河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫16行初131号原告刘勇，男，汉族，1974年8月20日生，住淮阳县。原告邓明，男，汉族，1963年8月20日生，住淮阳县。原告邓同星，男，汉族，1962年10月17日生，住淮阳县。原告邓同伟，男，汉族，1965年10月20日生，住淮阳县。原告曹秀兰，女，汉族，1952年7月16日生，住淮阳县。原告王素英，女，汉族，1970年3月23日生，住淮阳县。原告邓云生，男，汉族，1968年6月25日生，住淮阳县。原告邓杰，男，汉族，1949年2月13日生，住淮阳县。原告刘伟，男，汉族，1967年12月5日生，住淮阳县。原告刘玉新，男，汉族，1968年6月29日生，住淮阳县。诉讼代表人邓云生，男，汉族，1968年6月25日生，住淮阳县。共同委托代理人张小英，北京即明律师事务所律师。共同委托代理人任静，甘肃昶泰律师事务所律师。被告淮阳县人民政府，住所地淮阳县羲皇大道中段。法定代表人王毅，县长。委托代理人何玲玲，河南天纲律师事务所律师。委托代理人王欢欢，淮阳县自然资源局工作人员。刘勇等十人不服淮阳县人民政府2018年11月24日作出的淮政【2018】59号《淮阳县人民政府房屋征收决定》，于2019年5月16日向本院提起诉讼。本院于2019年5月20日立案后，于次日依法向被告发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月12日公开开庭审理了本案。原告刘勇、王素英、邓云生及十原告共同委托代理人张小英、任静，被告淮阳县人民政府委托代理人何玲玲、王欢欢到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。刘勇等十原告诉称，原告均系河南省淮阳县白楼乡刘庄村人，在本地拥有宅基地房屋。2018年11月24日被告淮阳县人民政府作出淮政【2018】59号《淮阳县人民政府房屋征收决定》(以下简称“59号征收决定”)，以落实淮阳县城总体规划，提升城市品位，提高城市综合服务能力为由，将原告的房屋均纳入征收范围。原告认为，被告淮阳县人民政府作出59号征收决定存在适用法律法规错误、前置程序缺失，适用国有土地上房屋征收的相关法律法规对集体土地上的房屋进行征收，程序和实体均存在重大违法，违反了《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。综上，原告特依据《行政诉讼法》等相关法律法规之规定，提起行政诉讼，望法院在查明事实的基础上，依法支持原告的诉讼请求。诉讼请求:1.依法撤销被告淮阳县人民政府于2018年11月24日作出的淮政(2018)59号《淮阳县人民政府房屋征收决定》;2.本案诉讼费用由被告承担。十原告提供了以下证据：第一组证据，1、通知六份（测量评估）；2、分户报告单四份；3、宅基地使用权证明四份。证明目的：白楼镇人民政府向原告告知，原告集体土地上的房屋被纳入“淮阳县017、018地块征地项目”。第二组证据：1、信息公开申请表；2、关于邓云生申请信息公开的回复；3、淮阳县人民政府房屋征收决定（淮政【2018】59号）。证明目的：原告邓云生向被告提起政府信息公开申请，请求公开以“淮阳县017、018地块征地项目”的征收土地公告等信息，但被告向原告答复了《淮阳县人民政府房屋征收决定》（淮政【2018】59号），原告的房屋均被纳入上述房屋征收项目。被告答辩称，淮阳县人民政府作出的征收决定程序合法，适用法律正确。1、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，征收决定应当由市、县级人民政府作出。淮阳县人民政府享有作出房屋征收决定的职权，有权委托白楼镇人民政府进行征收工作。2、2013年12月19日，河南省人民政府下发了豫政土【2013】1364号土地文件，同意淮阳县转用征收白楼镇等3个乡镇金陈村委会刘庄组等25个农村集体经济组织耕地及其他农用地。本案征收涉及农用地转为建设用地，已经由河南省人民政府批准。3、2015年4月20日，针对淮阳县2015年度第一批城乡挂钩试点项目征收土地的白楼镇金陈村委会刘庄组征求意见，淮阳县国土局、淮阳县白楼镇人民政府、淮阳县白楼镇金陈村委会以及被征地农户代表均同意进行征收土地。2015年4月27日，淮阳县国土局作出淮国土资听告字（2015）第13号征地听证告知书，并在白楼镇金陈行政村综治工作站张贴公告，以及对白楼镇金陈村委会和村民代表进行送达。2016年4月7日，淮阳县国土局作出淮国土资告【2016】1号文件对征地补偿安置方案进行了公告，公告中明确了征收土地的位置、被征收对村（组）及面积、土地补偿费用、社保费用及安置途径等内容。