河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初185号原告李天红，男，1955年2月27日出生，汉族，住郑州市。委托代理人王家才，北京在明律师事务所律师。被告郑州市二七区人民政府，住所地河南省郑州市**政通路**。法定代表人苏建设，区长。委托代理人陈冬菊，郑州市马寨镇政府工作人员。委托代理人张春举，河南亚太人律师事务所律师。原告李天红因要求撤销被告郑州市二七区人民政府于2019年12月16日作出的《撤销协议决定通知书》，于2020年2月26日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本院依法组成合议庭，通过互联网公开开庭审理了本案。原告李天红及委托代理人王家才，被告郑州市二七区人民政府的委托代理人陈冬菊、张春举到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月16日，被告郑州市二七区人民政府所属郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部对原告李天红作出《撤销协议决定通知书》，以在排查过程中发现原告为签订安置补偿协议，向被告提供的资料存在故意隐瞒重大事实等事项，存在证院不符、安置有误等违反政策、法律的情形，所签订协议严重侵犯了公共利益为由，决定撤销与原告在2013年10月25日签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（编号：LHD-01-151），该协议不再履行，过渡费不再发放，并要求原告重新签订补偿协议。原告不服上述《撤销协议决定通知书》提起本案行政诉讼。原告诉称：原告系郑州市**马寨镇刘胡垌村村民，因合村并城拆迁，原告的房屋被列入拆迁范围内。2013年10月25日，原告与郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部签订《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（编号：LHD-01-151-024）。2019年1月31日，郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部作出《关于变更（解除）拆迁安置补偿协议的处理决定》，要求原告在接到该决定之日起三日内到指挥部进行变更协议的补签手续。原告依法对该处理决定提起行政诉讼。2019年12月16日，郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部作出《撤销协议决定通知书》，决定撤销与原告在2013年10月25日签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》，并要求原告自收到该通知之日起三日内，到指挥部重新签订补偿协议。原告认为郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部作出的该撤销协议决定通知书认定事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误，侵害了原告的合法权益。被告作为此次合村并城工作的主体，指挥部实施行为所产生的法律后果应由被告承担。特提起行政诉讼，请求撤销被告于2019年12月16日作出的《撤销协议决定通知书》，本案诉讼费用由被告承担。原告李天红提交以下证据：1.身份证，证明原告具有提起本案诉讼的主体资格。2.《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》；3.《郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部拆迁费用兑付单》；4.《借记卡账户历史明细清单》；5.《选房卡》，以上证明经双方协商一致签订了拆迁安置补偿协议，已发放部分过渡费且已选定部分安置房，该协议合法有效，应当继续履行。6.《关于变更（解除）拆迁安置补偿协议的处理决定》、（2019）豫71行初564号行政裁定书。证明被告于2019年1月31日作出《关于变更（解除）拆迁安置补偿协议的处理决定》，原告已对该决定提起诉讼，郑州铁路运输中级法院已于2019年11月11日作出（2019）豫71行初564号行政裁定书，认为该处理决定系书面告知行为，具有协议要约性质的行为，不具有约束力，是行政机关单方面作出的过程性行为，不具有可诉性。7.《撤销协议决定通知书》，证明涉案行政行为存在。8.中止审理裁定，证明原告已提起行政诉讼要求履行补偿协议，因本案审理，现该案已中止审理。被告郑州市二七区人民政府对原告李天红提交的证据发表以下质证意见：对证据1至证据5真实性没有异议，对证明目的有异议，原告提交的证据已经充分证明原告李天红在2013年10月合村并城拆迁安置时，使用已经作废的老宅基证0.**亩代替拆迁时现有宅院0.25亩与拆迁指挥部签订补偿安置协议，该协议违反了有关宅基地土地法及补偿安置办法，签订的安置协议应当中止执行并应纠正变更。对证据6至证据8没有异议。