河北省承德市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）冀08行终190号上诉人（原审第三人）隆化县隆化镇阿拉营村第三村民组，住所地隆化县隆化镇阿拉营村。负责人赵民，男,组长。委托代理人杨雯，女，河北吕华律师事务所律师，执业证号：11308200711358842。被上诉人（原审原告）赵树立（原名赵淑杰），女，1952年11月7日出生，住隆化县。委托代理人王成（系原审原告之子），男，1981年12月18日出生，土家族，住隆化县。委托代理人王东升（系原审原告侄子），男，1975年11月20日出生，满族，隆化县水务局职工，现住承德市隆化县。原审被告隆化县人民政府，住所地河北省承德市隆化县隆化镇兴洲路**，统一社会信用代码：111308250009519738。法定代表人李东，男，县长。委托代理人杨晓静，女，隆化县自然资源和规划局职员。委托代理人张林，男，隆化县自然资源和规划局股长。原审被告承德市人民政府，住，住所地河北省承德市行政中心一社会信用代码：111308000005143438。法定代表人常丽虹，女，市长。委托代理人吴启东，女，承德市人民政府法制办职员。原审第三人隆化县供销合作社联合社（以下简称隆化县供销联社），住，住所地隆化县隆化镇安洲街**一社会信用代码：121308250009529338。法定代表人蔡晓明，男，主任。委托代理人唐立新，河北山庄（隆化）律师事务所律师，执业证号：11308201610836109。被上诉人赵树立不服原审被告隆化县人民政府（以下简称隆化县政府）作出的隆政土决字[2018]第4号土地权属争议处理决定及原审被告承德市人民政府（以下简称承德市政府）作出的承政复决字[2018]112号行政复议决定一案，隆化县隆化镇阿拉营村第三村民组（以下简称阿拉营村三组）不服河北省隆化县人民法院（2019）冀0825行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理。上诉人阿拉营村三组的负责人赵民及委托代理人杨雯、被上诉人赵树立的委托代理人王成、王东升、原审被告隆化县政府的委托代理人杨晓静、张林、原审被告承德市政府的委托代理人吴启东、原审第三人隆化县供销联社的委托代理人唐立新到庭参加诉讼。原审被告隆化县政府、承德市政府的行政机关负责人未出庭。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原隆化县存瑞公社阿拉营大队第三生产队及下洼子大队第一生产队于1983年7月5日分别与原隆化县土产公司签订买卖房院协议，将原铁道兵在伊逊河沟门下边阿拉营三组及下洼子一组河滩荒地上营建的房院卖给土产公司使用。1984年5月4日，隆化县政府作出[1984]21号关于土产公司购买铁道兵旧房院补征土地的批复，同意土产公司征用阿拉营村三组非耕地三亩，征用下洼子一组五亩九分，共计八亩九分，作为堆放石灰场地。1988年4月16日，隆化县政府为土产公司核发了冀（隆）证字139号国家建设用地使用证，该证记载的用地单位为土产公司，建设项目为家属院，建设地点为存瑞乡阿拉营、下洼子村，用地面积八亩九分，四至：东至下洼子村第一组地界、南至公共大道边、西至隆化灌渠东边、北至下洼子一组地界和阿拉营三队地边。用地平面图标注所征土地南边东西长107米，西边南北长65米，北边东西长83米（其中阿拉营三组的31米，靠西；下洼子一组的52米，靠东，交界处在院内），东南角有错拐，总面积8.96亩。1991年3月10日，土产公司与原告签订职工家属住宅拍卖契约，原告以2000元的价格购买了公司住宅一套两间，位于本栋住宅最西端。2010年，原告在西侧空地新建了房屋和围墙，2003年10月27日，原告向被告隆化县政府提出土地登记申请，申请对其所购土产公司住宅及西侧空地计624.6平方米土地予以登记。被告隆化县政府于2003年10月29日为原告核发了隆国用[2003]第A0073号国有土地使用证。