河南省信阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫15行初10号原告张映禄,男,汉族，1954年8月9日生,住光山县。委托代理人张明静。被告光山县人民政府。法定代表人王建平，县长。委托代理人陶俊，该县司法局工作人员。委托代理人王伟，河南紫弦律师事务所律师。原告张映禄不服被告光山县人民政府行政强制及赔偿行政争议一案，于2020年1月10日向本院提起诉讼，本院受理后于2020年1月20日向各方当事人送达了受理通知书、应诉（举证）通知书、起诉状副本。本院依法组成合议庭于2020年6月12日公开开庭审理了本案，原告张映禄及委托代理人张明静，被告委托代理人陶俊、王伟到庭参加了诉讼，现已审理终结。原告张映禄诉称，2018年10月24日,被告光山县人民政府以土地收储为由对原告位于东三环西侧、王围孜村民组道路东侧、水泥路北侧、光辉大道南侧内共计5.2亩的承包地进行强制集中清表,并设置了围墙加以隔离,导致原告直接经济损失38.8万元。光山县人民政府紫水街道办事处于2018年5月27日在此次征地区域张贴的户外公告上称,本次征地批准依据的省政府批文为豫政土〔2010〕461号和豫政土〔2012〕501号,征地批准机关为河南省人民政府,征收地块(东方名都南侧1#和2#地块)位于紫水街道办事处姚围孜街居委会所辖区域,东临紫水大街,西至规划生活路;南起滨河北路,北依光辉大道,与东方名都隔路相望。征收地块四至为东临紫水大街,西至规划生活路;南起水泥路,北依光辉大道。而针对滨河北路北控制线至水泥路之间的土地,被告光山县人民政府并无河南省人民政府土地征收批文;同时,上述批文对应的本次征收地块从光山县中心城区规模与布局控制图(举步切割图)(2006-2020年)上分别对应为:光山县2009年度第二批城市建设用地GSCR09-01号地块和光山县2011年度第一批城市建设用地GSXC11-107号地块,两地块对应姚围孜街居民委员会灌溉水田8.6016公顷和姚围孜街居民委员会灌溉水田及农村居民点用地4.2086公顷,两者共计12.8102公顷,即192.153亩,被告光山县人民政府在征收土地公告中公示的征收面积为218.96亩,被告在此次征地过程中,明显地扩大了土地征收区域,实际多征收了26.807亩,将原告位于北滨河路北控制线以北、水泥路以南中间地带的1.6亩土地予以非法征收并占用。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)第十四条健全征地程序的规定,“在征地依法报批前,要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民,对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认;确有必要的,国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”,原光山县国土资源局在征地报批前,从未将拟征土地(东方名都南侧1#、2#地块)的用途、位置、补偿标准、安置途径告知原告,也没有与原告确认对拟征土地(东方名都南侧1#、2#地块)现状的调查。被告于2010年和2012年取得省政府批文后,截至2018年10月24日,被告从未实施具体征地行为或用地行为,被告和姚围孜街居委会也没有以任何方式告知原告上述区域的土地已由被告依法予以征收,土地一直由原告承包耕种。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)第十九条严禁闲置土地规定,农用地转用批准后,满两年未实施具体征地或用地行为的,批准文件自动失效。根据此规定,被告依据的征地批准文件早已失效,不能作为此次征地的直接依据。被告光山县人民政府依据省政府批文豫政土〔2010〕461号文于2010年10月11日制定了《光山县人民政府2009年度第二批城市建设用地的征收土地公告》(光政土〔2010〕62号),公告规定了办理征地补偿登记的期限、地点,要求被征地村民于2010年10月20日前持土地权属证书到光山县紫水街道办事处办理征地补偿登记手续,过期未办征地补偿登记手续的,其补偿内容以光山县紫水街道办事处的调查结果为准。