被告郑州市二七区人民政府答辩称：一、原被告签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》违反了法律法规以及《马寨镇刘胡垌合村并城拆迁安置补偿办法》，应当纠正。二、指挥部已向原告送达变更解除拆迁安置补偿协议的决定，改变了原行政行为。综上所述，原告利用虚假资料与被告签订《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》，严重违反了土地法的强制性规定及补偿安置办法，获取非法利益，被告作为行政主体依法行使行政协议履行过程中的监督指挥权，对严重违法和违反规定的协议，为避免国家财产和公共利益的继续受损，行使法律赋予的行政优益权解除原被告签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》，证据充分程序合法，应当驳回原告的诉讼请求。被告郑州市二七区人民政府在法定期限内提交以下证据：第一组证据，1.《马寨镇刘胡垌合村并城拆迁安置办法》；2.《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》；3.《郑州市郊区宅基地使用登记表》；4.《郑州市郊区村民申请宅基地审批登记表》。以上证明原告李天红在2013年10月刘胡垌合村并城拆迁安置时，使用已经作废的老宅基证0.**亩代替拆迁时现有宅院0.25亩与拆迁指挥部签订补偿安置协议。该协议因违反了有关宅基地土地法及补偿安置办法，签订的安置协议应当中止执行并应纠正变更。第二组证据，1.郑州市二七区马寨合村并城工作指挥部《关于变更（解除）拆迁安置补偿协议的处理决定》；2.向原告送达该处理决定的现场照片。以上证明被告已行使行政优益权告知原告签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》不再履行，并告知原告不服决定的复议及诉讼权利，因此继续履行原协议已没有事实和法律依据。原告对被告的证据发表以下质证意见：对第一组证据1-4证明目的不认可。涉案郑州市郊区村民申请宅基地审批登记表等相关材料系由村、拆迁指挥部等调取，相关单位对涉案房屋及宅基地等进行了多次调查和审核，被告对涉案宅基地及房屋等情况是明知的，在此情况下，经多次协商，双方签订补偿安置协议，说明被告对协议中约定的面积等认可，该协议合法有效，应当继续履行。对第二组证据1、2合法性、证明目的不认可。该处理决定认定事实不清，程序违法，原告在知悉该处理决定后，已就此提起行政诉讼，郑州铁路运输中级法院已作出行政裁定书，认为该处理决定系书面告知行为，具有协议要约性质的行为，不具有约束力，是行政机关单方面作出的过程性行为，不具有可诉性。本院对原、被告提交的证据认证如下：原告、被告对对方提交的证据的真实性予以认可，对其证明目的不予认可，本院对上述证据的真实性予以确认，对其证明目的将综合阐述。经庭审质证及法庭调查，本院经审查确认以下事实：原告李天红系郑州市**马寨镇刘胡垌村村民，合村并城拆迁，原告的房屋被列入拆迁范围内。2013年10月25日，郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部与原告李天红签订《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（编号：LHD-01-151-024），该协议显示原告李天红宅基地使用证编号0065155。2019年1月31日，郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部作出《关于对变更（解除）拆迁安置补偿协议的处理决定》，要求原告在接到该处理决定之日起三日内到指挥部进行变更的协议补签手续。原告对该处理决定提起行政诉讼。2019年12月16日，郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部作出案涉《撤销协议决定通知书》，以在排查过程中发现原告为签订安置补偿协议，向被告提供的资料存在故意隐瞒重大事实等事项，存在证院不符、安置有误等违反政策、法律的情形，所签订协议严重侵犯了公共利益为由，决定撤销与原告在2013年10月25日签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（编号：LHD-01-151），该协议不再履行，过渡费不再发放，并要求原告自收到该通知之日起三日内，到郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部重新签订补偿协议。原告李天红不服该《撤销协议决定通知书》，诉至法院。另查明：1.根据1982年3月1日《郑州市郊区宅基地使用登记表》显示，原告李天红宅基地使用证编号为0065155，使用面积0.49亩；2.1985年9月2日《郑州市郊区村民申请宅基地审批登记表》显示，原告李天红的宅基地使用面积0.25亩，该表未显示该处宅基地使用证编号；3.上述两个登记表所登记的原告李天红宅基地不在一处。