长沙铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8601行初672号原告戴学兵，男，1964年1月27日出生，汉族，住湖南省。原告戴学良，男，1968年11月27日出生，汉族，住湖南省。二原告委托代理人何亮，湖南仁本律师事务所律师。被告宁乡市财政局，住所地湖南省宁乡市玉潭镇花明北路。法定代表人王春林，该局局长。委托代理人左立平，该局工作人员。委托代理人戴事雄，湖南严明律师事务所律师。第三人戴祖芬，男，1964年11月9日出生，汉族，住湖南省。委托代理人黎威，湖南融源律师事务所律师。原告戴学兵、戴学良诉被告宁乡市财政局及第三人戴祖芬不履行法定职责一案，于2020年5月29日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年7月2日公开开庭审理了本案。原告戴学兵、戴学良的委托代理人何亮，被告宁乡市财政局的委托代理人左立平、戴事雄，第三人戴祖芬的委托代理人黎威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告戴学兵、戴学良诉称：原告与第三人系邻居。2016年1月，第三人在未经任何行政审批许可的情况下，在原告的承包责任田上违法建设车库。经原告向宁乡市国土资源局举报，宁乡市国土资源局于2016年4月19日作出《行政处罚决定书》，决定没收第三人在非法占地的土地上新建的建筑物及其他设施。同年10月20日宁乡市国土资源局向被告宁乡市财政局送达《非法财物移交书》，要求被告依照国家规定处理。2020年1月8日，原告向被告递交了一份《申请书》，请求被告处理第三人非法占用土地上的新建建筑物和其他设施，履行自身法定职责。被告于同年1月19日作出宁财函[2020]2号《关于戴学兵、戴学良的复函》（以下简称《复函》），答复同意进行处理。上述《非法财物移交书》《申请书》移交被告至今，被告仍未实际履行自身的法定职责，第三人也一直毫不遮掩地使用已被认定为非法占用土地的建筑。第三人非法占用的土地不仅侵占了原告的承包责任田，且因第三人的非法扩建，导致原本宽敞的房屋间距只剩沟渠，直接影响了原告房屋的使用和出行。原告认为被告怠于行使法定职责，致使原告利益持续处于受侵害的状态。为维护原告的合法权益，故诉至法院，请求：1.确认被告不没收第三人在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，拖延履行法定职责的行为违法；2.责令被告立即没收第三人在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。原告向本院提交了下列证据：证据1.戴学兵的《集体土地建设用地使用证》、《土地登记审批表》，戴学良、戴学兵的《农村土地承包经营权证》、戴祖芬的《村民建房用地申报审批表》（2001年）。拟证明1992年戴学兵住宅用地使用证，戴学兵家南于戴祖芬家原本相隔2米，戴学良、戴学兵承包了老粮仓镇石清村四组责任田。另外，戴祖芬家原批准的建房用地显示，本案争议车库面积上戴祖芬仅合法享有12㎡的使用权。证据2.现场勘察图，老粮仓镇石清村四组原告使用权属还原图，戴祖芬家新建车库用地占用戴学良家承包责任田现场勘测图，宁乡市国土资源局《关于戴学兵信访事项的答复意见书》。拟证明戴祖芬非法占用戴学良承包责任田建车库，经宁乡市国土资源局现场勘测及老粮仓镇石清村村民委员会出具的示意图显示，戴祖芬未经依法审批违法占地面积为13.28㎡。2016年4月19日，宁乡市国土资源局向戴祖芬下达了处罚决定书，决定没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。证据3.《非法财物移交书》《法律文书送达回证》。拟证明2016年10月20日，宁乡市国土资源局将本案没收的非法财物移交给了宁乡市财政局。证据4.戴祖芬家房屋现状（拍摄于2019年5月21日）拟证明宁乡市国土资源局下达行政处罚决定书后，虽移交给了被告处理，但仍未采取任何措施，现该非法用地建筑的房屋仍被第三人非法占有使用。证据5.（2016）湘0124行初117号行政裁定书，（2017）湘01行终376号行政裁定书，（2017）湘0124行初123号行政判决书，（2018）湘01行终288号行政判决书。拟证明经人民法院审判，认定宁乡市国土资源局将该没收的非法财物移交给宁乡市财政局，原告起诉宁乡市国土资源局没有法律依据，原告诉求无果，现只能起诉宁乡市财政局依法处理。证据6.申请书、《复函》。拟证明原告已于2020年1月8日向被告提交书面申请，要求其履行职责。被告宁乡市财政局辩称：一、原告与所诉事项无利害关系，无权提起本案行政诉讼，不是本案适格原告，其起诉依法应予驳回。