广西壮族自治区钦州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）桂07民终617号 上诉人（一审原告）：广西宏庆投资有限公司，住所地钦州市御景南巷**。 法定代表人：李业顺，经理。 委托诉讼代理人：朱海宾，广西公润律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：钦州市人民政府，，住所地钦州市永福东大街** 法定代表人：谭丕创，市长。 委托诉讼代理人：王丹，钦州市司法局工作人员，公职律师。 被上诉人（一审被告）：广西钦州高新技术产业开发区管理委员会，住，住所地钦州市钦**望州北大道**明月园/div> 法定代表人：邱军辉，该管委会主任。 委托诉讼代理人：黎景彬，广西铭德律师事务所律师。 委托诉讼代理人：欧阳后达，广西铭德律师事务所实习律师。 上诉人广西宏庆投资有限公司（以下简称宏庆公司）因与被上诉人钦州市人民政府、广西钦州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称管委会）合同纠纷一案，不服钦州市钦南区人民法院(2018)桂0702民初2760号民事判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人宏庆公司的法定代表人李业顺及其委托诉讼代理人朱海宾，被上诉人钦州市人民政府的委托诉讼代理人王丹，被上诉人管委会的委托诉讼代理人黎景彬、欧阳后达到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 宏庆公司上诉请求：一、撤销(2018)桂0702民初2760号民事判决;二、解除上诉人与原钦州市河东工业园区管理委员会(即现被上诉人高新区管委会)于2011年9月25日签订的《广西宏庆标准厂房项目投资协议书》及《广西宏庆标准厂房项目补充协议书》；二、判决两被上诉人共同支付上诉人资金占用费人民币8835021.94元；三、判决两被上诉人共同赔偿上诉人经济损失人民币160000元；四、一二审案件受理费由两被上诉人承担。事实与理由：关于本案定性问题。一、涉案《广西宏庆标准厂房项目投资协议书》及《广西宏庆标准厂房项目补充协议书》的性质并非建设用地使用权出让合同，而是附条件的投资协议，所附条件就是要借人民币2200万元给被上诉人管委会，即投资协议是一份变相的借款合同，是被上诉人管委会变相向上诉人低息借款人民币2200万元的借款合同。l、从《协议书》第八条第(二)款“如乙方未能摘得该项目用地，则甲方在30个工作日内将乙方支付的征地拆迁预付款及资金占用费(按同期银行贷款利率及每笔资金的实际占用时间计算)返还给乙方”，如果没有借贷的性质，通常情况下是无息退回，不存在资金占用费的，资金占用费是借贷法律关系的特征之一，其性质等同于借款利息，且从括号内的内容来分析，被上诉人管委会早已经预定“实际占用时间”不止30天，这种表述也有借款的含意。2、补充协议第三条、第四条约定涉案2200万元是要归还上诉人的，是借款才有归还。3、补充协议第七条约定“甲方收到乙方2200万元征地借款后60个工作日内完成征地拆迁工作，……”已经明确为借款。可见，从《协议书》内容来分析，借贷关系明显、明确，约定有借款金额、资金占用费(利息)、还款时间；而投资内容空洞，均是概括性、概念性的措词，缺乏实质性投资内容，对双方的权利和义务只是泛泛约定，一笔带过，没有更深层的约定。二、《协议书》并不具备建设用地使用权出让合同的性质，按照《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定即“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地地使用权出址金的协议。”建设用地使用权出让必须符合如下四个特征：(一)国有性。即所出让的上地属国家所有。(二)交易性。