江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终432号 上诉人（原审原告）邓陶萄，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人邓成贵（系上诉人父亲），××族，住南京市浦口区。 委托代理人许礼华，江苏兴天浦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市浦口区人民政府江浦街道办事处，住所地南京市浦口区江浦街道珠泉西路**。 法定代表人刘建武，南京市浦口区人民政府江浦街道办事处主任。 出庭负责人吕昕，南京市浦口区人民政府江浦街道办事处副主任。 委托代理人冯奕锦，江苏永衡昭辉律师事务所律师。 原审第三人南京农业大学，住所地南京市玄武区卫岗**。 法定代表人陈发棣，南京农业大学校长。 委托代理人邹爱萍，南京农业大学工作人员。 上诉人邓陶萄因诉被上诉人南京市浦口区人民政府江浦街道办事处（以下简称江浦街道办）、原审第三人南京农业大学城建行政协议一案，不服南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1918号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，案涉地块为南京农业大学珠江校区土地，因“南京长江第五大桥工程项目”建设需要，该片土地将被征用。浦口区人民政府与南京农业大学协商一致，双方签订《土地占用拆迁补偿框架协议》（以下简称涉案补偿框架协议），约定1、由江浦街道办对南京农业大学珠江校区范围内所有房屋及附属物与南京农业大学签订补偿协议；2、南京农业大学委托江浦街道办按照《南京农业大学江浦实验农场职工住房拆迁补偿相关规定》与职工签订补偿协议。涉案房屋处于拆迁范围内，案外人陶桂霞为南京农业大学职工，邓陶萄系陶桂霞之子，江浦街道办分别与案外人陶桂霞和邓陶萄签订了补偿协议。邓陶萄陈述，签订协议时涉案房屋户籍只有母亲一人，邓陶萄实际居住地也不在诉争房屋，邓陶萄配偶和子女的户籍在南门农场****，不在诉争房屋的地址上。2017年10月13日，江浦街道办下属单位南京市××区江浦街道拆迁办公室与邓陶萄签订了《南京农业大学江浦实验农场在编职工房屋拆迁补偿安置协议》（以下简称被诉补偿协议），协议载明甲方为江浦街道拆迁办公室，乙方为邓陶萄，因南京长江五桥项目建设需要，乙方房屋及附着物在被征迁范围内；双方约定：根据《南京农业大学江浦实验农场在编职工住房拆迁补偿相关规定》及相关政策文件规定实行货币化拆迁补偿；乙方房屋及附着物坐落于南门农场，经有效确认房屋面积35平方米，乙方同意于协议签订之日腾空上述房屋，并将房屋钥匙交给甲方；拆迁补偿款项共计270090元，乙方同意将货币补偿款中133840元作为购买拆迁安置房房款预存，用于安置房建设，该款项按规定由甲方直接存入指定的财政监管专户，实行专户储存，专款专用，其利息归乙方所有，在交房时由安置房建设方与其结算，计息标准按银行同期定期存款利率执行，计息期限自本协议签订并交房之日起，至安置房交房之日止；甲方一次性将其他补偿款136250元支付给乙方；乙方安置房选址位于巩固片区，应安置面积35平方米；双方约定协议经甲、乙双方签字（盖章）后生效。现案涉房屋已被拆除，补偿款已经支付给邓陶萄，安置房正在建设，还未交付。 另查明，因南京长江第五大桥工程项目建设需要，2017年8月30日，南京市浦口区人民政府作为甲方与作为乙方的南京农业大学协商一致，双方签订涉案补偿框架协议，约定双方就南京长江五桥工程项目占用南京农业大学珠江校区土地事宜达成以下协议：乙方同意先行开展珠江校区范围内房屋拆迁补偿安置工作，甲方同意将乙方约178户职工住房一并纳入拆迁范围，同步启动入户调查，制定相同补偿方案，同步实施拆迁工作；乙方先行交付南京长江五桥工程项目红线内土地，乙方珠江校区范围内的其他土地、房屋、设施、作物等补偿，待整体收储土地时另行约定；甲方明确由江浦街道办负责对乙方珠江校区范围内所有房屋及附属物与乙方签订补偿协议；乙方负责配合甲方完成调查数据的核对、确认和相关方案制定；乙方委托江浦街道办按照《南京农业大学江浦实验农场职工住房拆迁补偿相关规定》与职工签订补偿协议，补偿协议经乙方认可后，由江浦街道办支付补偿款。 南京农业大学印发的《江浦实验农场在编职工住房拆迁补偿规定》第三条载明：常住人口的认定，1、在编职工本人均认定为常住人口。2、在编职工配偶和子女户籍户籍在农场的，为常住人口。3、在编职工的父母或岳父母户籍户籍在农场的，籍户籍地出具无房屋、受过拆迁等相关证明，经实验农场确认实际长期居住的，可认定为常住人口。邓陶萄在一审庭审中认可签订协议时是知道该协议内容的。 还查明，此次拆迁补偿款项是由政府财政直接支出，拆迁安置房也由政府筹建，与南京农业大学无关。 原审法院认为，本案的争议焦点有两个：一、被诉补偿协议是否为行政协议；二、被诉补偿协议是否有效。 关于争议焦点一：被诉补偿协议是否为行政协议？ 《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”，本案被诉补偿协议的性质是否为行政协议影响本案的走向。行政协议一般包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。由于行政管理的复杂性以及双方当事人协议约定内容的多样性，判断一项协议是属于行政协议还是属于民事协议，不能仅看其名称，也不能仅依据其中的少数或者个别条文来判定，而应当结合以上要素和协议的主要内容综合判断。就本案而言,经查该协议目的为南京长江五桥工程项目建设，对外公示的建设单位为江浦街道办，补偿安置款项直接由政府财政支付，安置房也由政府筹建，系行政主体为实现公共利益，在双方协商自愿的基础上达成的一致协议，具有行政法上权利义务的内容，具有公法上的目的，该协议符合行政协议概念，属于法定的行政协议，应为行政诉讼受案范围。