北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0112行初352号原告刘希元，男。委托代理人马丽芬，北京在明律师事务所律师。被告北京市通州区张家湾镇人民政府，住所地北京市通州区张家湾镇。法定代表人范亮亮，镇长。委托代理人张松，北京市德通律师事务所律师。委托代理人王晓山，北京市通州区张家湾镇人民政府干部。被告北京市通州区人民政府，住所地北京市通州区新华北路**。法定代表人赵磊，区长。委托代理人张伟，北京市通州区人民政府干部。委托代理人左增信，北京市致宏律师事务所律师。原告刘希元诉被告北京市通州区张家湾镇人民政府（以下简称镇政府）行政强制及北京市通州区人民政府（以下简称区政府）行政复议一案，于2019年7月4日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，于2019年7月5日依法向镇政府与区政府送达了起诉状副本及诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月14日公开开庭审理了本案，原告刘希元委托代理人马丽芬，镇政府委托代理人张松、王晓山，区政府委托代理人张伟、左增信到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年9月11日，镇政府作出《限期拆除通知书》，主要内容为：经查，被搬迁人即原告刘希元在其承租地内建有52175.8平方米房屋（以下简称涉案房屋）未取得建设工程规划许可证，依据本项目搬迁工作安排，限原告刘希元务必于2018年9月11日（含）到拆迁指挥部办理交房手续。逾期不办理交房手续的，镇政府依法强制拆除。原告刘希元不服该《限期拆除通知书》，向区政府提起行政复议，区政府于2018年11月9日作出通政复字[2018]135号《北京市通州区人民政府驳回行政复议申请决定书》（以下简称135号《行政复议决定书》），后被北京市第四中级人民法院（2018）京04行初1432号行政判决书撤销并责令重作。2019年6月11日，区政府作出通政复字[2019]93号《北京市通州区人民政府行政复议决定书》（以下简称93号《行政复议决定书》），区政府认为镇政府关于涉案房屋性质与违法主体的认定并无不当，执法程序明显缺失，但鉴于涉案建筑已被拆除，不具有可撤销内容，故确认《限期拆除通知书》违法。原告刘希元诉称：北京天辰装饰工程有限公司（以下简称天辰公司）于2001年成立，在北京市通州区张家湾镇施园村（以下简称施园村）有集体建设土地一处，法定代表人为原告刘希元。原告刘希元于1999年11月20日与北京市通州区张家湾镇施园经济合作社（以下简称经济合作社）签订《租赁合同》，租赁给天辰公司建厂使用，租赁期限为50年，并于2003年依法办理了《集体土地使用证》，因经营需要，陆续建设了一些厂房。因北京市通州区张家湾镇、立禅庵、唐小庄、施园、宽街及南许场村棚户区改造项目，天辰公司的房屋被纳入搬迁范围，2018年9月11日，镇政府作出《限期拆除通知书》。原告刘希元对《限期拆除通知书》不服，向区政府申请复议，区政府作出135号《行政复议决定书》，原告刘希元仍对135号《行政复议决定书》不服，遂向北京市第四中级人民法院提起诉讼。北京市第四中级人民法院作出（2018）京04行初1432号行政判决书，撤销135号《行政复议决定书》并责令区政府重新作出处理，2019年6月11日，区政府作出93号《行政复议决定书》。原告刘希元认为，镇政府作出的《限期拆除通知书》存在认定主体错误，认定事实不清等问题。镇政府认定违法建筑未实地查勘、测量，未进行调查核实，未听取当事人的陈述和申辩，剥夺了当事人应当享有的程序性权利。涉案建筑已建成多年，并且依据相关法律规定，没有建设工程规划许可证仍可采取其他手段予以处理，《限期拆除通知书》应予撤销。而区政府在复议之后，仍将涉案房屋认定为违法建设，并将原告刘希元列为违法建设主体，对镇政府的《限期拆除通知书》予以维持，属于认定事实不清、证据不足，严重侵害了原告刘希元的合法权益。现原告刘希元诉至法院请求：1、撤销《限期拆除通知书》；2、撤销93号《行政复议决定书》；3、诉讼费用由镇政府与区政府承担。原告刘希元在举证期限内向本院提交如下证据：1.经济合作社与原告刘希元于1999年11月20日签订的租赁合同及附图、北京市通州区张家湾镇施园村民委员会（以下简称施园村委会）与原告刘希元于2011年1月10日签订的补充协议、2010年12月11日施园村委会两委班子意见、2010年12月14日施园村委会两委班子意见、东三角地（4）补充协议、施园村委会与原告刘希元于2014年1月1日签订的补充协议、2014年1月1日施园村委会村民代表决议；2.