海南省海口市中级人民法院行政判决书（2019）琼01行再1号再审申请人（一审被告、二审上诉人）海口市自然资源和规划局，住所地海南省海口市秀英区长滨东二街**市政府行政办公区****。法定代表人龙舒华，局长。委托诉讼代理人黄益想，该局工作人员。委托诉讼代理人张礼，海南唐海律师事务所律师。再审被申请人（一审原告、二审被上诉人）海口火山公园高尔夫有限公司，，住所地海南省海口市龙华区滨海大道芙蓉路****法定代表人邢帅，总经理。委托诉讼代理人周义桀，海南东方国信律师事务所律师。委托诉讼代理人廖小敏，海南东方国信律师事务所律师。原审第三人海南省对外经济发展总公司，住所地，住所地海南省海口市龙昆北路iv>法定代表人李开群，总经理。委托诉讼代理人曹龙，广东正大方略（海口）律师事务所律师。原审第三人海南柳氏天泽房地产开发有限公司，住所地，住所地海南省海口市紫荆路**紫荆花园******iv>法定代表人柳根，董事长。委托诉讼代理人陈春雄，该公司员工。原审第三人海南宝通资产经营管理有限公司（原名海南宝通地产有限公司），住所地海南省海，住所地海南省海口市金贸中路**半山花园海天阁**div  style="line-height: 25pt; text-indent: 30pt; -ms-text-autospace:;">法定代表人杨光东，董事长。原审第三人澄迈县岛西房地产开发有限公司，住所地海南省澄迈县长安镇政府院，住所地海南省澄迈县长安镇政府院内le="line-height: 25pt; text-indent: 30pt; -ms-text-autospace:;">法定代表人王传泽，总经理。再审申请人海口市自然资源和规划局（原海口市国土资源局因机构改革更名为海口市自然资源和规划局，以下简称市资规局）因与再审被申请人海口火山公园高尔夫有限公司（以下简称高尔夫公司）、原审第三人海南省对外经济发展总公司（以下简称外经公司）、原审第三人海南柳氏天泽房地产开发有限公司（以下简称柳氏公司）、原审第三人海南宝通资产经营管理有限公司（以下简称宝通公司）、原审第三人澄迈县岛西房地产开发有限公司（以下简称岛西公司）不履行土地行政管理法定职责争议一案。原经海口市秀英区人民法院（以下简称秀英区法院）于2017年5月30日作出（2016）琼0105行初138号行政判决：一、撤销市资规局作出的322号复函；二、限市资规局自本判决发生法律效力之日起30日内为高尔夫公司在补交土地出让金（每平方米48元）后补办位于海口市××区玉敦经济社永烈山的449.429亩土地的用地手续并核发国有土地使用权证。市资规局不服，上诉至本院。本院于2018年1月31日作出（2017）琼01行终197号行政判决：驳回上诉，维持原判。二审判决已经发生法律效力。市资规局不服该判决，向海南省高级人民法院（以下简称海南高院）申请再审。海南高院于2018年12月24日作出（2018）琼行申56号行政裁定：一、指令本院对本案进行再审；二、再审期间，中止原判决的执行。本院于2019年3月4日登记受理，并依法重新组成合议庭按照二审程序于2019年6月12日公开开庭进行了审理。再审申请人市资规局委托诉讼代理人黄益想、张礼，再审被申请人高尔夫公司委托诉讼代理人周义桀、廖小敏，原审第三人外经公司委托诉讼代理人曹龙，原审第三人柳氏公司委托诉讼代理人陈春雄到庭参加诉讼；原审第三人宝通公司、岛西公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：高尔夫公司于2016年8月2日向市资规局提交一份《关于解决历史遗留问题、补办用地手续的申请》，要求市资规局解决原属“外经度假村”项目用地手续的历史遗留问题，并依照相关规定为高尔夫公司补办用地手续。2016年11月9日，市资规局针对上述申请作出海土资法字（2016）322号《关于解决历史遗留问题申请的复函》（以下简称322号复函），以高尔夫公司提供的与柳氏公司、外经公司等公司签订的《土地权益投资合同》等复印材料的真实性、有效性无法认定为由，建议高尔夫公司就所主张的权益通过司法途径予以确认。高尔夫公司对该复函内容不服，提起本案诉讼。原一审法院经审理查明：1993年2月20日，外经公司分别向原琼山县人民政府、石山镇政府、县建委、县国土局作出琼外经发办（1993）07号《关于石山镇征地的申请报告》，拟在石山镇火山口规划范围内征地1000亩用于开发建设。同年3月2日，原琼山县经济合作局同意受理外经公司的“外经综合小区”项目。1993年4月5日，外经公司与岛西公司签署《联合征地合同》，约定岛西公司委托外经公司在石山镇征地300亩用于商业及旅游开发，每亩地价3.2万元，总地价款960万元。1993年5月24日，岛西公司按合同约定向外经公司支付征地款1260万元（含市资规局每亩预收1万元）。1993年5月22日，原琼山县投资促进委员会向外经公司核发第411号《项目批准通知书》。1993年5月25日，外经公司向原琼山县土地局预付地价款450万元。1993年6月8日，原琼山县环保局向外经公司核发《建设项目环境影响报告表》。1993年6月15日，原琼山县建设委员会向县计委、国土、环保、石山镇及外经公司核发琼建委字（1993）123号《关于海南省对外经济发展总公司拟征用琼山石山镇土地建度假村选址意见书》，同意外经公司拟征用土地450亩用于修建度假村项目。1993年6月17日，原琼山县计划委员会向外经公司核发琼计字（1993）275号《关于兴建“外经度假村”的批复》，同意外经公司拟修建的“外经渡假村”项目。1993年8月17日，原琼山县建设委员会向外经公司核发编号为93-0263号《建设用地规划许可证》。1993年11月10日，原琼山县旅游局向外经公司核发琼山旅字（1993）17号《关于兴建“外经度假村”的批复》。1994年1月15日，原琼山县土地管理局作为征地单位、原石山镇石山管理区玉墩经济社作为被征地单位、外经公司作为用地单位签署《征用土地补偿协议书》，确定征地面积为449.429亩，土地补偿费每亩23000元，征地补偿费用合计10336867元（早在1993年8月9日，外经公司就已经按照450亩土地、每亩3万元合计1350万元向被征地单位石山管理区支付了征地款）。1994年2月，外经公司与原琼山县土地管理局签订《国有土地使用权出让合同（宗地出让合同）》，约定涉案土地每平方米国有土地使用权出让金为48元，但原琼山县土地管理局最终未在该合同上签字盖章，也未报经海南省人民政府批准。1997年6月9日，外经公司与岛西公司因岛西公司的法定代表人发生变更，签署《补充协议书》，确认原签署的联合征地合同继续有效。1998年9月1日，外经公司、岛西公司及宝通公司签署《补充协议书》，确认宝通公司在外经公司与岛西公司联合征用的450亩土地中，享有岛西公司300亩中的150亩土地权益，即涉案450亩土地权益分别由外经公司、岛西公司和宝通公司各平均享有150亩。2000年5月29日，原琼山市规划土地管理局在《海南日报》第十版发布《土地产权及权益征询异议公告》，以外经公司、岛西公司、宝通公司作为涉案土地的土地权益人进行异议征询公告，该公告确认三位第三人分别等额享有涉案土地约150亩（100000平方米）的土地权益。