四川省高级人民法院 民 事 判 决 书 （2018）川民初103号 原告：成都国地置业有限公司，住所地四川省成都市龙泉驿区大面街道办事处金桉路**。 法定代表人：杨家勇，董事长兼总经理。 委托诉讼代理人：黄栋，北京大成律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李超颖，北京大成律师事务所律师。 被告：成都市龙泉龙驿区人民政府，住所地四川省成都市龙泉驿区龙泉镇东街**。 法定代表人：杜海波，区长。 委托诉讼代理人：邓勇，四川善嘉律师事务所律师。 委托诉讼代理人：许登龙，四川善嘉律师事务所律师。 原告成都国地置业有限公司（以下简称国地公司）与被告成都市龙泉驿区人民政府（以下简称龙泉驿区政府）合同纠纷一案，本院于2018年8月17日立案受理后，依法适用普通程序，于2019年1月11日公开开庭进行了审理。原告国地公司的委托诉讼代理人黄栋、李超颖、被告龙泉驿区政府的委托诉讼代理人邓勇、许登龙到庭参加诉讼。审理过程中，本案各方当事人向本院提出庭外和解申请获本院准许，根据《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第四条的规定，和解期间依法不计入审限。本案现已审理终结。 国地公司向本院提出诉讼请求：1.判令龙泉驿区政府向国地公司支付拖欠的案涉土地整理收益7576万元及相应违约金224532222.4元（以最终确定的土地整理成本7964.96万元为基数，按照每日千分之一的标准，自2010年12月2日起至实际支付之日止，暂计算至2018年8月19日）；2.本案的诉讼费用由龙泉驿区政府承担。事实和理由：国地公司与龙泉驿区政府因土地整理签订了一系列的合同，包括《成都市龙泉驿区土地整理项目合同书》（以下简称《项目合同书》）、《成都市龙泉驿区人民政府与成都国地置业有限公司关于＜成都市龙泉驿区土地整理项目合同书＞的补充协议》（以下简称《补充协议一》）、《成都市龙泉驿区土地整理项目合同书之补充协议》（以下简称《补充协议二》）、《＜成都市龙泉驿区土地整理项目合同书＞补充协议三》（以下简称《补充协议三》），约定由国地公司整理案涉土地，并获取相应收益。《项目合同书》签订后，国地公司依约履行合同义务。其中Ｌ××4地块经国地公司整理完成后，龙泉驿区政府将其公开拍卖并于2010年12月1日收讫拍卖价款。根据区财政局出具的《天鹅湖片区土地整理价款结算书》，就Ｌ××4地块国地公司应分成14839.72万元。目前龙泉驿区政府已支付国地公司分成款7263万元，尚欠付7576万元，此外，根据《项目合同书》第14条第5款约定，龙泉驿区政府应向国地公司支付相应的违约金。综上，龙泉驿区政府欠付国地公司大量款项，国地公司依照有关法律规定向法院提起诉讼以维护自身合法权益，望判如所请。 龙泉驿区政府辩称，一、在双方土地整理法律关系过程中签订的几份相关协议中，部分不具有法律效力，部分违反了法律或相关政策性规定，相关协议均不应当作为双方土地整理结算的依据。二、从土地整理项目的实际特征及国地公司实际履行事实答辩，国地公司根本未如实际约定履行相应义务。三、从本案的证据来分析，国地公司无证据证明其已完全履行了两宗地块的全部整理义务，应当给予收益分配。四、根据成都市社会资本参与土地整理相关意见，国地公司享有的收益原则不能超过3年，且应不高于投资额度的12%，而且必须以其实际资金到共管账户时开始计算，故国地公司原取得预收回的整理成本及收益均应在审计时予以调整平账。综上，应驳回国地公司的全部诉讼请求。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下： 2006年4月30日，龙泉驿区政府（甲方）与北京中永兴投资管理有限公司（乙方）签订《战略合作协议》，主要载明：为加快实现统筹城乡“四位一体”，推进城乡一体化，建设“三最”新区战略目标，甲方与乙方本着自愿、平等、互利的原则，经友好协商，现就《成都市龙泉驿区分区规划（2003-2020）所辖天鹅湖片区、皇冠湖片区的一级土地整理整治与运营以及本协议约定配套的BT项目，达成战略合作协议如下：三、土地整理项目投资合作方式1、投资运营方式：由乙方出资在龙泉驿行政区内注册组建新公司，全面负责两大片区等具有国际一流水准的规划设计，统一实施两大片区的一级土地整治、规划项目开发建设和后期经营管理。