北京市门头沟区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0109行初59号原告石x1，男。委托代理人孙丽云，北京致敦律师事务所律师。委托代理人王树南，北京致敦律师事务所实习律师。被告北京市门头沟区斋堂镇人民政府，住所地北京市门头沟区斋堂镇斋堂大街**。法定代表人谢晓东，镇长。委托代理人李得宾，北京市门头沟区斋堂镇人民政府工作人员。委托代理人王春学，北京市国仁律师事务所律师。被告北京市门头沟区人民政府，，住所地北京市门头沟区新桥大街**法定代表人付兆庚，区长。委托代理人王雷，北京市门头沟区人民政府干部。原告石x1要求确认被告北京市门头沟区斋堂镇人民政府（以下简称:斋堂镇政府）强制拆除行为违法及撤销被告北京市门头沟区人民政府（以下简称:门头沟区政府）行政复议决定一案，于2019年4月2日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告斋堂镇政府、门头沟区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月29日公开开庭审理了本案。原告石x1及其委托代理人孙丽云、王树南，被告斋堂镇政府委托代理人李得宾、王春学，被告门头沟区政府的委托代理人王雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年11月13日，被告斋堂镇政府将原告石x1所有的位于北京市门头沟区斋堂镇x村的房屋及育苗大棚予以强制拆除。原告不服，向被告门头沟区政府提起行政复议，被告门头沟区政府于2019年2月25日作出门政复字﹝2018﹞x号行政复议决定书（以下简称：被诉复议决定），维持斋堂镇政府拆除原告位于北京市门头沟区斋堂镇x村的房屋及育苗大棚的具体行政行为。原告石x1诉称：原告于1999年11月19日与北京市门头沟区x村经济合作社签订土地承包合同。总面积30亩，承租期限为2000年5月1日至2050年5月1日，50年不变。签订承包合同后因生产管理需要，经村镇同意，建造了位于x村的300多平方米的管理用房及160平方米左右的育苗大棚。2014年，经北京市门头沟区斋堂镇x村村民委员会、北京市门头沟区斋堂镇国土所和被告斋堂镇政府同意对该房屋进行更换门窗等修缮行为。2018年11月5日，被告斋堂镇政府在未履行任何法定程序的情况下，在原告承包土地上的管理用房处张贴告知书，责令原告于2018年11月12日24时前拆除违法建筑。被告斋堂镇政府并未向原告送达该告知书，2018年11月9日原告才知道该告知书的内容，原告本想就该告知书向门头沟区政府申请复议，在原告准备材料时，被告斋堂镇政府便安排拆除人员及机械于2018年11月13日9时左右到原告承包土地对原告的管理用房及育苗大棚进行了拆除。被告斋堂镇政府在未经任何法定程序，未进行调查取证，未进行拆除前公告，未告知原告救济渠道的情况下进行的强制拆除行为严重违反了法律、法规的规定，且造成原告的经济损失。原告于2018年11月21日向被告门头沟区政府提交行政复议申请书，被告门头沟区政府作出被诉复议决定。门头沟区政府在斋堂镇政府没有提供任何证据的情况下维持了斋堂镇政府的具体行政行为。原告认为，被告斋堂镇政府未进行法定程序实施的暴力强制拆除原告合法管理用房及育苗大棚的行为违法，且该行为造成原告巨大财产经济损失。被告门头沟区政府作出的被诉复议决定缺乏事实与法律依据。故诉至法院，请求判决确认被告斋堂镇政府于2018年11月13日对原告位于门头沟区斋堂镇x村的房屋及育苗大棚实施的强制拆除行为违法，并撤销被诉复议决定。经庭前证据交换及质证，原告石x1向本院提交并出示如下证据：1、门土承租（军）字x号《土地承租合同》、《补充合同》、门承租（土）字x号《承租人石x1承租x村土地使用证》复印件，证明原告石x1合法享有位于x地边，总面积30亩的土地使用权。2、原告石x1户口本复印件，证明原告享有该区域的土地承包资格。3、《证明》、《关于x地经营性用房翻修说明》，证明原告石x1占有使用土地、房屋的合法性。4、被拆除房屋及大棚示意图、现场图片，证明被告斋堂镇政府强制拆除行为及原告石x1被拆除房屋状态、经济损失情况。5、《告知书》，证明被告斋堂镇政府没有履行合法的程序。6、视频光盘，证明斋堂镇政府工作人员身份、斋堂镇政府行政行为违法、原告石x1遭受损失的情况。