广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂行终564号 上诉人（一审原告）：张文武，男，1974年7月20日出生，汉族，住博白县。 被上诉人（一审被告）：博白县人民政府，住所地博白县博白镇大街**。 法定代表人：孙国梁，县长。 委托代理人：冯山，博白县自然资源局工作人员。 委托代理人：庞丹凤，博白县自然资源局工作人员。 一审第三人：龙港新区玉林龙潭产业园区管理委员会，住，住所地博白县龙潭镇龙潭产业园区/div> 法人代表人：刘锋，主任。 上诉人张文武因与被上诉人博白县人民政府（以下简称博白县政府）、一审第三人龙港新区玉林龙潭产业园区管理委员会确认行政强制拆除行为违法一案，不服玉林市中级人民法院（2020）桂09行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，2019年4月1日，博白县龙潭镇人民政府（以下简称龙潭镇政府）以龙政请〔2019〕6号《关于请求组织力量依法拆除龙潭镇白树村违法违规建筑的请示》（以下简称拆除请示）向博白县政府提出请示，博白县政府于次日作出批示，同意按龙潭镇政府所附的《关于拆除白树村“两违”建筑的工作方案》（以下简称拆除方案）执行，该拆除方案明确执法主体为龙潭镇政府。2019年4月2日，龙潭镇政府作为执法主体，在其他自然资源局、城管局等部门的配合下，对龙潭××辖区的违法违规建筑物进行强制拆除。张文武在油甘根队老虎岭社坛下修建的建筑物当天也被予以拆除。张文武不服，于2019年12月23日以博白县政府为被告提起本案行政诉讼，请求确认其建筑物被强制拆除的行为违法。一审法院于2020年3月3日向张文武释明了本案适格被告应为龙潭镇政府，但张文武不同意变更被告为龙潭镇政府。 一审法院认为，本案中，实施强制拆除张文武房屋建筑物行为的执法主体是龙潭镇政府，因此，龙潭镇政府为本案适格被告，博白县政府不是本案适格被告。经向张文武释明，可变更适格的被告后撤回本案起诉，向有管辖权的博白县人民法院提起诉讼，但张文武不同意变更。根据法释〔2018〕1号《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款关于“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，由于张文武起诉的被告不适格，故其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项的规定，对张文武的起诉本不应予立案，由于已经立案，故应裁定驳回起诉。遂依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项之规定，裁定驳回张文武的起诉。 张文武上诉称：（一）一审裁定认定博白县政府为不适格被告错误。1.龙潭镇政府自知没有拆房职权，向博白县政府请示批准组织实施，博白县政府关于该拆除请示的文件处理笺反而证明，被诉行政行为系博白县政府批准并组织实施。拆除方案关于工作领导成员及现场工作秩序维护组和现场拆除整治工作组的内容可证实，涉案行政行为是博白县政府组织县属部门实施；张文武提交的图片证实现场都是县国土和住建部门工作人员，龙潭镇政府没有调动县属部门的权力，即龙潭镇政府在强制拆除中仅是牵头。2.本案被诉行政行为目的是征收土地作为柳钢项目用地，博白县政府于2019年2月2日作出的拟征收龙潭镇长岭村和白树村公告及拆除请示可以证实。博白县政府强拆张文武房屋则是为降低拆迁成本，其他村民都已领取拆迁补偿款的事实可以证实。根据土地管理法第四十六条第一项、土地管理法实施条例第二十五条关于市、县级政府是有权实施征地拆迁主体的规定，博白县政府应是本案适格被告。（二）一审法院迳行裁定驳回张文武的起诉错误。根据行政诉讼法第十五条第一项、第二十二条第一款的规定，对县级以上人民政府所作行政行为不服提起的一审行政案件由中级人民法院管辖；人民法院受理的案件不属本级法院管辖的，应当移送有管辖的人民法院，受移送的人民法院应当受理。故一审法院驳回张文武的起诉错误。综上，请求二审法院撤销一审裁定，支持张文武的诉讼请求。 本院经审理查明，2019年4月1日，龙潭镇政府向博白县政府提出拆除请示，载明根据土地管理法有关规定，决定依法对白树村“两违”建筑进行拆除。博白县政府于次日作出批示，同意按龙潭镇政府拆除请示所附的明确执法主体为龙潭镇政府的拆除方案执行。2019年4月2日，张文武的涉案房屋被强制拆除。博白县政府否认系其组织实施强制拆除行为。 另查明,拆除请示载明，“为维护法律严肃性，确保龙潭产业园征地拆迁工作有序进行，经我镇党委、政府研究并草拟工作方案（详见附件），请求县人民政府于4月2日组织力量对白树村违规建筑依法进行拆除。”工作方案载明，“为维持良好的国土资源管理秩序和社会稳定，切实保护耕地，坚决打击非法占用土地行为，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，决定依法龙潭镇白树村‘两违’进行拆除，为确保拆除工作的顺利进行，特制定本方案”。方案明确：一、成立工作领导小组。其中现场拆除整治工作组的工作人员由国土资源局50人和住建局60人组成，工作职责包括“由国土局负责落实挖掘机及铁锤2个、铜钎10支并按时到达现场，负责指挥挖掘机对违章建筑现场的建筑物进行拆除整治。”二、执法主体为龙潭镇政府。三、执法对象为龙潭镇违法违规建筑。四、整改时间为2019年4月2日。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，张文武以博白县政府为被告，起诉请求确认2019年4月2日实施的涉案强制拆除行为违法，则本案被诉行政行为系强制拆除行为。涉诉强制拆除行为实施主体的认定，应当根据职权法定原则并结合案件事实作出认定。 《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十五条规定，“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”即县级以上人民政府土地行政主管部门或乡、镇人民政府具有拆除存在前述违法情形的建筑物的法定职权，县级人民法院不具有受理查处违法建筑的法定职权。再根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。即在一般情况下，政府组织实施强制拆除工作的行为系通过法定职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理而实现的，政府的组织行为一般属于不可诉的内部工作安排，当事人对强制拆除行为不服提起行政诉讼，应当以依职权实施强制拆除行为的责任主体作为被告。具体到本案，涉案房屋为农村集体土地上的房屋，根据上述法律规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门或乡镇级人民政府对其是否违法建筑有依法查处的职能。结合涉诉房屋被强制拆除前，龙潭镇政府制定明确执法主体为龙潭镇政府的拆除方案及博白县政府同意该拆除方案的材料，一审法院认定龙潭镇政府实施了涉诉强制拆除行为，是本案适格被告，博白县政府不是本案适格被告并无不当，本院予以确认。一审法院经释明，在张文武拒绝变更起诉被告的情况下，迳行裁定驳回起诉，符合《最高人民法院适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条规定，处理结果正确。至于被诉强制拆除行为是否合法，属于实体问题，不属本程序案件审查范围，本案不予评判。 综上，一审法院驳回张文武的起诉正确，本院予以维持。张文武的上诉主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 文 东 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇二〇年七月二十日 书记员 陈 芳