山东省胶州市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0281行初194号 原告谈洪超，女，汉族，住山东省胶州市。 委托代理人贺翔，北京德和衡(青岛)律师事务所律师。 委托代理人李玮涵，北京德和衡(青岛)律师事务所律师。 被告胶州市胶东街道办事处，住所地山东省青岛市胶州市胶东街道办事处小麻湾西村，统一社会信用代码：11370281005161890F。 法定代表人柳宝文，主任。 委托代理人唐国臣，山东汇融律师事务所律师。 委托代理人宋屴，山东汇融律师事务所律师。 被告胶州市综合行政执法局，住所地胶州市综合行政执法局，统一社会信用代码：11370281MB2835634L。 法定代表人李建勋，局长。 委托代理人张世乾，胶州市综合行政执法局工作人员。 原告谈洪超诉被告胶州市胶东街道办事处、被告胶州市综合行政执法局确认拆除行为违法一案,原告于2019年8月19日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月23日受理后依法组成合议庭，于2019年11月21日第一次公开开庭审理了本案，原告谈洪超的委托代理人贺翔，被告胶州市胶东街道办事处行政机关负责人赵方**、委托代理人唐国臣，被告胶州市综合行政执法局的行政机关负责人罗宜平、委托代理人张世乾到庭参加诉讼；于2020年5月19日第二次公开开庭审理了本案，原告谈洪超及其委托代理人贺翔，被告胶州市胶东街道办事处法定代表人柳宝文、委托代理人唐国臣，被告胶州市综合行政执法局的行政机关负责人罗宜平、委托代理人张世乾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年4月30日，被告胶州市综合行政执法局向原告谈洪超作出胶综法罚字[2018]第201800195号行政处罚决定书。2018年5月4日被告胶州市综合行政执法局与被告胶州市胶东街道办事处出具没收非法财物移交清单，载明将涉案没收违法建筑物及设施移交给胶东街道办事处。2018年8月份由胶东街道办事处拆除涉案建筑物。 原告诉称，2016年原告建设了两个钢结构厂房。大约2018年8月底，两被告违反依法行政的原则，在未履行任何依法行政程序的情况下，将原告所有的两个钢结构厂房拆除。给原告造成了损失。根据《中华人民共和国行政强制法》《国家赔偿法》及其他法律法规的规定，请求人民法院判令：确认二被告拆除原告所有厂房的行为违法，并赔偿原告相关损失。庭审过程中原告变更诉讼请求为请求确认二被告拆除原告所有厂房的行为违法。 原告提交证据如下： 证据1、原告所建厂房拆除前后照片打印件一宗（6页），证明原告自建的两处钢结构厂房，于2018年8月被二被告违法拆除。二被告未就本次强制拆除行为向原告进行告知，未履行立案、催告、决定、公告等合法程序，并采取了粉碎性拆除，导致原告损失重大。 证据2、施工合同、土石方协议、采购收据各一份，证明2016年10月，原告对涉案两处厂房开始投资建设，包括钢结构主体、路面硬化、卫浴、拉电、打水井及土石方等，工程造价达70余万元。因二被告的强制拆除行为，导致原告投资全部成为损失。 另，原告申请证人王某出庭进一步证明投资的事实。 被告胶州市胶东街道办事处辩称，原告违法建设钢结构仓库603平方米，胶州市综合行政执法局立案进行依法查处。2018年4月份胶州市综合行政执法局没收违法建筑物并移交到胶东街道办事处，2018年8月份由胶东街道办事处拆除涉案违法建筑物。 被告胶州市胶东街道办事处提交证据如下： 证据1、胶办发（2018）23号文件。中共胶州市市委办公室文件——中共胶州市委办公室、胶州市人民政府办公室、关于印发《胶州市土地例行督察问题整改工作方案》打印件一份。证明胶州市委、市政府要求对违法建筑物限期拆除整改，限期至2018年6月30日。 证据2、2018年8月13日胶东街道办事处下达给原告限期拆除的通知一份。证明胶东街道办事处于2018年8月13日向原告发出书面通知，限期于2018年8月16日前自行拆除，逾期不拆除，办事处将强制拆除。原告未按通知要求拆除，胶东街道办事处于2018年8月17日组织人员及机械设备强制拆除违法建筑物。 证据3、卷宗一份，证明胶州市综合行政执法局认定涉案房屋是违法建筑物并予以没收。 被告胶州市综合行政执法局辩称，原告称“大约2018年8月底，两被告违反依法行政的原则，在未履行任何依法行政程序的情况下，将原告所有的两个钢结构厂房拆除”。