河北省邢台市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）冀05行终169号 上诉人（原审原告）李树森，男，汉族，1951年10月5日出生，群众，务农，住所地邢台市桥东区。 被上诉人（原审被告）邢台市自然资源和规划局，住所地邢台市桥西区泉北西大街769号，统一社会信用代码：11130500M1631891U。 负责人顾鹏图，该局党组书记。 委托代理人杨佩，该局用地规划科科员。 委托代理人孙美霞，河北正扬时代律师事务所律师。 原审第三人邢台市桥东区母家场社区居民委员会，住所地邢台市桥东区母家场新东巷东150米，统一社会信用代码：55130502506483783A。 法定代表人李连河，男，该居委会主任。 上诉人李树森因其诉被上诉人邢台市自然资源和规划局行政许可一案，不服邢台经济开发区人民法院（2019）冀0591行初58号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明的事实，原告李树森于2014年10月28日向邢台市房屋产权产籍监理处查询坐落于大梁庄乡母家场71号的房屋，查询结果显示：产权人为李树森，房产证号为字第××。原告于2018年9月向邢台市城乡规划局申请公开桥东区母家场片区改造项目的政府信息，邢台市城乡规划局于2018年9月21日作出信复［2018］30号《邢台市城乡规划局政府信息公开答复》，内容包括“2015年5月27日核发顺德棚户区母家场地块（母家场城中村改造回迁项目—回迁安置和解决村民长期生计用地）《建设用地规划许可证》（地字第130501201501009号）”。另查明，原告李树森称其在邢台市桥东区母家场有宅基地及地上房屋，但其当庭认可本人并不持有土地及房屋权属证明。原告李树森因认为被告颁发地字第130501201501009号《建设用地规划许可证》的行政行为侵犯其合法权益，诉至一审法院，形成本诉。 一审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法律凭证。建设用地规划许可证仅是申请建设用地的前提条件，不直接发生设立、变更、转让或消灭不动产物权的效力。本案中，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定对申请人提交的材料进行审查后作出用地规划许可行政行为，该行政行为对原告李树森的合法权益不产生直接影响。原告若认为自身合法权益受到侵害，可以在征收或补偿环节依照法律途径主张权利。因此，被告向第三人颁发地字第130501201501009号《建设用地规划许可证》的行政行为，与原告不具有法律上的利害关系。对其要求撤销该规划许可证的诉讼请求，应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第（三）项的规定，遂裁定驳回原告李树森的起诉。 上诉人李树森的上诉理由：一、涉案《建设用地规划许可证》属于可诉的行政行为。《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定，在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。根据上述规定可知，建设用地规划许可证是获得建设用地的前提条件，没有建设用地规划许可，任何建设单位不得申请用地。本案中，案涉规划许可证作为行政许可的载体，既是建设项目开工建设的必要条件，也是政府作出建设许可决定、使用国有土地的前置程序，该行为对建设项目实施与否具有决定性作用，虽不直接发生物权变动的后果，但却实质影响上诉人合法权利的正常行使，并构成对上诉人合法权利及案涉房屋实然状态的威胁，故其对上诉人的利益有着重要影响，当然具有可诉性。二、上诉人与被诉行政行为具有法律上的利害关系，一审法院认定错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。上诉人房屋坐落在该项目位置范围内，案涉地块也一直由上诉人占有、使用，权属从未作过调整，上诉人系房屋的合法所有权人，在该权利未被依法变更前，上诉人与涉及该用地范围的行政行为具有法律上的利害关系，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》之相关规定是拥有诉权的。其次，被上诉人向母家场居委会核发涉案规划许可证，该行政许可变更的是上诉人合法拥有的土地及房屋，在上诉人不知情、不同意的情况下，向第三人核发用地规划许可证，侵犯了上诉人对案涉房屋的合法权益，上诉人当然与被诉行政行为有利害关系，一审法院确认为上诉人与之无法律上的利害关系是错误的。行政诉讼人既包括行政相对人，也包括行政相关人。