中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申911号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王刚美等24人（具体名单附后）。 诉讼代表人：王刚美，男，1968年10月26日出生，汉族，住重庆市荣昌区。 诉讼代表人：石义林，男，1952年1月5日出生，拉祜族，住云南省西双版纳傣族自治州勐海县。 诉讼代表人：罗双福，男，1959年7月12日出生，彝族，住云南省西双版纳傣族自治州勐海县。 24名再审申请人共同委托诉讼代理人：张敬辉，北京一轩律师事务所律师。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：云南省勐海县人民政府。住所地：云南省西双版纳傣族自治州勐海县勐海镇景管路**。 法定代表人：张世影，该县县长。 委托诉讼代理人：岩温比，该县副县长。 委托诉讼代理人：魏涛，云南律政律师事务所律师。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：云南省勐海县勐往乡人民政府。住。住所地：云南省西双版纳傣族自治州勐海县勐往乡/div> 法定代表人：刀昆，该乡乡长。 委托诉讼代理人：魏乐豪，云南律政律师事务所律师。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：云南省勐海县林业局。住。住所地：云南省西双版纳傣族自治州勐海县勐海镇景管路**/div> 法定代表人：马杰，该局局长。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：云南省勐海县森林公安局。住所地。住所地：云南省西双版纳傣族自治州勐海县勐海镇海往路**iv> 法定代表人：雷洪江，该局局长。 委托诉讼代理人：刘凤阳，云南法泽律师事务所律师。 再审申请人王刚美等24人因诉云南省勐海县人民政府（以下简称勐海县政府）、云南省勐海县勐往乡人民政府（以下简称勐往乡政府）、云南省勐海县林业局（以下简称勐海县林业局）、云南省勐海县森林公安局（以下简称勐海县森林公安局）行政强制一案，不服云南省高级人民法院（2017）云行终109号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院一审查明，2005年4月5日，云南省西双版纳傣族自治州人民政府向勐海县政府等单位发出西政发〔2005〕9号《关于禁止毁林开垦加强森林资源保护的通知》，要求加强森林资源保护工作，禁止任何单位和个人毁林开垦，对违反国家法律法规的，要依法追究有关人员的法律责任。2010年2月25日，勐海县政府发出《关于严禁毁林开垦的通告》，严禁未经批准在国有林、集体林等国有林地内毁林开垦，对毁林开垦行为，要依法严肃查处。勐往乡政府依照相关法律法规以及勐海县政府海政办发〔2014〕93号文件的实施方案，分别于2014年10月13日、2014年11月25日发出《关于勐往乡国有林地上非法种植物铲除的通知》，要求相关栽种人员对国有林范围内的非法种植物在2014年10月26日、2014年12月5日前自行铲除，逾期未铲除的，由勐往乡政府等部门依法联合铲除。2015年1月15日、16日，勐海县政府、勐往乡政府、勐海县林业局、勐海县森林公安局根据勐海县政府的研究决定，组织人员将王刚美等24人种植的1223.1亩侵占国有林地的橡胶树铲除。王刚美等24人不服，认为其种植的橡胶树并未侵占国有土地，向人民法院提起行政诉讼，请求确认勐海县政府、勐往乡政府、勐海县林业局、勐海县森林公安局于2015年1月15日作出的铲除王刚美等24人橡胶林的行为违法。 云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院认为，依据勐海县政府提供的蚌塘村小组集体山林划分登记表、林业三定界线图、宗地图等显示的情况看，王刚美等24人确实存在侵占国有土地种植橡胶树的违法行为。根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，勐海县政府、勐往乡政府、勐海县林业局、勐海县森林公安局铲除了王刚美等24人种植的1223.1亩侵占国有土地的橡胶树，属于行政机关在行政管理过程中为制止违法种植行为而实施排除妨碍、恢复原状的行政强制行为。勐海县政府、勐往乡政府、勐海县林业局、勐海县森林公安局在作出行政强制行为之前应制作行政决定，王刚美等24人在决定的期限内不履行义务的应当进行书面催告，经催告后仍无正当理由拒不履行的可以制作强制执行决定。勐海县政府在2014年10月13日作出了通知，要求相关栽种人员在2014年10月26日前自行铲除非法种植物，后又于2014年11月25日发出通知进行了催告。