广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤行申1911号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：邵改新，男，1966年8月11日出生，汉族。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：连州市连州镇人民政府。住所地：广东省连州市连州镇莲塘路**。法定代表人：吴耀武，镇长。委托代理人：成辉华、成国良，广东北湖律师事务所律师。申请人邵改新因诉连州市连州镇人民政府（以下简称连州镇政府）强制拆除及行政赔偿纠纷一案，不服清远市中级人民法院（2018）粤18行终113号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议对本案进行了审查，现已审查终结。申请人邵改新申请再审称：1、申请人被强拆的“猪舍、排污池、深水井、沼气池、临时居住房屋、其他设备设施等建筑物及构筑物”（以下简称猪舍及附属建筑物及构筑物）建设在向江咀村民小组租赁的土地上，二审判决认定其猪舍及附属建筑物及构筑物是建设在“原713旧厂”范围内，并根据相关民事判决及执行情况，认定其对被拆除物已丧失所有权和支配权，连州镇人民政府的强拆行为是对拥有管理、处理权的财产行使处分权，从而认定该行为合法，与客观事实不符，认定事实的主要证据不足。2、一审判决认定“猪舍及附属建筑物及构筑物”是违法建筑，适用法律错误。邵改新基于与江咀村民小组的土地租赁的法律关系，取得“裤娘冲”18亩土地的占有、使用、收益权，而该土地在地理位置上、权属证书上以及有关职能部门的自认上，均应认定为农村集体用地。根据国土资源部、农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》以及国土资源部《全国土地分类》有关规定，其在“裤娘冲”土地所建的“猪舍及附属建筑物及构筑物”属于畜禽舍等生产设施，不属于改变土地用途，不需要办理农用地审批手续。一审判决仅根据邵改新提供的照片，认定涉案畜禽舍等生产设施为永久性建（构）筑物，明显与上述《通知》的规定不符。3、连州镇人民政府实施的强拆行为违法，依法应承担赔偿责任，政府在强拆过程中未依法进行保全，导致申请人对被拆除物的存在及与价值有关的内容举证不可能实现，赔偿金额应当按照申请人的主张认定。综上，请求撤销原一、二审判决，改判连州镇政府赔偿其经济损失379940元。被申请人连州镇政府提交意见称：镇政府拆除的猪舍及附属建筑物及构筑物均在镇政府管理的国有土地范围内，并不在申请人与江咀村民小组签订的《出租合同》约定的土地范围内，二审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求驳回申请人的再审申请。本院认为，本案是行政强制及行政赔偿纠纷，争议焦点是连州镇政府实施的强拆行为是否合法。根据邵改新申请再审提交的材料反映，位于连州市连州镇辖区内的原713旧厂房属连州市人民政府的国有资产，2004年交由连州镇政府管理和使用。2010年1月28日，连州镇政府属下的连州镇财产物业管理所与邵改新签订《出租合同》，合同约定连州镇政府将原713旧厂房二栋出租给邵改新养猪使用。2015年1月28日，因租期将届满，甲方连州镇财产物业管理所与乙方邵改新续签了《出租合同》，合同约定连州镇政府将原713旧厂房二栋继续出租给邵改新养猪使用；租赁期从2015年2月1日起至2025年1月31日止共10年。合同第六条约定“如因上级政府行为或招商引资建设等需要，甲方需要乙方退租的，甲方必须提前贰个月通知乙方自行退出，此合同无条件解除，乙方投入的不动产等损失，甲方不作任何赔偿。”2015年6月9日，连州市人民政府作出连府函〔2015〕110号《关于同意建设市人武部实弹射击场的批复》，批复同意将位于连州市民兵武器仓库营区南侧约9亩土地作为连州市人民武装部实弹射击场的项目建设用地。由于租赁物即原713旧厂房二栋在上述项目建设用地范围内，连州镇政府依上述批复须交出租赁物供该项目建设，致使不能再继续履行连州镇财产物业管理所与邵改新签订的《出租合同》。2015年7月17日连州镇财产物业管理所向邵改新发出《通知》，通知其2个月之内自行搬出，随后解除合同。2个月期满后，邵改新没有搬出租赁物，连州镇财产物业管理所于同年10月23日再次向邵改新发出《通知》，限邵改新在同年11月7日前自行搬出租赁物，否则后果自负。