广西壮族自治区南宁市西乡塘区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂0107行初94号 原告隆安县城厢镇震东花苏第一农业经济合作社，所在地广西壮族自治区南宁市隆安县城厢镇震东村花苏屯。 负责人苏达祉，村民小组组长。 委托代理人李高玺、张哲，广西桂玺律师事务所律师。 被告隆安县自然资源局，所在地广西壮族自治区南宁市隆安县城厢镇蝶城路**。 法定代表人林万杰，局长。 委托代理人陈惠娇，隆安县自然资源局工作人员。 委托代理人李文清，隆安县法律服务所基层法律服务工作者。 第三人隆安县城厢镇人民政府，所，所在地广西壮族自治区南宁市隆安县城厢镇文胜街**/div> 法定代表人陆国信，镇长。 委托代理人潘知亮，隆安县城厢镇人民政府工作人员。 第三人隆安县城厢镇国土规建环保安监站，所在，所在地广西壮族自治区南宁市隆安县城厢镇文胜街**div> 法定代表人罗志毅，站长。 第三人隆安县城厢镇震东村民委员会，所在地，所在地广西壮族自治区南宁市隆安县城厢镇震东村花陆屯**iv> 负责人潘其鸿，主任。 上列第三人共同委托代理人李文清，隆安县法律服务所基层法律服务工作者 原告隆安县城厢镇震东花苏第一农业经济合作社（以下简称隆安震东花苏第一合作社）要求被告隆安县自然资源局履行行政合同及行政赔偿一案，于2020年4月29日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理，并在法定期限内向被告隆安县自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2020年6月16日公开开庭审理了本案。原告的负责人苏达祉及其委托代理人李高玺、张哲，被告的委托代理人陈惠娇、李文清，第三人隆安县城厢镇人民政府的委托代理人潘知亮及上述第三人的共同委托代理人李文清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2015年9月25日，隆安县与原告隆安震东花苏第一合作社签订《征收集体土地安排产业用地协议》。 原告隆安震东花苏第一合作社诉称，2015年9月25日，原告与被告签订了《征收集体土地安排产业用地协议》，该协议列明了本协议签订的背景：即隆安县震东扶贫生态移民与城镇化结合示范工程项目建设需要征收原告位于御龙湾至驮麻溪一带集体土地面积45.112亩。为切实做好项目征地拆迁补偿安置工作，保障原告被征地农民生活水平不降低，征收原告上述土地除按法律规定支付安置补助费外，县人民政府可以根据实际情况通过安排产业用地、实物等方式进行安置。在此背景下，原被告双方就安排产业用地的有关事项达成了上述协议。在协议中，双方对被告安排产业用地的位置、面积、用地性质、费用、移交使用时间等进行了详细约定。具体为：1.产业用地位置：根据隆安县震东扶贫生态移民与城镇化结合示范工程项目规划设计，本次安排原告的产业用地位置详见附图；2.产业用地面积为2520.00平方米，安排商品房0.00平方米，同时安排公共文化活动用地210.00平方米（禁止转让）；3.产业用地性质：产业用地实行统一规划、统一征收、统一开发（三通一平），安排给原告产业用地为协议出让国有建设用地；4.产业用地费用：产业用地征地拆迁补偿、农用地转用、“三通一平”（通水、通电、通路、场地平整）、准建证（五层半）、土地证等费用列入征地成本，由县土地储备中心承担；5.产业用地移交使用时间：原告同意积极配合原告实施项目征收土地工作，按时移交土地。被告同意于签订本协议之日起两年内将产业用地移交给原告使用。原告、被告均在协议中签字盖章。同时，参加签订协议的有关单位，包括第三人城厢镇震东村民委员会、隆安县城厢国土资源管理所、隆安县城厢镇人民政府也分别签字并盖章确认上述协议内容。 《征收集体土地安排产业用地协议》签订后，原告积极配合开展被告的各项项目征收土地工作。然而，截止诉讼之日，被告却以各种理由，并未对协议约定的产业用地进行前期的“三通一平”工作，更没有按照协议第五条的约定，在签订协议后的两年内（2017年09月25日前）将产业用地交付给原告。