重庆市高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）渝行终13号 上诉人（一审原告）喻邦惠，女，汉族，现住重庆市江**。 上诉人（一审原告）唐喻红，女，汉族，现住重庆市渝**。 上诉人（一审原告）唐思梅，女，汉族，住重庆市江**。 被上诉人（一审被告）重庆市江北区人民政府，住所地重庆市江**金港新区****。 法定代表人代小红，区长。 委托代理人莫臣英，重庆信豪律师事务所律师。 委托代理人余里，重庆市江北区规划和自然资源局工作人员。 喻邦惠、唐喻红、唐思梅因诉重庆市江北区人民政府（简称江北区政府）征地违法一案，不服重庆市第一中级人民法院（2016）渝01行初586号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理本案，审理中，因出现需要中止诉讼的事项，本院依据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十一条第（七）项规定决定中止诉讼。2019年4月3日本院公开开庭审理了本案，唐成均（原一审原告）及委托代理人唐喻红；被上诉人重庆市江北区政府的委托代理人莫臣英、余里到庭参加诉讼。2019年12月21日，唐成均因病去世，现唐成均之妻喻邦惠、之女唐喻红、唐思梅愿意代位参加本案的诉讼，本案恢复审理并审理终结。 一审法院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（三）项的规定，提起诉讼的法定条件之一是，有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，原告提起的诉讼请求如下：请求法院判决江北区政府对原告所在村集体的土地实施征地“少批多占”的行为违法。因原告在诉讼请求中并未明确本案所诉行政行为系江北区政府在实施征地中的何种行为，一审法院于2016年10月24日依法向原告释明并要求其明确诉讼请求，原告坚持诉状上载明的诉讼请求不作任何更改。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，征地行为涉及多个环节和步骤，包含多个行政行为，其相应职责分别属于不同的行政主体。经释明，原告未明确其起诉要求确认何种行政行为违法，属于诉讼请求不具体，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条所规定的起诉条件。据此，依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款（一）项、第二款的规定，裁定驳回原告起诉。 上诉人上诉称，一审法院认定事实不清，法律适用错误，请求本院撤销一审裁定；判决江北区政府对上诉人所在村集体的土地实施征地“少批多占”的行为违法。主要事实和理由：1.《中华人民共和国土地管理法（2004版）》第七十六条第二款规定的非法占用土地的行为，符合上诉人的诉讼请求。该条第一款规定对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予相应的处罚，有处罚必是一种违法行为，一审法院裁定上诉人诉请不具体，明显于法无据，应当予以纠正；2.上诉人所提诉请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条规定，具有本案原告的主体资格，其诉请符合起诉的法定条件，一审法院裁定驳回原告的起诉，明显适用法律错误。 江北区政府辩称，1.上诉人的起诉已超过法定起诉期限。上诉人于2000年1月即与江北区鱼嘴镇经济技术开发办公室签订了《征地范围内农转非人员协议书》，并在此后陆续领取了土地补偿费、安置补助费、青苗，构附着物补偿费、拆迁安置过渡费以及拆迁奖励、过渡、搬家费等，并在2011年9月16日与重庆市江北区土地征用管理办公室签订《农转非人员住房安置协议》。在2000年到2011年长达十多年期间，上诉人一直在领取案涉征地行为实施后应获得的补偿，足以认定上诉人早在2000年就已知道本案被诉行政行为的内容以及实施过程，其在2016年才提起本案诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，明显已超过了法定的起诉期限，其起诉不符合行政诉讼起诉的法定条件，应当予以驳回；2.上诉人原所在合作社已撤销建制而原集体经济组织成员均转为城镇居民，即在“全征全转”情况下，上诉人以个人名义提起针对农村集体土地征收行为异议的诉讼，不符合法定的起诉条件，上诉人不是本案适格主体应依法裁定驳回其起诉。