河北省秦皇岛市中级人民法院行政判决书（2019）冀03行终123号上诉人（原审被告）：青龙满族自治县林业局，住所地青龙满族自治县燕山路240号。法定代表人单贵文，局长。委托诉讼代理人杨书伶，女，该单位职工。委托诉讼代理人杨瑞，河北杨瑞律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：青龙满族自治县欢乐行旅游开发有限公司，住所地青龙满族自治县祖山镇祖山景区。法定代表人蔡鹏飞，总经理。委托诉讼代理人高庆萍，河北九度律师事务所律师。委托诉讼代理人张振彪，河北九度律师事务所律师。原审被告秦皇岛市林业局，住所地秦皇岛市经济技术开发区泰山路238号。法定代表人张西敏，局长。原告青龙满族自治县欢乐行旅游开发有限公司（以下简称青龙欢乐行公司）因被告青龙满族自治县林业局、秦皇岛市林业局林业行政管理一案，上诉人青龙满族自治县林业局不服山海关区人民法院（2018）冀0303行初10号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2003年1月29日，（甲方）青龙满族自治县祖山旅游开发公司与（乙方）秦皇岛艾肯投资有限公司签订《祖山旅游区经营开发权承包合同》，合同主要内容如下：为加快祖山旅游区的开发进程，依据《中华人民共和国合同法》及有关规定，甲乙双方本着平等、互利的原则，经充分协商就祖山旅游区（北龙潭景区、望海寺景区、响山景区、花果山景区）经营开发权整体承包事宜达成一致并经青龙满族自治县旅游局同意，订立本合同。第一条承包范围：一、甲方现有的旅游基础、服务设施的经营管理和收益权……；二、祖山旅游区门票（东门、北门和西门）的经营管理和收益权……；三、对祖山旅游区内各企业（含已营业及已批在建）内公共设施的物业管理权；四、祖山旅游区的合法开发权：（一）《祖山旅游区总体规划》的调整，（二）祖山旅游区整体开发及经营管理和收益权，（三）祖山旅游区规划范围内各景点及建设项目（含甲方已开发和待开发）的设立、开发、经营管理及收益权等……。第二条承包期限：40年，自2003年1月29日至2043年1月28日止。第三条：在承包期内，乙方依法自主经营、自负盈亏，并享有在承包权限范围内按规划招商的权利，如乙方需将自身享有的权利整体或部分转包给第三者，须经甲方同意。第四条：承包金总金额为1.6亿元人民币（壹亿陆仟万元人民币）。第五条付款方式及时间：一、第1至2年每年交纳承包金360万元；第3至10年每年一次性交纳承包金200万元；第11至20年每年一次性交纳承包金250万元；第21至第30年每年一次性交纳承包金350万元，第31至40年每年一次性交纳承包金768万元……第十九条：承包期内，乙方在祖山旅游区范围内进行合理经营开发建设，所需的建设项目用地，在符合规划的前提下，甲乙双方共同办理规划建设项目的土地用途变更（林地转为建设用地）及土地使用权证过户手续。鉴于祖山经营开发权属整体承包，林地转为建设用地费用均由乙方负责。乙方建设项目所需用土地由林地转为建设用地手续办妥之日起30日内，甲方将土地使用权证变更至乙方名下，不得将建设用地卖给第三方，县政府不另行收取土地出让金，其他相关手续费用由乙方负责。第二十条：承包期内，未经乙方同意，甲方不得再与第三方就本合同所涉及内容签订各种相关法律文件。……第二十二条：如甲方在合同签订后发生破产、撤销、吊销、注销、合并、分立等事项，而使甲方失去原有法人主体资格，本合同中甲方的权利、义务自动转归青龙满族自治县旅游局履行，乙方得以向其主张自己的权利和义务。该合同还有其他内容，合同落款处有青龙满族自治县旅游局盖章确认。2003年4月20日，(甲方)青龙满族自治县祖山旅游开发公司（祖山林场）与（乙方）秦皇岛艾肯投资有限公司签订《补充协议》一份，协议约定：2003年1月29日，甲、乙双方签订的《祖山旅游区经营开发权承包合同》签字后，因大雪封山，专家未能按期上山完成祖山勘察，致使原合同第五条第三项无法实施，为此本着诚实信用原则，经双方友好协商，就原合同形成以下补充及调整，各条款与原协议具有同等法律效力：1、鉴于乙方因不可抗力而使《祖山整体规划》修编不能按期完成，故不能如期履约。