湖南省邵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘05行初57号 原告胡争华，女，1972年8月28日出生，住邵东县。 委托代理人郭永情，男，1970年4月29日出生，住邵东县，系胡争华之夫。 委托代理人周雁武，北京盈科（长沙）律师事务所律师。 被告邵东县人民政府，住所地邵东县两市镇兴禾大道**。 法定代表人周玉凡，该县县长。 委托代理人刘昕，湖南人和人（邵阳）律师事务所律师。 委托代理人刘锴，邵东县市场服务中心工作人员。 原告胡争华诉被告邵东县人民政府关闭市场公告一案，本院于2019年6月12日受理后，于当日向被告邵东县人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月15日公开开庭审理了本案。原告胡争华及其委托代理人郭永情，周雁武，被告邵东县人民政府的委托代理人刘昕、刘锴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告胡争华诉称，被告邵东县人民政府作出的《关于关闭邵东县工业品市场（一期）的公告》（邵政发［2019］6号）（以下简称6号《公告》）违反《湖南省行政程序规定》，程序违法；被告决定关闭的市场实际由原告等集资户集资建成，产权人是原告等全体集资经营户，关闭市场损害了原告的合法权益；被告关闭市场的决定不是为了公共利益的需要，而是为了湖南中意泓源股份有限公司与湖南缤纷置业有限公司谋取商业开发利益；原告未得到合理安置和补偿，损害了原告根本利益。故请求人民法院判决：1、撤销6号《公告》；2、确认6号《公告》违法；3、本案诉讼费由被告承担。 原告胡争华向本院提交了以下四组证据： 第一组证据（13份）： 1、身份证、《市场摊位证》复印件（摊位号为595、596）； 2、邵东县小商品市场预收摊位（门面）定金专用临时收据； 证据1、2拟证明原告是与被诉行政行为存在利害关系的人； 3、营业执照，拟证明原告在邵东县工业品市场（一期）2-596号经营服装批发及零售的事实，取得了合法经营权； 4、6号《公告》，拟证明被告违反行政程序规定的事实； 5、《关于向个体经营户集资修建邵东小商品市场的方案》，拟证明经营户集资修建该市场，摊位（门面）的产权不明确且经营户在市场经营应当是无期限的； 6、《致参与商贸城土地联合竞买投资者的公开信》，拟证明被告承诺不搬迁整合市场的事实； 7、市场部分经营户联名意见，拟证明被告关闭市场损害了众多经营户的利益； 8、《市场摊位集资款清退方案》； 9、《关于兑现市场经营户搬迁奖励的通知》； 证据8-9拟证明被告关闭市场并未对经营户进行合理补偿； 10、《市场改造宣传手册》； 11、《邵东县人民政府关于促进邵东国际商贸城市场发展的若干意见》； 证据10-11拟证明被告关闭市场实际是为企业谋取商业开发利益； 12、《邵东县人民政府关于邵东县高端城市综合体项目的招商公告》，拟证明市场改造不是为了公共利益需要； 13、《邵东市场管理中心对市场经营户的答复意见》，拟证明被告违反不重复建设原则； 第二组证据为15份网络资料，拟证明作出关闭决定及强拆行为是为了商业开发，是违法的，即使是为了公共利益需要，也应当通过合法的程序。 第三组证据为5个关于强拆等方面的视频资料及项目宣传资料，拟证明被告与开发商联手，采取断水断电甚至动用公安强迫市场业主搬离，被告的行政行为违法。 第四组是申请法院调取的3份证据： 1、《重大火灾隐患销案通知书》（邵东公消重销字［2016］第0001号）； 2、邵东县人民政府《关于同意对市场重大火灾隐患单位销案摘牌的批复》（邵政函［2016］108号）； 证据1、2，拟证明市场重大火灾隐患已销除，已经整改到位。 3、邵东县人民政府《关于市场改造推进工作的县长办公会议纪要》（邵政纪［2019］2号，拟证明会议决定关闭市场是违法的。 邵东县人民政府辩称，该府作出《关于关闭邵东县工业品市场（一期）的决定》并发布6号《公告》是因为邵东县工业品市场（一期）存在重大火灾隐患，且无法整改到位；关闭邵东县工业品市场（一期）的决定符合法律的规定；本案原告与被诉行政行为没有直接的利害关系，如果其利益受损，可以邵东县市场服务中心为被告提起民事诉讼；关闭邵东县工业品市场（一期）的公告不是具体的行政行为，应当驳回原告的起诉。