重庆市第五中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)渝05行初645号之一 原告罗宗维，男，汉族，1971年6月18日出生。住址：重庆市万盛区。 委托代理人张登桂（系罗宗维配偶），女，汉族，1973年3月2日出生。住址：重庆市万盛区。 被告重庆市綦江区人民政府。住所地：重庆市綦江区古南街道中山路**。 法定代表人姜天波，区长。 被告重庆市万盛经济技术开发区管理委员会。住所地：重庆市万盛经开区新田路**。 法定代表人袁光灿，主任。 原告罗宗维诉被告重庆市綦江区人民政府（简称綦江区政府）、被告重庆市万盛经济技术开发区管理委员会（简称万盛经开区管委会）确认征地拆迁行政行为违法一案，本院于2019年9月16日受理。本院依法组成合议庭进行审理。本案于2020年4月9日中止，现已恢复审理，并已审理终结。 原告诉称：2016年3月21日，重庆市规划局批准渝黔高速扩能改造工程（重庆段）选址在巴南区、綦江区、万盛经开区地界进行建设。该项目取得了《建设用地规划许可证》，但重庆市交委未审批渝黔高速公路扩能项目的施工许可。而原告所在的青年镇政府却从2017年开始动员甚至威胁原告以及征地范围内的村民同所在的村、社签订《土地流转协议》来代替征地工作。到2018年，不管村民是否同意，便将土地交由中铁十八局进行施工建设，并有青年镇政府、公安机关以及万盛经开区国土房管局的工作人员直接参与对原告承包地进行毁损和挖掘，多次扬言要拆除原告房屋。其他村民对违法强拆起诉后，经法院依职权调取证据才明确，此次征地系万盛经开区管委会在没有用地批准手续情形下，需先行用地而委托青年镇政府所为。万盛经开区管委会作出了征地用地的具体行政行为，但其仍属于綦江区行政区划范围内具有相对独立性的经济管理部门，故原告认为应确定本次征地实施单位（责任承担主体）綦江区政府为第一被告，应与第二被告万盛经开区管委会承担共同连带责任。由于本案用地手续尚未批准，又涉及到预征预用的问题，所以对原告的承包地以及宅基地等土地采用强制措施，交由他人施工，并没有按照《行政强制法》的规定制作相应的《责令交出土地决定书》并向人民政府申请强制拆除，侵害了原告合法的财产权益，故在请求确认行政行为违法的同时，还请求人民法院责令相应行政机关停止违法行为。 被告綦江区政府辩称：1、重庆市人民政府渝办[2012]44号文件明确青年镇等8个镇由万盛经开区管委会管理。2、綦江区政府不具有被告主体资格。法释（2018）1号司法解释第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”中共重庆市委办公厅印发的会议纪要第三部分明确万盛经开区管委会享有区级政府的全部行政管理、行政审批职权，以自己名义从事行政管理、执法工作，独立承担相应的法律责任。 被告万盛经开区管委会辩称：1、万盛经开区管委会履行相当于重庆市区县政府的行政管理职能，有权实施土地征收行为。2、万盛经开区管委会未因渝黔高速公路扩能项目实施土地征收行为。该项目土地征收手续按程序正在报批过程中，因此在项目建设中，万盛经开区管委会未发布土地征收公告，也未组织实施土地征收，不存在对原告土地进行强制挖掘毁损等行为，不是适格的被告。3、渝黔高速公路扩能项目已获批先行用地。为了加快建设，管委会成立了万盛渝黔高速公路扩能项目建设指挥部，负责协调项目建设有关事宜。指挥部委托南桐镇、青年镇、关坝镇政府具体办理扩能项目土地协调、土地流转等事项。4、扩能项目施工单位是中铁十八局集团有限公司。施工中因受村民阻工，中铁十八局向青年镇政府请求维护施工秩序。青年镇政府及公安分局人员于现场处置纠纷维护秩序，但未实施强制挖掘土地行为，原告认为是中铁十八局的行为侵犯了其合法权益，可以与其协商或者起诉寻求保护。 