贵州省安龙县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔2328行初76号 原告：翁大德，男，1947年10月15日生，汉族，住贵州省兴义市。 委托代理人：赵福兴，贵州森创律师事务所律师。代理权限：特别授权。 委托代理人：李合桂，贵州森创律师事务所实习律师。代理权限：特别授权。 被告：兴义市农业农村局，住所地贵州省兴义市坪东大道（坪东广场对面），统一社会信用代码11522301009605487C。 法定代表人：徐盛祥，局长，未到庭。 委托代理人：赵元，贵州年成律师事务所律师。代理权限：特别授权。 被告：义龙新区农林水务和移民局，住所地贵州省义龙新区鲁屯古镇中心，统一社会信用代码115223000760086741。 法定代表人：肖华东，局长，未到庭。 委托代理人：余飞，该局工作人员。代理权限：特别授权。 第三人：翁光义，男，1982年4月21日生，汉族，住贵州省兴义市。 委托代理人：陈骏，兴义市猪场坪乡法律服务所法律工作者。代理权限：一般代理。 原告翁大德不服2018年8月2日兴义市人民政府作为颁证机关、兴义市农业和扶贫开发局作为登记机关颁发给第三人翁光义的黔（2018）兴义市农村土地承包经营权第12XXX7号农村土地承包经营权证，于2019年5月8日以兴义市人民政府、兴义市农业和扶贫开发局、义龙新区农林水务和移民局为被告向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，于2019年5月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月9日公开开庭进行了审理，庭前原告翁大德自愿向本院书面申请撤回对兴义市人民政府的起诉，原告翁大德及其委托代理人赵福兴、李合桂，被告兴义市农业农村局的委托代理人赵元，被告义龙新区农林水务和移民局的委托代理人余飞，第三人翁光义及其委托代理人陈骏均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2018年8月2日，兴义市人民政府作为颁证机关、兴义市农业和扶贫开发局作为填表机关、义龙新区农林水务和移民局作为制图机关共同向以翁光义为户主颁发了黔（2018）兴义市农村土地承包经营权第12XXX7号农村土地承包经营权证，承包地确权总面积5.75亩，承包地块总数4块。 原告翁大德向本院提出诉讼请求：1、撤销三被告共同颁发给第三人翁光义的黔（2018）兴义市农村土地承包经营权第12XXX7号证；2、本案诉讼费由三被告共同承担。 事实及理由：土地承包到户时，原告以户主身份承包家庭六口人的承包地，大哥翁大友本身有工作，其两个女儿翁光琴、翁光芬承包土地后出嫁，户口已经迁出郑屯镇岩峰村桐子林组，两个女儿的承包土地协商退回发包方由原告承包经营管理至今，二哥翁大恒本人外出上门，其承包本人及共同的父亲翁正品（已故）的土地协商退回发包方由原告承包经营管理至今。多年来，原告履行了上交公余粮及村集体公益事业的摊派，第二轮土地延包时，发包方将十个承包人口的土地全部发包给原告并办理了《土地承包经营权证》。2018年办理农村土地承包经营权证时，原告将坡地登记给原告之子翁光武、翁光文，平地原告未登记留下自己耕种管理。事后得知三被告将原告承包经营的平地以黔（2018）兴义市农村土地承包经营权第12XXX7号证颁发给第三人翁光义。原告认为三被告的颁证行为侵犯了原告的合法权益，原告与第三人翁光义协商无果，故提起诉讼以维护自己的合法权益。第三人翁光义的户口在万屯，不是郑屯镇岩峰村桐子林组集体经济组织的成员，登记在其名下的土地是原告的，故请求撤销三被告颁发给第三人翁光义的黔（2018）兴义市农村土地承包经营权第12XXX7号证。综上所述，由于兴义市郑屯镇的行政管辖混乱，在所颁发的证书的封面、填表机关、承包地块示意图附图页上分别加盖公章，应视为三个单位的共同颁证行为，故将三个单位列为共同被告应该得到支持，故向贵院提起诉讼，诸求依法受理为谢！ 原告翁大德向本院提交以下证据： 1．翁大德居民身份证（复印件），证明原告身份及诉讼主体资格，原告一直居住在桐子林组，有资格承包本村的集体土地。 2．农村延长土地承包期基本情况登记表（复印件），证明1999年4月7日签订合同后颁发给原告的承包经营权证实载明了承包人口为10人及承包期限的事实。