甘肃省定西市安定区人民法院行 政 判 决 书（2019）甘1102行初15号原告民航兰州蓝天广告中心，住所地兰州中川机场**。法定代表人余斌，该公司总经理。委托诉讼代理人崔金平，甘肃策横律师事务所律师。委托诉讼代理人刘东锋，甘肃策横律师事务所律师。被告临洮县综合执法局，，住所地甘肃省临洮县洮阳镇文峰西路统办大楼法定代表人王林平，该局局长。出庭负责人师瑞升，该局副局长。委托诉讼代理人毛应玲，甘肃洮珠律师事务所律师。原告民航兰州蓝天广告中心（以下简称原告中心）因要求确认被告临洮县综合执法局（以下简称被告执法局）于2017年12月14日至26日强制拆除原告中心设置于兰临高速公路两侧4块广告牌的行政行为违法，于2018年6月11日向本院提起行政诉讼。本院于2018年10月22日作出（2018）甘1102行初16号行政裁定后，原告中心不服该裁定，上诉于甘肃省定西市中级人民法院。甘肃省定西市中级人民法院于2019年3月27日作出（2019）甘11行终1号行政裁定，撤销（2018）甘1102行初16号行政裁定，指令本院继续审理该案。本院于2019年4月17日立案后，依法组成合议庭，于2019年6月11日公开开庭审理了本案。原告中心的委托诉讼代理人刘东锋，被告执法局的出庭负责人师瑞升及委托诉讼代理人毛应玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告中心诉称，原告中心于1998年登记设立时，经兰州市工商行政管理局城关分局核准登记经营范围为承接、发布各种广告业务。2017年12月14日至26日，被告执法局在未作出强制拆除决定的情况下，将原告中心修建于兰临高速公路两侧的4块广告牌强行拆除。该4块广告牌均修建于2010年，版面尺寸均为8m×18m×2m，其中2块位于临洮县××镇沙塄村“五拾柒股、沙塄村新地村民”石宝华的承包地内，另外2块位于临洮县中铺镇××村村民石为治的承包地内。原告中心的工作人员去现场询问拆除原因并索要拆除的书面文件时，被告执法局的工作人员一律口头答复称按上级单位的通知拆除，没有书面文件。原告中心认为，涉案广告牌位于高速公路建筑控制区之外，不在临洮县市区内，故不在被告执法局的行政执法范围内。被告执法局在未对上述广告牌是否合法作出调查、未作出行政决定及强制执行决定的情况下，强行拆除广告牌的行为，违反了行政强制法的规定，不仅超越职权，且程序严重违法。故提起诉讼，请求判令：1.确认被告执法局强制拆除原告中心位于兰临高速公路两侧4块广告牌的行政行为违法；2.案件受理费由被告负担。原告中心向本院提交了以下证据：第一组证据：营业执照复印件、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件，证明原告中心的诉讼主体资格及营业范围。第二组证据：1.原告中心与石为治签订的《租用土地协议书》；2.原告中心与石宝华签订的《租用土地协议书》。综合证明涉案广告牌中2块位于临洮县××镇沙塄村“五拾柒股、沙塄村新地村民”石宝华的承包地内，另外2块位于临洮县中铺镇××村村民石为治的承包地内的事实。第三组证据：照片8张，证明2017年12月14日至26日期间，被告执法局在未作出并向原告中心送达书面强制拆除决定的情况下，将涉案广告牌强行拆除的事实。被告执法局辩称，按照《关于全省高速公路和普通国省干线公路沿线非公路标志治理规范意见》（甘交政法〔2017〕39号）要求对全省高速公路和普通国省干线公路沿线非公路标志进行治理规范，消除公路安全隐患，提高通行能力的精神，临洮县人民政府召开了全县高速公路和国道两侧广告牌集中清理整治工作协调推进县长办公会议。临洮县交通运输局按照会议精神，将高速公路两侧建筑控制区外（高速公路30米以外）、在2017年12月15日前未能自行拆除的112块广告牌的拆除工作移交给被告执法局。因此，被告执法局拆除涉案广告牌的行为，是配合临洮县交通运输局集中清理整治高速公路两侧建筑控制区外广告牌所实施的，故临洮县综合执法局并非本案适格被告，原告中心应以作出行政行为的临洮县交通运输局为被告，故请求驳回原告中心的起诉。被告执法局向本院提交了以下证据：第一组证据：1.甘肃省行政执法主体资格证复印件；2.统一社会信用代码证复印件；3.法定代表人身份证明书。综合证明被告执法局的主体资格及登记情况。第二组证据：1.《临洮县人民政府县长办公会议纪要》复印件（2017年第21号）；2.