江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏08行终148号 上诉人（一审原告）宗寿柏，男，汉族，1945年1月28日出生，农民，住扬州市宝应县。 被上诉人（一审被告）淮安市淮安区施河镇人民政府，住所地淮安市淮安区施河镇人民路。 负责人仇庆国，该区人大副主任兼施河镇党委书记。 委托代理人杨东朋，该镇副镇长。 委托代理人徐士国，该镇政府法律顾问。 上诉人宗寿柏诉被上诉人淮安市淮安区施河镇人民政府（以下简称施河镇政府）请求确认行政强制拆除行为违法一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初559号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月2日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2015年11月19日，江苏省国土资源厅下发苏国土资发[2015]419号《江苏省国土资源厅关于同一乡镇村庄建设用地布局调整试点工作实施方案的通知》，就节约集约用地“双提升”行动进行了工作部署。其中，第二点意见是抓紧推进试点实施，按照“先垦后用”的原则，在同一乡镇范围内实施拆旧和建新，落实农村建设用地“减量化”任务，保障群众合法权益，促进村庄布局优化。淮安市淮安区为试点单位之一，试点实施期限为2年，文件备案情况表中载明施河镇2.1905公顷。 2016年6月30日，淮安市国土资源局下发淮国土资局[2016]51号《关于2016年度城乡建设用地增减挂钩项目调整入库的通知》，统计表中载明淮安区施河镇一、二、三、五、六、七组在拆迁范围内。2018年1月23日，淮安市国土资源局下发淮国土资函[2018]5号《关于加大同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点实施力度的函》，告知淮安区人民政府“经争取，淮安区施河镇于2015年获批试点，但实施缓慢，影响了全市的进度，被省国土资源厅通报”，要求“加大同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点实施力度，有序推进”，淮安区区长施恩佩作出继续推进的批示。2018年6月11日，被告制订了第一阶段文件，载明：“各村（居）民委员会、镇直各单位：镇政府研究决定，在全镇部分村居开展同一乡镇村庄建设用地布局调整项目房屋拆迁工作，现将《施河镇2018年度同一乡镇村庄建设用地布局调整项目房屋拆迁补偿实施方案》印发给你们，希认真贯彻执行。”该工作方案对第一阶段房屋拆迁补偿实施工作进行了部署，就拆迁补偿评估、补偿安置原则、实施时间、组织保障、实施范围、补偿、安置等方面进行了规定。 原告宗寿柏是淮安市淮安区施河镇的村民。2018年8月8日，施河镇政府发布《拆迁通告》，载明：“根据《施河镇2018年度同一乡镇村庄建设用地布局调整项目房屋拆迁补偿实施方案》，决定实施2018年度同一乡镇村庄建设用地布局调整项目房屋拆迁项目，拆迁人为施河镇政府，拆迁范围为施庄村施庄片1、2、3、5、6、7、8组部分红线范围内的房屋及附属物”。施河国土资源所发布了《公告》，载明：“根据江苏省国土资源厅《关于做好城乡建设用地增减挂钩复垦项目库建设工作有关问题的通知》（苏国土资发[2012]95号）、《江苏省国土资源厅关于做好城乡建设用地增减挂钩土地复垦项目库建设与管理工作的补充通知》（苏国土资发[2014]17号）等文件规定和要求，将位于淮安市××区施河镇××、××、××、××3.0450公顷土地作为2015年度城乡建设用地增减挂钩复垦项目进行复垦整理，项目编号为FG15HS022，项目名称为淮安市淮安区施河镇挂钩复垦项目I”。