2、投资成本控制：甲乙双方同意土地整理整治成本原则控制在每亩40万元左右（其中基础设施建设投入不得低于15万元），具体以审计结果为准。土地整理整治成本包括：本项目区内的农民及集体拆迁补偿安置费用、征地涉及的各项国家税费、基础设施配套及城市景观建设等土地整理整治费用等。3、资金投入方式：本协议涉及土地整理项目的成本，甲方投资45%，乙方投资55%；甲方投资部分由乙方先行垫资，然后甲方用本协议项目土地整理依法出让获取的土地出让金优先偿还乙方垫资款额。四、组织保障2、本协议签订之后15个工作日内，乙方投资壹亿元人民币在甲方所在地注册新的全资公司，具体负责本协议合作项目的运作和管理，具有签订、履行有关合同（协议）的权利和义务。 2006年7月7日，龙泉驿区政府（甲方）与国地公司（乙方）签订《项目合同书》，载明：按照甲方与北京中永兴投资管理有限公司与2006年4月30日签订的《战略合作协议》，为实施具体项目，北京中永兴投资管理有限公司在龙泉驿区内已依法注册登记成立了全资公司—国地公司，该公司承担和享受北京中永兴投资管理有限公司在与甲方签订的《战略合作协议》中的所有权利和义务，甲方和北京中永兴投资管理有限公司同意国地公司作为本合同的乙方。第一条土地整理范围：根据甲方与北京中永兴投资管理有限公司于2006年4月30日签订的《战略合作协议》，甲方授权乙方按照龙泉规划，对天鹅湖片区和皇冠湖片区、洛带古镇、山体生态移民等区域约7平方公里进行土地整理。具体实施整理的区域根据规划等情况分步确定其范围。其中天鹅湖片区约2.83平方公里（最终以规划红线为准）。第三条土地整理标准：经整理后的土地应达到以下标准：完成整理范围内地块的规划设计、市政管网、路政配套设施、配电设施、道路的建设、场地平整、地上附着物（青苗、房屋、坟地及其他附着物）拆迁补偿、农民及集体拆迁安置补偿等，使整理整治后土地达到国家城市建设用地招标、拍卖、挂牌公开出让标准。第六条土地整理成本：1.土地整理成本包括：（1）农民及集体拆迁补偿安置费（2）国家税费、地方税费等（3）土地整理实施费用（4）甲、乙双方共同认可的因实施土地整理工作而发生的其他费用。2.甲乙双方同意土地整理成本，原则控制在40万元/亩左右。以双方共同委托的审计机构审定的结果为最终结算依据。3.甲方自收到乙方提交的相关资料后30天内同乙方送交双方共同确定的审计机构。第七条土地整理总投资：1.本合同项下土地整理总投资暂定为36亿元。2.本合同项下的土地整理项目由双方共同投资完成，所需资金由甲方投资45%，乙方投资55%。3.甲方应投资部分由乙方先行垫资（乙方代甲方投入垫付的资金按银行同期贷款利率计算利息），在本合同项下宗地依法出让后，甲方从其土地出让金中优先偿还乙方垫资款额。第八条投资收益分配：2.在每宗土地公开出让后，双方即进行该宗土地的所有相关结算，确定分成基数并进行收益分配。3.投资收益分成基数的确定方式每宗土地成交价款扣除甲方优先依法足额提取的土地出让金和乙方投入的土地整理投资（即总投资额的55%）后的剩余部分按甲乙双方45%：55%进行分配，及甲方分得45%，乙方分得55%，双方自行承担取得该部分收益自应纳税费。第九条土地收入的管理与支付、分配：2.依法按照招拍挂方式出让的宗地土地收入90%进账后30日内完成本合同本条第三款第（1）（2）项的支付、分配；待宗地土地收入100%进账后，再按本合同本条第三款第（3）项支付、分配。3.土地收入的支付、分配按以下顺序执行（1）甲方收取土地成交价款的25%作为土地出让金，并按本合同第十条约定优先用来偿还乙方代为垫付的款项。（2）支付乙方投入的土地整理成本（即总投资额的55%）。（3）双方投资收益分配对于甲方分得的投资收益，应首先偿还乙方在龙泉驿区实施的BT项目、农民安居工程、道路、基础设施及其他公共、公益项目设施的建设费用。以上土地收益的支付、分配顺序，除非甲乙双方另行协商达成一致外，不得改变。第十条土地出让金：1.本项目整治整理的全部经营性用地依法依招标、拍卖、挂牌的方式公开出让，按宗地出让成交款的25%计缴土地出让金。