海南省琼中黎族苗族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）琼9030行初16号 原告五指山鑫鹏房地产开发有限公司，住所地：海南省五指山市鑫鹏花园小区****。统一社会信用代码：91469001798723354J。 法定代表人张某1，该公司总经理。 委托代理人马某、张某2，均是海南天皓律师事务所律师。 被告五指山市自然资源和规划局，住，住所地：海南省五指山市通什镇河北东路**一信用社会代码：11468871MB1981947B。 法定代表人王某，该局局长。 委托代理人黎某，海南瑞来律师事务所律师。 委托代理人谢某，该局工作人员。 原告五指山鑫鹏房地产开发有限公司（以下简称鑫鹏公司）不服被告五指山市自然资源和规划局（以下简称五指山市自规局）土地行政管理一案，于2020年5月6日向本院提起行政诉讼，于2020年5月9日补齐材料。本院于2020年5月9日立案后，于同年5月13日向被告五指山市自规局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月19日公开开庭审理了本案。原告鑫鹏公司的委托代理人马某、张某2，被告五指山市自规局的委托代理人黎某、谢某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 被告五指山市自规局于2019年8月30日作出《关于征缴鑫鹏花园项目增容费决定书》（五自然资字[2019]139号），决定对原告征缴“鑫鹏花园”项目增容费389.42万元。 原告鑫鹏公司诉称，其诉讼请求：1.依法撤销被告五指山市自规局于2019年8月30日作出的《关于征缴鑫鹏花园项目增容费决定书》（五自然资字[2019]139号）；2.判令被告承担本案全部诉讼费用。事实与理由：一、基本事实。2007年,原告以公开挂牌出让方式取得位于五指山市三月三大道用地总面积为15271.5平方米的土地。此后,经五指山市国土、规划、建设等部门层层许可,原告利用该地块开发建设了“鑫鹏花园”项目；该项目于2012年建成并售罄。根据“鑫鹏花园”项目的建设规划许可证,该项目用地指标为≤3.5。2019年6月3日,被告向原告作出《关于补办土地调整容积率手续通知书》（五自然资字[2019]62号）（以下简称62号《通知书》）,拟对原告增容事项共同协商委托土地评估中介机构对调整容积率进行评估,并在该通知中明确“你司对我局的征缴增容费的行为享有陈述和申辩的权利。如有异议,请收到本通知书之日起7日内向我局提出。”截止目前,原告没有收到过被告作出的62号《通知书》。2019年8月30日,被告作出《关于征缴鑫鹏花园项目增容费决定书》（五自然资字[2019]139号）（以下简称139号《决定书》），决定按照评估结果向原告征缴“鑫鹏花园”项目增容费389.42万元。2019年9月12日,被告在海南日报向原告公告送达了139号《决定书》。2020年2月12日,被告作出《关于尽快缴纳“鑫鹏花园”项目增容费的催告函》（五自然资函[2020]37号）（以下简称37号《催告函》）,催告原告15日内向被告缴纳增容费389.42万元。2020年2月24日,被告通知原告领取139号《决定书》、37号《催告函》、《土地估价报告》，至此，原告方得知被告征缴土地增容费事宜。二、139号《决定书》认定事实不清,主要证据不足,征缴增容费缺乏事实依据。（一）容积率认定错误。根据五指山市城市规划管理办公室2008年8月15日作出的《建设用地规划许可证》的记载,原告开发的“鑫鹏花园”项目用地面积为15271.5平方米,建设规模为53382.24平方米,项目实际容积率为3.49,该容积率与《建设工程施工许可证》记载容积率基本一致。本案被告评估过程中确立“鑫鹏花园”容积率为3.558缺乏依据,与既有容积率不符,被告以此作为原告计征增容费的依据,明显错误。（二）鑫鹏花园原容积率项下土地单价及土地总价计算错误,致使土地估价报告内容错误,与事实严重不符。根据被告单方委托海南第二土地评估事务所就涉案项目作出的《土地估价报告》中，鑫鹏公司五国用（2008）第XXX号土地原容积率项下土地总价为327.9376万元，五国用（2008）第XXX号、第XXX号两块土地,原容积率土地单价均为494.96元/平方米,高于评估机构确立的435.18元/平方米。