甘肃省武威市中级人民法院行政赔偿判决书（2020）甘06行终47号上诉人（原审原告）李才武，男，1979年9月28日出生，汉族，住甘肃省武威市凉州区。委托代理人车欣、任战敏，北京冠领律师事务所律师。被上诉人（原审被告）凉州区高坝镇人民政府。住所地甘肃省武威市凉州区高坝镇碌碡村。法定代表人褚志强，该镇政府镇长。委托代理人赵昌，该镇司法所所长。委托代理人郭兴虎，甘肃纵横律师事务所律师。上诉人李才武因行政赔偿一案，不服武威市凉州区人民法院（2019）甘0602行赔初1号行政判决，向本院提起上诉。本案受理后，依法组成合议庭，于2020年5月25日公开开庭进行了审理。上诉人李才武的委托代理人车欣、任战敏，被上诉人凉州区高坝镇人民政府（以下简称高坝镇政府）的委托代理人赵昌、郭兴虎到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明，原告于2016年在自家承包地上修建了建筑物。2016年11月19日，被告作出了关于村镇建设违章限期整改通知书，要求“李财武”在2016年11月21日前对耕地上的违章建筑予以拆除。2017年2月15日，武威市凉州区人民政府下发了关于严肃查处城市规划区内违法建设的通告，该通告规定：对未经批准，未取得合法有效的审批手续，擅自动工建设的一切建筑物、构筑物一律视为违法建筑，由凉州区城市管理执法局、国土局等部门依照城乡规划法、土地管理法等规定严肃查处，并会同相关部门和违法建筑物、构筑物所在地乡镇人民政府依法予以强制拆除等。2018年4月17日，被告作出了限期整改国土资源违法行为通知书，要求“李财武”在收到本通知之日起一日内予以整改，拆除非法占地修建的建筑物、构筑物，恢复土地原貌。2018年4月18日，由被告牵头、凉州区城市管理执法局、国土资源局等部门配合，对原告建筑物进行了拆除。原告对此不服，提起行政诉讼。原审法院经审理认为，被告对原告修建的建筑物进行拆除，仅下发限期整改通知书，未遵循作出限期拆除建筑物决定、履行催告义务、作出强制拆除决定、予以公告等法定程序，将原告建筑物强制拆除，因此，被告实施的拆除行为违法，并于2018年11月19日作出（2018）甘0602行初73号行政判决书，判决确认凉州区高坝镇人民政府拆除李才武建筑物的行政行为违法。该判决送达后，被告不服提起上诉。武威市中级人民法院于2019年3月13日作出（2019）甘06行终20号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。2019年5月10日，原告将赔偿申请书邮寄至被告单位，要求被告赔偿其因强拆养殖棚等造成的经济损失、精神损失共计847360元。被告在法定期限内未提出赔偿处理意见。2019年7月30日，原告向原审法院提起行政赔偿诉讼。原审认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”故被告具备法定的行政执法主体资格。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”第三款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”根据上述规定，在农用地上修建建筑物和其他设施，需办理乡村建设规划许可证、农用地转用审批手续。本案中，原告在自家承包地上修建建筑物，但未办理乡村建设规划许可证、农用地转用审批手续，故被告认定原告修建的建筑物属违法建筑的事实清楚，证据充分，本院依法予以支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据该规定，公民的合法权益受到侵犯是取得国家赔偿的前提条件。本案中，虽然被告拆除原告建筑物的行政行为被确认违法，但原告修建的建筑物系违法建筑，且原告提供的证据不能证明其建筑物系合法建筑，故原告要求被告赔偿其养殖用房、养殖棚损失的请求不予支持。原告要求被告赔偿其财产物品损失费的问题，因原告提供的证据不能证明其财产物品在拆迁时被被告毁损，且被告对该事实予以否认，故该赔偿请求不予支持。原告要求被告赔偿其律师费、误工费等费的请求，因该赔偿项目不属国家赔偿法规定的赔偿范围，故其请求不予支持。原告要求被告赔偿因强拆造成其精神损失的请求，因该赔偿请求不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定的应当支付精神损害抚慰金的情形，本院不予支持。原告辩解其建筑物系养殖棚的理由，即未得到被告认可，又不能提供证据证实，其理由不能成立。原审法院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款及《最高人民法院》第三十三条之规定，判决：驳回李才武的赔偿请求。宣判后，原审原告李才武不服，向本院提起上诉。上诉人李才武上诉称，1.一审法院认为上诉人的养殖棚需要办理农用地转用审批手续属于事实认定错误。上诉人案涉的建筑物为养殖棚，该建筑物的建设规模、结构均是依照养殖棚规格建设，上诉人也一直将该建筑物用于养殖。根据国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会联合下发的《土地利用现状分类》可知经营性养殖的畜禽舍是被划分为设施农用地的。