西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行终482号 上诉人（原审被告）西安市水务局，住所地西安市。 法定代表人吕强，局长。 委托代理人肖孙田，西安市水务局工作人员。 委托代理人李强，西安市水务局工作人员。 上诉人（原审被告）西安市人民政府，住所地西安市。 法定代表人李明远，市长。 委托代理人李志军，西安市司法局工作人员。 被上诉人（原审原告）西安爱伊物业管理有限公司，住所地西安市碑林区。 法定代表人刘文君，董事长兼总经理。 委托代理人宋森，陕西学进律师事务所律师。 上诉人西安市水务局、上诉人西安市人民政府因与被上诉人西安爱伊物业管理有限公司（以下简称爱伊物业公司）行政处罚一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3190号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明，碧水怡兰小区位于未央区XX路XX号，占地面积30亩，2005年开始建设，2008年交房，共有住宅104套，入住40余户。2018年2月5日，西安市水务局经询问得知碧水怡兰小区内有一眼自备井，自来水管网未到达。爱伊物业公司在未取得取水许可手续、未缴纳水资源费和污水处理费的情况下，自2008年9月6日开始取用地下水供小区业主生活使用。截止2017年11月30日用水量67000m³，2017年12月16日水表读数为67693m³，2018年1月22日水表读数为68627m³。西安市水务局2018年2月5日，向爱伊物业公司作出市水罚告字（2018）第1号《行政处理与处罚事先告知书》，并告知其有进行陈述和申辩的权利。2018年2月10日，爱伊物业公司向西安市水务局递交了《陈述及申辩》材料。2019年6月27日，西安市水务局向爱伊物业公司作出并留置送达了市水罚字（2019）第5号《行政处理与处罚决定书》，内容为：“西安爱伊物业管理有限公司：你单位于2008年9月6日起至2017年11月30日在XX路XX号因未经水行政主管部门许可，擅自取用地下水的行为，违反了《西安市地下水资源管理条例》第二十七条的规定，本机关决定对你单位作出行政处罚与处理如下：1.责令停止违法行为；2.采取补救措施；3.罚款叁万元并补缴水资源费93302.28元及污水物理费71710.09元。现要求你单位于本决定生效之日起十五日内履行上述决定。如你单位不服本决定，可以在收到本决定之日起六十日内向西安市人民政府或者陕西省水利厅申请复议，或在收到本决定之日起六个月直接向西安铁路运输法院起诉。逾期不履行本决定的，我局可以申请人民法院强制执行或者依法强制执行，并按照《行政处罚法》第五十一条第一款的规定按日加处3%罚款”。爱伊物业公司不服，于2019年7月22日向西安市人民政府申请行政复议，西安市人民政府于2019年7月24日向西安市水务局作出市政复答字（2019）436号《行政复议答复通知书》，西安市水务局2019年8月1日递交《行政复议答辩书》，西安市人民政府于2019年8月21日作出并于当日向爱伊物业公司邮寄送达了市政复决字（2019）436号《行政复议决定书》，认定西安市水务局作出的处罚决定事实清楚，内容适当，程序合法，适用法律正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，维持了西安市水务局2019年6月27日作出的市水罚（2019）第（5）号《行政处理与处罚决定书》。同时在《行政复议决定书》中告知爱伊物业公司如对本决定不服，有自接到本决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼的权利。爱伊物业公司不服《行政复议决定书》，于2019年9月5日提起行政诉讼，请求:1.撤销被告西安市水务局市水罚字（2019）第（5）号《行政处罚决定书》；2.依法撤销被告西安市人民政府市政复决字（2019）436号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由二被告承担。 原审另查明，碧水怡兰小区于2005年开始建设，2008年交房，该小区内的自备井系原开发商于2008年9月6日移交爱伊物业公司，爱伊物业公司自2008年9月6日开始取用地下水供小区业主生活使用。