出让是国家作为土地所有权人与土地使用人之间的交易行为，必须以书面合同的形式完成。(三)有偿性。交易性决定了出让的有偿性，土地使用人取得建设用地使用权必须缴纳土地出让金。(四)期限性。以出让取得的建设用地使用权均有期限限制。1、涉案土地并非国有土地，仍未被征用，补充协议第七条约定“甲方收到乙方2200万元征地借款后60个工作日内完成征地拆迁工作……”己得到充分体现，一审判决认定“该土地未拆迁、未征收为国有土地，对于是否能顺利拆迁转化为国有出让土地都不明确……”亦认可了涉案地块并非国有。2、《协议书》并不具备交易性。a、《协议书》第二条约定“项目选址：钦州市河东工业园二期C08、C09地块”，尚属一个选址行为；b、《协议书》第八条第(二)款“如乙方未能摘得该项目用地，则甲方在30个工作日内将……返还给乙方”、《协议书》第九条第(二)款第三点“当地土地部门对协议所指地块进行招拍挂时，乙方须按要求参加竞标，如本协议约定的竞价高于国家规定该类土地的最低价，乙方可放弃竞标”、《协议书》第十一条第二款“如乙方在钦州市国土资源局组织的关于本合同所约定地块的招拍挂程序中未能竟得该地块，则本协议自动解除，甲方退回乙方交付的履约保证金。”上诉人仅是一个潜在的土地获得者，而非明确的土地获得者；c、《协议书》并没有约定价格，如何交易?d、《协议书》第九条第(二)款第三点“当地土地部门对协议所指地块进行招拍挂时，乙方须按要求参加竞标，如本协议约定的竞价高于国家规定该类土地的最低价，乙方可放弃竞标”；2、《协议书》第十一条第二款“如乙方在钦州市国土资源局组织的关于本合同所约定地块的招拍挂程序中未能竟得该地块，则本协议自动解除，甲方退回乙方交付的履约保证金。”；3、补充协议第二条“乙方摘牌成交后5个工作日内向钦州市土地交易中心支付土地出让金500万。”；4补充协议第三条“在土地部门收到乙方交来的两笔共1000万的土地款后……。”；5、补充协议第四条“乙方收到甲方的还款后5个工作日内按照土地出让合同的约定向土地交易中心支付该项目用地的土地出让金l000万元。在国土部门收到乙方交来的该笔(第三笔)1000万元土地款……”上述内容说明，假如上诉人摘得涉案土地的，出让方的主体是国土部门而非被上诉人管委会，即被上诉人管委会并非涉案《协议书》的交易主体。3、涉案《协议书》虽属有偿性，但必须以上诉人摘得涉案地块为前提，且有偿性的双方为国土部门与上诉人，与被上诉人管委会无关。4、涉案《协议书》没有约定涉案土地的使用期限。综上，涉案《协议书》无论从形式或内容上来分析，均不具备建设用地使用权出让合同的特征。三、按照一审的观点，一审判决认定涉案《协议书》的签订是以土地出让为目的，从而认定涉案《协议书》属建设用地使用权出让合同。涉案《协议书》的目的是实现土地使用权的出让，但并未具备土地使用权出让的内容。涉案《协议书》是上诉人取得开发用地前的一个投资性质的招商引资协议，也是我国目前招商引资的惯用的做法和不成文的规则。政府先设立开发区管委会，开发区管委会属进行招商引资的前置性的部门，通常由其进行招商引资，并签订招商引资合同，同时进行前期辅助性工作。涉及项目开发用地的招商引资合同的最大目的就是向国土部门取得国有出让土地进行开发经营。完成招商引资合同后，再由投资方和国土部门签订建设用地使用权出让合同并缴纳土地出让金，并由管委会引荐，对号入座，由投资方与相关建设主管部门、环保部门签署、完善相关手续，缴纳相关费用，进而从事开发经营。涉案《协议书》就是一份招商引资合同性质的协议，是一个潜在的、可能签订《建设用地使用权出让合同》前的前置性的协议，即如果涉案《协议书》得到全面履行，上诉人摘得涉案地块，才由上诉人与国土部门签订《建设用地使用权出让合同》；如果上诉人未能摘得涉案地块，则按涉案《协议书》执行。具体体现如下：1、《协议书》第九条第(二)款第三点“当地土地部门对协议所指地块进行招拍挂时，乙方须按要求参加竞标，如本协议约定的竞价高于国家规定该类土地的最低价，乙方可放弃竞标”；2、《协议书》第十一条第二款“如乙方在钦州市国土资源局组织的关于本合同所约定地块的招拍挂程序中未能竞得该地块，则本协议自动解除，甲方退回乙方交付的履约保证金。”