广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤14行初23号原告：谢建强，男，汉族，1957年6月21日出生，住址：梅州市梅县×××镇红光坝尾第14组。委托代理人：谢芳，女，汉族，1981年6月10日出生，住址：梅州市梅县×××××××廖屋，系原告谢建强的女儿。被告：梅州市梅县区人民政府，地址：梅州市梅县××××××××。法定代表人：温助民，该区区长。委托代理人：杨春燕，广东客中梅律师事务所律师。委托代理人：韩璐，梅州市梅县×××镇人民政府工作人员。原告谢建强诉请撤销被告梅州市梅县区人民政府（以下简称区政府）作出的《房屋征收补偿决定书》一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年2月26日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本案依法组成合议庭，于2020年4月16日、5月27日公开开庭审理了本案。原告谢建强的委托代理人谢芳，被告区政府的委托代理人韩璐、杨春燕到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年9月10日区政府对谢建强作出《房屋征收补偿决定书》，主要内容为：被征收人谢建强座落于梅州市梅县×××××××××××民小组的房屋，砖木结构，建筑层数共二层，总建筑面积46.8634㎡，总建筑占地面积30.3869㎡，用途住宅。在梅州市梅县×××××××政府储备用地（2018年度第九批次城镇建设用地）红线范围内。……根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十七条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十六条的规定，决定如下：一、对被征收人谢建强的涉案房屋实施征收，土地给予一次性货币补偿或划地安置，房屋给予货币补偿。二、被征收人的土地、房屋补偿方式：1.土地安置方式，按照《梅县×××××××政府储备用地（2018年度第九批次城镇建设用地）红线范围内房屋征收补偿实施方案》的规定，选择一次性货币补偿的，被征收人应得的货币补偿额为60774元（包括占地补偿、基础及“三通一平”建设补偿以及一次性货币补偿）；选择划地安置的，按被征收住房首层占地面积1﹕1安置，被征收人在收到本决定书3日内没有作出选择的视为选择一次性货币补偿。2.房屋补偿方式，根据粤国众联估字[2019]第MZ－7106039号《房地产估价报告》和《梅县×××××××政府储备用地（2018年度第九批次城镇建设用地）红线范围内房屋征收补偿实施方案》，被征收人应得的货币补偿数额为：（1）房屋价值补偿是52742元；（2）地上附着物补偿是4629元；（3）装修补偿是11435元；（4）搬迁费是281元；（5）租房过渡费是2812元，小计71899元。上述第一项土地补偿60774元及第二项房屋补偿71899元，合计132673元，全部提存至广东省梅州市梅县公证处。三、被征收人谢建强应当在接到本决定书之日起7日内搬迁完毕并将被征收房屋腾空交出。原告谢建强诉称，一、在原告未与区政府征收实施单位就被征收房屋达成补偿协议前，梅州市梅县区国土资源局和梅州市××××××××已在2019年3月15日发布了《梅州市国有建设用地使用权网上拍卖出让公告》(梅州市公资土字[2019]第07号)，将原告所在房屋、水田、菜地以及有证宅基地所在地块进行拍卖，并于2019年4月4日由梅州鼎盛翼天文旅产业投资有限公司以底价竞得，政府将未完成征收的土地进行拍卖，程序不合法。二、《房屋征收补偿决定书》作出的补偿决定不合法、不合理，违反了《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资〔2010〕96号）文件中第(六)项的规定。该决定书对房屋作出的货币补偿金额是根据广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司对房屋及附属设施的评估，原告认为评估程序违法，不能作为房屋货币补偿金额的核算依据。1.评估报告中称“(十二)实地查勘期我司注册房地产估价师黎忠彬于2019年3月12日进入估价对象现场并于当日完成实地查勘。”但现场工作记录中并无黎忠彬签字，并无估价师黎忠彬进入现场的记录，违反了《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条规定。2.评估报告中注明“估价对象价格=重新购建价格=建安成本+建筑工程费用+管理费用+销售费用+投资利息+销售税费+开发利润”，各项分别是多少？依据什么确认？估价对象的价格无依据。3.