重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终4号 上诉人（一审原告）陈希玲，女，汉族，1953年7月30日出生，住重庆市渝中区。 委托代理人陈焱燊，男，汉族，1952年12月5日出生，住重庆市渝中区，系陈希玲丈夫。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人郭洪峰，重庆市人民政府工作人员。 第三人重庆市九龙坡区规划和自然资源局，住，住所地重庆市九龙坡区直港大道**/div> 法定代表人蒋峰，局长。 第三人重庆市农业科学院，住所，住所地重庆市九龙坡区白市驿镇高峰寺村div> 法定代表人唐洪军，院长。 陈希玲因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行初403号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，1998年，九龙坡区含谷镇宝洪村与九龙坡区农技站签订《农业耕地租赁合同》，约定九龙坡区含谷镇宝洪村将位于九龙坡区含谷镇宝洪村白鹤坝的95亩土地租赁给九龙坡区农技站，租赁期限20年，自1998年12月1日起至2018年11月30日止。2000年10月18日，重庆市九龙坡区农业局与重庆市农业科学研究所签订《重庆市蔬菜科技示范园区转让合同》，约定重庆市九龙坡区农业局将其从九龙坡区含谷镇宝洪村白鹤坝租赁的96.25亩土地使用权转让给重庆市农业科学研究所。 2004年7月30日，重庆市农业科学研究所与谢刚、陈希玲签订《重庆市蔬菜科技示范园联合经营协议》，约定重庆市农业科学研究所与谢刚、陈希玲对重庆市蔬菜科技示范园进行联合经营，经营产品归陈希玲处置。若遇到国家新政策或其他需要占用本示范园，国家的有关补（赔）偿中涉及土地在土作物赔偿，归谢刚、陈希玲所有；涉及固定资产等赔偿归产权的所属方所有；涉及土地占用补偿，归农民所有；其他有关补（赔）偿按国家有关政策规定执行。2004年11月11日，重庆市农业科学研究所与谢刚、陈希玲签订了《重庆市蔬菜科技示范园联合经营补充协议》，约定从2004年11月11日起由陈希玲一人与重庆市农业科学研究所进行联合经营至2018年11月30日止，陈希玲完全接受2004年7月30日签订的《重庆市蔬菜科技示范园联合经营协议》并无条件执行。 2005年12月13日重庆市人民政府作出《关于组建重庆市农业科学院的批复》（渝府〔2005〕264号），同意以重庆市农业科学研究所及市果树所、市作物所、市茶叶所、市农机所为基础组建重庆市农业科学院（简称市农科院）。市农科院成立后，按程序撤销原五个单位建制。 2013年6月26日，重庆市政府作出《关于高新区管理委员会实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2013〕623号），同意征收九龙坡区含谷镇宝洪村5、6社的部分集体土地，陈希玲与市农科院联合经营的重庆市蔬菜科技示范园所在承包地位于征地范围内。2013年7月16日，重庆高新技术产业开发区管理委员会发布《关于征收九龙坡区含谷镇华新村、新营房村、宝洪村、建新村部分集体土地的公告》（渝高新征公〔2013〕13号）。2013年9月27日，重庆市国土房管局高新区分局发布了关于征收九龙坡区含谷镇华新村、新营房村、宝洪村、建新村部分集体土地补偿安置方案的公告。2013年9月22日，征地服务中心分别与含谷镇宝洪村5、6社签订了《集体补偿协议》，并按协议约定的22000元/亩的标准将宅基地范围外的青苗和构附着物补偿费支付给含谷镇宝洪村5、6社。2013年12月16日，征地服务中心（甲方）与市农科院（乙方）签订《征地企业拆迁补偿（助）协议》，其中约定：“……一、房屋补助。经双方核实，乙方各类结构的无证房屋面积1370.34平方米，按照九龙坡区人民政府第119次常务会议决定，无证房屋参照同类农房结构补偿标准的50%给予补助，计303561元。二、经双方核实，乙方构着物补偿合计1551976元。三、经双方核实，乙方安装动力电20KW，按照1000元/KW补偿计20000元。四、经双方核实，乙方蔬菜种植青苗98.31亩，按2000元/亩补偿计196620元。五、企业搬迁损失费合计68517元。……”。2016年11月1日，陈希玲向征地服务中心提起申请，申请确认陈希玲为重庆市蔬菜科技示范园的被征收补偿主体，及请求征地服务中心与陈希玲就重庆市蔬菜科技示范园的征收补偿事宜签订《征地补偿协议》。 2014年2月，陈希玲以市农科院为被告向重庆市九龙坡区人民法院提起民事诉讼，请求判令市农科院给付陈希玲青苗补偿款2332000元、生产经营权补偿款1908000元。2014年10月22日，重庆市九龙坡区人民法院作出（2014）九法民初字第01739号民事判决，判决市农科院给付陈希玲青苗补偿款196620元，驳回陈希玲的其他诉讼请求。