云南省临沧市临翔区人民法院行 政 判 决 书（2020）云0902行初7号原告俸金萍，女，1979年9月2日出生，傣族，临沧市临翔区人，居民，户籍所在地：临沧市临翔区。经常居住地：临沧市临翔区。委托代理人纪召兵，北京诚略律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告临沧市临翔区自然资源局。住所地临沧市临翔区迎宾路**。法定代表人陈庆红，该局局长。行政机关出庭应诉负责人何文杰，男，1974年1月6日出生，汉族，临沧市临翔区人，系临沧市临翔区自然资源局副局长，住临沧市临翔区。委托代理人罗明春，男，1982年2月28日出生，彝族，临沧市临翔区人，住临沧市临翔区。代理权限：特别授权代理。委托代理人徐晶晶，云南聚盈律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告临沧市临翔区人民政府。住。住所地：临沧市临翔区白塔路**/div>法定代表人魏丛柱，该人民政府区长。委托代理人罗俊林，云南江**律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。原告俸金萍不服被告临沧市临翔区自然资源局（以下简称区自然资源局）于2019年12月2日作出的临翔自然资行罚字[2019]137号《行政处罚决定书》的行政行为及被告临沧市临翔区人民政府（以下简称区人民政府）于2020年2月10日作出的临行复决字［2019］第7号《行政复议决定书》，于2020年2月20日向本院提起行政诉讼。本院于同年2月27日立案后，于2020年2月28日分别向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2020年3月17日，原告俸金萍以其诉讼代理人因北京疫情防控不能按期出庭为由向本院提出《延期审理申请》。2020年6月18日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告俸金萍及其委托代理人纪召兵，被告区自然资源局的负责人何文杰、委托代理人罗明春、徐晶晶，被告区人民政府的委托代理人罗俊林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告区自然资源局于2019年12月2日作出临翔自然资行罚字[2019]137号《行政处罚决定书》，查明原告俸金萍未经批准擅自在临翔区忙畔街道青华社区忙半组违法占用545.05平方米（0.818亩）土地的行为，违反了《土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条规定，并根据该法第七十六条规定，对俸金萍作出如下处罚：1.“责令15日内自行拆除在违法占用的不符合规划的545.05平方米（0.818亩）土地上建盖的建筑物和其他设施；2.责令30日内将违法占用的545.05平方米（0.818亩）土地退还忙畔街道青华社区忙半组。”原告俸金萍不服，向被告区人民政府申请行政复议，被告区人民政府于2020年2月10日作出临行复决字［2020］第7号《行政复议决定书》，决定对区自然资源局作出的《行政处罚决定书》予以维持。原告俸金萍诉称，原告在临沧市临翔区忙畔街道青华社区建有一处房屋。2019年12月2日，被告区自然资源局作出临翔自然资行罚字〔2019〕137号《行政处罚决定书》，责令原告15日内自行拆除有关建筑物，30日内将土地退还忙畔街道青华社区忙半组。原告不服向区人民政府申请行政复议，请求撤销该《行政处罚决定书》。被告区人民政府于2020年2月10日作出临行复决字〔2019〕第7号《行政复议决定书》，决定维持该处罚决定书。原告认为，首先，因《土地管理法》的修改，区自然资源局作出的行政处罚决定依据的事实不清，适用法律错误，且违反法定程序。原告未经批准违法用地的事实不清、证据没有做到确凿充分，该处罚决定书以没有办理农用地转用手续为由，但该地块已是建设用地无需办理农用地转用手续。本案中，自然资源局作出的地类认定书确定本案涉耕地0.116亩及建设用地0.702亩，但同时又认定该0.818亩土地全部是基本农田，该认定属自相矛盾。根据《土地管理法》第二十条、二十一条、二十六条及《土地管理法》实施条例第二十一条，以及土地利用总体规划管理办法第五条、第十九条、第二十条、第二十三条等规定，基本农田的认定应当经法定程序批准后，依法公告并生效，由县级以上人民政府再作出土地利用总体规划以及乡镇土地利用总体规划，经验收确认为基本农田后还要设置基本农田保护标志，最终才能确认属于基本农田。