湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行初12号原告戴革新，男，1956年8月7日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。原告戴鹏鹤，男，1963年7月15日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。原告谭京华，男，1955年10月13日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。原告许小毛，女，1956年6月6日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。原告严俊群，女，1936年10月25日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。原告戴娅萍，女，1958年6月14日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。原告陈健，男，1957年3月5日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。原告陈柏松，男，1955年3月26日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。原告谭云，女，1958年5月14日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。原告童润年，男，1958年1月24日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。原告童润祥，男，1960年3月29日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。原告许卫，男，1967年3月19日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。原告王玉兰，女，1945年11月20日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。原告赵晓稚，男，1983年11月17日出生，汉族，住湖南省湘潭市雨湖区。原告赵延荣，男，1952年4月24日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。原告陈跃辉，女，1960年1月23日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。原告冯金莲，女，1957年6月17日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。原告许汉臣，男，1934年5月21日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。原告凌英，女，1970年1月25日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。原告谢新启，女，1968年2月15日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。原告杨高生，男，1933年10月27日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。原告周国康，男，1962年11月7日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。原告邓志军，男，1955年9月5日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。原告郭铁牛，男，1949年10月29日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。原告徐湘玲，女，1956年9月18日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。上述二十五原告诉讼代表人戴革新，男，1956年8月7日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。上述二十五原告共同委托代理人崔利国，湖南绥之律师事务所律师。被告湖南省人民政府，住所地湖南省长沙市天心区湘府西路**。法定代表人许达哲，省长。委托代理人张少波，系湖南省司法厅工作人员。委托代理人王继文，湖南金州（湘潭）律师事务所律师。原告戴革新等二十五原告（以下简称二十五原告）诉被告湖南省人民政府（以下简称省政府）行政复议纠纷一案。本院于2020年1月6日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月24日公开开庭审理了本案。