广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终1087号上诉人（原审被告）：广州市生态环境局天河区分局（原广州市天河区环境保护局），住所地广州市天河区建华路**。法定代表人：杨庆耀，局长。委托代理人：李云归，工作人员。委托代理人：周磊，广东国智律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州吃香喝辣食品有限公司，，住所地广州市天河区体育西路****141法定代表人：谢兰英，总经理。委托代理人：蒋小卫，工作人员。委托代理人：陈梓健，广东纬国律师事务所律师。原审被告：广州市天河区人民政府，住，住所地广州市天河区天府路**/div>法定代表人：陈加猛，区长。委托代理人：王靖蓉、周家裕，工作人员。上诉人广州市生态环境局天河区分局（原广州市天河区环境保护局，以下简称“原天河区环保局”）因与被上诉人广州吃香喝辣食品有限公司（以下简称“吃香喝辣公司”）行政处罚纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初5223号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，广州市天河区体育西路75号楼为一幢商住综合楼，大楼一、二层为商业部分，面积共约2000平方米，原为300多名业主分别所有的格子铺，三楼及以上楼层为住宅。2016年底至2017年初，大楼一、二层商铺业主分别与吃香喝辣公司签订租赁合同，约定由吃香喝辣公司将涉案商铺打造为美食城。2017年2月，吃香喝辣公司将涉案商铺建成“千厨万客美食城”并对外招租，其中多数商铺为餐饮项目。2017年11月2日，原天河区环保局对涉案商铺进行了现场检查，检查记录为：①吃香喝辣公司于2017年2月开始承租体育西路75号一、二楼部分商铺新建餐饮服务项目（名为“千厨万客美食城”）并投入使用，从事餐饮加工服务，项目总投资700万元。②该餐饮项目面积约2000平方米（一层800平方米、二层1200平方米），所在位置为商住综合楼一、二楼，三楼及三楼以上为居民住宅，属于在商住综合楼与居民层相邻的商业楼层新建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目；经营时间从9时至23时不等。③该餐饮项目使用经营过程中产生的油烟、异味和废气经烟罩统一收集后经静电净化+UV光解+水帘降温三级处理后部分高空、部分低空排放；经营使用过程中产生废水经统一设置的油水分离器和隔油隔渣处理后排入市政污水管网。项目在二楼室内设有6套中央空调水冷机组提供餐饮服务区集中供冷；噪音经隔音处理排放。④该公司现场未能提供该餐饮场所区建设项目的环境影响登记表的备案手续和相关排放污染物的检测报告；已办理工商营业执照。同日，原天河区环保局对时任吃香喝辣公司总经理蒋小卫进行了询问，询问内容与上述检查记录基本一致。2017年11月2日，原天河区环保局对吃香喝辣公司作出穗天环责改〔2017〕B84号责令改正违法行为决定，认为吃香喝辣公司的上述行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第二款的规定，责令吃香喝辣公司60日内改正上述违法行为（停止该餐饮项目使用）。并告知在送达决定书之日起60日内，将对吃香喝辣公司违法行为改正情况进行复查，如拒不改正上述违法行为，将依法予以关闭，并处一万元以上十万元以下的罚款。吃香喝辣公司于当日签收。2018年1月3日，原天河环保局再一次到现场检查，检查情况与2017年11月2日一致。2018年1月19日，原天河环保局向原告邮寄送达了穗天环听告〔2018〕11号《环境保护行政处罚听证告知书》，拟对吃香喝辣公司作出责令关闭上述餐饮服务项目、罚款人民币陆万元整的行政处罚。2018年1月22日，吃香喝辣公司向原天河区环保局提交书面申辩书。2018年3月29日，原天河区环保局作出穗天环罚〔2018〕59号环境保护行政处罚决定，查明事实为：吃香喝辣公司于2017年2月起在广州市天河区体育西路75号一、二楼新建“千厨万客美食城”餐饮服务项目，总面积约2000平方米，项目总投资约700万元，产生的油烟、异味和废气经烟罩统一收集后经净化器+UV光解和水帘降温处理后部分高空、部分低空排放，废水经油水分离器和隔油隔渣处理后排入市政管网，中央空调产生的噪音经隔音处理后排放。该址三楼以上为居民住宅楼，属于商住综合楼内与居民层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目，上述行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第二款的规定。依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十八条第二款的规定，决定对当事人作出如下行政处罚：1、责令关闭上述地址的餐饮服务项目；2、罚款人民币陆万元整（￥60000.00）。吃香喝辣公司于2018年3月30日签收被诉处罚决定。2018年5月28日，吃香喝辣公司向天河区政府申请行政复议，天河区政府于2018年5月30日予以受理。