安徽省阜阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖12行终219号上诉人（一审原告）安徽皖川生态农业发展有限公司，住所地安徽省临泉县张营乡马老村民委员会吕庄，统一社会信用代码91341221MA2N0MH34C(1-1)。法定代表人吕彬，该公司总经理。委托代理人汪奎，安徽华人律师事务所律师。被上诉人（一审被告）临泉县城关街道办事处，住所地安徽省临泉县城关街道人民西路，统一社会信用代码113412210031731778。法定代表人王亦栋，该办事处主任。委托代理人李翔，该办事处工作人员。委托代理人侯允超，安徽文瑞律师事务所律师。上诉人安徽皖川生态农业发展有限公司(以下简称“皖川生态农业公司”）因确认拆除行为违法一案，不服安徽省临泉县人民法院作出的（2018）皖1221行初191号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。皖川生态农业公司向一审法院诉称，该公司系专门从事红豆杉苗木、果实加工生产、观光旅游服务等经营活动的复合型企业。2016年8月份，由当时的临泉县张营乡政府招商引资进入张营乡投资发展，同年9月9日，该公司与临泉县张营乡马老庄村民委员会签订了《农村土地租赁合同》，租用570亩土地，计划与四川省红豆杉基地联合投资一亿元建立曼地亚红豆杉基地以及生态观光旅游。因投资建设需要，该公司于2016年9月12日向临泉县发展和改革委员会递交了《关于安徽皖川生态农业开发有限公司“皖川生态农业红豆杉种植基地”备案的请示》，同年12月11日，临泉县发展和改革委员会作出《关于同意皖川红豆杉生态植物园建设项目备案的函》。2017年10月9日，经该公司依法申请，临泉县城关街道办事处向临泉县人民政府递交了《关于城关街道申请设施农用地备案的报告》，同意该公司在城关街道马老村吕庄进行建设项目用地19.0284亩，并收取了该公司7万元的复垦保证金。该公司在建设项目用地范围内进行了投资建设，建成办公用房2278平方米、红豆杉多功能保温育苗室基础1232平方米、游泳场2035平方米、围墙以及房屋内物品等地上附着物。2018年10月21日，临泉县城关街道办事处强制拆除了该公司工人用房21间，同年11月1日，临泉县城关街道办事处强制拆除了该公司建设的办公用房、红豆杉多功能保温育苗室、游泳场、围墙等地面附着物，造成其合法财产损失。为维护自身权益，故提起诉讼，请求法院依法确认临泉县城关街道办事处对皖川生态农业公司建设的办公用房2278平方米、红豆杉多功能保温育苗室基础1232平方米、游泳场2035平方米、围墙及房屋内物品等地上附着物实施的强拆行为违法。一审法院经审理查明，2016年9月9日，皖川生态农业公司与当时的临泉县张营乡马老庄村民委员会签订《农村土地租赁合同》，租用该村农用耕地570亩用于农业科技园艺开发和农业种植养殖，并向临泉县发展和改革委员会递交了《关于安徽皖川生态农业开发有限公司“皖川生态农业红豆杉种植基地”备案的请示》，同月20日，皖川生态农业公司取得营业执照，法定代表人吕彬，经营范围是红豆杉苗木、农副产品加工生产、果实采摘，观光旅游服务经营活动等。2016年12月11日，临泉县发展和改革委员会向皖川生态农业公司作出《关于同意皖川红豆杉生态植物园建设项目备案的函》，同意皖川生态农业公司建设红豆杉育苗大棚、工作用房等辅助用房的投资建设项目，并告知按照有关规定，依法办理规划许可等相关手续。2017年10月9日，经皖川生态农业公司申请，临泉县城关街道办事处向临泉县人民政府递交了《关于城关街道申请设施农用地备案的报告》，同意皖川生态农业公司在城关街道马老村吕庄建设项目用地面积19.0284亩，收取了皖川生态农业公司7万元的复垦保证金。皖川生态农业公司在建设项目用地范围内投资建设了办公用房、红豆杉多功能保温育苗室、游泳场等。2017年12月29日，临泉县城乡规划局向临泉县城乡管理行政执法局作出临规字[2017]173号复函，认定皖川生态农业公司所建建筑未取得批准手续，在城市规划区范围内擅自开工建设，属严重影响城市规划实施，无法采取改正措施消除规划实施影响。2018年10月，临泉县城关街道办事处开展“大棚房”问题专项清理整治行动，分别于2018年10月21日、2018年11月1日强制拆除了皖川生态农业公司建设的办公用房、游泳场等设施。皖川生态农业公司不服,提起行政诉讼。一审法院认为，本案的焦点是临泉县城关街道办事处对皖川生态农业公司房屋及设施的拆除行为是否合法。国土资源部、农业部国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》将设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。但以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地，不属于设施农用地范围，必须依法依规按建设用地进行管理，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续。本案中，皖川生态农业公司营业执照载明经营范围包括红豆杉苗木、树苗、盆景等及观光旅游、休闲娱乐、住宿餐饮服务等。可见，皖川生态农业公司建设的办公用房及游泳池符合上述规定的以农业为依托的休闲观光度假场所用地，不属于设施农用地范围。