该证记载地类用途为住宅用地，土地使用权面积624.6平方米（含原告原旧房院土地面积192.24平方米）。第三人第三村民组知道被告隆化县政府为原告颁发了国有土地使用证后，向本院提起诉讼，要求撤销被告隆化县政府为原告颁发的隆国用[2003]第A0073号国有土地使用证，本院于2011年6月15日作出一审判决，判决驳回第三人第三村民组的诉讼请求，第三村民组不服一审判决，上诉至承德市中级人民法院，在二审审理过程中，第三人第三村民组以同意对争议的土地先行确权为由申请撤回上诉，后承德市人民检察院对本案提出抗诉，承德市中级人民法院于2014年12月5日将此案转交本院办理，本院于2015年6月15日作出（2015）隆行再初字第1号再审判决，判决内容：一、撤销本院2011年6月15日作出的（2011）隆行初字第5号行政判决。二、撤销原审被告隆化县政府于2003年10月29日为赵淑杰核发的隆国用[2003]第A0073号国有土地使用证。三、原审被告隆化县政府在本判决生效后为赵淑杰重新核发国有土地使用证。该判决生效后，被告隆化县政府已经将本案原告所持有的隆国用[2003]第A0073号国有土地使用证予以撤销。后被告隆化县政府于2018年7月10日作出隆政土决字[2018]4号土地权属争议处理决定，决定争议土地所有权归第三人第三村民组所有，原告不服该处理决定，向被告承德市政府申请行政复议，被告承德市政府于2018年12月11日作出的承政复决字[2018]112号行政复议决定，维持被告隆化县政府作出的隆政土决字[2018]第4号土地权属争议处理决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。另查明，该土地东侧刀把处从南至北第一排现住户为杨晓飞，第二排住户为杨景林（原为杨建忠），第三排为董凤云。第一排杨晓飞现住房屋为原隆化县土产公司所建，所建房屋土地系原隆化县土产公司所征用；第二排现杨景林所居住房屋及第三排董凤云居住房屋之土地系原隆化县体委于1989年1月18日经隆化县人民政府批复为隆化县体委职工杨建忠、董凤云征用原存瑞乡下洼子村一组非耕地四分作为两户建住宅用地。该两户非原隆化县土产公司职工，建房用地亦非原隆化县土产公司征用土地。被告隆化县政府国土资源部门于2016年5月6日所绘制的第三人第三村民组与原告争议土地实测图中明确显示，东侧刀把处杨晓飞土地南北长16.56米，杨景林土地南北长11.91米，两家之间空隙0.94米，刀把处南北合计长29.41米。原隆化县土产公司征用土地时所绘制的用地平面示意图标明刀把处东侧土地南北长度为24米。通过被告隆化县政府国土资源部门所绘制的实测图可以看出，被告隆化县政府所作出的行政处理决定中已经将原杨建忠（现杨景林所居）所××房屋××土地××为××隆化县县土产公司征用土地范围之内。再查明，1996年9月，原隆化县土产公司以杨景林为对方当事人，以坐落在下洼子村的土产公司家属院东南角院墙外有其1.8米土地使用权为由，要求为其确权。被告隆化县政府于1996年11月26日作出隆行决字（1996）第5号土地权属争议案件行政决定，认定县土产公司家属院东南院墙外往东宽1.8米，长17.5米土地使用权归土产公司。原审法院经审理认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理”。根据该条规定，被告隆化县政府具有对该案当事人之间争议土地权属作出行政处理的法定职权。一、本案经过庭审，可以认定被告隆化县政府所作出的行政处理决定中在事实认定部分所依据的国土资源部门于2016年5月6日所绘制的第三人第三村民组与原告争议土地实测图将现杨景林所居住房屋部分土地认定为原隆化县土产公司征用土地范围之内，从而造成原隆化县土产公司征用土地面积及范围的不确定性，进而不能准确认定本案原告新建房院土地是否包括在原隆化县土产公司征用土地面积之内，所以被告隆化县政府作出的行政处理决定应属事实认定不清、主要证据不足。