福建省宁德市蕉城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0902行初158号 原告古田县添鲜汇牛羊肉经营部，住所地福建省古田县城西街道河圪路。 经营者：林礼海，男，1979年6月13日出生，汉族，住福建省古田县。 委托代理人钱亮，上海锦天城（福州）律师事务所律师。 委托代理人徐婷婷，上海锦天城（福州）律师事务所律师。 被告古田县市场监督管理局，住所地福建省古田县城东街道614中路**。 法定代表人陆文成，局长。 出庭负责人余养彦。 委托代理人林丽芳，女，1972年2月24日出生，汉族。 委托代理人傅剑辉，男，1989年10月7日出生，汉族。 被告古田县人民政府，，住所地福建省古田县解放路** 法定代表人党帅，县长。 委托代理人白剑，男，1983年4月18日出生，汉族。 委托代理人林铃斌，福建华忠盛律师事务所律师。 原告古田县添鲜汇牛羊肉经营部（以下简称添鲜汇经营部）不服被告古田县市场监督管理局（以下简称古田监管局）食品安全行政处罚、古田县人民政府行政复议一案，于2019年12月4日向本院提起诉讼。本院于2019年12月5日立案并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月9日、5月12日公开开庭审理了本案。原告添鲜汇经营部的经营者林礼海及其委托代理人钱亮、徐婷婷，被告古田监管局的出庭负责人余养彦及其委托代理人林丽芳、傅剑辉，被告古田县人民政府的委托代理人白剑、林铃斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 古田监管局于2019年9月10日作出古市监处[2019］131号《行政处罚决定书》（以下简称被诉行政处罚），主要内容：当事人于2019年6月15日通过介绍向江西喜洋洋牛羊肉冷冻批发部订购冻羊肉675.7kg共计26268元，当事人购进的冻羊肉分直羊和弯羊，其中直羊295.7kg，购进价格为40元/kg，弯羊380kg，购进价格38元/kg。 当事人于2019年6月17日、6月18日分两趟收到冻羊肉680.5kg，其中直羊290.7kg，弯羊340.15kg。当事人购进该批冻羊肉未查验供货者资质和该批冻羊肉的检验检疫合格证明。当事人销售冻羊肉不区分直羊和弯羊，售价均为62元/kg，截止2019年7月12日查获之日，当事人已售出该批次冻羊肉共计154.6元kg，剩余476.25kg被我局依法实施扣押行政强制。 2019年7月12日，对上述被扣押的冻羊肉予以抽样检验。2019年7月29日，依法向当事人送达了宁德市产品及质量检验所出具的《检验报告》No:(2019)宁检化字3294号（以下简称3294号报告），检验结论为该样品不符合农业部公告第235号要求（不符合项：恩诺沙星），当事人对上述检验结果无异议。 当事人进货时未按规定查验相关证明文件，其行为违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第五十三条第一款的规定，依据《食品安全法》第一百二十六条第一款第（三）项的规定，责令当事人立即改正上述违法行为，决定给予警告。 当事人经营的冻羊肉经检验，检验结论为该样品不符合农业部公告第235号要求（不符合项：恩诺沙星），该行为违反了《食品安全法》第三十四条的规定，根据《食品安全法》第一百二十四条第一款第（一）项的规定，参照《福建省食品药品行政处罚裁量基准（二）》（SPAQ-11B）的规定，责令当事人立即改正上述违法行为，决定处罚如下：1.处以罚款385000元；2.没收上述被本局依法扣押的476.25kg冻羊肉。 原告添鲜汇经营部不服，向被告古田县人民政府申请行政复议，古田县人民政府于2019年11月20日作出古政复决字[2019]9号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议），决定：维持古田监管局作出的《行政处罚决定书》（古市监处[2019］131号）。 原告添鲜汇经营部诉称，原告的情形符合《食品安全法》第一百三十六条的规定。1.原告已依法履行进货查验制度，检疫证明等材料齐全；2.原告所有的羊肉是从大公司购进，并非自己所养，根本不知道其不符合农业部公告第235号要求属于不符合食品安全标准的产品；3.原告如实说明羊肉的来源并得到了江西省南昌市青云谱区市场监督管理局的协查证明原告购进羊肉的来源及其检疫的情况。