广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2019)粤71行终1349号上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会）。住所地：广州市越秀区吉祥路**。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：刘嘉欣，该局工作人员。委托代理人：王伟国，北京市盈科（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：何森炘，男，汉族，1951年12月12日出生，住广州市荔湾区。委托代理人：黄琦，广东金羊律师事务所律师。原审被告：广州市人民政府。。住所地：广州市越秀区府前路**法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：陈炜，该府工作人员。上诉人广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会，以下简称原市国规委）因诉被上诉人何森炘及原审被告广州市人民政府（以下简称市政府）不履行房屋登记法定职责一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初5484号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案房屋原地址为广州市文昌北路荷溪通津1**号，现地址为广州市荔湾区文昌北路荷溪通津二巷20号，何星于1955年取得《房地产所有证》（证字第68142号），记载地产面积为47.0055平方米，房产面积为43.6177平方米，建筑种类为“单隅平房”。涉案房屋于1966年9月起由房管部门代管，于1974年10月撤管并发还给何星，根据荔湾区房管所于2017年8月15日出具的《证明》，在房屋代管期间，涉案房屋计租情况为“阁楼一房公厅计租9.58平方米、阁楼一房公厅计租8.98平方米、、地下西边房西边厅计租126平方米、、地下右**公厅计租168平方米”。何森炘为何星之子，原告于1993年1月4日与母亲麦钻签订《赠与合同》并进行公证，麦钻将涉案房屋的二分之一产权赠与原告；何森炘于1993年9月15日取得经过公证的《继承权证明书》，继承何星享有的涉案房屋另二分之一产权。广州市房地产测绘院接受何森炘委托对涉案房屋进行测绘，于2017年7月10日出具《房屋建筑面积测绘成果报告书》，测绘结果为建基面积45.4718平方米，阁楼上高高于2.2米部份计入有效面积共16.9322平方米，另有一处二层面积2.2365平方米。2017年8月10日，何森炘委托广州市创见房屋鉴定有限公司对涉案房屋进行完损性鉴定，该鉴定公司于同日作出《房屋完损性鉴定报告》（创见鉴字〔2017〕0635），鉴定结论为涉案房屋木阁楼建造年代是六十年代初期，腐朽变质霉烂严重。2017年9月6日，何森炘向原市国规委提交《广州市不动产登记申请表》申请不动产登记，登记原因为“赠与、继承、变更（面积、地址）”，并提交原房地产所有证、公证书、测绘成果报告书、证明等材料。2017年12月19日，广州市荔湾区住房和建设局（下称荔湾住建局）向原市国规委出具《广州市荔湾区住房和建设局关于协助核查经租发还房屋有关情况的复函》（荔住建函〔2017〕1408号），说明涉案房屋在代管期间没有扩、加、改建的情况。2018年4月16日，荔湾住建局向原市国规委出具《广州市荔湾区住房和建设局关于协助核查证明材料真实性的复函》（荔住建函〔2018〕406号），说明上述荔湾区房管所出具的《证明》所述内容均依据该房屋在房管部门管业期间的档案记载。2018年5月24日，被告市国规委向原告作出被诉不予受理告知，主要内容为：“经核查，你的申请不符合法定形式，具体如下：本次实测与原证对比存在超大面积情况，建基面积较原证增大1.8541平方米，新增BC2第二层2.2365平方米及阁楼16.9322平方米。根据《房屋登记办法》第三十六条、三十七条规定，房屋面积增加或减少的，申请人应当提交证明发生变更事实的材料办理变更登记。而你本次提交的《证明》仅反映该房屋在住建部门代管期间计租面积为47.97平方米，与实测总建筑面积64.6405平方米存在明显差异，故以此《证明》作为申请办理增大部分面积的变更登记存在明显依据不足，你也未提交其他证明发生变更事实的材料，因此不符合办理变更登记的条件。