被告没有拆除原告的厂房，其厂房是由办事处组织拆除，被告胶东执法中队只是协助维持拆除外围秩序。 被告胶州市综合行政执法局提交证据如下： 证据1、胶东街道办事处关于拆除东小屯村民谈洪超违建的情况说明一份。证明被告胶东执法中队只是协助维持拆除外围程序，没有实施拆除行为。 经庭审质证，原告对胶州市胶东街道办事处提交证据1的真实性无异议，对证明事项有异议，该文件并不是针对原告涉案房屋拆除的一个决定，不能作为法律依据。与本案没有关联性。关于证据2的真实性不予认可，对证明事项存在异议，原告从未接到该通知，2018年8月13日要求原告限期拆除，也就是认可了涉案的厂房系原告所有，这与被告胶州市综合行政执法局提出的先行没收存在矛盾。对证据3的真实性均有异议，原告从未在行政处罚事先告知书上签字，也从未收到该告知书。关于询问（调查笔录）只是对现状的一个了解和描述，并没有告知处理结果。关于现场勘验检查笔录，最后一句显示所占土地符合胶州市总体利用规划，所以原告即便签字是真实的，也是对上述的确认，而不是对违法的确认。关于行政处罚事先告知书的送达回证，备注处显示“放弃陈述申辩的权利”与实际不符。原告投资70多万元的厂房，不可能没有任何异议。所以原告有理由怀疑在签署所谓的送达回证时，没有出示相对的处理决定书。对证据3上的其他材料上原告的签字捺印庭后和原告落实。如原告认为，其签名捺印不真实，原告将于七个工作日内提交书面鉴定申请，逾期不提交，视为对签字捺印真实性的认可。 原告对胶州市综合行政执法局提交证据1的真实性有异议，对证明事项有异议，原告从未收到过行政处罚决定书，该情况说明恰恰证明强制拆除行为是由二被告共同作出的。 被告胶州市胶东街道办事处对原告的质证意见解释称，胶州市综合行政执法局经过调查一系列法定程序，最终对原告作出处罚决定，处罚决定的内容由两个，第一个是罚款，第二个是没收涉案违法建筑物。该处罚决定已经送达给原告，处罚决定发生法律效力后，综合执法局将涉案违法建筑物移交给办事处，办事处书面通知原告限期拆除，原告在限期内没有拆除，由办事处拆除。另外，根据《物权法》第28条规定，政府的相关决定可以产生物权变更，涉案违法建筑物由行政机关作出罚没决定后，处罚决定发生法律效力后，原告对涉案违法建筑物不再享有物权，因此原告与拆除违法建筑物没有法律上的因果关系。 被告胶州市综合行政执法局对原告的质证意见解释称，对原告的非法占地的建筑物经过立案、调查、取证，并送达了行政处罚决定，原告也签收了行政处罚决定书。原告被没收建筑物已经不属于其所有，根据政府文件的有关规定，涉案建筑物已经移交胶东街道办事处，对该建筑物的处置，与原告没有任何关系。 被告胶州市胶东街道办事处对原告提交的证据质证称，对证据1照片的真实性无异议；对证据2的真实性不了解，因为系原告与第三人签订的协议。证据2里的建筑面积603平方米是真实的，与胶州市综合行政执法局查处的建筑面积一致。 被告胶州市综合行政执法局对原告提交的证据质证称，对证据1真实性无异议。对其证明事项有异议，拆除的房屋已经不属于原告所有，与其无关联性。对证据2的质证同胶州市胶东街道办事处，但对其在证明事项不予认可。 原告对二被告的质证意见解释如下：上述建筑物一直是由原告所有。土地也是由原告的上一辈传下来的，和原告情况一样的在本村很多，不止原告一例，但目前只有原告的厂房被拆除。 二被告相互对对方提交的证据均无异议。 原告对证人证言无异议。 被告胶州市胶东街道办事处对证人证言质证称，对违法建筑物是由证人承建的不持有异议，但是对工程造价和工程款支付情况不予认可。 被告胶州市综合行政执法局对证人证言质证称，证人对工程造价和工程款支付情况的陈述与房屋拆除没有关联性。拆除的不是原告的建筑物。 原告对被告胶州市综合行政执法局提交证据中的三份法律文书送达回证上涉及原告签字捺印的真实性不认可，并提交了书面的鉴定申请。烟台富运司法鉴定中心分别作出烟富司鉴[2019]痕鉴字第107号司法鉴定意见书、烟富司鉴[2019]文鉴字第356号司法鉴定意见书，鉴定意见认为，三份送达回证中，除“2018年4月30日”送达回证中“谈洪超”签名上的指印痕迹，因不具有鉴定条件无法确定是否样本捺印人谈洪超所留外，其它两份送达回证上的指印印痕系谈洪超右手食指所留；三份送达回证中“谈洪超”签名均系谈洪超所写。 