《关于房屋征收决定的公告》(梅县区府公〔2019〕6号)发布时间为2019年2月26日，评估报告却以《征收土地公告》(梅区府公〔2018〕37号)发布之日2018年12月21日作为评估对象的价值点，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条和《国有土地上房屋征收评估办法》第十条的规定。4.评估公司未按照《关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未确权登记的空地和院落单独予以补偿的答复》在进行房屋价值评估时将空地、院落，以及围龙屋范围内物业的评估结果依法登记在内。该决定书未按《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条进行补偿。该决定书未按国土资发96号和《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》规定的要求落实社会保障。三、被告破坏原告房屋周边通行道路。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条可认定被告行为违法，请求法院依法追究相关责任人的法律责任。诉讼请求：1.依法确认区政府于2019年9月10日对谢建强作出的《梅州市梅县区人民政府房屋征收补偿决定书》违法并予以撤销。2.判决被告承担诉讼费用。第一次开庭前原告追加一项诉讼请求：依法审查“区政府作出《关于梅州市梅县区2018年度第九批次城镇建设用地征收土地补偿安置实施方案的公告》（梅县区府公〔2019〕3号）”“《关于征求意见情况的公告》（梅县区府公〔2019〕5号）”“《梅州市梅县区人民政府关于房屋征收决定的公告》（梅县区府公〔2019〕6号）及其中《梅县×××××××政府储备用地（2018年度第九批次城镇建设用地）红线范围内房屋征收补偿实施方案》”“《关于印发、的通知》（梅县区府〔2015〕1号）”规范性依据。原告谢建强提交的证据有：1.原告身份证复印件。2.《房屋征收补偿决定书》。3.拍卖出让公告，证明原告的房屋、菜地及房屋所在的土地被拍卖了，被告程序不合法，侵犯了原告的权利。4.未签字房屋、水田、菜地、宅基地所在的地块已被拍卖，证明被告违法侵犯了原告的权利，原告没有签字，怎么能把原告的地给卖了。5.照片，证明自建房通往围屋的路被堵，围屋被拆，侵犯了原告的权益。被告区政府答辩称，一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条，答辩人具有作出涉案《房屋征收补偿决定书》的行政职能。二、答辩人作出《房屋征收补偿决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。1.2018年8月10日，答辩人为建设丙村镇文化旅游特色小镇，拟征收梅县×××××××集体土地，并发布了梅县区府公〔2018〕27号《征收土地预公告》。广东省人民政府于2018年12月13日作出粤府土审（01）〔2018〕215号《广东省人民政府关于梅州市梅县区2018年度第九批次城镇建设用地的批复》，批准征收涉案土地。2018年12月21日发布梅县区府公〔2018〕37号《征收土地公告》。在作出房屋征收决定前，答辩人根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条之规定，对征收补偿方案进行了公布，征求公众意见，及时公布征求意见情况，进行了社会稳定风险评估。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条之规定，于2019年2月26日发布梅县区府公〔2019〕6号《关于房屋征收决定的公告》。2.答辩人根据《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，①评估前通过投票确定广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司为本次房屋征收评估机构；②评估前对原告的房屋情况进行调查，并将调查结果在《梅州日报》公示；③评估前进行公证测绘，并将测绘数据核对通知书、初步估价结果送达给原告；④评估公司出具评估报告后，送达给原告；⑤原告收到估价报告后向房屋征收部门提出意见，房屋征收部门对此进行了回复。3.在签约期限内，因原告无法与房屋征收部门达成补偿协议，因此，答辩人根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，作出《房屋征收补偿决定书》送达给原告，并将补偿款提存于广东省梅州市梅县公证处。4.《房屋征收补偿决定书》内容含有补偿方式、补偿金额、搬迁费、租房过渡费等，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定。