四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川11行初18号 原告：吴承国，男，1964年5月10日出生，汉族，住四川省犍为县。 委托诉讼代理人：王健松，北京市京师律师事务所律师。 委托诉讼代理人：付璐，北京市京师律师事务所律师。 被告：犍为县人民政府，住所地四川省犍为县玉津镇西街72号。 法定代表人：孙廷鹏，县长。 出庭负责人：黄宗高，副县长。 委托诉讼代理人：蔡德益，四川英华年律师事务所律师。 委托诉讼代理人：沈武华，四川升力律师事务所律师。 原告吴承国因要求确认被告犍为县人民政府强推其土地的行为违法，于2020年3月2日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月9日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月20日公开开庭审理了本案。原告吴承国及其委托诉讼代理人王健松、付璐，被告犍为县人民政府副县长黄宗高及委托诉讼代理人蔡德益、沈武华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年3月5日至3月7日，被告犍为县人民政府对原告吴承国户4.5879亩土地实施了清表行为，包括：旱地0.4693亩、园地4.1186亩。 原告吴承国诉称，原告系四川省犍为县新民镇新塘村村民，在该村拥有承包土地，现因“岷江航电龙溪口枢纽工程”项目建设的需要，原告使用的4.5879亩集体土地被纳入政府征收范围，但就补偿事宜未达成一致意见。2019年3月5日起，被告在未与原告达成补偿安置协议的前提下陆续组织人员强推了原告的土地。被告的强推行为在实体和程序上均违反了相关法律、法规的规定，严重损害了原告的合法权益，为维持自身合法权益，提起本案诉讼，请求：1.依法判决被告强推原告土地的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。庭审中，经本院释明，原告将其诉讼请求明确为：确认被告于2019年3月5日至3月7日强制清除原告地上附着物和青苗的行为违法。 被告犍为县人民政府辩称，原告的诉请及事实和理由依法不成立，答辩人无强推原告土地的事实，且原告也无证据证明涉案土地系强推，涉案土地系答辩人的合法用地行为。理由如下：“岷江龙溪口枢纽工程”系由国家发展改革委员会和四川省发展改革委员会批准的国家重大水利水电工程。涉案土地系“岷江龙溪口枢纽工程”项目建设用地，是经自然资源部办公厅批准了的“岷江龙溪口枢纽控制性工程”的先行用地。在工程正式用地和先行用地前，四川省扶贫和移民工作局批复同意了《四川岷江航电龙溪口枢纽工程征地移民安置规划报告（审定本）》和《四川岷江龙溪口航电枢纽工程建设征地移民安置农村部分补偿补助单价调整报告（审定本）》。犍为县人民政府办公室依据四川省扶贫和移民工作局的相关批准文件，印发了《岷江龙溪口航电枢纽工程新民镇集体土地征收拆迁安置补偿实施方案》《岷江龙溪口航电枢纽工程新民镇临时占地补偿标准》《岷江龙溪口航电枢纽工程新民镇农村房屋拆迁安置实施办法》。在用地前，答辩人进行了广泛的宣传与告知，原告所在的村组经讨论形成了方案，答辩人对包括原告在内的各户的土地进行了详细分解、对青苗补偿、坟墓进行确认和公示，且青苗补偿等费用已逐户支付到位。综上，答辩人依法及时兑现先行用地所涉及被用地单位群众的补偿，正是按照先行用地批复的规定履行相关义务，在宣传到位、补偿到位、公示到位，无任何人提出异议和阻挡的情况下，岷江龙溪口航电枢纽工程先行用地范围内的清表行为不存在“强推”以及实体、程序违法和未达成补偿安置协议的情形。请求依法驳回原告的全部诉讼请求。 经审理查明：吴承国户均系犍为县孝姑镇（原新民镇）新塘村7组村民，在该组拥有承包土地。原告吴承国系户主，家庭成员包括其妻子康素容，长女吴霞，外孙女曹佳文。 