兰州铁路运输中级法院行政裁定书（2020）甘71行终15号上诉人（原审原告）：白银市天然气有限公司法定代表人：陶某，该公司总经理。委托诉讼代理人：王某，该公司员工。委托诉讼代理人：金某，甘肃嘉乐律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：白银市住房和城乡建设局，法定代表人：杨某，该局局长。出庭负责人：张某，该局调研员。委托诉讼代理人：王某，甘肃文谭律师事务所律师。原审第三人：白银中石油昆仑燃气有限公司。法定代表人：王某，该公司总经理。委托诉讼代理人：张某，该公司办公室主任。委托诉讼代理人：陈某，甘肃铜城律师事务所律师。上诉人白银市天然气有限公司（以下简称白银天然气公司）因与被上诉人白银市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）、第三人白银中石油昆仑燃气有限公司（以下简称白银昆仑燃气公司）行政批复一案不服兰州铁路运输法院（2019）甘7101行初344号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年1月9日受理后，依法组成合议庭于2020年3月26日公开开庭进行了审理。在审理期间，当事人均同意协调、和解处理，协调期间不计算审理期限，至2020年7月28日协调、和解未果，本院终止协调。本案现已审理终结。原审法院认定，原告白银天然气公司与白银中油管道燃气有限公司均系白银市市区天然气管道供气公司。2009年5月12日，为解决白银市市区天然气管道专供区域等问题，在原白银市建设局（现白银市住建局）主持下，白银市建设局、白银天然气公司、白银中油管道燃气有限公司经协调磋商形成“关于中油管道燃气公司与白银市天然气有限公司就划定区域、专供气事宜的会议纪要”，三方均签字确认。纪要如下：一、总体方案：划定区域、转供气经营方式。二、区域划分：以白银区兰州路东西为界，以西包括华鹭铝厂、万盛酒店为白银中油管道燃气有限公司直供及开发经营区域；以东为白银市天然气有限公司供气及开发经营区域。对于兰州路以西白银天然气有限公司已实现供气的用户仍由其经营，但停止开发新户。2010年9月8日，在原白银市建设局的主持下，白银市建设局、白银天然气公司、白银昆仑燃气公司达成意见并形成会议纪要，认为必须严格执行2009年5月12日签署会议纪要精神，三方均签字确认。2019年，白银有色集团股份有限公司（以下简称白银有色公司）进行铜冶炼技术提升改造，对项目供气问题该公司首先与原告进行协商，在与原告协商未果后，该公司进行招标，同时向原告及第三人发函，要求两家公司参加询价报价。白银有色公司于2019年3月4日召开询价会议，原告未按要求提供报价材料，会议对其按照放弃报价处理，仅对第三人报价材料进行评定，并于2019年3月14日，向第三人发出中标单位确认函。白银有色公司向被告提交了“关于使用白银昆仑燃气公司天然气的报告”，第三人向被告递交“关于北环路、银山路燃气管线入廊的请示”。2019年3月18日，被告作出“白银市住房和城乡建设局关于对白银中石油昆仑燃气有限公司申请北环路、银山路燃气管线入廊请示的复函”，同意第三人白银昆仑燃气公司在北环路、银山路建设白银有色集团股份有限公司铜冶炼技术提升改造项目供气专线。原告不服，认为该项目属于原告供气范围，被告的批复行为，侵犯了其合法权益，请求撤销该复函。原审法院另查明，2009年5月12日会议纪要所称的兰州路，在当时未命名，正在修建，人们惯称其为兰州路，为南北方向，南起109国道，北至北京路。后该路进行三次延伸，名称为诚信大道，该路以东为白银市市区主城区，以西为新城区。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。”上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”只能是与行政行为有直接利害关系的公民、法人或者其他组织，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。所谓“利害关系”仍限于法律上的利害关系，一般仅指与公法上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。本案中，原告与第三人均为白银市市区天然气管道供应公司。2009年，原、被告及第三人三方经磋商，形成会议纪要。