三、梅州市自然资源局梅县分局和梅州市××××××××是否将被征收土地处置，不属本案审查范围。四、《房地产估价报告》制作程序合法。1.评估前房屋征收实施单位梅州市梅县×××镇人民政府申请广东省梅州市梅县公证处对原告的房屋进行证据保全，测绘公司及评估公司的工作人员于2019年3月12日对标的物进行测绘、评估、录像、拍照等；答辩人送达给原告的《房地产估价报告》有广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司的盖章和两个估价师李国锋和黎忠彬的签名。上述符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条的相关规定。2.评估机构选用成本法对原告的房屋作出的估价，是科学合理的，符合《房地产估价规范》的要求。3.根据中共中央纪委办公厅监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发〔2011〕8号）的规定，涉案房屋为集体土地上房屋，实属地上附着物，以发布征收土地公告之日作为被征收房屋价值评估时点符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神，充分保障被征收土地农民的合法权益；且从修改后的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、第四十八条的内容来看，征收土地已包含征收农村村民住宅。综上所述，答辩人作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予驳回原告的诉讼请求。针对《追加诉讼请求申请书》补充答辩如下：原告要求审查的除《梅县区房屋征收与补偿暂行办法》外的其他要求审查的文件，不属于规章以下的规范性文件。本案原告诉请撤销的是《房屋征收补偿决定书》，该决定书的依据也不是《梅县区房屋征收与补偿暂行办法》，《梅县区房屋征收与补偿暂行办法》也不属于本案应当一并审查的规范性文件，原告申请追加的诉讼请求应当予以驳回。被告区政府提交的证据有：1.征收土地预公告，证明答辩人发布预公告的情况。2.粤府土审（01）〔2018〕215号征地批复；3.《征收土地公告》（梅县区府公〔2018〕37号）；4.关于听取《梅州市梅县区2018年度第九批次城镇建设用地征收土地补偿安置实施方案》意见的公告、照片；5.关于梅州市梅县区2018年度第九批次城镇建设用地征收土地补偿安置实施方案的公告、照片；以上证据证明答辩人已组织实施征地。6.关于公布房屋征收补偿实施方案（征求意见稿）并征求公众意见的公告、照片；7.关于房屋征收补偿实施方案（征求意见稿）征求意见情况的公告、照片；以上证据证明在作出房屋征收决定前，答辩人对征收补偿方案进行了公布，并征求公众意见。8.社会稳定风险评估报告及批复，证明在作出房屋征收决定前，答辩人进行了社会稳定风险评估。9.《房屋征收决定的公告》（梅县区府公〔2019〕6号）及附件、照片，证明答辩人发布了征收房屋公告。10.确定评估公司的公告，证明采取投票决定评估公司。11.房屋征收权属、结构、用途和面积公示，证明答辩人对被征收房屋的调查结果进行公布。12.评估测绘通知书、送达回执、现场工作记录、公证书、征收房屋测绘数据核对告知书、送达回执，证明答辩人对被征收房屋进行公证测绘，并将核对通知书及初步估价结果送达原告。13.房地产估价报告、告知书、送达回执，证明答辩人将评估报告送达原告，并告知相关权利。14.对评估报告的意见、意见回复、送达回证，证明答辩人对原告的意见进行回复。15.《房屋征收补偿决定书》、送达回执，证明答辩人作出《房屋征收补偿决定书》，并送达给原告。16.公告，证明答辩人将原告的房屋补偿款提存于广东省梅州市梅县公证处后告知原告。补充证据：17.房地产现场勘察表。被告第一次开庭后补充提交了以下证据材料：1.房地产现场勘察表，证明估价师按照《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条之规定，进入被征收房屋进行实地查勘。2.《广东省国土资源厅关于印发广东省征地补偿保护标准（2016年修订调整）的通知》；3.梅县区府〔2015〕3号《关于印发梅州市梅县区征收土地相关补偿标准的通知》；4.梅县区府〔2016〕39号《关于调整梅州市梅县区征收土地相关补偿标准的通知》；5.梅县××镇2018年前三年产值统计数据；以上四份证据证明此次征收补偿决定中房前屋后空地113元/平方米参照了水田补偿标准，该水田补偿标准符合修订前《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定。6.