广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终374号上诉人（原审原告）佛山市顺德区乐从镇翔正金属加工厂，住所地佛山市顺德区乐从镇北围集约工业区**之一。负责人苏东。委托代理人龙思，广东卓领律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住，住所地佛山市禅城区/div>法定代表人杨小晶，局长。委托代理人邓娟，佛山市自然资源局顺德分局工作人员。委托代理人肖浩，佛山市自然资源局顺德分局工作人员。上诉人佛山市顺德区乐从镇翔正金属加工厂（以下简称翔正金属厂）因诉被上诉人佛山市自然资源局土地行政处罚纠纷一案，不服佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2006年10月24日，翔正金属厂与道教股份社在广东引力律师事务所的见证下签订《土地有偿使用合同》，合同约定道教股份社将道教商业区南边22.7亩土地提供给翔正金属厂开办物流仓库使用，使用期从2006年1月1日起至2040年年底，共35年。2019年7月30日，佛山市自然资源局发现翔正金属厂对位于佛山市顺德区乐从镇道教三乐路南面坤翔钢构实业有限公司（原翔正金属加工厂）地）地块面积约16000平方米的土地进行建设建筑物现状进行拍照确认。次日，该局对翔正金属厂负责人苏东进行调查，其在调查中表示该地块原是村内的鱼塘和空地，系2005年12月开始建设，2006年5月完成，已建成一座三层砖混结构建筑物和星棚结构厂房，该地块是翔正金属厂从道教股份社竞投所得，并将建筑物用于物流仓库使用，翔正金属厂使用该土地未到土地行政主管部门办理建设用地审批手续。此外，其就2019年7月30日该局对建筑现状拍摄的照片签名予以确认。2019年7月31日，佛山市自然资源局作出《责令停止（改正）违法行为通知书》，责令翔正金属厂立即停止违法行为并限期三日内自行改正违法行为。该通知书当日送达。2019年8月31日，佛山市自然资源局对翔正金属厂未经批准非法占用土地进行建设进行立案调查。经测绘部门测绘，该厂于2005年开始未经批准非法占用位于佛山市顺德区乐从镇道教三乐路南面坤翔钢构实业有限公司（原翔正金属加工厂）地）地块面积未161211平方米的土地进行了建设，其中包括一座砖混结构建筑物、星棚结构厂房和硬底化地面。此外该地块在佛山市顺德区2018年土地利用现状中的地类全部为建设用地，在佛山市顺德区2004年土地利用现状中地类为农用地，不涉及耕地或基本农田。在《佛山市顺德区乐从镇土地利用总体规划（2010-2020）调整完善方案》中符合土地利用总体规划属建设用地的有7095.62平方米，不符合土地利用总体规划属农用地的有9025.79平方米。该用地未依法办理相关建设用地审批手续。2019年9月20日，该案经办人员形成调查报告并提交单位集体讨论。2019年9月23日经集体讨论决定拟对翔正金属厂作出如下行政处罚：1.责令其退还占用的面积16121.41平方米土地给道教股份社；2.没收在非法占用土地面积为7095.62平方米土地上新建的建筑物和其他设施；3.拆除非法占用土地面积为9025.79平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；4.罚款322428.2元。2019年10月8日，佛山市自然资源局作出《国土资源行政处罚听证告知书》，告知翔正金属厂拟处罚的事实和理由及拟处罚的事项，并告知其享有陈述、申辩及听证的权利。该听证告知书次日送达。2019年10月10日，翔正金属厂提出了听证申请。2019年10月18日，佛山市自然资源局向翔正金属厂发出了《听证通知书》，告知听证的事实和理由、听证时间、地、地点及当事人的权利义务等工作安排的问题，该局变更听证时间，于2019年10月25日向翔正金属厂再次发出了《听证通知书》，通知听证时间、地、地点及当事人权利义务等019年10月30日，因案件疑难复杂经批准同意延长办案期限30日。2019年11月19日，佛山市自然资源局主持了听证会，听取了翔正金属厂相关的陈述申辩的意见。2019年11月27日，佛山市自然资源局进行集体讨论，对翔正金属厂听证时提出的相关意见进行讨论，经讨论决定对当事人作出如下处罚：1.责令其退还占用的面积16121.41平方米土地给道教股份社；2.没收在非法占用土地面积为7095.62平方米土地上新建的建筑物和其他设施；3.拆除非法占用土地面积为9025.79平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；4.罚款322428.2元。2019年11月29日，佛山市自然资源局作出佛自然资顺（乐）罚〔2019〕16号《国土资源行政处罚决定书》，对翔正金属厂的申辩理由不予采纳并作出前述处罚内容，同年12月5日送达给翔正金属厂。2010年1月4日，翔正金属厂自动履行该处罚决定的第四项内容，即交付了罚款322428.2元。另查，2006年6月6日，原佛山市国土资源局因道教股份社未经批准非法出租农用地用于非农业建设的行为作出佛国土资顺罚〔2006〕7号《土地违法案件行政处罚决定书》，对道教股份社作出如下处罚：1.没收其单位非法所得300000元；2.对其处以罚款30000元；3.责令道教股份社限期拆除非法出租的土地上新建的建筑物及其他设施。在该处罚决定的复议、诉讼期满后，原佛山市国土资源局向原审法院申请非诉强制执行，2006年12月2日，原审法院作出（2006）顺法行执第00749-1号《行政执行裁定书》，认为原佛山市国土局作出的该处罚决定适用法律错误，故对佛国土资顺罚〔2006〕7号《土地违法案件行政处罚决定书》不予执行。