7、证明两份，证明房屋是村委会同意并帮助参与施工。8、原北京市国土资源局门头沟分局（以下简称：国土分局）制止国土资源违法行为通知书及卫星拍摄图，证明曾在2014年3月30日国土分局卫星拍摄到原告存在房屋翻建行为，并下发了告知书，但在原告向国土分局提供村委会的相关材料及翻修说明后，国土分局并没有对原告的翻建行为进行查处和处罚，充分说明原告房屋翻建行为的合法性。被告斋堂镇政府辩称：第一，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》对辖区内违法建设行为进行集中整治。其中包括x村原告在承包地内所建房屋。根据被告的调查了解及原告的辩解，在被告查处期间原告无法出示承包地内建设设施的合法手续，被告针对该违法建设经第三方公司测绘共计建设面积335．59平方米，其中一类房屋294．29平方米、三类房屋41．3平方米，原告始终不认为其位于承包地内的房屋是违法建设，拒绝自行拆除，并始终未提供证明房屋合法性的证据。第二，被告的处罚行为程序合法。被告进行现场勘察，调查，委托第三方公司测绘确认违法建筑面积共335．59平方米，被告主管领导及包村科室多次入户入村作原告的宣传解释工作，原告拒绝自行拆除。2018年11月5日，被告斋堂镇政府对原告违法建设下发告知书，责令其在11月12日前拆除违法建设。逾期未拆除的将采取其他措施进行处理，造成损失的由本人自行承担。11月13日，被告会同拆除公司，对其农用地内的违法建设进行了帮拆。第三，被告对原告的处罚合法合规得当。被告为全面落实“疏解整治促提升”专项行动，有效推动我镇2018年严厉打击违法用地违法建设百日攻坚专项行动顺利开展，以市委书记三次视察门头沟区讲话精神为指引，按照区委、区政府百日攻坚专项行动安排，镇党委、政府决定对村内私搭乱建、侵街占巷、占用集体土地等违法行为进行集中整治。被告在2018年11月13日上午9时带领拆除人员及机械到达原告违法建设地点，对原告的违法建设进行了拆除。综上，被告认为原告的违法行为确实，并提出确认被告的拆除行为违法没有法律依据，被告的处罚程序合法。因此，请求法院驳回原告的全部诉讼请求。经庭前证据交换及质证，被告斋堂镇政府向本院提交并出示如下证据：1、《告知书》及送达回证；2、照片；3、被诉复议决定，以上证据证明被告采用留置送达的方式向原告送达了告知书，并进行拍照，送达程序合法，履行了法律规定的程序，不存在违法行为。被告门头沟区政府辩称：第一，被告于2018年11月27日收到原告提交的行政复议申请书及相关材料后，于2018年11月30日依法予以受理。被告受理后，按照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，向斋堂镇政府送达了行政复议答复通知书。斋堂镇政府在法定期限内作出了书面答复，并提交了作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第二，被告收到上述材料后，经过书面审查认为，斋堂镇政府作出的拆除被告位于北京市门头沟区斋堂镇x村的房屋及育苗大棚的具体行政行为事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，被告在法定期限内作出被诉复议决定并依法送达原告和斋堂镇政府。综上，被告作出的被诉复议决定的事实清楚，证据充分，依据正确，程序合法，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。经庭前证据交换及质证，被告门头沟区政府向本院提交并出示如下证据：1、行政复议申请书、门政复字﹝2018﹞x号行政复议申请受理通知书及送达回证，证明门头沟区政府对原告的复议申请依法予以立案受理。2、门政复字﹝2018﹞x号行政复议答复通知书及送达回证，证明门头沟区政府在立案受理原告行政复议申请后在法定期限内向斋堂镇政府送达行政复议答复通知书、行政复议申请书副本。3、行政复议答复书及证据材料，证明斋堂镇政府在法定期限内提交书面答复及证据材料。4、门政复字﹝2018﹞x号延期审理通知书及送达回证，证明因本案案情复杂，门头沟区政府依法延期审理30日，并将延期审理通知书送达原告和斋堂镇政府。5、门政复字﹝2018﹞x号行政复议决定书及送达回证，证明门头沟区政府在法定期限内审结行政复议案件并依法送达原告和斋堂镇政府。