贵州省水城县人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0221行初126号原告钱小牛，男，1945年8月15日生，汉族，贵州省盘州市人，住贵州省盘州市。原告钱满富，男，1983年4月20日生，汉族，贵州省盘州市人，住贵州省盘州市。二原告共同一般授权委托诉讼代理人杨高州，男，系北京京润律师事务所律师。执业证号：11101201610451713。被告盘州市交通运输局，住所地贵州省盘州市亦资街道胜境大道**。统一社会信用代码：11520202009465293F。法定代表人范友忠，男，系该局局长。特别授权委托诉讼代理人李猛，男，系盘州市交通运输综合行政执法大队负责人。被告盘州市人民政府，住，住所地贵州省盘州市亦资街道凤鸣北路**/div>法定代表人李令波，系该市市长。特别授权委托诉讼代理人董鑫，男，系该政府法制办工作人员。特别授权委托诉讼代理人刘文新，男，系贵州新黔景律师事务所律师。执业证号：15202201510799341。原告钱小牛、钱满富因要求确认被告盘州市交通运输局不依法履行法定职责违法，并撤销被告盘州市人民政府作出的行复决字（2018）134号行政复议决定书，于2018年11月23日向六盘水市中级人民法院提起行政诉讼，六盘水市中级人民法院于2018年12月26日作出（2018）黔02行初101号行政裁定书，将该案移送本院进行审理。本院于2019年6月13日立案后，于2019年7月1日、2019年7月9日分别向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月12日公开开庭审理了本案。原告钱小牛、钱满富的共同一般授权委托诉讼代理人杨高州，被告盘州市交通运输局的特别授权委托诉讼代理人李猛，被告盘州市人民政府的特别授权委托诉讼代理人董鑫、刘文新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告钱小牛、钱满富共同诉称，二原告系贵州省盘州市两河街道办沙坡村老白岩村民，因路网建设，在未经合法程序的情况下，原告正常通行的必经道路被破坏，严重影响原告的正常通行的权利。原告依法通过中国邮政EMS的方式，向被告盘州市交通运输局提出违法查处的申请，请求盘州市交通运输局依法处罚红果经济开发区（两河新区）路网建设项目施工企业，停止违法断路行为；依法责令施工单位对违法破坏、挖断申请人正常通行的道路进行恢复，保障申请人正常通行；将处理结果函告申请人。被告盘州市交通运输局于2018年4月2日签收了原告的查处申请书，但并未作出任何处理、回复。二原告认为，根据《公路法》的规定，被告盘州市交通运输局具有对辖区内公路违法行为进行监督检查的职责，并应当在收到二原告申请书之日起两个月内履行法定职责并将处理情况告知二原告，被告既未履行法定职责，也未告知二原告，其行为构成违法。二原告根据《行政复议法》的规定，依法通过中国邮政EMS邮寄的形式向被告盘州市人民政府提出行政复议申请，请求确认被告盘州市交通运输局未依法履行法定职责行为违法，并责令其履行二原告申请事项中提出的法定职责。2018年10月29日，二原告收到被告盘州市人民政府作出的行政复议决定书，其以被告盘州市交通运输局未收到二原告的查出申请书，且二原告申请的事项不在盘州市交通运输局职责范围内为由，驳回了二原告的行政复议申请。二原告在法定期限内以盘州市人民政府为被告向六盘水市中级人民法院提起诉讼，六盘水市中级人民法院受理后以本案应当以原行政机关及复议机关作为共同被告向人民法院起诉，裁定移送水城县人民法院审理。二原告认为，寄出的查处申请书盘州市交通运输局已经签收，所申请事项属于其职责范围，其具有查处、答复原告的法定义务，其未依法履职的行为违法，被告盘州市人民政府作出驳回原告复议申请的行政复议决定认定事实不清，法律适用错误，程序违法。请求人民法院：1、确认被告盘州市交通运输局未依法履行法定职责行为违法，责令其限期对原告的申请事项履职情况答复二原告；2、撤销被告盘州市人民政府作出的行政复决字（2018）134号行政复议决定书；3、案件受理费由被告承担。原告钱小牛、钱满富向本院提交了下列证据：第一组证据：二原告身份证复印件，拟证实二原告诉讼主体资格。因被告盘州市交通运输局、盘州市人民政府质证对该组证据无异议，故作为本案证据使用。第二组证据：1、2018年3月28日申请书；2、快递回执单。