河南省焦作市山阳区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0811行初21号原告焦作市山阳区艺新社区卫生服务中心，住所地：焦作市山阳区工字路**。法定代表人程兴宇，主任。委托代理人杜方涛，河南海搏律师事务所律师。委托代理人韩**阳，河南海搏律师事务所律师。被告焦作市自然资源和规划局，住所地：焦作市焦东南路**。法定代表人钟会学，局长。出庭应诉行政负责人李海军，焦作市自然资源和规划局党组成员。委托代理人李卫霞，河南华凌律师事务所律师。委托代理人王慧丽，女，焦作市自然资源和规划局工作人员。第三人河南博源企业投资集团有限公司，住所，住所地：焦作市山阳区工字路****div>法定代表人马福生，经理。委托代理人付芳芳，河南华凌律师事务所律师。第三人焦作市山阳区卫生健康委员会，住所，住所地：焦作市解放中路群英新村**div>法定代表人郭稳世，主任。出庭应诉行政负责人朱晓敏，焦作市山阳区卫生健康委员会副主任。委托代理人杜莹华，河南博联律师事务所律师。原告焦作市山阳区艺新社区卫生服务中心（以下简称：艺新卫生服务中心）不服焦作市自然资源和规划局（以下简称：自然资源局）土地行政管理，于2020年3月10日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月17日受理后，于2020年3月19日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月13日公开开庭审理了本案。原告艺新卫生服务中心委托代理人杜方涛和韩**阳、被告自然资源局行政负责人李海军及其委托代理人李卫霞和王慧丽、第三人河南博源企业投资集团有限公司（以下简称：博源公司）付芳芳、第三人焦作市山阳区卫生健康委员会（以下简称：山阳卫健委）行政负责人朱晓敏及其委托代理人杜莹华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。焦作市人民政府于2014年10月28日向第三人博源公司颁发焦国用（2014）第12501号国有土地使用证，载明，坐落为山阳区工字路西侧；地号为；地号为1-11-403902.5-431.0；地类（；地类为工业（办公）；使用权类型为出让；使用权面积为14446㎡，其中独用面积为14446㎡；终止日期为2060-12-6。被告在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：博源公司土地使用权登记档案资料一套，包括土地登记申请书、焦作市人民政府土地管理文件焦政土【2014】第151号、焦作市政府市长办公会议纪要【2014】11号、《国有产权转让合同》【2010】第1号、焦国用（2005）第187号土地使用权证书、地上建、地上建筑物等附着物权属证明属来源证明、焦作市国资委收款收据、税收缴款书、地籍图、地籍图及宗地图记审批表等资料。一是证明涉案不动产登记在第三人河南博源企业投资集团有限公司名下，原告不是行政相对人或相关人，原告不具备适格主体资格；二是证明被告登记行为符合法律及政策规定，被告作出的行政行为合法。原告艺新卫生服务中心诉称，诉讼请求：确认被告办理焦国用（2014）第12501号土地使用权证书的行为违法；本案诉讼费由被告负担。事实和理由：原告系于2007年12月24日经焦作市山阳区民政局批准成立的民办非企业单位，业务主管单位为焦作市山阳区卫生健康委员会（原名为焦作市山阳区卫生局），享有独立法人地位。2009年，经过征求改制前的焦作坚固水泥有限公司（以下简称：坚固公司）同意，焦作市山阳区卫生局利用国家专项财政资金与原告出资共同新建了焦作市山阳区艺新社区卫生服务中心综合楼，并改建了原坚固公司职工医院临街楼的一、二层，原告单独出资在改建的原坚固公司职工医院临街楼的一、二层基础上加盖了第三层，原告一直实际占有使用上述场所至今。2010年，坚固公司进行了改制。2010年12月6日，焦作市人民政府国有资产管理监督委员会（以下简称焦作市国资委）与第三人河南博源企业投资集团有限公司（以下简称博源集团公司）签订《焦作坚固水泥有限公司国有产权转让合同书》，约定焦作国资委所持有的的坚固公司100%的所有者权益转让给博源集团公司，但职工医院（其中职工医院土地2亩）在本次改制中被剥离，未参与改制。在原告及山阳区卫生局未参加且毫不知情的情况下，2014年4月29日，焦作市人民政府作出《市长办公会议纪要》［2014］11号，将坚固公司改制时剥离的职工医院等资产置换给改制后的坚固水泥公司。随后，经第三人河南博源企业投资集团有限公司申请，被告在未查明涉案土地上附着物权属且未与第三人河南博源企业投资集团有限公司签订国有建设用地使用权出让合同的情况下，仅依据焦作市人民政府［2014］11号《市长办公会议纪要》为博源集团公司办理焦国用（2014）第12501号土地使用权证。