广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2020)粤71行终949号上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：曾健萍，该局工作人员。委托代理人：唐俊，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：杨细生，男，汉族，1956年8月4日出生，住广州市花都区************房，公民身份号码：440************256。委托代理人：车宇君，广东格林律师事务所律师。委托代理人：池猛，广东格林律师事务所实习律师。上诉人广州市规划和自然资源局(以下简称：“市规自局”)因与被上诉人杨细生行政处罚决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4309号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2003年5月30日，大源村经济联合社和广州东华砂轮厂(后更名为东华公司)签订《承包土地合同》，约定由大源村经济联合社提供位于派安石场旧址空地45亩和周边山坡地合共105亩用地给广州东华砂轮厂有偿使用。原告杨细生作为广州东华砂轮厂法定代表人在该合同上签字确认。2016年12月1日，原广州市白云区国土资源和规划局(以下简称白云国规局)对东华公司非法占用涉案土地一案进行立案。2017年12月20日，广州市白云区人民法院作出(2016)粤0111刑初1931号《刑事判决书》，认定杨细生于2003年5月30日以广州东华砂轮厂的名义与广州市白云区******经济联合社签订《承包土地合同》，承租派案石场旧址的空地及周边山坡地共计105亩。后，杨细生擅自在上述地块受纳余泥填埋、平整土地，危害周边群众的生命、健康以及重大财产安全，其行为已构成以危险方法危害公共安全罪，依法判处杨细生有期徒刑三年，缓刑四年。该判决已生效。2018年1月19日，白云国规局向东华公司、杨细生、广州市白云区太和镇政府、广州市白云区太和镇大源经济联合社作出《现场测绘通知书》，告知已委托广州欧科信息技术股份有限公司(以下简称欧科公司)于2018年1月26日上午10点对派安石场进行实地测绘，要求上述单位或人员按时到场，如不到场，自行承担相应的法律后果。广州市白云区太和镇政府、广州市白云区太和镇大源经济联合社均于2018年1月23日签收该通知书。向东华公司送达该通知书的送达回证上，“收件人签章处”一栏为填写“2018年1月25日”，“备注”一栏记载“拒签现场张贴”。向杨细生送达该通知书的送达回证上，“收件人签章处”一栏填写“2018年1月25日”。2018年1月26日，欧科公司对派安石场地块进行了现场测绘，太和镇政府、大源经济联合社工作人员在现场勘测记录上签名，用地单位(人)签名(盖章)处为空白。2018年1月30日，白云国规局工作人员对杨细生作了土地违法案件询问笔录，杨在笔录中称其原是广州东华研磨制造有限公司董事长，现已无任何职务，和东华公司已没有任何关系。派安石场内是其个人进行填土，由其个人出资，从2003年开始，填土面积105亩，用途是平整场地，未办理相关用地审批手续。2018年2月9日，欧科公司出具《违法用地测绘技术报告书》，该报告记载：宗地面积为193672.28平方米，用地单位为东华公司，用地位置为派安石场。2018年4月4日，白云国规局工作人员对杨细生作了土地违法案件询问笔录，工作人员问杨：“在我局对该地块进行测绘之前曾通知你和广州东华研磨制造有限公司派员到现场进行指认，请问你是否收到和到现场?”，杨回答：“测绘通知我是知道的，但由于该地块已进行治理，我对现场不熟悉，所以没有到现场，东华公司的情况我不清楚。”工作人员又问：“请问你对我局的测绘结果有何意见?”，杨回答：“我看了，因为我没有到现场，我不发表意见。”2018年8月13日，白云国规局工作人员对杨细生作了土地违法案件询问笔录，工作人员问杨：“我局聘请广州欧科信息技术股份有限公司对你填土的太和镇大源村东华研磨厂内地块进行现场测绘时，你是否知道?”，杨回答：“我知道，但我没有去现场。”工作人员又问：“请问你对违法用地测绘技术报告书测绘面积是19367.28平方米，你有没有意见?”，杨回答：“测绘时我没有去现场，而且现场政府投入了资金进行整改，现场已经无法认定了，测绘结果我无法认定。”