福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽行终570号 上诉人（原审第三人）张爱华，女，1968年7月14日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 委托代理人冯敏，福建日尧律师事务所律师。 委托代理人何丹平，福建日尧律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）张勇前，男，1949年2月14日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 委托代理人孙昱晓，北京观韬中茂（福州）律师事务所。 委托代理人林斌斌，北京观韬中茂（福州）律师事务所。 被上诉人（原审第三人）闽侯县人民政府，住所地福建省闽侯县甘蔗街道交通路**。 法定代表人王建生，县长。 委托代理人林金树。 委托代理人齐晖，福建闽榕建律师事务所律师。 原审被告福州市人民政府，住所地福建省福州市鼓楼区乌山路**。 法定代表人尤猛军，市长。 委托代理人卢毅超。 委托代理人高静静，福建大佳律师事务所律师。 上诉人张爱华因张勇前诉福州市人民政府行政复议一案，不服莆田市中级人民法院(2018)闽03行初414号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，1993年2月20日张用前作为申请人提交《城镇国有土地登记申请书》，申请土地座落闽侯县上街乡厚美村（共计两块用地）发证。张用前填写的土地权属来源为“祖上遗留”，，地上物状况为&ldquo木扇结构”，住宅四至为东“本扇邻廊”、西“共扇邻和平、用藩、用清”，南“本共扇邻廊、用藩、和平、用水”、北“本扇邻空地、厅”，用地面积71.8㎡，共有使用权面积180.5㎡，厅、走廊属于公用，面积7户分摊，其中分摊面积25.8㎡。同日张用前提交《土地使用权登记、发证具结书》，具结内容为兹有土地座落闽侯县上街乡厚美村，原土地使用权人张用前因解放前建房以来，均由张用前居住使用。1994年1月10日，经调查审定，第三人闽侯县人民政府向张用前颁发侯集建（94）字第79227号《集体土地建设用地使用证》，该证记载土地使用者：张用前；地址：闽侯县××街镇××村；用地面积（建筑占地）：柒拾壹点捌正；共有使用权面积：壹佰捌拾点伍正；其中：分摊面积贰拾五点捌正；用途：个人住宅；四至：东Ａ本扇邻廊、Ｂ本扇邻廊；西共扇邻和平用藩、共扇邻廊；南共扇邻用藩本扇邻廊、本扇邻和平；北共扇邻用藩本扇邻空地、本扇邻厅。备注：祖留无证补办97.6平方米。附宗地图中，标注为“用前”的地块有两块。 2000年，张用前提交《闽侯县个人旧房改建变更登记表》，申请旧房改建，旧房改建情况为旧厝面积71.8㎡，分摊25.8㎡，计97.6㎡，申请原拆建30㎡。申请理由为危房原拆建30㎡，扩建45㎡。申请建房用地四至，东至：西向东延伸11ｍ；南至与本人旧厝只扇；西至距用藩和平厝0.5ｍ；北至边路0.5ｍ。原闽侯县土地管理局审批意见为据资料审理：张用前房及土地使用权30.0㎡改建，余67.6㎡（其中共用分摊25.8㎡）申请变更，符合有关规定，拟同意办理土地使用权变更登记手续，原侯集建（94）字第79227号《集体土地建设用地使用证》注销。后经批准，同意张用前原拆建叁拾零平方米，注销侯集建（94）字第79227号《集体土地建设用地使用证》，扩建空闲地肆拾伍平方米。并附盖有闽侯县土地变更骑缝章的宗地图，与原宗地图不同的是靠北“用前”;地块变更登记部分载明为&ldquo本人新厝”。2000年11月22日，第三人闽侯县人民政府向张用前颁发侯集用（2000）字第16XXX5号《集体土地使用证》。该证记载土地使用者：张用前；座落：闽侯县××街镇××村；用途：个人住宅；使用权面积：陆拾柒点陆平方米；其中共用分摊面积贰拾伍点捌平方米。四至东：本扇邻廊；西：共扇邻和平、用藩；南：共扇邻和平、用藩；北共扇邻厅，本人新厝。祖留无证补办67.6㎡。该户旧房改建，原证94-79227号注销。附宗地图与原告提交的《闽侯县个人旧房改建变更登记表》附图一致。 第三人张爱华提交1952年2月《土地房产所有证存根》欲证明诉争地块权属归其父张勇潮。