原告认为，被告为河南博源企业投资集团有限公司办理的焦国用（2014）第12501号土地使用权证书的行为严重侵害原告的合法权益，应当认定为违法。原告在举证期限内向本院提供了下列证据：1、民办非企业单位登记证书、焦作市山阳区民政局文件（山民字【2008】19号）、民办非企业单位名称预先核准登记通知书、艺新卫生服务中心《章程》，证明原告成立于2007年12月24日，为民办非企业单位法人，具备独立法人资格，具备本案起诉条件；2、山发改文［2009］2号文件、焦发改社会［2009］42号文件，证明涉案土地上建筑物系经过合法立项审批建造，原告权属合法；3、坚固公司2009年2月18日的《证明》，证明涉案土地已经由坚固水泥公司于2009年2月18日无偿提供给原告使用用于建设一幢四层双面门诊楼，房屋产权归原告所有，被告违法办理涉案土地损害原告合法权益；4、《协议书》，证明，2009年5月22日，焦作市山阳区卫生局与坚固公司约定涉案土地上建设的综合楼为国有资产，综合楼长期归原告使用，不参与企业改制，因政策需要，需原告从企业剥离时，资产处置、人员安置依照国家有关政策执行，但被告仅根据市长办公会议纪要简化办证程序，损害原告合法权益，且依据不足；5、《共建房屋产权协议》，证明，2013年10月10日，原告与焦作市山阳区卫生局达成协议，双方约定山阳区卫生局对涉案土地上综合楼及临街楼68.4%产权，原告享有涉案土地上综合楼及临街楼31.6%产权，被告办理涉案土地证依据的地上建筑物权属证明为虚假，被告办理涉案土地证未尽审查及调查义务，损害原告合法权益，其办理涉案土地证的行为违法，且该证据证明原告系本案行政行为的利害关系人，具备诉讼主体资格。被告自然资源局辩称，首先，原告不具备原告主体资格，依法应驳回起诉。原告不是行政相对人或者利害关系人，本案的行政相对人是第三人博源公司，并且原告没有生效判决或者证据确认其是涉案土地的合法使用权人，不能证明其与本案有利害关系，故其不具备行政诉讼原告主体资格，依法应裁定驳回起诉。其次，被告办理焦国用（2014）第12501号土地使用权证书的行政行为合法，原告要求确认前述行为违法的诉请应不予支持。博源公司于2014年10月向被告提出涉案土地申请，并提交其与焦作市国资委签订的《焦作坚固水泥有限公司国有产权转让合同书》、焦作市人民政府焦政土（2014）151号文件、焦作市人民政府市长办公会议纪要、焦国用（2014）第187号国有土地使用权证、地上建、地上建筑物等附着物权属证明属来源证明、焦作市国资委转让款收据、税收缴款书、地籍图、地籍图等材料依法审查，认为博源公司提交的申请登记材料齐全，程序合法，符合《土地登记办法》的相关规定，且（2014）11号市长办公会议纪要一是明确了非经营性资产（含职工集体宿舍、南院家属房、顶账房和职工医院）置换给坚固公司，一并纳入商住用地统一规划，博源公司负责对拆迁户进行安置，市国土局按规划用途协议出让给博源公司；二是明确本次出让只下发用地批文，不再签订出让合同，直接办理土地登记。被告据此受理并进行土地使用权登记的行为不违法，故原告的诉请于法无据，应驳回其诉讼请求。第三人博源公司述称，1、原告不具备主体资格，本案中第三人是本案的相对人，而原告并非是本案的行政相对人，与本案没有利害关系，2、本第三人向被告提交了相关材料，提交的登记申请材料齐全、程序合法，原告的诉请于法无据，应当驳回诉请。第三人博源公司没有提供证据。第三人山阳卫健委述称，原告所称的综合楼与临街楼系与本第三人共同出资是事实，本第三人与原告为涉案楼的共同所有人。第三人山阳卫健委没有提供证据。经庭审质证，一、关于原告的证据，被告认为，对民办非企业单位登记证书、焦作市山阳区民政局文件（山民字【2008】19号）、民办非企业单位名称预先核准登记通知书、艺新卫生服务中心章程、山发改文［2009］2号文件、焦发改社会［2009］42号文件的真实性无异议，对关联性有异议，不能证明原告对涉案不动产享有合法权属；对坚固公司2009年2月18日的《证明》的真实性、合法性、关联性均有异议；对《协议书》的真实性、合法性、关联性均有异议，不能证明涉案不动产属于原告与第三人山阳区卫健委共有；对《共建房屋产权协议》的真实性、合法性、关联性均有异议，不能证明涉案不动产属于原告与第三人山阳区卫健委共有。更不能证明原告与本案具有利害关系，其不是本案适格原告。第三人博源公司认为，对民办非企业单位登记证书、焦作市山阳区民政局文件（山民字【2008】19号）、民办非企业单位名称预先核准登记通知书、艺新卫生服务中心章程无异议；对山发改文［2009］2号文件、焦发改社会［2009］42号文件真实性无异议，该证据不能证明原告对涉案财产有合法权属；对其他剩余证据的真实性、合法性、关联性都有异议，该证据不能证明涉案财产是原告与山阳区卫健委共有。第三人山阳卫健委认为，无异议。