原告与岩峰村民委员会签订了第二轮延包的合同并办理了手续，二被告将该承包经营权证上的土地颁发给第三人的行为，原告有提起诉讼的权利。 3．义龙新区农村土地承包证书颁发打印记录（照片），证明被告颁发给第三人的证书是在其他证的编号顺序之间插入的，被告没有经过合法的颁证，颁证行为是违法的。 4．黔（2018）兴义市农村土地承包经营权第12XXX7号土地承包经营权证书（复印件），证明被告方颁发给第三人的土地在原告第二轮延包土地中的一部分，是违法颁证。 被告兴义市农业农村局辩称，1．我局是在2018年8月2日颁发的土地承包经营权证，且前后经过三次公示，根据《行政诉讼法》第46条的规定，截止2019年2月1日前原告未提起行政诉讼，现已超过法定起诉期限。故请法庭查明事实后依法驳回原告的诉请。2．本案中第三人翁光义与兴义市郑屯镇岩峰村签订的土地承包协议只有在被确认无效后，原告才能以生效的裁判为依据诉请撤销已颁发的土地承包经营权证。 被告兴义市农业农村局在举证期限内未向本院提交证据。 被告义龙新区农林水务和移民局辩称，答辩意见与兴义市农业农村局的答辩意见一致。 被告义龙新区农林水务和移民局当庭向本院提交以下证据： 1．关于翁大恒承包土地被翁大德违法合并的情况反映（复印件），证明翁大德10个人的土地包含了翁光芬等两人承包、翁大恒户的两人承包的土地。 2．翁大友的土地情况及知情人证明3份共3页（复印件），证明翁大德10个人的土地包含了翁光芬等两人承包、翁大恒户的两人承包的土地。 3．承包土地明细登记表（复印件），证明翁光义之前承包了土地。 4．翁大德和兴义市郑屯镇岩峰村民委员会1999年4月7日签订的土地承包合同书（复印件），证明翁大德10个承包人口的土地包含了翁光芬户、翁大恒户的四人承包的土地。 5．调查访谈笔录6份（复印件）、调查询问笔录3份（复印件），证明翁大德10个人的土地包含了翁光芬等两人承包、翁大恒户的两人承包的土地。 6．岩峰村委会协调翁大德与翁大友家土地确切纠纷记录及签到册（复印件），证明翁大德10个人的土地包含了翁光芬等两人承包、翁大恒户的两人承包的土地。 7．1981年4月22日包干到户生产队社员承包任务合同表（复印件），证明翁大德10个人的土地包含了翁光芬等两人承包、翁大恒户的两人承包的土地。 8．关于协调翁大德家与翁大友家的土地确切情况纠纷情况说明（说明人蒋贵林、复印件），证明翁大德10个人的土地包含了翁光芬等两人承包、翁大恒户的两人承包的土地。 第三人翁光义述称，一、本案基本事实。翁光义之父翁大友与前母蒋贵香（已于1979年7月28日过世）生育两个子女翁光琼与翁光芬，在1981年土地承包到户时，因翁大友系郑屯镇政府工作人员，故以翁光芬为承包户主向郑屯镇岩峰村民委员会承包2.2亩的土地，承包人口为2人（其中一人为翁光琼），后翁光芬、翁光琼之父翁大友与沈朝芬结婚，并于1982年生育翁光义。1983年8月翁光芬与马岭镇红星村一组王坤华结婚，嫁入王坤华家中未分得土地；1985年9月翁光琼与万屯镇下坝村检朝沟组的娄忠国结婚，也未分到土地。在翁光芬、翁光琼未出嫁之前，其家庭共同成员分别为翁大友、沈朝芬、翁光琼、翁光芬、翁光义。翁大友于1995年因工作原因到万屯镇工作，其子翁光义也随其至万屯生活，故将家庭所承包的土地转租给原告翁大德耕种，并让其缴纳相应的土地承包税费。在第二轮土地延包时，原告利用其担任村组干部的便利，在未取得翁光义家人同意的情况下，私自将以翁光芬为户主所承包的土地登记其名下，翁光义于2016年12月在村委会的土地确权公示中未看到自己及家人的名字，于是便向村委会提出异议，村委会经审查核实后将翁光芬、翁光琼所承包的土地承包经营权证变更为翁光义的名下，为此原告提出异议才导致本案的发生。二、本案所适用的法律问题。1、原告称翁光芬、翁光琼出嫁后二人自愿将其承包的土地退回给发包方（郑屯镇岩峰村民委员会）一说，明显违背常理及法律规定，首先如果二人将土地退回村委会，应当有翁光芬与翁光琼提前半年向村委会提交的退回土地的书面申请，况且翁光义、翁大友、沈朝芬与翁光芬、翁光琼系同一家庭成员，即使翁光芬、翁光琼二人同意，也应当征得其余家庭成员的同意，否则翁光芬、翁光琼的处置行为将侵害其余家庭成员的合法权益。2、即使翁光芬、翁光琼自愿将土地退回村委会，因翁光芬与翁大德在第一轮土地承包时，分别作为不同的承包户向村委会承包土地，即使村委会要将翁光芬、翁光琼的土地另行分配，也应当按照《农村土地承包法》第二十八条的规定履行相应法律程序，而村委会不仅没收到翁光义的书面申请，也未按照法律规定的程序对土地进行调整，即使调整也未必分配给原告，故只能认定为原告利用村组干部的便利私自将翁光芬、翁光琼承包的土地登记其名下。