贵州省毕节市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）黔05行初53号 原告何世卫，男，1971年8月20日出生，彝族，住贵州省大方县。 委托代理人刘云，北京新翰律师事务所律师。 委托代理人李春兰，北京新翰律师事务所律师。 被告贵州百里杜鹃管理区普底彝族苗族白族乡人民政府。 地址：贵州百里杜鹃管理区普底彝族苗族白族乡街上。 法定代表人黄小林，乡长。 出庭负责人牟松，副乡长。 委托代理人彭晓洁，贵州靖毕律师事务所律师。 被告毕节市人民政府。 地址：毕节市七星关区碧阳大道518号。 法定代表人张集智，市长。 委托代理人李洁。 委托代理人王发财，北京嘉润（贵阳）律师事务所律师。 原告何世卫诉被告毕节市人民政府、被告贵州百里杜鹃管理区普底彝族苗族白族乡人民政府（以下简称普底乡政府）土地行政强制一案，原告于2018年10月29日向本院提起诉讼。本院于2018年12月25日作出（2018）黔05行初221号行政判决。宣判后，上诉人普底乡政府不服，向贵州省高级人民法院提出上诉。贵州省高级人民法院于2020年3月30日作出（2019）黔行终973号行政裁定，撤销本院（2018）黔05行初221号行政判决，将本案发回本院重新审理。本院于2020年4月8日立案后，依法重新组成合议庭，于2020年6月2日公开开庭审理了本案。原告何世卫及委托代理人刘云，被告毕节市人民政府委托代理人李洁、王发财，被告普底乡政府的出庭负责人牟松及委托代理人彭晓洁到庭参加了诉讼，现已审理终结。 原告何世卫诉称：2017年9月，贵州百里杜鹃管理区棚户区改造指挥部办公室及普底乡政府工作人员宣传并进行入户调查，原告的房屋已被纳入百里杜鹃管理区2017年城镇棚户区改造项目（二期）的拆迁范围，房屋需要拆迁。2018年7月3日，原告房屋前的停车场、堡坎、围墙和一个水池被200多人开来挖土机、推土机强挖，给原告造成巨大的经济损失，原告及家属被强制抓到派出所下午才放出。原告被强挖强占的土地被普底至金坡旅游公路项目占用。在相关部门没有对原告进行补偿安置的情况下，强制拆除原告房屋前停车场、堡坎、围墙和水池的行为严重违法，故向本院提起行政诉讼。请求确认二被告强拆原告停车场、堡坎、围墙及水池的行为违法。 原告为了支持自己的主张，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证： 第一组证据：1.原告身份证复印件；2.建房协议书；3.《普底乡可建范围建房承诺书》复印件。用以证明：原告房屋是普底乡政府同意修建的合法房屋。 普底乡政府质证：对1号证据无异议；2号、3号证据的三性有异议，达不到证明目的。该证据与本案无关联性，原告房屋不在征收范围内。 毕节市人民政府质证：对1号证据无异议；对2号证据的关联性有异议，达不到证明目的；对3号证据合法性有异议，没有甲方的签字盖章，达不到证明目的。 第二组证据：贵州百里杜鹃管理区管理委员会房屋征收决定的张贴公告。用以证明：原告房屋位于棚户区改造项目的征收范围内，普底至金坡道路建设项目是单独的原告不知情，该项目没有发布过任何公告。 普底乡政府质证：真实性、合法性无异议，与本案无关。本案是普底至金坡的道路建设引起的，与棚户区改造无关。 毕节市人民政府质证：该证据与本案无关。 第三组证据：编号L41、L42《百里杜鹃2017年城市棚户区改造项目（二期）房屋建筑面积摸底分户表与征收补偿明细表》复印件。用对证明：案涉房屋属于棚户区改造范围，停车场，水池、堡坎和围墙是道路修建和棚户区改造项目的交叉范围内。 普底乡政府质证：与本案无关，原告提供的是棚户区改造的相关材料，本案系道路修建引发的纠纷，与棚改无关。 毕节市人民政府质证：该证据并无相关单位的盖章认可，与本案无关。 第四组证据：房屋前停车场、堡坎、围墙和水池被违法强拆前后的照片。用以证明：原告停车场、堡坎、围墙和水池等被强拆的事实。 普底乡政府质证：对三性有异议，达不到证明目的，并不能反映事实情况。 毕节市人民政府质证：对三性有异议，达不到证明目的。 第五组证据：拆迁现场视频光盘。