广州铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2019）粤7101行初2105号 原告：增城市新塘镇紫云山庄业主委员会，地址：广州市增城区新塘镇南安村源章大道紫云山庄，社会诚信服务凭证用户号：57401469-8。 负责人:徐锦佳，职务：主任。 委托代理人：张华、黄冬梅，广东金轮律师事务所律师。 被告：广州市规划和自然资源局，住所地：广东省广州市越秀区吉祥路**，统一社会信用代码：11440100MB2C91103Q。 法定代表人：彭高峰，职务：局长。 委托代理人：龙智强，该局工作人员。 委托代理人：陈健媚，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。 第三人：广州紫云山庄房地产有限公司，，住所地：广东省增城新塘紫云山庄统一社会信用代码：914401837082056347。 法定代表人：续红，职务：董事长。 委托代理人：姚含、陈花蕾，该公司工作人员。 原告增城市新塘镇紫云山庄业主委员会诉被告广州市规划和自然资源局批复一案，第三人为广州紫云山庄房地产有限公司，本院于2019年4月17日立案受理后依法组成合议庭，并于2019年6月19日公开开庭进行了审理。原告增城市新塘镇紫云山庄业主委员会的负责人徐锦佳及委托代理人张华、黄冬梅，被告广州市规划和自然资源局的委托代理人龙智强、陈健媚，第三人广州紫云山庄房地产有限公司的委托代理人姚含均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告增城市新塘镇紫云山庄业主委员会诉称，原告系经紫云山庄业主大会选举成立，并合法注册登记的组织。被告作出的穗国土规划业务函〔2018〕3794号《关于原则同意广州紫云山庄房地产有限公司“合生湖山国际”项目修建性详细规划调整方案的批复》（下称诉争批复），批复同意广州紫云山庄房地产有限公司即第三人开发的“合生湖山国际”项目所涉用地与原告所在的紫云山庄小区用地原来只有一个规划文件，作为一个整体项目进行规划，公共设施用房、公共区域、区内道路等也均是按一个整体项目进行规划。原规划项目由广州罗兰德房地产有限公司从国土局受让地块后进行开发建设。后来，由于广州罗兰德房地产有限公司无力继续开发，其遂将未开发的土地使用权转让给第三人。第三人受让土地使用权后，以“合生湖山国际”的名称规划报建。现在的紫云山庄是原来项目地块上先行开发建设的物业，目前己建成别墅有258幢，公寓楼3幢，均已出售，有众多业主及其亲属居住在此，由原告负责管理。由于原来只有一个规划文件，公共区域、配套、区域内道路以及相关设施的建设都是作为一个项目来进行规划、建设的。所以第三人开始“合生湖山国际”项目建设后，每次进行规划修改，都会涉及到与紫云山庄业主们的利益。2012年，第三人在开发建设过程中与紫云山庄业主产生水表分表等问题，在新塘镇人民政府的主导下与原告签署了《协议书》。约定：“在施工过程中，第三人应注意保护紫云山庄业主供水管道……第三人的建筑物在设计及施工时应尽量避免与紫云山庄的供水管网发生冲突。”2018年9月，原告小区的主供水管道被第三人挖断，原告发现第三人正在位于紫云××××路的工地上进行施工。随后原告向国土规划部门申请查阅后，才知道经第三人申请，被告在2018年6月作出诉争批复，将诉争批复所附的规划图纸与紫云山庄小区水管图纸对比可知，批复中规划建设的建筑物紫云山庄小区的主供水管道压在了下面。事实上，第三人已在施工过程中，多次挖断了紫云山庄业主的供水管道，严重影响紫云山庄小区的正常用水。紫云山庄的主供水管道是沿着紫云××××路进行铺设的，紫云××××路是原规划小区的公共道路，紫云山庄有部分业主的物业就建在紫云南路边上。第三人此次规划建设项目占用了紫云××××路的部分地方，这不仅改变了紫云××××路原来的规划用途，还将紫云山庄业主的供水管道主供水管道压在建筑物之下。同时，第三人已向当地相关部门申请将原属紫云××××路的一段道路另起名字，紫云山庄小区内位于紫云××××道路旁边的3栋高层建筑及4号别墅，原广州市增城区国土资源和规划局不动产登记科已确认该等物业所涉的25户业主的房地产权上房屋坐落地址为紫云山庄紫云人道南XXX栋XXX号，如第三人按规划批复将紫云山庄大道南这条道路最新命名，将严重影响25户业的合法权益。