广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终435号上诉人（原审原告）：卢成志，男，汉族，1963年7月1日出生，住址：兴宁市。上诉人（原审原告）：卢文华，男，汉族，1953年5月8日出生，住址：兴宁市。上诉人（原审原告）：卢立志，男，汉族，1964年11月24日出生，住址：兴宁市。被上诉人（原审被告）：兴宁市人民政府。地址：兴宁市中山东路**。法定代表人：丘孝东，市长。委托代理人：何明瀚，兴宁市人民政府法制局工作人员。委托代理人：戴振文，兴宁市福兴街道办工作人员。上诉人卢成志等3人因诉被上诉人兴宁市人民政府房屋征收补偿决定纠纷一案，不服广东省梅州市中级人民法院(2017)粤14行初124号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅批复，同意兴宁市政府征收福兴办事处黄畿、墨池、神光、向阳村及刁坊圩东、罗坝村属下的集体建设用地53.1619公顷作为兴宁市城镇建设用地。据此，征收实施单位福兴办事处对毅德现代商贸物流城项目进行了社会稳定风险评估并作出评估报告，同时召开了南部新城福兴房屋征收补偿安置方案听证会。兴宁市政府发布了兴市府〔2013〕12号《房屋征收告知书》、兴市府〔2013〕46号《关于征收福兴黄畿等村集体土地补偿安置方案的公告》、兴市府〔2013〕34号《关于征收兴宁市南部新城福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋决定的公告》和兴市府〔2013〕33号《兴宁市南部新城福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋征收补偿安置方案》。三原告的房屋在上述征收房屋范围内。2015年5月5日，房屋征收实施单位福兴办向三原告发出《测量评估催告通知书》，定于2015年5月8日对三原告房屋进行测量，要求三原告予以协助配合。2015年5月8日在三原告不配合的情况下，福兴办工作人员会同兴宁市公证处、兴宁市城市测量队、广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司工作人员对被征收房屋进行了依法丈量登记和保全证据公证。2015年5月15日福兴办向三原告送达了兴宁市公证处对被征收房屋现场丈量登记的保全证据《公证书》和广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司对被征收房屋的初步估价结果明细表以及《告知书》，告知三原告如有异议，应在3日内到福兴办提出陈述和申辩。2015年5月21日福兴办向三原告送达了《签约催告通知书》、《粤世房评报字[2014]第M0021—127号房地产估价报告》以及《告知书》，告知三原告对《估价报告》有异议应在10日内到福兴办提出陈述和申辩。三原告在收到该《估价报告》后，于2015年5月29日向福兴办事处提交《异议书》，对《粤世房评报字[2014]第M0021—127号房地产估价报告》提出异议。2015年6月14日广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司对福兴办事处转交的《异议书》作出了《〈异议书〉答复函》，该《答复函》对《异议书》提出的问题作了复核说明。2015年6月30日，被告对三原告作出兴政征决[2015]112号《房屋征收补偿决定书》。2015年7月1日广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司向三原告送达《答复函》。三原告在收到该《答复函》后，于2015年7月9日向兴宁市房地产评估专家委员会提交了《申请评估鉴定》申请书。2016年1月23日，被告向三原告送达兴政征决〔2015〕112号《房屋征收补偿决定书》。三原告不服兴政征决〔2015〕112号《房屋征收补偿决定书》，于2016年7月18日向本院提起行政诉讼请求撤销。原审法院审理后，作出（2016）粤14行初110号行政判决书，认为被告在三原告收到《答复函》前就作出兴政征决〔2015〕112号《房屋征收补偿决定书》，剥夺了三原告向房地产价格评估专家委员会申请鉴定的权利。被告依据效力待定的《粤世房评报字〔2014〕第M0021—127号估价报告》作出的兴政征决〔2015〕112号《房屋征收补偿决定书》，主要证据不足，依法应予撤销。判决：一、撤销被告兴宁市政府作出的兴政征决〔2015〕112号《兴宁市政府房屋征收补偿决定书》。二、由被告兴宁市政府重新作出行政行为。2017年1月10日，兴宁市政府福兴办事处向三原告发出《告知书》，告知三原告如对《答复函》的复核结果有异议，应在接到本告知书之日起10日内向梅州市住房和城乡建设局房地产评估专家委员会申请鉴定。2017年1月18日，三原告向梅州市房地产估价专家委员会邮寄《鉴定申请书》，申请对广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司的《粤世房评报字〔2014〕第M0021-126号房地产估价报告》进行鉴定。至庭审之日，原告未收到梅州市房地产估价专家委员会作出的鉴定结论。2017年2月21日，兴宁市土地房屋征收安置中心向三原告发出《签约催告通知书》。