四川省高级人民法院 民 事 判 决 书 （2018）川民初102号 原告：成都国地置业有限公司，住所地四川省成都市龙泉驿区大面街道办事处金桉路**。 法定代表人：杨家勇，该公司董事长兼总经理。 委托诉讼代理人：黄栋，北京大成律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李超颖，北京大成律师事务所律师。 被告：成都市龙泉驿区人民政府，住所地四川省成都市龙泉驿区龙泉镇东街**。 负责人：杜海波，该区区长。 委托诉讼代理人：许登龙，四川善嘉律师事务所律师。 委托诉讼代理人：邓勇，四川善嘉律师事务所律师。 第三人：成都市龙泉驿区国土资源局，，住所地四川省成都市龙泉驿区龙泉镇鸥鹏大道** 负责人：桂军，该局局长。 委托诉讼代理人：姜美红，北京京师（成都）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：唐梓涵，北京京师（成都）律师事务所律师。 原告成都国地置业有限公司（以下简称国地公司）与被告成都市龙泉驿区人民政府（以下简称龙泉政府）、第三人成都市龙泉驿区国土资源局（以下简称龙泉国土局）合同纠纷一案，本院于2018年8月17日立案受理后，依法组成合议庭，适用普通程序，于2019年1月11日公开开庭进行了审理。原告国地公司的委托诉讼代理人黄栋、李超颖、被告龙泉政府的委托诉讼代理人许登龙、邓勇、第三人龙泉国土局的委托诉讼代理人姜美红、唐梓涵到庭参加诉讼。国地公司书面撤销了对郝琼及李玉生的授权委托。二审中，各方当事人向本院提出庭外和解申请，并获得本院批准，根据最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第四条规定，当事人申请庭外和解期间不计入审限。本案现已审理终结。 国地公司向本院提出诉讼请求：一、判令被告向原告返还拖欠的案涉土地差额资金125660000元及利息40105610.69元（按照中国人民银行同期贷款利率，自2012年12月19日起至实际支付之日止，暂计算至2018年8月1日）；二、判令被告向原告支付拖欠案涉土地差额资金125660000元对应的违约金135461480元（以拖欠案涉土地差额资金125660000元为基数，按照每日千分之一的标准，自2012年12月19日起至实际支付之日止，暂计算至2015年12月1日）；上述款项共计301227090.7元；三、本案的诉讼费用由被告承担。事实和理由：2006年4月30日北京中永兴投资管理有限公司（以下简称中永兴公司）与被告就《成都市龙泉驿区分区规划（2003-2020）》所辖天鹅湖片区、皇冠湖片区的一级土地整理整治与运营以及配套的BT项目达成一致约定，签订《战略合作协议》，约定投资运营方式为：由中永兴公司出资注册新公司，全面负责两大片区的规划设计，统一实施一级土地整治、规划项目开发建设和后期经营管理。2006年7月7日，原告与被告签订《成都市龙泉驿区土地整理项目合同书》（以下简称《土地整理项目合作书》），明确原告系中永兴公司的全资公司，原告承担和享有《战略合作协议》中的所有权利和义务，并约定本项目由四川省龙泉驿区财政局（以下简称龙泉财政局）单独开设专用账户、封闭运行、专户合作共管、由龙泉财政局单独收支核算，即合同履行中被告向原告支付的各类款项需经龙泉财政局的核算确认方可支出。2006年8月15日，原告竞得天鹅湖片区拍卖地LP-2006-13（以下简称13号地。净地面积53.832亩，成交单价200万元/亩，成交总价10766.4万元）。2006年8月22日原告就13号地签订《国有土地使用权出让合同》（合同编号2006-00653，以下简称《13号地出让合同》）。2007年4月9日，龙泉驿区文物保护管理所向原告下发《通知》，说明该宗地内存有明代“汶川懿简王”墓葬，且该墓葬于1996年被国务院公布为全国重点文物保护单位。