广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1392号上诉人（原审原告）：广州市海珠区南洲街三滘第一经济合作社，地址：广东省广州市海珠区************。负责人：梁耀明，社长。委托代理人：万海龙、何妍，广东法制盛邦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市海珠区城市管理和综合执法局，地址：广州市海珠区*****综合楼。法定代表人：李冬妮，局长。委托代理人：陈奇，该单位工作人员。委托代理人：何文颖，广东海云天律师事务所律师。原审第三人：潘水权，男，汉族，1968年3月9日出生，身份证住址：广东省清远市清新区*************。公民身份号码441************83X。上诉人广州市海珠区南洲街三滘第一经济合作社（以下简称三滘第一经济社）因与被上诉人广州市海珠区城市管理和综合执法局（以下简称海珠区城管局）行政处理决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5444号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明：2017年1月10日，被告海珠区城管局工作人员前往广州市海珠区*******6号进行现场检查，并制作了《检查笔录》及拍照取证，该笔录载明：该址已建成一栋三层建筑物，两层为框架结构，第三层为简易结构。占地面积312平方米，建筑面积936平方米，未能提供相关产权证明。同日，被告向原告三滘第一经济社作出穗综海询字〔2017〕2063号《询问通知书》，通知原告派员携带有关资料到执法机关接受询问调查及听取处理意见等。2017年1月13日，原告三滘第一经济社作出《情况说明》，载明：我社与潘水权于1994年6月1日就***围边角地（现地址后滘**6号）签订了联办企业协议书，我社以土地312平方米作资金投入与潘水权联办厂房仓库，潘水权于1994年建成占地面积312平方米厂房，共2层，合共建筑面积624平方米厂房，租赁给制衣厂作加工和制衣用途，由于房屋漏水，租户张某于2013年10月加建了第三层简易厂房，三楼是作办公使用。2017年1月17日及5月23日，被告就涉案建筑物的建设情况向原告三滘第一经济社原社长卢瑞琼、现任社长梁耀明询问调查，并分别制作了《询问笔录》。2018年9月5日，被告向张某作出《责令限期改正通知书》，要求当事人在2018年9月10日自行拆除涉案建筑等。2019年1月11日，被告海珠区城管局工作人员再次前往广州市海珠区*******6号进行现场检查，并制作了《检查笔录》及拍照取证，该笔录载明：被检查人为第三人潘水权，该址现状为一幢两层框架结构建筑物，建于1994年，占地面积312平方米，建筑面积936平方米，现租赁给服装加工厂使用。该址于2013年10月加建的第三层简易结构建筑物，已于2018年9月全部拆除。当事人未能提供第一、二层的相关产权证明及报建手续。同日，被告向第三人作出穗综海询字〔2019〕5202号《询问通知书》，通知第三人派员携带相关产权证明及报建手续等资料到执法机关接受询问调查及听取处理意见等。2019年5月23日，被告就涉案建筑物的建设情况向第三人潘水权询问调查，并制作了询问笔录。第三人在笔录中对被告2017年1月10日及2019年1月11日两次现场检查制作的《检查笔录》及现场照片均予以确认。同日，第三人向被告作出《情况说明》，载明：1994年6月1日，我与三滘第一经济合作社签订了《联办企业协议书》，租用**边角地（即现在的后***6号），并于当年在该址建了一幢两层框架结构建筑物，占地面积312平方米，建筑面积624平方米，租赁给服装加工厂使用。该幢建筑物没有取得相关产权证明，建设时也没有经过相关行政主管部门批准。2019年7月15日，原广州市规划和自然资源局作出穗规划资源业务函〔2019〕8019号《关于协助提供规划专业意见的函》，函复被告：“你局于2019年7月11日送来的征询违法建设规划意见的案件（穗综海立字〔2017〕第1002号）及相关材料收悉。按照你局案件所附材料提供的情况，你局已认定该建设工程为违法建设。现协助你局提供规划专业意见如下：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广州市违法建设查处条例》第十八条第一款第一项的有关规定，上述违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。等等。”