河北省平泉市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0823行初4号 原告张春满，男，1950年3月22日出生，满族，户籍地河北省平泉市，现住辽宁省凌源市。 被告平泉市城市管理综合行政执法局。 法定代表人姚雷，该局局长。 委托诉讼代理人张德泉。 委托诉讼代理人邢宝力，河北榆州律师事务所律师。 被告平泉市人民政府。 法定代表人曹佐金，该政府市长。 委托诉讼代理人刘艳杰。 委托诉讼代理人张利平，河北榆州律师事务所律师。 原告张春满不服被告平泉市城市管理综合行政执法局行政强制执行决定、强制拆除行为及被告平泉市人民政府行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告张春满，被告平泉市城市管理综合行政执法局副职负责人王守乾及委托诉讼代理人张德泉、邢宝力，被告平泉市人民政府委托诉讼代理人刘艳杰、张利平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年8月26日，被告平泉市城市管理综合行政执法局作出平城管执决字[2019]第137号行政强制执行决定（以下简称第137号行政强制执行决定），决定对原告张春满在租赁平泉镇双桥子村土地上建房16处、合计建筑面积1525.96平方米依法组织强制执行。当日，被告平泉市城市管理综合行政执法局对涉案建筑实施了强制拆除。原告张春满不服，向被告平泉市人民政府申请行政复议。2020年1月13日，被告平泉市人民政府作出平政复决字[2019]8号行政复议决定（以下简称第8号行政复议决定），确认第137号行政强制执行决定、强制拆除行为的程序违法。 原告张春满诉称，2019年6月26日，平泉市城市管理综合行政执法局（以下简称平泉市城管局）给我送达第137号限期拆除的行政处罚决定，该决定尚在法定期限内，并未生效。2019年8月26日，平泉市城管局以未履行行政处罚决定为由，强制拆除我的养殖场，在强制执行的同时，向我送达第137号行政强制执行决定。我不服第137号行政强制执行决定，向平泉市人民政府申请行政复议，请求确认2019年8月26日的强制执行行为违法。基于养殖场已被拆了，我没有请求撤销第137号行政强制执行决定。第8号行政复议决定确认第137号行政强制执行决定及强制拆除行为的程序违法，没有支持我请求确认强制拆除行为违法的请求。综上，请求人民法院确认第137号行政强制执行决定及强制拆除行为违法，必要时撤销该决定，确认第8号行政复议决定事实不清、证据不足、适用法律错误，撤销该决定。 原告张春满向本院提交的证据有：平泉市人民法院（2019）冀0823行初19号行政判决、承德市中级人民法院（2020）冀08行终87号行政判决。以此证明平泉市城管局的行政处罚是错误、违法的，已经被撤销了。本案已经没有依据了，不管行为还是程序都是违法的。 被告平泉市城市管理综合行政执法局辩称，2019年2月25日，我局按领导交办，查处原告在其租赁平泉镇双桥子村土地上建房16处，总建筑面积为1525.96平方米的行为。2019年6月26日，我局作出第137号行政处罚决定，限原告于2019年7月3日9时前自行拆除违法建筑。2019年7月3日，我局向平泉市人民政府请示责成有关部门实施强制拆除。2019年7月15日，平泉市人民政府批复责成我局实施强制拆除。2019年7月22日，我局发布公告，限原告自公告发布之日起3日内自行拆除违法建（构）筑物。同日，向原告下达行政强制执行催告书，催告原告于2019年7月25日9时前自行履行拆除义务。2019年8月26日，我局作出第137号行政强制执行决定，决定于2019年8月26日9时30分依法实施强制执行。当日10时，包括我局在内的13个单位、部门联合执法，对原告的违法建筑实施强制拆除。由于原告的行政处罚决定还在诉讼期内，而且原告也已经提起诉讼，所以第137号行政强制执行决定被复议机关认定为程序违法。由于原告的建筑物没有依法取得相关规划审批手续，虽然部分建筑物取得其他部门的审批意见，但其他部门并不能行使规划部门规划审批职能，所以确实属于违法建筑，我局的强制执行行为没有对原告的实体权利造成影响，仅仅是程序违法。基本第137号行政强制执行决定已经被复议机关确认程序违法，原告再起诉的理由与事实不符，于法无据，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。 被告平泉市城市管理综合行政执法局向本院提交的证据有：1.承德市人民政府关于平泉县城市总体规划（2008-2020年）的批复。