湖南省永州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘11行初45号 原告：金山山。 原告：金勇勇。 原告：金清清。 三原告的共同委托诉讼代理人：肖翠玲（原告金山山、金勇勇、金清清之母）。 三原告的共同委托诉讼代理人：谭灿，湖南弘一（永州）律师事务所律师。 被告：永州市冷水滩区人民政府。 法定代表人：桂砺峰，该区区长。 委托诉讼代理人：柏贞，永州市冷水滩中心城区珍珠商贸城安置小区建设指挥部工作人员。 委托诉讼代理人：邓小军，永州市冷水滩中心城区珍珠商贸城安置小区建设指挥部工作人员。 被告：永州市冷水滩工业园区管理委员会。 法定代表人：许波，该管委会主任。 委托诉讼代理人：蒋卓，永州市冷水滩工业园区司法所所长。 被告：永州市住房和城乡建设局。 法定代表人：彭晓东，该局局长。 委托诉讼代理人：蒋小伟，该局政策法规科工作人员。 委托诉讼代理人：吴启俊，该局法律顾问。 第三人：永州市冷水滩区珊瑚街道长冲社区珍上组。 代表人：肖海军，住湖南省永州市冷水滩工业园区管理委员会园丁山庄。 原告金山山、金勇勇、金清清（以下简称金山山等3人）诉被告永州市冷水滩区人民政府（以下简称冷水滩区政府）、永州市冷水滩工业园区管理委员会（以下简称冷水滩工业园区管委会）、永州市住房和城乡建设局（以下简称永州市住建局）履行行政协议一案，于2020年3月3日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，于同日向被告送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。因永州市冷水滩区珊瑚街道长冲社区珍上组（原冷水滩市珊瑚乡珍珠塘村珍上组、原冷水滩工业园区长冲社区珍上组，以下简称珍上组），与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法由审判员曾辉担任审判长，与审判员陈姬、人民陪审员唐红梅组成合议庭，书记员龙佩玲担任法庭记录，于2020年4月15日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。原告金山山等3人的共同委托诉讼代理人肖翠玲、谭灿，被告冷水滩区政府的委托诉讼代理人柏贞、邓小军，被告冷水滩工业园区管委会的委托诉讼代理人蒋卓，被告永州市住建局的委托诉讼代理人蒋小伟、吴启俊，第三人珍上组的代表人肖海军，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告金山山等3人诉称，为中央新城项目建设，需要对三原告所在珍上组的房屋征收，2015年8月25日，被告与三原告及肖翠玲签订了《房屋征收与补偿协议》，约定被告支付原告房屋征收补偿各项费用205,388元，另原告自愿安置地安置，安置人口4户6人，安置地点在珍珠商贸城安置小区。协议签订后，原告依法履行了腾房义务，但被告仅仅对肖翠玲的安置地予以履行，却没有交付安置地给三原告建房，也没有支付临时安置费，经原告多次请求未果，遂诉至法院，请求：一、依法判决三被告立即向三原告交付位于珍珠商贸城安置小区的安置地（具体面积与其他安置人员安置政策一致）；二、依法判决三被告按照《房屋征收与补偿协议》约定支付三原告临时安置费36,000元。三、本案诉讼费由三被告承担。 原告金山山等3人向本院提交的证据： 证据1、2015年8月25日的《房屋征收与补偿协议》，拟证明三原告及三原告的母亲肖翠玲与被告签订了行政协议，根据该协议第二条约定，被告应为三原告提供位于珍珠商贸城安置小区的安置地。 证据2、土地全征组人员安置费发放表（2010年8月17日），拟证明三原告享受了安置费，三原告符合安置土地条件。 证据3、原湖南省冷水滩市人民法院（1993）冷滩民初字第20号民事判决书、原湖南省零陵地区中级人民法院（1994）零民终字第242号民事判决书。 证据4、2009年12月冷水滩工业园区管委会作出的《关于肖翠玲要求落实其子女享受珍上组村民同等待遇信访问题的答复》。 证据3、4，拟证明三原告、三原告的母亲均应享受与珍上组村民同等待遇，三原告享有本组集体财产的分配权，三原告符合安置土地的条件。 证据5、湖南省永州市零陵区人民法院（2019）湘1102行初69号行政裁定书、湖南省永州市中级人民法院（2019）湘11行终221号行政裁定书，拟证明原告曾向法院提起诉讼，因主体问题而撤诉。 