四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）川行终231号 上诉人（原审原告）杨莉，女，1974年3月31日出生，汉族，住四川省屏山县。 被上诉人（原审被告）屏山县人民政府。住所地：四川省屏山县行政中心大楼**楼。 法定代表人李川，县长。 上诉人杨莉因诉屏山县人民政府（以下简称屏山县政府）行政协议一案，不服四川省宜宾市中级人民法院（2015）宜行初字第70号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2009年8月21日，屏山县政府印发《向家坝水电站屏山库区城集镇移民搬迁安置办法》（以下简称《移民搬迁安置办法》）第十二条规定“购买统建安置房的选房方式：（一）移民在设计好的统建安置房中选择户型、结构和面积，提出购房申请；（二）移民安置房选房的具体办法在听取移民意愿的基础上另行制定，县城移民的安置房选房办法由县人民政府负责制定，集镇移民的安置房选房办法由乡镇人民政府负责制定；（三）移民户在安置房选定后一周内应与安置地乡（镇）人民政府签订购房合同。安置房选定后签订购房合同前，移民户之间可自行协商调换，并完善相关手续。”2010年4月15日，屏山县城集镇迁建指挥部第二十期会议纪要明确授权乡（镇）人民政府与移民户签订安置房申购合同。2010年3月14日，杨莉提出购政府统建安置房申请，2011年5月4日，屏山县锦屏镇人民政府（以下简称锦屏镇政府）作为甲方与杨莉作为乙方签订《政府统建安置房协议》，第二条约定：“乙方已自愿选择的统建房位于屏山新县城，用途为住宅，属砖混结构，120面积区间A跃户型，建筑面积共160.21平方米（含公摊面积），房屋的具体区位、幢、单元、层、房号由《统建房分房办法》确定。甲方根据建筑实际情况，可对房屋面积进行微调，对结构进行优化。甲方根据规划及设计需要可将乙方框架结构调整为砖混结构。第七条约定：甲方依照国家和地方人民政府的有关规定，将经综合验收合格并符合本协议约定的统建房交付乙方。……统建房交接时间为2012年4月30日前，乙方应按甲方通知及时搬迁入住。由于甲方原因，不能按期交接统建房的，甲方按逾期时间以同期银行一年期基准贷款利率支付乙方资金利息。由于乙方原因，不能按期交接统建房的，责任由乙方自行承担。 2011年8月15日，锦屏镇政府印发《屏山县新县城政府统建安置房分配办法》，确定分房采用随机摇号方式进行。由锦屏镇政府委托与安置房分配无利害关系的机构，研发和确定安置房随机分配系统软件，实行电脑摇号。2012年4月28日，锦屏镇政府向杨莉填发《屏山县新县城第二批政府统建安置房摇号结果确认书》，载明：杨莉申购的120A跃户型安置房的摇号结果为A29地块10栋3单元6楼1号砖混结构。 2012年4月5日，屏山县县城移民迁建指挥部移民安置房建设管理部将A29地块移民安置房工程发包给中铁八局集团有限公司进行建设，约定工期12个月，开工时间以监理工程师开工令为准。2013年3月9日，A29地块移民安置房工程正式开工建设。2014年4月16日，A29地块移民安置:10栋竣工验收合格。2014年5月26日至31日，屏山县县城指挥部授权屏山县广播电视台和宜宾县防汛办发布A29地块移民安置房交房公告，公告的交房时间为6月1日至6月15日，交房地点为A29地块现场交房接待处，并对交接房的注意事项予以说明。杨莉认为屏山县政府交付的房屋户型与其申购的户型不同，拒绝接收房屋，并提起诉讼，请求撤销安置房摇号结果确认书，重新对杨莉进行安置，并赔偿安置房户型结构变更损失5万元和逾期交房的租金损失。 原审法院还查明，屏山县住房和城乡规划建设局与西南设计院签订合同，委托西南设计院承担屏山县新县城核心区地块建筑设计工程。2011年3月20日，屏山县住房和城乡规划建设局以屏住建函[2011]78号《关于调整跃层户型方案设计的函》致函西南设计院，内容为：“根据移民要求，我局对安置房户型设计方案进行了部分调整。先期已将调整后的平层方案发于贵局，现将调整后的跃层户型方案发于贵局（详见附图，其中所有跃层阳台部分全部按照此图进行调整）。请贵局联系中南勘测设计研究院，根据调整情况，尽快出具设计变更单或提交施工图，以保证县城迁建工程进度。” 