广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤08行初26号原告林家雨，男，汉族，1975年3月7日出生，住廉江市，原告关建龙，男，汉族，1963年1月8日出生，住廉江市，原告李太青，男，汉族，1980年6月5日出生，住廉江市，原告刘科凤，女，汉族，1966年5月29日出生，住廉江市，原告李文聪，男，汉族，1952年4月8日出生，住廉江市，原告李时周，男，汉族，1957年5月22日出生，住廉江市，原告关建立，男，汉族，1965年10月21日出生，住廉江市，原告李时国，男，汉族，1957年12月13日出生，住廉江市，原告李太卿，男，汉族，1950年3月7日出生，住廉江市，原告李启海，男，汉族，1979年1月23日出生，住廉江市，原告林济陆，男，汉族，1971年3月18日出生,住廉江市，原告吴章吉，男，汉族，1954年8月19日出生，住廉江市，原告李太国，男，汉族，1965年6月23日出生，住廉江市，原告李太远，男，汉族，1971年5月27日出生，住廉江市，原告李太方，男，汉族，1971年2月28日出生,住廉江市，原告林济统，男，汉族，1953年8月1日出生，住廉江市，原告林家文，男，汉族，1970年12月16日出生,住廉江市，原告林国明，男，汉族，1975年5月13日出生,住廉江市，原告李寿，男，汉族,1978年1月6日出生，住廉江市，原告李太前，男，汉族，1964年10月20日出生，住廉江市，原告李咏刚，男，汉族，1986年5月21日出生，住廉江市，原告李太良，男，汉族，1975年4月8日出生，住廉江市，原告温秀兰，女，汉族，1995年5月3日出生，住广西陆川县。原告吴德章，男，汉族，1966年8月7日出生，住廉江市，原告李太武，男，汉族，1971年1月28日出生，住廉江市，原告李时强，男，汉族，1970年1月9日出生，住廉江市，原告龙师，男，汉族，1985年3月6日出生,住廉江市，委托代理人李永忠，广东鸿峰律师事务所律师。被告廉江市人民政府，住所地廉江市五一路**。法定代表人庞晓冬，市长。委托代理人林家永，廉江市税务局干部。委托代理人方慧敏，廉江市公职律师事务所律师。被告湛江市人民政府，住所地湛江市赤坎区跃进路**。法定代表人姜建军，市长。委托代理人陈伟强，湛江市司法局干部。原告林家雨、关建龙、李太青、刘科凤、李文聪、李时周、关建立、李时国、李太卿、李启海、林济陆、吴章吉、李太国、李太远、李太方、林济统、林家文、林国明、李寿、李太前、李咏刚、李太良、温秀兰、吴德章、李太武、李时强、龙师（以下简称原告等27人）不服被告廉江市人民政府于2018年10月12日作出的廉府函[2018]314号《关于清拆长青水库和武陵水库库区网箱网具工作的通知》（以下简称314号通知）及被告湛江市人民政府于2019年1月31日作出的湛府行复[2018]71号行政复议决定书（以下简称71号复议决定），于2月25日向本院提起诉讼。本院于2月17日立案后，于3月25日向被告廉江市人民政府、湛江市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于4月25日公开开庭审理了本案。原告林家雨、刘科凤、李咏刚及委托代理人李永忠，被告廉江市人民政府的委托代理人林家永、方慧敏，被告湛江市人民政府的委托代理人陈伟强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告廉江市人民政府于2018年10月12日作出314号通知，主要内容为长青水库和武陵水库库区内的放置的渔具须在2018年10月30日前自行清除，市政府将适当给予补助人工拆除误工费，并将拆除误工费制定标准随通知公布。