浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙06行终296号 上诉人（原审原告）赵荣汀，男，1952年9月3日出生，汉族，住新昌县。 委托代理人何妙富，浙江坚定律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）新昌县七星街道办事处，住所地新昌县七星街道梅园新村****。 法定代表人汤红俊，主任。 参加诉讼行政机关负责人陈少春，副主任。 委托代理人王克先、吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。 上诉人赵荣汀因与被上诉人新昌县七星街道办事处（以下简称“七星街道办”）房屋征收补偿协议一案，不服新昌县人民法院（2019）浙0624行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。 原审法院查明，2015年9月13日，新昌县人民政府办公室发布新政办发（2015）110号《新昌县人民政府办公室关于印发新昌县五都村整村搬迁补偿安置方案的通知》。2015年10月30日，中共新昌县委办公室、新昌县人民政府办公室发布新委办（2015）114号《中共新昌县委办公室新昌县人民政府办公室关于印发新昌县五都村（园中村）整村搬迁实施方案的通知》。上述文件规定搬迁范围为《新昌省级高新园区总体规划（2013-2014）》确定的整村搬迁规划区范围内的建筑物、构筑物；成立五都村（园中村）整村搬迁工作指挥部，研究确定五都村（园中村）整村搬迁工作的总体思路，抽调相关部门工作人员组成专门机构，协调五都村（园中村）整村搬迁中的有关重大事项；被告七星街道办为整村搬迁实施主体。原告赵荣汀所有的坐落于五都村的房屋在上述文件规定的搬迁范围内。2016年12月5日，浙江和诚房地产估价有限公司新昌分公司出具《新昌县房屋估价报告》一份，载明原告房屋价值1838160元，装修价值116621元，附属物价值64090元，合计价值2018871元。同日，原告与被告七星街道办签订《房屋搬迁货币补偿协议》一份，约定其补偿总金额为2398941元，于原告向被告办理领取补偿金额手续后30日内付清，并约定自各方签订协议后，五都村整村搬迁签约比例达到90%以上生效。同日，原告在《房屋搬迁、土地、建筑面积、补偿汇总计算表（货币）》上签字，确认其补偿总金额为2398941元。同日，原告赵荣汀领取全部补偿金额，并于同日将其房屋腾空交付被告拆除。2017年3月28日，浙江省人民政府同意新昌县2017年度计划第一批建设用地22.2082公顷（农用地转用8.7207公顷，其中8.4003公顷已经绍兴市人民政府审批；征收集体土地22.2082公顷），批准文号为浙土字（330624）A（2017）-0001。2017年3月30日，新昌县人民政府发布了征收土地方案公告，新昌县国土资源局发布了征地补偿安置方案公告，对五都村征收土地位置、面积、安置方案等事项进行了公告。原告赵荣汀的房屋位于该批准的征地范围内。现原告以未批先征、暴力胁迫等为由提起行政诉讼，要求确认原、被告双方签订的房屋搬迁货币补偿协议无效，并要求对新委办（2015）114号、新政办发（2015）110号两份文件进行合法性审查。 原审法院认为，本案争议焦点为涉案房屋搬迁货币补偿协议的法律效力。案涉协议为行政协议，既有作为行政管理方式中“行政性”特点，也有作为公私合意产生的“合同性”特征，故对行政协议效力的判断，既要适用行政法及行政诉讼法中关于行政行为效力的规定，也要适用民事法律规范中关于合同效力的规定。关于“未批先征”和合同主体问题。原告主张被告在五都村整村搬迁实施过程中存在“未批先征”且被告无权签订搬迁协议。该院认为，首先，本案涉及的是五都村相关区域房屋搬迁，本着提升高新园区整体形象和品味、改善人居环境、提高村民整体生活质量的宗旨，系公共利益项目。被告七星街道办先对该村实施了整村搬迁，后搬迁房屋所在集体土地被依法批准征收，结合提升高新园区整体形象和品味的目的，应当认为该整村搬迁涉及集体土地的征收。结合《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的有关规定，依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件。本案五都村整村搬迁实施过程中，客观上存在着未取得征地批准即先行组织实施征地活动的程序不当问题，在此予以指正。但涉案协议系政府基于公共利益需要，积极推进高新园区整体形象提升所形成，在协议签订后，浙江省人民政府在2017年3月28日即正式作出了涉案土地的征地批准文件，从维护法律关系的稳定性和保障大多数被征地农民合法安置补偿权益角度出发，不宜以“未批先征”为由从根本上否定已经签订并履行完毕的搬迁补偿协议效力，且征地批复是否作出并不影响原告对协议内容的认知。