鉴此，《土地估价报告》评估所确立的原容积率项下的土地单价、总价均与事实不符,报告内容严重错误,不能作为被告征收土地增容费的依据。三、被告直接采用公告方式向原告送达139号《决定书》，未能充分保障原告陈述、申辩及听证的权利,程序严重违法。139号《决定书》系属于行政征收决定,依法应当适用《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）的规定程序进行。根据行政强制法第三十八条“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的,应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达”的规定，139号《决定书》依法应当直接送达给原告，只有原告拒绝接收或者其他方式无法送达当事人的情况下，才参照《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条规定“受送达人下落不明,或者用本节规定的其他方式无法送达的”，才能进行公告送达。本案被告明知原告住所地（办公地址）在五指山市辖区内，且被告一直持有原告法定代表人的联系方式的情况下,从未与原告联系，也没有告知过任何行政征缴事宜，径自采取公告送达，送达方式明显不符合法律规定，程序违法。另根据行政强制法第八条、第三十五条和第三十六条的规定，行政机关作出行政处罚前,应当事先告知当事人有陈述、申辩的权利。本案被告在作出139号《决定书》之前，虽然作出了62号《通知书》，但从未向原告送达过，也未以任何形式告知原告有申请听证的权利，严重剥夺了原告法定的陈述、申辩权利，程序违法。此外,被告应当在告知原告相关权利后，听取原告的意见，并根据事实和法律规定作出行政决定，现被告单方委托评估机构进行评估，且评估机构得到评估结论后没有征询原告意见，被告径行以评估结果作为计征增容费的依据，并直接向原告作出139号《决定书》，明显程序不当。综上所述，被告作出的139号《决定书》认定事实不清，主要证据不足，程序严重违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释的规定，原告特向贵院提起本案诉讼，恳请人民法院依法审查并判如原告所请。 原告向本院提交了以下证据、依据：1.五指山市自规局《关于补办土地调整容积率手续通知书》、五指山市自规局《关于征缴鑫鹏花园项目增容费决定书》、五指山市自规局《关于尽快缴纳“鑫鹏花园”项目增容费的催告函》、海南日报、《土地估价报告》，共同证明：①被告作出行政决定前未依法向原告送达《关于补办土地调整容积率手续通知书》，没有履行法定告知程序，剥夺了原告陈述及申辩的法定权利；②被告先作出行政决定后直接作出公告，属于程序违法；③原告容积率的调整并非原告申请所致，系五指山市政府调整所致；④被告据以作出决定的《土地估价报告》，容积率确认错误，没有征询过原告意见，程序违法。 2.《建设用地规划许可证》，A、B、C栋《建设工程规划许可证》，A、B、C栋《建设工程施工许可证》，A、B、C栋《建设工程竣工验收备案许可证》，共同证明：①原告“鑫鹏花园”项目建设用地规划许可证以及施工许可、竣工验收等均是经五指山市规划管理部门、建设部门等批准通过的；②原告“鑫鹏花园”项目的建设容积率没有达到被告计征的3.558；③被告在原告“鑫鹏花园”项目建设竣工后作出征容决定严重损害了原告的合法权益。 3.《关于鑫鹏花园项目调整容积率办理相关手续通知书》（五土资字[2016]326号）、送达回证、短信信息，证明被告在明知原告法定代表人联系方式的情况下，没有直接通知或是联系法定代表人进行送达，而采取其他形式送达，是有意规避原告陈述和申辩的权利，且本案未达到原告下落不明需要公告送达的情形。 被告五指山市自规局辩称，一、被告向鑫鹏公司做出《关于征缴鑫鹏花园项目增容费决定书》（五自然资字[2019]139号）事实清楚，适用法律正确。