海南省高级人民法院   行政裁定书   （2020）琼行终357号   上诉人（一审原告）：潘婵，女，1965年12月3日出生，汉族，住海南省三亚市月川社区。   委托诉讼代理人：周亚敏，海南广哲律师事务所律师。   委托诉讼代理人：王瀚驰，海南广哲律师事务所实习律师。   被上诉人（一审被告）：陵水黎族自治县人民政府，住所地海南省陵水黎族自治县椰林镇建设路**。   法定代表人：李锋，该县县长。   被上诉人（一审被告）：陵水黎族自治县自然资源和规划局，住，住所地海南省陵水黎族自治县椰林镇建设路/div>   法定代表人：王恩泽，该局局长。   上述两被上诉人共同委托诉讼代理人：彭小熬，陵水黎族自治县自然资源和规划局科员。   上述两被上诉人共同委托诉讼代理人：专磊，国浩律师（海南）事务所律师。   上诉人潘婵因诉被上诉人陵水黎族自治县人民政府（以下简称陵水县政府）、陵水黎族自治县自然资源和规划局（以下简称陵水县自规局）不履行土地权属登记职责一案，不服海南省第一中级人民法院（2020）琼96行初37号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年5月21日立案受理，并依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。   潘婵于2020年2月19日向一审法院起诉称，2005年，陵水县政府授权原陵水黎族自治县建设局（以下简称陵水县建设局）代为处置海南金帆置业有限公司（以下简称金帆公司）在椰林镇中心大道的“迎春宾馆”停缓建工程项目及该项目用地14219.3㎡。同年11月14日，海南华中源拍卖有限公司（以下简称华中源拍卖公司）受陵水县建设局委托，对“迎春宾馆”停缓建工程项目及该项目用地进行公开拍卖。潘婵与案外人林忠以1371万元竞买成交，其中14219.3㎡土地拍卖成交价320万元，“迎春宾馆”停缓建工程项目成交价1051万元。2006年4月20日，经陵水县政府批准，原陵水黎族自治县国土环境资源局（以下简称陵水县国土局）与潘婵、林忠签订《国有土地使用权出让合同》，将上述14219.3㎡国有土地使用权以320万元出让给潘婵、林忠。2006年5月29日，潘婵按《国有土地使用权出让合同》约定向陵水县国土局缴付土地出让金110万元后，陵水县国土局不同意收取第二期土地出让金210万元并为潘婵办理土地权属登记发证。对此，潘婵不断与陵水县国土局进行磋商，但陵水县国土局总是以种种理由拖延，至今仍未为潘婵办理“迎春宾馆”项目土地权属登记发证手续。近年来，潘婵又两次书面向陵水县自规局、不动产登记中心申请办理土地权属登记发证，但均未果。为维护自身的合法权益，潘婵起诉请求：1.判决陵水县政府履行其授权原陵水县建设局代为处置“迎春宾馆”停缓建工程项目时委托华中源拍卖公司于2005年11月14日公开拍卖“迎春宾馆”停缓建工程项目整体资产由潘婵竞买成交的处置拍卖结果；2.判决陵水县自规局按照陵水县政府的处置拍卖结果，履行为潘婵办理“迎春宾馆”停缓建工程项目用地14219.3㎡的权属登记职责。   一审法院经审理查明，2005年9月16日，陵水县政府同意陵水县建设局代为处置金帆公司在椰林镇中心大道的“迎春宾馆”停缓建工程项目及该项目用地14219.3㎡。尔后，陵水县建设局委托华中源拍卖公司公开拍卖“迎春宾馆”停缓建工程项目及该项目用地。2005年11月14日，潘婵与案外人林忠以1371万元竞买成交，其中14219.3㎡土地拍卖成交价320万元，“迎春宾馆”停缓建工程项目成交价1051万元。2006年4月20日，陵水县国土局根据潘婵与林忠通过拍卖方式已竞得“迎春宾馆”停缓建工程项目及该项目用地的事实，与潘婵、林忠签订《国有土地使用权出让合同》，约定陵水县国土局将上述14219.3㎡国有土地使用权以320万元出让给潘婵、林忠。次日，陵水县国土局又与潘婵、林忠签订《〈国有土地使用权出让合同〉补充协议书》。该补充协议第一条约定，受让方负责处理土地出让时地上所有附属物的遗留问题，如因受让方处理不好地上附属物的遗留问题造成的一切后果由受让方负责。第三条约定，受让人同意自本合同签订之日起10日内先付110万元，其中100万元作为土地价款，10万元作为受让土地合同履约保证金，三个月内付清余款210万元。同年5月29日，潘婵和林忠按约定向陵水县国土局支付110万元，并在支付110万元满3个月后的2006年9月8日以后，多次要求陵水县国土局允许其按上述补充协议第三条约定履行第二期付款义务后给予办理土地使用权登记发证。但是，陵水县国土局均以“必须首先妥善处理好地上附属物的遗留问题后方考虑缴交违约拖欠的210万元出让金给予登记发证的问题”答复潘婵和林忠。2018年和2019年，潘婵又数次就其竞得的14219.3㎡国有土地，向陵水黎族自治县国土资源局（其前身为陵水黎族自治县国土环境资源局）、陵水县自规局提出土地权属登记发证申请。2020年1月3日，陵水县自规局对潘婵作出陵自然资函[2020]4号《关于申请事项的复函》称：“根据海南省第一中级人民法院（2014）海南一中民一终字第615号《民事判决书》，您未履行2006年与原陵水黎族自治县国土环境资源局签订的《国有土地使用权出让合同》及《补充协议书》，属于根本性违约，原陵水黎族自治县国土环境资源局依法解除上述《国有土地使用权出让合同》及《补充协议书》符合法律规定。