山西省大同市中级人民法院行政裁定书（2019）晋02行终20号上诉人（原审原告）山西省忻州国泰贸易有限公司，住所地忻州市忻府区七一北路加油站对面。法定代表人李某1，该公司董事长。委托代理人李某2，男，1965年9月26日出生，汉族，住址山西省忻州市忻府区气象南巷****楼******1，系该公司员工。被上诉人（原审被告）忻州市住房和城乡建设局，住所地忻州市长征街**。法定代表人王某1，该局局长。参与诉讼行政负责人董晓林，该局副局长。委托代理人孙某，山西恒一律师事务所律师。被上诉人（原审被告）忻州市规划和自然资源局，，住所地忻州市和平路与慕山路交叉口法定代表人王某2，该局局长。参与诉讼行政负责人刘杰，该局副局长。委托代理人武某1，山西隆诚律师事务所律师。第三人（原审第三人）忻州农业实用技术服务中心，，住所地忻州市七一北路**法定代表人李某3，该中心主任。委托代理人李某4，男，1959年10月25日出生，汉族，忻州市统计局干部，现住忻州市新建北路**。委托代理人武某2，山西惠胜昌律师事务所律师。上诉人山西省忻州国泰贸易有限公司因与忻州市住房和城乡建设局、忻州市规划和自然资源局城乡规划行政复议一案，不服山西省大同市平城区人民法院（2018）晋0202行初46号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原审审理查明：原告山西省忻州国泰贸易有限公司在忻州市七一北路的临街营业楼建成后，1999年开始进行院内综合楼建设。因此建筑物与第三人忻州农业实用技术服务中心的建筑物相邻，第三人以原告的建设影响其院内建筑的日照采光为由，向原忻州市建设局递交申请，要求市建设局责令原告停止建设。原忻州市建设局于2000年4月20日作出《对七一北路临街建筑的规划意见》，主要内容为，国泰大酒店（原告建设物名称）和金龙大酒店（第三人建设物名称）都基本符合规划要求，但未办理审批手续，均属违法工程，应当补办能补办的工程审批手续；国泰大酒店院内在建的未完工程，同属临街建筑，应与其临街建筑的高度保持一致，按照规划要求进行设计，依法办理工程手续后开工建设。第三人不服，向原山西省忻州地区行政公署建设局提起行政复议。该局在原告未参与复议的情况下，于2000年7月13日作出忻行建复决字（2000）1号行政复议决定书，主要内容为，该局认定，一、原忻州市建设局2000年4月20日作出的《对七一北路临街建筑的规划意见》认定金龙大酒店、国泰大酒店的已完和在建工程同属违法工程，事实基本清楚。二、原忻州市建设局对国泰大酒店的院内建筑要求“与其临街建筑的高度保持一致”，无法律、法规依据，无总体和详细规划依据，且与以前所发用地规划许可证相矛盾。三、原忻州市建设局在行政复议过程中，未依法律规定提交其为国泰贸易有限公司补办建设工程规划许可证的申请书、报建表、平面位置图。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（三）项第1目和第（四）项的规定，决定，撤销原忻州市建设局《关于对七一北路临街建筑的规划意见》；责令原忻州市建设局对农业实用技术服务中心和国泰贸易有限公司的违法工程在15日内重新作出处理决定，纠正给忻州国泰贸易有限公司综合楼（二幢）所发的《建设工程规划许可证》。同日，该局向第三人送达该决定书。第三人对该决定书未提起行政诉讼。原忻州市建设局收到该决定书后，按该决定书要求，于2000年8月11日作出《对农业实用技术服务中心和国泰贸易有限公司违法工程的处理意见》，撤销发给原告的《建设工程规划许可证》。原告对此意见不服，于2000年9月30日向原山西省忻州地区行政公署建设局提起行政复议。该局于2000年11月27日作出忻行建复决字（2000）4号行政复议决定书，决定维持原忻州市建设局2000年8月11日作出的《处理意见》。原告不服，于2000年12月提起行政诉讼。2010年9月14日原告山西省忻州国泰贸易有限公司因不服原山西省忻州地区行政公署建设局忻行建复决字（2000）1号行政复议决定，向山西省忻州市忻府区人民法院提起行政诉讼，所列被告为忻州市住房保障和城乡建设管理局。原告起诉时认为忻州农业实用技术服务中心与案件处理结果有利害关系，将其列为第三人。2011年6月23日原告以城乡规划职能划归忻州市规划勘测局为由，申请追加该局为本案被告，山西省忻州市忻府区人民法院予以准许。就此诉讼，山西省忻州市忻府区人民法院于2015年12月31日作出（2010）忻行初字第31号行政裁定书，以原告起诉超过法定期限为由，驳回原告的起诉。原告不服上诉于山西省忻州市中级人民法院，该院于2016年4月11日作出（2016）晋09行终11号行政裁定书，裁定，“一、撤销忻府区人民法院（2010）忻行初字第31号行政裁定书，二、发回忻府区人民法院重审。”之后，忻府区人民法院以“此案需要指定忻州外异地法院管辖”为由，请示忻州市中级人民法院，忻州市中级人民法院报请山西省高级人民法院指定管辖。山西省高级人民法院于2017年12月29日作出（2017）晋行他31号行政裁定书，裁定本案由大同市城区人民法院（现更名为大同市平城区人民法院）管辖。