云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云26行终78号上诉人（一审原告）李永光，男，彝族，1974年4月18日出生，云南省广南县人，住广南县。上诉人（一审原告）黎兴会，女，彝族，1975年6月15日出生，云南省广南县人，住广南县。委托代理人刘江，云南鼎祥律师事务所律师。代理权限，特别授权。委托代理人葛颖颖，云南鼎祥律师事务所律师。代理权限，特别授权。被上诉人（一审被告）广南县住房和城乡建设局（以下简称“广南县住建局”）统一社会信用代码：115326270152155494。住址：广南县莲城镇永安社区北宁路120号。法定代表人李兴国，局长。委托代理人陆道晃，云南七乡律师事务所律师。代理权限，特别授权。委托代理人袁辉，云南七乡律师事务所律师（实习）。代理权限，特别授权。一审原告李永光、黎兴会诉被告广南县住房和城乡建设局行政强制拆除一案，已由广南县人民法院于2019年2月13日作出（2018）云2627行初27号行政判决。一审原告李永光、黎兴会不服，向本院提起上诉。本院于2019年6月25日受理后，依法组成合议庭，书面审理本案。本案现已审理完毕。一审法院审理认定，一审原告李永光、黎兴会系夫妻关系，2016年2月26日，一审原告李永光向广南县珠琳镇的杨应超购买得位于广××镇××（××镇××中队岔路口）的一块承包地，2018年2月，一审原告李永光、黎兴会在未办理相关规划审批手续的情况下即在购买的承包地上开始建盖房屋。2018年6月5日，经一审被告广南县住建局珠琳分局巡查发现，一审原告李永光户在珠琳镇交警中队三岔路口擅自建房，其行为违反建设规则，一审被告广南县住建局对违法现场进行拍摄后，向一审原告李永光送达了珠住建停字[2018]第33号《停建通知书》，责令其立即停止建设并等候处理，同年8月13日，因一审原告李永光、黎兴会未停止违法建设行为，一审被告广南县住建局向其送达了珠住建通[2018]笫16号《违法违章建筑限期拆除通知书》，限令一审原告李永光、黎兴会在七个工作日内自行拆除其违法建筑，因原告李永光、黎兴会在规定的期限内未自行拆除房屋，同月22日，一审被告广南县住建局组织工作人员对原告李永光、黎兴会正在建设的房屋实施强制拆除。事后一审原告李永光、黎兴会于同年9月6日提起行政诉讼。一审法院审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第四十四条，《中华人民共和国农村土地承包法》第四条、第八条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，承包地不得买卖，未经依法批准不得将承包地用于非农建设，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续，在城市规划区内进行建筑物、构筑物等工程建设的，建设单位或者个人应当向市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。一审原告李永光、黎兴会向杨应超购买承包地，且在未办理农用地转建设用地的审批手续、建设工程规划许可证等的情况下，即在购买的承包地上建盖建筑物的行为违法，在收到一审被告广南县住建局《停建通知书》后，未到有关部门办理相关建设审批手续，也仍未停止违法建设行为。一审被告广南县住建局依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设……”、第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”第五十三条“县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权采取以下措施：……（三）责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为。”《云南省违法建筑处置规定》第十五条“对正在建设的违法建筑，违法建筑处置部门或者乡（镇）人民政府应当责令当事人立即停止建设，限期拆除；不停止建设或者限期内未拆除的，依法查封施工现场、扣押施工工具和强制拆除……。”的规定，一审被告广南县住建局作为广南县城乡规划主管部门，有权对本辖区内违反城市建设规划的行为和对城镇违法建筑作出处理，其执法主体适格，执法权限合法。在行政执法程序方面，对于一审原告李永光、黎兴会提出的一审被告广南县住建局在未通知其在场的情况下，将其所建盖的房屋进行强制拆除，一审被告的行为严重违反法律规定的主张，一审法院认为，一审被告广南县住建局在已经向一审原告李永光、黎兴会送达了《停建通知书》、《违法违章建筑限期拆除通知书》的情况下，采取强制措施拆除一审原告李永光、黎兴会的违法建筑物的行政行为并没有违反《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规的相关规定，行政行为不存在违法。因此，对一审原告李永光、黎兴会请求确认一审被告广南县住建局强制拆除行政行为违法的诉讼请求理由不成立，一审法院不予支持。