江苏省盐城市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）苏09行终349号上诉人（原审原告）：陈俊清，性别××年××月××日生，××族，居民。委托诉讼代理人：陈乃才（系陈俊清之父），性别，××族，居民，住滨海县。被上诉人（原审被告）：盐城市自然资源和规划局(原盐城市国土资源局)，住所地盐城市亭湖区毓龙东路**。法定代表人：徐增产，该局局长。委托诉讼代理人：朱建平，该局工作人员。委托诉讼代理人：陈军，江苏一正律师事务所律师。原审第三人：滨海县自然资源和规划局(原滨海县国土资源局)，，住所地滨海县人民南路**法定代表人：朱中亮，该局局长。出庭负责人：毕信亚，该局副局长。委托诉讼代理人：张玉龙，该局工作人员。委托诉讼代理人：顾峰，江苏阜东律师事务所律师。原审第三人：姜达林（系陈俊清的舅舅），性别××年××月××日生，××族，现在江苏省南通监狱服刑。委托诉讼代理人：梁庆忠，江苏海悦律师事务所律师。上诉人陈俊清因与被上诉人盐城市自然资源和规划局、原审第三人滨海县自然资源和规划局、姜达林土地行政登记一案，不服东台市人民法院（以下简称一审法院）于2019年6月21日作出的（2018）苏0981行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月26日立案后，依法组成合议庭，公开进行了审理。本案现已审理终结。一审法院认定事实：第三人姜达林原系滨海县水利局干部，钻井公司系滨海县水利局下属单位，涉案滨海县中市中路40号钻井楼为钻井公司开发建设的房产，钻井公司于1995年8月8日取得该大楼的《国有土地使用证》（滨国用[95]字第008号），于1996年前后将该处房产对外销售。第三人姜达林于1996年向钻井公司购买钻井楼101室房产，并分别于1996年8月30日、1997年9月5日向钻井公司支付房款18000元、2万元，原告陈俊清分别于1998年4月27日、1998年5月6日向钻井公司支付房款3万元、5000元。2000年5月19日，原告陈俊清就案涉房屋申请土地登记，向原滨海县国土管理局提交了滨国用（95）字第008号国有土地使用证、初始土地登记申请书、钻井公司综合楼商住楼土地分摊面积表等材料。经审批后，滨海县人民政府为原告陈俊清颁发了滨国用（2000）字第076-1号《国有土地使用证》，证载颁发日期为2000年4月30日。土地使用证书登记主要内容：土地使用者为陈俊清，地址，地址为中市中路**，地号25-12-12为商住，供地方式为出让，分摊面积为13.37平方米。第三人姜达林于2018年5月15日向原盐城市国土资源局申请行政复议，请求撤销滨海县人民政府向原告颁发的滨国用（2000）字第076-1号《国有土地使用证》。原盐城市国土资源局于2018年5月18日受理第三人姜达林的行政复议申请，并于2018年5月18日、2018年6月22日，分别向原滨海县国土资源局送达了《行政复议答复通知书》，向原告送达了《第三人参加行政复议通知书》，告知原告在收到行政复议通知书之日起10日内，可向原盐城市国土资源局提交与案件有关的材料和书面意见。2018年7月5日，经原盐城市国土资源局负责人决定案涉行政复议决定延期30日作出，并告知本案原告及原滨海县国土资源局、第三人姜达林。2018年8月6日，原盐城市国土资源局作出〔2018〕盐国土资行复第3号《行政复议决定书》，决定撤销滨海县人民政府向原告颁发的滨国用（2000）字第076-1号《国有土地使用证》，并于2018年8月10日将该《复议决定书》送达给原告。原告仍不服，遂提起本案行政诉讼。一审法院另查明，滨海县人民法院于2011年2月10日作出（2011）滨刑二初字第0009号刑事判决，以姜达林犯贪污罪，判处有期徒刑十一年，并处没收财产人民币十万元，继续追缴所得赃款人民币二十八万元及违法所得五千四百四十七元九角四分。该刑事判决效后，姜达林于2011年3月2日被交付江苏省南通监狱执行。经两次减刑后，姜达林的刑期至2020年6月26日止。一审法院又查明，《不动产登记暂行条例》颁布施行后，滨海县人民政府于2016年4月发文，对不动产登记职责进行整合，并对相关机关职能进行调整，确定原滨海县国土资源局为滨海县不动产登记机构，房屋产权登记职权由原滨海县国土资源局承继。2019年1月24日，根据中共盐城市委机构编制委员会办公室印发的盐编办通〔2019〕19号文件精神，原盐城市国土资源局的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建盐城市自然资源和规划局，不再保留盐城市国土资源局。