山东省济南市历城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0112行初46号 原告周顺英，女，1942年4月1日出生，住济南市历城区。 委托代理人苗清旺，北京市京大（济南）律师事务所律师。 被告济南市历城区城市管理局（济南市历城区综合行政执法局），住所地济南市。 法定代表人刘明勇，局长。 委托代理人刘喆，该局法制科副科长。 委托代理人张伟，北京市君致（济南）律师事务所律师。 被告济南市历城区人民政府彩石街道办事处，住所地济南市历城区。 法定代表人张勇，主任。 委托代理人李文宇，山东元序律师事务所律师。 原告周顺英因与被告济南市历城区城市管理局（济南市历城区综合行政执法局）（以下简称历城城管局）、被告济南市历城区人民政府彩石街道办事处（以下简称彩石街道办）房屋行政强制、行政赔偿一案，于2020年2月12日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月8日公开开庭审理了本案。原告周顺英的委托代理人苗清旺，被告历城城管局的副职负责人陶志成及委托代理人刘喆、张伟，被告彩石街道办的副职负责人杜春达及委托代理人李文宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告周顺英诉称，一、原告宅基地取得合法，所建房屋符合法律程序并非违法建筑。（一）原告现为济南市历城区彩石街道X村（以下简称X村）村民。2015年，原告通过与黄为交易转让取得X村宅基地使用权并建住房，集体土地使用证号为历城集用（2003）字第X号，宅基地是2002年济南市历城区人民政府以“济历城政地（2002）242号”文件批复同意的。当时，X等村为筹集资金加强村基础设施建设，改善村经济条件，报请彩石镇政府同意，由彩石镇政府报请历城区政府批复，设立39处宅基地（其中X村18处）。宅基地批复后，经村委会同意，黄为与X村签订了合同（由村里盖章和当时村“委”成员签字式三份，镇政府备案一份），交纳了租赁费（有收据），取得曹桂香的宅基地。村里连同另外17处宅基地统一到彩石镇土管所办理了过户手续，交纳了审批地基手续费（有收据），变更了《集体土地使用权证》使用者姓名，由曹桂香变更为黄为。2015年，经村委会同意，原告与黄为签订转让协议，取得其宅基地的使用权，并新建了住房。（二）从取得宅基地的过程来看，符合历史上和当前的法律规定应当属于合法用地，所建设的房屋均系在原有宅基地基础上进行的建设，属于依法可以补办手续的情况，并非非法建筑。理由如下：第一，取得程序合法，经过了村民委员会的集体决定同意。第二，原取得人员系响应当时历城区人民政府的政策号召取得，即符合《济南市市区宅基地审批管理规定》第七条规定的其他条件。第三，在取得的过程中经过了严格程序，并且最终得到了历城区人民政府颁发的使用证书。第四，《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发[2016]191号）规定，未履行批准手续建房占用宅基地的，按以下规定处理：1987年《土地管理法》实施后，农民集体成员建房占用的宅基地，符合规划但超过当地面积标准的，在补办相关用地手续后，依法对标准面积予以确权登记，超占面积在登记簿和权属证书附记栏中注明。历史上接受转让、赠与房屋占用的宅基地超过当地规定面积标准的，按照转让、赠与行为发生时对宅基地超面积标准的政策规定，予以确权登记。第五，建设过程经过了有关部门的监督。《山东省宅基地管理办法》第十六条规定，宅基地使用权经批准后，建房户应及时动工建设，并按照批准的位置、面积和用途等依法进行施工。乡镇国土资源和建设部门要对建设过程实行全程监督管理，本案涉案房屋建设过程中并未收到有关部门的停建通知。