河北省承德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀08行初90号 原告刘书艳，女，住址宽城县。 原告姚普利，男，住址宽城县。 原告姚海霞，女，住址宽城县。 三原告的委托代理人王林霞，女，北京德恒（石家庄）律师事务所律师。 三原告的委托代理人田白洁，女，北京德恒（石家庄）律师事务所律师。 被告宽城满族自治县人民政府，住所地宽城县行政服务中心。 法定代表人张成，男，县长。 委托代理人王满，男，河北高立君律师事务所律师。 委托代理人项志国，男。 被告承德市人民政府，住所地承德市双桥区西大街路**。 法定代表人常丽虹，女，市长。 委托代理人王玉凤，女。 原告刘书艳、姚普利、姚海霞因诉请撤销宽城满族自治县人民政府（以下简称宽城县政府）作出的宽政批[2020]x号收回集体土地建设用地使用权、注销集体建设用地使用证决定和被告承德市人民政府（以下简称承德市政府）作出的承政复决字[2020]x号行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月21日立案后，依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。2020年7月9日本院组织各方当事人进行证据交换。2020年7月24日本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告姚普利及三原告的委托代理人王林霞、田白洁，被告宽城县政府的委托代理人王满、项志国，被告承德市政府的委托代理人王玉凤到庭参加了诉讼。原告刘书艳、姚海霞经本院合法传唤未到庭参加诉讼，二被告的行政机关负责人未出庭。本案现已审理终结。 被告宽城县政府于2020年1月14日作出宽政批[2020]x号关于依法收回碾子峪镇孤山子村刘书（淑）艳使用其丈夫姚桂芳（已故）的集体土地建设用地使用权注销集体建设用地使用证的决定（以下简称“x号收回决定”），决定：“依法收回孤山子村刘书（淑）艳使用其丈夫姚桂芳（已故）的x号集体土地建设用地使用证确认的457.3平方米的集体建设用地使用权，注销其持有的x号集体土地建设用地使用证（宅基地使用证）。土地使用权由集体收回，对宅基地及地上附着物等设施依法评估后按评估结果给予补偿。”三原告对该决定不服，向承德市政府申请行政复议，承德市政府2020年5月9日作出承政复决字[2020]x号行政复议决定（以下简称“x号复议决定”），决定“维持被申请人宽城满族自治县人民政府作出的关于依法收回碾子峪镇孤山子村刘书（淑）艳使用其丈夫姚桂芳（已故）的集体土地建设用地使用权注销集体土地建设用地使用证的决定”。 原告刘书艳、姚普利、姚海霞诉称：请求撤销宽城县人民政府作出的“x号收回决定”，撤销承德市政府作出的“x号复议决定”，诉讼费由被告承担。事实与理由：原告在孤山子村拥有合法的集体土地建设用地使用权，并持有被告宽城县政府颁发的x号集体土地建设用地使用证，证载面积为457.30平方米，登记的使用权人为姚桂芳(已故)，三原告分别为姚桂芳的妻子和儿女，对此宅基地使用权有合法的继承权。被告宽城县政府为了收储土地，征收原告的土地，在未获得原告同意的情况下，被告宽城县政府于2020年1月14日给原告送达“x号收回决定”，强制收回原告的集体土地建设用地使用权、注销其集体土地建设用地使用证，严重违法且侵犯了原告合法的宅基地使用权，应该撤销。 第一、二被告作出的涉诉行政行为认定事实不清，证据不足。被告宽城县政府为收储土地而征收原告的土地，而非公共利益的目的。宽城县政府已经发布了《宽城满族自治县碾子峪镇孤山子村、大坂村土地收购储备工作实施方案的通知》和《土地收储公告》，证明了征收原告的土地只是为了收储，土地收储之后的用途不能作为判断是否为公共利益的标准。2019年10月30日的村委会会议记录不能证明被征地户同意征收其宅基地；2019年12月13日的召开的所谓的“村民代表大会”，在合法的土地使用权人即被征地户没有参加的情况下，以召开村民代表会议的方式来讨论征收农民土地、收回被征地户集体土地建设用地使用权，是对被征地户土地使用权、知情权、提出意见权的严重侵犯。根据《土地管理法》的规定，收回农民宅基地使用权要符合法律规定的条件，通过村民代表会议的方式不能剥夺农民合法使用的宅基地使用权。 第二、二被告作出的涉诉行政行为适用法律错误。本案应该适用《土地储备管理办法》入库储备标准第（八）项规定，入库储备土地必须是产权清晰的土地。土地储备机构应对土地取得方式及程序的合规性、经济补偿、土地权利(包括用益物权和担保物权）等情况进行审核，不得为了收储而强制征收土地。 第三、被告宽城县政府所作的涉诉行政行为超过法定职权，程序违法。