海南省第二中级人民法院   行政赔偿判决书   （2019）琼97行赔初15号   原告：何宗玉，女，1960年11月23日出生，汉族，住海南省乐东黎族自治县。   委托诉讼代理人：蔡喆，男，1963年9月10日出生，汉族，住海南省乐东黎族自治县。系何宗玉丈夫。   委托诉讼代理人：高杰，海南瑞伊律师事务所律师。   被告：乐东黎族自治县人民政府，住所地乐东黎族自治县抱由镇人民路。   法定代表人：黄文聪，该县县长。   委托诉讼代理人：陈北辉，该县自然资源和规划局工作人员。   原告何宗玉诉被告乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）行政赔偿纠纷一案，原告于2019年2月12日向本院提起行政诉讼。本院受理本案后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告何宗玉及其委托诉讼代理人蔡喆、高杰，被告乐东县政府的委托诉讼代理人陈北辉到庭参加诉讼。被告乐东县政府在诉讼过程中先行委托刘屏旸、陈海作为委托诉讼代理人，后变更为陈北辉作为委托诉讼代理人。被告乐东县政府的负责人经本院依法传唤未到庭应诉，且未向本院书面说明情况。本案现已审理终结。   原告何宗玉的诉讼请求：判决被告乐东县政府给原告另行置换一宗面积为284.2平方米国有土地使用权住宅用地；或者按照相同位置同等面积（284.2平方米）国有土地使用权住宅用地市场价值赔偿原告。在诉讼过程中，原告明确诉讼请求为：责令被告乐东县政府赔偿原告何宗玉经济损失500万元（实际以评估鉴定为准，包括利息）。事实与理由：2002年，原告响应被告号召，到乐东黎族自治县九所新区购买一块国有土地使用权住宅用地。该住宅用地位于九所新区南区西住宅l67号，面积为284.2㎡，价格为100元/㎡，共计28420元。2002年7月8日，原告缴纳一半土地出让金14000元给原乐东黎族自治县国土环境资源局（以下简称乐东县国土局），并取得乐东县政府颁发的《九所新区土地受让成交确认书》。2006年11月2日，乐东县国土局又将该土地再次拿出来，以28000元出让给何生强。2007年3月26日，乐东县国土局绘制了“何宗玉用地宗地图（南区西住宅167号）”、“何生强用地宗地图（南区西住宅167号）”。被告于2007年4月12日向何生强颁发了九所新区国用（2007）第034号《国有土地使用证》（以下简称034号土地证）。原告于2008年5月23日补交完土地出让金和有关税款l4420元。被告于2008年7月2日向原告颁发九所新区（2008）第196号《国有土地使用证》（以下简称196号土地证）。2015年6月15日，何生强向人民法院提起行政诉讼，请求撤销原告的196号土地证，该案经一审、二审，海南省高级人民法院于2016年3月4日作出（2016）琼行终83号行政判决，撤销了原告的196号土地证。被告在出让国有土地的过程中严重违法，导致原告无法获得受让的土地，给原告造成了损失，应当承担赔偿责任。2018年5月9日原告向被告要求赔偿，但至今都没有任何答复。   原告何宗玉向本院提交的证据：证据1.《九所新区土地受让成交确认书》，证明乐东黎族自治县九所新区管委会于2002年7月9日受让九所新区住宅用地南区西167号280平方米地块给原告的事实；证据2.196号土地证，证明原告合法取得的出让国有土地使用权的事实；证据3.何宗玉用地宗地图（南区西住宅167号）、何生强用地宗地图（南区西住宅167号），证明被告于2007年3月26日在同一天给两人测绘制作相同宗地图存在过错的事实；证据4.（2015）海南二中行初字第96号、（2015）海南二中行初字第135号行政判决书，证明一审判决撤销034号土地证和196号土地证的事实；证据5、（2016）琼行终19号、（2016）琼行终83号行政判决书，证明二审判决确认被告向何生强颁发的034号土地证违法，并维持（2015）海南二中行初字第135号行政判决的事实；证据6、（2016）最高法行申2579号、（2016）最高法行申1661号行政裁定书，证明原告不服二审判决申请再审后，最高人民法院于2016年9月30日作出裁定维持二审判决的事实；证据7.何宗玉的《申请书》，证明原告于2018年5月9日书面申请被告予以赔偿，但是被告并未答复的事实；证据8.何生强的《申请书》、《建筑工程规划许可证》、034号土地证、何生强的审批表，证明何生强在涉案土地上所建设的房屋是8层，建筑面积为2036.56平方米，土地面积为284.2平方米。证据9.现场照片，证明何生强现在正在涉案土地上建设的8层房屋，于2019年5月28日拍摄。   被告乐东县政府辩称，根据现行的土地法律法规政策无法以置换方式供地；原告要求按照市场价值进行赔偿没有法律依据。请求驳回原告的诉讼请求。   被告乐东县政府向本院提交的证据：控制性详细规划指标，证明何生强的房屋报建高度是26.9米，超过了规划的范围，规划的限高是18米。   对原告何宗玉所举证据，被告乐东县政府质证称：对证据1-6的真实性、合法性、关联性无异议；对证据7的真实性、关联性无异议，对合法性有异议；对证据8的真实性、合法性、关联性无异议；对证据9的关联性、真实性有异议，对合法性无异议。   