用以证明：现场拆迁的状况。 普底乡政府质证：对三性有异议，达不到证明目的。形成时间不清楚，证据中内容也不能证明案件事实。 毕节市人民政府质证：对三性有异议，达不到证明目的。 第六组证据：收据一张。用以证明：原告房屋经政府批准建设，是合法建筑。 普底乡政府质证：原告所提的只是建房保证金，未对房屋进行拆除，与本案无关联。 毕节市人民政府质证：对关联性不认可，达不到证明目的。该收据上显示的是建房保证金，与原告所需证明的证明目的无关。 第七组证据：1.贵州百里杜鹃管理区管理委员会关于公布《贵州百里杜鹃管理区管理委员会房屋征收决定书》的公告；2.贵州百里杜鹃管理区管理委员会房屋征收决定书。用以证明：二被告是本案适格的被告，被告毕节市政府是土地征收责任主体，被告普底乡人民政府是具体实施单位。 普底乡政府质证：对该组证据真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该组证据是棚户区改造的征收公告，与本案没有关联性。本案原告被拆除的建筑不是因为棚户区改造被拆除，而是因为修普金大道被拆除，乡政府不是本案适格被告，房屋与本案没有关系。 毕节市人民政府质证：征收决定上显示的是棚户区改造，与本案无关，达不到原告证明目的。 被告毕节市人民政府答辩称：毕节市人民政府不是本案适格被告，原告属于错列被告。原告的起诉没有事实依据。综上，请求驳回原告的起诉。 被告毕节市人民政府为了支持自己的主张，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证： 共一组证据：1.《省国土资源厅关于百里杜鹃普底至金坡旅游公路用地预审的复函》（黔国土资预审函[2018]23号）；2.《省重大工程和重点项目建设工作领导小组办公室关于下达2018年贵州省重大工程和重点项目名单及推进计划的通知》（黔重大办[2018]4号）及附件；3.《省林业厅关于同意在贵州百里杜鹃省级自然保护区实验区建设百里杜鹃普底至金坡旅游公路的行政许可决定》[2018]黔林许准071号；4.相关批复建设公路文件；5.《统一社会信用代码证》；6.《毕节市城乡规划局关于百里杜鹃普底至金坡公路改扩建工程规划选址的审查意见》（毕市规项字[2018]44号）；7.《百里杜鹃普底至金坡旅游公路建养一体化服务合同》、《中标通知书》；8.情况说明；9.其他相关文件［中共贵州省委九届（2006）9号《常委专题会议纪要》、贵州省机构编制委员会省编办发（2007）76号《关于设立贵州百里杜鹃风景名胜区党的工作委员会和管理委员会的批复》、中共毕节地委毕地党发（2017）19号《中共毕节地委、毕节地区行署关于组建贵州百里杜鹃风景名胜区（贵州百里杜鹃国家级森林公园贵州百里杜鹃自然保护区）党的工作委员会和管理委员会的通知》、毕节市机构编制委员会毕市机编（2014）70号《关于贵州百里杜鹃风景名胜区党的工作委员会和管理委员会更名等机构编制事项的批复》、贵州省机构编制委员会黔编办发（2014）252号《关于贵州百里杜鹃风景名胜区党的工作委员会和管理委员会更名的批复》］。用以证明：毕节市人民政府不是本案适格被告，项目是由贵州百里杜鹃管理委员会的名义实施，应由贵州百里杜鹃管理委员会作为本案的被告。 普底乡政府质证：1至7号证据达不到证明目的。该项目需要使用集体土地，依据土地管理法等相关法规，用地的主体是县级以上人民政府，在本案中是贵州百里杜鹃管委会，但贵州百管委没有独立资格，应当由毕节市人民政府承担相应的法律责任。8号证据称贵州百里杜鹃管理区成立了普底至金坡的项目指挥部并设定征地范围，但原告没有看到明确的范围。对9号证据三性均认可，但达不到证明目的。 被告普底乡政府质证：无异议。 被告普底乡政府答辩称：贵州百里杜鹃管委会规划建设普金大道，该项目已纳入《贵州省旅游公路网规划》和省脱贫攻坚项目库，于2016年获得立项批复，2018年3月开始拆迁工作。为推进项目建设，必须先启动普底乡岩脚大桥、杉木大桥、坎脚大桥等控制性工程，该项目建设需要从原告房屋后边院坝经过，普金大道建设需征收原告房屋后边的院坝0.723亩（含水池1个、部分堡坎及围墙）。