重庆市第三中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝03行初19号 原告：重庆市涪陵区渝怀装卸有限公司，住所地重庆市涪陵区北拱新正街，统一社会信用代码915001027748819135。 法定代表人：胡祖国，总经理。 委托代理人：景栋臣、赵晓知，北京市京师（重庆）律师事务所律师。 被告：重庆市涪陵区人民政府，住所地重庆市涪陵区鹤凤大道38号。 法定代表人：种及灵，区长。 委托代理人：罗杭，重庆市涪陵区城市管理局党委委员。 委托代理人：彭世明，重庆新合律师事务所律师。 原告重庆市涪陵区渝怀装卸有限公司（以下简称渝怀装卸公司）不服被告重庆市涪陵区人民政府（以下简称涪陵区政府）于2019年12月4日作出的涪陵府强拆[2018]22号《强制拆除违法建筑决定书》（以下简称强拆决定），于2020年4月27日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月28日受理后，依法向涪陵区政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭于2020年6月18日公开开庭审理了本案，渝怀装卸公司的委托代理人景栋臣、赵晓知，涪陵区政府的委托代理人罗杭、彭世明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年12月4日，被告涪陵区政府作出涪陵府强拆[2018]第22号强拆决定载明，龙桥街道办事处北拱社区居民委员会、重庆市涪陵区渝怀装卸有限公司：你单位在重庆市涪陵区龙桥街道办事处北拱社区13组的违法建筑，重庆市涪陵区综合执法局已依法作出并送达了《重庆市涪陵区综合行政执法局行政处罚决定书》（渝涪综执（规）罚字[2013]第126号），本机关也依法作出并送达了《限期拆除违法建筑催告书》（涪陵府催[2018]第22号）。重庆市涪陵区渝怀装卸有限公司于2019年1月17日提出了陈述和申辩意见，经讨论，对重庆市涪陵区渝怀装卸有限公司的陈述和申辩意见不予采纳。因你单位逾期仍未拆除该违法建筑，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条和《重庆市城乡规划条例》第九十四条第二款的规定，本机关决定依法予以强制拆除，强制拆除所需费用由你单位自行承担。如对本决定不服，可自本决定送达之日起六十日内向重庆市人民政府申请行政复议，或者自本决定书送达之日起六个月内向人民法院提起行政诉讼。 原告渝怀装卸公司对强拆决定不服，提起诉讼，请求：一、撤销被告涪陵区政府作出的涪陵府强拆决（2018）第22号强拆决定；二、本案的诉讼费由涪陵区政府承担。事实和理由如下： 1.强拆决定的依据为原重庆市涪陵区综合行政执法局（以下简称原涪陵区综合执法局）渝浩综执（规）罚字（2013）第126号《行政处罚决定书》以及被告于2019年1月14日作出的涪陵府催（2018）第22号《限期拆除违法建筑催告书》。《行政处罚决定书》的作出时间为2013年，距被告作出《限期拆除违法建筑催告书》已经近六年时间，距被告作出强拆决定已近七年时间，远超过一般行政处罚和行政强制履行的期限。虽然《行政强制法》、《重庆市城乡规划条例》等法律没有明文规定有关部门提请区县政府作出强制拆除等决定的期限，但依据我国依法治国、依法行政的基本方针，被告在原涪陵区综合执法局作出行政决定七年后再次作出行政强制执行行为，明显违背了法律程序。 2.被告作出的涪陵府强拆决（2018）第22号强拆决违反法律强制性规定。该强拆决定作出的法律依据载明为《中华人民共和国行政强制法》第三十七条，但根据该法条第一款、第二款、第三款，强制执行决定应当载明：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间，但是，被告作出的强拆决定中未包含当事人的详细信息，也未说明强制执行的理由，更未载明强制执行的方式和时间，明显违反了《行政强制法》的强制性规定。 