南京铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）苏8602行初2010号 原告刘亚林，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人孔德敏、茅婷婷，江苏镜湖律师事务所律师。 被告南京市溧水区人民政府洪蓝街道办事处，住所地南京市溧水区洪蓝集镇。 法定代表人孔刚，南京市溧水区人民政府洪蓝街道办事处主任。 出庭负责人沈玉银，南京市溧水区人民政府洪蓝街道办事处副主任。 委托代理人胡谦峰，江苏同心园律师事务所律师。 原告刘亚林诉被告南京市溧水区人民政府洪蓝街道办事处（以下简称洪蓝街道办）强制拆除行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月3日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月27日公开开庭审理了本案。原告刘亚林及其委托代理人孔德敏、茅婷婷，被告洪蓝街道办出庭负责人沈玉银及委托代理人胡谦峰到庭参加诉讼。因案情复杂，经江苏省高级人民法院批准，本案延长审限三个月。本案现已审理终结。 原告刘亚林诉称：2014年3月10日原告与原溧水县洪蓝镇陈卞村村民委员会（现为南京市溧水洪蓝镇陈卞社区村民委员会，以下简称陈卞村村委会）就石臼湖水面养殖签订了承包合同，约定承包年限为十年，自2014年3月10日至2024年3月9日，承包范围是石臼湖现有围网水面（陈卞段），约1350亩（根据被告测量计算）。承包合同签订后，原告在该水域投入大量资金养殖。2016年12月12日原告收到南京市溧水石臼湖管理委员会（以下简称溧水石臼湖管委会）的《通知书》，告知市、区政府将对石臼湖水域的围网养殖进行拆除，原告收到《通知书》后积极配合处理拆迁事宜。而被告仅于2017年12月14日向原告发送了《强拆通知书》，限期要求原告在2017年12月25日前自行拆除围网养殖设施，被告在未履行其他法律程序的情况下，于2017年12月底对原告承包的围网养殖进行了违法强制拆除。被告该行政行为无论从程序上还是实体上均违法。综上所述，被告的强拆行为缺乏法律和事实依据，程序严重违法，在拆除原告养殖设施后，也未按照相关规定对原告进行相应的赔偿。原告为维护自身的合法权益，诉至法院，请求判决：1、依法确认被告强制拆除原告所承包的围网养殖的强制措施违法；2、被告承担本案诉讼费。 原告刘亚林向本院提交的证据有： 1.《石臼湖水面养殖承包合同》，证明原告签订了合法有效的养殖承包合同，在该水域进行养殖是合法有效的； 2.《强拆通知书》及强拆照片8张，证明被告对原告所承包的养殖区域进行了违法强制拆除； 3.（2018）苏8602行初856号行政判决书、洪蓝街道办的《答复》，证明被告强制拆除的行为违法； 4.《石臼湖围网养殖设施拆除调查表》，证明根据被告调查结果，原告所承包面积约为1350亩； 5.《关于太湖围网拆除补偿方案的公告》，证明被告强制拆除原告所承包的围网养殖赔偿标准。 被告洪蓝街道办辩称：2014年3月10日，原告与陈卞村村委会订立《石臼湖水面养殖承包合同》一份，约定由原告承包石臼湖现有围网水面（陈卞段），承包期限10年，从2014年3月10日到2024年3月9日；承包费用为前五年每年11万元，后五年每年12万元，实现先付后租的原则。协议特别约定：原告在租用期间，若政府将石臼湖作为水源地保护区或者是上级部门禁止石臼湖围网养殖，原告必须无条件服从。合同订立以后，陈卞村按约将水面交付给原告，但原告并没有完全按约履行协议，并没有在承包期内足额缴纳承包费。在2016年12月，江苏省人民政府开展“两减六治三提升”的专项行动方案（即263专项行动）。这项针对生态治理的行动要求在两三年内解决影响我省环境质量改善的突出问题，尽早实现生态环境质量的根本性好转。