南京铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）苏8602行初276号 原告南京立群广告传媒有限公司淮安分公司，住所地淮安市经济技术开发区安澜北路**总部经济园区**楼**。 法定代表人叶国友，南京立群广告传媒有限公司淮安分公司总经理。 被告南京市栖霞区综合行政执法局，住所地南京，住所地南京市栖霞区文成路**> 法定代表人金旭，南京市栖霞区综合行政执法局局长。 出庭负责人李林伟，南京市栖霞区综合行政执法局副局长。 委托代理人梁程、陈明，南京市栖霞区综合行政执法局公职律师。 原告南京立群广告传媒有限公司淮安分公司（以下简称立群淮安分公司）诉被告南京市栖霞区综合行政执法局（以下简称栖霞区执法局）城建行政处罚一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月13日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月30日公开开庭审理了本案。原告立群淮安分公司的法定代表人叶国友，被告栖霞区执法局副局长李林伟及委托代理人梁程、陈明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年10月15日，栖霞区执法局对立群淮安分公司作出宁城法栖〔2018〕130602号《行政处罚决定书》（以下简称涉案决定书），认为原告存在未经许可设置大型户外广告设施的违法行为，违反了《南京市城市治理条例》第五十三条第一款第（一）项之规定，依据《南京市城市治理条例》第五十三条第二款的规定，栖霞区执法局责令立群淮安分公司限期改正，并决定对其罚款人民币5万元整。 原告立群淮安分公司诉称：原告于2016年4月11日受南京市玄武区孝陵卫街道办事处（以下简称孝陵卫街道办）委托，对紫金华府靠近马群南路一侧拆迁工地进行围挡施工，目的是防止渣土车向工地内乱倒偷倒渣土，围挡施工结束后周围环境得到彻底整治，再无渣土乱倒偷倒现象。此工地为玄武区人民政府保障房重大项目，一直由南京市土地储备中心委托孝陵卫街道办看管，因原告与孝陵卫街道办有良好的合作关系，制作围挡时没有收取孝陵卫街道办制作费用。2018年4月，原告将围挡租赁给南京沁诚美恩文化传媒有限公司（以下简称沁诚美恩公司）发布户外广告，以此弥补制作费用，因广告位没有多大商业价值，沁诚美恩公司答应帮原告推荐，准备作为打包送给客户做人情，跟客户建立良好关系。2018年6月份，原告接到栖霞区执法局电话通知，说原告违规设置户外广告牌，要对原告进行处罚，原告当即拿出2016年4月11日《关于紫金华府工地北面环境整治工作方案》，但是栖霞区执法局不予理睬，并认为工地是栖霞区的，不是玄武区的，坚持要罚款8万元。2018年8月15日，孝陵卫街道办出具一份情况说明，说明此工地是南京市土地储备中心委托孝陵卫街道办看管，并且原告多次反映并不是故意违法设置户外广告牌，确实是为了环境整治，防止偷倒渣土。因被告认为原告态度较好，罚款从8万降到5万。对此，原告依然不能接受。原告认为，1、该工地是孝陵卫街道办与栖霞区马群街道接壤地块，做围挡时马群南路还没有建成开通，栖霞区马群街道接到12345投诉热线认为不是栖霞区的。原告是合法经营的公司，没有孝陵卫街道办委托原告制作工地围挡，原告不会擅自设置围挡的。2、南京市人民政府网站显示紫金华府东侧地块保障房(顾家营地块)是玄武区建设局重大项目，并且从2015年5月25日开始，南京市土地储备中心就与孝陵卫街道办签订看管协议。3、原告在2016年4月份就已经建好工地围挡，栖霞区执法局2018年6月份才检查到该围挡广告牌，充分说明当时建工地围挡就是为了环境整治需要，而不是栖霞区执法局所说的未经许可设置户外广告设施的行为。