施河镇拆迁办公室发布了《告拆迁户书》，载明：“因同一乡镇村庄建设用地布局调整项目建设需要，经研究，决定对施庄村施庄片施维安、陆怀、王国才、赵金良等163户居民房屋及附属物进行拆迁工作”，并就协议签订、拆迁时间、奖励办法、安置原则和其他事项进行了规定，并在当地进行了公告。8月11日，被告制订了第二阶段文件，载明：“各村（居）民委员会、镇直镇办各单位：……现将《施河镇2018年度同一乡镇村庄建设用地布局调整项目房屋拆迁补偿实施方案（第二阶段）》印发给你们，希认真贯彻执行”。该工作方案对第二阶段房屋拆迁补偿实施工作进行了部署，就拆迁补偿评估、补偿安置原则、实施时间、组织保障、实施范围、补偿、安置等方面进行了规定。原告的房屋在第二阶段的拆迁范围内。 2018年9月20日，原被告签订了淮安市淮安区房屋拆迁补偿安置协议书（货币补偿），载明：“甲方因施河镇同一乡镇村庄建设用地布局调整项目需要，经批准实施房屋征收（拆迁），乙方房屋在征收（拆迁）范围内……甲方应补偿乙方各项费用合计人民币壹拾万零伍仟柒佰玖拾壹元，￥105791元。”被告已于10月16日将该款项打入原告宗寿柏的“农民一折通”账户（账户尾号66×××36）。 一审庭审中，原告宗寿柏申请证人郎某,4出庭作证，证明被告强行拆除村民房屋。一审法院认为郎某,4的证人证言与本案无关联性，该证人证言仅能证明被告强行拆除郎某,4一户的房屋，并不能证明被告强行拆除了原告宗寿柏一户的房屋，也不能证明原告诉称的其与被告签订的拆迁安置补偿协议是在被告采取强制措施的情况下签订的，故一审法院对该证人证言不予采信。 一审法院归纳本案争议焦点为：一、原被告签订的房屋拆迁补偿安置协议书是否有效；二、被告的房屋拆除行为是否合法。 一审法院认为，关于拆迁安置补偿协议是否有效的问题。本案诉争协议签订于2018年9月20日，属于行政协议，原告认为该协议无效，故人民法院在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据《行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的，可以确认行为无效。本案中，被告施河镇政府作为集体土体拆迁的拆迁人，具有与被拆迁人签订补偿安置协议的行政主体资格，且未出现没有依据等重大明显违法情形，故从行政法的角度，该征补协议不属于无效。 《中华人民共和国合同法》第五十二条规定了合同无效的几种情形：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案原告请求确认合同无效的理由是被告隐瞒事实真相、欺骗老百姓。本案中，原告在签订协议时具有完全民事行为能力，其意思表示真实，能够认识到与被告签订拆迁补偿安置协议的法律后果，且协议书的内容不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗，协议的款项亦由原告领取。故从民法角度，该协议亦不属于无效。 关于拆除行为是否合法的问题。本案中，原告的房屋位于拆迁范围内，2018年9月20日，原被告签订了房屋拆迁补偿安置协议书（货币补偿），领取了补偿款，并自愿将房屋交付拆除，故被告拆除案涉房屋并无不当。原告主张被告在征收前未向原告公布拆迁公告，也未给原告看过任何合法有效的征收文件。经查，施河镇政府在施河村公示栏张贴了《拆迁通告》、《告拆迁户书》及在村内多处悬挂了宣传标语，施河国土资源所也张贴了相关的《公告》，有相关图片予以证明，故对原告的该主张，一审法院不予支持。 原告主张被告出具的施河镇建设征收补偿测算表不合法，不能以此作为拆迁的依据。经查，淮安市财建工程咨询有限公司成立日期为2001年8月7日，经营范围为工程咨询、工程项目管理、工程招标代理、工程造价咨询、资产评估等，其于2017年7月30日出具施河镇建设征收补偿测算表时具备相应资质，故对原告的该主张，一审法院不予支持。 原告主张根据2018年7月3日被告出具给村里其他村民信访事项答复意见书，其所在的施庄村不在拆迁规划范围内。