湖北省孝感市孝南区人民法院行 政 判 决 书(2019)鄂0902行初8号原告武汉福达曲轴有限公司。住所地：湖北省孝感市经济开发区孝天工业园。法定代表人王长顺,该公司董事长。委托代理人王趾麟，广西麟厦律师事务所律师。代理权限为：代为起诉，查询本案证据，举证，出庭，调解，增加、变更或放弃申请请求。委托代理人邢龙，北京德恒律师事务所律师。代理权限为：调查、取证；代为发送律师函；代为举证、质证、参加证据交换；参加庭前会议、诉讼庭审、发表辩论意见；代为承认、放弃、变更诉讼请求；代为申请回避；起草、审查、签署、签收有关法律文书；代为提出处理与本案有关的其他请求或事宜。被告孝感市自然资源和规划局。住所地：孝感市澴川路**。法定代表人高宏发，该局局长。委托代理人孙小青，孝感市国土资源局高新区分局局长。代理权限为：一般代理。委托代理人杨晓林，湖北孝法律师事务所律师。代理权限为：一般代理。被告孝感市人民政府。住。住所地：孝感市乾坤大道**/div>法定代表人吴海涛，孝感市市长。委托代理人孙秀丽，市复议委办公室副县级专职副主任。代理权限为：特别授权，包括代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，提起上诉，代收法律文书等。委托代理人王辉，市司法局复议应诉科科长。代理权限为：特别授权，包括代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，提起上诉，代收法律文书等。原告武汉福达曲轴有限公司（以下简称为“福达公司”）不服诉被告孝感市自然资源和规划局土地管理及孝感市人民政府（以下简称“市政府”）行政复议一案，于2019年1月17日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2019年1月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月20日公开开庭审理了本案。原告福达公司的委托代理人王趾麟、邢龙，被告孝感市自然资源和规划局的副局长陈小平及委托代理人孙小青、杨晓林，被告孝感市人民政府的委托代理人孙秀丽、王辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年9月24日，原孝感市国土资源局（以下简称“市国土局”）作出孝土资利用[2018]82号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定协议有偿收回福达公司位于孝感市××新区××大道与××路交汇处于2009年12月取得的孝国土开G（2009）05号地块国有建设用地使用权，并附拟定处置方案。处置方案内容为：（一）处置方式协议有偿收回。（二）宗地坐落高新区孝汉大道与××路交汇处。（三）土地面积300.8亩。（四）补偿办法：1.国有建设用地使用权按该公司取得土地使用权实际支付的成本价（3.5万元/亩）加同期银行存款利率进行补偿；2.厂房、门房等建筑物按照该公司2017年6月委托中水致远资产评估有限公司作出的《评估报告》确定的评估价值进行补偿（3054.2万元）；3.厂区道路、围墙、绿化等配套设施按照上述《评估报告》确定的评估价值的80%（480.24万元）进行补偿。原告不服，向市政府申请行政复议，市政府于2018年12月20日作出孝政行复〔2018〕82-3号行政复议决定书，决定维持原市国土局作出的孝土资利用[2018]82号收回国有建设用地使用权决定。原告福达公司诉称：原告系孝开国用（2010）第1-06号、孝开国用（2010）第1-07号、孝开国用（2012）第1-042号地块国有土地使用权人，总面积约为324.8亩。原告于2009年11月在上述地块奠基建设曲轴生产项目，后因地块上有建筑物尚未拆迁，导致曲轴生产项目第二期无法继续建设。原市国土局认定上述地块构成闲置上地，于2018年9月24日作出孝土资利用[2018]82号《收回国有建设用地使用权决定书》。原告不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2018年12月20日作出孝政复[2018]82－3号《行政复议决定书》，维持了孝土资利用[2018]82号《收回国有建设用地使用权决定书》。