原告27人不服该通知，向湛江市人民政府申请复议，湛江市人民政府于2019年1月31日作出71号复议决定，认为廉江市人民政府依法履行职责并考虑养殖户的实际情况，作出314号通知并无不妥，原告等27人的行政复议申请缺乏事实根据和法律依据，故决定维持廉江市人民政府作出的314号通知。原告等27人诉称，长青水库位于湛江廉江市西北部九洲江流域，原告世世代代在此以捕鱼、养殖业为生，后为了响应政府建设长青水库的政策而搬迁至长青水库边上或山上生活。自1995年起，政府开始支持原告在水库边拦网发展水产生态养殖，并为原告提供鱼苗、养殖资金等。1998年李彩英曾代表廉江市委市政府为文林村兴建围网塘；广东恒运集团公司以李伟国代表为大头竹村为帮扶对象，成立养鱼专业合作社发展水产养殖，全资兴建养鱼塘并提供养殖技术支持及销售渠道；2011年原告养殖的鱼塘出现大规模死亡，长山镇镇委书记钟颖迪也第一时间重视，并强调村民没有耕地，一直都在水库边从事水产养殖，有关单位也是默许的，二十多年以来，在水库边发展水产生态养殖早已成为原告的基本生活收入来源。但自2018年6月起，原告才得知一直赖以生存的水产养殖得不到法律的保护，廉江市人民政府作出本案的314号通知，无视原告长年在此水库边水产养殖的基本生活保障，要求在短时间内清拆放置的渔具，严重侵犯原告的合法权益，具体如下：1、长青水库当初建设之初的用途就是以灌溉为主，结合防洪、发电及养鱼等综合利用的水库，此份通知未考虑到库区移民生活的实际情况，更未听取原告的呼声，贸然作出禁止原告水产养殖的通知，严重地影响了库区移民同长青水库区管理的和谐发展，严重干扰了库区移民建设新农村美好愿景，断了原告的基本生活来源。2、原告每年投放的鱼苗都是在3、4月份，廉江市人民政府却要求在10月份清拆，此时的鱼苗尚未达到成品规格出售，对原告的损失是巨大的。3、该通知于2018年10月12日作出，反而规定2018年6月15日前拆除的按1400元/个，2018年6月16日到10月30日期间拆除的按1200元/个的补助标准。廉江市人民政府明知自2018年6月至10月，原告一直在信访申诉过程中，根本无暇处理渔具，同时廉江市人民政府也多次改动补助标准，直至2018年10月12日发出本案通知，并且原告收到该通知的时间是2018年10月20日，无论原告如何配合都无法按1400元/个的补助标准领取。4、该通知规定的渔具拆除补助过低，其中拦网以米计算补助，不符合事实常理，拦网是原告投放到十几米深的水底，用石头压住固定于水底的，长度达几百米甚至上千米，如要拆除将耗费极大的人力物力，需要请工人、用工具拆除，且拆除后的拦网必定破烂，无法二次使用。众所周知，养殖的水域是以亩计算的，纵观全国各地的水库养殖补偿标准，应以亩为计算标准补偿原告。5、原告在长青水库边养殖期间不投放任何饲料、肥料，不影响水质、库容的情况下让鱼苗自然成长，从来没有做出过污染水源的养殖行为。原告作为偏远山区的渔民，知识普及落后，法律意识不够，更不知后来出台的法律知识，而且各级政府机关多年来一直都有进行扶贫扶持，基于对其信任，原告投入大量人力物力养殖，造成现如今突然禁止养殖的巨大损失，政府机关在长青水库边进行水产养殖的推动行为对此存在不可推卸的责任。原告无辜承担这一巨大损失，却唯有依据廉江市人民政府作出的314号通知获得微乎其微的补助，实在对原告不公。根据《行政复议法》的相关规定，原告向湛江市人民政府提起了行政复议，湛江市人民政府于2019年1月31日作出的71号复议决定，维持了廉江市人民政府作出的行政行为。原告不服此行政复议决定，根据《行政诉讼法》第44条的规定，特诉至贵院，请求1、依法撤销湛府行复[2018]71号《行政复议决定书》；2、依法撤销廉府函[2018]314号《通知》。原告等27人向本院提交了以下证据：证据1、身份证复印件，主张证明诉讼主体适格；证据2、《关于清拆长青水库和武陵水库库区网箱网具工作的通知》,主张证明廉江市人民政府作出清拆时间和补助标准不合理的事实；证据3、湛府行复[2018]71号《行政复议受理通知书》、《行政复议决定书》，主张证明湛江市人民政府于2019年1月31日作出维持71号通知的决定书；证据4、新闻报道，主张证明多年来，原告在政府机关的扶贫扶持下，在长青水库投入大量人力物力发展水产生态养殖。