广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终840号上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：曹雅龄，该局工作人员。委托代理人：唐俊，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：周柏锋，男，1964年3月23日出生，汉族，身份证住址广州市白云区******，公民身份号码440************433。委托代理人：周伟健，男，1992年1月26日出生，汉族，身份证住址广州市白云区******，公民身份号码440************435，系被上诉人之子。委托代理人:周凯，广东三民律师事务所律师。原审被告：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区*****。法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：周秋妤，广州市司法局工作人员。上诉人广州市规划和自然资源局因与被上诉人周柏锋、原审被告广州市人民政府（以下简称“市政府”）行政处罚决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3833号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案地块位于广州市白云区**********口地块（以下简称涉案地块）。根据郊村建字NO.008778号《郊区村镇建房许可证》记载：经研究同意批准大罗乡生产队社员村委会在石碑用地建房（新建）东至西长90米，南至北长150米，用地面积13500平方米，建筑结构框架、砖木，层数二层，建筑面积1652平方米……竣工后十天内向乡政府报告，经核检后加具意见，把该证缴回发证机关换发宅基地使用证，凡不按报建审批意见施工者，按违章建筑论处，该许可证上手写“汽车二保修理厂”，审核机关处有“广州市白云区****镇建设管理办公室”盖章，日期为1994年1月5日，竣工后乡政府复核意见处手写“已竣工”，并加盖“广州市白云区******民委员会”公章（无日期）。1994年3月23日，广州市白云区******第七经济合作社（以下简称大罗村七社，甲方）与原告（乙方）签订《土地承包使用合同书》，约定乙方承包石陂，面积二十六亩三分八厘，承包期五十年，从1995年3月23日至2045年3月23日止，甲方收取承包款若干，甲方必须协助乙方搞申请用地手续，报建审批手续，报建费由乙方负责，乙方在承包土地使用过程中，办企业建厂房、建商铺等，要在国家的法律政策允许下合法经营，并一定要注意环境的保护，等等。2018年9月6日，原广州市白云区国土资源和规划局（以下简称白云国规局）对涉案地块涉嫌违法用地情况进行调查。原告委托周明海接受调查。白云国规局询问周明海，《土地违法案件询问笔录》记载：周明海陈述其为钟落潭镇乌溪村四社社员，涉案地块是广州市白云区*******第七经济合作社（以下亦简称大罗村七社）的集体土地，原来是空地，面积约9859平方米，原告于1995年向该社租赁，于2009年底开始动工进行地面硬底化，于2011年开始搭建一个砖石结构锌瓦棚，现状是一个砖石结构锌瓦棚、地面硬底化，面积约9859平方米，作为仓库堆放杂物，等等。白云国规局询问罗焯钿，《土地违法案件询问笔录》记载：罗焯钿陈述其于2017年开始担任大罗村七社社长，涉案地块是该社集体土地，不清楚有无土地证，原告于1995年向该社租赁涉案土地，于2009年硬底化，2011年搭建一个砖石结构锌瓦棚，面积约9859平方米，未办理用地审批手续，等等。白云国规局勘测涉案地块，《土地违法案件现场勘测笔录》记载：现场情况一个砖石结构锌瓦棚、地面硬底化，占地9859平方米，周明海签名确认。白云国规局向原告发出《责令停工并限期整改土地违法行为通知书》，通知原告限期整改并接受调查，由周明海签收。同日，白云国规局填写《土地违法案件调查报告》，并对涉案地块违法用地问题进行立案。根据被告提交的影像图显示，涉案地块2008年土地利用现状图显示涉案地块部分为坑塘水面，2009年影像图显示无坑塘水面，2010年及之后的影像图显示已经硬底化。《土地利用总体规划（1997-2010年）》显示涉案地块为居民点及工矿用地。