广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤0606行初848号原告沈棉初，男，1946年11月23日出生，汉族，住佛山市南海区。委托代理人卢旭辉，广东百科律师事务所律师。委托代理人邹友丽，广东百科律师事务所律师。被告佛山市南海区里水镇人民政府，住所地佛山市南海区里水镇新兴路**。法定代表人麦满良，镇长。委托代理人刘燕，广东华鸿律师事务所律师。委托代理人黄淑莹，广东华鸿律师事务所实习律师。原告沈棉初认为被告佛山市南海区里水镇人民政府不履行法定职责，于2020年6月24日通过广东诉讼服务网向本院提起行政诉讼。经原告补齐材料，本院于同年7月15日受理，并依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭对本案进行审理。本案现已审理终结。原告诉称，佛山市南海区里水镇大石元二村村民，1988年村集体分配原告宅基地并办理了《集体土地建设用地使用证》（证号为南府集建字〔89〕第077349号）。原告在此宅基地上盖了住房，并办理了《房屋所有权证》（证号为粤房字第26888**）。因原告拟对房屋进行改建，按照佛山市南海区个人自建住宅的样式要求，需将旧的房屋所有权证注销及将旧的集体土地所有权证换发成新证，该两项目的登记工作，南海区不动产登记部门设置的表格又需先取得佛山市南海区里水镇大石经济联合社（以下简称大石经联社）及佛山市南海区里水镇大石村元二股份合作经济社（以下简称元二经济社）书面审批意见才能进行。原告为此按上述办事指南请求大石经联社及元二经济社加具审批意见，但上述组织以各种理由不办理，导致原告无法注销《房屋所有权证》及将旧的《集体土地建设用地使用证》更换新证。无奈之下，原告向顺德区人民法院提起行政诉讼，请求法院判令大石经联社及元二经济社对原告的申请进行审批。顺德区人民法院以上述组织并非法律、行政法规或地方性法规的授权组织，行政诉讼主体不适格为由，没有将上述组织列为被告，只列为第三人进行审理。因原告对大石经联社及元二经济社的不作为无法得到有效救济，故原告于2020年3月23日向被告邮寄了《监督申请书》及相关证据材料，要求被告对大石经联社及元二经济社侵害原告的行为进行监督，但被告至今未予回复及处理。原告认为，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第五条的规定，被告负责对集体经济组织的工作进行指导、监督，但被告至今未履行法定职责。为维护原告的合法权益，请求法院判决：1.确认被告对原告在2020年3月23日提出行政监督申请不予处理和答复的行为违法；2.判令被告立即对原告就2020年3月23日提出的行政监督申请作出行政处理决定，履行法定监督职责；3.本案诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提供了以下证据材料：1.快递查询截图；2.《监督申请书》《申请人沈棉初提交材料清单》、原告的身份证及户口簿内页、《集体土地建设用地使用证》《房屋所有权证》、宗地图、《不动产权籍调查表》《佛山市南海区不动产登记申请表》《农村私人住宅建房申请公示（报建）》《南海区农村宅基地个人自建住宅规划报批表》、EMS邮单及邮件全程跟踪查询单各2份、照片、录音内容文字翻译（9610）、录音内容文字翻译、（2019）粤0606行初803号《行政判决书》及《裁判文书生效证明》。被告辩称，一、原告诉被告不作为的理由不成立。自2019年3月开始，麦满良同志任被告的镇长至今；被告的法定代表人麦满良没有收到过原告的任何邮件。原告所提交的顺丰邮件签收信息不能真实反映被告的签收情况。尾号5606邮件注明收件人为黄庆添，黄庆添在2019年1月前曾任被告的书记，在2019年1月后调任到区相关部门任职，不再担任被告的任何职务，所以该邮件不可能有人签收。尾号5784邮件未注明收件人姓名及收件人手机号，只有职务，所以无人签收；尾号5615邮件注明收件人为刘伟民局长，刘伟民是被告主管组织工作的党委委员，并非局长，且刘伟民并未签收到该邮件。二、关于原告第2个诉讼请求。即使被告收到原告的监督申请文件，但其监督申请书中的申请事项不属于《广东省农村集体经济组织管理规定》第五条规定的被告农业行政主管部门负责对集体经济组织经营管理进行指导、监督和服务的范围，而是集体经济组织对其所有土地上设立的使用权及房屋所有权进行相关的审批。