证据6、拍摄火车新站建设区（第四批）项目房屋征收安置会审公布表（第一榜）的照片，拟证明第一版公布时，三原告在房屋征收安置公布表（第一榜），明确三原告和金勇勇之妻、金勇勇之女均是祖籍户，初审意见是符合安置条件的。 证据7、永州市信访接待中心来访登记表，拟证明三原告及原告母亲一直向政府部门反映，要求与珍上组居民享受同等待遇。 被告冷水滩区政府、冷水滩工业园区管委会辩称，一、依据永州市房产局永房发［2007］67号《关于对永州火车站新站建设开发有限公司〈关于永州火车站新站建设区拆迁安置几类特殊情况的安置方法的请示〉的批复》（以下简称永房发［2007］67号《批复》）第三条安置办法建议：（一）非祖籍户（即外来户）人员在现居住土地征收前的集体土地上建有壹栋以上主住房屋，并办理了集体土地使用证的，且户口已迁入现居住地，但没有分到迁入地的责任田和集体财产，属于建设区拆迁对象的，只能按壹栋主住房安置，而且只能按壹户安置，其建房用地安置标准为60m2/户（宽4米、进深15米），原房屋占地面积不足60m2，差额部分由拆迁户按珍珠商贸城的基准地价（600元/m2）购买；原房屋占地面积超过60m2，只按60m2给予安置建房用地。土地征收后外来建房户属于拆迁对象的一律不予安置。二、依据冷水滩区政府办公室冷政办函［2003］5号《永州火车站新站建设开发有限公司关于原冷水滩西区征地、拆迁、安置、补偿等遗留问题处理办法的通知》（以下简称冷政办函［2003］5号《通知》）第二条第4项的规定，土地全征组享受安置门面用地的人员必须是原西区范围内的现有享受组内集体财产分配权的祖籍户人员。三原告不享受组内集体财产分配权，不符合安置条件。请求法院依法判决驳回原告金山山等3人的诉讼请求。 被告冷水滩区政府、冷水滩工业园区管委会向本院提交了下列证据： 证据1、永房发［2007］67号《批复》，拟证明原告金山山等3人并非珍上组居民，其母亲肖翠玲系珍上组居民。根据该批复第三条规定，原告金山山等3人不符合土地安置条件。 证据2、冷政办函［2003］5号《通知》，拟证明原告金山山等3人并非珍上组祖籍户，且未享受组内集体财产分配，不符合土地安置条件。 证据3、《关于冷水滩中心城区珍珠商贸城安置小区建设指挥部第四批拆迁安置会审的会议纪要》（以下简称《会议纪要》）及火车新站建设区（第四批）项目房屋征收安置会审表。 证据4、火车新站建设区（第四批）项目房屋征收安置会审公布表（第三榜）（以下简称第三榜《公布表》）。 证据3、4，拟证明三原告不享有土地安置和过渡安置费用。 被告永州市住建局辩称，一、永州市住建局不是本案的适格被告。根据《永州市机构改革方案》的规定，永州市住建局现已承接了永州市人民政府国有土地上房屋征收与补偿办公室（以下简称永州市征收办）的行政管理职能。因本案所涉事项是集体土地上的土地和房屋征收事项，而不是国有土地上房屋征收与补偿。本案中的《房屋征收与补偿协议》虽用的是国有土地上房屋征收补偿协议文本，但从协议内容可确定实为集体土地征收，具体表现在：1、集体土地征收才需“六堂会审”确定安置人口，而国有土地征收不存在安置人口和安置地；2、国有土地上房屋征收与补偿的签约主体是永州市征收办，而集体土地征收的签约主体是人民政府、指挥部或街道办，永州市征收办仅为备案机关。故在协议后永州市征收办作为备案机关注明“该项目房屋已拆除，未报预算，无法审核，同意备案登记”。另永州市征收办既不是征收通告的决定单位或发布单位，也不是与三原告签订房屋征收与补偿协议的签约单位或其委托的行政机关。因此永州市征收办及永州市住建局不是本案的适格被告。 被告永州市住建局未向法庭提交证据。 第三人珍上组述称，三原告的户口都在珍上组，是外嫁女的子女，我们组的集体财产都没有分配给外嫁女的子女。 第三人珍上组未向法庭提交证据。 原告金山山等3人对被告冷水滩区政府、冷水滩工业园区管委会提交的证据质证认为：对证据1的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，该文件不能证实三原告不是珍上组的居民，亦未明确提出三原告作为肖翠玲的子女无法享受安置。按该文件非祖籍户及外来户不享受安置，但是三原告并不属于外来户，三原告从出生到现在的户口一直在珍上组，从未迁出。对证据2的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，三原告享有组内集体财产分配权，也分配了集体财产。