河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初235号原告河南省救助管理事务中心，住所地郑州市金水区兴达路**。法定代表人郭同生，主任。委托代理人沈思源，河南师道律师事务所律师。委托代理人王红建，河南师道律师事务所律师。被告郑州市人民政府，，住所地郑州市中原路**法定代表人王新伟，市长。委托代理人林通，郑州市自然资源和规划局工作人员。委托代理人黄琨，河南荟智源策律师事务所律师。第三人河南鸿宝园林发展有限公司，住所，住所地郑州市金水区鸿宝路中段div>法定代表人平明，董事长。委托代理人叶纲，河南中涵律师事务所律师。委托代理人史慧星，河南中涵律师事务所律师。第三人河南鸿宝集团有限公司，住所，住所地郑州市金水区鸿宝路**div>法定代表人，袁桂宝。委托代理人王万胜，河南中涵律师事务所律师。委托代理人史慧星，河南中涵律师事务所律师。原告河南省救助管理事务中心诉被告郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）申请撤销用地批复一案，于2020年3月11日向本院提起诉讼。本院同日立案后，依法在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案。原告河南省救助管理事务中心的委托代理人沈思源、王红建，被告郑州市政府的委托代理人林通、黄琨，第三人河南鸿宝园林发展有限公司（以下简称鸿宝园林公司）的委托代理人叶纲、史慧星，第三人河南鸿宝集团有限公司（以下简称鸿宝集团）的委托代理人王万胜、史慧星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告河南省救助管理事务中心诉讼请求：1.依法撤销郑州市人民政府《关于河南鸿宝园林发展有限公司申请用地的批复》（郑政土〔2005〕364号）；2.由被告承担本案的诉讼费用。事实与理由：一、原告并未以涉案国有土地使用权出资入股第三人，第三人无权申请土地使用权名称变更登记至其名下。2002年8月13日，原告与河南鸿宝集团有限公司（以下简称：“鸿宝集团”）签订合资开发协议，共同出资5000万元，设立第三人河南鸿宝园林发展有限公司（以下简称：“园林公司”或“第三人”）。其中，鸿宝集团现金出资4000万元，原告以作价1000万元的土地开发经营权出资。2002年9月10日，双方又签订《补充协议书》，约定原告土地开发经营权入股,变更为1000万元现金入股。根据第三人工商登记信息显示，园林公司成立于2002年9月13日，原告以1000万元的现金出资，并于2002年9月1日实缴出资。第三人申请办理土地使用权名称变更登记的时间为2002年9月23日，此时原告已经以1000万元现金实缴出资，第三人也已完成工商注册登记，第三人申请土地使用权名称变更登记无事实和法律依据。第三人形式上也不具有申请办理土地使用权名称变更登记的主体资格。第三人在提出涉案申请时，涉案的土地使用权登记在原告名下，无论实质上还是形式上均不是涉案土地的合法权利人，其根本无权对不属于自己的财产作出处置的申请。二、第三人和原告对涉案国有划拨土地使用权均无处置权，原告与鸿宝集团协议变更土地使用权名称登记的约定，未获批准，不能作为涉案土地使用权处置的依据。涉案国有土地使用权虽然属于原告，但系国有划拨农用地。根据《关于对涉及国有划拨土地使用权处置有关问题紧急请示的批复》（国土资函〔2001〕407号）规定，以划拨方式取得的国有土地使用权不是使用单位的财产，属于国有资产。另，根据《行政事业单位国有资产管理办法》（1995年）第6条、第23条、第27条及《河南省行政事业单位国有资产管理规定》（1995年）第13条之规定，行政事业单位处置国有资产，必须由占有单位提出书面申请，经其主管部门审查同意，报同级国有资产管理部门和财政部门审批。根据以上规定，涉案土地使用权必须经过河南省民政厅、河南省财政厅、河南省国资委批准同意后，原告方可进行处置。在第三人申请办理土地使用权名称变更登记之后，即2002年10月18日，原告与鸿宝集团签订《补充协议书》，约定将涉案国有土地使用权证变更登记至第三人名下，但该《补充协议书》并未获得任何有权机关的批准。2002年8月13日，河南省民政厅作出的《河南省民政厅关于郑州安置农场与河南鸿宝集团有限公司合资开发建设名优园林花卉苗木生产基地的请示的批复》（豫民〔2002〕37号），同意原告与河南鸿宝集团合资成立公司，且要确保国有资产的保值、增值。但鸿宝集团与原告并未按照该批复合资合作，而是实质性变更了批复内容。批复原告与鸿宝集团合资成立公司，变成了原告、鸿宝集团、孟祥勇、昝新平共同出资设立公司，出资方式也由原告土地开发经营入股变更为1000万元现金出资，批复的合作主体、合作方式均发生实质性变更。因此，豫民〔2002〕37号批复不能作为批准涉案土地使用权处置的依据。同理，2002年9月10日河南省财政厅《关于对〈河南省民政厅关于郑州安置农场与河南鸿宝集团有限公司合资开发建设名优园林花卉苗木生产基地的函〉的复函》（豫财农〔2002〕163号），亦不得作为批准涉案土地使用权处置的依据。三、被告依据第三人的申请，且超出申请范围，作出收回并出让涉案土地使用权的批复，没有法律和事实依据。根据《中华人民共和国土地管理法》（1998年）第58条规定，为公共利益需要使用土地的；为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的，经批准后可以收回有土地使用权，但涉案土地并不符合上述任何收回条件之一，不符合收回国有土地使用权的法定条件。