河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终1410号上诉人(一审原告)登封市大禹故里文化研究会，住所地登封市少林办王庄村。法定代表人郜南松，会长。委托代理人蒲建舟，该研究会成员。被上诉人(一审被告)登封市人民政府，住所地河南省登封市少林大道18号。法定代表人杨金军，市长。委托代理人朱飞，该单位工作人员。委托代理人陈光涛，河南群达律师事务所律师。上诉人登封市大禹故里文化研究会（以下简称大禹故里研究会）因诉登封市人民政府（以下简称登封市政府）行政备案及赔偿一案，不服郑州市中级人民法院（2018）豫01行初452号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人大禹故里研究会的负责人郜南松及其委托代理人蒲建舟，被上诉人登封市政府的委托代理人朱飞、陈光涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。大禹故里研究会一审诉称，2017年4月13日其向登封市政府具有项目备案职能的派出机构“天地之中文化旅游专业园区管理委员会”（以下简称“天地之中管委会”）递交一份大禹文化纪念馆项目备案申请书。天地之中管委会李主任称要有王市长签字。大禹故里研究会通过各种联系方式最终无果。通过邮政向登封市政府寄达备案申请后被拒收，大禹故里研究会未收到登封市政府拒收申请的理由。大禹故里研究会后来得知登封市政府把天地之中管委会辖区内的土地全部签给了恒大集团绿地集团公司。大禹故里研究会向登封市政府申请信息公开，该答复称：“框架协议是协议双方合作议项，不对外产生行政管理效力。”经大禹故里研究会2018年8月28日向河南省国土资源厅、2018年8月24日登封市国土资源局提供的豫政土［2017］744号、豫政土［2018］348号、豫政土［2018］349号及“一书四方案”才弄清登封市政府拒绝提供框架协议的实质问题，完全是具有排除竞争性质的对外协议，而且批复中的用途也不是天地之中管委会提供的规划图内标明的项目，和新闻报道中的内容完全不一致，具有明显违反《宪法》的原则性规定。登封市政府为把天地之中管委会园区内土地与河南省人民政府《关于支持登封市建设华夏历史文明传承工程的指导意见》和郑州市配套的优惠政策扯上关系而以“禅意小镇”，“少林功夫小镇”为幌子，而土地批复却是“城市建设”的实质批复征收土地，这是拒不信息公开的真正原因，又实现了排除竞争的目的。登封是华夏历史文化的发源地，大禹文化被评为影响中国历史进程的100件大事之首。2017年12月大禹文化研究会、大禹研究会向登封市政府请示：命名登封市为“大禹故里”，并由市宣传部、统战部、文广新局、水利局、文联等13个单位向市政府递交支持的函件。2017年1月17日，登封市政府向河南省姓氏祖地与名人里籍研究认定中心发文《登封政府关于命名登封市为大禹故里的请示》（登政文［2017］2号）。2017年7月，河南省姓氏祖地与名人里籍研究认定中心复函《关于登封市申请大禹故里认定前期考察的函》（豫姓氏认定便［2017］1号）。经过认定中心前期的考察后，于2018年8月10日由河南省社科院、研究认定中心和来自全国的历史、考古专家齐聚登封召开了“登封市为大禹故里故都认定会”。认定登封为大禹故里故都所在地是众多大禹文化热爱者、关心者、研究者所盼望的大事。大禹故里研究会请求为大禹文化纪念馆工程备案要求合理合法，不仅对登封的经济文化和河南省的经济腾飞、文化提升发挥里程碑式的意义，更重要的是对国内外华夏民族具有凝聚人心、振奋民族精神的巨大社会效益。在此恳求登封市政府、郑州市中级人民法院慎重审视研究会的意见及诉求，为大禹文化的建设提供必要的条件和支持。大禹故里研究会在2013年曾向登封市政府提出申请建设大禹故里文化纪念馆项目，当时负责文化的裴松宪副市长曾签批过，由于当时的资金不足未付诸行动，一个研究会筹集30亿元的资金是花费全体成员多年的心血而正式签署，因备案被拒而导致30亿元《合作协议》失效而心痛，这种损失即使赔偿3亿元，也是大禹文化建设最大的憾事。