《临洮县交通运输局关于高速公路两侧建筑控制区外广告牌集中清理整治情况说明的函》及附件《高速公路建筑控制区外非公路标志牌摸底表》（临交运函〔2017〕67号）。综合证明本案适格被告为临洮县交通运输局。第三组证据：《临洮县人民政府关于对临洮县公路沿线非公路标志牌进行清理整治的公告》，证明临洮县人民政府将非公路标志广告牌清理整治相关事宜进行公告的事实。经庭审质证，被告执法局对原告中心提交的第一组证据有异议，认为营业执照载明的经营范围不代表原告中心设立广告牌不需要经过相关部门审批；对第二组证据有异议，认为证据1中甲方签章单位与合同载明的甲方名称不符，2份协议中约定的租赁期限不符合法律规定，不能证明涉案广告牌系原告中心设立，且2份协议中未载明土地承包人的公民身份号码，无法进行核实，对协议中载明的土地位置及面积均有异议；对第三组证据有异议，认为照片中未载明具体位置，不能证明与本案的关联性。原告中心对被告执法局提交的第一组证据无异议；对第二组证据有异议，认为该组证据显示临洮县交通运输局将涉案广告牌移交给被告执法局实施，但不能证明是临洮县交通运输局作出的行政强制决定，恰恰能够证明被告执法局实施了强制拆除行为；对第三组证据的合法性、关联性有异议，认为该证据没有引用法律依据，不能作为被告执法局强制拆除行为的依据。本院对上述证据认证如下：原告中心提交的第一组证据及被告执法局提交的第一组证据，来源和形式符合法律规定，能够证明原、被告的主体资格，本院予以确认。原告中心提交的第二、三组证据，与被告执法局提交的《高速公路建筑控制区外非公路标志牌摸底表》相结合，能够证明被告执法局将原告中心租用石为治承包地设置的1块广告牌、租用石宝华承包地设置的2块广告牌强制拆除的事实，不能证明原告中心在其租用的石为治承包地内设置2块广告牌的事实，本院对其证明效力部分予以认定。被告执法局提交的第二组证据，不能证明临洮县交通运输局为本案适格被告，故对其证明效力不予认定，但该组证据能够证明本案其他相关事实，故以此认定与本案相关的部分事实。被告执法局提交的第三组证据，与本案待证事实相关联，本院予以确认。经审理查明，2010年4月28日，原告中心与临洮县中铺镇下石家村村民石为治签订《租用土地协议书》，约定石为治将其位于临洮县中铺镇下石家村“涝坝滩”的承包地出租给原告中心，租用期限为2010年4月28日至2040年4月28日，租赁费共计3300元，并约定“一、土地的租用面积，用途：面积以实际广告柱基座占用土地面积4米×4米为准，用途为设置广告柱，柱高为24米。”临洮县中铺镇下石家村村民委员会在协议中盖章，石为治、张伟红在协议中签名捺印。当日，原告中心向石为治、张伟红支付租赁费3300元，向临洮县中铺镇下石家村村民委员会支付管理费1000元，石为治、张伟红与石守乾分别向原告中心出具了收据。2010年7月21日，原告中心与临洮县××镇沙塄村村民石宝华签订《租用土地协议书》，约定石宝华将其位于临洮县××镇沙塄村“伍拾柒股”及“新地”的两块承包地出租给原告中心，租用期限为2010年7月21日至2040年7月21日，租赁费共计21000元，并约定“一、土地的租用面积，用途：面积以实际广告柱基座占用土地面积长4米×宽4米×深8米为准，用途为设置广告柱，柱高为28米。”临洮县××镇沙塄村村民委员会在协议中盖章，石宝华在协议中签名捺印。2010年9月1日，临洮县××镇沙塄村村民委员会向原告中心出具收取1500元管理费的收据。2010年9月8日，石宝华向原告中心出具收取“土地（两块）占用费，庄稼一次性补偿费”21000元的收据。2017年11月22日，临洮县人民政府召开全县高速公路和国省道两侧广告牌集中清理整治协调推进县长办公会议，会议成立由县政府常务副县长陈新民任组长，县政府宣传部长郭志萍任副组长，以临洮县“交运、执法、运管、路政执法、公安、文广等部门和各乡镇为成员的全县开展高速公路和国省道两侧广告牌集中清理整治工作领导小组，全面负责集中清理整治各项工作。”由领导小组办公室具体负责集中清理整治工作的组织协调、部署指导、督查考评等工作。由临洮县交通运输局负责制定临洮县开展高速公路和国省道两侧广告牌集中清理整治工作实施方案。高速公路30米以外的广告牌由临洮县交通运输局牵头，各乡镇具体负责，全面进行清查摸底，开展集中整治。