经原告与被告协商，原告同意退还13号地，且另外竞得（P200）-04地块（以下简称04号地。庭审中，原告当庭口头变更为LQ15（252/211）：2011-170地块，以下简称170号地），被告退还相应差额。2012年12月6日，原告请示被告退还相关资金。2012年12月18日，龙泉财政局作出《关于成都国地置业有限公司53亩与83亩土地置换相关事宜的建议》（以下简称《置换建议》），建议被告退还原告多交的土地价款12566万元。但至今未退还。综上，被告欠原告大量款项，原告依法起诉，请求判如所请。 龙泉政府辩称：一、《战略合作协议》主体是中永兴公司，而《13号地出让合同》双方是原告与第三人，被告龙泉政府不是本案适格被告。二、原告没有实际取得13号地的使用权。三、原告诉称的04号地实际不存在。而原告当庭口头变更后的170号地，并非原告竞拍所得，而是由另外一个独立法人成都百城投资有限责任公司（以下简称百城公司）竞拍所得，并于2012年1月17日与第三人签订了《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《170号地出让合同》）。四、《置换建议》不具有法律效力，没有证明力。五、原告的主张没有法律和事实依据。 龙泉国土局述称，原告竞得13号地后，与第三人签订《13号地出让合同》，后因该地块范围内发现墓葬而终止履行，原告为此还向第三人提交《关于终止竞得成交土地的申请》，要求终止13号地的成交手续，《13号地出让合同》已加盖注销章，第三人因此未向原告颁发土地使用权权属证书，故原告并未获得13号地的土地使用权，也未交保证金及土地出让金。原告交的保证金是针对12号地（199亩）的，而原告已拿到了12号地。原告主张的04号地块并不存在，而其当庭口头变更后主张的170号地的土地使用权人是百城公司，其与第三人签订了《170号地出让合同》，合同中没有关于按照13号地的出让价款退还差价的相关约定。综上，第三人与原告签订的《13号地出让合同》未实际履行，故应依法驳回原告的诉讼请求。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下： 被告龙泉政府与中永兴公司签订《战略合作协议》（未载明签署时间）主要载明：为加快城乡一体化建设，经协商，现就《成都市龙泉驿区分区规划（2003-2020）》所辖天鹅湖片区、皇冠湖片区的一级土地整理整治与运营以及本协议约定配套的BT项目，达成战略合作协议如下：一、投资合作宗旨。为了构造以龙泉山脉为生态背景的成都城市东部副中心，在龙泉打造出世界级的现代化社区基地。二、投资合作内容。1.土地整理项目。按照龙泉规划，对天鹅湖片区和皇冠湖片区、洛带古镇、山体生态移民等区域的约7KM2（以规划红线为准）按照国家土地整理的有关政策进行项目投资运作。整理土地的成果应用于乙方的项目和招商的项目，使用土地的方式按国家的规定依法进行“招、拍、挂”（具体条款在合同中体现）。2.农民安居生态移民项目。此项目由政府提供土地，乙方负责投入建设资金。3.特别约定项目。乙方用BT模式投资建设，投资规模10亿元。4.招商引资项目。招商引资项目由乙方负责引进，甲方提供优惠条件和政策，甲乙双方共同配合促成完成招商引资项目。三、土地整理项目投资合作方式。1.投资运营方式。由乙方出资在龙泉驿行政区内注册组建新公司，全面负责规划设计，统一实施两大片区的一级土地整治、规划项目开发建设和后期经营管理。2.投资成本控制。双方同意土地整理整治成本原则控制在每亩40万元左右（其中基础设施建设投入不得低于15万元），具体以审计结果为准。3.资金投入方式。本协议涉及土地整理项目的成本，甲方投资部分由乙方先行垫资。4.甲方应根据土地利用总体规划和年度计划分年度依法适时推出适当数量的土地。