梅县区府公〔2018〕6号《梅州市梅县区人民政府关于房屋征收决定的公告》及附件《房屋征收安置实施方案》，证明此次征收补偿决定中涉及的宅基地补偿标准2000元/平方米是参照了2018年梅大高速公路梅州东环支线项目征收丙村镇横石村等房屋的标准，当时该标准为1600元/平方米，此次征收在该基础上每平方米增加了400元，由此证明2000元/平方米标准的合理性。经庭审质证，原告对被告提供的证据材料质证认为：证据1至证据16，严重有违合法合理、诚实正当、公平公开之原则，漠视及剥夺原告的合法权益，原告对被告提供的证据三性全部不予认可。对补充证据17三性不予认可。对被告第一次开庭后补充提交的证据质证认为：根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条，被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据，被告提供的补充证据均是在举证期限前形成的，完全可以在举证期限内提交，其没有按照法律规定的期限提交，且不是因为不可抗力或其他正当事由，被告二次举证增加了原告的诉累，给原告造成了不必要的时间和精力的浪费。因此，原告拒绝对补充证据进行质证。被告对原告提供的证据材料质证认为：对证据1、证据2无异议。对证据3至证据5与本案审理的具体行政行为无关。经公开开庭审理查明：被诉《房屋征收补偿决定书》涉及的谢建强的房屋在广东省人民政府粤府土审（01）〔2018〕215号《关于梅州市梅县区2018年度第九批次城镇建设用地的批复》、区政府梅县区府公〔2018〕37号《征收土地公告》和梅县区府公〔2019〕6号《关于房屋征收决定的公告》的征收范围内。2018年12月1日房屋征收实施单位梅州市梅县×××镇人民政府（以下简称丙村镇政府）和房屋征收部门梅州市梅县×××××××××××（以下简称房屋征收安置中心）公告确认经被征收人票选确定广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司为此次房屋征收的评估机构。2018年12月26日对涉案房屋进行现场勘查，谢建强认为丈量不合理，对测绘结果不确认。2019年3月9日丙村镇政府、房屋征收安置中心书面通知谢建强，定于2019年3月12日对涉案房屋进行现场测绘、评估，要求其准时参加。2019年3月12日丙村镇政府相关工作人员会同房屋征收安置中心、梅州市政宇地理遥感科技有限公司、广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司相关工作人员再次对涉案房屋进行现场测绘、拍照和录像，谢建强未到测绘现场。梅州市梅县公证处公证员对现场测绘情况包括测绘数据、拍照、录像等进行保全证据公证。2019年3月20日丙村镇政府书面告知谢建强核对2019年3月12日的测绘数据，谢建强未书面提出异议。2019年5月14日房屋征收安置中心对包括涉案房屋在内的被征收房屋的权属、结构、用途和面积在《梅州日报》上进行公示。2019年7月17日丙村镇政府向谢建强送达了广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司于2019年6月12日对涉案房屋出具的粤国众联估字[2019]第MZ－7106039号《房地产估价报告》，并书面告知其如对该《房地产估价报告》有异议，应于十日内向评估机构申请复核。2019年7月22日，谢建强向拆迁办提交评估报告意见。2019年8月5日房屋征收安置中心向谢建强作出《关于丙村红光村2018年度第九批次城镇建设用地红线范围内房屋被征收人谢建强的意见回复》。之后，因与被征收人未达成补偿协议，区政府于2019年9月10日作出前述《房屋征收补偿决定书》。2020年2月26日谢建强以前述事实理由提起行政诉讼，请求：1.依法确认区政府于2019年9月10日作出的《房屋征收补偿决定书》违法并予以撤销。2.判决被告承担诉讼费用。第一次开庭前原告追加一项诉讼请求：依法审查“区政府作出《关于梅州市梅县区2018年度第九批次城镇建设用地征收土地补偿安置实施方案的公告》（梅县区府公〔2019〕3号）”“《关于征求意见情况的公告》（梅县区府公〔2019〕5号）”“《梅州市梅县区人民政府关于房屋征收决定的公告》（梅县区府公〔2019〕6号）及其中《梅县×××××××政府储备用地（2018年度第九批次城镇建设用地）红线范围内房屋征收补偿实施方案》”“《关于印发、的通知》（梅县区府〔2015〕1号）”规范性依据。另查明：1.评估报告以征收土地公告之日即2018年12月21日为评估时点。2.评估报告显示：“注册房地产估价师黎忠彬于2019年3月12日进入估价对象现场并于当日完成实地查勘。”经核实，评估师黎忠彬未参加2019年3月12日的实地勘查。3.