广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤20行终682号上诉人（原审原告）：珠海市香洲顺嘉旺农产品配送中心，住所地广东省珠海市梅溪所华宇路**厂房******，统一社会信用代码92440400L59174577L。经营者：张卫刚，男，1977年9月26日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区。上诉人（原审被告）：中山市三乡镇人民政府，住所地，住所地广东省中山市三乡镇中心区景观路**会信用代码11442000007357539P。法定代表人：林冠军，镇长。委托代理人：罗练新，该镇政府工作人员。委托代理人：唐丽斌，广东国融律师事务所律师。原审第三人：张扬秋，男，1954年7月18日出生，汉族，住广东省中山市。原审第三人：李应刚，男，1981年3月17日出生，汉族，住湖北省武汉市新洲区。原审第三人：中山市三乡镇茅湾村民委员会，住所地，住所地广东省中山市三乡镇茅湾村委会会信用代码544420907270806111。主要负责人：李绍尧，主任。上诉人珠海市香洲顺嘉旺农产品配送中心（下称顺嘉旺配送中心）不服上诉人中山市三乡镇人民政府（下称三乡镇政府）政府行政强制及要求行政赔偿一案，双方不服广东省中山市第一人民法院（2018）粤2071行初1461号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。原审法院查明：张扬秋将其承租的10亩土地转租给李应刚，李应刚又将上述土地中的部分土地于2014年9月1日起出租给顺嘉旺配送中心使用。顺嘉旺配送中心自述承租上述土地时，李应刚已在土地上建设了厂房，且已通电。顺嘉旺配送中心不具有用电箱的所有权，但一直在使用并缴纳电费。三乡镇政府于2008年8月22日组建成立中山市三乡镇消防安全委员会，该消防安全委员会不具有独立承担法律责任的能力。各村（居）委会是该消防安全委员会的成员单位，消防安全委员会将加盖有其名称的印章的封条发放给各村委会保存管理。2018年6月21日，三乡镇政府的工作人员联合执法，在顺嘉旺配送中心附近的一间维修厂检查消防情况，且进行了临时查封电箱和整改，此时，茅湾村委会反映顺嘉旺配送中心也存在类似的消防问题，三乡镇政府的工作人员遂让村委会按照前述维修厂的方式进行处理，即临时查封电箱和整改。同日，顺嘉旺配送中心使用的前述用电箱被张贴了封条，封条加盖了中山市三乡镇消防安全委员会的印章。顺嘉旺配送中心不服，诉至原审法院，请求判令：1.确认三乡镇政府查封顺嘉旺配送中心用电箱的具体行为违法；2.判令三乡镇政府对顺嘉旺配送中心依法进行行政赔偿，赔偿数额暂计约50万元。在诉讼过程中，顺嘉旺配送中心将诉讼请求第二项中的赔偿数额更改为427344元，具体项目包括：1.茅湾厂房拆卸设备的费用28920元；2.茅湾厂房中的温室原装修材料（不包括彩钢板）和人工费162844元；3.茅湾厂房租赁中介费3200元；4.茅湾厂房闭路设备费用5800元；5.茅湾厂房打井取水费用40380元；6.茅湾厂房彩钢板费用（用于搭温室）44600元；7.茅湾厂房停电造成的经营损失140000元（按照平时的账本计算而来，从6月22日开始计算至搬迁到新的厂房期间，约一个半月）；8.茅湾厂房货车部分搬运费1600元。原审法院另查明，三乡镇政府和茅湾村委会均确认涉案封条是由茅湾村委会具体张贴的。茅湾村委会陈述，其在顺嘉旺配送中心已被停电的情况下才张贴封条的；三乡镇政府陈述，涉案封条被张贴前，中山市三乡镇消防安全委员会没有作出任何调查行为，也没有送达任何文书给相对人。原审法院认为，中山市三乡镇消防安全委员会将加盖有其印章的封条交给茅湾村委会保存管理，而事发当天，茅湾村委会也是应三乡镇政府工作人员的要求在涉案用电箱上张贴封条的，封条上加盖了中山市三乡镇消防安全委员会的印章。因此，查封涉案用电箱的行为对外应是以中山市三乡镇消防安全委员会的名义进行的。基于中山市三乡镇消防安全委员会是三乡镇政府组建成立的不具有独立承担法律责任的机构，其行为应视为三乡镇政府的行为，相应的法律责任也应由三乡镇政府承担。