陕西省铜川市中级人民法院行政判决书              （2020）陕02行初4号 原告：王根丑，男，汉族，1959年12月4日生，住陕西省府谷县。委托诉讼代理人：郭淑芬，北京冠领律师事务所律师。委托诉讼代理人：杜晓敏，北京冠领律师事务所实习律师。被告：府谷县人民政府，住所地府谷县。负责人：李胜元，常务副县长。委托诉讼代理人：郭强，府谷县自然资源和规划局副局长。 委托诉讼代理人：翟社民，陕西仁和万国律师事务所律师。被告：府谷县自然资源和规划局，住所地府谷县。法定代表人：赵雄飞，局长。出庭负责人：郭强，副局长。委托诉讼代理人：翟社民，陕西仁和万国律师事务所律师。原告王根丑诉被告府谷县人民政府、府谷县自然资源和规划局确认行政行为违法一案，向陕西省榆林市中级人民法院提起诉讼。该院受理后，原告提出异地管辖申请，经陕西省高级人民法院裁定，本案由铜川市中级人民法院管辖。本院于2020年4月2日立案后，依法组成合议庭，于2020年6月12日公开开庭审理了本案。原告王根丑及委托诉讼代理人郭淑芬、杜晓敏，被告府谷县人民政府的委托诉讼代理人郭强、翟社民，被告府谷县自然资源和规划局出庭负责人郭强及委托诉讼代理人翟社民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告对被告府谷县人民政府、府谷县自然资源和规划局2019年5月22日起组织人员强行清除了原告地上苗木的行为不服，诉至法院，请求确认二被告强行清除原告地上苗木的行为违法。原告王根丑诉称：1.原告家庭户在府谷县XX镇XX村拥有合法集体分配的土地，原告在其上种植有苗木，现该土地被纳入清水川电厂三期项目建设拆迁范围内。2019年5月22日起，被告组织人员强行清除了原告土地上的苗木，原告认为征收补偿不合理，也一直未与相关单位签订安置补偿协议，被告强行清除原告土地上苗木的行为严重违法。2.原告认为依据土地管理法第四十六条的规定，在征收集体土地过程中，只有县级以上地方人民政府及其确定的征收部门才具有依法强制清除地上附着物的职权，其他民事主体无实施强行清除他人合法地上附着物的权力。二被告均否认其实施了强行清除原告苗木的行为，但二被告均未提交证据证明清除行为不是其所为，二被告作为负责清水川电厂三期项目征地的组织和实施部门，应推定强行清除行为系为二被告委托实施的，并应由二被告承担相应的法律责任。3.被告提交的清水川电厂三期拟建设项目地上树木摸底调查表存在遗漏，原告的苗木有7处，其中第3处（小字峁沟）和第7处（王某房屋周围）的苗木未在表内。4.被告在并未取得征地批复，也未依照法律规定作出征地公告、征地补偿安置方案公告，更未对原告依法补偿到位、依法作出支付告知书、责令交地决定等一系列征收程序的情况下，直接清除了原告的苗木，该清除行为没有法律依据，构成重大且明显违法。请求：1.依法确认二被告强行清除原告地上苗木的行为违法；2.本案全部诉讼费用由被告承担。原告王根丑向本院提交了以下证据：证据1.证明，拟证明原告王根丑在涉案土地上种植了大量苗木，被告强行清除了涉案苗木。证据2.府谷县人民政府作出的《关于印发府谷县建设项目征地拆迁补偿安置实施办法（试行）的通知》（府政发[2013]22号），拟证明原告地上苗木依法应获得补偿，被告的补偿标准过低，被告在未依法补偿的情况下直接清除原告苗木的行为违法。证据3.4原告集体分配土地上附着物被清除前照片4张及被清除后照片11张，拟证明被告清除了原告苗木，被告主体适格。    证据5.榆林市政府政务信息化办公室于2018年10月26日作出的《政府信息不存在告知书》，拟证明被告实施的征地拆迁项目未获得征地批准文件，属于未批先征，强拆程序违法。    被告府谷县人民政府、府谷县自然资源和规划局共同答辩称：1.原告所诉与客观事实严重不符，二被告根本没有强行清除过原告地上苗木，原告的起诉没有事实依据。2. 清水川电厂三期项目用地已于2017年12月19日经原陕西省国土资源厅以陕国土资预审[2017]83号文件予以预核准，同时陕西省XX委发出《关于推进清水川煤电一体化三期电厂项目的函》（陕发改煤电函[2017]944号）。府谷县人民政府基于上述文件的要求，组织有关职能部门启动了清水川电厂三期项目相关土地征收的前期工作，严格按照土地管理法的要求，对拟征收土地进行了现状调查，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在地的村民小组范围内进行了公告，并听取了相关人员的意见。