广东省清远市清新区人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤1803行初160号原告黄金红，男，汉族，1979年8月30日出生，汉族，住连州市*********，公民身份号码：441************310。被告清远市城市管理和综合执法局。地址：清远市清城区*******汇贤花园树贤楼八层至十二层。统一社会信用代码：11441800MB2C91736P。法定代表人李举烈，局长。委托代理人陈健莉，广东正鑫律师事务所律师。第三人连州市住房和城乡建设局，地址：连州市******。统一社会信用代码：114***********002U。法定代表人张思源，局长。原告黄金红不服被告清远市城市管理和综合执法局（以下简称清远市城综局）城市规划管理纠纷一案，本院于2020年5月26日受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原告黄金红诉称，原告在连州市连州镇半岭107国道旁租赁村民委员会的荒地建设厂房，取得合法的经营手续（即连州市东巨机械加工中心）），且具备完税缴纳证明。该区域因政府环境整治活动，原告上述厂房被第三人连州市住房和城乡建设局（以下简称连州市住建局）错误认定为违法建筑。第三人向原告作出连住建强拆违通﹝2020﹞59号《强制拆除违法建设通知》。原告不服，依法向被告清远市城综局申请行政复议。被告作出了清城城管行复决【2020】4号《行政复议决定书》（以下简称涉案复议决定），撤销了第三人作出的《强制拆除违法建设通知》，撤销的理由主要是程序违法、事实不清。但被告作为行政复议机关，在涉案复议决定的本机关认为部分明确作出“原告没有办理规划许可手续就是违法”的认定，其未经任何调查径直作出违法的认定，完全没有事实和法律依据。一、涉案构筑物建设在荒地上，不是必须办理规划许可证。按照我国土地用途，土地划分为农用地、建设用地和未利用地三类（荒地是未经开发利用的荒芜土地，属于未利用的土地）。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十八条及《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条的规定，因涉案土地是荒地，不是建设用地，也不在城市规划范围内，而法律上没有明确规定荒地也要办理建设规划许可证，相关规划部门也不能作出没有法律依据的行政行为即在荒地上颁发规划许可证。二、第三人作出的《强制拆除违法建设通知》违反法律规定和违背处罚得当原则。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，即使涉案厂房应当具有规划许可证，那么依据该法条规定也应当是先责令原告改正，在不影响规划的情况下补办许可证，处以罚款亦可以，而非径直要求强制拆除，第三人明显属于适用法律不当。三、被告和第三人应当根据客观事实保障当事人的信赖利益。原告所租赁的土地曾经进行过规划的申请，即《广东省连州市规划建设用地报批申请书》，该申请书有规划部门、国土资源部门的盖章。原告建设厂房时，没有任何行政机关给予明确态度认为需要办理规划许可，也没有相关部门阻止建设，建成之后，原告办理营业执照缴纳完税后一直合法经营至今。根据信赖保护原则，被告和第三人不分事实的情况下确定涉案厂房为违建，径直让原告拆除，完全忽略原告的合法权益。综上所述，第三人作出的《强制拆除违法建设通知》没有法律和事实依据，程序违法。被告作出的涉案复议决定，认定原告违法的部分同样没有事实和法律依据，应当予以撤销。为维护自身合法权益，原告特提起诉讼，请求判决：1.变更被告作出涉案复议决定中本机关认为部分中关于原告违法的认定；2.本案诉讼费用由被告负担。被告清远市城综局辩称，一、被告作出的涉案复议决定没有侵害原告的合法权益，应当依法驳回原告的起诉。第三人未提供原告搭建的铁棚厂房影响市容的具体内容，即以第三人名义发出《强制拆除违法建设通知》，在通知发出前，未依法进行调查、告知、决定、催告、请示县级以上人民政府批准等决定程序，存在违法事实认定不清、程序不合法、超越职权等问题，被告因此撤销了《强制拆除违法建设通知》。被告作出的涉案复议决定对原告的权益并不产生实际影响，而且原告提起本次诉讼的诉讼请求是请求变更被告作出的复议决定中对于原告未依法办理报建手续就搭建铁棚的违法事实认定的部分，并不是要求变更被告作出的涉案复议决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条、第六十九条的规定，请求法院驳回原告的起诉。二、原告在没有办理报建手续的情况下搭建铁棚，其行为违反法律规定，被告认定其行为违法认定事实清楚。原告并没有证据证实其在搭建铁棚前申办了搭建建筑物的规划报建手续和市容环境卫生行政主管部门允许在街道两边或公共场地搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施的审批手续资料，原告所提供的《广东省连州市规划建设用地报批申请书》只能证实原告曾经就使用涉案厂房所在的土地提交报建申请。根据第三人向连州市自然资源局重新核实，并未查到土地使用权人为“半岭下黄经济社”或者建设项目名称为“连州市东巨机械加工中心）”的规划许可档案。第三人出具的《关于连州市东巨机械加工中心）厂房建设报批情况说明》，无连州市东巨机械加工中心）报批档案资料。被告根据《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条的规定，认定原告搭建铁棚厂房的行为违法属认定事实清楚，适用法律正确。