南昌铁路运输法院行 政 裁 定 书（2020）赣7101行初631号原告黄小苗，男，1973年11月28日出生，汉族，户籍所在地江西省南昌经济技术开发区，现住江西省南昌经济技术开发区。委托代理人王亚骄，北京市盛廷律师事务所律师，执业证号：11101201911142814。委托代理人侯兢峯，北京市盛廷律师事务所实习律师，实习证号：01011907212173。被告南昌经济技术开发区蛟桥镇人民政府，住所地江西省南昌市经济技术开发区枫林大道**，统一社会信用代码：11360100014510132C。负责人涂劭，该镇镇长。委托代理人熊隆坤，江西乐盈坤卓律师事务所律师，执业证号：13601199410103571。原告黄小苗因要求确认被告南昌经济技术开发区蛟桥镇人民政府（以下简称蛟桥镇政府）于2020年1月10日作出的强制拆除房屋行为违法一案向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月2日立案后，于7月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月30日公开开庭审理了本案。原告黄小苗及委托代理人王亚骄、侯兢峯，被告蛟桥镇政府出庭负责人杜杏金及委托代理人熊隆坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年1月10日，原告黄小苗所有的坐落于南昌经济技术开发区的房屋（摸底编号为90，以下简称案涉房屋）被强制拆除。原告黄小苗诉称，2020年1月10日，被告组织人员将原告所有的案涉房屋强制拆除，导致原告房屋及屋内物品损毁。原告认为，被告在未严格履行法定拆除程序，未对原告作任何补偿的情况下，强制拆除原告房屋的行为违法。为维护自身合法权益，原告提起诉讼，请求判令：1.确认被告强拆案涉房屋的行政行为违法；2.诉讼费由被告承担。原告黄小苗为支持其主张，向本院提交以下证据：第一组证据：原告身份证复印件、《杜家城中村项目调查摸底表》，用以证明原告主体适格。第二组证据：房屋强拆前后的照片、强拆时的报警录音、强拆视频，用以证明案涉房屋系被告强制拆除。被告蛟桥镇政府辩称：1.本案不属于行政诉讼调整的范畴。案涉土地已于1992年被国家征收，并出让给江西省新建县橡胶厂（以下简称橡胶厂）。案涉房屋属于临时过渡房，系村民委员会（以下简称委会）履行其与橡胶厂签订的协议义务的行为，即使委会与本村村民签订了《房屋征收安置补偿协议》，也属于民事主体之间的约定，不涉及行政机关的具体行政行为。被告并未参与案涉房屋的拆除，也不知道系何人拆除。2.原告存在严重的违法行为，委会不存在过错。案涉房屋所占用的土地为国有，且该土地使用权自1992年即归属于橡胶厂。2003年初，经南昌经济技术开发区管理委员会（以下简称经开管委会）协调，并经委会群众代表会议通过，决定在该土地上建设村民的临时过渡房屋（包括案涉房屋），用以对原告等村民进行过渡安置。2003年8月6日，原告与委会签订了《农房拆迁协议书》，后原告在该村的安置房三区12栋分配了第1单元，上述安置房面积共计480平方米。原告获得上述安置房后，仍然占用案涉临时过渡房屋。橡胶厂自原告等村民入住安置房后一直向委会、新建区人民政府（以下简称新建区政府）和经开管委会主张权利，要求委会拆除临时过渡房屋及乱搭、乱建的建筑，把占用的土地归还该厂。后经新建区政府和经开管委会协调，经开管委会同意案涉土地为橡胶厂收储。2016年11月18日，委会与橡胶厂签订了一份《初步合作意向书》，该意向书约定委会协助橡胶厂办理该土地的相关手续，橡胶厂分两期支付6500万元拆迁补偿费给委会。2018年8月3日、10月24日，委会先后两次召开村民代表大会，一致同意《初步合作意向书》的约定，同意签订正式的协议，并确定了过渡房拆迁补偿方式。2018年11月12日，委会与橡胶厂签订《协议书》，该协议约定橡胶厂分两次共支付6500万元房屋拆除补偿等款项给委会，委会在75个工作日内拆除案涉土地上所有的建筑物（含案涉房屋）并将土地交付给橡胶厂。委会根据上级部门的拆迁补偿标准与相关村民签订了《房屋征收安置补偿协议》，因原告要求按“拆一还一”进行补偿从而导致案涉纠纷。综上，被告并未实施强拆行为，本案不属于行政诉讼法的调整范畴，原告存在严重的违法行为，请求驳回原告的诉讼请求。被告蛟桥镇政府为支持其主张，向本院提交以下证据：第一组证据：委会于1991年10月14日与橡胶厂签订的《征地协议》、收据5份、证明及审批材料6份、江西省建设用地许可证（1992年10月22日），用以证明案涉房屋所在的土地已被橡胶厂征用。