2012年4月5日，屏山县政府以屏府函[2012]70号《关于确认屏山县城扩容用地红线的函》致函中国水电顾问集团中南勘测设计研究院（以下简称中南院）四川库区设代处，原则同意规划扩容新址位于屏山县城西部，为《宜宾市屏山县城江安片区控制性详细规划（2006-2020）》中的A01、A02、A03、A28、A29地块，总扩容面积约30公顷。2012年10月，中南院根据评审专家组意见，形成了《屏山县城迁建扩容专题报告》，报告认为，根据屏山县政府屏府函[2012]38号《关于解决屏山县城新增用地指标的函》和屏府函[2011]39号《关于调整屏山新县城下台地规划用地性质的函》提供的屏山县城移民安置房实际建设和用地调整情况相关数据，新县城实际申购政府统建移民安置房面积大大超出原审定上台地规划建设容量，按照四川省人民政府2012年2月29日川府阅[2012]18号《研究向家坝水电站移民工作会议纪要》的要求，对原屏山新县城下台地用地性质调整为居住用地。 2014年2月10日，屏山县住房和城乡规划建设局作出屏住建函[2014]27号《关于A29地块120A跃层建筑方擅自改变原图纸结构和功能的回复》，对A29地块部分住户反映的120A跃层户型存在的五个问题进行回复。回复认为，120A户型跃层未按照锦屏镇政府2011年3月24日公布给移民的跃层户型设计修建，经初步排查此问题主要是中南院未按照锦屏镇政府公布给移民的户型设计。2014年3月4日，中南院在《屏山A29-2/01地块总图调整情况说明》中，对A29地块实施总图与2011年11月户型排布总图之间发生的局部调整作出说明，内容为：“调整一：……5栋、6栋、11栋、12栋原布置为C+D+C和D+C+D，D户型进深相较C户型大，交错的布置方式在南北建筑间距上存在一定的浪费，CCC和DDD的模式则更能够充分利用小区的空间，同时立面效果更为整齐，故将5栋与6栋、11栋与12栋的2单元进行对调。调整二：原方案7栋、10栋主入口为朝南，布局存在一定的不合理性。……将卧室南置则更为合理。因此在本次总图调整中调换了入口方向，以保证最良好的日照条件。调整三：5栋、6栋、7栋、10栋、11栋、12栋跃层户型变化增加户型利用的多变性、露台效率更高、一字型的跃层布置在结构形式和造价上是更优的选择。”2014年8月4日，屏山县处理信访突出问题及群体性事件联席会议作出屏信联发[2014]14号《关于落实A29地块安置房交房包案化解工作责任的通知》，对涉及的摇号分配确认书的户主分别给予每套6000元的经济补偿，杨莉未领取该补偿款。 原审法院认为，根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十六条“移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施”之规定，屏山县政府负有具体组织实施向家坝水电站移民安置规划的职责。屏山县政府为落实向家坝水电站移民安置工作，授权锦屏镇政府与被安置移民签订《政府统建安置房协议》，应当视为委托，依法应由屏山县政府承担该协议的法律责任。杨莉根据锦屏镇政府向移民公布的统建安置房户型设计方案，自愿选择申购120A跃层户型安置房，并与锦屏镇政府签订《政府统建安置房协议》，约定“房屋的具体区位、幢、单元、层、房号由《统建房分房办法》确定”。锦屏镇政府按照《屏山县新县城政府统建安置房分配办法》的规定，采用摇号分配的方式，确定了杨莉申购的120A跃层户型安置房的具体位置，并向杨莉填发了《政府统建安置房摇号结果确认书》，补充完善了《政府统建安置房协议》中有关安置房具体位置的内容，属于《政府统建安置房协议》的组成部分。杨莉与锦屏镇政府签订的《政府统建安置房协议》是双方的真实意思表示，安置房分配的方式符合双方协议的约定，不存在依法应当撤销或者可以撤销的情形，故对杨莉要求撤销该安置房摇号结果确认书的请求，本院不予支持。 屏山县政府修建移民安置房，是按照移民安置实施规划对符合条件的移民进行安置的措施，其目的是保障移民基本的住房需求，该行为具有强烈的行政性和保障性特点。杨莉所申购的安置房的具体位置，系按照《屏山县新县城政府统建安置房分配办法》确定的规则产生，不得随意更改或撤销。