勐海县政府、勐往乡政府、勐海县林业局、勐海县森林公安局的行政强制行为在形式和内容上尚有欠缺，存在程序瑕疵，但该行政强制行为的实施是合法正确的，王刚美等24人的诉讼请求依法不能得到支持。该院遂作出（2015）西行初字第34号行政判决，驳回王刚美等24人的诉讼请求。 王刚美等24人不服上述一审行政判决，向云南省高级人民法院提起上诉。 云南省高级人民法院二审对一审认定的事实予以确认。 云南省高级人民法院认为，勐海县政府、勐往乡政府、勐海县林业局、勐海县森林公安局提交的蚌塘村小组集体山林划分登记表、林业三定界线图、宗地图、侵占国有林地图等材料能够明确国有林和集体林的界限。王刚美等24人虽在一审中提交家庭联产承包经营证书、土地承包合同公证书、林权证等证据，但上述证据仅能证实其拥有权属证明的集体林地的范围，并不能证实这些证书范围内的林地与本案争议的国有林地重合。而勐海县政府、勐往乡政府、勐海县林业局、勐海县森林公安局提交的蚌塘村小组林地、农地宗地示意图及蚌塘村民集体林地统计表（按门牌）记载的内容与王刚美等24人林权证上记载的内容一致，可以证实勐海县政府、勐往乡政府、勐海县林业局、勐海县森林公安局铲除的橡胶树并非王刚美等24人林权证上的橡胶树。故勐海县政府、勐往乡政府、勐海县林业局、勐海县森林公安局认定王刚美等24人存在侵占国有林地种植橡胶树的违法行为有事实依据，并无不当。勐海县政府、勐往乡政府、勐海县林业局、勐海县森林公安局根据查明的事实对王刚美等24人侵占国有林地种植橡胶树的行为作出行政强制措施实体上并无不当。但在铲除之前，根据现有证据，勐海县政府、勐往乡政府、勐海县林业局、勐海县森林公安局仅于2014年10月13日和2014年11月25日发出通知，要求相关栽种人员于2014年10月26日、2014年12月5日前自行铲除，逾期未铲除的由其联合强制铲除。根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，勐海县政府、勐往乡政府、勐海县林业局、勐海县森林公安局的强制行为形式上和内容上均有欠缺，属于程序违法，一审法院仅以程序瑕疵认定不当，该院予以纠正，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，确认勐海县政府、勐往乡政府、勐海县林业局、勐海县森林公安局于2015年1月15日作出的铲除橡胶林的行为违法。勐海县政府、勐往乡政府、勐海县林业局、勐海县森林公安局的强制行为虽然程序违法，但王刚美等24人侵占国有林地种植橡胶树、破坏森林资源的行为亦不受法律保护。该院遂判决撤销一审行政判决;确认勐海县政府、勐往乡政府、勐海县林业局、勐海县森林公安局于2015年1月15日作出的铲除橡胶林的行为违法。 王刚美等24人向本院申请再审，请求撤销一、二审行政判决，依法审理查明案件事实，24户村民的林权证、家庭联产土地承包合同书、土地流转承包合同书等真实合法有效，确认再审申请人没有侵占国有林地。其申请再审的事实与理由：1.一、二审认定事实明显错误，认定再审申请人存在侵占国有土地种植橡胶树、破坏森林资源，是对土地性质的认定错误，再审申请人的橡胶林所在土地已由县政府登记造册，核发证书，并颁发林权证，一审判决认定再审被申请人多次发出通知与事实不相符。2.一、二审判决定性明显错误，再审被申请人行政行为程序严重违法，对再审申请人权利产生实际重大影响，应当予以撤销。3.一、二审判决适用法律、法规明显错误。4.一、二审法院超过法定期限作出判决，一审法院将未经质证存在争议的证据作为认定案件事实的根据，属于严重违反法定程序的行为。5.一、二审判决超越了当事人的诉讼请求范围。 勐海县政府、勐海县林业局向本院提交书面答辩意见称，1.本案争议的林地是再审申请人违法毁坏国有天然森林而违法种植的橡胶林；2.本案争议的橡胶林地自种植之日起到被铲除之日止，一直是违法侵权之物；3.按照勐海县政府统一部署自行铲除非法种植橡胶的行为，是自救自助行为，不属于行政强制行为，不属于可诉行政行为；4.自行铲除非法种植橡胶树是合法行政行为，一、二审判决认定事实正确，适用法律正确，程序合法。 勐往乡政府向本院提交书面答辩意见称，1.本案一、二审判决认定事实正确，适用法律正确，程序合法，本案争议的林地是再审申请人违法毁坏国有天然森林而违法种植的橡胶林，橡胶林地自种植之日起到被铲除之日止一直是违法侵权之物，自行铲除非法种植橡胶的行为是合法行政行为，是自救自助行为，不属于行政强制行为，不属于可诉行政行为；2.再审申请人申诉的再审诉讼请求与事实理由，均不能成立，本案林地铲除之前，勐往乡政府反复宣传，多种形式通知了全体村民，所参与的铲除行为在形式上、内容上、程序上都是合法的。 