广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂01行终174号 上诉人（原审被告）南宁市邕宁区人民政府；住所地南宁市邕宁区红星路**。 法定代表人许强初，区长。 委托代理人黄燕，邕宁区司法局工作人员。 委托代理人龙飞云，广西伟宁律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）南宁市邕宁区蒲庙镇新生村六晚坡第12村民小组。 负责人黄业宗，小组长。 被上诉人（原审原告）南宁市邕宁区蒲庙镇新新村杨屋坡第1村民小组。 负责人杨明力，小组长。 被上诉人（原审原告）南宁市邕宁区蒲庙镇新新村杨屋坡第2村民小组。 负责人杨细佐，小组长。 被上诉人（原审原告）南宁市邕宁区蒲庙镇新新村杨屋坡第3村民小组。 负责人杨明山，小组长。 被上诉人（原审原告）南宁市邕宁区蒲庙镇新新村杨屋坡第4村民小组。 负责人杨裕学，小组长。 被上诉人（原审原告）南宁市邕宁区蒲庙镇新新村杨屋坡第5村民小组。 负责人杨裕亿，小组长。 被上诉人（原审原告）南宁市邕宁区蒲庙镇新新村杨屋坡第6村民小组。 负责人杨明荣，小组长。 被上诉人（原审原告）南宁市邕宁区蒲庙镇新新村杨屋坡第7村民小组。 负责人杨兆宁，小组长。 被上诉人（原审原告）南宁市邕宁区蒲庙镇新新村杨屋坡第8村民小组。 负责人杨兆辉，小组长。 被上诉人（原审原告）南宁市邕宁区蒲庙镇新新村杨屋坡第9村民小组。 负责人杨裕桂，小组长。 上列被上诉人南宁市邕宁区蒲庙镇新新村杨屋坡第1-9村民小组共同委托代理人卢礼伟，广西祥泰律师事务所律师。 上诉人南宁市邕宁区人民政府（以下简称邕宁区政府）因土地行政确权一案，不服南宁市青秀区人民法院2018年8月8日作出的（2018）桂0103行初9号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2019年7月4日组织各方当事人到庭进行询问，本案现已审理终结。 一审判决认定被上诉人南宁市邕宁区蒲庙镇新生村六晚坡第12村民小组（以下简称六晚坡第12小组）与被上诉人南宁市邕宁区蒲庙镇新新村杨屋坡第1-9村民小组（以下简称杨屋坡第1-9小组）争议的长岭（也称雷犁）西面、岜子岭、大屋瓦岭西面、细屋瓦岭、冲岭塘（六晚坡称敢怀花），面积共147亩，其中冲岭塘面积15亩，四至范围与上诉人邕宁区政府于2014年7月28日作出的邕府行处字[2014]5号《关于邕宁区蒲庙镇新新村杨屋坡第1-9村民小组与新生村六晚坡第12村民小组为岜子岭、长岭西头、大屋瓦岭西面、细屋瓦岭、冲岭塘土地权属纠纷的处理决定》（以下简称邕府行处字[2014]5号处理决定）的附图一致，争议双方在土改、合作化、四固定及以后各历史时期均不属于同一个村级基层组织管辖，双方在各个历史时期没有互相调拨过土地，争议地在土改、合作化、四固定时期没有明确划定权属等法律事实；一审判决认为上诉人邕宁区政府应当综合考虑土地权属的来源、历史演变情况和管理使用现状等重要因素来对争议地进行确权，具体而言，首先，杨屋坡第1-9小组提供的《土地房产所有证》《土地产量分户清册》《土地承包证》《关于转让石灰石山协议书》《转让合同》等客观证据，客观记载了土改时对“巴力、佛子”等土地的分配情况，也与李金榜、杨某等人的证言相互印证，能形成完整的证据链，充分表明争议土地在土改时划分归杨屋坡第1-9小组所有的事实，上诉人对杨屋坡第1-9小组提交的前述证据及六晚坡第12小组提供的《土地房产所有证》《耕作区记录本》及统计表等原始权属凭据所涉及的争议地历史演变情况没有进行调查及分析论证，而是笼统以“经调查”的模糊抽象理由直接否定上述证据不包含双方争议的山岭，依据不足；其次，杨屋坡第1-9小组提交的（2001）桂检司鉴文字第38号《广西壮族自治区人民检察院检察技术鉴定书》（以下简称38号鉴定书）,目的是证明1989年制作的《土地权属界线核定书》存在伪造行为，但上诉人既已明确采纳杨屋坡第1-9小组提交的该份证据，却又采信《土地权属界线核定书》并认定“岜子岭”一带在1989年即存在权属争议，这种同时认可存在明显冲突的证据，所作的事实认定又无其它证据相互印证,显然违反了法律逻辑；再次，上诉人对于六晚坡第12小组提交的涉案《山界林权证》颁发过程以及该证是否包含争议地、六晚坡第12小组对该证中记载的土地是否进行过经营管理没有进行调查，直接认定涉案《山界林权证》的颁发程序不合法依据不足；最后，冲岭塘系自然形成的山塘，双方当事人是否对冲岭塘进行过管理并用于农业灌溉，上诉人并未进行调查及充分考虑争议土地的实际情况和使用现状，直接认定冲岭塘为双方共有依据不足；据此，一审判决以上诉人邕宁区政府作出的被诉行政处理决定认定事实不清为由，作出一审判决：一、撤销被告南宁市邕宁区人民政府于2014年7月28日作出的邕府行处字[2014]5号《关于邕宁区蒲庙镇新新村杨屋坡第1-9村民小组与新生村六晚坡第12村民小组为岜子岭、长岭西头、大屋瓦岭西面、细屋瓦岭、冲岭塘土地权属纠纷的处理决定》；二、责令被告南宁市邕宁区人民政府在一定期限内重新对原告南宁市邕宁区蒲庙镇新新村杨屋坡第1-9村民小组与新生村六晚坡第12村民小组关于岜子岭、长岭西头、大屋瓦岭西面、细屋瓦岭、冲岭塘土地的权属纠纷作出处理。