海南省海口市琼山区人民法院   行政裁定书   （2019）琼0107行初68号   原告：林爱钦，女，汉族，1979年4月21日出生，住海口市。   原告：王太生，男，汉族，1940年11月19日出生，住海口市。   身份证号码：×××。   原告：钟玉瑜，男，汉族，1940年11月5日出生，住海口市。   原告：文崖莲，女，黎族，1950年10月8日出生，住海口市。   原告：程范杰，男，汉族，1969年10月5日出生，住海口市。   身份证号码：×××   原告：王桂花，女，汉族，1966年9月3日出生，住海口市。   原告：叶玉丹，女，汉族，1965年3月18日出生，住海口市。   原告：赖广叁，男，汉族，1960年2月17日出生，住海口市。   原告：庞业胜，男，汉族，1970年6月8日出生，住海口市。   原告：梁振兴，男，汉族，1958年10月8日出生，住海口市。   身份证号码：×××。   原告：张菊英，女，汉族，1940年4月11日出生，住海口市。   身份证号码：×××。   原告：蔡克龙，男，汉族，1970年9月11日出生，住海口市。   身份证号码：×××。   原告：李日祥，男，汉族，1948年10月26日出生住海口市美兰区。   原告：李成友，男，汉族，1943年11月16日出生，住海口市。   身份证号码：×××。   原告：叶小玉，女，汉族，1973年10月5日出生，住海口市。   身份证号码：×××。   原告：陈玉文，男，汉族，1934年10月2日出生，住海口市。   身份证号码：×××。   原告：钱健香，男，汉族，1988年12月18日出生，住海口市。   原告：吴山，男，汉族，1954年11月2日出生，住海口市。   身份证号码：×××。   原告：严国强，男，汉族，1954年8月12日出生，住海口市。   身份证号码：×××。   原告：林登峰，男，汉族，1969年12月2日出生，住海口市。   原告：陈勋兴，男，汉族，1953年8月6日出生，住海口市。   原告：陈贻超，男，汉族，1974年4月23日出生，住海口市。   身份证号码：×××。   原告：李小东，男，汉族，1957年12月25日出生，住海口市。   身份证号码：×××。   原告：郭小花，女，汉族，1976年9月15日出生，住海口市。   身份证号码：×××。   原告：王玉良，男，汉族，1956年5月10日出生，住海口市。   身份证号：×××。   原告：黄志雄，男，汉族，1963年10月12日出生，住海口市。   原告：唐汉亮，男，汉族，1950年9月7日出生，住海口市。   身份证号码：×××。   原告：王名婷，女，汉族，1973年12月9日出生，住海口市。   身份证号码：×××。   原告：罗树敏，男，汉族，1960年11月27日出生，住海口市。   身份证号码：×××。   原告：荣杨，男，汉族，1982年10月8日出生，住海口市。   身份证号码：×××。   原告：陈彬，女，汉族，1972年4月12日出生，住海口市。   身份证号：×××。   原告：符雪青，女，汉族，1968年8月20日出生，住海口市。   身份证号码：×××。   原告：周亚莲，女，汉族，1978年8月3日出生，住海口市。   原告：符史岸，男，汉族，1965年11月1日出生，住海口市。   原告：王克智，男，汉族，1941年10月9日出生，住海口市。   身份证号：×××。   原告：朱小莉，女，汉族，1955年10月13日出生，住海口市。   身份证号码：×××。   原告：陈亚京，男，汉族，1950年8月18日出生，住海口市。   身份证号码：×××。   原告：冯习香，男，汉族，1929年8月1日出生，住海口市。   身份证号码：×××。   原告：梁春燕，女，汉族，1955年12月28日出生，住海口市。   原告：符香梅，女，汉族，1961年10月15日出生，住海口市   男，汉族，1954年9月16日出生住海口市美兰区。   身份证号码：×××。   原告：符宏法，男，汉族，1961年5月22日出生，住海口市。   原告：刘少安，区海府路49号机关大院西区20栋401房。   以上41名原告共同诉讼代表人：赖广叁，男，汉族，1960年2月17日出生，住海口市。   以上41名原告共同诉讼代表人：庞业胜，男，汉族，1970年6月8日出生，住海口市。   以上41各原告共同诉讼代表人：叶小玉，女，汉族，1973年10月5日出生，住海口市。   以上41名原告共同委托诉讼代理人：唐树宝，海南维特律师事务所律师。   原告：钟玉瑜，男，汉族，1940年11月5日出生，住海口市。   委托诉讼代理人：郭瑞瑶，海南法立信律师事务所律师。   