山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁行终1346号上诉人（原审原告）冯秋苹，女，1963年10月6日出生，汉族，农民，住山东省菏泽市牡丹区。委托代理人刘可心，北京市盈科（呼和浩特）律师事务所律师。委托代理人王世峰，北京渊博律师事务所律师。被上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区人民政府，住所地菏泽市东方红西街**。法定代表人张泽中，区长。委托代理人于翔，菏泽市牡丹区人民政府司法局工作人员。委托代理人赵春阳，菏泽市牡丹区人民政府司法局工作人员。被上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区西城街道办事处，住所地菏泽市牡丹区西安路1057号负责人陈永军，副主任。上诉人冯秋苹因诉菏泽市牡丹区人民政府（以下简称牡丹区政府）、菏泽市牡丹区西城街道办事处（以下简称西城办事处）房屋搬迁产权调换协议履行一案，不服菏泽市中级人民法院于2019年4月3日作出的(2018)鲁17行初595号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。案经原审法院审理查明：（一）搬迁补偿安置协议及补充协议的签订情况。2013年4月至5月，原告与被告西城办事处及菏泽市牡丹区2013-5号地块房屋搬迁建设指挥部先后签订房屋搬迁产权调换协议书和房屋搬迁产权调换补充协议书。1、安置协议的部分内容。（1）为加快万福农贸城建设步伐，对在小黑河以东、220国道以西、新石铁路以南、万福河以北范围内房屋实施搬迁。房屋搬迁参照《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》、《菏泽市国有土地上房屋征收评估试行办法》、《菏泽市人民政府关于加快村庄改造推进社会主义新农村建设的意见》及《2013-5号地块（戴庄片区）房屋搬迁补偿安置方案》进行。（2）约定产权调换房屋位置在兰州路××、市场路××、市场路××、××北路以北范围内，具体安置及建筑面积等事项由双方签订房屋搬迁产权调换补充协议书，补充协议与本协议书具有同等法律效力。（3）由乙方自行寻找周转用房。过渡期限自原告搬迁完毕验收合格交钥匙之日起24个月。非因乙方的责任不能交房的，由甲方按《2013-5号地块（戴庄片区）房屋搬迁补偿安置协议》的规定向乙方支付住宅超期临时安置费每月每平米10元。2、补充协议的部分内容。补充协议载明具体选定的回迁房屋及对应单价，并载明产权调换的建筑标准，必须符合国家建筑质量安全标准和《2013-5号地块（戴庄片区）房屋搬迁补偿安置协议》规定的建设标准。（二）搬迁补偿安置方案的主要内容及约定的建筑标准。2013年4月16日，菏泽市牡丹区2013-5号地块房屋搬迁建设指挥部作出《2013-5号地块（戴庄片区）房屋搬迁补偿安置方案》，方案载明了搬迁范围、签订协议时间、搬迁程序、补偿安置办法、回迁安置、优惠和奖励办法及其他事项。方案包括两个附件，《楼层价格调整系数表》及《2013-5号地块挑选产权调换房屋先后顺序办法》。在安置方案关于补偿安置办法的内容中对临时安置费的规定是，选择房屋回迁并自行寻找周转房过渡的，临时安置费自签订补偿协议后搬家交钥匙之日（人民法院强制搬迁的自强制执行之日）起，24个月之内按被搬迁合法房屋的建筑面积每平方米8元支付，超过24个月按10元支付。提供周转用房的，不再支付临时安置费。临时安置费每12个月发放一次。在安置方案关于回迁安置的内容中，规定的安置房的建设标准是，高层住宅房屋为框架或框架剪力墙结构，外墙按国家规定设保温层，内墙刷普通涂料，水泥砂浆地面；室内安装木夹板内门；门窗为塑钢窗；卫生间、厨房地面为普通防滑地板砖，墙壁全部贴瓷砖；卫生间安装坐便器、洗手盆、预留淋浴接口。单元楼梯口安装楼宇门、进户为防盗门。供电供水采用一户一表。预留有线电视、天然气、电话、宽带、供暖接口，开户费和使用费由各户自行承担。营业用房为框架结构，内墙刷普通涂料，水泥砂浆地面，门为卷帘门。安置房的建筑面积，最终以有资质的房产测绘部门实际测量为准。（三）涉案项目的临时安置费支付情况。