二、被告所实施的强制拆除行为违法，理由如下：（一）从取得宅基地的过程来看，符合历史上和当前的法律规定，应当属于合法用地，所建设的房屋均系在原有宅基地基础上进行的建设，属于依法可以补办手续的情况，并非非法建筑，根据《城乡规划法》第六十四条、《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知（国办发明电[2003]42号）》第四条规定，妥善解决遗留问题的精神，各地要本着实事求是的原则，采取积极有效的措施，切实解决城市房屋拆迁中久拖不决的遗留问题。对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。（二）退一步讲，即使原告所建建筑为违法建筑，被告在未履行完法定程序之前亦无权强制拆除。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。被告于2019年11月13日向原告发出违建别墅限期拆除通知书之后，原告已经提起行政诉讼。如果强制拆除，也应当在行政诉讼完毕后进行依法拆除；行政诉讼正在进行过程之中，被告无权实施强制拆除行为。三、对于原告的损失，两被告应当依法承担赔偿责任。两被告共同实施了侵权行为，为共同侵权人，理应承担连带赔偿责任。经原告初步核算，原告在两被告违法拆除过程中的直接经济损失高达900万元以上，对此损失理应予以赔偿。综上所述，被告所实施的强制拆除行为无事实与法律依据其行为违法，理应承担赔偿责任。请求：1.确认被告于2019年12月2日实施的强制拆除行为违法；2.判令两被告赔偿原告各项损失900万元；3.本案诉讼费用由被告承担。 原告周顺英向本院提交了以下证据：1.原告户籍登记簿一份，拟证明原告为X村居民，具有主体资格；2.协议书一份，济历城政地［2002］242号《济南市历城区人民政府关于同意彩石镇X村等11个行政村39户村民使用宅基地的批复》文件、历城集用（2003）第X号《集体土地使用证》和济南市历城区人民政府济历城复决字（2019）129号《行政复议决定书》一份，拟证明原告符合取得宅基地使用权的条件，济南市历城区自然资源局关于收缴原告历城集用（2003）第X6号《集体土地使用证》的决定已经撤销；3.《历城区整治违建别墅限期拆除通知书》一份、（2019）鲁0112行初476号行政判决书一份，拟证明被告所作出的限期通知书已被确认违法，原告所建房屋并未被确认为违法建筑，被告所实施的强制拆除行为违法，原告有权获得赔偿；4.山东润宇土地房地产资产评估有限公司出具的评估报告一份，拟证明原告所建房屋受到非法侵害造成的损失。 被告历城城管局辩称，被告历城城管局没有参与实施强制拆除行为，且涉案房屋不具有合法性，应驳回原告的诉请。 被告历城城管局未提交证据。 被告彩石街道办辩称，一、被告彩石街道办实施的拆除行为，系履行“全国违建别墅问题清查整治专项行动”的工作职责。二、原告所建别墅房屋并未取得建设审批等合法手续，且房屋位于二级水源保护区范围内，严重破坏了当地生态环境，已被历城区违建别墅问题清查整治专项领导小组（以下简称“违建别墅清查整治领导小组”）认定为违建别墅并上报至问题台账中，应依法予以拆除。三、原告关于取得宅基地合法的陈述与事实不符，其并非X村集体经济组织成员，不具备取得本村宅基地使用权的主体资格，其通过有偿转让取得宅基地使用权的行为应为无效；原告使用的宅基地并未经合法审批程序，应属于违法用地；原告持有的2003年集体土地使用证存在涂改行为，不应作为认定原告所建别墅合法的依据。四、原告对涉案拆除违建别墅并不享有合法权益，其诉求不符合国家赔偿法规定的赔偿范围。同时，被告在拆除前已下达限期拆除通知，整个拆除过程中并未造成原告任何财产损失，依法应驳回原告的全部赔偿诉求。 被告彩石街道办向本院提交了以下证据：1.全国违建别墅问题清查整治专项行动问题的说明；2.山东省违建别墅问题整治领导小组会议纪要；3.中共济南市委办公厅文件；4.中共济南市历城区委办公室文件；证据1-4拟证明违建别墅整治工作是全国统一组织实施的清查整治专项行动，从中央到地方各地均进行了工作部署，被告所在历城区明确了以街道为主，组织有关部门按照边清查、边处置的工作原则；5.