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，而不是县级人民政府。被告以自己的名义决定收回原告的集体土地建设用地使用权并注销其宅基地使用权证，缺乏法律依据，程序严重违法。综上，请求人民法院依法支持原告的诉讼请求。 为支持自己的主张，三原告向本院提交了以下证据：1号证据原告的户口页、孤山子村委会证明、x号集体土地建设用地使用证，拟证明：原告的诉讼主体资格，原告拥有合法的集体土地建设用地使用权和用地面积。2号证据宽城县政府作出的“x号收回决定”，拟证明：被告存在收回原告集体土地建设用地使用权注销其集体土地建设用地使用证的具体行为。3号证据《宽城满族自治县人民政府征地启动公告》，拟证明：宽城县政府发布《征地启动公告地》时间为2020年2月20日。4号证据承德市政府作出的“x号复议决定”，拟证明：被告承德市政府维持原行政行为的事实。5号证据原告收到“x号复议决定”的邮寄快递单号，拟证明：原告起诉符合法定起诉期限。 被告宽城县政府答辩称：第一、宽城县政府所作涉诉行政行为事实清楚、证据充分。根据中央、省、市农村工作会议要求、《河北省农村均居住环境整治三年行动实施方案》，孤山子村民委员会为了实施人居环境整治，建设公共事业和完善公共设施，改善教育环境，决定对村庄进行整体改造。孤山子村通过召开村民代表、小组长和全体被拆迁户参加的征求意见会议并得到了全体人员的一致通过。刘书艳虽未参会，但会后村委会和工作组多次对其做工作，到目前为止，全村35户拆迁户，有33户签订了《土地收购补偿协议》，原告未签订土地收购补偿协议并拒绝对地上建筑和附着物进行评估。严重影响了该村改造进度，致使工程不能顺利实施。因此，该村申请收回原告宅基地使用权。收回宅基地使用权行为属孤山子村民委员会为实施村庄和集镇规划进行旧村改造而自主实施的行为。经孤山子村委会申请，碾子峪人民政府审查意见，宽城县自然资源和规划局审核意见，县政府审批等证据证实，孤山子村民委员会申请收回原告集体土地宅基地使用权合理合法。 第二、宽城县政府所作涉诉行政行为程序合法。宽城县政府作出的涉诉行政行为，是依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第七条和《河北省农村宅基地管理办法》第十二条的规定做出的，法律依据充分。该宅基地使用权收回是严格按照《河北省农村宅基地管理办法》的规定程序办理的，程序合法。 第三、宽城县政府作出的是收回原告宅基地使用权的行政行为，而不是收储行为，只有在涉诉行政行为实施完毕，经法律程序合法收回后，才能对涉案土地进行收储。 综上，原告的诉讼请求不应支持，请人民法院维持宽城县政府作出的涉诉行政行为。 被告宽城县政府在法定期限内向本院提交了以下证据：1号证据《河北省农村人居环境整治三年行动实施方案（2018-2020）》；拟证明：村委会申请，县政府批准的历史背景是在3年内全省进行环境大整治。2号证据土地收购储备工作实施方案；拟证明：被告作出的行政行为是为了社会公益利益事业，在涉案区域将来兴办学校。3号证据土地收储公告及照片；拟证明：宽城县土地收购储备中心依法进行土地收储。4号证据村委会会议记录；拟证明：村两委、村民代表会均依法决定收回部分村民的宅基地使用权。5号证据身份证复印件；拟证明：刘书艳的身份情况。6号证据土地收购补偿协议；拟证明：村委会收回宅基地，依法予以补偿。7号证据刘书艳拒绝评估和签订补偿协议证明；拟证明：刘书艳拒绝评估和签订协议。8号证据姚桂芳（刘书艳）宅基地登记档案；拟证明:收回宅基地的基本情况。9号证据村委会收回使用权申请，10号证据碾子峪镇人民政府审查意见，11号证据自然资源和规划局审核意见，12号证据县政府收回使用权申请审批表；9-12号证据证明被告严格依法按照村委会申请、乡镇审查、主管部门审核、县政府审批的程序收回宅基地。13号证据县政府收回使用权决定书；拟证明：县政府依法作出决定。14号证据县政府收回使用权公告、照片、回执；拟证明该决定依法送达。 被告承德市政府答辩称：第一、承德市政府的涉诉行政复议决定程序符合相关法律规定。原告向承德市政府提出行政复议申请，经审查原告之申请属于行政复议范围，承德市政府受理后即向被告宽城县政府送达了提出答复通知书及行政复议申请书副本。 第二、承德市政府作出的涉诉行政复议决定结论符合相关法律规定。根据当事人提供的相关证据材料，并经承德市政府审查后认为宽城县政府作出的“x号收回决定”认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。据此承德市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，维持被告宽城县政府作出“x号收回决定”。 