甲方对乙方原合同第五条第三项违约不予追究，但为了防止乙方付款的过分延迟，同时乙方亦为了体现合作之诚意，乙方应于本补充协议签订后三日内向甲方支付第一年承包金360万元及履约保证金100万元；……5、根据“中共青龙满族自治县委员会关于老岭林场更名组建祖山旅游开发公司的通知[1996]107号”中“原老岭林场更名为祖山林场，组建祖山旅游开发公司，与祖山林场实行一套人马，两个牌子”的文件规定，原《承包合同》中“甲方：青龙满族自治县祖山旅游开发公司”调整为“甲方：青龙满族自治县祖山旅游开发公司（祖山林场）”……。补充协议落款处另有青龙满族自治县祖山林场、青龙满族自治县旅游局盖章确认。2008年2月29日，（甲方）秦皇岛艾肯祖山旅游开发有限公司与（乙方）连云港市欢乐行滑道有限公司签订《关于投资经营滑道娱乐项目经营协议书》一份，协议主要内容如下:为加快祖山风景区的发展速度，增加游客主动参与的项目，改善祖山风景区旅游环境，提高接待能力，甲乙双方经协商，签订如下滑道工程，项目建设与经营协议。一、乙方自愿在祖山风景区投资滑道娱乐项目，该项目总投资180万元左右，项目建成后，乙方实行自主经营，自负盈亏，独立承担民事责任，甲方提供祖山风景区地段给乙方建设滑道及上下站设施，占地约700平方米（具体线路及上下站根据现场确定）。二、项目建成后，产权归乙方所有，由乙方自主经营30年，到期后，滑道产权归甲方所有，乙方在自主经营期间经甲方同意后，允许出租、转让，但出租转让后新的租赁、转让承接人必须继续履行该项协议。三、从滑道建成经营之日起，乙方收取营业收入90万元后，甲乙双方各按营业额的50%分成，管理工作人员双方各占50%，甲方为乙方的工作人员提供住宿。四、滑道建设、经营的相关手续由甲方负责办理，乙方在建第二条滑道时，可以借鉴此协议继续合作。……八、在滑道建造过程中，乙方应尽量保持原始植被，使用的滑道材料应与景区自然相协调，如遇障碍性林木、山石等，经甲方同意后方可施工……。该协议还有其他内容。2008年9月26日，（甲方）连云港市欢乐行滑道有限公司与（乙方）王月卓、张臣、蔡鹏飞签订《转让协议》，协议约定，一、甲方根据2008年2月29日与秦皇岛艾肯祖山旅游开发有限公司（以下称景区）签订的《关于投资经营滑道娱乐项目经营协议书》而建成的整条滑道、相关的附属设施及经营权，全部转让给乙方，价款为壹佰捌拾万元人民币。付款方式为一次性付清。二、该滑道在交接时经甲方检验，运行良好，不存在现实、也不存在潜在的质量、设计、技术上的安全隐患。在正常运行下，甲方保证3年内不出现大的质量问题。在10年内，出现质量问题，甲方派人无偿提供技术援助，对甲方派出技术人员乙方负责差旅费。三、因该滑道转让，须经景区同意，因此甲方对景区称委托乙方代为经营管理，并出具书面授权委托书，在此期间与景区的业务工作，均由乙方负责与景区洽谈，甲方予以配合并及时提供所需相关手续。尽管甲方给乙方出具授权委托书，经营上的责任仍按转让划分。该协议还有其他内容。原告青龙欢乐行公司成立于2013年3月7日，由蔡鹏飞担任法定代表人，公司类型为有限责任公司(自然人独资)，经营范围含滑道服务及旅游开发服务(以上经营范围涉及许可经营项目的，应在取得有关部门的许可后方可经营)。2013年3月4日，青龙满族自治县安全生产监督管理局向青龙满族自治县工商局出具青安监[2013]6号《关于欢乐行旅游开发有限公司祖山景区滑道项目不需办理安全许可证的函》，内容为：“青龙欢乐行公司祖山景区滑道项目已完成《安全现状评价报告》，履行安全生产“三同时”，并在我局备案，无需办理安全生产许可证”。2013年5月6日，青龙满族自治县旅游局为原告出具青旅字[2013]25号《关于祖山景区滑道项目开业请示的批复》，批复内容为：一、旅游局原则同意你公司修建的祖山景区滑道项目在完善相关手续、健全各项制度、工作人员培训合格，并在祖山景区开山后开业经营。二、你公司在经营过程中要不断加强安全管理，健全安全生产制度、明确安全责任，确保旅游安全。三、你公司在经营过程中要不断提升企业形象，为游客提供优质服务。四、你公司在经营过程中要严格遵守《河北省旅游条例》，守法经营，接受旅游管理部门行业管理和监督。2013年5月7日，青龙满族自治县物价局为原告出具《关于祖山景区滑道票价的批复》，批复主要内容为：根据对景区滑道的实地考察及成本审核，经研究批复滑道票价为30元/人次（含保险费），票价为试行标准，你公司在接此批复后十五日内到物价局办理《收费许可证》相关手续，同时在明显位置进行价格公示。