上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2020）沪0112行初267号原告上海子木实业有限公司，住所地上海市青浦区。法定代表人李相才。委托代理人黄艳，北京在明律师事务所律师。被告上海市青浦区住房保障和房屋管理局，住所地上海市青浦区。法定代表人朱思毅。委托代理人王蓬，男。委托代理人丁波，上海本根律师事务所律师。被告上海市青浦区人民政府，住所地上海市青浦区。法定代表人余旭峰。委托代理人朱雯博，女。原告上海子木实业有限公司(以下简称子木公司)要求被告上海市青浦区住房保障和房屋管理局(以下简称青浦房管局)履行法定职责及不服被告上海市青浦区人民政府(以下简称青浦区政府)行政复议决定一案，向本院提起诉讼。本院经审查于2020年4月3日立案受理后，于同年4月24日向二被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年6月10日公开开庭审理了本案。原告子木公司的法定代表人李相才及其委托代理人黄艳，被告青浦房管局的委托代理人王蓬、丁波，被告青浦区政府的委托代理人朱雯博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告子木公司诉称，原告位于上海市青浦区徐泾镇高泾路XXX号的厂房因上海郡都房地产有限公司位于青浦区徐泾镇“新建徐泾蟠龙源商品房基地”项目被划入拆迁范围。2014年1月26日，上海房地产估价师事务所有限公司青浦分公司(以下简称青浦分公司)就原告工业用地地价进行评估，并出某《青浦区徐泾镇集体性质工业用地地价咨询单》(以下简称《咨询单》)，加盖青浦分公司公章，而无上海房地产估价师事务所有限公司(以下简称房地产估价公司)公章。2014年10月20日，青浦分公司就原告经营用房遗漏项目进行评估，并出某《上海子木实业有限公司遗漏项目、机器设备、搬迁补偿价格评估报告》(以下简称《遗漏项目评估报告》)，加盖青浦分公司公章，而无房地产估价公司公章。原告认为根据《房地产估价机构管理办法》第二十条第二款、第二十六条第二款、第五十条第(一)项及第(三)项规定，青浦分公司以自己名义承揽估价业务、出某评估报告的违规行为应当依法查处。又根据《房地产估价机构管理办法》第四十条：“房地产估价机构违法从事房地产估价活动的，违法行为发生地的县级以上地方人民政府房地产主管部门应当依法查处，并将违法事实、处理结果及处理建议及时报告该估价机构资质的许可机关”。于是，原告于2019年8月1日向被告青浦房管局提交《房地产价格评估违规行为查处申请》(以下简称《查处申请》)，请求其履行查处青浦分公司以自己名义承揽估价业务、出某评估报告的违规行为。而被告青浦房管局未在60天就原告前述申请是否予以立案进行答复，也未实际查处青浦分公司的违规行为，已经构成典型的行政不作为。原告于2019年10月21日以邮寄的方式向被告青浦区政府提起了行政复议申请，请求责令青浦房管局根据《查处申请》履行房地产价格评估违规行为查处职责。被告青浦区政府于2019年12月26日作出青府复决字(2019)第145号《行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定)，采纳了青浦房管局的辩称，驳回了原告的行政复议请求。原告认为，被告青浦区人民政府的答复事实依据不足、适用法律错误，具体理由如下：首先，被告青浦房管局未尽到其作为行政机关的合理送达义务。被告青浦区政府不应仅凭青浦房管局一次送达被退回即认定为已经尽到了送达义务，尤其是邮寄材料被退回而非拒收的情况下，青浦房管局应当通过再次核实邮寄信息、联系当事人等办法再次邮寄。即使原告迁移新址，行政机关仍然可以通过邮寄查处申请的邮寄底单来确定当事人的联系方式，并据此联系当事人确认邮寄地址。因此，被告青浦房管局未尽到其作为行政机关的合理送达义务，未将查处结果送达当事人，应认定为不作为。其次，根据《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第二十九条的规定：“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。