二、关于被告的证据，原告认为，对被告提交的证据中地上建筑物权属证明真实性、合法性有异议，在该证明中所称涉案土地上建筑附着物所有权均归第三人博源公司所有，明显与原告及第三人山阳区卫健委对艺新卫生服务中心的临街楼和综合楼的产权归属相违背，与事实不符，系虚假证明，对焦作市政府市长办公会议纪要的真实性无异议，但对合法性、关联性有异议，该纪要仅系政府内部文件，对外不具备法定效力，该会议未邀请与涉案土地有利害关系的原告和第三人卫健委参加，虽然会议纪要中载明涉案土地不再签订出让合同，但是依据该会议纪要所作出的对外具有法定效力的焦证（2014）第151号土地管理文件第2条规定，以公司依法办理土地变更登记，依据土地登记办法第9条第一款之规定，再根据城市国有土地权出让、转让国有土地管理办法第2条规定，在城市规划区内，城市土地出让、转让必须符合城市规划第7条规定，城市土地出让、转让、合同必须附具规划设计条件及附图，出让方和受让方不得擅自变更，确需变更的，必须经城市规划部门批准，第13条规定，凡未取得或擅自变更建设用地，规划许可证而办理土地使用权属证明的，土地权属证明无效，因此被告仅依据不具备法律效力的市长会议纪要为第三人博源公司办理土地权证的行为确属违法，对剩余的证据的真实性无异议，对指向有异议，涉案土地和原告与国有资产共同出资建造的临街楼和综合楼，其产权、属性都应为国有资产或部分为国有资产，而被告在为第三人博源公司办理土地权证的过程中未尽到合理审慎的义务，导致国有资产的流失及原告合法资产受到严重的侵害，本案的行政行为应属于违法。第三人博源公司认为，无异议。第三人山阳区卫健委认为，同原告质证意见。本院对证据作如下确认：一、关于原告的证据，民办非企业单位登记证书、焦作市山阳区民政局文件（山民字【2008】19号）、民办非企业单位名称预先核准登记通知书、艺新卫生服务中心《章程》、山发改文［2009］2号文件、焦发改社会［2009］42号文件，具证据的基本属性，可以作为定案的依据，予以采纳；坚固公司2009年2月18日的《证明》，没有坚固公司负责人和经办人的签名，形式要件不合法，不能作为定案的依据，不予采纳；《协议书》，具证据的基本属性，可以作为定案的依据，予以采纳；根据《中华人民共和国企业国有资产法》第二条、第四条第一款、第十一条第一款及第二款规定，企业国有资产，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。地方人。地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。地方人。地方人民政府根据需要权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。一则，原焦作市山阳区卫生局非地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，属于其他机构，系《共建房屋产权协议》的一方当事人，二则，原告艺新卫生服务中心的住所地系原坚固公司职工医院改扩建而来，原坚固公司职工医院属于企业国有资产，三则，第三人山阳卫健委没有提供原焦作市山阳区卫生局获得授权并代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责的证据，原告艺新卫生服务中心亦未提供补强证据，故，《共建房屋产权协议》的形成不合法，不能作为定案的依据，不予采纳。二、关于被告的证据，土地登记申请书、焦作市人民政府土地管理文件焦政土【2014】第151号，具证据的基本属性，可以作为定案的依据，予以采纳；根据原《国家行政机关公文处理办法》第二条、第九条第十三项，以及《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项规定，政府会议纪要议定事项具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，故，焦作市政府市长办公会议纪要【2014】11号具证据的基本属性，可以作为定案的依据，予以采纳；《国有产权转让合同》【2010】第1号、焦国用（2005）第187号土地使用权证书，具证据的基本属性，可以作为定案的依据，予以采纳；地上建；地上建筑物等附着物权属证明属来源证明，没有博源公司负责人和经办人的签名，形式要件不合法，不能作为定案的依据，不予采纳；焦作市国资委收款收据、税收缴款书、地籍图、地籍图及宗地图记审批表，具证据的基本属性，可以作为定案的依据，予以采纳。经审理查明，艺新卫生服务中心《章程》中载明，艺新卫生服务中心举办者是程兴宇、柳保忠；开办资金6万元，程兴宇、柳保忠各出资3万元；本中心设理事会，其成员为5人；理事会是本中心的决策机构；理事由举办者（××）、职工代表（由全体职工推举产生）及业务主管单位推选产生；本中心登记机关是焦作市山阳区民政局；主管单位是焦作市山阳区卫生局；本章程经2007年12月18日理事会表决通过，自登记机关核准之日起生效。