南昌铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）赣7101行初326号原告南昌市通海房地产开发有限公司，住所地：江西省南昌市红谷滩新区世贸路金九大厦****，统一社会信用代码：9136012274425173F。法定代表人葛静标，该公司总经理。委托代理人刘化时，江西创源律师事务所律师，律师执业证号：13601197910263169。被告南昌市红谷滩新区管理委员会，住，住所地：江西省南昌市红谷滩新区绿茵路**一社会信用代码：1236010073171481A。法定代表人任海斌，该委主任。委托代理人战赢，江西豫章律师事务所律师，律师执业证号：13601199310554829。委托代理人王栓，江西豫章律师事务所律师，律师执业证号：13601201120574891。原告南昌市通海房地产开发有限公司因诉被告南昌市红谷滩新区管理委员会行政补偿一案，本院于2020年4月8日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月19日公开开庭审理了本案。原告法定代表人葛静标及委托代理人刘化时，被告司法局负责人刘文光及委托代理人战赢、王栓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月30日，被告作出洪新办字[2019]128号《红谷滩新区管委会办公室关于113.399亩国有建设用地使用权补偿事宜的回复》（以下简称《128号回复》）。原告诉称，1993年6月2日，原江西鸿昌精英房地产开发有限公司（以下简称鸿昌公司）与南昌市昌北经开区管委会（以下简称经开区）签订了113.399亩商住房用地《国有土地使用权出让合同书》（以下简称《出让合同》），鸿昌公司已按合同规定向经开区缴交了土地出让金6236890元，由经开区指定向江西合力科技有限公司（以下简称合力公司）缴交了规划费3700000元，以上共计9936890元。1993年6月5日，南昌市国土局给鸿昌公司颁发了洪北土国用[1993]字第019号《国有土地使用权证》(以下简称《土地证》)，经开区给鸿昌公司颁发了洪北地第019号《建设用地规划许可证》（以下简称《规划许可证》），鸿昌公司依法取得113.399亩用于商住房开发的土地使用权70年。2003年起，因南昌市区域范围调整，案涉土地划归被告管辖，至2005年一直未办理好农用地转用和征用手续，导致该宗土地无法移交给鸿昌公司开发建设。2005年6月21日，南昌市人民政府作出洪府厅字[2005]175号《关于收回红谷滩新区范围内七宗土地有关问题的批复》（以下简称《175号批复》），同意解除与鸿昌公司签订的土地出让合同，注销核发的土地使用证，收回该宗土地使用权，经开区即按要求解除了案涉土地使用权出让合同，没有给鸿昌公司置换土地或合理补偿，南昌市国土局于2006年8月24日发布公告，注销土地使用权证并收回土地。2006年6月起，鸿昌公司多次对土地补偿事宜向市政府提出异议，并申请行政复议，2006年12月8日、2008年9月16日，被告先后两次对鸿昌公司回复称补偿只能按照“土地成本加利息”的原则进行，鸿昌公司不服一直向相关部门申诉。由于鸿昌公司欠银行及原告的债务无力偿还，鸿昌公司即于2006年7月18日将该宗土地权益与义务转让给原告。2016年6月14日，原告向南昌市人民政府申请行政复议，2017年7月25日，复议机关向被告发出《行政复议案的意见函》，但被告一直未予回复，原告于2019年1月2日向南昌铁路运输中级法院提起行政诉讼，请求判决南昌市人民政府履行行政复议法定职责，该院于2019年6月4日作出（2019）赣71行初2号《行政判决书》（以下简称《判决书》），责令南昌市人民政府作出复议决定。2019年8月13日，南昌市人民政府复议机关作出了洪府复字[2016]154号《行政复议决定书》(以下简称《复议决定书》)，责令被告对原告补偿请求依法依规处理。