广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行终773号上诉人（原审原告）：富力千禧花园业主委员会。法定代表人：陈海浪，主任。委托代理人：赵少伟、黄嘉慧，均系北京市炜衡（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市海珠区住房和建设局。住所地：广州市海珠区********。法定代表人：陈伟锋，局长。委托代理人：张祖兵，该局工作人员。委托代理人：程丹霓，该局工作人员。原审第三人：广州天力物业发展有限公司。住所地：广州市越秀区*******第八层。法定代表人：张万和。上诉人富力千禧花园业主委员会因诉被上诉人广州市海珠区住房和建设局（以下简称海珠区住建局）、原审第三人广州天力物业发展有限公司（以下简称天力公司）行政处理纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5141号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年4月10日，原广州市海珠区住房和建设水务局作出海建物业区域备案〔2018〕0204号《物业管理区域备案回执》，主要记载内容如下：广州天力物业发展有限公司：你单位申请座落于广州市海珠区*******、21号、25号、29号、33号、39号；广州市*********（双号），怡乐路72-74号商铺、康复中心富力千禧花园三期（自编）的物业管理区域备案资料收悉。备案主要内容如下：1.物业类型：混合型；2.物业总建筑面积：86861.9㎡；3.物业四至范围：东：怡乐路；西：金禧路；南：千禧三街；北：金禧路。根据富力千禧花园业主委员会提供的证据，2018年4月20日，富力千禧花园首次业主大会会议筹备组向“富力千禧花园1-3期全体业主”作出《反对分割富力千禧花园重大公共事项的规定》，主要内容如下：根据小区目前情况，明确小区的管理区域范围，充分业主表达意见，以更好推动小区业主委员会的成立、减少争议，为了更好维护全体业主的合法权利，结合已经提交业主大会表决的《管理规约》，筹备组制定了如下条款供全体业主讨论表决。一、同意富力千禧花园1-3期共同成立一个业主大会，成立一个业主委员会。二、反对任何个人、单位及组织将富力千禧花园1-3期分割成两个不同物业管理区域，反对任何个人、单位及组织将富力千禧花园3期独立备案成一个物业管理区域……四、不同意《海建物业区域备案〔2018〕0204号》文件，要求广州市海珠区住房和建设水务局立即撤销《海建物业区域备案〔2018〕0204号》，并且将“广州市海珠区千禧*****、21号、25号、29号、33号、39号；广州市*********（双号），怡乐路72-74号商铺、康复中心、怡乐路78号、76号、76号之一至之七”并入富力千禧花园1-2期，统一变更物业管理区域为原来的富力千禧花园。五、针对2018年4月10日作出的《海建物业区域备案〔2018〕0204号》，授权富力千禧花园首次业主大会会议筹备组（简称筹备组）、筹备组成员中的业主代表、富力千禧花园业主委员会及全体业主委员会委员均有权全权代表全体业主处理上述问题，采取的行动包括但不限于起诉广州市海珠区住房和建设水务局等相关单位、部门作出的违法备案等行政决定，要求法院确认其相关行为违法无效及撤销相关违法行为，要求变更富力千禧花园1-2期的管理区域备案，恢复富力千禧花园的统一备案区域，并且赔偿全体业主的损失、申请行政复议等。2018年4月27日，原广州市海珠区住房和建设水务局向富力千禧花园首次业主大会会议筹备组作出海建局函〔2018〕476号《海珠区住房和建设水务局关于富力千禧花园区域划分情况的告知函》，告知主要内容如下：贵筹备组发来《关于富力千禧花园1-3期属于同一物业管理区域等声明》收悉。根据物业管理相关法律法规规定，海珠区住建局依法依规办理富力千禧花园一期、二期（自编）和富力千禧花园三期（自编）区域划分事宜，现将相关情况告知如下：一、小区用地规划红线图情况富力千禧花园一期、二期（自编）建设用地规划许可证（穗城规南片地字〔1994〕第258号）载明：用地位置为海珠区新港西路17号，用地面积38088平方米。富力千禧花园三期（自编）建设用地规划许可证（穗规地证[1997]第213号）载明：用地位置为怡乐路78号疗养院北侧地段，用地面积10816平方米。富力千禧花园一期、二期（自编）和富力千禧花园三期（自编）由金禧路（市政路）分隔……鉴于富力千禧花园一期、二期（自编）和富力千禧花园三期（自编）各有一幅用地红线图……相关申请材料齐备并符合法定形式，海珠区住建局依申请办理富力千禧花园一期、二期（自编）和富力千禧花园三期（自编）的物业管理区域备案符合上述法律法规要求。