达尔罕茂明安联合旗人民法院行政判决书（2020）内0223行初6号原告苏格尔，男，1959年10月7日出生。委托代理人布和，内蒙古珍和律师事务所律师。被告达尔罕茂明安联合旗查干哈达苏木人民政府，统一社会信用代码111502230117189904。法定代表人毕力格图，苏木达。委托代理人刘宏伟，达尔罕茂明安联合旗查干哈达苏木人大主席。被告包头市达尔罕茂明安联合旗人民政府，统一社会信用代码11150223761055030U。法定代理人刘海泉，旗长。委托代理人苏德毕力格。委托代理人高攀泉，达尔罕茂明安联合旗人民政府法律顾问。第三人内蒙古自治区包头市达尔罕茂明安联合旗查干哈达苏木腾格淖尔嘎查牧民委员会，统一社会信用代码54150223ME22427920。法定代表人李海马，嘎查达。第三人：敖登其其格，女，1980年6月1日出生，住包头市。第三人：莎日娜其其格，女，1977年11月7日出生，住包头市。第三人：好毕斯其格，女，1969年1月19日出生，住呼和浩特市。原告苏格尔诉被告包头市达尔罕茂明安联合旗人民政府（以下简称达茂旗政府）、达尔罕茂明安联合旗查干哈达苏木人民政府（以下简称查干哈达苏木政府）乡政府其他行政行为一案，于2020年3月17日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月23日立案后，于2020年3月24日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月16日公开开庭审理了本案。原告苏格尔及委托代理人布和，被告达茂旗政府委托代理人苏德毕力格、高攀泉，被告查干哈达苏木政府行政机关负责人刘宏伟（人大主席），第三人内蒙古自治区包头市达尔罕茂明安联合旗查干哈达苏木腾格淖尔嘎查牧民委员会（以下简称腾格淖尔嘎查委员会）法定代表人李海马、敖登其其格、莎日娜其其格、好毕斯其格到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年11月20日，苏格尔向查干哈达苏木政府提交草场确权申请书，2019年11月12日查干哈达苏木人民政府出具查政发（2019）4号《查干哈达苏木人民政府关于苏格尔提出草场确权申请的回复》；后苏格尔不服，依法向达茂旗政府申请复议，达茂旗政府于2020年3月3日作出达复决字（2020）第1号行政复议决定书。原告苏格尔不服，向本院提起诉讼。原告诉称，1984年达茂旗实施分产到户政策时，原告和继父包力呼（已故），母亲苏木亚（已故），苏伊拉其其格（原告妹妹，已故）及三个妹妹好毕斯其格，第三人莎日娜其其格，敖登其其格7人从达茂旗查干哈达苏木腾格淖尔嘎查分得了牲畜和草场。1988年10月30日达茂旗草牧场第一轮到户时苏伊拉其其格出嫁并将户口迁移到了原额尔登敖包苏木金星嘎查，所以苏伊拉其其格未参与1988年草牧场第一轮承包到户，故户主为包力呼的达茂旗牧区草牧场划分基本情况统计表中人口登记为6人。1997年草牧场第二轮承包到户时，原告和家人延续草场第一轮承包，继续承包了以上草牧场至今。从1990年开始原告在该草场上养牧并投资48000元围封了全部草场，该草场开始禁牧后，当时因继父身体不好，需要大量的钱治病，当时原告与继父协商，由继父领取禁牧补贴款，原告使用全部草牧场养牧，到继父去世为止。2017年4月12日原告的继父包力呼去世，第三人敖登其其格和莎日娜其其格开始阻扰原告养牧并破坏了全部网围栏，并将原告与其共同承包的草场强行租给了他人。截止2017年4月12日原告的继父和母亲已经去世，以上草场应当由原告和敖登其其格、莎日娜其其格、好毕斯其格继续承包，但第三人敖登其其格和莎日娜其其格未经原告和第三人好毕斯其格的同意，擅自将共同承包的草场变更到自己名下，损害了原告的合法权利。2018年11月20日原告向查干哈达苏木政府递交《草场确权申请书》，查干哈达苏木政府接受了原告的申请，但并未作出相应的答复，原告向法院对查干哈达苏木政府提起行政诉讼，在法院审理期间查干哈达苏木政府承诺要给原告作出答复，原告撤诉。