湖南省高级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2019）湘行赔终44号上诉人（原审原告）：汤晓华，男，1965年4月9日出生，汉族，住湖南省南县。委托代理人：黄良春，湖南金剑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：南县人民政府。住所地：南县南洲镇兴盛西路。法定代表人：郭世奇，负责人。委托代理人：肖龙辉，该政府工作人员。委托代理人：刘卫斌，湖南跃海律师事务所律师。上诉人汤晓华因与被上诉人南县人民政府行政赔偿一案,不服益阳市中级人民法院（2018）湘09行赔初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。益阳市中级人民法院经审理查明:1996年11月，原南县国土管理局与汤晓华签订国有土地使用权出让合同（宗地出让合同）（合同的抬头受让方为汤晓华，落款为汤小华），合同约定原南县国土管理局将浪拔湖镇山桥村一组面积为560㎡的土地出让给汤晓华，土地使用权出让年限为15年，用地规划是建设综合用地，同时约定受让方在向出让方支付完全部土地使用权出让金后15日内，依照规定申请办理土地使用权登记手续，领取《中华人民共和国国有土地使用证》，取得土地使用权。后因南县南洲港区港口建设需要，经批准，2011年6月16日，《南县人民政府关于征用土地的公告》（南政告【2011】3号）决定征用浪拔湖山桥村一组集体土地6.7772公顷用于港口码头和仓储用地建设，南县国土资源局通过招拍挂程序将南洲镇新颜村、浪拔湖镇山桥村一组建设港运码头5976.4㎡的土地出让给南县南洲港区项目建设有限责任公司并颁发南国用（2012）第××号土地使用权证书。因认为南县国土资源局将其享有土地使用权的560㎡的土地重复征收并违法再次转让给南县南洲港区项目建设有限责任公司损害了自身合法权益，汤晓华于2016年以南县国土资源局为被告，以南县南洲港区项目建设有限责任公司及南县浪拔湖镇山桥村村民委员会为第三人，向南县人民法院提起行政诉讼，请求：1、依法撤销将汤晓华所有的国有土地使用权出让给南县南洲港区项目建设有限责任公司的行政许可，并依法判令（1996）南政地出字第299号确定的国有土地使用权依法登记给汤晓华所有；2、要求南县国土资源局赔偿将汤晓华的土地使用权违法出让给南县南洲港区项目建设有限责任公司造成的各项损失160万元整；3、要求南县国土资源局承担全部诉讼费用。2018年4月11日，南县国土资源局、汤晓华就南县浪拔湖镇560㎡土地权属达成协议，约定南县国土资源局自愿于2019年12月31日前将该土地权属登记在汤晓华名下并注销他项权证；协议签订后，汤晓华即享有该土地的使用权；南县国土资源局无故未按期将该土地权属登记在汤晓华名下，承担两万元的违约责任。同日，南县人民法院作出（2016）湘0921行初39号行政裁定，认为汤晓华自愿申请撤回起诉符合法律规定，准许汤晓华撤回起诉。2018年7月17日，汤晓华向南县人民政府申请国家赔偿，要求南县人民政府赔偿各项损失2019038元。南县人民政府于2018年9月10日作出南政赔决字【2018】1号不予赔偿决定书。另查明，2015年11月30日，南县机构编制委员会《关于整合不动产登记职责的通知》（南编发【2015】4号）规定，建立全县不动产统一登记制度，将全县土地登记、房屋登记、土地承包经营权登记、林权登记职责划入县国土资源局，县国土资源局负责全县不动产登记的监督管理工作。将县国土资源局的土地登记职责与其他不动产登记职责整合。职能整合后，县国土资源局负责本行政区域内土地登记、抵押权登记、地役权登记、变更、注销登记以及预告登记、更正登记、异议登记、查（解）封登记等，包含受理、审核、登记、发证、档案管理、登记信息查询等业务。湖南省益阳市中级人民法院认为：汤晓华提起本案的诉讼请求是判令南县人民政府赔偿其财产损失共2019038元，属于行政赔偿诉讼。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，汤晓华主张行政机关侵犯其财产权并要求赔偿，应当以行政机关侵犯其财产权的行政行为具有违法性为前提。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条也规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。