此外，根据增城市城乡规划局向伍红明、钟煜祺作出的增规〔2014〕101号文显示“2007年规划部门批复给第三人的文件中明确在未完成土地整合（包括伍红明、钟煜祺的房屋）前，合生湖山国际项目不能单体报建”。现紫云××××路4号的业主伍红明、钟煜祺明确不同意将自己房屋所在土地整合到第三人项目中，因此第三人实际上并来完成土地的整合，诉争批复中称已完成整合与事实不符。由上可见，紫云山庄业主与被告作出的诉争批复有着直接的利害关系。而被告作出的诉争批复作出前并未进行公示，更未听取原告的意见，在作出后也未送达给原告，诉争批复也未考虑建筑物应避开紫云山庄业主公用的水管铺设区域，导致紫云山庄业主的水管将会被置于建筑物之中的问题。紫云山庄业主的主供水管被压在高层建筑下或架空于地下车库中，位置处于第三人控制管辖范围内，势必会造成紫云山庄业主因维护、维修和抢修主供水管道与第三人发生扯皮阻挡、拦截延误的冲突，且存在主水管爆管、坍塌等风险，给双方居民带来极大的安全隐患，将会造成严重的人命损害和巨大财产损失。此外，批复内容实际上令紫云山庄业主享有共有权的小区公共道路被占用。因此，原告认为，被告作出的诉争批复损害了原告所代表的紫云山庄业主的公共利益。事实也证明，第三人依据此批复进行开发建设已给紫西山庄业主带来了损害。如果不撤销批复，不足以维护紫云山庄业主的合法权益。退一步，如果法院认为被告作出的具体行政行为不宜被撤销，也应确认该具体行政行为违法，并要求被告作出补救措施，以充分保障相邻利益方紫云山庄业主们的合法权益。故此，原告向法院提起诉讼，请求法院判令：1.撤销被告作出的《关于原则同意广州紫云山庄房地产有限公司“合生湖山国际”项目修建性详细规划调整方案的批复》（穗国土规划业务函〔2018〕3794号）；2.本案的诉讼费用由被告承担。 被告广州市规划和自然资源局辩称，一、根据《广东省物业管理条例》第二十二条的规定，原告未提交证据证明紫云山庄业主过半数同意委托其提起行政诉讼，因此，原告无法代表紫云山庄的业主提起行政诉讼，不具有主体资格。二、原告不是诉争批复的行政相对人，且诉争批复所调整的规划范围不含原告所在的紫云山庄地块范围，因此，原告与诉争批复没有法律上的利害关系，不符合提起诉讼的条件，依法应当裁定驳回起诉。第一，2017年10月27日，我局对第三人送审位于广州市增城区新塘镇××、亦××、望山（土名））地段的&ldquo合生湖山国际”项目修建性详细规划方案及有关资料进行审查后，对第三人作出诉争批复。诉争批复的地块为增规地证〔2007〕83号、增规地证〔2006〕34号、增规地证〔2006〕29号、增规地证〔2006〕87号、增规地证〔2006〕86号、增规地证〔2006〕85号《建设用地规划许可证》所指用地。第二，根据诉争批复的附图总平面规划图（修详通编号：2018〔修〕0172）可知，原告所在的紫云山庄地块范围不在诉争批复的范围内。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，诉争批复是根据第三人的申请对第三人作出的，原告不是诉争批复的行政相对人，且诉争批复不包含原告所在紫云山庄地块范围内，原告与诉争批复没有法律上的利害关系。因此，原告不符合提起诉讼的条件，依法应当裁定驳回起诉。三、诉争批复对原告的合法权益明显不产生实际影响，应当依法驳回原告的起诉。原告所称的第三人在紫云山庄业主的主供水管道土地上进行建设施工的行为是原告与第三人之间的民事纠纷，与本案所审查的诉争批复是不同的法律关系。诉争批复没有给原告确定新的权利义务，且原告没有证据证明诉争批复对其权利义务产生实际影响。所以，诉争批复对原告的合法权益明显不产生实际影响，依法应驳回原告的起诉。四、我局作出诉争批复，认定事实清楚，于法有据，符合法律法规规定，程序合法。（一）我局作出诉争批复，认定事实清楚，未损害原告合法权益。1.诉争批复主要涉及对“合生湖山国际”项目自编号六期、七期、八期的标高调整，不涉及对紫云山庄供水管道的调整。