山东省济宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁08行终213号 上诉人（原审被告）汶上县人民政府，住所地汶上县明星路中段。 法定代表人李洪文，县长。 委托诉讼代理人吴诗谦，山东康策律师事务所律师。 委托诉讼代理人李广金，山东康策律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）路畅，女，汉族，1992年5月5日出生，住汶上县。 委托诉讼代理人杨力，山东济州律师事务所律师。 上诉人汶上县人民政府因与被上诉人路畅不履行拆迁安置补偿法定职责一案，不服嘉祥县人民法院（2020）鲁0829行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，原告在汶上县汶上街道东关有宅基地一处，未建设有房屋，被告于1997年5月12日向原告颁发了汶集建（1997）字第083008150528号《集体土地建设用地使用证》。2017年7月20日制定了《汶上县东关社区房屋征收与补偿方案》，并予以公告，原告的上述宅基地在征收范围内。该方案第四条规定，县政府确定县住房和城乡规划建设局为房屋征收部门。第五条规定，县住房和城乡规划建设局委托汶上街道办事处为本片区房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。第八条被征收住宅房屋折算面积的确定与补偿：（一）被征收住宅房屋折算面积的确定1、庭院住宅房屋折算面积的确定可选择以下三种方式之一。（1）按证件确定折算面积：有证房屋按照《房屋所有权证》或《不动产证》记载建筑面积1：1折算（改变证载原状的除外）。……。（3）按宅基地折算面积：①有主房的宅基地面积100㎡以内的按土地面积1:1折算,100㎡以上部分按土地面积1:0.6折算面积，两项之和为折算面积；②没有主房的宅基地100㎡以内的按土地面积1:1折算,100㎡以上部分按土地面积1:0.6折算面积，两项之和为折算面积（按本方案选择产权调换的享受安置面积的规定第八条（二）2中“选择产权调换的享受安置面积”中③款规定执行）。（二）被征收住宅房屋的补偿2、选择房屋产权调换（2）选择产权调换的享受安置面积确定：……。③没有主房的宅基地被征收人只能选择一套相近户型的安置房。安置结算时按折算面积扣除其房屋成本价给予补偿。第十二条搬迁费、临时安置费或停产停业损失规定，1、征收住宅房屋和商业用房每户搬迁费500元。2、住宅房屋被征收人选择货币补偿的，按照每户每月500元的标准支付临时安置费，给予一次性6个月的临时安置费；住宅房屋选择产权调换的，被征收人自行解决周转房，按照每户每月500元的标准支付临时安置费，过渡期限设定36个月，36个月以内的据实支付，超过36个月的按照《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》执行。第十四条奖励办法规定，被征收人1天内完成搬迁、验收合格并签订协议的，每户奖励1.5万元；2-5天的，每户奖励1万元；6-10天的，每户奖励5000元。第十五条补偿支付方式规定，1、住宅房屋被征收人选择货币补偿的，签订补偿协议十日内，一次性支付奖金、搬迁费、6个月的临时安置费及评估总值；住宅房屋被征收人选择产权调换的签订补偿协议十日内，支付奖金、搬迁费、12个月的临时安置费，剩余的待上房时一并结算。2018年5月9日、5月29日，因案外人安保贵、赵庆臣在包含原告涉诉宅基地的土地上建设有房屋，汶上县汶上街道办事处作为甲方，与作为乙方的安保贵、赵庆臣分别签订了十四份《汶上县东关社区房屋征收协议》，且已部分履行。另查明，案外人安保贵、赵庆臣与汶上县汶上街道办事处所签订的十四份《汶上县东关社区房屋征收协议》，对应的土地包含原告涉诉宅基地在内的八份《集体土地建设用地使用证》所涵盖的宅基地。 原审法院认为，有征收必有补偿,无补偿则无征收。2004年8月28日修正后的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定了集体土地征收所应履行的法定程序。本案中,被告未提供证据证明涉诉社区房屋征收履行了上述法律规定的征收程序。农村宅基地属于集体土地，农村宅基地及地上房屋的征收补偿一般伴随农村集体土地征收，这必然涉及农村宅基地的征收补偿对象问题，这一问题涉及两个方面，一是补偿的对象，即补给谁，二是补偿的内容，即补什么，解决的前提是明确界定征收对象中所包含的权益内容和所属主体，权益所属的主体决定补偿对象，权益的具体内容决定补偿内容。具体来讲，农村宅基地的权益构成包含三个基本部分：一是根据2004年8月28日修正后的《中华人民共和国土地管理法》第八条关于宅基地属于农民集体所有的规定，农村集体经济组织享有宅基地所占土地的土地所有者权益；二是根据《中华人民共和国物权法》第一百五十二条、第一百五十三条、第一百五十四条关于宅基地使用权的规定，宅基地使用权人享有宅基地使用者权益；三是根据《中华人民共和国物权法》第三十九条、第一百五十二条关于不动产所有权的规定，宅基地上房屋所有人享有房屋所有者权益。