山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行再5号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：山西省临猗县七级镇孝子村民委员会。法定代表人：薛某，该村民委员会主任。委托代理人：王某，山西省临猗县临晋镇法律服务所法律工作者。被申请人（一审被告、二审上诉人）：山西省临猗县人民政府，住所地：山西省临猗县双塔北路**。法定代表人：靳某，该县县长。出庭负责人：任某，该县副县长。委托代理人：董某，山西方立律师事务所律师。被申请人（一审第三人、二审上诉人）：张某，男，1949年5月13日出生，汉族，现住北京市朝阳区。再审申请人山西省临猗县七级镇孝子村民委员会（以下简称孝子村委会）因诉山西省临猗县人民政府（以下简称临猗县政府）土地行政登记一案，不服山西省高级人民法院（2018）晋行终786号行政裁定，向最高人民法院申请再审。最高人民法院作出（2019）最高法行申6881号行政裁定，指令本院再审。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。再审申请人孝子村委会法定代表人薛某及委托代理人王某，被申请人临猗县人民政府出庭负责人任某、委托代理人董某到庭参加诉讼。被申请人张某经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。原一审查明，2003年4月，原告孝子村委会与第三人张某签订了一份土地租用合同书。双方约定，第三人张某租用原告土地29.89亩建校，租用期限自2004年4月1日至2054年3月31日共50年，同时合同中约定了租金及付款方式。2006年2月28日，第三人张某依据临猗县人民政府临政土占字（2005）18号文件，以山西临猗汇文学校法人代表的名义提出土地登记申请。临猗县人民政府依据第三人张某提供的土地租用合同书、联营建校协议、申请建校报告、临猗县发展计划局临计基字【2003】第110号文件，基建项目用地预审的申请、临猗县人民政府临政土占字（2005）18号文件，以及山西省矿产局测绘队制作的勘测定界图、地、地籍调查表地登记表进行登记，为第三人张某颁发了临集用（2006）第002号土地使用权证。其中，临猗县人民政府临政土占字（2005）18号《关于山西临猗汇文学校兴建教学楼项目用地的通知》第三项载明，山西临猗汇文学校应严格按教育用途使用土地，不得擅自改变土地用途，学校停办后，土地交回被占地单位，不得闲置。第四项载明：山西临猗汇文学校工程竣工后，应及时向土地部门申请办理土地使用权登记手续。庭审中，第三人认可该学校没有进行建设，土地被作他用。原一审认为，本案的争议焦点有三：1、原告孝子村委会是否具有原告主体资格；2、原告孝子村委会起诉是否超过起诉期限；3、被告临猗县人民政府土地行政登记行为是否合法。关于第一个焦点问题，本案行政登记的土地来源是土地租用合同书，签订合同的一方为孝子村委会，所使用的土地为村内部分居民小组集体所有土地，与孝子村委会具有法律上的利害关系，孝子村委会作为原告提起民事诉讼并无不当；关于第二个焦点问题，原告称其实2017年6月与张某在临猗县人民法院的民事诉讼中才知道临猗县人民政府的颁证内容，第三人张某称其在申请办理土地使用证之前就与当时的大队书记孟巷来沟通，经村委会研究同意才去办理的土地使用证，原告对办理行为是明知的，其起诉已过起诉期限。本院认为，虽然证据证实孝子村委会参与签订土地租赁合同，在地籍调查表上进行签章，但不能证明原告孝子村委会知道被告临猗县人民政府土地行政登记行为的内容，故起诉期限应从有证据证明原告知道颁证内容之日起计算，根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条之规定，起诉期限从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。故本案原告从2017年6月的民事诉讼中得知土地行政诉讼的内容至起诉之日未超过起诉期限，第三人张某认为原告超过起诉期限的理由不能成立。关于被告临猗县人民政府颁证行为是否合法的问题，根据被告临猗县人民政府提供的作出行政行为的法律依据《土地登记规则》第九条第三款规定，集体土地使用权由使用集体土地的单位及法定代表人或者使用集体土地的个人申请登记。本案用地单位为山西临猗汇文学校，但土地登记都仅由法定代表人张某申请，并登记在张某个人名下，登记主体与实际申请使用权人不符，同时，根据土地行政登记的依据之一临猗县人民政府临政土字第（2005）18号文件要求，申请人应严格按教育用途使用土地，不得擅自改变土地用途。并且在工程竣工后，及时向土地部门申请办理土地使用权登记手续。