现我中心作不予受理处理。……。”2018年5月25日，何森炘签收被诉不予受理告知。2018年7月5日，何森炘不服被诉不予受理告知，向市政府申请行政复议。因案件情况复杂，市政府于2018年8月31日作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长审查期限30日。2018年9月4日，市政府作出被诉行政复议决定，认为市国规委对何森炘的申请作出不予受理处理符合事实情况和法律规定，但超过了法定期限，复议决定确认原市国规委超出法定期限作出被诉不予受理告知违法。何森炘于2018年9月6日签收被诉行政复议决定。原告不服，于2018年9月18日向法院起诉。另查明，2018年7月5日，荔湾住建局向原市国规委出具《广州市荔湾区住房和建设局关于协助核查有关情况的复函》（荔住建函〔2018〕805号），说明涉案房屋在代管期间没有扩、加、改建情况，阁楼部位自1966年9月起一直有计租管业，但由于管业资料内并无计租示意图及测绘图件，无法明确具体部位及对应面积。原审法院认为：《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理;直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”原市国规委作为不动产登记行政主管部门，具有不动产登记法定职责。关于涉案房屋阁楼的相关事实。在涉案房屋1955年的房地产所有证中显示，建筑为平房，房产面积43.6177平方米，没有记载阁楼。根据荔湾区房管所于2017年8月15日出具的《证明》，涉案房屋在代管期间计租部位包括两个“阁楼一房公厅”，面积分别为9.58平方米、8.98平方米，涉案房屋在1966年9月即被代管，房管部门在代管期间对涉案房屋并无改、扩建，因此可以证明涉案房屋在代管前即已存在阁楼，且阁楼的计租面积达18.56平方米。何森炘提供的《房屋完损性鉴定报告》，鉴定结论为涉案房屋木质阁楼建于六十年代初期，虽然该鉴定为何森炘的单方委托，但其鉴定结论与荔湾区房管所出具的证明相符，即涉案房屋在被代管前已存在阁楼。《广州市不动产登记规程》第三十五条第（十）项规定：“国家经租或代管的房屋发还给原权属人的，按行政主管部门出具的撤管、发还通知书或者其他证明文件为依据进行审核，按发还面积、结构、房屋用途确认权属。实测面积、结构与发还情况不符的，参照本条第（二）项规定处理。”该条第（二）项规定：“实测与原证记载不符，原以自报面积登记发证，现实测面积比原证增大的，应以规划验收资料或者报建资料为审核依据，有规划验收竣工图的，以竣工图为准，没有规划验收或者规划验收竣工图的，以报建资料为准；没有报建资料的，按以下规定办理：1、实测与历史地籍图反映的形状基本相符，房屋没有发生扩建、加建、改建的可能性的，按实测面积确认权属；2、实测与历史地籍图反映的形状不相符，可能存在扩建、加建、改建的，对增大部分面积，由当事人到城管执法部门申报违法建设处罚手续，经处罚完毕并办理规划验收手续后，可确认权属；3、因建筑误差、测绘误差、测绘计算方法的调整导致房屋面积与原证有误差，但房屋层数、形状一致，尺寸、大小存在一定差异，房屋没有发生扩建、加建、改建的可能性的，按实测面积确认权属；4、房屋已部分拆除，实测面积比原证记载小，房屋保留部分没有扩建、加建、改建的，按实测面积确认权属。”根据上述规定，代管房屋发还后应首先以发还面积为参考，荔湾区房管所出具的证明只是记载了计租面积，并非房屋的实际面积，该证明中第一层的计租面积仅29.4平方米，明显少于1955年不动产权证中记载的面积，原告称涉案房屋有部份空间为几户租户共同使用的公共面积，没有计入每户的计租面积，法院认为何森炘的该主张符合常理。上述规定明确了对于国家代管房屋发还原权属人后实测面积与原记载面积不符时的不同处理情况。何森炘委托广州市房地产测绘院对涉案房屋的现状进行测绘的情况显示，建基面积45.4718平方米，比1955年房地产权证记载的面积43.6177平方米略大，阁楼高度超过2.2米的有效部份面积16.9322平方米比阁楼在代管期间的计租面积18.56平方米略小，可以看出涉案房屋现状与代管时的形状是基本相符的。在这种情况下，原市国规委应当考察涉案房屋在代管发还后有没有发生扩建、加建、改建的可能性，而不是直接以1955年的房地产权证的数据认定超过该数据的部份就是新建。