安徽省怀宁县人民法院行 政 判 决 书（2020）皖0822行初10号原告：安徽宜光集团有限公司，住所地安徽省安庆市华中西路**，统一社会信用代码91340800151313573F。法定代表人：王**艮，该公司董事长。委托诉讼代理人：陆中平，安徽百草园律师事务所律师。委托诉讼代理人：郭禹红，安徽百草园律师事务所律师。被告：安庆市宜秀区白泽湖乡人民政府，住，住所地安徽省安庆市宜秀区白泽湖乡白泽社区一社会信用代码11340811003111179L。负责人：程震，该乡乡长。出庭行政负责人：张祥银，副乡长。委托诉讼代理人：杨登科，安徽大雷律师事务所律师。原告安徽宜光集团有限公司认为被告安庆市宜秀区白泽湖乡人民政府未按照约定履行《用地协议》及《补充协议》，于2019年12月31日向安庆市宜秀区人民法院提起行政诉讼。安庆市宜秀区人民法院以此案需要指定管辖为由报请安庆市中级人民法院指定管辖。安庆市中级人民法院于2020年1月14日作出（2020）皖08行辖8号行政裁定，裁定本案由本院管辖。本院于2020年3月4日立案后，于2020年3月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月13日公开开庭审理了本案。原告安徽宜光集团有限公司的委托诉讼代理人郭禹红、被告安庆市宜秀区白泽湖乡人民政府的出庭行政机关负责人张祥银、委托诉讼代理人杨登科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告安徽宜光集团有限公司诉称，2006年7月22日，原告与被告直属部门白泽湖乡经济委员会签订《用地协议》及《补充协议》，原告在被告辖区内的光明村建设服装出口加工项目，使用光明村新民组的80亩地，原告需支付用地费用，该费用包括但不限于土地补偿费、青苗费等按每亩2.046万元，地，地表附着物补偿标准其他费用另行协商告方按照约定已经支付的款项支付至被告方指定账户，但被告方未按照协议约定将土地交付给原告方使用。2017年8月8日被告方承认其乡已纳入安庆城市总体规划，《用地协议》根本无法履行，且亦认可原告方已经支付各项用地费用共计1642745元。根据《合同法》第九十四条的规定，该《用地协议》符合合同的法定解除条件，因被告的行为给原告造成的损失，被告应按照约定返还用地费用并支付违约金。根据相关规定，原告为维护自身的合法权益，特向贵院起诉，请求：1、请求依法解除原告与被告于2006年7月22日签订的《用地协议》及《补充协议》；2、判令被告返还原告用地费用1642745元以及支付原告2179545元自2006年10月21日起至实际返还用地费用之日止按日万分之二计算的违约金；3、由被告承担本案全部诉讼费用。原告安徽宜光集团有限公司为证明其主张向本院提交如下证据：第一组证据：1、原告营业执照复印件，2、法定代表人身份证明书证明目的：证明原告主体身份适格。第二组证据：1、2006年7月22日签订的《用地协议》及《补充协议》，2、2017年8月8日白泽湖乡经信委出具的《关于宜光集团在我乡征地投资情况的说明》，3、安徽宜光集团有限公司征用白泽湖乡光明村土地付款及其它付款情况表共计17张证明目的：2006年7月22日被告下属机构安庆市宜秀区白泽湖乡经济委员会与原告签订《用地协议》，被告将位于光明村新民组的80亩土地给原告方使用，每亩的使用费为2.046万元，协议中对于付款方式，土地的交付时间、违约责任等均作出了明确约定。原告方按照协议约定已经将款项足额支付，截至目前原告方已经支付各项费用共计1642745元，但被告未按约交付土地，对于该情况被告在情况说明中进行了自认。第三组证据：《安庆市党政领导接待日处理意见通知书》证明目的：时任市长虞爱华同志对汪进富等人信访问题提出的处理意见第二条、第五条：宜秀区白泽湖乡应退还该企业申请用地的40万元预付定金以及相关报批费用，并按银行同期最高利率支付财务成本；对类似企业，宜秀区政府也应一视同仁。本通知书抄送至宜秀区人民政府，本案被告属于宜秀区人民政府的下属乡镇。本案原告与汪进富等人均属被告招商引资企业，与汪进富的情况如出一辙，故应采取同样的方式予以妥善处理。被告安庆市宜秀区白泽湖乡人民政府辩称，1、原告安徽宜光集团有限公司是否超过起诉期限，请法院依法审查。