2008年，鑫鹏公司取得位于五指山市三月三大道一侧的三宗土地用于开发“鑫鹏花园”项目，用地总面积15271.5平方米，土地用途均为居住用地，鑫鹏公司与被告在土地出让合同约定建设容积率为1.2。五指山市为鑫鹏公司颁发了三本土地使用证，其中五国用（2008）第XXX号的面积为1219.81平方米；五国用（2008）第XXX号的面积为6639.61平方米；五国用（2008）第XXX号的面积为7412.08平方米。2013年，经被告向管理建筑容积率的五指山市住房与城乡建设局查询得知，2008年7月15日，五指山市政府已作出《关于调整“黎园风情小区”等建设项目在城市控制性详细规划中部分规划控制指标的批复》（五府函[2008]69号），同意将该鑫鹏花园项目容积率由1.2调整为3.7。鑫鹏花园项目已增加容积率2.5，项目增容面积合计为38178.75平方米。根据国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发（2001）15号）第二条“对出让土地、凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”和海南省人民政府《关于进一步加强土地使用权出让金征收与使用管理工作的通知》（琼府（2006）26号）第四条“任何单位和个人不得减免土地出让金，对已应出让的土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定收取不同用途和容积率的土地差价”的规定，2017年2月28日，被告向鑫鹏公司作出《关于征缴鑫鹏花园项目增容费决定书》（五土资字（2017）67号），向鑫鹏公司征缴增容费1577.3923万元。鑫鹏公司不服被告的征缴决定，向法院提起行政诉讼。2018年12月19日，海南省高级人民法院作出（2018）琼行申105号行政裁定书，认为被告在未查清鑫鹏公司报建及实际建设容积率的情况下，仅以五指山市政府批准的容积率作为征缴增容费的依据，属认定事实不清，同时判定被告在查清事实后，重新作出具体行政行为。2019年6月，经重新核查，被告认定鑫鹏公司开发的鑫鹏花园项目实际建设容积率为3.558，并将认定结果通知鑫鹏公司，鑫鹏公司没有提出异议。2019年8月25日，根据评估结果，被告向鑫鹏公司作出《关于征缴鑫鹏花园项目增容费决定书》（五自然资字[2019]139号），决定向鑫鹏公司征缴增容费389.42万元。二、被告向鑫鹏公司作出收缴决定书程序合法。2019年6月，被告向鑫鹏公司发出《关于鑫鹏花园项目调整容积率办理相关手续通知书》（五土资字[2016]326号），认定鑫鹏花园项目实际开发容积率为3.558，比合同约定的容积率增加了2.358，同时，还告知鑫鹏公司享有的相关权利，鑫鹏公司收到通知书后，没有提出异议，也没有派人就缴纳增容费事宜与被告共同委托评估公司进行评估，被告只能自行进行委托评估，并依据评估结果作出139号征缴决定书。另外，被告作出的有关文件已按法律规定的程序送达鑫鹏公司，不存在违反法定程序的行为。综上所述，被告收缴鑫鹏公司增容费认定事实清楚，程序合法，请求人民法院予以维持。 被告向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.国有建设用地使用权出让合同，证明原告取得土地使用权的初始容积率为1.2； 2.国有土地使用证，证明被告依法为原告颁发了土地证； 3.《关于调整“黎园风情小区”等建设项目用地在城市控制性详细规划中部分规划控制指标的批复》（五府函[2008]69号），证明原告开发的鑫鹏花园项目容积率调整为3.7； 4.海南省建设工程规划临时许可证（[2008]字第17号），证明原告申请报建的容积率为3.499； 5.（2018）琼行申105号行政裁定书，证明省高院裁定以实际建设容积率缴纳增容费； 6.测绘报告书（实测报告）A/B1/B2/B3/C栋，证明原告实际建设容积率为3.558； 7.《关于补办土地调整容积率办理手续通知书》（五自然资字[2019]62号）及送达材料、《关于征缴鑫鹏花园项目增容费决定书》（五自然资字[2019]139号）及送达材料、土地估价报告、送达视频、图片，证明被告做出的征缴增容费决定书程序合法。 经庭审质证，原告对被告提交的证据质证如下：对证据1的真实性、合法性、关联性及证明内容没有异议。