原审法院另查明，2000年8月14日山西省人民政府作出晋政函（2000）211号“关于撤销忻州地区和县级忻州市设立地级忻州市和忻府区的批复”文件，同意撤销忻州地区和县级忻州市，设立地级市。市人民政府驻新设立的忻府区。之后，原山西省忻州地区行政公署建设局、原忻州市建设局名称相应变更为忻州市建设局、忻府区建设局。2009年12月31日忻州市人民政府决定设立忻州市住房保障和城乡建设管理局，将更名后的忻州市建设局的职责划入该局，城乡规划职责授权由忻州市规划勘测局承担。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”其中，“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动提起的诉讼。本案不属因行政行为导致不动产物权变动提起的诉讼，应适用最长起诉期限五年的规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条规定，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”本案中，双方当事人当庭均已认可原忻州市建设局按原山西省忻州地区行政公署建设局忻行建复决字（2000）1号行政复议决定要求，于2000年作出“8.11处理意见”，原告不服“8.11处理意见”，已在2000年提起行政复议、行政诉讼，由此应推定原告在2000年应当知道忻行建复决字（2000）1号行政复议决定。即使如原告主张，原告当时不知道被诉行政复议决定的具体内容，但该决定2000年已作出，原告2010年才提起行政诉讼，已超过五年。原告的起诉超过法定期限。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条、第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告山西省忻州国泰贸易有限公司的起诉。案件受理费50元，由一审法院退还原告山西省忻州国泰贸易有限公司。一审宣判后，原审原告山西省忻州国泰贸易有限公司不服，向本院提起上诉称，原审法院认为本案不属于因行政行为导致不动产物权变动提起的行政诉讼，适用最长起诉期限五年的规定，上诉人起诉超过法定起诉期限属错误认定。原山西省忻州地区行政公署建设局2000年7月13日作出的行政复议决定虽没有直接撤销给上诉人发的《建设工程规划许可证》，但其责令原忻州市建设局纠正给上诉人综合楼（二幢）所发的《建设工程规划许可证》。原忻州市建设局收到该决定书后按该决定书要求于2000年8月11日作出《对农业实用技术服务中心和国泰贸易有限公司违法工程的处理意见》，撤销发给上诉人的《建设工程规划许可证》。上诉人不服于2000年9月30日向原山西省忻州地区行政公署建设局提出行政复议，该局于2000年11月27日作出忻行建复决字（2000）4号行政复议决定书，维持了该处理意见。由于本案所诉的行政复议决定书的作出，直接导致上诉人的建筑工程丧失了一个极其重要的许可证件，由合法工程变成违法工程，使上诉人进入了漫长的行政诉讼，直至2008年7月30日才通过诉讼恢复到合法状态，并于2009年7月23日取得涉案建筑物的《房屋所有权证》。故本案属于因行政行为导致不动产物权变动提起的诉讼，应适用最长起诉期限20年的规定。由于与被上诉人的行政诉讼长达八年。直到2009年7月23日取得物权后才能行使合法的诉权，耽误起诉期限的原因不属于上诉人自身。本案即使适用最长五年的起诉期限的规定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条，上诉人的起诉也没有超过法定的起诉期限。本案所涉行政复议决定因第三人申请而做出，而在行政复议时，第三人并不存在任何建筑，第三人不具有行政复议申请的资格，复议决定书本身不合法。故请求撤销一审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人忻州市住房和城乡建设局答辩称，原审法院认定本案不属于因行政行为导致不动产物权变动提起的诉讼是正确的。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（四）、（五）项规定中涉及不动产的行为主要是指确认房屋、土地、自然资源的所有权、使用权及征收的行为。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款规定，本案的行政复议决定并不会直接导致不动产物权设立、变更、转让、消灭等法律效果，本案不属于“因行政行为导致不动产物权变动的行为”。国泰公司2000年就已经知道本案行政复议决定，其应当在知道或应当知道该行政行为之日起6个月内提起诉讼。即使其主张不知道具体内容，但该决定2000年作出，2010年上诉人才提起诉讼，显然已经超过法定起诉期限。一审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的起诉已经超过了法定起诉期限，应当驳回上诉，维持原判。被上诉人忻州市规划和自然资源局答辩称，同意忻州市住房和城乡建设局答辩意见。