福建省沙县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0427行初1号 原告：沙县京泉建材有限公司，住所地福建省沙县虬江金泉村磨面坑，统一社会信用代码91350427741697319Q。 法定代表人：林凤英，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：钱亮，上海锦天城（福州）律师事务所执业律师。 委托诉讼代理人：黄曦，男，1984年12月4日出生，住福建省沙县虬江金泉村村尾**，联系，沙县京泉建材有限公司员工。 被告：沙县生态综合执法局，住所地福建省三明市沙县虬江东路**，统一社会信用代码11350427MB0321488Q。 法定代表人：詹德状，沙县生态综合执法局局长。 委托诉讼代理人：曹翔，福建竞成律师事务所执业律师。 委托诉讼代理人：连应增，沙县生态综合执法局工作人员。 原告沙县京泉建材有限公司（以下简称京泉建材公司）不服被告沙县生态综合执法局作出的沙生态行罚决字[2019]第16001号行政处罚决定书，于2019年2月1日向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月11日立案后，于2019年2月18日向沙县生态综合执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月25日公开开庭审理了本案。原告京泉建材公司的法定代表人林凤英及其委托诉讼代理人钱亮、黄曦，被告沙县生态综合执法局的负责人曹正盛及其委托诉讼代理人曹翔、连应增到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 沙县生态综合执法局认为京泉建材公司未经县级林业主管部门审核同意，在沙县水南国有林场“七里坑”山场安置用地采挖石料，擅自改变林地用途面积4300.22平方米（6.45亩），于2019年1月23日作出沙生态行罚决字[2019]第16001号行政处罚决定书，责令限期恢复原状并处非法改变用途林地每平方米30元的罚款，即4300.22平方米×30元/平方米=129006.60元。 京泉建材公司诉称，京泉建材公司系2002年10月依法成立的有限公司，主要从事建筑材料的生产与销售，严格按照规定和主管部门的许可施工。2019年1月23日，沙县生态综合执法局认定京泉建材公司在2011年5月至2016年5月未经县级林业主管部门审核同意，在沙县水南国有林场“七里坑”山场安置用地采挖石料，擅自改变林地用途面积4300.22平方米（6.45亩），被占用林地类型为用材林，对其作出限期恢复原状并处罚款的处罚决定。该处罚决定作出的主体违法、认定事实错误、程序严重违法、适用法律错误、处罚畸重，严重侵犯了京泉建材公司的合法权益，应当予以撤销。故向法院提起行政诉讼，请求法院判令：1.撤销沙县生态综合执法局作出的沙生态行罚决字[2019]第16001号行政处罚决定书；2.本案诉讼费用由沙县生态综合执法局承担。 京泉建材公司向本院提交了以下证据。 1.营业执照副本，法定代表人身份证明书，证明：京泉建材公司的诉讼主体资格。 2.行政处罚决定书，证明：沙县生态综合执法局作出违法的被诉行政处罚决定。 3.沙县公路建设指挥部《关于三明长深高速公路连接线工程在建设期间迁移沙县京泉建材有限公司七里坑采石场相关事项说明的函》（以下简称公路指挥部说明函）、律师函、沙县公路建设指挥部《关于沙县七里坑采石场安置红线外围林地开挖事宜的复函》（以下简称公路指挥部复函），证明：（1）沙县公路建设指挥部依据审批安置地进场路的红线图对现场进行坐标点交桩，京泉建材公司严格按照该部提供的红线图施工；（2）沙县公路建设指挥部通过省国土测绘院提供的2017年1月七里坑采石场安置地开挖工程界线及地形图，再次确认京泉建材公司开挖区域在安置区范围内；（3）沙县公路建设指挥部确认，施工便道等临时用地均由中铁隧道局施工并负责办理相关手续，并非京泉建材公司实施。 4.律师函、沙县虬江街道办事处金泉村民委员会《关于金泉村引水管道在七里坑料场地段改道扩建占用山地的说明》，证明：在京泉建材公司施工的同一时间段，金泉村也在京泉建材公司施工区域两次进行施工。 沙县生态综合执法局辩称：其对京泉建材公司作出的沙生态行罚决字[2019]第16001号行政处罚决定书，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，应当予以维持。