广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤18行初49号原告广东省连山壮族瑶族自治县福堂镇永丰村委会汗堂村第一经济合作社，住所地：广东省连山壮族瑶族自治县福堂镇永丰村委会汗堂村。（以下简称汗堂村第一经济合作社）负责人韦奕华，合作社主任。原告广东省连山壮族瑶族自治县福堂镇永丰村委会汗堂村第二经济合作社，住所地：广东省连山壮族瑶族自治县福堂镇永丰村委会汗堂村。（以下简称汗堂村第二经济合作社）负责人陶昌全，合作社主任。以上两个原告的共同诉讼委托代理人陈栋强，系北京市君致（深圳）律师事务所律师。以上两个原告的共同委托诉讼代理人成静，系北京市君致（深圳）律师事务所律师。被告连山壮族瑶族自治县人民政府。住所地：广东省连山壮族瑶族自治县吉田镇。法定代表人冯红云，县长。委托诉讼代理人覃兴，连山壮族瑶族自治县司法局（原法制局）干部。委托诉讼代理人陈百贤，广东贤祥律师事务所律师。原告汗堂村第一经济合作社、汗堂村第二经济合作社因不服被告连山壮族瑶族自治县人民政府的农村集体土地征收征用行政行为，于2019年2月15日向本院提起行政诉讼，要求确认被告的征收、占用的行政行为无效。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等，并依法组成合议庭，于2019年4月10日公开开庭审理了本案，原告汗堂村第一经济合作社的负责人韦奕华、原告汗堂村第二经济合作社的负责人陶昌全及两个原告的共同委托诉讼代理人陈栋强律师、成静律师，被告连山壮族瑶族自治县人民政府的委托诉讼代理人覃兴、陈百贤律师到庭参加了诉讼。本院现已审理终结。两原告起诉时的诉讼请求：1、请求判令被告征收、占用原告土地交由他人使用的行政行为无效；2、请求判令被告承担本案的诉讼费用。（庭审中经本院释明，两原告变更诉讼请求第一项为：请求确认被告未批先用、未批先占原告土地违法的行政行为无效。）事实和理由：被告自2012年、2013年开始实施征收原告土地的行为。2016年底至2017年初，原告陆续收到被告印发的《连山壮族瑶族自治县德建水库移民住房搬迁》宣传册，其后，被告在没有与原告签订任何《征地补偿协议》的情况下，将原告的土地占用。当原告向被告反馈意见时，被告屡次推诿。被告不仅推诿、让村民找不到正确的反馈意见渠道，还让其下级行政机关采取连唬带吓的方式（包括堵住村民出山的唯一路口、宣称会带武警强拆），让汗堂村少部分村民在房屋拆迁补偿的空白协议上签字（并非土地补偿协议，只是房屋拆迁补偿），期间又利用少数民族民俗威逼村民以达到村民与其签字的目的、同时强行收走村民签完字的本应属于村民自留一份的协议书。被告在没有征地上报材料中必须具备的《征地调查结果确认表》的原告签字确认、在没有征地批复、没有规划许可等合法文件的情况下强行占用原告土地的行政行为属于没有法律根据的重大且明显违法的行政行为。故原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，特此向贵院提起诉讼，恳请贵院能以事实为依据，以法律为准绳，判令如原告之请求。原告为其起诉及主张向本院提供了如下证据：1.原告身份证明：（1）广东省农村集体经济组织证明书两份、（2）村民集体的身份资料，拟证明：原告的合法诉讼主体资格；2、被告组织机构代码，拟证明：被告的主体资格；3、两份信息公开申请的答复及相应档案资料，拟证明：被告对原告作出的具体行政行为违反国家法律法规；4、告知书、通知书，拟证明：被告未经批准于2013年就开始对原告的土地房屋等实施征收行为；5、征地宣传手册、德建水库移民住房搬迁安置方案（草案），拟证明：被告已经实施征收原告土地的具体行政行为；6、信访事项受理告知书（1份）、信访事项处理意见书（2份）、关于汗堂村村民诉求的答复，拟证明：被告已经实施征收原告土地的具体行政行为；7、照片数份、光盘一张，拟证明：被告强行征收、占用原告土地的具体行政行为的事实证明；8、村民小组会议决议，拟证明：起诉符合法律规定。被告连山壮族瑶族自治县人民政府答辩认为：1、德建水库有征地批复，有规划许可等合法文件。2、征地有部分村民已同意签字，有村小组的盖章。3、不存在占用原告土地的情况，也没有把所谓的占用原告土地交由他人使用的情况。4、目前止，从未使用二原告的土地，征收土地手续正在依法有序进行。5、二原告起诉是个别人的行为，没有依据《村民委员会组织法》经全体村民三分之二通过。综上所述，请求驳回二原告的诉请。