二、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议…。”。根据该条规定，先行调解是解决土地争议的必经程序，但被告隆化县政府在举证期限内未向本院提交有关对该案进行调解的书面证据，应认定未经过调解即作出了处理决定，程序上违反上述规定。综上，被告隆化县政府作出的行政处理决定主要证据不足，程序违法，本院依法应予撤销，原告要求撤销该处理决定的理由成立，本院予以支持；被告承德市政府错误的维持了被告隆化县政府作出的处理决定，对其作出的复议决定亦应依法予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、(三)项之规定，判决：（一）撤销被告隆化县人民政府于2018年7月10日作出的隆政土决字（2018）4号土地权属争议处理决定，责令被告隆化县人民政府在本判决生效后六个月内重新作出行政行为。（二）撤销被告承德市人民政府于2018年12月11日作出的承政复决字[2018]112号行政复议决定。上诉人阿拉营村三组不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：一、本案争议的土地四至、面积都非常明确。1、2014年上诉人因不服隆化县人民法院(2011)隆行初字第5号行政判决，向承德市人民检察院提请抗诉。承德市人民检察院亲自到争议土地现场进行查看，并将隆化县供销合作社联合社、隆化县人民政府国土资源局、隆化县隆化镇阿拉营村第三村民组、隆化县隆化镇下洼子村四方都请到现场，共同指界亲自测量。从四至上确定了争议土地不在土产公司征地范围，属于阿拉营村第三村民组所有。2，原审被告隆化县人民政府于2018年7月l0日作出隆政土决字[2018]4号土地权属争议处理决定，又一次在面积上确定了争议土地不在土产公司征地范围，所权归阿拉营村××村民组组所有。二、原审被告隆化县人民政府对争议土地重新确权，是在履行承德市中级人民法院作出(2015)承行再终字00004号行政判决内容。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定不适用于本案。三、杨景林的走道长度与土产公司征地范围没有关系，冀隆征字139号国家建设用地使用证是土产公司征地范围的有效证明。1996年，隆化县人民政府隆行决字[1996]第5号，土地权属争议案件行政决定，确定了杨景林的走道长17.5米，宽1.8米是在土产公司征地范围内，从而也确定了土产公司征地范围东至地点为家属院东南院墙外往东宽1.8米，由此向西107米范围属土产公司。一审判决在没有证据的情况下，曲解了被告隆化县人民政府国土资源部门专业测绘人员于2016年5月6日所绘制的争议土地实测图。从而错误的认定隆化县人民政府于2018年7月10日作出隆政土决字[2018]4号土地权属争议处理决定事实认定不清，主要证据不足。综上所述，原审被告隆化县人民政府于2018年7月10日作出隆政土决字[2018]4号土地权属争议处理决定及原审被告承德市人民政府于2018年12月11日作出的承政复决字[2018]112号行政复议决定都是合法的正确的。请求依法撤销隆化县人民法院(2019)冀0825行初2号行政判决，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人赵树立（赵淑杰）答辩称：一、隆化县人民政府作出的隆政土决字[2018]4号土地权属争议处理决定程序违法，证据不足，认定事实不清，应予撤销。1、隆政土决字[2018]4号土地权属争议处理决定调查处理过程中程序违法主要在以下几个方面：(1)依据《土地权属争议调查处理办法》第十五条、第十六条之规定，国土资源行政主管部门决定受理后，应当及时指定承办人，对当事人争议的事实情况进行调查。承办人与争议案件有利害关系的，应当申请回避；当事人认为承办人与争议案件有利害关系的，有权请求该承办人回避。在整个案件承办过程中，执法人员未表明身份，未告知权利义务，未告知当事人申请进行回避，程序严重违法。