河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫16行终165号上诉人（一审被告）西华县人力资源和社会保障局，住所地西华县拥军路**。法定代表人陈义生，该局局长。委托代理人陈雪玲，河南颖滨律师事务所律师，特别授权。委托代理人袁芳志，西华县人力资源和社会保障局工作人员，特别授权。被上诉人（一审原告）宋庆根，男，汉族，1958年12月6日出生，住河南省西华县。委托代理人李永超，河南五色石律师事务所律师，一般代理。宋庆根诉西华县人力资源和社会保障局行政答复一案，太康县人民法院于2019年5月23日作出（2019）豫1627行初10号行政判决书，西华县人力资源和社会保障局不服，上诉至本院。本院依法组成合议庭，于2019年7月19日公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人陈雪玲、袁芳志，被上诉人宋庆根及委托代理人李永超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审查明：原告宋庆根，1958年12月6日出生，本科毕业，1976年9月至1980年8月在周口外贸工作；1980年8月至1988年3月在西华县曲酒厂工作；1988年4月至1996年4月在西华县人造板厂（后改为河南省人造板厂、西华县华森人造板厂，企业改制后变更为西华县海森实业有限公司）工作，在西华县人造板厂工作期间，于1990年原告建立企业职工养老保险关系，个人养老金账户为41×××74，缴纳了1991年、1993年、1994年计34个月的养老保险金。1996年5月至1999年12月在西华县政府工作，缴纳了1995年1月-1997年1月25个月的养老保险金；2000年1月至2002年3月在商水县政府工作；2002年4月至2006年5月在太康县委工作。后因犯贪污受贿等罪被判刑，在许昌监狱服刑，刑期为2006年4月27日起至2018年4月26日止。2012年10月29日中共周口市纪律检查委员会根据《共产党纪律处分条例》和《中华人民共和国公务员法》的有关规定，决定开除宋庆根党籍、开除公职处分。2018年4月26日刑满释放。原告于2018年12月7日向被告西华县人力资源和社会保障局递交了书面申请书，要求确认其工龄认定和补缴养老金问题。被告于2018年12月11日作出答复：“1、关于您要求确认1995年之前的工龄视同养老保险已缴费问题的答复：根据豫劳社人老字【1986】2号文、豫劳社养老【2001】53号文和豫人社【2011】24号文：工作人员受开除处分或判刑以后又参加工作的，其工作年限应当从重新参加工作之日起计算。属于在豫政办【1995】74号文下发后受开除处分并已建立个人账户的职工，到达法定退休年龄后可以办理退休手续，但其在建立个人账户前的视同缴费年限不再计算，缴费年限按实际缴费年限计算。曾经被判刑或开除公职的机关事业单位人员参加企业职工基本养老保险，其受处分前未参保缴费的工作年限不视同缴费年限，以实际缴费年限享受养老保险待遇。综上，我局无法确认其工龄视同缴费的申请。2、关于您提出的“由板厂破产清算组补缴1996年4月之前其在西华县人造板厂工作期间所欠缴的养老保险金”和“请求贵局依法为申请人办理养老保险金补缴和续缴手续”问题的答复：根据《劳动法》《社会保险法》及其他有关政策规定，企业应当依法及时为其职工按规定缴纳社会保险。参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不满15年的，可以缴费至满15年，按月领取基本养老金。但关于您现在提出依法办理养老保险补缴和续缴手续申请，因省、市现阶段没有这方面的法律和政策依据，所以我局暂时无法为您办理补缴手续。3、关于您提出的认定1996年5月至2006年5月视同缴费问题的答复：根据豫人社养老【2011】24号文第六条规定：曾经判刑或开除公职的机关事业单位人员参加企业职工基本养老保险，其受处分前未参保缴费的工作年限不视同缴费。综上所述，按照上级人社部门出台的相关文件规定，无法满足您提出的相关要求，对此结果，我局表示非常遗憾。如您对我局以上答复不满意，建议您走司法程序解决”。