安徽省庐江县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0124行初17号 原告:安徽黄陂湖现代农业有限公司，住所地安徽省合肥市庐江县白湖镇毛咀村，统一社会信用代码：913401247608074995（1-1） 法定代表人：陈鸿斌，该公司执行董事兼总经理。 委托诉讼代理人：许文春，安徽国恒律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王自，安徽国恒律师事务所律师。 被告：庐江县自然资源和规划局，住所地合肥市庐江县庐城镇迎松路与黄山路交口,统一社会信用代码：11340124003271375B。 法定代表人：将更生，该局局长。 委托诉讼代理人：笪标，该局政策法规科科长。 委托诉讼代理人：吴大兆，安徽中特（黄山）律师事务所律师。 第三人：庐江县白湖镇人民政府，住所地庐江县白湖镇裴岗街道。统一社会信用代码：11340124003272378U。 法定代表人：施小勇，该镇镇长。 第三人：庐江县白湖镇毛咀村民委员会，统一社会信用代码：54340124ME1996891L。 法定代表人：张帮林，该村村委会主任。 以上两第三人的共同委托诉讼代理人：谭德凯，安徽潜川律师事务所律师。 原告安徽黄陂湖现代农业有限公司（以下简称黄陂湖农业公司）起诉要求撤销被告庐江县自然资源和规划局（以下简称庐江自规局）作出的庐自然资规行责[2019]第7号《责令退还土地通知书》一案，于2020年4月24日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法通知第三人庐江县白湖镇人民政府（以下简称白湖镇政府）、庐江县白湖镇毛咀村民委员会（以下简称毛咀村委会）到庭参加诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告黄陂湖农业公司的法定代表人陈鸿斌及其委托诉讼代理人许文春、王自，被告庐江县自规局的委托诉讼代理人笪标、吴大兆，第三人白湖镇政府、毛咀村委会共同委托诉讼代理人谭德凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 庐江县自规局于2019年6月10日，对原告黄陂湖农业公司发出责令退还土地通知书，认定2007年4月份，白湖镇政府征用毛咀村、竹元村、中卢村集体土地。同年7月，毛咀村委会与黄陂湖农业公司签定《合同协议书》，征用土地给该公司从事旅游开发，征地款由该公司汇入白湖镇财政专户。经现场勘测，该公司实际占用的土地总面积为23799.22㎡。该项目所占用的土地不符合白湖镇土地利用总体规划和集镇建设规划。该通知认为，毛咀村委会与原告的签订的《合同协议书》，将合同中未经合法批准的23799.22㎡土地提供给原告，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条和第四十五条的规定，镇政府无权批准使用土地，属非法批准使用土地。对白湖镇人民政府非法批准使用土地的行为，该局已作出处理决定。同时责令黄陂湖农业公司自接到本通知之日起十五日内将白湖镇政府非法批准给黄陂湖农业公司使用的土地，退还给原集体经济组织。如逾期不退还，该局将依据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条的规定，对黄陂湖农业公司予以查处。 原告黄陂湖农业公司诉称：原告系合法取得案涉土地使用权，且并未违法改变用途，或进行所谓的旅游开发建设等。被告所作的案涉行政行为认定事实错误、不清，程序违法且没有法律依据，严重侵犯了原告的各项合法权益，依法应予撤销。 被告庐江县自规局辩称：被告是在查处第三人白湖镇政府违法批准征收土地案件中，发现原告非法占用集体土地。被告依据相关法律规定，对原告作出责令退还土地通知，是履行法律授予的行政管理职责。本案被告在接到信访反映后，予以初查，之后立案查处，并对第三人违法批准征收土地的违法行为予以调查，原告非法占用集体土地事实清楚。被告立案后，不但对原告的法定代表人进行了询问，白湖镇政府、毛咀村委会也出具了情况说明，并对原告占用的土地面积进行了测量，对照白湖镇的总体规划，充分证实了原告的违法事实。被告依据《中华人民共和国处罚法》第二十三条、《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条和第四十五条、第七十八的规定，非法批准、使用的土地应当收回。据此，被告向原告作出了责令退还土地的通知。本案法律适用正确。在对原告作出该通知后，依法向原告进行了送达，本案程序合法。