南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）桂71行终145号 上诉人(一审原告)融安县金地矿业有限公司，住所地广西壮族自治区柳州市融安县长安镇河东开发****。 法定代表人马金亮，该公司总经理。 委托代理人朱宁生，该公司工作人员。 委托代理人石林，广西同望（钦州）律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)柳州市自然资源和规划局，，住所地广西壮族自治区柳州市高新一路北一巷** 负责人李继昭，该局局长。 委托代理人韦勇昌，该局工作人员。 委托代理人江子钰，该局工作人员。 被上诉人（一审被告)广西壮族自治区自然资源厅，，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区中新路** 负责人陈建军，该厅厅长。 委托代理人蒋鹤，该厅工作人员。 委托代理人文丽琼，广西桂海天律师事务所律师。 上诉人融安县金地矿业有限公司（以下简称金地公司）因诉被上诉人柳州市自然资源和规划局地矿行政许可及广西壮族自治区自然资源厅（以下简称自治区自然资源厅）行政复议一案，不服柳州铁路运输法院（2018）桂7101行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2004年6月14日，自治区自然资源厅依朱宁生申请，向朱宁生核发了证号为4500000410261的勘查许可证，勘查项目名称为广西融安县桥板锰矿普查，图幅号G49E020007,面积4.87平方公里。2006年5月23日，自治区自然资源厅依朱宁生申请同意将“广西融安县桥板锰矿普查”名称变更为“广西融安县桥板铁矿普查”，并核发证号为4500000620338的勘查许可证，，地理位置、图幅号面积与前证相同。2006年12月20日，金地公司与朱宁生向自治区自然资源厅申请，要求把证号为4500000620338的勘查许可证的探矿权人朱宁生变更为金地公司。2007年1月9日，自治区自然资源厅同意并向金地公司核发了证号为4500000720002的勘查许可证。2007年9月17日，金地公司向自治区自然资源厅缴纳探矿权价款285.63万元。2009年7月20日，金地公司申请保留广西融安县桥板铁矿详查探矿权的期限，自治区自然资源厅同意保留至2014年6月23日，2014年6月23日第一次延长保留期至2016年7月6日，2016年7月6日第二次延长保留期至2018年6月23日。2018年5月14日，金地公司向柳州市自然资源和规划局再次提出保留申请。柳州市自然资源和规划局审查后认为，该申请不符合《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院第240号令）第二十一条及《广西壮族自治区国土资源厅关于贯彻执行〈国土资源部关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知〉的通知》（桂国土资发〔2010〕9号）第五条关于探矿权最多只能保留1次延长2次的规定，于2018年6月1日作出《关于融安县金地矿业有限公司广西融安县桥板铁矿详查探矿权延续保留申请不予受理通知书》（以下简称不予受理通知）。金地公司不服，向自治区自然资源厅提出复议申请。自治区自然资源厅于2018年9月21日作出桂国土资复〔2018〕39号《行政复议决定书》（以下简称39号复议决定），维持不予受理通知。另，审理期间，柳州市国土资源局与柳州市规划局已合并成立柳州市自然资源和规划局，广西壮族自治区国土资源厅已变更为广西壮族自治区自然资源厅。 一审法院认为，根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》第四条及《广西壮族自治区国土资源厅关于印发行政审批项目下放方案的通知》（桂国土资法〔2014〕93号）附件五第五条第二点之规定，柳州市自然资源和规划局有权审批金地公司提出的探矿权延续申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条之规定，自治区自然资源厅作为柳州市自然资源和规划局的上一级主管部门，有权受理金地公司对柳州市自然资源和规划局提出的行政复议申请。 根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》第二十一条之规定，探矿权只能保留1次延长2次，且法律、法规对探矿权保留期限次数没有特殊或例外情形的规定。本案中，金地公司的探矿权已经历了保留1次延长2次，此次已经属于第3次申请延长，不符合上述法律的规定。