2018年9月28日，原广州市国土资源和规划委员会(以下简称市国规委)对杨细生作出云国土告知[2016]1000-1号《土地行政处罚及听证告知书》，告知其拟对其违法占用土地193672.28平方米的行为作出责令退回土地193672.28平方米、责令恢复土地原状43350.02平方米、罚款2370239.9元的行政处罚，并告知杨细生有陈述、申辩和申请听证的权力。该告知书与2018年11月1日送达原告，原告于2018年11月2日向原市国规委申请听证。2018年11月22日，原市国规委就该案举行了听证，原告在听证会上表示该行政处罚决定事实不清，证据不足，程序违法，希望予以撤销。2018年10月24日，市国规委对杨细生作出云国土告知[2016]1000-1号《土地行政处罚及听证告知书》，告知其拟对其违法占用土地193672.28平方米的行为作出退回土地193672.28平方米、责令恢复土地原状44265.68平方米、罚款2379379.6元的行政处罚。原告收到该告知书后，向市国规委申请听证。2019年1月7日，原市国规委就该案举行听证，原告在听证会上表示该行政处罚，程序违法，证据不足。2019年3月14日，市国规委对杨细生作出云国土行处补[2016]1000-1号《土地违法案件行政处罚决定书》，认定杨细生从2003年开始长期在派安石场地块进行填土受纳余泥，违法占地面积193672.28平方米，根据1997年土地利用现状，被占用的地块为农用地(44265.68平方米)、建设用地(149406.6平方米)，杨细生的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条有关规定，依照相关法律规定处罚如下：一、责令杨细生退还在“派安石场”地块处非法占用的193672.28平方米土地；二、责令杨细生限期恢复在“派安石场”地块非法占用的44265.68平方米现状为农用地(规划为农用地，不符合土地利用总体规划)的土地原状；三、对杨细生非法占用44265.68平方米现状为农用地的土地处以每平方米20元罚款，罚款金额为人民币885313.6元；对非法占用149406.6平方米现状为建设用地的土地处以每平方米10元罚款，罚款金额为人民币1494066元，合计罚款金额为人民币2379379.6元。原告不服该行政处罚决定，遂诉至原审法院。另查明，因机构改革，原市国规委职责由市规自局承担。原审法院认为：国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》(2014年10月1日实施)8.2.4.6现场勘验笔录中规定：“现场勘测应当告知当事人参加。当事人拒绝参加的，不影响勘测进行，但可以邀请案件发生地村(居)委会等基层组织相关人员作为见证人参加。必要时，可以采取拍照、录像等方式记录现场勘测情况。现场勘测应当制作《现场勘测笔录》，《现场勘测笔录》应当记载当事人、案由、勘测内容、勘测时间、勘测地点、勘测人、勘测情况等内容，并附勘测图。《现场勘测笔录》应当由勘测人员、办案人员、当事人或者见证人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。”本案中，案涉行政处罚决定认定杨细生违法占用土地的面积数据来源于欧科公司对派安石场进行现场测绘后出具的《违法用地测绘技术报告书》，该报告书的结论及测绘程序的合法性对案涉行政处罚决定书认定事实是否确凿有直接影响。依被告提供的现场照片可见，被告径行将通知杨细生参与现场测绘的通知书贴在东华公司内，未有证据显示被告以合理方式对杨细生尽到了通知义务，与上述工作规程中“应当告知当事人参加”的要求不符。虽然杨细生在后续所作的笔录中承认知晓测绘事宜，但仍不能排除被告的未尽通知义务的不当行为对杨细生参与现场测绘造成妨碍的可能，且杨细生对测绘报告结果不予认可，故该测绘报告的结论不能作为认定杨细生违法占用土地面积的依据。综上，被告作出案涉行政处罚决定，事实不清，证据不足，依法应予以撤销。原告诉请撤销案涉行政处罚决定，理由成立，原审法院予以支持。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项的规定，判决：撤销被告广州市规划和自然资源局于2019年3月14日作出的云国土行处补[2016]1000-1号《土地违法案件行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告广州市规划和自然资源局负担。上诉人广州市规划和自然资源局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定测绘报告的结论不能作为认定杨细生违法占用土地面积的依据，属于认定事实错误。