广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终394号上诉人（原审被告）佛山市南海区人民政府，住所地佛山市南海区桂城南海大道**。法定代表人顾耀辉，区长。委托代理人邓小晶，佛山市南海区司法局工作人员。委托代理人陆林邦，佛山市南海区司法局工作人员。被上诉人（原审原告）陈宜雲，男，汉族，****年*月*日出生，住佛山市南海区。原审被告佛山市南海区人力资源和社会保障局，住，住所地佛山市南海区桂城南海大道**/div>法定代表人黄丽意，局长。委托代理人梁恒生，该局工作人员。委托代理人杨家盛，广东法品律师事务所律师。原审第三人佛山福荫园管理有限公司，住所地，住所地佛山市南海区西樵镇官山圩新风路**iv>法定代表人梁培林。上诉人佛山市南海区人民政府（以下简称南海区政府）因被上诉人陈宜雲诉佛山市南海区人力资源和社会保障局（以下简称南海人社局）劳动行政确认和南海区府行政复议决定一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初1125号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：陈宜雲是佛山福荫园管理有限公司（以下简称福荫园公司）的员工，2018年3月28日10时30分左右，陈宜雲在单位墓区进行安葬骨灰工作过程中不慎撞伤左耳，后于2018年4月10日到佛山市南海区第四人民医院治疗，诊断为：左耳挫伤，于2018年4月13日到广东三九脑科医院治疗，诊断为：外耳道炎，于2018年4月26日到佛山市第一人民医院治疗，诊断为：耳痛查因，于2018年5月28日到佛山市南海区人民医院治疗，诊断为：耳痛（左）耳外伤后。福荫园公司于2018年5月22日向南海人社局提出陈宜雲的工伤认定申请。2018年6月19日，南海人社局作出佛南人社认工〔2018〕2495号《认定工伤决定书》，认定陈宜雲受到的事故伤害符合《工伤保险条例》第十四条第（一）项的规定，属于工伤认定范围，予以认定为工伤。2019年7月22日，陈宜雲向南海人社局提交《更改工伤认定书病情结果申请书》，认为其于2019年5月21日经广东省人民医院诊断为轻度脑白质疏松、脑动脉硬化、双侧筛窦、右侧上颌窦炎，属于2018年3月28日被撞伤左耳后形成的慢性疾病，请求更正病因，重新作出认定工伤决定。南海人社局于2019年7月26日向陈宜雲发出《告知书》，告知陈宜雲就其上述主张事项提供相关的医学鉴定结论。2019年9月18日，南海人社局作出《工伤认定中止通知书》，决定中止作出工伤认定决定的时限。2019年9月20日，福荫园公司向南海人社局提交粤纬司鉴所〔2019〕司鉴(活）字第740号《广东经纬司法鉴定所司法鉴定意见书》，经鉴定：被鉴定人陈宜雲本次外伤与其动脉硬化（大脑动脉粥样硬化、颈动脉粥样硬化）无直接因果关系。2019年9月25日，南海人社局作出《工伤认定时限恢复通知书》，决定自2019年9月23日起恢复工伤认定时限。2019年9月25日，南海人社局作出佛南人社工更认字〔2018〕2495-1号《变更工伤认定决定书》（以下简称《变更工伤认定决定书》），决定不予变更佛南人社认工〔2018〕2495号《认定工伤决定书》（以下简称《认定工伤决定书》）的病情结果。上述《变更工伤认定决定书》于同年9月26日、29日分别送达给陈宜雲和福荫园公司。陈宜雲对上述《变更工伤认定决定书》不服，于2019年9月27日向南海区政府申请行政复议，该府于同日受理后于2019年10月8日向南海人社局发出《提出行政复议答复通知书》。南海人社局收到申请材料，于2019年10月10日向南海区政府提交了《行政复议答复书》及涉案行政行为的相关证据材料。