江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣行终275号上诉人（原审原告）刘水清，住九江市修水县。委托代理人吴仁民，江西东太律师事务所律师。被上诉人（原审被告）修水县人民政府，住所地九江市修水县。法定代表人张林，该县县长。原审第三人修水县何市镇火石村四组。负责人祝秋生，该组组长。委托代理人付菊梅、黄玲，江西东太律师事务所律师。上诉人刘水清因诉修水县人民政府林业行政登记复议一案，不服九江市中级人民法院（2018）赣04行初142号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，修水县人民政府于2005年根据《中共江西省委江西省人民政府关于深化林业产权制度改革的意见》（赣发〔2004〕19号）的相关规定，开始开展林改工作。2005年7月20日，刘水清就坐落于修水县何市镇火石村四组（以下简称火石村四组）的两宗林地（小地名为“电筒埚”、“石澡埚”）申请林权登记，其中“电筒埚”林权登记申请表中的登记权利为“林地使用权”，主要权利依据未填写；“石澡埚”林权登记申请表中的登记权利为森林或林木所有权、林地使用权和森林或林木使用权，主要权利依据亦未填写。2013年5月5日，刘水清以何市镇火石村村民委员会（以下简称火石村委会）出具的《关于要求补发林木所有权和林木使用权的申请》向修水县林业局林改办申请补办“电筒埚”山场的林木所有权和林木使用权登记。2013年6月12日，刘水清与刘韵华达成林权纠错协议，确定石澡埚山场中15亩山场（小地名：王家山里）是刘韵华的，石澡埚山场面积为51亩是刘水清的。2013年6月29日，发证机关修水县林业局向刘水清进行权属更正，补发新林权证修水县林证字（2013）第3505040002号，原证作废,其中：电筒埚山场的宗地号是0360424350504MDYMSY00009，石澡埚山场的宗地号是0360424350504MDYMSY00010。2015年12月12日，火石村四组知道修水县人民政府向刘水清颁发了修水县林证字（2013）第3505040002号权属证的内容，多次向修水县林业局等单位要求调处山林纠纷，撤销该林权证，经调解无效。2017年10月7日，火石村四组向永修县人民法院提出行政诉讼，请求撤销登记在刘水清名下的林权证中石澡埚山场和电筒埚山场的森林和林木所有权、林木使用权和林地使用权证，并将上述二宗山变更为集体所有。2018年3月20日，永修县人民法院作出（2018）赣0425行初30号行政裁定，以涉诉山林权属应当先申请行政复议为由裁定驳回火石村四组的起诉。因此，火石村四组于2018年5月8日向修水县人民政府提起行政复议申请。2018年8月6日，修水县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目的规定作出行政复议决定书（修府行复字〔2018〕3号），认为案涉的“电筒埚”、“石澡埚”山场的林权登记申请表中，未填写权利依据，原填证机关也未审核权利依据，仅凭火石村委会的申请办理了林权登记，违反了确权发证程序，决定撤销修水县林证字（2013）第3505040002号《林权证》中的“电筒埚”（宗地号：0360424350504MDYMSY00009）、“石澡埚”（宗地号：0360424350504MDYMSY00010）山场的林权登记。刘水清不服，诉至法院，要求撤销修水县人民政府作出的修府行复字〔2018〕3号行政复议决定。另查明，针对本案涉诉的两块山林权属，修水县人民政府职能部门仍在调处确权过程中。原审认为，火石村四组于2015年12月12日知道修水县人民政府向刘水清颁发了修水县林证字（2013）第3505040002号权属证及其内容，后于2016年1月7日向修水县人民政府职能部门申请调处，又于2017年10月7日向永修县人民法院提出行政诉讼。原审法院根据查明的事实，认为在火石村四组提起行政诉讼时仍施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。故火石村四组从知道修水县人民政府向刘水清颁发了修水县林证字（2013）第3505040002号权属证及其内容的时间节点2015年12月12日起开始计算至起诉时即2017年10月7日，未超过最长2年的起诉期限。又根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日其60日内提出行政复议申请；但法律规定的申请期限超过60日的除外”。火石村四组向永修县人民法院起诉撤销林权证，经该院释明本案需先申请行政复议，故火石村四组在2018年3月20日收到行政裁定书后，于2018年5月8日向修水县人民政府申请行政复议，未超过行政复议申请期限60天。刘水清认为修水县人民政府不能以火石村四组收到行政裁定书的时间作为行政复议申请期限起算时间。对此，原审法院认为，行政复议申请期限的设定，目的是在于促使行政相对人尽快行使复议申请权，而非剥夺行政相对人的复议申请权，本案火石村四组在知道行政行为内容后，并非没有行使救济权，而是以申请调处和提起行政诉讼的方式寻求救济，只是在行政诉讼过程中，经法院释明才得知正确的救济途径，如简单地以超过行政复议申请为由驳回，有失公平，亦有可能会放纵违法行政行为。故从火石村四组于2018年3月20日收到行政裁定后起算行政复议申请期限，符合行政复议法的立法精神。且如果本案认定以已过行政复议申请期限不能进入该行政复议程序，行政相对人亦能通过要求行政机关自行纠错途径予以救济，显然会增加化解行政争议的成本，浪费公共资源，与行政复议法的立法精神不相符。故刘水清认为修水县人民政府不能以火石村四组收到行政裁定书的时间作为行政复议申请期限起算时间的主张不能成立，不予采纳。根据《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》的相关规定，相应职能部门应在确权发证工作过程中应认真审核。从本案涉诉的“电筒埚”、“石澡埚”山场的林权登记申请表中显示，没有相应权源，原发证机关也未尽必要的审核义务，仅凭火石村委会的申请就办理了林权登记，违反了确权发证程序。故修水县人民政府根据《江西省森林条例》第五十二条、《江西省林权登记管理办法（试行）》第三十二条之规定，以违反法定程序为由作出撤销修水县林证字（2013）第3505040002号《林权证》中的“电筒埚”（宗地号：0360424350504MDYMSY00009）、“石澡埚”（宗地号：0360424350504MDYMSY00010）山场的林权登记的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理适当。刘水清认为修水县人民政府作出的行政复议决定没有事实和法律依据的主张，不予采纳。刘水清及火石村四组可在后续的权属调处中本着实事求是，尊重客观事实等原则，依据相应的证据材料各自正确主张权利。综上，修水县人民政府作出的修府行复字〔2018〕3号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决驳回刘水清的诉讼请求，本案诉讼费50元由刘水清负担。