鉴于以上事实，您向我局申请办理‘迎春宾馆’项目土地使用权及建筑物的登记办证手续，无法律和事实依据。”据此，潘婵于2020年2月19日向一审法院提起行政诉讼，请求依法判决：1.确认陵水县政府授权原陵水县建设局委托华中源拍卖公司公开拍卖“迎春宾馆”停缓建工程项目整体资产时潘婵竞买成交的拍卖结果；2.陵水县政府和陵水县自规局履行为潘婵办理“迎春宾馆”停缓建工程项目用地14219.3㎡的权属登记职责。一审法院于2020年3月17日向潘婵释明陵水县政府依法不属于本案适格被告，但潘婵仍坚持将陵水县政府列为被告。   一审法院另查明，最高人民法院于2014年9月30日作出的已经发生法律效力的（2013）民申字第1239号民事裁定认定：原陵水县建设局委托华中源拍卖公司拍卖“迎春宾馆”停缓建工程项目及该项目用地，潘婵和林忠竞买成功，该拍卖行为不违反海南省当时处置积压房地产的政策要求，也不违反相关的法律程序要求，合法有效。   一审法院再查明，2019年2月26日，经中共陵水黎族自治县委、陵水县政府同意，中共陵水黎族自治县委办公室、陵水县政府办公室在全县印发《陵水黎族自治县机构改革实施方案》，组建陵水县自规局，将原陵水黎族自治县国土资源局、县规划委员会的职责，县海洋与渔业局的海洋经济职责，县农业委员会、县林业局、县水务局的自然资源调查和确权登记管理职责等整合，作为县政府工作部门，加挂县海洋局（县海洋执法大队）、县测绘地理信息局、县不动产登记局牌子，不再保留县国土资源局、县规划委员会、县海洋与渔业局。同年4月16日，经陵水黎族自治县机构编制委员会审核，中共陵水黎族自治县委、陵水县政府批准印发《陵水黎族自治县自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》，其中第三条第四项明确规定，自2019年4月16日起，陵水县自规局负责全县自然资源统一确权登记工作。   一审法院认为，关于潘婵诉请确认其通过拍卖方式竞得“迎春宾馆”停缓建工程项目整体资产的拍卖结果问题。最高人民法院已于2014年9月30日作出（2013）民申字第1239号民事裁定，认定潘婵与案外人林忠通过公开拍卖方式竞得“迎春宾馆”停缓建工程项目及该项目用地合法有效。由此可见，潘婵在本行政诉讼中主张的诉讼标的已为发生法律效力的（2013）民申字第1239号民事裁定所羁束，其无须再通过提起本行政诉讼，请求确认陵水县政府授权原陵水县建设局委托拍卖“迎春宾馆”停缓建工程项目整体资产时其竞买成交的拍卖结果。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第九项的规定，潘婵就该项请求而提起行政诉讼，人民法院依法不应立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。   关于潘婵诉请陵水县政府和陵水县自规局履行为其办理“迎春宾馆”停缓建工程项目用地权属登记职责的问题。虽然2004年8月28日修正的《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”，但2015年3月1日施行的《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理”。对于《不动产登记暂行条例》实施后在实践中可能产生的冲突，2019年8月26日修正的《中华人民共和国土地管理法》对不动产登记职责作出了明确规定，其中第十二条第一款规定：“土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。”由此可见，县级人民政府依法不再行使不动产登记职责，而转由县级人民政府不动产登记机构行使。而且中共陵水黎族自治县委和陵水县政府在2019年2月至4月的机构改革过程中，已根据《不动产登记暂行条例》的规定，明确陵水县的自然资源统一确权登记工作，自2019年4月16日起由陵水县自规局负责，陵水县政府不再承担不动产登记职责。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款亦规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”故潘婵在本案中将陵水县政府列为被告，诉请陵水县政府履行为其办理“迎春宾馆”停缓建工程项目用地权属登记职责，明显属于错列被告。虽然陵水县自规局依法负有不动产登记职责，但潘婵以陵水县自规局为被告向该院提起的行政诉讼，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条所列由中级人民法院管辖的第一审行政案件，其以陵水县自规局为被告向该院提起本案诉讼，明显不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定的起诉条件，依法亦应予以驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一、三、九项和第三款之规定，一审法院裁定驳回潘婵的起诉。   