辽宁省朝阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽13行初40号原告朝阳县柳城街道腰而营子村六组，住所地辽宁省朝阳县腰而营子镇。诉讼代表人赵海珍，女，1960年1月12日，汉族，农民，住辽宁省朝阳县。诉讼代表人于俊霞，女，1962年8月14日，汉族，农民，住辽宁省朝阳县。诉讼代表人李爱民，男，1957年12月10日，汉族，农民，住辽宁省朝阳县。诉讼代表人袁荣立，男，1971年9月3日，汉族，农民，住辽宁省朝阳县。委托代理人司德玉，辽宁怡盛律师事务所律师。被告（原行政机关）朝阳县人民政府，住所地朝阳县柳城街道燕京街**。法定代表人刘力东，县长。委托代理人崔庆利，朝阳县林业和草原局工作人员。委托代理人班兆年，朝阳县司法局工作人员。被告（复议机关）朝阳市人民政府，住所地朝阳市双塔区朝阳大街三段**。法定代表人谢卫东，市长。委托代理人巩俊林，朝阳市司法局工作人员。委托代理人王恰，朝阳市司法局工作人员。第三人朝阳县柳城街道腰而营子村村民委员会，住所地朝阳县柳城镇腰而营子镇。法定代表人孟凡磊，村主任。委托代理人田喜铭，辽宁鲲鹏律师事务所律师。原告朝阳县柳城镇腰而营子村第六村民组（以下简称六组）因不服被告朝阳县人民政府（以下简称县政府）土地行政裁决和被告朝阳市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，于2017年3月22日向本院提起行政诉讼，本院于2017年5月14日作出（2017）辽13行初27号行政判决。六组不服，向辽宁省高级人民法院提起上诉。2018年12月25日，辽宁省高级人民法院作出（2017）辽行终1004号行政裁定，撤销原审判决，将案件发回本院重审。本院于2019年3月12日立案，于2019年3月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因朝阳县柳城镇腰而营子村民委员会（以下简称村委会）与被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院于2019年5月22日公开开庭审理了本案。原告六组诉讼代表人赵海珍、于俊霞、李爱民、袁荣立和委托代理人司德玉，被告县政府的委托代理人班兆年、崔庆利，被告市政府的委托代理人王恰，第三人村委会的委托代理人田喜铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。依原告六组申请，被告县政府于2016年9月6日作出朝县政处字〔2016〕6号行政处理决定（以下简称6号决定），决定：朝阳县柳城街道腰而营子村东至坝边，西至八道河子水沟，南至村耕地坎子边，北至大凌河，共460.09亩土地的所有权为朝阳县柳城街道腰而营子村农民集体所有。原告六组不服，向被告市政府提起行政复议。市政府于2016年12月7日作出朝政行复字〔2016〕第110号行政复议决定（以下简称被诉复议决定），维持6号决定。原告六组诉称：原告村民组根据法律规定属于独立单位，对农村土地享有独立的所有权和承包经营权。1983年起原告将自己享有所有权的涉案400多亩林地按家庭承包方式发包给本小组村民，四至清晰。这400多亩林地被第三人村委会侵占，多次讨要拒不退还，无奈于2014年7月向县政府申请确权，县政府直至2016年9月6日才给出答复，承认争议地原属于六组所有，最终却将土地所有权确权给村集体。6号决定和被诉复议决定均适用法律错误，侵犯了原告的合法权益。请求人民法院依法撤销6号决定和被诉复议决定，诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1.董振杰、董作生、董殿国、杨庆丰、孟庆新承包合同复印件；2.证人证言8份。被告县政府辩称，争议地位于朝阳县柳城街道腰而营子村，四至为东至坝边，西至八道河子水沟，南至村耕地坎子边，北至大凌河，经测量，面积为460.09亩。