湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终89号上诉人（原审被告）：武冈市人民政府。住所地：湖南省武冈市广乐路**。法定代表人：唐克俭，该市市长。委托代理人：陈立纯。委托代理人：段启俊，北京德和衡(长沙)律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：顾正清，男，1971年2月25日出生，汉族，住湖南省武冈市。原审被告：武冈市自然资源局（原武冈市国土资源局）。住所地：湖南省武冈市富田路**。法定代表人：李迪武，该局局长。委托代理人：欧小勇，该局副局长。委托代理人：王**华，湖南湘锋律师事务所律师。上诉人武冈市人民政府因与被上诉人顾正清、原审被告武冈市自然资源局确认行政强制拆除行为违法一案，不服湖南省邵阳市中级人民法院(2019)湘05行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。湖南省邵阳市中级人民法院经审理查明：2016年8月26日，武冈市自然资源局（原武冈市国土资源局）工作人员在执法监察巡查时发现顾正清未经批准，擅自占用龙溪铺镇居委会13组水田1211.54平方米修建休闲农庄。同日，武冈市自然资源局对顾正清作出武国土资停字［2016］第14080号《责令停止国土资源违法行为通知书》，要求顾正清立即停止实施违法占地行为。顾正清未停止违法建设，并于2017年1月取得武冈市××镇××庄餐饮部的个体工商户《营业执照》。同年3月24日，武冈市自然资源局对顾正清作出武国土资执字［2016］14080号《国土资源行政处罚告知书》，告知拟对顾正清作出行政处罚。同年3月31日，武冈市自然资源局对顾正清作出武国土资罚决字［2017］14010号《国土资源行政处罚决定书》，以顾正清违法占地行为违反土地管理法等法律的规定，对顾正清作出责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，并处罚款30000元的行政处罚，同时告知顾正清提出复议和诉讼的权利，如顾正清逾期不申请复议、不起诉、不履行处罚决定的，该局将依法申请人民法院强制执行。顾正清交纳了罚款等费用后，未退还占用的土地，继续经营××镇××庄餐饮部。2019年3月23日，武冈市自然资源局以顾正清未履行行政处罚义务及继续违法占用农田经营农庄属于全国“大棚房”问题专项清理整治范围，经武冈市人民政府批准，决定对休闲农庄内违法建设予以强制拆除，并对顾正清作出《限期腾地通知书》，责令顾正清限期将违法建设内所有物品搬离，腾退非法占用的土地。依照《关于湖南省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作的指导意见》，武冈市人民政府成立的武冈市“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组办公室于2019年3月24日制定了《关于强制拆除龙溪镇南乡农庄违法建筑的实施方案》，方案称，经武冈市人民政府研究，决定对××镇××庄违法修建的建构筑物实施强制拆除，明确由武冈市市长唐克俭任南乡农庄强制拆除执行领导小组组长，参加人员包含龙溪镇政府、市“打非办”、农业局、自然资源局、电力公司、电视台等多部门工作人员，强制拆除时间为2019年3月25日上午9时。2019年3月25日，南乡农庄餐饮部被强制拆除。顾正清遂提起本案诉讼，请求确认武冈市人民政府和武冈市自然资源局的共同强拆行为违法。湖南省邵阳市中级人民法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。强制拆除龙溪镇南乡农庄系武冈市人民政府研究决定，强拆实施方案的制定者及强拆组织者均是武冈市“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组办公室，而该领导小组办公室系武冈市人民政府成立的临时性机构，故武冈市人民政府是本案的适格被告。武冈市自然资源局在武冈市人民政府强拆前，虽然对顾正清作出了《国土资源行政处罚告知书》和《限期腾地告知书》，该局亦参与实施了强拆，但武冈市自然资源局既不是本次强拆的决定者，也不是本次强拆方案的制定者和强拆行为的组织者，不是本案适格被告。因此，顾正清在本案中对武冈市自然资源局的起诉，依法予以驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和依据的规范性文件。武冈市人民政府不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。《中华人民共和国行政强制法》第四章对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定程序作了明确、具体的规定，特别是该法第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以强制拆除。本案中，武冈市人民政府未向本院提交证明其强拆行为合法的证据，应承担举证不能的不利后果。武冈市人民政府强拆××镇××庄的行为已完成，该强拆行为已不具有可撤销性。故对顾正清请求确认武冈市××庄的行政行为违法的诉请，予以支持，确认本次强拆行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十四条第二款第一项的规定，判决确认武冈市××镇××庄餐饮部的行为违法。本案原审案件受理费50元，由武冈市人民政府承担。武冈市人民政府不服原审判决，向本院提起上诉称：1.原审判决认定事实不清，对顾正清违法占地修建农庄的事实未作审理和认定，变相支持了顾正清占用农用地违法修建“大棚房”的行为。2.原审法院认定武冈市自然资源局不是本案适格被告不当。从中央到湖南省××邵阳市，农业农村部门和自然资源部门都是各级政府“大棚房”政策制定和牵头实施单位，武冈市人民政府成立“大棚房”问题专项清理整治行为协调推进领导小组办公室是为协调各单位统一行为，“大棚房”的排查摸底、认定、上报材料以及整治等具体工作由自然资源局和农业农村局组织实施，武冈市自然资源局自2016年8月26日以来一直在查处顾正清违法占地修建休闲农庄的行为。3.