广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂12行终79号 上诉人(原审原告）环江志潭鸿泰新型建筑材料厂，住所地环江毛南族自治县思恩镇大安路建材市场旁。 经营者欧志潭，男，壮族，1943年7月15日出生，住环江毛南族自治县。 委托代理人欧国强，男，壮族，1969年6月15日出生，住环江毛南族自治县。系欧志潭之子。 被上诉人（原审被告）环江毛南族自治县自然资源局，住所地环江毛南族自治县思恩镇新建路**。 负责人谭华强，副局长，主持全面工作。 委托代理人莫素娱，环江毛南族自治县自然资源局工作人员。 委托代理人谭远扬，环江毛南族自治县法律事务中心法律工作者。 被上诉人（原审被告）河池市自然资源局，，住所地河池市金城江区颐园路** 法定代表人莫绍乾，局长。 委托代理人韩露，河池市自然资源局政策法规与执法督察科工作人员。 委托代理人罗政岐，广西政岐利律师事务所律师。 上诉人环江志潭鸿泰新型建筑材料厂因环江毛南族自治县自然资源局行政许可、河池市自然资源局行政复议一案，不服环江毛南族自治县人民法院于2020年3月25日作出的（2019）桂1226行初28号行政判决，于2020年4月15日向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年6月18日公开开庭审理了本案。上诉人环江志潭鸿泰新型建筑材料厂（以下简称志潭建材厂）的委托代理人欧国强，被上诉人环江毛南族自治县自然资源局（以下简称环江县自然资源局）的委托代理人谭远扬，被上诉人河池市自然资源局的委托代理人韩露、罗政岐到庭参加诉讼。被上诉人环江县自然资源局未按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款的规定出庭应诉。本案现已审理终结。 原审判决审理查明，2016年10月，志潭建材厂向环江毛南族自治县国土资源局（以下简称环江县国土局，现环江县自然资源局）提交申请办理集体建设性用地手续，环江县国土局于2016年11月1日发布了确权公告，公告期满后，环江县国土局未对志潭建材厂的申请作出答复。为此，志潭建材厂于2019年3月19日向环江毛南族自治县人民法院提起行政诉讼，请求判令环江县自然资源局履行职责。环江毛南族自治县人民法院经开庭审理，于2019年7月29日作出判决，责令环江县自然资源局在判决生效之日起法定期限内对志潭建材厂关于办理集体经营性建设用地确权核定的申请作出书面意见。2019年8月28日，环江县自然资源局作出《关于环江志潭鸿泰新型建筑材料厂申请办理集体经营性建设用地的审查意见》。志潭建材厂不服该书面意见，于2019年9月4日向河池市自然资源局申请行政复议。2019年11月1日，河池市自然资源局作出《行政复议决定书》（河自然资复〔2019〕30号），决定维持环江县自然资源局作出的《关于环江志潭鸿泰新型建筑材料厂申请办理集体经营性建设用地的审查意见》的行政行为。志潭建材厂不服该行政复议决定，于2019年11月19日向环江毛南族自治县人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销环江县自然资源局《关于环江志潭鸿泰新型建筑材料厂申请办理集体经营性建设用地的审查意见》和河池市自然资源局河自然资复〔2019〕30号《行政复议决定书》;并请求判令环江县自然资源局在法定时间内给志潭建材厂颁发《集体经营性建设用地许可证》。 原审法院认为，关于志潭建材厂是否是本案适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，志潭建材厂向环江县自然资源局申请办理集体经营性建设用地许可证，环江县自然资源局对志潭建材厂的申请所作的书面答复意见直接关系到志潭建材厂能否用地经营，对志潭建材厂的权益产生影响，故志潭建材厂与被诉书面答复意见有利害关系，是本案的适格原告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。”合法性的审查应当包括对行政机关作出行政行为的事实依据、法律依据，以及作出的程序是否符合法律、法规的规定进行审查。行政机关对当事人作出行政行为，应当告知行政相对人所作行政行为的事实依据、法律依据，对当事人的权益产生影响的，还应当告知其救济途径和期限，否则该行政行为不合法。