西安铁路运输法院     行 政 判 决 书     （2019）陕7102行初1198号     原告韩满运，男，1961年6月9日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。   委托代理人宋彤彤，泰和泰（西安）律师事务所律师。   委托代理人杨东静，泰和泰（西安）律师事务所实习律师。   被告西安市长安区郭杜街道办事处。住所地陕西省西安市长安区。   负责人任奇，主任。   委托代理人赵鹏，工作人员。   委托代理人刘蕊，陕西丰瑞律师事务所律师。   原告韩满运诉被告西安市长安区郭杜街道办事处行政强制一案，依法向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月14日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月11日公开开庭审理了本案。原告韩满运的委托代理人宋彤彤、杨东静，被告西安市长安区郭杜街道办事处委托代理人赵鹏、刘蕊到庭参加诉讼，本案现已审理终结。   因原告位于长安区XX街XX村水泥预制品厂厂房建设未取得合法规划、用地审批手续，被告向原告作出《限期拆除通知》。后原告未主动拆除，2018年12月20日，被告对原告建筑进行了强制拆除。   原告诉称，2018年12月20日，被告组织将原告位于长安区XX街XX村水泥预制品厂强行拆除。原告认为被告行政行为程序严重违法。在对原告实施强拆前，被告未做出强制执行决定，未事先书面催告，未听取原告的陈述和申辩，未告知强制执行的理由和依据，未告知原告行政复议和行政诉讼的救济途径和期限等，严重违反了《中华人民共和国行政强制法》。强拆前，被告工作人员出示卫星图斑显示原告厂房不在拆除范围。但此后被告违反法定程序，突然对原告厂房等进行强拆，给原告造成重大损失。事后原告追问，被告工作人员相互推诿。被告行政行为程序上和实体上均存在违法之处，客观上损害了原告的合法权益。为此，原告依照《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，向法院提起诉讼，请求：1、确认被告于2018年12月20日强拆原告位于长安区XX街XX村XX路XX段水泥预制品厂的行政行为违法。2、被告承担本案诉讼费。   原告向本院提交了以下证据：   1、限期拆除通知书；   2、强拆照片12张；   3、土地流转合同；   4、星斑图。   证明1、被告在拆除原告厂房时未听取申辩、陈述，未经法定程序，仅向原告下发了限期拆除通知后便实施了拆除行为，违法相关法律法规。2、韩某某已经将自己租赁的土地转租给韩满运，土地上建筑及附属设施均归韩满运所有，原告主体适格。证据4星斑图是被告工作人员给原告的，原告厂房并不在星斑图上，故不在拆迁范围内。   被告辩称，一、本案的基本事实。2014年2月19日，西安市国土资源局长安分局执法监察队工作人员在查处土地违法案件时，对违法占用兴隆街办宫子村一组土地建厂的韩某某（原告韩满运之妹）进行了调查。经查，2012年10月，韩某某XX街XX村XX组土地7.3亩建水泥构件厂，建成两栋钢构大棚，一座活动房及10间平房，建筑物占地面积2.64亩，违反了《土地管理法》相关规定，被调查人韩某某同意调查笔录并签字确认。2014年4月14日，西安市国土资源局对被处罚人韩某某作出市国土长监字（2014）9-69号《土地行政处罚决定书》，决定没收在非法占地上新建的建筑物及其他设施，并对非法占地处以罚款。韩某某在法定期限内未申请行政复议也未提起行政诉讼，亦未履行移交其非法占地上新建的建筑物及其他设施的义务。2018年10月，因西安市长安区各街办行政划分调整，宫子村从兴隆街办划入郭杜街办管辖。2018年国庆节期间，涉案厂房在未取得合法的规划许可证和用地审批手续，且早已被土地部门认定为违法占地的情况下，原告方利用国庆假期突击动工抢建钢构。西安市国土资源局长安分局郭杜国土资源所（以下简称郭杜国土资源所）在土地巡查中发现上述非法占用基本农田的违法占地、违法建设行为后，于2018年10月10日，会同郭杜街办向宫子村韩满运厂房发出《限期拆除通知》，告知限3日内自行拆除违法占地上的建筑物或构筑物及其设施并恢复地貌，否则，郭杜街办将按照上级要求联合相关部门依法进行强制拆除，后果自负。上述通知送达后，原告方未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，亦未履行《限期拆除通知》确定的义务。2018年12月20日，根据西安市人民政府下发的《西安市城中村及XX乡结合部治违拆违专项整治行动实施方案》及违法建设清查认定“清零”行动的要求，郭杜街办会同国土、城管、公安等部门按照上级要求依法对违法建筑进行了拆除。二、原告并无诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条之规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一） 原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据。”这表明，原告提起行政诉讼，其应对其合法权益受到侵害且该行政行为是由被告实施的承担举证责任。