贵州省贵阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔01行终274号上诉人（原审原告）：邓刚，男，汉族，1965年3月15日出生，住贵州省贵阳市南明区。委托诉讼代理人：邓捷，广东晟典律师事务所律师。委托诉讼代理人：邓湘，广东晟典律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：贵阳市乌当区林业绿化局，住所地：贵州省贵阳市乌当区滨河路**。法定代表人：陈晓军，该局局长。单位出庭负责人：宋聚江，该局分管副局长。委托诉讼代理人：代先权，贵州恒权律师事务所律师。委托诉讼代理人：宋嘉昱，该局工作人员。被上诉人（原审被告）：贵阳市乌当区人民政府，住所地：贵阳市乌当区航天路**乌当区行政中心政府办公大楼。法定代表人：李成，该区区长。委托诉讼代理人：鄢芷淳，贵州富迪律师事务所律师。上诉人邓刚因与被上诉人贵阳市乌当区林业绿化局（以下简称乌当林业局）、贵阳市乌当区人民政府（以下简称乌当区政府）林业行政管理纠纷一案，不服贵州省清镇市人民法院（2019）黔0181行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。邓刚上诉请求：1、撤销贵州省清镇市人民法院（2019）黔0181行初10号行政判决书；2、撤销乌当林业局作出的乌林罚决字（2018）第034号林业行政处罚决定书；3、撤销乌当区政府作出的乌府行复决字（2019）06号行政复议决定书；4、本案一审、二审案件受理费全部由被上诉人乌当林业局承担。事实和理由：1、2003年贵阳市乌当区高新路街道办事处作出的《高新路街道办事处关于对阿栗村发包集体荒山的批复》（以下简称《批复》）明确表示案涉土地供温秉华等农户从事种植养殖；2004年贵阳市乌当区国土资源局出具的《集体土地使用证》明确案涉土地地类（用途）为种养殖业。2017年上诉人依约受让案涉土地后，基于对前述《批复》和《集体土地使用证》的信赖利益从事种养殖业。在此过程中，上诉人修建鱼塘、堡坎、部分道路是为了更好的从事种养殖业，为防止水土流失、完善种养殖业必要的基础配套设施的建设行为，与“建设工程”行为有着本质区别。一审法院未考虑上诉人基于《批复》及《集体土地使用证》的信赖利益，直接将上诉人的修建行为定性为“建设工程”行为，并确认上诉人的修建行为违反《贵州省林地管理条例》第二十四条规定，属于认定事实不清，适用法律错误；2、被上诉人乌当林业局在组织开展鉴定活动前未告知上诉人；鉴定活动结束后，未将鉴定报告送达上诉人；一审法院审理过程中，未向上诉人送达乌当林业局提交的证据材料，未通知鉴定人到庭，乌当林业局亦未对鉴定报告合法性作出说明。然一审法院忽略鉴定的程序合法性直接认定鉴定内容，属于认定事实不清，违反法定程序；3、被上诉人乌当林业局未向上诉人送达林业行政处罚先行告知书，一审法院忽略这一重要事实，直接确认乌当林业局送达了林业处罚先行告知书,进而确认该局作出的行政处罚程序合法，属于适用法律错误，违反法定程序；4、被上诉人乌当区政府对上诉人修建行为的事实认定，损害了上诉人的信赖利益。其确认乌当林业局出具的鉴定报告、作出的林业行政处罚决定符合法定程序的依据明显不足，属于认定事实不清，证据不足，适用依据错误。上诉人邓刚的委托诉讼代理人还补充提出如下代理意见：根据《中华人民共和国土地管理法》第四条第三款的规定，林地属于农用地的范畴。且《集体土地使用证》的证载地类（用途）为种养殖业，故上诉人能够在案涉地块上从事有关种养殖业的农业生产活动。根据国家标准《土地利用现状分类》（GB/T21010–2007）表一所载的其他土地（一级类编码12）下的设施农用地、交通运输用地（一级类编码10）下的农村道路的相关定义，上诉人修建鱼塘、堡坎、道路是为了从事种养殖业，属于设施农用地、交通运输用地所准许的修建行为。故上诉人邓刚修建鱼塘、堡坎、道路的行为并未变更案涉地块性质，不需要根据《贵州省林地管理条例》第二十四条之规定办理占用、征用林地审批手续。其余代理意见与前述上诉理由基本一致。乌当林业局辩称：1、上诉人修建鱼塘、堡坎、道路的行为破坏了林地，违反了《贵州省林地管理条例》第二十四条之规定，一审判决认定事实清楚；2、上诉人在一审中未进行阅卷和申请鉴定人出庭，是上诉人处分自身的权利，应当承担不利的法律后果；3、乌当林业局已向上诉人送达了听证权利告知书等，上诉人书面表示放弃听证，故乌当林业局作出的行政处罚适用法律正确，程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。