2000年12月20日，涉案土地所在地的原琼山市石山镇玉敦经济社对其提出的土地权益人异议予以撤销，该经济社在《异议撤消书》上加盖经济社公章，经济社法定代表人陈文章也在《异议撤消书》上签字。2001年4月9日，岛西公司与宝通公司签署《联合征地合同补充协议书（二）》，因涉案土地的用地手续未能完善，使项目无法启动开发，确认宝通公司退出其享有的150亩土地权益，由岛西公司继续享有。2005年12月14日，因外经公司拖欠海南华新房地产开发有限公司破产清算组的到期债务，本院作出（2003）海中法破字第8-31号《民事裁定书》，将外经公司向原琼山市国土环境资源局交付、现存放在市资规局处的征地预付款人民币450万元权益执行抵偿给海南华新房地产开发有限公司破产清算组，冲抵外经公司拖欠的部分债务。2006年8月20日，市资规局向海口市人民政府（以下简称海口市政府）作出市土环资储备字（2006）432号《关于以核发换地权益书方式处理海南省对外经济发展总公司征地遗留问题的请示》，认定外经公司与原琼山县土地管理局、原琼山县石山镇石山管理区签订《征用土地补偿协议书》，征用石山镇石山管理区玉敦经济社集体土地299619.33平方米（合449.429亩），征地补偿费为1033.6867万元。外经公司在1993年5月至8月，向原琼山县人民政府和被征地单位共支付1800万元，其中向原琼山市人民政府缴交土地预付款450万元，向被征地单位支付征地款1350万元，比协议中约定的1033.6867万元多出316.3133万元。由于出让手续未获省政府批准，按照《海南经济特区换地权益书管理办法》的规定，建议扣除被法院执行的外经公司缴交的土地预付款450万元后，剩余的征地补偿款（按协议书的约定）1033.6867万元给外经公司核发换地权益书，收回外经公司征用的涉案土地。但海口市政府对市资规局的上述请示没有批准。2007年11月19日，外经公司与高尔夫公司的股东柳氏公司签订《土地投资权益转让合同》，将涉案450亩土地中外经公司享有的150亩土地权益转让给柳氏公司。2008年3月17日，岛西公司与柳氏公司签订《土地投资权益转让合同》，将岛西公司享有的300亩土地权益转让给柳氏公司。柳氏公司已按照上述签订的《土地投资权益转让合同》的约定向外经公司与岛西公司分别支付了对价。至此，柳氏公司取得了涉案约450亩土地权益。2008年12月，高尔夫公司陆续在涉案土地上修建围墙，开通道路，平整土地，投入资金对土地进行有效管理，并对项目进行总体规划与设计。2010年6月29日，柳氏公司与高尔夫公司签订《土地权益投资合同》，将涉案约450亩土地投资权益全部纳入高尔夫公司资产。2010年5月26日，高尔夫公司向海南省发展与改革委员会作出火山字（2010）3号《关于火山公园高尔夫球场项目情况的紧急报告》，要求对高尔夫公司的高尔夫球场项目增补立项。2010年6月25日，高尔夫公司向海口市秀英区石山镇政府作出火山字（2010）5号《关于暂停办理林权证的请示》，以涉案土地中存在少量插花地为由，要求石山镇政府暂缓办理林权证。2012年11月14日，高尔夫公司向海口市规划局作出火山字（2012）1号《关于我公司位于火山地质公园范围内用地规划建设旅游度假项目的函》，要求海口市规划局在控规制定过程中，充分考虑高尔夫公司项目的特点及历史现状进行规划。2016年7月28日，高尔夫公司向市资规局作出《关于解决历史遗留问题、补办用地手续的申请》，要求市资规局补办涉案约450亩土地的用地手续。市资规局于2016年11月9日作出本案被诉的322号复函，对高尔夫公司提供的与柳氏公司、外经公司等公司签订的《土地权益投资合同》等复印材料，以该材料的真实性、有效性无法认定为由，建议高尔夫公司就所主张的权益通过司法途径予以确认。高尔夫公司不服，遂向秀英区法院提起行政诉讼。原一审法院认为：本案当事人争议的焦点是市资规局作出的322号复函的行政行为是否合法；市资规局是否应为高尔夫公司补办用地手续。经庭审质证后确认，首先，市资规局作出的322号复函对高尔夫公司的权利义务是否产生影响，该复函是否属行政诉讼受案范围。市资规局认为，该复函仅是对高尔夫公司提交的申请中相关合同等材料的真实、有效性无法核实，建议高尔夫公司通过司法途径予以确认的回复，对高尔夫公司的合法权益并未造成任何影响。高尔夫公司提交的申请，是要求市资规局解决历史遗留问题，依照相关规定为高尔夫公司补办用地手续。市资规局作为土地行政主管部门，应依职权就高尔夫公司的申请事项是否符合规定作出处理意见。而市资规局作出的复函，对高尔夫公司陈述的事实既不认可，也不否定，将应依职权调查核实的职能建议高尔夫公司交由司法机关予以确认，属推卸责任的行为。市资规局的复函，表面上看是行政作为，对高尔夫公司的申请作出了回复，其实质是行政不作为行为。该复函对高尔夫公司的权利义务产生了实际影响，是具体行政行为，属于人民法院行政诉讼受案范围。其次，该复函是否合法。通过庭审调查的事实，本案外经公司在1993年经原琼山县政府各职能部门的批准，以该公司的名义与第三人岛西公司联合在石山镇石山管理区玉敦经济社征用约450亩土地用于开发建设。该征地行为在1994年1月15日由原琼山县土地局作为征地单位、原石山镇石山管理区玉敦经济社作为被征地单位、外经公司作为用地单位签署了《征用土地补偿协议书》，确定征地面积和土地补偿费标准。随后外经公司向土地管理部门交纳了部分土地预付款450万元，并向被征地单位石山管理区支付了全部的征地补偿款1350万元的事实清楚。虽然在随后的征地过程中原琼山县土地局尚未与外经公司签订《国有土地使用权出让合同》，也未报经海南省政府批准，但责任不在外经公司，不能据此否定外经公司征地行为的存在及征地补偿协议已经实际履行。柳氏公司作为高尔夫公司的股东，通过支付合理对价、协议转让的方式取得涉案约450亩的土地权益，并作为投资投入到高尔夫公司经营，高尔夫公司已经实际取得涉案约450亩的土地权益。现高尔夫公司要求市资规局解决历史遗留问题、补办用地手续的行为并无不当。市资规局未能依职权查清上述事实，其作出的复函认定事实不清，主要证据不足。第三，市资规局是否应为高尔夫公司补办涉案约450亩土地的用地手续。涉案约450亩土地的征收行为属历史遗留问题，是二十世纪九十年代海南房地产高潮的产物；由于当时征地行为的不规范，导致遗留很多问题，影响了海南经济的发展。为此,国务院、海南省专门出台文件，针对海南房地产的遗留问题进行分类处置。国务院办公厅国办发（1999）62号《关于印发海南省人民政府、建设部、财政部、国土资源部、人民银行＜处置海南省积压房地产试点方案＞的通知》，其中对闲置土地分三种情形进行处置：按照法律、法规规定应无偿收回的闲置土地，要依法收回；但如果项目符合国家产业政策，用地符合土地利用规划和城市规划，占地企业又确有投资能力，愿意继续投资的，在依法办理有关用地手续后，可允许其在规定期限内继续投资开发；其他闲置土地，向占地单位核发“换地权益书”，收回土地使用权。