河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行终4098号上诉人(一审被告)卫辉市人民政府，住所地河南省卫辉市卫州路**。法定代表人范士富，市长。委托代理人申忠，卫辉市国土资源局工作人员。委托代理人李金勇，河南宁鸣律师事务所律师。被上诉人(一审原告)秦付有，男，1974年3月1日出生，汉族，住河南省卫辉市。委托代理人秦学连，男，1952年11月20日出生，汉族，住河南省卫辉市。一审第三人河南孟辉房地产开发有限公司，住所地卫辉市后河镇工业园区。法定代表人侯丙保，执行董事。委托代理人曹晓云，河南中原法汇律师事务所律师。一审第三人张江勇，男，1975年1月8日出生，汉族，住卫辉市县。上诉人卫辉市人民政府（以下简称卫辉市政府）因被上诉人秦付有不服其行政决定一案，不服河南省新乡市中级人民法院（2018）豫07行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。新乡市中级人民法院一审查明，案涉宗地位于卫辉市劳动路与友谊路交叉口西南角，面积为3178平方米。2005年12月20日，一审第三人张江勇向卫辉市土地开发公司交纳了征地款950000元，2005年12月21日卫辉市政府为一审第三人张江勇办理了卫国用（2005土）第2005-03号国有土地使用权证，地类用途为综合，使用权类型为出让。2006年4月18日一审第三人张江勇将该宗地转让给秦付有，2006年4月30日卫辉市政府为秦付有办理了卫国用（2006土）第2005-03号国有土地使用证，地类用途为综合，权属性质为国有。2005年，卫辉市国土资源局与卫辉市汲水镇贺生屯村委会签订征用土地协议书一份，并支付了征地款。案涉宗地至2014年未办理农用地转用及土地征收审批手续。2013年10月25日，卫辉市国土资源局向卫辉市政府请示，称其接到举报后，对案涉宗地的国有土地使用证进行了调查，申请注销该证。2013年11月4日，卫辉市政府经调查，认为案涉宗地国有土地使用证在办理过程中，违反法定程序，法定资料明显缺失，遂作出卫政土（2013）67号《关于注销秦付有卫国用（2006土）字第2005-03号国有土地使用权证的处理决定》，并送达给秦付有。秦付有不服该处理决定，于2015年6月15日向一审法院提起行政诉讼，请求判令卫辉市政府和卫辉市国土资源局履行法定职责为其重新办理土地使用证，后于2016年12月23日撤回起诉。2017年2月15日秦付有又向一审法院提起诉讼，请求撤销上述67号处理决定。一审另查明，2014年2月19日，河南省人民政府作出了豫政土（2014）138号《关于卫辉市2013年度第三批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》，同意卫辉市征收汲水镇等四个乡镇前李良屯村等9个农村集体经济组织集体耕地33.3244公顷、其他农用地0.4240公顷，作为该市2013年度第三批城乡挂钩试点项目建新区用地，同意该市国土资源局拟订的征收土地方案，其中包括案涉宗地。2015年5月21日，卫辉市国土资源局、卫辉市公共资源交易管理中心进行公告，以挂牌方式出让案涉宗地的建设用地使用权。2015年6月卫辉市公共资源交易中心与一审第三人河南孟辉房地产开发有限公司（以下简称孟辉公司）签订了挂牌出让成交确认书，2015年6月30日卫辉市国土资源局与孟辉公司签订国有建设用地使用权出让合同，2015年7月24日孟辉公司依照合同约定交纳了土地出让金5150000元以及附着物补偿款10860000元，2015年8月7日孟辉公司取得案涉宗地的建设用地使用权证书。一审法院重新审理期间，经现场勘察，宗地上的建设工程主体部分即将封顶，孟辉公司取得了房屋预售许可证。一审法院认为，本案争议焦点是：1．卫辉市政府作出的67号处理决定是否合法；2．如卫辉市政府作出的67号处理决定违法，是否应予撤销；3．本案是否超过起诉期限。关于卫辉市政府作出的67号处理决定是否合法的问题，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。依法律规定，卫辉市政府依法享有核发和注销土地权利证书的权限。本案中，秦付有诉请撤销的67号处理决定，其内容是注销秦付有持有的国有土地使用权证，从决定内容及卫辉市政府注销土地使用权证后将案涉宗地挂牌出让等行为看，67号处理决定引起的法律后果实为物权法意义上的注销登记。《中华人民共和国物权法》第一百五十条规定，建设用地使用权消灭的，出让人应当及时办理注销登记。登记机构应当收回建设用地使用权证书。《土地登记办法》第四十九条规定，注销登记是指因土地权利的消灭等而进行的登记。