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款规定，农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。上诉人在庭审中已明确陈述其提起本案诉讼是针对其原在合作社（鱼嘴镇原堰坪村十社）的征地行为，而根据前述规定可以看出，只有过半数的原集体成员才可以作为本案诉讼主体，单个的个体不具有诉讼主体资格，因此上诉人不是本案适格主体；3.上诉人的诉讼请求并不明确，不符合行政诉讼“一案一诉”的原则。上诉人一审诉讼请求是请求判决江北区政府对上诉人所在村集体的土地实施征地“少批多占”的行为违法。上诉人既无事实依据又未明确表明江北区政府在实施征地过程中何种行为是其本案所诉的行政行为，而征地过程包含多个行政行为，且涉及的行政主体较多，也就涉及不同的行政法律关系，上诉人笼统的要求人民法院确认整个征地行为违法，不符合行政诉讼“一案一诉”的原则，属于诉讼请求不明确的情形；4.江北区政府不存在“少批多占”的违法行为。1998年征地时适用的原国家土地管理局1988年11月22日发布的《关于国家建设用地审批工作的暂行规定》，在该规定中，并未要求征地报批时提供勘测定界图及勘测定界技术报告书，故征地报批面积均是按照当时惯例以“计税面积”统计报批，重庆市人民政府亦是以该“计税面积”计算有关土地征收面积并作出相应批复。但是在具体实施征地过程中，征地面积以及农转非人员，均是以实施征地时实际调查为准，本案所涉的鱼嘴镇原堰坪村十社的土地在实施征地时，是按照当时鱼嘴镇原堰坪村十社实际调查的面积255.7亩征收安置补偿的，实际征地与批复征地存在误差，系历史原因造成，不存在“少批多占”的违法行为。一审法院据此裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确应予以维持。综上所述，上诉人上诉陈述的事实和理由不成立，请求本院依法驳回其上诉。 一审中，“原一审原告”向一审法院举示了以下证据： 1.《政府信息公开告知书》渝公开办函〔2016〕166号； 2.重庆市人民政府《关于同意江北区鱼嘴镇改造旱鱼路及建设319国道拆迁安置工程建设征用土地批复》渝府地〔2018〕1002号； 3.重庆市人民政府《关于江北区鱼嘴镇长江木制品厂修建综合楼工程征用土地的批复》渝府地〔1998〕975号； 4.重庆市人民政府《关于江北区鱼嘴镇建筑装饰工程公司第三公司职工集资住房和办公用房工程征用土地的批复》渝府地〔1998〕978号； 证据1-4，证明“原一审原告”通过信息公开获取重庆市人民政府征收江北区鱼嘴镇原堰坪村十社全部土地的征地批复，批准的总面积为88.389亩。 5.原重庆市江北区国土资源管理分局《关于唐成均信访事项的答复意见书》江北国土信访〔2016〕11号。 证据5，证明原重庆市江北区国土资源管理分局在向“原一审原告”作信访答复中，明确实际征收江北区鱼嘴镇原堰坪村十社全部土地255.7亩，与批复征收的全部土地之差为167.311亩，明显属于“少批多占”的违法行为。 二审中，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，依法要求江北区政府提交了下列证据： 1.重庆市江北区人民政府《关于重庆市江北区鱼嘴镇经济技术开发办公室改造旱（土）鱼（嘴）公路及修建319国道拆迁户安置工程征用土地有关问题的请示》江区府地〔1998〕59号； 2.重庆市江北区鱼嘴镇人民政府《关于同意撤销堰坪村各村民小组的批复》江北鱼嘴府发〔2014〕182号； 证据1-2，证明“原一审原告”原所在的集体经济组织已经撤销建制，所在集体经济组织成员全部转为非农业户口，在“全征全转”情况下，“原一审原告”以个人名义提起本案诉讼不符合法定的起诉条件，不具有本案适格的原告主体资格。 3.江北区政府批转江北区国土资源管理分局《关于鱼嘴镇旱鱼路改造及310国道拆迁安置工程征地拆迁、补偿与安置方案》的通知（江区府发〔2000〕18号）及《关于鱼嘴镇旱鱼路改造及310国道拆迁安置工程征地拆迁、补偿与安置方案》的第四部分堰坪十社征地拆迁补偿安置方案； 证据3，证明在该方案的第四部分经过实测鱼嘴镇原堰坪村十社全社实有土地255.7亩（其中耕地138.9亩，非耕地116.8亩），按实测土地面积255.7亩全部征收进行安置补偿。 4.江北区鱼嘴镇经济技术开发办公室《征地范围内农转非人员协议书》及重庆市江北区公证处《公证书》（2000）渝江证内字第694号； 5.