3.原告王根丑所在的村组在拟征收范围内，该村组村民均明确表示同意征收土地方案，并选出村民代表与府谷县国土统征储备中心签订了《预征收土地协议》，现除原告儿子有两处未签订协议外，其他村民每家每户都已签订了补偿协议，领取了补偿金，原告王根丑也与府谷县国土统征储备中心签订了《房屋及地上附着物拆迁（补偿）协议书》。4.府谷县人民政府及府谷县自然资源和规划局从未组织过对被征收村民地上房屋及附着物的强拆行为，原告提交的证据也不能证明是二被告强行清除的，谁行为谁负责，本案不应适用原告所称推定为被告委托拆除，并由被告承担法律责任的情形，原告的起诉无事实基础。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告府谷县人民政府、府谷县自然资源和规划局共同向本院提交了以下证据：证据1.《府谷县人民政府关于控制清水川电厂三期工程开发建设用地有关事宜的通告》（2017年4月17日），拟证明预征地有关事宜在村组进行了公告。证据2.《清水川电厂三期拟建项目征迁群众同意签字表》，拟证明被征地拆迁群众签字同意征地补偿安置。证据3.《陕西省国土资源厅关于陕西府谷清水川煤电一体化电厂三期2×1000MW扩建工程建设用地预审的复函》（陕国土资预审[2017]83号），拟证明预征地项目已经取得建设用地预审批复。证据4.《陕西省发展和改革委员会关于推进清水川煤电一体化三期电厂项目的函》（陕发改煤电函[2017]944号）、《陕西省发展和改革委员会关于府谷清水川煤电一体化电厂三期扩建工程项目核准的批复》（陕发改能电力[2020]264号），拟证明预征地项目已经取得XX委立项批复。证据5.《清水川电厂三期拟建项目建设征地范围内房屋及地上附着物拆迁（补偿）协议书》（府国土征储收[2018]080号拆1，2018年4月11日）、《陕西省农村金融机构（信用联社、合作银行、商业银行）结算业务申请书》等结算票据（2017年7月19日），拟证明此次预征地范围内涉及的原告王根丑房屋已经签署拆迁补偿协议，补偿款已发放至府谷县XX镇XX村。证据6.证明（府谷县XX镇XX村，2020年4月17日）、王根丑种植树木现状图、《清水川电厂三期拟建项目建设林木补偿协议书》（附表3份），拟证明拆迁范围内涉及王根丑自行种植的苗木未被铲除。证据7.王根丑土地承包经营权证及相关图件，拟证明王根丑承包土地不在本案征地拆迁范围内。证据8.清水川电厂三期项目拟用地范围内涉及王根丑父子3户地上附着物及承包地位置示意图，拟证明王根丑承包地不在本次拟征地范围内。经庭前证据交换，被告府谷县人民政府、府谷县自然资源和规划局对原告提交的证据提出以下质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，树木应由村组和林业部门证明，不是个人能证明的，证明里的证人没有出庭作证，证明的内容无法核实。对证据2的真实性、合法性均无异议，对证明目的不认可，与本案没有关联性；县林业局牵头对原告全家的苗木进行了清点和登记造册，二被告没有从事清除原告苗木的行为，原告如果认为补偿标准低不是能在本案解决的。对证据3的真实性无法认可，照片没有拍摄时间和拍摄人，也不能确定拍摄地点，照片上没有人，无法证明苗木的所有权人是原告。对证据4的内容无异议，对证明目的不认可，被告做的工作是拟征地前的告知确认，并不是实际征地，也没有实施过强制清除行为，不存在未批先征、强拆程序违法。原告对被告府谷县人民政府、府谷县自然资源和规划局提交的证据提出以下质证意见：对证据1的证明目的不认可，与本案没有关联性，公告的照片没有显示时间，现场也看不出公告对象，公告的真实性不认可。对证据2的关联性、证明目的均不认可，无法证明被告的清除行为是合法的，原告签字不代表原告同意并认可被告的补偿标准及清除行为。对证据3的关联性不认可，无法证明被告的清除行为是合法的，反而能够证明被告尚未取得用地批复。对证据4的函的关联性、证明目的均不认可；证据4中的批复是在强拆行为之后作出的，不能作为证据使用。对证据5的关联性不认可，协议书针对的是原告宅基地上的房屋，与本案没有关联性，被告提交的登记清册中未包含本案被强行清除的地上苗木，对协议书的合法性不认可。