二十五原告的诉讼代表人戴革新及其委托代理人崔利国，被告省政府的委托代理人张少波、王继文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告省政府于2019年12月11日作出了湘府复驳字[2019]103号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称103号《驳回行政复议申请决定书》），决定书认为：潭土公字[2017]5号《征收土地公告》（以下简称5号《征收土地公告》）不属于行政复议的受案范围。湘潭市人民政府依法发布征收公告的行为，仅仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等批准事项，在被征土地所在地予以公示告知的行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续征收土地行为，而非征收公告行为，故5号《征收土地公告》不会对原告的权利义务产生实质影响，不属于行政复议的受案范围，决定驳回原告的行政复议申请。二十五原告诉称，一、103号《驳回行政复议申请决定书》程序违法，依法应予撤销。1.《行政复议法》第二十四条规定，在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。被告为行政复议被申请人湘潭市人民政府（以下简称湘潭市政府）收集证据，作出中止行政复议决定，构成程序违法。且本案“一书四方案”已申报、填报的时间是2016年，湘国土资规〔2017〕2号通知的下达时间是2017年，湖南省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）的“复函”不能对通知下达前的行为起到证明作用。2.行政复议中，发现行政行为依据违法，未依法审查其合法性，同为程序违法。被告未依法审查“云盘村”土地的合法性，直接对5号《征收土地公告》作出行政复议决定，构成程序违法。二、省自然资源厅于2019年11月1日对湘潭市自然资源和规划局作出的复函，其内容与事实不符，与现行法律规定的用地申请手续不符。1.依据《土地管理法实施条例》第二十三条第一款第（二）项，涉及国有农用地的，不拟订征收土地方案。国有农场、林场、牧场、渔场的土地为国有农用地，依据本法规定，申请建设用地时，不应填制、申报“一书四方案”。2.省自然资源厅于2019年11月1日作出的复函违背《土地管理法实施条例》第二十三条第一款第（二）项的规定，为非法证据。3.依据《土地管理法》第四十三条、《湖南省实施办法》第十五条之规定，使用国有土地参照补偿是指“已经批准为国有土地，原未进行土地征收的土地”。本案应按国有土地上的房屋进行征收。三、湘潭市岳塘区人民政府、湘潭市政府分别对二十五原告房屋所在地颁布了两份土地性质完全不同的征收公告。5号《征收土地公告》实施征收二十五原告房屋所在地土地，超出公告征收土地范围。1.同一建设用地，颁布两份不同的征收公告。2016年4月20日，湘潭市岳塘区人民政府张贴《关于启动板塘片区棚户区改造项目（1号地块）国有土地上房屋征收工作的公告》（潭岳土征（2016）5号）；2017年1月5日拆迁办又贴出5号《征收土地公告》。同一项目，同一地块，颁布两份土地性质完全不同的征收公告，湘潭市政府的行政行为显然违法。2.本案所涉的晏家塘，不在5号《征收土地公告》征地范围。3.二十五原告所持“集体土地使用证“房屋，应按岳塘区人民政府颁发的《关于启动板塘片区棚户区改造项目（1号地块）国有土地上房屋征收工作的公告》（潭岳土征（2016）5号）进行征拆。湘潭市政府采用征收集体土地的方式进行征收，侵害了二十五原告的合法权益。四、5号《征收土地公告》的内容超出（2016）政国土字第2205号《农用地转用、土地征收审批单》（以下简称2205号《审批单》）的批准内容范围，应依法撤销。综上，请求法院：一、撤销被告作出的103号《驳回行政复议申请决定书》；二、本案的诉讼费用由被告省政府承担。二十五原告为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院提交了以下证据：证据1.5号《征收土地公告》，拟证明：1.公告征收已撤销的“云盘村”土地，公告内容违法，复议机构未对其依据进行审查，程序违法；2.纱厂街社区晏家塘不在公告征收土地范围内，依据该公告补偿标准拆迁纱厂街社区晏家塘房屋违法；3.征地补偿标准中，设定住宅及地上建（构）筑物补偿按湘政函［2013］84号文件，公告内容超出公告内容范围，公告内容违法；4.公告联系人张志平私营房屋拆迁公司老板，对被拆迁人利益构成侵害，公告内容违法；5.征收土地用途“储备土地”与实际用途不一致。证据2.［2016］政国土字第2205号《农用地转用、土地征收审批单》拟证明：1.行政复议程序违法，复议机构应对公告征收已撤销的云盘村土地的依据进行审查，未审查即程序违法；2.