吉林省梅河口市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉0581行初4号 原告：刘丽，女，1970年7月9日出生，汉族，住梅河口市。 被告：梅河口市山城镇人民政府，住所地梅河口市山城镇。 法定代表人：何鹏，镇长。 委托诉讼代理人：王春凯，男，1982年2月4日出生，系山城镇人民政府办公室主任，住梅河口市。 委托诉讼代理人：韩春艳，吉林惠众律师事务所律师。 被告：梅河口市人民政府，住所地梅河口市人民大街**。 法定代表人：崔彦磊，市长。 委托诉讼代理人：施志林，男，1978年8月9日出生，汉族，系梅河口市司法局行政复议应诉科科长，住梅河口市。 委托诉讼代理人：张超，男，1987年12月20日出生，汉族，系梅河口市司法局行政复议应诉科科员，住梅河口市。 原告刘丽诉被告梅河口市山城镇人民政府、梅河口市人民政府不服乡政府处理决定一案，于2020年1月15日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月15日立案后，于2020年1月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月24日公开开庭审理了本案。原告刘丽，被告梅河口市山城镇人民政府委托诉讼代理人王春凯、韩春艳，被告梅河口市人民政府委托诉讼代理人施志林、张超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告梅河口市山城镇人民政府于2019年11月22日作出《关于刘丽申请将苗床地、自留地、补偿地块纳入确权范围的处理意见书》。 原告刘丽诉称，一、1、原告于2018年土地确权时，村委会将刘丽家于1996年分的土地中，水田梗累计面积1.35亩，苗床地面积0.32亩，自留地面积0.81亩，水田二等河堤高遮阴补偿面积0.45亩，村里防洪修河堤强占水田二等的补偿地面积1.44亩，国土测绘公司于2016年用仪器测量与1996年分地用皮尺测量存在的误差面积累计0.52亩，以上面积累计4.89亩。由于1999年修河堤没有通知原告家，当时没有给任何资金补偿，且当年机动地已发包出去，故村领导干部承诺三年以后以晚一年耕种加一倍的补偿将徐小鬼临原告家四等地的机动地承包给原告家，徐小鬼这块机动地，帐上登记0.5亩（大亩），实际面积多，而强占我家地当时由于村委会修河堤没有事先通知，直接非法强占，进而事前没有测量，过后由于没带尺，王木国用步测量的，长走了三十步，宽走了五步，由于开春冻未完全解，不可抗力的因素挖不到头，故给加一步。即30米X6米X1.5X4=1.08亩。当时估计徐小鬼那块地实际面积多，具体多少因不规则也无从知晓。当时以这一块地为标的，以地易地双方均认可，并且于2002年兑现履行了承诺。由于2016年国土测绘公司用仪器测量，所有地的实际面积都得以知晓。当年修河堤占我家的水田面积少了0.09亩。故按当时的承诺，村委会还欠原告家0.09亩x4=0.36亩。故梅河口市山城镇人民政府说什么当时占地不超过0.1亩，说原告当时认可，纯属捏造事实。老百姓的土话一分多地，是指超过一为不到二分之间，匀属一分多地。关于补偿地面积，水田梗面积及遮阴补偿面积，苗床地面积，被告方调查称没收任何费用，本人不认可。这些超出的面积原告方于2002年至2006年匀交了农业税费税收，匀在农业税费计税面积之内。原告有当年的由梅河口市人民政府颁发的农业税、农业特产税计税核定证书为证。山城镇人民政府调查结果关于1996分得5.7亩换成小亩为8.55亩，并非1996年分地时真正实施真实台帐，而是当年由于土地不规则，为了便同等地每个人净种植面积相等的一种规划草案，这本帐连长与宽多少米都没有登记，故根本没有法律效力。这个有1996年分地时的真正实施的台帐为证，这里有长与宽的数据，现由小组长庞宝英保管。故山城镇人民政府相关工作人员纯属颠倒黑白，扭曲事实真相。2、苗床地是1996年随着水田按人口分的，不是责任田，它又是什么田。既然在农业税费计税面积之内，它就是责任田，现今法律上称农用田。3、关于自留地的属性，并非如山城镇人民政府所说，关于《农村人民公社工作条例》（1962年）废止问题，并非完全就作废了，而是随着社会的发展，法律更加完善了，国家对自留地依然认可并纳入相关法律规定之中。