江苏省泰州市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)苏12行终254号上诉人（原审原告）匡兴泉，性别××年××月××日生，××族。被上诉人（原审被告）泰兴市自然资源和规划局，住所地泰兴市文昌东路**。法定代表人孙红东，局长。委托代理人夏荣建，该局工作人员。委托代理人吴小同，上海一湃律师事务所律师。上诉人匡兴泉因土地行政处罚一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2018）苏1291行初494号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。一审法院审理查明，匡兴泉与匡海英系父女关系，陆军与匡海英系夫妻关系。1995年，匡兴泉填写个人建房用地呈报表，申请拆除原有房屋4.5间、易地翻建两间三层楼房一幢，后依据申请拆除原有部分房屋建设新房，并领取新建房屋的集体土地使用权证和村镇房屋所有权证。据匡兴泉及其女儿陈述，匡兴泉于2014年5月与陆军共同出资组织人员在泰兴市××村李后组原宅基地上新建房屋四间，房屋建成后，东侧两间归匡兴泉和其子匡振户居住使用、西侧两间由陆军户居住使用，且新建四间房屋至今未办理合法用地手续。2018年7月9日，泰兴市自然资源和规划局接群众举报对匡兴泉户涉嫌违法占用张桥镇东联村李后组集体土地实施住宅等设施建设违法行为作出违法线索登记，次日对匡兴泉户违法行为进行核查，匡兴泉对其未经批准非法占地实施住宅建设的行为予以认可。7月11日，泰兴市自然资源和规划局对匡兴泉户未经批准非法占地的行为立案查处，9月11日延长办案期限，9月26日对匡兴泉违法行为现场拍摄现场照片，并制作了现场勘测笔录。2018年8月14日，泰兴市万源土地测绘有限公司对匡兴泉户未经批准非法占地一案出具勘测定界成果报告，显示匡兴泉户非法占用土地面积99平方米、土地性质为集体土地。此外，泰兴市自然资源和规划局制作的违法用地平面图和张桥镇土地利用总体规划图显示匡兴泉户实施违法建设非法占用的土地为耕地，不符合张桥镇土地利用总体规划。9月20日，泰兴市自然资源和规划局对匡兴泉未经批准非法占地案形成案件调查报告，调查人提出处罚建议为：1.责令匡兴泉户退还非法占用的99平方米土地；2.限期拆除匡兴泉户在非法占用的99平方米土地上新建的房屋。9月28日，泰兴市自然资源和规划局对该案进行集体讨论。2018年10月12日，泰兴市自然资源和规划局向匡兴泉留置送达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，匡兴泉户在期限内未作陈述、申辩，亦未申请听证。泰兴市自然资源和规划局于2018年10月25日作出泰国土资罚字[2018]487号行政处罚决定留置送达匡兴泉，匡兴泉于11月6日诉至法院，请求撤销案涉行政处罚决定并由泰兴市自然资源和规划局承担诉讼费用。一审法院审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第五条，《国土资源违法行为查处工作规程》第一条规定，泰兴市自然资源和规划局作为县级人民政府土地行政主管部门，对管辖地域内的土地违法行为，具有作出行政处罚的职权。匡兴泉对其存在未经批准非法占用土地实施住宅建设的违法行为并无异议。本案的争议焦点为：1.泰兴市自然资源和规划局对匡兴泉作出案涉行政处罚决定是否超过法定的追诉时效；2.案涉行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法；3.匡兴泉主张泰兴市自然资源和规划局存在选择性执法能否成立、是否影响案涉行政处罚决定的合法性。关于焦点1，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。《全国人大法工委办公室对》规定:“违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚”。全国人大法工委对法律具体适用问题所作解释属有权解释，人民法院审理行政案件应予遵照执行。鉴于匡兴泉违法占地的事实至处罚时仍然存在，相关违法状态并未消除，故依照上述法律解释，泰兴市自然资源和规划局予以处罚并未超出法定的追究时效。关于焦点2，匡兴泉未经有权部门批准、非法占用张桥镇东联村李后组集体土地99平方米实施住宅等设施建设的行为违反了土地管理法第六十二条规定，已构成未批先建的事实，泰兴市自然资源和规划局根据土地管理法第七十七条规定责令匡兴泉退还非法占用的99平方米土地、自收到本行政处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用的99平方米土地上新建的房屋，认定事实清楚、适用法律正确。关于处罚程序，一审法院根据土地管理法、《国土资源违法行为查处工作规程》的规定审查认为，泰兴市自然资源和规划局在违法线索登记、核查、立案、调查取证、延长办案期限、案情分析与调查报告起草、案件审理、作出处理决定等程序符合规定，且在拟作出处罚前已经按照行政处罚法第三十一条、第三十二条之规定向匡兴泉告知了拟作出处罚的相关内容及匡兴泉所享有的陈述、申辩权利，其在法定期限内作出处罚决定，行政处罚程序合法。关于焦点3，需要强调的是，如何看待普遍违法状态下行政机关执法是否公平的问题。违法行为普遍存在，不代表行政机关不可以对其中一个或数个违法行为进行追究，也不意味着在其他人的法律责任没有被追究之前，对某一特定行为人的违法行为进行查处，就是不公正执法。公正执法并不能机械性地理解为，要求对所有同类违法行为同时处理，特别是在违法行为普遍存在的情况下，要求行政机关同时对所有违法行为进行查处，既不现实，事实上也无法实现。因此，行政机关对于任何违法行为的查处，均存在由少到多、由点及面的过程。在对土地违法行为的查处方面，行政机关在加大执法力度的同时，要依法履行土地管理法和行政强制法设定的执法程序，切实保障当事人合法权益。匡兴泉认为泰兴市自然资源和规划局存在选择性执法问题，未就其主张向法院提交任何证据，且不能据此认定泰兴市自然资源和规划局对匡兴泉作出案涉行政处罚决定违反法定程序。综上，匡兴泉要求撤销泰兴市自然资源和规划局作出的行政处罚决定，欠缺事实和法律依据，法院不予支持。据此，一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回匡兴泉的诉讼请求。