广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3454号上诉人（原审原告）：罗国柱，男。委托代理人：刘平厚，广东厚平律师事务所律师。上诉人（原审被告）：广州市增城区********办事处。住所地：广州市增城区***********。法定代表人：汤剑宁，主任。委托代理人：赖源添，该街道办工作人员。委托代理人：杨进，广东兆广律师事务所律师。原审第三人：广州市增城区*******民委员会。住所地：广州市增城区************。负责人：黄媚英，该委员会主任。上诉人罗国柱与上诉人广州市增城区********办事处（以下简称荔城街道办）、原审第三人广州市增城区*******民委员会（以下简称群爱村委会）强制清除行为一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初541号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理，现本案已审查终结。原审法院经审理查明，2000年3月4日，广州市增城区******田心经济合作社向原告罗国柱出具收据，其中称收到原告投杨梅山下段、田边竹（时间为永久性投断）款项1200元。其后，原告将该地块竹子清理并种植荔枝树。2018年5月23日，群爱村就建设百花溪绿道涉及到水利河床果树的处理问题召开“三委”联席会议，在该会议上，被告荔城街道办要求第三人对包括原告种植的荔枝树在内的百花溪沿岸果树进行清理，清理理由为该果树占用河道，属于河道管理范围。该会议决定将群爱村绿道建设涉及到的河床果树处理问题提交村民代表民主议事会讨论。其后，群爱村于2018年5月25日召开2018年第三次村民代表会议并决议对群爱村绿道建设涉及的河床内果树进行清理并不予补偿。2018年8月15日，第三人群爱村委会组织将原告种植的位于百花溪畔的涉案果树实施清理，将原告种植的荔枝树砍伐。原告就其果树被砍伐向被告反映意见，2018年10月10日，被告向原告出具[2018]荔街处意字148号《处理意见书》，其中称，为将群爱村打造成绿色生态旅游村，进一步扎实推进农村河道治理工作，群爱村村民代表向群爱村村委会提出建设绿道的要求……群爱村2018年第三次村民代表会议于2018年5月25日在村民议事厅召开……经过村民代表大会讨论和制定了《群爱村绿道建设涉及河床内果树清理实施方案》……据了解，你所反映的果树和土地是在上述绿道建设范围。由于该绿道旁有一条百花溪，根据《广州市水务管理条例》第三章河道、河涌及水工程管理第十九条第二款的规定，经我街农业技术服务中心水利组现场勘测，你所反映的果树和土地确实在河道管理范围，其管理权属于群爱村……为确保河道安全，我街责令群爱村村委会，对违章种植及时进行清砍清理。我街责令群爱村村委会清理河道的行为是荔城街道办的具体行政行为，你如不服荔城街道办的具体行政行为的，依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，可向区人民政府申请行政复议。关于你所提供的土地承包收据证明的问题。由于田心合作社在不清楚权属关系的情况下将该土地承包给你，建议你向田心合作社提出你诉求。……原告对被告责令第三人砍伐其荔枝树的行为不服，诉至原审法院，请求判决确认被告责令第三人于2018年8月15日强行砍伐原告承包地杨梅山下段、田边（土名）所种植果树的行政行为违法，判令被告赔偿由此造成的经济损失8万元（具体数额以征地青苗补偿为准）。庭审中，各方确认原告被砍伐的荔枝树位于百花溪畔新建墙体与旧堤坝之间。但是对于原告投包的杨梅山下段、田边（土名）地块位置存在争议。原告认为该地块即为其种植荔枝树的新建墙体与旧堤坝之间区域，被告与第三人认为该地块为旧堤坝外侧区域，并认为原告荔枝树超出投包区域，占用河道。另查明，2019年3月20日，增城区荔城街群爱村田心经济合作社出具《关于田心合作社竹林投包的情况说明》，其中称原告投包的位于杨梅山下段、田边（土名）的竹林距离溪边旧堤还有约4米的距离，步行道的用地没有占用原竹林的位置等。原审法院认为，关于被告是否存在责令第三人清除原告果树的事实问题。被告向原告作出的处理意见书中明确载明其责令第三人清理原告种植在河道内的果树，并告知原告对此具有申请行政复议的权利；被告提交的本案答辩状中对于其责令第三人清理百花溪河道内种植的果树的事实亦予以确认。