被告没有依据上述法律规定执行，违背了《行政处罚法》第五条规定的原则。原告在经营期间一直守法，购进的羊肉无法用肉眼判断是否符合标准，经过检测后才知道。原告属于初犯，且积极配合调查，没有造成任何危害后果，对于存在的问题原告也及时全部纠正，按照上述规定，被告对原告应当以教育为主。综上，原告诉请判令：1.撤销古田监管局作出的《行政处罚决定书》（古市监处[2019］131号）；2.撤销古田县人民政府作出的《行政复议决定书》（古政复决字[2019]9号）。 被告古田监管局辩称，一、本案件基本事实情况。2019年6月15日,原告通过介绍向江西省的喜洋洋牛羊肉冷冻批发部订购冻羊肉675.7公斤共计26268元，于2019年6月17日、18日分两趟共收到冻羊肉630.85公斤，并以每公斤62元的价格予以销售。原告购进该批冻羊肉时未查验供货者的资质和冻羊肉的检验检疫合格证明，截止2019年7月12日由古田监管局执法人员查获之日，原告已售出冻羊肉共计154.6公斤，剩余476.25公斤（货值金额29527.5元）由古田监管局依法扣押并委托抽检。7月23日，宁德市产品质量检验所出具3294号报告，检验结论为该样品不符合农业部公告第235号要求（不符合项：恩诺沙星）。2019年7月29日向原告送达《检验报告》,原告对检验结果无异议，不要求复检。2019年9月4日，古田监管局依法向原告送达《行政处罚听证告知书》（古市监听告字〔2019〕86号），告知作出行政处罚决定的事实、理由、依据及处罚内容，并告知其享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。原告在法定期限内未要求听证。2019年9月12日，古田监管局依法向原告送达被诉行政处罚。二、被诉行政处罚认定事实清楚，证据充分确凿。（一）原告未履行进货查验义务违法事实清楚。根据《食品安全法》第五十三条第一款“食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明”的规定，原告的进货查验义务应当于进货时履行。但案件调查过程中，原告的询问笔录以及提交的相应材料不能说明其在进货时履行了进货查验义务。且原告截至案件调查终结之日，未提交其经营羊肉的进货查验记录及完整的合格证明文件。据此，古田监管局认定原告未履行进货查验义务的违法事实清楚。（二）原告经营兽药残留超标食品的违法事实清楚。原告经营的食品由古田监管局委托宁德市产品质量检验所检验，经检验，宁德市产品质量检验所出具3294号报告，检验结论为该样品不符合农业部公告第235号要求（不符合项：恩诺沙星）。据此，古田监管局认定原告经营兽药残留超标食品的违法事实清楚。三、被诉行政处罚适用法律正确、内容适当。原告诉请免予处罚的理由不成立。《食品安全法》第一百三十六条规定，食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚。根据《食品安全法》第五十三条第一款的规定，进货查验义务应当于进货时履行，而本案中原告并未在其进货时履行进货查验义务。原告认为其“已依法履行进货查验制度，检疫证明等材料齐全”与事实不符，不具有《食品安全法》第一百三十六条规定的免予处罚情形。原告进货时未按规定查验相关证明文件，其行为违反了《食品安全法》第五十三条第一款的规定，构成未履行进货查验义务的违法行为；原告经营恩诺沙星含量超过食品安全标准限量的冻羊肉的行为违反了《食品安全法》第三十四条第二项的规定，构成了经营兽药残留超标食品的违法行为。《食品安全法》第一百二十六条第一款第三项规定，对食品经营者进货时未按规定查验相关证明文件的违法行为应责令改正，给予警告。《食品安全法》第一百二十四条第一款第一项规定，对经营兽药残留超标食品违法行为的处罚为：没收违法所得和违法生产经营的食品；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。古田监管局对原告上述违法行为的处理决定是：责令当事人立即改正违法行为，并给予警告、没收被扣押的476.25公斤冻羊肉、罚款385000元的行政处罚。根据上述法律规定，古田监管局对原告定性是准确的，处罚是恰当的。四、被诉行政行为程序合法。被告依据法定职权对本案予以立案调查，根据《行政处罚法》《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》的规定，依法履行了立案审批、调查、审核、处罚审批、告知、负责人集体讨论、作出处罚决定、送达等法定程序，办案程序中无违法情形。 