2012年7月,被告光山县人民政府依据省政府批文豫政土〔2012〕501号文于2010年10月11日制定了《光山县2011年度第一批城市建设用地的征收土地公告》(光政土〔2012〕54号),公告规定了办理征地补偿登记的期限、地点,要求被征地村民于2012年7月20日前持土地权属证书到光山县紫水街道办事处办理征地补偿登记手续,过期未办征地补偿登记手续的,其补偿内容以光山县紫水街道办事处的调查结果为准。原告由于没有土地权属证书,没能在被告要求的时间内办理征地补偿登记手续。原告没能办理土地权属证书是由于国家政策的原因,姚围孜街居委会谢湾村民组农户都没有办过土地权属证书,这是客观现实,不是原告能够克服和解决的,原告不存在过错,相反,这种管理现状在很大程度上是行政机关造成的。在原告没有办理征地补偿登记手续的情况下,紫水街道办事处和原县国土资源局也从来没有公布过有关原告的补偿内容。原光山县国土资源局分别于2009年8月16日和2011年5月10日向原告所在的姚围孜街道居民委员会下发了《征地听证告知书》,告知姚围孜街村委会可以要求对有关征地补偿安置方案举行听证权利,根据《中华人民共和国土地管理实施条例》第二十五条第三款的规定,征收补偿、安置方案应该在征地公告发布之后并根据经批准的征收土地方案拟定,但原光山县国土资源局却在被告发布征地公告之前就拟定了征地补偿、安置方案,提前发出听证告知书;姚围孜街居民委员会在开具放弃征地听证证明上,有“熊全林、熊光杨、刘家亮、宋成珠”四人的签名,此四人并不是谢湾村民组居民,且熊全林、熊光杨、刘家亮、宋成珠的签名为同一人签名,签名系姚围孜街居民委员会干部伪造,原光山县国土资源局违反土地征收法定程序和姚围孜街居民委员会干部伪造放弃征地听证证明。被告于2010年10月11日和2012年7月5日批准了原县国土资源局的“关于《光山县2009年度第二批城市建设用地征地补偿安置方案》的请示”和“关于《光山县2011年度第一批城市建设用地补偿安置方案》的请示”后,并没有根据《中华人民共和国土地管理实施条例》第二十五条第四款的规定于批准之日起三个月内全额支付征收土地的各项费用给谢湾村民组。原告至今没有收到任何的土地补偿费，被告强制清表行政行为无法律和事实依据,程序严重违法,给原告造成极大经济损失和精神伤害,理应确认违法并对原告进行赔偿。原告起诉请求:1、确认被告光山县人民政府对原告5.2亩承包地实施行政强制清表行为违法;2、判令被告赔偿原告经济损失38.8万元,依法支付原告承包地地上附着物及青苗补偿费。原告提交了以下证据复印件：两份放弃征地听证证明，以证明村委会伪造村民组部分听证代表签名。被告光山县人民政府辩称，其实施土地征收行为符合法律规定，程序完备，充分保障了原告的合法权益。在收到河南省人民政府豫政土〔2010〕461号《关于光山县2009年度第二批城市建设用地的批复》后，其作出光政土〔2010〕62号《光山县人民政府2009年度第二批城市建设用地征收土地公告》，并依法公示，原告没有按照征收土地公告规定的期限持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。2012年9月20日光山县官渡河一桥至二桥北岸开发建设指挥部与姚围孜居委会签订了《征地协议》，在批文两年有效期内已组织实施了征地行为。在收到河南省人民政府豫政土〔2012〕501号批复后，其于2012年7月5日作出光政土〔2012〕54号《光山县2011年度第一批城市建设用地征收土地公告》，并依法公示，同时公示《光山县2011年度第一批城市建设用地征地补偿安置方案》。原告没有按照征收土地公告规定的期限持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。