河北省保定市莲池区人民法院行 政 判 决 书（2019）冀0606行初39号原告河北彬喆建筑工程有限公司，河北省石家庄市桥西区槐安西路100号紫金大厦1922室。法定代表人严彬，该公司执行董事。委托代理人李超彬，河北顺业律师事务所律师。委托代理人王静，河北顺业律师事务所律师。被告定州市人力资源和社会保障局，住定州市中山东路**。法定代表人魏红军，该局局长。委托代理人刘玮，定州市劳动监察大队工作人员。委托代理人王甫，河北平恒律师事务所律师。被告河北省人力资源和社会保障厅，住所地石家庄市维明北大街**。法定代表人宋立民，该厅厅长。委托代理人马杰林，该厅政策法规处工作人员。原告河北彬喆建筑工程有限公司（以下简称河北彬喆公司）不服被告定州市人力资源和社会保障局（以下简称定州市人社局）所作定人社劳监罚字[2018]第2007号《劳动保障监察行政处罚决定书》及被告河北省人力资源和社会保障厅（以下简称河北省人社厅）所作冀人社行复决[2018]66号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院立案后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月26日公开开庭审理了本案。原告河北彬喆公司委托代理人李超彬，被告定州市人社局委托代理人刘玮、王甫，被告河北省人社厅委托代理人马杰林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告定州市人社局于2018年7月17日作出定人社劳监罚字[2018]第2007号《劳动保障监察行政处罚决定书》，查明河北彬喆公司拖欠梁吉学等8名工人工资壹拾伍万陆仟捌佰捌拾贰元整，经劳动保障行政监察部门责令改正拒不改正，违反了《劳动法》第五十条、第八十五条的规定，依据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第三项之规定，决定对河北彬喆公司作出罚款人民币壹万玖仟元整的行政处罚。河北彬喆公司不服，向河北省人社厅申请行政复议。河北省人社厅于2018年9月28日作出冀人社行复决[2018]66号《行政复议决定书》，认为定州市人社局作出的《劳动保障监察行政处罚决定书》（定人社劳监罚字[2018]第2007号）认定事实清楚，适用法律正确，结论适当。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定予以维持。原告河北彬喆公司诉称：被告定州市人社局对原告河北彬喆公司作出的行政处罚决定，缺乏事实依据和法律依据。一、原告与梁吉学等8人之间不存在劳动关系。原告系建筑工程公司，原告与发包人邸书立约定，由原告承建定州市子位二村的旧城改造项目盛世府邸工程。原告将该工程的部分工程分包给梁吉学施工，梁吉学雇请工人施工，原告与梁吉学形成的是建设施工合同法律关系，属于承揽合同的范畴，原告与梁吉学不存在劳动关系，梁吉学雇佣的工人与原告不存在雇佣关系。最高人民法院办公厅在关于印发《全国民事审判工作会议纪要》的通知（法办[2011]442号）中明确指出，发包人将工程发包给承包人，承包人又转包或分包给实际施工人，实际施工人招用的劳动者请求确认与发包人之间存在劳动关系的，不予支持。因此梁吉学等8人与原告之间不存在劳动关系。二、原告对梁吉学等8人承担用工主体责任并非形成劳动关系，承担用工主体责任并不等同于建立劳动关系。在《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发[2005]12号）第四条中规定：“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权分包给不具有用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。”上海市高院《民事法律适用问答》（2011年第3期）中明确了：“一般而言，不具备用工主体资格的组织或个人直接对外招用劳动者，劳动者一般不直接接受建筑施工、矿山企业的管理和指挥，也不存在身份上的从属和依附关系，故建筑施工、矿山企业与劳动者之间不存在事实劳动关系。可以认为建筑施工、矿山企业等用人单位承担的用工主体责任是一种连带赔偿责任，该责任是以招用劳动者的雇主的责任为基础。”