乌当区政府辩称：1、乌当区政府作出的乌府行复决字（2019）06号行政复议决定书程序合法，一审判决认定复议行为无违反法律规定的情形并无不当；2、乌当林业局作出的乌林罚决字（2018）第034号林业行政处罚决定书基本事实清楚，证据充分，适用法律正确。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。邓刚向一审法院起诉请求：1、撤销乌当林业局作出的乌林罚决字（2018）第034号林业行政处罚决定书；2、本案诉讼费由被告承担。一审法院认定事实：2003年11月23日，黄丛英、温秉华等5人与乌当区高新路办事处阿栗村民委员会签订《荒山承包合同》，承包了阿栗村小街组鱼梁河众家坡部分荒山发展种养殖业。2003年12月11日，乌当区高新路街道办事处作出乌高办函字（2003）7号《高新路街道办事处关于对阿栗村发包集体荒山的批复》，同意阿栗村委会将位于小街组鱼梁河众家山124.8亩集体荒山发包给黄丛英、温秉华等5户发展种植养殖使用。2004年3月，黄丛英、温秉华等取得了《土地使用权证》，证上载明：地类（用途）为种养殖业，使用权类型为承包。2017年3月4日、2017年7月25日，黄丛英、温秉华分别作为甲方，与本案原告邓刚（乙方）签订《土地流转协议》，约定二人将取得的位于乌当区的土地使用权及地上建筑物、其他附着物转让给乙方，乙方按照土地使用证所规划的面积及用途使用该土地。原告邓刚流转上述土地后，即开始种植。从2018年1月开始，原告雇佣工人在地块内修建堡坎、道路、修建鱼塘等，占用了部分土地。2018年6月，乌当林业局在贵州省森林保护“六个严禁”专项行动中进行图斑核实时，发现邓刚涉嫌违法占用林地，故进行调查，并对邓刚占用林地面积进行测绘。根据工程技术人员现场测量，邓刚在其流转的地块内修建道路一条，路长约240米，平均宽度3.5米，占用林地1.26亩；河边堡坎长度约200米，平均宽度2米，占用林地面积0.6亩；场地中心区域堡坎长度140米，平均宽度4米，占用林地面积0.84亩；场地中硬化地块面积4.35亩，以上共占用林地7.05亩，约4700.24平方米。乌当林业局在对原告及其工作人员进行调查后，于2018年11月7日向原告送达《行政处罚先行告知书》及《行政处罚听证权利告知书》，原告书面表示放弃听证。乌当林业局同日向原告送达乌林罚决字（2018）第034号《林业行政处罚决定书》，决定对原告罚款47000元，并责令其恢复林地。原告收到处罚决定后，于2018年12月6日向乌当区政府申请行政复议，乌当区政府收到原告行政复议申请后，收集了双方证据材料并听取了双方意见，于2019年1月29日作出乌府行复决字（2019）06号《行政复议决定书》，维持了乌当区林业绿化局作出的乌林罚决字（2018）第034号《林业行政处罚决定书》，并于2019年2月12日向邓刚送达。原告邓刚不服，遂向一审法院提起行政诉讼，要求撤销该处罚决定书。另据《乌当区2005年森林资源二类调查数据》及《乌当区2017年度林地变更数据》显示，原告流转使用的该片地块系林地。一审庭审中，原告认可其修建堡坎、鱼塘、道路等未到相关部门办理过手续。一审法院认为：根据《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施细则》等的规定，林业行政主管部门主管本地区的林业工作。因此，本案被告乌当林业局对辖区内非法占用林地行为进行处罚系其职责范围。原告认为其所流转的土地系荒山，并非林地，故本案争议的焦点实际上就是本案涉案地块是否属林地。原告认为案涉土地原权利人是从阿栗村委会承包的荒山，且认为高新街道办事处的《批复》也认可发包的是集体荒山，原告使用的地块也没有林木，故不是林地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条第二款、第三款之规定，法律上将土地按其用途分为农用地、建设用地和未利用地，荒山并非法律意义上的地类。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第二条第三款之规定，林地除包括郁闭度0.2以上的乔木林地外，还包括有其他地块。同时，根据2003年国家林业局《森林资源规划设计调查主要技术规定》第二章第九条地类分类系统明确，林地划分为8个地类，其中序号7宜林地就包括宜林荒山荒地。所以，荒山并非林地之外的地类，而是要看规划上该地块是否属于林地，宜林荒山荒地亦属林地，荒山与林地并无冲突。根据被告乌当林业局提交《乌当区2005年森林资源二类调查数据》《乌当区2017年度林地变更数据》显示，原告流转使用的该片地块系林地，故原告在庭审中所称案涉地块只有一些灌木丛及杂草，不满足郁闭度0.2以上的要求，不是林地的主张与法律法规规定及实际规划现状不符，不予采纳。