北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2016）京01行初1321号原告苏州吉姆西客车制造有限公司，住所地江苏省苏州市吴中区郭巷街道东进路****。法定代表人杨源，经理。委托代理人邓学平，京衡律师集团上海事务所律师。被告中华人民共和国财政部，住，住所地北京市西城区三里河南三巷**/div>法定代表人刘昆，部长。委托代理人孙锋，中华人民共和国财政部工作人员。委托代理人韦薇，中华人民共和国财政部工作人员。原告苏州吉姆西客车制造有限公司不服被告中华人民共和国财政部作出的财监〔2016〕29号《财政部关于苏州吉姆西客车制造有限公司新能源汽车推广应用补助资金专项检查的处理决定》（以下简称被诉决定），向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月19日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人邓学平，被告的委托代理人孙锋、梁君到庭参加了诉讼。因相关违法行为线索被移送公安机关并进入刑事诉讼程序，本院裁定中止本案诉讼。待相关刑事案件审结后，本案恢复审理，并于2019年8月15日再次开庭审理。原告的委托代理人邓学平，被告的委托代理人孙锋、韦薇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告经调查，对原告作出被诉决定，主要内容如下：一、检查发现的主要问题原告通过编造材料采购、车辆生产销售等原始凭证和记录，上传虚假合格证，违规办理机动车行驶证的方式，虚构新能源汽车生产销售业务，多申报2015年销售新能源汽车1131辆，涉及中央财政补助资金26，156万元。上述行为违反了《私人购买新能源汽车试点财政补助资金管理暂行办法》（财建〔2010〕230号，以下简称230号办法）第八条和《财政部科技部工业和信息化部发展改革委关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》（财建〔2013〕551号，以下简称551号通知）第二条的有关规定。二、处理决定针对上述问题，根据230号办法第十六条等相关规定，被告决定对原告停止执行中央财政补助政策，对原告2015年度销售的全部新能源汽车中央财政不予补助，并追回预拨的2015年中央财政补助资金4532万元。原告诉称：一、被诉决定认定事实错误。1.认定原告申报的数量，不能根据第一次申报的1292辆进行计算。虽然原告确实向苏州市吴中区经信局上报过销售量为1292辆的清算材料，但原告很快就正式撤回了该份材料，吴中区经信局也没有将该份材料上报给上级部门。客观上而言，原告关于1292辆的申报数量没有产生任何法律意义上的后果。由此推之，在正式清算之前，原告撤回的申报材料都不能作为申报数量的计算根据。原告的申报数量应当以最后一次直接上报给江苏省经信委且未撤回的403辆为准进行计算。2.原告2015年实际销售的车辆远远超过161辆。根据《财政检查报告》及《财政检查征求意见函》，检查组从原告七家客户（实际共有客户200多家）处现场发现的已经销售的车辆就有355辆，其中强调部分零配件是2016年生产的为42辆，两者相减得出的销售量也有313辆。《财政检查报告》认定2015年实际销售161辆的依据是个别销售人员电脑中的不完整的部分数据。对此，原告已在《说明》中向检查组进行了解释，但检查组一直沿用这个数据并被被告采信。由于客户未付清余款、等待喷绘车身图案等原因，部分客户车辆在2015年底没有及时提走，没有提车记录，部分车辆仍暂存于公司，但车辆已属于客户名下的资产。对此，不能简单的根据车辆存放在原告处就认定车辆未实际销售交付。原告正式申报2015年403辆是根据检查组延伸核查关键部件供应商的数据分析，原告截至2015年底实际采购入库了403套完整的车辆关键部件（客车车身346套，客车电池620组，货车车身100套，货车电池57组）。实际上，原告截止2015年底签署的销售合同超过940辆（其中客车820辆、物流5030货车119辆、物流5040货车1辆），并在2015年前生产完工452辆（其中客车352辆，有20辆为2014年生产，货车100辆），剩余537辆也已在2016年3月20日前生产完毕。