浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙01行终585号 上诉人（原审原告）林美桂，男，1953年12月4日出生，汉族，住浙江省温岭市。 上诉人（原审原告）阮建军，男，1959年8月21日出生，汉族，住浙江省温岭市。 被上诉人（原审被告）浙江省市场监督管理局，住所地浙江省杭州市莫干山路**。 法定代表人冯水华，局长。 委托代理人孙书玲、楼瑾华，该单位工作人员。 上诉人林美桂、阮建军因工商行政监督一案，不服杭州市西湖区人民法院（2019）浙0106行初38号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年5月13日受理后，依法组成合议庭审理了本案。 2019年2月15日，林美桂、阮建军提起诉讼，请求撤销浙江省市场监督管理局作出的编号50018000255《举报处理结果告知书》的错误处理结果，责令浙江省市场监督管理局依法查处涉案的垄断违法行为，案件诉讼费由浙江省市场监督管理局负担。 原审法院审理查明，林美桂、阮建军系温岭市燃气有限公司债权人。2017年5月20日，温岭市燃气有限公司破产债权人委员会会议决议“……2、经债委会讨论决定及由管理人授权，一致推荐债权人林美桂、邱良华、阮建军等代表全体债权人进行维权。……4、授权范围：不限于向人民法院提出行政诉讼、民事诉讼、向有关部门进行投诉、控告、等维权事项。”2018年3月25日，温岭市燃气有限公司破产管理人出具《授权委托书》，载明：“因温岭市燃气有限公司于2015年1月8日依据温岭市人民法院（2015）台温破（预）字第1号民事裁定书进入重整程序，并经温岭市燃气有限公司申请且经债权人会议、温岭市人民法院批准，重整期间由温岭市燃气有限公司进行自主经营，并委派债权人代表组成监管小组对自主经营活动进行监管。有关涉及温岭市燃气有限公司的管道燃气经营权被侵害的问题，为维护温岭市燃气有限公司的权益，在自主经营期间特授权债权人林美桂、邱良华、阮建军可以以其个人的名义，针对管道燃气经营许可事项，在授权范围内向浙江省市场监督管理局提出控告、投诉、举报、民事、行政诉讼等事项。”同日，温岭市燃气有限公司破产管理人又出具了类似授权内容的《情况说明》。 2018年6月30日，林美桂、阮建军等人向国家市场监督总局投诉举报温岭市人民政府、温岭市住房和城乡建设规划局滥用行政权力，排除，垄断管道燃气特许经营权，排除、限制竞争行为。2018年8月，原浙江省物价局通过“全国12358价格监管平台举报业务处理系统”收到国家市场监督管理总局转办上述举报件。因机构改革，原浙江省物价局的相关职责后划归浙江省市场监督管理局行使。2019年1月18日，浙江省市场监督管理局向林美桂、阮建军作出编号50018000255《举报处理结果告知书》，载明：经查，温岭市管道燃气公司、温岭市燃气有限公司分别于2001年10月、2001年12月取得省建设厅核发的《城市燃气企业资质证书》，并在原《浙江省燃气管理条例》实施前从事管道燃气经营。2010年9月30日，受温岭市人民政府委托，温岭市建设规划局根据原《浙江省燃气管理条例》的规定，未经招投标方式分别与温岭市管道燃气公司、温岭市燃气有限公司签订《温岭市城市管道燃气特许经营协议》，温岭市管道燃气公司、温岭市燃气有限公司也分别领取了《管道燃气经营许可证》。根据浙江省人大人常委会法制工作委员会对原《浙江省燃气管理条例》相关条款的答复：“条例实施前已从事管道燃气经营的企业，在条例实施前已经按照当时的规定取得了管道燃气经营权，其根据原条例第十七条规定整改后符合条件的，可以不经招投标等方式领取管道燃气特许经营许可证，继续从事管道燃气经营。因此，温岭市人民政府、温岭市住房和城乡建设规划局上述做法不构成滥用行政权力，排除、限制竞争行为。特此告知。”林美桂、阮建军不服，诉至原审法院。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……。”根据投诉举报的内容及当事人的庭审陈述，被投诉举报的事项主要涉及的是温岭市燃气有限公司的公平竞争权。林美桂、阮建军认为其与投诉举报处理结果即被诉行政行为之间有利害关系的理由为：一、其系温岭市燃气有限公司债权人，同时系全体债权人的代表人，被诉行政行为影响其债权的实现；二、温岭市燃气有限公司破产管理人授权其可以以自己名义代表温岭市燃气有限公司提起相关行政诉讼。对此，原审法院认为，首先，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”之规定，行政机关对债务人作出行政行为后，债权人如果认为对其债权行使有不利影响的，通常情况下不具有提起行政诉讼的原告资格。具体到本案，在法律、法规、规章等没有明确规定的情况下，林美桂、阮建军作为温岭市燃气有限公司债权人不具备对涉及温岭市燃气有限公司的案涉行政行为提起行政诉讼的原告资格。其次，行政诉讼原告资格的确定和转移是基于法律的直接规定而发生的，公民、法人或其他组织不能基于委托授权而取得他人的行政诉讼原告资格，具体到本案，即便温岭市燃气有限公司授权林美桂、阮建军可以以自己名义代表温岭市燃气有限公司提起相关行政诉讼，也不产生相应的法律效力，林美桂、阮建军仍无权以自己名义对案涉行政行为提起诉讼。需要说明的是，诉讼代理是在代理权限内，代理人以被代理人的名义从事诉讼活动，活动结果由被代理人承受的一种法律行为。