三、被告在收到原告提出的复议申请后依法通知第三人进行答辩，并在限期内作出涉案复议决定，程序合法。原告在2020年4月22日提出行政复议申请，被告于同年4月26日受理后，于同日通知第三人提交书面答复及相关证据。同年5月13日，被告作出涉案复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，程序合法。综上所述，被告作出的涉案复议决定对原告的权益不产生实际影响，原告提出的诉讼请求是要求变更被告作出的复议决定中的事实认定部分，并不是要求变更被告作出的复议决定，其诉讼请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定；涉案复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回原告的起诉。第三人连州市住建局没有向本院提交陈述意见。经审理查明，连州市东巨机械加工中心）成立于2007年12月1日，是原告黄金红投资设立的个人独资企业，原住所地为连州市连州镇巾峰路虎头山石口处。2016年11月2日，原告与连州市连州镇半岭下黄经济合作社签订《连州市连州镇半岭下黄经济合作社三十工场地合同书》，约定连州市连州镇半岭下黄经济合作社将连州市连州镇半岭下黄经济合作社323国道边的三十工场地约2500平方米、砖混结构二层板房屋一幢、门面三间（原下黄村村办公楼）出租给原告。2017年4月28日，连州市东巨机械加工中心）变更住所地为连州市连州镇323国道边三十公场地（原下黄村村办公楼）。原告未经规划报建，亦未经市容环境卫生行政主管部门审批，便在上述租用地上搭建了一个铁棚。2020年4月11日，第三人连州市住建局依据《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条第二项的规定，对原告作出连住建强拆违通﹝2020﹞59号《强制拆除违法建设通知》，表示将于同年4月12日对其位于连州市东巨机械加工中心）搭建的简易铁皮棚架依法予以强制拆除。原告不服，遂向被告清远市城综局提出行政复议申请。被告于同年4月26日受理后，于同日通知第三人就原告的复议请求提交书面答复并提交相关证据。被告认为原告“存在未办理相关报建手续的事实，违反了《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条‘任何单位和个人都不得在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施。因建设等特殊需要，在街道两侧和公共场地临时堆放物料，搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施的，必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。’的规定，属违法行为。”但第三人存在违法事实认定不清、程序不合法、超越职权等问题，遂于同年5月13日作出涉案复议决定，撤销了第三人作出的《强制拆除违法建设通知》。原告不服，遂向本院提起本案诉讼。本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益而提起行政诉讼的，应当要符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼……”也就是说，与被诉行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，才具有提起行政诉讼的原告资格。上述“利害关系”的认定，既不能过分扩大理解，认为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织都有利害关系，也不能过分限制理解。本案中，被告清远市城综局经复议审查作出的涉案复议决定，已撤销了第三人连州市住建局对原告黄金红作出的《强制拆除违法建设通知》，涉案复议决定属于对原告的授益性行为。因原告黄金红未经规划报建，亦未经市容环境卫生行政主管部门审批，便擅自搭建了铁棚，故被告在涉案复议决定的“本机关认为”部分阐述原告该行为属于违法行为，并无不当。涉案复议决定的该阐述对原告的权利义务并不产生实际影响，若第三人或者其他行政机关再次对原告搭建铁棚的行为作出相关处罚决定时，才会对原告的权利义务产生实际影响。因此，原告以涉案复议决定的阐述理由损害其利益为由，提起本案诉讼要求变更涉案复议决定的该阐述理由，于法无据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”的规定，应依法裁定驳回原告的起诉。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、第四项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款、第六十九条第一款第一项、第八项，第三款的规定，裁定如下：驳回原告黄金红的起诉。本案受理费50元，退还给原告黄金红。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审判长  陈飞球审判员  陈桂清审判员  梁希哲二〇二〇年七月十日书记员  温少琴附：本裁定适用的相关法律依据一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。