西安铁路运输中级法院行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）陕71行赔初34号 原告孙键。原告乔建新。共同委托代理人苗长青，陕西缔伍律师事务所律师。共同委托代理人郑银萍，陕西缔伍律师事务所实习律师。原告王巧茹。委托代理人丁海宽，系原告王巧茹之夫。委托代理人苗长青，陕西缔伍律师事务所律师。委托代理人郑银萍，陕西缔伍律师事务所实习律师。被告安康市汉滨区人民政府，住所地安康市汉滨区。法定代表人范传斌，区长。委托代理人刘恒君，该政府工作人员。委托代理人何荣波，陕西恒典律师事务所律师。原告孙键、乔建新、王巧茹因不服被告安康市汉滨区人民政府（以下简称汉滨区政府）行政赔偿一案，于2019年7月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年11月12日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告孙键、乔建新、王巧茹委托代理人苗长青、郑银萍、丁海宽，被告汉滨区政府委托代理人刘恒君、何荣波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告孙键等3人诉称，2010年初，为响应安康市当地政府在瀛湖大力发展水产网箱养殖渔业的号召，原告合伙向安康市汉滨区政府申请水域滩涂养殖使用证，经汉滨区政府核准，以原告孙键名义在瀛湖承包了总面积1000公顷（约1500亩，占瀛湖水面的12%）的水域滩涂养殖使用权，承包期限自2010年1月16日至2024年1月15日共14年。当年，原告孙键和乔建新通过个人筹款300多万元，在核准水域建设了648个网箱。但因不了解瀛湖的水文情况，2011年9月的一场洪水将建好不久的648个网箱连同网箱内成鱼一夜之间冲走，造成直接损失200余万元。2012年，原告又通过借款先后筹资近千万元，进行第二次建设。从2010年至今，原告不但先后筹资1000多万元投入网箱养殖，还参与了码头路面延长路段的修建，参与了养殖区XX村的电力增容改造。由于投资巨大，原告在2014年之前一直惨淡经营，直到2015年后才有起色。因原告遵纪守法，实施了无公害养殖，产品在市场上很受欢迎，还专门注册了商标，扩大了当地居民的就业，拉动了当地经济发展，保守计算每年可获净利近300万元。然而2018年2月，安康市政府在未征询养殖户意见，不举行听证的情况下，单方面下发了[2018]7号《安康市人民政府关于印发瀛湖网箱养殖清理整顿规范工作方案的通知》，要求各养殖户在当年3月3日前自行拆除并上交网箱，仅对每口网箱补偿2800元，对养殖户除网箱外的其他损失一概不予考虑，也不依法对养殖户的损失进行评估，同时收回养殖证，逾期则强制拆除，不予任何补偿和奖励。被告遵循安康市政府的违法文件，在对剩余6年年限的经营损失不予任何补偿的情况下，于2018年4月25日收缴并注销了未到期的养殖使用证。被告撤回、注销未到期养殖证的行为，侵犯了原告合法权益，请求判令被告赔偿三原告养殖证未到期年限的损失孙键800万元、乔建新300万元、王巧茹747万元，以上合计1847万元。原告孙键、乔建新向本院提交如下证据：第一组，西安秦乐饲料有限公司2015-2107年给三原告的饲料销量表、四川瑞斯特饲料有限公司给原告孙键2015年的销售对账单。证明：养鱼用了饲料的数量。第二组，证人司机王涛的证言。证明：运输饲料的事实，司机王涛把饲料运输到原告的住所。第三组，渔业专家叶元土、蔡春芳专著《鱼类营养与饲料配置》节选。证明：饲料产鱼的数量和使用饲料的量的比例为1.8公斤的饲料可以产出1公斤的鱼。第四组，原告孙键、乔建新未来6年可获利润表。原告王巧茹另向本院提交其未来6年可获利润表及计算依据一份。被告汉滨区政府辩称，一、原告起诉已经超过法定起诉期限，应当驳回原告起诉。原告诉称，于2018年4月25日收缴并注销了未到期的养殖使用证。据此，原告知道作出行政行为之日为2018年4月25日，其于2019年7月8日起诉，已经超过法定起诉期限六个月的规定，应当依法裁定驳回起诉。二、答辩人没有实施违法行为，本案不符合单独提起行政赔偿诉讼的立案条件，应当驳回原告起诉。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，公民、法人或者其他组织提起国家赔偿的前提条件是存在违法行为。本案中，答辩人并不存在违法行为，原告的起诉并不符合条件。三、对于撤回行政许可所造成的财产损失，应当是补偿而不是赔偿，并且该补偿应当先向行政机关申请，行政机关不答复或对补偿决定不服，才能提起行政诉讼。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定，行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。