一、沙县生态综合执法局对京泉建材公司的违法行为具有行政处罚权。根据《福建省人民政府关于同意沙县开展相对集中生态环境行政处罚权工作的批复》（闽政文〔2017〕459号）和《沙县人民政府关于印发沙县生态综合执法局执法工作方案的通知》〔沙政（2018)9号〕的相关规定，沙县生态综合执法局有权依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，行使行政处罚权。京泉建材公司认为被诉行政处罚决定作出的主体违法的观点，于法无据，不能成立。二、京泉建材公司违法事实清楚，证据充分。根据执法机关对京泉建材公司法定代表人林凤英、证人胡某、林某、杨某、吴某等人制作的相关笔录材料，以及现场勘验笔录、照片、司法鉴定意见书等证据，可以证明京泉建材公司在2011年5月份至2016年5月份，未经县级林业主管部门同意，在沙县水南国有林场“七里坑”山场安置用地采挖石科，擅自改变林地用途面积4300.22平方米（6.45亩），事实清楚，京泉建材公司认为答辩人认定事实错误的观点，缺乏依据。三、沙县生态综合执法局对京泉建材公司作出的行政处罚决定，符合法律规定。依照《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”沙县生态综合执法局对京泉建材公司处以责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米30元的罚款，即4300.22平方米×30元/平方米=129006.6元的罚款，法律依据充分，处罚适当。综上所述，沙县生态综合执法局对京泉建材公司作出的沙生态行罚决字[2019]第16001号行政处罚决定书，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。京泉建材公司要求撤销该行政处罚决定书，缺乏事实和法律依据，不能成立。请求法院依法驳回京泉建材公司的诉讼请求。 沙县生态综合执法局向本院提交了以下证据。 1.统一社会信用代码证，法定代表人身份证明，证明：沙县生态综合执法局的诉讼主体资格。 2.行政裁定书、沙县林业局文件（沙林[2018]139号），证明：沙县林业局于2018年9月5日撤销沙林罚决字【2016】第16001号林业行政处罚决定书，沙县人民法院裁定准许京泉建材公司撤回对沙县林业局的起诉。 3.案件移送书、移送案件涉案物品清单，证明：沙县林业局于2018年12月23日将本案移送沙县生态综合执法局裁决处理。 4.行政处罚意见书、听证权利告知书、行政处罚先行告知书、举行听证通知书、听证笔录，证明：沙县生态综合执法局依法举行听证，并对行政处罚决定进行内部审核。 5.行政处罚决定书，证明：沙县生态综合执法局于2019年1月23日作出沙生态行罚决字[2019]第16001号行政处罚决定书，责令京泉建材公司限期恢复原状，并129006.60元的罚款。 6.送达回证，证明：沙县生态综合执法局向京泉建材公司送达相关文书的情况。 7.沙县林业局对林凤英、胡某、林某、杨某、吴某制作的询问笔录，对胡某制作的辨认笔录，沙县水南国有林场出具的情况说明，证明：京泉建材公司存在擅自改变林地用途的违法事实。 8.接警登记表、案件报告单、立案登记表、延长办理林业行政案件审批表、呈批表，证明：沙县公安局森林分局于2016年5月5日接沙县水南国有林场报案，决定对本案立案调查。因案件特殊，经批准延长办案期限至2017年12月31日。 9.勘验、检查笔录，现场照片，证明：现场勘查情况。 10.鉴定聘请书、司法鉴定意见书、鉴定意见通知书，证明：根据鉴定意见，京泉建材公司未经审批占用的林地面积为9.95亩，沙县公安局森林分局己将该鉴定意见送达京泉建材公司。 11.林业行政处罚案件审核意见书、林业行政处罚意见书、林业行政处罚先行告知书、听证权利告知书、听证申请书、举行听证通知书、听证笔录、法定代表人身份证明、营业执照、授权委托书、身份证、律师事务所函、律师证等，证明：沙县林业局对京泉建材公司先前作出的行政处罚依法举行听证，并对行政处罚决定进行内部审核。 12.林业行政处罚决定书，证明：沙县林业局于2017年11月7日作出行政处罚决定书，责令京泉建材公司六个月内恢复原状，并处以199099.5元的罚款。 13.送达回证，证明：沙县林业局向京泉建材公司送达文书情况。 14.情况说明、现场照片、履行行政决定催告书，证明：沙县林业局对京泉建材公司履行行政处罚决定进行催告的情况。 