山东省五莲县人民法院行 政 判 决 书(2020)鲁1121行初17号原告日照万锦置业有限公司，住所地日照市海滨一路**，统一社会信用代码91371100775286999R。法定代表人魏沚澄，总经理。委托代理人李德圣，日照万锦置业有限公司法务部主任。委托代理人林建学，山东海曲律师事务所律师。被告五莲县自然资源和规划局，住所地五莲县城文化路**，社会统一信用代码11371121004370498B。法定代表人夏培俭，局长。行政机关出庭负责人郑明伟，五莲县自然资源和规划局党组副书记、主任科员。委托代理人林志宝，五莲县自然资源和规划局不动产中心负责人。委托代理人盛飞，山东阳尔律师事务所律师。第三人日照世茂北郊宾馆有限公司，，住所地日照市市**北京北路**统一社会信用代码：91371121MA3P5U75X5。法定代表人吴正武，经理。委托代理人冯辉，山东东方太阳律师事务所律师。原告日照万锦置业有限公司不服被告五莲县自然资源和规划局作出的鲁（2019）五莲县不动产权第0002448号不动产登记行政行为，于2020年4月2日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月2日立案后，于2020年4月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月30日公开开庭审理了本案。原告委托代理人李德圣、林建学，被告行政机关负责人郑明伟，委托代理人林志宝、盛飞，第三人委托代理人冯辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告五莲县自然资源和规划局于2019年4月1日作出鲁（2019）五莲县不动产权第0002448号不动产登记，将坐落在日照市北经济开发区北京北路以东、金山路以西28983平方米国有建设用地（宗地地号37112105024GB00012W00000000）使用权登记在第三人名下，使用年限为60年，使用期限2019年4月1日至2059年4月1日。原告诉称，在原告与尹证宇、山东绿色庄园食品发展有限公司、绿色庄园产业控股集团有限公司、山东绿色庄园文化产业有限公司、山东绿色庄园葡萄酿酒股份有限公司借贷纠纷执行一案中，2017年12月25日，日照市中级人民法院作出（2017）鲁11执保133号民事裁定书，依法查封了“日照北郊宾馆”在建工程，并在涉案在建工程现场张贴了查封公告。2019年9月6日，被告将日照市中级人民法院查封的“日照北郊宾馆”的在建工程登记在第三人名下，并向第三人颁发了鲁（2019）五莲县不动产权第0002448号不动产登记证书。原告认为被告在涉案在建工程已被人民法院依法查封的情况下，向第三人颁发不动产权登记证书，将涉案在建工程占用的国有建设用地使用权登记在第三人名下，被告的登记行为违反法律规定，损害了原告的合法权益，请求依法撤销鲁（2019）五莲县不动产权第0002448号不动产权登记证书。原告起诉时向本院提交了以下证据：1.（2017）鲁1121财保18号民事裁定书，证明原告2017年12月19日申请人民法院冻结绿色庄园各公司及尹证宇项下的5000万元或查封扣押其相应价值的其他财产；（2017）鲁11执保133号公告及查封现场图片两张，证明原告2017年12月25日申请人民法院查封涉案在建工程，涉案在建工程为公告指明的附属建筑；2.查询结果证明及（2018）鲁11执410号之一执行裁定书，证明2017年12月20日（2017）鲁11执保133号协助执行通知书已送达被告，被告对涉案在建工程的查封是知情的，被告作出鲁（2019）五莲县不动产权第0002448号不动产登记行为侵害了原告的权益；3.预审意见函及县政府专题会议纪要，证明被告明知涉案不动产权归属于山东绿色庄园文化有限公司，而非本案第三人。被告辩称：第三人提出土地登记申请，我局在审查后，认为第三人提交的申请材料齐全，符合确权登记条件，遂为第三人办理确权登记，被告的确权登记行为符合法律规定；原告申请查封在建工程被告不知情；被告作出的鲁（2019）五莲县不动产权第0002448号不动产登记，登记的土地使用权面积为28983平方米，在建工程占地面积为7109.38平方米，原告诉请撤销涉案国有建设用地使用权登记，侵害第三人的合法权益，原告的诉讼请求不能成立，请求法院依法驳回。被告在法定期限内向本院提供以下证据：1.