广东省肇庆市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤12行终82号上诉人（原审原告）肇庆珠影文体产业投资有限公司，住所地：广东省肇庆市高新区*******珠影文体广场1#楼商铺223、226、227，统一社会信用代码：914***********246T。法定代表人杨晨辉，该公司总经理。委托代理人杨建文，北京市盈科（广州）律师事务所律师。委托代理人梁彩园，北京市盈科（广州）律师事务所律师助理。被上诉人（原审被告）肇庆市自然资源局，住所地:广东省肇庆市端州区******。法定代表人黄勇，该局局长。委托代理人夏国毅，该局法规科工作人员。委托代理人郭生平，广东开信律师事务所律师。原审第三人肇庆市高新区人民医院，住所地：广东省肇庆市高新技术产业开发区建设路。法定代表人胡铭，该医院院长。委托代理人刘兴桂，广东法制盛邦律师事务所律师。上诉人肇庆珠影文体产业投资有限公司（以下简称“珠影公司”）因与被上诉人肇庆市自然资源局及原审第三人肇庆市高新区人民医院行政纠纷一案，不服广东省肇庆市鼎湖区人民法院（2019）粤1203行初259号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2010年11月20日，肇庆市城乡规划局高新区分局作出编号为肇城规高新设字第〔2010〕106号《肇庆高新区建设项目规划设计要求》，其中载明:“建设单位为公开；建设项目座落位置高新区将军大街；土地总面积60305.5平方米（折合90.46亩）净面积43325.63平方米；用地性质为商用、住宅；建设内容为商业、住宅（其中40%建筑面积住宅部分按1800元每平方米价格销售给高新区人民医院）及配套设施。”2011年7月25日，肇庆高新区管理委员会复函同意肇庆市国土资源局大旺分局《关于肇庆市高新区国有建设用地使用权挂牌出让方案的请示》。肇庆市国土资源局大旺分局把肇城规高新设字第〔2010〕106号设计要求作为附件纳入国有土地使用权出让合同，并于2011年11月19日公告对肇庆市高新区*****面、人民医院西面地段的国有建设用地使用权进行公开挂牌出让，由肇庆联德房地产开发有限公司竞得上述两块土地。2013年3月4日，肇庆市城乡规划局高新区分局对肇城规高新设字第〔2010〕106号《肇庆高新区建设项目规划设计要求》变更登记，变更编号为肇城规高新设字第〔2013〕8号，变更建设单位为肇庆联德房地产开发有限公司，其他内容并无变更。同日，肇庆市自然资源局向肇庆联德房地产开发有限公司颁发编号为肇城规高新地字第〔2013〕8号《建设用地规划许可证》及其附件肇城规高新设字第〔2013〕8号《肇庆高新区建设项目规划设计要求》、2013-8红线图，备注栏载明：“附图及附件名称1、2013-8红线图；2、编号：肇城规高新设字第〔2013〕8号规划设计要求。”2013年5月13日，肇庆市城乡规划局根据肇庆联德房地产开发有限公司的变更申请，向其颁发编号为肇城规高新设字第〔2013〕54号、肇城规高新设字第〔2013〕55号《肇庆高新区建设项目规划设计要求》及肇城规高新地字第〔2013〕54号、肇城规高新地字第〔2013〕55号《建设用地规划许可证》，并在该两份建设用地许可证的备注栏分别载明：“附图及附件名称1.2013-54红线图。2.编号：肇城规高新设字第〔2013〕54号规划设计要求。3.备注：其中40%建筑面积住宅部分按1800元/每平方米价格销售给高新区人民医院。4.备注：原编号肇城规高新地字第〔2013〕8号建设用地规划许可证及附图、附件作废。”、“附图及附件名称1.2013-55红线图。2.编号：肇城规高新设字第〔2013〕55号规划设计要求。3.备注：其中40%建筑面积住宅部分按1800元/每平方米价格销售给高新区人民医院。4.备注：原编号肇城规高新地字第〔2013〕8号建设用地规划许可证及附图、附件作废。”2013年6月3日，肇庆市人民政府根据肇城规高新地字第〔2013〕54号、肇城规高新地字第〔2013〕55号《建设用地规划许可证》和《红线图》等相关资料进行出让国有土地使用权变更登记，并向土地使用权人肇庆联德房地产开发有限公司颁发肇府国用（2013）第0080034号、肇府国用（2013）第0080035号权属证书。