原告最后正式申报403辆（客车346辆、5030物流货车57辆）已经严格执行了检查组认定的认定标准，主观上无任何欺诈的恶意。3.涉及中央财政补助资金数额应当在扣除实际销售车辆的基础上，根据2016年与2015年国家财政补贴的差额进行计算。原告所有的销售订单都是真实的，并实际销售给用户。因此，原告违规上牌和部分数据参假并非是为了骗取国家财政补贴，而完全是因为2015年底的市场供应不足，造成部分订单无法按期完成交付用户。同时原告与客户的客车合同都是扣减每辆30万元补贴销售的，国家2016年度补贴政策的考核办法完全有新的规划，同一种车型补贴降幅巨大，如按2016年的补贴政策用户无法接受，企业也承担不起这个损失，这也是造成2015年底未完工车辆拟申报2015年补助的内在动因。而且原告已经在2016年3月20日前完成了全部申报数量的车辆生产和销售。并且多年来行业主管部门缺乏有效的监管，原告只是行业新兵，只能按照行业的潜规则行事。原告并没有不生产就申请补贴，这种钻政策空子的做法与骗取国家财政补贴在性质上根本不同。此外，涉及金额的正确计算方式应当是：虚构车辆×（2016年补贴标准－2015年补贴标准）。这个数字远小于被告认定的26，156万元。二、被诉决定适用法律错误。1.国家财政补贴的对象是用户而非汽车生产厂商。551号通知第二条规定：“对消费者购买新能源汽车给予补贴”，第二款更是规定“补助对象是消费者，消费者按销售价格扣减补贴后支付”。《关于2016-2020年新能源汽车推广应用财政支持政策的通知》第一条第一款规定：“补助对象是消费者。新能源汽车生产企业在销售新能源汽车产品时按照扣减补助后的价格与消费者进行结算，中央财政按程序将企业垫付的补助资金再拨付给生产企业”。因此，国家财政补贴看似拨给了生产厂商，但实际上是在帮用户支付购车款，真正获利的是用户和消费者。如果被告对原告实际销售的新能源车不予补贴，那么相当于要由原告自行对用户进行巨额补贴，而这极不公平，也违反基本的市场规则。2.原告没有违反230号办法第八条和551号通知第二条。被诉决定并未明确原告违反的是230号办法第八条和551号通知第二条的第几款，但根据上述条款与本案的关联性，应当是230号办法第八条第一款和551号通知第二条第四款，即：“新能源汽车产品纳入《节能与新能源汽车示范推广应用工程推荐车型目录》，企业保证销售汽车与目录产品的一致性”和“确保与《车辆生产企业及产品公告》保持一致。新能源汽车生产企业应及时向社会公开车辆基本性能信息，并保证所销售的新能源汽车与《车辆生产企业及产品公告》以及‘推荐车型目录’内产品一致”。但实际上，就原告实际销售的车辆而言，并不存在与“目录产品”、“推荐车型目录”、“产品公告”不一致的情形。故原告实际上并未违反上述规定。3.被告根据230号办法第十六条作出处理决定属于法律适用错误。230号办法第十六条规定：“企业对申报材料的真实性和产品一致性负责。对产品与申报材料不符，性能指标没达到要求，以及提供虚假信息、骗取补助资金的，将视情节轻重对申请企业给予追缴补助资金、通报批评、取消资格等处罚”。551号通知第二条第三款规定：“中央财政将补贴资金拨付给新能源汽车生产企业，实行按季预拨，年度清算。生产企业在产品销售后，每季度末向企业注册所在地的财政、科技部门提交补贴资金预拨申请，当地财政、科技部门审核后逐级上报至财政部、科技部。四部委组织审核后向有关企业预拨补贴资金。年度终了后，根据核查结果进行补贴资金清算”。可见，原告获得的4532万元属于“补贴资金预拨”，该部分资金最后还要在“清算”的基础上多退少补。也即，这部分钱是否能够归属于原告还不确定。从时间上看，预拨资金在先，原告上报不实清算材料在后，获得4532万元与上报不实清算材料不存在因果关系。被告先入为主、倒果为因的认为，4，532万元是原告骗取的补贴显然在逻辑上和事实上都无法成立。国务院办公厅2014年制定的《关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》（国办发〔2014〕35号）第二十四条规定：“有关部门要加强对新能源汽车市场的监管，推进建设统一开放、有序竞争的新能源汽车市场”。对原告已经实际生产、销售的汽车不予补贴，而对其他的生产厂家销售的汽车继续给予补贴，造成了非常明显的市场不公，直接违反了国务院的上述规定。