原告对司法鉴定意见书质证称，对两份鉴定意见均不予认可，两份意见不能证明二被告已经履行了行政处罚的法定程序，保障了原告陈述和申辩的权利，理由如下：1、行政处罚听证告知书的送达回证有两处日期存在明显涂改，说明本应为9号和30号两次送达，实际只有一次送达，并且送达地点显示为胶东执法中队的笔录室，但原告9号和30号均没有去过该笔录室，故送达程序违法。2、2018年4月30日，系当年度的五一法定节假日，不是工作日，被告是不会在非工作日向原告进行送达的进一步印证以上日期系后期伪造的。3、根据行政处罚听证告知书可知，本案应当举行听证程序，实际上没有举行听证，没有给予原告充分的陈述和申辩，属于重大的程序缺失。 被告胶州市胶东街道办事处对司法鉴定意见书质证称，对鉴定结论没有意见，其他问题不涉及到胶东街道办事处，胶东街道办事处不发表意见。 被告胶州市综合行政执法局对司法鉴定意见书质证称，对鉴定结论没有意见，对原告提出的问题有以下说明：1、填写的错误允许修改补正。2、法律没有规定节假日不能送达。3、当事人没有提出听证要求，所以无需进行听证。被告胶州市综合行政执法局不存在程序违法的问题。 本院对上述证据认定如下：各方当事人对被告胶州市胶东街道办事处提交的证据1的真实性无异议，本院予以确认；对被告胶州市胶东街道办事处提交证据3中的三份法律文书送达回证，因已经过司法鉴定确认，对其真实性，本院予以采信。 经审理查明，原告于2016年在胶州市××街道办事处××村建设了钢结构建筑。2018年4月30日，被告胶州市综合行政执法局向原告谈洪超作出胶综法罚字[2018]第201800195号行政处罚决定书，认定土地现状为水浇地563平方米、村庄用地40平方米，土地规划为规划建设用地563平方米、村庄用地40平方米，符合胶州市土地利用总体规划603平方米，上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。依据《山东省人民政府关于在胶州开展相对集中行政处罚权工作的批复》（鲁政字[2015]135号）和《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，责令改正违法行为，并作出如下行政处罚：1、没收在非法占用的603平方米土地上新建的建筑物及其他设施；2、罚款人民币14675元；3、责令当事人15日内将非法占用的603平方米土地退还权属单位。处罚决定书载明，“如对本决定不服，可自收到本决定书之日起六十日内，依法向胶州市人民政府申请行政复议或自收到本决定书之日起六个月内直接向胶州市人民法院提起行政诉讼。逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行本处罚决定，本机关将依法强制执行或申请人民法院强制执行。” 2018年5月4日被告胶州市综合行政执法局与被告胶州市胶东街道办事处出具没收非法财物移交清单，载明将涉案没收违法建筑物及设施移交给胶东街道办事处。2018年8月份由胶东街道办事处拆除涉案建筑物。原告自称于2018年8月底知道涉案建筑被拆除，但具体时间记不清，是由邻居来电话告知的。 另查明，被告胶州市胶东街道办事处提交的证据2通知载明，“谈宏超：你（单位）在胶东办事处东小屯村南建设的违法建筑仓库未经审批，属违法建筑，限你方在2018年8月16日前自行拆除，逾期不拆除，我处将依法对上述违法建筑物予以全部强制拆除，因此造成的一切损失和后果，有你方全部自行承担。胶东街道办事处2018年8月13日”。原告对该通知的真实性不认可，称从未接到该通知。被告胶州市胶东街道办事处称上述通知已经送达给原告，但是证据需庭后落实后提交，上述证据将于七个工作日内提交,逾期不提交视为没有证据提交。后被告胶州市胶东街道办事处未提交送达的相关证据。 本院认为，本案争议焦点有三：一、本案是否已过起诉期限；二、原告与对涉案建筑物的拆除行为是否有利害关系；三、对原告的涉案建筑物进行拆除的行政行为是否合法。 关于焦点一，2018年4月30日，被告胶州市综合行政执法局向原告谈洪超作出胶综法罚字[2018]第201800195号行政处罚决定书并送达，被告胶州市胶东街道办事处自认其于2018年8月17日拆除涉案建筑物。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定除外。”原告未对被告胶州市综合行政执法局作出行政处罚的行政行为提起诉讼，已过法定起诉期限。但是本案原告的诉讼请求是确认拆除涉案建筑物的行政行为违法。