福建省泉州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020）闽05行终224号 上诉人（原审原告）惠安县洛阳镇杏田娱乐场，住所地福建省泉州市惠安县洛阳镇杏田村。 法定代表人王振明。 被上诉人（原审被告）惠安县自然资源局，住所地泉州市惠安县螺城镇建设南街116号。 法定代表人许魂铭，局长。 上诉人惠安县洛阳镇杏田娱乐场因诉被上诉人惠安县自然资源局土地行政征收一案，不服泉州市鲤城区人民法院（2020）闽0502行初34号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭以阅卷方式审理了本案。 原审裁定查明，原告惠安县洛阳镇杏田娱乐场诉称，原告成立于1992年11月6日，注册号为×××45，选址于惠安县洛阳镇杏田村，娱乐场宗地704.6平方米，建筑面积586平方米土地证号为惠集建（1993）字第160003号。时隔多年，原告偶然通过土地航拍图发现登记的土地所有权人变更为第三人杨志明。为了查清本案的事实，原告向相关部门查询发现，原告所有的土地自1998年11月20日由他人冒用公章、私章，与惠安县土地管理局签订《征地协议》与《国有土地使用权出让合同》。更为奇怪的是，根据《变更土地登记申请审批表》显示，该地块于2007年2月9日申请为集体土地划拨转为国有出让变更手续，而上面加盖的印章也全部并非原告所有。2007年2月25日，惠安县人民政府颁发惠国用（2007）出字第160003号《国有土地使用证》，将涉案的704.6平方米的集体土地变更为国有土地性质。2008年7月，惠安县人民政府颁发惠国用（2008）字第160017号《国有土地使用证》，将涉案的704.6平方米土地变更登记到第三人杨志明名下。根据国务院55号令第十八条、《城市房地产土地管理法》第二十七条、《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定，办理土地变更的条件需由土地使用权人或者有权人提出，办理人需提交本人身份证原件，法定代表人身份证。委托办理的需提交委托书和委托代理人身份证、《营业执照》及《组织机构代码证》，县级以上国土管理部门应对办理改变土地用途的单位和个人提交的有关资料进行审查。对申报资料齐全的，符合申请条件的，予以受理，再由地籍部门对该土地进行地籍测量，逐级上报，由主管局长审查，经局会审会同意后，上报同级政府审批，再通知申请人领取审批手续。而在该宗土地征收及两次变更时，原告并不知情，既没有前往国土资源局办理变更，也没有委托任何人前往办理。据此，被告就涉案土地的征收行为违法，致使惠安县人民政府审批通过了被告的征收行为，最终导致涉案地块被征收及变更登记为国有土地后，又于2008年7月办理了转移登记，将该土地使用权的权利主体由原告变更登记为第三人，被告的该行为严重侵犯了原告的合法权益。原告向法院提起行政诉讼，请求判决：一、确认被告对涉案地块作出的土地征收行为违法；二、判令被告承担本案全部诉讼费用。 原审裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。据此可知，法律规定的土地征收部门是县级以上地方人民政府。本案中，惠安县人民政府于1999年12月24日作出惠政[1999]土88号《惠安县人民政府关于同意惠安县洛阳镇杏田娱乐场补办征地和土地使用权出让手续的批复》批准，同意征用惠安县洛阳镇杏田娱乐场使用的洛阳镇杏田村集体土地704.6平方米，作为原惠安县土地管理局以有偿出让方式提供给该场建设场房及配套设施用地。原告惠安县洛阳镇杏田娱乐场若对此次征收行为不服，应以惠安县人民政府为被告。原告以惠安县自然资源局作为被告提起诉讼，属错列被告。原告起诉被告惠安县自然资源局对涉案地块作出土地征收行为，亦属没有事实依据。经对原告作出释明要求其变更被告，并向有管辖权的法院提起诉讼，原告拒绝变更。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项、第(三)项，第三款之规定，裁定如下：驳回原告惠安县洛阳镇杏田娱乐场的起诉。 惠安县洛阳镇杏田娱乐场上诉称，请求撤销一审裁定，指令鲤城区人民法院继续审理。事实与理由：一、原审裁定驳回起诉适用法律错误，征收行为的主体应为被上诉人。上诉人所有的土地自1998年11月20日开始由他人冒用公章、私章，与惠安县土地管理局签订《征地协议》与《国有土地使用权出让合同》，是存在特定的历史背景与法律依据的。根据1991年国务院颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条规定，“国家建设用地的审批程序：(一)建设单位持经批准的设计任务书或者初步设计、年度基本建设计划等有关文件，向被征用土地所在的县级以上地方人民政府土地管理部门申请建设用地。(二)县级以上地方人民政府土地管理部门对建设用地申请进行审核，划定用地范围，并组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案，报县级以上人民政府批准。”