西安铁路运输法院 行政裁定书 （2020）陕7102行初551号 原告贾艳明，女，汉族，1977年10月11日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市未央区。原告王昕，男，汉族，1974年4月27日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市未央区。被告西安市自然资源和规划局。住所地西安市未央区。法定代表人冯涛，局长。委托代理人魏增志，陕西宝伦律师事务所律师。委托代理人庞卫兵，陕西宝伦律师事务所律师。被告西安市自然资源和规划局未央分局。住所地西安市未央区。法定代表人刘大邦，局长。委托代理人魏增志，陕西宝伦律师事务所律师。委托代理人庞卫兵，陕西宝伦律师事务所律师。原告贾艳明、王昕诉被告西安市自然资源和规划局（以下简称市自规局）、西安市自然资源和规划局未央分局（以下简称未央分局）土地行政合同一案，本院依法进行了审理，现已审理终结。原告贾艳明、王昕诉称，二原告2018年6月1日通过政府信息公开获取了被告未央分局与未央区XX街道XX村（以下简称“东兴隆五村”）于2014年12月8日签订的《统征协议》。二原告认为该《统征协议》未履行告知行政行为违法，并对原告构成侵权，原告贾艳明遂依法向西安市人民政府提起复议，后西安市人民政府以不符合复议案件的受理范围为由，作出了驳回申请人的行政复议申请的复议决定。原告贾艳明不服，遂向西安铁路运输中级法院提起诉讼、后上诉至陕西省高级人民法院，于2019年9月1日收到陕西省高级人民法院（2019）陕行终748号行政判决书。根据《行政诉讼法解释》复议机关不予受理复议申请，未改变原具体行政行为，仍以作出原具体行政行为的机关为被告。二原告现就该《统征协议》对二原告相关土地权益构成侵权进行诉讼。理由如下：一、未央分局与东兴隆五村签订的《统征协议》，其涵盖地块包含二原告依法拥有承包经营权的耕地、拥有使用权的宅基地及其他土地。在未经二原告同意甚至根本不知情的情况下，被告未央分局与东兴隆五村签订《统征协议》，明显对二原告依法享有的承包经营权及土地使用权构成侵犯。另参考《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号，以下简称《规定》）第一条“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”、第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”。二原告对侵犯自身土地承包经营权及使用权的《统征协议》，完全具备以自己的名义主张权益的资格。二、二原告认为被告签署的《统征协议》明显违法，具体如下：1、涉案《统征协议》涉及二原告所在村组集体土地1093.821亩，约合72.9公顷。依据《土地管理法》之相关规定，应由国务院审批征收。被告未央分局显然不具备合法的征收权限。而且征收72.9公顷集体土地没有国务院的批文，此协议必然违法。2、查阅《土地管理法》中有关农村集体土地征收的所有程序性规定，没有哪个条款承认“协议征收”的合法性。参考“法无授权即禁止”的逻辑，《统征协议》不可能是合法的。3、根据《中华人民共和国村民组织法》（简称《村民组织法》）第二章、第六条：XX村主任、副主任和委员共三到七人组成。该《统征协议》涉及东五村剩余所有土地1093.821亩集体土地，乙方为“东兴隆五村”，而乙方签字处却只有东五村村长霍新余一人，作为东五村村长XX村委会，更代表不了全体东五村土地所有权益人的权利。该行为明显违法。另据《村民委员会组织法》第二十四条，《统征协议》涉及原告所在村组绝大部分集体土地的征收、征地补偿标准、征地补偿款等重大利益事项，依法应召开村民会议进行商讨、表决。据《土地管理法》之相关规定，集体土地征收前，应就听证权利、征收范围、土地征收方案、安置补偿方案等依法公告。但被告未央分局并未依法履行公告、调查、确认等行政行为，违法情况明显。综上，二原告认为《统征协议》明显违法并对二原告的土地承包经营权及使用权构成侵犯，故诉至法院，其诉讼请求为：1、依法确认西安市国土资源局（未央分局）与未央区XX街道办事处XX村未批签订的《统征协议》中涉及XX村XX街及宅基地0.25亩的行政行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。被告市自规局辩称，本案土地征收行为合法，签订《统征协议》是协议双方真实意思表示，合法有效。本案中，其依照国家土地征收批准机关的合法批复，土地征收主体已经依法履行了土地征收公告程序、听证程序等程序，并且该《统征协议》是与集体土地所有权人签订的，程序合法、内容适当，合法有效。二原告不符合法定起诉条件，应当依法驳回二原告之诉。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：”村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义起诉”的规定。本案被征收土地是未央区XX街道XX村的集体土地，由未央区草滩街道东兴隆五村村民委员会经营、管理，二原告以个人名义提起诉讼请求确认第三人与其签订的《统征协议》违法之诉，不符合最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定的诉讼主体资格。综上，二原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回二原告的起诉。被告未央分局辩称，被告未央分局是西安市自然资源和规划局的派出机构，不具有行政诉讼法上的主体资格。根据国务院《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》的规定：“市辖区国土资源主管部门的机构编制上收到市人民政府管理，改为国土资源管理分局，为市国土资源主管部门的派出机构。”