山东省济宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁08行终181号 上诉人（原审被告）嘉祥县市场监督管理局，住所地嘉祥县昌盛街**。 法定代表人付廷峰，局长。 委托诉讼代理人贾同伟，山东宏易律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）山东嘉祥农村商业银行股份有限公司，，住所地嘉祥县建设南路** 法定代表人胡爱东，董事长。 委托诉讼代理人胡安瑞、顾宗淮，山东舜天律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）济宁瑞纺服饰有限公司,住,住所地济宁经济开发区/div> 法定代表人袁慧丽，董事长。 委托诉讼代理人苗青，北京大成律师事务所律师。 原审第三人嘉祥县华强棉花经营有限责任公司，住，住所地嘉祥县嘉金公路8公里处焦城村北）。 负责人李富强，总经理。 委托诉讼代理人胡新中，山东宏易律师事务所律师。 上诉人嘉祥县市场监督管理局、山东嘉祥农村商业银行股份有限公司（以下简称嘉祥农商行）因与被上诉人济宁瑞纺服饰有限公司（以下简称瑞纺公司）、原审第三人嘉祥县华强棉花经营有限责任公司（以下简称华强棉花公司）行政登记一案，不服山东省嘉祥县人民法院（2019）鲁0829行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院认定，在瑞纺公司诉华强棉花公司企业借贷纠纷一案的审理过程中，嘉祥县法院依据瑞纺公司的申请，于2016年7月8日作出了（2016）鲁0829民初1912-1号《民事裁定书》，查封了登记在华强棉花公司名下位于焦满路以北、嘉金线以西的嘉国用（2014）第x号土地使用权一宗，期限为3年（自2016年7月8日至2019年7月8日），并于同日向嘉祥县不动产登记中心送达了协助执行通知书及查封裁定书。2016年9月23日，嘉祥县法院作出（2016）鲁0829民初1912号《民事判决书》，判决华强棉花公司于该判决偿还瑞纺公司借款本金400万元，截止2016年5月1日的利息52万元，并以本金400万元为基数自2016年5月1日至嘉祥县法院指定的偿还期间按照月利率2％计付利息。该判决生效后，瑞纺公司申请法院执行，在执行过程中，2018年8月10日，嘉祥县法院依法对华强棉花公司的（2014）第x号土地使用权及其地上建筑物（包括涉案的四个储备库即棉花储备仓库）进行了拍卖，2019年4月21日朱宝生以12523048元成交价竞得该宗土地的使用权及地上建筑物的所有权，其中土地成交价为5281705元，其他包括涉案的四个车间即棉花储备仓库16941.87平方米、厕所37.26平方米、门卫房8.81平方米、办公室299.84平方米、消防池328.82平方米、变压器房50.03平方米等在内的地上建筑物成交价为7241343元。2019年5月13日嘉祥县法院作出（2018）鲁0829执恢442号《执行裁定书》，裁定将上述土地使用权及地上建筑物的所有权自该裁定送达朱宝生时转移，朱宝生可持该裁定办理土地使用权过户手续。2019年4月25日，嘉祥农商行持嘉祥县法院于2017年10月26日作出的（2016）鲁0829民初5339号《民事判决书》提出执行异议，主张嘉祥农商行对华强公司的四个钢结构储备库在拍卖变卖抵押物所得价款享有优先受偿权。后，嘉祥县法院于2019年4月29日，将嘉祥农商行提出执行异议的情况告知了瑞纺公司，并向瑞纺公司停止了对已拍卖的四个钢结构储备库价款的支付，中止了该案件的执行。嘉祥农商行申请执行的享有优先权的案件亦中止执行。后，瑞纺公司要求撤销被诉抵押登记行为诉至法院。另查明，2016年11月29日，华强棉花公司将已被瑞纺公司申请嘉祥县法院查封的土地上的四个钢结构储备库作为抵押物，为华强粮食公司向嘉祥农商行借款提供担保，与嘉祥农商行签订了借款抵押合同。2016年12月1日，原嘉祥县工商行政管理局依据华强棉花公司及嘉祥农商行的共同申请作出了被诉动产抵押登记行为。嘉祥县法院于2017年10月26日作出的（2016）鲁0829民初5339号《民事判决书》，判决华强粮食公司偿还农商行800万元及利息，嘉祥农商行对华强棉花公司提供的抵押物四个钢结构储备库，在拍卖、变卖抵押物所得价款享有优先受偿权。