四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川01行终1003号 上诉人（原审原告）杨清祝，男，1966年7月12日出生，汉族，住四川省成都市金牛区。 被上诉人（原审被告）成都市交通运输局（原成都市交通运输委员会）。住所地：四川省成都市高新区交子北二路。 法定代表人王翼刚，局长。 上诉人杨清祝与被上诉人成都市交通运输局（以下简称原市交运委）公路交通行政管理一案，不服四川省成都高新技术产业开发区人民法院（2019）川0191行初133号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年12月5日凌晨2点14分左右，杨清祝驾驶川Ａ×××××出租车在成都双流机场出租车候客区搭载两名乘客前往温江××××大道恒大新城二期，并于2点18分左右通过机场高速公路收费站。2点19分左右杨清祝询问乘客选择车辆行驶路线，并告知乘客三环路与绕城高速公路到目的地的距离差别不大。2点21分左右，乘客请杨清祝决定车辆行驶路线。杨清祝告知乘客需征求乘客意见，乘客决定选择三环路路线。2点52分左右，杨清祝搭载乘客行驶至温江××××大道恒大新城二期，里程为35.8公里，打表计价117元，乘客实际支付170元左右（含返空费）。2018年12月5日，原市交运委接市长公开电话转办乘客投诉，称其于12月5日凌晨2点左右在双流机场搭乘的川Ａ×××××出租车司机存在绕道行驶的行为。原市交运委接到投诉后，对杨清祝进行了询问，并制作了询问笔录，调取了案涉当天的车载录音音频，调取了案涉车辆当次行程的GPS轨迹图，并于2018年12月24日作出《违法行为通知书》（成交执法通［2018］1000360号），认为杨清祝存在未经乘客同意绕道行驶的行为，告知杨清祝拟对其给予2000元罚款及暂扣从业资格证十日的行政处罚，同时告知杨清祝享有陈述、申辩的权利，该通知书于2018年12月29日邮寄送达杨清祝。原市交运委于2019年1月22日作出成交执法通［2018］10000360号《行政处罚决定书》（以下简称360号处罚决定），认定杨清祝违反了《成都市客运出租汽车管理条例》的规定，依据《成都市客运出租汽车管理条例》第四十六条第八项的规定，决定责令改正，并给予2000元罚款、暂扣从业资格证十日的行政处罚。360号处罚决定于2019年1月29日邮寄送达杨清祝。杨清祝系本地籍专业出租汽车驾驶员，从业8年。杨清祝不服，遂向法院起诉，请求撤销360号处罚决定，本案诉讼费由原市交运委承担。 原审法院认为，本案双方当事人的争议焦点在于：1.原市交运委是否具有对原告进行行政处罚的主体资格；2.原市交运委认定杨清祝存在未经乘客同意绕道行驶的违法行为是否清楚；3.原市交运委作出处罚决定的程序是否合法、处罚幅度是否适当。 首先，原市交运委是否具有对杨清祝进行行政处罚的主体资格。根据《巡游出租汽车经营服务管理规定》第六条第三款“直辖市、设区的市级或者县级交通运输主管部门或者人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门（以下称出租汽车行政主管部门）在本级人民政府领导下，负责具体实施巡游出租汽车管理”以及《成都市客运出租汽车管理条例》第五条第一款规定，市交通运输行政主管部门负责全市客运出租汽车行业的管理工作，并直接负责锦江、青羊、金牛、武侯、成华区行政区域和国际机场、机场高速公路范围内的客运出租汽车监督管理工作。原市交运委是成都市交通运输行政主管部门，具有对该辖区内的客运出租汽车进行执法监督处罚的行政职权。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，原市交运委名称变更为成都市交通运输局，原市交运委的职能由成都市交通运输局继续行使。原市交运委在成都市交通运输局印章制发前，以原市交运委的名义作出行政处罚决定并盖章，并无不妥。杨清祝主张原市交运委不具有作出行政处罚的主体资格的理由不成立。 其次，原市交运委认定杨清祝存在未经乘客同意绕道行驶的事实是否清楚。