3、我国实行家庭联产承包责任制，所谓的家庭联产承包责任制是指农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料和生产任务的农业生产责任制形式，由承包户与集体经济组织签订承包合同。作为合同相对方的承包户是以家庭为单位一个民事主体，而不是家庭成员的简单叠加。根据在承包期内“增人不增地，减人不减地”农村土地承包政策的精神，在集体经济组织内部以户为承包单位的土地，在未经集体经济组织按照法定程序改变的情况下，承包户内原家庭成员的变化并不影响该承包户的承包面积，该承包户的承包面积由变更后的家庭成员继续承包，况且翁光芬、翁光琼出嫁到外村，在夫家未分到土地，按照《农村土地承包法》第三十一条的规定，发包方也不能收回翁光芬、翁光琼的土地，因此以翁光芬为户主所承包的土地应当由其家庭成员翁光义、翁大友、沈朝芬继续承包。综上，根据《中华人民共和国土地管理法》第14条第二款“在土地承包经营期限内，对个别承包经营之间承包土地进行适当调整的，必须经村民会议2/3以上成员或者以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”及《中华人民共和国农村土地承包法》第三条“农村土地承包采取集体经济组织内部的家庭承包方式…”、第十五条第一款“维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同”、第二十八条“承包期内，发包方不得调整承包土地”、第三十一条“承包期内，妇女结婚在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地…”之规定，请求人民法院驳回原告的诉讼请求，维护翁光义的合法权益。 第三人翁光义向本院提交以下证据： 1．翁光义身份证（复印件），证明翁光义主体资格。 2．包干到户生产队社员承包任务合同表（一）、（二）复印件，证明翁光芬、翁光琼承包的土地面积及承担税费的事实。 3．证明2份（复印件），证明翁光芬、翁光琼出嫁到夫家未分到土地的事实。 4．郑屯镇岩峰村村民委员会证明（复印件），证明翁大友与翁光芬、翁光琼系父子关系，翁光芬、翁光琼与翁光义系同父异母关系，属于同一家庭成员的事实。 经庭审举证质证，原被告及第三人的质证意见和本院的认证意见如下：一、针对原告翁大德提交的证据。二被告及第三人对1号证据无异议，本院予以采信；对2、3、4号证据的真实性无异议，但不认可其证明内容。本院对三组证据的真实性予以采信。 二、针对被告义龙新区农林水务和移民局当庭提交的证据。原告对1号证据的质证意见是对原告承包人口包含了翁大恒等4人的内容予以认可，但对其余内容不予认可；被告兴义市农业农村局和第三人翁光义对该组证据无异议；本院对该组证据的真实性予以采信。原告对2号证据的质证意见是系证人证言，证人并未出庭，且翁大友并未参与承包土地，对真实性不予认可；被告兴义市农业农村局和第三人翁光义对该组证据真实性无异议；从该组证据的形式上来看，并非被告的调查笔录而是证明人自行书写的材料，且证明的内容与证明人签字的笔迹并不一致，故本院对该组证据不予采信。对3、4、6、7、8号证据，原告、被告兴义市农业农村局和第三人翁光义对证据的真实性均无异议，本院对证据的真实性予以采信。原告对5号证据中的翁大恒、翁光义的调查笔录不予认可，对其余笔录均予以认可；被告兴义市农业农村局和第三人翁光义对证据均无异议；本院对该组证据中翁大恒、翁光义的调查笔录真实性予以采信，对其余调查笔录予以采信。 三、针对第三人翁光义提交的证据。原告对1、2、3号证据的真实性无异议，但不能证实第三人的证明目的；二被告对证据均无异议；本院对证据的真实性予以采信。原告及二被告对4号证据均无异议，本院对该组证据予以采信。 经审理查明，1999年兴义市万屯镇人民政府向以原告翁大德为户主颁发了土地承包经营权证，承包人口10人，承包面积合计11.8亩，耕地承包期限是1994年1月1日至2043年12月31日。承包人口分别是翁大德户的6个承包人口翁大德、周启珍、翁光文、翁光书、翁光香、翁光芬，翁大友之女翁光芬户的2个承包人口翁光芬、翁光琼，翁大恒户的2个承包人口翁大恒、翁正品。 翁大友系第三人翁光义的父亲，翁光义与翁大友之女翁光芬、翁光琼系同父异母姐弟关系。 