江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0691行初88号 原告王铁成，男，1949年2月1日生，××族，住如皋市。 原告王毅，男，1979年5月6日生，××族，住如皋市。 被告如皋市长江镇人民政府，住所地如皋市长江镇华江中路**。 法定代表人许某，镇长。 应诉负责人陈某军，副镇长。 委托代理人王某华、尤某钰（实习），江苏某某律师事务所律师。 第三人如皋市长江镇永平社区居委会，，住所地如皋市长江镇永平社区 负责人吴某明，主任。 第三人吴某永，男，1980年2月12日生，××族，住如皋市。 第三人共同委托代理人邵某峰，如皋市长江法律服务所法律服务工作者。 原告王铁成因要求确认被告如皋市长江镇人民政府（以下简称长江镇政府）毁没其财产行为违法并赔偿，于2020年1月16日向本院提起行政诉讼。本院于1月21日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因原告王毅于同日诉被告长江镇政府（2020）苏0691行初86号案件与本案所诉行政行为属同一行政行为，且王铁成的赔偿请求包含了王毅的赔偿请求，本院依法裁定并案审理并通知与本案具有利害关系的第三人吴某永、如皋市长江镇永平社区居委会（以下简称永平居委会）参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2020年5月27日、6月29日公开开庭审理了本案。原告王铁成、王毅，被告长江镇政府副镇长陈红军及委托代理人王某华、尤某钰，第三人永平居委会负责人吴某明及委托代理人邵某峰，第三人吴某永的委托代理人邵某峰到庭参加庭审。本案现已审理终结。 原告王铁成、王毅诉称，2019年8月20日，永平居委会干部吴某永带人在原告不知情的情况下，毁没王毅经营房及经营工具、原材料，8月21日被告多人抢夺王毅手机致王毅身体受伤，8月20日至8月22日毁没王铁成船上生活设施房及房内财产，侵犯了两原告的合法财产和退役军人合法权益，要求确认被告毁没财产、抢夺手机、致王毅受伤行为违法并赔偿两原告损失共计40万元（包括丢失的8000元损失）。 两原告向本院提供了以下证据： 1.如皋市人民法院（2019）苏0691民初8851号民事判决书； 2.损失物品清单（共8页）； 3.照片（23张）； 4.医药费票据、手臂照片、报告单； 5.2012年6月王铁成具写的申请。 被告长江镇政府辩称，第一，被告未实施案涉行政行为，并非本案适格被告，原告应以实施主体永平居委会为被告。第二，原告诉称的行为包括毁没财产、抢夺手机、致使原告受伤等多个行政行为，所提诉讼违反行政案件“一案一诉”的基本原则。第三，原告所提损失赔偿无事实和法律依据。原告占用河道和桥下土地违法搭建建筑物本身不具有合法性，永平居委会在实施案涉行为时并无过错，造成原告损失的原因在于其自身的违法行为。永平居委会实施的是落实“河长制”、促进“河长治”的辖区内环境整治行为，在环境整治过程中多次要求原告整改，但原告拒不整改。综上，请求法院驳回原告的起诉。 被告长江镇政府向本院提供了以下证据、依据： 1.永平居委会证明一份、支付凭据十六份，证明案涉行政行为实施主体为永平居委会，并非被告，相应费用也是由居委会直接支出； 2.江委发[2018]24号中共长江镇委文件，证明吴某永系长江镇永平社区党总支书记； 3.《中华人民共和国村民委员会组织法》、中办发（2018)5号《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发（农村人居环境整治三年行动方案）的通知》、苏发（2018)1号《中共江苏省委江苏省人民政府关于贯彻落实乡村振兴战略的实施意见》、苏办发（2018)23号《江苏省农村人居环境整治三年行动实施方案》、通办发（2018)67号《南通市农村人居环境整治三年行动实施方案（2018-2020年）》、皋办（2019)62号《如皋市农村人居环境整治三年行动实施方案（2018-2020年）》、《中华人民共和国城乡规划法》、2019年第1号《江苏省总河长令》，证明乡村环境整治过程中，村民及村民委员会是实施整治的主体。 第三人吴某永、永平居委会述称，吴某永作为永平居委会党总支部书记于2019年8月20日组织人员对两原告占用长江镇周圩港河道旁中洋桥下周边土地违法搭建的建筑物及桥下乱堆乱放废弃物进行环境整治，属永平居委会落实《江苏省总河长令》精神、履行《村委会组织法》自治行政管理法定职责的行为，并无过错，吴某永的行为并非个人行为。