征地补偿标准中，规定住宅及地上建（构）筑物补偿按湘政函［2013］84号文件，公告内容超出批准内容；3.纱厂街社区晏家塘不在批准征拆范围内。证据3.国土资函[2016]476号《国土资源部关于长沙市和湘潭市2016年度农用地转用和土地征收方案的批复》，湘政发[2012]46号《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》，拟证明：1.批准文件中没有规定住宅及地上建（构）筑物补偿按湘政函[2013]84号文件，潭土公字[2017]5号公告内容超出批准内容范围；2.潭土公字[2017]5号公告征收土地用途“储备土地”与国土资函[2016]476号批复用途范围不一致，没按批复提高土地利用率；3.2016年8月国土资源部已批准土地性质变更为国有建设用土地，潭土公字[2017]5号公告规定住宅按湘政函[2013]84号文件，侵害当事人利益，没有按批准文件，制定安置补偿方案时，要保证被拆迁人的生产生活水平不降低、长远生计有保障。证据4.2016年10月27日湘潭市国土资源局《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》,拟证明：1.申请集体土地征收时间为2016年11月8日，与征拆房屋开始时间不一致；2.土地征收方案为“参照国有土地补偿标准”；3.申报征收已撤销的宝塔街道“云盘村”土地违法；4.申报土地用途“储备地”与棚户区改造用地不一致。证据5.湖南省人民政府于2019年8月25日作出《中止行政复议通知书》、湖南省人民政府于2019年12月10日作出《恢复审理通知书》,拟证明：复议机构中止行政复议，为被申请人收集证据提供方便，行政复议程序违法。证据6.潭岳土征[2016]5号《关于启动板塘片区棚户区改造项目（1号地块）国有土地上房屋征收工作的公告》、板塘棚户区改造（1号地块）拆迁范围图、潭岳土征[2016]10号《关于启动板塘片区棚户区改造项目（2号地块）国有土地上房屋征收工作的公告》、板塘棚户区改造（2号地块）拆迁范围图、湘潭市环境保护局《湘潭市板塘片区棚户区改造（1号至12号地块）项目审批受理公示》,拟证明：1.对原告房屋，所在地市、区政府各颁布一份征收公告，而土地性质、用地项目名称各不相同；2.晏家塘拆迁用地项目为棚户区改造项目；3.用地单位为湘潭城市棚户区改造有限公司。证据7.潭房字[2005]50号《关于成建制转户剩余土地上房屋拆迁补偿问题的处理意见》、潭政办发[2013]62号文件,拟证明：城区内“集体土地使用证”房屋，按国有土地上房屋征收，湘潭市有明确规定。证据8.2016年4月1日项目工作会议及4月19日项目调度会议（岳塘区政府网站截图两份）、2016年5月25日岳塘区征拆联席会议（岳塘区政府网站截图）、2016年8月16日湘潭日报,拟证明：1.纱厂街社区晏家塘国有土地房屋征收中发现，有98栋100户民房是集体土地使用证，认定为“云盘村”；2.决定按“湘政函［2013］84号文件”标准拆迁“云盘村”房屋；3.原告房屋不应列入5号《征收土地公告》中宝塔街道云盘村的拆迁。证据9.湘潭市民政局于2017年7月5日作出《关于政务公开申请信函的回复》,拟证明：1.宝塔街道云盘村于2009年元月已撤销，其土地依法应收为国有土地；2.5号《征收土地公告》征收云盘村土地内容违法。证据10.湘潭长弓行房屋拆迁服务有限公司企业信息,拟证明：张志平为房屋拆迁承包人，5号《征收土地公告》中为联系人，侵害被拆迁人利益，公告内容违法。证据11.湘潭市财政局[2017]3号《政府信息公开申请答复书》,拟证明：1.征收土地出资人“湘潭城乡建设发展集团有限公司下属的棚改公司”，即用地人；2.土地用途“棚户区改造”，潭土公字[2017]5号公告征收储备用地，公告内容违法。证据12.潭规信字[2017]16号《湘潭市城乡规划局政府信息公开告知书》、潭规信字[2017]27号《关于政府信息公开的答复》，拟证明：1.晏家塘在1954年就纳入了城市中心规划区，并作为城市建设用地；2.晏家塘用地项目为：棚户区改造，土地性质为：商业和居住用地；3.潭土公字[2017]5号公告征收“储备用地”与实际用途不符，公告内容违法。证据13.简介（官方网站），纱厂街社区简介（官方网站）,拟证明原告房屋位于，不在5号《征收土地公告》征收土地范围内。证据14.湘府复驳字[2019]103号《驳回行政复议申请决定书》,拟证明该份决定书不合法。证据15.原告建房证明，拟证明当时原告建房是经过“中国纺织工会湘潭纺织印染厂委员会”及“湘潭市建筑工程管理委员会”盖章批准的，原告一直属于城镇居民。被告省政府辩称，一、省政府作出的行政复议决定程序合法。二、省政府作出的行政复议决定内容合法。（一）2016年12月28日，省政府作出了2205号《审批单》，同意征收湘潭市岳塘区五一村、荷塘街道荷塘村、摇钱村等集体经济组织集体土地14.9055公顷，作为湘潭市2016年报国务院批准城市用地实施方案六用地。