原告的不实清算资料尚未上报至财政部、科技部，也未进行补贴资金清算。即便按照财政部确认的161辆，国家财政补贴金额也达到156×30万元+5×0.18万元/kWh×44kWh=4720万元。原告在只拿到被告新能源汽车预拨款4532万元的情况下，自行垫资4亿多元，截止2016年3月份已经实际生产投入市场940辆符合公告标准的车辆。原告所有的生产都是先有客户订单，然后根据订单组织生产，因此生产完毕即应当视同已经交付。因为销售关系在客户与原告签订合同时即已告建立。原告每辆JSK6602EV纯电动客车的综合成本接近50万元，却按照被告的产业补贴政策以5-10万元不等的价格销售给客户。因此，被告仅能针对不实申报的部分作出处理，而对于已经实际销售的车辆则应当秉持实事求是的精神既往不咎。否则，被告追回预拨的补贴和对已经销售的车辆不予补贴，但用户却不再向原告补足购车款，势必造成原告的巨额亏损，置原告于极不公平的市场竞争环境之下。综上，原告请求：1.确认被诉决定违法；2.撤销被诉决定；3.判令被告对原告符合补贴政策的403辆新能源车进行清算并发放补贴款10,831万元；4.对财政部、科技部、工业和信息化部、国家发展改革委等四部委联合制定的230号办法和551号通知这两份规范性文件的合法性进行审查。在法定举证期限内，原告向本院提交五组证据：1.原告的工商营业执照、法定代表人身份证明，证明原告的主体身份；2.被诉决定、被告出具的《财政检查征求意见函》，证明被告对原告作出处理决定；3.原告从上游零配件厂商的采购记录、产品采购成本表、车辆销售银行对账单、2015年销售清单、库存车辆情况说明、销售收款清单，证明原告2015年实际生产完工452辆，2016年生产完工488辆；4.原告于2016年3月22日向苏州市吴中区经信局提交的清算材料、原告于2016年3月30日向苏州市吴中区经信局提交的撤回申报材料申请、原告于2016年6月8日向江苏省经信委提交的清算材料、原告于2016年6月8日向江苏省经信委提交的清算材料申报情况说明，证明原告最终上报的清算汽车数量为403辆；5.被告新闻办公室于2016年9月8日发布的《关于地方预决算公开和新能源汽车推广应用补助资金专项检查的通报》，证明被告针对同类违法行为作出不同处理。被告辩称：一、两份规范性文件合法有效。四部委制定两份规范性文件具有合法的职权依据。其中，四部委制定230号办法的职权依据是国务院第91次常务会议有关决定以及国务院批准的《关于扩大节能与新能源汽车示范推广的请示》（财建〔2010〕41号），551号通知则是四部委报请国务院批准同意而制定。而且，两份规范性文件系经四部委会签，经国务院批准同意制定，制定程序合法，文件内容系为贯彻落实新能源补贴的惠民政策，不违反法律、行政法规的规定，也未与法律原则、法治精神相抵触，内容合法有效。因此，四部委联合制定的230号办法和551号通知这两份规范性文件合法有效。二、被诉决定认定事实清楚、依据充分。1.原告编造材料采购、车辆生产销售等原始凭证和记录。原告2015年在财务账簿上以暂估入账等方式，编造了从常州市瑞悦车业有限公司购进1,282套无动力车身的凭证，并办理了虚假的入库、领用凭证入账。经延伸检查发现，供货商2015年并未向其供应车身。原告虚构采购1,282套车身采购账目，金额11,500万元。原告2015年在财务账簿上以暂估入账等方式，编造了从浙江佳贝思绿色能源有限公司购进232组锂电池的凭证，并办理了虚假的入库、领用凭证入账。经延伸检查发现，供货商2015年实际只向其销售并供应了2组锂电池样品，原告虚构采购锂电池230组，金额6,192万元。原告2015年在财务账簿上以暂估入账等方式，编造了从江苏索尔新能源科技股份有限公司购进635组三元锂电池，并办理了虚假的入库、领用凭证入账。经延伸检查发现，供货商2015年实际向其销售并供应了357组锂电池（包含2015年12月31日当天发货的300组锂电池）。截至年底原告虚构锂电池入库生产安装578组。原告2015年在财务账簿上以暂估入账等方式，编造了从北京诚信达汇嘉汽车销售有限公司购进719台货车无动力车身，并办理了虚假的入库、领用凭证入账。但通过对原告技术部门的车体检查报告和工作联系函等资料的核对发现原告2015年实际采购入库了100台货车无动力车身，原告虚构货车无动力车身入库619套。