宁夏回族自治区银川市中级人民法院行政判决书（2020）宁01行初160号原告杨桂桃，女，1945年9月16日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区平罗县。委托代理人张国胜，北京大成（银川）律师事务所律师（特别授权）。委托代理人周松，北京大成（银川）律师事务所实习律师（特别授权）。被告银川市兴庆区人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区。法定代表人周福琦，区长。委托代理人李明，银川市兴庆区自然资源局副局长（特别授权）。委托代理人陆潇，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。原告杨桂桃与被告银川市兴庆区人民政府土地行政管理一案，于2020年4月13日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月13日受理后，于2020年5月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月2日公开开庭审理了本案。原告杨桂桃的委托代理人张国胜、周松，被告银川市兴庆区人民政府的委托代理人李明、陆潇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告杨桂桃诉称，2010年，原告与联户承包人因草原承包经营权确认及草原被征收补偿款分配纠纷向银川市兴庆区人民法院提起民事诉讼，请求确认原告对以联户承包人名义承包的银川市红墩子草原十里牌4500亩草原享有共同承包经营权，并有权分得一半草原被征收补偿款。该院于2010年12月30日作出（2010）兴民初字第2807号民事判决书，支持了原告的诉讼请求。本院经过二审于2011年8月10日作出（2011）银民终字第343号民事判决，予以维持。联户承包人不服该判决，向宁夏回族自治区高级人民法院申诉，该院于2012年7月20日作出（2012）宁民申字第33号民事裁定，指令本院再审该案。本院再审后于2012年10月18日作出（2012）银民再终字第24号民事裁定，撤销原一、二审判决，发回银川市兴庆区人民法院重审。该院重审认为，该案涉及草原使用权的争议和因草原被征收而发生的补偿费分配纠纷，应适用《中华人民共和国草原法》的相关规定，应先由有关人民政府处理，对人民政府处理决定不服的，才能向法院提起诉讼，于2013年4月25日作出（2013）兴民初字第29号民事裁定，驳回了原告的起诉。原告不服该裁定，先后经上诉、申诉、申请抗诉，本院以（2013）银立终字第53号民事裁定，宁夏回族自治区高级人民法院以（2014）宁民申字第39号民事裁定、（2016）宁民再10号民事裁定，维持了银川市兴庆区人民法院的重审裁定。后原告向银川市滨河新区管理委员会申请要求其对涉案草原承包权进行核实认定，该委员会于2015年2月11日作出《关于余爱明等人要求滨河新区确认草原承包权的答复》，称其系市政府派出机构，没有行政管辖权和行政确认权限。原告不服该答复，向银川市人民政府申请复议，银川市人民政府于2015年5月28日作出《行政复议决定书》（银政复决字〔2015〕8号），维持了该管委会的答复。原告又向被告申请处理上述确权及补偿款分配争议，银川市兴庆区信访督办局2016年9月21日作出《信访事项不予受理告知书》，告知信访事项属人民法院职权范围，请原告向有关人民法院提出。随后，原告继续向银川市人民政府申请处理上述确权及草原被征收补偿款分配争议，银川市人民政府于2018年8月9日作出《银川市人民政府关于土地权属争议案件不予受理的决定书》（银政函〔2018〕165号），认为根据《土地权属争议调查处理办法》相关规定，案件不属于土地权属争议，决定不予受理。原告不服，以银川市人民政府为被告向本院提起行政诉讼，要求撤销银川市人民政府的不予受理决定，责令其履行法定职责，对原告申请重新作出处理。本院于2019年2月26日作出（2018）宁01行初956号行政判决，支持了原告的诉讼请求。银川市人民政府不服该判决，上诉至宁夏回族自治区高级人民法院。该院查明并认定如下基本事实：涉案草原的管理职权于2019年7月8日起按照现行行政区划移交给了银川市兴庆区人民政府负责，银川市人民政府已无职权处理，并于2019年9月5日作出（2019）宁行终136号行政判决，撤销了原判决中由银川市人民政府对原告申请重新作出处理的判项。