宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）宁01行终161号 上诉人（原审被告）贺兰县立岗镇人民政府，住所地宁夏回族自治区贺兰县立岗镇东街。 法定代表人丁书涛，镇长。 行政机关出庭人员刘彦龙，副镇长。 委托代理人黄立娥，宁夏清之清律师事务所律师（特别授权）。 上诉人（原审被告）贺兰县人民政府，住所地宁夏回族自治区贺兰县银河东路**。 法定代表人郝天江，县长。 委托代理人王力平，宁夏方和圆律师事务所律师(特别授权)。 被上诉人（原审原告）付贵，男，1964年3月26日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区贺兰县。 上诉人贺兰县立岗镇人民政府、贺兰县人民政府因与被上诉人付贵其他行政管理一案，不服宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院（2019）宁0104行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，原告付贵系贺兰县立岗镇幸福村七社村民。2008年2月14日，宁夏回族自治区人民政府（2008第3次）主席办公会议纪要研究决定了黄河标准化堤防建设工程的相关事宜。2008年11月7日，被告贺兰县人民政府根据银川市人民政府第19次常务会议精神和《黄河银川段标准化堤防建设实施方案》，制定印发《黄河贺兰段标准化堤防建设实施方案》（贺政发[2008]123号文件）。其中载明，黄河标准化堤防工程在贺兰县境内征用土地约3772亩，具体补偿标准如下：土地承包经营权证书确认的责任地补偿5000元／亩；开发地补偿1500元／亩；林地属土地承包经营权证书确认的责任地补偿5000元／亩，属开发地的补偿1500元／亩；撂荒地补偿1000元／亩；精养鱼塘补偿2000元／亩；粗养鱼塘补偿1000元／亩；迁坟单穴补偿500元／穴；迁坟双穴补偿800元／穴。被告贺兰县人民政府委托贺兰县立岗镇幸福村村民委员会与原告签订了《征用土地协议》（协议落款时间为2009年2月23日），协议约定，为发展黄河经济，打造黄河金岸高标准防洪堤，经县人民政府研究决定对原告位于立岗镇幸福村七社83.85亩集体土地进行征用，征地补偿费开发地每亩1500元。付款方式：协议签订后，由贺兰县立岗镇幸福村村民委员会将征地补偿费49200元拨付给原告。后原告领取了该征地补偿款。2011年1月31日，被告贺兰县立岗镇人民政府与贺兰县金兰油气有限公司（以下简称金兰油气公司）签订了《宁夏农村土地承包经营权转让合同》，约定将位于××县七社的260亩集体土地（包括原告被征用的土地）转让给金兰油气公司经营。原告认为该土地征用行为违法，于2015年6月10日向银川市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认征用土地行为违法，返还原告被征用土地经营权。2016年3月9日，银川市中级人民法院作出(2015)银行初字第29号行政判决书，确认被告贺兰县立岗镇人民政府将原告的土地流转给金兰油气公司的行为违法，责令被告贺兰县立岗镇人民政府采取补救措施。原告不服提起上诉，2016年12月27日，宁夏回族自治区高级人民法院作出(2016)宁行终194号行政判决书，驳回原告上诉，维持原判。后原告向最高人民法院申请再审。2017年11月30日，最高人民法院作出(2017)最高法行申4648号行政裁定书，驳回原告的再审申请。原告遂向银川市中级人民法院申请强制执行(2015)银行初字第29号行政判决。在强制执行过程中，被告贺兰县立岗镇人民政府于2018年3月13日作出《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》，决定内容为：“一、由立岗镇幸福村村民委员会通过诉讼方式，依法收回涉案土地及2011年以来被金兰公司占用造成的损失；二、按照签订《征用土地协议》，政府已根据政策标准一次性拨付征地补偿费用，付贵提出的损失由立岗镇幸福村村民委员会主张诉讼权利后，根据结论作出合理处理予以弥补。”原告不服该《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》，向贺兰县人民政府申请行政复议。2018年7月7日，被告贺兰县人民政府作出贺复决字[2018]7号行政复议决定书，维持了《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》。原告不服二被告作出的上述决定，向法院提起行政诉讼，请求依法判令：1.撤销贺兰县人民政府贺复决字[2018]7号《行政复议决定书》和贺兰县立岗镇人民政府作出的《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》；2.