浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙06行初31号 原告杨天权，男，1967年8月10日出生，汉族，住绍兴市上虞区。 委托代理人伍柳，北京京平律师事务所律师。 绍兴市上虞区人民政府。住所地绍兴市上虞区。 法定代表人张壮雄，区长。 委托代理人许建平，男，绍兴市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人陈芳芳，浙江舜杰律师事务所律师。 被告绍兴市人民政府。住所地绍兴市越城区洋江西路**。 法定代表人盛阅春，市长。 委托代理人王加琪，绍兴市人民政府工作人员。 委托代理人丁节来，浙江诺力亚律师事务所律师。 原告杨天权不服被告绍兴市上虞区人民政府（以下简称“上虞区政府”）土地行政批准及被告绍兴市人民政府（以下简称“绍兴市政府”）行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月25日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月21日公开开庭审理了本案。原告杨天权及其委托代理人伍柳，被告上虞区政府的委托代理人陈芳芳、许建平，被告绍兴市政府的委托代理人丁节来、王加琪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年11月21日，上虞区政府办公室作出《关于同意绍兴市上虞区2018年度计划第十一批次（曹娥街道）等1个批次建设用地征地补偿安置方案的批复》（虞政办发〔2018〕268号），原则同意绍兴市上虞区2018年度计划第十一批次（曹娥街道）等1个批次建设用地征地补偿安置方案。该方案载于《绍兴市国土资源局上虞区分局征地补偿安置方案公告（批后）》（虞土征批补[2018]第042号）。杨天权向绍兴市政府申请行政复议，要求撤销上述经上虞区政府批准的《征地补偿安置方案》，绍兴市政府作出绍政复〔2018〕41号行政复议决定书，维持前述征地补偿安置方案。 原告杨天权起诉称，原告系绍兴市上虞区××街道光明村小金家村民，在该村拥有合法房屋一幢。现因该地块面临房屋拆迁，但原告一直未看到合法文件。原告于2018年11月19日向被告上虞区政府申请政府信息公开，由此获知《绍兴市上虞区人民政府办公室关于同意绍兴市上虞区2018年度计划第十一批次（曹娥街道）等1个批次建设用地征地补偿安置方案的批复》（虞政办发〔2018〕268号）和《绍兴市国土资源局上虞区分局征地补偿安置方案公告（批后）》（虞土征批补[2018]第042号）文件。原告认为上述征地补偿安置方案无论在实体上还是程序上均存在严重违法，为维护自身合法权益，于2018年12月16日向绍兴市政府申请行政复议，请求撤销上虞区政府批准实施的上述征地补偿安置方案，然2019年2月13日，原告收到绍政复〔2018〕41号行政复议决定书，该决定书错误维持上虞区政府的行政行为。遂诉至法院，请求：1.撤销上虞区政府通过《绍兴市上虞区人民政府办公室关于同意绍兴市上虞区2018年度计划第十一批次（曹娥街道）等1个批次建设用地征地补偿安置方案的批复》（虞政办发〔2018〕268号）批准实施的征地补偿安置方案；2.撤销绍兴市政府绍政复〔2018〕41号行政复议决定书；3.附带审查《关于印发的通知》（虞政发〔2014〕47号）和《关于重新公布绍兴市上虞区征地区片综合价的通知》（虞政发〔2017〕48号）规范性文件的合法性；4.案件诉讼费用由两被告承担。 原告向本院提交下列证据： 1.原告身份证，证明原告的身份和诉讼资格； 2.原告集体土地建设用地使用证，证明原告在被告所称的案涉拟征收集体地块拥有合法房屋，与涉案行政行为具有利害关系； 3.上虞区人民政府信息公开申请表及邮寄凭证，证明原告为核实安置补偿方案，向政府申请信息公开的事实； 4.政府信息公开告知书。 5.《绍兴市上虞区人民政府办公室关于同意绍兴市上虞区2018年度计划第十一批次（曹娥街道）等1个批次建设用地征地补偿安置方案的批复》（虞政办发〔2018〕268号）。 6.