山东省济宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁08行终191号 上诉人（原审被告）邹城市自然资源和规划局，住所地邹城市金山大道**。 法定代表人王永文，局长。 委托诉讼代理人邵珊珊，邹城市自然资源和规划局法制科工作人员。 委托诉讼代理人孙涛，山东法至上律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）邹城市亿嘉置业有限公司，住，住所地邹城市岗山路**/div> 法定代表人高波，执行董事。 委托诉讼代理人翟玉宾，山东科创律师事务所律师。 上诉人邹城市自然资源和规划局因与被上诉人邹城市亿嘉置业有限公司（以下简称亿嘉置业）土地出让金行政征收一案，不服邹城市人民法院（2019）鲁0883行初125号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2005年11月2日，亿嘉置业与邹城市自然资源和规划局签订（2005）5号《国有土地使用权出让合同》，领取邹国用（2006）第x号《国有土地使用权证》，取得面积8666.67平方米、容积率≦1.2的案涉土地使用权，依照行政许可展开《宜嘉圆小区》住宅项目建设。2007年12月29日，经邹城市规划局审查，该项目建设工程竣工规划验收合格，取得[2007]015号《建设工程竣工规划验收合格证》，载明“建设规模30148平方米二栋六层”。期间，案涉土地上79户原住户因搬迁问题群体上访，邹城市为此专门成立了由市政府法制办、经贸局、信访局、房管局、国土局、房改办等部门组成的调查组，分别于2016年3月9日、4月4日、4月10日形成对上访户的三份答复意见，主要内容：①亿嘉置业获得的房屋产权、土地使用权合法。②案涉土地上原住户居住的房屋不具备参加房改的条件。③符合条件的原住户自搬出之日起每户每月补助200元（一年）；购买76平方米以下新住房，每平方米优惠580元。2006年4月20日，邹城市政府针对该上访问题召开专题研究会并形成会议纪要：“会议研究，顶层阁楼墙体在原基础上增高1米，层高2.8米，增设厨房、卫生间，其它设施按住宅房屋予以配置，阁楼售价为780元/㎡。请房产部门予以办理房产预销售及确权发证手续。”2018年11月26日，被告作出邹国土资函[2018]235号《关于宜嘉圆小区宗地签订补偿协议的函》，要求原告三个工作日内到被告处签订补充协议并补缴土地出让金。原告同日领取该函后，向被告提交了《市经贸局关于对圣达纺织集团宿舍原住户新房问题的答复意见》《关于原邹城市亿嘉置业有限公司建设的宜嘉圆小区宗地容积率增加原因的说明》等书面材料，但未就补缴土地出让金达成一致，签订补充协议未果。2018年12月1日，被告委托济宁博地不动产评估测绘有限公司对案涉土地补缴地价款进行价格评估。2019年3月7日，被告作出邹自资规字[2019]2号《关于土地出让金征收告知书》，载明：“你公司开发的宜嘉圆项目，经邹城市规委会批准，容积率由1.2调整到3.48，调整后增加建筑面积19748平方米。根据《济宁市人民政府关于印发的通知》（济政发﹝2016﹞27号）规定，应当补缴调整容积率后的土地价款。我局报经邹城市人民政府批准，你公司应补缴宜嘉圆项目土地出让金273.06万元。现根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发﹝2001﹞15号）第二条、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发﹝2006﹞100号）第一条的规定，拟作如下征收决定：你公司应补缴宜嘉圆项目土地出让金273.06万元。”2019年4月28日，济宁博地不动产评估测绘有限公司作出《土地估价报告》，载明“应补缴的地价款：976.44万元”。2019年5月5日，被告作出邹自资规字﹝2019﹞5号《关于土地出让金征收告知书》，载明：“你公司开发的宜嘉圆项目，经邹城市规委会批准，容积率由1.2调整到3.48，调整后增加建筑面积19748平方米。根据《济宁市人民政府关于印发的通知》（济政发﹝2016﹞27号）规定，应补缴土地价款。经我局委托具有专业资质的土地评估机构进行评估，该宗地应补缴土地出让金976.44万元。根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发﹝2001﹞15号）第二条、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发﹝2006﹞100号）第一条的规定，拟作如下征收决定：你公司应补缴土地出让金976.44万元（补缴土地出让金数额以本告知书为准）。”2019年7月31日，被告组织听证。2019年8月14日，被告作出邹自资规字﹝2019﹞40号《关于土地出让金征收决定书》，载明“限你公司自收到本通知之日起15日内，补缴土地出让金976.44万元。逾期不补缴，每日按补缴金额的1‰加收滞纳金。”亿嘉置业不服，诉至法院。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、《财政部、国土资源部、中国人民银行》第二条、第五条的规定，国土资源主管部门负有对土地使用权出让合同的实施进行监督和管理的职责；国有土地使用权出让收入包括改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款；土地出让收入由市、县国土资源管理部门负责征收。因此，邹城市自然资源和规划局作为县级人民政府确定的国土资源行政主管部门，享有征收土地出让金的法定职权。邹城市亿嘉置业有限公司作为被诉征收决定的行政相对人，有权提起本案诉讼。亿嘉置业2019年8月14日收到被诉征收决定，2019年9月2日提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”国务院2001年4月30日发布的《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）规定“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。…对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）中明确规定“经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”国土资源部土地利用管理司2011年10月26日《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》指出“征收应补缴的土地出让价款，应严格遵循地价评估、集体决策程序，以原出让方同意调整容积率的日期为评估期日……核定新增建筑面积，可以相关部门批准变更规划条件所新增的建筑面积为准，或竣工验收时实测的新增建筑面积为准。”