《农转非人员住房安置协议》（2011.9.16）； 证据4-5，证明“原一审原告”与征地部门签订了农转非人员安置协议和住房安置协议。 6.江北区鱼嘴镇新城区农转非人员安置补助费发放花名册； 7.鱼嘴镇开发办安置费发放表； 8.鱼嘴镇新镇区青苗、构、附作物补偿表； 9.房屋拆迁奖励、过渡、搬家费领取名单； 10.拆迁资金计息表及领款凭条； 11.鱼嘴镇开发办农转非拆迁安置过渡费发放表（2004.2-2011.6，共计20页）。 证据6-11，证明在2000年至2011年期间长达十年之久，“原一审原告”陆续领取各种征地款项，在2000年就知晓本案被诉征地行为及实施过程，其在2016年才提起本案诉讼，已经超过法定的起诉期限。 江北区政府提交如下法规依据： 1.《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》法释（2011）20号； 2.《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府第55号令）； 3.重庆市江北区人民政府关于印发《江北区征地拆迁补偿安置实施细则》的通知（江区府发〔1999〕93号）。 上述依据拟说明针对“原一审原告”的征地安置补偿标准符合征地时实施的有关政策规定；“原一审原告”以个人名义起诉不符合法定起诉条件。 二审庭审中，江北区政府对“原一审原告”一审中举示的证据1-5的真实性、合法性、关联性均无异议，但不认可其证明目的；“原一审原告”对江北区政府二审中提交的证据1-11的真实性、关联性无异议，对其合法性有异议，认为江北区政府这些证据在一审中均未举示，现在举示已经超过了法定的举证期限，不合法，并认为达不到其证明目的。 因一审未开庭审理，本院对各方当事人举示的证据认定如下，上诉人在一审中举示的证据1-5，江北区政府对其“三性”均无异议，本院依法予以采信，但达不到上诉人的证明目的；江北区政府提交的证据1-11，系本院为查明案件事实，依法要求江北区政府提交的证据，符合证据“三性”，本院依法予以采信。 经审理查明，1998年12月4日，江北区政府向重庆市人民政府报请《关于重庆市江北区鱼嘴镇经济技术开发办公室改造旱（土）鱼（嘴）公路及修建319国道拆迁户安置工程征用土地有关问题的请示》，载明拟征用江北区鱼嘴镇堰坪村十社全部土地57696㎡（折合86.544亩），土地征用后，根据重庆市人民政府1994年64号令（即《重庆市征地拆迁补偿安置办法》已废止）的规定，拟撤销江北区鱼嘴镇堰坪村十社等三个合作社建制，并将江北区鱼嘴镇堰坪村十社191名社员由农业户口转为非农业户口，并由鱼嘴镇经济技术开发办公室负责，按照国家建设征地有关规定，对其中符合安置条件的人员，给予妥善安置。1998年12月8日重庆市人民政府作出渝府地〔1998〕1002号《《关于同意江北区鱼嘴镇改造旱鱼路及建设319国道拆迁安置工程建设征用土地批复》，载明同意江北区人民政府征用鱼嘴镇原堰坪村十社耕地及非耕地总用地面积57696㎡，农转非人数191人。2000年2月23日江北区政府作出江区府发〔2000〕18号批转江北区国土资源管理分局《关于鱼嘴镇旱鱼路改造及310国道拆迁安置工程征地拆迁、补偿与安置方案》的通知，在《关于鱼嘴镇旱鱼路改造及310国道拆迁安置工程征地拆迁、补偿与安置方案》的第四部分堰坪十社征地拆迁补偿安置方案中载明，经过实测鱼嘴镇原堰坪村十社全社实有土地255.7亩（其中耕地138.9亩，非耕地116.8亩），按实测土地面积255.7亩全部征收进行土地补偿。所在集体经济组织成员全部转为非农业户口，按照《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府第55号令）以及《江北区征地拆迁补偿安置实施细则》的通知（江区府发〔1999〕93号）的规定进行征地人员安置补偿（即“全征全转”）。2000年1月18日经重庆市江北区公证处公证“原一审原告”与江北区鱼嘴镇经济技术开发办公室签订了《征地范围内农转非人员协议书》。2011年9月16日与重庆市江北区土地征用管理办公室签订《农转非人员住房安置协议》。2000年1月至2011年6月期间“原一审原告”陆续领取了人员安置补助费、土地补偿费、青苗，构附着物补偿费、拆迁安置过渡费以及拆迁奖励、过渡、搬家费等。2014年10月14日重庆市江北区鱼嘴镇人民政府作出《关于同意撤销堰坪村各村民小组的批复》。