海南省第二中级人民法院民事裁定书(2019)琼97民终1767号海南省第二中级人民法院民事裁定书（2019）琼97民终1767号上诉人（原审原告）：东方市自然资源和规划局。住所地：海南省东方市八所镇。法定代表人：符兴彧，该局局长。委托诉讼代理人：邢孔保，海南华颂律师事务所律师。委托诉讼代理人：曾德娟，海南华颂律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：海南巨龙房地产开发公司。住所地：海南省海口市。法定代表人：郑玲，该公司总经理。第三人（原审第三人）：东方龙升房地产开发有限公司。住所地：海南省东方市八所镇。法定代表人：陈宏敏，该公司总经理。委托诉讼代理人：王忠华，海南威盾律师事务所律师。委托诉讼代理人：张涛，海南威盾律师事务所律师。上诉人东方市自然资源和规划局因与被上诉人海南巨龙房地产开发公司及原审第三人东方龙升房地产开发有限公司建设用地使用权转让合同纠纷一案，不服海南省东方市人民法院（2016）琼9007民初67号之五民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。东方市自然资源和规划局上诉请求：撤销海南省东方市人民法院（2016）琼9007民初67号之五民事裁定，指令海南省东方市人民法院审理本案。事实和理由：一审法院以东方市自然资源和规划局与海南巨龙房地产开发公司签订的《有偿收回国有建设用地协议书》属于行政协议，受行政法调整，不属于民事诉讼的受案范围为由，裁定驳回东方市自然资源和规划局起诉，缺乏事实和法律依据。一、本案的基础法律关系是返还不当得利。东方市自然资源和规划局在发现已作出的行政行为存在违法的情况下，行使行政优益权予以撤销并无不当。一审法院在诉讼请求不具体明确甚至是存在矛盾冲突的情况下，应根据案件事实和双方存在的基础法律关系向东方市自然资源和规划局进行释明，在未行使释明义务的情况下直接驳回起诉是错误的。二、一审法院认为本案不属于民事诉讼的受案范围，应当受行政法调整，缺乏法律依据。东方市自然资源和规划局向一审法院起诉请求：1.确认东方市自然资源和规划局与海南巨龙房地产开发公司签订的《有偿收回国有建设用地协议书》无效；2.判令海南巨龙房地产开发公司返还东方市自然资源和规划局回收建设用地补偿款人民币120万元；3.本案诉讼费由海南巨龙房地产开发公司承担。一审法院认定的事实：1992年8月12日，海南省工业厅同意海南赣昌实业集团公司成立海南巨龙房地产开发公司，并于1992年11月2日申请工商注册登记，公司企业法人代表及总经理均为郑玲。1993年4月8日，海南巨龙房地产开发公司依法取得位于海南省东方市××镇北侧地号3-3-217面积为30324㎡（约45.49亩）涉案土地的使用权，国有土地使用证号为东方国用（八所）字第0217号（以下简称0217号土地使用证）。1993年4月12日，海南巨龙房地产开发公司与海南东方信银股份有限公司签订《土地使用权有偿转让合同》，由海南巨龙房地产开发公司将涉案土地使用权以总价款295.685万元转让给海南东方信银股份有限公司，但未办理过户登记手续。1997年9月份，东方金穗实业有限公司（海南东方信银股份有限公司更名）与中国农业银行东方市支行签订农银抵借字97第24号《抵押担保借款合同》，贷款流动资金70万元，海南巨龙房地产开发公司作为抵押人将涉案土地抵押给中国农业银行东方市支行作为贷款担保；同年10月23日，涉案土地经重新核实颁发新证，涉案土地实际面积为30500㎡。1998年8月10日，海南巨龙房地产开发公司、海南天津亚大房地产公司与东方金穗实业有限公司签订《转让土地归还债务协议》，协议涉案土地转让款给付方式及办理过户的时间；同年10月30日，海南巨龙房地产开发公司、海南天津亚大房地产公司与东方金穗实业有限公司签订《割让土地归还债务协议》，协议由东方金穗实业有限公司用其在东方市岛西路华成居住小区内的16宗住宅基地（价值590440元）当作支付给海南巨龙房地产开发公司的剩余土地款。当日，海南巨龙房地产开发公司出具收条，收条载明收到东方金穗实业有限公司交来的华成居住小区内的16宗住宅基地，折合人民币590440元。2000年4月20日，中国农业银行海南分行与中国长城资产管理公司海口办事处签订《剥离收购不良资产协议书》，将东方金穗实业有限公司拖欠的贷款本息6979642.80元（本金420万元，利息2779642.80元）作为债权于2000年6月16日起转移给中国长城资产管理公司。中国长城资产管理公司向海南巨龙房地产开发公司和东方金穗实业有限公司发出长资债字（2000）第0013号《债权转移确认书》，海南巨龙房地产开发公司和东方金穗实业有限公司均知道债权转移给中国长城资产管理公司。2003年6月18日，海南省工商行政管理局作出琼工商处字[2003]56号行政处罚决定书，决定吊销海南赣昌实业集团公司企业法人营业执照；同年9月19日，海南省工商行政管理局作出琼工商处字[2003]74号行政处罚决定书，决定吊销海南巨龙房地产开发公司企业法人营业执照。