河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行终204号上诉人（原审原告）韦耀中，男，壮族，1953年12月4日出生，住郑州市管城回族区。委托代理人孙晓阳，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市自然资源和规划局，住所地河南省郑州市中原区淮河西路**。法定代表人孙建功，局长。委托代理人邹飞一，该局工作人员。委托代理人杨磊，河南荟智源策律师事务所律师。上诉人韦耀中诉被上诉人郑州市自然资源和规划局确认拍卖行为无效一案，不服河南省郑州市二七区人民法院（2019）豫0103行初145号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定：2018年6月28日，被告郑州市自然资源和规划局发布《国有建设用地使用权挂牌公告》（郑国土资交易告字＜2018＞58）:经郑州市人民政府批准，郑州市国土资源局决定以网上挂牌方式出让郑政出（2018）93、94、95（网））地块的国有建设用地使用权2018年8月2日，郑州鼎发置业有限公司竞得其中94（网））地块的国有建设用地使用权另查明，原告拥有位于郑州市管城回族区二里岗村26号房屋一套，建筑面积201.37平方米，该房屋位于上述挂牌公告中郑政出（2018）94（网））地块内2015年9月16日，上述房屋被拆除，郑州铁路运输中级法院（2015）郑铁中行初字第471号行政判决确认管城区政府强制拆除韦耀中案涉房屋的行为违法，后原告韦耀中向郑州铁路运输中级法院提起诉讼，要求管城区政府赔偿其各项经济损失1725.48314万元、国有建设用地使用权111.58平方米的损失。郑州铁路运输中级法院作出（2018）豫71行赔初195号行政赔偿判决，韦耀中不服，上诉于河南省高级人民法院，河南省高级人民法院经审理，认为：韦耀中关于赔偿装修损失和土地使用权损失的请求，评估机构出具的评估报告所确定的房屋价值已经包含了装修价值和土地使用权部分的价值，韦耀中请求另行赔偿该两项损失，于法无据，不应支持，判决郑州市管城回族区人民政府赔偿韦耀中房屋损失3251800元。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，韦耀中虽然向法庭提供了其持有的郑州市国有土地使用证，但该土地使用权部分的价值已经包含在其房屋价值内，经河南省高级人民法院判决由管城区政府予以赔偿，故韦耀中已经不再享有案涉土地的相关权利，被告郑州市自然资源和规划局的土地挂牌出让行为对原告的合法权益不产生实际影响，原告与被诉行政行为不具有法律上的利害关系，无原告诉讼主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告韦耀中的起诉。案件受理费50元，予以退还。上诉人韦耀中上诉称：上诉人韦耀中认为在挂牌出让行政行为一案中，一审法院作出驳回起诉的裁定是错误的，驳回的理由也是难以让人信服。首先,上诉人的房屋所在区域未被县级以上人民政府纳入征收范围，那么，上诉人的国有土地使用权就没有被依法收回。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款、第三款的规定:“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”对于实施国有土地上房屋的征收,必须要有县级以上人民政府作出房屋征收决定并予以公告，然而，房屋征收决定的公告，也就是说，只有房屋被纳入征收范围，之后房屋被依法征收的，国有土地使用权才会同时被收回。因此，上诉人有理由认为,至今案涉土地的区域未被纳入征收范围,房屋也就不可能被依法征收，那么，国有土地使用权也不可能被依法收回。其次,上诉人的房屋是被政府非法损毁，是一种侵权行为,那么,上诉人的国有土地使用权即物权不会也不可能就此消灭。依据《中华人民共和国物权法》第28条的规定:“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”那么，能够导致物权消灭的只有人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等。在本案中，既不涉及人民法院、仲裁的法律文书，也不涉及人民政府的征收决定，涉及的是政府的侵权行为，因为，上诉人的房屋是被政府组织相关人员非法损毁的，所以，上诉人房屋所占土地的国有土地使用权——物权并未消灭，也不可能消灭的，因为损毁仅仅是房屋，土地是完好无损，没有受到任何侵害。第三,通过国家赔偿的方式对上诉人的房屋及土地进行赔偿,不能产生收回国有土地使用权的法律效果。在本案中，国家赔偿解决的仅仅是财产的损失，上诉人受到损毁也只是房屋并不包括土地，因为，土地是完好无损，那么，对于法院将房屋所占之土地一并予以赔偿不符合国家赔偿法之精神，在此，暂不讨论对于未受损之物进行赔偿是不是合理、合法的问题。退一步说,即使赔偿包括了土地的价值，也不能产生收回国有土地使用权的法律效果，更不会出现物权消灭的作用。