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；安置补助费因安置职责的归属主体不同分别支付给农村集体经济组织、安置单位、被安置人员个人。就宅基地的征收补偿而言，土地管理法虽然没有明确具体的规定，但需要特别考虑的是宅基地不同于农用地和建设用地的特殊用途—居住功能，征收补偿除包括一般的土地补偿和地上房屋补偿外，应当体现出对被征收宅基地使用权承载的居住权益的特殊安排。结合土地管理法和物权法关于宅基地所包含权益和归属主体的规定，宅基地的征收补偿应当针对不同的权益主体给予不同的补偿。作为宅基地所有者的农村集体经济组织，应当获得剥离了宅基地使用权价值的一般土地价值的补偿费用；作为宅基地使用权人的农民个人，应当获得宅基地使用价值—居住功能的相应补偿或者安置；作为宅基地上房屋所有人的农民个人，应当获得地上房屋价值的相应补偿。本案中，从被告制定的《汶上县东关社区房屋征收与补偿方案》来看，未剥离土地补偿费及宅基地使用价值，系将宅基地的征收补偿权益补偿给宅基地上房屋所有人。就原告的诉求来讲，是要求安置补偿，但其所持有的涉诉《集体土地建设用地使用证》无法找出与之对应的案外人所签订的《汶上县东关社区房屋征收协议》，且涉诉行政协议已部分履行，其权利救济途径无法通过行政协议之诉实现，应由被告另行调查核实，作出应否补偿、怎么补偿的决定，避免国有资产的流失。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令被告汶上县人民政府60日内对原告路畅的安置补偿请求作出决定。 上诉人汶上县人民政府不服上述判决，向本院提起上诉称，一、一审法院认定事实不清。被上诉人起诉依据为汶集建（1997）字第0830008150528号《集体土地建设用地使用证》，该证件虽然现实存在，但属被上诉人违法取得。虽然被上诉人持有土地使用证，但并未在证件所示位置进行建房及管理，实际由案外人安保贵、赵庆臣占有、使用，被上诉人属于有证、无地、无房。一审人民法院未对被上诉人是否实际取得了宅基地使用权以及如何取得进行查明，仅凭一份违法取得的《集体土地建设用地使用证》不能作为被上诉人享有土地使用权的有效凭证。二、一审法院适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第二款规定，征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。农民宅基地所有权为村集体所有，由本村农民无偿分配使用。该条款适用的被征收对象为“农村村民住宅”，保护的对象为“被征地农民”。被上诉人为城镇居民，不属于“被征地农民”。“住宅”的一般含义应当包括土地和房屋，但被上诉人无地也无房。一审法院要求上诉人按照《中华人民共和国土地管理法》相关征收农村土地的规定对上诉人的安置补偿请求作出决定，属适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人路畅辩称，一、答辩人应当获得安置补偿。答辩人的土地证是享有土地使用权的法定凭证，没有建房，也不能否认其土地使用者的权益。只要有土地、房屋或任何附属物，都应当补偿，上诉人认为只应当补偿“农村村民住宅”、“被征地农民”等，是错误的。答辩人虽然没有建房，也应当按照安置方案获得142.24㎡的补偿。依据上诉人制定的补偿安置方案，没有主房的宅基地100㎡以内的按土地面积1:1折算,100㎡以上部分按土地面积1:0.6折算面积。二、答辩人的土地使用证合法。土地使用证是物权确认的法律凭证，答辩人的土地使用证是否合法，属于一个具体行政行为，其并未经过行政程序撤销或确认违法。答辩人的宅基证取得于土地管理法修订之前，应按照“从旧原则”，适用当时的土地管理法。1987年1月1日实施的《土地管理法》第四十一条并未禁止城镇居民取得宅基地。另外，按照上诉人的观点，一户一宅，上诉人与案外人赵庆臣、安保贵签订了十四份补偿协议，严重违法。综上，原审判决事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随原审法院电子卷宗上传至本院全流程网上办案系统。经审理，本院同意原审法院据此确认的案件事实。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定，原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。本案中，被上诉人持有《集体土地建设用地使用证》，是涉案地块的宅基地使用权人，其要求对其进行补偿安置，上诉人应根据调查核实的情况,向被上诉人作出应否补偿、怎么补偿的决定。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人汶上县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈庆文 审判员  原玉红 审判员  李传平 二〇二〇年七月九日 书记员  楚亭亭