江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初1160号 原告吴义涛，男，1966年4月14日生，××族，住河南省固始县。 被告南通市林业局，住所地江苏省南通市崇川区工农南路**。 法定代表人魏某稳，局长。 委托代理人顾某民，南通市通州林业局副局长。 委托代理人葛某军，江苏某某律师事务所律师。 原告吴义涛不服被告南通市林业局行政决定，于2019年10月14日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月21日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。被告于2019年11月6日向本院提交了答辩状及相应的证据材料。本院依法组成合议庭于2020年3月12日网络开庭审理了本案，原告吴义涛，被告南通市林业局委托代理人顾某民、葛某军到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 2019年9月26日，被告南通市林业局作出《关于吴义涛申请事项的行政决定书》。主要内容为，被告收到原告的书面申请后，进行了调查核实。8月13日，被告通州分局工作人员前往现场查看，发现原告承租的土地栽植了大葱、玉米及大豆作物，南部地块的大葱长势良好，其余地块基本杂草丛生，掺杂着未移植的大葱面和枯死大豆、玉米苗，地，地块内未发现排水系统和小红旗等驱鸟措施边农户种植的玉米、黄豆等作物生长正常。8月19日，被告分局再次安排工作人员至原告所在村就鸟类刨食农作物情况走访当地村干部和农户，被访对象反映，鸟类一般在春季会刨食玉米、黄豆，但不会刨食大葱，农户在种植玉米、黄豆后有时会竖稻草人及插塑料袋等方式进行防范，若作为被鸟儿刨食，会及时采取补种或改种其他作物予以补救。根据现场查看及走访情况，原告在申请书中所反映情况与实际不符。被告于2019年9月19日向原告当面送达行政决定告知书及听证告知书，原告于9月23日将申辩书、两张照片及一份光盘送至被告通州分局。被告经核实，未发现新的证据。综上，被告认为原告提出经济补偿118000元的申请无事实依据，决定不予补偿。该决定书一并载明了复议或诉讼权。 原告吴义涛诉称，其在2019年3月11日向通州川姜镇三圩埭村农户承租土地22.27亩。4月前后铺地膜种植甜玉米、青毛豆种子，培育了大葱苗。后种子及幼苗被当地国家保护野生动物喜鹊、麻雀、灰林鸽等鸟类吃掉。原告向村里反映情况，村里表示无权处理。4月17日，原告向南通市林业局通州分局提交书面申请，要求给付补偿金118000元，但申请被拒收。次日，原告至通州区信访局信访，4月29日南通市通州区农业农村局作出《关于吴义涛信访事项的受理通知》，7月1日，该局拒绝了原告的补偿申请。随后，原告再次向南通市自然资源局及其通州分局提出书面补偿申请，被告于9月26日作出《关于吴义涛申请事项的行政决定书》。原告认为，第一，根据《野生动物保护法》、《陆生野生动物保护条例》、《江苏省野生动物保护条例》的相关规定，原告因保护野生动物造成财产损失，当地人民政府应予补偿。第二，相关行政机关对原告的申请未及时取证，工作推诿且效率低下。法律法规并未规定采取补种措施后仍有损失才予以补偿，被告决定书中的相关结论违反规定。被告以时隔四个月的现场否定原告损害发生的事实，属主要依据不足和明显不当。周边农户5月前后才种植庄稼，而原告4月前后就种植了反季节经济作物，4月期间鸟类饥饿，集中破坏庄稼严重。种植时间不同、品种不同，被破坏的状况不具有可比性。综上，请求人民法院撤销被告作出的《关于吴义涛申请事项的行政决定书》并责令被告重新作出补偿给付决定。 为支持其诉请，原告向本院提交以下证据： 1.照片12张、视频光盘2张，证明原告种植的经济作物被鸟类损坏。 2.租地协议，证明原告向农户承租了位于通州区××××组的土地。 3.文字记录，证明原告承租的农户及其田亩数。 4.