广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤行终101号上诉人（原审原告）：黄敏林，男，汉族，1961年7月31日出生，住广东省云浮市新兴县。委托代理人：严群，广东经纶律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：新兴县人民政府。住所地：新兴县新城镇象岗路**。法定代表人：袁伙月，县长。委托代理人：梁经宇，新兴县人民政府法制局干部。上诉人黄敏林诉被上诉人新兴县人民政府（下称新兴县政府）行政强制及行政赔偿纠纷一案，不服广东省云浮市中级人民法院（2018）粤53行初33号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2007年3月8日，原告作为乙方分别与甲方新兴县太平镇上沙管理区多男经济合作社、新兴县太平镇上沙管理区鸦塘经济合作社签订《土地出租承包合同书》，分别约定：“甲方愿把自己沙田垌的旱水田总面积约51.73亩出租给乙方；甲方愿把自己文化室垌的旱水田总面积约玖分捌厘出租给乙方。出租期限从2007年3月8日至2027年4月5日止共贰拾年；在土地承包期内如遇国家建设须征用承包地的，土地地皮款归甲方所在村民小组所有，地上经济损失赔偿款、青苗款、经济作物损失赔偿款归乙方所有。”2015年，新兴县太平镇上沙村委会多男、鸦塘、永安、奕祥、茶岗第一、第二、镇龙等村民小组三分之二以上村民代表在《征地意向书》上签名，同意新兴县政府对其集体所有土地实施征收。在此基础上，2015年7月，太平镇政府受新兴县政府的委托分别与新兴县太平镇上沙村委会多男、鸦塘、永安、奕祥、镇龙、茶岗第一、第二等村民小组签订《征收土地协议书》，约定了征收土地的范围及补偿标准。其中约定留用地安置按实际征收土地面积的15%安排，安置位置在征地范围内北面由北向南安置，东至村边，西至集成河河堤（位置详见“太平镇政府禅文化项目征地红线图”），涉案土地位于留用地安置范围内。根据征收土地协议书约定和政策规定，留用地由太平镇政府负责办理集体建设用地手续及“三通一平”建设，因此无需办理集体土地征收为国有土地的手续。鉴于多男、鸦塘等村民小组已经同意县政府征收土地，并选择在涉案土地位置安置留用地，因此，在2016年1月，太平镇政府干部会同上沙村委会干部以及土地出租方多男村民小组的干部一起到原告承包的果园的青苗及地上附着物进行清点，并多次联系原告进行协商，但原告一直不予以配合，导致多男村民小组及上沙村委会其他村组的安置留用地拖延近两年仍无法落实，严重损害了村集体的利益。为尽快落实留用地，多男村民小组等被征地村组于2018年1月向太平镇政府提交《申请书》，要求按照土地征收协议书约定做好留用地的“三通一平”工作。为此，太平镇政府与上沙村委会、多男村民小组文件规定计算出原告青苗及地上附着物补偿金额，并依原告与多男、鸦塘村民小组的租赁合同约定，于2018年1月书面通知原告领取补偿款及清理青苗及地上附着物，但原告不领取相关补偿款，也拒绝移走青苗及交还租赁土地给多男村民小组。在充分履行相关告知义务后，2018年2月2日、2月3日，太平镇政府根据上沙村委会各村组的要求，对留用地进行初步平整，太平镇政府只对原告租赁土地的一小部分进行平整，其中原告租赁范围内的土地只平整了12.29亩。2018年2月4日，多男经济社向原告发出《关于解除土地的通知》，书面解除与原告的租赁关系。原告认为太平镇政府的上述行为是受被告新兴县政府委托进行的。太平镇政府的违法行为是经过被告新兴县政府同意的。被告应对其违法行政行为造成原告的财产和经济收益损失承担赔偿责任，并将在审理过程中发现的有触及刑法行为的单位和人员移交相关司法机关追究其相应的法律责任，并提出了前述的诉讼请求。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，太平镇政府受新兴县政府的委托分别与新兴县太平镇上沙村委会多男、鸦塘、永安、奕祥、镇龙、茶岗第一、第二等村民小组签订《征收土地协议书》，约定了征收土地的范围及补偿标准。