广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初587号原告佛山市高明区粤湘园农业发展有限公司，住所地佛山市高明区荷城街道南洲村委会河村村民二组上下屋塱（盈香生态园对开杨西公路右侧）商铺。法定代表人冼永泉。委托代理人张吉林，广东海顺律师事务所律师。被告佛山市高明区荷城街道办事处，住所地佛山市高明区荷城街道泰华路318号。法定代表人黄宝坚，主任。委托代理人区剑明。委托代理人吴国健，广东共明律师事务所律师。原告佛山市高明区粤湘园农业发展有限公司不服被告佛山市高明区荷城街道办事处作出的行政强制拆除行为，于2019年5月13日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2019年6月26日、9月4日、12月11日、2020年6月22日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人张吉林，被告的委托代理人吴国健均到庭参加诉讼。被告的委托代理人区剑明到庭参加第一次、第二次及第四次开庭审理。经广东省高级人民法院批准，本案审限延长至2020年8月13日，本案现已审理终结。原告诉称，2015年1月原告的实际投资人之一冼永泉依法与佛山市高明区荷城街道南洲村民委员会河村村民第二经济合作社（以下简称河村第二经济社）签订了《土地租赁合同》，租用高明区“上下屋塱”的土地，总面积约81.46亩，租赁期限为15年，用于葡萄等规模化种植。此后原告公司依法成立。为管理和生活等需要，原告于2015年3月1日向相关部门申请了农业设施建设，于2015年10月15日收到了佛山市高明区荷城街道国土城建和水务局（以下简称荷城国土局）发出的《关于佛山市高明区粤湘园农业发展有限公司设施农用地项目缴纳土地复垦保证金的通知》（以下简称《缴纳土地复垦保证金通知》），批复给原告瓜场设施农用地项目占地面积为5.393985公顷，附属设施用地0.15996公顷（全为水田），需缴纳土地复垦保证金44788.80元（每平方米28元）。原告于2015年12月16日依法缴纳土地复垦保证金，并依法按照批准的地域和面积投资150万元以上建设附属设施和安装空调等设备。公司正常运作了几年，但被告无故于2019年3月26日上午突然带多人和大型挖掘机等，不经任何程序和手续，强行拆除原告的农业附属设施，导致设施内财物来不及搬出和清点，一并损坏；后未经原告同意又于2019年5月9号将拆除原告的合法财产用汽车转移他处，不知下落。被告的上述行为造成原告至今无法正常经营，直接损失高达150万元以上（评估为准）。被告非法拆除原告的上述设施后，原告多次向被告提出索赔请求并要求给予合理解释，被告至今不予理会，也未出具任何行政文书给原告。原告认为，被告的上述行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》等有关规定，请法院依法判决：1.确认被告于2019年3月26日拆除原告农业附属设施的行为违法；2.被告赔偿原告经济损失619493元。原告在诉讼中提供了以下证据：1.《土地租赁合同》、河村第二经济社的《土地出租招标公告》《河村二组经济合作社召开户代表会议签到表》、图纸、高明区土地利用总体规划图、宗地图，证明原告与河村第二经济社签订土地租赁合同，取得“上下屋塱”总面积约为81.46亩，租赁期为15年的土地使用权，原告农业附属设施建设并非建设在基本农田上。2.《缴纳土地复垦保证金通知》《农业设施申请书》《高明区荷城街道单位内部往来结算票据》，证明原告依法申请农业附属设施建设用地，经批准用地0.15996公顷，并依法缴纳复垦保证金44788.8元，经批准的地面上盖物属于原告合法的建筑，被告在2019年3月26日强行拆除行为违法，应当依法赔偿。3.照片复印件共7页，证明原告农业附属设施建设投资巨大，被告强制拆除的行为给原告造成的损失不仅是直接的承建损失，还包括目前原告合法正当的农业产品经营、生产、销售、收益损失，无法正常开展生产经营活动。被告在2019年3月26日实施非法强拆行为时不仅强拆主体违法，且实体、程序上均存在重大违法，应当赔偿原告损失。4.