本院认为：被告郑州市二七区人民政府所属郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部对原告李天红作出《撤销协议决定通知书》，并告知其如对撤销决定不服，可以向郑州市人民政府申请复议或直接向人民法院起诉，实质是以郑州市二七区人民政府的名义，将其所作解除行政协议的决定，以《撤销协议决定通知书》的形式正式书面函告原告，撤销其与原告所签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（编号：LHD-01-151），告知原告该协议不再履行，过渡费不再发放，并要求原告自收到该通知之日起三日内，到郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部重新签订补偿协议。据此，原告李天红要求撤销案涉《撤销协议决定通知书》，郑州市二七区人民政府是本案适格被告。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第一款规定，被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。根据该规定，被告郑州市二七区人民政府以其在排查过程中发现原告为签订安置补偿协议，向其提供的资料存在故意隐瞒重大事实等事项，存在证院不符、安置有误等违反政策、法律的情形，所签订协议严重侵犯了公共利益为由，决定撤销与原告在2013年10月25日签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（编号：LHD-01-151），其应当举证证明上述情形实际存在。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项的规定，将行政机关违法变更、解除行政协议纳入行政诉讼受案范围，但法律、司法解释未对行政机关单方行使变更、解除权的条件进行明确规定。参照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条、第十六条的规定，可以认为行政机关对协议内容的单方变更、解除权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下才能行使。行政机关单方变更、解除协议必须基于行政优益权，从而最大程度维护行政协议的稳定及行政机关的公信力。具体到本案，被告郑州市二七区人民政府与原告李天红签订《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（编号：LHD-01-151-024），是基于其与原告李天红对该协议的基础事实均明知、认可的基础上。在国家法律政策和该协议基础事实未发生变化的情况下，被告不应单方行使对行政协议的变更、解除权。本案中，被告郑州市二七区人民政府在与原告李天红签订案涉协议时，对于原告李天红编号0065155的宅基地使用证作为签订协议的依据应是明知、认可的，其仅依据《郑州市郊区宅基地使用登记表》、《郑州市郊区村民申请宅基地审批登记表》，在没有证据可以证明原告为签订安置补偿协议提供的资料存在故意隐瞒重大事实等事项的情况下，即作出被诉《撤销协议决定通知书》，以其在排查过程中发现原告为签订安置补偿协议，向被告提供的资料存在故意隐瞒重大事实等事项，存在证院不符、安置有误等违反政策、法律的情形，所签订协议严重侵犯了公共利益为由，决定撤销与原告签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（编号：LHD-01-151），亦未明确签订的协议存在哪些证院不符、安置有误等违反政策、法律的情形，且其所撤销的编号为LHD-01-151的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》，亦与原告李天红所签订协议的编号LHD-01-151-024不相符，该被诉《撤销协议决定通知书》主要证据不足，且没有法律依据。被告与原告李天红签订编号LHD-01-151-024《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》，是双方真实意思表示。该行政协议的签订，除原告应当提交真实的材料外，被告作为行政机关亦应当履行必要的调查审核职责。在履行行政协议过程中，被告基于行政管理和国家利益、社会公共利益的需要，行使行政优益权变更或解除行政协议，可以不必征得协议相对人即原告李天红的同意，但其作出被诉《撤销协议决定通知书》亦应当遵循行政行为程序正当原则。本案中，被告既未向签订协议的一方当事人即本案原告李天红调查核实，亦未给予其陈述申辩的权利，该被诉《撤销协议决定通知书》的作出违反法定程序。综上，被告郑州市二七区人民政府2019年12月16日对原告李天红作出的《撤销协议决定通知书》，主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项的规定，判决如下：撤销被告郑州市二七区人民政府2019年12月16日对原告李天红作出的《撤销协议决定通知书》。案件受理费50元，由被告郑州市二七区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 赵晓涵二〇二〇年七月三十日书记员 赵宁宁