不动产登记案卷一宗，证明第三人通过公开竞价受让取得涉案国有建设用地使用权，第三人在申请确权登记时未告知涉案土地已被查封，被告为第三人办理国有建设用地使用权首次登记；2.位置图和占地面积图各一份，证明在建工程占用的国有建设用地面积明显小于被告为第三人登记的国有建设用地面积；3.《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》等法律依据。第三人述称：一、原告没有诉讼主体资格，请求法院依法驳回原告起诉。1.涉案土地是第三人依法取得，我公司与原告不存在基础法律纠纷，原告查封第三人的土地没有法律依据，诉请撤销土地登记没有法律依据；2.原告查封严重超标的，对涉案土地不享有查封变现的权利。原告因与绿色庄园产业控股集团有限公司等的借贷纠纷向日照市中级人民法院申请的财产保全严重超标的，其向法院申请保全价值为5000万元的财产，而实际查封保全的资产超过2亿元，且在（2019）鲁1121行初24号案件中，第三人日照绿建置业有限公司已经承诺用其名下的（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产为执行案件案提供担保，该宗土地担保财产的价值约6000万元，足够保证原告的债权实现，本案的涉案土地无论是否与被执行人日照绿色庄园等公司有关，均不应被查封，更不会在原告的权利得到充分保障实现的情况下被实际执行；3.被告对涉案土地的登记行为不影响原告的权利实现，与原告不存在法律上的关联关系。涉案土地是否能被实际执行与本案不属于同一法律关系，无论涉案土地是否被实际执行用于实现原告的债权，只要被告的具体行政行为没有使涉案土地价值贬损，就不会阻碍原告债权的实现。被告对涉案土地的登记行为只会增加而绝不会降低涉案土地及地上附着物的价值，被告的登记行为对原告并不产生实际权利的影响，与原告不存在法律上的利害关系。二、被告为第三人颁证的具体行政行为程序合法、依据充分。第三人依据《不动产登记暂行条例》第十六条规定，向被告提交了办理土地登记所需的全部申请资料。被告依据《不动产登记暂行条例》第十七条规定：“动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人”；第二十条规定：“不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。”为第三人办理不动产登记，该具体行政行为依据充分、程序合法、且适用法律正确。三、涉案土地上的“日照北郊宾馆”项目是日照市重点招商引资工程项目，撤销登记将损害到社会公共利益的实现。“日照北郊宾馆”项目是日照市政府为了响应更好的推动新旧动能转换，完善旅游配套要素，加快推进“旅游富市”战略的深入实施，实现全域旅游高质量发展，根据省委、省政府《大力推进全域旅游高质量发展实施方案》（鲁发【2018】40号）和市委市政府的相关文件实施建设的日照市重点招商引资工程项目。在建设过程中，也受到日照市、五莲县政府、日照市北开发区管委的重点关注与扶持，并投入了大量建设资金。该项目的最终落成将显著助推我市“旅游富市”的战略目标实现。若该项目所涉土地登记被撤销，将使该重点招商引资项目不能实现，对已经投入的巨额的各项社会资源造成极大的浪费，从而严重损害社会公共利益。第三人在庭审时向本院提交以下证据：1.日照市中级人民法院查封资产预估价值表一份，证明原告在执行案件查封的财产价值高达29400万元，原告超标的查封，且在执行案件中被执行人已提供4140号不动产进行担保，价值6800余万元，超过原告的申请保全价值5000万元，证明原告对本案无诉讼主体资格；2.日办发（2018）34号中共日照市委办公室文件一份，市北经济开发区重点项目工程集中观摩会议材料一份，现场推进园区重点工程项目建设以及市北开发区召开工作推进会议新闻报道两份，证明本案所涉土地上的“日照北郊宾馆”项目是日照市的重点招商引资项目，得到了日照市委市政府、五莲县委县政府的重点关注和大力扶持，若撤销不动产登记，会损害社会公共利益。经庭审质证，被告对原告提交的证据提出以下质证意见：对证据1.民事裁定书没有载明查封涉案在建工程，公告中没有原告主张查封的“日照北郊宾馆”的在建工程，“日照北郊宾馆”3、4、5号楼是独立的建设项目，不属于其他项目的附属建筑物；对证据2.