辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终347号上诉人（一审原告）潘金贵，男，1952年8月5日出生，汉族，现住铁岭县。委托诉讼代理人王霞，辽宁天品律师事务所律师。上诉人（一审被告）铁岭市人民政府，住所地铁岭市凡河新区金沙江路28号。法定代表人隋显利，该市政府市长。委托诉讼代理人兰杰，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人王丽丽，辽宁银冈律师事务所律师。上诉人（一审被告）铁岭市高速公路建设征地动迁办公室，住所地铁岭市银州区广裕街15号。负责人苗宇，该动迁办公室主任。委托诉讼代理人郝家柱，该动迁办公室工作人员。委托诉讼代理人林树勋，铁岭市银州区柏钧法律服务所法律工作者。上诉人潘金贵因与上诉人铁岭市人民政府（以下简称铁岭市政府）、上诉人铁岭市高速公路建设征地动迁办公室（以下简称铁岭高速公路动迁办）行政强制执行及行政赔偿一案，不服铁岭市中级人民法院(2018)辽12行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。2020年6月9日，本院组织当事人进行了询问。上诉人潘金贵及其委托诉讼代理人王霞，上诉人铁岭市政府的委托诉讼代理人王丽丽，上诉人铁岭高速公路动迁办的委托诉讼代理人郝家柱、林树勋到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院查明，1、2012年1月1日，潘金贵与三家子村民龙绍利签订土地承包协议，承包土地2.45亩，承包期限2012年1月1日至2021年12月31日止。承包协议约定，如遇动迁，土地补偿费归龙绍利，地上物附属物归潘金贵。2013年12月17日，市县乡村等五方签字确认上述承包地中林木调查核量表，有2年生苹果树1706棵、1年生葡萄苗26712棵，共计28418棵，属于抢栽。潘金贵没有签字确认。2、2014年2月10日，铁岭县国土资源局向腰堡镇三家子村、被征占地农户、土地他项权利人送达铁县国土资征告字(2014)第26号《征收土地告知书》，告知拟征土地用途为交通运输用地；拟征土地位置为腰堡镇三家子村；拟征土地补偿费标准为农用地每公顷36万元；拟征青苗补偿费标准为按征地时当季作物的产值计算；拟征地上附着物补偿标准为以有资质的评估部门的评估额；被征地的农村集体经济组织和农户对拟征土地的补偿标准有申请听证的权利。同时，要求告知书下发后，在拟征土地上抢栽、抢种的青苗，抢建或突击装修的地上附着物，征地实施时一律不予补偿。村委会主任宁力国等在送达回证上签字。3、2015年9月23日，铁岭高速公路动迁办对潘金贵承包土地上的果树苗木予以强制铲除。4、潘金贵对上述强制执行行为不服，于2017年2月21日提起本案行政诉讼。5、2018年12月12日，经该院委托辽宁新天衡资产评估有限公司作出资产评估报告，评估结论为潘金贵承包田1484平方米上果树成本价值151889元。另查明：1、2010年1月7日，辽宁省人民政府办公厅印发《关于实施征地区片综合地价标准的通知》，要求依法征收农民家庭承包土地的，征地补偿费的80%归被征地农户，20%归集体经济组织；征收土地集体经济组织未发包的以及实行其他方式承包的土地，征地补偿费归集体经济组织，依法分配或使用；被征收土地上有附着物和青苗的，对地上附着物和青苗的所有权人要另行补偿。2、2010年4月19日，辽宁省交通厅向沈阳、铁岭市交通局发出《关于协助省厅做好沈阳至四平高速公路改扩建工程相关前期工作的函》，要求提前做好项目沿线征地动迁准备工作，严格禁止沈四线两侧用地控制红线内抢栽抢种，改变地类、新建地上附着物现象发生。3、2010年4月22日，铁岭市政府发出《通告》称，沈阳至四平高速公路改扩建工程前期工作已经启动，征地动迁工作即将开始。在2010年4月25日前确认的改扩建工程控制红线范围内的土地不得改变地类。