故请求人民法院驳回原告的诉讼请求或者驳回原告的起诉。 邵东县人民政府向本院提交了下列证据： 1、《邵东县人民政府关于关闭邵东县工业品市场（一期）的决定》，拟证明被诉行政行为合法； 2、2019年4月8日作出的6号《公告》，拟证明被诉行政行为及时向社会公布，程序合法； 3、邵东县消防大队《关于请求采取断然措施彻底消除市场重大火灾隐患的报告》； 4、《湖南省人民政府办公厅关于对重大火灾隐患实施挂牌督办的通知》； 证据3-4拟证明被诉行政行为认定事实清楚； 5、邵东县发展和改革局《关于同意县市场消除安全隐患改造的函》，拟证明市场所有权人邵东县市场服务中心已经对市场启动了升级改造。 6、《邵东县人民政府常务会议纪要》，拟证明被诉行政行为程序合法； 7、《关于申请批准向个体工商户集资修建邵东小商品市场的报告》； 8、《邵东县工商行政管理局关于预定市场二期工程门面和摊位的公告》； 9、市场《国有土地使用证》； 10、《市场摊位集资款清退方案》； 证据7-10拟证明原告并非被诉行政行为的利害关系人； 11、曾健、罗融于2014年7月21日在邵东县衡宝路工业品市场508号拍摄的照片，拟证明市场存在动态火灾隐患； 12、赵敏捷、罗融于2019年3月26日在邵东县衡宝路市场508号拍摄的照片，拟证明市场存在静态火灾隐患； 13、邵东县消防大队《关于市场存在重大火灾隐患的情况说明》，拟证明市场存在火灾隐患且无法整改； 14、《重大火灾隐患判定方法》； 15、《建筑设计防火规范》； 证据14-15拟证明市场存在火灾隐患的判定依据； 16、《建设工程造价咨询报告》及《关于市场消防维修维护工程的结算评审报告》，拟证明市场于2014年起多次进行消防改造，至今仍存在诸多重大火灾隐患； 17、因市场重大火灾隐患整改召开的座谈会、调研会记录，拟证明市场因存在重大火灾隐患需要整改，邵东人民政府组织召开多次座谈会、调研会，征求各方意见。 本院责令被告提交了房权证邵字第00**0842号《房屋使用权证》，拟证明市场服务中心是市场的房屋所有权人。 被告还向法庭提交了两份涉密材料，拟证明中央巡视组、省委巡视组的反馈意见包括邵东工业品市场重大火灾隐患整改不到位的问题。 被告提交的证据，原告对证据1的合法性没有异议，但对证据的真实性、关联性及证明目的有异议；对证据2的真实性没有异议，但对其合法性有异议，认为未按安全生产法的规定停产整顿，没有经过法定程序，违法作出关闭决定，且市场地面上的建筑物产权归属不明；对证据3的真实性有异议，2016年7月5日之后，市场的消防安全隐患已全部整改到位，报告没有提供市场仍存在重大火灾隐患的依据，其目的是为了商业开发；对证据4的证明目的有异议，因为省政府挂牌督办之后，已整改达标，故无法证明关闭行为的合法性；对证据5的真实性、合法性有异议，认为是否存在消防隐患是消防部门检查发现后才责令限期整改，而政府主动挑起这件事不具有正当性；对证据6的真实性、合法性有异议，认为县长召开常务会议形成关闭市场的决定，不能证明程序合法；对证据7的证明目的有异议，因为原告受让摊位，办理了摊位证和工商营业执照，关闭市场与原告存在重大利益关系，且证明市场建筑物部分是市场所有经营户的；对证据8的关联性、证明目的有异议；对证据9的真实性、合法性、关联性有异议，即使这个土地使用权证真实有效，也只能证明使用权划拨给了县市场服务中心，不能代表土地上的建筑物归市场服务中心所有，也不能证明被告关闭市场的行为合法；对证据10的真实性、合法性有异议，集资建房后是不能清退的，市场服务中心没有权力决定清退；对证据11的真实性、关联性与证明目的有异议，不能证明关闭市场的行为合法；对证据12的真实性及证明目的有异议，因为关停的前提是经过整改依然存在安全隐患，该证据不能证明市场存在重大安全隐患需要关闭；对证据13的真实性、合法性有异议，没有证据证明无法整改，而且仅适用了公安部的相关规定，没有适用安全生产法；对证据14的证明目的有异议，该证据证明被告没有提供消防部门判定市场存在重大火灾隐患的法定程序依据，不能证明关闭市场行为合法；对证据15的证明目的有异议，达不到被告的关于防火间距方面的证明目的；对证据16的证明目的有异议，2016年已整改到位；对证据17的真实性和证明目的有异议，虽然找到部分业主征求意见，但绝大多数业主不同意政府拆迁，也不同意政府的补偿标准。