广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂01行终188号 上诉人（原审原告）南宁市春明房地产开发有限公司。住所地南宁市园湖北路**畔园居**。统一社会信用代码：91450100756520217M。 法定代表人赖明，董事长。 委托代理人林仁聪，广西瀛聪律师事务所律师。 委托代理人房珑，广西瀛聪律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南宁市自然资源局。住所地。住所地地南宁市锦春路**会信用代码：11450100MB19822539。 法定代表人郭维宁，局长。 委托代理人甘秀娟，该局工作人员。 委托代理人夏文才，广西尊泰律师事务所律师。 原审第三人南宁市城市建设投资发展有限责任公司。住所地南宁。住所地南宁市壮锦大道**用代码：91450100198315584C（1-1）。 法定代表人马跃腾，董事长。 委托代理人陆琴敏，北京市中银（南宁）律师事务所律师。 委托代理人陆锦珍，北京市中银（南宁）律师事务所律师。 上诉人南宁市春明房地产开发有限公司（以下称春明公司）因诉被上诉人南宁市自然资源局（以下称市自然局）不履行收回国有土地使用权补偿法定职责一案，不服南宁市西乡塘区人民法院（2018）桂0107行初34号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，1997年11月8日，南宁市房产业开发总公司与原南宁市土地管理局签订南土合字[1997]第53号《国有土地使用权出让合同》，约定南宁市房产业开发总公司购买位于望仙坡小区，宗地号为0305111，面积为3197.64平方米的土地的土地使用权。2000年3月，南宁市人民政府向南宁市房产业开发总公司颁发南宁国用（1997）字第412698号《国有土地使用证》，土地使用者为南宁市房产业开发总公司；座落于园××路；地号为030；地号为0305111使用权面积为3197.64平方米。2002年9月27日，南宁市房产业开发总公司与广西西大方园房地产建设开发公司（以下称西大方园公司）签订《土地转让协议书》，约定南宁市房产业开发总公司将上述土地的土地使用权出让给西大方园公司。2002年11月，南宁市人民政府向西大方园公司颁发南宁国用（2002）字第420349号《国有土地使用证》，土地使用者为西大方园公司；座落于园××路；地号为030；地号为0305111一住宅用地；使用权面积为3197.64平方米。2003年1月，南宁市人民政府向西大方园公司颁发南宁国用（2003）字第420781号《国有土地使用证》，将上述宗地的使用权面积变更为2832.63平方米。2003年4月25日，南宁市人民政府向西大方园公司颁发南宁国用（2003）第421225号《国有土地使用证》，将上述宗地的使用权面积变更为2349.4平方米。2003年6月2日，南宁市人民政府向西大方园公司颁发南宁国用（2003）第421364号《国有土地使用证》，内容与上述南宁国用（2003）第421225号《国有土地使用证》一致。2003年8月26日，南宁市人民政府向西大方园公司颁发南宁国用（2003）第422187号《国有土地使用证》，将上述宗地的使用权面积变更为2628.71平方米。2004年6月16日，西大方园公司与春明公司签订《土地转让合同》，约定西大方园公司将其持有的南宁国用（2003）第422187号《国有土地使用证》中土地的使用权转让给春明公司，面积2628.71平方米。2004年8月25日，南宁市人民政府向春明公司颁发南宁国用（2004）第427396号《国有土地使用证》，土地使用权人为南宁市春明房地产开发有限公司；座落于园××路；地号为030；地号为0305111；地类单一住宅用地；使用权面积为2628.71平方米；该宗地容积率为2.13。2007年8月14日，原南宁市国土资源局（以下称原市国土局）春明公司签订《南土合字[1997]第53号〈国有土地使用权出让合同〉补充协议书》，达成含以下内容之协议：一、将春明公司有使用权的上述宗地的容积率由2.13调整为4.94；二、由于规划调整，该宗地实际用地面积调整为2628.71平方米；三、春明公司需向原市国土局支付该宗地提高容积率产生的1642020元土地出让金。2007年9月17日，南宁市人民政府向春明公司颁发南宁国用（2007）第G00005198号《国有土地使用证》，将上述宗地的容积率调整为4.94。