在工作开展中，原告要求将房屋与院坝一起丈量才签字，但原告房屋未纳入棚户区改造范围，其房屋无相关建房手续，且占地系给他人非法购买。普金大道征拆组告知原告的房屋不在普金大道征拆范围内，不征收其房屋。因项目建设工期紧、任务重，普金大道项目指挥部已协调原告附近的加油站暂停营业一个月，但施工方仍未能进行有效施工。2018年7月3日，施工单位到现场进行施工。普底乡政府不是本案适格被告，修建普金大道的整个建设项目由建设方和施工方开展，因施工地段属于普底乡范围内，按照属地管理的原则，乡政府及时出面化解矛盾，并没有拆除原告的堡坎、围墙等，原告的起诉没有事实依据。综上，请求驳回原告对普底乡政府的起诉。 被告普底乡政府为了支持自己的主张，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证： 第一组证据：1.法定代表人身份证明书；2.统一社会信用代码证书。用以证明：普底乡政府的身份情况，且普底乡政府不是本案适格被告。 原告质证：对真实性、合法性无异议，但达不到证明目的。 毕节市人民政府质证：无异议。 第二组证据：《关于何世卫举报事项的答复意见》及送达回证。用以证明：2018年7月3日，何世卫与普金大道施工方发生纠纷，普底乡政府作为当地政府，按照属地管理原则对双方进行调解处理；原告房屋暂缓纳入棚户区改造范围，其房屋无相关建房手续，乡政府不是适格被告，原告的起诉没有事实和法律依据，应驳回其起诉。 原告质证：对真实性、关联性认可，对合法性不认可，达不到证明目的。普底至金坡的道路修建中占用了原告的停车场、院坝等，乡政府参与过征地拆迁实施，是适格被告。 毕节市人民政府政府质证：无异议。 第三组证据：1.黔重大办（2018）4号《省重大工程和重点项目建设工作领导小组办公室关于下达2018年贵州省重大工程和重点项目名单及推进计划的通知》；2.黔国土资预审函（2018）23号《省国土资源厅关于百里杜鹃普底至金坡旅游公路用地预审的复函》；3.(2018)黔林许准071号《省林业厅关于同意在贵州百里杜鹃省级自然保护区实验区建设百里杜鹃普底至金坡旅游公路的行政许可决定》；4.毕市规项字(2018)44号《毕节市城乡规划局关于百里杜鹃普底至金坡公路改扩建工程规划选址的审查意见》；5.毕环表复(2018)51号《毕节市环境保护局关于百里杜鹃普底至金坡旅游公路环境影响评估报告表的批复》；6.毕发改总(2016)89号投资22号《毕节市发展和改革委员会关于S212百里杜鹃普底至金坡公路改扩建工程可行性研究报告的批复》；7.毕节市城乡规划局《建设项目选址意见书》。用以证明：1.普金大道是经贵州省、毕节市、百里杜鹃管理委员会等相关单位批复同意建设的旅游公路，已经下发相关文件同意修建；2.普金大道是经贵州省、毕节市、百里杜鹃管理委员会等相关单位批复同意建设的旅游公路，工程建设合法。 原告质证：对三性不认可，截止目前原告未看到建设项目的征收公告及相关材料，不能证明土地征收合法。 毕节市人民政府质证：无异议。 第四组证据:1.贵百发改投资(2017)167号《百里杜鹃管理区发展和改革局关于百里杜鹃普底至金坡旅游公路可行性研究报告的批复》；2.建设方贵州百里杜鹃森林公园开发有限公司与施工方贵州建工集团有限公司、广东中天市政工程设计有限公司于2018年4月2日签订的《百里杜鹃普底至金坡旅游公路建养一体化服务合同》。用以证明：1.工程建设方是贵州百里杜鹃森林公园开发有限公司、施工方是贵州建工集团有限公司、广东中天市政工程设计有限公司；2.普底乡政府不是建设方，也不是施工方，原告诉错了对象。 原告质证：1号证据与第三组质证意见一致。目前该项目施工、征地均违法。原告的停车场、堡坎、水池等没有普金大道项目的测量数据，拆迁违法。2号证据与本案无关。即使政府与其他单位签订了协议，我们只与政府用地有关系，和其他单位没有关系。 毕节市人民政府质证：无异议。 第五组证据:2018年11月15日联丰村《证明》及协议。用以证明：1.涉案院坝的土地是何世卫向他人买卖所得，属于非法买卖；2.