2018年7月18日，淮阳县人民政府作出淮政【2018】39号文件，印发了淮阳县城市规划区内集体土地上房屋征收安置补偿方案，上述行为符合《土地管理法》第四十八条以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条的规定，淮阳县国土资源局已经对征地补偿方案进行了公告，并听取了相关人员的意见，依法由具有职权的淮阳县人民政府作出征收安置补偿方案。2018年9月26日，淮阳县土地储备发展中心将白楼镇补偿款转入淮阳县乡镇财政国库支付中心乡镇自有资金账户，征收补偿费用已足额到位，并且专户存储，专款专用。2018年11月24日，淮阳县人民政府作出房屋征收决定。之后，按照拆迁补偿方案对各征地户积极进行补偿。因此，淮阳县人民政府作出淮政【2018】59号征收决定程序合法，适用法律正确，属于公共利益的需要。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告提供了以下证据：第一组，1、河南省人民政府豫政土【2013】1364号土地管理文件；2、河南省人民政府豫政土【2016】221号土地管理文件。第二组：1、白楼镇金陈村民委员会刘庄组征收土地意见表1份；2、征地听证告知书1份；3、公告图片1份；4、听证送达回证1份。第三组：1、淮国土告【2016】1号征收补偿安置方案公告；2、补偿安置方案公告图片及召开村民代表大会图片共5张。第四组：淮政【2018】39号房屋征收补偿安置方案的通知1份。第五组：土地补偿费用拨付文件及补偿款存储票据回单。第六组：征收决定公告图片1份。第七组：各征地用户补偿款发放部分清单。以上证据证明目的：河南省人民政府批准淮阳县转用并征收白楼镇的土地。淮阳县人民政府征收决定前，淮阳县国土资源局实施了公布征收补偿方案，征求意见，组织相关人员进行听证，征收补偿方案进行公告，之后由淮阳县人民政府印发征收补偿安置方案，将征收补偿费用足额存储到专户并专款专用，征收决定作出后及时进行公告，并载明了征收补偿方案等事项。淮阳县人民政府作出的59号征收决定符合公共利益需要，程序合法，适用法律正确。经庭审质证，被告对原告提供的证据质证意见是：对第一组证据1、2无异议。对第一组证据3原告提供的土地证有异议，部分土地证没有发证日期，没有档案。对第二组证据证明目的不认可。原告对被告提供的证据质证意见是：对被告第一组证据省政府两个用地批复的三性及证明目的均不予认可。首先通过两个用地批复能够明确看出，用地批复所涉及的征收土地中不包括集体建设用地，该两份用地批复与本案没有关联性。第二，本案被诉具体行政行为是房屋征收决定是否合法，应该审查的是被告在作出涉案房屋征收决定时，以及对集体土地上房屋进行征收前是否履行了相应的前置程序，比如是否取得了征地批复，是否公示公告了相应的征收土地公告，征地补偿安置方案，以及是否拟定征地补偿安置方案，以及拟定安置方案时是否保障了被征地农民的知情权、参与权、听证权等，因此被告所提供的两份用地批复均与本案没有关联性。第三，被告提交的两份文件所作出的时间分别是2013年12月19日和2016年3月21日，根据国务院关于深化改革严格土地管理的决定第19条以及原国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见第14条的规定，农用地转用和土地征收批准文件有效期是两年，农用地转用或土地征收经依法批准后，市县政府在两年内用地或者未实施征地补偿安置方案的，那么有关批准文件自动失效，也就是说被告在2018年8月31日才开始拟对原告的宅基地进行征收，上述两份用地批复均已经失效。那么此时如果被告拟对原告的宅基地进行征收应当依法重新按照相关法定程序向河南省人民政府或者国务院申请征收。第二组证据，对证据1征收土地意见表三性及证明目的均不予认可，首先，根据该表格能够明确看出被征收土地中不包括集体建设用地，因此与本案没有关联性。第二，该表格没有显示作出时间以及作出主体无法证明该表格具有合法性。第三，被告没有提供该表格的原件，无法证明其真实性。对第二组证据2征地听证告知书的三性及证明目的均不予认可，首先原告等人从未见过该听证告知书，对该告知书的内容不知情。第二，该告知书内容不明确，无法确定是对哪个批次的征地批复予以组织实施征收土地，无法确定是否与本案具有关联性。第三根据征收土地公告办法第九条的规定，被征地农村集体经济组织、农村村民或其他权利人对征地补偿安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿安置方案公告之日起十个工作日内向有关市县人民政府土地行政主管部门提出，也就是说有权提出听证的不仅仅包括集体经济组织，还应当包括被征地农民。