根据《巡游出租汽车经营服务管理规定》第二十三条“巡游出租汽车驾驶员应当按照国家出租汽车服务标准提供服务，并遵守下列规定：（八）按照乘客指定的目的地选择合理路线行驶，不得拒载、议价、途中甩客、故意绕道行驶”、第五十二条“本规定中下列用语的含义：（六）‘绕道行驶’，是指巡游出租汽车驾驶员未按合理路线行驶的行为；”以及《出租汽车运营服务规范》（GB/T22485-2013）9.2.10“不得绕路。运营中遇交通堵塞、道路临时封闭等需要改变原行驶路线时，需征得乘客同意”的规定，“绕道行驶”是指驾驶员未按合理路线行驶的行为，“合理路线”是从乘客上车地点到目的地经济、便捷、安全的行驶轨迹。而客运出租汽车是依照行驶里程和时间计费的，因此里程是认定路线是否合理的关键。本案中，涉案行程的起点为双流机场，目的地为温江区恒大新城二期。根据原市交运委提交的地图路线能够得知从双流机场至温江区××路线里程均为20公里左右。而通过案涉出租车当时的行车信息及GPS行车轨迹能够得知，杨清祝驾驶出租车的行驶里程为35.8公里，其行驶路线明显超出合理路线范围，原市交运委认定杨清祝存在绕道行驶的行为，事实清楚。根据《成都市客运出租汽车管理条例》第三十四条“驾驶员应当在核准的区域内营运，不得从事下列行为：（五）拒绝载客、中断服务、多收车费或者未征得乘客同意绕道行驶”之规定，出租车驾驶员不得从事未征得乘客同意绕道行驶的行为。杨清祝主张其绕道行驶的行为系乘客自行选择的路线，不存在未征得乘客同意绕道行驶的行为。本案通过案涉车辆的车载视频能够得知乘客上车即告知杨清祝目的地为温江区恒大新城二期。杨清祝作为从业8年的本地籍专业出租汽车驾驶员，其对成都区域内路线的熟悉程度显然远远高于来成都旅游的乘客。杨清祝本应按照上述规定以自身的职业水平和操守，直接选择合理路线到达目的地。但杨清祝却驾驶出租车直接驶入机场高速，并在通过机场高速公路收费站后，征求乘客选择车辆行驶路线的意见，此时不论选择途经绕城还是途经三环的路线，均背离了合理路线，并告知乘客三环路与绕城高速公路到目的地的距离差别不大。乘客请杨清祝自行决定车辆行驶路线后，杨清祝仍坚持让乘客自己选择路线，且车辆一直在行进中，并未停止。乘客通过手机导航作出选择时已经发现途径绕城和三环路的路线差别不大，杨清祝的上述行为最终导致乘客作出选择三环路的路线的决定。虽然该路线的选择最终系由乘客决定，但皆因杨清祝未按合理路线行驶，并误导乘客作出非真实意愿的意思表示。杨清祝的行为不仅违背了乘客的真实意愿，也违背了作为职业出租汽车驾驶员的职业操守和诚信经营原则，实质上已构成未经乘客同意绕道行驶的情形。原市交运委认定杨清祝存在未经乘客同意绕行行驶的违法行为，事实清楚，证据充分。 最后，原市交运委作出处罚决定的程序是否合法，处罚幅度是否适当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条之规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查收集有关证据。原市交运委接到市长公开电话转办投诉后，对杨清祝进行了询问，并制作了询问笔录，调取了案涉当天的车载录音音频，调取了案涉车辆当次行程的GPS轨迹图，全面、客观、公正地收集了相关证据。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条之规定，行政机关在作出行政处罚决定前应告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，当事人有权进行陈述和申辩。原市交运委在收集相关证据的前提下制作《违法行为通知书》（成交执法通［2018］10000360号），告知原告拟对其给予2000元罚款及暂扣从业资格证十日处罚的事实、理由及依据，以及其依法享有的陈述、申辩的权利，并于2018年12月29日邮寄送达杨清祝。杨清祝未作出陈述和申辩，原市交运委于2019年1月22日作出360号处罚决定，并邮寄送达给杨清祝，处罚程序并无不当。根据《成都市客运出租汽车管理条例》第四十六条第八项的规定，驾驶员有未经乘客同意绕道行驶的情形，由交通运输行政主管部门责令改正，并处一千元以上五千元以下罚款，情节严重的，暂扣驾驶员从业资格证五至十日或者对其从业资格延期注册。