该办法第五十条规定，有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地；（二）依法征收的农民集体土地；（三）因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的。建设用地使用权是一种典型的用益物权，该物权的取得和行使，应当遵守法律规定，其设立、变更、转让和消灭，受到物权法、土地管理法及相关法律、法规的约束和限制。卫辉市政府虽认为案涉宗地建设用地使用证在办理过程中，未履行征收程序，违反法定程序，但并未对案涉宗地作出收回建设用地使用权的处理决定，在卫辉市政府作出67号处理决定前，无证据证明案涉宗地的建设用地使用权已消灭，不存在《土地登记办法》规定的可直接办理注销登记的情形，卫辉市政府作出的67号处理决定缺乏事实根据。卫辉市政府作出67号处理决定的依据是《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条的规定，即土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登或有违法情节的，原登记发证机关应当依法更正，收回或注销原发土地证书，换发新的土地证书。按该条文的文义，是对需要更正而换发新证行为的规定，并非注销登记的法律依据，卫辉市政府作出67号处理决定适用法律错误。卫辉市政府作出67号处理决定未给予秦付有陈述和申辩的权利，程序明显不当。关于卫辉市政府作出的67号处理决定应否撤销的问题。行政行为违法情况下，并不意味该行政行为必须撤销，仍应综合全案情况予以判断。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（简称房屋登记案件规定）第十一条第三款规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。就本案而言，卫辉市政府的行政行为违法，依法应予撤销，但是否必须作出撤销判决应根据本案情况具体分析。依本案查明的事实，秦付有和一审第三人张江勇办理国有土地使用证时，案涉宗地均未办理农用地转用和土地征收审批手续，直至2014年2月19日，河南省人民政府才批复了卫辉市包括案涉宗地在内的相关地块作为建设用地的征收方案。随后，卫辉市国土资源局以挂牌方式进行出让，孟辉公司经公开程序拍得该宗土地，与卫辉市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同，交纳了土地出让金以及附着物补偿款，进行了土地登记和地上工程建设。本案如判决撤销卫辉市政府的67号处理决定，对已注销的国有土地使用证的效力及已进行的挂牌出让、土地登记行为都将产生影响。虽然撤销判决会在一定程度上影响到案涉宗地的出让方式及挂牌出让行为，而法律、法规关于建设用地的审批程序、出让方式的规定又属于效力性强制性规定，但这种影响是间接的，尚不足以据此直接认定本案属于撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的情形。撤销判决造成直接影响的是孟辉公司取得的建设用地使用权和在土地上建设的建筑物，因土地和房屋均属于不动产，均以登记作为发生物权变动的生效要件，本案应参照房屋登记案件规定，判断孟辉公司是否属于善意取得。善意取得是否成立，应当符合物权法规定的三个要件，即受让人受让该不动产或者动产时是善意的、以合理的价格转让、转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。本案孟辉公司经公开程序拍得了案涉宗地，支付了土地出让金5150000元，办理了案涉宗地的建设用地使用权证书，也没有证据证明其知道或应当知道卫辉市政府违法挂牌出让或其与卫辉市政府恶意串通损害秦付有利益，孟辉公司取得案涉宗地的建设用地使用权符合善意取得的三个要件。判决撤销会引起诸多法律关系处于不确定状态，造成新的纠纷。综上，本案不宜判决撤销67号处理决定。卫辉市政府作出的67号处理决定违法，依法本应判决撤销，在本院确认违法但不予撤销的情况下，秦付有作为行政行为相对人的权益亦应受到法律保护。秦付有在卫辉市政府作出67号处理决定前办理了国有土地使用证，较长时期内对政府的颁证行为存有信赖，而卫辉市政府在作出67号处理决定后，并未采取措施对秦付有的损失进行适当救济，致使纠纷未得到解决。对秦付有造成实质损失的是卫辉市政府收回土地使用权的行为，但卫辉市政府作出本案所涉的67号处理决定并将案涉宗地挂牌出让，客观上形成了收回土地使用权的事实，因此，卫辉市政府对收回土地使用权有无法律依据及注销土地使用权证时案涉宗地权属等问题的认定，直接影响到对秦付有权益救济的衡量。