；3、补充协议第二条“乙方摘牌成交后5个工作日内向钦州市土地交易中心支付土地出让金500万。；4、补充协议第三条“在土地部门收到乙方交来的两笔共1000万的土地款后……。”；5补充协议第四条“乙方收到甲方的还款后5个工作日内按照土地出让合同的约定向土地交易中心支付该项目用地的土地出让金1000万元。在国土部门收到乙方交来的该笔(第三笔)1000万元土地款……。”上述内容充分证实，如果上诉人摘得涉案土地的，是支付土地出让金给国土部门，并从国土部门取得地块，而并非支付土地出让金给被上诉人管委会，也非从被上诉人管委会处取得地块，即上诉人与被上诉人管委会并不存在建设用地使用权出让合同关系，涉案《协议书》并非建设用地使用权出让合同，本案定性不应是建设用地使用权出让合同纠纷。四、两被上诉人在一审时均没有主张本案属建设用地使用权出让合同纠纷，更没有主张涉案《协议书》无效，一审法院主动认定本案《协议书》的性质，并主动认定涉案《协议书》属无效，显属公权干预私权，违背民事当事人人意思自治的原则。关于被上诉人管委会的诉讼主体问题。根据相关资料显示，被上诉人管委会属在被上诉人市政府的授权下履行职责；另外，作为一个能独立承担民事责任的法人，应该是经济上独立，(行政)职责上独立(如果是企业即为独立自主经营)，但被上诉人管委会无论是在经济上、(行政)职责上均受制于被上诉人市政府，涉案2200万就是由市政府下辖财政部门退还给上诉人的。即被上诉人管委会并非独立的民事责任主体，其民事依法应由被上诉人市政府承担。被上诉人市政府为本案的适格主体。关于本案的责任问题。一、涉案《协议书》的法律效力问题上面已经做了详细分析。一审判决认定涉案《协议书》无效，但又认定双方之间签订的协议书的权利和义务自还款时起已经自动解除…”，是自相矛盾的。二、涉案《协议书》属无名合同，同时也隐含一个完整的借款合同，虽然内容粗糙，但也是上诉人与被上诉人管委会的真实意思表示，且并没有违反法律禁止性的规定，没有损害国家、集体及第三方的合法权益，依法属合法有效的合同，被上诉人依法应履行协议约定的支付资金占用费给上诉人的义务。另外，上诉人支付的人民币160000元环评费用、保编费，是基于涉案《协议书》第九条第(二)点第4款的约定而支出，虽然被上诉人未收取上述款项，但上述费用属上诉人履行涉案《协议书》而支出，由于被上诉人的违约行为，致使项目无法开发经营，上述费用的损失与被上诉人的违约行为存在因果关系，该损失依法应由违约方被上诉人承担赔偿责任。三、关于涉案《协议书》是否解除的问题。涉案《协议书》并未符合约定的自动解除的条件。涉案《协议书》第十一条第二款“如乙方在钦州市国土资源局组织的关于本合同所约定地块的招拍挂程序中未能竟得该地块，则本协议自动解除，甲方退回乙方交付的履约保证金。”直到今天，上诉人仍未收到要求参与钦州市国土资源局组织的关于本合同所约定地块的招拍挂程序的通知，不存在合同自动解除的事实。上诉人于2016年5月24日收到了被上诉人管委会退还的2200万元，但退还款项并不是合同约定自动解除的条件；况且，按照约定2200万元本来就是要退还给上诉人的；再次，被上诉人管委会退款后，便没有下文，更没有主张或要求解除合同的意思表示，合同也没有得到合意解除；最后，协议虽然约定了自动解除的条件，且该条件亦己成熟，当事人对协议是否已经自动解除而发生纠纷时，还需要法院来评判并作出裁决。四、假设涉案《协议书》无效，并不影响上诉人的主张。1、上诉人在签订涉案《协议书》时并无过错。上诉人是基于对被上诉人的社会公信力及权威及至高的社会地位而与被上诉人签订涉案《协议书》的。本案的过错全部在被上诉人，被上诉人管委会作为强势方，与上诉人签订了涉案《协议书》后，没有履行协议内容，更没有象一审判决时认定的“被告钦州高新区管委会在拆迁工作中付出了一定的人力、财力…”(这仅仅是被上诉人单方面的陈述，并没有相关证据证实)，应依照我国《合同法》第58条的规定承担法律责任。