另被告于2020年7月21日收到本案的诉讼文书后才知道原告所述的相关问题，被告已经安排相关人员进行了解情况。现根据被告所知，由于原告所述的土地使用权证没有红线图，导致难以确认土地四至位置，而要确认土地四至位置，必须经过村集体及村民的认可。佛山市南海区里水镇大石社区居民委员会（以下简称大石居委会）于2020年6月17日以书面形式告知原告补充材料后才能进行审批，但原告至今没有补交材料给大石居委会。综上，请法院驳回原告的诉讼请求。被告在诉讼中提供了以下证据材料：1.被告的统一社会信用代码证书；2.中共佛山市南海区委组织部文件南组干〔2019〕17号《关于黄颂华等同志职务任免的通知》；3.中共佛山市南海区委组织部文件南组干〔2019〕31号《关于徐永强等同志职务任免的通知》；4.中共佛山市南海区委组织部文件南组干〔2019〕52号《关于麦满良同志任职的通知》；5.中共佛山市南海区委组织部文件南组干〔2019〕53号《关于麦满良等同志职务任免意见的通知》；6.大石居委会作出的《沈棉初个人自建住宅建筑方案审批材料补正告知书》及EMS邮单。审理中，本院依法调取《里水镇党政领导班子成员工作分工》、（2020）粤0606执9174号《执行完毕告知书》。经审查查明，原告沈棉初是位于佛山市南海区里水镇大石村262.5平方米集体土地的使用权人，并领取了《集体土地建设用地使用证》。原告在该土地上建有面积为25平方米的房屋一间，并领取了《房屋所有权证》。原告拟对上述房屋进行改建，但因未获得所在集体经济组织及大石居委会在相关的报批材料上加具审批意见，一直未能办理相关手续。2019年7月5日，原告以大石居委会不履行法定职责为由，以大石居委会为被告，向本院提起行政诉讼，诉讼请求为：1.大石居委会立即履行法定职责，在原告向其提供的注销房屋相关申请材料中出具书面审批意见；2.大石居委会立即履行法定职责，在原告向其提交的将旧《集体土地建设用地使用证》更换新的不动产产权证相关申请材料上出具书面审批意见；3.大石居委会立即履行法定职责，在原告向其提交的农村宅基地个人自建住宅建筑方案规划相关申请材料上出具书面审批意见；4.大石居委会承担本案诉讼费用。案件受理后，本院依法通知大石经联社及元二经济社为第三人参加该案诉讼。大石经联社在诉讼中述称，原告提出的诉讼请求完全与大石经联社无关，涉案土地所有权属于元二经济社，不归属大石经联社所有。元二经济社亦述称，涉案土地所有权属于该经济社所有，因原告使用的涉案土地没有原始坐标、位置不明，且原告已另有一块面积为243.33平方米的建设用地使用权，其申请严重违反“一户一宅”的原则规定，故没有满足将旧建设用地使用证更换新的不动产权证以及在涉案土地上自建住宅的条件。经审理，本院于2019年11月28日作出（2019）粤0606行初803号行政判决，判决：一、驳回原告沈棉初提出的大石居委会立即在原告提交的注销《房屋所有权证》相关材料上出具书面审批意见，以及大石居委会立即在原告提交的将旧《集体土地建设用地使用证》更换新的不动产权证相关申请材料上出具书面审批意见的起诉；二、大石居委会在本判决发生法律效力之日起六十日内，对原告提交的农村宅基地个人自建住宅建筑方案规划申请重新进行审批。上述判决书已于2019年12月28日发生法律效力。2020年3月，原告通过顺丰快递分别向中共佛山市南海区里水镇委员会书记黄庆添（2019年1月已离任）、党委委员刘伟民邮寄《监督申请书》及相关材料，请求被告：1.责令被申请人大石经联社及元二经济社在原告提交的注销《房屋所有权证》的相关申请材料上出具书面审批意见，配合及协助原告注销房屋所有权证的申请工作；2.责令被申请人大石经联社及元二经济社在原告提交的将旧《集体土地建设用地使用证》更换新的不动产相关申请材料上出具书面审批意见，配合及协助原告旧《集体建设用地所有权证》换发新证的申请工作；3.责令大石居委会对原告提交的农村宅基地个人自建住宅建筑方案规划申请进行审批。根据原告提供的邮件查询单显示，上述邮件已于2020年3月23日被签收。因被告未对原告的申请作出答复，原告遂向本院提起本案诉讼。另查，因大石居委会未在（2019）粤0606行初803号行政判决指定的期限内履行判决的义务，原告于2020年6月向本院申请强制执行。本院于2020年6月5日立案受理，案号为（2020）粤0606执9174号。执行过程中，大石居委会于2020年6月18日向原告邮寄了《沈棉初个人自建住宅建筑方案审批材料补正告知书》及《建筑方案规划审核办事指南》，退回了原提交的报建材料，并附注说明具体的要求。