河南省镇平县人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1324行初5号原告：镇平县建业工程有限责任公司。统一社会信用代码：914113241765895250。住所地：镇平县健康路南段**。法定代表人：李栋，任该公司总经理职务。委托代理人：王**，系该公司工作人员。代理权限：特别授权。委托代理人：芮军，河南荣祥律师事务所律师。代理权限：一般授权。被告：镇平县自然资源局。统一社会信用代码：1141132400603800XF。住所地：河南省镇平县西三里河路**法定代表人：范海川，任局长职务。委托代理人：邵晓勇，任镇平县自然资源局工作人员。代理权限：特别授权。委托代理人：杨建明，河南宛平律师事务所律师。代理权限：特别授权。原告镇平县建业工程有限责任公司诉被告镇平县自然资源局为不服行政处罚纠纷一案，于2020年2月23日向本院提起行政诉讼，本院于2020年2月23日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、行政机关负责人出庭应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月23日公开开庭审理了本案。原告镇平县建业工程有限责任公司的委托代理人王**、芮军，被告镇平县自然资源局的委托代理人邵晓勇、杨建明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年8月19日，被告镇平县自然资源局对原告镇平县建业工程有限责任公司作出编号为（2019）009号行政处罚决定书。原告镇平县建业工程有限责任公司诉称：一、原告行为合法，不具有可罚性。关于涉案土地的使用权，1986年4月14日，镇平县城乡建设综合开发公司、镇平县城关镇人民政府、镇平县土地管理办公室以及镇平县城关镇西关村民委员会等多个有关部门联合签订“征地协议书”，由城乡建设综合开发公司支付相应土地补偿费、青苗补偿费等费用，取得涉案土地的使用权。在协议签订之时，我国的第一部土地管理法尚未颁布，按照当时的政策，镇平县城乡建设综合开发公司根据该“征地协议书”已经取得了该片土地的使用权，且在当时无法律规定不能将该片土地作为建设用地使用，法无规定即自由，镇平县城乡建设综合开发公司的建设行为不违法。二、该行政处罚决定书法律适用错误。原告的建设行为发生于上个世纪九十年代，按照行政处罚也应遵循从旧兼从轻原则，应当对原告适用旧法。被告适用《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《中华人民共和国行政处罚法》、《国土资源行政处罚办法》等现行法律，违反了从旧兼从轻的原则，以现行法律约束、处罚原告在法律颁布前的行为，显属不当。三、即使原告涉嫌违法，该案件也已经超过行政处罚的时效，不能再给予行政处罚。涉案土地于上世纪九十年代开发建设，违法行为已经结束，至今已近30年，早已超过行政处罚的时效。综上所述，原告的行为合法，不具有可罚性，行政处罚决定书适用错误，且原告的行为早已超过行政处罚时效。请求：1、撤销镇平县自然资源局（2019）009号行政处罚决定书，撤销对原告的行政处罚；2、诉讼费由被告负担。原告向法庭提交如下证据材料（均为复印件）：证据1.征地协议书一份，用以证实：原告土地的权属来源合法；证据2.镇建个字（2001）0007号建设工程规划许可证、镇平县计划委员会文件镇计建（1998）149号各一份，用以证实：原告的建设行为取得批准；证据3.镇平县建设工程有限责任公司股权转让协议一份，用以证实：蔺宏明受让股权，并承当相应的权利和义务的事实。被告镇平县自然资源局辩称：1、被告的行政行为合法，原告违法事实清楚。本案涉及的行政处罚地块分为东关、西关两幅地块，东关地块系在一九九五年八月经镇平县人民政府土地管理文件“镇政土(1995)54号”批复，同意振兴建筑安装公司征用城关镇东关村七组耕地2亩，作用为建厂用地。该文件批复确定该地块征地为建厂用地，即为工业用地。而在2000年7月10日县振兴建筑安装公司向镇平县人民政府土地管理办公室提交土地登记申请书，该土地登记也明确记载用途为:建厂，即为工业用地。另一幅地块位于西关，即健康路与工业路交叉口东北角地块，该地块经过征收划拨，而答辩人仅仅依据“征地协议书”认为自己已经取得土地的使用权，但即便被答辩人合法取得了土地使用权，也应当依法利用土地，不能为所欲为，而该地块划拨给被答辩人的目的是作为公司生产经营用地，既然是生产经营用地，本质上属于工业用地。由此可知，东关和西关两幅地块土地性质均为工业用地，并非住宅用地，而被答辩人在未变更土地使用性质的情况下，擅自改变土地使用性质，建设住宅，对外出售牟利。