海南省保亭黎族苗族自治县人民法院行政判决书(2020)琼9029行初6号海南省保亭黎族苗族自治县人民法院行政判决书（2020）琼9029行初6号原告王某，男，1986年9月24日出生，汉族，住保亭黎族苗族自治县。委托代理人杜某，海南知非律师事务所律师。被告保亭黎族苗族自治县综合行政执法局，住所地保亭黎族苗族自治县文明北路老武装部。法定代表人陈某1，局长。委托代理人谢某，男，1995年8月19日出生，壮族，该局工作人员，住保亭黎族苗族自治县。委托代理人李某，海南天皓律师事务所律师。被告保亭黎族苗族自治县人民政府，住所地保亭黎族苗族自治县文明北路。法定代表人符某，县长。委托代理人陈某2，女，1991年8月23日出生，黎族，司法局科员。委托代理人魏某，海南天皓律师事务所律师。原告王某不服被告保亭黎族苗族自治县综合行政执法局（以下简称“保亭县执法局”）作出的保综法罚字[2019]第113号《行政处罚决定书》及被告保亭黎族苗族自治县人民政府（以下简称“保亭县政府”）作出的保府复决字[2019]20号《行政复议决定书》，于2020年3月2日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月3日立案后，于2020年4月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月7日公开开庭审理了本案。原告王某及其委托代理人杜某、被告保亭县执法局的委托代理人谢某及李某、被告保亭县政府的委托代理人陈某2及魏某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告保亭县执法局于2019年11月15日作出的保综法罚字[2019]第113号《行政处罚决定书》，决定拆除原告擅自在××县半楼房。原告王某不服，向被告保亭县政府申请行政复议，被告保亭县政府于2019年12月31日作出保府复决字[2019]20号《行政复议决定书》，维持被告保亭县执法局作出的行政处罚。原告王某诉称，我的父母王永双、韦苏莲分别于上世纪六十年代末七十年代初到保亭县国营三道农场，被分配到三道农场供销社（服务队）工作。1986年12月，三道农场将现住址的红砖平房出售给我的父母，当时的广东省国营三道农场颁发了房产证，确定房屋所有权。我婚后，一家七口挤住在破旧的老房内。由于父母名下的房屋年久失修，房屋三处墙角出现大裂痕，属危房，严重危及我全家人的生命安全。我曾向农场申请住房建设，但未得到批准。为了我全家人的生命安全着想，我经多年东挪西借终于于2018年中旬筹款在老房的旁边修建了被告保亭县执法局所要拆除的一栋两层半楼房。为建房，至今仍欠外债近二十万元。2019年11月15日，被告保亭县执法局在未作详尽调查及安置的情形下，向我下达了保综法罚[2019]第113号《行政处罚决定书》，决定强行拆除我的新建楼房。2019年12月6日，我依法向被告保亭县政府申请行政复议，请求撤销被告保亭县执法局的处罚决定。被告保亭县政府于2020年1月9日作出保府复决字[2019]20号《行政复议决定书》，维持了被告保亭县执法局的行政处罚。我父母名下的住房已属危房，严重危及人的生命和财产安全，且我的新建楼房是我一家的唯一住房，拆除该房将使我全家露宿街头无家可归，不符合国家的民生政策要求，且被告保亭县执法局的行政行为违反行政行为比例原则。为此，请求人民法院依法撤销被告保亭县执法局作出的保综法罚字[2019]第113号《行政处罚决定书》及被告保亭县政府作出的保府复决字[2019]20号《行政复议决定书》。原告向本院提交了以下证据：1.保综法罚字[2019]第113号《行政处罚决定书》，证明被告保亭县执法局作出的行政处罚违法；2.房屋所有权证、退休证、常住人口登记卡、身份证、现场照片，证明我父母名下的住房已属危房，严重危及人的生命和财产安全，且是原告的唯一住房；3.原住房现场照片4页，证明原住房的墙体更加开裂和倾斜，已经不适宜居住，同时农场及有关部门并未对原告一家进行妥善处置。被告保亭县执法局及保亭县政府辩称，1.原告确实存在违建行为。被告保亭县执法局经调查发现，原告建房前未办理任何报建手续，该地的性质为农用地，土地使用权人为金江农场公司。原告未经审批，擅自将农用地改为建设用地的行为，违反了国家关于农用地转为建设用地的法律和政策。原告确实存在违建行为，被告保亭县执法局作出行政处罚行为事实清楚，证据确凿。2.被告保亭县执法局作出行政处罚的程序符合法律规定。作出行政处罚决定前，被告保亭县执法局依法对本案进行了现场调查、向原告及其他人员了解情况、并告知了原告拟作出行政处罚的事实及依据，以及其享有的陈述和申辩权。此外，被告保亭县执法局还听取了原告的关于本案的陈述，履行了法定程序，充分保障了原告的权利。被告保亭县执法局经审查，认为原告的建房行为确实违反了相关法律规定，根据行政处罚法第三十八条、土地管理法第七十六条等法律规定，向原告送达了《行政处罚决定书》，并告知原告诉权和期限，其处罚程序符合法律规定。3.本案不适用比例原则。我国行政法未明确规定比例原则，如何适用该原则，目前仅存在于学理研究中。即便如此，根据“比例原则”的含义，本案也不宜适用比例原则。适用比例原则的前提是行政机关具有自由裁量权。