冼永泉和胡新签订的《合同书》、设计材料明细表5页、银行交易明细19页、工程结算13页、委托书、收据，证明原告在合法土地上建设农业附属设施，实际投资达150万元以上，被告应当赔偿，其中胡新转账收款为30万元，杨双次收款13万元，2017年1月24日收款23万元，上述人员收取款项已经达到79万元，不含其余材料款以及未付款项，依据合同，胡新搭建附属设施工程款为544345元，谢天勇为505183.73元。5.通话录音、视频录像及文字整理、柳州莲花山庄前台收银单、维也纳酒店集团住宿登记单、圣城大酒店住客结账单，证明被告在实施强制拆除行为时，并没有强拆的依据，是临时根据上级部门的文件，临时加上的强拆项目，未作出任何的行政处罚决定，也没有经过法定程序，其强拆行为违法。被告在强拆时，对原告合法的建筑物并没有作出认定，其中包括未对原告合法的建筑物作出非法建筑物的认定、限期拆除的处罚等行为，且被告提供的行政行为违法通知书、送达回证是事后制作的，是伪证。被告工作人员在通话录音中以及现场视频中承认没有任何依据给原告，是根据上级部门的文件实施强拆。被告提供的违法通知书称是现场送达，当事人拒签的事由不存在，原告的法定代表人冼永泉在2019年2月16日、2月17日、2月18日均在广西旅游，不在现场。6.照片和视频，证明原告的附属设施二层不是原告自行拆除，是被告非法拆除，原告的附属设施已经失去全部的功能，该附属设施承建的所有费用属于原告的损失，由被告承担。原告的员工是农业工作人员，并非餐饮工作人员，虽然原告曾在承建之初申请过餐饮的营业执照，但是实际并没有经营，附属设施内的餐桌椅子和厨房等与餐饮相关联的设施，主要是原告用于员工的生活以及葡萄在成熟时，为客户提供休息、品尝使用，并非用于餐饮经营。7.《评估报告书》及发票，证明原告合法建筑物因被告的拆除行为造成损失，原告损失的金额为619493元。8.荷城国土局于2015年6月5日发出的《公告》以及张贴公告的照片，证明原告的农业附属设施在2015年6月5日由荷城国土局确定有办公生活的位置和用途，原告附属设施中厨房等方面的建设合法。被告辩称，一、原告在所租赁土地附属设施范围内的建筑物用于非农建设并进行餐饮经营，属于非农业经营，应依法拆除非农业功能的构筑物。为按照国家要求完成全省“大棚房”问题清理整治工作，被告根据上级工作文件安排，依据明农林〔2018〕152号《关于印发佛山市高明区“大棚房”问题和违法违规侵占农林地资源专项清理整治工作方案的通知》（以下简称明农林〔2018〕152号文）工作要求，落实查处在农业大棚内违法违规占用耕地改变土地用途的行为，发现原告在其经营的瓜场项目中，对瓜场项目设施农用地用于餐饮经营用途，违反了设施农用地进行管理和生产用房、仓库的用途。佛山市高明区国土城建和水务局（以下简称高明区国土局）于2019年2月15日向原告发出明建（土）责停字〔2019〕第荷13号《责令停止违法行为通知书》（以下简称《责令停止违法行为通知书》）要求原告立即停止违法行为，但原告并未就上述非农建设行为自行拆除非农业功能构筑物。2019年3月26日被告根据整改要求对原告非农业建设的大棚房进行拆除。二、针对原告要求的赔偿经济损失。（一）违法建筑是违法状态的物化，不应被法律所保护，行政机关拆除违法建筑的目的就是消除违法状态，使之不再持续，故拆除违法建筑不在赔偿范畴之内。行政行为只有在针对物品的合法性侵犯了相对人合法权益的情况下才存在赔偿的基础。虽然行政机关在违法建筑物的强制拆除行为中存在程序瑕疵，但由此所造成的财产损害，是因相对人不遵守国家法律法规的故意行为引起，因此，行政机关不应承担行政赔偿责任。（二）《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定拆除违法建筑，不予补偿。“大棚房”既然属于违法建设，理应不补偿、不赔偿。而且，被告在对非农建设构筑物进行拆除时只拆除了部分大棚支架及地砖，对于构筑物内的一切物品等动产均未进行破坏并现场根据原告要求摆放归还，并未造成原告的财物损失。由于原告所建构筑物没有合法用作农业用途，不受法律保护。原告对所搭建房屋的物品及材料享有所有权，但上述材料经被告返还原告后可以收集整理不存在损害，故对原告的诉讼请求，法院应不予支持。（三）即使在被告的拆除行为中造成部分合法财产的损失，原告以“大棚房”违法建设拆除过程中造成损失为由提出行政赔偿的，应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款之规定对行政行为造成的损害提供证据。