住建部门以富力千禧花园首次业主大会会议筹备组为收件单位，筹备组成员柯栋为收件人，邮寄海建局函〔2018〕476号《海珠区住房和建设水务局关于富力千禧花园区域划分情况的告知函》，该邮件于2018年4月29日被“他人收”。筹备组于2018年5月12日至2018年9月16日公示并组织小区业主对《反对分割富力千禧花园重大公共事项的规定》进行了表决。根据富力千禧花园业主委员会提供的《关于业主大会会议决定的公告》（1-2期）（3期）记载，富力千禧花园首次业主大会会议筹备组于2018年9月17日至2018年10月16日将《反对分割富力千禧花园重大公共事项的规定》的内容及业主大会对该规定的表决结果在小区显著位置进行了公示。根据广州市海珠区********办事处于2017年10月30日出具的《关于成立首次业主大会会议筹备组的公告》，富力千禧花园首次业主大会会议筹备组的成员为：筹备组组长柯栋，筹备组副组长叶林，另有筹备组成员：陈艳玲、吴璇、郑妙珠、黄任平、李巧稚、刘肖敏、陈海浪、黎颖妍、谭明波、严琼、王维辉。根据富力千禧花园首次业主大会会议筹备组于2018年11月24日出具的《关于选举产生首届业主委员会的公告》记载，业主委员会成员为：叶林、郑妙珠、陈海浪、谭明波、郑利洪、陈雅、吴璇、夏征、夏敏。2019年9月23日，富力千禧花园业主委员会向原审法院提起行政诉讼，请求撤销原广州市海珠区住房和建设水务局于2018年4月10日作出海建物业区域备案〔2018〕0204号《物业管理区域备案回执》。本案起诉状上是陈海浪、吴璇、夏敏、谭明波、陈雅、郑利洪六人署名，以富力千禧花园业主委员会的名义提起本案诉讼。原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，2018年4月20日，富力千禧花园首次业主大会会议筹备组作出《反对分割富力千禧花园重大公共事项的规定》，明确提出不同意《海建物业区域备案〔2018〕0204号》文件，并要求广州市海珠区住房和建设水务局立即撤销《海建物业区域备案〔2018〕0204号》文件，而且《反对分割富力千禧花园重大公共事项的规定》已经明确提及：反对将富力千禧花园1-3期分割成两个不同的物业管理区域，反对将富力千禧花园3期独立备案成一个物业管理区域，要求将富力千禧花园三期并入富力千禧花园1-2期，要求统一变更物业管理区域为原来的富力千禧花园；还明确提及：授权富力千禧花园首次业主大会会议筹备组（简称筹备组）、筹备组成员中的业主代表、富力千禧花园业主委员会及全体业主委员会委员均有权全权代表全体业主处理上述问题，采取的行动包括但不限于起诉广州市海珠区住房和建设水务局等相关单位、部门作出的违法备案等行政决定，要求法院确认相关行为违法无效及撤销相关违法行为，要求变更富力千禧花园1-2期的管理区域备案，恢复富力千禧花园的统一备案区域。因此，富力千禧花园首次业主大会会议筹备组在2018年4月20日前就已经知道或应当知道“海建物业区域备案〔2018〕0204号”文件的内容，知道富力千禧花园一期、二期（自编）被备案为一个物业管理区域，富力千禧花园三期（自编）被备案为另一个物业管理区域，并且知道对此不服可以向法院提起行政诉讼的权利。原广州市海珠区住房和建设水务局于2018年4月27日又向富力千禧花园首次业主大会会议筹备组作出海建局函〔2018〕476号《海珠区住房和建设水务局关于富力千禧花园区域划分情况的告知函》，告知筹备组：“我局依申请办理富力千禧花园一期、二期（自编）和富力千禧花园三期（自编）的物业管理区域备案符合上述法律法规要求。”富力千禧花园首次业主大会会议筹备组的成员为：筹备组组长柯栋，筹备组副组长叶林，另有筹备组成员：陈艳玲、吴璇、郑妙珠、黄任平、李巧稚、刘肖敏、陈海浪、黎颖妍、谭明波、严琼、王维辉。据富力千禧花园首次业主大会会议筹备组于2018年11月24日出具的《关于选举产生首届业主委员会的公告》记载，业主委员会成员为：叶林、郑妙珠、陈海浪、谭明波、郑利洪、陈雅、吴璇、夏征、夏敏。因此，筹备组所公布的业主委员会九名委员中，有五名委员作为筹备组成员于2018年4月知道或应当知道海建物业区域备案〔2018〕0204号、海建物业区域备案〔2018〕0203号物业管理区域备案的内容，并且知道对此不服可以向法院提起行政诉讼的权利。筹备组已经于2018年5月12日至2018年9月16日公示并组织小区业主对记载备案内容及诉权的《反对分割富力千禧花园重大公共事项的规定》进行了表决，业主委员会委员对此应当知情。