山西省高级人民法院行政判决书（2020）晋行终198号上诉人（原审原告）王某1，住山西省乡宁县。委托代理人潘某，北京盈科（太原）律师事务所律师。委托代理人孙某，北京盈科（太原）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）乡宁县人民政府。法定代表人王某2。委托代理人马某，乡宁县司法局法制股负责人。委托代理人党某，北京德恒（太原）律师事务所律师。上诉人王某1因诉被上诉人乡宁县人民政府土地行政强制一案，不服山西省运城市中级人民法院（2019）晋08行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人王某1的委托代理人潘某，被上诉人乡宁县人民政府的委托代理人马某、党某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：2013年9月4日，山西省人民政府作出晋政地（挂）字〔2013〕22号《关于乡宁县2011年增减挂钩项目建设用地的批复》。2013年10月8日，临汾市人民政府作出临政征土（挂）字〔2013〕57号《关于乡宁县2011年增减挂钩项目建设用地的批复》，同意乡宁县人民政府征收建设用地32.1245公顷，涉及3乡（镇）中6个村的土地。2013年10月30日，乡宁县人民政府作出乡政土告字〔2013〕4号《征收土地方案公告》，同日，乡宁县国土局作出乡国土告字〔2013〕4号《征收土地补偿安置方案公告》。2014年3月7日，乡宁县国土资源局作为甲方，与乙方乡宁县管头镇人民政府、管头镇樊家坪村委签订了乡土储协字〔2014〕2号《土地收储补偿协议》，并按补偿安置方案将补偿款拨入管家镇樊家坪村民委员会的账上，补偿款为耕地的征地和青苗补偿费，未载明有苗木补偿费。2019年5月22日，原告王某1分得补偿款14.56万元。2014年9月，鄂河河道环境整治堤防工程开工建设放线时，发现征收的土地上已栽种了枣树、柏树。2016年12月，管头镇人民政府与王某1等人就苗木补偿进行协商，未达成协议。2018年4月17日，管头镇人民政府、樊家坪村委、住建局、共用事业局等部门对王某1等人在已征收土地上的苗木进行移除，遭到王某1等人的阻挠。当日，乡宁县公安局以寻衅滋事对王某1处以行政拘留十日的处罚。同时查明，王某1未提供乡宁县人民政府强占其土地并强拆其枣林的证据。原审法院认为：王某1承包的土地被乡宁县人民政府征收属客观事实。作为行政行为的相对人，王某1诉请确认乡宁县人民政府占地行为违法，其具有原告主体资格。乡宁县人民政府依据山西省人民政府土地建设用地批复、临汾市人民政府土地建设用地批复作出《征收土地方案公告》，委托职能部门发布《征收土地补偿安置方案公告》，对征用耕地、林地上的土地补偿费、青苗补偿费等给予补偿，被征用土地的村民领取了各自应得的补偿费。乡宁县人民政府征收土地行为符合法律规定，对王某1诉请确认乡宁县人民政府征收土地违法，不予支持。根据乡宁县国土资源局公布的《征收土地补偿安置方案公告》的标准，征收王某1所在的樊家坪村土地系小麦耕地，没有附着物项的内容，补偿项目是土地补偿费和青苗补偿费，王某1已领取应得的补偿费。据此，王某1是在乡宁县国土资源局《征收土地补偿安置方案公告》公告后栽种枣树。移除王某1栽种的枣树系乡宁县管头镇人民政府、乡宁县住建局、公用事业局、樊家坪村委实施，并非乡宁县人民政府所为。对王某1诉请确认乡宁县人民政府强挖枣树行为违法，不予支持。乡宁县人民政府征收土地后搁置数年，王某1在被征收土地上栽种枣树是客观事实，对移除王某1的枣树应予补偿，可另行处理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王某1的诉讼请求。案件受理费50元，由王某1承担。王某1上诉称：一、原判决认为乡宁县人民政府征收土地行为符合法律规定，属于认定事实错误。山西省人民政府土地审批文件、临汾市政府土地审批文件、乡宁县人民政府《征收土地方案公告》、《征收土地补偿安置方案公告》和《土地收储协议》等证据中，均没有包含上诉人承包的“彩门”地块，故被上诉人强占“彩门”地块明显违反了法律规定。二、原判决认为王某1是在乡宁县国土资源局发布《征收土地补偿安置方案公告》后栽种枣树,同样属于认定事实错误。