山西省高级人民法院民事裁定书（2020）晋民终369号上诉人（原审原告）：山西省工业设备安装集团有限公司。法定代表人：耿某，该公司董事长。委托诉讼代理人：董某，北京中伦文德（太原）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：平遥县人民政府。法定代表人：石某。委托诉讼代理人：赵某，山西显耀律师事务所律师。原审第三人：平遥县晶科新能源科技有限公司。法定代表人：王某1，该公司执行董事。委托诉讼代理人：王某2。上诉人山西省工业设备安装集团有限公司（以下简称设备安装公司）与被上诉人平遥县人民政府（以下简称平遥县政府）、原审第三人平遥县晶科新能源科技有限公司（以下简称晶科公司）合同纠纷一案，不服晋中市中级人民法院（2018）晋07民初103号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年7月1日立案后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。上诉人设备安装公司上诉请求：1.撤销山西省晋中市中级人民法院（2018）晋07民初103号民事裁定；2.指令山西省晋中市中级人民法院对本案进行实体审理。事实与理由：一审法院认定案涉的《投资合作框架协议》《投资合作框架协议书补充协议》属于行政协议进而驳回上诉人的起诉是错误的。（一）被上诉人虽为国家行政机关，但《投资合作框架协议》及《投资合作框架协议书补充协议》系上诉人与被上诉人本着互惠互利的原则并经充分协商订立的，上诉人与被上诉人地位平等；从协议约定的被上诉人负责108廊带光伏农业示范区药光互补项目平遥县指标的申请和报批手续办理、上诉人为项目的投资方民事主体、上诉人向被上诉人支付定金并按照约定开工建设、被上诉人在约定期限内无法取得开发指标向上诉人返还定金等内容来看，双方权利义务平等；故案涉协议项下的投资合作事宜属平等主体间市场交易行为，《投资合作框架协议》《投资合作框架协议书补充协议》属于民事合同。（二）虽然《投资合作框架协议书补充协议》中约定《投资合作框架协议》的性质为政府招商引资协议，被上诉人不作为引资项目具体实施的民事主体，但《投资合作框架协议》《投资合作框架协议书补充协议》的内容不具有行政法上的权利义务，其目的是促进经济发展、实现经济价值，而不是为了公共利益或实现行政管理目标，也与行政机关履行行政职责无关，不符合行政协议的目的要素和职责要素。综上所述，一审法院认定事实错误，请求二审法院依法正确认定，支持上诉人的上诉请求。被上诉人平遥县政府辩称，本案上诉人设备安装公司与被上诉人平遥县政府签订的案涉《投资合作框架协议》《投资合作框架协议书补充协议》，该两份协议中平遥县政府与设备安装公司之间系不平等的两个主体，且补充协议中明确平遥县政府主要是监督管理项目的实施，平遥县政府不是合同承担的民事责任主体；两份协议签订的目的是政府为了招商引资，明确如果项目落实之后再继续的履行过程需要设备安装公司与其他相关行政部门或其他企业签署合同；案涉协议的内容不符合我国合同法最基本的民事合同条款，内容不具体、不明确，两个协议不符合民事合同条款内容。所以本案发生的争议应当是行政调整的范围，不属于民事案件，请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人晶科公司述称，与被上诉人平遥县政府的意见一致。原审原告设备安装公司向晋中市中级人民法院提出诉讼请求：1.判令解除原告与被告就山西省平遥县药光互补产业开发项目签订的《投资合作框架协议》《投资合作框架协议书补充协议》；2.判令被告双倍返还原告定金4000万元；3.判令被告赔偿原告土地流转费1600万元，并支付分别以800万元为基数自2016年9月14日、2016年9月27日起至付清之日止按中国人民银行同期贷款利率计算的利息；4.本案诉讼费由被告承担。一审法院经审理查明，2016年6月13日，设备安装公司与平遥县政府签订一份山西省平遥县药光互补产业开发项目《投资合作框架协议》，约定：一、合作项目主要内容。设备安装公司拟选址在平遥县境内，利用荒山荒坡，规模化种植中药材，并建设光伏并网发电项目，具体建设规模以最优开发方案为准。项目总投资约45亿元，拟占地16000亩。二、平遥县政府权利义务。1.此项目属国家政策性支持晋中市108廊带光伏农业示范区药光互补项目。双方齐心协力，尽快办理项目开发相关手续。待项目指标下达，且经验收中药材种植面积符合有关规定后，平遥县政府将项目光伏资源开发权授予设备安装公司或其项目公司。2.在项目指标发放后2年内未开工建设，平遥县政府将收回该项目光伏资源权重新引资开发。3.平遥县政府协调地方相关部门支持项目建设，配合设备安装公司土地流转，为设备安装公司项目推进和实施提供必要条件。