何世卫取得涉案土地的行为违法。 原告质证：对其证明目的不认可，土地是可以流转，原告流转行为合法。 毕节市人民政府质证：无异议。 为查明因何项目建设使用了原告的土地，本院依职权进行了现场勘查并调取了相关证据，各方当事人对调取的证据发表了质证意见。 1.现场勘查笔录。经现场勘查，因修建普金公路，原告房屋后面的土地被公路建设使用了部分，部分围墙被拆除，水池被拆除了部分，化粪池被全部拆除。 原告质证：无意见。 毕节市人民政府质证：以法院调查的为准。 普底乡政府质证：无意见，以法院调查的为准。 2.贵州百里杜鹃管理区委员会百管函（2018）51号《关于普底至金坡旅游公路建设项目有关事项的批复》。贵州百里杜鹃管理区委员会批复了交通运输局报送的《普底至金坡旅游公路建设项目拆迁补偿安置方案》。 原告质证：对真实性无异议，对合法性有异议，普金公路建设项目不合法，该批复证明二被告是本案适格被告。 毕节市人民政府质证：对三性无异议，毕节市人民政府不是本案适格被告。 普底乡政府质证：无异议。 3.中共百里杜鹃管理区党工委、管委会贵百党办字（2018）50号《关于成立百里杜鹃管理区普底至金坡旅游公路建设指挥部的通知》。该通知记载：经党工委、管委会研究，决定成立普底至金坡旅游公路建设指挥部。 原告质证：对合法性不认可，指挥部是百里杜鹃管理委员会成立的，百里杜鹃管理委员会是毕节市人民政府下属机构，毕节市人民政府是本案适格被告。 毕节市人民政府质证：无异议。 普底乡政府质证：无异议，普底乡政府不是本案适格被告。 4.百里杜鹃管理区管理委员会出具的《关于对普底至金坡旅游公路项目建设有关情况的说明》。该情况说明记载：根据普底至金坡旅游公路建设项目指挥部的安排，2018年3月启动普金公路项目建设征地拆迁工作，原告房屋不在普金公路项目建设范围内。原告的院坝、水池、部分堡坎及围墙在普金公路项目建设拆迁范围内。原告要求对其房屋一起丈量才愿意签字。经指挥部组织召开会议研究，决定于2018年7月3日对原告场地进行围场施工。 原告质证：对合法性不认可，普金公路没有征地批复文件，项目建设不合法。毕节市人民政府是本案适格被告。 毕节市人民政府质证：无异议。 普底乡政府质证：无异议，该组证据恰好证明普底乡政府不是本案适格被告。 本院认证：原告何世卫提交第一组证据中的第2、第3号证据，第二组、第三组、第六组、第七组证据，均涉及原告房屋的修建及因棚户区改造拟征收房屋的情况，本案原告的房屋并未被拆除，其房屋不在普底至金坡旅游公路建设项目的征收范围内，原告提供的上述证据与本案没有关联，本院不予采信。原告提供的其余证据，被告毕节市人民政府、被告普底乡政府提交的证据以及本院依职权调查的证据，均与本案有关联，均能证实原告房屋后面的停车场、堡坎、围墙及水池因修建普金公路，被普底至金坡旅游公路建设项目指挥部强制拆除的事实，本院予以采信。 经审理查明：2016年10月11日，毕节市发展和改革委员会作出毕发改总(2016)89号投资22号《关于S212百里杜鹃普底至金坡公路改扩建工程可行性研究报告的批复》，原则同意普底至金坡公路改扩建工程可行性研究报告。2018年2月14日，贵州省重大工程和重点项目建设工作领导小组办公室下发黔重大办(2018)4号《关于下达2018年贵州省重大工程和重点项目名单及推进计划的通知》，百里杜鹃普底至金坡旅游公路建设项目工程属于2018年贵州省重大工程和重点项目。2018年5月28日，毕节市城乡规划局作出毕市规项字(2018)44号《关于百里杜鹃普底至金坡公路改扩建工程规划选址的审查意见》，2018年8月3日，毕节市环境保护局作出毕环表复(2018)51号《关于百里杜鹃普底至金坡旅游公路环境影响评估报告表的批复》，2018年8月16日，贵州省国土资源厅作出黔国土资预审函(2018)23号《关于百里杜鹃普底至金坡旅游公路用地预审的复函》，2018年8月20日，贵州省林业厅作出(2018)黔林许准071号《关于同意在贵州百里杜鹃省级自然保护区实验区建设百里杜鹃普底至金坡旅游公路的行政许可决定》。 