安徽省芜湖市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖02行终75号上诉人(原审原告)孔宏山，男，1966年3月11日出生，汉族，住安徽省芜湖市繁昌县。上诉人(原审原告)季学如，女，1968年8月3日出生，汉族，住安徽省芜湖市繁昌县。两上诉人共同委托代理人孔维瑶，系两上诉人之子。上诉人(原审被告)繁昌县繁阳镇人民政府,住所地安徽省芜湖市繁昌县。法定代表人王家彬，该镇镇长。委托代理人李大东，安徽东帆律师事务所律师。委托代理人陈德龙，安徽东帆律师事务所实习律师。上诉人孔宏山、季学如、繁昌县繁阳镇人民政府（繁阳镇政府）因其他行政管理行政确认一案，不服安徽省繁昌县人民法院（2018）皖0222行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审查明，孔宏山和季学如系夫妻关系，在繁昌县繁阳镇华阳村从事庭院式生猪养殖。2007年6月11日繁昌县农业委员会向孔宏山颁发了《动物防疫合格证》，该证的有效期为2007年6月11日至2010年6月10日。2012年2月27日，繁昌县工商行政管理局向繁昌县宏山生猪养殖场颁发了《个体工商户营业执照》。2017年6月29日，繁昌县人民政府办公室下发《关于印发繁昌县畜禽养殖禁养区划定方案的通知》，该份通知对全县畜禽养殖禁养区范围进行了划定，并规定在禁养区内的畜禽养殖场关闭或搬迁工作由相关镇政府具体负责，县环保局、农委等单位配合，在2017年底前依法关闭或搬迁。2018年4月11日，繁阳镇政府依据前述通知的规定，向孔宏山和季学如下达了《繁昌县禁养区畜禽养殖场（户）关闭通知书》，责令原告在2018年4月14日之前自行处理存栏畜禽，清除畜禽污染物，关闭养殖场，未按时关闭的，将依法强制关闭。由于孔宏山和季学如在繁阳镇政府规定的期限内未自行关闭养殖场，2018年4月16日，繁阳镇政府组织相关人员将孔宏山和季学如养殖场内的生猪强制转移到多处并通知孔宏山和季学如去被转移地点进行饲养，后在孔宏山和季学如拒不饲养的情况下将全部生猪予以出售。原审认为，一、2018年4月11日，繁阳镇政府依据《繁昌县人民政府办公室关于印发繁昌县畜禽养殖禁养区划定方案的通知》的规定，向孔宏山和季学如下达了《繁昌县禁养区畜禽养殖场（户）关闭通知书》，责令孔宏山和季学如在2018年4月14日之前自行处理存栏畜禽，清除畜禽污染物，关闭养殖场，未按时关闭的，将依法强制关闭。2018年4月16日，繁阳镇政府组织相关人员将孔宏山和季学如养殖场内的生猪强行转移后出售，繁阳镇政府对其行为也予以确认。故该院认定2018年4月16日对孔宏山和季学如养殖场进行强行关闭并将养殖场内的生猪强制转移及后期对所转移的生猪进行出售的行为系由繁阳镇政府实施，但强行转移生猪及对所转移的生猪进行出售的行为均系关闭养殖场行为的内容，所以只对繁阳镇政府关闭养殖场的行为进行评价。二、《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条、第五十条规定，行政机关实施行政强制执行行为前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。本案中，繁阳镇政府因孔宏山和季学如的养殖场所位于禁养区范围内，于2018年4月14日向孔宏山和季学如下达了《繁昌县禁养区畜禽养殖场（户）关闭通知书》，要求孔宏山和季学如自行处理存栏畜禽，清除畜禽污染物，关闭养殖场，否则强制关闭。通知作出后，繁阳镇政府以孔宏山和季学如未在规定期限内关闭养殖场，于2018年4月16日实施了强行关闭养殖场的行为。繁阳镇政府未履行事先催告义务、未依法告知孔宏山和季学如享有陈述、申辩的权利、未依法向孔宏山和季学如告知起诉期限，亦未作出书面的行政强制执行决定书，故强行关闭养殖场的行为违反法定程序。综上所述繁阳镇政府作出的强行关闭养殖场的行为未依法告知起诉期限、未履行事先催告义务、未依法告知孔宏山和季学如享有陈述申辩权，故该行为不符合法律规定，依法应予撤销，但案涉养殖场的生猪已转移并出售完毕，该强行关闭行为已不具有可撤销内容，依法应当确认强行关闭养殖场的行为违法。据此，案经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条、第五十条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认繁阳镇政府关闭孔宏山、季学如养殖场的行为违法；二、驳回孔宏山、季学如其他诉讼请求。上诉人孔宏山、季学如上诉称，一、一审法院没有对繁阳镇政府超越职权，强行关闭上诉人养猪场作出叙述和判决。