云南省鲁甸县人民法院刑 事 判 决 书（2019）云0621刑初34号公诉机关云南省鲁甸县人民检察院。被告人马光明，男，生于1963年8月16日，云南省鲁甸县人，回族，高中文化，中共党员，原系鲁甸县国土资源局江底国土资源所所长，户籍所在地为鲁甸县，现住鲁甸县。因涉嫌犯玩忽职守罪，于2017年10月19日被鲁甸县人民检察院取保候审，2018年1月23日、2019年3月12日分别被本院取保候审。辩护人陈学东，云南陈学东律师事务所律师。云南省鲁甸县人民检察院以鲁检公诉刑诉〔2018〕10号起诉书指控被告人马光明犯玩忽职守罪，于2018年1月17日向本院提起公诉，本院于2018年5月17日做出（2018）云0621刑初24号刑事判决书，认定被告人马光明犯玩忽职守罪，判处有期徒刑一年，缓刑二年。一审宣判后，被告人马光明不服判决提出上诉，后昭通市中级人民法院于2019年1月18日以（2018）云06刑终190号刑事裁定书，认为原判事实不清、证据不足，发回本院重新审判。本院于2019年3月11日受理后，依法另行组成合议庭进行审理。在审理过程中，鲁甸县人民检察院于2019年5月5日以需要对本案补充侦查为由建议本院延期审理，本院于次日决定对本案延期审理，同年6月6日鲁甸县人民检察院建议本院恢复审理，本院于7月5日依法公开开庭进行了审理。鲁甸县人民检察院指派检察员王佳、代理检察员杨娆出庭支持公诉，被告人马光明及其辩护人陈学东均到庭参加诉讼。现已审理终结。公诉机关指控，被告人马光明于2009年至2016年10月任鲁甸县国土资源局江底国土资源所所长。2012年云南省高速公路南北大通道江底段（昭会高速公路江底段）开始放线施工，马光明作为国土资源所所长没有按照《国土资源所工作职责》的规定对土地违法行为进行巡查报告，致使江底镇83户农户未办理任何手续就在高速公路放线范围内大量抢建房屋及水池。江底镇人民政府为保障云南省高速公路南北大通道江底段的顺利施工，于2013年4月16日下发了《关于拆除云南省高速公路南北大通道建设（江底段）放线范围内违法违章建筑物的通知》，根据通知要求补助农户自行拆除违法违章建筑物清运费、劳务费等共800余万元，给国家造成了严重的经济损失。被告人马光明于2017年2月27日接到鲁甸县人民检察院反渎部门电话通知后到鲁甸县人民检察院接受讯问。针对指控的事实，公诉机关当庭宣读并出示了线索登记表、立案决定书、户口证明、鲁甸县国土资源局文件、鲁甸县公务员局证明、到案经过说明，证人马某清、马某、刘某、周某兴、李某、冯某、李某雄、焦某、王某杰、沈某、蔡某超等人的证言、江底镇违法违规建筑户张某荣、赵某斌、赵某朝等70人的证言，国土资源所工作职责、云南省土地管理条例、江底镇人民政府会议记录、江底镇人民政府情况报告、江底镇人民政府江政发【2013】12号文件、责令停止土地违法行为通知书、鲁甸县人民政府鲁政报【2012】61号文件、云南省南北大通道昭会高速公路（江底段）抢建房屋补助兑付名册表、昭会高速公路建设资金收支情况表、村委会用章记录，昭通市审计局审计报告，被告人马光明的供述等证据予以证实。公诉机关认为，被告人马光明身为国家机关工作人员，玩忽职守，致使国家利益遭受重大损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任，其造成800多万元的损失，属情节特别严重，考虑本案的具体案情由法庭自行裁量。被告人马光明辩称，其已经履行了自己的巡查职责，当时并不知道昭会高速公路的线路，村民抢建房屋的事情其根本不清楚，且2012年以前国土所对农村自建房是没有管理的职责。对公诉机关出示的证人王某杰、李某雄、焦某证实其没有向他们汇报过抢建房屋的事实不属实，对其他证人证实的内容与其出示的情况说明不一致的证言均认为不客观。庭审中，马光明当庭出示了江底镇水塘村、洗羊塘村、江底社区村委会出具的情况说明、马光明同志的工作表现简介以及证人熊某、刘某、虎某、王某杰出具的情况说明，并申请原鲁甸县国土资源局副局长李某凯出庭作证。辩护人陈学东对公诉机关指控的罪名无异议，认为证人马某清证实其不知道有违章建筑的事实是不真实的。