吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉01行初43号 原告刘仁蛟，男，1950年12月5日出生，汉族，现住吉林省德惠市。 委托代理人刘俭，吉林诚元律师事务所律师。 被告德惠市人民政府，住所地吉林省德惠市松柏路777号。 法定代表人赵文波，市长。 委托代理人李坤，司法局工作人员。 委托代理人王玉辉，吉林浪淘沙律师事务所律师。 原告刘仁蛟要求被告德惠市人民政府履行征收补偿职责一案，于2020年4月2日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月2日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月24日公开开庭审理了本案。原告刘仁蛟及其委托诉讼代理人刘俭，被告德惠市人民政府的委托代理人李坤、王玉辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘仁蛟诉称，德惠市环路以东、和平路以南、迎宾路以西、德惠路以北的土地使用权人和建筑物所有权人为本案原告，因德惠市西部新城德惠路北侧B地块土地开发整理项目需要，被告需要征收原告土地，双方数次协商，并且在2016年1月28日对计划征收土地及地上建筑物进行征收补偿分户评估，原告所有的地上建筑物总评估价为1772976元人民币（不含土地价）。2018年11月，在双方未达成拆迁补偿协议且被告未作出拆迁补偿决定的情况下，被告责成其下属单位德惠市人民政府执法局自行组织拆除和征收了原告所有的土地和建筑物，且未给付原告分文补偿款。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”，第二十七条规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”基于上述规定，德惠市人民政府作为法定的征收主体未能履行其法定职责，违背法定拆迁程序进行违法拆迁，侵犯了原告的财产权利，给原告造成巨大经济损失。综上，请求人民法院判令德惠市人民政府依法履行案涉土地房屋征收补偿法定职责；采取补救措施，对德惠市西部新城德惠路北侧B地块土地开发整理项目中，刘仁蛟享有所有权的位于环路以东、和平路以南、迎宾路以西、德惠路以北的土地和地上建筑物依法给予征收补偿，其补偿金额为5857918.16元；本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院递交如下证据：1.德惠市住房和城乡建设局《确定建设位置通知书》四张、《确定建设位置通知书》存根两张、《建设用地规划许可证》副本五张、《建设用地规划许可证》存根一张、房屋照片五张，用以证明涉案房屋的所有权为原告所有，土地属性为建设用地，建筑物为合法建筑，审批的建筑面积为1610平米；原告依据依法批准的手续进行了依法建筑。2.测量房屋现状图一份，用以证明原告所属土地、房屋的位置、面积和方位，测绘的有手续房屋面积为1635.76平米，无手续房屋面积为1101.76平米，房屋总面积为2711.76平米。测量的总占地面积为3968.4平米，扣除房屋占地总面积后剩余土地1256.64平米，应补偿的其他项目有：砖石地面、围墙、渗水井、厕所、大门等。3.德惠市城市管理行政执法局《关于刘仁蛟家被征收房屋情况说明》一份，用以证明被告未在承受拆迁前履行公告、调查、签订协议、给予补偿、作出决定等一系列法定程序，且自行私自组织强制拆迁，存在严重的程序违法。4.德惠市建设街迎新村村民委员会《情况说明》一份，用以证明原告所请求数额符合周边土地征收标准，其中，拆除房屋补偿标准为每平方米2382元，补偿价款计5147216.16元；剩余土地补偿每平方米550元，补偿价款为691152元；房地补偿总金额为5838368.16元。5.被告对拆除物的剩余残值现场处置照片两张，用以证明政府委托第三人处置原告房屋拆迁后所剩的砖石等建设材料，证明房屋拆除行为主体是被告，而非原告。6.出院记录两页，用以证明房屋拆除时，原告在广西住院治疗眼疾，政府辩称的原告自行拆除房屋不成立。7.刘仁高、刘艳辉（刘延辉）、卢志刚、刘艳双（刘延双）出具的情况说明及身份证复印件、户籍信息查询单，用以证明这些人与原告是父子、夫妻、父女、兄弟关系；请求的标的都归原告所有，原告有权要求被告给予补偿。 被告德惠市人民政府辩称：一、原告的土地可以按照征收补偿方案确定的补偿标准予以补偿，但其主张的5857918.16元没有事实和法律依据。二、原告的地上物属于违法建筑物。原告的建筑物位于德惠市人民政府2014年第8批次项目用地范围内，土地原有性质为耕地。在土地征收过程中原告提前其地上建筑物有合法手续，被告多次与原告协商，原告没有提供产权登记手续，一直未达成协议。