贵州省毕节市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2019)黔05行赔初38号 原告何发中，男，汉族，1934年6月20日出生，住贵州省织金县。 委托代理人（特别授权）李高章，贵州简曦律师事务所专职律师。 被告织金县人民政府。 住所地：织金县城关镇新华北路**。 法定代表人潘发勇，该县县长。 委托代理人（一般授权）陈国军，织金县人民政府工作人员。 委托代理人（一般授权）邓义，织金县国土资源局工作人员。 被告织金县猫场镇人民政府。 住所地：织金县猫场镇齐心村。 法定代表人陈云兴，该镇镇长。 出庭负责人丁朝松，该镇副镇长。 委托代理人（特别授权）张明权，织金县猫场镇人民政府法律顾问。 原告何发忠因不服被告织金县人民政府、织金县猫场镇人民政府行政赔偿一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，由审判员陆川担任审判长，审判员张某1、张某2参加评议，陆川主审，并于2018年12月5日公开开庭审理了本案。原告何发中委托代理人李高章，被告织金县人民政府委托代理人陈国军、邓义，被告织金县猫场镇人民政府出庭负责人丁某、委托代理人张明权出庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告何发中诉称：原告何发中户承包了织金县猫场镇齐心村文角脚组（现齐心居委会文角脚组）水田约3.2亩、旱地约3.4亩，原告持有上述承包地的承包合同，享有承包土地的经营管理权，亦未将土地具体分给任何子女单独耕种。同时，原告的承包地也不在猫场镇生态移民搬迁工程红线范围内，且生态移民搬迁房屋已建成并入住，间隔涉案土地足有500米以上距离。2014年3月，被告织金县猫场镇人民政府、第三人和平村委会、第三人齐心村委会在原告毫不知情的情况下违法与原告女儿何某英和儿子何某志私自签订土地入股协议，强行推毁原告大桥龙井边1660平方米的基本农田。2016年被告织金县人民政府错误地向被告织金县猫场镇人民政府颁发织集用（2016）第J0009号集体土地使用证，致使原告维权不能。之后，原告于2017年4月10日向黔西县人民法院提起行政诉讼，同年9月7日，黔西县人民政府以（2017）黔0522行初62号行政判决撤销织金县人民政府颁发的织集用（2016）第J0009号集体土地使用证。 原告认为，因被告织金县人民政府向织金县猫场镇人民政府违法颁发织集用（2016）第J0009号集体土地使用证的行为，导致被告织金县人民政府、织金县猫场镇人民政府在实施易地扶贫搬迁工程中征用原告承包的位于大桥龙井边共计1660平方米的水田违法，且该违法行为仍在持续过程中，严重侵犯了原告的土地承包经营权，致使原告合法承包的土地无法耕种，给原告造成了巨大经济损失。遂向人民法院提起诉讼，请求：1.判令二被告将原告享有承包经营权的位于齐心居委会文角组大桥龙井边2.5亩水田恢复原状，交还原告使用；2.判令二被告赔偿因违法占用涉案土地给原告造成的损失共计62,000.00元。其中青苗损失计算方式为：一年两季，每季损失为1200元/亩，暂计5年，具体金额需赔偿至被告实际支付完赔偿金之日止；剩余损失为原告因维权产生的各项诉讼费用损失。 被告织金县人民政府口头辩称：1.2014年猫场镇人民政府发生强制用地行为在先，2016年织金县人民政府颁发集体土地使用权证在后，2017年集体土地使用证被黔西县人民法院依法撤销，故原告请求确认强制用地行为与织金县人民政府没有关系。2.织金县人民政府在土地强制征占过程中，无任何行政行为，没有参与，也没有授权，故请求驳回原告对织金县人民政府的起诉。 被告织金县猫场镇人民政府口头辩称：1.原告主张涉案土地在其承包证上是属实的，但原告已经将土地分给何某英、何某志，何某英与齐心村达成土地入股协议，何某志也与齐心村达成相关意向。故原告对涉案的承包地不享有经营权。原告提供的土地承包经营权证为空白证件，不能证明其对涉案土地享有合法承包经营权。2.原告针对织金县人民政府向织金县猫场镇人民政府办法的集体土地使用证已经提起了行政诉讼，黔西县人民法院已作出生效判决，但未确认织金县猫场镇人民政府的行政行为违法，涉案的土地是用于扶贫生态移民工程。综上，原告的赔偿请求不能成立，请求人民法院判决驳回原告的赔偿请求。 被告织金县人民政府为了证明其主张，在法定期限内向本院提交了以下证据并经庭审举证、质证： 贵州省人民政府黔府函[2009]255号文件、毕节市人民政府毕府发[2018]4号文件。