第二组证据：委会于2003年5月27日召开村民代表会议的记录、2003年8月6日的《农房拆迁协议书》及《拆迁调查表》、2020年7月23日委会出具的证明、原告已分配的拆迁安置房屋照片，用以证明因2003年对原告房屋进行拆迁，在橡胶厂土地上修建了案涉房屋作为临时过渡用房，后分配给原告480平方米的安置房，但原告仍占用案涉房屋。第三组证据：橡胶厂于2015年11月17日出具的函、新建县人民政府于2014年4月15日作出的《新建县人民政府关于帮助解决新建县橡胶厂土地利用有关问题的函》、经开管委会于2017年9月30日作出的《关于新建区人民政府请求帮助解决新建区橡胶厂土地利用有关问题的复函》、委会与橡胶厂于2016年11月18日签订的《初步合作意向书》、委会2018年8月3日及10月24日的会议记录、委会与橡胶厂于2018年11月12日签订的《协议书》、委会与案外人黄堂仔于2018年12月31日签订的《房屋征收安置补偿协议》及附件《调查摸底表》，用以证明《协议书》《房屋征收安置补偿协议》系委会与橡胶厂为解决历史遗留问题签订，且经过村民大会通过，属平等民事主体之间的协议，并非具体行政行为。经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据三性提出异议，认为江西省建设用地许可证的有效期从1992年10月22日至1993年10月22日，橡胶厂没办理延期手续，未进行建设；村委会未经法定程序无权直接通过签订协议的形式将土地转让给橡胶厂，该组证据不能证明橡胶厂已经依法取得案涉土地的使用权；对第二组证据中的《农房拆迁协议书》及《拆迁调查表》、房屋照片真实性、合法性无异议，认为照片中的房屋是原告出资购买而非分配的安置房，拆迁分配的安置房已被蛟桥镇政府强拆；对其他证据的三性提出异议，认为会议记录真实性无法核实，且未经村民集体讨论通过，不能证明案涉房屋系临时过渡房；村委会出具的证明属于证人证言；对第三组证据中的函和复函的真实性、合法性无异议，但认为橡胶厂作为民事主体不是案涉纠纷当事人，上述证据与本案无关；对其他证据三性提出异议，认为会议记录中涉及到橡胶厂合作等事项关乎村民重大利益，应召开村民代表会议表决通过，并由三分之二以上代表参加，但原告作为本村村民对该事项却不知情；村委会无权单方决定买卖集体土地，无权处分原告房屋，且村委会既不是土地行政主管部门，也不是征收主体及实施主体，无权制定及实施安置补偿方案。被告对原告提交的第一组证据中的《杜家城中村项目调查摸底表》三性提出异议，认为系复印件，且摸底表中没有调查人员签字或单位盖章；对第二组证据三性提出异议，认为不能证明系被告组织拆除了原告的房屋，原告不能证明其对案涉房屋有所有权。本院对上述证据认证如下：各方对真实性无异议的证据，能够相互印证证明本案事实的部分，本院予以采信。关于原告提交的《杜家城中村项目调查摸底表》，虽然是复印件，但与被告提交的案外人黄堂仔的《杜家城中村项目调查摸底表》时间、格式、内容等能相互印证，原告亦称原件在村委会，被告至今未调取提交原件予以反证，故该证据本院予以采信；关于原告提交的第二组证据中的视频及照片，被告虽然对真实性提出异议，但未能提供证据反驳，故该证据本院予以采信，但电话录音不能判断通话人的身份，真实性无法判断，故不予认定。关于被告提交的村委会会议记录，真实性予以认定，但不能判断是何种性质的会议；对其他原告提出真实性有异议的证据，因原告未提供证据予以反驳，故本院予以采信。关于当事人提出的对合法性、关联性及证明目的的异议，将在本院认为部分予以分析认定。经审理查明，1991年10月14日，橡胶厂与签订《征地协议》，约定橡胶厂征用荒山约54.61亩，结算以县土管局丈量数据为准，四至是：东至大路7米为界（因考虑到今后大路加宽，不得在这片空地上开荒、建筑或作它用），南至武警农场和打靶场围墙，北至劳管高压线、西至沿大门口250米。协议签订后，橡胶厂支付了征用土地款6000元及其他部分费用。1992年10月22日，橡胶厂取得江西省建设用地许可证，有效期至1993年10月22日。2003年5月27日，召开会议，参加者为全体村干部和群众代表，记录内容包括“我村面临大面积土地征用，房屋拆迁，我村报开发区、镇政府批准，临时过渡房已批准在原橡胶厂内。首期由我村统一筹建投资，实行投标形式进行……”。根据经开区工委、管委会决定，对蛟桥镇部分房屋进行拆迁。2003年8月6日，委会与原告签订《农房拆迁协议书》，拆迁安置方式按照洪经管办发（2002）3号文件规定执行，约定对原告位于的房屋进行拆迁，原告同意按一户一宅方式解决其拆迁安置补偿问题；委会承诺按照相关条件集中安置在本村新村规划内，采取统一规划、统一设计、统一建设形式安置；安置在“一户一宅”的，过渡期为18个月，超过过渡时间，每超过一个月，按实际人口（以户口本为准）给予50元／人补助。