上诉人虽然非系案涉规划许可证行政相对人，但是上述规划许可证是第三人母家场居委会用地的必备法定凭证，且该证直接在上诉人享有合法权益的土地上为他人设定权利，并对上诉人克以相关义务与权利限制，对上诉人的实体权利义务产生不利影响，因此，上述规划许可证当然与上诉人有法律上的利害关系。三、被上诉人作出的建设用地规划许可证，是行政许可的载体，属可诉的行政行为，被上诉人作出该许可程序违法，未保证上诉人的听证权利。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在做出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被上诉人告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”本案中，被上诉人将上诉人合法所有房屋所涉的地块核准给第三人建设，属于“涉及申请人与他人之间重大利益关系”的情况，按照法律规定，被上诉人在作出被诉决定之前，应当告知上诉人有申请听证的权利，但上诉人自始至终没有接到有权申请听证的告知，直至上诉人向被上诉人申请政府信息公开之后才得知具体情况，因此被上诉人的行为严重违反法定程序，侵犯了上诉人的合法权益，依法应当被撤销。四、被上诉人向第三人颁发建设用地规划许可证属于重复许可的行为，应当依法撤销。《中华人民共和国行政许可法》第八条公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。根据相关法律规定，政府机关向行政相对人设立行政许可之后，如无特殊情形，不允许擅自改变已经生效的行政许可，也即行政机关对同一项财产权利，不得重复许可。但是在本案中，被上诉人已经对上诉人的房屋设立了行政许可，在没有依照法定程序对上诉人的许可予以注销或撤销的情况下，被上诉人又向第三人核发同一地块的建设用地规划许可证，该行政行为属于对同一权利的重复许可，违反法律规定，应属无效。综上所述，上诉人认为上诉人与涉案规划用地许可证具有法律上的利害关系，是适格诉讼主体；被上诉人作出被诉行政行为，违反法定程序，侵犯了上诉人之合法权益，一审法院裁定有误，特向贵院提起上诉，请求贵院如判所请。 被上诉人邢台市自然资源和规划局辩称，原裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，应当驳回上诉请求，维持原判。原审裁定认定建设用地规划许可证不具有可诉性，上诉人与被诉行政行为不具有利害关系，与最高人民法院判例一致，认定正确。上诉人的观点与最高人民法院判例抵触，不应支持。最高人民法院在崔志惠等诉天津市滨海新区人民政府行政复议一案中认定，建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法律凭证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向土地管理部门申请用地。即，用地规划许可仅是申请建设用地的前提条件，并不会直接发生设立、变更、转让或者消灭不动产物权的效力。核发建设用地规划许可证本身并不会直接影响上诉人等人的合法权益。如果上诉人认为合法权益受到侵害，可在征收或补偿环节寻求救济，而非颁发建设用地规划许可证环节。总之，建设用地规划许可证不具有可诉性，上诉人并非诉争行政行为之利害关系人，原裁定正确应予维持。 原审第三人邢台市桥东区母家场社区居民委员会未答辩。 本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人李树森向法院起诉要求撤销被上诉人邢台市自然资源和规划局为原审第三人邢台市桥东区母家场社区居民委员会颁发的地字第130501201501009号《建设用地规划许可证》，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法律凭证。建设用地规划许可证仅是申请建设用地的前提条件，不直接发生设立、变更、转让或消灭不动产物权的效力。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向土地管理部门申请用地。因此，被上诉人为第三人颁发的建设用地规划许可证的行为与上诉人没有法律上的利害关系，对上诉人李树森的合法权益不产生实际影响，故对其起诉，应予驳回。一审法院以此理由裁定驳回其起诉并无不当。上诉人如果认为其合法权益受到侵害，可通过其他法律途径予以解决。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。一审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律及裁判结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘爱群 审判员  李智敏 审判员  赵文志 二〇一九年八月三十日 法官助理刘张琪 书记员王洋