该会议纪要是在当时现有的城市规划范围内的粗落划分，没有时间期限限定，对区域范围没有明确界定。随着时间的推移，经济的发展，城市建设随之加快发展。十年间，白银市城区发生了巨大变化，国家的天然气政策也趋于合理化、科学化，天然气经营模式逐步走向市场化，其符合公平竞争和优胜劣汰的市场发展规律，政府行政干预逐渐弱化，由消费者自主选择燃气管道供应公司将成为必然。本案中，被告根据市场发展需要，在政府合理管控下，对消费者合理需求给予充分满足。被告根据白银有色集团股份有限公司铜冶炼技术提升改造项目的需求，允许中标单位白银昆仑燃气公司在北环路、银山路建设白银有色集团股份有限公司铜冶炼技术提升改造项目供气专线，符合白银市管网入廊规定及市场需求。因本案原告放弃邀标，便放弃权利和利益。况且，北环路、银山路，均为白银市区新规划建设道路，系白银市市区环城道路，距离白银市区较远。据此，被告批准第三人在北环路、银山路建设白银有色集团股份有限公司铜冶炼技术提升改造项目供气专线的行政行为并未对原告的权利义务产生实际影响。原告与被告的行政批复行为无法律上的利害关系。如果原告认为其利益受到影响，也只能是间接的反射性利益受到影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第八项的规定，裁定：驳回原告白银市天然气有限公司的起诉。裁定送达后，白银天然气公司不服，向本院提出上诉称：上诉人与被上诉人、原审第三人以会议纪要的形式，对经营范围进行了明确划分，实际上分别授予上诉人与原审第三人在兰州路以东、以西的特许经营权。白银有色集团铜冶炼供气项目在兰州路（现诚信大道）以东上诉人经营区域内，被上诉人出具复函，同意原审第三人在北环路、银山路入廊施工，为白银有色公司铜冶炼项目供气，违反了会议纪要，侵犯了上诉人的特许经营权，并给上诉人经济利益造成损害，对上诉人的权利与义务产生实际影响，具有可诉性。原审裁定认定事实错误，适用法律不当，请求撤销原裁定，公正处理。被上诉人市住建局答辩称，上诉人未与政府签订特许经营协议，没有特许经营权。北环路、银山路并不属于其特许经营范围。被上诉人作出的复函，符合法律和政策，一审认定事实清楚，证据充分，请求驳回上诉，维持一审裁定。原审第三人白银昆仑燃气公司陈述，会议纪要并非特许经营协议或特许经营授权文件，上诉人和原审第三人都不可能依据该会议纪要获得排他的独家经营的权利。原审第三人依据白银市人民政府、白银市建设局、白银市发改委的文件，依法取得白银市城市燃气特许经营权，相反，上诉人迄今都未取得白银市城市燃气特许经营权，只取得了白银市部分城市区域范围内的燃气经营权。被上诉人复函同意原审第三人建设供气专线，没有证据证明在白银区兰州路以东的区域。该复函的效力，也仅限于该供气专线，对上诉人的权利义务不产生实际影响。复函事实上确认该区域是原审第三人可以经营的区域，并没有排斥或限制上诉人在该区域进行经营，谈不上对上诉人经营范围的违法变更，也没有触及上诉人自己划定的经营范围。复函属于不产生外部法律效力的行为、对公民、法人或者其他组织权利不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉。白银天然气公司提出上诉后，原审法院将上诉材料及原审案卷材料一并移送本院。经本院二审查明，上诉人白银天然气公司于2003年6月16日成立，营业执照所载主要经营范围为天然气供应、压力管道安装等。2007年4月5日，白银市人民政府向白银市建设局作出“关于成立白银中油管道燃气有限责任公司的批复”（市政发〔2007〕37号），同意中石油天然气管道燃气投资有限责任公司在白银注册成立“白银中油管道燃气有限责任公司”，批复内容其中包括：“一、授予其白银市城市天然气特许经营权，并尽快开展征地等前期各项工作。二、具体权限和范围由你局与该公司磋商洽谈，方案成熟后报市政府常务会议审定。”白银市建设局依据上述市政府批复，于2007年5月11日向中石油天然气管道燃气投资有限公司作出“关于同意成立‘白银中油管道燃气有限责任公司’的批复”（白建发[2007]101号），批复内容为：“一、授予白银中油管道燃气有限责任公司在白银市城市燃气特许经营权；二、具体权限和范围在合同中约定明确；三、接此批复后，请尽快办理有关注册手续。”2007年6月1日，白银中油管道燃气有限责任公司登记设立，营业执照所载主要经营范围为城市燃气管网建设、城市天然气供应等。