被告：海口市自然资源和规划局（原海口市国土资源局），住所地海口市秀英区。   法定代表人：韩艺师，局长。   委托诉讼代理人：王少琪，该局工作人员。   委托诉讼代理人：黄一乐，北京盈科（海口）律师事务所律师。   第三人：海南省机关事务管理局，住所地海口市海府路。   法定代表人：段银火，局长。   委托诉讼代理人：郭刻盛，海南瑞来律师事务所律师。   委托诉讼代理人：王燕，海南瑞来律师事务所律师。   原告林爱钦等42人不服被告海口市自然资源和规划局（以下简称市自规局）颁发给第三人海南省机关事务管理局（以下简称省机关事务局）的琼（2018）海口市不动产权第XXXX号《不动产权证书》土地登记一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。   原告林爱钦等42人诉称，1、判令撤销被告为第三人颁发的琼（2018）海口市不动产权第XXXX号《不动产权证书》；2、判令被告承担本案诉讼费用。事实和理由：一、原告林爱钦等42人是海南省机关大院住宅区不动产的所有权人，被告将原告林爱钦等42人房产范围内的土地使用权及业主共有的建设用地使用权颁发给第三人违反了“房地一体”、“地随房走”的物权法原则。1995年开始，管理局根据国务院的住房制度改革文件对大院住宅进行房改，将海口市海府路49号省机关大院住宅销售给单位的干部职工，并签订了《公有住房买卖协议书》，房改后大院业主陆续办理了《房屋所有权证》。《不动产登记暂行条例》出台后，部分业主向原海口市国土资源局申请换发了《不动产权证书》。换发后的《不动产权证书》宗地图上记载的土地权利人是：省机关大院住宅全体业主按份共有。可见，被告在为业主颁发的《不动产权证书》中已明确记载大院土地的土地使用权人为全体业主按份共有。目前大院改造未经全体业主同意，改造程序尚不合法，被告在2018年4月2日将全体业主按份共有的住宅土地使用权直接划拨办理至第三人名下，为第三人颁发了琼（2018）海口市不动产权第XXXX号《不动产权证书》，明显侵犯了业主的土地权益。被告的上述具体行政行为违反了全国人大颁布的《城市房地产管理法》第三十二条“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押”，2016年施行的《不动产登记暂行条例实施细则》第二条“房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记，保持权利主体一致。”、第三十六条“业主转让房屋所有权的，其对共有部分享有的权利依法一并转让。”，以及1995年施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十七条“土地使用者经国家依法划拨，或依法转让、继承、接受地上建筑物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权。”的规定，原告依法享有所有权的房屋应确定相应的国有土地使用权，被告为第三人颁证的具体行政行为使得原告的房屋所有权和土地使用权分离，严重侵害了原告的物权。二、被告根据失效的《国有土地使用权证书》将大院土地合宗划拨给管理局构成违法行政行为。业主提供的《不动产权证书》证明大院业主获得房屋所有权，并办理了房屋以及共有土地等不动产物权登记手续。不动产权证书上登记的宗地信息与被告已撤销的原海口市国用（籍）字第Q0997、Q0998、Q3860、Q0746、Q3561号《国有土地使用权证》一致，即包括原告在内的大院业主共有5宗地的土地使用权合并登记至管理局名下。被告根据《关于海南省直属机关事务管理局单位性质、工作职责、内设机构和人员编制等问题的批复》（琼编［1995］16号）以及海南省财政厅出具的《关于省机关事务管理局无偿划拨土地资产的复函》（琼财资函［2018］16号），将上述5宗地在内的大院7个土地证撤销、合宗至管理局名下，并为管理局颁发琼（2018）海口市不动产权第XXXX号《不动产权证书》明显侵犯了大院住宅区业主的合法物权。因为房改后，大院业主的物权属于私人财产，不属于国有资产，不属于海南省财政厅、管理局管理的范围，财政厅和管理局无权对业主的物权进行处分。另外，原海口市国用（籍）字第Q0997、Q0998、Q3860、Q0746、Q3561号《国有土地使用权证》是1994年办理的土地使用权证，大院住宅进行房改后，上述土地证所记载的权利已经发生变化，根据《物权法》第十四条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”、第十七条“不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”，因此1994年还统一登记在省委办公厅、管理局、省政府办公厅等单位名下的海口市国用（籍）字第Q0997、Q0998、Q3860、Q0746、Q3561号《国有土地使用权证》所记载的权利内容在1996年房改后已经失效，应当以业主在房改后所取得的《房屋产权证书》、《不动产权证书》以及相应的不动产登记簿为准。