广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终1085号上诉人（原审原告）：广东航港传媒有限公司，住所地广州市天河区珠江东路****之自编**。法定代表人：马丽雅，执行董事。委托代理人：刘莹，广东卓信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市海珠区城市管理和综合执法局，住所地广州市，住所地广州市海珠区宝岗大道**综合楼法定代表人：李冬妮，局长。委托代理人：陈奇，工作人员。委托代理人：何文颖，广东云天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市海珠区人民政府海幢街道办事处，住所地广州市，住所地广州市海珠区宝岗路**法定代表人：罗宗良，主任。委托代理人：覃锡雨，工作人员。委托代理人：陈东山，广东法制盛邦律师事务所律师。上诉人广东航港传媒有限公司（以下简称“航港公司”）因与被上诉人广州市海珠区城市管理局（广州市城市管理综合执法局海珠区分局，以下简称“海珠区城管局”）、广州市海珠区人民政府海幢街道办事处（以下简称“海幢街道办”）行政强制措施纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初3498号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2006年3月22日，广州市城市建设资金管理办公室（广州市建设投资发展有限公司，以下简称“广州市建投公司”）作为甲方与航港公司作为乙方签订《珠江两岸[白鹅潭至琶洲桥（又名黄洲大桥）]户外广告位置设计及经营权总承包合同》，约定“鉴于：1.广州市城市建设资金管理办公室（广州市建设投资发展有限公司）受广州市建设委员会的委托，作为招标人组织实施珠江两岸[白鹅潭至琶洲桥（又名黄洲大桥）]户外广告位置设计及经营权总承包（以下简称“招标项目”）的招标工作；……一、项目内容。经投标乙方有偿获得珠江两岸[白鹅潭至琶洲桥（又名黄洲大桥）]户外广告位置设计及经营权总承包。……三、合同期限。1.合同期限为六年，以广州市规划局“穗规函〔2005〕4562号文”出具之日为准，即从2006年1月1日起至2011年12月31日止。2.合同期限届满之日起15个工作日内，乙方应全部撤除其上述经营范围内所有户外广告位置所发布的广告内容并恢复原貌。如乙方逾期不撤除广告内容并恢复原貌的，甲方有权自行拆除，所产生的费用由乙方承担。……5.乙方在本合同规定经营范围内的户外广告发布合同的时限不得超过本合同期限，否则由此而引起的一切损失及责任由乙方自行承担。……九、权利限制……乙方与户外广告位置的建（构）筑物产权业主间的商务关系及费用由乙方自行与建（构）筑物产权业主协商解决。”2012年4月5日，广州市城市建设资金管理办公室（广州市建设投资发展有限公司）作为甲方与航港公司作为乙方签订《补充协议书》，约定：“二、合同期限。1、原《总承包合同》期限6年，从2006年1月1日到2011年12月31日结束，现甲、乙双方同意延长《总承包合同》期限……。3、……即计得延长《总承包合同》期限为广告发布期18个月。延长合同期限从2012年5月1日至2014年1月31日止（含3个月建设免租期）。4、部分点位因与广告资源业主洽商原因推迟发布，乙方应提前15天将有关情况（包括但不限于与业主的合同等材料）书面报告甲方及户外广告主管部门，经甲方及户外广告主管部门确认并书面同意后方可相应顺延本协议的期限。……6、协议期限届满之日起15个工作日内，乙方应撤除其在上述经营范围内户外广告位置所发布的广告内容，退出经营。”2015年8月25日，航港公司作为承租人与广东云南大酒店作为出租人签订《广告场地租赁合同》，航港公司有偿租赁广东云南大酒店位于广州市滨江西路206号办公大楼面向珠江方向楼顶设置广告牌从事广告经营，租赁期限三年，即2015年9月15日至2018年9月14日止。2017年6月21日，广州市建投公司向航港公司作出《关于拆除珠江两岸[白鹅潭至琶洲桥（又名黄洲大桥）]户外广告的通知》，以合同期限已于2014年1月31日届满为由，要求航港公司在收到通知之日起7日内撤除在白鹅潭至琶洲桥（又名黄洲大桥）区域内所发布的广告内容，否则将根据约定采取撤除措施。2017年6月30日，广州市建投公司向海珠区海幢、滨江、南华西街道办事处作出《委托书》，委托上述各街道办代为拆除航港公司在其辖区内违约违法经营的户外广告。海幢街道办在庭审中否认收到过该《委托书》。