广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂01行终177号 上诉人（一审被告）南宁市兴宁区市场监督管理局（原南宁市兴宁区食品药品监督管理局）。所在地址：南宁市兴宁区秀田路**。 法定代表人赵欣山，该局局长。 行政机关出庭负责人韩敏，该局副局长。 委托代理人卢剑强，该局工作人员。 委托代理人邓国栋，该局工作人员。 上诉人（一审被告）南宁市市场监督管理局（原南宁市食品药品监督管理局）。所在地址：南宁市青秀区金湖路**。 法定代表人李善钦，该局局长。 委托代理人黄丽芳，该局工作人员。 委托代理人刘志斌，广西观复律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）赵永利，男，汉族，1979年12月24日出生，汉族，身份证住址：天津市滨海新区。 一审第三人广西天福茗茶销售有限公司南宁青云店。。所在地址：南宁市人民东路** 负责人梁艳。 委托代理人韦春燕，该公司员工。 上诉人南宁市兴宁区市场监督管理局（以下简称兴宁区市监局）、上诉人南宁市市场监督管理局（以下简称南宁市市监局）与被上诉人赵永利履行法定职责纠纷一案，上诉人兴宁区市监局、上诉人南宁市市监局不服南宁市青秀区人民法院2018年11月1日作出的（2018）桂0103行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院受理了本案并依法组成合议庭，于2019年7月2日组织各方当事人到庭就本案争议事项进行了调查和辩论，上诉人兴宁区市监局的行政机关出庭负责人韩敏及其委托代理人卢剑强、邓国栋，上诉人南宁市市监局的委托代理人黄丽芳、刘志斌，一审第三人广西天福茗茶销售有限公司南宁青云店的委托代理人韦春燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审判决查明：原告以其于2017年6月22日在第三人处购买的“雪菊”不可作为新食品原料进行生产经营，如需开发其为新食品原料，需要进行安全性评估为由，认为第三人的经营行为违反了《中华人民共和国食品安全法》的有关规定，遂向原南宁市食品药品监督管理局提出投诉举报，请求依法查处，将处理结果依法书面告知举报人，并给予举报奖励。南宁市食品药品安全投诉举报受理中心于2017年8月1日将投诉转原南宁市兴宁区食品药品监督管理局处理。原南宁市兴宁区食品药品监督管理局接到投诉后，组织执法人员对第三人进行了现场检查并制作笔录，查看了第三人的来货入库明细、赠送出库明细，并就“雪菊”存在的问题发函至广西壮族自治区卫生和计划生育委员会。11月6日，广西壮族自治区卫生和计划生育委员会作出复函。被告原南宁市兴宁区食品药品监督管理局经过调查，于11月21日向原告作出（南兴）食药监食复函〔2017〕112151号《回复》（以下简称涉案《回复》），称依法对第三人经营“雪菊”的违法行为进行立案调查。原告不服，向原南宁市食品药品监督管理局申请行政复议。原南宁市食品药品监督管理局于2018年2月12日作出南食药监复决〔2018〕6号《行政复议决定书》，认为原南宁市兴宁区食品药品监督管理局对原告的投诉举报处理已经履行了《中华人民共和国食品安全法》规定的法定职责，程序合法，决定驳回原告的行政复议申请。原告于2018年2月17日收到该复议决定书。因不服该复议决定，原告于2018年3月2日向一审法院提起行政诉讼。 一审判决认为：《食品药品投诉举报管理办法》第二十条第一、二款规定：“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。投诉举报延期办理的，延长期限一般不超过30日。法律、行政法规、规章另有规定的，从其规定。”本案中，被告原南宁市兴宁区食品药品监督管理局在收到原告的投诉后，进行了现场检查，查看了第三人的资质证照等材料，在发现涉案产品存在违法问题后亦进行了立案调查并向原告作出《回复》，但对立案的进展情况并未进行告知。尽管根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条第一、二款的规定，对投诉人的告知形式并未予以明确，但对于告知的内容则应当详细具体，即应当明确告知原告是否进行立案，及立案的进展情况。因此，被告原南宁市兴宁区食品药品监督管理局未充分履行针对原告的投诉进行答复的职责，被告原南宁市食品药品监督管理局复议认为原南宁市兴宁区食品药品监督管理局已经履行投诉举报处理的法定职责遂驳回原告的行政复议申请不当，应予撤销。