被告为其答辩意见向本院提交了以下证据和依据：1、《广东省国土资源厅关于连山壮族瑶族自治县德建水库工程项目用地的批复》，拟证明：德建水库工程项目用地的批复手续；2、《关于对明确连山壮族瑶族自治县德建水库工程项目淹没区用地报批方法的复函》，拟证明：德建水库工程项目淹没区用地报批手续；3、《广东省水利厅关于连山壮族瑶族自治县德建水库工程初步设计报告的批复》，拟证明：德建水库工程建设规划手续；4、《广东省发展改革委关于连山壮族瑶族自治县德建水库项目可行性研究报告的批复》，拟证明：德建水库工程建设立项手续；5、连山壮族瑶族自治县德建水库工程征地拆迁补偿标准听证会会议纪要，拟证明：征地预备手续；6、连山壮族瑶族自治县德建水库工程征地拆迁补偿标准听证会会议记录，拟证明：征地预备手续；7、《征收土地预公告》，征地预备手续；8、陆荣林征地补偿结算表，9、韦大新征地补偿结算表，拟证明：部分村民同意征地手续。10、《关于明确连山壮族瑶族自治县德建水库工程项目淹没区用地报批方法的请示》，拟证明：水库淹没区域征收土地是经过审批的。原告对被告提交的证据的质证意见为：对证据一到证据四的真实性无异议，对关联性有异议，与本案无关，不涉及汗一、汗二村的土地批复，四份证据恰恰证明没有原告土地被征用的批复手续；对证据五、证据六、证据七的真实性无异议，对关联性有异议，与本案无关，被告在没有征地批复的情况下已经实施原告土地的征地行为；对证据八、证据九的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，被告是瞒骗村民的前提下签的协议，应是无效的；对被告补充提交的请示恰恰说明包括原告土地在内尚未办理相关用地手续。被告对原告的质证意见的回应意见为：我方有报批、审批手续，农户在登记表上签名确认，就拨款给农户，等同于协议，已经有部分原告村民同意征地。被告连山县人民政府对原告提交的证据的质证意见为：对全部证据的真实性无异议，对关联性有异议，不能证明我方侵占或占用了两原告的土地。原告对被告的质证意见的回应意见为：我方提供证据信息公开的答复及相应档案资料证明根本不涉及两原告所在村土地的报批手续，被告在没有走法律规定的前提下就实施征收行为，违反了法定的强制性规定，被告庭审中称没有占用原告土地的说法是不能成立的，我方提供的光盘视频中也可以证明，被告采取了威吓瞒骗的手段、动员大会等等迫使村民签协议或搬离。对原、被告提交的证据，本院组织了庭前证据交换，在庭审中组织了示证、质证、认证、辩论，对双方提交的证据的认证意见详见以下的“本院认为”部分。本院经审理查明，连山壮族瑶族自治县德建水库于2013年开始筹建，德建水库工程指挥部于2013年6月26日向原告汗堂村第一、第二经济合作社的村民发出《告知书》，要求配合做好实物调查、确定安置点、签订移民搬迁安置协议等事项。2015年7月6日，被告连山壮族瑶族自治县人民政府为筹建德建水库涉及的征地拆迁补偿标准问题，由该县国土资源和环境保护局组织了各行政职能部门、德建水库建设所在地的镇、村委会、各村民小组等代表召开了听证会，形成了会议纪要，两原告均有村民代表参加了听证会。2015年7月16日，经广东省人民政府同意，广东省发展和改革委员会以粤发改农经函［2015］3042号《广东省发展改革委关于连山壮族瑶族自治县德建水库项目可行性研究报告的批复》，批复清远市发展改革局，同意德建水库项目建设。2015年9月6日，被告连山壮族瑶族自治县人民政府发布了德建水库工程项目建设的《征收土地预公告》，对建设用地项目名称、拟征用土地的位置、拟征收土地规划用途、拟征收土地的面积、征地补偿标准和安置方式等进行了预公告。2015年12月7日，广东省水利厅以粤水建管［2015］97号《广东省水利厅关于连山壮族瑶族自治县德建水库工程初步设计报告的批复》，同意连山壮族瑶族自治县水务局关于德建水库的初步设计方案。2016年1月7日，经连山壮族瑶族自治县人民政府研究决定，德建水库工程指挥部颁布了《德建水库移民住房搬迁安置方案（草案）》。2016年12月19日，广东省国土资源厅以粤国土资（预）函［2016］81号向清远市国土资源局下发了《广东省国土资源厅关于德建水库工程建设项目用地的重新预审意见》，同意通过用地预审。同年同月的22日，原连山壮族瑶族自治县国土资源和环境保护局编制了德建水库的《建设用地项目呈报材料--“一书四方案”》［1、建设用地项目呈报说明书，2、农用地转用方案，3、补充耕地方案，4、征收土地方案（汇总），5、供地方案］。2017年4月27日，经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅以粤国土资（建）字［2017］186号《广东省国土资源厅关于连山壮族瑶族自治县德建水库工程项目用地的批复》，同意清远市政府上报的德建水库农用地转用方案、征收土地方案和供地方案等。征收的范围涉及该县福堂镇永丰村德建第一、第二、第三、第四、司城经济合作社属下的集体农用地、林地、其他农用地、未利用地以及政府属下国有建设用地、未利用地，面积合计15.7252公顷。诉讼中，被告连山壮族瑶族自治县人民政府提交了两份《德建水库征地范围竹、木、果树、苗补偿登记表》，拟证明两原告的部分村民已经与政府签订了青苗补偿协议。但涉及两原告村集体被征收土地的征地补偿协议尚未签订。