2019年8月2日，被告作出穗综海告字〔2017〕1002号《告知书》，告知第三人拟认定的事实、违反的法律规定、拟作出的处理决定，并告知其陈述和申辩权利等。2019年8月9日，被告向第三人作出穗综海违建处字〔2017〕1002号《违法建设行政处理决定书》，认定第三人未经规划部门许可，于1994年期间擅自在广州市海珠区**********6号建成两层框架结构建筑物。该建筑物占地面积312平方米，建筑面积624平方米，作为服装加工厂使用。当事人上述行为违反了当时实施的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的有关规定，已构成违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广州市违法建设查处条例》第十八条第一款第（一）项的有关规定，上述违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。现依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对当事人作出拆除上述建筑面积624平方米违法建设的行政处理决定。当事人在接到本处理决定书之日起七日内自行拆除上述建筑面积为624平方米的违法建设，逾期不履行，被告将依法强制拆除，强制拆除的费用由当事人承担等。原告对该处理决定不服，诉至原审法院。2019年8月9日，被告作出穗综海强拆公字〔2017〕1002号《限期拆除违法建设公告书》，公告督促违法建设当事人在上述处理决定规定的期限内自行拆除涉案建筑，逾期不拆除的，被告将依法实施强制拆除，并告知违法建设当事人依法享有陈述、申辩权等。2019年8月25日，第三人出具《帮助拆除违法建设委托书》，载明：因自身确有困难，无法自行拆除穗综海违建处字〔2017〕1002号《违法建设行政处理决定书》责令拆除的位于后***6号的违法建设（违法建设为一幢两层，违法建设总建筑面积624平方米），现自愿委托广州市海珠区城市管理和综合执法局帮助完成违法建设拆除工作，拆除费用由广州市海珠区城市管理和综合执法局承担。另查明，据穗集有（2012）第08000438号《不动产权证》缮证项目表、宗地图显示，权利人为原告，共有情况单独所有，权利类型集体土地所有权，坐落广州市海珠区南洲街三滘第一经济合作社，面积32794平方米，涉案建筑物位于上述土地范围内。1994年6月1日，原告三滘第一经济社（甲方）与第三人潘水权（乙方）签订《联办企业协议书》，约定：（1）经双方协商，甲乙双方愿意联办，地点在**边角地（即涉案地址广州市海珠区***6号），联合办厂房仓库期限为20年，即由1994年6月1日至2014年5月31日。（2）甲方以土地312平方米作资金投入联合办厂、仓库，并负责有关建厂房、仓库报建手续，该厂房仓库的建设，机械设备，生产资金，国家一切税金，等均由乙方负责，该企业的资金管理、业务技术、生产安全等由乙方承包负责，凡转让第三者承包，必经双方协商同意后方可转让。……（5）联办期满，该企业的不动产属甲方，可动产属乙方所有，如乙方愿意续约，甲方应优先按当时的价格优惠与乙方继续合作联办厂、仓库，协议另定。2004年6月15日，原告三滘第一经济社（甲方）与第三人潘水权（乙方）签订《协议》，就**6号集体用地租赁合约一事，经协商双方同意终止合约，等等。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定:“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……。”本案中，现址广州市海珠区********6号的涉案建筑位于原告所有集体土地范围内，且原告与第三人于1994年6月1日签订《联办企业协议书》约定了联办期满该企业的不动产（即涉案建筑物）属原告，故原告与本案的处理有法律上的利害关系，其原告诉讼主体适格。《广州市违法建设查处条例》第四条第一款、第二款规定：“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”《广州市城市管理综合执法条例》第三条第一款规定：“市、区城市管理综合执法机关是本级人民政府实施城市管理综合执法的行政机关，按照市人民政府规定的市、区职责分工，依法查处本管辖范围内的违法行为，并对其作出的具体行政行为承担法律责任。”第五条第一款规定：“根据国务院或者本省人民政府依照国务院的授权所作出的决定，城市管理综合执法机关行使市容环境卫生、城市绿化、城乡规划、市政、环境保护等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。”