河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1772号上诉人(一审原告)宜阳县高村镇沈沟村村民委员会。法定代表人郑书平，村委会主任。委托代理人乔冠辉，河南金晖律师事务所律师。委托代理人姚辉，河南金晖律师事务所律师。被上诉人(一审被告)宜阳县人民政府，住所地宜阳县城关镇红旗中路**。法定代表人张汉智，县长。委托代理人胡光辉，宜阳县自然资源局工作人员。委托代理人薛宏敏，宜阳县自然资源局工作人员。被上诉人(一审被告)洛阳市人民政府，住所地洛阳市洛龙区开元大道**。法定代表人刘宛康，市长。委托代理人赵晓飞，该政府工作人员。委托代理人韩景隆，河南广文律师事务所律师。一审第三人宜阳县高村镇东营村村民委员会。法定代表人刘超群，村委会主任。宜阳县高村镇沈沟村村民委员会（以下简称沈沟村委会）因诉宜阳县人民政府、洛阳市人民政府土地行政管理及行政复议一案，不服河南省洛阳市中级人民法院（2018）豫03行初307号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。洛阳市中级人民法院一审查明，沈沟村与东营村同属宜阳县高村镇所辖，两村相邻。2013年8月，沈沟村委会要求其各村民组依据土地部门绘制的土地权属影像图查找各自的土地权属是否正确时，发现“高家坟”前的土地划归东营村后提出异议，于2014年5月9日向宜阳县人民政府申请土地确权。两村所争议的土地共有两块，即“高家坟”东南处约0.8亩土地和“高家坟”南约6.4亩土地。“高家坟”所占土地约6.8亩，在2014年1月已经确权给沈沟村委会五组所有。沈沟村委会在向宜阳县人民政府申请土地确权时，因不知道“高家坟”所占土地已经确权给其所属的五组所有的事实，故申请确权的土地中包括了“高家坟”所占土地约6.8亩。宜阳县人民政府在受理沈沟村委会的土地确权申请后，依法对相关人员进行了询问调查、对争议地块进行了勘验，绘制有现场勘验图，召开了听证会，于2018年5月21日作出了被诉的45号处理决定并送达各方。沈沟村委会不服，向洛阳市人民政府申请行政复议，经审理，洛阳市人民政府于2018年8月8日作出140号复议决定，维持了宜阳县人民政府作出的45号处理决定并送达各方。沈沟村委会不服，向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销45号处理决定及140号复议决定，判决宜阳县人民政府重新作出处理决定。郑州市中级人民法院于2018年9月12日作出（2018）豫01行初294号行政裁定，将本案移送洛阳市中级人民法院管辖，洛阳市中级人民法院于2018年11月1日受理本案。一审另查明，沈沟村委会主张其是争议土地的所有权人的主要依据是，宜阳县人民政府在1952年为其村民颁发的土地房产所有证、书面证人证言。东营村委会主张其是争议土地的所有权人的主要依据是，自1965年至今争议土地一直由其村民耕种的事实。对争议土地自1965年至今一直由东营村村民耕种的事实，沈沟村委会及东营村委会均认可。一审法院认为，《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。上述规定是处理土地权属纠纷的一项基本原则。《确定土地所用权和使用权若干规定》第二十一条规定：农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。也就是说，即便争议土地原先属于其他集体经济组织所有，但是，作为现使用者的集体经济组织连续使用争议土地已满20年的，土地确权时，县级人民政府应当将争议土地确定归现使用的集体经济组织所有，如果一个集体经济组织使用另一集体经济组织的土地已满20年，但原土地所有者在20年内曾提出归还请求的，则由县级以上人民政府决定土地所有权的归属，而并非必须将争议土地的所有权确定归原所有者。本案的争议土地自1965年至今一直由东营村村民耕种，至今已50多年，宜阳县人民政府经过调查，根据上述处理土地权属纠纷的基本原则，综合考虑争议土地的历史和使用现状，依据《确定土地所用权和使用权若干规定》第二十一条的规定，作出45号处理决定，将争议土地确权给东营村委会的村民组所有具有事实和法律依据，并无不当。洛阳市人民政府在收到沈沟村委会的行政复议申请后予以受理，经查，在法定期限内作出的140号复议决定符合法律规定。综上，一审判决驳回沈沟村委会的诉讼请求。上诉人沈沟村委会不服一审判决，向本院上诉称，一、从历史上看，解放后至文化大革命前，案涉争议土地都是归上诉人所有的，也一直由上诉人管理和使用，宜阳县人民政府的处理决定违反基本事实。