江苏省南通市通州区人民法院民 事 判 决 书(2020)苏0612民初2662号原告：南通市通州区石港镇马道村股份经济合作社，统一社会信用代码N2320612MF2725560W，住所地南通市通州区石港镇马道村27组。法定代表人：吴建刚，董事长。委托诉讼代理人：李华，江苏友诚（南通）律师事务所律师。被告：南通三帆制衣有限公司，统一社会信用代码913206127546046287,住所地南通市通州区石港镇工业园区。法定代表人：欧玉荣，执行董事兼总经理。委托诉讼代理人：朱建，上海申浩（南通）律师事务所律师。委托诉讼代理人：高佳妮，上海申浩（南通）律师事务所律师。原告南通市通州区石港镇马道村股份经济合作社（以下简称马道村经济合作社）与被告南通三帆制衣有限公司（以下简称三帆公司）合同纠纷一案，本院于2020年5月11日立案后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人李华、被告委托诉讼代理人朱建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求：1.判令被告偿还借款374974.47元；2．判令被告支付利息暂定174144元（暂计算至起诉时止）；3.判令被告承担本案保全申请费3370元。事实与理由：2003年被告因新建厂房，需要征用原告的集体土地约18亩。2003年9月19日，通州市发展计划与经济委员会作出通计经[2003]422号批复，同意被告立项。2004年1月12日，通州市人民政府发出[2004]第86号《征用土地公告》，明确了土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费的标准。2004年1月，通州市国土局发布[2004]第86号《征地补偿安置公告》以及通土资（征）[2004]44号《关于集体土地征为国有的通知》，同意将案涉的18.14亩集体土地征为国有，由被告向原告支付土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费合计374974.47元。2004年2月11日，原、被告签订了《协议书》，约定：被告征用原告所在马道村21组土地12094平方米（折合18.14亩）。根据当时通州市人民政府和通州市国土资源局关于征地补偿的相关标准，被告应当支付土地补偿费195922.8元，安置补助费171432.45元，青苗补偿费7619.22元，合计374974.47元。同时合同约定，原告将上述所有费用借给被告使用，被告以每年每亩600元的标准支付使用利息，利息必须在每年12月31日前汇入原告账户。同日，被告向原告出具借条一份，载明：今借到马道村经济合作社人民币叁拾柒万肆仟玖佰柒拾肆点肆柒元整。同时，被告向原告出具了一张收据，收据金额为374974.47元，事由为借款。此后，被告获取了相应的国有土地使用权证，但被告至今未能支付任何利息。被告辩称：一、原、被告签署的《协议书》（包括借条）违反了法律的强制性规定，属于无效协议。（一）《协议书》将《土地管理法》及相关法规规定县级以上人民政府土地管理部门在征地补偿中的义务强加给被告，违反了法律的强制性规定。征用土地后，按时、足额向被征地集体经济组织和农民支付土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费是县级地方政府国土部门的法定义务，法律并未授权县级政府可以委托第三方实施征地费用的支付。而案涉《协议书》将被告视为征地费用的支付主体，由被告履行《土地管理法》所规定的各项县级政府国土部门应当履行的征地补偿义务，显然违背了法律的强制性规定，擅自将县级以上人民政府的征地补偿义务转移给被告，该约定显然无效。被告作为建设单位，只需要按照国务院规定的标准和办法，向国有土地出让部门（县级以上国土局）缴纳土地使用权出让金后，就可以使用土地，无需也不可能需要承担向被征地单位支付征地补偿费用的责任。（二）《协议书》将原告及其经济组织成员应取得的征地补偿费借贷给建设单位，实际上是将征地补偿费挪作他用，违反《土地管理法》、《村民委员会组织法》的相关强制性规定。国家对征地费用的支付对象和用途有明确规定，禁止进行挪用。原告只有权取得土地补偿费，而土地补偿费作为集体经济组织的重要资产，原告未经村民委员会决议，就擅自处置土地补偿费，违反了法律强制性规定；安置补助费也需“专款专用，不得挪作他用”；青苗补助费应当支付给所有者，也就是被征地农民。