综上，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 另一方面，被告作出的《责令退还土地通知书》是在2019年6月10日送达给原告的，原告的起诉已经超过了6个月的法定起诉时效。法院应当裁定驳回原告的起诉。 第三人白湖镇政府、白湖镇毛咀村民委员会共同陈述了参加诉讼的意见：1、原告与毛咀村委会于2009年9月7日签订征地协议书一份，该协议约定，原告在毛咀村下卢村民组征地面积36.78亩，土地类型为水塘、水田，用于原告对黄陂湖旅游开发；2、被告在对本案作出行政决定前，进行了调查取证，对涉案土地现状拍摄了照片，原告的法定代表人在接受了被告的询问时，也对土地使用情况作了陈述；3、对于本案如何处理，第三人将尊重人民法院的裁决。本案发生在十几年前，第三人的目的是为了修建村级道路、发展地方经济，为当地村民发家致富创造条件。至于这些行为是否合法、涉案土地应否收回并退还原集体经济组织，请人民法院在查明案件事实后作出公正的判决。 被告庐江县自规局当庭提交作出具体行政行为事实、程序方面的证据有： 1、立案呈批表一份，证实本案因信访反映白湖镇政府非法批地，被告于2019年3月22日受理，办理了立案呈批手续； 2、责令停止违法行为通知书及送达回证各一份，证实被告于2019年3月22日，因原告未经批准，涉嫌非法占用土地修建道路等行为，向原告作出责令停止违法行为通知书，并于当日送达给原告； 3、现场照片四张、占地现状图二份，证实被告于2019年3月20日对原告所占用的土地进行了拍照，并进行了测绘； 4、询问笔录二份，证实2019年3月22日、同年5月18日，被告的工作人员对原告的法定代表人陈鸿斌进行了询问，陈鸿斌对白湖镇政府牵头、由毛咀村负责、该公司付款，征收了白湖镇毛咀、竹元、中卢、夏流等村民组的土地，修建道路用了四亩，修建房屋面积约为150平方米，其余土地全部种了树，原征用土地准备办农家乐及生产办公需要。 5、会议记要、合同协议书各一份，证实2007年7月4日下午，由原白湖镇副镇长主持，召开征地协调会议，确定征收毛咀村相关村民组土地修建公路，陈鸿斌在黄陂湖边开发所涉及征地由毛咀村负责实施。同月16日，毛咀村民委员会与白湖镇鸿润养殖有限公司就修建以上道路达成协议。该协议第五条约定：乙方在黄陂湖边（××或××村民组处）进行旅游开发所涉及征地工作由甲方负责实施，费用由乙方承担； 6、情况说明二份，证实：（1）原告案发后向国土资源局稽查厅出具了情况说明，就白湖镇毛咀村、竹元村、中卢村相关村民组征地修建道路、该公司征用土地状况及使用情况、土地开发复垦等事进行了说明；（2）毛咀村民委员会关于鸿润养殖有限公司使用中卢组土地的说明，证实毛咀村委会依据2007年7月4日白湖镇政府的协调会精神，与中卢村民组群众达成书面协议，征收该村民组36.78亩土地；之后又与鸿润养殖有限公司签订了协议，鸿润养殖有限公司按约定支付的费用由各农户签字发放到位； 7、庐江县白湖镇土地利用总体规划图（2006-2020年）一份，证实白湖镇政府所批准黄陂湖农业公司所使用的土地项目，不符合该总体规划； 8、行政处罚决定书一份，证实被告对白湖镇政府无权批准征收集体土地的违法行为，作出庐自然资规处[2019]第7号行政处罚决定，确认白湖镇政府与黄陂湖农业公司签订的项目协议书中涉及使用土地部分无效；决定收回白湖镇政府批准给黄陂湖农业公司使用的土地，退还给原集体经济组织；对该镇批准使用土地中直接负责的主管人员和其他直接责任人员，建议监察机关依法给予处理。 被告认为以上所举的证据，也是本案被告作出行政处罚程序方面的证据。 被告所提举的本案法律适用方面的依据，是《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条、第四十五条、第七十八条的规定。 经庭审举证、质证，原告对被告当庭提交的证据4、5、6的三性没有异议；对证据1、2、3真实性无异议，但对证明目的有异议：证据1未能提供相关信访内容，且关于土地总面积的认定与客观事实不符；证据2的关联性、合法性不予认可，不能达到证明目的；证据3中关于占地面积不予认可，原告未进行旅游开发，该组照片不能达到被告的证明目的。证据7三性均有异议，没有注明证据来源，且该图是是经过编辑而来，没有加盖保管原图的公章，不具有真实性，不能达到被告的证明目的；该证据原告加盖的公章，只是确认了该图中原告使用土地的位置，不是确认面积。证据8的关联性、合法性均有异议，该处罚决定是针对白湖镇政府的，处罚决定缺乏事实依据。 原告对被告所提举的程序方面的证据质证意见：1、本案被告严重违反法定程序，被告2019年3月22日立案，同月20日就开始调查，违反基本逻辑；2、被告对主要违法事实及原告所提的异议，没有调查取证和勘察测绘，违反行政行为正当性要求；3、本案被告在作出责令退还土地通知前，没有听取原告的陈述和申辩，剥夺了原告所享有的权利； 对被告相关法律适用，原告认为，被告在对原告作出行政命令前，原告只是在案涉土地上栽了一些树木，并没有对土地进行旅游开发，直接导致了法律援引的错误。 