因相关事实和证据需进一步调查核实，天河区政府于2018年7月27日作出《延长行政复议审查期限通知书》。2018年8月27日，天河区政府作出天河府行复〔2018〕49号行政复议决定，维持原天河区环保局作出的被诉处罚决定，当日送达吃香喝辣公司。吃香喝辣公司不服上述处罚决定及复议决定，向原审法院提起诉讼，请求撤销上述原天河区环保局作出的行政处罚决定和天河区政府作出的行政复议决定。原审庭审中，吃香喝辣公司代理人蒋小卫对检查笔录中签名的真实性没有异议，但主张签名时笔录中的内容是空白的，以为上述检查和询问只是原天河区环保局为了应付投诉而作出。原审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款的规定，原天河区环保局对其辖区内的环境保护工作具有法定管理职责。原天河区环保局在原审庭审中认为吃香喝辣公司的涉案餐饮服务项目属于《中华人民共和国大气污染防治法》（2015修订）第八十一条第二款规定的“未配套设立专用烟道的商住综合楼”及“商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生的油烟、异味、废气的餐饮服务项目”，但是原天河区环保局作出的被诉处罚决定认定的违法事实并无“未配套设立专用烟道的商住综合楼”，只是认定了涉案餐饮服务项目属于“商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生的油烟、异味、废气的餐饮服务项目”，且根据原天河区环保局的检查笔录及其他调查材料，原天河区环保局并没有对该商住综合楼是否有专用烟道进行调查。因此，原天河区环保局作出的被诉处罚决定所认定的环境违法事实应为吃香喝辣公司的涉案餐饮服务项目属于商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生的油烟、异味、废气的餐饮服务项目。但是涉案餐饮服务项目即“千厨万客美食城”为涉案商住楼的一、二层，只有第二层为与居住层相邻的商业楼层，原天河区环保局将一、二层不加区分地适用上述规定，属于认定事实不清。原天河区环保局在原审庭审中主张该一、二层为整体餐饮服务项目，因此应整体处理而不应区分，该主张并无法律依据。而且，该餐饮服务项目为吃香喝辣公司将各小商铺出租给各个独立的餐饮服务主体及其他行业的商铺经营，并不是一个餐厅，因此对原天河环保局的上述主张，原审法院不予支持。吃香喝辣公司提交了证据证明一、二层商铺对外出租给众多商户经营，商户中有经营饮品店、美容院等商铺。这些商铺并非餐饮服务项目或产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目，原天河区环保局不加区分统一视为餐饮服务项目整体，亦属于认定事实错误。再次，关于原天河区环保局作出被诉处罚决定的行政相对人是否正确的问题。吃香喝辣公司只是商铺出租方，并非商铺实际经营者，原天河区环保局作出的关闭餐饮服务项目处罚决定实际的行政相对人应该是涉案商铺实际经营者，而非作为商铺出租方的吃香喝辣公司。因此，原天河区环保局作出的被诉处罚决定认定行政相对人错误。综上，原天河区环保局作出的被诉处罚决定认定事实不清、适用法律错误、认定处罚相对人错误，依法应予撤销。天河区政府作出的被诉复议决定维持被诉处罚决定，亦应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决：一、撤销原天河区环保局作出的《环境保护行政处罚决定书》（穗天环罚〔2018〕59号）；二、撤销天河区政府作出的《行政复议决定书》（天河府行复〔2018〕49号）。上诉人广州市生态环境局天河区分局不服，向本院提起上诉称：一、上诉人对于被上诉人作出的被诉处罚决定，是依法履行本行政区域环境保护监督法定职责，认定事实清楚、适用法律正确。2017年，涉案场所周边住户及群众多次强烈反映被上诉人将其承租的经营场所转租给商户用于经营产生油烟、异味的餐饮项目，上诉人曾多次指派执法人员进行现场检查，并协调街道召开现场会，已明确告知被上诉人该址不能从事餐饮服务项目。2017年11月2日，上诉人执法人员位于广州市天河区体育西路75号一楼141的被上诉人经营场所进行现场检查，查明该公司于2017年2月承租体育西路75号一、二楼部分商铺并新建餐饮服务项目（名为“千厨万客美食城”）投入使用及该项目相关情况。根据《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第二款的规定，被上诉人经营场所的餐饮服务项目三楼以上均为居民住宅楼，上诉人认定该公司属于商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目，被上诉人的上述行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第二款的规定。上诉人随后作出的责令改正违法行为决定、被诉处罚决定，认定事实正确、符合法定程序，是依法履行法定职责。二、对于原审判决认为的上诉人检查内容与处罚决定认定的违法事实不符，以及一楼不属于“与居住层相邻楼层”，不应纳入处罚范围问题，上诉人认为属认定事实不清：1.