北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0112行初283号原告北京硕果盛源商贸有限公司，住所地北京市通州区宋庄镇×村委会南800米。法定代表人李永保，总经理。委托代理人李宝军，北京市凯亚律师事务所律师。委托代理人田媛，北京市凯亚律师事务所实习律师。被告北京市通州区宋庄镇人民政府，住所地北京市通州区宋庄镇政府路**。法定代表人王艳，镇长。出庭负责人翟晓明，北京市通州区宋庄镇人民政府副调研员。委托代理人雷雪松，北京嘉润律师事务所律师。委托代理人贾华，北京市通州区宋庄镇人民政府干部。被告北京市通州区人民政府，住所地北京市通州区新华北路**。法定代表人赵磊，区长。委托代理人杜超，泰和泰（北京）律师事务所律师。委托代理人张伟，北京市通州区人民政府干部。北京硕果盛源商贸有限公司（以下简称硕果盛源）诉北京市通州区宋庄镇人民政府（以下简称镇政府）行政强制和北京市通州区人民政府（以下简称区政府）行政复议一案，依法向本院提起行政诉讼，本院立案后，依法向镇政府与区政府送达起诉状副本及诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月4日公开开庭审理了本案。硕果盛源委托代理人李宝军、田媛,镇政府负责人翟晓明、委托代理人雷雪松、贾华，区政府委托代理人杜超、张伟，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年1月24日，镇政府对硕果盛源位于通州区宋庄镇×村西南×路南侧所建设约1100平方米的构筑物（以下简称涉案建筑）实施了强制拆除行为。硕果盛源于2019年3月18日向区政府申请复议。2019年5月8日，区政府作出通政复字[2019]41号《北京市通州区人民政府行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），主要内容为：本案中，镇政府于2018年11月29日作出京通宋限拆字[2018]第113号《北京市通州区宋庄镇人民政府限期拆除决定书》（以下简称《限拆决定书》），于2018年12月3日作出京通宋强拆字[2018]第113号《北京市通州区宋庄镇人民政府强拆决定书》（以下简称《强拆决定书》），在上述决定书释明的行政复议或行政诉讼期限届满前，即于2019年1月24日径行实施了强制拆除行为。且在实施过程中，亦为制作笔录让硕果盛源在现场签字，违反相关规定，属于程序违法，应予撤销。鉴于镇政府已对涉案建筑强制拆除完毕，不具有可撤销内容，故决定确认镇政府于2019年1月24日实施的强制拆除硕果盛源涉案建筑的行为违法。硕果盛源诉称，其系合法注册企业，1994年与宋庄镇×村委会签订《场地租赁合同》，并获得北京市通县城市规划管理局核发的26号《工程规划许可证》，载明硕果盛源合法建设位于×村西南，建筑规模为120平方米，层数为一层，高度为3.5米，建筑结构为砖混的建筑物。2018年11月29日，硕果盛源收到镇政府送达的《限拆决定书》，称硕果盛源的涉案建筑未取得建设工程规划许可证，要求限期拆除。2018年12月3日，镇政府作出《强拆决定书》，2019年1月24日镇政府对涉案建筑实施强制拆除行为。后硕果盛源针对镇政府的强制拆除行为依法向区政府提起行政复议，根据区政府在《行政复议决定书》中对涉案建筑属于“乡村违法建设”的论证中第三项内容明确记载“根据宋庄镇政府查明情况，就案涉建筑与26号《工程规划许可证》所载明的建筑规划120平方米中不符部分，硕果盛源并未办理任何建筑规划许可手续，构成‘违法建设’”,但镇政府在2019年1月24日组织的强制拆除行为对该合法部分并未保留，致使硕果盛源无法继续经营，损失严重。另外，《行政复议决定书》未认定镇政府违法强制拆除硕果盛源合法建筑的事实，只认定镇政府于2019年1月24日实施的强制拆除行为系程序违法，导致硕果盛源的合法权利得不到救济，故硕果盛源诉至法院，请求：1、确认镇政府于2019年1月24日作出的强制拆除涉案建筑的行政行为违法；2、撤销区政府作出的《行政复议决定书》。硕果盛源在指定期限内依法向本院提交了如下证据材料：1.硕果盛源营业执照，证明硕果盛源的原告主体资格；2.通县计划委员会关于零建项目的批复、建设用地规划许可证、通县徐辛庄镇人民政府关于新建“××饭馆”的请示、建设工程规划许可证及附件、场地租赁合同，证明硕果盛源房屋的合法性；3.强拆照片，证明2019年1月24日硕果盛源房屋遭到违法强拆；4.行政复议申请书、《行政复议决定书》、EMS快递单、EMS快递查询结果，证明2019年3月18日，硕果盛源向区政府提起行政复议申请，2019年5月9日，硕果盛源收到区政府的《行政复议决定书》；5.《限拆决定书》，证明镇政府作出违法行政行为；6.《强拆决定书》，证明镇政府作出违法行政行为；7.徐××证明材料；8.金××证明材料；9.邓××证明材料；10.李××证明材料；11.金××证明材料；证据7-11均证明房屋可以区分，而且自从1994年建设后，120平方米建筑是独立的，之后没有再进行翻扩建。