安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终710号 上诉人（一审原告）王斌，男，1971年6月6日生，汉族，住安徽省淮南市大通区。 委托代理人季必林，安徽安泰达律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮南市人民政府，住所地安徽省淮南市山南新区政务中心。 法定代表人张孝成，该市市长。 委托代理人王鹏，该市人民政府法律顾问。 委托代理人朱永乐，该市司法局工作人员。 被上诉人（一审被告）淮南经济技术开发区管理委员会，住所地安徽省淮南市经济技术开发区振兴路**，统一社会信用代码113404000030503453。 法定代表人张海涛，该管委会主任。 被上诉人（一审被告）淮南市大通区人民政府，住所地安徽省淮南市大通区民主东路**，统一社会信用代码113404025815171465。 法定代表人张友贤，该区区长。 上诉人王斌因诉淮南市人民政府、淮南经济技术开发区管理委员会（简称淮南开发区管委会）、淮南市大通区人民政府（简称大通区政府）行政强制一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2020）皖04行初23号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 王斌向一审法院起诉称：2012年大通区政府根据淮南市人民政府拆迁建设的相关文件，要求将其所在的村庄全部拆迁搬离，其与大通区政府没有达成拆迁补偿协议。后大通区政府通知供水供电部门切断其供水供电和路。2015年其所在村庄被规划为淮南市经济开发区，其一直找大通区政府和淮南开发区管委会的工作人员协调拆迁补偿事宜，但始终没有达成协议。2018年淮南市人民政府和淮南开发区管委会向其下达《责令交出已征土地决定书》，经复议，安徽省国土资源厅撤销了上述《责令交出已征土地决定书》。其从2012年至今一直要求被告恢复其住宅的水电和路，但被告始终没有给其恢复。请求：1、确认淮南市人民政府、淮南开发区管委会、大通区政府对其房屋实施的停水、停电、断路的行为违法；2、判令淮南市人民政府、淮南开发区管委会、大通区政府恢复其房屋的通水、通电、通路。 一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，且属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，原告王斌诉请确认三被告对其房屋采取中断供电、供水、通路的行为违法。由于供水、供电行为是供电企业和水务企业的商业经营行为，不是三被告应当履行的行政职能，因此王斌诉称的断水、断电行为不属于行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。另外，对于其诉称的断路行为，王斌亦未提供任何有效证据证明三被告对其住宅房屋实施了断路并给其合法权益造成了侵害，所以不具有事实根据。故原告王斌的起诉不符合法律规定，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定：驳回原告王斌的起诉。案件受理费50元，不予收取。 王斌上诉称：2012年大通区政府因其没有达成拆迁补偿协议，不同意拆迁，将通往其家中的水管和电线全部拆除，将其房屋周边的下水道全部挖断。其一审中提供的照片证明其房屋周边公路已全部切断。上述行为是淮南市人民政府、淮南开发区管委会、大通区政府的拆迁行为导致，故其应承担责任。请求撤销一审裁定，改判支持其一审诉讼请求。 淮南市人民政府答辩称：其未组织实施任何停水、停电、断路的行为，不是本案适格被告；王斌诉2012年的行为，但其直到2020年才起诉，超过起诉期限。请求驳回上诉，维持原裁定。 淮南开发区管委会、大通区政府未向本院提交书面答辩意见。 本院查明：王斌的房屋位于淮南市大通区××林巷村××队。2007年10月28日淮南市人民政府发布淮府征告字［2007］第36号《征收土地公告》，2007年11月5日淮南市国土资源局发布淮国土资征迁告字［2007］第33号《征地拆迁补偿安置方案公告》。王斌的房屋位于上述征迁范围。2012年8月林巷村整体征迁时，淮南市洛河镇人民政府对王斌的房屋进行了多次测量，王斌未在登记表上签字，一直未能达成拆迁安置补偿协议。