2012年2月29日，国家发展和改革委员会作出发改基础〔2012〕504号《关于四川岷江（乐山至龙溪口）航电枢纽工程项目建议书的批复》（以下简称发改基础〔2012〕504号《批复》），载明：同意建设四川岷江（乐山至龙溪口）航电枢纽工程项目。 2013年5月28日，四川省扶贫和移民工作局作出川扶贫移民发〔2013〕226号《关于审核同意〈四川岷江航电龙溪口枢纽工程建设征地移民安置规划报告〉（审定本）的批复》（以下简称川扶贫移民发〔2013〕226号《批复》），载明：该《规划报告》（审定本）可作为指导该水库移民安置实施工作的依据，我局同意该《规划报告》（审定本）。 2016年8月25日，四川省扶贫和移民工作局作出川扶贫移民发〔2016〕193号《关于〈四川岷江龙溪口航电枢纽工程建设征地移民安置农村部分补偿补助单价调整报告（审定本）〉的批复》（以下简称川扶贫移民发〔2016〕193号《批复》），载明：我局原则同意水电水利规划设计总院审查核定的《四川岷江龙溪口航电枢纽工程建设征地移民安置农村部分补偿补助单价调整报告（审定本）》，可作为下一步移民工作依据。 2017年3月10日，四川省发展和改革委员会作出川发改基础〔2017〕101号《关于岷江龙溪口航电枢纽工程可行性研究报告的批复》（以下简称川发改基础〔2017〕101号《批复》），载明：同意建设岷江龙溪口航电枢纽工程。 2018年6月15日，自然资源部办公厅作出自然资办函〔2018〕516号《关于岷江龙溪口航电枢纽工程控制性工程先行用地的复函》（以下简称自然资办函〔2018〕516号《复函》），载明：为支持四川省经济社会发展，使建设工程尽快开工，考虑该项目枢纽工程施工难度大、建设工期紧的实际情况，同意先行用地83.7061公顷（其中耕地41.6203公顷）。原告户涉案土地4.5879亩位于该《复函》载明的先行用地范围以内。 2018年7月30日，犍为县扶贫和移民工作局与犍为县新民镇新塘村7组签订《岷江航电龙溪口枢纽工程土地征收协议书》，载明了征地面积、征收土地“两补费”标准和金额以及村民小组代表会议讨论决定有关安置事项等内容。 2018年12月29日，犍为县人民政府办公室向新民镇人民政府、县级有关部门作出犍府办函〔2018〕53号《关于印发〈岷江龙溪口航电枢纽工程新民镇集体土地征收拆迁安置补偿实施方案〉〈岷江龙溪口航电枢纽工程新民镇临时占地补偿标准〉〈岷江龙溪口航电枢纽工程新民镇农村房屋拆迁安置实施办法〉的通知》（以下简称犍府办函〔2018〕53号《通知》）。 经对涉案土地权属、面积以及青苗调查核实，被告于2019年1月3日向原告户支付涉案土地青苗费共计34643.6元。 2020年6月5日，自然资源部作出自然资函〔2020〕600号《关于岷江龙溪口航电枢纽工程建设用地的批复》（以下简称自然资函〔2020〕600号《批复》），载明：同意犍为县、沐川县将农民集体所有农用地963.7008公顷（其中耕地555.9959公顷，含永久基本农田10.7722公顷）、未利用地60.2478公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地82.3439公顷；同意将国有未利用地1469.2173公顷转为建设用地，同时使用国有建设用地39.7225公顷。以上共计批准建设用地2615.2323公顷，由当地人民政府按照供地方案中的供地方式依法依规提供，作为岷江龙溪口航电枢纽工程建设用地。 证明以上事实的证据有：原告提供的身份证、户口簿、土地承包经营权证、户代表推举书、照片、视频光盘、犍府办函〔2018〕53号《通知》；被告提供的发改基础〔2012〕504号《批复》、川扶贫移民发〔2013〕226号《批复》、川扶贫移民发〔2016〕193号《批复》、川发改基础〔2017〕101号《批复》、自然资办函〔2018〕516号《复函》、犍府办函〔2018〕53号《通知》、自然资函〔2020〕600号《批复》、犍委发〔2019〕14号《关于稳妥推进乡镇行政区划调整改革的实施意见》、土地分解表、青苗公示表、召开会议和公示照片、银行代收付清单、《岷江航电龙溪口枢纽工程土地征收协议书》《岷江龙溪口航电枢纽工程青苗费支付表（分户）》；双方当事人在诉讼中确认的事实确认表、庭前会议笔录、庭审笔录。 