其次，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。可见，新昌县人民政府对征收土地工作负有组织实施之责，其作为组织实施征收土地主体，确定被告七星街道办为五都村整村搬迁项目的实施主体，具体负责五都村整村搬迁的实施，可以视为委托被告七星街道办负责处理搬迁实施过程中的具体事项，其中签订安置补偿协议为实施五都村整村搬迁的具体事务之一，该委托并不违反法律法规规定。本案中，被告七星街道办虽以自己名义签订案涉协议，但协议签订基于双方自愿原则和诚实信用原则，且委托主体对委托关系予以认可并承担了法律责任，履行了合同义务，故不宜以此轻易否认协议效力。原告认为新昌县人民政府未作出搬迁决定，被告七星街道办无权与原告签订协议的陈述，与法不符，不予支持。至于原告陈述的补偿金未支付、公示、公告违法等均未提交证据证明，亦不能认定存在重大且明显违法的情形。关于案涉协议是否存在合同法规定的无效情形。合同法第五十二条规定：“有下列情形之一的合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定：“该处“强制性规定”是指效力性强制性规定”。本案中，原告主张存在暴力、胁迫签约、整村搬迁村民预签约户数未达90%及签约内容违法。该院认为，首先，关于暴力、胁迫签约问题。原告主张被告采用暴力和株连手段胁迫其在违背真实意思的情况下签订协议，但未能提供任何证据证明，对该项主张难以采信。其次，关于签约率问题。根据原、被告签订的《房屋搬迁货币补偿协议》第八条第2点“本协议自各方签订后，五都村整村搬迁签约比例达到90%以上生效”的约定，签约比例达到90%以上生效。虽然《新昌县五都村整村搬迁补偿安置方案》规定预签约率原则上达到100%，预签补偿安置协议正式生效，但该规范非强制性规范，双方在此后签订的协议中对预签约率又另有约定，应当以双方达成一致的签约比例为准。原、被告双方签订案涉协议时间为2016年12月5日，原告现主张签约比例未达到90%，但未能提供有效证据证明。退一步讲，该条款约定的90%系协议生效要件，应当理解为签约比例未达90%暂不生效，达到90%即生效，截至目前，五都村仅王秋姑、章宪初未能签约，原告现以签约比例未达90%为由主张协议无效，显然不能成立。再次，关于房屋估价过低、补偿安置费过低等协议内容问题。根据房屋估价结论及相关政策对原告补偿总金额、权利义务等事项均已在案涉协议中载明，而且原、被告双方已签订案涉协议并已实际履行，说明原告对补偿问题予以认可，现原告未能提供证据证明该协议存在无效、可撤销、可变更的情形，该协议对双方具有法律拘束力，原告在签订协议并已实际履行后再次提出上述问题并不影响案涉协议的效力。原告作为完全民事行为能力人，作为家庭代表在案涉协议上签字，现主张案涉协议无效的理由不能成立，不予支持。故原、被告签订的案涉协议不存在合同法第五十二条规定的无效情形。关于原告要求对新政办发（2015）110号《新昌县五都村整村搬迁补偿安置方案》、新委办（2015）114号《新昌县五都村（园中村）整村搬迁实施方案》进行合法性审查问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，可以附带审查的规范性文件应由国务院部门和地方人民政府及其部门制定。本案中，原告请求附带审查之一的新委办（2015）114号《新昌县五都村（园中村）整村搬迁实施方案》由中共新昌县委办公室发文，属于党委文件，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的附带审查的规范性文件审查范围，不予审查。至于新政办发（2015）110号《新昌县五都村整村搬迁补偿安置方案》，根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》的规定，行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。因此，规范性文件的本质特征为针对不特定对象的反复适用性。《新昌县五都村整村搬迁补偿安置方案》的主要内容为五都村整村搬迁被搬迁人房屋认定、补偿安置方式、标准等事项，仅针对五都村整村搬迁范围内房屋、人员，适用对象具有特定性，不具有普遍约束力，也只是对该区域内的搬迁补偿提出的实施意见，亦不具有反复适用性。且本案系基于行政协议效力产生分歧引发的纠纷，该协议系双方根据合意签订，争议焦点为征收程序问题及合同内容，与该方案涉及的房屋认定、安置方式等缺乏关联性，故对该方案不予审查。