第三人对被告所提举的以上8组证据的真实性均不持异议。对证据4中的征地款，质证认为应以相关支付凭证为准；证据5中原告所说到的复垦费，第三人不清楚；对证据8，被告已收到，尊重法院的审判结果。 第三人对本案程序、法律适用均没有意见。 就本案事实，原告当庭提出了如下证据： 1、营业执照（副本）复印件一份，证实原告基本身份情况，同时证实原告是本案的适格主体； 2、庐自然资规行责[2019]第7号《责令退还土地通知书》复印件一份，证实被告作出案涉行政行为认定事实错误、不清，程序违法且没有法律依据，依法应予撤销； 3、国家企业信用信息公示系统查询打印件一份，证实2016年2月25日，安徽庐江县鸿润养殖有限公司更名为安徽黄陂湖现代农业有限公司； 4、养殖协议、补充协议、承诺书、租赁合同和水域滩涂养殖使用证各一份，证实原告系因政府招商引资需要在此从事水产养殖等经营活动，并依法享有水域滩涂使用权等情况； 5、会议纪要、合同协议书、银联凭证一张、安徽省行政事业单位往来结算收据四张、安徽省新增耕地项目验收确认申报材料、白政[2006]19号《关于庐江县白湖镇鸿润养殖有限公司苇地开发项目立项的申请》、巢国土资函自[2007]138号《关于庐江县白湖镇、龙桥镇、土地开发项目立项的批复》和皖国土资（确认）[2008]44号《关于庐江县土地开发复垦整理项目新增耕地验收确认的批复》各一份，证实：（1）原告的用地建设等系经第三人白湖镇政府同意并协调处理；（2）原告将征地补偿款汇入庐江县白湖镇财政局结算专户；（3）原告累计开发复垦新增耕地面积29.454公顷，但第三人未遵照用地协议给原告用地指标和办理土地使用证； 6、黄陂湖流域水环境综合治理工程一标段项目开工、黄陂湖水环境综合治理工程环境影响评价第一次公示、许华为调研黄陂湖水环境综合治理工程和庐江县黄陂湖流域水环境综合治理工程、白湖镇房屋拆迁认证公示三榜各一份，证实被告行政管理目的不当。 对原告所提举的证据，被告质证：证据1、2、3三性无异议；证据4关联性有异议。本案是审查原告违法征收集体土地行为是否违法，该证据与本案没有关联性。证据5会议纪要、合同协议书无异议，银联凭证及结算收据说明原告自己认可向第三人征地行为。其他的批复与本案没有关联性。新增耕地验收确认明细表三性有异议。原告在网站上打印的黄陂湖流域水环境综合工程等相关材料三性不予认可。 第三人对原告提举的证据1、2、3三性均无异议。证据4真实性请法庭核实；原告方的证明目的说是征地由白湖镇政府同意的，对此第三人认可；征地补偿款以财政所实际收到为准；对于原告根据这组证据想要达到的第三个证明目的我们不予认可；原告在白湖镇租赁湖面进行水产养殖，原告也进行了土地复垦，也经过了验收，确实形成了新增耕地。本案中原告与毛咀村确定的协议中相关土地亩数，用地指标应由省级人民政府批准；证据6与第三人无关，不发表意见。 第三人当庭提交了：1，2006年2月8日租赁合同一份，证实白湖镇政府与原告之间形成土地租赁合同关系,原告承租镇政府1万多亩黄陂湖水面从事水产养殖； 2，2009年9月7日征地协议书一份，证实征地协议是毛咀村委会与原告方签订的，协议签订时间为2009年9月7日，征地面积是36.78亩；2007年7月16日，毛咀村委会与原告合同协议书中约定村村通修路不包括在本合同征地范围中。 对第三人所提交的证据，原告质证认为证据1不持异议，同时证实原告从事养殖水产，需要建设附属设施，原告在该范围内附属建设合法；对证据2不予认可，认为依据该协议，修路所用的土地在征收土地范围内。 被告对第三人所提举的证据质证意见：证据1、2的三性均无异议，第三人所举的证据，能够证实原告取得土地是通过征收方式取得，但该征收行为，没有取得有权部门批准，是非法征收；原告租赁黄陂湖水面从事养殖，与被告对原告所作的行政命令没有关联。 合议庭经评议，对本案证据作如下认定： 对原告提举的证据1、2、3、5证据来源合法、内容真实、与本案具有关联性，合议庭予以确认。对证据4、6，与本案不具有关联性，合议庭不予确认。 对被告提交的证据，来源合法，内容真实，与本案具有关联性，合议庭予以确认； 对第三人提举的证据1，与本案不具有关联性，合议庭不予确认；对证据2，与被告提举的证据能相互印证，能够证实原告因第三人白湖镇政府协调并同意，未经有权机关批准，取得集体土地使用权，合议庭予以确认。 庭后，被告向本院提交了由毛咀村委员会出具的接收土地证明一份，证实原告所占用的毛咀村35.7亩土地已退还。 庭后法庭勘察了现场，制作了现场勘察笔录并拍摄了照片四张，原告征用的土地两头围墙已被拆除，所种树木大部分被移走。