江苏省盐城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏09行初1号 原告暨诉讼代表人周雄，男，阜宁县城北医院医师。 原告暨诉讼代表人姚启和，男，阜宁县城北医院药师。 原告暨诉讼代表人袁志华，男，阜宁县城北医院医师。 原告曹秀芹，性别××年××月××日生，××族，阜宁县城北医院医师。 原告刘彦，性别：××，××年××月××日生，××族，阜宁县城北医院医师。 原告孙莉，性别：××，××年××月××日生，××族，阜宁县城北医院医师。 原告钱贵花，性别××年××月××日生，××族，阜宁县城北医院医师。 上述7名原告共同委托代理人顾永景，江苏国磊律师事务所律师。 被告阜宁县人民政府，住所地阜宁县阜城镇香港路**。 法定代表人张利华，该县县长。 出庭负责人吴正年，该县副县长。 委托代理人陈洪刚，该县。 委托代理人黄士标，江苏阜源律师事务所律师。 周雄、姚启和等7原告诉被告阜宁县人民政府（以下简称阜宁县政府）确认行政行为违法一案,原告于2020年1月2日向本院提起诉讼，本院于同日立案后，于次日向被告阜宁县政府送达了起诉状副本及应诉、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2020年5月7日公开开庭审理了本案。原告曹秀芹、刘彦、孙莉、原告暨诉讼代表人袁志华及7原告的共同委托代理人顾永景，被告阜宁县政府的出庭负责人吴正年副县长及委托代理人陈洪刚、黄士标到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 周雄、姚启和等7原告诉称，阜宁县城北乡卫生院（以下简称城北医院）原为公立医院，7原告均为该院有事业编制的医务人员。被告在2003年“深化企事业单位改革”过程中，通过临时设立的“阜宁县企事业单位改革和发展工作指挥部”对该院“事业转企业”改制方案作出批复(2003年8月25日阜改发复[2003]11号）。将该院全部资产出售给原院长顾正俊，该院原有事业性质的人员按社会保险关系、档案工资、事业性质“三不变”原则，由原县卫生局（现卫健委)和顾正俊共同负责，将人事档案委托县人才服务中心实行人事代理，仍可按规定参加专业技术职务评审考试和调整档案工资。此后,该院除了防保人员带事业编制转入阜宁县阜城卫生院（以下简称阜城医院)外，其他医务人员仍留该院工作。十多年来，留院人员一直以为自己仍享有事业编制。2018年底以后，因城北医院不能完全兑现留院人员的工资待遇，原告等人向被告及主管部门反映情况要求处理,发现自己早已失去了事业编制，被告当年作出的“三不变”承诺，没有被信守。 此后，原告等人逐级向县卫健委、被告和盐城市政府信访。原告从信访中得知，被告曾于2019年5月9日召集县编办、卫健委、发改委、财政局、人社局等相关部门进行会办，并作出2019年第16号会办纪要，决定将城北医院改制后仍留院尚未退休的17名医务人员（含原告）分流到阜城医院。县卫健委在其信访答复意见(2019年8月9日阜卫访答字[2019]6号）、被告在其信访复查意见(2019年8月9日阜访处字[2019]22号）中，都引述了被告作出的2019年第16号会办纪要。2019年10月8日，盐城市政府作出《信访事项告知书》明确：被告将原告等人的诉求作为信访事项处理是错误的，并将案件退回，要求被告按法定程序重新处理原告等人的诉求。信访终结后，原告等人持《信访事项告知书》要求被告处理时，被告及县卫健委直接要求原告等人书面承诺接受2019年第16号会办纪要决定的分流方案。原告当场抄录该纪要并整理成文，主要内容是通过县卫健委提出的分流方案，即：决定将城北医院改制后留院尚未退休的袁志华等17人分流到阜城医院，明确要求城北医院和待分流人员都必须提出书面申请并作出自愿接受分流的书面承诺，被分流人员“参照阜城医院在编职工享受工资及社会保险待遇”（而不是恢复落实事业编制）。 