中国长城资产管理公司委托海南宏志拍卖有限公司于2008年10月17日对东方金穗实业有限公司的债权10829707.55元进行公开拍卖；当日，案外人陈某以100万元的价格竞拍拍得该债权，并与海南宏志拍卖有限公司签署了海志拍字（2008）第04号成交确认书，案外人陈某依法取得该债权。2010年8月31日，海南省工商行政管理局作出琼工商企内字[2010]23号《关于撤销对海南巨龙房地产开发公司吊销营业执照的行政处罚的决定》，决定撤销2003年9月19日海南省工商行政管理局作出琼工商处字[2003]74号行政处罚决定书，并限海南巨龙房地产开发公司收到该决定书之日起15日内补办年检手续，接受超期年检罚款处理；同年12月28日，海南巨龙房地产开发公司与东方龙升房地产开发有限公司签订《委托协议书》，委托东方龙升房地产开发有限公司办理恢复海南巨龙房地产开发公司营业执照及缴纳工商、税务罚款，办理涉案土地的清场、立项、报建手续及开发建筑。该协议书于2011年1月12日业经海南省海口市琼崖公证处进行公证。2011年1月26日，东方市住房和城乡建设局通过东方龙升房地产开发有限公司以海南巨龙房地产开发公司名义申请的龙升花园项目的规划审核并通知海南巨龙房地产开发公司；同年2月16日，龙升花园项目报建通过审核，东方市住房和城乡建设局向海南巨龙房地产开发公司送达报建缴费通知书，要求海南巨龙房地产开发公司按90元/㎡缴纳费用。2011年3月31日，东方市人民政府作出东府行决字[2011]1号《东方市人民政府关于无偿收回海南巨龙房地产开发公司国有土地使用权的决定》，决定无偿收回海南巨龙房地产开发公司45.75亩国有土地使用权并注销0217号土地使用证；同年7月18日，海南巨龙房地产开发公司不服东方市人民政府无偿收回土地决定，向海南省人民政府提起行政复议。2012年1月13日，海南省人民政府作出琼府复决[2011]94号行政复议决定书，决定撤销东方市人民政府作出东府行决字[2011]1号《东方市人民政府关于无偿收回海南巨龙房地产开发公司国有土地使用权的决定》。2012年2月28日，海南巨龙房地产开发公司收到案外人陈某交来的0217号土地使用证。2013年10月14日，海南巨龙房地产开发公司委托翁照明全权代为办理涉案土地的相关事宜。2013年10月7日，东方市国土环境资源局（现东方市自然资源和规划局）作出东土环资执字[2013]400号闲置土地调查通知书，次日向海南巨龙房地产开发公司送达该通知书；同年10月14日，东方市国土环境资源局作出东土环资执字[2013]401号闲置土地认定书，认定涉案土地为闲置土地，次日向海南巨龙房地产开发公司送达该认定书；同年10月28日，海南维利土地房地产评估咨询有限公司出具的琼维利估（土）字[2013]第030号土地估价报告，对涉案土地面积30500㎡进行评估，评估结果：土地单价42.27万元/亩，价格总额1933.7万元；同年11月4日，东方市国土环境资源局作出东土环资[2013]641号请示，向东方市人民政府请示对海南巨龙房地产开发公司闲置土地处置方案；同年11月12日，东方市人民政府作出的十四届26次[2013]13号东方市人民政府常务会议纪要，会议对海南巨龙房地产开发公司闲置土地处置方案经研讨后议定：按43万元/亩的价格有偿收回海南巨龙房地产开发公司位于八所镇东海二路北侧的45.75亩土地国有土地使用权，经东方市人民政府批复后，由东方市国土环境资源局下达有偿收回国有土地使用权决定书；同年11月15日，东方市人民政府作出东府函[2013]334号《关于海南巨龙房地产开发公司闲置土地处置的批复》，批复同意东方市国土环境资源局按43万元/亩的标准有偿收回海南巨龙房地产开发公司的涉案土地的国有土地使用权；当日，东方市国土环境资源局作出东土环资执字[2013]557号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定按43万元/亩的价格有偿收回海南巨龙房地产开发公司的涉案土地使用权；同年11月16日，东方市国土环境资源局对依法有偿收回海南巨龙房地产开发公司的涉案土地进行公告；同年11月20日，东方市国土环境资源局与海南巨龙房地产开发公司签订《有偿收回国有建设用地协议书》，协议注销0217号土地使用证并收回该宗地使用权，补偿海南巨龙房地产开发公司1967.25万元；同年11月26日，东方市国土环境资源局作出东土环资[2013]702号《关于拨付有偿回收海南巨龙房地产开发公司闲置土地款的请示》，请示东方市人民政府拨款1967.25万元；同年12月11日，东方市人民政府同意拨款1967.25万元；同年12月18日，东方市国土环境资源局通过海南农村信用社向海南巨龙房地产开发公司转账支付回收闲置土地款1967.25万元。