湖北省襄阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂06行终97号上诉人（原审原告）柳发国，男，1959年2月12日出生，汉族，住襄阳市襄州区，委托诉讼代理人柳楠，男，1986年10月6日出生，汉族，住襄阳市襄城区，系上诉人柳发国儿子，代理权限为特别授权。被上诉人（原审被告）襄阳市襄州区人力资源和社会保障局，住所地襄阳市襄州区八一路**，统一社会信用代码11420621565464486N。法定代表人汪坤，襄阳市襄州区人力资源和社会保障局局长。出庭负责人曾宪春，襄阳市襄州区人力资源和社会保障局党组成员、总经济师。委托诉讼代理人卫樊，湖北春园律师事务所律师，代理权限为一般授权。上诉人柳发国因诉被上诉人襄阳市襄州区人力资源和社会保障局（以下简称襄州区人社局）不履行法定职责一案，不服襄阳市襄州区人民法院(2019)鄂0607行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决认定，柳发国系原襄阳县黑龙集镇粮管所职工，其户口本及身份证上记载的出生日期均为1959年2月12日。1964年第二次人口普查登记柳发国的出生时间为1959年1月，1982年第三次人口普查登记的出生日期为1959年2月12日。柳发国1987年12月参加工作，1993年12月31日填报的《全民单位新招合同制工人登记表》中记载柳发国的出生时间为1962年2月1日，同日填报的《职工连续工龄核实认定审批表》上记载其出生年月为1962年2月，以上两份文件是柳发国职工档案中最早记载其出生时间的文件。2003年粮食企业改制后，柳发国的职工档案交由襄州区人社局下属的襄阳市襄州区劳动就业管理局管理。该类人员办理退休时，由职工本人到襄阳市襄州区劳动就业管理局填写申请表，襄阳市襄州区劳动就业管理局盖章后呈报襄州区人社局审批。2019年3月，柳发国向襄阳市襄州区劳动就业管理局申请办理退休，该局工作人员以其档案年龄未满60周岁未由拒绝办理，由此引起诉讼。原审法院认为，襄州区人社局是具有职工退休审批职责的行政机关，根据柳发国等改制企业职工的档案管理关系和退休审批流程，柳发国向襄州区人社局下属的襄阳市襄州区劳动就业管理局提出申请，可视为向襄州区人社局提出了履行退休审批职责的申请。《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条规定，全民所有制企业、事业和党政机关、群众团体的工人，退休年龄是男年满六十周岁，女年满五十周岁，连续工龄满十年。1999年2月3日，国务院办公厅印发《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》（国办发〔1999〕10号），其中第四部分提出坚决制止和纠正违反国家规定提前退休的行为，要求对提前退休的情况进行清查处理，同时加强企业职工退休审批工作的管理，对企业职工不同种类退休的审批机关重新作出了规定。1999年3月9日，原劳动和社会保障部根据国办发〔1999〕10号文的精神，发出《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发〔1999〕8号），对该项工作进行具体部署。其中明确了职工出生时间的认定标准，即对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法，当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。要加强对居民身份证和职工档案的管理，严禁随意更改职工出生时间和编造档案。原劳动和社会保障部作为国家劳动行政工作的主管机关，其依据国务院文件，在其职权范围内作出的具体规定，具有普遍适用的效力。本案中襄州区人社局依据上述规定，在柳发国居民身份证上记载的年龄与档案记载的年龄不一致时，以其档案最先记载的出生时间为依据，认定柳发国当前不符合办理退休的条件，具有规范依据。柳发国要求判令襄州区人社局为其办理退休手续的诉讼请求，本院不予支持。在行政诉讼中，人民法院的审理对象是行政机关的行政行为，对行政行为的合法性进行审查，而对行政行为涉及的基础事实作出认定，是行政机关的职权范围，故柳发国请求人民法院根据相关证明材料认定其真实的出生日期为1959年2月12日，已经年满60周岁，达到退休年龄的请求，不属于行政诉讼的审理范围，本案不予审理。柳发国诉称的社保补贴发放和医保异地转入问题，因涉及其他机关的职权，柳发国可以依法另行主张权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回柳发国的诉讼请求。案件受理费50元，由柳发国负担。上诉人柳发国上诉称，一是一审法院认定的诉讼原由与事实不符。事实是襄州区劳动就业管理局前后认定上诉人有两个矛盾的出生日期，导致上诉人既不能办理退休又不能按退休人员享受社保补贴政策而引起诉讼。二是一审中法官发现诉讼请求有误，但未予以释明，属程序错误。一审法院认定上诉人诉讼请求有误，但未在庭审中释明需要补正诉讼请求，最终驳回上诉人的诉讼请求，给当事人造成诉累。三是上诉人提供的人口普查表属于最先记载出生日期的档案。