中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申5492号 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）广东省怀集县大岗镇大岗村卢屋经济合作社。 法定代表人卢炳广。 委托代理人郑卫铭。 被申请人（一审被告）广东省怀集县人民政府。 法定代表人陈树源。 委托代理人魏琳。 被申请人（一审被告）广东省肇庆市人民政府。 法定代表人范中杰。 一审第三人、二审上诉人广东省怀集县大岗镇大岗村巷口经济合作社。 法定代表人徐惠云。 再审申请人广东省怀集县大岗镇大岗村卢屋经济合作社（以下简称卢屋社）因诉被申请人广东省怀集县人民政府（以下简称怀集县政府）、肇庆市人民政府（以下简称肇庆市政府）及一审第三人、二审上诉人广东省怀集县大岗镇大岗村巷口经济合作社（以下简称巷口社）土地确权及行政复议一案，不服广东省高级人民法院于2018年6月29日作出的（2018）粤行终11号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年5月13日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。 争议地位于怀集县大岗镇墟镇内，大岗粮食仓库侧南面，地名“大岗凹”，面积2146.67平方米。土地四至：东至刘家枝旧屋左墙角、沙场场地中间线及四队旧砖瓦窑右侧田基，西至卢沛盈楼房右墙，南至小坑，北至大岗往桥头公路边。争议地地貌大部分为水田和旱地，部分为荒地和坟地。1953年，卢屋社村民刘明礼取得怀土证字第0070号《土地房产所有证》，该证记载四至与争议地四至基本一致。争议土地上有卢屋社村民历史形成的祖坟，由卢屋社村民管理至今。土改时，卢屋社刘氏村民在坟地外的范围耕种。“四固定”时期，卢屋社对争议地内坟地外的土地统一耕种管理。上世纪七十年代，争议地陆续丢荒，巷口社部分村民开始在争议地内坟地外进行耕种。1978年，巷口社在争议地坟边建造砖瓦窑，在坟地南面地块挖泥取土烧制砖瓦。巷口社集体经营管理该砖瓦窑至1983年，后由巷口社村民自行轮流使用该砖瓦窑至上世纪90年代中后期。砖瓦窑停用后，巷口社部分村民自发将争议地南面因挖泥取土形成的低洼土地修筑为鱼塘养鱼，后又平整鱼塘变为水田耕种，直至2013年发生争议时止。2013年，卢屋社部分村民阻挠、毁坏巷口社在争议地上的耕作物，引发本案争议。 2013年8月23日，巷口社向怀集县国土资源局申请调处，怀集县国土资源局受理后进行调查，在调解不成的情况下，报请怀集县政府作出处理决定。2015年8月17日，怀集县政府作出怀府裁决（2015）7号《关于“大岗凹”土地权属的处理决定》（以下简称7号处理决定），认为巷口社在争议地块上建有砖窑，取土印制砖瓦20余年，后将取土洼地平整为农田，种植水稻等农作物，耕种管理达20余年，具有经营管理的事实。卢屋社虽持有土改时的土改证，“四固定”后作短期管理使用，但缺乏连续性。以土改证和刘家祖墓地为由主张争议地块全部归其所有，依据不足。考虑土地原归属及民间习俗，可酌情处理。决定将争议地“大岗凹”分割成两块，分别确权给卢屋社和巷口社。其中，争议地①，面积845.58平方米，东至旧屋地基、沙场中间线，西至巷口经济合作社土地，南至巷口经济合作社土地，北至公路，归卢屋社所有。争议地②，面积1306.09平方米，东至高基，西至卢佩盈楼房门口右墙，南至水坑，北至卢屋经济合作社，归巷口社所有。 卢屋社不服，向肇庆市政府申请行政复议。2015年12月12日，肇庆市政府作出肇府行复（2015）64号行政复议决定（以下简称64号复议决定），认为涉案土地在土改时属卢屋社村民所有，但从上世纪七十年代后期开始，巷口社在部分争议地上兴建砖瓦窑，取土烧制砖瓦。后取土地块逐渐变成鱼塘和水田，由巷口社村民经营和耕作。至2013年巷口社向怀集县国土资源局申请调处争议地权属纠纷时止，巷口社已实际使用超过二十年，对此部分争议地，怀集县政府确权给巷口社所有，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定。其他部分争议地，考虑到土改时期的权属及土地现状，确权给卢屋社所有并不无当，决定维持7号处理决定。卢屋社不服，提起本案行政诉讼，请求撤销7号处理决定和64号复议决定，判令怀集县政府重新作出行政行为，将争议地确权给卢屋社所有。 肇庆市中级人民法院(2016)粤12行初6号行政判决书认为，怀集县政府确权给卢屋社的争议地①为卢屋社历史坟地，一直由其管理，怀集县政府根据争议土地现状，将争议地①确权给卢屋社所有，并无不当。确权给巷口社的争议地②为两部分，一部分为原砖瓦窑所在的旱地，另一部分为挖泥取土形成的低洼水田。巷口社于1978-1983年以集体名义在争议地上建造砖瓦窑、挖泥取土、烧制砖瓦。1983年至上世纪90年代，巷口社部分社员自行轮流使用该砖瓦窑，挖泥取土，烧制砖瓦。对上述建造使用砖瓦窑行为可认定为巷口社集体使用，但因使用砖瓦窑并不必然需要挖泥取土，对于1983年至上世纪90年代间巷口社部分社员自行挖泥取土的行为，不能视作集体行为。90年代中后期砖瓦窑开始停用，直至本案争议前，巷口社社员在挖泥取土形成的低洼水田地块上开始自发耕种的行为，只是部分社员的自发行为，无证据证实是巷口社以集体名义向社员分配地块耕种。将此部分确权给巷口社处理依据不足，处理结果不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第一款、第二款的规定，判决撤销7号处理决定和64号复议决定，责令怀集县政府重新作出行政行为。巷口社不服，提起上诉。 广东省高级人民法院（2018）粤行终11号判决认为，20世纪70年代中期开始至90年代中后期，巷口社部分社员在争议地建造砖瓦窑、挖泥取土、修建鱼塘养鱼，平整水田进行耕种。