（三）原、被告之间签订《协议书》和借条，其目的只是为了应对相关政府主管部门对征地补偿费用是否足额支付进行检查的需要，以合法形式掩盖了未足额对被征地主体补偿的非法目的，同样属于无效。当地政府为了招商引资，明确承诺优惠由被告使用土地，2003年9月18日，被告和南通市通州区石港镇人民政府（以下简称石港镇政府）签订《征地协议书》，约定征用每亩价格为28800元整，石港镇政府不再收取其他费用，并提供优质服务；土地补偿费前五年免收，2009年10月至2053年9月，每年每亩支付600元用于补偿农民；被告自协议订立起一周内缴纳定金8万元。被告次日即通过原股东关联公司南通开发区炜赋对外贸易有限公司（以下简称炜赋外贸公司）向石港镇工业园区管理委员会支付了8万元定金，同日通州市计委就下发了立项批复。2003年9月27日，炜赋外贸公司向石港镇财政所支付了1916500元，足额支付了全部的土地出让金，石港镇政府和财政所向被告开具了全额的发票。2004年2月，被告与石港镇政府之间还有244754元的土地收益金的进出往来，政府全额退还了被告支付的土地收益金，表明镇政府也免收了被告的土地收益金。因此，被告无需再支付任何其他费用。结合原告提交的《协议书》内容可见，该协议书是由地方政府统一制作的模板，下发给各镇村使用，仅仅是作为地方政府在征地补偿过程中，在形式上佐证案涉土地征用过程中已足额支付了征地补偿费，以应对征地补偿的各项检查。且近16年来，原告从未向被告主张过借款利息这一基本事实，可见《协议书》是以合法形式掩盖了被征地农民实际可能未得到足额补偿的这一非法目的，应属无效。二、被告已将征地补偿费对等的数额支付给了镇政府，如原告主张该笔债权，应当向镇政府主张。2004年6月3日，被告将征地补偿费同等数额的374974.47元支付至石港镇政府下属的通州市石港镇合作经济经营管理站，在账面形式上完成了征地补偿费用的支付。石港镇政府当时承诺这笔费用只是形式上支付，石港镇政府会按照《征地协议书》约定免收其他费用，该费用会退还被告，但由于被告财务账册不够规范，未能查询到相应退款记录，但至少被告已经完成了该笔费用的支付，且得到石港镇政府认可，如原告主张债权应当直接向石港镇政府主张。三、原、被告之间的《协议书》没有实际履行，原告未履行实际的出借款项义务，民间借贷关系未能建立。原告如需主张案涉等同于征地补偿费数额的民间借贷关系成立，应当是从国土部门取得土地补偿费后经村民委员会决议同意并经青苗补助费的所有权人同意后，方可将其中的土地补偿费、青苗补助费借贷给被告使用，方可从形式上成立民间借贷关系，基于本案中原告并没有实际出借款项，原、被告之间并未建立任何民间借贷关系。四、原、被告之间的《协议书》也不够构成对县级政府征地补偿费这一债务的加入。本案中案涉的借款本金实际就是征地补偿费，这一征地补偿费的实际债务人为县国土部门，债权人为被征地集体经济组织和被征地农民个人，鉴于该债务是基于法律规定的由县级以上国土部门承担的法定补偿义务形成的，被告即使签署了该《协议书》，也不能构成法律上的债务加入，因为该债务的性质并非普通的民事债权，不应适用普通民事债权的债务加入来认定。如果认定为债务加入，则其效力应根据《九民纪要》中的债务加入准用担保规则进行审查，即便被告因构成债务加入而承担责任，法院也应在文书中赋予被告对债务人通州市国土局的追偿权。五、即使《协议书》合法有效且视为原告履行了出借款项的义务的话，原告也无权主张本金的归还。《协议书》第5条约定，若被告在土地受让法定期限内发生土地使用权转让行为或者受让期满，必须提前通知原告，并付清当年的利息和本金。可见，返还本金的前提是土地使用权转让或者受让期满，被告的土地受让期限直至2053年9月，被告也没有发生土地使用权转让的行为，且原告在过去16年中也从未向被告提出过支付利息的主张，被告实际上也不存在违约行为，基于此，原告无权在本案中向被告主张本金的返还，且原告所主张的利息除近三年的外，其余利息均超过了诉讼时效。当事人围绕诉讼请求，依法向本院提交了证据，本院组织双方进行证据交换及质证。原告提供的证据有：1.通州市发展计划与经济委员会通计经[2003]422号关于同意三帆公司新建厂房及附属用房的立项批复；2.江苏省国土资源厅苏国土资地函[2003]1694号关于批准通州市2003年度第21批次城镇建设用地的通知；3.南通市国土资源局通地转县[2003]101号关于转发建设用地批准文件的通知；4.通州市人民政府[2004]第86号征用土地方案公告；5.通州市国土资源局通土资（征）[2004]44号关于集体土地征为国有的通知；6.