本案中，区自然资源局没提交任何证据就认定涉案土地属基本农田。此外，本案原告向村组缴纳了道路建设费的事实，说明当地村组社区是非常清楚事情原委的，也即原告建房是经过批准符合村庄规划的；其次，被告作出的行政处罚决定适用法律错误。区自然资源局以原告违反《土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条、第七十六条规定对原告作出处罚，原告认为，《土地管理法》规定土地使用权可以依法流转。建设用地使用权的流转，在符合规划的情况下仍然可以流转。本案中，区自然资源局责令原告把案涉土地退还青华社区忙半组，原告认为，即便要退还土地也只能退回原土地使用权人，而不是推给原土地所有权人；第三，被告作出的行政处罚决定违反了法定程序。此次由政府组织的在全区范围内开展的土地两违专项整治活动，涉及到民生保障及社会稳定的重大行政决策问题。云南省于2016年制定了重大行政决策程序，国务院也于2019年出台了重大行政决策程序暂行规定。本案中，区人民政府发布的公告是区人民政府关于开展违法用地违法建筑专项整治的通知，决定要在全区范围内开展整治活动。根据规定，形成重大行政决策要履行专家论证、以各种形式听取公众意见、进行社会稳定风险评估、进行合法性审查、进行集体讨论决定等程序。本案中，被告未经这些程序即作出处罚决定；第四，原告认为被告作出的行政处罚决定应当适用行政比例原则，以并妥善地、慎重地作出处理。根据有关法律规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，这个事实还包括其他的事实，行政机关应考虑违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当的行政法比例原则。简单对房屋进行拆除后，由原告承担所有的责任后果是不公平的；第四，涉案房屋是原告的唯一住房。房屋建设过程中投入资金巨大，并全家举债，拆除房屋后将造成巨大的社会财富浪费，原告一家也将居无定所；第五，本案中，原告的原生活居住房屋因城市建设被实行一次性货币补偿征收，政府既没有建好安置房且补偿标准较低。综上所述，原告认为，区自然资源局作出的行政处罚决定依据的事实严重不清、适用法律错误、违反正当程序，应当予以撤销。区人民政府作出的行政复议决定认定事实和适用法律错误，也一并应予以撤销。为依法维护原告的合法权益，特提起诉讼要求：1.撤销被告区自然资源局、区人民政府作出的临翔自然资行罚字〔2019〕137号《行政处罚决定书》及临行复决字〔2019〕第7号《行政复议决定书》；2.案件受理费由被告承担。原告俸金萍向本院提交如下证据材料：1.区人民政府于2016年7月20日制作的《关于头塘街被拆迁户要求重新评估给予解决拆迁遗留问题的答复意见》（临翔政字12号），用以证明原告原位于头塘街××房子于2015年被拆迁。政府工作人员承诺原告可以自己找地建房，政府帮助办理相关的建设用地手续；2.《行政处罚决定书》《行政复议决定书》，用以证明被诉行政行为的经过。被告区自然资源局辩称，首先，区自然资源局作出的涉案行政处罚决定所依据的事实清楚，证据确实充分。2019年，临翔区对违法占地集中建房案件查处过程中，发现临翔区忙畔街道清华社区忙半组存在非本村村民俸金萍户未经批准擅自违法占地建房的情况，遂于2019年10月20日依法进行立案调查。经调查核实，原告俸金萍户于2013年向当地村民郭寿平户转让得涉案土地后，在未办理任何相关用地审批手续情况下，在该宗土地上建盖了一栋砖混结构房屋。经现场勘测，建房占地面积545.05平方米，套合2010-2020年临翔区土地利用总体规划显示均不符合规划，且均系基本农田。根据《土地管理法》第四十三条及第四十四条规定，建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，原告未经审批占地建房是无可争议的事实，经实地勘测并作出现场勘测图，对照2010-2020临翔区土地总体规划作出土地利用规划地类认定书，已形成完整的证据链。综上，区自然资源局作出的处罚所依据的事实清楚，证据充分；其次，区自然资源局作出的行政处罚适用法律正确，不存在程序违法问题。区自然资源局在履职过程中发现原告户未经批准擅自占用农用地建房，已违反《土地管理法》第四十四条规定，根据该法七十六条规定，未经批准或采取欺骗手段骗取批准非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地。