陕西省宝鸡市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）陕03行初22号原告郭建军，男，1971年4月28日出生，住宝鸡市陈仓区。原告张拴垂，男，1958年2月9日出生，住宝鸡市陈仓区。共同委托代理人宋玉成，北京市中盾律师事务所律师。被告宝鸡市陈仓区人民政府，住所地：宝鸡市陈仓区南环路中段51号。法定代表人马霄，任区长。委托代理人尉博文，宝鸡市陈仓区虢镇街道办事处副主任。委托代理人吴智丰，陕西永佳律师事务所律师。原告付红波、李宝生、杨喜堂、郭建军、郭治洲、刘延平、张拴垂、王纪才不服被告宝鸡市陈仓区人民政府（以下至判决主文前简称陈仓区政府）其他行政行为，于2020年3月30日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2020年3月31日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。在审理过程中，原告付红波、李宝生、杨喜堂、郭志洲、刘延平、王纪才向本院申请撤回起诉，本院裁定准许。2020年6月8日公开开庭审理了本案。原告郭建军、张拴垂及其共同委托代理人宋玉成，被告陈仓区政府委托代理人尉博文、吴智丰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年3月9日，宝鸡市陈仓区人民政府发布宝陈政公〔2020〕1号《宝鸡市陈仓区东门十字二期棚户区改造拆迁公告》，对宝鸡市陈仓区东门十字二期棚户区改造项目名称、拆迁范围、拆迁安置补偿标准及被拆迁人权利登记事宜进行公告。原告郭建军、张拴垂诉称，原告系宝鸡市陈仓区虢镇东堡村村民，均在该村拥有宅基地并建有房屋。被告陈仓区政府于2020年3月9日作出《宝鸡市陈仓区东门十字二期棚户区改造拆迁公告》（宝陈政[2020]1号），同日被告批复同意并由区政府办公室发布《宝鸡市陈仓区东门十字二期棚户区改造拆迁安置补偿方案》，决定对涉及城市交通枢纽建设项目用地范围内虢镇街道东堡村73户村民宅基地及村集体土地上的构筑物进行拆迁。原告拥有的房屋在棚改项目范围内，属于被拆迁人。原告起诉的拆迁公告实际是实施房屋拆迁的行政决定，安置补偿方案的内容严重违法违规，侵害到原告的合法权益。原告的起诉在法定起诉期限内，被诉的拆迁公告及安置补偿方案属于行政诉讼的受案范围。原告的诉讼请求为：1.撤销被告于2020年3月9日作出的《宝鸡市陈仓区东门十字二期棚户区改造拆迁公告》（宝陈政公〔2020〕1号）；2.本案诉讼费由被告承担。原告提交了下列证据材料：第一组，1号为2020年3月9日陈仓区政府办公室《关于印发宝鸡市陈仓区东门十字二期棚户区改造拆迁安置补偿方案的通知》文件（宝陈政办发〔2020〕12号），2号为2020年3月9日陈仓区政府公告的《宝鸡市陈仓区东门十字二期棚户区改造拆迁公告》（宝陈政公〔2020〕1号）；第二组，3号为宝鸡市自然资源和规划局2020年6月4日出具的政府信息公开答复书；第三组，4号为张拴垂、郭建军的房屋所有权证的复印件；5号为郭建军户口本复印件；第四组，6号为拆迁安置补偿办法的征求意见稿。被告陈仓区政府辩称：1.本案项目公告不具有可诉性；2.本案所涉项目符合宝鸡市国民经济和社会发展计划、宝鸡市土地利用总体规划、城乡规划及专项规划；3.本案所涉棚改项目符合公共利益的需要；4.本案涉诉的棚改项目经过立项审批等程序，符合土地管理法及土地管理实施办法等相关法律规定；5.案涉棚改项目制定程序合法；6.陈仓区东门十字二期征地拆迁安置补偿方案内容合法，合理维护原告的利益；7.案涉棚改项目已经73户总拆迁户中71户同意，并签订安置补偿协议。综上，原告所诉不能成立，请求驳回原告诉请。被告在举证期限内提交了下列证据材料：第一组，1号为《宝鸡市陈仓区东门十字二期棚户区改造拆迁公告》（宝陈政公（2020）1号）；第二组，2号为《宝鸡市2018年国民经济和社会发展计划》，3号为《宝鸡市土地利用总体规划》，4号为《宝鸡市国土资源局关于2006-2020年）2014年调整完善方案>的公示》，5号为《社会稳定风险评估报告》，6号为《宝鸡市陈仓区组团控制性详细规划》，7号为风险评估报告；第三组，8号为宝鸡市人民政府办公室《关于印发宝鸡市旧城区基础设施改造提升工程实施方案的通知》，9号为宝鸡市旧城改造领导小组办公室《关于2015年度旧城改造和城中村改造项目的批复》，10号为宝鸡市陈仓区住房和城乡建设局关于东门十字旧城改造项目立项的报告，11号为宝鸡市陈仓区人民政府关于东门十字改造工程征地拆迁有关问题的通告，12号为宝鸡市陈仓区人民政府关于将东门十字改造项目列入全市旧城改造项目计划的请示，13号为关于虢磻溪路拓宽改造规划设计条件的函，14号为宝鸡市陈仓区人民政府办公室关于印发东门十字改造实施方案的通知，15号为宝鸡市陈仓区发展和改革局关于东门十字旧城改造项目的批复，16号为政府工作报告(2019年、2020年)，17号为《宝鸡市城市品质提升工作实施方案》(2018年2020年)，19号陈仓区人民政府会议纪要(第七次)2020年3月10日、20号为宝鸡市人民政府关于印发