西安铁路运输中级法院行 政 判 决 书 （2019）陕71行初559号 原告孙键。委托代理人苗长青，陕西缔伍律师事务所律师。委托代理人郑银萍，陕西缔伍律师事务所实习律师。被告安康市汉滨区人民政府，住所地安康市汉滨区。法定代表人范传斌，区长。委托代理人刘恒君，该政府工作人员。委托代理人何荣波，陕西恒典律师事务所律师。第三人乔建新。委托代理人苗长青，陕西缔伍律师事务所律师。委托代理人郑银萍，陕西缔伍律师事务所实习律师。第三人王巧茹。委托代理人丁海宽，系第三人王巧茹之夫。 委托代理人苗长青，陕西缔伍律师事务所律师。原告孙键因不服被告安康市汉滨区人民政府（以下简称汉滨区政府）撤回行政许可一案，于2019年7月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年11月12日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告孙键委托代理人苗长青、郑银萍，被告汉滨区政府委托代理人刘恒君、何荣波，第三人乔建新、王巧茹委托代理人苗长青、丁海宽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告孙键诉称，2010年初，为响应安康市当地政府在瀛湖大力发展水产网箱养殖渔业的号召，原告与第三人合伙向安康市汉滨区政府申请水域滩涂养殖使用证，经汉滨区政府核准，以原告孙键名义在瀛湖承包了总面积1000公顷（约1500亩，占瀛湖水面的12%）的水域滩涂养殖使用权，承包期限自2010年1月16日至2024年1月15日共14年。当年，原告和第三人乔建新通过个人筹款300多万元，在核准水域建设了648个网箱。但因不了解瀛湖的水文情况，2011年9月的一场洪水将建好不久的648个网箱连同网箱内成鱼一夜之间冲走，造成直接损失200余万元。2012年，原告与第三人又通过借款先后筹资近千万元，进行第二次建设。从2010年至今，原告与第三人不但先后筹资1000多万元投入网箱养殖，还参与了码头路面延长路段的修建，参与了养殖区XX村的电力增容改造。由于投资巨大，原告与第三人在2014年之前一直惨淡经营，直到2015年后才有起色。因原告与第三人遵纪守法，实施了无公害养殖，产品在市场上很受欢迎，还专门注册了商标，扩大了当地居民的就业，拉动了当地经济发展。然而2018年2月，安康市政府在未征询养殖户意见，不举行听证的情况下，单方面下发了[2018]7号《安康市人民政府关于印发瀛湖网箱养殖清理整顿规范工作方案的通知》，要求各养殖户在当年3月3日前自行拆除并上交网箱，仅对每口网箱补偿2800元，对养殖户除网箱外的其他损失一概不予考虑，也不依法对养殖户的损失进行评估，同时收回养殖证，逾期则强制拆除，不予任何补偿和奖励。被告遵循安康市政府的违法文件，在对剩余6年年限的经营损失不予任何补偿的情况下，于2018年4月25日收缴并注销了未到期的养殖使用证。被告撤回、注销未到期养殖证的行为，侵犯了原告及第三人合法权益，请求：1、确认被告撤回、注销未到期养殖使用证的行政行为违法；2、请求判令被告承担本案诉讼费用。原告孙键向本院提交如下证据：1、合伙协议。证明：原告和第三人乔建新合伙的事实。2、孙键的水域滩涂养殖使用证、和安康市汉滨区水产站签订的安康市瀛湖水面使用协议。证明：原告已经取得了合法的养殖。3、安政发[2018]7号《安康市人民政府关于印发瀛湖网箱养殖清理整顿规范工作方案的通知》。证明：侵害原告合法利益的事实。4、原告、第三人和流水镇签订的网箱上交协议书。证明：被告撤回、注销养殖证的时候，仅给了网箱补助，没有补偿其他损失。被告汉滨区政府辩称，一、原告起诉已经超过法定起诉期限，应当驳回原告起诉。原告诉称，答辩人于2018年4月25日收缴并注销了未到期的养殖使用证。据此，原告知道作出行政行为之日为2018年4月25日，其于2019年7月8日起诉，已经超过法定起诉期限六个月的规定，应当依法裁定驳回起诉。二、原告请求确认违法的行政行为并不存在，应当驳回原告起诉。原告诉称于2018年4月25日收缴并注销了未到期的养殖使用证，与事实不符。