首先，被告认为，双方的协议签订于2006年7月22日，按照原告在其诉状中的描述，被告未按协议约定向其交付土地，而按照协议第五条的约定，被告交地时间为合同签订后三个月内，起诉期限应按合同签订后满三个月之次日起起算。其次，即使原告是按其诉状所说，2017年8月8日才知道被告辖区纳入安庆市城区总体规划，《用地协议》无法履行，起诉期限也应从2017年8月9日就开始计算，行政诉讼的起诉期限是一个固定期间，没有中止、中断的规定。2、若原告的起诉未超出起诉期限，被告也为守约方，不应承担违约责任。首先，从被告向法庭递交的第二组证据第三项“安徽宜光集团有限公司征用白泽乡光明村土地付款及其他付款情况”表来看，原告的支出包括施工道路工程款、自来水入网费、施工电线款、电线安装工程费、自来水安装工程费、临时接电费、自来水镀锌管费用等，这些费用的支出恰恰证明被告履行了交地义务。其次，按原告诉状认可的，其使用80亩，每亩2.046万元，则原告需向被告支付1636800元费用，从被告向法庭递交的第二组证据第三项“安徽宜光集团有限公司征用白泽乡光明村土地付款及其他付款情况”表来看，原告支付给被告的款项为1100000元整，显然，原告未按约支付用地款。再次，按照双方协议约定，原告支付给被告的款项包括土地补偿费、劳力安置补助费、青苗费三项，被告收取的款项几乎全部向村民及相关企业发放，被告对该款项的支出行为也是按双方协议执行，相关企业及村民让出土地也有实际损失，理应补偿。最后，原告的项目至今未建成，显然是自身原因，被告辖区纳入安庆市城市总体规划不是直接原因，依原告诉状陈述，其2017年8月8日才知道被告辖区纳入安庆市城市总体规划，自签约时起算，时间已经超过11年了，即使因被告辖区纳入安庆市城市总体规划的原因导致协议无法履行，也是不可归责于双方的原因，属情势变更，被告不应承担违约责任。三、原告诉求被告返还用地费用1642745元，该数字是其拼凑出来的，超出其实际支付的用地费用，没有事实和法律依据。原告诉求的违约金已超出其实际支出的用地费用，即使被告违约，请法院依法核减违约金。综上，请法院依法驳回原告的起诉或依法驳回原告除解除协议以外的诉求。被告安庆市宜秀区白泽湖乡人民政府为证明其主张向本院提交如下证据：1、《用地协议》、《补充协议》，证明1、原、被告签订协议的事实；2、原告支付的费用包含土地补偿费、劳力安置补助费、青苗费三项；3、按照协议约定，原告至今仍未付清三费；2、《白泽湖乡大枫社区居委会证明》2份、土地现状照片3张，证明被告交地义务已履行完毕；3、收取费用发放及领取凭证101张，证明被告收取款项已经作为补偿款向相关企业、村民支付共计1092793.3元。经庭审质证，原告对被告提交的证据发表如下质证意见：1、对第一组证据三性无异议，对证明目的有异议。协议中约定的付款方式为分清付款，原告已按照协议约定且超过了阶段性的付款金额，因被告违约原告停止付款；2、对第二组证据真实性合法性无异议，但对关联性有异议，该两份证据仅能证明该地段的现状，但无法证明已实质性交付给原告，该证明中被告已向原告交付土地系居委会单方陈述，不能达到被告的证明目的；3、第三组证据中发放凭证均系复印件，该发放系被告与其辖区居民的相关关系，与原告无关，且该组证据涉及众多大额资金仅收条，无转账凭证，故对该组证据不予认可。被告对原告提交的证据发表如下质证意见：1、对第一组证据无异议；2、第二组证据中2006年8月份转付征地款100万元无异议，对2011年11月份转付10万元无异议，其他的工程支出及支付给村委会的费用和被告无关，同时该组证据也无法达到原告的证明目的。对于白泽湖乡经信委出具的《关于宜光集团在我乡征地投资情况的说明》系该部门工作人员私自出具的，并没有取得被告的同意，该证明也能证明被告实际收到的款项为110万元。这份说明实际上是在原、被告协商的背景下出具的，协商时候说的话不能作为法庭证据提交。综上，该组证据达不到原告的证明目的。3、对第三组证据与本案没有关联性。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据一、二真实性、合法性、关联性予以认可。证据三与本案不具有关联性。被告提交的证据一真实性、合法性、关联性予以认可。证据二中的《白泽湖乡大枫社区居委会证明》不予认可，该证明不能达到被告的证明目的。证据三均系复印件，无法核实，在本案中不予认定。