2017年7月14日，广州市建投公司向云南省人民政府驻广州办事处作出《关于配合清拆违约违法经营户外广告的函》，告知已委托海幢街道办代为拆除航港公司在云南省人民政府驻广州办事处物业（南华东路459号、滨江西路206号）上违约违法经营的户外广告。2017年7月14日，位于广州市滨江西路**楼顶的广告牌和广告架被拆除。根据航港公司的工作人员拍摄的现场照片显示，有城管执法的车辆及身着制服的工作人员在大楼现场。海幢街道办承认现场有该街道办城管执法中队的车辆和执法队员，但是都只是在现场维持秩序，并未实施拆除行为。航港公司主张因该强制拆除行为造成其损失包括广告架的画面制作费支出12747.08元、违约赔偿支出138万元，并提交了航港公司与北京天骏畅引传媒科技有限公司签订的《授权委托书》、北京天骏畅引传媒科技有限公司与静瞳公司签订的《广告发布合同》以及北京天骏畅引传媒科技有限公司向静瞳公司支付138万元的银行客户回单、《画面制作费补充协议》等证据。原审法院认为，关于实施拆除涉案广告牌行为的主体问题。根据庭审质证，海幢街道办承认在拆除现场即涉案广告牌所在大楼外有该街道办的城管执法中队工作人员及车辆，但否认其实施拆除行为，而只是维持现场秩序。对于该事实的证明，航港公司已尽举证责任，至于实施拆除人员的身份，应由海幢街道办举证证明不是其工作人员或其聘请的人员，但海幢街道办未提供相关证据。虽然海幢街道办否认收到过广州市建投公司出具的委托书，但根据现场出现海幢街道办城管执法中队执法车辆及执法人员这一事实，结合广州市建投公司在拆除涉案广告牌当天即2017年7月14日出具给广告牌所在大楼物业的所有人云南省人民政府驻广州办事处的函中记载的相关内容，可以认定海幢街道办接受了广州市建投公司的委托并实施了拆除行为。但是，没有证据证明海珠区城管局实施了被诉拆除行为。因此，本案中实施拆除行为的主体仅有海幢街道办。海幢街道办并未出示相关法律依据证实其具有拆除相关构筑物的职权，也没有法律规定行政机关可以接受非行政机关的委托行使行政职权。而且，海幢街道办在拆除涉案广告牌前未作出任何执法程序。因此，海幢街道办接受民事主体委托拆除涉案广告牌，超越其职权范围，航港公司主张海幢街道办拆除涉案广告牌行为违法，原审法院予以支持。关于航港公司的赔偿请求是否成立的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。根据航港公司与广州市建投公司签订的承包合同以及补充协议，航港公司对涉案广告位的经营权期限至2014年1月31日止，该期限届满之日起15个工作日，航港公司应当自行全部撤除该广告位置所发布的广告内容并恢复原貌。因此，航港公司并无足够证据证明其对于涉案广告牌的权利在2014年1月31日后为合法权益。至于航港公司是否对案外人静瞳公司承担了违约责任以及该违约责任是否应由海幢街道办赔偿的问题。因为航港公司并无证据证明其对涉案广告牌在2014年1月31日后仍享有合法承包权，航港公司在该日期后与案外人就涉案广告牌广告发布签订合同所产生的权利义务在本案中亦无法证明为合法权益，航港公司与案外人因履行该合同导致的违约纠纷为民事争议，不是本案审理范围。因此航港公司主张海珠区城管局、海幢街道办承担行政赔偿责任，原审法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认被告广州市海珠区人民政府海幢街道办事处于2017年7月14日拆除广州市滨江西路206号楼顶面向珠江方向的广告架的行为违法；二、驳回原告广东航港传媒有限公司的赔偿请求。上诉人航港公司不服，向本院提起上诉称：一、原审判决认定海珠区城管局不是事实拆除行为的主体之一，属于认定事实错误。1.海珠区城管局在一审答辩时承认其执法队员到现场，辩称其仅到场维持秩序，并未实施拆除行为。根据《广州市城市管理综合执法细则》第十九条第一款、《广州市城市管理综合执法工作规范》第二十一条第三款的规定，海珠区城管局应当提供执法日志证明其并未参与该违法拆除行为。然而并未提供，应承担举证不能的法律责任。2.海幢街道办在业务上归海珠区城管局进行指导，海珠区城管局应对其下属业务指导单位的行为承担连带责任。二、原审判决认为上诉人对涉案广告架不具有合法权益，属于认定事实和适用法律错误。1.并无任何生效法律文书认定上诉人对涉案广告架无合法权益。2.上诉人提供充分合法证据证明其对涉案广告牌的合法权益。上诉人与广东云南大酒店（涉案广告架所在地的业主）签订的《广告场地租赁合同》。该合同证明，上诉人在2015年9月15日至2018年9月14日期间对涉案广告牌享有合法权益。并且上诉人提交一系列证据证明因涉案广告牌被两被上诉人违法拆除而造成的经济损失，包括画面制作费人民币12747.08元和因被上诉人违法行为造成的损失赔偿支出138万元。