况且，上诉人在本案中并没有追究不能提供土地的违约法律责任。涉案2200万元借款完全可以从《协议书》中独立出来按约定执行。 被上诉人钦州市人民政府辩称，一、宏庆公司将钦州市人民政府列为被告属于诉讼主体错误。涉案的《投资协议书》的签订双方分别为上诉人与高新区管委，根据合同的相对性原则，合同只对缔约当事人具有法律约束力，对合同关系以外的第三人不产生法律约束力。且上诉人的资金是按合同约定支付给管委，与钦州市人民政府无关，钦州市人民政府依法不应承担责任。二、关于本案诉讼时效的问题。1、上诉人的起诉已经超过了诉讼时效。《补充协议》约定，高新区管委应当在收到上诉人支付的投资款后60个工作日内完成征地拆迁补偿工作，100个工作日内完成地面附着物的清除、土地平整及挂牌工作。同时，《投资协议书》第八点第（二）项约定，如果上诉人未能摘得该项目用地，则高新区管委在30个工作日内将预付款及资金占用费返还给原告。原告系于2011年10月21日将2200万元支付给被告高新区管委的，后上诉人并未能在规定时间内摘牌取得相应地块，所以上诉人应在约定的时间内向高新区管委主张退款，即上诉人应于2012年6月前向高新区管委主张退款。按《民法通则》规定的诉讼时效2年计算，诉讼时效于2014年底前届满。但是，上诉人于2018年10月11日才向法院提出诉讼，起诉时已经超过诉讼时效，依法不受法律保护。2、高新区管委的还款行为不会导致诉讼时效的中断，不构成高新区管委对剩余债务的确认。高新区管委于2016年5月24日偿还2200万元给上诉人是高新区管委自愿履行债务的行为，但该行为不能导致诉讼时效中断。根据2017年10月1日施行的《民法总则》第一百九十二条“诉讼时效期间届满的，义务人可以提出不履行义务的抗辩”的规定，诉讼时效期间届满后，上诉人的债权已经于2014年年底成为了自然之债，高新区管委是否返还，取决于高新区管委的单方意愿，高新区管委自愿履行债务的，不得请求返还；但是没有履行的债务，不受法律保护，即高新区管委自愿履行的行为不能导致诉讼时效的中断。在本案中，高新区管委自愿履行债务的行为不能导致诉讼时效的中断，也不能恢复或者复活其余部分债务的诉讼时效，更不能视为对涉案债务的重新确认。 被上诉人管委会辩称，一、一审法院对案件定性、主体及责任的认定是正确的。(一)本案案由为建设用地使用权出让合同纠纷。根据双方签订的协议各项约定可看出，双方签订协议的核心目的是为了实现土地使用权的转让，而并不是为了从事借贷行为。(二)管委会与上诉人之间签订的协议无效。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条的规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。无效的合同自始没有法律约束力，上诉人依据协议再向管委会主张各项费用依法依约无据。二、关于本案涉及的费用性质问题：(一)根据管委会与上诉人签订的《投资协议书》的约定，双方属于投资合作关系。因此上诉人按《投资协议书》第八条第(一)点的约定于2011年10月21日向被告支付的2200万元不属于借款，性质属于投资款。因此上诉人认为构成借贷关系是错误的。(二)环评费用、水保编费16万元不应由管委会承担。环评费用、水保编费的产生原因是上诉人委托第三方提供相应的服务，因此相应的费用也应由上诉人承担。同时，环评费用、水保编费属于上诉人在商业投资中投入的成本，不管投资成功或失败，都应当由上诉人承担相应的商业风险，因此该费用与管委会无关。三、管委会已经按上诉人的申请一次性退回了全部投资款项，双方的权利义务已经终止，上诉人事后又请求资金占用费于法无据。2016年1月9日，根据上诉人出具的《关于要求一次性退还征地借款的申请报告》，主张管委会一次性退回全部投资款2200万元(上诉人明确已经放弃其他相关费用的权利)，管委会于2016年5月24日按上诉人的要求退回了全部投资款2200万元。