另查明，2018年4月19日，贵州百里杜鹃管理区管理委员会（以下简称百管委）作出百管函（2018）51号《关于普底至金坡旅游公路建设项目有关事项的批复》，原则同意百里杜鹃交通运输局报送的《普底至金坡旅游公路建设项目拆迁补偿安置方案》。2018年5月7日，中共百里杜鹃管理区党工委、百里杜鹃管委会下发贵百党办字（2018）50号《关于成立百里杜鹃管理区普底至金坡旅游公路建设指挥部的通知》，决定成立普底至金坡旅游公路建设指挥部。原告何世卫的房屋位于普底乡联丰村，修建普底至金坡旅游公路需使用其房屋后面的部分土地。普底至金坡旅游公路建设指挥部与原告商谈用地事宜时，原告要求将其房屋一并勘丈补偿，但原告房屋占地不在该项目用地范围内，双方未达成协议。因工期紧，项目指挥部决定2018年7月3日对原告房屋后面的场地进行围场施工，并组织人员拆除了原告房屋后面的堡坎、围墙和水池。原告认为被告的拆除行为违法，向本院提起诉讼，提出前述诉请。 本院认为，因修建普底至金坡旅游公路建设项目工程，贵州百里杜鹃管理区管理委员会组建成立了普底至金坡旅游公路建设指挥部。原告何世卫房屋后面的土地属于该项目工程用地，因指挥部与原告未达成一致意见，2018年7月3日，指挥部对原告房屋后面的场地进行围场施工，并组织人员拆除了原告房屋后面的堡坎、围墙和水池。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”普底至金坡旅游公路建设指挥部不能对外独立承担法律责任，不具有行政主体资格，其实施拆除行为的法律后果依法应由组建该指挥部的百管委承担。故本案适格被告为百管委，原告起诉的二被告（普底乡人民政府和毕节市人民政府）均不是本案适格被告，原告的起诉属于错列被告；同时，没有证据证实普底乡政府拆除原告的围墙、水池等，原告以普底乡人民政府为被告起诉亦缺乏事实根据，不符合行政诉讼法第四十九条第（三）项规定的法定起诉条件。经本院向原告释明，建议原告撤诉后起诉适格的被告，但原告不撤诉，亦不变更被告，坚持起诉二被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（三）错列被告且拒绝变更的；”的规定，依法应裁定驳回原告的起诉。 原告提出百管委系被告毕节市人民政府的派出机构，百管委不具有行政主体资格，其作出的行政行为应由被告毕节市人民政府承担，毕节市人民政府是本案适格被告的理由。经查，首先，根据中共贵州省委九届（2006）9号《党委专题会议纪要》及贵州省机构编制委员会省编办发（2007）76号《关于设立贵州百里杜鹃风景名胜区党的工伤委员会和管理委员会的批复》，百管委系经省委省政府批准成立，作为毕节市人民政府的正县级派出机构，行使政府管理职能，统筹景区的开发和建设。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。”故百管委系本案适格被告，具有行政主体资格；其次，百管委属于风景名胜区，根据《风景名胜区条例》（国务院令第666号，2016年修订）第四条规定：“风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。”第三十三条第一款规定：“风景名胜区管理机构应当根据风景名胜区规划，合理利用风景名胜资源，改善交通、服务设施和游览条件。”行政法规赋予了风景名胜区管理机构具有行政管理职能，能够对外独立承担责任，故百管委具有被告主体资格。故原告所提理由没有事实和法律依据，本院不予支持。 综上，原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应裁定驳回其起诉。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项之规定，裁定如下： 驳回原告何世卫的起诉。 案件受理费50元，全额退回原告何世卫。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审 判 长  赵 娟 审 判 员  吴 岚 审 判 员  黄塑希 二〇二〇年七月十日 法官助理  冯娜娜 书 记 员  支 玉