《土地征收方案》中使用国有土地方案、使用国有土地参照补偿，是指经批准使用国有农场、林场、牧场、渔场的土地，并参照集体土地征地补偿标准进行补偿。湘潭市国土资源局在报送征地报批材料时，直接使用《湖南省国土资源厅关于进一步规范农用地转用和土地征收审查报批工作的通知》(湘国土资规〔2017〕2号)附件7《土地征收方案(使用国有土地方案)》的统一制式表格，未针对个案情况作出相应调整，误用“使用国有土地方案”“使用国有土地参照补偿”等表述，造成了被征地农户误解，确有不当，但涉案“一书四方案”中《征收土地方案》所列实际补偿标准，均为集体土地征地补偿标准，故5号《征收土地公告》未改变“一书四方案”确定的征地补偿标准。（二）2205号《审批单》所列“征地补偿标准根据《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》(湘政发〔2012〕46号)实施”，意指有关补偿事项按照湘潭市政府经省人民政府批准的补偿标准执行。因此，5号《征收土地公告》并未在2205号《审批单》之外，增设新的补偿标准。（三）5号《征收土地公告》未改变2205号《审批单》的内容，对二十五原告的合法权益不产生实际影响，不属于行政复议受案范围，省政府据此驳回二十五原告的行政复议申请并无不当。综上，请求法院依法驳回二十五原告的诉讼请求。被告省政府为支持其抗辩主张，在举证期限内向本院提交了以下证据：证据1.（2019）湘01行初99号《行政判决书》,拟证明省政府于2019年8月1日收到该判决书，该判决书责令省政府在其生效后60日内重新作出行政复议决定。证据2.《行政复议答复通知书》，拟证明省政府于2019年8月23日通知湘潭市政府提供行政行为的证据材料。证据3.《中止行政复议通知书》，拟证明省政府于2019年8月25日中止该案审理。证据4.《行政复议答复书》，拟证明湘潭市政府于2019年9月4日提交行政复议答复材料。证据5.《恢复审理通知书》，拟证明省政府于2019年12月10日恢复本案审理。证据6.《驳回行政复议申请决定书》，拟证明省政府于2019年12月12日作出行政复议决定。证据7.《农用地转用、土地征收审批单》；证据8.《征收土地公告》；证据9.《一书四方案》；证据10.省自然资源厅于2019年11月1日作出的复函；证据7-10，拟证明征地公告未改变征地批复内容，征地批复不属于行政复议受案范围。经庭审质证：原告对被告提供的证据1、2的三性无异议。对证据3、4三性均有异议。对证据5真实性无异议，合法性有异议。对证据6真实性无异议，对其合法性、关联性有异议。对证据7三性无异议。证据8改变了2205号《审批单》的内容。对证据9，“一书四方案”明确“使用国有土地方案”“征地补偿费用标准使用国有土地参照执行”是正确的。对证据10的三性均有异议。被告对原告的证据质证意见如下：对证据1真实性、合法性无异议，但达不到原告的证明目的。对证据2真实性、合法性无异议，但达不到原告的证明目的。对证据3三性无异议，对证明目的有异议，征地公告本身并没有超越审批单的范围。对证据4三性无异议，但达不到原告的证明目的。对证据5三性无异议，但达不到原告的证明目的。对证据6三性无异议，对证明目的有异议。对证据7真实性、合法性无异议，但达不到原告的证明目的。对证据8的真实性、合法性无异议，但达不到原告的证明目的。对证据9真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议。对证据10真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议。对证据11、12、13真实性、合法性无异议，关联性有异议，与本案无关；对证据14三性无异议，但达不到原告的证明目的。对证据15的真实性无法判断，因为年代久远，其合法性也无法认定，且该份证据达不到原告的证明目的。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据11、12、13与本案无关，本院不予采纳。原告提交的其他证据和被告省政府提交的证据真实、合法，但以上证据能否达到原、被告的证明目的，将依本案的情况进行综合认定。经审理查明，2016年12月28日，省政府作出了2205号《审批单》，同意征收湘潭市岳塘区板塘街道五一村、板塘村、摇钱村、荷塘街道荷塘村、五爱村、滴水埠村、竹埠村、宝塔街道云盘村集体土地14.9055公顷，作为湘潭市2016年报国务院批准城市用地实施方案六用地。湘潭市政府取得该审批单后，于2017年1月5日作出5号《征收土地公告》，主要载明了征收土地的批准机关、批准文号、征收土地面积、被征收土地单位和范围、征地补偿标准以及农业人员安置办法等事项。2017年1月13日，湘潭市政府将5号《征收土地公告》张贴在被征地块。二十五原告不服上述征收土地公告，向省政府提起行政复议，省政府作出湘府复驳字[2017]30号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称30号《驳回行政复议申请决定书》）。