原则上每年800亩左右土地，由甲方依法以招标、拍卖、挂牌方式向社会公开出让。甲方同意天鹅湖片区、皇冠湖片区首期推出土地的面积按本协议该项目区域面积规模的10%左右匹配。5.本项目区内经营性土地依法出让后，对土地成交价款扣除甲方优先依法足额提取的土地出让金和乙方投入的土地整治整理投资（即总投资额的55%）后的剩余部分按45：55进行分配，即甲方分得45%，乙方分得55%。6.乙方应在符合甲方规划的前提下实现土地级差最大化。7.具体项目的合作协议以甲乙双方另行协商签订的合同为准。8.本协议项下土地在实施“招、拍、挂”过程中，乙方依法以开发商身份自主参与竞标；乙方竞得土地所支付土地款项中的政府收益部分，甲方首先用于支付乙方借支给甲方的款项及以BT模式投入的资金。四、组织保障。1.本协议签订之后，甲乙双方应在20个工作日内组织相关职能部门筹建领导协调机构，对双方合作的相关细则签订合同文件，组织、协调、推动本协议合作项目的全面依法实施；2.本协议签订之后15个工作日内，乙方投资壹亿元人民币在甲方所在地注册新的全资公司，具体负责协议合作项目的运作和管理，具有签订、履行有关合同（协议）的权利和义务。五、政策支持。乙方享受的优惠政策在双方另行签订的协议中约定。六、合同生效。本协议经甲乙双方法定代表人或授权代表人签字并加盖各自公章后生效。双方均由法定代表人签字并加盖了公章。 2006年7月7日，被告龙泉政府（甲方）与原告国地公司（乙方）签订《成都市龙泉驿区土地整理项目合同书》（以下简称《项目合同书》）主要载明：按照甲方与中永兴公司于2006年4月30日签订的《战略合作协议》，为实施具体项目，中永兴公司在龙泉驿区内已依法注册登记成立了全资公司-国地公司，该公司承担和享受中永兴公司在与甲方签订的《战略合作协议》中的所有权利和义务，甲方和中永兴公司同意国地公司作为本合同的乙方。甲方授权乙方进行约定片区的一级土地整理整治，就此双方达成协议如下：第一条土地整理范围。根据甲方与中永兴公司于2006年4月30日签订的《战略合作协议》的约定，乙方对天鹅湖片区和皇冠湖片区、洛带古镇、山体生态移民等区域的约7平方公里进行土地整理。具体实施整理的区域根据规划等情况分步确定其范围。其中，天鹅湖片区约2.83平方公里（最终以规划红线为准）。第二条土地整理主体。甲方委托乙方实施第一条所述范围内地块土地整理工作并同意授予乙方土地整理资格。第十四条违约责任。6.如遇自然灾害等不可抗力因素导致本合同不能履行时，本合同自动终止，双方互不承担违约责任。另外，双方还对其他的权利义务进行了约定。双方法定代表人签字并加盖公章。 2006年7月26日成都日报刊登公告载明：第三人龙泉国土局拍卖LP2006-13（DM08）地块。 第三人龙泉国土局（出让人）与原告国地公司（竞得人）签订《国有土地使用权拍卖出让成交确认书》（以下简称《13号地成交确认书》）主要载明：成交时间2006年8月15日，地块编号LP2006-13（DM08），地块位置位于，面积35888m2合53.832亩（以实测面积为准），土地用途住宅兼容商业，使用年限住宅70年、商业40年，已交保证金，2910，起拍价70万元/亩，成交价200万元/亩，拍卖成交总额107664000元。 2006年8月22日第三人龙泉国土局（出让人）与原告国地公司（受让人）签订《13号地出让合同》（合同编号2006-00653）主要载明：第三人龙泉国土局出让给原告国地公司的宗地位于，宗地编号为/，宗地总面积42982.67平方米，其中出让土地面积为35888平方米，宗地四至及界址点坐标见附件《出让宗地界址图》，用途为住宅兼容商业。出让人同意在2007年2月15日前将出让宗地交付给受让人。本合同项下宗地的土地使用权出让金为总成交价的25%（总成交价为107664000元），总额为26916000元。