湖南省宁乡市人民法院行 政 判 决 书（2019）湘0124行初58号原告宁乡县青羊湖旅游开发有限公司，住所地宁乡市黄材镇寨子村（黄材水库管理局院内）。法定代表人赵云龙，该公司执行董事。委托代理人聂志刚，湖南普特律师事务所律师。委托代理人陈力虹，湖南普特律师事务所律师。被告宁乡市土地储备中心，住所地宁乡市玉潭街道花明南路**。法定代表人龚永华，该中心主任。委托代理人戴新辉，该中心工作人员。委托代理人刘明，湖南光阳律师事务所律师。原告宁乡县青羊湖旅游开发有限公司（以下简称青羊湖公司）诉被告宁乡市土地储备中心土地行政协议一案，本院于2018年4月16日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭于2018年6月7日公开开庭进行了审理，原告青羊湖公司委托代理人聂志刚、陈力虹、被告宁乡市土地储备中心委托代理人戴新辉、刘明到庭参加了诉讼。2018年6月21日，本院以原告青羊湖公司的起诉已超过法定起诉期限为由，作出（2018）湘0124行初45号行政裁定，驳回原告青羊湖公司的起诉。原告青羊湖公司对驳回起诉的裁定不服，提起上诉。长沙市中级人民法院认为该案没有超过法定起诉期限，于2018年12月3日作出（2018）湘01行终525号行政裁定，撤销本院（2018）湘0124行初45号行政裁定，指令本院继续审理。2019年7月18日，本院依法组成合议庭对本案公开开庭继续进行了审理,原告青羊湖公司委托代理人陈力虹、被告宁乡市土地储备中心法定代表人龚永华、委托代理人戴新辉到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告青羊湖公司起诉称，2006年4月，原告响应宁乡市政府招商引资开发宁乡西部旅游的号召，拟投资建设宁乡青羊湖风景区项目，意向竞买宁乡青羊湖景区翠竹湾地块，于2006年8月9日向被告垫付征地费1?300?376元。2007年4月20日，原告通过宁乡市国土资源交易中心挂牌出让程序竞得宁乡青羊湖景区的翠竹湾地块，但宁乡市国土资源局与原告一直未签订该土地的《国有土地使用权出让合同》，该地块最终未能成交。原告与宁乡市委、市政府等有关部门多次协调沟通，均未能落实按招商引资政策购买上述土地的目的，原告遂向被告及政府有关部门提出要求退还垫付的征地费。2013年12月18日，原告再次向宁乡市政府送达了《关于申请返还翠竹湾地块征地费的报告》，宁乡市政府于2014年1月2日组织包括被告在内的相关单位就原告提出的征地费返还方案进行了讨论，但被告仍未向原告退还垫付款项。原告于2015年12月11日向宁乡市人民法院提起民事诉讼，宁乡市人民法院于2016年12月11日判决被告向原告返还1?300?376元征地款。被告不服判决，向长沙市中级人民法院提起上诉，长沙市中级人民法院于2017年10月17日作出（2017）湘01民终2784号裁定书，认为本案属于行政诉讼受案范围，撤销一审判决，原告就本案提起行政诉讼。原告认为，原告基于购地投资开发目的向宁乡市国土资源局竞买意向土地，在获得土地使用权前，不属于行政缴费的义务人。原告向被告支付的征地费属于垫付款，在未能成交该土地使用权的情形下，被告应退还该笔费用，并承担一定的资金占用利息。原告经多次催收，被告至今未退还。原告为维护自身合法权益，提出如下诉讼请求：1、判令被告向原告退还征地费垫付款1?300?376元，支付利息336?458元（暂计算2013年12月19日至2018年4月11日），两项合计1?636?834元，并按年利率6%的标准支付利息至实际退款时止；2、判令被告承担全部诉讼费用。原告青羊湖公司为支持其诉讼请求，向本院提供了如下证据：1、原告营业执照、法定代表人身份证明，拟证明原告诉讼主体资格；2、付款申请单、支票存根，拟证明原告向被告垫付征地费的事实；3、成交确认书，拟证明2007年4月20日原告通过宁乡县国土资源交易中心挂牌出让程序竞得宁乡青羊湖景区翠竹湾地块69007㎡的事实；4、关于申请返还翠竹湾地块征地费的报告，拟证明原告于2013年12月18日再次向宁乡县政府送达关于请求退款的报告；5、关于青羊湖旅游开发有限公司翠竹湾地块的情况调查和处理意见，拟证明被告收取原告垫付款的事实；6、会议记录，拟证明宁乡县政府于2014年1月2日组织包括原告在内的单位就原告提出的征地费返还方案进行了讨论，确认三种方案退款，但未明确使用哪种方案；7、关于申请返还翠竹湾地块征地费的再次请示，拟证明原告于2014年9月10日再次致函宁乡县政府要求被告退还征地费的事实；8、情况说明，拟证明原告委托湖南省泰禹实业公司代付款的事实；9、（2016）湘0124民初51号判决书、（2017）湘01民终2784号裁定书，拟证明长沙市中级人民法院认为本案属于行政诉讼受案范围，裁定驳回原告起诉，原告因此提起行政诉讼，具体案件事实在中院裁定书中予以了确认。