2017年1月16日，珠影公司通过参与四会市人民法院举行的司法拍卖依法竞得肇庆联德房地产开发有限公司所有的位于肇庆高新区将军大街南面、人民医院西面的两块土地，证号为：肇府国用（2013）第0080034号、肇府国用（2013）第0080035号。2017年8月8日，肇庆市城乡规划局根据珠影公司的变更申请，经依法审核后，向珠影公司颁发编号为肇城规高新设字第〔2017〕56号、肇城规高新设字第〔2017〕57号《肇庆高新区建设项目规划设计要求》及肇城规高新地字第〔2017〕56号、肇城规高新地字第57号《建设用地规划许可证》，并在该两份建设用地许可证的备注栏分别载明：“附图及附件名称1.2017-56红线图。2.编号：肇城规高新设字第〔2017〕56号规划设计要求。3.备注：其中40%建筑面积住宅部分按1800元/每平方米价格销售给高新区人民医院。4.备注：原编号肇城规高新地字第〔2013〕55号建设用地规划许可证及附图、附件作废。5.备注：报规划总平面图前需办理规划用地验线。”、“附图及附件名称1.2017-57红线图。2.编号：肇城规高新设字第〔2017〕57号规划设计要求。3.备注：其中40%建筑面积住宅部分按1800元/每平方米价格销售给高新区人民医院。4.备注：原编号肇城规高新地字第〔2013〕55号建设用地规划许可证及附图、附件作废。5.备注：报规划总平面图前需办理规划用地验线。”。珠影公司认为肇庆市自然资源局在备注栏设定的“40%建筑面积住宅部分按1800元/每平方米价格销售给高新区人民医院”的限制性规定是无效行为，从而提起本案诉讼。原审法院认为，本案争议的焦点是“建设单位为公开；建设项目座落位置高新区将军大街；土地总面积60305.5平方米（折合90.46亩）净面积43325.63平方米；用地性质为商用、住宅；建设内容为商业、住宅（其中40%建筑面积住宅部分按1800元每平方米价格销售给高新区人民医院）及配套设施。”限定性规定是否违法的问题。该规定条款是肇庆市国土资源局大旺分局在出让肇庆高新区将军大街南面、人民医院西面的两块土地的使用权出让合同中设定的，是属于合同中的关于义务设定的条款。2011年11月19日，肇庆市高新区*****面、人民医院西面地段的国有建设用地使用权公开挂牌出让，肇庆联德房地产开发有限公司竞得上述两块土地，即肇庆联德房地产开发有限公司接受了该限制性规定，双方对相关条款达成了合意。2017年1月16日，四会市人民法院对案涉土地进行了司法拍卖，该司法拍卖进行前，拍卖人对标的物的介绍包括了上述限制性规定条款，拍卖须知也亦明确告知竞拍人注意事项，写明“竞买人一旦作出竞买决定，即表明已完全了解，并接受标的物的现状和一切已知及未知的瑕疵。”，珠影公司在明知上述条款的情况下仍然参加竞拍并成功竞得，案涉土地的权属由此转移到珠影公司名下，案涉土地所附属的权利、义务也随之转移。珠影公司在竞拍过程中已充分知悉其权利义务，并拿到了案涉土地的《建设用地规划许可证》，现对案涉土地的使用权出让合同中设定的义务有异议，应属于合同纠纷，是民事诉讼的范畴，不属于行政诉讼的受案范围，本案对此不作处理，珠影公司应向有管辖权的法院提起诉讼。鉴于本案已经立案受理，应裁定驳回起诉。综上所述，原审法院裁定：驳回肇庆珠影文体产业投资有限公司的起诉。上诉人珠影公司不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：1.依法判令撤销鼎湖区人民法院作出的(2019)粤1203行初259号行政裁定书；2.依法改判确认《肇庆高新区建设项目规划设计要求》【肇城规高新设字第(2010)106号】“其中40%建筑面积住宅部分按1800元/每平方米价格销售给高新区人民医院”的限制性规定为无效行政行为；3.依法改判确认《肇庆高新区建设项目规划设计要求》【肇城规高新设字第(2013)8号】“其中40%建筑面积住宅部分按1800元/每平方米价格销售给高新区人民医院”的限制性规定为无效行政行为；4.依法改判确认《肇庆高新区建设项目规划设计要求》【肇城规高新设字第(2017)56号】、《建设用地规划许可证》【肇城规高新地字第(2017)56号】、《肇庆高新区建设项目规划设计要求》【肇城规高新设字第(2017)57号】、《建设用地规划许可证》【肇城规高新地字第(2017)57号】关于肇庆高新区将军大街南面，人民医院西面的两块土地“其中40%建筑面积住宅部分按1800元/每平方米价格销售给高新区人民医院”的限制性规定为无效行政行为；5.