并提出马光明具有以下量刑情节：1、马光明参加工作39年以来，工作上尽职尽责，系初犯，且本案的发生是基于农民的违法违规行为而引发县、乡两级政府违规发放款项所致，具有偶然性；2、马光明在2015年2月4日本案立案前就交代了犯罪事实，具有自首情节，其在庭审中对量刑情节的辩解不影响其认罪、悔罪的认定；3、主观恶性较小，社会危害性较轻。理由是2012年农户在自家自留地修建房屋，需要办理证件的国土部门才给予办理用地手续，在集镇规划区域的才要求必须办理手续，这是全县管理的问题及现状；没有证据对红线范围的划定及勘界定桩的时间予以证实，就无法区分抢建和正常自建，具体的损失也就无法确定；马光明仅仅只是征地拆迁领导组的成员，红线范围划定后该区域的土地管控不由国土所而是由指挥部或征地拆迁领导组进行；马光明所在的国土所没有印章，没有独立的执法权；4、马光明的行为仅是部分资金被违规发放若干环节中的一部分，起不到决定性的作用，且发放资金给抢建农户是不合法的，不能将违规发放的资金认定为造成国家和人民利益遭受重大损失；5、本案系多因一果造成，马光明不应当对损失承担全部责任，综上所述建议对马光明免于刑事处罚。经审理查明，被告人马光明于2009年12月29日至2016年10月期间任鲁甸县国土资源局江底国土资源所所长。2012年云南省高速公路南北大通道江底段（昭会高速公路江底段）规划期间，马光明作为国土资源所所长，没有按照国土资源所工作职责的规定对土地的违法行为及时进行巡查和报告，致使江底镇江底社区、洗羊塘村、水塘村83户农户违规抢建行为未得到及时制止，在高速公路放线范围内抢建了房屋及水池。江底镇人民政府为保障云南省高速公路南北大通道江底段的顺利施工，于2013年4月16日下发了《关于拆除云南省高速公路南北大通道建设（江底段）放线范围内违法违章建筑物的通知》，根据通知要求共计补助了83户违法违规建筑户自行拆除违法违章建筑物的清运费、劳务费等费用共计885.38万元，现尚有879.59万元资金未追回。另查明，2015年2月4日，鲁甸县人民检察院在向被告人马光明了解情况时其如实陈述了本案事实，后鲁甸县人民检察院于2017年1月10日对本案立案侦查，同年2月27日经电话传唤，马光明主动到案并如实供述了犯罪事实。上述事实，有经庭审举证、质证的下列证据予以证实：1、线索登记表、立案决定书、到案经过说明，证实鲁甸县人民检察院于2017年1月10日以马光明涉嫌犯玩忽职守罪立案侦查，同年2月27日经鲁甸县人民检察院电话通知后马光明主动到案接受讯问。2、鲁甸县国土资源局鲁国土资［2009］85号文件、鲁甸县公务员局证明，证实马光明于2009年12月29日任鲁甸县国土资源局江底国土资源所所长，系鲁甸县国土资源局行政工勤人员高级工。3、户口证明，证实马光明的基本身份情况，案发时其属完全刑事责任能力人，无违法犯罪记录。4、国土资源所工作职责、云南省土地管理条例，证实国土资源所是县国土资源局的派出机构，负责本行政区域的土地、矿产资源、地质环境和测绘管理工作，国土资源所应认真执行动态巡查制度，及时发现、制止土地、矿产违法行为，及时做好记录和报告有关情况，并完成上级主管部门交办的其他工作和乡镇人民政府要求办理且应办理的事项。乡镇人民政府依法负责本行政区域内的土地管理相关工作。5、江底镇人民政府会议记录，证实江底镇政府于2012年7月28日提出昭会高速公路周围乱搭乱建严重并成立领导组，8月6日决定抽调林业、国土、派出所人员开始做抢建户的工作；10月8日、9日、15日对昭会高速公路“三抢”问题进行安排部署，其中10月9日国土局提出无任何补偿、无条件进行拆除，发拆除通知书。2013年4月15日、16日专题研究抢建户拆除的补偿标准。6、责令整改通知书，证实鲁甸县水政监察大队于2012年7月11日向杨志荣送达了责令整改通知书，因其在江底镇小河口修建的房屋违反了《中华人民共和国防洪法》第五十四条的规定，严重影响防洪，责令其拆除及采取补救措施，并限于7月27日前整改完毕。7、责令停止土地违法行为通知书，证实鲁甸县国土资源局于2012年9月12日至9月15日期间向韦某、张某荣等40户违法违规建筑户送达了责令停止土地违法行为的通知书。