2019年12月30日，被告作出《128号回复》，同意按照“土地成本加利息”的方式给予补偿，未对时间节点、补偿数额及利息计算方式予以明确。原告认为，原告对案涉土地权益对承继不仅有相关证据予以证明，且经过法院及复议机关的确认，但被告仍要求原告提供证据没有事实与法律依据。被告收回土地应当按照收回土地之日对市场评估价值加利息给予补偿，因在2005年市政府同时收回对七宗土地之一的江西亨达房地产开发有限公司，其土地情况与原告一致，但补偿却是按每亩151670元补偿的，复议机关同样在意见函中建议按照2006年收回该宗土地的价格给予补偿。综上，原告请求法院判令：1.撤销被告于2019年12月30日作出对《128号回复》；2.责令被告以2006年8月24日案涉土地使用权收回之日的市场评估价格加利息予以补偿。原告为支持其主张，向本院提交如下证据：第一组证据：原告主体身份信息，用以证明原告主体适格。第二组证据：1.江西省农垦农工商公司（以下简称农垦公司）作出的赣垦农字[2003]1号文件，用以证明2003年1月16日农垦房地产开发公司等单位注销，各公司的债权债务和法律责任转入农垦公司；2.南昌市中级人民法院公告，用以证明省农垦房地产开发公司等十六家单位注销合并入农垦公司，农垦公司于2003年9月27日向南昌市中级人民法院申请破产，并由法院组成企业监管组负责对企业清算，2003年11月12日在人民法院报刊登农垦公司破产还债公告，2004年2月15日在法院召开债权人会议；3.[2003]洪民二初字第179-2号，用以证明法院指定陈志洪、王迪安、王斌、钱友庚、李少喻组成了清算组，规定了清算组八项职责；4.[2003]洪民二初字第179-10号《民事裁定书》，用以证明2006年5月17日，法院对破产清算工作已经结束，破产财产已经分配完毕，法院终结破产程序；5.《复函》及赣中达司审报[2003]0103号《关于省农工商公司破产清算审计报告》（以下简称《审计报告》），用以证明报告中将长期投资科目中转让鸿昌公司投资款3156810.89元与其他应付科目付鸿昌公司的3156810.89元对冲调整，农垦公司对鸿昌公司经破产清算后已无投资权益，因鸿昌公司仍有债务需要处理，依照赣垦党办抄字[1998]第19号抄告单对精神，由原告承接农垦公司对鸿昌公司全部权益，同时承担经营中遗留下来的法律事务及相关债务；6.香港精英手表制造公司（以下简称精英公司）及深圳丰林联合企业公司（以下简称丰林公司）的相关材料，用以证明精英公司属于私人公司，丰林公司属于民营公司；7.《股权转让协议书》2份、鸿昌公司股东会议纪要、《土地使用权益转让协议》（以下简称《转让协议》）、《判决书》及《复议决定书》，用以证明农垦公司、精英公司及丰林公司分别将所持鸿昌公司股权转让给原告，原告承继鸿昌公司113.399亩土地使用权益及义务主体适格，原告作为承继者可以申请行政复议及行政诉讼，并经南昌市人民政府及南昌铁路运输中级法院确认。第三组证据：1.《出让合同书》；2.人民银行南昌市分行第234398号转账支票；3.人民银行南昌市分行第234394号转账支票；4.《土地证》；5.《规划许可证》及规划图，用以证明鸿昌公司与经开区签订土地出让合同，缴纳土地出让金6236890元及规划费3700000元，该土地已获得《土地证》及《规划许可证》。第四组证据：1.《175号批复》；2.鸿昌公司提出《关于对政府收用我司土地的异议》；3.《关于解决鸿昌公司返还土地的报告》；4.《关于鸿昌公司113.399亩土地被红谷滩管委会收回后请求补偿的意见》；5.《关于鸿昌公司113.399亩土地被红谷滩管委会收回后请求补偿的回复意见》，用以证明：（1）鸿昌公司拥有案涉土地使用权证，但该土地涉及农用地未按规定办理农用地转用手续和征用手续，且长期未征未用，市政府同意经开区解除与鸿昌公司签订的土地出让合同，注销土地使用权证后收回该土地使用权；（2）2006年经开区单方解除与鸿昌公司签订的出让合同，并由国土局收回土地证予以注销；（3）鸿昌公司提出异议，请求就地、就近置换同性质、同规划、同面积的土地；（4）红谷滩国土分局回复案涉土地征收审批手续于2005年至2006年完成征收，案涉土地上项目为凤鸣苑小区用地5.4642亩、壕江路用地4.9668亩、丰和北大道用地17.3208亩、凤凰商贸城用地38.6806亩、省人民医院用地4.5686亩、南昌日报社用地30.5482亩、南昌市人力资源和社会保障服务中心用地12.0149亩。