陈希玲不服该判决，向重庆市第五中级人民法院提起上诉，该院作出（2015）渝五中法民终字第00794号民事判决驳回上诉，维持原判。陈希玲不服，向重庆市高级人民法院提出再审，重庆市高级人民法院作出（2015）渝高法民申字第01663号民事裁定驳回陈希玲的再审申请。2015年6月16日，陈希玲从市农科院领取了196620元青苗补偿费。 2017年4月26日，陈希玲向九龙坡区政府提出征地补偿安置争议协调申请，请求将其作为重庆市科技示范园征地拆迁补偿对象，并按照渝府发〔2013〕58号文件规定的标准与其签订征地补偿协议。经九龙坡区政府组织协调，陈希玲与重庆市九龙坡区国土资源和房屋管理局就本次征地补偿安置争议未达成一致意见，2017年6月23日，九龙坡区政府作出征地补偿安置争议协调意见。2017年7月25日，陈希玲向重庆市政府提交裁决申请书，请求裁决：1、原重庆市蔬菜科技示范园认定的征收补偿主体及补偿标准违法，原2013年12月16日签订的征地补偿协议无效；2、确定申请人为原重庆市蔬菜科技示范园适格的征收补偿主体；3、被申请人按照《关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（渝府发〔2013〕58号）的征地补偿安置标准对申请人进行征地补偿。重庆市政府收到陈希玲的裁决申请后，于2017年9月15日作出《征地补偿安置争议裁决决定》（渝府地裁〔2017〕243号），认为陈希玲提出的第一项和第二项请求事项不属于征地补偿安置争议协调、裁决受理范畴而裁决驳回，对陈希玲提出的第三项请求事项裁决不予支持。陈希玲不服该裁决决定，向重庆市第五中级人民法院提起行政诉讼。经该院审理后作出(2018)渝05行初67号行政判决，撤销了《征地补偿安置争议裁决决定》（渝府地裁〔2017〕243号）并责令重庆市政府重新裁决。重庆市政府在重新裁决期间要求陈希玲补正裁决请求。陈希玲重新提出的裁决请求为：1、请求裁决确定申请人为原重庆市蔬菜示范园适格的青苗及构筑附着物的征收补偿主体；2、请求裁决按照《重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（渝府发〔2013〕58号）文件的征地补偿安置标准，向其支付实际征地113亩的青苗及地上构附着物综合定额补偿费为2.2万元/亩，共计248.6万元。在补正期间，陈希玲根据要求划掉了第一项请求。2018年9月7日，重庆市政府重新作出《重庆市人民政府驳回裁决申请决定书》（渝府地裁〔2018〕201号）。陈希玲仍不服该裁决决定，又向重庆市第五中级人民法院提起行政诉讼，重庆市第五中级人民法院审理后作出（2018）渝05行初556号行政判决，又撤销该裁决书并责令重庆市政府重新裁决。重庆市政府于2019年6月12日作出本案被诉的《重庆市人民政府驳回裁决申请决定书》（渝府地裁〔2019〕125号，简称125号《驳回裁决》），认为：市农科院作为集体土地的承租人，在租赁土地上建立重庆市蔬菜科技示范园。实施征地时，高新区征地服务中心与市农科院签订《征地企业拆迁补偿（助）协议》符合重庆市人民政府令第55号，渝府发〔2013〕58号和九龙坡府发〔2013〕17号等规定。陈希玲系与市农科院签订《重庆市蔬菜科技示范园联合经营协议》，并未与本次征地范围内的集体经济组织建立承包、承租关系，不属于本次征收集体土地的补偿对象。根据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第九条、第二十九条，对陈希玲关于按征地补偿安置标准对青苗及地上构附着物进行补偿的裁决请求予以驳回。陈希玲仍不服，起诉至一审法院重庆市第五中级人民法院，请求撤销125号《驳回裁决》。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”据此，重庆市政府作为批准征收土地的人民政府，具有对陈希玲提出的申请进行裁决的职权和职责。重庆市政府在责令重作判决生效后，在法定期限内作出了被诉裁决决定并送达，程序合法。 重庆市第五中级人民法院（2018）渝05行初556号生效行政判决指出重庆市政府应对陈希玲是否属于补偿对象作出裁决。本案中，市农科院是集体土地的租赁人，建立了重庆市蔬菜科技示范园区。之后，市农科院又与陈希玲签订了《重庆市蔬菜科技示范园联合经营协议》，将租赁的集体土地又转租给陈希玲进行种植经营。因陈希玲未与本次征地范围内的集体经济组织建立承包、租赁关系，与行政机关的征地行为不具有法律上的利害关系，不属于本次征收集体土地的补偿安置对象，故陈希玲不具有申请裁决的申请人资格。重庆市政府在被诉裁决中认为陈希玲不属于本次征收集体土地的补偿对象，根据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第九条、第二十九条，对陈希玲要求按征地补偿安置标准对青苗及地上构附着物补偿的裁决请求予以驳回，认定事实清楚，适用法律正确。