江苏省镇江市京口区人民法院 行 政 裁 定 书 (2018)苏1102行初29号 原告刘玉荷，性别××年××月生，××族。 原告黄星，性别××年××月生，××族。 原告杨希峰，性别××年××月生，××族。 原告共同委托代理人徐仁先，性别，××族，住镇江市。 被告镇江市自然资源和规划局，住所地镇江市南徐大道**。 法定代表人陈跃生，该局局长。 委托代理人倪月祥，该局政策法规室工作人员。 委托代理人范雪燕，江苏中坚汇律师事务所律师。 第三人中南镇江房地产开发有限公司，住，住所地镇江市京口区象山街道焦山社区居民委员会办公楼**/div> 法定代表人徐小兵，该公司董事长。 委托代理人谷青旺，该公司职员。 原告刘玉荷、黄星、杨希峰（以下简称三原告）诉被告镇江市自然资源和规划局（以下简称被告）不履行法定职责一案，于2018年8月14日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于同年8月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法适用普通程序，于2018年12月18日公开开庭审理了本案。三原告及其共同委托代理人徐仁先，被告行政负责人步锁良、委托代理人倪月祥到庭参加诉讼。因案件审理结果与中南镇江房地产开发有限公司（以下简称第三人）存在法律上的利害关系，本院依职权追加其作为第三人参加诉讼，并于2019年8月2日第二次开庭进行了审理，三原告及其共同委托代理人徐仁先，被告行政负责人顾佑培，委托代理人范雪燕，第三人委托代理人谷青旺到庭参加诉讼。由于案情疑难复杂，2019年1月29日本院报请江苏省高级人民法院延长案件审限六个月。本案现已审理终结。 三原告诉称，2015年6月，三原告接收第三人开发的中南世纪城三期5幢2单元房屋（以下简称5号楼）时，发现5号楼被同小区19号商用楼（以下简称19号楼）斜挡着，消防通道也被19号楼占用，且没有逃生门。严重影响了包括三原告在内的整个单元居民的生命财产安全。2016年10月16日及2018年4月19日，三原告两次通过邮寄方式向被告递交查处第三人违法行为的申请。2018年5月14日，被告作出信访事项答复意见书，告知三原告第三人建设的5号楼及19号楼属于一体建筑，符合规划要求。三原告不服被告作出的答复。诉请法院依法确认被告不履行法定职责行为违法。 三原告提交的证据： 1.2016年10月16日及2018年4月19日邮寄给被告的查处违法行为申请； 2.被告作出的信访事项答复意见书两份； 3.镇江市公安局消防支队的回复； 4.涉案建筑现场照片。 被告辩称，2018年4月19日三原告向我局举报第三人建设的中南世纪城三期19号楼违反规划许可。我局经调查后，作出信访事项答复意见书，告知三原告涉案建筑符合规划要求。针对三原告的举报申请，我局已经依法履行了答复义务，并不存在不履行法定职责的情况。请求法院依法驳回三原告的诉讼请求。 被告提交的证据、依据： 一、证据 2012年10月12日颁发的建字第321100201200385号及321100201200384号建设工程规划许可证； 2014年5月4日颁发的镇规核〔2014〕第0000151号及第0000150号建设工程规划核实合格证； 信访答复意见书； 镇江中南世纪城三期总平面图。 二、依据 1.《中华人民共和国城乡规划法》第40条、第45条第1款； 2.《江苏省城乡规划条例》第32条、第39条、第48条。 第三人辩称，我公司建设的中南世纪城三期5号楼与19号楼作为整体建筑，其设计方案及许可内容均符合相关法律规定，并已取得建设工程规划许可证及建设工程规划核实合格证，并不存在任何违法之处。请求法院驳回三原告的诉讼请求。 第三人未向本院提交证据。 经庭审质证，三原告对被告提交的证据1、3、4无异议，对证据2有异议，认为核实合格证的内容与实际现场不符。被告对三原告提交的证据1和证据2无异议，对证据3、4认为不能证明被告存在违法行为。第三人认为三原告提交的证据不能证明19号楼建设违法。 本院对上述证据认证如下，三原告和被告提供的证据真实，且与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据。 经审理查明，2016年10月16日，包括本案三原告在内的7名中南世纪城三期5幢2单元住户通过邮寄方式实名向被告递交查处中南世纪城三期违法建设问题的申请，被告于2016年10月31日答复举报人5号楼和19号楼属于整体建筑，其设计方案与许可均符合相关法律规定。2018年4月19日，三原告再次通过邮寄方式向被告递交查处第三人违法行为的申请，要求被告对19号商用楼进行整改，拆除违规建设的门面房，规范消防车通道及逃生门。2018年5月14日，被告作出信访事项答复意见书，告知三原告5号楼与19号楼属于整体建筑，其设计方案及许可内容均符合《江苏省城市规划管理技术规定（2011年版）》及相关法律、法规的规定；核查过程中发现建设单位在5号楼西单元北侧门厅西侧存在擅自扩建的行为，将督促建设单位进行整改；消防问题建议向消防部门反映。三原告认为被告不履行法定职责行为违法，遂诉至本院。 另查明，根据《镇江市机构改革方案》的规定，组建新的镇江市自然资源和规划局，不再保留镇江市国土资源局和镇江市规划局，原国土资源局和规划局的相关职能由自然资源和规划局实施。 本院认为，公民、法人或者其他组织在其合法权益受到损害时，有依法向行政机关进行举报的权利，受理举报的行政机关负有依法答复举报人的职责。值得注意的是，我国法律虽赋予了公民、法人和其他组织向有关行政机关举报违法行为的权利，但举报权转化为诉权，则必须受到行政诉讼法关于原告主体资格的限制，公民并不因举报行为而当然享有原告主体资格。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。 就本案所涉及的城乡规划领域而言，《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款规定了举报与控告两种方式。举报的作用并非直接保障公民个人的合法权益，主要是为行政机关查处违反城乡规划的行为提供线索或者证据，其规范目的在于维护公共利益，而非保障举报人自身的合法权益。结合本案，三原告向被告举报19号楼不符合规划许可要求，要求被告进行查处。被告经调查核实，认为19号楼符合规划要求，并已向三原告进行答复。至此，被告的举报处理程序已经办结，应当属于依法履行了自身的法定职责。此时，三原告仍提起诉讼，其核心诉求是要求被告作成对第三人的处罚，此时应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。就城乡规划法而言，其只是规定了任何单位和个人都有权举报违反城乡规划法的行为，并未规定为第三人施加负担的请求权。 至于三原告当庭明确诉讼请求为要求确认被告为19号楼颁发的建设工程规划许可证及建设工程规划核实合格证违法，至三原告起诉时已超过诉讼时效。且三原告举报申请中反映的主要问题是认为19号楼占用5号楼的消防通道，危及5号楼居民的生命财产安全。针对此问题，三原告已向消防部门进行举报，且消防部门已作出处理。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告刘玉荷、黄星、杨希峰的起诉。 案件受理费50元，退还原告刘玉荷、黄星、杨希峰。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省镇江市中级人民法院。 审 判 员  邹永超 人民陪审员  许国祥 人民陪审员  尚 化 二〇一九年八月十三日 书 记 员  杨 阳 （附上诉须知） 附法律条款： 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； ……