一审被告广南县住建局辩解有理，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回一审原告李永光、黎兴会的诉讼请求，案件受理费50元由一审原告承担。上诉人李永光、黎兴会不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求，并要求由一审被告承担一、二审诉讼费。李永光、黎兴会上诉称：（一）一审法院认定被上诉人执法主体适格、执法权限合法错误。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《云南省违法建筑处置规定》第五条第三款、第十九条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；预期不改正的，可以拆除。乡（镇）人民政府负责处置乡村违法建筑。本案中，能对上诉人房屋实施强制拆除的主体是广南县珠琳镇政府，或者由广南县人民政府责成被上诉人或者广南县珠琳镇人民政府拆除，而不是被上诉人无任何法律依据的支撑下自行拆除，故被上诉人无权对上诉人房屋进行强制拆除，一审人民法院认定被上诉人执法主体适格、执法权限合法无法律依据且认定错误。（二）一审人民法院认定被上诉人执法程序不存在违法属于适用法律错误，认定事实错误。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条、《云南省违法建筑处置规定》第二十三条的规定，实施强制拆除应当书面告知当事人到场；当事人不到场的，应当在公证机构公证或者无利害关系的第三方见证下，实施强制拆除。在庭审中一审被告没有提交书面通知一审原告到场的证据，而其提交的其他书面证据均不能体现出行政程序合法。被上诉人在实施强制拆除行为时，未遵守《中华人民共和国行政强制法》、《云南省违法建筑处置规定》中关于实施强制拆除的程序性规定，在未书面通知二上诉人的情况下擅自将二上诉人的房屋拆除，即便二上诉人的房屋属于违法建筑，但是作为国家机关的被上诉人却以违反法律程序的手段将二上诉人的房屋强制拆除，已经是程序违法，应当为其违法的行政行为承担责任，但一审法院却枉顾法律规定认定被上诉人行政行为不违法，属于一审法院主观、草率定案，导致作出错误判决。综上所述，一审人民法院认定事实错误、法律适用错误，作出错误判决，请二审人民法院查清事实，依法改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人广南县住建局在二审提出答辩意见:（一）广南县住建局执法主体资格适格，一审人民法院认定事实清楚，适用法律正确。根据《云南省违法建筑处置规定》第二条：“本省行政区域内违法建筑的处置，适用本规定。本规定所称的违法建筑是指违反城乡规划管理法律、法规的建筑物、构筑物，包括城镇违法建筑和乡村违法建筑；城镇违法建筑是指在城市、镇规划区内未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的建筑，以及超过批准期限未拆除的城镇临时建筑；乡村违法建筑是指在乡、村庄（含镇辖村）规划区内未取得乡村建设规划许可或者未按照许可内容进行建设的建筑”，本案中，答辩人已向一审法院提交的《广南县珠琳特色小镇镇区控制性详细规划》及《广南县珠琳特色小镇（现代农业型）镇区控制性详细规划》，由此可知，被答辩人建盖的房屋属于珠琳镇区规划范围内，且未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证，属于城镇违法建筑。又据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款及《云南省违法建筑处置规定》第五条第二款的规定，答辩人有权对辖区内违反规划的建设行为进行管理，而广南县住建局珠琳分局作为代表答辩人行使职权的派出机构，依法享有与答辩人同等的执法主体资格。（二）答辩人作出的行政行为符合法定程序。答辩人于2018年6月3日对本案受理、立案、审批后，于当月5日对被答辩人在建房屋进行调查，形成《现场勘验报告》。答辩人发现被答辩人所建盖的房屋未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，属于违法建筑，故答辩人于当日对被答辩人下发了珠住建停宇[2018]第33号停建通知书，告知被答辩人停止建设等候处理。因被答辩人未停止违法建设行为，答辩人于2018年8月13日对被答辩人作出珠住建通[2018]第16号违法违章建筑限期拆除通知书，告知被答辩人于7个工作日内自行拆除违法建筑，但被答辩人限期内未自行拆除。根据《云南省违法建筑处置规定》第十五条“对正在建设的违法建筑，违法建筑处置部门或者乡（镇）人民政府应当责令当事人立即停止建设，限期拆除；不停止建设或者限期内未拆除的，依法查封施工现场、扣押施工工具和强制拆除，可以书面通知供水、供电单位不予提供施工用水、用电。