湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终76号上诉人（原审原告）胡四清，男，1970年9月25日出生，汉族，住湖北省黄冈市黄州区。被上诉人（原审被告）黄冈市人民政府，住所地湖北省黄冈市黄州区七一路**。法定代表人邱丽新，该市市长。被上诉人（原审被告）黄冈高新技术产业开发区管理委员会，住所地湖北省黄冈市明珠大道**。法定代表人刘新华，该管理委员会主任。原审第三人黄冈升华房地产开发有限公司，，住所地湖北省黄冈市黄州区新港大道**法定代表人朱加伟，该公司经理。原审第三人湖北省黄冈高新技术产业开发区西湖社区居民委员会，，住所地湖北省黄冈市黄州区新港大道**法定代表人王**胜，该居民委员会主任。上诉人胡四清因与被上诉人黄冈市人民政府（以下简称黄冈市政府）、黄冈高新技术产业开发区管理委员会（以下简称黄冈高新区管委会）、原审第三人黄冈升华房地产开发有限公司（以下简称升华公司）、湖北省黄冈高新技术产业开发区西湖社区居民委员会（以下简称西湖社区）不履行拆迁还建职责一案，不服湖北省黄冈市中级人民法院（2019）鄂11行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开审理了本案，现已审理终结。胡四清向原审法院起诉请求：1.判令黄冈市政府、黄冈高新区管委会及黄冈升华公司、西湖社区居委会履行拆迁还建协议义务，落实108.16㎡还建房或按市场价补偿；2.本案案件诉讼费由黄冈市政府、黄冈高新区管委会承担。原审法院经审理查明，2008年5月16日，黄冈市政府召开研究市区城市建设相关项目进展工作的会议，形成〔2008〕13号《专题会议纪要》下发，该纪要第六条载明：“会议决定成立八仙嘴协助拆迁领导小组（以下简称协拆领导小组）…领导小组下设协调专班，由开发区管委会牵头负责…专班内设拆迁安置组、面积核实组、评估核算组、治安协调组。会议明确八仙嘴开发项目挂点领导为副市长杨智，服务专班由市国土资源局、开发区管委会、赤壁管理处组成”2010年12月24日，原湖北黄冈经济开发区管理委员会作出黄管发〔2010〕21号《通知》，决定成立黄冈升华公司八仙嘴项目拆迁工作协调专班。2012年7月10日，协拆领导小组办公室作出〔2012〕5号《八仙嘴项目拆迁补偿方案》，确定“…二、拆迁范围是八仙嘴项目出让土地范围内西湖村****村居民。具体以规划红线为准。三、补偿方式拆迁人根据自己的需要，拆迁范围内拥有合法产权的房屋可以选择房屋产权置换或选择货币补偿。附属物、抢建、违建的房屋实行货币补偿，不实行产权置换。四、房屋征收置换与补偿标准房屋补偿标准统一参照黄冈市2009年市场评估价和《关于研究黄冈城区房屋补偿有关事宜的会议纪要》（市政府〔2012〕11号专题会议纪要）相关内容为基础，补偿标准原则上‘就高不就低’，结合八仙嘴区域内的实际和项目前期协商已达成的意见：1、…抢建、违建的房屋按照建造材料和人工给予成本价补偿，砖混房屋按700元／㎡、砖木房屋按500元／㎡给予补偿。违建新增面积以2012年6月7日《关于西湖村一组违建情况的公示》为准…”，该拆迁补偿方案并就其他事项予以明确。2013年3月19日，协拆领导小组办公室（甲方）与胡四清（乙方）签订《房屋产权置换补偿协议》，双方确定：“为了加快改善黄冈城市面貌，打造遗爱湖风景区整体形象，市政府决定对西湖村八仙嘴范围内土地上的房屋实行房屋产权置换，由协拆领导小组办公室具体负责拆迁房屋置换相关事宜。乙方房屋在置换范围内。乙方置换房屋建筑面积经实地测量为346.02㎡；房屋的用途中住宅性房屋为235.17㎡；房屋的总楼层为2层；乙方自愿选择房屋产权置换补偿；乙方选择房屋产权置换后，甲方按《黄冈市八仙嘴项目房屋产权置换补偿方案》的规定提供产权置换房屋予以补偿。甲方提供位于赤壁金芙蓉宾馆南面四号楼还建点，建筑面积为235.17㎡的房屋作为乙方住宅性房屋的补偿（以实际面积为准）。甲方用于产权置换的房屋于2014年12月30日前建成交付乙方”。双方还就其他权利和义务进行了确定。现双方在该协议上签名盖章认可并已实际履行。