该组证据拟证实二原告向被告盘州市交通运输局提出违法查处申请，请求对违法施工行为进行处罚，停止对原告合法权益的侵害，责令施工单位恢复道路，保障原告的正常通行，并将处理结果回复原告，被告盘州市交通运输局于2018年4月2日签收原告申请，一直未回复。被告盘州市交通运输局、盘州市人民政府质证对该组证据证明目的有异议，认为盘州市交通运输局并未收到原告邮寄的查处申请，达不到原告的证明目的。本院认为，该组证据仅能证实原告向被告盘州市交通运输局邮寄过申请书，不能达到被告盘州市交通运输局已收到邮寄的证明目的，故对其证明目的不予采信，但该组证据可作为认定本案相关案件事实的证据使用。第三组证据：照片复印件（5张），拟证实存在的违法行为，侵犯了原告合法权益。被告盘州市交通运输局质证对证明目的有异议，认为从照片上看，两河经济开发区的道路建设，是由县级以上相关部门实施的城乡规划，属于城乡规划的范围内，被告盘州市交通运输局无权对此进行查处；被告盘州市人民政府质证认为该组证据不符合证据要求，照片无法反映客观情况，也反映不出被阻拦的情况，因此对该组证据不发表质证意见。本院认为，该组证据中未标注具体地名、无照片拍摄时间，也不能证实照片内容与原告正常通行有关联性，不能到达原告证明目的，故不作为本案证据使用。第四组证据：2017年12月12日黔府办公开复函（2017）149号政府信息公开申请答复书，拟证实涉案区域内的土地并未被批准征收，施工行为违法，被告盘州市交通运输局应当查处。被告盘州市交通运输局、盘州市人民政府质证认为该组证据不能证明原告的申请事项属于被告盘州市交通运输局管理职责。本院认为，该证据不能到达原告证明目的，且与本案讼争事项无实质性关联，故不作为本案证据使用。第五组证据：1、2018年8月行政复议申请书；2、快递回执单。拟证实原告依法向被告盘州市人民政府提出行政复议申请，被告于2018年8月7日签收原告复议申请书。因被告盘州市交通运输局、盘州市人民政府质证对该组证据无异议，故作为本案证据使用。第六组证据：1、2018年10月12日行复决字（2018）134号行政复议决定书；2、快递回执单。该组证据拟证实原告于2018年10月19日收到被告盘州市人民政府作出的涉案行政复议决定书。被告盘州市交通运输局、盘州市人民政府质证对该组证据异议。本院认为，《行政复议决定书》为本案审查对象，对其证据效力不作认定，二被告对证据“2”无异议，作为本案证据使用。第七组证据：1、2018年10月31日行政起诉状；2、快递回执单；3、2018年12月26日（2018）黔02行初101号行政裁定书。该组证据拟证实二原告在法定期限内向六盘水市中级人民法院提起诉讼，市中院作出（2018）黔02行初101号《行政裁定书》，将本案移送水城县人民法院审理。因被告盘州市交通运输局、盘州市人民政府质证对该组证据无异议，作为本案证据使用。第八组证据：红果经济开发区（两河新区）管理委员会组织机构图，拟证实红果经济开发区管委会并无相应的公路管理部门，原告所申请区域原属被告盘州市人民政府辖区内，相应的公路职责应当由盘州市人民政府所属工作部门履行。被告盘州市交通运输局、盘州市人民政府质证对证明目的有异议，认为该证据只是两河经济开发区管委会的职责，是要在县级城乡规划管理部门的管理下才能进行管理，该证据不是证明城乡规划的管理职责，不能证明两河新区不能管理所涉路段，因行政事务的多样性并不会有行政部门与之一一对应。本院认为，行政机关的行政职能应由法律法规赋予，该证据与本案讼争事项无实质性关联，不作为本案证据使用。第九组证据：盘州市交通运输局组织机构代码信息，拟证实原告是按照被告盘州市交通运输局的法定地址邮寄的查处申请。被告盘州市交通运输局、盘州市人民政府质证对证明目的有异议，认为原告虽知道被告的地址，但不能证明被告就收到该邮件。本院认为，该证据与本案讼争事项有实质性关联，应作为本案证据使用，至于能否达到二原告证明目的，应与本案其他证据进行综合分析认定。被告盘州市交通运输局辩称，被告盘州市交通运输局单位没有收到二原告邮寄的申请书，在没有收到原告申请的情况下，无法履行原告诉称的法定职责和作出答复；原告所申请的道路权属不清，建设、管理权不是盘州市交通运输局，原告所申请的道路属两河开发区城市道理，被告盘州市交通运输局无权管辖，故盘州市交通运输局不是本案适格被告；盘州市人民政府受理原告的行政复议申请后，被告盘州市交通运输局按时向盘州市人民政府作出答复，盘州市人民政府在复议决定中也明确告知原告“申请主体错误，事实不成立”。综上所述，盘州市交通运输局未收到原告的申请书、对申请事项无管辖权，二原告认为交通运输局未依法履行对违反《公路法》行为进行查处法定职责证据不足，事实不成立。