四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）川行申605号 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）杜克平，男，1964年1月11日出生，汉族，住四川省内江市东兴区。 被申请人（一审被告、二审上诉人）内江市卫生和计划生育委员会。住所地：四川省内江市东兴区兴隆路**。 法定代表人刘波，主任。 再审申请人杜克平因诉内江市卫生和计划生育委员会（以下简称内江市卫计委）卫生行政其他一案，不服四川省内江市中级人民法院(2016)川10行终34号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 杜克平申请再审称，被申请人及内江市东兴区卫生和计划生育局反复要求再审申请人提供材料是错误的。第一、被申请人要求再审申请人提交的材料与《中华人民共和国执业医师法》（以下简称执业医师法）第四十三条及原卫生部人事部发布的相关文件规定所要求提供的材料不一致，被申请人要求再审申请人提供的申请材料于法无据。第二、本案涉及的再审申请人所申请的执业医师资格是法律赋予从事特定活动的资格，应属于行政许可。根据《中华人民共和国行政许可法》(以下简称行政许可法)的规定，被申请人应对再审申请人报送的申请材料进行审核后，无论再审申请人所提供的材料是否符合要求，都只能做出一个内部审核意见，然后将再审申请人的全部申请材料报上级审核。本案被申请人在审查了再审申请人的申请材料后，并未上报且反复要求再审申请人提供材料，并把再审申请人的申请材料退回内江市东兴区卫生和计划生育局的具体行政行为与行政许可法规定不一致。请求：1.撤销二审判决，维持一审判决；2.撤销被申请人做出的回函；3.判令被申请人将再审申请人申请执业医师资格的全部材料按照行政许可法第三十五条规定报送到省级卫生行政机关；4.一审、二审诉讼费用由被申请人承担。 内江市卫计委提交意见称，第一、二审判决认定事实清楚。根据原四川省卫生和计划生育委员会川卫办发[2014]301号《关于做好医师资格遗留问题有关工作的通知》（以下简称301号文件）的要求，再审申请人申请补认定医师资格申请，应提交1998年6月26日前，经人事行政部门或卫生行政部门组建或批准的医学专业技术职务评审委员会评审，取得医学专业技术任职资格的证明材料。第二、二审判决适用法律正确。1.301号文件不是规范性文件。该文件是为了解决医师资格历史遗留问题开展的一次性的医师资格认定补办，不具有反复适用性，不属于规范性文件。再审申请人提出对其合法性进行附带审查缺乏法律依据。2.医师资格认定不适用行政许可法。医师资格认定是对执业医师法颁布实施前已取得相应职称和职务的人员进行是否具有医师资格的认定，不同于该法实施后通过考试初次取得医师资格的性质，是行政确认行为。3.原卫生部、人事部根据执业医师法第四十三条的授权制定了卫医发[1999]319号《关于下发的通知》（以下简称319号文件），对医师资格认定需提供的材料、认定程序等作出明确规定。内江市卫计委根据该文件的规定对再审申请人的资格条件进行审核，并要求其补齐补全材料符合规定。二审判决驳回再审申请人的诉讼请求合法，请求驳回杜克平的再审申请。 本院认为，本案争议焦点主要是301号文件是否属于规范性文件，是否在本案中予以附带审查、被申请人不予上报再审申请人申请材料的行为是否违法。本院对争议的焦点分析认定如下。 一、关于301号文件是否属于规范性文件，是否在本案中予以附带审查的问题 四川省人民政府令第188-1号《四川省行政规范性文件制定和备案规定》第二条规定，规范性文件是指本省内具有管理公共事务职能的各级行政机关等依据法定权限，按照规定程序制定的，除规章外的，涉及公民、法人或者其他组织权利和义务，公开发布并反复适用的，具有普遍约束力的行政文件。301号文件的主要内容为两方面：第一，执业医师法颁布前具备医师资格认定条件，但未在规定时间内申请认定的人员，申请医师资格认定补办。第二，执业医师法颁布之日前取得有效行医资格，但不具备医师资格认定条件的个体行医人员，报名参加四川省医师资格考试。因此，301号文件针对的对象是特定的，且是一次性使用，即在特定的时间内一次性认定和一次性考试，不具有反复适用性，因此301号文件不属于规范性文件。 本案中，301号文件应作为本案被诉行政行为的依据予以审查。原四川省卫生和计划生育委员会作为四川省的卫生行政主管部门，根据四川省的实际情况，为妥善解决历史遗留问题，化解信访事项，经四川省人民政府相关部门同意后，制定了301号文件。