原告2015年在财务账簿上除了以暂估入账的方式核算外，另外要求供应商提前开具发票入账，虚假编造了从杭州南都动力科技有限公司购进1,188组锂电池，并办理了入库、领用手续。经延伸检查发现，供货商2015年实际向其销售并供应了618组锂电池，原告虚构采购了570组锂电池，金额7,469.50万元。根据以上外部延伸核查关键部件供应商的数据分析，原告截至2015年底实际采购入库了403套完整的车辆关键部件（客车车身346套，客车电池620组，货车车身100套，货车电池57组），原告虚假入账1,901套车身，1,378组电池，财务资料虚假严重，无法采信。2.销售账目虚假。根据原告提供的财务资料和销售清单，原告2015年共生产销售新能源汽车2,187辆。由于原告财务资料虚假，通过其财务数据无法得出实际的生产和销售数据，检查组通过突击核查原告销售部门，起获了销售电子台账，发现截至2015年底，原告实际销售发货161辆新能源汽车，其中客车157辆，货车4辆。原告亦未能提供其他电子台账或其他的销售证明。3.涂改、编造生产记录。原告没有向检查组提供真实的生产记录，而是以一份打印的生产计划表替代生产记录。此外，在原告存档的1,368份“2015年轻客生产流程及质量检验记录卡”资料中，有1,254份未拓印VIN码（车架号），59份撕去了VIN码；有396份被涂改；有1,343份没有机动车安全技术检验合格证书。4.上传虚假合格证。截至2015年年底，原告在车辆尚未全部生产完成的情况下共打印并向中机车辆技术服务中心上传车辆合格证3,659个，除撤销的650个外，上传数3,009个，远远超过其实际生产数量。5.违规办理1,435辆机动车行驶证。在车辆尚未全部生产完成的情况下，原告2015年底提前办理车辆注册登记共计1,435辆（已由苏州市检察院另案处理），其中在苏州市车管部门办理946辆，在唐山、沧州、海口、深圳等地办理了489辆。以上情况表明，原告申报的2015年度的清算材料严重虚假，实际销售161辆，但申报1,292辆，虚假申报1,131辆，且在检查组检查过程中仍然隐瞒真实情况再次向财政部门提交虚假的清算材料，申报销售960辆，涉及中央财政补助资金26,156万元，情节恶劣。根据230号办法第八条及551号通知第二条的规定，申请补助的汽车生产企业及其新能源汽车产品须符合：新能源汽车产品纳入《节能与新能源汽车示范推广应用工程推荐车型目录》，企业保证销售汽车与目录产品的一致性。车型应是符合要求的纯电动汽车、插电式混合动力汽车和燃料电池汽车。生产企业在产品销售后，于年度终了后进行补贴资金清算。又根据230号办法第十六条的规定，“企业对申报材料的真实性和产品一致性负责。对产品与申报材料不符，性能指标没达到要求，以及提供虚假信息、骗取补助资金的，将视情节轻重对申请企业给予追缴补助资金、通报批评、取消资格等处罚”。原告提供虚假信息、骗取补助资金的行为，严重违反了上述文件的规定，情节恶劣，被告对其作出停止执行中央财政补助政策，对其2015年度销售全部新能源汽车中央财政不予补助，并追回预拨的2015年中央财政补助资金4,532万元的被诉决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。三、被诉决定程序合法。被告的青海专员办于2016年1月29日成立检查组，并拟定检查方案，对原告进行专项检查。检查组于2月24日向原告送达财政检查通知书并开展检查工作，同时延伸检查了原告的部分供应商。检查以资料检查和实地核查相结合的方式进行。3月24日，现场检查工作结束。4月22日，检查组向原告送达《财政检查征求意见函》。原告于4月24日向检查组反馈意见。4月25日，检查组向被告的监督检查局提交《财政检查报告》，并提交行政处理建议和财政检查工作底稿等材料。5月13日，被告的监督检查局请经济建设局就检查组提供的《财政检查报告》以及其他有关材料予以复核。被告对《财政检查报告》和复核意见进行审定后，于9月13日作出被诉决定并送达原告，程序合法。综上，被告请求法院依法判决驳回原告诉讼请求。