《历城区彩石街道国家省下发各类河湖、水域、公园等区域摸排情况及整治统计表》一份；6.《济南市历城区违建别墅问题清查整治专项行动问题台账》一份；7.《历城区国家省下发各类河湖、水域、公园等区域摸排情况及整治统计表》一份；证据5-7拟证明被告按照上级机关要求，就本辖区范围内存在属于违建别墅的情况进行统计并上报至历城区人民政府，其中原告所建别墅在本次摸排统计之中；8.济南市历城区住房和城乡建设局《关于协助对国家重点区域32处别墅出具相关认定意见》一份；9.济南市自然资源和规划局《关于对历城区重点区域内30栋别墅的认定意见》一份；10.济南市历城区城乡水务局、济南市生态环境局历城分局分别出具的《关于对历城区重点区域内30栋别墅的认定意见》两份；11.济南市历城区自然资源局《关于对周顺英别墅的认定意见》一份；12.违建别墅清理整治领导小组出具的《关于对历城区重点区域内30栋别墅的认定意见》一份；13.《历城区违建别墅问题清查整治分类处置台账》一份；证据8-13拟证明违建别墅清理整治领导小组根据各部门出具的意见，认定原告所建别墅系违章建筑，应当予以拆除；14.回复函一份；15.《关于对杜厚刚等21人集体经济组织成员身份的认定意见》；拟证明原告并非X村集体经济组织成员；16.《关于开展重点区域内30栋别墅清查整治专项行动有关问题的会议纪要》［（2019）36号］，拟证明被告彩石街道办具体负责组织实施拆除违建别墅；17.土地登记申请书、地籍调查表、土地登记审批表各一份；18.询问笔录一份；证据17-18拟证明原告使用的涉案宅基地合法使用权人为曹桂香；19.《历城区整治违建别墅限期拆除通知书》及送达回证各1份，拟证明被告组织实施拆除之前已由执法部门依法向其作出限期拆除通知书并进行送达，程序合法；20.别墅位置示意图，拟证明原告所建别墅的具体位置；21.光盘一张（附拆除现场视频3段），拟证明被告在组织拆除原告所建别墅时，屋内并无任何物品存在。 经庭审质证，被告彩石街道办对原告提供的证据质证意见如下：对证据1真实性没有异议，该登记卡中显示其籍贯及住所地均为江苏省，并非X村民；对证据2中协议书真实性、合法性、关联性不予认可，因原告并非本村村民，其无权取得涉案村庄的宅基地使用权，对批复文件真实性没有异议，该批复文件中可以证明当时批准获得宅基地的权利人是曹桂香并不是原告，对集体土地使用证不予认可，该证件土地使用者处的记载姓名处有明显的涂改，对行政复议决定书真实性没有异议，虽然历城区自然资源局作出的决定已被撤销，但是撤销的理由仅仅以是主体不适格为由，并没有否认该决定书关于原告非法取得涉案宅基地使用权的认定；对证据3真实性没有异议，涉案房屋的性质由违建别墅清查整治领导小组认定为违章建筑；对证据4真实性、合法性、关联性不予认可，评估报告系原告单方委托，涉案房屋属于违章建筑，即使是其委托评估公司进行评估，也不应当进行任何的赔偿。被告历城城管局认为与其无关，对原告的证据不予质证。原告对被告彩石街道办提交的证据质证意见如下：对证据1-4真实性、合法性、关联性均有异议，即使上述文件真实，也是违法建筑的处理方式；在未经过法定程序之前，任何组织、单位、个人均无权认定原告建筑物为违法建筑；对证据5-7真实性无异议，对其合法性、关联性有异议，被告彩石街道办不具备认定建筑物为违法建筑物的主体资格，其制作的统计表无法律效力；该统计表并未送达过原告，对原告无任何效力，该组证据不能作为被告进行强制拆除的依据和本案认定案件事实的依据；对证据8-12有异议，各部门无权作出相应认定，且认定意见均未送达原告，对原告不产生效力；违建别墅清查整治领导小组也无权认定原告房屋是违法建筑；对证据13的真实性、合法性、关联性均有异议，该材料与本案无关，且形成于2019年12月10日，系拆除行为之后，不能作为行政行为的依据；对证据14-15的真实性、合法性、关联性有异议，不符合证据形式，且村委会和历城区农业农村局不具有认定村民资格的权利，其认定意见无法律效力；对证据16真实性无异议，对其合法性、关联性有异议，被告彩石街道办无行政执法权，无权执法，该会议纪要对于原告建筑物的拆除决定不符合法律规定；对证据17、18真实性没有异议，该证据更加印证了原告是经过政府以及村委会均予以认可的情况下取得宅基地；对证据19真实性无异议，但该限期拆除通知书已经被确认违法，不能作为强制拆除的法律依据；对证据20-22真实性无异议，该证据不能证明原告建筑物为违法建筑，不能作为强制拆除的依据。