2017年4月，南京市溧水区人民政府（以下简称溧水区政府）发布《南京市溧水“两减六治三提升”的专项行动2017年工作计划》和《关于石臼湖退渔还湖恢复自然生态的通告》。溧水区政府按照省、市办事处的行动方案，要求石臼湖将逐步退出围网养殖，自通告发布之日起，合同到期的养殖户一律禁止围网养殖活动，合同未到期的养殖限期解除合同，退渔还湖，恢复湖泊自然生态功能。依据上述政府行动方案，2016年12月12日，溧水石臼湖管委会向原告发出《通知书》，要求凡没有合法依据在石臼湖水域内有围网养殖的，必须在2017年1月15日前自行拆除。陈卞村村委会也在2017年5月发函给原告，通知原告：解除2014年3月10日原告与陈卞村村委会订立的《石臼湖水面养殖承包合同》，并要求其自行拆除围网并清除生产和捕捞工具，将水面返还陈卞村。但函件发出后，并无结果。因上级政府要求石臼湖退渔还湖，禁止围网养殖，被告和相关部门也多次同原告进行沟通，告知其必须服从办事处的要求和履行与陈卞村订立的承包合同中约定的义务，清除围网，将水面返还陈卞村，但沟通并无结果。后被告在2017年12月4日书面向原告送达了《强拆通知书》，要求其在2017年12月25日前将在湖区的围网设施及养殖的水产品清理结束。逾期，被告将视为原告放弃湖区的所有围网的设施和水产品的所有权，被告将组织相关部门进行强制拆除。通知书发出后，也无结果。被告后对其围网进行了拆除。被告认为，在2015年5月1日前行政机关与他人订立的协议应当按照当时的法律确定相应的法律关系。且法律关系一旦产生，不能因立法的改变而发生性质的变化，否则将违反法的安定性的原则。就本案而言，原告与陈卞村村委会订立承包合同的时间为2014年3月，依据当时的法律，该合同的订立、履行、解除等均是民事行为，发生纠纷也只能作为民事案件予以处理。被告在2017年底组织拆除原告的围网，系其不履行协议约定，不服从省办事处263专项行动方案要求，被告及相关部门采取了维护权益的行为。在拆除之前，被告及其他相关部门多次同原告沟通，并发出函件予以说明，向其阐述办事处263专项行动方案的要求、意义及承包合同订立后双方需按约履行的法律责任，履行了相应义务。被告的行为并不违法，且没有侵害原告的权益。据此，请求法院在查明案件事实的基础上驳回原告的诉讼请求。 被告洪蓝街道办向本院提交的证据、依据有： 1.《石臼湖水面养殖承包合同》，证明原告与陈卞村村委会订立承包合同，由陈卞村将石臼湖部分围网水面发包给原告，但石臼湖水域为国有水域，陈卞村不具有发包资质，该合同是无效合同，原告从事养殖，也没有依法领取养殖证，且承包合同第四条还约定，如果政府就石臼湖作为水源保护区或者是上级部门禁止石臼湖围网养殖，原告必须无条件服从； 2.溧水石臼湖管委会于2016年12月12日向原告发出的《通知书》，证明溧水石臼湖管委会告知原告，没有合法手续在石臼湖内养殖的必须在2017年1月15日前自行拆除，否则将由政府组织人员拆除并视为原告放弃养殖设施，自行承担法律后果； 3.陈卞村村委会2017年5月15日作出的《函》，证明陈卞村村委会向原告发函，以原告未按约支付承包费，政府发文要求与其解除承包合同，并要求原告返还水面资产，自行拆除围网设施； 4.《强拆通知书》； 5.照片一组； 证据4-5证明因上级政府要求石臼湖退渔还湖，禁止围网养殖，被告和相关部门多次同原告进行沟通，告知其必须服从政府的要求和履行与陈卞村订立的协议中的义务，清除围网恢复水面，但沟通并无结果，被告在2017年12月4日书面向原告送达了《强拆通知书》，通知发出后也无结果，后被告对此处围网进行强制拆除； 6.《省政府办公厅关于印发江苏省“两减六治三提升”专项行动实施方案的通知》（苏政办发[2017]30号）； 7.《南京市溧水区人民政府办公室关于印发南京市溧水“两减六治三提升”专项行动2017年工作计划的通知》（溧政办发[2017]38号）； 8.