经庭前质证，被告斋堂镇政府、门头沟区政府对原告石x1提供的证据发表以下质证意见：证据1的真实性认可，但仅能证明原告取得涉案土地承包经营权；证据2的真实性认可；证据3中《证明》的真实性认可，《关于西马涧沟台上经营性用房翻修说明》真实性、证明目的均不认可，无法证明原告房屋的合法性；证据4中被拆除房屋及大棚示意图系原告绘制，不属于证据范畴，不发表质证意见；现场图片的真实性认可，证明目不认可，不能证明原告房屋的合法性；证据5的真实性认可，证明目的不认可；证据6的真实性认可，确实是现场情况，证明目的不认可，无法证明被告的行政行为违法及造成原告的损失；证据7中证人未出庭作证，对真实性、合法性均不认可；证据8的真实性认可，证明目的不认可。原告石x1对被告斋堂镇政府提供的证据发表以下质证意见：证据1中《告知书》的真实性认可，证据1中送达回证、证据2的真实性不认可，原告并未签字，对证明目的不予认可，被告的程序违反法律规定；证据3未发表质证意见。原告石x1对被告门头沟区政府提供的证据发表以下质证意见：真实性均予以认可，但被告门头沟区政府作出的被诉复议决定认定事实和适用法律错误，证明目的不认可。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，结合各方当事人的质辩意见，合议庭对上述证据进行了评议，本院作出如下认定：原告提供的证据1能够证明原告承包涉案土地的情况，对此证明目的本院予以采纳，但不能就此证明涉案建筑物的合法性；证据2的真实性、合法性予以认可；证据3、4的真实性予以认可，证明目的不予认可；证据4中被拆除房屋及大棚示意图系原告自行绘制，不属于证据范畴，本院不予采纳。现场图片能够证明斋堂镇政府强制拆除涉案建筑物的事实，被告斋堂镇政府对此亦无异议，本院予以采纳；证据5能够证明被告斋堂镇政府在实施强拆行为前作出告知书的事实，本院予以采纳；证据6能够证明斋堂镇政府强制拆除涉案建筑物的事实，被告斋堂镇政府对此亦无异议，本院予以采纳；证据7、8的证明目的均不予认可。被告斋堂镇政府提供的证据1、2均系在执法过程中形成，但不能证明被告斋堂镇政府的强拆行为程序合法，对此证明目的本院不予采纳。证据3系被诉行政行为，不是证据，本院在此不予评价。被告门头沟区政府提供的证据5中被诉复议决定系被诉行政行为，不是证据，本院在此不予评价。其他证据能够证明门头沟区政府在受理原告的复议申请后，作出被诉复议决定并送达的过程，本院予以采纳；但不能证明被告门头沟区政府的作出的被诉复议决定合法，对此证明目的本院不予采纳。经审理查明，1999年11月19日，原告石x1与北京市门头沟区x村经济合作社签订土地承租合同，约定由原告承包涉案土地，承包期限50年不变，自2000年5月1日起至2050年5月1日止。2018年11月5日被告斋堂镇政府作出《告知书》，主要内容为：石x1：本行政机关依照《中华人民共和国城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》依法责令你于2018年11月12日24时00前拆除违法建设，逾期未拆除的，本行政机关将采取其他措施进行处理，造成损失的由本人自行承担。2018年11月13日，被告斋堂镇政府对涉案土地上的房屋及育苗大棚进行了强制拆除。原告石x1不服，于2018年11月21日向被告门头沟区政府申请行政复议，门头沟区政府受理后，于2019年2月25日作出被诉复议决定，维持斋堂镇政府拆除原告位于北京市门头沟区斋堂镇x村的房屋及育苗大棚的具体行政行为，并送达原告石x1及被告斋堂镇政府。原告不服，向本院提起行政诉讼，要求确认被告斋堂镇政府于2018年11月13日实施的强制拆除行为违法，撤销门头沟区政府作出的被诉行政复议决定。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”被告实施强制拆除行为时生效的《北京市城乡规划条例》（2009年5月22日通过）第六十八条规定：“按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照城乡规划法和市人民政府有关规定进行处理。”《行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”。