云南省临沧市临翔区人民法院行 政 判 决 书（2020）云0902行初23号原告唐自荣，男，1950年8月4日出生，汉族，临沧市临翔区人，农民，户籍所在地：临沧市临翔区，经常居住地：临沧市临翔区。委托代理人唐永刚，男，1976年3月12日出生，汉族，临沧市临翔区人，系唐自荣之子，住耿马县。代理权限：特别授权代理。被告临沧市临翔区自然资源局。住所地临沧市临翔区迎宾路**。法定代表人陈庆红，该局局长。委托代理人何文杰，男，1974年1月6日出生，汉族，临沧市临翔区人，住临沧市临翔区。委托代理人徐晶晶，云南聚盈律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告临沧市临翔区人民政府。住。住所地：临沧市临翔区白塔路**/div>法定代表人魏丛柱，该人民政府区长。委托代理人罗俊林，云南江**律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。原告唐自荣不服被告临沧市临翔区自然资源局（以下简称区自然资源局）于2020年1月15日作出的临翔自然资行罚字[2019]178号《行政处罚决定书》的行政行为及被告临沧市临翔区人民政府（以下简称区人民政府）于2020年4月3日作出的临行复决字［2020］第13号《行政复议决定书》，于2020年4月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年4月22日分别向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2020年5月29日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告唐自荣及其委托代理人唐永刚，被告区自然资源局的委托代理人何文杰、徐晶晶，被告区人民政府的委托代理人罗俊林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告区自然资源局于2020年1月15日作出临翔自然资行罚字[2019]178号《行政处罚决定书》，查明原告唐自荣未经批准擅自在临翔区忙畔街道青华社区忙远山组新市委党校旁违法占用268.92平方米（0.403亩）土地的行为，违反了2004年修订的《土地管理法》第二条、第四十四条规定，并根据该法第七十七条规定，对唐自荣作出如下处罚：1.“责令15日内自行拆除在违法占用的不符合规划的268.92平方米（0.403亩）土地上建盖的建筑物和其他设施；2.责令30日内将违法占用的268.92平方米（0.403亩）土地退还忙畔街道青华社区忙远山组。”原告唐自荣不服，向被告区人民政府申请行政复议，被告区人民政府于2020年4月3日作出临行复决字［2020］第13号《行政复议决定书》，决定对区自然资源局作出的《行政处罚决定书》予以维持。原告唐自荣诉称，原告一家人都是临翔区圈内乡圈内村委会圈内组农民，由于生活困难，1988年举家外出至耿马县打工生活，经过20多年的辛苦劳作，有了一些积蓄后于2015年间在临翔区忙畔街道青华社区忙远山组转让得面积为4分的土地用于建房居住。2019年10月间，区自然资源局告知原告的住房属于违法建筑，并作出临翔自然资行罚字178号处罚决定，责令原告限期拆除房屋。原告认为，原告及周边住户向当地村民转让得土地时，周围前后均已有农村自建房若干户，其中包含一直在此居住生活的忙远山组村民，原告没有在此看到农田灌溉设施，也看不出该地原是水田，到处是土石堆和茅草蓬，旁边还有几户人家正在建房，完全没有“农田”的痕迹。在此情况下，原告为了将来一家人有个安身之所，即在涉案土地上建盖房屋。开始建房到被告发出处罚通知期间，没有任何相关部门进行劝阻及制止，否则原告绝不敢继续建盖房屋。原告及周边住户建好房屋之后的2017年春节前，忙远山组村集体还向有关部门申请了部分资金在该片区修建了入户硬板路，并安装了路灯，原告也参与了集资修路，还交纳了卫生管理费、水费、电费等。原告认为，区自然资源局要求拆除原告的房屋，恢复土地原状，目的是要保护和恢复农田，原告是理解和认同的，但就忙远山这一片区现在的状况而言，房屋建成时间较长，建筑相对密集，土壤层已经遭到严重破坏，要恢复土地原貌己不可能，即使恢复了土地原貌，用于灌溉的水源己枯竭，沟渠己毁坏，己不可能再恢复农田功能。