广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终930号上诉人（原审原告）广州市黄埔区联和街八斗社区经济联合社，住所地广州市黄埔区*********。负责人何春林，社长。委托代理人江启荣，广东红棉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）广州市黄埔区********办事处，住所地广东省广州市黄埔区*************。法定代表人邓耀雄，主任。被上诉人（原审被告）广州市黄埔区人民政府，住所地广东省广州市黄埔区******。法定代表人陈小华，区长。委托代理人曾俊茗，该单位工作人员。委托代理人何冁煊，广东恒益律师事务所律师。原审第三人广州市黄埔区联和街八斗社区茶山下经济合作社，住所地广东省广州市黄埔区联和街八斗社区茶山下经济合作社。负责人何震锋，社长。原审第三人何嘉衡，女，1997年3月23日出生，汉族，住广州市黄埔区********，公民身份号码：440************327。上诉人广州市黄埔区联和街八斗社区经济联合社（以下简称八斗经济联社）因诉被上诉人广州市黄埔区********办事处（以下简称联和街道办）、被上诉人广州市黄埔区人民政府（以下简称黄埔区政府）行政处理决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4997号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审查明：何嘉衡的母亲何丽红自出生后即入户茶山下经济社，1989年1月在原址转居民户口，1997年11月13日户口迁入广州市黄埔区**********，至今户口未再发生变动。1997年1月8日，何丽红与广东省普宁市******民周璇璇登记结婚，双方1997年3月23日生育了何嘉衡，何嘉衡于1997年11月13日办理出生登记，随何丽红入户黄陂八斗村茶香街二巷30号，2018年3月28日迁往广州市黄埔区*******,均为八斗联社和茶山下经济社所在处。另，何丽红已经由生效判决确认其具有八斗联社及茶山下经济社的集体经济组织成员资格并享有社区股股东资格及分配权利。八斗联社于2004年7月12日开始执行《八斗村经济联合社股份制章程》，对集体经济组织成员股权进行固化并发放集体收益分红。八斗联社与茶山下经济社以上述章程中规定“凡在2003年12月31日零时整前登记结婚，户籍仍在本社辖区的外嫁女为社会股东，配60股，其子女不能配股”为由，不予确认何嘉衡的集体经济组织成员资格，并不给予配股。因此，八斗联社与茶山下经济社一直未向何嘉衡发放相应集体收益份额。2018年4月27日，何嘉衡向联和街道办提交行政处理申请书，请求：1、责令八斗联社、茶山下经济社纠正因股份分配错误导致剥夺何嘉衡社区股股东资格及股利分红的行为，按当年配股规定配发给何嘉衡180股股权，以及发放何嘉衡2016年、2017年的股金股利2340元；2.责令八斗联社、茶山下经济社纠正因股份分配错误导致剥夺何嘉衡农村土地承包经营权确权颁证的资格，配发何嘉衡应有的份额。联和街道办受理后，于2018年7月2日分别向八斗联社、茶山下经济社作出举证通知书，八斗联社、茶山下经济社向联和街道办提交了书面答辩意见及相关证据材料。2018年8月7日、8日、14日，联和街道办分别向何嘉衡、茶山下经济社的何震锋、八斗联社的何春林进行调查，并制作《询问笔录》。2018年11月8日，因何嘉衡母亲何丽红的集体经济组织资格认定案件正在审理中，联和街道办对该行政处理调查中止。2018年12月26日，广州铁路运输中级法院判决确认何丽红享有八斗联社和茶山下经济社的集体经济组织成员资格，享有与其他集体经济组织成员的同等待遇。2019年3月28日，联和街道办作出穗埔联街行决【2019】1号行政处理决定书，决定：1、确认何嘉衡享有八斗联社和茶山下经济社的成员资格，享有社区股东资格，配180股;2、对何嘉衡要求八斗联社、茶山下经济社向其配发2016年、2017年股金股利2340元的请求不予支持;3、对何嘉衡要求责令八斗联社、茶山下经济社纠正之前因股份分配的错误确认，剥夺其农村承包经营权的确权颁证承包资格，配发其应有份额，不予支持，何嘉衡另循其他法定途径解决。该行政处理决定书于2019年4月10日送达茶山下经济社，2019年4月19日送达何嘉衡、八斗联社。