《海口市积压房地产产权确认办法》第四条规定：“有下列情形之一的，权利人可向市土地行政管理部门提出全部或部分土地使用权确认申请：…（四）只支付全部或部分征地补偿款，未办理土地出让等后续手续而未取得土地使用权的。”上述规定中，认定历史遗留问题的征地行为是否有效，并不是以是否经过当地政府批准作为依据，而是以实际支付土地出让金或征地补偿款作为标准，该规定符合海南房地产遗留问题的实际情况。本案中，外经公司与岛西公司以外经公司的名义联合征地，并向国土部门支付了部分土地出让金和全额支付村集体的征地补偿款，由于当时受国家宏观政策调整，征地行为的后续手续未能及时办理，其责任不在外经公司、岛西公司及本案高尔夫公司。从市资规局向海口市政府作出的请示报告中可以看出，市资规局认可外经公司的征地及付款行为，拟以核发换地权益书的方式收回涉案土地并纳入土地储备库管理，可以证明市资规局已经确认外经公司的征地行为合法有效。涉案的土地权益经过合法受让，目前已归属高尔夫公司所有，且高尔夫公司也已投入资金进行项目的规划设计及前期的道路修建、平整等工作，实际占有使用土地，愿意继续投资开发，市资规局应根据本案的实际情况，依据上述规定，在高尔夫公司补足出让金后，为高尔夫公司补办涉案约450亩土地的用地手续。对市资规局提出的涉案土地没有经过招拍挂程序，无法与高尔夫公司签订国有土地使用权出让合同的理由；国有土地出让实行招拍挂制度是在2002年以后开始实施，是政府先将土地征为国有，再公开向社会挂牌出让的行为，属于正常的土地出让方式。而本案的征地行为发生在1993年，属于历史遗留问题，不适用国有土地出让实行招拍挂的相关规定；且不能以之后的法规规章去规范之前发生的行为。因此，对市资规局的此项辩解理由，不予采纳。第四，对外经公司预付的450万元土地出让金被法院另案执行应如何处理的问题。外经公司预付的450万元土地出让金被法院另案执行的行为，并不必然导致外经公司的征地行为无效或征地行为没有发生，只能作为该款项恢复到外经公司预付土地出让金前的状态，即外经公司至今尚欠国土部门的土地出让金没有支付。在本案高尔夫公司承接涉案土地权益，市资规局为高尔夫公司办理后续用地手续过程中，应由高尔夫公司代外经公司参照征地时的土地出让金价格（即每平方米48元）向市资规局足额给予支付。至于高尔夫公司代外经公司支付被法院执行的450万元土地出让金预付款后是否向外经公司追偿，则属另一法律问题，高尔夫公司可另案诉讼解决。鉴于本案属历史遗留问题，征地行为已经发生，征地补偿协议已经实际履行；高尔夫公司在此过程中并无过错，且对涉案土地已实际占有并投入资金进行有效管理和使用，市资规局应依照相关规定，在高尔夫公司补交土地出让金后，为高尔夫公司补办用地手续，使高尔夫公司在规定的期限内尽快开发建设。综上，高尔夫公司起诉的理由成立，应予以支持；市资规局的辩解与事实不符，且于法无据，不予采纳；其作出的复函认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销并限期为高尔夫公司补办用地手续。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十二条之规定，原一审法院于2017年5月30日作出（2016）琼0105行初138号行政判决：一、撤销市资规局作出的322号复函；二、限市资规局自本判决发生法律效力之日起30日内为高尔夫公司在补交土地出让金（每平方米48元）后补办位于海口市××区玉敦经济社永烈山的449.429亩土地的用地手续并核发国有土地使用权证。本案一审诉讼费50元，由市资规局负担。市资规局不服原一审判决，向本院提出上诉请求：一、撤销原一审判决第一、第二项判决事项，依法改判驳回高尔夫公司诉讼请求。二、判令一、二审诉讼费用由高尔夫公司承担。二审期间，市资规局向本院提交其向海口市政府作出的市土环资储备字（2006）432号《关于以核发换地权益书方式处理海南省对外经济发展总公司征地遗留问题的请示》并附有海口市政府批准的内部公文呈批表。2017年12月26日，本院向市资规局发函《关于调查了解（2017）琼01行终197号行政案件相关情况的函》，向其调查了解涉案土地相关情况，该局于2018年1月18日以海土资法字（2018）11号《海口市国土资源局关于调查了解（2017）琼01行终197号行政案件相关情况的复函》回复我院，对涉案土地相关情况做了函复，复函中的附件即涉案宗地的土地档案复印件，经庭审质证核实，系原一审高尔夫公司提交的第二组证据中的证据7-18。2018年1月2日上午，本院主持市资规局、高尔夫公司、原审第三人到涉案土地现场进行现场勘察，并制作现场勘察笔录，同日上午，本院就涉案土地相关情况对海口市秀英区石山镇石山社区玉敦村村民小组组长符超学做了调查笔录。原二审认定的事实与原一审查明的事实基本一致。原二审另查明：2006年8月20日，市资规局向海口市政府作出市土环资储备字（2006）432号《关于以核发换地权益书方式处理海南省对外经济发展总公司征地遗留问题的请示》，认定由于涉案土地出让手续未获省政府批准，按照《海南经济特区换地权益书管理办法》的规定，建议扣除被法院执行的外经公司缴交的土地预付款450万元后，剩余的征地补偿款（按协议书的约定）1033.6867万元给外经公司核发换地权益书，收回外经公司征用的涉案土地。后海口市政府对市资规局的上述请示作出同意市资规局意见的批复，但市资规局未给外经公司核发换地权益书。涉案土地系海口市秀英区石山镇石山社区玉敦村永烈山荒地，位于海口市××道口斜对面（约450亩）。具体位置在火山口绿色长廊（火山口大道）东侧，永烈路以南，东至绕城高速公路，东西长约1.4公里，南北宽约1.5公里，该地段为荒山坡地，石垅多，灌木杂草密集，周围有火山石干砌围墙，长约5公里，由玉敦村路口西进永烈路约200米有一类似大门状开口，内进右向约50米有值班房两间，沿绿色长廊（火山口大道）前行约1公里左向内进其北部地边有一简易便道，长约1公里。高尔夫公司因为石山社区和玉敦村捐资修建新兴文明生态街区，在石山社区院子内有为其所立一块石碑，上书：“海口火山公园高尔夫有限公司捐建新兴文明生态街区二00九年五月”。原二审判决认为：一、关于市资规局作出322号复函的相关问题。其一，市资规局所作的322号复函实际影响了高尔夫公司的权益，属于行政诉讼审理范围。高尔夫公司提交的申请，是要求市资规局解决历史遗留问题，依照相关规定为高尔夫公司补办用地手续。市资规局作为土地行政主管部门，应依职权就高尔夫公司的申请事项是否符合规定作出处理意见。市资规局2016年11月9日作出的322号复函仅以对高尔夫公司提交的相关权益转让合同等复印件材料无法核实真实合法性，而对其申请陈述的事实既不认可，也不否定，对其是否享有土地权益既不予以确认，也没有予以否定，将应依职权调查核实的职能建议高尔夫公司交由司法机关予以确认，明显属于推卸责任的行为，对高尔夫公司实际权益造成了实际影响。市资规局对高尔夫公司作出的复函，形式上看是行政作为，对高尔夫公司的申请作出了回复，而其实质是行政不作为。从市资规局复函的内容看，其拒绝为高尔夫公司补办用地手续的行为，对高尔夫公司的权利义务产生了实际的影响，属于人民法院行政诉讼受案范围。