山西省高级人民法院行政判决书（2020）晋行终259号上诉人（原审原告）太原大昌石油公司。法定代表人刘某，住山西省太原市。委托诉讼代理人张某1，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）山西省人民政府。法定代表人林某。委托诉讼代理人张某2。委托诉讼代理人邵某。上诉人太原大昌石油公司（以下简称大昌公司）诉被上诉人山西省人民政府（以下简称山西省政府）行政复议一案，不服山西省太原市中级人民法院（2019）晋01行初147号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人大昌公司的委托代理人张某1，被上诉人山西省政府的委托代理人张某2、邵某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：2017年7月31日，被告山西省政府作出〔2017〕129号《批复》（以下简称案涉征地批复），同意太原市人民政府征收万柏林区集体建设用地，涉及东社街办王家庄村等3个村的土地。原告大昌公司的的房屋坐落××区北侧，在批准征收土地的范围内。2017年8月23日，太原市万柏林区人民政府作出《征用土地方案公告》（万政〔2017（年）〕第37号）、原太原市国土资源局万柏林分局作出《征地补偿安置方案公告》（并国土资万告〔2017（年）〕第6号），并在万柏林区东社街办袁家庄村张贴。上述两公告载明有案涉征地批复的内容。大昌公司认为案涉征地批复侵犯了其合法权益，于2019年9月19日向山西省政府提出行政复议申请，请求依法撤销案涉征地批复。山西省政府于2019年11月12日作出晋政行复决字〔2019〕128号《驳回复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），驳回了大昌公司提出的行政复议申请，并以邮寄方式送达。大昌公司不服，提起本案行政诉讼。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”；第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。可见，发布征收土地公告和征地补偿安置方案公告，是国家征收土地的必经程序。本案中，《征用土地方案公告》和《征地补偿安置方案公告》于2017年8月23日作出，并张贴发布。经查，涉案土地征收工作已于2018年实施完毕。大昌公司位于涉案土地征收范围内，在上述公告及土地征收、补偿安置过程中，应当知道山西省政府作出了案涉征地批复。其于2019年9月19日提出行政复议申请，超过了60日的行政复议申请期限。因此，山西省政府驳回大昌公司提出的行政复议申请，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回大昌公司的诉讼请求。本案诉讼费50元，由大昌公司负担。大昌公司上诉称：一、被诉复议决定和原审判决认定的事实错误。原审庭审时，被上诉人山西省政府不能提供《征用土地方案公告》、《征地补偿安置方案公告》原件及公告照片的原始制作载体，不能证明该证据的合法来源，无法核实其真实性，且庭后也没有依法提交具有合法形式的证据材料。该证据不具有真实性与合法性，无法证明2017年8月23日张贴了上述公告，无法证明上诉人申请行政复议超过了法定期限。二、原审判决适用法律错误。本案的焦点问题是上诉人申请行政复议是否超过了法定期限。（一）上诉人通过政府信息公开申请的方式于2019年9月3日得知案涉征地批复，于2019年9月14日提出复议申请，没有超过60日的期限。（二）上诉人申请行政复议也没有超过2年的期限。根据《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号），行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条办理，即适用2年的期限。本案中，山西省政府提供的证据不能证明2017年8月23日张贴了《征收土地公告》及《安置补偿方案公告》，案涉征地批复没有告知行政复议和行政诉讼的权利，故上诉人申请复议尽管从征地批复作出之日起超过了60日，但申请复议时没有超过2年的期限。（三）原审判决认为上诉人处于征收范围内，应当知道山西省政府作出案涉征地批复没有事实与法律依据。请求：一、撤销山西省太原市中级人民法院（2019）晋01行初147号行政判决；二、撤销被上诉人作出的被诉复议决定，责令其对上诉人复议申请进行实体审理并作出复议决定；三、本案诉讼费由被上诉人承担。山西省政府辩称：一、被诉复议决定事实清楚。2017年8月23日发布的《征用土地方案公告》和《征地补偿安置方案公告》中，已明确告知案涉征地批复的相关情况，上诉人大昌公司应当自公告后知道该《批复》，于2019年9月19日提出行政复议申请已超出了申请期限。大昌公司主张2019年9月3日通过政府信息公开方式得知案涉征地批复的理由不能成立。二、被诉复议决定适用法律正确、程序合法。依据上述事实，省政府根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请”的规定，作出的被诉复议决定适用法律正确。