严格禁止在控制红线范围内抢栽、抢种、抢建各种地上附着物。4、2011年3月4日，辽宁省人民政府办公厅下发《关于严格控制拟建高速公路建设项目用地有关问题的通知》，要求各市政府、省政府有关部门要高度重视高速公路建设，积极配合做好工程的前期准备与开工工作。从即日起，有关部门不得批准任何单位和个人在拟建高速公路规划控制区(包括征地红线两侧各50米)新建永久性和临时性地上(下)建筑物、附着物；不得改变土地的使用性质和耕种种类；不得新栽果树及其他苗木；不得挖沙取土、开山采石、开挖鱼塘等。凡违反上述规定的，在实施高速公路建设项目征地动迁过程中一律按原地况进行补偿。5、2012年9月26日，国家发展和改革委员作出《关于辽宁省沈阳(王家沟)至铁岭(杏山)公路改扩建工程可行性研究报告的批复》，同意实施沈阳(王家沟)至铁岭(杏山)公路改扩建工程，实际建设规模约149公里，项目估算总投资约为81.8亿元，项目单位为辽宁省高等级公路建设局。6、2013年12月27日，辽宁省高等级公路建设总指挥部印发通知，实施《沈阳至四平改扩建等三条高速公路前期工作和征迁工作方案》，要求严格控制红线，坚决打击“三抢”行为。7、2014年2月17日，铁岭高速公路动迁办与铁岭县国土资源局签订《土地补偿费拨款协议书》，铁岭高速公路动迁办将及时拨付征地补偿费36328032元、耕地占补平衡费9358000元，合计45686032元，由铁岭县国土资源局及时将征地补偿费发放给被征地者。8、2014年6月13日，辽宁省高等级公路建设局沈铁项目指挥部下发《关于新增腰堡服务区暂停发放动迁补偿款的通知》，要求铁岭高速公路动迁办暂停发放动迁补偿款，待服务区位置确认后，再行发放动迁补偿款。9、2014年7月20日，铁岭市政府决定成立铁岭市高速公路建设征地动迁领导小组。10、2014年8月1日，辽宁省人民政府作出批复，同意实施《辽宁省高速公路建设征地动迁补偿实施方案》(辽政[2014]103号)。11、2014年9月9日，铁岭市政府办公室印发《铁岭市高速公路建设征地动迁实施方案》(铁政办发[2014]40号)。12、2014年10月17日，国土资源部经国务院批准，批复同意《辽宁省人民政府关于沈阳(王家沟)至铁岭(杏山)公路改扩建工程建设项目用地的请示》，要求当地人民政府严格依法履行征地批后实施程序，按照经批准的征收土地方案及时足额支付补偿费用。13、2014年11月28日，铁岭市高速公路建设征地动迁领导小组决定成立铁岭市高速公路建设征地动迁领导小组办公室，简称“铁岭市高速公路建设征地动迁办公室”，具体负责沈平(铁岭至四平)、辽宁中环(铁岭至本溪段)高速公路建设的征地动迁工作。14、2015年9月7日，铁岭市政府办公室印发《关于沈平高速公路(铁岭段)改扩建工程征收工作有关事宜的会议纪要》，要求必须在9月30日前完成沈平高速公路(铁岭段)改扩建工程征收工作。经过各级政府最大努力仍不能达成协议的，要在保护企业和个人最大合法利益的基础上，下达强制征收决定。由银州区政府和开发区、凡河新区管委会负责履行辖区征收主体责任。15、2015年9月12日，铁岭市政府办公室印发《关于尽快实施腰堡服务区征地动迁工作的会议纪要》，会议强调2015年9月11日经省市会议研究决定，腰堡服务区仍然按照原设计施工，需立即启动征地动迁程序，并在9月30日前完成征地动迁工作。会议决定：一、对腰堡服务区范围内所涉及到的土地、地上物、林木果树，按照2012年末现场核定的征地动迁数量，依据补偿标准及时下发补偿款；二、对服务区范围内出现的抢栽、抢种、抢建行为，告知权属人一周内自行拆除，如不能按期拆除，由政府组织强迁。16、2015年9月25日，辽宁省高等级公路建设局沈铁项目指挥部下发《关于发放腰堡服务区动迁补偿款的通知》，腰堡服务区仍按原设计位置建设，按照2013年末现场核定征地动迁数量，依据征地动迁补偿标准及时下发征迁补偿款。