在该案件审理中，嘉祥县法院依据嘉祥农商行的申请于2016年12月8日对华强棉花公司的四个储备库进行了查封。还查明，在该案审理期间，瑞纺公司针对（2016）鲁0829民初5339号民事判决中第三项“嘉祥县农商行对华强棉花公司提供的抵押物四个钢结构储备库，在拍卖、变卖抵押物所得价款享有优先受偿权”的内容，提起的第三人撤销之诉被裁定驳回起诉。 原审法院认为，结合本案原、被告及第三人的诉辩意见，本案争议的焦点问题有四个，一是被诉抵押登记行为是否具有可诉性；二是原告瑞纺公司是否具备本案原告诉讼主体资格；三是原告瑞纺公司的起诉是否超过起诉期限；四是被诉抵押登记行为是否合法。一、被诉抵押登记行为是否具有可诉性的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（九）项的规定，诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，被告为二原审第三人出具的嘉工商字（2016）第068号动产抵押登记虽被生效的（2016）鲁0829民初5339号民事判决作为定案证据采用，因民事诉讼的证据审查与行政诉讼对行政行为的合法性审查并不是一回事，不属于已为生效裁判所羁束的情形。参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第三条“公民、法人或者其他组织对房屋登记行为不服提起行政诉讼的，不受下列情形的影响：……；（三）生效法律文书将房屋权属证书、房屋登记簿或者房屋登记证明作为定案证据采用。”的规定，被诉抵押登记行为具有可诉性。第三人嘉祥农商行主张的被诉抵押登记的效力已被生效的民事判决所羁束的观点不能成立。二、关于瑞纺公司是否具备原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”所谓“利害关系”是指原告的主观权利（实际享有的权利）已经或必然受到被诉行政行为的侵害。该“利害关系”是一种直接的利害关系，即行政行为与受到的侵害具有直接关系；现实的利害关系，即影响是现实存在的；特定的利害关系，即本人的权利受到侵害。本案中，瑞纺公司主张其与被诉抵押登记行为有利害关系的理由为:瑞纺公司为保障其债权的实现已申请法院查封了第三人华强棉花公司的土地使用权，故，其相应的地上建筑物即四个储备库亦同时被查封，被诉行政行为将该四个储备库作为抵押物办理了动产抵押登记，侵犯了其合法权益。根据《中华人民共和国物权法》第一百八十四条第（五）项“依法被查封、扣押、监管的财产不得抵押”的规定，并参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条“房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：（一）……；（二）……；（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；（四）……。”的规定，为审查本案瑞纺公司的诉讼主体资格问题，首先要明确案涉的四个钢结构储备库是否属于嘉祥县法院依瑞纺公司申请裁定查封的财产范围。又因根据《济宁市钢结构资产抵押授信管理办法》第二条、第六条的规定，济宁市各县（市、区）工商行政管理部门负责办理辖区内注册企业钢结构厂房资产抵押登记工作，办理相关抵押登记手续。而根据《中华人民共和国物权法》第一百八十条第四项及第一百八十一条及《动产抵押登记办法》第二条的规定，工商行政管理部门办理抵押的登记的财产范围仅为“生产设备、原材料、半成品、产品”四类动产。为审查案涉的四个钢结构储备库是否属于嘉祥县法院依瑞纺公司申请裁定查封的财产范围，则应确定该四个钢结构储备库是否为“建筑物”。一种“物”是否属于“建筑物”是基于该“物”的自然属性进行的分类。因此“建筑物”并不是一个法律概念，相关法律、法规、规章并未对“建筑物”作出定义。现代汉语词典将其定义为“人工建造的供人们进行生产、生活等活动的房屋或场所，如住宅、厂房、车站等。”因《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》将建筑物、构筑物和其他土地附着物归类为不动产固定资产，财政部、国家税务总局于2009年9月9日年联合的下发的财税【2009】113号《关于固定资产进项税额抵扣问题的通知》中分别对建筑物、构筑物和其他土地附着物进行了解释，指出：建筑物，是指供人们在其内生产、生活和其他活动的房屋或者场所，具体为《固定资产分类与代码》（GB/T14885-1994）中代码前两位为“02”的房屋。