作出本案具体行政行为的机关不是忻州市规划和自然资源局，而是忻州市住房和城乡建设局，我局不应当承担任何责任，由于行政规划管理职能调整，我们在本案应是第三人。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。第三人忻州农业实用技术服务中心述称，1、本案不是因不动产提起的诉讼，不适用20年的最长起诉期限的规定。原忻州市建设局按照本案复议决定的要求于2000年8月11日作出《对农业实用技术服务中心和国泰贸易有限公司违法工程的处理意见》，2000年9月30日上诉人提起行政复议，当时原告就应当知道本案的复议决定的内容。即使其不知道，上诉人于2010年9月14日提起行政诉讼已超过五年的最长起诉期限。本案行政复议决定涉及的纠正《建设工程规划许可证》的行为并不属于直接导致不动产物权设立、变更、转让和消灭的行为，应适用五年最长起诉期限的规定。不动产案件属于专属管辖，而本案系山西省高级人民法院指定管辖案件，山西省高级人民法院已经明确本案不属于不动产案件，不适用最长20年起诉期限的规定。2、本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的可延长起诉期限的情形。本案中不存在不可抗力情形，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定与行政行为有利害关系的其他公民、法人或其他组织有权提起诉讼，上诉人是否取得物权并不影响其提起行政诉讼。国泰公司未在起诉期限内提起诉讼，完全是由于自身原因导致。3、我中心具有行政复议申请资格。本案行政复议决定合法有效。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。二审庭审中，上诉人当庭向本院提交了9份证据：1、忻府区人民法院2001年1月4日作出的（2001）忻行初第2号行政判决书复印件；2、忻州市中级人民法院2001年8月14日作出的（2001）忻中行终字第9号行政裁定书复印件；3、忻府区人民法院2003年5月15日作出的（2001）忻行初字第20号行政判决书复印件；4、忻州市中级人民法院2003年10月21日作出的（2003）忻中行终字第11号行政裁定书复印件；5、忻府区人民法院2004年5月27日作出的（2001）忻行初字第20-2号行政判决书复印件；6、忻州市中级人民法院2007年3月27日作出的（2004）忻中行终字第19号行政判决书复印件；7、2000年4月27日忻州市建设局给忻州国泰贸易有限公司颁发的《建设工程规划许可证》复印件；8、2009年3月31日忻州市建设局给忻州市国泰贸易有限责任公司颁发的《建设工程竣工规划认可证》复印件；9、忻州国泰贸易有限公司登记时间为2009年7月23日的《房屋所有权证》复印件。经审查，上诉人二审当庭提交的以上9份证据未并不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新的证据，未在在法定期限内提供并无正当理由，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条的规定，对以上9份证据本院不予接纳。本院经审理查明的事实与一审法院审理查明的事实一致，各方当事人对一审法院审理查明的事实均无异议，本院对一审法院审理查明的事实予以确认。本院另查明，2019年1月16日中共忻州市委文件《中共忻州市委、忻州市人民政府关于印发的通知》（忻市发[2019]2号），将忻州市国土资源局的职责，忻州市林业局的职责、以及忻州市发展和改革委员会的组织编制并实施主体功能区规划职责，忻州市水利局、忻州市农业委员会的资源调查和确权登记管理职责，忻州市农业委员会的草原（地）监督管理职责，忻州市住房保障和城乡建设管理局、忻州市水利局、忻州市农业委员会等部门的风景名胜区管理职责，忻州市规划勘测局承担的行政职能等整合，组建忻州市规划和自然资源局，作为市政府工作部门。不再保留忻州市国土资源局、忻州市规划勘测局，不再保留单设的忻州市林业局。将忻州市住房保障和城乡建设管理局更名为忻州市住房和城乡建设局。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条规定，“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动提起的诉讼。即行政行为直接导致不动产物权设立、变更、转让和消灭，并不是与不动产关联的案件就属于因不动产提起的行政诉讼案件。显然本案诉争的行政复议决定并不直接导致不动产物权的变动，本案并不属因行政行为导致不动产物权变动提起的诉讼。即使如上诉人所称不知道本案行政复议决定的内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，本案亦应适用五年最长起诉期限的规定。本案中，上诉人所诉的行政复议决定于2000年已作出，其于2010年才提起行政诉讼，明显已经超过法定起诉期限，且无正当理由。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 李志钢审判员 谭丽峰审判员 王文娟 二〇一九年八月十二日书记员 刘 涛