经审查，南海区政府于2019年11月25日作出南海府行复[2019]826号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），维持南海人社局作出的上述《变更工伤认定决定书》，并于同月25日、26日和27日分别送达给南海人社局、陈宜雲和福荫园公司。原审法院认为：根据《工伤保险条例》第五条第二款及《广东省工伤保险条例》第五条第二款的规定，南海人社局作为南海区社会保险行政部门，有对本辖区内的工伤认定申请进行调查处理并作出工伤认定决定的职权。南海人社局在陈宜雲提交《更改工伤认定书病情结果申请书》后经审核在法定期限内作出变更工伤认定决定，并依法送达，程序合法，予以支持。南海区政府作为南海人社局的本级人民政府，对陈宜雲不服变更工伤认定决定结论提起的行政复议申请有权依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定作出行政复议决定。南海区政府在受理陈宜雲的复议申请后，在法定期限内作出涉案《行政复议决定书》并送达各方当事人，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，予以支持。《工伤保险条例》第十四条规定：“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；……”本案中，陈宜雲、南海人社局和南海区政府对于陈宜雲与福荫园公司之间存在劳动关系，2018年3月28日10时30分左右，陈宜雲在单位墓区进行安葬骨灰工作过程中不慎撞伤左耳，后于2018年4月10日到佛山市南海区第四人民医院治疗，诊断为：左耳挫伤，于2018年4月13日到广东三九脑科医院治疗，诊断为：外耳道炎，于2018年4月26日到佛山市第一人民医院治疗，诊断为：耳痛查因，于2018年5月28日到佛山市南海区人民医院治疗，诊断为：耳痛（左）耳外伤后的事实均无异议，对此，一审法院亦予以确认。本案的争议焦点为陈宜雲提出变更的病情结果“轻度脑白质疏松、脑动脉硬化、双侧筛窦、右侧上颌窦炎”是否为2018年3月28日受到的事故伤害造成的工伤？对此，一审法院认为，陈宜雲被诊断的“轻度脑白质疏松、脑动脉硬化、双侧筛窦、右侧上颌窦炎”等病情是否构成工伤的关键是，上述病情是否与案涉事故伤害存在因果关系。本案中，陈宜雲委托广东经纬司法鉴定所评估其外伤（左耳挫伤）与动脉硬化（大脑动脉粥样硬化、颈动脉粥样硬化）的关联性，并出具了粤纬司鉴所〔2019〕司鉴（活）字第740号《司法鉴定意见书》，鉴定结论为“被鉴定人陈宜雲本次外伤与其动脉硬化（大脑动脉粥样硬化、颈动脉粥样硬化）无直接因果关系”，陈宜雲未对上述司法鉴定申请重新鉴定，且亦未提交有效证据证实2018年3月28日所受事故伤害与其提出变更的病情结果具有关联性。但是，上述鉴定报告并未就陈宜雲被诊断的“轻度脑白质疏松、双侧筛窦、右侧上颌窦炎”与其外伤（左耳挫伤）的关联性进行鉴定，南海人社局据此作出佛南人社工更认字〔2018〕2495-1号《变更工伤认定决定书》，不予变更工伤认定书病情结果的决定，直接将“轻度脑白质疏松、双侧筛窦、右侧上颌窦炎”等病情也直接排除在工伤认定范围之外，事实不清，主要证据不足，依法应予以撤销。南海区政府作出的南海府行复〔2019〕826号《行政复议决定书》，未能依法纠正南海人社局作出的佛南人社工更认字〔2018〕2495-1号《变更工伤认定决定书》的错误，维持了南海人社局作出的错误决定，依法应予以一并撤销。陈宜雲请求撤销南海人社局作出的佛南人社工更认字〔2018〕2495-1号《变更工伤认定决定书》以及南海区政府作出的南海府行复〔2019〕826号《行政复议决定书》的主张，于法有据，应予支持。综上分析，南海人社局及南海区政府作出的被诉行政行为认定事实不清、证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决撤销南海人社局作出的佛南人社工更认字〔2018〕2495-1号《变更工伤认定决定书》和南海区政府作出的南海府行复〔2019〕826号《行政复议决定书》；责令南海人社局在判决发生法律效力之日起六十日内对陈宜雲2019年7月22日的申请重新作出决定。