河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫01行终672号上诉人（原审被告）新郑市新建路街道办事处，住所地河南省新郑市轩辕西路**。法定代表人李勇，主任。委托代理人张海军，该单位工作人员。委托代理人罗保贤，河南点石律师事务所律师。上诉人（原审被告）新郑市人民政府，住，住所地河南省新郑市人民路**/div>法定代表人马志峰，市长。委托代理人花磊，该单位工作人员。被上诉人（原审原告）周爱玲，女，汉族，1955年10月9日出生，住河南省新郑市。委托代理人郝新春，男，汉族，1954年2月4日出生，住河南省新郑市。委托代理人崔庆日，北京京坤律师事务所律师。上诉人新郑市新建路街道办事处（以下简称新建路办事处）、新郑市人民政府（以下简称新郑市政府）因被上诉人周爱玲确认行政行为违法及行政复议决定一案，不服河南省郑州市惠济区人民法院（2019）豫0108行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年8月14日公开开庭进行了审理。上诉人新建路办事处的委托代理人张海军、罗保贤，上诉人新郑市政府的委托代理人花磊，被上诉人周爱玲的委托代理人郝新春、崔庆日到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告周爱玲系被告新建路办事处居民，与郝新春系夫妻关系，与郝瑞峰系母子关系。对案涉房屋及土地，原告周爱玲持有房屋所有权证及土地使用权证，同时原告周爱玲一家居住使用一部分房屋，其子郝瑞峰占用部分房屋开办新郑市迎宾街青春快捷宾馆。新郑市第六期旧城棚户区改造过程中，原告周爱玲的土地及房屋在改造局域内。被告新建路办事处于2016年12月20日分别作出新建办〔2016〕108号《新建路街道办事处关于对北关街郝新春违章建筑停电的函》和新建办〔2016〕114号《新建路街道办事处关于对北关街郝新春违章建筑停水的函》，要求新郑市供电公司和新郑市城镇用水管理所对原告周爱玲在迎宾街西侧建设的房屋采取停电、停水措施。后案涉房屋被停水、停电，房前道路被挖断。原告周爱玲认为新建路街道办侵犯其合法权益，于2017年2月27日向被告新郑市政府提出行政复议申请，新郑市政府于同年3月6日作出新政（复不受决）字〔2017〕1号不予受理行政复议申请决定书，以原告提出的申请不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议受理条件为由，不予受理该行政复议申请。原告周爱玲不服该复议向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，经郑州市中级人民法院及河南省高级人民法院一、二审判决撤销新郑市人民政府作出的新政（复不受决）字〔2017〕1号《不予受理行政复议申请决定书》，责令新郑市人民政府在判决生效之日起60日内对原告的行政复议申请重新作出处理。被告新郑市政府于2018年10月23日作出新政（复决）字〔2018〕52号行政复议决定书，驳回申请人周爱玲的行政复议申请。原告周爱玲不服提起本案诉讼。另查明：新郑市城镇用水管理所2018年9月7日出具证明一份，载明：2016年11月20日，接到新郑市第六期旧城棚户区改造征迁指挥部通知，要求我单位配合新建办做好拆迁区域自来水管理问题。2016年12月18日，拆迁公司进行大规模拆除征迁区域腾空房屋，为避免造成自来水漏水浪费和产生安全问题，我单位逐户关闭腾空房屋水阀，配合拆迁工作顺利进行。……为避免拆迁区域内持续漏水造成路面结冰影响行人车辆安全和水资源浪费，我单位关闭了该区域自来水主管网水阀，造成郝新春房屋（在拆迁区域）当时无法用水。后郝新春到我单位反映要求恢复其房屋用水，我单位才知郝新春没有签订房屋征收协议，当时，以上区域正在进行拆迁和道路改造，暂时无法恢复其房屋用水。我单位将此问题向指挥部反映，要求完善暂停郝新春房屋用水手续，新建办出具了对郝新春房屋暂停用水的函件。同日，新郑供电公司毛园供电所出具证明一份，载明：2016年11月20日，接到新郑市第六期旧城棚户区改造征迁指挥部通知，要求我单位配合新建办做好拆迁区域电力安全问题。……郝新春房屋用电使用新兴二巷箱变电源，用电连接线电缆在临街建筑物墙壁固定。2016年12月18日，拆迁公司开始大规模拆除征迁区域腾空房屋，为避免造成电力事故，我单位对腾空房屋逐户切断电源、拆除房屋电线电缆，配合拆迁工作顺利进行。