皋江综执（规划）责改字（2019）22号令明确要求原告应于2019年7月19日前自行拆除违章建筑，执法前第三人也多次作原告工作，通知原告对违法建设及堆放的废弃物垃圾自行处理，但原告拒不履行义务，自身存在过错，第三人配合长江镇行政综合执法局、城管行政执法拆除违章建筑，义不容辞。原告所称抢夺手机、致伤原告无事实依据，要求赔偿也缺乏有效证据，请求法院依法驳回原告的诉请。 第三人吴某永、永平居委会向本院提供了以下证据、依据： 1.2019年第1号《江苏省总河长令》； 2.会议记录11页，证明永平居委会贯彻执行《江苏省总河长令》的部署，对两原告违法乱堆乱放废弃物和未经批准搭建违章建筑的行为进行清理，符合《江苏省总河长令》的精神； 3.2019年8月19日对两原告谈话笔录，证明居委会要求两原告自行清理废弃物以及自行拆除违章建筑； 4.皋江综执（规划）责改字[2019]第22号令《如皋市长江镇人民政府责令限期改正指令书》，证明实施拆除的是永平居委会，并非以长江镇政府名义拆除； 5.2012年3月29日王铁成综合补偿明细，证明原告在永平社区管辖范围内的中洋桥周边占用土地进行违法搭建，在2012年已经进行处理，要求拆除并支付相关费用共计137940元（包括原告此前相关的搬迁费、停业费及其他补助）。处理完后，两原告依旧违法乡村规划在本社区中洋桥周边违法搭建； 6.永平社区会同城管给王铁成送违章拆除通知照片复印件（共9页），证明两原告乱堆乱放严重影响中洋桥水面环境，根据中央及省政府有关文件，必须进行全面整治； 7.2019年9月29日永平居委会出具的证明，证明吴某永参与行为系代表永平居委会履行工作职责，不是个人行为。 8.U盘一份（庭后刻录成光盘），证明两原告在社区管辖范围的中洋桥周边乱堆乱放及违法搭建的事实，长江镇城管工作人员在巡查时发现永平居委会在拆除清理，前来了解情况，也证明永平居委会工作人员现场告知王毅清理出的杂物堆放地点，通知王毅自行保管，丢失后果自负。 经庭审质证，原告对长江镇政府提供的证据1-2真实性认可，第三人对被告证据无异议。原告对第三人证据不认可，被告对第三人证据无异议。被告、第三人对原告证据1真实性认可，对证据2真实性、证明目的均不认可，对证据3的拍摄时间、来源、真实性无法确认，证明目的不认可，对证据4的关联性和证明目的不认可，对证据5证明目的不认可。本院认为，原、被告、第三人提供的证据形式真实、来源合法，可以作为证据使用，证明力问题涉及本案争议焦点，不在此赘述，将在本院认为部分进行阐述。 经审理查明，原告王铁成、王毅系父子关系。自2019年8月20日起至8月22日止，永平居委会组织相关人员对原告王毅位于中洋桥的经营用房及原告王铁成堆放于中洋桥下的杂物（包括船上物品及设施房）进行了拆除和清理。现场视频显示：中洋桥下堆放有破布条及破旧窗户等杂物；经营用房系用彩钢棚搭建而成，内有笼屉、条凳、高压锅、烧水壶等；船上有彩钢搭建的简易棚且内有木橱、木桌等物品。随后，原告王铁成以吴某永为被告向如皋市人民法院提起民事诉讼，要求吴某永赔偿其损失共计40万元。2019年12月27日，该院作出(2019)苏0682民初8850号民事判决，以吴某永系履行职务，个人不承担侵权责任为由，判决驳回原告的诉讼请求。王铁成不服，向南通市中级人民法院提出上诉，该院于2020年5月21日作出终审判决，维持原判。 2019年9月29日，永平居委会出具证明称，吴某永系该社区书记，2019年5月-8月期间，全面贯彻执行《江苏省总河长令》文件精神，对本辖区河长周边环境整治，在整治过程中，吴某永为配合如皋市长江镇行政综合执法局行政执法，对本社区二组王铁成、王毅随意堆放在周圩港江防中洋桥下乱堆乱放的废弃物进行整治清理及拆除违章建设。吴某永的参与行为是代表永平居委会的行为，是工作职务行为。 还查明，2019年5月15日，江苏省总河长发布2019年1号《关于全力打赢打好碧水保卫战河湖保护战的动员令》，要求在全省组织开展碧水保卫战、河湖保护战，加快工业、农业、生活污染源和水生态系统整治，保障饮用水安全，消除城市黑臭水体，减少污染严重水体和不达标水体，加大河湖违法圈圩和违法建设专项整治力度，保护河湖空间完整，实现河湖功能永续利用。 2019年7月16日，被告长江镇政府向原告王铁成发出皋江综执（规划）责改字[2019]第22号令《如皋市长江镇人民政府责令限期改正指令书》，认为王铁成在长江镇中洋桥西未取得乡村建设规划许可证建设房屋，违反了《城乡规划法》第六十五条的规定，责令王铁成于2019年7月19日前自行将上述房屋拆除、恢复绿化，逾期不整改或达不到要求的，依法给予行政处罚。王铁成在该指令书上签名，并要求解决退役军人生活着落。 2019年7月12日、7月25日、7月29日、8月12日、8月19日永平居委会召开会议，且会议记录中均涉及对王铁成户违章建房、乱堆乱放问题的部署。