2007年12月18日，焦作市山阳区民政局作出《民办非企业单位名称预先核准登记通知书》（焦山民管）名称预核【2007】第025号，初审同意对艺新卫生服务中心申请的名称核准登记。2007年12月24日，焦作市山阳区民政局向艺新卫生服务中心颁发《民办非企业单位登记证书》，载明艺新卫生服务中心住所为焦作市工字路**。焦作市工字路4号为原坚固公司职工医院住所。2008年6月25日，焦作市山阳区民政局作出《关于同意成立焦作市山阳区新城社区卫生服务中心等9家民办非企业单位的批复》（山民字【2008】19号文件），其中包括艺新卫生服务中心。2009年1月20日，焦作市山阳区发展和改革委员会和焦作市山阳区卫生局向焦作市发展和改革委员会、焦作市卫生局上报《关于呈报山阳区社区卫生服务中心建设项目可行性研究报告的请示》（山发改文【2009】2号文件），其中艺新卫生服务中心拟规划新建业务用房450㎡，改建业务用房1560㎡，总投资242万元（其中中央补助资金170万元，地方配，地方配套72万元1年，于2009年6月竣工投入使用）。2009年2月26日，焦作市发展和改革委员会作出《关于山阳区2009年社区卫生服务中心基础设施建设项目可行性研究报告的批复》（焦发改社会【2009】42号文件），其中同意改扩建艺新卫生服务中心建设项目，新建门诊楼450㎡，改造住院部1560㎡，总投资200万元，申请中央预算内资金170万元，其余由地方配套解决。项目建设工期为6个月。2009年5月22日，焦作市山阳区卫生局与坚固公司签订《协议书》，其中载明，山阳区艺新社区卫生服务中心综合楼建设项目属于中央投资项目。其中约定，山阳区艺新卫生服务中心综合楼建设过程由焦作市山阳区卫生局负责，工程建设完工后由山阳区艺新卫生服务中心使用，工程档案由焦作市山阳区卫生局移交市档案馆；该综合楼为国有资产，工程建设完工后，焦作市山阳区卫生局将该工程实物资产移交坚固公司并管理；坚固公司应确保该综合楼长期归山阳区艺新卫生服务中心使用，不得挪作他用，不得拍卖，不得参与企业改制。因政策调整，需山阳区艺新卫生服务中心从企业剥离时，资产处置、人员安置依照国家有关政策执行。2010年12月6日，焦作市人民政府国有资产管理监督委员会（转让方）与博源公司（受让方）签订《国有产权转让合同》（【2010】第1号），其中约定，本合同标的为转让方持有的坚固公司100%的所有者权益。本次转让完成后，坚固公司成为博源公司的全资子公司。博源公司依法享有坚固公司100%的所有者权益；本次转让标的涉及的资产范围是在资产评估和审计调整的基础上，剥离职工集体宿舍、南院家属房、郑州三套顶账房、一公司四套顶账房和职工医院（职工医院土地2亩）。剥离后的转让资产范围包括工业出让土地、厂房、设备和全部流动资产。2014年4月29日，焦作市人民政府办公室印发《市长办公会议纪要》（【2014】11号）（关于坚固公司“退二进三”关闭转型的会议纪要），其中决定，原坚固公司二分厂和机关办公区占用的164亩工业用地变更为商住用地，由博源公司先行办理工业用地协议出让手续，鉴于《国有产权转让合同》已包含工业出让土地，本次出让只下发用地批文，不再签订出让合同，直接办理土地登记。之后，市国土资源部门依据《焦作市人民政府关于加强焦作市城区土地开发利用管理的意见》（焦政文【2013】73号）关于国有建设用地改变用途补缴土地出让金的相关规定，为博源公司办理土地用途变更手续。市政府将国有资产转让时剥离的非经营性资产（含职工集体宿舍、南院家属房、顶账房和职工医院）置换给坚固公司，其占用的16亩土地（退红先后，实际可用土地面积约3亩左右），一并纳入商住用地统一规划，博源公司负责对搬迁户进行安置。2014年6月27日，焦作市人民政府作出《关于河南博源企业投资集团有限公司办理土地出让手续的批复》（焦政土【2014】151号文件），一、收回坚固公司原拥有的焦国用（2005）第187号、（2004）第239号、（1993）字第10号、（2004）第241号、（2004）第240号五宗地的划拨土地使用权，并注销该宗地国有土地使用权证，出让给博源公司，用途不变仍为工业，出让面积为14446㎡、13081㎡、69788㎡、96403.7㎡、5085㎡，出让年限截止2060年12月6日。二、博源公司应依法办理土地变更登记。2014年10月15日，博源公司（就坐落山阳区工字路西侧，土地面积14446㎡，使用权类型为出让的国有建设用地使用权）提出《土地登记申请书》，并提交《焦作坚固水泥有限公司国有产权转让合同书》、焦作市人民政府焦政土（2014）151号文件、《市长办公会议纪要》（【2014】11号）、焦国用（2014）第187号国有土地使用权证、转让款收据、税收缴款书、地籍图、地籍图及形式要件不合法的地上建筑物等附着物权属证明属来源证明。2014年10月28日，原焦作市国土资源局办结土地登记，焦作市人民政府向博源公司颁发焦国用（2014）第12501号国有土地使用证。