贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔27行终149号上诉人（一审原告）秦正梅，女，汉族，1969年5月27日生，贵州省平塘县人，住平塘县。被上诉人（一审被告）平塘县人民政府，住所地：贵州省平塘县行政服务中心**，统一社会信用代码：11522727009818001P。法定代表人莫君锋，该县政府县长。一审第三人秦正军，男，1963年4月28日生，汉族，贵州省平塘县人，住平塘县。一审第三人平塘县塘边镇湾子村村民委员会。负责人张珈瑜，该村民委员会主任。上诉人秦正梅因与被上诉人平塘县人民政府及一审第三人秦正军、平塘县塘边镇湾子村村民委员会土地承包经营权行政登记一案，不服独山县人民法院（2019）黔2726行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审审理查明，第三人秦正军与原告秦正梅系同胞兄妹关系。在第一轮土地承包时，原告户人口为原告奶奶刘伦银、父亲秦开碧、母亲吴锡英、大哥秦正军、二弟秦正权、三弟秦松、妹妹秦正霞和原告秦正梅8人，原告户以原告父亲秦开碧为户主在塘边镇湾子村××组承包了田土。1990年，原告秦正梅出嫁到平塘××××镇通星村中街组。1998年第二轮土地承包时，秦正军、秦正权和秦松三兄弟已经分家，三户分别填写了《平塘县土地承包经营权调查统计表》。2004年7月，秦正军、杨江兰（秦正权之妻）、秦松分别以其名义家庭联产承包塘边××××村集体所有土地，并取得了被告平塘县人民政府颁发的土地承包经营权证。另查明，原告奶奶刘伦银、母亲吴锡英、父亲秦开碧先后于1986年、2000年、2016年去世。一审法院认为，政府发放土地承包经营权证书只是对农户已取得的土地承包经营权的一种登记确认行为，该登记确认行为是以土地承包经营合同生效为前提，而不是物权变动的要件。本案中，虽然被告未能提供第三人塘边××××村村民委员会与第三人秦正军签订的《土地承包合同书》，但在一审法院审理的（2018）黔2726行初146号、第147号行政案件中，第三人秦正军提供了《农村土地（耕地）承包合同》，并且本案第三人塘边××××村村民委员会认可与第三人秦正军建立了土地承包关系，认为只要颁发有农村土地承包经营权证，肯定签订有土地承包合同书，只是现在找不到该合同书。在塘边××××村村民委员会认可与第三人秦正军建立土地承包关系的情况下，被告向第三人秦正军户颁发农村土地承包经营权证进行确认，程序正当，符合法律规定。如果原告认为第三人秦正军户不该持有该土地承包经营权证，则其应通过民事程序先行确认塘边××××村村民委员会与第三人秦正军签订的土地承包合同的效力状态，然后根据生效民事文书对承包合同的效力的认定，再行确定该土地承包经营权证书是否可申请撤销或变更。因此，原告主张撤销土地承包经营权证书的诉求没有法律依据，一审法院不予支持。另外，需要指出的是，我国农村土地以户为单位实行家庭联产承包制度，1998年第二轮土地承包以“大稳定、小调整”为前提，根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整，本案中秦开碧户承包地在第二轮土地承包时并未进行增减，只是由于出嫁、分家等原因承包人口发生变化，原告与第三人秦正军产生争议的实质是原告出嫁后，其在原家庭、原集体经济组织是否仍然享有承包经营权以及家庭内部承包土地和土地补偿款分配的问题。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告秦正梅的诉讼请求。一审宣判后，秦正梅不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，并改判支持上诉人一审的诉讼请求，一、二审案件受理费由被上诉人承担。主要理由：一、2004年1月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第7条明确规定，农村土地实行家庭承包的，颁发农村土地承包经营权证的程序是：土地承包合同生效后，乡（镇）人民政府对发包方报送的材料进行初审，对符合规定的予以登记造册，并向县级以上人民政府提出颁证的书面申请；县级以上人民政府对乡（镇）人民政府报送的颁证书面申请及材料进行审核，对符合规定的，编制农村土地承包经营权登记薄并颁发农村土地承包经营权证，而被上诉人的行为发生在2004年7月，却未按照该规定的程序颁证。本案中无一证据证明被上诉人在给一审第三人秦正军颁发农村土地承包经营权证的过程中有承包合同书、乡（镇）人民政府的颁证书面申请及初审材料和编制农村土地承包经营权登记薄等，因此，一审认定颁证程序正当、符合法律规定，系认定事实错误，应判决予以撤销。二、被上诉人给一审第三人秦正军颁证的行为应予撤销，一审查明的事实可以证实被上诉人的颁证行为是在无证据的情形下作出的，被上诉人向一审第三人秦正军作出的颁证行为导致上诉人丧失了原本享有的土地承包经营权，使上诉人成为失地农民。因此，被上诉人向一审第三人秦正军作出的颁证行为明显不当。综上，一审判决认定事实错误，适用法律不当。被上诉人平塘县人民政府书面答辩请求驳回上诉人的上诉请求，主要理由：一、被上诉人向一审第三人秦正军颁发农村土地承包经营权证没有剥夺上诉人享有的土地承包经营权；二、一审认定事实清楚，适用法律正确。一审第三人秦正军、平塘县塘边××××村村民委员会未向本院递交书面答辩意见。各方当事人均未向本院递交新证据。各方当事人向一审法院提供的证据、依据均已随案移送本院。本院查明事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项：“提起诉讼应当符合的条件包括原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”之规定，有权提起行政诉讼的原告包括行政行为的相对人及与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。上诉人作为被诉登记行为的非相对人，其提起行政诉讼就要与被诉行政行为具备“利害关系”。所谓“利害关系”也就是有可能受到被诉行政行为的不利影响。国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取的是集体经济组织内部的家庭承包方式。《中华人民共和国农村土地承包法》第五条第一款规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。第十六条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。根据前述规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，只有农村集体经济组织成员方有权承包本集体发包的农村土地。本案中，上诉人主张被诉土地承包经营权登记行为侵犯其土地承包经营权，应当以其具有该村集体经济组织成员资格为前提条件。而上诉人在一审、二审询问中认可其户口于1990年从平塘县塘边××××村迁出至平塘××××镇通星村。另，根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条第一款：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。”《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”之规定，承包人取得土地承包经营权的前提是签订土地承包经营权合同，土地承包经营权登记行为是对土地承包合同的确认。本案中，虽然被上诉人在本案一审中未能提交土地承包合同，但一审第三人塘边××××村村民委员会认可与一审第三人秦正军建立了土地承包关系，被上诉人是依照土地承包合同的约定向一审第三人秦正军颁发土地承包经营权证。因此，上诉人并非涉案土地承包合同当事人，亦不具备该村集体经济组织成员资格，与被上诉人给一审第三人秦正军颁发土地承包经营权证的行政行为不具有利害关系。综上，上诉人秦正梅与被诉土地承包经营权登记行为不具有利害关系，不具备适格原告主体资格，其提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项之规定。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第一款第（一）项的规定，应裁定驳回秦正梅的起诉。为此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销独山县人民法院（2019）黔2726行初33号行政判决；二、驳回秦正梅的起诉。一、二审案件受理费各50元，退还秦正梅。本裁定为终审裁定。审判长 马 丹审判员 刘玉冰审判员 金长虹二〇一九年八月七日法官助理蒲兴余书记员甘运祥附：本裁判文书适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对一审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。