因此，原告与梁吉学等8人之间不存在事实劳动关系，原告承担的是用工主体责任，这种用工主体责任表现为对实际施工人的连带清偿责任，一旦发生实际施工人拖欠劳动者工资的情形，对支付工资具有连带清偿责任。《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条只是考虑到很多实际施工人缺乏赔偿能力，但又得及时救济劳动者之需为了更有效地保护劳动者权益作出的规定。如果认定劳动者与原告之间存在劳动关系，对劳动者权益的保护可以说是最大化的，但在此基础上，有可能产生未签订书面劳动合同的责任、社会保费缴纳、经济补偿金或者赔偿金的支付等其他劳动法上的权利义务，对原告来说责任过重。三、该处罚决定适用法律错误。被告作出处罚决定的法律依据为《劳动法》第五十条、《劳动保障监察条例》第三十条的规定，将原告与梁吉学等8人的法律关系认定为劳动关系进而作出的行政处罚。上述事实与理由已经阐明原告未建立也未形成劳动关系，原告只是作为法律规定的承担支付报酬的连带赔偿责任，该责任属于民事责任，并非严格意义的工资收入，不能以原告承担用工主体责任等同与劳动关系。本案中原告并不具有向梁吉学所雇用的工人支付工资的直接义务，原告承担的只是替代责任。故此，在原告与梁吉学等8人不存在劳动关系的情况下，被告依据上述法律规定作出行政处罚，明显缺乏法律依据。四、被诉处罚决定程序违法。2018年7月17日，被告定州市人社局作出行政处理决定书，责令原告在15日内以货币形式足额支付梁吉学等8名工人工资，并加付50%补偿金。同日该被告作出劳动保障监察处罚决定书，对原告处以罚款19000元。既然处理决定责令原告15日内履行，在原告到期未履行的情况下，才能对原告进行行政处罚。被告定州市人社局同一时间作出处理决定和处罚决定，严重违反法定程序。综上，被告定州市人社局所作定人社劳监罚字[2018]第2007号劳动保障监察行政处罚决定是错误的，损害了原告的合法权益，原告不服该行政处罚决定及河北省人社厅所作冀人社行复决[2018]66号行政复议决定。故提起行政诉讼，请求撤销定州市人社局定人社劳监罚字[2018]第2007号劳动保障监察行政处罚决定、河北省人社厅冀人社行复决[2018]66号行政复议决定。原告河北彬喆公司在庭审中提交收据四张，证明其与梁吉学是分包关系。被告定州市人社局辩称：一、所作被诉行政处罚决定符合法定职权范围。二、被诉处罚决定认定事实准确。被告调查的事实清楚，且原告认可梁吉学等8名工人在其承建的工地施工，同时认可这些工人的劳动报酬未及时足额发放，对于拖欠工资数额无异议，其认可应当承担用工主体责任。原告在承建的工程中，将其部分工程分包给不具备用工主体责任的个人，该个人招用的工人由原告承担用工主体责任具有法律和法理依据。原告没有任何证明梁吉学等人与其订立了承揽合同。原告与梁吉学等人之间是劳动用工关系而非承揽合同关系。该主体责任包括支付工资待遇的责任而非连带责任。在向其下达责令限期改正通知书后，原告在规定期限内拒不改正，违反了《劳动保障监察条例》第三十条的规定。被诉行政处罚决定符合法律规定。原告提出梁吉学等人与其不存在劳动关系的主张，并未有充足的证据支持。对原告未在规定期限内对拖欠工资行为拒不整改的违法事实，被告依据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第三项之规定，对其作出的被诉劳动保障监察行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，结论适当。三、作出被诉行政处罚决定程序合法。2018年1月17日，齐志生等8名工人委托梁吉学投诉，在河北彬喆公司承建的盛世府邸1#楼做木工期间，被拖欠工资，被告依法立案调查，于2018年1月27日调查终结，并向原告下达责令限期改正通知书，原告在规定时限内拒不整改，经集体讨论，拟对原告作出行政处罚，并委托石家庄市劳动监察局于2018年4月9日向原告送达了行政处理事先告知书、行政处罚事先告知书和行政处罚听证告知书，2018年4月22日，原告提出听证申请，听证结论为定人社劳监告字[2018]第2007号劳动保障监察行政处理事先告知书、劳动保障监察行政处罚事先告知书，行政相对人的主体认定准确。2018年7月17日，被告依法对原告作出被诉行政处罚决定书。