勐海县森林公安局向本院提交书面答辩意见称，二审行政判决认定事实清楚，适用法律恰当，再审申请人在使用权不属于自己的国有林地上毁林开荒非法种植橡胶林不受任何法律保护。 本院认为，本案主要争议焦点为勐海县政府、勐往乡政府、勐海县林业局、勐海县森林公安局于2015年1月15日对王刚美等24人种植的橡胶树进行铲除的行为是否合法。根据再审申请人王刚美等24人提出的请求和理由以及勐海县政府、勐往乡政府、勐海县林业局、勐海县森林公安局的答辩意见，并结合原审审理情况，就本案涉及的主要问题评析如下： （一）关于被铲除橡胶林是否侵占国有林地的问题。本案中，勐海县政府所提交的蚌塘村小组集体山林划分登记表、林业三定界线图、宗地图、侵占国有林地图等证据材料能够明确区分国有林地和集体林地的界限，且并不重合，能够证明其联合相关部门铲除的橡胶林系在国有林地范围内。王刚美等24人尽管提交了家庭联产承包经营证书、土地承包合同、林权证等材料，但该权属证书材料仅能证明其合法所有的集体林地范围，并不能证明案涉被强制铲除的橡胶林在集体林地范围内，亦不能证明所提交的权属证明范围与国有林地重合。且勐海县政府所提交的刑事案件档案资料、示意图、勐海县森林公安局出具的情况说明等证据材料能够证明案涉被铲除的橡胶林存在侵占国有林地的情形。故王刚美等24人主张其被铲除的橡胶林在其合法权属证书的集体林地范围内的理由不能成立。一、二审判决认定被铲除的橡胶林存在侵占国有林地的情形，并无不当。 （二）关于实施行政强制行为的程序问题。本案勐海县政府联合相关部门实施铲除橡胶林的行为，从表现形式及实施内容来看，均属于行政机关在行政管理过程中为制止违法种植行为而实施排除妨碍、恢复原状的行政强制行为。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。该法第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出。该法第三十七条第一款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。根据前述规定，行政机关在作出行政强制行为之前应当制作行政决定，当事人在行政决定的期限内不履行义务的，应当进行书面催告，经催告后当事人逾期仍不履行行政决定的，行政机关可以作出强制执行决定。具体到本案中，勐海县政府、勐往乡政府、勐海县林业局、勐海县森林公安局联合实施铲除侵占国有林地橡胶林的行为前，并未对当事人作出具体的行政决定，未履行催告程序，亦未作出强制执行决定，仅仅以发通知、通告的形式予以代替，其实施的行政强制行为在程序和形式上均不符合《中华人民共和国行政强制法》相关规定，属于程序违法。 （三）关于一、二审是否超期违反法定程序的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条规定，人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。经审查，王刚美等24人提起本案行政诉讼后，云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院于2015年12月29日立案，因涉及人数众多，案情复杂，该院向云南省高级人民法院申请延长审限六个月，并经云南省高级人民法院批准同意，该院于2016年12月7日作出（2015）西行初字第34号行政判决，并未超过法定审理期限。王刚美等24人不服一审判决，向云南省高级人民法院提起上诉，云南省高级人民法院于2017年3月29日立案，于2017年6月27日作出（2017）云行终109号行政判决，亦未超过法定审理期限。据此，王刚美等24人提出一、二审超过法定审理期限，违反法定程序的再审理由不能成立，本院不予支持。 综上，云南省高级人民法院二审判决撤销一审行政判决，确认勐海县政府、勐往乡政府、勐海县林业局、勐海县森林公安局于2015年1月15日作出的铲除橡胶林的行为违法，适用法律正确，应予维持。王刚美等24人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回王刚美等24人的再审申请。 