最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第二款的规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，被告未央分局系市自规局的派出机构，未获得法律、法规或者规章的授权，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的“法律、法规授权的组织”，不具备被告资格的基本条件。本案土地征收行为合法，签订《统征协议》是协议双方真实意思表示，合法有效。本案中，其依照国家土地征收批准机关的合法批复，土地征收主体已经依法履行了土地征收公告程序、听证程序等程序，并且该《统征协议》是与集体土地所有权人签订的，程序合法、内容适当，合法有效。二原告不符合法定起诉条件，应当依法驳回二原告之诉。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义起诉”的规定。本案被征收土地是未央区XX街道XX村的集体土地，由未央区草滩街道东兴隆五村村民委员会经营、管理，二原告以个人名义提起诉讼请求确认第三人与被告签订的《统征协议》违法之诉，不符合最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定的诉讼主体资格。综上，二原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回二原告的起诉。经审查查明，原告贾艳明、王昕是未央区XX街道办事处XX村XX户。2014年12月8日, 原西安市国土资源局未央分局与未央区XX街道办事处XX村签订《统征协议》，协议内容为：“甲方：西安市国土资源局未央分局；乙方：未央区XX街道办事处XX村。西安铁路北客站周边储备土地项目经批准同意，XX街道办事处XX村集体土地，根据《土地管理法》及有关规定，现就有关征地事宜，经双方协商，达成如下协议：一、甲方征收乙方集体土地1093.821亩（其中含村民宅基用地135.55亩），具体位置、面积依西安普麦测绘服务有限公司  号土地勘测定界技术报告书为准。二、征收以上土地，甲方付给乙方土地补偿费、安置补助费等每亩人民币6.9万元，以上958.271亩（不含宅基用地面积），共计付给乙方人民币6612.0699万元。村民宅基用地由于实行安置补偿，该地只进行征收，不再另行支付征地补偿费用……”。二原告认为《统征协议》对其承包经营权及土地使用权构成侵权，原告贾艳明向西安市人民政府申请行政复议，请求：确认未央分局2014年12月8日与未央区XX街道办事处XX村签订的《统征协议》违法。西安市人民政府认为，原告贾艳明主体不适格，复议申请不符合行政复议案件的受理条件，亦不是行政复议案件的受案范围。2020年4月7日，二原告提起本案诉讼。另查明，2014年12月31日，陕西省人民政府作出了《关于西安市2014年度国务院批准城市建设用地第七批次实施方案的批复》（陕政土批[2014]358号），同意将东兴隆五村集体土地依法征收为国有。本院认为，本案争议的焦点为原告贾艳明、王昕是否为本案适格原告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”、《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”及最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义起诉”的规定，本案被征收土地是未央区XX街道办事处XX村的集体土地，由东兴隆五村村民委员会经营、管理，贾艳明、王昕以个人名义提起诉讼请求确认未央区XX街道办事处XX村与西安市国土资源局未央分局签订的《统征协议》违法，不符合最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定的诉讼主体资格，不符合行政诉讼的起诉条件。且涉案《统征协议》是2015年5月1日前订立的行政协议，亦不适用行政诉讼法及最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条之规定，裁定如下：驳回原告贾艳明、王昕的起诉。案件受理费50元，退还原告贾艳明、王昕。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。  审  判  长     冯  悦审  判  员     焦  慧人民陪审员     曹文华         二〇二〇年七月二十日     法 官助 理     于飞洋书  记  员     白  雪附法律条文：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：  （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；  （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；  （三）错列被告且拒绝变更的；  （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；  （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；  （六）重复起诉的；  （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；  （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；  （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；  （十）其他不符合法定起诉条件的情形。  前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条  2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。  2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。  1