所有笔录中调查人员张林签字为他人代签，调查过程中存在单人执法现象，严重违反行政案件两人以上调查处理的规定。(2)调查案卷材料显示，本次土地权属争议调查处理程序经过两次听证，会议程序，但其中只有一份听证会议笔录，另一份听证会议笔录等相关案卷材料遗失，证据不足。(3)据以认定事实的测绘图没有当事人签字确认，同时不符合最高院《行政诉讼证据规则》中规定的任何一种证据形式，不能作为证据使用。(4)未按照国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十三条之规定进行先行调解，严重违反法定程序。2、隆政土决字(2018)4号土地权属争议处理决定认定事实不清证据不足主要在以下几个方面：(1)四至指界主体错误。该权属争议地块南邻公路、西邻灌区、东邻隆化镇下洼子村第一村民组，在整个调查程序过程中，未有相关四邻参与指界并签字确认，造成四至不清、权属不明。(2)土地权利主体错误。隆化县土产公司通过房改已经将该地块转让给27户职工，其国有土地使用权已经消灭，不应再作为当事人主体出现在土地权属争议案件调查过程中。同时，根据最初征地协议，该地块属于河滩荒地，按照有关规定，属于未利用地，应为国家所有，隆化镇阿拉营村第三村民组作为西邻指界是错误的。(3)土地权属及性质认定不清。对于隆化镇阿拉营村第三村民组现争议地块，应在原土产公司征地范围内。如果按照隆化镇阿拉营村第三村民组指认的不再征地范围内，应属河滩荒地，多年未开发利用，按照《国家土地管理局对陕西省土地管理局关于河滩地确权问题的请示的批复》（国土批(1995)62号）及《国家土地管理局对山东省土地管理局关于黄河滩地权属问题的复函》(1997)国土函字55号）有关精神，河滩荒地为新增土地，土地所有权属国家所有；由他人开发耕种的，土地使用权可确定给开发人。故争议地块无论是任何一种情况，均应为国家所有。隆化镇阿拉营村第三村民组在为提供相应土地权属证明的情况下，是无权主张权利的。(4)隆政土决字(2018)4号土地权属争议处理决定据以认定事实的依据主要是2016年5月6日绘制的土地争议现场实测图，根据隆化县人民政府《关于县体委职工住宅申请征地的批复》(1988)82号文件证实，该实测图错误的将杨景林（即原杨建忠房院）认定为原隆化县土产公司征用范围内，造成对争议地块整体边界及面积认定不清，同时该测绘图没有得到各方当事人的认可，不符合证据的法定形式，不具有证明效力，但隆化县政府仍然错误地据以作出了隆政土决字[2018]4号土地权属争议处理决定，明显认定事实不清。(5)原隆化县土产公司持有的冀（隆）证字139号国家建设用地使用证已经被隆化县政府隆行决字[1996]第5号《行政决定书》所撤销，同时对东边界进行了重新确认，该土地使用证已经不能作为认定事实的证据，但隆化县人民政府在本次土地权属争议处理过程中仍将该土地使用证作为确权依据，是严重错误的。(6)截至目前，该地块南侧东西长到底是107米，还是108.8米，亦或是其他长度，原审被告均未查明，开始认为是107米，但其依据的冀隆证字139号国家建设用地使用证已经撤销，该数据自然不准；如果认为是108.8米，未有生效的土地证予以证明，同时在该种情形亦证明南侧东西长登记不准，故现确权决定认定事实不准。另外，东侧刀把处登记长为24米，现实际占用长度为17.5米，亦不足登记数额，故东侧实际占用面积与等级面积严重不符。同时东侧刀把后部现占用南北长度为31.74米，与原登记长度41米亦存在较大差异，故认定现在争议地块实际面积确实为8.96亩事实不清。应按照《确定土地所有权和使用权若干规定》第56条之规定“但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积，确定土地的所有权或使用权。”(7)未对现存权利义务承受主体即35户住户进行核实是否全部承继了土产公司的就该地块的全部土地权利义务，亦或是从下洼子村、阿拉营村另行征地，就以杨景林（原杨建忠）为例，他和另一户董风云就是另行征地的，但却计算在争议地块之内了。