江苏省江阴市人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0281行初32号原告马鞍山市超强金属加工有限公司，住所地马鞍山市花山区霍里镇凤山村。法定代表人杨儒英，该公司执行董事兼总经理。委托诉讼代理人吴潮民，江苏朝明律师事务所律师。被告常州市生态环境局，住所地常州市新北区龙城大道1280号市行政中心2号楼B座5楼。法定代表人吴琪明，该局局长。委托诉讼代理人徐连华，江苏金天虹律师事务所律师。原告马鞍山市超强金属加工有限公司（下称超强公司）诉被告常州市生态环境局（下称常州生态局）环保行政处罚一案，本院于2020年2月6日立案后，2月10日向被告常州生态局发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年4月29日公开开庭审理了本案。原告超强公司委托诉讼代理人吴潮民，被告常州生态局出庭负责人王作海、委托诉讼代理人徐连华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告常州生态局于2019年11月29日作出常环金行罚[2019]63号行政处罚决定书，认定：原告在未依法报批“生产钢结构件”建设项目环境影响评价文件的情况下，在2016年5月租用常州新蓝天汇丰钢结构有限公司（下称新蓝天公司）2号厂房的部分车间后，投入约200万元于2016年8月建成后投入生产至今，该建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收。上述行为违反《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条、《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定。被告于2019年9月3日以行政处罚事先（听证）告知书告知原告有陈述申辩权及听证权，处罚告知送达后，原告提出其系租用新蓝天公司2号厂房参照其标准化管理，以新蓝天公司名义承接业务，属于新蓝天公司内部承包企业。同年9月23日现场复核时，原告仍在生产，未办理相关环保手续。经被告案审小组讨论，认为上述违法行为是原告为实现其经营目的而租用新蓝天公司的厂房设备实施的，与厂房的所有权及合作协议无关，且根据合作协议，原告财务独立核算，自负盈亏，故责任主体应当认定为原告。原告至今仍然未办理建设项目的环境审批手续，继续组织生产。原告提出的理由不影响对违法事实的认定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条、环境保护部函《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函[2018]31号）的规定，对原告“未批先建”的违法行为不予行政处罚。依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，被告对原告处以20万元罚款，责令其1个月内改正违法行为。原告超强公司诉称：其与新蓝天公司分别于2016年4月、2017年12月签订项目合作框架协议、单位工程内部承包协议，约定新蓝天公司有偿提供所属2号厂房的部分车间给原告，为新蓝天公司制作加工网架、钢结构，新蓝天公司同意超强公司使用其名称和资质对外订立合同承揽业务，故二者之间存在租赁关系、挂靠关系、承揽关系。新蓝天公司作为钢结构生产资质被挂靠单位，企业环评及相关需要配套建设的环境保护设施方案应由新蓝天公司负责实施，而新蓝天公司仅对2号厂房以“仓库”名义申报了环评手续进而导致了行政处罚，因此该违法行为的责任主体应为新蓝天公司。被告未查明原告与新蓝天公司之间存在的数个法律关系，未对环评责任主体进行准确界定，认为超强公司与新蓝天公司之间只存在租赁关系，继而认定涉案环评责任主体为原告作出处罚决定，涉案行政处罚决定存在事实认定不清的错误。请求法院依法撤销被告作出的常环金行罚[2019]63号行政处罚决定书，本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了如下证据：1.单位工程内部承包协议复印件，证明原告与新蓝天公司之间存在资质挂靠关系、承揽关系。2.江苏溧阳建设集团有限公司与新蓝天公司签订的建设工程施工专业分工分包合同、上海宝冶集团有限公司与新蓝天公司签订的建筑安装施工专业工程分包合同、中建钢构有限公司与新蓝天公司签订的温州浙南科技城创新创业新天地工程EPC项目钢结构工程（一期）钢网架加工承揽合同，证明原告借用新蓝天公司的资质对外开展业务，签订合同并实际履行，业务开展所需的环评义务应由新蓝天公司承担，新蓝天公司应为被告行政处罚的对象。被告常州生态局辩称：一、被告具有作出行政处罚决定的法定职权。二、涉案行政处罚决定程序合法，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。被告依法对原告进行现场检查，对相关人员调查询问，进行了行政处罚事先（听证）告知，对原告提出的申辩意见进行了复核，最终作出行政处罚决定并依法进行了送达。根据调查所得证据，可证明原告钢结构生产过程中抛丸工段产生粉尘，焊接工段产生烟尘，喷漆工段产生有机废气，但均未建设废气处理设施，大气污染物直接排放，该行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，依法应予处罚。