京通集用（2003集）字第008号集体土地使用证（简称集体土地使用证）；证据1-2证明涉案土地使用权归天辰公司享有；3.《限期拆除通知书》，证明镇政府作出了《限期拆除通知书》；4.135号《行政复议决定书》，证明区政府以《限期拆除通知书》为一般通知为由驳回原告刘希元的复议申请；5.（2018）京04行初1432号行政判决书，证明北京市第四中级人民法院经过审理，责令区政府重新作出复议决定；6.93号《行政复议决定书》，证明区政府作出了复议决定，维持限期拆除通知书的内容；7.收到复议结果的邮寄单据，证明原告刘希元在法定期限内提起了诉讼。镇政府辩称：镇政府作出的《限期拆除通知书》经过了行政复议及诉讼已经被撤销，法院已经作出处理，且涉案建筑物已经被拆除，不具有可撤销内容，93号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确，镇政府同意《行政复议决定书》认定的结果。因原告刘希元未取得涉案建筑物建设工程许可证，镇政府确认涉案建筑物为违法建筑是正确的。综上，请求法院依法驳回原告刘希元的诉讼请求。镇政府在法定期限内未向本院提交证据材料，仅提交如下法律依据材料：1.《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条、六十五条；2.《北京市城市规划条例》；3.《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）第三十二条；4.《北京市人民政府关于城镇和农村建设规划管理的若干规定》第一条；区政府辩称：一、根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十三条规定，区政府具有对原告刘希元复议申请进行审查并作出复议决定的法定职权；二、在区政府重新审理程序中，区政府组织人员调查核实，经审理后区政府认为：行政机关作出行政行为应当符合正当程序原则，在作出限期拆除决定之前，行政机关有义务进行立案、调查、勘验、制作笔录、向行政相对人进行权利、义务告知等基本程序。本案中镇政府提交的证据不能证明其作出的《限期拆除通知书》之前完全履行了上述基本程序，且未告知原告刘希元享有行政复议、行政诉讼的途径和期限，故执法程序明显缺失。鉴于涉案房屋已被拆除，复议申请的行政行为已不具备可撤销内容，故区政府于2019年6月11日依据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第四十五条规定，区政府作出了93号《行政复议决定书》，并依法送达给原告刘希元与镇政府。综上，原告刘希元作出的93号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，符合《行政复议法》的规定，不存在可撤销的情形，请求法院依法驳回原告刘希元的诉讼请求。区政府在法定期限内依法向本院提交了如下证据材料及法律依据材料，其中证据为：1.行政复议申请书、原告刘希元身份证复印件、授权委托书、律师事务所函、律师证复印件、集体土地使用证、限期拆除通知书、北京市通州区张家湾村、立禅庵、唐小庄、施园、宽街及南许场村棚户区改造项目（一片区）非住宅搬迁所涉相关问题认定结果公示（以下简称公示），证明原告刘希元于2018年9月12日向区政府提出行政复议申请，并提交相关复议证据材料；2.区政府行政复议接待室接待笔录、行政复议申请收据、送达地址确认书、行政复议案件申请处理审批表，证明区政府履行复议程序；3.通政复字[2018]第135号行政复议答复通知书、送达回证，证明区政府履行复议程序；4.行政复议答复书、镇政府统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件、授权委托书、律师事务所函、律师证复印件、代理人身份证复印件、镇政府证据目录及证据（包括：《关于刘希元规划审批情况的函》、《关于北京天辰装饰工程有限公司规划审批情况的函》、租赁合同、限期拆除通知书、照片、公示、关于对致张家湾镇政府和张家湾六小村棚改拆迁指挥部的一封信的答复、通知），行政复议案件呈批表、驳回行政复议申请决定书，证明镇政府向区政府提交书面答复及作出行政行为的证据、法律依据；5.（2018）京04行初1432号行政判决书；6.行政复议接待笔录、送达地址确认书；7.通政复字[2019]93号行政复议案件呈批表；8.93号《行政复议决定书》；证据5-8证明区政府在法定期限内重新启动并履行复议程序，在法定期限内作出复议决定；9.邮件详情单及送达回证，证明区政府向原告刘希元送达93号《行政复议决定书》。法律依据：1.《行政复议法》第十三条第一款，证明区政府具有受理原告刘希元所提行政复议申请并作出复议决定的法定职权；2.