目前，被告为第三人颁发的（2018）海口市不动产权第0033424号《不动产权证书》，明显与业主已办理的《不动产权证》两者在权利上冲突和矛盾。被告作为不动产登记管理的行政机关，早已明知大院土地使用权因为房改已经发生变化，也明知财政厅无权处分业主的私人财产。但是海口市人民政府在2018年4月1日经过审批，同意《海口市国土局关于省机关大院改造项目用地使用权划转、变更、转移登记有关问题的紧急请示》（海土资籍［2018］112号文），证明被告明知未经得全体业主同意擅自将七宗地全部转移登记至第三人名下存在“未经产权人同意”、违反先税后证、未按比例分割用途登记等违法问题，存在法律风险及维稳风险等重大问题，但依然违法行政为第三人管理局颁发了不动产证，严重侵犯了原告的物权。因此，被告根据海南省财政厅出具的《关于省机关事务管理局无偿划拨土地资产的复函》（琼财资函［2018］16号），将以失效的海口市国用（籍）字第Q0997、Q0998、Q3860、Q0746、Q3561号《国有土地使用权证》作为国有资产无偿划拨给管理局，明显违反了《城市房地产管理法》第三十二条、《不动产登记暂行条例实施细则》第二条规定的房地合一原则，属于具体行政行为违法。三、被告将出让地、教育用地、办公用地划拨给管理局并颁发的琼（2018）海口市不动产权第XXXX号《不动产权证书》程序违法。根据《海南省经济特区土地管理条例》第四十条规定，经营性用地应当采取招标、拍卖、挂牌方式出让。《海南省人民政府关于印发海南省建设用地使用权统一交易管理办法的通知》（琼府〔2015〕27）第三十四条规定“因城乡规划调整等原因，公共管理与公共服务用地、工业用地、特殊用地、交通运输用地需要改为商服及普通商品住宅用地的，由市、县、自治县人民政府依法收回土地，并按照有关规定重新组织土地供应。”上述合宗涉及将教育用地、办公用地变更为住宅用地，依法定程序应当由被告收回重新通过招拍挂供应土地，而不是直接划转至第三人名下。另外海口市国用（籍）字第Q0949号宗地海南海宁房地产开发公司拥有73%的份额，属于商住综合楼建设用地，被告根据财政厅的批复划拨给管理局，实体上侵犯了海南海宁房地产开发公司的物权，程序上也违反土地管理规定，将出让地划拨给管理局。四、政策上，被告的行为违背了省委省政府的会议纪要精神。（2017）1号《会议纪要》明确要求大院改造“依法依规推进。凡涉及土地、规划、资金、拆迁和安置等工作，都必须依法依规实施，经得起历史和群众的检验。”因此，被告应在大院业主100%签约并且得到补偿安置的情况下才能依法办理土地变更登记，而不是在未经业主的同意下，无视业主的土地权益，没有完成补偿安置就将业主共有的土地登记至第三人名下。管理局自2018年5月份开始，未经平等协商一致，以各种逼签手段要求业主签约，但目前仍有近200名离、退休老干部及其他户业主未签约，近千名维权业主及家属分散居住于60多栋住宅楼中，尽管管理局各种逼签手段层出不穷，但是广大离、退休老干部及其他业主坚决抗争到底，反对强权干涉业主自主改造的权利。对于大院改造中的违法行为，离、退休老干部及其他户业主将开始新一轮的联名举报及诉讼等活动。我们已经下定决心、排除万难，坚决贯彻落实习总书记提出的“依法治国”、“以人民为中心”、“群众路线”等大政方针，全面捍卫党中央、国务院颁布的各项法律和政策的尊严，誓死与以权压法、顶风作案等违法行为战斗到底，决不后退半步，这才是正确的政治站位！是对党和中央最高的忠诚！正如秦岭别墅事件一样，大院改造中一系列严重违反法治精神、依法行政的错误行为也终将被党中央的阳光粉碎。综上所述，被告为管理局颁发琼（2018）海口市不动产权第XXXX号《不动产权证书》的违法行为是违法改造大院的重要组成部分，部分业主在省委门口拉横幅抗议，同时向政府部门举报，因此原告直到2018年底才知道自己名下的土地使用权已经被违法登记至管理局名下。本案涉及土地380多亩使用权的非法转移，涉及1600户业主的合法权益，原告人数众多，应属于重大影响的集体诉讼，根据《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第八条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第十四条第（三）项规定的“本辖区内重大、复杂的案件”：（一）被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件；（二）社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；……（四）其他重大、复杂案件”。