被告根据原告的违法情节及违法后果，作出20万元罚款，适用依据正确，自由裁量适当。三、针对原告提出的违法责任主体问题，被告认为，原告为实现其经营目的而租用新蓝天公司的部分厂房及厂房里的6台行车，新蓝天公司只收取租金，双方签订的项目合作框架协议也能够证明双方是租赁关系，并无其他法律关系。且根据协议原告财务独立核算，自负盈亏，故责任主体应当认定为原告。综上所述，涉案行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，裁量适当，请求法院依法驳回原告的诉请。被告向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据：1.常州生态局关于印发《常州市金坛生态环境局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（常环〔2019〕31号），证明被告作出行政处罚决定的职权依据。2.立案审批表，证明被告依法对原告涉嫌违法进行了内部立案审批。3.现场检查（勘察）笔录2份、调查询问笔录4份、现场照片5张，证明被告依职权对原告现场勘察并制作笔录，原告未取得“三同时”验收违法生产的事实。4.原告营业执照（副本）复印件、汪辉及汪国庆居民身份证复印件，证明原告身份。5.新蓝天公司营业执照（副本）复印件、刘荣桂居民身份证复印件、项目合作框架协议复印件、新蓝天公司厂区平面示意图复印件及环评资料复印件，证明新蓝天公司将部分厂房（仓库）出租给原告，由原告独立生产，双方不存在其他法律关系，对原告违法生产的后果应由其自行承担。6.行政法律文书送达地址确认书，证明文书送达情况。7.执法人员执法证复印件，证明勘察、询问的工作人员具有合法资格，能代表被告对常州市涉及环境污染的企业进行调查。8.行政处罚事先（听证）告知书及送达回证、原告回复，证明被告依法向原告送达处罚事先（听证）告知书，原告进行了陈述申辩，被告依法作出行政处罚决定并进行了送达。法律依据：《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款、第二十三条第一款。经庭审质证，原告对被告提供的证据5中项目合作框架协议、厂区平面示意图的证明目的有异议，认为根据框架协议的约定，原告有权以新蓝天公司名义及资质对外经营并享受经营收益，新蓝天公司承接的网架业务在同等条件下必须给予原告制作加工，并支付相应的制作加工费用，该证据可证明原告和新蓝天公司之间不仅是租赁关系，还存在资质挂靠关系和承揽关系，对其余证据无异议。被告对原告提供的证据1真实性有异议，证据2真实性无异议、关联性有异议，对证明目的均不认可，认为根据行政许可法有关规定，新蓝天公司取得的资质严禁出借、转让、出租给他人，原告与新蓝天公司之间是否存在加工承揽关系是民事法律关系，不在被告行政管理范围内，即使新蓝天公司将钢结构工程发包给原告，原告也应取得相关资质；证据2是新蓝天公司从事经营活动中签订的合同，主体并非原告，原告作为独立公司，应当依法取得环评许可文件，在未取得相关许可的情况下进行生产，违反了法律规定。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1系复印件，真实性无法确认，证据2与本案无关联性，故其证明效力不予认定。被告提供的证据具备真实性、合法性、关联性，其证明效力予以认定。经审理查明：原告成立于2002年9月16日，经营范围为加工铸锻件、金属构件制作等，原法定代表人为汪辉，后于2019年12月17日变更为杨儒英。2019年8月9日，常州市金坛生态环境局（下称金坛生态局）执法人员对原告租用的新蓝天公司厂区2号厂房进行现场检查，对原告现场生产负责人汪国庆进行调查并制作笔录，汪国庆称：原告租赁新蓝天公司2号空置厂房进行钢结构件生产，未安装环保设施，生产项目也未通过环保审批及环保“三同时”验收。同年8月13日，金坛生态局对汪辉进行调查并制作笔录，汪辉称：原告自2016年5月1日起租赁新蓝天公司2号厂房，2016年8月建成投产，总投资约200万元，主要生产钢结构件，目前月产量约150吨，生产工艺为：钢管—切割—点焊—满焊—抛丸—喷漆—晾干—打包成品，主要生产设备为等离子切割机1台、满焊机1台、点焊机1台、抛丸机1台、喷枪1台等，主要产生工业废气有抛丸粉尘、焊接烟尘、喷漆废气，抛丸机有配套的除尘设施，焊接、喷漆工段未安装废气吸收处理设施，该生产项目未通过环保审批及环保“三同时”验收。2019年8月14日，被告进行立案调查。同日对新蓝天公司法定代表人刘荣桂进行调查并制作笔录，刘荣桂称：出租前，2号厂房作为仓库使用，有6台行车，环评报告上有相应说明，现在的等离子切割机、点焊机等生产设备均是原告投资建设的。同年8月20日，金坛生态局对汪国庆进行调查并制作笔录，汪国庆称：等离子切割机、点焊机等生产设备是原告从马鞍山的生产基地运输过来后安装建设的，租赁新蓝天公司2号厂房时里面只有留存的行车，其他都是空的。同年9月3日，被告作出行政处罚事先（听证）告知书并同日送达原告，告知拟对其处以20万元的罚款及处罚理由,其有陈述、申辩和要求听证的权利。原告未申请听证，于9月10日提出书面申辩意见,称原告属于新蓝天公司的内部承包企业，企业的环评及相关需要配套建设的环境保护设施方案应由新蓝天公司负责实施，行政处罚对原告有失公允。同年9月23日，金坛生态局执法人员对原告进行检查，发现等离子切割机、抛丸机、喷枪已停用，工作人员依然在使用点焊机、满焊机从事焊接作业。