《行政复议法》第二十二条、第二十八条第一款第（三）项、第三十一条、第四十条，《行政复议法实施条例》第四十五条，证明区政府作出的93号《行政复议决定书》程序及实体均合法。针对原告刘希元提交的的证据材料，镇政府发表如下质证意见：原告刘希元的证据均不能证明其有建设工程规划许可证，其建筑没有合法手续，所以镇政府作出《限期拆除通知书》是正确的。区政府发表如下质证意见：证据1、2真实性认可，不认可原告刘希元建筑的合法性；证据3-7均证明程序性问题，对于证据的真实性和证明目的予以认可。原告刘希元对此辩称：证据1、2证明涉案土地的房屋不是原告刘希元建设而是天辰公司实际经营建设和使用的，故据此认定原告刘希元为主体是错误的。针对镇政府提交的法律依据材料，原告刘希元发表如下质证意见：镇政府提交的法律依据不是证据，不能作为证据使用。镇政府对此辩称：在谈判过程中原告刘希元也是天辰公司的法定代表人，可以认定天辰公司与原告刘希元是一体的，而且原告刘希元曾在多次诉讼中同时作为过原告起诉。区政府发表如下质证意见：镇政府的法律依据说明被诉行政行为是依据法律作出的。镇政府对此无辩论意见。针对区政府提交的证据及法律依据材料，原告刘希元发表如下质证意见：对证据1没有异议，是原告刘希元提出申请的材料；对证据2、3、5没有异议；对证据4不认可，该证据是镇政府向区政府提交的证据，原告刘希元不认可真实性和合法性，其中镇政府提交的《关于刘希元规划审批情况的函》与本案没有关联性，该函作出时间是2018年9月14日，而《限期拆除通知书》是2018年9月11日作出的，二者认定的面积不一致，对于《关于北京天辰装饰工程有限公司规划审批情况的函》也是相同意见，区政府依据此证据作出复议决定属于事实不清、程序违法，而且镇政府也没有提交证据；对证据5-9程序性材料没有异议。区政府对此辩称：对于证据4，是区政府在第一次复议过程中镇政府提交的答复和作出行政行为的证据与法律依据，135号《行政复议决定书》已经（2018）京04行初1432号行政判决书撤销，93号《行政复议决定书》区政府以程序违法确认镇政府违法，故仅存在程序问题。镇政府对区政府的证据予以认可。本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对以上证据及法律依据认证如下：原告刘希元提交的《限期拆除通知书》与93号《行政复议决定书》以及区政府提交的93号《行政复议决定书》系本案涉诉行政行为，不能作为证据使用。原告刘希元、镇政府和区政府提交的其他证据和法律依据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，来源合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明镇政府作出《限期拆除通知书》及区政府作出93号《行政复议决定书》的始末，本院予以采信，对于各方欲证明的目的，本院将在判决理由中对此进行具体阐释认证。通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院确认如下事实：1999年11月20日，原告刘希元（乙方法定代表人）与经济合作社（甲方）签订《租赁合同》，约定乙方租赁甲方18330平方米土地，租赁期限为1999年12月1日至2049年11月30日，因国家规划占地致使租赁终止或租赁物缩小，对于土地及甲方投资设施的补偿归甲方享有，对于乙方投资补偿归乙方享有。后，各方又分别于1999年11月20日签订《补充协议》，2000年10月19日签订《东三角地（4）补充协议》，2011年1月10日签订《补充协议》，2014年1月1日签订《补充协议》，对租赁土地范围、租金及租赁设施等情况作了相关约定。2001年4月13日，天辰公司注册成立，住，住所地为施园村定代表人为原告刘希元。2003年2月28日，北京市通州区人民政府颁发《集体土地使用证》，载明土地使用者为天辰公司，土地座落在施园村，用途为企业，使用权面积为18800平方米。2018年9月11日，镇政府作出《限期拆除通知书》，原告刘希元不服向区政府提起行政复议，区政府作出135号《行政复议决定书》，原告刘希元向北京市第四中级人民法院提起行政诉讼，北京市第四中级人民法院作出（2018）京04第1432号行政判决书撤销135号《行政复议决定书》并责令重作。2019年6月11日，区政府作出93号《行政复议决定书》，确认镇政府《限期拆除通知书》作出的程序违法。原告刘希元对镇政府作出的《限期拆除通知书》与区政府作出的93号《行政复议决定书》不服，提起本案诉讼。庭审过程中，原告刘希元称（2019）京0112行初279号判决中镇政府作出的通张拆字[2018]第290号《北京市通州区张家湾镇人民政府拆除决定书》认定的64276.01平方米土地包含本案所涉52175.8平方米土地。