因此，原市国规委作出的被诉不予受理告知中仅以1955年的房地产权证的数据为依据，未考虑荔湾区土地房屋管理所出具的证明中已经记载了阁楼面积，也未适用《广州市不动产登记规程》的相关规定，直接认定何森炘申请的阁楼面积全为新增面积，属于认定事实不清、适用法律错误。《不动产登记暂行条例》第十八条规定：“不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：（一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；（二）有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致……。”根据该规定，原市国规委对于不动产登记申请人的申请是否受理，只是审查申请材料的形式合法性，对于登记面积等问题是否有充分证据证明，应当是受理之后实体审查的内容。本案中，原市国规委在收到何森炘的申请材料后经过调查、审查，认为何森炘的申请面积没有充分证据证明而作出不予受理告知，不符合程序规定。综上，原市国规委作出的被诉不予受理告知未查明事实，适用法律错误，程序错误，依法应予撤销，市政府作出的被诉复议决定亦应撤销。但涉案房屋是否应当按照何森炘提交的实测数据进行登记，还需原市国规委进一步审核，查清事实，依法处理。何森炘请求判决以实测面积64.6405平方米进行登记发证，法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项的规定，判决撤销原市国规委于2018年5月24日作出的《不予受理告知书》（编号：〔2018〕8号）；撤销市政府于2018年9月4日作出的《行政复议决定书》（穗府行复〔2018〕2012号）；限原市国规委在本判决生效之日起30个工作日内对何森炘的房屋登记申请重新作出处理。上诉人广州市规划和自然资源局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院错误认为“被告作出的被诉不予受理告知书仅以1995年的房地产权证的数据为依据，未考虑荔湾区土地房屋管理所出具的证明中已经记载了阁楼面积，也未适用《广州市不动产登记规程》的相关规定，直接认定原告申请的阁楼面积全为新增面积，属于认定事实不清，适用法律错误。”根据物权法第九条的规定，涉案房屋经登记的合法用地面积为47.0055平方米，建基面积和总建筑面积为43.6177平方米，建筑结构为单隅砖木结构一层，而被上诉人本次申请登记提供的实测成果显示用地和建基面积为45.4718平方米，总建筑面积为64.64.5平方米（其中阁楼16.9322平方米）。对比涉案房屋经登记生效的合法面积明显存在增大部位及面积的情况，并不存在上诉人对事实认定不清的情形。荔湾区土地房屋管理所出具的证明仅是反映了公房管理部门在代管期间涉案房屋已经存有阁楼，但未明确该阁楼是否予以发还。根据《广州市荔湾区住房和建设局关于协助核查有关情况的复函》反映，涉案房屋于1974年10月按册记面积发还全间给业主自行管业，代管期间没有扩、加、改建情况。现房屋实测与证载内容对比，结构、面积不符，不属于该局管业导致，该局不予处理，建议由申请人自行举证。根据《广州市不动产登记规程》第三十五条第（十）项的规定，由于涉案房屋历史地籍并未反映存在阁楼，故实测与历史地籍图反映的形状明显不相符，应按上述规定完善相关手续方可确认权属。故并不存在上诉人作出的被诉不予受理告知未适用《广州市不动产登记规程》的相关规定的情形。二、原审法院错误认为“市国规委对于不动产登记申请人的申请是否受理，只是审查申请材料的形式合法性，对于登记面积等问题是否有充分证据证明，应当是受理之后实体审查的内容。本案中，市国规委在收到原告的申请材料后经过调查、审查，认为原告的申请面积没有充分证据证明而作出不予受理告知，不符合程序规定。”根据《房屋登记办法》第三十六条第（三）项、第三十七条第（四）（五）项的规定，由于被上诉人申请涉案增大部位及面积的产权登记，但未能提供证明发生变更事实的材料，而且历史地籍图也未反映存在阁楼，故上诉人在案件受理环节作出不予受理的处理符合程序规定，并无不妥。三、原审法院适用法律错误。上诉人作出涉案不予受理告知事实清楚、依据准确、程序合法，上诉人认为，根据本案查明的事实及被上诉人的诉求，应当适用行政诉讼法第六十九条的规定驳回被上诉人全部诉讼请求。综上所述，请求二审法院撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人一审全部诉讼请求。