被告经案审小组讨论，对原告申辩意见未予采纳，于同年11月29日作出涉案行政处罚决定，同年12月3日邮寄送达原告。原告对该处罚决定不服，于2020年2月6日诉至本院。另查明，2016年4月，新蓝天公司（甲方）与原告（乙方）签订项目合作框架协议，约定：双方合作期限自2016年5月1日起至2022年4月30日止；甲方有偿提供所属2号厂房的部分车间和一楼办公用房给予乙方使用，乙方应向甲方支付使用费24600元/月；甲方提供5吨行车6台，乙方提供生产所需设备，乙方独立核算，自负盈亏，即乙方使用甲方厂房所产生的债权债务与甲方无关；乙方有权以甲方名义并以甲方资质对外经营并享受经营收益，但应向甲方支付管理费，乙方使用甲方资质产生业务的一切法律责任由乙方独自承担；甲方有权监督乙方使用该厂房内的设备设施，甲方有权在乙方租赁期间对涉及安全生产的部分进行检查，保证该厂房及设施设备处于正常运行状态和安全状态；合作期间，乙方应严格遵守国家法律、法规，以及甲方的管理要求，认真履行生产、消防、特种设备安全管理职责，乙方因经营产生的一切经济及法律责任，均由乙方自行承担。再查明，2019年6月21日，被告发布《关于印发的通知》，根据该通知，金坛生态局系被告派出机构，组织开展本区域内生态环境保护综合执法工作。本院认为，《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。被告作为常州市环境保护行政主管部门，对于本案具有依法处理的职责。关于双方争议的行政处罚决定认定事实是否清楚、主要是违法行为责任承担主体应否为原告的问题。《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条规定，建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。《建设项目环境保护管理条例》第二条规定，在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的建设项目，适用本条例。第七条第一款规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理：（一）建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；（二）建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；（三）建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。第十五条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。第十九条第一款规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。根据上述规定，建设对环境有影响的建设项目，国家施行环境保护分类管理制度，应编制环境影响评价文件，且建设项目的主体工程与配套的环境保护设施需要符合“三同时”制度，建设项目主体工程与配套环保设施应分别进行竣工验收，配套环保设施按标准和程序验收合格后，建设项目方可投入生产或使用。本案中，原告租用新蓝天公司的厂房进行钢结构件生产，生产设备由其自行提供并建成投产，生产工艺含喷漆工段，生产过程产生抛丸粉尘、焊接烟尘、喷漆废气，会对环境造成影响，应属编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，该建设项目未通过环保审批及环保“三同时”验收，配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产或者使用，该违法事实清楚，证据确凿。原告作为钢结构件建设项目的建设者、生产者、经营者，其应配套建设符合标准的环保设施才能投入生产，且根据项目合作框架协议的约定，原告系独立核算、自负盈亏的经营主体，因经营产生的一切经济及法律责任均由其自行承担，故原告应当认定为违法行为的责任承担主体。至于原告与新蓝天公司之间是否存在挂靠关系、承揽关系，属于二者之间的民事关系，不影响环保部门对违法责任主体的认定。原告主张新蓝天公司为违法行为主体的依据不足，本院不予采信。关于行政处罚决定程序是否合法的问题，《环境行政处罚办法》第五十五条规定，环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限。本案中，被告于2019年8月14日立案，同年11月29日作出行政处罚决定，扣除送达等时间，被告作出行政处罚决定显然已超过了法定办案期限。综上，被告所作行政行为程序轻微违法，但未对原告权利产生实际影响，应判决确认违法。原告要求撤销被告作出的常环金行罚[2019]63号行政处罚决定的诉讼请求,依据不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：确认被告常州市生态环境局于2019年11月29日作出的常环金行罚[2019]63号行政处罚决定违法。案件受理费50元，由被告常州市生态环境局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南京市中级人民法院。审 判 长  孙 妍人民陪审员  单葆韡人民陪审员  吕 莉二〇二〇年七月三十日书 记 员  薛 娇附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。