江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终1354号 上诉人（原审原告）殷子清，男，汉族，住镇江市。 被上诉人(原审被告)江苏省人民政府，住所地南京市北京西路**。 法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。 委托代理人王亚静，江苏省司法厅工作人员。 委托代理人李宇，江苏世纪同仁律师事务所律师。 上诉人殷子清因诉江苏省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2018）苏01行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，殷子清在镇江新区丁岗镇华墅村有宅基地，建有房屋且有承包地。原江苏省国土资源厅（以下简称原江苏省国土厅）于2008年9月28日下发苏国土资发〔2008〕290号《关于印发 2017年7月4日，殷子清向原镇江市国土资源局申请公开镇江新区丁岗镇桦墅一组56号所在地块的征地批文。原镇江市国土资源局于次日收到殷子清的政府信息公开申请，于2017年8月22日作出答复称：“经核查，你本人的房屋位于镇江新区万顷良田建设工程范围内，该地块土地性质仍属集体土地，未被征收为国有土地。因此，你所申请公开的相关征地批文的政府信息不存在。”并在答复时将389号《批复》一并提供给殷子清。2017年10月24日，殷子清向江苏省政府就389号《批复》申请行政复议。江苏省政府于同年10月27日予以受理，并同时要求原江苏省国土厅提出书面说明及提交相关证据。江苏省政府经审查后认为，殷子清在其妻子殷柏娣于2015年5月28日与丁岗镇华墅村村委会签订《土地流转协议》时，已知道土地承包经营权因为实施万顷良田建设工程而进行流转，殷子清于2017年10月25日申请行政复议，已经超过行政复议申请期限。江苏省政府于2017年12月22日作出〔2017〕苏行复第369号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称369号《复议决定》），并于当日通过特快专递方式送达殷子清。殷子清不服，提起行政诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该行政行为之日起60日内提出行政复议申请，但是法律规定的申请期限超过60日的除外。国法〔2014〕40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第四条规定，行政机关不能提供发布征收土地公告或者征收土地补偿安置公告的证据，但是能够举证证明申请人在征收土地决定作出后有下列行为之一，经查证属实的，可以视为申请人自该行为发生之日起知道征收土地决定：“行政机关不能提供发布征收土地公告或者征收土地补偿安置公告的证据，但是能够举证证明申请人在征收土地决定作出后有下列行为之一，经查证属实的，可以视为申请人自该行为发生之日起知道征收土地决定：（一）已经办理征收土地补偿登记的，自申请人办理征收土地补偿登记之日起；（二）已经签订征收土地补偿协议的，自申请人签订征收土地补偿协议之日起；（三）已经领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款提存通知的，自申请人领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款的提存通知之日起；（四）已经签订房屋拆迁协议的，自申请人签订房屋拆迁协议之日起；（五）对补偿标准存有争议，已经申请县级以上地方人民政府进行协调的，自申请人申请协调之日起。同时存在上述两种或两种以上行为的，以最早可以认定的知道征收土地决定的时间为准。”本案中，殷子清所在的镇江新区丁岗镇华墅村的集体土地流转系因开展“万顷良田建设工程”试点，殷子清不服原江苏省国土厅针对其所在村镇的集体土地就实施万顷良田建设工程规划方案作出的389号《批复》申请行政复议，关于申请行政复议的相关期限问题可以参照《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》的规定。根据本案在卷证据，殷子清之妻殷柏娣于2015年5月28日与丁岗镇华墅村委会签订了《土地流转协议》，于2014年12月9日领取了土地流转费，根据《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第四条之规定，可以认为殷子清于2014年12月、至迟于2015年5月即已经知晓389号《批复》的内容。《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第六条规定，行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过二年。苏政办发〔2016〕142号《江苏省政府办公厅关于明确行政复议时效的通知》第一条亦规定，行政机关作出的具体行政行为，对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。行政机关未告知的，行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。389号《批复》系针对镇江新区管理委员会的请示作出，未就申请行政复议的权利及期限问题进行告知，根据上述规定，行政复议期限从知道或应当知道行政行为内容之日起最长不得超过二年。从殷子清知道389号《批复》内容之日起，至2017年10月向江苏省政府申请行政复议已经超过二年，江苏省政府认为殷子清提出行政复议申请超过申请行政复议的期限、不符合《行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）规定的受理条件，决定驳回殷子清的行政复议申请正确。殷子清认为行政复议申请期限应当自其收到镇江市国土资源局的信息公开答复、即从2017年8月25日开始计算的理由依法不能成立。 《行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。殷子清于2017年10月24日向江苏省政府申请行政复议，江苏省政府依法受理后，分别向殷子清和原江苏省国土厅发出《行政复议受理通知书》和《提出说明通知书》。江苏省政府于2017年12月22日作出369号《复议决定》，并于同日送达，行政复议程序符合《行政复议法》及《复议法实施条例》的规定，且殷子清对行政复议程序亦无异议。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回殷子清的诉讼请求。 上诉人殷子清上诉称：1、389号《批复》违法。2、殷子清妻子在领取土地流转费环节虽然签字并领取了款项，但没有人告知领取的是什么款项，不能因为领取款项推定殷子清知晓389号《批复》的内容。3、殷子清通过政府信息公开的途径于2017年8月获取389号《批复》，于2017年10月申请行政复议，未超过申请行政复议的期限。4、国法〔2014〕40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》不具有法律效力。5、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销一审判决，撤销369号《复议决定》。 被上诉人江苏省政府未向本院提交书面的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，在行政行为作出时未告知行政相对人申请行政复议的期限和权利的情况下，如何计算申请行政复议的期限，《行政复议法》等相关法律规范未明确规定。为充分保障行政相对人申请行政复议的权利，应当参照原《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款的规定计算申请行政复议的期限，即从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，原江苏省国土厅于2009年7月28日作出389号《批复》后，万顷良田建设工程陆续开始实施。2014年12月9日，上诉人殷子清妻子殷柏娣领取了土地流转费。2015年5月28日，殷柏娣与所在村委会签订了《土地流转协议》。殷柏娣领取土地流转费时签字的《支出证明单》不仅载明了土地流转的数量，还载明了土地流转费数额。殷柏娣签字的《土地流转协议》约定了土地流转的数量以及期限。上述证据足以证明殷子清至迟于2015年5月已知晓389号《批复》关于万顷良田建设以及土地流转事宜。殷子清于2017年10月申请行政复议，已超过申请行政复议的期限。被上诉人江苏省政府收到行政复议申请后，在法定期限内作出369号《复议决定》，以殷子清超过申请行政复议期限为由，驳回殷子清提出的行政复议申请，符合《行政复议法》第三十一条第一款、《复议法实施条例》第四十八条第一款第二项等规定。 综上，上诉人殷子清的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人殷子清负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇一九年八月十二日 书记员 吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政复议法》 第三十一条第一款行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。 二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第四十八条第一款有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请： （二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；