北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京02行初90号原告夏欣，男，1979年8月20日出生，汉族，户籍所在地北京市朝阳区。被告中国民用航空局，住所地北京市东城区东四西大街**。法定代表人冯正霖，局长。委托代理人李君韬，中国民用航空局综合司干部。委托代理人姚晓培，北京市中伦律师事务所律师。原告夏欣因认为被告中国民用航空局（以下简称民航局）未履行政府信息公开职责违法，向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月7日受理后，依法组成合议庭，于2019年5月21日公开开庭审理了本案。原告夏欣，被告民航局的委托代理人李君韬、姚晓培到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告夏欣诉称，其于2017年10月27日通过被告民航局的网站提起政府信息公开申请，申请原文如下：“关于东航、南航整体搬迁入北京大兴机场一事，特申请公开：1.民航发[2016]50号文件；2.你局上报国务院的北京新机场航空公司基地建设方案，以及国务院批准或答复文件；3.你局为该方案召开的听证会会议纪要（如有），公开征求意见所搜集到所有反馈意见（如有）；4.你局强制终止东航、南航在原北京首都国际机场运营所依据的法律、行政法规、部门规章。申请人拒绝补正、补充材料、或进一步说明。注意区分处理。申请人语言水平有限，无力进行进一步说明或补正，请按照汉语通俗意义理解和答复。如仍无法理解或者明确，可以拒绝公开。要求提供电子邮件方式答复，保留行政诉讼权利。”但被告至今未给出答复，应确认其行政不作为违法，并予以纠正。故诉至法院，请求判令被告限期对原告所提政府信息公开申请进行答复，诉讼费由被告承担。被告民航局辩称，根据起诉状查询民航局政府信息公开申请网上记录，2017年10月27日我局在网上未收到过原告提交的任何政府信息公开申请，原告起诉状中所述2017年10月27日通过网上提出政府信息公开申请与事实不符。经查询、核对，原告证据中列出的索引号信息和申请内容与其在2018年10月27日提出的政府信息公开申请及证据中所列的4项公开申请内容相同。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）规定，政府信息公开应遵循“一事一申请”原则，即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目；同时根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第二十一条第（四）项的规定，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。根据前述规定，我局于2018年11月16日作出政府信息公开申请告知书（民航政信公告〔2018〕121号，以下简称121号告知书）,要求原告按照“一事一申请”原则对申请事项进行调整后再行申请，并通过电子邮件回复原告，此后我局未再收到原告的重新申请，故已履行信息公开答复职责。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围；同时，《北京市高级人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的解答》第1条亦规定：“行政机关在告知书中仅要求申请人更改、补充申请内容，并未对申请人的申请事项作出结论意见，属于行政机关在处理申请人的申请事宜过程中的阶段性行为，尚未对申请人权利义务产生实际影响，申请人对其提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，原告申请公开的内容不符合“一事一申请”原则，我局要求其对申请事项进行调整后再行申请，该行为属于在处理申请人的申请事宜过程中的阶段性行为，是为作出具体行政行为而实施的准备的过程性行为，尚未对原告的权利义务产生实际影响，因此本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。另需进一步说明的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第一项规定，原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织是提起行政诉讼应当符合的条件之一。《中华人民共和国行政诉讼法》所指的有利害关系的公民、法人或者其他组织，是指其合法权益可能直接受到行政行为侵害的特定利害关系人，而非不特定的社会公众。本案中，原告要求公开的民航发[2016]50号文件等系针对东航、南航整体迁入北京大兴机场一事下发给相关单位的通知及上报给国务院的建设方案等，该等文件对原告的权益并不产生直接影响，因此我局的答复行为对原告的合法权益亦不产生实际影响，故原告与被诉行为之间不具有行政法律上的利害关系，其不具备提起本案诉讼的主体资格。综上，我局已依法履行了政府信息公开答复职责，原告提起的诉讼不属于法院受案范围，且原告不具备提起本案诉讼的主体资格，请求法院依法驳回原告的起诉。本案中，原告夏欣提交了下列证据：1.政府信息公开申请书提交界面截屏，用以证明原告向被告提出了政府信息公开申请的时间以及申请公开的事项；2.拒绝补正书提交界面截屏，用以证明原告收到121号告知书后明示拒绝进行补正，被告系统已经接收。本案中，被告民航局提交了下列证据：1.原告政府信息公开网上申请截图；2.被告政府信息公开答复意见截图。证据1、2用以证明被告已对原告所提政府信息公开申请事项作出答复。