2013年5月26日，（甲方）秦皇岛祖山旅游开发有限公司与（乙方）青龙欢乐行公司签订《山地使用合同书》，合同约定，甲方将祖山景区天女峰顶至主峰北坡脚下乙方所有的滑道占用山地有偿交给乙方使用（全长约410米，占地约1360平方米）；使用期限30年，自2013年1月1日起至2042年12月31日止；山地使用期内，乙方自行办理滑道经营的相关手续，依法自主经营、依法纳税、自负盈亏，独立承担民事责任，如乙方需将自身享有的标的物转包给第三者须报请甲方批准；合同同时对山地使用费、付款方式、经营期、违约责任等作出相关约定。2017年7月26日被告青龙满族自治县林业局对原告青龙欢乐行公司擅自改变林地用途一案予以受理，同日对青龙欢乐行公司法定代表人蔡鹏飞进行询问，蔡鹏飞陈述2008年连云港公司将已修建滑道转让给蔡鹏飞、张臣（系蔡鹏飞岳父）、王月卓三人，后王月卓退出。2013年3月原告青龙欢乐行公司成立，同年5月26日原告自秦皇岛祖山旅游开发有限公司租赁滑道所占用林地，使用期限30年，自2013年1月1日起至2042年12月31日止。2017年7月26日，被告青龙满族自治县林业局作出林（青）行停字[2017]第07261号《责令停止擅自改变林地用途行为通知书》，认定:青龙欢乐行公司在青龙满族自治县祖山景区天女峰北坡修建滑道，占用林地，未办理征占用林地使用手续。根据《中华人民共和国森林法》第十八条第一款之规定，属违法行为，现责令你（单位）立即停止违法行为，并准备接受依法处理，限期一年内恢复原状。如不服本决定，可以在接到本通知书之日起六十日内向青龙县人民政府或秦皇岛市林业局申请行政复议或依法向人民法院提起行政诉讼。2017年10月2日，青龙满族自治县林业局作出青（林）行督字[2017]第001号《督促恢复林业生产条件通知书》，通知书内容为：经查，青龙欢乐行公司在青龙满族自治县祖山景区天女峰北坡修建滑道过程中占用林地，未办理林地征占用使用手续，违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款之规定属擅自改变林地行为。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款之规定，已要求你单位一年内恢复原状，林（青）行停字[2017]第07261号，现督促你单位尽快按照法律规定恢复林业生产条件。2017年9月22日，原告青龙欢乐行公司向被告秦皇岛市林业局申请行政复议，青龙满族自治县林业局未提出书面答复。同年11月20日，秦皇岛市林业局作出秦林政复决字[2017]01号行政复议决定，被告认为：青龙欢乐行公司经营的祖山滑道没有依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，违法占用林地且经营处于持续状态。青龙满族自治县林业局出具的林（青）行停字[2017]第07261号《责令停止擅自改变林地用途行为通知书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，维持青龙满族自治县林业局于2017年7月26日作出的林（青）行停字[2017]第07261号《责令停止擅自改变林地用途行为通知书》。申请人如对本决定不服，可自收到决定之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼。一审法院认为，责令停止违法行为是行政机关为预防或制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态及不利后果，要求行为人停止违法行为、消除不良后果或恢复原状等具有强制性、命令性的行政行为。被告青龙满族自治县林业局作出的林（青）行停字[2017]第07261号《责令停止擅自改变林地用途行为通知书》，在认定原告青龙欢乐行公司存在违法行为的基础上，责令其“立即停止违法行为”、“限期一年内恢复原状”，被告另作出青（林）行督字[2017]第001号《督促恢复林业生产条件通知书》，再次对《责令停止擅自改变林地用途行为通知书》中已要求原告“限期一年内恢复原状”等内容进行确认。该行政行为已对原告能否对争议滑道进行经营的权利义务产生实际影响，故原告本次起诉，属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政机关作出的行政行为应符合证据确凿，适用法律、法规正确，并符合法定程序。