黑龙江省农垦中级法院 行 政 判 决 书 (2019)黑81行初3号 原告穆棱市兴盛煤矿，统一社会信用代码91231000MA1910K690，住所地黑龙江省穆棱市河西乡孢子沟。 执行事务合伙人代建军，经理。 委托代理人杨凯，该煤矿员工。 委托代理人石磊，北京吴少博律师事务所律师。 被告牡丹江市人民政府，组织机构代码00183092-X，住所地黑龙江省牡丹江市党政办公中心。 法定代表人高岩，职务市长。 行政负责人金秀兰，牡丹江市人民政府副秘书长。 委托代理人王海均，黑龙江国大律师事务所律师。 原告穆棱市兴盛煤矿（以下简称兴盛煤矿）诉被告牡丹江市人民政府（以下简称牡丹江市政府）责令关停退出行为违法一案，于2019年2月26日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，依法向被告牡丹江市政府送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月17日公开开庭审理了本案。原告兴盛煤矿的委托代理人杨凯、石磊，被告牡丹江市政府的行政负责人金秀兰及委托代理人王海均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年10月10日，牡丹江市政府按照《黑龙江省人民政府关于印发的通知》（黑政规[2018]13号）要求，根据各产煤县（市）政府上报的关闭矿井名单，经市政府研究决定，作出《牡丹江市人民政府安全生产委员会关于牡丹江市煤炭行业淘汰落后产能化解过剩产能专项整治工作2018年底前关闭退出矿井的公告》。要求兴盛煤矿于2018年底前，按照《国家安全监管总局等十二部门关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》（安监总煤监[2014]44号）规定标准及时关闭到位。 兴盛煤矿诉称，被告牡丹江市政府作出的关闭退出矿井决定违法。被告作出了对包含原告在内的煤矿企业关闭退出矿井行政决定；被告作出的关闭退出矿井决定不符合法律法规的规定，损害了原告的合法权益；被告作出关闭退出矿井决定程序违法。请求：依法判令确认被告对原告作出的关闭退出矿井行政决定违法。 牡丹江市政府辩称，我市作出的关闭兴盛煤矿的决定是按照国发[2016]7号文件和黑政规[2018]13号文件的规定作出的，具有事实根据和法律依据。兴盛煤矿的安全生产许可证已于2016年9月5日被注销，因此关闭其煤矿的决定合法。请求人民法院查明事实，驳回原告的诉讼请求。 原告为证实自己的诉讼主张，举示了以下证据： 证据1：营业执照。证明问题：牡丹江市行政审批局依法审批原告注册成立。原告的经营范围是：原煤开采，生产销售。原告具备经营煤矿的主体资格及诉讼资格。 证据2：采矿许可证正副本。证明问题:原告是依法登记的采矿许可权人，原告的采矿许可权在被告作出关闭退出决定时处于有效期限内。 证据3：牡丹江市政府关于关闭退出矿井公告。证明问题：被告做出了关闭矿井决定，被告主体适格。 证据4：照片4张。证明问题：穆棱市人民政府按照被告的工作要求对原告的矿井实施了关闭行为。 证据5：牡丹江市人民政府关于关闭煤矿公告。证明问题：被告已对原告的矿井关闭到位，完成了政策性关停的任务。 证据6：划定矿区范围批复。证明问题：黑龙江省国土资源厅对原告的采矿区域进行确定，原告的开采深度有382m至负250m。 证据7：穆棱市兴盛煤矿矿区范围拐点西安80三度带坐标。证明问题：穆棱市国土资源局按照全国矿业权实地核查的要求，将原告采矿区拐点坐标从北京坐标系转换成80坐标系，经审查符合要求。 证据8:关于黑龙江省黑龙江省穆棱市河西乡孢子沟矿区兴盛煤矿资源储量评审备案证明。证明问题：原告按照程序规定完成了采矿登记前置工作中的资源储量备案。 证据9：矿产资源开发利用方案评审认定书。证明问题：原告按照程序规定完成了矿产资源开发利用方案编制及批复工作。 证据10:采矿权评估报告备案核收证明。证明问题：原告按照行政程序规定完成了采矿权价款评估及确认工作。 证据11：矿山地质环境保护与治理恢复方案评审表。证明问题：原告按照程序规定完成了矿山地质环境保护与治理恢复方案的编制工作并取得批准。 证据12：关于黑龙江盛穆棱市兴盛煤矿扩建项目环境影响报告书的批复。证明问题：原告按照环保法律要求编制环评文件并取得批复。 证据13：关于黑龙江省兴盛煤矿关于土地复垦方案审核意见函。证明问题：原告按照法律规定编制了土地复垦方案并取得批复。 证据14：黑龙江省人民政府关于整顿关闭煤矿的实施方案批复。证明问题：原告矿井不是必须关闭推出的对象。以上证据充分证实原告企业合法存续，在生产经营期间办理了各项行政审批，被告本次实施政策性关闭矿井行为应当对原告的合法权益进行保护及补偿。 牡丹江市政府质证认为，对证据1证明问题有异议，该证据只能证明原告进行了工商注册登记并不能证明原告具有合法经营的相关资质。因为原告在2006年11月份就已经停产停业，在2016年9月5日原告的安全生产许可证也予以注销，所以不具有合法经营资格。对证据2、证据3无异议。对证据4有异议，被告只是下发了关闭煤矿的公告，并没有具体实施关闭行为。