山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行终101号上诉人（原审原告、诉讼代表人）韩雪东，1962年7月26日出生,公民身份号码XXX，住山西省泽州县金村镇黄头村纬二路**。上诉人（原审原告）韩某1，，住山西省泽州上诉人（原审原告）韩某2，，住山西省泽州委托诉讼代理人韩某3（系韩某2之子），，住山西省泽州上诉人（原审原告）张某1，，住山西省泽州上诉人（原审原告）李某1，，住山西省泽州上诉人（原审原告）韩某4，，住山西省泽州上诉人（原审原告）王某，，住山西省泽州上诉人（原审原告）韩某5，，住山西省泽州上诉人（原审原告）李某2，，住山西省泽州上诉人（原审原告）韩某6，，住山西省泽州以上十位上诉人共同委托诉讼代理人陈某，山西健腾律师事务所律师。被上诉人（原审被告）泽州县人民政府。法定代表人张某2。出庭负责人张某3。委托诉讼代理人孙某。委托诉讼代理人李某3，北京盈科（晋城）律师事务所律师。原审第三人山西铭基房地产开发有限公司。法定代表人李某4，董事长。委托诉讼代理人晋某。上诉人韩雪东等十人因诉被上诉人泽州县人民政府（以下简称泽州县政府）土地行政批复一案，不服山西省长治市中级人民法院（2019）晋04行初51号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，2015年5月15日，山西省人民政府作出晋政地（工挂）字〔2015〕5号《关于泽州县二〇一四年第二批工矿废弃地复垦利用项目建设用地的批复》，同意将涉及南村镇等2镇北社村等6村土地作为泽州县二〇一四年第二批工矿废弃地复垦利用项目建设用地。2015年6月1日，晋城市人民政府作出晋市征土（工挂）字〔2015〕2号《晋城市人民政府关于转发省人民政府〈关于泽州县二〇一四年第二批工矿废弃地复垦利用项目建设用地的批复〉的通知》,通知泽州县人民政府依法履行征地批后实施程序。2017年7月10日，泽州县国土资源局组织国有建设用地使用权挂牌活动。2017年7月24日，泽州县国土资源局与山西铭基房地产开发有限公司签订国有建设用地使用权出让合同，将坐落于××镇宗地的国有建设用地使用权出让给山西铭基房地产开发有限公司。2017年8月24日，山西铭基房地产开发有限公司缴纳土地出让金。2017年12月12日，泽州县人民政府向山西铭基房地产开发有限公司作出泽征土字〔2017〕23号《泽州县人民政府关于山西铭基房地产开发有限公司使用土地的批复》，同意山西铭基房地产开发有限公司取得位于××镇.9973公顷国有建设用地使用权。2017年12月，泽州县人民政府作出〔2017〕第52号《泽州县国土资源局征地补偿安置方案公告》。原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，原告的诉讼请求为撤销泽州县人民政府于2017年12月12日作出的泽征土字〔2017〕23号《泽州县人民政府关于山西铭基房地产开发有限公司使用土地的批复》（以下简称《23号批复》），该批复系在“山西铭基房地产开发有限公司于2017年7月10日在泽州县国土资源局组织的国有土地使用权挂牌活动中，取得的经山西省人民政府批准的统征土地中的3.9973公顷土地的国有建设用地使用权”这一基础上作出的，系针对国有土地使用权的批复行为。原告仅与案涉土地性质变更前（集体土地使用权）的征收行为有直接的利害关系。因此，该批复未对原告的权利义务产生实际的影响。故依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告韩雪东、韩某1、韩某2、张某1、李某1、韩某4、王某、韩某5、李某2、韩某6的起诉。韩雪东等十人上诉请求：撤销长治市中级人民法院（2019）晋04行初51号行政裁定书，依法判令长治市中级人民法院继续审理。事实和理由：（一）一审裁定《23号批复》系在“山西铭基房地产开发有限公司于2017年7月10日在土地拍卖中取得经山西省人民政府批准的统征土地中的3.9973公顷土地的国有建设用地使用权”这一基础上作出的，系针对国有土地使用权的批复行为。上诉人认为该裁定错误。1.山西省政府批准征收的土地地类与上诉人承包的土地地类完全不符。上诉人所承包的土地系“农用地，水浇地，基本保护农田”。晋政地（工挂）字〔2015〕5号《关于泽州县2014年第二批工矿废弃地复垦利用项目建设用地的批复》批准征收的土地地类为“集体建设用地”。泽州县政府依据省政府批准征收“集体建设用地”的批复作出的《23号批复》征收“农用地，基本保护农田”并无法律依据。2.省政府的批复行为并不能直接改变土地的性质，集体土地只有通过征收行为才能转变为国有建设用地。土地征收行为包含多个具体行政行为，既涉及到土地所有权人也涉及到使用权人，包括：报批、征地批复、征地公告、征地补偿安置方案公告、安置补偿登记、签订安置补偿协议等多个行政行为。而征地批复只是其中之一，征地批复是省政府的批准行为。依据相关法律的规定，土地性质的变更应该是在征收行为实施完成后，被征地农户领取安置补偿费用后改变。（二）裁定书裁定“原告仅与案涉土地性质变更前（集体土地使用权）的征收行为有直接的利害关系”，上诉人认为该裁定错误。1.长治市中院裁定该土地权属已变更，却未释明该权属变更具体时间及该权属变更行为作出的依据，泽州县政府也未提供土地权属变更登记资料及相关证据。2.集体土地转为国有建设用地只有通过征收行为才能转为国有土地。被上诉人未对上诉人承包经营的土地实施过征收行为。上诉人认为一审法院裁定的前提是被上诉人依法实施了征收行为或下达征收决定，则上诉人的承包经营权随之灭失。而事实是被上诉人并没有实施具体征收行为就以“国有建设用地”的名义对原告承包的集体土地进行了处置，被上诉人作出的《23号批复》行为，导致一块土地上实际存在两个相互冲突的土地使用权。