上海市浦东新区人民法院行 政 裁 定 书（2019）沪0115行初564号原告谢金华，女，1961年5月30日生，汉族，住上海市浦东新区。被告上海市规划和自然资源局，住所地上海市黄浦区。法定代表人徐毅松。委托代理人徐先飞，男。委托代理人李山川，男。被告中华人民共和国自然资源部，住所地北京市。法定代表人陆昊。委托代理人吴涤，男。原告谢金华不服被告上海市规划和自然资源局(以下简称市规资局)未履行法定职责及中华人民共和国自然资源部(以下简称自然资源部)行政复议决定一案，本院于2019年5月23日立案受理，于法定期限内向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法适用普通程序，于2019年7月25日进行了开庭审理，原告谢金华，被告市规资局的委托代理人徐先飞、李山川，被告自然资源部的委托代理人吴涤到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告谢金华诉称，2006年5月29日，上海市浦东新区建设和交通委员会(以下简称浦东建交委)依据上海市人民政府批准的征地方案拟定了《征地补偿安置方案》，并在征地范围内进行公告。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《征收土地公告办法》第七条之规定，浦东建交委并非法律规范规定的土地行政主管部门，但其却行使拟定征地补偿安置方案并予公告的行为，已经超越法定职权，其行政行为应属违法且无效。原告向市规资局申请查处上述违法行为，市规资局未履行监督检查与答复职责，原告向自然资源部申请行政复议，自然资源部于2019年4月25日作出自然资复议〔2019〕360号(决)《行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定)，驳回了原告复议申请，属于袒护下级机关，应予撤销。故原告起诉来院，请求：1.判决撤销被诉复议决定；2.判令被告市规资局立案查处浦东建交委超越职权拟定《征地补偿安置方案》的违法行为。被告市规资局辩称，原告的查处申请并非申请行政机关履行法定职责，而系要求被告对下级土地管理部门实施层级监督，被告按照投诉举报的程序进行了处理答复；被告对浦东建交委作出的《征地补偿安置方案公告》是否越权进行了调查，根据2009年9月7日浦委发〔2009〕122号《中共浦东新区委员会、浦东新区人民政府关于印发的通知》的规定，组建上海市浦东新区规划和土地管理局，将浦东建交委的土地管理职责划入上海市浦东新区规划和土地管理局。在此之前的2006年，浦东建交委行使浦东新区范围内的土地管理职责，因此并不存在超越法定权限的问题，被告已经于2019年5月14日作出书面告知送达原告。原告谢金华等人自2006年10月以来，多次向各级政府上访提出对沪浦征补(2006)第037号《征地补偿安置方案公告》中的补偿安置方案及浦东机场二期征地房屋补偿安置政策不满，各级政府部门进行了信访答复，对其信访诉求不予支持。针对原告信访事项，上海市浦东新区人民政府信访办于2010年10月22日告知原告不再受理，信访程序已经终结。综上，请求裁定驳回原告起诉。被告自然资源部辩称，其负有行政复议的法定职责，被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。针对原告要求确认市规资局行政不作为违法并责令其依法履行法定职责并书面告知查处结果的复议申请，市规资局已经将原告反映事项转上海市浦东新区规划和土地管理局办理，直至复议决定作出之时，市规资局仍处于处理过程中；针对原告要求将拒不履责的有关人员移交有权机关予以行政处分的复议申请，不属于行政复议受案范围。故依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《行政复议法实施条例》)第四十八条第一款第(一)项、第(二)项之规定作出了被诉复议决定，请求法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2018年12月25日，被告市规资局收到原告谢金华提交的一份《查处申请书》，请求确认浦东建交委拟定《征地补偿安置方案》并予公告的行政行为违法并予撤销，将查处结果书面告知原告。2019年1月21日，上海市浦东新区规划和土地管理局向市规资局提交《关于谢金华等人信访举报调查的情况说明》，认为浦东建交委于2006年所作的沪浦征补(2006)第037号《征地补偿安置方案公告》并未超越其法定职权。原告于2019年2月28日向被告自然资源部提出行政复议申请，请求：1.确认市规资局行政不作为违法；2.责令市规资局依法履行法定职责并书面告知查处结果；3.对拒不履责的有关人员移交有权机关予以行政处分。自然资源部于2019年3月4日收到申请后依法受理，经复议调查于同年4月25日作出被诉复议决定，针对第1项、第2项复议申请，认为市规资局具有查处的法定职责，其已经将原告反映事项转上海市浦东新区规划和土地管理局办理，经该局调查核实，浦东建交委作出《征地补偿安置方案公告》的行为未超越其法定权限，市规资局仍在处理过程之中。