原告多年来先后向隆安县城厢镇人民政府、隆安县人民政府、南宁市人民政府、广西壮族自治区人民政府信访要求尽快处理，相关职能部门也书面回复原告，被告、第三人隆安县城厢镇人民政府也先后进行了书面答复，明确本案属于合同纠纷，建议原告依法来维权。原告认为，被告未按照《征收集体土地安排产业用地协议》的承诺在两年期限内交付原告产业用地、公共文化活动用地的行政行为违法，并且对原告造成了严重的经济损失。经过原告初步估算，济损失高达60万元。综上，原告为了维护自身的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定提起行政诉讼，请法院查明事实，依法作出公平公正的判决，支持原告的各项诉讼请求：1.请求人民法院依法判决被告继续履行双方签订的《征收集体土地安排产业用地协议》的全部内容；2.依法判决被告因逾期交付原告产业用地、公共文化活动用地造成原告的经济损失约60万元（计算标准：逾期交付2年，按照每年30万元损失计算，暂计至2019年10月01日，直至被告完全履行合同义务，最终以评估数额为准）；3.本案的评估费、诉讼费等费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据：1.《征收集体土地安排生产用地协议》（含附件：产业用地布置图），证明与被告签订产业用地以及双方约定被告移交原告产业用地的位置、期限（2年内）的事实。2.《通知》（隆安县房屋和征地拆迁中心），证明原告持续与被告所属机构沟通产业用地移交事项，但被告仍拖延交付指定产业用地的事实。3.现场勘查图片，证明被告消极履约，仍未对约定的产业用地进行“三通一平”的事实。4.《南宁市人民政府文件》（南府发[2013]10号），证明被告未履行合同义务的行政行为违法。5.《行政申请书》《行政责令申请书》《信访事项复查申请书》《城厢镇关于周富起信访事项处理情况答复意见书》，6.《信访事项不予受理告知书》《信访事项程序性受理告知书》《信访事项不再受理告知书（回执）》《申请复查不予受理告知书》《调研会记录》，以上证据5-6证明原告一直持续主张维权事宜，相关职能部门没有处理的事实。7.《最全农村土地赔偿新政条例》，证明被告没有按照相关条例的规定发放补偿款。 被告隆安县自然资源局辩称：一、隆安县与原告签订涉案协议是受被告授权委托从事该工作的，由此产生的法律后果应由被告承担。 二、涉案行政协议部分内容不符合规范性文件规定。原告与隆安县于2015年9月签订的《征收集体土地安排产业用地协议》产业用地布置图将产业用地划分成小块土地，让原告及其村民误以为该产业用地是安置给村民的住房宅基地，村民可以分别独立建设各自的天地楼房。根据广西壮族自治区建设厅、国土资源厅桂建村〔2007〕11号《关于加强独立式城镇居民私人住宅建设管理的通知》规定，对在建制镇以上城镇规划区内的住宅建设不得核发独立式城镇居民私人住宅《建设用地许可证》和《建设工程规划许可证》，不得出让土地给城镇居民作私人宅基地，根据2013年3月南宁市人民政府印发的《南宁市集体土地征收与补偿安置办法》第20条规定，产业用地只能用于发展第二、三产业，或者创办企业。原告及其村民想利用产业用地建设私人天地楼房不符合政策规定。 三、涉案产业用地所在的隆安县震东扶贫生态移民与城镇化结合示范工程的建设规划已经调整，涉案土地已经不能用于产业用地安置。 四、隆安县已经通知原告开会协商将产业用地位置调整到粤桂小学西面与城厢镇震东村其他20多个村民小组的产业用地、拆迁回建安置区连成一片，打造成高品质的安置居住小区，以利于规划、利于建设、利于管理和利于生活居住。产业用地调整后的位置与原位置相邻，面积相等，土地价值相同，所有条件一致，原告不会有任何损失，但原告置震东村其他大部分村民小组群众美好愿望于不顾，拒绝参加协调会，拒绝接受产业用地调整，给震东村整个产业用地的规划建设带来不便。 五、原告至今没有申报二、三产业或创办企业项目，没有提出项目用地申请，被告无法办理供地手续，故无法将涉案产业用地交付原告使用。 六、原告诉求赔偿逾期交地经济损失60万元没有事实依据和法律依据。原告损失了什么，没有损失的具体内容和计算标准，诉求赔偿60万元没有法律依据。 