综上，请求法院依法判决撤销被告2018年10月15日作出的涉案决定书；本案诉讼费由被告承担。 原告立群淮安分公司向本院提交的证据有： 1.孝陵卫街道办城市建设管理中心出具的《关于紫金华府工地北面环境整治工作方案》，证明工地围挡是孝陵卫街道办让原告做的，工地在玄武区，不在栖霞区； 2.孝陵卫街道办出具的情况说明，证明工地属于玄武区； 3.《委托看管协议书》、《补充协议书》及储备中心孝陵卫地块收储范围示意图，证明2014年案涉地块已经在玄武区孝陵卫进行看管； 4.拍摄于2019年5月20日的围挡现场实景照片2张，证明玄武区已经开始施工； 5.南京市人民政府网站对地块的公示说明，第一块就是案涉地块，证明案涉地块是玄武区的管辖范围； 6.涉案决定书，证明被告对原告进行了处罚； 7.拍摄于2018年6月15日的照片，证明现场情况。 被告栖霞区执法局辩称：一、原告未经许可设置的大型户外广告设施的行为发生在栖霞区的行政区划范围内，被告应依法查处。2018年6月12日，被告执法人员在巡查中发现银城G97地块对面有一户外广告设施。经查，该广告设施为原告所有，总长80米，高5米，对照《中华人民共和国城市容貌标准》第7.0.1，属大型户外广告，原告不能提供任何关于设置该广告设施的审批手续，违反了《南京市城市治理条例》第五十三条第一款第（一）项之规定。该广告设施位于银城G97地块对面，马群南路西侧(与丰收路交汇口)，佳源紫金华府二期北侧。原告提出异议，认为案发地不属于栖霞区。经马群国土所“南京‘云’国土”系统现场卫星定位确认，该广告设施在栖霞区土地区划范围内，应属被告城市管理管辖区域，被告将以上调查结论告知了原告。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条之规定被告应依法予以查处。二、原告混淆了工地围挡和户外广告的概念，被告并未对设置工地围挡的行为进行查处，而是对原告未经许可设置大型户外广告的违法行为进行查处。原告诉称，其于2016年4月设置工地围挡的行为经过了孝陵卫街道办的同意，目的是为了防止偷倒渣土，整治工地环境。在施工现场设置工地围挡是施工单位应尽的法定义务，被告从未对设置工地围挡的行为进行查处。但将工地围挡用作设置户外广告则应依法向城市管理行政主管部门申请行政许可，未经许可设置户外广告是违法行为，应予以查处。被告2018年6月发现后予以查处，符合法律法规规定。三、本案行政处罚行为符合法定程序。原告诉称本案“应先发出整改通知书，如果限期不整改，才会发出处罚通知书”，认为本案执法不符合法定程序。《南京市城市治理条例》第五十三条第一款第（一）项规定“禁止下列设置户外广告设施、招牌的行为:(一)未经许可设置户外广告设施；”，第五十三条第二款规定“违反前款规定，由城市管理行政执法部门进行查处。违反第（一）项规定的，责令限期改正，其中未经许可设置大型户外广告设施的，处以二万元以上十万元以下罚款；”该条款规定其“制裁”的要素结构为当然并处结构，作出责令限期整改的同时，必须一并作出处罚决定。被告责令原告限期改正违法行为并予以罚款的行政处罚行为符合法律规定。综上，被告对原告所作的处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉讼主张不能成立。请求法院驳回原告的诉讼请求，并由原告承担本案诉讼费用。 被告栖霞区执法局向本院提交了以下证据： 第一组证据包括：1.现场检查勘验笔录； 2.被告于案发现场拍摄照片附贴页； 3.被告拍摄马群国土所“南京‘云’国土”系统现场卫星定位照片一张，系原告提出异议后至现场拍摄； 4.被告至马群国土所查询并截取“一张图”基础数据服务平台图片一张； 5.