综上，登封市政府的行政行为违反了《行政诉讼法》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于深化改革严格土地管理的决定》《反垄断法》等法律法规，侵犯了大禹故里研究会的合法权利，请求1.判令登封市政府为大禹文化纪念馆项目办理备案文书；2.登封市政府行政不作为致大禹故里研究会30亿元《合作协议》失效，赔偿损失费3亿元人民币。郑州市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“事实根据”是指能使诉讼标的特定化或者被识别所需要的最低限度的事实，即至少能证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在的事实。就本案而言，大禹故里研究会要求对其提出的“大禹故里文化纪念馆项目”办理备案文书，应首先举证证明其向登封市政府提出过备案。大禹故里研究会诉称其2017年4月向登封市政府的派出机构天地之中管委会提出备案申请，后又通过邮政向登封市政府寄达备案申请，但均未提供相应的证据证明。同时，国务院令第673号《企业投资项目核准和备案管理条例》第四条规定：除涉及国家秘密的项目外，项目核准、备案通过国家建立的项目在线监管平台办理。核准机关、备案机关以及其他有关部门统一使用在线平台生成的项目代码办理相关手续。大禹故里研究会亦未提交证据证明其在统一在线平台提交相关备案材料。2017年10月1日前尚有效的《河南省企业投资项目备案办法（2014年修订）》第五条规定，项目备案机关是县（市、区）发展和改革委员会、产业集聚区管理委员会、本办法附件九所列的其他备案机关。另，国务院令第673号《企业投资项目核准和备案管理条例》第十三条第三款、第四款规定：备案机关收到本条第一款规定的全部信息即为备案，……；企业需要备案证明的，可以要求备案机关出具或者通过在线平台自行打印。根据上述规定，登封市政府不具有项目备案职权；对需核准外的企业投资项目备案制管理已从事前监督转为事后监督，只要项目单位按照国务院令第673号第十三条第一款的规定告知备案机关、信息齐全且属本备案机关管辖权限即完成备案，是否出具备案证明对项目的实施不构成实质性影响。综上，大禹故里研究会的起诉没有事实根据，且其诉请的备案行为明显不属于登封市政府权限范围；大禹故里研究会诉称因登封市政府拒不备案造成其30亿元《合作协议》失效，并要求赔偿损失费3亿元人民币亦没有事实根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第九十三条第二款的规定，裁定驳回大禹故里研究会的起诉。登封市大禹故里文化研究会不服一审裁定，向本院上诉称：1.登封市政府把园区管委会土地10292亩签给恒大、绿地两公司，上诉人要求审查该协议是否有垄断性、排除竞争性条款，与本案有利害关系；2.一审庭审程序违法。一审法庭未及时向上诉人送达答辩状，未对上诉人提供的证据充分质证；3.上诉人多次向被上诉人反映备案的事，被上诉人已经实际收到上诉人的项目申请书；4.被上诉人行政不作为，上诉人要求其赔偿3亿元人民币请求适当。综上，请求1.撤销一审裁定；2.判令登封市政府为大禹故里研究会办理备案文书；3.因登封市政府不作为给大禹故里研究会造成损失，请求赔偿3亿元人民币。被上诉人登封市政府答辩称：1.登封市政府不具有备案的职权，不是本案的适格被告；2.上诉人2017年已经起诉过一次，后自愿撤回诉讼，本次诉讼属于重复起诉；3.登封市政府没有收到上诉人的申请。综上，请求维持原裁定。本院认为，上诉人当庭表示，其诉讼请求的本意是要求登封市市长对上诉人提出的项目备案申请签字或出具意见，但该表述与该诉讼请求文字表达的含义不一致，应以文字表达为准。上诉人要求登封市政府向其出具项目备案文书，但未提供证据证明其已向登封市政府提出申请，也未提供登封市政府具有该项法定职权的依据，其起诉不符合法律要求。关于上诉人当庭陈述要求市长签字或出具意见的诉讼请求，因市长不能成为行政诉讼的被告，故该项诉请也不符合行政诉讼的起诉条件。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李继红审判员  王盛楠审判员  万宗杰二〇一九年八月八日法官助理潘佳佳书记员陈瑞丹