本院认为:根据《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据《行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。为此，镇政府具有对其辖区内未取得规划许可的违法建设进行查处的法定职责，区政府有对其辖区内镇政府作出的行政行为复议申请进行审查并作出决定的法定职责。根据庭审调查及各方当事人的意见，本案的审理关键点在于：一是镇政府《限期拆除通知书》认定主体是否清楚；二是镇政府《限期拆除通知书》作出程序是否合法。关于《限期拆除通知书》认定主体问题，双方的主要争议为涉案违法建筑的主体是原告刘希元还是天辰公司。镇政府认为涉案建筑系在原告刘希元与经济合作社签订的《租赁合同》及其《补充协议》承租土地上，因此，涉案建筑主体应认定为原告刘希元。但是，原告刘希元认为，其签订的《租赁合同》及其《补充协议》系其代表尚未成立的天辰公司履行的职务行为，镇政府应根据《集体土地使用证》来认定涉案建筑主体应系天辰公司。本院认为，从各方提交的证据来看，镇政府认定涉案建筑的主体事实不清。涉案建筑在《租赁合同》及其《补充协议》和《集体土地使用证》范围内，但是《租赁合同》及其《补充协议》的乙方签订人系原告刘希元，《集体土地使用证》土地使用者系天辰公司，因此，单纯从上述《租赁合同》及《集体土地使用证》来看，无法认定涉案建筑的具体主体系原告刘希元或天辰公司。此外，经（2019）京0112行初279号行政案件审理查明，原告刘希元认可涉案建筑系天辰公司所建，镇政府未向其核实涉案建筑建设情况。故镇政府在对涉案违法建设查处过程中必然需要进一步核实主体问题，但是镇政府既未对原告刘希元、天辰公司或村委会进行询问核实，也未详尽核实《租赁合同》、《集体土地使用证》实际履行的具体情况，也未能履行其他调查核实认定主体的义务，仅简单从《租赁合同》角度认定原告刘希元为涉案建筑的主体缺乏事实依据。关于《限期拆除通知书》作出的程序问题，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条及第四十四条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条的规定，强制拆除违法建设，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。行政机关作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务，告知当事人履行期限、方式及依法享有的陈述权和申辩权。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等，实施强制拆除行为。本案中，镇政府在作出的《限期拆除通知书》中未按照法律规定告知原告刘希元享有陈述和申辩的权利，也未告知其行政复议、行政诉讼的期限和途径。因此，镇政府作出《限期拆除通知书》程序违法。《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第三款规定，复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。第一百三十五条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。本案中，区政府作为复议机关作出93号《行政复议决定书》确认镇政府作出的《限期拆除通知书》违法，但区政府对于《限期拆除通知书》中实体认定结果予以维持，仅是认定程序违法，其并未查清案件的争议事实，故区政府作出的93号《行政复议决定书》认定事实不清、证据不足。综上，《限期拆除通知书》、93号《行政复议决定书》认定主体错误，涉案建筑虽然已被实际拆除，但拆除行为并不会对主体认定错误的行为造成影响，相应的被诉行政行为仍具有可撤销性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告北京市通州区张家湾镇人民政府于2018年9月11日作出的《限期拆除通知书》；二、撤销被告北京市通州区人民政府于2019年6月11日作出的通政复字[2019]93号《北京市通州区人民政府行政复议决定书》。案件受理费五十元，由被告北京市通州区张家湾镇人民政府、北京市通州区人民政府共同负担，于本判决生效后七日内交纳。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  李炎铎人民陪审员  郝春华人民陪审员  张国琪二〇一九年八月二十日法官 助理  毕安迪书 记 员  张 帅