2015年11月因行政区划调整，淮南市洛河镇人民政府将林巷村移交淮南开发区管委会托管后，经多次协商亦一直未能达成拆迁安置补偿协议。2018年4月26日淮南市国土资源局向王斌等10户下达《责令交出已征土地决定书》，王斌申请复议，2018年5月11日淮南市国土资源局自行撤销了该交出土地决定书，复议机关安徽省国土资源厅于2018年6月26日作出皖国土资复决［2018］24号行政复议决定，确认淮南市国土资源局于2018年4月26日作出《责令交出已征土地决定书》违法。 另查明：2013年7月12日，淮南市洛河镇人民政府向洛河供电所发出《关于要求对违建户停止供电的函》载明，为了加快朝阳××路北侧（林巷村草湖片）征地拆迁工作进度，根据淮南市制止违法建设工作方案的有关规定，请贵所立即对已获得用电的违法建设停止供电，以推动征地拆迁工作顺利开展。案外人淮南市洛河镇人民政府在本院二审询问中称，该函系针对位于朝阳××路北侧的房屋作出，王斌的房屋位于朝阳××路南侧，该函对王斌不产生影响。王斌称其村共用一个变压器，对其产生影响。 再查明：2019年8月12日，王斌诉请确认淮南市人民政府、淮南开发区管委会、大通区政府2012年拆迁行为违法及赔偿财产损失、断水断电造成的损失一案，2019年11月4日一审法院已作出（2019）皖04行初60号行政裁定，驳回王斌的起诉。2020年1月14日，本院作出（2019）皖行终1480号行政裁定维持一审裁定。 经了解，目前涉案征收区域内400余户中仅王斌一户的位于淮南市大通区××林巷村××队房屋仍未被拆迁。王斌户现家中系断电状态，其户一直未通自来水，人员出行并不受影响。淮南市大通区人民政府信访局在一审中出具《情况说明》载明，2012年至2015年王斌多次到信访局反映其房屋水、电、路等问题，未得到解决。 本院认为：本案中，从王斌一审起诉状内容表述来看，其系诉自2012年以来，淮南市人民政府、淮南开发区管委会、大通区政府征地拆迁时对其房屋实施停水、停电、断路的持续行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该条规定的“行政行为”确切的含义应当是指，行政机关针对具体事件、单方面作出的、具有外部效果的、行政法上的处理行为，包括行政作为和不作为、行政事实行为、双方行政行为等。王斌诉行政机关因征地拆迁对其房屋实施的停水、停电、断路行为系诉行政事实行为，应属于行政诉讼的受案范围。一审认为停水、停电行为是企业经营行为，不属于行政行为错误，本院予以指正。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款之规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。因王斌在起诉时未提供淮南市人民政府、淮南开发区管委会、大通区政府对其房屋实施了停水、断路的基本证据，且其户一直未通自来水，目前人员出行并不受影响，故其提起该项诉讼无基本的事实依据，不符合起诉条件。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。王斌在起诉时未提供淮南市人民政府、淮南开发区管委会、大通区政府对其房屋实施了断电行为的基本证据，其在一审中提供的淮南市洛河镇人民政府向洛河供电所发出的《关于要求对违建户停止供电的函》，以证明停电行为事实存在。本院二审期间通知案外人淮南市洛河镇人民政府及本案当事人接受询问，淮南市洛河镇人民政府称该函系针对位于朝阳××路北侧的房屋作出，王斌的房屋位于朝阳××路南侧，该函对王斌不产生影响；王斌称其村共用一个变压器，对其产生影响。鉴于征收范围内现仅剩余王斌一户房屋未拆迁，王斌的房屋现处于停电状态以及朝阳××路北侧、南侧房屋均属于王斌所在的村，可以认定淮南市洛河镇人民政府因征地拆迁委托洛河供电所对王斌的房屋实施了停电行为，且该行为一直在持续，故淮南市洛河镇人民政府系王斌所诉停电行为的适格被告，王斌可向是向有管辖权的基层人民法院起诉寻求救济，其起诉淮南市人民政府、淮南开发区管委会、大通区政府，被告主体不适格，故王斌提起该项诉讼亦不符合起诉条件。 综上，王斌的起诉不符合法定起诉条件，一审裁定驳回起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年七月三十日 法官助理戴红 书记员陈维为 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。