证明目的：1.应当以土地的统一年产值作为征收标准；2.若涉及行政赔偿，两份文件应当作为赔偿的计算依据。 原告质证：对证据真实性无异议，但若涉及赔偿不能恢复原状的部分，应按照实际恢复成本和损失来计算。 织金县猫场镇人民政府质证：对证据三性无异议。 被告织金县猫场镇人民政府为了证明其主张，在法定期限内向本院提交了以下证据并经庭审举证、质证： 第一组证据：1、关于织金县2012年易地扶贫搬迁实施方案（代可行性研究报告）的批复（黔发改地区（2012）2834号）；2、建筑工程施工许可证（编号：522425201701060201号、522425201701060301号）；3、建设用地规划许可证（地字第**）；4、建设工程规划许可证（建字第520000201619958号）；5、建设项目选址意见书（选字第520000201612470号）；6、织金猫场镇生态移民搬迁A、B、C、D、E、F区工程建设合同；7、织金县生态移民搬迁道路工程建设合同；8、贵州省黔西县人民法院行政判决书（2017）黔0522行初62号；9、织金县猫场镇齐心村农村土地确权公示资料。证明：1、织金县人民政府实施的生态移民搬迁工程的合法性；2、证明原告已经将案涉土地分给他的子女，且原告的子女分别和齐心居委会签订了土地入股协议，原告不是适格的主体。 原告质证：对1号证据真实性无异议，但证明目的有异议，该文件上说到实施生态移民搬迁关于涉案土地这一片，因本案的涉案土地与真正移民搬迁的项目建设地相距甚远，涉案项目所占土地现均已使用建设完毕，但现在原告的土地实际上并非是在生态移民搬迁项目的范围内，被告超越了文件规定的范围，违法实施的项目工程；对2-5号证据真实性无异议，证明目的有异议，因证据上面一系列证据标注的范围不包含本案涉案土地，即便是包括了，该证据也是违背贵州省发改委文件的规定，超越了文件规定的迁入和迁出范围，因此才导致县政府、镇政府与黑房开勾结，收取齐心居委会和和平居委会的公章，进行买卖宅基地买卖商品房的行为，所以，这几份证据不能说明被告对涉案土地强行征用行为合法。对6-7号证据真实性无异议，但强调关于C区的这个合同，实际上是当地黑房开吴某、杜某等人挂靠贵州铨盛建设发展有限公司与被告实施的一个违法建设工程合同，也不能证明被告的征占行为合法，请求法院认真审查贵州发改委的文件与实际实施的项目的衔接问题。对8号证据真实性无异议，该证据正好证明织金县人民政府颁发给猫场镇的集体土地使用证是违法的，对9号证据原告方完全不知情，真实性有异议，故有伪造的嫌疑，达不到被告的证明目的。 织金县人民政府质证：对于1号证据，真实性、合法性无异议，关联性、证明目的有异议；对2-5号证据上载明的建设单位均为猫场镇政府，说明该工程系猫场镇政府实施，与县政府无关，真实性、合法性无异议，关联性及证明目的有异议。对6、7号证据,工程发包方为猫场镇政府，该工程系猫场政府组织实施，织金县人民政府未组织实施该工程，真实性、合法性无异议，关联性及证明目的有异议。上述7份证据均达不到织金县猫场镇政府人民政府主张的该工程是织金县人民政府实施的证明目的。对8号证据三性无异议，只能证明涉案集体土地使用证被撤销，不能证明织金县人民政府是该工程的实施单位。对9号证据三性无异议，证明原告对涉案土地，不享有土地承包经营权，原告不具备诉讼主体资格。 第二组证据：猫场镇齐心居委会与何某英签订的土地入股返还划拨证明（存根）、猫场镇回龙桥至大桥生态移民移民安置小区农户土地入股协议（何某英）。证明：何发忠已经将案涉的土地分给何某英，且何某英已经和齐心居委会签订了相关的土地入股协议，进行了权利处分，故原告不是行政案件的适格主体。 原告质证：被告提交的证据，和原告在第三人何某英处得到的证据不一致，被告镇政府提交的真实性有异议，同时即便该份证据是真实的，何某英与猫场镇人民政府签协议也未得到原告的同意和认可。何某英是在镇政府和黑房开强行挖地，被迫签订的协议。 织金县人民政府质证：对该组证据三性无异议，同时证明织金县人民政府不是该项目的建设单位和实施单位。 第三组证据：织金县人民法院民事判决书（2018）黔0524民初688号、毕节市中级人民法院民事裁定书（2018）黔05民终2532号。证明：原告在项目实施前已经把承包土地分给何某志、何某英管理，二人与齐心居委会签订了协议，故原告不是适格的主体。 