发货结算单、收据、送货单、收款收据等，证明原告的承租费、购买种子化肥的费用及人工费、机耕费等。 5.补偿申请书四份，证明原告向多个行政机关书面申请补偿。 6.通州区农业农村局出具的《关于吴义涛信访事项的受理通知书》，证明原告于2019年4月18日向通州信访局反映播种后被喜鹊吃掉要求给予补偿的问题已被受理。 7.通州区农业农村局出具的《关于吴义涛信访事项的答复意见书》，证明该局以江苏省未出台相关补偿办法而拒绝补偿。 8.邮件交寄单，证明原告于2019年8月5日向南通市自认资源局通州分局邮寄书面申请补偿书。 9.《行政决定告知书》，证明南通市林业局通州分局拟作出不予补偿的决定。 10.申辩书，证明原告收到告知书后提起书面申辩意见。 11.收件单，证明原告于2019年9月23日将相关补充证明提交给南通市林业局通州分局。 12.南通市林业局出具的《关于吴义涛申请事项的行政决定书》。 被告南通市林业局辩称，第一，其作出的行政决定认定事实清楚、结论正确。一是经被告查证，原告租种农田三块，南部地块的大葱长势良好，其余地块杂草丛生，无排水系统、无驱鸟措施。结合原告提供的照片、光盘，仅能查实原告种植农作物长势不佳，部分租种农田基本被抛荒。二是野生保护动物鸟类不可能仅刨食原告一户的农作物，经被告走访调查，周边农户均种植了玉米、黄豆等农作物，但均无被鸟类刨食造成严重损失的现象。三是被告调查期间未发现有大量鸟类在当地出现并刨食农作物。四是据向农户了解，鸟类一般不会刨食大葱，原告所述大葱被刨食与实际不符。即便被刨食，农户也会采取方式防范进而避免损失进一步扩大。第二，其作出行政决定的程序合法。7月29日、8月5日，被告及被告派出机构分别收到原告的书面申请。8月5日，被告决定调查处理。8月19日，被告进行实地走访调查取证，并制作了勘验检查笔录、询问笔录，拍摄了照片。9月18日，被告派出机构作出告知书向原告告知相关处理意见并告知其享有陈述、申辩权。9月23日，原告补充证据并提交书面申辩书。9月26日，被告作出被诉决定书并向原告送达。因此，被告收到申请后积极处理，并启动调查，作出决定的过程符合《江苏省行政程序规定》的要求。综上，结合被告的调查，无证据证明原告租种的农作物长势不好系野生保护动物鸟类刨食所致，被告作出不予补偿的被诉决定书结论正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告在法定期限内向本院提交以下证据: 1.原告7月29日的申请补偿书、8月5日的申请补偿书、租地协议书、收据、发货结算清单，证明原告提出补偿申请并提交相应材料。 2.勘验检查笔录、询问笔录、拍摄的照片，证明被告就原告的申请进行了调查取证。 3.告知书及送达文书，证明被告的派出机构南通市林业局通州分局告知原告相应处理意见。 4.照片、光盘、申辩书，证明就案涉申请补充证据材料并进行申辩。 5.被诉决定书及送达回执，证明被告作出不予补偿决定并向原告送达。 经审理查明，2019年3月11日，原告吴义涛（作为乙方）与南通市通州区××××组有关农户（作为甲方）签订租地协议书，约定吴义涛租用甲方承包田种植果蔬等农作物，承包期限为2019年3月11日至2021年3月10日，承包费每年每亩400元。此后，原告在该租赁土地上种植大葱、玉米、毛豆等农作物。 2019年4月18日，原告至通州区信访局反映“种植甜玉米、青毛豆、大葱苗等农作物，播种后被国家保护动物喜鹊吃掉，造成巨大经济损失，申请依法给予赔偿”的问题。同月29日，南通市通州区农业农村局对该信访事项予以受理。7月1日，该局作出通农信[2019]4号《关于吴义涛信访事项的答复意见书》，认为根据现场查看情况，无法认定鸟类对原告种植的作物造成经济损失，我省尚未出台有关野生保护动物造成经济损失的具体补偿办法和细则。此后，原告分别于7月29日、8月5日向南通市自然资源局和南通市自然资源局通州分局寄交了书面补偿申请书，均提出因保护野生动物而造成损失，要求补偿118000元。 8月19日，被告派出机构通州分局工作人员至通州区××××组进行现场查看并形成勘验、检查笔录。