由于该建设未按照上述规定依法取得审批手续，且经临泉县规划局认定为在城市规划区范围内擅自建设，严重影响城市规划实施，无法采取改正措施消除规划实施的影响，应属于违法建设。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条、第四十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行；行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定；对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。综上，临泉县城关街道办事处在拆除皖川生态农业公司房屋之前，未对皖川生态农业公司的建设进行调查登记，未按照上述规定对该农用地的具体使用情况进行划分，也未按照《中华人民共和国行政强制法》的规定作出行政决定及行政强制执行决定，即于2018年7月27日，向皖川生态农业公司下发《限期拆除违法建设通知书》，在未予公告的法定期限内，分别于2018年10月21日、11月1日以开展“大棚房”问题专项清理整治行动为由，对皖川生态农业公司的建设实施了强制拆除。该强制拆除行为属于认定事实不清，违反法定程序，依法应予撤销，但拆除行为不具有可撤销内容。因此，皖川生态农业公司诉请确认临泉县城关街道办事处对其建设的办公用房、游泳场强制拆除行为违法的理由成立，应予支持。另外，本案诉争的红豆杉多功能保温育苗室基础、围墙及房屋内物品等地上附着物的建设。由于在本案庭审时，当事人均未提供证据证明该建设是否存在，且已被拆除的客观事实存在。皖川生态农业公司诉请确认对其建设的红豆杉多功能保温育苗室基础、围墙及房屋内物品等地上附着物强制拆除行为违法的理由，因缺乏事实依据，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项，第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认临泉县城关街道办事处于2018年10月21日、2018年11月1日对皖川生态农业公司所建办公用房、游泳场强制拆除的行政行为违法；驳回皖川生态农业公司其他诉讼请求。案件受理费50元，由临泉县城关街道办事处承担。皖川生态农业公司上诉称，该公司在建设项目用地范围内进行的投资建设的用地均是农业生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地，农业设施建设依法不用办理规划许可，只要符合土地利用总体规划即可。根据临泉县用地规划图，该公司投资的农业设施用地在马老村的新增建设用地之上，完全符合土地利用总体规划，属于合法的设施。该公司已经提供实物图片以及房子被强拆后的图片证明涉案的红豆杉多功能保温育苗室基础、围墙及房屋内物品等地上附着物是存在的，且已被强拆。该强拆行为程序违法，请求二审法院撤销一审判决，确认临泉县城关街道办事处于2018年10月21日、11月1日对皖川生态农业公司所建设的办公用房2278平方米、红豆杉多功能保温育苗室基础1232平方米、游泳场2035平方米、围墙以及房屋内物品等地上附着物强制拆除的行政行为违法。皖川生态农业公司向一审法院提交的证据及依据有：第一组：《农村土地租赁合同》。用于证明该公司经政府招商引资与马老村签订土地租赁合同，取得570亩土地的使用权。第二组：2016年9月12日《关于安徽皖川生态农业开发有限公司“皖川生态农业红豆杉种植基地”备案的请示》、2016年12月11日发改投资[2016]417号《关于同意皖川红豆杉生态植物园建设项目备案的函》、2017年10月9日城办[2017]567号《关于城关街道申请设施农用地备案的报告》、《临泉县用地图》。用于证明经临泉县发改委项目审批，临泉县城关街道办事处同意，该公司在城关街道马老村吕庄新增建设用地面积19.0284亩，进行投资建设“皖川生态农业红豆杉种植基地”，临泉县城关街道办事处收取该公司7万元复垦保证金的事实。第三组：强拆视频及吕大燕与王大波、张炳波、马中亭及农委韦超峰主任的通话录音。用于证明临泉县城关街道办事处对该公司的投资建设进行违法强拆的事实。第四组：该公司投资建设项目被强拆前后的照片、《安徽皖川公司红豆杉基地损失清单》。用于证明临泉县城关街道办事处对该公司投资建设的办公用房2278平方米、红豆杉多功能保温育苗室基础1232平方米、游泳场2035平方米、围墙以及房屋内物品等地上附着物进行违法强拆，给其造成15778668元损失的情况。第五组：1、2018年11月1日张营供电所通知；2、临泉县用地规划图；3、2018年5月21日马老村居委会证明；4、视频资料。用于证明新增的建设土地不属于耕地，不属于大棚房整治范围；拆除行为发生之前通知停电，拆除时砸坏物品，殴打拍摄人员，不让进入现场的事实。临泉县城关街道办事处向一审法院提交的证据及依据有：第一组：统一社会信用代码证、法定代表人身份证明。用于证明其诉讼主体资格。第二组：1、2017年12月29日临规字[2017]173号《关于安徽皖川生态农业发展有限公司所建建筑规划认定的复函》；2、2017年8月18日临城管告字[2017]第893号《自行拆除违法建筑告知书》；3、2017年6月10日《责令停止违法行为通知书》；4、2018年7月27日《限期拆除违法建设通知书》。