根据《中华人民共和国土地管理法》（1998年）第58规定，即使符合法定收回国有土地使用权条件的，也需要原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准。原告国有土地使用权是依据中共河南省委办公厅《关于恢复郑州郭当口安置农场的批复》（豫办〔1980〕6号）获得，即有权批准收回该国有土地使用权的只能是河南省人民政府，郑州市人民政府没有批准收回的权利。根据《国务院办公厅转发国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益意见的通知》（国办发〔2001〕8号）第3条规定，对违反法律规定程序将国有农场所属土地确定给其他单位或个人，其批准文件和证书无效。被告作出的涉案批复，属于违反法律规定程序，将原告所有的国有农场土地使用权确定给第三人，应属无效批复。根据《中华人民共和国土地管理法》（1998）第15条规定，国有农用地只能以承包经营方式交由单位或者个人承包经营。被告批复将涉案土地以出让方式，出让给第三人也没有法律依据。综上，第三人无权利也无资格申请涉案土地使用权名称变更登记，被告在无法律依据的情况下超越权限，超出土地使用权名称变更申请范围，违法作出郑政土〔2005〕364号批复，该批复在实质上和形式上均属于违法行为，依法应当予以撤销。四、被告违法作出郑政土〔2005〕364号批复，导致原告丧失国有划拨农用地使用权，造成重大国有资产流失，须依法撤销。被告作出涉案批复，导致原告所有的313592.1平方米的国有土地使用权被违法收回，并出让给第三人。2019年7月3日，第三人与郑州市土地储备中心签订《国有土地收购合同》（郑储收字〔2002〕07号），将案涉部分土地进行收储，将会进一步导致原告彻底丧失案涉土地使用权，损害了原告作为真正权利人的合法权益，也造成了重大国有资产的流失。综上，为了维护原告的合法权益，望贵院依法支持原告的诉讼请求，撤销郑政土〔2005〕364号批复。原告向本院提交证据如下：第一组证据：证明原告具有主体资格。证据1、河南省救助管理事务中心名字沿革及批准文件；证据2、郑国用（2003）字第0044号国有土地使用证。证明涉案土地使用权实际为原告所享有，且涉案土地为划拨国有农用地，未经合法审批程序任何人均无权处置涉案土地，被诉具体行政行为实际上损害了原告对涉案土地的合法使用权，被诉具体行政行为与原告存在利害关系。第二组证据：证明被告被诉具体行政行为违法，应当予以撤销。证据3、《关于河南鸿宝园林发展有限公司申请用地的批复》（郑政土〔2005〕364号）；证据4、《关于河南省郑州安置农场与河南鸿宝集团有限公司合资开发建设名优园林花卉苗木生产基地的请示》（豫民场〔2002〕10号）；证据5、《河南省民政厅厅长办公会议纪要》（〔2002〕7号）证据6、原告与案外人鸿宝集团签订的五份《协议书》；证据7、河南鸿宝园林发展有限公司《企业信用信息公示报告》；证据8、中共河南省委办公厅文件《关于恢复郑州郭当口安置农场的批复》（豫办〔1980〕6号）及《原河南省黄河五七干校移交财产问题协议书》；证据9、郑储收字（2019）07号《国有土地收购合同》及附件《郑州市金水区土地储备中心收购范围图》。被告郑州市政府答辩称：关于被答辩人河南省救助管理事务中心提起的撤销郑政土〔2005〕364号批复案件，答辩人郑州市人民政府依法答辩如下：一、被答辩人的起诉已超出了法定起诉期限，应予驳回。二、答辩人对案涉郑政土〔2005〕364号批复的做出，完全合法。1.答辩人做出案涉郑政土〔2005〕364号批复程序合法。（1）该案涉土地手续办理申请是被答辩人作为案涉土地原使用权人自己提出的。（2）答辩人于2002年10月28日基于被答辩人申请做出案涉郑政土〔2005〕364号批复之前，被答辩人已于2002年8月13日与河南鸿宝集团有限公司签订《合资开发建设名优园林花卉苗木生产基地协议书》，约定在该新公司成立后，被答辩人应无条件协助该新公司办理划定地块国有土地使用权证名称变更手续，划定地块国有土地使用权证变更在新公司名下。而且，河南省民政府厅、河南省财政厅也分别于2002年8月13日、2002年9月10日对于该合资方案批复同意。被答辩人在时隔近18年后又称其与河南鸿宝集团有限公司于2002年10月18日又签订了补充协议，对原协议第五条第（二）款进行了整体修改，然而河南省民政府厅、河南省财政厅对此补充协议未另行批复同意。但是，第一，无论是当时还是现行法律、法规、规章及其他规范性文件，均未规定河南省民政厅、河南省财政厅除对合资方案进行审批外，还须对相关合同、补充协议的具体条款逐一进行批准；第二，该补充协议的合法性在2018年、2019年被答辩人与第三人河南鸿宝园林发展有限公司之间的民事诉讼中，已被金水区人民法院、郑州市中级人民法院、河南省高级人民法院做出的生效判决、裁定中予以确认；第三，在中共河南省纪律检查委员会第二纪检监察室于2011年向河南省民政厅、河南省财政厅进行侧面了解时，该二单位也并未对该补充协议的内容予以否定；第四，中共河南省纪律检查委员会第二纪检监察室在2011年调查中，在掌握该补充协议的情况下，也仍认定被答辩人与河南鸿宝集团有限公司的合作不存在违纪、违法情形。因此，答辩人于2005年12月14日做出案涉郑政土〔2005〕364号批复前，对于所需的《行政事业单位国有资产管理办法》第二十七条“行政事业单位处置资产（包括调拨、转让、报损、报废等），应向主管部门或同级财政、国有资产管理部门报告，并履行审批手续”规定之前置条件已经具备。（3）被答辩人引用《行政事业单位国有资产管理办法》第二十三条规定，称该合资方案未得到河南省国有资产监督管理委员会批准。然而该第二十三条规定针对的是“非经营性资产转经营性资产”之情形。