四川省成都高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川0191行初107号 原告张乐文，男，1976年11月14日出生，汉族，住四川省成都市青白江区。 被告成都市规划和自然资源局。住所地：四川省省成都高新区蜀绣西路69号。 负责人唐晓东，局长。 委托代理人喻雷，国浩律师（成都）律师事务所律师。 委托代理人罗杨，国浩律师（成都）律师事务所律师。 原告张乐文不服被告成都市规划和自然资源局（以下简称市规自局）作出的《驳回行政复议申请决定书》（成自然资复[2020]11号），向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月13日立案受理后，依法向被告市规自局送达了起诉状副本及应诉通知书，被告市规自局在举证期限内向本院递交了答辩状并提供了相应证据材料及依据。本院依法组成合议庭，于2020年7月21日公开开庭对本案进行了审理。原告张乐文，被告市规自局委托代理人喻雷及被告市规自局负责人委托的工作人员杨炬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年3月12日，被告市规自局作出《驳回行政复议申请决定书》（成自然资复[2020]11号），认为成都市青白江区规划和自然资源局（以下简称青白江区规自局）作出的《成都市青白江区规划和自然资源局关于中国五冶集团堆土场临时使用土地的批复》（青自然资函[2019]188号），对原告的权利义务不产生实际影响，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，决定驳回原告的行政复议申请。 原告张乐文诉称，其是成都市青白江区清泉镇太平村6组村民，在该村享有合法的承包耕地。2019年12月5日，原告获悉其所在的太平村6组所有土地被青白江区规自局批准为临时用地，批复文件分别为《成都市青白江区规划和自然资源局关于中国五冶集团堆土场临时使用土地的批复》（青自然资函[2019]187号）和《成都市青白江区规划和自然资源局关于中国五冶集团堆土场临时使用土地的批复》（青自然资函[2019]188号）。原告认为该两份临时用地批复文件所确定的临时使用地块的位置均包含了原告的承包耕地，严重侵犯了原告的承包经营权。原告于2020年1月21日分别向被告邮寄两份行政复议申请书，请求撤销上述批复。2020年3月12日，被告作出《驳回行政复议申请决定书》（成自然资复[2020]11号），驳回了原告的复议申请。原告认为前述复议决定认定事实不清，适用法律错误，故起诉至人民法院，请求判令：1.撤销被告作出的《驳回行政复议申请决定书》（成自然资复[2020]11号），并判令被告在法定期限内重新作出复议决定；2.本案诉讼费由被告承担。 原告为证明其主张，向本院提交了以下证据材料及依据： 第一组：《农村土地承包经营权证》《成都市青白江区规划和自然资源局关于中国五冶集团堆土场临时使用土地的批复》（青自然资函[2019]187号）、《成都市青白江区规划和自然资源局关于中国五冶集团堆土场临时使用土地的批复》（青自然资函[2019]188号）、两份勘测定界图。拟证明原告享有合法承包分地，两份临时用地批复文件所确定的临时使用地块的位置均包含了原告承包的耕地，侵犯了原告的承包经营权； 第二组：现场照片。拟证明原告的承包地现状； 第三组：中国邮政EMS邮寄单及物流信息、行政复议受理通知书。拟证明原告向被告申请行政复议； 第四组：《驳回行政复议申请决定书》（成自然资复[2020]11号）、《驳回行政复议申请决定书》（成自然资复[2020]12号）、关于临时用地办理流程的网页查询截图。拟证明案涉行政复议决定认定事实不清、适用法律错误，应当予以撤销。 被告市规自局辩称，被告是青白江区规自局上一级主管部门，有权决定是否受理以青白江区规自局为被申请人的行政复议申请并作出相关决定。被告于2020年1月22日收到原告提交的《行政复议申请书》，审查后予以受理并向青白江区规自局作出《行政复议答复通知书》（成自然资复[2020]11号）。后被告在规定期限内作出《驳回行政复议申请决定书》（成自然资复[2020]11号）并向原告送达，复议程序合法。被告经审查，青白江区规自局根据中国五冶集团提交的《临时用地申请书》，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十七条第一款的规定作出案涉临时用地批复，批准同意中国五冶集团因建设需要临时使用清泉镇太平村6组土地124.04亩作为临时堆土场用地，但该批复并未具体确定临时使用地块的位置，中国五冶集团尚需与拟使用的地块所在的集体经济组织（或村民委员会）和村民签订临时使用土地租赁合同和补偿协议，确定临时用地位置。因此，案涉临时用地批复对原告的权利义务不产生实际影响。原告如认为其承包地被侵占，承包经营权被侵犯，应向决定具体临时用地的所在集体经济组织（或村民委员会）主张权利。因此，被告依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，作出《驳回行政复议申请决定书》（成自然资复[2020]11号）并无不妥，综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市规自局为证明《驳回行政复议申请决定书》（成自然资复[2020]11号）的合法性，向本院提交了以下证据材料及依据： 第一组：《统一社会信用代码证书》《行政复议申请书》及附件、中国邮政EMS邮单封面、《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款。拟证明被告主体资格，有权审查处理原告对青白江区规自局提出的行政复议； 第二组：《行政复议受理通知书》（成自然资复[2020]11号）及中国邮政EMS快递单、《行政复议答复通知书》（成自然资复[2020]11号）及中国邮政EMS快递单、《行政复议答复书》及附件、《驳回行政复议申请决定书》（成自然资复[2020]11号）及中国邮政EMS快递单。