广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终722号上诉人（原审原告）：珠海市斗门区莲洲镇谦益村经济合作联社。住所地：广东省珠海市斗门区莲洲镇谦益村。诉讼代表人：黄润华，男，1947年9月28日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区。诉讼代表人：梁添根，男，1957年7月25日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区。诉讼代表人：麦耀祥，男，1952年5月27日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区。诉讼代表人：梁友新，男，1954年7月24日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区。诉讼代表人：梁新友，男，1960年4月14日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区。以上诉讼代表人委托代理人：刘晓刚，北京圣运(天津)律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市东风中路305号。法定代表人：马兴端，省长。上诉人珠海市斗门区莲洲镇谦益村经济合作联社（以下简称谦益村合作联社）因与被上诉人广东省人民政府行政复议决定纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2018）粤71行初476号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2016年5月16日经被告批准，原广东省国土资源厅作出XX号《用地批复》，同意珠海市人民政府上报的农用地转用方案、征收土地方案和供地方案，将斗门区莲洲镇谦益村、福安村经济合作社属下的集体农用地34.9759公顷转为建设用地并办理征收为国有土地手续，上述土地经完善征收手续后由珠海市人民政府依照有关规定以划拨方式提供作为珠海通用机场建设项目用地。……2016年6月8日，珠海市人民政府依据XX号《用地批复》作出《珠海通用机场建设项目用地征收公告》，公告内容包括征地批准机关、批准文号、批准建设用地用途、时间、被征收土地位置、被征收土地所有权人、被征地单位、面积、地类、及征地补偿安置方案、补偿登记要求等信息，同时在该公告第九条载明公告期限自2016年6月8日起至2016年6月20日止，并告知提出行政复议申请的权利和期限。该份公告在被征地单位谦益村合作联社党务村务公开栏进行张贴公示，亦在同日《珠海特区报》第04版予以刊登。2016年9月28日，珠海市人民政府一次性拨付700万元作为此次征地扶持资金至谦益村合作联社银行账户。2017年2月16日，原告谦益村合作联社1030名村民推选黄润华、梁添根、麦耀祥、梁友新、梁新友为村民代表，联名向被告提出行政复议申请，请求撤销XX号《用地批复》。被告收到后，于同年2月21日向黄润华等5人发出粤府行复［2017］94号《补正行政复议申请材料通知书》，此后原告村民按要求向被告补充提交了15份承包合同书和谦益村2016年终鱼、虾塘租金分配款人数公布表等资料，显示2016年谦益村人口数为1315人。被告经审查后于2017年3月3日以原告为申请人发出《行政复议受理通知书》，同时向原广东省国土资源厅发出《提出行政复议答复通知书》。同年4月27日，被告作出《延长行政复议审查期限通知书》，以案情较复杂、有关证据需进一步核查为由，决定复议审查期限延长30日。同年5月26日，原广东省国土资源厅向被告申请暂缓本案复议审查，以便妥善协调补偿安置事宜，化解行政争议。同日被告作出《中止行政复议审查通知书》，中止对该案的审查，上述法律文书均及时送达原告及原广东省国土资源厅。2017年11月22日，被告恢复对该案的审查，并于同年11月23日作出94号行政复议决定，认为XX号《用地批复》作出后，珠海市人民政府于2016年6月8日作出公告，将该《用地批复》文号、建设用地项目名称、征收土地位置、面积、土地补偿安置标准及农业人员安置办法等一并向被征地单位进行了公告、并在《珠海特区报》上刊登公告，已保障了被征地单位及其成员的知情权和复议权，公告期届满后，应视为被征地单位及其成员知道XX号《用地批复》批准征用土地的行政行为。但原告直到2017年2月20日才就该《用地批复》提出行政复议申请，已明显超过法定六十日内提出行政复议申请期限，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第四项规定的受理条件。根据该实施条例第四十八条第一款第二项的规定，驳回原告的行政复议申请。原告于2017年11月24日收到94号行政复议决定后，遂向原审法院提起行政诉讼。