被告复制高德地图案发现场对照图一张。 第一组证据证明2018年6月12日，被告执法人员巡查发现马群南路G97地块对面，有总长80米、高5米的大型广告牌设施，内容为涵碧楼和碧桂园的商业广告，该广告设施位于G97地块对面，丰收路与马群南路交界口，属栖霞区行政区划范围内。 第二组证据包括： 1.被告对原告负责人叶国友所做调查询问笔录； 2.被告对沁诚美恩公司总经理郭婧所做调查询问笔录； 3.行政处罚听证笔录； 4.《关于紫金华府工地北面环境整治工作方案》； 5.原告与沁诚美恩公司《户外广告牌租赁发布合同》； 6.沁诚美恩公司与南京鼎正置业有限公司《2018年3-5月户外广告媒体发布合同》。 第二组证据证明涉案广告设施为原告所设，原告于2018年3月将广告位租与沁诚美恩公司用于发布户外商业广告，广告发布时间为2018年4月，约定使用面积为20米长×5米高×4块。 第三组证据包括：1.《行政处罚告知书》及送达回证； 2.《行政处罚听证通知书》、《行政处罚听证公告》及送达回证； 3.《行政处罚听证意见书》及送达回证； 4.涉案决定书及送达回证。 第三组证据证明被告于2018年7月20日向原告送达了《行政处罚告知书》，于2018年8月3日向原告送达了《行政处罚听证通知书》，经2018年8月13日听证，于2018年10月8日向原告送达了《行政处罚听证意见书》，于2018年11月5日向原告送达了涉案决定书，保障了原告陈诉、申辩及救济权利，行政处罚程序符合法律规定。 第四组证据包括被告执法人员金磊、刘梦雄、魏欢的执法证复印件，证明被告执法人员的身份。 第五组证据包括：1.原告提供的营业执照、叶国友驾驶证、叶国友介绍信；2.沁诚美恩公司提供营业执照、郭婧介绍信。第**证据证明相对人、证人的身份。 被告栖霞区执法局向本院提交的法律依据有：《中华人民共和国行政处罚法》、《南京市城市治理条例》、《中华人民共和国民事诉讼法》。 经庭审质证，原告立群淮安分公司对被告栖霞区执法局提交的第一组证据中的1、2不认可，认为没有看到过该材料，对其中证据3-5真实性认可，但认为红线标注的位置不对，紫金华府2期、3期的地块属于玄武区，广告牌的位置位于该地块；对第二组证据的真实性认可；对第三组证据真实性均无异议，但对处罚决定不认可；认可第四组证据、第五组证据。 被告栖霞区执法局对原告立群淮安分公司提交的证据1真实性、关联性不认可，认可其合法性，认为该证据所指范围是紫金华府工地北面，而涉案广告牌位于东南角，且完全属于栖霞区规划范围内，因此不认可其证明目的；对证据2认可其真实性，不认可其合法性和关联性，该证据指紫金华府东面外某一处拆迁工地，与前一份证据所指的方位矛盾，无法与案发地对应，不认可其证明目的；证据3只有复印件，不认可其真实性、关联性及证明目的，认可其合法性，认为协议内容与协议附图无法对应，其所称范围与广告牌位置无法对应，且看管协议不是行政委托协议，不能改变两区间行政管理范围，另外该协议的签订说明孝陵卫街道办不对案涉地块有城市管理方面的法定监管职责；对证据4合法性、真实性认可，但认为是案发后拍摄，对关联性及证明目的不认可；对证据5、7认可其真实性、合法性，不认可关联性及证明目的；对证据6真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。 本院对上述证据认证如下：原告及被告的证据均客观真实，来源合法且与本案存在关联，本院予以采信。 经审理查明：2018年6月12日，被告执法人员在巡查中发现位于马群南路银城G97地块对面的路边围挡上被设置大型户外广告设施。执法人员对此展开调查并现场拍照取证，查明该处围挡总长80米，高5米，围挡上悬挂了宣传涵碧楼与碧桂园的广告画面。 