3.原涪陵区综合执法局作出的渝涪综执（规）罚字（2013）第126号《行政处罚决定书》认定事实、处罚内容及法律适用错误，本身就属于无效的行政行为，且原告的龙洞沟生态酒店修建完成至原涪陵区综合执法局作出行政处罚已经超过两年，根据《行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。因此，即使行政机关认定原告修建的龙洞沟生态酒店属于违法建筑，也已经超过了两年的处罚期限，被告不应依据该行政处罚决定作出强拆决定。 4.原告的“龙洞沟生态酒店”并非恶意修建的违法建筑，而是在政府相关部门大力支持下修建的，属于历史遗留问题。2004年10月，重庆市涪陵区齐力兴铁公水联运有限公司（以下简称齐力兴公司）与原重庆市涪陵区龙桥镇国土建环所（以下简称原龙桥国土建环所）签订《委托征地协议书》，委托龙桥镇征用原龙桥镇北拱居委13组（原太平1组）土地34.7亩，征地费用794830元，协议约定相关征地手续由原龙桥镇建环所办理。原龙桥镇国土建环所与原太平1社签订了《征用土地补偿安置协议书》，征用了太平1社的土地，并支付了征地补偿费用。但相关征地补偿协议签订后，原龙桥镇国土建环所并未办理土地使用的手续。2006年6月30日，齐力兴公司将该处土地转让给渝怀装卸公司，渝怀装卸公司支付给齐力兴公司土地征用费794830元。《土地转让协议》签订后，渝怀装卸公司根据齐力兴公司提交的材料，积极向涪陵区国土局、规划局提出办理土地使用权手续，但相关部门一直未予办理。根据《国有土地上房屋征收和补偿条例》的精神和原则，对于因历史原因和社会原因导致的未办理土地使用手续或规划手续情况，不宜按照违章建筑处理，而应当组织规划、土地、执法等部门对未办理手续的建筑物进行认定，而非一概强制拆除。 5.在原涪陵区综合执法局作出行政处罚至被告作出限期拆除期间，各级政府大力支持原告酒店的建设和发展，原告基于对政府行为的合理信赖，加大酒店及温泉度假村的投入，被告此时要对原告酒店进行强制拆除，将导致原告因行政行为的不确定以及对政府行为的合理信赖而损失严重，这违背了行政行为的合法性、合理性原则。 综上所述，原告认为被告作出的强拆决定认定事实不清、违反法律强制性规定、程序违法、适用法律错误。 被告涪陵区政府答辩称，被答辩人诉称的理由不成立，请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求，主要理由如下： 1.根据《中华人民共和国行政强制法》、《重庆市城乡规划条例》的有关规定，答辩人有权作出强拆决定。 2.答辩人作出的强拆决定认定事实清楚。被答辩人未经城乡规划主管部门批准，违法修建“龙洞沟生态酒店”，原涪陵综合执法局于2013年11月25日依法作出渝涪综执（规）罚字（2013）第126号行政处罚决定书，被答辩人在法律规定期限内既未申请行政复议，亦未提起行政诉讼，该行政处罚决定书已经发生法律效力。 3.答辩人作出的强拆决定程序合法。2019年1月14日，答辩人依法作出涪陵府催（2018）第22号《重庆市涪陵区人民政府限期拆除违法建筑催告书》并送达给被答辩人。2019年12月4日，答辩人依法作出涪陵府强拆决（2018）第22号强拆决定，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条和《重庆市城乡规划条例》第九十四条第二款的规定决定予以强制拆除。同日，答辩人依法作出涪陵府强拆公（2018）第22号《重庆市涪陵区人民政府关于强制拆除违法建筑的公告》。强拆决定与公告均送达给了被答辩人。 4.答辩人作出的强拆决定适用法律正确。 被告向本院提交并在法庭上举示了证明其行政行为合法性的以下证据： 1.