黑龙江省大庆市让胡路区人民法院行 政 判 决 书（2019）黑0604行初26号原告刘立民，男，1972年11月13日出生，汉族，农民，住黑龙江省。委托代理人雷国军，黑龙江千弘律师事务所律师。被告林甸县林业和草原局，住所地黑龙江省林甸县西北街（原公安局办公楼），统一社会信用代码11230623MB17160352。法定代表人单玉锋，职务局长。委托代理人董传伍，黑龙江金烁律师事务所律师。委托代理人张新文，男，1972年8月3日出生，汉族，系林甸县林业和草原局草原执法工作人员，住黑龙江省林甸县。原告刘立民不服被告林甸县林业和草原局（原职权单位林甸县畜牧兽医局，以下简称“林甸县畜牧局”）作出的林畜（草原）罚[2018]10号行政处罚决定书，于2019年4月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年4月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月22日公开开庭审理了本案。原告刘立民、委托代理人雷国军、被告的行政机关负责人于福军、委托代理人董传伍、张新文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。林甸县畜牧局于2018年12月27日作出林畜（草原）罚[2018]10号行政处罚决定书，认定原告刘立民以买卖的形式非法转让、占用草原，将东兴乡丰产村已责令限期退耕还草地块耕种水稻，耕种面积896.3亩。故依据《中华人民共和国草原法》第六十四条、第六十五条、《黑龙江省草原条例》第四十五条第一、二款的规定，对原告作出没收违法所得并处违法所得1倍罚款（具体数额待违法所得价值评估后另行确定）的处罚。后经评估机构评估，违法所得价值368676元。被告遂于2019年3月12日作出《缴纳罚款通知书》。现处罚决定的内容原告尚未履行。原告诉称，请求法院：1、依法撤销林甸县畜牧局于2018年12月27日作出的林畜（草原）罚[2018]10号行政处罚决定书；2、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由如下：原告于2017年11月1日与案外人于良印签订《土地承包合同》,承包期限为一年，自2017年11月1日至2018年12月31日止，每亩地承包费为170元,900亩耕地共计15.3万元。原告签订合同后向于良印交纳了15.3万元的承包费。2018年1月1日，双方又签订了《土地承包合同补充协议》,将承包期变更为5年。原告签订合同时，土地的现状是耕地、水田，而不是草原。原告在2018年5月18日前插秧种植水稻时，没有任何单位或个人告知该地原来是草原。原告在2018年6月1日才得知承包的土地原来是草原。由草原变成耕地的违法行为不是原告实施的。2018年6月，大庆市人民政府关于中央第三环境保护督察组交办案件(第十七批)办理情况通报中，编号1813的案件内容显示，涉案的土地于2011年4月被开垦，面积为896.3亩，该事实在2014年已被举报，林甸县畜牧局于2014年8月立案，并于2015年2月27日向林甸县人民法院申了请强制执行，但直到2017年11月1日原告与案外人于良印签订承包合同时，该案仍未解决。原告认为，是被告的行政不作为导致原告在不知情的情况下承包了涉案的土地并进行种植。原告支付了巨额的承包费，在稻种、化肥、人工、机械上也产生了大量费用。水稻种植完毕后，被告在收获季节禁止原告收割、收获，后又将900亩水稻强制收割并非法评估拍卖，被告的行为使原告遭受了重大损失。综上，被告应对此事件应承担责任，其对原告承包耕地及种植水稻的行为作出处罚是错误的，应予以撤销。对于原告的损失，原告将另行主张权利。被告辩称，一、原告违法事实清楚。答辩人对刘立民作出没收违法所得并处相应罚款的行政处罚，是在查明其存在违法事实的基础上进行的。刘立民在询问笔录中承认自己于2016年12月从案外人于良印处承包了涉案地块进行耕种，并知悉了《责令限期整改通知书》的内容。其承包非法开垦的且已责令限期退耕还草的地块进行耕种，行为违法。二、案渉行政行为适用法律正确。刘立民在明知草原系非法开垦的情况下，承包该地块，擅自将旱田改造为水田并种植，其流转行为具有明显的违法性。