其中约定留用地安置按实际征收土地面积的15%安排，涉案土地位于留用地安置范围内。根据征收土地协议书约定和政策规定，留用地由太平镇政府负责办理集体建设用地手续及“三通一平”建设，2018年2月太平镇政府对部分留用地进行土地平整，为留用地的“三通一平”建设做准备。太平镇政府是依照征收土地协议书约定对涉案土地进行平整，其行为并不是对涉案土地实行征收，涉案土地现还属于集体土地性质。黄敏林是新兴县新城镇人，不是新兴县太平镇上沙村民委员会辖下村组的村民，由其与多男、鸦塘经济社在2007年3月8日签订的《土地出租承包合同书》可知，其只是涉案土地的租赁人，并非是《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定的集体土地使用权人或实际使用权人，其无权以自己的名义对被告在涉案租赁土地上按合同约定在集体土地上实施平整土地的行为提起行政诉讼。黄敏林认为太平镇政府平整土地的行为对其造成损失的，可依《土地出租承包合同》通过民事诉讼途径予以主张。因此，黄敏林不具本案原告的诉讼主体资格，黄敏林的起诉不符合法定条件，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项定、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告黄敏林的起诉。上诉人黄敏林提起上诉称：上诉人与被诉行政行为具有利害关系，具备提起本案行政诉讼原告主体资格。上诉人是涉案土地的合法承包经营者，对涉案土地的果树、生产设备设施拥有合法所有权。上诉人是涉案行政行为的相对人有权提起诉讼。被上诉人无法证明涉案土地属于征地留用地，涉案土地也未办理建设用地手续，被上诉人在涉案土地的行为是违法行政行为，上诉人应取得相应赔偿。上诉人上诉请求：1、撤销原审裁定；2、确认被上诉人填埋毁坏上诉人承包地行为违法；3、被上诉人恢复上诉人承包经营土地原状。被上诉人新兴县人民政府二审答辩称：一、上诉人无权就行政机关对涉案土地作出的行政行为提起诉讼。上诉人是涉案土地租赁人，不属于集体土地使用权人及实际使用人，无权以自己的名义对行政机关作出的涉及租赁土地的行政行为提起行政诉讼。二、涉案土地属于被征地单位和群众的自留地，太平镇政府是依照征收土地协议书约定对涉案土地进行平整，没有违法。三、太平镇在平整土地前已经充分履行了告知义务，因此答辩人不应对上诉人的损失承担责任。综上，上诉人的上诉理由缺乏事实及法律依据，应当予以驳回。经审查，本院确认原审法院审理查明的事实。本院认为，本案为行政强制及行政赔偿纠纷，争议焦点为上诉人提起本案诉讼，是否有原告资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，根据上诉人作为农村集体土地承租方与出租方新兴县太平镇上沙管理区多男、鸦塘村民小组签订的《土地出租承包合同书》约定，租期从2007年3月8日至2027年4月5日止。在太平镇政府平整清理涉案土地之前，上诉人一直在该土地上种植果树、果苗、林木等，对地上附着物及青苗、果树等有合法财产权，是涉案土地的实际使用人。被上诉人作为涉案土地实际使用人，与被诉行政行为有法律上的利害关系，具有原告主体资格，其提起本案诉讼符合上述法律规定的受理条件，依法应当立案受理。原审法院认定上诉人不具备提起本案诉讼的原告主体资格，并据此裁定驳回上诉人的起诉认定事实不清，适用法律错误，本院依法予以纠正。上诉人上诉请求撤销原审裁定，由原审法院立案审理理由成立，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销云浮市中级人民法院（2018）粤53行初33号行政裁定；二、本案由云浮市中级人民法院继续审理。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年八月九日书记员  刘 丹