江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣11行初36号原告余小荣，男，汉族，1967年1月7日出生，住广丰区。委托诉讼代理人刘涛，北京创为律师事务所律师，一般代理。委托诉讼代理人张鑫，北京创为律师事务所实习律师，一般代理被告广丰区人民政府，住所地上饶市广丰区铜钹山大道行政中心。法定代表人郑华森，该区区长。委托诉讼代理人陈锡全，江西红源律师事务所律师，特别授权。委托诉讼代理人李康龙，江西洪胜律师事务所律师，特别授权。原告余小荣不服被告广丰区人民政府作出的征收补偿决定，于2019年5月17日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月22日立案后，于2018年5月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月3日公开开庭审理了本案。原告余小荣及其委托代理人刘涛、张鑫，被告广丰区人民政府行政机关负责人的委托代理人徐宇华及行政机关的委托诉讼代理人陈锡全、李康龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告广丰区人民政府于2018年12月5日作出房屋征收补偿决定，该决定书载明，余小荣所有的广丰区永丰街道东门菜市场盛圣超市位于广丰区东街区域棚户区改造项目的征收范围内，征收部门采取被征收人投票选择方式选定上饶中信房地产评估咨询有限公司为本项目房地产价格评估机构，经该评估机构以市场比较法按资料评估，余小荣被征收房屋评估价值为1860305元。因原告未在规定期限内与房屋征收部门达成补偿协议协议，现作出征收补偿决定供被征收人余小荣选择：一、产权调换，余小荣可补得安置房店面面积68.88㎡，住宅面积94.87㎡，二、货币补偿，余小荣可得房屋补偿款1948669.31元，此外，屋内其他物品补偿按照房屋拆除前实际评估结算，征收补偿款优先归还他项权利人中国工商银行广丰区支行后再向余小荣支付。原告余小荣不服该补偿决定向法院起诉称，原告房屋位于江西省上饶市广丰区永丰街东门菜市场大门口，经相关部门批准后建造，有权属证明。房屋用于生产经营，有合法的经营许可手续，政府因棚户区改造项目而要征收原告的房屋和土地，但因补偿标准过低原告未签署征收补偿安置协议，被告便向原告送达了《房屋征收补偿决定书》。该决定书中对原告房屋进行了错误认定，原告自房屋1998年建成以来就一直作商铺使用，有合法营业执照，且该房屋地理位置优越，紧挨商业街，靠近菜市场大门，应当认定为经营性用房。此外，房屋及菜市场1号大门设计加固均由当事人出资，该决定书遗漏了该项目，综上原告恳请依法撤销被告广丰区人民政府作出的房屋征收补偿决定。原告余小荣为支持其诉请，向本院提交以下证据：1、原告身份证、国有土地使用权证、房产证复印件，拟证明原告主体资格；2、《房屋征收补偿决定书》复印件，拟证明被告违法作出征收补偿决定；3、营业执照、食品流通许可证、税务登记证、酒类流通专卖许可证、食（碘）盐零售许可证复印件，拟证明原告房屋用于生产经营，且拥有经营手续；4、出资证明复印件，拟证明原告出资对房屋及大门进行设计及建造加固。被告广丰区人民政府答辩称，第一，被告作出广丰区东街棚户区改造项目房屋征收补偿决定行为合法，未侵犯原告合法权益，行政征收补偿手续及程序合法合规，被告本次征收之前，即在征收范围内作了分户摸底调查，并制作了调查表。之后，于2017年7月3日公告了《上饶市广丰区东街区域棚户区改造房屋征收与补偿方案》征求意见公告，2017年7月24日举行上饶市广丰区东街区域棚户区改造房屋征收与补偿方案》听证会，该方案详细记载了房屋征收补偿安置办法、被征收房屋补偿补助费的组成及计算方式、店面房屋认定方法等，对店面房屋认定原则上依据《广丰县城镇房屋拆迁管理实施细则》认定，即房屋坐落的街道为历史老街，且整街一直是商业街，房产来源权属为店面，并有产权证件明确的认定为店面房屋。因此，被告对原告房屋的拆迁补偿与事实和依据实相符的。第二，房屋征收评估机构的选择及评估报告均合法有效，2017年7月20日，被告向社会发布广丰区东街区域改造项目征收选定评估机构的相关事项，发布后有三家评估机构报名并符合条件，2017年8月6日经被征收人协商投票后，一致选定上饶中信房地产评估咨询有限公司作为本次改造项目的房地产价格评估机构，当日，被告下达评估机构结果告知书，并于2017年8月8日发布了公告粘贴房屋征收评估机构，在被告送达评估报告过程中，原告拒收。第三，原告提出的补偿要求违法且不当。