第五组证据：1.《关于中外合资江西鸿昌精英房地产开发有限公司、南昌市通海房地产开发有限公司行政复议的意见函》（以下简称《复议意见函》）；2.《关于用土地置换配合法院执行案件的函》；3.《关于鸿昌公司受让土地有关情况的说明》；4.《关于鸿昌公司精英公司用地相关问题的回复》；5.《关于归还红谷滩土地使用权的请求函的回复》；6.《关于解决鸿昌公司土地历史遗留问题有关情况回复》；7.《关于鸿昌公司历史遗留问题有关情况的回复》，用以证明：（1）南昌市复议机关认为被告取得案涉土地使用权需通过法院拍卖进行，建议参照亨达房地产公司补偿方案，结合2006年收回宗地的地价，给予合理补偿；（2）抚州中院裁定拍卖鸿昌公司面积为75599平方米土地使用权以清偿债务，经开区同意置换一块相应价格土地用于鸿昌公司抵偿商业银行的债务；（3）被告两次回复只同意按“土地成本加利息”的原则进行补偿；（4）经开区承认该宗土地出让合法，但该宗地未实征，考虑到历史事实，建议由市政府牵头，按照《175号批复》文件精神对鸿昌公司进行适当补偿后收回该宗土地。第六组证据：1.（1997）赣高法经初字第63号《民事判决书》；2.（2003）赣法执指字第151号《民事裁定书》；3.（2004）抚中法执字第3号通知；4.（2004）抚中法执字第3-2号《民事裁定书》；5.××号《南昌市城镇房屋所有权登记收件收据》；6.借条两张，用以证明鸿昌公司无法开发案涉土地，已经支付了土地出让金及规划费，鸿昌公司向银行借款1028万元用于商品房开发建设的贷款资金消耗殆尽，归还了银行本金28万元及银行利息500万元,省法院以117万的价格拍卖鸿昌公司的房产，至2005年8月16日，鸿昌公司欠银行利息1279.78万元，鸿昌公司借原告300万元用于周转，后鸿昌公司营业执照被吊销。被告质证认为，对第一组证据的三性无异议；对第二组证据中证据1、4的三性无异议，对证据2的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议，对证据3的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议，清算职责中并不包含农垦公司的对外投资及处分权，对证据5的真实性无异议，但对合法性及关联性持有异议，无投资权利的审批结论与事实不符，对证据6的三性均有异议，该精英公司为精英国际公司，并非本案的股东，本案股东为精英制造公司，对证据7中股权转让协议、鸿昌公司《股东会议纪要》及《转让协议》三性均有异议，对《判决书》及《复议决定》的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议，判决书中并未对实体进行审查，不能证明原告具有实体权利；对第三组证据的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议，该证据进一步反映出鸿昌公司未按约定付清相关的土地款项，尚欠300余万元；对证据四的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议，不能证明土地被收回归责于政府；对第五组证据中证据1的来源提出异议，商讨函不能作为依据，证据2与本案无关，对证据3的真实性、合法性无异议，进一步证明系公司严重违约导致未支付相应的土地款，对证据4、5的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议，被告提出的意见未被同意导致事情不能解决，对证据6的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