据上述规定，被告海珠区城管局对辖区范围内的违法建设具有查处的职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《广州市违法建设查处条例》第二条规定：“本条例所称违法建设，是指违反城乡规划管理有关法律、法规规定的下列情形：（一）未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的；……违法建筑物、构筑物违反城乡规划的事实持续存在的，属于违法建设的继续状态。本条例施行前已建成的建筑物、构筑物，是否属于违法建设，依照建设当时施行的法律、法规的规定予以认定。”第十八条规定：“有下列情形之一的，应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设：（一）未取得建设工程规划许可证，且违反控制性详细规划的强制内容、规划条件或者城乡规划技术标准建设的建筑物、构筑物或者超过合理误差的建筑部分；……”第二十七条规定：“违法建设法律责任由违法建设的建设单位或者个人承担。违法建设受让人、承租人或者实际使用人应当配合城市管理综合执法机关或者镇人民政府处理违法建设。”本案中，第三人潘水权在未取得建设工程规划许可证等规划许可的情况下在广州市海珠区*****6号建设涉案建筑，已构成违法建设。原告与第三人对涉案建筑物的建设者为第三人潘水权均无异议。由于上述违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，被告在查明第三人的违法事实后告知了第三人相关权利义务并依据上述有关规定向第三人作出涉案处理决定并无不当。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告广州市海珠区南洲街三滘第一经济合作社的诉讼请求。上诉人广州市海珠区南洲街三滘第一经济合作社不服原审判决，向本院提起上诉称：一、行政行为相对人主体错误。1、被上诉人认定行政相对人主体错误、适用法律错误。原审法院已查明涉案厂房所在地块是上诉人所有，厂房由上诉人建设管理使用，上诉人是涉案厂房的权利人，应认定上诉人是本案的利害关系人。且根据《广州市违法建设查处条例》第二十七条的规定，违法建设当事人的确定要从违法建设实施者、违法建设出资人和违法建设受益人三个因素考虑。上诉人与第三人签订《联合企业协议书》，约定与第三人联合办厂、兴建涉案厂房，协议书履行完毕后涉案厂房归上诉人所有，上诉人才是涉案厂房的建设者、受益人，而非负责施工的第三人，被上诉人上述法律规定适用有误，第三人根本没资格向被上诉人申请拆除涉案厂房。2、被上诉人确认第三人为违法建设行政相对人没有事实和法律依据。上诉人在原审庭审时已多次重申，原审法院仍误以为“原告与第三人对涉案建筑物的建设者为第三人潘水权均无异议”，这与上诉人当庭陈述完全相反。二、被上诉人明知上诉人才是行政相对人，仍将第三人认定为行政相对人，行政行为错误。自2017年被上诉人立案查处涉案厂房违法建设案件以来，被上诉人多次向上诉人了解情况，并要求上诉人向其提交情况说明，知道上诉人才是涉案厂房的权利人。且被上诉人在先后三次询问笔录中，均要求上诉人对涉案厂房第三层简易结构的建设情况进行描述，被上诉人工作人员甚至在拆除涉案厂房第三层时向上诉人释明此次行政执法完毕后，不会对涉案厂房的其他部分进行拆除。三、被上诉人对于涉案厂房第三层违建行政处罚已实施完毕，不应在同一案件中再次作出新的行政处罚决定，行政处罚程序错误。被上诉人于2018年9月5日向涉案厂房租赁人张某留置送达《广州市城市管理综合执法责令限期改正通知书》，该通知书载明要求拆除**6号第三层，后因张某未能在通知期限内自行拆除，后由被上诉人强制拆除涉案厂房第三层。由此可见，穗综海违建处字【2017】1002号案行政处罚的对象是**6号第三层，且已于2018年9月结案，被上诉人仍沿用该案案号，对涉案厂房再次作出不同的行政处罚决定，不符合行政执法案件办理流程的相关规定，行政处罚程序错误。四、被上诉人适用法律规定错误。涉案厂房是上诉人在90年代初为响应政府号召，加快农村经济发展，盘活农村经济的产物，也得到了当时政府的认可，现在已经过去了二十多年，不应适用现在的法律追究责任。被上诉人适用《广州市违法建设查处条例》第十八条第一款第一项、第二十七条作出行政处罚决定，不仅认定行政相对主体错误，更忽视了涉案厂房所涉及的公共利益。上诉人认为拆除涉案厂房会对集体财产造成重大损失，应适用《广州市违法建设查处条例》第十九条、第二十四条的规定，报上级主管部门审批对违法事实进行纠正。五、拆除涉案厂房影响社会公众利益。