因三原告未如期签约，2017年4月11日，被告作出兴政征决〔2017〕5号《房屋征收补偿决定书》。三原告对该补偿决定书不服，提起本案行政诉讼。原审法院认为，被告兴宁市政府因征收福兴墨池村集体土地而征收三原告在该集体土地上的房屋。兴宁市政府按照中纪委办公厅监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》的要求，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出兴政征决〔2017〕5号《房屋征收补偿决定书》，更有利于保障三原告得到公平的补偿。关于三原告被征收房屋的价值，房屋征收实施单位福兴办会同兴宁市公证处、兴宁市城市测量队、广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司的工作人员对被征收房屋进行了丈量登记和现场保全证据公证，兴宁市公证处对现场丈量的数据和现场制作的图像资料出具了公证书，广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司按照《房屋征收评估办法》进行评估并出具了评估报告。三原告对评估报告书面提出了异议，广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司作出《〈异议书〉答复函》，三原告对该答复函不服，向梅州市住房和城乡建设局房地产评估专家委员会申请鉴定，至目前，原告未收到梅州市住房和城乡建设局房地产评估专家委员会作出的鉴定。因在规定的签约期限内，三原告与福兴办未签订房屋征收补偿安置协议，经书面催告，仍未能签订房屋征收补偿安置协议，兴宁市政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，依据《关于福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋征收补偿安置方案》和广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司出具的评估报告，对三原告作出兴政征决〔2017〕5号《房屋征收补偿决定书》，补偿的内容符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条的规定。关于梅州市住房和城乡建设局房地产评估专家委员会未对三原告《鉴定申请书》予以答复的问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十五条规定，评估专家委员会应当自收到鉴定申请之日起10日内，对申请鉴定评估报告的评估程序、评估依据、评估假设、评估技术路线、评估方法选用、参数选取、评估结果确定方式等评估技术问题进行审核，出具书面鉴定意见。梅州市住房和城乡建设局房地产评估专家委员会在收到三原告的鉴定申请后，未在法定10日内作出书面鉴定意见。但作出鉴定结论不是被告的职责，被告给予了评估专家委员会合理的复核期限，在专家委员会一直都没有作出鉴定结论的情况下，被告经向三原告催告签约后作出涉案房屋征收补偿决定并无不当。关于三原告的房屋是否在房屋征收公告范围内的问题。被告在《房屋征收范围红线图》内标出了三原告被征收房屋的具体位置，已完成举证责任。关于三原告提出房地产评估机构的选定不合法的问题。因收回的《房屋征收评估机构选定表》未达三分之二以上，被告采取摇号方式确定“广东世纪人土地与房地产评估资询有限公司”为福兴办事处、刁坊镇人民政府选定的评估机构，符合住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定。关于三原告提出其选择房屋产权调换补偿方式无法落实的问题。兴政征决〔2017〕5号《房屋征收补偿决定书》明确告知三原告，对被征收房屋的补偿可在接到决定书3日内选择货币补偿或者产权调换，三原告在规定的期限内已作出产权调换的选择。综上所述，被告兴宁市政府作出的兴政征决〔2017〕5号《房屋征收补偿决定书》并无不当，三原告诉请撤销的理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告卢成志、卢文华、卢立志的诉讼请求。上诉人卢成志、卢文华、卢立志不服原审判决，向本院上诉称：一、被上诉人适用国有土地上房屋征收补偿程序实施集体土地征收，违反法律规定。集体土地征收应当按照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定执行，被上诉人及原审法院援引《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》不属于法律，其规定参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，只是补偿标准可以参照，并不能简化或改变征收补偿法定程序。二、被上诉人作出的补偿标准依据的房屋征收决定违法。即便按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，本案的征收决定也严重违法。