原告不能举证证明其所主张的财产损害存在的应依法驳回其诉讼请求。即使就违法构筑物的范围内对原告的部分合法财产造成一定程度的损失，该部分损失亦只能针对拆除行为导致了原材料的毁损灭失，才符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“侵犯合法权益”，因此该部分损失只能针对建筑原料成本费用。综上所述，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在诉讼中提供了以下证据：1.统一社会信用代码证书，证明被告的主体资格。2.明农林〔2018〕152号文、粤府办明电〔2019〕32号《广东省人民政府办公厅关于坚决按时保质完成“大棚房”问题专项清理整治各项工作的紧急通知》（以下简称粤府办明电〔2019〕32号通知）、《大棚房问题专项清理整治行动抽查发现问题督办通知书》，证明被告依照上级单位文件指示落实整治原告的违法用地行为。3.《设施农用地备案申请》《食品经营许可证》、佛山市高明区餐饮行业协会出具的《收据》、广东省餐饮服务从业人员健康证明4份、原告的《营业执照》、冼永泉的身份证复印件、粤湘葡萄农庄主要设备设施布局图、粤湘园葡萄农庄经营场所布局图、二层平面图、粤湘园葡萄农庄厨房操作流程、《第二类食品经营许可现场核查表》《责令停止违法行为通知书》、国土资源管理公文送达回证、留置送达的照片复印件2张，证明原告向高明区国土局、农林渔业局申请设施农用地备案时明确建设用途用于管理和生产用房、仓库，但经被告调查发现原告将所涉地块用于餐饮经营，属于违法非农建设，高明区国土局向原告送达《责令停止违法行为通知书》，但原告拒绝签收，相关部门进行留置送达。4.2019年3月26日整改前原告公司现场照片6张、整改后照片2张，证明被告就原告的违法非农建设进行整治时仅拆除了部分大棚支架及硬底地面，并未造成原告的室内物品损失及其他经济损失。5.《称量单》和《证明》、视频（制作时间包括拆迁前、中、后）和照片，证明原告将农业设施硬底化，建设二层建筑以及经营餐饮业的非农建设违规行为，被告仅针对原告的部分违规建（构）筑物进行拆除，并非全部清拆，就拆除的钢结构，经过第三方公司运走以及称量，只有1180公斤，价值约2300元，被告并没有造成原告的其他财产损失，对于拆除中的设备等动产，由原告自行处理。6.粤农农〔2019〕80号《关于“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作意见的通知》（以下简称粤农农〔2019〕80号通知），证明对于非农建设的标准认定以及拆除硬化地面，恢复农业用途的要求。7.清理建筑物料的视频，证明被告实施拆除行为后清理现场并没有涉及原告的空调等财物，清理的均是切割后的钢筋结构。没有制作笔录。诉讼中，原告向本院申请对被告强制拆除行为造成的财产损失进行评估，评估范围包括：1.原告所建设的农业设施（包括上盖物以及地面）的费用（指重建价格）；2.17台空调的价值（包括3台3匹格力空调、1台5匹TCL空调、13台2匹TCL空调）；3.其他财物损失（包括葡萄小苗100棵、百香果20棵、冰柜3台）。本院通过摇珠的方式选定广东信德资产评估与房地产土地估价有限公司（以下简称信德评估公司）为评估机构并委托该公司进行评估。信德评估公司于2019年10月28日出具《评估报告书》，评估结论为案涉的建（构）筑物、机器设备和苗木在评估基准日2019年3月26日的评估价值为619493元，其中建（构）筑物（小棚房）一层及二层的重置成本为266690元，建（构）筑物（大棚房）重置成本为297267元，机器设备51696元，苗木价值3840元。此外，信德评估公司就被拆除的小棚房可回收的建筑物料种类及价值，作出《关于（2019）粤0606行初587号〈咨询函〉的回复》。另外，经本院发函调查，佛山市自然资源局高明分局于2020年4月24日作出《关于（2019）粤0606行初587号案件的复函》。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-3、5-8，被告提供的证据1、2、4、7及证据5中的视频和照片、证据3中除《责令停止违法行为通知书》、国土资源管理公文送达回证、留置送达照片外的证据，原、被告对证据的真实性均无异议，上述证据与本案有关联，本院予以采纳。