广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1862号上诉人（原审被告）：中山市人民政府。法定代表人：焦兰生，市长。委托代理人：李栋，中山市法制局工作人员。委托代理人：黄嘉焯，广东保信律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：李玉桥，女，1966年2月5日出生，汉族，住广东省中山市。委托代理人：田肖、夏惠兰，均为广东邦仁律师事务所律师。原审被告：中山市大涌镇人民政府。法定代表人：贺修虎，镇长。委托代理人：黄志腾，中山市大涌镇住房和城市建设局工作人员。委托代理人：于直雨，广东德疆律师事务所律师。原审第三人：李灿敏，女，1993年8月9日出生，汉族，住广东省中山市。原审第三人：李森源，男，1997年10月26日出生，汉族，住广东省中山市。原审第三人：林侠娥，女，1920年4月30日出生，汉族，住广东省中山市。上述三原审第三人共同委托代理人：田肖、夏惠兰，均为广东邦仁律师事务所律师。原审原告李玉桥诉中山市人民政府（下称中山市政府）、中山市大涌镇人民政府（下称大涌镇政府）规划批复纠纷一案，中山市政府不服广东省中山市中级人民法院（2018）粤20行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：李玉桥、李某洪是土地证编号：中府国用（2014）字第2700XXX号（证载面积174.1平方米，以下简称174地块）、中府国用（2014）字第2700XXX号（证载面积14.4平方米，以下简称14地块）两宗土地的使用权的共有权人，两宗土地李玉桥、李某洪均各占有1/2份额。李玉桥、李某洪为夫妻关系。李某洪于2017年11月7日死亡，李灿敏、李森源均为李某洪子女，林侠娥为李某洪之母。李玉桥陈述14地块是购买的，购买时地块上就建有厂房。土地档案资料显示：14地块于2003年出让，2003年3月17日，原中山市国土房管局（现更名为中山市国土资源局）与李玉桥、李某洪签订《中山市国有土地使用权出让合同》（中国土补让字（2003）第687号、适用划拨土地使用权补办出让及改变土地用途重新签订出让合同），上述出让合同约定有：1.土地面积14.44平方米；2.土地用途：工业；3.出让年限50年，从2003年3月17日起至2053年3月16日止；4.甲方（原中山市国土房管局）对土地使用者依法取得的土地使用权，在本出让合同约定的使用年限届满前不收回，在特殊情况下，甲方（原中山市国土房管局）根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应补偿。2003年3月28日，中山市政府向李玉桥颁发了土地证号：中府国用（2003）第290X**的《国有土地使用权证》，该土地使用权证记载“土地用途：工业”，面积14.4平方米。原审法院庭审调查时，中山市政府陈述：包括174地块在内的土地于1998年8月21日出让给大涌镇坎头制衣厂，出让时土地用途：工业，容积率是1.5。出让后，权利人对地块进行了分割，其中一部分经过流转，转让给李玉桥、李某洪，即本案所涉174地块。1998年8月21日签订的《中山市国有土地使用权出让合同》（中国土补让字（98）第690号）显示：1.出让方中山市国土局（现更名为中山市国土资源局），受让方大涌镇坎头制衣厂；2.地块面积2865平方米。土地档案资料显示：就174地块，1998年12月31日，中山市政府向李玉桥、李某洪颁发了中府国用转字第27980XXX号《国有土地使用权证》，土地面积174.1平方米，权利性质：出让，用途：工业，使用期限至2048年8月20日。174地块及14地块上建有房屋，中山市政府于1995年2月9日，向李玉桥颁发了《房屋共有权保持证》（粤房共证第0600XXX号），该产权证书记载：共有权人为李玉桥、李某洪。2010年7月9日，李玉桥、李某洪因在174地块上加建厂房，获中山市城乡规划局颁建字第160042010070XXX号建设工程规划许可证。2010年7月12日，李玉桥、李某洪加建的厂房通过中山市城乡规划局建筑工程规划验收，建筑工程规划验收批复书编号：160162010070XXX，竣工面积工业542.22平方米。网页截图显示：2010年12月10日，上述加建厂房取得消防设计备案。