依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(1990年5月19日国务院令第55号公布施行)第2章第17条“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地，未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚”。2、（2019）009行政处罚决定书适用法律正确。本案虽然发生在上世纪九十年代，但《中华人民共和国土地管理法》在1986年颁布，于1987年1月1日施行。《中华人民共和国行政处罚法》在1996年3月颁布，1996年7月1日施行。《中华人民共和国土地管理法实施条例》最早于1991年1月颁布，1991年2月1日开始执行。经过历次修订，执行现行规定。依据《中华人民共和国立法法》第八十三条规定:“同机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定:新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”因此，答辩人依据现行法律及规定对被答辩人做出处罚并不违法。3、关于非法占用土地的违法行为追诉时效的计算问题。原国家土地管理局曾于1997年发函征询最高人民法院[1997]国土[法]字第135号的意见，最高人民法院行政审判庭经研究并征求全国人大法工委的意见后给予了答复[1997]法行字第26号，国土资源部办公厅于1998年转发了此答复。根据国土资源部办公厅《转发最高人民法院行政审判庭关于的答复的通知》对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，视为具有继续状态，其余行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第29条第2款的规定:“法律另有规定的除外”。综上所述:违建主体准确，事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回被答辩人诉讼请求。在法律规定的举证期限内，被告镇平县自然资源局向法庭提交如下证据材料：土地局违法占地案件卷宗一本，包括以下内容：证据1.自然资源违法查处过程及处罚决定。用以证实：原告违法事实及行政处罚结果；证据2.镇平县各部门批复文件。用以证实：原告公司主体资格及涉案地块审批规划用途为建厂用地；证据3.明细分类账。用以证实：原告违法获利情况；证据4.资产权属认定报告。用以证实：原告公司产权权属问题；证据5.勘测面积图。用以证实：两幅地块土地面积；证据6.东关村居委会证明；证据7.土地登记申请书。用以证实：涉案土地用途为建厂，属于工业用地；证据8.镇平县人民政府土地管理文件。用以证实：原告土地征地数量及用途；证据9.振兴公司改制重组批复。用以证实：原告公司改制情况。证据10.房地产估计报告书。用以证实：涉案两处出让用地使用权价值。也证实我们处罚的合法性和真实性。为核实原、被告提交证据的真实性，法庭调取镇平县档案馆出具的镇平县计划委员会镇计建（1998）149号文件一份。经庭审质证，被告镇平县自然资源局对原告镇平县建业工程有限责任公司提交的证据有异议。认为：1、征地协议不能证实土地性质合法，也不能证实原告可以建设住宅；2、原告未提供原件，不能证明该组证据的真实性，即使该两份证据是真实的，也不能证实原告建设行为是合法的，且原告建设时间不是在规划许可允许的范围内建设的，是事后补办的；3、对股东决议的真实性无异议，但内部决议不能改变土地用途。原告镇平县建业工程有限责任公司对被告镇平县自然资源局提交的证据9无异议，对其他证据有异议，认为：1、对证据1的真实性无异议，但是，部分文件原告没有收到，大部分送达回证上显示的是留置送达，却没有见证人签字；2、镇平县计划委员会镇计建（1998）149号文件与原告提交的有区别；3、对于证据3，原告不清楚，被告应当说明该组证据的来源；4、对报告真实性无异议，但对关联性有异议，不能作为本案处罚的依据；5、对东关面积图有异议，上面显示面积为2832.14平方米，这与他提交的证据7冲突；6、证据6真实性不清楚，但赵飞发与原告无关；7、对证据7、8的质证意见同证据2质证意见，证据7土地登记书上面有一个作废章；8、对证据10，原告未参与评估过程，该证据与本案无关。经庭审质证，对于原告提交的证据1、3，被告对其真实性无异议，本院予以采信，对于原告提交的证据2，因与法庭调取的证据不同，本院不予采信。对于被告提交的证据1,被告有异议，认为程序不合法，对于该组证据，本院不予采信。对于被告提供的证据2、3、4、8、9、10，被告对其真实性不持异议，本院予以采信。对于被告提交的证据5、6，被告虽有异议，却未能提供相反证据予以证实，故对于该两组证据，本院予以采信。对于被告提交的证据7，因该土地证已被作废，故本院不予采信。