繁阳镇政府没有下达养殖场关闭决定书，上诉人的养猪场不存在履行义务，不受《行政强制法》调整。如果上诉人养猪场对周边环境造成影响，也应由县级以上环境保护部门依据《环境保护法》和《行政处罚法》的相关规定处罚。繁阳镇政府强行关闭养猪场、搬迁生猪属于典型的超越职权。二、一审判决未叙述繁阳镇政府转移上诉人生猪并私自低价出售上诉人优良品种公猪、母猪，涉嫌故意损害公司财物，属于认定事实错误。三、根据《畜禽现模养殖污染防治条例》的规定，上诉人只有在先补偿的情况下才能关闭、关停。繁阳镇政府没有补偿而直接关闭养猪场，属于典型滥用职权。一审判决对此也是认定事实不清、适用法律错误。综上，请求二审法院：一、依法维持一审判决第一项；二、撤销一审判决第二项；三、依法确认繁阳镇政府不顾生猪性命，强行转移生猪，恶意致使原告严重经济损失行为违法；四、依法确认繁阳镇政府私自低价出售上诉人生猪及优良品种的公猪和母猪行为违法；五、繁阳镇政府承担本案诉讼费。上诉人繁阳镇政府上诉称，一、孔宏山、季学如的养猪场存在多项违法事实，未经行政许可、动物防疫合格证超过有效期、未办理设施农业用地审批、对周边环境污染严重。二、上诉人依据《关于印发繁昌县畜禽养殖禁养区划定方案的通知》精神，依法发出《繁昌县禁养区畜禽养殖场（户）关闭通知书》，孔宏山、季学如拒不履行义务，上诉人采取强制措施并无不当。三、上诉人强行关闭养殖场的行为违反法定程序，但此违反程序瑕疵不应归责于上诉人。据此，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回孔宏山、季学如的诉讼请求。经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，一、强制关闭养殖场与转移生猪、出售生猪是抽象与具体的关系。强制关闭养殖场需依靠转移生猪、后期出售生猪等行为完成，属强制关闭养殖场的内容，对强制关闭养殖场的行为进行评价自然是对转移生猪、出售生猪行为的评价。因此，无需对转移生猪、出售生猪行为作出独立评价。一审判决对该问题已进行阐释，观点正确，本院予以支持。上诉人孔宏山、季学如提出“依法确认繁阳镇政府不顾生猪性命，强行转移生猪，恶意致使原告严重经济损失行为违法”和“依法确认繁阳镇政府私自低价出售生猪及优良品种的公猪和母猪行为违法”的上诉请求，本院不予支持。二、《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第一款、第五款分别规定，“县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理”、“乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作”。第三十七条规定，“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，报县级以上人民政府责令拆除或者关闭……”。从上述规定可知，县级以上人民政府环境保护主管部门是处理畜禽养殖污染防治和关闭相关养殖场的主体责任部门，乡镇人民政府的工作职责是协助相关部门做好畜禽养殖污染防治工作，而没有强制关闭违法养殖场的职权。本案中，上诉人繁阳镇政府尽管诉称是依据繁昌县人民政府《关于印发繁昌县畜禽养殖禁养区划定方案的通知》精神，依法发出《繁昌县禁养区畜禽养殖场（户）关闭通知书》并强制关闭了案涉生猪养殖场，但是依据上述行政法规，上诉人繁阳镇政府显然不具有关闭案涉畜禽养殖场的职责，属超越职权的行为。上诉人孔宏山、季学如提出强制关闭养殖场属超越职权的上诉意见，本院予以采纳。上诉人繁阳镇政府提出的上诉意见与事实不符，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，应当判决撤销涉案强制关闭上诉人孔宏山、季学如养殖场的行为，但因该强制行为已经执行完毕，没有可撤销的内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，人民法院应当确认案涉强制关闭行为违法。一审判决认定事实清楚，处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人孔宏山、季学如和上诉人繁昌县繁阳镇人民政府各自负担25元。本判决为终审判决。审判长  汪万荣审判员  徐 琳审判员  孙 俊二〇一九年八月十二日法官助理欧阳巍林书记员王慧附：本案适用法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。