广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终274号上诉人（原审原告）：梁华养，男，1946年10月18日出生，汉族，住广东省中山市。法定代理人：梁秀珍，女，1971年9月17日出生，澳门特别行政区永久性居民，住澳门黑沙环劏狗环巷，系梁华养女儿。被上诉人（原审被告）：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：陈琦夫，该局工作人员。委托代理人：余雪琳，广东保信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区**********，统一社会信用代码114***********762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：李栋，中山市司法局工作人员。原审第三人：陈保堂，男，1950年11月13日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人梁华养不服被上诉人中山市自然资源局（以下简称市资源局）、中山市人民政府（以下简称市政府）、原审第三人陈保堂规划行政许可一案，不服广东省中山市第一人民法院(2019)粤2071行初795号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：梁华养系位于中山市********不动产权属人[不动产权证号：粤（2017）中山市不动产*****号]。第三人陈保堂于2015年6月12日就位于中山市********之一的土地办理了土地使用证[土地证号：中府集用（2015）*****号]。2017年12月21日，陈保堂向原中山市城乡规划局（以下简称市规划局）申请颁发建设工程规划许可证，并提交市规划局业务申请表（建筑工程一报建类）、市规划局项目信息登记表、授权委托书、身份证复印件、土地使用证、用地图、协议书、三线图、建筑设计图纸、中山市建设用地规划条件、图形电子文件信息来源证明等材料。其中，市规划局业务申请表（建筑工程一报建类）“情况说明”栏载明“该项目位于中山市********之一，土地证号：中府集用（2015）第33008**，土地用途为住宅，用地面积：193.2平方米，项目名称：住宅，结构为框架结构。原已办理规划报建业务（业务编号：081********0011），因为本人调整方案，布局变更，现申请注销原办理的规划许可证，并按自建自住申请办理建设工程规划许可证。”协议书则载明陈保堂用地周边归属为东邻河涌、南邻河涌、西邻小路、北邻***，并有中山市******民委员会盖公章及***签名确认。市规划局当日受理并出具了规划业务受理回执，后经审查，认为陈保堂用地在现有河涌护堤内，根据《中山市******控制性详细规划》（以下简称《控规》），该用地规划为三类居住用地，南侧临近规划绿地，没有进入规划河涌范围，而且，陈保堂土地使用权属清晰，不存在占用河涌护堤的情形，建筑线退让河涌边线的距离超过8米，符合规划设计条件及《中山市城市规划技术标准与准则》8.2.20的要求，遂于2017年12月29日对陈保堂颁发建08***********20建设工程规划许可证，并于2018年1月11日送达陈保堂。同年9月30日，梁秀珍向市规划局申请政府信息公开中山市***********之一用地报建资料，市规划局于2018年10月22日作出关于政府信息公开的答复，公开了业务编号为081********0020的建设工程规划许可证及总平面图。梁华养对市规划局向陈保堂颁发上述建设工程规划许可证的行政行为不服，于2018年12月18日向市政府申请行政复议，市政府于当天受理其行政复议申请，后经审查，于2019年2月15日延长行政复议审查期限，于2019年3月15日中止行政复议审查期限，于2019年3月27日恢复行政复议审查，于2019年3月28日作出中府行复〔2018〕1229号行政复议决定，维持了建08***********20建设工程规划许可证，于2019年4月2日将行政复议决定书送达市资源局、梁华养及陈保堂。梁华养仍不服，遂诉至原审法院，请求：1.撤销市规划局于2017年12月29日作出的建设工程规划许可证（建08***********20）；2.撤销市政府作出的中府行复〔2018〕1229号行政复议决定。原审法院另查明，2018年5月29日，中山市住房和城乡建设局向陈保堂颁发建筑工程施工许可证（编号：442************001），准予陈保堂位于中山市********之一的住宅工程施工。后梁华养以陈保堂2018年7月20日在上述地址的空地上建造新房，施工过程中导致其两幢房屋室内均出现不同程度的裂缝、门窗洞边角有开裂，局部墙与梁交接处有开裂等严重损害为由，于2019年4月15日向原审法院提起财产损害赔偿纠纷[案号：（2019）粤2071民初9980号]，请求判令陈保堂向梁华养赔偿因房屋损坏造成的损失25万元。目前该案尚在审理过程中。2018年8月，陈保堂委托广东城筑建设工程质量检测有限公司对梁华养住宅楼B栋位于中山市**********的房屋结构现状进行检测鉴定，同年8月3日，该公司作出结构现状检测报告，检测结论为该建筑物与外地坪交接处局部分离，局部楼板开裂，局部墙与梁、墙交接处开裂，局部墙体开裂，局部墙体渗水，建筑物门窗、水电等设备具备正常使用功能。