被告盘州市交通运输局向本院提交了下列证据、依据：第一组证据：1、统一社会信用代码证书；2、法定代表人身份证复印件。该组证据拟证实被告诉讼主体资格。因二原告和被告盘州市人民政府对该组证据无异议，故作为本案证据使用。第二组证据：1、快递回执单；2、查询单。拟证实被告盘州市交通运输局未收到二原告邮寄送达的材料，因此被告不可能作出答复，同时原告也在网上对此进行过查询，签收人处是“他人收”。二原告质证对该组证据证明目的有异议，认为证据“1”系寄件人的存根，证明签收人未签收极为正常，证据“2”上的邮件号码，就是原告提交的寄件邮件号码，地，地址也是被告法定地址于是否签收该文件，是被告的职责问题；被告盘州市人民政府质证，认为由于该快递单签收人不明确，不能证明盘州市交通运输局收到该份邮件，作为行政机关，签收有关文件，必须有具体的部门和签收人，该份邮件之所以不明确，是邮政部门的问题，原告除了邮件方式，再无其他方式核实行政机关是否收到原告邮寄的材料，证明原告存在过错。本院认为，该组证据与本案讼争事项有实质性关联，应作为本案证据使用，至于能否达到被告盘州市交通运输局的证明目的，应与本案其他证据进行综合分析认定。第三组证据：贵州省公路条例，拟证实根据等级划分，公路不一定就属于被告市交通局的职责，证明被告无权对城乡道路进行管理建设，根据城乡规划法2019年修订，原告自称道路是在两河经济开发区，证明属于城乡规划，因此不属于被告盘州市交通运输局的职责范围管理。二原告质证对该证据认可，但根据法律规定，不能作为证据使用，本案与城乡规划无关，二原告向被告提出的是关于道路被破坏，侵犯合法通行权的行政履行职责工作，并不属于要求被告查处城乡规划行为，因此与被告盘州市交通运输局所述的城乡规划法无关。被告盘州市人民政府质证对该证据无异议。本院认为，该证据实为现行生效条例，不宜作为证据使用，能否适用于本案，应根据案件审理情况予以确定。被告盘州市人民政府辩称，原告向盘州市交通运输局提出的申请是通过EMS邮寄方式，邮件的签收人为“他人收”，并不能证实盘州市交通运输局已收到邮件，经盘州市交通运输局核实，并没有收到该邮件，且原告在邮出后，也没有通过电话、亲访、电子邮件等方式核实，原告存在过错；如果所申请盘州市交通运输局处罚红果经济开发区（两河新区）路网建设项目施工企业，其所申请事项并不明确，即原告所称“正常通行的必经之路”是否是公路并不明确；根据《行政复议法》的规定，原告所申请的事项不在行政复议范围；根据《行政诉讼法》第十条规定，原告所申请的事项不在行政诉讼范围。综上所述，盘州市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十条、第十八条、第二十三条、第二十八条履行了职责，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款的规定决定驳回原告的行政复议申请，认定事实清楚、适用法律法规正确，处理客观适当，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告盘州市人民政府向本院提交了下列证据、依据：第一组证据：法定代表人身份证明书及身份证复印件，证明被告盘州市人民政府诉讼主体资格。因二原告、被告盘州市交通运输局质证对该组证据无异议，故作为本案证据使用。第二组证据：1、行政复议申请书；2、快递回执单；3、2018年8月16日行政复议答复书；4、2018年10月12日行复决字（2018）134号行政复议决定书。拟证实二原告提交申请的情况，被告盘州市人民政府受理及送达事实及处理决定的事实。二原告质证对证据合法性及证明目的有异议，认为根据行政复议法第17条规定，被告在8月7日就已经签收原告复议申请，直至8月16日才向被告分别邮寄行政复议受理通知书及答复通知书，违反行政复议法第23条规定，其在8月7日签收原告申请后，直到2018年10月16日才作出复议决定，向原告及被告盘州市交通运输局送达，违反行政复议法第37条规定，超过法律所规定的复议决定的办理期限。被告盘州市交通运输局质证无异议，同时认为该组证据还证明了被告盘州市人民政府作出的复议决定，程序合法。本院认为，该组证据中的行政复议决定书为本案审查对象，对其证据效力不作认定，其余证据与本案有实质性关联，应作为本案证据适用，至于能否达到其证明目的，应与本案其他证据进行综合分析认定。