对被告乐东县政府所举证据，原告何宗玉质证称：对被告出具的控制性详细规划指标的真实性、合法性、关联性及证明目的有异议，何生强所建设的8层房屋已经审批结束，应该以实际审批的为准，且被告所提交的证据是哪一年的控规不清楚。   本院对原告何宗玉提交的证据认证如下：对证据1-3的真实性、关联性予以确认，因原告的196号土地证被生效判决撤销，对其合法性不予确认，但能证明被告违法重复出让国有土地的事实；对证据4中（2015）海南二中行初字第96号行政判决书的真实性、关联性予以确认，因该判决被终审判决撤销，对其合法性不予确认；对（2015）海南二中行初字第135号行政判决书的真实性、合法性、关联性予以确认；对证据5、6的真实性、合法性、关联性予以确认；对证据7-9的真实性、合法性、关联性予以确认。   本院对被告乐东县政府提交的证据认证如下：对被告出具的控制性详细规划指标的真实性、合法性、关联性予以确认。   本案诉讼过程中，原告何宗玉申请对位于海南省乐东黎族自治县九所新区南区西167号的284.2平方米国有土地使用权，对其按照市场价值进行评估鉴定，本院于2019年4月22日委托海南方正房地产评估有限公司对涉案土地的市场价值进行评估鉴定，海南方正房地产评估有限公司于2020年4月26日向本院发出《退案函》，以经过现场查勘和详尽调查后，仍不能满足《中华人民共和国城镇土地估价规程》第9.1条第2款之规定为由，作退案处理。   经审理查明，本案涉案土地属于住宅用地，位于乐东黎族自治县九所新区南区西167号，面积为284.2㎡。2002年7月8日，原告何宗玉向乐东县国土局缴交本案涉案土地的地价款14000元。2002年7月9日，乐东黎族自治县九所新区管委会经审批后向何宗玉出具乐新管[2000]040号《九所新区土地受让成交确认书》，该确认书上记载“何宗玉在2002年6月20日-7月30日九所新区土地受让过程中，受让九所新区住宅用地南区西167号地块，以每平方米100元，受让土地280平方米，合计人民币28000元。现予以确认”，该确认书上加盖了乐东黎族自治县九所新区管委会的公章。2006年11月2日，案外人何生强向乐东县国土局缴交本案涉案土地的土地出让金28400元。2007年3月3日，何生强申请对本案涉案土地的使用权进行初始登记。2007年3月26日，乐东县国土局于同日制作了何宗玉用地宗地图（南区西住宅167号）和何生强用地宗地图（南区西住宅167号）。被告乐东县政府经审核后于2007年4月12日向何生强颁发了034号土地证，确认何生强对本案涉案土地享有使用权。2008年5月23日，何宗玉向乐东县国土局补缴本案涉案土地的地价款14000元。2008年5月28日，何宗玉申请对本案涉案土地的使用权进行初始登记。经审核，乐东县政府于2008年7月2日向何宗玉颁发196号土地证，确认何宗玉对本案涉案土地享有使用权。2008年8月12日，何宗玉再次向乐东县国土局缴交本案涉案土地的地价款和税款各420元。2015年4月3日，海南省人民政府受理何生强请求撤销196号土地证的行政复议申请。至何生强提起诉讼时，海南省人民政府没有作出行政复议决定。2015年6月15日，何生强提起行政诉讼，请求法院撤销196号土地证。本院于2015年11月3日作出的（2015）海南二中行初字第96号行政判决，以乐东县政府明显存在重复颁证的情形，在颁发196号土地证前没有进行地籍调查，没有进行公告，向何宗玉颁发196号土地证的主要证据不足，颁证程序违法为由，撤销了乐东县政府颁发的196号土地证。何宗玉不服，提出上诉。海南省高级人民法院于2016年3月4日作出（2016）琼行终83号行政判决，驳回上诉，维持原判。何宗玉于2018年5月9日向被告提交书面《申请书》要求赔偿，但被告至今都没有任何答复。   另查明，何生强于2018年8月5日就涉案土地向乐东黎族自治县住房和城乡建设局申请报建，申请建设8层，高度为26.9米，总建筑面积为2036.56平方米的住宅楼。乐东黎族自治县住房和城乡建设局于2016年11月4日向何生强颁发了《建筑工程规划许可证》。2020年5月9日，本院组织双方当事人现场勘查确认，在涉案土地上何生强已建成了住宅楼；涉案土地位于公开颁布的《乐东县九所镇区土地级别及基准地价图》中R27区片范围内，评估基准日为2013年7月1日的基准地价为1800元/平方米。   本院认为，本案争议焦点为：被告乐东县政府是否应当承担行政赔偿责任，如应承担，赔偿金额应如何计算。根据本案查明的事实，何宗玉在申请办理涉案土地初始登记之前，乐东县政府已向何生强颁发了034号土地证，确认涉案土地使用权为何生强享有。在此情况下，乐东县政府又向何宗玉颁发196号土地证，属于对同一宗土地作出重复登记的行为，该颁证行为显然事实不清，证据不足。此外，乐东县政府没有证据证明其在颁发196号土地证之前，已按照《土地登记规则》的相关规定履行地籍调查及公告征询异议的程序义务，故该颁证行为存在程序违法之处。乐东县政府向何宗玉颁发196号土地证的行为因事实不清，证据不足，程序违法，本院作出的（2015）海南二中行初字第96号行政判决已将其撤销。在海南省高级人民法院作出的（2016）琼行终83号行政判决中也认定“由于何宗玉在申请土地登记之前已经履行了缴纳土地出让金的义务，且乐东县政府在对涉案土地作出重复登记的行为上存在过错，故何宗玉如果认为其合法权益因此受到侵害，可通过申请国家赔偿等途径寻求救济”。