甘肃省陇南市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）甘12行终28号上诉人（一审原告）李某，男，汉族，住甘肃省陇南市武都区。被上诉人（一审被告）陇南市国土资源局，住所地甘肃省陇南市武都区东江新区东江路。法定代表人武某，该局局长。上诉人李某因与被上诉人陇南市国土资源局土地征收补偿纠纷一案，不服康县人民法院（2019）甘1224行初5号行政裁定，向本院提起上诉。向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院认为，李某的诉讼请求“确认被告陇南市国土资源局土地征收补偿行政行为违法；判决被告陇南市国土资源局依法履征收补偿职能”，实质上是对陇南市国土资源局实施土地征收过程中确定土地补偿的程序和补偿数额有异议，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”，李某未经行政机关裁决向法院起诉，应不予受理，故应驳回李某的起诉，由李某先向行政机关申请裁决。依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条、《最高人民法关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条之规定，裁定驳回李某的起诉。上诉人李某上诉称，请求依法撤销康县人民法院（2019）甘1224行初5号行政裁定书，并指令康县人民法院依法受理并审理本案。事实和理由：一、最高院关于土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，应当先申请行政机关裁决所指向的异议对象和内容规定明确，即集体土地“补偿标准”，并非与征收补偿相关的全部行政行为均需要行政裁决前置。本案一审法院认定上诉人提起的本案诉讼应当通过行政机关裁决前置程序，系认定事实和适用法律错误法律。法规及最高院规定：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”（一）根据上述规定，结合本案基本事实可知，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体土地实行征收或者征用并给予补偿。如果土地权利人和当地有关土地行政管理部门就征地补偿事宜达不成协议的，土地权利人行使救济权利，不能直接向人民法院提起诉讼，应依照《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，由行政机关做出裁决，对行政机关做出的裁决不服的，可以向人民法院提出行政诉讼。也即《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。（二）上述规定的行政裁决前置程序，主要是指《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的对补偿标准有争议时的裁决。根据《管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。也即土地权利人对征地补偿安置方案中确定的补偿标准不服，应当先行协调或裁决。根据该条第一款的规定，征用土地方案中需要公告的内容包括批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，补偿标准就是其中一方面的核心内容。本案中，被上诉人从未向上诉人公告或送达过集体土地安置补偿方案，本案上诉人从不知晓涉案集体土地征收的补偿标准，即不知晓，便不存在针对具体补偿标准提出异议的条件和可能，且本案即使存在补偿标准，上诉人在本案起诉时，也并未提出任何异议，其诉讼请求是请求确认被上诉人对涉案集体土地的征收补偿行为违法，即被上诉人未履行法定征收补偿程序这一行为违法，并未仅仅针对补偿标准提出任何异议。因此，本案上诉人起诉被上诉人符合行政诉讼案件受理范围，人民法院应予以受理并进行实体审理。本案一审法院认定需要行政部门裁决前置程序系认定事实和适用法律错误。二、本案上诉人一审诉讼请求是请求人民法院确认被上诉人对涉案集体土地的征收补偿行为违法，并未对被上诉人作出的征收补偿安置方案中所涉安置“补偿标准”提出任何异议。（一）上诉人的一审诉讼请求是请求人民法院依法判决确认被上诉人对上诉人使用的涉案集体土地及地上房屋等附着物的征收补偿行政行为违法，并依法判决被上诉人限期内依法履行对上诉人使用的涉案集体土地及地上房屋等附着物征收补偿职责。上诉人提出的诉讼请求系对被上诉人的征收补偿具体行政行为提出的确认违法，诉求清晰明确，并未对补偿标准提出任何异议。