议，不能推断出被告方以“土地成本加利息”存在违法之处；对第六组证据中证据1的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议，省院生效裁判文书已查明鸿昌公司未按约支付1360.788万元的土地相关款项，对证据3、4的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议，正因鸿昌公司长期拒绝履行生效判决，导致案涉土地被强制拍卖，进而出现2015年、2016年收回以及被告方依法收购债权对土地进行解封，也是本案诉争的原因之一，对证据5的三性均持有异议，与本案无关，造成损失应由原告负担，对证据6的三性均持有异议，不能证明借条款项实际发生，不能成为原告依法享有合法权益的依据，原告的损失与被告无关。本院认证认为，对三性无异议的证据予以采信；对真实性、合法性无异议的证据予以确认；对被告提出的其他异议，系本案争议焦点，将在说理部分予以分析。被告辩称，原告承继鸿昌公司的权益和债务存在重大瑕疵，原告取得鸿昌公司股东农垦公司的依据仅为农垦公司清算组出具的一份《复函》，该清算组是否依法成立，是否为法院指定的清算组，是否有权将其权益转让未有证明材料。鸿昌公司将股权转让给精英公司及丰林公司的合同是否真实存在，原告未提供相关材料予以证明，也不能证明原告是否支付了相应的500000元及200000元给上述两公司购买权益。农垦公司、精英公司、丰林公司及原告于2006年7月16日作出的《股东会议纪要》，此时农垦公司已不是股东，且没有各公司的盖章，只有自然人的签字。鸿昌公司与原告于2006年7月18日签订的《转让协议》不符合常理，未通知被告获得同意。为了避免国有资产流失，被告有权要求原告进一步提供权利义务的转让证明材料以供核查。案涉土地是因鸿昌公司未及时办理农转用手续及征用手续，导致土地出让合同解除，案涉土地被收回。因鸿昌公司违约在先，故经开区按照南昌市人民政府2005年6月21日作出的《175号批复》，以返还成本为原则，对鸿昌公司缴纳的土地出让金并计算相关利息为标准进行补偿，并对被告享有鸿昌公司合法对债权进行冲抵。综上，请求法院依法驳回原告对诉讼请求。被告为支持其主张，向本院提交如下证据：第一组证据：1.《复议决定书》；2.《128号回复》，用以证明被告根据法律规定，按照南昌市政府作出的《复议决定书》的要求，依法依规对原告提出的补偿请求作出了处理。第二组证据：1.2004年7月6日农垦公司清算组出具的《复函》；2.农垦公司企业信息；3.精英公司、丰林公司分别与原告签订的《股权转让协议》；4.《股东会议纪要》；5.《转让协议》，用以证明：1.原告取得股权存在瑕疵，农垦公司系国有企业，破产清算组应当按照国有企业转让程序进行，无权直接将国有资产直接交给他人承接；2.农垦清算组于2004年7月6日出具《复函》后，精英公司、丰林公司在2006年7月15日将其持有的鸿昌公司股权转让给原告，三方又在2006年7月16日召开股东会将土地使用权权益转让给原告，此时农垦公司、精英公司及丰林公司已经不是鸿昌公司股东，该决议无效，另股东会议纪要仅有几个自然人签字，没有公司盖章及授权文件；3.因《股东会议纪要》已经无效力，故《转让协议》自然无效；4.原告受让案涉土地权益和债务，并未依法告知被告，未征得被告的书面同意，故被告有权利要求原告进一步提供获得鸿昌公司权利义务所涉及的证明材料是依法有据的。第三组证据：1.（1997）赣高法经初字第63号《民事判决书》；2.《出让合同》，用以证明依据出让合同的约定，鸿昌公司除缴纳土地出让金外，还需要支付受让土地上附着物的拆迁费，省高院判决书中已经查明，鸿昌公司仅支付了土地出让金及部分规划费，还有367.099万元的规划设计费未支付，导致该地块未能完成农转用手续及征用手续，应由鸿昌公司承担主要责任。第四组证据：1.《175号批复》；2.