江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初812号 原告海门市大新港冷轧罗纹钢厂，住所地海门市汤家镇北首。 法定代表人胡进平，总经理。 委托代理人单杰，北京大成（南通）律师事务所律师。 被告海门市临江镇人民政府，住所地海门市临江镇。 法定代表人冯军，镇长。 应诉负责人蔡卫星，副镇长。 委托代理人宋德邻，上海正源律师事务所律师。 第三人刘某某，男，1954年10月18日生，××族，住海门市临江新区。 第三人江苏海门农村商业银行股份有限公司，住所地海门市海门街道解放中路137号。 法定代表人黄建新，董事长。 委托代理人姜娟，上海维盈律师事务所律师。 原告海门市大新港冷轧罗纹钢厂（以下简称大新厂）诉被告海门市临江镇人民政府（以下简称临江镇政府）、第三人刘某某行政协议一案，本院于2019年7月4日立案受理后，依法向被告海门市临江镇人民政府（以下简称临江镇政府）送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书，被告在规定期限内向本院提交了答辩状及证据材料。本院依法追加江苏海门农村商业银行股份有限公司（以下简称海门农商行）为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭于2019年11月20日、2020年5月18日两次公开开庭进行了审理，原告罗纹厂的法定代表人胡进平及委托代理人单杰，被告临江镇政府应诉负责人蔡卫星及委托代理人宋德邻，第三人海门农商行委托代理人姜娟（参加第二次庭审）到庭参加诉讼，第三人刘某某经本院传票传唤未到庭参加诉讼。因案情复杂，向江苏省高级人民法院报批延长审理期限，本案现已审理终结。 原告大新厂诉称，2016年5月11日，被告临江镇政府与刘某某签订《临江镇2016年度土地复垦房屋拆除协议书》，双方约定因土地挂钩复垦需要，对罗纹厂范围内房屋进行拆除，并针对复垦范围内土地、房屋等实行一次性补偿，但刘某某并非该区域范围内建筑物的所有权人。原告认为，刘某某对拆除范围内的建筑物、构筑物等并不具有全部的所有权，案涉协议中的围墙、水泥场地、电表水表等应属于原告所有，故该行政合同属于无效合同，请求法院确认《临江镇2016年度土地复垦房屋拆除协议书》无效。 原告向本院提交以下证据材料：1.《财产租赁协议》；2.《产权界定》，证明海门市汤家石灰厂在1996年出售给了胡进平这一事实；3.《住所及经营场所证明》，证明原告厂区面积；4.《变更登记注册书》，证明原告企业名称变更情况；5.1996年的《资产评估报告》，证明原告厂区内主要建筑物有楼房、门卫房、场地、仓库、围墙、走廊、食堂，虽该资产评估报告年代较远不能客观反映厂区在拆除时的全部资产状况，但是其厂区内的建筑物和构筑物没有变化，证据1-5证明原告原企业状况和资产情况；6.《和解协议》，证明款物交接单内的范围才是原告厂区抵作未清偿债务的具体内容；7.《款物交接单》，证明除所列五项财产外其他厂区财产依然属于原告所有；8.协议书，证明双方买卖的标的物是接收的部分不是所有，第三人接收的也是款物交接单的内容；9.《临江镇2016年度土地复垦房屋拆迁协议书》，证明这份协议书中其罗列的补偿范围已超出了刘某某与汤家信用社所买卖的资产范围。 被告临江镇政府辩称，一是原告不具有行政诉讼的原告主体资格。2000年6月，因原告结欠海门市汤家信用社贷款被海门市法院判决归还本息461594.58元，海门市汤家信用社申请法院强制执行，在执行期间原告与海门市汤家信用社达成和解，原告以现有的资产抵偿所欠贷款。在和解协议中载明，原告自愿以本厂现有财产抵作本案标的，海门市汤家信用社接收财产后案件了结。2010年7月13日，海门市汤家信用社将接收的原告资产卖给了第三人刘某某。所以本案涉及的资产已经与原告方无任何关联。2017年11月9日，原告以被告私自拆除罗纹厂范围内的建筑物和构筑物违法为由，向如皋市人民法院提起行政诉讼，请求法院确认被告的拆除行为违法。