宝鸡市市区国有土地上房屋征收与补偿实施办法的通知，21号为宝鸡市陈仓区人民政府办公室关于成立东门十字二期棚改项目工作领导小组的通知；第四组，22号为虢磻跨铁路大桥项目东堡村73户征收拆迁补偿办法(征求意见稿)，23号为征求意见汇总，24号为《陈仓区东门十字二期征地拆迁安置补偿方案》，25号为关于东门十字二期项目村民宅基地房屋二层以下房屋面积确认的会议纪要、26号为宝鸡市陈仓区虢磻路跨陇海铁路桥项目征求意见公示，27号为宝鸡市国有土地上房屋征收房地产评估机构名录，28号为宝鸡市人民政府关于规范旧城改造城中村改造超高层建筑等项目优惠政策的通知、29号为证明，30号为房屋拆迁面积丈量登记表，31号为村民住宅建筑合同书，32号为宝鸡县私有房屋所有权登记申请书，33号为照片，34号为关于东堡村73户宅基地拆迁安置补偿情况说明。经庭审质证，被告陈仓区政府对原告张拴垂、郭建军提交的所有证据的真实性均认可，但不认可证明目的，对郭信义的房产证真实性、合法性、关联性认可，但认为已故郭信义的房屋归属仅凭房产证无法证明。原告对被告陈仓区政府提交的第一组证据的真实性和关联性认可，但不认可合法性和证明目的；对被告第二、三组证据，原告质证对真实性认可，但对其合法性、关联性和证明目的均不认可；对被告第四组证据中第22-29号、33-34号证据的真实性认可，但对合法性、关联性和证明目的均不认可，对第30-32号证据的真实性、合法性认可，但对其关联性和证明目的不认可。本院对上述证据认证如下：原告提交的第一、三、四组证据以及被告提交的第一组证据，具有真实性和关联性，本院予以采信；对于原告提交第二组证据，与本案不具有关联性，本院不予采纳。被告提交的第二、三、四组证据，与本案被诉行政行为合法性审查无关联性，本院不予采纳。双方当事人在庭审中的陈述，经对方当事人认可，也可作为认定案件事实的依据。经审理查明，原告张拴垂、郭建军系宝鸡市陈仓区虢镇东堡村村民，张拴垂在该村拥有宅基地并建有房屋，郭建军在其父亲郭信义的宅基地上建有房屋并居住。2020年3月9日，陈仓区政府发布宝陈政公〔2020〕1号“宝鸡市陈仓区东门十字二期棚户区改造拆迁公告”，该公告第一条项目名称载明：“宝鸡市陈仓区东门十字二期棚户区改造项目。”第二条拆迁范围载明：“根据市规划局《关于虢磻路扩宽改造规划设计条件的函》（宝市建规便字（2011）21号），本次拆迁范围为：涉及城市交通枢纽建设项目用地范围内虢镇街道东堡村73户村民宅基地及村集体土地上的建构筑物。”第三条拆迁安置补偿标准载明：“按照《宝鸡市陈仓区东门十字二期棚户区改造拆迁安置补偿方案》执行。第四条载明：“被拆迁范围内的构建筑物所有权人、使用权人，请在本公告发布之日起七日内，持所有权证书或者其他有关证明材料，到东门十字二期棚户区改造工作领导小组办公室办理登记。”同日，陈仓区政府办公室以宝陈政办发〔2020〕12号文件发布《宝鸡市陈仓区东门十字二期棚户区改造拆迁安置补偿方案》。原告张拴垂、郭建军的房屋在上述公告及补偿方案载明的拆迁范围红线内。另查明，截至目前，拆迁范围内的73户被拆迁人中，除原告张拴垂、郭建军外，其余71户被拆迁人已经与被告陈仓区政府签订安置补偿协议，被告已对签订安置补偿协议的71户被拆迁人宅基地上的建构筑物进行了拆除。本院认为，陈仓区政府作为县级地方人民政府，因公共利益需要，可以经法定程序批准后，对征收土地予以公告并组织实施。但征收集体土地应依据《中华人民共和国土地管理法》规定的程序进行。结合双方当事人的诉辩意见，本案争议的焦点为原告所诉宝鸡市陈仓区政府发布宝陈政公〔2020〕1号《宝鸡市陈仓区东门十字二期棚户区改造拆迁公告》是否为可诉的行政行为。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。”根据本条规定，征地程序主要有土地利用现状调查、社会稳定风险评估、土地征收公告、听证程序、补偿登记、签订安置补偿协议、申请征地批复、批复同意后由县级以上人民政府公告并组织实施。故在集体土地征收过程中有两个公告即“预征地公告”和“征地公告”。本案原告所诉公告是被告在申请征收土地前期为保障征地农民知情权对征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式等在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知行为，是征收土地申请前期准备工作，这种公示告知行为对被征收人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款（十）项、第六十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回原告张拴垂、郭建军的起诉。一审案件受理费50元，退还原告张拴垂、郭建军。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。  审  判  长    沈小波审  判  员    廖晓刚审  判  员    赵  燕  二〇二〇年七月二十一日 法官助理    苏永康书  记  员    仝宝杉1