《绍兴市国土资源局上虞区分局征地补偿安置方案公告（批后）》（虞土征批补[2018]第042号），上述证据4、5、6共同证明原告知道涉案行政行为存在的事实； 7.行政复议申请书及邮寄凭证，证明原告就上虞区政府批准实施的安置补偿方案向绍兴市政府申请行政复议； 8.绍兴市政府行政复议决定书（绍政复〔2018〕41号）及邮寄凭证，证明绍兴市政府作出行政决定的事实； 9.村民代表大会录音及文字整理材料，证明村民代表会议不同意征收和安置补偿方案，村民代表要求听证，居委会提供的放弃听证等证据为假证； 10.曹娥街道光明居委一楼墙体照片，证明被告未对安置补偿方案进行公示； 11.听证通知、听证笔录，证明村民申请听证，国土部门举行听证的事实，同时结合证据9证明居委会放弃听证为假证； 12.涉案征地批复中1、2、3、4号地块勘测定界图及实际1、2地块当时现状。 13.涉案被征收地块2014、2018年航拍图及航拍对比图，上述证据12、13共同证明被告提供报批材料涉嫌造假。 被告上虞区政府提交答辩称：1.案涉地块征地补偿安置方案报批程序到位，于法有据。案涉地块为上虞经济开发区（2018）3号地块，坐落于上虞区××街道光明村，地，地块面积1225公顷（180.3750亩），地，地类为建设用地018年，我区将该地块列入绍兴市上虞区2018年度计划第十一批次建设用地。当年10月23日经浙江省人民政府浙土字（330682）A[2018]-0007号审批意见书批准征收。上虞区国土分局于2018年11月6日公告《征收土地方案公告》（虞征告[2018]第042号）、《征地补偿安置方案公告（批前）》（虞土征补[2018]第042号），告知拟定的征地补偿依据、标准、金额、安置措施以及提出异议、听证的权利等内容，公告期限内未收到被征地村民的不同意见或者听证申请。后上虞区国土分局向上虞区政府报批，上虞区政府于2018年11月21日作出虞政办发〔2018〕268号批复文件。11月27日，上虞区国土分局对经批准后的征地补偿安置方案进行公告。2.案涉征地补偿安置方案符合法律规定及地区政策。依照《上虞区集体土地征收办法》（虞政发〔2014〕47号）文件规定，案涉地块施行区片综合价补偿标准，按照II类区片综合价72万元/公顷，核算补偿金额为865.8万元（含土地补偿费、安置补偿费）。且相关补偿费用已由曹娥街道支付至村。3.上虞区政府依据《浙江省行政规范性文件管理办法》第六条规定制定虞政发〔2014〕47号、虞政发〔2017〕48号文件，两个文件内容未超越法定权限，未设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，也未限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，更未增加公民、法人或者其他组织的义务。其中，虞政发〔2014〕47号文件依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条、浙江省人民政府关于《调整完善征地补偿安置政策的通知》第一条规定制定。虞政发〔2017〕48号文件依据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》、浙江省国土资源厅《关于重新公布全省征地补偿最低保护标准的通知》制定。两个文件均有上位法依据，且制定后已在上虞区人民政府网站上公开发布，文件制定程序合法。综上，请求驳回原告诉讼请求。 被告上虞区政府在法定期间内向本院提交了以下证据： 1.浙江省建设用地审批意见书及分类面积汇总表。 2.建设用地项目呈报材料“一书三方案”。 3.土地利用总体规划图、土地利用现状图。 4.勘测定界图。 5.征地告知书、张贴照片及送达回证。 6.征收集体土地勘测定界成果调查确认表。 7.征地听证告知书、征地补偿安置方案、张贴照片及送达回证。 8.《村民（代表）会议纪要》及放弃听证决议。 9.征收补偿协议书。 10.征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告（批前）及张贴照片、送达回执。 11.