湖南省岳阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘06行初3号原告：平江县栖凤山庄，住所地平江县南江镇幕阜山国家森林公园。经营者：王静明，女，汉族，1984年4月1日出生，住平江县。委托诉讼代理人：余彪，男，汉族，1978年11月8日出生，住平江县，系王静明丈夫。被告：平江县人民政府，住所地平江县城关镇南街**。法定代表人：黄伟雄，县长。委托诉讼代理人：刘拥军。委托诉讼代理人：李律己，湖南湘才律师事务所律师。原告平江县栖凤山庄与被告平江县人民政府（下称平江县政府）确认强拆行为违法及行政赔偿一案，向本院提起诉讼。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原告平江县栖凤山庄诉称，其于2005年9月16通过与幕阜山国家森林公园签订《林地转让协议》取得了该土地使用权后，建设房屋、开设酒店、发展旅游事业，2006年开始正式营业，经营用房共1585平方米。2019年4月24日、5月13日，平江县自然资源局（原平江县国土资源局）分别作出平国土资罚决字[2019]38号、[2019]37号行政处罚决定，要求原告限期拆除涉案土地上的建筑物和其他设施，并将土地退还至平江县幕阜国有林场。次月27日，平江县政府组织200余人，由副县长田浩带队，将原告房屋强拆。原告依法经营酒店，有正规的营业执照，属于合法经营。被告没有给予原告任何补偿，将房屋强拆，给原告造成了极大的损失。原告为维护自己的合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，诉至法院，请求：1、请求判决确认2019年6月27日平江县政府强拆原告房屋行政行为违法；2、请求判决被告赔偿因强拆行为给原告造成的损失1600万元。被告平江县政府辩称，一、平江县政府不是本案适格被告。根据《平江县禁违拆违治违工作职责规定》（下称规定），平江县栖凤山庄位于南江镇辖区范围内，由南江镇人民政府负责发现、查处和强制拆除。事实上，2019年6月27日，对平江县栖凤山庄的强制拆除也是由南江镇人民政府组织、实施，平江县政府没有决定或实施该行政行为，不是本案适格被告；二、平江县栖凤山庄属于违法建设，应予拆除。2006年，钟声、吴小莉在没有办理建设用地审批手续的情况下占用幕阜国有林场云腾寺范围内土地1396平方米，建设平江县栖凤山庄。2011年钟声、吴小莉与余彪签订《关于置买栖凤山庄和附属产业全部权属协议书》，将案涉违法建设等一并转让给余彪，此后，余彪自2011年起在没有办理建设用地审批手续的情况下占用幕阜国有林场云腾寺范围内土地331平方米对“栖凤山庄”进行扩建。钟声、吴小莉、余彪未经批准占用国有土地进行建设的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款和第四十四条第一款的规定，属于非法占地行为，所建设的平江县栖凤山庄属于违法建设。平江县自然资源局于2019年4月24日对钟声、吴小莉作出平国土资罚决字[2019]38号行政处罚决定：1、限你们15日内自行拆除非法占用的1396平方米；2、责令你们将非法占用的1396平方米土地退还给平江县国有幕阜林场。平江县自然资源局于2019年5月13日对余彪作出平国土资罚决字[2019]37号行政处罚决定：1、限你15日内自行拆除非法占用的331平方米；2、责令你将非法占用的331平方米土地退还给平江县国有幕阜林场。前述处罚决定作出后，钟声、吴小莉、余彪均没有起诉，本案原告提起了诉讼，湖南省屈原管理区人民法院于2019年10月31日作出（2019）湘0691行初69号行政裁定，驳回原告的起诉；三、原告的赔偿请求没有事实和法律依据，应予驳回。《中华人民共和国国家赔偿法》（2012修正）第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务”，如前所述，原告的建筑物系违法建设，涉案房产已被平江县自然资源局决定限期拆除，原告与拆除违法建设行为没有利害关系，原告并无合法权益受到损害，原告的请求没有事实和法律依据，应予驳回。经审理查明，平江县栖凤山庄经营者钟声、吴小莉于2005年9月16日和幕阜山国家森林公园签订了《林地转让协议》，以5400元的价格取得了该土地使用权，约定租期七十年。此后，原告在未办理任何建设用地审批手续的情况下，在幕阜山林场建房及其他构筑物等，开设了平江县栖凤山庄并进行了工商登记，办理了营业执照，占地面积1396平方米。2011年，钟声、吴小莉将前述违法建设一并转让给余彪，余彪在未办理建设用地审批手续的情况下又占用幕阜国有林场云腾寺范围内土地331平方米对栖凤山庄进行扩建。2019年4月24日，平江县自然资源局对钟声、吴小莉作出平国土资罚决字[2019]38号行政处罚决定，主要内容为：1、限你们15日内自行拆除非法占用的1396平方米；2、责令你们将非法占用的1396平方米土地退还给平江县国有幕阜林场。2019年5月13日平江县自然资源局对余彪作出平国土资罚决字[2019]37号行政处罚决定，主要内容为：1、限你15日内自行拆除非法占用的331平方米；2、责令你将非法占用的331平方米土地退还给平江县国有幕阜林场。前述处罚决定作出后，平江县栖凤山庄提起了诉讼，湖南省屈原管理区人民法院于2019年10月31日作出（2019）湘0693行初69号行政裁定，驳回了平江县栖凤山庄的起诉。2020年1月18日，湖南三权价格评估有限公司对平江县栖凤山庄建筑、构筑及房内物品进行评估：房屋主体总价1049411元；装饰装修、构筑物、附着物总价：1718852元；财物清点：1048486元；评估合计：3816749元。2019年6月27日，参与拆除人员对平江县栖凤山庄内的财物逐一清点、登记造册、公证、拍摄完成后，进行了拆除。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定，原告起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。第六十九条第一款第（三）项规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，平江县自然资源局分别于2019年4月24日及5月13日向平江县栖凤山庄及经营者王静明下达了平国土资罚决字［2019］38号、［2019］37号行政处罚决定书，对平江县拆除及退还土地的行政处罚。2019年6月27日，原告房屋在清点财物登记造册后被予以拆除。根据上述查明的事实，本案不是因征收进行的强拆，而是因限期拆除违法占用土地建筑物进行的强拆，平江县政府无相关职责权限。本案中，作出行政处罚决定并申请人民法院强制执行的是平江县自然资源局的职责权限，原告平江县栖凤山庄主张**江县政府是本案适格被告，没有确实充分的证据证实。在没有证据证明实际实行拆除主体的情形下，只能推定作出行政处罚的机关为行为主体，故平江县政府不是实施强拆行为的行政主体，应当以平江县自然资源局为被告。平江县委办公室作出的平办〔2018〕64号关于印发《2018年平江县禁违拆违治违工作考评办法》的通知，该通知行为并未直接对原告的权利义务施加影响，而是对某一项工作的安排，不能以此证明平江县政府与被诉强拆行为有关联。因此，平江县政府既未作出强拆决定，又未实施具体强拆行为，不是本案的适格被告。经本院释明后原告明确表示不同意变更被告。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款（三）项之规定，裁定如下：驳回原告平江县栖凤山庄的起诉。案件受理费50元，本院予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  姚孟君审判员  周四平审判员  王延红二〇二〇年七月三十日书记员  羿 林