山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁02行终535号 上诉人（原审原告）李长勇，男，1976年10月18日出生，汉族，住青岛市即墨区。 被上诉人（原审被告）青岛市即墨区住房和城乡建设局（原青岛市即墨区城乡建设局），住所地青岛市即墨区新兴路**。 法定代表人位涛，局长。 出庭负责人孙元鹏，该局副局级领导。 委托代理人李年启，山东文鼎律师事务所律师。 委托代理人万希观，该局工作人员。 原审第三人青岛温泉房地产开发有限公司，，住所地青岛市即墨区温泉镇东皋玉 法定代表人徐正国，总经理。 委托代理人徐大鹏，该公司办公室主任。 上诉人李长勇因诉被上诉人青岛市即墨区住房和城乡建设局建筑工程质量竣工验收备案一案，不服山东省青岛市即墨区人民法院作出的（2019）鲁0282行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审原告李长勇在原审中诉称，2015年6月，原告购买了第三人青岛温泉房地产开发有限公司开发预售的山东大学青岛校区教职工生活区A2区26号楼商品房一套。2017年2月交接房屋钥匙时，第三人未向原告出示政府备案文件。2018年入住前后发现该小区经常发生停电事故，为此，原告曾多次反映至青岛蓝谷管理局建设部门，至今未妥善解决。2018年12月，原告发现电源建设严重违规的A2区竟然已经获得房屋建筑工程质量竣工验收备案。原告认为，被告对涉案小区的竣工验收备案是违法的，第三人在建设上严重违反国家法律法规以及规章规定的行业标准，在效果上未能实现对业主的稳定供电。要求确认被告青岛市即墨区城乡建设局作出的山东大学青岛校区教职工生活区A2区21-31号楼、S1-S4楼地下车库工程房屋建筑工程质量竣工验收备案违法并撤销。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围。《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》第六条第一款进一步规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。据此，竣工验收备案是行政主管机关为监管需要而收集工程建设相关情况的登记备查行为，竣工验收是否合格并不以备案为生效要件，备案行为对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条第一款规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……。依照上述规定，原告诉求不属于人民法院行政诉讼受案范围,应当裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项、第三款的规定，裁定驳回原告李长勇的起诉。原告李长勇预交案件受理费五十元，本裁定生效后予以退回。 上诉人李长勇不服原审裁定，上诉称，原审裁定认定事实不清、适用法律错误，理由如下:一、原审裁定认为:“竣工验收是否合格并不以备案为生效要件，备案行为对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响”，因此不属于行政诉讼范围。这是在建设行政主管部门的竣工验收备案行为的性质、以及竣工验收备案与建设单位的竣工验收之间关系的认识上的根本性错误。首先，根据《建设工程质量管理条例》第十六条、第四十九条第一款，建设单位“应当”组织竣工验收，合格后“应当”向建设行政主管部门备案。因此，竣工验收是建设单位的义务，竣工验收备案是建设行政主管部门的职权。其次，根据该条例第四十九条第二款规定，建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。因此，竣工验收备案应当严格依照法律法规和规章的规定对提交备案登记应当具备的形式要件进行审查，具备全部要件的才能予以备案，不具备的不予备案登记。竣工验收合格绝不是建设单位自己任意组织几个单位搞个验收合格如此简单，而是必须最终由建设行政主管部门审查其是否经过了国家和地方对不同建筑所要求的全部单位的验收合格、并进行备案才能有效。竣工验收备案不是建设单位存档于建设行政主管部门就终止，而是建设行政主管部门加强房屋质量监督和管理的一种具体行政行为。这一点不仅在理论上也在司法实践中早有定论。只不过现行制度采取了先由建设单位自行组织竣工验收、之后由建设行政主管部门通过备案进行监督和审查的方式而已。因此，原审裁定的“竣工验收是否合格并不以备案为生效要件”认识是错误的，相反，竣工验收是否合格必须而且最终以备案为生效要件。最后，我国《城市房地产管理法》第二十七条第二款、《建筑法》第六十一条、国务院《城市房地产开发经营管理条例》第十七条第一款等法律法规都规定，项目验收合格后方可交付使用，未经验收或者验收不合格的不得交付使用。因此，有关建设工程的不同法律法规中出现了“验收合格”、“竣工验收”、“竣工验收备案”的不同表述。《建设工程质量管理条例》是对《城市房地产管理法》、《建筑法》、《城市房地产开发经营管理条例》规定的“验收合格”程序的具体化和责任化。