八斗联社不服，于2019年6月10日向黄埔区政府申请行政复议，黄埔区政府受理后，于2019年6月18日向联和街道办作出提出行政复议答复通知书，并于同日向何嘉衡、茶山下经济社作出第三人参加行政复议通知书。同年6月28日联和街道办提交行政复议答复书及证据材料。因本案案情复杂，黄埔区政府于2019年8月2日作出延长行政复议审查期限通知书，延长审查期限至2019年9月8日，并送达各方当事人。2019年8月29日，黄埔区政府作出穗埔行复【2019】86号行政复议决定书，维持联和街道办作出的穗埔联街行决【2019】1号行政处理决定书第一项、第二项；撤销联和街道办作出的穗埔联街行决【2019】1号行政处理决定书第三项，并依法重新作出处理。上述行政复议决定书于2019年8月29日送达联和街道办，次日送达何嘉衡、八斗联社，2019年8月31日送达茶山下经济社。八斗联社仍不服，遂诉至原审法院。原审认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《广州市**办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”第十三条规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济……”因此，联和街道办作为广州市黄埔区人民政府的派出机关，在其领导下负责辖区内的行政管理工作，依法有权对辖区居民要求确认集体经济组织成员资格及股份分红作出处理决定，是本案适格的被告。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员……”《广东省实施办法》第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有前款规定的各项权益。”农村集体经济组织成员户口在集体经济组织所在地，并履行相应义务的，可以享有集体经济组织的收益分配权。确定农村集体经济组织成员身份应以“户籍加义务”的原则作为审查标准。本案中，何嘉衡的母亲何丽红已经由生效判决确认其具有八斗联社、茶山下经济社的集体经济组织成员资格，享有社区股同等配股权利，而何嘉衡出生后即随母何丽红入户茶山下经济社处，户口从未迁移出该社，而八斗联社、茶山下经济社未举证证明何嘉衡存在未履行集体经济组织义务的情形，因此，何嘉衡应当具有八斗联社、茶山下经济社集体经济组织成员资格，享有与其他成员同等的待遇，享有社区股的分配权利，配发180股。另，股东分红应以股东身份的确认为前提，对于2016、2017年的股金股利无证据证实何嘉衡之前提出过相应申请，且分红已发放完毕，八斗联社、茶山下经济社不同意补发，联和街道办作出第二项行政处理决定不予支持何嘉衡要求配发2016、2017年股金股利2340元，并无不当。因此，联和街道办作出的穗埔联街行决【2019】1号行政处理决定书第一项、第二项决定事实认定清楚，法律适用正确，原审法院予以支持。关于何嘉衡请求配发农村土地承包经营权问题。经查，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条的规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。联和街道办已经确认何嘉衡的集体经济组织成员资格，其就应当享有与其他集体经济组织成员同等的权利和待遇，而农村土地承包经营权属于集体经济组织成员的权利，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。何嘉衡未实际取得土地承包经营权请求行政机关联和街道办作出行政处理决定，联和街道办应当有权作出处理。因此，联和街道办在穗埔联街行决【2019】1号行政处理决定书中认为根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条、第五十六条的规定，其不具有直接对农村土地承包经营权进行划分处理的职权，何嘉衡请求配发其应有的农村承包经营权份额不予支持，建议另循其他法定途径解决，属于适用法律错误，原审法院不予支持。关于八斗联社当庭请求增加诉讼请求的问题。八斗联社当庭增加诉讼请求为对穗开管【2003】58号《关于完善农村社区合作经济组织股份制的意见》进行规范性文件审查。