湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终308号上诉人（原审原告）蒋继兵（曾用名蒋继斌），男，1970年10月15日出生，土家族，住湖北省利川市。被上诉人（原审被告）利川市人民政府，住所地湖北省利川市龙船大道**。法定代表人易善翔，该市代市长。被上诉人（原审被告）恩施土家族苗族自治州人民政府，，住所地湖北省恩施市舞阳大道一巷**法定代表人刘芳震，该自治州州长。原审第三人张尚用（曾用名张上用），男，1970年9月13日出生，土家族，住湖北省利川市。原审第三人蒋继伟，男，1977年9月7日出生，土家族，住湖北省利川市。原审第三人冉贞学，男，1972年9月23日出生，土家族，住湖北省利川市。原审第三人覃辉元，男，1964年3月3日出生，土家族，住湖北省利川市。原审第三人任正芳，女，1966年1月1日出生，土家族，住湖北省利川市。原审第三人覃辉成，男，1968年3月13日出生，土家族，住湖北省利川市。原审第三人任正英，女，1970年1月19日出生，土家族，住湖北省利川市。上诉人蒋继兵因与被上诉人利川市人民政府（以下简称利川市政府）、恩施土家族苗族自治州人民政府（以下简称恩施州政府）及原审第三人张尚用、蒋继伟、冉贞学、覃辉元、任正芳、覃辉成、任正英土地行政确权及行政复议一案，不服湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院（2018）鄂28行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开审理了本案，现已审理终结。蒋继兵向原审法院起诉请求：撤销利川市政府于2018年5月11日作出的利政处字〔2018〕01号《行政处理决定书》（以下简称01号行政处理决定）和恩施州政府于2018年9月28日作出的恩州政复决字〔2018〕50号《行政复议决定书》（以下简称50号行政复议决定）。原审法院经审理查明，张尚用于1995年10月23日与利川市东城街道办事处马桥村（以下简称马桥村）村民委员会签订《征地协议书》，约定：因张尚用需建房与马桥村一组村民蒋代松达成协议，蒋代松将责任地0.169亩转让给张尚用，价款为每亩1万元，计1690元，另上交土管所和村委会管理费18%合计304.20元，由张尚用支付；张尚用征地面积共0.169亩，一次交清所有费用后方可行使使用权，在张尚用办齐应办手续后，必须按四至界线定点划线移交给张尚用使用，不得干涉张尚用使用权利，不再给张尚用增加其他费用；四至界线如下：东至大河河坝为界，南至蒋代松住房巷道全长9.98米为界，西至利咸路为界，北至蒋代松住屋巷道2米为界，征地面积东至西全长11.5米，南至北全长9.98米，总面积0.169亩。马桥村村委会在此协议书上盖章，蒋代松、马桥村一组组长严志强，马桥村村委会法人代表朱远松在此协议书上签字，凌忠清作为“主管人”在此协议上签名，张尚用处亦签名“张上用”。随后，张尚用向马桥村村委会交纳了土地管理费用，并于1996年12月办理了《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》、《建设用地批准书》，其中《建设用地规划许可证》《建设用地批准书》载明张尚用用地面积为96平方米，此后张尚用外出未在马桥村一组居住及使用其购买的宅基地。2008年12月18日，蒋继伟将其位于马桥村××（××）路边的60平方米旱地出售给案外人甘伟忠，甘伟忠又将该60平方米旱地出售给冉贞学，蒋继兵亦将其位于房屋旁边的与蒋继伟所售旱地相邻的土地出售给冉贞学，即冉贞学以6万元的价格购买了蒋继兵、蒋继伟共同出售的位于马桥村××（××）路边的120平方米地基一宗，其四至界限为：北至蒋继兵房屋楼梯间为界，南至张友国墙脚为界，东以元堡河为界，西以公路为界。冉贞学购买该土地后在其上修建了占地约110平方米的房屋一栋。2010年6月11日，覃辉元与冉贞学签订《房地产转让协议》，冉贞学将其修建的该房屋作价500000元转让给覃辉元、任正芳、覃辉成、任正英，房屋四至界线为东至元堡河为界，南与张友国房屋间隙为界，西边与利咸公路为界，北与蒋继兵房屋巷道为界，同时载明该房屋无规划许可证及土地使用证。