2016年4月19日，宁乡市国土资源局作出《行政处罚决定书》，针对的行政相对人是第三人，与原告并无任何利害关系，即使被告没有及时处理上述建筑物，对原告的权利也不产生实质影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款的规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第一款第（五）项规定，公民必须为维护其自身合法权益向行政机关投诉。本案中，涉案非法占用土地的建筑物及其他设施的没收行为，对原告个人的合法权益不产生影响，因此被告是否处理与原告无利害关系。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。二、被告并未实际接收没收财物，原告所诉没有事实及法律依据，请求依法驳回。2016年10月20日，宁乡市国土资源局向被告送达了《非法财物移交书》，但被没收的财物并未移交给被告，仅送交了非法财物没收决定书，被告实际未接管涉案土地上的建筑物。三、被告没有没收非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的法定职能，同时法律并未规定罚没物资处置的时间，原告诉称被告不履行法定职责没有事实和法律依据。1.被告不是涉案建筑物的行政处罚单位，也不是处罚决定的执行主体，更不具备申请执行的资格。被告不是对涉案建筑物和其他设施作出行政处罚的单位，并不了解行政处罚的过程和原由。原告的诉求是将《行政处罚决定书》的内容落实到位，属于行政处罚的执行。根据《行政处罚法》第五十一条的规定，应由行政处罚单位申请人民法院强制执行，本案中原告要求行政处罚执行到位，即没收第三人在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，这不在被告的职权范围内。2.行政处罚决定书以及法律并未规定罚没物资处置的时间。根据《行政处罚法》第四十四条“行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行”，在宁乡市国土资源局作出的宁国土资罚字（2016）32号《行政处罚决定书》中，并未注明没收非法占用土地上的新建的建筑物和其他设施的时间。同时，《湖南省罚没财物和追缴赃物管理办法》也未就罚没物资的处置的时间进行明确规定。因此，原告诉称被告不履行法定职责没有事实和法律依据。四、涉案非法建筑并未实际移交被告，被告无法拍卖，也无权拆除非法建筑和其他设施。1.涉案非法建筑并未办理移交手续，未实际移交被告。根据《宁乡县罚没物资处置工作规程》第九条规定：“罚没物资处置申报方式为书面申报，行政执法机关、司法机关申报时应填写《罚没物资处置申报审批表》，提出本单位处置建议，并附该批物资的没收和追缴清单、行政处罚决定书（复印件）及其他必要的文书、材料。”2016年10月20日宁乡市国土资源局向被告送达了《非法财物移交书》材料，但并未移交办理移交手续。2.被告无法对非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施进行拍卖。宁乡市国土资源局作出没收非法占用土地上新建的建筑物和其他设施的决定后，根据《行政处罚法》第五十三条的规定，应依法进行公开拍卖或者按照有关规定处理。但是由于非法占用第三人土地的新建建筑物本身是不合法的，其第三人无法取得土地使用权和房屋所有权，该建筑物和其他设施时无法进行买卖和转让的。根据《拍卖法》第六条“拍卖表的应当是委托人所有或者依法可以处分的物品或者财产权利”和第七条“法律、行政法规禁止买卖的物品或者财产权利，不得作为拍卖标的”的规定，没收的非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施是无法进行拍卖的。3.被告没有权利对非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施进行拆除。根据《国土资源为法行为查处工作规程》14.5规定，被告对没收后的地上建筑物和其他设施没有处置权，原告提起行政诉讼的根本目的是为了移走或者拆除该非法建筑，被告并没有拆除非法建筑的处置权限。五、被告在接到原告的申请后，采取了一系列措施协调和解决问题。2020年1月8日，原告向被告递交了《申请书》，被告收到申请书后，高度重视，派员和原告进行了沟通，并听取了相关意见，同时还组织了相关单位进行了研究讨论。2020年1月19日被告对非法的地上建筑进行了查封。六、原告撤诉后以同一事实和理由重新起诉的，人民法院应予以驳回起诉。原告于2019年以被告不履行法定职责为由起诉过被告，经过公开庭审后，原告于2019年12月26日向长沙铁路运输法院撤诉，经法院裁定准许原告撤回起诉。2020年5月29日原告又以同一事实和理由向被告提起行政诉讼，法院应当驳回起诉。被告宁乡市财政局在法定期限内向本院提供了如下证据和依据：证据1.