安徽省无为县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖0225行初61号 原告陶月银，男，1964年3月2日出生，汉族，无为县人，住安徽省无为县。 委托代理人胡燕，无为县襄安中心法律服务所法律工作者。 被告无为县自然资源和规划局，住所地无为县。统一社会信用代码11340217003274330E 法定代表人汪道松，该局局长。 委托代理人肖仁贵，安徽铭盛律师事务所律师。 委托代理人莫宏明，安徽铭盛律师事务所律师。 原告陶月银不服被告无为县自然资源和规划局作出的自然资源和规划行政管理行政处罚，于2019年6月17日向本院提起行政诉讼。本院在审查和补正材料后于2019年7月2日立案，2019年7月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月12日公开开庭审理了本案。原告陶月银及其委托代理人胡燕，被告无为县自然资源和规划局执法大队副大队长石国付及被告委托代理人肖仁贵到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 2019年6月5日，无为县自然资源和规划局向陶月银作出无自然资执处字［2019］62号行政处罚决定书，认定陶月银2011年2月22日，经原无为县国土资源局批准使用襄安镇白合行政村中学自然村集体土地建住宅，批准用地面积145㎡，房屋建成后又占地打院子。实际占地总面积996㎡。其中村庄建设用地742㎡，耕地254㎡，超出批准面积706㎡未办理用地批准手续。违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十三条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定，决定处罚为：1、责令退还超过批准面积非法占用的土地706㎡；2、限期十五日内拆除在非法占用的土地上新建的院墙和其他设施，恢复土地原状。 原告陶月银诉称，2016年6月5日原告收到无为县自然资源与和规划局行政处罚决定书。原告认为该处罚决定书认定事实不清，适用法律错误，程序违法。 一、处罚决定书认定事实不清 原告住宅面积为145平方米，没有超出批准的农村宅基地范围。被告在作出处罚决定书中称原告实际占地总面积是996㎡。不明是原告占宅基地996㎡，还是占用宅基地以外的土地996㎡。原告的宅基地超过了建房的标准，被告作出拆除超出的部分肯定是合理的。原告建房宅基地并没有超出145㎡。被告处罚决定书所提的面积应该是宅基地以外的，是农村自留地的部分。原告的房屋建房证图纸和2011年之前卫星图上明显可以看出，该场地在原告祖上就是原告家栽果树的场地，属于原告的自留地。土地所有权为农村集体所有，使用权归个人。原告既然是得到了村民组集体的允许，在该土地上面种植花卉和果树不违反法律规定。原告使用的自留地范围纳入原告宅基地的范围，明显是认定事实不清。另被告在处罚决定书中称其中742㎡为村庄建设用地，该土地属于农村集体。将农村集体土地，设置为建设用地，所有权人都没有同意，无为县自然资源和规划局的处罚依据不足。若是征收了该土地，已经将该土地转化为建设用地了，就应当提供征收的文件。被告在处罚告知书作出退还超出批准非法占用的土地706平方米，不明确要求原告将上述土地退还给谁。中学村民组为该土地的所有权人，已经明确表示将该土地交给原告使用，且原告一直使用至今。被告要求原告退还的依据不成立。被告作出处罚决定书的第二项，限令拆除占用土地新建的院墙和其他事实，原告一直没有新的院墙和其他设施。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为二年内未被发现的，就不再给予处罚，明显超越了法律规定的处罚时效。 二、被告作出的行政处罚适用法律错误 被告适用土地管理法第六十二条、第七十七条，以及安徽省土地管理法就是办法第四十三条作出处罚，但上述规定明确说明是住宅审批的范围事项。被告作出处罚决定书从头到尾也没有提及原告住宅面积超标的事实，并且被告的处罚决定书中还提到原告住宅符合乡镇土地利用规划。原告住宅符合政府的规划，被告又以土地管理法中关于农村宅基地使用范围的规定，对原告进行处罚，明显适用法律错误。被告在作出处罚告知书后，原告就立即到被告处陈述房屋情况，向被告提交了听证申请，但是被告不但未将原告陈述的事实记录在案，而且拒收原告的听证申请，被告程序违法。其次，被告的处罚决定没有给予原告申请复议的权利，也属于程序违法。 被告无为县自然资源和规划局辩称，一、原告的宅基地超批准违法占地706㎡事实清楚，证据充分。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省自治区直辖市规定的标准。