综上，原告的诉求没有事实依据和法律依据，请人民法院依法驳回原告的诉求。 被告在法定期限内向本院提交了作出该被诉行政行为的证据：1.《隆安县人民政府办公室关于印发隆安县震东扶贫生态移民与城镇化结合示范工程（第一期）征地拆迁补偿安置方案的通知》（隆政办发〔2015〕71号），证明隆安县与原告签订涉案《征收集体土地安排产业用地协议》的依据。2.《征收集体土地安排产业用地协议》共7份，证明7份协议附图制作违反政策规定。3.赴南宁市考察学习三产用地安置工作方案及其图片，证明隆安县组织震东村所辖29个生产队长赴南宁市青秀区、兴宁区考察学习三产用地先进经验。4.关于第三产业用地选址的请示，证明震东村4个屯20个村民小组请求同意产业用地选址。5.关于震东村4个屯20个村民小组第三产业用地选址建议的函，证明隆安县城厢镇人民政府致函请求同意震东村4个屯20个村民小组产业用地选址。6.震东村4个屯20个村民小组第三产业用地选址示意图，证明震东村4个屯20个村民小组第三产业用地选址位置。7.隆安县震东扶贫生态移民与城镇化结合示范工程征地拆迁群众安置协调会议纪要，证明隆安县人民政府决定对震东村29个村民小组安置地、产业用地统一集中开发式安置。8.《关于隆安县机构编制调整事宜的通知》（隆编〔2019〕7号），证明隆安县更名为隆安县房屋和征地拆迁中心。9.《关于印发隆安县机构编制方案的通知》（隆编〔2013〕73号），证明隆安县当时的职能。10.《关于印发的通知》（隆办发〔2019〕8号），证明隆安县组织实施土地征收行政职能已调整给隆安县自然资源局。11.广西原建设厅、国土资源厅《关于加强独立式城镇居民私人住宅建设管理的通知》（桂建村镇〔2007〕11号），证明对在建制镇以上城镇规划区内的住宅建设不得核发独立式城镇居民私人住宅《建设用地许可证》和《建设工程规划许可证》，不得出让土地给城镇居民作私人宅基地。12.编号（2015）5号《征地委托书》，证明隆安县作为受托人与原告签订涉案协议。13.《通知》，证明隆安县房屋和征地拆迁中心通知原告参加产业用地安置协调会议。 第三人隆安县城厢镇人民政府、隆安县城厢镇国土规建环保安监站、隆安县城厢镇震东村民委员会共同述称，第三人作为本案第三人主体不适格，第三人只是协议签订的见证人。原告诉求赔偿逾期交地经济损失没有事实依据和法律依据。综上，请人民法院依法驳回原告的诉求。 第三人隆安县城厢镇人民政府、隆安县城厢镇国土规建环保安监站、隆安县城厢镇震东村民委员会未提交相关证据。 经庭审质证，被告对原告提交的证据1的真实性、合法性、关联性没有异议。对证据2-6的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，不同意其证明目的。对证据7的真实性、合法性、关联性有异议。第三人对原告提交证据的质证意见同被告的一致。 原告对被告提交的证据1-2、10、12的真实性、合法性、关联性没有异议。对证据3-4的真实性、关联性有异议。对证据5-6的真实性、合法性、关联性有异议。对证据7的真实性、合法性有异议。对证据8的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，认为被告不能因为职能改变不履行义务。对证据9的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议。对证据11的真实性、合法性、关联性有异议。对证据13的真实性、合法性、关联性不认可，原告没有收到通知。第三人对被告提交的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据7系原告自行汇编整理的关于农村土地征收规定的相关材料，其不具备证据的基本特征，故依法不能作为本案定案依据；被告提交的证据3、4、11，从证据内容看与本案不具备关联性，不能作为本案定案依据；被告证据13系会议通知，但签收人非原告负责人，被告亦不能证明其已送达原告，故不能作为本案定案依据；除上述证据，原告、被告提交的其他证据均与本案争议焦点具备关联性，可以作为本案的定案依据。 