不动产物权应以登记为准，在土地权属争议案件处理过程中，被告即行政机关有义务查明相关事实，不应以推测、估计、应该、可能等不准确的方式来对待严肃的确权执法事项，而被上诉人在答辩时多以“综合考量、可以推定”作为土地权属争议认定事实依据，明显属于证据不足、认定事实不清。二、承德市人民政府承政复决字[2019]112号复议决定未对隆化县人民政府的隆政土决字[2018]4号土地权属争议处理决定的实体和程序进行审慎性审查，错误地维持了隆化县人民政府作出的错误的处理决定，应予撤销。三、隆化县人民法院(2019)冀0825行初2号行政判决书对隆化县人民政府的隆政土决字[2018]4号土地权属争议处理决定具体行政行为从实体和程序两方面进行了审查，虽未如答辩人那样逐一罗列该具体行政行为存在的问题，但抓住了该具体行政行为存在最为关键、主要和致命的问题，即存在严重的认定事实不清，以估计、推定等不确定方式来认定事实，不能准确认定原隆化县土产公司征用土地的面积、四至及范围，亦不能准确认定被上诉人赵树立新建房院是否位于原土产公司征地范围内；同时在整个调查处理过程中严重违反法定程序，执法程序简单粗糙，不能正确履职尽责，切实履行行政机关法定义务。为此隆化县人民法院(2019)冀0825行初2号行政判决书撤销隆政土决字(2018)4号土地权属争议处理决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，应予维持。原审被告隆化县人民政府答辩称：一、[2018]4号土地权属争议处理决定事实清楚，理由充分。1984年，隆化县土产公司经隆化县人民政府(84)21号文件批准，征用阿拉营村三组、下洼子村一组土地8.96亩用于建设家属房。1988年4月，隆化县人民政府为土产公司颁发了冀（隆）证字139号国家建设用地使用证，四至为：东至下洼子第一队地界，西至隆化灌渠东边，南至公共大道边，北至阿拉营村第三组地边。东边长为41米和24米、西边长62.6米、南边长107米、北边长83米，征用土地为刀把子形。此后，经过房改，土产公司将所建的家属房分别出卖给了本公司职工，原告作为公司职工购买了家属区的最西侧房院一处，占地面积195.2平方米，四至为：东至霍爱伙墙，西至院墙外皮，南至院墙外皮，北至本房后墙外皮。其西院墙外是一片闲置的荒地，原告在该房院居住后，开始在自家西院墙外的这片荒地上开小片荒种菜、玉米等。其间，本案第三人阿拉营村三组（以上简称三组）曾以该开荒土地属三组所有、原告无权使用为由，找过原告数次，均没有结果。至2010年原告在开荒的土地上开始建房，三组又来找原告时，原告拿出了颁发于2003的国有土地使用证，三组方知该土地已登记在原告名下。由此，三组于2011年2月向隆化县人民法院提起行政诉讼，请求撤销原告持有的隆国用[2003]字第A0073号国有土地使用证，后经承德市中级人民法院作出(2015)承行再终字第00004号行政判决，判决撤销了，隆国用(2003)字第A0073号国有土地使用证。本机关在受理此案后，走访了相关人员，进行了现场实地勘查，查明以下要点：l、经有测绘资质工作人员实地勘测，三方当事人均到场现场指认界址点，有测绘资质工作人员依三方共同指界定点，生成土产家属院实际占地情况。土地占地为刀把形，征地手续中对征收的土地有准确的四至边界长度记载，现实地占地四至边界与征地批准文件的边界发生了变化，但变化发生在被征收土地的东边界和北边界，而南边界是未发生变化的，南边长度按征地批准文件为107米，现实际测量到争议地东边界正好是107米，证明争议地未被国家征收，仍归上诉人所有。原告作为土产公司职工，购买土产家属院最西侧房院，房屋产权四至不能突破原征地四至边界。2、土产家属院原征地界线西至虽然是隆化灌渠东边，这里的“东边”不是准确的界线，但南边界确定的情况下，根据征地批准文件的地形图，西边界是可以以地形图及各边界长度确定位置的，即在争议地东边界上。