本案的建设项目属于商业开发，不属于公共利益需要，不符合征补条例第九条规定的国民经济和社会发展规划，征收补偿方案未经有关部门论证，未公布征求意见，提交的听证会笔录无到会人员签名，未依法进行社会稳定风险评估，且作出征收补偿决定之前征收补偿费用未足额到位，征收程序违反《兴宁市国有土地上房屋征收工作规则》规定的工作程序。三、本案评估机构的选定程序违法。本案征收决定前已经选定了评估机构，评估机构的选定程序违法，本案补偿决定应该撤销。被上诉人也没有证据显示本案中的评估机构选定经过了协商，未保障被征收人参与的要求。四、本案的评估报告未经鉴定。本案中上诉人已在法定期限内提出了要求评估专家委员会对评估报告进行鉴定。被上诉人有义务对评估报告进行核实，并确保其采纳的评估报告具有合法有效性。上诉人在鉴定申请中提出了评估报告的诸多问题，在未依法得到处理之前，被上诉人直接采信该评估报告，致使评估程序形同虚设。五、本案补偿决定的内容存在遗漏，补偿标准过低，产权交换房屋不明确。根据（2016）粤1481行初15号判决已经认定，对上诉人有未建成房屋的土地面积0.35亩及地上树木，被上诉人在补偿决定未进行补偿安置。且对上诉人的房屋补偿标准低于法定要求，为参考就近区位新建商品房的价格，房屋补偿单价低于安置房成本价，按照最高人民法院发布的征收拆迁十大案例第2号，应撤销该补偿决定。本案中的补偿决定产权置换部分不明确，未明确置换面积、地点，上诉人已经选择产权置换，但至今无法落实。安置房的价格评估结果、上诉人选择产权置换的差价结算结果均不明确，在此情况下补偿决定要求上诉人搬离房屋缺乏法律依据。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，判决结果错误，上诉请求：撤销一审判决，撤销被上诉人作出的兴政征决〔2017〕5号《房屋征收补偿决定书》被上诉人兴宁市人民政府答辩称：被上诉人作出的征收补偿决定依法合规，程序合法。上诉人的上诉理由不符合客观事实，缺乏法律依据，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。本院经审查，原审判决认定的事实均有相应的证据支持，本院予以确认。本院认为，根据中共中央纪委办公厅、监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》第二条的规定，对集体土地上房屋拆迁，可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》执行。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”第二十六条第一款、第二款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”《国有土地上房屋征收评估办法》第二十五条规定：“评估专家委员会应当自收到鉴定申请之日起10日内，对申请鉴定评估报告的评估程序、评估依据、评估假设、评估技术路线、评估方法选用、参数选取、评估结果确定方式等评估技术问题进行审核，出具书面鉴定意见。经评估专家委员会鉴定，评估报告不存在技术问题的，应当维持评估报告；评估报告存在技术问题的，出具评估报告的房地产价格评估机构应当改正错误，重新出具评估报告。”依据上述规定，被上诉人兴宁市人民政府实施涉案土地征收行为，应当依据经过评估、复核、鉴定等法定程序，内容确定的评估报告结果，对上诉人卢成志等人的房屋作出公平的补偿。本案中卢成志等因对评估机构对其房屋作出的评估结果有异议，向评估公司提交了异议书请求对评估结果予以复核，评估公司作出回复后，卢成志等人对该复核结果仍有异议，于2017年1月18日向梅州市住房和建设局房地产评估专家委员会申请对评估结果进行鉴定，梅州市住房和建设局房地产专家评估委员会并未在规定时间内出具鉴定结论，即本案中评估机构出具的评估报告鉴定的程序尚未结束，涉案评估报告是否可以被采纳仍未能确定。而评估机构对卢成志等人房屋作出的评估结果是否客观公正，将影响到兴宁市人民政府征收涉案土地过程中，对卢成志等人的房屋作出的补偿结果是否公正。兴宁市人民政府在卢成志等人就涉案评估结果申请房地产专家评估委员会进行鉴定，但鉴定结论尚未作出之前，即于2017年4月11日作出被诉《房屋征收补偿决定书》，不符合上述规定公正补偿的程序要求，补偿决定理据不足，依法应予撤销重作，原审法院判决驳回上诉人关于撤销被诉《房屋征收补偿决定书》的诉讼请求不当，本院依法予以纠正。兴宁市人民政府应当协调梅州市住房和建设局房地产专家评估委员会对涉案评估报告及时出具鉴定结论，并依法对卢成志等人房屋的补偿事宜重新作出处理。上诉人上诉主张，一审判决认定事实不清等，上诉请求撤销原判并改判，理据成立，本院予以采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广东省梅州市中级人民法院作出的（2017）粤14行初124号行政判决；二、撤销被上诉人兴宁市人民政府于2017年4月11日作出的兴政征决[2017]5号《房屋征收补偿决定书》；三、由兴宁市人民政府依法对卢成志、卢文华、卢立志等人的房屋补偿事项重新作出行政行为。本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人兴宁市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年八月二十九日书记员  刘 丹