该笔资金由区财政按相关政策规定用途专项收支，部分封闭用于偿还乙方为甲方垫付的投资资金（在土地成交价款缴足90%后30天内支付给乙方）。2.宗地土地出让金超过该宗土地整治整理总投资额的45%时，结余部分归甲方所有。3.宗地土地出让金不足该宗土地整治整理总投资额的45%时，甲方不再向乙方补足。第十四条违约责任：2.如乙方不能按约定的工期完成或不能按照项目建设进度及时投入资金，双方积极协商寻求解决方案，甲方有权督促乙方调整加快进度和及时投入资金外。如不能达成解决方案，则视为乙方违约，违约方向守约方案本合同的总投资额5‰支付违约金，或赔偿由此给守约方造成的相应经济损失。5.如果甲方不能在每宗地成交总价款征收达90%后按本合同相关规定及时支付乙方垫付的投资款项和其他应得利益，则甲方每日按乙方报送审计金额的1‰向乙方支付违约金。第十五条：附则3.本合同执行过程中，若遇国家法律、行政法规、国家部门规章的调整因素影响，需对本合同进行修改的，甲、乙双方应友好协商解决。本合同由双方代表签字盖章，并经成都市龙泉驿区公证处公证，出具公证书后生效。 2007年8月31日，国地公司通过拍卖从四川省成都市龙泉驿区国土资源局竞得地块编号Ｌ××4（ＤＭ04），地块面积199.124亩，位置为大面街办原金旗大道以西地块，拍卖成交总额为41816.04万元。 2009年8月28日至2010年9月28日国地公司向四川省龙泉驿区国土资源局缴纳土地拍卖价款41816.04万元。 四川省成都市龙泉驿区财政局（甲方）与国地公司（乙方）签订《天鹅湖片区土地整理价款结算书》载明：鉴于宗地号Ｌ××4对外公开拍卖（拍卖号：Ｌ××4），土地拍卖价款甲方已收讫，根据土地整理合同规定，甲方现对该宗地向乙方办理土地整理价款结算。宗地面积199.1240亩；拍卖价款41816.04万元；（预）结算价款包括土地整理成本7964.96万元，分利14839.72万元，合计22804.68万元。双方在《天鹅湖片区土地整理价款结算书》上盖章，但该结算书上无法定代表人签字，亦无落款时间。 2010年9月25日至2010年12月16日四川省成都市龙泉驿区财政局向国地公司已付款72630864元。 2010年12月31日，龙泉驿区政府（甲方）与国地公司（乙方）签订《补充协议一》，载明：一、调整区域：双方同意由乙方按照《土地整理合同书》相关约定以及成都市相关政策继续依法依规进行整理4.17平方公里土地，区域由原“皇冠湖片区、洛带古镇等区域”调整到龙泉驿区××街道。三、整理内容：3.整理要求（2）土地整理成果由乙方按标段整理完毕后向甲方申报，由甲方在1个月内组织验收、安排审计。验收标准按照《土地整理合同书》及签订的单项合同约定执行。约定不明确的，按照国家届时颁布生效的标准执行。四、资金管理和土地整理成本：（三）土地整理成本确认2.甲乙双方同意上述一级整理成本接受龙泉驿区审计局审计并以审计结果作为最终计算土地整理成本的依据。五、土地整理收益分配：（三）甲乙双方同意，区域土地整理按照“综合搭配、启动核心、整体推进、分宗预分、标段核算”的原则进行，每一宗地依法出让并收到土地出让全价款后15个工作日内，甲方对乙方的宗地收益实行预分配；在每一段整理土地依法出让并收到土地出让全价款且审计完成后30日内，甲方对乙方的标段土地收益进行结算，如经双方认可的最终结算数据与实际的数据有差异，由双方按最终审计的结算数据多退少补。 2011年7月28日，龙泉驿区政府（甲方）与国地公司（乙方）签订《补充协议二》，载明：4.2011年5月，四川省国土资源厅、省财政厅、省监察厅、省审计厅联合下发《关于进一步加强国有土地使用权出让收支管理的通知》（川国土资发[2011]36号），要求国有土地出让支出一律通过地方政府基金预算予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理，企业不得以任何方式参与土地出让收益分成，凡政府与企业签订的土地出让收益分成的相关协议、合同立即终止。二、投资回报模式：根据省国土资源厅、省财政厅、省监察厅、省审计厅联合下发《关于进一步加强国有土地使用权出让收支管理的通知》（川国土资发[2011]36号）和市政府有关会议精神，将原协议中关于土地出让收益分成的相关条款终止，将《土地整理合同书》项下的投资回报模式调整为以一级土地整理项目发生的投资额为基础核算乙方的合理投资回报。