15.林业行政处罚立案登记表、行政处罚决定书、刑事判决书，证明：京泉建材公司之前存在其他违法占用林地、农用地，擅自改变林地用途等违法行为，京泉建材公司法定代表人曾因此被判处刑罚和行政处罚。 16.受案登记表、立案决定书，证明：沙县公安局于2016年6月13日决定对沙县水南国有林场“七里坑”山场林木被毁坏案立案侦查。 17.询问通知书、询问笔录、传唤证、讯问笔录、辨认笔录，证明：京泉建材公司存在擅自改变林地用途的违法事实。 18.调取证据通知书、调取证据清单、林权证，证明：本案涉案林地的林权由沙县水南国有林场所有。 19.接受证据材料清单、三明长深高速公路连接线工程迁移七里坑采石场补偿协议书、红线图、坐标表、土石方工程包干协议书，证明：京泉建材公司向沙县公安局森林分局提供了京泉建材公司与沙县公路建设指挥部签订的《三明长深高速公路连接线工程迁移七里坑采石场补偿协议书》、《土石方工程包千协议书》以及红线图、坐标表等材料。 20.接受证据材料清单、工程承包协议书、营业执照、红线图、坐标表，证明：京泉建材公司向沙县公安局森林分局提供了京泉建材公司分别与黄阿细、林某签订的工程承包协议书，以及营业执照、红线图、坐标表等材料。 21.接受证据材料清单、爆破施工合同、关于金泉采石场委托爆破施工的相关意向、临时爆破作业报备登记表、爆破作业单位许可证，证明：京泉建材公司向沙县公安局森林分局提供了其与福建省现代爆破工程有限公司签订的《爆破施工合同》，与福建省现代爆破工程有限公司三明分公司签订的《关于金泉采石场委托爆破施工的相关意向》，以及临时爆破作业报备登记表、爆破作业单位许可证等材料。 22.调取证据通知书、调取证据清单、关于沙县京泉建材有限公司相关据的函，证明：沙县公安局向沙县公路建设指挥部调取了《关于沙县京泉建村有限公司相关证据的函》 23.调取证据通知书、调取证据清单、施工合同书、招标文件、停止爆破作业函，证明：沙县公安局向三明长深高速连接线有限公司调取了《施工合同书》、招标文件、停止爆破作业函等材料。 24.调取证据通知书、调取证据清单、工程承包协议书、红线图、坐标表，证明：沙县公安局向京泉建材公司调取了2011年5月10日京泉建材公司与黄阿细签订的工程承包协议书原件，以及2011年5月至2015年12月京泉建材公司账目明细帐本材料等。 25.调取证据通知书、调取证据清单、内资企业登记基本情况表，证明：京泉建材公司的企业登记情况。 26.调取证据通知书、调取证据清单、情况说明、、地形图证明：福建省国土测绘院三明分院对沙县七里坑采石场进行地形图测绘的过程以及形成的成果。 27.鉴定文书，证明：京泉建材公司提供的2011年5月10日签订的工程承包协议书中“黄阿细”的签名不是黄阿细本人所签。 28.接受证据材料清单、情况说明，证明：京泉建材公司提供一份金泉村委会出具的关于中铁隧道集团出资修护、硬化通往七里坑水库道路约2公里的情况说明。 29.调取证据通知书、调取证据清单、卫星航拍影像，证明：涉案林地被毁坏的情况。 30.调取证据通知书、调取证据清单、工资发放表、工程结算单，证明：京泉建材公司在2011年5月至2013年5月期间向黄阿细等员工发放工资情况，以及2011年至2015年七里坑安置地挖运解破工程结算情况。 31.增值税普通发票、石油销售普通发票等，证明：京泉建材公司在2011年至2013年期间销售石材、购买柴油、购买爆破品的相关情况。 32.行政执法证，证明：相关执法人员具备执法资格。 33.规范性文件清单，证明沙县生态综合执法局具有行政处罚权及作出行政处罚的依据。 经庭审举证质证，当事人的质证意见如下。 一、京泉建材公司对沙县生态综合执法局提交的证据1、2、4、6、13、18、32、33的真实性、合法性及关联性均无异议。对证据16的真实性有异议，认为证据8、16从两份受案、接警登记表来看，内容一模一样，但报警时间不同，因此这两份材料必然有一份是假的。对证据3、5、8、10-12、21-26的合法性有异议，认为证据3案件移送书及清单上的移送人签字是本案的今天的出庭人员，执法人员身份情况混乱，不符合正常的行政执法程序。