广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终1290号上诉人（原审被告）：广州市白云区人民政府。住所地：广州市白云区广园中路**。法定代表人：苏小澎，区长。委托代理人：张玮，该府工作人员。委托代理人：金豪，北京德恒（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州市白云区石门月汉轮胎店。住。住所地：广州市白云区石门街鸦岗大道佰利工业园**铺**/div>负责人：黄月汉。委托代理人：禹喜斌、贺文杰，均系万商天勤（深圳）律师事务所律师。上诉人广州市白云区人民政府（以下简称白云区人民政府）因与被上诉人广州市白云区石门月汉轮胎店（以下简称石门月汉轮胎店）强制拆除行政纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2018）粤71行初495号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2015年12月23日，广东省发展和改革委员会作出粤发改交通函[2015]5805号《广东省发展改革委关于广佛肇高速公路广州石井至肇庆项目核准的批复》，同意建设广佛肇高速公路广州石井至肇庆大旺项目。2016年12月30日，上述高速公路项目取得穗国土规划地证[2016]110号《建设用地规划许可证》。2017年2月28日，广州市白云区国土资源和规划局发布穗云国土征预字[2017]5号《征收土地预公告》，拟征收广佛肇高速公路广州段的土地。2017年5月27日，白云区人民政府办公室向石门街道办、区征地办、区有关单位印发《广佛肇高速公路广州段项目土地及非住宅房屋征收补偿工作方案》《广佛肇高速公路广州段项目土地及非住宅房屋征收补偿办法》，其中《广佛肇高速公路广州段项目土地及非住宅房屋征收补偿工作方案》载明：广佛肇高速公路广州段项目涉及石门街的滘心村、朝阳村、鸦岗村；征收土地面积包含国有土地和集体土地；石门街道办负责与被征收补偿单位或个人签订征收补偿协议、支付征收补偿款，督促被征收单位和个人按规定期限交付土地搬迁，组织实施被征收建（构）筑物的拆卸、修复和加固等相关工作等。原告承租的广州市白云区石门街鸦岗大道佰利工业园A栋铺A03号房属于广佛肇高速公路广州段项目征收范围内，该房屋占用土地为集体土地。2018年4月20日，石门街道办向佰利工业园租户发出《限期搬迁通知书》，告知佰利工业园的场地将于2018年5月15日移交给项目业主施工，要求各商户尽快与出租人协商解除租赁合同。2018年9月30日，石门街道办组织人员将原告承租的上述房屋予以强制拆除。原告不服，诉至原审法院，请求确认被告制定、发布及实施《广佛肇高速公路广州段项目土地及非住宅房屋征收补偿办法》《搬迁通知书》及强制拆迁行政行为违法，本案诉讼费由被告承担。诉讼过程中，原告明确诉讼请求为：确认被告于2018年9月30日作出的强制拆除行为违法，案件受理费由被告承担。原审另查，2018年8月10日，广州市国土资源和规划委员会依案外人申请出具穗国土规划公开[2018]4004号《依申请公开政府信息告知书》，答复称广佛肇高速公路广州段项目的征地补偿安置方案正在上报自然资源部审核中，尚未经有批准权的人民政府批准。原审法院认为：本案系行政机关在土地征收过程中实施强制拆除行为所引发的纠纷。根据原被告的诉辩意见，争议焦点主要有两点，一是白云区人民政府是否本案适格被告。二是被诉强制拆除行为是否合法。关于本案适格被告的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，被告作为县级地方人民政府，是组织实施广佛肇高速公路广州段项目征地工作的法定主体。被告在组织实施征地工作过程中，通过制定《广佛肇高速公路广州段项目土地及非住宅房屋征收补偿工作方案》的方式，将具体组织实施被征收建（构）筑物的拆卸、修复和加固等工作指派给石门街道办负责。由于石门街道办不具有征收土地的法定职权，其按照被告的工作安排，强制拆除原告所承租的涉案房屋的行为，应当视为是受被告委托实施征地的行为。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，原告不服石门街道办的强制拆除行为，以白云区人民政府为本案被告，符合上述规定。被告认为其不是本案适格被告的答辩意见缺乏法律依据，不予采纳。