本案原告作为从业8年的成都本地籍驾驶员，本应以其专业技能素养和职业操守为乘客提供优质、高效的出行服务，展示成都出租汽车行业的文明风貌。然而杨清祝不但未按合理路线行驶，反而借用现代手机导航技术的便利，将路线选择的问题抛给乘客，并利用“车辆行驶过程中手机导航重新规划路线”的特点诱导乘客作出违背其真实意愿的选择。杨清祝以乘客自行选择路线的形式掩盖其未经乘客同意绕道行驶的真实目的，其行为性质恶劣。原市交运委根据上述规定对杨清祝作出责令改正，并给予2000元罚款、暂扣从业资格证十日的行政处罚，幅度适当。综上，原市交运委于2019年1月22日对杨清祝作出的360号处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，处罚幅度适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条之规定，判决驳回杨清祝的诉讼请求。案件受理费50元，由杨清祝承担。 宣判后，上诉人杨清祝不服，向本院提起上诉称：1.原审认定事实不清，被上诉人主体不合法、作出行政处罚程序违法、上诉人不存在未经乘客同意绕道行驶的事实；2.原审适用法律错误，违背了当事人意思自治，自由选择的基本权利。请求二审法院:1.撤销原审判决；2.撤销被上诉人作出的360号处罚决定；3.被上诉人承担一二审诉讼费。 被上诉人成都市交通运输局在法定期限内未向本院提交书面答辩状。 本院经审理查明的事实及采信的证据与原判一致，本院对原审查明的事实予以确认。 本院另查明，2019年1月成都市机构改革，原市交运委更名为成都市交通运输局。2019年1月15日中共成都市委机构编制委员会办公室为成都市交通运输局颁发了《统一社会信用代码证书》。成都市交通运输局在2019年3月将原市运委的印章更换为成都市交通运输局。 本院认为，根据《巡游出租汽车经营服务管理条例》第六条第三款及《成都市客运出租汽车管理条例》第五条第一款的规定，被上诉人原市交运委作为本市行政区域内的交通运输行政主管部门，具有对辖区内客运出租汽车进行执法监督处罚的行政职权。本案已查明原市交运委在2019年1月因成都市机构改革被更名为成都市交通运输局，成都市交通运输局在其印章未制发前，使用原印章在对外文书中盖章，由成都市交通运输局依法独立对外承担法律责任，并无不当。上诉人杨清祝认为被上诉人无行政行为主体资格的上诉理由不能成立，本院不予支持。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十六条之规定，原市交运委依法调查收集了本次行政处罚相关证据材料，并事前告知杨清祝拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，给予其陈述、申辩权利。在杨清祝未作陈述申辩的情况下，原市交运委依法作出了360号处罚决定，并邮寄送达给杨清祝。原市交运委作出的360号处罚决定，对杨清祝的行为责令改正，并处以2000元罚款、暂扣从业资格证十日的处罚，符合《成都市客运出租车管理条例》第四十六条第八项的规定，处罚幅度与其行为的违法性相当。至于上诉人杨清祝是否存在未经乘客同意绕行的问题。通过原市交运委提交的地图路线、出租车行车信息、GPS行车轨迹、车载视频等，充分证明了上诉人杨清祝未经乘客同意绕道行驶的行为，该行为侵犯了乘客的合法权益，违背出租车依法经营、诚实守信和优质服务的经营原则。原审判决已就此问题进行了详细论述，依据充分，本院不再赘述。 综上，被上诉人原市交运委作出的360号处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，处罚幅度相当。原审法院判决驳回上诉人杨清祝的诉讼请求正确，杨清祝的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨清祝负担。 本判决为终审判决。 审判长  邹小宇 审判员  刘 静 审判员  蒋娜娜 二〇一九年八月十三日 书记员  杨姣姣 附：本判决适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。