本合同项下宗地出让方案尚需经龙泉政府批准，本合同自被告龙泉政府批准之日起生效。本合同一式3份，具有同等法律效力，出让人、受让人各执1份，存档1份。同日，龙泉国土局与国地公司签订《龙泉驿区国有土地使用权出让合同（合同编号2006-00653号）附件》（以下简称《13号地出让合同附件》）主要载明：第一条受让人支付拍卖成交地价款的时间、比例：LP2006-13（DM08）号地块总成交价为107664000元。第一期拍卖成交后10个工作日内支付成交总地价款的60%（含保证金），计64598400元。第二期拍卖成交后3个工作月内支付成交总地价款的30%，计32299200元。第三期剩余土地成交价款在2007年2月15日前付清，计10766400元。第六条本合同附件一式3份，与《国有土地使用权出让合同》具有同等法律效力，出让人、受让人各一份附在主合同后。 2007年4月9日，龙泉驿区文物保护管理所向原告国地公司发出《通知》主要载明：你公司在位于新征建设用地53亩范围内有一处明代墓葬“汶川懿简王”，请你公司派员到龙泉驿区文物保护管理所核实相关情况。 2011年5月4日，原告国地公司向第三人龙泉国土局提交《关于终止竞得成交土地的申请》主要载明：我司于2006年8月15日以拍卖方式，竞得位于（宗地出让编号LP2006-13），53.832亩国有建设用地，土地用途为住宅兼商业，成交总额为10766.4万元，并于2006年8月22日与贵局签订了《13号地出让合同》（编号2006-00653号）。我司于2007年4月9日拟动工建设时，被龙泉驿区文物保护管理所告知在用地范围内有重点文物-明代墓葬“汶川懿简王”，并要求暂停施工。经核实，该文物保护范围占地将宗地一分为二，经与龙泉驿区文物保护管理所衔接要求搬迁该文物后，至今仍未同意。同时被告知不得在此范围内进行建设。为此，鉴于该地的实际情况，我司已无法再进行开工建设，特申请终止该宗土地的成交手续。 原告国地公司在举证期限内还向本院提交了下列两份证据材料。第一份：2012年12月6日，原告国地公司向被告龙泉政府提交《关于退还83亩土地差额资金的请求》主要载明：根据2012年11月24日《龙泉驿区政府与成都国地置业有限公司土地整理项目工作推进会》会议精神，我司53亩与83亩土地置换差额资金计算结果如下：1.古墓地块53.832亩应缴纳资金11125.0996万元（应交土地款10766.4万元+应缴纳税费358.6996万元）。2.83.3985亩土地已缴纳资金37146.5703万元（已交土地款33359.4万元+已缴纳税费3787.1703万元），每亩土地价格445.4105万元。3.53亩土地已缴纳资金11366.4万元，其中LP2007-04地块尚应分利7576.63万元，LP2006-13（53亩）地块应分利3789.77万元。4.应退还资金。转换后83亩土地价为：11125.0996万元+（83.3985-53.832）亩×445.4105万元/亩=24294.3291万元，国地公司、百城公司已缴纳：11366.4万元+37146.5703万元=48512.97万元，应退还资金：48512.97万元-24294.3291万元=24218.6409万元。为切实解决我司遗留问题，特申请龙泉政府退还83亩土地差额资金24218.6409万元。第二份：2012年12月18日龙泉财政局出具的《置换建议》（复印件），主要载明：一、计算依据。（一）中共成都市龙泉区委、龙泉政府目标管理督查办公室（通知）（龙目督查【2012】16号）《关于对成都国地置业公司土地整理项目工作推进会议定事项进行专项督查的通知》（以下简称《16号通知》）、（二）《项目合同书》。二、计算方法。（一）53亩地拟拍卖价格。该地拟拍卖地块收入10766万元，加上税金共计为10958万元（国地公司该地块的土地款和税费实际未交）。