原为六组所有，但自1984年至争议发生，期间第三人腰而营子村委会以对外发包、雇佣看林员管护的方式连续使用争议地已超过二十年，对此我机关予以认可。原告六组认为我机关公告方式送达违法，但在2017年庭审时承认我机关进行了直接送达，但看过内容后认为不符合实际拒收，我机关认为报纸公告送达的方式并不违反法律规定，并且保障了原告的复议、诉讼权利的行使。被告县政府向本院提交了以下证据、依据：1.六组确权申请；2.村民代表名单及签名；3.《腰而营子村鱼池承包合同》；4.《耕地承包合同书（董济学）》；5.《腰而营子村西河套林地更新协议（董济学）》；6.《林地承包合同书（李明仁）》；7.《解除河套林地更新部分面积协议书》；8.腰而营子村委会说明；9.关于万丰公司征地会议记录；10.《林地使用权和林木所有权出让协议书》；11.土地出让协议书；7.调查笔录（赵海珍）；8.调查笔录（李树学）；9.调查笔录（李爱民）；10.调查笔录（张振林）；11.调查笔录（孟宪举）；12.调查笔录（李明仁）；13.林地权属争议宗地图。被告市政府辩称，本机关作出的行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。请求人民法院予以维持。被告朝阳市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.立案登记表；2.复议申请书；3.申请人身份证明、报纸公告、申请人提供的材料；4.行政复议答复通知书送达回证；5.第三人参加复议通知书；6.被申请人提供提供的答复书、身份证明、授权委托书；7.被申请人提供的相关材料；8.发文处理单及行政复议决定书；9.复议决定书送达回证。第三人村委会同意县政府意见，无证据提交。本院组织当事人进行了证据交换和质证。六组、县政府和市政府向本院提交的证据与其在本院（2017）辽13行初27号案件中提交的证据一致，各方均未重复质证，坚持其在（2017）辽13行初27号庭审中的质证意见。原告六组新的质证意见主要有以下两个方面：一是证据中记载原告和很多村民签订土地合同的事实，县政府认定土地使用20年没有法律依据，县政府作出行政行为的时候陈述的事实与实际事实不符，在明知侵权基础上连续适用村委会使用超过20年的规定，没有事实和法律依据，所做出的依据是违法的；二是被告应该调查20年怎么使用的护林员，被调查人当中有很多受益人，卖林地时我们去阻止还要拘留我们。当时是统一派人看管，看护行为不是村里，所有权和管理是两回事，县政府认定村里实际经营管理该土地超过20年属实体错误。县政府辩称，6号决定是依六组申请启动的，作出过程中对原村主任和村民进行了询问，不存在没有向其告知的违法情形。村委会将涉案土地对外发包，发包就是经营管理方式，原告称相关协议是六组村民不知情的情况下作出的，但我机关作出6号决定并非只依据协议，是经过调查作出的决定。根据当事人陈述和审查确认的证据，本院认证意见如下：各方对1983年原告将涉案土地分配给本集体村民及以前属于原告六组所有的事实无争议，本院依法确认；各方对第三人1984年开始雇佣人员统一看护林地的事实亦无争议，本院确认这一事实，但二被告认为此情形即第三人实际经营管理，并从而认定此系村集体连续使用村民组集体土地的起始时间，证据不足。经审理查明，争议林地位于朝阳县柳城镇腰而营子村，四至为东至坝边，西至八道河子水沟，南至村耕地坎子边，北至大凌河，面积为460.09亩。“四固定”时期属原告六组所有，1983年生产队解体后，由原告将争议地分给村民组内各户村民经营。1984年，第三人村委会派护林员统一看护本村林地。1995年，第三人与张福顺签订《腰而营子村鱼池承包合同书》，将争议地部分地块（鱼塘94.35亩和看护房2.88亩）承包给张福顺。1998年3月1日，第三人与董济学签订《耕地承包合同书》，将争议地部分地块（约70.07亩）承包给董济学。2003年3月6日，第三人与董济学签订《腰而营子村西河套林地更新协议》，决定双方共同经营争议地部分地块。2006年11月30日，第三人与李明仁签订《林地承包合同书》，将争议地范围内20亩林地承包给李明仁。