评估报告评估原告的房屋价值为1948669.31元，原告提出的补偿金额远超评估价值，不符合征收条例补偿的公平原则。第四、2018年12月5日向原告送达《房屋征收补偿决定书》同时转交评估报告是因原告之前拒不签收，被告认为本次征收程序合法系依法征收，恳请法院驳回原告的诉讼请求。被告广丰区人民政府为支持其答辩理由，向本院提交以下证据：第一组证据：法人代表身份证明，拟证明被告身份合法；第二组证据：1.江西省住建厅《关于确认上饶市第二批棚户区改造项目的复函》2.东街区域棚户区改造规划红线图（照片），拟证明本案棚户区改造项目经合法立项、征收程序合法。3.棚户区改造宣传资料，4.成立广丰区东街区域棚户区改造项目指挥部的通知，5.东街区域棚户区改造房屋征收补偿安置方案公告，6.东街区域棚户区改造补偿安置方案，7.补偿安置方案听证会、论证会公告及会议记录，8.补偿资金到位证明，9.广丰区东城街区域棚户区改造补偿安置方案、征收决定，10.征收决定公告。以上证据证明征收程序合法。第三组证据：11.东街区域棚户区改造项目社会稳定风险评估工作方案，12.风险稳定评估结果公示，13.风险稳定评估调查问卷，14.风险评估座谈会照片，15.风险评估听证会记录，16.风险稳定评估报告，拟证明东街区域棚户区改造项目社会稳定风险评估明确，合法有效。第四组证据：17.关于选定广丰区东街区域棚户区改造项目房屋征收评估机构的报告，18.关于选定广丰区东街区域棚户区改造项目房屋征收评估机构结果的报告，19.测绘及评估公司相关证件，20.房屋测绘、评估公示、图片，以上证据拟证明评估机构选定、评估报告合法有效，被告按照同一标准作出征收行为，体现拆迁的公平性；原告在2017年9月前已收到并清楚其被征收房屋的评估结果等相关情况。第五组证据：《房屋征收补偿决定书》，证明因原被告不能达成征收协议，被告于2018年12月5日作出补偿决定。被告当庭提交2017年10月12日《广丰报》刊登的东街区域棚户区改造房屋安置办法及安置选房公告作为证据，拟证明原告应知晓整个拆迁工作及补偿标准。经庭审质证，原告余小荣对被告广丰区人民政府提交的证据发表以下质证意见：对被告第一组证据没有异议，对被告第二组证据中，证据1的真实性予以认可，合法性、关联性及证明目的不认可，该复函中没有明确具体的征收项目及范围，不能证明原告房屋系该批次的棚改区改造范围内，涉案项目没有法定报批材料，不能达到被告证明目的，对证据2照片的三性不予认可，该照片拍摄的范围不能说明就是棚户区改造的范围，对证据3证据三性及证明目的均不认可，原告未见过有关棚改的宣传资料，且该宣传资料达不到征收程序合法的目的。证据4仅能证明被告作为征收主体有权成立相应指挥部实施征收，不能证明成立了指挥部征收就具有合法性。对证据5、6、7的证明目的不予认可，原告未见过被告及其指挥部下发的任何文件，且以上证据不能体现补偿安置方案征求了公众意见，公告照片不能证明该照片形成的时间、地点，也不能证明公告公示期限。对证据8的真实性予以认可，对其合法性、关联性与证明目的不予认可，该份证据不能体现作出征收决定前资金已经足额到位。对证据9、10的证据三性与证明目的均不认可，该两项证据从未在征收范围内公共场所进行公示，原告直到收到对方答辩状时才看到该份证据，因被告未公示，剥夺了原告起诉或复议的权利，证明涉案征收补偿决定程序违法。对第三组证据中，证据11、12、13的证据三性和证明目的不予认可，社会稳定风险评估是征收前置程序，原告及广大被征收人从未填写调查问卷，证据14、15的照片和会议记录与证据7中的照片和记录是一样的，原告认为被告根本未进行社会稳定风险评估工作，证据中没有评估程序的相关材料。对第四组证据中对证据17的三性及证明目的不认可，被告及组织部门从未提及过关于选定评估机构的相关事宜，评估机构的选定程序严重违法。对证据18的三性均不认可，原告从未见过该报告，也未表达过选定评估机构的意见，程序严重违法，补偿决定应当撤销。对证据19的真实性不持异议，但认为选定评估机构的程序违法，其结果不产生法律效力。对证据20的真实性予以认可，对其合法性、关联性及证明目的不认可，该报告未经法定程序作出，评估过程中没有相应委托书，且缺乏整体评估，分户评估送达过程中将补偿决定书与评估报告一并送达，程序严重违法。对第五组证据的真实性、关联性认可，合法性及证明目的不认可。原告对被告当庭提交的证据合法性与证明目的不予认可，认为该证据本身公告形式不合法，被告超过举证期限提交该证据，该证据不应得到法院认可。