另查明，谦益村合作联社及村民委员会出具两份《证明》，证实2017年该社现有农户255户，参加联合社土地收益分配的有1170人，其中成年人有1010人，此次提起诉讼586人村民，均为合作社成员，享有土地承包经营权和参加土地收益分配的权利。原审法院认为：最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”本案中，原告成年村民有1010人，其中黄润华等586人不服被告作出94号行政复议决定，向原审法院提起诉讼，已超过原告村民半数，根据上述法律规定，原告586名村民具有以原告名义提出诉讼的主体资格。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第（四）项规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：……(四)具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算。”第四十八条第一款第(二)项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，广东省国土资源厅于2016年5月16日作出涉案XX号《用地批复》后，同年6月8日珠海市人民政府发布《珠海通用机场建设项目用地征收公告》，该公告在被征地单位谦益村合作联社党务村务公开栏进行张贴公示，并刊登在当日《珠海特区报》第4版，2016年9月28日，被征地单位谦益村民委员会出具《证明》对公告张贴事实予以认可，珠海市人民政府还向谦益村合作联社账户转账700万，作为此次征地扶持资金。参考国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）第二条第(一)项、第(二)项“行政机关能够提供下列证据之一，经查证属实的，可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据：(一)行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料；征收乡(镇)农民集体所有土地的，出具的在乡(镇)人民政府所在地张贴公告的书面证明及视听资料；(二)被征地农民出具的证实其被征收土地已张贴公告的证言等证据。……”的规定，可以认定行政机关依法发布了上述征地公告，已保障了被征地单位及其成员的知情权，应视为被征地单位及其成员包括原告自公告发布后应当知道了涉案XX号《用地批复》。由于该公告中明确告知了被征收人不服涉案XX号《用地批复》申请行政复议的权利和申请复议期限，但原告迟至2017年2月16日才向被告申请行政复议，已超出了前述法律规定的申请行政复议期限，且没有证据证明存在不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的情形，根据上述法律规定，原告的行政复议申请不符合法定受理条件。因原告1030名村民联名向被告提出复议申请，已超出原告村民半数，被告经审查后将原告列为申请人，在法定期限内作出被诉94号行政复议决定，以超过法定行政复议申请期限为由，驳回原告提出的行政复议申请，认定事实清楚、适用法律准确、程序合法，予以支持。原告主张在2017年1月7日通过政府信息公开途径才获知征地批复的具体内容，与本案查明事实不符，不予采信。被告在被诉94号行政复议决定中所列原告诉讼代表人身份证号码信息错误，系校对错误造成，不影响该案复议决定的实质处理，予以指出。原告请求撤销被诉94号行政复议决定并责令被告重新作出复议决定的诉请，没有事实和法律依据，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告谦益村合作联社的诉讼请求。谦益村合作联社不服原审判决向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清，适用法律错误。上诉人主张撤销的XX号《用地批复》是被上诉人广东省人民政府针对下级政府机关所报请征地事项的审批行为，系履行《中华人民共和国土地管理法》第四十五条赋予的征收集体土地决定权的行政行为，该行政行为与珠海市人民政府发布的《珠海通用机场建设项目用地征收公告》是两种不同的行政行为，对上述两种行政行为不服，申请行政复议的期限应分别计算。《珠海通用机场建设项目用地征收公告》中对提起行政复议申请期限的告知，并非是对不服XX号《用地批复》而申请行政复议权利的告知。参照《中华人民共和国行政诉讼法》关于行政主体未告知行政相对人诉权时起诉期限的计算方式，上诉人对XX号《用地批复》不服申请行政复议，应自上诉人知道批复具体内容之日起一年内提出。上诉人于2017年1月7日通过政府信息公开途径得知XX号《用地批复》，于2017年2月向广东省人民政府提出行政复议申请，并未超过行政复议申请期限。