首先，本案中，环江县自然资源局作出的被诉《审查意见》没有载明事实依据，且未提交据以作出被诉答复的证据材料，此属行政行为没有相应证据。其次，适用法律、法规是否正确是判断行政行为合法性的一个重要方面，行政机关作出行为应当援引正确的法律依据。本案中，环江县自然资源局作出的被诉《审查意见》仅答复告知志潭建材厂申请不符合相关法律规定，不予办理，未援引具体的法律依据，显属适用法律、法规错误。再次，行政机关作出的行政行为对当事人的权益产生影响的，应当告知当事人救济途径和期限。本案中，环江县自然资源局作出的《审查意见》对志潭建材厂的权益产生了影响，却未告知志潭建材厂救济途径和期限，此属违反法定程序。综上所述，环江县自然资源局作出的被诉《审查意见》没有相应证据、适用法律、法规错误、违反法定程序，依法应予撤销。志潭建材厂要求撤销被诉《审查意见》的诉讼请求，予以支持。至于志潭建材厂诉求判令环江县自然资源局在法定期限内给志潭建材厂颁发《集体经营性建设用地许可证》，因该诉求涉及环江县自然资源局的法定职责，而环江县自然资源局所作的《审查意见》中没有写明不予办理《集体经营性建设用地许可证》的事实依据和法律依据，故对此不宜评判。河池市自然资源局复议决定维持该被诉《审查意见》亦属不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决撤销环江县自然资源局2019年8月28日作出的《关于环江志潭鸿泰新型建筑材料厂申请办理集体经营性建设用地的审查意见》；撤销河池市自然资源局2019年11月1日作出的河自然资复〔2019〕30号《行政复议决定书》；责令环江县自然资源局在法定期限内对志潭建材厂提出的办理集体经营性建设用地许可证申请重新作出处理。 上诉人志潭建材厂诉称，原审判决对上诉人一审诉讼请求审而不判，裁判遗漏，未达到上诉人一审诉讼目的。原审判决违反下列法律规定：1、违反《中华人民共和国行政诉讼法》第一、四、五、六条的规定，没有公正审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，合法性的审查应当包括对行政机关作出行政行为的事实依据、法律依据，以及作出的程序是否符合法律、法规的规定进行审查。行政机关对当事人作出行政行为，应当告知行政相对人所作行政行为的事实依据、法律依据，对当事人的权益产生影响的，还应当告知其救济途径和期限,否则该行政行为不合法。环江县自然资源局作出的被诉《审查意见》没有相应证据、适用法律、法规错误、违反法定程序，依法应予撤销。原审判决对原告要求撤销被诉《审查意见》的诉讼请求予以支持，但没有公正审理行政案件，解决行政争议。2、“不宜评判”系托词，为行政机关违法行政，侵害公民和企业合法权益开脱法律责任，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定。人民法院审理行政案件，应该公正审理行政案件，解决行政争议，而不能审查走过场，应付了事。本案中，既然环江县自然资源局作出的被诉《审查意见》没有相应证据、适用法律、法规错误、违反法定程序，依法应予撤销，那么人民法院判决时就应该依法判决违法或不违法，不能审而不判，玩弄文字游戏。原审判决的第一、二项判项符合上诉人一审的诉求，但是第三项判决内容遗漏了或者歪曲了上诉人一审要求依法颁发《集体经营性建设用地许可证》的诉请而不是“申请办理集体经营性建设用地的审查意见或者是重新作出处理意见”。上诉人要求环江县自然资源局依法颁发《集体经营性建设用地许可证》的诉求就没有达到，企业的合法权益无法保障。3、本案中，原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当就不作为依法作出确认判决。原审判决第九页顺数第12、13、14、15行“至于原告诉求判令被告环江县自然资源局在法定期限内给原告颁发《集体经营性建设用地许可证》，因该诉求涉及被告环江县自然资源局的法定职责，而被告环江县自然资源局所作的《审查意见》中没有写明不给原告办理《集体经营性建设用地许可证》的事实依据和法律依据，故本院对此不宜评判。”的结论违反了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八、八十一条的规定。