2014年4月21日，因李玉桥、李某洪申请延长土地使用期限，李玉桥、李某洪与中山市国土资源局就14地块重新签订《中山市国有土地使用权出让合同》(合同编号：442000-2014-000XXX),合同约定：用地面积14.4平方米，该延期土地现出让土地用途为工业，使用年限至2064年3月16日。李玉桥、李某洪按上述合同约定缴纳相应土地出让金后，中山市政府于2014年7月9日，向李玉桥、李某洪颁发中府国用（2014）字第2700XXX号《国有土地使用权证》。土地面积：14.4平方米，地类：工业,终止日期：2064年3月16日。2014年4月28日，因李玉桥、李某洪申请延长土地使用期限，李玉桥、李某洪与中山市国土资源局就174地块重新签订《中山市国有土地使用权出让合同》(合同编号：442000-2014-000XXX),合同约定：该延期土地现出让土地用途为工业，使用年限至2063年8月20日。李玉桥、李某洪按上述合同约定缴纳相应土地出让金后，中山市政府于2014年7月11日，向李玉桥、李某洪颁发中府国用（2014）字第2700XXXX号《国有土地使用权证》。土地面积：174.1平方米，用途：工业。中山市规划局就《旗南控规》的编制的情况，分别于2009年11月26日，2010年4月19日，2010年11月16日，出具三份《中山市规划编制项目审查意见书》，业务编号分别为：160052009100XXX、160052009120XXX、160052010080XXX。2010年12月31日，大涌镇政府作为编制机关，向中山市政府提交《中山市大涌镇旗南片区控制性详细规划的请示》（涌府请[2010]63号）。2011年2月21日，中山市政府作出《中山市人民政府办公室关于大涌镇旗南片区控制性详细规划的批复》（中府办复[2011]46号），原则同意《旗南控规》。中山市政府自认：自2007年起，中山市政府以市政府文件形式确定中山市辖区范围内均属于城市规划区。在举证期限内，中山市政府、大涌镇政府均未提交批示后公告的证据。2018年9月25日，在中山市城乡规划局网站上，可以查询到《旗南控规》总图，中山市政府陈述：该系统查询于2014年1月2日启用。《旗南控规》合计确定87个地块，174地块和14地块均属于《旗南控规》中的L01地块，属于已征用地。《旗南控规》中L01地块84690.22平方米，土地用途为：二类居住用地，容积率1.8，建筑密度35%，绿地率34%，建筑限高24米。《旗南控规》第三章第24条记载：“本规定确认的土地使用用途是对未来土地使用的控制与引导，现状合法的土地用途与本规划规定用途不符的，原则上可以继续保持原有的使用功能，一旦这类土地进行改造或重建时，必须与本规划规定的用途相符”。《旗南控规》第三章第27条记载：“……本规划已将全区用地使用功能转换为规划规定的使用功能……”。2018年9月14日，原审法院庭审调查时，中山市政府确认：1.中山市政府颁发的涉案《国有土地使用权证》具有行政许可性质；2.《旗南控规》已经改变174地块和14地块出让合同、土地使用权证记载的规划条件。中山市政府陈述：本机关认为没有义务直接通知相对人，可以通过公示方式告知。2018年9月14日，原审法院庭审调查时，大涌镇政府陈述：涉案土地证并非我机关颁发，不清楚情况，只能针对不特定人进行公示。中山市政府、大涌镇政府均未在举证期限内提交中山市政府批准后公示的相关证据。庭审调查时，原审法院询问中山市政府控制性详细规划改变原出让合同的规划条件有何法定的救济途径和程序？是依职权还是依申请启动？中山市政府称：应由相对人申请提出，由编制单位进行调整。原审法院另查明，2011年至今，关于14地块、174地块，中山市政府未作出征用、收回、补偿决定。中山市政府称：《旗南控规》批准后，2014年中山市政府颁发与《旗南控规》不符的涉案《国有土地使用权证》是因为国土行政管理部门未能与城乡规划行政管理部门进行沟通所致。关于《旗南控规》的性质，原审法院庭审调查时，中山市政府主张：《旗南控规》是具有普遍效力的抽象性决定和命令，不属于可以附带审查的规范性文件；大涌镇政府主张：《旗南控规》是抽象行政行为，不具有可诉性。原审法院认为，本案属于城乡规划批复纠纷。本案的争议焦点为：一、《旗南控规》的编制、批准是否具有可诉性；二、如果《旗南控规》的编制、批准可诉，中山市政府、大涌镇政府何者是适格被告；三、如果《旗南控规》的编制、批准可诉，《旗南控规》的编制批准是否合法。关于争议焦点一，《旗南控规》的编制、批准是否具有可诉性。