被告广丰区人民政府对原告提交的证据发表以下质证意见：对证据1的证据三性予以认可；对证据2真实性无异议，证明内容有异议，该补偿决定书不能证明被告违法作出房屋征收补偿决定；证据3的证照只能证明原告对涉案房屋进行经营，不能证明评估报告存在漏评及违法的情形，如存在漏评，可以申请复核，对复核结果不服可以依法申请鉴定；对证据4，原告的房屋有三层，证载的面积少于报告的面积，充分考虑了原告房屋实际的情况，不存在原告所说的大门屋顶没有评估，只要是合法建筑都会予以评估。原、被告双方提交的上述证据，经本院审查，对原告提交的证据1-2予以确认，对证据3-4的真实性、合法性予以确认，对其关联性及证明目的本院在论理部分予以阐明。对被告提交的第一、二、三组证据予以认可，对庭前提交的证据的真实性亦予以认可。对被告提交的第四组证据中，对关于选定评估机构的报告、选定评估机构结果的报告、测绘及评估公司的证件予以认可，对房屋测绘、评估公示图片、房地产评估报告的合法性与证明目的，以及补偿决定书的合法性均不予认可。另外，关于被告当庭提交的2017年10月12日《广丰报》刊登的的东街区域棚户区改造房屋安置办法及安置选房公告，因该证据超过举证期限，且原告不予质证，本院不予认可。经审理查明，原告余小荣在广丰区永丰街道东门菜市场大门左边拥有三层楼房产一幢，广土国用（2001）字第0094号土地使用证记载该房产面积为67.23㎡，房屋产权证上记载该房屋建筑面积为159.03㎡，原告在该房屋一楼经营超市，并办理营业执照等经营证件。1998年，余小荣出具部分资金用以东门菜市场一号大门的设计、加固，该大门与涉案房屋第三层相接。2016年8月5日江西省住房和城乡建设厅作出复函，同意将广丰区内1747户列入2016-2017年江西省棚户区改造计划，2017年7月20日，广丰区东街区域棚户区改造项目指挥部作出《关于选定上饶市广丰区东街区域棚户区改造项目房屋征收评估机构的公告》，公告确定上饶盛业房地产价格评估事务所有限公司、上饶中信房地产评估咨询有限公司、上饶市万昌房地产（土地）评估有限公司三家机构符合条件报名参选东街棚改项目评估机构，同月24日，东街区域棚改听证会召开，参会人员选定上饶中信房地产评估公司为该棚改项目的评估机构，次月6日，东街区域棚改项目指挥部发布公告确定上饶市房地产评估咨询有限公司为东街改造项目的房地产价格评估机构。2017年8月8日，被告广丰区人民政府作出征收决定并发布《关于广丰区东街区域棚户区改造项目房屋征收决定公告》确定征收范围为：东：丰溪路第二排后面；南：东街；西：东街215号以东；北：老医药公司仓库以南（原土产棉麻公司），原告的涉案房屋在征收范围内。2018年8月28日，上饶中信房地产评估咨询有限公司出具房地产评估报告，报告记载余小荣被征收房屋一层面积为68.88㎡，二到三层面积为94.87㎡（附广丰区房产测绘有限公司提供的房屋分层平面图），一层实际用途为店面，二到三层实际为住宅，采用比较法进行评估，确认余小荣涉案房屋在2017年8月8日的评估价值为人民币1860305元，并将评估结果进行公示。因原被告未达成征收补偿协议，被告广丰区人民政府于2018年12月5日作出征收补偿决定，征收补偿决定主要内容为：一、依法对余小荣进行征收，被征收人可自行选择产权调换或货币补偿，选择产权调换，余小荣可补得安置房店面面积68.88㎡，住宅面积94.87㎡；选择货币补偿，被征收人余小荣可补得房屋补偿费1948669.31元。关于屋内其他物品补偿，待房屋拆除前实地评估后结算，征收补偿款优先归还他项权利人中国工商银行广丰区支行后再向余小荣支付。二、余小荣应当自本决定书送达之日起15日内办完搬迁手续，腾空被征收房屋交棚改指挥部验收后拆除。作出征收补偿决定后，被告将上述评估报告与补偿决定书一并送达给原告。原告余小荣对该征收补偿决定不服，向本院提起诉讼。本院认为，根据原、被告的诉辩意见，本案争议焦点是被告广丰区人民政府对原告余小荣作出的征收补偿决定是否合法有效。因此，本案应着重审查被告作出的征收补偿决定行为，具体评述如下：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十一条、第二十二之规定，对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿、因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。旧城区改建征收个人住宅的，被征收人选择房屋产权调换的，政府应当提供改建地段或者就近地段的用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。