本院认为，原、被告对于涉案土地属于先行用地批复范围内无异议，双方存有争议的问题的是被告对该范围土地上的青苗实施的清表行为是否合法。 原告主张被告未取得征地批复，也未与原告达成补偿安置协议，强制推除原告的青苗无法定职权，是违法行为。被告则主张，涉案土地在先行用地批复范围内，且被告已对原告青苗进行了补偿，其清表行为系合法使用。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条规定：“抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。”前述规定对于特定情况下，未办理用地审批手续的先行用地行为予以了明确。本案中，岷江龙溪口航电枢纽工程项目系经国家发展和改革委员会批复同意建设的以航运为主，结合发电、兼顾供水，实现水资源综合利用的国家重点水利水电工程，系国家批准建设的基础工程、民生工程。因该项目施工难度大，建设周期紧，国土资源部办公厅于2018年6月15日批准同意该项目先行用地83.7061公顷，被告据此开展的先行用地工作符合前述规定。 在取得先行用地批复后，虽然现有法律、法规并未对先行用地程序作出明确的规定，行政机关亦应在充分保障土地使用权人合法权益的基础上采取适当的方式进行。具体而言，行政机关应当查清所需要使用土地的权属、面积、地上附着物及青苗的种类、数量等情况，并兑现被用地单位、群众的地上附着物和青苗补偿费，妥善处理好补偿问题才能先行用地。本案中，在取得涉案土地先行用地批复后，犍为县扶贫和移民工作局与原告所在集体经济组织签订了土地征收协议，被告也及时制定、印发了《岷江龙溪口航电枢纽工程新民镇集体土地征收拆迁安置补偿实施方案》《岷江龙溪口航电枢纽工程新民镇临时占地补偿标准》《岷江龙溪口航电枢纽工程新民镇农村房屋拆迁安置实施办法》。被告在实施涉案土地清表行为前，对涉案土地的权属、面积以及青苗进行了调查核实，并在清表前支付了原告青苗补偿费。现有证据能够证明被告先行使用涉案土地，对涉案土地清表尽到了适当注意义务，遵循了先补偿后用地的基本程序要求。 关于原告主张在被告未取得征地批复，也未与原告达成补偿安置协议的情况下推除原告的青苗无法定职权，且系强制清除的问题。本院认为，先行用地是为了实现公共利益急需用使用土地时，经有权机关批准依法先使用土地，后补办相关手续的用地行为。先行用地与土地征收并非同一法律概念，原告在本案中将先行用地与土地征收两个概念相互混淆，其主张缺乏法律依据，本院不予支持。退一步讲，在案证据表明，被告在清除原告青苗前，原告已获得了涉案青苗补偿费，清表当日及清表后在提起本案诉讼前将近一年的时间内，原告均未对被告的该清表行为提出异议。根据庭审情况，本案争议实质系后续的土地征收补偿争议，原告宜通过法定途径另行救济。 综上所述，被告犍为县人民政府经自然资源部办公厅批准，在先行用地批复范围内实施的清表行为并不违法。原告请求确认被告涉案行政行为违法的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告吴承国的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告吴承国负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长 吕南屏 审 判 员 易晓芸 审 判 员 雷璐娜 审 判 员 李亚莉 审 判 员 钟小红 审 判 员 刘 平 审 判 员 罗喆予 二〇二〇年七月二十八日 法官助理 张 玲 书 记 员 朱蕾汀 附：本判决书适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。