在法定举证期限内，被告向本院提交下列证据：1.2015年6月11日，原告通过苏州市经济和信息化委员会、苏州市财政局报送《2015年度各城市汽车生产企业新能源汽车销售计划汇总表及中央财政补助资金申请表》；2.2016年2月22日，原告向苏州市吴中区经济和信息化局报送清算申报材料；3.2016年2月24至2016年3月24日《财政检查工作底稿》及起获的原告电子文档，证据1-3证明被诉决定认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确；4.被告于2016年1月26日印发的《财政部关于开展新能源汽车推广应用补助资金专项检查的通知》（财监〔2016〕1号）；5.2016年1月29日，财政部驻青海省财政监察专员办事处拟定的《新能源汽车推广应用补助资金专项检查方案》；6.2016年2月24日，检查组作出并向原告送达的《财政检查通知书》及其《送达回证》（随附经批示的于检查当日送达检查通知的请示）；7.被告的监督检查局于2016年4月5日印发的《关于开展新能源汽车推广补助资金专项检查审理工作的通知》；8.2016年4月22日，检查组向原告送达的《财政检查征求意见函》及《送达回证》；9.2016年4月24日，原告向检查组反馈的《的意见说明》；10.2016年4月25日，检查组作出并向被告的监督检查局提交的《财政检查报告》；11.被告指定的职能部门对《财政检查报告》等材料进行复核；12.被诉决定的送达凭证，证据4-12证明被诉决定程序合法。经庭审质证，原告表示对被告提交的全部证据的关联性、合法性和真实性无异议，但不认可其证明目的，被告表示对原告提交的证据1-2无异议，不认可证据3-4的关联性、合法性、真实性及证明目的，认为证据5与本案无关。此外，本院调取了江苏省苏州市中级人民法院作出的（2018）苏05刑终591号刑事判决书，双方当事人对此均不持异议。对于上述证据，本院经审查认为，被告提交的全部证据均与本案有关，且符合证据形式上的合法性、真实性要求，能够证明本案相关事实，本院予以采纳。原告提交的证据1为当事人身份证明，不属于证据。原告提交的证据2中的被诉决定为本案被诉行政行为，不作为证据使用。证据2中的其他证据与被告证据一致，认证意见同上。原告提交的证据3和证据4所要证明的事项在相关刑事判决书中已经认定，应当以生效刑事判决书认定的事实为准。原告提交的证据5与本案有关，可以证明本案相关事实，本院予以采纳。本院经审理查明：2015年9月至12月期间，原告的原总经理杨水平在明知国家新能源汽车推广应用补助资金中有关6米纯电动客车国家补助标准在2016年比2015年大幅减少的情况下,为了使原告2015年预售车辆均在当年上牌，达到按照2015年政策获取国家补助资金的目的，指使并组织本单位相关员工，采用使用同一辆车重复过检测线获取检测报告、在钢板上打刻车架号后拓印骗取查验报告等手段，在未实际生产出车辆的情况下，从苏州市公安局交通警察支队车辆管理所骗取电动汽车车辆号牌及行驶证件。2016年1月26日，财政部、科技部、工业和信息化部、国家发展和改革委员会通过检查发现原告存在无车上牌和先上牌后补生产等情况。2016年2月24日至2016年3月23日，财政部驻青海省财政监察专员办事处派员进驻原告公司进行财政检查。2016年2月22日，原告向苏州市吴中区经信局上报2015年生产、销售电动汽车1292辆。因财政部驻青海省财政监察专员办事处检查人员进驻后在检查中发现该企业的问题及检查的深入，原告申请撤回1292辆申报材料,并重新准备申报材料。2016年3月22日，原告重新提交960辆新能源汽车补贴清算材料，后再次撤回。2016年6月，原告再次申报生产车辆940辆，其中标注2015年生产403辆，2016年生产537辆。2016年9月13日，被告根据检查结果，经审查后作出被诉决定。原告不服，诉至本院。另查明：杨水平等人因实施上述行为被苏州市姑苏区人民检察院指控犯诈骗罪，向苏州市姑苏区人民法院提起公诉。苏州市姑苏区人民法院经审理认为，被告人杨水平等人犯诈骗罪，并分别判处刑罚。被告人不服，提起上诉。江苏省苏州市中级人民法院经审理认为，原告的第一次申报数量虚假，虽然之后撤回此次申报，但系因检查组入驻等意志以外的原因。而且后两次申报数据还是虚假，应认定为犯罪未遂。至于原告2015年实际生产、交付的车辆数量，结合在案证据并从有利于被告人的角度出发，应认定为194辆。而2016年生产的车辆，不影响被告人以虚构事实、隐瞒真相等手段意图骗取国家补贴事实的成立。