《中华人民共和国土地管理法》第八条，城乡市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，宅基地与自留地，自留山属于农民集体所有，故自留地与宅基地属性相同，任何人组织与个人都无权收回及改变其性质及权属。按照《农村土地承包经营权确权登记政策解答》第七条规定，关于自留地和园地的确权登记问题，要本着尊重历史，实事求是的原则，妥善处理自留地、园地等确权问题，凡是纳入承包地的继续作为承包地确权登记。其中第（2）条解答：第二轮土地承包时，并未列入承包地的，按实有地块数量、面积，边界，位置，征求多数村民意见，可以纳入这次承包土地一并确权，但须在表册台帐和经营权证书上注明是自留地。故自留地是可以确权的，并且有我们东花园村**全体村民，以户为单位各自的家庭代表签字申请为证。我们组共82户人家，80户签字申请，匀要求合法土地，依法确权。其中包括了苗床地与自留地。4、关于村民会议，针对土地确权的事项，本村从未开过。村民代表会议，村委会组织开过。这个首先要明确的是，我们组的村民代表并非经过村民选举产生，而是村委会任命的，没有选票。对于村民代表会议记录及决定，侵犯了村民的人身权利及利益，这是与我们国家政策法律法规相抵触的，故没有法律效力。根据《村委会组织法》第二十七条，村民自治章程，村规民约，以及村民会议或者村民代表会议的决定，不得与宪法法律法规和国家的政策相抵触。不得侵犯村民的人身权利，民主权利，和合法财产权利的内容。山城镇人民政府以违规的村民代表会议决定，美其名曰村民自治章程等，抵触国家的法律法规政策，是一个严重的失职与错误。我们国家是社会主义国家，是以一切为了人民，服务于人民为忠旨，各种法律法规政策与宪法都是一脉相承，不存在任何矛盾，作为政府行政部门，把村民自治与国家法律法规相关政策对立起来，并激化了政府与人民群众的矛盾纠纷，本人表示不能接受，更不能认可。二、关于本人因土地确权而产生的纠纷，上访问题。原告于2018年土地确权起，就不同意东花园村委会的决定，申请至山城镇人民政府，请求政府给一个处理决定，可山城镇人民政府不作为，各种狡辩推诿，强权压制，更有甚者，相关负责人还出手打了我，之后到医院检查就诊，又经过山城镇派出所进行调解，当时有监控录像为证，并且有派出所出具的调解书为证。我要求合法土地，依法确权，尊重历史，客观事实，实事求是的认真填写农村土地承包经营权确权登记表，请求山城镇人民政府给出具一个明确的处理决定。可政府就是不作为，不给出，说不归他们管。一年半多，我跑政府八十多次，他们依然不给出，无奈之下，我通过网络，上访到国家信访局，把我家的土地详情困境及请求发了上去，请求山城镇人民政府给我一个处理决定，我不服可以走司法程序，提起诉讼，可山城镇人民政府迫于国家信访局的压力，却给我出了一个信访事项的答复意见，并直接让我走上访程序。本人出于无奈，遵守信访条例的规定，逐级上访，一直到了吉林省信访局，局长亲自接待了我，看了我的信访复核申请及相关证据，说山城镇人民政府出错文件，程序错误，并直接打电话给梅河口市信访局局长韩冬梅，责令梅河口市信访局驳回了山城镇人民政府的文件《关于刘丽信访事项办理情况报告》有梅河口市人民政府信访事项复查复核委员会《关于驳回刘丽信访事项重新处理的告知》2019年11月7日的文件为证。梅河口市山城镇人民政府不作为，且故意迫使原告走上诉程序，存在严重的违法违规违纪行为，被驳回了，却不思痛改前非，在行政复议给复中，再一次要求原告走上访程序，我们国家哪条法律规定了，可以非法剥夺公民的上诉权。进而指定逼迫公民必须走上访程序。还请求梅河口市人民政府复议机关驳回原告的行政复议申请，而梅河口市人民政府对山城镇人民政府不作为，乱作为，出具的不符合程序的处理意见结果加以责令改正，却以村委不是行政机关为由，变向支持了山城镇人民政府，驳回行政复议申请决定，本人不服。对山城镇人民政府出具的《关于刘丽申请将苗床地、自留地、补偿地块纳入确权范围的处理意见书》不服。近两年来，本人一直要求维护自己的上诉权。这个有本人与山城镇人民政府党委书记的短信记录为证。三、综上所述，梅河口市山城镇人民政府相关工作人员及村委会对关于土地确权登记的决定，因地块不符，面积不符而产生的纠纷，梅河口市人民政府又没有明确的处理决定结果，变向支持山城镇的答复决定，本人不服。特依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：公民法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行政行为，侵犯其合法权益，有权依法本法向人民法院提起诉讼。