《现场测绘通知书》已清晰载明测绘的时间及地点，并告知如不到场自行承担相应的法律后果。2018年1月25日，上诉人向杨细生及东华公司送达《现场测绘通知书》，将《现场测绘通知书》张贴在东华公司内。2018年4月4日，上诉人对杨细生制作的询问笔录中，杨细生亦承认其已收到《现场测绘通知书》。以上可知，上诉人已以合理方式对杨细生尽到了通知义务。杨细生在已收到《现场测绘通知书》的情况下，仍不参加现场测绘，属于其对自身权益的处分，其应承担不到场的相应法律后果。现场测绘在勘测人员、办案人员、见证人员的参与下公开依法进行，因此，《违法用地测绘技术报告书》的结论具有合法性，上诉人作出《土地违法案件行政处罚决定书》采用《违法用地测绘技术报告书》的面积数据恰当。二、上诉人作出的云国土行处补[2016]1000-1号《土地违法案件行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。上诉人已依法进行询问调查，依法通知各方参加现场测绘，依法进行现场测绘，随后，制作并送达《土地行政处罚及听证告知书》，依法召开听证会，最终，作出并送达涉案土地违法案件行政处罚决定书。综上，请求法院：1.撤销原审判决；2.改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；3.本案一审、二审的全部诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人杨细生二审答辩认为涉案测绘通知书送达程序违法，杨细生事后知道现场测绘不能改变违法送达的事实。涉案测绘通知的测绘对象不是非法占有土地的面积，其立项针对的是东华公司，与杨细生无关。测绘的界址点没有对应的照片或者证据证明该界址点与非法占地存在关联，现有界址点是派安石场地块的界址点，并非违法占地的边界。测绘前，现场已经被抢险工程变更了地块地貌，测绘时无法测量非法占用土地的边界，应当以抢险工程开始前的地块范围为准。请求二审法院维持原判。经审查，原审法院查明的事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。另查明，2018年1月19日，上诉人向被上诉人作出《协助调查通知书》，告知在办理广州东华研磨制造有限公司在白云区太和镇大源村“派安石场”（土名）地块非法占用土地案件，请其协助调查。2018年3月19日，上诉人向广州东华研磨制造有限公司作出《接受调查通知书》，告知该单位在白云区太和镇大源村“派安石场”（土名）地块非法占用土地填土受纳余泥的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，要求其接受调查。同日，上诉人向被上诉人作出《接受调查通知书》，告知在办理广州东华研磨制造有限公司在白云区太和镇大源村“派安石场”（土名）地块非法占用土地案件，请其接受调查。二审庭询时，上诉人陈述，在2018年4月4日询问过杨细生后，杨细生提交了泰国东轮工业有限公司经过公证的翻译本，该泰国公司在2017年11月1日解除了杨细生法定代表人的职务。本院认为：本案二审的争议焦点为上诉人是否已经履行了告知被上诉人参加现场测绘的义务。本案中，被上诉人系自然人，上诉人未将涉案《现场测绘通知书》送达给被上诉人，而是迳行将该通知书张贴在广州东华研磨制造有限公司内，原审法院认为未以合理方式告知被上诉人参加现场测绘，并无不当。在被上诉人未参加现场测绘亦不认可涉案测绘报告的情况下，原审法院认为涉案测绘报告结论不能作为被诉处罚决定的依据，并无不当，本院予以支持。对于上诉人提出被上诉人已经知晓现场测绘，仍不参加现场测绘，属于其对自身权益的处分，其应承担不到场的相应法律后果的问题。经审查，被诉处罚决定认定的违法行为人系被上诉人，但上诉人在2018年1月9日向被上诉人作出协助调查通知书，告知广州东华研磨制造有限公司在白云区太和镇大源村“派安石场”（土名）地块非法占用土地案件，请其协助调查。同日作出《现场测绘通知书》，亦未明确系对于被上诉人涉嫌非法占用土地进行调查及测绘。因此，即便被上诉人知晓有现场测绘事宜，亦不能证明被上诉人知悉其就是涉嫌非法占用土地的当事人，而非协助调查人，明确知晓其不参与现场测绘的法律后果。因此，上诉人的上述主张缺乏理据，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年七月二十三日法官助理  刘 伟书 记 员  高 洁