二被告立即返还违法征收、流转的的原告位××县四社的耕地83.85亩；3.二被告赔偿土地被违法征收、流转期间给原告造成的承包经营损失1745917.8元（每年按2000元，从2008年2月23日起计算至起诉之日止，后期计算至土地交付达到复耕条件之日止）。4.二被告赔偿被征收、流转期间土地沙化改良复垦费用419250元（每亩按5000元计算）。2018年8月9日，该院作出（2018）宁0104行初288号行政裁定，驳回原告的起诉。原告上诉后，银川市中级人民法院于2018年12月27日作出（2018）宁01行终201号行政裁定，撤销该院做出的（2018）宁0104行初288号行政裁定，指令该院继续审理。该院于2019年1月23日依法予以立案。另查明，在宁夏回族自治区高级人民法院作出(2016)宁行终191号行政判决书后，被告贺兰县立岗镇人民政府作出《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》前，2017年7月27日，被告贺兰县立岗镇人民政府就其与金兰油气公司签订的《宁夏农村土地承包经营权转让合同》向贺兰县人民法院提起民事诉讼，要求确认二者签订的《宁夏农村土地承包经营权转让合同》无效，返还该合同项下的260亩土地。2017年10月23日，贺兰县人民法院作出（2017）宁0122民初3996号民事判决书，驳回贺兰县立岗镇人民政府的全部诉讼请求。贺兰县立岗镇人民政府对该判决未提起上诉。再查明，在被告贺兰县立岗镇人民政府作出《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》之后，立岗镇幸福村村民委员向贺兰县人民法院提起民事诉讼，要求金兰油气公司返还涉案260亩土地，赔偿损失1149200元。2018年11月15日，贺兰县人民法院作出（2018）宁0122民初3233号民事判决书，确认涉案土地的流转经立岗镇幸福村七社村民同意并授权立岗镇幸福村村民委员会与金兰油气公司之间达成涉案土地流转合意，报经贺兰县立岗镇人民政府审查批准后进行涉案土地流转事宜，征地补偿款由宁夏宏兴石油有限公司代为支付，立岗镇幸福村村委会发放，立岗镇幸福村七社村民已得到土地补偿款之事实，判决驳回立岗镇幸福村村民委员会的全部诉讼请求。立岗镇幸福村村民委员会上诉后无正当理由未到庭，银川市中级人民法院于2019年2月19日作出（2019）宁01民终159号民事裁定书，裁定按撤诉处理。 一审法院认为，关于被告贺兰县立岗镇人民政府所作的《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》及被告贺兰县人民政府所作的贺复决字[2018]7号《行政复议决定书》是否具有可诉性问题，银川市中级人民法院所作的（2018）宁01行终201号行政裁定书已经发生法律效力，该行政裁定书确认上述《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》和《行政复议决定书》属于行政机关作出的新的行政行为，针对该行政行为原告付贵可以提起行政诉讼。关于上述《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》和《行政复议决定书》是否应予撤销的问题，(2015)银行初字第29号行政判决书责令被告贺兰县立岗镇人民政府采取补救措施，该补救措施应具有合理性及可操作性。被告贺兰县立岗镇人民政府此后所作的《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》主要内容为立岗镇幸福村村民委员会通过诉讼方式收回涉案土地及损失，根据结论作出合理处理予以弥补。现立岗镇幸福村村民委员关于返还涉案土地及赔偿损失的诉讼请求已被贺兰县人民法院驳回，该《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》所作决定已无法实现。被告贺兰县人民政府维持该《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》明显不当，其所作的贺复决字[2018]7号《行政复议决定书》依法应予撤销。关于原告诉请返还土地、赔偿经济损失及复垦费用的主张，法院认为涉案处理决定应予撤销，而该决定撤销后原告的相关主张仍属于贺兰县习岗镇人民政府根据具体情况予以处理的问题，故法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（六）项之规定，判决：一、撤销被告贺兰县立岗镇人民政府于2018年3月18日所作的《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》及被告贺兰县人民政府所作的贺复决字[2018]7号《行政复议决定书》；二、被告贺兰县立岗镇人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出处理决定。