被告廉江市人民政府辩称，一、廉江市人民政府作出的314号通知认定事实清楚、证据确凿充分。1、长青水库不属于国家规划确定用于养殖业的水域，在长青水库中养殖的养殖户均没有依法取得养殖证。根据《中华人民共和国渔业法》第十一条的规定，原告等27人既没有依法向所属的渔业行政主管部门提出养殖申请，也没有获得廉江市人民政府的许可从事养殖生产，更没有取得养殖证。2、长青水库属于饮用水源保护区，在长青水库内从事网箱养殖是法律明文禁止的。根据《广东省人民政府关于调整湛江市地表水饮用水源保护区的批复》（粤府函[2014]141号）的规定，廉江市长青水库和武陵水库属于饮用水水源保护区范围，水质保护目标以及水域一级保护区、二级保护区。原告等27人从事的网箱养殖位置在长青水库内，而且其养殖方式系最原始的投傅养殖，并没有采取任何的措施去防止污染饮用水水体，给饮用水水体带来严重的危害，各项水质检测数据超标。根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条、第六十六条的规定，原告等27人在长青水库内从事网箱养殖是法律明文禁止的养殖行为。3、在长青水库中的自发性非法网箱养殖行为已威胁到河道行洪和通航安全。根据《中华人民共和国水法》第三十七条的规定，原告等27人在长青水库范围内设置大片的网箱养殖设施、定点装置、渔网、网袋、鱼排、养殖作业船及其他的障碍物的行为属在非国家划定的养殖范围内从事网箱养殖的行为，直接威胁到河道行洪和通航安全。4、廉江市人民政府作出的314号通知系在2018年5月4日《廉江市人民政府关于清理九洲江流域廉江市河流水库非法放置渔具的通告》（廉府函[2018]13号）（以下简称13号通告）基础上作出的，系根据13号通告的文件规定所作出的具体行政行为。廉江市人民政府作出的314号通知认定事实清楚、证据确凿充分。二、廉江市人民政府作出的314号通知系履行法定职责行为,且适用法律正确。1、根据《中华人民共和国渔业法》第十一条、第四十条，对于未依法取得养殖证擅自养殖行为，廉江市人民政府有权也有义务责令原告等根据《中华人民共和国水污染防治法》第九十一条，对于在饮用水水源保护区的网箱养殖行为，廉江市人民政府作为县级人民政府，有权也有义务责令原告等人停止网箱养殖的违法行为，予以保护饮用水安全。3、根据《中华人民共和国水法》第六十六条，对于在水库中违法设置大片的网箱养殖设施、定点装置、渔网、网袋、鱼排、养殖作业船及其他的障碍物，廉江市人民政府作为县级人民政府，有权也有义务责令限期清楚障碍，以保障行洪安全和航道通行。廉江市人民政府责令原告等人限期清拆长青水库和武陵水库库区网箱网具，作出的314号通知系履行法定职责行为。至于314号通知上的补偿属于拆除误工费的补偿，系为了促使渔民积极完成网箱网具的清除工作所设置的，不属于法定的补偿范围内。廉江市人民政府作出的314号通知合法有据，适用法律依据正确。三、廉江市人民政府作出314号通知程序合法。廉江市人民政府于2018年4月27日通过网络向广大群众发布《关于清理九洲江流域廉江市河流水库非法放置渔具的通告（征求意见稿）》，广泛征求人民群众的意见。而314号通知的起草和制定是经过充分征求群众和有关部门意见，经过充分核实现场并固定证据，作出相应的调研，最后经廉江市法制局审核确定后才公布执行的。314号通知的公布执行充分保障了公众的知情权等各项合法权益，依法公开透明，并对314号通知内容向群众进行说明和解释。综上，廉江市人民政府作出的314号通知认定事实清楚、适用法律依据正确，湛江市人民政府作出的湛府行复[2018]71号《行政复议决定书》的具体行政行为也是正确的，均应依法予以维持，驳回原告等27人的诉讼请求。