原告认为，原市国土局作出的孝土资利用[2018]82号《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实不清，被告市政府作出的孝政复[2018]82－3号《行政复议决定书》维持闲置土地处置方案确定的土地补偿价格标准没有法律依据，侵害了原告的合法权益。具体理由如下：（一）孝土资利用[2018]82号《收回国有建设用地使用权决定书》认为土地闲置原因系企业自身原因与事实不符。土地闲置的原因并非被告认为的企业自身原因，而是原鞭炮厂仓库土地未拆迁导致的，该事实在2017年8月4日市国土局主持的听证会上，得到了市国土局工作人员的确认。原鞭炮厂仓库的拆迁属于政府责任，由于政府未履行拆迁义务，项目土地问题未解决，导致原告无法进行项目建设，故土地闲置原因系政府原因。（二）孝政复[2018]82－3号《行政复议决定书》维持闲置土地处置方案确定的土地补偿价格标准没有法律依据。1.原湖北省国土资源厅、原湖北省监察厅《关于闲置和低效用地清理处置的实施方案》不是合法有效的规范性文件，根据原湖北省国土资源厅于2017年12月15日作出的《省国土资源厅关于保留、失效、废止及修改规范性文件的通知》,截至2017年3月底，该厅制发的规范性文件及具有规范性文件性质的文件221件，继续有效81件。然而，鄂土资发[2012]41号文系2012年5月4日制发的，却未在上述继续有效的规范性文件之列。原告认为，该文件非合法的规范性文件，孝政复[2015]82－3号《行政复议决定书》以此为依据确定原告应获得的土地补偿标准违法，原告请求法院一并审查该文件的合法性。2.因政府原因导致的土地闲置补偿应当参考市场价格，但是原市国土局制定的闲置土地处置方案仅以“可按不高于1年期存款基准利率以复利测算土地增值收益确定回购价格”，未参考土地市场价格，违反合理补偿原则。2018年12月18日，自然资源部办公厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函[2018]1903号），明确规定：需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。但是，被告一方面错误认定了土地闲置原因，另一方面未按照上述规定制定补偿方案，未参考市场价格，无视原告委托第三方评估机构作出的参考土地市场价格的评估报告，导致其制定的补偿标准与市场价格相差甚远。3.原市国土局未与原告协商一致，径行制定闲置土地处置方案，违反协商一致原则。根据上述自然资办函[2018]1903号文，需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致原则。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。原告认为，根据上述规定，只有双方协商达成一致，方能拟定土地处置方案。然而，在双方未达成一致的情况下，市国土局直接制定闲置土地处置方案，违反自然资办函[2018]1903号文确定的协商一致原则。（三）二被告的行政行为和复议决定严重侵犯民营企业合法权益。原告作为在孝投资的民营企业，在涉及案涉土地补偿的问题上未得到公平合理对待，补偿标准严重不合理、不公平，侵犯了民营企业的合法权益，恳请人民法院予以纠正。综上所述，原告认为，原市国土局作出的孝土资利用[2018]82号《收回国有建设用地使用权决定书》认定事情不清，被告孝感市人民政府作出的孝政复[2018]82－3号《行政复议决定书》维持闲置土地处置方案确定的土地补偿价格标准没有法律依据。故原告提起行政诉讼，请求：1.判令撤销被告孝感市自然资源和规划局作出的孝土资利用〔2018〕82号《收回国有建设用地使用权决定书》；2.判令撤销被告孝感市人民政府作出的孝政复[2018]82-3号《行政复议决定书》；3.一并审查原湖北省国土资源厅、原湖北监察厅《关于闲置和低效用地清理处置的实施方案》（鄂土资发〔2012〕41号）的合法性；4.判令本案诉讼费由二被告承担。原告福达公司向法院提交的证据如下：1.东风乘用车配套曲轴生产项目投资合同书,证明由孝感经济开发区管委会对原告生产项目建设进行协调服务，协助办理土地出让手续，负责项目土地平整。