原告一家人竭尽一生甚至几代人心血积攒的钱建盖的该房屋，如果被拆除后，将与其他很多人一样再回到贫困线下，此是否与脱贫攻坚及改善人居环境的国家政策相符？原告在原来的居住地圈内乡圈内村没有宅基地，也符合国家“一户一宅”的要求，原告的行为与恶意圈地、倒卖土地及建盖违法建筑后出售牟利的行为应区别对待。原告及周边住户的房屋不是一夜之间就建成的，为什么在刚开始动工时不制止，要等原告等人投资了巨大成本后再拆除？综上，被告作出的处罚决定有失公平、公正原则，请求人民法院予以撤销。为依法维护原告的合法权益，特提起诉讼要求：1.撤销被告区自然资源局、区人民政府作出的临翔自然资行罚字〔2019〕178号《行政处罚决定书》及临行复决字〔2019〕第13号《行政复议决定书》；2.案件受理费由被告承担。原告唐自荣未向本院提交有关证据材料。被告区自然资源局辩称，区自然资源局作出的《行政处罚决定书》所依据的事实清楚，证据确实充分。2019年临翔区对违法占地集中查处工作中，发现临翔区忙畔街道清华社区忙远山组存在非本村村民唐自荣户，未经批准擅自违法占地建房情况，并于2019年10月25日依法进行立案调查。经调查核实，唐自荣户于2015年向查天从转让得0.403亩土地后，于同年在未办理任何相关用地手续的情况下在该宗土地上建盖了一幢砖混结构房屋。通过现场勘测，该房屋占地面积268.92平方米，全部不符合2010-2020年临翔区土地利用总体规划。根据《土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地涉及农用地转为建设用地的应当办理农用地转用审批手续。本案中，原告占用农用地建盖房屋，未经任何审批手续是不争议的事实，故区自然资源局作出的行政处罚决定所依据的事实清楚、证据确实充分。此外，区自然资源局作出的处罚决定程序合法。从立案调查取证至作出调查报告等，均按照《行政处罚法》及《土地管理法》的相关规定进行。《土地管理法》第四十四条规定，农用地转为建设用地的，应当办理审批手续，该审批手续是每一个公民应尽的义务，履行该义务不以行政机关提示或者制止为前提。综上，区自然资源局作出的处罚决定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，请求人民法院驳回原告的全部诉讼请求。被告区自然资源局向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据：1.《国土资源执法监察证》《违法线索登记表》核查报告《立案呈批表》《接受调查通知书》《法律文书送达回证》，用以证明区自然资源局在具体执法过程中程序合法；2.原告身份证复印件，用以证明原告的户籍所在地为临沧市临翔区，非涉案土地的合法使用权人；3.《询问笔录》，用以证明涉案土地系原告向临翔区忙畔街道岔河村大邦烘组村民查天从转让所得后，原告未经批准在该土地上建设了房屋的客观事实；4.《现场勘测笔录》《现场勘测图》《土地利用规划地类认定书》及现场照片，用以证明涉案房屋系原告建盖，违法占地面积268.92平方米，对照2010-2020年土地利用总体规划上标示的规划地类性质，原告违法占地面积0.403亩均不符合土地利用总体规划；5.《调查报告》《处理决定呈批表》，用以证明案件承办人员在查清事实后作出调查报告并提出处理建议，经局长办公会集体讨论，同意案件承办人员提出的处罚建议；6.《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》送达回证，用以证明2019年12月11日，区自然资源局依据有关法律规定，向原告告知拟对其作出行政处罚，其享有听证权利；7.《听证申请》《听证通知书》《法律文书送达回证》《听证笔录》，用以证明区自然资源局依法受理了原告的听证申请，并依法举行了听证会，原告在处罚前享有了充分的陈述及申辩权利；8.《行政处罚决定书》《法律文书送达回证》及照片，用以证明2020年1月15日，区自然资源局根据《土地管理法》（2004年修订）第二条、第四十四条、第七十七条规定，对原告作出行政处罚，并依法将处罚决定书送达给了原告。被告区人民政府辩称，2020年3月2日，区人民政府收到原告的复议申请后于次日决定予以受理，并向原告发出了受理通知书，对原告进行了询问调查，同时对区自然资源局相关处罚案卷材料进行了审查。