对证据2的真实性、合法性、关联性以及被告的证明内容没有异议，但是认为该份证据证明了被告调整容积率前土地的价差、土地的价值是有误的，因为土地使用权证上记载的单价是327.9376元，但是评估的价格是288.94元，该评估的价格有意的拉低了国有土地使用权证上记载的出让单价，造成了容积率调整之后的土地单价与原单价的差额变大，因而这也反映出有关的评估报告没有严格依照国有土地使用权证记载的相关情况进行评估，评估报告缺乏客观性。对证据3的真实性没有异议，但是对该份证据的合法性、关联性以及其证明内容有异议，海南省高级人民法院在（2018）琼行申105号行政裁定书中，审查确认该批复是政府与其职能部门之间的内部文件，既不是以鑫鹏公司为行文对象，也未送达鑫鹏公司或予以公示，不能产生对外法律效力，那么本案中国土局在没有查明鑫鹏花园项目报建时的容积率以及实际建设容积率的情况下，以该批复为基础为依据认定鑫鹏花园，并且再次以该批复为依据作出征缴，因此，认为该份证据未达到被告的证明内容，不能作为作出处罚的依据。对证据4的真实性、合法性、关联性、证明内容没有异议，但认为根据前述土地证确定的使用面积，即工程规划许可证上确定的建筑面积，可以确认鑫鹏公司涉案项目实际容积率是3.49，而非本案当中被告所称的3.55，因此，该份证据也恰恰证明了省高院的法律文书以实际容积率为征缴容积率，但是被告作出的征缴的决定，事实上和行政实际内容还是不符的。对证据5的真实性、合法性、关联性及证明内容都没有异议，该份证据也恰恰证实了被告作出征缴决定的依据，对鑫鹏花园是不发生法律效力的，因为省高院的行政裁定已经确认了这个不能作为征缴的依据。对证据6的真实性没有异议，但是认为该证据与本案的关联性有异议，被告作出征缴鑫鹏花园项目增容费决定书时，在相关的事实依据中并没有提及该份证据材料，也就是说该份证据并非被告作出具体行政行为时所依据的材料，同时，本案所涉及的土地估价报告也没有对该测绘报告书的相关事项进行复核或援引测绘结果，因而该测绘报告书与被告作出具体行政行为时所认定的事实之间没有关联，按行政诉讼法的规定，该份测绘报告也依法不能作为被告作出具体行政行为的依据。对证据7中的《关于补办土地调整容积率办理手续通知书》（五自然资字[2019]62号）及送达材料、《关于征缴鑫鹏花园项目增容费决定书》（五自然资字[2019]139号）及送达材料、送达视频、图片的真实性及与本案的关联性没有异议，但首先认为被告明知原告法定代表人联系方式，也明知鑫鹏公司原注册地或者原办公地址长期无人值守，仍进行现场送达，在给原告法定代表人进行邮寄送达时故意不写联系送达方式，致使这个邮件客观上无法送达给原告，原告认为这是被告有意而为之，而且客观上也剥夺了原告陈述、申辩的权利，因而被告的程序是违法的。其次，只有在受送达人下落不明的情况下才能采取公告送达，但本案的被告明明掌握了原告负责人联系方式却不告知，而是在公告期才告知原告。对证据7中的《土地估价报告》的真实性没有异议，但该份报告缺乏评估的客观性和合法性，而且该评估报告自始至终没有向原告送达，即便是按照被告所提交的证据7中的《关于补办土地调整容积率办理手续通知书》（五自然资字[2019]62号）及送达材料、《关于征缴鑫鹏花园项目增容费决定书》（五自然资字[2019]139号）及送达材料、送达视频、图片相关送达的凭证，也没有向原告送达该评估报告的任何记录；在评估报告所依据的评估规范上具有明显的违法性，根据国土资源部《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》第6.3.2条的规定，对于已出让土地补交地价款的，评估机构在评估的时候，对于调整容积率的需要补交地价款，等于楼面地价乘以新增建设面积，也就是说增容费的计算，在评估的时候是有明确的计算方法的。对于楼面地价的确定，国土资源部的文件中也有明确的法律规定的，但是在本案的评估报告中，评估机构在出具评估意见和评估的过程中，没有确定本案新增的建设面积，只是涉及到了容积率的调整。对于楼面地价乘以新增建设面积的计算公式，在整个的评估报告中没有任何体现，而是采用了一个完全错误的计算方法，所以原告认为评估报告本身缺乏客观性和合法性。