期间，卢屋社虽与巷口社发生纠纷，但并无证据证明卢屋社曾以集体名义主张土地权属。一审判决将巷口社1983年后使用砖瓦窑和挖泥取土行为割裂开来，将使用砖瓦窑行为视作集体行为，挖泥取土行为不视作集体行为，认定事实错误；将巷口社社员对挖泥取土形成低洼水田修筑成鱼塘，对鱼塘平整为水田进行耕种，不认定为集体行为，认定事实错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，判决撤销一审判决，维持7号处理决定和64号复议决定。 卢屋社申请再审称：1.“大岗凹”整幅争议地属于卢屋社所有，有1953年颁发的证号为怀土证字第0070号《土地房产所有证》证实。2.巷口社部分村民对砖瓦窑的使用，以及对废弃“大岗凹”地块改造和耕作系个人行为，不属于生产队集体经营行为，不能据此将该部分土地确权给巷口社集体所有。请求撤销二审判决，维持一审判决。 怀集县政府、巷口社答辩称：7号处理决定和64号复议决定认定事实清楚、证据充分、程序合法，二审予以维持正确。请求驳回卢屋社的再审申请。 肇庆市政府未提交书面答辩意见。 本院经审查认为，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十一条规定，土地改革时分给农民并颁发土地所有证的土地，属于农民集体所有。农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。《广东省土地权属纠纷处理条例》第四条第一款规定，人民政府调处土地权属纠纷，必须坚持以事实为依据，以法律为准绳，尊重历史，照顾现实，充分协商，妥善调处。本案中，卢屋社村民1953年取得《土地房产所有证》，该证的范围包括所有争议地，争议土地原本应当属于卢屋社农民集体所有。但是，卢屋社除长期在争议地北边葬坟，对争议地中的坟地长期管理使用至今外，自上世纪七十年代开始对坟地以外的土地弃耕；而巷口社村民从此开始对坟地以外的土地进行管理使用，先后在上面修建砖瓦窑、挖泥取土、烧制砖瓦，利用取土变成的低洼地块修筑鱼塘养鱼，后平整鱼塘种植水稻，直至2013年产生争议，已经连续使用二十年以上，且在此期间没有证据证明卢屋社向巷口社或有关部门提出归还的事实。怀集县政府经过调查、调处等程序，根据前述事实，将坟地所占争议地块，即争议地①，确权给卢屋社；将坟地以外的其他争议土地，即地块②，确权给巷口社，认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。卢屋社主张，1953年土地证可以证明争议地属于该社所有。但是，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有。本案争议地原本属于卢屋社确实不错，但是，除坟地外，争议地其余部分土地已经由巷口社管理使用超过二十年，且没有证据证明在此期间卢屋社曾提出归还的主张。根据前述规定，怀集县政府将巷口社长期使用的土地确权给该社集体所有并无不当。卢屋社的该项主张与本案事实和法律规定不符，本院不予支持。卢屋社还主张，巷口社部分村民对砖瓦窑的使用，以及改造和耕作行为系个人行为，不属于生产队集体经营行为，不能据此确权给巷口社集体。但是，土地确权过程中，相关法律规范并未区分集体组织经营管理行为和村民自发管理行为，只要是一个农民集体连续使用另一个农民集体所有的土地已满二十年的，即应视为现使用者所有。村民自发管理使用争议地行为，亦属于“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地”的情形。卢屋社的该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。 应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。2015年5月1日修改后的行政诉讼法实施后，驳回原告诉讼请求判决已经取代1989年行政诉讼法第五十四条第一项维持判决，在被诉行政行为合法的情形下，人民法院应当判决驳回原告诉讼请求，而不是判决维持被诉行政行为。本案中，二审判决撤销一审判决，未引用对被诉行政行为作出实体判决的法律依据，且判决主文表述为“维持被诉7号处理决定和64号复议决定”不妥，本院予以指正。鉴于判决结果并未损害卢屋社的合法权益，再审本案徒增诉累，没有实际意义，本案不予再审。 综上，卢屋社的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回怀集县大岗镇大岗村卢屋经济合作社的再审申请。 审判长  郭修江 审判员  宋楚潇 审判员  熊俊勇 二〇一九年八月二十八日 法官助理张巧云 书记员蓝玉喜 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十八条人民法院审理上诉案件，应当在收到上诉状之日起三个月内作出终审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理上诉案件需要延长的，由最高人民法院批准。 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.确定土地所有权和使用权的若干规定 第十九条土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。 第二十一条农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。 4.广东省土地权属纠纷处理条例 第四条人民政府调处土地权属纠纷，必须坚持以事实为依据，以法律为准绳，尊重历史，照顾现实，充分协商，妥善调处。 农村集体土地权属纠纷，依照《中华人民共和国土地管理法》第八条和有关法律、法规调处。