可见，该纪要是被告针对原告等人为恢复事业编制等合法权益的投诉而作出的处理决定，其结果直接指向原告等人的具体合法权益。该纪要具有行政强制力，并发生外部法律效力，己被部分地实际执行(截止起诉前，己有5人按该纪要的规定，提出书面申请并作出自愿接受分流的书面承诺后，被分流到阜城医院）。因此，该纪要是可诉性的行政行为，原告有权针对该纪要申请行政复议或提起行政诉讼。该纪要是违法并且不合理的。其违法性主要表现在：1.该纪要事实不清，主要证据不足。搞“和稀泥”，借“分流”之名，掩盖城北医院改制中剥夺原告等人事业编制、降低在职时工资待遇及未来退休待遇的违法事实。将改制前承诺的社会保险关系、档案工资、事业性质“三不变”改成“三保留”。实际上，原告等人的社会保险关系、档案工资、事业性质早己“被变”了，不存在“被保留”的事实。其中，“事业性质不变”被改成了“参照阜城医院在编职工享受工资及社会保险待遇”。2.该纪要没有适用法律、法规依据，属于适用法律错误。在我国法律和政策上，只有将事业编制人员参照公务员管理的制度，却没有将企业员工参照事业编制人员管理的规定和做法。因此，“参照阜城医院在编职工享受工资及社会保险待遇”的决定，没有法律、法规依据。3.该纪要没有按法律程序处理或违反法定程序。同时，该纪要明显不当。主要是忽视了原城北医院有很多医务人员被带着事业编制划入其他事业单位，或调入其他事业单位并落实事业编制的客观情况，没有公平、公正地对待全体医务人员，对原告等人明显不公正、不合理。为维护原告的合法权益，特具状起诉。请求人民法院：一、确认被告阜宁县政府于2019年5月29日作出的2019年第16号县长办公会议纪要第二条违法，并责令被告阜宁县政府采取补救措施(包括但不限于为原告落实事业编制等）；二、本案受理费等由被告阜宁县政府负担。 周雄、姚启和等7原告向法庭提交并经质证的证据有： 证据1、阜宁县政府2019年第16号会议纪要（抄件），拟证明被诉行政行为的具体内容及其可诉性、违法性等。 证据2、盐城市人民政府（以下简称盐城市政府）信访事项告知书（复印件）。 证据3、阜宁县政府的阜访处字[2019]22号信访复查意见（复印件）。 证据4、阜宁县卫健委的阜卫访答字[2019]6号信访答复意见（复印件）。 证据2-4拟证明①被诉行政行为2019年第16号会议纪要实际存在；②被告作出被诉行政行为的背景情况；③被诉行政行为己经发生外部法律效力；④被诉行政行为所及涉事项不属于信访事项，且盐城市政府明确要求被告依据法定程序作出处理。 证据5、“阜宁县企事业单位改革和发展工作指挥部”阜改发复[2003]11号对城北医院“事业转企业”改制方案的批复（复印件），拟证明①被诉行政行为所涉及事项发源于被告对城北医院改制不规范、不彻底，属于历史遗留问题，仍需被告依法处理；②“三不变”的原始含义为城北医院原有事业性质人员的社保关系、档案工资、事业性质均保持不变，但却被被诉行政行为改变了。 证据6、阜宁县机构编制委员会办公室出具的关于城北医院改制尚未结束的证明，拟证明城北医院至少在2007.1.9尚未改制完成。 被告阜宁县政府答辩称，一、答辩人于2019年5月9日所作出的案涉县长会办纪要，是就阜宁县第三人民医院改扩建和城北医院改制人员分流相关工作进行会办而形成的。该会议纪要仅记载了会议情况，综合地反映了会议所议定的事项。没有对原告的法律地位产生任何影响，并不能成为影响原告权利义务的具体行政行为，不具有可诉性，依法不属于人民法院行政案件的受案范围。二、原城北卫生院是依据盐城市政府盐政发[2001]151号、阜宁县委阜发[2003]40号文件等规定，经阜宁县企事业单位改革和发展工作指挥部批准实施的改制单位之一。包括原告在内的医护人员（防保人员整体划入阜城卫生院）留在原城北卫生院参加改制。根据阜宁县委办公室阜办发[2004]51号文件规定。