2018年11月30日，原广州市国土资源和规划委员会（以下简称“市国规委”）作出《土地行政处罚及听证告知书》，告知原告拟作出的处罚及提出陈述、申辩和申请听证的权利。原告于2018年12月2日签收，于2018年12月4日申请听证，市国规委于同日作出《行政处罚听证通知书》，原告于2018年12月7日签收。2018年12月13日，市国规委组织召开听证会，原告委派代理人参加，原告方认为涉案地块于1994年1月5日由竹料镇村委建设管理办公室颁发了郊区村镇建房许可证（郊村建字NO.008778号），大罗村办好手续后出租给原告使用，不属于农用地，属于建设用地，不存在违规用地，等等。2018年12月21日，市国规委作出云国土行处〔2018〕875号《土地违法案件行政处罚决定书》，记载：经查，原告未经国土管理部门批准，擅自于2009年底开始在涉案地块处进行地面硬底化，后于2011年搭建一个砖石结构锌瓦棚，违法占用土地面积9859平方米，根据《白云区钟落潭镇土地利用总体规划（1997-2010年）》，被占用的地块为建设用地（9855平方米）、农用地（4平方米），农用地部分不符合土地利用总体规划。根据2008年土地利用现状，被占用的地块为建设用地7669平方米、农用地2190平方米，原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的有关规定，根据该法第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》第四条、《广州市国土资源和规划委员会规范行政处罚自由裁量权规定》第八条的规定，决定处罚如下：一、责令原告退还在涉案地块非法占用的9859平方米现状为建设用地、农用地的土地；二、没收原告在涉案地块非法占用2190平方米现状为农用地（规划为建设用地符合土地利用总体规划）上新建的建筑物和其他设施；三、对原告非法占用7669平方米现状为建设用地的土地处以每平方米10元处罚，罚款金额为76690元，对非法占用2190平方米现状为农用地的土地处以每平方米20元罚款，罚款金额为43800元，合计罚款金额为120490元。原告于2018年12月26日签收上述处罚决定书。2019年1月20日，大罗村七社出具《情况说明》，记载：大罗村七社位于广从三路670号的厂房仓库所在的集体土地地块，土名为“石陂”，又名“石碑”，于1995年由该社承包给当时竹料镇乌溪村的原告使用。2019年2月18日，原告向市政府申请行政复议，市政府于2019年2月20日向市国规委发出《提出行政复议答复通知书》。2019年2月26日，市国规委提交书面答复并附相关证据。2019年3月20日，市国规委补充提交证据（原告认为市国规委第二次提交证据已超过举证期，市政府及市国规委主张市政府有权要求市国规委补充证据，市国规委据此补充证据符合规定）。2019年4月16日，市政府作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定将该案的审查期限延长30日。2019年5月16日，市政府作出《中止行政复议审查通知书》，认为因案情复杂，决定中止对该案的审查。关于《中止行政复议审查通知书》，市政府于2019年5月20日向原告在行政复议中的原代理人石伟民送达，原告主张其并未收到，原告于2019年3月18日作出《撤销授权委托书》，撤销了对石伟民的委托，并提交给市政府。2019年6月27日，市政府作出《恢复行政复议审查决定书》，决定恢复审理。2019年6月27日，市政府作出穗府行复〔2019〕175号《行政复议决定书》，决定维持市国规委作出的云国土行处〔2018〕875号《土地违法案件行政处罚决定书》。原告于2019年7月2日签收《行政复议决定书》。诉讼中，原告主张根据郊村建字NO.008778号《郊区村镇建房许可证》，涉案地块于1994年就已经是建设用地，且其上已有建筑物，只是后来倒塌了，因此涉案地块并非农用地，原告使用涉案地块无须再办理相关手续，市国规委也无证据证实涉案地块2008年调整为农用地。市国规委主张上述郊村建字NO.008778号《郊区村镇建房许可证》已经失效，2008年时涉案地块已经没有建筑了，原告于2009年建房应当适用当时的土地管理法等规定办理手续，且根据涉案地块2008年土地利用现状图显示涉案地块部分为坑塘水面，属于农用地。另查，诉讼中，市国规委变更为广州市规划和自然资源局，仍负有土地管理的职能。