广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤20行终487号上诉人（原审原告）：广州市安坤物流有限公司，住所地广东省广州市白云区龙归106国道北村段**内北101档，统一社会信用代码91440101MA59GR4W26。法定代表人：杨胥霆，董事长。委托代理人：叶陛运，广州市安坤物流有限公司工作人员。被上诉人（原审被告）：中山市应急管理局，，住所地广东省中山市石岐区民生路****统一社会信用代码114420007838798905。法定代表人：刘大明，局长。委托代理人：柯国杰，中山市应急管理局工作人员。委托代理人：何再，广东贤道律师事务所律师。上诉人广州市安坤物流有限公司（以下简称安坤物流公司）因与被上诉人中山市应急管理局（以下简称市应急管理局）安监行政处罚纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2018）粤2071行初1249号行政判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：2019年1月，中山市人民政府进行了机构改革，发布了中山发[2019]1号文件，中山市人民政府设置市应急管理局,不再保留中山市安全生产监督管理局（以下简称市安监局），原市安监局职权由市应急管理局。粤Ａ×××**号轻型厢式货车的行驶证显示该车所有权人系安坤物流公司。2017年12月10日14时20分，张某1驾驶粤Ａ×××**号轻型厢式货车，车上载有14545KG的货物（该车核载1495KG，超载872.9%）和乘客徐某（张某1妻子）、张某2（张某1女儿）。张华驾驶该车辆途径中山市南区中环路5KM+500M路段时，与因故障停在左侧车道由林某驾驶的赣Ｃ×××**重型半挂牵引车牵引赣Ｃ×××**车重型平板半挂车发生碰撞，事故造成双方车辆损坏，乘客徐某受伤，乘客张某2亦当场死亡。上述事件发生后，中山市人民政府批准成立了由原市安监局牵头，中山市监察局、中山市总工会、中山市交警支队、中山市交通局等有关部门组成的中山市南区中环路“2017·12·10”一般生产经营性道路交通责任事故调查组（以下简称事故调查组），开展事故调查工作。调查期间，原市安监局对张某1、张某3和安坤物流公司的法定代表人杨胥霆和员工张某4等人进行调查并制作询问笔录。张某1张某5在笔录中承认粤Ａ×××**号轻型厢式货车是其两人共同购买，挂靠在安坤物流公司，安坤物流公司对其没有进行任何安全生产教育和培训。杨胥霆在笔录中称，张某1与其公司不存在劳动关系，粤Ａ×××**号轻型厢式货车的所有权登记在其公司名下，但车辆实际是由张某1购买并使用，挂靠在其公司名下，其公司只负责办理车辆的交通营运证、年审、保险等。张建军在笔录中称张某1与其公司系挂靠关系，其公司只负责代办车辆的交通营运证、年审及保险等，不负责车辆的日常管理，也没有对张华进行安全生产的教育和培训。事故调查组经调查后形成《中山市南区中环路“2017·12·10”一般生产经营性道路交通责任事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》），向中山市人民政府提交。2018年5月22日，中山市人民政府批复同意了事故调查组提交的《事故调查报告》，该《事故调查报告》反映涉案事故的直接原因系“张华驾驶机动车载物超过核定载质量，未按操作规范安全驾驶”；间接原因系“1.林某驾驶机动车发生故障后不按规定设置警告标志”、“2.广州市安坤物流有限公司未按相关法律法规落实车辆安全管理，建立健全安全生产管理制度，未落实公司所属车辆驾驶员的安全生产培训教育工作”、“3.张某1未制定安全生产管理制度，未落实安全生产培训教育，未督促驾驶员按照交通规则安全行驶”；事故性质系“责任事故”；事故责任认定“一起未建立健全安全生产管理制度，安全生产培训教育不到位导致的生产安全事故，广州市安坤物流有限公司、张某1对事故发生负有责任”。2018年8月29日，原市安监局向安坤物流公司送达（中支）安监罚告[2018]47号《行政处罚告知书》和（中支）安监听告[2018]45号《行政处罚听证告知书》，告知安坤物流公司拟将对其作出的行政处罚、处罚的事实依据和法律依据以及其享有陈述、申辩、听证等权利。2018年9月7日，原市安监局作出（中支）安监罚[2018]98号《行政处罚决定书（单位）》，认定安坤物流公司未对从业人员（公司所属车辆驾驶员）进行安全生产教育和培训工作，对事故发生负有责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款的规定，遂依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，决定对其处以罚款210000元。安坤物流公司不服，诉至原审法院，请求：撤销（中支）安监罚[2018]98号《行政处罚决定书（单位）》。原审法院庭审时，安坤物流公司确认收到上述《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》和《行政处罚决定书（单位）》。原审法院认为，应根据全面审查的原则对原市安监局的行政处罚行为作合法性审查。第一，职权方面。根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款“县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”和第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款……”的规定，原市安监局作为中山市人民政府安全生产监督管理部门，具有对本行政区域内安全生产工作进行综合监督管理的法定职责。涉案事故系一般生产经营性道路交通责任事故，属于安全生产范畴，原市安监局对此具有行使监督管理的职责和作出行政处罚的职权。因此，安坤物流公司主张原市安监局无权作出涉案行政处罚决定的主张，原审法院不予支持。第二，事实认定方面。本案中，张某1、张某5、杨胥霆和张某6的询问笔录以及《事故调查报告》等证据可以相互印证证明安坤物流公司未对从业人员（公司所属车辆驾驶员）进行安全生产教育和培训工作的事实。安坤物流公司以其公司与张某1签订了《安全生产承诺书》为由，主张其公司已对从业人员进行安全生产教育和培训工作，理据明显不足，且与查明的事实不符，故原审法院不予采信。第三，处罚对象、法律适用和处罚幅度是否适当。本案中，安坤物流公司未对从业人员（公司所属车辆驾驶员）进行安全生产教育和培训工作，违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业”的规定。根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”的规定，安坤物流公司作为生产经营单位，且对涉案生产安全事故负有责任，原市安监局对其作出罚款****元的行政处罚决定，处罚对象适当，罚款幅度亦系在法定范围之内，法律适用正确。第四，程序方面。原市安监局对安坤物流公司的违法行为调查核实，作出涉案行政处罚决定之前履行告知义务，作出涉案行政处罚决定之后将文书送达当事人，符合法定程序。