审判长  李德申 审判员  王海峰 审判员  杨 军 二〇一九年八月十四日 法官助理张林波 书记员程怡 附再审申请人名单： 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：罗乔保，男，1956年10月27日出生，拉祜族，住云南省西双版纳傣族自治州勐海县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王刚美，男，1968年10月26日出生，汉族，住重庆市荣昌区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：郭有林，男，1969年5月19日出生，拉祜族，住云南省西双版纳傣族自治州勐海县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：罗双福，男，1959年7月12日出生，彝族，住云南省西双版纳傣族自治州勐海县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李老囡，女，1966年12月15日出生，拉祜族，住云南省西双版纳傣族自治州勐海县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：金老二，男，1966年2月25日出生，拉祜族，住云南省西双版纳傣族自治州勐海县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：蔡二，男，1974年2月10日出生，拉祜族，住云南省西双版纳傣族自治州勐海县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：罗加有，男，1963年9月21日出生，拉祜族，住云南省西双版纳傣族自治州勐海县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：罗电，女，1972年10月10日出生，拉祜族，住云南省西双版纳傣族自治州勐海县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：蔡国冲，男，1946年4月4日出生，拉祜族，住云南省西双版纳傣族自治州勐海县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：杨李保，男，1948年5月4日出生，拉祜族，住云南省西双版纳傣族自治州勐海县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：蔡有林，男，1972年2月9日出生，拉祜族，住云南省西双版纳傣族自治州勐海县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：苏加明，男，1960年4月23日出生，拉祜族，住云南省西双版纳傣族自治州勐海县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：蔡有福，男，1967年7月4日出生，拉祜族，住云南省西双版纳傣族自治州勐海县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：蔡李保，男，1947年3月5日出生，拉祜族，住云南省西双版纳傣族自治州勐海县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：陶冬平，男，1990年12月1日出生，拉祜族，住云南省西双版纳傣族自治州勐海县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：郭美芝，女，1945年5月6日出生，汉族，住云南省西双版纳傣族自治州勐海县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：金四荣，男，1977年2月5日出生，拉祜族，住云南省西双版纳傣族自治州勐海县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：蔡小改，男，1970年1月5日出生，拉祜族，住云南省西双版纳傣族自治州勐海县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：郭老二，男，1941年3月15日出生，拉祜族，住云南省西双版纳傣族自治州勐海县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：石义林，男，1952年1月5日出生，拉祜族，住云南省西双版纳傣族自治州勐海县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：罗进和，男，1968年5月13日出生，拉祜族，住云南省西双版纳傣族自治州勐海县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：岩依罕，男，1965年4月27日出生，傣族，住云南省西双版纳傣族自治州勐海县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：田玉周，男，1966年6月8日出生，白族，住云南省西双版纳傣族自治州勐海县。