本案起诉状上是业主委员会委员陈海浪、吴璇、夏敏、谭明波、陈雅、郑利洪六人署名，以富力千禧花园业主委员会的名义提起本案诉讼。富力千禧花园业主委员会客观上是横跨两个物业管理备案区域成立的业主委员会，虽然该委员会的存在与否不以是否备案为前提，但主体合法性存疑，不能成为规避起诉期限的理由。富力千禧花园业主委员会以富力千禧花园业主委员会的名义于2019年9月23日向原审法院提起本案诉讼，已经超过法定起诉期限，且富力千禧花园业主委员会没有提供证据证明有其他正当理由，其起诉应予驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项及第三款的规定，裁定驳回富力千禧花园业主委员会的起诉。上诉人富力千禧花园业主委员会不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清。根据《广州市物业管理暂行办法》第三十三条第三款规定,富力千禧花园业主委员会是在2019年1月6日才成立，是代表全体业主的一个法定主体。而富力千禧花园首次业主大会会议筹备组是一个组织召开业主大会的临时业主大会机构。根据《广州市物业管理暂行办法》第二十九条，筹备组的筹备组工作均是围绕组织召开业主大会的相关事宣，与其他工作无关。原审法院混淆业主委员会、筹备组及筹备组成员、业主委员会委员的不同主体，业主委员会在2018年4月20日还没成立，则开始计算诉讼时效属于错误认定。二、原审法院回避法律对于涉及行政决定起诉主体的要求。依据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定,由于本案被上诉人作出的决定，业主委员会才有权起诉。如果不是业主委员会，则需面积过半或者人数过半业主授权才有权起诉。筹备组成员或者筹备组无权起诉。因此，原审法院将业主委员会对于被上诉人的起诉权利混淆等同于筹备组或筹备组成员,属于认定错误。三、上诉人是在不服广州市海珠区********办事处作出的《关于富力千禧花园原筹备组申请业委会备案的回复》，向原审法院提起行政诉讼过程中才知道〔2018〕0203号及〔2018〕0204号的具体内容。四、上诉人成立不以街道备案为构成要件。根据《广州市物业管理暂行办法》第三十三条第三款及《业主大会和业主委员会指导规则》第十五条第二款的规定、国务院法制办2005年给湖南省法制办的回函，业主大会自首次业主大会会议表决通过管理规约、业主大会议事规则，并选举产生首届业主委员会之日起成立；业委会备案是一种告知，不具有行政许可的性质。因此，上诉人于2019年1月6日正式成立，被上诉人作出的决定影响了上诉人的备案。上诉人是在2019年7月才知道涉案回执内容，应以该时间点计算一年起诉期限，即使按照业主委员会2019年1月6日的成立时间计算一年起诉期限，也在诉讼时效范围内。综上，上诉请求撤销原审裁定，责令原审法院继续审理。被上诉人海珠区住建局答辩称：一、原审法院对诉讼时效的认定无误，上诉人提起行政诉讼已超法定起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”原广州市海珠区住房和建设水务局于2018年4月27日向筹备组作出《海珠区住房和建设水务局关于富力千禧花园区域划分情况的告知函》，告知筹备组富力千禧花园区域划分为富力千禧花园一二期（自编）和富力千禧花园三期（自编）具体情况，并通过EMS快递给筹备组，筹备组于2018年4月29日签收。筹备组所公布的业主委员会九名委员中，有五名委员是筹备组成员。他们在2018年4月时就知道或应当知道物业管理区域备案的内容。且筹备组于2018年5月12日至2018年9月16日公示并组织小区业主对记载备案内容及诉权的《反对分割富力千禧花园重大公共事项的规定》进行了表决，业主委员会委员对此应当是知情的。上诉人在上诉状第一点中提到“筹备组成员的职责与业主委员会委员的职责完全不同”，理由不成立。不能因为职责不同就认为上述业主委员会委员不知道《告知函》的内容。此外，上诉人提到的《告知函》“仅仅提到分割1-2期及3期，具体的备案回执从来未出示给筹备组，也未公示给全体业主。”根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十九条第一款的规定，具体的备案回执是依申请公开的事项，业主及筹备组可以向被上诉人申请公开。所以不知道具体文号不成为规避起诉期限的理由。二、筹备组的组成不合法，导致在此基础上召开的业主大会也不合法。筹备组组织召开业主大会表决反对分割富力千禧花园区域划分的行为没有法律依据。