河北省邢台市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)冀05行终172号 上诉人（原审原告）密双来，男，1949年9月14日出生，汉族，退休职工，中共党员，现住河北省清河县。 被上诉人（原审被告）清河县人民政府，住所地河北省清河县奥杰大厦，统一社会信用代码：111305340007119106。 法定代表人韩恺，该县代县长。 上诉人密双来因其诉被上诉人清河县人民政府土地行政登记一案，不服河北省广宗县人民法院（2019）冀0531行初3号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院经审理查明，原告密双来与密长田的宅基地东西相邻，密双来在东。1986年清河县进行宅基地清理登记时，清河县人民政府为原告密双来颁发了冀（清）字1501514号宅基证，为密长田颁发了冀（清）字1501496号宅基证。密长田现已去世。 2016年5月30日，因密双来向清河县人民政府申请土地权属争议处理，清河县国土资源局经现场勘察后作出关于密双来“土地纠纷申请书”的回复，认为：如果你认为自己的合法权益受到侵害，属于侵权案件。根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条第一款规定：“土地侵权案件不作为土地权属争议案受理”，可向人民法院提起诉讼。 密双来遂向邢台市人民政府提出复议申请，2016年8月3日邢台市人民政府作出邢复决字[2016]25号行政复议决定书，以申请人密双来向被申请人清河县人民政府提出的土地纠纷处理申请，被申请人应当作出处理，而不是由被申请人的下级单位清河县国土资源局作出为由，决定：责令被申请人对申请人所提申请依法进行处理。原告密双来不服该复议决定，向一审法院提起诉讼。一审法院于2016年12月12日作出（2016）冀0531行初70号行政判决书，判决：一、被告清河县人民政府于本判决生效之日起十日内履行邢台市人民政府的邢复决字[2016]25号复议决定；二、驳回原告的其他诉讼请求。密双来不服提起上诉，2017年5月11日本院作出（2017）冀05行终132号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。密双来仍不服申请再审，河北省高级人民法院于2017年12月18日作出（2017）冀行申1198号行政裁定书，裁定驳回密双来的再审申请。 2018年11月2日，清河县人民政府作出关于密双来“土地纠纷申请书”的回复，原告遂提起本诉。 一审法院认为，《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第十三条第一款规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。第十三条第三款规定，认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。第二十三条规定，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。第二十七条规定，调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第三十条第一款规定，国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。由以上规定可以看出，土地权属争议案件的处理结果有不予受理、调解及作出处理决定三种方式，并且除调解需制作调解书外，无论是不予受理还是作出处理决定，均应由人民政府作出决定。而在本案中，清河县人民政府对原告土地权属争议的申请仅作出回复，且该回复中未作出结论性的处理意见，系未完全履行其法定职责及人民法院的生效判决，应予撤销。关于被告其所作的回复不是处理决定，不属于可诉的行政行为系对行政诉讼法的误读，不予采信。 另外，被告作出的回复中称：如果你认为自己的合法权益受到侵害，属于侵权案件。根据国土资源局《土地权属争议调查处理办法》第十四条第一款规定：“土地侵权案件不作为土地权属争议案受理”，可向人民法院提起诉讼。根据该表述，被告有认为原告的申请属于土地侵权案件不予受理的意思表示。为避免累诉、程序空转，对此进行阐明。土地侵权纠纷是指在土地权属明确的情况下，因对他人依法取得的土地权利构成侵害而引起的纠纷，主要包括侵犯土地所有权纠纷、侵犯土地使用权纠纷及侵犯他项权利纠纷。而土地权属争议是指因土地权属不明而导致的土地所有权或土地使用权归属争议。土地侵权纠纷与土地权属争议的区别主要是前者是在土地权属已经明确的情况下发生的侵犯土地权利行为而引起的纠纷，后者则是土地权属不明导致的纠纷。根据本案被告提供的证据及当庭陈述，原告密双来与西邻密长田的院落、房屋均不存在侵占对方宅基证载明面积的情况，不属于土地侵权案件的范围。被告答复中“如果你认为自己的合法权益受到侵害，属于侵害案件”，显然不能成立。从原告密双来向被告提交的申请、本案起诉状及其当庭陈述可以看出，原告密双来实际是主张清河县人民政府在1986年颁发宅基证时将其父密青云19**年（&ldq**;中华民国”卅八年）的华北区土地房产所有证记载的部分面积登记在了西邻密长田的宅基证上，并据此申请被告进行土地权属争议调查，而原告的该主张无论是否成立显系土地权属争议的范围。 