福建省宁德市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）闽09民终340号 上诉人（原审原告）：林清，女，1984年11月7日出生，汉族，住福建省霞浦县。 委托诉讼代理人：杨春治，上海锦天城（福州）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：黄娟，上海锦天城（福州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：霞浦县松港街道后港村民委员会，住所地霞浦县松港街道后港村中心街**。统一社会信用代码：54350921ME1045949T。 法定代表人：周华,主任。 上诉人林清因与被上诉人霞浦县松港街道后港村民委员会（以下简称“后港村委会”）承包地征收补偿费用分配纠纷一案，不服福建省霞浦县人民法院(2019)闽0921民初3613号民事判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，本院依法组成进行了审理。本案现已审理终结。 林清上诉请求：撤销一审判决，改判后港村委会向林清全部（即100%）发放“征十留一”征地安置补助费。事实和理由：一、一审判决按照（霞政[2011]14号）文件按85%的比例发放“征十留一”征地安置补偿费，提留15%作为村集体经济发展资金无法律依据。《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、、地上附着物和青苗的补偿费等费用安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”及第四款规定：“任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”第一百三十二条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”根据上述规定可知，征收土地安置补助费必须专款专用，不能挪作他用。且在不需要统一安置情形下应当将征地安置补助费全部发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员保险费用。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条明确规定征地安置补助费归属的情形下，后港村委会提供的《征地协议书》无权对征地安置补助费分配进行约定，也无权约定按霞浦县人民政府文件规定的分配方案进行分配。《征地协议书》第五条有关征地安置补助费分配约定完全违反法律、行政法规强制性规定。此外，《征地协议书》第五条约定依据的《霞浦县人民政府关于加强县城区征地管理工作的意见（试行）》（霞政[2011]14号）为霞浦县人民政府所发布的文件。霞浦县人民政府作为县级地方政府无权以文件形式规定征地安置补助费分配方案，该文件明显违反法律、行政法规强制性规定。无论霞浦县人民政府霞政[2011]14号文件还是《征地协议书》第五条对征地安置补助费分配的规定均严重违反法律、行政法规强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条及五十六条规定，依法应当为无效。二、《征地协议书》第五条约定按《霞浦县人民政府关于加强县城区征地管理工作的意见（试行）》（霞政[2011]14号）处理征地安置补助费条款为无效条款，一审依据无效条款作出判决完全错误。《霞浦县人民政府关于加强县城区征地管理工作的意见（试行）》（霞政[2011]14号）为霞浦县人民政府2011年8月15日发布文件，自印发之日起试行2年（即至2013年8月15日）。而《征地协议书》是后港村委会与林清于2013年12月29日签订，说明在《征地协议书》签订之前，霞浦县人民政府霞政[2011]14号文件已失效，故《征地协议书》第五条约定按霞政[2011]14号文件处理征地安置补助费的条款为无效条款。三、《霞浦县财政局关于下达松港街道后港、利程、赤岸村“征十留一”;地块被征地农民安置补偿资金的通知》霞财建[2019]90号）明确，霞浦县财政局下达的是被征地农民的安置补偿的资金，并要求尽快将资金落实到位，加强资金监督，确保专款专用。故后港村委会应当全部（即100%）向林清发放“征十留一”征地安置补助费。综上，一审判决按照（霞政[2011]14号）文件按85%的比例发放“征十留一”征地安置补偿费，其中提留15%作为村集体经济发展资金无法律依据，请求改判后港村委会全部（即100%）向林清发放“征十留一”征地安置补助费。 后港村委会未作辩称。 林清向一审法院提出诉讼请求：后港村委会发放“征十留一”征地补偿金381079.64元[（185479188元÷47.2222亩-117000元/亩）×0.1亩]。 一审法院认定事实：林清系霞浦县松港街道后港村集体经济组织成员，其承包经营集体土地1亩于2012年因国家建设用地需要被依法征收。2013年12月29日,后港村委会与林清签订了《征地协议书》。协议主要内容：“一、林清承包的集体土地坐落于（（地名后港村柴碗里，面积1亩现依法收回土地承包经营权并予以经济补偿。二、征地项目与补偿安置方案均已依法公告和征询村民意见，手续程序合法。三、土地按“征十留一”原则予以预留，……预留在东泰房开项目以东、公安局用地以西、六一七路以南。四、征地补偿费项目包括：土地补偿款、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费。征地补偿费标准如下：土地补偿费、安置补助费每亩63000元；青苗和地上附着物补偿费实际情况予以补偿。五、“征十留一”指标收储，甲方（后港村委会）垫付土地收储价款每亩117000元。1、今后留地部分乙方（林清）愿意收储，要求挂牌出让的，所得收益先扣返甲方预垫付的土地收储价款后，剩余部分按《霞浦县人民政府关于加强县城区征地管理工作的意见（试行）》［霞政（2011）14号］规定返还给乙方……”。协议签订后，林清按协议于当天领取土地补偿费、安置补助费63000元及土地收储预付款117000元，合计180000元。嗣后，林清要求将预留地挂牌出让，2019年5月15日霞浦县自然资源局在霞浦县公共资源交易中心举办的国有土地使用权拍卖出让活动中，霞浦荣和置业有限公司竞得编号2018-12号地块的国有土地使用权，成交价为47200万元，该地块包含后港村的预留建设用地47.2222亩，其中亦包含林清预留被征土地0.1亩。2019年7月31日霞浦县财政局根据县国土资源局意见和县政府批示，以霞财建（2019）90号文件向后港村下达“征十留一”;地块的被征地农民安置补偿金185479188万元，文件同时强调尽快将资金落实到位，加强资金监督，确保专款专用。后港村委会亦出具书面说明，认可于2019年8月5日收到霞浦县财政局下达的安置补偿金18547.9188万元。