广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤20行终503号上诉人（原审原告）：中山圣贤山庄休闲产业有限公司，住所地广东省中山市**景观路**长江商业城**1-3卡，统一社会信用代码91442000792975112L。法定代表人：杨伟坚，董事长。委托代理人：李庆、廖祥平，广东广中律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市自然资源局，，住所地广东省中山市石岐区兴中道**统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：缪焯桃，该局工作人员。委托代理人：黄锐彬，广东保信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，，住所地广东省中山市**松苑路**市政府大楼统一社会信用代码11442000722460762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：谢怀斌，中山市司法局工作人员。委托代理人：潘国康，广东金丰华律师事务所律师。上诉人中山圣贤山庄休闲产业有限公司（下称圣贤山庄公司）因不服被上诉人中山市自然资源局（下称市自然资源局）、中山市人民政府（下称市政府）规划行政许可一案，不服广东省中山市第一人民法院（2018）粤2071行初1452号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。原审法院查明：2007年，市政府将位于中山市长江水库大堤东侧土名“入山虎”的土地使用权登记在圣贤山庄公司名下，并核发了中府国用（2007）第2****4号、中府国用（2007）第2****5号国有土地使用权证，土地使用权面积分别为72992.9平方米和32200.6平方米，用途分别为商业服务业和商住，使用权类型为出让。2017年11月27日，圣贤山庄公司向原中山市城乡规划局提出办理建设工程规划许可证申请，并提交了申请表、原中山市城乡规划局项目信息登记表、营业执照、身份证复印件、授权委托书、建设用地规划许可证、中府国用[2007]第2*****4号和中府国用[2007]第2*****5号国有土地使用权证、用地图、建设项目规划建筑设计要点、三线图、总平面图等资料。原中山市城乡规划局于同日受理后，经审查，于同年12月8日作出业务编号为281212017110075不予行政许可通知书，不予许可的理由为：申报项目位于长江水库区水源林市级自然保护区及水源保护区范围内，根据《中华人民共和国自然保护区条例》及《中华人民共和国水污染防治法》相关规定，不同意办理建设工程规划许可证，依据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定，决定不予许可建设工程规划许可申请。原中山市城乡规划局并告知圣贤山庄公司享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。原中山市城乡规划局于2017年12月18日向圣贤山庄公司送达了上述不予行政许可通知书。圣贤山庄公司不服，向市政府申请行政复议，该府于2018年11月29日作出中府行复[2018]112号行政复议决定书，维持了原中山市城乡规划局作出的上述不予行政许可通知书。圣贤山庄公司仍不服，向原审法院提起诉讼，请求：1.撤销市自然资源局于2017年12月8日作出的业务编号为281212017110075的原中山市城乡规划局不予行政许可通知书；2.撤销市政府作出的中府行复[2018]112号行政复议决定书；3.判令市自然资源局向圣贤山庄公司核发建设工程规划许可证；4.本案的诉讼费用由市自然资源局、市政府承担。原审法院另查明：2003年3月26日，中山市第十一届人民代表大会第六次会议通过了《关于设立长江库区水源林市级自然保护区的决议》。2003年5月22日，市政府发布中府通[2003]4号《关于中山市长江库区水源林市级自然保护区界线的通告》，通告中山市长江库区水源林市级自然保护区的范围为北部从长江水库堤坝起，经入山虎、西坑顶，沿与火炬区交接线至福获、伯念象顶；东部以东区与南朗镇交接线山脊为界，经黄泥坑、屎瓦坑顶、破锅山、白云仔顶、箭竹山、检金顶；南部以小林场与五桂山镇交接线山脊为界，由检金顶起经大猪山窝顶、五桂山主峰、芋子排、船底窝顶、银坑、民众电站、、地豆坑尾马填岭至白云顶；西部以东区与五桂山镇交接线山脊为界，由白云顶起经照天烛、千秋岭、天葬坟、狮头山、叠石坑、塔石坑、水壳坑山至怡景酒店后山顶。总面积6.36万亩，其中山地5.76万亩，水面0.6万亩。原审法院再查明：2010年12月22日，广东省人民政府批准了粤府函[2010]303号《关于同意调整中山市饮用水源保护区划方案》，长江水库一级保护区水域范围为水库正常水位线以下的全部水域，水质保护目标为Ⅱ类；一级保护区陆域范围为取水口侧正常水位线以上200米范围内的陆域，但不超过分水岭的范围；二级保护区陆域范围为水库集雨范围内的陆域。根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建中山市自然资源局,行使原中山市城乡规划局的职权，且不再保留原中山市城乡规划局。