另查明，二十五原告不服上述驳回决定，向本院提起行政诉讼，本院于2018年5月2日作出(2017)湘01行初266号《行政判决书》，认为5号《征收土地公告》不会对申请人的权利义务产生实际影响，不属于行政复议受案范围，判决驳回诉讼请求。戴革新等人不服，向湖南省高级人民法院提起上诉，湖南省高级人民法院于2018年12月17日作出(2018)湘行终1158号行政裁定，撤销(2017)湘01行初266号行政判决，发回本院重审。2019年7月16日，本院作出(2019)湘01行初99号行政判决，判决撤销30号《驳回行政复议申请决定书》，责令省政府重新作出行政复议决定。2019年8月1日，省政府收到本院(2019)湘01行初99号行政判决。2019年8月23日，省政府向湘潭市政府发送答复通知书。2019年8月25日，省政府中止本案审理。2019年12月10日，省政府恢复本案审理。2019年12月12日，省政府作出103号《驳回行政复议申请决定书》。决定书认为：5号《征收土地公告》并未改变2205号《审批单》的任何内容，不会对二十五原告的权利义务产生实质影响，不属于行政复议的受案范围，遂决定驳回二十五原告的行政复议申请。二十五原告仍不服上述驳回决定，向本院提起行政诉讼。再查明，2019年11月1日，省自然资源厅复函湘潭市自然资源和规划局，指出《湖南省国土资源厅关于进一步规范农用地转用和土地征收审查报批工作的通知》(湘国土资规〔2017〕2号)附件7《土地征收方案(使用国有土地方案)》中的“征地补偿费用标准(使用国有土地参照补偿)”，使用国有土地参照补偿是指经批准使用国有农场、林场、牧场、渔场的土地，并参照集体土地征地补偿标准进行补偿。本院认为，本案争议的焦点系征收土地公告是否属于行政复议的受案范围。本案中，经2205号《审批单》批准，征用湘潭市岳塘区板塘街道五一村、板塘村、摇钱村、荷塘街道荷塘村、五爱村、滴水埠村、竹埠村、宝塔街道云盘村集体土地14.9055公顷，作为湘潭市2016年报国务院批准城市用地实施方案六用地。本案行政复议中的被申请人湘潭市政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，作出了5号《征收土地公告》。以上征收土地公告系湘潭市政府就征地事宜对被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人的一种告知行为，未改变2205号《审批单》的任何内容。同时，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条第一款第(二)项及《湖南省实施办法》第二十一条规定，本案《土地征收方案》中使用国有土地方案、使用国有土地参照补偿，是指经批准使用国有农场、林场、牧场、渔场的土地，并参照集体土地征地补偿标准进行补偿。湘潭市国土资源局在报送征地报批材料时，直接使用《湖南省国土资源厅关于进一步规范农用地转用和土地征收审查报批工作的通知》(湘国土资规〔2017〕2号)附件7《土地征收方案(使用国有土地方案)》的统一制式表格，未针对个案情况作出相应调整，误用“使用国有土地方案”“使用国有土地参照补偿”等表述，造成了被征地农户误解，确有瑕疵。但涉案“一书四方案”中《征收土地方案》所列实际补偿标准，均为集体土地征地补偿标准，也未超出2205号《审批单》的范围。故5号《征收土地公告》系湘潭市政府就征地事宜对被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人的一种告知行为，是一种单纯的公示行为，未改变2205号《审批单》的任何内容，未增设新的补偿标准，不会对二十五原告的权利义务产生实际影响，不属于行政复议受案范围。省政府经审查后作出的驳回行政复议申请的决定并无不当。综上所述，省政府作出的驳回行政复议申请决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，二十五原告主张撤销103号《驳回行政复议申请决定书》的诉讼主张，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回二十五原告戴革新、戴鹏鹤、谭京华、许小毛、严俊群、戴娅萍、陈健、陈柏松、谭云、童润年、童润祥、许卫、王玉兰、赵晓稚、赵延荣、陈跃辉、冯金莲、许汉臣、凌英、谢新启、杨高生、周国康、邓志军、郭铁牛、徐湘玲的诉讼请求。本案案件受理费50元，由戴革新等二十五人负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  吴树兵审 判 员  陈丽琛人民陪审员  周玲芳二〇二〇年七月十四日书 记 员  彭凤琴附本判决相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。