对查询结果证明真实性没有异议，第三人是通过招拍挂的方式竞得涉案土地，向被告申请对涉案土地使用权进行确权登记，被告依法为第三人办理登记，程序合法；执行裁定书与本案不具有关联性，裁定书作出日期是2019年10月28日，在被告给第三人颁发土地证之后，不能证明原告主张的被告明知在建工程被查封的事实；对证据3.真实性无异议，两份材料证明项目用地与项目建设的意向和方案，预审意见函明确载明，不能证明绿色庄园文化产业公司取得涉案土地使用权，在建工程项下的土地使用权是第三人竞买所得，原告申请法院查封涉案土地上的在建工程，查封效力不及于土地使用权。第三人质证对原告提交的证据提出以下质证意见：涉案土地是否能在另案中被执行与本案不属于同一法律关系，与被告的登记行为没有关联性，原告在涉案土地已经登记给第三人的情况下，通过人民法院查封涉案土地，证明原告可以通过执行途径解决执行问题，被告的登记行为增加了涉案土地的价值，对原告的权益没有实际的影响，与原告不存在法律上的利害关系，原告提供的证据不能证实其具有本案诉讼主体资格。原告对被告提交的证据提出以下质证意见：对证据真实性无异议，但被告没有按规定对涉案不动产登记的土地可能涉及的权属争议进行调查，被告在地籍调查表中没有客观载明该宗土地现状，未尽到合法审查义务。被告无视五莲县人民政府[2016]第22号专题会议纪要，将涉案不动产登记在第三人名下，违反法律规定。被告在涉案土地上存在在建工程且已被法院查封的情况下，进行不动产登记行为违法，应当予以撤销。第三人对被告提交的证据无异议，对证据的真实性、关联性、合法性予以认可。认为：不动产登记暂行条例第19条规定对可能存在权属争议或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查，该规定是对于可能存在权属争议的可以进行调查，并非应当必须进行调查。日照市中级人民法院对涉案土地上的在建工程查封未向被告送达，被告不能预见涉案土地存在权属争议，被告在对第三人提交材料审查合格后未对涉案土地启动审验程序并不违反法律规定。原告对第三人提交的证据提出以下质证意见：对该证据的真实性有异议，该价值表无法证明来源，没有加盖法院或者中介评估机构印章。本案是行政诉讼，审查是行政行为合法性，查封是否超标不是本案审查范围。涉案在建工程是否为市政府重点工程不影响原告对被告具体行政行为的诉权，如果撤销土地证损害的不是公共利益和国家利益，是第三人为山东绿色庄园文化产业有限公司逃避法律追究的最好的回应。被告对第三人提交的证据未发表质证意见。本院对上述证据认证如下：原、被告及第三人提供的证据真实性各方当事人均无异议，可以证明本案的基本事实，合法有效，本院予以确认。原告提供的证据可以证明被告在原告申请人民法院查封在建工程的情况下，将在建工程占用的国有建设用地使用权登记在第三人名下，原告与被告的不动产登记行为具有法律上的利害关系，原告具有行政诉讼主体资格。被告提供的证据能够证明第三人在申请确权登记时未告知涉案土地已被查封，被告为第三人办理国有建设用地使用权系首次登记的事实，且原告申请人民法院查封的在建工程占用的国有建设用地面积明显小于被告为第三人不动产登记的国有建设用地面积。第三人提供的证据能够证明原告存在申请人民法院超标查封的事实，且涉案土地上的“日照北郊宾馆”项目是日照市重点招商引资工程项目，撤销涉案登记将损害到社会公共利益的实现。经审理查明，日照市中级人民法院在原告与尹证宇、山东绿色庄园食品发展有限公司、绿色庄园产业控股集团有限公司、山东绿色庄园文化产业有限公司、山东绿色庄园葡萄酿酒股份有限公司企业借贷纠纷一案执行过程中，于2017年12月19日作出（2017）鲁11执保18号民事裁定书，查封了被执行人山东绿色庄园文化产业有限公司所有的位于日照市北经济开发区××以东、××以北的在建工程（进口食品保税店、红酒文化博物馆及附属建筑物），查封期限为三年，并于2017年12月25日将民事裁定书、（2017）鲁11执保133号查封公告张贴于被查封的在建工程上。2019年4月3日，被告依据第三人的申请，经过审查，作出鲁（2018）五莲县不动产权第0002448号不动产登记，将坐落在日照市北经济开发区北京北路以东、金山路以西28983平方米国有建设用地（宗地编号37112105024GB00012W00000000）使用权登记在第三人名下，该宗土地使用终止日期为2059年4月1日。