安徽省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第四十三条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民新建住宅，其宅基地的面积标准为城郊、农村集镇和圩区，每户不得超过160平方米。农村宅基地是指农民用于建设住宅、厨房、以及用围墙等附属设施圈占的庭院用地。经查，陶月银于2011年2月22日经原无为县国土资源局批准使用襄安镇白合行政村中学自然村集体土地建设住宅，批准用地面积是145㎡，房屋建成后，又砌院墙占地706平方米作为庭院使用，建设行为由陶月银实施。经现场勘测并套合襄安镇土地利用现状图、襄安镇土地利用总体规划图，证实陶月银实际占地总面积为1.49亩，即996㎡，其中耕地是254㎡。扣除合法使用的面积，超出批准面积是706㎡。二、关于质疑存在建设用地。《中华人民共和国土地管理法》第四条明文规定，国家实行土地用途管制制度，国家编制土地利用总体规划规定土地用途。将土地分为农用地、建设用地和未利用地。根据无为县土地利用测绘服务站现场勘测并套合土地利用总体规划图均反应被答辩人实际占地996平方米，该村庄建设用地的地类属性是相对农用地和未利用地而言。三、原告应将非法占有的706㎡退还原集体经济组织，恢复原土地用途。根据土地管理法第二条的规定，中华人民共和国实行土地社会主义公有制，即全民所有制和了和劳动群众集体所有制。中学村民组将706㎡（含耕地254㎡）的土地交由原告使用，但原告不能擅自改变原土地用途，在未经依法批准的情况下，不能将其作为宅基地使用。四、对原告作出的行政处罚适用法律正确。⑴对原告的行政处罚未超过追诉时效。根据最高人民法院行政审判庭（1997）法行字第26号关于如何计算土地违法行为，追诉时效的答复，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态。其行政处罚的追诉时效应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。本案中，原告对涉案的706㎡土地作为宅基地占用的违法状态一直持续至今，故对被答辩人行政处罚未超过追诉时效。⑵原告被批准的宅基地符合规划，但未获批准的超面积部分属于非法占用土地，依法应予行政处罚。原告及其子陶磊除批准的宅基地290㎡外，其他的庭院面积超过了安徽省规定的宅基地面积标准，其砌的院墙构成了违法占地。根据《土地管理法》第七十七条的规定，农村村民未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建设住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准多占的土地，以非法占用土地论处。五、无为县自然资源和规划局对陶月银的行政处罚程序合法。无为县自然资源和规划局严格按照行政处罚程序向陶月银下达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书。在规定时间内陶月银没有向无为县自然资源和规划局提出听证申请，陶月银也没有提出异议，不存在程序违法，请求依法驳回其诉讼请求。 被告无为县自然资源和规划局向本院提交了以下证据、依据： 一、立案审批表，证明因原告超过批准面积违法占用集体土地建设房屋及附属设施，被告依法立案查处； 二、询问笔录及户籍、身份材料，证明原告存在违法占地建设院墙附属设施的事实； 三、宅基地申报表二组及建设用地许可证二份，证明原告及其子陶磊获批的宅基地面积分别为145㎡； 四、现场勘测笔录及草图，证明现场勘测原告超面积违法占用土地的四至情况； 五、无为县襄安镇土地利用总体规划图、土地勘测定界技术报告书，证明涉案土地在襄安镇土地利用总体规划内，经技术部门勘测定界，证实原告（包括其子陶磊）实际占地996㎡，其中村庄建设用地为742㎡，耕地为254㎡，扣除原告及其子获批的290㎡宅基地，原告超出批准面积706㎡未办理用地批准手续； 六、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书及送达回证，证明被告依法向原告送达行政处罚告知书和行政处罚听证告知书，原告在规定的期间内未对行政处罚提出异议，也未提出听证申请； 七、行政处罚决定书及送达回证，证明被告依法对原告作出行政处罚并依法送达。 经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据的真实性没有异议，但是对其合法性和关联性有异议。对被告提交的第二组证据中的询问笔录有异议。执法证书写明显有涂改。对原告提交的第三组证据真实性、合法性均没有异议。对被告提交的证据五和六的“三性”均不认可。对被告提交的证据七，原告认为行政处罚决定书认定的事实不清，适用法律错误，程序违法。 本院对被告提交的证据认证如下： 被告无为县自然资源和规划局提交的证据二、三、四、五相互印证能够反映案件的真实情况与待证的事实相关联，来源和形式符合法律规定，该四组证据的效力本院予以确认。