该司法解释的规定，与2012年修改后的《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定不抵触，应当继续有效、适用。本案中，经法庭询问，汤晓华所称加害行为是指征收行为和颁发南国用（2012）第××号国有土地使用证的行为。关于征收行为。因汤晓华提起本案诉讼并没有诉请确认征收行为违法，征收行为亦未被有权机关认定为违法，故汤晓华基于该行为单独提起的行政赔偿之诉缺乏赔偿前提和依据。再者，由于土地征收行为涉及多个环节和步骤，包含征地批复、征收决定、征地公告、补偿安置等多个行政行为，其相应职权涉及不同的行政主体，经法院向其释明，汤晓华拒绝明确具体的加害行为，行为本身并不明确。关于颁证行为。虽然南国用（2012）第××号国有土地使用证上盖有南县人民政府的印章，但根据《关于整合不动产登记职责的通知》等规范性文件规定，南县于2015年建立不动产统一登记制度，将全县土地登记职责划入县国土资源局，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款关于“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，职权转移后，前一行政机关的行为后果转移至继续行使该职权的行政机关承担，故南县人民政府不是本案的适格被告，经释明，原告不同意变更被告，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款的规定，应当裁定驳回起诉。并且，根据本案查明的事实，汤晓华于2016年以南县国土资源局为被告向南县人民法院提起行政诉讼并要求判令赔偿各项损失160万元，在该案诉讼过程中，汤晓华业已与南县国土资源局达成协议而向法院申请撤诉并经法院准许，现汤晓华以南县人民政府为被告单独提起行政赔偿诉讼，没有事实和法律依据。综上，原告单独提起本案行政赔偿诉讼不符合前述规定的起诉条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款的规定，裁定：驳回原告汤晓华的起诉。本案不收取案件受理费。上诉人汤晓华不服上述裁定，上诉称：颁证的部门是南县人民政府，并不是南县国土资源局，上诉人与南县国土资源局达成的行政协议，证明南县人民政府与南县国土资源局征收上诉人的土地违法。原审法院认为南县国土资源局是本案的被告是错误的。请求：撤销益阳市中级人民法院（2018）湘09行赔初1号行政裁定，改判支持上诉人在一审中的诉讼请求（损失金额以人民法院指定的评估机构评估金额为准）。被上诉人南县人民政府答辩称:土地的征收出让的职能是南县国土资源局的职能。汤晓华未经对具体行政行为确认为违法，直接提起行政赔偿诉讼与行政赔偿程序不符。汤晓华与南县国土资源局达成的行政协议不能成为确认行政行为违法的依据。答辩人也不是本案的主体。请求驳回汤晓华的上诉。双方当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审法院采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审法院认定的事实予以确认。另查明,汤晓华在一审的诉讼请求为要求南县人民政府赔偿各项损失共计2019038元。本院认为：本案中，经法庭询问，汤晓华明确起诉的行为为征收行为和颁证行为。对于征收行为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……(4)加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。”本案中，从汤晓华的诉讼请求来看，汤晓华系单独提起行政赔偿诉讼，但上述征收行为并未被确认违法，汤晓华不符合单独提起行政赔偿诉讼的条件，故汤晓华对征收行为提起的诉讼应予以驳回。对于颁证行为，经查明，汤晓华于2016年以南县国土资源局为被告提起行政诉讼并要求赔偿损失160万元，在该案诉讼过程中，汤晓华与南县国土资源局达成协议，并向法院撤诉，该案已由法院准予撤诉结案。故对于汤晓华起诉的颁证行为，亦应予以驳回。综上，汤晓华以南县人民政府为被告单独提起行政赔偿诉讼无事实和法律依据。原审法院驳回汤晓华的起诉并无不当。综上，上诉人汤晓华的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李隽明审判员  彭斌韬审判员  涂勇华二〇一九年八月二十三日书记员  刘亦诚