刘水清上诉称，原判决认定事实和适用法律错误，请求依法改判，撤销原判决。事实和理由为：一、原审认定事实错误。刘水清取得案涉山场的相应林权证是在2005年林业改制时申请并取得的，发证前经过本组村民、村委会、乡林改办等同意后逐级呈报政府主管部门批准，且到2013年刘水清对案涉二宗山场已管业8年之久，在山场中栽了毛竹、采摘油茶籽等。2013年根据山林流转的需要，在原证的基础上换发而不是重新发证。实际上案涉山场纠纷系因补偿利益而引发的，原审法院认定的事实与实际不符。二、原审适用法律不当。本案涉及的是行政复议行为，原审法院适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》错误，本案时效应适用行政复议法及其实施条例。行政复议法没有关于中断诉讼时效的规定，即使按原审认定的火石村四组在2015年12月12日知道具体行政行为的内容，到2018年8月才提起行政复议，也超过了2年的诉讼时效。火石村四组申请复议的期限不属于《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的超过60天期限的适用范围。三、火石村四组提起的林权争议纠纷不属于行政复议的受案范围，应根据《江西省森林条例》第五十二条规定在调解无效后，由原发证机关作出处理决定。四、原发证机关颁发给刘水清的林权证程序合法，并无不当。修水县人民政府答辩称，刘水清的上诉无事实和法律依据，其上诉理由不能成立、其上诉请求不应被支持，请求驳回上诉，维持原判。事实和理由为：一、原判决认定事实清楚，适用法律正确。2013年将原“电筒埚”山场未登记的森林或林木所有权、森林或林木使用权登记在刘水清名下，并非简单的换证，而是重新发证的林权登记行为，应按照确权发证的相关规定进行操作。刘水清申请林权登记应提供权属来源，刘水清称案涉山场由其管理8年之久并以此主张权林权，无法律依据。二、修水县人民政府作出的行政复议决定书，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。火石村四组申请行政复议的对象是行政机关作出林权登记的行政行为，而非请求解决林权争议纠纷，修水县人民政府依法享有对其职能部门作出的林权登记行政行为进行行政复议监督的职权。提火石村四组起行政诉讼和申请行政复议的期限符合法律规定，刘水清称火石村四组超过期限，与事实不符。火石村四组未向本院提交书面意见。双方当事人向原审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，火石村四组申请复议的行为是修水县人民政府颁发林权证的行为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，火石村四组对修水县人民政府作出的行政行为不服，应向修水县人民政府的上一级地方人民政府申请复议。但2015年3月1日起实施的《不动产登记暂行条例》规定，包括森林、林木在内的所有权登记、颁证职责由县级以上人民政府确定的不动产登记机构负责，也即本案所涉的颁发林业不动产权证职责已由修水县人民政府变更为修水县不动产登记局行使。故根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，修水县人民政府享有对修水县不动产登记局所作行政行为的复议的职权，本院亦认可修水县人民政府对本案被诉行政行为的复议职权。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”本案中，火石村四组于2015年12月12日知道案涉颁发林权证的行为，于2017年10月7日向永修县人民法院提出行政诉讼，根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，火石村四组系在法定起诉期限内向人民法院提起了行政诉讼。后根据人民法院行政裁定，并在收到裁定书后的60日内即向修水县人民政府申请行政复议，构成了上述条款所规定的“正当理由”。刘水清认为火石村四组申请行政复议超过了法定期限的上诉理由，不能成立。原国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》第五条第（三）、（四）项规定，林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提申请登记的森林、林木和林地权属证明文件以及省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件等；同时根据《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》第三条规定，确权发证工作流程包括“摸底造册、第一榜公示、制定通过林改方案、勘查、第二榜公示、签订（完善）合同、审核、输机、发证前公示、颁证、建档”等十一个步骤。本案中，刘水清申请办理林权证时所提交的《林权登记申请表》中“主要权利依据”、“林业主管部门意见”、“发证机关意见”等处均空白，修水县人民政府在无权属证明文件、无林业主管部门及发证机关的签字盖章的情况下，将修水县林证字（2013）第3505040002号林权证颁发给刘水清，不符合上述规定的发证确权程序。修水县人民政府复议以案涉山场的林权登记违反法定程序为由作出案涉行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目的规定。另根据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号），行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。火石村四组是对案涉颁发林权证的行为不服，其可以直接提起行政诉讼，永修县人民法院认为火石村四组要求撤销案涉颁发林权证的行为应先申请行政复议确有不当，但因修水县人民政府依法享有复议职责且完成了复议程序，故各方当事人并未受到实质影响，本院予以指正。综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决驳回刘水清的诉讼请求，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘水清承担。本判决为终审判决。审判长  江怀玉审判员  陈雯雯审判员  彭彩玲二〇一九年八月十四日书记员  张建平附：本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《中华人民共和国行政复议法》第九条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。第十二条对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。第十三条对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。3.《林木和林地权属登记管理办法》第五条林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。