同时该公司在据现场检测结果及委托方提供的资料进行的分析提出如下建议：建筑物应严格按设计荷载使用，未经技术鉴定或设计许可，在使用过程中不得随意改变其使用功能及增加荷载；在邻房施工过程中要注意观察房屋结构状况变化和及时维护，确保房屋安全使用，如发现问题及时向相关部门报告，进行处理。2018年8月，梁华养就“相关职能部门在房屋报建审批过程中存在问题”、“坦洲镇联一村五围街4号之一违规建房的问题”等事项，先后向市规划局坦洲分局、市规划局进行信访，均答复称信访事项所反映的上述用地，根据《控规》规划为三类居住用地，南侧为规划沿河绿地，其土地证载的用地范围均在现有河涌护堤内，没有进入规划河涌范围，建筑红线退让均满足《控规》、《中山市城市规划技术标准与准则（2016版）》的要求，用地与建筑范围均不涉及侵占河涌，故在办理规划相关业务时无须征求水利部门意见。另外，2014年10月13日，中山市水务局向各镇（区）水利所作出《关于靠近河涌用地办理土地登记的意见》（中水〔2014〕109号，以下简称市水务局109号文件），主要载明：“……为加强我市河道保护和堤防管理，确保行洪排涝安全，根据国家相关法律法规和《中山市内河涌管理规定》，经与市国土部门协商，对涉及我市内河涌管理范围办理土地初始登记问题有关事项征求水利部门意见时，水利部门按如下意见处理：一、对初始登记的土地，在征求水利部门意见时，由当地水利部门出具该土地所临河涌的具体河涌管理保护范围控制线以及该土地是否占用河涌管理保护范围的意见后，报我局审核。……三、对有关建设确需占用内河涌管理保护范围的，须在水利部门按规定权限对工程建设方案审查同意后，方可依法办理有关手续。……六、保护范围的划定，主干内河涌（指与排涝泵站、水闸直接相连的河涌）从两岸岸线起算，每侧5米为岸堤保护范围；其他内河涌从两岸岸线起算，每侧3米为岸堤保护范围。……”庭审中，梁华养主张陈保堂拟建的房屋位于河边，市规划局审批陈保堂的建设工程规划许可申请时，应根据市水务局109号文件由水务部门加具意见。市资源局则认为根据市水务局109号文件中第三、六点的规定，涉案建设工程规划许可申请的审批不需要征求水利部门的意见。原审法院又查明，2008年10月27日，市政府作出中府办复[2008]363号《关于坦洲镇永一村控制性详细规划的批复》，认为《坦洲镇永一村控制性详细规则》基本符合《坦洲镇近期建设规划（2006-2010）》的要求，同意该《控规》。涉案的陈保堂用地在《控规》片区范围内，规划用地分类为三类居住用地，《控规》中代号为R31。庭审中，市资源局确认目前关于坦洲镇永一村的控制性规划按照上述《控规》处理。而《中山市城市规划技术标准与准则》第8.2.20点载明，为保证排洪渠道安全、便于维护、整修，建（构）筑物线退河涌边线最小距离（泵站、闸门等排水防洪设施和维修设施除外），按表8.2.20执行，其中河涌宽度8米以下、8～15米、15米以上的，退河涌边线距离分别为3米、5米、8米。原审法院再查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建市资源局，行使市规划局职权，且不再保留市规划局。原审法院还查明，2018年12月10日，原审法院作出（2018）粤2071民特1509号民事判决书，宣告梁华养为无民事行为能力人，指定梁秀珍为其监护人。该判决书于同日发生法律效力。庭审中，梁华养称陈保堂用地位于河边，并确认其房屋位于陈保堂用地的西北方向，与陈保堂用地相隔一条四米宽的村路，不属于法律意义上的“相邻”，其也没有在陈保堂向规划部门报建时提供的协议书上签名；其于2015年建房时规划部门称不能在河边建房，不清楚为何陈保堂于2017年会取得涉案建设工程规划许可证；陈保堂建房时于2018年7月25日下午4时30分前使用重型打桩机时震裂了村路与梁华养的两间房屋，当时梁华养已经报警，并找到村委会、住建部门、安监部门到现场处理，他们看了现场后没有跟进处理，也没有让陈保堂停工；2018年8月3日，坦洲镇水利所两名工作人员到陈保堂的施工现场勘查过，告知中山市一河两岸建房都必须依据市水务局109号文件处理，并制作了调查笔录，通知陈保堂在建工程破坏了河涌防堤并当场责令其整改，恢复原貌，但没有作出行政处罚决定；由于梁华养的房屋也涉及到破坏河堤的情况，所以水利部门当时一并进行了处理，并于同年8月底，找施工人员对河堤统一进行了清理。原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十条的规定，市规划局作为中山市城乡规划行政主管部门，负责本行政区域内的城乡规划管理工作，具有颁发涉案建设工程规划许可证的职权。由于中山市于2019年1月进行了机构改革，组建市资源局，行使市规划局职权，故市资源局是本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市政府对不服建设工程规划行政许可行为的行政复议负有法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……”本案中，梁华养用地虽然与陈保堂用地从地理位置上看并不直接相邻，但两地之间仅相隔一条村路，处于邻近位置，且从本案现有证据来看，梁华养发现自建房屋出现开裂现象是在陈保堂领取涉案建设工程规划许可之后进行建房施工过程期间，故即使梁华养不是涉案行政许可的行政相对人，但根据上述规定及参考《最高人民法院〈行政审判办案指南（一）〉》第6点“公民、法人或其他组织认为行政行为对自身合法权益具有潜在的不利影响，如果这种影响以通常标准判断可以预见，则其对该行政行为具有原告资格。”