江苏省徐州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）苏03行初292号原告赵玉翠，女，1981年9月15日出生，汉族，住徐州市铜山区。委托代理人张元江，北京市尚和律师事务所律师。被告徐州市铜山区人民政府，住所地徐州市铜山区府前路**。法定代表人高建民，该区区长。委托代理人杨伟，徐州市铜山区司法局工作人员。委托代理人时冉，江苏汇君律师事务所律师。被告徐州市铜山区马坡镇人民政府，住所地徐州市马坡街丁字路口往西50米。法定代表人朱方利，该镇镇长。委托代理人栾杰，该镇工作人员。委托代理人桓轶，江苏尊鼎力律师事务所律师。原告赵玉翠诉被告徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）、徐州市铜山区马坡镇人民政府（以下简称马坡镇政府）房屋强拆行为违法及行政赔偿一案，本院于2019年7月31日立案受理后，依法组成合议庭，在法定期限内向被告送达了举证告知、应诉通知等相关诉讼材料。本院于2020年6月15日公开开庭审理了本案，原告赵玉翠及其委托代理人张元江，被告铜山区政府的委托代理人杨伟、时冉，被告马坡镇政府的委托代理人栾杰、桓轶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告赵玉翠诉称：2017年8月11日，铜山区政府作出铜政公（2017）31号《房屋征收公告》。原告房屋在征收范围内。涉案房屋属于老宅基，且早就分家。2019年6月21日凌晨5点，被告铜山区政府组织300人，全副武装，由实施单位马坡镇政府带队，强行拆除了原告房屋，造成原告巨大财产损失。特提起行政诉讼，请求：1、确认被告强拆原告房屋的行为违法；2、责令被告赔偿原告损失5万余元；3、责令被告按照补偿标准每家一户宅基地进行赔偿；4、诉讼费用由被告承担。被告铜山区政府答辩称，1、铜山区政府作出（2017）31号《房屋征收公告》，对原告的房屋进行征收，马坡镇政府为征收实施单位。对于原告的补偿，已经委托马坡镇政府落实。2、铜山区政府没有实施或者组织拆除原告的房屋，不是本案的适格被告。3、原告并非本案适格原告。因此，请求法院驳回原告对铜山区政府的起诉。被告马坡镇政府辩称，1、2017年8月11日，铜山区政府作出铜政公（2017）31号《房屋征收公告》，对徐州市重点工程徐沛快速通道马坡段等区域内村民房屋及地面附着物进行征收。马坡镇政府为征收实施单位，原告的家人赵阶强、赵玉动的房屋在征收范围内。2、原告并非被征收房屋的权利人，不具有原告主体资格。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。本院经审理查明如下事实：案外人赵阶强与张建兰系夫妻关系，二人育有子女四人，分别为长女赵玉颖、次女赵玉翠、长子赵玉动、次子赵玉申。2001年2月、3月，赵阶强通过购买方式从村委会获取宅基地一块。对于宅基地的面积，赵阶强称长、宽均为33米，共五处宅基地。后，赵阶强在该宅基地上建造房屋及附属物。因徐沛快速通道建设，2015年12月15日，铜山区政府、铜山区国土资源局分别发布征收土地方案公告【铜政公（2015）第15号】、征地补偿安置方案公告【（2015）第15号】，其中征收的土地包括上述房屋占用土地在内的马坡镇蒋楼村土地。2017年8月11日，铜山区政府发布铜政公【2017】31号房屋征收公告，被告马坡镇政府为征收实施单位。上述房屋处于征收范围内，征收编号为1-27。经马坡镇政府认定，上述房屋的被征收人为赵阶强及其长子赵玉动两户，共六人。2017年6月15日，征收工作人员对上述房屋进行实地丈量登记，赵阶强签字确认。2017年8月15日，征收工作人员对上述房屋进行复核丈量，赵阶强签字确认。2017年8月28日，征收工作人员对上述房屋进行复核，将原被认定为棚的部分面积（63.46平方）改认定为简易房。2017年8月23日，征收工作人员对上述房屋按两户，即赵阶强及其长子赵玉动两户进行复核，其中记载“该处为贰处宅基地，一户为赵阶强，一户为赵玉动”。2017年8月23日、8月28日的复核表中无赵阶强或其家人签字。2018年7月30日，江苏象仁土地房地产资产评估有限公司对上述房屋作出估价报告，记载房屋补偿总价值为277529元、附属物补偿总价值80427元，估价时点为2017年8月23日。2019年3月，征收工作人员向赵阶强送达估价报告单。后,赵阶强对上述估价报告向评估机构等提出了书面异议。因未达成征收补偿协议，2019年6月5日，铜山区政府针对上述房屋作出铜政征【2019】4号房屋征收补偿决定，其中记载“…………赵阶强、赵玉动可获得两处宅基地……”。被告称，该补偿决定张贴在村委会公示栏。原告称，至证据交换时未向其送达。庭审过程中，马坡镇政府于2020年1月向赵阶强邮寄送达该补偿决定，赵阶强认可收到该补偿决定。2019年6月21日，被告马坡镇政府组织人员对上述房屋进行拆除。拆除之前，马坡镇政府工作人员对室内物品进行了清点、登记，并存放于村委会。后赵阶强领取了部分物品，并书写便条。对于清单中的物品，原告认为不全、有遗漏。庭审过程中，原告提交了赵阶强、张建兰、赵玉颖、赵玉翠、赵玉动、赵玉申签字的分家协议，记载日期为2011年1月1日。