事业单位改制转企后，一律实现“两个转换”，即单位到县编制部门办理事业单位注销手续，转换成企业；改制后的在职人员身份转换为企业人员身份。“三个保留”（社会保险关系、档案工资、事业性质），仍可按政策规定正常参加专业技术职称评审考试，按人社部门规定调整档案工资、社会保险关系保持不变。原城北医院改制后，改制人员一直按照“三个保留”政策落实待遇。城北医院夏晓峰等29名到法定退休年龄的人员参照事业单位编制人员享受了退休工资待遇；17名在职人员已有5名分流到阜城卫生院，参照阜城卫生院在编人员享受工资及社会保险待遇。综上，原城北卫生院的改制完全符合国家有关政策及盐城市、阜宁县有关文件精神，原告要求撤销或确认案涉县长会办纪要违法，要求为其落实事业编制，实质是否定2003年城北医院的改制方案，没有法律和政策依据，其起诉依法应予驳回。 被告阜宁县政府向法庭提交并经质证的证据有： 证据1、包括7名原告在内的17名原城北乡卫生院改制人员请求分流到公立医院的书面申请报告，拟证明7名原告等17名原城北乡卫生院改制人员以在改制后的城北医院享受的有关待遇没有全部落实到位等为由申请分流到公立医院； 证据2、阜宁县政府《县长办公会议纪要》第16号，拟证明2019年5月9日下午，阜宁县常委、常务副县长吴启标召集有关部门和单位主要负责人就阜宁县第三人民医院改扩建和城北医院改制人员分流相关工作进行研究会办，从而形成了第16号县长办公会议纪要，本次县长办公会议纪要中涉及到原告等改制人员的分流问题是因为原告等改制人员以在改制后的城北医院享受的有关待遇没有得到全部保障为由多次向有关部门信访并书面申请分流到公立医院的背景下县长办公会议进行了专题会办而确定的，会议所明确的分流方案充分体现了原告等人的意愿，并充分保障了原告等人的合法权益； 证据3、盐城市政府盐政发[2001]151号文件、中共阜宁县委阜发[2003]40号文件、中共阜宁县委办公室阜办发[2004]51号文件、阜宁县政府阜政发[2002]4号文件、阜宁县政府办公室阜政办发[2002]68号文件、阜宁县政府阜办公室政办发[2002]71号文件，拟证明事业单位改制的政策规定； 证据4、阜宁县企事业改革和发展工作指挥部文件，阜改发复[2003]11号“关于对《县卫生局关于提请审批（城北卫生院改制方案）的请示》的批复”、方案审批表、资产买卖合同，拟证明城北卫生院的改制完全符合国家政策及市委、县政府等文件规定的精神和要求。 经庭审质证，被告阜宁县政府对7原告提交证据发表的质证意见为：对证据1“三性”无异议，对证明目的有异议，会议纪要不具有违法性、可诉性。对证据2-4真实性无异议，对证明目的有异议，盐城市政府、阜宁县政府、阜宁县卫健委有关答复意见仅是对原告等人有关信访事项作出的处理意见，与本案原告的诉求不具有关联性。对证据5真实性无异议，对证明目的有异议，该证据不能证明城北医院的改制不规范、不彻底，城北医院的改制完全符合当时的改制政策及市县文件的规定，如果原告认为改制不规范、不彻底，原告应当另行主张权利，与本案无关，案涉县长办公会议纪要并未改变原告诉称的“三不变”的原则，但根据有关规定事业单位改制为企业之后，原在编人员不享有事业编制。对证据6形式上的真实性无异议，内容的真实性不清楚，关联性有异议。 原告对被告阜宁县政府提交证据发表的质证意见为：对证据1属于超过法定期限的举证，不合法，不应进入法庭调查程序，不予质证。将原证据2变更为证据3，并在其中增加了阜宁县政府阜政发[2002]4号文件、阜宁县政府办公室阜政办发[2002]68号文件、阜宁县政府办公室阜政办发[2002]71号文件；将原证据3变更为证据4，并增加了阜改发复[2003]11号批复及被批复的方案，以上证据均不合法。对证据2案涉《县长办公会议纪要》第16号其中第二条是被诉行政行为，是被告作出的，其中直接指向原告等人，并将其中的“三不变”或“三保留”，最终说成是参照，事实不清、没有法律依据，且作出程序违法。