土地管理法第七十六条的规定及原告的违法行为，被告保亭县执法局无法对该违法行为作出种类、幅度或程度的自由裁量，即被告保亭县执法局适用该法时没有自由裁量权，仅能依据该法条的规定，作出要求原告限期拆除的决定。因此本案不宜适用比例原则。4.被告保亭县政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告不服被告保亭县执法局作出的行政处罚，于2019年11月29日向被告保亭县政府提起行政复议申请。12月6日，保亭县司法局向其送达了行政复议受理通知书，决定予以受理。当天，保亭县司法局作出行政复议答复通知书，要求被告保亭县执法局限期提出书面答复，并提交作出行政处罚的证据、依据等材料。被告保亭县执法局于12月26日提起书面答复等材料。经审理，被告保亭县政府2019年12月31日作出保府复决字[2019]20号《行政复议决定》，依据前述认定的事实及法律规定，作出维持被告保亭县执法局的行政处罚决定，并于2020年1月9日送达原告。被告保亭县政府作出的复议决定，符合行政复议的程序性规定。故此，原告的起诉没有法律和事实依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告保亭县执法局及被告保亭县政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.行政执法现场勘查记录及照片、执法证，证明被告保亭县执法局根据举报线索在5月4日对违建现场进行调查；2.接受调查询问通知书及王某的行政执法调查笔录，证明原告承认存在未批先建行为；3.王永双、连勇坚及陈宝杰的行政执法调查笔录，证明涉案土地的使用权人是金江农场公司，原告未办理相关报建手续；4.保综法函[2019]72号和保综法函[2019]314号《关于咨询陈创林、蓝复忠等10人兴建的楼房的用地性质和是否在城镇规划区范围内的函》，证明原告未报先建的行为违反了土地管理法关于农用地不得用于非农建设的有关规定；5.行政处罚案件讨论记录，证明根据查明的事实决定作出行政处罚；6.行政处罚事先告知书，证明被告保亭县执法局于11月11日向原告送达并告知其处罚的事实、理由与依据，以及原告享有的陈述申辩权；7.送达回证，证明原告不在现场，其母亲拒绝签收，被告保亭县执法局经电话通知原告后，粘贴于现场；8.王某的陈述笔录，证明11月13日，原告就被告保亭县执法局拟作出行政处罚，向被告陈述相关情况；9.行政处罚决定书，证明对原告的违建行为进行处罚；10.送达回证，证明原告不在现场，被告通知原告后，张贴于现场；11.催告书、送达回证，证明11月22日，被告保亭县执法局催告原告履行行政处罚，并告知其有权陈述申辩；12.陈述笔录，证明原告作了陈述申辩；13.行政处罚法第三十一条、土地管理法第四条，证明被告保亭县执法局依据相关法律法规，向原告作出行政处罚决定。被告保亭县政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.行政复议申请书、公文呈批表，证明被告于2019年11月29日收到原告提交的行政复议申请书；2.行政复议受理通知书、送达回证，证明被告保亭县政府受理了原告的复议申请；3.行政复议答复通知书，证明要求被告保亭县执法局提供作出行政处罚的证据、依据等材料；4.行政复议答复书，证明被告保亭县执法局向复议机关提交答复及相关证明材料；5.行政复议决定书及送达回证，证明被告保亭县执法局所作的行政处罚事实清楚、证据确凿、程序合法及处罚适当，被告保亭县政府依此作出了维持决定；6.行政复议法第三条及第十二条，证明被告作出行政复议决定符合法定程序。经庭审质证，原告王某对被告保亭县执法局提交的证据作出如下质证意见：对证据1-3的真实性、合法性及关联性没有异议，对其证人证言的证明内容不予认可；对证据4的真实性、合法性及关联性没有异议，对其证明内容不予认可，原告虽未批先建，但却是唯一住房，不具有违法性；对证据5的合法性、真实性及证明内容不予认可，讨论内容与证据4中的证明内容是冲突的；对证据6不予认可，被告保亭县执法局并无证据证明涉案土地为园地；对证据7不予认可，被告保亭县执法局留置送达违反相关规定；对证据8没有异议；对证据9、10不予认可，被告保亭县执法局作出行政处罚没有依据；对证据11的真实性没有异议，对其合法性、关联性及证明内容有异议，被告保亭县执法局并未就原告建房用地归属及土地性质作出调查核实；对证据12、13没有异议，但是不能证明原告的建房行为具有违法性。原告王某对被告保亭县政府提交的证据作出如下质证意见：对证据1-4、6没有异议，对证据5的证据内容不予认可，不论在被告保亭县执法局的发函中，还是在保亭县资源和规划局的复函中，调查的结论都是王永双违建的事实，与作出行政处罚不相一致，因此被告保亭县政府依据被告保亭县执法局的证据作出复议决定，是不能成立的。被告保亭县执法局、保亭县政府对原告王某提交的证据作出如下质证意见：对证据1-3的证明内容不予认可，其证据不能证明被告保亭县执法局所作出的行政处罚决定违反法律规定。本院对上述证据认证意见：原告及被告提供的证据，具有真实性、合法性及关联性，可以相应证明本案部分事实，予以采纳。