2009年4月1日，第三人与朝阳万丰房地产开发有限公司签订《土地出让协议书》，将争议地内70亩土地出让给朝阳万丰房地产开发有限公司。2010年，第三人与董济学、辽宁凯程路桥有限公司签订《林地使用权和林木所有权出让协议书》，第三人将争议地内200亩林地出让给辽宁凯程路桥有限公司。2014年7月7日，原告向被告县政府提出确权申请。2016年9月6日，被告县政府作出被诉处理决定。原告不服，于2016年12月19日向被告市政府提起行政复议。2017年2月15日，被告市政府作出被诉复议决定，维持被诉行政处理决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月24日作出（2017）辽13行初27号行政判决，判决撤销县政府的行政决定和市政府的复议决定。第三人村委会不服，向辽宁省高级人民法院提起上诉。2018年12月25日，辽宁省高级人民法院作出（2017）辽行终1004号行政裁定，认为“本案的焦点问题是涉案土地是否由村委会连续使用超过20年及县政府确定涉案土地所有权的依据是否合法。人民法院审理此类案件应严格分配举证责任，查明案件事实，对是否连续使用超过20年的事实作出明确认定，进而对政府作出行政行为提供明确引导。本案原审对上述事实认定不清，应于发回重审后予以明确。且原审法院作出的（2017）辽13行初4号行政判决与本案系同一村委会与不同的村民组就土地使用权发生争议引发的同类案件，但两案判决结果殊异，应于发回重审后统一裁量尺度予以判决。”裁定撤销本院（2017）辽13行初27号行政判决，将案件发回本院重审。本院于2019年3月22日立案。本院认为，辽宁省高级人民法院（2017）辽行终1004号行政裁定指出本院（2017）辽13行初27号行政判决对“村委会对涉案土地是否连续实际经营管理尚应结合其他证据予以认定”的事实认定不清，按照行政诉讼举证责任分配，证明被诉行政行为合法性的举证责任应由被诉行政机关承担，利害关系人亦应对自己主张提供证据。本案重审时，依法确定了举证期限和组织了证据交换，但二被诉行政机关提交的证据与其在（2017）辽13行初27号案件中提交的证据完全一致，没有村委会对涉案土地是否连续实际经营管理超过二十年的其他证据，也即，二被诉行政行为认定的村委会连续实际经营管理涉案土地超过二十年的结论依然是证据不足。土地权属争议的另一方当事人，6号决定确定的争议地所有权的权利人村委会，在两次一审举证期限内未提交任何证据，在原审一审庭审中未发表意见，在本次庭审中也只是同意县政府的意见，其显示出的对争议地权属毫不关心的漠然态度，让本院无法理解。按照行政诉讼举证责任分配原则，二行政机关和村委会，应当承担本案举证不能的不利后果。综上，村委会统一派人看护林地不必然属于土地确权规定第二十一条规定的农民集体连续使用其他农民集体所有土地情形，应当结合其他证据加以认定；以村委会对外承包、出让土地协议来认定村委会实际经营管理涉案土地的证据也不充分，还应查清承包人等是否采取了应当能为原承包人或土地所有人知道的治理管护措施等事实，以及对第三人对外承包、出让涉案土地行为是否符合强制法规定进行调查核实。综上，被告县政府作出的6号决定主要证据不足。被告市政府的复议决定程序并无不当，但对上述问题未予认真核查即予以维持欠妥。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款、第三款之规定，判决如下：一、撤销被告朝阳县人民政府于2016年9月6日作出的朝县政处字〔2016〕6号行政处理决定；二、撤销被告朝阳市人民政府于2017年2月15日作出的朝政行复字〔2016〕第110号行政复议决定；三、责令被告朝阳县人民政府在法定期限内重新作出行政行为；案件受理费50元，由被告县政府负担。如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  宁小泉审判员  佟 伦审判员  郭继飞二〇一九年八月十六日书记员  孙 凯