2009年5月12日，在原白银市建设局主持下，白银市建设局、白银天然气公司、白银中油管道燃气有限公司经协调磋商形成“关于中油管道燃气公司与白银市天然气有限公司就划定区域、专供气事宜的会议纪要”（以下简称“5.12”会议纪要），纪要对供气及开发经营区域进行划分，载明：“以白银区兰州路东西为界，以西包括华鹭铝厂、万盛酒店为白银中油管道燃气有限公司直供及开发经营区域；以东为白银市天然气有限公司供气及开发经营区域。对于兰州路以西白银天然气有限公司已实现供气的用户仍由其经营，但停止开发新户。”三方在该纪要材料上签字盖章。2009年9月11日，白银中油管道燃气有限公司更名为“白银中石油昆仑燃气有限公司”，即原审第三人现公司名称。2010年9月8日，白银天然气公司、白银昆仑燃气公司在原白银市建设局的主持下进行磋商，再次形成会议纪要，其中第三项内容为：“必须严格执行2009年5月12日由白银市政府、白银天然气公司、白银中石油昆仑燃气公司三方签署《关于中石油管道燃气公司与白银市天然气有限公司就划定区域、转供气事宜的会议纪要》精神。”该会议纪要由与会三方签字盖章。白银区住房和城乡建设局于2018年4月23日分别向上诉人白银天然气公司、原审第三人白银昆仑燃气公司颁发“燃气经营许可证”。其中发给上诉人白银天然气公司的许可证载明经营区域为“白银区兰州路以东”；发给原审第三人白银昆仑燃气公司的许可证载明的经营区域为“白银区兰州路以西（包括华鹭铝厂）”。两份许可证有效期限均为“2018年4月23日起至2020年4月22日止”。2019年3月18日，被上诉人市住建局作出“关于对白银中石油昆仑燃气有限公司申请北环路、银山路燃气管线入廊请示的复函”（以下简称“复函”），载明：“根据国家发改委《加快推进天然气利用的意见》（发改能源〔2017〕1217号）等文件相关规定和地下综合管廊的有关技术规范，同意白银昆仑燃气公司在北环路、银山路建设白银有色集团股份有限公司铜冶炼技术提升改造项目供气专线。”上诉人白银天然气公司认为，复函同意原审第三人在北环路、银山路建设天然气管线，系其经营区域内，侵害其权益，提起诉讼，请求撤销该复函。本院另查明，白银有色集团股份有限公司铜冶炼技术提升改造项目，位于白银市白银区城东。上诉人白银天然气公司为该项目供气事宜与白银有色集团股份有限公司铜冶炼技术提升改造工程项目部进行过协商，进行了一些准备工作。最终，白银有色集团股份有限公司和原审第三人于2019年1月30日达成“天然气供需协议”，原审第三人成为该项目天然气的供方。本院二审查明的其他事实，与一审查明的事实基本一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。上诉人白银天然气公司与被诉复函行为是否有利害关系，其起诉是否符合起诉条件，是本案争议所在。国务院《城镇燃气管理条例》第十五条规定，国家对燃气经营实行许可证制度。住房和城乡建设部《燃气经营许可管理办法》第二条规定，从事燃气经营活动的，应当依法取得燃气经营许可，并在许可事项规定的范围内经营。因此，燃气经营者应当按照燃气经营许可证的规定从事经营活动，包括在许可证所规定的区域内从事经营活动。根据“5.12”会议纪要及2010年9月8日的会议纪要内容，为上诉人和原审第三人划分的经营区域，并不允许另一方发展客户从事经营，即经营许可具有排他性。本案中，上诉人与原审第三人均取得燃气经营许可证，两份许可证以南北走向的兰州路东西为界规定了各自的经营区域。被上诉人作出被诉的复函前，上诉人已与原审第三人就案涉供气专线的建设和供气，是否在上诉人燃气经营许可证所规定的区域范围内发生争议。被上诉人作出复函，同意原审第三人建设该供气专线，实际对上诉人和原审第三人就供气经营区域争议事项作出了处理，该行为显然具有处分性。上诉人作为争议一方或主张该涉案区域管道燃气经营权的一方，与被诉复函行为具有利害关系，可以作为原告提起诉讼。原审认定上诉人与被诉复函行为无法律上的利害关系，且对其合法权益明显不产生实际影响，裁定驳回起诉有误，应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销兰州铁路运输法院（2019）甘7101行初344号行政裁定。二、指令兰州铁路运输法院继续审理。审判长 张永超审判员 陶 皓审判员 敬 阳二〇二〇年七月三十日书记员 蒙 岚附适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。