事实为：2018年4月25日，原告与汉滨区流水镇政府签订了《瀛湖网箱养殖清理资金兑付及网箱上交协议书》，原告主动将《养殖使用证》原件交付给流水镇政府，并领取了兑付款。答辩人至今未对原告作出撤回、注销其养殖使用证的行政行为，也未向原告送达决定书。因此，原告所诉行政行为并不存在，应当驳回原告起诉。2013年5月2日，安康市设立“安康市海事局（航运管理局）瀛湖分局”和“安康瀛湖生态旅游区水产渔政管理站”，“以安康瀛湖生态旅游区管委会管理为主”，承担辖区渔业规划、渔业行政管理、渔业技术推广工作。所以，关于渔业养殖的行政管理职能已经划归安康瀛湖生态旅游区管委会，答辩人实际无权作出撤回和注销决定。三、对行政许可予以撤回符合法律规定，应驳回原告确认违法的诉讼请求。为了确保中、省环保督察关于瀛湖网箱养殖清理反馈意见整改到位，确保瀛湖生态环境和“南水北调”水质安全，以及“一江清水供京津”重大工程的实施，由发证机关对水域滩涂养殖使用证予以撤回符合《行政许可法》第八条第二款规定。原告网箱拆除，不能继续经营，依照上述规定，行政机关应给予补偿。本案中，《瀛湖网箱养殖清理资金兑付及网箱上交协议书》和《流水镇网箱拆除补助协议》两个协议就是依法补偿，并且均已签字确认、补偿到位，原告也已履行了拆除网箱和上交养殖证的义务，答辩人不存在违法行为。综上所述，请求依法驳回原告起诉。被告汉滨区政府向本院提交如下证据：1、安政办发[2018]11号文件。证明：网箱清理整顿工作和网箱的撤回、注销是两个行为。2、安编办发[2013]61号文件。证明：相关的权限已经移交给安康市海事局。第三人乔建新、王巧茹述称，同原告孙键的起诉意见一致。第三人乔建新、王巧茹在法定期限内未向本院提交证据。经庭审质证，被告对原告提交的证据发表了如下质证意见：证据1，真实性、合法性认可，关联性不予认可。证据2，对于养殖使用证，真实性、合法性和关联性均无异议。上面年审记录的最后时间是2014年12月30日，之后没有再进行年审，依据农业部颁发的《养殖证发证管理办法》第16条，未按规定进行年审自动失效。所以养殖证已经失效，被告不存在作出注销、撤回的问题。水面使用协议，真实性、合法性和关联性均予以认可。该协议第三条赋予了甲方有单方解除的权利。证据3，真实性、合法性和关联性均无异议，证明目的不予认可。这个文件证明本案被告主体不适格。该文件第4条有明确规定拆除网箱的主体。证据4，真实性、关联性认可，恰恰证明已经给予了原告合理的补偿。第三人对原告提交的证据发表了如下质证意见：均无异议。原告对被告提交的证据发表了如下质证意见：真实性认可，合法性、证明目的不认可。注销养殖证依据行政许可法的规定，要通知利害关系人可以提出听证的申请，这是一个前置程序，必须要经过这个程序。没有经过这个程序就注销或者撤回是违法行为。也违反了行政许可法的相关规定，要对行政相对人进行补偿，没有补偿就撤回或者注销是违法的，无论从实体和程序来讲都是违法的。第二份，真实性认可，证明目的不予认可，我们拿的证就是区政府颁发的，颁证机关并没有变更为航务管理局。第三人对被告提交的证据发表了如下质证意见：同原告孙键的质证意见一致。本院对上述证据认证如下：原告、被告的证据符合证据的法定形式，能够证明本案基本事实，本院对双方证据的真实性均予以认可。经审理查明，2010年1月10日，孙键与乔建新签订《合伙协议》约定，以孙键名义办理瀛湖水面养殖使用证书，并以孙键名义给有关部门缴纳各种费用，双方在各自投资范围内自主经营，互不干涉。2010年1月16日，汉滨区政府向孙键颁发了编号为汉（淡）养证[2010]第S001号《水域滩涂养殖使用证》，载明：“发包方为汉滨区水产工作站，承包方为孙键，承包期限为2010年1月16日至2024年1月15日，使用水域总面积1000公顷。”同日，孙键与安康市汉滨区水产工作站签订《安康市瀛湖水面使用协议》。2018年2月8日，安康市政府办公室作出安政办发[2018]11号《安康市人民政府办公室关于注销瀛湖库区水域滩涂养殖使用证的通知》，该通知明确：“二、分步推进。按照谁发证，谁清理的原则，由发证机关分别负责组织开展水域滩涂养殖使用证注销和撤回。