其二，本案中，涉案土地在2006年间有市资规局拟作出换地权益书予以收回的情形，当时海口市政府对该请示也予以批准。鉴于核发换地权益书就是要收回当事人的相关土地权益，因此可以证明涉案土地已被征收为国有，其涉案土地权益人就是外经公司。外经公司参与本案件的过程中，认可该权益为高尔夫公司所承继，涉案土地的相关权益已经由外经公司流转到高尔夫公司名下，这一事实已为原一审庭审查实，可以证明涉案土地权益已经转为高尔夫公司所有，故市资规局所作复函缺乏事实和法律依据，依法不予以支持。二、关于市资规局是否应为高尔夫公司补办涉案449.429亩土地的用地手续问题。因为海口市行政区域调整，涉案土地已由原琼山县划归海口市管辖，有关该地的权利义务由海口市人民政府承接，该地的相关征地手续材料也已经由原琼山县国土部门移交给了市资规局。在此情况下，市资规局理应继续为高尔夫公司补办和完善有关用地手续。市资规局以高尔夫公司提交的相关权益转让合同等复印件材料无法核实真实合法性为由复函拒绝给高尔夫公司办理用地手续没有事实根据和法律依据：其一，1994年1月15日，原琼山县土地局作为征地单位、原石山镇石山管理区玉墩经济社作为被征地单位、外经公司作为用地单位签署《征用土地补偿协议书》，确定征地面积为449.429亩，土地补偿费每亩23000元，征地补偿费用合计10336867元。在此之前，外经公司已经按照450亩土地、每亩3万元合计1350万元支付了征地款，并向原琼山县土地局预付地价款450万元。外经公司已经按照《征用土地补偿协议书》的约定履行了全部义务。原琼山县土地管理局未在1994年2月外经公司与其签订的《国有土地使用权出让合同（宗地出让合同）》上签字盖章，其责任不在外经公司。其二，1998年9月1日，外经公司、岛西公司及宝通公司签署《补充协议书》，确认宝通公司在外经公司与岛西公司联合征用的450亩土地中，享有岛西公司300亩中的150亩土地权益，即涉案450亩土地权益分别由外经公司、岛西公司和宝通公司各平均享有150亩。2000年5月29日，原琼山市规划土地管理局在《海南日报》第十版发布《土地产权及权益征询异议公告》，以外经公司、岛西公司、宝通公司作为涉案土地的土地权益人进行异议征询公告，该公告确认三位第三人分别等额享有涉案土地约150亩的土地权益，可以证明政府认可涉案土地权益通过当事人之间的合同进行转让。其三，从市资规局于2006年8月20日向海口市政府作出的请示报告中可以看出，市资规局认可外经公司的征地及付款行为，拟以核发换地权益书的方式收回涉案土地并纳入土地储备库管理，亦可证明市资规局已经确认外经公司享有涉案土地权益。其四，2008年12月起，高尔夫公司陆续在涉案土地上修建围墙，开通道路，平整土地，投入资金对土地进行有效管理，并对项目进行总体规划与设计，可以证明涉案土地已由高尔夫公司实际占有使用，且愿意继续投资开发。综上，涉案土地权益已由高尔夫公司承接，且投入资金进行前期建设，在高尔夫公司愿意继续投资开发的情况下，市资规局应为高尔夫公司补办涉案约450亩土地的用地手续。综上所述，原一审判决处理结果并无不当，市资规局的上诉请求没有事实根据和法律依据，依法应予驳回。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，本院于2018年1月31日作出（2017）琼01行终197号行政判决：驳回上诉，维持原判。市资规局不服，向海南高院申请再审。海南高院指令本院对本案进行再审。市资规局申请再审称：一、二审行政判决认定事实存在根本错误，且适用法律法规错误，依法应予以撤销。具体理由如下：一、两审行政判决均认定322号复函属于行政诉讼审理范围，属于事实认定和法律适用错误。首先，一、二审判决认定市资规局做出的322号复函未对高尔夫公司提出的申请进行审查存在推卸责任，对高尔夫公司的实际权益造成了影响，不符合市资规局的行政职权和客观事实。对高尔夫公司提供的民事合同的真实性、合法性及其是否具有法律效力应由司法机关和仲裁机构审核确认，市资规局作为行政机关无权审查民事合同的效力和真实性，一、二审判决认定该行为属于市资规局的职权无事实和法律依据。其次，市资规局322号复函从内容上看并没有实际影响到高尔夫公司权益行使。根据复函内容，由于对高尔夫公司提供材料及其权益的不确定，且没有用地批文单位或其他权益转让主体的共同申请，因此，市资规局无法对高尔夫公司是否具有实际民事权益给予确认，因此建议其通过司法途径确认其具有拟申请用地合法权益后再行申请进行权利确认。因此，市资规局回函的内容完全符合客观事实，且并没有否定其权利，对其权利的行使没有实际影响。最后，一、二审判决将322复函认定为具体行政行为并予以审查，适用法律法规错误。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：…(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的;…”的规定，涉案322复函不属于行政诉讼审理范围，依法应当驳回高尔夫公司的起诉。二、两审行政判决将322号复函的内容认定为市资规局行政不作为，存在事实认定错误。根据一、二审查明的事实，涉案土地虽然有原琼山县国土等政府部门的批文，但由于征收手续一直没有得到海南省政府的批准，外经公司一直没有与市资规局签订涉案宗地的国有土地出让合同，取得国有土地使用证，其权益尚待国土部门予以确认。因此，依据土地管理及合同法律法规，高尔夫公司并非上述土地权益行政批准对象。高尔夫公司仅是通过其股东柳氏公司与外经公司等通过签订合同转让土地权益的方式受让了上述土地权益。即使322号复函属于具体行政行为，但在其权益无法确认的情形下，市资规局回函告知高尔夫公司先通过司法途径确认其权益，也不属于行政不作为情形。因此，一、二审行政判决书无视高尔夫公司取得权益的方式，及用地批文的合法行为对象进而认定市资规局存在行政不作为，事实认定错误。三、两审行政判决均判决由市资规局为高尔夫公司补办国有土地使用权出让手续并核发土地证，没有事实及法律依据。首先，如上述，高尔夫公司及其股东柳氏公司并非本案的土地出让行政法律关系的行政管理相对人，其无权根据外经公司所取得的征地文件等材料向市资规局申请办理涉案土地权益的出让手续。一、二审判决超出行政诉讼审查范围和司法机关的权限直接确认高尔夫公司具有合法土地权益，存在以行政审理民事纠纷的情形。其次，一、二审判决故意混淆民事行为和行政行为，代行行政机关职权，违反行政司法审判原则。根据我国土地管理法律法规的规定，在未签署出让合同，并取得相关房地产权属证书的情形下，第三人无权倒卖批文，并将土地权益转让。民事主体之间签订的《联合征地合同》、《补充协议》等仅属于民事合同法律关系，并不导致土地权属主体的变更。但一、二审判决无视民事权益转让合法与否不属于本案行政审理范围的基本审判原则，直接认定市资规局应为其办理用地手续，属于以行政判决代替行政机关行政审批，超越法院行政审判基本原则。最后，一、二审判决未审查涉案宗地能否办理相关用地手续，直接判决由市资规局为其办理用地手续，存在事实认定错误，且势必导致判决无法执行。