山东省临沂市罗庄区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁1311行初27号原告：临沂高新技术产业开发区湖西崖东社区居民委员会，住所地临沂市高新技术产业开发区湖西路东段。法定代表人：吕建伟，居委会主任。委托诉讼代理人：陈振华，男，居委会工作人员。委托诉讼代理人:赵玉琦，山东铭星律师事务所律师。被告：临沂市自然资源和规划局，住所地临沂市北城新区北京路7号。法定代表人：赵立新，局长。委托诉讼代理人：田丙聚，男，该局工作人员。委托诉讼代理人：张健康，山东保亿律师事务所律师。第三人：临沂市罗庄区罗庄街道韦姜屯社区居民委员会，住所地临沂市罗庄区龙潭路。法定代表人：张秀亮，居委会主任。委托诉讼代理人：邹学利，男，居委会工作人员。委托诉讼代理人：马阅君，山东舜翔（临沂）律师事务所律师。原告临沂高新技术产业开发区湖西崖东社区居民委员会（以下简称湖西崖东社区）诉被告临沂市自然资源和规划局（以下简称临沂市规划局）、第三人临沂市罗庄区罗庄街道韦姜屯社区居民委员会（以下简称韦姜屯社区）土地行政登记一案，于2020年3月12日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月13日立案后，于2020年3月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月14日公开开庭审理了本案。原告湖西崖东社区的负责人吕建伟及委托诉讼代理人陈振华、赵玉琦，被告临沂市规划局的委托诉讼代理人田丙聚、张健康，第三人韦姜屯社区的负责人张秀亮及委托诉讼代理人邹学利、马阅君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。临沂市人民政府于2004年7月21日为罗庄××××村（铁木加工厂）颁发临罗集用（2004）第014号《集体土地使用证》。湖西崖东社区诉称，1990年7月22日，在土地资源调查队的参与下，湖西崖东社区与韦姜屯社区签订《土地权属界线协议书》，明确了双方土地的界限，并绘制平面图作为协议的附件，协议及附图在原国土资源局登记备案。1997年6月份，韦姜屯社区因建铁木加工厂占用土地2222平方米，根据《土地权属界线协议书》，该宗土地中有2151.51平方米属于湖西崖东社区所有，70.49平方米属于韦姜屯社区所有。2003年，韦姜屯社区隐瞒真实情况为该宗土地补办土地使用手续，临沂市人民政府（现职权部门为临沂市规划局）为罗庄××××村（铁木加工厂）颁发临罗集用（2004）第014号《集体土地使用证》，将本该属于湖西崖东社区集体所有的2151.51平方米土地使用权划归韦姜屯社区。临沂市人民政府作出颁证行为前未进行实际调查，且韦姜屯社区于2003年8月14日提交补办用地手续申请书，而临沂市人民政府于2003年8月9日就做出临政土字[2003]229号批复，同意韦姜屯社区补办用地手续，严重违反程序，特诉至法院，请求：依法确认临罗集用（2004）第014号《集体土地使用证》颁发程序违法，并依法撤销临罗集用（2004）第014号《集体土地使用证》。湖西崖东社区为证明其主张，向本院提交了以下证据：证据1.组织机构代码证、法定代表人身份证明，证明湖西崖东社区主体适格；证据2.《土地权属界限协议书》及相应图纸、临沂市国土资源局关于湖西崖东社区和韦姜屯社区土地权属界限示意图的说明，证明湖西崖东社区拥有土地使用权，与韦姜屯社区之间存在土地相邻关系，根据规定应当经过相邻方共同指证土地界址，以确认土地范围；证据3.韦姜屯铁汞山汪塘地租合同，证明韦姜屯社区违法出租原属于湖西崖东社区的土地，构成侵权；证据4.违法用地检讨书、补办用地手续申请书、临罗集用（2004）第014号《集体土地使用证》地籍材料，证明韦姜屯社区办理地籍调查时没有通知相邻方指证签字确认，地籍调查结果与事实不符，程序违法；证据5.放弃听证证明、土地征收补偿安置协议及相应图纸，证明征收部门认可湖西崖东社区为土地所有权人；证据6.湖西崖东社区村民李安堂、王士民、李西田、王其亮、高士举出具的证明材料，证明涉案土地周围为本村居住，湖西崖东社区为土地所有权人。