《南京市溧水区人民政府关于石臼湖退渔还湖恢复自然生态的通告》（溧政通[2017]2号）； 证据6-8证明石臼湖禁止围网养殖，是依据上级政府的要求。 经庭审质证，原告刘亚林对被告洪蓝街道办提交的证据1真实性无异议，对证明目的有异议，认为原告承包的该水域一直是对外发包的，水面虽在石臼湖上，但是在村上面，此前一直是由村委会在发包；证据2与本案无关，溧水石臼湖管委会与原告无关，承包合同是原告与村委会签订的，管委会不是本案强制拆除的主体，也没有对原告进行强拆；对证据3真实性无异议，但该证据是拆迁过程中村委会在政府的压力下作出的，根据承包合同如当年的水位超过12米，承包费减半，因前一年水位超过了12米，所以不需要缴纳全部费用；对证据4真实性无异议，但被告作出具体的行政强制措施没有相应的职权并履行法定的程序，被告的行政行为违法；对证据5无异议，被告与原告进行围网拆迁补偿的协商，应当提供补偿标准，但在整个谈判过程中被告不拿出任何补偿标准给原告，被告的行政行为没有法律依据；对证据6-8真实性、关联性无异议，但没有提供全面。 被告洪蓝街道办对原告刘亚林提交的证据1真实性无异议，但认为该水域为国有水域，村委会不具有发包资质，该合同为无效合同，原告从事养殖也没有依法领取养殖证，且双方订立的合同第四条约定，如果政府将石臼湖作为水域保护区，或者上级部门经指示禁止石臼湖养殖，原告必须无条件服从；对证据2真实性无异议；对证据3真实性无异议，该判决是原告向被告申请信息公开，被告依法予以答复，不能证明被告行为违法；对证据4真实性无异议，调查表中载明原告围网的长度为内网2.6千米，外网2.7千米，面积成梯形，但不能得出原告陈述的养殖面积为1350亩的事实；对证据5真实性无异议，但与本案无关，该公告的发布机关是苏州市人民政府，针对的对象为在太湖苏州市行政区域水域内从事围网养殖的单位和个人，并且是江苏省人民政府核发的水域滩涂养殖证上所注明的养殖单位和个人，补偿的范围与本案无关，本案不适用该公告。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据5与本案没有关联性，本院不予认证；原告的其他证据及被告的证据均客观真实，来源合法且与本案存在关联，本院予以采信。 经审理查明：2014年3月10日，原告刘亚林（乙方）与陈卞村村委会（甲方）签订《石臼湖水面养殖承包合同》，承包范围为“石臼湖现有围网水面（陈卞段）”，承包时间为10年，合同约定承包金额为：自2014年3月10日至2019年3月9日每年交人民币11万元；自2019年3月10日至2024年3月9日每年交人民币12万元；交款方式为签订合同时一次性交清2014年承包款人民币11万元，2015年3月9日前一次性交清2015年承包费人民币11万元，以后以此类推。合同在双方的权利及义务中约定：“4、乙方在租用期间，若国家或上级政府征用开发，或石臼湖需污水治理等，乙方必须服从，乙方所投入的鱼塘设施及鱼种、鱼损失补助归乙方所有。如有上级补助的项目资金给乙方，与甲方无关；如果政府把石臼湖作为水源地保护区或者是上级部门禁止石臼湖围网养殖，乙方必须无条件服从。在上半年征用，甲方免去乙方当年承包费，在7月1日后征用的，甲方收乙方当年承包费一半”；“6、围网养殖面积内所有设施由乙方自行负责，承包结束后所有的围网设施全部归甲方，若重新发包，乙方在同等条件下优先承包”；“8、乙方必须按时足额交纳承包款，若逾期或拖延，甲方有权终止合同，收回塘口”。 2016年12月12日，溧水石臼湖管委会向原告作出《通知书》，载明：“根据市、区二级政府对石臼湖水质提升要求，石臼湖水域已被禁止围网养殖。凡没有合法依据在石臼湖水域内有围网等设施的，必须在2017年1月15日前自行拆除，否则视为自动放弃其设施（含设施内养殖的水产品）的所有权。逾期，区政府将组织人员拆除石臼湖水域内全部相关设施。由此造成的一切后果，全部由养殖户承担”。 