（一）由发证单位分别向养殖证件已过期和到期的养殖户送达注销水域滩涂使用证通知书（2018年3月13日前完成）。（二）发布注销公告，对已过期和到期的水域滩涂养殖使用证注销（2018年3月3日-2018年3月30日前完成）。（三）收回原始证件。享受网箱清理整顿奖补的养殖户，将水域滩涂养殖使用证原件交发证机关后，在指定单位领取奖补资金（2018年4月15日前）。（四）网箱清理整顿后，存留的尚未到期的水域滩涂养殖使用证由发证单位依据《行政许可法》，按照相关法律程序和法定时限要求，予以行政许可撤回。”2018年2月11日，为XX环XX组关于瀛湖网箱养殖清理反馈意见整改到位、确保瀛湖生态环境和“南水北调”水质的安全，安康市政府作出安政发[2018]7号《瀛湖网箱养殖清理整顿规范工作方案》，该方案规定了总体要求、工作步骤和措施、补奖政策等，其中：“一、总体要求。（二）部门协调，上下联动。市政府集中领导，汉滨区政府和瀛湖生态旅游区管委会牵头，市区有关部门联动，沿湖五镇政府具体负责，以镇为主，形成合力，确保网箱养殖清理整顿规范工作顺利推进。二、工作步骤。（三）清理整顿和综合执法阶段。……。对2018年3月3日前确实处理不完的鱼苗，按照异地寄养、生态养殖、禁止投食、不予补助的原则，由瀛湖管委会划定寄养区域，养殖企业（户）自行拖至指定地点暂存寄养。……。在此期间，由原发证机关依法撤回渔业养殖证、捕捞证。”另查明，2018年3月，为XX环XX组关于瀛湖网箱养殖清理反馈意见整改到位、确保瀛湖生态环境和“南水北调”水质安全，经双方充分协商，孙键与流水镇人民政府签订了《流水镇网箱拆除补助协议》。2018年4月25日，为确保瀛湖生态环境和“南水北调”水质安全，经双方协商，孙键与汉滨区流水镇政府签订《瀛湖网箱养殖清理资金兑付及网箱上交协议书》及《瀛湖网箱养殖清理资金补助明白卡》，领取了补助资金958885.5元。同时，孙键自愿将养殖地养殖网箱予以拆除上交，并将其《水域滩涂养殖使用证》交付于流水镇政府。同日，王巧茹、乔建新分别与流水镇人民政府签订了《流水镇网箱拆除补助协议》、《瀛湖网箱养殖清理资金兑付及网箱上交协议》、《瀛湖网箱养殖清理资金补助明白卡》，并分别领取了补助款，亦自愿将养殖地养殖网箱予以拆除上交。孙键、乔建新、王巧茹在签订补助协议后均将其网箱养殖的存鱼进行了处理贩卖。2011年5月24日至2013年4月29日期间，涉案养殖证水面养殖合伙人发生数次变化，最终由王巧茹与孙键、乔建新三人共同使用涉案养殖证，各自独立经营，自负盈亏。再查明，2018年6月28日、7月9日，孙键、乔建新及王巧茹因对安康市政府、汉滨区政府实施的涉案网箱清理整顿行为不服，分别向本院提起行政诉讼及行政赔偿诉讼。2018年9月25日，孙键、乔建新及王巧茹对涉案网箱清理整顿行为不服，再次向本院提起行政诉讼及行政赔偿诉讼。上述案件均因不符合法定起诉条件，本院已经作出行政裁定书，驳回了孙键、乔建新、王巧茹的起诉，并均已生效。本院认为，本案争议焦点为：一、原告孙键的起诉是否符合法定起诉条件；二、被告汉滨区政府是否为本案适格被告；三、被告汉滨区政府作出的撤回、注销行为是否合法。关于焦点一，原告孙键的起诉是否符合法定起诉条件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，涉案《水域滩涂养殖使用证》承包方和使用权人系原告孙键，其因对相关行政机关撤回、注销行为不服，提起本案诉讼，主体适格。2018年4月25日，原告孙键与流水镇政府签订补助协议并领取补助款后将《水域滩涂养殖使用证》交付于流水镇政府。原告孙键因对涉案清理整顿活动以及撤回、注销行为不服，2018年6月起即开始提起行政诉讼，均被本院裁定驳回起诉。因上述行为作出时并未告知原告孙键起诉期限，其起诉期限应适用一年的规定。2019年7月8日，原告孙键重新明确诉讼请求后提起本诉，虽超过法定一年的起诉期限，但并不属于其自身原因，故被耽误的时间不应计算在起诉期限内。综上，原告孙键的起诉符合法定起诉条件，被告汉滨区政府认为原告孙键主体不适格，超过法定起诉期限的答辩意见，本院不予支持。关于焦点二，被告汉滨区政府是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出的行政机关是被告。