广东省中山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤20行终710号上诉人（原审原告）：广州市南辉物业管理有限公司，住所地广东省广州市天河区黄埔大道伟诚街****，统一社会信用代码91440101767678108P。法定代表人：张会英，经理。委托代理人：黄俊科、黎小凡，广东香山律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山火炬高技术产业开发区管理委员会，住所，住所地广东省中山市中山港康乐大道社会信用代码11442000007333422Y。法定代表人：招鸿，主任。委托代理人：黎展良，该管理委员会工作人员。委托代理人：黄佳玲，广东中元（中山）律师事务所律师。上诉人广州市南辉物业管理有限公司（下称南辉物业公司）因不服被上诉人中山火炬高技术产业开发区管理委员会（下称火炬开发区管委会）行政征收及要求行政赔偿一案，不服广东省中山市第一人民法院（2018）粤2071行初559号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。上诉人南辉物业公司上诉称：一审法院查明事实不清，程序违法，适用法律错误。一、火炬开发区管委会至今未收到征收土地批文，也未向上诉人告知征地及协商赔偿，一审判决认定其构成违法，本案的争议焦点应为赔偿的计算方式，核心争议是赔偿标准问题。上诉人认为赔偿标准的时间点应当以上诉人知道或者应当知道权利被侵犯的日期为准。被上诉人的征收行为至今仍然持续，赔偿损失应当以2018年上诉人知道被侵权时为赔偿时间，据此，上诉人委托有资质的评估公司按照2018年的该地块市场价值进行了评估，应当作为补偿依据。退一步讲，即使不按照上诉人实际知道的合法权利被侵害的时间作为计算赔偿的标准，亦应当以被上诉人实际实施违法征收的时间作为计算赔偿的标准，一审判决已经查明被上诉人于2017年4月13日才取得《施工许可证》，由此证明非法实施侵占的行为至少在2017年4月以后。一审判决以《中山火炬开发区党工委管委会联席会议纪要》中确定的补偿标准作为依据无任何法律依据且程序错误，该会议纪要是被上诉人的内部文件，不具有对外公示的法律效力，一审中也未作为证据经双方质证，一审法院以此作为证据认定事实及确定赔偿标准，明显违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条的规定，程序错误。二、一审法院基于“公平考虑”原则是适用法律错误，公平原则是民商事审判的基本原则之一，但在行政案件中，行政机关行为合法性的审查才是基本原则，不应也不能适用公平原则。综上，请求二审法院撤销原审判决第二项，并改判被上诉人赔偿上诉人财产损失15322900元及利息（利息自起诉之日起按银行同期同类贷款利率计算至被上诉人实际清偿之日止）；并判令被上诉人承担本案一二审诉讼费及评估费。被上诉人火炬开发区管委会答辩称坚持一审答辩意见。本院查明，涉案地块位于中山火炬开发区宫花村，土地证号为中府国用（2006）第150***号，土地使用权人为南辉物业公司，土地面积为10000平方米，地类，地类用途为商业住宅权类型为出让。2014年10月11日，中山市发展和改革局作出中发改审批[2014]154号《关于中山火炬开发区景观北路（博爱路至江陵大道）道路及排水改建工程项目的批复》，批复内容包括：一、同意建设中山火炬开发区景观北路（博爱路至江陵大道）道路及排水改建工程项目，项目单位为中山火炬高技术产业开发区城乡建设服务中心；二、项目建设地点为火炬开发区景观北路；三、主要建设内容为对景观北路（博爱路至江陵大道）道路及排水系统进行改建，道路总长约1900米。2014年10月28日，中山火炬高技术产业开发区城乡建设服务中心对外发出《景观北路征地拆迁告知书》，该告知书载明“经中山市发展和改革局立项批准，开发区景观北路的征地拆迁工作正式启动，现将相关情况告知如下：一、基本概况：景观北路属中山市道路建设重点项目，南起博爱路，北至江陵道，道路总长约1900米，……具体拆迁范围详见附图。二、项目主体：按属地政府负责制的原则，由中山火炬高技术产业开发区城乡建设服务中心具体实施。三、补偿方式：依据中府[2012]106号文《中山市人民政府关于中山市交通基础设施及公益性建设项目征地补偿的指导意见》有关规定及中介评估补偿标准执行，实行货币补偿安置……附件：景观北路征拆范围示意图”。南辉物业公司主张上述建设项目征用了其位于宫花村的2161.2平方米土地，但火炬开发区管委会未进行任何补偿，遂诉至原审法院，请求：1.确认火炬开发区管委会征收南辉物业公司位于中山市火炬开发区宫花村土地（土地证号：中府国用（2006）第150***号）的行为违法；2.判令火炬开发区管委会赔偿南辉物业公司因违法征地导致的经济损失15322900元；3.判令火炬开发区管委会支付利息（利息自起诉之日起按中国人民银行同期同类贷款利率计算）；4.本案诉讼费用由火炬开发区管委会承担。