海南省保亭黎族苗族自治县人民法院行政判决书(2020)琼9029行初10号海南省保亭黎族苗族自治县人民法院行政判决书（2020）琼9029行初10号原告陈某1，男，1967年6月29日出生，汉族，住保亭黎族苗族自治县。委托代理人陈某2，女，1996年11月1日出生，汉族，住保亭黎族苗族自治县，系原告陈某1的女儿。被告保亭黎族苗族自治县综合行政执法局，住所地保亭黎族苗族自治县文明北路老武装部。法定代表人陈某3，局长。委托代理人谢某，男，1995年8月19日出生，壮族，该局工作人员，住保亭黎族苗族自治县。被告保亭黎族苗族自治县人民政府，住所地保亭黎族苗族自治县文明北路。法定代表人符某，县长。委托代理人陈某4，女，1991年8月23日出生，黎族，司法局科员。委托代理人李某，海南天皓律师事务所律师。原告陈某1不服被告保亭黎族苗族自治县综合行政执法局（以下简称“保亭县执法局”）作出的保综法拆决字[2019]第11030号《强制拆除决定书》及被告保亭黎族苗族自治县人民政府（以下简称“保亭县政府”）作出的保府复决字[2019]27号《行政复议决定书》，于2020年3月23日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月24日立案后，于2020年4月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月27日公开开庭审理了本案。原告陈某1及其委托代理人陈某2、被告保亭县执法局的委托代理人谢某、被告保亭县政府的委托代理人陈某4及李某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告保亭县执法局于2019年11月25日作出保综法拆决字[2019]第11030号《强制拆除决定书》，决定拆除原告在保亭县热作所七队基本农田内兴建的铁皮房。原告陈某1不服，向被告保亭县政府申请行政复议，被告保亭县政府于2019年12月31日作出保府复决字[2019]27号《行政复议决定书》，确认被告保亭县执法局作出的保综法拆决字[2019]第11030号《强制拆除决定书》违法。原告陈某1诉称，1995年来到保亭县热作所七队并在此定居于此，并于1997年自建了一间水泥砖瓦房，并在旁边盖了猪栏（共计101平方米）。2005年在旁边盖了76平方米的铁皮房。2017年1月1日与保亭热带作物研究所农场签订20年土地租赁合同，地类等级为三类，为农用地，并非基本农田地合同。被告于2019年12月12日以原告违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，并依据该法第六十七条的规定，将我居住了二十多年的房子以及猪栏强拆了，理由是基本农田地不允许有建筑物。2019年12月23日，原告申请行政复议要求撤销《限期拆除通知书》。2020年3月16日，被告《限期拆除通知书》因适用法律错误、程序违法被行政复议机关裁定具体行政行为违法，但保留其效力。对此，原告认为，被告于2019年12月12日实施的强拆行为无法律和事实依据。被告将我1997年盖的76平方米水泥房屋以及猪栏以擅自在基本农田内兴建构筑物为由强行拆除，所适用法律有误。被告无法给出我承租地所在区域是何时规划为基本农田的事实依据。我所盖房屋必然是划定为基本农田之前所盖，并且签署的土地租赁合同地类等级为三类地，为农用地，并非基本农田地合同。因此，以在基本农田内兴建构筑物为由强行拆除的行政行为违法。被告实施强拆的行政行为程序违法。被告以《中华人民共和国土地管理法》第七十六条直接作出强制拆除决定并组织拆除属于适用法律错误。并且被告在作出拆除决定前未按照规定作出限期拆除决定，未履行催告程序，剥夺了原告陈述和申辩的权利，未保障原告的救济权利，且未按规定向有管辖权的人民法院申请强制执行。属于程序违法，应予以撤销。而且，被告强拆行政行为给原告造成了极大损失，依法应予赔偿。原告唯一住所及猪栏被被告以适用法律错误，程序违法的方式强制拆除，依法应予以赔偿。同时，被告的违法强拆行为导致原告唯一住所被拆，应准许原告重新搭建其住所，保障民生。据此，原告特向人民法院提起行政诉讼，请求撤销保综法拆决字[2019]第11030号《强制拆除决定书》。原告向本院提交了以下证据：1.保综法拆决字[2019]第11030号《强制拆除决定书》、公告、行政复议决定延期通知书、保府复决字[2019]27号《行政复议决定书》、送达回证、农业用地对外租赁合同书、收款收据、两张照片，证明原告租赁的土地不是基本农田用地，而是三类地；2、证明、照片，证明原告所建水泥房屋及铁皮房被强行拆除的事实。被告保亭县执法局辩称，原告确实存在违建行为。