通州市国土资源局[2004]第86号征地补偿安置公告；7.三帆公司出具的关于受理土地的申请；8.通州市国土资源局与三帆公司签订的《国有土地使用权出让合同》及宗地图；9.原、被告签订的协议书；10.三帆公司出具的借条、收据；11.2004年6月3日汇票申请书。被告提交的证据有：1.三帆公司与石港镇政府签订的协议书；2.支付凭证一组；3.土地使用权证书。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证，对于有争议证据的证明力，本院待判决理由中一并作出认定。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2003年9月18日，三帆公司、南通炜赋三枫制衣有限公司（乙方）与石港镇政府（甲方）签订协议书，内容为：乙方使用甲方园区内的土地总面积约66亩，地点石港镇马道村21组，征用每亩价格为28800元，甲方不再收取其他费用，并提供优质服务；土地补偿费前五年免收，2009年10月至2053年9月每年每亩支付600元，用于补偿农民；乙方自协议订立起一周内交纳定金8万元。2003年9月19日，通州市发展计划与经济委员会作出通计经[2003]422号《关于同意三帆公司新建厂房及附属用房的立项批复》，同意三帆公司在石港镇工业园区南区（石港镇马道村二十一组）征地18亩新建厂房及附属用房，建筑面积2000平方米，辅助设施200平方米。2003年12月23日，江苏省国土资源厅向南通市人民政府发出苏国土资地函[2003]1694号《关于批准通州市2003年度第21批次城镇建设用地的通知》，同意包括石港镇马道村在内的31.5831公顷集体农用地转为建设用地并征为国有，并要求通州市人民政府严格依照法定程序做好征地批后实施工作，按批准的征用土地方案及时兑现补偿费用，落实安置措施，妥善安排被征地单位和群众的生产生活，并按照国家有关规定向具体建设项目提供用地。2004年1月12日，通州市人民政府发出[2004]第86号征用土地方案公告，公告载明的被征地村（组）及面积为石港镇马道村二十一组集体耕地1.2094公顷，土地用途为工业用地，土地补偿费标准为16.2万元/公顷，安置补助费标准为14.175万元/公顷，青苗补偿费标准为0.63万元/公顷；征用土地所涉及的农业人员安置办法：需要安置人员由农村集体经济组织安置，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用。2004年1月18日，通州市国土资源局发出[2004]第86号征地补偿安置公告，载明石港镇马道村二十一组土地补偿费为195922.8元，安置补助费为171432.45元，青苗补偿费为7619.22元，合计374974.47元；需要安置人员由村集体经济组织安置，安置补助费支付给村集体经济组织，由村集体经济组织管理和使用；被征用土地四址范围内的土地所有权人和土地使用权人对本方案如有不同意见，请1月27日前以村委会为单位，以书面形式送达通州市国土资源局；本方案在征求意见后，报通州市人民政府批准组织实施。2004年2月9日，通州市国土资源局向石港镇马道村村委会发出通土资（征）[2004]44号《关于集体土地征为国有的通知》，告知征收范围以及补偿安置事宜按照[2004]第86号征地补偿安置公告执行。2004年2月10日，三帆公司向通州市国土资源局提交《关于受让土地的申请》，申请受让石港镇马道村二十一组范围内的国有土地12094平方米（合18.141亩）。2004年2月11日，三帆公司（乙方）与马道村经济合作社（甲方）签订协议书，约定：甲方经征求群众意见，同意乙方征用本村21组土地12094平方米（折合18.14亩），乙方在履行必要手续后取得国有土地使用权；乙方根据通州市人民政府征用土地方案[2004]第86号公告和通州市国土资源局[2004]第86号征地补偿安置公告，应支付甲方征地补偿三项费用：土地补偿费195922.8元，安置补助费171432.45元，青苗补偿费7619.22元，合计374974.47元；甲方经征求群众意见，同意将上述三项费用全部借给乙方使用，乙方按每年每亩600元标准支付利息，利息必须在每年12月31日前汇入甲方账户；若乙方不能及时支付利息给甲方，所造成的一切后果由乙方承担，若乙方及时支付了利息，所发生的因利息产生的群众矛盾，由甲方负责解决；若乙方在土地受让法定期限内发生土地使用权转让行为，或者受让期满，必须提前通知甲方，并付清当年利息和本金，否则所造成的一切经济、法律责任由乙方承担。