以此证明原告的违法建筑位于规划区范围内。2.谷歌地球（历史影像）卫星照片。以此证明，2011年至2018年原告连续进行违法建设，违法建筑面积扩大。3.现场检查照片、平泉县畜禽养殖临时用地备案登记表。以此证明原告的违法建筑大部分为钢、砖、木结构的永久性建筑，并有二层建筑存在，自查处至拆除未从事养殖，违反备案登记表中的审批意见。4.平泉市人民政府关于印发《平泉市强制拆除违法违规用地地上建筑物及构筑物的实施方案》的通知。以此证明平泉市人民政府明确要求我局在2019年5月20日开始摸排，6月15日开始对违法建筑实施强制拆除。5.2019年6月26日平泉市城管局作出的第137号行政处罚决定（附送达回证）。以此证明对原告的非法建筑下达限期拆除决定，要求原告在规定期限内主动履行义务。6.平泉市城管局关于对拟建地质大学项目用地范围内7户违法建筑实施行政强制拆除的请示、平泉市人民政府关于对拟建地质大学项目用地范围内7户违法建筑实施行政强制拆除的批复。以此证明平泉市人民政府批复可以依法强制拆除。7.2019年7月22日平泉市城管局作出的行政强制执行催告书（附送达回证、照片）、公告（附照片）。以此证明在作出行政强制执行决定前进行了催告，并进行了公告。8.2019年8月9日平泉市城管局作出的限期清理物品通知（附送达回证）。以此证明为避免损失扩大，要求原告在3日内将违法建筑内物品搬离。9.2019年8月20日平泉市人民政府关于强制拆除城市规划区内违法建筑（地质大学项目）的实施方案。以此证明平泉市人民政府明确要求平泉市城管局于2019年8月22日开始，对地质大学项目范围内违法建筑物实施强制拆除。10.平泉市城管局2019年8月26日作出的第137号行政强制执行决定（附送达回证、照片）。以此证明原告没有按照行政处罚决定的要求主动履行义务，依法进行强制执行，并向原告送达了行政强制执行决定。11.强拆现场记录、视频光盘4张、拆除后现场照片。以此证明强制执行现场有13个单位参与，记录了现场执行情况及过程，以及执行后现场的情况，未对原告的合法财产造成损失。12.2019年9月20日平泉市城管局作出的物品领取通知。以此证明为了避免损失扩大，通知原告将相关物品领回。 被告平泉市人民政府辩称，一、行政复议程序合法。2019年10月17日，原告提出复议申请。同日，我政府予以受理，并向平泉市城管局送达申请书和答复通知书。2019年10月21日，平泉市城管局提交书面答复。2019年12月5日，因本案情况复杂，报经机关负责人批准，延期30日。2020年1月13日，我政府作出第8号行政复议决定。二、行政复议决定事实清楚、适用法律正确。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，平泉市城管局应在原告未在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼的情况下，依法予以强制拆除。平泉市城管局于2019年6月26日向原告送达第137号行政处罚决定，于2019年8月26日向原告送达第137号行政强制执行决定，并于2019年8月26日实施强制拆除，故我政府认为平泉市城管局作出的第137号行政强制执行决定和强制拆除行为，因行政诉讼期限尚未届满，程序违法。因原告对第137号行政处罚决定未在法定期限内向我政府申请行政复议，而是向人民法院提起行政诉讼，且正在审理中，故我政府作出的行政复议决定并无不妥，请求人民法院依法判决。 被告平泉市人民政府向本院提交的证据有：1.行政复议申请书、受理通知（附送达回证）。以此证明在法定期限内受理行政复议申请。2.行政复议答复通知书（附送达回证）、行政复议答复书。以此证明在法定期间内向平泉市城管局送行政复议申请书，并要求其提出答复。3.延期审理通知书（附送达回证）。以此证明依法延长审理期限。4.第8号行政复议决定（附送达回证）。以此证明按法定程序作出行政复议决定。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下： 一、原告张春满提交的证据：证据系人民法院发生法律效力的行政判决，其真实性本院予以采信，有关内容将在审理查明部分予以表述。二、被告平泉市城管局提交的证据：第1号证据系承德市人民政府关于城市总体规划的批复，并附有城区用地布局规划图，但平泉市城管局并未提供《平泉县城市总体规划（2008-2020年）》的文本。第2、3号证据能够证明，在涉案土地上，原告在其已经取得审批，并经验收合格的养殖设施以外，还建有其他建（构）筑物。