上诉人栽种枣树时间究竟在补偿安置方案公告前还是公告后，原一审、原二审、现一审都未查清，事实上上诉人根本没有所谓的“抢栽抢种”行为。（一）上诉人持有的《土地承包合同书》、《集体土地农业用地使用证》合法、有效，在自己承包地上栽种枣树，谈何抢栽抢种?随时栽种都是不违反法律规定的。（二）证人柏永民、刘爱平可证明上诉人栽种时间是2013年农历二月,根本不存在抢栽抢种问题。原审法院未查明枣树的栽种时间。（三）根据《征收土地方案公告》中“凡抢建、抢种的地上辅助物及青苗不予办理补偿登记”的规定和乡宁县人民政府单方对上诉人进行登记的事实，乡宁县人民政府已自认上诉人没有抢建抢种行为，否则其自行登记就是错误的。三、原判决认为移除王某1栽种的枣树系乡宁县管头镇人民政府、乡宁县住建局、公共事业局、樊家坪村委会实施,并非乡宁县人民政府所为，亦属于认定事实错误。乡宁县人民政府在原审中提交的樊家坪村委会出具的情况说明，载明“县上于4月17日（2018年）组织各相关部门依法对鄂河北土地上的各种树苗进行了拆除，对收储的土地安装了彩钢围栏”，已自认其实施了移除枣树的行为，原审法院却视而不见，明显偏袒乡宁县人民政府，认定事实错误。综上，原判认定事实错误，导致判决错误。请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。乡宁县人民政府辩称：一、县政府征收土地行为符合法律规定,原审法院认定事实正确。上诉人基于其父亲与樊家坪村委会签订的土地承包合同，享有案涉“彩门”地块的土地使用权益。该土地承包合同因收储而终止，上诉人基于该承包合同获得的土地使用权自然也终止。2014年5月22日，樊家坪村委会依据人口及户口情况，按户将安置补偿费用分发给村民，上诉人一家领取了14.56万元补偿款。二、上诉人在乡宁县国土资源局发布《征收补偿安置方案公告》后栽种枣树客观事实存在。（一）县政府提供的证据足以认定上诉人存在“抢栽枣树”的行为。乡宁县住建局《关于樊家坪村民在樊家坪村西侧已征地内强栽苗木问题的情况说明》、樊家坪村委会出具的《樊家坪村第三组树木赔偿一事情况说明》、乡宁县公安局行政处罚决定书、临汾市公安局行政复议决定书以及公安机关对村干部王文权、王雄英、韩圣喜、杨敏杰等人所作的询问笔录，均证明上诉人在明知土地已经收储、不允许栽种任何苗木的情况下，抢栽柏树、枣树等苗木。依据《山西省实施办法》第三十一条第二款“征地补偿方案公告后，突击栽种的树木和突击抢建的附着物不予补偿”的规定，上诉人在征地补偿方案公告后抢栽苗木，依法不应补偿。（二）案涉土地已经过合法程序收归国有，上诉人不再基于《土地承包合同》享有土地使用权。（三）上诉人提供的证据无法证明案涉枣树是在征收补偿安置方案公告前栽种。证人柏永民、刘爱平未出庭接受质证，其证言不能单独作为定案的依据。证人柏永民证言及收款收据内容无法证明枣树的购买时间，购买的枣树种植于何地等重要事实。证人刘爱平证言及领款条，也无法证明树坑是在案涉土地上打的，与本案不具有关联性，且其提供的证据与公安部门询问笔录相互矛盾,不具有证明力。三、上诉人对案涉土地不享有权益，其在征地补偿公告后抢栽苗木系违法行为，均不具有合法权益，相关单位移栽苗木行为，是对上诉人违法行为的制止，未对其合法权益造成损害。综上，原审判决认定事实清楚，依法应当维持。请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明的事实与一审认定的事实基本一致，应予确认。二审中当事人没有新的证据提交。二审询问中，当事人双方确认被诉强制行为发生时，王某1仍实际占有、使用案涉土地，并在案涉土地上种植有枣树，但双方对种植枣树的时间存在分歧。2014年5月24日，王某1收到14.56万元补偿款，该补偿款是对土地现状的补偿，不包括地上苗木。被诉强制行为实施前，乡宁县国土资源局未作出责令交出土地决定，也未向人民法院申请强制执行。以上事实由当事人诉辩意见、原审提交的证据及二审庭审笔录在案佐证。本院认为，本案被诉行政行为是发生在乡宁县人民政府征收樊家坪村集体土地过程中的行政强制行为。当事人争议的焦点问题：一是被诉强制行为是否是乡宁县人民政府组织实施；二是案涉土地上枣树种植于征地公告发布前还是发布后；三是被诉强制行为的合法性。关于第一个争议焦点。