河北省沧州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀09行初29号 原告郑帅，男，1991年1月10日出生，汉族，住所地沧州市运河区南陈屯乡张庄子村。 委托代理人皮德智，河北沧狮律师事务所律师。 被告沧州市运河区人民政府，住所地沧州市运河区浮阳南大道68号。 法定代表人金培元，区长。 委托代理人刘金霞。 委托代理人刘若菊，河北建平律师事务所律师。 第三人沧州市运河区南陈屯乡张庄子村民委员会，住所地沧州市运河区南陈屯乡张庄子村。 法定代表人吴殿臣，村民委员会主任。 委托代理人穆玉旺，党支部书记。 第三人吴国阳，男，1984年3月18日出生，汉族，住所地沧州市运河区南陈屯乡张庄子村。 原告郑帅诉被告沧州市运河区人民政府（下称区政府）土地承包经营权行政登记一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告郑帅的诉讼请求，撤销被告为第三人吴国阳颁发的冀（2017）运河区农村土地承包经营权第006430号农村土地承包经营权证（下称承包经营权证）。主要理由：2014年8月8日，经第三人沧州市运河区南陈屯乡张庄子村民委员会（下称村委会）同意，原告通过土地承包经营权流转，将位于张庄子村××××51.78亩土地申请奶牛肉牛养殖用途的设施农用地，2014年12月通过了沧州市运河区南陈屯乡人民政府、沧州市运河区农业局、沧州市国土资源局运河分局批准。2015年6月1日，原告办理沧州市运河区伍捌肉牛养殖专业合作社的营业执照。但未经原告同意，2019年被告为第三人吴国阳颁发承包经营权证，又将原告肉牛养殖专业合作社的设施农用地承包给第三人吴国阳。原告认为被告行政行为违法：一、根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十八条的规定，承包期内，第三人村委会不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业农村、林业和草原等主管部门批准。被告将原告设施农用地确权给第三人吴国阳是违法的。二、根据《农业部关于加快推进农村承包地确权登记颁证工作的通知》（农经发（2017）1号）第三条的规定，被告应重点保存好确权登记颁证过程中的视频、照片等原始证明材料，重点抓好公示结果归户表、承包地块调查表等确权材料经农户签字确认等关键环节，避免漏签或未经授权代签，防范弄虚作假行为，但被告置原告肉牛养殖专业合作社的设施农用地上的牛棚、肉牛于不顾，为第三人吴国阳颁发承包经营权证，导致第三人吴国阳多次找原告无理取闹、漫天要价，还企图毁坏原告养殖设施。 被告沧州市运河区人民政府（下称区政府）辩称，答辩人为第三人颁发的承包经营权证认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。2015年区政府全面推动区内土地承包经营权确权登记颁证工作，并制定了《运河区2015年农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》。8月3日第三人村委会向运河区农业局申请依法开展对本集体经济组织农村土地承包经营权确权、登记与颁证工作，并提交了《南陈屯乡张庄子村土地承包经营权工作方案》，在获得批准后，村委会组织开展各项工作，先后组织开展了对原始地籍档案整理、对承包户土地承包情况的摸底调查、入户地块测量等工作，在对确权登记结果进行了两次公示公告，确定对登记内容无误的情况下，村委会与第三人签订了农村土地承包合同，之后，村委会作为发包方，将与土地承包人签订的农村土地承包合同按照法律规定层层上报，经运河区农业局审核无误后，报答辩人颁发土地承包经营权证。原告郑帅对涉案地块不享有合法权利，不具备诉讼主体资格。郑帅在诉状中表述，其系通过土地承包权流转的方式获得的位于张庄子村××××51.78亩土地使用权，该表述不是事实。在答辩人为吴国阳颁发承包经营权证之前，涉案土地被村委会流转给案外人沧州市中润商贸有限公司（下称中润公司）经营使用，村委会从未将西苹果园的土地向原告郑帅进行过流转。本案中郑帅无法提供证据证明其对涉案地块享有合法的使用利凭证，答辩人为第三人颁发的承包经营权证与原告不存在利害关系，并未对原告的合法权益造成侵害，请求法院驳回原告的起诉。 第三人村委会述称，原告的养牛场，之前是其父亲郑军经营，去年年底其父亲过世了，转给原告经营，村委会与中润公司签订过土地流转合同，后来中润公司不再使用该地，郑帅的父亲私自从中润公司手里拿了地办牛场。2017年我们就确权分地了。但是果园未分具体的地块，只写了亩数，叫确股不确地。第三人吴国阳土地分在了养牛场范围内。后来全村村民不满意，要求对果园地进行指界，分具体的地块，在2019年3月就进行了指界。吴国阳想要地，郑帅不给，因此发生纠纷。 第三人吴国阳述称，村上每个村民都是村委会给分的0.26亩地，我的地就分到了养牛场里，被告的颁证行为合法。 经审理查明，上世纪九十年代，村委会将村民承包的土地收上来，交给中润公司经营果园。2002年2月28日，村委会与中润公司签订了协议，约定村委会将果园地承包给中润公司经营，承包期限为19年。该协议第六条规定，中润公司在承包期内，不可对外发包、转包，如私自转包，合同无效。2014年郑帅从中润公司取得了51.78亩的土地，用于养殖，2014年8月7日郑帅以沧州市运河区伍捌牧业有限责任公司的名义申请设施农用地用地审批，在该审批表中加盖了村委会的公章，签有当时的村委会主任“穆树朋”三字(庭审中，村委会主张他们询问过穆树朋，穆树朋否认“穆树朋”三字是其所签，公章是郑帅之父郑军利用在村委会任职的便利私自加盖的)，南陈屯乡人民政府加盖了公章，运河区农业局加盖了公章，签署了同意的意见，沧州市国土资源局运河分局加盖了公章。