依据上述规定，被告斋堂镇政府对本行政区域内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证建设的行为具有查处拆除的职责；被告门头沟区政府有权受理原告石x1提交的行政复议申请。本案审查的重点在于：第一，原告所建建筑物是否属于违法建设；第二，被告斋堂镇政府实施的强制拆除行为是否合法；第三，被告门头沟区政府所作被诉复议决定是否合法。关于原告所建建筑物是否属于违法建设的问题，本院认为，依据《北京市城乡规划条例》的相关规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，根据各方当事人提交的证据，结合各方陈述，原告石x1在涉案土地上所建建筑物未经规划行政主管部门审批，未依法取得乡村建设规划许可证，被告斋堂镇政府认定涉案建筑物属于违法建设并无不当。对于原告石x1关于涉案建筑物用途为农用地，属于在本村农用土地上建设的农业设施，建设农业设施的行为已经经村民委员会、斋堂镇政府及斋堂镇国土所同意，不需要办理规划审批手续的主张。本院认为，参照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及《北京市国土资源部等部门关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》的规定，农业生产设施的建设应当具备相应的备案手续，原告未提供相关证据证明其所建建筑物属于农业生产设施且已经取得相应的备案手续，仅以涉案建筑物实际用途为农业生产设施为由主张涉案建筑物不属于违法建设，本院不予支持。关于被告斋堂镇政府实施的强制拆除行为是否合法的问题。本院认为，行政机关作出行政行为应当有事实根据，应当符合正当程序原则。依据被告斋堂镇政府提供的现有证据无法证明被告斋堂镇政府作出具体行政行为时程序合法。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”。《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定，“强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像”。本案中，被告斋堂镇政府未提供确实充分的证据证明其执法程序符合上述规定，被告强制拆除涉案建筑物属于执法程序违法。关于被告门头沟区政府所作被诉复议决定是否合法的问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。本案中，门头沟区政府在行政复议过程中未能及时指正斋堂镇政府的程序违法行为，属于适用法律、法规错误，应予以撤销。需要指出的是，本案发生在北京市人民政府在全市范围内开展“疏解整治促提升”专项行动期间，该专项行动是优化提升首都核心功能，全面提升城市发展质量的重大举措；是提高城市治理能力和水平，创造良好居住环境的迫切需求。根据北京市人民政府公布实施的《关于组织开展“疏解整治促提升”专项行动（2017—2020年）的实施意见》，专项行动中的一项重要工作内容是拆除违法建设。作为北京市公民，是该专项活动的参与者之一，应积极配合北京市人民政府开展此项专项行动，主动拆除违法建设，形成人人动手、广泛参与、共建共享的良好氛围。作为乡镇人民政府，是该专项活动最直接的执行者之一，在时间紧、任务重、工作难度大的情况下，承担了巨大的工作压力。但无论如何，依法行政的基本原则不能突破，否则将承担不利的法律后果。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、第七十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定,判决如下：一、确认被告北京市门头沟区斋堂镇人民政府于二○一八年十一月十三日强制拆除原告石x1所有的位于北京市门头沟区斋堂镇x村的房屋及育苗大棚的行为违法；二、撤销被告北京市门头沟区人民政府于二○一九年二月二十五日作出的门政复字﹝2018﹞x号《行政复议决定书》。案件受理费五十元，由被告北京市门头沟区斋堂镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第一中级人民法院。审 判 长  许 芳人民陪审员  崔国云人民陪审员  王应婵二〇一九年八月二十八日法官 助理  张俊雅书 记 员  韩睿萌