上诉人南海区政府上诉称，一审判决事实认定、法律适用、裁判结果明显错误，损害上诉人及其他当事人的合法权益。一、案涉《变更工伤认定决定书》在性质上属于驳回被上诉人陈宜雲对原工伤认定提起申诉的重复处理行为，本案不属于行政诉讼的受案范围，依法应裁定驳回起诉。《认定工伤决定书》在被上诉人申请更正病因时已超过申请行政复议或提起行政诉讼的期限，被上诉人提交变更工伤认定申请请求重新作出认定工伤决定，本质上是请求重开工伤认定行政程序，对原《认定工伤决定书》自行撤销或者废止、并重新作出决定。但行政程序的重开受到严格的条件限制，被上诉人并未提交材料证实存在足以导致行政程序重开的情形，行政机关作出的拒不答复或不予答复在性质上是驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（四）项的规定，不属于行政诉讼的受案范围。被上诉人认为其于2019年5月21日经广东省人民医院诊断为轻度脑白质疏松、脑动脉硬化、双侧筛窦、右侧上颌窦炎属于工伤范围。原审被告南海人社局基于审慎处理原则，告知被上诉人就其上述主张事项提供相关医学鉴定结论。经被上诉人向广东经纬司法鉴定所申请鉴定，鉴定结论为陈宜雲于2018年3月28日受伤与其动脉硬化（大脑动脉粥样硬化、颈动脉粥样硬化）无直接因果关系。即本案并未有足以推翻原《认定工伤决定书》的新证据，不符合重开工伤认定程序的条件。原审被告基于合理行政的原则作出案涉《变更工伤认定决定书》，不予变更《认定工伤决定书》的病情结果，性质上属于驳回被上诉人对《认定工伤决定书》提起申诉的重复处理行为，并未对被上诉人的权利义务产生新的影响，故不属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定，应对本案裁定一并驳回对案涉《变更工伤认定决定书》和复议决定的起诉。二、一审判决违反了行政程序重开的一般举证规则，适用法律依据明显错误。在行政程序重开案件中，根据“谁主张，谁举证”的举证责任分配基本原则，申请方应对自身提出的重开条件、可予撤销或废止原行政行为的主张提供相应的证明材料。否则，对于已生效并具可执行性的行政行为，要求行政机关举证重开，等同于自证违法，明显违反基本法理。行政机关仅对于拒绝撤销和废止原行政行为的主张，承担举证责任或说明理由的义务。被上诉人对其变更工伤认定病因的主张应举证证实前述诊断结果与其2018年3月28日受伤具有因果关系。在被上诉人未能提交相关证据的情况下，原审被告基于一般常理认为该诊断结果属个人身体机能自然衰老所致，已尽到充分审核义务，其无义务再行就该诊断结果进行关联性鉴定。案涉《变更工伤认定决定书》对被上诉人的请求进行回复释明，合理合法。一审判决认定原审被告未举证证实被上诉人的“轻度脑白质疏松、双侧筛窦、右侧上颌窦炎”不属工伤范围，属于错误套用举证规则，适用法律依据明显错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审。被上诉人陈宜雲答辩称，其于2018年3月28日所受到的工伤事故伤害是左脑神经脑动脉。从佛山市南海区第四人民医院转院到广州中山一院检查均为耳外无伤，属实是撞到左脑神经与脑动脉，后分别到佛山市第一人民医院、佛山市第五人民医院、佛山市第三人民医院、佛山市中医院、佛山市南海区人民医院、广东省荣复军人医院、广东三九脑科医院、广东省人民医院就诊。最终在广东省人民医院确诊为脑动脉硬化病情，已形成慢性病。从案涉工伤发生后，经西樵镇政府、西樵镇公有资产管理委员办公室、原审第三人福荫园公司协调，证实该次工伤是撞到神经脑动脉硬化的原因。请求二审法院调查工伤真实情况，公平公正审理，按照上述多间权威医院专家教授的病情作出判决。