经审理查明，2006年7月22日，原告安徽宜光集团有限公司（协议中的乙方）与被告安庆市宜秀区白泽湖乡人民政府直属部门安庆市宜秀区白泽湖乡经济委员会（协议中的甲方）签订了一份《用地协议》，双方在协议中主要约定：一、用地位置：安庆市宜秀区白泽湖乡光明村新民组。二、用地面积：80亩，具体四至界线以用地实际丈量为准，按实结算。三、用地费用：土地补偿费、劳力安置补助费、青苗费共三费，每亩按人民币2.046万元计算，用地上的地表附着物补偿标准，双方另行协商。四、付款方式：共分三期付款。第一期：本协议双方签字，乙方支付用地总价款60%，协议生效，第二期：甲方做好农户工作，并丈量土地结束，乙方再支付用地总价款20%；第三期：甲方交地后，乙方进驻并实施土地平整结束，在围墙圈建前，乙方支付用地总价款20%，即乙方到位全部用地资金。五、交地时间：双方签订协议后，在乙方按期付款的前提下，甲方确保在3个月内予以交地。六、违约责任：若因乙方资金不能及时到位影响甲方开展工作，乙方按延付资金额的日万分之二的标准，向甲方赔付滞纳金；若因甲方未能按期供地，支付乙方用地包干资金的日万分之二违约金。同日，双方签订《补充协议》一份，主要约定：一、乙方用地必须符合白泽湖乡总体规划，沿路间距、门楼设计、厂区建设必须做好规划，并报乡经委审核通过后，方可施工建设。二、乙方项目建设投资密度每亩不少于60万元，或厂房占地面积占用地总面积的60%以上。三、甲方交地后，乙方项目建设期必须确保18个月内建成，工商注册在当地工商部门，项目建设期间及建成后的税收纳入属地财政。四、本协议上述一、二、三条款执行，乙方一次性交纳人民币（按乡政府规定）保证金给甲方，待乙方项目投产之日退还。若乙方项目建设不能履行上述条款，保证金按违约金处理，不予退还。若甲方不能供地，退还乙方用地资金与保证金。签订合同后，原告安徽宜光集团有限责任公司对涉案土地进行了部分平整，并分别于2006年8月1日、2008年12月31日向安庆市宜秀区白泽湖乡集镇建设办公室支付征地款100万元、10万元。分别于2007年1月11日、2007年4月24日、2010年4月9日向光明村委会支付土地附着物补偿款126588元、1万元、10万元。于2010年5月25日向安庆市宜秀区财政局支付罚金260001元。于2007年8月21日向白泽湖乡建筑安装工程有限责任公司支付施工道工程款25356元，于2007年10月份、11月份、12月份为实施水工程、电工程入网及安装支付费用共计20800元。2017年8月8日，安庆市宜秀区白泽湖乡经济委员会向原告安徽宜光集团有限公司出具一份《关于宜光集团在我乡征地投资情况的说明》，主要说明如下：双方在2006年7月22日签订《用地协议》，征地80亩，单价2.046万元/亩，后来，由于我乡纳入安庆城市总体规划，造成此用地协议不能履行。对贵公司已投入的资本及账务损失只能待该地征迁时按照政府当时政策予以解决，此地块市政府何时动用，可能需要很长时间，应贵公司要求，先确认已投资总额和时间，以便以后结算，本乡根据已有政策和实际情况，确认如下：一、能确认的投资项目（一）支付土地补偿款110万元。其中：1、2006年8月转到白泽湖乡集镇建设办公室100万元；2、2008年11月转到白泽湖乡集镇建设办公室10万元；（二）支付土地附着物补偿236588元。1、2007年1月预制厂等三项补偿款转到光明村委会126588元；2、2010年4月八项补偿现金付给光明村委会100000元；3、2007年4月青苗补偿现金付给光明村委会10000元。（三）2010年5月补办建设用地罚金转到宜秀区财政局260001元。（四）施工用路、水、电三通工程46156元。其中：1、2007年8月道路工程转到白泽乡建安公司25356元；2、2008年6月水工程支付安装、进网材料费13800元；3、2008年6月电工程支付安装、进网和材料费7000元。以上四大项确认合计金额为1642745元。二、对你单位为征地支付的宗地测绘费、编制可行性报告已经为其他支付费用按照此地块征用时政府政策执行。三、贵公司征地投资财务损失，待此地块征用时政府政策执行。2019年1月18日，原告安徽宜光集团有限公司以与被告安庆市宜秀区白泽湖乡人民政府存在临时用地合同纠纷向安庆市宜秀区人民法院提起民事诉讼，于同年7月16日撤回了起诉。