关于重庆市蔬菜科技示范园内的青苗及构附着物的补偿事项，属于民事争议，陈希玲可按照与市农科院的合同约定，通过民事法律有关规定寻求救济。综上，陈希玲不具备申请裁决的主体资格，重庆市政府裁决驳回陈希玲请求并无不当。故判决驳回陈希玲的诉讼请求，案件受理费50元，由陈希玲负担。 陈希玲上诉称，125号《驳回裁决》认定事实不清、适用法律错误。重庆市九龙坡区人民政府的征地补偿安置方案适用已经废止的补偿标准，未依法将陈希玲纳入补偿对象，侵害了陈希玲的合法权益。按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款，地上，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有玲作为适格的青苗及地上构附着物的权利人，理应作为征收补偿主体，享受现有的征收补偿标准，125号《驳回裁决》及一审判决认定事实、适用法律错误，请求1.判令陈希玲为原重庆市蔬菜示范园适格的青苗及构附着物征收补偿主体，按照《关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（渝府发〔2013〕58号）标准补偿248.6万元；2.第三人高新区征地服务中心违法强征、强拆强挖，造成巨大经济损失，予以赔偿。 重庆市政府、九龙坡区规划和自然资源局、市农科院二审中未向本院提交答辩意见。 重庆市政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.（2018）渝05行初67号《行政判决书》； 2.《裁决补正补充申请书》； 3.《重庆市人民政府驳回裁决申请决定书》（渝府地裁〔2018〕201号）； 4.（2018）渝05行初556号《行政判决书》； 5.《重庆市人民政府驳回裁决申请决定书》（渝府地裁〔2019〕125号）； 证据1-5拟证明重庆市政府作出的125号《驳回裁决》程序合法； 6.《重庆市人民政府关于高新区管理委员会实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2013〕623号）； 7.《重庆市高新区管理委员会关于征收九龙坡区含谷镇华新村4社、5社、6社、12社，新营房村1社、2社、3社、4社、5社、8社、9社、10社，宝洪村5社、6社，建新村7社集体土地的公告》（渝高新征公〔2013〕13号）； 8.《重庆市国土房管局高新区分局关于征收九龙坡区含谷镇华新村4社、5社、6社、12社，新营房村1社、2社、3社、4社、5社、8社、9社、10社，宝洪村5社、6社，建新村7社部分集体土地补偿安置方案的公告》（渝高新国土房管征补公〔2013〕15号）； 9.《征收九龙坡区含谷镇华新村4社、5社、6社、12社，新营房村1社、2社、3社、4社、5社、8社、9社、10社，宝洪村5社、6社，建新村7社部分集体土地补偿安置方案》； 证据6-9拟证明征地程序合法； 10.《农业耕地租赁合同》； 11.《重庆市蔬菜科技示范园区转让合同》； 证据10-11拟证明市农科院作为集体土地的承租人，在租赁土地上建立重庆市蔬菜科技示范园，市农科院是补偿安置对象； 12.《重庆市蔬菜科技示范园联合经营协议》、《重庆市蔬菜科技示范园联合经营补充协议》；拟证明陈希玲与市农科院签订《联合经营协议》，并未与本次征地范围内的集体经济组织建立承包、承租关系，陈希玲不是补偿安置对象； 13.《征地企业拆迁补偿（助）协议》，拟证明市农科院已与征地实施机构就补偿问题达成一致意见并签订补偿协议； 14.（2014）九法民初字第01739号《民事判决书》； 15.（2015）渝五中法民终字第00794号《民事判决书》； 16.（2015）渝高法民申字第01663号《民事裁定书》； 证据14-16拟证明陈希玲与市农科院就征地涉及的青苗补偿费分配问题的生效民事判决书； 17.领条；拟证明陈希玲与市农科院就青苗补偿费的问题已经生效判决处理，并且陈希玲已经领取相应补偿费。 陈希玲在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.强征强拆现场图片，系陈焱燊拍摄于2013年9月16日；拟证明他们滥用警力镇压我方民工，给我方造成经济损失； 2.《征地企业拆迁补偿（助）协议》；拟证明已经明确渝府发〔2008〕45号文是失效的，他们征地适用法规是错误的，恶意对构附着物不清点不赔偿； 3.九龙坡信访〔2015〕信字51号《答复意见书》；拟证明实际占地亩数没有依据，他们说是按《关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（渝府发〔2013〕58号）实施的，但并不是。 