由被上诉人负担本案一、二审案件受理费。被上诉人何森炘答辩称：首先，涉案房屋自代管开始至今无任何面积增大及结构变更等事实情况，上诉人作出被诉《不予受理告知书》所认定的事实严重错误，原审法院予以撤销，依法有据。其次，根据法律法规定的规定，确认权属应按代管发还的面积、结构。代管发还后涉案房屋不存在面积新增、结构变更等情况，荔湾区土地房屋管理所出具的《证明》仅显示计租面积，无法与实测面积作对比。即使按照上诉人认为的实测面积与发还情况不符，也应该参照《广州市不动产登记规程》第三十五条第（二）项的规定处理。再者，上诉人上诉称由于涉案房屋历史地籍图并未反映存在阁楼，故实测与历史地籍图反映的形状明显不符，应按照规定完善相关手续方可确认权属。事实上，荔湾区不动产登记中心曾让被上诉人前往荔湾区城管局办理，但是荔湾区城管局回复被上诉人，1996年之前的建筑不属于其管理的范围。最后，上诉人作出被诉《不予受理告知书》程序严重违法，在上述告知违法的情况下原审被告仅确认程序违法，未撤销、改变行政行为，不符合法律规定。综上所述，请求法院依法驳回上诉，维持原判。原审被告市政府陈述称：首先，原审被告认为上诉人作出被诉《不予受理告知书》已对被上诉人提出的不动产登记申请进行了核查处理，处理结果认定事实清楚，适用依据正确，但上诉人的处理超出了法定期限，程序违法。原审被告遂作出被诉《行政复议决定书》，确认上诉人超出法定期限作出被诉《不予受理告知书》违法。原审被告作出的行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。其次，原审被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款、第三十一条的规定，相关行政复议受理程序及处理程序符合上述法律规定。再者，不动产登记申请人对变更申请事项负有举证责任。本案中，被上诉人申请的是赠与、继承、变更（面积、地址）登记。根据《房屋登记办法》第三十六条第一款第（三）项、第三十七条的规定，房屋面积增加或者减少的，申请人应当提交证明发生变更事实的材料。因此，被上诉人负有证明房屋发生变更义务，而非不动产登记机关。涉案房屋实测与原证对比存在超大面积包括三个部分，一是建基面积较原证增大1.8541平方米，二是新增BC2第二层2.2365平方米，三是阁楼16.9322平方米（有效面积），而不只是阁楼面积发生了变更，该证明责任应由申请人承担。因申请人“未提交其他证明发生变更事实的材料”，以致不符合不动产登记受理条件。上诉人作出被诉不予受理告知符合不动产登记要求，并无不当，并非是上诉人未查明事实。最后，上诉人于2017年9月6日收到被上诉人的不动产登记申请材料，尚属登记机关受理阶段，而非登记机关受理后的审核阶段，原审法院对此认定错误。原审被告作为复议机关已对不动产登记机关程序违法作出确认违法行政复议决定。综上所述，被诉行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原审法院认定事实不清，适用法律、法规错误，请求二审法院撤销原判，依法改判驳回被上诉人一审全部诉讼请求。经审查，原审判决查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为：《不动产登记暂行条例》第十七条规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；……不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。”从上述规定来看，不动产登记机构作出不予受理决定的，应当场作出并书面告知申请人，可见作出不予受理决定的事由应是无需经过调查就能当场作出判断的显而易见的情形，如申请人的申请材料明显不符合法定形式，或申请事由明显缺乏基本证据支持。本案中，上诉人在收到被上诉人的申请材料后，经过调查和审查认为被上诉人的申请面积没有充分证据证明，在八个月后作出不予受理告知，明显违反上述法律规定。原审法院判决撤销被诉不予受理告知，责令被上诉人重新作出处理正确，本院予以维持。原审被告经复议对该违法的原行政行为未撤销并限期重作，适用法律不当，原审法院判决撤销该复议决定并无不当，本院亦予以维持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长 丁 玮审判员 余树林审判员 金 霞二〇一九年八月六日此件与原本核对无异法官助理马淼书记员马可茗