2019年11月12日，查干哈达苏木政府作出查政发（2019）4号《查干哈达苏木人民政府关于苏格尔提出草场确权申请的回复》，后原告向达茂旗政府提起行政复议，达茂旗政府于2020年3月4日向原告送达达茂旗政府达复决字（2020）第1号行政复议书，维持了查干哈达苏木政府的回复。综上,原告认为二被告没有依法履行自己的法定职责，在没有调查取证的情况下，作出损害原告合法权利的回复和行政复议决定书不合法，为此原告提起行政诉讼，请求：1、撤销达茂旗政府于2020年3月3日做出的达复决字（2020）第1号行政复议决定书；二、撤销查干哈达苏木政府于2019年11月12日做出的查政发（2019）4号《查干哈达苏木人民政府关于苏格尔提出草场确权申请的回复》；三、达茂旗政府依法给原告确认草场承包经营权；四、被告承担本案的诉讼费用。原告向本院提交了以下证据：1.原告的退伍军人证明书一份，欲证明原告是退伍军人，1978年依法参军，1983年1月1日退伍回乡从事牧业生产。2.达茂联合旗人民政府文件，达政发（88）83号关于印发“牧区草场使用权固定到户实施方案的通知”（原告从达茂旗档案局复制），欲证明达茂旗查干哈达苏木腾格淖尔嘎查于1984年实施分产到户政策，当时原告苏格尔是本嘎查的牧民，参与了分产到户，分得了牲畜和草牧场，1988年草场使用权到户时原告依据达政发（88）83号关于印发“牧区草场使用权固定到户实施方案的通知”与继父包力呼（已故），母亲苏木亚（已故）及三个妹妹第三人好毕斯其格、莎日娜其其格、敖登其其格6人分到本案争议的草场。1984年分产到户时是7个人。1988年83号文件是达茂旗草牧场第一轮承包到户的法律依据和政策依据，该文件中实施方案第四页第4条第3项明确规定，在草场使用权到户的划分中，要坚持有利于团结、有利于畜牧业生产、有利于草场的管理，利用保护和建设的原则进行，在具体划分时，要以1983年双权固定时的人畜比例为主要依据，并根据不同草场类型产草量划分面积，从该文件看1983年到1985年达茂旗实施的双权固定政策，双权是指生产资料所有权和草牧场使用权，所以达茂旗实施草牧场固定时间是从1983年开始，当时是以户为单位，以浩特乌素为小整体划分的草场，并非被告所述1988年开始。1985年双权固定之后出生的人口没有分配过草牧场，是众所周知的事实，包括本案腾格淖尔嘎查。3.达茂旗牧区草牧场划分基本情况统计表一份，达茂旗草牧场使用证登记表一份（原告从达茂旗档案局复制），欲证明原告和继父包力呼、母亲苏木亚及三个妹妹第三人好毕斯其格、莎日娜其其格、敖登其其格6人分配到了两片草场，草场使用证编号12031（冬盘28200亩，夏盘2778亩），共计30978亩草场。原告的父母亲均去世，现在草牧场应该由原告及三个第三人共4人共同承包。4.关于包力呼全家分配草场情况的说明一份，欲证明本案争议的草场承包人是原告和继父包力呼（已故），母亲苏木亚（已故）及三个妹妹第三人好毕斯其格、莎日娜其其格，敖登其其格6人。5.1984年参与查干哈达苏木腾格淖尔嘎查分产到户政策的41个牧民出具的证明一份，欲证明原告于1984年参与了达茂旗查干哈达苏木腾格淖尔嘎查分产到户政策分得了牲畜和草牧场。6.特木其力图出具的证明一份，欲证明苏伊拉其其格于1988年未参与草牧场到户政策。7.原告的房屋及养牧设施照片两张，欲证明原告是从事牧业生产的牧户，草牧场承包经营权对原告来说非常重要。8.第一被告于2019年11月12日做出的查政发（2019）4号查干哈达苏木人民政府关于苏格尔提出草场确权申请的回复一份，第二被告于2020年3月3日做出的达复决字（2020）第1号行政复议决定书一份，欲证明第一被告仅依据第三人提供的2015年草场证做出回复，其行为不合法，第一被告应当依据草场承包档案做出与事实相符的回复；第二被告在没有进行任何调查取证的情况下做出行政复议决定书不合法，其行政复议决定书与事实严重不符。9.阿拉坦仓及郭海生证人证言，欲证明1984年原告参与了腾格淖尔嘎查分产到户政策，也可以证实原告当时就是一个牧民。