2014年1月17日，南宁市人民政府作出南征[2014]1号《南宁市人民政府关于中华-园湖立交桥工程项目（兴宁区段）实施房屋征收决定的公告》,公告包括如下内容：“根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）有关规定，依据《南宁市人民政府关于对中华-园湖立交桥工程项目（兴宁区段）实施房屋征收的决定》，现将房屋征收有关事项公告如下：一、项目概况……二、房屋征收范围……园××路：……南宁市春明房地产开发有限公司（园××路127号）……五、国有土地使用权收回：房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。……”原告认为，被告于2003年8月24日提前收回原告568.93平方米国有土地使用权，于2014年1月17日再次提前收回原告323平方米国有土地使用权，合计891.93平方米，均未向原告支付土地补偿款。请求人民法院判令：一、被告向原告支付被提前收回的国有土地使用权补偿款9882584.4元，同时向原告支付按银行同期同类贷款利率计算自2014年1月17日至实际清偿之日的利息，暂计至2017年11月2日的利息为2020123.71元，共计11902708.11元；二、被告承担本案的诉讼费用（包括评估、鉴定等费用）。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”本案中，原告主张被告未履行向其支付土地补偿款的法定职责，但无在案证据证实涉案土地已由被告收回，且原告未提交证据证明其向被告提出补偿申请。因此，原告起诉没有事实根据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，该院裁定驳回原告南宁市春明房地产开发有限公司的起诉。 上诉人春明公司上诉称，一审法院认定本案无在案证据证实涉案土地已被被上诉人收回，且上诉人未向一审法院提交证据证明已向被上诉人提出补偿申请，与事实不符。一、上诉人己向一审法院提交了涉案土地已被被上诉人收回的证据。被上诉人分别于2003年8月24日第一次提前收回上诉人568.93平方米国有土地使用权，于2014年1月17日第二次提前收回上诉人323平方米国有土地使用权，合计891.93平方米，均未向上诉人支付补偿款。第一次被收回的568.93平方米土地，被上诉人以直接变更上诉人土地证和土地登记卡上土地面积的方式提前收回使用权。上诉人提交了《土地证》、《土地登记卡》、《土地转让协议书》、《土地转让合同》、《〈土地转让合同〉补充协议书》、《南土合字[1997]第53号〈国有土地使用权出让合同〉补充协议书》证明以上事实。尤其是其中上诉人与被上诉人签订的《南土合字[1997]第53号〈国有土地使用权出让合同〉补充协议书》，直接证明了由于规划调整，被上诉人将上诉人涉案宗地实际用地由3197.64平方米调整为2628.71平方米，提前收回了568.93平方米土地。但上诉人一直未收到被上诉人市国土局的任何正式收回上述568.93平方米土地使用权的行政决定或书面通知，也未收到土地补偿款。第二次被收回的323平方米土地，被上诉人以发布征收公告的方式提前收回使用权。上诉人提交了《关于中华-园湖立交桥工程项目(兴宁区段)实施房屋征收决定的公告》、第三人向上诉人出具的《承诺书》、南宁市兴宁区人民政府与上诉人共同委托广西旗开土地评估有限公司进行土地评估的《委托书》、《评估报告书》证明323平方米土地使用权被被上诉人提前收回的事实。二、在一审庭审中，被上诉人与第三人均己当庭承认了提前收回上诉人以上土地使用权用于“中华-园湖立交桥”项目的事实。被上诉人在一审庭审中已自认其未发布收回公告，也未接到南宁市政府的收回涉案土地工作安排或通知，未履行任何法定的收回国有土地程序，仅依据规划部门的规划调整意见，便直接办理了土地使用权变更登记，三次变更本案涉诉宗地的土地面积共减少568.93平方米，提前收回了该部分土地使用权。一审庭审中，被上诉人和第三人均承认两次收回的合计891.93平方米国有土地现在均由第三人作为业主的“中华-园湖立交桥”项目使用。且第三人在庭审中自述，其向上诉人出具的《承诺书》是当时根据被上诉人的批复出具的。三、上诉人已向一审法院提交证据，证明其向被上诉人提出补偿申请。