在此期间，国家开展专项整治、整改大棚房活动，按照吉林省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组《关于推进落实“大棚房”问题专项清理整治行动的通知》（吉“大棚房”办发〔2018〕1号文件）的规定，直接在耕地上建设住宅、餐饮、度假酒店等属于大棚房。被告据此确认原告地上建筑物属于大棚房，被告准备强制拆除前，原告主动拆除了地上建筑物。违法建筑不属于征收补偿范围。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告德惠市人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.德惠市人民政府2015年4月10日征地补偿、安置方案公告，用以证明被征收土地范围征收补偿标准。2.吉国土资耕函〔2015〕55号吉林省国土资源厅关于德惠市人民政府2014年第8批次农用地转用和土地征收的批复，用以证明征地的合法性。3.德惠市人民政府2014年11月19日关于德惠市人民政府2014年第8批次拟征地公告，用以证明征地的合法性。4.吉林省“大棚房”问题整治整改普查验收结果登记表、德惠市人民政府关于大棚房问题彻底清查情况的报告，证明原告房屋位于耕地上被认定为大棚房属于非法建筑；5.德惠市土地利用现状图（局部）；6.德惠市影像图（局部）；7.照片5张。证据5、6、7证明原告地上建筑物位于耕地上，并且作为经营性用房。8.德惠市国土局出具的情况说明，用以证明原告的地上物位于第八次征收土地地块内，但在征收过程中没有达成协议，在此过程中国家开展大棚房专项整治活动，原告主张的地上物被认定为大棚房属于非法建筑，并且由原告自行拆除。 经庭审质证,原告对被告递交的证据发表如下质证意见：对证据1真实性有异议，没有原件，不能证明该公告在被拆迁现场已经公示。对证据2真实性有异议，不是原件，该证据证明原告所主张的标的物是在政府批准的拆迁征用补偿范围，主张的由被告拆除的标的物是在征收范围。对证据3真实性有异议，没有原件也没有出处，不能证明该公告履行了被公示。对证据4报告的真实性有异议，虽然加盖骑缝章，但是不能证明此证据来自人民政府原件所复印，根据被告答辩所称，2018年1号文件关于处理大棚房问题，文件写得很清楚是针对耕地上建筑的一系列等大棚房，但本案原告所主张的标的不是耕地，而是依法批准的建设用地，不在大棚房范围，也不属于大棚房，所以该证据不能调整和约束原告主张本案被拆迁的征地补偿，这份报告中标明的几个属于大棚房的建筑或公司，不包含原告地上的建筑物，也就是所列明的属于大棚房的这些项目，均不是原告的。该份证据后附的大棚房普查验收登记表所列明的属于大棚房的单位名称是西站海鲜大排档，这与原告毫无关系，所以原告不在大棚房范畴。对证据5、6真实性及证明问题均有异议，不知该证据如何取得，从证据上标注的案涉地上物位置只能证明是被告为本案打官司自行制作的，否则不可能有原告的字样，该份证据是假的。对证据7其中一份显示有西站海鲜大排档牌匾的图像，与原告无关，原告房屋没有经营海鲜大排档。这些照片充分证明被告对原告的房屋、土地在没有履行法律程序的情况下自行私自强行拆迁并征用。对证据8从形式要件看这份证据不合法，不符合证据规定的证据形式，没有该单位法定代表人及经手人签字，所以不是有效证据。该证据所称拆除原告的房、地，是基于大棚房专项整治行动，但对大棚房的认定是在耕地上进行建造的一系列构筑物，而本案原告被征用的土地是建设用地，不属于大棚房所适用的耕地。这份证据自相矛盾，与被告前面所举的1-4证据相矛盾，具体为被告1-4份证据及本份证据第二行所述，拆迁征用原告的土地和房屋是拆除原告房屋的依据，该份证据没有证据效力，该份证据称原告自行拆除是没有根据的，因为被告在拆除原告房屋时是2019年年初，此时原告正在广西住院治疗。 被告对原告所举证据发表如下质证意见：对证据1真实性无异议，但是对合法来源有异议，因原告提供的证据是原始档案中的材料，按照法律规定原告不应当持有原始档案材料，其持有材料应该是行政机关复印后加盖公章的材料，房屋征收经办中心在与原告协商过程中，原告从来没有提交过该份证明材料，除原告外的其他人与原告没有关系，不能证明原告土地性质为建设用地，更不能证明建筑为合法建筑，对通知书和许可证上边确定的建设用地位置只能证明在迎新龙凤山，不能证明该建设规划许可证和通知书确定的位置与涉案房屋位置一致，同时建设用地规划许可证是取得土地使用证的前提，持有该许可证并不能证明原告已经取得该块土地的使用权及建造房屋的合法权利。房屋照片证明不了原告证明的问题。对证据2真实性有异议，虽然原告主张该证据是原件，但该证据上没有任何单位加盖公章，也不是经过合法途径取得，因此不能其主张。对证据3真实性无异议，合法性有异议，德惠市行政执法局不是土地征收主体，同时也没有有权机关给予授权，其情况说明不能证明原告的主张。对证据4证据来源合法性有异议，村委会不是行政机关，其提供的证据不能证明征收补偿标准，征收补偿标准是依据土地部门的征收补偿公告确定的，同时该证据的内容是与开发商协商的结果，与行政机关征收没有任何法律关系。