改判肇庆市自然资源局对涉案地块重新作出合法有效的《肇庆高新区建设项目规划设计要求》《建设用地规划许可证》；6.本案诉讼费用由肇庆市自然资源局承担。事实和理由如下:一、原审裁定认定事实错误，错误认定本案为民事诉讼的范畴，适用法律错误。首先，珠影公司与肇庆市自然资源局之间并不存在平等主体间的民事法律关系，而是一种行政管理与被管理的行政管理关系。肇庆市自然资源局向珠影公司颁发《建设用地规划许可证》的行为是行政许可行为，不属于民事法律关系。其次，肇庆市自然资源局作为国家行政机关，违反强制性规定，在向珠影公司颁发的《建设用地规划许可证》中设置“其中40%建筑面积住宅部分按1800元/每平方米价格销售给高新区人民医院”的限制性条件，损害了珠影公司的合法利益，肇庆市自然资源局颁发《建设用地规划许可证》的行为是行政许可行为，珠影公司是该具体行政行为的相对人、利益主体，具有可诉性以及诉权。因此，珠影公司针对该行政行为提出诉讼应当属于行政纠纷，而不是属于民事范畴。综上所述，该行政裁定书认定事实错误，适用法律错误，并且作出了错误的裁定。二、肇庆市自然资源局在向珠影公司作出涉案土地的《建设用地规划许可证》中设置“其中40%建筑面积住宅部分按1800元/每平方米价格销售给高新区人民医院”不具有法律授权，不符合法律规定，严重违反了行政行为的合法性以及合理性原则。(一)肇庆市自然资源局作为土地规划职能部门，违反法律的强制性规定，在向珠影公司颁发的《建设用地规划许可证》中设置“其中40%建筑面积住宅部分按1800元/每平方米价格销售给高新区人民医院”，超出了其权限范围行使行政行为，违反了职权法定原则，依法无效。1.肇庆市自然资源局的法定职权是城乡规划管理工作，可以对土地的使用类型作出规划，但是并没有权利对第三方使用土地及其转让制定价格，因此限定按1800元/平方米价格销售违反了《中华人民共和国价格法》第五条“国务院价格主管部门统一负责全国的价格工作”的法律强制性规定，是越权行为，理应无效。2.肇庆市自然资源局在《建设用地规划许可证》中设置“其中40%建筑面积住宅部分按1800元/每平方米价格销售给高新区人民医院”是肇庆市自然资源局无视行政许可法定原则，公然借助公权力对企业自主经营权的公然绑架、强行干预的行为。3.涉案土地并非划拨用地，肇庆市自然资源局对涉案土地作出的限制性规定无任何法律授权，当然无效。(二)肇庆市自然资源局作出的行政行为缺乏客观、合法证据支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中，肇庆市自然资源局由始至终无法提供其所作出限制性规定“其中40%建筑面积住宅部分按1800元/每平方米价格销售给高新区人民医院”所依据的证据以及规范性文件证明其行为的合法性，肇庆市自然资源局依法应承担不利后果。(三)肇庆市自然资源局对涉案土地设置“其中40%建筑面积住宅部分按1800元/每平方米价格销售给高新区人民医院”限制性规定缺乏法律依据。(四)肇庆市自然资源局对涉案土地设置“其中40%建筑面积住宅部分按1800元/每平方米价格销售给高新区人民医院”限制性规定目的不合法，违反了行政合理原则。肇庆市自然资源局设置该限制性规定首先缺乏正当的目的，1800元/平方米远远低于基本的造价成本，要求珠影公司按1800元/平方米销售给肇庆市高新区人民医院，在客观事实上完全属于无法履行、违反情理的义务，违反了行政合理原则。在首轮拍卖中，该设置规定作为涉案土地拍卖出让的条件，绝对性的排除了第三人的招拍竞争，从而保证肇庆联德房地产开发有限公司无竞争性顺利摘拍。该设置严重违反公平公正原则，因为该设置规定是名为公开招拍，实为暗箱操作，名为公平竞争，实为“量身定制”，肇庆市自然资源局借用合法的形式，实现非法的目的。肇庆市自然资源局违反法律规定，在法律没有授权的情况下滥用自己的职权，作出不符合法律法规的限制性规定，这严重损害了珠影公司的利益。综上所述，原审裁定作出错误的认定，将本案认定为民事纠纷存在严重错误，并且错误适用法律，作出了错误的裁定，珠影公司特请求肇庆市中级人民法院依法判决撤销原(2019)粤1203行初259号行政裁定书，并依法改判。