《关于的回复》，用以证明：（1）鸿昌公司对市政府的回复没有提出复议及诉讼，对该批复是认可的；（2）经开区基于案涉土地实际情况，按照批复的要求解除了土地出让合同，鸿昌公司未提出异议；（3）被告作出回复也是按照市政府原提出“土地成本加利息”的原则和精神确定的；（4）因拖欠相应的款项导致该地块未完成农转用手续，最终导致土地出让合同的解除，被告的处理意见符合上级主管部门的要求。第五组证据：1.（1997）赣高法经初字第63号《民事判决书》；2.《债权转让协议书》；3.（2004）抚中执字第3-5号《民事裁定书》；4.（2004）抚中执字第3-8号《民事裁定书》，用以证明被告已经取得了南昌银行对鸿昌公司的债权，对鸿昌公司所负被告的债务（1028万及利息）也应当依法承继，并在补偿款中抵扣。第六组证据：1.农垦房地产公司营业执照；2.江西农垦事业管理办公室《关于调整直属公司管理体制的通知》《报告》；3.江西农垦房地产开发《企业注销登记申请书》《注销登记申请事项》，4.农垦公司营业执照；5.农垦事业管理办公室《关于同意省农垦农工商公司申请破产的批复》；6.江西中达司法鉴定中心出具的《审计报告》；7.（2003）洪民二初字179-2号《指定成立清算组函》；8.（2003）洪民二初字第179-10号《民事裁定书》；9.省工商局《核准注销登记通知书》，用以证明农垦房地产公司于2004年8月注销，注销后权利义务由农垦公司承继，农垦公司破产前，司法鉴定中心对鸿昌公司的投资权益有明确记载，但破产方案及报告中没有对该权益作出任何处理，南昌中院成立的清算组无处置财产的权利，所以《复函》是无效的，农垦公司于2004年2月被南昌中院宣告破产，2006年5月破产程序终结，2006年6月申请注销，因此2006年7月16日的《股东会议纪要》明显是虚假的。原告质证认为，对第一组证据中证据1的三性无异议，对证据2的三性持有异议；对第二组证据的三性无异议；对第三组证据中证据1的真实性无异议，但300多万不是补偿款，不符合事实，对证据2所谓的费用持有异议，只有土地征用之后才能付款；对第四组证据的三性无异议，但对“土地成本加利息”的补偿方式不予认可；对第五组证据中证据2的三性持有异议，对裁定解封行为是违法的；对第六组证据的三性无异议。本院认证认为，对三性无异议的证据予以采信；对真实性、合法性无异议的证据予以确认；对被告提出的其他异议，系本案争议焦点，将在说理部分予以分析。经审理查明，1993年5月8日，鸿昌公司与经开区签订《出让合同》，约定：1.经开区出让位于凤凰洲面积为75599平方米的商住用地给鸿昌公司，土地出让金的总价为6236890元，使用年限为70年，鸿昌公司同意按照总出让金的3.8%向经开区支付土地管理费；2.经开区在收到土地出让金30日内，将出让地块的土地提供给鸿昌公司使用。合同签订后，鸿昌公司于1993年6月2日向经开区缴纳了6236890元土地出让金及3700000元土地规划费用。1993年6月5日、7月6日，鸿昌公司就案涉土地办理了《土地证》及《规划许可证》。2003年起，因南昌市区域调整，案涉土地划归被告管辖。2005年6月22日，南昌市人民政府作出《175号批复》，载明因案涉土地涉及农用地未按规定办理农用地转用和征用手续，且长期未征未用，同时与已批准的凤凰洲控制性规范不相符，市政府同意解除土地出让合同，注销土地使用证，收回宗地的使用权。随即案涉土地的土地证被注销，案涉土地被收回，该土地上已分别给凤鸣苑小区、凤凰商贸城、省人民医院、南昌日报及南昌市人力资源和社会保障服务中心等多家单位和企业使用。鸿昌公司于2006年、2008年向南昌市委及市政府提出异议，请求按“就地就近、面积等同、用途类似、规划相近”的原则给予土地置换补偿，被告于2006年12月8日、2008年9月16日分两次答复鸿昌公司，对收回的宗地只能按照“土地成本加利息”的原则进行补偿。鸿昌公司的股东为江西农垦房地产开发公司、精英公司及丰林公司。2003年1月16日农垦房地产开发公司被注销，其债权债务和法律责任转入农垦公司，农垦公司于2003年9月27日向南昌市中级人民法院申请破产，并由法院组成企业监管组负责对企业清算，规定了清算组八项职责。