北京市平谷区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0117行初109号原告蔡景良，男，1974年7月10日出生，汉族，住北京市平谷区。委托代理人蔡玉娟（原告之妹），1980年4月20日出生，住北京市平谷区。被告北京市平谷区金海湖镇人民政府，住所地北京市平谷区金海湖镇韩庄村西。法定代表人徐春刚，镇长。出庭负责人王春桥，副镇长。委托代理人刘振朝，北京市平谷区金海湖镇人民政府工作人员。委托代理人王雪娟，北京市方桥律师事务所律师。原告蔡景良不服被告北京市平谷区金海湖镇人民政府（以下简称金海湖镇政府）作出的强制拆除行为，于2019年4月24日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月24日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年8月9日本院组织双方进行了证据交换，并依法组成合议庭，于2019年8月16日公开开庭审理了本案。原告蔡景良及其委托代理人蔡玉娟、被告金海湖镇政府副镇长王春桥及委托代理人刘振朝、王雪娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年7月4日，被告金海湖镇政府将原告蔡景良在北京市平谷区金海湖镇所建的房屋、棚子等予以强制拆除（以下简称被诉强拆行为）。原告蔡景良诉称，在2018年7月4日被告组织大批无业游民，手持盾牌和钢叉将原告在韩庄村西的北京市恩杰日杂店强行拆除。被告在2018年6月6日未经正常合法程序即将原告的合法建筑认定是违建并作出京平金镇限拆字[2018]第259号《限期拆除决定书》。该决定书称原告北京市恩杰日杂店砖混结构建筑属于违法建设，原告不服提起行政复议至北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）。经复议，平谷区政府作出行政复议决定，确认该《限期拆除决定书》违法。既然被告作出的《限期拆除决定书》已经被确认是违法，那么原告就肯定不存在违法的情况，所以产生复议机关阐明的“鉴于申请人涉案建筑已拆除，本机关对《限拆决定》已无撤销内容，故应当确认被申请人对申请人作出的《限拆决定》违法”。被告违反《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第44条规定，不待复议机关作出结论即于2018年7月4日强行将原告的北京市恩杰日杂店强制拆除，属于违法行为。同时，行政复议决定书认定被告京平金镇限拆字[2018]第259号《限期拆除决定书》“主要事实不清，证据不足”“违反法定程序”，故确认《限期拆除决定书》违法。另外，原告位于韩庄村西的北京市恩杰日杂店建成于1998年5月12日，当时《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）、《北京市城乡规划条例》尚未实施，被告认定该建筑系违法建筑无事实及法律根据。被告作为政府机关目无国法、不以法执政、搞权大于法的事实，肆意践踏法律尊严，未经合法、合理、正常程序强行拆除原告合法建筑，该行为明显是违法行为。故原告诉至法院，请求：1.依法确认被告于2018年7月4日强制拆除原告位于韩庄村西的北京市恩杰日杂店用房的行为违法；2.诉讼费由被告承担。原告蔡景良在证据交换日向本院提交了下列证据，并在庭审中出示：1.行政复议决定书，证明被告对原告作出的限期拆除决定书已经被确认违法；2.北京市恩杰日杂店营业执照，证明对于有营业执照的单位，政府均责令实行门前三包的政策，这是对原告合法经营场所的行政管理行为，同时在工商行政管理机关颁发营业执照时，政府在原告合法经营场所证明上加盖了公章；3.最高人民法院关于规范行政案件案由的通知，证明中华人民共和国区域内的行政机关对于行政管理范围与具体行政行为种类全部依法称之为行政行为。被告金海湖镇政府辩称：一、被告具有查处本辖区内违法建设的法定职责。根据《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。因此，被告具有查处违法建设的法定职责。二、原告进行建设应取得乡村建设规划许可证。本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证得许可内容进行建设。三、被告认定涉案建筑属于违法建设正确。原告未取得乡村建设规划许可证，擅自在平谷区金海湖镇韩庄村胡靠路南侧建设房屋，其行为违反了《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》规定，所建房屋属于违法建设，被告作出的《限期拆除通决定》认定的事实清楚。虽然原告建设的行为发生在《城乡规划法》实施之前，但其建设时未经过相关规划主管部门进行审批，现其不能提供相关审批手续，且此违法状态一直持续到《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》实施后，因此，被告有权依据《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》认定为违法建设。四、拆除违法建筑的行为合法。