因政府统建安置房协议履行过程中产生的问题，在不影响安置功能和目的实现的情况下，应通过违约责任的方式予以调整或解决。案涉移民安置房经竣工验收合格，符合交付条件，能够用于移民安置。虽然已建成的安置房户型设计与约定有所不同，但并不影响其安置功能和目的的实现，屏山县政府和杨莉应当继续履行该《政府统建安置房协议》。因此，对杨莉要求屏山县政府进行重新安置的请求，本院不予支持。 虽然2011年4月19日的《政府统建安置房协议》约定安置房交付时间为2012年4月30日前，而屏山县政府于2014年5月公告的交房时间为2014年6月1日至6月15日，存在逾期交房的事实，但逾期交房系屏山县城迁建扩容导致安置实施规划调整所致，安置实施规划的调整属于情势变更的内容，不能归责于屏山县政府。2012年4月28日，杨莉参与屏山县新县城第二批政府统建安置房摇号，其申购的120A跃户型安置房的摇号结果为A29地块10栋3单元6楼1号砖混结构，此时，杨莉应当知道其申购的安置房不能在约定的2012年4月30日前交付。2012年4月30日后，屏山县政府对无其他住房居住的移民支付了住房补贴，以保障其居住的实际需求，至2014年6月，屏山县政府通知交房后，杨莉拒绝接收房屋，此后的房屋租金损失系其未采取适当措施扩大的损失，依法不应支持。故对杨莉要求屏山县政府支付逾期交房的租金损失的主张，本院不予支持。 在案涉移民安置房建设过程中，因建设所用的户型设计方案与约定不符，导致已竣工验收合格的120A跃安置房与杨莉选定的120A跃安置房的上层户型结构存在差异，楼梯入口方向相反，屏山县政府应承担违约责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条规定，原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。《中华人民共和国合同法》第一百一十二条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，在履行义务或者采取补救措施后，对方还有其他损失的，应当赔偿损失。第一百一十三条第一款规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。按照上述法律规定，因屏山县政府与杨莉在《政府统建安置房协议》中未约定交付安置房不符合约定的违约金数额或损失赔偿额的计算方法，事后也未达成一致意见，本院根据屏山县政府交付安置房的违约情况及对杨莉实际造成的损失和影响，酌情认定屏山县政府承担12000元的违约赔偿责任。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条、《中华人民共和国合同法》第一百一十二条、第一百一十三条第一款、第一百一十四条第一款之规定，判决：一、屏山县人民政府于本判决生效后五日内向杨莉交付A29地块10栋3单元6楼1号砖混结构房屋；二、屏山县人民政府于本判决生效后十五日内向杨莉支付违约赔偿金12000元；三、驳回杨莉的其他诉讼请求。 宣判后，杨莉不服，向本院提起上诉称，第一、原审法院认定杨莉与锦屏镇政府签订的《政府统建安置房协议》系双方的真实意思表示，安置房分配的方式符合双方协议的约定，不存在依法应当撤销或者可以撤销的情形。同时原审法院还认定杨莉所申购的安置房的具体位置，系按照《屏山县新县城政府统建安置房分配办法》确定的规则产生，不得随意更改或撤销，故屏山县政府就应当按照《安置房协议》以及《摇号结果确认书》如期向原审原告交付位置、面积、结构、楼层均相符的房屋。然而原审法院话锋一转在毫无证据以及法律依据的情况下又擅自认定因政府统建安置房协议履行过程中产生的问题，在不影响安置功能和目的实现的情况下，应通过违约责任的方式予以调整或解决。这一认定违反了《合同法》等相关法律规定以及“人民法院审理行政案件，以事实为依据，以法律为准绳”的审判原则。上诉人诉请二审法院对此查清事实，重新审查，依法改判。第二、上诉人在原审诉讼中并未起诉请求屏山县政府向上诉人交付A29地块ll栋2单元6楼2号砖混结构房屋，原审法院违背“不告不理”原则违法判决要求屏山县政府于本判决生效后五日内向上诉人交付A29地块11栋2单元6楼2号砖混结构房屋。