甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终69号上诉人（原审被告）兰州市城关区人民政府。法定代表人杨某。委托代理人王某1。委托代理人邹某，甘肃金城律师事务所律师。被上诉人（原审原告）王某2，住兰州市。公民身份号码：×××。委托代理人李某、崔某，北京京坤律师事务所律师。上诉人兰州市城关区人民政府（以下简称城关区政府）因被上诉人王某2诉其政府信息公开一案，不服兰州铁路运输中级法院(2019)甘71行初238号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明，2019年7月2日，原告王某2向被告城关区政府提交了政府信息公开申请表，要求被告公开与雁儿湾片区整体改造项目有关的土地征收报批材料（建设用地呈报说明书、农用地专用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案）、建设用地预审报告、建设用地批准书、征地批准文件、征收土地方案公告、拟订征地补偿、安置方案公告及经批准的征地补偿安置方案等政府信息。被告于2019年7月18日作出《关于政府信息公开的答复》，向原告王某2提供了《城关区政府征收土地公告》，对于土地征收报批材料、建设项目用地预审报告、建设用地批准书及征收批准文件，建议原告向兰州市自然资源局申请，对于安置补偿方案，建议原告向高滩村申请公开。原告认为被告负有依申请公开政府信息的法定职责，其拒不公开上述信息的行为侵害了原告的知情权,故诉至该院。一审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”本案的争议焦点是城关区政府是否具有公开王某2申请公开的政府信息的法定职责。1.关于土地征收报批材料公开的问题《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（一）项的规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第（二）项规定，建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。《建设用地审查报批管理办法》第八条规定：“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，由市、县国土资源主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级国土资源主管部门审查。”根据上述行政法规和部门规章的内容，在雁儿湾片区整体改造项目中，被告城关区政府负有拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案的法定职责，属于制作政府信息的机关。建设项目用地呈报说明书和供地方案虽由市、县国土资源主管部门拟订，但须经被告审核，属于最初获取该信息的机关。故被告城关区政府依法负有依申请公开上述土地征收报批材料的职责。2.关于建设项目用地预审报告的公开问题《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第（一）项的规定，建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。根据上述规定，本案中雁儿湾片区整体改造项目的建设项目用地预审报告系由土地行政主管部门制作，依法不属于被告公开。3.关于建设用地批准书公开问题《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第（三）项规定，供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。根据上述规定，本案被告具有依法公开建设用地批准书的职责。4.关于征地批准文件公开的问题《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款规定：“本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》二十条第一款第（二）项规定：“有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。”《建设用地审查报批管理办法》第十七条第一款规定：“农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案经有批准权的人民政府批准后，同级国土资源主管部门应当在收到批件后5日内将批复发出。”据此，被告城关区政府既非农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案等批准文件的制作者，也非最初获取者，故没有依申请公开征地批准文件的法定职责。5.关于征收土地公告公开的问题被告城关区政府已根据原告王某2的申请，向其提供了《城关区政府征收土地公告》，故对该申请公开的信息，城关区政府已履行了相应的法定职责。6.关于听取意见的征地补偿安置方案公告及被批准的征地补偿安置方案公开问题根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款、第二十五条第三款的规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，听取意见的征地补偿安置方案公告系由市、县人民政府土地行政主管部门制作，不属于本案被告应当公开的法定职责，对该诉讼请求该院不予支持。但对于公告期满后经被告批准的征地补偿安置方案，被告仍负有依法公开的义务。本案中，除征收土地公告等应由被告公开外，原告申请的其他政府信息应当由其他单位负责公开；对于属于其他单位负责公开的政府信息，原告应向其他单位申请信息公开。综上，原告王某2的起诉请求和诉讼理由部分成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十二条、第六十九条之规定，判决：一、撤销城关区政府作出的《关于政府信息公开的答复》；二、责令城关区政府于本判决生效后30日内向原告王某2公开土地征收报批材料、建设用地批准书、经批准的征地补偿安置方案的政府信息；三、驳回王某2其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告城关区政府负担。