至于江浦街道办所称其是受第三人南京农业大学委托而代为实施的征收补偿行为，并提供了涉案补偿框架协议，但南京农业大学并非法定拆迁补偿主体，该框架协议并未涉及本案房屋的详细补偿方案，也未告知被拆迁人，该协议中虽使用了“委托”一词，但该委托并非行政法意义上的行政委托关系，且涉案房屋虽为南京农业大学公房，但南京农业大学认可邓陶萄作为在编职工陶桂霞的子女有签订协议的主体资格，故原审法院认为涉案补偿框架协议并不影响涉案补偿协议的效力，涉案补偿框架协议对邓陶萄并不产生羁束力。江浦街道办辩解本案诉争协议系民事协议不是行政案件受案范围缺乏事实和法律依据。 关于争议焦点二：被诉补偿协议是否有效？ 拆迁部门与被拆迁人订立协议，邓陶萄主张协议无效，应证明协议符合确认无效的情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”。本案江浦街道办经调查后，参照相关政策规定及《江浦实验农场在编职工住房拆迁补偿规定》，认定南京农业大学在编职工子女邓陶萄可享受拆迁补偿，与邓陶萄签订拆迁协议，对涉案房屋的拆迁补偿事宜进行约定。邓陶萄称涉案安置协议所依据的《江浦实验农场在编职工住房拆迁补偿规定》不合法，但并未提供证据加以证明，且邓陶萄配偶及子女并不是诉争拆迁房屋实际居住人，户籍户籍也不在该处。案地块及房屋的特殊性，江浦街道办仅参照适用相关规定，但协议约定签订即生效，邓陶萄已依约履行交付义务，诉争标的物早已被拆除，项目也已在建设中。邓陶萄现在主张被诉补偿协议无效，但现在案证据不能证明邓陶萄与江浦街道办订立的被诉补偿协议符合上述无效情形。 综上，邓陶萄未能提供证据证明江浦街道办与邓陶萄订立的拆迁协议符合法定无效情形。现邓陶萄要求确认该协议无效，无事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条的规定，判决：驳回邓陶萄的诉讼请求。案件受理费50元，由邓陶萄负担。 上诉人邓陶萄上诉称，首先，南京农业大学不应被追加为本案第三人。其次，涉案补偿框架协议和《江浦实验农场在编职工住房拆迁补偿规定》内容不合法，原审判决将合同条款完全代替征收补偿政策，于法无据。综上，请求二审法院：1.撤销南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1918号行政判决；2.判决支持上诉人一审诉讼请求；3.被上诉人承担一、二审诉讼费。 被上诉人江浦街道办辩称，上诉人主张被诉补偿协议无效没有事实和法律依据。合同无效应满足《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，本案双方签订的协议系真实意思表示，且上诉人已按协议约定领取了拆迁补偿款13万余元，协议已部分履行。其也以实际行动认可协议的有效性。因此原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判。 原审第三人南京农业大学述称，同意被上诉人的答辩意见，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审中，上诉人邓陶萄向本院提交了户口户口本复印件作为新证据，证明邓陶萄没有实际居住在涉案房屋的原因。 经质证，被上诉人江浦街道办认为上述证据不属于法定新证据范畴，也与本案没有关联性。原审第三人南京农业大学同意被上诉人的质证意见。 本院经审查认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款之规定，上诉人提交的上述证据不属于法定新证据范畴，且同本案被诉补偿协议是否有效没有关联，本院不予接纳。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，判断一个协议是否为行政协议，应当结合协议的签订主体和协议的具体内容进行判断。本案中，被诉补偿协议系行政机关出于公共利益和行政管理目标的需要，同上诉人签订的协议，具有行政法上权利义务的内容，应当被认定为行政协议。原审判决亦对此进行了充分论述，本院经审查予以确认。 行政协议有效，是指行政协议具备相应的有效要件，包括行政协议当事人具有签订协议的行为能力、意思表示真实、符合法律或者社会公共利益等方面。在判断被诉补偿协议是否有效时，也应当注意到行政协议的特殊属性，既需要审查协议是否存在民事法律规范中规定的合同无效的情形，也需要审查协议是否存在行政法律规范中规定的行政行为无效的情形，法律依据是《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，首先，在南京市浦口区人民政府同南京农业大学签订的涉案补偿框架协议中，明确约定由江浦街道办负责与南京农业大学签订补偿协议，因此江浦街道办具有签订被诉补偿协议的主体资格。其次，被诉补偿协议上有邓陶萄签字，邓陶萄没有相反证据证明该签名并非其真实意思表示，应当认为系邓陶萄的真实意思表示。再次，被诉补偿协议并无侵犯公共利益之情形，上诉人提交的证据亦不足以证明被诉补偿协议存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形或者《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法的情形。因此，上诉人主张被诉补偿协议无效，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上，原审判决裁判结果正确，程序合法。上诉人邓陶萄的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人邓陶萄负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  冯 驰 审 判 员  郝莉坤 审 判 员  周 磊 二〇一九年八月二十六日 法官助理  张天帆 书 记 员  韩卓君