如皋市人民法院受理后，作出了（2017）苏0682行初279号行政裁定书，以原告不具备诉讼主体资格为由驳回了原告的起诉，该裁定书已经生效。二是原告已经构成重复起诉，滥用诉权。本案与上述如皋市人民法院受理的行政案件当事人和事实完全一致，且如皋市人民法院已经作出了生效的裁判文书，虽然原告改变了案由，但是实质内容还是一致的。且相关诉讼，原来已经以原告主体资格不适格裁定驳回起诉，上诉中原告撤回了上诉。三是原告起诉已经超过诉讼时效。原告在2017年11月9日前已经知晓，于2018年10月16日方才提起诉讼，已超过6个月的诉讼时效。综上所述，请求法院驳回原告的起诉。 被告向本院提交以下证据材料：1.（2000）门经初字第253号民事判决书，证明原告要归还汤家信用社本息461594.58并承担案件受理费11018以及邮资费60元；2.海门市人民法院执行笔录，证明在执行笔录可以清楚地看出原告全部的财产抵偿给汤家信用社都不够，协议书明确被执行人也即本案原告自愿以本厂现有财产抵作本案标的（详见款物交接单），和解协议和谈话笔录指向都是本厂现有财产；3.《款物交接单》，证明虽只列举了五项物品，但围墙和场地等属于附属设施只能依附建筑物存在，是房产不可分割的一部分，在款物交接单中没有单独列出也没有必要单独列出，不能因款物交接单没有围墙和场地就认为围墙和场地等可以单独分割开；4.《抵押物清单》，清单物品评估价值是30余万元，而原告欠信用社47万元多，与执行和解协议是前后呼应，原告已经资不抵债；5、（2017）苏0682行初279号行政裁定书、（2018）苏06行终511号裁定书、（2018）苏0691行初473号行政裁定书，（2019）苏06行终241号行政裁定书。 第三人刘某某未提交陈述意见也未提供证据材料。 第三人海门农商行述称，原告方在当时清偿债务时是将所有资产抵偿给海门农商行，在签署抵债协议时原告已经停产多时，且严重资不抵债，款物交接单所列的只是一些主要的抵押资产，有一些没有列在上面，实际上是所有资产的全部抵债清偿。故对本案案涉协议的真实性及本身合法性不持异议。 第三人海门农商行未向本院提交证据材料。 经审理查明，大新厂于1996年7月将大新厂房屋在内的15项资产抵押给海门市汤家信用社以获取借款，抵押物价值约为30.72万元，双方签订了抵押担保借款合同。后双方就借款事宜，循环签订贷款抵押合同至1998年11月29日。在1998年11月29日签订的《房地产抵押合同》中载明，原告为清偿债务以合法拥有的房地产及其附着物，构筑物作抵押物，向海门市汤家信用社提供经济担保。后因大新厂无力偿还借款，海门市汤家信用社向海门市人民法院提起了诉讼。2000年6月12日，海门市人民法院作出（2000）门经初字第253号民事判决书，判决大新厂归还海门市汤家信用社借款本息合计461594.58元，于判决生效后10日内履行。因大新厂未能履行该判决确定的义务，海门市汤家信用社向海门市人民法院申请强制执行。2001年3月28日，海门市人民法院对海门市汤家信用社与大新港钢厂进行执行谈话。大新厂表示，该厂现在早已歇业，付现金来偿还这笔债务肯定是不可能的，现在只有用我们当时借款时抵押的财产来抵偿，抵押清单上的财产有些东西已经没有了，也不需要进行财产评估了，大新厂也只有这些财产了，仅以大新厂那些财产也不够来还这笔债务，还要请权利方（海门市汤家信用社）谅解，也就那些财产了，厂也没有其他财产了。当日，双方达成和解协议，协议载明，大新厂自愿以本厂现有财产抵作本案标的（详见款物交接单），权利人海门市汤家信用社自愿表示接受上述财产后本案了结。当日，双方在海门市人民法院款物交接单上签字盖章，款物交接单记载：1、房产（1734.79平米，产权证号xxxxxx）；2、双体石灰窑1座；3、吊车2台；4、提磅2台；5、卷扬机1台。2010年7月13日，海门市汤家信用社与第三人刘某某签订协议书一份，协议载明：“现经双方协商一致，对汤家信用社接受的原大新港钢厂地面资产残值出售达成如下协议：一、本协议标的为上述资产的现有部分残值（不含土地）。二、经协商甲方将本协议标的出售给乙方。