2.战略合作协议书,证明武汉福达曲轴有限公司在孝感开发区成立情况。3.国有建设用地使用权出让合同（电子监管号:42O9OO2OO9BO355O)，4.国有建设用地使用权出让合同(电子监管号:4209002009BO3542)，5.国有建设用地使用权出让合同(电子监管号:42O9OO2O1OBO1977)，6.国有建设用地使用权出让合同（电子监管号:42O9OO2O12BO2O96)，证明被告市国土局与原告签订土地出让合同的事实。7.孝开国用（2010)第1-06号国有上地使用权证，8.孝开国用（2010）第1-07号国有土地使用权证，9.孝开国用（2012)第l－042号国有土地使用权证,以上证据证明原告取得国有土地使用权的事实。10.武汉福达总平面图，证明项目用地范围内存在待征收的建筑物——民乐烟炮厂，导致项目二期规划无法建设。11.武汉福达曲轴有限公司项目虚红线图，证明同上。12.孝土资高收处（2017)8号收回国有建设用地使用权决定书，13.行政复议申请书（第一次），14.关于撤销收回国有建设用地使用权决定书的通知，15.孝政复[2017]44－6号行政复议决定书，证明孝感市国土资源局高新区分局于2017年5月18日作出孝土资高收处[2017]8号《收回国有建设用地使用权决定书》违法被撤销的情况。16.孝土高闲土认字[2017]8号闲置土地认定书,证明市国土局高新区分局认定闲置土地原因为企业原因。17.关于协商收回土地使用权补偿方案的函，证明市国土局高新区分局向原告提出有偿收回孝开国用0070590003、0070590004两个地块的补偿方案。18.关于协议有偿收回国有建设用地使用权的通知，证明市国土局高新区分局决定有偿收回上述闲置土地。19.行政复议申请书，证明原告不服被告市国土局作出的孝土资利用[2018]82号《收回国有建设用地使用权决定书》,向孝感市人民政府申请行政复议。20.湖北大成资产评估有限公司报告书，证明市国土局出具的闲置土地处置方案中的补偿价格远低于市场价格，对原告不公平，亦不合理。21.湖北省国土资源厅关于保留、失效、废止及修改规范性文件的通知及附件，证明湖北省国土资源厅、省监察厅鄂土资发[2012]41号关于印发闲置和低效用地清理处置实施方案的通知,未在湖北省国土资源厅关于保留、失效、废止及修改规范性文件清单之内，不属于有效文件。22.营业执照、法人代表证人书、孝政复[2018]82-号行政复议决定书、孝土资利用（2018）82号收回国有建设用地使用权决定书。被告孝感市自然资源和规划局辩称：（一）案涉宗地基本情况。2009年12月9日原告福达公司通过挂牌方式取得编号为孝国土开G(2009)05地块国有建设用地使用权。2009年12月11日签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同电子监管号为4209002009B03550、4209002009B03542，地块位，地块位于孝汉大道与××路交汇处为200547.5平方米（300.8亩），土地用途为工业，出让年限为50年。2010年3月国土管理部门颁发《国有土地建设用地使用权证》。原告福达公司于2009年11月奠基建设，2011年5月建成1#机加工厂房等部分配套设施后停止建设至今。2014年9月2日国土管理部门下达了《低效用地整改通知书》，并多次约谈了原告福达公司负责人，要求尽快推进项目建设或协商收回土地。2015年3月9日国土管理部门向其下达了《低效用地清理处置告知书》，再次要求尽快开工建设，否则，将根据《闲置土地处置办法》的规定依法处置。但原告福达公司以受上游企业东风汽车产能影响，年订单下滑，不能达到二期项目产能预期，一直未开工建设。2016年5月原告福达公司停产后，市高新区管委会决定依法收回该土地使用权。2016年12月市高新区管委会与桂林福达集团经多次协商，就低效用地处置问题达成了收回土地的初步共识。2017年1月根据会商情况，市高新区管委会就落实土地收回工作召开了专题会议，形成了《关于研究武汉福达曲轴公司闲置低效用地处置专题会议纪要》。但由于对补偿问题双方分歧较大，一直未能达成收回协议。2017年8月4日原市国土局主持召开原告福达公司闲置土地处置听证会。