作为国家行政机关，对其在相关证据与公文中确认的事实应承担相应法律责任，其行政行为与诉讼活动应具有一致性与严肃性。被告代理人在庭审中对被告责令第三人清理原告果树的事实予以否认明显与前述证据和文书相违背，此举对于被告的政府公信亦构成不利的影响。因此，对于被告关于其不存在责令第三人清理原告果树的庭审意见，原审法院不予采信。《中华人民共和国河道管理条例》第五条规定：“国家对河道实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则。……其他河道由省、自治区、直辖市或者市、县的河道主管机关实施管理。”第二十四条第一款规定：“在河道管理范围内，禁止修建围堤、阻水渠道、阻水道路；种植高杆农作物、芦苇、杞柳、荻柴和树木（堤防防护林除外）；设置拦河渔具；弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等。”第四十四条规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款、没收非法所得；……（一）在河道管理范围内弃置、堆放阻碍行洪物体的；种植阻碍行洪的林木或者高秆植物的；修建围堤、阻水渠道、阻水道路的；……”《广东省水利工程管理条例》第三条规定：“县级以上水行政主管部门负责本行政区域内水利工程的统一管理工作和本条例的组织实施。……”《广州市水务管理条例》第三条规定：“市水务行政主管部门负责本市行政区域内水务的统一管理和监督工作，组织实施本条例。区、县级市水务行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水务的统一管理工作。……”依上述规定，河道的监督管理主体为县级以上地方人民政府河道主管机关，水利工程由县级以上地方人民政府水行政主管部门负责管理，水务管理由县级以上水务行政主管部门负责。被告以原告涉案果树占用河道为由责令第三人予以清除，即便原告果树占用河道的情况属实，也依法应由县级以上地方人民政府河道主管机关进行查处。本案被告作为镇一级地方人民政府，在无相关法律、法规授权的情况下，认为原告在河道内种植果树，以自己名义责令第三人对该果树予以清理，超越其法定职权范围，依法应确认其责令行为违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”本案作为行政附带赔偿案件，关于赔偿问题，应当由原、被告双方就其主张各自举证，原告应当对其合法利益受损且该合法利益损失与被告违法行政行为存在因果关系进行举证。本案中，被告与第三人对于原告所述其果树位于投包地块的事实不予确认，并认为原告投包的竹林在旧堤坝之外，田心经济社出具的证明亦陈述原告投包的竹林在旧堤之外，原告关于其投包地系旧堤坝之内地块以及其在投包地块内种植荔枝树的事实缺乏充分证据证实，因此，原告并未提供充分证据证实其合法权益受损以及被告行为造成其符合法定赔偿情形的损失。此外，本案并不存在土地征收补偿的情形，原告关于被告应依照补偿标准予以赔偿亦缺乏事实依据。故对于原告的赔偿请求，原审法院不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认被告广州市增城区********办事处责令第三人广州市增城区*******民委员会清除原告罗国柱位于广州市增城区******荔枝树的行为违法。二、驳回原告罗国柱的其他诉讼请求。上诉人罗国柱不服原审判决，向本院上诉称：一审经审查确认荔城街道办违法，但驳回罗国柱关于赔偿的诉讼请求，明显存在查而不明、认定不准，适法有错。一、诉争地与中标地同为一址，有涉事证人为证。从“杨梅山下段，田边竹四址图”上表明，诉争地的北边是小溪(水流方向是从西向东)，东面是杨子平及罗杨顺的水田、南面分别是罗何发、刘土波、罗国贤的水田、西面是罗何发的水田，此中的杨子平对四址标注表示属实，并签名和按指模。对此，亦有时任村民小组长的杨连平，以及村民小组成员罗观玉、罗耀源、罗妙琴、罗淦森等人的签名和按指模确认。二、青苗补偿款及土地补偿的金额。根据《中华人民共和国土地管理法》及《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》，诉争地为耕地，面积1亩多，年产荔枝平均产量在1800斤，按每斤15元，年产值为2.7万元，按10倍补偿计算，青苗补偿费为27万元。