（二）53亩地块拟分配利润。国地公司拟分利为3789万元。（三）83亩地块实际拍卖价格。国地公司实际缴纳土地款、税金、地票款共计36468万元。（四）53亩地按83亩地拍卖价格计算。国地公司83亩地块实际缴纳36468万元，平均每亩价格为437万元。53亩地现在的价格为53.8320亩×437万元/亩=23524万元，为此，53亩与83亩地部分置换政府应退国地公司多交的土地价款为23524万元（现在的价格）-10958万元=12566万元。若加上53亩地块拟分配利润3798万元，政府应退国地公司多交土地款：12566万元+3789万元=16355万元。三、建议。（一）（P200）-04地块和IP2006-13（53亩）地块均属于按原土地整理合同书执行的土地整理范围，即原“1245”亩范围内，鉴于截至目前，“1245”亩土地整理成本龙泉驿区审计局尚未审计，为此，建议该两块地的利润分配待龙泉政府依据龙泉驿区审计局审计结束后予以支付，这次暂缓支付。（二）53亩地与83亩地块的部分转换，建议该次只退还国地公司多交的土地价款12566万元。 另查明：第三人龙泉国土局（出让人）与案外人百城公司（竞得人）签订《170号地成交确认书》主要载明：成交时间2011年12月31日，地块编号LQ15（252/211）：2011-170，地块位置位于龙泉驿区，面积55599.04m2合83.3985亩，规划用地使用性质二类住宅用地（可兼容商业≦10%），使用年限住宅70年、商业40年，起拍价400万元/亩，成交价400万元/亩，拍卖成交总额333594000元。 在举证期限内，国地公司申请本院调取《16号通知》及《置换建议》的原件，拟证明《置换建议》的真实性。本院依国地公司的申请向龙泉政府及龙泉财政局调取《16号通知》及《置换建议》。中共龙泉驿区委员会办公室提交了《16号通知》原件，龙泉财政局提交了《情况说明》。本院组织各方对该两份证据进行质证。各方对该两份证据的真实性均无异议，本院对真实性予以确认，并结合本院事实及其他证据进行综合评判。《16号通知》主要载明:第七条53亩和83亩土地置换工作相关事宜。83亩土地置换的税金和地票费由政府承担，2012年12月31日前完成结算。《情况说明》主要载明：经检索龙泉财政局档案资料与翻阅原始资料，未发现国地公司在本案中提供的《成都市龙泉财政局关于对成都国地置业有限公司53亩与83亩土地置换相关事宜的建议》的原件与复印件。 上述事实有《战略合作协议》《项目合同书》、成都日报公告、《13号地成交确认书》《13号地出让合同》《关于终止竞得成交土地的申请》、龙泉驿区文物保护管理所出具的《通知》、证据交换笔录、庭审笔录及当事人陈述等证据在案佐证，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：一、关于龙泉政府是否为本案的适格被告问题；二、关于被告应否返还土地差额资金及利息，具体数额及依据问题；三、关于被告应否支付土地差额资金对应的违约金问题（其中包括：1.被告是否构成违约、应否承担违约责任；2.违约金具体数额及依据问题）；四、关于2006年7月7日原、被告签订的《土地整理项目合同书》是否生效问题。 一、关于龙泉政府是否为本案的适格被告问题 本院认为，原告起诉所依据的证据是《战略合作协议》《土地整理项目合同书》，而被告龙泉政府是前述合同签约主体的一方，是合同的相对人。原告根据合同约定，以龙泉政府为被告，对龙泉政府提起诉讼并不违反法律规定。龙泉政府称其作为本案被告不适格与本案事实不符，故龙泉政府抗辩其不是本案适格被告的理由不成立，本院不予采纳。 二、关于被告应否返还土地差额资金及利息，具体数额及依据问题 本案中，2006年8月22日，原告国地公司与第三人龙泉国土局签订《13号地出让合同》后，在其拟履行合同时，龙泉驿区文物保护管理所于2007年4月9日向国地公司发出《通知》，明确在国地公司拟建设的土地范围内发现古墓葬，通知派员核实。