西安市水务局对原开发商之前的取水用水行为未进行查处。 原审认为，本案争议的焦点为：1.爱伊物业公司是否为取水主体；2.西安市水务局于2019年6月27日作出的市水罚字（2019）第（5）号《行政处理与处罚决定书》是否合法；3.西安市人民政府于2019年8月21日作出的市政复决字（2019）436号《行政复议决定书》是否合法。 根据《中华人民共和国水法》第六十九条“有下列行为之一的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期采取补救措施，处二万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，吊销其取水许可证：（一）未经批准擅自取水的；（二）未依照批准的取水许可规定条件取水的”的规定，被告西安市水务局作为西安市辖区内的水行政主管部门，对未经批准擅自取水的单位或个人有进行行政处罚的行政职权。关于焦点一，原审法院认为根据《中华人民共和国水法》第四十八条“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定。”《取水许可和水资源费征收管理条例》第四条“下列情形不需要申请领取取水许可证：……（二）家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的；……前款第（二）项规定的少量取水的限额，由省、自治区、直辖市人民政府规定；……”《西安市地下水资源管理条例》第九条“开发地下水的单位和个人，应当向水行政管理部门提出申请，经批准后方可兴建取水工程。新城、碑林、莲湖、雁塔、未央、灞桥等六区的地下水开采由市水行政管理部门负责审批；其他区、县的地下水开采由区、县水行政管理部门负责审批，并在30日内报市水行政管理部门备案。但法律、行政法规规定不需要申请领取取水许可证的除外。”及第十二条“取用地下水的单位和个人应当缴纳水资源费，取用城市地下水的单位和个人还应当同时缴纳城市污水处理费。水资源费和城市污水处理费的征收按照有关规定执行。”第二十七条“违反本条例规定，未经批准擅自取用地下水的，由水行政管理部门责令停止违法行为，限期采取补救措施，责令其限期补缴应当缴纳的水资源费，处2万元以上10万元以下罚款。”第三十一条“依照本条例规定，对单位处5万元、个人处5000元以上罚款以及吊销取水许可证的，应当告知当事人有要求举行听证的权利”的规定，本案审理中，爱伊物业公司认为其系前期物业公司，非业主委员会委托的物业公司，且涉案自备井系原开发商于2008年9月6日向其移交，其虽通过自备井向小区各户供水，但因水质差并未向小区各户收缴水资源费等费用，故其非自备井的实际取水主体，不应作为被处罚人。原审法院认为，西安市水务局在调查时，爱伊物业公司并未向被告西安市水务局主张其非取水主体，亦在举证期限内及庭审中未提交该公司系接受他人委托及其不是涉案自备井取水主体的相关证据。爱伊物业公司作为碧水怡兰小区的物业管理公司，是该小区内自备井的实际使用者和管理者，在未办理取水许可手续的情形下，擅自将该自备井内的水供至小区各户及自用，明显不符合上述法律规定的要求。庭审中称其因水质差未向小区各户收缴水资源费的情形，并不属于不办理取水许可证及不收缴水资源费的法定理由。 关于焦点二，根据《陕西省水资源费征收管理实施细则》第六条“城市规划区以外，下列情形不需要办理取水许可证的取水，免征水资源费：……（二）家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等月取水量不超过50m³的……”的规定，本案中，爱伊物业公司认为“小区各户用水系家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的，符合不需要申请领取取水许可证的情形”的诉称，虽不符合上述规定的城市规划区以外的情形，但西安市水务局在调查碧水怡兰小区自备井截止2017年11月30日时的水表读数为67000m³，而其于2019年6月27日作出处罚时，虽称水表已坏不运转，但2018年1月22日水表度数已为68627m³，也未调查入住户的用水量及是否缴纳水费的情况，另涉案自备井及配套设施均系开发商所为，西安市水务局在确认水表度数时亦未能充分考虑原小区开发商在2008年9月6日前自备井的用水量，直接将67000m³的用水量计算给爱伊物业公司，不符合客观事实，在分时段计算水资源费及污水处理费时，亦未向本院提交分时段计费标准文件依据。