对正在建设存在安全隐患且危及公共安全的违法建筑，应当依法立即组织拆除”之规定，答辩人已经向被答辩人送达了《停建通知书》、《违法违章建筑限期拆除通知书》，但被答辩人未依法履行其拆除义务，故由答辩人依法组织强制拆除的行政行为合法。综上所述，被答辩人在未取得相关行政许可的情形下，在珠琳镇区规划范围内进行违法建设，答辩人有权依法行使法定职权，并且答辩人在行使职权的过程符合法定程序的要求，一审法院作出的判决认定事实清楚、适用法律正确，请二审院依法维持一审法院的判决。上诉人李永光、黎兴会向一审法院提交了5组证据材料（均为复印件）：第1组，购地合同、收条复印件各一份。证明李永光于2016年2月26日向杨应超购买位于珠琳镇波陇村的地基，是该地的合法使用人。第2组，一审原告的身份证、结婚证复印件各一份。证明二一审原告系夫妻关系，诉讼主体适格。第3组，广南县人民政府网公布的政务公开复印件一份。证明广南县住建局是适格被告。第4组，珠住建设通（2018）16号《违法违章建筑限基期拆除通知书》。证明二一审原告在2018年8月13日收到广南县住建设局珠琳分局送达的两份通知书，但限期拆除不应该由县住建局珠琳分局执行。第5组，二一审原告房屋被强制拆除后的一组照片。证明一审被告对二一审原告实施强制拆除行为的事实及拆除后的现场情况。被上诉人广南县住建向一审法院提交了三组证据材料和一组补充证据材料（均为复印件）：第一组证据：1．购地合同，2．收条，3．广国资责停通字[2018]第174号责令停止违法行为通知书，4．送达回证，5．相片（违法建设现场），6．照片。证明一审原告违法向杨应超购买土地后，在未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的前提下，擅自在广××镇××队三岔路口建盖房屋，该行为经广南县国土资源局调查后认定为违法行为并通知一审原告停止违法行为，但一审原告未停止，后经一审被告责令停止建设及自行拆除，一审原告仍将违法建筑盖好的事实。第二组证据：1．珠住建停字[2018]第33号《停建通知书》（存根），2．现场拍摄照片，3．送达回证，4．珠住建通(2018)第16号《违法违章建筑限期拆除通知书》，5．现场拍摄照片（送达通知书）。证明2018年6月5日，经巡查发现，一审原告未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证前提下的建房行为属于违法建设，一审被告向其下发了停建通知书，一审原告仍进行违法建设行为，同年8月13日，一审被告向一审原告下发了限期拆除通知书，但直至强制拆除之日，一审原告仍未自行拆除的事实，一审被告对该违法建筑进行强制拆除的执法行为符合法定程序。第三组证据：1．广城综执行（受）字[2018]第33号案件受理登记表，2．广城综执行（立）字[2018]第33号立案登记表，3．广城综执行（结案）字2018第33号案件结案呈批表，4．现场勘查笔录，5．照片，6．案件调查报告。证明本案执法行为经巡查发现并受理、立案、呈批、调查后，作出停建通知及违法违章建筑限期拆除通知，该强制拆除的执法行为符合法定程序。一审被告补充一组证据：1.广政发[2013]134号广南县人民政府关于印发《广南县人民政府关于对珠琳工业园区规划范围内用地行为实行严格管控的通知》的通知；2.广南县人民政府关于对珠琳工业园区规划范围内用地行为实行严格管控的通告；3.广南县珠琳特色小镇镇区控制性详细规划；4.广南县珠琳特色小镇（现代农业型）镇区控制性详细规划。证明一审原告所建盖的房屋位于广××镇××队三岔路口，属于珠琳镇镇区规划范围内，一审原告未经批准地城镇规划区内建盖房屋，该房屋属于违章建筑，一审被告依法赋有处置该违章建筑的主体资格。上述证据材料已随案移送本院。一审法院审理认为，一审原告李永光、黎兴会提供的第1组证据的真实性、关联性予以认可，但不认可其合法性；第2、3、4、5组证据客观真实，依法予以采信。一审被告广南县住建局提供的第一组证据中的第1号证据《购地合同》，第2号证据《收条》的真实性、关联性予以认可，但不认可其合法性，对3号证据广国资责停通字[2018]第174号责令停止违法行为通知书，4号证据送达回证，因与本案无关，依法不予以采信。对于5、6号证据，因能反映案件的基本事实，依法予以采信；认为第二、第三组证据及补充的一组证据客观真实，依法予以采信。本院认为，一审法院对各方当事人提交的证据材料的审核认定正确，本院予以确认。经审查，一审法院审理程序合法。本院所查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，广南县住建局珠琳分局是广南县住建局的派出机构，其所作出的决定和实施的行政行为是代表广南县住建局,对违法建筑作出的行政强制拆除行为应当视为广南县住建局作出的行政强制行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内城乡规划管理工作。”第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地的县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《云南省违法建筑处置规定》第五条第二款“州（市）、县（市、区）人民政府城乡规划主管部门、住房城乡建设主管部门和城市管理综合行政执法机构（以下简称违法建筑处置部门）按照职责分工，负责处置城镇违法建筑。”