案件受理费50元，由匡兴泉负担（已预交）。匡兴泉不服，向本院提起上诉称：1.被上诉人对上诉人所作案涉行政处罚决定超过了行政处罚法所规定的两年追诉时效；2.上诉人于2014年5月在自己使用的土地上未经批准而建造房屋是事实，但是，未经批准的原因是当时整个泰兴市张桥镇都不再审批新建房屋，且上诉人及同组、同村村民未批先建的房屋成排成行，并不严重影响村镇规划，被上诉人对上诉人所作案涉行政处罚决定实体上不符合法律规定；3.上诉人所在村组，未批先建现象普遍，被上诉人对其他村民未批先建事实熟视无睹，仅责令上诉人拆除房屋，属于典型的选择性执法，违反法律规定。综上，请求二审法院进一步查明事实，依法撤销一审判决及被上诉人所作案涉行政处罚决定。被上诉人泰兴市自然资源和规划局答辩称，上诉人的上诉理由均在一审中提出，一审判决已经针对每个理由进行了详实的说理及回应，上诉人的上诉理由均不影响本案被诉行政行为的合法性，一审判决事实认定清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。原审原告、原审被告提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对一审判决认证的证据予以认可。二审询问中，上诉人向本院提交一份收条，载明“今收到本组匡兴泉租用一分田井地，上交款（十年）至2024年止计人民币壹仟元正。”收款人为封连发。被上诉人质证称，该证据不属于新证据，依法应不予采纳，且收条所写为“租用”，恰恰说明上诉人对案涉地块不享有宅基地权利，同时其反映的是上诉人与收款人之间的民事租赁关系，与案涉行政处罚决定没有关联。对该证据本院认证如下：该证据不属于行政诉讼二审中新证据，依法不予采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案中上诉人就被上诉人作出案涉行政处罚决定的职权、程序未提出异议，且一审判决已就被上诉人作出案涉行政处罚决定的职权及程序予以审查，本院予以认可，不再赘述。根据上诉人的上诉理由，本案争议焦点包括：1.被上诉人所作案涉行政处罚决定适用法律是否正确；2.被上诉人所作案涉行政处罚决定是否超过法定的追诉时效；3.上诉人上诉称被上诉人存在选择性执法是否成立。综合评判如下：关于争议焦点一，本案中，上诉人对其存在未经批准实施住宅建设的违法行为并无异议，但认为其系在其原宅基地上建设房屋，并未占用他人土地。对此，本院认为，土地管理法第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”本案中，根据查明事实可知，上诉人本应依照个人建房用地呈报表中申请及审批内容，在拆除原有房屋4.5间的基础上易地翻建两间两层楼房一幢，但上诉人实际上仅拆除原有部分房屋并易地建设新房，同时领取了新建房屋的集体土地使用权证和村镇房屋所有权证。故，根据土地管理法规定的一户一宅原则，上诉人对原有房屋所在土地已不再享有宅基地使用权。因此，其在原有房屋所在土地上未经批准建设住宅的行为属于未经批准且非法占用土地建设住宅的情形。土地管理法第七十七条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”根据上述规定，被上诉人作出案涉行政处罚决定，责令上诉人退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人上诉称其违法建设行为不严重影响村镇规划，被上诉人所作案涉行政处罚决定在实体上不符合法律规定，无事实和法律依据，本院依法不予采信。关于争议焦点二，行政处罚的追诉时效是指对违反行政处罚法的行为追究行政责任和给予行政处罚的有效期限。行政处罚法第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。”“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”其中所谓“继续状态”，是指行为人的一个违法行为实施后，该行为及其造成的不法状态处于不间断的持续状态的情况。对于继续状态的认定，最高人民法院行政审判庭在针对国土资源部《关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示》作出的《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（〔1997〕法行字第26号，1998年5月4日）中明确：“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算……”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十一条进一步规定：“土地权利人以土地管理部门超过两年对非法占地行为进行处罚违法，向人民法院起诉的，人民法院应当按照行政处罚法第二十九条第二款的规定处理。”根据上述规定可知，上诉人未经批准非法占用土地建住宅的行为属于有继续状态的违法行为，应从行为终了之日起计算，故被上诉人作出案涉行政处罚决定并未超过法定追诉时效。关于争议焦点三，选择性执法是指执法主体对不同的管辖客体，刻意采取区别对待的情形，不仅有损法律之威严，更是违反了行政执法公正、公平的法定原则。然而，应当注意的是，公正、公平执法并非要求行政机关对所有同类违法行为同时处理，特别是在违法行为普遍存在的情况下，要求行政机关同时对所有违法行为进行查处，既不现实，也不符合现代法治精神。上诉人上诉称被上诉人在未对其他村民未批先建事实予以处罚时即作出案涉行政处罚决定，属于典型的选择性执法，于法无据。针对该问题，一审判决已经予以详细论述，本院予以认可，不再赘述。综上所述，被上诉人作出的案涉行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由及请求，于法无据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人匡兴泉负担。本判决为终审判决。审判长  曹海霞审判员  刘春生审判员  蔡 鹏二〇一九年八月二十日书记员  王振宇附：本案适用法条《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。