2013年4月至2015年4月被告西城办事处按被征收房屋合法建筑面积每平方米8元支付被搬迁户过渡安置费，2015年4月至2017年5月被告西城办事处按每平方米10元支付被搬迁户过渡安置费。2017年6月至2017年10月，西城办事处按每平方米每月20元的标准向被搬迁户支付安置费。（四）安置房验收及通知领取房屋、搬迁结算的情况。搬迁安置房新菏嘉苑于2014年3月开工建设。2017年12月，作为建设单位的西城办事处组织施工、勘查、设计、监理单位有关人员组成项目验收组，对新菏嘉苑1-12号楼进行验收。工程竣工验收意见是，该工程经建设单位组织设计、施工、监理单位组成的验收组共同检查，认为满足设计要求，符合国家规范及标准要求，质量等级为合格。工程竣工验收结论是，符合质量标准，备案后同意使用。2018年2月5日，被告西城办事处在新菏嘉园小区张贴新菏嘉园搬迁结算通知，载明办理时间、地、地点和所需资料注明临时安置费发放时间至2018年2月28日，逾期不再发放临时安置费。2018年2月6日，被告西城办事处在牡丹晚报上刊载了《新菏嘉苑搬迁结算通知》。同时，被告西城办事处及新菏社区组织各居民小组组长电话通知，并发放书面通知，推进交房结算。（五）其他查明的情况。1、被搬迁房屋原占用土地的性质及建设回迁安置房的土地性质。原告所在村庄搬迁时被搬迁户宅基地的土地性质为集体土地，签订补偿协议时用于建设回迁安置房的土地也为集体土地。2014年12月，山东省人民政府建设用地批件鲁政土字（2014）915号《关于菏泽市牡丹区2014年第8批次建设用地的批复》，同意牡丹区西城街道办事处新菏社区即原戴庄行政村的5.1083公顷农用地转为建设用地并征收。新菏嘉苑所占用的土地包括在该批次农用地转建设用地范围内。2、新菏嘉苑共建设了1140余套住房及配套用房，为460多户被搬迁人提供安置用房。截止到2018年3月1日，430多套住房，已有被搬迁人领取钥匙、收房。3、原告还对两被告提起诉请判令被告立即交付原告具有完整产权能够上市交易的合法安置房并办理该安置房的房屋所有权证书的行政诉讼。原审法院认为：原告与被告西城办事处及菏泽市牡丹区2013-5号地块房屋搬迁建设指挥部签订房屋搬迁产权调换协议书及补充协议，诉讼中牡丹区政府认可房屋搬迁建设指挥部是其临时成立的机构，则牡丹区政府应对该机构的行为承担相应的法律后果，本案原、被告主体适格。原告与被告所签协议是双方真实意思表示，未违反效力性的法律强制性规定，搬迁产权调换协议及补充协议应为有效协议，对协议签订各方具有约束力。本案中西城办事处于2018年2月通过多种方式通知交房搬迁结算，原告诉请中关于2018年2月之后继续按每月每平方20元的标准支付临时安置费应否获得支持，在于被告西城办事处的搬迁结算通知是否有效以及每月每平方20元的安置费标准是否有约定或规定的依据。一、交房条件已经具备，通知搬迁结算的基础成立。本案属行政协议案件，交房条件应以协议约定和法律规定为准。1、房屋搬迁产权调换补充协议书第七条约定，产权调换房屋的建筑标准，必须符合国家建筑质量安全标准和《2013-5号地块（戴庄片区）房屋搬迁补偿安置方案》规定的建设标准。《中华人民共和国建筑法》第六十一条第二款规定，建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。2、西城办事处提供的建设工程竣工验收记录表显示，2017年12月下旬，新菏嘉园1-12号楼经建设、勘察、设计、施工、建立单位竣工验收合格。3、原告与被告所签并非商品房买卖合同，且本案属村庄搬迁安置项目，并非国有土地上房屋征收，原告被搬迁的房屋均是集体土地上房屋，原告主张被告应发放安置费直至交付完整产权能够上市交易的安置房为止，合同未约定也无法律依据，本院不予支持。二、搬迁结算通知属于有效通知，原告拒绝接受房屋应自行承担责任。1、西城街道办事处于2018年2月6日在牡丹晚报第14版刊登《新菏嘉苑搬迁结算通知》，通知包括原告在内的搬迁居民办理结算手续，同时告知了相关事项。同日，在新菏嘉苑小区门口及西城办事处新菏社区居委会办公地点均张贴了结算通知，并由相关人员通过电话等方式通知被搬迁人。西城办事处交房结算通知时，工程已经竣工验收合格，且通知内容明确，所采取的方式足以保证被搬迁人知晓，已尽到合理的告知义务，属于有效通知。2、房屋搬迁产权调换协议书第七条规定，非因乙方责任不能交房的，由甲方按照《2013-5号地块（戴庄片区）房屋搬迁补偿安置方案》的规定向乙方支付住宅超期临时安置费。