2019年10月28日，日照市中级人民法院作出（2018）鲁11执410号之一执行裁定书，查封了第三人名下涉案鲁（2018）五莲县不动产权第0002448号不动产登记项下土地使用权、房产所有权，查封期限为三年。2020年4月2日原告起诉认为：涉案在建工程为被执行人山东绿色庄园文化产业有限公司所有，被告在明知涉案在建工程已被人民法院依法查封的情况下，将包括涉案在建工程占用土地在内的国有建设用地使用权登记在第三人名下，并向第三人颁发了鲁（2018）五莲县不动产权第0002448号不动产权登记证书，被告的登记行为违反法律规定，损害了原告的合法权益，请求依法撤销鲁（2018）五莲县不动产权第0002448号不动产登记。本院认为，本案争议的问题：一、原告是否具有诉讼主体资格；二、被告涉案国有建设用地使用权登记行为是否合法；三、鲁（2018）五莲县不动产权第0002448号不动产登记应否撤销。一、关于原告是否具有诉讼主体资格的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。要构成行政诉讼法上所称的“法律上的利害关系”以下两个条件应当满足：第一，当事人存在应当予以保护的合法的权益；第二，当事人所称的合法权益，在行政机关作出行政行为，建立具体的行政法律关系时，在法定程序中，依照行政法律、法规或者规章的规定应当予以保护或者考虑。如果依据行政法律、法规或者规章的规定，当事人诉称的权益，在行政机关为行政行为时，应当予以保护或者考虑，而当事人又以该权益受到侵害为由，要求人民法院对该行政行为进行司法审查，则该当事人与该行政行为之间存在法律上的利害关系，具有原告主体资格，否则即使原告存在合法权益受到损害的可能性，由于该合法权益不属于行政法律、法规或规章保护或者考虑范畴，行政机关在为行政行为时亦不会考虑对该权益的保护问题，行政行为本身不具有侵权的可能性，当事人与行政行为之间不存在法律上的利害关系，因此当事人也不具有对该行政行为提起诉讼的主体资格，只能通过其他途径寻求救济。本案原告对山东绿色庄园文化产业有限公司因借贷纠纷享有合法债权，原告通过人民法院查封山东绿色庄园文化产业有限公司所有的在建工程，目的是保证原告合法债权得以顺利实现，而被告作出鲁（2018）五莲县不动产权第0002448号不动产登记，将包括已被人民法院查封的山东绿色庄园文化产业有限公司所有的在建工程项下土地在内的国有建设用地使用权登记在第三人名下，对原告合法债权的实现产生影响，原告与被诉国有建设用地使用不动产登记行为具有法律上的利害关系，原告具有行政诉讼主体资格。二、关于被告涉案国有建设用地使用权登记行为是否合法的问题，根据《不动产登记暂行条例》第十八条：不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：……（三）登记申请是否违反法律、行政法规规定。第十九条：……对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。第二十二条之规定：登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：(一)违反法律、行政法规规定的;(二)存在尚未解决的权属争议的……。本案原告在与尹证宇、山东绿色庄园食品发展有限公司、绿色庄园产业控股集团有限公司、山东绿色庄园文化产业有限公司、山东绿色庄园葡萄酿酒股份有限公司借贷纠纷一案执行过程中，申请人民法院对被执行人山东绿色庄园文化产业有限公司所有的位于日照市北经济开发区××以东、××以北的在建工程（进口食品保税店、红酒文化博物馆及附属建筑物）予以查封，因该在建工程未办理不动产登记，根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二条第二款“未登记的建筑物和土地使用权，依据土地使用权的审批文件和其他相关证据确认权属”的规定，日照市中级人民法院依据五莲县人民政府专题会议纪要（[2016]第22号）、五莲县国土资源局市北经济开发区分局《关于山东绿色庄园文化产业有限公司项目用地预审意见函》，认定在建工程为山东绿色庄园文化产业有限公司所有，于2017年12月19日作出（2017）鲁11执保18号民事裁定书，依据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第九条“查封不动产的应当张贴封条和公告”、第十条“查封尚未进行权属登记的建筑物时，人民法院应当通知其管理人或者该建筑物的实际占有人，并在显著位置张贴公告”的规定，于2017年12月25日将民事裁定书、查封公告张贴于被查封的在建工程上。