被告承德市政府向本院提交了以下证据：1号证据行政复议申请书；2号证据行政复议受理通知书；3号证据EMS快递单；1-3号证据拟证明：被告在法定期间内作出受理行政复议案件决定并向当事人送达了行政复议受理通知书。4号证据提出答复通知书；5号证据EMS快递单；6号证据行政复议答复书；4-6号证据拟证明：被告在法定期间内向被申请人送达了行政复议申请书副本，并要求被申请人提出答复。7号证据承德市政府行政复议决定书、EMS快递单；拟证明被告依照法定程序审查行政复议当事人提交的相关证据材料，依法作出行政复议决定书，并向当事人送达了行政复议决定书，同时证明被告行政复议决定系在法定期限内作出。 经庭审质证，三原告对宽城县政府出示的证据质证意见如下：1号证据真实性、合法性无异议，关联性有异议。该方案是关于农村居住环境整治的方案，与收储土地无关联性，与被诉行政行为更没有关联性。从方案内容看没有任何一条是要求在征收农民集体土地基础上去改善农村生存环境，应是村集体为基础改善农村的居住环境，并不是改变土地性质的情况下，掠夺农民的土地。2、3号证据真实性、合法性无异议，关联性有异议。方案可以证明宽城县政府不是公益目的的收购土地，被告在征地程序没有开始，没有达成一致的情况下强行收回土地是违法的，被告也未向法庭提交关于建设学校有关立项的证据。4号证据真实性、合法性、关联性均有异议，会议记录没有通知原告到场参加，原告并不知情，并且从第一份会议记录看，会议记录上没有一个参会人员的签字，不能证明会议的真实存在，存在伪造嫌疑。第二份会议记录写明的参会人员为村委班子也没有人员签字。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，征收土地要听取被征地户的意见。第三份会议记录同样是没有原告参加。村委代表的形式剥夺陈述和申辩的权利，此证据不合法。三份会议记录不能作为被告实施被诉行政行为合法的依据。5号证据无异议。6号证据是空白的，真实性、合法性、关联性均有异议。7号证据真实性不认可，没有通知原告。8号真实性、合法性、关联性均有异议，登记表中都存在不是本人签字的情况，并且存在多处涂改，前后的笔体不一致，记载的宅基地超占部分笔体明显不一致，存在伪造嫌疑。9-12号证据真实性、合法性、关联性均有异议，由于这几份证据从来没有向三原告出示过，也没有陈述过经过审批的事实，内部审批材料原告认为是被告事后补做的。依据此收回原告的土地使用权不合法，主体违法，程序错误，这几份证据与被告收回原告集体建设土地使用权无关联性，不能证明被告收回原告土地的合法性。13号、14号证据真实性无异议，合法性、关联性有异议，公告中载明对于原告的宅基地及地上附着物依法进行了评估和安置与事实不符。被告发布公告时也就是2020年1月15日，原告没有收到任何补偿。公告载明是由于原告拒不签订拆迁补偿协议，既然没有签订协议所以谈不上给予补偿，载明的严重影响了土地的收储进度更可以证明被告的行为就是土地收储行为，从公告可以看出收回原告集体土地使用权的机关就是县政府作出的决定，决定严重违反了被告的法定职权。三原告对承德市政府出示的证据无异议。 被告宽城县政府对三原告出示的证据质证意见如下：1-2号证据无异议；3号证据真实性、合法性无异议、关联性有异议，本案审查的是被告收回土地使用权案件与被告作出征地收储行为不是同一行政行为，时间上无先后。4-5号证据无异议。被告宽城县政府对承德市政府出示的证据无异议。 被告承德市政府对三原告的质证意见如下：同意宽城县政府意见。补充：1号证据经过对土地使用证及宅基地登记档案核实，两份登记的用地面积相同。被告承德市政府对宽城县政府出示的证据无异议。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下：三原告提交的1号、5号证据真实、合法、与本案具有关联性，本院予以采信。2号、4号证据系本案所诉行政行为，本院不作为证据予以审查。3号证据与本案所诉行政行为不具有关联性，本院不予采信。 被告宽城县政府提交的13号证据系本案所诉行政行为，本院不作为证据予以审查，对被告宽城县政府提交的其他证据，本院对证据的真实性予以采信。 被告承德市政府提交的证明其作出复议决定程序合法的证据，各方当事人均无异议，本院予以采信。 经审理查明，宽城县政府颁发的x号集体土地建设用地使用证，登记的土地使用者为宽城县碾子峪镇孤山子村19组村民姚桂芳。姚桂芳于2009年去世，姚桂芳父母在其前已去世，刘书艳与姚桂芳系夫妻关系，姚普利系姚桂芳长子，姚海霞系姚桂芳长女，没有其他继承人。 2019年10月15日宽城县政府印发《宽城满族自治县碾子峪镇孤山子村、大板村土地收购储备工作实施方案》，拟收购碾子峪镇孤山子村、大板村集体土地65亩左右用于学校建设。