原告质证：对该组证据真实性无异议，证明目的有异议，该组证据恰巧证明了织金县人民政府是该项目的实施主体，同时证明的涉案土地被县政府和镇政府办理了产权证是违法的，因此达不到被告的证明目的。 织金县人民政府质证：真实性、合法性、关联性无异议，但该证据不能证明县政府是该项目的建设和实施单位，也不能证明县政府实施征占土地的行为。 原告何发中为了证明其主张，在法定期限内向本院提交了以下证据并经庭审举证、质证： 第一组证据：土地承包经营权证基本情况登记页。证明：涉案土地是由原告为户承包的，享有管理使用权。 织金县人民政府质证：1.该证未加盖织金县政府的印章；2.该证承包土地明细登记为空白；3.承包合同书未经发包方签章；4.未填写承包期限，原告所举证据实际上是一份空白的证据，达不到原告的证明目的。 织金县猫场镇人民政府质证：1.该证未加盖织金县政府的印章；2.该证承包土地明细登记为空白；3.承包合同书未经发包方签章；4.未填写承包期限，原告所举证据实际上是一份空白的证据，达不到原告的证明目的。 第二组证据：1.猫场镇回龙桥至大桥生态移民移民安置小区农户土地入股协议；2.土地入股返还划拨证明2份（何某志、何某英各一份）。证明：何某英、何某志在原告未同意的情况下与齐心居委会签订了入股协议，侵犯了原告的合法权益，同时上面协议上的章是和平居委会的，说明在达成土地划拨时并非是他们的真实意思表示，从何某英的划拨证明中可以看出是先盖章后签字，是迫于无奈签订的，签订的协议和划拨证明是违法的。 织金县人民政府：对此不知情，不发表意见。 织金县猫场镇人民政府质证：1.该组证据对何某英协议和划拨证明真实性无异议，划拨证明与我方提交的存根联存在数据上差异，我们的存根联是笔误造成的，应返还面积、应补金额已原告提交的信息为准，何某英签字是本人所签；2.恰巧证明该土地协议是何发忠和何某英的真实意思表示，原告家庭内部恶意串通损害国家利益；3.对何某志的划拨证明的真实性无异议，公章是当时基于在换届期间，公章统一收归镇政府管理，是错盖造成。恰巧证明该土地协议是何发忠和何某志的真实意思表示，原告家庭内部恶意串通损害国家利益。 第三组证据：1.织金县人民政府颁发给猫场镇人民政府土地使用证（织集用（2016）第J0009号）；2.（2017）黔0522行初62号黔西县人民法院庭审笔录及行政判决书。证明：猫场镇政府在实施生态移民搬迁的项目中取得土地的形式是严重违法的，同时，在行政诉讼庭审笔录中齐心居委会明确表示没有与何某志签订入股协议，其他情况他不清楚，和平居委会当时村委会的公章全部在猫场镇政府，故划拨证上盖章的事情齐心和和平居委会是不知情的，同时根据判决书明确了集体土地使用证是违法的，而该违法的颁证行为所涉的土地在涉案项目范围内，且被猫场镇政府将该片土地与黑房商勾结以生态移民搬迁的名义，将该片土地发包给了黑房开来建设修房屋、卖门面，谋取利益，该强行征收的行为严重违法。 织金县人民政府质证：该判决书只能证明撤销颁证行为，达不到原告的证明目的，由于原告不能提供合法有效的物权凭证，来证明其对涉案土地拥有合法的土地使用权，因此不能证明织金县人民政府有任何强制征占土地的行为。 织金县猫场镇人民政府质证：对判决书无异议，证明目的有异议，达不到证明目的。 第四组证据：1.赔偿申请书；2.织金县人民法院民事判决书（2018）黔0524民初688号、毕节市中级人民法院民事裁定书（2018）黔05民终2532号。证明：颁证行为被撤销且确认违法，原告向猫场镇人民政府提出赔偿请求未果，两份裁定书证明镇政府与吴某、杜某、贵州铨盛建设发展有限公司签订的C区工程建设合同，所涉土地包含了原告承包合同上的土地，土地现在还被这两份建设工程合同内容覆盖，且实际被占用。 织金县人民政府质证：1.赔偿申请书与织金县政府无关；2、裁定书真实性、合法性无异议，达不到原告的证明目的。 织金县猫场镇人民政府质证：对原告的赔偿申请收到并答复，不符合赔偿条件，并告知其不服可以依法提起诉讼，对与两份裁定书真实性、合法性无异议，达不到原告的证明目的。 第五组证据：土地现场光碟一张。证明:原告的承包地在工程建设合同范围内，且违法占用的事实现持续存在，生态移民搬迁工程离原告被违法占用的土地很远。 织金县人民政府质证：1.该视频资料不能证明原告对涉案土地享有承包经营权；2.该视频资料只能证明土地不能恢复原状；3.达不到原告的证明目的。 织金县猫场镇人民政府质证：1.该视频资料不能证明原告对涉案土地享有承包经营权；2.该视频资料只能证明土地不能恢复原状；3.达不到原告的证明目的。 