福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)闽05行终237号 上诉人（原审原告）许淑静，女，1927年8月15日出生，汉族，住福建省晋江市。 委托代理人涂明忠、张琼云，福建泉中律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）晋江市自然资源局，住所地福建省晋江市迎宾路**。 法定代表人蔡清渠，局长。 委托代理人叶明佳，该局工作人员。 委托代理人曾志群，福建天衡联合(泉州)律师事务所律师。 原审第三人高维真，男，1932年12月26日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 上诉人许淑静因与被上诉人晋江市自然资源局、原审第三人高维真行政征收一案，不服南安市人民法院（2018）闽0583行初187号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，因晋江市安海区域海东鸿塔片区旧城改造工程建设需要，2011年4月21日原晋江市国土资源局与原告许淑静签订《土地房屋征收补偿安置协议书》（以下简称《补偿协议书》），约定：原晋江市国土资源局征收原告位于××镇××路××号的房屋，采取产权调换的方式补偿，实行“等面积调换、差价互补、严控扩购、就近安置”，原告应在原晋江市国土资源局通知缴款之日起15日内缴交安置房补差款139661.77元，自行过渡的由原晋江市国土资源局确定原告应得的临时安置补助费、搬迁补助费等，原晋江市国土资源局提供过渡周转房的只按规定发放搬迁补助费，临时安置补助费、搬迁补助费等由原晋江市国土资源局在原告签订协议并腾空房屋交付验收且经财务审核合格之日起15日发放，原告确认土地及房屋目前没有设定任何他项权利限制。原告按协议约定于2011年4月26日将涉案房屋腾空交付原晋江市国土资源局拆除。自2011年9月起，第三人高维真对该征收补偿安置协议有异议，向有关部门提出异议或信访。晋江市安海区域海东鸿塔片区旧城改造工程指挥部办公室于2011年10月24日向第三人发出《告知函》，告知中止该协议待双方产权确定之后再履行。2016年1月29日，第三人以原晋江市国土资源局不履行与其签订征收补偿协议的法定职责为由向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2016年6月12日作出（2016）闽0583行初32号《行政判决书》，判决驳回第三人的诉讼请求。第三人不服提起上诉，泉州市中级人民法院于2016年10月24日作出（2016）闽05行终164号《行政判决书》，判决驳回第三人的上诉，维持原判，同时认为本案征收房屋存在权属争议，双方当事人应先行解决民事争议。2018年9月12日，原告向原审法院提起本案行政诉讼，请求判决：1.被告履行与原告于2011年4月21日签订的《补偿协议书》，对征收原告址在晋江市××镇××路××号房屋给予补偿；2.被告承担自2014年4月21日起至原告获得补偿之日止按每月1883.28元（14元／㎡×134.5㎡）发放住宅临时安置补偿费的违约责任。2018年10月8日，原晋江市国土资源局申请追加高维真为本案第三人。2018年10月19日，第三人向晋江市人民法院提起民事诉讼，要求确认诉争房产的权属问题。2019年2月22日，原告、被告、第三人同时向法院申请中止本案诉讼，原审法院审查后作出（2019）闽0583行初187号《行政裁定书》，认为本案的审理需以另案的高维真诉许淑静物权保护纠纷的审理结果为依据，裁定中止本案诉讼。2019年12月9日，原告以本案中止诉讼的原因已消除，向原审法院提交晋江市人民法院（2019）闽0582民初2689号《民事判决书》和泉州市中级人民法院（2019）闽05民终5702号《民事判决书》，申请本案恢复审理。因生效民事判决已确认原告享有涉案房屋的征迁补偿权益，2019年12月17日，被告向原告就其在涉案《补偿协议书》约定的补偿安置利益作出《补偿安置告知书》，主要内容为：“现通知你自收到本告知书之日起七日内，前往安海镇鸿塔酒家二楼（原海东鸿塔片区征迁指挥部办公地点）办理补偿安置手续，领取补偿安置利益。因你在征收过程中已经选取晋德苑21栋1503室、晋德苑22栋1502室、忠义苑2栋805室作为安置房预留房源。上述安置房预留房源总面积为280.4平方米。