原审法院认为，《旗南控规》的批准行为具有可诉性，其改变174地块、14地块出让“规划条件”的行为，是“具体”的行政行为，具体理由如下：一、通过出让方式取得的土地使用权证具有行政许可性质。参照《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）：“……有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质……”之规定，原审法院识别李玉桥2003年出让取得的中府国用（2003）第2900XX号《国有土地使用权证》具有行政许可性质，李玉桥有权依据《中华人民共和国行政许可法》及相关法律、法规之规定，按照权证记载“土地用途：工业”的使用14地块。李玉桥通过合法转让方式取得中府国用转字第279800XX号《国有土地使用权证》，符合《中华人民共和国行政许可法》第九条：“依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让”之规定，其应继受174地块初始登记时权利人的权利和义务，按照权证记载的“工业”用途和出让合同约定的规划条件使用174地块。二、控制性详细规划设定的地块指标在出让前后有不同的法律属性，当地块出让后，改变已出让地块规划条件的控制性详细规划，其影响的对象是特定的。参照《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第八条、第十条之规定，控制性详细规划调整的对象是“土地”，在土地出让前，控制性详细规划设定的地块指标反映的是城市的目标和需求，是行政机关综合考虑当地资源条件、环境状况、历史文化遗产、公共安全以及土地权属等因素，预计发展之情形，做计划之发展。这是行政机关依据其职权，根据其专业知识所作决定，虽然其对公民、组织及各级机关均具有明确拘束力，但其并非指向特定法律关系和主体，一般未直接增加特定对象的权利、利益或者负担，其具有抽象性，对象不确定，一般不属于行政诉讼的审理范围。但国有土地使用权出让后，控制性详细规划设定的地块指标体现的特定土地使用权人的权益，属于约定指标，不得随意修改。按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当……征求规划地段内利害关系人的意见……经原审批机关同意后，方可编制修改方案”、第五十条：“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”之规定，调整出让地块的控制性详细规划如果与由行政协议固定的“规划条件”形成冲突，“补偿”和“听取”意见的利害关系人是特定的，行政义务有明确特定指向。因为此时，依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条：“……应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权……城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件”的规定，及《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）：“土地出让前要制订控制性详细规划和土地供应方案，明确容积率、绿地率和建筑密度等规划条件。规划条件一经确定，不得擅自调整”之规定，出让土地的控制性详细规划已经通过行政协议的方式转化为“规划条件”，以行政许可的形式，明确赋予了使用权人展开特定建筑活动的权益。土地、规划管理行政部门均不具有调整出让地块控制性详细规划的权力，土地使用权人作为特定的相对人，对控制性详细规划所设定的出让地块指标享有信赖利益。同时，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条中“领取”二字表明，在县级以上人民政府或其土地管理部门已经以行政协议的方式固定相关规划条件时，用地规划许可仅仅是颁发许可证的要式行为，在后续的建设工程规划许可方案审批、施工图审查中，规划管理行政部门亦不能超出“规划条件”，增加任何新的强制性条件。出让地块如果编制、修改控制性详细规划，进而影响出让地块“规划条件”和土地使用权证的效力，就已经指向特定法律关系和主体，行政机关应当履行法定的、特定的行政义务，就行政相对方而言，对象是确定的，当然包括土地出让合同的相对方和出让用地的使用权人。