湖南省张家界市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘08行终60号 上诉人（原审被告）桑植县住房和城乡建设局，住所地湖南省桑植县澧源镇高家坪社区方家坪组。 法定代表人韦克修，局长。 委托代理人谷鸣国，湖南源阳律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）王秀珍，女，1977年11月8日出生，白族，住湖南省桑植县。 委托代理人李美玉，湖南昌隆律师事务所律师。 委托代理人郭权满，湖南昌隆律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）秦远华，男，1969年12月12日出生，土家族，住湖南省桑植县。 委托代理人钟小红，张家界市桑植县广信法律服务所法律工作者。 上诉人桑植县住房和城乡建设局（以下简称桑植县住建局）、上诉人王秀珍因与被上诉人秦远华行政协议及行政赔偿一案，不服湖南省桑植县人民法院（2018）湘0822行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月5日受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2013年，为缓解桑植县公共租赁住房房源紧缺问题，原桑植县房地产管理局在社会上筹集个人投资修建的符合条件的住房充实公共租赁房源。在征得原审第三人王秀珍同意后，原桑植县房地产管理局将王秀珍拟修建的房屋纳入本县公租房房源。王秀珍自筹资金按照原县房地产管理局的设计规划要求修建了一栋42套、面积约2700平方米的房屋。2014年3月25日，县房地产管理局向本县公共租赁住房申请对象发布《桑植县公共租赁住房房源公告》，称县房管局住房保障办公室在社会上筹集了42套个人投资修建的公共租赁住房，有意者到住房保障办公室报名并签订合同办理入住手续，先报名交款者先选房，直到房源分配完毕为止。之后，原审原告等符合公共租赁住房条件的申请人由原审被告确定为此次入住对象。2015年7月6日，原审第三人在房管局办公室与原审原告签订《租房协议书》，租住时间自2015年3月9日起至2020年3月8日止,当即原审原告按照合同约定交纳租房押金50000元。原审原告租住房屋为69.44平方米，租金每年2200元，从押金中扣减。同时，合同约定“在不影响该房屋结构的情况下，经甲方同意，乙方可以进行装修”。2014年底房屋建成后，原审原告等人在征得原审第三人同意的情况下，对房屋实施了铺地板等简单装修。原审原告等该批入住对象入住后每年享受政府房屋租赁补贴,原审第三人每套每年获管理补贴600元。之后，原审第三人与县房地产管理局就修建公租房建房补贴产生争议，2017年5月3日县房地产管理局给原审第三人答复称：原审第三人所建的个人房屋，经由本人同意，纳入我县公租房房源，并安排保障对象入住，无任何根据应将第三人所建房屋纳入公租房建房项目并予以申报，同时也无任何证据显示应由县房地产管理局给予原审第三人每套4万元的补贴。为此，原审第三人向一审法院提起行政诉讼，一审法院经审理于2018年1月31日作出（2017）湘0822行初47号行政判决：确认被告桑植县住房和城乡建设局于2014年3月25日发布的“桑植县公共租赁住房房源公告”无效；责令被告桑植县住房和城乡建设局应当立即组织王秀珍与公租房住户解除租房协议，重新安排公租房入住；责令王秀珍清退住户扣减房租费用后剩余的预交租金；责令被告桑植县住房和城乡建设局对王秀珍造成的实际损失通过行政赔偿程序予以赔偿。原审被告不服提起上诉，张家界市中级人民法院于2018年5月29日作出驳回上诉，维持原判的终审判决。2018年6月12日，王秀珍向原审被告提出行政赔偿申请，双方因赔偿数额不能达成共识，王秀珍再行提起行政赔偿诉讼，经审理一审法院判决：被告桑植县住房和城乡建设局给王秀珍补偿从2015年3月9日至2018年12月9日期间的房屋租赁差价损失652500元，该案经张家界市中级人民法院二审，维持原判。2018年8月27日，原审原告以与桑植县房地产管理局、王秀珍存在房屋租赁合同纠纷为由，向本院提起民事诉讼，请求解除《租房协议书》等，本院认为该合同性质上属于行政合同，于2018年10月9日作出民事裁定，驳回原告的起诉。