从果树的品种和树龄计算，被清理的果树是27棵树龄达17年的荔枝树，属于丰产成年果林，每棵树价值不少于1万元，据此果树价值也是27万元。另外加上土地补偿费1.5万元，损失合计28.5万元的依据充分。三、征用土地不补偿，严重损害罗国柱合法权益。“谁使用、谁补偿”是国家对征用土地的底线，也是立法的基础。一审在认定荔城街道办行政行为违法的前提下，却回避补偿事宜。在未查明事实的基础上，轻信并采信原审第三人提出的所谓“原告的中标地与本案的诉争地不在同一址”说法，继而驳回罗国柱的补偿请求，明显是查而不明、认定不准。退一步而言，即便罗国柱在诉争地取得的“永久性投断”方式存在瑕疵或不同址，其土地使用权及青苗所有权在没有任何第三方提出异议的前提下，土地征用人均应向罗国柱支付上述费用。四、荔城街道办对诉争标的举证，与事实不符，应当承担举证不力的法律后果。原审第三人提出的“原告的中标地与本案的诉争地不在同一址”说法，明显与事实不符，如果不是罗国柱的承包地及果树，不需要动用警力，强行带走、关押罗国柱，也不需要通知罗国柱参加“会议”。一审以无主物处理，有违“公平、公正”原则。另外，本着公平的原则，荔城街道办应当承担罗国柱律师代理费1.9万元(一审1万元，二审0.9万元)。综上，请求：1.撤销(2019)粤7101行初541号《行政判决书》第二项判决；2.判决荔城街道办支付征用青苗补偿费27万元、土地补偿费1.5万元，一、二审律师代理费1.9万元，合计30.4万元；3.荔城街道办承担本案诉讼费。上诉人荔城街道办不服原审判决，向本院上诉称：一、根据水利工程管理体制改革要求，群爱村委会作为村级水管单位具有对辖区百花溪流域范围的管理、运行和维护的职责，需保证水利设施工程安全和发挥效益。荔城街道办按照属地管理原则，具有监督和指导群爱村委会落实所管辖区涉案百花溪流域和堤防水利工程管理和维修养护工作的职责，确保水利工程正常、安全运行，监督实施环境卫生、恢复或局部改善原有工程面貌，保持工程的设计功能。在广州市增城区人民法院审理的(2018)粤0118民初6106号河涌溺水案件当中，增城区人民法院正是基于水管体制改革的相关文件认定荔城街道办作为属地的河道管理单位和维修养护单位，认定辖区村委会作为直接管理单位，均应对河涌溺水安全事故承担相应的管理法律责任。但在本案中又认为案涉百花溪不属于荔城街道办的水务管理范围，荔城街道办无相关法律法规授权对案涉百花溪进行管理和维修养护，一审法院未能充分理解及适用相关文件规定，导致法律适用及裁判矛盾。而且本案中一审法院一方面引用《中华人民共和国河道管理条例》第五条：“国家对河道实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则。”但一审法院既未对国务院、广东省、广州市、增城区所逐级落实的水务管理体制统一管理和区、镇、村三级管理网络体制具体如何规定进行事实查明和法律法规适用，也未对荔城街道办按照属地管理原则确定的水管单位的职责进行确认，也未对荔城街道办一审答辩中所阐述的相关规定及职责进行清晰的裁判文书说理，该判决未深入理解水管体制的具体情况，也将进一步导致在水利工程管理体制改革中建立起的区、镇、村三级管理网络、水管单位管理体制责、权、利关系混乱。二、荔城街道办作为属地水务镇级管理单位，有权责令村级管理单位群爱村委会在辖区百花溪流域管理和保护范围内，对侵占土地及违章种植等妨碍水利工程安全运行的行为采取责令停止违法行为，限期清除障碍或者采取其他补救措施等行政措施。三、荔城街道办并非砍伐行为的实施主体和赔偿责任主体，罗国柱要求确认荔城街道办违法及承担赔偿责任没有事实和法律依据，属于主体不适格。综上，请求：1.撤销(2019)粤7101行初541号《行政判决书》第一项判决；2.改判驳回罗国柱的全部诉讼请求；3.被上诉人承担一审、二审的诉讼费。原审第三人广州市增城区******田心经济合作社未陈述二审意见。经审理查明，原审查明的事实基本清楚，本院予以确认。二审经现场勘察查明，涉案河堤一侧原有错落分布的荔枝果树三排，其中紧临河道的一排果树被清理，被清理土地面积有一亩左右，从树木的分布间距及被清除果树遗留下的部分树桩估算，被清除的果树在二十余株左右，从现存的果树判断，果树的树冠直径在400-500厘米左右。根据《广州市增城区人民政府关于印发增城区征收集体土地补偿办法的通知》（增府[2018]2号），树冠在400-500厘米的荔枝树，每亩不少于20棵的，补偿标准为36000元/亩。