核实后，国地公司得知其与第三人龙泉国土局签订的《13号地出让合同》已不能继续履行。据此，国地公司于2011年5月4日向第三人龙泉国土局提交《关于终止竞得成交土地的申请》，称其竞得的位于（宗地出让编号LP2006-13），53.832亩国有建设用地范围内有重点文物-明代墓葬“汶川懿简王”，该文物保护范围占地将宗地一分为二，经与龙泉驿区文物保护管理所衔接要求搬迁该文物后，至今仍未同意。同时被告知不得在此范围内进行建设。为此，鉴于该地的实际情况，已无法再进行开工建设，特申请终止该宗土地的成交手续。 根据上述事实，双方已终止履行《13号地出让合同》。原告国地公司诉称根据2012年12月6日原告国地公司向被告龙泉政府提交的《关于退还83亩土地差额资金的请求》，以及2012年12月18日龙泉财政局出具的《置换建议》，被告龙泉政府应返还土地款及其相应款项。本院认为，原告国地公司提供的《关于退还83亩土地差额资金的请求》是其单方出具，被告龙泉政府不予认可，国地公司未提供相应的印证证据证明其请求事项已得到正式批准，故不能证明其主张，本院不予采信。国地公司提供的2012年12月18日《置换建议》系复印件，其中载明的内容仅表明对置换退款事项作出建议，而非最终决定，且该建议并非向国地公司发出，国地公司亦未举证证明龙泉政府就其中所涉退款事项已经作出最终决定或者已经双方协商并达成一致意见，故该《置换建议》复印件的真实性无法确认，本院不予采信。因此，国地公司提供的《置换建议》不能证明其主张。审理中，国地公司申请本院调取《16号通知》及《置换建议》的原件，拟证明《置换建议》的真实性。本院依国地公司的申请调取了证据，各方经质证，对《16号通知》及《情况说明》的真实性无异议，本院对真实性予以确认。《16号通知》载明内容中并不涉及国地公司主张的退款事项，也未明确要求龙泉财政局出具《置换建议》，故不能证明国地公司的主张，本院不予采信。而龙泉财政局向本院出具《情况说明》，明确表明其档案资料中没有《置换建议》的原件与复印件。据此，国地公司主张付款的证据不存在。国地公司起诉就53亩与83亩土地置换事项请求退还83亩土地差额资金缺乏依据，本院不予支持。 三、关于被告应否支付土地差额资金对应的违约金问题（其中包括：1.被告是否构成违约、应否承担违约责任；2.违约金具体数额及依据问题） 本院认为，原告认为被告拖欠土地差额资金，请求被告支付拖欠土地差额资金的违约金。本案中，本院已查明原告主张被告拖欠土地差额资金缺乏事实依据，故对其该主张未予支持，据此，原告主张被告拖欠土地差额资金的理由不成立，其请求支付拖欠土地差额资金的违约金的前提条件不成立，故对国地公司的该项请求本院不予支持。 四、关于2006年7月7日原、被告签订的《土地整理项目合同书》是否生效问题 本院认为，因国地公司主张返还置换土地的差额资金的请求本院已不予支持，对于《土地整理项目合同书》是否生效应如何认定问题，对本案处理已无实际意义，故在本案中不作认定。 综上，国地公司诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第六条、第八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十三条第二款、第六十四条第一款、第三款、第一百四十二条、第一百五十二条规定，判决如下： 驳回成都国地置业有限公司的诉讼请求。 本案案件受理费1547935元，由成都国地置业有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于最高人民法院。 审判长  刘小玫 审判员  陈 敏 审判员  刘维秋 二〇一九年八月二十七日 书记员  赵 芳