另外，评估报告在作出的过程中和作出之后，原告也不知情，被告明显剥夺了原告就鉴定报告进行申辩的权利，造成了鉴定报告既缺乏科学依据，又加重了原告需要额外缴纳增容费的这样的一个负担。因而认为该鉴定报告依法不能作为被告作出具体行政行为时的依据。 被告对原告提交的证据质证如下：对证据1的真实性、合法性没有异议，但对其证明内容有异议，被告作出具体行政行为，其程序合法。对证据2的真实性、合法性没有异议，但对其证明内容有异议，征收增容费是被告根据实际的增容率进行征收的，符合法律规定，是合法有效的。对原告当庭提交的证据3，由于不是在举证期限内提交的，因此被告依法不予质证。 本院对上述证据认证如下：1.对原告提供的证据1至证据2的真实性、合法性无异议，本院予以认定。对证据3的真实性予以认可，但对原告的证明内容不予认可，无法直接证明被告有意规避原告的陈述和申辩的权利，故本院不予采信。 2.对被告提供的证据综合认证如下：对被告提交的证据1至证据7，能够客观真实的反映出作出征缴增容费的行政行为的整个过程，故本院予以采信。 另，本院为了核实案件的具体情况，调取了海南省第一中级人民法院于2018年4月27日作出的（2018）琼96行终60号行政判决书，证实了原五指山市国土局在未查明鑫鹏花园项目报建时的容积率及实际建设容积率的情况下，认定鑫鹏花园项目容积率已调整为3.7，并作出《关于征缴“鑫鹏花园”项目增容费决定书》（五土资字[2017]67号）属于认定事实不清的事实。 经审理查明，2008年4月21日，原告鑫鹏公司取得位于五指山市××道后土地的使用权，土地证号为五国用（2008）第XX**，地，地号为008-C-141，地，地块的面积为66391平方米。2008年7月29日，分别取得位于五指山市番香村西侧两块土地的使用权，土土地证号分别为五国用（2008）第XXXX号和五国用（2008）第X**地，地号分别为1-13-43和01-13-42，地，地块的面积分别为12191平方米和7412.08平方米。以上三块土地总面积为15271.5平方米，土地用途均为居住用地，鑫鹏公司与被告在土地出让合同约定建设容积率为1.2。之后，原告鑫鹏公司在上述土地上开发建设鑫鹏花园项目。 2008年7月15日，五指山市人民政府向五指山市规划办作出《关于调整“黎园风情小区”等建设项目用地在城市控制性详细规划中部分规划控制指标的批复》（五府函[2008]69号），该份文件中确定将“鑫鹏花园度假公寓”建设项目由原容积率1.2调整为3.7，其他规划控制指标不予调整。2013年，五指山市国土资源局向五指山市住建局发函询问涉案项目用地是否超容积率的情况，五指山市住建局复函称该项目容积率由1.2调整为3.7，增加容积率2.5，计容建筑面积增加了38178.75平方米。2016年10月13日，五指山市国土资源局向原告发出《关于鑫鹏花园项目调整容积率办理相关手续通知书》（五土资字[2016]326号）告知原告因其开发的“鑫鹏花园”项目存在增容情况需补缴增容费，要求原告在收到该通知之日起15日内与五指山市国土资源局“协商委托《海南省土地评估中介机构备选库机构名录（2015年版）》中的土地评估中介机构对调整容积率进行评估事宜”，逾期不派人与五指山市国土资源局协商的，五指山市国土资源局将自行委托评估机构对调整容积率事宜进行评估并征收增容费。原告收到后，以其相关负责人员有事外出未归为由，于2016年10月17日向五指山市国土资源局提交《延期办理鑫鹏花园项目调整容积率相关手续的申请》，“申请延期至2016年11月15日前办理鑫鹏花园项目调整容积率相关手续”。五指山市国土资源局同意其申请，但直到2016年11月15日原告仍未派人与五指山市国土资源局协商评估事宜，五指山市国土资源局于2016年12月16日委托海南宏诚土地评估有限公司对涉案三块土地因增加容积率需补缴地价款情况进行评估。该评估机构根据国土资源部办公厅印发的《关于发布国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）的通知》（国土资厅发[2013]20号）规定，以2008年7月15日作为评估基准日，对三块土地增容费进行评估，2016年12月26日作出评估结论为涉案三宗土地调整容积率需补缴土地差价款合计为1577.3923万元。