河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初553号原告李东宏（曾用名李东红），男，1968年3月22日出生，汉族，住郑州市管城回族区。委托代理人李冬亮，男，1965年1月26日出生，汉族，住郑州市管城回族区。委托代理人倪文华，男，1946年6月18日出生，汉族，住济南市天桥区，河南吉驰汽车贸易有限公司员工。被告郑州市管城回族区人民政府，住所地郑州市商城路217号。法定代表人张艳敏，区长。委托代理人李阳，郑州市管城回族区房屋征收与补偿事务中心工作人员。委托代理人王秀丽，河南法学汇信律师事务所律师。原告李东宏因要求确认被告郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）于2016年11月9日作出的《郑州市管城回族区人民政府开元寺·塔湾古街项目国有土地上房屋征收决定》（管政〔2016〕99号）（以下简称征收决定）无效一案，于2020年5月22日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月22日立案后，于2020年5月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月22日公开开庭审理了本案。原告李东宏及其委托代理人李冬亮、倪文华，被告管城区政府的委托代理人李阳、王秀丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告管城区政府于2016年11月9日作出征收决定，决定对郑州市管城回族区开元寺·塔湾古街项目规划范围内国有土地上的房屋及其附属物、构筑物实施征收。原告李东宏诉称：依法确认征收决定无效。事实和理由：2016年11月9日，被告作出征收决定，将原告的房屋列入了征收范围，并称“上述房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”被告作出征收决定时，原告房屋所在土地系集体土地。被告不具有以征收国有土地上房屋名义，其实质是征收集体土地上房屋的行政主体资格，属于重大且明显违法，依法应当确认被告的行政行为无效。针对无效行政行为的起诉，不受起诉期限的限制。原告李东宏向本院提交了以下证据、依据：1.《房屋所有权证存根》。证明：1.该证据来源于郑州市房产档案馆，具有权威性；2.原告房屋所在地于1990年9月5日为集体土地。2.《土地登记查询结果》。证明：1.来源于郑州市管城回族区国土资源局，具有权威性。2.原告房屋所在地于2017年9月21日为集体土地。即被告作出房屋征收公告后，原告房屋所在地仍然为集体土地。3.被告打着征收国有土地上房屋的名义，其实质是征收集体土地上房屋，但被告不具有征收集体土地上房屋的行政主体资格。3.郑州铁路运输中级法院（2017）豫71行初741、742、743号行政判决。证明：被告所谓整栋楼都是国有土地的结论，只是主观推断，而不是以有效证据证明涉案的土地在房屋征收前已转为国有土地。4.2018年10月23日由郑州市管城区国土资源局出具的情况说明。证明：房屋所在地是集体土地，如果不是集体土地，没有必要参照国有土地上的房屋进行补偿。被告管城区政府辩称：一、管城区政府作出的征收决定合法有效，不存在无效情形，且该征收决定已由生效的法院判决确认其合法性。1.管城区政府作出征收决定具有法定职权。2.管城区政府作出征收决定程序和内容合法。3.征收决定已经由郑州铁路运输中级法院作出的（2017）豫71行初270号生效行政判决确认其合法性。二、本案已经超过法定的救济诉讼时效。三、涉案房屋按国有土地上房屋征收补偿标准补偿合法合理。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告管城区政府向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1.2016年9月8日管城回族区发展改革和统计局《关于开元寺·塔湾古街项目立项的批复》（管发展统计〔2016〕94号）；2.2016年9月20日郑州市城乡规划局《关于管城回族区开元寺·塔湾古街项目征迁改造规划意见的复函》（郑城规函〔2016〕432号）；3.2016年9月27日郑州市国土资源局《关于郑州市商都历史文化区开元寺·塔湾古街片区项目用地情况的函》（郑国土资函〔2016〕314号）；4.2016年11月10日华夏银行出具的单位存款证明。证明：作出征收决定所依据的审批手续合法。第二组证据：5.2016年8月19日与房屋征收实施单位签订的房屋征收工作委托协议书；6.2016年9月28日房屋征收摸底调查登记结果公布的照片一组；7.2016年9月30日房屋征收补偿方案征求意见的通知及公布照片一组；8.2016年11月7日补偿方案（征求意见稿）公众意见梳理、答复及修改情况的说明；9.2016年11月7日补偿方案（征求意见稿）公众意见梳理及答复、未经登记建筑认定结果公布的照片；10.2016年11月7日社会稳定风险评估报告；11.2016年11月15日管城回族区人民政府常务会议纪要（〔2016〕14号）；12.2016年11月9日征收公告；13.2016年11月9日征收决定（管政〔2016〕99号）；14.2016年11月9日征收补偿方案的通知（管政〔2016〕98号）；15.2016年11月9日征收决定、征收补偿方案及公告在征收范围内公告的照片及评估机构简介公布的照片一组；16.郑州铁路运输中级法院作出的（2017）豫71行初270号行政判决；17.管城区政府房屋征收补偿决定（管政征补〔2018〕17号、管政征补〔2018〕18号、管政征补〔2018〕19号）；18.强制执行裁定书三份；19.同楼住户张某的房产证（权属性质：国有）；20.关于商都历史文化区起步区塔湾片区55宗宅基地证注销登记的批复及附表；21.不动产登记资料查询结果证明（房屋）、管城区自然资源局出具的《证明》三套；22.不动产登记资料查询结果证明（宗地）一份。证明：作出征收决定合法。第三组依据：23.《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）；24.《郑州市人民政府关于国有土地上征收补偿的实施意见》（郑政〔2014〕191号）。证明：征收具有法律依据。经庭前交换证据，被告对原告提交的证据综合质证称：针对土地性质，原告提供的查询结果，证明原告房屋所在的土地宅基地证并未注销，使用权类型为集体。