但本案中，水泥预制品厂厂房建设未取得合法规划手续、用地审批手续，系违法建筑，原告也未提供任何合法有效的工商登记等文件证明其主体身份，故原告并没有诉讼主体资格，依法应当驳回原告起诉。三、涉案违法建筑系因违法占地、违法建设而被联合执法部门依法拆除，原告诉请确认郭杜街办拆除违法无事实和法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”根据《西安市XX乡规划条例》第七十二条规定：“在乡村规划区内未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由镇人民政府或街道办事处责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”经土地利用现状查询显示，案涉宗地为水浇地，属于基本农田。被拆除的违法建筑未取得合法的规划许可和用地审批手续，属于违法占用土地、违法建设。西安市国土资源局作出市国土长监字（2014）9-69号《土地行政处罚决定书》；郭杜街办、郭杜国土资源所作出《限期拆除通知》后，原告并未在期限内自行拆除违法建筑物。根据治违拆违专项整治行动实施方案及违法建设“清零”行动的要求，联合执法部门对上述违法建筑实施了拆除，拆除符合法律规定及法定程序，原告要求确认郭杜街办拆除违法，无任何事实和法律依据。综上，违法建筑系因违法占地、违法建设被联合执法部门实施拆除，原告要求确认郭杜街办拆除违法、要求行政赔偿的诉讼请求无事实和法律依据；原告并无诉讼主体资格，恳请法院依法查明驳回原告起诉。   被告向本院提交了以下证据、依据：   第一组证据：1、国土资源违法案件调查询问笔录；2、土地案件现场勘查平面图；3、市国土长监字（2014）9-69号《土地行政处罚决定书》；   证明：1、案外人韩某某XX街XX村XX组土地7.3亩建水泥构件厂的事实，且韩某某对该事实表示认可。2、市国土资源局曾经向案外人韩某某发出过处罚决定书限期拆除并交纳罚款，韩满运不是本案适格原告。   第二组证据：1、《西安市城中村及XX乡结合部治违拆违专项整治行动实施方案》；2、《关于在全市范围内开展违法建设清查认定“清零”行动的通知》；3、《限期拆除通知》；4、照片。   证明：从西安市城中村及XX乡结合部治违拆违专项整治行动实施方案确认的主体是区政府，不是街道办，街道办只是配合，该文件确认的相关部门里也没有街道办，结合第一组第1个证据，证明案外人韩某某的厂房是违法建筑，被告有拆除的法律依据，但街道办只是配合，没有直接实施拆除行为，不是责任主体。照片证明案外人韩某某的厂房是违建确系拆除的范围。   法律依据：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国XX乡规划法》、《西安市XX乡规划条例》。   经庭审质证，原告对被告第一组证据真实性认可，合法性认可，证明目的不认可。原告认为1、案外人韩某某将其租用的土地转租给韩满运，由韩满运在土地上实施租用行为，被告的行为直接针对的是韩满运的厂房，故原告具有诉讼主体资格。2、韩满运建造的厂房是否是违建与被告的拆除行为是否违法无关。被告对厂房进行拆除前应该履行法定程序，进行公示告知，而不能随意拆除。即使韩满运厂房是违法建筑，但韩满运对可拆卸的附属物品有合法的主权。证据3不应该是被告作出拆除行为的依据。对第二组证据中证据1、2、3真实性、合法性认可，证明目的不认可。发布限期拆除通知的是郭杜街道办，区政府并未向原告下发限期拆除通知，证据1、2不足以证明拆除原告厂房的是区政府，本次拆除的具体实施主体是街道办，街道办并未提供区政府或乡政府给予的授权，拆除没有主体资格，拆除是违法的。对证据4星斑图照片只能显示出韩满运的厂房在图上，但并没有显示韩满运的厂房是可以拆除的。   被告对原告证据1、2真实性认可，证明目的不认可。认为拆除主体不是被告，责任主体是区政府，被告无权下发程序性文件。对证据3真实性认可、合法性证明目的不认可。对证据4原告厂房确系违建在拆除范围内，但原告提供的该图斑上却没有案外人韩某某的厂房。   本院对上述证据认证如下：对原告证据予真实性以确认；对被告证据真实性予以确认。   经审理查明，2014年2月19日，西安市国土资源局长安分局执法监察队对韩某某违法占用兴隆街办宫子村一组土地修建水泥构件厂一案进行调查。2014年4月14日，西安市国土资源局作出市国土长监字（2014）9-69号《土地行政处罚决定书》，认定2012年10月，韩某某XX街XX村XX组土地7.3亩建水泥构件厂，建成两栋钢构大棚，一座活动房及10间平房，建筑物占地面积2.64亩，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条之规定决定1、没收在非法占地上新建的建筑物及其他设施；2、并对非法占地处以每平方米10元罚款，共计48600元。2018年国庆节期间原告未经审批在涉案场地内又加盖了钢构设施。被告郭杜街办及西安市国土资源局长安分局郭杜国土资源所（以下简称郭杜国土资源所）发现后，于2018年10月10日，向宫子村韩满运厂房发出《限期拆除通知》称：根据《中华人民共和国土地管理法理》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》的相关规定及西安市长安区四改两拆领导小组两拆办公室的要求，原告需提供合法用地手续，否则属违法占地。