经查，穗开管【2003】58号《关于完善农村社区合作经济组织股份制的意见》未在本案中作为联和街道办、黄埔区政府作出行政行为所适用的依据，不符合进行规范性文件审查的法定条件，因此，对于八斗联社增加的上述诉讼请求原审法院不予审查。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，八斗联社不服联和街道办作出的上述行政处理决定书，向黄埔区政府申请行政复议，黄埔区政府依法有权进行行政复议。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清，证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的;4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的……”本案中，联和街道办作出的穗埔联街行决【2019】1号行政处理决定书第一项、第二项决定符合法律规定，黄埔区政府作出穗埔行复【2019】86号行政复议决定书第一项决定，维持穗埔联街行决【2019】1号行政处理决定书第一项、第二项决定，并无不当，原审法院予以支持。联和街道办作出的穗埔联街行决【2019】1号行政处理决定书第三项决定，适用法律错误，认定结论明显有误。黄埔区政府作出穗埔行复【2019】86号行政复议决定书第二项，撤销穗埔联街行决【2019】1号行政处理决定书第三项决定，并责令联和街道办重新作出处理，符合法律规定，原审法院亦予以支持。经审查，黄埔区政府作出复议决定程序合法。综上，八斗联社关于撤销联和街道办作出的穗埔联街行决【2019】1号行政处理决定书第一项内容和关于撤销黄埔区政府作出的穗埔行复【2019】86号行政复议决定书第一项决定中维持穗埔联街行决【2019】1号行政处理决定书第一项内容的决定及第二项复议决定的诉讼请求不能成立，原审法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告广州市黄埔区联和街八斗社区经济联合社的诉讼请求。上诉人八斗经济联社不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审第三人何嘉衡的成员资格类别和配股数量的认定有确定的政策依据。《八斗村经济联合社股份制章程》是依据当时开发区政府等部门制定的《关于完善农村社区合作经济组织股份制的意见》（穗开管〔2003〕58号，以下简称58号文）制定的，58号文明确规定了上诉人的集体组织成员股东界定和股权结构。依据上述政策，何嘉衡不具有上诉人及第三人茶山下社成员资格，不具有社区股东资格，不应进行配股。联和街道办、黄埔区政府及原审法院否定上述政策文件，明显不当。二、在程序上，被上诉人联和街道办及黄埔区政府错误分配了上诉人应承担的举证责任，导致作出错误决定，违反谁主张谁举证原则。何嘉衡主张其具有社员资格，应就其履行集体经济组织义务进行举证，而非上诉人。三、联和街道办的行政决定超越职权、滥用职权，违反法律规定，黄埔区政府不应维持。上诉人是依法设立的集体经济组织，依法有独立进行经济活动的自主权，其中包括独立制定收益分配制度，上诉人的收益如何在成员之间分配是上诉人的内部事务。联和街道办发现上诉人股份章程存在侵害外嫁女的情形，其依法享有的职权是责令上诉人改正，而非直接支配上诉人内部的收益分配，其确认何嘉衡享有社区股东资格，配股180股的行为超越职权和滥用职权。四、联和街道办的行政处理决定违反合理行政原则，明显不当，黄埔区政府不应维持。上诉人的股份制章程制定于2004年7月，是在二被上诉人的政策指导下拟定，经过民主程序通过，一直执行至今。二被上诉人适用的法律依据《广东省农村集体经济组织管理规定》和《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》分别是2006年制定和2007年修订。二被上诉人作为上诉人的监督单位，至今没有就上诉人的股份制章程违反上述法律和规章提出监督意见，责令改正，反而在何嘉衡提出请求时，直接引用上诉人的股份制章程确认何嘉衡的社区股东资格，配股180股，等于认可上诉人的股份制章程。上诉人的股份制章程第十五条约定股份实行“生不增、死不减；进不增、出不减”的股份固化制度且一直执行至今，茶山下经济社的股份数量固定不变。联和街道办的行政处理决定罔顾现实情况，不具有实际履行可能。