经审理查明，2015年9月25日，隆安县（甲方）与原告隆安震东花苏第一合作社（乙方）签订《征收集体土地安排产业用地协议》（以下简称《协议》），约定隆安县震东扶贫生态移民与城镇化结合示范工程建设项目需要征收乙方位于御龙湾至驮麻溪一带集体土地面积45.112亩，为切实做好项目征地拆迁补偿安置工作，保障被征地农民生活水平不降低，征收乙方上述土地除按法律规定支付安置补助费外，县人民政府可以根据实际情况通过安排产业用地、实物等方式进行安置，为此，甲、乙双方就安排产业用地的有关事项达成协议。协议第一条约定，根据隆安县震东扶贫生态移民与城镇化结合示范工程项目规划设计，本次安排原告的产业用地位置详见附图（附图显示：产业用地位置位于纵一路和纵二路间的Ｂ-19-2地块）。第二条约定，安排给乙方产业用地面积为2520.00平方米，安排商品房0.00平方米，同时安排公共文化活动用地210.00平方米（禁止转让）。第三条约定，产业用地实行统一规划、统一征收、统一开发（三通一平），安排给原告产业用地为协议出让国有建设用地。第四条约定，产业用地征地拆迁补偿、农用地转用、“三通一平”（通水、通电、通路、场地平整）、准建证（五层半）、土地证等费用列入征地成本，由县土地储备中心承担。第五条约定，乙方同意积极配合原告实施项目征收土地工作，按时移交土地，甲方同意于签订本协议之日起两年内将产业用地移交给乙方使用。隆安县城厢镇人民政府、隆安县城厢国土资源所、隆安县城厢镇震东村民委员会在《协议》上盖章予以确认。 上述《协议》签订后，原告已积极配合项目征收土地工作，按时移交土地。但直至原告提起本案诉讼，被告仍未将上述协议约定的产业用地移交给原告使用。同时，涉案协议附图原拟安排用于原告产业地块的性质为建设用地，目前仍处于未出让状态。2019年12月2日，隆安县人民政府召开隆安县震东扶贫生态移民与城镇化结合示范工程征地拆迁群众安置协调会，形成《隆安县震东扶贫生态移民与城镇化结合示范工程征地拆迁群众安置协调会纪要》。该会议纪要的第三点的内容为“三、要做好规划。群众回建安置地、三产安置地统一安排在震东大道（纵二路）和幸福大道（纵三路）之间，统一按商业街（步行街）等方式集中开发式安置，保障被征地拆迁群众当前生活标准不降低、长远生活有出路”，被告以此为由，认为原涉案产业用地的建设规划已经调整，涉案土地已经不能用于产业用地安置。 2020年4月29日，原告以要求被告继续履行行政合同为由诉至本院，提出上述诉讼请求，被告则答辩如前，第三人亦陈述如前。 另查明，2019年11月20日，原告以隆安县人民政府、隆安县作为被告，向南宁市中级人民法院提起行政诉讼，要求隆安县人民政府、隆安县继续履行双方签订的《协议》并支付因逾期交付造成的损失。南宁市中级人民法院经审理发现，涉案《协议》系原隆安县国土资源局委托隆安县征地拆迁办公室与原告签订，适格被告应为隆安县自然资源局（原隆安县国土资源局）。经释明，原告同意将被告变更为隆安县自然资源局，南宁市中级人民法院遂作出（2019）桂01行初518号行政裁定，将本案移送我院处理。 再查明，根据隆安县机构编制委员会文件《关于我县各乡镇国土规定环保安监站设置有关问题的通知》，本案第三人原隆安县城厢镇国土资源所的职责于2016年9月22日起由新组建的隆安县城厢国土规建环保安监站承担，不再保留隆安县城厢镇国土资源所。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项的规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于人民法院受理行政诉讼的范围。本案中，原告、被告双方签订的涉案《协议》属于行政协议，是被告隆安县自然资源局为实现公共服务目标，与原告在协商一致基础上订立的在征收集体土地后由被告安排原告村民产业用地的具有行政法律上权利义务内容的协议。因此，原告、被告基于该协议的履行问题引起的行政纠纷属于人民法院行政诉讼的受案范围。 本案中，原告、被告双方的争议焦点在于被告是否有义务履行涉案《协议》约定的内容。