因为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”的规定以及《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定，很显然，通过国家赔偿的方式，就很好的说明了上诉人的房屋不是依法征收的，那么，房屋没有被依法征收，就不能产生国有土地使用权被收回的法律效果,也就不会出现物权消灭的法律效果。所以，通过国家赔偿的方式，政府是不能取得上诉人国有土地的物权，因为前一个物权未依法灭失。另外，上诉人还有一小部分土地并未被房屋所占，那就不可能包括在房屋的价值里了，也就没有进行赔偿。那么，对政府来说，这一部分土地，也是不可能取得物权了。所以，一审法院认为:“土地价值已经包含在其房屋价值内，经河南省高级人民法院判决由管城区政府予以赔偿，故韦耀中已经不再享有案涉土地的相关权利”，这观点显然是错误的，存在事实认定不清。第四,被上诉人的挂牌出让行为侵害了上诉人的国有土地使用权即物权。上诉人认为，案涉土地的国有土地使用权，依然为上诉人所有,不因国家赔偿而灭失,其所有的国有土地使用权现已被被上诉人对外挂牌出让，其权利已经受到不法侵害,一审法院怎么能够说土地挂牌出让行为对上诉人的合法权益不产生实际影响呢?明显的侵权行为,一审法院却视而不见,上诉人认为一审法院缺乏应有的公正性，希望在上诉中能够得到纠正。第五,以国家赔偿取代国有土地上房屋征收,是牺牲法治为代价,这样的做法不可取。通过事后被上诉人将案涉的土地使用权对外挂牌出让这一行为来看，政府目的不是为损毁上诉人的房屋而损毁房屋，其最终的目的是为了取得上诉人的土地,在此损毁房屋只是手段。所以，这样的手段是一种违法行为，是一种侵权行为，不是房屋征收行为。如果政府对上诉人房屋所在区域实施征收的话，那么，上诉人有选择补偿方式的权利。一审法院认为，上诉人已通过国家赔偿的方式获得了相关的补偿，有这样的想法是很危险的，因为这是以牺牲法治为代价的，如果政府的违法行为得不到应有的惩处,那么百姓的合法财产权就不能得到有效保护。无形之中，也会纵容政府违法行政,因为对政府来说，这样做行政效率高,但这样做就有损法律的尊严,也违背了依法行政,依法治国之理念。综上所述，上诉人依然是国有土地使用权人，其物权并未依法消灭。那么，被上诉人的挂牌出让行为就是侵害了上诉人的物权，所以,上诉人的合法权益已经受到了实质影响,并不是一审法院所认为的上诉人已经不再享有案涉土地的相关权利,土地挂牌出让行为对上诉人的合法权益不产生实际影响。为此，上诉人为维护自身的合法权益,特向贵院提起上诉，纠正一审法院的不当之处。请求撤销郑州市二七区人民法院作出的（2019）豫0103行初145号行政裁定书，并指令一审法院继续审理。被上诉人答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。被答辩人诉郑州市管城回族区人民政府行政赔偿一案中，因涉案房屋被拆除，被答辩人诉请判决管城回族区人民政府赔偿其各项经济损失及国有建设用地使用权损失。经被答辩人申请，郑州铁路运输中级法院依法委托评估机构就涉案房屋价值出具评估报告，其中确定的房屋价值已经包含土地使用权部分的价值。后河南省高级人民法院作出（2019)豫行赔终125号行政赔偿判决，对前述评估报告予以认可，并判决郑州市管城回族区人民政府赔偿被答辩人房屋损失3251800元。故被答辩人已经不再享有涉案土地的相关权利，答辩人的土地挂牌出让行为对其合法利益不产生任何实际影响，被答辩人与被诉行政行为不具有法律上的利害关系。原审法院根据《行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼”之规定，认定被答辩人不具备诉讼主体资格，依法裁定驳回被答辩人起诉，并无不当。综上，请求驳回被答辩人上诉请求，维持原审裁定。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为：行政赔偿诉讼是为弥补当事人因行政机关或其工作人员违法行为对其合法权益造成的直接损失而设立的司法救济制度。就行政赔偿以支付赔偿金为主的赔偿方式而言，经判决行政机关对当事人财产权的全部损失予以货币赔偿后，实质上确认了当事人相应财产权利的转移或者消灭，当事人基于该项权利提起诉讼请求权基础自然也就不复存在。就本案而言，在行政赔偿诉讼中河南省高级人民法院经审查确认原告房屋价值已经包含土地使用权部分的价值，并判决郑州市管城回族区人民政府向其赔偿3251800元。因为房屋与土地之间相互依存的关系，实质上基于行政机关支付土地与房屋对价而产生上诉人的房屋相关权利灭失及收回其土地使用权的法律效果，上诉人不再具有提起本案诉讼的请求权基础。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费50元退还上诉人韦耀中。本裁定为终审裁定。审判长 胡 涛审判员 耿 立审判员 付保东二〇二〇年七月二十七日书记员 王晓光