上诉人杨水平等人共同以非法占有为目的，采用虚构事实的方法，以单位名义骗取中央财政补助资金，数额特别巨大，其行为已经构成诈骗罪。各上诉人、原审被告人已经着手实行犯罪，由于意志以外的原因而未得逞，系犯罪未遂，均比照既遂犯予以减轻处罚。同时，考虑到本案未造成国家补贴实际损失且各上诉人、原审被告人事后确有积极补救行为，二审法院对一审判决的量刑进行部分改判。本院认为，根据双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点在于：一、被诉决定所依据的230号办法和551号通知是否合法？二、被诉决定结论是否正确和适当？三、被诉决定程序是否合法？一、关于争议焦点一本院认为，230号办法和551号通知均系四部委针对实施新能源汽车补贴工作制定的规范性文件，附带审查230号办法和551号通知合法性，首先要厘清新能源汽车补贴行为的性质。结合新能源汽车补贴政策的目标定位及具体实施规定来看，新能源汽车补贴行为应当界定为行政允诺。行政允诺是指行政机关作出的采取或不采取特定措施的、具有法律约束力的承诺，其具有行政性、单方性、授益性、非强制性和自由裁量性等特征。而新能源汽车补贴行为完全符合上述特征，具体分析如下：第一，新能源汽车补贴行为具有行政性。从230号办法和551号通知的描述可知，新能源汽车补贴政策的目标定位于加快汽车产业技术进步，着力培育战略性新兴产业，推进节能减排，促进大气污染治理。政府实施新能源汽车补贴行为是为了实现上述行政管理目标，该行为具有明显的行政性。第二，新能源汽车补贴行为具有单方性。其以行政机关单方面的意思表示而成立，类似于一种单方承诺，无须相对人的同意。第三，新能源汽车补贴行为具有授益性。从230号办法和551号通知的内容来看，行政机关要依据政策规定向符合条件的新能源汽车生产企业拨付补助资金，实行年初预拨、年度清算，任何符合条件的生产企业均可获得补助，从中获益。第四，新能源汽车补贴行为不具有强制性。新能源汽车补贴政策仅对行政机关具有拘束力，对相对人不具有强制性。行政机关实施新能源汽车补贴政策，并不强制要求任何一个相对人作出相应的行为，而仅仅是发出的一种邀请，引导、鼓励和请求相对人为一定行为，并以给予相应的“报酬”作为对价。第五，新能源汽车补贴行为具有一定自由裁量性。新能源汽车属于新兴产业，目前并无关于新能源汽车补贴的相关法律规定。是否实施新能源汽车补贴政策以及如何实施，均由相关行政机关研究确定，其属于行政自由裁量权的范围。综合上述分析可知，新能源汽车补贴行为完全符合行政允诺的特征，应当界定为行政允诺，其秉持的是协商、激励、引导的理念，是政府以一种非强制性的行政行为方式，有效促进行政相对人对行政活动的主动参与和积极配合，体现了行政的民主、文明、宽容与高效，能够有效应对经济社会的高速发展，对构建和谐的行政管理关系发挥了积极作用。关于230号办法和551号通知的合法性，可从法律优先和法律保留两个原则进行审查。所谓法律优先，指的是一切行政行为都不得违反法律，且行政措施不得在事实上废止、变更法律，这一原则适用于一切行政活动。法律保留，是指行政机关只有在取得法律授权的情况下才能实施相应的行为，即行政行为不仅需要组织法依据，同时还必须有行为法依据。一般认为，仅有侵益性行政行为需要同时具有组织法依据和行为法依据，而授益性行政行为则只要求有组织法依据，并不一定要求有行为法依据。如上所述，新能源汽车补贴行为属于行政允诺，系授益性行政行为，其应当遵循法律优先原则，但在法律保留原则方面，却不必具有行为法依据，否则就会因为法律的滞后性导致行政行为丧失应有的灵活性和应急性。考虑到目前尚无相关的法律对新能源汽车补贴事项作出规定，新能源汽车的相关行业主管部门基于产业发展、环境保护等行政管理目标制定230号办法和551号通知，其中经过严格的论证程序并经国务院同意，而且就被诉决定所援引的230号办法第八条、第十六条和551号通知第二条的规定而言，其内容也具有合理性，并未与法律原则、法治精神相抵触，不违反法律优先原则，也具有法律保留原则所要求的组织法依据，应当认定为合法有效。因此，对于原告针对230号办法和551号通知合法性提出的异议主张，本院不予支持。二、关于争议焦点二本院认为，被诉决定结论是否正确和适当需要考量两个方面的因素：一是被告认定事实是否准确，即被告认定原告虚假申报补贴车辆的数量是否准确；二是被告的处理结论与原告的虚假申报行为情节是否相适应。