因此，上诉人建设的养殖棚占地属于设施农用地，依据国土资源部、农业部联合下发的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发〔2014〕 127号）第二条第一项规定，设施农用地不需要办理转用审批手续。因此，一审认为上诉人建设养殖棚需要办理乡村建设规划许可证和农地用转用审批手续，与法律规定明显不符；2.一审法院认定上诉人的养殖棚属违法建筑无任何法律依据。首先，一审法院无权对上诉人养殖棚的性质作出认定。依据土地管理法及城乡规划法等相关法律规定，对于建筑物性质的认定属于国家有关行政机关的职权范围，其他主体包括法院均不能对上诉人房屋的性质作出认定及处理。其次，一审法院认定上诉人的养殖棚为违法建筑并无证据证明。行政机关在认定建筑物是否属于违法建筑时，需要履行调查取证、询问、通知等程序，以维护建筑物所有人的合法权益。但是，一审法院在被上诉人未提供任何证据的情况下，草率的将上诉人建设的建筑物认定为违法建筑，明显是错误；3.上诉人养殖棚内物品的损失，被上诉人应当予以赔偿，一审未对物品损失情况进行审理确认属于审理程序错误。上诉人在一审中提交了照片对养殖场内的物品进行证明，一审法院未采纳相关证据，反而认为上诉人提供的证据不能证明在拆迁时被被上诉人拆除的事实。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条及《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被上诉人的原因导致上诉人无法就损害情况举证的，应当由被上诉人就该损害情况承担举证责任。本案中，被上诉人强拆上诉人养殖棚时，并未事先告知，在上诉人完全不知情的情况下，被上诉人将上诉人的养殖场全部拆除完毕，上诉人并无时间将养殖场内物品搬离，在被上诉人实施拆除行为时禁止上诉人靠近拆迁现场，导致上诉人无法对物品损失情况进行取证。被上诉人也未对上诉人养殖场内的物品进行公证及制作物品清单。上诉人认为因行政机关违反正当程序，不依法公证或者依法制作物品清单，给上诉人履行举证责任造成困难的，且被上诉人也无法举证证明实际损失金额的，人民法院应当在上诉人就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下，依法作出不利于行政机关的损失金额认定。一审法院应当根据市场行情，结合上诉人的实际情况以及物品损失清单等，按照有利于上诉人的原则酌情确定赔偿数额，判决被上诉人对上诉人养殖棚内财产损失依法赔偿；4.一审法院对上诉人的其他损失未进行审理，即判决驳回上诉人诉讼请求，审理程序错误。一审法院仅就上诉人建筑物的性质进行了审理，并未对上诉人的财产损失进行审理，却在一审判决中对相关事项作出认定，并作出对上诉人不利的判决，该判决认定事实不清。综上， 请求二审法院查明事实，依法改判或者发回原审人民法院重审。被上诉人高坝镇政府答辩称，1.涉案建筑物占用农用地未批先建，原审认定上诉人该建筑属违法建筑事实清楚，适用法律准确。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三款规定：“在乡、村庄规划区进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照土地管理法有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”该法第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”国土资源部农业部印发的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第三条规定，设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后签订三方用地协议。协议签订后，应及时将用地协议与设施建设方案进行备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。县级国土资源部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息。发现存在选址不合理、附属设施用地和配套设施用地超过规定面积、缺少土地复垦协议内容，以及将非农建设用地以设施农用地名义备案等问题的；项目设立不符合当地农业发展规划布局、建设内容不符合设施农业经营和规模化粮食生产要求、附属设施和配套设施建设不符合有关技术标准的，分别由国土资源部门和农业部门在15个工作日内，告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正。本案中，上诉人在集体承包地上修建的建筑物既未按照城乡规划法和土地管理法的规定办理用地审批和规划许可，也未按照上述《通知》要求签订设施农用地三方协议并办理备案手续，属于典型的未批先建的违法建筑。不论该建筑建成后用途如何，均不能改变其违法性质。同时，被上诉人于2016年11月19日下发的《关于村镇建设违章限期整改通知书》和2018年4月17日下发的《限期整改国土资源违法行为通知书》，已经明确告知了上诉人违法建设的事实、认定依据、法律后果、救济途径和期限等事项。