经查，2018年6月11日，被告制订的第一阶段文件第五项项目实施范围载明：“本项目拟启动实施范围包括侯庄、葛庄、岔南、王桥等4个村……”，故被告于7月3日向家住施河镇的村民答复时，施庄村不在拆迁范围内。8月11日，被告制订的第二阶段文件第五项项目实施范围载明：“本项目拟启动实施范围包括施庄村……”，此时的施庄村才被纳入到拆迁范围之内，故对原告的该主张，一审法院不予支持。 原告主张车桥镇在2018年的拆迁补偿标准远高于原告的拆迁标准，一审法院认为各乡镇在拆迁时因审批项目、经济状况和财政收入各不相同，故对原告的该主张，一审法院不予支持。 综上，原被告签订了案涉房屋的拆迁补偿安置协议并已履行完毕，对原告请求确认被告拆除原告房屋行为违法的诉讼请求，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告宗寿柏的诉讼请求。 上诉人宗寿柏上诉称：一、拆迁协议系在被上诉人隐瞒事实真相、欺骗百姓的情况下签订的，该协议属于无效协议。二、被上诉人未公布拆迁公告，也无合法的征收文件，拆迁存在违法。而征收补偿测算表不合法，也不能作为拆迁补偿的依据。三、被上诉人提供的拆迁公告上未签时间，图像上人的着装在春季，但2018年8月8日才确定拆迁，故证据造假。四、被上诉人未按照搬迁补偿费用估算标准进行补偿，致上诉人少补偿6万多元。被上诉人存在强拆行为，上诉人迫于断水断路无奈，签订了协议。五、上诉人同村其他村民信访的答复意见书得知，上诉人所在的施庄村不在拆迁规划范围，被上诉人拆迁违法，侵犯了上诉人合法权益。综上，请求撤销一审判决或发回重审。 被上诉人施河镇政府辩称：一、上诉人是完全民事行为能力人，能够认识拆迁协议签订的法律后果。协议签订后，上诉人主动提供银行账号及身份信息，接收补偿款，交出拆迁房，协议已经履行完毕。二、被上诉人依法张贴拆迁文件，工作人员上门做思想工作，并进行广泛宣传，拆迁不存在严重违法。三、被上诉人委托的评估单位具有资质，出具的补偿测算表具有合法效力。四、关于拆迁图片上人员着装，系提前了解情况，摸清底细，系拆迁前期阶段性工作，不存在造假。五、被上诉人发放拆迁补偿款不存在克扣行为。六、信访答复意见系分阶段确定拆迁范围，第二阶段拆迁范围有施庄村。七、被上诉人拆迁具有相关文件依据，有相关实施方案，一审已经提供，拆迁补偿是依法进行，不存在违法拆迁行为。综上，请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送本院。 本院经审查对一审认定的事实和采纳的证据均予以确认。 二审中，上诉人宗寿柏提交“淮水安澜”曝光违法拆迁的照片一份，证明被上诉人拆迁违法。被上诉人施河镇政府质证认为，该证据真实性不认可，也与本案无关联性。本院经审查认为，该照片不属于行政诉讼的新证据，与本案也无关联性，本院不予确认。 本院认为，上诉人宗寿柏一审的诉讼请求为确认施河镇政府强拆其房屋的行为违法。本案上诉人宗寿柏与被上诉人施河镇政府就拆迁事项已签订了拆迁协议，协议签订后上诉人领取了拆迁补偿款，房屋也腾空交拆。故，本案被上诉人施河镇政府将上诉人宗寿柏的房屋拆除，系依据双方签订的协议而实施的拆除，并不存在强制拆除行为。上诉人宗寿柏认为被上诉人施河镇政府系强制拆除行为的观点，无事实和法律依据。 至于上诉人宗寿柏主张的拆迁补偿标准较低、拆迁协议欺诈等问题，均不构成被上诉人施河镇政府是否强拆的理由，与本案的诉讼标的并非同一法律关系，不属于本案的审查范围，本院不予理涉。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宗寿柏负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 何正洪 审 判 员 石亚东 审 判 员 孙聂娟 二〇二〇年七月三十日 法官助理 王伏刚 书 记 员 金 琦