原告提交的证据显示，现位于××县于2008年由连云港市欢乐行滑道有限公司初建，同年9月26日该公司将滑道及附属设施、经营权等转让给王月卓、张臣、蔡鹏飞三人。2013年3月由蔡鹏飞担任法定代表人的原告青龙欢乐行公司成立，公司为进行正常经营已向青龙满族自治县安全生产监督管理局、旅游局、物价局等相关部门办理了经营滑道相关手续，并与秦皇岛祖山旅游开发有限公司签订滑道所占用林地的《山地使用合同书》。以上事实与被告青龙满族自治县林业局认定的滑道由青龙欢乐行公司修建不符。被告作出的《责令停止擅自改变林地用途行为通知书》亦未明确告知原告向人民法院提起行政诉讼的期限。综上，被告青龙满族自治县林业局作出的林（青）行停字[2017]第07261号《责令停止擅自改变林地用途行为通知书》事实不清、证据不足，应予撤销。被告秦皇岛市林业局作为复议机关，未按照法律规定对青龙满族自治县林业局作出的《责令停止擅自改变林地用途行为通知书》进行全面审查，并在其未提出书面答复的情况下，作出维持该行政行为的复议决定，依据不足，违反复议程序，该复议决定亦应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第七十条、第七十九条、《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款、第一百三十六条第一款的规定，判决：一、撤销被告青龙满族自治县林业局作出的林（青）行停字[2017]第07261号《责令停止擅自改变林地用途行为通知书》；二、撤销被告秦皇岛市林业局作出的秦林政复决字[2017]01号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告青龙满族自治县林业局、被告秦皇岛市林业局各负担25元。上诉人青龙满族自治县林业局上诉称，上诉人给被上诉人送达的《责令停止擅自改变林地用途行为通知书》不是具体行政行为，不具有可诉性；被上诉人是违法建筑物的所有人，是违法行为的实施者和受益者，是行政处罚的相对人；被上诉人所经营的滑道在祖山景区，占用的是林地，未经上诉人审核同意，擅自改变林地用途，其行为违反了《森林法》和《森林法实施条例》，依法应当给予处罚。请求二审法院撤销一审判决；依法改判驳回被上诉人的上诉请求。被上诉人二审提交新证据：河北省高级人民法院（2019）冀民终365号民事判决，证明天津华联商厦企业管理有限公司是“崋聮”“崋聮商厦”商标的权利人。本院审理查明的事实与一审一致。各方当事人二审没有新的证据提交。本院认为，上诉人青龙满族自治县林业局作出的林（青）行停字[2017]第07261号《责令停止擅自改变林地用途行为通知书》，在认定被上诉人青龙欢乐行公司存在违法行为的基础上，又责令其“立即停止违法行为”、“限期一年内恢复原状”，该行政行为已对被上诉人的权利义务产生实际影响，一审认定该行为属于人民法院行政诉讼的受案范围并无不当。青龙满族自治县祖山景区天女峰北坡滑道于2008年由连云港市欢乐行滑道有限公司初建，同年9月26日该公司将滑道及附属设施、经营权等转让给王月卓、张臣、蔡鹏飞三人。2013年3月由蔡鹏飞担任法定代表人的被上诉人青龙欢乐行公司成立，公司为进行正常经营已向青龙满族自治县安全生产监督管理局、旅游局、物价局等相关部门办理了经营滑道相关手续，并与秦皇岛祖山旅游开发有限公司签订滑道所占用林地的《山地使用合同书》。以上事实与被告青龙满族自治县林业局认定的滑道由青龙欢乐行公司修建不符。一审据此认定上诉人作出的林（青）行停字[2017]第07261号《责令停止擅自改变林地用途行为通知书》认定事实不清，证据不足并无不当。一审被告秦皇岛市林业局作为复议机关，未按照法律规定对青龙满族自治县林业局作出的《责令停止擅自改变林地用途行为通知书》进行全面审查，并在其未提出书面答辩的情况下，作出维持该行政行为的复议决定，依据不足，违反复议程序，一审撤销该复议决定亦无不当。综上，一审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判；本判决为终审判决。审判长 张     岩审判员 刘  志  高审判员 陈  彩  东 二〇一九年八月八日书记员 李巧玲、田西明