关于被诉强制拆除行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”依据上述规定，强制拆除被征收房屋，应由县级土地行政主管部门依照法定程序向人民法院申请强制执行。本案中，广佛肇高速公路广州段项目尚未完成征地审批手续，并不具备责令被征收人交出土地的前提条件，石门街道办受被告委托组织人员强制拆除原告承租的涉案房屋，不符合上述行政法规的规定，属于超越职权的行为。鉴于强制拆除行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应当确认违法。原告的诉请具有事实和法律依据，予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告白云区人民政府于2018年9月30日对原告承租的广州市白云区石门街鸦岗大道佰利工业园A栋铺A03号房实施的强制拆除行为违法。白云区人民政府不服一审判决向本院提起上诉称：一、上诉人具备开展案涉项目征收补偿工作的法定职权，依法开展征收补偿工作，程序合法，征收手续完备，征收土地程序符合法律规定。一审法院仅依据广州市国土资源和规划委员会于2018年8月10日作出的《依申请公开政府信息告知书》（穗国土规划公开[2018]4004号）中的答复“经查，广佛肇高速公路广州段项目的征地补偿安置方案正在上报自然资源部审核中，尚未经有批准权的人民政府批准”，认为“广佛肇高速公路广州段项目尚未完成征地审批手续，并不具备责令被征收人交出土地的前提条件”,认定事实明显错误，本案也不涉及责令被征收人交出土地问题。此外，本案被上诉人的诉讼请求针对的是强制拆除行为，并非征地补偿安置行为，强制拆除与征地补偿安置是两个不同的行政行为，原审法院不应以征地补偿安置是否经审批作为强制拆除的前提条件。二、征地实施部门与被征收人已经签订征收补偿协议，并支付征地补偿款和建（构）筑物及附着物的补偿款，被征收人已移交土地，不存在责令被征收人交出土地和强制拆除房屋的问题。土地权属人及房屋权利人实际已交出土地及房屋，不存在“拒不交出土地”的情况，不适用由县级土地行政主管部门依照法定程序向人民法院申请强制执行的程序。一审法院依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，认为强制拆除被征收房屋，应由县级土地行政主管部门依照法定程序向人民法院申请强制执行，属于认定事实不清，适用法律错误。三、被上诉人并非涉案土地和房屋的权利人，承租人的合法权益已充分保障。如果黄月汉与林永辉的租赁合同关系存在补偿争议，应另行循民事途径解决。四、涉案房屋被拆除的行为并非上诉人的强制拆除行为。经了解，涉案房屋由广州市白云区石井建筑工程公司依协议在交付土地和房屋后自行拆除，并非上诉人的强制拆除行为。一审判决认为石门街道办强制拆除被上诉人所承租涉案房屋的行为，应当视为是受上诉人委托实施征地的行为，与事实不符。本案中涉案房屋是被征收人自行拆除，并非上诉人对被征收人拒不交付土地房屋的强制拆除行为。五、被上诉人并非本案起诉的适格主体。与林永辉签订《厂房租用合同》承租涉案房屋的承租人是黄月汉。经查，被上诉人为个体工商户，住所为广州市白云区。被上诉人并未提供证据证实其在涉案房屋经营，因此，被上诉人与涉案房屋的拆除行为不存在利害关系，不是本案的适格主体。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法驳回起诉或驳回被上诉人全部诉讼请求。被上诉人石门月汉轮胎店二审期间未提交书面答辩意见。本院二审经审查，对原审判决查明认定的事实予以确认。本院补充查明：2019年1月30日，广州市白云区人民法院作出已生效的（2018）粤0111民初12805号《民事裁定书》，其中载明：“本院认为：经查，广佛肇高速公路广州段为广州市、白云区的重点项目，第三人白云区石门街道办受白云区人民政府委托作为该项目征收实施单位。涉案广州和帮化工有限公司承租商铺系位于广清高速（南往北）朝阳出口（隆骏创谷和食品厂）的地上建筑物，被纳入项目的征收范围。在具体征收过程中，第三人白云区石门街道办委托被告石井建筑公司对涉案商铺所在场地实施强制拆除，并由第三人白云区石门街道办负责拆除现场领导指挥及安保维稳工作，故涉案商铺拆除行为系政府部门对上述项目实施的征收行为，并非平等主体之间的民事行为，不属民事诉讼处理范围，本院依法不予受理。