以及《行政诉讼法》第十五条规定，应由中级人民法院管辖。但业主到海口市中级人民法院提交诉状，海口市中级人民法院不同意立案。故老省委大院42名业主为维护自己的合法权益，特向贵院提起行政诉讼，请求判如所请。   被告市自规局辩称，一、本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，且原告诉讼请求不符合法定的起诉条件，依法应不予受理，已经受理的应当驳回原告的起诉。首先，原告主张省委机关大院原由7宗土地构成，要求被告将7宗土地的土地权属变更至原状态。但众所周知，省委机关大院的土地属国有划拨用地，而有权政府管理部门对划拨地的管理行为依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围；其次，原告虽取得涉案土地项上房改房的房屋所有权，但在相关房屋所依附的土地没有进行分摊之前仍属于业主的共有利益。原告无证据证明其享有的房屋所依附的土地已进行分摊或改变原告房屋所属土地的土地性质，其现仅能作为该宗地上的划拨性质房屋的所有权人使用土地。本案涉案土地换证属于有权政府管理部门对划拨地进行重新分配、管理的行为，无论划拨土地使用权如何发生流转，均未改变土地权属性质，也均不影响原告对土地上房屋所有权的行使，故划拨地权利人的变更并不影响该地上房屋所有权，对原告合法权益明显不产生实际影响；再其次，根据原告提交的《不动产权证》显示，宗地登记权属为“该宗地为不可分割宗地，土地权利人为全体业主按份共有”，故原告虽取得涉案宗地的使用权，但并未对涉案土地进行分摊，原告与被告对涉案宗地的变更登记行为并不具有直接利害关系，其无法以个人名义代表全体业主对原划拨土地使用权的变更登记行为进行起诉，故原告并非本案适格原告。二、被告根据海南省财政厅的有关批准为第三人办理划拨转（出）让手续并颁发琼（2018）海口市不动产权第XXXX号，程序正当，原告主张无法律依据。涉案宗地权利性质为国有划拨用地，属于非经营性用地，主要为机关单位的教育设施、社会福利设施等用地。原告主张根据《海南省经济特区土地管理条例》及海南省人民政府《关于印发海南省建设用地使用权统一交易管理办法的通知》，涉案宗地应当收回重新采取招标、拍卖、挂牌方式出让，显然错误的理解了涉案宗地的权利性质，混淆了划拨地的划拨管理行为与建设用地使用权交易行为。无论涉案宗地分别登记在5个土地证上还是登记在1个土地证上，该地都属于划拨用地，为方便对涉案土地进行管理，政府相关部门根据海南省机构编制委员会《关于海南省机关事务管理局单位性质、工作职责、内设机构和人员编制问题的批复》（琼编[1995]16号）等规定开展换证工作，被告收回原海口市国用（籍）字第Q0997、Q0998、Q3860、Q0746、Q3561号《国有土地使用证》办理注销登记后将5宗地整合登记在海南省机关事务管理局名下并颁发（2018）海口市不动产权第0033424号《不动产权证书》的行为程序正当，故原告主张被诉行政行为程序违法无法律依据。综上所述，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告诉讼请求不符合法定的起诉条件，且被告为第三人颁发的琼(2018)海口市不动产权第XXXX号《不动产权证书》主要证据充分，程序合法。根据《行政诉讼法》相关法律规定，人民法院依法应不予受理，已经受理的应裁定驳回起诉。   第三人省机关事务局述称，一、原告不具备本案的原告主体资格，依法应当驳回起诉人的起诉。被告市自规局为部分业主颁发的《不动产权证》，明确记载宗地登记权属为“该宗地为不可分割宗地，土地使用权为全体业主按份共有”。因此，涉案房屋所依附的土地使用权在没有进行分割之前属于业主的共有利益。依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十八条“业主委员会对于行政机关做出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼”之规定可知，对于共有利益的起诉，应当是以“业主委员会”的名义或者是“专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主”之规定，本案中，上述42人并未系以“业主委员会”身份也没有达到建筑物总面积过半数或者总户数过半数，因此原告提起本案诉讼不符合法律规定的条件。