证据5行政处罚决定所认定事实不清，适用法律错误、听证程序不合法，没有听取京泉建材公司的陈述、申辩且未制作听证报告；证据8的接警登记表、立案登记表等沙县公安局森林分局并无管辖权，其立案程序上存在违法、超越职权；证据10、21、23-26均属于另外立案的刑事案件当中的材料，在刑事侦查还没有终结的情况下，这些证据都是保密的，沙县生态综合执法局调取这些证据取证手段违法；证据11、22执法人员是公安局工作人员并非林业局工作人员且只收集对京泉建材公司不利的证据且未制作听证报告，程序违法；证据12与前后听证审核意见书里面的内容几乎完全一模一样，完全是流于形式，根本没有采纳或者是载明京泉建材公司的任何陈述申辩意见，事实上是剥夺了京泉建材公司的陈述申辩的权利；认为证据22取证手段违法，仅调取不利于京泉建材公司的证据，而未调取有利于京泉建材公司的证据。对证据7、9、17、19、20的合法性及关联性有异议，认为证据7制作的笔录调查人员不合法，且林凤英、胡某、林某、吴某的笔录不仅不能够证明京泉建材公司存在违法事实，反而还能够证明京泉建材公司完全都是按照在红线内范围施工，并没有任何的违法行为；证据9的勘验检查笔录并不能够证明是京泉建材公司全部实施了红线外采挖行为，同时调查人员及在场见证人身份均不合法；认为证据17除了都是刑事案件的保密证据，沙县生态综合执法局取证手段违法外，其中还有相关证人证言也证明了京泉建材公司已经对具体实施的黄阿细给了红线图，黄阿细也确实按照红线图来进行放样并在这个范围再进行采挖，京泉建材公司没有扩大范围采挖的动机；认为证据19取证手段违法，且能够证明其已经做了相应的放样，按照红线图来进行放样，手续齐全，同时补偿协议书也能证明安补偿置地的相关审批是由沙县公路指挥部负责，补偿协议书里面也涉及到安置地上还有金泉村在建设引用水管和水渠工程；认为证据20取证手段违法，且通过承包协议能够证明京泉建材公司已经多次有要求这个黄阿细、林某必须要按照这个红线图做好施工，其未按约定施工的，这个责任应该由黄阿细或林某来进行承担。对证据14、15、27-31的关联性有异议，认为以上证据与本案无关，不能证明占用林地的行为是京泉建材公司实施的。 二、沙县生态综合执法局对京泉建材公司提交的证据1、2真实性、合法性及关联性均无异议。对证据3的合法性与关联性有异议，认为证据3只有单位盖章，没有法定代表人或者责任人签名，不符合证据要求，且该证据要证明的内容与客观事实不符，不能证明其在红线范围内采挖。证据4针对金泉村水渠引水管工程的扩建所占用林地，沙县生态综合执法局对涉案林地面积的鉴定和处罚时均没有将这部分计算在内。 对上述当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据，本院认证如下： 一、沙县生态综合执法局提交的证据8的接警登记表及证据16受案登记表，证据8的接警登记表系报警人反映其所有的山场林地被占用，沙县公安局森林分局经初查后拟以未经审核同意擅自改变林地用途的林业行政案件立案办理的行政案件登记表。而证据16系报警人再次反映其林地被占用后还存在故意毁坏林木行为涉嫌刑事犯罪的刑事案件受案登记表。该两份证据中报警人的报警内容及性质均不相同，且该两份证据均有所在单位审批人签字，本院予以采信。关于京泉建材公司提出的证据8沙县公安局森林分局并无管辖权，立案程序违法的质证意见。根据《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》【林安发〔2013〕206号】规定，森林公安机关可以依法以其归属的林业主管部门名义受理、查处林业行政案件。在2016年沙县尚未组建沙县生态综合执法局，林业行政案件仍由沙县林业局管辖的情况下，沙县公安局森林分局受理、查处林业行政案件并无不当。故对京泉建材公司提出的质证意见，本院不予采纳；证据3沙县林业局案件移送书、移送案件涉案物品清单均有移送机关及接收机关的盖章并有相关工作人员的签章，本院予以采信；关于京泉建材公司提出的移送机关沙县林业局的移送人在本案中又作为沙县生态综合执法局的工作人员参加庭审，执法人员身份情况混乱，不符合行政执法程序的质证意见，经审查，因存在有林业执法权的相关部门职能重合情况，部分执法人员既是沙县林业局工作人员，又是沙县公安局森林分局及沙县生态综合执法局工作人员。