在被告西城办事处有效通知结算交房的情况下，原告拒绝搬迁结算并接收房屋应自行承担责任，再主张继续发放临时安置费，缺乏依据，本院不予支持。三、关于安置费的发放期限、发放标准及支付方式。1、发放期限应至2018年2月28日。搬迁结算通知载明了发放期限，被告西城办事处对支付2018年2月28日之前的安置费并不持异议。2、被告西城办事处已经从2017年6月起按每月每平方米20元的标准支付临时安置费，应视为对临时安置费标准的变更且已实际履行，在无其他相反证据的情况下，应继续按该标准履行至《新菏嘉园搬迁结算通知》载明的2018年2月28日。至于《菏泽市人民政府办公室关于调整国有土地上房屋征收临时安置费支付标准的通知》（菏政办字[2017]47号）是否适用集体土地上村庄搬迁项目，应由文件制定机关解释明确，在缺乏文件制定机关明确意见的情况下，本院对于该文件是涉案项目临时安置费发放依据的观点不予支持。3、关于支付方式。《2013-5号地块（戴庄片区）房屋搬迁补偿安置方案》规定，临时安置费每12个月发放一次。被告西城办事处对支付2018年2月28日之前的安置费并不持异议，被告西城办事处应在搬迁结算时按每月每平方米20元的标准根据前期发放的情况据实结算。因被告牡丹区政府成立的临时机构菏泽市牡丹区2013-5号地块房屋搬迁建设指挥部在协议上加盖印章，牡丹区政府亦应对临时安置费的发放共同承担责任。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及七十三条之规定，判决被告菏泽市牡丹区西城街道办事处、菏泽市牡丹区人民政府按每月每平方米20元的标准以协议载明的合法房屋建筑面积计算向原告支付2017年11月至2018年2月28日时间段内的临时安置费，在结算时据实支付；驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担25元，两被告负担25元。冯秋苹不服原审法院判决上诉称，原审法院认定事实错误，适用法律错误。理由如下：（一）原审法院判决认定交房条件已具备及通知搬迁结算的基础成立的事实错误。房屋是否具备交付条件，应当考虑房屋是否具备法定的条件和房屋的客观情况，同时对于回迁安置房的合法性应当予以考虑。1.根据《中华人民共和国建筑法》第六十一条第二款之规定，建筑工程竣工验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。本案中，工程本身是否合格，不能仅依据是否提供了部分相关验收文件，而且应当考虑工程现状。根据上诉人对被上诉人拟交付的安置房实地了解，该工程存在严重的安全隐患和工程缺陷，尚不具备居住条件。首先，该工程至今尚未通过消防验收，不具备交付条件。其次，根据上诉人实体调查，安置房小区存在安全隐患。2.回迁安置房用地的合法性及安置房本身建设项目的合法性存疑，被上诉人一直未提交安置房用地的性质以及是否能够办理房屋产权证。原审庭审中，被上诉人强调回迁安置房建设用地仍属于集体土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第五十六条规定，建设单位在没有取得任何用地手续的情况下进行建设，属于违法用地。涉案回迁安置“新菏嘉园小区”建设项目只有环评批复，没有取得项目的立项批准文件、规划及建设主管部门颁发的施工许可，没有规划、环评、消防部门的验收认可文件及建设单位与施工单位出具的工程质量保修书、竣工验收备案表、住宅使用说明书。而竣工验收备案表是办理房屋所有权证书的前提条件。因此，被上诉人不具备交房条件，原审法院认定事实错误。（二）被上诉人在牡丹晚报第14版刊登的《新菏嘉苑搬迁结算通知》并未载明发布通知机关，未加盖任何单位机关公章，原审法院认定该通知为有效通知，并依据该报纸发布时间来推断通知送达时间属于认定事实错误。（三）临时安置费的发放期限认定错误。基于安置房尚不具备交房和居住条件，上诉人不能接受尚存在消防未验收、具有安全隐患、土地用途违法且无法办理房屋产权证的房屋，被上诉人应当向上诉人支付临时安置费的期限应截止到其交付具有完整产权能够上市交易的合法安置房时为止。综上，请求撤销原审法院判决；改判被上诉人向上诉人按照每平方米每月20元的标准支付自2017年11月起至被上诉人能履行产权置换安置协议交付给上诉人具有完整产权能够上市交易的合法安置房期间内的临时安置费。