你被征收的房屋属一层砖木石结构，建筑占地面积128.49平方米，建筑面积134.52平方米，选择产权调换方式，产权调换面积为134.52平方米，总一层民宅照顾购买面积为126.08平方米。故你办理补偿安置手续时应向我局缴纳补差价款共计209901.77元。如对本告知不服，可在收到本告知之日起六十日内向晋江市人民政府或泉州市自然资源和规划局申请行政复议，也可以在收到本告知之日起六个月内向南安市人民法院提起行政诉讼。”庭审中，原告对被告产权调换安置方案无异议，但要求被告承担自2014年4月21日起至原告获得补偿之日止每月1883.28元（14元／㎡×134.5㎡）发放住宅临时安置补助费的违约责任。 另查明，根据2018年12月24日中共晋江市委办发(2018)31号文件，因机构改革需要，晋江市国土资源局承担的行政职责整合到晋江市自然资源局，不再保留晋江市国土资源局。原告于2019年12月7日、被告和第三人于2019年12月9日收到泉州市中级人民法院(2019)闽05民初5702号《民事判决书》。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，原晋江市国土资源局的行政职权依法由晋江市自然资源局继续行使，晋江市自然资源局系本案的适格被告。原晋江市国土资源局系晋江市安海区域海东鸿塔片区旧城改造工程项目的土地房屋征收部门，原告许淑静址在××镇××路××号房屋在该项目征收范围内，其与原告签订《补偿协议书》系其职责范围。本案系一方当事人认为行政机关应依法履行土地房屋征收补偿协议提起的行政诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案争议的焦点为：1.被告是否存在不履行2011年4月21日与原告签订的《补偿协议书》行为；2.被告是否应承担自2014年4月21日起至原告获得补偿之日止每月1883.28元（14元／㎡×134.5㎡）发放住宅临时安置补助费的违约责任。本案中，由于原晋江市国土资源局与原告签订《补偿协议书》后不久，第三人高维真即于当年对该协议提出异议，认为涉案房产系第三人所有，涉案权利在法律上和事实上都应归第三人所有。鉴于原告与第三人经多次组织调解未能达成一致意见，原晋江市国土资源局为保护被征收人利益，中止涉案协议的履行并无不当。尔后，第三人提起民事诉讼，请求确认涉案房屋的征收补偿权益为其所有，该案经泉州市中级人民法院终审判决，确认原告享受涉案被征迁房屋的拆迁补偿权益，第三人的诉讼请求被驳回。被告于2019年12月9日收到泉州市中级人民法院终审判决书后，即于2019年12月17日向原告作出《补偿安置告知书》，告知原告在七日内与被告办理涉案被征收房屋的补偿安置手续，领取补偿安置利益。本院认为，被告在本案中，并不存在不履行涉案土地房屋征收安置协议的行为。根据涉案《补偿协议书》第九条第（三）款的约定“因甲方（即被告）原因造成过渡期限超出36个月的，甲方应按《实施方案》有关规定承担违约责任。”本案并不是因被告原因导致涉案协议未履行，故原告请求判令被告承担发放住宅临时安置补助费的违约责任，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告许淑静的诉讼请求。 许淑静上诉称，请求撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求，即被上诉人承担自2014年4月21日起至上诉人获得补偿之日止按每月1883.28元(14元/m²×134.5m²)发放住宅临时安置补助费的违约责任。事实和理由：一、原审认定被上诉人在本案中“并不存在不履行涉案土地房屋征收安置协议的行为”确有错误。上诉人于2011年4月21日与被上诉人签订《补偿协议书》)并按协议约定于2011年4月26日将被征收房屋搬迁腾空交付被上诉人拆除。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”的规定，双方签署补偿协议后，征收人即应给予被征收人补偿。但被上诉人以第三人提出权属异议为由，无视上诉人已出具的“保证该房屋产权属于具结人，不存在其它争议”，“如查实具结保证内容存在欺骗隐瞒，由具结人承担一切法律责任，并赔偿由此造成的一切损失”的《具结保证书》，单方中止协议履行《补偿协议书》，直至2019年12月17日才向上诉人作出《补偿安置告知书》，明显存在不履行协议的行为。二、原审关于被上诉人“中止涉案协议的履行并无不当”，“本案并不是因被告原因导致涉案协议未履行”的认定确有错误。