但是根据事实情况，原告所在的房屋是成套住宅，整栋楼内所颁发的房屋所有权证部分未明确显示土地性质，部分明确载明为国有土地。一整栋楼占同一宗土地不可能存在两种土地性质，该事实也与原告提供的本宗土地性质为集体明显相矛盾。而管城区政府作出的征收决定也是在相关部门出具的情况说明的基础上，以事实为依据作出的。原告对被告提交的证据、依据质证称：对第一组证据，不能证明被告的审批手续合法。根据国务院《国有土地上房屋征收和补偿条例》第九条规定，被告还应当提供专项规划的广泛征求社会公众意见的文书和经过科学论证的文书。但是被告提供的证据中没有该两份文书。对第二组证据，不能证明征收决定合法。根据上述条例第二条规定，征收的条件必须是国有土地上的房屋，但是原告房屋所在地是集体土地，不属于拟征收范围。对第三组依据，被告提交的依据是国务院的条例，其行为违反了国务院的条例规定。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据3与待证事实没有关联，本院不予采信。原告、被告提交的其他证据能够反映案件真实情况、与待证事实性关联、来源和形式符合法律规定，本院均予采信。经审理查明，2016年9月8日，管城区发展改革和统计局作出《关于开元寺·塔湾古街项目立项的批复》（管发展统计〔2016〕94号），同意实施开元寺·塔湾古街项目。拟建项目位于商城路以南，东大街以北，职工路以西，郑州市第一人民医院以东合围区域。2016年9月20日，郑州市城乡规划局作出《关于管城回族区开元寺·塔湾古街项目征迁改造规划意见的复函》（郑城规函〔2016〕432号），该项目在《郑州市城市总体规划（2010-2020年）》中，属城市建设用地。2016年9月27日，郑州市国土资源局作出《关于郑州市商都历史文化区开元寺·塔湾古街片区项目用地情况的函》（郑国土资函〔2016〕314号），明确该项目位于郑州市中心城区范围内，符合郑州中心城区土地利用总体规划。2016年8月19日，郑州市管城回族区房屋征收与补偿办公室与郑州市管城回族区东大街街道办事处签订房屋征收工作委托协议书，委托郑州市管城回族区东大街街道办事处作为开元寺·塔湾古街项目的实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。2016年9月28日，管城区房屋征收与补偿办公室就涉诉征收项目国有土地上房屋征收调查摸底结果进行公布。2016年9月30日，管城区政府作出《关于〈开元寺·塔湾古街项目国有土地上房屋征收补偿方案〉征求意见的通知》及征求意见稿，并张贴公布。2016年11月7日，管城区政府作出《关于〈开元寺·塔湾古街项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）〉公众意见梳理、答复及修改情况的说明》以及《开元寺·塔湾古街项目国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定结果公布》，并张贴公布。2016年11月7日，管城区房屋征收与补偿办公室作出《开元寺·塔湾古街项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》。2016年11月7日，管城区政府第六十七次区政府常务会议原则上通过“开元寺·塔湾古街项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告、征收决定及补偿方案”的议题。2016年11月9日，管城区政府作出《郑州市管城回族区人民政府开元寺·塔湾古街项目国有土地上房屋征收决定》（管政〔2016〕99号）、《郑州市管城回族区人民政府关于印发开元寺·塔湾古街项目国有土地上房屋征收补偿方案的通知》（管政〔2016〕98号）以及《郑州市管城回族区人民政府开元寺·塔湾古街项目国有土地上房屋征收公告》。2016年11月10日，华夏银行出具单位存款证明，证明管城区房屋征收与补偿办公室在该行存款账户有贰亿元整。原告李东宏之父李某（现已去世）位于郑州市XX区XX路XX号的三套房屋均在上述房屋征收决定的范围内，原告不服该征收决定，诉至本院。另查明，另案韩增柱要求撤销管城区政府作出的案涉征收决定，诉至郑州铁路运输中级法院，该院于2017年6月28日作出（2017）豫71行初270号判决，判决驳回韩增柱的诉讼请求。管城区政府对案涉三套房屋作出的征收补偿决定（管政征补〔2018〕17号、管政征补〔2018〕18号、管政征补〔2018〕19号），已经于2019年9月9日被郑州市管城回族区人民法院准予强制执行。庭审中，本院向原告李东宏释明，经本院审查，如认为被诉的征收决定不存在无效的情形，是否同意变更诉讼请求。原告李东宏不同意，坚持请求确认被诉的征收决定无效。本院认为，原告李东宏起诉请求确认被告作出的征收决定无效，在本案审理过程中，经向原告释明是否同意变更诉讼请求，原告拒绝变更。故本院围绕被诉的行政行为是否存在法律规定的无效的情形进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形是行政行为的作出主体不具有行政主体资格或者没有依据，而《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的无效行政行为的标准是重大且明显违法，具体有实施主体不具有行政主体资格、减损权利或者增加义务无法律依据、行政行为客观上不能实施及其他重大且明显的违法行为。原告主张被诉的征收决定无效，理由是被告不具有以征收国有土地上房屋的名义，其实质是征收集体土地上房屋的行政主体资格等，不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”的情形。且对于行政行为无效，应当从严掌握。故在原告经释明，明确表示拒绝变更诉讼请求的情况下，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，判决如下：驳回原告李东宏的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李东宏负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  董正方审判员  王 冰审判员  郭凤彩二〇二〇年七月二十九日书记员  乔梦龙