案件受理费50元，由被告南宁市邕宁区人民政府负担。 上诉人邕宁区政府上诉称，一审判决认定事实错误，具体理由如下：一、一审判决认定“上诉人对被上诉人双方提交的证据没有进行调查及分析论证，就笼统直接否定上述证据不包含双方争议的山岭”不符合客观事实的，上诉人对六晚坡第12小组及杨屋坡第1-9小组提交的证据是经过充分调查的，调查方式包括对双方村民代表的询问，向有关部门调取相关证据，组织双方村民代表进行现场指界、举证和质证等工作；上诉人经过充分调查，并对双方提交的证据进行分析论证，得出的结论是双方提供的证据均未能充分证明其权属主张；杨屋坡第1-9小组提供的《土地房产所有证》《土地产量分户清册》《土地承包证》记载的土地属于水田，更不在争议的山岭范围之内，这有双方村民代表签名确认现场指界图予以证实；杨屋坡第1-9小组提供的《关于转让石灰石山协议书》《转让合同》等证据是涉案山岭发生争议后签订的，不属于合法有效经营管理的争议山地的证据；六晚坡第12小组提交的《土地房产所有证》《耕作区记录本》等证据记载的属于水田，且根据双方现场确认的指界图证明该水田也不在双方争议的山岭范围内；二、一审判决认定“上诉人采信了伪造的证据《土地权属界线核定书》，认定‘岜子岭’一带在1989年即存在权属争议，这种同时认可存在明显冲突的证据，所作的事实认定又无其它证据相互印证,显然违反了法律逻辑”也是错误的；38号鉴定书是杨屋坡第1-9小组单方委托鉴定机构作出的，缺乏公信力，而《土地权属界线核定书》上有相关核定人员签名、村公所和蒲庙镇人民政府盖章，从证据表现形式、内容和证据来源而言，在没有相反书面证据推翻的情况下，具有公信力和证明力；上诉人并未直接采信《土地权属界线核定书》作为认定争议土地权属的依据，只是根据该核定书所记载的相关内容，并根据对双方有关村民调查询问笔录（详见黄辉华、黄辉榆、张明品等调查笔录），认定争议土地在1989年就存在争议是有证据佐证的；三、一审判决认定“六晚坡第12小组提交的涉案《山界林权证》颁发过程以及该证是否包含争议地、六晚坡第12小组对该证中记载的土地是否进行过经营管理没有进行调查，直接认定涉案《山界林权证》的颁发程序不合法依据不足”也是错误的，上诉人经询问知情老干部杨英立和有关村民，且有调处部门的《结案报告》证实，六晚坡第12组提供的《山界林权证》是没有组织与该土地相邻一方（即杨屋坡第1-9小组村民）参与现场踏界，因此，上诉人认定该证的发放不符合相关程序是经过调查的；经结合双方提交的证据及现场指界图，六晚坡第12小组对《山界林权证》记载的土地进行经营管理行为是发生在土地争议之后，不属于合法经营管理行为，不能以此作为认定权属的直接证据；四、关于冲岭塘15亩水塘权属的认定问题，一审判决认为“对当事人是否对冲岭塘进行过管理并用于农业灌溉，被告并未进行调查及充分考虑争议土地的实际情况和使用现状，直接认定冲岭塘为双方共有依据不足”是不符合事实的，上诉人经调查询问双方村民杨裕珠、杨茂芳、黄信中、黄辉榆等人，均证实山塘水双方都可以利用，上诉人因此从尊重历史和照顾现实使用状况角度出发，为了有利双方生产、生活，确权为双方共有是合理合法的。总之，鉴于争议双方对争议地主张全部权属均无充分证据，同时考虑到争议的长岭西面山脚属于杨屋坡第1-9小组的耕作区，大屋瓦岭、细屋瓦岭与岜子岭之间的耕地自解放后一直由六晚坡第12小组经营管理，而冲岭塘作为自然形成的山塘，双方均从该塘取水进行灌溉，结合双方认可的山随田走，流水为界的山林管理习惯，上诉人按照有利于生产生活、有利于经营管理，有利于社会和谐稳定的原则，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款第（二）项之规定，上诉人作出的邕府行处字[2014]5号处理决定，是对争议地进行适当分割，事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，兼顾了双方的利益；据此，为通过司法审判发挥定纷止争之功能，以平息该起数十年的土地争议，维护社会和谐稳定，上诉人特提起上诉并请求：一、撤销一审判决，改判维持邕府行处字[2014]5号处理决定；二、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人六晚坡第12小组没有发表二审答辩意见。 