湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终457号上诉人（原审被告）襄阳市襄州区人民政府。住所地：湖北省襄阳市襄州区航空路**。法定代表人黄进，区长。被上诉人（原审原告）陈桂林，女，汉族，1970年10月18日出生，住湖北省襄樊市樊城区，上诉人襄阳市襄州区人民政府（下简称襄州区政府）因陈桂林诉其房屋行政强制一案，不服湖北省襄阳市中级人民法院（2019）鄂06行初173号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，经过阅卷，当事人没有提出新的事实、证据或者理由，认为不需要开庭审理。本案现已审理终结。陈桂林起诉称，其在襄阳市××区航空路××号拥有合法所有权的房屋一套。2018年8月13日，襄州区政府作出《关于水利片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》（襄州征字〔2018〕1号）、《关于水利片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收公告》（襄州征字〔2018〕2号），将陈桂林的房屋纳入征收范围，陈桂林得知襄州区政府的征收决定后，认为襄州区政府的征收决定违反相关法律程序并于2018年12月向襄阳市中级人民法院提起行政诉讼。要求撤销襄州区政府作出的征收决定及公告。2019年5月31日，襄州区政府在未与陈桂林达成安置补偿协议的情况下，将陈桂林所有的房屋强制拆除。陈桂林认为襄州区政府强拆行为既无任何事实根据，又未遵循任何法律程序，是严重违法行为。襄州区政府的违法行为给陈桂林造成了巨大的财产损失，依法应当给予行政赔偿。一、襄州区政府强拆行为严重违法，侵害了陈桂林合法权益；襄州区政府的强制拆除行为没有法律依据，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供电、供气、供热和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。首先，陈桂林已针对襄州区政府的征收决定向法院提起诉讼，要求撤销襄州区政府作出的征收决定，该案件目前尚在审理阶段，在该案件还未处理完毕的情况下，襄州区政府就不得实施任何拆除行为；其次，陈桂林自襄州区政府作出决定至今，从未与襄州区政府签署任何拆迁安置补偿协议，在此种情况下，襄州区政府强制拆除陈桂林的房屋，明显违反相关法律规定，属于严重的违法行为。二、襄州区政府的拆除行为给陈桂林造成重大损失，依法应当给予行政赔偿；由于襄州区政府既不符合行政目的，又没有法律依据，还没有法定程序的强拆行为，造成了陈桂林合法房产的损失、财物损失、各项经济损失以及精神上的巨大痛苦，因此陈桂林要求襄州区政府承担行政赔偿责任。综上，襄州区政府的行政行为严重违法，给陈桂林造成了重大财产损失，请求依法确认襄州区政府强制拆除陈桂林房屋的行为违法；本案诉讼费由襄州区政府承担。襄州区政府答辩称，襄州区政府作出的征收程序符合法律法规的相关规定；襄州区政府只应按照陈桂林房屋及附属物的评估价值支付价款，陈桂林请求超过评估价值的部分不应予以支持。请求人民法院依法裁判。原审法院查明，2018年8月6日，襄阳市襄州区水利片区棚户区改造项目工作专班作出《襄阳市襄州区水利片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置实施方案》。2018年8月13日，襄州区政府作出的襄州征字〔2018〕1号《关于水利片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》并发布征收公告。陈桂林所诉位于襄阳市××区航空路（水利××团××区）的房屋在上述征收范围内。陈桂林在征收签约期限内未与房屋征收部门达成补偿协议。陈桂林在庭审中称其房屋于2019年5月15日被襄州区政府强制拆除，襄州区政府对拆除时间无异议，但在庭审中自称拆除涉案房屋是由襄阳市襄州区水利片区棚户区改造项目工作专班主持实施的。陈桂林认为违法拆除其房屋的行政行为系襄州区政府所为，遂于2019年8月5日诉至原审法院，请求依法确认襄州区政府强制拆除其房屋的行为违法。另查明，陈桂林不服襄州区政府于2018年8月13日作出的襄州征字〔2018〕1号《关于水利片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》向原审法院提起诉讼，原审法院判决驳回陈桂林的诉讼请求，陈桂林不服判决提起上诉，湖北省高级人民法院判决驳回上诉，维持原判。襄阳市襄州区水利片区棚户区改造项目工作专班系襄州区政府组建的不具有独立承担法律责任能力的临时性机构。原审法院认为，本案关于强制拆除主体的认定问题。因棚户区改造，襄州区政府组建了襄州区水利片区棚户区改造项目工作专班，该专班于2018年8月6日作出了《襄阳市襄州区水利片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置实施方案》。2018年8月13日，襄州区政府作出襄州征字〔2018〕1号《关于水利片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》并发布征收公告。陈桂林所诉涉案房屋在上述征收范围内，于2019年5月15日被襄阳市襄州区水利片区棚户区改造项目工作专班主持实施拆除。襄阳市襄州区水利片区棚户区改造项目工作专班系襄州区政府组建的不具有独立承担法律责任能力的临时性机构，其以自己的名义作出行政行为，陈桂林不服提起诉讼，应以组建该机构的襄州区政府为被告，其法律后果亦应由襄州区政府承担。关于本案拆除行为是否违法的问题。《中华人民共和国物权法》第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产；第三款规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。国家因公共利益需要确需征收的，应当根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，给予房屋所有权人公平补偿，并按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条的规定，先给予补偿，后实施搬迁。房屋所有权人在签订补偿协议或者收到补偿决定确认的补偿内容后，也有主动配合并支持房屋征收的义务和责任。具体到本案中，襄州区政府及相应职能部门应当就补偿方式、补偿金额和支付期限等事项与陈桂林订立补偿协议；若双方在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，襄州区政府则应当依法单方作出补偿决定。