对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。据此，根据当时的法律规定，所适用的法律是正确的。区自然资源局从发现违法线索到作出行政处罚决定，均遵循《行政处罚法》及《土地管理法》等相关法律规定，并给予了原告充分的陈述及申辩权利。综上，区自然资源局作出涉案的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，要求人民法院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告区自然资源局向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据：1.《国土资源执法监察证》《违法线索登记表》、核查报告、《立案呈批表》《接受调查通知书》《法律文书送达回证》，用以证明区自然资源局在具体执法过程中程序合法；2.原告身份证复印件，用以证明原告的户籍所在地为临沧市临翔区，非涉案土地的合法使用权人；3.《询问笔录》，用以证明涉案土地系原告向当地村民郭寿平户转让所得，该涉案土地系该户的承包土地，原告建房行为没有办理任何审批手续；4.《现场勘测笔录》《现场勘测图》《现状地类认定书》《土地利用规划地类认定书》，用以证明涉案房屋系原告建盖，违法占地面积545.05平方米，对照2010-2020年土地利用总体规划上标示的规划地类性质，原告违法占地面积0.818亩均不符合土地利用总体规划，且该宗土地均属基本农田；5.《调查报告》《处理决定呈批表》，用以证明案件承办人员在查清事实后作出调查报告并提出处理建议，经局长办公会集体讨论，同意案件承办人员提出的处罚建议；6.《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，用以证明2019年11月8日，区自然资源局依据有关法律规定，向原告告知拟对其作出行政处罚，其享有听证权利；7.《听证申请》《听证通知书》《法律文书送达回证》《听证笔录》，用以证明区自然资源局依法受理了原告的听证申请，并依法举行了听证会，原告在处罚前享有了充分的陈述及申辩权利；8.《行政处罚决定书》《法律文书送达回证》《行政处罚决定催告书》《行政复议决定书》及照片，用以证明2019年12月2日，区自然资源局根据《土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条、第七十六条规定，对原告作出行政处罚决定，并依法送达给了原告。被告区人民政府辩称，2019年10月16日，复议机关收到原告复议申请书后，经审查于12月18日予以立案受理，同时向区自然资源局及原告送达了行政复议答复书、答复通知书。区人民政府对区自然资源局作出的行政处罚决定所依据的相关证据进行了审查后认为，区自然资源局作出的处罚决定认定事实清楚、适用法律正确，并决定予以维持。综上，区人民政府作出的复议决定程序合法，经审查后认为，区自然资源局作出的处罚决定书认定事实清楚、适用法律正确、证据确实充分、处罚适当，决定予以维持该处罚决定，原告要求撤销区人民政府作出的行政复议决定书没有事实根据，要求驳回原告的诉讼请求。被告区人民政府向本院提交了如下证据材料：1.《行政复议申请书》及原告身份证复印件，用以证明原告提出行政复议申请的事实；2.行政复议受理通知，用以证明行政复议机关收到原告申请后，经过审批认为符合受理条件于5日内予以受理；3.送达回证，用以证明受理申请后依法告知了双方当事人；4.复议决定书，用以证明复议机关在60日内做出了行政复议决定，即复议程序合法。经庭审质证，原告对被告区自然资源局提交的第1组证据认为，第一，两名调查人员中只有一名调查人员的执法证件，程序不合法。第二，本案从该证据显示系上级交办，但据原告了解，本案系政府在全区范围内开展专项整治活动，涉及众多群众的合法权益及社会稳定，属于政府的重大行政决策事宜。第三，违法线索登记及核实报告中，原告认定事实不清、适用法律错误；对第2组、第3组、第4组证据的真实性无异议，但不认可其证明目的，因原告是通过转让方式取得涉案土地的，其土地使用权在没有被相关裁判文书否定前，原告享有合法的土地使用权。同时，涉案土地也没有有效证据证明该土地必须要办理农用地转用审批手续。对《现场勘测图》《现状地类认定书》《土地利用规划地类认定书》认为，该部分证据欲证明原告违法用地的事实不清、证据不足。现状地类认定及土地利用规划地类认定的合法性、关联性不予认可。其一，该两份证据没有相关工作人员的签名。