根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。原告自称于2018年8月底知道涉案建筑被拆除，但具体时间记不清，是由邻居来电话告知的。虽被告胶州市胶东街道办事处称拆除前将限期拆除通知已经送达给原告，但被告并未提交送达回证等证据，故被告应当对原告“知道或应当知道”拆除涉案建筑物的时间承担举证不能的责任，对被告胶州市胶东街道办事处称原告起诉已过起诉期限的答辩主张，本院不予采信。 关于焦点二及焦点三，被告胶州市胶东街道办事处和被告胶州市综合行政执法局均认可是由胶州市胶东街道办事处对涉案建筑物进行拆除的事实，结合没收非法财物移交清单等证据，本院对上述事实予以确认。被告胶东街道办事处认为，原告与胶州市胶东街道办事处拆除涉案建筑物的行为没有法律上的利害关系，理由是综合执法局的罚没决定已经发生法律效力，而且综合执法局与胶东办事处进行了涉案建筑物的移交，至此原告对涉案建筑物已经丧失了所有权，原告没有对行政处罚决定提起复议及诉讼，说明原告是服从处罚决定的，根据《物权法》第28条规定，政府的征收决定等可以产生所有权的变更，原告既然丧失了对所有物的所有权，胶东街道办事处在处分涉案建筑物时，无需申请法院进行非诉审查，非诉审查针对的是行政机关作出具体行政行为需要强制执行时要申请法院执行，而本案中胶东办事处并没有作出行政处罚决定，申请法院非诉审查的主体资格不具备。但根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定，行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；……另根据第五十一条规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。被告胶州市综合行政执法局对原告作出了包含没收、罚款等种类的涉案行政处罚决定，但原告并未履行。故有权部门依据土地管理法相关规定，对当事人作出的没收涉案建筑物和其他设施、责令退还所占土地的行政处罚决定虽已发生法律效力，但如当事人并未就上述内容主动执行，则该行政处罚决定需依法予以强制执行。在强制执行的过程中，强制执行的主体是否符合法律规定，强制执行的程序和手段是否合法，是否对当事人的人身、财产等合法权益造成不应有的损害，均与作为被执行人的当事人具有利害关系。不能以违法占地建设的建筑物及其他设施已被没收为国有为由，认定对该建筑的强制执行行为与当事人没有利害关系，本院对被告胶州市胶东街道办事处的上述答辩理由不予支持。 根据《国土资源行政处罚办法》第三十五条规定，国土资源主管部门作出没收矿产品、建筑物或者其他设施的行政处罚决定后，应当在行政处罚决定生效后九十日内移交同级财政部门处理，或者拟定处置方案报本级人民政府批准后实施。法律法规另有规定的，从其规定。第三十六条规定，国土资源主管部门申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行的，国土资源主管部门可以自期限届满之日起三个月内，向土地、矿产资源所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。另根据《山东省人民政府关于在胶州市开展相对集中行政处罚权的批复》由胶州市综合行政执法局行使国土资源主管部门的上述职权，胶州综合行政执法局依据经批准的拟定处置方案将没收的涉案建筑物移交被告胶州市胶东街道办事处于法有据，并无不当。但原告并未对涉案行政处罚主动履行，在尚未申请人民法院强制执行前，被告胶州市胶东街道办事处即对涉案建筑物进行强制拆除，不符合法定程序。 综上，本案经审判委员会研究，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判令如下： 被告胶州市胶东街道办事处拆除原告谈洪超位于胶州市胶东街道办事处东小屯村的建筑物的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告胶州市胶东街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。 审 判 长  周丽萍 审 判 员  刘婷婷 人民陪审员  王 倩 二〇二〇年七月十六日 书 记 员  王菲雪 书 记 员  高媛媛 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。