三、驳回原告付贵的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告贺兰县立岗镇人民政府、贺兰县人民政府负担。 宣判后，贺兰县立岗镇人民政府不服，向本院提起上诉称，一、上诉人作出的《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》是履行法院生效判决的行为，符合法律规定，并非作出的新的行政行为，不应当予以撤销。二、目前涉案土地由金兰油气公司经营使用，上诉人和立岗镇幸福村村民委员会在与金兰油气公司协调未果的情况下，通过诉讼途径解决土地经营权流转事宜并无不妥，亦是采取补救措施解决涉案遗留问题。上诉人作出的涉案处理决定并无不当。三、本案经三级法院审理仅确认流转行为违法，并不存在土地征收、征用违法，故被上诉人要求返还其83.85亩耕地及赔偿损失的诉讼请求无法实现。且被上诉人在（2015）银行初字第29号行政案件中，已经提出返还其83.85亩耕地的诉请，该诉请已被生效判决所羁束。后经上诉人核实，并无被上诉人的83.85亩耕地。被上诉人的32.8亩土地已征收，并按土地征收的标准进行了赔付。上诉人依据相关规定对土地进行流转，不存在非法占用承包地的行为，更无从返还土地并承担违法征收的赔偿责任。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求或发回重审；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人付贵辩称，一、上诉人的处理决定是规避行政判决的责任，不具有执行的效力。应当由土地管理部门采取行政处罚来收回土地，不应当采取民事诉讼。二、实现涉案处理决定的前提是立岗镇幸福村村民委员会诉金兰油气公司收回涉案土地、赔偿损失，但该案已不可逆的败诉，涉案处理决定的措施已不可能得到实现，上诉人必须重新作出新的行政行为。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审被告贺兰县人民政府述称其同意上诉人贺兰县立岗镇人民政府的上诉意见。 贺兰县人民政府向本院提起上诉称，一、原审被告贺兰县立岗镇人民政府作出的《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》已为生效判决的效力所羁束，且已全部履行完毕，并非作出新的行政行为。一审法院撤销该决定，不符合事实，也不符合法律规定。二、上诉人作出的涉案行政复议决定，不应当撤销。被上诉人在（2015）银行初字第29号案件中已经提出了返还耕地及赔偿损失的诉讼请求，该诉请已被生效判决所羁束。被上诉人属重复起诉，其主张不应当得到支持。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院：1.撤销一审判决，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求或发回重审；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人付贵对上诉人贺兰县人民政府的答辩意见与对贺兰县立岗镇人民政府的答辩意见一致。 原审被告贺兰县立岗镇人民政府述称其同意上诉人贺兰县人民政府的上诉意见。 二审审理查明的事实与一审审理查明的事实相同，本院予以确认。 本院认为，已生效的（2015）银行初字第29号行政判决要求上诉人贺兰县立岗镇人民政府对其将被上诉人付贵的土地流转给金兰油气公司的行为采取补救措施。上诉人贺兰县立岗镇人民政府就履行该生效裁判文书所确定的义务作出的《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》，因立岗镇幸福村村民委员会要求金兰油气公司返还土地及赔偿损失的诉讼请求已被人民法院驳回，该处理决定已无法实现。故一审法院判决撤销上诉人贺兰县立岗镇人民政府作出的涉案处理决定及上诉人贺兰县人民政府作出的行政复议决定，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人贺兰县立岗镇人民政府和贺兰县人民政府各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 宁 丽 二〇一九年八月七日 书记员 张 磊 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……