上诉人未向管委会主张过资金占用费等其他费用，因此，自上诉人收到管委会的退款后，原管委会双方的权利义务已经终止，时隔两年多后，上诉人再另行起诉请求资金占用费等其他费用没有事实和法律依据。四、关于本案诉讼时效的问题。1、上诉人的起诉已经超过了诉讼时效。根据协议约定，管委会应当在收到上诉人支付的投资款后60个工作日内完成征地拆迁补偿工作，100个工作日内完成地面附着物的清除、土地平整及挂牌工作。同时，原管委会双方签订的《投资协议书》第八点第(二)项约定，如果上诉人未能摘得该项目用地，则管委会在30个工作日内将预付款及资金占用费返还给上诉人。上诉人系于2011年10月21曰将2200万元支付给管委会的，后上诉人并未能在规定时间内摘牌取得相应地块，所以上诉人应在约定的时间内向管委会主张退款，即上诉人应于2012年6月前向管委会主张退款。按《民法通则》规定的诉讼时效2年计算，诉讼时效于2014年底前届满。但是，上诉人于2018年10月11日才向法院提出诉讼，起诉时已经超过诉讼时效，依法不受法律保护。2、诉讼期限届满后，上诉人的追款行为及管委会的还款行为均不会导致诉讼时效的中断，不构成管委会对剩余债务的确认。通过上述第1点意见可知投资款及其资金占用费的诉讼时效于2014年年底前已经届满。上诉人于2015年6月17日向钦州市人民政府要求有退款的请求是超过诉讼时效的追款行为，依法不能导致时效中断；同样，管委会于2016年5月24日偿还2200万元给上诉人是管委会自愿履行债务的行为，该行为发生在诉讼时效届满之后，该行为也不能导致诉讼时效中断。根据2017年10月1日施行的《民法总则》第一百九十二条“诉讼时效期间届满的，义务人可以提出不履行义务的抗辩”的规定，诉讼时效期间届满后，上诉人的债权已经于2014年年底成为了自然之债，管委会是否返还，取决于管委会的单方意愿，管委会自愿履行债务的，不得请求返还；但是没有履行的债务，不受法律保护，即管委会自愿履行的行为不能导致诉讼时效的中断。在本案中，管委会自愿履行债务的行为不能导致诉讼时效的中断，也不能恢复或者复活其余部分债务的诉讼时效，更不能视为对涉案债务的重新确认。 宏庆公司向一审法院起诉请求：一、请求法院依法判决解除原告与原河东管委会（即现被告广西钦州高新技术产业开发区管理委员会）于2011年9月25日签订的《广西宏庆标准厂房项目投资协议书》及《广西宏庆标准厂房项目补充协议书》；二、请求法院依法判决两被告共同支付原告资金占用费人民币8835021.94元(详见附表）；三、请求法院依法判决两被告共同赔偿原告经济损失人民币16万元;四、案件受理费等全部费用由两被告承担。 一审法院认定事实：2011年9月25日，原告与原钦州市河东工业园区管理委员会(下简称河东管委会，后更名为广西钦州高新技术产业开发区管理委员会）签订了《广西宏庆标准厂房项目投资协议书》及《广西宏庆标准厂房项目补充协议书》各一份，协议的内容对双方的权利和义务进行了约定。上述协议签订后，原告按照协议约定于2011年10月21日将人民币2200万元汇入河东管委会指定的账户。河东管委会于2011年10月21日出具收据给原告，收据注明收到原告交来的征地预付款2200万元。2015年5月2日、6月1日，原告分别两次付给钦州市三和环境工程技术服务部环评费共8万元。原告于2015年5月2日、5月29日分别两次支付给钦州市水利局水保编费8万元。由于河东管委会对双方意向想征收的土地，未能完成拆迁工作，未能将双方协议指向的土地挂牌出让，原告无法取得项目土地。2015年6月16日，原告向钦州市人民政府请示，要求解决原告在河东工业园工业用地的问题，钦州市人民政府转河东管委会答复原告，河东管委会答复原告请示，要求双方协商解决。2016年1月9日，原告向被告河东管委会书面申请退还预付的征地款2200万元。2016年5月24日，被告河东管委会转账退还原告2200万元。