江苏省徐州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）苏03行初375号原告张凯歌，男，1999年5月8日生，汉族，住新沂市。委托代理人张泽同，1956年3月12日出生，住址同上。委托代理人冷秀礼，山东震声律师事务所律师。被告新沂市人民政府，住所地新沂市市府街**。法定代表人陈堂清，该市市长。出庭应诉负责人胡传栋，该市政府党组成员。委托代理人肖佰侃，该市司法局工作人员。委托代理人孙浩轩，江苏众耕律师事务所律师。第三人新沂市棋盘镇人民政府，，住所地新沂市棋盘镇张家港路与304县道交叉口东100米法定代表人陈兵，该镇镇长。出庭应诉责任人蒋其郁，该镇副镇长。出庭应诉负责人陆玉蓉，该镇副书记。委托代理人葛一支，江苏沭新律师事务所律师。第三人新沂市交通运输局，，住所地新沂市钟吾南路法定代表人许天平，该局局长。出庭应诉负责人王弘钧，该局副局长。委托代理人马从志，江苏铸石律师事务所律师。第三人新沂市交通投资有限公司，，住所地新沂市钟吾南路交通大楼第**负责人黄永浩，该公司董事长。委托代理人马从志，江苏铸石律师事务所律师。原告张凯歌诉被告新沂市人民政府房屋强拆行为违法并赔偿一案，本院于2018年10月19日立案受理后，依职权追加新沂市棋盘镇人民政府（以下简称棋盘镇政府）、新沂市交通运输局、新沂市交通投资有限公司为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，在法定期限内向被告及第三人送达了举证告知、应诉通知等相关诉讼材料。经证据交换后，本院于2019年7月18日进行了公开开庭审理。2020年7月22日，原告撤销原委托代理人王建勋的代理权限，重新委托冷秀礼作为其委托代理人参加诉讼。本案现已审理终结。原告张凯歌诉称：张凯歌系新沂市棋盘镇金李村新集用（2002)字第0402504号宅基地（房屋）的权利人，在新沂市通用机场建设动迁项目中，被告作为本行政辖区内作出房屋征收决定和补偿决定的法定单位，违反相关法律规，未依法发布征收土地方案公告和征地补偿安置方案公告，也未依法和原告签订《房屋征收拆迁补偿协议》，即对原告的合法房屋强制拆除，严重侵害了原告的合法权益。原告为维护自身合法权益，向人民法院提起行政诉讼，请求：1、确认被告新沂市人民政府拆除原告房屋的行为违法；2、赔偿原告的各项损失，包括提供宅基地，并赔偿房屋及附属物、室内物品损失及因拆迁获得的补偿等。被告新沂市人民政府答辩称，1、涉案房屋权利人系原告父亲，原告起诉不具备主体资格。2、被告未组织实施或参与实施涉案房屋的拆除行为，系棋盘镇政府对原告房屋进行了征收、搬迁。综上，请求人民法院驳回原告起诉。第三人棋盘镇政府述称，1、棋盘镇政府受新沂市交通投资有限公司委托实施的拆迁，不是适格被告。2、涉案土地系集体土地，征地单位新沂市交通投资有限公司和棋盘镇政府通过协商方式进行征收，不是新沂市人民政府实施的征收，新沂市人民政府不是适格被告。3、新沂通用机场工程建设具备完善的审批手续，涉案土地及房屋属于征收范围，新沂市人民政府及棋盘镇政府严格按照法定程序制定土地征收方案、征地补偿安置方案等并通过通告、公开信等方式予以公告，保障广大拆迁户的知情权及合法权益，拆迁程序合法。4、原告不是涉案房屋权利人，不具备原告主体资格。且其未明确各项损失的具体数额，属于诉讼请求不明确，该项请求不应予以支持。综上，请求驳回原告诉讼请求。第三人新沂市交通运输局称，项目单位系新沂市交通投资有限公司，该公司投资主体是新沂市政府，第三人与本案无关。请求法院依法处理。第三人新沂市交通投资有限公司称，1、因新沂通用机场项目建设，第三人与棋盘镇政府签订协议，由棋盘镇政府对相关房屋等实施拆迁。