市农科院在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 重庆市行政事业单位资金往来结算票据；拟证明市农科院支付了宝洪村土地租金，是承租人，是合法的补偿安置对象。 九龙坡区规划和自然资源局未向一审法院举示证据。 经一审庭审质证，陈希玲认为重庆市政府举示的证据1-5是真实的；证据8明确了是按58号文实施补偿，重庆市政府给5、6社的农民也是按58号文补偿的，但对陈希玲的补偿却是按已经失效的渝府发〔2008〕45号文，这是违法的，补偿标准是错误的；证据10、11与本案无关，因为九龙坡区农基站最早是从农民手里签过来，陈希玲独自生产经营九年，所以构附着物应该归陈希玲所有，当时陈希玲接手时是荒草丛生，陈希玲在生产经营过程中修了很多构附着物，市农科院也没有任何证据证明是他修的；证据12真实性认可，在协议里有明确，市农科院每年向陈希玲反租20亩搞科研，但实际市农科院并未反租；证据13这个协议是违法的，协议约定由陈希玲独自经营，但该协议是私下避开陈希玲签订的，并且串通利用渝府发〔2008〕45号失效文件损害陈希玲利益；证据14-16判决没有法律依据，明显是失效的文件；证据17领条是领取的，但与陈希玲的主张不矛盾。第三人重庆市九龙坡区规划和自然资源局及市农科院对重庆市政府举示的证据无异议。重庆市政府对陈希玲举示的证据1真实性不认可，与本案无关，本案审理的是重庆市政府作出裁决的合法性，征地的程序问题不是本案审理范围；对证据2、3真实性无异议，但不能达到其证明目的。第三人重庆市九龙坡区规划和自然资源局对陈希玲证据的质证意见同重庆市政府一致。第三人市农科院对陈希玲举示的证据1真实性、关联性、证明目的均不认可；证据2真实性认可，但不能达到其证明目的；证据3无关联性。陈希玲认为第三人市农科院举示的证据不能达到其证明目的。重庆市政府和第三人重庆市九龙坡区规划和自然资源局对市农科院举示的证据无异议。 一审法院对经各方当事人质证的证据认证如下：重庆市政府举示的证据1、2、3、6-8、11-15、17系经重庆市第五中级人民法院（2018）渝05行初556号生效行政判决认定符合证据的真实性、合法性与关联性的要求，依法予以采信，据此该院对以上证据予以采信；重庆市政府举示的证据4、5、9、10、16符合真实性、合法性、关联性的要求，本院予以采信。第三人市农科院举示的证据符合真实性、合法性、关联性的要求，本院予以采信。 本院对陈希玲举示的证据认证如下：证据1的真实性不能认定，且与本案无关；证据2、3真实性、合法性予以认定，但不能达到陈希玲的证明目的，陈希玲举示的证据均不予采纳。一审法院遗漏对上述证据的认证，本院对此予以指出。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对其他证据的分析认定正确，本院予以确认。据此认定的事实属实，本院予以确认。本院二审认定的事实与一审法院无异。 本院认为，重庆市政府具有针对陈希玲提出的裁决申请作出土地行政裁决的法定职能，且作出程序合法，双方对此并无争议，本院不再赘述。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款规定：“被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告制定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《重庆市土地管理规定》第三十七条第一款第二项规定：“被征用土地的所有权人、使用权人应在公告规定期限内，持土地权属证书到公告指定的土地行政主管部门办理征地补偿登记。逾期不办理登记的，由土地行政主管部门调查确认。”因此，被征用土地的所有权人、使用权人是集体土地被征收补偿对象。本案中，市农科院通过重庆市九龙坡区农业局的转让，与被征收集体土地经济组织建立土地租赁合同关系，从而获得被征收集体土地使用权，故高新区征地服务中心与其签订征收补偿协议符合上述行政法规的规定，并无不当。至于市农科院将其租赁的土地与陈希玲联合经营，系市农科院与陈希玲之间建立的相关民事法律关系，并未改变市农科院原以自己的名义获得被征用集体土地使用权的事实，陈希玲与市农科院因联合经营发生的相关权益争议，可以通过民事途径依法解决。一审判决据此认定因陈希玲并未与被征地土地的农村集体经济组织建立土地承包、租赁关系，不属于补偿安置对象，其与行政机关征地行为不具有法律上的利害关系，故不具有申请裁决的主体资格，并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。陈希玲提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈希玲负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 龙贤仲 审 判 员 张 莉 二〇二〇年七月十三日 法官助理 邹文立 书 记 员 付桂月