具体到本案，2011年《旗南控规》将174地块、14地块的土地用途调整为：居住用地，相关行政义务有明确指向，对象是特定的，即174地块、14地块使用权人李玉桥、李某洪，其行为不具有抽象性。三、改变出让地块规划条件的控制性详细规划对行政法律关系具有实践性影响的特征，立即、直接影响特定相对人的权利，效力是一次性的。在土地出让前，控制性详细规划所设定的土地用途、容积率等地块指标，其事实关系符合“只要XX就应当YY的条件句”情形，效力具有反复性，具有较强的法源性影响的特征，具有抽象性，一般不属于行政诉讼的标的范围。但地块出让后，如前所述，控制性详细规划设定的地块指标已经转化为地块规划条件，这种地块规划条件的约定，是一次性决策，贯穿整个土地开发许可过程，是土地使用权证核发、用地规划许可证领取、建设工程规划许可核发、规划核实的刚性条件。如果控制性详细规划编制和修改与土地出让合同约定的规划条件产生冲突，土地使用权证核发、用地规划许可证领取是否可行不论，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条：“……对符合控制性详细规划和规划条件的，由……核发建设工程规划许可证”之规定，土地使用权人已经明显不能合法获取建设工程规划许可。这种公法上的权利或权能的丧失，是立即的、一次性的，地块实际已经处于无法正常开发的状态，土地使用权人明确知晓控制性详细规划的修改就能自行认知。如果此时其继续进行土地开发投入，例如按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，拟定建设工程设计方案，结果当然是无法合法获取建设工程规划许可，因为建设工程设计方案本身不可能同时符合冲突的“控制性详细规划”和“规划条件”，这种影响并不是建设工程规划许可机关的许可行为所造成，并不属于间接影响，而是直接影响。如果对前述建设工程规划许可行为进行撤销之诉的司法审查，人民法院并不能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条之规定，以附带审查“规范性文件”的方式对“改变出让地块规划条件的控制性详细规划”进行审查。因为前述之“规范性文件”的审查的方式属于法源性审查，审查限于其是否违反法律法规本旨，而无须考虑行为方式、是否存在事实认定错误等等，仅作适用性判断。而改变出让地块规划条件的控制性详细规划如果仅作适用性判断，即便人民法院判决不适用“改变出让地块规划条件的控制性详细规划”并撤销不予许可行为，后续行政许可行为也失去了实践性基础，无法开展。改变出让地块规划条件的控制性详细规划对行政法律关系具有实践性影响的特征，立即、直接影响特定相对人的权利，效力是一次性的。具体到本案，《旗南控规》第三章第24条“本规定确认的土地使用用途是对未来土地使用的控制……一旦这类土地进行改造或重建时，必须与本规划规定的用途相符”及《旗南控规》第三章第27条“……本规划已将全区用地使用功能转换为规划规定的使用功能……”，均清楚的表明，中山市政府已一次性将174、14地块用地使用功能进行转换，中山市政府发给李玉桥的174、14地块原有使用权证记载的土地用途自《旗南控规》生效时起，已经无法正常使用，这种影响是一次性的、直接的，具有明显的实践性特征，而不具有反复性，也就当然不具有抽象性。四、改变出让地块规划条件的控制性详细规划认定为可诉行政行为有利于保障相对人的权益、化解行政争议。依据《中华人民共和国行政许可法》第八条第一款规定，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”基于正当程序原则的法律要求，对于受影响的有效行政许可，应直接告知利害关系人将对其造成不利影响。如果认定改变出让地块规划条件的控制性详细规划不可诉，意味着土地权利人基本公法权利未得到保障，也不利于土地权利人立即停止土地开发投入，减小损失。此外，控制性详细规划是对未来的控制和指引，由于认识的局限性与社会发展的动态性，对控制性详细规划本身而言，偏差、容错是其内在属性，法律、法规也因而设置了由行政机关启动的评估、变更程序。认定改变出让地块规划条件的控制性详细规划属于“具有普遍约束力的决定、命令”，意味着土地权利人只能绝对服从修改后的控制性详细规划，以“补偿”的形式得到救济，这与控制性详细规划的偏差、容错内在属性不符。