上虞区政府同意征地补偿安置方案的批复。 12.征地补偿安置方案公告（批后）及张贴照片、送达回执。 13.土地补偿款支付凭证。 上述证据1-13共同证明被告批准的涉案征地补偿安置方案报批程序合法、内容于法有据。 上虞区政府同时明确《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十七条、《中华人民共和国土地管理实施条例》第二十五条、《征收土地公告办法》第三条、第四条、第七条、第十条、虞政发〔2014〕47号《绍兴市上虞区人民政府关于印发》，是其作出涉案行政行为的法律以及规范性文件依据。 被告绍兴市政府答辩称：答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。1.根据浙江省人民政府批准的浙土字（330682）A[2018]-0007号《浙江省建设用地审批意见书》，上虞区政府对《征收土地方案》依法进行公告，上虞区国土分局依法对《征地补偿安置方案》进行公告后，上虞区政府依法批复同意涉案征地补偿安置方案。该批复认定事实清楚，证据确实充分，适用依据正确，程序合法。2.被告绍兴市政府于2018年12月18日收到复议申请后，与同日受理并向上虞区政府寄送行政复议答复通知书，上虞区政府于2018年12月28日提交相关证据和依据。经过调查取证，绍兴市政府在2019年2月2日作出行政复议决定应依法送达，复议决定程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。 被告绍兴市政府在法定期间内向本院提供了以下证据： 1.行政复议申请书及附件、邮寄凭证，证明原告向绍兴市政府提出行政复议申请的事实； 2.《行政复议答复通知书》、邮寄凭证及送达回证、《行政复议答复书》及相应证据，证明绍兴市政府依法通知上虞区政府作出答复，上虞区政府依法答复的事实； 3.《行政复议调查通知书》及邮寄凭证、调取的相关材料，证明绍兴市政府依法向上虞区政府调取材料的事实； 4.《行政复议决定书》及邮寄凭证，证明绍兴市政府依法作出行政复议决定并依法送达当事人。 被告绍兴市政府同时明确《中华人民共和国行政复议法》第十二条、第十七条、第二十三条、第二十八条第一款、第三十一条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十四条第一、三款及第四十三条系其作出被诉行政复议决定的法律依据。 经庭审质证，原告对被告上虞区政府提交的证据1真实性无异议，合法性，关联性有异议，原告已经就批复申请国务院裁决，也无法确定涉案土地是否在该批次征收范围；对证据2真实性无异议，但对合法性，关联性有异议，认为内容违反法律规定，不能证明与涉案土地有关联；证据3、4三性均有异议，证据5真实性无异议，但对合法性有异议，未见红线图、补偿方案不明确、由街道发布没有法律依据，张贴公告看到过，但送达回执无法核实，对签字的合法性不予认可；证据6真实性、合法性有异议，被告没有进行调查和确认；证据7真实性无异议，合法性有异议，征地批准前的告知行为，不能取代征地批准后的听证程序，征地补偿安置方案没有实质性内容，对照片和送达回执的异议与证据5中对照片的意见一致；证据8真实性、合法性有异议，原告提供的录音材料证明该证据是村委会工作人员私自加盖公章假证据。证据9真实性无异议，合法性有异议，征收土地尚未被批准之前签订该协议明显违法；证据10真实性、合法性均有异议，不能证明公告已经张贴；证据11真实性无异议，合法性有异议，被告上虞区政府作出批复不符合程序和实体要求；证据12真实性、合法性均有异议；证据13真实性、合法性、关联性均有异议，合同违法，金额不对，收款人是经济合作社，与被征收人或土地所有人关系不明。原告对被告绍兴市政府的证据1-4真实性无异议，但认为证据2中答复书情况与事实不符，对证据3合法性有异议。 被告上虞区政府、绍兴市政府对彼此证据三性均无异议。对原告证据，两被告质证认为，证据1-8、11真实性无异议，但不能达到原告证明目的，对证据9、10、12、13三性均不认可。 本院对上述证据认证如下：上虞区政府提交的证据13与本案无关联性，本院不予采信。