因此，沙县林业局的移送人在本案中又作为沙县生态综合执法局的工作人员参加庭审符合客观情况，且不违反法律规定，对京泉建材公司的质证意见，本院不予采纳；证据5行政处罚决定书系本案争议标的，不作证据使用；证据10、21、23-26，虽然京泉建材公司因同一事件涉嫌犯罪被沙县公安局森林分局刑事立案，但如前所述，在相关执法机构及执法人员存在重合，且本案执法人员与刑事案件侦查人员相同的情况下，其以沙县公安局森林分局的名义在刑事案件侦查中一并查明本案事实，并无不当，不存在刑事案件证据的保密及取证手段违法问题，故本院对上述证据予以采信；证据11、12因沙县林业局的行政处罚决定已被撤销，不作本案证据使用；证据22系沙县公路建设指挥部就调查情况所作出的说明，且盖有单位公章，本院予以采信；证据7、9、17系执法人员对当事人、证人制作的调查笔录，有调查人员及相关的当事人、证人在笔录上签字确认，本院予以采信；证据19、20系案件调查过程中，京泉建材公司提交的相关证据，可以作证据使用，本院予以采信；证据27-32系调查人员依法调查涉案林地被占用情况以及证明京泉建材公司的工资发放情况及石材销售、柴油、爆破品购买情况等，与本案违法占用林地的实施主体有直接关联，本院予以采信；京泉建材公司对证据14、15提出的异议理由成立，不作本案证据使用。 二、京泉建材公司提交的证据3、4沙县公路建设指挥部的复函及沙县虬江金泉村委会出具的占用山场说明系京泉建材公司委托诉讼代理人依法调取并有加盖单位公章，其形式上符合证据规范要求，可作为证据使用。但根据福建中博司法鉴定中心于2016年6月12日出具的司法鉴定意见书以及“七里坑”采石场的卫星及航拍影像图，沙县公路建设指挥部的答复函明显与事实不符，故对该证据本院不予采信。 经审理查明：2011年5月1日，沙县公路建设指挥部与京泉建材公司签订了《三明长深调整公路连接线工程迁移七里坑采石场补偿协议书》，约定由沙县公路建设指挥部负责落实由三明长深高速公路连接线公司规划并审批一块约25亩林地（只负责林业审批）作为京泉建材公司的新采矿安置地。新采矿区占地25亩，自本协议签订之日起一年后（从2012年5月1日起）须在新安置点进行采矿。沙县公路建设指挥部除负责林地审批外，其他土地、采矿、环保、安全等一切采矿手续均由京泉建材公司自行负责办理。该协议还就其他事项进行了约定，并附有新采矿安置地“七里坑”采石场的25亩红线图及坐标。协议签订后，京泉建材公司于2011年5月份先后组织其公司员工黄阿细、林某等人进入“七里坑”采石场开始平整土地、采挖石料，并将石料经加工后用于销售。京泉建材公司在采挖石料过程中，其未经沙县林业主管部门批准，擅自在红线图以外将林地使用权为人沙县水南国有林场的54林班15大班1小班、54林班15大班3小班、54林班16大班1小班、54林班9大班1小班部分山场一并采挖。经鉴定，上述擅自采挖山场面积为9.95亩，扣除施工便道、无林地及因塌方的山场面积3.5亩，京泉建材公司实际占用林地面积为6.45亩（4300.22平方米），被占用林地类型为用材林。 2017年11月7日，沙县林业局以京泉建材公司未经审核同意擅自改变林地用途6636.65平方米（9.95亩）为由对京泉建材公司作出沙林罚决字[2016]第16001号行政处罚决定书，责令京泉建材公司六个月内恢复原状，并处以199099.50元的罚款。京泉建材公司不服该行政处罚，于2018年5月7日向本院提起行政诉讼，请求撤销上述行政处罚决定。2018年9月5日，沙县林业局以上述行政处罚决定有误，部分证据尚需调查核实为由，决定撤销上述行政处罚决定书。同月11日，京泉建材公司向本院申请撤诉，本院于次日裁定予以准许。 2018年12月23日，沙县林业局将案件移送沙县生态综合执法局处理。沙县生态综合执法局受理后，于2018年12月24日作出沙生态行罚意字[2018]第16005号行政处罚意见书，建议对京泉建材公司责令其限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米30元罚款，即4300.22平方米×30元/平方米=129006.60元。2018年12月25日，沙县生态综合执法局向京泉建材公司作出并送达沙生态行罚权告字[2018]第16005号行政处罚先行告知书及沙生态行罚听权告字[2018]第16005号行政处罚听证权利告知书。次日，京泉建材公司提出听证申请。2019年1月14日，沙县生态综合执法局举行听证会，沙县生态综合执法局调查人员提出了本案违法的事实、证据和行政处罚建议，京泉建材公司对案件事实的证据和法律适用进行了申辩和质证。听证会结束后，沙县生态综合执法局于2019年1月22日作出沙生态行罚意字[2018]第16005-1号行政处罚意见书，认为原认定事实符合法律规定，确有应受行政处罚的违法行为，建议按原处理意见处罚。次日，沙县生态综合执法局经负责人同意后，向京泉建材公司作出并送达沙生态行罚决字[2019]第16001号行政处罚决定书，认定京泉建材公司在2011年5月至2016年5月份，未经县级林业主管部门审核同意，在沙县水南国有林场“七里坑”山场安置用地采挖石料，擅自改变林地用途面积4300.22平方米（6.45亩），被占用林地类型为用材林。