基于上述四点理由，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条：“……‘具有普遍约束力的决定、命令’，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件”之规定，原审法院识别中山市政府批准《旗南控规》的决定包括了几类行为，其中部分具有普遍约束力，部分不具有普遍约束力，属于可诉行政行为，本案所涉之转化L01地块土地用途为：“二类居住用地，设定容积率1.8，建筑密度35%，绿地率34%，建筑限高24米”，不具有对象不特定、反复适用的特征，为可诉行政行为。关于争议焦点二，中山市政府、大涌镇政府何者是适格被告。原审院认为，中山市政府是适格被告。具体理由如下：一、只有城市人民政府才有权调整出让土地的控制性详细规划。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条：“修改控制性详细规划的……经原审批机关同意后，方可编制修改方案,修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批”及《广东省城乡规划条例》第二十五条：“经批准的城乡规划不得随意修改。依法需要修改城乡规划的，组织编制机关应当向原审批机关提出申请，获得批准后，依照规划编制和审批的程序执行”之规定，只有城市人民政府才有权调整出让土地的控制性详细规划。如果以大涌镇政府为被告，以其编制行为为诉讼标的，假如人民法院作出“重新编制”的判项，明显违反了“获得城市人民政府批准后”的行政程序规定。只有具有修编启动权、批准权的城市人民政府才是适格被告。二、编制行为属于内部行政行为，只有经过城市人民政府批准的控制性详细规划方具有法效性。依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条之规定，只有经过依法批准，控制性详细规划才能对外，即对行政相对人产生相应的法律效力。因而对下级机关请示所做的审批，并不能绝对地认为属于完全的内部行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”，其核心在于“对外发生法律效力”，“署名”亦是在强调行政行为的法效性。可见，上级机关对下级机关请示所做的审批行为，如果直接对外发生了法律效力，便不再属于内部行为的范畴，而成为了外部行政管理行为，当事人不服的，可以提起行政诉讼。本案所涉《旗南控规》作为一个多阶段的行政行为，需要中山市政府、中山市规划行政管理部门、大涌镇政府本于各自职权共同参与，但具有对外法效性的限于中山市政府审批行为。此前的阶段行为，均属内部意见交换，不对外产生法律效果，不具有法效性，不属于可诉行政行为。基于上述两点理由，中山市政府为本案适格被告。关于本案争议焦点三，《旗南控规》的批准行为是否合法。原审法院认为，没有证据证明李玉桥早于2018年5月16日知晓《旗南控规》转化L01地块土地用途为：“二类居住用地，设定容积率1.8，建筑密度35%，绿地率34%，建筑限高24米”，李玉桥于2018年7月10日向原审法院提起本案诉讼，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条之规定，中山市政府认为李玉桥本案诉讼超出起诉期限的主张，不予采纳。李玉桥作为174地块、14地块的使用权人，14地块的土地出让合同明确约定：甲方（原中山市国土房管局）对土地使用者依法取得的土地使用权，在本出让合同约定的使用年限届满前不收回，在特殊情况下，甲方（原中山市国土房管局）根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应补偿。中山市政府亦在《旗南控规》编制之前给李玉桥颁发给了174地块、14地块的土地使用权证，记载土地用途：工业，李玉桥可按照工业用地用途使用174地块、14地块至相应年份。依照《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第五十六条：“……确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准……”之规定，李玉桥对中府国用（2003）第290XXX号的《国有土地使用权证》、中府国用转字第279800XX号《国有土地使用权证》具有信赖利益，故中山市政府在审查《旗南控规》时应当知道该控规将已经出让的L01地块土地用途由“工业”调整为“二类居住用地”，将使李玉桥尚在土地使用期内的土地规划用途发生改变，实质改变涉案《国有土地使用权证》行政许可的内容，影响该土地使用权行政许可的实施。