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》（修订前）第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”据此，对非法占用土地的违法行为，佛山市自然资源局作为市级政府土地行政主管部门有进行查处的职权。关于程序方面，佛山市自然资源局对翔正金属厂的违法行为立案后经延期在法定期限内作出处罚决定，在处罚决定履行了听证会程序听取了该厂的陈述申辩的意见，并针对其陈述申辩意见进行了集体讨论，经讨论后作出处罚决定，上述程序符合《国土资源行政处罚办法》第三章、第四章的规定，应予确认。关于认定事实和适用法律的问题。本案中，通过对翔正金属厂负责人苏东的调查可知该厂未经批准占用土地进行建设的行为事实清楚。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（修订前）第四十三条第一款的规定，即任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请的规定，佛山市自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》（修订前）第七十六条第一款的规定要求翔正金属厂退还所占用的土地具有事实和法律依据，予以确认。因翔正金属厂非法占用的土地面积经测绘确认为16121.41平方米，其中7095.62平方米的土地属于建设用地，9025.79平方米土地属于农用地，该事实有顺德区2018年土地利用现状图、《佛山市顺德区乐从镇土地利用总体规划（2010-2020）调整完善方案》土地利用总体规划图等证据予以佐证，佛山市自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定对翔正金属厂违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，作出限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的行政处罚；对其非法占用的土地中符合土地利用总体规划的，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施的处罚，亦具有事实和法律依据，应予支持。另根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（修订前）第四十二条的规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”本案中翔正金属厂非法占用土地16121.41平方米，参照《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，按20元/平方米计算罚款金额并无不当。翔正金属厂认为处罚幅度过高，应降低标准进行处罚。首先，上述处罚金额并未超过《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》所规定的自由裁量权；其次，《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条对行政处罚的从轻、减轻、不予处罚的条件作出了明确的规定，但翔正金属厂并未提供任何证据证明符合上述的从轻、减轻的条件，况且其在2019年11月19日的听证会中自认曾在2006年就知晓案涉土地涉嫌违法事实，可至今却一直未自行纠错或整改，因此并不符合从轻、减轻、不予处罚的条件。至于道教股份社未向翔正金属厂披露非法占地一事，双方可另寻民事合同予以解决。翔正金属厂还认为根据当时历史背景，使用案涉土地获得乐从镇人民政府及当地村民的支持，故不应予以处罚。但乐从镇人民政府并非法定用地审批机关，因此并不能判断其使用案涉土地为合法的。另外，我国人多地少，土地是一切经济活动的基础条件，只有在合法使用土地的情况下才能保证经济的可持续发展，违法用地的行为不仅扰乱市场经济秩序、更侵害国家土地资源，因此翔正金属厂上述意见并不构成不予处罚的理由。最后，翔正金属厂认为第三项、第四项的处罚违反了“一事不再罚”的原则，属于重复处罚。行政处罚法“一事不再罚”的原则适用有两个要件，其一是“同一违法行为”，其二是“不得给予两次以上罚款的行政处罚”。本案行政处罚是对翔正金属厂未经批准非法占用土地进行建设的违法行为作出的处罚，而2006年是针对道教股份社未经批准非法出租农用地用于非农建设的违法行为作出处罚，两者并不满足“一事不再罚”的同一违法行为人的“同一违法行为”的要件。至于翔正金属厂认为本案《行政处罚决定书》没有必要，申请恢复执行佛国土资顺罚〔2006〕7号《土地违法案件行政处罚决定书》即可达到处罚的目的。经查，佛国土资顺罚〔2006〕7号《土地违法案件行政处罚决定书》经申请非诉强制执行并未获得法院准许，故该意见不应支持。综上，佛山市自然资源局作出的案涉《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。翔正金属厂要求撤销该处罚决定的理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回翔正金属厂的诉讼请求。上诉人翔正金属厂上诉称，原审判决认定本案行政处罚决定不构成重复处罚是错误的。对比本案行政处罚和佛国土资顺罚〔2006〕7号《土地违法案件行政处罚决定书》，虽然处罚的主体不同但处罚客体相同，本案处罚第三项内容与前案处罚第三项内容均是拆除涉案土地上盖建筑物和其他设施。其次，在佛国土资顺罚〔2006〕7号《土地违法案件行政处罚决定书》未被撤销的情况下，被上诉人又作出与该处罚内容相重合的本案处罚，不仅程序违法，还实际上否定了前案处罚的合法有效性。