根据国家土地管理和海南省土地供应政策法律法规的规定，本案外经公司的土地相关手续因国家土地出让政策法规的调整，导致无法继续按照原用地批文直接为其办理涉案土地权益的出让手续，核发土地证。且根据已查明的事实，本案第三人的土地出让合同尚未签订，更未办理土地登记，市资规局无权直接为高尔夫公司办理涉案宗地的出让手续。因此，一、二审判决无视涉案宗地无法办理手续的事实，作出由市资规局办理涉案宗地手续的判决内容，存在事实认定错误。一、二审行政判决超出行政诉讼案件审理范围，以行政代替民事审判，认定事实不清，适用法律法规错误。故市资规局提出再审请求：（一）撤销本院作出的(2017)琼01行终字197号行政判决；（二）撤销秀英区法院作出的（2016）琼0105行初138号行政判决；（三）依法改判驳回高尔夫公司的诉讼请求，维持市资规局作出的322号复函；（四）一、二审诉讼费由再审高尔夫公司全部承担。高尔夫公司再审答辩称：一、二审法院均判决认定322号复函属于人民法院行政诉讼受案范围，是对本案事实的正确认定以及对法律的准确适用。市资规局对高尔夫公司作出322号复函的行为实质上是行政不作为，属于可诉的具体行政行为。（一）高尔夫公司于2016年8月2日向市资规局提交一份《关于解决历史遗留问题、补办用地手续的申请》，要求市资规局解决原属“外经度假村”项目用地手续的历史遗留问题，并依照相关规定为高尔夫公司补办用地手续。市资规局作为土地行政主管部门，未依职权就高尔夫公司的申请事项是否符合规定作出处理意见，而是向高尔夫公司作出本案322号复函，建议高尔夫公司就所主张的权益通过司法途径予以确认，实质上就是拒绝为高尔夫公司补办用地手续。（二）市资规局作为土地行政主管部门，本应依职能范围受理本区域内的土地登记申请，审查并对高尔夫公司作出是否予以登记的决定，但是市资规局却将此事项推卸给司法机关处理，明显属于推卸责任的行政不作为。市资规局针对涉案土地权益作出此行政不作为，是源于其具有土地管理职权，属于应行使行政职权却未行使。因此，市市资规局作出本案被诉的322号复函，属于可诉的具体行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，高尔夫公司请求撤销市资规局作出的322号复函，即请求其对涉案宗地用地手续补办的行政行为进行审查，本诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定，属于行政诉讼受案范围。二、从内容上看，市资规局作出的322复函实际影响到了高尔夫公司的权益行使。（一）从市资规局复函的内容看，其对高尔夫公司所申请陈述之事实既不认可，也不否定，对高尔夫公司是否享有土地权益也是既不予以确认，也不予以否定，这是典型的行政不作为，这样的不作为影响到了高尔夫公司对涉案土地权益的行使。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，市资规局的行政不作为对高尔夫公司的权利义务产生了实际影响，符合行政诉讼的受案范围。（二）市资规局所辩因其对高尔夫公司提供材料及其权益的不确定，无法对高尔夫公司是否具有民事权益给予确认，这是对自身职能权限的错误定位。市资规局基于土地管理者身份，只要在权责范围内对申请登记材料的真实有效性尽到审慎审查义务即可，在申请登记材料的真实有效性未经法定途径予以否定前，市资规局不应该也不能作出322号复函以推诿态度拒绝高尔夫公司通过合法途径来实现自己的土地权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，市资规局的行为是可诉的具体行政行为，属于行政诉讼受案范围。因此，高尔夫公司是本案的利害关系人，起诉有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实根据，属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。三、一、二审法院认定市资规局作出322号复函的行为是行政不作为，符合案件事实以及法律规定。（一）根据高尔夫公司在一审提供的证据证明，外经公司于1993年2月20日开始便向原琼山县人民政府、石山镇政府、县建委、县国土局进行征地申请，并获得原琼山县政府各职能部门的批准，外经公司以其名义与岛西公司联合在石山镇石山管理区玉敦经济社征用涉案约450亩的土地。至1994年1月15日，该征地行为由原琼山县土地局作为征地单位，原石山镇石山管理区玉敦经济社作为被征地单位，外经公司作为用地单位签署了《征用土地补偿协议书》，确定了征地面积为449.429亩，征地补偿费为10336867元。签订完协议书后，外经公司遂向土地管理部门交纳了部分土地预付款450万元，并向被征地单位支付了全部的征地补偿款1350万元，土地管理部门、石山管理区亦表示收到了外经公司支付的款项，且未提出异议。至此，外经公司已经实际履行了《征用土地补偿协议书》中的付款义务，尽管之后原琼山县土地局未在其所提供给外经公司签订的GF-92-1001《国有土地使用权出让合同（宗地出让合同）》上签字盖章，责任并不在外经公司，不能据此否定外经公司征地行为的存在及征地补偿协议的实际履行。以上以外经公司名义联合征地行为的事实，市资规局亦是认可的，从其向海口市政府作出的拟以核发换地权益书的方式收回涉案土地的请示报告中可看出。市资规局应根据案件的实际情况，依职权查清事实，作出答复为外经公司补办涉案约450亩土地的用地手续。因此，一审和二审法院认定市资规局作出322号复函的行为属于行政不作为，符合本案事实。（二）依据《海口市积压房地产产权确认办法》（海口市人民政府令第5号）第四条的规定，认定历史遗留问题的征地行为是否有效，并非以是否经过当地政府批准作为依据，而是以实际支付土地出让金或征地补偿款作为标准。本案中，涉案土地的征地补偿款已经由外经公司向国土部门足额支付，并支付了部分土地出让金。后高尔夫公司的股东柳氏公司通过合理对价、协议转让的方式取得了涉案450亩土地权益，而后将其作为投资投入到高尔夫公司经营，即高尔夫公司是最终合法受让取得涉案450亩土地权益的享有者。据此，高尔夫公司请求市资规局解决历史遗留问题、补办用地手续的行为并无不当。市资规局未能依职权查清上述事实，属于行政不作为。四、一、二审法院判决由市资规局为高尔夫公司补办国有土地使用权出让手续并核发土地证，有事实依据以及法律规定。（一）根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（中华人民共和国国务院令第55号）第四条、第十九条、第二十一条规定，涉案450亩土地权益从外经公司、岛西公司、宝通公司签署联合征地合同补充协议开始，到向政府支付1800万元的土地及预付款，到原琼山市规划土地管理局在2000年5月29日在《海南日报》以外经公司、岛西公司、宝通公司作为涉案土地权益人进行异议征询公告，到原琼山市石山镇玉敦经济社、石山居委会撤销异议，然后到高尔夫公司之股东柳氏公司与外经和岛西公司签署土地投资转让合同以及支付对价，最后到柳氏公司与高尔夫公司签署土地权益投资合同，将涉案土地权益流转为高尔夫公司资产为止，高尔夫公司为最终合法受让涉案450亩土地的权益人，同时也是市资规局作出具体行政行为的相对人。