2017年9月26日向原告福达公司送达了《关于协商收回土地使用权补偿方案的函》，2017年11月20日向原告福达公司再次送达了《关于协商收回土地使用权补偿方案的函》。2017年12月18日向原告福达公司送达《关于协议有偿收回国有建设用地使用权相关问题的复函》。2018年8月30日按照省国土资源厅、省监察厅《关于印发闲置和低效用地清理处置实施方案的通知》的相关规定，原市国土局作出《收回国有建设用地使用权决定书》。（二）原市国土局认定案涉宗地为闲置土地的事实清楚、证据充分、合法有据。原告福达公司应动工开发建设面积为160438平方米（200547.5×0.8），在案涉宗地己动工开发建设面积为25730.9平方米，原告福达公司开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一。案涉宗地中止开发建设己满一年。依据《闲置土地处置办法》第二条第二款“己动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者己投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地”之规定，原市国土局认定案涉宗地为闲置土地，合法有据。（三）原市国土局认定案涉宗地闲置原因是企业原因的事实清楚、证据充分。1.原市国土局在调查处置该宗地过程中，原告福达公司提交的《关于武汉福达曲轴有限公司土地使用情况说明》、《关于武汉福达曲轴有限公司债券非公开定向增发情况的说明》和《关于＜闲置土地调查通知书＞的复函》的内容，均能证明案涉宗地闲置的原因是原告福达公司资金不足，且经济下行，汽车市场行情不景气，导致原告福达公司企业产能不足，出现巨大亏损，经营困难，后期投资难以为继所致。2.原告福达公司起诉提出的“原鞭炮厂仓库”未拆迁，影响其后期投资建设的主张，因案涉宗地与“原鞭炮厂仓库”占地无关，故其认为土地闲置是政府原因，与客观事实不符。3.“原鞭炮厂仓库”30亩占地仅是远期用地规划，且政府已同土地使用权人签订外迁补偿协议并已实际开始履行。原告福达公司就已取得300.8亩案涉宗地尚未完成开发建设，又提出“原鞭炮厂仓库”30亩未拆迁，影响其后期投资建设，纯属牵强附会。在原告福达公司尚未按《国有建设用地使用权出让合同》的约定，完成案涉宗地的开发建设的情形下，如果要求政府出资将“原鞭炮厂仓库”予以全部拆迁，只会造成国有资金的闲置沉淀，扩大土地资源浪费。（四）原湖北省国土资源厅、湖北省监察厅印发的《关于闲置和低效用地清理处置的实施方案》合法有效，原市国土局适用该规范性文件对案涉闲置土地作出处置，适用法律正确。原湖北省国土资源厅、湖北省监察厅印发的《关于闲置和低效用地清理处置的实施方案》文头为“湖北省国土资源厅、湖北省监察厅文件”、文号为“鄂土资发[2012]41号”，是典型的规范性文件，是指导全省闲置土地处置的政策依据和重要参考。本案案涉宗地闲置是原告福达公司企业自身原因，且原市国土局是在多次与原告福达公司协商未果的情形下，作出的闲置土地的处置方案。原市国土局已经应按照《闲置土地处置办法》第十二条之规定，履行“协商”的职责和义务。（五）原市国土局对案涉闲置土地作出《收回国有建设用地使用权决定书》，依法调查取证、依法送达、保证了原告福达公司相关权利，程序合法。2014年9月2日原市国土局高新区分局向原告福达公司送达《闲置（低效）用地整改通知书》，限其在2014年12月底前动工建设。2015年3月9日原市国土局高新区分局向原告福达公司送达《低效用地清理处置告知书》，要求其衔接闲置土地处置事宜。2017年5月18日原市国土局向原告福达公司送达《闲置土地调查通知书》，要求原告福达公司提供资料，接受涉嫌闲置土地的调查。2017年6月5日原市国土局高新区分局召开闲置土地认定会，会商案涉土地的闲置认定问题。2017年6月9日原市国土局高新区分局向原告福达公司送达《闲置土地认定书》，认定案涉土地因企业原因，为闲置土地，将依《闲置土地处置办法》处置。2017年6月21日原市国土局高新区分局向原告福达公司送达《闲置土地处置听证权利告知书》，告知原告福达公司拟对案涉土地的处置措施，及听证权利。2017年8月4日原市国土局举行听证会，充分听取原告福达公司的陈述和申辩意见。