本院认为，上诉人荔城街道办为了修建沿河绿道，以保障河道安全为由责令原审第三人群爱村委会强制清除涉案河道一侧的果树，强制清除行为属于行政强制措施，责令实施行为属于行政命令，原审第三人实施的行政强制清除行为后果应当由上诉人荔城街道办承担，上诉人荔城街道办属于本案适格被告。关于被诉强制清除行为的合法性。第一，职权问题。《中华人民共和国行政强制法》第四条规定：“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”原审判决认为荔城街道办在其无相关法律、法规授权的情况下，以保障河道安全为由责令原审第三人对涉案河道岸边果树予以强制清除，超越了法定职权范围，本院予以认可。第二，责令实施的问题。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第三款规定：“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”荔城街道办自身无权以河道安全为由实施强制清理行为，又以行政命令方式要求无执法资质的原审第三人实施强制行为，属于严重的违法情形。第三，行为手段是否适当的问题。《中华人民共和国行政强制法》第五条规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”上诉人荔城街道办对涉案河道果树清理的主要目的是为了群爱村的绿道建设，涉案河道在当时并无防汛排洪的紧迫需要，以河道安全为由强制清理沿岸果树以实现推进绿道建设的行政目的，行为手段与行为目的不相匹配。多年生果树能移栽处理的，不应直接砍伐，果树清理具体实施手段亦不适当。第四，荔城街道办的河道管理职权问题。上诉人荔城街道办虽然无权实施河道管理的行政强制措施，但不妨碍其根据上级政府的有关规范性文件及属地管理原则，监督和指导原审第三人落实涉案河提管理维护工作，也不影响水利工程管理体制改革中建立的区、镇、村三级管理网络制度的实施。综上，鉴于罗国柱诉请要求确认强制清理行为违法，原审法院的认定处理并无不当，本院予以维持。关于赔偿问题。《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定：“……因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”本案中，罗国柱被清理的果树已种植多年，其果树损失的产生与投包土地范围没有关系，原审法院认为罗国柱并未提供充分证据证明其投包土地位于旧堤坝之内以及其在投包地块内种植荔枝树的事实，认定其合法权益受损依据不足的意见不能成立，判决驳回罗国柱全部赔偿请求的处理不当，本院予以纠正。荔城街道办强制清理行为造成罗国柱果树被毁坏，损失实际发生，荔城街道办及原审第三人在实施清理行为时，没有做好清点记录以及确认工作，罗国柱也没能提供充分证据证明被清理果树的准确数量和规格，在涉案绿道已经建成，被清理果树的数量及规格无法准确界定的情况下，为有效解决行政争议，减少当事人诉累，本院通过现场勘察的方式了解被清理果树的基本情况，参照《广州市增城区人民政府关于印发增城区征收集体土地补偿办法的通知》（增府[2018]2号）的补偿标准，酌定上诉人罗国柱被清理果树损失为36000元。上诉人罗国柱提出的土地补偿费不属于本案审查的范围，其提出的其他赔偿主张依据不足，本院不予支持。综上，原审法院认定的部分事实不清，处理不当，本院予以部分改判。上诉人罗国柱的上诉请求部分成立，应予支持。上诉人荔城街道办的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项的规定，判决如下：一、维持广州铁路运输法院（2019）粤7101行初541号行政判决判项中第一项；二、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初541号行政判决判项中第二项；三、上诉人广州市增城区********办事处在本判决生效之日起60日内赔偿上诉人罗国柱人民币36000元；四、驳回上诉人罗国柱其他诉讼请求。本案一、二审受理费共100元，由上诉人罗国柱、上诉人广州市增城区********办事处各负担50元。本判决为终审判决。审 判 长 肖志雄审 判 员 陈雪梅审 判 员 彭铁文二〇二〇年七月二日法官助理 张雨晴书 记 员 林润华