四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川行终133号 上诉人（原审原告）郭笙宇，男，1970年7月5日出生，汉族，住四川省蓬安县。 被上诉人（原审被告）南充市顺庆区灯台乡人民政府，住所地：四川省南充市顺庆区灯台乡。 法定代表人李好，乡长。 委托代理人强春艳，四川英特信律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南充市顺庆区人民政府，住所地：四川省南充市顺庆区果城路****。 法定代表人蒲鹏程，区长。 委托代理人强春艳，四川英特信律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南充市国土资源局顺庆分局，，住所地：四川省南充市顺庆区顺河街** 法定代表人李仕华，局长。 被上诉人（原审被告）南充市顺庆区林业局，住，住所地：四川省南充市顺庆区果城路**/div> 法定代表人尹灏，局长。 原审第三人南充市顺庆区灯台乡高板桥村村民委员会，住所，住所地：四川省南充市顺庆区灯台乡高板桥村div> 负责人任万好，村主任。 委托代理人田娟，四川英特信律师事务所律师。 原审第三人郭元凯，男，1963年11月19日出生，汉族，住四川省南充市顺庆区。 原审第三人郭太顺，男，1947年2月8日出生，汉族，住四川省南充市顺庆区。 原审第三人郭元林，男，1951年12月2日出生，汉族，住四川省南充市顺庆区。 原审第三人郭元强，男，1953年1月20日出生，汉族，住四川省南充市顺庆区。 上诉人郭笙宇因与被上诉人南充市顺庆区灯台乡人民政府（以下简称灯台乡政府）、南充市顺庆区人民政府、南充市国土资源局顺庆区分局、南充市顺庆区林业局，及原审第三人南充市顺庆区灯台乡高板桥村村民委员会、郭元凯、郭太顺、郭元林、郭元强林业行政登记一案，不服四川省南充市中级人民法院（2017）川13行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。审理中，组织当事人协调期间不计入本案审理期限，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2002年4月18日，郭笙宇（乙方）与南充市顺庆区灯台乡高板桥村六、七组（甲方，以下简称高板桥村六、七组）签订《土地承租合同》，约定由郭笙宇承租高板桥村六、七组的部分土地共计24.21亩。后与郭笙宇合伙经营的郭小平、郭恩茂退出合伙，该土地由郭笙宇独立经营。2003年，郭笙宇分别以其亲属的名义与灯台乡政府签订《退耕还林合同》，退耕还林面积总计26.33亩，《退耕还林合同》中约定“退耕还林后将原土地证换发成林权证，无土地证的坡耕地核发给林权证。乙方对退耕还林成果有所有权、继承权和转让权。”2004年，灯台乡政府时任书记伍志凡、乡长尹灏出具证明，证明2002年郭笙宇有25亩左右土地纳入退耕还林。至今郭笙宇未办理其承租土地的林权证。 另查明，2014年，因履行2002年4月18日签订的《土地承租合同》发生纠纷，高板桥村部分村民起诉郭笙宇要求解除《土地承租合同》，退还相应款项等。南充市顺庆区人民法院受理该案后，于2015年6月27日作出（2014）顺庆民初字第2308号民事判决，认定郭笙宇提供的《土地承租合同》的性质为土地租赁合同，郭笙宇不享有案涉土地的承包权，而仅享有对承包土地的租赁权。郭笙宇不服该判决，上诉至该院，该院于2016年6月6日作出（2015）南中法民终字第1940号民事判决，同样对《土地承租合同》定性为租赁合同，郭笙宇对案涉土地只享有承租权，而非承包权。 再查明，因郭笙宇的诉讼请求是请求确认林权证办理给其他村民违法，为明确被诉行政行为，该院在庭审中要求明确系对哪一份林权证要求确认违法，郭笙宇解释称其经营土地的林权证办给谁并不清楚，也不能明确具体是哪份林权证，只是认为未向他颁证的行为违法。 再查明，中共南充市委机构编制委员会于2016年3月22日作出《关于不动产登记职责整合和机构设置有关事项的批复》，该批复第4页载明“设立南充市顺庆不动产登记中心，为南充市国土资源局顺庆分局（南充市顺庆不动产登记局）管理的事业单位；…主要职责为承办市城市规划区外顺庆辖区的不动产登记发证工作，…”。 