3、1983土产公司与三组的买卖房院协议书中，对西至的描述为“房院老墙外根甲方地界”，而非后来的“灌渠东边”，且争议双方均认可当年的地貌是争议土地的西边有变压器，变压器在往西边才是灌渠的东边沿，这与1983年土产公司与三组的买卖房院协议书中的描述是相符合的，证明当时土产公司购买自三组的土地并未到灌渠东边沿。4、争议土地自上世纪九十年代即由三组出租给县膨润土厂做为堆料场使用，租地协议中对场地的东至描述为：土产家属院院墙外；其时，争议土地上的房院尚未存在，“土产家属院院墙外”的描述正是土产家属院范围内最西侧的原告合法房院西院墙。该租地行为延续至今，土产公司从未提出过异议。二、原一审判决认定事实错误。l、双方争议的土地，在土产家属院西侧，系西至边界位置引发的争议，而杨景林房院在土产家属院东侧，虽因争议当事人指界时错误将杨景林房院土地指入原土产公司土地范围内，但对本案实体处理结果没有影响，因为该房院坐落在原土产公司土地的东部，而争议地的权属应通过确定原土产公司征地西边界来确定权利归属。2、答辩人处理土地权属争议时，所有案件都是先行调解，调解不成才作出决定，一审判决以未经调解作出决定为由撤销答辩人的确权决定，是极其草率和不负责任。综上所述，答辩人认为隆政土决字(2018)4号争议处理决定及承政复决字(2018)112号复议决定合法正确，一审判决错误，应予撤销。被上诉人承德市人民政府答辩称：答辩人行政复议决定程序符合相关法律规定；答辩人行政复议决定结论符合相关法律规定。各方当事人向一审法院提交的证据随卷移送至本院。经庭审质证、认证，本院对证据的确认与一审判决对证据的确认相同。据此认定的事实与一审判决认定的事实无异，予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，原审被告隆化县政府具有对涉案争议土地权属作出行政处理的法定职权。《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：(一)人民政府颁发的确定土地权属的凭证；(二)人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；(三)争议双方当事人依法达成的书面协议；(四)人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；(五)其他有关证明文件。第二十一条规定对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。本案中，原隆化县土产公司于1988年征用下洼子村一、三组8.96亩土地用于建家属院，四至：东至下洼子村第一组地界、南至公共大道边、西至隆化灌渠东边、北至下洼子一组地界和阿拉营三队地边。1996年经隆化县政府作出的隆行决字（1996）第5号土地权属争议案件行政决定又将原土产公司家属院墙外东宽1.8米，长17.5米的土地确权给原隆化县土产公司。家属院是分别进行建设，本案争议土地上的房屋是2003年发证后建设。该证因被撤销而引起确权，通过审理及到现场勘查，原审被告隆化县政府所作出的涉诉行政处理决定将案外人杨景林所居住房屋部分土地，通过测绘部门实测，认定为原隆化县土产公司征用土地范围之内，属认定事实不清。被上诉人所建房院土地是否包括在原隆化县土产公司征用土地面积之内，原审被告隆化县政府没有依据法律规定全面审查原隆化县土产公司征用土地面积及四至，仅以西边界与原图不符为由作出的行政处理决定应属事实认定不清、主要证据不足，应当予以撤销。原审被告承德市人民政府没有对涉诉处理决定予以纠正，其作出的承政复决字(2018)112号复议决定也应当予以撤销。上诉人隆化县隆化镇阿拉营村第三村民组上诉理由证据不足，其上诉请求不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50.0元由上诉人承担。本判决为终审判决。审 判 长  祁春梅审 判 员  刘连起代理审判员  闫 鸿二〇一九年八月五日书 记 员  张 博