关于原告虚假申报补贴车辆的具体数量，生效刑事判决书已经认定原告2015年实际生产、交付车辆数量为194辆，其依据的是杨源统计的梁柱波交车记录，同时考虑到吴秋虹证言中提到有些车没有签订交接单的情况，从有利于被告人的角度依法认定，该认定数字与证人李某的证言和记录、2016年4月25日财政部检查报告等其他证据中提到的数字大致相当。此外，根据买车客户的证言和销售合同等书证,原告2015年新能源汽车绝大部分销售合同均签订于11月、12月，按照正常生产周期和上牌流程，这些车辆无法在2015年12月31日前达到申报条件所要求的存在注册登记信息，该情况与原告于2015年12月集中进货零部件，集中上牌的客观事实相符。由上可知，法院在相关刑事案件中认定的194辆系结合案件证据及当事人陈述、证人证言作出的推定，已经最大限度地考虑被告人的权利保护，原告提出的生产、交付数量缺乏事实根据，本院不予采纳。关于处理结论的适当性，根据上述事实认定可知，被告认定的原告2015年生产、交付161辆新能源汽车，与生效刑事判决书的认定的194辆略有出入，但无论采用哪个数字，均远远小于原告的申报数量，即上述数量差异并不影响原告骗取新能源汽车补贴行为情节的认定。在虚假申报过程中，原告采用了编造材料采购、车辆生产销售等原始凭证记录，伪造销售账目，涂改、编造生产记录，上传虚假合格证，违规办理机动车行驶证等一系列违法手段，多次虚假申报，骗补中央财政补贴，数额特别巨大，而且相关的组织者和实施者之后均被判处诈骗罪并追究刑事责任。基于原告上述虚假申报行为的恶劣程度，被告决定对原告停止执行中央财政补助政策，对原告2015年度销售的全部新能源汽车中央财政不予补助，并追回预拨的2015年中央财政补助资金4532万元，上述处理结论具有合理性，能够与原告虚假申报行为的情节相适应。综上，原告对于被诉决定处理结论提出的异议理由不能成立，本院不予支持。三、关于争议焦点三本院认为，被诉决定程序的合法性审查主要集中在以下四个方面：1.送达《财政检查征求意见函》时的签字人杨池宁并非检查组成员，该程序是否违法；2.原告陈述申辩的时间是4月24日，被告于次日作出《财政检查报告》，该程序是否违法；3.处理决定的落款日期是2016年9月13日，而其于9月8日即在官网上向社会公告处理决定内容，该程序是否违法；4.被告在作出被诉决定前是否应当举行听证。关于《财政检查征求意见函》的送达，参照《财政检查工作办法》第七条之规定，财政部门组织开展财政检查应当组成检查组，并指定检查组组长。检查组实行组长负责制。本案中，针对原告的检查组系由被告指派青海专员办工作人员组成，组长为赵英洪。该检查组就其在检查中发现原告存在的问题制作了《财政检查征求意见函》，并向原告送达以征求其反馈意见。杨池宁虽然不是该检查组成员，但其也是被告青海专员办的工作人员，其接受组长赵英洪的委托向原告送达《财政检查征求意见函》，且被告提交的送达回证上加盖有“财政部驻青海专员办”公章，原告的工作人员也在受送达人栏签字，上述送达行为能够代表检查组的意见。虽在程序上不够严谨，但尚不构成违法。而且，原告当时已经接收该意见函并及时作出反馈意见，上述情节并未影响到原告陈述、申辩权的行使，故对于原告对此提出的异议，本院不予支持。关于检查组作出《财政检查报告》的时间问题，根据被告提交的证据显示，检查组在作出《财政检查报告》的同时，还制作了《检查组对被检查人意见或说明的认定意见》，说明了检查组针对原告反馈意见的认定。此外，参照《财政检查工作办法》中关于检查流程的规定可知，检查组的检查行为属于财政部作出财政处理决定前的过程性行为，检查组向被告提交《财政检查报告》时，还需一并提交财政检查工作底稿等材料，被告还要针对《财政检查报告》及相关材料进行研究论证，之后才会作出处理决定。即便检查组工作存在瑕疵，未能针对原告的反馈意见进行审查，被告在作出处理决定之前，仍然还会对包括原告反馈意见在内的检查材料进行审查。就本案而言，被告在作出被诉决定前确已收到检查组发出的征求意见函和原告的反馈意见，并于近5个月后才作出处理决定，有充分时间考虑原告的反馈意见。而且，通过被告提交的证据可知，被告事实上也指定其职能部门对检查组提供的《财政检查报告》等材料进行复核。综上，对于原告针对检查组作出《财政检查报告》时间提出的异议理由，本院不予支持。