双方就整理成本、投资回报等相关事宜约定如下：1.土地整理投资回报：有关一级土地整理项目前期费用（可行性研究、环境评估、勘察规划设计费用等）、征地拆迁、安置补偿、市政基础设施配套项目、公益配套设施项目的投资计入土地整理成本，以每个财务年度内实际发生的土地整理累计投资额为基数（扣除甲方已支付的上年度整理成本），按照39%的固定回报率作为乙方的合理回报。具体计算方法为：当年回报=（当年期初累计投资余额+当年实际投资发生额）×39%。3.甲方在每年3月31日之前，向乙方支付经审计确认的上一年度土地整理前期费用、征用拆迁、安置补偿、市政基础设施项目所发生的土地整理成本并同时向乙方支付经审计确认的投资回报。三、其他：2.双方确认以2010年12月31日作为基准日，此前《土地整理合同书》已经履行的部分，双方应尽快配合完成财务核算确认手续。基准日后相关项目区域范围、内容及投资回报模式按照本协议履行。 2013年8月7日，龙泉驿区政府（甲方）与国地公司（乙方）签订《补充协议三》，载明：五、其他：1.本补充协议签订前，对乙方已同第三方签订的有关不在本协议约定整理范围内的土地整理项目协议，乙方负责在2013年12月31日前与第三方签订终止协议并办理结算手续，经审计部门审核后，乙方实际支付的费用计入土地整理投资金额，并按本协议第三条约定计算投资回报和资金成本。3.双方确认以2012年1月1日作为基准日，此前《土地整理合同书》已经履行的部分，双方应尽快配合完成财务核算确认手续。基准日后整理范围、内容及投资回报按照本协议履行。 另查明，2019年1月30日，国地公司向本院提交《关于庭审中合议庭提出的几个问题的情况说明》载明：一、关于结算书的证据来源：据核实，国地公司提交证据2-2结算书系由国地公司员工喻珑（已离职）交给时任区财政局非税科科长曾莉明盖章，形成时间是2010年9月左右。 上述事实有《战略合作协议》《项目合同书》《补充协议一》《补充协议二》《补充协议三》《天鹅湖片区土地整理价款结算书》、拍卖出让成交确认书、预算拨款凭证、《关于庭审中合议庭提出的几个问题的情况说明》、证据交换笔录、庭审笔录及当事人陈述等证据在案佐证，本院予以确认。 本院认为,本案的争议焦点为：一、《成都市龙泉驿区土地整理项目合同书》的效力应如何认定；二、龙泉驿区政府应否向国地公司支付土地整理收益7576万元；三、龙泉驿区政府是否违约，是否承担违约责任。 一、关于《项目合同书》的效力应如何认定的问题 关于龙泉驿区政府与国地公司于2006年7月7日签订的《项目合同书》《补充协议一》《补充协议二》《补充协议三》系双方当事人的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。2006年7月7日双方签订《项目合同书》约定的合作模式为投资收益分成。2011年5月川国土资发[2011]36号文件要求企业不得以任何方式参与土地出让收益分成，凡政府与企业签订的土地出让收益分成的相关协议、合同立即终止。但川国土资发[2011]36号文件系四川省政府部门的规范性文件，该通知中的规定不属于《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“（五）违反法律、行政法规的强制性规定”情形，不影响《项目合同书》的效力。另，虽然双方约定了合同需经成都市龙泉驿区公证处公证，出具公证书后生效，但双方在合同没有进行公证的情况下履行了相关义务，故该履行行为应视为对合同中经公证后生效的约定进行变更。故龙泉驿区政府主张《项目合同书》违反了川国土资发[2011]36号文件无效及未经公证未生效的抗辩理由不成立，本院不予支持。 二、关于龙泉驿区政府应否向国地公司支付土地整理收益7576万元的问题。 国地公司依据《天鹅湖片区土地整理价款结算书》载明的其应分成14839.72万元主张龙泉驿区政府应向其支付7576万元款项，龙泉驿区政府辩称该结算书无签字人及落款时间，且未经审计不应作为计算国地公司收益分成的依据。关于《天鹅湖片区土地整理价款结算书》能否作为结算依据的问题，本院认为，首先，结算书虽然有成都市龙泉驿区财政局及国地公司的盖章，但无法定代表人或授权代表人的签字，亦无落款时间，该证据的形成时间及经手人均不明确，证据本身存在一定的瑕疵。