2017年9月26日原市国土局高新区分局向原告福达公司发出《关于协商收回土地使用权补偿方案的函》。2017年11月20日原市国土局高新区分局向原告福达公司发出《关于协议有偿收回国有建设用地使用权的通知》。2018年9月26日经市人民政府同意，原市国土局作出《收回国有建设用地使用权决定书》，作出协议有偿收回案涉宗地国有建设用地使用权的决定，并作出闲置土地处置方案，告知其相关救济途径，依法向原告福达公司送达。（六）原市国土局对案涉宗地作出的处置方案具有合理性。1.原市国土局对案涉宗地上的地上建筑物、构筑物作出的处置方案所依据的中水致远资产评估有限公司《评估报告》系原告福达公司提供，较为客观公正、符合实际。地上建。地上建筑物按此《评估报告》的评估结果进行补偿，合情合理。2.原告福达公司原取得土地使用权时，享受了孝感市招商引资优惠政策，并未按当时的市场价格支付土地价款，土地实际取得成本为3.5万元/亩，原告福达公司也未实现招商引资合同约定的投资、税收目标，因此，土地不应按现在的市场价进行补偿。3.案涉宗地位于开发区核心区，300余亩土地长期闲置，群众反映极为强烈，各级国土部门和督察机构也反复督促加快收回，让珍贵的土地资源，创造更多的社会财富，亦符合公共利益的需要。综上所述，原市国土局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》及其附件（闲置土地处置方案）的行政行为，事实清楚、证据充分、程序合法、合法有据，应予维持。在法定期限内，被告向法院提交的证据如下：1.《国有建设用地使用权出让合同》宗地图和《规划控制指标图》,证明原告武汉福达曲轴有限公司取得案涉孝国土开G（2009）05号地块国有建设用地使用权，实际开发不足应动工开发建设面积的三分之一。2.现场取证照片、宗地现状实测图、孝感市开发区国源规划设计测量所《证明》,证明：原告福达公司在案涉宗地已动工开发建设面积为25730.9平方米,公司已经中止建设，案涉宗地与“原鞭炮厂仓库”占地无关。3.原告福达公司提交的《关于武汉福达曲轴有限公司土地适用情况说明》、《关于武汉福达曲轴有限公司债券非公开定向增发情况的说明》、《关于＜闲置土地调查通知书＞的复函》。证明：案涉宗地中止开发建设己满一年，由于公司资金不足，后期投资难以为继所致，土地闲置不是政府原因。4.《闲置（低效）用地整改通知书》，证明：原市国土局高新区分局告知原告案涉宗地为低效用地，通知其限期整改。5.《低效用地清理处置告知书》，证明：原市国土资源局高新区分局告知原告配合案涉宗地为低效用地的处置问题。6.《闲置土地调查通知书》及《送达回证》、《闲置土地认定会商会议纪要》、《闲置土地认定书》及《送达回证》，证明案涉宗地被认定为闲置土地，程序合法。7.《闲置土地处置听证权利告知书》、《送达回证》、《听证笔录》，证明：被告拟作出案涉宗地的闲置土地处置方案，告知原告福达公司申请听证的权利，并依法举行听证会。8.《关于协商收回土地使用权补偿方案的函》、《关于协议有偿收回国有建设用地使用权的通知》及《关于协商收回土地使用权补偿方案的函》、《关于协议有偿收回国有建设用地使用权相关问题的复函》、《工作联系函》、《复函》，证明：被告同原告福达公司就闲置土地处置方案多次协商的事实。9.中水致远资产评估有限公司《评估报告》，证明：被告对案涉宗地上的地上建筑物、构筑物作出的处置方案所依据的《评估报告》系原告福达公司提供。10.孝感市人民政府办公室公文处理签及《高新区管委会关于收回武汉福达曲轴有限公司国有建设用地使用权的请示》，证明：被告对案涉闲置土地拟作出的处置方案，向市人民政府请示，市人民政府批复同意。11.《收回国有建设用地使用权决定书》及（闲置土地处置方案）、《送达回证》，证明：被告作出协议有偿收回案涉宗地国有建设用地使用权的决定，并作出闲置土地处置方案，告知其相关救济途径，依法向原告福达公司送达。12.《凤桥商贸公司花炮仓库外迁协议》、《补充协议》及拆迁补偿款拨付凭证，证明：“原鞭炮厂仓库”占地已于2009年10月16日签订外迁协议并已实际开始履行。13.《关于武汉福达曲轴有限公司财政奖励情况的说明》，证明：原告福达公司享受了孝感高新区用地优惠政策。14.省委巡视组发现问题清单，证明：案涉宗地的闲置问题市省委巡视提出的问题事项。