省政府于2019年9月19日收到大昌公司的行政复议申请，11月12日作出被诉复议决定，以邮寄方式进行送达，符合《中华人民共和国行政复议法》关于期限、送达的相关规定，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明的事实与一审认定的一致，应予确认。本院认为：本案为行政复议争议，当事人争议的焦点是大昌公司申请行政复议时是否超过了法定的复议申请期限，涉及到两个问题：一是申请复议期限的起算点，即大昌公司知道案涉征地批复的时间；二是申请复议的期限应为多长时间。关于第一个问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条的规定，行政复议申请期限自公民、法人或者其他组织知道行政行为之日起计算，行政行为依法通过公告形式告知的，自公告规定的期限届满之日起计算，但法律法规没有对公告未规定期限情况下申请复议期限的起算问题作出明确规定。国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》规定：“二、行政机关能够提供下列证据之一，经查证属实的，可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据：（一）行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料；……征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。三、行政机关不能提供发布征收土地公告的相关证据，但是能够举证证明已经按照法律法规和规章的规定发布了征收土地补偿安置公告，且在公告中载明了征收土地决定的主要内容的，经查证属实的，可以视为申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；公告没有确定期限的，可以视为申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。”根据上述规定，省级人民政府征收土地决定以公告形式被被征收人知悉的，如果公告中没有确定期限，可以自公告张贴之日起满10个工作日起作为申请复议期限的起算时间。本案中，山西省政府在原审过程中提交了太原市万柏林区人民政府于2017年8月23日作出的《征用土地方案公告》、原太原市国土资源局万柏林分局于同日作出的《征地补偿安置方案公告》以及太原市万柏林区东社街办袁家庄村张贴两公告的照片，以此主张征地实施机关在2017年8月23日发布两个公告时，公告中载明的案涉征地批复已经被大昌公司知悉。经核实，原审法院在2019年12月31日曾组织双方委托代理人对照片来源的光盘进行了质证，笔录中显示张贴公告的数码照片导入光盘的时间为2017年8月28日。据此，可以认定张贴公告的照片最迟拍摄时间不晚于导入光盘的时间，即张贴公告的时间最迟为2017年8月28日。由于案涉《征用土地方案公告》、和《征地补偿安置方案公告》中均没有确定期限，依法应当以公告张贴之日起满10个工作日起作为被征收人大昌公司知道案涉征地批复的时间。根据前述张贴公告照片的形成时间，大昌公司知道案涉征地批复的时间为2017年9月11日，申请复议期限亦应当以此为起算点。关于第二个问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，行政复议申请自公民、法人或者其他组织知道行政行为之日起60日内提出，但《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条又明确规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限”。国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》规定：“六、行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条办理，即：行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年”。可见，对于未载明被征收人申请行政复议权利、行政复议机关或者申请期限的征收土地决定来说，应当适用2年的申请复议期限。本案中，案涉征地批复作出后，没有告知被征收人申请行政复议权利、行政复议机关或者申请期限，该批复内容经公告后，涉及权利义务的被征收人应当在2年中依法申请行政复议。综上，本案行政复议申请人大昌公司知道案涉征地批复的时间最迟在2017年9月11日，依法应当于2019年9月12日以前提出行政复议申请，其在2019年9月14日申请复议，确已超过了法定的复议申请期限，山西省政府以此为由驳回其复议申请是正确的。原审判决认定事实清楚，判决结果并无不当，大昌公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由太原大昌石油公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 程彦斌审 判 员 庞永平审 判 员 姚利屏 二○二○年七月十七日法官助理 卜勇涛书 记 员 武 蕾