江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终1398号 上诉人(原审原告)高辉祥，男，汉族，住东台市。 委托代理人杜伟，北京英云律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)东台市人民政府,住所地东台市北海中路**。 法定代表人王旭东，该市市长。 原审原告陈桂英，女，汉族，住东台市。 委托代理人杜伟，北京英云律师事务所律师。 高辉祥、陈桂英诉东台市人民政府（以下简称东台市政府）不履行法定职责一案，高辉祥不服江苏省盐城市中级人民法院（2017）苏09行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。经阅卷、调查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定： 高辉祥居住的房屋××镇八林居委员会，涉案房屋的土地性质为农村集体土地。八林居委会根据东台市人民政府东政发[2016]28号《关于下达2016年城镇及基础设施重点工程建设任务的通知》要求，公园南拓工程建设需租用八林居委会土地用于建设公园绿化，该居委会九组村民代表于2016年5月20日召开村民代表会议，讨论决定将九组公园南侧土地进行出租，但要求每5年提高一次租金。2017年2月14日，东台市园林管理局与八林居委会签订东台人民公园南拓工程土地补偿及交地协议书，约定东台市园林管理局按期向八林居委会支付租金，八林居委会负责做好群众工作，保证按时清障交地。2017年3月22日，高辉祥、陈桂英向东台市政府邮寄《违法征收（拆迁）查处申请书》（以下简称《申请书》），认为公园南拓工程项目没有取得征收（拆迁）手续，且给予申请人的补偿过低，因此申请人未与有关部门签订补偿安置协议，而有关人员却采取断电、堵路等违法措施，企图迫使申请人尽快搬迁，请求东台市政府依法查处，并将查处结果书面告知申请人。东台市政府于2017年3月27日签收后，根据高辉祥、陈桂英反映材料中所涉房屋的基本情况，按相关内部流转程序交由涉案项目所属的东台镇人民政府核实。2017年4月30日，东台镇人民政府接到东台市政府交办函后，对高辉祥、陈桂英反映的公园南拓工程项目范围内的房屋是否存在违法征收（拆迁）行为进行了调查，并于2017年6月26日向东台市政府出具书面报告，经调查核实，高辉祥、陈桂英同意对涉案房屋进行拆迁并签订了《东台市集体土地上房屋征收补偿安置协议书》，公园南拓工程项目所涉及地块系集体所有土地，租赁用于公益事业，拆迁实施主体为东台市利民房屋拆迁服务中心。2017年6月27日，高辉祥、陈桂英认为东台市政府未履行查处的法定职责，提起本案行政诉讼。 原审法院另查明，高辉祥、陈桂英于2009年3月18日由东台市民政局确认准予离婚。高辉祥、陈桂英因涉案房屋被拆除，以东台镇人民政府为被告向盐都区人民法院提起行政诉讼，要求确认强制拆除行为违法，盐都区人民法院于2017年7月13日立案审理。 原审法院认为： 关于高辉祥、陈桂英的原告主体资格问题。本案中高辉祥、陈桂英于2009年3月18日由东台市民政局确认准予离婚，高辉祥、陈桂英对该事实予以认可。在本案审理过程中，陈桂英以其无原告主体资格为由，自愿提出撤回起诉申请，法院另行裁定予以准许。关于高辉祥主体资格问题，东台市政府认为高辉祥提交的建设工程规划许可证存在涂改、添加，不能证明其为涉案房屋的合法权利人，依法不具有原告主体资格，法院认为，高辉祥未能提交涉案房屋的产权证，虽不能证明其为涉案房屋的合法权利人，但高辉祥系涉案房屋的实际居住人，该事实得到八林居委会及组织实施拆迁方的认可，作为涉案房屋的实际居住人，可以申请有权机关履行法定职责，有权机关不履行的，依法可以提起要求履责的诉讼，故高辉祥具有提起本案诉讼的原告主体资格，东台市政府的辩解不能成立，法院不予采纳。 关于东台市政府是否具有查处违法拆迁的法定职责问题。公民、法人或者其他组织要求行政机关履行法定职责，应当具有相应的法律依据。高辉祥依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）的规定，请求东台市政府对涉案地块的拆迁行为予以查处，《征收与补偿条例》规范的是国有土地上房屋的征收与补偿行为，东台市政府提交的证据能够证明涉案房屋土地性质为农村集体土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定，八林居委会依法可以对涉案地块集体土地进行处置，其与东台市园林管理局签订东台人民公园南拓工程土地补偿及交地协议书符合上述法律规定。高辉祥虽主张涉案房屋所占土地为国有土地，但并未提交有效证据予以证明。故高辉祥请求东台市政府对集体土地上的违法拆迁行为进行查处，缺乏法律依据，该查处职责并非东台市政府的法定职责。为妥善处理矛盾，东台市政府在收到高辉祥的《申请书》后，将其转交给涉案项目所在地的东台镇人民政府核查，并要求报告核查情况，履行了其作为一级政府的监督管理职能。 另外，高辉祥已就涉案房屋的拆除行为提起确认违法之诉，该诉讼可以直接保护高辉祥的权利，能够及时解决当事人的纠纷，故在存在更为直接有效的救济方式的情况下，当事人坚持起诉政府不履行监督管理职责，不具有权利保护的必要性和实效性，依法不应支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回高辉祥的诉讼请求。 上诉人高辉祥上诉称：1、涉案土地为国有土地，原审法院认定涉案土地为集体土地证据不足。2、涉案房屋拆迁违法，东台市政府未查处错误。3、高辉祥对强拆房屋的行为提起诉讼，与本案无关。4、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决，责令东台市政府对违法拆迁行为进行查处，并将结果告知高辉祥。 被上诉人东台市政府未向本院提交书面的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，陈桂英在一审期间自愿撤回起诉，原审法院作出（2017）苏09行初90号行政裁定，准许陈桂英撤回起诉。 本院认为，上诉人高辉祥认为涉案地块房屋拆迁行为违法，请求被上诉人东台市政府进行查处，进而以东台市政府未履行查处职责为由提起本案诉讼。原审法院未支持高辉祥的诉讼请求正确。主要理由如下： 首先，本案一审庭审中，高辉祥主张其主要是依据《征收与补偿条例》请求东台市政府进行查处。该条例第六条、第七条虽然规定上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督；接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。但《征收与补偿条例》规范的是国有土地上的房屋征收与补偿行为，本案中，涉案地块的拆迁并非国有土地上的房屋征收，东台市政府未作出房屋征收决定，故高辉祥请求东台市政府进行查处明显无法律依据。 其次，涉案地块的拆迁系协议拆迁。东台市园林管理局与八林居委会签订土地补偿及交地协议书，约定东台市园林管理局按期向八林居委会支付租金，八林居委会保证按时清障交地。即便高辉祥的请求成立，该查处以及监督行为系内部监督行为，并不设定高辉祥新的权利义务，对高辉祥的权利义务不产生实际影响。高辉祥如果认为其合法权益受到侵犯，应当在法定期限内依法寻求救济。且根据原审法院查明的事实，高辉祥已就房屋拆除行为提起诉讼。在存在更为便捷有效的救济方式的情况下，高辉祥要求东台市政府进行监督、查处，不具有权利保护的必要性和实效性，不利于纠纷的及时解决，且易形成诉累。 再次，东台市政府收到《申请书》后，已要求项目所在地的东台镇人民政府核查，并要求报告核查情况，东台市政府已履行监督管理职能。 综上，上诉人高辉祥的上诉理由和请求依法不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人高辉祥负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇一九年八月二十三日 书记员 吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；