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”本案中，首先，原告与大罗村七社于1994年3月23日签订《土地承包使用合同书》，约定原告承包涉案地块，并由大罗村七社协助办理用地手续、报建审批手续；根据1994年1月的郊村建字NO.008778号《郊区村镇建房许可证》记载，经研究同意批准大罗乡生产队社员村委会在石碑用地建房（新建）东至西长90米，南至北长150米，用地面积13500平方米，建筑结构框架、砖木，层数二层，建筑面积1652平方米。根据大罗村七社于2019年1月20日出具《情况说明》记载，土名为“石陂”，又名“石碑”的地块，于1995年由该社承包给当时竹料镇乌溪村的原告使用。因此原告承包的地块即为上述郊村建字NO.008778号《郊区村镇建房许可证》中的石碑地块。原告并不存在土地管理法第七十六条规定的“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的”行为，且涉案地块于1994年原告承包时已属于建设用地，而非农用地。其次，市国规委认为根据涉案地块2008年土地利用现状图显示涉案地块部分为坑塘水面，属于农用地，对此，市国规委的该主张属于根据现状图作出的推测，坑塘水面未必必然为农用地，应结合该坑塘水面形成的原因、持续的时间、以及用途综合判断，而市国规委并未提交涉案地块2008年以前的土地利用现状图，仅凭系统打印的2008年土地利用现状图作出推论，证据不足。同时，根据1994年1月的郊村建字NO.008778号《郊区村镇建房许可证》及涉案地块的《土地利用总体规划（1997-2010年）》显示，涉案地块为居民点及工矿用地，即为建设用地。原告于1995年3月承包涉案地块至今，其在使用涉案地块的过程中，可能存在将建设用地闲置或开挖水塘的行为，该行为是否导致建设用地恢复为农用地，原告再次将涉案地块作为建设用地使用，是否应重新办理农用地转用手续或其他用地手续，市国规委在本案中并未提供明确的法律依据。综上，市国规委作出认定原告于2009年底将涉案地块硬底化，后于2011年搭建一个砖石结构锌瓦棚的行为，属于非法占用土地的行为，证据不足，市政府作出穗府行复〔2019〕175号《行政复议决定书》，决定维持上述处罚决定，亦属证据不足。原告请求撤销上述行政处罚决定及行政复议决定，原审法院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销原广州市国土资源和规划委员会于2018年12月21日作出的云国土行处〔2018〕875号《土地违法案件行政处罚决定书》；二、撤销被告广州市人民政府于2019年6月27日作出的穗府行复〔2019〕175号《行政复议决定书》。上诉人广州市规划和自然资源局上诉称：一、原审判决混淆土地利用现状和土地利用总体规划的概念，导致认定错误。（一）被上诉人的行为是否违法，依据土地利用现状来进行判断。1．依据《土地调查条例实施办法》第十五条、第二十二条第三款规定，每年的土地利用现状图层数据在该年度土地变更调查的基础上产生的，且经国土资源部审批确认，是合法有效的。上诉人向法院提交的该地块2008年土地利用现状图打印件是通过广州市白云区国土规划业务管理系统套合2008年土地利用现状数据得出，上诉人制作现状图的过程符合相关规定，并非随意擅自制作。2．根据《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.2条规定，判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。被上诉人在2009年擅自建房做仓库使用，根据前述规定，上诉人判定被上诉人违法占用土地的地类，将违法用地的坐标数据与上一年度即2008年度土地利用现状数据进行套合，判定出该地块的现状地类，符合工作规程。原审判决“仅凭系统打印的2008年土地利用现状图作出推论，证据不足”的认定错误。违法占地总面积9859平方米，经过套合2008年土地利用现状数据得出，其中7669平方米用地为独立工矿用地，2190平方米用地为坑塘水面，根据《GBT21010-2007土地利用现状分类》附录A《与“三大类”对照表》，工矿用地(类别编码06)是建设用地，坑塘水面（类别编码114）是农用地，原审判决“坑塘水面未必必然为农用地”认定错误。3．