湖北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鄂行终429号 上诉人（原审原告）付改荣，女，1966年2月9日出生，汉族，住湖北省十堰市茅箭区， 被上诉人（原审被告）十堰市人民政府，住所地湖北省十堰市茅箭区北京中路**。 法定代表人陈新武，该市市长。 委托诉讼代理人饶哲，十堰市司法局工作人员。 委托诉讼代理人陈西武，湖北博理律师事务所律师。 原审第三人十堰市东方伊顿学校，住所地湖北省十堰市茅箭区天津路（市委党校对面）。 法定代表人鲁志昌，该校理事长。 上诉人付改荣因与被上诉人十堰市人民政府（以下简称十堰市政府）、原审第三人十堰市东方伊顿学校土地行政撤销一案，不服湖北省十堰市中级人民法院（2019）鄂03行初34号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开审理了本案，现已审理终结。 付改荣向原审法院起诉请求：撤销十堰市政府作出十堰市[2018]十土建拨字第36号《建设用地批准书》批准十堰市东方伊顿学校用地的行政行为。 原审法院经审理查明，2018年3月19日，湖北省人民政府下发关于十堰市2017年度第38批次城市建设用地的批复，同意将茅箭区武当街办堰口桥村、十堰东城经济开发区徐家沟村、茅箭堂村、李家边社区集体农用地2.5671公顷转为建设用地并办理征收手续。4月15日，湖北省国土资源厅发函十堰市政府，同意茅箭区五堰街道办事处李家岗村、东城开发区徐家沟村和茅箭堂村农村集体农用地63.2891公顷转为建设用地并办理征地手续。同年5月，东城经济开发区茅箭堂村、徐家沟村先后出具《到账证明》，证实2017年度第38批次征地补偿款已到账。 2018年4月18日，十堰市东方伊顿学校向原十堰市国土资源局提交《关于请求支持十堰市东方伊顿学校建设项目划拨建设用地的申请》。6月4日，原十堰市国土资源局针对十堰市东方伊顿学校申请填报《建设用地项目呈报表》，科室审核意见栏载明“……经过2018年第6次建设用地会审会同意，报请十堰市政府批准后，按每亩10万元的标准以划拨方式供地。”7月4日，十堰市政府审核“依法办理”。 2018年9月3日，原十堰市国土资源局签发十堰市[2018]十土建拨字第36号《国有建设用地划拨决定书》，载明批准机关为湖北省人民政府，批准文号为鄂政土批[2018]283号，划拨建设用地使用权人为十堰市东方伊顿学校，用途为科教用地，宗地位置十堰市××箭区××路，该宗地划拨价款为613.965万元。 2018年12月19日，国家税务总局十堰市税务局向十堰市不动产登记中心出具《办理用地手续传递单》，载明“十堰市东方伊顿学校以划拨方式取得位于十堰市××箭区××路的国有土地使用权40931.00平方米。已按有关税收政策规定办理了纳税申报手续，请予以办理用地手续。” 2019年4月28日，十堰市自然资源和规划局茅箭分局出具档案证明，内容为“经查阅本单位档案，未查到付改荣、熊录先两人的个人建房用地审批及土地登记档案。” 2019年5月13日，十堰市自然资源和规划局函复付改荣，针对其申请公开十堰市东方伊顿学校建设用地批准文件进行答复，并附《国有建设用地划拨决定书》及《建设用地批准书》存根复件。 2019年6月25日，付改荣以十堰市自然资源和规划局（原十堰市国土资源局）为被告，向十堰市茅箭区人民法院起诉请求撤销十堰市自然资源和规划局作出的编号十堰市（2018）十土建拨字第36号《国有建设用地划拨决定书》。目前，该案正在审理中。 另查明，2017年1月10日，十堰市东方伊顿学校取得十堰市茅箭区民政局颁发的《民办非企业单位登记证书》。3月1日，十堰市茅箭区教育局向原十堰市国土资源局出具《关于明确十堰市东方伊顿学校办学性质的报告》，内容载明“根据十堰市东方伊顿学校就其办学性质给我局的函告，其属于非营利性民办学校。”3月6日，十堰市茅箭区人民政府函告原十堰市国土资源局，“由于该校属于义务教育阶段民办学校，所以十堰市东方伊顿学校属于非营利性民办学校。”2017年7月14日，十堰市规划局向十堰市东方伊顿学校颁发地字第2017－23号《建设用地规划许可证》。12月26日，原十堰市国土资源局建设用地项目呈报材料“一书三方案”获十堰市政府审查批准，其中，建设用地项目呈报说明书市（地、州）人民政府国土资源主管部门审查意见栏中载明“十堰市2017年度第38批次城市建设用地，涉及茅箭区武当街办堰口桥村、十堰东城经济开发区徐家沟村、茅箭堂村和李家边居委会。拟申请用地面积4.6558公顷，其中，农用地4.0020公顷（林地4.0020公顷），建设用地0.6538公顷。