2019年2月19日，根据中共滨海县委机构编制委员会办公室印发的滨编办通〔2019〕20号文件精神，原滨海县国土资源局的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建滨海县自然资源和规划局，不再保留滨海县国土资源局。一审法院认为，根据各方当事人的陈述和举证质证意见，本案的争议焦点为：一、第三人姜达林提出的行政复议申请是否超出法定期限；二、原盐城市国土资源局作出案涉行政复议决定未举行听证是否违反法定程序；三、案涉土地登记行为是否合法。关于被告是否具有复议职权的问题。《行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。据此，被告盐城市自然资源和规划局具有对案涉行政行为进行复议的法定职责。关于第三人姜达林提出的行政复议申请是否超出法定期限的问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。本案中，根据2018年7月27日原盐城市国土资源局对第三人姜达林制作的行政复议调查笔录、第三人姜达林于2018年7月1日提交的《关于滨海县国土局调查情况的更正》，结合原告亦未能提交有效证据证实第三人姜达林知道或者应当知道案涉土地登记行为内容的具体时间，应当认定原告诉称的第三人姜达林于2018年5月15日就案涉土地登记行为提出复议申请超出法定申请期限的理由不能成立。关于原盐城市国土资源局作出案涉行政复议决定未举行听证是否违反法定程序的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。据此，可以看出，听证并非行政复议程序中的必要程序。本案复议过程中，原盐城市国土资源局向原告送达了《第三人参加行政复议通知书》，告知原告在收到该通知书之日起10日内，可向其提交与案件有关的材料和书面意见，原告提交了书面的《行政复议答辩状》，已充分保障了原告作为行政复议第三人的相关权利。故被告作出案涉行政复议决定未举行听证并不违反相关法律规定。原告的该诉称意见，一审法院不予采信。关于案涉土地登记行为是否合法的问题。（[1995]国土[法]字第184号）《土地登记规则》第三十七条第一款规定，有下列情形之一的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记：……（二）因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的……。本案中，钻井公司已于1995年8月8日取得钻井楼的《国有土地使用证》（滨国用[95]字第008号），第三人姜达林分别于1996年8月30日、1997年9月5日向钻井公司支付房款18000元、2万元，原告分别于1998年4月27日、1998年5月6日向钻井公司支付房款3万元、5000元。原告就案涉房屋申请土地行政登记，系涉及房产买卖引发的土地变更登记，而原滨海县国土管理局按照初始登记的程序，以原告提交的滨国用（95）字第008号国有土地使用证、初始土地登记申请书、钻井公司综合楼商住楼土地分摊面积表等材料，径行为原告办理土地行政登记审批，明显违反前引《土地登记规则》的规定；原告于2000年5月19日就案涉房屋申请土地行政登记，原滨海县国土管理局于2000年6月19日就案涉土地行政登记审批审核完毕，而案涉土地行政登记颁证时间却为2000年4月30日，存在颁证时间与申请时间倒置的情形。据此，应当认定原滨海县国土管理局作出的案涉土地登记行为认定事实不清，程序违法，不符合法定登记条件。综上，原盐城市国土资源局作出的〔2018〕盐国土资行复第2号《行政复议决定书》证据确凿，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告陈俊清的诉讼请求无事实根据和法律依据，依法应予驳回。一审法院判决：驳回原告陈俊清的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈俊清负担。陈俊清上诉称，1.姜达林申请复议超过了法定期限。首先，根据行政复议法的相关规定，江达林耽误法定复议申请期限的理由，必须具有合法性、正当性和合理性。本案中，上诉人的土地使用权登记时间为2000年4月30日，房产登记时间为2007年6月22日。姜达林1998年起负案在逃，2010年被刑拘，即被诉土地、房产登记行为发生在姜达林负案在逃期间，而非刑拘和服刑期间。负案在逃不属于不可抗力，不是正当理由，而是违法犯罪行为，不具有合法性、正当性和合理性，不能作为耽误法定申请期限的正当理由。其次，姜达林与上诉人是亲舅甥关系，也是紧密邻居，两家同住在同一栋楼，姜达林的妻子黄泽梅在其负案在逃后，将姜达林的两张购房款收据交付上诉人母亲看，让上诉人买房，其应当知道该房产登记在上诉人名下。