《勘验笔录》及现场照片；2.对陈吉芬的调查询问笔录、陈吉芬的身份证复印件；3.《重庆市涪陵区规划局关于确认龙洞沟生态酒店项目是否办理规划许可的复函》；4.企业法人营业执照；5.渝涪综执（规）字（2013）第126号《重庆市涪陵区综合行政执法局行政处罚告知书》及送达回证；6.渝涪综执（规）字（2013）第126号《重庆市涪陵区综合行政执法局行政处罚决定书》及送达回证；7.《委托书》两份；8.重庆市涪陵区人民政府限期拆除违法建筑决定书及送达回证；9.重庆市涪陵区人民政府强制拆除违法建筑决定书及送达回证；10.重庆市涪陵区人民政府关于强制拆除违法建筑的公告及送达回证、邮寄查询结果。 上述证据，1-7证明原告未经区城乡规划主管部门批准于2009年5月动工，在重庆市涪陵区龙桥街道办事处北拱社区13组违法修建“龙洞沟生态酒店”，实际建成钢结构房屋建筑面积1470.56平方米，混合结构房屋建筑面积1056.69平方米，总建筑面积2530.25平方米。为此，原涪陵区综合执法局于2013年11月18日依法作出了渝涪综执（规）罚字（2013）第126号告知书，原告委托代理人陈吉芬于2013年11月25日签收。原涪陵综合执法局于2013年11月25日依法作出渝涪综执（规）罚字（2013）第126号行政处罚决定书，限十日内自行拆除违法建筑。代理人陈吉芬于2013年11月27日签收。证据8证明2019年1月14日，被告依法作出限期拆除违法建筑催告书，原告于同日签收。证据9、10证明2019年12月4日被告依法作出了涪陵府强拆决（2018）第22号强制拆除违法建筑决定书、涪陵府强拆公（2018）第22号《重庆市涪陵区人民政府关于强制拆除违法建筑的公告》，原告于2019年12月12日收到。 在庭审中，被告还举示了原告的《承诺》，证明原告在2013年10月31日作出承诺，如国家征用土地，原告无条件拆除“龙洞沟生态酒店”。 原告为证明其主张，在法庭上举示了以下证据： 第一组：1.《关于报送龙头港进港大道2#线红线内两户企业基本情况的函》；2.征用土地补偿安置协议书；3.委托征地协议书。证据1证明案涉酒店已划入进港大道红线拆迁范围内，且属于历史遗留原因导致未取得土地使用证，且案涉建筑的修建主体为重庆市龙洞沟温泉开发有限公司，被告作出涉案行政行为的行政相对人主体错误。证据2、3证明重庆龙洞沟温泉开发有限公司使用的土地是2004齐力兴公司委托龙桥镇征用的土地。委托征地协议中也明确指明土地的合法手续由龙桥镇国土建环所完善。后龙洞沟温泉公司才修建了龙洞沟生态酒店。 第二组：1.重庆市涪陵区人民政府龙桥街道办事处《关于印发龙桥街道2015年旅游工作要点的通知》；2.机构信用代码证；3.餐饮服务许可证；4.特种行业许可证；5.重庆市企业投资项目备案证；6.孵化板挂牌企业；7.星级农家乐取水许可证。证明2015年至今，政府一直大力支持龙洞沟酒店发展，龙洞沟酒店修建及扩大修建均是基于对政府支持的合理信赖，被告现在要求原告自行拆除，不合法也不合理。 经庭审质证，对被告举示的证据，原告认为，原告与齐力兴公司已经达成土地转让协议，完成了土地转让。被告在调查时，陈吉芬提到土地是租用的不属实，故被告调查的事实不清楚。对于用地性质，已经办理了土地转让和价格支付手续，是原龙桥国土建环所未给案涉土地办理相关手续，所以违法建筑的事实不是原告方造成。同时原告基于国土部门代为办理手续，信任龙桥街道，才进行了修建。被告当庭举示的《承诺》超过了举证期限，不应当采信。 被告对原告举示的第一组证据1的真实性、合法性无异议，但认为与本案没有关联性，达不到证明目的；对证据2、3的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关。对第二组证据1的真实性、合法性无异议，但认为不能证明原告的房屋就是合法建筑；对证据2-8的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关。 