第4号证据系平泉市人民政府的文件，其在文件中亦明确应当依法对违法违规用地上建筑物及构筑物进行强制拆除。根据第6号证据，平泉市人民政府已批复责成平泉市城管局实施行政强制拆除，平泉市城管局依据该批复取得强制拆除主体资格后，应当依照法律规定的程序进行拆除，不得违反法律规定。第5号证据的真实性，本院予以采信，有关内容将在审理查明部分予以表述。第6号证据能够证明，平泉市人民政府已批复责成平泉市城管局实施强制拆除，平泉市城管局依据该批复取得强制拆除的主体资格后，强制拆除的法律后果应当由平泉市城管局承担。第7号证据能够证明，平泉市城管局在作出第137号行政强制执行决定前进行了催告，并进行了公告。第8号证据的真实性，本院予以采信。第9号证据结合第6号证据综合进行分析，在平泉市城管局依据平泉市人民政府的批复取得强制拆除的主体资格后，平泉市人民政府协调有关部门参与执行，系为保障强制执行安全、有序进行，而拆除主体仍为平泉市城管局。第10、11号证据的真实性本院予以采信，有关内容将在审理查明部分予以表述。第12号证据的真实性，本院予以采信。三、被告平泉市人民政府提交的证据：第1号证据中，原告在申请行政复议中表述“申请人对被申请人作出的平城管执决字（2019）第137号行政强制执行决定不服，依法向本机关提出行政复议”，故平泉市人民政府一并对第137号行政强制执行决定作出行政复议决定，并无不妥。第2、3、4号证据的真实性，本院予以采信。有关行政复议决定的内容将在审理查明部分予以表述。 经审理查明，2008年12月22日，张春满提出申请，计划建养殖小区一处用于养殖（申请占地5亩、建圈舍600平方米）。同日，平泉镇人民政府在申请书中盖章，注明“情况属实，请计划局给予批准为盼”。2009年1月5日、1月6日，平泉县（现平泉市）主要领导在申请书签署意见，责成县治沙办在项目中予以安排。 2009年2月21日，张春满与双桥子村一组签订土地承包协议，承包土地6亩，注明张春满有权种殖、养殖。2009年5月12日，张春满在平泉县工商局注册成立“平泉县平泉镇春满养殖场”。 其后，张春满以“平泉县春满养殖场”的名义申请畜禽养殖临时用地备案登记，申请用地面积6亩用于畜牧养殖。双桥子村村民委员会在该表中盖章同意后，2009年5月15日平泉镇人民政府盖章同意，2009年5月18日平泉县农牧局盖章同意，2009年5月18日平泉县国土资源局城关管理所盖章同意，2009年5月18日平泉县国土资源局盖章同意临时用地6亩用于养殖。 2009年12月29日，平泉县京津风沙源治理工程办公室出具验收报告，注明张春满通过验收的圈舍面积为370平方米。2010年11月16日，平泉县京津风沙源治理工程办公室出具验收报告，注明张春满通过验收的圈舍面积为230平方米。以上两次验收合计面积600平方米。 2019年2月25日，平泉市城市管理综合行政执法局（以下称平泉市城管局）以“领导交办”为由，对张春满的涉案建筑进行立案调查，查明张春满在承包（租赁）双桥子村一组的土地上的建筑面积为1525.96平方米（以下简称涉案建筑）。该建筑面积，包括张春满经验收合格的600平方米圈舍。 2019年6月26日，平泉市城管局作出平城管行罚字（2019）第137号行政处罚决定（以下简称第137号行政处罚决定），限张春满于2019年7月3日9时前自行拆除违法建筑。该行政处罚决定告知张春满可以在六十日内申请行政复议，或在六个月内向人民法院提起行政诉讼。 在六个月的诉讼期限内，2019年7月3日，平泉市城管局向平泉市人民政府请示对涉案建筑实施强制拆除。2019年7月15日，平泉市人民政府作出批复，责成平泉市城管依法实施行政强制拆除。2019年7月22日，平泉市城管局作出行政强制执行催告书，催告张春满于2019年7月25日前自行履行拆除义务，并进行了公告。2019年8月26日，平泉市城管局作出平城管执决字（2019）第137号行政强制执行决定（以下简称第137号行政强制执行决定），决定于当日的9时30分依法组织强制执行。当日，平泉市城管局对涉案建筑实施了强制拆除。在平泉市城管局实施强制拆除时，有平泉市人民政府组织协调的其他部门参加，以保证强制拆除安全、有序进行。 张春满以“申请人对被申请人作出的平城管执决字（2019）第137号行政强制执行决定不服，依法向本机关提出行政复议”为由，向平泉市人民政府申请行政复议，要求确认平泉市城管局2019年8月26日的强制执行行为违法，平泉市人民政府于2019年10月16日予以受理。在复议过程中，平泉市人民政府通知张春满、平泉市城管局行政复议决定延长30日作出。