关于金地公司所诉依据的《国土资源部关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》（国土资规〔2017〕14号）第二条第十三项规定“探矿权人申请探矿权延续、保留，应当在规定期限内提出申请。因不可抗力或者政府及其有关部门原因，未在规定期限内提出延续申请，或者需要继续延长保留期的，探矿权人应当提交能够说明原因的相关证明材料”。该条对因不可抗力或者政府及其有关部门原因需要延长保留期的应当提供证明材料予以说明，系对延续保留期原因的具体规定，并未赋予探矿权人在保留1次延长2次的情形下还享有额外申请延长的次数。因此，金地公司的理由不成立，不予支持。关于金地公司所强调的其再次申请延长保留期系因为“柳州市矿产资源规划的原因导致其探矿权未能转为采矿权”，本案审理的是探矿权延长保留期是否合法的问题，金地公司的探矿权转为采矿权的问题不是本案的审理范围，故对该意见不予采纳。 关于不予受理通知程序是否违法的问题。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条的规定，行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。本案中，金地公司申请许可的事项属于柳州市自然资源和规划局的职权范围，所提交的材料齐全，柳州市自然资源和规划局应当受理。不予受理通知虽然从文书名称上来看，系柳州市自然资源和规划局作出的不予受理行政许可的书面凭证，但根据其内容来看，柳州市自然资源和规划局已经进行了实质审查，也已经说明了金地公司的申请事项不符合探矿权延续保留的理由以及依据的相关法律法规，故不予受理通知实际上是不予许可的决定，该文书名称并不影响金地公司的相关权利。关于柳州市自然资源和规划局未告知金地公司有申请复议或提起诉讼的权利的问题。金地公司在收到不予受理通知后已经向自治区自然资源厅申请行政复议，且自治区自然资源厅已经受理并作出了复议决定，故柳州市自然资源和规划局未履行告知义务的行为属于程序违法，予以确认，鉴于并未影响金地公司复议或诉讼权利的行使，故不撤销不予受理通知。 关于39号复议决定程序是否违法的问题。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。根据上述规定可知，是否举行听证是由复议机关根据当事人的申请或案件的具体情况，依法自主决定的，自治区自然资源厅未举行听证，并未违反上述法律的规定，金地公司认为自治区自然资源厅未告知其是否举行听证构成程序违法，于法无据，不予采纳。自治区自然资源厅的复议决定程序合法，予以确认。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第七十九条的规定，判决驳回金地公司的诉讼请求。 上诉人金地公司上诉称，不予受理通知违法，一审判决认定事实不清，证据不足，缺乏依据，适用法律错误。具体理由如下：1.一审判决未解决行政争议，忽略案件事实间的因果关系。采矿权几乎是每个探矿权人的目标，没有探矿权转采矿权，探矿权毫无意义。因此，除非有特殊原因，将探矿权转为采矿权，是情理之中的事。现行法律为探矿权设定期限，目的是催促已探明矿藏的探矿权人及时将探矿权转为采矿权，实施开采行为。但法律为探矿权设定期限，也带来一个负面效果：如果非归因于探矿权自身的原因致探矿权的法定期限经过，将导致探矿权人仅因为时间经过而丧失合法权益。为减少仅因为时间经过而使探矿权人权利丧失的损害，法律又规定了探矿权延续保留制度，充分考虑了非归因于探矿权自身原因导致探矿权丧失的不公平问题。《国土资源部关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》（国土资发[2009]200号）第二条第九项规定“因不可抗力或政府有关部门的原因，致使探矿权不能按期延续，或者需要继续延长保留期的，提供能够说明原因的相关证明文件后，准予延续、保留”，《国土资源部关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》（国土资规[2017]14号）第二条第十三项规定规定“探矿权人申请探矿权延续、保留，应当在规定期限内提出申请。因不可抗力或者政府及其有关部门原因，未在规定期限内提出延续申请，或者需要继续延长保留期的，探矿权人应当提交能够说明原因的相关证明材料”。金地公司自2004年即合法获得探矿权证，探明矿区内矿藏储量后，于2007年提交探矿权转采矿权的申请，至2018年还向柳州市自然资源和规划局申请探矿权延续保留，是因为多年来柳州市自然资源和规划局怠于履行法定职责，拒绝调整柳州市矿产资源规划，导致金地公司无法正常地将探矿权转为采矿权。