辽宁省朝阳市龙城区人民法院行 政 判 决 书（2019）辽1303行初5号原告：朝阳某某有限公司，住所地朝阳市龙城区。法定代表人：何某某，经理。委托诉讼代理人：王某，辽宁成功金盟律师事务所律师。委托诉讼代理人：徐某某，男，1960年11月22日出生，汉族，该单位职工，住辽宁省沈阳市和平区。被告：朝阳市某某局（朝阳市某某局），住所地朝阳市双塔区。法定代表人：邰某某，局长。委托诉讼代理人：李某某，辽宁森盛律师事务所律师。委托诉讼代理人：李某某，朝阳市森林公安局工作人员。原告朝阳某某有限公司不服朝阳市某某局对其作出的行政处罚决定一案,于2019年5月10日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告朝阳某某有限公司委托诉讼代理人王某、被告朝阳市某某局（朝阳市某某局）委托诉讼代理人李某某、李某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原朝阳市某某局于2018年11月12日作出朝林罚决字[2018]第（21）号林业行政处罚决定书，载明:经查，朝阳某某有限公司于2016年在龙城区联合镇赵家沟村、王三沟村、联合村、大三家村建光伏占地64.81公顷，毁坏林木635株，林木蓄积2.0304立方米。上述行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条和第二十三条第一款之规定，已构成违法。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款、《中华人民共和国森林法》第四十四条第一款的规定，本机关决定对你单位处以下行政处罚：1、按照非法改变林地用途每平方米10元，处罚款人民币6，481，000元整。2、对毁坏树木价值一倍行政罚款人民币12，107.5元整，补种一倍树木635株。3、责令你单位立即整改，依法、依规完善相关林业手续，如6个月内不能完善手续，则必须恢复林地原状。本决定书中的罚款，限你单位于收到本决定书之日起，十五日内缴纳。到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。并交代相关的复议、诉讼权利及相关义务。原告朝阳某某有限公司诉称，请求人民法院依法撤销被告作出的朝林罚决字[2018]第（21）号林业行政处罚决定书。事实及理由：被告做出的行政处罚决定书认定的事实不清，证据不足，程序违法，显失公正。1、我单位的项目建设各项前置审批核准文件齐全。自2015年8月起，原告陆续取得辽宁省发改委4个10兆瓦光伏项目备案批复（合计40兆瓦），中心坐标点分别位于朝阳市龙城区联合镇联合村、赵家沟村、水泉村、王三沟村。项目自选址至开工建设期间，原告依法向各相关主管部门提交申请，经审核、勘察，分别取得了龙城区、朝阳市、辽宁省发改委、国土、环评、水保等主管部门的批准、批复文件。2、项目用地不是林地。该光伏项目所有备案用地，朝阳市某某局龙城分局依据该局数据库，认定并分别在4个文件中注明“全部为未利用地（其他草地）”，可以作为光伏项目用地。由于国土部门的上述认定，项目在整个审批过程中均未作为林地予以审批，因此项目用地不是林地。3、原告不构成改变林地用途的违法行为。被告做出行政处罚的理由，是原告实施了改变林地用途的违法行为，其依据是林业系统的数据库中显示，项目用地为林地。根据信赖利益保护原则，我们确信国土部门认定项目用地不是林地，即为有权机关的依法认定，既然有权机关认定不是林地，我们也不应具有改变林地用途的可能。此前就该案，朝阳市某某分局已按非法占用林地罪将原告公司工作人员予以刑事立案。2017年11月6日，朝阳市龙城区人民检察院裁定：“本院经审查认为，国土资源部门和林业部门对同一块土地确定的地类不同，应以国土资源部门数据库确定为准。”同理，在该案中如“以国土资源部门数据库确定为准”，原告亦不构成改变林地用途的违法行为。