综上，本案中涉案的四个钢结构棉花储备库按其自然属性分类应为建筑物。何为“动产”与“不动产”，《中华人民共和国担保法》第九十二条规定，本法所称不动产是指土地以及房屋、林木等地上定着物。本法所称动产是指不动产以外的物。《不动产登记暂行条例》第二条第二款规定，本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。因此，“动产”与“不动产”是一种法律概念，是基于物的法律属性进行的分类。虽然《济宁市钢结构资产抵押授信管理办法》授权企业钢结构厂房资产抵押登记工作由工商行政部门办理，即意味着将厂房视为动产，但该规定是在特定情形下对钢结构厂房的法律属性的判断，并不能改变钢结构厂房是建筑物的自然属性。如因基于上述《办法》的规定，视为改变了钢结构厂房是建筑物的自然属性，不仅有违普通民众对“建筑物”的一般认知，而且会导致土地行政管理部门、城乡规划部门无法对钢结构厂房的违法建设行为进行查处，建设行政部门无法对钢结构厂房的施工质量进行监管，不动产登记机构无法对符合登记条件的钢结构厂房办理不动产登记手续，财税部门亦无法将钢结构厂房纳入不动产固定资产确定税费的缴纳等行政主体不能依法行政的结果。故，上述《办法》的规定并未改变钢结构厂房是建筑物的自然属性。根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十三条第一款规定，“查封地上建筑物的效力及于该地上建筑物使用范围内的土地使用权，查封土地使用权的效力及于地上建筑物，但土地使用权与地上建筑物的所有权分属被执行人与他人的除外。”该条第二款同时规定，“地;地上建筑物和土地使用权的登记机关不是同一机关的当分别办理查封登记”，该规定与第一款的规定并不矛盾，并未改变在查封中的“房地一体”的原则，其目的是要求法院完善执行措施，进行充分公示，未分别办理查封登记不影响查封的效力。第三十二条规定“财产保全裁定和先予执行裁定的执行适用本规定。”本案中，嘉祥县法院依据瑞纺公司的申请查封了第三人华强棉花公司的土地使用权，故，其相应的地上建筑物即四个储备库亦同时被查封。嘉祥县法院依瑞纺公司的申请采取查封措施目的在于保障瑞纺公司对第三人华强棉花公司的债权实现，事实上案涉的四个钢结构储备库亦属于被执行财产的范围，且嘉祥县法院依瑞纺公司的申请采取查封措施在前，并依法通知了不动产登记机构，被诉抵押登记行为在后，因此，被诉抵押登记行为对瑞纺公司的合法权利产生影响。况且，瑞纺公司针对嘉祥县法院作出的（2016）鲁0829民初5339号民事判决中第三项“嘉祥县农商行对华强棉花公司提供的抵押物四个钢结构储备库，在拍卖、变卖抵押物所得价款享有优先受偿权”的内容，提起的第三人撤销之诉被嘉祥县法院裁定驳回起诉，其已无法直接通过该民事诉讼途径获得救济。综上，瑞纺公司与被诉抵押登记行为有利害关系，具备本案原告诉讼主体资格。虽然根据《物权法》第一百八十八条“以本法第一百八十条第一款第四项、第六项规定的财产或者第五项规定的正在建造的船舶、航空器抵押的，抵押权自抵押合同生效时设立；未经登记，不得对抗善意第三人”的规定，动产抵押登记并不设定抵押权。但被诉抵押登记行为一经作出即具有拘束力，在嘉祥县法院作出（2016）鲁0829民初5339号民事判决时，嘉祥县法院正是基于该被诉行政行为才作出了第三人嘉祥农商行自抵押合同生效时即对涉案的钢结构储备库享有抵押权的认定。申言之，被诉抵押登记行为直接影响到了嘉祥县法院在民事案件中对嘉祥农商行对涉案的钢结构储备库是否享有抵押权的判断。因此，嘉祥县市场监督管理局主张被诉抵押登记行为并不设定抵押权，未减损原告的任何权益，瑞纺公司不具备本案诉讼主体资格的观点，不能成立。三、关于原告瑞纺公司的起诉是否超过起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款的规定，被告认为原告的起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案中，嘉祥县市场监督管理局未提供有效证据证明瑞纺公司的起诉超过法定期限。