广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1115号上诉人（原审原告）：英德市英城街道办事处长岭村民委员会易屋村民小组（以下简称易屋村）。负责人：康孝焕，组长。上诉人（原审原告）：英德市英城街道办事处长岭村民委员会东升村民小组（以下简称东升村）。负责人：康文绍，组长。被上诉人（原审被告）：英德市人民政府（以下简称英德市政府）。法定代表人：肖勇科，市长。委托代理人：龙戈剑，英德市国土资源局干部。委托代理人：刘文静，广东才畅律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府（以下简称清远市政府）。法定代表人：黄喜忠，市长。委托代理人：张文俊，清远市自然资源局干部。委托代理人：黄杰钧，清远市法制局干部。原审第三人：英德市英城街道办事处长岭村民委员会友谊村民小组（以下简称友谊村）。负责人：朱英明，组长。上诉人易屋村、东升村因诉英德市政府、清远市政府土地行政裁决及复议决定纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2017）粤18行初199号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案争议地名为山塘岭，四至范围经争议各方村民小组长及代表实地指定位置，英德市人民政府工作人员用GPS测定并制成《英城街长岭村山塘岭A居民点和B菜地争议范围图》，面积15.54亩，分为A、B两地块，A地块14.57亩，B地块0.97亩。该地发生争议时，A地块是友谊村的居民点及其管理的竹园,东南面有东升村村民建有房屋及门前占地1.4亩。B地块为东升村村民耕作使用的菜园地。友谊村提供的1994年英德市人民政府颁发的6份集体土地建设用地使用证，该6份使用证的用地范围在争议范围内；提供的2012年《农村居民建房使用土地申请呈批表》，该申请被批准的四至范围也在争议范围内。东升村提供的1953年原英德县人民政府颁发的《土地房产所有证》载明：持证人：附城区马口乡居民：康某满、康某海、康某唐、植某娣，该证的第23栏注明：座落：马口，种类：树园，地名：山塘岭，习惯单位数折市亩数：壹亩，四至：东至圳边，南至塘边，西至康某模，北至圳边，该证的四至范围除西至无法认定外，东、南、北至与争议地相符；提供的1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》（英林证字№000XXXX）载明：持证单位：长岭大队东升生产队，该证的第七栏注明：山名：山塘岭南，面积：玖亩，四至：东至圳边，南至塘边，西至易屋队，北至易屋队；提供的2005年4月10日签定的东升村山林租用协议书，虽然所载明的地名与争议地相符，但没有四至范围，是否与争议地相关无法认定；提供的2007年12月11日签定的东升村山林租用协议书，没有注明四至范围，是否与争议地相关无法认定；提供的2013年6月15日签定的东升村山林租用协议书，该协议书没有注明四至范围，是否与争议地相关无法认定。易屋村提供的1953年原英德县人民政府颁发的《土地房产所有证》与东升村提供的为同一证件；提供的1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》（英林证字№000XXXX）载明：持证单位：长岭大队易屋生产队，该证的第八栏注明：山名：山塘岭北，面积：玖亩，四至：东至圳边，南至东升队，西至东升队，北至圳边，经与东升村持有的山权林权所有证核对，上述两证的四至范围包括争议地在内。英德市人民政府调查的证人证言证实，友谊村是1965年左右从大洞公社龙潭大队新塘生产队迁移到现居民点，并新组建成立了友谊生产队，归附城公社长岭大队管辖，在原马口矿劳改场建筑物占地范围内（A地块）居住生活，没有明确划定原劳改场建筑外围作其农村居民点的用地范围。争议的B地块自友谊村迁移后由其开垦作菜园地使用，到90年代后由于村民外出务工较多，对该菜园地逐步弃耕，东升村村民对该菜园地进行复耕，并一直耕作管理至今。友谊村于2014年9月向英德市人民政府提出申请，要求确认涉案争议地所有权归其集体所有。英德市人民政府于2015年4月10日作出英府决〔2015〕7号《关于山塘岭土地权属的处理决定》，决定“争议地山塘岭，四至范围以GPS测定的地形图为准，A地块面积14.57亩（除东升村两户村民建有占地面积约500平方米住房用地的土地所有权和使用权属东升村集体共同所有外）的土地所有权和使用权属友谊村集体所有；B地块面积0.97亩的土地所有权和使用权属东升村集体共同所有（详见《英城街长岭村山塘岭A居民点和B菜地争议处理示意图》）”。东升村和易屋村（后来撤回申请）不服英德市人民政府该处理决定，向清远市人民政府申请行政复议，清远市人民政府于2015年9月22日作出清府复决〔2015〕70号《行政复议决定书》，维持了英德市人民政府作出的上述处理决定。