原告不服，诉至一审法院。一审认为，一、根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定：县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作。第八条规定：社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。依上述法条规定精神，被告西华县人力资源和社会保障局是县级社会保险行政部门，是具有行政管理权的国家行政机关。而社会保险经办机构的职责，主要是服务职能，隶属于社会保险行政部门，无最终处理决定权。因此，本案被告在举证时陈述其不是本案适格被告，社会保险经办机构应为被告的主张没有法律依据，且针对本案原告的申请，被告已经作出行政行为。故对被告该主张一审法院不予支持。二、关于原告宋庆根能否享受社会保障待遇。宋庆根犯罪前为公务员身份，2012年10月19日中国共产党周口市纪律检查委员会作出决定，开除了宋庆根的党籍和公职。原监察部2001年《关于对犯错误的已退休国家公务员追究行政纪律责任若干问题的通知》中规定：国家公务员在任职期间或者退休后触犯刑律，被依法判处有期徒刑以上刑罚的，自判决生效之日的下月起取消其退休金和其他退休待遇。依此规定，原告宋庆根已无资格享受国家公务员的任何退休待遇。现在宋庆根刑满释放，已达到退休年龄，其向被告申请的目的，也是要求确认其养老保险关系、认定视同缴费年限、补缴养老金。对公务员犯罪刑满释放后，能否享受社会保障，养老保险关系如何接续，是本案的焦点之一。本院认为，公务员犯罪刑满释放后，能否享受社会保障待遇不能成为法律的空白。参照司法部、中央综治办、国家发改委、教育部、公安部、民政部、财政部、人力资源和社会保障部等13家部委下发司发（2015）8号文《关于加强刑满释放人员救助管理工作的意见》的规定精神，原告应纳入社会保障。因此，被告应对原告宋庆根如何纳入社会保障，在其已达到退休年龄的情况下，是否符合享受养老保险待遇的条件作出确认。三、关于原告连续工龄和视同缴费年限的认定问题。一是原告申请的1995年之前的连续工龄及视同缴费年限，即从1975年-1995原告分别在周口地区外贸局、西华县曲酒厂、河南省人造板厂工作。此阶段原告是在企业工作，并在河南省人造板厂工作期间建立了企业职工养老账户，缴纳了34个月的养老金。针对原告的申请，被告答复是无法确认宋庆根的工龄视同缴费和暂时无法办理补缴手续。本院认为：连续工龄的认定是确认退休人员视同缴费年限的条件之一，视同缴费年限的确认影响着退休人员享受养老金金额的多少。犯罪人员被人民法院依法判决，已受到应有的惩罚。人民法院作出的刑事判决，无论主刑还是附加刑中，除附加剥夺犯罪人员的政治权利外，并没有剥夺其判刑前的其他权利。原告要求确认连续工龄，被告以无法确认其工龄视同缴费，实质上是不予确认。这实际上剥夺了其享受养老保险的条件，意味着一旦犯罪，不仅承担刑罚责任，而且丧失以前劳动积蓄的养老权利，不能作为一个社会成员享有基本养老条件。这不仅有违刑法的基本原理，也不符合公平、公正的法理精神。被告作出答复无法确认原告1995年之前的连续工龄视同缴费的处理意见不符合依法行政合理性原则，明显不当，应予以撤销。原告在企业工作期间基本养老保险账户保留的情况下，是否允许原告补缴或者续缴，被告作出“暂时无法办理补缴手续”的答复不明确，不具有行政行为的确定力、执行力。故针对原告的申请，被告依照有关法律法规规章和其他规范性文件的相关规定应重新予以确认。二是关于原告宋庆根要求确认1996年5月至2006年5月视同缴费的申请事项。此时间段原告已从企业转至行政机关工作，原告申请的该事项实际是其在各行政机关的工作年限能否视同缴费年限的问题。针对此项申请被告作出“根据豫人社养老【2011】24号文第六条规定：曾经判刑或开除公职的机关事业单位人员参加企业职工基本养老保险，其受处分前未参保缴费的工作年限不视同缴费”的答复意见。