对证据3的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，该会议纪要没有明确会议内容，并未明确三原告不符合安置条件的事实理由及依据，该会议纪要亦未告知、送达三原告。会议纪要载明召开的时间2016年1月8日至9日，参会单位盖章的落款时间是2016年4月，时间互相矛盾，不能作为有效证据。对证据4的真实性有异议，三原告没有见过该公布表，并且无法证实已被公布。另公布表不能证明三原告无法享受安置，也没有具体依据，因此不能作为有效证据。 被告永州市住建局、第三人珍上组对被告冷水滩区政府、冷水滩工业园区管委会提交的证据没有发表质证意见。 被告冷水滩区政府、冷水滩工业园区管委会对原告金山山等3人提交的证据质证认为：对证据1的真实性无异议，对证明目的有异议，安置人口要以六堂会审为准。经六堂会审，三原告不符合安置条件。对证据2的真实性无异议，冷水滩区政府是为了息访才给予了一定的补偿。对证据3、4的真实性、合法性无异议，证实三原告仅对土地上附着物、青苗享有补偿费分配权，并不能证实三原告符合安置条件。对证据5的真实性、合法性无异议。对证据6的真实性无异议，这是第一榜的公示结果，被征收范围内的工业园区的居民或签订了房屋征收与补偿协议的人员都在内。第二榜符合条件的继续公示，不符合安置条件的就不在第三榜《公布表》公示名单内了。即符合安置条件的人员最终以第三榜《公布表》确定的公示名单为准。第三榜《公布表》在工业园区、指挥部、社区等地方都进行了公示。对证据7的真实性无异议，对证明的目的有异议。被告永州市住建局同意上述质证意见。 第三人珍上组对原告金山山等3人提交的证据没有发表质证意见。 本院对上述证据认证如下：（一）对原告金山山等3人提交的证据1-7，均具有真实性、合法性，且与本案有关联性，本院均依法予以确认。（二）对被告冷水滩区政府、冷水滩工业园区管委会提交的证据1具有真实性、合法性，但不具有关联性，本院不予以确认。证据2－4具有真实性、合法性、关联性，本院均予以确认。 经审理查明，1982年实施农村家庭联产承包责任制时，珍上组村民肖翠玲在本组分有责任田、责任山。1984年肖翠玲与浙江省永嘉县溪垟乡西岸村的农民金成兄结婚，婚后肖翠玲本人及户口均未从珍上组迁出，肖翠玲也一直享受着珍上组村民的同等待遇。肖翠玲与金成兄婚后所生三个子女金山山（1984年12月21日出生）、金勇勇（1987年7月30日出生）、金清清（1989年12月24日出生）均随母落户在珍上组。1992年底，原冷水滩城西开发区因建设开发需要征收了珍上组的全部土地。珍上组在签订土地全征协议时对符合招工安置年龄条件（男：18-40周岁，女：18-35周岁）的村民，均给予了招工安置，其中包括了肖翠玲。1993年左右肖翠玲招工进入了原冷水滩市园林局，后调入冷水滩区环卫局，并购买了单位集资房。珍上组土地被全部征收后，1992年底该组村民成建制农转非。1995年1月25日肖翠玲及其二女一子均办理了农转非手续，转为城镇非农业户口。 1993年，因征地补偿费纠纷，肖翠玲、金山山等3人作为原告，以珍上组为被告，起诉至法院，请求按本组村民同等分配青苗补偿费。1993年11月25日，原湖南省冷水滩市人民法院作出（1993）冷滩民初字第20号民事判决，判决认为肖翠玲、金山山等3人户口在珍上组，应享受本组村民同等待遇，珍上组按本组人口分配青苗费，却不分给肖翠玲、金山山等3人损害了其合法权益，并不合理，遂判决珍上组给付肖翠玲、金山山等3人青苗补偿费2,800元。珍上组不服上诉，1994年7月1日，原湖南省零陵地区中级人民法院作出（1994）零民终字第242号民事判决，查明“婚后肖翠玲本人及户口均未从珍上组迁出，肖翠玲也一直享受着珍上组村民的同等待遇。肖翠玲与金成兄婚后所生三个子女金山山、金勇勇、金清清也落户在珍上组。1991年9月土地调整时，珍上组以肖翠玲是出嫁女为由将肖翠玲承包的责任田、责任山收回，1992年12月后，珍上组的土地全部被原冷水滩市城西开发区征用……”，该判决认为，肖翠玲及其子女户口登记在珍上组，属珍上组村民，应该享受珍上组村民的同等待遇，1993年9月24日珍上组分配青苗补偿费是按人口标准进行分配，而不是按是否拥有责任田、责任山为标准进行分配，因此，肖翠玲及其子女应该同其他村民一样享受分配补偿费待遇。判决驳回上诉，维持原判。