2013年12月18日，海南巨龙房地产开发公司将该笔款项中的人民币18472500元通过工商银行向东方龙升房地产开发有限公司转账18472500元；当日，东方龙升房地产开发有限公司向陈宏敏转账783.66万元，二次共向翁照明转账522.24万元，向黄肖芳转账281.16万元。2015年11月17日，东方市人民政府作出东府行决字[2015]4号《东方市人民政府关于撤销收回国有建设用地使用权决定书的决定》，决定撤销东方市国土环境资源局于2013年11月15日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（东土环资执字[2013]557号）。2016年2月9日，东方市国土资源局(现东方市自然资源和规划局）以东方龙升房地产开发有限公司、郑玲、陈宏敏、翁照明、黄肖芳、陈倚婷为被告向东方市人民法院提起民事诉讼，案由为不当得利，案号为（2016）琼9007民初380号；同年4月18日，东方市人民法院向东方龙升房地产开发有限公司送达了该案的应诉通知书等诉讼材料；同年5月5日，东方龙升房地产开发有限公司认为本案的处理结果与其有重大利害关系，以第三人的身份申请参加本案诉讼。经东方市人民法院审查，依法追加东方龙升房地产开发有限公司作为本案诉讼第三人。另查，2015年2月15日，东方市人民检察院以海南巨龙房地产开发公司法定代表人郑玲伙同翁照明、陈宏敏涉嫌合同诈骗将案件报送海南省人民检察院第二分院审查起诉。2018年6月11日，海南省人民检察院第二分院作出琼检二分公诉刑不诉[2018]3号不起诉决定书，决定对郑玲不起诉；不起诉的理由是：东方市人民检察院认定郑玲伙同翁照明、陈宏敏隐瞒土地已被转让、抵押的情况，骗取土地有偿收回款犯罪事实不清，证据不足，不符合起诉条件。该不起诉决定书认定，海南巨龙房地产开发公司与陈某签订协议，约定陈某将涉案土地的国有土地使用权书交给海南巨龙房地产开发公司，有偿收回后由海南巨龙房地产开发公司付给陈某450万元。另查，东方市国土环境资源局更名为东方市国土资源局，2019年2月21日《东方市机构改革实施方案》实施，东方市国土资源局与其他部门组建东方市自然资源和规划局，不再保留东方市国土资源局。一审法院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。东方市自然资源和规划局依法对涉案土地进行地籍调查并认定该地为闲置土地，且对涉案土地进行地价评估，报经东方市人民政府批准后，作出有偿收回涉案土地国有建设用地使用权决定，与海南巨龙房地产开发公司按照该决定的内容条件签订《有偿收回国有建设用地协议书》。由于东方市自然资源和规划局、海南巨龙房地产开发公司双方签订《有偿收回国有建设用地协议书》是行政机关为了维护公共利益、实现行政管理目的与相对人签订具有行政法上权利义务内容的协议，因此，该《有偿收回国有建设用地协议书》属于行政协议，受行政法调整，不属于民事诉讼的受案范围，东方市自然资源和规划局的起诉不符合起诉条件，应依法裁定驳回起诉。一审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百五十四条第一款第三项的规定，裁定驳回东方市自然资源和规划局的起诉。本院认为，本案二审的争议焦点为：一审法院裁定驳回东方市自然资源和规划局的起诉是否正确。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条的规定，起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。本案中，涉案的《有偿收回国有建设用地协议书》系东方市自然资源和规划局与海南巨龙房地产开发公司签订的行政协议，对该行政协议效力的确认，不属于人民法院受理民事诉讼范围，依法驳回东方市自然资源和规划局该项诉讼请求并无不当。东方市自然资源和规划局主张判令海南巨龙房地产开发公司返还回收建设用地补偿款的诉讼请求系民事争议，属于人民法院受理民事诉讼范围。东方市自然资源和规划局的该项诉讼请求能否获得人民法院支持，则有待本案实体审理之后才能确定。综上，东方市自然资源和规划局的上诉请求成立，应予支持，一审裁定适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十二条的规定，裁定如下：1撤销海南省东方市人民法院（2016）琼9007民初67号之五民事裁定；2本案指令海南省东方市人民法院审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 王永政审 判 员 陈海珍审 判 员 符嘉华 二○一九年八月二十二日法官助理 张潇方书 记 员 符莲菲附:本案适用的法律条文《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十二条第二审人民法院查明第一审人民法院作出的不予受理裁定有错误的，应当在撤销原裁定的同时，指令第一审人民法院立案受理；查明第一审人民法院作出的驳回起诉裁定有错误的，应当在撤销原裁定的同时，指令第一审人民法院审理。（共印18份）