镇政府辩称，第一，无论是根据已废止的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）还是现行的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）规定，在本市行政区域内，未依法办理相关建设规划许可手续的乡村建设，属于“乡村违法建设”。第二，经调查，根据1994年的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》载明，涉案建筑的建设规模为120平方米，硕果盛源法定代表人李永保自认建筑面积为1100平方米。后经镇政府向北京市规划和自然资源委员会（原北京市规划和国土资源管理委员会）（以下简称市规自委）核实，位于宋庄镇×村西南×路南侧的“北京硕果盛源商贸公司改扩建砖混结构范围”，面积约1100平方米，未依法取得建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证。根据涉案建筑拆除前照片显示，涉案建筑无法整体分割出120平方米的独立建筑，目前1100平方米的改扩建部分建筑没有办理任何建设规划许可手续，属于“乡村违法建设”。第三，根据《城乡规划法》及《北京市禁止违法建设若干规定》，镇政府就涉案建筑作出的强制拆除行为，系其依法履行职责行为，并无不当。因此，请求法院依法驳回硕果盛源的全部诉讼请求。镇政府在法定期限内向本院提交了如下证据：1.卫星照片，证明涉案建筑系2003年后出现；2.镇政府证据材料登记表、违法建筑现场照片，证明镇政府录像取证，涉案120平方米建筑于拆除前已经灭失；3.谈话通知书，证明镇政府要求涉案建筑所有权人接受调查；4.询问笔录，证明镇政府就涉案建筑物涉嫌违法情况进行了谈话调查，硕果盛源自认涉案建筑面积为1100平方米；5.镇政府关于×村西南×路南侧北京硕果盛源商贸有限公司（李永保）无批示建设的认定申请函，证明镇政府向市规自委发函核实涉案违法建设情况；6.《北京市规划和国土资源管理委员会关于原告规划审批情况的函》，证明涉案建筑未取得建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证；7.《限拆决定书》及照片，证明镇政府要求硕果盛源自行拆除违法建设；8.催告书，证明镇政府催告硕果盛源自行拆除违法建设；9.《强拆决定书》，证明镇政府依法告知强制拆除的时间；法律依据：1.《城市规划法》第三十一条、第三十二条；2.《城乡规划法》第三十八条第二款、第四十条第一款、第四十一条第一款、第六十五条；3.《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》（1991年）第一条、第二条、第五条；4.《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》（2018年）第二条。5.《北京市禁止违法建设若干规定》第四条、第十五条。区政府辩称，首先，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第三条规定，区政府具有行政复议的法定职责。其次，《行政复议决定书》认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法。硕果盛源的起诉没有事实与法律依据，请求法院依法驳回其诉讼请求。区政府在法定期限内向本院提交了如下证据：1.行政复议申请书、营业执照，证明硕果盛源向区政府申请行政复议及提出复议申请的日期；2.行政复议案件申请处理审批表，证明区政府受理了硕果盛源的行政复议申请，并立案审查；3.通政复字（2019）41号行政复议答复通知书及送达回证，证明区政府在受理复议申请后，通知镇政府并向其送达行政复议申请书副本，要求其提交书面答复；4.行政复议答复书及镇政府证据材料，证明镇政府针对硕果盛源的复议申请作出答复并提交证据；5.通政复字（2019）第41号行政复议决定呈批表，证明作出复议决定的程序合法；6.《行政复议决定书》、送达回证及EMS邮寄凭证、邮件查询记录，证明区政府经过审理，确认镇政府的强拆行为违法，并送达给硕果盛源和镇政府。法律依据：1、《行政复议法》第二条、第十三条、第十七条、第二十八条第一款第（三）项、第三十一条；2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第四十五条。依据1-2证明复议机关具有作出被诉决定的法定职权，且该决定作出程序及实体均合法。针对硕果盛源提交的证据，镇政府发表质证意见：证据1没有异议；证据2真实性、合法性、关联性没有异议，但是不能证明实施强拆时120平方米的房屋独立存在；证据3予以认可；证据4予以认可，镇政府认为区政府的《行政复议决定书》是准确的；证据5、6予以认可；证据7-11从形式上看镇政府不认可。硕果盛源对此辩称：镇政府陈述120平方米的独立建筑无法区分，其应当明确区分的责任主体、方式，以及认定改扩建的依据。区政府的质证意见与镇政府的质证意见一致。