2016年6月30日“原一审原告”通过申请政府信息公开，获取了重庆市人民政府征收涉江北区鱼嘴镇原堰坪村十社全部土地的《关于江北区鱼嘴镇长江木制品厂修建综合楼工程征用土地的批复》《关于江北区鱼嘴镇建筑装饰工程公司第三公司职工集资住房和办公用房工程征用土地的批复》《关于同意江北区鱼嘴镇改造旱鱼路及建设319国道拆迁安置工程建设征用土地批复》，三个征地批复批准的总面积为88.389亩。2016年8月3日原重庆市江北区国土资源管理分局在向“原一审原告”作信访答复中，载明实际征收江北区鱼嘴镇原堰坪村十社全部土地255.7亩，并按255.7亩进行土地补偿，不会导致该社土地补偿费减少。“原一审原告”认为江北区政府“少批多占”行为违法，逐提起本案诉讼。 本院认为，本案争议的焦点是本案诉请是否超过起诉期限；本案诉请是否不明；上诉人是否具有本案原告主体资格；现分别评析如下： 一、本案诉请是否超过起诉期限。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。本案中，“原一审原告”于2016年6月30日通过申请政府信息公开，获取了重庆市人民政府征收涉江北区鱼嘴镇原堰坪村十社全部土地的三个征地批复，获知批准的总面积为88.389亩。2016年8月3日“原一审原告”从原重庆市江北区国土资源管理分局所作的信访答复中，获知实际征收江北区鱼嘴镇原堰坪村十社全部土地255.7亩。“原一审原告”获知批准征收面积与实际征收面积不一致的时间应当是2016年8月3日，2016年10月14“原一审原告”提起本案诉讼，本案诉请涉及土地征收是否存在“少批多占”的事实行为，应当属于因不动产提起的诉讼案件，根据上述法律规定，“原一审原告”提起本案诉请没有超过起诉期限。江北区政府在本案二审辩称“原一审原告”于2000年1月即与江北区鱼嘴镇经济技术开发办公室签订了《征地范围内农转非人员协议书》，并在此后陆续领取了土地补偿费、安置补助费、青苗，构附着物补偿费、拆迁安置过渡费以及拆迁奖励、过渡、搬家费等，仅说明“原一审原告”2000年知晓征地行为的内容以及实施过程，并不能证明“原一审原告”知晓本案被诉行为，故江北区政府的这一抗辩理由不成立，本院依法不予支持。 二、本案诉请是否明确具体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，必须要有具体的诉讼请求和事实根据。“具体的诉讼请求”，首先是要有明确具体的被诉行为，无论是行政案件的受理或者审理，均离不开明确的被诉行为，当事人起诉的被诉行政行为不明确的，人民法院有义务向起诉人释明，可以根据当事人的实质诉求，要求其起诉要有利于解决其实质争议的行政行为。如果当事人拒不明确被诉行政行为的，人民法院可以裁定不予立案，已经立案的裁定驳回起诉。本案中“原一审原告”的诉请是，请求确认江北区政府“少批多占”的行为违法，被诉行为应当是“少批多占”的事实行为，这种行为虽与征地有关，但不是一种行政法律行为，征地行为包含征地过程中的多个行政法律行为，涉及多个不同的行政机关，当事人就确认征地行为违法提起行政诉讼，属于诉请不明，但当事人对征地实施中某种事实行为提起的行政诉讼，其诉请应当是明确的，一审法院以“原一审原告”诉请不明，驳回起诉，明显不当，本院在此予以指出。江北区政府就“原一审原告”诉请不明理由不能成立，本院依法不予支持。 三、上诉人是否具有本案原告主体资格。依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款规定，农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。本案被诉行为系“少批多占”的事实行为，属于涉及农村集体土地的行政行为，上诉人在本院二审中明确陈述其提起本案诉讼是针对其江北区鱼嘴镇原堰坪村十社的实施征地的行为，根据上述规定，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，只有过半数的原集体成员才可以作为诉讼主体，上诉人原所在合作社已撤销建制而原集体经济组织成员均转为城镇居民，即在“全征全转”情况下，上诉人以个人名义提起针对农村集体土地征收行为的诉讼，不符合法定的起诉条件，因此上诉人不是本案适格主体，应当依法裁定驳回其起诉。江北区政府就此问题的抗辩理由成立，本院依法予以支持。 综上，一审法院驳回上诉人起诉的法律适用不准确，但裁定结果正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 许 勇 审判员 谭秋勤 审判员 刘佳佳 二〇二〇年七月九日 书记员 王乐之