广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤08行终140号上诉人（原审原告）遂溪县遂城恒发日杂店，住所地广东省遂溪县遂城镇新华路**。经营者谭雪英，女，汉族，1958年7月2日出生，住广东省遂溪县，委托代理人黄波，男，汉族，1956年10月13日出生，住广东省遂溪县，系原告遂溪县遂城恒发日杂店经营者谭雪英的丈夫，被上诉人（原审被告）遂溪县城市管理和综合执法局，，住所地广东省遂溪县遂城镇中山路**法定代表人庞应发，局长。委托代理人王保，广东勤泰律师事务所律师。上诉人遂溪县遂城恒发日杂店（以下简称恒发日杂店）因与被上诉人遂溪县城市管理和综合执法局城建行政强制及行政赔偿纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2018）粤0891行初377号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审查明，恒发日杂店于2017年5月9日取得由遂溪县市场监管局核发的营业执照，执照登记的类型是个体工商户，经营场所为遂溪县遂城镇新华路**。遂溪县城建市容卫生管理监察大队（以下简称遂溪县城监大队）系遂溪县住房和城乡规划建设局（以下简称遂溪县住建局）的下属事业单位，根据遂溪县机构编制委员会2014年5月23日下发的《关于印发遂溪县城建市容卫生管理监察大队机构编制方案的通知》（遂机编[2014]10号），遂溪县城监大队的主要职责包括行使县城城区市容环境卫生管理方面法律、法规规定的行政处罚权，强制拆除违法违章建筑以及不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物、构筑物或设施，并负责指导和协助全县对该方面违法行为的处理；行使县城城区工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩和乱摆卖、乱占道经营行为的行政处罚权；行使县城城区公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占道路行为的行政处罚权等。2017年6月15日，遂溪县人民政府召开创建湛江市生态文明县城工作推进会，会议决定由遂溪县住建局负责牵头组织开展“六乱”整治行动，以改善市容市貌。同年7月5日，遂溪县城监大队向恒发日杂店发出《通知》，认定该店擅自搭建棚架、堆放杂物、室外摆卖、占道经营，限期自行拆除、清理及入室经营。同年7月28日，遂溪县城监大队在遂溪县住建局的组织下对恒发日杂店堆放在店外占用公共通道的商品进行整治清理，并将清理的商品运至该大队仓库保存。在清理过程中，遂溪县城监大队未进行财物登记，但将财物入库过程通过拍摄的方式予以记录。恒发日杂店的经营者谭雪英对遂溪县城监大队的上述行为不服，以该大队为被告向原审法院提起诉讼，原审法院于2017年11月6日作出（2017）粤0891行初234号行政判决。谭雪英不服，提起上诉。湛江市中级人民法院于2018年5月3日作出（2018）粤08行终34号行政裁定，撤销原判，发回重审。原审法院受理后，以谭雪英主体不适格为由，于2018年6月28日作出（2018）粤0891行初310号行政裁定，驳回谭雪英的起诉。2018年8月13日，谭雪英以恒发日杂店的名义向原审法院提起本案诉讼。至本案一审判决前，遂溪县城监大队尚未向恒发日杂店退还上述被整治清理的财物。原审认为，本案属于城建行政强制及行政赔偿纠纷。本案的争议焦点是：一、遂溪县城监大队对恒发日杂店堆放在店外的商品进行整治清理是否依据充分、程序合法；二、恒发日杂店提出的赔偿请求是否成立。一、关于遂溪县城监大队对恒发日杂店堆放在店外的商品进行整治清理是否依据充分、程序合法问题。本案中，恒发日杂店将其销售的部分商品堆放在店外的事实，有现场照片、现场视频等证据证明，足以认定。《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条规定：“任何单位和个人都不得在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施。因建设等特殊需要，在街道两侧和公共场地临时堆放物料，搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施的，必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。”恒发日杂店门外系一条通道，该通道位于道路两侧，属于城镇街道的组成部分，为公共场地。本案没有证据证明恒发日杂店已就其在店外堆放商品的行为办理了审批手续，因此，其行为违反了上述法规规定。《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条第二项规定：“有下列行为之一者，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可处以罚款……（二）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准，擅自在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施，影响市容的……”据此，遂溪县城监大队作为遂溪县住建局的下属事业单位，其基于遂溪县编制委员会机构方案文件，有权责令恒发日杂店对堆放在店外的商品进行清理，由此引发的法律后果由遂溪县住建局承担。