河北省香河县人民法院行 政 判 决 书（2019）冀1024行初40号原告张某某，男，1951年10月4日出生，汉族，现住三河市。委托代理人张某（原告之子），男，1978年5月27日出生，汉族，住三河市。被告三河市人民政府，住所地三河市鼎盛东大街**。法定代表人刘连杰，该市市长。委托代理人刘东升，男，该市司法局工作人员。委托代理人李卫庭，河北唤民律师事务所律师。原告张某某不服被告三河市人民政府行政复议决定，于2019年6月21日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月21日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月1日公开开庭审理了本案。原告张某某委托代理人张某、被告三河市人民政府委托代理人刘东升、李卫庭到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年3月21日三河市燕郊镇人民政府、三河市城市管理综合行政执法局、三河市自然资源和规划局作出《责令限期改正通知书》。2019年3月28日原告张某某向被告三河市人民政府申请行政复议，请求撤销三部门作出的《责令限期改正通知书》。被告于2019年6月10日作出三政复决字（2019）第17号行政复议决定书，认定三部门联合作出的《责令限期改正通知书》，属于行政程序中的过程性、阶段性行政行为，而不是独立、完整的行政行为，原告的行政复议申请不属于行政复议受理范围，决定驳回行政复议申请。原告张某某诉称，1、三河市燕郊镇人民政府、三河市自然资源和规划局、三河市城市管理综合行政执法局作出的《责令限期改正通知书》违法，原告不清楚自己违反的是法律的哪条哪款，无法认可服从。2、三河市燕郊镇人民政府、三河市自然资源和规划局、三河市城市管理综合行政执法局作出的《通知书》，没有法定职权依据，也没有法定程序，应予确认违法并撤销。3、原告的房屋始建于1986年，并经公证处公证、在被告燕郊镇政府备案，而《限期改正通知书》认定原告建筑属于违建依据的是《城乡规划法》，但是在1986年城乡规划法还未出台，根据法律不溯及既往的原则，《城乡规划法》对涉及原告承包地上建筑物并不适用。4、原告在承包经营的三十多年里，实际还主动担负着河道看护的义务，1994年的洪水，将河堤冲毁，失去水利设施应有的作用，是原告自费三万五千元修整承包地段的河堤和水沟，并多次制止其他人向河道倾倒垃圾和污水的行为，直到2008年原告因为意外事故瘫痪，导致无力从事此项义务。所以该建筑物具有社会公益性质，并非属于违法建设。5、原告的建筑30多年了，镇政府每年都做土地使用情况的统计，且承包合同有备案，水利部门每年都做河道巡查工作，三河市自然资源和规划局的前身规划局和国土局、三河市城市管理综合行政执法局都一直具有查处违法建设的相关职责、三河市水务局一直具有维护水利设施安全的法定职责，且原告承包地前的道路是以前高楼镇到燕郊镇××必经××路，来来往往人人可见，30多年了没有任何部门告知原告的房屋是违建，为什么突然就变成违建了？显然三河市燕郊镇人民政府、三河市自然资源和规划局、三河市城市管理综合行政执法局存在懒政、惰政，以拆违之名，行拆迁不予补偿之实，剥夺原告的几十年心血。原告认为三河市燕郊镇人民政府、三河市自然资源和规划局、三河市城市管理综合行政执法局作出的《责令限期改正通知书》违法，应予撤销，遂向被告三河市人民政府提出复议申请，但三河市燕郊镇人民政府、三河市自然资源和规划局、三河市城市管理综合行政执法局以《责令限期改正通知书》属于行政程序中过程性、阶段性的行政行为，不是独立、完整的行政行为为由进行抗辩，复议机关未对案件事实进行实质审理，就依三河市燕郊镇人民政府、三河市自然资源和规划局、三河市城市管理综合行政执法局的观点，认为原告的复议申请不属于行政复议受理范围，驳回了原告的复议申请。原告认为，三河市燕郊镇人民政府、三河市自然资源和规划局、三河市城市管理综合行政执法局作出的《责令限期改正通知书》从字面上看是一个通知，在正常情况下确实属于行政程序中的一个环节，但是实际情况是，三河市燕郊镇人民政府、三河市自然资源和规划局、三河市城市管理综合行政执法局已经于3月21日在原告的建筑物外墙涂画拆字，逼迫原告的租户搬家并多次催促原告自行拆除，所以三河市燕郊镇人民政府、三河市自然资源和规划局、三河市城市管理综合行政执法局作出的《责令限期改正通知书》具有实质上的意义，应予确认违法并撤销。综上，原告认为复议机关的决定违法、错误，应予撤销。被告三河市人民政府辩称，一、被告作出的行政复议决定，事实清楚。2019年3月21日，因原告在三河市燕郊镇盛屯村建设厂房时，未取得建设工程规划许可证及相关用地审批手续。三河市燕郊镇人民政府、三河市城市管理综合行政执法局、三河市自然资源和规划局等作出《责令限期改正通知书》“……现责令你（单位）在2019年3月28日前改正违法行为，自行拆除、清除在被占用土地上的建筑物、构筑物。逾期不改正的，将依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，依法强制拆除。”三部门联合作出的《责令限期改正通知书》，属于行政程序中的过程性、阶段性行政行为，而不是独立、完整的行政行为。该行为对原告的权利义务并不实际影响，因此不属于行政复议受理范围。