2020年1月13日，平泉市人民政府以“根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，被申请人应在申请人在法定期限内对第137号行政处罚决定不申请行政复议或者提起行政诉讼的情况下，被申请人才可以依法强制拆除。本案中，被申请人在作出第137号行政强制执行决定及实施强制拆除时，第137号行政处罚决定尚在诉讼期限内，故应当认定被申请人作出的第137号行政强制执行决定和强制拆除行为程序违法”为由，作出平政复决字（2019）8号行政复议决定（以下简称第8号行政复议决定），确认第137号行政强制执行决定及强制拆除行为程序违法。 期间，2019年9月20日，张春满因对第137号行政处罚决定不服，向本院提起行政诉讼，请求人民法院撤销该行政处罚决定。2020年3月3日，本院作出（2019）冀0823行初19号行政判决，以“被告在对涉案建（构）筑物进行处理时，认定涉案建（构）筑物全部属于违法建设，而没有区分张春满经有权机关已验收合格的、用于养殖的设施物的面积，故第137号行政处罚决定属事实不清、主要证据不足。同时，因被告未对经验收合格的圈舍设施予以区分，而作出第137号行政处罚决定，属适用法律错误”为由，判决撤销第137号行政处罚决定。平泉市城管局不服该行政判决，向承德市中级人民法院提起上诉。2020年4月27日，承德市中级人民法院作出（2020）冀08行终87号行政判决，驳回上诉，维持原判。 2020年1月22日，张春满又因对涉及行政强制执行的行政行为不服，向本院提起行政诉讼（即本案），请求人民法院确认第137号行政强制执行决定违法（或者撤销）、确认2019年8月26日的强制拆除行为违法、撤销第8号行政复议决定。 本院认为，一、关于本案中两个被告的诉讼地位 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十二条第三款进一步规定，复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。由于本案中第8号行政复议决定系确认原行政行为程序违法，故不属于改变原行政行为，而应当以平泉市城管局、平泉市人民政府为共同被告。同时，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十四条规定，复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。本案中，应当以作出原行政行为的平泉市城管局确定级别管辖，故本院对本案具有管辖权。 二、关于第137号行政强制执行决定及强制拆除的程序 《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出限期拆除的决定，当事人逾期不拆除的，县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取强制拆除措施。《河北省城乡规划条例》第八十三条第二款进一步规定，县级以上人民政府应当自收到有关部门的报告之日起三日内，责成有关部门采取强制拆除措施，并在实施强制拆除前发布公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，有关部门可以依法强制拆除。其中，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《河北省城乡规划条例》第八十三条第二款规定的行政复议或行政诉讼的对象，指的是城乡规划主管部门作出的限期拆除的行政决定，而不是行政强制执行决定。本案中，平泉市城管局2019年6月26日作出的第137号行政处罚决定，即是限期拆除的行政决定。因平泉市城管局于2019年8月26日作出第137号行政强制执行决定，并于当日实施强制拆除时，第137号行政处罚决定尚未超过六个月的法定起诉期限，故平泉市城管局作出的第137号行政强制执行决定违反法定程序，依法应当予以撤销。同时，当日实施的强制拆除行为亦违反法定程序，但因强制拆除行为实际实施后，已不具有可撤销的内容，故应当确认其程序违法。 需要说明的是，平泉市城管局称，是平泉市人民政府明确要求其在规定的期限内实施强制拆除。但是，由于平泉市人民政府已批复责成其实施强制拆除，其因责成而取得实施强制拆除的行政主体资格后，应当严格按程序实施强制拆除，故平泉市城管局将实施强制拆除的责任指向平泉市人民政府，没有法律依据。事实上，第137号行政强制执行决定系由平泉市城管局作出，强制拆除行为亦由其实施，平泉市人民政府的第8号行政复议决定亦不认可其行政程序，故不能认定平泉市人民政府系强制拆除的实施主体。 