原告的诉讼请求和理由成立，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十九条之规定，判决：一、撤销原南宁市兴宁区食品药品监督管理局于2017年11月21日向原告赵永利作出的（南兴）食药监食复函〔2017〕112151号《回复》；二、撤销原南宁市食品药品监督管理于2018年2月12日向原告赵永利作出的南食药监复决〔2018〕6号《行政复议决定书》；三、责令原南宁市兴宁区食品药品监督管理局在法定期限内对原告赵永利的投诉重新作出处理。 上诉人兴宁区市监局上诉称，一、一审法院事实认定错误。上诉人接到被上诉人赵永利关于广西天福茗茶销售有限公司南宁青云店销售的“雪菊”不可作为新食品原料进行生产经营的投诉后组织执法人员对广西天福茗茶销售有限公司南宁青云店进行现场核查，在货架上发现有被投诉的由广西贵港天福茶业有限公司生产的“雪菊”（条码：693465402428）商品共11盒。广西天福茗茶销售有限公司南宁青云店的经营行为涉嫌违反了《中华人民共和国食品安全法》三十四条第（一）项的规定，2017年11月21日，上诉人对广西天福茗茶销售有限公司南宁青云店进行立案调查，同时将书面答复通过EMS邮寄给被上诉人。至此，被上诉人的投诉已经处理完毕，上诉人已经按规定答复了被上诉人。对广西天福茗茶销售有限公司南宁青云店的立案调查则进入行政处罚程序。根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条、第三十八条的规定，上诉人已经在规定的期限内将被上诉人的投诉办理结果以书面形式告知了被上诉人，告知内容包括投诉受理、核查及处理情况，《食品药品投诉举报管理办法》并没有规定要明确告知投诉人立案进展情况，立案进展情况是行政处罚案件办理的内容，已经不属于投诉办理的情况。上诉人的答复内容、方式、程序均符合法律规定，已经依法履行了法定的答复职责。一审法院认定上诉人没有履行答复职责，是混淆事实，把投诉举报程序与行政处罚办理程序混为一谈，是认定事实错误。二、一审法院对法律内容理解不当，要求告知的内容不符合法律规定。根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条第一款的规定，投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果，这里所说的“办理结果”指的是投诉举报处理的办理结果，而不是根据该投诉线索立案后案件的办理情况。《食品药品投诉举报管理办法》规定应将投诉举报的办理结果在规定时限内告知投诉人，但并未规定要告知投诉人立案进展的情况。在投诉处理过程中对发现的违法行为进行立案调查后，程序由投诉举报程序转为行政处罚程序，这是两个不同的程序，有不同的时限规定和程序要求。立案后案件的进展情况是另一个行政处罚程序的内容，而不是投诉举报程序的内容，立案进展情况的告知应属于行政处罚办理情况的告知，而不是投诉举报办理结果的告知，不能把两个不同程序的办理情况混成一个处理结果来进行告知，立案进展情况不应属于投诉举报办理的告知内容。同时根据《食品药品安全监管信息公开管理办法》第九条的规定，行政处罚案件的立案进展情况并不属于主动公开的信息，而根据《食品药品行政处罚案件信息公开实施细则》第十七条第二款第（二）项的规定，食品药品监督管理部门内部管理信息以及处于调查、讨论、研究或审查中的过程性信息，在申请公开的情况下，也是应当不予公开的。进入行政处罚程序后的立案进展情况属于调查、审查中的过程性信息，根据规定，不予公开。因此，一审法院认定应当将立案进展情况告知被上诉人，没有告知就是没有履行针对被上诉人投诉的答复职责，不仅是对《食品药品投诉举报管理办法》第二十条需告知的“办理结果”及其内容的理解不当，也是不符合信息公开的要求的。至于该投诉转入行政处罚程序后的办理结果，上诉人也已经对被上诉人另外做出了告知，但这个告知不是作为投诉举报办理结果的答复，而是针对广西天福茗茶销售有限公司南宁青云店行政处罚处理结果的告知。三、上诉人对被上诉人的投诉己依法履行了法定职责。（一）投诉的处理程序合法。《食品药品投诉举报管理办法》第二十条第一款规定：“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果;情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。”第三十八条规定：“本办法规定的投诉举报受理、办理等期限以工作日计算，不合法定节假日。”上诉人于2017年8月2日接到被上诉人的投诉，以工作日计算，该投诉的办理期限至2017年10月31日。在投诉处理过程中，上诉人2017年10月24日分别发函至广西壮族自治区卫生和计划生育委员会协助调查，2017年11月16日收到回函，根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条第三款第（三）项的规定，协助调查所需时间不计算在投诉举报办理期限内，答复人办理期限应延长至2017年11月23日。