2013年3月16日，协拆领导小组办公室向黄冈升华公司出具《证明》，即“鉴于胡四清拆迁户在拆迁过程中出现的情况，经指挥部、升华公司、西湖村集体讨论，结合实际情况给予该户屋脚架空基础测绘面积为120.51㎡，按350元／㎡补偿，计价42718.5元。保证两大套一小套”。该《证明》上胡和平、王**胜、王建军三人签名“同意”。2015年4月28日，协拆领导小组办公室作出〔2015〕4号《关于西湖村八仙嘴项目回迁还建房安置分配方案》，该方案第三条第2款载明“直选后，剩余房屋分别按照‘大套（140.9㎡）’、‘中套（136.71㎡）’、‘小套（103.94㎡）’的类型装入三个选箱中…”。协拆领导小组就八仙嘴拆迁还建过程中存在一些遗留问题，经指挥部与西湖社区居委会、黄冈升华公司协商达成意见，于2016年1月19日作出〔2016〕01号《会议纪要》，载明“一、根据关门会议意见和复核漏算共9户面积，补偿3600元／㎡，计722380元；二、面积补差2户90㎡，按2800元／㎡，计252400元；三、迁坟过程中开口条子7户，补偿136450元；四、原写条子按购销价4户（800元／㎡），计140806元；五、购买面积10㎡以内，补差价800元／㎡，共314.52㎡，计251616元；六、老年过渡房及活动室补助357120元；七、学习考察补助70000元；八、鉴于整个拆迁回迁过程中的实际个别特殊情况，经协商由升华公司给予西湖社区一次性补助500000元，由西湖社区一并安排落实好。升华公司共补偿2430000元给西湖社区打包落实安排到位。拆迁还建回迁工作结算终结。”并附《八仙嘴回迁户遗留问题初步落实情况》，该落实情况第九条载明“九、特殊户（处理50万元）1、胡兵2、吴秋红3、胡友元4、胡友清5、胡四清”。2016年2月3日，升华公司按照上述《会议纪要》向西湖社区支付2430000元，西湖社区出具收条交升华公司收执。2019年5月6日，胡四清提起本案诉讼，请求判如所请。另查明，2018年，胡四清以黄冈高新区管委会不履行行政协议为由，向浠水县人民法院提起诉讼，请求判令该管委会履行拆迁还建协议义务，落实108.16㎡还建房屋，或按市场价补偿。浠水县人民法院于2018年11月20日作出（2018）鄂1125行初186号行政裁定，认为胡四清所诉被告不适格，驳回胡四清的起诉。胡四清不服上诉，后于2019年1月28日申请撤回上诉，原审法院于2019年2月15日裁定准许其撤回上诉。原审法院认为：（一）根据黄冈市政府作出的〔2018〕13号《黄冈市人民政府专题会议纪要》，本案所涉的八仙嘴拆迁项目工作是由黄冈市政府组建的协拆领导小组负责，黄冈高新区管委会是该领导小组下设协调专班的牵头负责单位，并且案涉《房屋产权置换补偿协议》亦是该领导小组办公室与胡四清签订。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，黄冈高新区管委会不是本案适格被告，胡四清对该管委会的起诉应予驳回。（二）根据已查明的事实，协拆领导小组办公室于2013年3月16日向黄冈升华公司出具《证明》中涉及诉争的房屋补偿问题。协拆领导小组于2016年1月19日作出〔2016〕01号《会议纪要》对该补偿问题作出处理，但胡四清何时知道或应当知道该处理意见，黄冈市政府、黄冈高新区管委会、黄冈升华公司、西湖社区居委会并未提供证据予以证实，其应当承担举证不能的法律后果。同时，胡四清于2018年向浠水县人民法院提起诉讼主张权利，并未超过《中华人民共和国行政诉讼法》四十六条第二款规定的其他诉讼案件自行政行为作出之日起最长五年的起诉期限。故，黄冈升华公司、西湖社区居委会主张胡四清的起诉超过法定起诉期限，缺乏事实法律依据，依法不予支持。（三）根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第四条第一款规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。黄冈市政府具有对案涉征收房屋进行补偿的职责。