10、（2018）湘01行终525号裁定书，拟证明原告向被告缴纳的1?300?376元并非税费，原告也不是缴纳该费用的主体。被告宁乡市土地储备中心答辩称，原告系在宁乡县青羊湖风景区从事旅游综合开发而成立的公司，因旅游开发需要申请使用湖南省青羊湖国有林场的翠竹湾地块，答辩人根据上级安排，依法将该定向供应土地向湖南省人民政府申请转为国有建设用地，因在报批过程中需要缴纳有关税费，原告通过湖南泰禹实业有限公司于2006年8月9日将所需税费款1?300?376元付至答辩人账户，答辩人在土地报批程序中已将此款全额缴入国库。经过一系列法定程序，翠竹湾地块转为国有建设用地，并于2007年4月20日通过宁乡县国土资源交易中心挂牌出让，原告以1728.5万元竞得该地块国有土地使用权，并于同日与宁乡县国土资源交易中心签订了《成交确认书》。根据《成交确认书》约定，原告须在2007年9月30日前与宁乡县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，逾期视为放弃竞得资格并承担相应法律责任，包括所交竞买保证金不予退还，依法上缴国库。原告不仅没有按约履行签订《国有土地使用权出让合同》的义务，相反在签约期限内于2007年4月29日以申请减免部分地方性收费为由，向宁乡县人民政府书面请求提前退还竞买保证金400万元，经县领导批示，宁乡县国土资源交易中心于2007年4月29日和2008年4月15日分两次将400万元保证金退给了原告。在退回400万元竞买保证金后，原告不顾自己严重违约的事实，于2013年12月12日向宁乡县委、县政府书面申请要求退还1?300?376元土地报批税费款，未获同意退还。基于以上事实，答辩人认为，一、原告起诉已过法定时效期限，依法应予裁定驳回。原告于2006年8月9日支付翠竹湾地块报批税费款1?300?376元至答辩人账户，至起诉时已达十一年八个月之久，即使以原告2013年12月12日向宁乡县委、县政府提出退款申请为诉讼时效起算点，至起诉时也长达四年四个月之久。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条关于“从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，原告的起诉已过诉讼时效期限。二、原告支付的1?300?376元为全额入缴国库的土地报批税费款，并非征地费垫付款，原告申请退还的请求不能成立。1、答辩人应原告的申请启动翠竹湾地块由林地转为国有建设用地的报批程序，支付税费款的目的在于顺利获得审批，现报批流程已完结，翠竹湾地块已批转为国有建设用地，1?300?376元税费款全额入缴国库，答辩人未实际控制和占有。2、翠竹湾地块的《国有土地使用权出让合同》未能签订的原因在于原告不履行义务，在规定期间内拒不签约，导致答辩人为其定向供应的土地不能合理开发利用。原告的行为扰乱了正常的土地交易秩序，造成了国有资产的损失。原告将未能签约归咎于国土部门的原因与事实不符，有失公允。3、出于对原告的信任和对契约精神的尊重，宁乡县委、县政府在原告未能按约签订《国有土地使用权出让合同》前仍严格执行招商引资政策，将本不应退还的400万元竞买保证金退给原告，希望用于青羊湖项目开发，原告不但没有将资金用于项目开发，反而放弃了青羊湖项目。综上，原告起诉已过法定时效，要求返还税费的诉讼请求不能成立，应予以驳回。被告宁乡市土地储备中心为支持其答辩意见，在举证期限内向本院提供了如下证据：第一组证据：1、林地征用协议（2006.8.1）;2、湖南省林业厅《使用林地审核同意书》（2006.8.9）；3、湖南省人民政府（2006）湘政国土字第1152号《农用地转用、土地征收审批单》（2006.11.15）、宁乡县人民政府《农用地转用、土地征收通知单》（2007.12.25）；4、宁乡县人民政府《关于收回黄材林场国有土地使用权的批复》（2006.12.16）；5、宁乡县国土资源局《关于收回黄材林场国有土地使用权的决定书》（2006.12.28）；6、宁乡县规划管理局《关于青羊湖游艇俱乐部总平面规划设计的批复》（2007.1.22）；7、《宁乡县国有土地使用权出让公告》（2007.3.16）；8、《竞买申请书》（2007.4.19）、缴纳竞买保证金的《银行进账单》（2007.4.20）；9、《国有土地使用权挂牌出让竞买报价单》（2007.4.20）；10、《成交确认书》（2007.4.20）；11、《关于减免青羊湖建设部分地方性收费的请示》（2007.4.29）；12、原告分别于2007.4.29及2008.4.15日领取保证金的《领据》。