本院认为，原告和被告举示的证据客观真实、合法，且与本案相关联，均可作为认定本案事实的证据。 根据上述证据，认定事实如下： 原告渝怀装卸公司于2008年底修建了案涉建筑，之后逐步扩大规模，最初的名称叫龙洞沟农家乐，后更名为龙洞沟酒店、龙洞沟生态旅游酒店、龙洞沟温泉度假村，案涉建筑一直没有办理相应手续。 2013年11月25日，原涪陵区综合执法局向重庆市涪陵区龙桥街道办事处北拱社区居民委员会、渝怀装卸公司作出渝涪综执（规）罚字[2013]第126号行政处罚决定，限十日内自行拆除违法修建的建筑面积为1470.56平方米的钢架结构房屋和建筑面积为1059.69平方米的混合结构房屋。处罚决定于2013年11月27日送达给渝怀装卸公司。2019年1月14日，涪陵区政府作出涪陵府催[2018]22号《限期拆除违法建筑催告书》，责令渝怀装卸公司自催告书送达之日起十个工作日内自行拆除违法建筑，并于同日将催告书送达给渝怀装卸公司。因渝怀装卸公司在限期内未自行拆除，涪陵区政府于2019年12月4日作出本案被诉强拆决定。渝怀装卸公司不服，提起本案诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第二十六条第二款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，渝怀装卸公司系被诉行政行为的相对人，是本案适格原告；涪陵区政府系作出被诉行政行为的行政机关，是本案适格被告。 根据原告渝怀装卸公司的起诉理由和被告涪陵区政府的答辩意见，结合本案事实，涪陵区政府在原涪陵区综合执法局于2013年11月25日对渝怀装卸公司作出限期拆除违法建筑的行政处罚决定后，于2019年12月4日作出强拆决定，是否符合法律规定，是本案的争议焦点。 根据《中华人民共和国城乡规则法》、《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，对于违法建筑的查处，在主管行政部门作出限期拆除决定后，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼的，逾期又不自行拆除的，主管行政部门应当按照强制执行程序，及时提请区县人民政府作出强制拆除决定。至于主管行政部门作出限期拆除决定后，何时提请区县人民政府作出强制拆除决定，目前尚无相关法律、法规明确规定，属于行政机关自由裁量范围。但行政机关对自由裁量的行使，不能违背法的基本原理和原则，且应符合社会公众的一般观念。就本案而言，原涪陵区综合执法局作出限期拆除违法建筑决定，在该决定生效后，应当及时提请被告涪陵区政府作出强制拆除决定。原涪陵区综合执法局于2013年11月25日作出限期拆除违法建筑决定，于2019年1月提请作出强制拆除决定，直到2019年12月4日，涪陵区政府才作出强制拆除决定，时间跨度长达六年之久，且未提供证据证明有相关合法、合理的事由，明显超过了合理期限。涪陵区政府作出本案被诉强拆决定，不符合行政法的行政公正原则和行政程序的效率原则，也不符合社会公众的一般观念，明显不当，应予撤销。对原告渝怀装卸公司起诉撤销涪陵区政府作出的强拆决定的诉讼请求，予以支持。涪陵区政府的答辩理由，不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决如下： 撤销重庆市涪陵区人民政府于2019年12月作出的涪陵府强拆[2018]22号《强制拆除违法建筑决定书》。 本案诉讼费50元，由重庆市涪陵区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。 审 判 长  喻伦泰 审 判 员  简元华 人民陪审员  倪 勇 二〇二〇年七月二十二日 法官 助理  胡雅茹 书 记 员  罗凯文