硕果盛源对此没有辩论意见。针对镇政府的证据，硕果盛源发表如下质证意见：对镇政府所有证据的证明目的均不认可，其中证据2强调120平方米的独立建筑在拆除前灭失没有事实依据；对于法律依据没有异议。镇政府对此辩称：第一，关于翻扩建，根据卫星图以及地块俯瞰图，图形上已经看出不存在120平方米的独立建筑；第二，关于是否能区分120平方米独立建筑的问题，在镇政府拆除过程中只有1100平方米屋顶覆盖的建筑，没有独立于此之外的其他建筑。区政府对镇政府的证据没有异议。针对区政府的证据，硕果盛源发表质证意见：对区政府的职责认可，对区政府的证据没有异议，但是区政府没有对120平方米独立建筑进行区分。区政府对此没有辩论意见。镇政府对区政府的证据均没有异议。经庭审质证，本院对硕果盛源、镇政府、区政府提交的证据认证如下：对于硕果盛源提交的证据2通县计划委员会关于零建项目的批复、建设用地规划许可证，通县徐辛庄镇人民政府关于新建“××饭馆”的请示、建设工程规划许可证及附件、场地租赁合同的真实性、合法性、关联性认可，但证明目的不认可，无法证明硕果盛源扩建后1100平方米建筑的合法性；对于硕果盛源提交的证据7-11，因五份证人证言的内容与行文高度一致，也未出庭作证，其真实性无法认可。镇政府提交的违法建筑现场照片真实性、合法性、关联性认可，但证明目的不认可，无法证明镇政府对120平方米的独立建筑进行调查区分。对于硕果盛源、镇政府与区政府提交的证据《行政复议决定书》系本案审查的行政行为，不能作为证据使用。对于各方提交的其他证据来源合法，内容真实，与本案具有关联性，本院予以采信。通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院确认如下事实：硕果盛源成立于2012年4月26日，法定代表人为李永保。1993年李永保与×村委会协商签订涉案土地租用协议，用于经营“××饭馆”。1994年4月23日通县计划委员会批复同意徐辛庄镇政府关于新建“××饭馆”的请示，建设地点位于×村南，面积为120平方米。1994年4月28日通县土地管理局作出同意徐辛庄镇政府新建“××饭馆”的批复。同日徐辛庄镇政府取得建设用地规划许可证，同年5月5日取得建设工程规划许可证，记载用地单位为通县徐辛庄镇政府，用地面积为825平方米，建设规模为120平方米。2018年4月1日，通州区宋庄镇×村民委员会（甲方）与李永保（乙方）签订场地租赁合同，约定甲方将2.694亩位于×村南×路场地租赁给乙方作为饭店使用，场地四至为东至南园田排水沟，南至吴××租赁地，西至×路绿化带，北至马××租赁地，租赁期限自2018年1月1日至2028年12月31日；乙方在租赁土地上新建、改建、扩建房屋及其他设施时，必须依法办理报批手续，否则责任自负，甲方不承担任何经济责任，同时将建设方案报甲方备案。2018年8月13日,镇政府向市规自委申请对硕果盛源（李永保）的涉案建筑无批示建设进行核实。同年9月4日，市规自委作出《关于北京硕果盛源商贸有限公司规划审批情况的函》，主要内容为：经查，涉案建筑未依法取得建设工程规划许可证与乡村建设规划许可证。2018年11月29日，镇政府作出《限拆决定书》，主要内容为：经查，当事人硕果盛源（李永保）的涉案建筑未取得建设工程规划许可证，限期于2018年12月1日前自行拆除上述违法建设和清理屋内物品，逾期仍不自行拆除和清理屋内物品所造成一切后果自负，届时镇政府将组织实施强制拆除。并告知其救济途径。2018年12月1日，镇政府作出催告书，告知硕果盛源（李永保）自收到催告书起1日内自觉履行《限拆决定书》的内容，逾期仍未履行义务的，将依法强制执行，并告知其享有陈述和申辩的权利。2018年12月3日，镇政府作出《强拆决定书》，主要内容为：硕果盛源（李永保）未经批准擅自所建涉案建筑，未在本行政机关2018年11月29日发布的《限拆决定书》期限内自行拆除，现本行政机关决定于2018年12月4日8时后，对涉案建筑依法实施强制拆除，硕果盛源（李永保）应在强制拆除违法建筑物前自行清理被拆除建筑物内的物品，并告知其救济途径。2018年12月4日硕果盛源就《限拆决定书》向区政府提起行政复议申请。2019年1月21日硕果盛源就《强拆决定书》向区政府提起行政复议申请。2019年1月24日，镇政府对硕果盛源的涉案全部建筑实施了强制拆除。同年3月18日硕果盛源就镇政府实施的行政强制拆除行为向区政府提起行政复议申请。区政府于同年3月21日通知镇政府作出答复，于同年5月8日作出《行政复议决定书》，以程序违法确认镇政府的强制拆除行为违法，并于同日送达至硕果盛源与镇政府。现硕果盛源不服镇政府在2019年1月24日对涉案建筑的强制拆除行为与区政府作出的《行政复议决定书》，起诉至法院。庭审中，硕果盛源陈述1994年李永保建设的建筑物所有权人为硕果盛源。法院责令镇政府提交其在调查过程中硕果盛源是否提交相应的规划审批手续的证据，庭后镇政府提交《关于×村北京硕果盛源商贸有限公司（李永保）120平米建设手续的情况说明》（以下简称《情况说明》），主要内容为：在镇政府工作人与李永保调查询问笔录中，当事人称有建设审批手续但当时未能提供，后期李永保提供了建设审批手续均为××饭店的建设工程规划许可证，原审批的120平米建筑已在早期拆除。