且姜达林负案在逃期间，黄泽梅一直与其在南通共同生活，也知道该房产买卖合同权益，已转让给上诉人并登记在上诉人名下。最后，被上诉人在行政复议中对姜达林所做调查笔录载明姜达林知道土地房产登记的时间已经超过了60日的法定复议期限，后姜达林对该陈述进行了更正，更正时间恰巧在法定提起复议期限内，这是故意规避法律，该更正应当认定为无效。一审法院片面采信更正，认定事实明显错误。2.被上诉人未举行听证程序明显不当。听证虽然不是行政复议的法定必要程序，但该案牵涉上诉人重大财产权益且案情复杂，将达玲提起本次行政复议时间过久长达12年，被上诉人作为复议机关，理应审慎处理举行听证而不应不经听证，草率作出复议决定，该行为程序明显不当。3.被上诉人滥用行政复议权。国土资源部办公厅2018年7月17日《关于办理不动产行政复议案件有关问题的通知（试行）》第四条明确规定，因不动产登记行政复议案件牵涉重大财产权益，复议机关不宜在基础民事法律关系没有明确的前提下直接作出行政复议决定。该案中上诉人与江达磷存在基础民事法律关系，被上诉人不应作出行政复议决定。该通知第五条明确规定，不动产登记职责整合后，当事人对其他登记部门的不动产登记行为不服申请行政复议的，可以追加原登记部门为第三人，但该复议时并未追加滨海建设局为第三人，被上诉人不执行上级部门的文件，滥用行政复议权，撤销土地证、房产证，侵害了上诉人的合法权益。综上，请求法院撤销一审判决，依法改判上诉人的起诉请求，撤销被诉的房产证及复议决定；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。市资源规划局辩称，1.关于姜达林是否超出行政复议申请期限的问题。根据行政复议法第九条规定，姜达林由于涉嫌刑事犯罪，自1998年起即离开滨海，负案在逃多年，2010年11月起被刑事拘留至今，其人身自由受到限制，实际难以知晓涉案房屋、土地产权登记行为的具体内容。而且，上诉人和滨海县自然资源和规划局也没有能提交确切的证据证明姜达林知道或者应当知道案涉土地登记行为内容的具体时间。另外，被上诉人曾经三次到南通监狱调取姜达林对外通话会见的录音，均未能获得姜达林知道涉案土地和房产登记的时间。故，姜达林提起本次复议申请未超过法定期限。2.关于行政机关未进行听证程序是否违法的问题。根据行政复议法第二十二条的规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，听证程序并非法定的必经程序。复议过程中，被上诉人向上诉人送达了第三人参加行政复议通知书，且上诉人在法定期限内提交了书面答辩状，上诉人的权利已经得到充分保障，其以被上诉人未举行听证为由入认为复议程序违法，缺乏法律依据。3.关于涉案复议决定是否需以民事处理为前提。国土资源部文件中规定复议机关不能在基础民事关系未明确的情况下作出复议决定，针对的是行政登记在实体和程序上都存在事实不清的违法情形。本案中，上诉人和姜达林之间的权属争议对复议结果没有影响的，被上诉人只审查房屋和土地证的合法性问题，如果上诉人事后提交新的证据能够证明对涉案的房产和土地享有合法权益的，可以重新申请登记，也可以在上诉人与姜达林就涉案房屋和土地达成一致意见后，重新申请不动产登记。4.关于涉案土地登记是否违法的问题。根据《土地登记规则》（1995年）第二条的规定，钻井公司已于1995年8月8日取得涉案钻井楼土地使用证。上诉人2003年申请涉案土地登记时的登记类型应当为变更登记而非初始登记。原滨海县国土局依据初始登记程序为上诉人办理登记审批显然违法。而且，根据《土地登记规则》第三十七条第一款第二项的规定，因转让地上建筑物转移的土地使用权，应当办理土地使用权登记时需要提交变更后的房屋所有权证书，但上诉人向原滨海县国土局申请办理涉案土地行政登记时提交的土地登记材料，与前述规定明显不符。涉案土地证颁发依据明显不足。综上，请求驳回上诉，维持原判。滨海县自然资源和规划局述称，同意市资源规划局的答辩意见。姜达林述称，同意市资源规划局的答辩意见。另外，姜达林向被上诉人申请复议的时间是2018年5月14日，而滨海国土局作为被复议机关，于2018年6月26日到南通监狱向姜达林调查案件相关事实严重违法，其所作出的调查笔录不能作为认定事实的依据。姜达林当时未发现滨海国土局询问中存在明显的诱导，事后及时向被上诉人提出书面异议进行更正。被上诉人在认真调查后确认姜达林申请复议没有超过法定期限是正确的。综上，上诉人提出的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。