临沂市规划局辩称，一、临沂市人民政府颁发涉案《集体土地使用证》的行政行为事实清楚，证据充分确凿，符合法定程序。2004年6月22日，罗庄××××村（铁木加工厂）依据临政土字[2003]229号批复提出土地使用权登记申请。临沂市人民政府综合审查材料后，认定涉案宗地面积精确、权属合法、四至范围清晰，无任何争议，符合登记条件，于2004年7月颁发临罗集用（2004）第014号《集体土地使用证》；二、湖西崖东社区的起诉已超过法定起诉期限，应依法予以驳回。临沂市人民政府于2004年7月颁发《集体土地使用证》，湖西崖东社区于2020年2月14日才就该行政行为提起本案诉讼，已经超过法定的起诉期限。综上，湖西崖东社区的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。临沂市规划局向本院提交了以下证据：证据1.土地登记审批表，证明临沂市人民政府依照审批意见对罗庄××××村（铁木加工厂）提出的土地登记申请进行登记确权；证据2.土地登记申请书，证明罗庄××××村（铁木加工厂）依据临政土字[2003]229号批复主动提出土地使用权登记申请；证据3.地籍调查表，证明涉案土地登记前进行权属调查和地籍勘丈，权属清晰，面积精确；证据4.地籍调查法人代表身份证明书，证明法人代表的身份信息；证据5.临沂市人民政府作出的临政土字[2003]229号批复、罗庄区人民政府作出的罗政报[2003]30号请示、补办用地手续申请书及违法用地检讨书，证明罗庄××××村（铁木加工厂）提出土地申请的依据及土地权属来源；证据6.建设用地呈报表，证明涉案土地呈报事实；证据7.韦姜屯社区出具的证明，证明涉案土地的地上建筑物产权归韦姜屯社区所有；证据8.耕地占用税完税表及契税纳税申报表，证明韦姜屯社区已为涉案土地交纳相关税金；证据9.勘测定界图及宗地图，证明涉案土地四至情况及界址点位置。临沂市规划局向本院提交了以下依据：《山东省土地登记条例》。韦姜屯社区述称，一、韦姜屯社区获得涉案《集体土地使用证》的过程符合法定程序和法律规定。临沂市人民政府接受罗庄××××村（铁木加工厂）的土地使用权登记申请，依法向其颁发临罗集用（2004）第014号《集体土地使用证》；二、湖西崖东社区所称的《土地权属界限协议书》没有确定土地权属的效力。根据《国家土地管理局关于确定土地权属问题的若干意见》规定，村农民集体所有的土地，一般按该村农民目前实际使用的本集体土地的界线确定所有权。土地权属需根据法律规定的程序及要求进行确认，不是村委双方签订协议就可以解决的。涉案土地周边为韦姜屯社区居民长期居住，没有湖西崖东社区村民，故根据法律规定湖西崖东社区也无权获得涉案土地权益；三、湖西崖东社区的起诉已经超过起诉期限，应当予以驳回。罗庄××××村（铁木加工厂）于2004年7月获得《集体土地使用证》，湖西崖东社区于2020年才提起诉讼，已超起诉期限。韦姜屯社区向本院提交了以下证据：证据1.罗庄区人大志封面及罗庄区政区图，证明罗庄区人民政府早在1997年7月就已将涉案土地划归韦姜屯社区所有；证据2.《集体土地使用证》、房屋所有权证、罗庄区韦姜屯学春木器加工厂营业执照，证明涉案土地合法使用权人为罗庄区韦姜屯龙潭铁木加工厂；证据3.临沂市人民政府储备用地勘测定界图，证明涉案土地已被临沂市人民政府征收；证据4.（2012）临罗商初字第689号民事判决书，证明该判决认定韦姜屯社区拥有合法的土地权属证明；证据5.谢文学出具的证明，证明《土地权属界限协议书》签订时韦姜屯社区的法定代表人毫不知情；证据6.行政复议答复意见书，证明临政土字[2003]229号文件经临沂市人民政府答复，具有法律效力，颁布涉案土地权属证书合法合理；证据7.山东省人民政府鲁政字[1998]202号文件，证明涉案土地属于韦姜屯社区所有；证据8.关于新光纺织有限公司占用韦姜屯社区土地情况的通知，证明涉案土地北面为新光纺织有限公司，该公司占用韦姜屯社区土地；韦姜屯社区另申请证人邹某出庭作证，证明涉案土地现在的合法所有权人为韦姜屯铁木加工厂。