一审判决认定“本案审理的是探矿权延长保留期是否合法的问题，金地公司的探矿权转为采矿权的问题不是本案的审理范围，故对该意见不予采纳”，割裂了因柳州市自然资源和规划局拒绝调整规划，导致金地公司无法将探矿权转为采矿权，金地公司不得不申请探矿权延续保留之间的因果关系，简单地以此前延续保留的次数就认同不予受理通知。2.一审判决认定不予受理通知实际上是不予许可的决定，欠缺法律依据。（1）在行政许可中，不予受理与不予许可的法律涵义不同。根据《行政许可法》第三十二条第五项的规定，受理行政许可申请的条件只需要“申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式”，而不予许可的条件则是申请人在实质上不满足许可的条件。（2）将不予受理作为不予许可属于严重的程序错误，侵犯金地公司的权利，一审判决认定“该文书名称并不影响金地公司的相关权利”错误。3.金地公司的探矿权延续保留申请应当得到批准。（1）一审判决驳回金地公司的诉讼请求，支持被诉行政决定，等同于在事实上帮助被上诉人以形式合法的方式消灭金地公司花费巨大成本合法获得的探矿权，使金地公司今后主张自己合法的权利失去唯一的凭据。（2）造成金地公司不得不申请探矿权延续保留是因为柳州市自然资源和规划局怠于履行调整矿产资源规划的法定职责所致，而且金地公司的探矿权延续保留申请应当得到批准有明确的法律依据。综上，请求：1.撤销一审判决；2.撤销不予受理通知，责令柳州市自然资源和规划局重新作出行政行为；3.撤销39号复议决定；4.诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人柳州市自然资源和规划局辩称，坚持一审答辩意见，同意自治区自然资源厅的答辩意见，不予受理通知实质是不予行政许可决定。 被上诉人自治区自然资源厅辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。1.柳州市自然资源和规划局不准许金地公司第四次探矿权延续保留的许可行为认定事实清楚，适用法律正确。广西融安县桥板铁矿详查探矿权于2009年7月20日第一次探矿权延续保留，保留至2014年6月23日，并于2014年6月23日第二次探矿权延续保留，保留至2016年7月6日。2016年7月6日，柳州市自然资源和规划局依金地公司第三次保留申请，向金地公司核发了证号为T45120090702032043的勘查许可证，有效期为2016年7月6日至2018年6月23日。不予受理通知认定，金地公司申请广西融安县桥板铁矿详查项目探矿权保留已经过三次保留，现第四次保留申请不符合《矿产资源勘查区块登记管理办法》第二十一条及《广西壮族自治区国土资源厅关于贯彻执行〈国土资源部关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知〉的通知》（桂国土资发〔2010〕9号）第五条关于最多连续保留3次探矿权的规定。2.不予受理通知没有告知金地公司有提起行政复议和行政诉讼的权利，属于程序轻微违法，但对金地公司权利不产生实际影响，一审判决确认未履行告知义务的行为属于程序违法，不撤销不予受理通知符合法律法规的规定。因为不予受理通知虽未告知金地公司有提起行政复议和行政诉讼的权利，但金地公司已于2018年7月21日向自治区自然资源厅提起行政复议申请，其后不服39号复议决定，亦在法定期限内向柳州铁路运输法院提起了本案一审行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，一审判决确认不予受理通知未履行告知义务属程序违法，但不予撤销，符合该法律规定。3.不予受理通知实质为不准许金地公司探矿权延续申请的行政许可决定，文书名称并不影响金地公司的相关权利。不予受理通知已经对金地公司探矿权延续保留申请进行实质审查，并说明金地公司的申请事项不符合探矿权延续保留的理由以及依据的相关法律法规，符合《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款的相关规定，因此一审判决的相应认定事实清楚，适用法律依据正确。二、金地公司的广西融安县桥板铁矿详查探矿权延续保留申请获得许可无事实和法律依据。金地公司第四次申请案涉探矿权延续保留，不符合最多连续保留3次探矿权的规定。同时，涉案探矿权与国家出资探明矿产地屯秋铁矿区重叠，根据《国务院办公厅转发国土资源部〈关于进一步治理整顿矿产资源管理秩序的意见〉的通知》（国办发〔2001〕85号）第二条“一个矿山原则上只能审批一个采矿主体。不能违法重叠和交叉设置探矿权、采矿权”的规定，规划区域只能设置一个铁矿采矿权。金地公司桥板铁矿详查项目1、2号矿体储量估算范围面积0.3487平方公里，其中，与国家出资探明矿产地“屯秋铁矿区”重叠面积为0.3386平方公里，仅有0.0101平方公里不重叠，重叠率为97.1%。