其行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款的规定，已构成违法，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定，决定对其处以责令限期恢复原状并处非法改变用途林地每平方米30元的罚款，即4300.22平方米×30元/平方米=129006.60元。京泉建材公司不服该处罚决定，遂向本院提起行政诉讼。 另查明，根据2017年12月27日《福建省人民政府关于同意沙县开展相对集中生态环境行政处罚权工作的批复》（闽政文〔2017〕459号）和2018年2月1日《沙县人民政府关于印发沙县生态综合执法局执法工作方案的通知》〔沙政（2018)9号〕相关规定，经福建省人民政府研究，同意由沙县开展相对集中生态环境行政处罚权工作，沙县生态综合执法局为沙县人民政府直接领导的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任，是开展相对集中行政处罚权实施生态领域综合执法的执法主体。该两份文件还附有《沙县相对集中生态环境行政处罚权执法依据》，其中包括了《中华人民共和国森林法》第十八条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的行政处罚权。 关于京泉建材公司提出的沙县公安局森林分局无执法权限问题。根据《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》【林安发〔2013〕206号】规定，森林公安机关可以依法以其归属的林业主管部门名义受理、查处林业行政案件。在2016年沙县尚未组建沙县生态综合执法局，林业行政案件仍由沙县林业局管辖的情况下，沙县公安局森林分局受理、查处林业行政案件并无不当，其调查收集的证据材料可以作为本案行政处罚的依据。在组建沙县生态综合执法局后，沙县公安局森林分局将相关案件材料移送沙县生态综合执法局处理符合法律规定。 关于京泉建材公司提出的其已将土石方工程承包给黄阿细、林某，其已尽到合理义务，即便黄阿细、林某存在超范围采挖行为，亦应当由黄阿细、林某承担相应的责任，与其无关。经审查，京泉建材公司系“七里坑”安置用地业主，该安置用地的土石方工程亦由京泉建材公司负责，虽然京泉建材公司将具体土石方工程交由黄阿细、林某实施，但从京泉建材公司调取的工资发放表、工程结算单、增值税普通发票、石油销售普通发票等证据可以证实，采挖石料的销售、柴油、爆破品的购买均由京泉建材公司实施，黄阿细、林某工资亦由京泉建材公司发放。因此，京泉建材公司系违法行为主体，相应的法律后果应当由京泉建材公司承担。 关于京泉建材公司提出的其依据沙县公路建设指挥部提供的红线图及交桩，聘请专业人员对现场进行放样确定了采挖范围，其黄阿细、林某在采挖范围内施工，未超范围采挖的问题。沙县公路建设指挥部提供了红线图后，无证据表明京泉建材公司是否有聘请专业人员对采挖范围进行了放样。而且即便进行了放样确定了采挖范围，亦不能证明京泉建材公司有在采挖范围内施工。沙县公路建设指挥部虽然在2017年6月21日复函称“根据省国土测绘院提供的2017年1月七里坑石场安置地开挖工程界线及地形图，京泉建材公司开挖区域为我部提供的安置区范围内。”但根据福建中博司法鉴定中心于2016年6月12日出具的司法鉴定意见书以及“七里坑”采石场的卫星及航拍影像图，沙县公路建设指挥部的答复函明显与事实不符，故京泉建材公司提出其未超范围采挖的申辩意见本院不予采纳。 关于京泉建材公司提出的被诉行政处罚决定的作出严重违反法定程序，调取证据多处违法问题。在前文的证据质证过程中，已就取证合法性问题作了相关阐述，在此不再赘述，沙县生态综合执法局将沙县林业局移送的证据材料作为认定本案行政处罚的证据并无不当，并不违反法律规定。 关于京泉建材公司提出的被诉行政处罚决定未制作听证报告、未经负责人集体讨论问题。京泉建材公司认为沙县生态综合执法局作出被诉行政处罚决定时未制作听证报告，且本案处罚金额达十二万多元，数额巨大，属于较重的行政处罚，应当经负责人集体讨论决定，但沙县生态综合执法局只是经过其主要负责人审批就作出了被诉行政处罚决定，其程序违法。沙县生态综合执法局认为制作听证报告系其内部程序，而非本案必须证据，同时是否属于较重的行政处罚，也没有相关的明确规定。