原告于2018年9月29日向本院提起诉讼，并提出上述诉讼请求。 一审法院认为，一、关于本案定性问题。原告认为本案是民间借贷纠纷，而双方签订的合同名称为《广西宏庆标准厂房项目补充协议书》，双方签订的《补充协议书》”第七条约定：“甲方收到乙方2200万元征地借款后60个工作日内完成征地拆迁补偿工作，100个工作日内完成地面附着物的清除、土地平整及挂牌工作。”这证明：双方合同的目的是：钦州高新区管委将国有土地出让给原告作开发项目使用地，原告支付款项。原告提供的证据也证明签订合同后，原告支付被告钦州高新区管委前期征地预付款2200万元，原、被告提供的证据均证明双方签订《广西宏庆标准厂房项目补充协议书》的目的是为了实现土地使用权的转让。因此，本院对于原告认为本案是民间借贷纠纷不予采信，本案应当是建设用地使用权出让合同纠纷。 关于本案的主体问题。被告钦州市人民政府主张其不是签订《广西宏庆标准厂房项目投资协议书》合同的双方当事人，根据合同相对性原则，其不是本案诉讼主体，依法不应承担责任。本院认为，根据《中华人民共和国民法通则》第八十四条：“债是按照合同的约定或者依照法律的规定，在当事人之间产生的特定的权利和义务关系。享有权利的人是债权人，负有义务的人是债务人。”《广西宏庆标准厂房项目投资协议书》合同双方分别为原告与钦州高新区管委，钦州市人民政府不是合同相对方，该合同不能约束钦州市人民政府，因此，钦州市人民政府不是本案诉讼主体，在本案不应承担责任。 关于本案诉讼时效的问题。原告提供的其于2015年6月17日向钦州市人民政府递交的《要求河东区工业园管委会退还购地款或解决供地的问题》及2016年7月10日向被告钦州高新区管委《请求结清征地借款资金占用费的报告》证明，原告最后一次向被告钦州高新区管委主张权利是在2016年7月10日，诉讼时效应当从2016年7月10日的次日起算，原告2018年9月29日向本院提起诉讼，根据《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。”本案没有超过诉讼时效。 四、关于责任问题。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。第二款：本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”上述司法解释实施日期是2005年8月1日，原告与被告钦州高新区管委签订《广西宏庆标准厂房项目投资协议书》日期在2011年，根据上述法律规定，原告与被告钦州高新区管委签订《广西宏庆标准厂房项目投资协议书》及《补充协议书》为无效合同。《中华人民共和国合同法》第五十六条：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。”因此，原告与被告钦州高新区管委签订的《广西宏庆标准厂房项目投资协议书》及《补充协议书》”对双方没有约束力。被告钦州高新区管委2016年1月9日返还原告2200万元征地预付款，双方之间签订的《广西宏庆标准厂房项目投资协议书》及《补充协议书》的权利义务自那时起已经自动解除，原告请求解除《广西宏庆标准厂房项目投资协议书》及《补充协议书》没有依据，不予支持。 再者，原告的广西宏庆标准厂房项目尚未得到有关部门的立项批准，原告对于合同标的物的状况是清楚的，该土地未拆迁，未征收为国有土地，对于是否能顺利拆迁转化为国有出让土地都不能明确，所以双方签订建设用地使用权出让合同均存在过错。《中华人民共和国合同法》第五十八条：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”被告钦州高新区管委在拆迁工作中付出了一定的人力、财力，其已经将取得原告的2200万元归还了原告，不应支付资金占用费。原告请求被告支付资金占用费没有法律依据。 至于原告损失的环评费及水保编费，是原告分别付给钦州市三和环境工程技术服务部环评费8万元和钦州市水利局水保编费8万元。