福建省三明市三元区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0403行初4号 原告：肖光昭，男，1967年4月29日出生，汉族，住福建省尤溪县。 委托诉讼代理人：黄家财，福建兴世通律师事务所执业律师。 被告：尤溪县应急管理局，住所地福建省尤溪县城关镇中心路**，统一社会信用代码11350426MB1536472X。 法定代表人：杨孝赐，局长。 副职负责人：池英菠，副局长。 委托诉讼代理人：陈光兴，福建光兴律师事务所执业律师。 委托诉讼代理人：郭齐统，男，该局工作人员。 原告肖光昭与被告尤溪县应急管理局（以下简称“尤溪县应急局”）其他行政管理一案，本院于2020年1月22日立案受理后，依法适用普通程序，公开开庭审理了本案。原告肖光昭委托诉讼代理人黄家财、被告尤溪县应急局副职负责人池英菠及委托诉讼代理人陈光兴、郭齐统到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 肖光昭向本院提出诉讼请求：1.依法撤销尤溪县应急局作出的（尤）应急罚[2019]17号《行政处罚决定书》；2.本案诉讼费用由尤溪县应急局承担。事实及理由：1.事实认定错误，尤溪县应急局根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，认为其隐瞒不报行为持续至2019年9月，即该行为直到被人举报之日才终了，并认为可自2019年9月才开始计算行政处罚的追溯时效，属于事实认定错误。事实上，法律规定所指的违法行为，是行为本身而非后果，一个行为不具有法律上的连续性或持续性，指的是该行为实施完毕即告终结，故其隐瞒不报行为在2007年3月23日发生安全事故后未在法律规定时间内及时如实上报就产生并构成隐瞒不报行为，该行为当时即已实施完毕即告终结，这种持续性是行为后果的持续，不具有法律上的连续性或持续性的行为。因此，在发生安全事故后未在法定时间内及时如实上报的违法行为在二年内未被发现的，符合行政处罚法的追溯时效已过的情形，不应再给予行政处罚；2.适用法律错误，本案事故发生于2007年3月23日，应适用当时现行有效的法律，而不能适用事故发生后新颁布的法律，除非对保护行政相对人的合法权益更为有利，否则将与法不溯及既往――从旧兼从轻原则相悖。因此，即使追溯时效未过，应适用《企业职业伤亡事故报告和处理规定》进行处罚，而该规定未对发生安全事故的生产企业之隐瞒不报行为作出处罚规定。另外，根据尤溪县应急局相关调查记载的事实，事故发生后相关人员有进行抢救并送往医院，虽在途中死亡，但并非肖光昭未及时上报、瞒报所致。尤溪县应急局适用2007年6月1日施行的《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条第一项规定以及2007年7月12日国家安全监管总局令第13号公布，甚至之后修订的2011年版、2015年版的《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》，对肖光昭处以罚款，属于适用法律错误。3.行政处罚的行政相对人不适格。本案涉及的是矿山采掘工程承包，因此，本案的承包工程生产经营单位是温州建峰矿山工程有限公司，而非尤溪县浩泽矿业有限公司，尤溪县浩泽矿业有限公司将峰岩、谢坑铅锌矿采掘工程发包给温州建峰公司的事实，尤溪县应急局是没有任何异议的，并且温州建峰公司是采用分包的方式发包给个人。所以，该生产经营单位是温州建峰公司。综上，尤溪县应急局作出的处罚决定书，不仅在认定事实和法律适用上存在错误，且存在《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的追究行政责任时效已过等情形，请求判如所请。 原告向本院提供如下证据： 证据1.（尤）应急罚[2019]17号《行政处罚决定书（个人）》。证明福建省尤溪县浩泽矿业有限公司于2007年3月22日在际头5号硐发生一起生产安全事故，造成一人死亡的事件，以原告作为原福建省尤溪县浩泽矿业有限公司的主要负责人未向安全监管部门和有关部门报告，对原告进行32590元行政处罚的事实。 