被上诉人肇庆市自然资源局辩称,原审裁定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，依据充分，应予维持。珠影公司参与公开拍卖应当知悉并接受土地出让合同设条的出让条件，本案纠纷基于民事法律行为产生，属于合同纠纷，应归于民事诉讼范畴，不属于行政诉讼的受案范围。案涉四份《肇庆高新区建设项目规划设计要求》和两份《建设用地规划许可证》有事实和法律依据，程序合法。珠影公司的主张不成立，请求法院依法驳回珠影公司所有诉讼请求。原审第三人肇庆市高新区人民医院述称,原审裁定查明事实清楚，适用法律正确，结果处理适当。本案不属于行政诉讼范围，珠影公司并不具有行政诉讼原告资格，珠影公司应循基于拍卖合同关系的救济程序主张权利，请求法院驳回珠影公司全部上诉请求。本院认为，珠影公司的第一项诉讼请求为：依法判决确认肇城规高新设字第〔2010〕106号《肇庆高新区建设项目规划设计要求》“其中40%建筑面积住宅部分按1800元/每平方米价格销售给高新区人民医院”的限制性规定为无效行政行为，该规划设计要求的建设单位为公开，是针对不特定的主体作出的，不属于具体行政行为，依法不具有可诉性，且该行为的作出时间是2010年12月20日；珠影公司的第二项诉讼请求为：依法判决确认肇城规高新设字第〔2013〕8号《肇庆高新区建设项目规划设计要求》“其中40%建筑面积住宅部分按1800元/每平方米价格销售给高新区人民医院”的限制性规定为无效行政行为，8号规划设计要求的作出时间为2013年3月4日。由于珠影公司请求确认无效的行政行为作出的时间均是2015年5月1日之前，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”的规定，对于珠影公司的前两项诉讼请求，法院应不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。珠影公司的第三项、第四项诉讼请求为：依法改判确认《肇庆高新区建设项目规划设计要求》【肇城规高新设字第(2017)56号】、《建设用地规划许可证》【肇城规高新地字第(2017)56号】、《肇庆高新区建设项目规划设计要求》【肇城规高新设字第(2017)57号】、《建设用地规划许可证》【肇城规高新地字第(2017)57号】关于肇庆高新区将军大街南面，人民医院西面的两块土地“其中40%建筑面积住宅部分按1800元/每平方米价格销售给高新区人民医院”的限制性规定为无效行政行为；改判肇庆市自然资源局对涉案地块重新作出合法有效的《肇庆高新区建设项目规划设计要求》《建设用地规划许可证》。该两项诉讼请求中的《肇庆高新区建设项目规划设计要求》和《建设用地规划许可证》是具体行政行为，属于行政诉讼的受案范围，原审法院以本案属于合同纠纷为由裁定驳回珠影公司的起诉，结果处理不当，本院予以纠正，原审法院应对该两项诉讼请求予以释明并继续审理。珠影公司的上诉请求，有理部分，本院予以支持；无理部分，本院依法驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、第（二）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定,裁定如下:一、维持广东省肇庆市鼎湖区人民法院（2019）粤1203行初259号行政裁定中关于驳回上诉人肇庆珠影文体产业投资有限公司对肇城规高新设字第〔2010〕106号《肇庆高新区建设项目规划设计要求》、肇城规高新设字第〔2013〕8号《肇庆高新区建设项目规划设计要求》的限制性规定起诉的裁定;二、撤销广东省肇庆市鼎湖区人民法院（2019）粤1203行初259号行政裁定中关于驳回上诉人肇庆珠影文体产业投资有限公司对肇城规高新设字第(2017)56号、57号《肇庆高新区建设项目规划设计要求》以及肇城规高新地字第(2017)56号、57号《建设用地规划许可证》限制性规定的起诉的裁定，由广东省肇庆市鼎湖区人民法院对该两项起诉继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 彭卓腾审 判 员 张国良审 判 员 赵晓云二〇二〇年七月二十七日法官助理 梁国安书 记 员 黄丹莉