江苏省泰州市海陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏1202行初36号 原告溧阳华创电梯有限公司，住所地溧阳市南渡镇五星大道****。 被告泰州医药高新技术产业开发区管理委员会，住所，住所地泰州经济开发区药城大道**div> 法定代表人顾萍，主任。 被告泰州市人民政府，住所，住所地泰州市凤凰东路**div> 法定代表人朱立凡，市长。 原告溧阳华创电梯有限公司诉被告泰州医药高新技术产业开发区管理委员会、泰州市人民政府质监行政处罚及行政复议一案，于2019年12月27日向泰州市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2020年1月3日受理审查后认为该案不属于中级人民法院管辖的第一审行政案件，于2020年1月8日作出（2020）苏12行初3号行政裁定书，移送泰州市海陵区人民法院管辖。本院于2020年1月16日立案后，于2020年1月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月30日公开开庭审理了本案。原告溧阳华创电梯有限公司（以下简称华创公司）的诉讼代理人范某某、卢某某，被告泰州医药高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）的出庭负责人孙某及诉讼代理人吕某、许某某，被告泰州市人民政府（以下简称市政府）的诉讼托代理人孟某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告高新区管委会于2019年9月16日作出泰高新案字[2019]108号行政处罚决定书，认定原告伪造电梯安装自检记录中电梯制造厂的自检结论，并在此基础上出具电梯安装质量证明书的行为属于伪造产品质量证明文件的行为。上述行为违反了《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》第五条、第六条第六项的规定，依据该条例第十九条第五项的规定，对原告处以罚款800000元。原告不服，向被告市政府申请行政复议，市政府于2019年12月10日作出[2019]泰行复第149号行政复议决定书，维持了高新区管委会作出的泰高新案字[2019]108号行政处罚决定书。 原告华创公司诉称，被告高新区管委会案涉行政处罚决定书事实认定不清，适用法律错误。电梯安装自检记录系原告方自行制作，是电梯安装企业向质量检验机构报送的文件材料之一，对外并不产生质量证明文件的法律效果，最终的质量报告应该由质量监督部门按法定程序作出。被告方以《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》第六条第六项的内容认定该电梯安装自检记录为质量证明文件属于法律适用错误。原告出具的电梯安装自检记录并非质量证明文件，原告作为电梯安装项目的承接方，也并未生产、销售被告所认定的“假冒伪劣产品”，因此不应依据《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》第十九条第五款的规定对原告处以罚款。该20台电梯合同安装款共计2090000元，但原告安装电梯的支出费用己经远超电梯购买单位与原告结算的安装费用，且案发后在被告高新区管委会的监督和要求之下，原告己经进行整改并消除相应安全隐患，被告高新区管委会对原告处以800000元的罚款有违情理。综上，请求法院判决撤销高新区管委会作出的泰高新案字[2019]108号行政处罚决定书及市政府作出的[2019]泰行复第149号行政复议决定书，并由被告承担本案诉讼费用。 被告高新区管委会辩称，2019年5月23日，被告高新区管委会接到书面举报，反映原告作为中心项目电梯安装单位，未按照电梯制造厂家工艺要求安装，存在安全隐患，原告安装的电梯在未通过电梯制造厂检验的情况下使用来路不明的印章通过了特检院的监督检查。2019年6月26日，被告立案调查。经调查发现，中心项目安装的20台电梯均为曳引式电梯，产品型号为RF1，制造单位为蒂森克公司，销售单位为溧阳华创电梯销售有限公司，安装单位为原告。2017年7月原告开始安装，安装过程中电梯主要部件对重绳头固定装置未按照蒂森克公司的标准工艺安装。后原告根据蒂森克公司的要求进行整改后仍不符合要求，存在安全隐患。2018年5月，原告伪造20份电梯安装自检记录中电梯制造厂的自检结论，并在此基础上出具20份电梯安装质量证明书提供给特检分院，特检分院根据原告提供的上述材料，进行后续的监督检验，2018年6月，以上20台电梯取得合格的监督检验报告。原告上述行为已经违反了《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》第五条、第六条第六项的规定。2019年8月16日，被告高新区管委会向原告送达行政处罚听证告知书，拟对原告处以罚款1200000元。