关于被告通报日期早于被诉决定落款日期的问题，本院认为，通报本身属于被告对外作出的意思表示，应认为被告在通报之日即已作出处理决定，但尚未向原告送达。直至该处理决定向原告送达时，方才对原告生效。因此，通报日期早于被诉决定落款日期的问题不能得出被告在作出处理决定之前即已公布处理决定内容之结论，其仅仅影响到被诉决定何时对原告生效。因此，对于原告提出的该项异议理由，本院不予支持。此外，关于听证的问题，因被诉决定并非行政处罚，更不构成行政处罚法所规定的必须举行听证的情形，故被告在作出被诉决定前未举行听证不违反法律的强制性规定，不构成程序违法。综上，原告针对被诉决定所提诉讼理由均不能成立，对其提出的要求撤销被诉决定等诉讼请求，本院不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告苏州吉姆西客车制造有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告苏州吉姆西客车制造有限公司负担（已交纳）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长  赵 锋审 判 员  徐钟佳审 判 员  杨晓琼二〇一九年八月二十九日法官助理  赵 凯书 记 员  冯晓俐附相关法律规范：一、《私人购买新能源汽车试点财政补助资金管理暂行办法》（财建〔2010〕230号）第八条申请补助的汽车生产企业及其新能源汽车产品须符合下述条件：（一）新能源汽车产品纳入《节能与新能源汽车示范推广应用工程推荐车型目录》，企业保证销售汽车与目录产品的一致性。（二）纯电动乘用车动力电池组能量不低于15千瓦时，插电式混合动力乘用车动力电池组能量不低于10千瓦时（纯电动模式下续驶里程不低于50km）。动力电池不包括铅酸电池。（三）汽车整车和动力电池等关键零部件生产企业具备一定的产能规模和完善的售后服务体系，对动力电池等关键零部件提供不低于5年或10万公里（以先到者为准）的质保，并承诺对整车和动力电池按一定的折旧率进行回收。（四）汽车企业销售新能源汽车应向消费者提供按照有关国家标准规定的试验方法测定的产品性能参数保证：在纯电动模式下行使的汽车30分钟最高车速、插电式混合动力汽车的最高时速、0—50公里/小时加速时间、最大爬坡度、百公里耗电量（工况法）、续驶里程（工况法），电机类型和功率、动力电池类型及总储电量、充电（快充、慢充）方式和时间、车载充电机的功率和输入电压等。第十六条企业对申报材料的真实性和产品一致性负责。对产品与申报材料不符，性能指标没达到要求，以及提供虚假信息、骗取补助资金的，将视情节轻重对申请企业给予追缴补助资金、通报批评、取消资格等处罚。二、《财政部科技部工业和信息化部发展改革委关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》（财建〔2013〕551号）第二条对消费者购买新能源汽车给予补贴（一）补助范围。纳入中央财政补贴范围的新能源汽车车型应是符合要求的纯电动汽车、插电式混合动力汽车和燃料电池汽车。重点加大政府机关、公共机构、公交等领域新能源汽车推广力度。（二）补助对象。补助对象是消费者，消费者按销售价格扣减补贴后支付。（三）资金拨付。中央财政将补贴资金拨付给新能源汽车生产企业，实行按季预拨，年度清算。生产企业在产品销售后，每季度末向企业注册所在地的财政、科技部门提交补贴资金预拨申请，当地财政、科技部门审核后逐级上报至财政部、科技部。四部委组织审核后向有关企业预拨补贴资金。年度终了后，根据核查结果进行补贴资金清算。（四）补助标准。补助标准依据新能源汽车与同类传统汽车的基础差价确定，并考虑规模效应、技术进步等因素逐年退坡。2013年具体补助标准见附件。2014年和2015年，纯电动乘用车、插电式混合动力（含增程式）乘用车、纯电动专用车、燃料电池汽车补助标准在2013年标准基础上分别下降10%和20%；纯电动公交车、插电式混合动力（含增程式）公交车标准维持不变。三、《财政检查工作办法》第七条财政部门组织开展财政检查应当组成检查组,并指定检查组组长。检查组实行组长负责制。四、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。