各方未提起上诉，该裁定已经生效。 另查明，因行政职能调整，桑植县公共租赁住房管理职能已由原县房地产管理局转至桑植县住房和城乡建设局。县住房和城乡建设局按照已经生效的行政判决，对符合条件的包括原审原告在内的租户，已重新安排公租房入住。经司法评估，原审原告装修租住房屋的损失为13930元，司法评估过程中，原审原告交纳评估费2000元。2018年6月5日张家界市人民政府颁发的《张家界市集体土地征收及其房屋拆迁补偿安置办法》（张政发[2018]7号）规定，拆迁房屋的搬迁补助费按拆迁房屋合法建筑面积10元/平方米给予补偿。 一审判决认为：本案系桑植县行政区域内公共租赁住房房源筹集建设管理过程中产生的争议。案涉《租房协议书》是基于原审被告向社会发布《桑植县公共租赁住房房源公告》而签订的行政协议，该协议系在原桑植县房地产管理局组织、监管下签订，原审被告对此具有行政管理职责，原审原告起诉要求解除该行政协议，并请求赔偿相关损失，属于人民法院行政案件受理范围。 本案争议的焦点之一是原审原告与原审第三人签订的租房协议可否解除。原审被告与原审第三人就原审原告租住的房屋建房补贴发生行政争议，人民法院已作出认定，判决原审被告实施的发布房源公告行政行为无效，并责令原审被告组织重新安排公租房入住。该判决已发生法律效力。因此，原审原告与原审第三人已不能继续履行租房协议，现原审原告诉请解除租房合同，原审第三人没有异议，且原审被告已经给原审原告重新安排了公租房入住，故原审原告申请解除合同不违反法律规定，本院予以准许。 本案争议焦点之二是原审原告的各项损失承担问题。《公共租赁住房管理办法》第四条第二款规定，“县级以上地方人民政府住房城乡建设（住房保障）主管部门负责本行政区域内的公共租赁住房管理工作。”第二十六条规定“承租人不得擅自装修所承租公共租赁住房。确需装修的，应当取得公共租赁住房的所有权人或其委托的运营单位同意”。原审原告按照原桑植县房管局提供的相关政策信息，在原房管局组织下，以符合公共租赁住房对象的身份与原审第三人签订的租房协议，现因原审被告发布房源公告的行政行为被人民法院判决确认违法，原审原告与原审第三人之间租房协议不能继续履行，各方在协议约定的履行期限届满前解除租房协议，原审原告搬家费损失客观存在，应获得赔偿。且原桑植县房地产管理局未完全履行公租房行政管理职责，放任原审原告与原审第三人签订合同约定装修，现合同提前解除给原审原告造成了装饰装修、司法评估费用损失，县房地产管理局对原审原告的上述损失也应该承担赔偿责任。本案原审被告桑植县住房和城乡建设局作为行政职能调整后的行政管理机关，对原县房地产管理局的上述责任应承担赔偿义务。搬家费损失具体金额，因评估机构无法对搬迁费用进行评估，本院参照《张家界市集体土地征收及其房屋拆迁补偿安置办法》中规定的搬迁补助费标准计算，原审原告的搬迁费损失为694.4元（10元/平方米×69.44平方米）；装饰装修损失的计算采信评估机构的评估意见，原审原告装饰装修损失为13930元；司法评估费用损失依据发票认定为2000元。 本案争议焦点之三是对于原审原告主张的租房押金及利息如何认定问题。原审原告与原审第三人签订的租房协议已经部分履行，原审原告应按照租房协议承担相应的租金。原审第三人收取的原审原告房租押金没有法律依据，在抵扣原审原告应承担的房屋租金后应予返还，已经人民法院判决确认。原审被告作为公租房管理部门，在原审第三人收取不应当收取的租房押金时未尽管理、监督职责，因此而导致原告损失的，应承担连带责任。各方当事人对房屋清退时间确定存在争执，本院结合已生效判决确定的内容，酌情确定租金计算的期限为自租房协议约定的租住时间2015年3月9日起计算，截止至原审被告给原审第三人计算房租差价损失的时间即2018年12月9日。租期共计45个月，原审原告应付租金为8250元。原审第三人应向原审原告退还押金41750元（50000元-8250元）。原审第三人在原审原告搬出公租房后不应继续扣除原审原告租房押金，故参照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（七）项的规定，原审第三人应自2018年12月9日起向原审原告支付应返还押金的银行同期存款利息。 综上所述，原桑植县房地产管理局未严格履行公租房行政管理职责，损害了原审原告的合法利益，对原审原告的各项损失原审被告应当赔偿。