原告于2019年8月19日向被告提交申辩书，对上述违法行为予以承认并表示已整改到位，且实际支出的费用已远远超出所收回的款项，若再接受巨额罚款将导致企业难以为继，请求减轻处罚。被告高新区管委会对原告的申辩综合考量后认定，原告在明知存在安全隐患的情况下，伪造电梯制造单位的检验合格章相关技术人员签名并以此通过特种设备检验部门的资料审查和现场检验，取得监督检验合格报告，具有从重情节，但是案发后在高新区管委会的要求与监督下，原告完成整改，消除了安全隐患，故被告高新区管委会决定给原告给予一般处罚，于2019年9月16日作出案涉行政处罚决定书，对原告处以罚款800000元，并依法送达至原告。综上，被告高新区管委会作出的案涉行政处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处罚适当，请求维持涉案行政处罚决定。 被告高新区管委会向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、产品编号为E/30049966.001至020电梯安装自检记录、电梯安装质量证明书及附件，证明原告为上述20台电梯安装单位，原告向监督检验部门提供的自检记录、电梯安装证明书是原告通过伪造制造单位的印章、检验人员的签字形成的，是伪造的质量证明书；2、鉴定报告、邵某某的询问笔录及相关材料、施工方案、丁某某的询问笔录、张某的询问笔录、淘宝交易记录、丁某某收件记录、丁某某与张某微信聊天记录等，证明2018年5月原告在明知电梯安装重绳头固定装置不符合规则要求，制造单位发现存在重大安全隐患要求其整改的情况下，拒不整改，且通过伪造制造单位公章、检验人员邵某某签名，伪造自检记录、安装证明书；3、潘某某的询问笔录、营业执照复印件、发票、邻里中心电梯采购合同、安装合同，证明原告法定代表人潘某某授意伪造制造单位的签单，明知安装存在重大安全隐患仍向相关部门申请电梯使用许可，在制造单位和执法部门的监督要求下原告同意对存在安全隐患的重绳头安装进行整改，涉案合同金额209万元；4、现场检查笔录、照片、关于中心对电梯不合格的函询证及回复、特检院回函、溧阳公司关于中心电梯整改情况回复函、市场监管局对牧业管理公司对重绳头固定不符合厂检有关情况的函告，证明由于原告的重绳头装置不符合规则要求，存在安全隐患，执法部门督促其整改，并告知相关单位采取安全防范措施；5、行政处罚申辩书证明原告对其违法认识到错误，且已整改并消除相关安全隐患，要求对其减轻处理；6、现场检查笔录、特种设备使用登记表、特种设备使用标志、特种设备使用登记证、施工合同、现场检查图片、帅某某的询问笔录、建筑工程施工合同补充协议书、电梯设备安装合同及采购合同、发票，证明从2018年6月涉案20台电梯取得相关许可开始使用，已造成严重的安全隐患，原告的违法行为从2018年6月持续至2019年8月；7、案件登记表、行政案件内部移送单、制造单位举报材料、立案审批表；8、审批表（延长）；9、案件调查终结报告、案件核审（合议）意见表；10、审批表；11、处罚听证告知书；12、行政处罚申辩书；13、行政处罚案件讨论记录；14、行政处罚决定审批表；证据7-14证明被告高新区管委会接电梯制造单位的举报后依法立案调查，在调查过程中依法告知享有听证的权利，听取了原告的陈述和申辩，在作出行政处罚前经集体讨论决定，并在法定期限内依法作出涉案行政处罚决定，程序符合法律规定。 法律依据：1、《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》第三条、第五条、第六条、第十九条；2、《泰州医药高新技术产业开发区相对集中行政处罚权办法》第二条、第三条的规定。 被告市政府辩称，2019年10月8日，原告向被告市政府申请行政复议。2019年10月14日，被告市政府依法予以受理并通知高新区管委会答复。2019年10月22日，高新区管委会作出答复并提供了相应的证据。被告市政府经审查后认为，原告伪造电梯安装自检记录中电梯制造厂的自检结论，并以此出具电梯安装质量证明书的行为属于伪造质量证明文件。原告的行为违反了《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》第五条、第六条的规定，高新区管委会作出的泰高新案字[2019]108号行政处罚决定书事实清楚，程序合法，适用法律正确。2019年12月10日，被告市政府作出[2019]泰行复第149号行政复议决定，维持泰高新案字[2019]108号行政处罚决定书。综上，被告市政府作出的案涉复议决定合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市政府提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、行政复议申请书；2、行政复议申请受理通知书及邮寄回执；3、行政复议答复通知书及邮寄回执；4、答复意见书；5、行政复议决定书及邮寄回执；证据1-5证明被告市政府复议程序合法。 