原告提供的证据4，虽然被告对证据的真实性不予确认，但因案涉建（构）筑物的建设有合同书、往来结账单、工程结算及收款收据等材料，可相互印证原告委托他人进行建设的事实，本院予以确认，至于工程款的金额，因原告提供的银行交易单中部分显示为支付农药、电费，且《工程结算》并无相关人员签名确认，故对原告就上述证据提出案涉农业附属设施共投资为150万元以上的主张，因证据不足，本院不予采纳。被告提供的证据3中的《责令停止违法行为通知书》、国土资源管理公文送达回证、留置送达照片，因送达回证未记载送达《责令停止违法行为通知书》时原告在场人员的情况，不能证明已有效送达，本院只确认高明区国土局曾制作《责令停止违法行为通知书》及将该文书张贴在原告经营场所的事实。证据5中的称量单和《证明》，原告对证据的真实性不予确认，但因原告未能提供证据证明称量单、《证明》所反映的被告清运钢材的重量与实际不符，结合被告提供的2019年5月9日清运钢材的视频，本院对该组证据反映的被告清拆搬运的案涉钢材重量共1180公斤的事实予以确认，至于上述钢材的残值，因信德评估公司已连同其他可回收的建筑物料作出评估，故本院不再作单独认定。对信德评估公司出具的《评估报告书》及发票、《关于（2019）粤0606行初587号〈咨询函〉的回复》，原、被告对证据的真实性均无异议，评估的对象及数量已经原、被告双方现场确认，且在庭审中明确表示评估的对象及数量以该评估报告记载的为准，故本院对上述证据予以采纳。对佛山市自然资源局高明分局出具的《关于（2019）粤0606行初587号案件的复函》，原、被告均无异议，本院予以采纳。经审理查明，2015年1月，原告的法定代表人冼永泉与河村第二经济社签订了《土地租赁合同》，约定由冼永泉租用第二经济社位于高明区名为“上下屋塱”的土地用于葡萄等规模化种植，土地总面积约81.46亩，租赁期限为15年（从2015年1月19日至2030年1月19日）。2015年3月27日，原告经批准成立，经营住所地址为佛山市高明区上下屋塱（盈香生态园对开杨西公路右侧）商铺，经营范围包括农业旅游观光项目开发、食品生产、食品经营等。2015年3月1日，原告向荷城国土局提交《农业设施申请书》，主要内容为在上述租赁土地上拟建设生产设施（用于栽培的有钢架结构的玻璃、进排水渠、育苗场、简易看护用房、场内通道）及附属设施（管理和生活用房2亩、仓库0.4亩），投资总额约100万元，管理和生活用房采用砖木混合结构，仓库采用简易木结构，附属设施不占用耕地。2015年6月5日，荷城国土局向河村第二经济社发出《公告》，告知该社，原告需在“上下屋塱”瓜场项目区内使用设施农用地，其中设施农用地占地2.3994亩，为附属设施农用地，建设内容是管理和生产用房、仓库，主要用途为办公生活、存放农资及农机农具。河村第二经济社如有异议，可在15日内提出。因上述项目在公告期间无单位及个人提出异议，原告于2015年6月26日向高明区国土局及农林渔业局办理上述设施农用地备案的手续，提交《设施农用地备案申请》，主要内容为原告需在该公司瓜场项目区内使用设施农用地，瓜场项目总面积约为81亩，其中设施农用地占地2.3994亩，为（生产/配套/附属）设施农用地，建设内容为管理和生产用房、仓库，主要用途为办公生活，存放农产品、农资和饲料等的场所用地。2015年10月15日，荷城国土局向原告发出《缴纳土地复垦保证金通知》，通知原告其上报的瓜场设施农用地项目已经高明区农林渔业局、高明区国土局备案批准，根据国土资发〔2014〕127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及高明区农林渔业局、高明区国土局明建发〔2015〕14号《关于进一步规范设施农用地管理工作的通知》的相关要求，瓜场设施农用地项目占地面积为5.393985公顷，其中附属设施用地占用面积为0.15996公顷（全为水田），需缴纳土地复垦保证金44788.8元（每平方米28元）。2015年12月16日，原告依法缴纳了土地复垦保证金44788.8元。2016年3月，原告进行农业附属设施建设，工程项目主要包括大棚房及小棚房，小棚房一层及二层为同一主体。