本院认为，根据原告宋庆根在企业工作多年又转到行政机关工作的经历，被告在作出上述答复意见没有考虑以下因素：1、原告在企业工作期间建立的养老保险关系与在行政机关工作的衔接问题；2、即原告的养老保险关系是否发生转移；3、原告行政机关工作期间是否参加过机关事业单位养老保险；4、原告作为财政供给人员在处分前未参保缴费的工作年限，不是因个人因素，而是按照国家有关规定不参加养老保险、不缴费的原因所导致，如何认定；5、原告1995年1月-1997年1月缴费25个月养老保险金，是企业职工养老保险或是机关事业单位养老保险。综上，被告此项答复意见没有进行认真核查，作出的答复意见不明确、不全面、不具体，没有适用相关法律依据，亦应予以撤销并重新作出行政行为。综上，一审根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条，第七十条第（二）项、第（六）项之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决：一、撤销被告西华县人力资源和社会保障局于2018年12月11日针对原告宋庆根的申请作出的答复。二、被告西华县人力资源和社会保障局在本判决生效后九十日内对原告宋庆根提出办理养老保险待遇及要求补缴或者续缴养老金的申请，依照有关法律法规规章和其他规范性文件的相关规定，重新作出行政行为。诉讼费50元，由被告承担。上诉人西华县人力资源和社会保障局上诉称，一，原审法院判决漏列当事人，程序严重违法。在起诉时，被上诉人在起诉状列明二个被告，一个是西华县人力资源和社会保障局，一个是西华县养老保险中心，而在判决书中只列上诉人，只判决上诉人承担责任，对另外一个被告如何处理没有显示，在起诉状所列的另一个被告在判决书中凭空消失了，所以，上诉人认为原审判决漏列当事人，程序严重违法，原审判决应依法撒销。二，原审认定被告的主体资格错误，上诉人不是适格被告。1,西华县养老保险中心是独立的法人，其直属于周口市养老保险中心，其人财物均不属于上诉人管理，其具体职则就是负责西华县区域内的企业养老保险申报登记，养老保险费征缴，基金管理，待遇审核，承担统计，信息管理，养老金的社会化发放，退休人员社会化管理服务等工作，被上诉人申请事项本应由西华县养老保险中心答复的，上诉人出于礼貌，依据有关国家和河南省的相关政策对被上诉人进行了答复，而不能以此答复来认定上诉人是适格被告，原审判决上诉人是适格被告是错误的，应依法予以撤销。2,因被上诉人判刑之前在太康县委工作，按照工作地归属的原则，被上诉人应当向太康县养老保险中心申请相关的养老保险待遇。三，原审判决认定事实错误，适用法律存在断章取义之嫌。1，关于被上诉人的能否享受社会保障待遇问题，上诉人从未否定过，被上诉人作为中华人民共和国公民，应依法享受社会保险待遇，但被上诉人与一般的常人不同，被上诉人是受过刑事处罚的人，受过刑事处罚的人在享受社会保险待遇上是有特别规定的，其视同缴费的年限依据相关政策无法认定，其如何进行补缴现在河南省并未出台相关规定，上诉人也无从下手，并不是上诉人补办，而是无法办，不能办。2,关于被上诉人的连续工龄和视同缴费年限问题，因被上诉人是受过刑事处罚的人员，按照豫劳社养老(2001)53号关于企业职工被开除后可否办理退休问题的复函的规定，“。视同缴费的年限不在计算，缴费年限按实际缴费年限计算”，再者，国务院关于处理国家机关工作人员退职、退休时计算工作年限的暂行规定:工作人员受过开除处分或刑事处分的，应当从重新参加工作之日起计算工作年限;据此，被上诉人的视同缴费年限是不存在计算的。3，关于原审对被上诉人在1996年5月至2006年5月视同缴费问题的认定，被上诉人从企业转到行政机关工作，上诉人依据(2011)24号文件第六条的规定:曾经判刑或开除公职的机关事业单位人员参加企业职工基本养老保险，其受处分前未参保缴费的工作年限不视同缴费的规定，上诉人认为在国家和地方没有出台相关具体政策之前，只有依据现有的规定执行。4,对历史遗留问题，现阶段国家没有出台相关规定前，原审法院判决撤销上诉人的答复意见，让上诉人重新作出具体的行政行为，上诉人也不知道该如何重作。综合以上几点，上诉人认为原审判决认定事实和主体错误，适用法律错误，且程序违法，导致判决结果错误，为此上诉人特提出上诉。