2017年11月21日上诉人将投诉办理结果以书面形式通过EMS邮寄给被上诉人，投诉的办理时间在规定的期限内，上诉人办理程序合法。（二）回复告知的内容及方式符合法律规定。《食品药品投诉举报管理办法》第二十条规定，投诉举报办结后，应当告知被投诉举报人办理结果，但并未规定告知的具体方式。在被上诉人的投诉办结后，上诉人已在规定期限内将办理结果以书面方式告知了被上诉人，符合上述的规定。综上所述，上诉人认为一审法院把投诉举报的办理结果和行政处罚的办理情况做了混合处理，认定事实错误，法律理解不当。因此，请求二审法院查明事实，撤销一审判决，依法改判。 上诉人南宁市市监局上诉称，原审判决适用法律、法规错误，依法应当撤销，并改判驳回被上诉人对上诉人的全部诉讼请求。被上诉人诉请之理由为原南宁市兴宁区食品药品监督管理局未在法定期限内办结案件，是没有事实依据的；原审判决以原南宁市兴宁区食品药品监督管理局告知内容不详细具体、未充分履行针对被上诉人的投诉进行答复的职责，则是适用法律、法规错误。具体理由如下：第一，根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条第一款“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果”。第二十条第三款第（三）项“下列时间不计算在投诉举报办理期限内：（三）其他部门协助调查所需时间”；第三十八条“本办法规定的投诉举报受理、办理等期限以工作日计算，不含法定节假日”等相关规定，原南宁市兴宁区食品药品监督管理局自2017年8月2日接到转办单之日起，以工作日计算（不含法定节假日），并扣除请求广西壮族自治区卫生和计划生育委员会协助调查的所需时间后（2017年10月24日至2017年11月16日），本案办理期限最迟至2017年11月26日。原南宁市兴宁区食品药品监督管理局于2017年11月21日书面回复被上诉人，并告知被上诉人已依法对一审第三人进行立案调查，没有超过法定的办理期限。第二，原南宁市兴宁区食品药品监督管理局针对被上诉人的投诉举报以书面形式回复，符合法律、法规规定，回复内容清楚明确。回复中就案件的调查情况、请求其他部门协助调查的情况、一审第三人违法经营行为的认定依据、立案情况均详细进行了告知。且进一步告知，依据《食品药品投诉举报管理办法》第十一条规定，在作出行政处罚决定之日起15个工作日内，告知其申请举报奖励，即投诉举报程序终结，转入行政处罚程序。关于立案后的进展情况，在上诉人作出《行政复议决定书》时，该案仍在进一步调查中，而本案审理的范围应当是原南宁市兴宁区食品药品监督管理局所作之《回复》是否超过法定期限，且行政复议阶段所审理的也是该问题，而非立案转入行政处罚程序后的告知问题。综上所述，原审判决适用法律、法规错误，依法应当撤销，据此，请求二审法院查明案件事实，依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人对上诉人的全部诉讼请求。 被上诉人赵永利及一审第三人广西天福茗茶销售有限公司南宁青云店均未向本院提交书面诉讼意见。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可以作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院另查明，根据2019年1月27日印发的《中共南宁市委办公厅南宁市人民政府办公厅关于印发的通知》（南办字〔2019〕9号）精神，成立南宁市兴宁区市场监督管理局，原南宁市兴宁区食品药品监督管理局的职责由南宁市兴宁区市场监督管理局承担。根据《南宁市机构改革方案》（南发〔2019〕5号）的要求，原南宁市工商行政管理局、原南宁市质量技术监督局、原南宁市食品药品监督管理局的职责，以及南宁市发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，南宁市科学技术局的知识产权相关职责等已整合并组建为南宁市市场监督管理局。 本院再查明，2018年12月7日，原南宁市兴宁区食品药品监督管理局对赵永利作出（南兴）食药监食复函〔2018〕120751号《回复》，该《回复》记载：根据广西壮族自治区南宁市青秀区人民法院《行政判决书》（2018）桂0103行初63号的要求，现将广西天福茗茶销售有限公司南宁青云店涉嫌用非食品原料生产的食品“雪菊”案的调查情况重新答复如下……广西天福茗茶销售有限公司南宁青云店涉嫌经营用非食品原料生产的食品“雪菊”违法行为不成立，依据《食品药品行政处罚程序规定》第三十八条第（三）项，经审查我局部门负责人批准，予以撤案。