被告市政府辩称：（一）原市国土局作出的协议收回土地决定认定事实清楚证据充分。原告在涉案宗地上已动工开发建设面积为25730.9平方米，不足应动工开发建设面积160438平方米（200547.5×0.8）的三分之一，属于《闲置土地处置办法》第二条第二款规定的“已动工开发但开发建设用地面积占应动力工开发建设用地面积不足三分之一”情形，属于闲置土地。（二）原市国土局作出的协议收回土地决定适用依据正确、内容适当。第一，《闲置土地处置办法》第十二条第三款规定“符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置”，即协议有偿收回国有建设用地使用权。原市国土局依据土地管理法律法规及《闲置土地处置办法》的相关规定，作出协议收回土地决定适用依据正确。第二，《闲置土地处置办法》第十三条规定的“协商一致”和自然资源部办公厅《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》所指的“经协商达成一致”是要求国土按照协商一致的原则经过协商程序，但并不是原告所指的只要相对人不同意，达不成一致国土部门就一直不能作协议收回决定。原市国土局按照鄂国土资发〔2012〕41号文件：“《闲置土地认定通知书》下达后，由当地国土资源部门与土地相关权益人协商，共同拟定闲置土地处置方案。处置方案经两次协商无法达成一致的，由国土资源部门综合相关权益人意见后直接拟定”之规定，经与原告多次协商未达成一致直接指定闲置土地处置方案，并无不当。第三，原市国土局作出的协议收回决定补偿标准中土地价格按成本价3.5万元每亩加同期银行存款利率、其他建筑设施按原告委托作出的《资产评估报告》确定，合法合理。（三）原市国土局作出的协议收回土地决定程序合法。原市国土局在调查、认定原告闲置土地过程中，依法制作并送达《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》等法律文书，充分听取原告的陈述和申辩，组织召开听证会，与原告进行多次协商，报经有批准权的人民政府批准，符合《闲置土地处理办法》的相关规定，办案程序合法。综上，原市国土局作出的行政行为和市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。在法定期限内，被告市政府向法院提交的证据如下：1.行政复议决定书，证明原告提出复议的请求和理由。2.原告《营业执照》、法定代表人身份证明书，证明原告复议资格。3.孝土资利用〔2018〕82号《收回国有建设用地使用权决定书》、证据清单，原告提交相关材料。4.原市国土局答复书、案卷，证明原市国土局提交的相关材料。5.《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》及其审批表，证明复议机关办案审理程序合法。6.《行政复议结案审批表》，证明审批程序合法。7.《行政复议决定书》（孝政复〔2018〕82-3号），证明复议机关作出的具体行政行为。8.相关法律文书《送达回证》，证明复议机关文书送达程序合法。9.相对集中行政复议权的证据，证明复议机关相对集中复议权合法。经庭审质证，原告对被告孝感市自然资源和规划局证据1、2、3真实性认可，不认可证明目的；证据9系原告股东与原告实际控制人之间转让的内部评估报告；对证据12真实性无法确认。对证据13是有关部门单方出具的，真实性有待核实；对证据14与本案没有关系。对其他证据无异议。原告对被告市政府提交的证据无异议。被告孝感市自然资源和规划局、市政府对原告提交对证据1、2、5、6、9、12、15关联性不予认可；对证据10、11、20对三性及证明目的均不予认可。对证据21对其证明目的不予认可。对其他证据无异议。本院对上述证据认证如下：被告孝感市自然资源和规划局提交的证据除证据14与本案无关联性不予确认，其他证据符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于提供证据的要求，与本案具有关联性，本院均予以采纳。被告市政府提交的证据原告无异议，本院予以确认。