被上诉人杨屋坡第1-9小组答辩称，一、杨屋坡第1-9小组提出的证据《土地房产所有证》《土地产量分户清册》《土地承包证》，客观记载了土改时对“巴力、佛子”等土地的分配情况有田有地，而上诉人称该证据记载的土地属于水田且不在争议的山岭范围内不符合事实；上诉人所称杨屋坡第1-9小组提出的《关于转让石灰石山协议书》《转让合同》，是在权属争议发生之后签订的，因而不属于合法有效经营管理的争议山地的证据是不成立，杨屋坡第1-9小组与华宏水泥公司从1995年开始签订并履行上述合同起至2000年，期间从未收到来自任何第三方的异议和干扰，也没有材料证明六晚坡第12小组向有关部门提出争议要求解决的申请，六晚坡第12小组是于2000年才以开采破坏其龙脉为由对大屋瓦岭采石活动提出异议，进而演变成今天所谓的土地权属纠纷；上诉人认定“六晚坡于1995年提出异议，纠纷由此产生”纯属凭空臆造，且与其作出“在上世纪八十年代即存在权属争议”的认定又是自相矛盾的。二、根据38号鉴定书，结合杨裕培提供的《八七年蒲庙镇土地登记发证试点工作队分组人员名单》《八八年土地详查组人员》及其证言等证据，充分证明《土地权属界线核定书》《土地争议原由书》实为虚假证据材料，不具有真实性和合法性，不具备证据资格，上诉人根据上述虚假证据记载的相关内容认定土地在1989年就存在争议，不仅是事实上采信《土地权属界线核定书》，而且又与上诉人自己认为根据对双方村民调查询问笔录，涉案土地在上世纪五十年代就曾经发生过争议相矛盾，因此属于事实不清。三、杨屋坡第1-9小组提出的证据《土地产量分户清册》，证明了冲岭塘及周围的水田和旱地归杨屋坡第1-9小组所有，六晚坡第12小组村民在冲岭塘四周并无任何水田和耕地，相邻村民李金榜等人的证言也明确证实了冲岭塘归属和使用情况，均否认了六晚坡第12小组对冲岭塘享有权属，因此，上诉人在没有相反证据否定《土地产量分户清册》及相关证人证言的情况下，作出冲岭塘为双方共用共有的认定与客观实际不符。综上，上诉人作出的邕府行处字[2014]5号处理决定，认定事实不清；一审判决撤销并责令上诉人重新作出处理是正确的，上诉人的上诉理由不能成立，敬请二审法院驳回上诉，维持原判。 二审期间，上诉人邕宁区政府，被上诉人六晚坡第12小组，被上诉人杨屋坡第1-9小组均无证据补充或者提出新证据；一审判决中对涉案证据作出的认证结果，本院予以确认。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，土地山林是农民赖以生存和发展的物质基础，依法妥善处理好土地山林权属纠纷，事关人民群众的切身利益和社会的和谐稳定；本案中，综合诉辩各方意见，双方争议的焦点问题在于邕府行处字[2014]5号处理决定中认定的事实是否清楚？ 事实的存在及其正确认定，是行政行为合法性的前提和基础；如果行政行为对事实的认定不清，势必影响行政行为的合法性，而认定事实的清楚，则是需要通过证据予以证明。因此，结合本案审理情况，判断邕府行处字[2014]5号处理决定中认定的事实是否清楚，可以集中体现在涉案证据的认证问题之上；首先，从涉案证据的性质上看，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十三条、第三十四条、第三十五条的相关规定，杨屋坡第1-9小组提供的《土地房产所有证》《土地产量分户清册》《土地承包证》，以及六晚坡第12小组提供的《山界林权证》《土地房产所有证》《耕作区记录本》及统计表等书证，可以作为本案土地山林权属纠纷确权处理的证据材料，而杨屋坡第1-9小组和六晚坡第12小组提供的其他证据，以及上诉人在调处过程中收集到的证人证言类证据，均可作为本案土地山林权属纠纷确权处理的参考证据材料；其次，从涉案证据的效力上看，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十三条、第三十六条的相关规定，本案土地山林权属纠纷确权处理的证据材料的证明效力优于参考证据材料，即杨屋坡第1-9小组和六晚坡第12小组提供的其他证据，以及上诉人在调处过程中收集到的证人证言类证据，均不足以否定杨屋坡第1-9小组提供的《土地房产所有证》《土地产量分户清册》《土地承包证》和六晚坡第12小组提供的《山界林权证》《土地房产所有证》《耕作区记录本》及统计表等书证的证明效力；最后，关于杨屋坡第1-9小组提交的38号鉴定书，是原邕宁县农村三大纠纷调处工作联合办公室于2001年6月11日向广西壮族自治区人民检察院送检的结论，该送检行为符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十八条的规定，送检结论认定“送检的《土地权属界线核定书》中参与核定人员（签章）栏内‘杨裕积’签名与样本材料同名签名不是同一人所写”合法有效，足以证实涉案证据《土地权属界线核定书》的瑕疵所在。