根据《土地管理法(2004)》第四十三条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。案涉地块是钟落潭镇大罗经济社的集体土地，被上诉人建房做仓库使用，并非《土地管理法(2004)》第四十三条规定的兴办乡镇企业、村民建房或乡镇村公共设施、公益事业等可以使用集体土地的情形，被上诉人行为违反《土地管理法(2004)》第四十三条的规定。根据《土地管理法(2004)》第四十四条的规定及全国人大对该条款的释义，结合前述《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.2条的规定，《土地管理法(2004)》第四十四条中的“农用地”是指土地利用现状为农用地的土地。被上诉人占用了2190平方米现状为农用地的土地，没有办理农转用手续，被上诉人的行为违反了《土地管理法(2004)》第四十四条的规定。（二）被上诉人的违法行为如何处罚，依据土地利用总体规划。根据《土地管理法(2004)》第七十六条规定，在按照土地利用现状的地类判断行为人的行为已构成非法占用土地的情况下，该占地违反土地利用总体规划的，处罚项为“拆除”，该占地符合土地利用总体规划的，处罚项为“没收”。原审判决将土地利用总体规划中的地类“建设用地”同土地利用现状中的地类“建设用地”混为一谈，并错误理解土地利用现状中“农用地”的概念，属认定错误。二、《郊区村镇建房许可证》不是合法的用地手续文件。（一）该许可证的第四条明确载明，“竣工后十天内向乡政府报告，经核验后加具意见，把本证缴回发证机关换发宅基地使用证”，但是被上诉人未能提供宅基地使用证，不符合该条规定要求。（二）该许可证的被许可人是大罗村委会，即使如原审判决认定，该许可证可以作为用地手续，被许可建设人应为大罗村委会。根据听证笔录第七页显示，被上诉人明确表示村委会建的房屋已经倒塌不存在，罗焯钿及周明海的询问笔录中均称该地块原为空地，被上诉人作为新的建设及占地主体，在进行建设行为前应当依法重新办理用地手续。（三）该许可证无红线图四至范围，证载的用地面积、建筑面积和《土地承包使用合同书》约定的承包土地面积以及本案中认定的被上诉人违法用地面积均不相同，被上诉人无证据证明许可证上的地址与案涉非法占地地址为同一地址。综上，上诉人作出的处罚决定书事实清楚、符合法律规定，因此应当予以驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人周柏锋答辩称：一、本案行政处罚决定认定事实不清，被上诉人使用地块为建设用地且已核发建房许可证，不存在违法占用土地的情形。涉案地块在1994年已经取得由广州市白云区****镇建设管理办公室核发的《郊区村镇建房许可证》，且经广州市白云区******民委员会盖章确认已竣工，按照该证的规定，涉案地块已经达到换发宅基地证的条件。上诉人对涉案地块的审批情况未作调查，认定事实严重偏颇。二、本案听证程序违法，行政处罚超期。三、行政复议审查超期。四、广州市人民政府在行政复议阶段违法采信证据。行政复议阶段，上诉人于2019年2月22日提交了13份证据，于2019年3月20日提交补充证据共12份。上诉人补充提交的该12份证据属于《中华人民共和国行政复议法》第二十八条所指的超出举证期限提交的证据，应视为本案行政处罚没有该部分补充证据。但广州市人民政府确认了补充证据，并用作认定被上诉人违法用地的关键证据，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、二十八条规定。综上所述，被诉《土地违法案件行政处罚决定书》及《行政复议决定书》，事实认定错误，程序违法，应予以撤销。恳请法院维持原审判决。原审被告市政府述称：一、我府行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款规定，周柏锋不服上诉人作出的被诉《土地违法案件行政处罚决定书》，于2018年2月18日向我府申请行政复议，我府经审查于当日决定受理其行政复议申请，并于当日向上诉人发出《提出行政复议答复通知书》。我府行政复议受理程序，符合前述规定。二、我府的行政复议审查程序合法。上诉人收到《提出行政复议答复通知书》后，依法向我府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。