经审查认为，区自然资源局做出的行政处罚决定程序合法、事实清楚、证据充分、适用法律准确、处罚适当，决定对处罚决定予以维持。此外，根据《行政复议法》有关规定，收到原告复议申请后在5日内作出了受理决定，并在60日内的4月3日做出复议决定，即区人民政府作出复议决定程序合法。行政案件主要是审查行政机关的行政程序是否合法。本案中，原告不是本集体经济组织成员，其也认为对自己的处罚适用法律是正确的，程序上也没有错误，只认为在2015年开始建盖房屋时没有人进行制止，直到2019年才作出处罚决定，即认为相关部门不作为。但区人民政府认为，公之于众的法律上明文规定的内容，大家都应当遵照执行，不能将自己冒险的后果归责于其他相关人员或部门。综上，区人民政府要求驳回原告的诉讼请求，维持区自然资源局及区人民政府作出的处罚决定及行政复议决定。被告区人民政府向本院提交了如下证据材料：1.《行政复议申请书》及原告身份证复印件，用以证明原告提出行政复议申请的事实；2.行政复议受理通知，用以证明行政复议机关收到原告申请后，经过审批认为符合受理条件于5日内予以受理；3.送达回证，用以证明受理申请后依法告知了双方当事人；4.授权委托书，用以证明原告委托其子唐永刚作为行政复议代理人；5.《询问笔录》案件审理讨论记录、行政复议答复书，用以证明复议机关经审理在60日内做出了行政复议决定，即复议程序合法；6.《土地流转合同书》，用以证明涉案土地的由来。经庭审质证，原告对被告区自然资源局提交的全部证据的真实性均没有异议，但认为涉案土地不是买卖关系而是流转行为。被告区人民政府对区自然资源局提交的全部证据的真实性、合法性、关联性均无异议。对被告区人民政府提交的6组证据，原告均无异议，但认为原告并未采取躲避处罚而是积极面对并配合处理。被告区自然资源局对区人民政府提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。本院对上述证据认证如下：对被告区自然资源局提交全部证据及区人民政府提交的共6组证据，本院认为其来源合法、内容客观真实、与本案具有关联性，且证据间能够相互印证，能充分证明案件的相关事实，故本院采信该部分证据。经审理查明，原告唐自荣的户籍所在地为临翔区。2015年6月25日，原告以20万元价款向临翔区忙畔街道岔河村大邦烘组村民查天丛流转得位于临翔区忙畔街道青华社区忙远山组的土地0.47亩，双方签订了《土地转让合同书》。该地块原系临翔区忙畔街道青华社区忙远山组村民字明华户的承包土地，于多年前由该户流转给查天丛使用的。此后，原告未办理任何相关用地审批手续在该宗土地上建盖了一栋建筑面积为402.38平方米的砖混结构房屋及钢架大棚房用于本户居住生活使用至今。经昆明金慧科技有限公司临沧分公司于2019年11月2日现场勘测，原告建房占地面积268.92平方米（0.403亩）。区自然资源局通过对照《临沧市临翔区土地利用总体规划（2010—2020年）》上标示的规划地类认定，该0.403亩土地全部属耕地（水田），其中含基本农田0.092亩。根据《土地管理法》第二条、第四十四条规定，区自然资源局于2019年10月25日对原告违法占地行为进行立案查处，并于2019年12月11日作出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，并于12月13日送达给了原告。2019年12月18日，原告向区自然资源局提出听证申请。2020年1月6日，区自然资源局依法就原告违法占地行为举行了听证，原告委托其子唐永刚参加了听证。2020年1月15日，区自然资源局对原告违法占地建房行为作出《行政处罚决定书》，责令原告于15日内自行拆除在违法占用的不符合规划的268.92平方米（0.403亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，同时责令原告于30日内将违法占用的268.92平方米（0.403亩）土地退还忙畔街道青华社区忙远山组。原告不服《行政处罚决定书》于2020年3月2日向区人民政府提出行政复议申请。2020年4月3日，区人民政府作出《行政复议决定书》，决定维持区自然资源局对原告作出的《行政处罚决定书》。