经庭审质证，对于湖西崖东社区提供的证据，临沂市规划局质证意见为：对证据1无异议；对证据2中《土地权属界限协议书》和说明的真实性无异议，对图纸的合法性及关联性有异议，该组图纸没有显示出处，也没有相关单位印章，不能实现其证明目的；对证据3的真实性、关联性均有异议，湖西崖东社区没有提供原件及实际履行情况的材料，无法证明其主张，且与本案诉争无关；对证据4的证明目的有异议，该组证据恰恰证明涉案土地属于韦姜屯社区；对证据5的真实性及证明目的有异议，该证据为纸质的打印文件，且没有任何单位或代表人的签章，不能证明湖西崖东社区的主张；对证据6有异议，因证人未出庭作证，无法核实其真实性。韦姜屯社区质证意见为：对证据1无异议；对证据2的真实性有异议，协议书中韦姜屯社区处的盖章模糊不清，不能显示是韦姜屯社区的签章，且当时的法定代表人对此事并不知情，另即使协议书是真实的，也没有确认土地权属的效力，对情况说明韦姜屯社区不知情，不予认可；对证据2中的图纸、证据3—6的质证意见同临沂市规划局。对于临沂市规划局提供的证据，湖西崖东社区质证意见为：对证据1、2的真实性无异议，但划拨土地需根据法律规定划拨为工业用地，涉案土地在当时是集体土地，铁木加工厂仅是个体工商户，审批程序严重违法，另根据铁木加工厂提交的工商登记，显示登记名称为罗庄区韦姜屯学春木器加工厂，铁木加工厂不存在；对证据3的真实性无异议，但在指界人处仅有邹某一人签字，程序明显违法；对证据4的真实性无异议，能够证实邹某为当时村主任，是利益相关方；对证据5的真实性无异议，但属于基于错误的地籍调查信息产生的补办手续；对证据6的真实性无异议，但没有明确建设项目的其他批复文件，不能证实应当划拨土地；对证据7有异议，为韦姜屯社区出具，韦姜屯社区系利益相关方，该证明不具有证据效力；对证据8的真实性无异议，但该申报表显示耕地占用税，收款单位为罗庄街道办事处农税所，证实采用工业划拨方式的行为不合法；对证据9有异议，图纸中北方和西方只显示空地和巷，不符合勘测具体相邻方的要求。韦姜屯社区对上述证据均无异议。对于韦姜屯社区提供的证据，湖西崖东社区质证意见为：对证据1有异议，不能证明韦姜屯社区的证明目的；对证据2的真实性无异议，证明颁证时间是2004年7月21日；对证据3的真实性无异议，可以证实涉案土地东西北三侧均为湖西崖东社区土地，仅南侧为韦姜屯社区；对证据4的真实性无异议，但判决载明湖西崖东社区和韦姜屯社区对涉案土地存在争议，仅在邹某和兰盾公司所签署的合同范围内进行论述，不能证明韦姜屯社区的主张；对证据5的真实性有异议，从侧面反映了土地存在相邻关系，且证人应当出庭作证；对证据6的真实性有异议，答复意见不是法律文件，不能作为正式证据，其中所称的《土地权属争议调查处理办法》在本案中不适用；对证据7有异议，系复印件，不具有证明力；对证据8有异议，与本案无关联性；对邹某的证言认为仅是其个人主观意思表示，与涉案证书颁布程序的违法性关联不大。临沂市规划局对上述证据均无异议。本院对上述证据认证如下：1.湖西崖东社区提供的证据1，临沂市规划局和韦姜屯社区均无异议，对其证明效力本院予以认定；2.湖西崖东社区提供的证据2，《土地权属界限协议书》及相应图纸、临沂市国土资源局关于湖西崖东社区和韦姜屯社区土地权属界限示意图的说明，上述证据相互印证，可以证明临沂市国土资源局组织人员对韦姜屯委与湖西崖东村委于1990年7月22日签订的《土地权属界限协议书》权属界限进行实地认定，确定兰盾建筑有限公司院中，位于韦姜屯社区部分的面积约为70.49平方米，对该事实本院予以确认；3.湖西崖东社区提供的证据3，韦姜屯铁汞汪塘地租合同，可以证明韦姜屯社区于2001年将涉案土地租赁给邹某，对该事实本院予以确认；4.湖西崖东社区提供的证据4,违法用地检讨书、补办用地手续申请书、临罗集用（2004）第014号《集体土地使用证》地籍材料，与临沂市规划局提供的证据2、3、5、9相同，另结合韦姜屯社区提供的证据2，《集体土地使用证》、房屋所有权证、罗庄区韦姜屯学春木器加工厂营业执照、邹某的证人证言，可以证明韦姜屯社区于2003年8月14日出具违法用地检讨书、补办用地手续申请书，罗庄区人民政府于2003年8月5日作出关于补办用地手续的请示，临沂市人民政府于2003年8月9日作出关于补办用地手续的批复，韦姜屯铁木加工厂于2004年6月22日向临沂市人民政府申请土地登记，临沂市人民政府于2004年7月21日颁发《集体土地使用证》，对该部分事实本院予以确认；5.