原审法庭支持被上诉人对涉案建筑物违法性的认定，适用法律准确；2.行政赔偿案件中赔偿请求人应当对自己的主张承担举证责任，同时，公民的合法权益遭受公务行为损害是获得国家赔偿的前提条件。上诉人要求赔偿其建筑物及其他财产损失，首先应当举证证明其要求赔偿的财产合法存在且客观上遭受公务行为损害。上诉人在原审既未提供涉案建筑物经有关部门批准或备案的相关建设手续，也未提供所谓其他财产物品被被上诉人拆迁毁损的直接证据。上诉人对自己的赔偿主张未能完成举证责任，应当承担相应不利后果，其所称原审法院对损失情况未做审理认定的上诉理由与客观事实不符；3.本案原审程序正当合法，不存在改判或发回重审事由。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，上诉人的上诉请求不能成立，请求二审法院维持原判，驳回上诉。本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。二审另查明，原审法院（2018）甘0602行初73号行政判决和本院（2019）甘06行终20号行政判决对事实部分确认，2017年2月15日，武威市凉州区人民政府下发了关于严肃查处城市规划区内违法建设的通告，该通告规定：对未经批准，未取得合法有效的审批手续，擅自动工建设的一切建筑物、构筑物一律视为违法建筑，由凉州区城市管理执法局、国土局等部门依照城乡规划法、土地管理法等规定严肃查处，并会同相关部门和违法建筑物、构筑物所在地乡镇人民政府依法予以强制拆除等。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该法第四条第四款规定：“行政机关及其工作人员在行使职权时，有造成财产损害的其他违法行为情形的，受害人有取得赔偿的权利。”《中华人民共和国行政强制法》第六十八条规定：“违反本法规定，给公民、法人或者其他组织造成损失的，依法给予赔偿。”本案中，因生效的（2019）甘06行终20号行政判决确认被上诉人高坝镇政府拆除上诉人李才武涉案建筑物的行政行为违法，故上诉人李才武提起行政赔偿符合法律规定。但是获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失，赔偿义务机关才有赔偿的义务。上诉人在自家承包地上修建涉案建筑物，未办理乡村建设规划许可证及农用地转用审批手续的事实清楚，证据充分，同时根据原审法院（2018）甘0602行初73号行政判决和本院（2019）甘06行终20号行政判决确认的事实，以及上诉人在本案审理中未能提供证明涉案建筑物系合法的有效证据，故原审确认被上诉人认定涉案建筑物属违法的性质正确。虽然被上诉人拆除上诉人涉案建筑物的行政行为违法，但上诉人修建的涉案建筑物系违法建筑的事实清楚，根据国家赔偿法的上述规定，被上诉人只对上诉人的合法权益受到侵害造成的损失，才有赔偿义务。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”本案中，上诉人未能提供有效证据证明其涉案财产物品在被上诉人拆除期间被毁损的事实，故应承担举证不力的责任。关于上诉人主张由被上诉人承担举证责任的问题。经查，2016年11月19日期间，被上诉人即向上诉人作出了关于村镇建设违章限期整改通知书，要求上诉人在2016年11月21日前对耕地上的涉案违章建筑予以拆除；2018年4月17日，被上诉人再次作出了限期整改国土资源违法行为通知书，要求上诉人在收到本通知之日起一日内予以整改，拆除非法占地修建的涉案建筑物、恢复土地原貌。至止2018年4月18日，因上诉人仍未对涉案建筑物予以整改、拆除，以至于由被上诉人对涉案建筑物实施强制拆除。在被上诉人向上诉人发出以上通知书长达一年多的时间内，上诉人应当能够对其涉案违法建筑物及其所关联的合法财产进行合理的处置。故上诉人主张因被上诉人违法拆除，应当根据法律的规定承担举证责任的理由不成立。原审根据《中华人民共和国国家赔偿法》及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》对上诉人请求赔偿其养殖用房、养殖棚及其他财产物品损失的诉讼请求予以驳回并无不当。关于赔偿律师费、误工费等费用的请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。”由于律师费、误工费不属于国家赔偿法规定的赔偿范围和上诉人的直接损失，故原审对上诉人该请求不予支持，亦无不当。关于赔偿精神损失的请求。上诉人主张被上诉人在实施强制拆除涉案建筑物的过程中对其人身权利造成了损害，但上诉人并未提供有效证据证明该损害事实的存在。故上诉人赔偿精神损失的请求因无事实根据，原审对此未予支持亦无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律准确，判决结果正确。上诉人李才武的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审预交的案件受理费50元，退回李才武。本判决为终审判决。审判长 赵成维审判员 李明武审判员 王天雄二〇二〇年七月十三日书记员 李玉萍