其中当庭增加的阜宁县政府阜政发[2002]4号文件、阜宁县政府办公室阜政办发[2002]68号文件、阜宁县政府办公室阜政办发[2002]71号文件，属于超过法定期限的举证，不合法，不应进入法庭调查程序，不予质证。对证据3的合法性、真实性无异议，其中仅第五页前三行内容与本案改制有关，而对卫生医疗机构的改制，依该文件要求，是要强化卫生服务机构的建设，这与被告的举证目的相左；中共阜宁县委阜发[2003]40号文件，认可该文件的真实性和第17页第二点中的第①项“进行医疗卫生机构产权改革试点，在整体出售民营化或股份制改革寻求突破”的关联性，但该内容与盐城市政府151号文中强化医疗卫生机构建设的目标相冲突，因此不合法；中共阜宁县委办公室阜办发[2004]51号文件，认可该文件的真实性，不认可其合法性，其中第4页第四条“两个转换”、“三个保留”与本案有关联性，而“三个保留”中的事业性质保留，因决定中包括原告在内的所涉全部医务人员的原有编制必须始终存在至今，但其他相关证据显示有关人员的编制可能已经不存在，这正是本案争议的关键所在，上述3份文件最多只能证明被告及相关部门对城北医院的改革的政策背景，但不能作为被诉第16号文件第二条的法律、法规依据，不能以改革过程中的文件及改革本身来证明纪要的合法性。对证据4城北医院改革审批表，认可其真实性、关联性，不认可其合法性和被告的证明目的，就其内容看，第一页认为城北医院的性质为集体，第三页认为城北医院的资产性质为国有，方案要点中称城北医院为集体性质事业单位可能存在矛盾，也可能违背事实；其中两次出现城北医院的土地使用权出让或“按出让处置”含义不明，也涉嫌违法，第五页改发办意见中有很多在实践中没有兑现，第二条没有履行，第七条在履行中变味，违背方案开始设定的“事业转企业”改制的政策目标，说明改制不仅不合法也未完成；第四页单位职代会、股东会意见栏所有手写文字均为顾正俊一人填写，包括经办人崔立初三个字也是她代签的，对该证据要求出具原件。对被告提交的资产买卖合同及公证书，认可真实性、关联性，不认可其合法性及证明目的，据了解该合同未完全实际履行，其中违法性的突出表现是顾正俊当时已退休，却被被告委任为改制的副组长，最终由其购买该医院，严重违法。总体看，第16号纪要缺少决定通过的分流方案的支持，以及其他法律法规依据的支持。 本院对当事人在庭审中提交的证据作如下认定：对原告提交的证据1-6的真实性予以认定，但对证据1-3关联性不予认定；对证明目的不予认定。对被告提交的证据1-4予以认定。 本院经审理查明以下事实，本院经审理查明以下事实，原城北卫生院属于阜宁县卫生系统的事业单位性质，周雄等7原告均是该卫生院的在职医护人员。2001年7月5日，盐城市政府作出了盐政发[2001]151号《盐城市政府关于深化事业单位综合配套改革的意见》。2002年1月13日，阜宁县政府作出阜政发[2002]4号“县政府关于进一步深化卫生事业单位改革的意见”。2003年5月23日，中共阜宁县委作出阜发[2003]40号“中共阜宁县委、阜宁县政府《关于进一步深化企事业单位改革工作的实施意见》”。2003年8月25日，经阜宁县企事业单位改革和发展工作指挥部阜改发复[2003]11号“关于对《县卫生局关于提请审批＜城北卫生院＞改制方案的请示》的批复”。批准阜宁县卫生局依据阜宁县委、县政府对城北卫生院进行改制，按照该改制方案第五条职工劳动关系调整及补偿办法（一）劳动关系调整1的规定，“改制后，原单位与职工的劳动关系解除，职工与新组单位重新办理聘用手续，实行全员人事代理，原事业性质的职工人事关系、人事档案委托县人才服务中心管理，保留原有身份、工龄连续计算，单位所有事业人员原聘用关系一律解除，其养老保险关系、档案工资、事业人员性质维持‘三个’不变，……。”等内容。后城北卫生院按上述相关文件精神进行了改制，7原告等人在改制后的城北卫生院工作至今。