被上诉人牡丹区政府、西城办事处答辩称，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。理由如下：（一）原审法院判决认定交房条件已经具备，通知搬迁结算的基础成立，事实清楚。1.房屋搬迁产权调换协议、房屋搬迁产权调换补充协议书是协议签订各方真实意思表示，不违反效力禁止性规定，协议甲方西城办事处已经按照协议约定积极、全面履行义务。2013年4月22日，2013-5号地块搬迁建设指挥部、西城办事处作为搬迁人，与上诉人等被搬迁人签订房屋搬迁产权调换协议。协议约定房屋搬迁范围，搬迁参照适用的法律依据，其中特别明确了房屋搬迁参照适用《菏泽市人民政府关于加快村庄改造推进社会主义新农村建设的意见》（菏政发〔2009〕19号），在被搬迁人自愿选择房屋产权调换方式下进行搬迁安置补偿。协议第七条约定，搬迁人交付安置房屋时非因乙方原因不能交房的，由搬迁人按照《2013-5号地块（戴庄片区）房屋搬迁补偿安置方案》的规定向被搬迁人支付住宅超期临时安置费每月10元/平方米。2013年4月16日2013-5号地块房屋搬迁建设指挥部出具《2013-5号地块（戴庄片区）房屋搬迁补偿安置方案》。该方案第三页临时安置费规定自签订补偿协议后搬迁交钥匙之日起，24个月之内按照被拆迁合法房屋的建筑面积每平方米每月8元支付，超过24个月按10元支付。2013年5月10日，西城办事处作为搬迁人，与上诉人签订房屋搬迁产权调换补充协议书。该协议第七条约定，产权调换房屋的建筑标准为必须符合国家建筑质量安全标准和《2013-5号地块（戴庄片区）房屋搬迁补偿安置方案》规定建设标准。上诉人与西城办事处签订房屋搬迁产权调换协议书及补充协议时，对于搬迁的目的是为了推进原戴庄村庄改造的认识是一致的，涉案房产所在地的新菏嘉园小区在双方签订协议时土地性质是集体土地，按照安置方案规定只安置本集体经济组织成员，该小区按照协议约定土地所有权性质并不发生改变，仍是集体土地。涉案土地是2014年才列入政府征收范围，晚于双方签订上述协议时间。涉案村庄搬迁项目的合法性不容置疑。2.涉案房屋经过竣工验收，质量符合房屋搬迁补偿安置方案及房屋搬迁产权调换协议约定建设标准。2017年10月10日，西城办事处作为建设单位，与施工单位菏泽盛世达建筑有限公司，监理单位菏泽市牡丹建设监理公司对牡丹区戴庄-新菏嘉园住宅工程质量分户验收，验收结论为：通过验收。2017年12月25日，西城办事处、勘察单位菏泽市建设工程勘察院、设计单位中国建筑上海设计研究院有限公司、施工单位菏泽盛世达建筑有限公司、监理单位菏泽市牡丹建设监理公司对牡丹区戴庄-新菏嘉园1-12楼共同进行竣工验收。工程竣工验收的意见为：满足设计要求，符合国家规范及标准要求，质量等级为合格。（二）原审法院判决认定刊登于牡丹晚报的新菏嘉园搬迁结算通知为有效通知是正确的。2018年2月6日，牡丹晚报刊登公告，告知新菏社区被搬迁人办理搬迁结算时间、地、地点携带的材料及临时安置费发放的截止时间等事项。除该通知外，2018年2月5日，西城办事处将新菏嘉园搬迁结算通知广泛张贴于新菏社区，告知新菏社区搬迁户办理搬迁结算时间、地、地点携带的材料，告知临时安置费发放的截止时间为2018年2月28日。同时西城办事处及新菏社区组织工作人员及各居民小组组长将该通知内容电话告知被搬迁人。上述行为足以保证被搬迁人知晓搬迁结算的时间、地、地点时安置费发放截止日期，已尽到合理告知义务。（三）临时安置费发放期限认定正确。截至2018年3月1日，已有430多套住房由被搬迁人收房，且新菏嘉园小区生活设施齐全，干净整洁，不存在安全隐患。鉴于临时安置费发放截止期前本区房屋租金上涨，从切实解决群众生活实际问题出发，牡丹区政府协调西城办事处同意按照每月每平方米20元标准支付，自2017年6月1日起至2018年2月28日止。综上，请求驳回上诉，维持原审法院判决。各方当事人在原审中提交的证据和依据已经原审法院庭审质证并随案卷移送本院。经审理，本院查明的事实与原审法院一致。本院认为：本案中，上诉人与被上诉人签订房屋搬迁产权调换协议及补充协议，就其原戴庄行政村宅基地上房屋的搬迁及产权调换事宜进行了约定。《2013-5号地块（戴庄片区）房屋搬迁补偿安置方案》是该协议房屋搬迁的依据之一。