2017年5月15日，陈卞村村委会向原告发《函》，以原告没有完全按协议约定履行自身义务，尚欠2016年度部分承包费未付清，且溧水区政府已于2017年4月发布关于石臼湖退渔还湖恢复自然生态的通告为由，通知原告自该函件发出之日起，解除2014年3月10日双方订立的《石臼湖水面养殖承包合同》，并告知原告在收到函件后15日内，自行拆除围网并清除生产和捕捞工具，将水面返还村委会，逾期不至，该村委会将另行寻求法律途径，维护合法权益。 2017年12月14日，被告向原告作出《强拆通知书》，告知原告：“依据省、市、区三级政府对石臼湖水质提升要求，石臼湖水域已被禁止围网养殖，你与洪蓝镇陈卞村签订的石臼湖水面承包协议，协议内容第四条已明确‘如上级部门禁止在石臼湖围网养殖，乙方无条件服从’。根据区围网拆除工作方案，从2016年12月开始，区石臼湖围网拆除工作小组成员多次上门商谈协助拆除你在湖区的围网设施，至今没有结果。按照区政府围网拆除方案要求，我区石臼湖围网内的围网设施必须在规定的时间内清理上岸，现限（书面告知）你在2017年12月25日前将你在湖区的围网设施及其范围内养殖的水产品清理结束，逾期，视为你放弃湖区的所有围网的设施及范围内养殖水产品的所有权，政府将组织相关部门进行强制拆除，强拆后，不再享受政府的助拆工资补助，由此造成的后果由你本人负责”。 2017年12月底，被告对原告承包区域的围网设施进行拆除。原告对被告拆除行为不服，向本院提起行政诉讼，请求判如所请。 另查明，根据苏政办发[2017]30号《省政府办公厅关于印发江苏省“两减六治三提升”专项行动实施方案的通知》、溧政办发[2017]38号《南京市溧水区人民政府办公室关于印发南京市溧水“两减六治三提升”专项行动2017年工作计划的通知》，溧水区政府于2017年发出《关于石臼湖退渔还湖恢复自然生态的通告》，载明：“石臼湖作为南京市后备水源地，依据省、市水环境整治要求，石臼湖将逐步退出围网养殖，所有养殖承包合同到期的养殖户，自即日起，一律禁止从事围网养殖活动，合同未到期的养殖户限期解除合同，退渔还湖，恢复湖泊自然生态功能”。 原被告双方当庭均认可原告承包的水域是在石臼湖里面。原告认为其承包的水域是石臼湖在陈卞村的部分，系以前围湖造田形成，属于村里，由村委会对外发包。本院于2019年5月21日至陈卞村村委会调查，陈卞村村委会书记和工作人员表示石臼湖是国家资源，涉案鱼塘是石臼湖一个小拐角，村里框了一小块，建了圩埂，承包给原告，对此溧水石臼湖管委会找过陈卞村村委会，告知这是国家资源，村里做了说明是围湖造田形成。 审理中，原告提交了《石臼湖围网养殖设施拆除调查表》，表中记载：围网方式为双层；围河长度为内网2.6千米、外网2.7千米，合计5.3千米；围形为“＿/”。被告认可该调查表的真实性。 原告陈述其在水里围埂作的水下基础没有拆除，其购置了水产养殖设施（包括尼龙网片、尼龙绳、毛竹），及为养殖在岸上搭建了鸡鸭羊棚，其建设的上述设施均被拆除。被告当庭认可强制拆除原告承包区域的围网设施；并称石臼湖溧水段由溧水石臼湖管委会负责管理，原告进行养殖未依法办理养殖证，溧水石臼湖管委会不认可原告与陈卞村村委会订立的合同，在2016年12月已发函要求收回；关于在溧水退渔还湖，村、镇、区里的工作人员与原告沟通过，但争议太大，就补偿事宜未达成一致意见，除了原告是被强制拆除，其他养殖户均为签协议后拆除。 结合原被告双方的诉辩意见，本案的争议焦点在于：被告洪蓝街道办拆除原告围网养殖设施的行为是否合法。对此，本院评判如下： 一、原告承包的石臼湖现有围网水面（陈卞段）是否属于国有水域。 《中华人民共和国宪法》第九条规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”《中华人民共和国水法》第三条规定，“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”《江苏省湖泊保护条例》第二条第一款和第二款规定，“列入江苏省湖泊保护名录的湖泊的开发、利用、保护和管理，适用本条例。