根据《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第二款、第一百一十八条第二款的规定，“在居民住宅楼新、改、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮项目”“在未配套设立专用烟道的商住综合楼新、改、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮项目”“商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新、改、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮项目”三种违法情形，每种违法情形认定应当根据查明的事实独立适用。本案中，上诉人对被上诉人进行检查时，发现其涉嫌存在“未配套设立专用烟道的商住综合楼”“商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新、改、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮项目”两种违法情形，并如实在检查笔录中进行记录，但通过调查后仅认定被上诉人的行为属于“商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新、改、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮项目”的情形，上诉人对被上诉人违法事实的认定事实清楚、证据确凿充分，并依法进行处罚，符合法律规定和立法本意。2.上诉人并不存在原审判决认定的“并没有对该商住综合楼是否有专用烟道进行调查”的情形。上诉人在对被上诉人进行现场检查时，对该商住综合楼是否有专用烟道进行了现场调查及调查询问，现场检查照片、询问笔录、检查笔录查明，均有显示被上诉人在商住综合楼采用了配套设立专用烟道集中统一排放，只是在排放过程中存在低空排放口的事实，上诉人最终并未认定被上诉人存在“在商住综合楼未配备专用烟道”的违法情形。因此原审审查时应当围绕被诉处罚决定认定的事实及法律适用进行审查，在被诉处罚决定未予认定的被上诉人涉嫌存在的其他违法事实，不应在本案中进行审查，更不应以此认定被诉处罚决定认定事实是否清楚。3.被上诉人所经营场所广州市天河区体育西路75号一、二楼涉案商铺于2017年初建成，并以“千厨万客美食城”招牌对外进行招租，大多数承租商铺经营餐饮项目，与承租方签订《租赁合同》均承认“将所租赁场地用于打造时尚前卫的美食城”，且其一层二层共实际存在经营餐饮项目商铺12家，因该经营场所环境封闭，被上诉人使用同一配套设备设施将一至二楼餐饮项目经营过程中产生的油烟、异味和废气经烟罩统一收集后经静电净化+UV光解+水帘降温三级处理后部分高空、部分低空排放，均证明涉案餐饮项目为统一整体。而涉案场所三层以上均为住户，对其造成影响的油烟均由一楼及二楼共同产生，而非单独相邻二楼产生。因此上诉人将涉案场所一至二楼餐饮项目作为统一整体认定“与居住层相邻的商业楼层”，适用《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第二款、第一百一十八条第二款，适用法律正确，并无不妥。原审判决认为应将被上诉人统一的、无法拆分的违法行为进行拆分，没有现实可能性和可操作性，其认定缺乏社会经验，对法律的理解过于片面。三、原审判决认为“原天河区环保局作出的被诉处罚决定认定行政相对人错误”，亦属认定事实不清，适用法律错误。《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第一款明确规定行政相对人主体限定于“排放油烟的餐饮服务业经营者”，第八十一条第二款并未对主体有所限定，即违反第二款规定情形的行政相对人应具有普遍性，包括任何组织或个人，不应仅限定于“餐饮服务业经营者”。根据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十八条第一款、第二款的规定，第二款比第一款的违法严重性及处罚方式更为严格，即相对于餐饮服务业经营者违法排放油烟的行为来说，违法新建、扩建、改建餐饮服务项目的违法行为程度及后果要比前者更为严重。本案中，被上诉人作为涉案场所统一的出租人及商铺建设者，以“千厨万客美食城”招牌对外招租，目的是在涉案场所集中、统一进行餐饮经营，其在统一改建、统一经营、统一管理的商住综合楼内进行产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第二款的规定，应当适用《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十八条第二款的规定对其进行处罚。原审判决混淆了《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第一款和第二款规定的违法情形，认定事实不清，适用法律错误，且曲解了立法原意。综上，请求撤销原审判决，并驳回被上诉人的全部诉讼请求。