被告做出限期拆除决定书后，由于原告未在限定期限内进行拆除，被告下发催告通知书，原告未提出陈述申辩亦未进行自拆，催告期满后，被告作出了强制拆除决定书并依法实施了强制拆除。综上，请人民法院驳回原告的诉讼请求。被告金海湖镇政府在法定期限内向本院提交以下证据，并在庭审中出示:1.立案审批表，证明被告立案的事实；2.现场检查笔录、现场勘验笔录、违建测量图，证明被告立案后履行调查职责，经查违法建设系原告所建，且无乡村建设规划许可证等手续；3.租赁土地协议、各类生产经营活动临时占地建筑协议书、收据，证明调查过程中，原告出示的证据。被告对该证据进行了审查，经审查该证据不能证明原告所建建筑的合法性；4.案件协查通知单，规划审批情况函，证明经查询规划部门，原告未取得乡村建设规划许可证，所建建筑物属违法建设；5.限期拆除决定书、送达回证、照片，证明被告依法作出限拆决定书并向原告送达；6.催告通知书、送达回证；7.强制拆除公告、强制拆除决定书、送达回证,以上证据证明被告在做出强制拆除决定前履行了相关催告及权利义务告知程序，在原告拒绝自行拆除的情况下，做出的拆除决定并实施了强制拆除，拆除合法。《城乡规划法》（2015年修正）、《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）、《北京市禁止违法建设若干规定》系被告金海湖镇政府行使职权的法律依据。经庭审质证，被告对原告提供的证据持以下质证意见：对证据1真实性认可，该决定书认定了涉案建筑物为违法建筑；对证据2真实性认可，对关联性、证明目的均不认可。该证据不能取代乡村建设规划许可证，涉案建筑应当是违法建筑；对证据3真实性认可，与本案不具有关联性。原告对被告提供的证据持以下质证意见：对证据1，不认可被告认定原告的建筑为违法建设，原告的房屋是1998年建设的，被告强拆后还将原告好几十吨钢筋都给拉走了；对证据2，被告去现场检查勘验时原告在现场，被告让原告签字原告没有签。测量图与原告的建筑相符，面积也对；对证据3，是原告向被告提交的，认可真实性，但是原告不认可被告称原告的建筑是违法建设的证明目的。1998年，原告把盖房的手续都给镇政府的土地科科长了；对证据4不认可，原告建房时没有规定需要办理规划许可证，当时《城乡规划法》还没有实施；对证据5，限期拆除决定书是贴在了原告家门上，原告之后才见到。照片真实性认可。原告对限期拆除决定提起了行政复议，复议确认限拆决定违法，在原告行政复议期间被告是不能拆除原告的建筑的，被告的程序违法；对证据6，催告书没有当面给原告送过，直接就贴在原告家门上了，原告也没签字；对证据7，原告没见过强拆公告，强制拆除决定是贴在原告家门上的。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1真实，证明目的成立，本院予以采纳；证据2真实，但不能证明涉案建筑系合法建设，亦不能证明被诉强拆行为违法；证据3并非证据范畴，本院不予评价。被告提供的证据均系其执法过程中收集、形成，能够证明被告立案、现场检查、勘验、绘图、向规划和国土部门询问涉案建筑的审批情况、制作限拆决定、催告通知、强拆决定、强拆公告并送达的情况，本院予以采纳，但不能证明被告作出强制拆除行为符合法律规定，对此证明目的本院不予采纳。经审理查明，1998年5月4日，蔡景良与韩庄村委会签订《租赁土地协议》，约定村委会将72.6平方米土地租给蔡景良使用，期限三十年。同年5月12日，蔡景良与韩庄村委会签订《各类生产经营活动临时占地建筑协议书》，协议书载明占地位置四至为：东至蔡海丰地界、西至白地、北至公路边、南至白地。临时占地期限为2年。2018年6月6日，金海湖镇政府对位于韩庄村胡靠路南侧蔡景良建设的房屋进行现场检查，并制作了《现场检查笔录》和《现场勘验笔录》。同日，金海湖镇政府向原北京市规划和国土资源管理委员会发送《案件协查通知单》。原北京市规划和国土资源管理委员会根据申请事项，出具《关于京平金协字[2018]14号规划审批情况的函》，说明涉案建筑未依法取得乡村建设规划许可证。2018年6月6日，金海湖镇政府对蔡景良作出《限拆决定》并张贴在涉案建筑上，认定蔡景良在韩庄村胡靠路南侧建设的房屋，砖混结构，面积约306平方米的建筑，该建设未取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，责令蔡景良于10内拆除其在韩庄村胡靠路南侧建设的房屋，并接受复查。逾期不拆除的，将依法实施强制拆除。2018年6月21日，被告作出《催告通知书》并张贴在涉案建筑上，催告原告自接到该通知书之日起3日内自行拆除上述建设，并可向被告提出陈述和申辩意见。蔡景良不服《限拆决定》，于2018年6月22日向平谷区政府提交行政复议申请，请求撤销金海湖镇政府作出的《限拆决定》。平谷区政府于2018年8月16日作出《行政复议决定书》，确认《限拆决定》违法。原告对复议决定不服，向北京市第四中级人民法院（以下简称四中院）提起诉讼，要求依法撤销复议决定。四中院经审理，判决驳回原告蔡景良的诉讼请求。蔡景良不服，上诉至北京市高级人民法院。北京市高级人民法院经审理，判决驳回上诉，维持一审判决。另查，在行政复议期间，被告金海湖镇政府于2018年7月3日作出《强制拆除公告》，向原告告知被告决定于2018年7月4日对违法建设予以强制拆除，请原告本人或者其成年家属按时到达拆除现场；拒不到场的，不影响强制拆除。