原告提交的证据1、2、5、6、9、10、11、12、13、14、15与本案无关联性，证据20属原告单方委托评估机构作出评估报告，证明效力不高，本院不予采信；原告提交的其他证据真实合法，本院予以认可。经审理查明，2009年12月9日原告福达公司通过挂牌方式取得编号为孝国土开G(2009)05地块国有建设用地使用权。2009年12月11日签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同电子监管号为4209002009B03550、4209002009B03542，地块位，地块位于孝汉大道与××路交汇处为200547.5平方米（300.8亩），出让价为34293480元。土地用途为工业，出让年限为50年。上述宗地建设项目在2010年2月28日之前开工，在2012年2月28日前竣工。2010年3月国土管理部门向福达公司颁发《国有土地建设用地使用权证》。原告福达公司于2009年11月奠基建设，2011年5月建成1#机加工厂房等部分配套设施后停止建设。2014年9月2日国土管理部门下达了《低效用地整改通知书》，并多次约谈了原告福达公司负责人，要求尽快推进项目建设或协商收回土地。2015年3月9日国土管理部门向其下达了《低效用地清理处置告知书》，再次要求尽快开工建设，否则，将根据《闲置土地处置办法》的规定依法处置。但原告福达公司以受上游企业东风汽车产能影响，年订单下滑，不能达到二期项目产能预期，一直未开工建设。2016年5月原告福达公司停产后，市高新区管委会决定依法收回土地。2017年6月6日，原市国土局高新区分局作出孝土高（闲土认字）[2017]8号《闲置土地认定书》。2017年8月4日原市国土局主持召开原告福达公司闲置土地处置听证会，听取了原告福达公司申辩意见。2017年9月26日向原告福达公司送达了《关于协商收回土地使用权补偿方案的函》，2017年11月20日向原告福达公司再次送达了《关于协商收回土地使用权补偿方案的函》。2017年12月18日向原告福达公司送达《关于协议有偿收回国有建设用地使用权相关问题的复函》。2018年8月30日原市国土局作出的孝土资利用[2018]82号《收回国有土地使用权决定书》，决定协议有偿收回上述国有建设用地使用权。原告福达公司不服，向市政府申请复议。2018年12月20日，市政府作出孝政复[2018]82-3号《行政复议决定书》，维持原市国土局作出的孝土资利用[2018]82号《收回国有土地使用权决定书》。原告认为，上述收回国有土地使用权决定侵犯其合法权益，故向法院提起行政诉讼。另查明，孝感市政府实施机构改革，将原孝感市国土资源局的职能，整合到新××孝感市自然资源和规划局，原孝感市国土资源局不再保留。原孝感市国土资源局实施的行政行为，由孝感市自然资源和规划局继续行使职权。本院认为，根据原告福达公司和被告孝感市自然资源和规划局、市政府的诉辩主张及相关法律的规定，该案要解决的争议焦点是：1.案涉土地闲置的认定及原因？2.二被告作出行政行为程序是否合法？3.原市国土局作出的收回国有建设用地使用权决定适用法律是否正确？4.原市国土局对该宗涉案土地制定的处置方案是否合理合法？1.关于涉案土地闲置的认定及原因。依据《闲置土地处置办法》第二条第二款“己动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者己投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地”。本案中，根据合同约定，原告福达公司应动工开发建设面积为160438平方米（200547.5×0.8容积率），原告福达公司自2009年11月奠基建设至2011年5月后停止建设，其在案涉宗地己动工开发建设面积为25730.9平方米，原告福达公司开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，中止开发建设已满一年。原市国土局认定涉案土地属闲置土地事实清楚，证据充分。原告福达公司提出“原鞭炮厂仓库”未拆迁，影响其后期投资建设的主张，因原鞭炮厂仓库不在案涉宗地之内，对原告建设不产生实际影响，原告认为土地闲置是政府原因，与客观事实不符。且原告在《关于＜闲置土地调查通知书＞的复函》中说明由于公司资金不足，后期投资难以为继所致。故涉案土地闲置属福达公司自身原因。