上诉人提交的《承诺书》、《委托书》、《评估报告书》、《南宁市重点项目建设2015年第四十一次协调例会纪要》(南重点办纪要[2015]215号）、《关于中华-园湖立交项目涉及收回南宁市春明房地产开发有限公司部分国有土地评估时点有关意见的函》(南国土资函[2017]108号)、《南宁市重点项目建设2017年第十次协调例会纪要》(南重点办纪要[2017]44号)、《关于中华-园湖立交项目征地补偿面积有关意见的函》(南国土资函[2017]354号)均能证明，其已多次向被上诉人提出补偿申请，并且双方还就补偿的面积、土地价值评估时点等补偿的具体问题进行了多次协商。综上所述，一审裁定违背了基本事实，请求二审法院依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理上诉人的起诉。 被上诉人市自然局辩称，1、上诉人诉请对象错误。被上诉人不是涉案568.93平方米和323平方米两块土地的征收部门，上诉人要求被上诉人对规划道路占用的568.93平方米土地以及中华-园湖立交桥工程项目征收的323平方米土地进行补偿，没有事实和法律依据。2、上诉人的起诉超过法定期限。2007年9，上诉人与被上诉人签订《南土合字[1997]第53号〈国有土地使用权出让合同〉补充协议书》，2015年上诉人与原土地权人又签订补充协议，上诉人直到2017年才起诉，超过法定起诉期限。综上，请求二审驳回上诉人的诉请。 原审第三人南宁市城市建设投资发展有限责任公司述称，其不是法定的国有土地使用权收回的补偿主体，请求法院依法裁判。 各方当事人对一审查明的事实没有异议，本院依法予以确认。 本院另查明，（一）上诉人一审时提供了一份2015年9月8日的《补充协议书》。该协议载明，上诉人与西大方园公司约定，双方2004年6月16日签订的《土地转让合同》所转让土地原为3197.64平方米（4.8亩），因园××路扩宽减少为2628.71平方米，因减少土地面积而获得的补偿归上诉人所有。 （二）2014年5月30日，原南宁市国土局向中华-园湖立交桥工程建设用地范围内各单位发出《关于收回中华-园湖立交桥工程建设用地范围内国有土地使用权的通知》，决定收回包括上诉人春明公司92.06平方米等国有土地使用权。该92.06平方米土地属于涉案323平方米土地范围内。 （三）上诉人就本案诉至一审法院前，曾就相同诉讼请求以南宁市人民政府和原南宁市国土局为被告诉至本院。经本院释明，上诉人明确其诉讼请求为责令收回机关对2014年收回的国有土地使用权进行补偿，并将被告确定为原南宁市国土局。据此，本院将该案移送至一审法院处理，形成本案。 （四）因机构改革，原南宁市国土局的涉案法定职责现由南宁市自然资源局承继行使。 本院认为，上诉人诉请补偿的国有土地使用权，一是2003年8月24日前收回的568.93平方米国有土地使用权，二是2014年1月17日收回的323平方米国有土地使用权，合计891.93平方米。 关于2003年8月24日前收回的568.93平方米国有土地使用权的补偿问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，上诉人在0305111号地块的国有土地使用权，是2004年6月16日与西大方园公司签订《土地转让合同》后取得。该合同约定转让的国有土地使用权面积为2628.71平方米，并不包括涉案的568.93平方米国有土地使用权，该568.93平方米国有土地使用权在西大方园公司与上诉人签订转让合同时，已不在西大方园公司名下。即使此前政府收回了上述568.93平方米国有土地使用权，也与上诉人没有利害关系。虽然上诉人提供的有关会议纪要载明有“该项目涉及征收春明房地产公司因规划调整收回的397.46平方米国有土地。该部分土地已经市国土局确权，权属春明房地产公司”等内容，但因该397.46平方米国有土地属于上述568.93平方米国有土地范围内，西大方园公司与上诉人签订土地转让合同时，该地已不在西大方园公司名下，其无权转让该地，且该地此后也从未登记在上诉人名下，故会议纪要相关内容与事实不符。同理，行政机关也不可能是从上诉人手中收回上述568.93平方米国有土地使用权。因此，对上述568.93平方米国有土地使用权的补偿问题，上诉人没有行政诉讼原告资格。原南宁市国土局与上诉人2007年8月14日签订《南土合字[1997]第53号〈国有土地使用权出让合同〉补充协议书》，主要就0305111号地块容积率调整及由此产生的土地出让金进行约定，并未约定由原南宁市国土局就上诉人受让该地块前已减少的568.93平方米国有土地使用权对上诉人进行补偿。