一审法院认为，一、如何理解郭笙宇的诉讼请求的问题。虽然郭笙宇在起诉状中表述的诉讼请求为确认将高板桥村六、七组由其承包的三十多亩土地的林权证办予其他村民名下的行为违法，但郭笙宇并未明确被诉的办予他人的林权证，而根据庭审陈述，其只是认为“未向他颁证的行为违法”，因而郭笙宇的请求应理解为对林权证颁证机关未向其颁证的行为不服，即认为颁证机关存在不履行其法定职责而要求其履行职责。 二、案涉争议是否属于人民法院管辖范畴的问题。虽然南充市顺庆区林业局辩称根据《林木林地权属争议处理办法》的规定，林地权属争议由各级人民政府依法作出处理决定，当事人对人民政府作出的林权争议处理不服的，方能提出诉讼。但根据郭笙宇的主张，其并非要求解决林木林地权属争议，而是要求颁证机关履行向其颁发林权证的法定职责，因而属于行政案件受案范围。 三、谁是适格的被告，即林权证办理的法定主体的问题。根据《不动产登记暂行条例》第五条的规定，林木所有权、林地承包经营权属于不动产，其登记应适用《不动产登记暂行条例》的规定，依照该条例第六条第二款“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督”的规定，结合中共南充市委机构编制委员会于2016年3月22日作出《关于不动产登记职责整合和机构设置有关事项的批复》，案涉林权登记的职权现已确定为南充市国土资源局顺庆分局，其应为本案适格被告。 四、林权登记机关是否应当为郭笙宇办理林权证。首先，程序上讲，林权登记属于行政确认，依照《林木和林地权属登记管理办法》第四条、第五条的规定，系依申请作出的行政行为，本案中郭笙宇并未提供其申请办理林权登记的证据；其次，实体上讲，根据《退耕还林条例》第四十七条第一款和国家林业局《关于退耕还林林权登记发证有关问题的意见》第一项的规定，申请办理林权登记的只能为原土地承包人，而根据该院于2016年6月6日作出（2015）南中法民终字第1940号民事判决，确定郭笙宇对案涉土地只享有租赁权，不是承包人，因此，其也不符合林权办理的条件。 综上，对于郭笙宇主张的林权登记机关应为其办理林权证的理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告郭笙宇的诉讼请求。 郭笙宇上诉称，一审认定事实错误，适用法律错误。请求：1．依法撤销四川省南充市中级人民法院（2017）川13行初62号行政判决；2．确认被上诉人办理林权证和林地使用权证的行政行为违法，被上诉人相关责任人涉嫌渎职、违法犯罪，移送相关部门侦查处理；3．本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 郭太顺、郭元强答辩称，郭笙宇承租高板桥村六、七组的土地搞养殖是事实，但将其纳入退耕还林违法，郭笙宇所称南充市顺庆区灯台乡高板桥村村民委员会、灯台乡政府毁坏其林木一事不是事实，是村民个人行为。请求依法驳回上诉，维持原判。 郭笙宇向一审法院提交的主要证据材料有： 1．灯台乡高板桥村林地使用权登记发证公示表（发证前公示）； 2．郭笙宇与高板桥村六、七组签订的《土地承租合同》； 3．郭笙宇与高板桥村六、七社农户土地纠纷载种树木及其他建筑统计表； 4．灯台乡政府出具的证明一份； 5．联合经营协议，土地使用权转让协议，土地流转承诺书； 6．退耕还林合同； 7．退耕还林分户建卡卡片； 8．退耕还林粮食供应簿； 9．2002—2010年间郭笙宇代农户缴纳相关税费的缴费凭证； 10．南充市顺庆区人民法院证据收据； 11．南充市顺庆区交通局《关于区委信访案件交办函2009字393号回复的函》（南顺交函〔2009〕21号）； 12．录音视频资料。 南充市顺庆区林业局向一审法院提交的主要证据材料有： 1．第三人郭元凯等4人的林地承包合同和退耕还林合同； 2．第三人郭元凯等4人的林权证； 3．《林木和林地权属登记管理办法》《林木林地权属争议处理办法》，国家林业局《关于退耕还林林权登记发证有关问题的意见》（林资发〔2004〕132号），国家林业局《关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》（林资发〔2007〕33号）。 