且根据国地公司的陈述，成都市龙泉驿区财政局的公章系该局非税科科长加盖，即便国地公司的陈述真实，成都市龙泉驿区财政局非税科科长在无明确授权的情况下并不能代表该局的真实意思表示，亦不能代表该局加盖公章。其次，《项目合同书》在土地整理成本中明确约定“以双方共同委托的审计机构审定的结果为最终结算依据。甲方自收到乙方提交的相关资料后30天内会同乙方送交双方共同确定的审计机构。”在《补充协议一》土地整理收益分配中明确约定“在每一个标段整理土地依法出让并收到土地出让全价款且审计完成后30日内，甲方对乙方的标段土地收益进行结算，如经双方认可的最终结算数据与实际支付的数据有差异，由双方按最终审计结算数据多退少补。”根据双方的约定，国地公司的土地整理成本及收益分配必须要经过审计确认，而结算书的形成并没有经过审计程序，有违双方合同的约定。再次，《项目合同书》约定了国地公司的投资收益分成计算公式，即每宗土地成交价款扣除龙泉驿区政府优先依法足额提取的土地出让金和国地公司投入的土地整理投资（即总投资额的55%）后的剩余部分按龙泉驿区政府、国地公司45%：55%进行分配。从表面上看结算书亦是按照《项目合同书》中的公式计算所得分利价款14839.72万元，即（41816.04万元-41816.04元×25%-199.124亩×40万元/亩×55%）×55%=14839.72万元，但根据合同约定该公式中的40万元/亩为概数，系国地公司的土国整理成本，包括农民及集体拆迁补偿安置费、国家税费、地方税费、土地整理实施费用等，需要通过审计方式确定，在没有经过审计的情况下，直接按照40万元/亩计算收益分成，同样有违双方合同的约定。第四，2011年7月28日双方签订的《补充协议二》约定“双方确认以2010年12月31日作为基准日，此前《土地整理合同书》已经履行的部分，双方应尽快配合完成财务核算确认手续。”该条明确已经履行的部分双方应尽快配合完成财务核算确认手续，可推出2011年7月28日双方签订《补充协议二》时，已履行的部分双方还没有完成财务核算确认手续，而国地公司向本院提交的《关于庭审中合议庭提出的几个问题的情况说明》称结算书形成的时间为2010年9月左右，显然与《补充协议二》的约定相矛盾。第五，虽然《补充协议二》约定2010年12月31日作为基准日，核算前期的土地整理成本及投资回报，但并没有否定双方的结算需要通过审计的约定，并且在该协议中再次强调国地公司的土地整理成本及投资回报需要通过审计确认。综上，《天鹅湖片区土地整理价款结算书》不能作为双方结算的依据，双方应根据合同约定通过审计方式确定土地整理成本及投资回报，现双方并未推动审计，无法确定国地公司的投资回报。国地公司依据结算书主张龙泉驿区政府应向其支付7576万元款项缺乏事实依据，本院不予支持。龙泉驿区政府关于结算书不应作为国地公司计算收益分成依据的抗辩理由成立，本院予以支持。 三、关于龙泉驿区政府是否违约，是否承担违约责任的问题。 《项目合同书》第十四条违约责任中约定，如龙泉驿区政府不能在每宗土地成交总价款征收达90%后按该合同相关约定及时支付国地公司垫付的投资款项和其他应得利益，则龙泉驿区政府每日按国地公司报送审计金额的1‰向国地公司支付违约金。本案中，国地公司并未举示证据证明其向龙泉驿区政府进行报送审计。因此国地公司主张龙泉驿区政府未依照合同约定支付土地整理投资回报应当支付违约金的理由不成立，本院不予支持。 综上，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条、七十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条、一百四十八条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，判决如下： 驳回成都国地置业有限公司的诉讼请求。 本案案件受理费1543261元由成都国地置业有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于最高人民法院。 审判长  刘维秋 审判员  刘小玫 审判员  林 薇 二〇二〇年七月八日 书记员  赵 梅