尤溪县应急局辩称，1.答辩人的行政处罚程序合法、事实清楚、证据充分、适用法律正确，本案事故发生于2007年3月22日，造成一人死亡，事后肖光昭未向安全监管监察部门及有关部门报告，且隐瞒不报一直持续至2019年9月份，才由尤溪县人民政府成立事故调查组查证属实，《尤溪县公安局关于移送尤溪县浩泽矿业有限公司际头5#硐生产安全事故的线索函》（尤公函[2019]27号）、《尤溪县人民政府关于成立尤溪县浩泽矿业有限公司际头5#硐生产安全瞒报事故调查组的通知》（尤政文[2019]93号）、《尤溪县人民政府关于福建省尤溪县金东矿业有限公司（原尤溪县浩泽矿业有限公司）“3.23”物体打击瞒报事故调查及处理意见的批复》（尤政文[2019]148号），证明县政府成立事故调查组对事故的经过、原因、性质和责任进行了认定，肖光昭对事故瞒报的事实予以认可，其行为违反《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等规定，答辩人对肖光昭的处罚是正确的，肖光昭也缴纳了32590元罚金。2.肖光昭起诉的事实和理由不能成立，而其理由均是法律适用的问题。首先，肖光昭认为适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条，属于认定事实错误，答辩人于2020年1月13日作出（尤）应急罚[2019]17号《行政处罚决定书（个人）》，符合上述条款的规定，适用法律是正确的。其次，肖光昭认为事故发生在2007年3月，应适用2002版的《中华人民共和国安全生产法》，而不能适用2007年6月1日起施行的《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条等规定，这一理由也不能成立。由于肖光昭隐瞒不报行为于2019年9月才被发现，故可以适用该条文规定对其进行处罚。综上，尤溪县人民政府作出《尤溪县人民政府关于福建省尤溪县金东矿业有限公司（原尤溪县浩泽矿业有限公司）“3.23”物体打击瞒报事故调查及处理意见的批复》后，答辩人根据该批复对肖光昭立案调查并作出行政处罚并无不当。3.肖光昭主张主体不适格作为一个新的事实和理由，答辩人认为肖光昭在诉状中没有写明主体不适格的问题。即使增加了这个诉讼理由，事实上也是不成立的。所以，肖光昭提出的事实和理由均不能成立，请求依法驳回肖光昭的诉讼请求。 尤溪县应急管理局在法律规定的时间内提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据： 证据1.尤溪县应急局统一社会信用代码、法定代表人身份证明，证明尤溪县应急局的主体身份； 证据2.肖光昭身份证、公司营业执照、2013年12月31日《福建省尤溪县浩泽矿业有限公司股权转让协议》、《内资企业登记基本情况表》，证明肖光昭的主体身份； 证据3.2006年10月25日《采掘工程承包合同》、《外出工程施工承包责任协议书》及2007年5月24日《协议书》等材料，证明尤溪县浩泽矿业有限公司将峰岩、谢坑铅锌矿采掘工程发包给温州建峰矿山工程有限公司； 证据4.2019年5月25日（尤公函[2019]27号）《尤溪县公安局关于移送尤溪县浩泽矿业有限公司际头5#硐生产安全事故的线索函》，证明2007年3月23日陈**旺死亡的安全事故线索； 证据5.2019年5月6日（尤政文[2019]93号）《尤溪县人民政府关于成立尤溪县浩泽矿业有限公司际头5#硐生产安全瞒报事故调查组的通知》、调查组成员执法证，证明尤溪县人民政府成立事故调查组及相关人员资质； 证据6.调查组对案件相关人员所作的调查、指认笔录等取证材料，证明陈**旺死亡、张洪宽受伤的事实； 证据7.2019年8月5日尤溪县自然资源局的《证明》，证明事发硐口位于采矿许可证范围； 证据8.2019年9月6日（尤政文[2019]148号）《尤溪县人民政府关于福建省尤溪县金东矿业有限公司（原尤溪县浩泽矿业有限公司）“3.23”物体打击瞒报事故调查及处理意见的批复》及附件，证明尤溪县人民政府对金东矿业有限公司（原尤溪县浩泽矿业有限公司）瞒报事故调查的批复； 证据9.