江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣行终245号上诉人（原审原告）蓝义红，男，1965年4月23日出生，畲族，住赣州市章贡区。上诉人（原审原告）兰恩忠，男，1972年3月22日出生，畲族，住赣州市章贡区。被上诉人（原审被告）贛州市人民政府，住所地赣州市章贡区长征大道**。法定代表人曾文明，市长。委托代理人何春花，司法局干部。原审第三人赣州满园建设开发有限公司，住所地赣州市技术开发区香江大道**。法定代表人谢慧，执行董事兼总经理。上诉人蓝义红、兰恩忠因诉贛州市人民政府行政复议上诉一案，不服赣州市中级人民法院（2019）赣07行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，兰恩忠、蓝义红系赣州市章贡区蟠龙镇横江村村民，在蟠龙镇横江村兰屋44号、31号各有一处自建房屋。因实施G105国道赣州中心城区段改建工程，需要拆迁蓝义红、兰恩忠房屋。2018年4月27日，赣州市满园建设开发有限公司向赣州市城乡规划局提出了建设用地规划申请。2018年4月28日，赣州市城乡规划局经审查后向赣州市满园建设开发有限公司核发了《建设用地规划许可证》。2018年7月16日，蓝义红、兰恩忠向赣州市城乡规划局申请政府信息公开，要求公开105国道（横江村段）项目办理的《建设项目选址意见书》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》及报批材料等信息。2018年8月3日，赣州市城乡规划局向蓝义红、兰恩忠公开了地字第360701201811012号《建设用地规划许可证》等信息。后经蓝义红、兰恩忠申请，赣州市国土资源局开发区分局于2018年8月6日向蓝义红、兰恩忠作出信息公开答复：蓝义红、兰恩忠坐落在横江村兰屋31号、44号房屋涉及土地属于新1**国道用地项目范围内，该项目于2018年3月15日发布征收土地告知书，该项目建设用地现处于预征收阶段。目前，正在按农用地转建设用地程序进行报批。蓝义红、兰恩忠不服赣州市城乡规划局向赣州市满园建设开发有限公司核发的地字第360701201811012号《建设用地规划许可证》，于2018年9月17日向赣州市人民政府申请行政复议，赣州市人民政府以蓝义红、兰恩忠不是《建设用地规划许可证》的直接相对人，与该《建设用地规划许可证》没有利害关系为由，驳回了蓝义红、兰恩忠的申请。蓝义红、兰恩忠不服，故诉至该院。该院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条、第二十五条的规定可知，建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法定凭证。建设单位只有在取得建设用地规划许可证后，才能向土地管理部门申请用地，并组织实施征地拆迁工作。本案中，赣州市城乡规划建设局向赣州满园建设开发有限公司颁发建设用地许可，本身并不会直接影响原土地使用权人的合法权益。如果蓝义红、兰恩忠作为原土地使用权人，认为自己的合法权益受到了侵害，其侵害只可能出现在征收或补偿等环节，而非颁发建设用地许可证环节，故蓝义红、兰恩忠与涉案的《建设用地规划许可证》没有利害关系。赣州市人民政府作出《行政复议决定》依照了《中华人民共和国行政复议法》规定的程序。综上，赣州市人民政府依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条及第四十八条规定驳回蓝义红、兰恩忠的复议申请，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，该院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回蓝义红、兰恩忠的诉讼请求。案件受理费50元，由兰恩忠、蓝义红承担。上诉人兰恩忠、蓝义红不服，提出上诉称：请求1、撤销一审行政判决,撤销赣州市人民政府作出的赣市府复字(2018)177号《行政复议决定书》，责令赣州市人民政府履行行政复议职责。2、诉讼费由被上诉人承担。事实与理由:一、上诉人与涉案的《建设用地规划许可证》具有利害关系，被上诉人作出的复议决定认定事实不清、适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条及《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定可知，任何单位及个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地。赣州新1**国道(横江村段)建设办理的《建设用地规划许可证》无论是以划拨方式供地还是以出让方式供地，都明确要求是国有土地。因此，上诉人的土地只有被依法批准征收后，赣州市城乡规划局才能依法向赣州满园建设开发有限公司颁发《建设用地规划许可证》，而上诉人的宅基地及房屋至今未被有权机关依法批准征收，仍为集体土地。赣州市城乡规划局将上诉人依法使用的宅基地及房屋在未被依法征收的情况下纳入《建设用地规划许可证》的用地范围内核准赣州满园建设开发有限公司使用违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，直接侵害了上诉人的合法财产权益。因此，上诉人与《建设用地规划许可证》存在利害关系。二、被上诉人作出的复议决定程序违法。被上诉人没有提交证据证明行政复议是有2名以上行政复议人员参加，违反了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十二条的规定，程序违法。被上诉人赣州市人民政府答辩称：根据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，行政复议申请人应当与具体行政行为有利害关系。根据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》相关规定，城乡规划主管部门核发建设用地规划许可证，主要是为了加强土地利用计划管理，统筹布局，依据控制性详细规划对拟建项目是否合理布局、合理开发利用土地资源、促进经济社会发展等方面进行审查，确定项目建设用地的位置、面积和允许建设的范围，且根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六、三十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条规定，城乡规划主管部门核发建设用地规划许可证在组织实施征地拆迁工作之前，不涉及项目规划用地的征地拆迁、安置补偿等与被征收人相关的具体权利义务。涉案《许可证》是行政复议被申请人依据赣州满园建设开发有限公司的申请向其核发的《许可证》，被答辩人并非该《许可证》的直接相对人，与该《许可证》没有利害关系，不具有行政复议申请人资格。故申请人的复议申请不符合法律规定的行政复议受理条件。因此，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定，决定驳回被答辩人的行政复议申请，适用法律正确。三、赣州市人民政府作出的赣市府复字(2018)177号《行政复议决定书》程序合法。双方当事人向原审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议申请受理条件：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。第四十八条第一款规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。本案中，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法律凭证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向土地管理部门申请用地。建设用地规划许可证，是申请建设用地的前提条件，并不会直接发生设立、变更、转让或消灭不动产物权的效力。且城乡规划主管部门核发建设用地规划许可证在组织实施征地拆迁工作之前，不涉及项目规划用地的征地拆迁、安置补偿等与被征收人相关的具体权利义务。本案中，赣州市城乡规划局向赣州满园建设开发有限公司颁发建设用地许可证，并不会影响蓝义红、兰恩忠等人的合法权益。赣州市人民政府认定上诉人与涉案的《建设用地规划许可证》没有利害关系,不具有行政复议申请人资格，其提出的复议申请不符合法律规定的行政复议受理条件，并作出赣市府复字(2018)177号《行政复议决定书》决定驳回上诉人的行政复议申请，适用法律正确，程序合法。一审判决据此驳回蓝义红、兰恩忠的诉讼请求，并无不当。上诉人蓝义红、兰恩忠提出土地只有被依法批准征收后，赣州市城乡规划局才能依法向赣州满园建设开发有限公司颁发《建设用地规划许可证》没有法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定是征地批准权限，与本案并无关联。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人兰恩忠、蓝义红承担。本判决为终审判决。审判长 王 芬审判员 陈雯雯审判员 章 华二〇一九年八月五日书记员 张建平附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。