对于拆除难度大、拒不履行拆除义务的，由相关单位以函告的形式移交被告执法局，由被告执法局负责，各相关部门和乡镇全力配合，依法限期强制拆除。对于临洮执法局依法拆除的废弃物，由各乡镇统一负责处置变卖。2017年12月6日，临洮县人民政府通过临洮县电视台发出《关于对临洮县公路沿线非公路标志牌进行清理整治的公告》，载明：“二、自本公告发布之日起至12月9日，对违法违规设置的非公路标志牌，由设置者自行拆除，并恢复土地原貌；逾期不清理拆除的，12月9日将按照相关法律法规对设置者进行行政处罚并强制拆除。三、自本公告发布之日起3天内，对按有关法律法规予以保留的非公路标志牌，由设置者报所属乡镇主要负责人审核签字后，到县交运局登记，逾期不登记的属自行放弃，由执法部门强制拆除。”2017年12月14日，临洮县交通运输局向被告执法局发出《关于高速公路两侧建筑控制区外广告牌集中清理整治情况说明的函》（临交运函〔2017〕67号），载明：“按照‘谁审批、谁负责’的原则，高速公路两侧建筑控制区外（高速公路30米以外）的广告牌112块，于12月15日前未能自行拆除，此范围内涉及的112块广告牌，按照会议精神移交贵单位，请予以拆除并将结果函告我局。”至2018年1月上旬，被告执法局委托相关公司拆除了前述112块广告牌中的108块。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，原告中心以被告执法局拆除广告牌的行政强制行为违法为由提起行政诉讼，被告执法局作为涉案行政强制行为的实施者，系本案适格被告。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，被告执法局实施涉案广告牌的行政强制执行行为前，应当履行作出行政决定、催告当事人、作出强制执行决定、发布强制拆除公告等法律程序，并向原告中心告知其强制执行的法律及事实依据，听取原告中心的陈述和申辩。但是，被告执法局并未向本院提交相应证据证明其履行了上述法律程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”的规定，视为被告执法局没有相应证据。因此，被告执法局的强制拆除行为违反法定的强制执行程序，应当确认违法。另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实依据。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第二项、第三项“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料。”的规定，原告中心应当提交证据证明其设置的4块广告牌被强制拆除的事实。但是，结合本案在案证据，本院仅能认定原告中心租用石为治承包地设置的1块广告牌、租用石宝华承包地设置的2块广告牌被强制拆除的事实，不能证明原告中心租用石为治的承包地设置了2块广告牌且均被强制拆除的事实。因此，本院依法确认被告执法局强制拆除前述3块广告牌的行政行为违法，对原告中心诉称被拆除的其设置在石为治承包地内的另一块广告牌不予认定。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第七十四条第二款第一项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第二项、第三项规定，判决如下：一、确认被告临洮县综合执法局强制拆除原告民航兰州蓝天广告中心设置于临洮县太石镇沙塄村“伍拾柒股”及“新地”石宝华承包地内2块广告牌及临洮县中铺镇下石家村“涝坝滩”石为治承包地内1块广告牌的行政行为违法。二、驳回原告民航兰州蓝天广告中心的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告临洮县综合执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省定西市中级人民法院。审 判 长  魏晓东审 判 员  刘 鹏人民陪审员  李立功二〇一九年八月十九日法官助理安永功书记员许大林附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件:（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料。