经庭审质证，本院对在案证据作如下确认：原告夏欣在2019年5月21日当庭提交的第二份证据，已经超过举证期限且未提出正当理由，但由于该证据与案件基本事实有关，故本院予以采纳，并在此对原告夏欣逾期提供证据的行为提出批评。原告夏欣提交的证据1与被告民航局提交的证据，亦内容真实，取得方式合法，与本案具有关联性，本院均予以采纳。经审理查明，2018年10月27日，民航局收到夏欣以电子邮件方式提交的政府信息公开申请。申请原文如下：“关于东航、南航整体搬迁入北京大兴机场一事，特申请公开：1.民航发[2016]50号文件；2.你局上报国务院的北京新机场航空公司基地建设方案，以及国务院批准或答复文件；3.你局为该方案召开的听证会会议纪要（如有），公开征求意见所搜集到所有反馈意见（如有）；4.你局强制终止东航、南航在原北京首都国际机场运营所依据的法律、行政法规、部门规章。申请人拒绝补正、补充材料、或进一步说明。注意区分处理。申请人语言水平有限，无力进行进一步说明或补正，请按照汉语通俗意义理解和答复。如仍无法理解或者明确，可以拒绝公开。要求提供电子邮件方式答复，保留行政诉讼权利。”2018年11月16日，民航局作出121号告知书，主要内容为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第二十一条和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）规定，政府信息公开应按照“一事一申请”原则，即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目，请您对申请事项进行调整后再行申请。接到上述告知书后，夏欣向民航局回复电子邮件，内容为：“针对你局民航政信公告[2018]121号告知，申请人认为没有‘一事一申请’的法律义务，要求依法予以答复和公开。申请人拒绝补正。”该份证据是夏欣于开庭当日提交，民航局当庭发表了质证意见，并在庭后询问中认可收到该邮件，因视为夏欣放弃了本次申请，故后续未作出回复。本院认为，根据修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条、第二十一条、第二十四条的规定，除行政机关应依法主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息属于公开范围的政府信息，行政机关应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。行政机关收到政府信息公开申请，不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。故被告民航局负有对原告夏欣申请公开的政府信息做出相应处理的法定职责。本案中，夏欣向民航局提出政府信息公开申请。接到该申请后，民航局作出121号告知书，主要内容为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第二十一条和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）规定，政府信息公开应按照“一事一申请”原则，即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目，请您对申请事项进行调整后再行申请。收到民航局所作121号告知书后，夏欣向民航局回复电子邮件称拒绝补正。民航局认可收到该邮件，因视为夏欣放弃了本次申请，故后续未作出回复。就此，本院认为，在申请人与行政机关对涉案信息公开申请是否需要补正存有争议的情况下，行政机关不能作视为放弃信息公开申请处理。从《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法目的看，是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。申请人回复认为不需要补正应当视为一种正当理由，从而阻却了“视为放弃政府信息公开申请”这一法律后果的发生，根据正当程序的要求，行政机关应当凭职权依照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定进行审查判断，作出相应处理，对拒绝公开的情况，应当说明理由。综上，民航局存在未履行政府信息公开法定职责之情形，应予纠正。此外，根据民航局的相关答辩意见，其系根据国办发〔2010〕5号意见、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第二十一条第（四）项的规定，作出了121号告知书。该告知书属于补正通知书性质，但并未给予夏欣合理的补正期限，且告知其对申请事项进行调整后再行申请，等同于剥夺了夏欣进行补正的权利。本案中，虽然原告夏欣未明确请求撤销拒绝性答复，而只是请求判决责令被告民航局履行职责，但原告请求行政机关履行职责已经明确包含对拒绝性答复不服的，拒绝性答复亦属于诉讼标的不可分割的部分，本院仍有权予以审查。因此，在原告夏欣请求被告民航局履行法定职责的请求成立之前提下，本院也可一并判决撤销行政机关作出的拒绝性答复。综上。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十二条之规定，判决如下：一、撤销被告中国民用航空局于二○一八年十一月十六日所作民航政信公告[2018]121号《民航局政府信息公开申请告知书》；二、被告中国民用航空局在法定期限内对原告夏欣所提政府信息公开申请重新作出处理。案件受理费50元，由被告中国民用航空局负担（于本判决生效之日起7日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长  李 丹审 判 员  周建忠审 判 员  刘明研二〇一九年八月二十二日法官助理  方浩然书 记 员  刘欣恺