湖西崖东社区提供的证据5，其中放弃听证证明、土地征收补偿安置协议均未加盖签章，无法证明其真实性，本院对其证明效力不予认定；临沂市人民政府储备用地勘测定界图与韦姜屯社区提供的证据3相同，载明征收面积为2188平方米，其中湖西崖东社区1937平方米，韦姜屯社区251平方米，对该事实本院予以确认；6.湖西崖东社区提供的证据6，湖西崖东社区村民李安堂、王士民、李西田、王其亮、高士举出具的证明材料，因证人无正当理由未出庭作证，对其证明效力本院不予确认；7.临沂市规划局提供的证据1、4、6、8，土地登记审批表、地籍调查法人代表身份证明书、建设用地呈报表、耕地占用税完税表及契税纳税申报表，与湖西崖东社区提供的证据4及临沂市规划局提供的证据2、3、5、9相互佐证，可以证明铁木加工厂申请土地登记等事实，对该部分事实本院予以确认；8.临沂市规划局提供的证据7，系韦姜屯民委员会对铁木加工厂建筑占地及结构的证明，无法证明建筑产权归属，对其证明效力本院不予认定；9.韦姜屯社区提供的证据1，罗庄区人大志封面及罗庄区政区图，通过图片无法确定土地权属，对其证明效力本院不予认定；10.韦姜屯社区提供的证据4，（2012）临罗商初字第689号民事判决书，该判决认定涉案地块属于韦姜屯社区与湖西崖东社区争议地块，不能证明韦姜屯社区拥有合法使用权，对其证明内容本院不予认定；11.韦姜屯社区提供的证据5，谢文学出具的证明，因证人无正当理由未出庭作证，对其证明效力本院不予确认；12.韦姜屯社区提供的证据6，该行政复议答复意见书系临沂市人民政府在湖西崖东社区请求撤销补办用地手续批复一案中的答复，无法证明涉案土地使用权证的合法性，对其证明效力本院不予认定；13.韦姜屯社区提供的证据7，山东省人民政府鲁政字[1998]202号文件，系对临沂高新技术产业开发区规划的批复，无法证明涉案土地系韦姜屯社区所有，对其证明效力本院不予认定；15.韦姜屯社区提供的证据8，关于新光纺织有限公司占用韦姜屯社区土地情况的通知，无法证明韦姜屯社区所主张的涉案土地北面是韦姜屯土地，对其证明效力本院不予认定。经审理查明，1990年7月22日，临沂市罗庄镇韦姜屯民委员会与临沂市罗庄镇湖西崖东村民委员会签订《土地权属界限协议书》，约定罗庄镇韦姜屯与本镇湖西崖东村土地以商场街中心线向北40米与东西田埂中心线的交点，经山林与新光纺织厂南院墙向北18米，西院墙向东80米处的交点为界。该协议由双方加盖公章，负责人分别签章、签字及土地资源调查队负责人签字确认，并附图在临沂市国土资源局备案存档。1997年，韦姜屯在涉案土地上建设铁木加工厂，占地面积2222平方米。2001年11月1日，韦姜屯委与邹某签订韦屯铁汞山汪塘地租合同，约定将汪塘地3.5亩（折合面积2450平方米）租给邹某使用，每年租金1050元，租赁期限自2001年11月1日至2051年11月1日。邹某主张其于2002年5月份将该土地口头租赁给临沂市兰盾建筑安装有限公司（以下简称兰盾公司）使用。2003年8月14日，韦姜屯委出具补办用地手续申请书、违法用地检讨书，载明因建铁木加工厂占用土地2222平方米，该地位于龙潭商业路××靠小巷，东靠沂罗幼儿园，北靠村空地，南靠罗庄区拍卖行），申请补办用地手续。2003年8月5日，罗庄区人民政府向临沂市人民政府作出《关于罗庄街道办事处韦姜屯补办用地手续的请示》。2003年8月9日，临沂市人民政府作出临政土字[2003]229号《关于罗庄区罗庄街道办事处韦姜屯补办用地手续的批复》，同意补办土地使用手续。2004年6月22日，罗庄办事处韦姜屯村（铁木加工厂）向临沂市人民政府申请土地登记，邹某作为韦姜屯委的法定代表人参与地籍调查，土地四至确定为东至韦姜屯居民区、西至巷、南至罗庄区拍卖行、北至空地。2004年7月21日，临沂市人民政府为罗庄区罗庄××××村（铁木加工厂）颁发临罗集用（2004）第014号《集体土地使用证》，载明土地座落罗庄区罗庄××××村，地类（用途）为工业，使用权类型为批准拨用企业用地，使用权面积为2222平方米。