根据BT02630号图斑及现场调查，原告所建的房屋及猪栏位于基本农田之上，该行为已违反了国家关于基本农田保护的法律法规及政策，根据土地管理法等法律规定应予以恢复原状。本案不具有可撤销内容。原告的违建行为违反了农用地不得用于非农建设的法律规定，所建房屋及猪栏确属违建，且由于涉案房屋及猪栏已被拆除，该行政行为不具有可撤销内容，原告请求撤销《强制拆除决定书》（保综法拆决字[2019]11030号）已无实际意义。故此，原告的起诉没有法律和事实依据，请求驳回原告的诉讼请求。保亭县政府辩称，被告保亭县政府作出《行政复议决定书》符合法律规定。原告不服被告保亭县执法局作出的《行政处罚决定书》，于2019年12月23日向被告保亭县政府提起行政复议申请。12月26日，保亭县司法局向原告送达了行政复议受理通知书，决定受理。当天，保亭县司法局要求被告保亭县执法局提出书面答复，并提交作出行政处罚的证据、依据等材料。被告保亭县执法局于2020年1月2日提出书面答复等材料。经审理，被告保亭县政府于2020年3月16日向原告送达了《行政复议决定书》（保府复决字[2019]27号）。涉案建筑物确属违建，被告保亭县政府确认拆除行为违法但保留其效力，符合法律规定。根据被告保亭县执法局提供的BT02630号图斑及现场照片，原告所建的房屋及猪栏位于基本农田之上，违反了国家关于基本农田保护的法律法规及政策，根据《土地管理法》等法律规定应予以恢复原状。但由于被告保亭县执法局作出的强制拆除行政行为确存在使用法律依据错误、行政程序不符合法律规定的情形，因而被告保亭县政府在确认被告保亭县执法局行政行为违法的同时，保留其效力。本案不具有可撤销内容。原告的违建行为违反了农用地不得用于非农建设的法律规定，所建房屋及猪栏确属违建，且由于涉案房屋及猪栏已被拆除，根据行政诉讼法第七十四条第二款第（一）项的规定，该行政行为不具有可撤销内容，原告请求撤销已无实际意义。对此，原告的起诉没有法律和事实依据，请求驳回原告的诉讼请求。被告保亭县执法局及被告保亭县政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.违法用地和违法建筑图斑（BT100C00981）、现场照片，证明根据海南省“两违”图斑显示，涉案的两栋建筑物位于基本农田上，违反了基本农田不得用于非农建设的法律规定；2.现场照片，证明被告经现场核实确有两栋建筑物位于上图所示基本农田内；3.行政处罚案件讨论记录、保综法拆决字[2019]第11030号《强制拆除决定书》、送达回证，证明被告于11月25日向原告送达了《强制拆除决定书》；3.公告、送达回证，证明被告告知原告强制拆除时间和及时搬离屋内物品；4.拆除现场照片，证明12月12日，被告开始拆除前，原告已自行拆除部分建筑物，被告要求赔偿，不应包含原告自行拆除的部分；5.公证书、现场录像光盘，证明违法建筑已拆除，已不具有可撤销内容；6.复议申请书、复议答复书、复议决定书，证明被告保亭县政府虽确认被告保亭县执法局的拆除行为违法，但该建筑物确属违建，保留了拆除的效力。被告保亭县政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.行政复议申请书、公文呈批表，证明被告于2019年11月23日收到原告提交的行政复议申请书；2.行政复议受理通知书、送达回证，证明被告保亭县政府受理了原告的复议申请；3.行政复议答复通知书、送达回证，证明要求被告保亭县执法局提供作出行政处罚的证据、依据等材料；4.复议答复书，证明被告保亭县执法局向复议机关提交答复；5.行政复议决定延期通知书、送达回证，证明因受疫情影响，复议决定延期作出；6.行政复议决定书及送达回证，证明保亭县政府虽确认被告保亭县执法局的拆除行为违法，但该建筑物确属违建，保留了拆除的效力；7.行政复议法、行政强制法，证明被告作出行政复议决定的依据。经庭审质证，原告陈某1对被告保亭县执法局提交的证据作出如下质证意见：对证据1-6不予认可，原告的建筑物是1995年盖的，不属于占用基本农田。原告陈某1对被告保亭县政府提交的证据没有异议。被告保亭县执法局、保亭县政府对原告陈某1提交的证据作出如下质证意见：对证据1的真实性、合法性及关联性没有异议，对其证明内容不予认可，合同中已明确约定原告租赁的土地是用于农业生产，不能用于非农建设；对证据2的真实性、合法性及关联性不予认可，土地的性质是否为基本农田，并非原告可以认定，也不能证明原告的建房行为合法。本院对上述证据认证意见：原告提供的证据，只是证明了其地上建筑物的时间，不能否定建筑物所占用的土地的性质。被告提供的证据，具有真实性、合法性及关联性，可以证明其作出的行政行为所依据的事实，可以作为本案的定案依据。