因此，该协议不能证明上诉人就上述568.93平方米国有土地使用权与行政机关直接形成了行政法律关系，上诉人无权据此直接提起行政诉讼。上诉人提供的2015年9月8日的《补充协议书》，虽然约定因减少土地面积而获得的补偿归上诉人所有，即使该约定为合同双方的真实意思表示，也是双方之间关于获得补偿后补偿款最终归属的约定，效力不及于合同外的其他人。该协议也不能证明上诉人就上述568.93平方米国有土地使用权与行政机关直接形成了行政法律关系，上诉人无权据此直接提起行政诉讼。综上，2003年8月24日前收回的568.93平方米国有土地使用权的补偿问题，与上诉人没有行政法上的利害关系，上诉人没有行政诉讼原告资格。对上诉人就该部分国有土地使用权补偿问题提起的行政诉讼，人民法院应不予立案；已经立案的，应当驳回起诉。 需要指出的是，上诉人在一审法院审理本案之前，已就相同诉讼请求以南宁市人民政府和原南宁市国土局为被告向本院提起行政诉讼。因诉讼请求涉及2个以上行政行为，按照“一行为（案）一诉”的原则，经本院释明，在上诉人明确其诉讼请求为责令收回机关对2014年收回的国有土地使用权进行补偿，并将被告确定为原南宁市国土局后，本院将该案移送一审法院处理。现上诉人仍就上述568.93平方米国有土地使用权的补偿问题一并起诉，有损诚信，有失严肃。 关于2014年1月17日收回的323平方米国有土地使用权的补偿问题。 原南宁市国土局2014年5月30日向中华-园湖立交桥工程建设用地范围内各单位发出的《关于收回中华-园湖立交桥工程建设用地范围内国有土地使用权的通知》可以证明，原南宁市国土局对上诉人作出了收回国有土地使用权的决定，且该决定与涉案323平方米土地有关。上诉人认为该局不履行补偿义务，可以依法提起行政诉讼。至于收回国有土地使用权的具体面积，可在诉讼予以查明。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”上诉人提交的《承诺书》、《委托书》、《评估报告书》、《关于中华-园湖立交项目涉及收回南宁市春明房地产开发有限公司部分国有土地评估时点有关意见的函》(南国土资函[2017]108号)、《关于中华-园湖立交项目征地补偿面积有关意见的函》(南国土资函[2017]354号)等可以证明，上诉人在起诉前已向原南宁市国土局或其委托的实施国有土地使用权收回具体工作的机构提出过补偿申请。况且，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，因公共利益和实施城市规划进行旧城区改建而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。据此，原南宁市国土局收回国有土地使用权时，对上诉人给予适当补偿，是其依职权应当主动履行的法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款的规定，对于上诉人提出的其已向原南宁市国土局提出过补偿申请的主张，上诉人依法可以免于举证。因此，不能认定上诉人起诉前未向被上诉人提出过申请。 鉴于上诉人提起的是不作为之诉，由于法律并未规定当事人申请行政机关履行法定职责的时限，当事人对此也未约定，加上涉案补偿法定职责是行政机关应当主动履行的职责，上诉人可以就提出过申请的事实免于举证，故本案不宜认定上诉人超过起诉期限。 综上，上诉人就涉案323平方米国有土地使用权收回的补偿问题提起本案行政诉讼，符合法律规定的受理条件，人民法院应予立案。一审裁定对该部分起诉予以驳回，有失妥当。 基于前述，上诉人的上诉理由部分成立，对其诉讼请求，本院部分予以支持。一审裁定认定事实基本清楚，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下： 一、变更南宁市西乡塘区人民法院（2018）桂0107行初34号行政裁定主文为： 二、驳回上诉人南宁市春明房地产开发有限公司对涉案568.93平方米国有土地使用权要求补偿的起诉； 指令南宁市西乡塘区人民法院对上诉人就涉案323平方米国有土地使用权要求补偿的起诉继续审理。 本案不收案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  李道清 审判员  黄影颖 审判员  晏 琼 二〇一九年八月十五日 书记员  廖俊茗 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。