《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修订）第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。本案中，乡宁县人民政府根据法律规定进行了征地公告，没有证据证明其将组织实施的职责确定给了具体工作部门或乡镇人民政府。诉讼中，王某1提供的乡宁县管头镇人民政府《关于常永梅信访事项答复意见书》中载有“2018年3月初，县上要进行河道治理，只能执行原补偿协议，各级多次派人与你家协商未果，为了工程顺利实施，县政府4月17日组织相关部门依法对鄂河北土地上的树苗进行了清除，对收储地安装了彩钢围栏”等内容；提交的乡宁县公安局行罚决字〔2018〕000126号《行政处罚决定书》中载明：“2018年4月17日9时许，乡宁县公安局防暴大队民警与管头派出所民警配合县政府在××乡治理工程施工现场维持秩序时，樊家坪村村民王某1及其妻子常永梅、儿子王江到现场阻挡现场施工，导致施工现场无法进行正常施工”；提交的强制现场照片中有县里的车辆。根据当事人提交的证据情况和法律规定的组织实施责任主体，本案被诉强制行为应当认定为乡宁县人民政府组织实施，原判决认定“移除王某1栽种的枣树系乡宁县管头镇人民政府、乡宁县住建局、公用事业局、樊家坪村委实施，并非乡宁县人民政府所为”不当，应予纠正。关于第二个争议焦点。案涉《征收土地方案公告》和《征收土地补偿安置方案公告》发布于2013年10月30日，案涉《土地收储补偿协议》签订于2014年3月7日。诉讼中，王某1提供证人柏永民、刘爱平书面证言等证据，证明其栽种枣树的时间为2013年农历二月；乡宁县人民政府提交了乡宁县住建局《关于樊家坪村民在樊家坪村西侧已征地内强栽苗木问题的情况说明》、樊家坪村委会出具的《樊家坪村第三组树木赔偿一事情况说明》《樊家坪村第三组村民王某1树木补偿一事情况说明》、临汾市公安局临公复决字〔2018〕第16号《行政复议决定书》等证据，均证明案涉土地在《土地收储补偿协议》签订时没有苗木等附着物，另提交公安机关对樊家坪村干部王文权、王雄英、韩圣喜等人的询问笔录，笔录中载有2013年王某1在案涉土地上种植玉米和《土地收储补偿协议》签订后才栽种苗木的内容。本院认为，当事人双方主张的案涉枣树种植时间相差近一年，应根据诉讼证据的内容和证明力依法认定案件事实。乡宁县人民政府提供的证据为行政机关和樊家坪村委会经过调查后形成的书证，证明力较强，且内容上可以相互印证。而王某1一方的证人未出庭接受法庭调查，证言证明力明显低于乡宁县人民政府提交证据的证明力，故应当认定王某1栽种枣树行为发生在《征收土地方案公告》发布之后。原判决认定该事实符合法律规定，认定结果并无不当。王某1的该项上诉理由不能成立。关于第三个争议焦点。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2011年1月8日修订）第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。据此，征收集体土地过程中，被征收土地的使用人拒不交出土地的，应当由县级以上人民政府土地行政主管部门依法作出责令交出土地的决定，并申请人民法院强制执行。本案中，被诉强制行为发生在乡宁县人民政府征收樊家坪村集体土地的过程中，强制行为发生时，王某1在案涉土地上还种植有枣树，对案涉土地进行着实际占有、使用。对王某1不交出被征土地的行为，应当按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定处理，乡宁县人民政府直接组织实施被诉强制行为不符合法律规定。原判决驳回王某1的诉讼请求适用法律错误，应予纠正。综上，王某1部分上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销山西省运城市中级人民法院（2019）晋08行初39号行政判决；二、确认乡宁县人民政府2018年4月17日对王某1被征承包土地实施的行政强制行为违法。一、二审案件受理费共100元，由乡宁县人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 程彦斌审 判 员 李 强审 判 员 庞永平 二〇二〇年七月十日法官助理 卜勇涛书 记 员 武 蕾