而被告所提供的告知书显然仅向集体经济组织予以告知，没有向被征地村民予以告知。第四，该听证告知书中没有附带征地补偿安置方案，那么对拟定的征地补偿安置方案，原告等均不知情，无法对补偿安置方案提出听证要求。第五，该告知书所提供的告知听证时间不合法。根据国土资源听证规定第21条的规定，当事人应当在告知后五个工作日内向听证机构提出书面申请，逾期未提出的视为放弃听证。而该听证告知书其送达时间不确定的情况下，淮阳县国土资源局所规定的5月5日显然不符合上述规定。第二组证据3公告照片，原告庭前没有收到该证据，所以该证据显然超过了法定的举证期限，原告不予质证。第二组证据4听证送达回证，对其三性及证明目的均不予认可，首先该送达回证的内容无法显示送达的是听证告知书，其内容显示送达的是补偿安置方案。第二如果被告确实向被征地的村集体经济组织或者村民送达过相应的补偿安置方案，那么应当在法定期限内对补偿安置方案的送达或者公示公告予以举证。第三，原告等人至今没有见过补偿安置方案，对补偿安置方案的内容确实不知情，也没有获得相应的听证权利。第四，对附带的两张黑白照片，我们对其真实性和证明目的均不予认可。首先该照片没有提供原始载体，无法确定该照片的真实拍摄时间，所以对其真实性不予认可。第二，该照片内容模糊，无法确定照片里的内容。因此既无法确定其真实性，也无法确定其与本案是否具有关联性。对被告提供的第三组证据（2016）1号征地补偿安置方案公告及相应照片，原告没有收到，被告已经超过法定举证期限原告不予质证。对第四组证据（2018）39号文件的三性及证明目的均不予认可。首先根据土地管理法及实施条例的规定，国家因建设需要征收农民集体土地的经国务院或省人民政府批准后，具体组织实施征地征地批复所涉及的对象应当包括批准范围内的土地，地上青苗和地上附着物其中地上附着物包括房屋和其它建筑物。因此根据我国现行有效的法律法规，不存在未经征收集体土地，而单独针对集体土地上的房屋进行征收的程序，即使涉案被征收房屋所在地块已经被纳入城市规划区的，只要土地性质还是集体土地，那么都应当经过征地批复后，在对集体土地进行征收的情况下，对集体土地上的房屋和其它建筑物一并进行征收。而被告所举证的方案中没有明确规定规划区内集体土地是否经过了征地批准，只对集体土地上房屋进行征收的，显然没有法律依据。第二如果该方案是对集体土地已经获得相应征地批复的前提下，对集体土地上房屋进行征收的。那么该方案所规定的补偿安置方式和标准，也不具有合法性，根据最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定第12条第二款的规定，征收农村集体土地时，未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿。安置补偿时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予以支持，但是应当扣除已经取得的土地补偿费。根据上述规定，如果涉案土地已经被征收，针对被纳入城市规划区内的被征收土地上的房屋即不动产进行补偿安置，那么就应当参照国有土地上房屋征收与补偿条例的标准进行。而征补条例中明确规定，被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日，被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房地产评估办法评估确定，被征收人可以选择货币补偿或者房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋的差价。而方案中所确定的货币补偿标准是2200元每平方米，该价格显然没有经过评估机构进行评估，也不符合类似房地产的市场价格，而方案中所确定的住宅实物安置方式，同样不符合征补条例的规定。对被告提供的第五组证据土地补偿费用拨付文件的三性及证明目的均不予认可。首先该请示与本案没有关联性。请示中所列明的省政府豫政土（2016）221号文件所批复的刘庄组被征收土地均为农用地，而原告的宅基地均为集体建设用地，显然宅基地不在221号文件所批准征收的土地范围之内。其次，我们需要再次强调本案被诉具体行政行为是房屋征收决定是否合法，应当审查被告在作出房屋征收决定时，是否履行了相应前置程序。第三，省政府221号文件的作出时间是2016年3月21日，在被告拟对原告的宅基地进行征收时，该221号文件已经失效。被告提供的第五组证据中补偿款、存储票据回单，我们对其三性及证明目的均不予认可，该款项与本案被征收集体土地与本案被征收集体建设用地没有关联性。对被告所提供的第六组证据征收决定公告图片，原告没有收到，原告在庭前没有收到该证据。该证据已经超过法定举证期限，不予质证。