贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔04行终97号上诉人（原审原告）安顺市黄果树旅游区山泉村锦运种养殖专业合作社。住所地：贵州省安顺市黄果树风景名胜区龙宫镇山泉村。法定代表人黄平。被上诉人（原审被告）黄果树旅游区管理委员会。住所地：贵州省安顺市黄果树风景名胜区管理委员会。法定代表人汪贤勇，主任。委托代理人杨辉，黄果树旅游区龙宫镇副镇长。被上诉人（原审被告）黄果树旅游区龙宫镇人民政府。住所地：贵州省安顺市西秀区龙宫镇龙潭村。法定代表人刘勇，镇长。委托代理人丁毅，贵州郎智律师事务所律师。上诉人安顺市黄果树旅游区山泉村锦运种养殖专业合作社(以下简称山泉村锦运合作社)因房屋行政强制一案，不服安顺市西秀区人民法院（2019）黔0402行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原判认定：原告山泉村锦运合作社在未取得乡村建设规划许可的情况下，在龙宫镇山泉村××组修建用于养殖小黄牛的砖混加钢架棚结构房屋。2018年11月8日，被告黄果树旅游区龙宫镇人民政府(以下简称龙宫镇政府)对案涉违法建筑立案查处。2018年11月9日，龙宫镇政府向原告山泉村锦运合作社的法定代表人黄平发出龙府限拆字（2018）第42号《限期拆除违法建筑通知书》，内容为：你于2018年11月9日，在黄果树旅游区龙宫镇山泉村××组进行了未经规划部门批准擅自修建建筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，现责令你在2018年11月15日前自行拆除所建违法建筑，恢复原貌；逾期不拆除或继续进行建设的，将报请县级以上地方人民政府责成有关部门进行强制拆除；并告知有权陈述和申辩，如不服该通知决定，可提起复议或诉讼。原告未履行上述义务，也未提起复议和诉讼。2018年11月19日，被告龙宫镇政府对案涉建筑物作出《都安高速公路山泉村红线范围内抢种林木及抢建养牛场强制拆除、拔除工作方案》。2018年11月20日，被告龙宫镇政府作出《限期拆除违法建筑公告》内容为：经调查，违法建设当事人黄平于2018年11月9日起，擅自在黄果树旅游区龙宫镇山泉村××组修建面积1600平方米砖混加钢架结构建筑物。当事人的行为构成违法建设，依法应予拆除；现当事人在规定期限内未履行拆除义务，本机关依法公告当事人，并依法实施强制拆除；并告知当事人不服可提起复议和诉讼，复议和诉讼期间，强制拆除不停止执行。同日，被告龙宫镇政府组织人员对原告位于龙宫镇山泉村××组养牛场的砖混加钢架棚结构房屋予以强制拆除。原判认为，本案的争议焦点为：一、原告是否具有本案诉讼主体资格、二、被告黄果树旅游区管理委员会（以下简称黄果树管委会）是否实施了被诉强制拆除行为；三、被诉强制拆除行为是否合法。关于原告是否具有本案诉讼主体资格的问题。根据《中华人民共和国农民专业合作社法》第五条：“农民专业合作社依照本法登记，取得法人资格。”的规定，原告系依法设立登记的农民专业合作经济组织，具有法人资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，强制拆除的房屋系原告修建用于养殖的场所，故原告具有本案诉讼主体资格。关于被告黄果树管委会是否实施了被诉强制拆除行为的问题。本案中，根据双方当事人的陈述和提交的有效证据足以认定案涉违法建筑系由被告龙宫镇政府立案查处，并由被告龙宫镇政府组织实施行政强制拆除房屋行为。由于被告黄果树管委会并未参与被诉强拆行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，黄果树管委会不是本案适格被告。关于被诉强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”本案中，龙宫镇政府作为乡镇级人民政府，对其辖区的乡、村庄规划区内发生的违反城乡规划管理的建设行为具有作出行政处罚并予以强制执行的职权。由于被诉行政行为属于行政强制执行行为，故该强制拆除行为在程序上应适用《中华人民共和国行政强制法》中关于行政机关强制执行程序的规定。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：……。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，被告龙宫镇政府在未催告当事人履行义务，未作出强制执行决定，未履行公告限期自行拆除程序的情况下实施了强制拆除原告房屋的行为，该强拆行为程序违法。由于案涉建筑物已经拆除，不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，故确认被诉行政行为违法。依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二十六条第一款、第七十四条第二款第一项的规定，判决:一、确认被告龙宫镇政府于2018年11月20日对原告山泉村锦运合作社位于龙宫镇山泉村××组养殖场实施强制拆除的行为违法。二、驳回原告山泉村锦运合作社对被告黄果树管委会的起诉。案件受理费50元，由被告龙宫镇政府负担。