据此，高尔夫公司请求市资规局为其补办国有土地使用权出让手续并核发土地证有事实及法律依据。（二）前述涉案450亩土地投资权益的转让行为属于各方当事人的真实意思表示，并不违反合同法关于合同有效的效力性强制性规定，高尔夫公司作为涉案450亩土地的最终权益受让人，为实现自己的合法权益，向市资规局提出申请是合理合法的。（三）关于涉案450亩土地的权益确认的问题。市资规局曾在2006年8月20日向海口市政府申请换地权益书拟收回涉案土地，市政府对市资规局的申请未予以批准。尽管如此，鉴于核发换地权益书的前提是认可当事人拥有相关土地权益，由此可证市资规局对外经公司享有涉案土地权益是予以认可的。至于原琼山县土地局未在与外经公司签订的《国有土地使用权出让合同》上签字盖章，后市资规局在认可外经公司拥有涉案450亩土地权益的前提下也没有给外经公司核发换地权益书，这些皆非外经公司的原因。外经公司将权属自己的土地权益在合法有效的情形下转让给了高尔夫公司，这点外经公司在参与本案件的整个过程中都是认可的，涉案土地的相关权益已经转为高尔夫公司享有。根据《海南经济特区换地权益书管理办法》第十五条的规定：“土地使用权发生流转的，换地权益书核发给最终土地权益人”，由此可证，政府是认可土地使用权发生流转的行为的，并能直接将换地权益书发给最终土地权益人，即认可最终土地权益人的合法受让地位。（四）关于一、二审判决市资规局为高尔夫公司办理涉案宗地的用地手续并核发国有土地使用证的合法性和可行性的问题。市资规局认为因国家土地出让政策法规的调整，导致无法继续按照原用地批文直接为高尔夫公司办理涉案土地权益的出让手续缺乏事实和法律依据：首先，涉案450亩土地权益的流转是合法的，期间亦经过相关部门的确认，具体情况简述如下：1994年1月15日，外经公司与原琼山县土地局、原石山镇石山管理区玉敦经济社共同签署了《征用土地补偿协议书》，确定征地面积为449.429亩，征地补偿费为10336867元，签订完协议书后外经公司也已实际履行了《征用土地补偿协议书》中约定的全部义务，之后原琼山县土地局未与外经公司签订《国有土地使用权出让合同》的责任并不在外经公司。到1998年9月1日，外经公司、岛西公司、宝通公司共同签署《补充协议书》以确认涉案450亩土地权益分别由三家公司各平均享有150亩，这点可由2000年5月29日原琼山市规划土地管理局在《海南日报》第十版发布的《土地产权及权益征询异议公告》证明：该公告确认三位原审第三人分别等额享有涉案土地约150亩的土地权益，即政府认可涉案土地权益在当事人之间的流转。2001年4月9日，岛西公司与宝通公司签署《联合征地补充协议书（二）》以确认宝通公司所享有的涉案150亩土地权益转归岛西公司享有。而后在2007年11月19日和2008年的3月17日，外经公司和岛西公司分别与高尔夫公司的股东柳氏公司签订了两份《土地投资权益转让合同》，将涉案450亩土地权益最终转给柳氏公司，柳氏公司分别支付了对价。最后在2010年6月29日，柳氏公司与高尔夫公司签订《土地权益投资合同》，将涉案450亩土地权益全部纳入高尔夫公司资产。至此，高尔夫公司取得了涉案的450亩土地权益。其次，高尔夫公司的核心业务就是将原属“外经度假村”项目的涉案约450亩土地及周边地块打造为森林公园式的高端旅游地产项目。为此，高尔夫公司自成立后就此项目的开发建设等事宜不断与各级政府部门沟通，同时也得到了相关部门的良好回馈与支持。从2008年12月起高尔夫公司便开始对涉案土地投入资金进行前期建设，修建围墙，开通道路，并对项目进行总体规划与设计，已经实际上占有和使用涉案土地，且愿意继续投资开发。再次，依据《国务院办公厅关于印发海南省人民政府、建设部、财政部、国土资源部、人民银行处置海南省积压房地产试点方案的通知》（国办发[1999]62号，现行有效）的（三）“分类处置积压房地产”中的第二项：“按照法律、法规规定应无偿收回的闲置土地，要依法收回。但如果项目符合国家产业政策，用地符合土地利用规划和城市规划，占地企业又确有投资能力，愿意继续投资的，在依法办理有关用地手续后，可允许其在规定期限内继续投资开发”、《海南省人民代表大会常务委员会关于加快积压房地产产权确认工作的决定》的第五条：“产权申请人不能提供完备的土地出让或者房地产交易手续的，只要其提出的土地出让合同和房地产交易合同、付款凭证等证明材料在产权征询异议公告期限内无异议，县级以上人民政府或者房产行政管理部门经审查认定其提供的证明材料真实合法，可以确定土地使用权、房屋所有权，并办理登记发证”、《海口市积压房地产产权确认办法》（海口市人民政府令第5号）第四条：“有下列情形之一的，权利人可向市土地行政管理部门提出全部或部分土地使用权确认申请：...（二）土地使用权转让或联营合作开发房地产，未办理土地使用权变更登记手续的；（三）已经依法批准并签订土地使用权出让合同，由于未付清土地使用权出让金，未办理土地使用权登记的；（四）只支付全部或部分征地补偿款，未办理土地出让等后续手续而未取得土地使用权的”以及第九条：“经依法批准征用的土地，权利人只支付全部或部分征地补偿费但未办理土地出让等后续手续的，按征地协议约定的征地补偿标准和实际支付的征地补偿费金额，将相应面积的土地征为国有，并按当时市政府规定的出让地价标准和实际支付的征地补偿费金额给权利人确定相应面积的土地使用权”、《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函[2018]1903号，现行有效）中：“处置因政府原因造成的闲置土地，要区分具体情况：对于因政府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定‘净地’交付期限，为项目动工创造必要条件”以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（中华人民共和国国务院令第55号）第十六条：“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权”等法律性文件的规范和规定，高尔夫公司认为，请求市资规局对涉案土地项目用地历史遗留问题补办用地手续并核发国有土地使用证，既有合法性同时又具备可行性和必要性。因此，一、二审法院对本案认定事实清楚，对证据认定恰当，审理程序合法，市资规局的再审请求没有事实和法律依据，依法应当予以驳回。外经公司再审陈述称：一、2016年11月9日市资规局作出322号复函属于行政诉讼审理范围、对高尔夫公司的实际权益已造成了根本性影响，一审判决书对此做出的认定，符合客观事实，适用法律正确，且认定322号复函系市资规局行政不作为，符合客观实际。高尔夫公司向市资规局提交的申请，要求市资规局解决历史遗留问题，依照相关规定为高尔夫公司补办用地手续。市资规局应依职权，就高尔夫公司的事项是否符合规定，进行调查、核实、听证等，并最终作出具体的处理意见，其行为系具体明确行政行为，属行政诉讼涉案范围。从市资规局的322复函内容来看，其变相拒绝为高尔夫公司补办用地手续的行为，对高尔夫公司的权利义务已产生了实质性、根本性影响。