退一步讲，该方案系根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、法规，结合五都村的实际情况而制定，该方案经新昌县人民政府同意后以新政办发（2015）110号文件的形式送达给了各街道办事处及相关单位，要求贯彻执行。该文件的制定主体和发布程序合法，且其内容不存在与法律、法规相抵触的情形。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告赵荣汀的诉讼请求。 上诉人赵荣汀上诉称：1.新昌县人民政府已作出书面说明，没有对五都村作出过整村搬迁的决定，也没有实施过整村搬迁的行为。因此，七星街道办无权征收五都村集体土地及地上建筑。2017年3月补办的征地程序、公告、村民签名均为造假。征收土地补偿金应3个月内付清，至今没有支付土地补偿金，征收无效。五都村绝大部分农田已卖给房产公司，村民被全部赶光，所谓为了改善五都村村民居住环境与事实不符。政府单方委托评估机构错误，估价过低，损害了上诉人合法权益。村民预签户数未达数额比例，协议无效。2.《中华人民共和国合同法》规定合同无效的几种情形与本案全部对应。即欺诈、胁迫，使用暴力签约；损害国家、集体利益，以合法形式掩盖非法用地、非法卖地目的；损害社会公共利益；违反法律法规强制性规定。3.一审法院多处事实认定自相矛盾，不符合本案事实。确认新昌县人民政府没有整村搬迁的决定与“可以视为委托七星街道办负责处理整村搬迁实施过程中的具体事项”自相矛盾。“未取得征地批准即先行组织实施征地活动，予以指正”与“该委托不违反法律法规规定”，亦自相矛盾。2017年3月仅补办22公顷征地，与2015年至2016年整村搬迁时间不同、性质不同、主体不同、行为不同，一审将两者混淆，掩饰绝大部分土地未批先用、整村搬迁的违法性。4.一审法院认定协议基于双方自愿和诚信原则签订，不符合事实。5.一审法院拒绝对新昌县人民政府《新昌县五都村整村搬迁补偿安置方案的通知》、《新昌县五都村（园中村）整村搬迁实施方案》进行审查是错误的。综上，请求撤销原判，发回重审或依法改判。 被上诉人七星街道办答辩称：1.一审判决认定上诉人赵荣汀与被上诉人签订协议且已实际履行，说明其对补偿问题予以认可，现上诉人未能提供证据证明该协议存在无效、可撤销、可变更的情形，该协议对双方具有法律拘束力，上诉人在签订协议并实际履行后再次提出涉及协议本身内容的问题不影响协议效力，被上诉人与上诉人签订的协议不存在合同法第五十二条规定的无效情形。《新昌县五都村整村搬迁补偿安置方案》制定主体和发布程序合法，且其内容不存在与法律、法规相抵触的情形，故驳回上诉人赵荣汀的诉讼请求。一审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确。2.上诉人的起诉超过法定起诉期限。上诉人的第一项诉讼请求为：确认被上诉人与上诉人所签的《房屋搬迁货币补偿协议》无效。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释(法释(2018)1号)第六十四条第一款规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。上诉人于2016年12月5日与七星街道办签订《房屋搬迁货币补偿协议》，现于2018年10月15日向法院提起诉讼，已经超过法定起诉期限。3.上诉人不具有本案原告主体资格。2016年12月5日，上诉人基于其真实意思表示，自愿与七星街道办签订《房屋搬迁货币补偿协议》。同日，上诉人腾空房屋交由七星街道办拆除，七星街道办支付上诉人全部补偿款。案涉协议不存在无效的情形，应为合法有效，协议已经履行完毕。可视其与被诉征收决定已无法律上的利害关系，不具有原告主体资格。4.案涉《房屋搬迁货币补偿协议》属于房屋搬迁的补偿协议，并不涉及集体土地征收。新昌县七星街道五都村村基地势较低，雨天经常进水，居住环境较差，五都村民强烈要求搬迁，整村搬迁是广大村民意愿，也符合赵荣汀的意愿。故被上诉人根据《中共浙江省委浙江省人民政府关于加快农村住房改造建设的若干意见》(浙委[2009]56号)的文件精神，本着改善人居环境，将村庄搬迁至更适宜居住的区域，以提高村民整体生活质量的宗旨，对五都村实施旧村改造，启动整村搬迁。五都村整村搬迁中村民除了选择货币补偿及产权调换，其他200多户搬迁到中国茶市西侧××新村。因整村搬迁并不涉及集体土地征收，故不违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定。5.即使认定整村搬迁涉及集体土地征收，案涉《房屋搬迁货币补偿协议》也应合法有效。