8、鲁甸县人民政府鲁政报【2012】61号文件关于昭会公路（鲁甸段）初选线路范围内违法违规建筑清理整治工作的情况汇报，证实2012年11月3日，鲁甸县人民政府针对昭会高速公路江底段初选线路范围内违法违规建筑清理整治工作情况向昭通市政府纠风办做汇报：2012年9月12日至17日，由县国土局牵头，对江底镇江底村、水塘村、洗羊塘村辖区内违法违规建筑户送达了《责令停止土地违法行为通知书》；10月9日至11日，由县国土局牵头，监察、公安、法院、司法、住建、交通以及江底镇党委、政府等部门参与对江底镇境内的违法违规建筑进行全面清理、核查、整治，共送达《限期拆除通知书》77份，涉及违法违规建筑户77户；10月17日至21日，实际丈量了违法违规占地面积，并向纠风办汇报了存在的问题以及需要协调解决的事项。9、江底镇人民政府江政发【2013】12号关于拆除云南省高速公路南北大通道建设（江底段）放线范围内违法违章建筑物的通知文件，证实江底镇人民政府于2013年4月16日下发了关于江底镇江底社区、水塘村、洗羊塘村南北大通道规划设计放线范围内的违章建筑物、构筑物或抢建房屋拆除方案及补助标准。10、云南省南北大通道昭会高速公路（江底段）抢建房屋及水池补助兑付名册、昭会高速公路建设资金收支情况表，证实江底镇人民政府共补助昭会高速公路（江底段）农户抢建房屋及水池自行拆除违规建筑物的清运费、劳务费共计885.38万元。11、鲁甸县国土资源局关于江底镇支付抢建房屋及水池的情况说明，证实江底镇支付的抢建资金879.59万元尚未返回鲁甸县国土资源局征地拆迁专账。12、昭通市审计局昭审报［2015］81号审计报告，证实2015年8月17日，经昭通市审计局审计，江底镇83户农户抢建房屋及水池补助资金情况，其中：抢建房屋39861.04平方米、抢建水池16349.57平方米，江底镇根据拆除时间，房屋按210元/平方米、200元/平方米两种标准进行赔偿，水池按30元/平方米进行赔偿，合计支付补助资金885.38万元（房屋836.33万元，水池49.03万元）。用奖励资金支付的行为属违规支付，其行为不符合市政府批示和《云南省南北高速公路大通道昭通段建设协调领导组关于全力做好昭会高速公路用地管控的通知》的规定。13、证人证言（1）证人马某清证言，证实我是2011年10月份任鲁甸县国土资源局执法大队长的。当时国土资源局按照县委文件的要求，组织相关工作人员对昭会高速公路初选线路江底段抢建房屋情况进行调查，是由分管执法大队的李某凯副局长和政策法规股股长兼执法大队副大队长楚官云带领相关工作人员去发停工通知书，当时江底镇政府和国土资源所都没有向我们报告过昭会高速公路初选线路江底段有抢建房屋的情况。（2）证人马某证言，证实我是2012年7月11日到江底镇任镇长，当时江底镇的违章建筑已经大量建成，8月份后镇政府发了一个公告，对已经修建起来的违章建筑限期拆除。我到江底任职后，成立了领导组，安排国土所和政府人员对各村的违章建筑进行清查，当时清查出违章建筑四万四千多平方米，昭会公路江底段的图纸我是在征地前几天才知道的，在控制红线内的全部界定为违章建筑补偿对象，江底镇政府根据县上会议的精神，参照贵州标准制定了一个关于补偿的文件。（3）证人刘某证言，证实国土所主要负责土地管理、国土资源监管、地质灾害监管、办理土地使用证。对于江底镇违法建筑或违法用地的调查处理，具体是由所长马光明负责。按规定国土所对违法用地、矿产资源是要进行巡查的，对抢建的房屋和水池国土所没有单独发过停工通知书，鲁甸县国土资源局下去调查的时候，我们才参与发过停工通知书、责令停止土地违法行为通知书。2018年我出具的情况说明，是马光明拿来让我签的，这份情况说明的内容不属实。（4）证人周某兴证言，证实我是2009年5月至2016年12月在江底镇工作，曾任副乡长、副书记。对于高速公路周边出现的大量违章建筑，江底镇政府没有引起高度重视，这是多方面原因所导致的。（5）证人李某证言，证实江底水管站站长冯某向鲁甸县水利局报告有农户在江边修房子，后我和汤某一起到江底镇对那家修建房屋在江边上的农户发过停工通知书，是以他违反《河道管理条例》发的，当时国土部门没有参与。