2018年4月10日第三人张爱华向闽侯县国土资源局提交《要求撤销土地证（侯集建94字第79226号）的请求书》，闽侯县国土资源局同月23日作出侯国土资综【2018】111号《关于张爱华请求撤销集建94字第79226号集体土地使用证的反馈》，告知第三人，颁发给张用汉的侯集建（94）字第79226号《集体土地建设用地使用证》符合当时的政策规定。建议张爱华户提供相关产权证明材料，向法院提请民事诉讼，以确认上述房屋归属权。2018年5月21日，第三人张爱华作为申请人向被告福州市人民政府提出行政复议，请求撤销被申请人闽侯县人民政府颁发的侯集用【2000】第16XXX5号《集体土地使用证》。被告福州市人民政府受理后，通知闽侯县人民政府、张用前提交书面答复。闽侯县人民政府提交证据材料并答复：一、闽侯县人民政府作为本案被申请人不适格，请求驳回申请人对本机关的复议申请。二、申请人提供的1952年《土地房产所有证存根》不能证明与张用前2000年《集体土地使用证》项下宅基地是同一处。三、被申请人颁发给张用前2000年《集体土地使用证》符合法律规定。被告福州市人民政府因情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，于8月20日延期30日作出并送达榕政行复【2018】50号《行政复议决定书》，认为被申请人闽侯县人民政府向张勇前颁发侯集用【2000】第16XXX5号《集体土地使用证》认定事实不清，证据不足。遂决定撤销被申请人闽侯县人民政府向张勇前颁发的侯集用【2000】第16XXX5号《集体土地使用证》。原告不服，诉至法院，请求：一、撤销被告福州市人民政府2018年8月20日作出的榕政行复【2018】50号《行政复议决定书》；二、恢复闽侯县人民政府向原告颁发侯集用【2000】第16XXX5号《集体土地使用证》的原行政行为的法律效力；三、被告福州市人民政府承担本案诉讼费。 原审另查明，原告张勇前提交闽侯县××街镇××村民委员会出具的《证明》，证明原告张勇前与侯集建（94）字第79227号《集体土地建设用地使用证》的使用人“张用前”为同一人。 根据各方的争议焦点，原审法院分析认为： 一、福州市人民政府是否适格被告的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。第三人张爱华不服第三人闽侯县人民政府颁发给原告张勇前侯集用【2000】第16XXX5号《集体土地使用证》，向被告福州市人民政府申请行政复议。被告作为闽侯县人民政府的上一级地方人民政府有权作出行政复议决定，被告对第三人张爱华的复议申请作出所诉行政行为权源依据合法，是本案适格的被告。 二、张勇前是否具备原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告提供所在村委会证明，证明其与被撤销的集体土地使用证的土地使用者“张用前”是同一人。原告张勇前作为行政复议程序的第三人，且被诉行政复议决定撤销了其持有的集体土地使用证，与被诉行政行为有利害关系，作为原告提起行政诉讼，请求撤销被诉行政复议决定，原告主体资格适格。 三、被告作出的被诉行政行为是否合法的问题。被诉行政行为撤销的侯集用【2000】第16XXX5号《集体土地使用证》，是原告根据原侯集建（94）字第79227号《集体土地建设用地使用证》申请部分改建，剩余面积办理土地使用权变更登记手续。前后两证的土地使用者均为“张用前”，变更前后土地使用权人保持一致。从前后两证的附图宗地图来看，土地证涉及有两块地块，靠南面“用前”;地块保持不变变化主要在北面“用前”;地块该地块北部，靠“和平”“用藩”东面，即为原告申请改建的部分，在后证宗地图描述为“本人新厝”。结合两证宗地图和旧房改建变更登记表上看，变更后的土地证宗地范围在原宗地范围之内，未存在扩大宗地占地的问题，后证宗地图四至的记载除变更的“本人新厝”外也与前证的一致。至于后证四至的文字记载问题，因涉及的是两块地块，四至的文字记载也是涉及两块地块。行政复议认定四至有明显错误的是南、北两面。结合附图上看，靠北“用前”;地块北至&ldquo本人新厝”，南至“用藩”（部分接壤“廊”）。靠南“用前地块”北至“厅”，南至“和平”（部分接壤“用水”）。而后证记载为“南：共扇邻和平、用藩”“北共扇邻厅，本人新厝”，只是将两块地块的四至描述合为一处记载，结合宗地图，可以确定地块的四至，并无记载错误的情况，被诉行政行为据此认为后证记载土地四至明显有误，属于认定事实错误，证据不足。 综上，本案原、被告主体适格，被告作出被诉行政行为主要证据不足，复议决定撤销侯集用【2000】第16XXX5号《集体土地使用证》错误，应予以撤销。