2009年12月3日，冷水滩工业园区管委会作出了《关于肖翠玲要求落实其子女享受珍上组村民同等待遇信访问题的答复》的处理意见：“鉴于金山山等3人的户口在珍上组，（1993）冷滩民初字第20号和（1994）零民终字第242号的判决已发生法律效力并执行到位，而珍上组又未提请再审，现有法律依据可循和事实可鉴的情况，本着遵守法律，尊重事实的原则，会议研究决定，肖翠玲子女应当享有珍上组村民的同等待遇”。 虽珍上组土地被全部征收，但因各种原因该组原集体土地上的房屋并未及时征收拆迁。为了妥善处理原西区（现冷水滩工业园区，包括珍上组）征地、拆迁、安置、补偿等遗留问题，2003年1月24日，冷水滩区政府办公室下发冷政办函［2003］5号《通知》，其中第三条第5项载明：“土地全征组的门面安置用地，根据安置时实有符合安置条件的人口按原征地协议规定的标准划分到组，再由组分配到户。门面安置用地……进深一律15米（不含人行道），其安置标准是：1-2人的户4米，3人的户6米，4人和4人以上的户8米”。2010年8月17日，冷水滩区政府给予金山山、金勇勇、金清清安置费（从1992年12月31日征地之日起到2009年6月30日止）分别为50,033元、45,735元、41,925元。2015年8月25日，永州市冷水滩区中央新城建设项目土地和房屋征收补偿工作协调指挥部（冷水滩区政府成立的临时机构，以下简称中央新城拆迁指挥部，现其职能均划归珍珠商贸城建设指挥部）（甲方）与肖翠玲、金山山等3人（乙方）签订了《房屋征收与补偿协议》，该协议第一条载明：“房屋所在地点：工业园区长冲社区珍上组；所有权人：肖翠珍、金山山、金清清、金勇勇；房屋合法建筑面积：167.06平方米，其中住宅68.28平方米，杂房、简易98.78平方米”；第二条第二项约定：“1、安置人口4户6人（附户籍人口统计表，合法人口安置名额，以相关职能部门核定为准）；2、安置地点：珍珠商贸城安置小区；3、安置：按照冷政办函［2003］5号文件之规定，并经安置‘六堂会审’审核通过为准。第4至12项明确补偿金额共计205,338元”。协议签订后，冷水滩区政府拆除了肖翠玲、金山山等3人在珍上组的房屋，并给付了房屋补偿费205，338元。2016年1月8日至9日，市政府办、市规划建设局、市国土资源局、市房产局、珍珠商贸城建设指挥部、冷水滩工业园区、冷水滩工业园区相关社区的党支部书记到会召开的冷水滩中心城区珍珠商贸城安置小区建设指挥部第四批拆迁安置会审会议（即“六堂会审”）。会议通过了珍珠商贸城建设指挥部上报的173户353人安置人员，并要求冷水滩工业园区管委会自2016年1月29日起对审核通过的名单进行三榜公示。2016年2月29日第三榜《公布表》公布通过安置人员173户353人，该公布名单中只有通过安置的人员，其中包括了肖翠玲。金勇勇、金勇勇之妻陈永菲、金勇勇之女金雅柔、金清清、金山山，因“六堂会审”未通过，故不在《公布表》名单之列。2017年8月左右，肖翠玲在安置的土地上建房。因没有安置金山山等3人土地建房，金山山等3人及其母亲多次信访要求解决土地安置问题。2019年6月，金山山等3人以永州市征收办、冷水滩工业园区管委会为被告诉请要求履行行政协议，湖南省永州市零陵区人民法院于2019年6月28日作出（2019）湘1102行初69号行政裁定，裁定驳回起诉。金山山等3人不服上诉，因考虑适格被告的问题，金山山等3人自愿申请撤回对永州市征收办、冷水滩工业园区管委会的上诉和起诉。本院于2019年9月26日作出（2019）湘11行终221号行政裁定，裁定准许金山山等3人撤回上诉和起诉，原一审裁定视为撤销。2020年3月3日，原告金山山等3人以冷水滩区政府、冷水滩工业园区管委会、永州市征收办为被告诉至法院，认为三原告已依法履行了腾房义务，但被告仅仅对肖翠玲的安置地予以履行，却没有交付安置地给三原告建房，也没有支付临时安置费，经三原告多次请求未果，遂诉至法院，请求：一、依法判决三被告立即向三原告交付位于珍珠商贸城安置小区的安置地（具体面积与其他安置人员安置政策一致）；二、依法判决三被告按照《房屋征收与补偿协议》约定支付三原告临时安置费36,000元。三、本案诉讼费由三被告承担。另查明，永州市住建局现已承接了永州市征收办的行政管理职能，并作为被告应诉。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案为履行行政协议之诉，签订协议的主体为中央新城拆迁指挥部与肖翠玲、金山山等3人。