而且，涉案桥板铁矿详查项目勘查成果与原屯秋铁矿区勘查成果一致，并未获得新的铁矿资源储量。另外，《柳州市矿产资源总体规划（2016-2020)（第三轮规划）》未对广西融安县桥板乡铁矿详查做探转采划定，因该处原已设定有柳钢公司的屯秋铁矿区采矿权，若要解决金地公司的采矿权问题，必须与柳钢公司原有的采矿权整合。该规划符合《国务院办公厅转发国土资源部等部门对矿产资源开发进行整合意见的通知》（国办发〔2006〕108号）第二条“矿山开发布局明显合理。按照矿产资源自然赋存状况、、地质条件和矿产资源规划合理编制矿业权设置方案，重新划分矿区范围，确定开采规模，一个矿区只设置一个采矿权，彻底解决大矿小开、一矿多开等问题。通过整合，重点矿区和重要矿种的矿业权设置符合规划要求”的规定，即一个矿区只设置一个采矿权。因柳钢公司的屯秋铁矿区采矿权已设置在先，金地公司的案涉探矿权因不符合相关法律法规及规范性文件的规定而无法转采矿权。三、《国土资源部关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》（国土资发[2009]200号）已于2017年12月14日被《国土资源部关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》（国土资规[2017]14号）替代及废止，后文未规定行政机关应当无限制次数保留申请人的探矿权，而2018年金地公司申请第四次探矿权保留时，后文已经生效。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，请求：驳回上诉，维持原判决。 各方当事人在二审期间均未提交新证据，对一审认定的事实和证据均无异议。经审查，本院确认一审法院确认的证据合法、有效，可以作为定案依据。根据以上证据，本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，各方当事人在二审期间对下列事实无异议：1.金地公司、柳州市自然资源和规划局、自治区自然资源厅均具有本案诉讼主体资格；2.金地公司的起诉符合起诉条件。本院依法予以确认。综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：不予受理通知及39号复议决定认定事实是否清楚，证据是否确凿，程序是否合法，适用法律、法规是否正确。 根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》第二十一条第一款及第二款、《国土资源部关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》（国土资规[2017]14号）第二条第十二项以及第十三项之规定，探矿权人对同一探矿权在首次申请探矿权保留后，因不可抗力或者政府及其有关部门原因并提交能够说明原因的相关证明材料，可以再申请探矿权延续保留两次。本案中，在案矿产资源勘查许可证、探矿权申请登记书等证据证明，金地公司对广西融安县桥板铁矿详查（80坐标）探矿权已申请首次探矿权保留，并申请了两次探矿权延续保留，而于2018年5月14日向柳州市自然资源和规划局再次申请该探矿权延续保留已经是第四次保留申请，不符合上述法规规定。故柳州市自然资源和规划局所作不予受理通知认定该探矿权第四次保留申请不符合探矿权延续保留的相关规定，事实清楚，证据确凿，适用法规正确。 关于不予受理通知程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第五项之规定，申请人提出的行政许可申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。本案中，柳州市自然资源和规划局对金地公司提交的申请材料进行审查后，未审查该材料是否齐全及符合法定形式或要求补正申请材料，径直以该申请不符合探矿权延续保留的相关规定为由告知金地公司不予受理，并退还相关申请材料，不符合上述处理行政许可申请的法定程序。同时，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款之规定，行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。本案中，不予受理通知已对相关申请材料进行审查，并出具审查意见说明金地公司该申请不符合探矿权延续保留的相关规定等理由，因此不予受理通知实质上相当于受理申请后作出的不予行政许可决定，而不予受理通知未告知金地公司享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，违反上述告知救济权利的法定程序。