河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终744号上诉人（一审原告）张志忠，男，汉族，1968年2月14日出生，住河南省荥阳市。委托代理人王春凤，女，汉族，1966年7月18日出生，住址同上。被上诉人（一审被告）荥阳市人民政府，住所地荥阳市索河西路**。法定代表人王效光，市长。委托代理人楚宏伟，荥阳市农业农村委员会工作人员。被上诉人（一审被告）荥阳市城关乡人民政府，住，住所地荥阳市老城大街/div>法定代表人孙晓丽，乡长。委托代理人刘攀，该政府村镇规划建设办公室主任。委托代理人鲁永滨，河南神龙剑律师事务所律师。张志忠因诉荥阳市人民政府（以下简称荥阳市政府）、荥阳市城关乡人民政府（以下简称城关乡政府）不履行法定职责一案，不服郑州市中级人民法院（2018）豫01行初542号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。张志忠一审诉称，2015年农业部1号文件、河南省人民政府办公厅豫政办（2015）39号文件和郑州市人民政府郑政办（2016）9号文件均要求在2017年年底和2018年年底完成确权、登记和颁证工作。荥阳市人民政府荥政办（2016）10号文件也明确了该工作的实施方案。文件规定县、乡两级政府承担组织实施责任，是该项工作的责任主体。其他村的承包地都已经确权。时至今日，一审被告未遵照上述文件规定对张志忠的承包地进行确权、登记和颁证，也没有告知理由，一审被告的行为违反了上述文件的规定，构成不作为。依照《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》和中央2013-2018年1号文件等规定，诉至法院，请求：1.确认一审被告不履行为张志忠承包地确权的行为违法；2.判令一审被告履行为张志忠的承包地确权、登记和颁证的职责；3.判令一审被告承担本案的诉讼费用。郑州市中级人民法院一审查明，河南省人民政府在2013—2015年先后作出了《河南省人民政府关于荥阳市2012年度第八批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2013〕222号）、《河南省人民政府关于荥阳市2014年度第一批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2015〕611号）、《河南省人民政府关于荥阳市2014年度第三批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2015〕604号）、《河南省人民政府关于荥阳市2014年度第八批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2015〕292号），四个批次征收土地中涉及东史村的面积分别为7.8590公顷（均为农用地）、10.0334公顷（后经实测调整为8.4579公顷、均为农用地）、31.7090公顷（其中耕地15.3159公顷、其他农用地0.3801公顷）、5.6864公顷（农用地3.8731公顷）。四次征地共计征收东史村53.7141公顷，涉及农用地35.886公顷，按一公顷等于15亩折算，东史村被征收的耕地和其他农用地面积为538.29亩。2012年以来，郑州市新材料集聚区落户城关乡和金寨乡，东史村四组土地部分纳入了集聚区范围。城关乡政府和东史村村委会于2013年签订协议，约定在征地补偿款到位之前，按每年每亩双千斤（一千斤麦子、一千斤玉米）折合成人民币的形式给群众支付补偿。随后，包括张志忠在内的多数农户与村委签订协议，领取双千斤作为补偿。张志忠系荥阳市城关乡东史村**村民，其认为一审被告应当为其颁发土地承包经营权证，时至今日，一审被告未对张志忠的承包地进行确权、登记和颁证，也没有告知张志忠理由，构成行政不作为，故诉至法院。一审法院另查明，本案为一系列案件之一，张志忠所在的东史村第四村民组共有60名村民以同一事实和理由提起诉讼，要求对承包地进行确权登记和颁证。郑州市中级人民法院一审认为，对农民来说，土地是最基本的生产资料，开展农村土地承包经营权的确权登记颁证工作，可以强化承包农户市场主体地位和家庭承包的基础地位，是保护农民土地承包合法权益、解决农村土地承包现实问题、化解矛盾纠纷的重要途径。张志忠渴望通过土地确权取得土地承包经营权证的心情可以理解，在确权工作结束、其未能取得土地承包经营权证的情况下，张志忠通过法律途径维权，请求法院判令一审被告为其承包地进行确权登记颁证，张志忠选择的纠纷解决方式本院予以充分肯定。