判决书送达后，山泉村锦运合作社不服，上诉称：一、上诉人的合作社养殖场不属于违法建筑，上诉人的养殖场与办公室先后于2017年完工。2017年11月1日，被上诉人在第一次拆除上诉人养殖场办公室时并未对经营中的养殖场表示过异议。当2018年10月养殖场区域被划入征收范围后，因与上诉人无法达成一致的安置补偿协议，才以认定并拆除违法建筑的形式对养殖场进行逼迁。二、根据《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）的规定，养殖场等农用地建设，不需要城乡规划部门颁发建设用地规划许可证。故上诉人的养殖场依法不属于违建。三、违法建筑的认定权限在政府规划部门，一审法院作为司法机关，没有权利对上诉人的养殖场是否属于违法建筑在事实部分进行认定，一审判决在事实部分将上诉人的养殖场认定为违法建筑的表述应予撤销。四、黄果树管委会没有证据证明其没有组织强制拆除，上诉人一审提交的证明已证明黄果树管委会组织并参与了强制拆除行为，黄果树管委会应对强制拆除行为负责，应确认其强制拆除行为违法。五、根据《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，被上诉人没有强制拆除的法定职权，被上诉人的强制拆除行为属于超越职权行为。综上，请求二审法院撤销原判第二项，依法将本案发回重审或依法改判确认被上诉人黄果树管委会的强制拆除行为违法。被上诉人黄果树管委会二审未提交答辩状。被上诉人龙宫镇政府二审答辩称：一、被诉行政行为拆除的房屋系违法建筑。二、被诉行政行为未违反法律规定。2O17年10月6日，黄果树旅游区综合执法大队四中队执法人员在巡查中发现当事人黄平未经城乡规划主管部门批准，擅自在龙宫镇山泉村××组修建建筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，并于当日依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定向当事人黄平送达责令停止违法行为通知书。2017年10月9日龙官镇政府作出案件调查终结报告，作出限黄平三日内自行拆除违法建筑的行政处罚。2017年10月11日，龙宫镇政府向当事人黄平送达限期拆除违法建筑通知书。同日，向黄平送达行政处罚告知书及行政处罚听证告知书。2017年10月19日，龙宫镇政府向黄平送达行政处罚决定书。同年10月24日，龙官镇政府向黄平送达强制拆除催告书，黄平未在期限内自行拆除违法建筑。被告于2017年10月27日向当事人黄平送达强制执行决定书，依法对黄平所建的违法建筑予以强制拆除。2018年11月9日，黄平未经城乡规划部门批准在黄果树旅游区龙官镇山泉村××（2017年违建地点)修建违法建筑，面积1600平方米，黄平的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，属违法行为，龙宫镇政府于当天向黄平送达限期拆除违建通知书，并制作调查笔录、现场勘查笔录、现场照片予以佐证。后黄平未在期限内自行拆除违建建筑物，被告于2018年11月20日发出限期拆除违法建筑公告，并于当日对违法建筑进行强制拆除。因此，龙宫镇政府拆除违法建筑程序合法。请求二审法院依法作出裁判。当事人一审提交的证据材料已随案移送本院。经审查，一审判决认证正确，本院予以确认。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是：一、黄果树管委会是否实施了被诉强拆行为，是否应对强拆行为负责；二、强拆行为是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，上诉人提交的告知书是龙宫镇政府出具的，并非黄果树管委会。上诉人提交的强拆现场照片、新闻网页等证据，并不足以证明黄果树管委会组织实施了强拆行为。案涉建筑系由龙宫镇政府立案查处，并由龙宫镇政府组织实施行政强制拆除房屋行为。因此，本案并无充分证据证明黄果树管委会参与被诉强拆行为，无需对强拆行为负责。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：……。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，龙宫镇政府虽在2017年10月24日向黄平而非上诉人送达了强制拆除催告书，在2017年10月27日向黄平而非上诉人送达强制执行决定书。但龙宫镇政府并未向上诉人送达强制拆除催告书、强制执行决定书，就对上诉人山泉村锦运合作社的建筑物实施了强制拆除行为，故该强拆行为程序违法。因案涉建筑物已经拆除，不具有可撤销内容，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款一项的规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。本案确认被诉行政行为违法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人安顺市黄果树旅游区山泉村锦运种养殖专业合作社负担。本判决为终审判决。审判长 刘 江审判员 肖帮华审判员 洪 云二〇一九年八月二十日法官助理齐艳书记员汤晓燕