原审被告南海人社局答辩称，其作出的《变更工伤认定决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。一审判决认定事实不清，原审被告已发出《告知书》要求被上诉人陈宜雲对其申请全部病情进行因果关系鉴定的前提下，被上诉人仅就“动脉硬化”与其外伤是否存在关联委托鉴定，应由作为申请人的被上诉人承担无法证明“轻度脑白质疏松、双侧筛窦、右侧上颌窦炎”与其2018年3月28日的左耳外伤存在因果关系的举证不能的法律后果。综上，原审被告作出《变更工伤认定决定书》事实清楚，证据确实充分，符合程序正当的行政处理原则。一审判决认定事实错误，请求二审法院依法撤销一审，驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审。原审第三人福荫园公司二审期间未陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，被上诉人陈宜雲因对原审被告南海人社局和上诉人南海区政府作出的本案被诉之佛南人社工更认字〔2018〕2495-1号《变更工伤认定决定书》和南海府行复[2019]826号《行政复议决定书》不服而提起本案行政诉讼，要求撤销上述《变更工伤认定决定书》及《行政复议决定书》。经查，南海人社局于2018年6月19日作出《认定工伤决定书》，就被上诉人2018年3月28日在工作过程中左耳受到的事故伤害，认定为工伤。2019年7月22日，被上诉人向南海人社局提交申请书，要求更改上述《认定工伤决定书》的伤情结果，理由是其在2019年5月21日经广东省人民医院诊断为轻度脑白质疏松、脑动脉硬化、双侧筛窦、右侧上颌窦炎，其主张上述病情是2018年3月28日被撞伤左耳后形成的慢性疾病。南海人社局受理该更正申请后，经审查被上诉人提交的申请材料及补充的鉴定报告后，作出了不予变更原《认定工伤决定书》病情结果的决定。从被上诉人提出的更正申请来看，其是以新的事实和理由而对原《认定工伤决定书》的左耳外伤的病情结果有异议，从而要求变更原工伤认定决定的相关事实结论。本案并非一个新的工伤事故认定申请，在此情况下，对于是否需要变更原生效行政行为的内容应当贯彻“谁主张谁举证”的原则，即如果行政机关决定变更原行政行为内容，则需要对变更行为的事实和理由承担举证责任。如果行政机关决定不予变更，即实际上维持原行政行为的现状，则应以申请人的更正请求是否能成立作为对该不予变更行为的审查内容，而申请人应对其更正请求的事实和理由承担举证责任。具体到本案中，被上诉人主张其在2019年5月21日确诊的轻度脑白质疏松、脑动脉硬化、双侧筛窦、右侧上颌窦炎是原工伤认定决定中的事故后果，并要求变更该工伤认定决定的病情结论，但被上诉人并无提供任何有效证据证明上述病情与原工伤事故之间存在因果关系，即其主张的理由和更正请求缺乏事实依据，南海人社局受理该变更申请后作出不予变更原工伤认定决定的病情结论并无不当。原审判决认为南海人社局作出不予变更决定的证据不足，实质上是将被上诉人证明其主张理由和更正请求成立的举证责任转移给了南海人社局，要求该局去证明被上诉人的更正请求不成立，这显然错配了该不予更正行为的举证责任，无异于要求南海人社局自证其原工伤认定决定的病情结论错误，违背了基本法理。因此，原审判决撤销佛南人社工更认字〔2018〕2495-1号《变更工伤认定决定书》和南海府行复〔2019〕826号《行政复议决定书》错误，本院予以纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初1125号行政判决；二、驳回被上诉人陈宜雲的诉讼请求。本案一、二审受理费100元，由被上诉人陈宜雲承担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二〇年七月十六日法官助理  王璐璐书 记 员  暨晓莹