而上诉人的安置房是根据《屏山县新县城政府统建安置房分配办法》的规定，通过摇号分配的方式，确定了上诉人申购的120A跃层在A29地块12栋2单元6楼2号砖混结构房屋并发放了《摇号结果确认书》。原审法院的这一判决完全无任何事实依据和法律支撑，纯属“霸王”认定，故请二审法院应予改判。第三、原审诉讼中，上诉人补充诉讼请求“请求判定屏山县政府按现在的政府公开拍卖安置房的市场价均价回购诉讼当事人的安置房。”原审判决中并未对该请求事项进行审判，实属侵犯原审原告的合法权益。依据《合同法》第一百一十一条的规定，作为受损害方的上诉人，享有“根据标的物的性质以及损失的大小，可以合理选择要求对方承担修理、更换、重作、退货、减少价款或者报酬等违约责任”的权益。诉求二审法院对此予以支持。综上所述，上诉人认为，原审法院在毫无事实依据的情况下违法认定事实，同时违背“不告不理”原则违法判决，另原审法院对原审原告的诉讼请求事项未进行审判，严重侵犯其合法权益，故请二审法院判令：1.撤销（2015）宜行初字第76号行政判决，依法改判；2.依法判令被上诉人按上诉人购买的房屋位置户型按《摇号结果确认书》重新安置或者按政府公开拍卖安置房的市场价均价回购诉讼当事人的安置房；3.依法判令屏山县政府赔偿逾期交付房屋使用租金损失；4.一、二审的全部诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人屏山县政府未向本院提交答辩状。 本院查明，向家坝水电站是国家重点工程。2008年10月，中南院按可研人口规模23250人编制了《金沙江向家坝水电站移民安置实施阶段屏山县城迁建修建性详细规划专题报告》（以下简称《屏山县城迁建修建性详细规划专题报告》）。2011年5月4日，杨莉与锦屏镇政府签订《政府统建安置房协议》。2012年2月27日，屏山县政府因移民安置实际的需要，根据2012年2月16日钟勉副省长在宜宾召开的协调会议，函告中南院，要求增加移民安置用地规模。2012年4月15日，屏山县县城移民迁建指挥部移民安置房建设管理部将下台地A29地块移民安置房工程发包给中铁八局集团有限公司承建。截止2012年10月31日，需要安置的人口达26530人，中南院据此编制了《金沙江向家坝水电站移民安置实施阶段屏山县城迁建扩容专题报告》（以下简称《屏山县城迁建扩容专题报告》）。2013年3月9日，案涉安置房建设工程正式开工建设。 本院查明的其他事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，被上诉人屏山县政府具有组织实施向家坝水电站屏山库区移民安置的法定职责。屏山县政府授权锦屏镇政府具体实施向家坝水电站屏山库区移民安置所签订的合同，由屏山县政府承担相应的法律后果。案涉《政府统建安置房协议》合法有效均无异议。本案争议的焦点主要是屏山县政府未按《政府统建安置房摇号结果确认书》确定的安置房交付给上诉人杨莉以及延期交房是否违约，责任如何承担。 第一，关于屏山县政府未按《政府统建安置房摇号结果确认书》确定的安置房交付给上诉人杨莉是否违约及责任如何承担的问题。2009年8月21日，屏山县政府印发的《移民搬迁安置办法》（屏府法[2009]44号）第十二条规定，购买统建安置房的选房方式是：“移民在设计好的统建安置房中先选择户型、结构和面积，提出购房申请，然后按照乡镇人民政府制定的选房办法确定具体的安置房”。本案中，杨莉根据锦屏镇政府2011年4月向移民公布的统建安置房排布图和户型结构图，自愿选择申购120A跃层户型安置房，于2011年5月4日与锦屏镇政府签订《政府统建安置房协议》，该协议明确了杨莉所需统建安置房的户型为120A跃层户型。锦屏镇政府根据《安置房分配办法》的规定，采用摇号分配的方式，确定杨莉申购的120A跃层户型安置房为A29地块10栋3单元6楼1号房，并于2012年4月28日向杨莉填发了《政府统建安置房摇号结果确认书》予以确认，该确认书系对《政府统建安置房协议》的补充和完善，两者构成一个整体，上诉人和被上诉人理应依协议履行。