针对第3项复议申请，认为不属于复议机构的职责范围，不符合行政复议受理条件。故依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(一)项、第(二)项之规定，驳回了原告行政复议申请，原告收到后不服，遂涉诉。另查明，中国共产党上海市浦东新区委员会、上海市浦东新区人民政府于2009年9月7日颁布浦委发〔2009〕122号《中共浦东新区委员会、浦东新区人民政府关于印发的通知》，决定组建上海市浦东新区规划和土地管理局，将浦东建交委的土地管理职责划入上海市浦东新区规划和土地管理局。在此之前的2006年，浦东建交委行使浦东新区范围内的土地管理职责。再查明，被告市规资局于2019年5月14日针对原告的查处申请作出告知：1.根据来件提供的线索，被告已进行了核查，目前尚未发现浦东建交委存在相关违规事实；2.对《征地补偿安置方案公告》的具体行政行为不服，依法应当通过行政复议或行政诉讼等法定途径求决。上述事实，由《查处申请书》、《关于谢金华等人信访举报调查的情况说明》、浦委发〔2009〕122号、《行政复议申请书》、《行政复议通知书》、《行政复议答复书》、被诉复议决定、2019年5月14日告知、相关送达凭证结合当事人庭审陈述予以证明。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(八)项、第(十)项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案原告申请被告市规资局履行查处浦东建交委超越职权拟定《征地补偿安置方案》并进行公告的违法行为的事项不属于行政诉讼受案范围。首先，制定《征地补偿安置方案》系征地房屋补偿工作中的过程性行为，该方案需经公告并取得区(县)政府批准后才能作为签约或责令交地决定的依据，其并非针对单个被征收对象，而系针对征地范围内所有被征收户的关于征收补偿标准和方式的方案，该方案的内容被最终的安置补偿协议或责令交地决定所吸收并予体现，对单个权利主体的权益产生实质影响的也是最终的安置补偿协议或责令交地决定，被征收人完全可以通过起诉安置补偿协议或责令交地决定来维护自己的合法权益。《征地补偿安置方案》及公告行为本身并未对当事人的合法权益产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。通过申请查处《征地补偿安置方案》违法行为的方式要求履行法定职责，实际上具有通过申请履职的方式要求对《征地补偿安置方案》合法性进行审查的内在要求，同样不属于行政诉讼受案范围。其次，被告市规资局针对原告查处申请履行的职责系层级监督行为，不属于行政诉讼受案范围。《行政诉讼法》第十二条第一款第(六)项规定的法定职责，应当指法律法规等明确规定的行政机关对外行使行政管理职能时应履行的法定职责，不包括上、下级行政机关行使层级监督的职责。经审理查明，在2006年浦东建交委制定《征地补偿安置方案》及公告时，其履行的系土地管理职责，该项职权于2009年开始划转至上海市浦东新区规划和土地管理局。被告市规资局作为本市市级土地管理部门，针对履行土地管理职责的区级土地管理部门的违法行为进行的监督处理，属于上下级部门之间的层级监督行为，依法亦不属于行政诉讼的受案范围。再次，本案中，针对原告的查处申请，市规资局已经进行了相应调查，并对原告进行了告知，而且无论从告知形式还是告知内容看，对原告的实体权利义务均不产生实质影响，市规资局的调查及告知行为不属于行政复议或行政诉讼受案范围，亦不具有通过复议或诉讼进行救济的必要性。须予指出的是，市规资局在告知书中告知原告对《征地补偿安置方案公告》的具体行政行为不服可通过行政复议或行政诉讼途径寻求救济，如上所述，《征地补偿安置方案公告》不具有可诉性，该告知有误但不影响本案关于行政诉讼受案范围的认定。综上，原告要求市规资局查处浦东建交委超越职权制定《征地补偿安置方案》违法行为的申请，不属于行政复议的受案范围，复议机关就此作出的复议决定，亦不属于人民法院行政诉讼案件的受案范围。至于原告要求自然资源部对拒不履责的有关人员移交有权机关予以行政处分的申请事项，同样不属于行政诉讼受案范围。根据《行政诉讼法》第四十九条第(四)项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：驳回原告谢金华的起诉。案件受理费人民币50元(原告已预缴)，退还原告谢金华。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  孙忠耘审 判 员  邹加沅人民陪审员  刘鼎康二〇一九年八月十六日书 记 员  唐晓波附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。二、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……