至于秦付有是否存在信赖利益以及应当如何救济的问题，因秦付有未就此提出诉讼请求，不属于本案审理范围，可由卫辉市政府在本案判决后组织调查并作出相应处理。关于本案是否超过起诉期限的问题，因卫辉市政府进行调查所作的询问笔录以及作出67号处理决定适用的法律条款，均显示卫辉市国土资源局注销原土地使用权证书，是为了对错误依法更正而换发新证，秦付有也一直认为卫辉市政府要为其发放新的土地使用权证，因此，本案可以适用行政诉讼法第四十六条第二款关于起诉期限的规定，秦付有的起诉不超过起诉期限。综上，卫辉市政府作出的67号处理决定主要证据不足，适用法律、法规错误，该行政行为违法，但根据本案情况不宜判决撤销。故判决确认卫辉市政府所作的案涉67号决定违法。上诉人卫辉市政府不服一审判决，向本院上诉称：一、卫辉市政府于2013年11月4日向秦付有送达处理决定，而秦付有于2017年3月2日向法院提起诉讼，距离秦付有知道该行政行为内容之日起已长达三年多之久，超过了法定起诉期限。二、因秦付有已知道卫辉市政府所作的案涉67号决定，不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第46条规定的绝对起诉期限，故一审法院适用该法律错误。三、卫辉市政府所作的案涉67号决定是对之前所办错误国有土地使用证的一种自纠行为，认定事实清楚，程序合法，一审法院对此认定错误，引用《土地登记办法》第49条、第50条规定错误。综上，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的一审诉求。被上诉人秦付有的答辩意见同一审起诉理由，认为一审判决认定事实清楚，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。一审第三人孟辉公司述称：一、孟辉公司是通过合法途径获得案涉土地使用权的，并及时交清了土地出让金和附着物补偿款，其土地使用权应依法受到保护，即便秦付有与卫辉市政府之间对案涉土地存在纠纷，孟辉公司也是“善意第三人”，其通过合法途径取得的土地使用权也应当受到法律保护。二、孟辉公司在取得案涉土地使用权后，立即按照协议约定开始对案涉土地进行开发建设，于2015年7月16日取得《建设用地规划许可证》，2018年4月28日取得《建筑工程施工许可证》，2018年3月20日取得《建设工程规划许可证》，现工程已经基本完成，部分商品房已经出售，秦付有要求撤销案涉67号决定的诉求根本无法得到支持，如果支持这一诉求，不仅会侵害孟辉公司的合法权益，还将会损害广大购房户的合法权益。综上，请求撤销一审判决，驳回秦付有的一审诉求。一审第三人张江勇经传票传唤未到庭参加诉讼，也未提交书面意见。本院二审查明事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”案涉宗地原系卫辉市汲水镇贺生屯村集体土地，在该宗土地未依法征收为国有土地之前，即以“国有”土地属性先出让给一审第三人张江勇，后又经一审第三人张江勇之手转让给秦付有，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六的规定，该宗土地的出让、转让明显具有非法性。上诉人查证秦付有持有的国有土地使用权证在办理过程中存在违反法定程序、法定资料缺失等违法情节并予以注销，属于行政自纠行为。行政行为一经作出，即具有确定力、拘束力，因此行政自纠必须严格按照法律、法规及规章规定的法定事由及程序进行，否则，朝令夕改必然有损行政机关的公信力和行政法律关系的稳定。鉴于上诉人在案涉宗地违法出让、转让后均颁发了相应的国有土地使用权证，从常理讲，上诉人的颁证行为使秦付有有理由相信其持有的国有土地使用权证及证载土地使用权具有合法性，且秦付有对该宗土地也进行了投资建设，因此，可以认定秦付有对上诉人为其颁发国有土地证的行为具有信赖利益，应予法律保护。上诉人注销秦付有持有的国有土地使用权证应当按照程序正当原则，给予秦付有应有的陈述、申辩权利。上诉人在没有给予秦付有陈述、申辩权利的情况下，即作出案涉注销决定，违反了程序正当原则。本案如果基于此撤销案涉注销决定，其法律后果将导致恢复秦付有持有的违法的国有土地使用权证的效力，势必对国家利益及合法取得案涉土地使用权的第三人造成不利后果。故一审判决对案涉注销决定作出确认违法的判决结果并无不当，本院依法予以维持。关于秦付有提起一审诉讼时是否超过法定起诉期限问题，一审判决已作出相应论述，本院予以认可。上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人卫辉市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 吕 平审判员 马传贤二〇一九年八月十五日法官助理王立威书记员王贺霞