因该地块系非法开垦，所以刘立民与于良印签订的转让合同，违背了法律法规的强制性规定，属于无效流转合同。答辩人在查明事实的基础上根据《中华人民共和国草原法》第六十四条、第六十五条和《黑龙江草原条例》第四十五条第一、二款的规定对原告予以行政处罚有充分的法律依据。三、案渉行政行为程序合法。答辩人在查明原告刘立民非法转让草原的违法事实后，依法向其下达了《责令限期整改通知书》，通知其终止非法使用草原行为，按要求时限退耕还草恢复草原植被，并告知了拒不履行的后果。刘立民拒绝履行后，答辩人组织了听证，经合议对其进行了处罚。答辩人履行的程序符合法律规定。综上，答辩人所作行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。被告林甸县林业和草原局向本院提交的证据如下：证据一、《土地承包合同》、《土地承包合同补充协议》、《收据》各一份，欲证明刘立民从于良印处承包涉案地块的事实。证据二、《丰产村村委会承包户于良印耕种水田地块现状平面图》一张，欲证明涉案地块面积，水、旱田合计共为896.3亩；证据三、《责令限期整改通知书》一份，欲证明被告于2018年5月18日书面通知刘立民改正违法行为，并限期退耕还草、恢复草原植被；证据四、被告2018年6月13日对刘立民做的《询问笔录》两页，欲证明刘立民以每亩170元的价格从案外人于良印处承包土地900亩（其中稻田400亩、旱田500亩）的事实，同时证明在其接受询问时，丰产村村委会已通知其不得继续耕种。证据五、《合议组评议笔录》一份，欲证明涉案处罚是经集体评议作出的。证据六、《行政处罚事先告知书》及《送达回证》各一份，欲证明被告对原告作出行政处罚前，履行了告知程序。证据七、《合议组评议笔录》及《行政处罚决定审批表》各一份，欲证明被告应刘立民的申请举行了听证，被告经集体评议后认定刘立民违法行为没有改变，维持了《行政处罚事先告知书》拟作出的处罚。证据八、林畜（草原）罚[2018]10号《行政处罚决定书》、《缴纳罚款通知书》各一份，欲证明被告对刘立民以买卖形式非法转让、非法占有草原的违法行为，给予其没收违法所得368676元并处以1倍罚款的处罚。证据九、送达回证两份、照片三张，证明《行政处罚决定书》和《缴纳罚款通知书》均已依法送达。经庭审质证，原告对证据一、二、三、四、六、八、九的真实性无异议，对证明的问题有异议。原告认为证据一、二中没有任何文字能够证实原告购买的地块是草原，原告2017年承包时土地现状是耕地，原告承包该地块是善意取得。原告也没有实际向于良印支付2018年的土地承包费15.3万元，原告与于良印约定在2018年秋季收获水稻时支付承包费。后因水稻被被告强行收割并拍卖，所以该承包费没有实际履行。证据三、四是被告在原告种植完毕后作出的，被告在2018年5月18日下达《责令限期整改通知书》时，原告已经插秧种植完毕，此前没有任何单位或个人告知原告承包的地块是草原，此两份证据不能证明原告种植前知晓承包的土地为草原。关于证据六、八、九，在没有证据证明原告是在明知是草原仍进行承包并耕种的情况下，被告认定原告违法并处罚不符合法律规定。原告对水稻价值为评估的368676元亦不认可，被告单方强行拍卖水稻及给原告造成的损失，原告将另行主张权利。原告对证据五、七的真实性及证明的问题均有异议，认为此两份证据是被告单方实施的内容不真实，原告没有出示听证笔录及全部卷宗佐证。原告对证据九的真实性和证明的问题均无异议。原告刘立民向本院提交证据如下：第一组证据：林畜（草原）罚[2018]10号《行政处罚决定书》一份；林牧(草)责改(2018)11号《责令限期整改通知书》一份；《关于禁止收割、收获水稻通知书》一份。欲证明：林甸县畜牧局对原告作出行政处罚的时间，所作处罚没有事实依据，适用法律错误。被告有禁止原告收割水稻，并未经原告同意强行收割、拍卖的行为。第二组证据:2017年11月1日、2018年1月1日原告与案外人于良印先后签订的《土地承包合同》、《土地承包合同补充协议》各一份。欲证明：原告承包耕地的亩数、价格、承包年限。原告是有偿善意取得耕地使用权，原告承包土地时土地现状即是耕地，不是草原。第三组证据:丰产村村民百余人签名按押三页，丰产村9名村民出具的证明、丰产村村委会出具的证明各一份，欲证明：涉案的土地在2011年就是耕地而不是草原，原告是在2018年从案外人于良印处承包的是耕地，于良印是2016年从别人手中承包的耕地，原告没有破坏草原。