17、2015年12月28日，铁岭市政府办公室印发《关于实施征地区片综合地价标准的通知》(铁政办发[2015]78号)，从2016年1月1日起调整铁岭市征地区片综合地价标准，铁岭县腰堡镇区片地价每亩3.4万元。18、2015年12月31日，辽宁省人民政府作出批复，调整《辽宁省高速公路建设征地动迁补偿实施方案》(辽政[2015]198号))。19、2016年11月25日，铁岭高速公路动迁办与铁岭县腰堡镇人民政府签订《沈四高速公路(铁岭段)改扩建工程腰堡服务区征用土地执行新标准(补充)补偿协议》，按新的综合区片地价标准补偿；每亩新增1万元(由每亩2.4万元增加到每亩3.4万元)。潘金贵在一审的诉讼请求是：请求法院确认被告2015年9月23日强拆行政行为违法，并判令被告赔偿其经济损失8805000元。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”因此，审理行政案件的第一要务是确定被诉行政行为。原、被告均认可本案的被诉行政行为是铁岭高速公路动迁办于2015年9月23日对潘金贵土地上的林木予以强制执行行为。(一)关于被告是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用(二)关于行政行为是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：(一)履行义务的期限；(二)履行义务的方式；(三)涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：(一)当事人的姓名或者名称、地址；(二)强制执行的理由和依据；(三)强制执行的方式和时间；(四)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；(五)行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”铁岭高速公路动迁办对潘金贵家庭承包土地及机动地上的树木予以强制铲除，并对其他附着物予以强制拆除的行政强制执行行为，依法应当有行政决定书、催告书、行政强制执行决定书作为行政强制执行依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”铁岭高速公路动迁办在审理过程中没有提交行政决定书、催告书、行政强制执行决定书证明其强制执行行为合法，应当认定其行政强制执行行为没有执行依据。因此，铁岭高速公路动迁办作出的行政强制执行行为，违反法定程序，超越职权，应当确认违法。(三)关于损失应否赔偿。《中华人民共和国行政强制法》第八条规定：“因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(一)违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；(二)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；(三)违法征收、征用财产的；(四)造成财产损害的其他违法行为。”铁岭高速公路动迁办的违法行政强制执行行为给潘金贵造成的实际损失，应当依法赔偿。铁岭高速公路动迁办主张应予补偿，因其违法在先，缺乏给予补偿的合法前提，故其主张不能成立。(四)关于赔偿范围。2010年4月22日铁岭市政府发出《通告》要求：“在2010年4月25日前确认的改扩建工程控制红线范围内的土地不得改变地类，严格禁止在控制红线范围内抢栽、抢种、抢建各种地上附着物。”2011年3月4日辽宁省人民政府办公厅下发《关于严格控制拟建高速公路建设项目用地有关问题的通知》要求：“从即日起，有关部门不得批准任何单位和个人在拟建高速公路规划控制区(包括征地红线两侧各50米)新建永久性和临时性地上(下)建筑物、附着物；不得改变土地的使用性质和耕种种类；不得新栽果树及其他苗木；不得挖沙取土、开山采石、开挖鱼塘等。