上诉请求：依法撤销一审错误判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人宋庆根答辩称，一、一审判决程序合法，不存在漏列当事人问题。被上诉人在办理养老保险补缴手续时，向西华县人社局和西华县养老保险中心分别递交了书面申请。西华县人社局是县级社会保险行政部门，是具有行政管理权的国家机关，其已经对被上诉人的申请作出了具体行政行为。而西华县养老保险中心是社会保险经办机构，职责主要是服务职能，本身是事业编制，隶属于社会保险行政部门，无最终处理决定权。鉴于此，上诉人一审时依法撤回了对西华县养老保险中心的起诉，开庭时，上诉人对其是唯一被告是明确知情的，上诉人称一审判决漏列当事人不符合事实。二、上诉人作为县域社会保险行政管理部门主体适格。1、《中华人民共和国保险法》第七条规定：县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。上诉人作为西华县区域内的社会保险行政管理部门，依法应当履行法定职责。被上诉人向上诉人提交书面申请后，上诉人书面答复拒绝办理。《行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。被上诉人起诉符合法律规定。2、被上诉人被判刑前虽在太康县委工作，但在太康县并未建立任何养老保险关系，而被上诉人被判刑前在上诉人处以人造板厂职工身份建立有个人养老金账户，因此，上诉人向被上诉人申请确认办理养老保险补缴续交手续符合事实与法律规定。三、一审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人依法应当为被上诉人办理养老保险补缴手续。八部委《关于进一步做好加强刑满释放、解除劳教人员促进就业和社会保障工作的意见》第十一条规定：“对判刑或劳动教养前已经参加企业职工基本养老保险的刑满释放人员，重新就业的，应按照国家有关规定接续养老保险关系，按时足额缴纳养老保险费；达到退休年龄的按规定享受相应的养老保险待遇”。对此，十三部委《关于加强刑满释放人员救助管理意见》第十三条规定：“对已经参加城镇职工基本养老保险的刑满释放人员，要按规定保障其继续参保或领取养老金”。根据上述《意见》精神，刑满释放在判刑前已建立的基本养老关系，刑满释放后，可以接续即刑满释放人员在判刑前缴纳的基本养老保险费和缴费年限连接起来并继续计算。并且规定了达到法定退休年龄的，按规定享受相应的养老保险待遇。上诉人的行政行为表面上剥夺了被上诉人接续缴纳养老保险的权利，实质上剥夺了被上诉人按规定享受相应的养老保险待遇的权利。八部委和十三部委的规定是全国范围内适用的，河南省、周口市、西华县均应当按照该规定行使行政职责。依据该规定上诉人应当为被上诉人办理补缴手续。对于保障公民合法权益的行政行为，在法律没有禁止性规定的情况下，上诉人应当按照八部委、十三部委的规定积极进行办理。上诉人称，因现阶段均没有办理补缴方面政策和规定，因此无法办理的理由是一种行政不作为的行为。四、被上诉人判处刑罚前合法取得的养老保险待遇，即相关规定的视同缴费年限依法应予以认可。被上诉人于1976年9月至1980年8月在周口外贸工作；1980年8月至1988年3月在西华县曲酒厂工作；1988年4月至1996年4月在西华县板厂工作。《中华人民共和国社会保险法》第十三条规定“国有企业事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。因此，在企业养老保险改革前的工龄部分，应当作为视同缴费期间的养老待遇处理，该部分费用应当由政府承担”。依据《河南省深化企业职工养老保险制度改革试行方案》豫政办（1995）74号文第三条第四项规定“本方案实行后企业或职工个人缴纳养老保险的年限为缴费年限”。企业养老保险改革后，被上诉人以人造板厂职工身份建立有个人养老金账户。2006年人造板厂破产时，被上诉人已于2006年4月27日被采取强制措施，破产清算组将被上诉人的养老保险作为遗留问题保留有份额，被上诉人1996年4月前的养老保险费用破产组愿意为被上诉人补缴，被上诉人也愿意先自己垫付该部分费用。被上诉人1996年5月至1999年12月在西华县政府工作；2000年1月至2002年3月在商水县政府工作；2002年4月至2006年5月在太康县委工作。