1981年土地包干到户时，以翁大德为户主承包了6个承包人口的土地，以翁大友之女翁光芬为户主承包了2个承包人口的土地，以翁大恒为户主承包了2个承包人口的土地。1999年4月7日，贵州省兴义市郑屯镇岩丰村民委员会与原告翁大德签订土地承包合同书，约定将上述10个承包人口的承包耕地面积共计11.8亩发包给翁大德，兴义市郑屯镇人民政府作为鉴证单位在承包合同书上加盖印章。 2018年土地确权时，义龙新区农林水务和移民局作为制图机关、兴义市农业农村局作为填表机关，将以翁大友之女翁光芬为户主1981年土地包干到户时2个承包人口的土地登记至第三人翁光义为户主的名下，并颁发了黔（2018）兴义市农村土地承包经营权第12XXX7号农村土地承包经营权证。 原告翁大德对此不服，遂向本院提起行政诉讼，诉请同前。 同时查明，在黔（2018）兴义市农村土地承包经营权第12XXX7号农村土地承包经营权证上填表机关处加盖印章的是兴义市农业和扶贫开发局，在2019年机构改革中，兴义市农业和扶贫开发局更名为兴义市农业农村局。义龙新区农林水务和移民局在该证附图承包地块示意图处加盖印章。 另查明，原告翁大德以兴义市人民政府、兴义市农业和扶贫开发局、义龙新区农林水务和移民局为被告向本院提起行政诉讼，开庭前，原告翁大德自愿撤回对兴义市人民政府的起诉。但兴义市人民政府、兴义市农业和扶贫开发局、义龙新区农林水务和移民局均未在举证期限内向本院提交证据。 综合原被告诉辩称，本案争议焦点：1．本案的适格被告是谁？2．被告颁发的黔（2018）兴义市农村土地承包经营权第12XXX7号农村土地承包经营权证是否合法。 本院认为，关于本案的适格被告。涉案黔（2018）兴义市农村土地承包经营权第12XXX7号农村土地承包经营权证的发证机关是兴义市人民政府，填表机关是兴义市农业农村局，制图机关是义龙新区农林水务和移民局。根据《不动产登记暂行条例》第七条“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”之规定，涉案土地承包经营权证登记的土地位于兴义市郑屯镇，土地承包经营权登记的职责应由兴义市农业农村局行使。而义龙新区农林水务和移民局并不具备行政机关主体资格，虽然承包土地示意图由其制作，但其行使的该项职权并无法律授权，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”的规定，义龙新区农林水务和移民局在涉案农村土地承包经营权证加盖公章的行为，应当视为兴义市农业农村局对其委托的事项。因此，本案的适格被告应当是兴义市农业农村局。 原告翁大德庭前向本院书面自愿撤回对不适格被告兴义市人民政府的起诉，本院予以准许。 关于涉案黔（2018）兴义市农村土地承包经营权第12XXX7号农村土地承包经营权证是否合法。原告翁大德向本院提起行政诉讼后，本院依法向兴义市农业农村局送达了起诉状副本和应诉通知书，但兴义市农业农村局至开庭时仍未向本院提交其作出涉案行政行为所依据的证据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”的规定，被告兴义市农业农村局作出的涉案黔（2018）兴义市农村土地承包经营权第12XXX7号农村土地承包经营权证视为没有相应证据，其作出该证的证据不足。 虽然义龙新区农林水务和移民局当庭提交了部分证据，但其中的调查访谈笔录的时间是2019年4月26日和28日，调查询问笔录的时间是2019年4月23日和28日，协调纠纷记录也是在2019年5月9日，该部分证据均是在已经作出涉案行政行为之后收集的证据，不能作为证实其被诉行政行为的合法性。而当庭提交的其余证据和第三人翁光义提交的证据均不能证实被告兴义市农业农村局被诉行政行为的实体、程序合法性。 综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”之规定，判决如下： 撤销被告兴义市农业农村局于2018年8月2日向第三人翁光义颁发的黔（2018）兴义市农村土地承包经营权第12XXX7号农村土地承包经营权证。 案件受理费50元，由被告兴义市农业农村局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于黔西南布依族苗族自治州中级人民法院。 逾期不提出上诉，则本判决发生法律效力。 审判长 罗 柠 审判员 赵匡灵 审判员 黄金梅 二〇一九年八月二十二日 书记员 杨再丽