上诉人的1964年全国第二次人口普查档案表记载出生日期为1959年1月，1982年第三次人口普查档案表记载出生日期为1959年2月12日。两份档案是上诉人本人档案，且均早于襄州区劳动就业管理局提供的档案。四是原审法院对上诉人的社保补贴发放和异地医保转入问题认定错误。襄州区劳动就业管理局属于襄州区人社局的下属二级事业单位，是襄州区人社局的行政委托组织。根据《行政诉讼法》第二十六条及《最高院适用解释》第二十四条的规定，上诉人有权向襄州区人社局主张权利。上诉人也并未就医保问题继续主张权利。五是原审法院适用法律法规及规章错误。依据《最高院适用解释》第一条和《行政诉讼法》第十二条第十款的规定，人社部门没有依法支付上诉人社会保险待遇属于受案范围。另外原审法院适用的劳社部发〔1999〕8号文件与上位法相抵触，是不合法的，且该文件属于规范性文件而非部门规章。请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。被上诉人襄州区人社局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。一是根据本案上诉人的上诉理由，涉及退休审批、4050人员社保补贴发放、异地医保转续等三个事项，依照《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，上诉人应当分别起诉。二是上诉人身份证登记出生日期与其本人职工档案中《全民单位新招合同制工人登记表》及《职工连续工龄核实认定审批表》上记载的时间不一致，两表系上诉人职工档案中最先记载的部分，应当以表中时间为准。三是4050人员社保补贴审批由襄阳市襄州区劳动就业管理局依法审核发放，异地医保转入由襄阳市襄州区医保局依法审核，上述两局与答辩人一样均系独立法人，系独立的行政诉讼主体，上述两局所实施的具体行政行为，与答辩人无事实和法律上的关联。4050人员社保补贴审批与异地医保转入审批不以上诉人职工档案中最先记载的出生日期为准，故上诉人认为襄州区人社局认定其年龄执行两个标准，无事实和法律依据。经审理查明，原审判决查明的案件基本事实与本院查明的事实基本一致，本院予以认定。本院认为，本案为履责之诉，上诉人柳发国在一审行政起诉状中提出的诉讼请求为判令襄州区人社局为其办理退休，诉讼请求非常明确。本案的争议焦点为人社局作出不予认定办理退休手续的年龄认定标准是依据身份证年龄还是档案材料年龄。根据《湖北省人力资源和社会保障厅关于进一步规范企业职工退休审批工作的通知》（鄂人社发〔2009〕44号）的规定，襄州区人社局具有对本辖区职工退休事宜进行审批的职责。上诉人关于“原审法院认定的诉讼原由与事实不符”、“一审中法官发现诉讼请求有误未予以释明，属程序错误”和“原审法院对上诉人的社保补贴发放和异地医保转入问题认定错误”的上诉意见，本院认为，上诉人诉讼请求明确，符合法院受理案件的条件，单就本案来说，关于上诉人所陈述的诉讼原由“不单是因为襄州区人社局以其档案年龄未满60周岁为由拒绝为其办理退休，还在于与此同时其申请的4050人员社保补贴因已达退休年龄未获审批”，因为其所述为两个法律关系，本案审理的只是其退休问题，原审法院未给予释明没有不妥，且概括的诉讼原由正确，上诉人如果认为社保补贴和异地医保转入行政机关未履行职责可以另案起诉，故上诉人的以上上诉意见本院不予支持。上诉人关于“上诉人提供的人口普查表属于最先记载出生日期的档案及原审法院适用的法律法规及规章错误”的上诉意见，本院认为，根据1999年2月3日国务院办公厅印发《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》（国办发〔1999〕10号）第四部分“坚决制止和纠正违反国家规定提前退休的行为，要求对提前退休的情况进行清查处理，同时加强企业职工退休审批工作的管理，对企业职工不同种类退休的审批机关重新作出了规定”和1999年3月9日原劳动和社会保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发〔1999〕8号）“对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法，当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。要加强对居民身份证和职工档案的管理，严禁随意更改职工出生时间和编造档案”的规定，原劳动和社会保障部作为国家劳动行政工作的主管机关，其依据国务院文件，在其职权范围内作出的具体规定，具有普遍适用的效力。本案中被上诉人襄州区人社局依据上述规定，在上诉人居民身份证上记载的年龄与档案记载的年龄不一致时，以档案最先记载的出生时间为依据，认定上诉人当前不符合办理退休的条件，具有规范依据。二审中，柳发国认为劳社部发〔1999〕8号文件与上位法《身份证法》相抵触，但是其在一审诉讼中未提起对该文件的合法性审查，在二审提出不符合法律规定，本院不予审理，故该上诉意见本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人柳发国负担。本判决为终审判决。审判长  王杰锋审判员  曾建彬审判员  梁慧星二〇二〇年七月九日书记员  冯海洋