按照方案规定，选择房屋回迁并自行寻找周转房过渡的，临时安置费自签订补偿协议后搬家交钥匙之日起，24个月之内按被搬迁合法房屋的建筑面积每平方米8元支付，超过24个月按10元支付。菏泽市人民政府办公室《关于调整国有土地上房屋征收临时安置费支付标准的通知》（菏政办字〔2017〕47号）规定，该通知施行前实施的房屋拆迁、征收项目，安置房未交付的，其临时安置费支付自2017年6月1日施行之日起，按被征收房屋合法建筑面积每平方米每月10元新标准执行；安置房逾期仍未交付的，按照新标准双倍支付临时安置费。涉案项目安置房至上述通知施行之日仍未交付且已超过协议约定的过渡期限，被上诉人已按照协议约定并参照上述通知确定的标准向上诉人支付临时安置费至2017年10月，对此各方当事人均无异议。本案当事人争议的焦点问题是：2017年11月之后，被上诉人是否仍需按照上述通知标准继续向上诉人支付临时安置费。因本案系行政协议履行纠纷，上诉人要求被上诉人继续履行临时安置费支付义务，人民法院应当重点审查协议约定产权调换的安置房屋是否符合协议约定的交付条件以及是否存在非因上诉人的责任不能交房的情形。本案上诉人与被上诉人签订的房屋搬迁产权调换协议及补充协议约定，产权调换房屋的建筑标准，必须符合国家建筑质量安全标准和《2013-5号地块（戴庄片区）房屋搬迁补偿安置方案》规定的建设标准。上诉人对于涉案安置房符合《2013-5号地块（戴庄片区）房屋搬迁补偿安置方案》规定的建设标准并无异议，只是认为涉案房屋建设及项下土地手续不全、工程外观存在缺陷及安全隐患、没有竣工验收备案影响房屋所有权证的办理等，并进而得出涉案安置房不符合建筑质量安全标准不能交付使用的结论。但是根据《中华人民共和国建筑法》第五十二条第一款、第六十一条第二款、《建设工程质量管理条例》第三条的规定，建筑工程勘察、设计、施工的质量必须符合国家有关建筑工程安全标准的要求，依法对建设工程质量负责的部门是“建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位”，建设工程竣工后不得交付使用的情形是“未经验收或者验收不合格”。本案上诉人虽然主张涉案安置房不符合交房条件，但并未提供证据证明涉案安置房在勘察、设计、施工的质量方面存在违反国家有关建筑工程安全标准的情形，而西城办事处在原审中提供的建设工程竣工验收记录表等证据则显示，2017年12月下旬，新菏嘉园1-12号楼及分户住宅经建设、勘察、设计、施工、监理单位竣工验收合格。原审法院据此认定涉案房屋交付条件已经具备，符合上述法律规定及协议约定，并无不当。上诉人提出的涉案房屋项下土地手续不齐全、未经消防验收备案等问题，确需被上诉人尽快协调相关部门予以完善，以实现保障被搬迁人合法正当权益、依法依规推进搬迁安置工作之目的。但因上述问题并非涉案房屋不符合建筑质量安全标准的法定情形，上诉人据此提出涉案房屋不得交付使用的主张不能成立，本院不予支持。原审法院查明，被上诉人西城办事处于2018年2月6日在牡丹晚报第14版刊登《新菏嘉苑搬迁结算通知》，通知包括上诉人在内的搬迁居民办理结算手续，同时告知了相关事项。同日，在新菏嘉苑小区门口及西城办事处新菏社区居委会办公地点均张贴了结算通知，并由相关人员通过电话等方式通知被搬迁人。本案上诉人对西城办事处在牡丹晚报刊登的上述通知虽然提出了“未载明发布通知机关、未加盖公章”等形式上的异议，但并未提供证据推翻西城办事处作出上述通知时涉案房屋已经竣工验收合格、西城办事处作出的上述通知内容明确、所采取的方式足以保证被搬迁人知晓、已尽到合理的告知义务等事实，也未提供证据证明本案存在其他非因上诉人的责任而不能交付房屋的情形。原审法院据此认为上诉人应自行承担拒绝搬迁结算及接收房屋所造成的损失，并以该通知确定的截止日期“2018年2月28日”作为计算被上诉人应当支付上诉人临时安置费的截止日期，并无不当。上诉人要求被上诉人按照每平方米20元的标准继续向其支付临时安置费至涉案房屋能够上市交易为止，没有协议基础和相关法律规定依据，本院不予支持。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人冯秋苹负担。本判决为终审判决。审判长 韩 勇审判员 王海燕审判员 陈 晖二〇一九年八月六日书记员 鞠 彤