2019年8月19日，永平居委会工作人员吴某永与原告父子进行了谈话，要求原告父子配合对侵占桥洞堆放的杂物进行清理，并告知如不主动清理，由社区进行清理并由原告指定堆放地点，如原告不指定堆放地点，则社区将杂物垃圾全面进行清理。王铁成称其堆放此处多年，如要清理则须解决王毅的就业问题。 再查明，2012年3月29日，如皋市长江镇搬迁指挥部曾对王铁成户制作书面综合补偿明细，对副食店合计补偿77940元，对原江防街中洋桥原烧饼店遗留问题及其他遗留问题一次性补贴60000元，两项共计补助137940元。 另查明，2019年8月20日-22日，永平居委会组织相关人员对原告经营用房及船上、桥下杂物清理时，长江镇城管工作人员均在现场维持秩序并拉有警戒线。对于清理出来的面、油等易潮物品，由王铁成妻子邹子兰带路，永平居委会组织相关人员送至原告住处（红星北二区255-201室车库）；经营用房中的物品，由永平居委会组织相关人员运输并堆放至老粮站；其他杂物，由永平居委会组织相关人员运输并堆放至公墓。8月21日上午，王毅得知清理情况后至清理现场并报警称船上8000元失窃，如皋市公安局受案后已于2019年10月12日决定对王毅被盗窃案作为刑事案件立案侦查。8月21日，永平居委会工作人员吴宏明告知王毅清理物存放地点，并要求其自行前往处置。同日，城管工作人员与王毅因手机拍摄发生争执，当日下午由永平居委会朱姓工作人员将手机交还给王毅。王毅当日前往如皋港人民医院对头颅、颈椎进行检查，次日检查报告单显示头颅MRI平扫实质内未见明确占位××变及出血梗死灶，颈椎退行性变。8月22日，王铁成、王毅均在清理现场，永平居委会工作人员再次告知，要求原告自行至存放地点处置有用物品。 本院认为，根据当事人诉辩意见，本案争议焦点有以下几点：第一，案涉诉讼是否违反“一案一诉”的基本原则；第二，本案适格被告是谁，应由谁承担相应法律后果；第三，案涉拆除、清理行为是否具有合法性；第四，原告所主张的赔偿请求能否予以支持。 关于争议焦点一，本院认为，两原告提起的诉讼不违反“一案一诉”的基本原则。行政机关在社会事务管理过程中，对于一项事务的处理往往不是瞬间实施和完成的，在此过程中，可能存在对公民、法人或其他组织不同权益的同时侵害，此时要求行政相对人对行政机关在同一事项持续处理过程中侵害的不同法益分别提出不同的行政诉讼，既不利于行政争议的实质化解，也不利于公民、法人或者其他组织合法权益的及时保护，更会浪费有限的司法资源。对行政机关某一项行政管理行为的人为割裂，甚或滋生对一项行为进行两次或多次司法评价的现象。本案中，原告王铁成、王毅提起的诉讼，是行政机关贯彻落实我省“总河长令”情形下实施的一次拆除、清理行为，只是本次拆除、清理行为持续时间跨度比较长，实施的行为内容较一般单一性行为来说具有多样性而已。本案两原告提起的诉讼主张依据的基本事实和请求，乃是基于同一事项的多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求。据此，为减少当事人讼累，节约各方成本，提高司法效率，本院对于原告王毅提出的抢夺手机、致其受伤行为在审查拆除、清理行为时一并予以评价，并将两原告各自提起的诉讼，依法进行并案审理。 关于争议焦点二，本院认为，案涉行为的法律后果应由被告长江镇政府承担，其为适格被告。一项行政行为法律后果的最终责任主体，往往不能从彼时行为实施者这一角度进行简单判定，而要综合此项事务产生的背景、义务主体、相关前期行为、实施人员、在场人员、实施状况、受益主体等一系列因素综合考量确定。在行政管理实践中，存在大量委托行为或借名实施行为，即某一行政机关委托其他行政机关或者组织实施社会事务管理，在此种情形下，受委托的组织实施委托事项所产生的法律后果，应由委托的行政机关依法承担。本案中，就存在此种情形。虽然在庭审中第三人陈述是居委会实施的自治管理行为，相应人工费用是由居委会支出，但这并不妨碍司法对适格被告的依法认定。案涉拆除、清理行为，乃处在江苏省实施总河长令之大背景之下，长江镇政府城管部门此前已于7月16日向原告王铁成发出过《责令限期改正指令书》，从第三人提供的视频可以看出，实施案涉拆除、清理的三日均有长江镇政府的城管人员在场并拉有警戒线，第三人答辩时承认乃是配合长江镇城管部门拆除违章建筑，第三人永平居委会出具的证明亦表述为“吴某永为配合如皋市长江镇行政综合执法局行政执法，对本社区二组王铁成、王毅随意堆放在周圩港江防中洋桥下乱堆乱放的废弃物进行整治清理及拆除违章建设”，庭审中第三人永平居委会也表明为贯彻《江苏省总河长令》，长江镇政府亦组织召开会议进行各项部署。综上分析，对原告户为期三日的拆除违章及清理杂物的行为，并非第三人永平居委会实施村民自治范围内的事项，亦超出其能力和职权范围，该行为应为长江镇政府委托其实施的行为，相应法律后果应由长江镇政府承担。 