被告钦州高新区管委并未收取上述款项，没有责任返还原告。 一审法院依照《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条，《中华人民共和国合同法》第五十六条、第五十八条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条的规定，判决：驳回原告广西宏庆投资有限公司的诉讼请求。案件受理费74765元，由原告广西宏庆投资有限公司负担。 经二审审理查明，事实与一审查明一致。对一审查明的事实本院予以确认。 综合诉辩双方的意见，本院归纳本案的争议焦点为：一、涉案《广西宏庆标准厂房项目投资协议书》及《补充协议书》的性质与法律效力；二、该双方的合同应否解除及是否已经解除；三、被上诉人应否支付2200万元所产生的利息；四、上诉人的环评费及水保编费损失应否由被上诉人赔偿。 本院认为，关于合同性质与法律效力问题。涉案《广西宏庆标准厂房项目投资协议书》及《补充协议书》，约定宏庆公司意向在约定的区域地块投资建设标准厂房，管委会利用其自身的行政资源优势，协调宏庆公司与政府各行政管理部门的关系，为宏庆公司的投资活动提供服务，并对项目建设进展进行监督。宏庆公司意向项目用地仍属于集体土地，并未经过政府的征收与出让。故双方约定宏庆公司预付征地拆迁费用给管委会，待项目用地的征地拆迁工作完成并交由国土部门进行招拍挂进行出让时，宏庆公司参加竞拍。若宏庆公司竞拍成功的，在其向政府交纳保证金、土地出让金，然后由管委会退还之前所垫付的前期征地拆迁费用。若宏庆公司不能竞得该意向地块的，则由管委会退还征地拆迁预付费款并按银行利率支付资金占用费。在宏庆公司投资达到约定的投产规模之后，由管委会上报政府，政府划拨给宏庆公司一定数额的专项扶持资金。该协议约定的运作方式，符合当前政府为了发展当地经济，以一定优惠条件吸引社会资金进行投资的通常做法，因此，涉案协议应属于招商引资协议。 招商引资协议通常以政府或其派出机构为一方，另一方是社会投资方，协议内容可能包括民事性质或行政性质的权利义务内容，但无论是哪种性质的协议，在审查其法律效力时仍需根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定。管委会和宏庆公司在涉案协议中涉及项目用地出让的内容为“按国家现行的土地法律法规和政策的有关规定对协议所指地实行招拍挂出让。”和由宏庆公司参加竞拍、交纳土地出让金等内容。协议书约定对项目用地实行招拍挂出让的主体并非被上诉人管委会，而且管委会也不能保证宏庆公司竞得项目用地，管委会仅是协调、服务的作用。因此，一审认定涉案合同约定管委会是出让用地的主体、合同性质是建设用地出让合同是不当的，本院予以纠正。招商引资协议作为无名合同，在当事人产生纠纷时，应当根据其纠纷的性质选择适用程序法。本案宏庆公司因其预付的征地拆迁费用发生纠纷而提起民事诉讼，请求按平等主体之间的民事合同关系进行处理，应予准许。 关于诉讼时效问题。本院认为，因管委会一直未将项目地块交给国土部门进行招拍挂，宏庆公司未参加竞拍，故不存在宏庆公司未能摘牌的问题。宏庆公司于2015年6月17日向钦州市人民政府递交《要求河东区工业园管委会退还购地款或解决供地的问题》，管委会于2015年7月13日复函称项目用地征地拆迁工作已基本完成、有关工作正在积极推进中，并没有说到土地不能征收不能移交国土局。2016年1月9日宏庆公司再次要求退款，管委会于2016年5月24日退了2200万元。宏庆公司于2018年9月29日向法院提起本案诉讼，没有超过《中华人民共和国民法总则》规定的三年诉讼时效期间。 双方在协议中约定宏庆公司预付征地拆迁费用，并附条件约定若不能竞拍成功的则退还预付费及按银行同期贷款利率支付资金占用费（利息），不存在违反《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的情形，应认定其双方签订的协议有效。