黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黑行终250号上诉人（原审原告）杜长龙。委托诉讼代理人佟卓，黑龙江国大律师事务所律师。被上诉人（原审被告）双鸭山市宝山区人民政府，住所地双鸭山市宝山区宝一路258号。法定代表人张慧，该区区长。委托诉讼代理人石广利，该政府法律顾问。原审第三人杜忠华。上诉人杜长龙因诉被上诉人双鸭山市宝山区人民政府（下称宝山区政府）履行法定职责一案，不服双鸭山市中级人民法院（2019）黑05行初37号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，因国道集贤至当壁公路宝山至宝清段改扩建工程建设的需要，宝山区政府根据双鸭山市人民政府决定，于2019年2月11日作出《宝山区政府房屋征收决定公告》，附件为《宝山区政府房屋征收决定》和《集当公路宝山至宝清段征收补偿安置方案》。公告和方案中确定的征收部门为宝山区政府。案涉房屋位于征收范围内。公告后，宝山区建设局作为征收的具体实施单位，对案涉房屋的权属、用途、建筑面积等情况进行了调查，并根据杜忠华提供的案涉房屋所有权证书、杜长龙与杜忠华案涉房屋买卖协议书、双鸭山市七星镇新村村民委员会的证明，认定案涉房屋的所有权人为杜忠华。在黑龙江嘉园房地产中介评估有限责任公司作出房屋征收分户估价报告后，宝山区建设局于2019年5月1日分别以杜长龙、刘凤海、付金为乙方与杜忠华签订四份房屋拆迁货币补偿协议书，其中两份协议书的乙方为杜长龙，但代表乙方签字的是杜忠华。另两份协议书的乙方分别是刘凤海、付金，代表签字的亦是杜忠华。协议签订后，宝山区建设局按协议支付了补偿款。杜忠华领取了全部补偿款，将案涉房屋的所有权证书交与宝山区建设局，并向宝山区建设局出具了“本人杜忠华自愿将自己的房屋评估编号JX-01自行拆除。拆除后的废料本人不在管理，也与我无关”的证明。现房屋已实际拆除。因本案杜长龙起诉时是以宝山区建设局以杜长龙为乙方的名义与杜忠华签订的二份房屋拆迁货币补偿协议书所涉及的两户房屋为基础主张权利，后杜长龙当庭明确变更诉讼请求为：针对其中一户房照号05553，建筑面积为240平方米的房屋，要求宝山区政府履行法定征收职责，对该房屋作出征收补偿决定。另查明，杜长龙与杜忠华系叔侄关系，案涉房屋所有权证书上记载的所有权人为杜长龙。二人就案涉房屋于2015年12月签订了买卖房屋协议书，协议书记载案涉房屋总价款贰拾万元整，现金付款额柒万元整，剩余款项拾叁万元整2016年12月31日还清。杜长龙称2015年5、6月份杜忠华就开始居住案涉房屋，杜忠华称协议签订后开始在案涉房屋内居住，双方一直未办理房屋所有权转移登记。杜长龙在案涉房屋被征收后，曾提起过确认买卖房屋协议书无效的民事诉讼，后撤回起诉。至本案诉讼再未通过民事诉讼主张过权利。再查明，杜长龙称其于2019年5月10日找到过宝山区政府主张权利，宝山区政府认可杜长龙在宝山区建设局与杜忠华签订协议后曾找到过自己，但没有提供主张权利的证据。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第（一）项规定，提起诉讼应当符合的条件包括，原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者组织。《中华人民共和国物权法》第十四条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。通常情况下，行政机关应当以登记于不动产登记簿上的权利人为被征收人进行征收补偿活动，对征收不动产相关行政行为提起行政诉讼，登记在不动产登记簿上的权利人才具有原告资格。但是，实施征收补偿、给予“利害关系人”原告资格的立法出发点，均是要对实际权利人的合法权益给予充分保护，而不是保护徒有虚名的名义权利人的“权利”，增加诉累，鼓励原产权人在民事活动中出现反复反悔。因此，如果有证据证明，登记于不动产登记簿上的原产权人，出于真实意思表示，已经将不动产转让并交付受让人，受让人实际占有、使用不动产，成为不动产的实际权利人，且征收补偿过程中，原产权人未对被征收的不动产权属提出异议的，征收管理部门以实际权利人为被征收人，与之签订征收补偿安置协议，协议签订主体的确定并不违反法律规定。在征收补偿行政程序完成后，原产权人未通过民事诉讼等法定途径依法确认其对被征收不动产的产权，仅仅以名义产权人身份提起行政诉讼的，实质上与不动产征收的相关行政行为不具有利害关系，没有原告资格。本案中，涉案房屋确实一直登记在杜长龙名下。但是，杜长龙早在2015年就已经将涉案房屋转让给杜忠华，杜忠华最迟已于协议签订时居住于涉案房屋，并交付部分购房款。