“大棚房”整治是从中央到地方的一次大规模行动，因为时间仓促、任务重，要求按时间节点整治到位，致使行政强拆程序不到位，但不足以否定整个强拆行政强制措施的正当性和合法性。请求：撤销原审判决，改判驳回顾正清的诉讼请求或发回重审。顾正清未提交书面答辩意见。武冈市自然资源局陈述意见称：1.南乡农庄属于未经批准违法占地修建的，理应接受武冈市自然资源局的处罚。2016年8月16日，武冈市自然资源局对顾正清下达了《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令其停工，并对其违法占地行为立案调查，认定顾正清未经批准，擅自动工占用龙溪铺居委会水田面积1211.54平方米修建农庄，已构成违法占地。2017年3月31日，武冈市自然资源局对顾正清作出行政处罚，顾正清仅缴纳了3万元罚款，对责令退还非法占用的土地，没收非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施的处罚没有履行。2.南乡农庄属于休闲农庄，属于“大棚房”问题专项清理整治范围，武冈市人民政府有权组织有关部门予以强制拆除。按照《关于湖南省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作的指导意见》的规定，以及省、市“大棚房”问题整改督察组的要求，必须对“南乡农庄”违法修建的建筑物和其他设施予以拆除，并恢复耕地原貌和农业生产用途。武冈市人民政府组织国土、规划、街道对南乡农庄的违法建筑进行拆除，符合法律规定。3.顾正清提供的证据证实被拆除建筑物是武冈市刚莲藕农民专业合作社修建的，顾正清不是被拆除建筑物的所有人，不是本案适格的原告，原审法院没有查明事实即作出判决属于程序违法。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。二审中，武冈市人民政府提交了三组共十份证据，拟证明武冈市政府不是本案适格被告，武冈市自然资源局是被诉行政行为作出者，顾正清不是本案适格原告。该十份证据均不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二规定的“新的证据”，依法不予采纳。二审另查明：2018年9月14日，农业农村部、自然资源部发布农农发[2018]3号《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农用地非农化的方案》，要求对占用耕地特别是永久基本农田建设非农设施，改变土地性质和用途的违法违规建设行为，依法依规进行全面清理整治。湖南省农业委员会、湖南省国土资源厅于2018年9月30日印发湘农[2018]157号《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》，湖南省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室于2019年2月3日印发湘农发〔2019〕4号《关于湖南省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作的指导意见》，对全省“大棚房”问题专项清理整治行动进行安排部署。再查明，武冈市“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组办公室于2019年3月24日制定的《关于强制拆除龙溪镇南乡农庄违法建筑的实施方案》载明，为落实省、邵“大棚房”问题整改督察意见，经市人民政府研究，决定对龙溪镇南乡农庄违法修建的建构筑物实施强制拆除。并成立由市长唐克检任组长的强制拆除执行领导小组，下设群众工作组、强制执行组、安全保卫组及保障宣传组。该方案第二条载明了各组人员安排及其职责，其中强制执行组由武冈市自然资源局局长李迪武任组长，该组成员为：市“打非办”20人，自然资源局80人，电力公司2人，民工20人。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，武冈市自然资源局以顾正清违法占用农田经营农庄属于全国“大棚房”问题专项清理整治范围为由，对顾正清作出《限期腾地通知书》，经报武冈市人民政府批准，决定对南乡农庄内违法建设予以强制拆除。武冈市人民政府设立的武冈市“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组办公室制定《关于强制拆除龙溪镇南乡农庄违法建筑的实施方案》，明确由武冈市市长唐克俭任强制拆除执行领导小组组长，武冈市自然资源局80人作为强制执行组成员，并由相关职能部门人员进行协助、配合。南乡农庄餐饮部于2019年3月25日被强制拆除。武冈市人民政府是南乡农庄强拆方案的制定者和被诉强制拆除行为的组织实施者，武冈市自然资源局是对非法占用土地的行为进行查处、处罚的法定职能部门，作出了涉案限期腾地通知书，决定对南乡农庄予以强制拆除，并参与实施了被诉强制拆除行为，故武冈市人民政府和武冈市自然资源局均是本案的适格被告。原审法院认为武冈市自然资源局不是本案适格被告，驳回顾正清对武冈市自然资源局的起诉不当，予以纠正。“大棚房”问题专项清理整治行动是为了落实耕地保护制度，打击违法违规非农建设行为，在全国范围内开展的专项行动，人民法院应当支持行政机关为落实该专项行动实施的查处、处罚等行政行为，但也应对相关行政行为是否有事实和法律依据、程序是否合法等进行审查认定。本案中，武冈市人民政府、武冈市自然资源局以南乡农庄属于全国“大棚房”问题专项清理整治范围为由，对南乡农庄实施强制拆除，原审法院未结合武冈市自然资源局提交的证据对被诉强制拆除行为的合法性进行审查认定，直接以武冈市人民政府未提交证明其强拆行为合法的证据，应承担举证不能的不利后果为由，判决确认武冈市××镇××庄餐饮部的行为违法，属于事实不清，证据不足。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下：一、撤销湖南省邵阳市中级人民法院(2019)湘05行初104号行政判决；二、本案发回湖南省邵阳市中级人民法院重审。本案二审案件受理费50元，退还给上诉人武冈市人民政府。审判长  张坤世审判员  夏 阳审判员  林 芝二〇二〇年七月九日法官助理薛珊珊书记员潘敏华