贵州省思南县人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔0624行初101号原告郑浩英，女，侗族，1943年5月17日出生，贵州省石阡县人，住石阡县。委托代理人黎伟，男，1998年2月12日出生，汉族，贵州省石阡县，系原告郑皓英之子。被告石阡县国荣乡人民政府法定代表人郭峰，石阡县国荣乡人民政府乡长。出庭负责人丁一。委托代理人（一般授权）黄伟，贵州认知律师事务所律师。被告石阡县自然资源局法定代表人张传松，石阡县自然资源局局长。出庭负责人梁施瑞。委托代理人（特别授权）黄可尧。委托代理人（特别授权）任治。原告郑浩英诉被告石阡县国荣乡人民政府、石阡县自然资源局土地行政管理一案，于2020年6月12日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后，依法向被告石阡县国荣乡人民政府、石阡县自然资源局送达了起诉状副本及相关诉讼材料。2020年7月16日，在思南县人民法院第一审判庭公开开庭审理了本案，原告郑浩英及委托代理人黎伟，被告石阡县国荣乡人民政府出庭负责人丁一及委托代理人黄伟，被告石阡县自然资源局出庭负责人梁施瑞及委托代理人任治、黄可尧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郑浩英诉称，二被告于2013年在未经原告同意之下，擅自将原告位于石阡县白杨坳承包地（共计3亩）划批给石阡县自然资源局国荣乡国土所修建办公楼及黎启洲、黎启兵修建房屋。2018年11月，二被告未经原告同意，将原告位于石阡县白杨坳承包地（360平方米）划批给熊兴林修建房屋。原告知道前述事情后，多次要求二被告予以处理，二被告均拒绝处理。基于上述事实，二被告的具体行政行为侵犯了原告的合法权利，并给原告造成经济损失共计2000000元，原告为为维护自身的合法权益，根据我国相关法律、法规规定，向法院提起行政诉讼，请求：一、请求判决二被告返还原告位于石阡县白杨坳承包地，共计：3.54亩；二、请求判决二被告赔偿原告经济损失共计2000000元；三、本案的诉讼费由二被告承担。被告石阡县国荣乡人民政府辩称：一、答辩人与原告之间不存在行政征收或侵占的事实，答辩人不应当对原告承担返还或者赔偿责任。原告的配偶黎启常在昆明上班，原告土地系其照顾其黎永清所得，当时因原告逃避计划生育去昆明，口头约定家里的所有事务（包括土地的耕管等）均由其哥哥黎启刚打理，第一轮土地改革时原告远在昆明导致黎启刚便将其名下的土地承包经营权填写到其名下。黎永光看见黎启刚耕管的土地白杨坳比较适合开诊所，在查看土地承包证确认黎启刚系合法土地承包经营权所有人后便于1996黎启刚（系原告的配偶黎启常的哥哥）与黎永光（系黎启洲与黎启兵之父）签订土地调换协议，协议约定黎启刚将白杨坳承包地调换黎启刚三王庙公路边的半亩地（该地因1998年、2009年修建酒国公路被无偿占用）。协议约定的四至界限为东抵甲方余下荒地石门坎；南抵吕元昌（塘坎路）土地；西抵行路，北抵朱良云地脚；同时签订协议时黎永光支付黎启刚800元作为差额补偿金，同时该协议由支书黎启扬书写，黎启学等人见证。其后，黎启刚因为居所处滑坡便将其房屋搬迁至现在的房屋所在位置（白杨坳处），原告得知该情况后便阻碍其修建房屋并要求黎启刚返还其名下土地的承包经营权，双方因此产生争议，双方诉讼都没得到解决，最后在村支书等人的调解下，黎启刚便将其收取黎永光的800元中返还400元给原告这事情便顺利平息了。2013年黎永光之子（黎启兵、黎启洲）因房屋损毁严重便拆旧立新，在修建过程中黎启刚因质疑黎启兵、黎启洲土地置换面积与房屋所占面积不符，导致双方发生争议，最后经乡村委会及寨邻进行调解，调解的内容为“1、原建筑房屋后荒地与房屋前院坝归黎启兵、黎启洲管理；2、房屋东侧（两家交界处）以院坝一排石桩为界；3、因甲方在房屋西北处多余的荒地，甲方（黎启兵、黎启洲）支付乙方（黎启洲）700元补偿金，并经由在场人黎启文转交给乙方弟媳郑浩英（因郑昊英与黎启刚对土地承包权属有争议，经双同意在证明人的见证下将补偿金支付给郑昊英）。4、双达成协议后将1996年的协议撕毁，双方争议得到解决。同时补充说明，黎永光白杨坳的宅基地被集镇规划占用，政府将其宅基地征用现在得知周绍华（周其玉）替换原占用地，同时该事实得到了包括原告内的9人证实。黎永光看见黎启刚在实际耕管，在看见黎启刚其耕管的土地登记在其土地承包证上，黎永光基于第一轮土地承包经营权产生了权利外观信任便与黎启刚签订土地调换协议既符合社会的交易习惯，更符合土地承包经营权的相关法律法规。且在第二次调解协议时原告等人均在场同意并证实该协议的真实性，退一步讲，即使该土地属于原告，原告也用和解的形式并收了实际为黎启兵与黎启洲支付的700元，用实际行为认可了该调换协议的合法性。现在原告却以黎启兵与黎启洲占用原告土地系对以前协议的否定，该行为违反最基本的诚实信用原则，更没有事实及证据支撑。