上列证明拟证明：（1）该宗土地系宁乡县国土资源局应原告的用地申请、定向供应才启动报批程序，并非宁乡县土地储备中心的实质储备用地；（2）原告在土地挂牌出让程序中竞得该宗地的土地使用权后，未履行与宁乡县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》及缴纳土地成交价款的违约事实；（3）原告在宁乡县国土资源局收回黄材林场国有土地使用权后，未向黄材林场支付土地补偿款的事实；（4）原告在申请竞买该宗土地时所交400万元竞买保证金已经返还的事实。第二组证据：13、《湖南省行政事业单位往来结算收据》（2006.8.4）、《银行进账单》（2006.8.9）；14.《湖南省行政事业单位往来结算收据》（2006.11.13）、《湖南省非税收入一般缴款书》（2006.11.9、2007.4.10），拟证明原告所交土地报批税费已全额缴入国库，被告并未占有、获利的事实。第三组证据：15、青羊湖公司《关于申请返还翠竹湾地块征地费的报告》（2013.12.12）、宁乡县土地储备中心《关于青羊湖旅游开发有限公司翠竹湾地块的情况调查和处理意见》（2013.12.31），拟证明：（1）原告对2006年8月9日支付的1?300?376元土地报批税费直至2013年12月12日才申请宁乡县委、县人民政府返还的事实；（2）无论是宁乡县委、县人民政府，还是宁乡县土地储备中心均未同意原告返还申请的事实；（3）原告起诉已过法定诉讼时效期限的事实。经庭审质证，被告对原告提供的证据发表了如下质证意见：对证据6的真实性、合法性、关联性有异议，被告没有该份档案资料，同时会议记录也没有当事人签名，对证明目的有异议，根据本案证据及生效法律文书确认1?300?376元是税费并非征地费垫付款；对证据10的真实性无异议，对证明目的有异议，该裁定书主要是针对诉讼时效的问题，而不是针对缴纳费用的性质及缴纳主体进行认定；对其他证据无异议。原告对被告提供的证据发表了如下质证意见：对证据1至证据5的真实性无异议，对关联性有异议，这些证据与本案没有关系；对证据6的真实性无异议，对关联性有异议；对证据7至证据10的真实性无异议，对证明目的有异议；对证据11、证据12的真实性无异议，对关联性有异议，与本案的征地费没有关系，对证明目的有异议，原告要求退还保证金是政策允许且经过政府的同意；对证据13的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，不能证明此款费用为税费，只能证明是征地款，也不能证明原告有任何的缴费义务；对证据14的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，根据《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》第2条规定，被告收取的费用没有法律依据；对证据15中《关于申请返还翠竹湾地块征地费的报告》的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，只能证明原告一直要求政府进行费用返还，未超过诉讼时效。对《关于青羊湖旅游开发有限公司翠竹湾地块的情况调查和处理意见》的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，不能证明所交款项为税费，只能证明是征地款。作为定案证据，应当真实、合法且与本案相关联。经庭审质证，本院对原、被告提供的证据认证如下：原告提供的证据1至证据5、证据7至证据9，被告无异议，本院予以采信；证据6被告对其真实性、合法性、关联性有异议，该记录系打印件，没有当事人签名，本院不作为定案证据采信；证据10系生效法律文书，确认的事实可以作为定案依据。被告提供的证据1至证据15来源合法，内容真实，能够反映相关案件事实情况，与待证事实相关联，本院予以采信。根据采信的证据，结合庭审中原、被告双方的陈述和辩论意见，本院认定如下案件事实：2006年4月，原告青羊湖公司响应宁乡县人民政府招商引资开发宁乡西部旅游的号召，拟投资建设宁乡青羊湖风景区项目。2006年8月1日，宁乡县黄材林场（甲方）与青洋湖公司（乙方）签订《林地征用协议》约定，乙方在黄材水库库区进行旅游开发，需征用甲方林地，经甲乙双方公平友好协商，达成如下协议：一、征地范围：茶元台工区的灰石磨（乙方称翠竹湾），具体以国土部门测绘的红线图为准；二、征地面积：壹佰零叁亩伍分（103.5亩）；三、征地价格：贰万元每亩（20?000元/亩），甲方不负责其它任何开支，净得贰佰零柒万元整（207万元）；四、所征林地上的林木归甲方所有；五、付款方式：乙方在与甲方签订场部用地征用协议时，一次性将款项付给甲方。2006年8月4日，宁乡县土地储备中心预先开具一份付款单位为湖南泰禹实业有限公司的《湖南省行政事业单位往来结算收据》，该收据载明收款项目为青羊湖旅游休闲公司省、市、县税费，金额1?300?376元。