《非法财物移交书》，拟证明2016年10月20日宁乡市国土资源局仅向被告送达了《非法财物移交书》，但并未依法定程序办理移交手续；证据2.查封照片，拟证明在原告提出申请后，被告对非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施财物了相关措施的事实。证据3.申请书及《复函》，拟证明原告2020年向被告提出没收非法建筑的申请，被告对原告进行了答复，并组织多部门就该问题进行了研究。第三人戴祖芬当庭陈述：同意被告宁乡市财政局的答辩意见，第三人所建的车库面积有25平方米，其中有13平方米被认定为非法占用土地上的非法建筑已经予以没收。另外的12平方米是其合法财产。在处置的时候，只能针对13平方米的非法建筑进行没收查封。第三人戴祖芬未向本院提交证据。经庭审质证，对被告提交的证据，原告的质证意见为：认可证据1-3的三性，但不能达到被告的证明目的。第三人的质证意见为：均无异议。对原告提交的证据，被告的质证意见为：因原告未提交原件，对证据1、2、5的真实性暂不予认可。对证据1、2的关联性有异议，与本案无关。对证据3的真实性予以认可，但对证明目的有异议，虽然宁乡市国土资源局将文书移交给了被告，但并未将没收的财物办理相关移交手续。证据4，因拍摄的时间在2019年5月11日，至今已有一年多，房屋状况的真实性难以确认，且被告先后多次采取了查办措施，对证明目的不认可。对证据5的证明目的有异议，与本案没有关联性。对证据6的真实性、关联性无异议，证实被告正在履行相应的职责。第三人同意被告的质证意见。本院对上述证据认证如下：原告和被告提交的全部证据，均与本案事实有关联，本院对其真实性均予以采信，至于能否达到证明目的，本院将根据全案综合考虑认定。经审理查明，原告戴学兵与第三人戴祖芬系邻居关系。2016年1月，第三人戴祖芬违法修建车库，占用原告戴学兵、戴学良的承包地。因戴祖芬非法占用土地建车库一事，2016年12月7日，原告戴学兵、戴学良向宁乡市人民法院起诉宁乡市国土资源局不履行法定职责。2018年3月8日，宁乡市人民法院作出（2017）湘0124行初123号行政判决，已认定“宁乡市国土资源局接群众举报，发现戴祖芬于2016年1月未经依法批准，擅自在老粮仓镇石清村四组占地建车库。遂于2016年3月11日，向戴祖芬发出了《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令戴祖芬停止违法建设行为，听候处理。2016年3月16日，宁乡市国土资源局对戴祖芬未经依法批准，擅自在老粮仓镇石清村四组占地建车库一事立案查处。2016年4月13日，宁乡市国土资源局向戴祖芬户下达了宁国土资告字(2016)32号《行政处罚告知书》，告知拟作出没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚，并告知了其享有的相关权利。2016年4月19日，宁乡市国土资源局向第三人戴祖芬户下达了宁国土资罚字(2016)32号《行政处罚决定书》，决定没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。2016年10月20日，宁乡市国土资源局将没收的非法建筑移交给了宁乡市财政局”，认为“宁乡市国土资源局已作出没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚，并将没收的非法建筑移交给了宁乡市财政局，履行了法定职责。对没收的非法建筑的处理不属于宁乡市国土资源局职责范围。戴学兵、戴学良再要求宁乡市国土资源局对没收的非法建筑拆除或申请法院强制拆除，没有法律依据，不予支持。依法判决驳回戴学兵、戴学良的诉讼请求”。戴学兵、戴学良不服，提起上诉。2019年3月20日，长沙市中级人民法院作出（2018）湘01行终288号行政判决，驳回其上诉，维持原判。2019年9月23日，湖南省高级人民法院作出(2019)湘行申562号行政裁定书，驳回戴学兵、戴学良的再审申请。2019年11月18日，原告戴学兵、戴学良向本院起诉宁乡市财政局不履行法定职责。2019年12月26日，二原告以宁乡市财政局同意履行法定职责为由，向本院申请撤诉，本院作出（2019）湘8601行初759号行政裁定，准许撤回起诉。2020年1月8日，原告戴学兵、戴学良再次向被告宁乡市财政局递交《申请书》，请求立即依法处理戴祖芬在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，履行法定职责。2020年1月19日，被告宁乡市财政局向原告作出《复函》，载明“我局报请相关市领导组织有关单位、乡镇召开了专题会议，初步拟定了工作方案，并将依法依规进行处理”。同日，被告宁乡市财政局对被没收的建筑物予以查封。