我局于2017年10月27日受理第三人“合生湖山国际”项目修建性详细规划方案调整立案申请，项目调整主要涉及项目自编号六期、七期、八期的标高调整（方案微调），批复中同意该规划的主要技术经济指标，原则同意总平面规划的建筑及空间布局、配套公建的规划布局、绿地系统规划布局、道路交通规划布局及竖向规划，并不涉及对紫云山庄供水管道的调整。同时，我局亦已在诉争批复第十三点第（四）项中明确要求项目开发应协调与原紫云山庄业主关系，确保其合法权益。2.原告与第三人就紫云山庄供水管道所作的约定与诉争批复无关，不属于诉争批复审定范围。原告称其与第三人就紫云山庄供水管道事项进行约定，双方约定第三人应在施工过程中注意保护紫云山庄供水管道。但实际上，紫云山庄供水管道问题不属于诉争批复的审定范围，诉争批复也未对紫云山庄供水管道进行调整，因此，供水管道不会因诉争批复而受到实际影响。原告如认为第三人违约，应另循法律途径解决。综上，我局作出诉争批复，认定事实清楚，未损害原告合法权益。（二）我局作出诉争批复符合法律法规规定，程序合法。根据《广东省城乡规划条例》第二十九条、《广州市城乡规划程序规定》第三十七条的规定，我局于2017年10月27日受理第三人“合生湖山国际”项目修建性详细规划方案调整立案申请，后于2017年11月6日要求第三人在“湖山花园”项目现场就涉案修建性详细规划调整进行批前公示。第三人在涉案项目售楼部大门左侧及工地入口处进行批前公示，公示期限为2017年11月22日至2017年12月1日。同时，我局于2017年11月22日开始就涉案项目在广州市增城区人民政府门户网站进行公示。公示及反馈期间未收到任何业主、市民及其他单位的反馈。综上，我局在依法审定涉案修建性详细规划调整方案后，且未收到利害关系人反馈意见的情况下，作出诉争批复符合法律法规规定，程序合法。五、我局依法具有作出修建性详细规划调整方案批复的职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、《广州市城乡规划条例》第三条第一款及穗字〔2019〕1号《广州市机构改革方案》的规定，原广州市国土资源和规划委员会的职责现由我局承担。本案中，涉案土地位于广州市增城区新塘镇××、亦××、望山（土名））地段我局作为市级政府土地行政管理部门，依法具有作出诉争批复的职权。综上所述，原告不具有主体资格，与诉争批复没有法律上的利害关系，诉争批复对原告的合法权益明显不产生实际影响，我局作出诉争批复认定事实清楚，符合法律法规规定，程序合法，原告的行政诉讼请求无任何事实与法律依据，恳请法院依法驳回原告的起诉。 第三人广州紫云山庄房地产有限公司述称，1.诉争批复所调整的范围不包括紫云山庄地块，也不涉及涉案水管，对原告的实际权益不产生影响。为避免对原紫云山庄居住人的出行影响，我公司依法向被告申请调整，并按要求提供材料进行公示。我公司开发此项目之前是从原紫云山庄受让的土地，受让土地后我公司在土地上进行建设，本次修规的范围是在我公司的用地范围内，修规主要内容是对六期、七期、八期工程的地下标高进行调整，不涉及涉案供水管道，且条规只限在我公司用地红线范围内，符合法律法规规定。2.原告诉称的供水管道铺设所涉地块的土地使用权人为我公司，我公司经报批后有权对涉案地块进行开发利用，且在开发中从未影响原铺设管道的位置、走向，对原告的合法权益不产生实际影响。关于原告主张的伍红明、钟煜祺两位业主的土地整合问题，该业主曾在其他诉讼中提出相同主张，但已经生效判决否认。伍红明、钟煜祺作为原告在广州市中级人民法院（2015）穗中法行终380号一案中诉讼请求为要求撤销原增城市城市规划局作出的增规建证〔2014〕220号《建设工程规划许可证》，广州市中级人民法院判决驳回诉讼请求，同时该判决认为该用地已由伍红明、钟煜祺等人取得土地使用权，我公司对地块没有使用权不存在整合的条件，该判决认为原增城市城市规划局在作出修规中紫云山庄用地进行整合没有事实和法律依据，不属于建设工程规划许可证的审批项目。3.穗国土规划业务函批前公示的函要求我公司在建设规划红线范围内显眼位置（要求是主要出入口位置）树立牌子进行公示，我公司在湖山花园售楼部大门和工地上进行公示符合要求，并将批前公示材料提交原市国规委，原市国规委根据法定程序同意我公司申请。