海珠区**6号建筑物是上诉人社员集体收益、医疗、退休等福利的重要经济来源，涉及全体社员生计，若拆除该建筑物将导致上诉人入不敷出，难以负担上诉人社员日常福利的支付，导致社会矛盾激化。且涉案地块已被纳入广州市海珠区城市建设三旧改造的范围，不久后将被拆除。综上，请求二审法院：撤销被上诉人作出的穗综海违建处字【2017】1002号《违法建设行政处理决定书》；判令被上诉人承担本案一、二审的诉讼费用。被上诉人广州市海珠区城市管理和综合执法局二审答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审理程序合法。二、被上诉人作出涉案行政处理决定书事实清楚、证据确凿充分，适用法律正确，程序合法。1、根据《广州市违法建设查处条例》第四条的规定，被上诉人具有查处辖区违法建设的法定职权。2、被上诉人经过调查将第三人潘水权确定为违法建设行政相对人具有事实和法律依据，调查事实清楚、证据确凿充分。根据上诉人提交的《情况说明》及其负责人卢瑞琼、梁耀明的陈述内容，上诉人以涉案土地作为出资与第三人潘水权联办厂房仓库，由潘水权于1994年出资建成占地面积为312平方米厂房，合共建筑面积为624平方米的二层框架结构厂房。其次，第三人潘水权提交的《情况说明》及接受被上诉人询问时陈述，其与上诉人签订协议联办企业并由其进行涉案违法建设情况。被上诉人已对违法建设人的确定进行谨慎调查，综合违法建设实施者、出资人潘水权提交的《情况说明》及询问笔录以及向上诉人所收集的证据，将第三人潘水权确定为违法建设的当事人具有事实和法律依据。3、适用法律正确，程序合法。被上诉人经调查取证及征询规划部门专业意见认定第三人在涉案房屋未经规划许可擅自建设行为违反当时实施的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，经规划部门专业意见认定属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情况。被上诉人根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广州市违法建设查处条例》第十八条第一款第（一）项的规定并依程序以书面形式告知第三人作出行政处理决定的事实、理由、依据及依法享有的权利后作出涉案行政处罚决定，事实清楚、证据确实充分、适用法律法规正确、程序合法。三、关于上诉事实及理由的回应：关于重复处理问题的回应。根据上诉人陈述及被上诉人于2019年1月11日现场检查情况，涉案地址于2013年10月加建第三层简易结构建筑物，并于2018年9月全部拆除。本次行政处理是针对涉案地址一幢两层框架结构建筑物，与此前处理的范围不一致，不构成重复处理行为。原审第三人潘水权在二审期间未发表意见。经审查，原审查明事实有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点是被上诉人作出涉案行政处理决定是否合法。关于上诉人的诉讼主体资格以及被上诉人的行政职权问题，原审法院已作详细论述，说理充分，本院认同，不再赘述。《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日起施行，2008年废止）第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后,方可申请办理开工手续。”本案中，第三人潘水权未经规划部门许可，擅自在涉案地块建设一幢两层框架结构建筑物，其行为违反了上述规定，构成违法建设，且经规划部门认定该违法建筑属于《广州市违法建设查处条例》第十八条第（一）款规定的无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。被上诉人据此依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出涉案行政处理决定，责令第三人限期拆除违法建筑，事实清楚，证据确凿，程序合法，并无不当。上诉人主张其是涉案行政相对人，但结合上诉人与第三人的《联办企业协议书》《情况说明》以及《询问笔录》等证据，足以认定第三人是涉案建筑的建设主体，故被上诉人以第三人潘水权为行政相对人作出涉案行政处理决定，符合《广州市违法建设查处条例》第二十七条的规定，并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市海珠区南洲街三滘第一经济合作社负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 戈审 判 员  丁 玮审 判 员  易鸣娟二〇二〇年七月二十七日法官助理  吴悠铮书 记 员  黄英华