4.平遥县政府创造良好的投资环境，保障设备安装公司在建设及投产运营期间的合法权益。5.平遥县政府按相关规定落实设备安装公司或其项目公司享受国家有关税收优惠政策。三、设备安装公司权利和义务。1.设备安装公司或其项目公司应积极开展拟选项目区内的土地流转，按议定价支付土地流转费用。……6.设备安装公司或其项目公司在建设和投产运营期间必须服从平遥县政府的监督管理，认真履行社会义务，积极参与平遥县扶贫、旅游文化、社会事业和城市建设。帮助带动当地群众脱贫致富，共建和谐稳定的生产经营环境。四、本协议签订后，设备安装公司须尽快在平遥县注册独立的法人公司，保证在平遥县缴纳项目全部法定税费。本协议签订七日内，设备安装公司支付定金人民币2000万元到平遥县政府指定的专用账户上，平遥县政府同意设备安装公司或其项目公司在平遥县先期开展药光互补项目的前期工作。五、其它。本协议未尽事宜，可由双方另行协商并签订相关补充协议，补充协议与本协议具有同等法律效力。2016年6月20日，平遥县政府办公室向各乡镇人民政府、各街道办事处、县直各有关单位下发《关于成立平遥县药光互补产业开发项目协调领导组的通知》（平政办函发〔2016〕23号文件），通知相关单位，经县政府研究，决定成立“平遥县药光互补产业开发项目协调领导组”。2016年6月23日，平遥县政府办公室向设备安装公司出具《关于平遥县药光互补产业开发项目有关情况的说明》，该说明载明：平遥县发改局作为药光互补产业开发项目协调领导组办公室，承担领导组日常事务，综合指导、监管、协调项目推进有关事宜；县政府同意设立项目专用账户，账户名称：平遥县药光互补产业开发项目协调领导组；设备安装公司应按协议约定及时将定金2000万元拨付至该专用账户；在项目推进中，有关事宜须与平遥县发改局协商办理。2016年6月24日，平遥县药光互补产业开发项目协调领导组向设备安装公司出具委托书，委托史春景为平遥县政府、平遥县药光互补产业开发项目协调领导组代理人，前往设备安装公司处收取山西省平遥县药光互补产业开发项目定金。同日，史春景从设备安装公司处拿取价值2000万元的承兑汇票，同时由平遥县药光互补产业开发项目协调领导组向设备安装公司出具一份收到药光互补产业开发项目流转土地保证金2000万元的收款收据。2016年7月18日，设备安装公司投资设立全资子公司山西山安茂德分布式能源科技有限公司。2016年8月2日，山西山安茂德分布式能源科技有限公司投资设立全资子公司平遥县山安茂德太阳能科技有限公司。2016年8月，设备安装公司与平遥县政府签订山西省平遥县药光互补产业开发项目《投资合作框架协议书补充协议》，约定：一、合作项目内容的实施主体。双方订立的《投资合作框架协议书》的性质为政府招商引资协议，平遥县政府为引资、协调和监督主体，不作为引资项目具体实施的民事主体；设备安装公司为项目的投资方民事主体；设备安装公司在根据该协议具体实施投资活动时，须和相关行政主管部门、企业或经济组织订立相关民事合同，以约定各方在《投资合作框架协议书》范围内的其他权利义务；租赁土地等经营活动应由设备安装公司的项目公司平遥山安茂德太阳能科技开发有限公司来进行，平遥县政府相关部门进行协助。二、平遥县政府的主要义务。平遥县政府负责办理“108廊带光伏农业示范区药光互补项目”平遥县指标的申请和报批手续办理，指标落实后依本协议将光伏资源开发权授予设备安装公司。……四、期限约定。框架协议所指“108廊带光伏农业示范区药光互补项目”平遥县指标下达时间及“将项目光伏资源开发权授予设备安装公司或其项目公司”的最迟日期在2017年6月30日之前。……五、税收优惠政策的享受。框架协议约定的设备安装公司或其项目公司“享受国家有关优惠政策”是指，在框架协议签订生效之前和项目建设期间及项目运营期间国家以及地方各级政府颁布的与本合作项目有关的税收优惠政策。六、定金的使用与返还。1.双方同意，定金可以转为支付本项目土地流转费用。设备安装公司或其项目公司提出申请后，平遥县政府代为支付，并出具相关发票，或由设备安装公司或其项目公司直接向具有承包权的用户支付。2.如果在约定期限内平遥县政府无法取得开发指标，平遥县政府向设备安装公司返还定金。七、其他。本补充协议是双方订立的山西省平遥县药光互补产业开发项目《投资合作框架协议书》的组成部分。2016年8月12日，平遥县山安茂德太阳能科技有限公司与第三人晶科公司签订《委托协议》，平遥县山安茂德太阳能科技有限公司委托晶科公司办理平遥县药光互补产业开发项目土地流转手续，包括但不限于土地承包经营权变更等具体事宜。2016年9月，平遥县山安茂德太阳能科技有限公司与第三人晶科公司在平遥县药光互补产业开发项目协调领导组见证下签订关于平遥县药光互补产业开发项目土地流转《委托协议》的《补充协议》，约定：根据平遥药光互补目前进展情况，项目规模可增加，已流转的土地不能满足项目建设规划用地，委托晶科公司增加相应的土地流转面积，并约定本补充协议是《委托协议》的组成部分。