五、黄埔区政府的第三项复议决定超出了原告复议申请范围。上诉人向黄埔区政府提出复议请求范围为撤销联和街道办作出的确认原审第三人何嘉衡享有广州市黄埔区联和街八斗社区茶山下经济合作社的成员资格，享有社区股东资格，配股180股的行政决定，没有提出其他请求。而黄埔区政府在复议决定中作出了超出上诉人复议申请范围的复议决定，该行为违反了《行政复议法》的第二十八条规定，应当予以撤销。六、一审法院判决存在认定事实不清。对于上诉人提出的审查原开发区下发的《关于完善农村社区合作经济组织股份制的意见》(穗开管【2003】58号，下称58号文)请求，一审法院以该规范性文件没有作为行政处理决定及行政复议决定所适用依据为由不予审查，导致判决存在认定事实不清。上诉人及第三人茶山下社共同使用的《八斗村经济联合社股份制章程》是依据58号文制定的。在58号文没有被撤销或变更，《八斗村经济联合社股份制章程》合法有效，应当全面执行。综上所述，原审判决认定事实和适用法律错误，严重侵害了上诉人的合法权益，请求二审法院：1、撤销一审驳回上诉人诉讼请求的行政判决；2、改判撤销联和街道办2019年3月28日作出的《行政处理决定书》(穗埔联街行决【2019】1号)的第一项内容即确认原审第三人何嘉衡享有广州市黄埔区联和街八斗社区茶山下经济合作社的成员资格，享有社区股东资格，配股180股；3、改判撤销黄埔区政府2019年8月29日作出的《行政复议决定书》(穗埔行复【2019】86号)的第一项决定中维持《行政处理决定书》(穗埔联街行决【2019】1号)的第一项处理决定的部分；4、改判撤销黄埔区政府2019年8月29日作出的《行政复议决定书》(穗埔行复【2019】86号)的第二项决定；5、案件诉讼费由二被上诉人承担。被上诉人联和街道办二审未提交书面答辩意见。被上诉人黄埔区政府二审答辩称：一、黄埔区政府有作出被诉复议决定的职权法定。二、黄埔区政府作出的被诉复议决定认定事实清楚，符合法律规定。三、黄埔区政府作出被诉复议决定的程序合法。四、关于上诉人认为被诉复议决定超出其复议申请范围的问题。根据《行政复议法》第三条第（三）项及第四条规定，可知行政复议中行政复议机关需要对被提起行政复议的具体行政行为的合法性与合理性展开全面的审查。本案中，上诉人针对被诉处理决定申请复议，被诉处理决定针对何嘉衡的申请作出三项处理决定。在复议程序中，上诉人依法需要对该三项处理决定的合法性和合理性均进行审查。所以，上诉人作出的复议决定超出上诉人复议请求范围，并不存在问题。请求法院驳回上诉，维持原判。原审第三人何嘉衡二审陈述称：一、上诉人八斗经济联社不具备原告主体资格，原审法院受理上诉人的起诉并作出实体判决，属认定事实不清，适用法律错误。何嘉衡由出生即随母落户，至今户籍未曾离开过八斗村，在母亲的社区股恢复后中，依法应当与其它村民享受同等待遇。其作为茶山下经济社的成员，是由茶山下经济社为其配股及发放股份分红款，无论是股东资格认定还是分红款来源均与八斗经济联社无关。涉案行政处理结果以及行政复议结果，均未对八斗经济联社的权利义务产生任何影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项之规定，上诉人不具备原告主体资格，依法应驳回上诉人的起诉。二、八斗经济联社、茶山下经济社适用违反男女平等原则、涉及外嫁女歧视的《八斗村经济联合社股份制章程》第十三条规定，剥夺其社区股股东资格，缺乏法律依据。该章程第十三条规定以是否结婚以及结婚时间为界限，区分不同的股东资格，且不同资格股东配股差异很大，上述规定违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》等相关法律法规规定，且与当地政府制定的《关于完善农村社区合作经济组织股份制的意见》存在冲突，八斗经济联社和茶山经济社不能以《八斗村经济联合社股份制章程》已有规定为由，剥夺其应当享有社区股股东资格。且茶山下经济社中大部分居民户口的成员、相同情形的男子，同样可以享有股份制股东资格并享有配股，与外嫁女的待遇完全不同。三、上诉人错误认定举证责任。根据2004年定股时何嘉衡的年龄，不具备承担履行集体经济组织义务的法定年龄，因此，不存在上诉人所称是否“履行集体经济组织义务”举证责任问题。