山东省临清市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁1581行初59号 原告孙禄昌，男，1958年3月15日出生，汉族，初中文化，住临清市。 委托诉讼代理人周福杰，临清志同法律服务所法律工作者。 被告临清市农业农村局，住所地临清市古楼东街**。 法定代表人陈永志，局长。 出庭负责人刘德志，副局长。 委托诉讼代理人王某，该局农村经济服务中心主任。 委托诉讼代理人王真，山东众星为民律师事务所律师。 被告临清市金郝庄镇人民政府，住，住所地临清市金郝庄镇金郝庄村/div> 法定代表人赵华虎，镇长。 出庭负责人齐磊，副镇长。 委托诉讼代理人赵子民，山东众星为民律师事务所律师。 第三人临清市金郝庄镇孙庄东村村民委员会，住，住所地临清市金郝庄镇村孙庄东村/div> 法定代表人孙庆河，主任。 委托诉讼代理人孙喜昌，该村书记【主持村委会工作】。 原告孙禄昌诉被告临清市农业农村局（以下简称临清农业农村局）、临清市金郝庄镇人民政府（以下简称金郝庄镇政府）土地承包经营权登记一案，于2020年6月1日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月7日公开开庭进行了审理，原告的委托诉讼代理人周福杰，被告临清农业农村局出庭负责人刘德志及其委托诉讼代理人王某、王真，被告金郝庄镇政府出庭负责人齐磊及其委托诉讼代理人赵子民，第三人临清市金郝庄镇孙庄东村村民委员会（以下简称东孙村委会）委托诉讼代理人孙喜昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年12月5日，临清农业农村局在原证号为371581111222000271J（承包方为孙禄昌）的农村土地承包经营权证【此证已经被撤销】的NO.6页上载明：“两级法院判决已生效，此证号改为371581111222000271J-1”。其上盖有临清市农业局农村土地承包经营权登记专用章（111）。 2020年4月7日，金郝庄镇农村经济管理站出具的证明载明，我镇于2019年12月15日加盖的“临清市农业局农村土地承包经营权证登记专用章111”，为金郝庄镇上报市农业局修改证书的申请章，只起上传下达的作用，最终审核审批章为市农业局“临清市农业局农村土地承包管理专用章”。特此证明。其上盖有金郝庄镇农村经济管理站公章。 原告孙禄昌诉称：2019年12月5日，根据临清市人民法院和聊城市中级人民法院两级法院判决，本人通过正常申请在农业农村局第111窗口将原证号为371581111222000271J的农村土地承包经营权证由其工作人员审核批准后在证的变更一栏填写上“两级法院判决已生效，此证号改为371581111222000271J-1”，并加盖农业农村局农村土地承包经营权证登记专用章111。至此，我的农村土地承包经营权证已合法有效。可是，2020年4月7日，本人向临清市人民法院提起民事诉讼（案号：2020鲁15**民初408号）时，张思顺（民事案件的被告）提交了金郝庄镇政府出具的证明一份。本人认为，金郝庄镇政府出具的证明属于滥用权力，是乱作为，是严重错误的。作为乡镇经济管理站，无权对农业农村局的印章进行解释，该印章不是上报申请章，不起上传下达的作用，是起农村土地承包经营权登记作用的。原告认为金郝庄镇政府的行为严重侵害了其合法权益，诉至法院，请求撤销金郝庄镇政府为张思顺出具的证明，同时请求确认临清农业农村局为原告颁发371581111222000271J-1农村土地承包经营权证合法有效。 原告向本院提交了371581111222000271J（承包方为孙禄昌）的农村土地承包经营权证【此证已经被撤销】，本院（2019）鲁1581行初2号行政判决书与聊城市中级人民法院（2019）鲁15行终209号行政判决书，2020年4月7日金郝庄镇农村经济管理站出具证明、2019年11月29日申请书（上述证据均为复印件），原告的情况说明2份等证据。 被告临清农业农村局辩称：金郝庄镇政府未向本局报送涉案相关材料审核，未颁发371581111222000271J-1农村土地承包经营权证。