同日，三帆公司向马道村经济合作社出具了借条。2004年2月28日，三帆公司与通州市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，约定出让的宗地面积12094平方米，出让金总额1536603元，受让方应于合同签订当日付清。2004年3月15日，三帆公司取得案涉土地的使用权证书，使用权证书注明：该幅土地系按市政府有关文件和会议纪要精神优惠出让。2004年6月3日，三帆公司向通州市石港镇合作经济经营管理站付款374974元，通州市石港镇合作经济经营管理站于同日将该款全额退还三帆公司，汇款用途注明为投资款。另查明，2003年9月19日，案外人炜赋外贸公司向通州市石港镇工业园区管理委员会支付土地定金8万元。2003年9月26日，炜赋外贸公司向通州市石港镇财政所（以下简称石港财政所）支付1916500元。2003年9月27日，石港财政所将1916500元退还炜赋外贸公司，同日，炜赋外贸公司又向石港财政所支付1916500元。2004年2月17日，炜赋外贸公司向石港财政所付款244754元。2004年2月27日，石港财政所将244754元退还炜赋外贸公司。根据当事人双方的诉辩意见，本院归纳本案的争议焦点为：1.原告与被告所签协议书的效力；2.原告主张被告归还本金并支付利息有无依据。关于第一个争议焦点，本院认为，马道村经济合作社与三帆公司签订的协议书将因其他法律关系产生的金钱给付义务转化为借款关系的行为，是基于双方当事人的意思表示而协商一致的结果，于法不悖，应认定合法、有效。理由如下：首先，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年修订）第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起３个月内全额支付。该规定明确了市、县土地行政主管部门负责对征地补偿及安置方案组织实施，包括支付征收土地的各项费用，其目的是为确保被征收人的正当权益能够获得公平及时的实现。本案中，通州市国土资源局作为案涉征地补偿款的支付主体未向被征地村集体经济组织即原告马道村经济合作社支付征地补偿款，而是由用地单位三帆公司在向通州市国土资源局提交受让土地申请后与马道村经济合作社达成协议，由三帆公司直接向马道村经济合作社支付征地补偿款，且事实上三帆公司在与通州市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》后也未按照合同约定向通州市国土资源局支付土地出让金。因此，三帆公司在未支付土地出让金的情况下，与实际享受补偿的主体达成协议，确认其负有支付案涉征地补偿款的义务，并将该债务转化成借款，系双方真实意思表示，并未损害被征收人的正当权益，亦不违反法律法规的强制性规定。其次，《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第四十六条第一款规定，国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，三帆公司与石港镇政府对于案涉土地的征用及补偿事宜达成协议，但此时案涉征地尚未经法定程序批准，石港镇政府也不具备相应组织实施的职权，且该协议与本案讼争协议书不属同一缔约主体，炜赋外贸公司向石港财政所支付的款项与本案不具关联性，故不能证明马道村经济合作社与三帆公司所签订的协议书存在“以合法形式掩盖非法目的”的情形。最后，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。本案中，通州市人民政府[2004]第86号征用土地方案公告及通州市国土资源局[2004]第86号征地补偿安置公告中均明确，需要安置人员由农村集体经济组织安置，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用。因此，马道村经济合作社有权取得土地补偿费及安置补助费，并进行管理和使用。马道村经济合作社将包括青苗补偿费在内的374974.47元征地补偿费用转化为借款出借给三帆公司继续使用，即便未根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定经村民会议讨论决定，鉴于村民多年以来并未提出异议，且该行为可以取得利息的方式使村集体经济组织从征地补偿款中获得收益，并未损害村民的利益，不影响案涉协议书的效力。关于第二个争议焦点，本院认为，三帆公司应当向马道村经济合作社归还本金374974.47元，但马道村经济合作社主张的利息因部分已超过诉讼时效，不应得到全部支持。