河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终877号上诉人（一审原告）王宜清，女，汉族，1974年7月7日出生，住河南省卫辉市。被上诉人（一审被告）卫辉市人民政府，住所地卫辉市卫州路**。法定代表人范士富，市长。委托代理人张芳，卫辉市人民政府法制办工作人员。委托代理人冯东方，河南恒辉律师事务所律师。上诉人王宜清因诉被上诉人卫辉市人民政府行政复议纠纷一案，不服新乡市中级人民法院2018年12月27日作出的（2018）豫07行初205号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王宜清，被上诉人卫辉市人民政府的委托代理人张芳、冯东方到庭参加诉讼。本案现已审理终结。王宜清一审诉称，2015年以前其家粮食补贴面积2.375亩，2015年国家补贴面积进行改革，同时开展土地确权业务，其所在村没有调整土地的政策，卫辉市农林局是负责粮食补贴改革和土地确权的对口单位，其几次信访要求解释，农林局2016年6月27日的解释与村上说的事实不一致，其再次要求解释确权，2017年12月29日农林局出具行政答复意见书。2018年1月15日卫辉市人民政府驳回行政复议，卫辉市人民政府驳回行政复议的决定是行政不作为。一审请求：一、撤销卫辉市人民政府作出的卫政复驳字［2018］1号决定书。二、判令卫辉市人民政府责令卫辉市农林局按国家政策给其发放2.375亩土地的确权证书，如因政策无法确权的部分，应出具由村乡县三级盖章的情况说明书。新乡市中级人民法院一审查明，2016年4月25日卫辉市农林局针对王宜清对2015年农业支持保护补贴有异议的信访事项作出《信访事项处理意见书》，2016年5月26日卫辉市人民政府信访事项复查委员会作出《信访事项复查意见书》要求卫辉市农林局重新作出处理意见书。2016年6月6日、6月27日，卫辉市农林局分别两次作出信访事项处理意见书。王宜清先后提出申请复查和复核信访请求，2017年8月10日新乡市人民政府复查复核委员会作出《不予受理复核的决定》。2017年12月4日，针对王宜清同一信访事项，卫辉市农林局作出《信访事项不再受理告知书》。王宜清就信访事项再次到卫辉市人民政府信访局进行信访，卫辉市农林局于2017年12月29日作出《关于王宜清反映问题的行政答复意见》。王宜清不服，向卫辉市人民政府申请复议，要求卫辉市农林局颁发梁庆群2.375亩地确权证书或提供2015年11月10日村乡上报梁庆群支持保护补贴变更的情况说明书。卫辉市人民政府认为，信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。所谓“信访”，根据《信访条例》第二条第一款的规定，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。《信访条例》第十四条第二款规定：“对依法通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”该条例第二十一条第一款第一项还规定：“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”据此，能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样理由，对于信访工作机构、行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。《信访条例》第三十四条、第三十五条还规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查”，“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核”“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”。可见，《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径，信访人穷尽救济途径或者自愿放弃救济，信访事项即告终结。《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示的批复》规定：对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，针对王宜清信访反映的问题，卫辉市信访局和农林局已进行多次处理，卫辉市农林局也已通过调查最终作出了《关于王宜清反映问题的行政答复意见》的终结性意见，行政机关依据《信访条例》作出的处理意见不属于行政复议受理范围。卫辉市人民政府决定：驳回王宜清的行政复议申请。王宜清不服，诉至一审法院。新乡市中级人民法院一审认为：一、关于应否列卫辉市农林局为本案被告，因卫辉市人民政府认为卫辉市农林局作出的《关于王宜清反映问题的行政答复意见》不属于行政复议受理范围，依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定驳回了王宜清的复议申请，系卫辉市人民政府自己的意思表示，故卫辉市人民政府辩称卫辉市农林局应作为被告参与诉讼的理由不能成立，一审法院不予支持。二、关于王宜清向卫辉市人民政府申请复议的事项是否属于法定的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，行政复议范围仅限于能够对公民、法人或者其他组织产生实际影响的行政行为。本案中，卫辉市农林局作出的《关于王宜清反映问题的行政答复意见》是针对王宜清信访作出的，对王宜清的权利义务不产生实际影响，明显不属于行政复议受理范围。故卫辉市人民政府作出的卫政复驳字［2018］1号驳回行政复议申请决定书认定事实清楚，适用法律正确。关于王宜清要求卫辉市人民政府责令卫辉市农林局颁发梁庆群2.375亩土地确权证书或提供2015年11月10日村乡上报梁庆群支持保护补贴变更的情况说明的诉讼请求，不属于行政复议的审查范围，亦不属于本案的审理范围。综上，卫辉市人民政府作出的卫政复驳字［2018］1号驳回行政复议申请决定书认定事实清楚，适用法律正确。王宜清要求撤销该决定书的理由不能成立，一审法院不予支持。一审判决驳回王宜清的诉讼请求。案件受理费50元由王宜清承担。王宜清不服一审判决，向本院上诉称，因上诉人一审提供的证据4上没有公章，被上诉人对其真实性有异议，一审法院不予采信。根据本级自查自纠的原则，被上诉人驳回复议是行政不作为行为，请求撤销一审判决，判令被上诉人就上诉人反映2.375亩土地确权问题作出复议决定，并提供粮食补贴由2.375亩减至1.52亩的事实依据。被上诉人卫辉市人民政府答辩称，一审判决认定卫辉市农林局作出的《关于王宜清反映问题的答复意见》属于信访处理意见，本案不属于行政复议受理范围，被上诉人驳回上诉人复议申请的决定正确，并依据信访条例等法律规定判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持一审判决。本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，本案争议焦点问题是卫辉市农林局作出的案涉《关于王宜清反映问题的行政答复意见》是否属于行政复议受案范围。从形式上看，案涉《关于王宜清反映问题的行政答复意见》是卫辉市农林局对王宜清提出的请求事项予以答复的行政行为，从内容上看，该行政答复意见认为卫辉市农林局发放农业支持保护补贴的根据是乡、村两级政府统计上报的王宜清耕地种植面积为1.52亩，该行政答复意见是卫辉市农林局行使行政职权履行行政职责的行政行为，对王宜清的权利义务产生影响，因此应当属于行政复议受案范围。卫辉市人民政府辩称案涉《关于王宜清反映问题的行政答复意见》是信访事项处理意见，但卫辉市农林局对王宜清作出《信访事项不再受理告知书》，王宜清反映其信访诉求的信访程序已经结束，卫辉市农林局在信访程序中的处理意见与案涉行政答复意见一致，不影响对案涉行政答复意见性质的认定，故卫辉市人民政府辩解理由不成立，其所作驳回行政复议申请决定适用法律错误，卫辉市人民政府应当对王宜清的行政复议申请作出处理。综上，上诉人的上诉理由成立，其上诉请求本院予以支持，一审判决驳回王宜清诉讼请求错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销新乡市中级人民法院（2018）豫07行初205号行政判决；二、撤销卫辉市人民政府卫政复驳字[2018]1号《驳回行政复议申请决定书》；三、责令卫辉市人民政府在本判决生效之日起六十日内对王宜清的行政复议申请作出处理。一、二审案件受理费各50元，均由卫辉市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 马传贤二〇一九年八月十三日书记员 孟亚娟