被告古田监管局向本院提供的证据、依据有： 1.立案审批表； 2.《申请强制措施有关事项审批》； 3.《实施行政强制措施决定书（古市监施强字[2019]10-17号）》； 4.延长强制措施期限有关事项审批； 5.《延长强制措施期限决定书》（古市监延扣字[2019]10-17号）及其送达回证； 6.《案件调查终结报告》； 7.《案件核审表》； 8.《行政处罚听证告知书》（古市监听告字[219]86号）； 9.《负责人集体讨论会会议记录》； 10.《行政处理决定审批表》； 11.《行政处罚决定书》（古市监处[2019]131号）及送达回证； 证据1-11证明古田监管局作出行政处罚程序合法。 12.福建省行政执法证，证明依法具有行政执法资质。 13.营业执照及林礼海德身份证复印件，证明行政处罚当事人的基本信息。 14.现场笔录、现场照片、称重单，证明原告经营冷冻羊肉行为及现场发现冷冻羊肉452斤。 15.陈开海德询问笔录、林礼海的询问笔录、进货单据、收款收据，证明添鲜汇经营部购进案涉冷冻羊肉630.85公斤，并以每公斤62元的价格售出案涉冻羊肉154.6公斤的事实；及其进货时未履行进货查验记录义务的事实。 16.其他材料； 17.抽样及委托检验材料； 18.检验报告（2019）宁检化字3294号及其送达； 证据16-18证明添鲜汇经营部经营的案涉冻羊肉兽药残留超标。 19.协助调查函及复函； 20.关于（2019）宁检化字3294号报告的情况说明； 21.2677号检验报告； 22.3294号检验报告； 23.福建省食品安全抽检监测抽样单； 24.修改报告申请； 25.客户申诉（投诉）受理和处理记录单； 26.检验报告质量反馈单； 27.系统检验数据查询截图； 证据20-27系古田监管局补充提交的证据，证明（2019）宁检化字3294号报告是（2019）宁检化字2677号检验报告的更正报告，他们实际是同一份报告。 28.《行政处罚法》《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》《食品安全法》《羊屠宰检疫规程》，系被诉行政处罚的法律依据。 被告古田县人民政府辩称，一、被诉行政复议决议程序合法。原告添鲜汇经营部因不服被诉行政处罚，于2019年9月25日向古田县人民政府提起行政复议申请。经审核原告的复议申请属于行政复议范畴，决定予以立案受理。2019年11月20日，经审查后作出被诉行政复议，并依法向原告送达了行政复议决定书。二、古田县人民政府认为被诉行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，且程序合法。因此，作出予以维持的复议决定有事实和法律依据。1.关于事实认定，其一、原告在现场检查时，无法提供相关的检验检疫证明，截至案件调查终结之日，仍未能提交其经营羊肉的进货查验记录及完整的合格证明文件，无法证明其已经履行进货查验义务；其二、根据宁德市产品质量检验所作出的3294号报告，原告被古田监管局依法扣押的冻羊肉的抽检结果为不符合农业部公告第235号要求(不符合项：恩诺沙星)，属于经营兽药残留超标食品。因此，古田监管局认定事实清楚，证据确凿。2.原告未履行进行查验义务和经营兽药残留超标食品的行为，违反了《食品安全法》第五十三条第一款和第三十四条第(二)项规定，古田监管局依据《食品安全法》第一百二十六条第(三)项和第一百二十四条第一款第(一)项对原告作出行政处罚，适用法律正确，量罚适当。原告“经营羊肉是从大公司购进，不知道其属于不符合食品安全标准的产品”、“本人如实说明羊肉的来源”等情况，不属于法定免于处罚的情形。3.2019年7月12日古田监管局在对原告添鲜汇经营部的违法行为进行立案调查，在履行完调查取证、处罚告知、陈述申辩、负责人集体讨论等程序后，作出被诉行政处罚，程序合法。 被告古田县人民政府在法定期限内向本院提供的证据、依据有： 1.行政复议申请书，证明原告添鲜汇经营部因不服被诉行政处罚申请行政复议。 2.营业执照、身份证复印件； 3.行政处罚决定书； 证据2、3系原告添鲜汇经营部向古田县人民政府申请行政复议时提供的证据。 4.行政复议答复书； 5.立案审批表； 6.申请强制措施有关事项审批、实施行政强制措施决定书； 7.