结合《行政事业单位国有资产管理办法》第二十条“非经营性资产是指行政事业单位为完成国家行政任务和开展业务活动所占有、使用的资产。经营性资产是指行政事业单位在保证完成本单位正常工作的前提下，按照国家有关政策规定用于从事生产经营活动的资产”之规定，以及前述第二十七条规定之内容，被答辩人在2002年自己以河南省民政厅、河南省财政厅已批准同意为由申请办理案涉土地手续，而在时隔近18年后又提出缺少河南省国有资产监督管理委员会的批准，显然自相矛盾。另外，河南省人民政府于2007年7月11日颁布的《河南省行政事业单位国有资产管理办法》第五条明确规定：“各级人民政府财政部门主管行政事业单位国有资产管理工作”。中共河南省纪律检查委员会第二纪检监察室于2011年进行调查时，也未对河南省国有资产监督管理委员会没有参与案涉合资方案的审批这一情形提出异议，而且自2007年起全面主管行政事业单位国有资产管理工作的河南省财政厅也已再次肯定了案涉土地的合资方案。被答辩人基于对该条款规定的错误理解所提出的该项主张当然也错误。（4）第三人河南鸿宝园林发展有限公司于2002年9月13日登记成立时，无论基于何种原因，当时的股东除被答辩人、河南鸿宝集团有限公司外，另登记有孟祥勇、昝新平，但是，第一，没有被答辩人的认可和配合，第三人河南鸿宝园林发展有限公司不可能由该四方作为股东登记成立；第二，尽管成立时有四个股东，但是被答辩人所持有的股权比例仍为约定的20%，并未发生任何变化，而且第三人河南鸿宝园林发展有限公司的股东于2004年4月26日又变更为被答辩人、河南鸿宝集团有限公司，因此，该情形对于被答辩人的股东权益并无任何影响和损害；第三，无论是当时还是现行法律、法规、规章及其他规划性文件，均未规定河南省民政府厅、河南省财政厅除对合资方案进行审批外，还须对除被答辩人之外的第三人河南鸿宝园林发展有限公司其他股东的调整和变化逐一进行批准；第四，中共河南省纪律检查委员会第二纪检监察室于2011年进行调查时，未对这一情形提出异议，而且自2007年起全面主管行政事业单位国有资产管理工作的河南省财政厅也未对这一情形提出异议。事隔近18年，被答辩人对自己当初同意且配合的行为又予以否认，显然自相矛盾。综上四点所述，不仅河南省财政厅、河南省民政厅的批准行为客观上合法，而且其作为批准机关自始至今并未否定自身行为的合法性，其行为的合法性也未被相关有权机关依法予以否认。因此，本案中并不存在被答辩人所引用的《国务院办公厅转发国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益意见的通知》（国办发【2001】8号）文中规定的“违反法律规定程序将国有农场所属土地确定给其他单位或个人”之情形。2.答辩人于2005年12月14日做出的案涉郑政土〔2005〕364号批复，内容合法。（1）答辩人于2005年12月14日做出的案涉郑政土〔2005〕364号批复中，虽然直接规定土地使用期限为50年，但是并不违法。除《中外合资经营企业法》等涉外法律中存在国有土地使用权期限与企业的经营期限一致之规定外，对于其他国有土地的使用均无此限制。更何况被答辩人与河南鸿宝集团有限公司之间的30年合作期限经该双方协商一致延长或缩短，第三人河南鸿宝园林发展有限公司所取得的案涉土地50年使用权限也可以因征收、收购、依据《土地管理法》第58条规定提前收回、因《国有土地使用权出让合同》解除提前收回等情形缩短。二者之间并不存在矛盾。（2）364号批复中没有使用“收回”一词。原告以案涉行政行为中不存在的内容，主张案涉行政行为违法，显然逻辑错误。而且对于“收回”一词，除《土地管理法》第58条中使用外，《土地管理法》第六十五条“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权……”之规定、第七十八条“非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处”之规定中也有使用。另外，1998年12月27日实施的《土地管理法实施条例》第七条“依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记”之规定，1999年4月28日实施的《闲置土地处理办法》第七条“市、县人民政府土地行政主管部门对依法收回的闲置土地，应当重新明确用途、设定使用条件、确定供地方式，并向社会公告。收回的国有闲置土地，应当采取以下方式利用……”之规定中，也均有使用。就是第三人河南鸿宝园林发展有限公司与原郑州市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》第十六条“乙方未按合同规定或连续两年不投资建设的，甲方有权无偿收回土地使用权”约定中也有使用。3.答辩人做出的案涉批复不存在越权情形。（1）被答辩人称对于其原有的案涉国有土地使用权，“只能是河南省政府”有权批准收回，答辩人无权批准收回，完全是对法律的曲解，也与事实不符。对于包括案涉土地的内的3845.19亩土地，是被答辩人于2001年9月26日向原郑州市国土资源局申请登记的，其郑国用（2001）字第0741号国有土地使用证则是答辩人于2001年12月10日颁发的。因此，即使按其引用的《土地管理法》第五十八条规定进行“收回”，“原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府”也仍然是答辩人而非河南省人民政府。（2）被答辩人将《土地管理法》第十五条中“国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产”理解为“国有农用地只能以承包经营方式交由单位或个人承包经营”，显然是曲解，属于自行创设法律规定。