瑞纺公司主张其于2019年4月29日在嘉祥农商行提出执行异议后，通过本院告知才知道被诉抵押登记行为的内容，并未超过一年的起诉期限。四、关于被诉抵押登记行为是否合法的问题。该焦点问题中的实质争议为嘉祥县市场监督管理局是否具有作出被诉抵押登记行为的法定职权，申言之，涉案的四个钢结构储备库能否作为嘉祥县市场监督管理局办理动产抵押登记的范围。嘉祥县市场监督管理局提供的依据为济宁市人民政府金融工作办公室、原济宁市工商行政管理局、济宁市中级人民法院、中国人民银行济宁市中心支行、中国银行业监督管理委员会济宁监管分局于2009年9月1日联合制定的《济宁市钢结构资产抵押授信管理办法》。根据该《办法》的规定，济宁市各县（市、区）工商行政管理部门负责办理辖区内注册企业钢结构厂房抵押登记工作。该项规定并未明确是否包括已经办理“房产证”或“土地使用证”的情形。因此该项规定是否与上位法相抵触，能否适用于本案，是确定嘉祥县市场监督管理局是否具有作出被诉抵押登记行为的职权的关键。如何理解与适用该办法应结合其制定的背景及初衷，即不能轻易否定该办法的效力，也不能不加区分的机械的适用该办法。该办法的制定背景为：2009年3月16日，枣庄市中小企业局、枣庄市工商行政管理局、中国人民银行枣庄市中心支行联合制定了《枣庄市钢结构资产抵押授信管理办法》，根据该办法的规定，制定该办法的目的是为引导和规范钢结构资产抵押授信行为，拓宽企业融资渠道，支持中小企业发展。该办法规定了各县（市、区）工商行政管理部门负责办理辖区内注册企业钢结构资产抵押登记工作，办理相关抵押登记手续。并同时对钢结构资产抵押授信基本条件及程序等作出了规定。2009年7月7日，山东省金融工作办公室、山东省工商行政管理局、中国人民银行济南分行、中国银监会山东监管局联合下发了鲁金办发【2009】2号文件《关于转发的通知》，要求各市人民政府、省直各有关单位、各银行金融机构认真学习借鉴《枣庄市钢结构资产抵押授信管理办法》，并结合实际，在有效防范信贷风险的前提下，抓好钢结构资产抵押授信推广工作。在这种背景下，济宁市相关部门联合制定了《济宁市钢结构资产抵押授信管理办法》。故该办法的理解与适用应结合《枣庄市钢结构资产抵押授信管理办法》的制定背景。在《枣庄市钢结构资产抵押授信管理办法》出台后，山东省高级人民法院研究室、枣庄市中级人民法院在当时的《山东审判》杂志（第25卷总第189期）上发表了《关于钢结构资产抵押法律适用问题的调研报告》。该调研报告详细介绍了将企业钢结构资产视为动产办理抵押登记的背景及原因。该报告认为，在当时的情况下，由于种种原因，绝大多数企业的钢结构厂房没有一般房屋的“两证”（房产证和土地使用证），致使企业虽拥有高价值的钢结构资产，却不能在房地产抵押登记管理部门办理登记，从而使这一资产不能成为企业抵押融资的载体。为了缓解中小企业的融资困难，破解无“两证”钢结构厂房作为抵押物进行抵押融资的难题，在回避钢结构厂房是动产还是不动产这一问题的探讨的情况下，将钢结构厂房作为众多相互独立的钢材料资产（动产）抵押物的集合来看待，进行动产抵押登记。从上述背景可看出，钢结构厂房作为动产办理抵押登记的适用范围应是该钢结构厂房即无“房产证”亦无“土地使用证”的情况。因办理了“房产证”，依法应由房屋登记机构办理抵押登记。对仅办理了的土地使用证的情况，根据《中华人民共和国物权法》第一百八十二条“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押。”的规定，相应的厂房，可通过办理土地使用权抵押登记的方式实现对厂房的一并抵押。如按嘉祥县市场监督管理局及嘉祥农商行的理解，仅有土地使用权证无房产证的情形对钢结构厂房的抵押登记仍由被告办理，不仅有违上述《物权法》第一百八十二条规定的“房地产抵押一体原则”，亦会导致钢结构厂房被土地抵押登记部门（不动产登记机构）与工商部门均办理抵押登记的情况，从而出现该情形下对钢结构厂房的抵押登记工作混乱情形。这也恰好说明了当时的土地登记管理部门、房屋登记管理部门均没有参与联合制定《济宁市钢结构资产抵押授信管理办法》的原因。本案中，案涉钢结构储备库已办理了土地使用权证，如将其进行抵押，应向土地登记管理部门（不动产登记机构）办理土地抵押登记从而实现对其一并抵押。故，被告仍适用《济宁市钢结构资产抵押授信管理办法》的规定，为案涉钢结构储备库办理动产抵押登记，是对该办法的理解有误，超越了其职权范围。