第三人只提供补偿资金，具体的征收补偿工作由地方政府负责。2、2018年5月18日，江苏省政府发布征地批复，将包括原告房屋占用范围内的土地等集体土地征收为国有。请求法院依法处理。本院经审理查明：原告张凯歌及其父亲张泽丰系新沂市棋盘镇金李村村民，在该村拥有合法宅基地，证号为新集用（2002）字第0402504号。张泽丰于2014年去世，张凯歌为其继承人。因新沂市通用机场工程建设需要，需对新沂市棋盘镇金李村夏庄组进行征地拆迁。2016年3月12日，棋盘镇政府发布《致新沂通用机场拆迁群众的一封信》进行拆迁动员。2016年4月16日，新沂市交通投资有限公司作为委托方与棋盘镇政府、棋盘镇政府作为委托方与棋盘镇金李村村民委员会分别签订《征地拆迁委托协议书》，委托后者开展该项目的征地拆迁工作。2016年4月18日，棋盘镇政府发布棋政通[2016]27号《通告》，就村民房屋及附着物测量认定工作进行通告。2017年7月14日，棋盘镇政府、新沂通用机场建设指挥部发布《新沂市通用机场建设动迁安置方案》。方案载明：……二、征收补偿依据结合徐政发【2011】60号文、市政府【2014】2号会议纪要…四、补偿标准住宅房屋按合法面积楼房800元/平方米、平房700元/平方米、瓦房600元/平方米予以补偿…五、附属物及各类补助标准1.补助费:按房屋合法面积10元/平方米。2.临时安置补助费:按合法面积每平方米每月4元给予补助，一次性给予6个月补助。3.误工费：500元/户……。涉案房屋及占用土地处于搬迁范围内，征收编号为32。经棋盘镇政府等调查认定，涉案房屋的被征收人为张凯歌。经现场勘查，由江苏伟业土地房地产评估造价咨询有限公司对原告涉案房屋出具《集体土地房屋征收补偿预评估报告单》及《附属物评估明细表》，该预评估报告单载明：征收项目为棋盘机场项目—夏庄地块征收、房屋征收部门为新沂市交通投资有限公司、实施单位为棋盘镇政府。张凯歌在实地查勘单中签字确认。因就房屋补偿价格等未协商达成一致，原告未签订拆迁安置补偿协议。2018年1月，原告的房屋被拆除。2018年10月，原告向本院提起诉讼，诉讼请求如前所述。庭审过程中，棋盘镇政府提交了新沂市人民政府市长办公会2014年2号会议纪要，其中规定：用地拆迁补偿资金经市审计部门审计后，由市财政拨付，并经市交通重点工程建设指挥部拨付至相关镇（街道），工程建设资金由市交通重点工程指挥部拨付至相关业主单位。另提供了，新沂市审计局于2017年5月向新沂市人民政府提交的棋盘机场工程建设征地拆迁及附着物补偿审计情况的报告，及2018年5月新沂市审计局就该项目对棋盘镇政府作出的审计报告。另查明：新沂市交通投资有限公司系徐州市人民政府授权新沂市人民政府履行出资人职责设立。2018年5月18日，江苏省人民政府作出苏政地[2018]395号《江苏省人民政府关于新沂通用机场工程建设用地的批复》，将包括涉案房屋占用范围内的土地等集体土地同意征收为国有。2018年6月28日，新沂市人民政府发布新征通[2018]13号《新沂市人民政府征收土地方案公告》。上述事实，有原告提供的集体土地使用权证书、征收土地方案公告、评估明细，及被告新沂市政府提供的通告（棋政通【2016】27号）、新沂市通用机场工程征地拆迁补偿协议、新沂市通用机场建设动迁安置方案、江苏省人民政府关于新沂通用机场工程建设用地的批复（苏政地【2018】395号），第三人棋盘镇政府提供的相关主体对新沂通用机场批准文件等证据予以证实。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条的规定，公民、法人、其他组织认为行政机关及行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，可以提起行政诉讼。