《合同法》明确规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。当事人应当按照约定全面履行自己的义务。而本案被上诉人却以第三人认为被征收土地房屋系其祖父高梅之产业，对涉案征收补偿安置协议有异议为由，在未经人民法院判决或采取查封、冻结的情况下，单方擅自中止履行依法成立的合同。正是因为被上诉人这种滥用行政权力的行为，才导致涉案协议未履行。三、原审对上诉人请求判令被上诉人承担发放住宅临时安置补助费的违约责任的诉求不予支持确有错误。上诉人是以“被征收人”的名义与被上诉人签订《补偿协议书》的，被上诉人辩称的所谓“由该房屋实际占有人即原告以产权调换方式先予签约并参加选房顺序号抽取活动，但并非已认定原告为被征收人”是与双方签订的《补偿协议书》所确认的被征收人主体身份相悖的。上诉人作为被征收人，依法依合同都享有征收补偿权益，包括合同约定的“因甲方(即被上诉人)原因造成过渡期限超出36个月的，甲方应按《实施方案》第十六条规定承担违约责任”。本案造成过渡期限超过36个月，完全是因被上诉人滥用职权擅自中止履行的原因，而绝非上诉人的责任，原审判决驳回诉讼请求是完全违背事实和法律的。 被上诉人晋江市自然资源局答辩称，答辩人在本案中不存在不履行涉案《补偿协议书》的行为，且并非答辩人原因导致该涉案协议未履行，答辩人不应承担违约责任。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。（一）本案涉案房屋权属存在争议，涉诉房屋的征收补偿经历多次诉讼，答辩人为保护被征收人利益，中止《补偿协议书》的履行符合协议约定，并无不当。1.因晋江市安海区域海东鸿塔片区旧城改造工程建设需要，2011年4月21日答辩人与上诉人签订《补偿协议书》，由答辩人征收址在晋江市××镇××路××号房屋，补偿方式为产权调换。自2011年9月起，第三人高维真对该《补偿协议书》有异议，向有关部门提出异议或信访。晋江市安海区域海东鸿塔片区旧城改造工程指挥部办公室于2011年10月24日向第三人发出《告知函》，告知中止该协议待双方产权确定之后再履行。2.2015年10月22日，第三人高维真以答辩人为被告并以“判令被告立即依法就其征收的原址于福建省晋江市房屋参照其与案外人许淑静签订的《补偿协议书》依法对原告进行补偿……”的诉求，向南安市人民法院提起（2016）闽0583行初32号行政诉讼，上诉人亦作为第三人参加该案诉讼，南安市人民法院于2016年6月12日作出（2016）闽0583行初32号《行政判决书》，驳回高维真诉讼请求。高维真不服上诉，泉州市中级人民法院于2016年10月24日作出（2016）闽05行终164号《行政判决书》，驳回上诉，维持原判，同时认为本案征收房屋存在权属争议，双方当事人应先行解决民事争议。3.在本案一审审理过程中，第三人高维真向晋江市人民法院提起民事诉讼，要求确认诉争房产的权属问题。嗣后，经两级法院审理，上诉人于2019年12月9日向一审提交晋江市人民法院（2019）闽0582民初2689号《民事判决书》和泉州市中级人民法院（2019）闽05民终5702号《民事判决书》，确认上诉人享有涉案房屋的征迁补偿权益。答辩人收到上述判决书后，于2019年12月17日向上诉人就其在涉案《补偿协议书》约定的补偿安置利益作出《补偿安置告知书》，告知上诉人办理补偿安置手续，领取补偿安置利益。4.以上事实经一审庭审、举证、质证确认，事实清楚，不存在争议。由此可见，第三人高维真对答辩人与上诉人签订的《补偿协议书》提出异议，涉案房屋的权属存在争议，且经多次组织调解未能达成一致意见。根据上诉人与答辩人签订的《补偿安置协议书》第8条第3款的约定，在涉案房屋权属及征收补偿权益归属确定之前，答辩人有权暂缓发放、兑现各项补偿、补助款项和补偿安置权利。由此可见，本案中，答辩人在涉案房屋权属不明的情况下，为保护被征收人的权益，中止涉案协议的履行，符合协议约定，并无不当。（二）本案并非答辩人原因导致《补偿协议书》未履行，上诉人要求答辩人承担违约责任，于法无据。因年代久远，过程复杂，且现状被征收房屋确系欧阳希准出资建造，新建房屋与土地形成混同，更加大了处理的难度。由于第三人对上诉人与答辩人签订的《补偿协议书》提出异议，且经多次组织调解无法达成一致调解意见，涉案房屋权属存在争议。