被诉抵押登记行为违法，应予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，判决：撤销被告嘉祥县市场监督管理局作出的嘉工商字（2016）第068号动产抵押登记行为。案件受理费50元，由嘉祥县市场监督管理局负担。 嘉祥县市场监督管理局、嘉祥农商行不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉。上诉人嘉祥县市场监督管理局上诉称，一审法院以上诉人适用《济宁市钢结构资产抵押守信管理办法》的规定为一审第三人办理动产抵押登记,是对该办法的理解有误,以此认定上诉人的抵押行为超越职权范围来撤销上诉人的抵押登记行为，没有事实与法律依据。一、涉案的钢结构厂房是动产而不是不动产,根据《物权法》第188条及《动产抵押登记管理办法》的规定,上诉人有权办理抵押登记。二、被诉抵押登记行为无论实体上还是程序上均符合法律规定,应当维持该登记的效力。请求:一、撤销嘉祥县人民法院作出的(2019)鲁0829行初46号行政判决,驳回被上诉人的诉讼请求,维持上诉人作出的嘉工商字(2016)第068号动产抵押登记行为或将本案发回重审；二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 上诉人嘉祥农商行上诉称，一、嘉祥县市场监督管理局为涉案钢结构办理抵押登记具有法律依据和事实依据，程序合法，不应予以撤销。一审法院一方面认定授权市场监督机关办理钢结构厂房抵押登记的规定有效，另一方面又在预设不利于上诉人结论的前提下错误解释规定，从而认定被诉的钢结构抵押登记系嘉祥县市场监督管理局越权办理，并进而认定抵押登记行为违法，显然是错误的。二、被上诉人对于本案没有诉权，应当驳回被上诉人的起诉。三、钢结构抵押是山东省金融机构依据规定对中小企业贷款的通常做法。请求：一、撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉或诉讼请求；二、诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人瑞纺公司及原审第三人华强棉花公司未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提供的证据和依据已随原审法院电子卷宗上传至本院全流程网上办案系统。本院二审查明的案件事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，本案的争议焦点是被诉抵押登记行为是否合法。《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十三条第一款规定，查封地上建筑物的效力及于该地上建筑物使用范围内的土地使用权，查封土地使用权的效力及于地上建筑物，但土地使用权与地上建筑物的所有权分属被执行人与他人的除外。此为人民法院民事执行（包括财产保全和先予执行）中查封、扣押、冻结财产所适用司法解释的具体规定,体现“房地一体”基本原则。本案中，2016年7月8日，嘉祥县法院依据被上诉人瑞纺公司的申请裁定查封了登记在华强棉花公司名下涉案土地使用权，并依法通知了不动产登记机构。根据上述司法解释的规定，其相应的地上建筑物即四个储备库亦同时被查封。2016年11月29日，华强棉花公司将已被嘉祥县法院查封土地上同时处于被查封状态的四个钢结构储备库作为抵押物，为华强粮食公司向嘉祥农商行借款提供担保与嘉祥农商行签订借款抵押合同，原嘉祥县工商行政管理局根据华强棉花公司及嘉祥农商行的共同申请于2016年12月1日为处于被查封状态的四个储备库办理抵押登记，该登记行为明显违反上述司法解释的规定。原嘉祥县工商行政管理局即上诉人嘉祥县市场监督管理局作出被诉抵押登记行为，没有法律依据，侵犯了被上诉人瑞纺公司的合法权益，依法应予撤销。原审判决撤销被诉抵押登记行为认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人上诉理由于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人嘉祥县市场监督管理局及山东嘉祥农村商业银行股份有限公司均担。 本判决为终审判决。 审判长  原玉红 审判员  陈庆文 审判员  李传平 书记员  毕迪昕