行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被拆除的房屋属原告所有，且原告系棋盘镇政府认定的被征收人，故原告与被诉行为存在利害关系，其因房屋被拆除提起本案行政诉讼符合行政诉讼法的规定。一、新沂市人民政府应为本案适格被告。本案中，新沂通用机场工程属市政重点工程，江苏省人民政府虽于2018年5月18日作出苏政地[2018]395号《江苏省人民政府关于新沂通用机场工程建设用地的批复》，但根据本案调查事实，在该批复作出前新沂通用机场工程项目征地拆迁工作已经实际进行。依据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”之规定，结合征收部门新沂市交通投资有限公司（原告的预评估报告单中载明，被告亦认可）由徐州市人民政府授权新沂市人民政府履行出资人职责设立的事实，以及新沂市人民政府市长办公会2号《关于全市交通重点工程用地拆迁补偿标准的会议纪要》中有关资金来源及拨付的规定、新沂市审计局就涉案项目作出的审计报告等，就涉案新沂通用机场工程在省政府批复前的事实征地拆迁行为，可以认定由新沂市人民政府组织实施，新沂市人民政府应为该事实征地拆迁行为的概括权利义务主体，本院依法推定新沂市人民政府为本案的适格被告。二、关于涉案房屋拆除行为是否合法问题。参照《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》第五条中“征地房屋补偿应当先补偿、后搬迁”的规定，无论国有土地上的房屋征收补偿还是集体土地上的房屋征收补偿，均应遵循先补偿、后搬迁的基本原则。本案棋盘机场项目—夏庄地块征收中，原告未签订《房屋征收拆迁补偿协议》，其房屋于2018年1月被强制拆除明显违反上述原则性规定及《中华人民共和国行政强制法》的基本程序规定，涉案房屋强制拆除行为应予确认违法。三、关于赔偿问题根据原告诉讼请求及庭审陈述，原告要求的损失赔偿包括：提供宅基地、房屋及附属物损失、室内物品损失及其他因拆迁获得的补偿等。上述赔偿诉请，均是因新沂市通用机场征收项目实施而强制拆除原告房屋所产生。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利…(四)造成财产损害的其他违法行为”之规定，本案被告强制拆除原告房屋的行为违法，理应承担因强拆房屋所造成的财产赔偿责任。对因土地房屋征收而实施的强制拆迁行为，行政机关在实施强制拆除行为后，应当主动与被拆迁人就赔偿问题进行协商；在就赔偿问题不成协商一致的情况下，行政机关应该及时、主动作出赔偿决定或补偿决定，履行赔偿职责，保障被拆迁人的征收补偿权益并避免扩大损失，而并非消极、被动等待被拆迁人起诉后由人民法院就赔偿问题进行判决。人民法院作为维护社会公平正义的最后一道防线，不能直接替代行政机关作出应由行政机关先行作出的赔偿决定。本案系因新沂市通用机场征收项目实施而强制拆除原告房屋，应该先由被告新沂市人民政府就征收强制拆迁行为给原告造成的房屋及附属物损失、安置补助损失及室内物品损失等依法作出合理的赔偿决定。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项之规定，判决如下：一、确认被告新沂市人民政府强制拆除原告张凯歌房屋的行为违法；二、责令被告新沂市人民政府于本判决生效之日起三十日内就强制拆除行为给原告造成的损失作出赔偿决定。案件受理费50元，由被告新沂市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  陈玉浩审 判 员  黄传宝人民陪审员  宋 珂二〇二〇年七月二十五日书 记 员  王竞晗