原审法院就应当判决环江县自然资源局在法定期限内给上诉人颁发《集体经营性建设用地许可证》，这是《中华人民共和国行政许可法》的要求及赋予公民和企业的权利，而不是环江县自然资源局的自由裁量权。4、原审法院遗漏上诉人诉讼请求“审而不判”、以借口“不宜评判”为托词，原审判决第九页顺数第14、15、16行的判词违反了《中华人民共和国法官法》第七条的规定，使上诉人感觉人民法院害怕判或者不敢依法判，是有无法说出的“隐情”。上诉人认为：“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，是新一轮司法体制改革的最终目标，而实现这一目标的重要途径无疑是回归“让审理者裁判，由裁判者负责”的基本司法规律。同时“让审理者裁判”，也明确要求还权给“审理者”，要求审理者必须有权进行裁判，审理者必须要有独立地位、独立人格和充分的裁判权。综上所述，请求二审法院依法判决环江县自然资源局在法定期限30天内依法给上诉人志潭建材厂发放《集体经营性建设用地许可证》。 上诉人志潭建材厂在二审庭审结束后向本院提交证据：《环江毛南族自治县自然资源局关于撤销的决定》，证明环江县自然资源局发证行为随性大不依法，想给办证就给，不想办就不给，行政行为违法。 被上诉人环江县自然资源局辩称，上诉人的上诉请求没有事实及法律依据。原审判决已经撤销被上诉人的具体行政行为，判决被上诉人重新作出。目前，被上诉人已经重新对上诉人的申请已经在调查阶段，并未超过原审判决规定重新作出处理的期限，上诉人再次对此提起诉讼，明显属于滥用诉权，因此，对上诉人的上诉应当驳回。 被上诉人河池市自然资源局辩称，一、被上诉人作出行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确。2016年10月，上诉人志潭建材厂向环江县自然资源局地籍股提交申请办理集体建设性用地手续，由于疏于审查，在没有经过审批的情况下，环江自然资源局于2016年11月1日发布了确权公告给上诉人，之后环江县自然资源局经仔细审核，发现上诉人不符合办理集体经营性建设用地条件，于是通知上诉人将申请材料领回，并告知其不符合办理用地条件的原因。2019年5月28日，上诉人向环江毛南族自治县人民法院起诉环江县自然资源局，要求判令其承担不履行法定职责的违法责任，并颁发集体经营性建设用地使用证给上诉人。经开庭审理，2019年7月29日环江毛南族自治县人民法院作出(2019)桂1226行初13号行政判决，判令环江县自然资源局在判决书生效之日起在法定期限内对上诉人的办理集体经营性建设用地确权核定的申请作出书面意见。2019年8月28日，环江县自然资源局按判决书要求向上诉人作出《关于环江志潭鸿泰新型建筑材料厂申请办理集体经营性建设用地的审查意见》。2019年9月4日，上诉人不服该书面意见向被上诉人申请行政复议。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十条的规定，环江县自然资源局为环江毛南族自治县人民政府土地行政主管部门，有权对申请人志潭建材厂办理集体建设性用地手续的申请进行审查。同时根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四的规定，上诉人申请办理集体经营性建设用地许可，须符合法律规定的条件才能办理。上诉人提供的申请材料中并没有与农村集体经济组织联营办厂或农村集体经济组织以土地使用权入股的相关联营手续、批准文件及其他证明经营联营的材料。因此，上诉人主体不符合办理集体经营性建设用地许可相关法律规定。二、被上诉人作出行政复议决定的程序合法。2019年9月4日，上诉人因不服环江县自然资源局作出的《关于环江志潭鸿泰新型建筑材料厂申请办理集体经营性建设用地的审查意见》向被上诉人申请行政复议。经被上诉人审查，上诉人的申请符合行政复议的法定条件，于2019年9月4日作出河自然资复〔2019〕26号《行政复议受理通知书》，通过邮寄送达的方式送给上诉人；于同日作出河自然资复〔2019〕27号《行政复议答复通知书》，通过邮寄送达的方式送达环江县自然资源局。2019年11月1日，被上诉人作出河自然资复〔2019〕30号行政复议决定并通过邮寄送达的方式送给上诉人。