的规定，被上诉人广南县住建局依职权强制拆除上诉人李永光、黎兴会未经批准擅自建盖于广××镇××（××镇××中队三岔路口）的违法建筑执法主体适格，上诉人李永兴、黎兴会认为被上诉人广南县住建局无权对上诉人房屋进行强制拆除的理由不能成立，本院不予支持。《中华人民共和国城乡规划法》第二条第二款规定：“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。”本条第三款规定“本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。”《云南省城乡规划条例》第二十七条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位和个人应当持相关材料向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定并公布的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《云南省违法建筑处置规定》第二条第二款规定：“本规定所称的违法建筑是指违反城乡规划管理法律、法规的建筑物、构筑物，包括城镇违法建筑和乡村违法建筑；城镇违法建筑是指在城市、镇规划区内未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的建筑，以及超过批准期限未拆除的城镇临时建筑；……”上诉人李永光于2016年2月26日向广南县珠琳镇杨应超购买的位于珠琳镇交警中队三岔路口的承包地属于广南县珠琳镇镇区控制性详细规划内，且上诉人李永光、黎兴会未经批准擅自改变土地用途，将耕地当作建设用地建房。根据上述法律规定，上诉人李永兴、黎兴会在镇规划区内建房须申请办理取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，在未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的情况下擅自建房属于违法建筑。根据《云南省违法建筑处置规定》第十五条“对正在建设的违法建筑，违法建筑处置部门或者乡（镇）人民政府应当责令当事人立即停止建设，限期拆除；不停止建设或者限期内未拆除的，依法查封施工现场、扣押施工工具和强制拆除，可以书面通知供水、供电单位不予提供施工用水、用电。”的规定，对于违法建筑，违法处置部门即被上诉人广南县住建局有权依法强制拆除。被上诉人广南县住建局珠琳分局在巡查中发现上诉人李永光、黎兴会在珠琳镇规划区内未批先建，于2018年6月5日向上诉人李永光、黎兴会下发了《停建通知书》（珠住建[2018]第33号），责令上诉人李永光、黎兴会立即停止建设等候处理。《停建通知书》送达后，上诉人李永光、黎兴会仍未停建，被上诉人广南县住建局珠琳分局又于2018年8月13日向上诉人李永光、黎兴会下发《违法违章建筑限期拆除通知书》（珠住建通[2018]第16号），作出限令上诉人李永光、黎兴会在七个工作日内自行拆除的决定，并在该通知书中明确告知上诉人李永光、黎兴会享有申请复议和提起诉讼的权利。上诉人李永光、黎兴会在规定的期限内既未申请复议和提起诉讼，也未自行拆除该违法建筑。至此，被上诉人广南县住建设局于2018年8月22日组织人员依法对上诉人李永光、黎兴会的违法建筑进行了强拆。本院认为，被上诉人广南县住建局组织实施的行政强拆行为符合法律、法规规定，强拆行为适当。本案中，上诉人李永光、黎兴会认可自己未申请取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，属于未批先建的事实。虽然被上诉人广南县住建局珠琳分局在发下限期拆除通知后和实施强拆前，存在未按照《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定告知当事人享有陈述、申辩的权利，未专门作出行政强制拆除决定，未按要求履行催告程序，强拆时也未通知当事人到场等瑕疵，但并不影响对该违法建筑必须拆除这一实体上的正当性，一审法院判决并无不当，上诉人李永光、黎兴会的上诉理由不能成立，本院不予支持。被上诉人广南县住建局的答辩意见成立，本院予以支持。综上所述，被上诉人广南县住建局针对上诉人李永光、黎兴会未批先建的违法建筑所实施的行政强拆行为合法、适当。一审法院作出的（2018）云2627行初27号行政判决书认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确。审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费人民币各50元，由上诉人李永光、黎兴会承担。本判决为终审判决。审判长  陈古洪审判员  何建兵审判员  郑茂丹二〇一九年八月二十三日书记员  段忠莹