新兴二巷箱变紧邻征迁建筑物，我单位对此箱变和沿街建筑物墙壁上电缆进行了拆除，造成郝新春房屋用电线路中断，暂停用电。我单位将此问题向指挥部反映，要求完善郝新春房屋暂停用电手续，新建办出具了对郝新春房屋暂停用电的函件。该区域拆迁和道路扩建工作完工后，于2017年3月，我单位和新建办协调新郑市黄帝故里旅游置业开发有限公司为郝新春房屋接通电源。同日，河南豫飞路桥有限公司出具证明一份。载明：根据市住建局要求，我单位于2017年l6日至2017年3月21日期间具体负责迎宾街（繁荣街至郑韩路段）扩宽改造施工，原迎宾街西侧人行道改建为绿地（郝新春房屋周边区域），人行道东移约3米建新人行道，对原下水道等市政管网进行改建，重新建设道路和雨污分流管道，在建设过程中，我单位在郝新春房屋前修建了临时便道，方便郝新春家人出入房屋。道路建成后，恢复其房屋道路正常通行。原审法院认为：被告新建路办事处作出的新建办〔2016〕108号和114号文虽然是针对北关街郝新春违章建筑作出的停水、停电函，但是从原告周爱玲提供的证据可以看出“北关街郝新春违章建筑”系原告周爱玲一家的住房及使用该房屋所建的宾馆，故新建办108号、114号文与原告周爱玲具有利害关系，原告周爱玲有权提起本诉。原告周爱玲所使用房屋在旧城棚户区改造范围内，拆迁过程中用水、供电管理部门均证明在拆迁现场排查用水用电安全问题时，发现隐患，采取了相应的停水停电的措施，后为完善手续，被告新建路办事处作出了新建办〔2016〕108号和114号文件。虽然两份文件是后期作出的，但却为相关职能部门的停水停电提供了依据，故对原告周爱玲使用的房屋采取停水、停电的措施应当由被告新建路办事处承担责任，原告周爱玲提交的音频可以印证其房前道路被挖断系新建路办事处主导实施，其行为后果应由新建路办事处承担。以上停水、停电及断路行为，虽然如被告所说是出于对拆迁区域水网、电网安全所进行的必要整治以及道路扩宽及绿化等公共利益的需要，但被诉行政行为未履行相关法定程序，故原告周爱玲要求确认被告新建路办事处对其房屋实施停水、停电、断路的行为违法的诉讼请求本院予以支持。被告新郑市政府作出的复议决定，驳回申请人的行政复议申请，系认定事实不清，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第二款第一项、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决：一、确认被告新郑市新建路街道办事处对原告周爱玲作出的停水、停电、断路的行政行为违法。二、撤销被告新郑市人民政府于2018年10月23日作出的新政（复决）字〔2018〕52号行政复议决定书。案件受理费50元，由被告新郑市新建路街道办事处、新郑市人民政府负担。上诉人新建路办事处、新郑市政府均上诉称：一、新建办108号、114号文并非针对被上诉人周爱玲下发，一审认定被上诉人周爱玲与新建办108号、114号文具有利害关系，其有权提起诉讼，属于认定事实与适用法律不当。二、涉案停水、停电行为系相关主体对于拆迁区域进行的必要整治，在公共安全受到威胁的紧急情况下所作出的必要临时应急措施，若履行各种审批程序后再行停水停电很可能造成无法挽回的后果。一审认定新建路办事处在事后作出停水停电函系为相关职能部门的停水停电提供了依据，属于认定事实与适用法律错误。新建路办事处仅仅是为了完善相应的手续，其不应当承担违法责任。三、涉案修路行为系相关单位为了公共利益对包括涉案房屋门前的整条道路的升级改造所实施。一审认定被上诉人门前道路被挖断系新建路办事处主导实施，其后果应由新建路办事处承担，属于认定事实与适用法律错误。四、新建路街道办出函等行为对涉案停水、停电、修路是否发生并无直接性或实质性影响。被上诉人起诉新建路街道办承担法律责任缺乏事实与法律依据。五、涉案停水、停电、修路行为没有对被上诉人产生实质、不可逆损害；涉案房屋亦明显存在违法建设情况，涉案停水、停电、修路行为不应引发国家赔偿。请求：1、撤销河南省郑州市惠济区人民法院（2019）豫0108行初19号行政判决，改判驳回被上诉人诉讼请求或裁定驳回被上诉人起诉，或将本案发回重审；2、相关诉讼费均由被上诉人承担。被上诉人周爱玲答辩称：首先被上诉人周爱玲是涉案房屋的所有权人，与新建办108号、114号文件具有利害关系，有权提起诉讼。