内蒙古自治区高级人民法院行政判决书（2020）内行终185号上诉人（原审被告）内蒙古自治区喀喇沁旗人民政府。法定代表人张国华，旗长。出庭应诉行政机关负责人张华，副旗长。委托代理人范文晖，男，1969年2月12日生，汉族，住内蒙古自治区喀喇沁旗锦山镇，系内蒙古自治区喀喇沁旗司法局工作人员。委托代理人杨明德，内蒙古义德律师事务所律师。被上诉人（原审原告）孟繁萍，女，1975年２月26日出生，汉族，住内蒙古自治区赤峰市。被上诉人（原审原告）郑显利，男，1974年10月10日出生，汉族，住内蒙古自治区赤峰市。二被上诉人共同的委托代理人刘国宁，内蒙古正勋律师事务所律师。原审第三人刘国忠，男，1964年１月10日出生，汉族，住内蒙古自治区赤峰市。委托代理人刘国宁，内蒙古正勋律师事务所律师。上诉人内蒙古自治区喀喇沁旗人民政府（以下简称喀喇沁旗政府）因被上诉人孟繁萍、郑显利诉其强制拆除行政行为一案，不服内蒙古自治区赤峰市中级人民法院（2019）内04行初129号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人喀喇沁旗政府出庭应诉行政机关负责人张华及委托代理人范文晖、杨明德，被上诉人孟繁萍、郑显利及其共同委托代理人刘国宁，原审第三人刘国忠及委托代理人刘国宁到庭参加诉讼，本案现已审理终结。内蒙古自治区赤峰市中级人民法院经审理查明，2013年，孟繁萍自喀喇沁旗牛家营子镇陈营子村获得涉案土地的使用权。2018年8月9日，喀喇沁旗抗旱防汛指挥部作出《公告》，决定对锡伯河陈营子村段河道管理范围内设障者所建设的建筑物予以清除，其中包括赤峰市瑞丰塑业有限公司（载明相关责任人：孟繁萍、林中学、郑显利）。同日，喀喇沁旗抗旱防汛指挥部向二原告作出喀汛[2018]16、17、18号《喀喇沁旗抗旱防汛指挥部清障令》载明：“请设障者林中学、孟繁萍、郑显利、赤峰市瑞丰塑业有限公司立即将锡伯河牛家营子镇陈营子村段河道管理范围内建设的建筑物予以清除。违法建筑物位于丹锡高速大桥下右岸，侵占河道土地面积7650.23㎡，建筑面积4113.98㎡，违法设障建筑为企业车间及办公楼等建筑物。”该清障令无相关送达手续。2018年10月9日，喀喇沁旗抗旱防汛指挥部作出喀汛催字[2018]第16号、17号、18号《喀喇沁旗抗旱防汛指挥部清障催告书》，该催告书存根载明送达地点“塑业公司门口张贴”，并同时载明“院内无人、留置送达”。2018年10月19日，作出喀汛强执字[2018]第16、17、18号《喀喇沁旗抗旱防汛指挥部强制清障执行决定书》，该决定书存根载明送达地点是“塑业公司院内门卫房”。上述文件中，所有16号文件针对的是林中学、孟繁萍，其二人是夫妻关系，所有17号文件针对的当事人是郑显利，所有18号文件针对的当事人是赤峰市瑞丰塑业有限公司。2019年1月31日，被告强制清除了涉案建筑物。另查明，郑显利、刘国忠、林中学三人于2019年３月7日签订协议书，载明：“原孟繁萍在喀喇沁旗牛营子镇陈营子村院落及地上附着物。（房屋面积约4110平方米）的股份分配。按整体院落总作价700万计算，林中学出资330万，郑显利出资170万，刘国忠出资200，三人以风险共担，利益共存的原则，三人同意委托北京市盛廷律师事务所代理喀喇沁旗政府违法拆迁赔偿款一案，赔偿款及诉讼费用按股份额分配及利润分配。”庭审中，孟繁萍、郑显利、刘国忠称三人对涉案房屋共同所有，是涉案房屋的出租人，赤峰市瑞丰塑业有限公司是承租人。内蒙古自治区赤峰市中级人民法院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”本案中，被告喀旗政府称其依据清障令、催告书、强制执行决定书对涉案房屋进行了强制拆除，但并不能证明其合法送达了清障令、催告书、强制执行决定书，二原告及第三人亦不认可收到了上述文书。因此，被告的行政行为程序违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告喀喇沁旗人民政府强制拆除原告孟繁萍、郑显利及第三人刘国忠位于××旗的房屋的行政行为违法；案件受理费50元，由被告喀喇沁旗人民政府负担。上诉人喀喇沁旗政府上诉称：1.被上诉人设障行为违法。《中华人民共和国土地管理法》规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地,本案涉案房屋建设在河道范围内,不但未经审批,违反了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定,而且妨碍行洪,违反了《中华人民共和国防洪法》的禁止性规定,所以这种严重违法行为不受法律保护,被上诉人的起诉不符合行政诉讼法的规定。虽然被上诉人及第三人称系房屋所有权人,但是没有证据证明涉案房屋的合法性,被上诉人的合法权益没有受到侵害。2.上诉人依法向赤峰市瑞丰塑业有限公司、林中学、孟繁萍、郑显利送达了涉案的清障令、催告书、决定书。