云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行终568号上诉人（原审原告）砚山县江那镇金荣页岩砖厂。住所地：云南省砚山县江那镇两勒村。投资人陈其。委托代理人徐正水，男，汉族，1962年11月15日生，身份证住址浙江省江山市。代理权限：特别授权代理。委托代理人刘宝祥，云南同胜律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（原审被告）砚山县人民政府。住所地：云南省砚山县江那镇龙头街**。法定代表人杨元辉，县长。委托代理人赵奎基，文山壮族苗族自治州生态环境局砚山分局副局长。代理权限：特别授权代理。委托代理人程芳瑞，云南杨柏王律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人砚山县江那镇金荣页岩砖厂因与被上诉人砚山县人民政府环境行政处罚一案，不服云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院（2018）云26行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月1日立案后，依法组成合议庭，于2019年8月27日进行法庭调查。上诉人砚山县江那镇金荣页岩砖厂的委托代理人刘宝祥，被上诉人砚山县人民政府的委托代理人赵奎基、程芳瑞到庭参加诉讼调查。本案现已审理终结。一审法院认定如下法律事实：砚山县江那镇金荣页岩砖厂系经砚山县市场监督管理局登记成立的个人独资企业，该砖厂共2座轮窑，即1号轮窑和2号轮窑，2号轮窑即砚山县江那镇金荣页岩砖厂（二厂）。2007年9月22日，砚山县江那镇金荣页岩砖厂将2号轮窑即砚山县江那镇金荣页岩砖厂（二厂）及部分设备以200万元的价格出售给郭保国，双方约定共用砚山县江那镇金荣页岩砖厂的所有手续。2012年3月25日，经砚山县江那镇金荣页岩砖厂同意，郭保国又以230万元价格将砚山县江那镇金荣页岩砖厂（二厂）转让给徐正水，同时约定转让给徐正水后，砚山县江那镇金荣页岩砖厂（二厂）同样与砚山县江那镇金荣页岩砖厂共用一套手续。2013年9月，为保护环境，防治污染，促进砖瓦工业生产和污染治理技术的进步，环境保护部、国家质量监督检验检疫总下发布了《砖瓦工业大气污染物排放标准》（GB29620-2013），自2014年1月1日起实施，并明确了现有企业2014年1月1日至2016年6月30日和2016年7月1日起的大气污染物排放限值。2014年4月21日，砚山县环境保护局于下发了《砚山县环境保护局关于印发〈2014年砚山县境内砖厂排污许可证年检管理暂行办法〉的通知》（砚环通〔2014〕4号），明确要求砚山县辖区各砖厂按照《砖瓦工业大气污染物排放标准》进行整改，整改期限为2014年4月20日至2015年6月30日。2016年7月ll日，砚山县环境保护局召开会议，约谈了砚山辖区内的砖厂负责人，陈其参加了约谈会，并于同日向砚山县环境保护局作出书面承诺，承诺于2016年8月30日前完成整改任务及环保竣工验收。2016年l1月l4日，砚山县人民政府下发了《砚山县页岩砖行业专项整治工作方案》，开展专项整治工作，明确未动工整改的砖厂2016年12月30日前仍未整改完成并经监测验收合格的，将组织有关部门对砖厂进行停业、关闭。2017年4月12日，砚山县人民政府发布《砚山县整体关闭辖区内7个砖厂及拆除部分砖窑实施方案》，决定整体关闭未开展污染治理的砚山县江那镇金荣页岩砖厂（二厂）。2017年5月15日，砚山县人民政府又作出《砚山县政府关于拆除全县范围内页岩砖行业治理未达标企业的通告》，决定对未整改达标的砚山县江那镇金荣页岩砖厂（二厂）进行关闭和拆除，该通告于2017年5月l5日通过砚山县政府官方网站公示公告，并张贴于各砖厂厂区。砚山县江那镇金荣页岩砖厂对砚山县人民政府作出的关闭和拆除决定不服，向一审法院提起诉讼，请求确认砚山县人民政府作出关闭和拆除的行政行为违法。一审法院认为，1.砚山县人民政府对其辖区内的页岩砖行业进行专项整治，制定了《砚山县页岩砖行业专项整治工作方案》《砚山县整体关闭辖区内7个砖厂及拆除部分砖窑实施方案》，下发了《砚山县人民政府关于拆除全县范围内页岩砖行业治理未达标企业的通告》，决定对其辖区内大气污染物排放不达标且拒绝整改的老旧砖厂作出强制关闭和拆除，该《方案》和《通告》要求砚山县江那镇金荣页岩砖厂（二厂）自行关闭和拆除，砚山县江那镇金荣页岩砖厂在规定的期限内不自行关闭和拆除，砚山县人民政府将组织相关部门进行强行关闭和拆除。砚山县江那镇金荣页岩砖厂认为砚山县人民政府作出的行政行为侵犯了自己的合法权益，提起行政诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，属于人民法院行政诉讼受案范围;2.根据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条、第一百的规定，砚山县人民政府对大气污染物排放不达标且限期不整改的砚山县江那镇金荣页岩砖厂（二厂）作出关闭和拆除主体适格。