两被告提交的其余证据能够证明客观事实，本院予以采信。其中被告上虞区政府提交的证据虽为复印件，但当庭提交保管部门盖章的复印件供核对，原告对相关证据真实性的异议，本院不予采纳。两被告对原告证据1-8、11真实性均无异议，本院对该部分证据真实性予以认可，被告上虞区政府的证据10、8系相关组织、部门制作并经签章确认，其中证据10有具体的制作时间、制作地点、制作人员及证明人等信息，符合证据形式要求，原告证据9、10不能达到推翻上虞区政府上述证据的证明目的，本院不予采信，原告证据12、13与本案缺乏关联性，故本院均不予采信。 经审理查明，2018年10月13日，浙江省人民政府作出浙土字（330682）A[2018]-0007号《浙江省建设用地审批意见书》，同意绍兴市上虞区2018年度计划第十一批次建设用地26.8303公顷（征收集体土地26.8303公顷）。原告杨天权宅基地位于涉案征地范围内。 2018年11月6日，上虞区政府作出虞征告[2018]第42号《绍兴市上虞区人民政府征收土地方案公告》。绍兴市国土资源局上虞区分局于同日发布虞土征补[2018]第042号《绍兴市国土资源局上虞区分局征地补偿安置方案公告（批前）》，载明建设项目名称、被征地单位、征收土地位置、征收土地面积、征地补偿安置依据、征地补偿标准等内容，并告知“被征收土地四至范围内的土地所有权人和土地使用权人对本方案内容如有不同意见或者要求听证的，应当在本方案公告之日起十个工作日内以村集体经济组织为单位，用书面形式送达项目所在地国土资源所。逾期未提出的视为放弃其应有的权利”，并张贴于居民生活点、村务公开栏。2018年11月21日，上虞区政府办公室作出虞政办发〔2018〕268号《绍兴市上虞区人民政府办公室关于同意绍兴市上虞区2018年度计划第十一批次（曹娥街道）等1个批次建设用地征地补偿安置方案的批复》。绍兴市国土资源局上虞区分局于2018年11月27日作出《绍兴市国土资源局上虞区分局征地补偿安置方案公告（批后）》并在居民生活点、村务公开栏张贴。 原告杨天权不服，向绍兴市政府申请行政复议，绍兴市政府于2018年12月18日立案后，通知上虞区政府提交书面答复及相应证据、依据等。上虞区政府于12月28日提交答复书及相关证据材料。2019年1月18日，绍兴市政府向上虞区政府调取相关证据，并于2月2日作出绍政复[2018]41号行政复议决定书，维持上虞区政府批准的关于同意绍兴市上虞区2018年度计划第十一批次（曹娥街道）等1个批次建设用地征地补偿安置方案的批复。 另查明，2018年6月4日，绍兴市国土资源局上虞区分局、绍兴市上虞区曹娥街道办事处发布虞土征告[2018]042号征地告知书，并在村民居住地、公务栏等地张贴公告。2018年6月5日，绍兴市国土资源局上虞区分局作出虞土听告[2018]第042号征地听证告知书及征地补偿安置方案，并在新建居委公务栏、新建居委居民居住地张贴公告。前述征地告知书、征地听证告知书附拟订的征地补偿安置方案均送达村委。2018年7月4日形成村民（代表）会议纪要，同意放弃听证，并出具《放弃听证决议》。2018年9月14日，应案外人杨爱琴、章建栋等8个上虞区××街道光明村村民申请，绍兴市国土资源局上虞区分局组织对虞土征补[2018]040号、041号、042号、043号征地补偿安置方案进行听证。2018年10月9日绍兴市上虞区统一征地中心、上虞区曹娥街道光明居民委员会、绍兴市上虞区曹娥街道办事处签订征收补偿协议书。 本院认为，关于被诉征地补偿安置方案程序问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。被诉征地补偿安置方案的作出程序基本符合前述规定。绍兴市国土资源局上虞区分局已在虞土征补[2018]第042号《绍兴市国土资源局上虞区分局征地补偿安置方案公告（批前）》中明确告知听证权及具体行使方式、时间。绍兴市国土资源局上虞区分局在上述公告期满且未收到听证申请的情况下，将征地补偿安置方案报上虞区政府，程序并无不当。 关于被诉征地补偿安置方案内容。