东升村民小组仍然不服，向原审法院提起行政诉讼，易屋村在诉讼期间提出对涉案争议地的权属主张，原审法院于2016年3月18日作出（2015）清中法行初字第99号行政判决，撤销英德市人民政府英府决〔2015〕7号《关于山塘岭土地权属的处理决定》和清远市人民政府清府复决〔2015〕70号《行政复议决定书》，责令英德市人民政府重新作出行政行为。英德市人民政府对争议各方提供和补交的证据材料进行审查，并组织争议各方及相关人员重新到实地勘验和核对有关证据，并要求各方协商解决，由于争议各方各持己见，不能通过协商解决。英德市人民政府经重新审查认为：友谊村民小组自迁到劳改场原建筑物居住后，随着人口的增长，逐步在周边建起了新的住房，形成了一个农村居民点并办理了集体土地建设用地使用证，且其对争议的A地块有长期管理使用的事实。因此，友谊村民小组要求将争议地确权归其村民小组集体所有的请求，证据充足，事实清楚，依据理由充分，应予支持。易屋村、东升村民小组持有《土地房产所有证》、《山权林权所有证》的四至范围包括争议地在内，但其没有耕作管理A地块的事实依据，只有几户村民在A地块建有占地1.4亩的房屋，争议的B地块自90年代后由其村民管理使用。因此，其以此为由要求将A、B地块全部确权归其俩村民小组集体共同所有的请求，证据不足，事实依据不充分，不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土（籍）字第26号）第十九条、第二十一条的规定，本着尊重历史，面对现实和有利于团结，有利于生产和发展经济的原则，英德市人民政府作34号处理决定：争议地山塘岭，四至范围以GPS测定的地形图范围为准，A地块面积14.57亩，其中虚线圈定范围面积1.4亩土地所有权和使用权属英城街道办事处长岭村民委员会东升、易屋村民小组集体共同所有，其余13.17亩的土地所有权和使用权属英城街道办事处长岭村民委员会友谊村民小组集体所有；B地块面积0.97亩的土地所有权和使用权属英城街道办事处长岭村民委员会东升、易屋村民小组集体共同所有（详见《英城街长岭村山塘岭A居民点和B菜地争议地处理示意图》）。易屋村、东升村不服上述处理决定，向清远市人民政府申请行政复议，请求撤销34号处理中关于A地块的处理决定，责令英德市人民政府重新作出行政行为。清远市人民政府受理后，通知英德市人民政府提交书面答复及相关证据材料，并通知友谊村参加行政复议。因案情复杂，清远市人民政府依法决定对该案的审查期限延长30天。清远市人民政府作出74号复议决定后，分别送达给英德市人民政府、东升村、友谊村。复议决定查明：（一）争议地名山塘岭，四至范围经争议各方村长及代表实地指定位置，英德市人民政府工作人员用GPS测定并制成《英城街长岭村山塘岭A居民点和B菜地争议范围图》，争议面积15.54亩。该地发生争议时，A地块是友谊村的居民点及其管理的竹园（内含有东升、友谊村村民建有的房屋及门前屋后占地1.4亩）,B地块为东升村村民耕作使用的菜园地。（二）东升村提供的《土地房产所有证》，该证的四至范围除西至无法认定外，东、南、北至与争议地相符；易屋村提供的《土地房产所有证》与东升村提供的为同一证件；提供的《山权林权所有证》，经与东升村持有的山权林权所有证核对，上述两证的四至范围包括争议地在内。（三）友谊村提供的6份集体土地建设用地使用证的用地范围及《农村居民建房使用土地申请呈批表》的申请范围均在争议范围内。（四）英德市人民政府从调查的证人证言证实，友谊村是1965年左右从大洞公社龙潭大队新塘生产队迁移到现居民点，并新组建成立了友谊生产队，归附城公社长岭大队管辖，在原马口矿劳改场建筑物占地范围内（A地块）居住生活，没有明确划定原劳改场建筑外围作其农村居民点的用地范围。争议的B地块自友谊村迁移后由其开垦作菜园地使用，到90年代后由于村民外出务工较多，对该菜园地逐步弃耕，东升村村民对该菜园地进行复耕，并一直耕作管理至今。清远市人民政府认为：争议各方均有争议地合法有效的权属凭证，从调查的证人证言证实，争议双方对争议地都有经营管理事实。因此，英德市人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局[1995]国土（籍）字第26号文《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十一条的规定，作出的处理决定认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。决定：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持英德市人民政府34号处理决定。原审法院认为,本案系土地行政裁决及行政复议纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。根据原告的起诉意见和第三人的陈述意见，对英德市人民政府34号处理决定中关于将B地块确权给易屋村、东升村的决定，双方均无异议。因此，本案的争议焦点是关于涉案争议地A地块权属争议的裁决，英德市人民政府34号处理决定及清远市人民政府74号复议决定是否合法。