本院对上述证据认证如下：被告猫场镇人民政府提交的第二组证据中猫场镇齐心居委会与何某英签订的土地入股返还划拨证明（存根），因与原告提交的猫场镇齐心居委会与何某英签订的土地入股返还划拨证明中数据不一致，猫场镇人民政府在证据交换时明确表示以原告提交的证据为准，故本院对猫场镇人民政府提交的该份证据不予采纳。原告、二被告提交的其他证据均与本案具有关联性，本院依法予以确认。 经审理查明，1998年8月1日，原告何发中（与何发忠系同一人）以其为户主承包了织金县猫场镇齐心村民委员会田3.2亩，土3.4亩。承包人口为何发中、何某志、何某英、何某武、何某云、何某敏、何某华。2012年，贵州省发展和改革委员会下发《关于织金县2012年易地扶贫搬迁工程实施方案（代可行性研究报告）的批复》（黔发改地区[2012]2834号），同意毕节市发展改革委员会上报的《关于上报织金县2012年易地扶贫搬迁工程实施方案（代可行性研究报告）》。批复确定该工程建设规模为：安置农村贫困人口3200人/724户，安置点3个，猫场镇齐心村大堰河路步行街为其中安置点之一，主要安置形式为依托小城镇集中安置。主要工程建设内容为新建住房、硬化道路、改造公路、安装管道、解决牲畜饮水、安装变压器、输供电线路、集贸市场等。批复明确县级人民政府是易地扶贫搬迁（扶贫生态移民）工程实施主体，承担主要责任。2013年1月28日，织金县猫场镇人民政府与贵州铨盛建设发展有限责任公司签订《织金县猫场镇生态移民搬迁C区工程建设合同》，合同约定织金县猫场镇人民政府发包织金县猫场镇生态移民搬迁C区建设工程，工程地点为猫场镇（回龙桥至七洞桥）生态移民安置小区内，由贵州铨盛建设发展有限公司承建。2014年3月13日，原齐心村村民委员会与何某英签订《猫场镇回龙桥至大桥生态移民移民安置小区农户土地入股协议》，协议约定农户以土地入股形式参与猫场镇回龙桥至大桥生态移民安置小区基础设施建设，按照入股土地面积的一定比例返还向农户宅基地。2015年5月23日，齐心居委会与何光英签订《猫场镇齐心村沿河路步行街村民“一事一议”工程土地入股返还划拨证明》，约定何某英参与入股土地560平方米。2016年8月30日，和平居委会与何光志签订《猫场镇齐心村沿河路步行街村民“一事一议”工程土地入股返还划拨证明》，约定何某志参与入股土地1100平方米。两份证明均约定以划拨门面的方式返还入股农户的土地，两份证明所载土地系何发中户内承包的水田。2014年，猫场镇人民政府将何发中户1660平方米水田填埋，并在填埋基础上修建了两条路（一条为沿河硬化路，另一条为毛路），但两条路均不属于黔发改地区[2012]2834号《关于织金县2012年易地扶贫搬迁工程实施方案（代可行性研究报告）的批复》中已经批复的项目。2018年1月4日，何发中及其户内成员向猫场镇人民政府提交《赔偿申请书》，请求猫场镇人民政府赔偿因违法占地对申请人造成的损失34,000.00元，停止侵害、恢复原状。猫场镇人民政府于2018年1月12日答复因生效行政判决并未确定其为赔偿义务机关，建议申请人向人民政府提起行政赔偿之诉。原告认为二被告的违法行为侵犯其土地承包经营权，给其造成严重经济损失，遂向本院提起行政赔偿诉讼，请求判如所诉。 另查明，2017年1月5日，织金县人民政府向被告织金县猫场镇人民政府颁发织集用（2016）第J0009号集体土地使用证，何发中于2017年4月10日向黔西县人民法院提起行政诉讼，以该集体土地使用证侵犯其合法承包地为由，请求撤销织金县人民政府颁发的集体土地使用证。黔西县人民法院经审理后作出（2017）黔0522行初62号行政判决：撤销被告织金县人民政府于2017年1月5日向第三人织金县猫场镇人民政府颁发的织集用（2016）第J0009号集体土体使用证。2018年2月9日，何发中以织金县人民政府、织金县猫场镇人民政府、织金县猫场镇齐心居民委员会、织金县猫场镇和平居民委员会、杜仕学、吴中友为被告向织金县人民法院提起土地承包经营权纠纷之诉，织金县人民法院作出（2018）黔0524民初688号民事裁定，以该案不属于民事诉讼受案范围为由驳回何发中的起诉，何发中不服，向本院提起上诉，本院作出（2018）黔05民终2532号民事裁定：驳回上诉，维持原裁定。 再查明，何某志、何某英签订的《土地入股返还划拨证明》至今尚未履行。在本院依职权追加原告的过程中，何发中之子女何某志、何某英、何某武、何某云、何某敏、何某华已自愿放弃在本案中一切诉讼权利。 