经庭审质证，被告高新区管委会提供的证据，原告对证据1-14的真实性无异议；被告市政府对上述证据均无异议。被告市政府提供的证据，原告对证据1-5的真实性无异议；被告高新区管委会对上述证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：两被告提供的证据，来源合法，与本案具有关联性，且符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，依法均予以认定。 经审理查明，2019年5月23日，高新区管委会接到书面举报，反映中心项目电梯安装单位即原告未能按照电梯制造厂家工艺要求进行安装存在安全隐患，原告安装的电梯在未通过电梯制造厂检验的情况下使用来路不明的印章通过特检院的监督检验。2019年5月29日，高新区管委会从特检分院调取原告提供的中心项目20台电梯的曳引式电梯安装自检记录。上述记录中“自检结论”页“经自行检查符合安装要求”栏盖有电梯制造公司蒂森克公司检验合格章并有该公司工作人员邵某某的签名，后经蒂森克公司及邵某某鉴定，以上20份自检记录上的印章及签字均系伪造。2019年6月26日，高新区管委会对此立案调查。 被告高新管委会在调查过程中，依法对蒂森克公司工作人员邵某某进行询问，并制作询问笔录，其陈述：“这20份自检记录中所有的邵某某的签名及日期的填写均不是我的笔迹，是别人假冒我写的”；“华创公司安装时我没到现场，但是调试时公司派我到现场去过，时间自2017年年底到2018年年初，我去过三次，调试中也发现了安装工艺及安装质量的问题，我现场及时反馈给华创公司，同时我也将发现的问题及时汇报给南京分公司，南京分公司就发现的问题正式发函给华创公司”。被告高新管委会依法对原告公司在中心项目的负责人丁某某、张某以及原告公司法定代表人潘某某进行询问，并制作询问笔录。其中丁某某陈述：“20份自检记录中的邵某某都是由我签字的”；“当时我们公司20台电梯安装结束后蒂森克公司在这个项目的负责人孙某某和调试人员邵某某到安装现场进行调试，调试后他们讲电引机安装的方法不符合他们公司的要求，并提供了整改方案给我们，但是由于建筑物的结构问题，我们进行了整改仍然不能达到他们的要求，当时建设方一直催我们要交工验收，我们联系孙某某请他在‘自检结论’页‘经自行检查符合安装要求’栏签字及到厂里进行盖章，当时由于整改的问题，他一直未能签字盖章，所以我将情况汇报给公司的潘某某，同时也告诉了公司派来接替我位子的项目经理张某，潘某某当时让我们想办法解决，我当时在已准备好的20份曳引式电梯安装自检记录的自检结论页‘经自行检查符合安装要求’栏签了邵某某的名字”；“3月13日公司张某到了现场，我和他商量能不能想办法将自检记录上的签字及印章晚上报特检院验收，最后由我提供样章给张某，张某在淘宝上联系卖家刻了一个假章寄给我，我盖好20份自检记录的章后提交给特检院，假的章用完后我怕出事便立刻销毁了它”。张某陈述：“中心电梯安装结束后，我到了泰州，丁某某和我讲甲方催着验收，但是制造厂不肯签字盖章，他和我商量能不能想办法将自检报告完善好报特检院进行检验验收，当时我在淘宝上联系了一个广告商家刻了一枚制造商的检验专用章，淘宝商家根据我提供的收件地址直接寄给了丁某某”。潘某某陈述：“我们签订了电梯采购合同和电梯安装合同，电梯采购合同是以溧阳华创电梯销售有限公司的名义签订的，电梯安装合同是以溧阳电梯有限公司的名义签订的。采购价为434万元，安装款为209万元，我们从电梯制造厂的采购价为278万元”；“因为是签订了销售合同和安装合同，对方的钱是分别打到销售公司和安装公司的账户的，销售公司我们共开了325.5万元的票给对方，对方共付了267.7278万元，安装公司也就是华创公司共开了156.75万元的票给对方，对方共计付了116.1444万元给我们，以上的发票都是2018年9月11日开具的，除了我以上所说立刻到账的钱外，至今对方一直未付钱给我们”；“中心的20台电梯是2017年8月份开始安装的，2018年5月底安装结束，2018年6月通过特检分院监督检验交付使用”；“我要求他们立即整改，我的事也比较多，整改的费用我也批准了，后面的事我没有再问”；“我们的安装过程厂家要全程监督指导，需通过厂家厂检盖章确认后我们才能出具电梯安装质量证明书提供给监督检验部门”；“收到函后我方开始落实整改的事，后来你们到我公司进行了调查，我才知道事情的严重性，现在我们已按照厂家的要求对一台电梯进行了整改，待厂家来人确认后我们尽快将其余19台电梯整改到位”；“本来整个电梯安装工程在2018年就全部结束，从2018年3月份我公司开始整改以来至今我们多了很多费用，这个安装工程的成本价是合同价的90%”。 另根据被告高新区管委会调查的证据，为实施中心项目电梯采购及安装项目，工程建设单位因特公司与工程承包单位溧阳华创电梯销售公司签订《中心电梯设备采购项目合同》，约定采购电梯产品型号为RF1的客梯20台，设备款4340000元。