因此，根据《中华人民共和国物权法》第二十一条第二款的规定：“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿”及《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项的规定，被告应承担行政赔偿责任。原告何宗玉依法向被告提出赔偿申请后，被告对原告的申请置之不理，至今不予答复，属行政不作为。   关于赔偿金额的计算问题，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第一款、第三十六条第八项的规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，并按照直接损失给予赔偿。关于直接损失的范围，原告何宗玉于2002年7月8日向乐东县国土局缴交本案涉案土地的地价款14000元；于2008年5月23日向乐东县国土局补缴本案涉案土地的地价款14000元；于2008年8月12日再次向乐东县国土局缴交本案涉案土地的地价款和税款各420元，上述四笔支出共计28840元属于直接损失。考虑到付款时间较长，社会经济发展等因素，对上述款项的利息损失可从付款的次日起按人民银行公布的同期一年期流动资金贷款基准利率计算，计算至付清之日。关于被上诉人因违法向何宗玉颁发196号土地证后，涉案土地国有土地使用权市场价值增值部分不属于上述法律规定的直接损失，不能作为国家赔偿的依据，对于何宗玉此后付出的合理开支，应属于直接损失的范围。虽然何宗玉无法完全提交相关证据材料证实其合理开支的具体金额，考虑到普通老百姓普遍存在没有记账和保存相关凭证的生活习惯，对其举证能力不能过于苛求，本院酌情确定其他合理开支为10万元。   综上，原告何宗玉的赔偿请求成立，本院予以支持。但对其超过法律规定部分的赔偿请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项、第三十二条第一款、第三十六条第八项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决如下：   被告乐东黎族自治县人民政府在本判决生效之日起三十日内赔偿原告何宗玉直接经济损失128840元及28840元的利息（其中14000元的利息自2002年7月9日起计算至实际付清之日止；另14000元的利息自2008年5月24日起计算至实际付清之日止；840元的利息自2008年8月13日起计算至实际付清之日止，上述利息按中国人民银行公布的同期一年期流动资金贷款基准利率计算）。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。   审判长 郝良存   审判员 周文娟   审判员 许杏花      二〇二〇年七月二十九日   书记员 李丽花   第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。   本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。   第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：   （一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；   （二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；   （三）违法征收、征用财产的；   （四）造成财产损害的其他违法行为。   第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。   能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。   第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：   （一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；   （二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；   （三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；   （四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；   （五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；   （六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；   （七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；   （八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。