被诉行政行为撤销后，原告所持有的集体土地使用证自然恢复效力，原告无需另行请求恢复该证的法律效力。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销被告福州市人民政府于2018年8月20日作出的榕政行复【2018】50号《行政复议决定书》。一审案件受理费50元，由被告福州市人民政府承担。 张爱华不服提起上诉，请求撤销原审判决，将本案发回重审或者依法改判驳回张勇前的诉讼请求。主要理由是：1.张用潮并未将案涉房屋转让给张勇前，且张勇前提供的证据不足以证明张勇前与张用潮之间存在转让行为。同时根据张胜璋出具的证言以及相关聊天记录可以证实案涉房屋仍属张用潮所有，且张用潮去世后案涉房屋系由上诉人继承；2.案涉土地根据张勇前的申请作了变更登记，原集建（94）字第79227号《集体土地建设用地使用证》已注销，故目前仅存且有效的权证为侯集用【2000】第16XXX5号《集体土地使用证》，上面登记的房屋属于上诉人，故应撤销该份证书；3.侯集用【2000】第16XXX5号《集体土地使用证》里登记的四至与其附图的四至不一致，原审认定“并无记载错误的情况”属认定事实不清；4.根据《福建省土地登记条例》的规定，申请土地权属变更登记应当提供变更登记申请书、原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书、身份证件等。张勇前未提供原申请《集体土地建设使用权证》时所使用的身份证件，村委会出具的《证明》以及前后两份《集体土地建设使用权证》上记载均为“张用前”，并非“张勇前”。村委会没有权利作出身份的认定，无法证明“张用前”就是“张勇前”，因此不能证明其办理变更登记时按照法定程序提交了各项材料。闽侯县人民政府所提交的张勇前办理变更登记所提交的材料中也没有张勇前的身份证明，也不符合办理土地变更登记的法定程序，因此该变更登记程序违法，应予撤销。 被上诉人张勇前答辩称：1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。本案中，张爱华仅是涉案行政复议的申请人，福州市人民政府复议决定撤销的土地权证的权利人系张勇前，撤销理由主要基于对四至的表述问题，与张爱华申请的理由无关。因此，张爱华不是该撤证行为合法性审查的实质对立一方，原审法院作出对被诉复议决定合法性的认定结果，并不具有直接减损张爱华权益的法律效果，其没有上诉权，故应当驳回其上诉。2.福州市人民政府未提出上诉应视为对被诉复议决定“事实错误、证据不足”的认可。张爱华作为无诉讼利益的第三人提出的相关理由，均不能否定原审法院依法作出的认定。3.原审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人张爱华主张的案涉土地四至描述问题均缺乏事实和法律依据。4.上诉人张爱华主张案涉房屋归属于张用潮所有并由其继承，该项理由实质是要求解决房屋归属、继承等问题，该主张属于民事纠纷，应通过民事诉讼途径解决，不属于本案审理范围。因此，在案涉土地尚存权属争议，张爱华未通过民事途径解决的情形下，直接针对案涉《集体土地使用证》提起行政复议，该申请不属于行政复议的申请范围。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的上诉。 被上诉人闽侯人民政府答辩称：1.上诉人张爱华提供的1952年《福建省闽侯县土地房地产所有证》中记载的户主是张用潮，上诉人没有提供证据证明其与张用潮之间的关系。此外，该房产证与侯集用【2000】第16XXX5号《集体土地使用证》记载的地址、四至、面积不同。因此，该房产证不能证明张用前持有的侯集用【2000】第16XXX5号《集体土地使用证》项下的宅基地就是该房产证项下宅基地。2.张用前以危房拆、扩建为由申请土地使用权变更，2000年11月原闽侯县土地局经依法审核，认为张勇前的申请符合有关规定，拟同意办理，答辩人根据原闽侯县土地局的审核意见向张用前颁发了16XXX5号《集体土地使用证》。为此，请求人民法院依法判决。 福州市人民政府述称，本案被上诉人张勇前身份证姓名记载为“张勇前”，而侯集用【2000】第16XXX5号《集体土地使用证》记载土地使用者为“张用前”，而这明显不同。