期满后，邵改新仍未搬出租赁物。2015年12月22日，连州镇政府以邵改新为被告向连州市人民法院提起民事诉讼，请求解除双方签订的《出租合同》，并判令邵改新立即搬出原713旧厂房二栋。2016年2月1日，连州市人民法院作出（2015）清连法民二初字第437号《民事判决书》，判决解除连州镇财产物业管理所与邵改新于2015年1月28日签订的《出租合同》，并限邵改新于判决生效之日起5日内搬离原713旧厂房二栋。邵改新不服上诉。同年4月6日，清远市中级人民法院作出（2016）粤18民终576号《民事判决书》，判决驳回上诉，维持原判。2016年5月3日，连州镇政府向连州市人民法院申请强制执行（2015）清连法民二初字第437号《民事判决书》，连州市人民法院于次日立案受理。同年5月18日，双方达成《执行和解协议》，协议如下：邵改新自愿于签订本协议次日起7日内，自行搬离原712旧厂房二栋，由连州镇政府向邵改新补偿50000元作为搬离、安置的费用，该费用由连州镇政府汇至连州市人民法院账户，待于7日期限届满后并且邵改新将原713旧厂房二栋饲养的猪全部搬离后再支付给邵改新（注：7日期限届满后，邵改新在原713旧厂房二栋饲养的猪未全部搬离的，连州镇政府取消补偿该笔费用，该笔费用不再支付给邵改新）。7日期限届满后，即使邵改新在原713旧厂房二栋除猪以外的财物未搬离完毕，邵改新自愿放弃未搬离的财物，连州镇政府不需作任何补偿并由连州镇政府组织相关人员或有关单位对原713旧厂房二栋进行拆除，因拆除原713旧厂房二栋造成邵改新未搬离的财物损失的，由邵改新自行承担，连州镇政府不再另行作出补偿或赔偿。2016年5月31日，连州市国土资源局向邵改新发出《责令改正违法行为通知书》，认为邵改新未经合法批准擅自在原713旧厂房地段占用土地建设猪场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，遂责令邵改新立即退还非法占用的土地，并拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和设施。《执行和解协议》签订后，连州镇政府向邵改新支付了50000元作为搬离、安置的费用，但邵改新仅将原713旧厂房内的生猪赶到厂房外由其自行搭建的猪场里，该猪场所占的土地仍属于连州市人民武装部实弹射击场的项目建设用地范围内。邵改新不愿将其生猪搬离其自行搭建的猪场，连州镇政府遂于2016年6月7日组织相关人员强行拆除邵改新在上述土地范围建设的猪场及附属设施。因邵改新不肯自行处理存栏生猪，连州镇政府将邵改新的生猪交由连州市价格认证中心估价后将生猪变卖价款提存暂时保管并通知邵改新前来领取，但邵改新至今未予领取。邵改新以连州镇政府强制拆除其合法的生猪养殖场为由，于2018年2月28日向清远市清城区人民法院提起本案诉讼。请求判决：1.确认连州镇政府于2016年6月7日强行切断邵改新位于江咀村裤娘冲（地名）的生猪养殖场水电，强拆猪舍、排污池、深水井、沼气池、房屋、其他设备设施，运走邵改新正在饲养的生猪并变卖的行为违法；2.责令连州镇政府赔偿其经济损失1324493元（生猪价值321552元、其他附着物价值392940元、屋内的衣物等物品10000元、经营权收益600000元）。清远市清城区人民法院经审理认定，本案中，涉案猪场及附属设施始建于2011年，根据邵改新提供的照片显示，涉案猪场用混凝土、砖木等耐久性材料建设而成的，不属于临时建筑物，邵改新应当依法办理农用地转用审批手续。其次，根据《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》的相关规定，邵改新不属于江咀村的集体经济组织成员，其涉案猪场的选址与建造，仍需履行一定的审批手续。再次，邵改新未将涉案猪场的养殖地址、畜禽品种和养殖规模，向当地县级人民政府畜牧兽医行政主管部门备案，并取得畜禽标识代码，亦违反了《中华人民共和国畜牧法》第三十九条第一、二款的规定。综上，连州镇政府及连州市国土资源局、连州市人民政府认为邵改新的涉案猪场及附属设施属于违法建筑物并无不当。连州镇政府未听取邵改新的陈述与申辩，也未对涉案猪场作出行政决定及强制执行决定，亦未予以公告限期邵改新自行拆除，便组织相关人员对涉案猪场进行强制拆除，违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，属程序违法。