2013年6月27日，临沂市规划局作出《关于韦姜屯与湖西崖东村龙潭路北土地权属界限示意图的说明》，载明临沂市规划局组织有关人员对韦姜屯与湖西崖东村于1990年7月22日签订的一份龙潭路以北土地权属协议书权属界线进行了实地认定。认定兰盾公司院中，位于韦姜屯部分的面积约为70.49平方米，另据实地调查，该权属界限两侧除东部为新光纺织厂使用外，其余部分实际均为韦姜屯民使用。湖西崖东社区曾向临沂市国土资源局提交土地权属争议处理请求，并向山东省人民政府提起行政复议，请求撤销临沂市人民政府作出的临政土字[2003]229号批复。2018年8月13日，山东省人民政府作出鲁政复决字〔2012〕150号行政复议决定书，维持该批复。湖西崖东社区对该复议决定不服，向济南市中级人民法院提起行政诉讼，并主张在该案移送临沂市中级人民法院后获知涉案《集体土地使用证》的存在，故诉至本院。本院认为，根据《土地登记办法》第三条第二款规定，申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。故临沂市规划局有对行政区划内的土地权属进行登记的行政职责。本案临罗集用（2004）第014号《集体土地使用证》的发证机关为临沂市人民政府，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。现土地权属登记职权由临沂市规划局继续行使，故临沂市规划局是本案适格被告。本案的争议焦点主要有：一、湖西崖东社区提起本案诉讼是否超过起诉期限？二、临沂市人民政府为罗庄××××村（铁木加工厂）颁发临罗集用（2004）第014号《集体土地使用证》的行政行为是否合法？关于焦点一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本院认为，本案系因不动产提起诉讼，自2004年7月21日临沂市人民政府颁发临罗集用（2004）第014号《集体土地使用证》起未超过20年。湖西崖东社区并未怠于主张权利，其曾向临沂市国土资源局提交土地权属争议处理请求，并先后对临沂市人民政府作出的临政土字[2003]229号批复提起行政复议及行政诉讼，基于对有权机关的信赖而等待处理应视为“不属于自身的原因”,因此被耽误的期间不应计算在起诉期限内。临沂市规划局和韦姜屯社区虽主张湖西崖东社区提起本案诉讼已经超过起诉期限，但对湖西崖东社区知道或应当知道作出行政行为的时间均未提供充分证据证实，故本院对其上述主张不予采纳。关于焦点二，根据《城镇村庄地籍调查规程》3.2.6.1项规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。本案中，临沂市规划局提供的地籍调查表显示，涉案地块的四至分别为东至韦姜屯居民区、西至巷、南至罗庄区拍卖行、北至空地，而本宗地及邻宗地的指界人只有邹某一人，违反了上述地籍调查的规定，应认定程序违法。此外，通过湖西崖东社区及临沂市规划局提供的相同证据可以看出，韦姜屯委于2003年8月14日出具违法用地检讨书、补办用地手续申请书，罗庄区人民政府于2003年8月5日作出关于补办用地手续的请示，临沂市人民政府于2003年8月9日作出关于补办用地手续的批复，时间顺序存在明显矛盾；且在湖西崖东村委与韦姜屯委于1990年7月22日签订的《土地权属界限协议书》已在临沂市国土资源局备案存档的情况下，临沂市人民政府对土地权属未尽调查审核义务，即为罗庄××××村（铁木加工厂）颁发《集体土地使用证》，应认定明显不当，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（六）项规定，判决如下：撤销临沂市人民政府于2004年7月21日为罗庄区罗庄办事处韦姜屯村（铁木加工厂）颁发的临罗集用（2004）第014号《集体土地使用证》。案件受理费50元，由被告临沂市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。审 判 长  王文文人民陪审员  赵士宏人民陪审员  朱华雷二〇二〇年七月九日书 记 员  宋祥烨