对证据6中的证明的真实性、证明目的均不认可，证明当中水渠边及洪水蛮地两处地上的苗木已被清除完毕；对现状图中第一幅图左上角被铲平的那一处就是第5处长渠的苗木，对其他图的关联性不认可；对协议书的真实性无法核实，没有原告签字，也没有镇政府盖章，补偿款原告也从来没有收到过，协议书所附的摸底调查表上只有原告5处苗木，还有第3处位于小字峁沟的苗木和第7处位于王某房屋周围的苗木没有登记在内，登记在册的苗木认可，对补偿金额不认可。对证据7的证明目的不认可，原告有证的承包地上的苗木没有被强制清除，与本案没有关系。对证据8的合法性、证明目的、关联性均不认可，被告因未取得征地批文，征地审批的结果和征地范围尚未确认，与本案没有关联性。2020年7月8日，应原、被告调查及现场勘查申请，本院对涉案苗木现状进行了现场勘查，对原告诉称苗木被清除的六块土地一一进行了勘查取证。关于原告诉称的第三块地“小字峁沟”，因双方当事人对该块土地及地上苗木的权属存在争议，土地及地上苗木确权属于另外一个法律关系，原告应通过另案解决，本案对该块土地不进行勘查。 关于双方权属无争议的第一块地“洪水蛮地”，被告提交的清水川电厂三期拟建设项目地上树木摸底调查表（以下简称摸底表）中第1页第12项记载原有苗木1195棵，经现场勘查，现存苗木73棵。关于双方权属无争议的第二块地“坝梁内”，被告提交的摸底表中第2页第7项记载原有苗木541棵，经现场勘查，周围仅有十几棵小松树苗（原告称这些小树苗不是自己的，是其他村民的），剩余地面已无任何苗木。关于双方权属无争议的第四块地“坝梁东、坝梁外、坝梁东前”，被告提交的摸底表中第2页第8-14项记载原有苗木447棵，经现场勘查，现存苗木40余棵。关于双方权属无争议的第五块地“长渠南、长渠南坡”，被告提交的摸底表中第2页第18、21-24项记载原有苗木6826棵，经现场勘查，大部分苗木存在，少部分苗木被清除。关于双方权属无争议的第六块地“水渠、水渠边”，被告提交的摸底表中第1页第2、5-8、10、11项记载原有苗木1243棵，经现场勘查，地面已无任何苗木。关于双方权属无争议的第七块地，原告称“王某房子周围”，被告称“旧宅”，被告提交的摸底表中第1页第3、4项记载原有苗木70棵，经现场勘查，现存3棵幼小枣树苗。本院对上述证据认定如下：对原告提交的证据1，结合庭审中被告的陈述，本院对其可以证明原告在征地范围内种植有苗木的事实予以认可。对证据2，因本案不涉及补偿安置，对该证据不予认定。对证据3，结合现场勘查笔录对其能证明原告在征地范围内种植有苗木，且部分苗木被清除的事实，本院予以认定。对证据4，因能证明涉案苗木的清除所依据的征地批准文件不存在，与本案有关联性，本院对该证据予以认定。对二被告提交的证据1、证据3、证据4中第一个文件能证明清水川煤电一体化电厂三期扩建工程项目中涉及建设用地，二被告在该项目建设用地征收过程中做了相关的准备工作，对此本院予以认定。证据2、证据5因本案不涉及补偿安置，对此不予认定。证据4中第二个文件《陕西省发展和改革委员会关于府谷清水川煤电一体化电厂三期扩建工程项目核准的批复》系清除原告苗木后作出，本院对该证据不予认定。证据6中的《证明》及现状照片，该两份证据结合本院现场勘查笔录，因其不能证明原告在征地范围内苗木被清除的事实，对此本院不予认定。证据6中的《清水川电厂三期拟建项目建设林木补偿协议书》及其后所附的《项目建设用地内树木、苗木等地上附着物补偿登记清册》，因其系被告单方作出，且无签字，本院对此不予认定。对其协议书后所附的《清水川电厂三期拟建设项目地上树木摸底调查表》两页，因其能证明原告在征地范围内种植有苗木的事实，本院对此予以认定。证据7因原被告双方均认可原告承包地不在本次征收范围内，与本案无关，对该证据本院不予认定。证据8的示意图能反映项目建设用地的大致范围，以及能排除原告承包地不在本案诉讼范围内，对此事实本院予以认定。对本院2020年7月8日制作的现场勘查笔录，因双方当事人及府谷县林业部门、原告所在村组工作人员均签字确认，本院予以认定。经审理查明：原告王根丑系陕西省府谷县XX镇XX沟XX村村民，其种植的苗木位于清水川煤电一体化电厂三期扩建工程项目土地征收范围内。2017年4月17日，府谷县人民政府发布了《府谷县人民政府关于控制清水川电厂三期工程开发建设用地有关事宜的通告》。