此外，朝阳市某某于2018年3月21日作出朝林罚决字【2018】第1号林业行政处罚决定书后，我司于2018年9月提起行政诉讼，朝阳市龙城区人民法院受理并经审查，已于2019年3月11日认定，依法判决撤销被告朝阳市某某局（原朝阳市某某）于2018年3月21日作出的行政处罚决定书。4、行政机关间对地类的不同认定不能让土地使用者承担责任。本案是由于两个行政机关之间因管辖权产生竞合而造成的。对此原告作为市场主体，在他们之间无能为力。对此不应让土地使用者承担相关责任，甚至对其作出行政处罚，对良好的营商环境造成不利影响。原告朝阳某某有限公司向本院提供的证据有：朝林罚决字[2018]第（21）号林业行政处罚决定书;辽宁省国土资源厅、朝阳市国土资源局、辽宁省发改委关于原告光伏项目的审批意见等文件；朝阳市龙城区人民检察院关于程永茂、徐立南、何湛不予起诉决定书；2003年国务院法制办关于如何理解中华人民共和国有关土地法适用的解释。原告朝阳某某有限公司提供的以上证据用以证明原朝阳市某某对其作出了行政处罚决定且其处罚决定认定事实不清，适用法律不当等。被告朝阳市某某局（朝阳市某某局）辩称，一、原告涉案宗地在项目建设前就已经被政府规划为林地。1、朝阳市龙城区人民政府《关于认定龙城区森林资源二类调查成果的批复》（朝龙政【2006】109号）文件；辽宁省林业厅《关于印发全省森林资源二类调查数据成果的通知》（辽林字【2007】33号）文件。证明了龙城区范围内森林资源调查成果得到了龙城区政府确认后，按规定上报到省林业厅、国家某某确认后形成林业系统的数据库。根据数据显示，原告光伏项目占用地确为林地；2、辽宁省林业厅办公室关于《辽宁省龙城区林地保护利用规划（2010-2020）》的审查意见（辽林办字【2013】124号）文件；朝阳市龙城区人民政府《关于龙城区林地保护利用规划（2010-2020）的批复》（朝龙政【2013】118号）文件。证明龙城区范围内林地保护规划已逐级上报到省政府、国务院批复；3、根据国家林业局关于颁发《国家特别规定的灌木林地的规定》（试行）的通知（林资发【2004】14号）文件规定：朝阳市全市范围年均降水量400毫米以下，应为干旱地区，该地区荆条林地为“国家特别规定的灌木林地”，列入森林面积。综上，原告主张项目用地不是林地错误。龙城区国土资源局说明（不是批文）中标注的“未利用地（其他草地）”不能对抗龙城区人民政府对森林资源调查结果的确认。即类似说明不能否认原告占用林地的性质。二、原告的行为构成了非法改变林地用途。三、原告改变林地用途、毁坏林木的违法行为事实清楚、证据确凿。对原告的行政处罚适用的法律正确、程序合法。故法院应驳回原告的诉讼请求。被告朝阳市某某局（朝阳市林某某局）向本院提供的证据有：1.林业行政处罚受案登记表2.林业行政处罚立案登记表3.林业行政处罚意见书4.林业行政处罚先行告知书5.林业行政处罚听证权利告知书6.责令限期恢复原状决定通知书7.林业行政处罚决定书8.林业行政处罚文书送达回证9.集体讨论笔录10.其他证据材料11.刑事卷证据材料12、中华人民共和国森林法及实施条例；国家林业局、辽宁省林业厅、朝阳市龙城区人民政府等相关文件。被告朝阳市某某局（朝阳市某某局）提供的以上证据用以证明其对原告朝阳某某有限公司作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。经审查，本院认定，经庭审质证且能证明本案主要事实的证据有效，予以采信。本院根据上述证据可以认定以下事实：原告朝阳某某有限公司自2015年8月起即开始在朝阳市龙城区联合镇赵家沟村、王三沟村、联合村、大三家村等地建设光伏项目等。项目自选址至开工建设期间，原告依法向各相关主管部门提交申请，经审核、勘察，分别取得了相关主管部门的批准、批复文件。原告并陆续取得辽宁省发改委4个10兆瓦光伏项目备案批复（合计40兆瓦），中心坐标点分别位于朝阳市龙城区联合镇联合村、赵家沟村、水泉村、王三沟村。在该项目建设完工后，朝阳市森林公安局根据村民的举报于2016年12月21日按涉嫌非法占用林地罪曾将原告公司工作人员程永茂、徐立南、何湛予以刑事立案，后将案件移送至朝阳市龙城区人民检察院予以起诉。