请求贵院立案审理，对本人现持所有的土地的地块及面积取得的合法性及权属予以确认，维护本人对合法土地经营自主权和土地承包经营权。由于原告家的土地块数比较多，土地面积的实际情况复杂，内容数字多，故将行政复议申请书的复印件一份及与其有关的证据证明复印件一并提交。请判令被告能尊重历史，尊重客观事实，实事求是的将合法土地依法确权登记颁证。是我的就确权到原告方名下，不属于我的非法土地，请判令被告方依法收回，实实在在的从原告方的土地中切割出去。非法取得的土地，本人拒绝耕种。不用整那什么帐上收实际不收的假象，诚实守信永远是做人的原则底线。诉讼请求：1、依法撤销梅河口市山城镇人民政府2019年11月22日出具的《关于刘丽申请将苗床地、自留地、补偿地块纳入确权范围的处理意见书》。2、依法撤销梅河口市人民政府出具的《驳回行政复议申请决定书》梅政复决［2019］26号。3、对原告现势土地的所有地块及面积等的合法性、合法经营管理使用权、所有权权属依法审理确认，并申请判决被告尊重历史，客观事实，合法土地，实事求是的依法给予土地确权登记颁证。4、依法判定本案讼讼费由被告承担。 被告梅河口市山城镇人民政府辩称，一、被告作出《关于刘丽申请将苗床地、自留地、补偿地块纳入确权范围的处理意见书》程序合法，应当受到法律保护。1、刘丽系山城镇东花园村村民，1996年二轮土地承包时分得土地5.7亩（1,000平方米/亩，折合标准亩8.55亩），其中：水田4.2亩（1,000平方米/亩），旱田1.5亩（1,000平方米/亩）。在二轮土地承包面积外的土地，苗床地0.36亩，自留地0.945亩。2、2018年土地确权时按照《山城镇东花园村土地确权归户实施方案》和补充方案规定，将大亩（1,000平方米/亩）耕种面积核算成小亩（667平方米/亩）登记、确权、颁证。土地确权时对刘丽家耕种的土地进行实测后其耕种地块面积为11.86亩，二轮土地承包台账面积8.55亩，土地确权颁证面积为8.55亩，实测面积比二轮土地承包面积多3.31亩，多出的3.31亩土地属于集体土地纳入村集体土地管理、不确权、不颁证，截止目前仍由刘丽耕种管理。3、1999年村里修河堤占用刘丽家二等地水田，占地数量最多0.1亩，当时村书记刘德久不在场，也没有进行测量，而是村长孙吉有、三组组长王木国在现场确定的亩数，当事人刘丽对占地亩数也认同，当时没有形成书面协议。1999年占地时，村里的机动地已全部发包出去，没有多余的土地给补，故答应三年后给刘丽家补，村委会干部口头答应一年加一倍的土地面积给予经济补偿。在2002年，村委会在刘丽家四等地边的机动地（徐小鬼地块）给刘丽补了0.5亩土地，多补偿的地块不在二轮面积之中由刘丽家无偿耕种作为村里给她的经济补偿，村委会至今并没有收取任何费用，刘丽也没有交纳农业税一直耕种至今。4、刘丽对村委会不确权的3.31亩不服到被告处上访，请求确认3.31亩归刘丽所有并发证，被告对此成立专项调查组，召开专题会议，积极协调相关部门了解土地确权政策，多次深入东花园村，针对刘丽提出的问题，逐一调查核实，根据《山城镇东花园村土地确权归户实施方案》及该《方案》（补充）的规定对刘丽要求将苗床地、自留地、补偿地块等土地纳入确权范围的请求给予其同村委会相同的意见，即不予纳入确权范围的决定，作出《关于刘丽申请将苗床地、自留地、补偿地块纳入确权范围的处理意见书》。上述程序是按照《信访条例》规定内容，对刘丽信访诉求进行答复，被告对村委会的《山城镇东花园村土地确权归户实施方案》及该《方案》（补充）的规定没有改变或者变更，也无权干涉村民自治，该程序合法，应当得到法律支持。二、原告诉讼被告撤销作出的《关于刘丽申请将苗床地、自留地、补偿地块纳入确权范围的处理意见书》不属于实质性的具体行政行为，应当依法驳回对被告的诉讼。根据《村民委员会组织法》第1条、第2条规定，村委会作为一级法人是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，有权制定和决定《山城镇东花园村土地确权归户实施方案》及该《方案》（补充）的内容，刘丽作为该村村民应当遵守和执行该《方案》规定，村委会对刘丽的案涉苗床地、自留地、补偿地块没有纳入确权范围的决定，因村委会不是行政机关，因此该村委会的决定不是行政行为。