而且本案中，案涉批复只是基于被答辩人的申请，确定第三人河南鸿宝园林发展有限公司取得案涉国有土地使用权的方式是“出让”而非“划拨”，但是并没有规定改变案涉土地的原有农用地之用途。因此，更谈不上越权。综上所述，答辩人做出的案涉行政行为程序正确，内容合法，也不存在越权，而且被答辩人的起诉已超出起诉期限，敬请依法驳回被答辩人的起诉。第三人鸿宝园林公司陈述称：一、河南省救助中心在《起诉书》中称：“原告并未以涉案国有土地使用权出资入股第三人（指鸿宝园林公司），第三人无权申请土地使用权名称变更登记至其名下。”这一观点是错误的。第三人鸿宝园林公司认为，原告是以涉案国有土地使用权出资入股还是以现金入股，与涉案的1565亩土地使用权变更登记在第三人园林公司名下没有必然联系。1.郑州安置农场向鸿宝园林公司的出资方式由原约定的以土地使用权作价出资入股变更为以现金1000万元出资入股，并没有改变双方合作的实质条件。2.原告河南省救助中心称：“根据第三人园林公司工商登记信息显示，园林公司成立于2002年9月13日，原告以1000万元的现金出资，并于2002年9月1日实缴出资。第三人园林公司申请办理土地使用权名称变更登记的时间为2002年9月23日，此时原告安置农场已经以1000万元现金实缴出资，第三人园林公司也已完成工商注册登记，第三人园林公司申请土地使用权名称变更登记无事实和法律依据”。原告河南省救助中心还称：“第三人鸿宝园林公司在提出涉案土地申请时，涉案土地登记在安置农场名下，无论实质上还是形式上均不是涉案土地的合法权利人，其根本无权对不属于自己的财产作出处置的申请”与事实不符。第三人认为，第一，本案并不存在第三人园林公司单独申请涉案土地变更登记的情形。本案中，向政府部门提出土地处置申请，并不是鸿宝园林公司或者鸿宝集团公司单方面的行为。而是根据郑州安置农场和鸿宝集团签订的《合资协议书》的相关约定，在鸿宝园林公司成立后，郑州安置农场、鸿宝集团公司、鸿宝园林公司三方共同履行《合资协议书》的行为。二、河南省救助中心《起诉书》称：“第三人（鸿宝园林公司）和原告对涉案国有划拨土地使用权均无处置权，原告救助中心（即郑州安置农场）与鸿宝集团公司协议变更土地使用权名称登记的约定，未获批准，不能作为涉案土地使用权处置的依据”以上观点均是错误的。三、原告河南省救助中心在《起诉书》中称：“被告（郑州市政府）依据第三人申请，且超出申请范围，作出收回并出让涉案土地使用权的批复，没有法律和事实依据。”这种观点是错误的。1.救助中心称，“被告（郑州市政府）依据第三人申请，且超出申请范围”，明显不尊重事实。本案土地使用权名称变更，不存在第三人鸿宝园林单独申请，在办理土地使用权名称变更时是由郑州安置农场率先向郑州市国土地资源局提交的申请。而且首次所涉1095亩土地使用权处置给鸿宝园林公司这一范围也是双方协商一致的。2.救助中心称：“本案不符合《土地管理法》第58条‘政府收回土地使用权的情形’”，以此否定郑州市政府郑政土〔2005〕364号《批复》的合法性是错误的。第三人认为，本案郑州市政府注销收回本案所涉的原郑州安置农场名下的划拔土地的使用权证并将土地出让给鸿宝园林公司，依据的是2002年8月13日签订的合资协议,郑州安置农场将划拔土地处置给鸿宝园林公司并不是无偿的，而是鸿宝园林公司按2.3万元/亩支付了土地补偿金。另外，鸿宝集团与郑州安置农场所签订《合资协议书》及《补充协议书》不是依据《土地管理法》（1998）第58条，而是依据我国《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《划拨土地使用权管理暂行办法》。3.河南省救助中心在《起诉书》中称：郑州安置农场依据中共河南省委办公厅（豫办【1980】6号）《关于恢复郑州郭当口安置农场的批复》取得了划拔土地的使用权，那么该地块的土地使用权变更要经河南省人民政府审批。这一观点是错误的。4.河南省救助中心所引用的1998年生效的《土地管理法》第15条内容是错误的，属于篡改法律。5.救助中心称：“原告和鸿宝园林公司无权利也无资格申请涉案土地使用权变更登记，郑州市政府在无法律依据情况下超越权限，超出土地使用权名称变更申请范围，违法作出郑政土〔2005〕364号。”这种观点是错误的。司法实务中也认可划拔土地使用权人有权同他人签订土地使用权转让合同的权利，对于转让合同的效力是在有权政府批准后生效。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第11条：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。”由此可知，我国司法实务中也依据土地相关法律的规定，对转让划拔土地的行为法律并不禁止，只是需要该转让行为要经市人民政府根据土地规划使用情况予以审查批准。而本案当中，郑州市人民政府对郑州安置农场转让划拔土地给鸿宝园林公司的行为予以审查批准，郑州市人民政府与鸿宝园林公司签订《国有土地出让合同》，由鸿宝园林公司向政府支付土地出让金，郑州市人民政府并不违法。鸿宝园林公司按郑州安置农场与鸿宝集团公司所签订合资协议约定以2.3万元/亩土地补偿款，郑州安置农场的权益也得到保障，鸿宝园林公司和鸿宝集团公司无违约和违法之处。四、本案多项证据显示：救助中心早就知道郑州市人民政府（〔2005〕364号）《关于河南鸿宝园林发展有限公司申请用地的批复》，但并未提起行政诉讼，现在提起诉讼，早已超过诉讼时效。