上诉人城关区政府上诉称，一、上诉人未制作或保存被上诉人公开的土地征收报批材料、建设用地批准书及经批准的征地补偿安置方案，上诉人不具有公开职责。理由如下：1.根据《建设用地审查报批管理办法》第八条规定，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和建设项目用地呈报说明书等政府信息，属于国土资源主管部门制作和保存的信息，上诉人并未制作和保存该政府信息，无法予以公开。2.征收土地方案和建设项目用地呈报说明书并非上诉人保存和获取的政府信息。因为是否有权对其他行政机关报请的文件进行审核与是否保存和获取该政府信息是两个层面的问题，原审法院认定上诉人具有审核职责，进而推定上诉人获取及保存有该信息，属于事实认定错误。3.建设用地批准书是市、县级人民政府向建设单位颁发的文件，原审法院判决向被上诉人公开缺乏法律依据。根据《土地管理法实施条例》第二十二条的规定，被上诉人并非建设单位，无权知晓建设用地批准书。4.征地补偿、安置方案系土地主管部门会同有关部门制作，上诉人并非该信息的制作和保存单位，原审法院以批准为由推定上诉人负有公开职责于法无据。二、上诉人已经积极履行了公开职责，对于上诉人没有制作或者保存的政府信息，也已经告知了相应的获取途径，原审判决撤销上诉人作出的信息答复属事实认定和法律适用错误。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；或者将本案发回原审法院重审。被上诉人承担案件诉讼费。被上诉人王某2答辩称，1.城关区政府是组织此次征地补偿安置的行政主体，负有依法公开与此次征地补偿安置相关信息的法定职责。根据被上诉人提供的《征收土地公告》充分证明城关区政府是此次土地征收补偿安置主体。2.城关区政府不公开申请信息的理由不成立。城关区政府在信息答复中要求向其他主管部门申请公开，但是也没有提供其他主体制作或保存该信息的证据，故一审判决判处正确。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。本院查明的事实和一审查明的事实基本一致，本院予以确。另查明，王某2因不服甘肃省人民政府于2019年6月25日作出的《甘肃省人民政府关于兰州市2015年度城市建设实施方案城关区第8批用地的批复》向甘肃省人民政府申请行政复议，甘肃省人民政府作出不予受理的行政复议决定。经兰州市中级人民法院（2019）甘01行初83号行政判决驳回王某2诉讼请求，本院作出（2020）甘行终208号行政判决，驳回上诉，维持原判。上诉事实有（2020）甘行终208号行政判决佐证。本院认为，本案涉及的是集体土地征收中政府信息公开的问题，政府信息公开以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则。本案被上诉人王某2向上诉人城关区政府申请公开与城关区雁儿湾片区整体改造项目有关的政府信息：1.土地征收报批材料（建设用地呈报说明书、农用地专用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，简称“一书四方案”）；2.建设用地预审报告；3.建设用地批准书；4.征地批准文件；5.征收土地方案公告；6.拟定征地补偿、安置方案公告；7.经批准的征地补偿安置方案。经审查，王某2申请的政府信息主要是涉及被征收土地的征地审查报批和征地组织实施中形成的政府信息。《政府信息公开条例》第十条规定了政府信息的公开主体，实行的是“谁制作、谁公开”“谁保存、谁公开”，也可以由政府信息的最初获取行政机关公开。本案中，关于涉及被征收土地的征地审查报批的政府信息公开问题，根据《建设用地审查报批管理办法》第七条、第八条、第九条、第十条的规定，对于王某2申请公开的的建设项目的“一书四方案”、建设用地批准书和征地批准文件等政府信息，是由国务院批准征收的土地，由城关区政府及其自然资源主管部门组织报批材料，也即该材料是经上诉人城关区政府审查后逐级报甘肃省人民政府审查，国务院批准。上述报批材料是城关区政府在建设用地报批过程中履行审查职责时的依据，也是建设用地符合审查报批的证明材料，也即城关区政府是涉案政府信息的最初获取行政机关，依法负有对建设用地报批过程中形成的政府信息公开职责。关于征地组织实施中形成的政府信息公开的问题。也即涉及公开征收土地方案公告、拟定征地补偿安置方案公告、经批准的征地补偿安置方案。对于征收土地方案公告，在一审期间，城关区政府已经向其公开，不再予以审查。对于征地补偿、安置方案及其公告的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，申请公开的征地补偿、安置方案经城关区政府批准后实施，是城关区政府在土地征收组织实施过程中履行征收补偿职责的依据。同样属于在征地补偿过程中形成的政府信息，城关区政府作为征地补偿、安置方案的批准机关，负有依法公开的职责。关于王某2申请公开的建设用地批准书和征地批准文件等是否公开的问题。根据王某2诉甘肃省人民政府作出的《关于兰州市2015年度城市建设实施方案城关区第8批用地的批复》一案，可以证实王某2已经知晓涉案土地的建设用地批准书和征地批准文件，上诉人可以不再予以公开。综上，根据《政府信息公开条例》第十条的规定，城关区政府具有对涉案政府信息公开的法定职责。城关区政府答复王某2不属于其制作的政府信息，不予公开，应向兰州市自然资源局申请涉及被征收土地的征地审查报批的政府信息；向高滩村申请征地组织实施中形成的政府信息均属于认定事实不清，适用依据错误。上诉人城关区政府的上诉理由不能成立。原审法院对应当公开的政府信息进行区分之后，依法判决上诉人城关区政府应当公开并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人城关区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 姚振勇审判员 朵利民审判员 赵静莉二〇二〇年七月三十一日书记员 马恩亭附:本裁判适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。3.《建设用地审查报批管理办法》