本案第三人张某并未进行学校建设，也不符合上述文件规定的在工程竣工后办理土地使用权登记的情形。故被告临猗县人民政府土地行政登记行为违反上述部门规章和其出具的相关文件精神，事实不清，证据不足，应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销被告临猗县人民政府为第三人张某所做临集用（2006）第002号土地登记行为；案件受理费50元，由被告临猗县人民政府负担。原二审查明的事实与一审查明的事实一致。另查明，本案诉涉土地分别属于孝子村第一、二、四、六居民组所有。原二审认为，本案的核心争议是孝子村委会的起诉是否符合起诉条件。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”本案中，诉涉土地分别属于孝子村第一、二、四、六居民组所有。孝子村第一、二、四、六居民组是本案诉涉土地的权利人，尽管在与原审第三人张某的土地租赁合同中孝子村委会作为甲方并签章，但并不能因此认为孝子村委会对诉涉土地享有权利。孝子村委会与本案被诉的集体土地使用证不具有法律上的利害关系，孝子村委会不能对该颁证行为提起行政诉讼。一审法院对此认定事实不清，适用法律错误，应当予以纠正。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院受案范围。因此，即使不考虑孝子村委会的原告资格问题，本案中，张某取得诉涉土地的使用权是基于其与孝子村委会及第一、二、四、六居民组签订的土地租赁合同。张某并为此支付了对价，双方意思表示真实。临猗县人民政府为张某颁发的集体土地使用证只是对这一权属来源的行政确认，并没有侵犯孝子村委会或者第一、二、四、六居民组对诉涉集体土地的所有权和使用权。至于张某并未按照合同约定或者土地使用权证确定的用途使用土地，属于合同违约或者违法建设的问题，并不能成为颁证行为违法的事由。一审法院认定孝子村委会具有原告主体资格，并从实体上作出判决不当，应予纠正。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销山西省临汾市中级人民法院的（2018）晋10行初6号行政判决；二、驳回临猗县七级镇孝子村民委员会的起诉。孝子村委会申请再审称，一、原二审裁定认定“孝子村委会与本案被诉人集体土地使用证不具有法律上的利害关系，孝子村委会不能对该颁证行为提起行政诉讼。”明显错误。1、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条、第8条的规定，申请人是孝子村全体村民选举产生，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保障集体经济组织和村民，承包经营户、联户或者合伙的财产权和其他合法权益，涉案土地为申请人部分居民组集体所有土地，申请人具有管理权，必然具有法律上利害关系。2、申请人与被申请人张某2003年4月签订《土地租用合同书》时，涉及申请人内部四个居民组长均在合同上签字确认，均可证实申请人是依《村委会组织法》第24条的规定，让村民会议讨论决定，且涉及的四个居民组同意的情况下，授权申请人履行签订合同、监督合同的。3、根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第1条、第3条第1项的规定，申请人作为管理者，均有权对农村集体土地的行政行为提起行政诉讼。综上三点，申请人与涉案土地具有法律上的利害关系，具有法定起诉的主体资格。二、被申请人临猗县人民政府对被申请人张某所作的临集用（2006）第002号集体土地使用权证行政登记行为，与《土地登记规则》、临猗县人民政府临政土占字（2005）18号文件相违背，应依法撤销。1、被申请人临猗县人民政府作出行政行为法律依据是《土地登记规定》第九条第三项规定：“集体土地使用权由使用集体土地的单位及法定代表人或者使用集体土地的个人申请登记。本案中用地是山西临猗汇文学校，但办理土地登记仅由被申请人张某申请办理，并登记在被申请人张某名下，登记的主体与实际申请人不符。2、被申请人张某办理土地登记的依据是被申请人临猗县人民政府作出的临政土占字（2005）18号文件，该文件明确规定，山西临猗汇文学校应严格按教育用途使用土地，不得擅自改变土地用途，并且在工程峻工后，及时向土地部门申请办理土地使用权登记手续，本案中己查明山西临猗汇文学校并未开工建设，不符合被申请人临猗县人民政府作出的临政土占字（2005）18号文件规定的在工程峻工后办理土地使用权登记的情形。3、被申请人张某未按与申请人签订的《土地租赁合同》建设学校，而是建造了门面房和柴厂，明显违反签订合同的目的，侵犯了全体居民的合法权益。