《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十三条规定“查封地上建筑物的效力及于该地上建筑物使用范围内的土地使用权，查封土地使用权的效力及于地上建筑物，但土地使用权与地上建筑物的所有权分属被执行人与他人的除外”的规定，人民法院查封地上建筑物的效力及于该地上建筑物使用范围内的土地使用权。被告依据第三人的申请，进行涉案国有建设用地使用权登记，应当对登记申请是否违反法律、行政法规规定进行审验；对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查；对违反法律、行政法规规定或存在尚未解决的权属争议的登记申请，应当不予登记，并书面告知第三人。在涉案国有建设用地使用权登记时，被告未进行审验，作出鲁（2018）五莲县不动产权第0002448号不动产登记行为违法。三、关于涉案土地使用权证鲁（2018）五莲县不动产权第0002448号不动产登记应否撤销的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定：行政行为应当撤销，但撤销会给国家利益，社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法但不撤销行政行为。被告作出的鲁（2018）五莲县不动产权第0002448号不动产登记，将坐落在日照市北经济开发区北京北路以东、金山路以西28983平方米国有建设用地（宗地编号37112105024GB00012W00000000）使用权登记在第三人名下，包括法院查封的在建工程占用的7109.38平方米国有建设用地，法院查封的在建工程占用的国有建设用地面积明显小于被告为第三人颁发不动产登记的国有建设用地面积，原告诉请撤销涉案国有建设用地使用权登记，将使第三人遭受巨大的经济损失。且该不动产登记涉及日照市重点开发项目，涉案国有建设用地使用权登记一旦撤销，涉案房产的价值将大幅减损，不利于保护原告及第三人的合法权益，造成国家资源的浪费，对国家利益、社会公共利益造成重大损害。鉴于原告已申请人民法院对涉案鲁（2018）五莲县不动产权第0002448号不动产进行了查封，并承诺该涉案不动产可用于人民法院的案件执行，换言之，本案涉案不动产登记是否撤销，不影响案件的执行，也不影响原告执行权益的实现。综上所述，原告与被诉国有建设用地使用不动产登记行为具有法律上的利害关系，原告具有行政诉讼主体资格。被告在涉案国有建设用地使用权登记过程中，在第三人未能提供涉案国有建设用地的来源、期限、权利变化等权属状况的情况下，在被告出具的《关于山东绿色庄园文化产业有限公司项目用地预审意见函》和五莲县人民政府专题会议纪要（[2016]第22号），明确记载在建工程的项目用地是山东绿色庄园文化产业有限公司的前提下，且在人民法院依法公告查封的情况下，未能按照《不动产登记暂行条例》的规定审查第三人提交的申请，按要求进行实地查看，对存在权属争议且涉及原告利害关系的登记申请，未向原告、第三人、利害关系人或者有关单位进行调查，作出鲁（2018）五莲县不动产权第0002448号不动产登记，违反法律、行政法规的规定，应当确认被告的登记行为违法；但撤销涉案不动产权登记，不但减损原告和第三人的实际利益，而且会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项、第七十四条第一款第一项规定，判决如下：一、确认被告五莲县自然资源和规划局作出的鲁（2018）五莲县不动产权第0002448号不动产登记行政行为违法；二、驳回原告日照万锦置业有限公司撤销鲁（2018）五莲县不动产权第0002448号不动产登记的诉讼请求。案件受理费50元，由被告五莲县自然资源和规划局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省日照市中级人民法院。审 判 长  高显武人民陪审员  陈义宝人民陪审员  许崇梅二〇二〇年七月二十一日法官助理于晓凤书记员李欣