2018年4月16日，清远市国土资源局以清国土资利用函［2018］172号《关于对明确连山壮族瑶族自治县德建水库工程项目淹没区用地报批方法的复函》批复连山壮族瑶族自治县国土资源和环境保护局，认为，按照最新的国家标准土地利用现状分类（GB/T21010--2017），水库水面已经列入农用地管理。要求依法依规做好淹没区土地相关的补偿、安置等工作。两原告被征用的集体土地位于德建水库××水××区内，不属于水库主坝、副坝、道路、水电站等建设区的用地范围。庭审中，针对原告的诉讼请求，本院进行了释明，但原告仍然坚持其诉讼请求。2019年5月21日，针对两原告在诉讼中提及的被告未批先用、未批先占原告土地的行为，本院组织了两原告的村长、委托诉讼代理人、被告的委托代理人及德建水库建设指挥部的工作人员到现场进行勘查，两原告现场指认的两幅土地位于河道旁，现场勘验时，德建水库主、副坝均处于建设中，但尚未蓄水，两原告的两幅土地尚未被水浸，两原告原来出入村的道路其中有一段虽已经被水库占用，但水库建设指挥部已经另外开通了一条道路供两原告使用。两原告主张的被告“未批先用、未批先占”的事实不存在。以上事实，有两原告、被告的诉讼状，提交的证据材料副本，本院的庭审笔录、现场勘验签到表等予以证实。本院认为，本案是因农村集体土地征用引发的纠纷，根据原告、被告的诉辩意见，本案争议的焦点是：被告连山壮族瑶族自治县人民政府对原告所有的农村集体土地实施的征用行为是否构成无效。《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款规定：“本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”第四十五条规定：“征用下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”第四十六条规定：“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第五十一条规定：“大中型水利、水电工程建设征用土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”根据上述法律和司法解释的规定，为了公共利益的需要，国家可以征收集体所有的土地，法律已经授权省级人民政府具有一定的征地批准权限，同时，还规定了县级以上地方人民政府是征地的组织实施主体；确认行政行为无效的，前提是行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形。本案中，连山壮族瑶族自治县德建水库的建设项目，设计方案、项目可行性均由广东省水利厅、发改委审批同意，涉及德建水库工程项目用地也已经广东省人民政府、省国土资源厅同意和批准。被告连山壮族瑶族自治县人民政府作为法律授权的征地组织实施主体，根据上述的批准文件组织实施德建水库工程项目的实施，符合法律规定的主体资格，也有充足的依据，不符合行政诉讼法第七十五条规定应当确认行政行为无效的法定情形。此外，根据审理查明的事实，两原告的集体土地位于德建水库××水××区内，并不属于水库枢纽工程项目建设用地的范围，按照最新的国家标准土地利用现状分类（GB/T21010--2017），水库水面已经列入农用地管理。两原告的集体土地虽然属于德建水库的征地范围，根据本院组织争议双方进行现场勘查，被告连山壮族瑶族自治县人民政府目前尚未使用两原告的土地，水库水面也尚未浸没两原告的土地，原告诉讼主张被告未批先用、未批先占原告土地的行为并不存在，被告不存在违法的事实，原告的主张理由不能成立。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十四条规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”两原告起诉时请求确认被告连山壮族瑶族自治县人民政府的行政行为无效，庭审中，经本院释明，原告拒绝变更诉讼请求，基于上述理由，本案并不属于应当确认行政行为无效的法定情形，根据上述司法解释的规定，本案应驳回两原告的诉讼请求。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十四条的规定，判决如下：驳回原告汗堂村第一经济合作社、汗堂村第二经济合作社的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告汗堂村第一经济合作社、汗堂村第二经济合作社共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  黄方然审判员  赖爱红审判员  林士嵛二〇一九年八月十九日法官助理叶礼裕书记员黄家辉附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。