经审查相关证据、依据等，我府认为，涉案决定书认定事实清楚、证据充分，适用依据正确，程序合法，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，2019年4月16日，我府作出《延长行政复议审查期限通知书》；2019年5月16日，我府作出《中止行政复议审查通知书》。2019年6月27日，我府作出《恢复行政复议审查通知书》；同日，我府依法作出涉案行政复议决定书，决定维持原具体行政行为，并分别送达周柏锋和广州市规划和自然资源局。三、我府的行政复议审查认定事实清楚。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，上诉人作为本市土地行政主管部门，依法有权查处违反土地管理法律、法规的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款规定，本案中，涉案地块1997-2010年土地利用总体规划为建设用地9855平方米、农用地4平方米；2008年土地利用现状地类为建设用地7669平方米、农用地2190平方米。周柏锋从大罗村第七经济合作社承包涉案地块后，未经批准占用涉案地块进行地面硬底化建设、搭建砖石结构锌瓦棚的行为，不符合土地利用总体规划，违反了上述规定，已构成非法占用土地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，上诉人对周柏锋未经批准占用涉案地块进行地面硬底化建设并搭建砖石结构锌瓦棚的行为作出责令退还非法占用土地、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施并处罚款的行政处罚，认定事实清楚，证据确实充分，符合上述法律规定，并无不当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第六条、第四十二条规定，上诉人在审查历史违法案件过程中发现周柏锋涉嫌违法，发出《责令停工并限期整改土地违法行为通知书》后，经立案调查认为周柏锋存在未经批准非法占用涉案地块的违法行为，依法告知其拟作出的处罚内容、依据及享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。在周柏锋提出举行听证申请的情况下，上诉人于2018年12月13日举行听证听取了周柏锋的陈述、申辩意见后作出涉案决定书并送达，程序合法。关于周柏锋提出1994年1月5日竹料镇人民政府作出的《郊区村镇建房许可证》批准涉案土地可以作为建设用地的问题。本案中，《郊区村镇建房许可证》（郊村建字No.008778）中第4条规定“竣工后十天内向乡政府报告，经核验后加具意见，把本证缴回发证机关换发宅基地使用证”，但周柏锋并未提供相应的宅基地使用证，不符合该条规定要求，因此该证件无法证明周柏锋已完成涉案地块的用地手续。另外，上诉人作出涉案决定书是针对周柏锋未经国土资源行政主管部门批准，擅自于2009年底开始在白云区钟落潭镇大罗村龙塘路口地块处进行地面硬底化，后于2011年搭建一个砖石结构锌瓦棚，违法占用土地面积9859平方米的行为，该行为的查处适用修改后的《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》，并无不当。综上，对于周柏锋该主张，本府不予支持。关于周柏锋提出上诉人执法人员调查处理本案过程中程序违法的问题。本案中，执法人员具有从事国土资源执法监督工作的相应资格，且于2018年9月6日向罗焯钿及周明海进行询问过程中已出示证件。另外，在案件查处的其他活动中亦未发现存在执法人员违反《国土资源执法监督规定》相关规定的情况。因此，对于周柏锋该主张，本府不予支持。关于周柏锋提出本案建设时间不属实，2009年之前涉案地块中早已存有汽车二保修理厂的问题。本案中，《询问笔录》显示，罗焯钿以及周明海均陈述称涉案地块原始地貌为空地，空置无用途；周柏锋于2009年底开始在该地块动工进行地面硬底化，后于2011年开始搭建一个砖石结构锌瓦棚。另外，对比《2008年影像图》《2009年影像图》《2010年影像图》《2011年影像图》可得知，涉案地块于2008年仍部分为植被覆盖，于2009年有明显平整土地的痕迹、于2010、2011年已无植被。综上，并没有证据证明本案建设时间不属实，2009年之前涉案地块中早已存有汽车二保修理厂的情况。因此，对于周柏锋该主张，本府不予支持。四、一审判决认定事实不清、法律适用错误。