2.关于原市国土局作出的收回国有建设用地使用权决定及被告市政府所作行政复议决定适用程序是否合法的问题。原市国土局立案调查后向原告福达公司送达闲置土地调查、认定等材料，告知当事人享有的权利，充分听取原告福达公司的陈述和申辩意见，并多次对案涉土地补偿等问题与原告进行协商。最后作出《收回国有建设用地使用权决定书》，并作出闲置土地处置方案，告知原告相关救济途径，符合相关法律规定；被告市政府在收到原告的复议申请后，经过立案、送达、告知有关当事人相应权利和义务等程序后，作出行政复议决定，且在庭审中原告对二被告行政行为作出的程序未提出异议，故二被告作出行政行为程序合法。3.关于涉案土地使用权收回权决定适用法律是否正确。在涉案土地因企业原因造成闲置的情况下，原市国土局根据《闲置土地处置办法》第十二条第三款规定，经与原告协商，经市政府批准，选择协议有偿收回国有建设用地使用权的处置方式，符合法律的规定。对于原告提出对原市国土局作出收回国有建设用地使用权决定适用原湖北省国土资源厅、湖北省监察厅印发的《关于闲置和低效用地清理处置的实施方案》进行附带审查的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。《湖北省行政规范性文件管理办法》第二十条规定,规范性文件有效期一般为5年。标有‘暂行’、‘试行’的规范性文件，有效期为2年。没有明确有效期的规范性文件，有效期为2年。本案中，经审查，鄂土资发[2012]41号《关于闲置和低效用地清理处置的实施方案》与《闲置土地处置办法》并不相抵触。该鄂土资发[2012]41号规范性文件制定时间为2012年5月4日，没有明确有效期，有效期应为2年。该文件应于2014年5月4日已自动失效，故已无对其合法性再行审查之必要。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。故认定行政行为是否合法，判断的依据是法律、法规，并参照规章。原市国土局作出行政行为适用的规范性文件合法与否，并不必然导致行政行为不合法。需要指出的是，原市国土局作出行政行为在适用规范性文件存在瑕疵，应予纠正。但不影响原市国土局对案涉土地作出收回国有建设用地使用权决定的合法性。4.关于原市国土局对该宗涉案土地制定的处置方案是否合理合法。鉴于属企业的原因造成土地闲置，原市国土局根据《闲置土地处置办法》第十二条规定，作出协议有偿收回土地使用权决定，并多次与福达公司协议未果的情况下，制定闲置土地处置方案。该方案中，原市国土局按福达公司取得土地权实际支付成本价加同期银行存款利率有偿收回涉案土地使用权，并根据福达公司2017年6月委托中水致远资产评估有限公司作出的《评估报告》确定的评估价值进行补偿，合理合法。对原告要求参照市场价进行补偿的问题，本院认为，原告福达公司原取得土地使用权时，享受了孝感市招商引资优惠政策，并未按当时的市场价格（11.4万元/亩）支付土地出让金，原告实际取得土地使用权成本价为3.5万元/亩，故原告要求参照当前的市场价进行补偿显属无理，不予支持。对于原市国土局制定闲置土地处置方案是否应与原告协商一致问题，本院认为，根据《闲置土地处置办法》第八条、第十三条规定，对于因政府原因或自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，拟订闲置土地处置方案。本案中，属企业自身原因造成土地闲置，法律法规并未规定必需协商一致后拟订闲置土地处置方案，故原市国土局拟订闲置土地处置方案不违反法律规定。综上，原市国土局作出收回国有土地使用权决定认定事实清楚，程序合法，处置方案合理合法；市政府复议决定认定事实清楚程序合法，故应驳回原告的诉讼请求。据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告武汉福达曲轴有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省孝感市中级人民法院。审 判 长  宋汉军人民陪审员  刘志刚人民陪审员  张 恺二〇一九年八月二十一日法官助理李建群书记员楚维附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。