山东省青岛市即墨区人民法院行 政 判 决 书（2020)鲁0282行初22号原告王丕利，男，1972年11月11日出生，汉族，住青岛市即墨区。委托代理人刘明，山东鲁青律师事务所律师。被告青岛市即墨区自然资源局，住青岛市即墨区长广路943号。法定代表人李根远，局长。出庭负责人张成，副局长。委托代理人邢兆臻，该局工作人员。委托代理人姜雷鸣，山东文鼎律师事务所律师。原告王丕利不服被告青岛市即墨区自然资源局（以下简称即墨自然资源局）于2019年8月21日作出的《土地违法案件行政处罚决定书》，于2020年2月10日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月18日公开开庭审理了本案。原告王丕利及委托代理人刘明，被告即墨自然资源局负责人张成及委托代理人邢兆臻、姜雷鸣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告即墨自然资源局于2019年8月21日作出即自然资源罚字[2019]第446号《土地违法案件行政处罚决定书》认定以下事实：2012年4月，王丕利未经批准非法占用北安街道办事处胡家庄村集体土地建厂房，位置在胡家庄村东南、××村路南，占地面积2800平方米（合4.2亩），建筑占地面积1776平方米，地类为耕地（一般农田），用途为工业，现已建成，符合土地利用总体规划。王丕利未经批准非法占用北安街道办事处胡家庄村集体土地的行为，已形成非法占地事实。即墨自然资源局决定给予王丕利以下处罚：1、责令其退还非法占用的土地。2、没收在非法占用的2800平方米土地上新建的建筑物和其他设施。3、对非法占用的2800平米耕地（一般农田），处以每平方米人民币25元罚款，共计罚款人民币柒万元整。原告王丕利诉称，一、原告占有土地是根据合同合法占有，被告认定原告非法占有缺乏事实依据。涉案土地系即墨区北安街道办事处胡家庄村集体所有，作为土地所有者与原告正常签订的民事合同，原告根据该土地租赁合同依法享有使用权利。被告认定原告非法占用土地，与事实不符。二、被告认定该幅土地“地类为耕地（一般农田），用途为工业，现已建成，符合土地利用总体规划”，没有事实和法律依据支持。事实是，该土地原为村集体垃圾处理用地，并有村委会出具的证明。被告应当出具认定该土地为耕地的证据和说明认定为耕地的时间，是否在原告与村委签订土地租赁合同之后。三、被告将原告依据合同合法占有土地，认为“非法占有”并予以罚款人民币7万元没有根据，应当予以撤销并返还原告。四、处罚单位与收款单位不一致，原告将7万元罚款交到了不应该执收的单位，即甲罚款乙收钱，原告怀疑此罚款的合法性、正当性。人民法院应查清罚款的去向，该款是否为真正的“罚款”。即墨区几年前已经撤市建区，罚款收据盖章仍为“即墨市国土资源监察大队”，是否合法，是否有其他隐情，令人生疑。该单位是否为对外单位，公章对外是否具有法律效力，是否可以收取罚款。五、处罚决定第二项亦无事实和法律根据，应予撤销。综上，即墨区自然资源局作出的即自然资源罚字（2019）446号行政处罚决定书，认定事实错误，适用法律错误，应予撤销，并将原告人民币7万元返还，追究相关责任人的法律责任。请求：1、撤销青岛市即墨区自然资源局作出的即自然资源罚字（2019）446号行政处罚决定书；2、诉讼费用由被告承担。原告王丕利向本院提交以下证据：1.即自然资源罚字[2019]446号行政处罚决定书，证明被告向原告作出处罚的事实，责令退还土地、没收地上建筑物和设施、罚款7万元。现已被即墨北安街道办事处非法拆除;2.土地租赁合同和即墨区北安街道胡家庄村委出具的证明各一份，证明原告占有土地是根据合同合法占有，被告认定原告非法占有缺乏事实根据，并且该幅土地原为老房区，后形成垃圾场;3.山东省非税收入通用票据一张，证明被告向原告出具的缴纳罚款票据中收款单位和用章单位为即墨市国土资源执法监察大队，与被告名称不符。被告即墨自然资源局辩称，一、答辩人作出即国土罚字[2019]446号《土地违法案件行政处罚决定书》认定事实清楚，材料齐全，程序合法。