2019年8月23日，原告安徽宜光集团有限公司再次以与被告安庆市宜秀区白泽湖乡人民政府存在合同纠纷向安庆市宜秀区人民法院提起民事诉讼，安庆市宜秀区人民法院以案件属于行政诉讼受理的范围，驳回了原告的起诉，故原告安徽宜光集团有限公司提起本案诉讼。本院认为，原告安徽宜光集团有限公司与被告直属部门白泽湖乡经济委员会签订的《用地协议》及《补充协议》，属于行政协议。本案的争议焦点有三：一是本案是否超过起诉期限或诉讼时效？二是案涉协议是否应予解除？三是因案涉协议解除所造成的相关损失如何处理？关于争议焦点一，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定。本案系原告因被告未按约定履行行政协议而提起的诉讼，根据上述规定，应当参照适用民事法律规范中关于诉讼时效的规定。被告于2017年8月8日向原告出具的《关于宜光集团在我乡征地投资情况的说明》中明确表示案涉协议无法履行，原告于2019年1月18日提起诉讼，未超过诉讼时效。关于争议焦点二，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十六条的规定，合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。本案中，原告与被告签订《用地协议》及《补充协议》，约定被告将位于宜秀区白泽湖乡光明村新民组的80亩土地交予原告使用，但是因宜秀区白泽湖乡被纳入安庆城市总体规划，导致双方签订的《用地协议》及《补充协议》实际已无法继续履行，依法属于可以解除合同情形。本院确认原告与被告于2006年7月22日的《用地协议》及《补充协议》自原告起诉之日已实际解除。关于争议焦点三，根据《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，中止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”具体到本案，2017年8月8日，被告在《关于宜光集团在我乡征地投资情况的说明》中确认原告前期已投资总额为1642745元，原告对此予以认可，本院亦予以认定，其中支付到被告账户的土地补偿款110万元及支付给光明委员会的土地附着物补偿款236588元，被告依法应予返还，对该资金被占用期间的利息损失，被告依法应予赔偿。关于其他投资损失（含罚金及三通工程投入损失）306157元，因涉案地块被纳入安庆城市总体规划，合同目的已根本不能实现，罚金及三通工程投入损失，基于公平原则，由双方当事人平均分担。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条，《中华人民共和国合同法》第九十四条第（五）项、第九十六条第一款、第九十七条之规定，判决如下：一、确认原告安徽宜光集团有限公司与被告安庆市宜秀区白泽湖乡人民政府于2006年7月22日签订的《用地协议》及《补充协议》自2019年1月18日解除；二、被告安庆市宜秀区白泽湖乡人民政府于本判决生效之日起三十日内返还原告安徽宜光集团有限公司土地补偿款1336588元及利息（其中以100万元为基数自2006年10月21日起，以126588元为基数自2007年1月11日起，以1万元为基数自2007年4月24日起，以10万元为基数自2008年12月31日起，以10万元为基数自2010年4月9日起，以上均至2019年8月19日按中国人民银行同期同类贷款利率计算，自2019年8月20日起至还清款项之日止按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）；三、被告安庆市宜秀区白泽湖乡人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告安徽宜光集团有限公司损失153078.5元；四、驳回原告安徽宜光集团有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告安庆市宜秀区白泽湖乡人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。审 判 长  丁 渺审 判 员  刘 英人民陪审员  汪卫彬二〇二〇年七月二十三日书 记 员  刘 洲