被告历城城管局对被告彩石街道办提供的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据、被告彩石街道办提交的证据能够证明涉案房屋被拆除的过程，与本案有关联性，本院予以认定。 经审理查明，2019年，全国开展违建别墅问题清查整治专项行动。济南市历城区人民政府制定了本辖区内违建别墅问题清查整治专项行动实施方案，本案涉案被拆除房屋被列入历城区违建别墅问题清查整治专项行动问题台账中。 2019年11月8日，济南市历城区住房和城乡建设局出具意见书，认定本案涉案别墅无相关建设审批手续。2019年11月6日，济南市自然资源局和规划局出具意见书，查明该机关未受理过核发办理本案涉案别墅的乡村建设规划许可证的申请。2019年11月6日，济南市历城区城乡水务局、济南市生态环境局历城分局出具认定意见，认定本案涉案别墅在狼猫山水库水源地二级保护区范围内。2019年11月6日，济南市历城区自然资源局出具认定意见，认定原告周顺英不是X村集体经济组织成员，不符合颁发集体土地使用证的条件，宅基地使用权未经历城区人民政府审批，且登记在黄为名下的历城集用2003字第X号集体土地使用证已涂改，且与原登记档案不符，故黄为名下的历城集用2003字第X号集体土地使用证无效。2019年10月13日，X村委会给济南市历城区自然资源局回复，原告周顺英不是村集体经济组织成员。2019年11月7日，违建别墅清查整治领导小组根据以上各部门出具的认定材料，认定本案涉案别墅在狼猫山水库二级水源保护区范围内，没有办理合法的规划、用地、建设等审批手续，使用者非村集体经济组织成员，有关集体土地使用证为无效证件，故认定为违建别墅，按照《济南市违建别墅问题清查整治专项行动实施方案》的清查整治政策坚决予以拆除，并确定由彩石街道办组织实施拆除。 2019年11月13日，被告历城城管局给原告周顺英下达了《限期拆除通知书》，限原告三日内自行拆除违建别墅，逾期不拆除，将强制拆除。原告周顺英未在规定的时间内拆除房屋。2019年12月2日，被告彩石街道办对涉案房屋进行了强制拆除。2019年11月18日，原告周顺英向本院提起行政诉讼，要求撤销被告历城城管局作出的《限期拆除通知书》。本院于2020年4月20日作出（2019）鲁0112行初476号行政判决，确认被告历城城管局作出的《限期拆除通知书》违法。 另查明，曹桂香系X村村民，于2002年申请宅基地200平方米并获得批准。2003年1月6日，曹桂香申请办理该宅基地土地使用证，地号为X。黄为与X村委会签订合同，购买了上述土地，并取得了历城集用2003字第X号《集体土地使用证》。2015年7月19日，原告周顺英与黄为签订《转让协议》，黄为将位于X村东河（地号为X）土地转让给原告周顺英，并将其持有的历城集用2003字第X号《集体土地使用证》交付给原告周顺英。原告周顺英向黄为交付转让费后，受让了上述土地，并自行新建了房屋。历城集用2003字第X号《集体土地使用证》对应的土地档案资料中载明土地使用者为曹桂香。曹桂香认可其系顶名办证。2015年5月20日，原告周顺英落户X村X号。原告周顺英建设的房屋界址坐标为J1、J2、J3、J4、J5、J6、J7、J8内。 2019年11月25日，济南市不动产登记中心历城分中心对周顺英作出济历城不动产收字（2019）第002号《收缴〈集体土地使用证〉决定书》，决定收回涉案历城集用2003字第X号《集体土地使用证》。原告周顺英不服，提起行政复议，济南市历城区人民政府以济南市不动产登记中心历城分中心无权作出行为为由，撤销了济历城不动产收字（2019）第002号《收缴〈集体土地使用证〉决定书》。 