中央新城拆迁指挥部是冷水滩区政府组建成立的临时机构，并不具有独立承担法律责任的能力，其以自己名义与肖翠玲、金山山等3人签订的协议，金山山等3人诉履行行政协议，应以组建该机构的行政机关为被告，即应以冷水滩区政府为被告。冷水滩工业园区管委会作为中央新城拆迁指挥部所在街道以及永州市征收办作为备案机关在协议上虽加盖了公章，但均非行政协议的签订主体，且金山山等3人曾以冷水滩工业园区管委会、永州市征收办为被告，因被告主体不适格，其自愿申请撤回对永州市征收办、冷水滩工业园区管委会的上诉和起诉，本院（2019）湘11行终221号行政裁定，裁定予以准许。故冷水滩工业园区管委会、永州市住建局（永州市征收办）均不是本案的适格被告。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起行政诉讼应当有“具体的诉讼请求和事实根据”。本案中，原告金山山等3人提起行政诉讼要求交付位于珍珠商贸城安置小区的安置地以及按《房屋征收与补偿协议》约定支付临时安置费36,000元的诉讼请求，缺乏事实根据。 第一，本案中，1992年底珍上组的集体土地被全部征收，肖翠玲已按当时的政策招工参加工作，1995年肖翠玲及其子女金山山等3人均由农业户口转为了城镇非农户口。 第二，涉案《房屋征收与补偿协议》明确合法人口安置名额，按照冷政办函［2003］5号《通知》之规定，并经“六堂会审”审核通过为准。后经“六堂会审”确定通过安置人员173户353人，并经三榜公示。2016年2月29日第三榜公示的《公布表》通过的安置人员名单中包括了肖翠玲，该《公布表》虽未明示金勇勇、陈永菲、金雅柔、金清清、金山山未通过，但事实上金山山等3人知道或应当知道自己并未通过。2017年8月左右，冷水滩区政府按第三榜《公布表》落实门面用地安置，按照冷政办函［2003］5号《通知》中1户1人的安置政策给予肖翠玲一宗60平方米的门面安置地，肖翠玲已在该宗土地上建房，足以证明金山山等3人自2017年8月起就应当知道自己并未经“六堂会审”通过，即应当知道自己不符合安置条件。“六堂会审”的结果即第三榜《公布表》只通过了肖翠玲，其性质应认定为行政确认，这一行政行为具有可诉性。金山山等3人若对“六堂会审”的第三榜《公布表》结果不服，应在知道或应当知道该行政行为之内容起1年内提起行政诉讼。 第三，金山山等3人因经“六堂会审”核定，最终结果是不符合用地安置条件，未予通过。即说明《房屋征收与补偿协议》最终确定的用地安置人员并无金山山等3人。受安置人口审核公示结果羁束，现金山山等3人起诉要求按《房屋征收与补偿协议》给予其用地安置以及支付过渡安置费，明显无事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的起诉条件，人民法院应不予立案。另根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项，已立案的，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，应依法裁定驳回起诉。 第四，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”。如前所述，经“六堂会审”最终核定，原告金山山等3人不属于合法安置人口，不符合用地安置条件，不应再给予用地安置和过渡安置费用。故原告金山山等3人请求安置补偿明显不属于被告冷水滩区政府的职责范围，应予驳回起诉。 据此，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第九十三条第二款之规定，裁定如下： 驳回原告金山山、金勇勇、金清清的起诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  曾 辉 审 判 员  陈 姬 人民陪审员  唐红梅 二〇二〇年七月二十七日 书 记 员  龙佩玲 附相关法律条文： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正，在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。 人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。