根据审理查明的事实，以及《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的相关规定，襄州区政府在拆除陈桂林所诉涉案房屋前，未告知陈桂林依法享有的权利、救济途径以及听取其陈述和申辩；未发布公告和作出强制执行决定并向陈桂林送达；在实施拆除行为时，未通知陈桂林到场；未制作现场笔录和邀请见证人到场；亦未向公证机关办理被拆除建筑物、构筑物有关事项的证据保全的情况下，襄州区政府于2019年5月15日，将陈桂林所诉涉案房屋予以拆除，缺乏法律依据，违反了“先补偿、后搬迁”和行政强制执行程序的规定，应当确认其强制拆除行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认襄州区政府强制拆除陈桂林所诉位于襄阳市××区航空路的房屋的行政行为违法。一审案件受理费50元，由襄州区政府承担。襄州区政府上诉称，1.根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，陈桂林是对市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出的行政行为不服而提起的诉讼，但襄州区政府并非房屋征收部门，也非房屋征收实施单位，房屋征收部门实施房屋征收与补偿工作过程中作出的行政行为所产生的法律后果不应由襄州区政府承担。2.襄州区政府于2018年8月13日作出的襄州征字〔2018〕1号《关于水利片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》及发布的襄州征字〔2018〕2号《关于水利片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收公告》合法有效，征收程序合法合规，且在实施拆除行为时制作了现场笔录和邀请见证人到场，并向公证机关办理了被拆除建筑物、构筑物有关事项的证据保全等程序。请求：1.撤销湖北省襄阳市中级人民法院（2019）鄂06行初173号行政判决并依法改判；2.一、二审案件受理费由陈桂林承担。陈桂林向本院提交书面答辩意见认为，原判认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回襄州区政府的上诉。一审经庭审质证的证据已随案移送本院。本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，襄州区政府2018年8月13日作出的襄州征字〔2018〕1号《关于水利片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》以及襄州征字〔2018〕2号《关于水利片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收公告》虽载明房屋征收部门为襄阳市襄州区住房和城乡建设局，房屋征收实施单位为襄阳市襄州区肖湾街道办事处和襄阳市襄州区房屋征收管理中心。但本案中，双方对强制拆除涉案房屋是由襄阳市襄州区水利片区棚户区改造项目工作专班主持实施的并无异议。因襄阳市襄州区水利片区棚户区改造项目工作专班系襄州区政府组建的不具有独立承担法律责任能力的临时性机构，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条关于“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为襄州区政府”的规定，陈桂林对强制拆除房屋的行为不服并以襄州区政府为被告提起诉讼，并无不当。襄州区政府认为其并非房屋征收部门也非房屋征收实施单位，本案应依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定确定由房屋征收部门为被告，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第二十七条规定，“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通告等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”第二十八条规定，“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”第十三条规定，“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。第五十三条规定，“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”第五十四条规定，“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行”。本案中，襄州区政府拆除涉案争议房屋事实行为，既违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于“先补偿、后搬迁”原则的规定，在征收补偿方案确定的签约期限内未达成补偿协议时，没有按照征收补偿方案作出补偿决定并在房屋征收范围内予以公告；也违反了《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制执行程序的规定，在应当通过合法程序申请人民法院强制执行的情形下，自行予以行政强制执行，显属越权行为，执行程序不符合相关法律规定，故依法应当确认其强制拆除行为违法。襄州区政府认为其在实施拆除行为时制作了现场笔录和邀请见证人到场，并向公证机关办理了被拆除建筑物、构筑物有关事项的证据保全等程序，实施拆除行为合法的理由不能成立，本院不予采纳。需要明确的是，本案不属法律、行政法规规定的行政机关在法定职权范围内实施的行政强制措施或具有行政强制执行权的行政机关依法实施的强制执行，原审判决适用《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条和第三十八条的规定审查襄州区政府强制拆除行为的合法性，存在适用法律不当情形，本院予以纠正。综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律虽有不当，但不影响本案裁判结果的认定。襄州区政府的上诉理由及请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条、第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人襄阳市襄州区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  王仁祥审判员  马春亮审判员  胡锦明二〇二〇年七月二十七日书记员  董晓晗