此后，郑帅及其父郑军开始使用此地从事养殖业。2015年区政府全面推动区内土地承包经营权确权登记颁证工作，并制定了《运河区2015年农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》。8月3日村委会向运河区农业局申请依法开展对本集体经济组织农村土地承包经营权确权、登记与颁证工作，并提交了《南陈屯乡张庄子村土地承包经营权工作方案》，在获得批准后，村委会组织开展各项工作，先后组织开展了对原始地籍档案整理、对承包户土地承包情况的摸底调查、入户地块测量等工作。2015年村委会对确权登记结果进行了两次公示公告(分别是2015年9月25日至10月2日、2015年12月4日至12月22日)，确定登记内容无误，2016年1月12日村委会与第三人签订了农村土地承包合同，内容有：编码：130903200218000150J。发包方：村委会，发包方负责人：穆树同，承包方代表:吴国阳，承包方地址：张庄子村，为稳定和完善以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，维护承包双方当事人的合法权益，根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国合同法》等相关法律和本集体经济组织通过的农村土地承包方案，订立本合同。一、承包土地情况：1、地块名称：西洼苹果园，坐落：无四至，面积：1.04亩，质量等级：一等地；2、地块名称：南上坡，坐落：东至白元华，西至张炳岭，南至白元瑞，北至田埂，面积：1.30亩，质量等级：一等地；二、承包期限30年：1999年1月1日至2028年12月31日。三、承包土地的用途：农业生产。四、发包方的权利义务。五、承包方的权利与义务。六、违约责任。七、其他事项。八、本合同自签订之日起生效，原签订的家庭承包合同一律解除。九、本合同一式四份，发包方、承包方各执一份，乡(镇、街道)人民政府农村土地承包管理部门、县人民政府农村土地承包管理部门各备案一份。2017年7月8日区政府为吴国阳颁发了代码为130903200218000150J的承包经营权证，内容有：发包方村委会，承包方代表吴国阳，承包方式家庭承包，承包期限1999年1月1日至2028年12月31日止。1、坐落：四至无，面积：1.04亩，是否基本农田：是；2、坐落：东至白元华，西至张炳岭，南至白元瑞，北至田埂，面积：1.30亩，是否基本农田：是。各地块均有地块代码。附记中加盖了运河区农业局的公章。2018年下半年到2019年5月，各村民均拿到了承包经营权证书。虽然完成了土地承包经营权登记，但对于果园地并未实际确定地块。在张庄子村民的要求下，村委会于2019年3月12日发布了公告，内容有：张庄子西洼果园地块指界确认方案，经两委和全体村民代表通过，且经民间调查签字确认，方案公示如下：1、确定3月15日，没有号的村民来村委会抓号登记。2、3月18日由地块指界小组研究指界细则。张庄子西洼果园地块指界确认方案第五条规定，依靠两委班子主持确认指界地块，指认到地块的确权户不许反悔，不能更改。第六条规定，指认到地块的确权户，地上附着物等保持原样(等法院终审宣判确认后)。租户、确权户双方沟通协商，如有争议可进行法律程序解决。2019年3月7日郑帅之父郑军参加指界，并在指界确认方案上签了名字。郑帅与其父亲郑军是一个承包经营权证，郑军于2019年底去世。2020年5月17日郑帅书写了诉状，5月28日向本院交纳了案件受理费，本院于5月29日立案。庭审中，村委会陈述郑帅与吴国阳均是在2018年底、2019年初领取的承包经营权证书，郑帅予以认可。被告区政府的代理人在代理词中主张原告的起诉已经超过了法定的起诉期限，法院应驳回原告的起诉，并称从2020年5月开始，原告和确权在51.78亩地范围内的农户协商土地使用事宜。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，因2015年9月25日与2015年12月4日村委会对确权登记结果进行了两次公示公告，郑帅作为张庄子村集体经济组织成员，其应知道村委会的公示结果；2017年7月8日区政府为吴国阳颁发了承包经营权证，2018年底、2019年初包括吴国阳及郑帅在内的张庄子村集体经济组织成员，收到了承包经营权证；因张庄子村民对于果园地只确权颁证而不确定地块有意见，2019年3月村委会组织村民对确权的地块根据承包经营权证进行指界，郑帅的父亲郑军作为家庭承包户的代表参加了指界，证明郑帅知道包括其本户在内的张庄子村村民均已经取得了承包经营权证，并且在3月7日知道各自在果园的承包地的具体位置及四至。无论是从2019年年初开始，还是从2019年3月中旬开始，到2020年5月下旬郑帅起诉，均超过了上款规定的一年的起诉期限。郑帅亦未提供因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的证据。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(二)项的规定，裁定如下： 驳回原告郑帅的起诉。 案件受理费50元，本裁定生效后退还原告郑帅。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审 判 长 孙树国 审 判 员 苗萍萍 审 判 员 李艳华 二〇二〇年七月三日 法官助理 冯艳昭 书记员代 欣 艳