浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终232号上诉人（原审原告）浙江正大文化用品制造有限公司，住所地乐清市乐清经济开发区纬十五路**，统一社会信用代码91330303720007905P。法定代表人赖福树，董事长。委托代理人赖福鹗。被上诉人（原审被告）温州市自然资源和规划局，住，住所地温州市鹿城区惠民路**光明桥边/div>法定代表人冯金考，局长。委托代理人张财，该局工作人员。委托代理人杨梦云，浙江联英律师事务所律师。上诉人浙江正大文化用品制造有限公司因诉被上诉人温州市自然资源和规划局不履行法定职责一案，不服瑞安市人民法院（2019）浙0381行初181号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月14日立案后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原判认定：原告（原温州经济技术开发区正大文化用品有限公司）于2001年12月11日与原温州经济技术开发区国土规划建设局签订《温州市经济技术开发区国有土地使用权出让合同》及《补充合同》。双方约定，原温州经济技术开发区国土规划建设局向原告出让国有土地使用权9.462亩，土地出让金236.55万元，使用年限50年（至2052年5月31日届满）。后经机构改革，温州经济技术开发区管委会国土资源行政管理职能由原温州市国土资源管理局（后该局撤销，由被告承担该局职能）承担，原温州市国土资源管理局在经济技术开发区设立国土资源管理局经济技术开发区分局，作为原温州市国土资源管理局的派出机构。2018年6月5日，温州市龙湾区人民政府颁布“关于龙湾区蒲州片区（原经开区西片）企业搬迁改造二期项目国有土地上房屋实施征收的决定”（温龙政发〔2018〕16号），其中规定工业用房原则上采用建筑物和土地分别评估的办法进行补偿。原告坐落于温州经济技术开发区××号（即开发区西片33号）的厂房系征收范围内。2018年6月30日，原告与征收实施单位龙湾区蒲州街道办事处签订《房屋征收补偿协议》，约定对原告厂房予以征收，原告自愿选择货币补偿，被征收房屋及被征收的依法使用的土地经评估，分别补偿45609721元、28227320元。上述补偿款已支付完毕，原告被征收厂房的不动产权证于2018年8月16日予以注销。2019年5月21日及27日，原告分别邮寄函件及在浙江政务服务网“统一政务咨询投诉举报平台”上向温州市资规局龙湾分局发出《关于要求退还相应的土地出让金的报告》，请求依《中华人民共和国物权法》第一百四十八条规定，退回其厂房剩余使用年限约34年相应的土地出让金。同年6月3日，温州市自然资源和规划局龙湾分局在浙江政务服务网“统一政务咨询投诉举报平台”予以答复，称原告与蒲州街道办事处已签订相关补偿安置协议，建议原告向该办事处申请明确相关补偿内容，补偿内容未包括物权法所述建设用地使用权剩余年限出让金的，由该办事处向区政府申请办理相关手续。原告不服，提起本案诉讼，请求判令被告履行行政职责，立即退还原告相应的土地出让金本金160.79万元及利息（从2002年5月22日起，按银行同期贷款基准利率计算至实际履行完毕之日止）。原判认为：一、关于被告是否为适格主体。原告与原温州经济技术开发区国土规划建设局签订合同，后经机构改革，设立温州市国土资源管理局经济技术开发区分局，作为原温州市国土资源管理局的派出机构，后原温州市国土资源管理局撤销，其职能由被告承担。经济技术开发区分局及龙湾分局均为被告的派出机构，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第（三）项规定，经济技术开发区分局及龙湾分局行使职权行为均应由被告承担责任。另，原告没有向案涉出让合同的签订方经济技术开发区分局或向被告直接提出申请，而向被告另一派出机构龙湾分局提出申请，鉴于龙湾分局已作出答复，且被告对答复内容予以认可，答复行为应由被告承担法律责任。故被告为适格主体。被告认为其并非适格主体的意见不予采纳。二、关于被告是否应当履行返还土地出让金的义务。《中华人民共和国物权法》第一百四十八条规定：“建设用地使用权期间届满前，提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金”，而《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第一条规定：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”。可见，《条例》是一部规范国有土地上房屋征收与补偿活动的行政法规，其适用于公共利益征收国有土地上房屋的所有情形，其目的是为保障被征收人的合法权益，确立公平补偿原则。从特别法优于一般法的法律适用原则，其条款应当优先予以适用。《条例》第十三条第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”。从《条例》规定的补偿内容，其第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”住房和城乡建设部《房地产估价规范》第5.3.3规定：“被征收房屋价值应包括被征收房屋及其占用范围内的土地使用权和属于被征收人的其他不动产的价值”，说明《条例》在补偿时已经考虑到被征收土地使用权的价值，一并予以补偿以保障公平补偿。本案中，征收实施单位在实施涉案征收过程中，根据征收决定对原告案涉厂房和土地使用权分别进行评估，并以签订协议的方式均予补偿，原告被征收厂房剩余年限内的土地使用权已经得到补偿，明显不具有继续退还剩余年限内的土地出让金的法定条件，原告再行要求被告予以退还，无事实根据，案涉答复并无不当，原告的诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。上诉人浙江正大文化用品制造有限公司上诉称：1.一审判决适用法律错误。首先，《中华人民共和国物权法》明确了房屋征收应予补偿与提前收回土地使用权应退还出让金两方面内容。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定出让合同提前终止应退还出让金。《国有土地上房屋征收与补偿条例》系国有土地上房屋征收与补偿的行政法规，相对物权法而言是下位法。上述法律法规从不同角度规定征收国有土地上房屋及其使用权的处理方式，相应位阶不同。“特别法优先于一般法”的法律适用原则，适用前提即处于同一位阶的法律规范其内容相冲突时，应当优先适用特别法。本案应当根据上位法优于下位法的原则，优先适用《中华人民共和国物权法》的规定，该法第一百四十八条规定建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条规定给予补偿，退还相应出让金。此外，本案涉及《国有土地使用权出让合同》终止后退还土地出让金的问题，还应当适用《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，该条例第四十二条规定，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法定程序提前收回，并根据使用权者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。