2019年答辩人在巡回检查中发现王丕利非法占用北安街道办事处胡家庄村集体土地建房，位置在胡家庄村东南、××村路南，占地面积2800平方米（含4.2亩），建筑占地面积1776平方米，地类为一般农田，现已建成。经现场调查，其确实构成了非法占地的事实，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条和第五十九条的规定，答辩人依法下达了即自然资源罚字[2019]446号《土地违法案件行政处罚决定书》，并告知其听证、陈述和申辩的权利。二、答辩人作出即自然资源罚字[2019]446号《土地违法案件行政处罚决定书》适用法律正确，针对王丕利非法占地的事实，答辩人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《国土资源违法行为查处工作规程》等有关规定，给王丕利下达了即自然资源罚字[2019]446号《土地违法案件行政处罚决定书》，适用依据正确。综上所述，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告即墨自然资源局在法定期限内向本院提交以下证据：1.即自然资源罚字[2019]446号行政处罚决定书;2.决定书送达回证;3.行政处罚告知书、听证告知书送达回证;4.土地行政处罚告知书;5.土地行政处罚听证告知书;6.土地违法案件会审表;7.土地违法案件立案呈批表;8.国土资源违法案件调查报告;9.王丕利询问笔录;10.胡家庄村支部书记询问笔录;11.胡家庄村支部委员询问笔录;12.北安国土所地类证明;13.王丕利用地平面图;14.北安街道办事处土地利用现状图;15.北安街道办事处土地利用总体规划图;16.责令停止违法行为通知书;17.土地违法案件现场勘测笔录;18.王丕利违法照片。原告王丕利对被告即墨自然资源局提交证据的质证意见是：证据1-5真实性无异议，但认定事实和处罚依据错误。证据6-8真实性无法辨认，系被告内部行政文书，制作时间及签名真实性无法确认，其中证据7中案件立案呈批表中受理日期为2019年7月27日。证据8为打印件，无签字和盖章。证据9真实性无异议。证据10、11真实性无异议。证据12-15真实性无异议，可证明在2019年7月17日时，认定该土地为一般农田，符合土地利用总体规划，用途为工业，已建成。在这个日期前，土地的性质和总体规划没有说明，厂房在2012年4月即已建成。证据16真实性无异议，但该案此时尚未立案，尚未取证调查，即作出违法认定，与事实不符，逻辑矛盾。证据17真实性无异议，勘测时间为2019年7月17日。证据18真实性无异议。被告即墨区自然资源局对原告王丕利提交证据的质证意见是：证据1无异议。证据2租赁合同签订时间明显是涂改后的时间，具体形成时间不明，被告对于合同真实性不予认可。另外合同中讲明一切手续由乙方即原告负担，此协议并没有讲原告违法占地，而是让原告去办理相关手续。原告未办理手续即违法占地，应当承担责任。村委证明没有盖村委章，盖的是党支部的章，名称与公章不一致。另外单位作证必须有法定代表人签名或盖章，经办人签字，该证据都没有，证据形式不合法。证据3即墨市国土资源执法监察大队是被告的下属单位执法机构，当时机构改革后区政府没有及时更换名称和印章，过渡时期继续沿用老公章。本院对上述证据作如下认证：原告王丕利提交的证据1系被诉土地违法案件行政处罚决定书，不能作为证据使用；证据2中的土地租赁合同签订时间虽有涂改，但可证明原告王丕利租赁土地建厂，而不能证明原告合法占有土地。证据2中的证明形式不合法，本院不予确认；证据3内容真实，来源合法，与本案有关联，本院予以确认。被告即墨自然资源局提交的证据1系被诉土地违法案件行政处罚决定书，不能作为证据使用，其他证据内容真实，来源合法，与本案有关联，本院予以确认。经审理查明，2012年2月9日，原告王丕利与青岛市即墨区北安街道胡家庄村民委员会签订土地租赁合同，租赁该村土地建厂。2012年4月开始，原告王丕利在租赁土地上建设房屋，所占用土地未取得使用审批手续，所建设房屋亦未取得乡村建设规划许可证及权属证明。2019年7月30日，被告即墨自然资源局对原告王丕利未经批准非法占用集体土地建厂房一案立案查处。