砚山县环境保护局对辖区内砖厂进行排查，发现砚山县江那镇金荣页岩砖厂（二厂）不符合《砖瓦工业大气污染物排放标准》，即下发通知，要求砚山县江那镇金荣页岩砖厂（二厂）限期进行整改，并对其对限期内未整改达标情形进行了约谈，砚山县江那镇金荣页岩砖厂（二厂）在其承诺的2016年8月30日前仍未进行整改，至2017年5月15日砚山县人民政府下发通告决定对其进行关闭时仍未完成环保竣工验收，不符合《中华人民共和国大气污染防治法》第四十一条、四十三条、四十八条和《砖瓦工业大气污染物排放标准》的规定，砚山县人民政府依法决定要求其自行关闭和拆除，事实清楚，程序合法，适用法律正确，措施得当。据此判决驳回了砚山县江那镇金荣页岩砖厂的全部诉讼请求。案件受理费人民币50.00元，由砚山县江那镇金荣页岩砖厂承担。上诉人砚山县江那镇金荣页岩砖厂上诉请求：1.撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求；2.本案一审、二审的诉讼费判由砚山县人民政府承担。事实和理由：1.砚山县江那镇金荣页岩砖厂2003年9月29日依法成立，徐正水受让了该厂2号轮窑，遵守国家政策，服从砚山县环境保护局安排进行技改，但砚山县住房与域乡建设局以砖厂位于听湖规划区内为由不同意技改，砚山县江那镇金荣页岩砖厂无法办理相关手续，被砚山县人民政府关闭，一审法院认定事实不清，判决错误；2.砚山县人民政府作出责令关闭属行政处罚行为，应当依法告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，应当组织听证砚山县人民政府不履行法定程序，侵犯了砚山县江那镇金荣页岩砖厂听证、申辩等权利。被上诉人砚山县人民政府答辩称，1.砚山县人民政府及其职能部门作出的通知、通告等，均是对辖区内砖厂整改、有效改善全县空气环境质量所开展的管理工作，不属于具体行政行为，而是行政管理工作中为作出行政行为所实施的准备性、过程性行为，砚山县江那镇金荣页岩砖厂的诉讼请求不属于人民法院受案范围；2.砚山县江那镇金荣页岩砖厂长时间拒不整改的行为没有合理、合法理由，其上诉请求和理由不能成立。一审判决认定前述事实清楚，各方当事人均无异议，本院予以确认。二审中，各方当事人均无新的证据提交。本案争议焦点为砚山县人民政府责令砚山县明祥页岩砖厂（二厂）关闭和自行拆除是否合法？本院认为，砚山县人民政府发布的《砚山县整体关闭辖区内7个砖厂及拆除部分砖窑实施方案》《砚山县人民政府关于拆除全县范围内页岩砖行业治理未达标企业的通告》，明确要整体关闭、拆除未开展污染治理的砚山县江那镇金荣页岩砖厂（二厂），行政行为内容明确，相对人特定，属于人民法院行政诉讼的受案范围，砚山县江那镇金荣页岩砖厂认为砚山县人民政府作出的该行政行为侵犯了自己的合法权益，有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定向人民法院提起行政诉讼。砚山县人民政府责令砚山县江那镇金荣页岩砖厂（二厂）关闭、拆除，属《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的责令停产停业类行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照该法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，砚山县人民政府未提供证据证明其在作出责令砚山县江那镇金荣页岩砖厂（二厂）关闭、拆除之前，告知了砚山县江那镇金荣页岩砖厂给予行政处罚的事实、理由和依据，有权要求举行听证的权利，并听取了砚山县江那镇金荣页岩砖厂的陈述、申辩。因此，砚山县人民政府责令砚山县江那镇金荣页岩砖厂（二厂）关闭、拆除行为，剥夺了砚山县江那镇金荣页岩砖厂的陈述、申辩和听证的权利，违反法定程序，且不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定的应当判决确认违法的情形，应当判决撤销。综上所述，砚山县江那镇金荣页岩砖厂的上诉请求成立，应予支持。一审判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第三项、第八十九条第一款第二项规定，判决如下：一、撤销云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院（2018）云26行初字44号行政判决；二、撤销砚山县人民政府《砚山县整体关闭辖区内7个砖厂及拆除部分砖窑实施方案》《砚山县人民政府关于拆除全县范围内页岩砖行业治理未达标企业的通告》中整体关闭、拆除砚山县江那镇金荣页岩砖厂（二厂）的内容。一、二审案件受理费各人民币50元，由砚山县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 鲁 军审判员 张庆泽审判员 田奇慧二〇一九年八月三十日书记员 杨 涛