根据该院生效判决确认的涉案草原管理职权已移交给被告负责这一基本事实，原告向被告申请由其确认原告对与联户承包人共同承包的银川市红墩子草原十里牌4500亩草原享有共同承包经营权，并有权分得草原被征收补偿款的二分之一。2020年1月2日，被告作出《银川市兴庆区人民政府关于确认草原承包经营权事宜的答复》，以其对涉案地块无管辖权为由不履行法定职责，损害了原告的合法权益。故原告诉至本院，请求依法判令：1.撤销被告于2020年1月2日作出的《银川市兴庆区人民政府关于确认草原承包经营权事宜的答复》，责令被告履行法定职责，依原告申请处理与联户承包人张进孝之间的草原承包经营权确认、草原被征收补偿款分配争议；2.本案诉讼费用由被告承担。原告为证实自己的主张，向本院提交了以下证据：证据一：证据1-1、陶乐县草原承包使用名册（复印件，原件在原告与案外人民事案件中第一轮二审卷宗中。名册中祁占海系原告的丈夫）。证据1-2、宁夏回族自治区高级人民法院（2019）宁行终136号行政判决书（出示原件，留存复印件）。证明目的：1、原告与联户承包人就银川市红墩子草原内相关部分的草原承包经营权确认及草原被征收补偿款分配纠纷，应先由相关人民政府处理。对人民政府处理决定不服的，才能向法院提起诉讼。2、涉案草原管理职权于2019年7月8日起按照现行行政区划移交给了被告负责。证据二（复印件）：证据2-1、中共银川市委机构编制委员会会议纪要（2019年6月28日）。证据2-2、关于印发《苏银产业园党工委管委会机构编制方案》的通知（银机编发[2019]8号）。证据2-3、银川市人民政府专题会议纪要（2019年第185期）。证明目的：苏银产业园管理委员会系银川市人民政府派出机构，其职责主要为负责规划范围内（53平方公里）的园区产业指导、规划建设、招商引资等，不具有土地确权职能，其对涉案草原承包经营权确认及草原被征收补偿款分配纠纷无职权处理。被告银川市兴庆区人民政府辩称，一、原告所诉涉案草原不属于被告的管辖范围，该草原现属苏银产业园管辖。依据《中华人民共和国草原法》第十六条的规定，有关人民政府处理争议的前提是该政府对涉案草原具有管辖权。本案中，涉案草原最早由原陶乐县管辖和审批,当时由原陶乐县草原管理站进行管理。2004年因行政区划调整，陶乐县被撤并,其草原管理站连同上述草原同时划归银川市兴庆区管辖,并更名为银川市兴庆区草原管理站。2013年7月成立滨河新区管理委员会,并将银川市兴庆区草原管理站交由滨河新区代管。2019年7月，银川市人民政府作出第185期专题会议纪要决定：滨河新区除苏银产业园53平方公里（79500亩）范围外的区域事务，按照现行区划移交由永宁、灵武、兴庆管理。事实上，经现场调查核实，涉案草原确实位于苏银产业园53平方公里范围内，被告对该区域内的事务没有管辖权，故被告无权作出草原承包经营权及征收补偿分配的答复。二、经有关单位及相关当事人现场指界及图上确认，涉案草原确实位于苏银产业园区内。2019年5月，宁夏回族自治区高级人民法院、银川市自然资源局、原滨河新区管理委员会、银川市兴庆区自然资源局等相关单位为调查清楚原告等七户联户承包草原的范围，组织有关工作人员及原告等七户当事人在滨河新区规划展示馆就涉案草原范围进行确认，经原告等七户当事人现场指界及图上确认，其承包草原的范围在苏银产业园（原滨河新区）范围内。综上，该涉案草原属于苏银产业园管辖范围，被告对此无管辖权。被告作出的答复符合法律规定及案件事实。请求本院驳回原告的诉讼请求。被告为证明被诉行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据：证据一、《银川市兴庆区人民政府关于确定草原承包经营权事宜的答复》（出示原件，留存复印件）。证明目的：涉案答复系由被告依据事实情况调查的结果，是客观真实合法的。证据二、《关于提供张洪谋、俞海生等诉银川市人民政府土地行政确权案证据材料的回复》（出示原件，留存复印件）。证明目的：滨河新区管委会召开会议，该会议精神指示时保留了53平方公里核心区，即苏银产业园。其余区域划归兴庆区、永宁县、灵武市。涉案草原恰好在苏银产业园管辖范围内。证据三、《关于六顷地的情况说明》及苏银产业园现状图（出示原件，留存复印件）。证明目的：经有关部门及相关当事人现场指界及图上确认，涉案草原现属苏银产业园管辖。