恒发日杂店收到遂溪县城监大队发出的《通知》后，未在规定期限内对商品进行处理，根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为”的规定，遂溪县城监大队有权对该商品采取行政强制措施。《中华人民共和国行政强制法》第九条第三项规定：“行政强制措施的种类：……（三）扣押财物……”据此，遂溪县城监大队对恒发日杂店堆放在店外的商品进行整治清理的行为属于行政强制措施中的扣押财物，该行为有事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第二十四条、第二十五条的规定，行政机关实施行政强制措施应当履行当场告知当事人享有的权利和救济途径、听取当事人的陈述和申辩、制作现场笔录等程序；行政机关对涉案财物进行扣押的，应当制作并当场交付扣押决定书和清单；扣押期限一般不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。遂溪县住建局、遂溪县城监大队未提供证据证明其履行了当场告知当事人享有的权利和救济途径、制作现场笔录等程序，且未制作并交付扣押决定书和清单，扣押期限亦明显超过法定期限，违反了上述规定，属程序违法。因扣押的行政强制措施已经实施，不具有可撤销的内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，应确认遂溪县住建局下属单位即遂溪县城监大队对恒发日杂店采取的行政强制措施违法。二、关于恒发日杂店提出的赔偿请求是否成立问题。本案中，恒发日杂店实际提出了两项赔偿请求：一是赔偿商品损失72692元，二是赔偿现金损失23500元。针对上述第一项赔偿请求。《中华人民共和国行政强制法》第二十六条第一款规定：“对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。”第二十八条第一款第四项规定：“有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定……（四）查封、扣押期限已经届满……”第二款规定：“解除查封、扣押应当立即退还财物……”遂溪县城监大队扣押恒发日杂店堆放在店外的商品超过了法定期限，根据上述法律规定，遂溪县城监大队应当向恒发日杂店退还该商品。因此，对于恒发日杂店所提判令遂溪县住建局向其赔偿商品损失72692元的诉讼请求，不予支持。但是，由于该商品被扣押远超法定期限，且保管欠妥，酌定遂溪县城监大队向恒发日杂店支付折旧损失1000元。针对上述第二项赔偿请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据……”恒发日杂店未提供任何证据证明其现金损失，根据上述规定，其提出的赔偿现金损失23500元的诉讼请求，亦不应得到支持。综上所述，遂溪县城监大队对恒发日杂店采取的行政强制措施违法，其应向恒发日杂店返还被扣押的财物，恒发日杂店提出的赔偿请求不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：一、确认遂溪县住房和城乡规划建设局下属单位即第三人遂溪县城建市容卫生管理监察大队于2017年7月28日对遂溪县遂城恒发日杂店采取的行政强制措施违法；二、限遂溪县住房和城乡规划建设局下属单位即遂溪县城建市容卫生管理监察大队自本判决生效之日起15日内根据其拍摄的视频记录向遂溪县遂城恒发日杂店退还被扣押的财物，并向遂溪县遂城恒发日杂店支付折旧损失1000元；三、驳回遂溪县遂城恒发日杂店的其他诉讼请求。案件受理费50元，由遂溪县住房和城乡规划建设局负担。上诉人恒发日杂店不服原审判决，向本院提起上诉称：2017年7月28日上午11点左右，遂溪县城监大队大队长带领几十名队员来到恒发日杂店，在没有通知书和表明身份的情况下，以上诉人占道经营为理由，立即采取强制措施将上诉人摆放在店门前的床、椅、凳、纤维布、针棉织品、被子等几百种商品搬上执法车运走。遂溪县城监大队在没有充分的事实和法律依据的前提下，以上诉人占用公共通道、室外经营为由对上诉人的商品进行整治清理。在清理过程中，没有清点商品数量，没有开单，就直接将上诉人的商品拉走，至今已经长达一年多之久，没有做任何处理，也没有认真保管。经过上诉人清查盘点，商品遗失总额为72692元，现金直接损失23500元。遂溪县城监大队的行为已构成侵权，侵犯了上诉人的财产权，原审法院对于上诉人要求赔偿的请求不予支持，没有理由。请求二审法院以事实为依据，以法律为准绳，为维护上诉人的合法权益，依法判决：1、撤销原审法院（2018）粤0891行初377号行政判决；2、判决确认行政行为无效；3、判决行政机关予以赔偿72692元，现金23500元；4、诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人遂溪县城市管理和综合执法局答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决正确，上诉人的上诉理由及请求缺乏事实及法律依据。关于上诉人在上诉状里的第三项请求，一审判决对这部分的事实认定和适用法律已经很明确，上诉人在上诉状中没有提出新的理由或者提交新的证据，请求二审法院维持一审判决。案经本院二审审理查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。另查明，2019年3月10日，中共遂溪县委和遂溪县人民政府发布《中共遂溪县委遂溪县人民政府关于印发的通知》，决定将遂溪县公用事业管理局和遂溪县城建市容卫生管理监察大队整合，组建为遂溪县城市管理和综合执法局，不再保留遂溪县城监大队。上诉人恒发日杂店在二审期间同意变更本案被上诉人为遂溪县城市管理和综合执法局。本院认为：本案系城建行政强制及行政赔偿纠纷。