综上，本案所涉土地，基于双方签订的《合资协议书》和《补充协议书》；基于双方依法成立的鸿宝园林公司；基于双方共同向政府提出的土地出让的申请；基于鸿宝园林公司向安置农场支付的土地补偿款；基于鸿宝园林公司向政府支付的土地出让金；鸿宝园林公司应当是所涉地块的合法使用权人，郑州市国土资源局依据《国有土地出让、转让暂行条例》等法律将土地处置给鸿宝园林公司的郑政土〔2005〕364号《批复》合法有效，应予维持，原告救助中心的诉请无任何事实依据和法律依据且已超过诉讼时效，第三人请求驳回原告的诉请。第三人鸿宝集团陈述称：一、河南省救助中心在《起诉书》中称：“原告并未以涉案国有土地使用权出资入股第三人（指鸿宝园林公司），第三人无权申请土地使用权名称变更登记至其名下。”这一观点是错误的。鸿宝集团公司认为，原告是以涉案国有土地使用权出资入股还是以现金入股，从合同约定内容到实际履行，均体现了原告与鸿宝集团双方约定将涉案的1565亩土地使用权变更登记在第三人园林公司名下的真实意思表示，双方约定的这一合作条件，在补充协议签订后并未产生实质改变。二、河南省救助中心《起诉书》称：“第三人（鸿宝园林公司）和原告对涉案国有划拨土地使用权均无处置权，原告救助中心（即郑州安置农场）与鸿宝集团公司协议变更土地使用权名称登记的约定，未获批准，不能作为涉案土地使用权处置的依据”以上观点均是错误的。综上，本案所涉土地，基于双方签订的《合资协议书》和《补充协议书；基于双方依法成立的鸿宝园林公司；基于双方共同向政府提出的土地出让的申请；基于鸿宝园林公司向安置农场支付的土地补偿款；基于鸿宝园林公司向政府支付的土地出让金；鸿宝园林公司应当是所涉地块的合法使用权人，郑州市国土资源局依据《国有土地出让、转让暂行条例》等法律将土地处置给鸿宝园林公司的郑政土【2002】374号《批复》合法有效，应予维持，原告救助中心的诉请无任何事实依据和法律依据且已超过诉讼时效，第三人请求法庭驳回救助中心提出的诉请。被告郑州市政府向本院提交证据如下：证据1、05-1050号宗地卷宗材料一套；证据2、05-1051号宗地部分卷宗材料；证据3、郑州市金水区人民法院（2018）豫0105民初23377号民事判决书。证明：1、原告的起诉已超过起诉期限；2、被告做出的行政行为合法。证据4、郑州市中级人民法院（2018）豫01民终19363号民事判决书；证据5、河南省高级人民法院（2019）豫民申2008号民事裁定书；证据6、河南省郑州安置农场于2001年9月26日向金水区土地局提交的《土地登记申请书》。证明：被告做出的行政行为合法。第三人鸿宝园林公司、鸿宝集团提交证据如下：第一组证据证明：1.郑州安置农场将本案所涉划拔土地使用权变更给河南鸿宝园林发展有限公司（一下简称“鸿宝园林公司”）的基础依据是郑州安置农场与鸿宝集团签订的合资协议及补充协议；2.郑州安置农场与鸿宝集团所签订的合资协议内容，郑州安置农场在签订前通过内部程序报河南省民政厅、河南省财政厅批准；3.鸿宝园林公司依据郑州安置农场与鸿宝集团签订的协议向郑州安置农场支付了本案所涉土地使用权变更给鸿宝园林公司的土地的补偿款。一、2002年8月13日，河南省郑州安置农场与河南鸿宝集团有限公司《合资开发建设名优园林花卉苗木生产基地协议书》；二、2002年9月16日，郑州安置农场与鸿宝集团公司《合资协议书》之《补充协议书》；三、2002年10月18日，郑州安置农场与鸿宝集团公司《合资协议书》之《补充协议书》；2005年7月29日，郑州安置农场与鸿宝集团公司《合资协议书》之《补充协议书》；2005年9月8日，郑州安置农场与鸿宝集团公司《合资协议书》之《补充协议书》；四、2002年8月13日，河南省民政厅文件豫民[2002]37号《河南省民政厅关于郑州安置农场与河南鸿宝集团有限公司合资开发建设名优园林花卉苗木生产基地的请求的批复》；五、2002年9月10日，河南省财政厅文件豫财农[2002]163号“关于对《河南省民政厅关于河南省郑州安置农场联合河南鸿宝集团有限公司合资开发建设名优园林花卉苗木生产基地的函》的复函”；六、郑州安置农场收到鸿宝园林公司土地补偿款的《收据》。第二组证据证明：鸿宝园林公司在设立时由原郑州安置农场与鸿宝集团公司约定的两个法人股东，引入两位自然人股东，是郑州安置农场与鸿宝集团公司达成一致意见的，并没有改变《合资协议》的实质条件，不违反法律规定。七、2002年8月18日，河南鸿宝园林发展有限公司（以下称鸿宝园林公司）四股东郑州安置农场、鸿宝集团公司、孟祥勇、昝新平签署的《首次股东会会议决议》；八、2002年8月20日，郑州市工商局登记的鸿宝园林公司四股东郑州安置农场与鸿宝集团公司签署的《鸿宝园林公司章程》。第三组证据证明：1.郑州市政府作出的本案所涉郑政土（2005）364号《郑州市人民政府关于河南鸿宝园林发展有限公司申请用地的批复》是基于郑州安置农场提交的将划拔土地使用权过户登记给鸿宝园林公司的《申请》、三方共同出具的《委托书》及郑州安置农场与鸿宝集团所签订的《合资协议书》，依法作出的审批；2.2002年就将本案所涉郑政土（2005）364号《关于河南鸿宝园林发展有限公司申请用地的批复》交给了郑州安置农场和鸿宝园林公司，本案河南省救助中心在2020年对郑州市人民政府于2002年作出并送达的郑政土（2005）364号《关于河南鸿宝园林发展有限公司申请用地的批复》提起诉讼，已过去15年，早已超过了6个月的行政诉讼时效。九、2005年8月1日，郑州安置农场、鸿宝集团共同向郑州市国土资源局出具的《申请》两份；2005年8月11日，鸿宝园林公司向郑州市国土资源局出具的《申请》一份；十、2005年8月1日，郑州安置农场向郑州市国土资源管理局出具的委托“郭中秋办理土地证变更、过户等事宜”的《委托书》；、2005年8月1日，鸿宝集团公司向郑州市国土资源管理局出具的委托“郭中秋办理土地证变更、过户等事宜”的《委托书》；十一、2005年12月19日，鸿宝园林公司向郑州市国土资源局出具的委托郭中秋领取国有土地使用权证的《领证委托书》。