其二，该两份证据认定的依据是临沧市临翔区土地利用总体规划2010到2020年间，它的制定和修改是否履行了法定程序不清楚。其三，根据《基本农田保护条例》规定，被告应当提交依法制定的并经批准后公告的县级和乡镇的土地利用总体规划，并设立了基本农田保护标志及有权机关验收确定的属于基本农田的相关材料后，方能证明涉案土地系基本农田。其四，地类认，地类认定书明确涉案土地为耕地0亩、建设用地0.702亩，但土地利用规划地类认定书又认定为涉案土地属基本农田，面积共0.818亩，该两份证据相互矛盾，即认定涉案土地是农用地的事实不清；对第5组、第6组、第7组证据认为，《调查报告》认定事实不清、证据不足、适用法律不当。《听证笔录》不具备合法性。根据规定，听证必须公开进行，但该次听证只允许原告到场，其他人不允许参加，违反了法定程序。其次，听证主持人没有组织原告对有关调查材料进行质证；对第8组证据认为，原告收到的行政处罚决定依据的事实不清、适用法律错误、违反法定程序，且行政处罚不当。对其余证据认为与本案无关；被告区人民政府对区自然资源局提交证据的真实性、合法性、关联性无异议。对被告区人民政府提交的4组证据，原告对行政复议程序无异议，但对行政复议决定的合法性不认可，即认为复议决定认定事实、适用法律错误。被告区自然资源局对区人民政府提交的证据无异议。对原告俸金萍提交的第1组证据，被告区自然资源局认为，其安置方式采取一次性货币补偿或自行择地安置是由拆迁户自行选举择，但自行择地安置并未免除拆迁户对其选择土地进行审批的义务。对第2组证据的真实性、合法性、关联性无异议，但不认可证明目的。区人民政府对原告提交的第1组证据的真实性无异议，但认为原告户的房屋被征收时，其选择货币安置方式。即便其选择择地安置方式也要进行用地审批手续。对第2组证据无异议，但不认可证明目的。本院对上述证据认证如下：对被告区自然资源局提交的共8组证据、区人民政府提交的共4组证据及原告俸金萍提交的第2组证据，本院认为其来源合法、内容客观真实、与本案具有关联性，且证据间能够相互印证，能充分证明案件的相关事实，故本院采信该部分证据。对原告俸金萍提交的第1组证据，因该答复意见的当事人系“吴启辉、张龙等头塘街被拆迁群众”，未明确涉及原告俸金萍户，故本院认为该证据与本案无关，本院不予采信该证据。经审理查明，原告俸金萍的户籍所在地为临沧市临翔区。2013年间，俸金萍与临翔区忙畔街道青华社区忙半组村民郭寿平户转让得该户承包土地0.7亩后，未办理任何相关用地审批手续于2017年11月至2018年5月间，在该宗土地上建盖了一栋建筑面积约700平方米的砖混结构房屋用于本户居住生活使用至今。经昆明金慧科技有限公司临沧分公司于2019年11月5日现场勘测，原告建房占地面积545.05平方米（0.818亩）。区自然资源局通过对照《临沧市临翔区土地利用总体规划（2010—2020年）》上标示的规划地类认定，该0.818亩土地全部属基本农田。根据2004年修订的《土地管理法》第四十三条及第四十四条规定，区自然资源局于2019年10月25日对原告违法占地行为进行立案查处，并于2019年11月8日作出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，并于11月11日送达给了原告。2019年11月12日，原告以本户原居住房屋属临翔区棚户区改造对象，原房屋被拆迁及现建房时没有有关部门予以阻止等为由提出听证申请。2019年11月25日，区自然资源局依法就原告违法占地行为举行了听证。2019年12月2日，区自然资源局对原告违法占地建房行为作出《行政处罚决定书》，责令原告于15日内自行拆除在违法占用的不符合规划的545.05平方米（0.818亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，同时责令原告于30日内将违法占用的545.05平方米（0.818亩）土地退还忙畔街道青华社区忙半组。2020年1月7日，区自然资源局作出《履行行政处罚决定催告书》，催告原告于10内履行《行政处罚决定书》的处罚内容，并于2020年1月16日将该催告书送达给原告。原告不服《行政处罚决定书》于2019年12月16日向区人民政府提出行政复议申请。2020年2月19日，区人民政府作出《行政复议决定书》，决定维持区自然资源局对原告作出的《行政处罚决定书》。原告不服向本院提起诉讼，要求撤销区自然资源局、区人民政府作出的《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》。