限3日内自行拆除违法占地上的建筑物或构筑物及其设施并恢复地貌。否则，郭杜街办将按照上级要求联合相关部门依法进行强制拆除，后果自负。该《通知》列明用地面积：长78米、宽36米，合计约4.2亩。2018年12月11日，被告与郭杜国土资源所再次向原告发出《限期拆除通知书》称，按照市整治办《关于开展“大干60天、决战四季度”违法用地专项整治行动的通知》及西安市“四改两拆”领导小组办公室的要求，你单位属违法占地。限你单位3日内自行拆除违法占地上的建筑物和构筑物及其设施，恢复地貌。否则街办将按照上级要求联合相关部门依法进行强制拆除，后果自负。此后原告未自行拆除。2018年12月20日，被告郭杜街办组织对原告建筑进行了强制拆除。   另查，庭审中，原告向本院提交其与案外人韩某某于2012年10月25日签订的《土地流转合同》一份，合同约定韩某某将4.1亩土地使用权“流转承包”给韩满运，合同第六条约定，如因政府征收土地，地面附着物及所有配套设施和韩满运投资的财务赔偿归韩满运所有。为说明情况，案外人韩某某曾到庭说明其于韩满运确签订上述合同。   本院认为，法院在行政诉讼中对被诉行政行为坚持合法性审查的原则，即要求行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，不存在超越职权、滥用职权和明显不当的情形。   首先，行政机关作出行政行为应当具有相应职权并应提供其职权依据。本案中，被告《限期拆除通知》称根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》的相关规定及上级要求，限3日内自行拆除，否则，郭杜街办将按照上级要求联合相关部门依法进行强制拆除。但《中华人民共和国土地管理法》规定，对土地违法行为应由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地、限期拆除、恢复土地原状。对限期拆除期满后不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。本案被告郭杜街道办非政府土地行政主管部门，且无权根据土地管理法律、法规自行实施强制拆除。同时，审理中被告亦未提供证据说明涉案厂房所在位置是否属于城市或乡、村规划区的，故原告强制行为缺乏职权依据。   其次，程序合法是行政行为合法的基本要求，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法、采取强制措施也应当严格按照法定程序履行职责。《中华人民共和国行政强制法》第四章即行政机关强制执行程序一章，对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定程序做了明确、具体的规定，行政机关拆除违法建筑应当严格依照相关规定进行。该法第三十四条、第三十五条、第三十七条、第四十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内未履行义务，具有强制执行权的行政机关可以强制执行；行政机关在作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务，告知当事人依法享有的陈述权和申辩权；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，强制执行决定应当以书面形式作出，并载明强制执行的理由和依据、强制执行的方式和时间、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限等；对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。同时，行政强制行为的实施应当适当且符合比例原则，实施强制拆除时亦应当依法履行通知当事人到场及清理有关物品、当事人拒不清理时制作财物清单、制作现场笔录及摄制录像等程序。本案中，除《限期拆除通知书》外，被告未能提供证据证明其在采取强制行为前是否告知原告相关权利义务、是否听取原告陈述申辩、是否作出强制决定，其行为明显违反法律规定。   综上所述，被告行政强制行为本应撤销，但因强制拆除的结果已发生，不具有可撤销内容，依法应当确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款一项之规定，判决如下：   确认被告西安市长安区郭杜街道办事处对原告位于长安区XX街XX村水泥预制品厂厂房强制拆除的行政行为违法。   案件受理费50元，由被告西安市长安区郭杜街道办事处负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院提出上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长   赵新   人民陪审员   张亚莉   人民陪审员   李红       二○一九年八月七日     书记员  白雪            1