原告承包土地后，在2018年5月18日即已插秧完毕，第四组证据：大庆市人民政府关于中央第三环境保护督察组交办案件第17批，编号1813案件内容节录、2018年6月8日林畜局函[2018]42号《关于建议解除草原承包合同的函》一份、林甸县人民法院2015年度林行审字18号行政非诉审查卷宗一册（36页）。欲证明：被告明知近千亩草原遭受破坏没有采取行政措施属于行政不作为，其行为导致原告善意承包土地，被告又在原告将水稻插秧完毕后进行处罚，应为处罚错误。第五组证据：黑龙江省大庆市让胡路区人民法院（2018）黑0604行初43号行政判决书一份，证明被告2018年9月25日作出《关于禁止收割、收获水稻通知》的行政行为已被法院确认违法。经庭审质证，被告对证据一的真实性无异议，对证明的问题有异议，认为其作出的处罚决定有事实和法律根据；对证据二的真实性无异议，对证明的问题有异议，认为合同所涉及的地块为非法开垦的草原，依法不能进行转让，该合同属于无效合同。原告签订合同时未核实涉案地块性质以及于良印是否有处分权利，原告主观有过错，不能构成善意取得；证据三属于证人证言，因证人未出庭作证，建议法庭不予采信，土地性质的认定应该由国家机关作出，不应以村民认定的事实为准。对证据四的真实性无异议，对证明的问题有异议，该组证据能够证明案涉地块为非法开垦草原形成的。根据法律规定，善意取得不适用农业资源的使用权。被告作为与否，与原告非法买卖、使用草原没有直接因果关系。原告不能以不知情主张善意取得，更不能因被告的不作为行为，使非法开垦草原形成的土地变为合法耕地。被告对证据五的真实性无异议，对证明的问题有异议，（2018）黑0604行初43号行政判决书与本案没有关联性，该案审理的是被告作出《关于禁止收割、收获水稻通知》的行为，本案审理的是被告作出的处罚决定。被告未收割、保管、拍卖水稻，对相关事项的具体过程也不知情，水稻评估拍卖所得的数额是林甸县东兴乡政府告知被告的。本院对上述证据认证如下：被告提交的全部证据来源合法，客观真实，本院对证据的真实性予以采信。虽然被告没有提交听证会的全部材料，但并不影响评议笔录的真实性，本院对原告的质证意见不予采纳。原告提交的证据一、二、四、五，来源合法，客观真实，且被告对证据的真实性亦无异议，本院对其真实性予以采信。原告提交的证据三虽是证人证言，但其所要证明的问题均是被告认可的事实，本院对证据的真实性予以采信。关于原告是否实际交付了承包费15.3万元的问题，本院认为，原告在本案起诉状中以及在2018年提起的（2018）黑0604行初43号行政诉讼案件的起诉状中已经自认其交付了15.3万元承包费，案外人于良印在（2018）黑0604行初44号行政案件审理过程中也认可收到原告承包费15.3万元，双方自认的事实一致，因此本院对原告质证程序中提出的合同款没有实际交付的意见不予采信。关于原告是否构成善意取得涉案土地承包经营权的问题，本院认为，善意取得的财产必须是法律允许流转的合法财产。本案中，涉案地块的土地属性为天然草场，后被杨树军非法开垦为耕地，破坏了草原应有的状态，也就是说原告处分的财产不具有合法性，出于维护国家利益和社会公共利益的需要，原告的行为不构成善意取得。经审理查明，2002年1月1日，案外人张仁、赵中华与林甸县东兴乡丰产村村委会签订承包草原合同，丰产村村委会将集体所有的1580亩草原发包给张仁、赵中华，承包期限25年（自2002年1月起至2027年1月止），承包费每亩每年6元，张仁、赵中华一次性付清承包费23.7万元。2004年12月，张仁、赵中华将承包的草原转包给林甸县宏伟乡治安村三屯村民杨树军，承包期限10年（自2004年12月起至2014年12月止）。2011年4月，杨树军将承包的草原非法开垦成耕地。2014年8月，群众举报杨树军非法开垦草原一事，经林甸县畜牧局现场勘验，非法开垦的草原面积为896.3亩。2014年10月31日，林甸县畜牧局作出林畜（草原）罚[2014]004号行政处罚决定，认定杨树军的行为违反了《中华人民共和国草原法》第四十六条、《黑龙江省草原条例》第七条第一款之规定，依据《中华人民共和国草原法》第六十六条、《黑龙江省草原条例》第九条、第四十三条第一款之规定，责令杨树军停止违法行为，限期退耕还草，恢复草原植被，罚款人民币5万元，并依法送达该处罚决定。