综上，被告作出被诉行政处罚决定属于职权管辖范围，对违法事实调查清楚，处罚依据正确，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。被告河北省人社厅辩称：2018年8月2日，原告向河北省人社厅法制工作机构提出行政复议申请，请求撤销定人社劳监罚字[2018]第2007号《劳动保障监察行政处罚决定书》。河北省人社厅当天作出了受理决定。2018年9月28日，河北省人社厅根据行政复议法第二十八条第一款第一项之规定，作出了维持的复议决定，并送达各方当事人。河北省人社厅依法受理原告的行政复议申请，并在法定期限内作出复议决定，所作行政复议决定事实清楚，证据确凿，法律依据正确，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告定州市人社局与被告河北省人社厅对原行政行为合法性共同承担举证责任，经双方协商，由被告定州市人社局实施举证行为。被告定州市人社局出示《劳动保障监察条例》第三条的规定，证明具有行政主体资格。被告定州市人社局向本院提供以下证据，证明所作行政处罚决定认定事实清楚、程序合法：1.投诉书；2.工资表；3.劳动保障监察投诉登记表；4.劳动保障监察立案审批表；5.劳动保障监察询问笔录；6.劳动保障监察责令限期改正通知书；7.劳动保障监察案件集体讨论记录；8.劳动保障监察有关事项审批表；9.劳动保障监察行政处罚事先告知书；10.劳动保障监察行政处罚听证告知书；11.跨地区劳动保障监察案件委托协查函；12.送达回证；13.情况说明；14.听证申请书、授权委托书；15.河北顺业律师事务所函；16.听证结论书；17.劳动保障监察案件行政处罚内部审批表；18.劳动保障监察行政处罚决定书；19.送达回证；20.快递回执；21.劳动保障有关事项审批表；22.劳动保障监察催告执行通知书；23.劳动保障监察送达回证；24.在案证据材料。被告定州市人社局以《中华人民共和国劳动法》第五十条、第八十五条、《劳动保障监察条例》第三十条第一款第三项的规定，作为其作出行政处罚决定的法律依据。被告河北省人社厅向本院提供以下证据，证明复议决定合法：1.行政复议申请书；2.行政复议受理通知书；3.行政复议决定书；4.送达记录。经庭审质证，原告对被告定州市人社局提交证据2的真实性不予认可，认为系梁吉学等人自己制作；对其他证据的真实性无异议；综合质证认为被告定州市人社局作出行政处罚的事实依据不足，原告与梁吉学等人不存在劳动关系，询问笔录中原告认可的实际是拖欠梁吉学等人的工程款，被告定州市人社局以其认定的原告与梁吉学存在劳动关系的事实以及《劳动保障监察条例》第二十六条作为处罚依据，认定事实错误，导致处罚决定错误；并认为定州市人社局作出行政处罚的前提是原告不履行相关行政处理决定，被诉处罚决定缺乏前置处理程序，程序违法。原告对被告河北省人社厅提交证据的真实性予以认可，对复议决定认定的事实不予认可，认为被复议的行政处罚决定认定事实不清、程序违法，而被告河北省人社厅未予审查，复议决定错误。被告定州市人社局、河北省人社厅对原告提交的证据不予认可，认为该班组不是合法的承包主体，收据不是合法的税票，不具有真实性。本院对上述证据认定如下：被告定州市人社局及河北省人社厅提交的上述证据，具备关联性、合法性、真实性，证据之间相互印证，形成统一完整的证据链，能够证明案件事实，予以确认。原告提交的证据显示为“生活费”、“支生活费”、“借支生活费”等款项，且未在行政程序中提交作为在案证据，对其关联性不予确认。经审理查明，2018年1月17日梁吉学代表8人向被告定州市人社局投诉，投诉内容为：“2016年3月12日至2016年9月3日，我们8人在河北彬喆公司承建的盛世府邸1#楼做木工期间，被拖欠工资（156882元整）。”定州市人社局于当日经审批予以立案，并对投诉人及河北彬喆公司进行询问调查。2018年1月27日，定州市人社局向河北彬喆公司送达《劳动保障监察限期改正通知书》，载明“你公司在承建定盛世府邸1#楼工程期间，拖欠木工班组梁吉学等8名工人工资，限你公司四日内与工人核对账目，并足额支付工人工资。如逾期未核对账目则视为你公司认可工人所投诉数额”，并责令河北彬喆公司于2018年1月31日17时前限期改正，并将整改情况以书面形式报定州市劳动监察大队，河北彬喆公司在上述期限内未进行整改。