冉贞学于同日向覃辉元出具收到其人民币480000元的收条一张，同时冉贞学将载明房屋宅基地来源的两份《地基买卖协议》交给覃辉元持有，协议签订后覃辉成、任正英、覃辉元、任正芳对房屋占有使用至今。张尚用以其购买的宅基地被侵占建房为由，提起民事诉讼，请求判令覃辉元、任正芳、覃辉成、任正英、马桥村村民委员会、蒋继兵、蒋继伟、冉贞学停止侵害，排除妨害，恢复原状。该案审理过程中，张尚用明确其诉讼请求为判令拆除房屋、恢复原状。张尚用未提交证据证实其现在仍然对1995年10月在马桥村一组购买的宅基地具有使用权。覃辉元、任正芳、覃辉成、任正英现居住房屋系从冉贞学处受让所得，建房的宅基地系冉贞学从蒋继兵、蒋继伟处受让。而蒋继兵、蒋继伟提交的证据证实其二人转让给冉贞学的地块并未载入各自的土地承包经营权证内。覃辉元、任正芳、覃辉成、任正英自冉贞学处受让房屋时，明确该房屋无规划许可证及土地使用权证。因此，现各方当事人均未提交证据证实其对本案争议地块的土地享有使用权。2015年2月15日，利川市人民法院作出（2014）鄂利川民初字第02045号民事判决，认为根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款的规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”，本案实质上属于对土地权属的争议，不属于人民法院民事诉讼的受案范围，张尚用可向有关行政主管部门申请解决，判决驳回张尚用的诉讼请求。张尚用不服，提起上诉，经二审发回重审后，张尚用仍不服提起上诉，该案二审法院于2017年4月21日作出（2017）鄂28民终695号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。张尚用即遵照人民法院生效裁判指引，向利川市政府申请确权。利川市政府于2018年5月11日作出01号行政处理决定，决定争议地使用权属张尚用所有。蒋继兵不服，向恩施州政府申请行政复议，恩施州政府于2018年9月28日作出50号行政复议决定，维持利川市政府作出的01号行政处理决定。蒋继兵仍不服，遂提起本案行政诉讼。原审法院认为，利川市政府依法具有对本辖区内的土地权属争议作出行政处理的法定职权，恩施州政府具有对其下级行政机关的行政行为作出行政复议决定的法定职权。本案争议地，张尚用与土地所有权人马桥村村委会签订了协议，支付了对价，后按照法定程序取得行政机关的用地许可、审批，虽因其他原因没有完成建房，但有权机关至今仍然认可其行政审批行为，争议地块没有另行许可给其他人，不存在土地权属争议。蒋继兵认为争议地系其承包地，但是没有提交权属证书予以证实。利川市政府在土地行政确权处理过程中，依据各方当事人提交的证据，进行实地调查，根据调查核实的证据，本着尊重历史的原则，依法作出处理决定，其行政行为并无不当，符合法律的规定。恩施州政府的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。另外，该院注意到，张尚用获得许可、批准用地面积只有96平方米，争议土地现已经建房，面积120平方米，并转卖多次，故张尚用再行主张权利之时，应考虑实事求是、方便生产生活的基本原则。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回蒋继兵的诉讼请求。案件受理费50元，由蒋继兵承担。蒋继兵上诉称：1.原审判决查明的事实故意掩盖张尚用非法购买土地的事实，张尚用与马桥村委会签订的《征地协议书》违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，张尚用不是马桥村的村民，无权在该村取得宅基地；2.利川市政府在作出01号行政处理决定前，恩施州政府在作出50号行政复议决定前，均未向蒋继兵发送任何告知书，未作调查了解，蒋继兵未参与程序，未进行陈述、申辩和举证，利川市政府和恩施州政府的行政程序违法；3.原审法院未依法传唤除张尚用外的第三人参加庭审，且直至2019年4月3日才向蒋继兵送达判决，审判程序违法。请求本院撤销湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院（2018）鄂28行初87号行政判决，重审本案。