2017年1月3日，五指山市国土资源局向五指山市人民政府发出《关于征缴五指山鑫鹏房地产开发有限公司鑫鹏花园项目增容费的请示》（五土资字[2017]1号），拟对原告征缴增容费1577.3923万元。2017年2月21日，五指山市人民政府作出《关于征缴五指山鑫鹏房地产开发有限公司鑫鹏花园项目增容费的批复》（五府函[2017]29号），同意向原告征收涉案项目增容费1577.3923万元。2017年2月28日，五指山市国土资源局作出《关于征缴“鑫鹏花园”项目增容费决定书》（五土资字[2017]67号），并于2017年3月19日向原告进行了送达。原告不服，向五指山市人民法院提起行政诉讼，请求撤销国土局作出的《关于征缴“鑫鹏花园”项目增容费决定书》（五土资字[2017]67号）。五指山市人民法院于2017年12月20日作出（2017）琼9001行初25号行政判决书，认为五指山市国土资源局作出《关于征缴“鑫鹏花园”项目增容费决定书》（五土资字[2017]67号）认定事实清楚，程序合法，应予维持，因此，判决驳回了原告的诉讼请求。 原告不服五指山市人民法院作出的（2017）琼9001行初25号行政判决，向海南省第一中级人民法院提起上诉，该院认为，五指山市人民政府作出《关于调整“黎园风情小区”等建设项目用地在城市控制性详细规划中部分规划控制指标的批复》（五府函[2008]69号），确定将“鑫鹏花园”项目容积率由1.2调整为3.7。但该批复系五指山市人民政府的内部审批文件且并未送达给鑫鹏公司，即该批复不能直接对上诉人的权利义务产生实际影响，应以五指山市规划部门向原告作出的调整容积率的相关决定或通知为准。但本案没有证据能够证明五指山市规划部门书面决定或者通知原告涉案土地调整后的容积率是多少。2011年7月13日，五指山市国土资源局向鑫鹏公司作出《关于建设项目提高容积率补办相关手续的通知》（五土环资察字[2011]53号），认定涉案土地容积率由1.2调整为3.65。在该通知尚未撤销的情况下，2016年10月13日，五指山市国土资源局又向原告送达《关于鑫鹏花园项目调整容积率办理相关手续通知书》（五土资字[2016]326号）认定涉案土地容积率由1.2调整为3.7。该院认为，五指山市国土资源局就涉案土地征缴增容费先后发出两份通知，且两份通知对涉案土地调整后的容积率认定不一致，属于认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。于2018年4月27日，海南省第一中级人民法院作出（2018）琼96行终60号行政判决书，撤销五指山市人民法院（2017）琼9001行初25号行政判决，并撤销五指山市国土资源局于2017年2月28日作出的《关于征缴“鑫鹏花园”项目增容费决定书》（五土资字[2017]67号）。因五指山市国土资源局不服海南省第一中级人民法院作出的（2018）琼96行终60号行政判决，向海南省高级人民法院申请再审。省高院认为，五指山市国土资源局作出的《关于征缴“鑫鹏花园”项目增容费决定书》（五土资字[2017]67号），主要依据是五指山市人民政府作出《关于调整“黎园风情小区”等建设项目用地在城市控制性详细规划中部分规划控制指标的批复》（五府函[2008]69号），但该批复系政府与其职能部门之间的内部文件，既不是以鑫鹏公司为行文对象，也未送达鑫鹏公司或予以公示，不能产生对外法律效力。五指山市国土资源局在未查明鑫鹏花园项目报建时的容积率及实际建设容积率的情况下，以该批复为基础，认定鑫鹏花园项目容积率已调整为3.7，并作出《关于征缴“鑫鹏花园”项目增容费决定书》（五土资字[2017]67号）属于认定事实不清，海南省第一中级人民法院判决撤销该决定书并无不当，遂于2018年12月19日作出（2018）琼行申105号行政裁定书，裁定驳回五指山市国土资源局的再审申请。 2019年6月4日，被告向原告作出了《关于补办土地调整容积率手续通知书》（五自然资字[2019]62号），确定原告开发的鑫鹏花园项目容积率由1.2调整至3.558，拟对原告的增容费事项（容积率由1.2增至3.558）进行评估后征收增容费，要求原告在收到该通知之日起15日内与被告协商委托《海南省土地评估中介机构备选库机构名录（2015年版）》中的土地评估中介机构对调整容积率进行评估事宜，逾期不派人与被告协商的，被告将自行委托评估机构对调整容积率事宜进行评估并征收增容费。