综上，应当依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”之规定驳回原告的起诉。二、第三人对涉案土地有权进行整合。涉案土地原登记在省委办公厅、省政府办公厅、省机关幼儿园、省机关事务管理局名下【注：7宗土地证号原登记情况如下：海口市国用（籍）字第Q3561号、海口市国用（籍）字第Q3860号，原登记使用权人为海南省直属机关事务管理局；海口市国用（籍）字第Q1088号、Q0997号、Q0998号、Q0746号、Q0949号，分别登记在省委办公厅、省政府办公厅和省机关幼儿园名下】。根据《关于海南省直属机关事务管理局单位性质、工作职责、内设机构和人员编制问题的批复（琼编〔1995〕16号）》、海南省机构编制委员会《关于省直属机关事务管理局更名问题的批复》（琼编〔2007〕56号）的批复、海南省财政厅《关于省机关事务管理局无偿划拨土地资产的复函》（琼财资函〔2018〕16号）也同意将省政府办公厅、省委办公厅和省机关幼儿园名下的共5块土地使用权无偿划拨给第三人。综上，原登记在上述单位的7宗土地使用权已经划归第三人享有。根据省直机关职工住宅建设领导小组会议纪要《研究白龙新村维修和长怡二期项目建设等问题》（会议纪要（2017）1号），也要求第三人要尽快办理海府大院七块土地产权变更手续，将所有划拨用地集中在省机关事务局，并根据土地的不同性质，分类处置办理划拨转（出）让手续。因此，第三人有权向被告市自规局申请办理涉案七宗地的合宗及更名手续。三、涉案土地的合宗符合省发改委的立项备案及海口市城市规划要求。省委大院改造已经获得海南省发改委立项备案，而且海口市规划局针对省委大院规划改造事项，已经评审通过了省委大院规划改造设计方案。从获批的规划方案以及规划许可证来看，省委大院的改造是将上述7宗地的范围作为一个整体项目进行开发建设。因此，第三人向市自规局提出合宗登记申请符合城市规划要求。四、省委大院内725.3㎡土地经海口市政府批准划拨给第三人，市自规局将该地块一并登记在第三人名下符合规定将上述七宗土地界线合并，并与相邻单位重叠部分土地面积退让，七宗土地合并调整成为一宗土地，宗地面积合并为245747.42平方米，比七宗地原发证总面积多出725.3平方米，鉴于该725.3㎡土地属于七宗地间的缝隙地，多年来一直归该7宗土地的使用权人实际使用于办公等多种用途，也考虑到以前划拨土地时的测绘技术落后等现实原因，经第三人提出划拨申请，并呈报海口市人民政府批准划拨后，市自规局依据《不动产登记暂行条例》第十六条、十七条、十八条的规定，依法向第三人颁发了涉案土地不动产权证，土地面积为245747.42平方米，权利性质为划拨，用途以主要用途即城镇住宅用地登记，同时在备注说明涉案宗地原批准用途及地类。五、市自规局为第三人颁发涉案不动产权证符合法律规定。2017年11月8日，第三人向市自规局申请办理涉案7宗土地使用权证的更名手续。市自规局收到第三人提交的材料后，逐宗核实七宗土地的土地的面积、界线、性质、用途等登记内容后，并经海口市政府批准将725.3㎡缝隙地划拨给第三人，结合海口市规划批准文件，省发改委的立项备案文件，由市自规局进行合宗登记，符合规定。本案不应适用《海南经济特区土地管理条例》及海南省人民政府《关于印发海南省建设用地使用权统一交易管理办法的通知》关于“应当收回重新采取招标、拍卖、挂牌方式出让”的规定，涉案地块并未进入“交易市场”，基于划拨土地的特殊性，本案是省财政厅依据《海南省省直行政事业单位国有资产处置管理暂行办法》、《海南省省直行政事业单位国有资产使用管理暂行办法》等规定，作为案涉土地的主管单位将处置国有资产的一种行为，该行为经过土地行政主管部门、海口市人民政府的审批同意，区别于市场交易行为，不应适用上述两个规定。综上，原告并不具备本案的主体资格，市自规局为第三人颁发的不动产权证主要证据充分，程序合法，依法应当驳回原告的起诉。   案涉土地变更登记及其界址。   本院经审理认为，一、涉案土地属国有划拨用地，原登记在省委办公厅、省政府办公厅、省机关幼儿园、省机关事务管理局名下,被告市自规局根据琼编〔1995〕16号《关于海南省直属机关事务管理局单位性质、工作职责、内设机构和人员编制问题的批复》、海南省机构编制委员会琼编〔2007〕56号《关于省直属机关事务管理局更名问题的批复》、海南省财政厅琼财资函〔2018〕16号《关于省机关事务管理局无偿划拨土地资产的复函》的要求,将分别登记在省政府办公厅、省委办公厅和省机关幼儿园、省机关事务局名下的7宗土地使用权合宗办理至第三人省机关事务局名下。该被诉行政行为属于有权政府管理部门对划拨地进行重新分配、管理的行为，属于行政机关的内部行政行为，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、经审理查明，涉案土地所在的海口市美兰区海府路49号省政府机关大院住宅区内共有住户1627户，该住宅区未设立业主委员会。