2016年9月14日，晶科公司向设备安装公司出具《授权委托书》，委托王某2到设备安装公司处办理关于平遥县药光互补项目的土地流转。同日，王某2从设备安装公司处拿取价值800万元承兑汇票，晶科公司向平遥县山安茂德太阳能科技有限公司出具了收到800万元土地流转费的收款收据。2016年9月27日，晶科公司向设备安装公司出具《授权委托书》委托王某2到设备安装公司处办理药光互补项目的土地流转费用。同日，王某2从设备安装公司处拿取价值800万元的承兑汇票，晶科公司向平遥县山安茂德太阳能科技有限公司出具了收到800万元土地流转费的收款收据。平遥县政府称平遥县药光互补产业开发项目协调领导组收到的2000万元定金经三方协商同意后已由晶科公司转为土地流转费。晶科公司认可平遥县政府该陈述，设备安装公司则予否认。设备安装公司与晶科公司均认可晶科公司收到的1600万元已用于土地流转费用支出。平遥县政府未取得“晋中市108廊带光伏农业示范区药光互补项目”平遥县指标的批准手续。一审法院认为，设备安装公司、平遥县政府在双方签订的山西省平遥县药光互补产业开发项目《投资合作框架协议书补充协议》中明确约定双方订立的《投资合作框架协议》为政府招商引资协议，故本案纠纷属因招商引资协议履行引发的纠纷。招商引资协议系行政机关与投资企业签订的协议，旨在引进企业投资地方，发展地方经济。具体到本案中，案涉《投资合作框架协议》及其补充协议的一方当事人平遥县政府是行政机关；协议内容中平遥县政府负责项目指标报批手续办理、将光伏资源开发权进行授予或收回、给予设备安装公司相应税收优惠政策、对设备安装公司进行监督管理、要求设备安装公司参与平遥县扶贫等多项工作等，属履行行政管理职权，与平遥县政府作为民事机关法人的民事权利无关；该协议系为实现公共利益需要而签订，协议若得以履行，将会提高平遥县政府的财税收入，部分解决当地就业，有利于平遥县地方长远发展，这些显然是为了促进社会公共利益，而非平遥县政府的法人利益；另，案涉《投资合作框架协议》及其补充协议若进一步落实，合同中关于平遥县政府义务履行涉其多个不同职能部门的行政职权，分别受多部行政法律规范调整，具有明显的行政法上的权利义务特征，故本案招商引资协议属于行政协议，本案纠纷不是平等民事主体之间的民事纠纷，不属于民事案件受理范围，对设备安装公司的起诉应予驳回，设备安装公司可依法另行提起行政诉讼。据此，一审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定，裁定驳回原告山西省工业设备安装集团有限公司的起诉。本院二审中，当事人没有提交新证据。本院对一审查明的事实予以确认。本案的争议焦点是本案纠纷是否属于人民法院受理民事诉讼的范围。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中，设备安装公司与平遥县政府于2016年6月13日签订《山西省平遥县药光互补产业开发项目投资合作协议》，于2016年8月签订《补充协议》。从协议签订的主体看，签订协议的一方是平遥县政府，是行使公权力的行政机关；从签订协议的目的看，案涉协议约定双方订立协议的性质为政府招商引资，旨在引进企业投资，发展地方经济，平遥县政府为引资、协调和监督主体，不作为引资项目具体实施的民事主体。由此可见，该协议的签订是为了实现行政管理和公共服务目标，其目的具有公益性，而非满足和实现作为机关法人平遥县政府自身的民事权益，符合行政协议签订的目的要素；从签订协议的内容看，案涉协议约定了双方的权利义务，平遥县政府按照相关规定落实设备安装公司或其项目公司享受国家有关税收优惠政策。设备安装公司或其项目公司在建设和投产运营期间必须服从平遥县政府的监督管理，认真履行社会义务，积极参与平遥县扶贫、旅游文化、社会事业和城市建设。该约定具有监督与管理的关系，属于行政法上权利义务的内容。故上述双方当事人签订的协议及其补充协议符合行政协议的构成要素，属于行政协议，由此所引起的纠纷不属于人民法院受理民事诉讼的范围，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项规定的起诉条件。设备安装公司可提起行政诉讼，以维护自己的合法权益。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人设备安装公司的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 李晓轩审 判 员 张 林审 判 员 王怀师 二〇二〇年七月二十八日法官助理 殷晓鹏书 记 员 李 洋