凡违反上述规定的，在实施高速公路建设项目征地动迁过程中一律按原地况进行补偿。”因此，在2011年3月4日之后的新建、新栽等行为，均属于“三抢”行为，是违法行为，因此形成的财产依法不予补偿。潘金贵在此后新栽林木行为，属于“三抢”行为。对实施“三抢”行为而产生的财产，即经相关部分核定认定为“三抢”财产，包括2013年12月17日林木调查核量表所记载的林木等，按照法定行政征收程序，依法不予补偿。但因铁岭高速公路动迁办的行政强制执行违法，故对违法行政行为造成的损失亦应赔偿，但赔偿范围仅限于财物的成本价值，包括购买树苗、养护成本和土地承包费用等，而不包括期待利益或者未来利益。这些财物的成本价值是当事人已经实际付出，且凝结在“三抢”财产之中，不容非法剥夺。而这些“三抢”财产的期待利益或者未来利益不可能发生，也不应当发生，故依法不予赔偿。本案经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三、四项、第七十四条第一款第一项、第七十六条规定，判决如下：一、确认被告铁岭市人民政府、被告铁岭市高速公路建设征地动迁办公室于2015年9月23日对原告潘金贵实施的行政强制执行行为违法；二、被告铁岭市人民政府于本判决生效后10日内赔偿原告潘金贵经济损失151889元；三、驳回原告潘金贵其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告铁岭市人民政府负担。原告潘金贵预交的评估费4700元，由其自行负担。该院委托评估费3310元由被告铁岭市人民政府负担。潘金贵上诉称，一审认定事实、适用法律错误，故请求撤销一审判决第二项、第三项，并予以改判，一、二审诉讼费、评估费由铁岭市政府、铁岭高速公路动迁办承担。其主要理由是：一、一审法院认定其抢栽抢种是错误的。其在2014年2月10日接到铁县国土资征告字（2014）第26号《征收土地告知书》时才知道土地拟被征收，而其是于2013年初栽种了葡萄和苹果。而且，2010年4月22日铁岭市政府发出的通告没有向土地所有者和经营者公布。二、一审法院判决数额过低，认定其葡萄和苹果树为抢栽抢种、仅给予151889元的赔偿是错误的，应增加赔偿数额。三、一审判决要求其自行负担评估费用4700元是错误的。一审法院在认定铁岭市政府、铁岭高速公路动迁办行政行为违法的情况下，判令其承担评估费是错误的。铁岭市政府上诉称，一审认定事实、适用法律错误，故请求撤销一审判决予以改判，诉讼费用由潘金贵承担。其主要理由是：一、一审判决认定其为强制执行和行政赔偿的责任人是错误的。根据铁政办发[2014]40号《铁岭市高速公路建设征地动迁实施方案》，高速公路沿线各县（市）区人民政府是项目征地动迁实施主体，故本案强制执行和行政赔偿的责任主体应为铁岭县政府。二、判令其对潘金贵在承包地上抢栽的果树给付赔偿系适用法律错误。潘金贵于2012年1月1日与三家子村民龙绍利签订土地承包协议，并在该承包地上抢栽果树，违反省政府办公厅通知要求，亦违反《中华人民共和国合同法》的规定，故不存在按成本价赔偿事宜。铁岭高速公路动迁办上诉称，一审判决适用法律不当，请求依法撤销或改判。其主要理由是：一、一审认定其为强制执行和行政赔偿责任人是错误的。根据铁政办发[2014]40号《铁岭市高速公路建设征地动迁实施方案》，本案强制执行和行政赔偿的责任主体应为铁岭县政府。其是铁岭市政府下设临时机构，不是独立法人机构，不能独立承担法律责任，不是本案适格被告。根据市政府的分工，各县（市）区人民政府是项目征地动迁实施主体，其不是具体实施强拆工作的主体。二、判定其于2015年9月23日对原告潘金贵实施的行政强制执行行为违法并给付赔偿系适用法律不当。潘金贵于2012年1月1日与三家子村民龙绍利签订土地承包协议，违反省政府办公厅通知要求，亦违反《中华人民共和国合同法》的规定，故不存在按成本价赔偿事宜。