南昌铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）赣7101行初576号原告周玖根，男，1970年10月14日出生，汉族，住江西省南昌市高新技术开发区。委托代理人徐江帆，江西秦风（南昌县）律师事务所律师，执业证号：13601200310939658。委托代理人李川，江西秦风（南昌县）律师事务所实习律师，证号：36011906110242。被告南昌高新技术产业开发区管理委员会，住所地：南昌市昌东大道7299号中节能国际中心2号楼，统一社会信用代码：12360100491100216J。法定代表人刘德辉，系该管委会主任。委托代理人李浩挺，江西豫章律师事务所律师，执业证号：13601200910704956。委托代理人肖杰，江西豫章律师事务所律师，执业证号：13601201810036540。第三人南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府，住所地：南昌市高新区紫阳大道，统一社会信用代码：1136010001453277X4。法定代表人李建峰，该镇镇长。第三人南昌高新技术产业开发区昌东镇瑶湖村民委员会，住所地：江西省南昌市高新技术产业开发区昌东镇瑶湖村，统一社会信用代码：54360121ME28884625。法定代表人熊云华，该村委会主任。原告周玖根诉被告南昌高新技术产业开发区管理委员会（以下简称南昌高新管委会）、第三人南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府（以下简称昌东镇政府）、第三人南昌高新技术产业开发区昌东镇瑶湖村民委员会（以下简称瑶湖村委会）一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月8日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月17日公开开庭审理了本案。原告周玖根及其委托代理人徐江帆、李川，被告出庭工作人员虞国辉及被告委托代理人李浩挺、肖杰，第三人昌东镇政府副镇长胡芳霞，第三人瑶湖村委会法定代表人熊云华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，因学苑中路建设，被告决定拆迁原告位于昌东镇瑶湖村周家自然村的房屋，该拆迁由第三人共同负责具体实施。2012年6月15日，第三人共同向原告出具了承诺书，承诺按照7人指标进行安置，第三人在承诺书上加盖了公章，昌东镇拆迁办主任徐焕然、村书记周铁匠在承诺书上签字确认，同意给原告7个分房指标，双方形成了实质意义上的拆迁补偿协议。但2019年9月分房时，昌东镇只按6人指标给原告分房，少给了一个人的指标45平方米。被告及第三人违背依法行政原则、信赖利益保护原则，使村民信赖利益受到损害。原告无奈信访后，第三人昌东镇政府出具了处理意见，不予安置。原告不服处理结果，诉至法院请求判决被告履行拆迁补偿承诺书的义务补偿原告45平方米的房产。原告向本院提交了以下证据：1.昌东镇拆迁房屋丈量计算表一份、高新区2015年春节期间休假和值班安排的通知（网页打印件一份），证明2011年，原告所有位于昌东镇瑶湖村周家自然村的集体土地及地上房屋因学苑中路建设被高新区人民政府列入征收范围并由被告高新区人民政府、昌东镇人民政府、瑶湖村委会的工作人员对原告需拆迁的房屋进行了丈量，其中高新区人民政府工作人员徐升飞、昌东镇人民政府工作人员徐焕然、村委会人员在该丈量计算表上签字，原告的房屋系被高新区人民政府列入拆迁范围，昌东镇人民政府、村委会是拆迁具体实施单位。2.承诺书；3.信访信件、南昌12345信访件、昌东镇办理周玖根信访事项处理意见书、网络打印；以上证据2－3证明2012年6月15日，第三人瑶湖村委会向原告出具承诺书，承诺如原告在2012年6月22日前将自己房屋拆除，则同意按7人指标进行安置，该承诺书由昌东镇政府负责拆迁安置工作人员徐焕然签字同意按7个分房指标给原告，形成了实质意义的拆迁补偿补偿协议。2019年8月，被告高新区人民政府、第三人昌东镇人民政府、瑶湖村向原告分配安置房时只按6个分房指标进行分配，少分了原告一个指标，即少分了45平方米的房屋，违背了承诺书的约定。事后原告多次向各级政府进行反映，原告诉求未得到合法解决。被告辩称，被告未与原告签订任何房屋拆迁协议，也未授权瑶湖村委会与原告签订协议，从未认可承诺书中关于增加一人安置指标的内容。