青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）青行终47号 上诉人（原审原告）辛文芬，公民身份证号码×××，住内蒙古自治区巴彦淖尔市。 上诉人（原审原告）辛文娟，公民身份证号码×××，住内蒙古自治区巴彦淖尔市。 二上诉人共同委托代理人贾银明，青海普兴律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海东市乐都区人民政府，住所地青海省海东市乐都区碾伯镇古城大街**。 法定代表人曾水清，该区区长。 委托代理人李积学，男，海东市乐都区高店镇人民政府干部。 委托代理人李文斌，青海智凡律师事务所律师。 上诉人辛文芬、辛文娟因海东市乐都区人民政府（以下简称乐都区政府）土地行政征收一案，不服青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。 一审法院认为：一、关于本案被诉行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第五项、第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织对征收、征用决定及其补偿决定不服及认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地征收补偿协议等协议提起的诉讼。根据《中华人民共和国土地管理法》及相关法律、法规的规定，集体土地征收不同于一般的行政行为，它包括登记、审批、备案、公告、补偿、实施等一系列行为，涉及多级政府、多部门的多个行政行为。对此法律明确规定了土地征收过程中，哪种行政行为具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，辛文芬、辛文娟诉请撤销土地征收补偿登记行为，是土地征收过程中，为签订土地征收协议的程序和阶段性的行政行为，是安置补偿的依据，不是对外最终产生确定影响的行政决定。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项、第六项的规定，本案被诉行政行为不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、关于乐都区政府是否为本案适格被告问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款、第三款规定，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。故本案被告应是征地补偿登记的具体实施单位土地行政主管部门或以在对外发生法律效力的文书上署名的机关。三、关于本案原告起诉是否超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，案涉集体土地征收工作起始时间为2016年夏季，征地属于大规模广知性行政行为，辛文芬、辛文娟庭审陈述其在2017年冬季回家探亲时，其父亲辛守善提起过涉案土地被征用的事项，其于2019年3月4日才提起行政诉讼，明显超过法定起诉期限。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项、第三项、第八项之规定，裁定驳回辛文芬、辛文娟的起诉。 辛文芬、辛文娟上诉称，一审法院认定事实错误，应当予以撤销：1.乐都区政府作为本案所涉拆迁行为的具体实施单位，在征地拆迁时委托了海东市乐都区高店镇人民政府具体负责高店镇西门村的征地拆迁工作。在征地拆迁过程中，海东市乐都区高店镇人民政府进行了初始登记、实地丈量及土地补偿款发放工作。本案中上诉人及父亲辛守善的农村承包地被错误登记在第三人杨虎名下，杨虎系辛守善的上门女婿，双方均已分家立户，且持有各自的农村土地承包经营权证，在没有有效的法律文书确定杨虎对辛守善及上诉人农村土地承包地具有使用权的情况下，应当登记在家庭户主辛守善的名下，但海东市乐都区高店镇人民政府错误的将上诉人及父亲辛守善的土地登记在了杨虎名下。该行为符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”且海东市乐都区高店镇人民政府的登记行为直接导致上诉人及父亲辛守善的权益被侵害。故一审法院认为“原告诉请撤销土地征收补偿登记行为，是土地征收过程中，为签订土地征收协议的程序和阶段性的行政行为，是安置补偿的依据，不是对外最终产生确定的影响行政决定”错误，本案属于行政诉讼受案范围。2.本案所涉土地实际征收时间为2018年3月，之前仅仅是传闻要被征收，但实际征收行为（初始登记、实地丈量、发放征收补偿款）均发生在2018年。一审法院没有对实际征收时间进行核实，直接认为上诉人的诉讼超过法定的起诉期限错误。且本案上诉人实际知道自己权益被侵害是在2018年10月。因此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案并未超过法律规定的起诉期限。综上，请求撤销青海省海东市中级人民法院（2019)青02行初4号行政裁定并依法指令一审法院继续审理。 乐都区政府答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。