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第十九条、第二十四条的规定，行政机关决定实施查封的，应当履行相应的程序，并制作、交付查封决定书和清单。然而，本案中，三乡镇政府或中山市三乡镇消防安全委员会指令茅湾村委会张贴封条前，并未遵循任何程序，显然违反前述法律规定。因此，对顺嘉旺配送中心要求确认三乡镇政府查封顺嘉旺配送中心使用的用电箱的行为违法的诉讼请求，原审法院予以支持。对于顺嘉旺配送中心要求赔偿427344元的诉讼请求。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，顺嘉旺配送中心主张其由原厂房搬至新厂房，产生了拆卸设备、打井取水、搭建温室等费用以及人工费、搬运费、租赁中介费、闭路设备费用、可预期利益（即经营损失）等，均不属于查封用电箱行为所致的直接损失。因此，对顺嘉旺配送中心主张的上述赔偿请求，无事实和法律依据，原审法院予以驳回。综上所述，顺嘉旺配送中心要求确认三乡镇政府查封其使用的用电箱的行为违法的诉讼请求，理据充分，原审法院予以支持。对顺嘉旺配送中心要求三乡镇政府赔偿损失427344元的诉讼请求，无事实和法律依据，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认三乡镇政府于2018年6月21日查封顺嘉旺配送中心使用的用电箱的行为违法；二、驳回顺嘉旺配送中心的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三乡镇政府负担。上诉人顺嘉旺配送中心不服原审判决，向本院提起上诉称，原审法院认定顺嘉旺配送中心主张的损失并非三乡镇政府的违法查封行为造成的直接损失，认定事实错误。首先，顺嘉旺配送中心主张的温室原装修材料（不包括彩钢板）和人工费、租赁中介费、闭路设备费用、打井取水费、彩钢板费用（用于搭温室）等，均因顺嘉旺配送中心2014年建设案涉茅湾厂房这一行为产生，是顺嘉旺配送中心开展生产经营活动必要且实际的固定支出费用。三乡镇政府查封电箱的行为使顺嘉旺配送中心不得不中止在涉案厂房的经营活动，直接使顺嘉旺配送中心的上述成本在剩余承租期间失去效用。其次，因三乡镇政府的行为，顺嘉旺配送中心在茅湾厂房内无法继续生产经营，为了减小损失，上诉人拆卸设备的费用和搬运费用损失也是直接损失。最后，三乡镇政府的行为自2018年6月22日起实施，给顺嘉旺配送中心造成了约为一个半月的经营损失，该损失与新厂房的建设毫无关联，一审法院对此认定事实错误。此外，顺嘉旺配送中心开始承租案涉厂房时，基于对厂房所在土地直接管理人茅湾村委会的信任，在收到其确认涉案土地作农业种植基地的证明后，在案涉厂房开展农业建设、生产经营活动，因此顺嘉旺配送中心对于厂房所在土地不属于农业用地并不知情且没有过错。因此，顺嘉旺配送中心主张的损失合理合法，与三乡镇政府查封用电箱的行为具有直接的因果关系。综上，请求二审法院撤销原审判决的第二项，改判支持顺嘉旺配送中心的赔偿请求，并判令本案一、二审诉讼费用由三乡镇政府负担。三乡镇政府针对顺嘉旺配送中心的上诉答辩称：第一，本案不存在行政强制行为，贴封条的行为是茅湾村委会所为，属于顺嘉旺配送中心和李应刚之间的纠纷，不存在需要国家赔偿的问题；第二，根据三乡镇政府提供的国土管理部门和农业部门的处罚决定书，顺嘉旺配送中心搭建厂房的行为为违法行为，其主张拆除违法建设的损失不是合法利益，不属于国家赔偿的范围，其主张的经营损失是预期利益，不属于直接损失，也不属于国家赔偿的范围。顺嘉旺配送中心的赔偿请求不应获得支持。上诉人三乡镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称，原审法院认定事实不清，适用法律错误。一、三乡镇政府没有实施张贴封条的行为，本案不存在行政强制行为。封条是作为出租人的茅湾村委会张贴的，其张贴封条的行为不属于行政强制行为。二、本案是平等主体之间的民事纠纷。茅湾村委会已经于2017年12月向承租人张扬秋送达《律师函》，明确按合同约定与张扬秋依法解除土地租赁关系，因此张扬秋后续的多手转租行为都归于无效。茅湾村委会多次将已经与张扬秋解约的情况告知包括顺嘉旺配送中心在内的各手承租人，给与了合理的时间要求其搬离。