原判适用的《国有土地上房屋征收与补偿条例》并不适用于本案情形，实属适用法律错误。2.一审判决认定事实错误。首先，将土地使用权价值补偿与退还土地出让金不当混同。一审判决认定，被征收房屋和被征收的依法使用的土地经评估，分别补偿45609721元、28227320元，并据此推定原告被征收厂房剩余年限内的土地使用权已经得到补偿，明显不具有继续退还剩余年限内的土地出让金的法定条件。但是，实际本案的土地使用权补偿28227320元是房屋价值补偿总额45609721元的组成部分，仅赔付一笔补偿款，判决推定原告已不具备取得相应土地出让金条件，实属错误。其次，一审判决错误理解《国有土地上房屋征收与补偿条例》的“公平补偿”标准。根据该条例第十七条之规定，征收补偿不仅包括房屋市场价值的补偿，还包括损失补偿、奖励和补助，其补偿总额应高于被征收房屋的市场价值。故依照物权法规定“退还相应出让金”符合“公平补偿”的实质。最后，一审判决错误理解不同行政机关的职能。国有土地的出让、转让、终止及终止后的土地出让金退还系被上诉人的职责。即使被上诉人委托征收单位履行退还出让金的职责，应有书面规范性文件。而本案中，被上诉人并未委托龙湾区人民政府代为履行退还出让金，征收单位亦未额外支付土地出让金。综上，请求撤销原判，发回重审或者依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人温州市自然资源和规划局辩称：1.答辩人并非本案履行诉请职责的法定主体。根据温龙政发【2018】16号《征收决定》，相关补偿工作由温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处负责。本案系征收房屋过程中根据“房地一致”原则同时收回土地使用权，一般应遵循“谁收回谁退还”予以处理。2.上诉人主张的事实与理由不成立。首先，本案不适用《中华人民共和国物权法》第一百四十八条规定。上诉人厂房用地系因其国有土地上房屋被征收后，因“房地一致”同时被收回，其土地使用权收回的程序和补偿标准均适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定，而非物权法。其次，一审判决适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》并无不当。根据《中华人民共和国物权法》第八条规定，其他相关法律对物权另有特别规定的，依照其规定。《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条规定：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”据此，国务院制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对征收国有土地上房屋的程序和补偿标准等作出具体规定。针对国有土地上房屋征收的补偿，相对于物权法而言，《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条的规定为特别法，同时该法直接授权国务院作出详细规定。因此，原判适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》正确。最后，上诉人已实际取得案涉土地使用权的补偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条之规定，国有房屋征收程序中，被征收房屋的价值包括土地使用权的价值。而本案中，根据征收补偿方案和上诉人签署的《房屋征收补偿协议书》，土地使用权已经按照市场价评估补偿给上诉人，若上诉人要求退还出让金则构成对土地使用权的重复补偿。综上，请求法院驳回上诉，维持原判。双方当事人在一审期间提供的证据均已随案移送本院。二审期间，双方均确认，上诉人签署的案涉《房屋征收补偿协议》约定对涉案被征收厂房补偿总价为45609721元，其中包含了依法使用的土地经评估价值28227320元，这一事实与涉案《房屋征收补偿协议》约定的内容相符，本院予以确认。据此，本院对于原判认定“涉案《房屋征收补偿协议》约定对上诉人被征收房屋及被征收的依法使用的土地经评估，分别补偿45609721元和28227320元”的事实予以纠正。原判认定的其他事实有相应证据为证，本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国物权法》第八条规定，其他相关法律对物权另有特别规定的，依照其规定。《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条规定：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”该法第二十条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”上述法律规定，相较于《中华人民共和国物权法》而言，为特别法，应优先适用。同时，这一规定与《中华人民共和国物权法》第一百四十八条关于“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金”的规定，并不矛盾，二者都强调了对相应土地使用权价值的补偿。国务院于2011年公布并实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条明确：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”该条例第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”住房和城乡建设部《房地产估价规范》第5.3.3规定：“被征收房屋价值应包括被征收房屋及其占用范围内的土地使用权和属于被征收人的其他不动产的价值。”本案上诉人系因其国有土地上涉案厂房被征收，相应土地使用权被一并收回，因此主张要求被上诉人退回原国有土地使用权出让合同项下被提前收回的未使用年限的土地出入金。上诉人签署的案涉《房屋征收补偿协议》及所附的评估报告，明确被征收房屋价值已经包括了被征收房屋项下依法使用土地的价值，并且评估单位在评估土地价值时已经考虑了该土地使用权系出让所得、出让年限等因素。因此，原判认定涉案被征收厂房剩余年限内的土地使用权已经得到补偿，明显不具有继续退还剩余年限土地出让金的法定条件，案涉答复并无不当，并据此驳回上诉人的诉讼请求，有事实和法律依据，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人浙江正大文化用品有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 林青青审 判 员 张 存审 判 员 曾晓军二〇二〇年七月十二日代书记员 缪日臻