被上诉人作出行政复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。综上所述，被上诉人作出的具体行政复议行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法予以支持。 被上诉人环江县自然资源局对上诉人二审庭审结束后提交的证据的真实性没有异议，被上诉人河池市自然资源局称该证据之前未收到过，对其真实性不清楚。 经审查，本院确认原审判决确认的证据合法有效，可作为本案的定案依据。对上诉人二审提交的证据的真实性、合法性、关联性予以确认，可以作为本案的定案依据。 据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。 另查明，环江县自然资源局于2019年12月23日作出《环江毛南族自治县自然资源局关于撤销的决定》，认为环江县自然资源局依据（2019）桂1226行初13号行政判决结果作出《环江毛南族自治县自然资源局关于环江志潭鸿泰新型建筑材料厂申请办理集体经营性建设用地的审查意见》。因该上述审查意见是在（2019）桂1226行初13号行政判决尚未生效期间作出，程序不当，经研究，决定撤销其于2019年8月28日作出的《环江毛南族自治县自然资源局关于环江志潭鸿泰新型建筑材料厂申请办理集体经营性建设用地的审查意见》。待法院判决生效后，视判决结果再作答复。本院于2020年1月8日作出（2019）桂12行终147号行政判决，判决：一、驳回上诉人环江志潭鸿泰新型建筑材料厂请求确认被上诉人环江毛南族自治县自然资源局不履行法定职责违法的诉讼请求。二、由被上诉人环江毛南族自治县自然资源局于本判决生效之日起在30个工作日内对环江志潭鸿泰新型建筑材料厂办理集体经营性建设用地登记手续的申请作出书面答复。至今，被上诉人环江县自然资源局未作出书面答复。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项规定，被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法。本案中，上诉人志潭建材厂请求撤销的《环江毛南族自治县自然资源局关于环江志潭鸿泰新型建筑材料厂申请办理集体经营性建设用地的审查意见》，是环江县自然资源局根据人民法院生效判决，针对上诉人志潭建材厂提交申请办理集体建设性用地手续作出的答复，是行政机关履行法定职责的行为。虽然被上诉人环江县自然资源局于2019年12月23日自行撤销了上述审查意见，但该审查意见不属于上述法律规定中被告改变原违法行政行为的情形，因此不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定。在环江县自然资源局已经自行撤销该审查意见的情况下，人民法院再判决撤销毫无意义。经本院释明，上诉人志潭建材厂不愿意撤回起诉，仍坚持请求法院判决。同时，上诉人志潭建材厂起诉及二审中均请求人民法院判决环江县自然资源局在法定期限内给其颁发《集体经营性建设用地许可证》。颁发《集体经营性建设用地许可证》是一种行政许可的行为，且是依申请的行政行为，审查上诉人的申请是否符合颁发行政许可的情形属于行政机关的职权范围，不属于法院直接判决的范畴。需要指出的是原审法院审理案件过程中，各方当事人对环江县自然资源局自行撤销其审查意见的行政行为均未向原审法院陈述或提交相关证据，导致原审判决适用法律错误。综上所述，上诉人的诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销环江毛南族自治县人民法院于2020年3月25日作出的（2019）桂1226行初28号行政判决； 二、驳回上诉人环江志潭鸿泰新型建筑材料厂的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，共计100元由上诉人环江志潭鸿泰新型建筑材料厂负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谭凌云 审 判 员 梁海亮 审 判 员 韦荷嫩 二〇二〇年七月二十七日 法官助理 谢春程 书 记 员 吴菊婵 附：本判决所适用的法律、法规依据 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。