被告廉江市人民政府向本院提交了以下证据：证据1、廉府通[2018]13号《通告》，主张证明廉江市人民政府依法作出的314号通知系根据该通告作出的，认定事实清楚，适用法律依据证据；证据2、廉府通[2018]314号《通知》，主张证明依法作出该通知，认定事实清楚，适用法律依据正确；证据3、2018年4月廉江市饮用水源（水库）水质月报，主张证明长青水库、武陵水库水质超标，廉江市人民政府依法作出314号通知认定事实清楚；证据4、广东省人民政府关于调整湛江市地表水饮用水源保护区的批复（粤府[2014]141号），主张证明314号通知适用法律依据正确；证据5、《通告（征求意见稿）》（网页打印）、廉府通[2018]13号《通告》起草说明，主张证明廉江市人民政府依法作出廉府通[2018]13号《通告》前，经过了充分的调研和固定证据，并通过网络广泛征求民众意见，廉江市人民政府依法作出该通告程序合法；证据6、《廉江市长青水库管理局水政巡查记录表》，主张证明廉江市人民政府依法将314号通知发放到各原告手上，并在村委会进行公示，该通知程序合法；证据7、《补贴表》，主张证明现在已有大部分人员按要求完成清拆工作，该通知设置的时间合理；证据8、（1）《中华人民共和国渔业法》（2）《中华人民共和国水污染防治法》（3）《中华人民共和国水法》（4）《中华人民共和国防洪法》（5）《中华人民共和国河道管理条例》，主张证明依法作出314号通知所适用的法律依据。湛江市人民政府辩称，一、71号复议决定认定事实清楚，证据确凿。行政复议阶段查明：廉江市人民政府曾于2018年5月4日作出13号通告，该通告主要内容为：鉴于九洲江流域廉江市河流、水库（鹤地水库除外）被擅自违法放置网箱、鱼栅、鱼排、渔网等渔具，已经严重影响到河势稳定，危及行洪安全和污染环境。为了加强河道、库区管理，确保行洪安全，优化水资源，根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条和《中华人民共和国渔业法》第四十条的规定，决定依法清除上述范围所有非法放置的网箱养殖设施、定点装置、渔网、鱼栅、鱼排、养殖作业渔船以及其他河道内的障碍物，设障者必须在6月20日前自行清除，其中在6月15日前自行拆除网箱的给予补助人工拆除误工费800元/个，6月20日前拆除给予补助600元/个，逾期未拆除的将强制清除，所产生费用以及后果由设障者承担，该通告发布之日起立即停止一切妨碍河流、行洪的活动。10月12日，廉江市人民政府作出涉案314号通知，该通知的主要内容为：根据上述13号通告精神，从5月4日起开展九洲江流域廉江市河流、水库（鹤地水库除外）非法放置渔具清拆工作，在执行过程中长青水库、武陵水库有部分养殖户反映其投放鱼苗时间较短，因此决定清拆时间延长至10月30日，为确保该期限前完成库区非法渔具清拆工程，凡是在长青水库和武陵水库库区内的所有网箱养殖设施、定点装置、渔网、鱼袋、鱼排、养殖作业渔船以及其他障碍物必须在10月30日前自行清拆。由于网袋、拦网等渔具的拆除误工费未列入13号通告补助内容，现制定标准为：在6月15日前拆除的，网箱800/个、网袋1400元/个、拦网12元/米；在2018年6月16日至10月30日期间拆除的，网箱600/个、网袋1200元/个、拦网10元/米。逾期未清除的,将依法强制清除，由此产生的费用以及造成的一切后果由设障者承担。此外，2014年7月9日，广东省人民政府作出粤府函[2014]141号《广东省人民政府关于调整湛江市地表水饮用水源保护区的批复》，该批复明确廉江市长青水库、武陵水库和九洲江为饮用水水源保护区。上述事实清楚，证据确凿。二、71号复议决定适用法律正确，程序合法。《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条明确规定，禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。