且何嘉衡不存上诉人所称“生不增、死不减、进不增、出不减”的四种情形，八斗村的定股时间是2004年7月份，何嘉衡于1997年3月23日出生并入户本村至今未有任何变动，何嘉衡的出生日期早于八斗联社的定股日期。四、何嘉衡依法具有农村承包经营资格及与村民同等的各项权利。根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条第一款、《广东省实施办法》第二十四条第一款、中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》的通知规定第二项的规定，何嘉衡应当享有和其他成员同样的权益。八斗经济联社制定的章程以“是否结婚”，以及“结婚时间”为界限，区分不同的股东资格，且不同资格股东配股的差异很大，明确违背了妇女权益保障所及国家倡导的男女平等的国策，存在集体经济组织的章程违背法律规定的情形，间接造成何嘉衡被侵害承包权益及其它权益，依法应当纠正。五、在2006年全体村民集体转居前，茶山下经济社中大部分居民户籍的村民都是成员，并非用居民或非居民来介定成员标准的依据。在2004年定股时，部分村民的户籍不在八斗社区范围，同样可以享有股份制股东资格，据此，八斗社区的实际股东界定并非以“户口+义务”为界定依据。综上，请求法院驳回上诉人的上诉请求，同时对何嘉衡因被错误认定导致损失的股份分红款2340元进行补足，依法维护黄埔区政府的合法权益。原审第三人茶山下经济社二审未提交书面答辩意见。经审查，原审查明事实清楚,有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为：原审判决论理充分，本院予以认可。本案原审第三人何嘉衡的母亲何丽红已由生效判决确认具有八斗经济联社和茶山下经济社的集体经济组织成员资格，何嘉衡自出生后即随母亲何丽红入户茶山下经济社，其户籍至今未发生迁出该社的情形，其自出生之日起即具有该社集体经济组织成员资格。何嘉衡在八斗经济联社和茶山下经济社于2004年实施股份固化前就已经出生，其自1997年出生作为八斗经济联社和茶山下经济社的成员，自然具有与该社其他成员同等待遇、享有社区股同等配股权利，八斗经济联社以其在2004年已实施“生不增、死不减；进不增、出不减”的股份固化制度为由不予配股的意见不能成立。《八斗村经济联合社股份制章程》第十三条对外嫁女及其子女配股的限制与《中华人民共和国妇女权益保障法》相关法律规定明显冲突，该章程的相关内容不能作为否定何嘉衡配股的依据。被上诉人联和街道办确认何嘉衡享有八斗经济联社和茶山下经济社的成员资格，享有社区股的分配权利，配180股，符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，并无不当，被诉复议决定予以维持，亦无不当。关于何嘉衡2016年至2017年度股份分红能否补发问题。如前所述，何嘉衡享有八斗经济联社和茶山下经济社的成员资格，有权享受八斗经济联社和茶山下经济社的集体资产的经营收益。但是，为了维护农村集体经济组织成员之间股份利益分配格局的整体性及相对稳定，成员因股份分红及福利待遇争议向有权行政机关提出行政处理，股份分红及福利待遇的起算时点应自申请人向有权行政机关提出行政处理申请之日起计算。本案中，并无证据显示何嘉衡在2018年4月提起本次行政处理之前，已就其村民福利待遇事项向有权主管机关提出过申请，在此次申请之前，八斗经济联社和茶山下经济社已实际发放完毕的股份分红及福利待遇，联合街道办不予支持向何嘉衡补发，并无不当，被诉复议决定予以维持，亦无不当。关于黄埔区政府复议撤销被诉处理决定第三项决定是否超出上诉人复议申请范围的问题。《中华人民共和国行政复议法》第四条规定：“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施”。本案中，黄埔区政府在复议过程中对被诉处理决定进行全面审查，认为被诉处理决定第三项处理不当并予以撤销，属于行政机关内部纠错行为，并无不当。上诉人关于被诉复议决定超出其复议申请范围的主张，不能成立。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市黄埔区联和街八斗社区经济联合社负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 彭铁文审 判 员 石晓利二〇二〇年七月二十三日法官助理 张雨晴书 记 员 袁嘉琪