2018年年底，原告等人因城北卫生院不能完全兑现职工的工资待遇，向被告及相关主管部门反映情况，要求处理，原告称此时才得知自己早已失去事业编制。后原告等人持续向阜宁县卫健委、被告及盐城市政府信访，要求解决其事业编制及相关待遇等问题。 2019年5月9日被告召开县长会办会，并形成了案涉第16号县长办公会议纪要，其中第二项内容是“关于城北医院改制人员分流相关工作”。该项内容明确：原则同意县卫健委将城北医院袁志华等17人（含7原告在内）改制人员分流到阜城卫生院的方案，由县卫健委牵头、县委编办、县财政局、人社局参与，成立专门班子，制定分流计划，有序实施人员分流工作。……会议要求，县卫健委牵头、县财政局、县审计局做好配合，进一步厘清城北医院改制时的相关帐务和双方权责。城北医院要作出自愿申请分流的书面承诺，确保分流后医院正常、规范运行。城北医院所有分流人员要提交自愿分流到阜城卫生院的书面申请，并保证在分流后服从阜城卫生院的统一安排、管理，阜城卫生院要妥善做好单位职工和分流人员的思想教育，确保分流期间的稳定。分流后，所有分流人员实行“三保留”（社会保险关系、档案工资、事业性质）政策不变，参照阜城卫生院在编职工享受工资及社会保险待遇，由县财政局承担的，按时拨付给阜城卫生院，县财政原拨付给城北医院的有关费用，待人员分流后不再拨付。 2019年1月9日（16人）、5月29日（刘昕1人），城北医院袁志华等17人（含7原告在内）改制人员分别在向阜宁县领导、阜宁县卫健委领导作出申请报告、分流申请书，作为城北医院在编职工，请求分流到公立医院。后有5名改制人员分流到阜城卫生院工作，参照阜城卫生院在编职工享受工资及社会保险待遇。现7原告认为案涉第16号县长会办纪要第二项内容侵犯其合法权益，提起本案诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉法》第四十九条第（四）项规定，提起行政诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，原告就被告阜宁县政府作出的案涉第16号县长会办纪要第二项内容提起本案诉讼，其诉讼请求是要求确认被告阜宁县政府作出的案涉第16号县长会办纪要第二项内容违法并责令采取补救措施(包括但不限于为原告落实事业编制等）。根据庭审查明的事实，案涉第16号县长会办纪要第二项内容对包含7原告在内的城北医院改制人员计17人的分流安置问题予以明确，虽对原告等城北医院改制人员的权益产生影响，但是该会办纪要是针对2003年阜宁县委、县政府主导的对城北卫生院改制所引发的信访问题而召开的，该项内容也符合当年城北医院改制方案的精神和相应规定，原告等人提出的解决改制规定的事业编制等问题，是属于因改制引发的遗留问题，根据相关规定，因政府主导的改制而产生的遗留问题，不属于人民法院行政案件的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，不符合立案条件的，已经立案的，应当裁定驳回起诉，原告提起本案诉讼，不符合法定的起诉条件，其起诉依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告周雄、姚启和、袁志华、曹秀芹、刘彦、孙莉、钱贵花的起诉。 案件受理费50元，由本院退还原告周雄、姚启和、袁志华、曹秀芹、刘彦、孙莉、钱贵花。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 李 村 审判员 秦广林 审判员 李星星 二〇二〇年七月二十四日 书记员 李 晖 附录法律条文 1.《中华人民共和国行政诉法》 第四十九条提起行政诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2.《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。