2018年4月9日，定州市人社局作出《劳动保障监察行政处罚事先告知书》《劳动保障监察行政处罚听证告知书》等文书，并委托石家庄市劳动监察局协助送达河北彬喆公司。2018年4月22日河北彬喆公司向定州市人社局提交听证申请，定州市人社局于2018年5月23日组织听证。2018年7月17日定州市人社局作出定人社劳监罚字[2018]第2007号《劳动保障监察行政处罚决定书》等文书，并向河北彬喆公司邮寄送达。2019年2月25日定州市人社局作出定人社劳监催执字[2018]2007号《劳动保障监察催告执行通知书》，并委托石家庄市劳动监察局协助送达。原告河北彬喆公司对定人社劳罚处字[2018]第2007号《劳动保障监察行政处罚决定书》不服，向被告河北省人社厅申请行政复议。河北省人社厅受理后经审查作出冀人社行复决[2018]66号《行政复议决定书》。原告河北彬喆公司仍不服，提起本案行政诉讼。本院认为，原告河北彬喆公司对被告定州市人社局的执法主体资格无异议，本院经审查予以确认。《河北省农民工权益保障条例》第十四条规定，招用农民工应当具备用工主体资格。建设单位、建筑施工企业等单位将工程（业务）发包或者分包给不具备用工主体资格的组织或者个人，对该组织或者个人招用的农民工，由建设单位、建筑施工企业等单位承担用工主体责任。《河北省农民工权益保障条例》第二十七条第一款规定，建筑工程实行总承包的，工程总承包企业负责所承包工程农民工工资支付，不得以工程款未到位为由拖欠农民工工资。《中华人民共和国劳动法》第八十五条规定，县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督监察，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正。《劳动保障监察条例》第三十条第一款规定，有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令改正；对有第（一）项、第（二）项或者第（三）项规定的行为，处2000元以上2万元以下的罚款：（一）无理抗拒、阻挠劳动保障行政部门依照本条例的规定实施劳动保障监察的；（二）不按照劳动保障行政部门的要求报送书面材料，隐瞒事实真相，出具伪证或者隐匿、毁灭证据的；（三）经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的；（四）打击报复举报人、投诉人的。被告定州市人社局经询问调查，确认梁吉学等八人在原告河北彬喆公司承建的盛世府邸1#楼工程务工，以及原告拖欠工资的事实，向原告送达《劳动保障监察限期改正通知书》，原告未按上述通知书的要求进行整改，属于《劳动保障监察条例》第三十条第一款第三项中规定的“经劳动保障行政部门责令改正拒不改正”的情形。被告定州市人社局依据在案证据，适用《劳动保障监察条例》第三十条第一款第三项的规定对原告作出罚款人民币壹万玖仟元整的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确。被告作出被诉行政处罚决定前，依法受理、调查、告知、听证、审批、送达，程序合法。相关行政处理决定的履行属另一法律关系，原告主张只有逾期未履行相关行政处理决定方可进行行政处罚，本院不予支持。综上，被告定州市人社局作出的定人社劳罚处字[2018]第2007号《劳动保障监察行政处罚决定书》主体适格，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。原告请求撤销上述行政处罚决定，本院不予支持。另经本院审查，被告河北省人社厅在行政复议中依法受理、审查、送达，所作行政复议决定亦合法。原告请求撤销被告河北省人社厅作出的冀人社行复决[2018]66号《行政复议决定书》，本院亦不支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告河北彬喆建筑工程有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告河北彬喆建筑工程有限公司负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省保定市中级人民法院。审 判 长  王海波人民陪审员  刘叶轩人民陪审员  左 晨二〇一九年八月十五日书 记 员  张东晨