三、关于第137号行政强制执行决定及强制拆除依据的事实 平泉市城管局作出的第137号行政强制执行决定，系根据第137号行政处罚决定并经平泉市人民政府责成其采取强制拆除措施而作出。但是，第137号行政处罚决定经平泉市人民法院、承德市中级人民法院审理，以该行政处罚决定事实不清、主要证据不足、适用法律错误而判决予以撤销，故第137号行政强制执行决定亦失去事实依据，从而属于适用法律错误，依法应当予以撤销。同样，当日实施的强制拆除行为亦无事实依据，但因强制拆除行为实际实施后，已不具有可撤销的内容，故应当确认强制拆除行为违法。 四、关于第8号行政复议决定 由于第137号行政强制执行决定及强制拆除行为的程序违法，第8号行政复议决定确认两个行为程序违法的复议决定内容是正确的。但是，由于第8号行政复议决定仅涉及原行政行为的程序问题，未涉及处理结果的实体判断，原行政行为的实体处理结果并未发生变化，故应当在实质上视为维持原行政行为（《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十二条第三款将复议机关以违反程序为由确认原行政行为违法的情况，规定为不属于改变行政行为，即应当视为维持原行政行为）。由于第8号行政复议决定在实质上属于维持原行政行为，故该复议决定因此而应当依法予以撤销。 综上，第137号行政强制执行决定违反法定程序、主要证据不足、适用法律错误，应当依法予以撤销；由于强制拆除行为实施后已不具有可撤销的内容，故应当依法确认强制拆除行为违法；由于第8号行政复议决定系在实质上维持原行政行为，故亦应当依法予以撤销。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十条第二项、第七十条第三项、第七十四条第二款第一项、第七十九条的规定，判决如下： 一、撤销被告平泉市城市管理综合行政执法局2019年8月26日作出的平城管执决字[2019]第137号行政强制执行决定； 二、确认被告平泉市城市管理综合行政执法局2019年8月26日实施的强制拆除行为违法； 三、撤销被告平泉市人民政府2020年1月13日作出的平政复决字[2019]8号行政复议决定。 案件受理费50.00元，由被告平泉市城市管理综合行政执法局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。 审 判 长  计玉奎 审 判 员  张赓宇 人民陪审员  赵文秀 二〇二〇年七月十三日 书 记 员  徐 野 相关法律条文 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条…… 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； …… 第七十四条…… 行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法； （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； …… 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 2.《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》 第二十二条…… 复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。 第一百三十四条…… 复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。 3.《中华人民共和国行政强制法》 第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。 4.《中华人民共和国城乡规划法》 第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。 5.《河北省城乡规划条例》 第八十三条…… 县级以上人民政府应当自收到有关部门的报告之日起三日内，责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，并在实施强制拆除前发布公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，县级以上人民政府有关部门可以依法强制拆除。