二、原告诉求要求答辩人返还3.54亩的主张无事实及法律依据。我国土地承包经营权以登记为准，登记产生对外公示对抗的效力，从原告提交的土地承包经营证可以明确看出，原告在白杨坳的承包地为1.04亩，但原告却主张要求返还3.54亩的土地，没有事实依据及没有法律支撑。三、答辩人非本案的侵权主体，原告向答辩人主张系对象错误，答辩人非本案的适格主体。答辩人不应当承担返还或者赔偿的义务。原告的承包证上的土地已被原告调换或者赠与的方式全部主张了，该权利或以明示或以默认方式放弃了，对于放弃的权利应当由其承担不利的后果。2013年黎启刚将700元补偿金交予原告，原告作为正常的成年人，应当预见到该行为的成本及带来的法律效果，但是却欣然选择了接受700元，证明其行为已经在默认将本属于有争议土地承包经营权放弃了，为什么原告会放弃可以从证人言语解答，就是介于原告与黎启学系弟媳关系，当事考虑到亲情的维系，不愿为此事而产生矛盾和纠纷，所以原告选择放弃对其权利的主张。黎启刚修房屋时原告开始出面阻止的，双方还因此请到相关部门协调，最终都没有得到解决，最后双方村主任（黎启扬）的主持下达成调解，黎启刚修房屋的部分本属于原告的（大约270平方米）因考虑到原告子女在随其生活，便将黎启刚现在的房屋的土地赠与其修建房屋，黎启刚支付400元作为补偿。修房这部分本属于原告名下土地承包经营权，被原告放弃了，原告却想让放弃这部分转移给答辩人承担，本来就没有事实支撑更不会得到法律认定。原告女儿及女婿在其承包证修建房屋的事实，是大家公认的事实，这部分土地承包经营权本属于原告，原告选择赠与方式给女儿及女婿，视为对其权利的处分，原告对此居然只字不提，将该部分的责任强加于答辩人身上，让答辩人为其承担是不可取的，更得不到支持的。从原告主张的1.04亩土地承包证，被原告用以上的形式放弃或者赠与了，其中有黎启刚、黎启洲、黎启兵、其女儿及女婿修建房屋了，综合以上各方的实际面积，与原告主张的1.04亩相差不大。答辩人认为答辩从未侵犯原告任何权利，原告向答辩人主张属于对象错误。答辩人不应当承担返还或者赔偿的义务。四、原告主张的经济损失2000000元无事实及法律依据。原告土地承包证本来就只有1.04亩，设想一下，以现有的经济发展水平，有什么项目或者途径挣那么一笔钱呢，原告的数据太不现实，不切实际，且原告未提供相应的证据支撑该诉求。根据行政诉讼法的规定，原告应当提供证据证明自己的主张成立的事实，既然原告未提交，答辩人认为就应当认定没有损失。所以该诉求理应不予支持。综上所述，答辩人并侵权人，不是本案的适格主体，不应当承担返还和赔偿的义务。被告石阡县自然资源局辩称：一、被告石阡县自然资源局从未对原告土地进行过征收行为。石阡县自然资源局及变更名称前的国土资源局从未对原告的土地进行过征收或征用，原告起诉答辩人的所谓征收行为根本不存在，其主张依法不能成立。二、原告起诉被告主体错误。原告的诉讼请求第一条是要求返还原告位于石阡县白杨坳承包地共计3.54亩。原告在诉状中讲其土地是被黎启州、黎启兵、熊兴林建房，而不是被答辩人占用，答辩人不是返还的主体。原告提供的土地承包经营权证上是1.04亩，而诉状上讲要求的3.54亩不知从何而来。三、本案应当是民事案件而非行政案件。原告在诉状中没有请求被告违法，而是请求返还和赔偿，从诉状的形式上讲是一份民事起诉状，而不是行政起诉状。如果作为一份行政赔偿的诉状倒是可以，但行政赔偿的前提是行政机关的具体行政行被确认为违法，先向行政机关申请索赔，然后才能提起行政诉讼，原告直接提起行政赔偿不符合法律规定，应依法驳回其起诉。综上所述：原告起诉不符合法律规定，应依法驳回其起诉。经审理查明，原告郑浩英向本院提起的土地行政管理一案，要求被告石阡县国荣乡人民政府、石阡县自然资源局返回其承包地共计3.54亩并赔偿其经济损失2000000元的诉讼请求与被告石阡县国荣乡人民政府、石阡县自然资源局的行政行为无关联，且在诉状中自认其诉争的承包地被黎启洲、黎启兵及原告的两个女儿（黎文艳、黎文红）占用建房。被告石阡县国荣乡人民政府、石阡县自然资源局对此事实予以确认。同时，被告石阡县国荣乡人民政府、石阡县自然资源局对涉案承包地未作出相应的行政行为。本院认为，原告郑浩英提起行政诉讼应以行政机关及其工作人员的行政行为侵害其合法权益为前提。本院查明被告石阡县国荣乡人民政府、石阡县自然资源局未对涉案承包地作出过损害原告合法权益的行政行为，故原告郑浩英的诉讼请求无事实和法律依据。依据《贵高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定如下：驳回原告郑浩英的起诉。本案件的诉讼费50元，退还原告郑浩英。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于贵州省铜仁市中级人民法院。审 判 长  任廷文审 判 员  田茂江人民陪审员  毛爱珍二〇二〇年七月二十日书 记 员  黄雪雷