关于争议焦点三，本院认为，案涉强制拆除行为欠缺合法性。案涉拆除、清理行为发生在贯彻执行1号《江苏省总河长令》、开展碧水保卫战、河湖保护战这一大背景之下，该项活动聚焦全省水生态系统整治和河湖违法建设整治，旨在促进水生态修复和水环境质量持续改善，有利于人与自然和谐发展，应予肯定。被告对两原告堆放在桥洞下的杂物进行及时清理，并无不当，但整治过程中被告对原告经营用房、船上建筑等进行强制拆除不应背离法律法规的相关规定。根据《行政强制法》第四条的规定，行政强制的实施应当依照法定权限、范围、条件和程序进行。对于违章建设的拆除，上述法律第十三条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条均有明确规定。案涉拆除原告经营用房、船上建筑物的行为，拆除前未履行催告、作出强拆决定及公告等程序，该拆除行为违反了法定程序。且在本案中，王毅用手机拍摄取证之时，被告工作人员对王毅手机进行不当控制，处理方式明显不当。综上，案涉拆除行为违反了《行政强制法》的相关规定，应被确认违法。至于原告王毅所诉称的致伤行为，从王毅提供的照片、检查报告单及庭审陈述来看，不能证实被告工作人员有故意伤害王毅身体的行为及所致伤情存在。本院要求原告提供相应的病历供本院核实，原告亦未向本院提交相应的病历资料。故本院无法确认被告实施了侵害原告王毅人身权的违法行为。 关于争议焦点四，原告所主张的赔偿请求能否成立的问题。根据《国家赔偿法》和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人或其他组织财产权的，受害人有取得赔偿的权利，但行政赔偿仅限于行政机关的违法行为对相对人合法的财产权益造成的直接损失。赔偿请求人一般应对自己提出的主张提供证据，即原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。本案中，两原告要求被告赔偿损失共计40万元，但其提供的损失明细合计明显不足40万元，且所列清单中种类繁多的众多物品是否客观存在，仅凭两原告手写所列清单，本院无法确认。被告在拆除过程中对于能够清运搬离的物品均组织人员逐一进行搬运，搬运方式合理适当，搬运之时原告方均有人在场，并获知被搬运物品的存放地点。原告王铁成在庭审中亦陈述其曾和原告王毅一起至一物品堆放地点自行取回相应物品。两原告在庭审中提供的搬运时及搬运后的相关物品照片，也足以说明原告对于整个搬运的过程、搬运的物品、存放的地点等均明确知悉，所列清单中的部分物品在原告拍摄的照片中也清晰可见。故两原告主张因被告的行为致使清单中的物品全部毁损和灭失，本院难以采信。但从两原告提供的照片中能清晰显示，有旧木厨等物品漂浮在河中，结合市场价、成新率和生活实际，本院酌定被告长江镇政府向两原告赔付2000元。 综上，被告长江镇政府对两原告实施的强制拆除行为应被确认违法，因强制拆除行为给两原告造成的损失，由被告依法赔偿2000元。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条之规定，判决如下： 一、确认被告如皋市长江镇人民政府2019年8月20日至8月22日期间对原告王铁成、王毅实施的强制拆除行为违法； 二、责令被告如皋市长江镇人民政府于本判决生效之日起七日内赔付原告王铁成、王毅损失合计人民币2000元； 三、驳回原告王铁成、王毅的其他诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由被告如皋市长江镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  万流兵 审 判 员  莫晴晴 人民陪审员  周袁芳 二〇二〇年七月二十日 书 记 员  张杨瑶 附：本判决适用的相关法律依据 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法: （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 2、《中华人民共和国国家赔偿法》 第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理： （八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。 3、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第二十九条人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。