被告2019年11月22日作出的《关于刘丽申请将苗床地、自留地、补偿地块纳入确权范围的处理意见书》，是根据《山城镇东花园村土地确权归户实施方案》及该《方案》（补充）的规定作出，被告是针对刘丽提出的问题进行了调查核实，对村委会的《山城镇东花园村土地确权归户实施方案》及该《方案》（补充）没有改变或者变更，对刘丽的请求给予同村委会相同意见，即被告没有作出对刘丽具有实质性的具体行政行为，因此贵院依法驳回刘丽对被告的诉讼，维护被告的合法权益，维护村民委员会自治的相关合法权利。 被告梅河口市人民政府辩称，一、刘丽作为东花园村集体经济组织的村民，对其村委会未将其苗床地、自留地、补偿地块纳入确权范围不服，属于《信访条例》第十四条第一款第（五）项规定的信访事项。2019年7月3日刘丽上国家信访局网上信访登记，反映2018年土地确权时，村中将苗床地、自留地等全部纳入机动地管理，不予确权的问题。梅河口市山城镇人民政府于2019年7月8日受理刘丽的信访事项，并于2019年8月23日作出《关于刘丽信访事项处理意见书》（梅山政字[2019]7号），并于2019年9月2日当面送达刘丽本人。根据《中华人民共和国信访条例》第三十四条规定：信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。第三十五条规定：信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。信访人对复核意见不服的，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。因此刘丽对村委会未能将其苗床地、自留地、补偿地块纳入确权范围不服，属于《中华人民共和国信访条例》第十四条第一款第（五）项规定的信访事项。我机关依法不再受理。二、申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围。梅河口市山城镇人民政府于2019年11月22日作出的《关于刘丽申请将苗床地、自留地、补偿地块纳入确权范围的处理意见书》是依据《山城镇东花园村土地确权归户实施方案》和《山城镇东花园村土地确权归户实施方案》（补充）规定作出，梅河口市山城镇人民政府只是对刘丽提出的问题进行了调查核实，没有改变或变更村委会的土地确权归户实施方案和补充方案的内容。山城镇东花园村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不是行政机关。《山城镇东花园村土地确权归户实施方案》和《山城镇东花园村土地确权归户实施方案》（补充）属于土地承包经营方案范畴，是涉及村民利益的事项，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第四项、第九项规定，刘丽申请将苗床地、自留地、补偿地块纳入确权范围属于村民自治范围的事项。刘丽作为东花园村集体经济组织的村民，其对村委会未能将其苗床地、自留地、补偿地块纳入确权范围不服，属于《中华人民共和国信访条例》第十四条第一款第（五）项规定的信访事项。申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围。三、梅政复决（2019）26号驳回行政复议申请决定书适用法律依据正确、审理程序合法。2019年11月25日梅河口市人民政府收到原告刘丽行政复议申请后并于当日受理，根据《中华人民共和国行政复议法》规定，于2020年1月7日作出梅政复决（2019）26号驳回行政复议申请决定书，并于2020年1月14日送达原告，该驳回行政复议申请决定书事实清楚，适用法律依据正确，程序合法。综上所述，梅河口市人民法院根据《中华人民共和国行政复议法》规定，作出梅政复决字（2019）26号驳回行政复议申请决定书符合法律规定，请求依法驳回原告的诉讼请求，诉讼费由原告承担。 被告梅河口市山城镇人民政府向本院提交了以下证据、依据：一、梅山城字（2019）6号文件。二、梅山城字（2019）7号文件。三、山城镇东花园村土地确权归户实施方案及方案补偿证明。四、山城镇东花园村村民代表会议及参会人员的签字。五、土地台账。六、山城镇政府2019年11月22日作出关于刘丽申请将苗床地、自留地、补偿地纳入确权范围的处理意见。 原告刘丽向本院提交了以下证据：一、梅河口市人民政府信访事项复查复核委员会作出的关于驳回刘丽信访事项重新处理的告知。