在此期间身份已经转变为国家工作人员的身份，依据《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》第四条，被上诉人在机关工作的年限应当视同缴费年限。五、上诉人答复中认定被上诉人视同缴费年限不再计算的意见没有法律依据。上诉人将被上诉人视同缴费年限作废的决定依据的是豫劳社养老【2001】53号、豫人社【2011】24号，上诉文件不是法律和行政法规、、地方性法规也不是规章，仅仅是河南省人社部门的规范性文件。根据《国务院工作规则》第二十一条，规范性文件不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务。该文件规定的内容，受到开除处分的其在建立个人账户前视同缴费年限不再计算的规定，明显属于减损公民、法人或者其他组织合法权益的规定。且该规定与十三部委《关于加强刑满释放人员救助管理工作的意见》相冲突，也与《中华人民共和国社会保险法》第十三条（国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担）的规定相违背，是不依法履行政府法定职责的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件以法律和行政法规、、地方性法规为依据参照规章。上诉人提供的上述规范性文件不能作为人民法院裁判的依据。国务院处理国家机关工作人员退职、退休时计算工作年限的暂行规定第八条：工作人员受过开除处分或刑事处分的，应当从重新参加工作之日起计算工作年限。该规定与本案审理的被上诉人情况不相符，被上诉人并非重新参加工作的人员，其申请要求解决的也不是重新参加工作的工作年限以及建立新的养老保险账户的问题，而是确认其建立养老保险账户之前的视同缴费问题，以及建立养老保险账户后的补缴问题，上诉人依据上述规定拒绝办理不符合事实与法律规定。综上所述，养老保险金是一般公民在晚年时期的基本生活保障，也是刑满释放人员基本生活保障。刑满释放人员享有养老保险不仅是其应有权利，也是国家对丧失劳动能力者的应尽责任。受到刑罚处罚的人，依法已承担了刑罚责任，一旦执行完毕，该人不应再承担其他不利后果。如果消除犯罪前的工龄及缴纳养老保险的权利，意味着对以前劳动权利的否定和剥夺，这实质是刑罚的扩展和延伸，意味着一旦犯罪不仅承担刑罚责任，而且丧失以前劳动积蓄的养老权利，将惩罚延续终身，剥夺了一个社会成员应当享有的基本养老条件，这不仅不符合刑罚基本原理，也违背了人的基本权利保护原则。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，一、关于一审判决是否存在漏列被告问题。本案被诉的《关于宋庆根申请工龄认定和补缴养老金问题的答复》，是由西华县人力资源和社会保障局作出，该答复意见势必会对养老保险经办机构在办理宋庆根养老保险问题上造成实际影响，因此，西华县人力资源和社会保障局是本案适格被告。虽然一审原告在起诉状中列西华县养老保险中心为共同被告，但经一审法院释明，原告已变更起诉状主动撤回了对西华县养老保险中心的起诉。故一审判决不存在漏列当事人问题。二、关于被诉答复的合法性问题。1、答复中对宋庆根“视同缴费工龄”的认定，没有法律依据，一审判决对此问题的处理是正确的。2、宋庆根已经进行了企业养老保险登记，并交纳了一定的费用，由于用人单位的原因欠交了部分养老保险费用，这些欠费应当补交，并且养老保险经办机构应当积极主动的催促相关单位进行补缴而不是拒绝补交。综上，上诉人作出的答复没有法律依据，依法应予以撤销。一审判决并没有判决上诉人为宋庆根直接具体办理欠费补交以及续交保险费，而只是判决对宋庆根的申请重新作出行政行为，并不违反法律禁止性规定。被上诉人宋庆根及原用人单位收到本判决后可以直接向西华县企业养老中心申请对所欠费用的补交及保险费的续交，而无须等待上诉人的答复。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长  刘香云审判员  董小厂审判员  郭金华二〇一九年八月二日书记员  孙龙辉