本院二审中，各方当事人均未提出新的事实、证据。本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。二审另查明，2018年6月26日，原滨海县国土局到南通监狱对姜达林进行调查时，询问其是何时知晓被诉行政行为，姜达林表示具体时间记不清了，是其子姜观石工作以后，2015年底前左右。2018年7月1日，姜达林书写了《关于滨海县国土局调查情况的更正》，表明其知晓被诉行政行为的时间是2018年4月份他儿子来看望他时才告知他的。2018年7月25日，原盐城市国土资源局向江苏省监狱管理局出具盐国土资函[2018]20号《关于调取南通监狱服刑人员与家属会见及通话录音的函》，申请调取2016年至今（重点是2016年初春节期间及2018年以来）南通监狱保存的该服刑人员姜达林与其子姜观石及其前妻黄泽梅会见或电话联系的时候，涉及该案件的通话内容、录音。但并未调取到姜达林知晓被诉行政行为具体时间的相关通话内容和录音。本院认为，根据各方当事人的陈述意见，本案二审的争议焦点归纳为：一、姜达林申请复议是否超过法定复议期限；二、被上诉人未经听证程序作出涉案复议决定是否合法；三、被上诉人作出涉案复议决定是否有事实依据和法律依据。现分述如下：一、关于姜达林申请复议是否超过法定复议期限的问题《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。本案中，姜达林主张在2018年4月份知晓被诉行政行为，其于同年5月提起行政复议，并未超过法定的复议申请期限。上诉人陈俊清提出，姜达林负案在逃期间并非法定正当事由，其通过前妻黄泽梅早就知晓被诉行政行为，他于2018年7月作出的书面更正声明否定其在原滨海县国土局笔录上认可的2015年年底知晓涉案房产证、土地证的事实是无效的。经查，原滨海县国土局在复议程序中提交的2018年6月26日姜达林询问笔录，属于被申请人向复议机关提交的证据，被上诉人通过向江苏省监狱管理局发函的方式对该证据进行核实，但未能调取到姜达林知晓被诉行政行为具体时间的通话内容和录音。而且，上诉人对姜达在林负案在逃期间已通过其前妻黄泽梅知晓被诉行政行为提供相关证据予以证实。被上诉人据此认定姜达林提起涉案行政复议申请未超过法定期限，有事实和法律依据。故上诉人的该上诉理由不能成立。二、关于被上诉人未经听证程序作出涉案复议决定是否合法的问题《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。由此可见，听证程序并非行政复议的必经程序，而是由行政复议机关根据案件情况自由裁量是否采取听证的方式审理。本案中，被上诉人通知上诉人作为第三人参加复议，并对各方提交的证据材料进行了调查核实，其最终选择书面审查方式作出被诉行政复议决定，属于行政机关行使自由裁量权的范畴，并不违反法律、法规的相关规定。上诉人认为被上诉人作出被诉复议决定未经听证程序违法，缺乏法律依据，依法不能成立。三、关于被上诉人作出涉案复议决定是否有事实依据和法律依据的问题《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，对具体行政行为主要事实不清、证据不足、违反法定程序的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。本案中，钻井公司已于1995年8月8日取得滨国用[95]字第008号《国有土地使用证》，原滨海县国土管理局按照初始登记的程序作出涉案土地登记行为，明显违反了《土地登记规则》（1995）第三十七条第一款第二项“因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记”的规定，且被诉土地使用权证的颁证时间在上诉人提出申请之前，程序违法。故，被上诉人作出被诉行政复议决定书有事实依据和法律依据。上诉人提出，本案存在不明确的基础民事法律关系，复议机关作出被诉行政复议决定系滥用职权。本院认为，被上诉人在复议程序中只审查被诉土地登记行为的合法性、合理性问题，其作出复议决定无需以上诉人陈俊清与原审第三人姜达林之间的土地民事纠纷为前提。上诉人认为应当先行处理民事法律关系的上诉理由不能成立。综上，上诉人陈俊清的上诉请求缺乏事实和法律依据，依法予以驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈俊清负担。本判决为终审判决。审判长  虞忠和审判员  时 云审判员  周 和二〇一九年八月二十七日书记员  陶 颖本案相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。