4.我公司是“合生湖山花园”项目665.45亩土地的唯一使用权人，湖山花园由我公司独立开发，不存在原告所说与我公司共同开发的事实。所以用地红线范围内指的湖山花园用地红线范围内，我公司在湖山花园用地红线范围内显著位置（项目售楼部大门左侧及“湖山花园”项目工地入口）进行公示符合要求。紫云山庄供水管道在我公司开发时就存在，我公司在建设开发中从未影响其布局走向，对管道铺设情况没有形成干扰。我公司在进行漏水检测时不小心挖断了水管，但目前该管道已经按照会议纪要修补完毕。5.涉案地块前期属于紫云山庄小区开发了一部分，后由我公司受让，现我公司是湖山花园项目所涉地块的唯一土地使用权人，原告所主张的原小区的供水管道及公共道路所涉地块均由我公司受让并进行开发，我公司享有独立的开发权且在开发过程中保留了原业主的通行权，也没有对供水管进行更改和变动。关于原告诉称道路改名问题，紫云山庄小区没有向公安部门申请命名，我公司在开发建设中已经向相关部门申请了门牌号并收到命名，这属于我公司的合法权益。 经审理查明，原增城市人民政府向第三人核发以下国有土地使用权证：位于新塘镇××、亦××、望山（土名）的增国用（2006）第B0401380号、增国用（2006）第B0401454号、增国用（2007）第B0401515号、增国用（2007）第B0401525号国有土地使用权证，使用权面积分别为27268.83平方米、103184平方米、17201.3平方米、5914.5平方米；位于新塘镇念如咀（土名）的增国用（2007）第B0401504号国有土地使用权证，使用权面积为47831.06平方米；位于新塘镇的增国用（2007）第**国有土地使用权证，使用权面积为239498.29平方米。第三人在其持有上述六个国有土地使用权证范围内进行“合生湖山国际”项目的开发。 2017年10月27日，第三人向被告的派出机构广州市增城区国土资源和规划局提交《调整修建性详细规划申请函》，申请对增规批〔2016〕025号修建性详细规划调整方案的批复进行调整。2017年11月6日，原市国规委向向第三人作出穗国土规划业务函〔2017〕11-191号《关于要求广州紫云山庄房地产有限公司665.4亩“湖山花园”项目修建性详细规划调整方案进行批前公示的函》，要求第三人在建设用地规划红线范围内显眼位置设立公示牌进行公示，征求项目相关利益人意见。2017年11月22日，原广州市增城区国土资源和规划局将《修建性详细规划批前公示》在广州市增城区人民政府门户网站上进行公示。2017年12月7日，广东省广州市增城公证处出具（2017）粤广增城第12256号《公证书》，证明：2017年11月22日至2017年12月1日期间，第三人将《修建性详细规划批前公示》在“湖山花园”项目售楼部大门左侧及“湖山花园”项目工地入口处进行张贴。 2018年6月28日，原市国规委向第三人作出穗国土规划业务函〔2018〕3794号《关于原则同意广州紫云山庄房地产有限公司“合生湖山国际”项目修建性详细规划调整方案的批复》（即诉争批复），原则同意了规划的主要技术经济指标、总平面规划的建筑及空间布局、配套公建的规划布局、绿地系统规划布局、道路交通规划布局、竖向规划，并提出市政设施、城市设计等方面的要求。该批复载明：“一、本地块为我局增规地证〔2007〕83号、增规地证〔2006〕34号、增规地证〔2006〕29号、增规地证〔2006〕87号、增规地证〔2006〕86号、增规地证〔2006〕85号《建设用地规划许可证》所指用地，用地性质为二类居住用地（R2），用地面积443600平方米（含广州紫云山庄房地产有限公司已整合地理及紫云南4号用地），其中可建设用地面积442738.3平方米（扣除紫云南4号用地861.7平方米）……八、市政设施要求：（一）落实各项市政配套设施，应核实用地外部市政管网的路由、规模、排向、接驳点标高、实施情况，理顺衔接关系；工程规划应按专项规范要求合理布置和埋设；室外管线应以埋地形式敷设；管线应与项目的道路同步实施，并在道路红线外预留接户井，避免接户管线安装时再开挖道路。