但是顺嘉旺配送中心拒绝搬离，茅湾村委会采取张贴封条的行为虽然不当，但是本质是为了维护自身作为出租人的合法权益。本案的被诉行为并非三乡镇政府的行政强制行为，应属于民事主体间的民事纠纷。综上，请求二审法院在查明事实的基础上，撤销原审判决，依法改判驳回顺嘉旺配送中心的起诉，并判令本案诉讼费用由顺嘉旺配送中心承担。顺嘉旺配送中心针对三乡镇政府的上诉答辩称:第一，三乡镇消防委员会是镇政府的内设机构，不是村委会的下设机构，以三乡镇消防委员会的名义实施的行为是代表镇政府的行为，应当由三乡镇政府承担赔偿责任。第二，顺嘉旺配送中心在2018年6月份之前并没有接到茅湾村委会的通知。第三，顺嘉旺配送中心与张扬秋的合同纠纷正在民事一审审理过程中。第四，贴封条和停电行为是联合执法行为，没有时间间隔。原审第三人茅湾村委会发表诉讼意见称，2017年12月茅湾村委会出具的律师函已经明确告知张扬秋要求解除土地承包协议，但是张扬秋多次转租，茅湾村委会到承租土地上张贴告示，让承租人知道解除协议的情况。茅湾村委会已经给了半年的时间给予其搬迁。停电不是茅湾村委会停的，茅湾村委会是在停电之后才去贴封条的。顺嘉旺配送中心主张的损失不合理。本院经审理查明，本院确认原审查明事实。本院认为，本案争议的焦点在于三乡镇政府有没有实施查封电箱的行政强制行为及如有实施该行为是否违法、是否应对顺嘉旺配送中心进行赔偿的问题。首先，对于三乡镇政府是否实施了查封行为的问题。查封涉案电箱的封条加盖了三乡镇消防安全委员会的印章，应视为封条所标示的查封行为为三乡镇政府的意思表示。尽管从本案事实来看，贴封条的行为为茅湾村委会所为，茅湾村委会亦确认是在其与原审第三人张扬秋解除了土地租赁协议关系后，转承租的顺嘉旺配送中心没有终止租赁行为交还土地使用权而为的贴封条行为，但是鉴于封条标示的查封行为为行政强制行为，行政行为的主体为行为中署名的主体，故原审判决认定该查封行为属于三乡镇政府的行为事实依据充分，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政强制法》第十条的规定，行政强制措施由法律设定，行政强制行为为专属于具有相应职权的行政机关的行为，三乡镇政府通过将盖有三乡镇消防安全委员会印章的封条交由不具有行政强制职权的茅湾村委会持有，导致茅湾村委会在处理土地租赁民事争议中使用该封条实施了涉案查封措施，原审判决认定三乡镇政府行为违法准确，本院予以支持。故对于三乡镇政府的相关上诉意见，本院不予支持。其次，关于三乡镇政府是否应对顺嘉旺配送中心进行赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条关于赔偿原则的规定，行政机关行政行为违法造成行政相对人或利害关系人损害的，行政机关应当承担赔偿义务。意即行政赔偿的前提为行政机关的违法行为与行政相对人或利害关系人之间的损失存在因果关系。从本案事实看，查封电箱的行为是茅湾村委会实际实施的，断电的事实亦是因为茅湾村委会在于土地承租人的纠纷中出现的结果，顺嘉旺配送中心不能在涉案经营地点继续经营而需要搬迁亦是因为与张扬秋、茅湾村委会之间的土地租赁纠纷所致。故三乡镇政府将封条交由茅湾村委会掌管而导致的违法查封行为，与顺嘉旺配送中心主张的因无法在原址经营而需要搬迁的一系列损失之间并不存在直接的因果关系。由此，原审法院以《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条为据，认为顺嘉旺配送中心主张的损失并非三乡镇政府违法行为造成的直接损失，据此不支持顺嘉旺配送中心的赔偿请求，认定事实清楚，法律依据充分，本院予以支持。对于顺嘉旺配送中心有关赔偿的上诉请求，本院不予采纳。综上所述，上诉人三乡镇政府和顺嘉旺配送中心上诉理据均不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，判决恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费各50元，由两上诉人各自负担。本判决为终审判决。审判长  陈薇审判员  高琳审判员  王昕二〇一九年八月二十八日书记员  陈怡