二、村民全体申请书。三、1996年原始底账，原始承包合同。四、1996年至2006年交税收票据。五、山城镇政府经管站出具的证明。 经庭审质证，对当事人无异议的证据，本院予以确认。经审理查明：刘丽系山城镇东花园村村民，1996年二轮土地承包时分得土地5.7亩（1,000平方米/亩，折合标准亩8.55亩），其中：水田4.2亩（1,000平方米/亩），旱田1.5亩（1,000平方米/亩）。在二轮土地承包面积外的土地，苗床地0.36亩，自留地0.945亩。2018年土地确权时按照《山城镇东花园村土地确权归户实施方案》和补充方案规定，将大亩（1,000平方米/亩）耕种面积核算成小亩（667平方米/亩）登记、确权、颁证。土地确权时对刘丽家耕种的土地进行实测后其耕种地块面积为11.86亩，二轮土地承包台账面积8.55亩，土地确权颁证面积为8.55亩，实测面积比二轮土地承包面积多3.31亩，多出的3.31亩土地属于集体土地纳入村集体土地管理、不确权、不颁证，截止目前仍由刘丽耕种管理。1999年村里修河堤占用刘丽家二等地水田，占地数量最多0.1亩，当时村书记刘德久不在场，也没有进行测量，而是村长孙吉有、三组组长王木国在现场确定的亩数，当事人刘丽对占地亩数也认同，当时没有形成书面协议。1999年占地时，村里的机动地已全部发包出去，没有多余的土地给补，故答应三年后给刘丽家补，村委会干部口头答应一年加一倍的土地面积给予经济补偿。在2002年，村委会在刘丽家四等地边的机动地（徐小鬼地块）给刘丽补了0.5亩土地，多补偿的地块不在二轮面积之中由刘丽家无偿耕种作为村里给她的经济补偿，村委会至今并没有收取任何费用，刘丽也没有交纳农业税一直耕种至今。刘丽对村委会不确权的3.31亩不服到被告处上访，请求确认3.31亩归刘丽所有并发证，被告对此成立专项调查组，召开专题会议，积极协调相关部门了解土地确权政策，多次深入东花园村，针对刘丽提出的问题，逐一调查核实，根据《山城镇东花园村土地确权归户实施方案》及该《方案》（补充）的规定对刘丽要求将苗床地、自留地、补偿地块等土地纳入确权范围的请求给予其同村委会相同的意见，即不予纳入确权范围的决定，作出《关于刘丽申请将苗床地、自留地、补偿地块纳入确权范围的处理意见书》。原告刘丽不服被告山城镇人民政府作出的处理意见，诉讼请求撤销《关于刘丽申请将苗床地、自留地、补偿地块纳入确权范围的处理意见书》，并要求确权登记。 本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第五条：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第二十四条：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（四）土地承包经营方案；村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。”第三十六条：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”山城镇东花园村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。涉及村民利益的事项，土地承包经营方案经村民会议或可以授权村民代表会议讨论决定。《山城镇东花园村土地确权归户实施方案》和《山城镇东花园村土地确权归户实施方案》（补充）属于土地承包经营方案范畴，是涉及本村利益的事项。被告山城镇人民政府针对刘丽提出的问题进行了调查核实，作出的《关于刘丽申请将苗床地、自留地、补偿地块纳入确权范围的处理意见书》，该意见书没有改变或变更村委会的土地确权归户实施方案和补充方案的内容。被告山城镇人民政府依法履行了法定职责，并无不当。故原告的主张，本院不予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决如下： 驳回原告刘丽的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告刘丽负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省通化市中级人民法院。 审 判 长  李贵民 人民陪审员  王晓辉 人民陪审员  金丹丹 二〇二〇年七月七日 书 记 员  朱 尧