原审法院认为：原中山市城乡规划局是中山市人民政府规划主管部门，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，原中山市城乡规划局具有管理本行政区域内的城乡规划工作的职权与职责。本案中，根据中府国用（2007）第2****4号、中府国用（2007）第2****5号国有土地用使用权证、《关于设立长江库区水源林市级自然保护区的决议》、中府通[2003]4号《关于中山市长江库区水源林市级自然保护区界线的通告》、中山市长江库区水源林市级自然保护区图、《关于同意调整中山市饮用水源保护区划方案的批复》、中山市长江库一、二级水源保护区范围示意图、水源保护区定位图相互印证，证实圣贤山庄公司的“圣贤山庄”项目部分住宅及主楼建筑位于长江水库区水源林市级自然保护区，最西侧低层住宅楼及主楼距离长江水库水位线不足200米，属于一级水源保护区，部分位于200米以外。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划分核心区，禁止任何单位和个人进入；除依照本条例第二十条的规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动。核心区外围可以划定一定面积的缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动。缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动……”及《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目”及第六十六条“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目”的规定，原中山市城乡规划局对圣贤山庄公司作出业务编号为281212017110075的不予行政许可通知书，并无不当。市政府作出中府行复[2018]112号行政复议决定书，维持原中山市城乡规划局作出的涉案不予行政许可通知书，亦无不当。原中山市城乡规划局于2017年11月27日受理圣贤山庄公司提出的办理建设工程规划许可证申请后，经审查，于法定期限内作出不予行政许可通知书，并于同年12月18日送达给圣贤山庄公司，程序并无不当。市政府依法受理圣贤山庄公司提出的行政复议申请，经审查，于2018年11月29日作出涉案行政复议决定书，决定维持原中山市城乡规划局作出的涉案不予行政许可通知书，程序并无不当。综上所述，圣贤山庄公司要求撤销市自然资源局于2017年12月8日作出的业务编号为281212017110075的原中山市城乡规划局不予行政许可通知书、市政府作出的中府行复[2018]112号行政复议决定书及判令市自然资源局向圣贤山庄公司核发建设工程规划许可证的诉讼请求，理据不充分，原审法院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回圣贤山庄公司的诉讼请求。案件受理费50元，由圣贤山庄公司负担。上诉人圣贤山庄公司不服原审判决，向本院提起上诉称，上诉人圣贤山庄公司经过总公司与中山市财联置业有限公司签订《中山市圣贤庄物业转让协议书》于2007年8月3日承接了“圣贤庄”的“烂尾楼”物业后，根据原中山市城乡规划局的要求，由专业设计单位进行评估、设计，形成了“烂尾楼”的改造方案。2010年1月，上诉人根据原中山市城乡规划局的要求，完善规划报建手续，补办了超出原报建批复部分面积18394平方米的《建设工程规划许可证》，项目总建筑面积调整为63775平方米。后来历经平面及外观方案设计，报中山市规划委员会审查，于2011年10月获得通过，2014年消防报审文件获得通过。2014年6月，上诉人向原中山市城乡规划局申请复工手续，该局要求办理图纸变更、转名及重新报建手续，上诉人办理完成《建设工程规划许可证》手续。2016年11月，上诉人由于《建设工程规划许可证》有效期问题，向原中山市城乡规划局重新申办建设工程规划许可，并于2016年11月27日获得批复并领取新的许可证。2017年11月27日，上诉人再次向原中山市城乡规划局申请核发《建设工程规划许可证》，却被告知以《中华人民共和国自然保护区条例》及《中华人民共和国水污染防治法》为据对上诉人不予行政许可。上诉人认为，从2006年项目转让至2016年11月原中山市城乡规划局给予上诉人《建设工程规划许可证》，期间经过多次审批，也经过中山市城市规划委员会审议，从来没有指出上诉人项目位于长江水库区水源林市级自然保护区及水源保护区范围内。2006年中山市环境保护局同意上诉人项目建设，2007年原中山市国土资源局给上诉人办理土地使用证，2009年中府办处（2009）634号文回复上诉人，都没有指出上诉人项目位于长江水库区水源林市级自然保护区及水源保护区范围内，不允许施工建设。上诉人认为原中山市城乡规划局不予行政许可的决定不合理亦不合法，市政府的复议决定亦不合法，原审判决认定事实错误，请求二审法院撤销原审判决，依法改判支持上诉人一审的全部诉讼请求，并判令本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人市自然资源局答辩称：一、市自然资源局依法享有中山市行政区域内行使城乡规划管理工作的法定职权。