（一）一审判决事实认定不清。关于1994年1月5日竹料镇人民政府作出的《郊区村镇建房许可证》。首先，乡镇人民政府并非认定土地用途和确权发证的法定部门。其次，《郊区村镇建房许可证》第4条明确载明“竣工后十天内向乡政府报告，经核验后加具意见，把本证缴回发证机关换发宅基地使用证”，但被上诉人未能提供相应的宅基地使用证，因此被上诉人并未完成涉案地块的用地手续。另外，《郊区村镇建房许可证》是基于农村的农户或个人用作住宅基地使用的目的而颁发的，但被上诉人搭建的砖石结构锌瓦棚明显并非作为宅基地而使用。再次，即使《郊区村镇建房许可证》可以作为用地手续，被许可人是大罗村委会，并非被上诉人，在原房屋倒塌后，被上诉人作为新的建设及占地主体，在进行建设行为前应当依据《中华人民共和国土地管理法》第十二条的规定重新办理用地手续。再次，《郊区村镇建房许可证》《土地承包使用合同书》及《土地违法案件行政处罚决定书》认定的土地面积均不相同，且面积数额差异较大，一审法院仅根据大罗村七社出具的《情况说明》就认定被上诉人承包的地块即为《郊区村镇建房许可证》中的地块，证据不足。综上，一审法院根据《郊区村镇建房许可证》认定涉案地块属于建设用地且被上诉人不存在未经批准非法占用土地的行为，缺乏事实依据。关于土地利用现状图。根据《土地调查条例实施办法》的规定，每年的土地利用现状图层数据在该年度土地变更调查的基础上产生，且经国土资源部审批确认，是合法有效的。上诉人提交的涉案地块2008年土地利用现状图是通过广州市白云区国土规划业务管理系统套合2008年土地利用现状数据得出，该证据并非上诉人擅自制作，更非由上诉人主观推测可得。因此，上诉人根据2008年土地利用现状图以及《GBT21010-2007土地利用现状分类》规定，认定被上诉人违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条规定并无不当。一审法院的推测判定于法无据。（二）一审法院错误理解法律条文，适用法律错误。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条和全国人大释义的规定，认定是否存在非法占用土地问题，需要根据土地利用现状情况予以判断。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，针对非法占用土地行为需要承担何种法律责任的问题，需要根据土地利用总体规划予以判断。一审法院依据涉案地块的《土地利用总体规划（1997-2010年）》认定涉案地块为建设用地及被上诉人不存在非法占用土地行为，是将土地利用现状与土地利用总体规划的概念混淆导致的认定错误。综上，我府作出的被诉《行政复议决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、符合法定程序，请求二审法院支持上诉人的上诉，依法改判。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院认为：本案争议焦点在于，被上诉人是否存在非法占用土地及擅自将农用地转为建设用地的行为。关于涉案地块，广州市白云区****镇建设管理办公室于1994年向广州市白云区******民委员会核发了《郊区村镇建房许可证》，允许该村在涉案地块进行建设，该证同时还载明“竣工后十天内向乡政府报告，经核检后加具意见，把该证缴回发证机关换发宅基地使用证”，根据上述证据，可推定涉案地块当时应属建设用地，上诉人也未提供有效证据证明涉案地块当时仍为农用地或当时核发的《郊区村镇建房许可证》违法。上诉人虽提供了2008年的土地利用现状图，但该图仅能反映出土地2008年的实际利用情况，而无法反映出土地的性质，既不能证明涉案地块自始即为农用地，也不能证明涉案地块已经由建设用地再转为农用地。因此，上诉人认定被上诉人擅自将农用地转为建设用地并对被上诉人作出被诉行政处罚决定，主要证据不足，应予以撤销。原审被告作出被诉行政复议决定亦主要证据不足，亦应予以撤销。原审虽对《土地利用总体规划（1997-2010年）》的认识存在偏差，但原审判决查明事实清楚，适用法律正确，处理适当，应予维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长  丁 玮审 判 员  林 彦审 判 员  易鸣娟二〇二〇年七月十三日法官助理  张丽敏书 记 员  苏瑛琪