南充市国土资源局顺庆分局向一审法院提交的主要证据材料有： 南充市机构编制委员会《关于市辖三区国土资源分局下属事业单位机构设置及人员编制配备的通知》（南市编发〔2003〕46号），中共南充市委机构编制委员会《关于不动产登记职责整合机构设置有关事项的批复》（南委编发〔2016〕14号）。 各方当事人向一审法院提交的证据已经原审质证，并随案移送。二审经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。 另查明，郭笙宇提交的《退耕还林合同》中，有两份是以其本人名义与灯台乡政府签订的，退耕还林面积总计应为26.66亩。 本院认为，根据一审庭审笔录记载，上诉人郭笙宇并不清楚案涉土地的林权证颁发给哪些村民是哪几份，只是认为被上诉人未向其颁证违法，其实际是对被上诉人不履行法定职责的行为不服。本案的争议焦点是登记颁证机关是否应当履行为郭笙宇办理案涉土地林权证的法定职责。 关于办理林权证的法定主体问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条第一款规定，国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《不动产登记暂行条例》第五条规定，林木所有权、林地承包经营权属于应当依照该条例规定办理登记的不动产权利。该条例第六条第二款规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。该条例第二十一条第二款规定，不动产登记机构完成登记，应当依法向申请人核发不动产权属证书或者登记证明。本案中，中共南充市委机构编制委员会已于2016年3月22日作出《关于不动产登记职责整合和机构设置有关事项的批复》，将办理案涉土地林权证的法定职责确定为由南充市顺庆不动产登记中心具体行使，该中心为南充市国土资源局顺庆分局管理的事业单位。因此，南充市国土资源局顺庆分局应为本案适格被告。 关于是否应当为郭笙宇办理林权证的问题。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，除被告应当依职权主动履行法定职责及原告因正当理由不能提供证据的情形外，原告应当提供其向被告提出申请的证据。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条规定，原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定，林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交相应文件。可见，林权登记颁证系依申请作出的行政行为。上诉人郭笙宇提起本案诉讼，但并未提供证据证明其已向登记颁证机关提出办理案涉土地林权证的申请。 其次，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条第一款、第二款规定，林权证的颁证对象是土地承包经营权人。国家林业局《关于退耕还林林权登记发证有关问题的意见》第一条规定，对退耕还林过程中，退耕户委托他人还林或者其他单位和个人租赁退耕户承包的退耕地造林的，因原有的承包方与发包方之间的土地承包关系不变，退耕户作为土地承包人仍享有土地承包经营权，只能由退耕户进行林权登记申请，退耕户与委托还林者或租赁者之间关于退耕地使用、林木所有和收益事宜由双方签订书面合同约定，约定的主要内容应当在林权证“注记”一栏记载。可见，申请办理林权证的主体应为土地承包经营权人。本案中，上诉人郭笙宇对案涉土地享有的是承租权，而非土地承包经营权，已被生效民事判决所认定，其也不应是申请办理案涉土地林权证的主体。 综上所述，上诉人郭笙宇提起本案诉讼缺乏相应事实根据，不符合法定的起诉条件，应裁定驳回其起诉。原审法院受理本案并作出实体判决不妥，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第一项之规定，裁定如下： 一、撤销四川省南充市中级人民法院（2017）川13行初62号行政判决； 二、驳回郭笙宇的起诉。 一、二审案件受理费共计100元，退还郭笙宇。 本裁定为终审裁定。 审判长 金 晶 审判员 魏庆锋 审判员 梁 晨 二〇一九年八月十九日 法官助理罗虹 书记员蔡茂华