三、本协议标的出售价为45000元。……”2016年5月11日，被告临江镇政府（甲方）与刘某某（乙方）签订2016年度土地复垦房屋拆除协议书，约定：因甲方土地挂钩复垦需要，在原农保区范围内，对乙方的房屋进行拆除，乙方同意将区域内所涉及的建（构）筑物、竹林、树木等物于2016年5月25日前全部自行拆除，清理完毕。甲方对乙方拆除的建（构）筑物实行一次性补偿，合计536372元，具体拆除房屋及财产为楼房（960平米）、七架头（152平米）、平顶房（32平米）、砼场地、围墙、水表、电表。同日，被告临江镇政府与刘某某兄弟刘建仁就上述厂区内剩余的资产签订了2016年度土地复垦房屋拆除协议书，约定：因甲方土地挂钩复垦需要，在原农保区范围内，对乙方的房屋进行拆除，乙方同意将区域内所涉及的建（构）筑物、竹林、树木等物于2016年5月25日前全部自行拆除，清理完毕。甲方对乙方拆除的建（构）筑物实行一次性补偿，合计354592元，具体拆除房屋及财产为石灰窑（268.74平米）、砼场地、围墙。 本院向海门市汤家信用社原主任周志琴调查了解情况，其表示，当时大新厂所有资产严重资不抵债，抵债清偿时就是全部的有形资产和无形资产海门市汤家信用社全盘予以接收的，在执行的时候连评估都没有评估，如果当时还有资产海门市汤家信用社不予以接收或者清偿多余，肯定会单列出来，执行和解协议中的本厂现有财产就是指全部的有形资产和无形资产，不存在还遗留部分资产不要之情形。本院向海门市汤家信用社原信贷工作人员施祖金调查了解情况，其表示据其了解当时抵债清偿时好写的都写上去了，小东西就没有写得那么详细，也不可能写得事无巨细具体到房屋有多少附属物。 以上事实有原、被告双方提交的证据材料及本院调取的执行卷宗材料、与周志琴、施祖金制作的两份谈话笔录等予以证实。 本院认为，本案原告提起的诉请是案涉协议无效，请求确认无效并无起诉期限之限制。原告作为相关执行案件的被执行人，认为原厂区内还有其所属资产，其亦有权向法院提起本案诉讼。本案争议在于案件能否认定为重复起诉，案涉协议是否因处分了原告的财产而存在无效之情形。 关于本案是否是重复起诉的问题，本院认为不能简单以重复起诉为由将实质争议排除在审理裁判之外。原如皋市人民法院法院作出的（2017）苏0682行初279号行政裁定书，诉讼指向的是案涉房屋及其他设施的拆除行为合法与否，与本案受理的行政协议案件属于不同的诉讼法律关系。本院作出的（2018）苏0691行初473号行政裁定书，径直以原告主体资格裁定驳回起诉，未对本案诉讼法律关系做实质评价和处理，未对行政行为的合法性进行评价，在该案的上诉过程中，原告方因故撤回上诉，到本院重新立案处理。参照《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十八条的规定，环境民事公益诉讼案件的裁判生效后，有权提起其他诉讼机关或者社会组织就同意污染环境、破坏生态行为另行起诉的，有下列情形之一的，人民法院应予受理：（一）前案原告的起诉被裁定驳回起诉的；（二）前案原告申请撤诉被裁定准许的，但本案司法解释第二十六条规定的情形除外。从实质化解行政争议的角度出发，前述相应裁判并未对相应协议效力问题进行实体分析评判，对于相应的协议效力问题司法有必要予以回应，而不能将当事人的实体请求问题置于程序处理框架之内，将当事人带入“诉求无门”的程序空转怪圈中。 关于案涉协议是否存在不法处分原告财产而无效的情形，各方争论关键在于原告所述的围墙、场地、电表水表是否仍然属于原告资产，本院认为案涉协议并未不法处分原告财产，不存在无效的情形。 首先，从案件执行实际来看，案涉原告原相应资产在执行和解中应是全部一揽子处理完毕。根据案涉《房地产抵押合同》、抵押物清单、民事判决书、执行笔录、执行和解协议、款物交接单等材料，原告借款时所抵押的财产估值只有30余万，但是执行阶段结欠海门市汤家信用社贷款达46万之多，在这种情况下，双方还要将围墙、场地、电表水表排除在接收的财产范围之外，明显不符合社会常情和执行实际。