市资规局在322号复函中，对高尔夫公司陈述的事实，不予否认也不予认可，建议交由司法机关确认，属明显踢皮球式的推脱法定职责的不作为。二、一审判决并未混淆民事行为和行政行为，市资规局应按照法院判决内容，为高尔夫公司补办国有土地使用权出让手续并核发土地证。1993年6月17日，原琼山县计划委员会批准外经公司在××区”。1994年1月15日，原琼山县国土管理局（征地单位）、石山镇石山管区（被征地单位）、外经公司（用地单位）三方签订了《征用土地补偿协议书》，外经公司依约取得449.429亩土地使用权益，岛西公司实际占有300亩的份额。从本质上讲属出让国有土地使用权的一项具体行政行为。外经公司已经按照《征用土地补偿协议书》的约定履行了全部义务，而原琼山县土地管理局未在1994年2月的《国有土地使用权出让合同（宗地出让合同）》上签字盖章，其责任不在外经公司。因此，该涉案宗地并非市资规局所言的无法办理手续，根源在于原琼山县人民政府的行政不作为，才未成功办理后续出让、办证手续。2000年5月29日，原琼山市规划土地管理局，以报纸征询异议公告的方式，再次确认3位外经公司、岛西公司、宝通公司通过协议出让的方式，共计享有300000平方米土地使用权的事实，故高尔夫公司通过合法受让该3位权利人的权益，而实际取得了299619.33平方米的土地使用权益，并投入巨额资金进行开发，且最终替代履行1994年2月份，外经公司与原琼山县土地管理局共同拟定《国有土地使用权出让合同》（宗地出让合同）受让方的义务。市资规局作为原琼山县土地管理局权利义务的承接人，就应该承担起与高尔夫公司补签《国有土地使用权出让合同》的义务。三、一审法院对外经公司于1993年5月25日，预付450万元土地出让金给原琼山县国土局后，2005年12月14日，被海口市中级人民法院执行、划拨给海南华新房地产开发有限公司抵偿部分债务一事，认定事实错误，并违法告知高尔夫公司可以依法通过其他渠道主张该项权利，恳请法院依法予以纠错！1994年2月份，外经公司与原琼山县国土局共同商定，并由外经公司单方签字盖章的《国有土地使用权出让合同》（宗地出让合同），约定有偿出让299619.33平方米的土地使用权给外经公司，土地出让金为48元/平方米，总计14381728元，使用期限至2064年2月止，故1993年5月25日，外经公司支付了450万元土地出让金给原琼山县国土局。依据《合同法》第一百三十三条及《物权法》第二十三条规定，该450万元现金的所有权，自转移支付至原琼山县国土局账户之日起，其所有权即归该县国土局享有。一审法院认定法院执行后，高尔夫公司可向外经公司追偿450万元，既违背事实，亦违反法律，因为该450万元系原琼山县国土局依据出让涉案299619.33平方米国有土地使用权，而取得的部分价款，在原琼山县国土局和外经公司未解除土地使用权出让关系前，根本不存在原琼山县国土局返还该450万元的预付款给外经公司的义务，故琼山撤市并入海口后，海口市国土资源局作为原琼山市国土资源局的承继人未就该违法执行行为提出异议，视为其放弃自己450万元被法院错误执行给他人的权利，应自行承担相应法律后果，与其他人无关，且高尔夫公司亦在原（2017）琼01行终197号行政案庭审中，明确表示放弃上述争议450万元可能引发对外经公司的追偿权。请求法院对该部分错误认定，亦依法一并给予纠正。柳氏公司再审陈述称：支持高尔夫公司的答辩意见。宝通公司、岛西公司未到庭、未作陈述。再审过程中，除了各方当事人在原一、二审中提交的证据外，市资规局向本院提交了海土资秀英字（2018）420号《海口市国土资源局关于火山高尔夫案件涉案450亩土地权属的函》，高尔夫公司向本院提交了涉案土地现状照片若干。经庭审质证，各方承认以上证据是对涉案土地现状的说明，对证据的真实性及关联性没有异议，以上两份证据可以作为认定本案涉案土地现状的事实依据。本案中，由于高尔夫公司并未对外经公司转让涉案土地权益的事由提出民事诉讼，本案不存在民事案件和行政案件合并审理的情形，故对外经公司转让涉案土地权益的事实和民事法律关系的效力问题不作为本案的审理内容和范围。本案原一、二审认定有关涉案土地流转的事实和民商事法律关系的效力问题，与本案被诉行政行为无关，本案不予审查认定，也不作为本案的事实认定。再审查明和确认以下事实：涉案土地秀英区石山镇石山社区玉敦村永烈山海口市××道东侧，永烈路以南，东至绕城高速公路。该宗土地面积300014.51平方米（约450.02亩），其中集体土地面积215.45平方米，属于石山镇施茶村委会集体所有，土地用途为建设用地；国有土地面积299799.06平方米（合449.7亩），含农用地45161.22平方米，建设用地254637.84平方米。1993年2月20日，外经公司分别向原琼山县人民政府、石山镇政府、县建委、县国土局作出琼外经发办（1993）07号《关于石山镇征地的申请报告》，拟在石山镇火山口规划范围内征地1000亩用于开发建设。同年5月22日，原琼山县投资促进委员会向外经公司核发第411号《项目批准通知书》。同年6月15日，原琼山县建设委员会向县计委、国土、环保、石山镇及外经公司核发琼建委字（1993）123号《关于海南省对外经济发展总公司拟征用琼山石山镇土地建度假村选址意见书》，同意外经公司拟征用土地450亩用于修建度假村项目。同年8月17日，原琼山县建设委员会向外经公司核发编号为93-0263号《建设用地规划许可证》。同年11月10日，原琼山县旅游局向外经公司核发琼山旅字（1993）17号《关于兴建“外经度假村”的批复》。同年1月15日，原琼山县土地局作为征地单位、原石山镇石山管理区玉墩经济社作为被征地单位、外经公司作为用地单位签署《征用土地补偿协议书》，确定征地面积为449.429亩，土地补偿费每亩23000元，征地补偿费用合计10336867元。原琼山县土地管理局就涉案土地既没有与外经公司签订《国有土地使用权出让合同》，也未报经海南省人民政府批准。高尔夫公司认为涉案约450亩土地投资权益分别由外经公司、岛西公司、宝通公司和柳氏公司签订的《土地投资权益转让合同》等转让关系，已全部纳入高尔夫公司资产，并由该司使用管理。为此，高尔夫公司于2016年7月28日向市资规局作出《关于解决历史遗留问题、补办用地手续的申请》，要求市资规局依法补办涉案约450亩土地的用地登记手续，由该司在补足土地出让金和取得相应的国有土地使用权后进行投资开发。2016年8月2日，市资规局收到高尔夫公司的上述申请。2016年11月9日，市资规局向高尔夫公司作出322号复函，以高尔夫公司提供的与柳氏公司、外经公司等公司签订的《土地权益投资合同》等复印材料的真实性、有效性无法认定为由，建议高尔夫公司就所主张的权益通过司法途径予以确认。高尔夫公司不服，遂向秀英区法院提起行政诉讼。上述事实，有庭审笔录、质证笔录及各方提供的证据等在案佐证。本院再审认为，本案争议的焦点问题为：（一）市资规局的法定职责和本案案由问题。（二）高尔夫公司是否为本案适格原告及其起诉的322号复函是否属于法院受理行政案件的范围。