本院认为，原告俸金萍不服区人民政府于2020年2月10日作出《行政复议决定书》，于同年2月20日向本院提起行政诉讼，根据《行政诉讼法》第四十五条规定，“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”故本案不存在超过起诉期限问题。根据2004年修订的《土地管理法》第五条、第七十条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。根据上述法律规定，对农村村民违法占用土地建设住宅的处理，属县级以上人民政府土地行政主管部门的职责。本案中，因市县机构改革，区自然资源局系区人民政府下设的工作部门，根据职责分工，由其继续行使土地违法案件查处的行政职权。根据上述事实和法律规定，区自然资源局依法有权作出本案《行政处罚决定书》。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。根据2004年修订的《土地管理法》第三十一条、第三十四条、第三十六条、第七十七条规定，“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”“国家实行基本农田保护制度。”“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”《土地管理法实施条例》第二十条规定，“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府……”《基本农田保护条例》第十五条规定，“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准”。综上，原告俸金萍非法占地建盖房屋的行为违反了上述法律规定，区自然资源局作出责令原告15日内自行拆除在违法占用的545.05平方米土地上建盖的建筑物和其他设施的处罚有事实依据及法律依据，本院应予支持。根据《农村土地承包法》规定，为维护农村土地承包经营当事人的合法权益，保持农村土地承包关系稳定，非因法定事由，在承包期内，发包方不得收回、调整承包地，不得非法变更、解除承包合同。另外，根据2004年修订的《土地管理法》第六十三条第二款及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第八条规定，承包方将承包地用于非农建设或者对承包地造成永久性损害，发包方有权请求承包方停止侵害、恢复原状或者赔偿损失。本案中，区自然资源局在作出《行政处罚决定书》时，未对违法占用土地建住宅的情形作合理区分，没有考虑原告对涉案土地依法享有流转经营的客观事实，责令原告将违法占用的545.05平方米土地退还青华社区忙半组的处罚决定，直接导致原土地承包方郭寿平与忙半组之间的土地承包合同终止，故区自然资源局作出的该项处罚决定违反了上述法律规定，属适用法律错误。区人民政府对该项处罚决定予以复议维持亦属错误。综上，原告俸金萍要求撤销区自然资源局、区人民政府作出的临翔自然资行罚字〔2019〕137号《行政处罚决定书》及临行复决字〔2019〕第7号《行政复议决定书》中，责令原告15日内自行拆除在违法占用的545.05平方米（0.818亩）土地上建盖的建筑物和其他设施的诉讼请求，与本案查明的事实不符及与有关法律规定相悖，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六十九条、第七十条第（二）项、第（四）项规定，判决如下：一、驳回原告俸金萍要求撤销被告临沧市临翔区自然资源局、临沧市临翔区人民政府作出的临翔自然资行罚字〔2019〕137号《行政处罚决定书》及临行复决字〔2019〕第7号《行政复议决定书》中，责令原告“15日内自行拆除在违法占用的545.05平方米（0.818亩）土地上建盖的建筑物和其他设施”的诉讼请求；二、撤销被告临沧市临翔区自然资源局、临沧市临翔区人民政府作出的临翔自然资行罚字〔2019〕137号《行政处罚决定书》及临行复决字〔2019〕第7号《行政复议决定书》中，“责令30日内将违法占用的545.05平方米（0.818亩）土地退还忙畔街道青华社区忙半组”的行政处罚。案件审理费50元，由原告俸金萍承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省临沧市中级人民法院。审 判 长  石兆钟人民陪审员  聂争兰人民陪审员  俸传海二〇二〇年七月二十二日书 记 员  杨海波