新郑市供电公司毛园供电所是在街道办及相关行政机关的指示下停的电，并不是其自行决定的。被上诉人周爱玲家从来没有欠过供电所的电费且没有违反相关的民事约定，所以供电所也没有理由停被上诉人家的电。新建办2016年108号函就是关于对北关街郝新春建筑停电的函，恰恰说明是由于征收相关部门的行政行为才造成被上诉人家房屋及宾馆停电。新郑城镇用水管理所对被上诉人周爱玲家的房屋及宾馆实施停水，而新建路办事处出具的关于对北关街号新村违章建筑停水的函充分证明停水的行为是由于被上诉家的房屋处于整改范围之内，相关的征收部门是为了逼迫被征收人进行搬迁所实施的一种具体行政行为。针对上诉人房屋周边的道路被挖断，是由于新郑市住房和城乡规划建设局为了改善黄帝故里周边环境组织实施的道路改造工程。而新郑市住房和城乡规划建设局是配合新郑市政府进行棚户区改造的一个实施单位，具体负责涉案房屋附近区域的是新建路办事处。而该行为也给周爱玲造成了巨大的损失，这种行政违法行为应该承担起赔偿责任。周爱玲在2017年1月份提起的行政复议申请，即针对该停水、停电、挖断道路的行为确认其违法。新郑市政府在2017年3月作出了不予受理复议决定书，理由是周爱玲的复议申请不符合行政复议的受理范围，周爱玲随即提起了行政诉讼，郑州市中级人民法院在2017年11月27日作出（2017）豫01行初538号行政判决书，撤销新郑市人民政府作出的新政复不受决字［2017］1号不予受理行政复议申请决定书，并责令新郑市人民政府在判决生效之日起60日内对周爱玲的行政复议申请重新作出处理。而该判决的事实认定中，郑州中院认定新建办［2016］108号和114号文，虽然都是针对北关街号新村违章建筑作出的停水停电函，但从周爱玲及其家庭成员提交的证据可以看出，北关街号新村违章建筑其实是周爱玲一家的住房及其宾馆，周爱玲与郝新春是夫妻关系，且周爱玲是涉案房屋的所有权人，故涉案的108号和114号文与周爱玲具有利害关系，也就是说涉案的108号和114号文件，对周爱玲是产生效力的。而新建路街道办向新郑市供电公司和城镇用水管理所出具的函，要求对涉案房屋采取停电停水措施，该停电停水行为是在新建路街道办授意下实施的，应视为新建路街道办的行为。所以周爱玲提起的行政复议申请，完全符合行政复议法的受理范围。而新郑市政府和新建路办事处由于不服郑州中院（2017）豫01行初528号行政判决，提起上诉，河南省高级人民法院作出（2018）豫行终227号判决书，驳回其上诉，维持了一审判决。这两份判决充分说明周爱玲提起的行政复议申请的内容完全符合行政复议法规定的受案范围。新郑市人民政府应该核查清楚事实，作出行政复议决定，纠正新建路街道办事处的违法行为，保障周爱玲的合法权益。二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。该解释第一百三十四条第二款规定，行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。本案中，被上诉人一审同时起诉了新建路办事处和新郑市政府，而新郑市政府认为新建路办事处并未实施被上诉人申请复议的相关行为并适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，即从程序上以被上诉人的行政复议申请不符合受理条件为由决定驳回其行政复议申请，该复议决定内容上不具有从实体上维持或改变被上诉人所复议的新建路办事处的行政行为的相关内容。因此，根据上述法律及司法解释的规定，被上诉人不能将新建路办事处和新郑市政府作为共同被告向原审法院提起诉讼，其仅能择一被告向有管辖权的人民法院寻求救济。综上，被上诉人向原审法院提起的诉讼不符合起诉条件，应予驳回。原审法院不应进行实体审理，所作原审判决错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定如下：一、撤销河南省郑州市惠济区人民法院（2019）豫0108行初19号行政判决；二、驳回原审原告周爱玲的起诉。二审案件受理费100元，分别退还新郑市新建路街道办事处、新郑市人民政府各50元；一审案件受理费50元，退还原审原告周爱玲。本裁定为终审裁定。审判长 胡 涛审判员 侯 贇审判员 付保东二〇一九年八月三十日书记员 鲁媛媛附录：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。