因此，本案未提交听证报告及未经行政机关的负责人集体讨论并不违反法律规定。本院认为，根据行政诉讼法及其司法解释规定，沙县生态综合执法局对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。所提供该行政行为的证据不仅包括作出该行政行为事实证据，还应当包括行政机关内部讨论、审批等程序性证据。另外，根据《林业行政处罚听证规则》第三十一条规定，听证结束后，听证主持人应当根据听证确定的事实和证据，依照有关法律、法规、规章对原拟作出的处罚决定及其事实、理由和依据进行复核，向林业行政主管部门行政负责人提出对听证案件处理的听证报告。因此，沙县生态综合执法局应制作拟作出案件处理的听证报告并在规定期限内向本院提交。本案中，沙县生态综合执法局虽然在第一次庭审结束后向本院提交了听证报告，但其提交听证报告的时间已超过了法定期限，根据行政诉讼法规定，对于逾期提供的，视为未制作听证报告。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。沙县生态综合执法局根据《福建省林业厅关于印发林业行政处罚裁量规则和基准的通知》对京泉建材公司处以按30元/平方米的顶格处罚，且罚款金额较大，应当属于行政处罚法规定的较重行政处罚，该行政处罚应当经其负责人集体讨论决定。但在本案中，沙县生态综合执法局并未经负责人集体讨论决定便作出被诉行政处罚。综上，沙县生态综合执法局未制作听证报告、作出被诉行政处罚决定未经负责人集体讨论决定程序违法，京泉建材公司的申辩意见本院予以采纳。 关于京泉建材公司提出的沙县生态综合执法局在作出被诉行政处罚决定前未听取其提出陈述和申辩问题。经审查，沙县生态综合执法局在作出被诉行政处罚决定前，已向京泉建材公司送达了《行政处罚听证权利告知书》及《行政处罚先行告知书》，京泉建材公司亦及时向沙县生态综合执法局申请听证。在听证会上，京泉建材公司就拟作出的行政处罚决定进行了陈述和申辩，沙县生态综合执法局就京泉建材公司的陈述和申辩进行了说明。沙县生态综合执法局在调查取证过程中，亦就京泉建材公司提出的未超过红线范围采挖的辩解意见进一步进行了核实。因此，京泉建材公司提出的沙县生态综合执法局在作出被诉行政处罚决定前未听取其陈述和申辩的申辩意见，本院不予采纳。 关于京泉建材公司提出的被诉行政处罚决定量罚畸重的问题。经审查，沙县生态综合执法局对京泉建材公司作出限期恢复原状并处每平方米30元的罚款的行政处罚决定未超出《中华人民共和国森林法实施条例》及福建省林业厅闽林〔2017〕9号《福建省林业厅关于印发林业行政处罚裁量规则和基准的通知》规定的裁量基准。京泉建材公司认为应适用2015年福建省林业厅《林业行政处罚裁量规则》的申辩意见，因被诉行政行为是2019年1月23日作出，其根据目前施行的2017年林业行政处罚裁量规则作出被诉行政处罚决定并无不当。 关于京泉建材公司提出的被诉行政处罚决定的作出，违反了“一事不二罚”及行政信赖保护利益原则问题。“一事不二罚”指的是对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。沙县公安局森林分局虽然对京泉建材公司因涉嫌故意毁坏财物予以刑事立案，但刑事立案后，并未将该案移送审查起诉，人民法院亦未对京泉建材公司科以刑罚，且沙县生态综合执法局在作出被诉行政处罚决定前，并无其他行政机关因同一行为对京泉建材公司处以罚款的行政处罚，故被诉行政处罚决定不存在违反“一事不二罚”原则。而所谓“信赖利益保护原则”，指的是对行政机关作出的行政处分已产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而得到保护时，行政机关不得撤销这种信赖利益。因此，信赖利益保护的前提必须是其行为具有正当性，虽然沙县公路建设指挥部在向京泉建材公司出具的复函中认为京泉建材公司开挖区域在安置区范围内。但经庭审查明，京泉建材公司采挖范围已明显超出了沙县公路建设指挥部提供的安置地范围。对超出安置地范围部分的采挖，在未经主管部门批准的情况下，其不具有行为的正当性，不受“信赖利益保护原则”的保护。 综上，本院认为，《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条规定“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。