本院另查明：从2018年起，陆续有万盛经开区青年镇湛家村、南桐镇沙坝村等村民以重庆市綦江区青年镇人民政府、重庆市万盛经济技术开发区国土房管局、重庆市公安局万盛经济技术开发区分局为被告、以中铁十八局集团有限公司为第三人向重庆市綦江区人民法院起诉确认上述三被告强制毁损其合法土地承包经营权的具体行政行为违法。对该批案件，重庆市綦江区人民法院查明：“渝黔高速公路扩能项目建设指挥部将涉及在南桐镇、青年镇、关坝镇的渝黔高速公路扩能项目用地红线范围内的土地协调、土地流转、土地交付建设、协助施工单位处理土地纠纷矛盾共同推进工程建设等工作委托给南桐镇、青年镇、关坝镇人民政府按照属地原则各自办理。渝黔高速公路扩能项目（青年镇境内）由中铁十八局总承包，中铁十八局于2017年8月承接渝黔高速公路扩能项目后，交中铁十八局集团隧道工程有限公司具体实施，中铁十八局集团隧道工程有限公司又将相关地表清理与掘除等工程分包给四川宏飞腾建筑机械租赁有限公司，作为原告起诉的村民的承包地在其施工范围内。施工方因施工受阻向青年镇政府请求维持施工秩序，青年镇政府于2018年9月4日开会研究决定必要情况下前往现场维持施工秩序。该公司为追求工程进度，实施了对村民承包地强制挖掘清理行为。青年镇政府工作人员在现场维持施工秩序，万盛公安分局接到报警后到现场进行劝解。万盛国土房管局在渝黔高速公路施工的过程中没有到现场实施挖损行为，也没有作出征地的具体行政行为。四川宏飞腾建筑机械租赁有限公司当庭陈述本案所涉土地是该公司实施的清表行为，愿意承担法律责任”。对该批案件，重庆市綦江区人民法院认为：“青年镇政府、万盛公安分局虽有工作人员在现场，但均系接到申请或报警后在现场维持施工秩序，并未实施强制挖掘清理行为；万盛国土房管局并未实施发布征地补偿安置方案公告等征地行为，亦无工作人员在场实施强制挖掘清理行为。而原告所称的前述行为，并不构成行政机关据此承担强制挖掘清理行为的法律后果；具体实施强制挖掘清理行为的民事主体亦承认其实施了被诉行为并明确表示承担相关法律责任。本案系民事主体具体实施的行为导致承包地被毁损，属民事法律关系，原告可依法通过民事诉讼救济其权利。本案不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回了原告等村民的起诉”。部分村民不服向本院提起了上诉，本院均以一审相同理由裁定驳回上诉，维持了一审裁定。还有个别村民向重庆市高级人民法院提起了申诉，重庆市高级人民法院经审理后，裁定驳回了再审申请。[附本院二审及重庆市高级人民法院再审案件案号：（2019）渝05行终323、357号；（2020）渝05行终111、112、113、174、175、176号；（2020）渝行申72号] 本院认为：本案原告虽以綦江区政府、万盛经开区管委会为被告提起本案诉讼，但其陈述事实与重庆市綦江区人民法院和本院审理的上列案件查明的事实基本无异。本案二被告并未实施发布征地公告以及批准实施补偿安置方案等征地行为，亦无工作人员在原告的承包地实施强制挖掘行为。根据上列案件查明系中铁十八局的分包单位四川宏飞腾建筑机械租赁有限公司实施了对村民承包地强制挖掘清理行为，故本案系民事主体具体实施的行为导致原告承包地被毁损，属民事法律关系，原告可依法通过民事诉讼救济其权利，本案不属于行政诉讼受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告罗宗维的起诉。 本案不收取案件受理费。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。 审 判 长 周 琦 人民陪审员 张 燕 人民陪审员 金祥惠 二〇二〇年七月二十二日 法官 助理 何小莉 书 记 员 刘 怡