广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终308号上诉人（原审被告）：广州市荔湾区综合行政执法局，住所地广东省广州市荔湾区浣花路**。负责人：肖某某，局长。委托代理人：陈某、张某，该局工作人员。被上诉人(原审原告)：梁某某，女，汉族，1935年8月23日出生，住址广东省广州市越秀区。委托代理人：程某某，女，1969年4月11日出生，汉族，住址天津市河**，系被上诉人梁某某的儿媳。委托代理人：郭某某，广东人民时代律师事务所律师。原审第三人：广州市自来水公司南区供水分公司，，住所地广东省广州市海珠区赤岗北路**首层**负责人：关某。委托代理人：孙某，该公司职员。上诉人广州市荔湾区综合行政执法局(以下简称荔湾执法局)因与被上诉人梁某某行政强制措施纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初5462号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明,2018年9月12日，荔湾执法局对广州市荔湾区东漖街东漖股份合作经济联合社的委托代理人陈某祥就“荔湾区XXXXX号房屋”相关情况进行调查询问，陈某祥称“荔湾区XXXXX号房屋”是在1996年间由业主梁某某兴建，当时为东漖镇对建设进行监管，涉及宅基地建设的须联社提供意见，但现（询问时）联社没有收到该址的建设申请。称经查册和实际丈量荔湾区XXXXX号房屋宅基地证号0045**，4.5层框架结构，证载面积是360.6平方米，现实际丈量面积为380.9352平方米，违章面积为20.3352平方米，现在住宅用途的情况属实，称该处房屋为东漖村复建房建设地块内的，已影响东漖城中村“改选”推进，已经引起大量村民的强烈投诉，村委会已多次“到协调解决”，但无效，建议尽快解决该户违建问题。2018年9月13日，荔湾执法局对“东漖南埠X号”检查，具体情况记录如下：一、位于南埠**房屋为东漖复建房地块内房屋，为壹栋4层半房屋，入住使用中；二、现场拍照取证；三、据查册及测量数据，该处存在20.3352平方米的违法建设，据此发出《责令限期改正通知书》荔综城责字[2018]38731号，要求当事人自行拆除违法建设构筑物。同日，荔湾执法局向广州市自来水公司南区供水分公司(以下简称南区供水分公司)作出荔综执法函[2018]1226号《荔湾区综合行政执法局关于提请依法处理违法建设的函》(以下简称被诉《提请依法处理违法建设的函》)，该函内容主要如下：“经查，梁某某未取得建设工程规划许可证，擅自在广州市荔湾区东漖街南埠X号进行建设，已涉嫌违法建设。现将上述情况告知贵单位，请贵单位根据《广州市违法建设查处条例》第十五条第一款第（一）项的规定，对上址实施停水措施。”后南区供水分公司对案涉整栋建筑物进行了停水。另查明，根据广州市业进房地产测绘服务有限公司2011年绘制的房地产平面附图（标注了此图只作拆迁面积参考，不作产权依据）显示，“东漖南埠X号”房屋用地及建基面积均为73.4670平方米，总建筑面积为380.9352平方米。穗芳府地字第004534号《村镇宅基地使用证》记载：使用人：梁某某，宅基地座落东漖镇东漖村××号；宅基地四至：东至西：8.10米，南至北9.20米，面积：72.90平方米；建筑种类：结构：框架；层数：肆层半；建筑面积360.60平方米；发证日期：1996年10月18日等内容。诉讼中，梁某某及荔湾执法局双方均确认涉案建筑物的现状面积比宅基地使用证证载建筑面积超出了20.3352平方米。梁某某称超出的部分在建筑物何部位其不清楚，超出部分没有独立的供水设施。荔湾执法局称超出部分应该在五楼，由于违建部分没有独立供水设施，只能停止整个建筑物的供水。原被告双方均确认至2018年11月2日开庭之日，涉案建筑物的供水仍未恢复。原审法院认为，《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”荔湾执法局具有对辖区内的违法建设进行查处的行政职能。《广州市城市规划条例》（1997年4月1日起施行）第二十八条规定：“在城市规划区内进行的建设工程，建设单位或个人必须取得城市规划部门核发的建设工程规划许可证。”《广州市违法建设查处条例》第二条第（一）项规定：“本条例所称违法建设，是指违反城乡规划管理有关法律、法规规定的下列情形：（一）未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的；……”第十五条第一款第（一）项规定：“相关单位和个人应当遵守下列规定：（一）自来水、电力、燃气、电信、有线电视、电梯等生产经营企业不得为没有建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证或者建设工程规划验收合格证的建设工程项目提供临时性或者永久性服务……”本案中，梁某某持有穗芳府地字第004534号《村镇宅基地使用证》，根据该宅基地证记载，案涉房屋中的360.60平方米建筑面积具有合法权属证明。在涉案建筑物超出证载面积部分只有20.3352平方米，且荔湾执法局未提供证据证明该部分所在位置，而涉案建筑物有合法权属证明部分有360.60平方米的情况下，荔湾执法局即发函供水部门对案涉整栋建筑物进行停水，该处理不符合比例原则，并不妥当。梁某某的诉讼请求有理，原审法院予以支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决撤销被告广州市荔湾区综合行政执法局作出的被诉《提请依法处理违法建设的函》。上诉人荔湾执法局不服原审判决，向本院上诉称：一、南区供水分公司依规对涉案违法建设采取停止供水服务，上诉人不是适格被告。