2006年8月9日，原告通过建设银行向宁乡县土地储备中心付款1?300?376元，并在付款申请单中备注：“此款项是旅游公司征地费（青洋湖翠竹湾103.50亩）新增建设用地有偿使用费：690?070.0010元/㎡，防洪保安费：82?808.00800元/亩，耕地占用费：414?042.006元/㎡，文物堪查费：13?456.0030元/亩,用地管理费、储备管理费100?000.00。”宁乡县土地储备中心已于2006年11月9日、2007年4月10日将上述款额作为土地报批税费上缴国库。2007年4月20日，原告通过湖南省泰禹实业有限公司向宁乡县国土资源交易中心代付400万元土地招标竟买保证金后，在该中心举办的国有土地使用权挂牌出让活动中通过竞价取得编号为（2007）10号地块的国有土地使用权，并与该中心签订了《成交确认书》。此后，由于双方未能签订《国有土地使用权出让合同》，导致该地块最终未能成交。原告找宁乡县土地储备中心要求退还2006年8月9日支付的1?300?376元征地费，宁乡县土地储备中心以该款已作为土地报批税费款全额缴入国库为由未予退还。2013年12月12日，原告向宁乡县委、县人民政府提交一份《关于申请返还翠竹湾地块征地费的报告》，要求退还垫付的征地费1?300?376元；2014年9月10日，原告再次向宁乡县委、县人民政府提交《关于申请返还翠竹湾地块征地费的再次请示》，要求退还该款。2016年1月5日，原告向本院提起民事诉讼，要求被告宁乡县土地储备中心退还征地费垫付款1?300?376元，支付利息156?045元。本院对该案作出（2016）湘0124民初51号民事判决：一、被告宁乡县土地储备中心于本判决生效之日起三十日内返还原告征地款1?300?376元；二、驳回原告其他诉讼请求。被告不服判决，提起上诉。长沙市中级人民法院二审认为该案属于行政诉讼受案范围，于2017年10月17日作出（2017）湘01民终2784号民事裁定，撤销本院（2016）湘0124民初51号民事判决，驳回原告的起诉。原告遂提起本案行政诉讼。本院认为，根据本案事实和原、被告双方的诉辩意见，原告的起诉是否超过了法定起诉期限及原告向被告交纳的1?300?376元征地款应否退还是本案争议的焦点。一、关于本案是否超过法定起诉期限的问题。本案中，原告从2007年开始一直在主张权利并提起过民事诉讼，由于该案属于行政诉讼受案范围，原告收到长沙市中级人民法院（2017）湘01民终2784号民事裁定后，及时提起了行政诉讼。原告因将案件性质理解为民事纠纷而耽误了提起行政诉讼的时间，可视为不能归责于原告自身原因的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款的规定，原告因选择民事诉讼救济的期间应从本案行政诉讼起诉期限中予以扣除，故本案不宜认定为超过了法定起诉期限。二、关于原告向被告交纳的1?300?376元征地款应否退还的问题。本案中，原告拟在黄村××库区投资旅游风景区项目，需要征用黄材林场的林地，被告宁乡市土地储备中心作为负责土地储备、供应的专门机构，在申报该项目用地的转用审批手续过程中，收取原告交纳的征地费包括新增建设用地有偿使用费、防洪保安费、耕地占用费、文物勘查费、用地管理费和储备管理费等共计1?300?376元，并向原告出具了《湖南省行政事业单位往来结算收据》。因上述款项中，新增建设用地有偿使用费系出让土地的市、县人民政府所应承担的土地成本，防洪保安费、耕地占用费等系土地使用权人应承担的费用，原告在实际取得该土地使用权前，不是上述款项的缴费义务主体，其作为项目用地的意向受让人，向被告交付上述费用，双方之间构成与土地出让有关的行政协议关系，而非实质意义上的行政收费关系。原告在最终未能取得该土地使用权的情况下，要求被告退还交付的上述款项及该款项占用期间的利息并无不当。至于该款项占用期间利息的计算，可按中国人民银行同期存款基准利率标准计算。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决如下：一、被告宁乡市土地储备中心退还原告宁乡县青羊湖旅游开发有限公司支付的征地款1300376元；二、被告宁乡市土地储备中心按中国人民银行同期存款基准利率标准计算支付原告1?300?376元资金占用期间的利息，时间从2013年12月19日开始计算至实际付清之日止。上述一、二项应付款额，限被告宁乡市土地储备中心在本判决生效之日起30日内付清。案件受理费19?532元，由被告宁乡市土地储备中心负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  刘 健人民陪审员  陈幸华人民陪审员  刘雪才二〇一九年八月一日书 记 员  杨 敏附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。