2006年7月，原告依据《农房拆迁协议书》，分得三区12栋1单元安置房，面积合计480平方米。2014年4月15日，新建县人民政府作出《新建县人民政府关于帮助解决新建县橡胶厂土地利用有关问题的函》，明确新建县拟对橡胶厂进行企业改制，需对橡胶厂征用的54.61亩土地进行土地置换或公开拍卖，要求经开管委会对村民在该宗土地上的大量违章建筑进行处理。2014年6月18日，新建县国土资源局出具证明材料给经开管委会，证明橡胶厂于1992年征用上述土地，在该局办理了54.61亩土地使用权证，现土地使用权证遗失。2015年11月17日，橡胶厂给委会发函，内容为“我厂于1992年征用贵村土地54.61亩，……经新建区工信委、新建区政府多次与经开区协商沟通，同意协商解决这一历史遗留问题。经与贵村协商，基本达成共同合作的意向。1.要求贵村对村民过渡房的建筑面积进行测量核实，以便我厂改制费用的预算和土地挂牌过程中成本核算上报提供有效依据；2.村民过渡房补偿款按照经开区拆迁相关文件执行，由组织进行拆迁；3.由于我厂属于改制企业，可享受国家改制企业的优惠政策，为了给职工和村民创造更大利益，将该宗土地由新建区进行运作”。2015年1月9日，委会对在橡胶厂内的临时过渡房屋进行调查摸底，其中编号90的房屋登记在黄小苗名下，房屋为2层，面积合计206.32平方米。2016年11月18日，委会与橡胶厂签订《初步合作意向书》，约定“由橡胶厂支付给委会6500万元（包括房屋拆迁补偿、搭建物、青苗、搬迁及地面附属物等费用，税费由橡胶厂另行承担）；委会在收到第一笔拆迁补偿款3000万元后45个工作日内，负责将该宗土地上的房屋、搭建物等拆迁完毕并净地交付；本协议属于意向性协议，双方的权利义务需以该意向书获得各自主管部门经开管委会、蛟桥镇政府、新建区政府及新建区工信委批准并签订《最终协议书》的内容为准”。2017年9月30日，经开管委会作出《关于新建区人民政府请求帮助解决新建区橡胶厂土地利用有关问题的复函》，函复内容为“为支持贵区对企业进行改制，根据双方签订的《初步合作意向书》，我委同意将原橡胶厂征用的54.61亩土地由贵区收储，公开公正挂牌出让；对于过渡房的征收安置补偿由我委蛟桥镇与贵区橡胶厂落实《初步合作意向书》中的各项条款”。2018年8月3日及10月24日的会议记录中记载了与橡胶厂的合作事宜及对过渡房的拆迁补偿方式。2018年11月12日，委会与橡胶厂签订《协议书》，约定“橡胶厂同意向委会支付6500万元，用于该宗土地上的房屋拆迁补偿，包括所有房屋拆迁补偿、搭建物、青苗费、迁坟、搬迁及土地、地、地面附属物等一切费用费由橡胶厂承担；该拆迁补偿款经双方协商同意直接转入蛟桥镇政府账户；委会在收到第一期款项之日起，立即启动拆除工作，并确保在45个工作日内完成该宗土地上房屋、搭建物、青苗费、迁坟、搬迁等一切附属物的90%拆除工作，剩余的10%拆除工作延长一个月的时间完成，并将净地交付给橡胶厂”。针对村民搭建的临时性过渡房屋，委会制定的《房屋征收安置补偿实施方案》，安置补偿期限自2018年12月25日至2019年1月24日，安置补偿方式为货币补偿。原告拒绝接受货币补偿，要求按“拆一还一”进行补偿，未与委会签订《房屋征收安置补偿协议》。2020年1月10日，案涉房屋被拆除。拆迁视频显示现场有执法人员。原告不服，诉至法院，请求判如所请。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第（二）项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料。原告请求确认被告强拆其房屋的行为违法，应提供被告为强拆行为实施主体的事实证据。如果不能举证，则起诉没有事实根据，不符合法定起诉条件。本案中，案涉房屋所在土地于1991年即被橡胶厂征收，本次拆迁系委会履行其与橡胶厂签订的《协议书》中约定的净地交付义务，原告向本院提交的证据不能证明被告实施了强制拆除行为。故案涉房屋拆除不涉及行政行为，不产生行政法律关系，原告请求确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法没有事实根据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告黄小苗的起诉。案件受理费50元(原告已预交)，退还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。审 判 长  徐莉莉人民陪审员  骆 云人民陪审员  李 军二〇二〇年七月三十一日法官助理李伟红书记员吴堃