同日，上述工作人员对三圩埭村村委会主任薛平进行调查询问。薛平反映，近年来当地农民无人反映鸟儿吃种子小苗的情况，一般鸟儿会吃玉米、黄豆类作物，农户一般采用竖稻草人、拉塑料袋等方式进行防护。其还述称，鸟儿吃掉庄稼后，农户一般会补种，补种后一般没有明显产量损失，没有鸟儿会吃大葱。同日，上述工作人员还分别对三圩埭村5组村民施某能、养鸡场主钱某祥进行调查询问。施友能述称，附近鸟儿不多，会有鸟儿吃玉米，一般用薄膜罩着，玉米多在三月中下旬种植，黄豆在收油菜后五月份种植，其种植的庄稼没有被鸟吃掉，对收成没有什么影响，东边外地人种植的黄豆长了一点点高，后面没管就长草了，大葱从北边搬到南边种植，没有注意有无长玉米。钱某祥述称，春天喜鹊多，鸟儿吃庄稼年年有，特别是玉米，刚出苗就被鸟拔出来吃种子，玉米在三月底四月初种植，毛豆在五月底种植，东边户在三月先种了糯玉米，盖了膜，后来被鸟儿吃了，就换种大葱，早黄豆种了后也被吃了不少，他田里也用了塑料膜袋子插在田里，但效果不好，就自己在田里看，看不住。同日，工作人员对原告吴义涛也进行了询问，吴义涛述称，大葱苗于3月28日种植，甜玉米于4月8日铺地膜，青毛豆4月20日左右种植，天刚亮就有喜鹊、麻雀、灰林鸽在田里吃，打过三次驱鸟剂，插了小红旗，买了防鸟网没用，已经被吃完了，六亩地甜玉米3天被吃完，青毛豆4-5天被吃完，大葱苗2天被吃完，抛荒的地准备种西瓜，西瓜种子已经买了。 2019年9月18日，被告派出机构南通市林业局通州分局向原告出具行政决定告知书，告知拟驳回原告的经济补偿申请，并告知其有权陈述、申辩。次日，告知书向原告直接送达。9月23日，原告提交书面申辩书并提交相关照片和视频光盘。9月26日，被告南通市林业局作出被诉决定书。9月30日，上述决定书当面送达给原告。 本院认为，根据《中华人民共和国野生动物保护法》第十九条、《中华人民共和国陆生野生动物保护条例》第十条、《江苏省野生动物保护条例》第十七条的规定，我国实行野生动物致害补偿制度，因保护国家和省重点保护野生动物而遭受人身或财产损失，可以向县级人民政府野生动物保护行政主管部门提出补偿要求。因此，被告南通市林业局作为县级以上人民政府林业行政主管部门负有对野生动物致害补偿申请进行调查的法定职责，被告有权作出被诉行政决定。案涉争议焦点在于原告是否存在因保护国家和省重点保护野生动物而遭受损失应予补偿的法定情形，以此考量被告作出的不予补偿决定是否合法。 结合各方提供的证据及本案审理情况，本院认为，原告所述称的损害不属于野生动物致害法定补偿情形。 野生动物致害行为的致害主体为野生动物，该致害行为并非民事侵权行为，亦非行政机关及其工作人员行使职权过程中的违法行为，也不同于行政机关或者其工作人员为实现公共利益做出合法行政行为致使相对人受到损害的行为。因此，野生动物致害补偿的性质并非民事侵权赔偿性质，亦非行政赔偿或行政补偿性质，当属对生态价值和因生态保护而受到损失的一种生态补偿性质，属于为追求环境利益分配正义、实现环境代内公平、救济因生态保护而利益受损的公民、法人或其他组织的制度范畴。 在我国，野生动物致害事件大多发生在设立野生动物自然保护区的西部边远地区或贫困山区，在我国各地经济发展本不均衡的情形下，相对贫苦的弱势群体反而分担了更多的环境资源保护负担。因此，野生动物致害补偿制度更多地考虑到代内甚至代际公平的实现。 《中华人民共和国野生动物保护法》第十九条规定，因保护本法规定保护的野生动物，造成人员伤亡、农作物或者其他财产损失的，由当地人民政府给予补偿，但具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。可见，我国将野生动物致害补偿具体办法授予各省级人民政府根据各地具体情况予以制定，这也与我国各地经济发展不均衡、野生动物繁衍栖息情况各地有别的国情相符合。江苏省对于野生动物保护并未制定具体损害补偿办法，2018年修正的《江苏省野生动物保护条例》仅是粗略规定“因保护国家和省重点保护野生动物受到人身伤害和财产损失的，可以向所在地县级人民政府野生动物保护行政主管部门提出补偿要求。