尤溪县应急局的立案审批表、行政处罚听证会通知等材料，证明尤溪县应急局行使立案及听证的程序； 证据10.（尤）应急罚[2019]17号《行政处罚决定书（个人）》、《福建省行政罚款》等材料，证明肖光昭缴纳32590元的事实； 证据11.《文书送达回执》等，证明福建省尤溪县金东矿业有限公司3.23物体打击瞒报事故相关文书的送达情况； 证据12.法律依据：《生产安全事故报告和调查处理条例》、《中华人民共和国安全生产法》（2002版）、《中华人民共和国行政处罚法》等。 围绕肖光昭与尤溪县应急局争议的焦点，经庭审质证，肖光昭对尤溪县应急局提供的证据的真实性均无异议，但对其部分证据相关主体、事实的认定以及法律适用问题有异议，其中：证据2，认为肖光昭并非是本案行政法律关系中的行政相对人；证据6，认为案涉工程实际系肖光玉等人作为分包方向温州建峰矿山工程有限公司承包，而非向尤溪县浩泽矿业有限公司承包，矿难发生时，也是肖光玉等人私下与死者家属协商处理，尤溪县浩泽矿业有限公司及肖光昭并不知情；证据8，认为调查报告及处理意见存在行政相对人主体、事实认定错误及适用法律错误等；证据9，质证意见与证据8相同；证据10，因行政诉讼期间，行政处罚不停止执行，且如不执行，需支付高额的滞纳金，所以应尤溪县应急局的要求，肖光昭只能先缴纳，并不代表肖光昭认罚；证据11，因行政处罚存在行政相对人不适格、事实认定错误、法律适用错误等情形，应被撤销。本院根据肖光昭、尤溪县应急局提供的相关证据、质证情况以及庭审记录，对本案的相关事实认定如下： 2018年9月，尤溪县公安局接到关于核查扫黑线索中发现，2007年3月23日，陈**旺、张洪宽在尤溪县浩泽矿业有限公司5#硐采矿作业过程中造成陈**旺死亡，并将此线索于2019年5月6日移送尤溪县应急局调查处理。2019年5月25日尤溪县人民政府作出尤政文[2019]93号《尤溪县人民政府关于成立尤溪县浩泽矿业有限公司际头5#硐生产安全瞒报事故调查组的通知》，成立调查组对事故进行全面调查。调查组组长为县应急局局长，成员由县纪委监委、公安局、工会及梅仙镇政府等构成，经过调查核实，于2019年9月6日出具《福建省尤溪县金东矿业有限公司（原尤溪县浩泽矿业有限公司）“3.23”物体打击瞒报事故调查报告》，该报告主要内容涉及事故责任单位基本情况、事故经过及原因分析、事故性质、责任认定及处理建议、事故防范和整改措施等，其主要内容有：尤溪县浩泽矿业有限公司成立于1995年1月，系中外合资企业，其中香港浩泽制品公司占股51%，梅仙镇政府占股49%，肖光昭作为公司总经理，系公司的主要负责人；尤溪县浩泽矿业有限公司持五本采矿证，其范围内设立46个生产系统，尤溪县浩泽矿业有限公司统一采掘的有3个系统，其他43个系统为民采硐，2014年1月其采矿证均已到期，为整合资源，经与福建金东矿业有限公司协商，尤溪县浩泽矿业有限公司由福建金东矿业有限公司整体收购，成立福建省尤溪县金东矿业有限公司（金东矿业公司）；际头5#硐原称坑底头1#硐，属于尤溪县浩泽矿业有限公司43个民采硐之一，是峰岩铅锌矿采矿证范围，为确保施工的合法性，尤溪县浩泽矿业有限公司与温州建峰矿山工程有限公司签订了施工合同，实际施工由承包者自行开拓，温州建峰矿山工程有限公司每年收取管理费7000元，施工中该硐承包给王振声、陈**旺两个自然人掘进，张洪宽为其打小工；事故发生的直接原因，系陈**旺违反爆破作业规程及操作规程，在发现导火索受潮情况下，直接剪短导火索，使作业人员无法及时撤离到安全区域，导致作业人员被爆破飞石砸中发生事故，间接原因是尤溪县浩泽矿业有限公司安全生产责任制不落实，对各民采硐以包代管，未聘请有资质的巷道掘进施工队伍进行巷道掘进等；事故性质为一起一般生产安全责任瞒报事故；福建尤溪金东矿业有限公司，原尤溪县浩泽矿业有限公司，安全生产责任制不明确，爆破现场没有安排专门人员进行管理，将际头5#硐承包给没有资质的个人经营也未对承包的民采硐进行统一管理，安全培训不到位，一些民采硐没有按照设计开采，以上行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条的规定，对事故的发生负有主要责任，建议由县应急局根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定处罚，事故发生后又隐瞒不报，违反了《生产安全事故调查报告和处理条例》（国务院令第493号）第九条的规定，建议由县应急局根据第三十六条规定进行处罚等。