2019年10月16日宽城县土地收购储备中心在征收地张贴《土地收储公告》。登记在姚桂芳名下的集体土地建设用地在此次收储范围内。2019年10月30日召开了孤山子村教学园区征占座谈会，工作组全体成员和被征占户除刘书艳外全体参会，参会成员一致同意孤山子村建设学校和征占标准及征占方案，与会人员未签字。刘书艳对其宅基地及地上附着物拒绝评估，未签订补偿协议。 经孤山子村两委班子会议和村民代表大会议定，2020年1月12日碾子峪镇孤山子村村民委员会向宽城县政府申请收回刘书艳使用（其丈夫姚桂芳已故）的宅基地使用权，注销其持有的集体土地建设用地使用证（宅基地使用证）。经碾子峪镇人民政府审查，宽城县自然资源和规划局审核，2020年1月14日，宽城县政府作出“x号收回决定”，“依法收回孤山子村刘书（淑）艳使用其丈夫姚桂芳（已故）的x号集体土地建设用地使用证确认的457.3平方米的集体土地建设用地使用权，注销其持有的x号集体土地建设用地使用证（宅基地使用证）。土地使用权由集体收回，对宅基地及地上附着物等设施依法评估后按评估结果给予补偿。”并于2020年1月15日公告，1月20日留置送达刘书艳家。刘书艳、姚普利、姚海霞不服上述收回决定，向承德市政府提出行政复议申请，承德市政府2020年5月9日作出“x号复议决定”，维持原“x号收回决定”。 另查明，涉案集体建设用地上建筑物已经被实际拆除，地，地上附着物已经被清理/div> 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，而不是县级人民政府。原批准用地的县级人民政府只是通过批准收回的方式对相关收回行为行使监督权，防止集体经济组织违法收回集体土地使用权侵害集体经济组织成员的合法权益。本案中，宽城县政府作出“x号收回决定”，以宽城县政府的名义收回三原告的集体建设用地使用权并注销其使用权证，缺少法律依据，应属违法。但涉案房屋已经实际拆除，三原告的集体土地建设用地使用证上登记的房屋已经灭失，宽城县政府作出“x号收回决定”直接将三原告建设用地使用权收回并注销的行为违法，但不具备可撤销内容。且被诉行政行为发生在宽城县建设过程中，具有社会公共利益属性，绝大多数被征收户已经签订土地收购补偿协议，撤销“x号收回决定”有可能造成公共利益的重大损害，因此，应确认“x号收回决定”违法但不予撤销。承德市政府作出的“x号复议决定”维持原行政行为主要证据不足，亦应当予以撤销。 综上，为监督行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（四）项，第七十四条第一款第（一）项、第二款第（一）项，第七十九条的规定，判决如下： 一、确认宽城满族自治县人民政府于2020年1月14日作出宽政批[2020]1号关于依法收回碾子峪镇孤山子村刘书（淑）艳使用其丈夫姚桂芳（已故）的集体土地建设用地使用权注销集体建设用地使用证的决定违法； 二、撤销承德市人民政府于2020年5月9日作出承政复决字[2020]27号行政复议决定。 案件受理费50.00元由被告宽城满族自治县人民政府承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审 判 长  刘松平 审 判 员  闫 鸿 人民陪审员  孙阳阳 二〇二〇年七月三十一日 法官 助理  朱志敏 书 记 员  薛莎莎 判后提示 适用法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……（四）超越职权的”。 第七十四条第一款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”。第二款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”。 第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出判决。” 上诉 如果你不服本判决，在收到此判决书之日起15日内，你有权提起上诉，且需按对方当事人人数提交上诉状副本，并按省高院指定的银行账号交纳上诉费（上诉时交纳与一审判决同等数额的上诉费，上诉费直接汇至河北省高级人民法院在建设银行中华南大街支行的13×××59账号），上诉期满七日未交纳上诉费，按自动撤回上诉处理。如果你申请减免缓交上诉费，须向河北省高级人民法院提出申请；如果你在法定期限内没交上诉费，你将失去上诉权；如果上诉期的最后一天是法定节假日，上诉期将延长到法定节假日结束后上班的第一天。 判决生效 如果你和对方没有上诉，此判决将于上诉期限届满的次日发生法律效力。如果双方或一方上诉，河北省高级人民法院的终审判决或裁定送达之次日将是法律文书生效之日。