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”根据上述规定，人民法院在审理行政协议案件时，除应当适用行政法律规范外,在不违反行政法律规范相关规定的前提下，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的规定。根据《中华人民共和国合同法》第八条的规定,依法成立的合同,受法律保护，对当事人具有法律约束力，当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更或者解除合同。具体到本案中，原告与被告签订的涉案《协议》系双方的真实意思表示，协议签订主体合法，协议内容不违反法律、行政法规的强制性规定，该协议合法有效，对双方均具有法律约束力，双方均应全面履行协议约定的义务。根据本案查明的事实，涉案协议签订后，原告已积极配合被告实施项目征收土地工作，按时移交土地，涉案履行条件已经成就，被告负有履行义务，应当按照协议第五点约定的内容，在签订协议之日（2015年9月25日）起两年内，即最迟2017年9月25日前将协议约定的产业用地移交给原告使用。但本案证据显示，直到原告于2020年4月29日向本院提起行政诉讼时，被告仍未向原告移交所约定的产业用地，被告的行为已构成违约。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。本案中，被告负有履行涉案协议约定的义务，但被告未依法、未按照约定履行，因此，被告应当按照协议的约定继续履行。 关于被告认为涉案产业用地的建设规划已经调整，涉案土地已经不能用于产业用地安置的主张。对此，本院认为，行政机关诚实守信是依法行政的基本要求，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。具体到本案中，被告对其签订的行政协议也应当遵守诚实守信原则，保护原告的信赖利益。本案中，被告并未向本院提交证据予以证明涉案土地的建设规划已经调整，且涉案土地并未挂牌出让，被告未经原告同意，亦未与原告进行协商，拟通过私自变更协议约定的产业用地来逃避其应当履行的义务，违背诚实信用原则，因此对于被告该行为及上述主张本院不予支持。 关于原告要求被告支付因逾期交付产业用地、公共文化活动用地造成原告的经济损失约60万元的诉讼请求。本院认为，首先，涉案《协议》并未对双方的违约后果进行约定，原告要求被告赔偿60万元无合同依据；其次，原告并未向本院提交证据证明因被告的违约行为给其造成了实际损失；第三，原告主张的上述经济损失实际上属于预期可得利益，预期可得利益指一方当事人的违约行为，导致对方当事人本来可以获得的利益没有得到，即失去了原来可以预期取得的利益。认定可得利益，应当坚持客观确定性，即该利益的取得，不仅在主观上是可能的，在客观上也是确定的，只是因为违约行为的发生，才使得该利益的丧失。具体到本案中，即便被告按约向原告交付了产业用地，但并不必然就会因拥有产业用地就必定带来收入的因果关系，该种预期利益是不确定性的。因此，原告该项诉讼请求无事实和法律依据，本院对此不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 一、被告隆安县自然资源局向原告交付2015年9月25日其与原告隆安县城厢镇震东花苏第一农业经济合作社签订的《征收集体土地安排产业用地协议》约定的产业用地； 二、驳回原告的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告隆安县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  王文珠 人民陪审员  莫艳林 人民陪审员  卢嘉红 二〇二〇年七月十四日 书 记 员  冼 娜 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十九条被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。 原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。