关于原告持有的其父密青云19**年（“中华民国”卅八年）华北区土地房产所有证的效力问题。1950年6月通过的《中华人民共和国土地改革法》第三十条规定，“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。土地制度改革以前的土地契约，一律作废”。之后土地房产所有证作为权属凭证大量颁发给个人。1982年，我国确立了土地公有制，标明使用权的宅基证、集体土地建设用地使用证及集体土地使用证应运而生，原有的土地房产所有证等权属证书自然失效，已经不能直接产生物权的法律效力，但仍可以作为证明权属来源的凭证。虽然原告密双来持有的其父密青云19**年（“中华民国”卅八年）华北区土地房产所有证在时间上早于1950年6月通过的《中华人民共和国土地改革法》，但该法第三十七条规定，“本法不适用于土地改革业已基本上完成的地区”。鉴于清河县人民政府1986年4月20日向密双来颁发的宅基证写明的使用时间即为&ldq**;解放前”。因此，对于原告密双来持有的其父密青云19**年（“中华民国”卅八年）华北区土地房产所有证的真实性、颁发部门及历史背景被告应进一步核实，并根据核实的结果确定是否需要对该证记载的面积与1986年宅基证登记的面积是否存在差异的情况进行核查，再结合产生差异的原因、历史沿革等作出处理决定。对于原告诉讼请求的第二项。《中华人民共和国行政诉讼法》自1990年10月1日起施行，而原告要求更正的冀（清）字第1501496号宅基地证系清河县人民政府于1986年4月**日颁发，该行政行为发生在行政诉讼法实施之前。根据《最高人民法院关于施行前法律未规定由人民法院受理的案件应如何处理的批复》规定，“当时的法律没有规定法院受理此类案件，因此，人民法院不能受理”。故密双来请求依法判决被告清河县人民政府更正颁发冀（清）字第1501496号宅基地证中的土地面积的诉讼请求，不属于行政诉讼的受案范围。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，判决：一、撤销被告清河县人民政府于2018年11月2日作出的关于密双来“土地纠纷申请书”的回复；二、驳回原告请求判决被告清河县人民政府更正颁发冀（清）字第1501496号宅基地证中的土地面积的起诉。 上诉人密双来不服一审判决，向本院提出上诉，请求撤销一审判决第二项，依法发还或改判。主要上诉理由为：上诉人一审第二项请求判决清河县人民政府更正颁发的冀（清）字第1501496号宅基地证中的土地面积的请求，是清河县人民政府持续侵害上诉人土地使用权的行为。上诉人的土地使用权至今因清河县人民政府颁发的冀（清）字第1501496号宅基地证中的土地面积错误的登记行为，而受到侵害。因此，该案件适用我国行政诉讼法第二条，公民，法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十一条（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的，应当依法支持上诉人的一审第二项请求事项。 被上诉人清河县人民政府未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，一、一审法院根据本案的证据及双方当事人的陈述认定上诉人密双来的主张属于土地权属争议的范围，进而依法撤销了案涉《回复》。对此，本院予以认定；二、《中华人民共和国行政诉讼法》于1990年10月1日施行。因清河县人民政府于1986年4月20日分别为密双来、密长田颁发宅基证，该行政行为发生在行政诉讼法施行之前。根据《最高人民法院关于施行前法律未规定由法院受理的案件应如何处理的批复》规定,“当时的法律没有规定法院受理此类案件，因此，人民法院不能受理”。故上诉人密双来请求判决被上诉人清河县人民政府更正颁发冀（清）字第1501496号宅基地证中的土地面积：北头东西10.97米，南头东西11.57米，东头南北30.63米，西头南北30.63米的诉请，不属行政诉讼的受案范围。一审法院裁定驳回该项起诉符合法律规定。另，本院（2017）冀05行终132号行政判决以同样的理由认定上诉人密双来要求撤销清河县人民政府为密长田颁发的冀（清）字第1501496号宅基地证的诉讼请求，不属行政诉讼的受案范围。密双来不服该判决申请再审，河北省高级人民法院于2017年12月18日作出（2017）冀行申1198号行政裁定书，裁定驳回密双来的再审申请。综上所述，上诉人密双来的上诉理由不能成立，本院不予支持。需要指出的是，被上诉人清河县人民政府在本判决生效后，应及时对上诉人密双来的申请事项作出处理，争取实质性化解行政争议。原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条和《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、维持河北省广宗县人民法院（2019）冀0531行初3号行政判决； 二、责令被上诉人清河县人民政府在法定期限内对上诉人密双来的申请事项作出处理。 一审案件受理费负担不变，二审案件受理费50元由上诉人密双来负担。 本判决为终审判决。 审判长  阴志尧 审判员  李怀勇 审判员  赵国凯 二〇一九年八月九日 法官助理崔龙强 书记员朱向荣