山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行终148号上诉人（原审原告）武汉斑马快跑科技有限公司朔州分公司，住所地：朔州市朔城区建设南路金山怡园**楼**商铺。法定代表人：李某，该公司经理。上诉人（原审原告）朔州市新动源汽车租赁有限公司，住所地，朔州市朔城区朔神路金山怡园**商铺。法定代表人：徐某，朔州市新动源汽车租赁有限公司总经理。被上诉人（原审被告）朔州市人民政府，，住所地，朔州市朔城区市府东街法定代表人：高某，朔州市人民政府市长。副职负责人：刘某，朔州市人民政府办公厅副秘书长。武汉斑马快跑科技有限公司朔州分公司、朔州市新动源汽车租赁有限公司因诉朔州市人民政府行政复议一案，不服山西省忻州市中级人民法院（2019）晋09行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院查明，武汉斑马快跑科技有限公司朔州分公司、朔州市新动源汽车租赁有限公司向朔州市交通运输局对朔州市新动源汽车租赁有限公司所有的×××、×××、×××、×××、×××等车辆提出申请办理网络预约出租汽车运输证，并递交了相关资料，朔州市交通运输局收到申请后未予回复。二原告于2018年11月20日向朔州市人民政府提起行政复议，朔州市人民政府经复议认为，朔州市交通运输局在收到二原告的请求后，应当按照《行政许可法》第三十二条“行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证”和《朔州市网络预约出租车经营服务管理实施细则》第七条“市交通运输行政主管部门应当自受理之日起20日内作出许可或者不予许可的决定。20日内不能作出决定的，经实施机关负责人批准，可以延长10日，并应当将延长期限的理由告知申请人”等规定履行职责。证据表明，朔州市交通运输局未按上述规定办理，违反了法律规定。原告因购买车辆产生的贷款本息，产生于车辆办理《网络预约出租汽车运输证》之前，非因朔州市交通运输局的行政行为造成。所申请国家赔偿符合《中华人民共和国国家赔偿法》第五条的规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定，于2019年2月14日作出朔政行复〔2018)9号行政复议决定：确认朔州市交通运输局未在法定期限内告知武汉斑马快跑科技有限公司朔州分公司、朔州市新动源汽车租赁有限公司的行为违法，责令朔州市交通运输局依法履行法定职责，驳回要求赔偿76800元的请求。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》对以复议机关作为单一被告提起行政诉讼作出明确规定，即应符合复议机关改变原行政行为的或起诉复议机关不作为的两种情形。本案中，复议机关作出了复议决定，显然不属于复议机关不作为的情形；本案中复议机关是否改变了原行政行为，朔州市交通运输局未对原告的申请予以回应，构成行政不作为，朔州市人民政府在复议中对朔州市交通运输局的行为进行评价，确认朔州市交通运输局未在法定期限内告知的行为违法，并责令其继续履行法定职责，同时驳回赔偿请求，以上复议决定并未改变原行政行为，不属于以复议机关作为单一被告的情形，不符合行政诉讼案件受理范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定如下：驳回原告武汉斑马快跑科技有限朔州分公司、朔州市新动源汽车租赁有限公司的起诉。武汉斑马快跑科技有限朔州分公司、朔州市新动源汽车租赁有限公司上诉请求1、请求依法撤销忻州市中级人民法院（2019）晋09行初第4号行政裁定，发回重审或者依法改判；2、本案诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、一审判决认定“......以上复议决定并未改变原行政行为，不属于以复议机关作为单一被告的情形，不符合行政诉讼案件的受理范围.......”明显错误，且认定事实不清。1、根据最高人民法院关于适用《行政诉讼法》司法解释第二十二条第三款“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外”。被上诉人的行政复议决定书“确认被申请人（朔州市交通运输局）未在法定期限内告知申请人的行为违法”。该决定书确认的是朔州市交通运输局的“行政行为”违法，而不是以违法法定程序为由确认原行政行为违法。所以应适用行政诉讼法司法解释第二十二条第三款的规定，复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，再根据《行政诉讼法》第二十六条规定：“复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”。上诉人完全可以仅起诉被上诉人在一审时作为被告。2、根据最高人民法院关于适用《行政诉讼法》司法解释第一百三十四条：“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告”。上诉人在忻州市中级人民法院立案时，行政起诉状明确列明朔州市人民政府、朔州市交通运输局两个被告，但一审法院立案庭的工作人员坚持要求上诉人将朔州市交通运输局从被告中删除，否则不同意二案，这是一审未列朔州市交通运输局为被告的根本原因。但即便如一审判决认为的复议决定未改变原行政行为，应将朔州市交通运输局列为被告，一审程序中一审法院也应当告知上诉人追加朔州市交通运输局为被告或将朔州交通运输局列为共同被告。3、一审法院适用裁定驳回上诉人的起诉违反法律规定。最高人民法院关于适用《行政诉讼法》司法解释第六十九条明确规定了应当裁定驳回起诉的十种情形，而本案中明显不属于司法解释所列的十种情形。4、本案一审期限已经超过行政诉讼法规定的一审审判期限6个月，上诉人于3月1日向一审法院提起诉讼，上诉人于9月17日才收到一审裁定，明显超出一审审判期限。二、被上诉人朔州市政府作出行政复议决定书的决定内容与原告的申请事项不符，行政复议决定违反了行政复议法的规定。上诉人当时在向被上诉人申请行政复议时的申请事项是“请求确认朔州市交通运输局不给申请人发证的行政不作为违法”，而该行政复议决定书决定“确认被申请人（朔州市交通运输局）未在法定期限内告知申请人的行为违法”。上诉人申请的是确认不给上诉人发证的行政不作为违法，而被上诉人朔州市人民政府的行政复议决定书的决定是未在法定期限内告知的行为违法。朔州市政府的复议决定“裁非所请”。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院发回重审或者依法改判。二审查明的事实与原审查明的事实基本相同，本院予以确认。本院认为，法律行为分为作为和不作为，在本案中，朔州市交通运输局对行政行为的相对人武汉斑马快跑科技有限公司朔州分公司、朔州市新动源汽车租赁有限公司向朔州市交通运输局对朔州市新动源汽车租赁有限公司所有的×××、×××、×××、×××、×××等车辆提出申请办理网络预约出租汽车运输证的申请具有许可或不许可的作为义务，朔州市交通运输局在法定时限内不予答复构成行政不作为。朔州市人民政府作为复议机关作出朔政行复（2018）9号行政复议决定，确认朔州市交通运输局未在法定期限内告知武汉斑马快跑科技有限公司朔州分公司、朔州市新动源汽车租赁有限公司的行为违法，责令朔州市交通运输局依法履行法定职责，驳回要求赔偿76800元的请求，该复议决定是对朔州市交通运输局不作为行为的否定，起到了改变原行政不作为行为的作用，可以视为改变了原行政行为，一审驳回起诉不当。另应追加朔州市交通运输局为本案第三人，故应撤销一审裁定，指令忻州中院继续审理。综上，原审法院以被告主体不适格裁定驳回起诉不妥，应予纠正，上诉人的上诉理由成立。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销山西省忻州市中级人民法院（2019）晋09行初4号行政裁定；二、本案指令山西省忻州市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 耿转成审 判 员 李克恭审 判 员 彭志祥 二○二○年七月十七日法官助理 吴志军书 记 员 李慧珍