原告未向行政机关提出补偿申请直接向法院提起行政赔偿诉讼违反该条规定。四、原告的实际损失已得到足额补偿，即使之后原告水域滩涂养殖使用证被撤回、注销，也不应再得到补偿。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定，法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。原告于2018年4月25日与汉滨区流水镇政府签订了《瀛湖网箱养殖清理资金兑付及网箱上交协议书》并领取了补偿款，原告投入的网箱、守鱼棚庵等渔业管理用房、渔业用船等实际投入损失已得到足额补偿，已合法合理的补偿了原告的权益。对于原告主张的可得利益损失并不属于撤回行政许可的补偿范围。综上，请求依法驳回原告的起诉。被告汉滨区政府未向本院提交证据。经庭审质证，被告对原告孙键、乔建新提交的证据发表了如下质证意见：第一组证据，真实性、合法性和关联性均不认可。统计表无法反映是什么统计数据，无法体现和本案的关联性。第二组证据，真实性、合法性不予认可。证人应当出庭作证。第三组证据，与本案不具有关联性。第四组证据，不具有客观性，无法客观反映原告未来6年的预期损失，涉及到国家经济政策的变化，从经济高速发展到环保优先的政策转变，属于不能预见、不能避免、不能克服的不可抗力范畴，原告所主张的预期利益损失不属于赔偿范围。被告汉滨区政府对于原告王巧茹提交的未来6年可获利润表及计算依据，认为不具有客观性，不予认可。本院对上述证据认证如下：原告孙键、乔建新提交的第一、三、四以及原告王巧茹提交的未来6年可获利润表及计算依据，与本案不具有关联性，且利润计算清单系其单方制作，对上述证据的证明目的不予认可。原告孙键、乔建新提交的第二组证据，因证人未出庭作证，且缺乏其他证据佐证，对其真实性及证明目的不予认可。经审理查明，2010年1月10日，孙键与乔建新签订《合伙协议》约定，以孙键名义办理瀛湖水面养殖使用证书，并以孙键名义给有关部门缴纳各种费用，双方在各自投资范围内自主经营，互不干涉。2010年1月16日，汉滨区政府向孙键颁发了编号为汉（淡）养证[2010]第S001号《水域滩涂养殖使用证》，载明：“发包方为汉滨区水产工作站，承包方为孙键，承包期限为2010年1月16日至2024年1月15日，使用水域总面积1000公顷。”同日，孙键与安康市汉滨区水产工作站签订《安康市瀛湖水面使用协议》。2018年2月8日，安康市政府办公室作出安政办发[2018]11号《安康市人民政府办公室关于注销瀛湖库区水域滩涂养殖使用证的通知》，该通知明确：“二、分步推进。按照谁发证，谁清理的原则，由发证机关分别负责组织开展水域滩涂养殖使用证注销和撤回。（一）由发证单位分别向养殖证件已过期和到期的养殖户送达注销水域滩涂使用证通知书（2018年3月13日前完成）。（二）发布注销公告，对已过期和到期的水域滩涂养殖使用证注销（2018年3月3日-2018年3月30日前完成）。（三）收回原始证件。享受网箱清理整顿奖补的养殖户，将水域滩涂养殖使用证原件交发证机关后，在指定单位领取奖补资金（2018年4月15日前）。（四）网箱清理整顿后，存留的尚未到期的水域滩涂养殖使用证由发证单位依据《行政许可法》，按照相关法律程序和法定时限要求，予以行政许可撤回。”2018年2月11日，为XX环XX组关于瀛湖网箱养殖清理反馈意见整改到位、确保瀛湖生态环境和“南水北调”水质的安全，安康市政府作出安政发[2018]7号《瀛湖网箱养殖清理整顿规范工作方案》，该方案规定了总体要求、工作步骤和措施、补奖政策等，其中：“一、总体要求。（二）部门协调，上下联动。市政府集中领导，汉滨区政府和瀛湖生态旅游区管委会牵头，市区有关部门联动，沿湖五镇政府具体负责，以镇为主，形成合力，确保网箱养殖清理整顿规范工作顺利推进。二、工作步骤。（三）清理整顿和综合执法阶段。……。对2018年3月3日前确实处理不完的鱼苗，按照异地寄养、生态养殖、禁止投食、不予补助的原则，由瀛湖管委会划定寄养区域，养殖企业（户）自行拖至指定地点暂存寄养。……。在此期间，由原发证机关依法撤回渔业养殖证、捕捞证。”另查明，2018年3月，为XX环XX组关于瀛湖网箱养殖清理反馈意见整改到位、确保瀛湖生态环境和“南水北调”水质安全，经双方充分协商，孙键与流水镇人民政府签订了《流水镇网箱拆除补助协议》。2018年4月25日，为确保瀛湖生态环境和“南水北调”水质安全，经双方协商，孙键与汉滨区流水镇政府签订《瀛湖网箱养殖清理资金兑付及网箱上交协议书》及《瀛湖网箱养殖清理资金补助明白卡》，领取了补助资金958885.5元。同时，孙键自愿将养殖地养殖网箱予以拆除上交，并将其《水域滩涂养殖使用证》交付于流水镇政府。