用于证明临泉县城关街道办事处发现皖川生态农业公司未经批准，擅自改变土地用途，违法建房，通报给相关部门，由国土局下达责令停止违法行为通知书予以制止，城乡行政管理执法局下达自行拆除违法建筑告知书，限定皖川生态农业公司三日内自拆；规划局认定皖川生态农业公司的建筑未取得批准手续，在城市规划区内擅自建设，属严重影响城市规划实施，无法采取改正措施消除规划实施影响。第三组：1、2018年9月23日皖农特[2018]160号《关于印发安徽省开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农用地非农化工作方案的通知》；2、2018年9月23日阜农[2018]174号《关于印发阜阳市开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农用地非农化工作方案的通知》；3、2018年9月27日临农发[2018]8号《转发安徽农业委员会、安徽省国土资源厅关于印发安徽省开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农用地非农化工作方案的通知》；4、2018年10月31日《关于限期完成“大棚房”问题专项清理整治行动中违法违规建设项目拆除整改的通知》；5、2018年11月12日《关于组织参加全国“大棚房”问题专项清理整治行动推进落实视频会议的通知》。用于证明按照党中央、国务院的统一安排部署、全国范围内开展了“大棚房”专项清理整治行动，皖川生态农业公司建筑被阜阳市重点督查，督办，属于专项清理对象，拆除合法。第四组：1、2018年11月25日证人吴某、张某、孙某、马某证言；2、2018年10月22日照片十四张及光碟五张。用于证明配合执法部门对皖川生态农业公司的“大棚房”依法拆除前，对屋内屋外的物品组织人员搬离集中摆放，吕彬家人及工作人员也参与了对物品的搬离，并对泵房、配电房、办公用房、展厅、温室大棚等予以保留，没有损坏皖川生态农业公司的财物、花木盆景、树木等，皖川生态农业公司诉求不符合事实。经质证，一审法院认为，临泉县城关街道办事处提举的证人证言，因无其他证据予以印证，真实性不予认定；其他证据具有真实性，予以认定。皖川生态农业公司提举的物品损失清单，因无其他证据予以印证，真实性不予认定；其他证据具有真实性，予以认定。证人出庭证言，因当事人均未提出异议，予以认定。经审查，二审认为，对临泉县城关街道办事处所举第一组、第二组、第三组、第四组证据中的照片及光碟的真实性应予采信，对临泉县城关街道办事处所举第四组证据中证人证言的真实性，应与其他证据相结合予以认定；对皖川生态农业公司所举第一组、第二组、第三组、第四组证据中的照片及第五组证据的真实性应予采信，对皖川生态农业公司所举第四组证据中的物品损失清单，因无其他证据予以印证，故对其真实性应不予采信。依据采信的证据，本院经审理查明的事实与一审无异。本院认为，国土资源部、农业部国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》将设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。但以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地，不属于设施农用地范围，必须依法依规按建设用地进行管理，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续。本案中，皖川生态农业公司营业执照上载明的经营范围包括红豆杉苗木、树苗、盆景等及观光旅游、休闲娱乐、住宿餐饮服务等。可见，皖川生态农业公司建设的办公用房及游泳池符合上述规定的以农业为依托的休闲观光度假场所用地，不属于设施农用地范围，应当依法办理建设用地审批手续。但该建设并未依法办理相关手续，且经临泉县城乡规划局认定，系未取得建设工程规划许可证即在城市规划区范围内擅自开工建设，属违法建设,严重影响城市规划实施，无法采取改正措施消除规划实施的影响，故依法应予拆除。但临泉县城关街道办事处实施的涉案拆除行为既未履行催告、公告等程序，亦未告知当事人诉权，违反了《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，属于程序违法，因拆除行为不具有可撤销内容，故一审判决对该拆除行为确认违法并无不当。另外，本案中的证据并不能证明涉案红豆杉多功能保温育苗室基础及围墙也已被强拆，且根据皖川生态农业公司提供的视频显示，涉案房屋内的物品在涉案房屋被强拆前已陆续搬出；根据临泉县城关街道办事处提供的视频显示，涉案房屋被强拆时室内已无任何物品，故皖川生态农业公司请求确认临泉县城关街道办事处对涉案红豆杉多功能保温育苗室基础、围墙及房屋内物品等地上附着物强制拆除行为违法的诉讼请求缺乏事实依据，一审法院对其该项诉讼请求予以驳回并无不当。综上，皖川生态农业公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人安徽皖川生态农业发展有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  周海龙审判员  杨 柳审判员  耿牛牛二〇一九年八月二十一日法官助理凡昊明书记员丁茹梦附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。