经庭审质证，被告查干哈达苏木政府的质证意见：第一组证据对退伍证真实性认可，对他从事牧业生产不认可；第二组证据真实性认可，证明目的不认可；第三组证据不认可，六个人过去没写具体名字，并不能确定原告是其中之一，原告户口已经迁走；第四组证据不认可；第五组证据真实性不认可，证明目的不认可；第六组证据与本案无关，不认可；第七组证据照片并不能证明原告与草场有关系，不认可；第八组证据真实性认可，证明目的不认可，我们也是在做了一定工作以后才答复；第九组证据不认可，不能证明苏格尔曾经参与第一轮草场承包。被告达茂旗政府的质证意见：第一组证据真实性认可，但该证据只能证明原告复员了，对复员后从事什么职业不能证明；第二组证据真实性认可，证明目的不认可，1.该文件可以证明第一次承包经营权到户工作的开始时间为1988年10月5日到11月底；2.以1983年双权固定时的人畜比例为主要依据，是承包草场到户的笼统基本原则，并不能以此证明原告的承包资格；第三组证据真实性认可，证明目的不认可；第四组证据认可腾格淖尔嘎查委员会的质证意见，落款的证明人并没有参与1988年草场到户工作，因此其不具备证明争议事实的主体资格；第五组证据1.真实性存疑，应该附有证人身份证复印件，证明力有所欠缺；2.该证明内容与本案争议及待查事实不具有关联性，待查事实是1988年原告有没有参与草场分配，该《证明》是证明原告参与了1985年以浩特乌素承包的事实，1988年承包划分时按人畜比例分配的，不是在1985年浩特乌素细化的基础上承包的，只是大概位置还在浩特乌素，面积并不是按浩特乌素定的。3.联户承包与到户承包之间并非完全的延续，1988年到户承包时以人3畜7的比例确定亩数的，并非是在联户承包的范围内进行具体细化；第六组证据与本案无关，不认可；第七组证据与本案争议事实无关联性，不认可；第八组证据不认可，证明目的同我方举证；第九组证据不认可，与本案没有关联性且并未证明争议事实。第三人好毕斯其格质证意见同原告意见一致，其他第三人质证意见同达茂旗政府质证意见一致。被告查干哈达苏木政府辩称，我机关在接到苏格尔确权申请后，到相关单位进行调查，调查显示，我旗在1988年实行了第一轮草场承包到户政策，于1988年10月30日登记巴音塔拉苏木（现查干哈达苏木腾格淖尔嘎查）牧区草场划分基本情况时，户主包力呼的人口登记为6人，经调查苏格尔在1988年1月7日已将户口由巴音塔拉苏木（现查干哈达苏木腾格淖尔嘎查）迁出，不具备草场承包申请资格。苏格尔申请的草场已确权在包力呼、莎日娜其其格和敖登其其格名下，编号为12031，故查政发（2019）4号查干哈达苏木人民政府关于苏格尔提出草场确权申请的回复是在充分的调查研究的基础上做出的，是具有事实和法律依据的。被告查干哈达苏木人民政府向本院提交以下证据：1.原告户口复印件一份，欲证明原告在1988年1月7日将户口从巴音塔拉苏木迁到百灵庙镇并在达茂旗金矿工作，故在1988年10月份草场承包到户时原告不具备在巴音塔拉苏木承包草场的资格。2.达茂旗草牧场划分基本情况统计表，达茂旗巴音塔拉苏木草牧场使用权固定统计表，欲证明达茂旗巴音塔拉苏木（现查干哈达苏木腾格淖尔嘎查）于1988年10月实施草场承包到户政策，开始草场承包到户登记。3.涉案草场承包经营权证，草场证号是12031，欲证明办证时间是2015年，草场本上没有苏格尔的名字，承包方是包力呼。经庭审质证，原告苏格尔的质证意见：第一组证据真实性认可，证明目的不认可，截止今日，根据《中华人民共和国草原法》和相关草原承包条例，户口未迁入划区的市不影响草场承包，原告的户口只迁到了本辖区城镇内，所以不影响其承包草场权利；第二组证据真实性认可，对证明目的不认可，从统计表看，包力呼的名下6人，劳力是4人，1983年劳力4人是包力呼，原告的母亲，原告，苏伊拉其其格4人，人口6人是谁被告并未说明；第三组证据2015年确权之后的草场证的程序不合法，所以不认可被告的证明目的，原承包的6人变为3人，严重损害其他3名承包人的利益。被告达茂旗政府的质证意见：第一组证据真实性合法性均认可。