原告要求被告对其房屋增加安置无事实根据和法律依据。村委会作为基础群众自治性组织，属于社会团体法人，具有民事诉讼主体资格，本案不属于行政诉讼受案范围。原告也未按照承诺书的要求在2012年6月22日前拆除房屋。综上，请求法院裁定驳回原告的起诉。被告向本院提交了以下证据：1.南昌高新区昌东镇人民政府关于印发《南昌高新区昌东镇农房征收安置工作实施方案》的通知；2.周玖根、范玉兰身份信息、结婚证及周雄雄、周康康身份信息、2011年7月5日昌东镇拆迁房屋面积丈量计算表；以上证据1、2证明昌东镇一直按照农房征收政策对征收户进行安置，其中《南昌高新区昌东镇农房征收安置工作实施方案》第三条规定凡年满16周年以上的未婚男性，可增加一个安置指标，周玖根、范王兰夫妇作为征收户拥有2个指标，生育周雄雄、周康康拥有2个指标，同时增加2人安置指标，共6个安置面积指标，安置面积共计为6*45=270平方米。昌东镇已经按照相关程序对周玖根房屋进行丈量，告知其安置情况。3.昌东镇瑶湖村北梅周家拆迁分房户籍审核表、瑶湖安置房一期分房中签户签名登记表4-1栋二单元(135平方米)、昌东镇瑶湖一期分房中签登记表（4-1）栋二单元（135平方米)，证明根据安置政策周玖根一家四口仅符合4十2共计6个指标的安置政策，并且经过了村、镇的审核确认，周玖根一家共计领取270平方米安置房，房屋安置已经全部履行到位。4.2017年7月3日瑶湖村委会证明、关于拆迁户周九根房屋拆迁情况说明；5.2012年6月15日房屋拆迁补偿款收据、2012年7月1日出售房屋（含砖渣）收据一份；以上证据4、5证明昌东镇瑶湖村出具证明，周玖根一家房屋于2012年7月拆除，并且有相关人员签字确认该拆除情况，周玖根一家于2012年6月15日已经领取了拆迁补偿款，并在收据上签字确认，周玖根于2012年7月1日才将房屋出售处理，并且在收据上签字确认即2012年7月1日当天予以拆除，不符合再次增加1个指标按7个指标安置的情况。经庭审质证，原告对被告提交的证据1真实性无异议，合法性、关联性有异议，认为只有县级以上人民政府有权制定征收方案，昌东镇政府制定的方案违反法律规定而无效，且该方案是2017年颁布实施的，对承诺书没有溯及力，不能推翻昌东镇政府工作人员徐焕然代表政府对原告所做的承诺，并且原告是因带头支持政府拆迁而获得的额外的奖励，所以政府才会额外给原告分房指标；证据2真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为不能推翻政府对原告所做的承诺，被告因当按照承诺书的内容给原告分房指标，履行承诺书中的分房义务；证据3真实性无异议，关联性、合法性有异议，认为安置方式均是按照昌东镇违法的安置方案进行分房，该方案于2016年8月1日才执行，违背了昌东镇工作人员代表对原告所做的承诺侵害了原告的合法权益，达不到被告履行拆迁补偿的证明目的；证据4三性均有异议，村委会是本案的第三人，是受政府委托实施拆迁的单位，其是按照政府的指令进行工作，与被告有行政上的利害关系，出具的证明内容不真实，在上面签名的是村小组干部，目的是为了配合政府进行分房。原告在拿到昌东镇政府及村委会出具的承诺书之后也就是2012年6月15日，就收讫了村委会的拆迁补偿款6.8万，后原告将房内的所有物品清空，房屋交由村委会处置，在2012年6月15日当天村委会将原告的房屋进行拆除，由于拆除后有些砖渣需要出售，当时村委会找人收购废品，在2012年7月1日原告收到砖渣费，足以证明原告房屋2012年7月1日前就被拆除；证据5真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为原告收到该款后交由第三人村委会，收条充分证明原告房屋在2012年7月1日之前就被拆除，只有拆除了才有砖渣，被告的证据不能达到证明目的。被告对原告提交的证据1真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为丈量表只是摸查过程中对于房屋面积、结构的了解，如果出现违章建筑由区规建局和执法分局进行查处，网页打印件与本案无关；证据2承诺书合法性、关联性有异议，认为本案被告从未授权村委会对外作出安置承诺，更无权增加指标安置，且该承诺书的安置内容不符合法律规定，原告房屋是7月1日拆除的不符合承诺书的期限要求；证据3真实性、合法性无异议，关联性有异议，周玖根在申请书中自述其行为后果由昌东镇政府承担，要求纠正昌东镇的不当行为，处理意见中已经明确原告已经接受安置政策进行安置，因此本案与被告无关。