2006年5月17日，法院终结破产程序，清算组作出的《复函》及《审计报告》中将长期投资科目中转让鸿昌公司投资款3156810.89元与其他应付科目付鸿昌公司的3156810.89元对冲调整，农垦公司对鸿昌公司经破产清算后已无投资权益。因原告早期借款鸿昌公司的300余万元债务不能归还，鸿昌公司仍有债务需要处理，依照赣垦党办抄字[1998]第19号抄告单的精神，由原告承接农垦公司对鸿昌公司全部权益，同时承担经营中遗留下来的法律事务及相关债务。2006年7月15日，精英公司将所持鸿昌公司中35%的股权权益作价50万元后转让给原告。同日，丰林公司将所持鸿昌公司中15%的股权权益作价20万元转让给原告。2006年7月16日，农垦房地产公司、精英公司、丰林公司及原告代表四方签订了《股东会议纪要》，约定将案涉土地存在的债权债务转让给原告享有及承担，鸿昌公司不再承担商业银行余欠部分的本金、利息及其他任何费用，该宗土地无论取得置换还是补偿均由原告享有及承担。2006年7月18日，鸿昌公司与原告签订《转让协议》，约定鸿昌公司将其拥有的案涉土地上权益转让给原告，原告同意偿还鸿昌公司的银行债务。2016年7月18日，原告及精英公司向南昌市人民政府申请行政复议，请求被告向原告就案涉土地置换一块面积相等、用途类似、规划相近的土地或依据土地使用权出让合同书中第十四条约定给予411387246元。南昌市人民政府受理行政复议后，于2017年7月25日向被告作出《复议意见函》，该函建议被告参照对波阳亨达房地产公司补偿方案，结合2006年收回该宗土地时的地价，给予鸿昌公司合理补偿。因南昌市人民政府在期限内未作出复议决定，原告于2019年1月2日向南昌铁路运输中级法院提起行政诉讼，请求法院判令南昌市人民政府作出复议决定，经该院审理作出《判决书》，判决南昌市人民政府60日内作出复议决定。2019年8月13日，南昌市人民政府作出《复议决定书》，认定因鸿昌公司未经年检于1999年12月21日被工商机关吊销营业执照，鸿昌公司已不再具备行政复议的主体资格，但根据股权转让协议等材料的约定，原告作为鸿昌公司权利义务的承受者，可以作为申请人提起行政复议，决定被告在60日内对原告补偿请求依法依规处理。2019年12月30日，被告作出《回复》，载明：一、请原告向被告提供鸿昌公司权利义务转让至原告的证明材料，供新区核查；二、经新区核查确认后，如贵司合法承继了鸿昌公司权利义务，被告同意按照“土地成本加利息”的方式，给予原告113.399亩国有建设用地使用权的补偿；三、鸿昌公司尚欠被告的债务本息应当在上述补偿中一并予以冲抵。因原告对该《回复》不服，遂将被告诉至本院，要求判如所请。另查明，因案涉土地存在鸿昌公司向南昌市商业银行借款未还，经江西省高级人民法院作出（1997）赣高法经初字第63号《民事判决书》，判决鸿昌公司应偿还南昌市商业银行借款本金1028万元借款及相关利息。2006年7月25日，因案涉土地即将被法院拍卖，被告与南昌市商业银行签订《债权转让协议》，约定被告以1600万元收购鸿昌公司的银行债权，并约定将被执行人鸿昌公司变更为被告，后抚州市中级人民法院裁定准许将被执行人鸿昌公司变更为被告，并终结了省院判决书载明1028万元的执行程序。又查明，南昌市人民政府于2005年6月21日作出的《175号批复》中除对鸿昌公司土地收回外，另载明对新建县土地管理局出让给波阳亨达房地产公司的位于红角洲地区的约300亩土地，因涉及农用地和农民集体土地，未按农用地转用和征用程序报有批准权的政府批准，同时与已批准的红角洲控制性规划不相符，经市政府研究，同意新建县政府解除与波阳亨达房地产公司签订的土地使用权出让合同，收回该宗地的土地使用权。2007年11月8日，被告与江西省亨达房地产开发有限公司及南昌市国土资源局红谷滩分局签订《收回国有土地使用权补偿协议书》，约定按每亩15.167万元的价格收回299.79亩住宅用地的使用权。