《征用土地公告办法》第八条规定，征地补偿安置、方案公告应当包括下列内容：（一）本集体经济组织被征用土地的位置、地、地类积，地，地上附着物和青苗的种类量，需要安置的农业人口的数量；（二）土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；（三）安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；（四）地）地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式五）农业人员的具体安置途径；（六）其他有关征地补偿、安置的具体措施。同时，关于其中的土地补偿费、安置补助费问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定，征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。2014年4月29日，浙江省人民政府发布浙政发〔2014〕19号《浙江省人民政府关于调整完善征地补偿安置政策的通知》，明确自2014年7月1日起，全省征收农村集体土地全面实行区片综合价补偿，征地区片综合价由土地补偿费和安置补助费组成。故被诉征地补偿安置方案中相关事项于法有据。 关于征地补偿安置方案确定的补偿标准的救济问题，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。故该标准问题不属于本案审查范围。同时，案涉土地征收程序是否合法，属另一法律关系，本案亦不作审查。 关于复议决定程序合法性问题，被告绍兴市政府在收到原告复议申请后，经过调查，在法定期限内作出复议决定，程序合法，《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。复议机关有权调取能证明案件事实的证据，原告认为绍兴市政府在复议程序中违法取得证据的理由缺乏法律依据。对于复议决定本身是否经过负责人同意或集体讨论，是复议决定作出前的内部程序，并非本案审查范围。 关于原告申请附带审查的《关于印发的通知》（虞政发〔2014〕47号）和《关于重新公布绍兴市上虞区征地区片综合价的通知》（虞政发〔2017〕48号）规范性文件的合法性问题。本院认为，虞政发〔2014〕47号文件第一章第四条第三款规定系对土地征收实施主体的规定，第十条涉及耕地征收的补偿工作，均不作为涉案上虞区政府所作批复行为的依据，本院不予审查。关于该文件第六条第一款第（四）、第（五）项规定，并未与上位法相抵触。关于虞政发〔2017〕48号文件，根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第六条第四款规定，市、县征地补偿标准和全省征地补偿最低标准应当每2-3年调整一次，确实不需要调整的，也应当重新公布。2017年浙江省国土资源厅重新公布全省征地补偿最低保护标准（浙土资发（2017）28号）后，二类地区仍为不低于4.5万元/亩，上虞区政府根据上述规定，发布《关于重新公布绍兴市上虞区征地区片综合价的通知》（虞政发〔2017〕48号），也并无不当。前述两文件均已发布实施，程序无明显不当。 综上，上虞区政府批准的案涉征地补偿安置方案事实基本清楚，程序合法。绍兴市政府经复议予以维持并无明显不当，且程序合法。原告的诉讼请求依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告杨天权关于撤销上虞区政府通过《绍兴市上虞区人民政府办公室关于同意绍兴市上虞区2018年度计划第十一批次（曹娥街道）等1个批次建设用地征地补偿安置方案的批复》（虞政办发〔2018〕268号）批准实施的征地补偿安置方案和撤销绍兴市政府绍政复〔2018〕41号行政复议决定的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告杨天权负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  蒋 瑛 审 判 员  范卓娅 人民陪审员  马丽珍 二〇一九年八月二十三日 书 记 员  王雪莹