基于正当程序原则的法律要求，中山市政府的批准行为应当受《中华人民共和国行政许可法》拘束，对于其自行颁发的具有行政许可性质的权证记载之权利人，应当直接告知对其造成的不利影响，并听取其陈述、申辩意见，并对该影响制定救济方案的基础上，才能批复实施《旗南控规》。由此，中山市政府未对李玉桥进行专门性的告知，以听取其意见保障其权利，亦没有就李玉桥无法按原许可用途使用174地块、14地块造成的损失给予补偿或采取补救措施，违反了《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款关于“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”的规定。原审法院由此确认中山市政府作出《中山市人民政府办公室关于大涌镇旗南片区控制性详细规划的批复》中府办复[2011]46号设定L01地块的规划指标为：“二类居住用地，容积率1.8，建筑密度35%，绿地率34%，建筑限高24米”的行为违法。鉴于：1.174地块、14地块已于2014年再次办理出让手续，且增建之房屋已经通过规划核实；2.174地块、14地块使用权人李玉桥、原使用权人李某洪的继承人李玉桥、林侠娥、李森源、李灿敏均明确请求中山市人民政府恢复174地块、14地块的控制性详细规划与现174地块、14地块土地证“规划条件”一致；3.中山市人民政府亦明确表示同意修订L01地块的控制性详细规划;4.《旗南控规》为初次控制编制，撤销《旗南控规》涉案部分，可能影响L01地块其他土地的开发利用。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条：“修改控制性详细规划的……经原审批机关同意后，方可编制修改方案……”之规定，原审法院依法责令中山市政府于本判决生效之日起三十日内启动《旗南控规》L01地块规划指标修订，使之不再与174地块、14地块现行国有土地使用权证对应的“规划条件”冲突。综上，李玉桥诉讼理由部分成立，其诉讼请求成立部分，依法予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、确认中山市人民政府于2011年2月11日作出的《中山市人民政府办公室关于大涌镇旗南片区控制性详细规划的批复》（中府办复[2011]46号）设置L01地块指标为：“二类居住用地，容积率1.8，建筑密度35%，绿地率34%，建筑限高24米”的行为违法；二、责令中山市人民政府由本判决生效之日起三十日内启动《大涌镇旗南片区控制性详细规划的批复》L01地块规划指标修订，使之不再与中府国用（2014）字第27001XX号、中府国用（2014）字第27001XX号《土地使用权证》之“规划条件”冲突；三、驳回原告李玉桥对中山市大涌镇人民政府的起诉。四、驳回原告李玉桥的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告中山市人民政府负担。中山市政府不服原审判决上诉请求：撤销原审判决，依法改判，驳回被上诉人的起诉或驳回全部诉讼请求。本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。主要理由如下：涉案《控规》的编制和审批，针对不特定对象，不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。涉案《控规》的审批，是上诉人根据《城乡规划法》批准下级人民政府组织编制控制性详细规划的内部行为，不直接对外发生法律效力，不属于行政诉讼受案范围，上诉人就涉案《控规》作出的行政审批行为不属于行政诉讼的受案范围，应当驳回起诉。即使上诉人就涉案《控规》作出的行政审批行为属于行政诉讼的受案范围，涉案《控规》的行政审批行为，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法正当，是合法有效的行政行为。即使最终认定涉案《控规》的行政审批行为违法，但控规的编制和调整，是综合考虑当地资源条件、环境状况、历史文化遗产、公共安全以及土地权属等因素后作出，为的是可以满足城市地下空间利用的需要，妥善处理近期与长远、局部与整体、发展与保护的关系。如就涉案地块进行单独的规划调整，将会破坏基于《控规》所衍生的社会秩序，损害不特定社会主体的信赖利益，造成无法估量的社会影响。