广州和帮化工有限公司可另寻其他法律途径处理。……”二审诉讼期间，被上诉人石门月汉轮胎店向本院提交一份中华人民共和国自然资源部于2018年12月6日向广东省人民政府作出的自然资函[2018]656号《自然资源部关于广佛肇高速公路广州石井至肇庆（广州段）工程建设用地的批复》，载明：“一、广佛肇高速公路广州石井至肇庆（广州段）工程建设用地涉及的农用地转用、未利用地转用已依法由你省人民政府批准，现同意广州市白云区征收农民集体所有农用地3.8833公顷（其中耕地2.1092公顷）、建设用地8.5272公顷、未利用地0.6519公顷。……”上诉人白云区人民政府确认涉案地块位于上述批复征收的范围内。本院认为：本案系强制拆除行政纠纷，二审争议的焦点为上诉人白云区人民政府作出的涉案强制拆除行为是否合法。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。上诉人白云区人民政府作为县级地方人民政府，是组织实施广佛肇高速公路广州段项目征地工作的法定主体。2017年2月28日，广州市白云区国土资源和规划局发布穗云国土征预字[2017]5号《征收土地预公告》，拟征收广佛肇高速公路广州段的土地，涉案房屋位于预征地范围内。依据白云区人民政府办公室于2017年5月27日向石门街道办、区征地办、区有关单位印发的《广佛肇高速公路广州段项目土地及非住宅房屋征收补偿工作方案》《广佛肇高速公路广州段项目土地及非住宅房屋征收补偿办法》载明的内容，上述方案应视为白云区人民政府委托石门街道办负责涉案项目征地拆迁的具体实施工作，应当认定涉案强制拆除行为是石门街道办受白云区人民政府的委托作出。生效的（2018）粤0111民初12805号《民事裁定书》亦已认定石门街道办受白云区人民政府委托作为涉案项目征收实施单位，在具体征收过程中，石门街道办委托石井建筑公司对涉案商铺所在场地实施强制拆除，并由石门街道办负责拆除现场领导指挥及安保维稳工作，涉案商铺拆除行为系政府部门对上述项目实施的征收行为。因此，原审判决认定涉案强制拆除行为系白云区人民政府委托石门街道办作出，白云区人民政府为本案适格被告，符合上述法律规定。白云区人民政府上诉认为涉案房屋被拆除的行为并非其作出的强制拆除行为，系石井建筑公司依协议在交付土地和房屋后自行拆除，与事实不符，其上诉主张因缺乏事实与法律依据，本院不予支持。依据被上诉人石门月汉轮胎店二审诉讼期间向本院提交的中华人民共和国自然资源部于2018年12月6日作出的自然资函[2018]656号《自然资源部关于广佛肇高速公路广州石井至肇庆（广州段）工程建设用地的批复》可知，涉案土地的征地批复作出时间为2018年12月6日，而涉案房屋于2018年9月30日被白云区人民政府强制拆除，因此，白云区人民政府作出的涉案强制拆除行为因缺乏征地批复作为依据，强制拆除行为应确认为违法。此外，根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”的规定，只有在法律明确授权行政机关享有行政强制执行权的情况下，行政机关才拥有自行强制执行的法定职权。《中华人民共和国行政强制法》等法律均未授权行政机关在强制拆除房屋时可以自行强制执行。据此，白云区人民政府的行政强制执行行为缺乏法律依据。另一方面，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”根据前述法律的规定，有权机关在实施强制执行时应当遵从法定程序。本案强制执行过程中，白云区人民政府未作出相应的行政强制执行决定，未履行催告程序，也没有明确告知当事人依法应享有的陈述权、申辩权及提起行政复议或行政诉讼的权利，剥夺了当事人应享有的合法权利。在此情况下，白云区人民政府强制拆除石门月汉轮胎店承租的涉案房屋的行为，程序违反了上述法律规定。原审判决确认白云区人民政府强制拆除石门月汉轮胎店承租的涉案房屋的行为违法，并无不当，本院依法应予以维持。上诉人白云区人民政府上诉请求撤销一审判决，驳回起诉或驳回石门月汉轮胎店全部诉讼请求的上诉理由，缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人广州市白云区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇二〇年七月三十日书记员  刘佳琪