2015年5月16日，林甸县畜牧局向林甸县人民法院申请强制执行林畜（草原）罚[2014]004号行政处罚决定，林甸县人民法院于2015年5月25日作出（2015）林行非执字第18号《行政非诉执行受案裁定书》，林甸县人民法院认为，林甸县畜牧局在作出行政处罚前未告知杨树军享有申请听证的权利，故裁定不予执行申请执行人的申请，并于次日向林甸县畜牧局送达了裁定。2016年12月31日，张仁、赵中华与林甸县东兴乡丰产村村民于良印签订土地承包合同，将案涉违法开垦的草原1000亩转包给于良印耕种，承包期限为10年（自2016年11月24日起到2026年12月31日止），于良印交付了2017年的承包费11万元，并于2017年将承包的1000亩耕地中的500亩改造成水田，并种植了水稻。2017年11月1日、2018年1月1日，于良印与本案原告刘立民先后签订了《土地承包合同》及《土地承包合同补充协议》，于良印将其承包的涉案地块转包给本案原告，承包期限5年（自2017年11月1日起到2022年12月31日止），刘立民交付了2018年的承包费15.3万元。刘立民承包后又将剩余未改造成水田的耕地全部改成水田，并于2018年春种植了水稻。2018年5月18日，林甸县畜牧局认定涉案地块属非法开垦草原改变用途而来，依照《中华人民共和国草原法》、《黑龙江省草原条例》和《关于严厉打击草原违法犯罪行为的指导意见》的规定，对原告作出林牧（草）责改（2018)11号《责令限期整改通知书》，责令原告于2018年6月1日前，将涉案地块退耕还草,不得以任何理由拒不退耕。一周后，林甸县畜牧局向林甸县东兴乡丰产村村委会下达了林畜局函[2018]42号《关于建议解除草原承包合同的函》，建议丰产村村委会解除与张仁、赵中华订立的草原承包合同，收回草原承包经营权，并及时恢复草原植被。2018年6月26日，林甸县国土资源局将林甸县畜牧局提供的大庆市兴隆有限公司的测绘成果（丰产村村委会于良印耕种开垦草原地块现状平面图）导入第二次土地调查数据库中，确认该地块内地类为天然草地和农村道路，并出具了林国土资函[2018]34号《关于地类确认的复函》，明确涉案地块的土地属性为天然草地。2018年9月25日，林甸县畜牧局对原告下达了《关于禁止收割、收获水稻通知书》，原告不服，于2018年10月17日向本院提起行政诉讼，请求撤销该通知。本院审理后认为被告作出的该行政行为适用法律错误、程序违法，故作出（2018）黑0604行初43号行政判决书，判决确认被告作出《关于禁止收割、收获水稻通知书》的行政行为违法，并驳回原告的其他诉讼请求。该案现已生效。2018年12月27日，林甸县畜牧局认定原告存在以买卖形式非法转让、非法占用草原，将丰产村村委会已责令退耕还草地块耕种农作物（水稻）896.3亩的事实，依据《中华人民共和国草原法》第六十四条、六十五条，《黑龙江省草原条例》第四十五条第一、二款之规定，对原告作出林畜(草原)罚〔2018〕10号行政处罚决定，决定对原告没收违法所得并处违法所得1倍罚款（具体数额待违法所得价值评估后另行确定）。后经评估机构评估，被告确定原告违法所得为368676元。原告不服此决定，于2019年4月15日向本院提起行政诉讼。庭审后，本院实地调查核实了涉案地块的现状，该地块2019年已无人耕种。为利于草场恢复，丰产村村委会于2019年6月28日组织人员到达现场，用推土机将耕种水稻时留下的稻梗铲除，并将土地推平，并向本院提供了现场照片以证实其上述行为。需要说明的问题：2019年1月25日，根据黑龙江省机构改革整体要求，中共林甸县委办公室和林甸县人民政府办公室联合下发了《关于林甸县机构改革方案的实施意见》，该意见明确规定将县畜牧兽医局的草原监督管理职责划入新组建的县自然资源局，加挂县林业和草原局牌子。2019年3月25日，中共林甸县委办公室和林甸县人民政府办公室下发了《林甸县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》，明确了草原监督管理职责由县自然资源局负责。2019年6月18日，县畜牧兽医局的管理职责及人员编制全部正式划入县林业和草原局管理范畴，完成了编制的划转。上为本案全部事实，有原、被告双方的陈述、书证、调查笔录等证据证实。