毛咀村委会对已收到征收的土地不持异议。 依据以上查证属实的证据，本案查明的事实是： 被告庐江县自规局收到反映白湖镇政府非法批准征收集体土地的信访，该局指派工作人员进行初查，拍摄原告使用的集体土地的照片后，于2019年3月22日进行立案呈批予以立案。对使用土地的原告法定代表人进行了调查询问，对土地面积进行了测绘。同日，被告向原告下达责令停止违法行为通知书一份，以原告未经批准，涉嫌非法占用土地建设道路等行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第三条的规定，责令停止上述违法行为，听候处理。毛咀村委会经白湖镇政府加盖公章同意，向被告出具了书面的情况说明，并提交了该镇协调征用集体土地的相关书证。原告也向被告出具了使用毛咀村相关集体土地的情况说明，同时提交了书面的协议等证据。被告依据查清的事实，于同年6月4日，向第三人白湖镇政府发出庐自然资规行处[2019]第7号行政处罚决定：一、确认白湖镇政府与黄陂湖农业公司签订的项目协议书中涉及使用土地部分无效；二、收回白湖镇政府批准给黄陂湖农业公司使用的土地，退还给原集体经济组织；三、对白湖镇政府非法批准使用土地的直接责任的主管人员和其他直接责任人员建议监察机关依法给予处理。 之后，被告制作了庐自然资规行责[2019]第7号责令退还土地通知书并于同年6月4日向原告送达。该通知认为，原告与毛咀村委会的签订的《合同协议书》，将合同中未经合法批准的23799.22㎡土地提供给黄陂湖农业公司，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条和第四十五条的规定。责令黄陂湖农业公司自接到本通知之日起十五日内将白湖镇政府非法批准给黄陂湖农业公司使用的土地，退还给原集体经济组织。如逾期不退还，该局将依据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条的规定，对黄陂湖农业公司予以查处。 另查明：2019年6月7日，毛咀村委会于当日接收了黄陂湖农业公司退还占用的35.7亩土地。 对于被告提出本案原告的起诉已超过诉讼时效的质证意见，原告答辩称：依据《最法人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，原告的起诉期限应为一年，故本案没有超过诉讼时效。 本院认为，依据被告向原告作出的《责令退还土地通知书》记载的内容及被告所举的证据，均不能证实被告在作出该通知书时，履行了告知原告所享有的陈述、申辩及提起行政诉讼的救济权利的时效期限，故原告的起诉时效应为一年。原告于2019年6月10日收到以上通知书，于2020年4月24日向本院提起行政诉讼，原告的起诉未超过法律规定的诉讼时效。故本院对被告主张原告起诉超过诉讼时效的辩称意见不予支持。 本院认为：依据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为有进行监督检查的行政职权。依据该法第四十六条规定，征收土地应由国务院、省、自治区、直辖市人民政府批准，乡镇人民政府无此职权。白湖镇政府批准原告征用集体土地进行旅游开发，没有职权上的依据。被告行使土地管理职权，对白湖镇政府违法批准征收土地的行为予以处罚，并对因该批准行为而非法占用集体土地的原告，作出责令退还土地的命令，有事实和法律依据。被告对原告所作的退还土地通知书，只是行政命令，系对白湖镇政府违法批准征收土地行为查处过程中，对行政行为相对人的违法行为责令改正的通知，不是单独的行政处罚，不需另行立案处理。本案被告在作出责令退还土地的通知中，虽存在没有告知原告享有的陈述、申辩权利、乃至没有制作日期等瑕疵，但该行政命令只是对原告的权益造成现实影响的可能。如果原告拒不执行，行政机关立案对原告进一步采取行政强制措施时，才会将这种权益影响的可能转化为现实。本案因原告退还了占用的土地，改正了违法行为，被告并没有对原告的违法行为进一步作出处罚决定，故本院对原告代理人提出本案程序违法应予撤销的意见不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下： 驳回原告安徽黄陂湖现代农业有限公司的诉讼请求。 本案诉讼费人民币50元，由原告安徽黄陂湖现代农业有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。 审 判 长  朱 磊 人民陪审员  马法东 人民陪审员  朱明霞 二〇二〇年七月二十日 书 记 员  张婷婷 附：本案引用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确、符合法定程序的，……人民法院判决驳回原告的诉讼请求。