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为了实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需收回土地的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。《中华人民共和国房地产管理法》第二十条规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。根据原、被告的诉辩意见，本案争议焦点为：1.原告作为案涉土地的补偿主体是否适格；2.案涉土地未能开发使用的责任归属；3.被告作出“土地成本加利息”的补偿方式是否合法。关于争议焦点1首先，行政复议制度是监督行政的一种重要形式，是上级国家行政机关对下级国家行政机关的行政活动进行层级监督的一种制度化、规范化的行政行为，也是国家行政机关系统内部为依法行政而进行自我约束的重要机制。行政复议在形式上是一种具体的行政行为，本质上是一种行政监督法律制度，在方法上是一种行政救济的法律途径，在程序上是一种按照行政司法程序运行的法律规则。因此，行政复议决定一经作出即产生公定力，未经法定程序宣布无效或撤销，下级行政机关应当严格遵守行政复议所认定的事实及处理方式。本案中，南昌市人民政府作出的《复议决定书》经实体审查后亦认定原告具有补偿主体的资格，该复议决定已经发生法律效力，而被告仍在《回复》中要求原告进一步提供相关材料证明其转让获得股权权益的合法性，显然增设了原告的义务。其次，即便原告与鸿昌公司在股权转让的形式上存在瑕疵，但仍不影响各方对股权转让真实意思的表示。本案中，鸿昌公司的股东是由农垦公司、精英公司及丰林公司三家单位组成，各股东不仅分别与原告签订了股权转让协议，其中还有法院清算组复函等证据加以证明，最终还有鸿昌公司《股东会议纪》要和《转让协议》明确了原告获得案涉土地权益的事实，但被告仍主张原告不具有合法权益，却未提供证据予以证实，故对被告提出本案原告主体不适格的主张，本院不予支持。最后，被告提出因农垦公司系国有公司，转让权益会导致国有资产流失的主张显然不妥。国有资产流失是指国有资产的投资者、经营者和管理者由于过错，违反国家资产管理的法律、法规，造成国有资产损失或者致使国有资产处于流失状态的行为。而本案中，农垦公司宣告破产是经人民法院依法进行，并经过第三方破产清算审计完成破产程序，再因原告债权无法实现而承接案涉土地的权益，同时还需承担土地上商业银行贷款及利息，在当时并不存在违法获利的情形。被告不仅未提交案涉土地权益违法转让的证据，也没有职能机关或司法机关认定国有资产流失的证明材料，故对被告的主张，本院不予以支持。关于争议焦点2首先，《闲置土地处置办法》第二十一条规定，市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位）地块位置质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必须的其他基本条件。《关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发[2007]36号）要求，实行建设用地使用权“净地”出让，出让前应当处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系。据此，在供应土地时应保证供应土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有各类纠纷是国土资源管理部门的义务，国土资源管理部门应当主动作为，及时查清土地权属情况进行清理，为土地出让人使用提供基本条件。本案中，虽然经开区与鸿昌公司在签订《出让合同》时的法律、法规及政策性规定未就土地等前期具备开发条件作出规定，《出让合同》中也未就此作出规定，但政府出让土地的目的是进行开发利用，应当对出让的地块提供基本的开发利用条件，行政主体作为土地出让合同的一方当事人，促成土地出让合同的履行是基于当事人信赖原则应有的附随义务。