赵永利不服该《回复》，已另行提起行政诉讼。 本院认为，《食品药品投诉举报管理办法》第十五条规定：“食品药品投诉举报机构或者管理部门收到投诉举报后应当统一编码，并于收到之日起5日内作出是否受理的决定。食品药品投诉举报机构或者管理部门决定不予受理投诉举报或者不予受理投诉举报的部分内容的，应当自作出不予受理决定之日起15日内以适当方式将不予受理的决定和理由告知投诉举报人，投诉举报人联系方式不详的除外。未按前款规定告知的，投诉举报自食品药品投诉举报机构或者管理部门收到之日起第5日即为受理。”第十九条规定：“投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人，投诉举报人联系方式不详的除外。”第二十条第一、二款规定：“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。投诉举报延期办理的，延长期限一般不超过30日。法律、行政法规、规章另有规定的，从其规定。”，依据上述规定，食品药品监督管理部门应当对受理的投诉举报进行调查处理，并在法定期限内将处理结果反馈投诉举报人。本案中，原南宁市兴宁区食品药品监督管理局于2017年8月2日收到南宁市食品药品安全投诉举报受理中心转办的被上诉人赵永利的举报，在5日内并未向被上诉人作出是否受理的决定，应视为自2017年8月2日起第5日即为受理。根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条第一、二款的规定，原南宁市兴宁区食品药品监督管理局应当自投诉举报受理之日起60日内向被上诉人反馈办理结果;情况复杂的，即使在办理有批准延长办理期限手续后，也应当自投诉举报受理之日起90日内向被上诉人反馈办理结果。上述办理结果应当为有具体明确的处理结果，在南宁市食品药品安全投诉举报受理中心转××给××区食品药品监督管理局的《投诉举报转办单》（南食药投函〔2017〕第124号）中第3点亦记载“有具体明确的处理结果，如作出行政处罚决定或不予立案等”，虽然原南宁市兴宁区食品药品监督管理局于2017年11月21日向原告作出过涉案《回复》，但涉案《回复》并未记载有对被上诉人举报事项的最终具体明确的处理结果。因此，至2018年3月2日被上诉人向一审法院提起本案诉讼之时，原南宁市兴宁区食品药品监督管理局确实存在未在法定期限内将被上诉人的举报办理结果予以反馈的事实。一审法院认为原南宁市兴宁区食品药品监督管理局未充分履行针对被上诉人的投诉进行答复的职责正确，本院予以支持。 本案的审理对象应当是原南宁市兴宁区食品药品监督管理局是否在法定期限内履行了将被上诉人的举报办理结果予以反馈的法定职责，而涉案《回复》因并未记载有对被上诉人举报事项的最终具体明确的处理结果，故涉案《回复》应视为阶段性、过程性的行为未对行政相对人权利义务产生实际影响不能作为行政复议或行政诉讼的审查、审理对象。并且从本案被上诉人起诉时的第一项诉讼请求来看，其亦是请求确认原南宁市兴宁区食品药品监督管理局未在法定期限内对其举报案件办结的行政行为违法，而非要求法院审查涉案《回复》的合法性问题。因此，一审法院认为，原南宁市食品药品监督管理局复议认为原南宁市兴宁区食品药品监督管理局已经履行投诉举报处理的法定职责遂驳回被上诉人的行政复议申请不当，应予撤销正确，本院予以支持。 但鉴于原南宁市兴宁区食品药品监督管理局在一审判决后，于2018年12月7日对被上诉人的举报又重新作出（南兴）食药监食复函〔2018〕120751号《回复》，反馈了办理结果，判决上诉人兴宁区市监局履行答复的法定职责，已无实际意义，故本院变更一审判决的第一、第三项判决方式为：确认上诉人兴宁区市监局收到被上诉人赵永利举报后未在法定期限内将举报办理结果予以反馈的行为违法。 综上所述，上诉人兴宁区市监局和上诉人南宁市市监局的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 一、维持一审判决的第二项； 二、变更一审判决的第一、第三项为：确认上诉人南宁市兴宁区市场监督管理局收到被上诉人赵永利举报后未在法定期限内将举报办理结果予以反馈的行为违法。 二审案件受理费50元，由上诉人南宁市兴宁区市场监督管理局和上诉人南宁市市场监督管理局各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长 宁 静 审判员 傅朝霞 审判员 戴声长 二〇一九年八月二十九日 书记员 覃馨月 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。