被上诉人李玉桥未提交书面答辩意见。原审被告大涌镇政府未提交书面答辩意见。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。另查明，根据中山市大涌镇人民政府提交的材料反映，该镇于2018年10月25日召开了“大涌镇控制性详细规划编制审议小组会议”，会议同意启动旗南工业区控规的调整工作，并按相关法定程序要求继续推进。同年12月13日，中山市大涌镇人民政府召开了《中山市大涌镇旗南片区控制性详细规划调整》听证会，被上诉人李玉桥参加该听证会。本院认为，关于中山市政府批准《旗南控规》的可诉性问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条的规定：“……‘具有普遍约束力的决定、命令’，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件”。原审法院经审理认定，本案中山市政府批准《旗南控规》的决定包括了几类行为，其中部分具有普遍约束力，部分不具有普遍约束力，属于可诉行政行为。本案中，中山市政府批准《旗南控规》已一次性将174、14地块用地使用功能进行转换，对之前该府发给李玉桥的174、14地块原有使用权证记载的土地用途产生影响，这种影响是一次性的、直接的，不具有反复性和抽象性。因此，本案中山市政府批准《旗南控规》所涉之转化L01地块土地用途为：“二类居住用地，设定容积率1.8，建筑密度35%，绿地率34%，建筑限高24米”，对李玉桥而言，不具有对象不特定、反复适用的特征，为可诉行政行为。经本院审查，原审法院上述认定并无不当。关于原审法院判决确认中山市政府作出中府办复[2011]46号《中山市人民政府办公室关于大涌镇旗南片区控制性详细规划的批复》设定L01地块的规划指标为：“二类居住用地，容积率1.8，建筑密度35%，绿地率34%，建筑限高24米”的行为违法是否正确的问题。原审法院经审理认定，中山市政府在批准《旗南控规》之前，给李玉桥颁发给了174地块、14地块的土地使用权证，记载土地用途：工业，李玉桥可按照工业用地用途使用174地块、14地块至相应年份。李玉桥对中府国用（2003）第2900XX号的《国有土地使用权证》、中府国用转字第279800XX号《国有土地使用权证》具有信赖利益，故中山市政府相关职能部门在编制、审查批准《旗南控规》时应当知道该控规将已经出让的L01地块土地用途由“工业”调整为“二类居住用地”，将使李玉桥尚在土地使用期内的土地规划用途发生改变，实质改变涉案《国有土地使用权证》行政许可的内容，影响该土地使用权行政许可的实施。中山市政府相关职能部门未对李玉桥进行专门性的告知，以听取其意见保障其权利，不符合正当程序的要求。原审法院据此判决确认中山市政府作出中府办复[2011]46号《中山市人民政府办公室关于大涌镇旗南片区控制性详细规划的批复》，同意设定L01地块的规划指标为：“二类居住用地，容积率1.8，建筑密度35%，绿地率34%，建筑限高24米”的行为违法，并无不当。由于涉案174地块、14地块已于2014年再次办理出让手续，且增建之房屋已经通过规划核实，174地块、14地块使用权人李玉桥、原使用权人李某洪的继承人李玉桥、林侠娥、李森源、李灿敏均明确请求中山市人民政府恢复174地块、14地块的控制性详细规划与现174地块、14地块土地证“规划条件”一致，中山市人民政府在原审诉讼期间亦明确表示同意修订L01地块的控制性详细规划，而且《旗南控规》为初次控制编制，撤销《旗南控规》涉案部分，可能影响L01地块其他土地的开发利用。基于上述考虑，原审法院判决由中山市政府于判决生效之日起三十日内启动《旗南控规》L01地块规划指标修订，使之不再与174地块、14地块现行国有土地使用权证对应的“规划条件”冲突，亦无不当，本院予以维持。上诉人中山市政府上诉主张，涉案《控规》的编制、批准不属于行政诉讼的受案范围，不可诉，应驳回被上诉人李玉桥的起诉，涉案《控规》的编制、批准是合法有效的行政行为等，上诉请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉或全部诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人中山市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇一九年八月二十一日书记员  刘桂宜