同时该通知书还告知原告对征缴增容费的行为享有陈述、申辩的权利。该通知书做出后，被告到办公现场送达无人签收，遂以原告营业执照的住所地地址邮寄送达，但又因无法送达，被告于2019年6月9日通过海南日报登报的方式向原告公告送达。因原告未派人与被告协商评估事宜，被告委托海南第二土地评估事务所对涉案三块土地因增加容积率需补缴地价款情况进行评估。该评估机构以2008年7月15日作为评估基准日，对三块土地增容费进行评估，2019年8月20日作出《土地估价报告》，该评估结论为涉案三宗土地调整容积率需补缴土地差价款合计为389.42万元。2019年8月30日，被告向原告作出《关于征缴鑫鹏花园项目增容费决定书》（五自然资字[2019]139号），决定按评估结果向原告征缴“鑫鹏花园”项目增容费389.42万元，并告知原告可以申请行政复议和提起行政诉讼的权利。该决定书因向原告办公现场送达后无人签收，被告以原告营业执照的住所地地址邮寄送达，同样无法送达，被告于2019年9月12日通过海南日报登报的方式向原告公告送达。2020年2月12日，被告向原告作出《关于尽快缴纳“鑫鹏花园”项目增容费的催告函》，要求原告自收到该催告函之日起15日内向被告缴纳增容费389.42万元，否则，被告将依法向法院申请强制执行。原告于2020年2月24日领取了该催告函。同时也领取了《关于征缴鑫鹏花园项目增容费决定书》（五自然资字[2019]139号）、《土地估价报告》。原告不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的《关于征缴鑫鹏花园项目增容费决定书》（五自然资字[2019]139号）。 另查明，原五指山市国土资源局现已经更名为五指山市自然资源和规划局。 本院认为，本案的争议焦点为：关于原告鑫鹏花园项目用地存在容积率增加的具体数目及被告向原告征缴增容费是否符合法律规定的问题。 关于原告鑫鹏花园项目用地容积率增加的具体数目及被告向原告征缴增容费是否符合法律规定的问题。《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第三条规定：“控制性详细规划是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据。国有土地使用权的划拨、出让应当符合控制性详细规划。”《建设用地容积率管理办法》第十一条第一款规定：“城乡规划主管部门在对建设项目实施规划管理，必须严格遵守经批准的控制性详细规划确定的容积率。”在五指山市人民政府作出《关于调整“黎园风情小区”等建设项目用地在城市控制性详细规划中部分规划控制指标的批复》（五府函[2008]69号）中可知，根据《五指山市主城区控制性详细规划》要求，明确涉案土地的建设用地容积率已被调整为≤3.7。因涉案建设项目容积率的征缴问题，原五指山市国土资源局在2017年向五指山市人民法院提起了行政诉讼，后因原告不服五指山市人民法院的判决向海南省第一中级人民法院提起上诉，海南省第一中级人民法院于2018年4月27日作出（2018）琼96行终60号行政判决书，撤销五指山市人民法院（2017）琼9001行初25号行政判决，并撤销五指山市国土资源局于2017年2月28日作出的《关于征缴“鑫鹏花园”项目增容费决定书》（五土资字[2017]67号）。原五指山市国土资源局对海南省第一中级人民法院的终审判决不服，向海南省高级人民法院申请再审，省高级人民法院认为，原五指山市国土资源局在未查明鑫鹏花园项目报建时的容积率及实际建设容积率的情况下，以《关于调整“黎园风情小区”等建设项目用地在城市控制性详细规划中部分规划控制指标的批复》（五府函[2008]69号）为基础，认定鑫鹏花园项目容积率已调整为3.7，并作出《关于征缴“鑫鹏花园”项目增容费决定书》（五土资字[2017]67号）属于认定事实不清，认为海南省第一中级人民法院判决撤销该决定书并无不当，裁定驳回了原五指山市国土局的再审申请。