原告对被告提交的房屋使用权证的真实性、合法性有异议，认为无法证明市场由市场服务中心出资修建，实际出资人保留起诉撤销该权证的权利。 原告提交的证据，被告认为第一组证据中，对证据1、2的关联性、证明目的有异议，摊位证延期至2019年12月，摊位证是市场服务中心发的，证明原告对摊位没有产权，与市场服务中心是一种有期限的租赁关系；对证据3－13（证据7除外，因为看不清该证据的内容）的真实性、合法性没有异议，但对证明目的有异议，认为第二组证据与本案无关，不能达到原告的证明目的，对第三组、第四组证据的证明目的有异议。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下：被告的证据2，原告的第一组证据中的证据4是被诉行政行为，不作为证据予以认定。被告提交的证据1是政府文件，原告虽对真实性、证明目的有异议，但对其合法性没有异议，本院予以采信；证据3是消防部门对市场进行现场检查后向政府提交的报告，证据4是湖南省人民政府办公厅的明传通知，证据6是邵东县政府召开常务会议形成的会议纪要，证据7是邵东县工商局向中国人民银行申请批准向个体经营户集资的报告，证据8是邵东县工商管理局关于市场内第二期门面、摊位预定的公告，证据9是市场服务中心的国有土地使用权证，证据10是市场服务中心关于清退集资款的公告及方案，证据11、12是邵东县消防大队2014年7月、2019年3月在市场内拍摄的火灾隐患照片，证据13是邵东县消防大队对市场存在火灾隐患作出的说明，证据14是重大火灾隐患判定方法，证据15是建筑设计防火规范，证据16是市场消防工程结算审核报告，证据17是关于市场改造、关闭所进行的座谈调研会议记录，原告对前述证据的真实性、证明目的提出异议，但没有相反证据予以证实，故对前述证据本院予以采信；本院责令被告提交的房权证及被告提交的与巡视组反馈意见相关的证据，符合证据的要件，本院予以采信；证据5与本案没有关联性，不予采信。对原告的证据的第一组证据除证据7外，被告对其他证据的真实性没有异议，本院予以采信，第二组证据、第三组证据与本案没有关联性，本院不予采信；第四组证据由本院调取，符合证据的要件，本院予以采信。 经审理查明，邵东县工业品市场（以下简称市场）始建于上世纪九十年代初，市场的《国有土地使用权证》（邵国用［2001］字第667号）和房屋所有权证（房权证邵字第00**0842号）的权利人为邵东县市场服务中心（以下简称市场服务中心）。2014年7月24日，邵东县公安消防大队给市场服务中心下发了《重大火灾隐患整改通知书》（邵东公消重字［2014］第0002）号），要求对存在的六类隐患进行整改（六类重大火灾隐患是指：防火卷帘损坏的数量超过50%；未按规定设置疏散指示标志、应急照明；已设置的疏散指示标志、应急照明损坏率超过50%；已设置的自动喷水灭火系统不能正常使用或运行；火灾自动报警系统处于故障状态；自动消防设施不能正常联动控制）。同年8月7日，邵东县人民政府作出《关于市场一、二期重大火灾隐患进行挂牌整改的批复》（邵政函［2014］98号），责成邵东县公安局采取措施整改，消除重大火灾隐患。同年8月13日，市场成为湖南省人民政府办公厅挂牌督办重大火灾隐患单位。经过整改，2016年7月5日，邵东县公安消防大队给市场服务中心下发了《重大火灾隐患销案通知书》（邵东公消重销字［2016］第0001）号），认为要求整改的重大火灾隐患已整改消除，予以销案。同年8月12日，邵东县人民政府作出《关于同意对市场重大火灾隐患单位销案摘牌的批复》（邵政函［2016］108号），同意市场重大火灾隐患单位销案摘牌。因市场火灾隐患并未整改到位，2018年8月21日，邵东县委邵发文［2018］13号文件《关于落实中央第八巡视组、省委第三巡视组巡视反馈意见的整改方案》，将整改市场重大火灾隐患列入该整改方案，要求继续整改。2019年3月28日，邵东县公安局消防大队向邵东县人民政府提交了《关于请求采取断然措施彻底消除邵东县工业品市场重大火灾隐患的报告》，报告称：“由于当时设计标准低，后期管理、维护不善，导致市场火灾隐患十分突出，曾于2001年11月18日发生火灾，损失惨重。2014年7月，该市场被列入重大火灾隐患整改单位，并于同年8月被省人民政府挂牌督办。