土地用途为科教用地，拟采取划拨方式供地。”征收土地方案权属状况栏中载明“权属清楚，四至明确，无权属争议”。12月28日，十堰市东方伊顿学校提交用地预审申请报告，获原十堰市国土资源局茅箭分局同意。 再查明，东方伊顿学校（民办）为十堰市2017－2020年城区教育事业重点工程之一。该工程于2015年12月8日获十堰市茅箭区发展和改革局批复同意建设，有效期两年。2017年2月10日，十堰市东方伊顿学校项目建设协调指挥部印发《土地征用及拆迁补偿工作方案》。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。起诉人与被诉行政行为有利害关系,是提起行政诉讼的法定要件之一。本案付改荣诉称十堰市政府作出的《建设用地批准书》，批准十堰市东方伊顿学校使用案涉土地对其权利义务产生实质影响，该院经审查认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第三项的规定，供地方案或者农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经批准后，由市县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书，然后再通过出让或划拨方式使建设单位取得国有土地使用权。可见，市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书，仅是建设单位取得国有土地使用权的一个环节，本身并不直接影响用地范围内原土地使用权人的合法权利，原土地使用权人的土地使用权也不会因为颁发建设用地批准书而丧失。该批准行为属于国家针对建设用地土地用途所采取的总量控制行为,并未对付改荣的房屋财产权益造成直接影响。付改荣亦不是该行政行为相对人,与《建设用地批准书》不具有法律上的利害关系,不具备提起本案诉讼的原告主体资格。对其起诉,应予驳回。当然，建设单位取得的国有土地使用权，可能是市、县人民政府通过征收取得土地所有权后再出让或划拨给建设单位的，如果当事人认为政府的征收或补偿等行为侵害了其合法权益，可以针对征收或补偿等行为寻求救济。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第八款之规定，裁定驳回付改荣的起诉。 付改荣上诉称：1.付改荣合法使用的集体土地在案涉建设用地批准范围内，与被诉行为具有直接的利害关系；2.被诉行政行为影响了付改荣依法使用土地的权益，侵犯了付改荣的合法权利。故原审裁定确有错误，付改荣与被诉行政行为具有法律上的利害关系，是本案的适格主体。请求二审法院：撤销湖北省十堰市中级人民法院（2019）鄂03行初34号行政裁定，指令湖北省十堰市中级人民法院继续审理。 十堰市政府答辩称：1.十堰市政府的批准行为未涉及付改荣的合法财产权利。十堰市政府批准划拨的土地所有权属于国有，在划拨前，十堰市自然资源和规划局查询了划拨的土地现状，该宗地四至清楚，无权属争议。2.建设用地批准书仅是建设单位取得国有土地使用权的一个环节，属于内部行政行为，十堰市政府的批准行为并不对付改荣的权利形成直接影响，与付改荣之间不具有法律上的利害关系，付改荣的起诉不属于行政诉讼的受案范围，原审裁定驳回其起诉符合法律规定。请求二审法院驳回付改荣的上诉请求。 十堰市东方伊顿学校未提交陈述意见。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条第一款第（三）项的规定，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书，然后再通过出让或划拨方式使建设单位取得国有土地使用权。可见，市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书，仅是建设单位取得国有土地使用权的一个环节，本身并不直接影响用地范围内原土地使用权人的合法权利，原土地使用权人的土地使用权也不会因人民政府颁发建设用地批准书而丧失。本案中，十堰市政府作出案涉《建设用地批准书》批准十堰市东方伊顿学校用地的行政行为，对付改荣的合法权益明显不产生实际影响，故原审裁定驳回付改荣的起诉正确。综上，付改荣的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长 黄   莹 审判员 周   杏 审判员 李   伟 二〇二〇年七月二十七日 法官助理雷禹 书记员 雷禹（兼）