可见实施条例颁布后的土地征收行为的主体为县级人民政府的土地管理部门，即本案的被上诉人，在土地管理部门接受申请并审核、规划、组织补偿安置方案后，才报县级人民政府批准。这一规定长期执行直至1999年的《土地管理法》出台后，根据该法第四十六条规定，“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施。”以及配套的《中华人民共和国土地管理法实施条例》(1999)第四十六条，“1991年1月4日国务院发布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》同时废止。”据此，我国在1991年至1999年期间，土地征收行为长期由县级以上地方人民政府土地管理部门负责，上诉人在1998年被他人冒充与惠安县土地管理局签订的《征地协议》与《国有土地使用权出让合同》系惠安县国土资源局在履行职责范围内作出的行政行为。根据法不溯及既往的原则涉案土地的征收仍然由被上诉人负责，惠安县人民政府并非作出征收行为的主体，上诉人也并非诉求《批复》文件违法，因此不能以批复作出的主体为本案主体，原审裁定驳回起诉适用法律错误。二、根据厦门市中院及泉州中院的裁定也表明，被上诉人系本案的适格主体。关于本案，上诉人曾于2017年10月18日以惠安县人民政府为被告向厦门市中级人民法院提起行政诉讼，但厦门市中级人民法院作出释明，根据《不动产登记暂行条例》的规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。惠安县国土资源局作为承接辖区不动产登记工作的机构，其应是本案的适格被告。因此，厦门市中级法院裁定将本案移送至有管辖权的泉州市鲤城区人民法院管辖。其后经鲤城区人民法院作出(2018)闽0502行初39号及泉州市中级人民法院作出(2019)闽05行终126号行政裁定书，裁定书中载明“鉴于后续变更登记行为系基于惠安县人民政府的征收行为，后续转移登记行为的权属又来源于其前续的变更登记行为，因此，对杏田娱乐场的权利义务产生实质影响的系征收行为”。两级法院认为上诉人所诉行政行为应为最初的征收行为，根据上诉人前面所述的1999年新《土地管理法》实施前，征收行为的主体以及具体负责征收行为的均系本案被上诉人惠安县自然资源局，可见被上诉人即为本案的适格主体。综上所述，原审裁定认为适格主体为惠安县人民政府适用法律错误，惠安县政府在未对涉案土地履行过征收职能的前提下被列为被告也不利于查明案件事实，更有违行政诉讼的基本原则；且本案在厦门市中院已因主体问题裁定移送鲤城区法院以后，现又以主体问题裁定驳回，要求在厦门市中院起诉，将导致不必要的讼累，浪费司法资源。 本院认为，公民、法人或者其他组织应当在法定期限内提起行政诉讼。所谓起诉期限，是指法律规定的当事人不服某项行政行为时向法院请求司法救济、行使行政撤销权的时间限制，在性质上属于程序法上的法定期间，不能中断或者中止。由于行政案件属于公法诉讼，涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性，设置起诉期限制度的目的和功能，就在于维护行政行为的效力，以确保行政法律关系的尽早安定。因此，起诉行政机关的单方行政行为，要适用行政诉讼的起诉期限的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”在案证据表明，1993年1月16日，经惠安县人民政府批准，动用洛阳镇杏田村集体土地704平方米作为惠安县洛阳镇杏田娱乐场建设用地，该项目系乡（镇）村集体企业建设用地，其土地按有关规定纳入有偿有限期使用。1993年9月，上述动用的704.6平方米土地办理了集体建设用地使用权首次登记后，被惠安县人民政府于1999年12月24日批准补办征地和土地使用权出让手续。因此，本案被诉土地征收行为发生于1999年12月24日前。即使惠安县洛阳镇杏田娱乐场始终不知道本案被诉征收行为的具体内容，其于2019年12月24日前就丧失了向人民法院对该征收行为提起行政诉讼的权利。上诉人惠安县洛阳镇杏田娱乐场迟至2020年1月8日才向法院提起本案之诉，已明显超过二十年的最长起诉期限且无正当理由，不符合法定起诉条件，已经立案的，依法应当裁定驳回起诉。一审以惠安县洛阳镇杏田娱乐场错列被告为由裁定驳回起诉，理由虽然不当,但裁定结果正确,本院予以维持。上诉人惠安县洛阳镇杏田娱乐场的上诉请求，理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十九条第一款第二项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  陈鹏腾 审判员  张爱玲 审判员  邱旭锋 二〇二〇年七月八日 书记员  吕顺达 附:本裁定适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； ……