拟证明被告依法对行政复议进行审查，并按期作出行政复议决定，复议行为符合法律规定。 经庭审举证、质证，被告对原告提交的《农村土地承包经营权证》关联性不予认可，对关于临时用地办理流程的查询结果的真实性不予认可，对其余证据的真实性无异议，但认为不能达到原告的证明目的。原告对被告提交证据的真实性均无异议，但认为案涉批复已确定临时用地范围且原告承包土地位于其中，因此不认可证明目的。 本院对上述证据认证如下：原告提交的《农村土地承包经营权证》、关于临时用地办理流程的网页查询截图以及现场照片与本案被诉行政行为不具有关联性，本院不予认定；原告提交的其他证据能够证明原告提起复议的时间、程序，与本案具有关联性，本院予以认定。被告提交的证据能够证明被告作出行为行政的依据、程序及认定的事实，与本案具有关联性，本院予以认定。 经审理查明，2019年9月15日，中国五冶集团向青白江区规自局提交《临时用地申请书》，申请办理临时用地。2019年10月17日，青白江区规自局作出《成都市青白江区规划和自然资源局关于中国五冶集团堆土场临时使用土地的批复》（青自然资函[2019]188号），载明：“经我局审查，同意你按有关规定办理临时用地手续。临时使用清泉镇太平村6组土地124.04亩作为临时堆土场用地。不得修建永久性建筑物，不得擅自扩大用地规模。临时用地期限自2019年10月17日至2021年10月16日止。临时用地期间的补偿，按双方签订的《临时用地协议》执行，充分尊重农民权益和确保农民的利益。”2020年1月21日，原告向被告寄交《行政复议申请书》，请求撤销青白江区规自局作出的《成都市青白江区规划和自然资源局关于中国五冶集团堆土场临时使用土地的批复》（青自然资函[2019]188号），被告于2020年1月22日收到前述申请。2020年2月3日，被告向原告作出《行政复议受理通知书》（成自然资复[2020]11号），受理了原告的复议申请，并于当日向原告送达。同日，被告向青白江区规自局作出《行政复议答复通知书》（成自然资复[2020]11号）。2020年2月10日，青白江区规自局向被告提交《行政复议答复书》及相应附件。经审查，被告于2020年3月12日作出《驳回行政复议申请决定书》（成自然资复[2020]11号），认为青白江区规自局对中国五冶集团作出的临时用地批复对原告的权利义务不产生实际影响，驳回原告的复议申请。同日，被告向原告邮寄送达上述决定书。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”之规定。被告作为青白江区规自局的上一级主管部门，对原告以青白江区规自局为被申请人提起的行政复议申请具有复议审查的职权。 根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。”及第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。”之规定，被告于2020年1月22日收到原告寄交的复议申请后，于2020年2月3日向原告作出《行政复议受理通知书》（成自然资复[2020]11号），并向青白江区规自局发出《行政复议答复通知书》（成自然资复[2020]11号）；在收到青白江区规自局提交的《行政复议答复书》及附件后，被告进行了审查，并于2020年3月12日作出《驳回行政复议申请决定书》（成自然资复[2020]11号），复议程序符合前述规定。 根据《中华人民共和国行政复议法》第六条“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系；”之规定，纳入行政复议审查的行政行为应当与申请人具有利害关系。本案的争议焦点在于青白江区规自局作出的《成都市青白江区规划和自然资源局关于中国五冶集团堆土场临时使用土地的批复》（青自然资函[2019]188号）对原告的权利义务是否产生影响。行政法上利害关系是指相对人或相关人的权利义务是否受到某一具体行政行为的实际影响，对此应当以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在行政法上利害关系的重要标准。具体到本案来说，《中华人民共和国土地管理法》第五十七条第一款规定“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。临时土地使用者应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。”从该行政实体法律规范可以看出，自然资源主管部门在对临时用地进行审批时，仅要求临时用地的申请人按照双方签订的临时用地协议，充分尊重农民权益和确保农民的利益，对于协议的具体内容则属于申请人与权利人之间的平等民事主体间的协商范畴，不在土地行政主管部门作出审批时所须考量和审核的范畴。结合本案查明的事实，青白江区规自局在作出临时用地批复的内容中确不涉及具体的用地范围、用地费用等内容，仅要求按双方签订的临时用地协议进行补偿，并充分尊重农民权益和确保农民的利益。对于临时用地协议中所用地块的位置及用地费用等均不在其审核的范围，也未对临时用地范围和用地费用作出限定。故其作出的《成都市青白江区规划和自然资源局关于中国五冶集团堆土场临时使用土地的批复》（青自然资函[2019]188号）未对实际临时用地的权利人的权利义务产生实际影响，产生实际影响的是土地权利人与临时用地人所签订的临时用地协议，若原告认为土地权益受到侵害，应当向决定具体临时用地的所在集体经济组织主张权利。因此，被告作出案涉复议决定，驳回原告的复议申请并无不当，原告的诉讼主张不成立，本院不予支持。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决如下： 驳回原告张乐文的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张乐文负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  李**飞 人民陪审员  詹素清 人民陪审员  张 骏 二〇二〇年七月二十七日 书 记 员  肖 杨