但是，在摇号确定杨莉的安置房为A29地块10栋3单元6楼1号房后，屏山县政府需要安置的人口从2008年审定的迁建人口23250人猛增至2012年10月需要安置的人口26530人，此时，安置房还未修建，屏山县政府基于对库区移民安置的管理，依法履行解决所有库区移民安置房的职责，与中南院充分沟通协商，并经四川省政府允许，及时调整了安置房用地面积，增加了安置房。同时，规划部门据此情形优化了安置房方案规划。事实上，屏山县政府已不能按《政府统建安置房摇号结果确认书》确定的A29地块10栋3单元6楼1号房交付给杨莉，否则，不能满足杨莉申购的120A跃层户型之目的。按照《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第一百一十条第（一）项“当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以要求履行，但有下列情形之一的除外：（一）法律上或者事实上不能履行……”的规定，上诉人诉请按《政府统建安置房摇号结果确认书》确定的安置房进行安置的请求，本院不予支持。 诚然，案涉库区移民安置人口从2008年审定的迁建人口23250人猛增至2012年10月需要安置的人口26530人，屏山县政府基于解决库区所有移民的安置问题，不得不调整安置用地面积、增加安置房，在尽量保证杨莉安置房户型和2011年4月向移民公示的安置房排布图和户型结构图的基础上，适当调整优化了部分安置房的位置和结构，以实现安置之目的，但是，按照合同法第七十七条第一款“当事人协商一致，可以变更合同。”的规定，屏山县政府在变更安置房位置和优化安置房结构之前没有与杨莉协商，单方变更安置房的位置和结构，显属违约。按照合同法第一百零七条“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”的规定，屏山县政府应当继续履行协议或采取补救措施或赔偿损失。前已述及屏山县政府客观不能按《政府统建安置房摇号结果确认书》确定的安置房向杨莉交付，且案涉《政府统建安置房协议》没有约定被上诉人此违约情形应当承担的违约责任。故，屏山县政府应在保证杨莉所需的120A跃层户型的基础上，采取补救措施，以实现双方签订《政府统建安置房协议》的目的。按照合同法第一百一十二条“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，在履行义务或者采取补救措施后，对方还有其他损失的，应当赔偿损失”的规定，屏山县政府交付的安置房位置和结构与约定不一致，应当向杨莉赔偿相应的损失，但因杨莉没有提供证据证明屏山县政府此违约情形给自己带来的具体损失，原审法院酌定屏山县政府向杨莉支付12000元的违约赔偿金，并无不当，本院予以维持。 第二，关于屏山县政府延期交房是否构成违约及责任如何承担的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条规定“下列事实法庭可以直接认定：……（五）根据日常生活经验法则推定的事实”。本案中，上诉人与被上诉人于2011年5月4日签订案涉《政府统建安置房协议》时，并未约定屏山县政府交付给杨莉安置房屋的具体位置，即合同的标的物尚不确定，合同尚未成立。直至2012年4月28日摇号确定安置房的具体位置时，合同的标的物才确定，合同主要条款才具备，合同才成立并生效。而此时，离约定的2012年4月30日的交房时间只有两天。因而可以推定合同双方当事人在合同生效时均清楚屏山县政府不能按期交房，合同约定的交房时间对双方没有约束力。屏山县政府未在2012年4月30日前交房不构成违约。一审法院判决驳回杨莉提出的屏山县政府承担逾期交付房屋违约责任的请求，并无不当。 至于杨莉诉请屏山县政府按政府公开拍卖安置房的市场均价回购安置房和赔偿逾期交房的房屋租金损失等问题，因无协议约定和法律依据，原审法院驳回其该诉讼请求亦无不当。 综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定……”的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由杨莉负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 旭 审判员 谢胜山 审判员 王晓东 二〇一九年八月三十日 书记员 李 凡