延长强制措施期限有关事项审批、延长强制措施期限决定书、送达回证； 8.案件调查终结报告； 9.案件核审表； 10.行政处罚听证告知书； 11.申请报告、负责人集体讨论会会议记录； 12.行政处理决定审批表； 13.行政处罚决定书、送达回证； 14.福建省行政执法证； 15.营业执照、林礼海的身份证复印件； 16.现场笔录、现场照片、称重单； 17.陈开海的询问笔录、林礼海的询问笔录、进货单据、收款收据； 18.其他材料； 19.抽样审批表、委托书、抽样单、检验报告、送达回证； 20.协助调查函及复函； 21.行政处罚法、市场监督管理行政处罚听证暂行办法、食品安全法、羊屠宰检疫规程； 证据4-21，系古田监管局在2019年10月9日对原告的复议申请作出答辩并提交了相应的证据及法律依据。 22.行政复议决定书，证明古田县人民政府对原告的复议申请进行全面审查后，作出被诉行政复议。 23.立案审批表，证明古田县人民政府在2019年9月25日收到原告的复议申请，经审查，认为属于复议范围，依法予以立案受理。 24.受理行政复议申请通知书； 25.行政复议答复通知书，证明古田县人民政府在受理行政复议申请后，依法向原告及市场监督管理局送达了受理通知书和答复通知书。 26.送达回证，证明古田县人民政府行政复议程序合法，全部法律文书都在规定期限内依法送达各方当事人。 27.《行政处罚法》《食品安全法》《行政复议法》；系被诉行政复议的法律依据。 经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：被告古田监管局提供的证据，原告对证据1-3、7、8、10-17、19、20的形式真实性没有异议，本院予以采信。证据4-6、9，本院认为能够待证证明目的，予以采信。证据18、20-27，本院认为能够证明原告已签收了2677号检验报告，3294号检验报告系2677号检验报告的更正。 被告古田县人民政府的证据，原告对证据1-4的真实性没有异议，本院予以采信。证据5-16与被告古田监管局提供的证据相同，不再重新认证。证据16-21，本院认为能够待证证明目的，予以采信。关于本案法律适用问题，本院将结合焦点审查对其予以分析。 根据上述有效证据及庭审调查，可以认定如下事实： 2019年7月12日，古田监管局执法人员对位于古田县××街道××路××弄××号的添鲜汇经营部的冷冻库进行检查，在冷冻库中发现36只宰好的羊，该羊身上没有任何检验检疫标志。古田监管局于当日作出古市监施强字［2019］10-17号《实施行政强制措施决定书》，决定扣押上述36只冷冻羊肉，并于同日对添鲜汇经营部涉嫌销售未经检验检疫的肉类行为予以立案。同时，古田监管局委托宁德市产品质量检验所对上述扣押的冻羊肉是否为合格产品进行检验。7月23日，宁德市产品质量检验所出具（2019）宁检化字2677号《检验报告》（以下简称2677号报告），检验结论为该样品不符合农业部公告第235号要求。（不符合项：恩诺沙星）。因2677号报告中将抽样人员一栏“余根华”有误，古田监管局申请修改报告，将抽样人员“余根华”修改为“余根争”，宁德市产品质量检验所出具更正报告即3294号报告。 2019年7月29日，添鲜汇经营部签收2677号报告。 2019年8月9日，古田监管局作出《延长行政强制措施决定书》，决定将古市监施强字[2019]10-17号《实施行政强制措施决定书》的期限延长至2019年9月9日。 2019年9月4日，古田监管局作出《行政处罚听证告知书》，添鲜汇经营部于当日签收。 2019年9月9日，古田监管局召开负责人集体讨论会议，9月10日作出被诉行政处罚。添鲜汇经营部不服，向古田县人民政府申请行政复议，古田县人民政府于2019年9月29日受理后向古田监管局发送提交行政复议答复通知书。10月9日，古田监管局提交答复书及相关证据，11月20日，古田县人民政府作出被诉行政复议，维持古田监管局作出的《行政处罚决定书》。 本院认为，根据《食品安全法》第六条及《行政复议法》第十二条的规定，古田监管局作为本行政区域内的食品监督管理部门，具有对古田县区域内的食品安全进行监督管理的法定职责，古田县人民政府作为古田县的本级人民政府，对于古田监管局作出的具体行政行为具有行政复议的法定职责。 本案争议焦点在于：1.案涉冻羊肉是否属于食用农产品；2.对于食用农产品销售者进货查验义务应当适用《食品安全法》哪一条进行认定、处罚；3.销售兽药残留含量超标的食用农产品处罚的法律适用。 