鉴于金地公司已相继对不予受理通知申请行政复议、提起行政诉讼，故上述程序违法属于轻微违法，对金地公司权利不产生实际影响。 应当指出的是，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第3目之规定，违反法定程序的行政行为，复议机关应当作出行政复议决定撤销、变更或者确认该行政行为违法。本案中，39号复议决定已确认不予受理通知没有告知申请人有行政复议和行政诉讼权利属于程序瑕疵，但不足以撤销，却仍适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定维持不予受理通知，不符合上述法律规定，系法律适用错误导致复议决定结果错误，本院予以纠正。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院应当判决确认违法，但不予撤销行政行为。本案中，一审判决认定不予受理通知违反相关法定程序，但不影响金地公司的相关权利，并适用上述规定确认不予受理通知违法，但不予撤销，属于认定事实清楚，适用法律、法规正确，而一审判决结果仍错误表述为驳回金地公司的诉讼请求，确属不当，本院予以纠正。 综上，不予受理通知认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序轻微违法但对金地公司权利不产生实际影响，应确认违法但不予撤销。39号复议决定适用法律错误导致处理结果错误，依法予以纠正。金地公司相关上诉理由的事实及法律依据不充分，其上诉请求依法应予驳回，至于金地公司的其他诉求可通过其他法律途径寻求救济。一审判决结果表述错误，但仍属于认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人金地公司负担（已缴纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长  桂 彤 审 判 员  杨 斌 审 判 员  贝黄欢 二〇一九年八月二十一日 法官助理  邹 鹏 书 记 员  唐览月 附：相关法律、法规及司法解释条文 1.《中华人民共和国行政许可法》 第三十二条第一款第五项行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理： （五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。 第三十八条第二款行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。 2.《矿产资源勘查区块登记管理办法》 第二十一条第一款、第二款探矿权人在勘查许可证有效期内探明可供开采的矿体后，经登记管理机关批准，可以停止相应区块的最低勘查投入，并可以在勘查许可证有效期届满的30日前，申请保留探矿权。但是，国家为了公共利益或者因技术条件暂时难以利用等情况，需要延期开采的除外。 保留探矿权的期限，最长不得超过2年，需要延长保留期的，可以申请延长2次，每次不得超过2年；保留探矿权的范围为可供开采的矿体范围。 3.《国土资源部关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》（国土资规[2017]14号） 第二条第十二项、第十三项二、完善探矿权新设、延续、保留审批管理 （十二）首次申请探矿权保留，应当依据经资源储量评审备案的地质报告。资源储量规模达到大中型的煤和大型非煤探矿权申请保留，应当达到勘探程度；其他探矿权申请保留，应当达到详查及以上程度。已设采矿权垂直投影范围内的探矿权首次申请保留，应当达到详查及以上程度。 （十三）探矿权人申请探矿权延续、保留，应当在规定期限内提出申请。因不可抗力或者政府及其有关部门原因，未在规定期限内提出延续申请，或者需要继续延长保留期的，探矿权人应当提交能够说明原因的相关证明材料。 3.《中华人民共和国行政复议法》 第二十八条第一款第一项、第三项第3目行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定： （一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持； （三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为： 3.违反法定程序的； 4.《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第一款第二项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；