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：(一)人民政府颁发的确定土地权属的凭证；(二)人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；(三)争议双方当事人依法达成的书面协议；(四)人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；(五)其他有关证明文件。”根据上述规定，人民政府颁发的确定土地权属的凭证、人民政府或者主管部门批准使用土地的文件均可以作为土地争议调处的证据。本案中，易屋村、东升村提供的土改时期的土地房产所有证、“三定”时期的山权林权所有证的四至范围包括了涉案争议地，证明易屋村、东升村对涉案争议地持有人民政府颁发的确定土地权属的凭证。友谊村虽然没有持有政府颁发的土地权属凭证，但其提供的1994年集体土地建设使用证的用地范围及2012年的农村居民建房使用土地申请呈批表的批准范围均在涉案争议地之内，表明友谊村对部分争议地有长期使用的事实。英德市人民政府经现场勘察和调查取证，核实在争议地A地块，其中1.4亩土地现属东升村村民建有的房屋及门前屋后占用范围；另外13.17亩土地，友谊村自1965年迁移到现定居点后，新组建成立友谊生产队，并在原马口矿劳改场原建筑物居住和易屋村、东升村原集体所有土地生活耕作，有着连续长达50年的使用事实。在此情况下，英德市人民政府将上涉案争议地A地块的权属分别情形予以确权，符合国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条规定的尊重历史，面对现实的原则。同时，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条关于“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”的规定，虽然上述13.17亩土地原属易屋村、东升村所有，但因友谊村已连续使用超过二十年，依法应确权给友谊村所有。因此，英德市人民政府将涉案争议地的A地块中的13.17亩确权给友谊村，并无不当。清远市人民政府在行政复议阶段履行了受理、通知双方当事人陈述和举证、要求行政机关答辩、应诉等法定程序，其作出的74号复议决定，实质上没有改变原行政行为认定的事实和确权理由，原审法院对其合法性亦予肯定。综上所述，原告易屋村、东升村的诉讼请求不能成立，原审法院不予支持。被告英德市人民政府作出的7号处理决定及被告清远市人民政府作出的74号复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十九条的规定，判决：驳回原告英德市英城街道办长岭村委会东升村民小组、英德市英城街道办长岭村委会易屋村民小组的诉讼请求。本案受理费50元，由原告英德市英城街道办长岭村委会东升村民小组、英德市英城街道办长岭村委会易屋村民小组负担。上诉人易屋村、东升村不服原审判决，上诉请求撤销原审判决和被诉处理决定及复议决定，责令被上诉人重新作出行政行为。主要理由如下：上诉人有1981年山权林权证，现有的竹木90%是上诉人种植,而且现在13.17亩争议地中间就有一块300多平方米的由上诉人村民康永珍存放的樟树大树头，1994年到现在20几年了。2009年英德防洪局征收山塘岭5亩土地作为防洪堤工程使用，征收费用9万元，由上诉人所有，由两村民小组分配。2011年政府搞乡村公路，有200米公路由争议地通过，村委只向上诉人村民每户收取200元，公路刚好由第三人友谊村背后通过，村委没有向友谊村收取任何费用。综上，上诉人有对争议地山塘岭有长期管理和使用的事实。被诉的处理决定及一审判决错误等。被上诉人英德市政府答辩称：第三人友谊村是1965年左右从大洞公社龙潭大队新塘生产队迁移到现居民点，并新组建成了友谊生产队，归附城公社长岭大队管辖，争议地B地块自友谊村迁移由其开垦作菜园地使用，到90年底后由于村民外出务工较多，对该菜地逐步弃耕，东升村村民对该菜园进行复耕，并一直耕作管理至今。两上诉人提供的土改时期的土地房产所有证、“三定”时期的山权林权所有证的四至范围包括了涉案争议地。第三人友谊村提供1994年英德市政府颁发的6份《集体土地建设用地使用证》及2012年《农村居民建房使用土地申请呈批表》证明被批准的四至范围均在争议地范围之内。答辩人经现场勘验和调查取证，核实在争议地A地块，其中1.4亩土地现属于东升村村民建有的房屋及门前屋后占用范围：另外13.17亩土地，由第三人友谊村自1965年迁移到现定居点后生活耕作，有着连续长达50年的使用事实。因此，答辩人将涉案争议地A地块的权属分别予以确权，符合国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定。同时，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条关于“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地己满二十年的，应视为现使用者所有”的规定，虽然上述13.17亩土地原属两上诉人所有，但因第三人友谊村已经连续使用超过二十年，依法应确权给第三人友谊村所有。