本院审理查明，一审法院认定的事实属实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”一审法院曾针对案涉强拆行为实施主体问题函询铁岭县政府、铁岭高速公路动迁办，铁岭县政府、铁岭高速公路动迁办的《回复函》和《情况说明》表明，案涉行政行为系由铁岭市政府、铁岭高速公路动迁办组织实施。铁岭市政府、铁岭高速公路动迁办关于铁岭县政府为本案强制执行和行政赔偿责任主体的主张，依据不足。铁岭高速公路动迁办是铁岭市政府设立的临时机构，不具有独立承担法律责任的能力。因此，根据上述法律条款规定，结合本案案情，应将铁岭市政府确定为本案适格被告。一审法院将铁岭市政府、铁岭高速公路动迁办列为本案共同被告，并确认铁岭市政府、铁岭高速公路动迁办于2015年9月23日对潘金贵实施的行政强制执行行为违法，确有不妥，本院予以纠正。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”由于铁岭市政府在案件审理过程中所提交的证据不足以证明案涉行政行为依据充分、符合法律规定，故一审法院根据该条法律规定，确认案涉行政行为违法，并无不当。潘金贵虽然主张其并非抢栽抢种，但其此项主张依据不足。辽宁省交通厅于2010年发函要求当地政府提前做好案涉地块征地动迁准备工作，严格禁止沈四线两侧用地控制红线内抢栽抢种，改变地类、新建地上附着物现象发生；铁岭市政府于2010年发出《通告》，要求禁止在控制红线范围内抢栽、抢种、抢建各种地上附着物；辽宁省人民政府办公厅于2011年3月4日亦下发《关于严格控制拟建高速公路建设项目用地有关问题的通知》。而且，当地政府曾于2014年前对案涉土地的抢栽抢种情况进行了调查核量。因此，潘金贵关于其至2014年接到《征收土地告知书》时才知道案涉土地拟被征收、此前并不知道严禁抢栽抢种相关要求等主张，依据不足，亦不符合生活常理，本院不予支持。一审法院根据本案现有证据，认定潘金贵新栽种的案涉树木系抢栽抢种的违法行为所产生的财产，并无不当。但是，行政机关实施强拆时亦不得违反法律规定，手段、方式必须科学、适中，不得以野蛮方式实施强拆。如因强拆行为不当，造成当事人财产权益损失的，行政机关则应当依法予以赔偿。由于铁岭市政府违法实施了强拆行为，故一审法院酌情判令铁岭市政府赔偿案涉林木的成本价值，并无不当。铁岭市政府的强拆行为导致了当事人的案涉财产灭失，故对当事人的案涉财产损失情况进行评估所产生的评估费应由铁岭市政府承担。一审法院判令潘金贵承担部分评估费，确有不妥，本院予以纠正。综上所述，一审判决认定事实清楚，第二、三项判决主文正确，依法应予维持；第一项判决主文应部分调整；评估费用负担亦应变更。上诉人潘金贵关于评估费用负担的上诉理由成立，本院对其该项上诉请求予以支持。上诉人铁岭市政府的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。上诉人铁岭高速公路动迁办关于其不是本案适格被告的上诉理由成立，本院对其该项上诉请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第二项的规定，判决如下：一、维持铁岭市中级人民法院（2018）辽12行初17号行政判决第二项、第三项，即“被告铁岭市人民政府于本判决生效后10日内赔偿原告潘金贵经济损失151889元”、“驳回原告潘金贵其他诉讼请求”。二、变更铁岭市中级人民法院（2018）辽12行初17号行政判决第一项为“确认被告铁岭市人民政府于2015年9月23日对原告潘金贵实施的行政强制执行行为违法”。二审案件受理费50元，由上诉人铁岭市人民政府负担。潘金贵预交的评估费4700元，铁岭市中级人民法院委托评估费3310元，由铁岭市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  孙弘达审判员  刘 毅审判员  邢家新二〇二〇年七月二十三日法官助理赵婳书记员曲宏