南昌市政府作出的《175号批复》已明确案涉土地未办理农用地转用和征收手续，该农转用和征收系行政主体的职责范围内，而被告主张土地未交付的原因系鸿昌公司未向案外人南昌合力工程技术有限公司支付规划设计费导致拆迁无法完成，与法律规定土地出让时需净地交付的原则不符，其将所有责任归于鸿昌公司于法无据，亦不成为鸿昌公司违约而解除国有土地出让合同的法定理由。其次，土地闲置是否符合无偿收回条件，应根据闲置土地是否存在不可抗力或者政府原因，分别采取无偿收回或者有偿收回两种方式予以处置。且城市规划区内的建筑工程选址和布局必须符合城市规划，没有规划则无法开展项目设计和规划，不具备开工建设条件。本案中，鸿昌公司按照出让合同的约定向经开区缴清了土地出让金，但南昌市政府作出的《175号批复》已确认案涉土地已与控制性规划不相符，且通过本案查明的事实，案涉地块上有医疗用地、企事业单位用地及公共设施用地，鸿昌公司亦不能按照《出让合同》进行开发建设，故该责任不能全部由鸿昌公司负担。最后，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”据此，收回土地应当遵循法定程序，听取行政相对人、利害关系人的陈述和申辩。本案中，根据南昌市政府作出的《175号批复》的内容，是因农转用及征收手续未完成，且与控制性规划不符，其本质内容亦不属于因原告用地违法而发生行政处罚的范畴内，应属于土地利用规划改变及公共利益的需要，而对案涉土地予以收回。关于争议焦点3行政主体因公共利益需要，改变土地利用规划，依法收回当事人已竞得的国有土地使用权的，对当事人的损失应给予公平合理的补偿。结合我国土地和城市房地产管理法律、法规规定以及国家依法保护产权政策，对于公平合理的补偿，不能按照当事人获得土地时的价格为基础，而应根据土地面积、剩余土地使用年限、原批准用途、土地开发利用程度、城市规划限制等，参照该地段市场地价水平或经专业评估后予以补偿。人民法院作出具体的裁判方式必须在裁判时机成熟的前提下，而所谓的裁判时机成熟，意味着作出一个具体的、全面满足原告诉讼请求的判决所依赖的事实和法律前提都已经具备，如果案件事实尚未明确或仍需要被告调查或裁量，就属于裁判时机不成熟。本案中，被告作出《128号回复》按“成本加利息”给予补偿的方式违反公平合理原则，显然侵害了原告的合法权益，依法应予以撤销。再因案涉土地的收回属于历史遗留问题，2006年案涉土地的收回价格本院无法确认，还存在使用年限及银行账务利息等方面的扣减，需要行政机关进一步查明事实并作出认定，故本院作出具体的判决裁判时机仍不成熟，被告需按本院认定的补偿方式对原告作出具体的补偿金额。综上，为保障当事人合法权益，监督行政机关依法行政。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条规定，判决如下：一、撤销被告南昌市红谷滩新区管理委员会作出的洪新办字[2019]128号《红谷滩新区管委会办公室关于113.399亩国有建设用地使用权补偿事宜的回复》；二、责令被告南昌市红谷滩新区管理委员会于本判决生效之日起六十日内对原告南昌市通海房地产开发有限公司作出具体补偿的行政行为，补偿金计算方式应根据土地面积、剩余土地使用年限、原批准用途、土地开发利用程度、城市规划等条件，并参照收回该土地时的市场地价或经专业评估予以认定；三、驳回原告南昌市通海房地产开发有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由被告南昌市红谷滩新区管理委员会负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。审 判 长  楼 赟人民陪审员  张祥乐人民陪审员  刘 芳二〇二〇年七月二十八日法官 助理  沈明琪书 记 员  蔡霖颖附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。