其中：1.小棚房一层面积395.47平方米，有薄膜棚（加隔热层），高度约3米，钢管支撑，部分水泥地面，部分地砖地面，部分砖墙围蔽，水、电设备设施较齐备完善，铝合金窗，夹芯板隔墙；2.小棚房二层面积395.47平方米，钢架夹层，高度约3米，钢管支撑，水泥地面，天花吊顶，夹芯板外墙，夹芯板隔墙为13个房，水、电设备设施较齐备完善，铝合金窗，铁梯，一面铝合金围栏；3.大棚房面积1186.41平方米，有薄膜棚（加隔热层），高度约7米，钢管支撑，市政地砖地面，薄膜围蔽，水、电设备设施较齐备完善，玻璃大门一扇，铁质大门一扇，铝合金窗。2016年12月15日，原告领取了《食品经营许可证》，证载经营项目为“餐饮服务经营者（中型餐馆），热食类食品制售”。原告部分员工也取得广东省餐饮服务从业人员健康证明。2019年2月15日，高明区国土局对原告作出《责令停止违法行为通知书》，主要内容为原告未经批准擅自在高明区西侧进行非农建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十三条、第四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条的规定，责令原告立即停止违法行为，听候处理。原告主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚。《责令停止违法行为通知书》张贴在原告的经营场所门口。2019年3月26日，被告未经佛山市自然资源局高明分局（即原高明区国土局）委托，组织人员拆除了原告上述部分农业附属设施，包括两层小棚房及大、小棚房内的地面地砖等。2019年5月9日，被告将拆除现场遗留的钢材、泡沫夹板等委托佛山市高明区雄远建筑物拆除活动有限公司搬离原告处。根据该公司出具的《证明》及提供的《称量单》反映，当日搬运的废铁共1180公斤，价值2300元。诉讼中，原告申请对被告实施强制拆除行为造成的财物损失重置价值进行评估，本院根据原告的申请委托信德评估公司进行评估，该公司经组织原、被告双方现场勘察，出具了《评估报告书》，结论为根据经原告及被告签字确认的《资产评估现场清点、勘察表》，评估对象在评估基准日2019年3月26日的重置价值为619493元，具体为：1.建（构）筑物小棚房一层395.47平方米，重置成本89175元；2.建（构）筑物小棚房二层395.47平方米，重置成本177515元；3.建（构）筑物大棚房1186.41平方米，重置成本297267元；4.空调分体机（TCL，3匹，成新率为66.37%）2台市场价值为5441元，空调分体机（TCL，大2匹，成新率为66.37%）10台市场价值为20568元，空调分体机（TCL，5匹，成新率为66.37%）1台市场价值为5043元，空调分体机（格力，3匹，成新率为66.37%）3台市场价值为11347元，上述空调分体机现场无室内机，按整机评定估算，合共42399元；5.三门冷柜（科宝，成新率为66.37%）1台市场价值为1709元，卧式冰柜（南菱，成新率为66.37%）1台市场价值为752元，六门冷柜（1600L，成新率为66.37%）1台市场价值为4785元，三门冷柜（立式，成新率为66.37%）1台市场价值为2051元；6.2至3年葡萄藤100棵市场价值为3300元，胸径为3厘米的百香果树20棵市场价值为540元，上述植物现场只有残骸，无法清点实际数量。庭审中，被告对评估的空调分体机、冷柜、冰柜、苗木数量均无异议。2020年6月17日，针对被拆除的小棚房可回收的建筑物料种类及价值，信德评估公司出具《关于（2019）粤0606行初587号〈咨询函〉的回复》，主要内容为：一、案涉的小棚房为两层，简易钢结构，数量合计为790.94平方米。首层为水泥地面，钢架楼板，围护为铝合金玻璃窗和泡沫夹板；二层为水泥地面刷地坪漆，轻钢屋架薄膜棚顶，围护为泡沫夹板、铝合金玻璃窗和不锈钢围栏。二、小棚房可回收的建筑物料种类主要为钢材、铝合金玻璃窗窗框、泡沫夹板和不锈钢围栏等。三、经估算（由于没有建筑图纸和完整现场可供丈量，只能估算），小棚房的建筑物料可回收残值合计为7909元。另查，2018年12月3日，佛山市高明区农林渔业局（农业林业）、佛山市高明区国土城建和水务局（国土）联合下发明农林〔2018〕152号文，要求各镇（街道办）对“大棚房”问题整治整改。