且在1998年11月29日签订的《房地产抵押合同》中载明，原告为清偿债务以合法拥有的房地产及其附着物，构筑物作抵押物，向海门市汤家信用社提供经济担保。在本案中，款物交接单列明的物品仅仅是具有独立使用价值的抵押物清单中的财产，围墙、场地、电表水表乃是附属设施，乃是原告房地产不可分割的附属部分，是故在款物交接单上没有单独列出也没有必要单独列出，符合普遍交易习惯和司法强制执行实践。 其次，原汤家信用社负责人和信贷员的陈述与执行笔录及协议等，能相互印证原告资产在执行阶段业已全部打包清偿。本案中，根据原海门市汤家信用社负责人周志琴和原海门市汤家信用社信贷员施祖金（原告方提供联系方式）的陈述，可以看出在2000年执行时，原告的资产已经严重资不抵债，执行和解时对相应的资产评估都未进行，径直全部打包接受处理。原告方在执行阶段亦表示，厂早已歇业，付现金来偿还这笔债务肯定是不可能，只有用我们当时借款时抵押的财产来抵偿，抵押清单上的财产有些东西已经没有了，也不需要进行财产评估了，大新厂也只有这些财产了，仅以大新厂那些财产也不够来还这笔债务，还要请权利方（海门市汤家信用社）谅解……。执行和解协议中载明“自愿以本厂现有财产抵作本案标的（详见款物交接单），权利人海门市汤家信用社自愿表示接受上述财产后本案了结。”上述材料也能够相互印证原告所述的围墙、场地、电表水表等已经在执行和解之时，全部予以抵偿，原告对于周志琴和施祖金的谈话笔录的真实性亦予以认可。 再次，姑且不论案涉围墙、场地、电表水表在执行和解阶段是否全部清偿，第三人取得大新厂地面净资产也是符合善意取得之情形，从此角度考量，原告所述称的围墙、场地、电表水表等附属物权属也业已发生转移。《物权法》第一百零六条规定，无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，受让人受让该不动产或者动产时是善意的、以合理的价格转让、转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人，受让人取得该不动产或者动产的所有权；受让人依照前款规定取得不动产或者动产的所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求赔偿损失。本案当中，原海门市汤家信用社已经将大新厂全部地面净资产全部转让给被本案第三人刘某某，刘某某支付了合理对价，不考虑上文所述分析，刘某某也已经获取了案涉房产所附的围墙、场地、电表水表等附属物的权属。 最后，本案协议不存在行政诉讼法及民事法律规定的无效之情形。《行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院确认无效。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十九条规定，行政行为实施主体不具有行政主体资格、减损权利或者增加义务的行政行为没有法律依据规范、行政行为的内容客观上不可能实施、其他重大且明显违法的情形，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。根据本院查明的情况，案涉协议乃是被告和第三人刘某某协商一致达成，并不存在上述法律规定的无效情形。 综上所述，本案被告临江镇政府和第三人刘某某签订的案涉协议合法有效，原告大新厂的诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告海门市大新港冷轧罗纹钢厂的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告海门市大新港冷轧罗纹钢厂负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  万流兵 人民陪审员  周袁芳 人民陪审员  唐海兵 二〇二〇年七月二日 书 记 员  刘 佳 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。