原告邓刚未经相关部门审批，在案涉地块修建堡坎、鱼塘、建道路的行为违反了《贵州省林地管理条例》第二十四条的规定，违法事实清楚。被告乌当林业局在对原告邓刚及其工作人员进行调查后，由专业技术人员对邓刚非法占用的地块进行了勘测，向其送达了处罚告知、听证告知，并最后送达了《林业行政处罚决定书》，处罚程序合法，且该《林业行政处罚决定书》适用法律法规正确，处罚内容及罚款金额符合法律法规规定，并无不当。被告乌当区政府在收到原告复议申请后，按照相关法律规定进行了审查并出具了《行政复议决定书》，该《行政复议决定书》已送达给原告，被告乌当区政府的行政复议行为也无违反法律规定情形。综上，乌当林业局对邓刚作出的乌林罚决字（2018）第034号《林业行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。原告邓刚的请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决如下：驳回原告邓刚的诉讼请求。本院二审期间，双方当事人均未提交新证据。本院查明事实与一审一致，故对一审认定事实予以确认。关于上诉人邓刚的上诉理由及其委托诉讼代理人的意见，本院评判如下：关于上诉人邓刚所提其基于对贵阳市乌当区高新路街道办事处作出的《高新路街道办事处关于对阿栗村发包集体荒山的批复》以及乌当区国土资源局出具的《集体土地使用证》的信赖利益从事种养殖业，其修建鱼塘、堡坎、部分道路是为了防止水土流失，更好的从事种养殖业，是完善种养殖业必要的基础配套设施的建设行为，与“建设工程”行为有着本质区别的上诉理由。本院认为，依照贵阳市乌当区高新路街道办事处作出的《高新路街道办事处关于对阿栗村发包集体荒山的批复》以及乌当区国土资源局出具的《集体土地使用证》所载，涉案土地可以承包给个人发展种植养殖业使用，故上诉人邓刚从他人处流转案涉土地发展种植养殖业合法有效。但上诉人邓刚流转的案涉土地类型为林地，故其应当在遵守《中华人民共和国森林法》《贵州省林地管理条例》等法律法规的基础上合理开发利用案涉土地，防止水土流失，保护生态环境。上诉人邓刚在未经林业行政部门审核同意并报国土资源行政部门办理占用、征收林地审批手续的情况下，自行在案涉林地内修建鱼塘、堡坎及道路的行为，违反了《贵州省林地管理条例》第二十四条之规定。故乌当林业局依照《贵州省林地管理条例》第三十五条第一款第一项之规定对其作出相应行政处罚并无不当。关于上诉人所提乌当林业局在组织开展鉴定活动前未告知上诉人且未将鉴定报告送达上诉人、一审法院未通知鉴定人到庭的上诉理由。经查，案涉鉴定意见系乌当林业局依法指派技术人员作出。乌当林业局在对上诉人邓刚占用林地修建道路、堡坎等进行现场勘察、鉴定时已经通知了上诉人邓刚及相关见证人到场，且乌当林业局在作出行政处罚决定前已向邓刚送达了《林业行政处罚听证权利告知书》，邓刚书面表示放弃听证。故上诉人所提该项上诉理由不能成立，本院依法不予支持。关于上诉人所提乌当林业局未向其送达林业行政处罚先行告知书，程序违法的上诉理由。经查，在案《送达回证》显示，乌当林业局在作出行政处罚前已向上诉人邓刚送达了《林业行政处罚先行告知书》。在二审中，邓刚对其在《送达回证》上的签字亦无异议，经辩称其签字时间为2018年11月7日。故上诉人所提该项上诉理由不能成立，本院依法不予支持。关于上诉人邓刚的委托诉讼代理人所提“根据《集体土地使用证》的证载地类（用途），上诉人可在案涉地块上从事有关种养殖业的农业生产活动。根据国家标准《土地利用现状分类》（GB/T21010–2007）表一所载的其他土地（一级类编码12）下的设施农用地、交通运输用地（一级类编码10）下的农村道路的相关定义，上诉人修建鱼塘、堡坎、道路是为了从事种养殖业，属于设施农用地、交通运输用地所准许的修建行为。故上诉人邓刚修建鱼塘、堡坎、道路的行为并未变更案涉地块性质，不需要根据《贵州省林地管理条例》第二十四条之规定办理占用、征用林地审批手续”的代理意见。经查，案涉土地系林地。在前述《土地利用现状分类》（GB/T21010–2007）表一所载中，林地（一级类编码03）与交通运输用地（一级类编码10）、其他土地（一级类编码12）等属并列分类，林地与交通运输用地、其他土地的下级分类、含义等完全不同。故交通运输用地、其他土地的相关下级分类、含义等不能适用于对林地的保护。故该项代理意见不能成立，本院依法不予支持。综上所述，上诉人邓刚及其委托诉讼代理人所提上诉理由及代理意见均不能成立，依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一审案件受理费50元，退还邓刚；二审案件受理费50元予以退还。本判决为终审判决。审判长 曾 桢审判员 唐玉平审判员 刘 华二〇一九年八月二十三日法官助理戴蔚书记员龙真扬