现针对原告的拆迁安置补偿权益已经采纳该评估报告的内容，评估报告仍然正在对原告产生影响，违法行为应认定为处于连续状态、尚未终了，应当予以处罚。故诉至法院，要求判令：1.被告青浦房管局根据原告2019年8月1日提交的《房地产价格评估违规行为查处申请》履行房地产价格评估违规行为查处职责。2.撤销被告青浦区政府于2019年12月26日作出的青府复决字(2019)第145号《行政复议决定书》。原告子木公司向本院提供如下证据：1.沪房地青字(1998)第003578号上海市房地产权证，证明原告对青浦区徐泾镇高泾路XXX号集体土地和涉案厂房依法享有权利。2.青浦分公司作出的两份评估报告-《咨询单》《遗漏项目评估报告》，证明青浦分公司就原告工业用地地价、原告经营用房遗漏项目进行评估，作出前述评估报告，均只加盖青浦分公司公章，并未加盖房地产估价公司公章。3.《查处申请》、邮寄底单、妥投单，证明原告于2019年8月1日向被告青浦房管局提出查处申请，但该局未作答复。4.《行政复议申请书》、邮寄底单、快递详情单，证明原告于2019年10月21日向被告青浦区政府提起行政复议申请。5.青府复审字(2019)第145号《行政复议延长审理期限通知书》，证明被告青浦区政府于2019年12月20日决定延长审理期限。6.被诉复议决定，证明被告青浦区政府于2019年12月26日决定驳回原告的复议请求。被告青浦房管局辩称，一、原告诉称与事实不符。1.原告称2014年1月26日，青浦分公司就原告工业用地地价进行评估，并出某《咨询单》，加盖青浦区分公司公章，而无房地产估价公司公章；案外人出某的是咨询单而不是估价报告。2.原告称2014年10月26日，青浦分公司就原告经营用房遗漏项目进行评估，并出某《遗漏项目评估报告》，加盖青浦分公司公章，而无房地产估价公司公章。事实上，该报告是青浦分公司应原告2014年9月9日的要求进行的补评；该报告主要是按照原告对遗漏的设备进行补评而不是原告的经营用房。3.原告称被告对原告2019年8月1日提交的《查处申请》未答复未实际查处青浦分公司构成行政不作为，其实被告已于2019年8月26日答复，但邮寄件被退回。二、原告要求被告青浦房管局查处的行为已过时效且事实与原告所述不符。首先，原告称青浦分公司出某的《咨询单》和《遗漏项目评估报告》分别是2014年1月26日和2014年10月20日。根据《行政处罚法》第二十九条的规定，“违法行为二年内未被发现的，不再给予行政处罚”。因此即使青浦分公司的行为违法，依法也不给予行政处罚。此外，《咨询单》不属于《房地产估价机构管理办法》中规定的房地产估价报告；而《遗漏项目评估报告》是应原告的要求对遗漏设备等补充评估报告，亦非《房地产估价机构管理办法》中所规定的单独房地产估价报告。原告要求被告根据《房地产估价机构管理办法》对青浦分公司违规行为进行查处，没有事实和法律依据。鉴于被告对原告的申请已经给予及时答复，原告要求被告青浦房管局对青浦分公司违规行为进行查处的申请，既超过了时效，也不属于《房地产估价机构管理办法》第四十条规定的情况，无事实与法律依据。青浦分公司只是对遗漏的机器设备进行补充评估，不是《房地产估价机构管理办法》中所规定的房地产估价行为，且原告对该份报告并未提出异议。被告在收到原告的申请后30日内就将查处结果回复给原告，然回复函被退回，并非不作为。原告提交的《查处申请》中所书地址为上海市青浦区徐泾镇高泾村XXX号，未留存其他地址，回复函被退回是因原告自行导致。现要求驳回原告的诉讼请求。被告青浦区房管局向本院提交了以下证据、依据：一、职权依据为《房地产估价机构管理办法》第四十条的规定。二、适用的法律依据为《行政处罚法》第二十九条的规定。三、认定事实及程序方面的证据：1.处理单，证明被告按规定接受处理申请的事实；2.回复函，证明被告及时答复原告的事实；3.邮寄凭证，证明被告答复函被退回的事实。4.《咨询单》，证明青浦分公司出某的仅是咨询单，且其上表述为仅作为参考，出某该咨询单的行为发生在2014年1月26日。5.《遗漏项目评估报告》，证明该评估报告系青浦分公司应原告要求对遗漏设备等补充评估的报告，不是《房地产估价机构管理办法》中规定的单独房地产估价报告。青浦分公司出某该补偿价格评估报告的行为发生在2014年10月20日；6.原告提交的2014年9月9日《关于子木公司遗漏的设备等要求补评》，证明原告要求青浦分公司对遗漏的设备进行补充评估的事实。