二、原中山市城乡规划局作出的涉案不予许可决定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，是合法有效的行政行为。经审查，上诉人申请建设工程规划许可的涉案项目部分住宅及主楼建筑位于长江水库区水源林市级自然保护区及水源保护区范围内，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四条第二款、《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条、第二十八条第一款、第三十二条第一款及《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条第一款、第六十六条第一款的规定，原中山市城乡规划局不同意上诉人办理涉案项目的建设工程规划许可，事实依据充分，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。被上诉人市政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，市政府作出的行政复议决定应予维持。二、上诉人的上诉无事实和法律依据，不应获得支持。上诉人申请建设工程规划许可的涉案项目部分住宅及主楼建筑位于长江水库区水源林市级自然保护区及水源保护区范围内，原中山市城乡规划局认为上诉人的“圣贤山庄”项目不具备核发建设工程规划许可证的条件，作出不予许可的决定，事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。本院经审理查明，本院确认原审查明事实。本院另查明，就市自然资源局主张的圣贤山庄公司申请建设工程规划许可的涉案项目部分住宅及主楼建筑位于长江水库区水源林市级自然保护区及水源保护区问题，二审期间，本院要求市自然资源局提供划定市级自然保护区及饮用水保护区的依据原件，市自然资源局向本院补充提交了从中山市档案馆调取的2003年3月24日市政府提交给中山市第十一届人民代表大会第六次会议的《关于提请审议设立长江库区水源林市级自然保护区的报告》及2003年3月26日，中山市第十一届人民代表大会第六次会议通过的《关于设立长江库区水源林市级自然保护区的决议》；从中山市生态环境局调取的《中山市全市域饮用水源保护区边界矢量地图图集》之图41“长江水库饮用水源保护区范围图”；《中山市城市生态控制性划定规划》，“长江库区水源林市级自然保护区”属于该控制性规划的一部分，是原中山市城乡规划局审查圣贤山庄公司申请涉案项目建设工程规划许可的依据之一。对照该控制性规划以及一审时原中山市城乡规划局提交的圣贤山庄公司申请材料中的“圣贤山庄”项目设计要点、三线图、总平面图，一审时原中山市城乡规划局提交的“中山市长江水库一、二级水源保护区范围示意图及定位图”，“圣贤山庄”项目部分住宅及主楼建筑位于长江水库区水源林市级自然保护区及水源保护区范围内，最西侧低层住宅楼及主楼距离长江水库水位线不足200米，位于一级水源保护区范围内，依据属实。本院认为，本案为不服不予建设工程规划许可决定案。经审查本案事实，圣贤山庄公司的涉案建设项目，部分住宅及主楼建筑位于长江水库区水源林市级自然保护区及水源保护区范围内，最西侧低层住宅楼及主楼距离长江水库水位线不足200米，位于一级水源保护区范围内，原审法院依据《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条、第六十六条的法律禁止性规定认为原中山市城乡规划局不予许可该建设项目的建设工程规划，法律依据充分，本院予以支持。上诉人圣贤山庄公司以涉案项目曾经取得过两次建设工程规划许可，该公司基于对之前行政行为的信赖对项目建设投入了设计等成本为由，主张在之前的建设工程规划许可过期的情况下应再次获得本案许可，本院认为，圣贤山庄公司的该利益诉求不能对抗《中华人民共和国水污染防治法》上述禁止性法律规定所要保护的自然环境公共利益。禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目等自然环境保护的法律规定，是现行《中华人民共和国水污染防治法》和在前版本的《水污染防治法》一以贯之的禁止性规定，圣贤山庄公司即使在2014年、2016年曾经获得过涉案项目的建设工程规划许可，亦违反当时实施的《中华人民共和国水污染防治法》的上述禁止性规定，违法获得的在前行政许可，不能作为应获得本案行政许可的依据。由此，对于圣贤山庄公司的本案上诉请求，本院不予支持。综上所述，上诉人圣贤山庄公司上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律准确，判决恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费各50元，由上诉人中山圣贤山庄休闲产业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  陈薇审判员  高琳审判员  王昕二〇一九年八月十六日书记员  陈怡