回复意见不属于人民法院的受案范围，原告的起诉应当驳回。网络打印与本案无关，并非拆迁时的人员安排。第三人昌东镇政府对原告提交的证据与被告的质证意见一致，还认为已经按照征收安置补偿方案对原告进行了安置，并无不当行政行为。第三人昌东镇政府对被告提交的证据无异议。第三人瑶湖村委会对原告提交的证据与第三人昌东镇政府的质证意见一致。第三人瑶湖村委会对被告提交的证据无异议。本院对以上证据作认证如下：原、被告提交的经质证真实性无异议的证据，予以采信。被告提交的证据4经原告质证真实性有异议，但原告未能举证反驳推翻该证据所证明的事实，予以采信。经审理查明，原告在南昌高新技术产业开发区房屋，纳入南昌高新管委会的征迁范围。经原告周玖根与第三人瑶湖村委会协商，第三人瑶湖村委会于2012年6月15日向原告出具承诺书，承诺“如周玖根在2012年6月22日前将自己的房屋全部拆除，村委会在周玖根安置时按7人指标进行安置（含增加两个指标，增加指标部分按政策人均45平方米内，每平方米按400元计价）”。2012年6月15日，原告领取房屋拆迁补偿款68000元。第三人昌东镇政府拆迁办主任徐涣然和第三人瑶湖村委会书记周铁匠在上述承诺书上注明“经村委会与周玖根协商，同意按政策给周玖根7个分房指标”并签字。第三人瑶湖村委会出具情况说明，指出周玖根没有按承诺书的时间拆除房屋，是2012年7月1日上午动拆的房屋。2012年7月1日，原告领取出售房屋（含砖渣）费用3000元。2017年4月7日，第三人昌东镇政府下发《南昌高新区昌东镇农房征收安置工作实施方案》，确定该方案适用于南昌高新区昌东镇辖区内被征收农房（拆除主住房屋）的安置；安置人口的计定时间：以同一项目（或自然村）安置房分配时间为准；凡年满16周年以上的未婚男性，每人可增加一个安置指标。2019年开始分房审批，原告获得6人指标合计2套135平方米的安置房。原告认为被告少给了1人指标45平方米，故诉至法院请求判如所请。本院认为，根据原、被告的诉辩主张，本案的争议焦点在于：一、南昌高新管委会是否适格被告；二、案涉承诺书是否构成行政允诺；三、原告主张被告应当补偿原告45平方米安置房的理由能否成立。关于焦点一：《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”被告及第三人昌东镇政府组织实施案涉房屋的征迁工作，原告将南昌高新管委会列为本案被告，具有充分的法律依据。因此，南昌高新管委会是本案的适格被告。关于焦点二：行政允诺，指行政主体为履行自己的行政职责或达到某种目的（如招商引资、解决历史遗留问题等），向相对人作出的，承诺在相对人完成某一特定行为后由自己（或自己所属的职能部门）完成某种行为或给予某种利益的单方意思表示。本案被告提交的昌东镇拆迁房屋面积丈量计算表、2012年6月15日房屋拆迁补偿款收据等证据表明，第三人瑶湖村委会接受政府委托从事具体征迁工作，其行为法律后果应当由被告南昌高新管委会及第三人昌东镇政府承担。第三人昌东镇政府工作人员及第三人瑶湖村委会为推进征迁工作，向原告出具承诺书，承诺给予原告家庭7人指标进行安置，内容具体、明确，该承诺符合行政允诺的构成要件。关于焦点三：依法行政原则，要求行政机关作出的行政允诺、行政协议等行为必须在其具有裁量权的处置范围内，且不违反法律的强制性规定，不会损害国家利益、社会公共利益。本案中，第三人昌东镇政府及第三人瑶湖村委会在征迁过程中，无正当理由单独对某一被征收人作出明显高于其他被征收人的承诺补偿内容，应当作出否定的评价，不予支持。因此，原告要求被告补偿原告45平方米安置房，理由不能成立，本院不予支持。诚然，确因国家利益、公共利益或者其他法定事由改变原行政行为，给当事人造成损失的，行政机关可以结合具体情况依法予以补偿或赔偿。但是，本案原告未能举证证明其于案涉承诺书确定的时间节点前拆除了房屋，且未主张存在其他损失，应承担举证不能的不利后果。综上，原告的诉请，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告周玖根的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。审 判 长  曾艾雪人民陪审员  徐丽英人民陪审员  张春霞二〇二〇年七月三十一日法官 助理  叶伟巨书 记 员  蔡霖颖附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。