辛文芬、辛文娟所诉行政行为是乐都区政府下属海东市乐都区高店镇人民政府实施土地征收过程中进行的登记行为，就该行为而言，并非征收补偿决定，对其二人的权利义务不产生实际影响，因而一审法院认定该行为不可诉正确。案涉土地征收工作早在2016年开始，且辛文芬、辛文娟自认2017年得知相关消息，故本案其二人的起诉超过法定起诉期限。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 经审理查明，2016年12月8日，乐都区政府发布征地公告，对海东市乐都区高店镇西门村部分土地实施征收。海东市乐都区高店镇人民政府联合乐都区高店镇西门村委会对拟征收土地进行丈量、核实、登记。2018年6月26日，海东市乐都区高店镇人民政府制作《征用土地和附着物拆迁补偿费发放明细表（20倍）》及《251征用土地和附着物补偿费发放明细表》。2018年8月1日，杨虎领取征地补偿款176067.73元。 另查明，青海省农村土地承包经营情况登记表载明：承包方代表为辛守善，共有人为辛文芬、辛文娟，承包土地共计8.24亩。 上述事实有征用土地和附着物拆迁补偿费发放明细表（20倍）、251征用土地和附着物补偿费发放明细表、青海省农村土地承包经营情况登记表及双方当事人庭审陈述为证。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、四十九条及相关司法解释的规定，原告提起行政诉讼需要符合一定的条件，如原告具备主体资格、有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实依据、属于人民法院受案范围及在法定的起诉期限内提起诉讼等。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条的规定，原告在起诉时需提供符合起诉条件的相应证据材料。综合双方当事人上诉理由及答辩意见，本案的争议焦点为：1.辛文芬、辛文娟的起诉是否属于行政诉讼受案范围？2.辛文芬、辛文娟的起诉是否超过法定起诉期限？ 一、关于辛文芬、辛文娟的起诉是否属于行政诉讼受案范围 行政诉讼受案范围是指哪些行政行为可以受到司法审查，可以被起诉到人民法院。对此，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第十三条及《最高人民法院关于适用的解释》第一条对属于行政诉讼受案范围的行政行为进行了列举，同时明确规定了哪些行为不属于行政诉讼的受案范围。从上述规定看，通常情况下，对行政相对人合法权益产生实际影响的行政行为具有可诉性，而行政机关为作出行政行为而进行的准备、论证、研究、层报等过程性行为，属于不发生法律效果的事实行为，该类行为因并没有影响到行政相对人的权利义务，所以并非可诉的法律行为。具体到土地征收工作中，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，《征收土地公告办法》第六条、第七条、第八条、第十条、第十一条、第十二条对县级以上地方人民政府及相关职能部门在土地征收过程中应当遵循的程序作出明确规定：1.国家征收土地的，征收土地方案经依法批准后，由县级以上地方人民政府予以公告。2.被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。3.市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，予以公告，并听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。4.征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。从上述土地征收过程中一系列行政行为可以看出，登记、拟定补偿、安置方案、听取意见、报批等行政行为的效力为最终的补偿行为所吸收和覆盖，行政相对人可以通过对最终的行政行为提起诉讼而获得救济。本案中，就辛文芬、辛文娟所诉登记行为而言，其只是土地征收过程中一个环节，登记行为本身对其二人的权利义务不产生实际影响，所以并非可诉的行政行为。辛文芬、辛文娟的此项上诉理由不能成立，本院不予支持。 二、关于辛文芬、辛文娟的起诉是否超过法定起诉期限 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但最长不得超过一年。本案中，辛文芬、辛文娟向一审法院提交的《征用土地和附着物拆迁补偿费发放明细表（20倍）》及《251征用土地和附着物补偿费发放明细表》显示制作时间为2018年6月26日，部分补偿款发放时间为2018年8月。辛文芬、辛文娟所诉即上述补偿款登记行为，而非土地征收公告行为。因此，辛文芬、辛文娟于2019年3月提起诉讼，并未超过法定起诉期限。辛文芬、辛文娟的此项上诉理由成立。一审法院认为辛文芬、辛文娟的起诉超过法定起诉期限不当，予以纠正。 综上，虽辛文芬、辛文娟的起诉未超过法定起诉期限，但因其所诉登记行为不属行政诉讼受案范围。因此，一审法院以辛文芬、辛文娟所诉行政行为不具有可诉性，裁定驳回起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 二审案件受理费50元退还辛文芬、辛文娟。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘富梅 审判员  韩英俊 审判员  陈 焱 二〇一九年八月十四日 书记员  黄梦琦