同时，请及时清理有关物品，拒不清理或者拒绝接收的，相关物品依法办理提存。2018年7月3日，被告向原告作出《强制拆除决定书》并张贴在涉案建筑上，决定于2018年7月4日对原告违法建设予以强制拆除，并将上述到达拆除现场等事项进行告知。2018年7月4日，被告对涉案建设实施了强制拆除。原告对被告实施的强拆行为不服，提起本案之诉。本院认为，被告作出强制拆除行为时有效的《城乡规划法》（2015年修正）第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”被告作出强制拆除行为时有效的《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）第六十八条规定：“按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照《城乡规划法》和市人民政府有关规定进行处理。”依据上述规定，被告金海湖镇政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。关于原告对被告金海湖镇政府的职权范围所提异议，原告认为，被告无权拆除违法建设，而应由法院进行强制拆除。对此，本院认为，依据《城乡规划法》（2015年修正）第六十五条规定，对违反规划的建设行为，乡、镇人民政府有权责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除；同时依据《行政强制法》第二条第三款、第五十三条之规定，行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照规定申请人民法院强制执行。根据上述规定，被告作为乡镇人民政府有权对辖区内的违法建设实施强制拆除，因此原告的该项主张不能成立，本院不予采纳。关于原告对被告金海湖镇政府的法律依据及对违法建设的认定所提异议，本院认为根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》第二条第一款规定：“本市行政区域全部为规划区”；第二十三条第一款规定：“本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可”；第三款规定：“城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设”。本案中，涉案建筑的建设未经规划行政主管部门审批，未依法取得规划许可，应属违法建筑。对于原告提出的其建设涉案建筑的行为发生于《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》实施之前，被告不应适用《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》规范其建设行为的主张，本院认为，根据当时执行的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）以及《北京市城市规划条例》相关规定，全市行政区域都是“城市规划区”的范围，一切城市和农村各项建设工程、建设用地都执行统一规划，原告进行建设时亦应经过规划主管部门批准，而原告并不能出具相关批准手续，原告未经规划主管部门批准进行建设的行为即属违法行为，且这种违法状态一直持续到《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》实施后，而《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》仍延续规定了规划行政许可制度，原告未经规划行政许可进行建设的行为仍属违法行为。鉴于上述新旧法律规范对原告违法行为的定性相同，被告适用《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》对其行为进行定性并查处并无不当，原告该主张不成立，本院不予支持。关于被告金海湖镇政府实施的强制拆除行为是否合法的问题，本院认为，行政机关行使职权应当遵循法定程序并符合正当程序原则。《行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定：“强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像”。本案中，被告金海湖镇政府在实施强制拆除行为前并未比照正当程序原则向原告本人或其成年家属进行详细调查，未充分保障原告对限期拆除决定的司法救济权，且在未制作财物清单、强拆笔录并摄制录像的情况下强制拆除涉案建筑，故被告金海湖镇政府的强制拆除行为程序违法。鉴于涉案建筑物已被拆除，不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市平谷区金海湖镇人民政府于二〇一八年七月四日对原告蔡景良位于北京市平谷区金海湖镇的房屋、棚子等予以强制拆除的行为违法。案件受理费五十元，由被告北京市平谷区金海湖镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  王富菊人民陪审员  赵小伟人民陪审员  王玉荣二〇一九年八月二十七日法官 助理  周歆卉书 记 员  刘光辉