同时，因特公司与原告签订《中心电梯设备安装项目合同》，约定由原告按合同约定承担电梯的供应、安装、调试及缺陷修复，并取得电梯使用许可证，安装款2090000元。蒂森克公司于2017年4月7日签署购销合同及电梯调试检验协议，系中心项目的电梯设备制造单位，对设备安装提供快车调试、技术支持和质检服务。原告于2017年7月开始陆续安装上述20台电梯，在此过程中，蒂森克公司在对项目检修检查时，发现20台电梯机房的对重头绳固定装置均未按照其公司的标准工艺安装，蒂森克公司口头通知原告进行整改。后原告虽已经过整改但是仍然不符合蒂森克公司的安装工艺要求。2018年5月，原告的工作人员在未经过蒂森克公司厂检的情况下，以伪造电梯制造单位的检验合格章、伪造技术人员签名等方式，制作20份电梯安装自检记录中电梯制造厂的自检结论，并在此基础上出具20份电梯安装质量证明书提供给特种设备监督检验部门。检验部门根据原告提供的上述材料进行监督检验，后2018年6月以上20台电梯取得合格的电梯监督检验报告。 2019年8月14日，高新区管委会制作案件调查终结报告。2019年8月15日，高新区管委会作出泰高新听告字[2019]9号行政处罚听证告知书，拟对原告处以罚款1200000元，该告知书于8月16日送达原告，原告于2019年8月19日提交行政处罚申辩书，对违法行为予以承认并表示目前已经整改到位，且实际支出的费用已经超出所收回款项，若再接受巨额罚款将导致企业经营难以维系，认为处罚过重，请求减轻处理。2019年9月10日，执法部门就该案进行集中讨论，集体审议，后作出泰高新案字[2019]108号行政处罚决定书，决定对原告处以罚款800000元。该行政处罚决定书于2019年9月17日送达原告。原告不服，于2019年10月8日申请行政复议，被告市政府于2019年10月14日受理，于2019年12月10日作出[2019]泰行复第149号行政复议决定，维持泰高新案字[2019]108号行政处罚决定书。该复议决定书于2019年12月12日送达至原告。现原告诉至本院，要求撤销行政处罚决定及行政复议决定。 另查明，截至2019年7月31日，原告已经完成案涉20台电梯的对重绳头固定装置的整改，蒂森克公司也已验收确认。 本院认为，本案的主要争议焦点是被告高新区管委会作出的泰高新案字[2019]108号行政处罚决定书是否合法；被告市政府作出的[2019]泰行复第149号行政复议决定是否合法。 《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》第三条规定，“地方各;地方各级人民政府应当加强对打假工作的领导假工作责任制，督促、协调各部门依法开展打假工作。县级以上质量技术监督部门、工商行政管理部门按照法定职责负责打假工作。法律、行政法规规定由其他有关部门负责的，从其规定。县级以上质量技术监督部门应当根据国家规定，会同有关部门依法开展打假活动。”《省政府法制办公室关于泰州医药高新技术产业开发区开展相对集中行政处罚权工作的复函》（苏府法函[2017]29号）明确被告高新区管委会集中行使原由泰州市及所辖区有关部门实施的下列行政处罚权：……2、工商行政管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权。据此，被告高新区管委会具有对违反产品质量规定的违法行为进行查处的职权。 电梯属特种设备，电梯安全关乎人民群众的生命财产利益。对电梯行业的生产、经营、安装、使用等各环节严格依法进行审查，消除安全隐患，是对行政主管部门履行政府监管职责的必然要求。本案中，各方当事人对于原告伪造电梯安装自检记录中电梯制造商自检结论这一事实并无争议，主要争议焦点在于该行为是否属于《中华人民共和国产品质量法》及《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》的调整范围。原告认为在“自检记录”页伪造制造单位的检验合格章并伪造技术人员签名的行为不属于《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》第六条第六项规定的“伪造、冒用认证标志等质量标志或者质量证明文件”的情形。本案中，原告以伪造电梯制造单位的检验合格章、伪造技术人员签名等方式制作电梯安装自检记录中的自检结论，且原告法定代表人在询问笔录中亦明确陈述“我们的安装过程厂家要全程监督指导，需通过厂家厂检盖章确认后我们才能出具电梯安装质量证明书提供给监督检验部门”。故本案原告作为电梯安装公司，在明知自己安装工艺不符合电梯制造厂商要求的情况下，伪造电梯安装自检记录中电梯制造厂的自检结论，并在此基础上出具质量证明书提供给特种设备监督检验部门，取得合格检验报告，构成伪造质量证明文件的情形。 