该条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，根据安康市政府作出的安政发[2018]7号文件的规定，清理整顿活动期间，由原发证机关依法撤回、注销渔业养殖证、捕捞证，沿湖五镇具体负责。涉案的《水域滩涂养殖使用证》系由被告汉滨区政府颁发，依照上述规定并结合安康市政府作出的《瀛湖网箱养殖清理整顿规范工作方案》可知，应由其负责对《水域滩涂养殖使用证》实施撤回、注销行为，流水镇政府保存该证应视为委托行为，故汉滨区政府是本案适格被告。被告汉滨区政府答辩主张本案被告不适格，无法律依据，本院不予支持。关于焦点三，被告汉滨区政府作出的撤回、注销行为是否合法的问题。本案系因行政机关收回养殖使用证而引发的纠纷，本质上是行政机关撤回原行政许可的行为。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。虽然相关法律、法规对于撤回行政许可的程序并未作出直接、具体规定，但一般情况下应符合行政正当程序原则，保障相对的人的合法权益。具体到本案，安康市汉滨区XX线工程重要的水源涵养地，承担者“一江清水供京津”的重要责任。陕西省委环保督察组在巡查中发现并指出安康瀛湖库区存在水体环境污染等问题。安康市政府为XX环XX组关于瀛湖网箱养殖清理反馈问题整改到位、确保瀛湖生态环境和“南水北调”工程水质的安全，组织开展了网箱清理整顿活动。原告孙键所办理的《水域滩涂养殖使用证》所依据的客观情况已经发生重大变化，被告汉滨区政府撤回其原证系基于公共利益需要。在组织开展整顿活动前，安康市委市政府制定了整改活动方案，被告汉滨区政府、流水镇政府均根据安康市委市政府的部署要求制定了各自行动方案和补偿方案。在拆除网箱前，流水镇政府与原告孙键及相关养殖户进行了充分协商，在此基础上，孙键等养殖户自愿签订了《流水镇网箱拆除补助协议》、《瀛湖网箱养殖清理资金兑付及网箱上交协议书》及《瀛湖网箱养殖清理资金补助明白卡》，亦领取了补助资金，自愿将养殖网箱予以拆除并将其《水域滩涂养殖使用证》交于流水镇政府，整个撤回行为保障了原告孙键的合法权益。综上，被告汉滨区政府撤回原告孙键《水域滩涂养殖使用证》的行为系因原行政许可所依据的客观事实发生重大变化，为公共利益需要所实施的，在与原告孙键等养殖户进行了充分协商，并签订了相关补助协议的情况下，撤回了原行政许可，并无不当。被告汉滨区政府主张不存在撤回、注销行为，与事实不符；原告孙键主张撤回、注销行为违法，本院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告孙键的诉讼请求。案件受理费50元，由原告孙键负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。  审  判  长   左  昆审  判  员   刘  爽人民陪审员   梁秀兰  二○二○年七月一日                         书  记  员   李冬航XXXXXXXXXXXX5323XXXXXXXXXXXXXXXXXX548381956810XXXXXXXXXXXXXXXXXX65861966519XXXXXXXXXXXXXXXXXX53491964113XXXXXXXXXXXXXXXXXX2019782019111220101000150012201011620241151430064820119648200201220101000201420152018220187332800620184251212320187420184252018425201978201842520184252013521201811220136112201412301634420101102010116201000120101162024115100020182820181120183132018332018330201841520182112018720183320183201842595888552011524201342920187501