对证据5真实性无异议，但是不能证明地上物是由被告及其相关部门拆除，更不能否认原告自行拆除的事实。对证据6真实性无异议，但是原告房屋拆除时间是2018年12月末，与其住院没有任何关联性；对证据7真实性无异议，情况说明不属于证据，不能证明这些人与原告存在真实的亲属关系，同时原告举证的规划许可证已经证明只有260平米规划的属于原告的应建房屋位置，其他人没有向被告主张过权利，也没提起过诉讼，更没有授权给原告，原告无权对他人的权利主张权利。 本院对上述证据认证如下：被告德惠市人民政府递交的证据1、-3可以证明原告房屋所在土地在征收范围；证据4-8客观、真实，本院予以采纳，但证据8不能证明原告的地上物为违法建筑，该证明问题本院不予采纳。原告递交的证据1经被告庭后核实为真实的，本院予以采纳；证据2、4因本案不宜由司法程序直接判定原告的补偿数额，故本院不予采纳；证据3客观真实，本院予以采纳；证据5、6证明问题与本案无关，本院不予采纳；证据7可以证明原告适格，本院予以采纳。 经审理查明，2014年11月19日被告德惠市人民政府发布关于德惠市人民政府2014年第8批次拟征地公告。2015年1月28日，吉林省国土资源厅作出吉国土资耕函〔2015〕55号《关于德惠市人民政府2014年第8批次农用地转用和土地征收的批复》，批准将农村集体农用地8.5603公顷（其中耕地8.0377公顷）转为建设用地，同时同意征收农村集体建设用地1.5441公顷。2015年4月10日，德惠市人民政府公布了征地补偿、安置方案公告。原告在征收土地范围内，有四处建筑及其他附属设施。四处建筑分别为77.83平方米、692.90平方米、83.14平方米、147.89平方米。刘仁蛟于2009年9月9日取得了建设规模为270平方米的库房建设用地规划许可；刘仁高于2009年12月10日取得建设规模为260平方米的库房建设用地规划许可；刘广玉、刘志芳分别于2009年12月10日取得建设规模为270平方米的库房建设用地规划许可；刘延双于2009年10月15日取得建设规模为270平方米的库房建设用地规划许可；刘延辉于2009年5月17日取得建设规模为270平方米的库房建设用地规划许可。刘仁高、刘仁蛟、刘志芳、刘广玉、刘延双分别取得确定建设位置通知书。以上建设位置通知书上载明的建设位置与测绘公司测绘图上载明的位置及数量不符。根据原告刘仁蛟提供的常住人口数据查询简要信息显示，刘志芳为原告之妻，刘广玉为原告之子、刘延双、刘延辉为原告之女。刘仁高出具情况说明称其为原告刘仁蛟之弟，土地使用权和地上建筑物所有权人为刘仁蛟。原告子女出具情况说明称土地使用权和地上建筑物所有权人为刘仁蛟。根据德惠市土地利用现状图显示，原告建设的地上物所占土地为耕地。原告未得到土地征收补偿、安置，诉至我院，要求被告履行征收补偿职责，补偿原告5857918.16元。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，集体土地征收的终局方式有两种，一是对征收补偿、安置等事项达成一致意见，签订补偿、安置协议并同时履行交付土地及地上附着物，给付补偿款及产权调换房屋；二是对不能达成征收补偿协议的，由县级以上人民政府土地行政管理部门作出《补偿告知书》和《责令交出土地决定》。本案中，被告发布了土地征收公告及征收补偿案件方案，原告的土地在公布的征收土地范围内。虽原、被告双方在征收过程中，经过协商，先将地上物拆除，但后续对地上物没有达成协议，被告也未对原告作出书面补偿决定，故被告对原告土地及地上物的征收补偿程序尚未终结。被告应当按照集体土地征收程序，对原告作出征收补偿决定，对原告被征收土地的地上物是否应予补偿作出认定。这样既能依法对征收程序终局，又符合程序正当要求，彰显行政权威。至于原告在其承包地上建设的房屋是否应当予以补偿的问题，原告出示了其取得的建设用地规划许可与建设位置通知书。在此情况下，被告应当调查、核实原告出示的规划手续是否依法作出。如原告建设的房屋符合土地总体利用规划及城乡规划，属于应当办理后续手续而未办理的，应当在扣除罚款或手续费用后，按照征收补偿安置方案进行补偿安置，如原告建设的房屋实际上不符合城乡规划以及土地总体利用规划的，对原告的房屋则应作出不予补偿的决定。对原告被征收的土地依照征收补偿安置方案应当获得的其他合法权益，应当在补偿决定中一并作出，并依法告知救济途径。原告对被告作出的补偿决定不服，可以提起行政诉讼。综上，对原告刘仁蛟地上物的补偿问题应当由被告德惠市人民政府先行行使征收部门的首次判断权，作出征收行政补偿决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 责令被告德惠市人民政府于本判决生效之日起三个月内对原告刘仁蛟作出征收补偿决定。 案件受理费50元，由被告德惠市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审判员  亓晓鹏 审判员  厉 丽 审判员  姜 楠 二〇二〇年七月二十八日 书记员  张博/