达茂旗政府认为除了查干哈达苏木政府的证明目的外，该证据还可以证明从1988年1月7日起，苏格尔的户籍已经由牧民户籍变更为城镇户籍，另外所谓的在承包经营期内，不因户籍的迁出丧失土地的承包经营权，指的是在家庭联产承包期内，而本案苏格尔迁户的时候其所在家庭与嘎查并未建立家庭联产承包合同关系，因此不适用相关的法律规定；第二组证据认可真实性合法性及证明目的；第三组证据三性证明目的均认可。第三人好毕斯其格质证意见同原告意见一致，其他第三人质证意见同达茂旗政府质证意见一致。被告达茂旗政府辩称，一、涉案草场共同承包人为6人，并非原告主张的7人。二、原告苏格尔没有参加1988年草牧场承包到户工作，苏格尔的户口本记载其于1988年1月7日户籍从达茂旗巴音塔拉苏木（现查干哈达苏木腾格淖尔嘎查）迁往达茂旗百灵庙镇吉祥湾街道205号，而1988年草牧场承包到户工作时从1988年10月5日至11月底期间开展的，此时原告的户籍已经迁走，说明原告没有参加草牧场承包到户。三、原告苏格尔不具备承包腾格淖尔嘎查草场的主体资格，原告苏格尔1988年1月7日户籍迁走后，其身份已经从牧民转变为城镇居民，且为国有企业职工（达茂旗金矿氯化员），其不再是巴音塔拉苏木（现腾格淖尔嘎查）集体经济组织成员身份，其不具备承包该嘎查集体草场的主体资格。四、原告苏格尔手中未持有任何证明其系涉案草场承包经营权的凭证，苏格尔既没有涉案草场的承包合同，也没有涉案草场的《草原承包经营权证》，没有任何合法凭证可以证明自己的承包经营权。五、旗政府作出的达复决字（2020）第1号《行政复议决定书》事实清楚、证据确实充分、程序合法，应予维持。被告达茂旗政府向本院提交以下证据：1.行政复议案件受理通知书及送达回证，欲证明旗政府于2020年1月7日正式受理苏格尔的行政复议申请。2.达复决字（2020）1号行政复议决定书及送达回证，欲证明旗政府依法作出复议决定书于2020年3月4日向苏格尔送达。3.原告苏格尔的行政复议申请书及相关证据材料，欲证明（1）原告的复议请求及理由；（2）苏格尔于1988年1月7日将户口由腾格淖尔嘎查迁至百镇吉祥湾街，其户籍由牧民户籍变更为城镇户籍，其身份由农牧民变更为国有企业正式职工；（3）1988年第一轮草场承包的起始时间为1988年10月至11月底。4.查干哈达人民政府查政字（2020）3号《行政复议答复书》及该文件的附件材料，欲证明（1）查干哈达苏木人民政府依法调查落实后对苏格尔申请确认其承包经营权做出回复，认定苏格尔不具备承包资格；（2）根据草场档案记载，涉案草场的共同承包人应当是6人，而不是苏格尔起诉状中主张的7人，根据人民调解协议书记载，苏格尔认可自己对涉案草场不享有使用权，也认可自己对涉案草场是否享有份额待定。苏格尔的户口本可以证明其未参加1988年10月至11月第一轮草场承包，其于1988年1月7日开始身份已经由牧民转变为国有企业职工、城镇户籍人员身份。经庭审质证，原告苏格尔对前两组证据均认可，对第三组证据和第四组证据真实性认可，证明目的不认可。第三人好毕斯其格质证意见同原告质证意见一致。被告查干哈达苏木政府、第三人腾格淖尔嘎查委员会、敖登其其格、莎日娜其其格对四组证据均认可。第三人腾格淖尔嘎查委员会、敖登其其格、莎日娜其其格、好毕斯其格均未向法庭提交证据。通过举证质证，本院对全部证据认证如下：原告提供的第1组证据内容客观真实，来源合法，但与本案无关，不能证明待证事实，依法不予采信；第2组和第3组证据内容客观真实，来源合法，真实性可以采信，但该两组证据不能证明其证明目的，故对证明目的不予采信；第4-6组证据均提供复印件，且证明人身份无法核实，依法不予采信；第7组证据与本案无关，不具有关联性，依法不予采信；第8组证据不能证明其证明目的，故对证明目的不予采信；第9组证据无法明确原告苏格尔是否参加到1988年分产到户中分得草场，无法证明原告的证明目的，故对两名证人的证言本院不予采信。被告查干哈达苏木政府与被告达茂旗政府提供的证据内容客观真实，来源合法，与本案有关联性，依法予以采信。