朝阳市龙城区人民检察院经审查查明：2015、2016年，朝阳某某有限公司承包了朝阳市龙城区联合镇王三沟村、联合村、大三家村、赵家沟村的部分土地拟建设光伏发电项目，该项目经辽宁省、朝阳市、龙城区三级国土部门（地类为未利用地、批准占地1500余亩）和辽宁省发改委批准同意建设。……。2016年12月份，王三沟村村民举报该项目存在环保问题，后林业部门查询数据库，确认地类属于林业用地（经勘察，占地面积543.3亩；经鉴定，原植被已经受到严重破坏）。后该项目经辽宁省环保厅检查后，符合环保标准并下发了相关批准文件。2017年11月6日，朝阳市龙城区人民检察院分别以朝龙检公诉刑不诉【2017】45-47号不起诉决定书对三人作不起诉处理。朝阳市龙城区人民检察院作出不起诉处理决定后，朝阳市森林公安局将案件移送至朝阳市某某予以行政处理。朝阳市某某受理案件后，向朝阳市人民政府法制办公室进行请示，朝阳市人民政府法制办公室答复意见为：对检察机关不予起诉案件，只要违法事实成立，行政机关可以实施行政处罚。如你局认为本案涉地属于林地，可以依据相关法律实施处罚。后朝阳市林业局经查明认定，朝阳某某有限公司在龙城区联合镇赵家沟村、王三沟村、联合村、大三家村建光伏占地64.81公顷，毁坏林木635株，林木蓄积2.0304立方米。基于以上事实，朝阳市某某于2018年11月12日依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款、《中华人民共和国森林法》第四十四条第一款的规定，对原告作出如下处罚：1、按照非法改变林地用途每平方米10元，处罚人民币6481000元整。2、对毁坏树木价值一倍行政处罚人民币12107.5元。3、补种1倍的林木635株。4、责令你单位立即整改，依法、依规完善相关林业手续，如6个月内不能完善手续，则必须恢复林地原状。本决定书中的罚款，限你单位于收到本决定书之日起，十五日内缴纳。到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。现原告朝阳某某有限公司不服该处罚决定，认为被告没有管辖权，并且该处罚决定认定事实不清，程序违法，故向本院提起行政诉讼，要求撤销该处罚决定。另查明，本院在审理本案期间，朝阳市某某局已合并至朝阳市某某局（朝阳市某某局）。本院认为，原朝阳市某某局依据相关法律及行政法规的规定具有对本案原告的违法占用林地行为作出行政处罚的法定职权。根据原告朝阳某某有限公司及被告朝阳市某某局（朝阳市某某局）提供的相关证据材料，可以认定原告朝阳某某有限公司在办理朝阳市龙城区联合镇赵家沟村、王三沟村、联合村、大三家村等地建设光伏项目时已经取得了土地等相关部门的用地审批，且当时土地管理部门亦未向原告明示其占用的土地属于林地。虽然根据被告提供的相关证据能够说明在林业系统管理范围内已将该地确定为林业用地。综合本案的相关证据看，双方争议的实质既是涉案土地的地类。现在被告仅依据自己系统内确定的地类性质即对原告作出处罚决定所依据的事实不充分。是否应该对原告作出行政处罚，应待相关部门对土地的性质作出确有效力的认定后再予以处理。故原朝阳市某某已作出的行政处罚决定事实不清、适用法律有误，依法应予撤销。原告的诉讼请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：撤销被告朝阳市某某局（朝阳市某某局）（原朝阳市某某）于2018年11月12日作出的朝林罚决字[2018]第（21）号林业行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告朝阳市某某局（朝阳市某某局）负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于辽宁省朝阳市中级人民法院。审 判 长  郭瑞福审 判 员  李晨光人民陪审员  石耐菊二〇一九年八月二十九日法官 助理  冯婷婷书 记 员  闫宇飞