但被告保亭县执法局在证据4中所作出内容与其作出的行政处罚决定不相一致，不能作为本案的定案依据。经审理查明，2018年5月，原告在××县后侧兴建房屋，2018年12月建成一幢二层半楼房，面积约为348平方米。2019年5月4日，被告保亭县执法局根据群众举报到现场查看核实，并给原告作了询问笔录。2019年7月9日，被告保亭县执法局为调查涉案房屋是否具有违法情况，分别对原告的父亲王永双、保亭县三道农场基地党支副书记连勇坚、保亭县三道镇三道居居民委员会工作人员陈宝杰做了询问笔录。2019年11月11日，被告保亭县执法局在查实原告存在未经土地主管部门审批许可的建房行为后，向原告发出保综法罚告字[2019]第11005号行政处罚事先告知书，告知原告拟对其作出拆除其所兴建的二层半楼房，其在收到告知书后可请求听证申述。原告当时不在现场，其亲属拒绝代为签收，被告保亭县执法局遂电话通知原告。2019年11月13日，原告向被告保亭县执法局申述，请求考虑原告家有多口人，原有房屋拥挤及破败的情况，不给于行政处罚。2019年11月15日，被告保亭县执法作出保综法罚字[2019]第113号行政处罚决定书，决定对原告兴建的二层半楼房予以拆除。当日，被告保亭县执法局向原告送达行政处罚决定书，但原告不在现场，遂电话通知原告后粘贴于二层半楼房处。2019年11月22日，原告没有自行履行行政处罚决定书，被告保亭县执法局作出保综法催字[2019]第174号催告书。2019年11月29日，原告不服被告保亭县执法局作出的行政处罚决定书，向被告保亭县政府提起行政复议。2019年12月6日，被告保亭县政府受理原告的复议申请。2019年12月31日，被告保亭县政府经审查后作出保府复决字[2019]20号行政复议决定书，维持了被告保亭县执法局作出的行政处罚决定书。2020年3月2日，原告不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告保亭县执法局作出的保综法罚字[2019]第113号行政处罚决定书。2020年5月7日，本院公开开庭审理本案，原告提出变更诉讼请求，请求一并撤销被告保亭县政府作出的保府复决字[2019]20号行政复议决定书。本院认为，本案争议焦点是：被告保亭县执法局作出保综法罚字[2019]第113号行政处罚决定书及被告保亭县政府作出保府复决字[2019]20号行政复议决定书是否合法。本案中，原告在其住房外另择地新建房屋，被告保亭县执法局经调查核实，发现原告在没有取得土地主管部门审批许可的情况下，擅自占地建设楼房，属于非法将农用地改为建设用地的行为。原告建设楼房所占用的土地是否属于农用地，可见被告保亭县执法局提供的《保亭县总体规划（空间类2015-2030）规划成果--王永双、刘耿班建房位置总体规划图》，其中标注出王永双所处的土地范围是园地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条第二款的规定，园地属于农用地的范围。原告辩称被告执法局所提供的涉及到王永双的证据，与被告执法局作出处罚决定不是同一人，否定王永双的证据可以证明处罚决定的合法性。从原告提供的证据中可知，王永双是原告的父亲，而在被告保亭县执法局提供的有关王永双的证据中，土地的使用权人是王永双，而所建楼房则是原告所为，主体并不冲突。被告保亭县执法局在查明原告存在违法情形之后，首先向原告发出了行政处罚事先告知书，告知原告对被告保亭县执法局的处罚行为有权提出听证申述。之后，被告保亭县执法局对原告作出保综法罚字[2019]第113号行政处罚决定书，证据确凿，使用法律、法规正确，符合法定程序。原告对被告保亭县执法局作出的行政处罚的合法性没有异议，只是不同意被告保亭县执法局对原告家庭住房困难不给于考虑。原告对此不服，向被告保亭县政府提起行政复议，被告保亭县政府受理后，分别听取了原告与被告保亭县执法局的意见后，作出保府复决字[2019]20号行政复议决定书，维持了被告保亭县执法局作出的行政处罚决定书，符合法定程序。原告请求撤销被告保亭县执法局作出的保综法罚字[2019]第113号行政处罚决定书与被告保亭县政府作出的保府复决字[2019]20号行政复议决定书，不予支持。原告提出所建的违法建筑，是因其家庭人口多，原有住房已成为危房，才迫不得已建成了涉案房屋，请求法院给予考虑。原告提出的该理由，应当是在建房前向建房审批部门提出申请建房的理由，不是违法建房后免于行政处罚的理由。并且，原告家庭住房困难，人民法院在审理行政诉讼中，也无依据对其进行审查，人民法院审查的只是作出的行政行为的合法性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告王某的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告王某承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。审判长 李传智人民陪审员 张军芳人民陪审员 陈怡君二〇二〇年七月九日书记员 黄慧颖附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。