主要内容为：房产共计470平方，宅基地共计1098平方。东屋等100平方归赵玉颖所有，南屋等94平方归赵玉翠所有，大青砖南屋等150平方归赵玉动所有，北屋等90平方归赵玉申所有，小北屋30平方归赵阶强、张建兰所有。赵阶强、赵玉动、赵玉申、赵玉翠、赵玉颖各自就分家协议确定的部分房屋作为原告以铜山区政府、马坡镇政府为被告分别提起行政诉讼，案号分别为（2019）苏03行初289、290、291、292、293号。赵阶强及赵玉动、赵玉申、赵玉翠、赵玉颖等五人认为，上述房屋占用的土地为五处宅基地，被告应按五处宅基地予以补偿。经本院释明，原告等五人拒绝作为共同原告就上述房屋主张全部权利，坚持就分家协议确定的房屋单独起诉，并要求按五户进行补偿。上述事实，有原告提交的付款凭证、分家协议，被告提交的征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告、房屋征收公告、房屋丈量表、复核表、估价报告、补偿决定、拆除时的视频等证据综合认定。本院认为：首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第二十七条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，为共同诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十七条、第二十八条规定，必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依法通知其参加；当事人也可以向人民法院申请参加。前款所称的必须共同进行诉讼，是指按照行政诉讼法第二十七条的规定，当事人一方或者双方为两人以上，因同一行政行为发生行政争议，人民法院必须合并审理的诉讼。通过上述规定可以看出，在必要共同诉讼中，当事人对诉讼标的具有同一性，共同诉讼人存在着共同的权利和义务。必要共同诉讼是一种不可分之诉，这要求当事人必须一同起诉一同应诉，人民法院必须合并审理和判决，不能分案审理。本案中，就土地使用权而言，现无证据证明赵阶强购买的宅基地为五宗土地。就房屋而言，赵阶强及其子女签订的分家协议虽约定五人分别所有部分房屋，但该协议具有相对性，只能约束协议签订主体，不能约束行政机关及人民法院。并且，能否取得房屋所有权要符合《物权法》及不动产登记的相关规定。物权客体特定是物权法的基本原则，所谓物权客体特定，是指权利人必须对特定的物享有物权。基于不动产的特殊性，不动产的特定化系通过不动产登记单元确定。所谓不动产登记单元，是指权属界线封闭且具有独立使用价值的空间，有房屋等建筑物、构筑物的，以该房屋等建筑物、构筑物与土地、海域权属界线封闭的空间为不动产单元。就被征收的房屋实际使用状况而言，赵阶强及其子女对分家协议约定的分别所有的房屋不具有物权法意义上的独立使用价值，协议约定的各部不能成为分别所有的不动产。结合房地一体的原则，被征收的房屋及占用的土地应为一个不动产登记单元，即一个物权法意义上的“物”，并非五原告分别所有的不动产（“物”）。共有人对共有物的权利是抽象地存在于全部共有物上，而非系就共有物的特定部分享有权利。因此，因共有的不动产或者动产产生的债权债务，在对外关系上，共有人享有连带债权、承担连带债务。也就是说，因共有物产生的纠纷而对外提起的诉讼为必要共同诉讼，共有人必须作为共同原告共同主张权利。就本案被征收的房屋而言，即使被征收房屋为赵阶强等人共有，各共有人应就共有物全部主张权利，而非就共有物各部分别主张权利。经本院释明，原告等五人拒绝作为共同原告共同主张权利，故该五人的起诉不符合法定条件，应予驳回。其次，行政诉讼系对行政行为的合法性进行评价。被征收的房屋及占用的土地为一个物权法意义上的“物”，行政机关对其实施的拆除行为只能进行一次司法审查。原告等五人分别就特定部分提起行政诉讼，要求人民法院对拆除行为进行五次司法审查，于法无据。再次，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；提起行政诉讼，不仅要有明确的被告，还应当有事实根据。本案中，被告马坡镇政府认可其实施了拆除行为，且其称拆除视频中出现的穿制服工作人员为镇政府的工作人员，结合马坡镇政府为征收实施单位的事实，可以说明拆除行为的实施主体为马坡镇政府，而非铜山区政府。根据“谁行为、谁被告”的原则，铜山区政府并非本案适格被告。原告以铜山区政府为被告提起诉讼，也明显无事实依据。经本院释明，原告坚持不变更其所列被告。综上，原告提起本案诉讼不符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二十六条第一款、第二十七条、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、二十七条、第二十八条、第六十九条第一款第（一）项、第（三）项之规定，裁定如下：驳回原告赵玉翠的起诉。案件受理费免于收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  黄传宝审 判 员  房 涛人民陪审员  张力红二〇二〇年七月二十二日书 记 员  何柏村