二、上诉人并未见到《珠海通用机场建设项目用地征收公告》于2016年6月8日至2016年6月20日期间在村集体内进行公示，上诉人在一审庭审中对有关公示该《公告》的证据提出异议，原审法院未予采纳，未能保障上诉人的合法权益。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销原审判决以及广东省人民政府作出的粤府行复［2017］94号《驳回行政复议申请决定书》，并判令广东省人民政府受理上诉人的复议申请，由广东省人民政府负担本案一审、二审诉讼费用。被上诉人广东省人民政府二审未提交书面答辩意见。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案系行政复议决定纠纷。二审争议焦点为上诉人谦益村合作联社向被上诉人广东省人民政府提起行政复议申请是否超过法定的行政复议申请期限。申请行政复议是法律赋予公民、法人和其他组织保护其合法权益的重要途径，行政复议机关应当保障公民、法人和其他组织申请行政复议的权利，依法履行行政复议职责，但是，公民、法人和其他组织寻求行政复议救济亦应依法进行，申请行政复议应在法定期限内完成，过于迟延地申请行政复议，不利于行政法律关系的稳定，对于当事人及时保护自身权利也无益处。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第（四）项规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：……(四)具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；……”本案中，谦益村合作联社以原广东省国土资源厅于2016年5月16日作出的粤国土资（建）字[2016]XX号《广东省国土资源厅关于珠海通用机场建设项目用地的批复》违法为由向广东省人民政府申请复议，广东省人民政府经审查后依据原广东省国土资源厅提交的谦益村合作联社出具的《证明》、谦益村合作联社党务村务公开栏照片及《珠海特区报》复印件等证据，认为谦益村合作联社提出行政复议申请已超过法定的复议申请期限，据此驳回了谦益村合作联社的复议申请。谦益村合作联社出具的《证明》及谦益村合作联社党务村务公开栏照片显示，征地工作部门于2016年6月8日将珠海市人民政府发布的《珠海通用机场建设项目用地征收公告》在被征地单位谦益村合作联社党务村务公开栏张贴公示；2016年6月9日出版发行的《珠海特区报》复印件显示，珠海市人民政府在该报第四版刊登了《珠海通用机场建设项目用地征收公告》，上述《证明》、照片及《珠海特区报》复印件是广东省人民政府在行政复议程序中依法收集的，证据的来源及形式均合法，应当采信作为认定案件事实的证据，足以证明征地机关采取在征地范围内张贴以及在纸质媒体刊登的方式对XX号《用地批复》进行公告的事实。《珠海通用机场建设项目用地征收公告》是珠海市人民政府根据广东省人民政府批准的XX号《征地批复》作出的征地公告行为，将XX号《用地批复》文号、建设用地项目名称、征收土地位置、面积、土地补偿安置标准及农业人员安置办法等一并向被征地单位进行了公告，还明确告知被征地单位及其成员如不服XX号《用地批复》有申请行政复议的权利以及申请复议的期限，保障了被征地单位及其成员的知情权。谦益村合作联社作为被征收土地所在的农村集体经济组织，至迟应当于《珠海通用机场建设项目用地征收公告》确定的公告期限届满之日就已经知道或者应当知道XX号《征地批复》，根据上述法律规定，其对XX号《用地批复》不服应当自公告期限届满之日起60日内即2016年8月19日前向广东省人民政府提出行政复议申请，但其直至2017年2月16日才向广东省人民政府申请行政复议，显然已经超过了法定的行政复议申请期限，且谦益村合作联社亦未提供证据证明存在不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的情形。因此，广东省人民政府经复议审查，基于联名提出复议申请的谦益村合作联社村民人数已超出谦益村合作联社村民半数的事实，将谦益村合作联社列为复议申请人，在法定期限内作出被诉行政复议决定，以超过法定行政复议申请期限为由，驳回谦益村合作联社提出的行政复议申请，认定事实清楚、适用法律准确、程序合法，本院予以支持。谦益村合作联社主张其于2017年1月7日通过政府信息公开途径才知道XX号《用地批复》的具体内容，行政复议申请期限应自当日起计算的诉求，理据不足，本院不予支持。综上，原审判决正确，本院依法予以维持，上诉人谦益村合作联社上诉请求撤销原审判决及被诉行政复议决定，责令被上诉人广东省人民政府受理其村民复议申请的理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人谦益村合作联社负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇一九年八月二十日书记员  王秋喆