经调查属实并确实需要补偿的，所在地县级人民政府应当给予补偿。”对于哪些行为可以界定为保护野生动物的行为，损失范围如何界定，行政机关均在实践中难以把握。2002年陕西省人民政府法制办公室曾就《中华人民共和国陆生野生动物保护条例》（以下简称为《条例》）适用中的有关问题向国务院法制办公室作出书面请示。国务院法制办公室于2002年9月10日作出书面答复，指出《条例》第十条规定的因保护国家和地方重点保护野生动物受到的损失，是指在当事人主观上无过错(如非主动攻击野生动物等)，客观上采取了必要的防范措施或者依法履行了保护野生动物的义务的情况下，由被保护的野生动物的侵害行为直接造成的损失。这种损失应当有客观后果，并与被保护的野生动物的侵害行为有直接的因果关系，包括：在依法划定的生产、生活区域内从事生产、生活活动，因遭到被保护野生动物的侵害而造成的人身伤害和放牧或者圈养的牲畜伤害以及生产和生活设施的直接经济损失；在依法划定的生产、生活区域内为避免野生动物正在或者将要造成的人身伤害、财产损失而采取的紧急避险行为所造成的损失；县级以上地方人民政府规定的因保护野生动物而受到的其他损失等。可见，上述答复对于补偿的条件作出了限定：一是当事人主观无过错，二是产生了损害后果，三是当事人客观上采取了必要防范措施或依法履行了保护义务，四是损失与野生动物侵害之间存在直接因果关系。同时，对于适用范围也作出了限定，即“在依法划定的生产、生活区域”内遭到被保护野生动物的侵害。 参照我国其他省出台的相关保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法，吉林省、青海省、云南省、陕西省对野生动物造成损失有权获得补偿的情形均作了肯定式列举和否定式排除，农作物受损的情形虽在补偿之列，但均冠有“在划定的生产经营范围内”或“依法划定区域内”等限制性状语，因此，并非只要农作物遭受野生动物损害就有权获得补偿，只有在依法划定的生产经营区域内种植的农作物受损，受害人才有权取得政府的补偿。此种“依法划定的区域”应当理解为野生动物自然保护区，对于该区域之外的野生动物致害情形，居民应当负有容忍义务。本案中，事发地南通市通州区川姜镇属省政府确定的“经济发达镇”，以家纺产业为主，未设立鸟类野生动物自然保护区，也未划定特定的生产经营区域，因此原告所种植的农作物并不符合“在划定的生产经营范围内”这一前置条件。 再者，根据上述分析，当事人客观上采取了必要防范措施或依法履行了保护义务、损失与野生动物侵害之间存在直接因果关系均为补偿的必要条件。从被告调查情况来看，周边农户种植过程中会考虑可能出现鸟类啄食而采取竖稻草人、拉塑料袋等方式进行防范，即便被啄食也会及时采取补种等措施予以补救。原告作为承包土地从事农作物栽植的专业户，应充分熟知鸟类可能啄食种子及青苗的情况，并予以必要防范。而在原告种植农作物过程中，未采取足够防范措施，亦未及时补种予以补救，疏于对农作物的田间管理，其所受到的损害不符合上述补偿的必要条件。综上，原告所遭受的损失不属于因保护国家和省重点保护野生动物而应予补偿的情形，被告据此作出不予补偿决定认定事实清楚，结论准确。 综上，被告收到原告申请后，经调查核实在两个月履职期限内作出被诉不予补偿的行政决定，并无不当之处。原告吴义涛的诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告吴义涛的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告吴义涛负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审判长  万流兵 审判员  莫晴晴 审判员  陈金平 二〇二〇年七月二十日 书记员  张杨瑶 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。