自挂牌督办以来，县人民政府多次组织召开工业品市场重大火灾隐患整改调度会，投入经费维修改造了部分消防设施，但仍然存在楼梯间设置形式不符合要求，防火分区面积超过标准，防火间距不足等重大火灾隐患无法整改，随时有可能引发重特大火灾事故，省、市人民政府及消防部门多次下文敦促销案。为确保不发生群死群伤恶性火灾事故，根据公安部《消防监督检查规定》第二十一条之规定和湖南省委省政府《关于采取断然措施坚决遏制重特大事故的通知》（湘办发电［2014］120号）的要求，特请求邵东县人民政府采取断然措施，彻底消除工业品市场重大火灾隐患。”2019年3月，邵东县人民政府的领导及工作人员多次到邵东县工业品市场（一期）的经营场所，就消除市场重大火灾隐患及市场改造升级等问题召开经营户代表的座谈会，听取意见，了解情况。2019年4月1日，邵东县人民政府召开了第9次常务会议，作出关闭市场的决定。同年4月8日，邵东县人民政府给邵东县消防大队下发了《关于关闭邵东县工业品市场（一期）的决定》（邵政发［2019］5号），决定对市场进行关闭。同日，邵东县人民政府发布6号《公告》，公告：一、关闭区域，衡宝路以北、荷花路以南、港南河以西、红岭路以东工业品市场（一期）区域；二、关闭时间，2019年5月30日；三、关闭区域内，所有经营户、业主、住户在关闭之前须搬离并腾空经营门店（摊位）、住宅及相关设施，自关闭之日起，关闭区域内停止一切生产生活及经营活动；四、关闭后，将对所有建筑物予以拆除，国有资产依程序办理报废手续，私有资产按有关法律法规予以补偿；五、对在关闭之日前搬离并腾空的经营户、业主、住户，县人民政府兑现相关优惠政策，对逾期未搬离并腾空的门店（摊位）、住宅及相关设施，将依法强制拆除；六、对影响、阻碍、破坏关闭市场的行为将依法打击。 另查明，2004年原告胡争华通过受让他人集资的摊位，取得了市场二管区595号、596号的摊位证，其提交的摊位证显示有效期自2014年起至2016年12月30日，后加盖了延期至2019年12月30日的印章。胡争华于2012年3月30日进行注册登记，取得营业执照，从事服装批发零售、互联网上销售服装批发零售。胡争华每月按102.5元/摊位的标准向市场服务中心交纳两个摊位的管理费用。现邵东县人民政府关闭市场，胡争华对6号《公告》不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案争议的焦点是邵东县人民政府发布6号《公告》是否合法，原告胡争华提出的撤销6号《公告》、确认6号《公告》违法的诉讼请求应否得到支持。从查明的事实看，邵东县消防大队检查发现市场目前存在无法整改的重大火灾安全隐患，依法依规向邵东县人民政府提交《关于请求采取断然措施彻底消除市场重大火灾隐患的报告》，市场重大火灾隐患涉及到市场人民群众生命财产安全，被告邵东县人民政府据此作出关闭市场的决定并发布6号《公告》具有公益性、正当性，且不违反法律规定。故原告胡争华提出被告发布6号《公告》行为违法的理由不成立。原告胡争华提出的市场实际由原告等集资户集资建成，产权人是原告等全体集资经营户，关闭市场损害其合法权益，被告关闭市场的决定不是为了公共利益的需要，而是为了湖南中意泓源股份有限公司与湖南缤纷置业有限公司谋取商业开发利益等理由均无证据予以证实。胡争华是市场的经营户，市场关闭对其经营造成一定的影响，与其有利害关系，被告提出胡争华与本案没有利害关系、不具备原告主体资格的主张本院不予采纳；邵东县人民政府作出6号《公告》，涉及到经营户的权利义务，是可诉的行政行为，被告提出其作出的6号《公告》不可诉的主张，本院亦不予采纳。综上所述，邵东县人民政府作出6号《公告》的行为合法，原告胡争华提出的撤销6号《公告》、确认6号《公告》违法的请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告胡争华的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告胡争华承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  段嫦娥 审 判 员  尹东初 人民陪审员  喻 庆 二〇一九年八月二十六日 法官 助理  李 薇 代理书记员  罗浒浒 附相关的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。