在爱伊物业公司向其提出陈述和申辩申请后，其并未对该陈述申辩申请进行任何内部讨论决定，因此其于2019年6月27日所作出的市水罚（2019）第（5）号《行政处理与处罚决定书》存在未能充分保障爱伊物业公司的陈述和申辩权利，《行政处理与处罚决定书》存在事实不清、主要证据不足、程序违法情形，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，依法应予以撤销。 关于焦点三，因西安市水务局于2019年6月27日作出的市水罚字（2019）第（5）号《行政处理与处罚决定书》存在事实不清，主要证据不足，程序违法，故西安市人民政府于2019年8月21日作出的市政复决字（2019）436号《行政复议决定书》亦违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款的规定，被告西安市人民政府于2019年8月21日作出的市政复决字（2019）436号《行政复议决定书》亦应一并撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款规定，原审法院判决：一、撤销西安市水务局于2019年6月27日作出的市水罚字（2019）第（5）号《行政处理与处罚决定书》；二、撤销被告西安市人民政府于2019年8月21日作出的市政复决字（2019）436号《行政复议决定书》；三、责令被告西安市水务局依法重新作出行政行为。案件受理费50元，由西安市水务局和西安市人民政府各负担25元。 西安市水务局不服向本院提起上诉，称原审判决认为上诉人未调查入住户的用水量及是否缴纳水费的情况，在确认水表度数时亦未能充分考虑原小区开发商在2008年9月6日前自备井的用水量，直接将67000m³的用水量计算给爱伊物业公司不符合客观事实，原判上述认定事实错误；2018年2月5日《执法询问笔录》、2018年2月10日被上诉人《陈述与申辩》及《承诺书》均认定67000m³包括原小区开发商用水量；原审判决确定的“排除合理怀疑”的证据标准对上诉人过于苛刻，进而放纵了被上诉人的违法行为；原审法院违反行政诉讼“一行为一诉”基本原则，本案争议焦点是被上诉人因为未经批准擅自取用地下水被处罚，而不在于能否按照67000m³向被上诉人征收水资源费，上诉人基于行政效率的考虑在行政处罚中作出行政征收，原审在立案时未予释明指导分别立案，原审法院并未要求上诉人补充提交文件，也不应该在审理行政处罚时错误的要求上诉人提交征收水资源的行政行为的文件依据；原审法院认定上诉人未对爱伊物业公司的陈述和申辩进行任何内部讨论决定属于对法律理解的误解，除行政处罚外，法律并没有对行政机关的复核程序作出具体规定，而事实上行政机关进行了内部讨论，也进行了复核，但一审法院并未要求上诉人提供或者补充材料，即不能判定程序违法；原审判决适用法律错误，被诉行政行为不应全部撤销行政处罚行为应当支持。请求撤销原判、发回重审。 西安市人民政府上诉称，复议决定认定事实清楚，程序合法。《执法询问笔录》、被上诉人《陈述与申辩》均认可使用自备井的时间为2008年9月6日、启用时安装水表、自备井截至2017年11月30日用水量是67000m³、未缴纳水资源费等事实，被上诉人《承诺书》再次确认了该事实。复议机关经审查行政处罚合法，未剥夺被上诉人的陈述和申辩权利。请求撤销原判、发回重审。 被上诉人爱伊物业公司答辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 二审审理过程中各方当事人均未提交新证据。对一审认定的爱伊物业公司未经批准擅自取用地下水的事实二审亦予以认定。 本院认为，二审对本案进行全案审查，争议焦点为西安市水务局2019年6月27日所作出的载体为市水罚（2019）第（5）号《行政处理与处罚决定书》的行政行为的定性及合法性审查。 西安市水务局市水罚（2019）第（5）号《行政处理与处罚决定书》本院确认为行政处罚，案涉《行政处理与处罚决定书》系在行政处罚决定书中同时作出了行政征收行为。