在本次诉讼中，被告主张认定原告建设项目的实际容积率调整为3.558的依据为测绘报告书（实测报告），根据《建设用地容积率管理办法》第三条第一款的规定：“容积率是指一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值。”因此，本院认为，被告认定原告的实际容积率为3.558的事实清楚，而原告主张实际容积率为3.49，其理由不成立。由上述事实可知，原告鑫鹏花园项目用地容积率存在着由1.2调整为3.558的事实。根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）要求：“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”以及《海南省人民政府关于进一步加强土地使用权出让金征收与使用管理工作的通知》（琼府[2006]26号）亦要求：“对已经出让的土地，凡改变土地用途、容积率的，应当按照规定收取不同用途和容积率的土地差价。”上述两份《通知》是国务院、海南省人民政府为加强国有土地资产管理、切实防止国有土地资产流失而作出的具体要求，并不违反法律、法规的规定，该两份《通知》可以作为土地管理部门对国有土地出现土地用途改变和容积率调整时收取土地差价的依据。被告根据鑫鹏花园项目用地客观上存在容积率增加的事实和上述两份《通知》的要求，向原告征缴土地增容费，并无不当。 关于被告依据海南第二土地评估事务所出具的《土地估价报告》向原告征缴土地增容费389.42万元是否合法的问题。原告主张原告取得的国有土地使用权证上的土地单价为494.96元/平方米，高于评估机构确立的435.18元/平方米的土地单价，其对《土地估价报告》评估确立的原容积率项下的土地单价、总价均有异议，认为不能作为被告征缴土地增容费的依据。本院认为，通行的土地估价方法有市场比较法、收益还原法、剩余法、成本逼近法、基准地价系数修正法等，估价方法的选择应按照低价评估技术规则，根据当地房地产市场的发展情况，并结合项目用地的具体特点和估价目的，选择适当的估价方法。本案中，《土地估价报告》以2008年7月15日为基准日，采用基准地价系数修正法和剩余法对涉案土地进行评估，将两种估价结果进行综合分析，最终确定评估价值，即土地单价为435.18元/平方米，需补缴的增容费为389.42万元，并无不当。 关于原告主张被告直接采用公告方式向原告送达行政处罚决定书，未能充分保障其陈述、申辩及听证的权利，程序严重违法。本院认为，被告通过原告在工商注册登记的住所地进行现场送达不能后，通过邮寄的方式再次向原告在工商注册登记的住所地送达仍未能送达到原告，最后才通过登报公告的方式向原告送达，以上事实有被告提交的送达材料、送达视频、图片等证据证实，本院认为，被告的送达方式并未违反法律的规定，且被告启动对涉案项目增容费收缴程序，已向原告发出通知要求原告派员与被告协商选择评估机构，对涉案项目应补缴增容费用情况进行评估鉴定，并告知了原告陈述、申辩的权利；另，被告在作出《关于征缴鑫鹏花园项目增容费决定书》（五自然资字[2019]139号），亦向原告告知了可以申请行政复议和提起行政诉讼的权利。因此，被告作出的《关于征缴鑫鹏花园项目增容费决定书》（五自然资字[2019]139号）程序合法。 综上所述，被告作出的《关于征缴鑫鹏花园项目增容费决定书》（五自然资字[2019]139号），认定事实清楚，符合法定程序，应予以维持，故对原告的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告五指山鑫鹏房地产开发有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告五指山鑫鹏房地产开发有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。 审 判 长 叶  伟 审 判 员 谭 丽 丹 审 判 员 黄 灵 钰 二〇二〇年七月十三日 法官助理 （谭晓芳 书 记 员 王 珊 珊 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。