至2019年2月征收时，杜长龙已经丧失对涉案房产的占有、使用、收益等权利近4年，且征收过程中，杜长龙亦未对涉案房屋提出权属异议。2019年5月，宝山区建设局与实际权利人杜忠华签署补偿协议后，杜长龙在未先行对涉案房屋权属问题提起民事诉讼的情况下，直接对本案征收补偿提起行政诉讼，不具有原告资格。另外，宝山区政府在作出征收决定和征收公告后，履行了相关调查程序，根据调查结果，认定杜忠华为被征收人，并与之签订房屋拆迁货币补偿协议书，向杜忠华支付了补偿款，其征收补偿职责已经履行完毕，此时，对杜长龙产生实质影响的是宝山区建设局与杜忠华签订的房屋拆迁货币补偿协议书。如果杜长龙经过民事诉讼得到权利确认，其也应该是基于该协议主张行政机关启动纠错程序，而不是再履行征收补偿职责。在此情形下，杜长龙要求履行的职责也非行政机关主动应该履行的法定职责，其应当提供向行政机关递交履责申请的证据，其没有提交该证据，亦不符合履行法定职责之诉的起诉条件。同时，其针对房屋拆迁货币补偿协议书主张权利，也应当以协议相对人为被告。综上，杜长龙的起诉不符合法定的起诉条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第九十三条第一款之规定，裁定驳回杜长龙的起诉。杜长龙上诉称，原审裁定认定事实不清、适用法律错误，请求撤销原审裁定，改判宝山区政府履行职责。主要理由：1.杜忠华未按协议约定履行交付房款的义务，已构成根本违约，原审法院认定杜忠华是案涉房屋的实际权利人错误。其考虑杜忠华无家可归，并且长期在双鸭山工作，就让杜忠华借住，无论从形式上还是实质上，其都是案涉房屋的实际权利人。2.案涉房屋登记在其名下，不存在权属争议，根据物权区分原则，合同的效力不影响物权的效力，其无须对案涉房屋提起民事诉讼，增加诉累。3.其曾多次找过宝山区政府，说明其是房屋产权人，对案涉房屋主张权利，但宝山区政府均未履行职责。4.本案宝山区政府应依法主动履行征收补偿的法定职责，不需要其提出申请。5.宝山区政府提供的证据不能证明其征收行为合法。本院查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据各方当事人诉辩意见，并结合原审审理情况，本案争议焦点是杜长龙提起本案诉讼是否符合起诉条件。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”参照上述规定，征收房屋时房屋已经进行交易但未办理过户登记的，房屋征收部门仍应对房屋出卖人给予补偿。但房屋征收实践中，房屋交易后未办理登记手续，但房屋已经交付给买受人使用的现象较多，此时如果仍按照法律规定对房屋出卖人进行补偿，则会导致房屋买受人拒绝搬迁，房屋买受人支付了购房款既未获得交易房屋的产权，也未获得房屋征收补偿，虽然可以通过合同向出卖人主张债权，但却无形中加剧了社会矛盾的产生，对社会的和谐稳定不利。如果有证据证明，登记于不动产登记簿上的原产权人，出于真实意思表示，已经将不动产转让并交付受让人，受让人实际占有、使用不动产，成为不动产的实际权利人，且征收补偿过程中，原产权人未对被征收的不动产权属提出异议的，征收管理部门以实际权利人为被征收人，与之签订征收补偿安置协议，确定协议签订主体并不违反法律规定。在征收补偿行政程序完成后，原产权人未通过民事诉讼等法定途径依法确认其对被征收不动产的产权，仅仅以名义产权人身份提起行政诉讼的，实质上与不动产征收的相关行政行为不具有利害关系，没有原告资格。具体到本案，杜长龙与杜忠华为叔侄关系。2015年12月，双方签订了买卖房屋协议，约定杜忠华以20万元购买杜长龙的房屋。后杜忠华在该房屋实际居住，但房屋一直未办理转移登记。至2019年宝山区政府征收案涉房屋时，房屋买卖合同已成立多年，且作为买方的杜忠华亦已居住多年，事实上已形成以对该房屋的社会观念上的所有。买卖合同出于双方真实意思表示，杜忠华实际占有、使用案涉房屋，成为不动产的实际权利人，故宝山区政府与杜忠华签订房屋征收补偿协议并无不当。而作为多年前已将房屋出卖的杜长龙的利益不会因其出卖的房屋被征收，宝山区政府未对其作出补偿而受损或得不到保护。如果杜长龙认为杜忠华未全部支付其购房款，且房屋未办理转移登记，宝山区政府未对其履行补偿义务，侵犯其合法权益，应针对其与杜忠华民事行为通过民事诉讼等法定途径依法确认，其未提起经法定途径确认而直接要求宝山区政府对其履行征收补偿的职责，欠缺法律上的利害关系，其不具有原告主体资格，原审裁定驳回其起诉并无不当。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。杜长龙的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 皇甫延玉审判员 鲁 丽 群审判员 顾 栩 菲二〇二〇年七月十三日法官助理任夫亮书记员吴迪