中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申380号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：曾慧芝，女，1974年2月16日出生，汉族，住湖北省武汉市硚口区。 委托诉讼代理人：王志伟，北京京平律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖北省武汉市硚口区人民政府，住所地湖北省武汉市硚口区沿河大道**。 法定代表人:刘丹平，该区人民政府区长。 再审申请人曾慧芝因诉湖北省武汉市硚口区人民政府（以下简称硚口区政府）房屋征收补偿一案，不服湖北省高级人民法院（2018）鄂行终400号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员马鸿达、审判员李小梅、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，并于2019年4月19日对各方当事人进行了询问，再审申请人曾慧芝及其委托诉讼代理人王志伟到庭参加询问，被申请人硚口区政府未到庭。现已审查终结。 湖北省武汉市中级人民法院一审查明：2014年9月29日，硚口区政府在房屋征收范围内公告了《硚口区内燃机宿舍片旧城改造项目房屋征收补偿方案》(征求意见稿)，同时，硚口区内燃机宿舍片房屋征收范围附图、《内燃机宿舍片旧城改造项目房屋征收预签约工作流程》《内燃机宿舍片旧城改造项目房屋征收预签约个性化奖励办法》作为附件一并公告。2015年1月8日，硚口区政府作出硚政征〔2015〕1号《房屋征收决定书》，决定征收硚口区内燃机宿舍片旧城改造项目范围内国有土地上的房屋，并于同日公告。同时《硚口区内燃机宿舍片旧城改造项目房屋征收补偿方案》(以下简称《补偿方案》)作为附件一并进行了公告。武汉市硚口区房屋征收管理办公室(以下简称硚口区征收办)对征收范围内国有土地上房屋情况进行了调查，曾慧芝的房屋位于征收范围内，房屋用途登记为住宅，房屋建筑面积为68.70平方米。2014年9月22日，硚口区征收办发布《硚口区内燃机宿舍片旧城改造项目选择房地产价格预签约评估机构的公告》，以发放《协商意见书》形式征求被征收人意见，以投票结果的多数确定预签约评估机构。根据《协商意见书》的统计结果，征收范围内住户1300余户，共有905户选择了预签约评估机构，且全部确认如硚口区政府对本项目下达正式征收决定，同意选择预签约评估机构为正式机构，同时，硚口区内燃机宿舍片旧城改造项目702户的被征收人同意选择永业行(湖北)土地房地产评估咨询有限公司(以下简称永业行评估公司)作为该征收项目的房地产价格预签约评估机构和正式评估机构。按照少数服从多数的原则，永业行评估公司选定为硚口区内燃机宿舍片旧城改造项目的房地产价格评估机构。2015年1月9日硚口区征收办发布了《硚口区内燃机宿合片旧城改造项目选定正式评估机构结果公告》。2015年1月12日至2015年1月12日，硚口区征收办公示了永业行评估公司出具的硚口区内燃机宿舍片旧城改造项目被征收房屋价值补偿的分户正式评估初步结果，并告知复核权利及期限。永业行评估公司对涉案被征收房屋作出的(鄂)永房〔2015〕(估)字第0029-1134号《房屋征收分户评估报告》（以下简称《房屋评估报告》），确定其住宅面积的综合单价为人民币8247元/平方米，商业面积的综合单价为人民币14403元/平方米；作出的(鄂)永房〔2015〕(估)字第0029-1134-1号《房屋征收分户装修评估报告》（以下简称《装修评估报告》），确定装修评估总价为人民币24045元;作出的(鄂)永房〔2015〕(估)字第0029-1134-2号《房屋征收分户构筑物评估报告》（以下简称《构筑物评估报告》）确定的构筑物评估总价为人民币1200元;作出的(鄂)永房〔2015〕(估)字第0029-1134-3号《房屋征收分户临时安置补偿费评估报告》（以下简称《安置补偿费评估报告》）确定的临时安置费为25/平方米/月,估价时点为2015年1月8日。《分户评估报告》明确告知了被征收人对评估结果有异议申请复核鉴定的救济权和救济途径。2016年7月2日，硚口区征收办向曾慧芝直接送达《分户评估报告》，曾慧芝未签字领取。曾慧芝对《分户评估报告》亦未申请复核和鉴定。2016年8月2日，硚口区征收办向曾慧芝送达了《敦请协商、签订房屋征收补偿协议的催告书》，敦促曾慧芝前去协商签订征收补偿协议，曾慧芝未签字未领取，双方亦始终未能达成协议。