（6）证人冯某证人，证实2012年江底镇杨自某家在江边修房子的事是江底镇政府办公室的人跟我讲了我才知道的，后我就请了鲁甸县水利局执法大队的李某和汤某来处理，县水利局以占用河道发了一份停工通知书，限期整改，国土所没有人参与。（7）证人李某雄证言，证实我是2012年7月11日到江底镇任专职副书记的。上任之前我看到有新抢建的房屋，有次班子会上要求分管领导、各村要严格控制、杜绝抢建行为，那时候抢建已经基本定型。2013年我开始负责昭会公路征地拆迁，任拆迁组组长，2013年3月初，江底镇才知道昭会公路的控制红线，当时设计方在挖界线沟，镇上的人顺着沟确定乐红线。拆除违章建筑的补偿标准是鲁甸县政府确定的，政府为了保障项目顺利进行才通过补偿的方式解决。（8）证人焦某证言，证实2009年至2016年3月期间我先后任江底镇镇长和书记。2012年6月25日我到县里开会才知道南北大通道要经过江底镇。后来南北大通道协调组的柴某打电话告诉我说江底镇的洗羊塘村有人在规划区内抢建房屋，我才知道南北大通道有抢建房屋的情况。在此之前镇国土部门及相关部门没有向我报告过。（9）证人王某杰证言，证实2009年11月至2012年7月我先后在江底镇任副乡长和副书记，2012年7月初我离开的时候都没有发现有抢建的情况，相关部门或人员没有向我报告过有抢建水池和房屋的情况。2018我出具的情况说明，是马光明拿到我办公室让我签的，当时我没有仔细看就签了，这个情况说明的内容是不真实的，我在江底分管国土的时候，没有人向我汇报过有违章建筑。（10）证人张某荣、赵某斌等70人的证言，证实江底镇违法违规建筑户抢建房屋基本是在2012年1月至7月期间，未办理任何相关手续就在宅基地、自留地、承包地上修建，期间没人制止过，只是县上的国土部门去发过停工通知书，但那时房子都基本修好了。（11）证人沈某证言，证实江底社区2018年3月7日出具的情况说明，我是第一次见到，但是章是主任蔡某超盖的，主任告诉我说，是马光明本人打印了拿来的，第一次没有盖给他，我们问了一下李某雄、蔡某明等人，说是马光明确实参与过这些工作，但是时间是不是2012年4月至11月这段时间不确定。（12）证人蔡某超证言，证实江底社区2018年3月7日出具的情况说明是我盖的，当时马光明第一次拿着来的时候我没有盖给他，我要核实情况才盖，后我就打电话给当时的李某雄组长，他说当时还没有定线的时候就出现有人抢建房屋，后镇上和村上的就去阻止过抢建，所以第二次马光明来我才盖给他的。（13）证人杨某宪、王某林、康某平证言，证实江底社区2018年3月7日出具的情况说明三人都不清楚。（14）证人赵某某证言，证实我是2016年6月到水塘村委会任主任，水塘村2018年3月7日出具的情况说明我没有见过。（15）证人徐某正证言，证实2007年至今我都在水塘村委会工作，水塘村2018年3月7日出具的情况说明，是马光明打印好了拿着来的，最后谁盖的章我记不清楚了。当时我们是跟着镇政府、国土所的去阻止过，但那时很多房子已经修好了。（16）证人蔡某佳证言，证实我们村委会没有对抢建的建筑进行过巡查、劝阻，是后来放线了，我们才去开展工作，但当时房子已经全部修好。（17）证人马某永证言，证实我是1996年到洗羊塘村委会任支书至今，2012年修建昭会高速公路时我们村上只是配合乡政府通知老百姓拉地，劝阻李某华、李某举、马某行，协调解决民事纠纷。洗羊塘村委会2018年3月7日出具的情况说明，是马光明拿着来的，具体是谁盖的章我记不清了。（18）证人张某证言，证实听说昭会公路要从洗羊塘村经过，镇上、国土、征地拆迁办的来到村上一起去看农户修的房子，李某华、李某举、李某勇、马兴某、付某才等人我们都去劝阻过。水塘村2018年3月7日出具的情况说明，我没有见过。（19）证人熊某证言，证实2012年江底段的违章建筑我知道的就是江底大桥下面的杨自某家修有违章建筑，当时鲁甸县水利局的还处理过。2018年我出具的情况说明，是马光明拿在我办公室让我签的，内容不属实，当时我没有仔细看就签给他了。