被上诉人吃香喝辣公司答辩称：一、商住综合楼内与居民相邻的商业楼层并非完全禁止新建餐饮服务项目，如制作过程中不存在煎、炒、炸、烧烤、焗等工序，根本不会产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目，不在禁止之列，是允许经营的。《广州市餐饮场所污染防治管理办法》（2018年修改）对《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第二款作出了细化，并明确提出了两种除外情况。生态环境部曾于2018年5月18日对基层环保部门的工作人员来信进行了官方回复，在适用《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第二款时，需同时满足“在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内”和“产生油烟、异味、废气”两个条件。二、被上诉人是商铺出租方，并非实际经营者，不应作为本次行政处罚的相对人。上诉人如认为商场二楼某个餐饮项目产生油烟、废气、异味，可以要求该商户整改甚至直接关闭，而不是一刀切的把全部餐饮项目均责令关闭，处罚对象不应是作为商场出租方的被上诉人。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。原审被告天河区政府向本院提交书面答辩状，认为其作出的天河府行复〔2018〕49号行政复议决定和原天河区环保局作出的穗天环罚〔2018〕59号行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，原审判决认定事实错误，请求依法改判维持上述行政复议决定。本院认为，对于原天河区环保局是否具有与本案行政行为有关的行政职权和职责问题，原审判决已作出认定，本院认为并无不当，且当事人亦未提出异议，故本院不再进行重复审查与认定。基于原审和本院二审过程中各方诉辩意见的主要内容，本院将本案焦点归纳为以下两个方面：关于适格的行政处罚相对人问题。经查原审起诉状及庭审笔录等材料，被上诉人吃香喝辣公司在原天河区环保局作出行政行为及本案一审期间并未明确主张自己不是适格的行政相对人，原天河区环保局不应对其作出行政处罚，各方也未围绕该问题产生明显争议及提出相应的诉辩意见。但是，一审判决认为，吃香喝辣公司只是商铺出租方，并非商铺实际经营者，原天河区环保局作出的关闭餐饮服务项目处罚决定实际的行政相对人应该是涉案商铺的实际经营者，而非作为商铺出租方的吃香喝辣公司，原天河区环保局作出的被诉处罚决定认定行政相对人错误。本院二审期间，吃香喝辣公司仍未明确将“其不是适格行政相对人”作为抗辩观点提出，其只是在本院组织各方当事人和解期间，坚持要求将行政相对人变更为各商铺，并于和解不成后提交“代理词”。对此本院认为，被上诉人吃香喝辣公司系从体育西路75号商住楼一、二层300余名业主处租赁商铺后，重新打造“千厨万客美食城”并对外招租的，该美食城范围内油烟气及废水排放处理设施均由吃香喝辣公司统一建造和运营维护，原天河区环保局也是针对该美食城违规排放问题进行调查和作出行政处理的，故原天河区环保局将吃香喝辣公司认定为“千厨万客美食城”的经营者，并针对吃香喝辣公司作出行政行为并无不当。吃香喝辣公司在行政程序和原审过程中均未明确提出其不应当是行政行为相对人，实际上对自己的行政相对人身份不持明确异议，原审判决认为涉案行政行为的相对人是各餐饮商铺的实际经营者不当，应予纠正。关于涉案商住楼一楼是否属于法律规定的“与居住层相邻的商业楼层”，环保处罚决定是否关闭了非餐饮经营项目问题。本院认为，涉案商住楼一、二层均属被上诉人吃香喝辣公司经营的“千厨万客美食城”的组成部分，两个楼层共用一套环保设施，对废气、废水等实行集中排放和统一处理，故两层餐饮经营商铺虽然在物理上分处不同楼层，但实际上其共用的环保设施是一套设备，对环境污染问题无法分割处理，原天河区环保局要求全部关闭美食城餐饮经营项目并无不当。另外，原天河区环保局作出的行政处罚决定只是责令关闭“餐饮服务项目”，并没有责令关闭非餐饮项目。据以上理由，原审判决认为原天河区环保局一并关闭一楼餐饮项目，且将其中不存在排放问题的非餐饮项目统一视为餐饮项目一并关闭无法律依据、认定事实错误等，属认定事实错误，适用法律不当，应予纠正。另外，对于原天河区环保局行政处罚和天河区政府复议程序的合法性，以及行政处罚金额问题，各方当事人在二审期间并无提出新的意见。本院经全面审查后认为，原天河区环保局和天河区政府不存在足以影响行政行为效力的程序违法行为，行政处罚金额也在法律规定的处罚幅度内。综上，上诉人广州市生态环境局天河区分局的上诉理由成立，原审判决认定事实部分错误，适用法律和实体处理不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2018）粤7101行初5223号行政判决；二、驳回广州吃香喝辣食品有限公司的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元由广州吃香喝辣食品有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  付洪林审判员  谭建军审判员  邓 军二〇一九年八月十三日书记员  王 石