2020年5月29日，原告戴学兵、戴学良认为被告宁乡市财政局仍未履行法定职责，故再次向本院提起行政诉讼，要求其履行法定职责，拆除被没收的建筑物，将土地恢复原状。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。”根据上述法律规定，“与行政行为存在利害关系”即是相关主体能够成为行政诉讼原告的主体资格条件。本案中，宁乡市国土资源资源局已认定第三人戴祖芬非法占用土地，并作出行政处罚决定，没收第三人在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。当地村委会已出具书面材料证明，被非法占用的土地中涵盖原告戴学兵、戴学良的部分承包地，故二原告与被告履行法定职责对涉案没收的非法建筑进行处置行为之间存在利害关系，具备提起本案诉讼的主体资格，被告辩称二原告与所诉事项无利害关系的理由不能成立，本院不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，原告戴学兵、戴学良已于2020年1月8日向被告宁乡市财政局提交《申请书》，请求其履行法定职责。至2020年5月29日，原告戴学兵、戴学良以被告宁乡市财政局一直未对涉案被没收的建筑物和其他设施作出相应处理，提起本案行政诉讼符合法律规定。被告宁乡市财政局提出二原告系以同一事实和理由重复起诉的辩称不能成立，本院不予采纳。《中华人民共和国行政处罚法》第五十三条第一款规定，“除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理”。国土资源部令第60号《国土资源行政处罚办法》第三十五条规定，“国土资源主管部门作出没收矿产品、建筑物或者其他设施的行政处罚决定后，应当在行政处罚决定生效后九十日内移交同级财政部门处理，或者拟订处置方案报本级人民政府批准后实施。法律法规另有规定的，从其规定”。《湖南省罚没财物和追缴赃物管理办法》第四条第一款规定，“各级财政部门按照管理权限负责罚没的财物和追缴的赃款赃物的监督、检查和管理”。《宁乡县财政局关于印发的通知》（宁财非税[2015]2号）第三条规定，“罚没物资处置必须遵循以下原则：（三）公共利益原则。罚没物资应当及时申报、定期处置，实现罚没物资使用效益的最大化……”；第五条规定，“县级财政部门和行政执法机关、司法机关在罚没物资处置管理中应认真履行各自职责、并相互配合：（一）县级财政部门具体负责罚没物资处置的组织、管理、监督工作，主要职责包括：1.贯彻执行有关法律、法规和国务院及省、市、县各级政府对罚没物资处置的有关规定；2.监督罚没物资处置的保管、审批罚没物资的处置，组织或委托罚没物资价格认证和处置；……”；第十六条第（三）项规定，“在不违背法律、法规、规章规定，以及不危及公共利益的前提下，罚没物资有下列情况之一的，应当进行拍卖：（三）不动产”；第十七条规定，“用于拍卖的罚没物资，原则上实行集中、公开拍卖，由县级财政部门组织实施，行政执法机关、司法机关配合”；第十八条规定，“批量少、价值小，或不便于集中拍卖的罚没物资，可由县级财政部门委托行政执法机关、司法机关就地拍卖或议价拍卖……”。本案中，人民法院生效裁判文书已查明“2016年10月20日，宁乡市国土资源局将没收的非法建筑移交给被告宁乡市财政局”，迟至2020年1月19日，被告才对涉案没收的建筑物予以查封，且至今仍未完全履行对处置涉案没收的非法建筑的组织、管理、监督职责。被告辩称法律并未规定罚没物资处置的期限以及其已采取了一系列的措施协调和解决问题，并未提供其他证据佐证其已按照“公共利益原则”充分履行了定期处置及相应管理、监督的职责，致使涉案应当依法没收的非法建筑继续长期存在，应视为被告没有相应证据，构成怠于履行法定职责，依法应予纠正。需要指出的是,当前部分农村地区违规建设涉及问题面广、量大,且多与人民群众的利益直接相关。行政机关对此应考虑行政处罚的执行力度及带来的社会效果,不能简单机械地处理，更不能拖延处理以放纵违法行为长期存在。为维护公共利益和人民群众的合法权益，被告宁乡市财政局对此类问题应予以高度重视，并切实履行相应的法定职责。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定,判决如下:一、责令被告宁乡市财政局在本判决生效后六十日内履行对第三人戴祖芬非法占用土地上的新建建筑物和其他设施予以没收处理的法定职责。二、驳回原告戴学兵、戴学良的其他诉讼请求。案件受理费50元,由被告宁乡市财政局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  王 进人民陪审员  杨忠于人民陪审员  余晓琴二〇二〇年七月三十日法官助理贺文仪书记员罗珊附：适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。