综上，两被上诉人的违法行为造成上诉人合法财产即正常经营的广告牌被毁灭的事实，导致上诉人遭受重大经济损失，事实清楚、证据确实充分，依法应当赔偿。请求依法变更原审判决第一项为确认两被上诉人于2017年7月14日拆除广州市滨江西路206号楼顶面向珠江方向广告架的行为违法；撤销原审判决第二项，并改判两被上诉人共同赔偿上诉人损失人民币1392747.08元，其中12747.08元为广告架的画面制作费支出，138万元为上诉人因被上诉人违法行为的损失赔偿支出。被上诉人广州市海珠区城市管理和综合执法局答辩称：根据《广州市城市管理综合执法细则》第二十二条第一款、第二款的规定，目前各基层执法队日常管理、指挥、调度等“人财物”均由街道办事处负责并由街道办事处负责硬件支持。而广州市海珠区城市管理和综合执法局对各基层执法队主要负责业务指导、培训等管理工作。被上诉人广州市海珠区人民政府海幢街道办事处答辩称：一、原审判决认为我办系拆除涉案广告牌的执法主体没有事实依据，属于查明事实不清，应予以改判。涉案纠纷为民事纠纷，根据协议，合同到期后广州市建设投资发展有限公司有权拆除。我办没有组织工作人员参与拆除涉案广告牌，也没有支付费用聘请拆除人员参与拆除涉案广告牌。我办仅参与维持现场秩序。二、原审判决驳回上诉人行政赔偿请求具有事实和法律依据，应依法予以维持。三、本案属于民事纠纷，请二审法院审查本案诉讼是否属于行政案件受理范围。综上，上诉人的上诉请求缺乏法律和事实依据，请求二审法院依法改判原审判决第一项，维持原审判决第二项，或改判驳回上诉人的起诉。二审过程中，当事人未提供新的证据，本院对原审判决认定的事实和证据予以确认。另外，本院二审庭询过程中，航港公司明确表示其与云南大酒店或者广州市建投公司没有争议，也没有对该两单位提起仲裁或民事诉讼，本院也未发现上述当事人之间存在相关仲裁和民事诉讼案件。本院认为，原审判决认为海幢街道办无相关行政职权，接受民事主体委托，拆除航港公司设置于广州市滨江西路206号云南大酒店楼顶的广告牌也无相应法律依据，故确认海幢街道办的上述行为违法。本院经审查后认为，原审判决上述认定理由充分，符合法律规定，故本院对原审判决的上述认定予以确认，对相关判决内容不再重复审理。关于海珠区城管局是否应为本案适格被告主体的问题，《广州市城市管理综合执法细则》第二十二条第一款规定，“街道办事处、镇人民政府负责街（镇）城市管理综合执法队的日常管理、指挥、调度和考核，并承担相应的行政责任。”据此，街道办事处、镇人民政府内的城市管理综合执法队隶属街道办事处或者镇人民政府管理，街道办事处或者镇人民政府并对其管理的城市管理执法队的行为承担行政责任。本案经各方当事人共同确认的事实是，拆除现场确有城管执法人员和车辆，结合海幢街道办接受广州市建投公司委托拆除涉案广告牌的行为，原审法院确认海幢街道办城市管理综合执法队实施了拆除涉案广告牌行为，并确认海幢街道办为本案的适格被告主体并无不当。没有证据证明海珠区城管局直接介入了涉案拆除行为，上诉人航港公司仅仅根据现场有城管执法人员和车辆，即坚持认为海珠区城管局是实施拆除的机关之一，理由不充分。关于海幢街道办是否应当承担国家赔偿责任的问题。本院认为，航港公司与广州市建投公司之间的民事法律关系是本案行政争议的基础法律关系。广州市建投公司认为航港公司设置的涉案广告牌“违约违法”，故委托海幢街道办予以拆除，而航港公司坚持认为其设置广告牌并不“违约违法”，说明两者之间就广告牌的设置问题存在民事争议。航港公司如认为广州市建投公司直接委托他人拆除上述广告牌违法，可以循民事途径解决并请求赔偿相关损失。海幢街道办被确认违法，是因为其越权接受民事主体委托实施了本应通过民事途径实施的拆除行为，该行政违法行为与航港公司对涉案广告牌是否享有合法权益并无关联。当事人受到侵害的权益为合法权益，是国家赔偿责任的法定构成要件之一，航港公司至今未对广州市建投公司提出民事侵权仲裁或者诉讼，以确认其合法权益确实受到了不法侵害，而是直接要求海幢街道办承担国家赔偿责任，不符合国家赔偿法规定的赔偿条件，对其相关赔偿请求应予驳回。原审判决直接认定航港公司无证据证明对涉案广告牌仍享有合法权益，对本应属民事程序解决的问题作出认定不当，本院予以纠正。但其驳回航港公司的国家赔偿请求结果正确，应予维持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律基本正确，实体处理适当，应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广东航港传媒有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  付洪林审判员  谭建军审判员  邓 军二〇一九年八月十三日书记员  王 石