诉讼代理的一个重要特征就是代理人以被代理人的名义从事诉讼活动，而不能以自己名义。综上，林美桂、阮建军与被诉行政行为没有利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回林美桂、阮建军的起诉。案件受理费50元，退还林美桂、阮建军。 林美桂、阮建军不服原审裁定，向本院上诉称：一、一审法院裁定认定林美桂、阮建军不具有提起本案诉讼主体资格，认定事实、适用法律均错误。1.上诉人与举报处理结果之间存在有利害关系的理由：(1)上诉人系温岭市燃气有限公司破产债权人之一，应对温岭市燃气有限公司的财产多与少存在密切的利害关系；(2)温岭市燃气有限公司进入破产程序中，根据《中华人民共和国企业破产法》的相关特别规定，可以通过债权人会议或者债权人委员会讨论决定，推荐个别债权人代表全体债权人进行维权。(有破产管理人出具的证明、情况说明及债委会的推荐书为证)上诉人依照债委会的推荐代表全体债权人的利益而提出举报及对“举报告知”不服而提起行政诉讼。一审法院认定上诉人提起举报以及行政诉讼的理由有误，导致适用法律错误。2.一审法院把本案的行政机关理解为温岭市建设规划局，把行政相对人理解为温岭市燃气有限公司，以此错误地认定为“债权人(上诉人)以行政机关(温岭市建设规划局)对债务人(温岭市燃气有限公司)所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼”。3.本案温岭市燃气有限公司已进入破产程序，说明提起诉讼的法人已终止，根据《中华人民共和国企业破产法》的相关特别规定，承受其权利的破产管理人、债权人会议或债权人委员会都有权提起诉讼。在本案的举报及行政诉讼中，上诉人不仅经破产管理人的委托，而且通过债权人会议及债委会的推荐，代表全体债权人的利益，依法提起举报及对“举报告知”不服而提起行政诉讼，完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的规定。4.在举报投诉过程中，国家市场监督总局不仅将上诉人的投诉举报案件转交给浙江省市场监督管理局办理，而且还明确告知上诉人等对处理部门处理意见不服，可以直接提起行政复议或者行政诉讼。这是监督职能部门明示举报人(上诉人)可实施救济途径的明证(以国家市场监督总局发给上诉人等人的信息为证)。5.在举报调查时，被上诉人对举报人(本案上诉人)的身份和关系已经严格核查，不仅要由上诉人提供承受温岭市燃气有限公司权利的破产管理人的授权委托书、债权人委员会的推荐书以及相关的证据材料予以证明，而且对上诉人补交的证据材料必须都要盖上温岭市燃气有限公司的公章，才予以认可并作出“举报回复告知书”。由此可见，说明被上诉人已认同上诉人对举报处理结果有利害关系存在。同时涉案裁定书也未阐述这一事实(以在调查时提供的补充证据被上诉人要求上诉人盖上燃气公司公章为证)。二、一审法院在实体上认定事实错误。1.一审法院认为，建设厅核发《城市燃气企业资质证书》的企业，就已从事管道燃气经营的观点，是明显的错误。核发该资质证书的企业，并不等于已从事管道燃气经营的事实。2.一审法院认为，林美桂、阮建军认为被诉行政行为影响其债权的实现，存在理解错误。因为林美桂、阮建军是代表全体债权人的利益而提起举报、诉讼，并非对其个人的债权实现和代表温岭市燃气有限公司以自己的名义提起诉讼。3.本案的争议焦点在于，被上诉人认为被举报人没有非法垄断的行为，明显缺乏事实证据。综上所述，请求撤销杭州市西湖区人民法院（2019）浙0106行初38号行政裁定，并指令杭州市西湖区人民法院继续审理。 被上诉人浙江省市场监督管理局未提供书面答辩意见。 经审查，本院对原审裁定认定的案件事实予以确认。 本院认为，本案争议的主要问题是上诉人与浙江省市场监督管理局作出的编号50018000255《举报处理结果告知书》是否具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，浙江省市场监督管理局作出的案涉《举报处理结果告知书》虽然是对上诉人林美桂、阮建军提起投诉举报的答复，但是实际上权利义务受该答复行为影响的是温岭市燃气有限公司，故原审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定，认定林美桂、阮建军作为温岭市燃气有限公司债权人不具备对涉及温岭市燃气有限公司的案涉《举报处理结果告知书》提起行政诉讼的资格并无不当。 关于上诉人提出其依照温岭市燃气有限公司债权人委员会的推荐和破产管理人的授权，有权提出举报、诉讼的上诉意见，本院认为，行政诉讼原告资格的转移须具备法律规定的必要条件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款的规定，有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。本案上诉人并不具备原告资格转移的条件，原审法院认定上诉人无权以自己的名义对案涉《举报处理结果告知书》提起诉讼并无不当。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （本页无正文） 审判长  吴宇龙 审判员  廖珍珠 审判员  刘 斌 二〇一九年八月六日 法官助理莫雪飞 书记员汪金枝 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。