但后港村委会在收到安置补偿金后，迟迟不予发放，林清等村民多次请求发放安置补偿金，后港村委会均以各种理由拖延，拒不发放。林清请求无果，以后港村委会侵害其合法权益为由，于2019年11月6日提出诉讼。 一审法院认为,后港村委会与林清签订的《征地协议书》，系双方经过充分协商所达成一致合意的合同，双方亦在协议书上签字、盖章，系双方真实意思表示，且不违反法律和行政法规的规定，合法有效，对双方当事人均具有法律约束力。林清已按协议履行了征地义务，后港村委会也应按协议履行安置补偿义务，依约发放征地补偿金。后港村委会是在依据法律和政府相关政策规定，制定出征地安置补偿分配方案后，才与林清等征地户签订协议。《征地协议书》第二条也明确载明：“征地项目与补偿安置方案均已依法公告和征询村民意见，手续与程序合法”，证明后港村委会的补偿安置方案已经过征询、公告、民主决议等程序，并且程序合法。而后港村委会在答辩时对自己签字、盖章确认的补偿安置方案又提出异议，否认安置补偿方案通过民主决议程序。后港村委会对其否认的事实没有提供足以推翻该事实的证据予以证明，其认为安置补偿方案未通过民主决议程序的辩解意见，缺乏事实依据，不予采纳。综上，后港村委会与林清签订的《征地协议书》系已生效合同，具有法律效力，霞浦县财政局已将“征十留一”安置补偿金下达后港村委会，具备分配条件，后港村委会应按协议约定发放。协议第五条第1项约定，征地安置补偿金应在扣除土地预付收储款每亩117000元后，剩余部分按《霞浦县人民政府关于加强县城区征地管理工作的意见（试行）》［霞政（2011）14号］规定返还。14号文件规定：“……预留项目建设用地由政府统一运作，土地出让收取的土地成交款上缴地方国库，扣除开发投资成本、上级规定统筹的资金和被征地农民应缴纳的社保费用后，剩余部份的85%返还给村集体安置被征地农民，15%作为村集体经济发展资金。”因此，林清主张返还安置补偿金应按协议先扣除已领取土地预付收储款117000元后，再按照［霞政（2011）14号］文件按85%的比例发放，其中提留15%作为村集体经济发展资金。后港村委会应发放给林清安置补偿金为（185479188元÷47.2222亩）×0.1亩-117000元/亩×85%=234413元。后港村委会经传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，视为自动放弃诉讼权利，依法缺席审判。据此，一审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第一款、第二款，《中华人民共和国物权法》第四十二条、第一百三十二条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十三条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条规定，判决：一、后港村委会应于判决生效之日起三日内向林清发放“征十留一”征地安置补偿费234413元；二、驳回林清其他诉讼请求。案件受理费7016元，减半收取计3508元，由林清负担1200元，后港村委会负担2308元。 双方当事人对一审判决认定事实未提异议，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款规定:“涉及村民利益的下列事项,经村民会议讨论决定方可办理:(一)本村享受误工补贴的人员及补贴标准;(二)从村集体经济所得收益的使用;(三)本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案;(四)土地承包经营方案;(五)村集体经济项目的立项、承包方案;(六)宅基地的使用方案;(七)征地补偿费的使用、分配方案;(八)以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产;(九)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项”。涉案预留地被征收前为后港村农民集体所有，出让所得价款按政策用于补偿被征地农民。诉争款项的使用分配,属于涉及村民利益的事项，应按上述法定程序进行处理。后港村委会一审辩称其收到18547.9188万元款项后尚未通过村民会议等民主议定程序决定如何分配。林清未能举证证明后港村委会已召开村民会议等民主议定程序并形成分配方案。即本案中没有证据证明诉争款项分配问题在林清起诉前已经按照上述法定程序进行了处理，故本案不属于人民法院受案范围，依法应予驳回起诉。一审法院将《征地协议书》中记载的征地补偿安置方案等同于补偿分配方案错误，本院予以指出。依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十条规定,裁定如下: 一、撤销福建省霞浦县人民法院(2019)闽0921民初3613号民事判决； 二、驳回林清的起诉。 一审案件受理费7016元，退还林清；上诉人林清预交的二审案件受理费2400元予以退还。 本裁定为终审裁定。 审判长 陈 勇 审判员 刘为河 审判员 吴惠玲 二〇二〇年七月一日 书记员 林美娟 附相关法律条文： 《中华人民共和国村民委员会组织法》 第二十四条涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理： （一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准； （二）从村集体经济所得收益的使用； （三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案； （四）土地承包经营方案； （五）村集体经济项目的立项、承包方案； （六）宅基地的使用方案； （七）征地补偿费的使用、分配方案； （八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产； （九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。 村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。 法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百一十九条起诉必须符合下列条件： （一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实、理由； （四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第三百三十条人民法院依照第二审程序审理案件，认为依法不应由人民法院受理的，可以由第二审人民法院直接裁定撤销原裁判，驳回起诉。