2013年3月6日光山县官渡河一桥至二桥北岸开发建设指挥部与姚围孜居委会签订了《征地协议》，在批文两年有效期内已组织实施了征地行为。原告3.6亩土地均在豫政土〔2010〕461号、豫政土〔2012〕501号用地批复内，征地补偿款及青苗费等已足额支付至姚围孜居委会及谢湾组，由集体经济组织与辖区内居民结算。被告没有实施强制清表行为，征收的涉案3.6亩土地由原告及村集体清表后净地交付给政府。征收实施单位向原告下达清表《通知》的时间为2018年6月，原告及村集体向政府交付涉案土地的时间亦为2018年6月，原告2020年才起诉已超过法定起诉期限。请求驳回原告诉讼请求。被告提供了以下九组证据复印件：第一组证据：1、信用机构代码证；2、法定代表人身份证明；3、法定代表人身份证复印件。第二组证据：1、河南省人民政府作出《关于光山县2009年度第二批城市建设用地的批复》豫政土〔2010〕461号；2、光政土〔2010〕62号及公示照片；3、《光山县2009年度第二批城市建设用地征地补偿安置方案》及公示照片；4、关于《光山县2009年度第二批城市建设用地征地补偿安置方案》的批复（光政土〔2010〕68号）。第三组证据：1、河南省人民政府作出《关于光山县2011年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土〔2012〕501号）；2、光山县2011年度第一批城市建设用地征收土地公告〔2012〕54号及公示照片；3、《光山县2011年度第一批城市建设用地征地补偿安置方案》及公示照片；4、关于《光山县2011年度第一批城市建设用地征地补偿安置方案》的批复（光政土〔2012〕55号）。第四组证据：2012、2013、2017年三份征地协议。第五组证据：1、《王围孜谢湾组附着物摸底汇总表》及图纸；2、《王围孜组、谢湾组土地收储统计表》及公示照片；3、《王围孜组、谢湾组迁坟数据表》及公示照片。第六组证据：1、2018年3月10日张映武签字的44平方米违法建筑《登记表》；2、2018年6月5日向张映武送达的《房屋自行拆除通知书》；3、2018年6月5日向张映禄送达核查树木的《通知》及村干部现场核查树木数量的证明；4、2018年6月11日向张映禄送达清理地表附着物的《催告通知书》；5、2018年6月11日向张映武送达清理地表附着物的《催告通知书》。第七组证据：1、2010年12月8日《关于光山县官渡河一二桥北岸开发建设工程信访评估分析论证会议召开情况的报告》；2、2018年6月10日《土地收储听证会》。第八组证据：1、光山县人民政府光政〔2017〕77号文；2、姚围孜居委会《证明》。第九组证据：姚围孜居委会及谢湾组领取补偿款凭证。经过庭审质证，原告对被告提供的证据质证意见如下：第一组证据没有异议；第二组证据批文违法，并非为了公共利益需要，公示照片不真实，征地补偿安置方案因未征求意见违法，且没见到过公示，没有开过村组会，放弃听证的签名亦是伪造的；第三组证据批文违法，公示照片不真实；第四组证据土地征收款项支付程序性规定合法，但是费用的使用与征地范围非法，征地范围与土地补偿费用只有村民会议才能做主，村民代表做主非法；第五组证据不真实，没有公示过；第六组证据不真实，没有收到过相关通知，张映武签字也不是本人签字；第七组证据因本人没有参会不确定真实性；第八组证据是政府内部文件，对外不具有效力，姚围孜居委会《证明》与本案无关，真实性不予认可；第九组证据与本案无关。被告对原告提供的证据质证意见为：真实性没有异议，认为不仅有村委会的盖章还有村代表签字，且听证也不是必经程序。原被告对对方提供证据真实性没有异议的，可以作为认定本案事实的依据。经审理查明，2010年5月8日，河南省人民政府作出豫政土〔2010〕461号《关于光山县2009年度第二批城市建设用地的批复》，同意将光山县紫水街道办事处姚围孜居委会集体耕地21.2465公顷，徐店居民委员会集体建设用地0.6698公顷，三里桥村民委员会集体建设用地0.8455公顷，共计25.2696公顷，作为光山县第二批城市建设用地。