答辩人为了保护被征收人利益，避免动迁延误影响被征收人利益（包括优惠奖励措施和选房顺序号），确定由该房屋实际占有人即上诉人以产权调换方式先予签约并参加选房顺序号抽取活动，但并非认定上诉人为被征收人，答辩人待今后法院判决确认土地房屋产权归属后，再根据生效判决执行，该处理方式并无不当，也未损害任何一方利益。同时答辩人已建议上诉人尽快向晋江市人民法院提起诉讼，确认产权归属和安置补偿权益的归属。涉案协议未履行非答辩人导致而系客观情况下无法履行，且在生效判决确认涉案房屋的征收补偿权益归属上诉人之后，答辩人立即通知上诉人办理补偿安置手续，领取补偿安置利益。故答辩人未有任何违约之处，不存在不履行《补偿协议书》的行为，上诉人要求答辩人承担违约责任，于法无据。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，恳请贵院在依法查明事实的基础上，驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。 本院经审理查明事实与原审查明事实基本一致，本院予以确认。 在二审中，上诉人和被上诉人共认以下事实：2011年2月份，原审第三人高维真就向原晋江市国土资源局主张其也是案涉房屋的被征收人，要求与原晋江市国土资源局签订安置补偿协议。原晋江市国土资源局为了避免动迁延误影响被征收人利益，经研究确定由上诉人许淑静以产权调换方式先予签约并参加选房顺序号抽取活动。2011年9月起，原审第三人高维真开始向原晋江市国土资源局提出信访。2019年12月17日，被上诉人晋江市自然资源局通知上诉人许淑静办理安置补偿手续及交房后，已按照标准向上诉人许淑静支付了2014年4月21日起至2015年12月31日止的住宅临时安置补助费。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第二十六条规定，征收国有土地上的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予补偿。在被征收房屋产权存在争议的情况下，征收管理部门不能与争议的任何一方签订征收补偿协议，只能由作出征收决定的人民政府依法对被征收的房屋作出征收补偿决定。在相关争议各方就被征收房屋产权民事争议依法解决后，作出征收补偿决定的人民政府依照生效的法律文书，向权利人发放征收补偿款，进行安置补偿。本案中，在涉案房屋权属存在争议的情况下，原晋江市国土资源局作为征收管理部门与上诉人许淑静签订案涉《补偿协议书》，该签约行为本身确属违法。鉴于生效判决已确认许淑静享有涉案房屋的征迁补偿权益，且涉案补偿协议系双方基于真实意思表示自愿达成，房屋征收、产权调换已经实际履行完毕，且补偿协议的内容并未损害上诉人许淑静的合法补偿权益，如果将该协议确认无效，当事人要求返还财产，则无从返还，同时相关社会公共利益也会受到严重影响，故不宜否定案涉《补偿协议书》的效力。在案证据表明，在签订案涉《补偿协议书》前，上诉人许淑静并未持有合法的案涉房屋权属证明文件，其在签订该协议时出具的有关房屋产权不存在其他争议的《具结书》并不能作为证明涉案房屋的实际权利人已经确定为许淑静的依据。因此，在房屋征收补偿安置协议已经达成，但被征收房屋所有权存在争议、涉案房产真实权利人尚待确认的情况下，被上诉人晋江市自然资源局根据本案实际，为防止损害争议双方即上诉人许淑静、原审第三人高维真的合法权益，中止案涉《补偿协议书》的履行并及时通知上诉人许淑静、原审第三人高维真，且在生效判决确认房屋权属后及时告知上诉人办理补偿安置手续、领取补偿安置利益，并无不当。造成案涉《补偿协议书》不能继续履行的原因在于上诉人许淑静、原审第三人高维真就案涉房屋相关权属存在争议，尚需双方协商解决或经过有权部门确权，该事由不可归责于被上诉人晋江市自然资源局，且在本案一审审理中，上诉人许淑静也以本案需以另案的高维真诉许淑静物权保护纠纷的审理结果为依据为由，申请中止诉讼。因此民事争议的解决对于本案协议的履行具有决定性作用。故上诉人许淑静主张被上诉人晋江市自然资源局滥用职权，擅自中止协议履行，应承担发放住宅临时安置补助费的违约责任的诉讼请求，理据不足，不予支持。一审判决驳回许淑静的诉讼请求正确，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人许淑静负担。 本判决为终审判决。 审判长 丰 兰 审判员 张爱玲 审判员 邱旭锋 二〇二〇年七月十六日 书记员 吕顺达 附：本判决所适用的法律： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。