行政机关认为爱伊物业公司存在违反《西安市地下水资源管理条例》第九条的行为，同时产生了第十二条的法定义务，依据该条例第二十七条即“未经批准擅自取用地下水的，由水行政管理部门责令停止违法行为，限期采取补救措施，责令其限期补缴应当缴纳的水资源费，处2万元以上10万元以下罚款”作出了行政处罚决定，并按照《行政处罚法》第五十一条第一款的规定对逾期不履行行政处罚按日加处3%罚款告知滞纳后果，同时告知“如不服本决定，可以在收到本决定之日起六十日内向西安市人民政府或者陕西省水利厅申请复议，或在收到本决定之日起六个月直接向西安铁路运输法院起诉”的权利救济途径。依据《行政处罚法》第四十二条以及《西安市地下水资源管理条例》第三十一条“依照本条例规定，对单位处5万元、个人处5000元以上罚款以及吊销取水许可证的，应当告知当事人有要求举行听证的权利”的规定，本案行政处罚的罚款数额不属于必须告知听证权利的情形，因此案涉市水罚（2019）第5号《行政处理与处罚决定书》的行政处罚行为事实清楚、程序合法、处理适当，应予维持。 爱伊物业公司诉请撤销案涉行政处罚行政行为，其一二审主张的事实与理由均为物业公司不是实际用水主体、未向小区用户收取费用、较大数额罚款未经集体讨论等。原审法院对上述事实与理由分别作出了评判，认定在爱伊物业公司向上诉人西安市水务局提出陈述和申辩申请后，西安市水务局并未对该陈述申辩申请进行任何内部讨论决定，存在程序违法的情形，究其原因依然是原审法院未对案涉决定书中的行政处罚和征收内容加以区分；未经批准擅自取用地下水一般事后追究较多，相关法律规定由水行政管理部门责令停止违法行为，限期采取补救措施，责令其限期补缴应当缴纳的水资源费，处2万元以上10万元以下罚款，但该罚款指向未经批准擅自取用地下水违法行为，与《取水许可和水资源费征收管理条例》规定取水单位或者个人拒不缴纳、拖延缴纳或者拖欠水资源费情形依照《中华人民共和国水法》第七十条规定处罚“逾期不缴纳的，从滞纳之日起按日加收滞纳部分千分之二的滞纳金，并处应缴或者补缴水资源费一倍以上五倍以下的罚款”的法定情形、处罚依据均不同，因此水资源管理费和污水处理费不属于行政处罚种类中的罚款。 二审审理中争议焦点主要聚焦在水资源管理费的计算依据，本院认为，行政征收系独立的行政行为，行政机关应当严格按照法律规定的水资源管理费（税）的相关规定向相对人释明职权依据、事实依据、依据法定程序作出征收决定，充分保护相对人陈述和申辩的权利，并告知其权利救济的途径，本案载明在行政处罚决定书上的行政征收内容按照陕西省地方税务局、陕西省水利厅、陕西省财政厅联合发布的《陕西省水资源税征收管理办法(试行）》征收主体、计量办法已发生重大变化，因其与行政处罚同时作出引起了行政争议，为最大程度保护相对人权益的同时维护特殊对象水资源之行政管理的有效进行，本院二审反复组织和解但未果，对该行政征收内容本院予以撤销。上诉人西安市水务局上诉理由部分成立，予以支持；复议机关在复议程序中对行政处罚和行政征收未予区分全部维持，复议决定本院支持原审判决的撤销结论，上诉人西安市人民政府的上诉理由不成立，予以驳回。本案目前自来水管网已经到位，群众生活用水与前已有改善，行政征收内容本院予以撤销，行政处罚罚款数额裁量较为对爱伊物业有利，双方当事人对行政处罚内容并无争议，行政处罚应当迅速执行，以节约司法资源及行政资源。鉴于本案原审判决责令西安市水务局重新作出行政行为的判决，在水资源费改税的政策调整背景下已无法实现，如仍需征收，应由适格主体按照协作征税机制依法定程序再行作出，故本案二审予以改判，上诉人发回重审的诉讼请求不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，判决如下： 一、维持西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3190号行政判决第二项； 二、撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3190号行政判决第一、三项； 三、撤销西安市水务局2019年6月27日市水罚（2019）第（5）号《行政处理与处罚决定书》的行政征收内容即“补缴水资源费93302.28元及污水物理费71710.09元”。 二审案件受理费50元，由西安市水务局承担。 本判决为终审判决。 审判长  衡飞玲 审判员  柴 苗 审判员  陈泉池 二〇二〇年七月二十日 书记员  徐 博 202071482 1