本院认为:根据《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据《行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。为此，镇政府具有对其辖区内未取得规划许可的违法建设进行查处的法定职责，区政府有对其辖区内镇政府作出的行政行为复议申请进行审查并作出决定的法定职责。根据庭审调查及各方当事人的意见，本案的审理关键点在于：镇政府于2019年1月24日实施的强制拆除行为中事实认定是否清楚、程序是否合法。关于事实认定问题，本院认为镇政府对涉案建筑存在事实认定不清的情形。硕果盛源称其于1994年建设涉案建筑时取得相应的建设用地规划许可证与建设工程规划许可证，其合法拥有120平方米的独立建筑，镇政府在拆除过程中未区分该120平方米的独立建筑而对其全部建筑实施了强制拆除。镇政府认为根据卫星图以及其与李永保的询问笔录，涉案建筑面积为1100平方米，不存在120平方米的独立建筑。本院认为，首先，1994年硕果盛源建设的涉案建筑面积确为120平方米，此后进行了扩建，但根据镇政府提交的2003年与2018卫星图，无法看出镇政府对120平方米建筑进行区分；其次，根据镇政府与李永保的询问笔录和镇政府提交的《情况说明》，镇政府向李永保询问了是否有规划审批手续，李永保表示存在规划审批手续并且后续予以提交，在此情况下，镇政府未对规划审批手续和实际建设情况进行核实，也未进行现场勘验核实，以及再次询问李永保原建120平方米建筑物是否仍然存在、现建筑物属于翻建、扩建或是改建，未对建筑物的形成时间进行进一步的核实，可能造成合法建筑物被强制拆除的情形。故镇政府认定事实不清。关于实施强制拆除行为程序是否合法问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条及第四十四条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条的规定，强制拆除违法建设，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。行政机关作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务，告知当事人履行期限、方式及依法享有的陈述权和申辩权。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等，实施强制拆除行为。本案中，硕果盛源接到《限拆决定书》与《强拆决定书》后，分别于2018年12月4日与2019年1月21日提起行政复议申请，但是在复议期限届满前，镇政府即于2019年1月24日实施了强制拆除行为。另外，庭审过程中，镇政府陈述其在强制拆除过程中进行录像并予以清理登记，但未提交相关证据证明其行政行为作出的合法性，本院不予认可。因此，镇政府于2019年1月24日实施的行政强制拆除行为程序违法。《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第三款规定，复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。第一百三十五条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。本案中，区政府作为复议机关作出《行政复议决定书》确认镇政府于2019年1月24日对涉案建筑实施强制拆除行为违法，但区政府对于其中的实体认定结果予以维持，仅是认定程序违法，其并未查清案件的争议事实，故区政府作出的《行政复议决定书》认定事实不清、证据不足。另外，区政府作出、送达《行政复议决定书》的程序符合法律规定，并无不当。综上，镇政府2019年1月24日对涉案建筑实施的强制拆除行为认定事实不清，程序违法，依法应予撤销。区政府作出的《行政复议决定书》认定事实不清、证据不足，依法应予撤销。但是因涉案建筑已被强制拆除，已无可撤销内容和可撤销的意义。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，判决如下：一、确认被告北京市通州区宋庄镇人民政府于2019年1月24日对原告北京硕果盛源商贸有限公司位于通州区宋庄镇×村西南×路南侧所建设约1100平方米的构筑物实施的强制拆除行为违法；二、确认被告北京市通州区人民政府作出通政复字[2019]41号《北京市通州区人民政府行政复议决定书》违法。案件受理费五十元，由被告北京市通州区宋庄镇人民政府与北京市通州区人民政府共同负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  李炎铎人民陪审员  王四生人民陪审员  梁 华二〇一九年八月二十七日法官 助理  毕安迪书 记 员  张 帅