省人民政府应当将面积在0.5平方公里以上的湖泊、城市市区内的湖泊、作为城市饮用水水源的湖泊列入江苏省湖泊保护名录，于本条例实施前确定并公布。”石臼湖即在江苏省湖泊保护名录范围内。本案中，原被告双方均认可承包水域在石臼湖里。原告认为其承包水域是石臼湖在陈卞村的部分，系以前围湖造田形成，故属于村里。但《中华人民共和国渔业法》对围湖造田的行为明文禁止；《江苏省湖泊保护条例》也明确禁止在湖泊保护范围内围湖造地。发包人陈卞村村委会认可石臼湖水域为国家资源，在溧水石臼湖管委会通知其发包水域属于国有水域时，陈卞村村委会对该水域的权属并无异议。对于该承包水域的来源，原告的陈述与陈卞村村委会的陈述基本一致，即系陈卞村围湖造田形成，陈卞村将该水域发包给刘亚林，刘亚林利用该处天然地理优势，通过沿湖围埂，形成鱼塘进行围网养殖。结合上述情况，本院认为，原告主张其承包水域为村集体所有，既无法律依据也无证据证明，本院不予采纳；原告承包的水域即石臼湖现有围网水面（陈卞段）在石臼湖范围内，应当属于国有水域。 二、被告洪蓝街道办拆除原告围网养殖设施的行为是否合法。 《中华人民共和国渔业法》第十一条第一款规定：“国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。核发养殖证的具体办法由国务院规定”；《江苏省渔业管理条例》第三十七条规定，“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府渔业行政主管部门或者所属的渔政渔港监督管理机构按照下列规定处罚：（一）在国有的湖泊、滩涂等水域从事养殖生产未依法取得水产养殖证的，或者擅自变更养殖证许可的生产范围和场所的，责令限期十五天内拆除养殖设施，逾期不拆除的，代为拆除。” 本院认为，行政机关应依法履行职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，行政机关对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所有依据的规范性文件。本案中，被告对拆除原告围网设施的行为予以认可，但当庭表示其拆除围网设施的执法权来源暂时没有。被告既未提交法律依据说明其具有拆除原告围网设施的职权，也未提交拆除原告围网设施的其他相关法律依据。从被告对原告做出的《强拆通知书》看，被告并不否定原告与陈卞村村委会签订的《石臼湖水面养殖承包合同》效力，同时被告并依据该承包合同的约定，要求原告自行清理湖区围网设施和养殖的水产品。但被告并非合同相对方，无权代陈卞村村委会向原告主张行使合同权利。即使被告是为贯彻实施“两减六治三提升”专项行动、恢复石臼湖自然生态的需要，亦应由具有相应职权的执法部门依据法定程序予以处理。现被告迳行强制拆除原告承包水域的围网设施，而被告提交的证据不能证明其行为具有法律依据，应当承担不利的法律后果。因此，被告拆除原告围网设施的行为属于违法行为。由于该拆除行为，不具有可撤销的内容，本院依法确认该行为违法。 综上，原告主张被告实施的拆除行为违法，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告南京市溧水区人民政府洪蓝街道办事处拆除原告刘亚林承包的石臼湖现有围网水面（陈卞段）围网设施的行为违法。 案件受理费50元，由被告南京市溧水区人民政府洪蓝街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。 审 判 长  洪 彦 审 判 员  程 媛 人民陪审员  王晓琳 二〇一九年八月二十八日 法官 助理  万炳青 书 记 员  谭 倩