二、被告作出的行政复议决定书审理程序合法，适用法律正确。2019年3月28日，原告不服三河市燕郊镇人民政府、三河市城市管理综合行政执法局、三河市自然资源和规划局于2019年3月21日作出的《责令限期改正通知书》，请求撤销三部门作出的《责令限期改正通知书》，向三河市人民政府申请行政复议。三河市人民政府依法受理了原告的行政复议申请及相关证据材料。2019年3月28日，三河市人民政府作出了三政复受字【2019】08号行政复议答复通知书，并依法送达给了三部门。三河市燕郊镇人民政府、三河市城市管理综合行政执法局、三河市自然资源和规划局向被告提交了行政复议答辩书和当初作出行政行为的证据、依据和其他相关材料。经书面审理，被告认定三部门联合作出的《责令限期改正通知书》，属于行政程序中的过程性、阶段性行政行为，而不是独立、完整的行政行为，原告的行政复议申请不属于行政复议受理范围，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，三河市人民政府作出了三政复决字（2019）第17号行政复议决定书，驳回原告的行政复议申请。该行政复议决定书作出的程序合法，适用法律正确。综上所述，被告认为，被告作出的三政复决字（2019）第17号行政复议决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2019年3月21日，三河市燕郊镇人民政府、三河市城市管理综合行政执法局、三河市自然资源和规划局对原告张某某作出《责令限期改正通知书》，责令原告在2019年3月28日前改正违法行为，自行拆除、清除在被占用土地上的建筑物、构筑物。逾期不改正的，将依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，依法强制拆除。2019年3月28日，原告不服三河市燕郊镇人民政府、三河市城市管理综合行政执法局、三河市自然资源和规划局作出的《责令限期改正通知书》，向被告三河市人民政府申请行政复议。被告依法受理了原告的行政复议申请及相关证据材料。经书面审理，被告认定三部门联合作出的《责令限期改正通知书》，属于行政程序中的过程性、阶段性行政行为，而不是独立、完整的行政行为，原告的行政复议申请不属于行政复议受理范围，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，被告作出三政复决字（2019）第17号行政复议决定书，驳回原告的行政复议申请。上述事实有当事人陈述、《责令限期改正通知书》、三政复决字（2019）第17号行政复议决定书及该复议案件卷宗附卷为证。本院认为，三河市燕郊镇人民政府、三河市城市管理综合行政执法局、三河市自然资源和规划局作出《责令限期改正通知书》中明确责令原告改正违法行为，自行拆除、清除在被占用土地上的建筑物、构筑物。逾期不改正的，将依法强制拆除。被告认为《责令限期改正通知书》属于行政程序中的过程性、阶段性行政行为，因此不属于行政复议受理范围。原告辩论称，行政复议与行政诉讼的处理机关是不同的，前者是行政机关，后者是司法机关。复议机关通过行政复议维护公民、法人和其他组织的合法权益，更具有方便、快捷的优势，是行政机关内部自我监督。行政复议法对行政复议受案范围采取不完全列举及明确排除的方式给予规定，从行政复议法对受案范围的规定可以看出，凡是公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，都可以通过行政复议解决，法律明确排除的除外。对于过程性、阶段性行政行为并没有明确排除在行政复议范围之外，因此原告认为行政行为只要是侵犯当事人合法权益的就应纳入行政复议审查范围。合议庭认为，行政诉讼与行政复议是当事人寻求解决行政争议的不同途径，行政诉讼属于司法救济途径，行政复议属于行政救济途径。《最高人民法院关于适用的法律解释》第一条第二款第六项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于行政诉讼受案范围，但行政复议的受案范围并无此相应的明确规定，行政复议程序中是否可引用《最高人民法院关于适用的法律解释》第一条第二款第六项规定，亦无明确规定。《中华人民共和国行政复议法》规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，都可以通过行政复议解决。行政复议程序中对行政行为审查监督更全面，应宽泛于行政诉讼程序中对行政行为的审查。从《责令限期改正通知书》的内容也可以确定，三机关联合作出的通知，已经明确行政行为相对人的权利、义务，且具有强制执行性，故可以认定通知书已具有具体行政行为的法律特性。综上，现被告以通知书属于行政程序中的过程性、阶段性行政行为，不属于行政复议受理范围的反驳理由无相应的明确行政复议法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：撤销被告三河市人民政府作出的三政复决字（2019）第17号行政复议决定；被告对原告张某某的复议申请重新作出复议决定。案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省廊坊市中级人民法院。审 判 长  周虎城人民陪审员  赵立国人民陪审员  邵连波二〇一九年八月六日书 记 员  温海明