以及《中华人民共和国防洪法》第四十二条和《中华人民共和国渔业法》第四十条第三款均规定妨碍行洪的障碍物必须强制清除。上述法律同时也规定县级人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责；以及应当加强对江河、湖泊的治理和加强水域的统一规划和综合利用。廉江市人民政府根据以上法定职责对其行政区域内的江河、水库非法放置的网箱养殖设施、定点装置、渔网、网袋、鱼栅、鱼排、养殖作业渔船以及其他河道内的障碍物进行整治，责令设障者限期清除于法有据，并无不当。因此，本府在法定期限内审理查明后作出行政复议决定予以维持涉案314号通知，程序合法。综上，原告等27人的诉求缺乏事实根据和法律依据，请人民法院依法驳回原告等27人的诉讼请求。被告湛江市人民政府向本院提交了以下证据：证据1、湛府行复[2018]71号复议决定书、受理、答复(通知),主张证明受理并审理查明后作出71号复议决定，事实清楚、程序合法；证据2、复议申请人提交的材料，主张证明申请人符合行政复议受理条件；证据3、廉江市政府提交的答复书和证据材料，主张证明廉江市人民政府作出的涉案通知并无不当；证据4、法律文书送达回证，主张证明依法送达法律文书，程序合法。经质证，对原告等27人提交的4份证据，被告廉江市人民政府的质证意见为，证据1-3的三性均无异议，认为证据2-3证明314号通知是正确的，并及时送达原告等27人，程序合法；证据4三性有异议，认为与本案无关，无法证明原告等27人的行为合法。被告湛江市人民政府的质证意见为，与廉江市人民政府的质证意见一致。对被告廉江市人民政府提交的8份证据，原告等27人的质证意见为，证据1-2合法性有异议；对证据3的关联性和证明事实有异议；证据4对证明事实有异议，因原告养殖在前，水源保护区调整在后，给原告造成的损害，应予以补偿，而不是仅给予误工费拆除；证据5三性有异议；原告对征求意见不知情；证据6对证明事实有异议，廉江市人民政府是2018年10月17-18日将通知告知原告，距离拆除仅余10天，时间根本不够；证据7对证明事实有异议，补贴表上的人员没有将全部渔具拆除，只是部分。被告湛江市人民政府的质证意见为，对被告廉江市人民政府提交证据的三性均无异议。对被告湛江市人民政府提交的4份证据，原告等27人的质证意见为，证据1对证明事实有异议，该复议决定片面采纳廉江市人民政府的意见，不具有事实与法律依据；证据2三性无异议；证据3三性均有异议，该答复书仅代表廉江市人民政府的意见不能作为证据使用；证据4三性无异议。本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据符合证据的真实性、合法性和关联性规定，可以作为证据使用。经审理查明：廉江市人民政府曾于2018年5月4日作出廉府通[2018]13号《关于清理九洲江流域廉江市河流水库非法放置渔具的通告》，该通告主要内容为：鉴于九洲江流域廉江市河流、水库（鹤地水库除外）被擅自违法放置网箱、鱼栅、鱼排、渔网等渔具，已经严重影响到河势稳定，危及行洪安全和污染环境。为了加强河道、库区管理，确保行洪安全，优化水资源，根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条和《中华人民共和国渔业法》第四十条的规定，决定依法清除上述范围所有非法放置的网箱养殖设施、定点装置、渔网、鱼栅、鱼排、养殖作业渔船以及其他河道内的障碍物，设障者必须在6月20日前自行清除，其中在6月15日前自行拆除网箱的给予补助人工拆除误工费800元/个，6月20日前拆除给予补助600元/个，逾期未拆除的将强制清除，所产生费用以及后果由设障者承担，该通告发布之日起立即停止一切妨碍河流、行洪的活动。