原审原告要求对押金损失予以退还的请求，事实清楚，证据充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第二十六条第六款、第七十六条、第一百零一条，《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条的规定，判决如下：一、解除原告秦远华与第三人王秀珍签订的《租房协议书》；二、被告桑植县住房和城乡建设局赔偿原告秦远华装饰装修、评估费、搬家费损失共计16624.4元，限于本判决生效后30日内一次性履行到位；三、第三人王秀珍向原告秦远华返还租房押金41750元及利息（自2018年12月9日起计算，按银行同期存款利率计算至还清之日止），被告桑植县住房和城乡建设局负连带责任，限于本判决生效后30日内一次性履行到位；四、驳回原告秦远华其他诉讼请求。 上诉人桑植县住建局上诉称：一、一审人民法院判决上诉人赔偿被上诉人秦远华装饰装修、评估费、搬家费损失16624.4元，于法无据。2015年7月6日，被上诉人秦远华与原一审第三人王秀珍签订了《房屋租赁合同》。租房押金50000元由王秀珍收取，房屋由王秀珍自行管理，房屋装不装修由出租方王秀珍和秦远华双方协商。根据桑植县人民政府桑政办发【2017】24号文件和《湖南省公共租赁住房分配和运营管理办法》第29条规定：社会力量投资建设的公共租赁住房，其租金收入和配套设施的经营性收入归投资者所有，房屋维修养护费用由所有权人承担。上诉人在被上诉人秦远华租房期间每年给第三人王秀珍每套房屋管理补贴600元，上诉人并按桑植县人民法院、张家界市中级人民法院两审判决，给王秀珍补偿从2015年3月9日至2018年12月9日期间的房屋差价损失652500元。第三人王秀珍与上诉人属于行政合同关系，上诉人在桑植县人民法院确认《桑植县公共租赁住房房源公告》无效后，王秀珍也得到了足额补偿。作为王秀珍与被上诉人秦远华签订的《房屋租赁协议》，属于民事法律关系调整。根据合同的相对性，应由原审第三人王秀珍对被上诉人秦远华承担民事责任。依据《湖南省公共租赁住房分配和运营管理办法》第32条之规定：承租人不得转借、转租、转卖、擅自装修所承租的公共租赁住房或改变其用途。承租人确实装修的，应当取得公共租赁住房所有权人或其委托的管理机构同意。被上诉人秦远华装饰装修房屋是取得原一审第三人王秀珍的同意，但未经上诉人同意，上诉人不应承担装饰装修、评估费、搬家费等损失。其《租房协议书》解除后装饰装修成果的直接受益人为原审第三人王秀珍，故一审人民法院判决由上诉人承担被上诉人秦远华装饰装修、评估费、搬家费等损失，于情于理于法相悖。二、一审人民法院判决：“第三人王秀珍向原告秦远华返还租房押金41750元及利息(自2018年12月9日起计算，按银行同期存款利率计算至还清之日止)，被告桑植县住房和城乡建设局负连带责任。”根据张家界市中级人民法院于2018年5月29日作出的(2018)湘08行终18号行政判决书的判决内容，上诉人应当责令王秀珍对清退住户扣减房租费用后剩余的预交租金，并未判决上诉人对王秀珍退赔被上诉人秦远华租房押金及利息承担连带责任。故原一审人民法院要求上诉人对王秀珍退赔秦远华租房押金及利息无法律依据。综上所述，原一审人民法院认定事实不清，适用法律错误，特请求二审法院判决撤销一审判决，并依法改判上诉人对被上诉人秦远华不承担行政赔偿责任。 上诉人王秀珍上诉称：一、一审法院认定部分事实错误，判决部分错误。错误表现在：1.秦远华是(2017)湘0822行初47号判决书及(2018)湘08行终18号行政判决书中的第三人。(2017)湘0822行初47号判决书第二项判决内容为：“被告桑植县住房和城乡建设局应当立即组织原告及第三人等公租房住户解除住房协议,重新安排公租房入住。并对第三人预交的房屋押金按相关规定扣减房租后,责令原告王秀珍予以清退。”第三项内容“被告桑植县住房和城乡建设局对原告造成的实际损失应当通过行政赔偿程序承担赔偿责任。”桑植县住房和城乡建设局不服提起上诉，最终张家界市中级人民法院作出(2018)湘08行终18号行政判决，判决维持原判，驳回上诉。