务。 双方在履行《投资实施合同》中，马边土地整理中心以河南建设公司未及时、足额履行出资义务为由，于2018年6月22日向河南建设公司发出解除合同通知。 以上事实有马编委发（2003）7号文件、马编发[2012]42号文件、营业执照、招商公告、马府办函[2016]85号批复、框架合同、投资实施合同和双方当事人的陈述等证据予以证明。 一审法院认为，根据双方当事人的诉辩主张，本案系因双方履行《投资实施合同》而发生的纠纷。结合《招商公告》、《框架合同》、《投资实施合同》的内容，《投资实施合同》系行政协议范畴，而非平等民事主体之间签订的民事协议，理由如下： 从合同主体分析。《投资实施合同》虽然系马边土地整理中心与河南建设公司签订，但根据《框架合同》中“马边县政府指定下属国土资源主管部门，根据本合同约定的项目、内容、原则等事项，与河南建设公司签订马边县项目《投资实施合同》，确定各项目实施方案编制、投融资、施工建设、节余挂钩周转指标流转等具体合作事宜。”和《投资实施合同》中“马边土地整理中心作为马边县政府指定的有效适格主体”、“马边土地整理中心负责按照本合同及相关文件约定，承担其他应由马边县及乡镇政府、相关职能部门负有的权利、义务。”的约定，反映出作为马边彝族自治县国土资源局下属的事业单位--马边土地整理中心系代表马边彝族自治县人民政府与河南建设公司就如何实施马边县城乡建设用地增减挂钩试点项目而签订的合同，二者不属于平等的民事主体。 从合同内容和合同目的分析。根据《框架合同》和《投资实施合同》的约定，双方签订合同的目的是通过马边县城乡建设用地增减挂钩试点项目的实施，实现打赢脱贫攻坚的既定目标，即具有行政机关为实现公共利益或者行政管理目标而签订协议的性质，不同于民事主体之间签订协议的目的是为了实现自身利益。 综上，《投资实施合同》不属于平等民事主体之间签订的民事协议，故本案不属于《中华人民共和国民事诉讼法》第三条规定的民事诉讼受案范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法的解释》第二百零八条第三款规定，裁定：驳回马边彝族自治县土地开发整理中心的起诉。 本院认为，案涉城乡建设用地增减挂钩试点项目，系四川省国土资源厅审批的项目。由马边彝族自治县国土资源局按照马边彝族自治县人民政府指令在《乐山日报》上采取公告方式，面向社会公开招商方式引进投资建设人。河南建设公司为该项目引进投资人与马边彝族自治县人民政府签订《框架合同》，该合同约定，由马边彝族自治县人民政府指定下属国土资源主管部门，根据合同约定的项目、内容、原则等事项与河南建设公司签订《投资实施合同》，确定各项目实施方案编制、投融资、施工建设、节余挂钩周转指标流转等具体合作事宜；全面负责履行项目推进需政府履行的职能职责，实现打赢脱贫攻坚的既定目标。 就《投资实施合同》而言，第一，合同一方马边土地整理中心基于《框架合同》的约定，受马边彝族自治县人民政府指定与河南建设公司签订《投资实施合同》，其行为为系代表马边彝族自治县人民政府。第二，马边土地整理中心虽有民事机关事业法人的职权，但在《投资实施合同》主要职责，全面负责履行项目推进需政府履行的职能职责，即为马边县城乡建设用地增减挂钩试点项目的实施，实现打赢脱贫攻坚的既定目标。案涉的《框架合同》、《投资实施合同》是政府通过招商方式对实现脱贫攻坚目标，将服务于社会公共利益的项目引进河南建设公司参与建设，合同性质属行政协议。马边土地整理中心提起本案诉讼，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项规定属于民事诉讼的范围，原审裁定驳回起诉并无不当。 综上，马边土地整理中心的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  向杜梅 审判员  肖黔蜀 审判员  王学东 二〇一九年八月七日 法官助理卢佳 书记员陆艺