2019年2月2日，广东省农业农村厅、广东省自然资源厅联合下发粤农农〔2019〕80号通知，就广东省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作提出相关意见，明确服务于农业生产的农业大棚看护房整改标准要严格控制“上限”，控制在“单层、15平方米以内”，对农业大棚看护房超过两层（含两层）的，必须在3月底前按上述标准整改，并恢复农业大棚看护房功能。2019年3月15日，广东省人民政府办公厅下发粤府办明电〔2019〕32号通知，进一步明确了“大棚房”清理整治范围和整治整改标准。2019年3月26日，佛山市农业农村局、佛山市自然资源局向佛山市高明区人民政府发出《“大棚房”问题专项清理整治行动抽查发现问题督办通知书》，认为原告的粤湘葡萄园“大棚房”违规占用基本农田，要求整改。本院认为，本案争议焦点一：关于被告实施强制拆除的职权问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”根据该规定，对违法用地问题，依法应由县级以上人民政府土地行政主管部门进行查处，乡镇一级人民政府及街道办事处并无处理的职责。本案中，被告主张因原告在收到高明区国土局作出的《责令停止违法行为通知书》后，未自行拆除非农业功能构筑物，故被告根据整改要求对原告非农业建设的棚房进行拆除。经查，从《责令停止违法行为通知书》反映，高明区国土局是以原告存在未经批准擅自在高明区西侧进行非农建设，违反《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十三条、第四十四条规定为由，责令原告立即停止违法行为。由此可知，即使原告确实存在上述违反《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）的行为，也属于违法用地问题，亦应由高明区国土局处理，被告在未能提供依据证明其系受高明区国土局委托实施强制拆除行为的情况下，其自行组织相关人员对原告的案涉农业附属设施进行拆除，明显超越职权，该拆除行为应确认违法。本案争议焦点二：关于赔偿的问题。本案中，原告依据信德评估公司出具的《评估报告书》，要求被告赔偿619493元，赔偿的项目包括建构筑物损失、机器设备损失、苗木损失。对此本院作如下分析：1.建构筑物损失部分。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十二条规定：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”2019年修正前的《土地复垦条例实施办法》第十五条规定：“土地复垦义务人在实施土地复垦工程前，应当依据审查通过的土地复垦方案进行土地复垦规划设计，将土地复垦方案和土地复垦规划设计一并报所在地县级国土资源主管部门备案。”第十六条规定：“土地复垦义务人应当按照条例第十五条规定的要求，与损毁土地所在地县级国土资源主管部门在双方约定的银行建立土地复垦费用专门账户，按照土地复垦方案确定的资金数额，在土地复垦费用专门账户中足额预存土地复垦费用。预存的土地复垦费用遵循‘土地复垦义务人所有，国土资源主管部门监管，专户储存专款使用’的原则。”本案中，原告主张其经批准已缴纳附属设施农用地的土地复垦保证金，并依法按照批准的地域和面积投资建设附属设施和安装空调等设备，原告的建设合法，被告应予赔偿。对此，本院认为，由于建设农业附属设施不可避免造成农用地破坏，要求土地复垦义务人交纳土地复垦保证金，只是为了保证土地复垦工作的进行，但交纳了土地复垦保证金并不等于可擅自将设施农用地用于非农建设。根据原国土资源部、农业部于2004年9月29日下发的国土资发〔2014〕127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（有效期为5年）可知，附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地，应直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，生产结束后，经营者应按要求进行土地复垦。