本案中，被告作出被诉征收决定时履行了签订补偿协议要约、收集相关资料、委托评估地价、征收前告知、组织听证、作出决定、送达并告知救济权利等程序，符合一般性行政程序要求，但被告在地价款评估报告出台的前、后分别作出了价款相差悬殊的两份土地出让金征收告知书，且在案证据也不能体现集体决策这一特殊性行政程序，应属程序严重瑕疵。在对征收数额关键因素的确认方面，被告在地价评估委托书中将估价期日设定为2018年12月1日，与上述规定中的“批准调整时”明显不符，且无证据或依据支撑；被告在被诉决定书中载明的“调整后增加建筑面积19748平方米”，未说明是批准变更规划条件所新增的建筑面积、还是竣工验收时实测的新增建筑面积，也未提交相关证据予以证明。综上，被告邹城市自然资源和规划局作出被诉土地出让金征收决定的主要证据不足。考虑到土地出让金的征收涉及国家利益和公共利益，在判决撤销被诉征收决定的同时，应责令被告重新作出行政行为。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：一、撤销邹城市自然资源和规划局2019年8月14日作出的邹自资规字﹝2019﹞40号《关于土地出让金征收决定书》。二、责令邹城市自然资源和规划局于判决生效后60日内依法重新作出行政行为。案件受理费50元，由邹城市自然资源和规划局负担。 邹城市自然资源和规划局不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称，一、一审判决认定“在案证据不能体现集体决策这一特殊性行政程序，应属程序严重瑕疵”是错误的。上诉人作出的征收决定，符合法定程序。上诉人在本案处理过程中一直秉承实事求是、集体决策、谨慎处理、依法行政的原则，在作出征收决定前，依法向被上诉人下达了关于土地出让金征收告知书，告知被上诉人享有的陈述、申辩和听证等权利，并依被上诉人申请举行了听证，听证后又进行集体会审，在作出征收决定时依法告知被上诉人享有的申请行政复议或提起行政诉讼的权利，符合法定程序。二、一审判决认定“被告在地价评估委托书中将估价期日设定为2018年12月1日，与上述规定中的‘批准调整时’明显不符，且无证据或依据支撑”是错误的。本案评估期日为2018年12月1日，符合《国土资源部办公厅关于印发的通知》第6.4条第（1）项“土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，估价期日应以国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准”的规定，不存在适用依据错误的情形。三、一审判决认定“被告在被诉决定书中载明的‘调整后增加建筑面积19748平方米’，未说明是批准变更规划条件所新增的建筑面积、还是竣工验收时实测的新增建筑面积，也未提交相关证据予以证明”是错误的。该认定与一审判决查明的事实自相矛盾，依法应予纠正。综上所述，一审判决认定事实和适用法律错误，上诉人一审提交的证据能够证明上诉人作出的土地出让金征收决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求：1、依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人诉讼请求；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人邹城市亿嘉置业有限公司辩称原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求驳回上诉，维持原判。 双方当事人在原审中提供的证据和依据已随原审法院电子卷宗上传至本院全流程网上办案系统。本院二审查明的案件事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，本案的争议焦点是被诉土地出让金征收决定是否合法。国务院2001年4月30日发布的《关于加强国有土地资产管理的通知》规定，土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。…对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。根据查明的事实，2005年11月2日，被上诉人与上诉人签订《国有土地使用权出让合同》，领取邹国用（2006）第x号《国有土地使用权证》，取得面积8666.67平方米、容积率≦1.2的案涉土地使用权，并依照行政许可展开《宜嘉圆小区》住宅项目建设。由于案涉土地上79户原住户因搬迁问题群体上访，邹城市政府对此成立调查组专题研究并形成会议纪要，致使被上诉人案涉土地住宅项目建设规模和容积率发生改变。被上诉人2007年12月29日取得的《建设工程竣工规划验收合格证》载明的具体内容能够证明涉案土地容积率发生改变的事实。根据上述规定，被上诉人具有补交不同容积率的土地差价义务，上诉人作为县级人民政府确定的国土资源行政主管部门，享有征收土地出让金的法定职权。国土资源部国土资发〔2010〕204号《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》中明确规定，经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。国土资源部土地利用管理司2011年10月26日《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》指出，征收应补缴的土地出让价款，应严格遵循地价评估、集体决策程序，以原出让方同意调整容积率的日期为评估期日……核定新增建筑面积，可以相关部门批准变更规划条件所新增的建筑面积为准，或竣工验收时实测的新增建筑面积为准。本案中，上诉人在涉案地价款评估报告出台前、后分别作出价款相差悬殊的两份土地出让金征收告知书,但未提供行为依据；被诉决定涉及地价评估委托中将估价期日设定为2018年12月1日，与上述规定中的“批准调整时”不符；被诉决定书中载明的“调整后增加建筑面积19748平方米”，未说明是批准变更规划条件所新增的建筑面积、还是竣工验收时实测的新增建筑面积，且在案证据未体现集体决策程序，属程序严重瑕疵。据此，上诉人作出被诉土地出让金征收决定的主要证据不足，依法应予撤销。原审法院考虑到土地出让金的征收涉及国家利益和公共利益，在判决撤销被诉征收决定的同时，责令上诉人重新作出行政行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人上诉理由欠当，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人邹城市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  原玉红 审判员  陈庆文 审判员  李传平 二〇二〇年七月二十四日 书记员  毕迪昕