第三，在佛国土资顺罚〔2006〕7号《土地违法案件行政处罚决定书》第二项处罚内容是罚款，本案处罚第四项内容也是罚款，虽然被罚款的主体不同，但两者均是涉案土地违法行为的当事人，对当事人处罚不能违反《行政处罚法》第二十四条的规定。第四，本案行政处罚对上诉人处以顶格罚款，违反罚责相当原则。上诉人具有从轻、减轻处罚的条件，应当以每平方米10元的标准处罚为宜。上诉人承租涉案闲置土地开发建设有利于发展集体经济和改善民生，且出租人隐瞒了涉案土地未经批准的事实，另外被上诉人在2006年作出前案处罚时已知上诉人的涉案行为，但至2019年才作出本案处罚说明违法性不大，且前案处罚当时也暂缓了执行。综上，请求二审法院撤销原判和佛自然资顺（乐）罚〔2019〕16号《国土资源行政处罚决定书》。被上诉人佛山市自然资源局答辩称，本案行政处罚的客体为未经批准非法占用土地进行建设的行为，与佛国土资顺罚〔2006〕7号《土地违法案件行政处罚决定书》所涉处罚客体即未经批准非法出租农业用地用于非农建设的行为不同。上诉人认为本案行政处罚违反一事不再罚原则，没有事实依据。本案行政处罚的自由裁量权适当，符合《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，且上诉人不具有法定从轻或减轻处罚的条件。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请二审法院驳回上诉。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，诉讼当事人对被上诉人佛山市自然资源局作出佛自然资顺（乐）罚〔2019〕16号《国土资源行政处罚决定书》的职权依据及行为程序的合法性并无争议。同时，对于上诉人翔正金属厂存在未经批准占用土地进行建设的行为以及占用土地的面积和规划用途等事实，当事人亦无异议。由于上诉人的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（修订前）第四十三条第一款的规定，佛山市自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》（修订前）第七十六条第一款的规定作出要求翔正金属厂退还所占用土地的处理适用法律正确；且根据现行土地利用规划，上诉人非法占地建设的土地中有7095.62平方米属于建设用地、9025.79平方米属于农用地，故佛山市自然资源局依据前款规定，分别对农用地上建筑物和其他设施作出限期拆除并恢复土地原状；对建设用地上的建筑物和其他设施作出予以没收的处罚，亦适用法律正确。上诉人主张应按照其违法占地建设行为发生时的土地利用规划对地上建筑物进行处理。经查，案涉违法占地建设行为发生在2006年，当时涉案土地利用规划为农用地，但建筑物违法占地处于持续状态，且无论按照违法占地建设行为发生时还是作出本案处罚决定时的土地利用规划处理地上建筑物，对上诉人的权益影响并无区别，而按照现行土地利用规划处理该建筑物更符合实际需要。故对上诉人该主张，本院不予支持。另外，本案上诉争议的核心问题是佛国土资顺罚〔2006〕7号《土地违法案件行政处罚决定书》的存在，是否对本案行政处罚的作出构成阻却。上诉人主张虽然先后两份决定的处罚主体不同，但处罚的客体相同，且处罚内容重合，违反一事不再罚原则。经查，佛国土资顺罚〔2006〕7号《土地违法案件行政处罚决定书》是针对道教股份社未经批准非法出租农用地用于非农建设的违法行为，而本案处罚决定是针对上诉人未经批准非法占用土地进行建设的违法行为。可见，前后两份处罚决定除了违法主体不同外，所涉违法行为的内容也不相同。另外，针对道教股份社的违法行为，国土部门对其处以没收违法所得并罚款，以及责令限期拆除地上建筑物；针对上诉人的违法行为，被上诉人对其处以责令退还土地，部分拆除和部分没收地上建筑物，并处非法占地面积的相应罚款。对比前述两份决定书的处罚内容，除了对地上建筑物的处理存在部分重合外，其他处罚内容并无任何冲突。而关于地上建筑物的处理，因佛国土资顺罚〔2006〕7号《土地违法案件行政处罚决定书》在申请行政非诉执行审查中，该部分处罚内容已被（2006）顺法行执第00749-1号《行政执行裁定书》认定为适用法律错误而不再具有法律效力和执行力，因此本案行政处罚决定中对地上建筑物的处理内容在法律上已不存在与前案处罚重复的问题。至于两份处罚决定的罚款内容，前案是基于土地出租人有违法所得而进行罚款，而本案是基于上诉人违法建设占地面积而进行罚款，两者既不属于同一违法行为，也不是同一违法主体，故不存在违反一事不再罚原则的问题。最后，本案处罚决定的罚款数额符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》（修订前）第四十二条和《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，且上诉人不具有法定从轻或减轻处罚的条件，上诉人认为罚款幅度过高的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，佛山市自然资源局作出的佛自然资顺（乐）罚〔2019〕16号《国土资源行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以确认。原审判决驳回上诉人要求撤销该处罚决定的诉请正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人佛山市顺德区乐从镇翔正金属加工厂承担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二〇年七月十三日法官助理  王璐璐书 记 员  暨晓莹