经法庭调查，依据法庭采信的证据及当事人合理一致的陈述，本院确认以下案件事实：1986年4月14日，镇平县城乡建设综合开发公司、镇平县城关镇人民政府、城关镇西关村民委员会等部门联合签订了征地协议书一份。1993年5月29日，经镇平县计划委员会镇计字[1993]第33号文件批复，同意镇平县建设局成立镇平县振兴建筑安装公司。1995年3月2日，镇平县计划委员会作出镇计字[1995]第7号文件，同意镇平县振兴建筑安装公司建设加工厂，总建筑面积1000平方米。1995年8月28日，镇平县人民政府作出镇政土[1995]54号文件，同意镇平县振兴建筑安装公司征用城关镇东关村七组耕地2亩，作为建厂用地。1996年5月16日，镇平县计划委员会作出镇计土[1996]第58号、镇计建[1996]第67号文件，同意镇平县振兴建筑安装公司征用城关村东关村七组耕地2亩，建设木器厂办公室、加工车间等。1998年8月3日，镇平县计划委员会作出镇计建[1998]第149号文件，同意镇平县城乡建设综合开发公司在院内建设职工住宅楼一栋，总建筑面积1200平方米。2001年9月3日，镇平县建设局作出镇建字[2001]39号文件，同意镇平县振兴建筑公司与县房屋建设工程公司采用投资入股的形式，实行改制合并重组，成立镇平县建业工程有限责任公司。2019年5月22日，镇平县自然资源局根据上级交办，对镇平县建业工程有限责任公司未按土地批准用途使用土地，并在未经依法审批的情况下擅自改变土地使用性质，建集资楼用于出售的行为进行立案调查。2019年8月19日，被告镇平县自然资源局对原告镇平县建业工程有限责任公司作出编号为（2019）009号行政处罚决定书，并于同日送达给原告镇平县建业工程有限责任公司。处罚内容如下：1、依照《土地管理法》第七十三条第一款规定没收镇平县建业工程有限责任公司非法所得，计1317894.07元；2、依照《土地管理法实施条例》第三十八条之规定对镇平县建业工程有限责任公司未按批准用途使用土地的行为处以罚款，罚款额为非法所得1317894.07元的百分之五十，计：658947.00。以上共计1976841.07元。原告镇平县建业工程有限责任公司不服，于2020年2月17日向本院提交网上立案申请，因未提交证据材料未通过立案，原告镇平县建业工程有限责任公司又于2020年2月23日再次提交网上立案申请，本院于2020年2月23日审核通过并登记立案。本院认为：1、原告镇平县建业工程有限责任公司系行政行为相对人，具备诉讼主体资格。2、2019年8月19日被告镇平县自然资源局作出编号（2019）009号行政处罚决定书，并于同日送达给原告镇平县建业工程有限责任公司。原告镇平县建业工程有限责任公司于2020年2月17日向本院提交网上立案申请，因未提交证据材料未通过立案，原告镇平县建业工程有限责任公司又于2020年2月23日再次提交网上立案申请，本院于2020年2月23日审核通过并登记立案，原告的起诉虽已超过六个月，但考虑到疫情影响，且原告镇平县建业工程有限责任公司已于2020年2月17日积极行使诉权，从保护行政相对人诉权角度考虑，原告的起诉未超过法定起诉期限。3、被告镇平县自然资源局的执法程序存在以下不当之处：①被告镇平县自然资源局举证不完整，缺少相关执法人员的执法证明；②《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定：“……对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定……”镇平县自然资源局给予镇平县建业工程有限责任公司1976841.07元的行政处罚，却没有重大案件集体讨论笔录，仅有违法案件审理记录，显然不符合法律规定。③《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。”本案中，镇平县自然资源局虽然制作了履行行政处罚决定催告书，但该催告书落款日期不明确，且送达回证上均为空白，应视为行政机关没有履行法定的催告义务。④多份送达回证上送达人与签名不一致。综上所述，被告的执法程序严重违法。据此，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条，《中华人民共和国行政强制法》第五十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：一、撤销镇平县自然资源局对镇平县建业工程有限责任公司作出编号为（2019）009号行政处罚决定书。二、限被告镇平县自然资源局在本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告镇平自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。审 判 长  曹 毅审 判 员  赵晓霞人民陪审员  杨 雪二〇二〇年七月七日书 记 员  李政韬