同时，大石居委会还主动向本院缴纳了案件执行费500元。2020年9月28日，本院作出（2020）粤0606执9174号《执行完毕告知书》，认为大石居委会已依照本院（2019）粤0606行初803号行政判决书所确定的义务履行完毕，原告申请执行的权利已得到实现，该案执行完毕。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”本案的争议焦点，一是被告有否收到原告的《监督申请书》，二是原告申请监督的事项是否属于被告的权限范围。关于被告有否收到原告提交的《监督申请书》的问题。被告认为其法定代表人麦满良、党委委员刘伟民及原镇委书记黄庆添均没有收到原告的任何邮件。经查，原告主张其于2020年3月23日向被告邮寄《监督申请书》的依据为快递查询截图，虽然该截图未显示邮寄的材料名称，但该截图同时显示：运单号为SF1083114225606、SF1083114225615的邮件分别由广州市（卢旭辉）寄给佛山市（黄庆添镇长）、佛山市（刘伟民局长），邮件均“已签收”，签收时间均为“2020年3月23日”。据此，被告的工作人员已签收上述邮件的事实可以确认，在被告未能举证证明其签收的上述邮件并非《监督申请书》的情况下，本院对原告的主张予以采纳。又因《监督申请书》中已载明“此致佛山市南海区里水镇人民政府”，故无论收件人是否黄庆添或刘伟民本人，均不影响被告应知道原告要求其履行监督职责的事实认定。被告认为其未收到《监督申请书》的理由不成立，本院不予支持。关于原告申请监督的事项是否属于被告权限范围的问题。原告主张根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第五条关于“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益”的规定，被告对原告的申请有作出行政处理决定的义务。经查，原告的申请事项有三，其中第1、2点系要求被告责令大石经联社及元二经济社在原告提交的材料上加具审批意见，协助原告办理注销《房屋所有权证》及将旧《集体土地建设用地使用证》换发新证。但大石经联社在（2019）粤0606行初803号案答辩时已明确，涉案的土地不归其所有，所有权属于元二经济社，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条关于“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”的规定，原告要求大石经联社协助其办理上述事项明显没有事实依据。另外，元二经济社在（2019）粤0606行初803号案中也已明确释明不同意为原告办理的原因，其中一点是原告的申请违反“一户一宅”的规定。又因《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。”据此，宅基地的使用问题属于涉及村民利益的事项，依法应按村民自治原则处理。各级人民政府对依法属于村民自治范围内的事项不得干预，对农村集体经济组织的工作所履行的是给予指导、支持和帮助的职责。原告要求被告对元二经济社进行监督，实际上是要求被告对村民自治范围内的事项进行行政干预和处理，已超越被告的职权范围，本院对此不予支持。至于原告提出的第3点关于要求被告责令大石居委会对其提交的农村宅基地个人自建住宅建筑方案规划进行审批的申请，因本院已作出（2019）粤0606行初803号行政判决，责令大石居委会在本判决发生法律效力之日起六十日内对原告提交的该项申请重新进行审批。原告在大石居委会未履行上述判决义务的情况下亦已向本院申请强制执行，因此，原告再申请被告对大石居委会的上述审批行为进行监督，明显不属于被告的权限范围。综上，虽然原告在提起本案诉讼前已向被告提交《监督申请书》，但因原告请求被告履行的法定职责明显不属于被告权限范围，被告对原告的申请未进行处理，不构成行政不作为。对原告的起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款、第九十三条第二款的规定，裁定如下：驳回原告沈棉初的起诉。本案不收取受理费（原告沈棉初预交的案件受理费50元，可在本裁定书发生法律效力后向本院申请退回）。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审判长  吴嘉敏审判员  梁嘉莹审判员  陈 杨二〇二〇年十一月三十日书记员  刘莹莹