7.《上海子木实业有限公司所属房屋、附属物、机械设备征收补偿价格评估报告》，证明2014年1月26日房地产估价公司出某了上述报告。被告青浦区政府辩称，其经复议查明，被告青浦区房管局作为行政主管部门，已对原告提出的申请事项作出答复。因原告迁移地址不明，导致答复材料未送达原告，不应认定被告青浦区房管局行政不作为。且原告要求查处的两份报告出某日期为2014年，原告于2019年8月才向被告青浦区房管局提交查处申请，已超过行政处罚追诉时效，原告的主张缺乏事实与法律依据。综上，被诉复议决定，事实清楚、证据确凿、适用依据正确，程序合法，请求法院驳回原告诉请。被告青浦区政府向本院提供依据、证据如下：一、作出被诉复议决定的职权依据：《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第十二条第一款之规定。二、作出被诉复议决定适用法律依据：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(一)项之规定。三、作出被诉复议决定认定事实和程序方面的证据：《行政复议申请书》《行政复议申请受理通知书》《行政复议答复通知书》及送达凭证、《行政复议答复书》及送达证明、《行政复议延长审理期限通知书》《行政复议延长审理期限报批表》及送达凭证、《行政复议案件审结报批表》、被诉复议决定及送达凭证，上述证据证明被告青浦区政府在收到原告的复议申请后，依法受理；再经全面审查，于法定期限内作出复议决定书并送达原告，复议程序合法、复议结论正确。四、作出被诉复议决定程序方面的依据：《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(一)项之规定。经庭审质证，原告对被告青浦房管局的职权依据无异议，对法律依据不认可，认为违法行为处于连续状态，尚未实行终了。关于被告青浦房管局提交的证据，原告对证据1-3真实性无异议但表示回复函未收到，认为青浦房管局仅向青浦区徐泾镇高泾村XXX号邮寄了一次，未向查处申请信封上的地址即本市瞿溪路XXX弄XXX号楼2904室邮寄送达，也未拨打原告法定代表人电话；对证据4真实性无异议，但该咨询单不是原告要求出某的，是青浦分公司自行出某，原告是在2015年3月另案起诉拆迁裁决的过程中拿到的；对证据5真实性无异议，但不应由青浦分公司出某，原告是于2014年11月收到；对证据6无异议；对证据7无异议，原告于2014年4月收到。对于被告青浦区政府关于复议决定合法性方面的证据、依据，原告对真实性均无异议，但认为复议结论有误。对原告提供的证据，二被告对真实性均无异议，但原告系其自身原因致未收到《回复函》。本院认为，对原告及二被告提交的证据，本院综合各方的庭审陈述、质证意见，根据《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中相关证据认定规则，作出如下认定：二被告提供的证据，真实合法，且与本案有关联性，本院予以采纳。原告提供的证据亦与本案有关联性，且真实合法，本院予以采纳。针对原、被告提供的证据、依据及各方质证意见、陈述，本院认定如下事实：原告位于上海市青浦区徐泾镇高泾路XXX号的厂房因青浦区徐泾镇“新建徐泾蟠龙源商品房基地”项目被划入拆迁范围。2015年4月22日，原告不服本案被告青浦房管局作出的《房屋拆迁补偿安置裁决书》，提起行政诉讼，要求撤销青浦房管局作出的青房管〔2014〕74号《房屋拆迁补偿安置裁决书》。2015年11月10日，上海市青浦区人民法院作出了驳回本案原告诉讼请求的判决。该案已经发生法律效力的判决书审理查明一节载明：“原告于2014年3月3日收到评估报告，于2015年3月15日提出对遗漏的设备价格、室外附属设施、权证未登记的面积等补评的要求。……2014年10月20日，上海房地产估价师事务所有限公司青浦分公司出某遗漏项目、机械设备搬迁补偿价格评估报告一份并留置送达原告，对原告提出的遗漏项目、可搬迁设备补偿费用、不可搬迁设备补偿费用等进行补偿评估，确定新增补偿总价为5,599,840元”；该案判决书本院认为一节载明：“……关于评估价格的合理性问题，原告在收到第一份评估报告后提出了补评遗漏项目的要求，被告也采纳了原告的意见，进行了补评，原告对该补评报告也表示无异议，且未提出过鉴定的申请，故对原告的该异议亦不予采纳”。