本案是喀喇沁旗抗旱防汛指挥部根据相关法律法规采取的清障行为,已经发布公告,并采取拍照、录像的方式对相关文件进行了留置送达,依照《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条的规定,采取拍照、录像等方式记录送达过程,即视为送达。所以一审判决认定上诉人没有依法送达,于法无据。请求依法撤销赤峰市中级人民法院(2019)内04行初129号行政判决,驳回被上诉人的一审诉讼请求。被上诉人孟繁萍、郑显利答辩称，一审判决认定事实清楚，涉案房屋是否在河道管理范围，应当由河道主管机关会同土地管理等部门制定规划，防汛指挥部作为临时设立单位，没有拆除房屋的主体资格和法定职权，依法应当由河道管理机关作出处罚决定，未经确认发生阻水情形时，防汛指挥部无权作出处罚决定。涉案房屋是否合法由国土资源局等相关部门确认，临时设立的防汛指挥部不能依此作为强拆行为的解释。上诉人程序违法，违反了《中华人民共和国行政强制法》第35条、44条中催告和诉讼期限之规定，未按照规定邀请见证人，同时也违反了行政强制法规定的法定期限，剥夺了被上诉人提起行政复议及针对拆迁行为是否合理合法提出异议的权利。上诉人强拆行为是为规避巨额补偿款。请求驳回上诉。原审第三人陈述意见为，一审判决认定事实清楚，涉案房屋是否在河道管理范围，应当由河道主管机关会同土地管理等部门制定规划，防汛指挥部作为临时设立单位，没有拆除房屋的主体资格和法定职权，依法应当由河道管理机关作出处罚决定，未经确认发生阻水情形时，防汛指挥部无权作出处罚决定。涉案房屋是否合法由国土资源局等相关部门确认，临时设立的防汛指挥部不能依此作为强拆行为的解释。上诉人程序违法，违反了《中华人民共和国行政强制法》第35条、44条中催告和诉讼期限之规定，未按照规定邀请见证人，同时也违反了行政强制法规定的法定期限，剥夺了被上诉人提起行政复议及针对拆迁行为是否合理合法提出异议的权利。上诉人强拆行为是为规避巨额补偿款。请求驳回上诉。本院二审经审理查明的基本事实与原审一致，但原审认定“该清障令无相关送达手续”表述不当，应表述为：被告在本案举证期限内未提交涉案清障令的送达手续。另查明，涉案强制执行决定书存根载明送达地点是“塑业公司院内门卫房”，送达日期是“2018.10.19”，收件人签章处及受送达人拒收时见证人签章处均没有签名或盖章，其中18号强制执行决定书存根载明“拒签”。上诉人在原审时提交证据3送达现场照片一张，欲证明于2018年10月19日向被上诉人送达了涉案强制执行决定书，但被上诉人质证称不认识照片中的被送达人，上诉人也未提供证据证明照片中被送达人的身份。本院认为，本案被诉行政行为属于喀喇沁旗抗旱防汛指挥部为具体执行涉案清障令及强制执行决定书而实施的强制拆除行政行为。喀喇沁旗抗旱防汛指挥部作为县级政府设立的防汛指挥机构，有权以自己的名义作出责令限期清除障碍物的决定、实施强制拆除行政行为，但不具有独立承担法律责任能力，故组建该临时机构的喀喇沁旗政府是适格被告。孟繁萍、郑显利系涉案清障令、催告书、强制执行决定书所载明的行政相对人，与被诉强制拆除行政行为具有利害关系，是本案适格原告。行政机关实施行政强制执行行为，应当遵循关于行政强制执行的一般程序规定。《中华人民共和国行政强制法》第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”本案中，上诉人喀喇沁旗政府在诉讼中提交的证据不足以证明其依照法定程序向行政相对人送达了涉案清障令、催告书、强制执行决定书，二被上诉人及原审第三人亦不认可收到了上述文书。同时，上诉人提交的证据也不足以证明其履行了听取陈述、申辩，告知行政相对人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限的程序。原审判决认定被诉行政行为程序违法并无不当。需要指出的是，本案被诉行政行为系喀喇沁旗抗旱防汛指挥部执行涉案清障令、强制执行决定书所实施的强制拆除行为，原审判决认定被诉行政行为程序违法，故被上诉人孟繁萍是否获得涉案土地使用权以及本案被强制拆除建筑物的归属并非本案审理范围。原审判决对上述内容的认定超出本案审理范围。本案判决结果也不应作为确定被上诉人孟繁萍是否获得涉案土地使用权以及本案被强制拆除建筑物归属的依据。综上，上诉人喀喇沁旗政府在诉讼期间未能提供充分的证据证明自己的主张。原审判决并无不当。上诉人喀喇沁旗政府的上诉理由因证据不足不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人内蒙古自治区喀喇沁旗人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 李 庆审 判 员 侯晓静审 判 员 博 赫 二○二○年七月二十四日法官助理 王保保书 记 员 张 根 附：本判决适用的相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》