（二）被上诉人对上诉人涉案集体土地并未履行最基本的法定征收补偿程序，包括未向上诉人告知涉案集体土地的安置补偿方案，也未通知并与上诉人共同就上诉人的集体土地面积以地上附着建筑物面积进行实地丈量、装修评估确认，更未与上诉人签订任何书面安置补偿协议。即上诉人对被上诉人未对涉案集体土地履行法定征收程序就直接征收补偿的具体行政行为异议，请求人民法院确认违法，并请求其限期内履行法定职责，也即被上诉人没有告知上诉人安置补偿标准方案，则需要告知；没有实地丈量土地及建筑物面积，则重新需要丈量确认；没有与上诉人签订征收补偿安置协议，则需要履行与上诉人签订土地补偿协议等法定程序。（三）本案上诉人的一审诉讼请求并非属于上述法律规定的对涉案土地“补偿标准”提出异议，土地补偿标准异议至少是对每亩土地应该按照1万元，还是2万元补偿，每一平方米房屋的补偿应该按照1000元还是2000元进行补偿，应该按照2006年的标准补偿还是按照征收实施时间的市场价格进行确定土地及房屋价格进行补偿等，诸如此类的诉请和异议，才应当属于上述法律规定的对安置方案中的“补偿标准”存在异议，但本案上诉人并未对此提出任何异议。因此，本案上诉人一审诉讼请求清晰明确，系请求人民法院确认被上诉人征收补偿未履行法定程序而违法，并未对所谓“补偿标准”提出任何异议。综上，本案上诉人提出的一审诉讼请求就是请求人民法院确认被上诉人未履行法定程序的行为违法，而最高院关于土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，应当先申请行政机关裁决指向的是被征收人对补偿标准数额的多与少、应该按照此标准而非彼标准等的异议，并非与征收补偿相关的全部行政行为均需要行政裁决前置。本案一审法院认定需要上诉人履行行政裁决前置程序，系认定事实和适用法律错误。因此，请求贵院在查明本案基本事实的基础上，结合相关法律规定，依法撤销康县人民法院（2019）甘1224行初5号行政裁定书，指令康县人民法院依法受理本案，并对本案上诉人的起诉进行实体审理，以维护上诉人作为被征收人的最基本的合法权利和生活保障权益。被上诉人陇南市国土资源局未答辩。本院认为，根据本案上诉人提出的上诉请求，本案二审争议的焦点问题为：一、一审法院以未经行政机关裁决向法院提起诉讼裁定驳回李某起诉是否正确；二、李某起诉是否符合起诉条件。一、一审法院以未经行政机关裁决向法院提起诉讼裁定驳回李某起诉是否正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”根据该项规定，起诉人提出的起诉请求应当具体、明确，如不具体、明确，被告则不能有效应诉，法院也无法确定审查对象和内容。对于存在多重选择、表述含糊不清等不具体的诉讼请求，法院应依法进行释明和指导，然后根据起诉人的选择依法作出处理。本案中，李某起诉请求为：“确认陇南市国土资源局土地征收补偿行政行为违法，判决陇南市国土资源局依法履征收补偿职能。”原审法院在未对李某进行释明，也未结合李某的事实和理由综合判断的基础上，认定李某实质上是对陇南市国土资源局实施土地征收过程中确定土地补偿的程序和补偿数额有异议，其未经行政机关裁决向法院提起诉讼应不予受理为由，经行裁定驳回李某的起诉不当。二、李某起诉是否符合起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求，这是法定的起诉条件之一。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十八条第三款规定：“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”在本院审理期间，李某委托代理人及其子均不能明确其诉讼请求，一直认为其诉讼请求明确，让法院审查确定。经本院反复释明后，李某将其诉讼请求第一项修改为确认陇南市国土资源局未履行法定征收程序，直接发出领款通知书的行为违法。虽然李某于2018年4月3日向康县法院就本案被告即陇南市国土资源局的责令交出土地决定（陇国土地责［2018］2号）提起诉讼。但对上述征收补偿行为仍有权提起行政诉讼。一审法院未经释明经行裁定驳回起诉不当，故应指令由原审法院继续审理本案。综上，李某的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百零九条之规定，裁定如下：一、撤销康县人民法院（2019）甘1224行初5号行政裁定；二、本案指令康县人民法院继续审理。二审案件受理费50元退还上诉人李某。本裁定为终审裁定。审 判 长 蒲黎生审 判 员 李德林审 判 员 李海涛二〇一九年八月十五日法官助理 张 维书 记 员 林 瑶