同年10月12日，廉江市人民政府作出涉案314号通知，该通知的主要内容为：根据13号通告精神，从5月4日起开展九洲江流域廉江市河流、水库（鹤地水库除外）非法放置渔具清拆工作，在执行过程中长青水库、武陵水库有部分养殖户反映其投放鱼苗时间较短，因此决定清拆时间延长至10月30日，为确保该期限前完成库区非法渔具清拆工程，凡是在长青水库和武陵水库库区内的所有网箱养殖设施、定点装置、渔网、鱼袋、鱼排、养殖作业渔船以及其他障碍物必须在10月30日前自行清拆。由于网袋、拦网等渔具的拆除误工费未列入13号通告补助内容，现制定标准为：在6月15日前拆除的，网箱800/个、网袋1400元/个、拦网12元/米；在2018年6月16日至10月30日期间拆除的，网箱600/个、网袋1200元/个、拦网10元/米。逾期未清除的,将依法强制清除，由此产生的费用以及造成的一切后果由设障者承担。原告等27人不服314号通知，向湛江市人民政府申请行政复议，湛江市人民政府于2019年1月31日作出71号复议决定，以廉江市人民政府依法履行职责并考虑养殖户的实际情况，作出314号通知并无不妥，原告等27人的行政复议申请缺乏事实根据和法律依据，故决定维持廉江市人民政府作出的314号通知。原告等27人不服该决定，诉至本院。另查明：2014年7月9日，广东省人民政府作出粤府函[2014]141号《广东省人民政府关于调整湛江市地表水饮用水源保护区的批复》，该批复明确廉江市长青水库、武陵水库和九洲江为饮用水水源保护区。本院认为：本案为水利行政复议纠纷。本案的争议焦点为：湛江市人民政府作出的71号复议决定及廉江市人民政府作出的314号通知是否合法？根据九洲江流域廉江市河流、水库治理需要，廉江市人民政府出台13号通告，决定依法清除上述范围所有非法放置的网箱养殖设施、定点装置、渔网、鱼栅、鱼排、养殖作业渔船以及其他河道内的障碍物，并规定了各养殖户自行清除的期限及在期限前清除网箱的误工费补助标准。13号通告是廉江市人民政府在其职权范围内作出的具体行政行为，一经作出即具有法律效力，在未经法定程序撤销前，相关人员均应依法予以执行。在13号通告的执行过程中，廉江市人民政府根据部分养殖户的反映及实际情况，在13号通告的基础上制定了涉案通知，延长了涉案障碍物的清除期限，并新增了网袋、拦网等渔具的拆除误工费补助标准。该通知在内容上与13号通告没有相抵触，且没有对各养殖户的原有权益造成减损。虽然原告诉称渔具拆除补助过低，但该补助并非是对非法放置的渔具的行政补偿，而是对养殖户自行清除非法放置渔具所支出的劳务进行的补助，该补助以养殖户自愿清除其非法放置的渔具为前提，且没有证据证明该补助标准存在明显不合理的情形。据此，廉江市人民政府作出314号通知合法有据。而湛江市人民政府受理原告复议申请后，在法定期限内审理查明后作出行政复议决定予以维持涉案314号通知，程序合法。综上所述，廉江市人民政府作出的314号通知及湛江市人民政府作出的71号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。原告等27人的诉讼请求缺乏理据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告林家雨、关建龙、李太青、刘科凤、李文聪、李时周、关建立、李时国、李太卿、李启海、林济陆、吴章吉、李太国、李太远、李太方、林济统、林家文、林国明、李寿、李太前、李咏刚、李太良、温秀兰、吴德章、李太武、李时强、龙师的诉讼请求。本案受理费50元，由原告等27人共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  梁子轩审 判 员  舒乐清代理审判员  杨丹红二〇一九年八月十二日书 记 员  宋经纬附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。