经房屋征收部门报请，硚口区政府于2016年10月11日作出被诉政征补字〔2016〕1-10号《补偿决定书》，并于当日在房屋征收范围内进行张贴公告，又于2016年10月12日在《长江日报》进行公告送达。曾慧芝对该《补偿决定书》不服，诉至法院。 另查明，涉案硚政征〔2015〕1号《房屋征收决定书》已经湖北省高级人民法院(2016)鄂行终705号终审判决确认了其合法性。曾慧芝的涉案被征收房屋于2015年12月14日被强制拆除，曾慧芝诉房屋强制拆迁一案，湖北省高级人民法院以(2017)鄂行申594号行政裁定书对该案进行提审，现还在审理中。 湖北省武汉市中级人民法院一审认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。根据上述规定，硚口区政府具有作出房屋征收补偿决定的行政职权。本案中，在《补偿方案》确定的签约期内及至被诉《补偿决定书》作出前，经房屋征收部门敦请催促，双方最终未能达成征收补偿协议。为此，硚口区政府作出被诉《补偿决定书》，对曾慧芝的房屋进行征收并予以补偿，符合上述规定。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十一条、第二十二条、第二十五条，第二十六条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋；因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费，选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房;补偿决定应包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用与产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。硚口区政府作出的被诉《补偿决定书》，包含有被征收房屋价值补偿、住改商经营性补助、装饰装修补偿、暗楼补偿、附属设施补偿、房屋搬迁补偿、临时安置补偿、货币补助等内容，为曾慧芝提供了货币补偿和房屋产权调换补偿两种可选择的补偿方式,明确了产权调换的临时安置预计期限(截止2017年12月31日)、房屋征收补偿安置和移交手续的期限等等，被诉《补偿决定书》的上述内容，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《补偿方案》对补偿项目的规定。 被诉《补偿决定书》的核心内容是被征收房屋的价值，对房屋价值的评估是作出被诉征收补偿决定的重要依据。本案中，硚口区征收办发布了《硚口区内燃机宿舍片旧城改造项目选择房地产价格预签约评估机构的公告》，以发放《协商意见书》形式征求被征收人意见，以投票结果的多数确定预签约评估机构。根据《协商意见书》的统计结果，征收范围内住户1300余户，共有905户选择了预签约评估机构，且全部确认如硚口区政府对本项目下达正式征收决定，同意选择预签约评估机构为正式机构，同时，硚口区内燃机宿舍片旧城改造项目702户的被征收人同意选择永业行评估公司作为该征收项目的房地产价格预签约评估机构和正式评估机构。按照少数服从多数的原则，选定永业行评估公司为硚口区内燃机宿舍片旧城改造项目的房地产价格评估机构。评估机构作出初评结果后，在被征收范围进行了公示，在此基础上对涉案房屋价值作出了最终的《分户评估报告》，硚口区政府将此评估报告向曾慧芝进行了送达，并告知了曾慧芝申请复核鉴定的权利，涉案房屋价值的评估程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条，《国有土地上房屋征收评估办法》第四条、第十二条、第十四条、第十六条、第十七条，《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十八条等规定要求。同时，本案评估结果是评估机构根据评估对象和房地产市场状况，运用一种或多种方法对被征收房屋价值进行评估得出的结论。曾慧芝虽然对评估结果有异议，认为评估价格过低，但其既没有对评估结果申请复核和鉴定，在诉讼中也没有提供证据证明本案评估机构存在未考虑应当考虑的因素、评估价格不符合一般常理、评估工作受到了外界的非法干预、评估机构不是依法独立、客观、公正地开展评估工作等情形，故曾慧芝提出的评估价格过低的主张没有事实依据，不予支持，涉案房屋价值的评估结果合法有效，可以作为硚口区政府认定涉案被征收房屋补偿标准的依据。 