收到上述批复后，2010年10月11日，被告光山县人民政府作出光政土〔2010〕62号《光山县人民政府2009年度第二批城市建设用地征收土地公告》，并进行了公示，告知权利人按照征收土地公告规定的期限持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。2012年9月20日光山县官渡河一桥至二桥北岸开发建设指挥部与姚围孜居委会签订了《征地协议》。2012年5月9日，河南省人民政府作出豫政土〔2012〕501号《关于光山县2011年度第一批城市建设用地的批复》，同意将光山县转用并征收农村集体经济组织集体耕地、建设用地共计43.6122公顷，作为光山县第一批城市建设用地，核减申请用地面积0.3685公顷。收到上述批复后，被告于2012年7月5日作出光政土〔2012〕54号《光山县2011年度第一批城市建设用地征收土地公告》，并公示，同时公示《光山县2011年度第一批城市建设用地征地补偿安置方案》。2012年、2013年、2017年光山县官渡河一桥至二桥北岸开发建设指挥部先后与姚围孜居委会谢湾居民组签订了三份《征地协议》。2018年6月5日、11日光山县紫水街道办事处向张映禄送达《房屋自行拆除通知书》、清理地表附着物的《催告通知书》。自2018年下半年，被告开始占用涉案土地，被告答辩中认可征用了原告3.6亩承包地。原告认为被告严重侵害了其合法权益，起诉请求:1、确认被告光山县人民政府对原告5.2亩承包地实施行政强制清表行为违法;2、判令被告赔偿原告经济损失38.8万元,依法支付原告承包地地上附着物及青苗补偿费。本院认为：（一）原告起诉是否超过法定起诉期限。被告光山县人民政府并未提供原告张映禄已超过法定起诉期限的证据依据，原告在庭中认可被告自2018年10月开始拉围墙，2019年年底结束，无法确定什么时间进行的强制清表，且被告亦未告知原告占用涉案承包地的具体时间。故原告2020年1月起诉没有超过法定期限。（二）关于被告强制清表问题。案发时实行的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”根据上述法律法规的规定，光山县人民政府在本案中应当承担其占用张映禄承包地行为合法的举证责任，但光山县人民政府仅向法院提供了姚围孜居委会及谢湾组领取补偿款凭证和2012年、2013年、2017年光山县官渡河一桥至二桥北岸开发建设指挥部与姚围孜居委会谢湾居民组签订的三份《征地协议》，并未提供原告所诉的其土地被强行占用时被告所依据的相关证据，依法应视为没有证据，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)第三章第十五条规定“征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。”且被告亦未提供其已将征地补偿款中涉及原告地上附着物及青苗补偿费给付原告的相关证据，依法应视为没有证据。在原告未同意交出其承包土地的情况下，被告即强行实施对原告承包土地的占用，该行为违反了上述法律法规的有关规定，依法应确认被告强制清表行为违法。（三）关于赔偿问题。原告诉称被告占用其承包地为5.2亩，被告答辩中认可占用了3.6亩，因原告并没有相关权利凭证及其他证据予以佐证，本院无法认定，应由被告依法进行调查确认。原告并未向法庭提供其经济损失的相关证据依据，故其要求判令被告赔偿经济损失38.8万元的请求没有依据，依法不予支持；为实质性化解争议，针对占用原告承包地面积及地上附着物、青苗补偿费等问题，被告应本着实事求是原则，依法作出行政行为，切实解决双方争议。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第六十九条之规定，判决如下：一、确认被告光山县人民政府对原告张映禄承包地实施强制清表行为违法；二、驳回原告张映禄的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 李 锋审判员 吴孔玉审判员 阮晓强二〇二〇年七月二日法官助理杨砚犁书记员樊鑫