有权颁发农村土地承包经营权证的机关是县级人民政府，本局和乡镇政府均无权颁证，请求法院依法裁判。 被告临清农业农村局向本院提交了2015年9月10日证明及16枚临清市农业局农村土地承包管理专用章样章复印件。 被告金郝庄镇政府辩称：2019年11月29日，原告向我单位经济管理站递交了申请书，申请临清农业农村局将其原证号371581111222000271J改为新证号371581111222000271J-1。本单位审查了材料后，在其证书NO.6页上书写“两级法院判决已生效，此证号改为371581111222000271J-1”。并加盖临清市农业局农村土地承包经营权登记专用章（111），作为呈报临清农业农村局审查的依据，不具有确权的效力。本单位加盖专用章涂改证书是错误的。本单位的经济管理站出具的证明，仅作为说明实际情况使用，没有撤销的法律及事实依据，请求法院依法裁判。 被告金郝庄镇政府向本院提交了2020年4月7日金郝庄镇农村经济管理站出具证明复印件。 第三人东孙村委会述称意见同金郝庄镇政府书面答辩意见。 第三人向本院提交了该村委会情况说明。 经审理查明，原告和张思顺因农村土地承包经营产生纠纷。已经发生法律效力的聊城市中级人民法院（2019）鲁15行终209号行政判决书认定，1998年9月6日张思顺与东孙村委会签订土地承包合同，承包土地面积为5.1亩，后附有土地承包合同。……2000年11月，当时村委会工作人员在该土地承包经营权证中的土地增减变动登记表中增加了地块为北岗子3.19亩的土地，该3.19亩土地未签订土地承包合同。 1992年6月20日原告（乙方）和东孙村民委员会（甲方）签订种植果树合同，合同内容为：“一、甲方同意乙方在盐碱三荒承包责任田内种植果树15亩期限为三十年从1992年6月20日—2022年6月20日止。……。三、如遇统一掉地时本户果园地块不变。本户人口变动在其它地块调整。如其它地块调出完，本果园不能增减。四、如承包人死亡、允许其继承人继承承包，承包人在承包期限内有权转让其他承包人。……。”该合同加盖甲方盖章，乙方加盖手章。 因原告和第三人对北岗子3.19亩土地存有争议，张思顺等人向有关部门反映。针对其反映的问题，2009年临清市减轻农民负担工作领导小组做出35号《调查报告》，主要内容为：……处理意见：根据《山东省农村集体经济承包合同管理条例》第十三条的规定，在1999年孙庆臣、孙绪录把耕地转给张思顺的行为不受法律保护，对张思顺要求继续耕种转包的土地不予支持。至于在2000年又分别登记在张思顺名下颁发了涉案承包证属于工作失误。按照临政办发[2007]72号文件第三条第七款的规定，把张思顺等三户转包的土地退给孙禄昌耕种，村委会的做法是正确的，符合有关政策规定。 2017年7月31日，张思顺不服临清市人民政府于2017年6月6日为原告颁发271J号土地承包证的行为，向山东省聊城市中级人民法院提起行政诉讼，2018年1月15日山东省聊城市中级人民法院作出（2017）鲁15行初94号行政判决书，判决撤销临清市人民政府为孙禄昌颁发的271J号土地承包证的行政行为，孙禄昌不服，上诉于山东省高级人民法院，山东省高级人民法院于2018年11月9日作出（2018）鲁行终861号行政判决书，判决“驳回上诉，维持原判。”上述判决书认为，临清市人民政府向孙禄昌颁发的271J号土地承包证中包含的3.19亩土地，与1998年向张思顺颁发的土地承包经营权证中的土地重合。关于涉案土地的承包经营权纠纷，争议双方可依据相关法律法规另行寻求解决，待解决了涉案地块的争议问题后，可再行向有关部门申请颁发农村土地承包经营权证。……。2015年临清市人民政府虽已向土地承包经营权人换发新版《农村土地承包经营权证书》，但并没有证据证实临清市人民政府已撤销或注销张思顺所持1998年土地承包经营权证，不能径行认定张思顺所持1998年土地承包经营权证失去效力。本院（2019）鲁1581行初2号行政判决书判决,撤销临清市政府于1998年为张思顺颁发并于2000年变更的《农村土地承包经营证》,（2019）鲁15行终209号行政判决书判决维持了上述判决结果。 