被上诉人作出的批复行为已直接导致上诉人承包的土地被强占用于建设别墅。该批复行为对上诉人的实体利益产生了影响，因此，被上诉人的批复行为与上诉人承包的土地之间有利害关系，被上诉人的批复行为作为具体行政行为，应当由一审法院进行实体审理，并作出判决。泽州县人民政府辩称：（一）一审法院作出的裁定依据的事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款的规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，本案中答辩人作出的《23号批复》是为了给山西铭基房地产开发有限公司（以下简称铭基公司）依法取得国有建设用地使用权作出的准备性行为、告知性行为，属于过程性行为，不具有可诉性；同时该批复是给铭基公司下发的，主要内容也是告知铭基公司应当履行何种义务，并没有给被答辩人创设义务，对被答辩人的权利义务并不产生实际影响。故被答辩人所诉批复不属于人民法院行政诉讼的受案范围。（二）本案已过起诉期限，人民法院应依法裁定驳回起诉。根据最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释第六十四条的规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”被答辩人的一审起诉状中声称“2018年6月12日大约…在此期间有实施强征人员向原告出示了泽州县人民政府泽征土〔2017〕23号批复…”，被答辩人是从2018年6月12日就知道此批复的，距被答辩人一审起诉日2019年6月25日已超过一年起诉期。同时，被答辩人所诉批复，泽州县自然资源局已于2017年12月13日上传至政府网站予以信息公开，距被答辩人一审起诉日2019年6月25日也已超过一年起诉期。（三）答辩人严格按照法定程序依法履行了征地报审职责和征地实施职责，并依法支付了相应的补偿款。（四）铭基公司已经依法通过挂牌出让国有建设用地使用权的程序取得了涉案地块的国有建设用地使用权，并依法组织施工建设。（五）涉案黄头村的部分土地已经依法被征收并通过招拍挂程序予以依法出让，被答辩人如果对补偿标准有异议应该先申请行政机关裁决，不能直接向人民法院提起诉讼；如果对征地补偿款的分配有异议，属于村民自治内容，不属于人民法院受案范围，应通过内部协商解决。原审第三人山西铭基房地产开发有限公司答辩称：答辩人依法取得土地使用权及建设施工手续，开发建设行为符合法律规定。事实与理由：2017年6月9日，泽州县国土资源局在网站上发布国有土地使用权公开出让公告（泽国土资字〔2017〕05号），答辩人进行竞买投标；2017年7月10日，竞买取得编号为2015-70-1号地铁的国有建设用地使用权，并签订《成交确认书》及《出让合同书》；2018年3月8日，答辩人取得泽发改备〔2018〕12号立项批复；2018年3月27日取得建设用地规划许可证；2018年5月23日取得不动产权证书；2018年4月9日取得建设工程规划许可证；2018年8月9日取得建筑工程施工许可证。答辩人取得国有土地使用权及建设施工行为符合法律规定，答辩人的合法权益应予以保护。二审查明的事实与原审查明的事实基本一致。另查明：泽州县自然资源局出具的《关于山西铭基房地产开发有限公司黄头项目用地情况的说明》中称“山西铭基房地产开发有限公司黄头项目，位于××县，用地面积3.9973公顷，在《金村镇土地利用总体规划（2006-2020年）》中为允许建设区，符合金村镇土地利用总体规划。”2017年12月7日，泽州县人民政府和泽州县国土资源局在××县发布了征用土地方案公告和征地补偿安置方案公告，泽州县政府在一审庭审中曾经提供过上述两公告的图片，且二审询问中上诉人表示知晓上述两公告。泽州县金村镇黄头村村民委员会出具的《关于黄头村铭基征地及补偿款分配的情况说明》中称“县财政于2018年6月6日返回村里土地补偿款404.4618万元，村里经过四议两公开会议对土地补偿款制定了分配方案，具体方案除一次性补偿完被征地农户口粮款至2028年（二次土地承包结束、共计11年）后，80%全村农户均分，20%集体提留用于公益。由于村里有被征地农户不同意分配方案，口粮款和均分款至今仍有10户未领取。以上事实由当事人诉辩意见、一二审提交的证据和二审询问笔录在案佐证。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款的规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，本案中被上诉人于2017年12月12日作出的《23号批复》，该批复系在“山西铭基房地产开发有限公司于2017年7月10日在泽州县国土资源局组织的国有土地使用权挂牌活动中，取得的经山西省人民政府批准的统征土地中的3.9973公顷土地的国有建设用地使用权”这一基础上作出的，此批复是为了给山西铭基房地产开发有限公司依法取得国有建设用地使用权作出的内部审批行为，属于过程性行为，不具有可诉性；同时该批复是给山西铭基房地产开发有限公司下发的，主要内容也是告知山西铭基房地产开发有限公司应当履行何种义务，并没有给上诉人创设义务，对上诉人的权利义务并不产生实际影响，故上诉人所诉批复不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的规定第六十九条第一款第（八）项之规定裁定驳回起诉，符合法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 程彦斌审 判 员 庞永平审 判 员 姚利屏 二〇二〇年七月十六日法官助理 丁勇虎书 记 员 王 静