被上诉人在未经规划许可的情况下，其所建的涉案建筑物增加20.3352平方米，已构成违法建设，至于违法建设所在位置，是下一步作出处理决定需查明的环节，不影响违法建设事实的认定。根据《广州市违法建设查处条例》第十五条第一款第(一)项规定，供水部门不得为违法建设提供临时性或永久性服务。由于涉案建筑物只设一个供水系统，无法针对违法建设部分单独进行停水，故南区供水分公司对涉案建筑物停水，是被上诉人进行违法建设应承担的不利法律后果。二、该局作出的被诉《提请依法处理违法建设的函》是告知行为，对梁某某的合法权益明显不产生实际影响，南区供水分公司作为供水部门与该局非隶属关系，对于涉案建筑物是否供水是供水部门的法定职责，对涉案建筑物停止供水的合理性问题，应向供水部门作出判决。三、涉案建筑物地处东漖村回迁房复建拆迁范围内，广州市荔湾区东漖街东漖股份合作经济联合社(以下简称东漖联合社)村民多次向上诉人投诉要求对被上诉人违法建设进行查处。上诉人经调查，涉案建筑物有20.3352平方米违法建设面积，事实清楚，适用法律正确,原审判决处理错误，请求二审予以撤销，改判支持该局作出的被诉《提请依法处理违法建设的函》，驳回梁某某的诉讼请求，本案诉讼费由梁某某承担。被上诉人梁某某答辩称，涉案建筑物在1993年报建，1996年建成一直使用至今，未曾进行扩建。由于涉案建筑物地处东漖村“城中村”改造项目复建房建设第四期拆迁计划范围内，但东漖联合社提供的拆迁补偿安置方案的补偿标准过低，双方无法协商。现上诉人认定涉案建筑物存在违法建设，是想迫使被上诉人一家签订显失公平的拆迁补偿认定协议。目前该地块除涉案建筑物及另一套建筑外，均被拆除并开始施工建设。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审驳回上诉人的上诉，维持原判。原审第三人南区供水分公司陈述称，该公司是按照上诉人指示，配合采取的停止供水措施，由此所产生的法律效果应由上诉人承担。经审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应的证据予以证明，本院予以确认。另查明，1993年被上诉人办理报建手续后，在涉案宅基地上建设涉案建筑物，层数为4层半，证载面积为360.60平方米，1996年建成后入住使用至今，现未有证据证明曾进行改建扩建。2011年受东漖联合社的委托，广州市业进房地产测绘服务有限公司对涉案建筑物进行测绘，总建筑面积为380.9325平方米，并注明其制作的平面附图只作拆迁面积参考，不作产权依据。2013年，荔湾区东漖联合社经政府相关部门批准后，开展“城中村”改造计划，涉案建筑物位于东漖村改造项目复建改造地块范围内，该复建地块改造后将作复建回迁使用，不属政府征收行为。涉案建筑物被东漖联合社纳入第四期的拆迁计划范围内。被上诉人称因拆迁安置补偿标准过低，其拒绝按东漖联合社提供的补偿安置方案签订相关拆迁协议。目前，涉案建筑物所在复建地块，除包括涉案建筑物在内的二栋房屋外，周边房屋均已被拆除。上诉人根据东漖联合社村民的强烈投诉，对涉案建筑物是否存在违法建设进行调查并作出处理。以上事实有《关于梁某某女士信息公开申请有关事项的答复》、涉案建筑物周边地块现场照片及双方当事人当庭陈述等证据证明。本院认为，本案争议焦点为上诉人作为被告主体是否适格，上诉人对涉案建筑物通知采取停水强制措施是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。自来水供应作为居民生活的基本要素，停止供应将直接影响居民的日常生活，供水企业与居民房屋自来水供应系民事合同关系，如供水企业按照政府部门指示配合采取停水行为，系政府具体行政行为的辅助实施行为，判断该停水行为是否合法，关键在于政府决定停水的具体行政行为是否合法。本案中，南区供水分公司按照上诉人发出的被诉《提请依法处理违法建设的函》指令，配合采取对涉案建筑物停止供水的措施，体现的是上诉人的执法意志而非南区供水分公司本身相关利益，作为履行公权力的受托行为，属于上诉人作出被诉《提请依法处理违法建设的函》这一行政行为的组成部分。现被上诉人起诉请求确认对涉案建筑物采取停水措施违法，根据上述法律规定，上诉人是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项规定，行政行为适用法律、法规错误的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第六十一条第(五)项规定，行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。本案中，涉案建筑物在1993年办理报建手续，实际建设面积超出证载面积20.3352平方米。被上诉人自1996年建成入住使用至2018年9月的22年期间，从未因存在违法建设而被查处。现因涉案建筑物地处东漖联合社开展的“城中村”改造项目复建房建设拆迁范围内，上诉人根据东漖联合社村民投诉对涉案建筑物是否存在违法建设进行立案调查，在未对涉案建筑物超出证载面积的20.3352平方米的违法建设具体位置做出调查和处理情况下，即对整栋涉案建筑物采取停止供水的行政强制措施，法律依据不足，极大影响被上诉人的日常居住生活需要，明显不当，原审判决予以撤销，并无不当。上诉人的理由，没有事实和法律依据，本院不予采信。综上,原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市荔湾区综合行政执法局负担。本判决为终审判决。审判长  杨立志审判员  杨 芳审判员  石晓利二〇一九年八月二十日法官助理张天晟书记员陈土飞