关于硚口区政府强拆房屋后作出征收补偿决定程序是否违法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定的“先补偿后搬迁”原则是关于征收人、被征收人在房屋搬迁活动中权利义务的规定，该规定并不是征收补偿决定是否合法的审查内容。征收补偿决定的审查内容主要是补偿范围、补偿标准、补偿方式是否符合法律规定，作为补偿决定核心内容的房屋价值评估是否有事实依据、整体评估程序是否合法。本案中，涉案房屋虽然在作出被诉《补偿决定书》前已灭失，但涉案房屋被拆除前，评估机构已进行了入户现场查勘，采集了房屋内外状况的基础资料，并作出了《分户评估报告》，评估程序如前所述符合法律规定，故后来房屋虽然被拆除了，但并不影响硚口区政府依据该《分户评估报告》作出被诉《补偿决定书》，故曾慧芝认为硚口区政府先拆除房屋后作出被诉《补偿决定书》属于程序违法的观点不能成立，不予支持。 综上所述，硚口区政府作出的被诉《补偿决定书》主体适格。认定事实清楚、程序合法正当、适用法律正确，对其合法性予以确认。曾慧芝要求撤销被诉《补偿决定书》的请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回曾慧芝的诉讼请求。 曾慧芝不服，向湖北省高级人民法院提起上诉。 湖北省高级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 湖北省高级人民法院二审认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款和第二十六条第一款之规定，硚口区政府具有作出房屋征收补偿决定的行政职权。与被征收人在《补偿方案》确定的签约期限内达不成补偿协议，硚口区政府可依法按照《补偿方案》作出《补偿决定书》，并在房屋征收范围内予以公告。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十一条、第二十二条、第二十五条、第二十六条之规定，硚口区政府作出《补偿决定书》包含有被征收房屋价值补偿、住改商经营性补助、装饰装修补偿，暗楼补偿、附属设施补偿、房屋搬迁补偿、临时安置补偿、货币补助等内容，为曾慧芝提供了货币补偿和房屋产权调换补偿两种可选择的补偿方式，明确了产权调换的临时安置预计期限(截止2017年12月31日)、房屋征收补偿安置和移交手续的期限等，该《补偿决定书》的上述内容符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《补偿方案》对补偿项目的规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条和《国有土地上房屋征收评估办法》第四条、第十二条、第十四条、第十六条、第十七条及《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十八条等规定，硚口区征收办发布了旧城改造项目选择房地产价格预签约评估机构公告，征求被征收人意见，根据多数被征收户的意见，选定了房地产价格评估机构。初评结果产生后，在被征收范围内进行公示，作出分户评估报告并向曾慧芝送达。本案没有证据证实评估机构存在应考虑而未考虑的因素，评估机构依法独立、客观、公正开展评估工作，评估程序合法，评估结果有效。涉案房屋虽然在《补偿决定书》作出前已灭失，但房屋被拆除前，评估机构已进行入户现场查勘，采集了房屋内外状况的基础资料，并作出了《分户评估报告》，评估程序符合法律规定，虽然房屋被拆除，但并不影响硚口区政府依据该《分户评估报告》作出《补偿决定书》的有效性。综上，硚口区政府作出《补偿决定书》主体适格、证据确凿、程序合法正当，补偿项目完整、内容具体明确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，驳回曾慧芝的诉讼请求并无不当。曾慧芝的上诉理由均不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。 曾慧芝向本院申请再审称：1.评估环节程序及实体违法。正式确定评估机构的时间是2015年1月9日，对评估机构提出异议的截止期限是2015年1月11日，评估机构在2015年1月12日就对整个片区1000多被征收户作出评估价格，评估价格的制定应该是在征收决定公告发布之前就已经确定，而不是以征收决定发布公告之日为评估时点的评估价格。2.被申请人提交的评估报告表没有提供相关评估机构入户勘查记录及相关照片等证据佐证，评估单位未进行现场勘查违法。