的规定，市规划局作出的建08***********20建设工程规划许可证对梁华养合法权益具有潜在的利害关系，故梁华养应具有本案的原告主体资格。市资源局提出梁华养与被诉具体行政行为不具有利害关系、对其起诉应予驳回的辩解，原审法院不予采纳。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和第二款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。……对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”本案中，陈保堂向市规划局提交了市规划局项目信息登记表、市规划局业务申请表（建筑工程一报建类）、授权委托书、身份证明、土地使用权证、用地图、四邻协议书、三线图、设计图纸、中山市建设用地规划条件（业务编号:0811********115）、图形电子文件信息来源证明等材料，来源合法。市规划局经审查，认为陈保堂的申请符合法定条件，且属于所在区域控规范围内，遂向陈保堂颁发建08***********20建设工程规划许可证，符合法律规定。市政府依法受理梁华养提出的行政复议申请，并于2019年3月28日作出涉案行政复议决定书，决定维持市规划局作出的涉案建08***********20建设工程规划许可证，也无不当。对于梁华养主张市规划局在审批陈保堂的涉案建设工程规划许可申请时，应根据市水务局109号文件征询水务部门的意见，但该文件是针对我市内河涌管理范围办理土地初始登记行为的规范意见，不属于建设工程规划许可审批前置条件，故对梁华养的上述主张，无法律依据，原审法院不予支持。至于梁华养提起本案行政诉讼，归根结底也是希望通过否定涉案建设工程规划许可证的合法性，以阻止陈保堂继续建房施工，从而避免其财产损失扩大，但梁华养已就其与陈保堂之间的财产损害赔偿纠纷另案提起了民事诉讼，因此，梁华养可循民事法律途径继续主张其合法权益。综上所述，梁华养要求撤销市规划局于2017年12月29日向陈保堂颁发的建08***********20建设工程规划许可证及市政府于2019年3月28日作出的中府行复〔2018〕1229号行政复议决定的诉讼请求，理据不充分，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回梁华养的诉讼请求。案件受理费50元，由梁华养负担。上诉人梁华养不服上述判决，向本院提起上诉称：一、市规划局没有按照中水〔2014〕109号文件规定进行审批；二、市规划局没有颁布文件规定建房不需要邻居签名，其审批本案许可时，未经梁华养签名；三、中山市水务部门相关人员表示，陈保堂要建房一定要经过水利部门审批后才行；四、市规划局一直用2008年版《中山市******控制性详细规划》来掩饰问题。请求二审法院撤销原审判决，支持上诉人原审提出的诉讼请求。被上诉人市资源局答辩称：市规划局作为中山市城乡规划行政主管部门，依法具有对中山市行政区域内办理建设工程规划许可的审批职能。本案涉诉的建设工程，建筑边线距离河涌边最小距离8米，符合《中山市城市规划技术标准与准则》、《坦洲镇永一村控制性详细规则》的要求，不属于按〔2014〕109号文件需要水务部门同意的范围，市规划局作出涉案许可，程序合法，事实清楚，适用法律正确，合法有—。被诉行政许可及原审判决正确，请求二审法院予以维持。被上诉人市政府答辩称：本案被诉建设工程规划许可证所依据的事实清楚，适用法律正确，程序合法正当，市政府所出行政复议决定亦合法正确。请求二审法院维持原判，驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案是规划行政许可纠纷。本案中，市规划局在受理陈保堂的行政许可申请后，依法进行了审查，在申请材料齐全，建设项目符合《中山市城市规划技术标准与准则》、《坦洲镇永一村控制性详细规则》要求的情况下，作出涉案行政许可并无不当。梁华养提出未征询水务部门意见的问题，由于涉案行政许可所许可的工程边线在河涌管理保护范围外，不属于需要征询水务部门意见的情形，市规划局未征询水务部门意见即作出涉案许可亦无不当，梁华养提出陈保堂要建房一定要经过水利部门审批的主张，无事实和法律依据。因此，市规划局作出的建08***********20建设工程规划许可合法有据，市政府对梁华养作出的中府行复〔2018〕1229号行政复议决定亦合法正确，均应予以支持。梁华养上诉理由不能成立，本院不予采信。综上所述，梁华养上诉理据不能成立，其上诉请求，本院依法予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人梁华养负担。本判决为终审判决。审判长 王 鹏审判员 陶香琴审判员 高 琳二〇二〇年七月二十四日书记员 林泊旭