接驳管线应充分利用基地内现有的管线接口，尽可能避免开挖道路。（二）项目排水工程应按雨污分流实施并符合水务、环保部门要求。项目东面山体护坡用地应位于红线范围内，应进行地质灾害评估并落实相关措施。（三）该项目雨水的排放应满足《广州市建设项目雨水径流控制办法》的相关要求……十三、其他要求：（一）项目配套的公共服务设施及市政设施为所有业主（包含原紫云山庄业主）共同使用。（二）广州紫云山庄房地产有限公司应对小区内（含原紫云山庄用地）市政设施进行维护和建设。（三）项目开发应确保紫云南4号房屋业主合法权益，确保该物业基本权益（含通水、通电、通邮、物业管理、进出道路等）……”该批复在“合生湖山国际”项目现场和被告网站上进行了批后公示。原告对该批复不服，诉至本院。 另查，根据长宇（珠海）国际建筑设计有限公司于2017年10月制作的广州紫云山庄修建性详细规划图上，“说明”部分载明：1.本图用地红线根据建设单位提供的国有土地使用证绘制。国土证编号分别为增国用（2007）第B0401503号、增国用（2006）第B0401380号、增国用（2006）第B0401454号、增国用（2007）第B0401504号、增国用（2007）第B0401515号、增国用（2007）第B0401525号……4.底图地形图依据上一版已批修建性详细规划地形图绘制。 再查，2012年2月9日，在广州市自来水公司天河供水管理所、增城市新塘镇规划管理办公室的见证下，第三人（甲方）与原告（乙方）就分水表问题签订《协议书》，协议：“一、甲、乙双方分开水表后，甲方保证不在乙方水表后接驳任何水管……三、甲方在施工过程中，应注意保护乙方的供水管道，如因甲方的原因导致乙方水管受到损坏时，甲方需无条件立即修复。甲方的建筑物在设计及施工时应尽量避免与乙方供水管网发生冲突……” 2019年4月10日，增城市新塘镇紫云山庄紫云南4号业主伍红明出具《声明书》，称其不同意将紫云南4号整合纳入合生湖山国际项目的开发范围，等。 诉讼中，原告陈述因不服诉争批复，于2018年12月向广州市人民政府申请行政复议，广州市人民政府作出穗府行复〔2019〕86号《驳回行政复议申请决定书》，认为诉争批复与原告无关。 以上事实，有《调整修建性详细规划申请函》《公证书》《关于原则同意广州紫云山庄房地产有限公司“合生湖山国际”项目修建性详细规划调整方案的批复》《声明书》、图纸、现场照片、各方当事人的陈述等证据予以证实。 院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。”本案中，第三人向被告申请对增规批〔2016〕025号修建性详细规划调整方案的批复进行调整。被告针对第三人的申请，作出诉争批复。根据各方当事人的陈述及图纸显示，诉争批复所涉及的土地为增规地证〔2007〕83号、增规地证〔2006〕34号、增规地证〔2006〕29号、增规地证〔2006〕87号、增规地证〔2006〕86号、增规地证〔2006〕85号《建设用地规划许可证》所指用地，包含在第三人持有的涉案六个国有土地使用权证范围内，并不涉及原告所在小区地块，故原告既不是诉争批复的相对人，也未提供证据证明其与被告作出的诉争批复之间存在法律上的利害关系，不具备本案的诉讼主体资格，对原告的起诉予以驳回。 关于原告认为诉争批复所涉土地范围内的增城市新塘镇紫云山庄紫云南4号权属人伍红明不同意土地整合的意见。诉争批复所指土地虽然包括紫云南4号，但这属于紫云南4号权属人的个人利益，而非原告小区公共利益，若紫云南4号权属人认为其权益受到损害，可另循途径解决。 关于原告认为第三人在施工过程中挖断供水管道的问题，应属民事纠纷，可另循途径解决。 综上所述，综上，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告增城市新塘镇紫云山庄业主委员会的起诉。 本案受理费50元退回给原告增城市新塘镇紫云山庄业主委员会。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  叶 莉 人民陪审员  朱岳华 人民陪审员  邓金兰 二〇一九年八月二十九日 法官助理杜春燕 书记员曾钰琳