第四组证据证明：1.郑州安置农场于2005年就收到本案所涉《批复》；2.2010年6月8日，郑州安置农场又对本案所涉《批复》产生争议；3.2011年10月20日，河南省纪委第二纪检监察室就郑州安置农场对本案所涉《批复》的争议予以调查回复，郑州安置农场与鸿宝集团对本案所涉《批复》进一步了解；4.2016年6月20日金水法院开庭时郑州安置农场对本案所涉《批复》进一步了解；5.2018年10月16日金水法院开庭时郑州安置农场又对本案所涉《批复》进一步了解。十二、郭中秋《证言》；十三、郑政土（2005）364号《郑州市人民政府关于河南鸿宝园林发展有限公司申请用地的批复》；十四、郑州市金水区人民法院2016年5月5日受理并审理的鸿宝集团公司、鸿宝园林公司诉河南省救助安置管理局一案，鸿宝集团公司、鸿宝园林公司《民事起诉状》、郑州安置农场《民事反诉状》、《答辩状》；十五、郑国用2002第0868号《国有土地使用权证》、郑国用2002第0893号《国有土地使用权证》、郑国用2002第0894号《国有土地使用权证》、郑国用2005第1050号《国有土地使用权证》、郑国用2005第1051号《国有土地使用权证》；郑国用2014第0285号《国有土地使用权证》（2002年换证）；十六、2011年10月20日，中共河南省纪律检查委员第二纪检监察室会向河南省民政厅纪检组出具的《关于对省民政厅下属单位涉嫌国有土地流失问题侧面了解报告》；十七、2010年6月8日，河南省审计厅豫审社移[2010]17号《移送处理函》；十八、郑州市金水区人民法院（2016）豫0105民初12962号《民事判决书》、郑州市中级人民法院二审（2016）豫01民终10442号《民事判决书》；十九、郑州市金水区人民法院2018年8月20日受理并审理的鸿宝集团公司、鸿宝园林公司诉河南省救助安置管理局土地拆迁补偿股东会决议效力一案，鸿宝集团公司、鸿宝园林公司《民事起诉状》、河南省救助安置管理局《民事反诉状》、河南省救助安置管理局《答辩状》、河南省救助安置管理局《反诉证据目录》、2002年11朋12日鸿宝园林公司《土地登记申请书》、郑州市政府对该土地审批的《土地登记审批表》、2018年8月17日鸿宝园林股东会召开的《股东会会议通知》及《议案》附件、郑政土（2005）364号《关于河南鸿宝园林发展有限公司申请用地的批复》；二十、郑州市金水区法院（2018）豫0105民初23377号民事判决书，郑州市中级法院（2018）豫01民终19363号民事判决书，河南省高级人民法院（2019）豫民申2008号民事裁定书。第五组证据证明：2015年之前，鸿宝园林公司股东之间一直友好合作，正常经营着鸿宝园林公司。二十一、2005年6月28日，鸿宝园林公司董事会决议；二十二、2008年7月18日，郑州安置农场与鸿宝集团公司《股东协议书》；二十三、2013年12月2日，鸿宝园林公司2013年度第一次《董事会决议》。第六组证据证明：1.郑州安置农场将划拔土地使用权变更给鸿宝园林公司不违反法律规定；2.郑州市人民政府批准郑州安置农场将划拔土地使用权变更给鸿宝园林公司属于依法履行职责，不超出其职权范围。二十四、《城市房地产管理法》；二十五、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》；二十六、《划拨土地使用权管理暂行办法》；二十七、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：对原告提交的第一组证据、第二组证据的真实性、合法性和关联性予以认可，对其第三组证据的真实性、合法性予以认可，对其关联性不予认可。对被告郑州市政府提交证据的真实性、合法性和关联性予以认可。对第三人提交证据，因证据12证人郭中秋未出庭作证，该份《证言》的真实性本院不予认可，除此之外其他证据的真实性、合法性和关联性本院予以确认。本院经审理查明,认定以下案件事实：1980年2月7日，中共河南省委办公厅豫办﹝1980﹞6号文件《关于恢复郑州郭当口安置农场的批复》中明确，省委同意恢复郑州郭当口安置农场。1995年11月22日，河南省机构编制委员会豫编﹝1995﹞26号《关于河南省民政厅直属事业单位机构编制方案的通知》中“同意河南省郭当口农场更名为河南省郑州安置农场”。2003年1月28日，郑州市政府颁发郑国用（2003）字第0044号《中华人民共和国国有土地使用证》，土地使用者为河南省郑州安置农场，使用权类型划拨，使用权面积313592.1平方米。2009年2月10日，河南省机构编制委员会豫编办﹝2009﹞7号《河南省机构编制委员会办公室关于省郑州安置农场挂省流浪乞讨人员救助管理中心牌子的通知》中明确“同意河南省郑州安置农场挂河南省流浪乞讨人员救助管理中心牌子”。2012年7月29日，河南省机构编制委员会豫编办﹝2012﹞315号《河南省机构编制委员会办公室关于河南省民政厅所属事业单位清理规范意见的通知》中明确“河南省流浪乞讨人员救助管理中心更名为河南省救助安置管理局，挂河南省流浪未成年人救助保护中心牌子”。2019年4月24日，中共河南省委机构编制委员会办公室豫编办﹝2019﹞131号《中共河南省委机构编制委员会办公室关于省民政厅所属部分事业单位机构编制事项调整的通知》中明确“河南省救助安置管理局（河南省流浪未成年人救助保护中心）更名为河南省救助管理事务中心（河南省流浪未成年人救助保护中心）”。河南省救助管理事务中心（以下称河南省救助中心）,原河南省郑州安置农场（以下称郑州安置农场），2009年2月10日更名为河南省流浪乞讨人员救助管理中心，2012年7月29日更名为河南省救助安置管理局（以下称安置管理局），2019年4月24日更名为河南省救助中心。