证据四、银川市人民政府185期《专题会议纪要》（复印件）。证明目的：在该专题会议纪要第三页会议决定中明确表明滨河新区除苏银产业园53平方公里范围外的区域事务按照行政区划移交由永宁、灵武、兴庆管理。经庭审质证，原告对被告提交的证据提出了以下异议：对证据一的真实性、关联性予以认可，但对其合法性及证明目的不予认可。对证据二、三的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。对证据四的真实性、合法性、关联性予以认可，但对其证明目的不予认可。认为银川市兴庆区自然资源局系被告的组成部门，证据二、三系其单方制作的文件，不予认可。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国草原法》《土地权属争议调查处理办法》《城镇地籍调查规程》的相关规定，银川市兴庆区自然资源局无职权对涉案草原的行政区划归属问题作出认定。被告提交的证据也未证明涉案草原和苏银产业园的四至及方位关系，不能证实涉案草原位于苏银产业园区内。苏银产业园系银川市人民政府的派出机构，主要职责为负责53平方公里范围内的园区产业指导、规划建设、招商引资等，不具有土地确权职能。宁夏回族自治区高级人民法院在生效判决中已确认涉案地块属于被告管辖。证据一系被告作出的答复，该行政行为缺乏事实依据。证据二、三没有按照《城镇地籍调查规程》第3.2.6条的规定作出具有法律效力的书面确认。几方当事人只是为了先前案件的需要，在滨河新区规划展示馆的模型上做了简单的辨认，未出具任何具有行政法效力的书面意见。被告对原告提交的证据提出以下异议：对证据1-1的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。认为该组证据系复印件，且并未加盖银川市兴庆区人民法院调取证据的专用章。记载内容并不清晰，备注显示内容不清楚，不知晓备注的真实目的是什么。且在承包草原地名及四至范围一栏中并不能清楚的展现承包地的四至范围。上述地名及四至均已不复存在。对证据1-2的真实性、合法性、关联性予以认可，但对其证明目的不予认可。认为2019年7月经会议决定保留了53平方公里的土地由苏银产业园管辖。被告对涉案土地并无任何管辖权。对证据2-1的真实性、合法性予以认可，但对其关联性及证明目的不予认可。认为该证据第二页第五行明确表明苏银产业园设六个科技内设机构，其中设置国土和规划建设部。该部门职能便是对53平方公里以内的土地及规划进行管理。该证据明确了苏银产业园负责的管理区域面积为53平方公里。并明确表明根据发展需要，将区域范围以外的部分调整由兴庆、永宁、灵武等县区负责。负责的事务明确为生态绿化、文化旅游、市政管理、居民社区服务等事务，对土地并无管辖权。对证据2-2的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。认为该证据为复印件。对证据2-3的真实性、合法性、关联性予以认可，但对其证明目的不予认可。认为该证据第三页足以证明滨河新区除苏银产业园53平方公里外的区域事务按照现行行政区划移交由永宁、灵武、兴庆管理。涉案土地如果不在苏银产业园区内也可能在永宁、灵武。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-1系复印件，且无相关单位盖章，本院不予采信。原告提交的证据1-2来源真实合法，与本案具有关联性，本院予以采信。对原告提交的证据二的真实性予以认可，但对其证明目的，本院不予采信。对被告提交的证据一的真实性予以认可，但对其证明目的，本院不予采信。被告提交的证据二、三系被告的职能部门银川市兴庆区自然资源局出具，无其他证据予以佐证，原告亦不予认可，且与宁夏回族自治区高级人民法院（2019）宁行终136号行政判决书查明的事实不符，故本院不予采信。被告提交的证据四来源真实合法，与本案具有关联性，本院予以采信。经审理查明，原告杨桂桃之夫祁占海（已于2014年4月19日身故）与案外人张进孝就原陶乐县六顷地乡红墩子草原十里牌草场（现银川市兴庆区红墩子草原十里牌草场）4500亩草原承包经营权产生纠纷，原告于2018年向银川市人民政府提交申请，要求确认其与张进孝联户承包银川市兴庆区红墩子草原十里牌草场的4500亩草原，其享有共同承包经营权，有权分得草原征收补偿款的二分之一。