（三）市资规局于2016年11月9日作出的322号复函是否合法。（四）原一、二审行政判决是否存在超出诉讼请求范围审理的情形，是否应依法予以撤销。关于市资规局的法定职责和本案案由问题。市资规局作为海口市土地管理行政主管部门，负责全市城乡地籍的管理工作，负责土地资源的调查、确权、统计、定级、登记、发证工作，负责土地权属测量成果审定，负责处理土地权属纠纷，负责地籍信息管理等，依法保护土地所有者、使用者的合法权益等职责。本案中，高尔夫公司向市资规局提交关于解决历史遗留问题补办用地手续的申请，市资规局作为土地管理登记确权的行政机关，应当依法受理高尔夫公司的申请并作出相应的处理决定。但市资规局作出的复函，对高尔夫公司陈述的事实既不认可，也不否定；既没有受理高尔夫公司的申请，也没有经审查作出处理决定，不符合其应依职权调查核实的职责规定，属推卸责任的行为。市资规局的复函，表面上虽然是对高尔夫公司的申请作出了回复，但其内容并没有作出任何调查和处理，实质是行政不作为行为。因此，原一、二审判决确认本案案由为市资规局不履行土地行政管理法定职责争议并无不当，应予以维持。关于高尔夫公司是否为本案适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，高尔夫公司向市资规局提交关于解决历史遗留问题补办用地手续的申请，市资规局作为土地管理登记确权的行政机关，应当依法受理高尔夫公司的申请，经审查如不符合补办用地申请条件的或申请主体不适格时，应依法明确告知相关申请人补充材料或要求其变更申请的主体或作出不予受理等相关处理决定。市资规局既没有受理高尔夫公司的申请，也没有经审查作出处理决定即作出建议高尔夫公司提起司法诉讼的建议，不符合其应依法履行其法定职责的规定，对高尔夫公司的合法权益行使存在实际的影响，高尔夫公司与被诉行政行为直接存在利害关系，故高尔夫公司具有本案原告的主体资格。关于高尔夫公司起诉的322号复函是否属于行政案件的受理范围问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第六项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：...（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的...”。本案中，市资规局作出的322号复函是基于高尔夫公司的申请作出的，其内容没有对其申请内容和要求依法作出实质回复，明显属于不履行法定职责的情形，不符合市资规局依法应履行的职责和义务，属于法院受理行政案件的范围。因此，市资规局认为回复行为不属于受案范围不符合上述法律规定，本院不予采纳。关于市资规局于2016年11月9日作出的322号复函的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法实施细则》第五条的规定，单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。本案中，涉案土地因属于原琼山市土地管理局征用集体土地未办理完相关手续而遗留的问题，至今尚未进行初始登记和未确定使用权。高尔夫公司于2016年8月2日向市资规局提交一份《关于解决历史遗留问题、补办用地手续的申请》，要求市资规局解决原属“外经度假村”项目用地手续的历史遗留问题，并依照相关规定为高尔夫公司补办用地手续。市资规局作为办理土地登记确权的职责部门，依法应向申请土地确权的行政相对人作出受理与否或者进行相应审查后作出实质性处理决定，而不是未经受理和审查，即作出建议司法起诉的回复建议。况且，对于尚未进行土地初始登记确权的争议土地，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；当事人对政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。因此，市资规局未依职权查清涉案土地的相关事实，其作出的322号复函并没有对申请人的申请内容作出任何实质性的审查处理意见，复函内容明显属于不履行法定职责的情形，依法应予以撤销并依职责重新作出审查处理决定。故原一、二审判决作出撤销市资规局322号复函的处理意见并无不当，本院予以维持。关于原一、二审行政判决是否超出诉讼请求范围的情形。首先，本案的被诉行政行为系市资规局不履行涉案土地行政管理法定职责的争议。本案中，高尔夫公司并未对外经公司转让涉案土地权益的事由提起民事诉讼，本案不存在行政争议和土地权益确认民事纠纷合并审理的情形，故对外经公司转让涉案土地权益的事实和民事法律关系的效力问题不应作为本案的审理内容和范围。原一、二审判决中对外经公司转让涉案土地权益的事实和民事法律关系进行审理认定，超出了高尔夫公司的诉讼请求，不符合法律规定，本院依法予以纠正。其次，对于应否颁发国有土地使用权属证系土地行政主管部门的行政职权，不属于本案行政诉讼审理的范围；原一、二审判决在本案中直接判定由市资规局给高尔夫公司颁发涉案土地的国有土地使用权证，超越法院行政审判职权，应依法予以纠正并撤销。综上，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第九十一条第（三）项、第（四）项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一百一十九条第一款及第一百二十条的规定，判决如下：一、撤销本院（2017）琼01行终字197号行政判决；二、维持海口市秀英区人民法院（2016）琼0105行初138号行政判决第一项，即“撤销海口市自然资源和规划局于2016年11月9日作出的海土资法字（2016）322号《关于解决历史遗留问题申请的复函》”；三、撤销海口市秀英区人民法院（2016）琼0105行初138号行政判决第二项，即“限海口市国土资源局自本判决发生法律效力之日起30日内为海口火山公园高尔夫有限公司在补交土地出让金（每平方米48元）后补办位于海口市××区玉敦经济社永烈山的449.429亩土地的用地手续并核发国有土地使用权证”；四、责令海口市自然资源和规划局就海口火山公园高尔夫有限公司于2016年8月2日提出的申请重新作出审查处理决定；五、驳回海口火山公园高尔夫有限公司的其他诉讼请求。本案一、二审案件受理费合计100元，由海口市自然资源和规划局承担。本判决为终审判决。审 判 长 傅海燕审 判 员 张莲凤审 判 员 王再燕 二〇一九年八月十二日法官助理 梁 汕书 记 员 麦海燕附相关法律法规条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第九十一条【再审事由】当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；........《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。......第一百二十二条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理。