总之，上诉人邕宁区政府在没有足够证据的前提下，否定涉案争议土地客观存在的历史权属证据的证明效力，仅凭“山随田走，流水为界”的山林管理习惯，按照“有利于生产生活、有利于经营管理，有利于社会和谐稳定”的原则作出邕府行处字[2014]5号处理决定，属于对案件事实的认定不清。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确；上诉人南宁市邕宁区人民政府提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审诉讼费50元，由上诉人南宁市邕宁区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  韦影年 审判员  晏 琼 审判员  戴声长 二〇一九年八月十三日 书记员  覃馨月 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》 第三十三条土地山林水利权属纠纷确权处理证据分为： （一）书证； （二）物证； （三）视听资料； （四）证人证言； （五）权属纠纷当事人的陈述； （六）鉴定意见； （七）勘验笔录、现场笔录。 第三十四条下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料： （一）土地改革时期依法取得的土地房产所有权证或者登记发证的档案清册或者林木、林地等权属登记的档案清册； （二）农业合作化时期或者实行劳力、土地、耕畜、农具四固定时期，确定土地、林地权属归农民集体所有或者归农民个人使用的决议、决定和其他文件材料； （三）国有农、林场设立或者国有水利工程建设时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书及其附图； （四）1966年前划定的国家建设用地，按照自治区人民政府规定不再办理征用手续，用地单位取得土地使用权的文件、资料； （五）依法属于农民集体所有的土地，人民政府已经明确属于农村集体经济组织或者村民委员会一级经营管理的文件； （六）县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，县级以上人民政府水行政主管部门依法核发的取水许可证； （七）当事人达成的协议； （八）依法没收、征收、征购、征用土地和依法批准使用、划拨土地（含林地）的文件、规划书及其附图，依法出让、转让土地使用权的出让、转让合同； （九）各级人民政府在职权范围内作出的处理决定、调解协议； （十）发生法律效力的行政复议决定书、判决书、调解书、裁定书； （十一）法律、法规规定的其他可以作为证据的书面材料。 第三十五条下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料： （一）土地利用现状调查、城镇地籍调查、森林资源清查有关成果资料； （二）权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证； （三）依法划定的行政区域界线及其边界地图； （四）县级以上人民政府及其主管部门批准征用、使用、划拨、出让土地（含林地）时有关的说明书、补偿协议书、补偿清单和交付有关价款的凭证； （五）其他可以作为参考的证据材料。 第三十六条证明同一事实的数个证据材料，其证明效力按下列规定确定： （一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证； （二）鉴定意见、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言； （三）原件、原物优于复制件、复制品； （四）法定鉴定部门的鉴定意见优于其他鉴定部门的鉴定意见； （五）其他证人证言优于与权属纠纷当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证据； （六）数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。 书证材料记载东、西、南、北四至（以下简称四至）方位范围清楚的，以四至为准；四至记载不清楚，而该书证材料记载的面积清楚的，以面积为准；书证材料面积记载、四至方位不清又无附图的，根据权属参考凭证也不能确定具体位置的，由人民政府按照本条例第四条规定的原则确定权属。 第三十八条权属纠纷当事人一方对权属纠纷证据有异议的，可以向法定鉴定机构申请鉴定。