银川市人民政府于2018年8月9日作出银政函[2018]165号《银川市人民政府关于土地权属争议案件不予受理的决定书》，认为原告与张进孝土地权属争议案件中草原承包经营权没有争议，依照原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条等相关规定，原告提出的案件不属于土地权属争议案件，决定不予受理。原告不服，诉至本院，请求撤销银川市人民政府于2018年8月9日作出的银政函[2018]165号《银川市人民政府关于土地权属争议案件不予受理的决定书》，责令其履行法定职责，处理原告的草原承包经营权确认争议。本院于2019年3月8日作出（2018）宁01行初956号行政判决书，判决：一、撤销银川市人民政府于2018年8月9日作出的银政函[2018]165号《银川市人民政府关于土地权属争议案件不予受理的决定书》；二、银川市人民政府于本判决生效之日起三十日内对原告杨桂桃的草原承包使用权确权申请重新作出处理。银川市人民政府不服，向宁夏回族自治区高级人民法院提起上诉。该院二审审理查明：为推动银川高质量发展，宁夏回族自治区党委决定在滨河新区的基础上规划建设苏银产业园，并推进园区优化整合，将滨河新区并入高新技术产业开发区。2019年7月4日、6日银川市人民政府召开专题会议，会议决定：“将滨河新区除苏银产业园53平方公里范围外的区域事务，按照现行政区划移交由永宁、灵武、兴庆管理，并于即日起启动区域事务移交工作。”本案中涉案草原的管理职权已移交给银川市兴庆区人民政府。故该院于2019年9月5日作出（2019）宁行终136号行政判决书，判决：一、维持宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2018）宁01行初956号行政判决第一项；即撤销银川市人民政府于2018年8月9日作出的银政函[2018]165号《银川市人民政府关于土地权属争议案件不予受理的决定书》；二、撤销宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2018）宁01行初956号行政判决第二项；即银川市人民政府于本判决生效之日起三十日内对原告杨桂桃的草原承包使用权确权申请重新作出处理。后原告向被告申请确认其与案外人张进孝对银川市兴庆区红墩子草原十里牌草场的4500亩草原享有共同承包经营权，被告于2020年1月2日作出《银川市兴庆区人民政府关于确定草原承包经营权事宜的答复》，认为经银川市兴庆区自然资源局对涉案地块进行实地调查，发现涉案地块属于苏银产业园管辖范围，被告对此地块无管辖权。原告不服，诉至本院，请求判如所请。本院认为，根据《中华人民共和国草原法》第十六条第一、二款：“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，原告杨桂桃与案外人张进孝之间针对涉案草原承包使用权的争议，应由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。生效的宁夏回族自治区高级人民法院作出的（2019）宁行终136号行政判决书已查明涉案草原的管理职权已移交给被告银川市兴庆区人民政府，故被告具有对涉案草原承包使用权争议进行处理的法定职责。被告提交的证据不足以证明涉案草原地块属于苏银产业园管辖范围，故被告关于其对涉案地块无管辖权的答辩意见不能成立，本院不予支持。被告于2020年1月2日向原告作出的《银川市兴庆区人民政府关于确定草原承包经营权事宜的答复》主要证据不足，依法应予撤销，并应由被告对原告的确权申请重新作出处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决如下：一、撤销被告银川市兴庆区人民政府于2020年1月2日向原告杨桂桃作出的《银川市兴庆区人民政府关于确定草原承包经营权事宜的答复》；二、被告银川市兴庆区人民政府于本判决生效之日起六十日内针对原告杨桂桃的草原承包使用权确权申请重新作出处理。案件受理费50元，由被告银川市兴庆区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。审判长 丁 瑾审判员 刘煜姗人民陪审员 郭秀云 二○二○年七月十五日书记员 段思琦附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。