2018年4月10日，原广州市海珠区住房和建设水务局向富力千禧花园物业管理公司天力公司作出两份《物业管理区域备案回执》(海建物业区域备案〔2018〕0203号、海建物业区域备案〔2018〕0204号），分别对天力公司申报的富力千禧花园一二期（自编）和富力千禧花园三期（自编）的物业管理区域进行备案。富力千禧花园物业管理区域被划分成富力千禧花园一、二期（自编）和三期（自编）两个物业管理区域。但筹备组中业主代表组成范围涵盖了富力千禧花园三期（自编），与物业管理区域划分不一致。故筹备组的组成不合法，在此基础上召开的业主大会也不合法。此外，上诉人曾向原审法院提起行政诉讼，请求原审法院撤销富力千禧花园所在的新港街道办事处作出《关于富力千禧花园原筹备组申请业委会备案的回复》并要求新港街道办事处对其2019年1月23日提出的备案申请重新作出处理。原审法院于2019年10月14日作出(2019)粤7101行初2046号《广州铁路运输法院行政判决书》载明：“本院认为……本案中，海珠区住建局经审核，对富力千禧花园的物业服务企业天力公司将富力千禧花园一二期（自编），富力千禧花园三期（自编）划定为两个物业管理区域的申请作出物业管理区域备案。富力千禧业委会由富力千禧花园一二期（自编）、富力千禧花园三期（自编）涵盖两个物业管理区域的业主选举产生，显然与‘一个物业管理区域成立一个业主大会’及‘同一个物业管理区域内的业主，成立业主大会，并选举产生业主委员会’的规定不符。”鉴此，原审法院对业主大会也不予认可。原广州市海珠区住房和建设水务局对涉案物业管理区域备案时，富力千禧花园业主大会尚未召开。原广州市海珠区住房和建设水务局及新港街道办事处均明确要求上诉人停止所有业主大会的筹备工作。但上诉人不但没有停止业主大会的筹备工作，更是超越《广东省物业管理条例》第十五条第二款规定的筹备组工作职责，在首次业主大会尚未形成决议的情况下，组织富力千禧花园一二期（自编）及三期（自编）召开业主大会，表决反对分割富力千禧花园重大公共事项规定事宜。故筹备组组织召开业主大会表决反对分割富力千禧花园区域划分的行为没有法律依据。综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据。原审裁定事实认定准确，法律依据充分，请二审法院依法予以维持。原审第三人天力公司二审期间未陈述意见。经审查，原审法院查明的事实清楚并有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，二审争议焦点系上诉人提起本案诉讼是否已超过法定起诉期限。在案证据显示，由富力千禧花园首次业主大会会议筹备组作出的致富力千禧花园1-3期全体业主的《反对分割富力千禧花园重大公共事项规定》中，明确反对将富力千禧花园分割成两个不同的物业管理区域，不同意《海建物业区域备案〔2018〕0204号》文件并要求原广州市海珠区住房和建设水务局撤销该文件，该规定第五点还授权富力千禧花园首次业主大会会议筹备组、筹备组成员中的业主代表、富力千禧花园业主委员会及全体业主委员会委员均有权全权代表全体业主处理上述问题，采取的行动包括但不限于起诉广州市海珠区住房和建设水务局等相关单位、部门作出的违法备案等行政决定，要求法院确认相关行为违法无效及撤销相关违法行为，要求变更富力千禧花园1-2期的管理区域备案，恢复富力千禧花园的统一备案区域。上述规定作出时间是2018年4月20日。此外，被上诉人于2018年4月27日向富力千禧花园首次业主大会会议筹备组作出《海珠区住房和建设水务局关于富力千禧花园区域划分情况的告知函》，对物业管理区域备案符合法律法规要求进行了告知。故筹备组做为作出上述规定和接收被上诉人告知函的主体，其成员于2018年4月已知道或应当知道涉案海建物业区域备案〔2018〕0204号和海建物业区域备案〔2018〕0203号物业管理区域备案的内容，筹备组的十一名成员中，亦有五名成员后来被选举为富力千禧业主委员会委员，业主委员会应是对上述备案内容知情，原审对此已进行充分论述，本院二审审查后，认同原审的认定，不再赘述。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，上诉人提起本案诉讼已超过法定起诉期限，上诉人亦未提供证据证明其有正当理由超期提起诉讼，对其起诉，应予以驳回。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，处理妥当，应依法予以维持。上诉人的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  丁 玮审 判 员  林 彦审 判 员  易鸣娟二〇二〇年七月七日法官助理  陈嘉祥书 记 员  黄骏敏