本案的争议焦点是：一、遂溪县城监大队对上诉人恒发日杂店堆放在店外的商品进行整治清理是否合法；二、涉案行政行为的法律责任应当由谁承担；三、上诉人恒发日杂店提出的赔偿请求是否有事实和法律依据。一、关于遂溪县城监大队对上诉人恒发日杂店堆放在店外的商品进行整治清理是否合法的问题。《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条第（二）项规定：“有下列行为之一者，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可处以罚款……（二）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准，擅自在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施，影响市容的……”据此，行政法规授予了城市人民政府市容环境卫生行政主管部门对未经批准擅自在街道两侧和公共场地堆放物料的行为予以行政处罚的职权。而根据《关于印发遂溪县城建市容卫生管理监察大队机构编制方案的通知》的规定，遂溪县城监大队的主要职责包括行使县城城区市容环境卫生管理方面法律、法规规定的行政处罚权。本案中，上诉人恒发日杂店将其销售的部分商品堆放在店外的公共场地，遂溪县城监大队依据上述规定责令上诉人对堆放在店外的商品进行清理，在上诉人收到通知却未于规定期限内对商品进行处理的情况下，对上诉人堆放在店外的商品进行整治清理的行为符合《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款关于“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职责范围内实施”的规定，具有事实和法律依据。但从程序上来说，遂溪县城监大队未能依据《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第二十四条及第二十五条之规定，履行当场告知当事人享有的权利和救济途径、听取当事人的陈述和申辩、制作现场笔录等程序，扣押涉案财物后没有制作并当场交付扣押决定书和清单，且扣押期限已明显超过法定期限，显属程序违法。因扣押的行政强制措施已经实施，不具有可撤销内容，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，确认涉案行政行为违法，并无不当。二、关于应当由谁承担涉案行政行为的法律责任的问题。遂溪县城监大队在本案一审审理过程中作为遂溪县住建局的下属事业单位，不属于行政机关，亦未经法律、法规和规章授权，无法自行承担相应法律责任。原审判决由遂溪县城监大队承担因被诉行政行为违法而导致的法律责任，存在不当，本院予以纠正。鉴于在本案二审审理过程中，遂溪县公用事业管理局和遂溪县城监大队已整合组建为遂溪县城市管理和综合执法局，不再保留遂溪县城监大队，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，遂溪县城监大队所实施的行政行为应由遂溪县城市管理和综合执法局承担相应的法律责任。三、关于上诉人恒发日杂店提出的赔偿请求是否有事实和法律依据的问题。《中华人民共和国行政强制法》第二十六条第一款规定：“对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。”第二十八条第一款第四项规定：“有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定……（四）查封、扣押期限已经届满……”第二款规定：“解除查封、扣押应当立即退还财物……”依据上述法律规定，行政机关对于扣押的财物应当妥善保管，并在扣押期限届满后立即予以退还，因此，被上诉人应当向上诉人退还其所扣押的财物。考虑到上诉人该部分商品被扣押的时间已经远超过法定的扣押期限，确实造成了商品减值损失，原审酌情判决赔偿上诉人折旧损失1000元属于合理范围。上诉人上诉请求被上诉人赔偿其商品遗失损失72692元和现金直接损失23500元，没有事实和法律依据，本院不予支持。另外需要指出的是，上诉人恒发日杂店一审的第一项诉讼请求为判决确认行政行为违法，二审变更该项诉讼请求为判决确认行政行为无效。二审应当围绕一审被诉行政行为和诉讼请求进行审理，故本院对上诉人二审变更后的该项诉讼请求不予理涉。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，但裁判结果存在不当，应当予以纠正。上诉人的上诉请求和理由没有事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销湛江经济技术开发区人民法院（2018）粤0891行初377号行政判决第一项和第二项；二、维持湛江经济技术开发区人民法院（2018）粤0891行初377号行政判决第三项；三、确认被上诉人遂溪县城市管理和综合执法局于2017年7月28日对上诉人遂溪县遂城恒发日杂店采取的行政强制措施违法；四、限被上诉人遂溪县城市管理和综合执法局自本判决生效之日起15日内根据其拍摄的视频记录向上诉人遂溪县遂城恒发日杂店退还被扣押的财物，并向上诉人遂溪县遂城恒发日杂店支付折旧损失人民币1000元。二审案件受理费50元，由上诉人遂溪县遂城恒发日杂店负担。本判决为终审判决。审 判 长  李常红审 判 员  梁康宁代理审判员  杨丹红二〇一九年八月二十一日法官助理陈小斯书记员周玥附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。