（20）证人虎某证言，证实2018我出具的情况说明中记载的几户人家我是听马光明说他去发过停工通知，南北大通道江底段抢建违章建筑我记不清是否有人向我汇报过。（21）证人李某凯证言，证实马光明在2012年向其口头汇报过江底镇农户自建房屋的情况，后来我们就去发了停工通知。14、鲁甸县江底镇江底社区、水塘村、洗羊塘村印章提取说明，证实侦查人员于2019年4月16日分别提取了江底镇江底社区、水塘村、洗羊塘村的印鉴样本。15、江底社区居委会、水塘村2018年3月用章记录，证实用章记录上均没有马光明出示的情况说明的盖章记录。16、被告人马光明供述，证实国土所的工作职责主要是负责监管乡镇规划内的所有国有土地、宅基地及地质灾害使用的土地管理，农村宅基地建房的勘察、定界、报批。我任所长期间负责全所工作，国土所对土地违法要进行巡查，发现违章建筑，要向乡镇分管国有土地的领导汇报并做记录。平时我们接到举报就去巡查，没有接到举报就没有巡查，也就没有记录，举报查实的要发相关的处罚通知书。之前开展巡查过程中没有发现任何违章建筑。云南省南北大通道江底段什么时候放线我不清楚，2012年7月江底镇政府组织我们去检查的时候我们才发现抢建房屋及水池。江底镇政府对农户自行拆除违章建筑补偿了880余万元，我有一定的责任。上述证据，经庭审举证、质证，取证程序合法，证明的内容客观真实、证据间具有关联性，能相互印证公诉机关指控的事实，本院予以确认。被告人马光明及其辩护人所提的质证意见，本院不予采纳。被告人马光明出示的江底镇水塘村、洗羊塘村、江底社区村委会出具的情况说明以及证人熊某、刘某、虎某、王某杰的情况说明，经公诉机关核实并当庭出示了相关证据均证实上述情况说明不客观、不真实，故本院不予采信；出示的马光明同志的工作表现简介，与本案事实没有关联性，本院不予采信。证人李某凯所证实马光明向其汇报的时间，与在案证据相矛盾，本院不予采信，但其余证言予以采信。本院认为，被告人马光明身为国家机关工作人员，在担任鲁甸县国土资源局江底国土资源所所长期间，未认真履行工作职责，没有按照国土资源所的工作职责对土地的违法行为及时进行巡查和报告，致使2012年云南省高速公路南北大通道江底段（昭会高速公路江底段）规划放线期间，江底镇83户农户未办理任何手续在高速公路放线范围内自行修建房屋、水池，后江底镇政府为保障项目的顺利进行向83户违法违规建筑户补助了共计885.38万元，致使国家利益遭受重大损失，马光明的行为已构成玩忽职守罪，应依法惩处。公诉机关指控的事实及罪名成立，本院予以支持。本案中885.38万元资金的损失是多因一果所导致：首先马光明未认真履行工作职责，未能及时巡查发现违章建筑并及时报告，其次相关部门对昭会高速公路江底段的红线范围未予以及时明确，再次江底镇政府对违法违规建筑未给予高度重视，事后江底镇政府及相关部门在违法违规建筑物的拆除过程中违规进行支付，而马光明并不是做出违规支付行为的决策者，他的玩忽职守行为只是造成这个损失的其中一个因素，故该损失不应由马光明来承担全部的责任，本院在量刑时酌情予以考虑。被告人马光明辩称其已履行了自己的工作职责，与庭审查明的事实不符，本院不予采纳。被告人马光明在侦查机关立案前就如实交代了案件事实，后经侦查机关电话通知后主动到案，并如实供述其犯罪事实，属自首，虽然其在庭审中有辩解，但不影响其自首的成立，依法可对其减轻处罚。鉴于被告人马光明在本案中的犯罪情节、社会危害性、主观恶性等因素，结合宽严相济的刑事政策，本院依法对被告人马光明免予刑事处罚。被告人马光明的辩护人陈学东所提的部分相关辩护意见，本院予以采纳。据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第九十三条、第三十七条之规定，判决如下：被告人马光明犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内通过本院或直接向云南省昭通市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应提交上诉状正本一份，副本二份。审 判 长  肖 虹审 判 员  段琼梅人民陪审员  陈太瑜二〇一九年八月二日书 记 员  邵 鑫