3.被诉《补偿决定书》遗漏了申请人的十平米雨棚补偿内容。4.被申请人确定的住改商房屋价格14,403元∕每平米，无法律依据。5.评估报告未在法定时间制作并送达，履行送达程序时已过报告有效期。被申请人仅仅对其中一个评估报告送达，申请人拒收后，未留置送达。另外三份评估报告也未送达。且评估报告有效期一般为1年，本案中，被申请人依据失效的评估报告作出的《补偿决定书》，违背公平、合理补偿的原则。一审法院认定评估报告全部送达，评估机构的评估过程、评估结论合法属于认定事实不清，适用法律错误。二审法院不开庭、不问询，照搬一审法院观点，认定事实错误。故请求撤销原审判决，提审本案或指令下级法院重新审理。 本院经审查认为，原审判决认定事实不清，主要证据不足，主要理由如下： (一关于涉案分户评估报告是否送达的问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第一款规定：“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告”。本案中，根据硚口区政府在原审中提供的证据显示，永业行评估公司针对曾慧芝的房屋共作出4份评估报告，均作为硚口区政府《补偿决定书》的依据。但硚口区政府只向曾慧芝送达了《房屋评估报告》，其并未提供证据证明送达了《装修评估报告》、《构筑物评估报告》、《安置补偿费评估报告》。在一审的庭审笔录中，硚口区政府辩称上述三份评估报告不需要送达，但并未提出相关法律依据。评估报告的送达是征收补偿的重要程序，硚口区政府未依法送达评估报告，剥夺了被征收人申请复核评估及鉴定的权利，程序违法。原审法院认为“2016年7月2日，硚口区征收办向曾慧芝直接送达《分户评估报告》，曾慧芝未签字领取，亦未申请复核和鉴定”，与实际情况不符，属认定事实不清。 (二）关于评估报告时点及有效期问题。虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定对市、县级人民政府作出征收补偿决定的期限没有明确规定，但按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第二十六条第二款的规定，对被征收人应给予公平补偿。近年来由于房屋价格波动幅度较大，如果征收决定公告日与作出补偿决定之日之间差距较大，确定并支付货币补偿金时点明显迟延于房屋价值的评估时点（征收决定公告时点），则难以保障被征收人得到的货币补偿金能够购买被征收房屋类似房地产，无法体现公平补偿原则。在此情况下，可参照《房地产抵押估价指导意见》第二十六条“估价报告应用有效期从估价报告出具之日起计，不得超过一年；房地产估价师预计估价对象的市场价格将有较大变化的，应当缩短估价报告应用有效期。超过估价报告应用有效期使用估价报告的，相关责任由使用者承担。在估价报告应用有效期内使用估价报告的，相关责任由出具估价报告的估价机构承担，但使用者不当使用的除外”的规定对相关情况进行判断。评估报告在作出一年后才予以送达，市、县级人民政府在评估报告作出后一年后才进行补偿的，行政机关应进行合理的解释说明，如果能够证明过分延迟送达评估报告、作出补偿决定是因为被征收人的原因造成的，或虽延迟作出补偿决定但足以实现公平补偿的，可认可补偿决定的合法性；如果过分延迟作出补偿决定是因房屋征收部门或市、县级人民政府造成的，且在此期间房屋价格发生较大幅度上涨，则再以评估报告作为补偿依据不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的公平补偿原则，不宜再坚持必须以“征收决定公告之日”作为确定补偿的评估时点。本案根据原审查明的事实，涉案评估结果的作出时间是2015年1月12日，《房屋评估报告》送达时间是2016年7月2日,硚口区政府作出本案被诉《补偿决定书》的时间是2016年10月11日，距评估报告作出时间已经超过一年。在此情况下原审法院未对作出补偿决定过分延迟的原因相关情况进行审查不当。 综上，再审申请人曾慧芝的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的情形。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第一款，第一百一十八条的规定，裁定如下： 一、本案指令湖北省高级人民法院再审； 二、再审期间，中止原判决的执行。 审判长  马鸿达 审判员  李小梅 审判员  仝 蕾 二〇一九年八月八日 法官助理李慧 书记员唐晓燕