被告向本院提交的证据一、六、七能够证实其作出的行政处罚符合法定程序，该三组证据证明被告处罚程序合法的证据效力本院予以确认。 原告陶月银向本院提交了以下证据： ⑴身份证复印件，证实原告的主体资格适格； ⑵处罚决定书，证实被告作出的处罚行为，原告在法定的期限之内向法院提起诉讼； ⑶原告的建房许可证，证实原告的房屋面积是在审批的宅基地范围之内； ⑷原告所在村委会的证明，证明原告宅基地外场地是中学村民组分给陶月银户的自留地，一直由陶月银使用； ⑸听证申请，证明2019年5月29日原告即向被告提交了听证申请，但是被告拒收。 经庭审质证，原告对被告提交的证据⑴、⑵、⑶的“三性”无异议。对原告提交的证据⑷有异议，该证明上面没有具体的面积，没有从什么位置到什么位置。同时认为，即使原告所打的围墙是在原告家的自留地，但必须要经过批准才能建设。原告改变了土地的用途，没有经过法定的批准程序，建设使用任何土地都是违法的。尤其是原告在自家房屋周围违法建院墙占用706㎡土地未经批准，显然是违法。对原告提交的证据⑸，没有证据证明原告已经向被告提交或已经向被告邮寄了申请，没有证据证明被告拒收这个事实。因此达不到其的证明目的。 本院对原告提交的证据认证如下： 被告无为县自然资源和规划局对原告向本院提交的证据⑴、⑵、⑶的“三性”无异议，本院对该三份证据的效力予以确认。原告提交的证据⑷与本案没有关联性，其在本案中的证据效力不予确认。原告提交的证据⑸不能证明被告拒收，该证据证明被告拒收原告听证申请的证据效力本院不予确认。 经审理查明，2011年2月20日，原告陶月银申请宅基地建房，经原无为县国土资源局批准同意其使用襄安镇白合行政村中学自然村集体土地建设住宅，批准陶月银与其子陶磊各用地面积145㎡，并于2011年2月22日分别发给陶月银、陶磊建设用地许可证。其后原告陶月银建起了占地290㎡（含陶磊住宅占地面积）住宅**，房屋建成后，陶月银又建庭院占地706㎡。经无为县土地开发利用服务站现场勘测并套合襄安镇土地利用现状图、襄安镇土地利用总体规划图，证实陶月银（包括陶磊合法建筑占地145㎡）实际占地总面积为1.49亩，即996㎡。其中耕地是254㎡。扣除合法使用的面积，超出批准面积是706㎡，2019年4月11日，无为县自然资源和规划局对其立案调查，并作出无自然资执处字［2019］62号行政处罚决定，责令陶月银退还超过批准面积非法占用的土地706㎡；限期十五日内拆除在非法占用的土地上新建的院墙和其他设施，恢复土地原状。陶月银不服该行政处罚，向本院提起行政诉讼。 本院认为：农村宅基地应当包括村民用围墙等附属设施圈占的庭院用地。原告陶月银在合法批准建房290㎡（包括陶磊合法建筑占地145㎡）后，又占用集体土地建庭院且已对庭院土地进行了部分硬化，应认定该庭院占地面积系原告的宅基地范围。无为县自然资源和规划局认定原告超批准违法占地706㎡事实清楚，原告未经批准占用集体土地建庭院属非法占用土地，依法应当予以处罚。《中华人民共和国土地管理法》规定了国家实行土地用途管制制度，使用土地的单位和个人必须按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。原告认为其建庭院所占的土地系村民委员会集体土地，由村民委员会分配给其的自留地，在自留地上建庭院被告无权予以处罚的理由依法不能成立。无为县自然资源和规划局作出的行政处罚程序合法。没有证据证明原告在处罚告知后提交听证申请书于被告。《中华人民共和国土地管理法》系特别法，被告适用《中华人民共和国土地管理法》第八十三条之规定作出行政处罚与《中华人民共和国行政复议法》的规定相一致，符合法律适用原则。因此原告以被告违反听证原则，没有告知原告复议的权利系程序违法的观点不予支持。 综上所述，无为县自然资源和规划局作出的无自然资执处字［2019］62号行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告请求撤销该处罚决定依法不予支持。为防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权和履行职责，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条项之规定，判决如下： 驳回原告陶月银请求撤销无为县自然资源和规划局无自然资执处字［2019］62号行政处罚决定的诉讼请求。 案件受理费50元由原告陶月银负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法院。 审 判 长  洪云霖 人民陪审员  吴德厚 人民陪审员  赵兰英 二〇一九年八月十九日 书 记 员  司静文 附件： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。