本案的争议焦点为：1、原告何发中的起诉是否超过起诉期限；2、织金县人民政府、猫场镇人民政府是否是本案适格被告；3、原告的赔偿请求是否应当得到支持及具体赔偿项目及赔偿金额如何确定。 本院认为，针对第一个争议焦点，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定，在申请复议或提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。本案中，虽然原告水田被占用的事实发生在2014年，但由于案涉占用行为并无任何征地审批手续，故不能认定原告在2014年就知道其水田被实际占用的面积、实际占用主体及基于何种行为被占用。基于此，在无相反证据证明原告的起诉期限从其知道或者应到知道行政行为内容之日起至提起本案之诉之日止已经超过1年的情况下，不能认定原告的起诉已经超过法定起诉期限。 针对第二个争议焦点，猫场镇人民政府占用原告承包的位于织金县猫场镇齐心村民委员会文角组1660平方米水田的行为已经被本院判决确认违法，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关”之规定，猫场镇人民政府是本案的适格被告，织金县人民政府不是本案适格被告。 针对第三个争议焦点，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为”。猫场镇人民政府强行占用何发中承包的位于织金县猫场镇齐心村民委员会文角组1660平方米水田的行为已被确认违法，故何发中有取得赔偿的权利。针对原告的第一项赔偿请求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式”及第三十六条第（三）项“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金”之规定，首先，原告被强占的水田已被填埋，且上面已修建了两条路，因此，水田客观上已不具备恢复原状的可能性。其次，由于原告的承包证中并无承包水田的四至界限，只能确认其被占用的水田面积为1660平方米，无法确认水田的具体四至界限，客观上亦无法确认应当恢复及返还的水田范围，故依法应当按照损害程度判决给付相应的赔偿金。对原告何发中1660平方米水田的赔偿标准，参照毕节市人民政府《关于公布实施毕节市征地统一年产值和片区综合地价更新标准的通知》（毕府发[2018]4号）文件中46000元/亩的补偿标准计算，具体赔偿金额计算为1660×0.0015×46000=114,540.00元。针对原告的第二项赔偿请求，虽然原告未提交相关证据证明其水田被填埋时地上有青苗，但因案涉水田系被猫场镇人民政府强行填埋，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”之规定，猫场镇人民政府并未提交强行填埋土地时情况的相关证据，也不能证明强行填埋的具体时间不属于农作物生长期。且原告提出其在水田中栽种水稻的主张有一定的合理性，该主张与猫场镇现存水田多数均处于耕种状态的客观状况较为相符。因此，本院酌情支持原告主张的青苗损失。对于原告青苗损失的赔偿，参照毕节市人民政府《关于公布实施毕节市征地统一年产值和片区综合地价更新标准的通知》（毕府发[2018]4号）文件中毕节市征地统一年产值补偿更新标准确认的1850元/亩计算，青苗赔偿金为1660×0.0015×1850=4,606.50元。上述两项赔偿金额共计119,146.50元。 综上，被告猫场镇人民政府因违法强行占用何发中1660平方米水田应当赔偿原告何发中各项损失共计119,146.50元。对于原告何发中提出赔偿其因维权产生的各项费用损失的主张，因该损失不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范围，故本院对该项主张不予支持。据此，依照依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第九条、第三十二条、第三十六条第（三）项之规定，判决如下： 一、被告织金县猫场镇人民政府于本判决生效后三十日内赔偿原告何发中经济损失119,146.50元； 二、驳回原告何发中的其他赔偿请求。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审 判 长  陆 川 审 判 员  张远忠 审 判 员  张多周 二〇一九年八月二日 法官助理  洪运佳 书 记 员  蒋 琼