另查明，2014年12月31日，焦作市山阳区卫生局的职责整合至焦作市山阳区卫生和计划生育委员会（山发【2014】4号文件），不再保留焦作市山阳区卫生局。2018年12月21日，焦作市国土资源局的职责整合至自然资源局（焦办【2018】51号文件）。2019年1月5日，焦作市山阳区卫生和计划生育委员会的职责整合至焦作市山阳区卫生健康委员会（焦办文【2019】9号），不再保留焦作市山阳区卫生和计划生育委员会。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款规定，其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法提起诉讼。其他与行政行为有利害关系的其他组织，有权提起诉讼。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第一项规定，被诉的行政行为涉及其相邻权的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。相邻权属于民事权利范畴，是从相邻关系当中衍生出来的一项不动产物权。相邻关系是指，两个或者两个以上相互毗邻不动产所有权人或者使用权人，在行使权利的过程中，因相互之间应当给予便利和接受限制而发生的权利义务关系。本案中，原告艺新卫生服务中心住所为改扩建后的原坚固公司职工医院，与第三人博源公司系相互毗邻的不动产使用权人，被诉的行政行为涉及原告艺新卫生服务中心的相邻权。综上，原告艺新卫生服务中心属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”的其他组织，具有本案的原告资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项、第七十二条所指“法定职责”渊源甚广，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件等确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。根据原《国家行政机关公文处理办法》第二条、第九条第十三项，以及《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项的规定，政府会议纪要议定事项具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人，均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。对本案而言，《市长办公会议纪要》（【2014】11号）议定的有关自然资源局事项，因此而转化为自然资源局的法定职责。被告自然资源局应遵照执行。根据被诉行政行为作出时施行的《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第七条第九项、第十九条、第三十九条规定，土地登记有其他依照规定可以由当事人单方申请的情形的，可以单方申请。国土资源行政部门应当自受理土地登记申请之日起二十日内，办结土地登记审查手续。依法以出让方式取得的国有建设用地使用权转让的，当事人应当持原国有土地使用证和土地权利发生转移的相关证明材料，申请国有建设用地使用权变更登记。本案中，第三人博源公司依法以出让方式取得涉案国有建设用地使用权转让，并经政府会议纪要议定变更登记，属于土地登记有其他依照规定可以由当事人单方申请的情形。第三人博源公司持原国有土地使用证焦国用（2014）第187号和《焦作坚固水泥有限公司国有产权转让合同书》、焦作市人民政府焦政土（2014）151号文件、《市长办公会议纪要》（【2014】11号）、转让款收据、税收缴款书、地籍图、地籍图等土地权利发生转移的相关证明材料案土地使用权变更登记。综上，被诉行政行为证据确实、充分；该行政行为的内容在法律、法规赋予被告的权限范围之内，该行政行为符合法律的目的、原则和精神，所适用的法律规范是与本案法律关系相适应的法律规范，适用法律、法规正确；该行政行为遵循了法定步骤、方式以及时限，符合法定程序。综上所述，被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应当判决驳回原告的诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告焦作市山阳区艺新社区卫生服务中心的诉讼请求。诉讼费用50元，由原告艺新卫生服务中心负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。审 判 长  刘征安人民陪审员  朱爱荣人民陪审员  周春艳二〇二〇年七月十四日书 记 员  段园园附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。