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条：“业主委员会对于行政机关做出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼，”的规定，在本案中，被告市自规局为第三人颁发的不动产权证，是涉及省政府机关大院住宅区内1627住户共有利益的的行政行为，对共有利益行政行为的起诉，应当以业主委员会的名义或者是专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主提起诉讼。本案原告林爱钦等42人显然没有达到“专有部分占建筑物总面积过半数或者总户数过半数”规定的条件。而该住宅区未设立业主委员会，不存在以业主委员会名义提起诉讼的情形。原告林爱钦等42人提起本案诉讼不符合上述法条的规定，不是本案的适格原告，依法应驳回其起诉。三、被告市自规局为部分业主颁发的《不动产权证书》中，明确记载涉案土地使用权为全体业主按份共有。在本案中，原告无证据证明其享有的房屋所依附的土地已进行分摊或改变原告房屋所属土地的土地性质，无论划拨土地使用权如何发生流转，均未改变土地权属性质，也不影响原告对土地上房屋所有权的行使，故划拨地权利人的变更并不影响原告对其房屋项下土地使用权的行使，被告作出的诉行政行为对原告合法权益明显不产生实际影响。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；”的规定，原告林爱钦等42人的起诉，依法应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）、（四）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条、第六十九条第一款第（八）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下：   驳回原告林爱钦、王太生、钟玉瑜、文崖莲、程范杰、王桂花、叶玉丹、赖广叁、庞业胜、梁振兴、张菊英、蔡克龙、李日祥、李成友、叶小玉、陈玉文、钱健香、吴山、严国强、林登峰、陈勋兴、陈贻超、李小东、郭小花、王玉良、黄志雄、唐汉亮、王名婷、罗树敏、荣杨、陈彬、符雪青、周亚莲、符史岸、王克智、朱小莉、陈亚京、冯习香、梁春燕、符香梅、刘少安、符宏法的起诉。   案件受理费50元，退还给原告。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省海口市中级人民法院。   审 判 长 郭远英   审 判 员 郭 煊   人民陪审员 丁晓林     二Ｏ一九年八月二日   法官 助理 周 衍   书 记 员 蔡华圆   速 录 员 高莉瑶   附：相关法律法规条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。   第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。   《最高人民法院关于适用的解释》   第十八条业主委员会对于行政机关做出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼   第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：   （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。   前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。   人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。   第一百零一条裁定适用于下列范围：   （一）不予立案；（二）驳回起诉；（三）管辖异议；（四）终结诉讼；（五）中止诉讼；（六）移送或者指定管辖；（七）诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行的申请；（八）财产保全；（九）先予执行；（十）准许或者不准许撤诉；（十一）补正裁判文书中的笔误；（十二）中止或者终结执行；（十三）提审、指令再审或者发回重审；（十四）准许或者不准许执行行政机关的行政行为；（十五）其他需要裁定的事项。   对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。