理由如下：首先，马道村经济合作社已向三帆公司履行了款项交付义务。三帆公司未按照《国有土地使用权出让合同》的约定向通州市国土资源局支付土地出让金，而是与马道村经济合作社约定由其作为征地补偿款的支付主体，三帆公司因此对马道村经济合作社负有债务，该债务真实存在并合法有效。双方协商一致将该债务转化为借款关系亦合法、有效。三帆公司于2004年6月3日向通州市石港镇合作经济经营管理站付款374974元后，通州市石港镇合作经济经营管理站又将该款退还三帆公司，应视为马道村经济合作社已经按照协议书的约定履行了借款交付义务。其次，马道村经济合作社有权主张三帆公司归还全部本金。《中华人民共和国合同法》第二百零六条规定：“借款人应当按照约定的期限返还借款。对借款期限没有约定或者约定不明确的，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，借款人可以随时返还；贷款人可以催告借款人在合理期限内返还。”案涉协议书中关于“乙方在土地受让法定期限内发生土地使用权转让行为，或者受让期满，必须提前通知甲方，并付清当年利息和本金”的约定不能视为对还款日期作出了明确约定，因此，马道村经济合作社可以催告三帆公司在合理期限内返还。即便双方对于还款期限作出了明确约定，三帆公司多年来一直未能按照协议约定向马道村经济合作社支付任何利息，且在本案应诉答辩中拒绝履行债务，该行为已构成预期违约，因此，马道村经济合作社也有权要求三帆公司提前履行还款义务。最后，马道村经济合作社主张2004年至2016年的利息已超过诉讼时效。《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。法律另有规定的，依照其规定。但是自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护；有特殊情况的，人民法院可以根据权利人的申请决定延长。”本案中，双方对于利息支付期限作出了明确约定，而第一年度的利息三帆公司即未支付，此时马道村经济合作社应当知道其利息支付请求权受到了侵害，利息诉讼时效应开始计算，马道村经济合作社未能举证证明期间存在诉讼时效中断或中止的情形，故2004年至2016年度的利息已过诉讼时效，本院不予支持。2017年度至今的利息尚未超过诉讼时效，三帆公司应当向马道村经济合作社支付。2017年至2019年的利息为32652元（600元/亩/年×18.14亩×3年），2020年1月1日至本案起诉之日2020年5月11日的利息为3936.13元（600元/亩/年×18.14亩÷365×132天），合计利息36588.13元，该利息以374974.47元为本金折算年利率约为2.9%，未超过法律规定，本院予以确认。综上，马道村经济合作社与三帆公司所签订的协议书形成于政府招商引资的一定历史背景下，系双方当事人的真实意思表示，也未损害他人的合法权益，虽改变了法律规定的征地补偿款的支付主体，但不影响该协议的效力。双方形成“债务转化型”借款关系，转化为借款后所约定的利率没有超过法定的标准，应当受法律保护。三帆公司应当遵循诚实信用原则向马道村经济合作社偿还本金374974.47元并支付利息36588.13元。马道村经济合作社为主张权利向本院申请财产保全，已向本院缴纳保全申请费3370元，本院根据其诉讼请求所获支持的金额确定由三帆公司承担其中的2578元。依照《中华人民共和国民法总则》第一百七十六条、第一百八十八条，《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条、第一百零八条、第二百零六条规定，判决如下：一、被告南通三帆制衣有限公司于本判决生效后十日内偿还原告南通市通州区石港镇马道村股份经济合作社本金374974.47元并支付利息36588.13元；二、被告南通三帆制衣有限公司于本判决生效后十日内赔偿原告南通市通州区石港镇马道村股份经济合作社保全申请费2578元；三、驳回原告南通市通州区石港镇马道村股份经济合作社其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费9292元，减半收取计4646元，由原告负担909元，由被告负担3737元。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院。审 判 员 施为民二〇二〇年七月二十九日法官助理 吴 菊书 记 员 何宇伦