本案中，胡四清请求判令黄冈市政府履行拆迁还建义务，实质是要求黄冈市政府对于诉争的108.16㎡房屋以产权置换或货币化补偿方式以保护其权益。协拆领导小组办公室向黄冈升华公司出具的《证明》中涉及以产权置换方式补偿胡四清两大套和一小套房屋的问题，关乎胡四清的拆迁利益。2016年1月19日，协拆领导小组作出〔2016〕01号《会议纪要》，对于胡四清所主张的拆迁利益已经作出处理意见，不应认为黄冈市政府未履行征收补偿职责。同时，该行政行为一经作出，即具有公定力、确定力，对行政机关和相对人均产生约束力。如胡四清不服该处理意见，可依法另行主张权利获得救济。胡四清以黄冈市政府不履行拆迁还建协议职责为由提起本案诉讼，缺乏事实法律依据。综上所述，胡四清的诉讼理由不能成立，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回胡四清的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由胡四清负担。胡四清上诉称：1.原审判决认定事实错误，〔2016〕01号《会议纪要》不是行政行为，不产生对外部法律效力，原审认定该《会议纪要》已经作出即对相对人产生约束力，明显错误；2.原审判决适用法律错误，本案涉及的土地系农村集体土地，开发不是为了公共利益需要，原审适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》错误。请求本院：1.撤销湖北省黄冈市中级人民法院（2019）鄂11行初41号行政判决；2.依法改判支持胡四清的诉讼请求。黄冈市政府、黄冈高新开发区管委会未提交二审答辩意见。黄冈升华公司、西湖社会居委会未提交二审陈述意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系因黄冈升华公司八仙嘴项目拆迁还建事项引发的纠纷，根据黄冈市政府〔2008〕13号《关于研究市区城市建设相关项目进展工作的会议纪要、原黄冈经济开发区管委会黄管发[2010]21号《关于成立黄冈升华公司八仙咀项目拆迁工作协调专班的通知》等文件，胡四清与协拆领导小组办公室签订《房屋产权置换补偿协议》后，黄冈市政府系该协议的责任主体，应承担对案涉房屋进行补偿的义务。本案中，胡四清请求判令黄冈市政府履行拆迁还建义务，要求其对诉争的108.16㎡房屋以产权置换或货币化补偿方式进行补偿，但根据胡四清与协拆领导小组办公室所签的《房屋产权置换补偿协议》、该领导小组办公室出具的证明及胡四清的委托代理人在原审提交的代理词等，协拆领导小组已对胡四清按面积落实了两套还建房，胡四清另外领取了其他补偿费用，后协拆领导小组还作出〔2016〕01号《会议纪要》，对胡四清的房屋补偿安置问题再次进行了相应处理。胡四清主张的108.16㎡房屋补偿并不包含在协议及补偿方案范围内，其要求对108.16㎡房屋以产权置换或货币化补偿方式进行补偿的理由不能成立。原审认定黄冈市政府已经履行了相关征收补偿职责，判决驳回胡四清的诉讼请求，处理正确。案涉八仙嘴项目拆迁还建安置系遗留问题，为保障当时被拆迁居民的权益，协拆领导小组参照适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》制定回迁还建房安置分配方案，及以〔2016〕01号《会议纪要》方式对补偿问题作进一步处理，均不违反法律规定，原审判决参照适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》亦不构成适用法律错误。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。胡四清的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院二审不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人胡四清负担。本判决为终审判决。审判长 黄 莹审判员 李 伟审判员 胡正伟二〇二〇年七月二十二日法官助理雷禹书记员雷禹（兼）