2018年6月15日，被告对沁诚美恩公司总经理郭婧进行调查询问，郭婧称：沁诚美恩公司于2018年3月份租到南京立群广告传媒有限公司的四块广告位，费用9万一年，广告画面由沁诚美恩公司制作，在马群南路的两块做了碧桂园和涵碧楼的广告，大概在2018年4月份上的广告画面。 2018年6月20日，被告对原告公司总经理叶国友进行调查询问，叶国友认可原告将围挡广告位出租给沁诚美恩公司时没有取得城管部门的审批手续，只有玄武区孝陵卫城市管理中心提供的整治工作方案这一材料，并认为该处属于玄武区。 2018年7月20日，被告作出《行政处罚告知书》，告知原告其存在未经许可设置大型户外广告设施的违法行为，违反了《南京市城市治理条例》第五十三条第一款第（一）项之规定，被告拟依据《南京市城市治理条例》第五十三条第二款规定对原告作出行政处罚，罚款人民币8万元整；同时，被告告知原告有权进行陈述和申辩以及要求举行听证的权利。被告于当日将该告知书送达原告。同日，原告对此提出异议，向被告申请听证。2018年7月30日，被告作出《行政处罚听证通知书》并于2018年8月3日直接送达原告，同时被告还对本次举行公开听证情况进行了公告。2018年8月13日，被告对原告未经许可设置大型户外广告设施一案进行听证。听证中，原告法定代表人叶国友称，“案发地点之前一直是孝陵卫管辖内，包括渣土、防汛等，都和孝陵卫街道接洽过。之前孝陵卫的领导答应可做工地围挡，2018年前上的是公益广告。我去国土局问过该工地一半属于孝陵卫，一半属于马群。后来我偷偷上了商业广告”；并陈述“孝陵卫街道同意我做的，但叮嘱我不能上商业广告”。 2018年9月7日，被告作出《行政处罚听证意见书》，认为原告未经许可设置大型户外广告设施，确有过错，但是在事发后能积极配合执法人员的调查，违法行为的社会危害性一般，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，可以从轻处罚，故决定部分采纳原告的申辩理由，建议变更拟处罚内容，就其违法行为处以人民币5万元整的罚款。 2018年10月15日，被告作出涉案决定书，根据《南京市城市治理条例》第五十三条第二款的规定，责令原告限期改正，并决定对原告罚款人民币5万元整。2018年11月5日，被告将涉案决定书直接送达原告。 另查明，原告出示南京市玄武区人民政府孝陵卫办事处城市建设管理中心（以下简称孝陵卫街道办城建中心）出具的《关于紫金华府工地北面环境整治工作方案》，载明为加强环境整治，防止渣土车将渣土偷倒在紫金华府北废弃工地内，方案之一即设置广告围挡，将原有施工道路封闭，广告牌施工维护由南京立群广告传媒有限公司负责。2018年3月23日，原告（乙方）与沁诚美恩公司（甲方）签订《户外广告牌租赁发布合同》，约定甲方租赁发布乙方开发运营的南京马群南路广告位四块，广告位尺寸为20米长×5米高，租赁发布期限1年，自2018年3月31日至2019年3月30日，租赁发布总费用为9万元/年。沁诚美恩公司又与南京鼎正置业有限公司订立《2018年3-5月户外广告媒体发布合同》，其中户外点位清单中包含马群南路广告位。 审理中，原被告双方均确认涉案广告牌位置即被告提交的第一组证据中证据3图上蓝点标注位置。原告称孝陵卫街道和马群街道的主任在现场办公时曾双方确认，马群南路以西归玄武区孝陵卫街道管理，以东归栖霞区马群街道管理，当时原告法定代表人叶国友也在场。被告认为应根据栖霞区与玄武区的行政区划确定被告管辖范围，涉案广告牌在栖霞区的行政区划范围内。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条及《南京市城市治理条例》第六条的规定，本案栖霞区执法局作为栖霞区具有行政处罚权的城市管理行政机关，具有对在本行政区域内有关城市治理违法行为进行查处的法定职权。