当日，尤溪县人民政府根据尤溪县应急局《关于要求对福建省尤溪县金东矿业有限公司（原尤溪县浩泽矿业有限公司）“3.23”物体打击瞒报事故调查及处理意见给予批复的请示》（尤应急[2019]23），作出（尤政文[2019]148号）《尤溪县人民政府关于福建省尤溪县金东矿业有限公司（原尤溪县浩泽矿业有限公司）“3.23”物体打击瞒报事故调查及处理意见的批复》，同意调查组的调查报告。2020年1月13日，尤溪县应急局作出（尤）应急罚[2019]17号《行政处罚决定书（个人）》，对肖光昭给予32590元的处罚。肖光昭于2020年2月5日缴纳了32590元罚款。之后，肖光昭因不服该处罚决定书，在法律规定的期限内向本院了提起行政诉讼。 本院认为，尤溪县应急局作为安全生产监督管理部门，负有对行政区域内安全生产工作实施监督管理，对区域内发生的一般事故的单位及其有关责任人员进行处罚的法定职权。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的有关规定，一般事故的调查由县级人民政府负责，可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或委托有关部门组织事故调查组进行调查。事故调查组履行的职责包括认定事故性质和事故责任、提出对事故责任者的处理意见、提交事故调查报告等。在本案，尤溪县人民政府负有对涉案事故进行调查和组织事故调查组的法定职责，其依法组织的事故调查组在提交调查报告后，已由尤溪县人民政府对调查报告做出了批复，然后由尤溪县应急局按照人民政府的批复，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，符合法定程序。涉案事故调查报告是经批复生效的行为，具有公定力和约束力。因肖光昭未对该批复申请行政复议或提起行政诉讼，在尤溪县人民政府所作批复未被依法撤销的情况下，尤溪县应急局按照《尤溪县人民政府关于福建省尤溪县金东矿业有限公司（原尤溪县浩泽矿业有限公司）“3.23”物体打击瞒报事故调查及处理意见的批复》，即以事故调查报告的结论及所附调查材料为依据，对肖光昭作出的行政处罚决定，事实清楚、证据确凿。尤溪县应急局在作出具体行政行为中，履行了告知当事人相关权利义务，程序合法。本案瞒报生产安全事故，在未经有关部门查证属实之前，应当视为违法行为处于继续状态，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，其行政处罚的追责时效应从行为终了之日起计算。虽然肖光昭不是尤溪县浩泽矿业有限公司的法定代表人，但其是公司的总经理，是公司生产、经营活动的决策、指挥者，根据《生产经营单位安全培训规定》，生产经营单位主要负责人是指有限责任公司或者股份有限公司的董事长、总经理、其他生产经营单位的厂长、经理、矿长（含实际控制人）等，所以肖光昭是本行政处罚相对人。尤溪县应急局依照《生产安全事故调查报告和处理条例》第三十六条对肖光昭处以32590元的罚款，并无不当，其适用法律正确。综上，尤溪县应急局作出的（尤）应急罚[2019]17号《行政处罚决定书（个人）》合法，应予维持。肖光昭所诉的事实及理由不成立，本院不予支持。 据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回肖光昭的诉讼请求。 案件受理费50元，由肖光昭负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省三明市中级人民法院。 审 判 长 葛建清审判员缪建林 人民陪审员 吴   建   福 二〇二〇年七月二十二日 书 记 员 陈       璇 附判决依据的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。