由于涉案猪场位于连州市人民武装部实弹射击场的用地范围内，涉及国防建设和社会公共利益，故涉案猪场应当予以拆除或搬迁，即连州镇政府的强制拆除行为虽然违法但不具有可撤销的内容。连州镇政府在实施强拆过程中程序违法，对邵改新造成的合法合理损失，应当承担赔偿责任。涉案猪场经连州市科技和农业局清点与确认，共有183头生猪（其中中猪67头、180斤/头，小猪116头、50斤/头），后经连州市价格认证中心对连州市生猪市场交易价格进行调查核实，查明中猪市场价格为1890元/头、小猪市场价格为1300元/头。由于生猪为鲜活品，需有设施完善的场所进行专业喂养与管理，为快速交易变现减少损失，连州市价格认证中心认为应在连州市生猪市场交易价格的基础上下浮20%（即中猪1512元/头、小猪1040元/头）处理。以适当降价方式大批处理生猪符合市场交易规则，且降价幅度合理，故邵改新的生猪损失为221944元（67头×1512元/头＋116头×1040元/头）。涉案猪场属于违法建筑物，故对邵改新主张的猪栏、排污渠、猪屎池等建筑物及附属设施损失，不予支持。但是，对于涉案猪场中的可回收利用的建筑材料，属邵改新的合法财产，应当予以赔偿，因双方均未能提供相关证据证实，酌情确定邵改新的该项损失为10000元。邵改新主张其100棵风景树损失10000元、60棵水晶梨果树损失3600元，但未提供任何证据证实，酌情确定邵改新的种植物损失为10000元。对于邵改新主张的衣物、电器等物品损失10000元，符合客观实际需要，数额合理。国家赔偿的范围是因行政行为引起的直接财产损失，故邵改新主张的经营权损失不属于法定赔偿范围，不予支持。据此，判决确认：一、连州镇政府于2016年6月7日强制拆除邵改新在连州市连州镇白云村民委员会江咀村民小组建设的猪场及附属设施的行政行为违法；二、连州镇政府应于一审判决生效之日起十日内赔偿251944元给邵改新。邵改新不服上诉，请求撤销一审判决第二项，改判连州镇政府赔偿其经济损失1324493元。清远市中级人民法院二审经审理认定，根据已经发生法律效力的（2016）粤18民终576号民事判决，邵改新与连州镇政府下属的连州镇物业管理所之间于2015年1月28日签订的《出租合同》已经被判决解除，并限其邵改新搬离原713旧厂房二栋。上述民事判决生效后，连州镇政府拆除邵改新在连州市人民武装部实弹射击场的项目建设用地范围内自行搭建的猪舍的行为是属于对自己拥有管理、处分权的财物行使管理处分权，故连州镇政府拆除猪舍的行为没有侵犯邵改新的合法权益，邵改新主张猪舍、排污池、深水井、沼气池、房屋的损失没有事实依据，也不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第四条有取得赔偿的权利。另外，根据邵改新与连州镇政府在连州市人民法院主持下签订的《执行和解协议》的约定，“因拆除原713旧厂房造成邵改新未搬离的财物损失的，由邵改新自行承担”，故邵改新主张其他财物损失和果树等损失也缺乏依据，不予支持。考虑到双方当事人在二审期间均表示对一审判决第一项判决确认连州镇政府的强制拆除行为程序违法没有意见，连州镇政府同意赔偿建筑物的材料损失、室内财物损失和果树损失各10000元给邵改新，故可予以维持。关于生猪损失问题，生猪属于邵改新合法的个人财产，连州镇政府为了公共利益和国家安全建设的需要，对猪舍行使处分权的同时，在通知邵改新对生猪自行处置无效的情况下，将猪舍中存栏生猪比照市场价格在合理幅度内下浮变卖，一审判决连州镇政府将变卖的生猪款221944元返还给邵改新，并无不当。邵改新主张的经营性收益损失的问题，涉案养猪场并没有领取营业执照和其他合法经营的证照，其所进行的经营活动不属于法律保护的合法经营，不属于赔偿范围。二审法院据此判决驳回邵改新的上诉，维持原判。经本院审查，并无不当。申请人申请再审主张，连州镇人民政府实施的强拆行为违法，依法应承担赔偿责任，政府在强拆过程中未依法进行保全，赔偿金额应当按照申请人的主张认定等，请求撤销原一、二审判决，赔偿其经济损失379940元，因理据不足，本院不予采纳。综上，邵改新的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回邵改新的再审申请。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年七月十七日法官助理李穗珍书记员饶晔