经审理查明，原告钱小牛、钱满富系贵州省盘州市两河街道办沙坡村老白岩村民，因认为正在实施的路网建设系未经合法程序的情况下施工，破坏了原告钱小牛、钱满富正常通行的必经道路，严重影响了原告钱小牛、钱满富正常通行的权利，于2018年3月30日通过中国邮政EMS方式向被告盘州市交通运输局邮寄申请书，申请盘州市交通运输局依法处罚红果经济开发区（两河新区）路网建设项目施工企业停止违法断路行为，依法责令施工单位对违法破坏、挖断钱小牛、钱满富正常通行的道路进行恢复并将处理结果函告原告钱小牛、钱满富。原告钱小牛、钱满富认为被告盘州市交通运输局收到《申请书》后未在法律规定的两个月内履行法定职责，于2018年8月3日向被告盘州市人民政府申请行政复议，请求确认被告盘州市交通运输局未依法履行对违反《公路法》行为进行查处法定职责的行为违法，并责令被告盘州市交通运输局依法履行法定职责，对涉及到原告钱小牛、钱满富正常通行的道路被破坏的违法行为进行查处。被告盘州市人民政府受理后认为钱小牛、钱满富未向被告盘州市交通运输局提出申请，盘州市交通运输局没有收到该事由的申请书，且在收到行政复议受理通知书后提出答复，钱小牛、钱满富申请的事由不在被告盘州市交通运输局职权范围内，钱小牛、钱满富认为盘州市交通运输局未依法履行其法定职责的行为违法的理由不成立，于2018年10月12日依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定，作出行复决字[2018]134号行政复议决定书，驳回钱小牛、钱满富的行政复议申请。被告盘州市人民政府于2018年10月17日通过邮寄方式向钱满富送达了该决定书。原告钱小牛、钱满富不服该行政复议决定，于2018年11月2日通过邮寄方式以盘州市人民政府为被告向贵州省六盘水市中级人民法院提起行政诉讼。六盘水市中级人民法院认为盘州市人民政府作出的复议决定，其主要理由是“申请人申请的事由不在被申请人（盘州市交通运输局）职权范围内”，实质上是盘州市人民政府维持了盘州市交通运输局不作为的行为，钱小牛、钱满富起诉要求撤销复议决定，其指向的对象是盘州市交通运输局不作为的行为，应当以原行政机关及复议机关作为共同被告向人民法院提起诉讼。据此六盘水市中级人民法院于2018年11月26日作出（2018）黔02行初101号行政裁定书，将本案移送本院进行审理。另查明，邮件投递查询单显示：原告钱小牛、钱满富邮寄申请书时间为2018年3月30日，邮件投递并签收时间为2018年4月2日，邮件签收人为“他人收”。本院认为，公路行政主管部门对公民举报、检举辖区内公路违法行为负有监督检查法定职责，但前提条件应为知道或者收到公民的举报、检举或者申请。本案中，原告钱小牛、钱满富主张其已通过中国邮政EMS方式邮寄申请书，但被告盘州市交通运输局否认收到该申请书。关于被告盘州市交通运输局是否收到原告钱小牛、钱满富邮寄的申请书的举证问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”的规定，该举证责任应由原告钱小牛、钱满富承担。庭审中，二原告提供了“他人收”应视为收件人已签收的案例，但我国不是判例法国家，且个案之间的实际情况存在较大差异，原告钱小牛、钱满富作为申请书的邮件寄件人，完全有权向邮件投递机构查询或要求其提供签收邮件的“他人”具体为何人，只有在此情形下，被告盘州市交通运输局才对签收邮件的“人”不是本单位工作人员负有举证责任，因此原告钱小牛、钱满富提交的证据不能证实被告盘州市交通运输局已实际收到其邮寄的申请书，原告钱小牛、钱满富应承担举证不能的法律后果，其针对被告盘州市交通运输局的诉讼主张不能成立。被告盘州市人民政府以被告盘州市交通运输局未收到原告钱小牛、钱满富该事由的申请书为主要理由作出的行复决字[2018]134号行政复议决定书，虽在送达时间上存在一定瑕疵，但认定事实清楚，适用法律法规准确，决定内容适当，应依法予以维持。综上所述，原告钱小牛、钱满富无证据证实其提交的申请书已被被告盘州市交通运输局签收，应视为原告钱小牛、钱满富未向被告盘州市交通运输局提出申请，其要求被告盘州市交通运输局履行法定职责和撤销被告盘州市人民政府作出的行政复议决定书的诉讼请求于法无据，应依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、第六十九条的规定，判决如下：驳回原告钱小牛、钱满富的诉讼请求。案件受理费50元，由原告钱小牛、钱满富负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省六盘水市中级人民法院。逾期不上诉，本判决发生法律效力。审 判 长  赵 庆人民陪审员  张发祥人民陪审员  宋培江二〇一九年八月十九日法官助理付艳玲书记员王春