评估报告中“简易房占地，按113元/㎡进行补偿”，是按照水田征收前三年平均产值的18倍即75000元／亩进行补偿的，高于广东省征地补偿保护标准38133元／亩。4.《房屋征收补偿决定书》的补偿内容包括房屋首层占地的补偿和房屋价值的补偿。对房屋首层占地的补偿原告选择了划地安置。房屋价值的补偿评估报告采用重新购建价格为估价对象价格（包括对房屋、房屋装饰装修、地上附着物）。本院认为，本案涉及以下争议焦点：一是被告区政府作出的《房屋征收补偿决定书》是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”本案中，被告区政府因征收集体土地而征收谢建强在该集体土地上的涉案房屋，依法取得了广东省人民政府的征地批复，并依法发布了《征收土地公告》和《房屋征收决定公告》。在实施房屋征收的过程中，因原告不认同实地测绘的数据，丙村镇政府、房屋征收安置中心组织测绘公司、评估公司相关工作人员再次对被征房屋进行现场测绘、拍照和录像，梅州市梅县公证处公证员对现场测绘情况进行了保全证据公证。之后，公证测绘的结果即原告涉案房屋的权属、结构、用途和面积在《梅州日报》上进行了公示，原告未提出异议。广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司根据现场勘查和公证测绘的结果作出了粤国众联估字[2019]第MZ－7106039号《房地产估价报告》并送达给原告，同时书面告知原告可在收到该《房地产估价报告》十日内向评估机构申请复核评估。原告向拆迁办申请复核评估，房屋征收安置中心对原告的复核评估申请予以了答复。因房屋征收实施单位与被征收人无法达成征收补偿协议，被告区政府根据《房屋征收补偿实施方案》和《房地产估价报告》，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定作出的涉案《房屋征收补偿决定书》，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第十九条的规定，并无不当。关于原告主张被征收房屋达成补偿协议前，涉案房屋所在地块已完成网上拍卖出让，程序不合法的问题。本院认为涉案房屋所在地块网上拍卖出让是否合法，属另一行政法律关系，不属于本案审查范围。关于原告主张评估师在2019年3月12日未到现场勘查，评估程序违法的问题。本院认为评估师实地勘查的目的是调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，涉案评估师黎忠彬虽未参加2019年3月12日的实地勘查，但参加了2018年12月26日的实地勘查，且2019年3月12日公证测绘时评估机构有派出工作人员参加，并提供了拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，实现了实地勘查的目的。关于原告主张评估报告以发布征地公告的日期作为估价时点，房地产估价报告不能作为房屋货币补偿金额的核算依据的问题。本院认为发布征地公告的日期是2018年12月21日，发布房屋征收决定公告的日期是2019年2月26日，虽时隔两个多月，但该期间当地的房地产市场价格未发生明显波动，以发布征地公告的日期作为评估时点，对涉案房屋的估值不会产生明显影响。二是原告请求依法审查“区政府作出《关于梅州市梅县区2018年度第九批次城镇建设用地征收土地补偿安置实施方案的公告》（梅县区府公〔2019〕3号）”“《关于征求意见情况的公告》（梅县区府公〔2019〕5号）”“《梅州市梅县区人民政府关于房屋征收决定的公告》（梅县区府公〔2019〕6号）及其中《梅县×××××××政府储备用地（2018年度第九批次城镇建设用地）红线范围内房屋征收补偿实施方案》”“《关于印发、的通知》（梅县区府〔2015〕1号）”规范性依据的问题。原告的上述请求除《梅县区房屋征收与补偿暂行办法》属于规范性文件外，其余均不属于规范性文件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”原告本案所诉的行政行为是被告作出的涉案《房屋征收补偿决定书》，该行政行为并未依据《梅县区房屋征收与补偿暂行办法》，因此，《梅县区房屋征收与补偿暂行办法》不是本案行政行为所依据的规范性文件，不属于本案审查的范围，该项诉讼请求依法不予支持。综上所述，原告谢建强的诉讼请求的理由不成立，依法不予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告谢建强的诉讼请求。案件受理费50元由原告谢建强负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 梁小艾审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二〇年七月六日法官助理 邹俊锋书 记 员 叶 薇