根据《福建省土地登记条例》第二十八条第（四）项的规定，申请土地权属变更登记应当提交身份证件的规定，张勇前前往闽侯县人民政府申请变更登记时未提交其身份证，闽侯县人民政府明显未尽到审慎审查义务，属于认定事实不清，证据不足。综合以上两点，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，撤销闽侯县人民政府向张勇前颁发的侯集用【2000】第16XXX5号《集体土地使用证》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。 张爱华提出上诉后，原审法院已将证据材料随案移送本院。经审查，当事人提交的证据材料已经原审庭审质证，本院对原审证据审核和事实认定予以确认。在本院组织的调查中，各方当事人明确讼争宅基地是登记于侯集建（94）字第79227号《集体土地建设用地使用证》与侯集用【2000】第16XXX5号《集体土地使用证》项下靠南的一块。 本院认为，上诉人张爱华以讼争宅基地上的房屋系其祖屋，被上诉人张勇前骗取土地权属登记为由，向福州市人民政府申请行政复议，请求撤销闽侯县人民政府颁发的侯集用【2000】第16XXX5号《集体土地使用证》。福州市人民政府复议认为，该证记载四至明显有误，且闽侯县人民政府对申请人的身份证件未尽审查义务，造成土地使用者“张用前”与其身份证登记的姓名“张勇前”不符，为此，作出榕政行复【2018】50号《行政复议决定书》，决定撤销该证。经审查，侯集建（94）字第79227号《集体土地建设用地使用证》与侯集用【2000】第16XXX5号《集体土地使用证》上均登记有两处宅基地，讼争宅基地是南面的一块。根据前后两证所附宗地图图示，该宅基地在前后两证上的位置与四至没有变化，宅基地使用权人亦无变化。因张勇前要将登记在前证上的30平方米宅基地上的房屋进行改扩建，故提出将该部分宅基地扣除后申请颁发新证。可见，就该讼争宅基地登记而言，侯集用【2000】第16XXX5号《集体土地使用证》与侯集建（94）字第79227号《集体土地建设用地使用证》的权利状况相衔接，且是一致的，并未发生改变。该宅基地在前后两证中的四至表述存有差异，是因后证合并书写导致的，其四至仍在前证范围内，实质上并没有改变。故福州市人民政府复议认为后证记载四至明显有误，属于认定事实错误，该行政复议决定应予撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，申请行政复议的公民、法人或者其他组织与具体行政行为应有利害关系，即申请人申请行政复议要有应予保护的合法权益，复议机关对原具体行政行为进行审查时，应审查行政行为是否存在侵犯申请人合法权益的情形。本案中，后证登记的四至是否错误以及权利人身份证件的核对问题，与张爱华所主张的讼争宅基地权属并无实质关联，而与权属相关联的是权源依据问题。福州市人民政府在未审查权源依据的情形下，仅以登记的四至以及权利人身份证件核对问题，径直决定撤销侯集用【2000】第16XXX5号《集体土地使用证》，显然未能从根本的权源依据上正确审查张爱华请求保护的权益，故所作复议决定亦属认定事实不清。再者，因讼争房屋宅基地在前后两证中登记的权利状况是一致的，故前证是后证的基础，在前证因颁发新证而被注销的情况下，张爱华与后证的利害关系应通过前证方能确立。现张爱华仅就后证申请行政复议而未对前证申请复议，故不能认定其与后证具有利害关系。综上，福州市人民政府作出的榕政行复【2018】50号《行政复议决定书》，依法应予撤销。至于被诉土地证上记载的土地使用者“张用前”与其身份证登记的姓名“张勇前”不符问题，当地村基层组织已出具《证明》，证明张勇前与张用前系同一人。考虑到张勇前系被诉土地证的实际持证人，并结合其“用”字辈分情况，本院对厚美村民委员会出具的《证明》予以采信。况且如前所述，张爱华与该事项没有利害关系，故福州市人民政府在作出的行政复议决定及二审中所述该理由，不能成立。综上，原审判决撤销榕政行复【2018】50号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人张爱华负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴声鸣 审判员  余鸿鹏 审判员  许秀珍 二〇二〇年七月二十四日 书记员  宋安然 附：本案相关的法律条文 中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……