现因管委会的原因不能完成土地征收拆迁工作，不能交由国土部门进行招拍挂出让，致使合同目的不能实现，违反合同义务一方是管委会。双方自征地拆迁工作不能完成时起直至本案起诉前，均未提出过解除合同，现宏庆公司请求解除合同的理由成立，本案协议（含补充协议）应予解除。管委会已于2016年5月24日退还2200万元给宏庆公司，仍应按合同约定的义务支付实际占用期间即从2011年11月20日起至2016年5月23日的资金占用费。 关于宏庆公司主张的环评费、水保编费损失问题。《广西宏庆标准厂房项目投资协议书》约定：“九、（一）甲方权利义务2、甲方在乙方按规定提交相应的项目申报材料后，由管委会协助宏庆公司按规定办理项目核准或登记备案、环评、水土审批、。（二）乙方权利义务4、按政府的有关规定完成项目备案、环评、水土保持、。等必须的各项项目审批工作，并支付所需的相关费用。”环评费和水保编费是乙方宏庆公司为编制项目的环境保护、水土保持方案，而向社会评估机构支付的编制费用，并非向管委会或政府交纳，宏庆公司在其最终能否取得项目用地都不能确定的情况下交纳了该费用，其也不能提供证据证明系管委会通知要求其交纳，损失风险应自行承担。因此，其主张由被上诉人赔偿无据，本院不予支持。 关于宏庆公司未按约定交纳100万履约保证金应否承担违约责任。管理会认为宏庆公司没有依约交纳履约保证金应承担相应的违约责任、被上诉人不应支付利息。本院认为，协议书约定宏庆公司在签约后5日内支付100万履约保证金到管理会帐户，待宏庆公司建设的标准厂房面积达到设计面积的百分之五十后由管委会返还。该保证金是宏庆公司为履行合同义务而提供的担保。虽然宏庆公司没有支付该履约保证金，但其已按约定履行了预付征地拆迁预付款2200万元的义务，合同不能继续履行的原因是管委会不能将土地交由国土部门进行出让，并非宏庆公司不支付履约保证金。因此，管委会认为宏庆公司违约、不需向宏庆公司支付资金占用费的理由不成立。 关于承担民事责任主体的问题。管委会作为钦州市人民政府的派出机构，其虽有法人资格，但不具有独立的财政权，不能独立承担民事责任，本案应由广西钦州高新技术产业开发区管理委员会应与钦州市人民政府共同承担民事责任。 综上所述，广西宏庆投资有限公司的上诉请求部分成立，对成立部分本院予以支持；一审认定涉案合同为建设用地出让合同不当，处理结果不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项的规定，判决如下： 撤销钦州市钦南区人民法院（2018）桂0702民初2760号判决； 解除上诉人广西宏庆投资有限公司与被上诉人广西钦州高新技术产业开发区管理委员会（原钦州市河东工业园区管理委员会）于2011年9月25日签订的《广西宏庆标准厂房项目投资协议书》及《广西宏庆标准厂房项目补充协议书》； 被上诉人钦州市人民政府、被上诉人广西钦州高新技术产业开发区管理委员会共同支付给上诉人广西宏庆投资有限公司资金占用费（资金占用费的计算：以22000000元为基数，按中国人民银行同期流动资金贷款利率标准，从2011年11月20日起计至2016年5月23日止）； 驳回广西宏庆投资有限公司的其他诉讼请求。 一审案件受理费74765元，由上诉人广西宏庆投资有限公司负担35700元，由被上诉人钦州市人民政府、广西钦州高新技术产业开发区管理委员会负担39065元；二审案件受理费74765元，由上诉人广西宏庆投资有限公司负担35700元，由被上诉人钦州市人民政府、广西钦州高新技术产业开发区管理委员会负担39065元。 上述义务，义务人应于本判决发生法律效力之日起三十日内履行完毕，逾期则依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。权利人可在本判决书确定的履行期间届满之日起二年内，向一审法院申请执行。 本判决为终审判决。 审判长 陆 斌 审判员 李夏冰 审判员 文其谦 二〇一九年八月十三日 书记员 吴春锦