上诉人诉讼请求确认涉案协议无效的主要理由在于涉案土地“未批先征”。但是，基于合同双方自愿性原则和诚实信用原则，对合同的效力不宜轻易否定。通常，导致协议无效的事由系存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”“以合法形式掩盖非法目的”“损害社会公共利益”“违反法律、行政法规的强制性规定”等情形。而涉案协议如果认定为集体土地征收协议，也系地方政府基于改善人居环境，将村庄搬迁至更适宜居住的区域，以提高村民整体生活质量的宗旨，对五都村实施旧村改造，故启动整村搬迁，不存在损害国家、集体利益的情形。且该协议签订后，浙江省人民政府2017年3月28日正式作出了涉案土地的征地批准文件。从维护法律关系的稳定性和保障绝大多数被征地农民合法的安置补偿权益角度出发，以“未批先征”为由从根本上否定已签订的安置补偿协议的效力，不仅不合理，而且在法律上也难以成立。乡镇一级政府也确实不是国家征收土地以及进行征地补偿、安置的实施主体，但是，行政权力可以委托，如果没有法律、法规的禁止性规定，也没有专业性方面的特殊要求，行政机关可以将某一事项的一部或全部委托给其他行政机关、下级行政机关乃至私人组织具体实施。涉及国家重大利益以及涉及公民重要权利的领域以外的具有给付、服务性质的行政行为，尤其是以协商协议方式实施的行为，更是如此。6.上诉人要求规范性文件合法性审查的诉讼请求缺乏事实与法律依据。上诉人第一项诉讼请求不能成立，失去一并请求对规范性文件进行审查的前提。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定:公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。《新昌县五都村整村搬迁补偿安置方案的通知》[新政办发(2015)110号]文件制定主体、程序、内容均符合法律规定。行政诉讼法中规定的规范性文件审查是指行政机关制定的规范性文件，不包括党组织发布的文件，而《新昌县五都村(园中村)整村搬迁实施方案》[新委办(2015)114号]是新昌县委办公室发布的文件，不属于行政诉讼法规定的规范性文件合法性审查范围。综上，请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，本案争议焦点在于，上诉人赵荣汀与被上诉人七星街道办于2016年12月5日签订的涉案房屋搬迁货币补偿协议是否存在无效情形。因上诉人是针对协议效力提起诉讼，一审法院适用民事法律规范中关于合同效力的规定作出相应认定，并无不当。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，被上诉人作为《新昌县人民政府办公室关于印发新昌县五都村整村搬迁补偿安置方案的通知》（新政办发〔2015〕110号）确定的五都村整村搬迁工作实施单位，与上诉人签订的协议中明确约定了补偿总金额、权利义务等事项。上诉人作为被搬迁人应当知晓协议的内容，其已在协议上签字、领取补偿款并腾空房屋。故现有证据不能证明案涉协议存在“以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”、“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”“以合法形式掩盖非法目的”“损害社会公共利益”等情形。案涉房屋所在土地后续已由浙江省人民政府浙土字（330624）A（2017）-0001《浙江省建设用地审批意见书》批准征收，上诉人以非法用地等为由主张协议无效，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，可以附带审查的规范性文件应由国务院部门和地方人民政府及其部门制定。本案中，上诉人请求附带审查之一的新委办（2015）114号《新昌县五都村（园中村）整村搬迁实施方案》由中共新昌县委办公室发文，属于党委文件，不符合上述规定，一审法院不予审查并无不当。至于新政办发（2015）110号《新昌县五都村整村搬迁补偿安置方案》，从内容看，该方案针对的区域及人员固定明确，并非针对不特定对象发布，且系因五都村整村搬迁补偿工作而制定，不具备在较长期限内反复适用的特点，不应认定为抽象的规范性文件。上诉人要求一并审查该方案合法性，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人赵荣汀负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  毕金刚 审判员  范卓娅 审判员  傅芝兰 二〇一九年八月十四日 法官助理张亚彬 书记员孟树楠