上诉人潘婵不服一审裁定，上诉请求：撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。事实和理由：一、一审裁定认定陵水县政府不是本案适格被告，属于认定事实错误。“迎春宾馆”停缓建工程项目属于原陵水县建设局在陵水县政府批准下为加快处置停缓建工程，推进城市规划的顺利实施，改善投资环境而与潘婵以拍卖形式形成的行政合同，该合同性质应当属于行政协议。根据《海南省加快处置停缓建工程实施办法》第三条和《海南省人民代表大会常务委员会关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》第三条的规定，陵水县自规局不能对停缓建工程进行处置，陵水县政府才是“迎春宾馆”停缓建工程的处置主体。对此，陵水县政府县长办公会议纪要2005年第21期第二条第一款、陵水县政府（2006）108号关于“迎春宾馆”项目权属情况的函、陵水黎族自治县国土资源局于2006年11月6日作出的关于林忠、潘婵申请核发土地证意见的函均能予以证明。陵水县政府作为停缓建工程处置行政合同的一方，是本案适格被告。二、一审裁定错误理解潘婵诉讼请求第一项并驳回起诉，属于认定事实及适用法律错误。在2020年3月17日的询问笔录中，潘婵没有明确一审裁定认定的第一项诉讼请求，潘婵提交的起诉状第一项诉讼请求为判令陵水县政府继续履行“迎春宾馆”停缓建工程项目竞拍处置结果，是要求继续履行行政协议，办理过户以及续建审批工作，不是确认拍卖结果合法有效。潘婵该项诉讼请求符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条的规定，一审法院应当受理。根据《海南省人民代表大会常务委员会关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》第八条的规定，陵水县政府应该负责办理规划、施工、竣工验收、产权登记或者备案手续。潘婵拍卖取得的是土地和地上建筑物，除了土地过户，还包括地上建筑物的续建、规划审批、验收、产权登记等，陵水县政府作为处置主体，具有上述综合职能并具有决定作用，是共同被告。根据《中华人民共和国拍卖法》第三十一条的规定，陵水县政府作为拍卖委托人，同时又是行政机关，是适格被告。三、一审裁定未经公开开庭审理和原被告双方举证质证就作出裁定，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，程序违法。四、潘婵已于2010年10月19日以陵水禅成实业有限公司为申请人向陵水县政府政务服务中心提交续建报建材料，而陵水县政府没有履行续建审批工作，造成“迎春宾馆”停缓建工程长期无法续建的事实，该行政不作为是可诉的。   被上诉人陵水县政府答辩称，一、潘婵一审所提第一项诉讼请求已被生效的（2013）民申字第1239号民事裁定所羁束，应依法驳回起诉。最高人民法院作出的（2013）民申字第1239号民事裁定认定，陵水县国土局与陵水椰子岛开发有限公司一同将涉案项目及地上建筑物进行评估拍卖处置，潘婵和案外人林忠竞买成功。该拍卖行为既不违反海南省当时处置积压房地严的政策要求，也不违反相关的法律程序要求，合法有效。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第九项的规定，应裁定驳回潘婵就该项诉讼请求的起诉。二、陵水县政府依法不再行使不动产登记职责，潘婵错列被告，应依法驳回其起诉。根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第十二条第一款的规定，县级人民政府依法不再行使不动产登记职责，而转由县级人民政府不动产登记机构行使。故潘婵诉请陵水县政府履行为其办理“迎春宾馆”停缓建工程项目用地权属登记职责，明显属于错列被告。即便陵水县自规局负有不动产登记职责，本案亦不属于由中级人民法院管辖的第一审行政案件。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。   被上诉人陵水县自规局的答辩意见与陵水县政府一致。   本院查明，2020年3月17日，一审法院对潘婵进行询问。询问笔录记载，潘婵及其委托诉讼代理人周亚敏确认以其于2020年2月25日提交的起诉状为准。该份诉状的诉讼请求为：1.判决陵水县政府履行其授权原陵水县建设局代为处置“迎春宾馆”停缓建工程项目时委托华中源拍卖公司于2005年11月14日公开拍卖“迎春宾馆”停缓建工程项目整体资产由潘婵竞买成交的处置拍卖结果；2.判决陵水县自规局按照陵水县政府的处置拍卖结果，履行为潘婵办理“迎春宾馆”停缓建工程项目用地14219.3㎡的权属登记职责。一审法院要求潘婵明确其诉讼请求第一项内容，潘婵的委托诉讼代理人周亚敏称，判决履行拍卖结果就是要求交付和过户，潘婵提出的诉讼请求主要是以拍卖结果作为依据要求办理土地权属登记。本院对一审法院查明的其他事实予以确认。   本院认为，上诉人潘婵一审时确认以其于2020年2月25日提交给一审法院的起诉状为准，故潘婵提出的诉讼请求为：1.