南辉物业公司主张的经济损失，是根据其委托中山市梵亚资产评估与土地房地产估价有限公司对涉案被征收土地的价值时点为2018年5月17日的市场价值进行评估所得。2018年11月7日，火炬开发区管委会向原审法院提交评估鉴定申请书，请求原审法院委托评估机构对中府国用（2006）第150***号土地的价值进行评估。原审法院据此经摇珠确定由中山市中土房地产土地估价咨询有限公司对涉案地块以2014年12月1日作为评估价值时点进行价值评估。2019年2月19日，中山市中土房地产土地估价咨询有限公司出具《评估报告书》，估价人员采用市场比较法、基准地价系数修正法来评估，最终确定涉案地块的楼面地价为1228元/平方米，单位地价为1842元/平方米，土地总价值18420000元。本院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，“……由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回土地国有土地使用权”，现查明因建设火炬开发区景观北路道路及排水改建工程项目需要，需收回上诉人南辉物业公司的涉案商业住宅用地的部分国有土地使用权，火炬开发区管委会应当按照上述法律规定进行，并按照该法条第二款的规定给予南辉物业公司适当的补偿。火炬开发区管委会在未经上述法定收回土地程序的前提下，未告知南辉物业公司需要收回土地的事实，亦未对南辉物业公司进行适当的补偿，即对南辉物业公司的部分土地进行施工建设景观北路利用，原审判决据此认定火炬开发区管委会征收南辉物业公司的涉案土地行为违法正确，本院予以支持。本案争议的焦点在于赔偿标准的确定。对此，本院认为原审法院对于涉及赔偿标准的事实查明不清，可能影响判决结果的准确性，理由如下：首先，火炬开发区管委会行为违法并造成南辉物业公司部分土地使用权利益损失，应当予以赔偿，该赔偿标准应当参照上述法定收回土地情况下的补偿标准予以确定，即火炬开发区管委会应当按照上述“适当补偿”的标准进行赔偿。而《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定的所谓“适当补偿”，补偿标准应当参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定，即以土地收回决定公告之日为时间节点，综合考虑被收回土地类似的市场价格，并结合土地利用的实际状况、土地使用权年限折损情况、该地区同时期公益性项目土地房屋征收补偿标准等因素确定。由于火炬开发区管委会违法征收涉案土地，南辉物业公司的涉案土地实际未经有权收回机关发布收回决定公告收回，故无法以“收回决定公告之日”确定赔偿标准；再由于中山火炬高技术产业开发区城乡建设服务中心于2014年10月28日发出的《景观北路征地拆迁告知书》对南辉物业公司不产生土地被收回的法律效果，故不能以该告知书发出的时间节点确定赔偿标准。由此，本院认为，未发布合法有效的收回土地公告而实施土地收回的，应当以土地被火炬开发区管委会实际占用实施景观北路道路建设之日为征收土地的实际效果发生的时间点，以该时间为价值节点确定火炬开发区管委会应当对南辉物业公司进行赔偿的赔偿标准。但是对于火炬开发区管委会实际占用南辉物业公司的部分土地实施景观北路道路建设的具体日期，原审法院并未在事实查明中确定（火炬开发区管委会一审期间答辩称为2017年2月9日进场施工），却以涉案道路建设项目于2014年启动为据，以2014年12月1日为价值时点委托中山市中土房地产土地估价咨询有限公司对涉案土地进行估价，原审法院指引评估的价值时点不正确，据此结合同样是形成于该时期且未对外公布的《中山火炬开发区党工委管委会联席会议纪要》确定补偿标准依据不充分，本院不予支持。原审法院应当查明火炬开发区管委会实际占用南辉物业公司的部分土地实施景观北路道路建设的具体日期，结合当时土地利用的实际情况确定适当的赔偿标准。其次，应获赔偿的土地范围是因违法征地行为而使权利人的土地使用权使用受影响的土地范围，火炬开发区管委会因修建道路占用南辉物业公司部分土地使用权的，除了应对道路直接占用的土地面积价值进行赔偿外，对于南辉物业公司实际不能使用的道路退让线范围内的土地价值亦应当进行赔偿。原审法院查明涉案地块中的“2161.2平方米土地是在景观北路的征收范围内”，但是并未查明该范围土地是否包括道路退让线范围内土地，由此，原审法院应对此进行查明，以确定应予赔偿的土地面积范围。鉴于原审法院对于确定赔偿标准、范围的上述关键事实查明不清，本案赔偿数额尚需原审法院在查明上述事实的前提下，或通过审查南辉物业公司主张赔偿数额的合理性、或通过参考土地被占用时该地区公益性项目土地房屋征收补偿标准、或通过有资质的评估机构重新对土地价值进行评估予以确定，本院由此将本案发回原审法院重审。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销广东省中山市第一人民法院（2018）粤2071行初559号行政判决；二、本案发回广东省中山市第一人民法院重新审理。审判长  陈薇审判员  高琳审判员  王昕二〇一九年八月六日书记员  陈怡