原告不服向本院提起诉讼，要求撤销区自然资源局、区人民政府作出的《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》。本院认为，原告唐自荣不服区人民政府于2020年4月3日作出《行政复议决定书》，于同年4月7日送达给原告。2020年4月22日，原告向本院提起行政诉讼，根据《行政诉讼法》第四十五条规定，“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”故本案不存在超过起诉期限问题。根据《土地管理法》第三条、第三十条、第三十七条、第四十四条、第七十七条规定，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。国家保护耕地、严格控制耕地转为非耕地。禁止占用耕地建窖、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的应当办理农用地转用审批手续。未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据上述法律规定，对农村村民违法占用土地建设住宅的处理，属县级以上人民政府自然资源主管部门的职责。本案中，区自然资源局系区人民政府下设的工作部门，根据职责分工，由其行使土地违法案件查处的行政职权。根据上述事实和法律规定，区自然资源局依法有权作出本案《行政处罚决定书》。综上，原告唐自荣非法占地建盖房屋的行为违反了上述法律规定，区自然资源局作出责令原告15日内自行拆除在违法占用的268.92平方米土地上建盖的建筑物和其他设施的处罚有事实依据及法律依据，本院应予支持。根据《农村土地承包法》规定，为维护农村土地承包经营当事人的合法权益，保持农村土地承包关系稳定，非因法定事由，在承包期内，发包方不得收回、调整承包地，不得非法变更、解除承包合同。另外，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第八条规定，承包方将承包地用于非农建设或者对承包地造成永久性损害，发包方有权请求承包方停止侵害、恢复原状或者赔偿损失。本案中，区自然资源局在作出《行政处罚决定书》时，未对违法占用土地建住宅的情形作合理区分，没有考虑原告对涉案土地依法享有流转经营的客观事实，责令原告将违法占用的268.92平方米土地退还青华社区忙远山组的处罚决定，直接导致原土地承包方字明华与忙远山组之间的土地承包合同终止，故区自然资源局作出的该项处罚决定违反了上述法律规定，属适用法律错误。区人民政府对该项处罚决定予以复议维持亦属错误。综上，原告唐自荣要求撤销区自然资源局、区人民政府作出的临翔自然资行罚字〔2019〕178号《行政处罚决定书》及临行复决字〔2020〕第13号《行政复议决定书》中，责令原告15日内自行拆除在违法占用的268.92平方米（0.403亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状的诉讼请求，与本案查明的事实不符及与有关法律规定相悖，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六十九条、第七十条第（二）项、第（四）项规定，判决如下：一、驳回原告唐自荣要求撤销被告临沧市临翔区自然资源局、临沧市临翔区人民政府作出的临翔自然资行罚字〔2019〕178号《行政处罚决定书》及临行复决字〔2020〕第13号《行政复议决定书》中，责令原告“15日内自行拆除在违法占用的268.92平方米（0.403亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的诉讼请求；二、撤销被告临沧市临翔区自然资源局、临沧市临翔区人民政府作出的临翔自然资行罚字〔2019〕178号《行政处罚决定书》及临行复决字〔2020〕第13号《行政复议决定书》中，“责令30日内将违法占用的268.92平方米（0.403亩）土地退还忙畔街道青华社区忙远山组”的行政处罚。案件审理费50元，由原告唐自荣承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省临沧市中级人民法院。审 判 长  石兆钟人民陪审员  简瑜贵人民陪审员  周维廷二〇二〇年七月二十八日书 记 员  杨海波