但从本案查明的事实来看，东史村从2013年至2015年间，经由河南省人民政府批准，已经有538余亩的农用地被征收，相应的土地性质已经由农用地调整为建设用地，在村组的集体土地被大面积征收后，从村集体经济组织整体的角度出发，应当对剩余的土地进行相应的调整，因为如果仅对个别农户未被征收的承包地进行确权登记颁证，可能会出现承包地未被征收或部分被征收的农户仍然可以通过本次确权继续享有承包地使用权，而承包地全部被征收的农户再也没有承包地的情形，在同一个村集体出现这样的情形显然是违反公平原则的。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（四）土地承包经营方案……”第二十八条第三款规定：“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”根据上述事实及法律规定，针对未被征收的土地，张志忠所在村组应当按照民主议定程序讨论决定土地承包经营方案，并将议定的方案向村民小组的村民公布。如果张志忠所在村集体调整集体经济组织成员的承包土地，在条件具备后，一审被告应当依法重新为张志忠确权登记颁证。而在上述程序未进行的情况下，张志忠直接要求法院判令一审被告为其办理承包地的确权登记和颁证，没有事实根据和法律依据，一审法院不予支持。此外，一审法院注意到，从庭审中张志忠提交的证据及张志忠对一审被告证据的质证意见来看，张志忠的意见集中体现在土地被征收过程中没有村民签字认可，征地程序违反法律规定，且征地补偿款没有到位等问题。在诉讼中，张志忠的诉讼请求是法院裁判的基础和前提，因本案张志忠的诉求是要求对承包地进行确权登记和颁证，故本案的审理亦是围绕一审被告是否应当为张志忠的承包地进行确权登记和颁证进行的，一审被告组织实施征地程序是否合法以及征地补偿款的问题不属于本案的审查范围，但该问题对张志忠来说利益攸关，东史村村民多次信访亦是围绕征地是否合法及补偿款是否足额到位的问题进行，荥阳市人民政府作为辖区内征地工作的组织实施主体，应当予以充分重视，以求妥善处理征地后农民的保障问题，以免引发新的诉讼。综上，荥阳市人民政府和荥阳市城关乡人民政府不存在不履行对张志忠承包地进行确权、登记、颁证法定职责的情形，张志忠的诉讼请求不能成立，不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院判决：驳回张志忠的诉讼请求。上诉人张志忠不服一审判决，向本院上诉称：（一）一审判决违背土地承包法、物权法和土地管理法有关规定。（二）荥阳市政府没有提交征收东史村四组55.2878公顷土地的征地公告。根据《征收土地公告办法》第十四条，张志忠有权不执行和不承认非法征地行为。（三）荥阳市政府未提交征收东史村四组耕地和张志忠承包地的税票，其提交的证据并非事实。（四）城关乡政府提交的证据不真实，东史村四组共有耕地530.38亩，一审判决认为55.2878公顷错误。（五）一审时城关乡政府提交的10份证据均不合法。（六）一审判决认为东史村四组被征收土地538.29亩不能显示是东史村四组的土地和张志忠承包地。请求撤销一审判决；要求荥阳市政府、城关乡政府严格遵守土地承包法、土地管理等规定；要求荥阳市政府、城关乡政府给张志忠3.75亩土地进行确权、颁发土地承包经营权证。被上诉人荥阳市政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审判决。被上诉人城关乡政府答辩意见同荥阳市政府答辩意见。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，张志忠的诉讼请求没有事实根据和法律根据。根据荥阳市政府、城关乡政府提交的证据，能够证明东史村四组的集体土地大部分已经被征收，土地补偿款已发放给村民。张志忠认可收到该村组人均3.2万的土地补偿款亦能够印证上述事实。对已经征收的土地，原承包经营权已经不具有物权的法律效力，不具有登记和颁证的事实基础。对尚未征收的土地，须由村集体经济组织依照法定程序重新发包，在签订承包经营合同后，依照法定程序申请对承包经营权的登记和颁证。据上，张志忠请求对原承包经营权进行确权、登记、颁证已不具备相应的事实基础。张志忠关于土地征收程序违法的主张与本案不属于同一法律关系，不属于本案审查范围。综上，一审判决结果正确。张志忠的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人张志忠负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  肖海生审判员  苗春燕二〇一九年八月五日书记员  侯 捷