301号文件的主要内容是围绕解决执业医师法颁布之日前符合医师资格认定条件，但未在规定时间内申请认定人员的医师资格问题。301号文件并未剥夺或者限制行政相对人的权利和增加行政相对人的义务，而是对符合医师资格认定条件，但未在规定时间内申请认定人员的权利的保护。因此301号文件并不违反执业医师法的立法精神和基本原则。 按照《执业医师法》第四十三条“本法颁布之日前按照国家有关规定取得医学专业技术职称和医学专业技术职务的人员，由所在机构报请县级以上人民政府卫生行政部门认定，取得相应的医师资格。其中在医疗、预防、保健机构中从事医疗、预防、保健业务的医务人员，依照本法规定的条件，由所在机构集体核报县级以上人民政府卫生行政部门，予以注册并发给医师执业证书。具体办法由国务院卫生行政部门会同国务院人事行政部门制定”规定的授权，原卫生部、人事部制定了319号文件，该文件第二条规定，《执业医师法》颁布之日前,按照国家有关规定已取得医学专业技术职务任职资格的人员,申请执业医师资格或执业助理医师资格认定和申请医师执业注册的，适用本办法，第三条规定，已取得医师以上专业技术职务任职资格的,可以申请执业医师资格。依据执业医师法第四十三条的授权，原卫生部制定了卫人发[2000]第117号《关于进一步做好医师资格认定工作的通知》（以下简称117号文件），该文件规定，1998年6月26日前经卫生行政部门批准的个体行医人员，经人事行政部门或卫生行政部门组建或批准的医学专业技术职务任职资格评审委员会评审，取得医学专业技术职务任职资格者，予以认定医师资格。为解决历史遗留问题，化解信访风险，在征得四川省人民政府同意后，原四川省卫生和计划生育委员会下发了301号文件。301号文件将符合319号文件及117号文件所规定的具体认定条件作为本次申请医师资格认定补办的条件。因此，原四川省卫生和计划生育委员会制定的301号文件有上位法依据。 二、关于被申请人不予上报再审申请人申请材料的行为是否违法的问题 行政许可法第三十五条规定，依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。319号文件第七条第一款、第二款、第三款规定，县级以上卫生行政部门负责受理申请医师资格认定。县级卫生行政部门收到申请材料后，对申请人的申请材料进行验证，并签署初审意见。初审合格的，经地或设区的市级卫生行政部门审核后，报省级卫生行政部门认定。地或设区的市级卫生行政部门收到申请材料后，对申请人的申请材料进行验证，并签署审核意见。审核合格的，报省级卫生行政部门认定，该文件第五条规定，申请医师资格认定，应当提交下列材料：……(三)《执业医师法》颁布以前取得县级以上卫生、人事行政部门授予的医学专业技术职务任职资格证明；……。117号文件第三点，1998年6月26日前经卫生行政部门批准的个体行医人员，经人事行政部门或卫生行政部门组建或批准的医学专业技术职务任职资格评审委员会评审，取得医学专业技术职务任职资格者，予以认定医师资格；具有国家承认的中等以上医学院校医学专业学历，但无医学专业技术职务任职资格者，须经省级卫生行政部门组建的医学专业技术职务任职资格评审委员会认定，符合执业医师或执业助理医师条件者，予以认定医师资格。301号文件规定：二……2.报名审查阶段（2014年10月8日—11月14日）。符合申报条件人员提出申请，县（市、区）、市（州）卫生局逐级审查、公示，西医报送至省卫生计生委，中医（含中西医结合、民族医）报送至省中医药管理局。逾期不予受理。由上述规定可知，需要层报的行政许可申请，下级行政机关受理后，对是否应当给予申请人行政许可只能提出初步审查意见后上报，在层报给有权机关后由其作出最终判断。但在依相对人申请履行职责的情形下，行政机关对申请人是否具有申请资格、申请事项是否属于受理范围等当然享有审查权。对那些明显不享有管辖权的事项、申请人明显不具备申请资格或者明显不符合受理条件的申请，行政机关不予受理，将其排除在行政程序外，既是行政效率的要求，也是依法行政的应有之意。本案中，因再审申请人提交申请认定医师资格的材料不符合上述规定，被申请人未将再审申请人的资料予以上报，该不予上报的行为并无不当。再审申请人要求被申请人不予审查，直接将其材料予以上报于法无据。 综上，杜克平的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回杜克平的再审申请。 审判长 欧阳丹东 审判员 王 轶 贤 审判员 李  旭 二〇一九年八月三十日 书记员 何 卓 蔚