经审理查明，原告苏格尔（曾用名苏古尔）于1978年4月1日应征入伍，1983年1月1日退役复员回原籍，1984年原告与继父包力呼，母亲苏木亚，妹妹苏伊拉其其格、好毕斯其格、莎日娜其其格、敖登其其格参与达茂旗草牧场按片承包，按组（每组3到5户不等）分得一片草场和部分牲畜，1988年1月7日，原告苏格尔从巴音塔拉苏木将户籍迁到百灵庙镇吉祥湾街205号，由牧区户变为非农业家庭户口，脱离原集体经济组织，职业由牧民变为达茂旗金矿氯化员。1988年9月2日，达茂旗政府发布达政发（88）83号《关于印发“牧区草场使用权固定到户实施方案”的通知》，决定从1988年10月5日开始至11月底1个半月多的时间在牧区开展草场使用权到户工作，其间因原告苏格尔户籍已迁出并变更为非农业家庭户口，已不具备腾格淖尔嘎查集体经济组织成员的资格，故其在第一轮承包到户中无证据证明其分得草场，其继父、母亲、妹妹等6人分得草场30978亩，后原告妹妹苏伊拉其其格去世，母亲苏木亚去世，妹妹好毕斯其格户口迁到呼和浩特市并参加工作，1997年5月1日二轮承包时，达茂旗政府为其继父包日呼（曾用名包力呼）颁发了《草牧场承包经营权证》：承包方为包日呼，共有人为莎日娜其其格、敖登其其格，承包草场面积和位置仍不变。2018年11月20日，苏格尔向查干哈达苏木政府提交草场确权申请书，2019年11月12日查干哈达苏木人民政府出具查政发（2019）4号《查干哈达苏木人民政府关于苏格尔提出草场确权申请的回复》；后苏格尔不服，依法向达茂旗政府申请复议，达茂旗政府于2020年3月3日出具达复决字（2020）第1号行政复议决定书并送达原告。原告不服，遂起诉来院。本院认为，一、关于被告查干哈达苏木政府的回复是否合法的问题。根据达政发（88）83号《达茂联合旗牧区草场使用权固定到户实施方案》记载，1988年草牧场承包到户工作是从1988年10月5日至11月底期间开展的，原告苏格尔的户籍已于1988年1月7日从巴音塔拉苏木（现查干哈达苏木腾格淖尔嘎查）迁往百灵庙镇吉祥湾街，已不具备牧民身份，亦不具备腾格淖尔嘎查集体经济组织成员身份，其不具备承包该嘎查集体草场的主体资格，苏格尔并未提交足以证明他曾经从第一轮草场承包到户中分得草场的证据，应当承担举证不能的责任。查干哈达苏木政府在收到苏格尔的草场确权申请后在充分调查的基础上作出查政发（2019）4号《关于苏格尔提出草场确权申请的回复》并无不当。二、关于被告达茂旗政府的行政复议决定是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定，行政复议原则上采取书面审查，有必要时可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。本案中，达茂旗政府受理苏格尔的行政复议申请后，依据被申请人提供的相关案件材料，采取书面审查方式对案件进行了复议审查，符合法律规定。原告请求“查干哈达苏木政府依法给原告确认草场承包经营权”，依法应由有权的行政机关作出处理，司法机关不能代替行政机关径行裁量，司法权不能僭越行政权，本诉讼请求于法无据，依法不予支持。综上，原告要求撤销查政发（2019）4号查干哈达苏木人民政府关于苏格尔提出草场确权的申请的回复和达茂旗政府于2020年3月3日作出的达复决字（2020）第1号行政复议决定书的诉讼请求缺乏事实和法律依据，理由不能成立，本院不予支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告苏格尔的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告苏格尔负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时交纳上诉费50元，上诉于包头市中级人民法院。审 判 长 张利敏人民陪审员 侯存季人民陪审员 郁 磊二〇二〇年七月二十日书 记 员 刘育含本判决书引用法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。