原告周顺英委托山东润宇土地房地产资产评估经纪有限公司对涉案拆除房屋等进行了评估。该公司于2020年5月6日出具评估报告，结论为：在评估基准日2019年12月2日，地上建筑物及附属物和苗木市场评估值为7011771.82元，其中房屋及附属物合计6729984.42元、家居评估合计179937.40元、树木评估101850元。 本院认为，一、关于拆除主体，被告历城城管局不认可实施了拆除行为，被告彩石街道办认可其实施拆除行为，其提交的证据中也载明由被告彩石街道办实施拆除，故本院认定被告彩石街道办系拆除主体。原告主张被告历城城管局系拆除主体，本院不予采信。二、关于拆除行为的合法性。程序正当是行政执法的重要原则，行政机关作出涉及行政相对人权利义务的决定，特别是可能影响行政相对人人身或财产权利义务的决定，必须事先通知行政相对人并告知其在行政程序中享有的权利义务以及注意事项，让行政相对人充分行使权利，维护其合法权益。被告彩石街道办在实施拆除前仅依据被告历城城管局出具的《限期拆除通知书》，未告知原告应享有的陈述申辩等权利，且涉案《限期拆除通知书》已被确认违法，故被告彩石街道办实施拆除行为，程序违法，应予撤销；但因房屋已被拆除，行政行为不具有被撤销的内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，涉案拆除行为应确认违法。三、关于赔偿损失问题，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条规定，对当事人合法权益造成损害的，依法予以赔偿；以及第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中涉案宅基地系以村民曹桂香的名义申请批准，后黄为从村委会购买后转让给原告。黄为及周顺英均不是X村集体经济组织成员。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地；农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。由此可见，宅基地的享有主体具有特定性。黄为及周顺英之间的转让行为违反了上述法律规定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，双方签订的转让协议无效。原告周顺英在购买宅基地后，新建房屋时也未办理相关建设规划审批等手续，故涉案房屋属于违章建筑，原告主张对涉案房屋及附属物赔偿损失，本院不予支持。关于室内物品损失，原告提供评估报告证明涉案房屋拆除前屋内存在物品，但未提供证据证明涉案房屋被拆除时屋内存在相应的物品。从被告彩石街道办提交的视频资料可以看出，被告在拆除涉案房屋时，房屋内没有原告主张的相关物品，故其依据评估报告主张屋内物品损失，本院不予支持。关于树木损失，原告提供的评估报告不能证明涉案房屋院落内树木的情况，其主张该项损失，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第十五条第一款、第三十六条第（八）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 一、确认被告济南市历城区人民政府彩石街道办事处于2019年12月2日强制拆除原告周顺英在济南市历城区彩石街道X村X号建设的房屋（J1、J2、J3、J4、J5、J6、J7、J8内）的行为违法； 二、驳回原告周顺英其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告济南市历城区人民政府彩石街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长 赵      静 人民陪审员 薛      蕾 人民陪审员 张   光   亮 二〇二〇年七月三十一日 法官 助理 任雅雯书记员倪辉