经审理查明，2019年11月25日，被告保亭县执法局依据“海南省‘两违’调查摸底和分类处置信息系统”的截图，认定原告在基本农田存有非法建筑，遂对原告作出保综法拆决字[2019]第11030号强制拆除决定书，决定对原告在基本农田内兴建的铁皮房（建筑面积为76平方米）予以拆除。被告保亭县执法局向原告送达强制拆除决定书，原告拒绝签收。同日，被告保亭县执法局还贴出了一张公告，告知原告将于2019年12月2日对违法建筑物强制拆除，原告应当在拆除前将建筑物内的物品及人员撤离。2019年12月12日，被告保亭县执法局拆除了铁皮房。2019年12月23日，原告不服被告保亭县执法局作出的行政拆除行为，向被告保亭县政府申请复议。2019年12月26日，被告保亭县政府受理原告提出的复议申请。2019年12月31日，被告保亭县政府经审理后，作出保府复决字[2019]27号行政复议决定书，认定原告违反土地利用总体规划擅自在农用地上建设构筑物，违反法律规定；被告保亭县执法局对此作出强制拆除决定书后，未经催告程序保障当事人的陈述和申辩权利，也未依照法律规定申请法院强制执行，属于程序违法，因此确认被告保亭县执法局作出的强制拆除决定书违法，但保留其行政拆除行为的效力。2020年3月23日，原告向本院提起行政诉讼，请求撤销保综法拆决字[2019]第11030号的决定。2020年4月2日，原告向本院申请追加保亭县政府作为本案被告。本院认为，本案争议焦点是：被告保亭县执法局作出保综法拆决字[2019]第11030号强制拆除决定书及被告保亭县政府作出保府复决字[2019]27号行政复议决定书是否合法。被告保亭县执法局在核实确认原告在基本农田上建有砖混结构房等构筑物后，作出了保综法拆决字[2019]第11030号强制拆除决定书。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十五条、三十六条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行；行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；催告应当以书面形式作出，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。另外，该法第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告保亭县执法局作出强制拆除决定书后，同时向原告发出一张公告，确定了强制拆除时间和要求原告自行搬离的期限。此后，被告保亭县执法局没有依法事先催告原告履行义务，听取原告的陈述与申辩；却在原告申请行政复议或提起行政诉讼的期限未届满前，于2019年12月12日拆除了原告兴建的铁皮房。故此，被告保亭县执法局未依照行政强制法的规定，拆除原告的建筑物违反了法定程序，应当确认违法。只是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”原告请求撤销被告保亭县执法局作出的强制拆除决定书，其决定拆除的内容已执行完毕，不具有可撤销的内容，因此只须确认违法。原告的诉求缺乏法律依据，不予支持。被告保亭县执法局作出强制拆除决定书后，原告不服向被告保亭县政府提起行政复议。被告保亭县政府依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条、二十二条、二十八条的规定，在受理原告的复议申请后，作出确认被告保亭县执法局的强制拆除决定书违法并保留其效力的行政复议决定书。上述复议决定符合法定程序，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十九条的规定，判决如下：确认被告保亭黎族苗族自治县综合行政执法局作出的保综法拆决字[2019]第11030号强制拆除决定书违法。本案受理费人民币50元，由被告保亭黎族苗族自治县综合行政执法局承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。审判长   李传智人民陪审员   魏有恒人民陪审员   张军芳 二〇二〇年七月十五日书记员   黄慧颖附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政强制法》第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《中华人民共和国行政复议法》第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。第二十二条行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。