原告称孝陵卫街道和马群街道的主任在现场办公时曾双方确认，马群南路以西归玄武区孝陵卫街道管理，以东归栖霞区马群街道管理，原告以此区域划分为由，认为涉案户外广告牌位于玄武区辖区内，不属于被告管辖。对此，本院认为，首先，原告并无证据证明两街道对于管理范围的约定；其次，原告所称街道主任对于具体行政事务的约定，并不影响其他行政机关在行政区划范围内行使行政职权，也不能成为否认本案被告管辖范围的依据。本案违法行为发生地在栖霞区的行政区划范围内，属于被告管辖。 《南京市城市治理条例》第五十条第一款规定，“设置户外广告设施，应当向城市管理行政主管部门申请行政许可。法律、法规另有规定的，从其规定。”该法第五十三条规定，“禁止下列设置户外广告设施、招牌的行为：（一）未经许可设置户外广告设施；（二）伪造、涂改、出租、出借、倒卖或者以其他形式非法转让户外广告设施设置许可证件；（三）未采取招投标、拍卖等方式利用公益性户外广告设施发布商业性广告；（四）未按照规定进行户外广告设施安全检测或者未履行安全防范义务；（五）未按照规定设置门头店招、标识标志；（六）在公共场所散发、张贴小广告传单。违反前款规定，由城市管理行政执法部门进行查处。违反第一项规定的，责令限期改正，其中未经许可设置大型户外广告设施的，处以二万元以上十万元以下罚款；未经许可设置其他户外广告设施的，处以五千元以上二万元以下罚款。违反第二项规定的，处以一万元以上五万元以下罚款。违反第三项规定的，处以一万元以上三万元以下罚款。违反第四项规定的，责令限期改正；逾期未改正的，处以五千元以上二万元以下罚款。违反第五项规定的，责令限期改正；拒不改正的，处以五百元以上五千元以下罚款。违反第六项规定的，责令限期改正，清除广告传单，并可以对广告宣传单位或者散发人处以二百元以上五百元以下罚款。” 本案中，原告未经许可设置户外广告设施，该违法行为有相互印证的在案证据予以证明，原告对其存在违法行为亦不持异议，被告认定原告构成违法行为并据此做出行政处罚决定，具有事实和法律依据，证据充分，量罚适当。原告认为其根据孝陵卫街道办城建中心的环境整治工作方案制作工地围挡，建围挡是为环境整治需要。但设置工地围挡与设置户外广告设施应做区分，原告最初设置围挡是否因环境整治需要，并不能推翻对其违法行为的认定。原告作为专业广告公司，应当清楚设置户外广告设施应当符合一定条件，在案证据能够证明原告于2018年将围挡作为广告位对外进行出租以获利，已构成未经许可设置户外广告设施的行为。被告栖霞区执法局在现场巡查中发现原告的违法行为，予以立案查处；经现场检查、调查询问，认定原告未经许可设置户外广告设施，应予处罚后，即明确告知原告拟作出处罚的事实、理由、依据及原告依法享有的陈述、申辩的权利和要求听证的权利；在原告申请听证后，被告进行了听证，听取了原告的陈述、申辩意见；在部分采纳原告的申辩理由后，变更拟处罚内容，并最终作出行政处罚决定送达原告。被告作出行政处罚的程序符合法律规定，并无不当。 综上，被告对原告作出涉案行政处罚决定符合法律规定，原告的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告南京立群广告传媒有限公司淮安分公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告南京立群广告传媒有限公司淮安分公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。 审 判 长 程 媛 审 判 员 窦 开 人民陪审员 朱 菁 二〇一九年八月二日 法官 助理 万炳青 书 记 员 谭 倩