2019年11月29日，原告书写了抬头为临清市农业农村局的申请书【底部盖有临清市金郝庄镇孙庄东村村民委员会公章】，要求将其农村土地承包经营权证证号371581111222000271J，改为371581111222000271J-1”。2019年12月5日，原证号为371581111222000271J（承包方为孙禄昌）的农村土地承包经营权证【此证已经被撤销】的NO.6页上载明：“两级法院判决已生效，此证号改为371581111222000271J-1”，其上盖有临清市农业局农村土地承包经营权登记专用章（111）。经查，临清市农业农村局农村土地承包经营权证登记专用章111，为临清市农业农村局因全市农村土地承包经营权登记颁证工作需要，为临清市金郝庄镇刻制的工作专用章。 另查明，原告孙禄昌诉张思顺排除妨碍纠纷一案，即（2020）鲁1581民初408号案件中，原告见到了2020年4月7日金郝庄镇农村经济管理站出具的证明【内容见前述】，此证明的署名单位为金郝庄镇农村经济管理站。 本院认为，（一）关于农村土地承包经营权证证号371581111222000271J，改为371581111222000271J-1”的行为是否为行政行为的问题。本案中，原证号为371581111222000271J（承包方为孙禄昌）的农村土地承包经营权证【此证已经被撤销】的NO.6页上载明：“两级法院判决已生效，此证号改为371581111222000271J-1”。此页未载明承包地的具体面积数目，系主要要件不全，属于记载缺少主要内容，记载行为不完整，不是完整的行为。此页上盖有的临清市农业局农村土地承包经营权登记专用章（111），系临清市农业农村局因全市农村土地承包经营权登记颁证工作需要，为临清市金郝庄镇刻制工作专用章，不是临清农业农村局工作专用章或单位使用公章，不是临清农业农村局的行政行为。根据农村土地承包经营权证管理办法第四条第一款规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。庭审与临清农业农村局核实，农村土地承包经营权证的颁证机关仍为临清市人民政府。因此，农村土地承包经营权证【此证已经被撤销】的NO.6页上载明的行为，仅是一种阶段性、过程性行为，不具有可诉性，系对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。故，原告之起诉【即请求确认临清农业农村局为原告颁发371581111222000271J-1农村土地承包经营权证合法有效】，应予驳回。 （二）关于2020年4月7日金郝庄镇农村经济管理站出具的证明是否为行政行为的问题。本案中，2020年4月7日金郝庄镇农村经济管理站出具的证明，不是金郝庄镇政府出具的证明，不是镇政府行为，而是金郝庄镇政府内部机构行为，系呈报临清农业农村局审查的基础依据，不具有确权的效力，仅是一种阶段性、过程性行为，不具有可诉性，系对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼受案范围。故，原告之起诉【即请求撤销金郝庄镇政府为张思顺出具的证明】，应予驳回。金郝庄镇农村经济管理站出具的证明在另一民事案件中是证据的一种。另，原告可在解决了案涉农村土地承包经营权权属争议之后，再行向有关主管部门申请颁发农村土地承包经营权证。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回原告孙禄昌的起诉。 案件受理费不予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。 审 判 长  张荣昌 人民陪审员  刘 杰 人民陪审员  段玉兰 二〇二〇年七月二十七日 书 记 员  高 敏 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件:……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”。