根据《中华人民共和国产品质量法》及《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》的相关规定，县级以上地方市场监督管理部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。市场监督管理部门有权对伪造、冒用认证标志等质量标志或者质量证明文件等假冒伪劣商品行为，予以查处。据此，相关的法律法规在生产、销售等环节赋予市场监督管理部门法定职权，监督查处从事特种设备制造、安装等活动，是确保设备质量安全的重要保障。同时，《特种设备安全法》等法律、法规，对电梯等特种设备的生产、经营、使用安全等亦作出了严格的规定。该法为加强特种设备安全和预防特种设备事故所作的相关监管规定，与《中华人民共和国产品质量法》及《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》赋予市场管理部门对相关主体产品质量监督的规定，共同构成了特种设备安全保障法律体系。原告主张对从事特种设备只能依照《特种设备安全法》由监督管理部门实施监管的意见，显乏依据，不能支持。 《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》第十九条第五款规定，生产、销售的商品有本条例第六条第五项、第六项、第十一项规定情形的，责令改正，没收违法生产、销售的商品，并处违法生产、销售商品货值金额10％以上等值以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照。本案中，货值为电梯合同安装款2090000元。涉案处罚发生在2019年12月24日之前，根据原《国家工商行政管理总局关于正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见》（工商法字[2008]31号）第三条第二项第四点的规定，从重行政处罚是指工商行政管理机关依法在行政处罚的法定种类和法定幅度内适用较重的种类或者选择法定幅度中较高的部分予以处罚。从重行政处罚主要包含两种情形：一种是在该违法行为法定可以选择的几种行政处罚中选择较重的处罚种类进行处罚；另一种是在适用规定有处罚幅度的行政处罚时，选择该幅度内较高部分予以处罚。一般地，在实施罚款这一行政处罚时，选择最高限处罚，或者在从最低限到最高限这一幅度当中，选择较高的30%部分处罚时，可视为从重行政处罚。该意见第六项规定，当事人有下列情形之一的，可以依法从重行政处罚：1.严重危害公共安全、人身健康和生命财产安全或者严重扰乱社会管理秩序、市场经济秩序的违法行为的；……本案中，原告明知其电梯安装工艺不符合制造单位的要求，存在重大安全隐患的情形下，伪造电梯制造单位的检验合格章及伪造相关技术人员签名，以伪造的质量证明文件通过特种设备监督检验，具有从重处罚的情节。故被告高新区管委会在向原告送达的行政处罚听证告知书中拟对原告处以1200000元的处罚。后原告提交申辩书，认可其违法行为，并将案涉20台电梯安装整改到位，消除了安全隐患，根据上述指导意见第三条第四项第1点的规定，主动消除或者减轻违法行为危害后果的应当依法从轻或者减轻行政处罚。故被告高新区管委会在综合考量原告的违法行为、社会危害性以及认错态度等因素后，最终对原告处以800000元罚款，量罚适当。 本案中，被告高新区管委会提供的证据，能够证明其在作出被诉行政行为之前，进行调查取证，形成案件调查终结报告，依法向原告送达行政处罚听证告知书，告知原告陈述申辩及听证的权利。经原告提交行政处罚申辩书后，作出案涉行政处罚决定书并依法送达原告，符合法定程序。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。原告不服被告高新区管委会作出的处罚决定，向被告市政府申请行政复议，市政府具有对被告高新区管委会的行政行为作出行政复议处理决定的法定职权。被告市政府在受理原告的行政复议申请后，依法进行审查，在法定期限内，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项作出行政复议决定，程序合法，适用法律正确。 综上，对原告要求撤销被告高新区管委会作出的泰高新案字[2019]108号行政处罚决定书及被告市政府政府作出的[2019]泰行复第149号行政复议决定书的诉讼请求，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决如下： 驳回原告溧阳华创电梯有限公司的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告溧阳华创电梯有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（具体账户待递交上诉状后本院另行通知）。 审 判 长  王 玮 人民陪审员  王凤林 人民陪审员  梅红卫 二〇二〇年七月六日 书 记 员  王 宇