本案中，被告作出的补偿决定中认定原告涉案房屋一层为经营性用房，并按照店面补偿标准进行评估，但未对原告的停产停业损失确定补偿金额；被告作出的补偿决定中提供了货币补偿及房屋产权调换两种补偿方式供被征收人选择，但未提供用于产权调换房屋的具体房源信息，亦未对原告是否需要搬迁、应支付的搬迁费用、过渡安置方式等问题予以明确，被告征收补偿决定的相关内容明显违反了上述条例的规定。此外，被告货币补偿总金额与房屋评估价值之间存在差价，除房屋价值之外是否包括其他补偿，本案征收补偿决定中亦未予明确。因此，本案征收补偿决定确系违法。关于原告余小荣主张被告在评估程序中存在违法之处的意见，本院认为，评估程序是作出房屋征收补偿决定的前置环节，是征收补偿决定作出的重要依据，属于征收补偿决定之诉中应审查的范围。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条之规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。本案中，被告提供了一份有被征收对象部分代表签名的东街区域棚改听证会会议记录，两份选择、选定评估机构公告，以上证据证明选定上饶中信房地产评估公司作为本次棚户区改造项目房地产评估机构的程序。被告提供的上述证据，虽并不能全面反映选定评估机构的过程，但鉴于案涉征收项目中的大多数被征收人已经签订征收补偿协议并补偿安置到位，已经获得补偿安置的被征收人并未对评估机构选定及补偿安置程序提出异议，结合被告提供的上述证据，认定被告选定评估机构程序合法。《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条规定，被征收房屋室内装修价值等费用、停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定，协商不成的，可已委托房地产价格评估机构通过评估确定。该办法第十七条规定，分户初步评估结果公示期满后，房地产评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的分户评估报告，房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。该办法第二十条还规定，被征收人对评估报告有异议的，有申请复核和鉴定的权利。根据以上规定，首先，评估报告显示本案原告被征收房屋一楼为经营性质用房，评估报告对原告房屋中是否存在室内装修或停产停业损失均未予以体现，导致本案征收补偿决定中缺少对该部分的价值认定。其次，双方对评估报告是否依法送达也存有争议，根据被告当庭陈述，因原告当时拒绝签收，其在征收范围内公示送达，并将评估报告与本案补偿决定一并送达原告签收，但对此说辞被告不能提供其已履行送达义务、原告拒签的相关证据，无法证实其将评估报告依法送达，其在未及时送达评估报告，并告知原告对评估报告有异议有申请复核和鉴定权利的情况下，径直作出补偿决定，妨碍了原告的权利实现。因此，被告在评估程序上存在违法之处。关于原告称东门菜场1号大门是其出资设计、加固，被告在补偿时遗漏面积的诉请意见，经查，该大门与原告被征收房屋的第三层楼相接，原告的付款凭证等证据能够初步达到其曾出资的证明目的，被告亦未否认原告曾出资的事实，被告在重新作出补偿决定时可在查明事实的基础上，充分考虑原告出资情况，依法予以合理补偿。综上，被告广丰区人民政府作出的房屋征收补偿决定在评估程序方面存在违法，在补偿决定内容方面存有缺失，其作出的征收补偿决定违法。因原告涉案房屋系被征收房屋，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条相关规定，可以撤销被告作出的征收补偿决定，并责令其重新作出征收补偿决定。鉴于作为补偿依据的房屋评估报告违法，被告重新作出征收补偿决定距房屋征收决定公告之日已两年之久，为保证被征收人获得公平、合理的补偿安置，在重新作出评估报告时应考虑当地房价波动因素，依法重新作出房地产评估报告作为房屋征收补偿决定的依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：一、撤销被告广丰区人民政府于2018年12月5日作出的房屋征收补偿决定；二、责令被告广丰区人民政府在90日内重新作出房屋征收补偿决定。本案受理费50元，由被告广丰区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长  张明华审判员  赖 晓审判员  王 鹿二〇一九年八月十九日法官助理王景琪书记员李娴