因此，答辩人将涉案A地块中13.17亩确权给第三人友谊村，并无不当。综上所述，答辩人作出34号《关于重新处理山塘岭土地权属的决定》认定事实清楚，依据充分，适用法律正确。一审判决认定事实清楚，依据充分，程序合法，请二审法院依法驳回被答辩人的上诉请求。被上诉人清远市政府答辩称:答辩人的行政复议审查程序合法。东升村、易屋村提供《土地房产所有证》、《山权林权所有证》。第三人友谊村提供的6份《集体土地建设用地使用证》及《农村居民建房使用土地申请呈批表》，证人证言证实，友谊村民小组是1965年左右从大洞公社龙潭大队新塘生产队迁移到现居民点，并新组建成立了友谊生产队，归附城公社长岭大队管辖，在原马口矿劳改场建筑物占地范围内（A地块）居住生活，没有明确划定原劳改场建筑外围作其农村居民点的用地范围。英德市政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十一条的规定，34号《处理决定》属认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。答辩人作出的《复议决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。原审第三人友谊村答辩称：我村原属英德县大洞公社龙潭大队新楼生产队集体。在六十年代，适逢当时附城农中学校农场及马口矿劳改场解散，英德县政府把该地分配给我村所有和使用，至今超过五十年，东升村小组及周边小组一直未有任何的争议。我村持有《农村居民建房使用土地申请使用表》和英德市人民政府颁发的《集体土地建设用地使用证》。涉案土地上的13亩地的所有农作物均属于我村所有，并且也是一直由我村种植和管理使用。原告1981年取得《山权林权所有证》至今己达30余年，原告的权利被侵犯己超过了20年，根据诉讼时效的有关法律规定，本案已经超过诉讼时效，请求驳回原告的起诉。一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求二审法院予以维持。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案为土地确权及行政复议纠纷。综合上诉人上诉请求及原审第三人的陈述意见分析，对英德市政府英府决定[2017]34号《关于重新处理山塘岭土地权属的决定》（以下简称34号《处理决定》）中关于将B地块确权给易屋村、东升村的决定，权属争议双方均无异议。本案争议的焦点是34号《处理决定》中关于涉案争议地A地块权属争议的裁决结果，以及清远市政府清府复决[2017]74号《行政复议决定书》（以下简称74号《复议决定》）是否合法。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：(一)人民政府颁发的确定土地权属的凭证；(二)人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；(三)争议双方当事人依法达成的书面协议；(四)人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；(五)其他有关证明文件。”根据上述规定，人民政府颁发的确定土地权属的凭证、人民政府或者主管部门批准使用土地的文件可以作为土地争议调处的证据。本案中，两上诉人易屋村、东升村提供1953年土地房产所有证、1981年山权林权所有证，证明对涉案争议地持有土地权属凭证。原审第三人友谊村持有1994年集体土地建设使用证、2012年的农村居民建房使用土地申请呈批表，证明对部分争议地有长期使用的事实。被上诉人英德市政府经现场勘察和调查取证，核实在争议地A地块中的1.4亩土地属上诉人东升村村民建有的房屋及门前屋后占用范围；另外13.17亩土地，由友谊村自1965年始建有建筑物居住和生活耕作，有着连续长达50年的使用事实。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”。虽然上述13.17亩土地原属易屋村、东升村所有，但因友谊村已连续使用超过二十年，英德市政府作出34号《处理决定》将涉案A地块中的13.17亩土地确权给友谊村，符合上述土地确权规定。清远市政府经复议维持34号《处理决定》。原审法院判决驳回易屋村、东升村关于撤销34号《处理决定》及74号《复议决定》的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。上诉人易屋村、东升村上诉主张，涉案林地属两上诉人所有，两上诉人有对争议地有长期管理和使用的事实，被诉的处理决定、复议决定及一审判决错误等，上诉请求撤销原审判决和被诉处理决定及复议决定，由行政机关重作，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人易屋村、东升村共同负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇一九年八月三十日书记员  刘桂宜