2002年8月13日，郑州安置农场（甲方）与第三人鸿宝集团公司（乙方）签订《河南省郑州安置农场与河南鸿宝集团有限公司合资开发建设名优园林花卉苗木生产基地协议书》（以下称《合资协议书》），该协议第一条第一款：“甲乙双方共同出资5000万元成立鸿宝园林公司（新公司），在现郑州安置农场建设一个规模为1500亩左右的名优园林花卉苗木生产基地。”第三款：“甲方以土地使用权作价出资入股新公司，甲方以现在自有土地中划出1500亩左右的土地交由新公司开发经营，入股新公司资金的数量为1000万元，占新公司总股本20%，超出1000万元部分由新公司一次性付给甲方。”第三条第一款：“甲乙双方商定，甲方入股新公司的土地价格及新公司应偿付甲方入股新公司后剩余部分土地价格按23000元/亩计算。”第五条第（二）款：关于土地使用证名称变更的约定，“甲乙双方约定，新公司成立后,甲方不存在国有土地出让给乙方的行为，但甲方应无条件协助新公司办理划定地块土地使用证名称变更手续，将划定土地使用证变更在新公司名下。在双方合作期间，新公司不得对甲方交新公司经营的土地以任何形式进行转让、出让、担保、质押，否则，甲方有权收回土地使用权和地上所有投资，同时终止本协议的执行。土地证名称变更手续由乙方负责办理，甲方协助，土地使用证名称变更费用由新公司承担。”2002年8月23日，河南省民政厅下发豫民[2002]37号《河南省民政厅关于郑州安置农场与河南鸿宝集团有限公司合资开发建设名优园林花卉苗木生产基地的请示的批复》，同意郑州安置农场与鸿宝集团公司根据双方达成的协议合资成立河南鸿宝园林发展有限公司。2002年9月10日，郑州安置农场与鸿宝集团公司签订《补充协议书》约定：“为达到尽快注册新公司的目的，双方同意郑州安置农场由土地使用权入股改为由现金入股，入股金额仍为1000万元，土地补偿价格仍按2.3万元/亩，占新公司注册资本的20%。甲方入股新公司的资本金1000万元由乙方（鸿宝集团）垫付，待新公司注册完毕后，此笔资金由乙方从应偿付甲方土地补偿款中扣除。”2002年9月10日，河南省财政厅下发豫财农[2002]163号《关于对(河南省民政厅关于河南省郑州安置农场联合河南鸿宝集团有限公司合资开发建设名优园林花木生产基地的函）的复函》，对郑州安置农场与鸿宝集团公司《合资协议书》的内容予以批准。2002年9月13日，第三人河南省鸿宝园林公司注册成立。2002年10月18日，郑州安置农场与鸿宝集团公司再次签订《补充协议书》，双方对《合资协议书》第五条第（二）款“关于土地使用证名称变更的约定”进行修改，修改内容为：“甲（郑州安置农场）乙（鸿宝集团）双方约定，新公司成立后，甲方应依据《公司法》要求，无条件协助新公司办理划定地块土地使用证名称变更手续，把划定地块土地使用证变更在新公司名下，新公司应严格按照《公司法》赋予的责任和权利规范运作。土地证名称变更手续由乙方负责办理，甲方协助，土地使用证名称变更费用由新公司承担。”2005年8月1日，郑州安置农场向郑州市国土资源局提交《申请》两份，第一份内容为“2002年8月，经河南省民政厅和财政厅批准，河南鸿宝集团有限公司与河南省郑州安置农场共同出资成立了河南鸿宝园林发展有限公司，在安置农场原址上建立一个约1600亩名优花卉苗木生产基地，并于2002年11月在贵局办理了其中1094亩土地出让手续。由于生产基地中约500亩土地当时存在法律纠纷，故这部分土地没有办理相关手续。目前，上述土地的法律纠纷已经全部处理完毕，特申请办理此宗土地出让手续”。第二份《申请》内容为“……，将该宗土地更名在河南鸿宝园林发展有限公司名下。”同日，郑州安置农场出具《委托书》一份，委托郭中秋同志办理土地出让手续。2005年8月11日，河南鸿宝园林发展有限公司向郑州市国土局递交《申请》一份，申请办理500亩土地出让手续。2005年12月14日，郑州市人民政府作出郑政土（2005）364号郑州市人民政府土地管理文件《关于河南鸿宝园林发展有限公司申请用地的批复》，内容为：“河南鸿宝园林发展有限公司、河南省郑州安置农场：你公司关于使用河南省郑州安置农场土地的申请及相关资料收悉。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及相关规定。经研究，批复如下：同意河南省郑州安置农场将位于金水区姚桥乡郭当口土地面积313592.1平方米划拨农用地按出让方式处置给你公司使用，用途不变为农用地，使用年期50年。其它有关用地事项按签订的国有土地使用权出让合同执行。注销河南省郑州安置农场郑国用（2003）字第0044号土地使用证。……”2006年6月2日，郑州安置农场出具的《收据》显示收到河南鸿宝园林发展有限公司支付的土地补偿金5409462元；2006年8月31日，郑州安置农场出具的《收据》显示收到土地补偿金5409462元；2007年7月17日，郑州安置农场出具的《收据》显示收到土地补偿金346656元。2010年6月8日，河南省审计厅在对郑州安置农场财政财务收支审计中，认为郑州安置农场与鸿宝集团公司就案涉1500亩国有划拨用地进行合作，于2002年11月、2005年12月将该1500亩土地分割成6块，在郑州市土地管理部门办理了出让手续，取得了6本国有土地使用权证存在违规，并将此情况通报了河南省民政厅党组、中共河南省纪律检查委员会驻省民政府厅纪检组。2011年8月25日，中共河南省纪律检查委员会第二纪检监察室对本案所涉国有土地涉嫌流失问题，调查后出具《关于对省民政厅下属单位涉嫌国有土地流失问题侧面了解报告》。该报告三、有关职能部门对该问题的认定意见，河南省纪律检查委员会第二纪检监察室请河南省财政厅相关部门对郑州安置农场划拔土地是否存在流失问题提出鉴定意见，2011年8月2日河南省财政厅回函：“郑州安置农场的行为，形式上是对外投资联合经营，实质上是国有土地处置。”