对被告提供的第七组证据各征地用户补偿款发放部分清单，被告没有提供该证据的原件，对其真实性不予认可，第七组证据中的补偿款发放明细与本案所被征收的集体建设用地上房屋项目没有关联性。对原、被告提供的证据，结合当事人当庭陈述及庭审质证意见，本院予以综合认证，查明事实如下：十原告均系淮阳县白楼镇刘庄村村民，在该村建有房屋居住，且部分原告已获颁发《集体土地建设用地使用证》。2018年11月24日，淮阳县人民政府作出淮政【2018】59号《淮阳县人民政府房屋征收决定》，决定对河南省人民政府豫政土【2011】534号、豫政土【2013】1364号、豫政土【2016】221号土地管理文件所涉及的白楼镇金陈行政村李楼自然村和陆庄自然村、以及城关镇张庄行政村高楼自然村范围内的房屋予以征收，被征收房屋按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《淮阳县人民政府关于印发淮阳县城市规划区内集体土地上房屋征收安置补偿方案的通知》（淮政【2018】39号）进行补偿安置。十原告家的房屋均在此次征收范围内。2019年4月8日，原告邓云生向淮阳县人民政府申请政府信息公开，申请公开淮阳县白楼乡刘庄村《征地补偿安置方案》。2019年4月24日，淮阳县人民政府对邓云生的信息公开申请进行了书面回复，并为邓云生提供了淮政【2018】59号《淮阳县人民政府房屋征收决定》。十原告认为，该征收决定违法，诉至本院。另查明，河南省人民政府于2013年12月19日作出《河南省人民政府关于淮阳县2013年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土【2013】1364号），批准淮阳县2013年度第一批城市建设用地中，包括白楼镇金陈村民委员会刘庄组集体土地共计1.3982公顷，其中耕地1.3945公顷，沟渠0.0037公顷。河南省人民政府于2016年3月21日作出《河南省人民政府关于淮阳县2015年度第一批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》（豫政土【2016】221号），批准淮阳县征收的土地中，包括白楼镇金陈村民委员会刘庄组集体土地共计4.6775公顷，其中耕地3.6326公顷，林地0.9862公顷，其他农用地0.0587公顷。根据淮阳县人民政府提供的淮阳县2015年度第一批城乡挂钩试点项目征收土地表，刘庄组被纳入征收的其他农用地0.0587公顷中包含农村道路0.0401公顷和水塘水面0.0186公顷。本院认为，根据我国现行法律、法规，征收集体土地上的房屋应当按照征收集体土地的程序进行。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，征收基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷、其他土地超过70公顷的由国务院批准，征收其他土地的由省、自治区、直辖市人民政府批准并报国务院备案。本案中，十原告房屋占用范围内的土地属集体土地，被告决定征收十原告家房屋涉及征收集体土地，应当首先取得国务院或者河南省人民政府的批准。从被告提供的豫政土【2013】1364号、豫政土【2016】221号两份土地管理文件和淮阳县2015年度第一批城乡挂钩试点项目征收土地表来看，河南省人民政府批准征收原告所在自然村集体土地均系农用地，包括耕地、林地及沟渠、农村道路、坑塘水面等，并不包括该村建设用地或居民点。而十原告家的房屋占用的土地系集体建设用地而非农用地，没有证据证明在省政府上述两文件批准征收之列。被告作出征收决定除依据上述两文件外，还包括豫政土【2011】534号土地文件，但被告并未向本院提供。综上所述，被告提供的证据无法证明十原告家房屋占有范围内的集体土地已获国务院或者省政府批准征收。被告作出的《淮阳县人民政府房屋征收决定》（淮政【2018】59号）中涉及到十原告房屋部分，主要证据不足，依法应予撤销。但由于房屋征收工作已实际开展，撤销被诉房屋征收决定会给社会公共利益造成重大损害，故应判决确认被诉征收决定中涉及到十原告房屋部分违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第一款第（一）项之规定,判决如下:确认被告淮阳县人民政府2018年11月24日作出的淮政【2018】59号《淮阳县人民政府房屋征收决定》中涉及到十原告房屋部分违法。案件受理费50元，由被告淮阳县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  刘香云审判员  董小厂审判员  郭金华二〇一九年八月二十九日书记员  孙龙辉