对证据5无异议。证据6至证据14对形式要件有异议，对证明问题有异议，原告所出示的该组证据与本案无关，从相关文件的时间上看也是在2011年和2012年期间原告正常的一些审批手续，并不能证明原告想要证明的储量等问题。 牡丹江市政府为证明其行政行为合法，举示了以下证据： 第一组证据：关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展意见的一系列文件。证明问题：被告作出关闭原告煤矿的行政决定有法律依据。 第二组证据：关于牡丹江兴盛煤矿有限公司相关整治方案等一系列文件。证明问题：被告作出关闭原告矿井的决定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确并且进行了相关通知，程序合法。 第三组证据：微信截图一份，照片2张，2018年10月12日报纸一份，2018年11月30日报纸一份。证明问题：被告进行送达、公告、程序合法。 兴盛煤矿质证认为，第一组证据三性认可，证明目的不予认可，国务院以及黑龙江省所发的文件都属于政策性文件而不能作为被告所作出的行政行为法律依据使用，原告矿井是因淘汰落后产能而被实施的政策性关停，并不是原告安全生产许可证到期后仍然继续生产经营而进行的关停。所以被告适用安全生产条例不能做为其法律依据。第二组证据三性认可，证明目的不予认可，被告仍是以淘汰落后产能而对原告矿井予以关停，这属于政策性关停。并不代表被告在关停之前对原告的矿井进行了实施调查，被告所提供的会议签到以及会议说明也只是在沟通关停的一个事宜，并不能证明其在作出关停决定是按照法律规定的程序进行了权利义务的告知。第三组证据三性认可，证明目的不予认可，该组证据不能证明被告已按照法律规定的程序对原告进行了告知且保证了原告陈述申辩权利。综上被告的举证不能证明其在作出关闭决定之前进行了事实调查，决定讨论过程，保障相对人的知情权，参与权。 本院经审查认证如下：兴盛煤矿举示的证据1、2、3、4、5的真实性牡丹江市政府无异议，对上述证据的真实性予以确认。证据6-14，因与本案被诉行政行为是否合法无关，不予采信。牡丹江市政府举示的三组证据，兴盛煤矿对证据的真实性、合法性、关联性均无异议，予以采信。 经审理查明，牡丹江市政府按照《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发[2016]7号）和《黑龙江省人民政府关于印发的通知》（黑政规[2018]13号）的要求，于2018年10月10日作出牡丹江市人民政府安全生产委员会关于牡丹江市煤炭行业淘汰落后产能化解过剩产能专项整治工作2018年底前关闭退出矿井的决定，决定关停兴盛煤矿。同日，发布了《牡丹江市人民政府安全生产委员会关于牡丹江市煤炭行业淘汰落后产能化解过剩产能专项整治工作2018年底前关闭退出矿井的公告》。在作出决定之前，牡丹江市人民政府责成黑龙江省穆棱市履行了政策告知、调查核实、动员协商、通知、公告、送达等法定程序。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第一部分第三段规定，行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉行政行为依据的规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。关闭煤矿的行政行为是涉及国家政策性和指导性的行为，涉及行政管理职能的履行和公共管理目标的实现，作为行政案件审理时，认为被诉行政行为依据的规范性文件合法、有效并合理、适当的，可以认定其为被诉具体行政行为合法性的依据。 本案中，《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发[2016]7号）和《黑龙江省人民政府关于印发的通知》（黑政规[2018]13号）符合《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国矿产资源法》的相关规定，具有合法、有效并合理、适当的属性。故此，牡丹江市政府依据上述文件规定作出的被诉行政行为具有合法性。兴盛煤矿年产量不足15万吨，且不具备安全生产条件，是关闭退出落后小煤矿的重点关闭对象，牡丹江市人民政府决定关闭兴盛煤矿符合法律规定和国家政策要求。兴盛煤矿请求确认牡丹江市人民政府对其作出的关闭退出矿井行政决定违法的诉讼请求无事实及法律依据，不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回穆棱市兴盛煤矿的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告穆棱市兴盛煤矿负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。 审判长  刘卫中 审判员  赵玉忠 审判员  张 继 二〇一九年八月六日 书记员  胡笑杨 附：本判决适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”