同日，王巧茹、乔建新分别与流水镇人民政府签订了《流水镇网箱拆除补助协议》、《瀛湖网箱养殖清理资金兑付及网箱上交协议》、《瀛湖网箱养殖清理资金补助明白卡》，并分别领取了补助款，亦自愿将养殖地养殖网箱予以拆除上交。孙键、乔建新、王巧茹在签订补助协议后均将其网箱养殖的存鱼进行了处理贩卖。2011年5月24日至2013年4月29日期间，涉案养殖证水面养殖合伙人发生数次变化，最终由王巧茹与孙键、乔建新三人共同使用涉案养殖证，各自独立经营，自负盈亏。再查明，2018年6月28日、7月9日，孙键、乔建新及王巧茹因对安康市政府、汉滨区政府实施的涉案网箱清理整顿行为不服，分别向本院提起行政诉讼及行政赔偿诉讼。2018年9月25日，孙键、乔建新及王巧茹对涉案网箱清理整顿行为不服向本院提起行政诉讼及行政赔偿诉讼。上述案件均因不符合法定起诉条件，本院已经作出行政裁定书，并均已生效。本院认为，本案争议焦点为原告孙键等三人的起诉是否符合法定起诉条件，其诉请是否符合法律规定。关于焦点一，原告孙键等三人的起诉是否符合法定起诉条件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，涉案《水域滩涂养殖使用证》承包方和使用权人系原告孙键，但实际经营者为孙键、乔建新及王巧茹三人，其因认为行政机关撤回、注销行为违法，进而提起本案行政赔偿诉讼，主体适格。2018年4月25日，原告孙键与流水镇政府签订补助协议并领取补助款后将《水域滩涂养殖使用证》交付于流水镇政府。原告孙键等三人因对涉案清理整顿活动以及撤回、注销行为不服，2018年6月起即开始提起行政诉讼，均被本院裁定驳回起诉。因上述行为作出时并未告知原告孙键等三人起诉期限，其起诉期限应适用一年的规定。2019年7月8日，原告孙键等三人重新明确诉讼请求后提起本诉，虽超过上述起诉期限，但并不属于其自身原因，故被耽误的时间不应计算在起诉期限内。综上，原告孙键等三人的起诉符合法定起诉条件，被告汉滨区政府认为原告孙键等三人主体不适格，超过法定起诉期限的答辩意见，本院不予支持。关于焦点二，原告孙键等三人的起诉是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十三条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定，法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。本案中，原告孙键等三人因被告汉滨区政府撤回其《水域滩涂养殖使用证》以及对相关补偿不服从而引发本案诉讼。纵观原告孙建等三人的诉讼请求，主要系针对其未到期6年的经营损失未予补偿不服。首先，因原作出行政许可的客观情况已经发生重大变化，为了公共利益的需要，被告汉滨区政府根据安康市委市政府的统一部署安排，制定了涉案清理整顿活动的补偿补助标准，原告孙键等三人的损失应当按照其实际投入来计算。其次，根据原告孙键等三人分别与流水镇政府签订的《流水镇网箱拆除补助协议》可知，其实际投入损失均已包含在内并已补助到位。现原告孙键等三人主张剩余6年期限经营损失属于直接损失并请求予以赔偿，不符合上述法律规定，亦未向本院提交充分证据予以证明；第三，原告孙键等三人在签订协议后，放弃异地寄养方式，采取自行处理的方式已将剩余鱼苗处理完毕，亦不存在其他实际损失。综上，原告孙键、乔建新、王巧茹请求赔偿其养殖证未到期年限损失的诉请，依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告孙键、乔建新、王巧茹的诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。  审  判  长   左  昆审  判  员   刘  爽人民陪审员   梁秀兰  二○二○年七月一日                         书  记  员   李冬航XXXXXXXXXXX5323XXXXXXXXXXXXXXXXXX5481956810XXXXXXXXXXXXXXXXXX65861966519XXXXXXXXXXXXXXXXXX53491964113XXXXXXXXXXXXXXXXXX382019782019111232010100015001220101162024115143006482011964820020122010100020142015300201822018733280062018425800300747184720152107201518166201842520184252019782018425666201011020101162010001201011620241151000201828201811201831320183320183302018415201821120187201833201832018425958885520115242013429661