……”本案中，京泉建材公司未经县级以上林业主管部门同意，占用林地4300.22平方米用于采挖石料的行为违反法律规定，属于擅自改变林地用途。沙县生态综合执法局作出沙生态行罚决字[2019]第16001号行政处罚决定书，认定京泉建材公司未经县级林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途面积4300.22平方米（6.45亩）的行为事实清楚、证据充分，所作行政处罚决定适用法律、法规正确，且在给予京泉建材公司行政处罚前，履行了询问、取证、告知、听证等程序并听取了京泉建材公司的陈述、申辩。但沙县生态综合执法局在听证结束后未制作听证报告、作出较重的行政处罚决定前未经负责人集体讨论决定属程序违法。因该程序违法未对京泉建材公司依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利产生实质损害，属于行政诉讼法规定的“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响”的情形，故本院确认沙县生态综合执法局作出的行政处罚决定程序轻微违法，但不撤销。依照《中华人民共和国森林法》第十八条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第一项、第四十三条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条规定，判决如下： 确认沙县生态综合执法局作出沙生态行罚决字[2019]第16001号行政处罚决定书的行政行为违法，但不撤销。 本案受理费人民币50元，由沙县生态综合执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于三明市中级人民法院。 审 判 长  邓海铨 人民陪审员  应荣霖 人民陪审员  郑杜巍 二〇一九年八月十二日 法官助理官泓 书记员曹颖 附：本判决所依据的法律条文 《中华人民共和国森林法》 第十八条进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征收、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。 任何单位和个人不得挪用森林植被恢复费。县级以上人民政府审计机关应当加强对森林植被恢复费使用情况的监督。 《中华人民共和国森林法实施条例》 第十六条勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定： （一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征收、征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。 （二）占用或者征收、征用防护林林地或者特种用途林林地面积10公顷以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35公顷以上的，其他林地面积70公顷以上的，由国务院林业主管部门审核；占用或者征收、征用林地面积低于上述规定数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。占用或者征收、征用重点林区的林地的，由国务院林业主管部门审核。 （三）用地单位需要采伐已经批准占用或者征收、征用的林地上的林木时，应当向林地所在地的县级以上地方人民政府林业主管部门或者国务院林业主管部门申请林木采伐许可证。 （四）占用或者征收、征用林地未被批准的，有关林业主管部门应当自接到不予批准通知之日起7日内将收取的森林植被恢复费如数退还。 第四十三条未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。 临时占用林地，逾期不归还的，依照前款规定处罚。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第九十六条有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法(?javascript:SLC(297380,0)?)第七十四条(?javascript:SLC(297380,74)?)第一款第二项规定的“程序轻微违法”： （一）处理期限轻微违法； （二）通知、送达等程序轻微违法； （三）其他程序轻微违法的情形。