被告即墨自然资源局经调查、勘测后，于2019年8月5日会审，建议进行行政处罚。2019年8月15日，被告即墨自然资源局向原告王丕利送达即自然资源罚听告字[2019]第446号《土地行政处罚听证告知书》及即自然资源罚告字[2019]第446号《土地行政处罚告知书》。2019年8月21日，被告即墨自然资源局作出即自然资源罚字[2019]446号《土地违法案件行政处罚决定书》，该决定书认定如下事实：2012年4月，王丕利未经批准非法占用北安街道办事处胡家庄村集体土地建厂房，位置在胡家庄村东南、××村路南，占地面积2800平方米（合4.2亩），建筑占地面积1776平方米，地类为耕地（一般农田），用途为工业，现已建成，符合土地利用总体规划。王丕利未经批准非法占用北安街道办事处胡家庄村集体土地的行为，已形成非法占地事实。上述行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条和第五十九条的规定。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《国土资源违法行为查处工作规程》和《山东省国土资源行政处罚裁量基准》的规定，决定给予王丕利以下处罚：1、责令其退还非法占用的土地。2、没收在非法占用的2800平方米土地上新建的建筑物和其他设施。3、对非法占用的2800平米耕地（一般农田），处以每平方米人民币25元罚款，共计罚款人民币柒万元整。限自接到本处罚决定之日起十五日内将罚款自行送缴即墨区农业银行专户存储，到期不缴纳罚款，每日按罚款额3%加处罚款。2019年8月21日，被告即墨自然资源局向原告王丕利送达即自然资源罚字[2019]446号《土地违法案件行政处罚决定书》。2019年8月27日，原告王丕利缴纳罚款70000元。本院认为，本案的争议焦点在于被告即墨自然资源局作出的被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。一、本案的事实认定方面。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第五十九条规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。本案中，原告王丕利从青岛市即墨区北安街道胡家庄村民委员会租赁土地建厂，所占用土地虽符合土地利用总体规划，但原告王丕利未办理审批手续，违反上述法律规定，系非法占用集体土地建厂房。原告王丕利主张通过合同合法占有土地，无法律依据。因此，被告即墨自然资源局认定原告王丕利未经批准非法占用集体土地建厂房，认定事实清楚，证据确凿。二、本案的法律适用方面。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。《山东省国土资源行政处罚裁量基准》规定，上述违法情形一般的，罚款为每平方米25元至30元。本案中，原告王丕利占用的土地符合土地利用总体规划，但未经批准非法占用，被告即墨自然资源局按照违法情形一般作出的被诉行政处罚决定适用法律、法规正确。三、关于本案的程序合法性方面。本案中，被告即墨自然资源局按照《国土资源违法行为查处工作规程》的规定履行了立案、调查取证、听证告知及陈述申辩权利告知、作出处罚决定、送达等程序。因此，被告即墨自然资源局作出被诉行政处罚决定的程序合法。综上所述，被告即墨自然资源局作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告王丕利要求撤销被告青岛市即墨区自然资源局作出的即自然资源罚字[2019]446号《土地违法案件行政处罚决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王丕利负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。审 判 长  于振冰人民陪审员  秦智慧人民陪审员  孙蓬勃二〇二〇年七月一日书 记 员  李海丹附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。