2019年8月1日，原告向被告青浦房管局提交《查处申请》，请求被告青浦房管局履行查处青浦分公司以自己名义于2014年1月26日出某的《咨询单》(针对原告工业用地地价)以及以自己名义于2014年10月20日出某的《遗漏项目评估报告》(针对原告经营用房遗漏项目)的违规行为。2019年8月29日，被告青浦房管局向原告位于本市青浦区徐泾镇高泾路XXX号的地址邮寄《回复函》，函中回复称因原告提出异议的两份材料均已超过两年处罚时效，故无法进行处理，后该函因迁移新址不明被退回。2019年10月21日，原告向被告青浦区政府提起行政复议申请，请求责令被告青浦房管局根据原告于2019年8月1日邮寄提交的《查处申请》履行房地产价格评估违规行为查处职责。被告青浦区政府于同年10月24日予以受理，并向被告青浦房管局发出行政复议答复通知书，青浦房管局于2019年11月4日提交行政复议答复书。因案情复杂，被告青浦区政府于2019年12月20日决定延长审理期限。2019年12月26日，被告青浦区政府作出被诉复议决定，认为因原告迁移地址不明，导致行政答复邮寄材料原告未收到，不属于行政机关不作为事由，不能以此作为青浦房管局不作为的合理依据。且认定原告要求查处的行为两年内未被发现，不论该行为是否构成行政违法，依法不再予以行政处罚，最终被告青浦区政府驳回了原告的行政复议请求。本院认为,根据《房地产估价机构管理办法》第四十条的规定，被告青浦房管局作为青浦区房地产主管部门，对房地产国家机构违法从事估价活动的，有依法查处的职责。本案的争议焦点在于被告青浦房管局接到原告的查处申请后，是否履行了相关职责。原告主张其向被告青浦房管局提出查处申请后，未收到任何答复；被告青浦房管局认为经过调查，原告要求查处的违规行为已经超过两年处罚时效，无法再进行处理，并将回复函邮寄至原告查处申请上留存的地址，已履行了法定职责，至于回复函被退回，系因原告原因所致。就此，本院认为《行政处罚法》第二十九条规定“违法行为二年内未被发现的，不再给予行政处罚”，结合本案，此处的违法行为起算点，系指青浦分公司出某案涉材料的时间节点，而法律并没有对上述二年期限规定有中止、中断或者重新起算等情形，亦没有以违法行为影响权益人的时间来起算处罚时效。因此，被告青浦区房管局在接到原告的查处申请后，经过调查，确认《咨询单》出某日期为2014年1月26日；《遗漏项目评估报告》出某日期为2014年10月20日，两份材料均已过两年的处罚时效，故回复原告无法对其提出的问题进行处理，并无不当。后虽因青浦区房管局的经办人员工作不踏实，未穷尽送达手段以及未妥善保存寄件信封等原因，未能将《回复函》有效送达原告，但原告在其递交的查处申请中亦未写明其所述的瞿溪路地址以及联系方式，故《回复函》未有效送达的原因亦不可完全归咎于被告青浦房管局，不属于因履行而未履行或者拖延履行法定职责的情形。此外，案涉《遗漏项目评估报告》是根据原告申请，针对房地产估价公司出某的估价报告所作的漏项评估，本质属于估价报告的一部分，不是独立的估价报告；而《咨询单》则是青浦分公司向青浦区徐泾镇房屋土地征收补偿工作办公室出某的地价咨询单，亦非属估价报告。关于被诉复议决定，被告青浦区政府收到原告的复议申请后予以受理，经全面审查后于法定期限内作出驳回原告复议请求的复议决定，复议程序合法，复议结论正确。综上，原告的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告上海子木实业有限公司的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告上海子木实业有限公司负担(已付)。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院(立案庭)递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  杨亦兵审 判 员  李德仁人民陪审员  殷 胤二〇二〇年七月二十八日法官 助理  沈春燕书 记 员  沈春燕附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。