综上，请求再审，依法撤销（2018）晋行终786号行政裁定书，依法撤销被申请人临猗县人民政府为被申请人张某颁发的临集用（2006）第002号土地使用权证，以维护申请人的合法权益。临猗县人民政府答辩称，1、申请人不具备行政诉讼的原告主体资格，具体理由有二，第一，申请人系涉案土地的所有权人，而根据土地租用合同调整协议均可以看出涉案土地的实际权利人为第一、二、四、六居民组，而被申请人的土地登记行为仅是确定了土地的使用权，所有权性质并没有发生变化，因此该登记行为对申请人不产生影响。第二，张某取得涉案土地的所有权是基于村委会第一、二、四、六签订的租用合同，该合同双方已全面履行且至今该合同没有被撤销或被确认无效，属有效合同，并不实质影响申请人的利益，因此申请人原告主体不适格。2、土地登记制所以登记在张某名下是因为汇文学校未做事业单位登记，无法登记到学校名下，而学校登记又急需办理规划手续才能继续建设，同时张某系学校的法定代表人，这一点也通过租赁协议及联合建校协议得到了申请人的认可，且涉案土地的用途明确写为学校用途，并非张某个人使用，因此被申请人的颁证行为不存在任何违法情况。3、张某取得涉案土地后是否从事教育用地、是否教育用途系土地颁证后的后续监管问题，并非被申请人办理土地权属登记所应考察的问题。至于张某与申请人之间签订的土地租赁合同是否存在违法合同目的的相关问题不应在本案中进行审理，应由申请人另行提起诉讼进行审理。综上，请求驳回再审申请人的再审请求。本院经再审查明的事实与原一、二审查明的事实一致。另查明，2004年4月1日，孝子村委会与孝子村委会第一村民组、第二村民组、第四村民组、第六村民组签订了《孝子村建校土地调整协议书》。2007至2016年，张某先后将本案涉案部分土地分别出租给案外人樊某、钟某、葛某、赵某等人。2018年7月6日，被申请人临猗县人民政府在本案涉案土地上为孝子村委会第一村民小组赵晓军颁发了晋（2018）临猗县农村土地营权第021276号《农村土地承包营权证》，为孝子村委会第一村民小组李红兵颁发了晋（2018）临猗县农村土地营权第021254号《农村土地承包营权证》，为孝子村委会第一村民小组孟兆丰颁发了晋（2018）临猗县农村土地营权第021260号《农村土地承包营权证》，为孝子村委会第一村民小组李小兵颁发了晋（2018）临猗县农村土地营权第021230号《农村土地承包营权证》，为孝子村委会第四村民小组靳满红颁发了晋（2018）临猗县农村土地营权第021440号《农村土地承包营权证》。本院再审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被申请人临猗县人民政府作出本案被诉土地行政登记行为的权属凭据是2003年4月再审申请人孝子村委会作为甲方与原审第三人张某作为乙方签订的《土地租用合同书》。再审申请人孝子村委会作为《土地租用合同书》的签订方，在《土地租用合同书》上加盖了孝子村委会的公章，对合同约定的权利义务进行了确认。原审第三人张某依据《土地租用合同书》向临猗县人民政府提出申请办理土地使用证，被申请人临猗县人民政府依据申请向张某颁发了本案涉诉的临集用（2006）第002号土地使用证，作为《土地租用合同书》签订方的孝子村委会与被申请人作出的土地行政登记行为之间当然存在利害关系，具备提起本案诉讼的原告主体资格。综上，再审申请人孝子村委会关于与被诉土地行政登记行为具有利害关系、具备提起本案诉讼原告主体资格的主张成立，本院予以支持。原二审裁定驳回孝子村委会起诉的结论错误，本院予以纠正。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第三款规定，原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。本案中，再审申请人孝子村委会作为甲方与原审第三人张某作为乙方签订的《土地租用合同书》以及《孝子村建校土地调整协议书》明确指出，本案涉诉土地分别属于孝子村第一、二、四、六居民组所有，孝子村第一、二、四、六居民组对本案涉诉集体土地享有所有权及使用权，与本案被诉的土地登记行为存在直接的利害关系，是本案必须参加诉讼的当事人，原一审判决遗漏必须参加诉讼的当事人，程序严重违法，应当撤销原一审判决，发回重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下：撤销山西省高级人民法院（2018）晋行终786号行政裁定；撤销临汾市中级人民法院（2018）晋10行初6号行政判决；三、本案发回临汾市中级人民法院重审。审判长 李振华审判员 樊文霞审判员 谢红雯 二○二○年七月二十三日书记员 杨 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