本院认为，根据张仁、赵中华与丰产村村委会签订的承包草原合同、林甸县国土资源局出具的《关于地类确认的复函》可以确定涉案地块的土地属性为天然草地。《中华人民共和国草原法》第八条第二款规定：“县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作。”因此，林甸县畜牧局作为林甸县草原行政主管部门，对本辖区内的违反草原法律、法规的行为有权进行查处，故林甸县畜牧局具有作出涉案行政行为的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。本案中，林甸县畜牧局的职权在诉讼过程中，人民法院作出裁判前发生变更，由林甸县林业和草原局继续行使其职权，因此应依法更换林甸县林业和草原局为本案被告并参加诉讼。经本院询问，被告林甸县林业和草原局对林甸县畜牧局的全部诉讼活动予以认可，故本院不再另行开庭，径行作出裁判。关于涉案行政行为是否合法的问题。《中华人民共和国草原法》第六十四条规定：“买卖或者以其他形式非法转让草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令限期改正，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款”。第六十五条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法使用草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令退还非法使用的草原，对违反草原保护、建设、利用规划擅自将草原改为建设用地的，限期拆除在非法使用的草原上新建的建筑物和其他设施，恢复草原植被，并处草原被非法使用前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款”。《黑龙江省草原条例》第四十五条规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由县以上草原监理机构责令停止违法行为，退还草原，限期恢复草原植被，处以草原被非法使用前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款：（一）未经批准占用或者使用草原的；（二）非法将草原改为其他农用地或者项目建设未经省人民政府批准，将草原转为其他农用地的；（三）……”。前述三条法律法规是对非法转让、使用、占用草原及非法将草原改为其他农用地等不同违法行为认定和处罚标准的规定，针对不同的违法行为处罚标准不尽相同。从事实认定及法律依据看，林甸县畜牧局在作出涉案行政处罚决定时，认定原告存在非法转让、非法占用、非法使用草原三种违法行为，而法律依据是前述三条规定，所以其认定的行为种类与法条列举的情形并不完全对应。从处罚决定的结果看，林甸县畜牧局只是依照《中华人民共和国草原法》第六十四条规定的处罚标准作出了“没收违法所得并处违法所得1倍罚款”的处罚。被告在庭审中称，原告虽有多种违法行为，但买卖行为在先，所以被告仅按照《中华人民共和国草原法》第六十四条的规定的罚则进行了处罚，本院认为，被告的辩解意见没有法律依据，本院不予采纳。综上，林甸县畜牧局作出行政处罚的结果与认定的违法事实、法律依据均不一致，属于事实不清、主要证据不足，适用法律法规错误，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：撤销被告林甸县林业和草原局（原职权单位林甸县畜牧兽医局）于2018年12月27日作出的林畜（草原）罚[2018]10号行政处罚决定。本案诉讼费50元（已由原告预交），由被告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省大庆市中级人民法院。审 判 长  张金梅审 判 员  高艳丽人民陪审员  杨明杰二〇一九年八月十二日法官助理宋金奕书记员刘一博附相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（1）主要证据不足的；（1）适用法律、法规错误的；（1）违反法定程序的；（1）超越职权的；（1）滥用职权的；明显不当的。