根据相关规定，“建议征求省国土地资源厅意见。”省国土地资源厅认定：“经厅法规处、土地利用处会签，主管副厅长审核，认为郑州市国土地资源局在处置郑州安置农场1500亩国有划拔农用地的问题上，符合法律法规规定和政策文件要求。”该报告五、意见和建议，河南省纪律检查委员会第二纪检监察室认为：“从了解情况看，我们认为：河南省民政厅下属郑州安置农场和鸿宝集团公司的合作，是按照相关程序、遵循市场原则，在双方自愿情况下进行的；新公司所进行的抵押、担保等经济活动，符合国家法律法规规定；近十年来地价飞速上涨，致使安置农场部分领导和员工期望值过高，是该问题提出的主要原因。”2011年10月20日，中共河南省纪律检查委员会第二纪检监察室将报告通知中共河南省纪律检查委员会驻省民政府厅纪检组，并要求督促、协调，做好郑州安置农场和鸿宝集团公司的稳定工作。另查明：2018年11月27日，中共河南省纪委驻省民政厅豫纪驻民（2018）14号纪律检查组下发文件《廉政风险警示告知书》，对省救助安置管理局与河南鸿宝集团合作土地的监管问题，特提出廉政提醒。2020年3月23日，郑州市人民政府向河南省人民政府提交《关于省救助管理事务中心与河南鸿宝园林发展有限公司存在权属争议国有划拨农用地有关问题的情况报告》。该报告认为，原郑州市国土资源局变更登记工作以及郑州市政府的处置批复程序合法有效。本院认为：一、关于本案起诉期限的审查问题。行政诉讼的起诉期限，是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的具体行政行为，而向人民法院提起行政诉讼，其起诉可由人民法院立案受理的法定期限，起诉期限是法律设定的起诉条件之一。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”2018年2月8日起实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案虽于2018年2月8日《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行后立案，但本着有利于保护原告诉权的原则，应参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定审查本案的起诉期限。本案中虽然被告郑州市政府于2005年作出案涉364号《批复》，但郑州市政府提交的证据不足以证明原告已经收到该批复，且无法证明原告知晓案涉批复的具体时间。本案中第三人提交的郭中林证言证明其于2005年12月已将案涉批复交给郑州安置农场，因该证人未出庭作证，该证人证言本院不予采信。另，结合本院查明的事实，原告在得知案涉批复后一直在向相关部门反映情况，省纪委驻民政厅纪律检查组及省委第一巡视组对此均提出落实整改的要求，本案原告在知道具体行政行为之后除了进行相关的民事诉讼，同时也向纪检监察部门或相关部门反映情况。因此，原告进行民事诉讼以及向相关部门反映问题的期限不属于因为原告自身的原因耽误起诉期限，被耽误的时间应予以扣除，故原告于2020年3月11日向本院提起诉讼并未超出起诉期限，被告关于原告起诉已经超出起诉期限的答辩意见本院不予采信。二、关于案涉364号《批复》应否予以撤销的认定问题。我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获效益抵交土地使用权出让金。”本案原告持有国有土地使用证，并与第三人签订了案涉的《合资协议》及《补充协议》，且上述协议经过了省民政厅及财政厅的审批。原告依据协议的约定，协助第三人鸿宝园林公司办理土地使用证变更手续，不违反我国法律、行政法规相关规定，案涉协议是双方真实意思表示，且已经审批，合法有效。2005年8月1日，郑州安置农场向郑州市国土资源局提交《申请》两份，第一份内容为“2002年8月，经河南省民政厅和财政厅批准，河南鸿宝集团有限公司与河南省郑州安置农场共同出资成立了河南鸿宝园林发展有限公司，在安置农场原址上建立一个约1600亩名优花卉苗木生产基地，并于2002年11月在贵局办理了其中1094亩土地出让手续。由于生产基地中约500亩土地当时存在法律纠纷，故这部分土地没有办理相关手续。目前，上述土地的法律纠纷已经全部处理完毕，特申请办理此宗土地出让手续”。第二份《申请》内容为“……，将该宗土地更名在河南鸿宝园林发展有限公司名下。”《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。原告未能提供证据证明上述《申请》虚假，因此该申请应认定为是原告的真实意思表示。郑州市人民政府依据上述协议，河南省民政厅、财政厅的批复及郑州安置农场的《申请》，作出郑政土（2005）364号《关于河南鸿宝园林发展有限公司申请用地的批复》，行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，属于行政机关依据申请依法履行行政管理审批职责，并无不当。综上，河南省救助中心诉请撤销郑政土（2005）364号《关于河南鸿宝园林发展有限公司申请用地的批复》的理由不能成立，原告的诉讼请求缺少事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告河南省救助管理事务中心的诉讼请求。案件受理费50元，由原告河南省救助管理事务中心负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 赵晓涵二〇二〇年七月八日书记员 张 林