利川市政府、恩施州政府未提交二审答辩意见。张尚用、蒋继伟、冉贞学、覃辉元、任正芳、覃辉成、任正英未提交二审陈述意见。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的诉讼标的是利川市政府对案涉土地的使用权作出的01号行政处理决定及恩施州政府作出的50号行政复议决定是否合法。纵观本案所涉争议的形成过程及各方当事人提出的主张，案涉争议的基础行为是1995年张尚用以购买宅基地的名义与马桥村村委会签订《征地协议书》的行为。从本案证据看，1995年张尚用购买宅基地时并非马桥村村民及该农村集体经济组织成员，而案涉地块属于马桥村集体所有的土地，张尚用本身并不当然具备在该村购地建房的主体条件。依据当时有效的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年2月1日起实施，1999年1月1日废止）第二十五条的规定，农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向村农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请，经村民代表会或者村民大会讨论通过后，报人民政府批准。本案中，各方当事人在行政确权程序、行政复议程序及原审中，均未提交证据证明张尚用从蒋代松处购买宅基地时经过了马桥村村民代表会或者村民大会讨论通过。同时，利川市政府在行政确权程序中，主要对张尚用购买案涉地块及其后的流转情况进行了调查并收集了相关证据材料，但对于案涉地块交给张尚用之前的历史沿革、流转过程和使用情况，未进行相应的调查核实，也未向当事人之一的蒋继兵直接进行调查询问及听取意见，而这些情况对于判断蒋代松当时是否有权处分案涉地块、张尚用购买案涉地块的程序和资格是否合法等问题，具有重要影响。蒋继兵在向恩施州政府申请行政复议时，提交了其认为案涉地块是与同村村民互换所得、蒋代松不具有处分权利的相关证据材料，系利川市政府在行政确权程序中未收集的证据材料，但由于恩施州政府及本案其他各方当事人均未向原审法院提交恩施州政府作出的50号行政复议决定，无从认定恩施州政府在行政复议程序是否中对蒋继兵的上述主张和证据材料进行了相关审查。本案被诉行政确权行为属于行政机关对平等当事人争议的民事权利进行认定的行政裁决行为，应遵从“先取证，后裁决”的基本原则，但据前所述，利川市政府在作出行政确权决定前未全面收集相关证据材料和认定相关事实，仅以张尚用取得了《建设工程规划许可证》《建设用地规划许可证》《建设用地批准书》（已超过有效期）为根据作出01号行政处理决定，存在认定事实不清、证据不足的情形，并且与《土地权属争议调查处理办法》第三条规定的“从实际出发、尊重历史、面对现实”的确权原则有一定的不符之处，恩施州政府作出的50号行政复议决定亦存在相同问题，故依法均应予撤销。需要指出的是，由于张尚用与蒋继兵就案涉地块使用权的争议尚未得到最终解决，因此仍有必要由利川市政府在全面调查核实相关事实后，重新作出相应处理决定。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误。蒋继兵的上诉理由部分成立，对其上诉请求，本院二审予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（三）项，《土地权属争议调查处理办法》第二十八条之规定，判决如下：一、撤销湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院（2018）鄂28行初87号行政判决；二、撤销利川市人民政府于2018年5月11日作出的利政处字〔2018〕01号《行政处理决定书》；三、撤销恩施土家族苗族自治州人民政府于2018年9月28日作出的恩州政复决字〔2018〕50号《行政复议决定书》；四、责令利川市人民政府于本判决生效后六个月内重新作出行政行为。本案一、二审案件受理费各50元，均由利川市人民政府、恩施土家族苗族自治州人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长  黄莹审判员  李伟审判员  周杏二〇二〇年七月九日法官助理雷禹书记员雷禹（代）