二、从1979年开始，上诉人一方面通过各种方式和渠道，一直向一审第三人主张权利，尽管一审第三人也承认案涉争议土地是属于上诉人的，但却一直进行推托，无奈之下上诉人提起诉讼。综上，一审认定事实错误，判决错误，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人宜阳县人民政府辩称，一、45号处理决定程序合法。本机关从请求申请的受理、调查取证、听证，到作出处理决定，均依法定程序进行。二、45号处理决定认定的事实清楚（详见45号处理决定）。三、45号处理决定适用法律、法规正确（详见45号处理决定）。沈沟村委会不服45号处理决定向洛阳市政府申请行政复议，洛阳市政府也维持了45号处理决定。综上，一审判决正确，请求驳回沈沟村委会的上诉，维持45号处理决定。被上诉人洛阳市人民政府辩称，一、宜阳县人民政府作出的45号处理决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。根据宜阳县人民政府调查的情况及各方当事人在复议时提交的证据可以确认以下事实:东营村三组、四组村民从1965年开始对争议土地耕种至今。1991年5月，沈沟村和东营村签订了权属界限协议书，已明确界限位置。宜阳县人民政府经调查，依照《确定土地所有权和使用权的规定》第二十一条和《土地权属争议调查处理办法》第三条之规定，作出的45号处理决定尊重历史，面对现实，程序合法，适用法律正确。二、洛阳市人民政府维持45号处理决定符合法律规定。2018年6月16日，洛阳市人民政府收到沈沟村委会的行政复议申请书及相关材料，依法通知被申请人宜阳县人民政府、一审第三人东营村委会参加行政复议。2018年8月8日答辩人作出140号复议决定。2018年8月9日分别向各方当事人进行送达，后经EMS单号查询，显示各方当事人均已签收。被上诉人所作复议决定事实清楚，程序合法，法律依据明确、正确。综上，一审判决正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。一审第三人宜阳县高村镇东营村村民委员会述称，一审认定事实清楚，判决正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。本院二审查明事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，根据上诉人认可的事实，本案争议的土地自1965年至今一直由东营村村民耕种，至今已50多年。《确定土地所用权和使用权若干规定》第二十一条规定：农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。从上述规定看，不难理解即便争议土地原先属于其他集体经济组织所有，但是，作为现使用者的集体经济组织连续使用争议土地已满20年的，土地确权时，县级人民政府应当将争议土地确定归现使用的集体经济组织所有，如果一个集体经济组织使用另一集体经济组织的土地已满20年，但原土地所有者在20年内曾提出归还请求的，则由县级以上人民政府决定土地所有权的归属，而并非必须将争议土地的所有权确定归原所有者。上诉人虽然称其从1983年开始通过各种途径主张案涉争议土地的所有权，但宜阳县人民政府经过调查，综合考虑案涉争议土地的历史和使用现状，依据《确定土地所用权和使用权若干规定》第二十一条的规定，作出45号处理决定，将争议土地确权给东营村委会的村民组所有，事实根据和法律依据明确，且该决定也属于行政机关职权范围内的自由裁量结果。在不违反法律、法规强制性规定的前提下，人民法院对行政机关的自由裁量权应予尊重。故，宜阳县人民政府作出的45号处理决定并无不当。洛阳市政府作出的140号复议决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审判决驳回沈沟村委会的诉讼请求，事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。上诉人沈沟村委会的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人宜阳县高村镇沈沟村村民委员会负担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 吕 平审判员 蒋跃峰二〇一九年八月二十二日法官助理王立威书记员王贺霞