2017年12月19日，原陕西省国土资源厅作出《关于陕西省府谷清水川煤电一体化电厂三期2×1000MW扩建工程建设用地预审的复函》。2017年6月23日，陕西省发展和改革委员会作出《关于推进清水川煤电一体化三期电厂的函》。被告府谷县人民政府针对该项目的征地工作正在进行中，该项目建设用地报批手续在办理过程中。2019年5月22日起，原告王根丑种植的苗木部分被清除，原告以被告的清除行为侵害了其合法权益为由诉至法院。另查明，原府谷县国土资源局在2019年府谷县机构改革过程中与其他部门整合划转到府谷县自然资源和规划局，其职责同时划转，由府谷县自然资源和规划局行使，不再保留府谷县国土资源局。2020年7月8日，本院组织原告、被告、原告所在村组及府谷县林业部门工作人员对涉案苗木的现状进行了现场勘查。经现场勘查，原告位于征收范围内的苗木部分被清除。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院起诉。本案原告王根丑种植的苗木在清水川电厂三期项目征收土地的范围内，被强制清除。原告对该强制清除苗木的行为不服提起诉讼，其具备本案原告诉讼主体资格。根据双方当事人的诉辩意见，本案争议的焦点是：1.二被告是否组织实施了强制清除原告地上苗木的行为；2.二被告强制清除原告地上苗木的行为是否合法。1.关于二被告是否组织实施了清除原告地上苗木的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定和《府谷县人民政府关于控制清水川电厂三期工程开发建设用地有关事宜的通告》,府谷县人民政府在清水川电厂三期工程开发建设用地征收过程中负责征收组织工作，府谷县自然资源和规划局负责征收具体实施工作。虽然二被告否认实施了强制清除原告苗木的行为，但根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权。除非市、县级人民政府能够举证证明被清除的地上附属物确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院可以依据上述规定，推定强制清除行为系市、县人民政府或其委托的主体实施。本案中，二被告未提交证据证明原告地上苗木系其他主体违法强行清除，根据上述法律规定及双方当事人提交的《府谷县人民政府关于控制清水川电厂三期工程开发建设用地有关事宜的通告》和《清水川电厂三期拟建项目建设征地范围内房屋及地上附着物拆迁（补偿）协议书》，可以认定强制清除原告地上苗木的实施主体应为二被告。本案二被告称其未实施清除原告苗木的行为，不是强制清除行为主体的辩解理由不能成立。2.关于二被告强制清除原告地上苗木的行为是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条的规定，为了公共利益的需要，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收。征收原属于农民集体所有的土地应当由省级人民政府或者国务院批准。建设占用地，涉及农用地转为建设用地的，还应当办理农用地转用审批手续。本案中，被告府谷县人民政府、府谷县自然资源和规划局在尚未完成征收集体土地审批的情况下，对原告王根丑的地上苗木实施了强制清除，该行为违反法律规定。综上，原告请求确认二被告强制清除原告地上苗木的行为违法的理由成立，其诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告府谷县人民政府、府谷县自然资源和规划局强制清除原告王根丑地上苗木的行为违法。案件受理费50元，由被告府谷县人民政府、府谷县自然资源和规划局各承担25元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。                                                 审 判 长  项  欣                               审  判  员  杨  阳                               人民陪审员  张秀英                                二〇二○年七月十四日                                书 记 员  任  瑞 1