因此，王秀珍于2018年7月27日对桑植县住房和城乡建设局提出了行政赔偿之诉，此案在审理过程中，原、被告已共同认定按房源公告42户补偿原告房租差价，按同地段市场房屋租赁价格6000元每年减去原告已收取的房租，计算45个月（从2015年3月9日至2018年12月9日)，最终桑植县人民法院作出了(2018）湘0822行赔初3号行政赔偿判决书。判决桑植县住房和城乡建设局赔偿王秀珍房屋租赁差价损失652500元。为妥善处理王秀珍及45户公租房承租人的问题，桑植县县委、县政府高度重视，责令桑植县住房和城乡建设局多次召开协调会，秦远华也参与了协调会，知晓租金由桑植县住房和城乡建设局只承担到2018年12月9日止。超过2018年12月9日的租金由秦远华自行承担，并且年租金价格不低于6000元。直到今天为止，秦远华还没按照王秀珍的要求搬出房屋，故一审法院判决“第三人王秀珍向原告秦远华返还租房押金41750元及利息(自2018年12月9日起计算,按银行同期存款利率计算至还清之日止)……”错误。秦远华占用王秀珍房屋的时间一直处于持续状态，其占用期间的房屋租金截止2018年12月9日由桑植县住房和城乡建设局承担，2018年12月9日之后的租金应由秦远华承担，并按法院确定的不低于年租金6000元标准予以抵销。2.《租房协议书》第一条第16项约定：“甲方退还乙方所剩资金时，0利率结算，乙方不得有任何异议。”故，一审法院判决认定由王秀珍按照银行同期存款利率计算并支付利息错误。3.《租房协议书》第一条第13项约定：“在不影响房屋结构的情况下,经甲方同意,乙方可以进行装修。”本案中，秦远华装修房屋没征得王秀珍同意，更没征得桑植县住房和城乡建设局的同意，所以装修损失应由秦远华自己承担，故一审法院判决由桑植县住房和城乡建设局承担错误。4.一审法院判决由桑植县住房和城乡建设局承担评估费、搬家费损失无事实依据和法律依据。二、一审法院超诉讼判决。本案的秦远华是2018年11月9日向桑植县人民法院提起行政协议及行政赔偿诉讼。秦远华没有提出解除《租房协议书》诉讼请求。三、一审法院适用法律错误。王秀珍是自然人,也不是桑植住房和城乡建设局的工作人员。所以一审法院适用《中华人民共和国赔偿法》判决王秀珍返还押金及银行利息错误。综上，一审判决认定部分事实不清，证据不足，适用法律错误，归责不合理，判决错误，请求二审法院判决撤销一审判决，并依法改判。 被上诉人秦远华答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人在一审中增加了解除租房协议的诉讼请求，一审判决没有超出诉讼请求范围，故请求二审法院驳回上诉，维持原判。 当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的根据。二审认定的事实与一审认定的事实一致。 本院认为，本案《租房协议书》是基于上诉人桑植县住建局（原桑植县房地产管理局）向社会发布《桑植县公共租赁住房房源公告》而签订，其性质属于行政协议，本院予以确认。被上诉人秦远华起诉要求解除该行政协议，并请求赔偿相关损失，属于人民法院行政案件受理范围。上诉人桑植县住建局实施的发布房源公告行政行为已经人民法院生效判决确认无效，上诉人王秀珍与被上诉人秦远华已不能继续履行租房协议，现被上诉人请求解除该协议，本院予以支持。上诉人桑植县住建局因实施的发布房源公告行政行为无效导致租房协议无法继续履行，从而造成被上诉人秦远华装饰装修、评估费、搬家费损失，应当依法承担国家赔偿责任。上诉人王秀珍与被上诉人秦远华签订的租房协议已经部分履行，被上诉人应按照租房协议承担相应的租金。上诉人王秀珍收取的被上诉人房租押金在抵扣其应承担的房屋租金后应予返还，上诉人桑植县住建局对此应当承担连带责任。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，对被上诉人装饰装修、评估费、搬家费损失以及返还租金的认定适当，本院予以维持。两上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人桑植县住房和城乡建设局、王秀珍负担。 本判决为终审判决。 审判长 钟 强 审判员 唐亚平 审判员 阳 勇 二〇一九年八月二十一日 法官助理陈建琳 书记员王晶 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。