综上，安坤物流公司要求撤销（中支）安监罚[2018]98号《行政处罚决定书（单位）》的诉讼请求，没有事实依据和法律依据，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回安坤物流公司的诉讼请求。案件受理费50元，由安坤物流公司负担。上诉人安坤物流公司不服上述判决，向本院提起上诉称：一、涉案违法行为应该适用《道路交通安全法》进行处罚，原市安监局适用《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定进行处罚适用法律不当；二、《最高人民法院关于安监部门是否有权适用及对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》（[2010]行他字第12号）:“…根据《中华人民共和国安全生产法》第二条规定，《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，安监部门可以适用《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理。运输企业违反《中华人民共和国安全生产法》第二十一条规定的，安监部门可以适用《中华人民共和国安全生产法》第八十二条第三款予以处罚。未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调査处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥”明确说明对间接原因进行事故处罚不妥；3、《事故调查报告》不合法，其严重超期，调查组部分成员实际参与事故调查。请求二审人民法院：1.撤销（中支）安监罚[2018]98号《行政处罚决定书（单位）》；2.判令市应急管理局应依据《道路运输条例》、《道路从业人员管理规定》作出相应的行政处罚；3.本案诉讼费由市应急管理局负担。二审期间，安坤物流公司向本院提交了一份《笔迹鉴定申请》请求鉴定《事故调查报告》中事故调查组成员签名页成员签名是否为同一人签署。被上诉人市应急管理局辩称：一、安坤物流公司提出一个新的诉讼请求，不符合法律的规定，应不予受理；二、安坤物流公司新提交的申请，不符合新证据的规定，应不予接纳；三、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应当驳回安坤物流公司的上诉。二审期间，安坤物流公司向本院提交的《笔迹鉴定申请》不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条：“本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据”的规定，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条：“…原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”之规定，本院对安坤物流公司提交的《笔迹鉴定申请》不予接纳。本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案为安监行政处罚纠纷。本案的争议焦点为安全生产监督管理行政机关有无职权对运输企业依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条实施行政处罚。对于上述争议焦点，本院认为，首先，《中华人民共和国安全生产法》与《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》、《道路运输条例》等法律法规是普通法和特别法的关系，依据《中华人民共和国安全生产法》第二条：“…有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全…另有规定的，适用其规定”之规定，《中华人民共和国安全生产法》作为普通法适用于所有的经营生产单位，只有当特殊领域的专门法律、行政法规对该领域的生产安全问题做出更具体、更专业、更可操作的规定时，才优先适用特别法的规定。《中华人民共和国安全生产法》第九十四条第（二）项对道路运输生产经营单位相关违法行为设定罚则：“…道路运输单位的主要负责人和安全生产管理人员未按照规定经考核合格的”的规定，亦清楚表明《中华人民共和国安全生产法》适用于道路交通安全领域，而相关特别法《道路交通安全法》、《道路运输条例》等均未对“道路运输单位未履行安全生产教育和培训义务”的违法行为作出特别规定。其次，按照《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国安全生产法〉的决定》（主席令第十三号）的规定，现行《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条：“发生生产安全事故,对负有责任的生产经营单位…，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：“（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款…”为2014年修法新增条款，其处罚适用的前提为：1.发生生产安全事故；2.生产经营单位负有责任。其处罚无需以具体的违法行为与事故结果有直接因果关系为前提，亦不再对单一违法行为进行评价，而是直接按照事故等级对责任单位“打包”进行处罚。其条款体现的是《中华人民共和国安全生产法》第三条“…预防为主、综合治理的方针，强化和落实生产经营单位的主体责任…”（2014年修改条款）规定的预防为主的原则、强化生产经营单位主体责任的原则，通过重罚事故责任单位，强化内部安全管理和事故预防。道路运输单位在承担生产经营单位主体责任时与其他类型生产经营单位并没有区别，相反，道路运输单位作为高速、运输工具的经营者，有远高于其他普通类型生产经营单位安全保障义务，如前所述，《中华人民共和国安全生产法》第九十四条第（二）项对道路运输生产经营单位设置了专门的罚责。当发生安全生产责任事故后，安全生产监督管理行政机关依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条之规定，有法定职权对负有事故责任的道路运输单位实施行政处罚。具体到本案，中山市人民政府批复的《事故调查报告》已经认定2017年12月10日发生的交通事故为一般生产安全事故，且安坤物流公司作为生产经营单位负有责任，原市安监局按照法定程序，对安坤物流公司作出（中支）安监罚[2018]98号《行政处罚决定书（单位）》，符合法律规定，安坤物流公司主张原市安监局没有法定职权的主张本院不予采纳，原审法院驳回安坤物流公司的诉讼请求，本院依法予以维持。另，安坤物流公司主张《事故调查报告》违法，因中山市人民政府批复《事故调查报告》为单独的行政行为，不属于本案诉讼标的，本院在本案中仅作形式审查。安坤物流公司如认为中山市人民政府批复《事故调查报告》侵犯其合法权益，可另循法律途径寻求救济。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市安坤物流有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 刘满星审判员高琳审判员 王      昕二〇一九年八月八日书记员 李   海   珠