判决陵水县政府履行其授权原陵水县建设局代为处置“迎春宾馆”停缓建工程项目时委托华中源拍卖公司于2005年11月14日公开拍卖“迎春宾馆”停缓建工程项目整体资产由潘婵竞买成交的处置拍卖结果；2.判决陵水县自规局按照陵水县政府的处置拍卖结果，履行为潘婵办理“迎春宾馆”停缓建工程项目用地14219.3㎡的权属登记职责。一审裁定对潘婵的诉讼请求的表述与起诉状确有偏差，本院予以纠正。根据潘婵的起诉状及其委托诉讼代理人的陈述，潘婵提起本案的实质目的是要求行政机关履行为其办理“迎春宾馆”停缓建工程项目用地的权属登记职责。根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理”及《中华人民共和国土地管理法》第十二条第一款“土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行”规定的精神，《不动产登记暂行条例》施行后，包括土地在内的相关不动产登记已经转变为不动产统一登记，原不同登记机关的职责整合到不动产登记机构。根据审理查明的事实，中共陵水黎族自治县委和陵水县政府在2019年2月至4月的机构改革过程中，已根据《不动产登记暂行条例》的规定，明确自2019年4月16日起，陵水县自规局负责全县自然资源统一确权登记工作，陵水县政府不再承担不动产登记职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因此，潘婵诉请将涉案项目用地权属登记至其名下的适格被告为陵水县自规局，而陵水县政府并非适格被告。在一审法院已释明陵水县政府不是适格被告，以陵水县自规局为被告提起的行政诉讼不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条所规定的由中级人民法院管辖的第一审行政案件的情况下，上诉人潘婵仍拒绝变更，一审法院据此裁定驳回起诉并无不当。   综上，一审裁定驳回潘婵的起诉并无不当，应予维持。潘婵的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审   判   长 孔琼审判 员王山元   审   判   员 郭   晓   欣      二○二○年七月十四日   法官     助理 杨秋雨书记员文明哲   附：相关法律法规、司法解释条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第十五条中级人民法院管辖下列第一审行政案件：   （一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；   （二）海关处理的案件；   （三）本辖区内重大、复杂的案件；   （四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。   《中华人民共和国土地管理法》   （2019年8月26日修正）   第十二条土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。   依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。   《不动产登记暂行条例》   第七条不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。   跨县级行政区域的不动产登记，由所跨县级行政区域的不动产登记机构分别办理。不能分别办理的，由所跨县级行政区域的不动产登记机构协商办理；协商不成的，由共同的上一级人民政府不动产登记主管部门指定办理。   国务院确定的重点国有林区的森林、林木和林地，国务院批准项目用海、用岛，中央国家机关使用的国有土地等不动产登记，由国务院国土资源主管部门会同有关部门规定。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：   （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；   （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；   （三）错列被告且拒绝变更的；   （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；   （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；   （六）重复起诉的；   （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；   （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；   （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；   （十）其他不符合法定起诉条件的情形。   前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。   人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。