一、案涉冻羊肉是否属于食用农产品 《食品安全法》第二条规定，供食用的源于农业的初级产品称为食用农产品。《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十七条明确了适用于该办法的食用农产品的界定范围，规定：“食用农产品,指在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品。农业活动,指传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动。以及设施农业、生物工程等现代农业活动。植物、动物、微生物及其产品,指在农业活动中直接获得的,以及经过分拣、去皮、剥壳、干燥、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工,但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。”案涉冻羊肉符合上述食用农产品概念界定的特征,属于食用农产品。 二、对于食用农产品销售者进货查验义务应当适用《食品安全法》哪一条进行认定、处罚 本院认为，《食品安全法》第五十三条第一款规定，食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明（以下称合格证明文件）。该条明确指出“查验供货者食品出厂检验合格证”，而食用农产品生产者不存在出厂检验合格证。《食品安全法》第六十五条规定，食用农产品销售者应当建立食用农产品进货查验记录制度，如实记录食用农产品的名称、数量、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。记录和凭证保存期限不得少于六个月。对比上述五十三条和六十五条的内容，该两条中对经营者要求的义务，是包含与被包含的关系，如果五十三条设置的义务也包括食用农产品经营者的话，则没有设置六十五条的必要。另一方面，对于违反五十三条、六十五条规定的罚则均在第一百二十六条的规定中，其中该条第四款“食用农产品销售者违反本法第六十五条规定的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门依照第一款规定给予处罚”系对应违反六十五条规定的罚则，同一条罚则不同款同时规定了对食品经营者和食用农产品经营者未履行进货查验义务的处罚，进一步印证对于食用农产品销售者进货查验义务应当适用《食品安全法》第六十五条来认定。 三、销售兽药残留含量超标的食用农产品处罚的法律适用。 本院认为，《食品安全法》第二条第二款规定，供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。该款明确规定食用农产品的市场市场销售应当遵守《食品安全法》，案涉冻羊肉系属于进入市场销售环节，被告依据《食品安全法》第一百二十四条规定对原告进行处罚，并无不当。 综上，古田监管局适用《食品安全法》第五十三条认定食用农产品销售者进货查验义务，适用《食品安全法》第一百二十六条第一款规定进行处罚，适用法律错误，依法应予撤销。被告古田县人民政府作出被诉行政复议维持被诉行政处罚，一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第七十九条规定，判决如下： 一、撤销被告古田县市场监督管理局于2019年9月10日作出的古市监处[2019］131号《行政处罚决定书》。 二、撤销被告古田县人民政府于2019年11月20日作出古政复决字[2019]9号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告古田县市场监督管理局、古田县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院（上诉案件受理费缴纳办法：到本院领取省财政厅印制的人民法院诉讼费用缴费通知书，至迟在上诉期满后七日内预交到宁德市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理）。 审 判 长  陈丽平 人民陪审员  阮香升 人民陪审员  陈仲斌 二〇二〇年七月二十三日 书 记 员  卢文慧 附：本案裁判适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。