经营者必须按照协议约定使用土地，确保农地农用，设施农用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于非农建设，不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营。本案中，原告提交《设施农用地备案申请》时明确案涉设施农用地“建设内容是管理和生产用房、仓库。主要用途为办公生活，存放农产品、农资和饲料等的场所用地”，但从被告提交的佛山市高明区餐饮行业协会出具的《收据》、广东省餐饮服务从业人员健康证明、原告的《营业执照》《食品经营许可证》、粤湘葡萄农庄主要设备设施布局图、粤湘园葡萄农庄经营场所布局图、二层平面图、粤湘园葡萄农庄厨房操作流程、《第二类食品经营许可现场核查表》以及拆除前的照片可知，原告在附属设施用地上建设的并非管理和生产用房、仓库，其用途也不是办公生活、存放农产品、农资和饲料，实际是按设施农用地备案后，改变土地性质和用途，进行餐饮的非农业经营，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，因此，被告拆除的原告的两层小棚房及大、小棚房地面的地砖，属于违法建设，不受法律保护。原告主张被告应按重置价格赔偿上述建构筑物损失，本院不予支持。但考虑到小棚房拆卸后部分建筑物料还有回收的价值，被告未经原告同意擅自处理，造成原告损失，应予赔偿。根据佛山市高明区雄远建筑物拆除活动有限公司出具的《证明》、《称量单》以及信德评估公司出具的《关于（2019）粤0606行初587号〈咨询函〉的回复》反映，当日被告清运的可回收的钢材、铝合金玻璃窗框、泡沫夹板和不锈钢围栏等建筑物料的残值，经估算合计为7909元，故被告应向原告赔偿上述建筑物料的损失7909元。2.关于机器设备损失。经原、被告现场清点，因原告的冷柜及冰柜仍在原告住所，原告亦未能提供证据证明上述设备因被告的强制拆除行为导致损坏而无法使用，故原告的冷柜及冰柜不存在损失问题，被告无需赔偿。至于空调分体机，因现场已无室内机，被告亦未能提供室内机在拆除当日由原告自行拆卸或被告拆卸后已交原告保管的依据，故被告应承担原告的室内机丢失导致空调分体机无法正常使用的损失，根据《评估报告书》反映，现场的16台空调分体机在强拆当日的市场价值为42399元，据此，被告应赔偿原告空调的损失费用为42399元。3.关于苗木损失。涉案葡萄藤及百香果树系原告的合法财产。被告强制拆除过程中未妥善保管和通知原告接收苗木而造成的损失，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（四）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金”的规定，被告应对原告苗木的损失予以赔偿。虽然拆除现场只有部分苗木残骸，无法清点实际数量，但被告对原告主张的苗木数量无异议，故本院认定原告被损害的葡萄藤数目为100棵、百香果树为20棵。根据《评估报告书》的评估结论，原告上述苗木损失共3840元，被告应依法向原告进行赔偿。综上，被告拆除原告案涉农业附属设施的行为超越职权，应确认违法。被告应赔偿原告由此造成的可回收建筑物料的损失7909元、空调设备损失42399元、苗木损失3840元，合共计54148元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，判决如下：一、确认被告佛山市高明区荷城街道办事处于2019年3月26日强制拆除原告佛山市高明区粤湘园农业发展有限公司所有位于佛山市高明区荷城街道南洲村委会河村村民二组上下屋塱的农业附属设施的行为违法；二、被告佛山市高明区荷城街道办事处应于本判决发生法律效力之日起十五日内赔偿原告佛山市高明区粤湘园农业发展有限公司54148元。本案受理费50元、评估费用18000元（合共18050元，原告已预交），由被告佛山市高明区荷城街道办事处承担（其中评估费用18000元，由被告于本判决发生法律效力后十五日内直接支付给原告，本院不作收退）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  吴嘉敏审 判 员  陈 威人民陪审员  陈志雄二〇二〇年七月十三日书 记 员  黎晓昕