显然，“验收合格”才是最终的结论，否则无法保障建设项目购买者的财产利益和使用者的人身安全。而从《建筑工程质量管理条例》第四十九条第二款的规定看，由于在建设单位向建设行政主管部门备案过程中有可能被责令重新组织竣工验收，因此建设工程仅通过了建设单位的竣工验收，不是交房条件中的“验收合格”;只有获得“竣工验收备案”，才是“验收合格”。实践中以及本案中，开发商向购房者公示的，也是“竣工验收备案表”，而不是其向建设行政主管部门提交的竣工验收合格材料。因此，竣工验收备案直接关系到建设单位的建设工程是否合格和能否交付，直接关系到商品房买卖合同中买方的使用安全、财产利益和合同利益，是一种典型的外部、具体行政行为。因此原审裁定的“备案行为对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响”因而不属于行政诉讼受案范围的认识也是错误的。竣工验收备案对公民、法人和其他组织的权利义务产生直接而具体的影响，当然属于行政诉讼的受案范围。二、就《建设工程质量管理条例》而言，原审裁定通篇仅仅引用该条例第四十九条第一款的规定，就认为备案仅仅是过程性行政行为，显然对法律法规的理解和适用以偏概全。适用法律引用有关条款，应当全面引用；理解法律有关条款，必须结合法律的立法目的和整体结构。首先，该条例第一条立法目的即指出要加强对建设工程质量的管理、保证建设工程质量、保护人民生命财产安全，才制定本条例。因此建设行政主管部门的竣工备案行为是加强管理的手段，建设单位组织竣工验收只是其申请备案的前提和准备。其次，该条例第十六条(竣工验收)是规定在第二章，该章是“建设单位的质量责任和义务”。第四十九条(竣工验收备案)是规定在第七章，该章是“监督管理”。如果按照原审裁定“竣工验收是否合格并不以备案为生效要件”的观点，建设行政主管部门如何对建设单位进行监督管理。最后，原审裁定仅仅引用了第四十九条第一款，而未引用的同条第二款、第五十六条、第五十八条、第五十九条，该条例规定了建设行政主管部门在竣工验收备案过程中责令停止使用、重新组织竣工验收、罚款等行政强制和行政处罚措施。三、原审裁定引用了《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》。对引用的内容，上诉人并无异议。但近二十年前的该暂行办法，在十年前即2009年就已修正并更名为《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》。原审法院在原审中援引该暂行办法存在不当。综上，请求法院：1、撤销原审法院作出的(2019)鲁0282行初1号行政裁定；2、判决被上诉人作出的关于山东大学青岛校区教职工生活区A2区21-31#楼、S1-S4楼地下车库工程房屋建筑工程质量竣工验收备案违法，并撤销该备案行为；3、一、二审案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人青岛市即墨区住房和城乡建设局答辩称，一审裁定适用法律正确，上诉人的上诉请求和理由没有法律依据。根据《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定、《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》及相关规定，涉案验收备案行为是建设单位在建设工程竣工验收合格后，向备案机关进行的备案、备查环节，与相关建设工程竣工验收是否合格无关。对有关公民、法人或者其他组织的权利义务并不产生实际影响。依据最高人民法院司法解释，上诉人的诉求不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，请求依法驳回上诉请求。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，上诉人向原审法院提起诉讼的诉讼请求为要求确认被上诉人所作涉案竣工验收备案行为违法并予以撤销。上诉人该诉讼请求是否符合以上规定条件，本院应予以审查确认。《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条第一款进一步规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。根据上述规定，涉案验收备案行为是建设单位在建设工程竣工验收合格之后向备案机关进行的备案、备查环节，与相关建设工程竣工验收是否合格无关，其没有创设新的权利义务，对有关公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的爱案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款、第六十九条第一款的规定，对上诉人提起的诉讼，应当裁定驳回。原审裁定驳回上诉人的起诉正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇一九年八月二十九日 法官助理 王云逸 书记员  王崧 书记员  刘佳