广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0606行初195号原告朱相朝，男，1948年9月11日出生，汉族，住佛山市南海区。委托代理人陈学丰，广东品高律师事务所律师。委托代理人贺文斌，广东品高律师事务所律师。被告佛山市南海区狮山镇人民政府，住所地佛山市南海区狮山镇中心城区。法定代表人黄伟明，镇长。委托代理人梁兆祥，该镇政府工作人员。委托代理人叶谋，广东树本律师事务所律师。被告佛山市南海区人民政府，住所地佛山市南海区桂城街道南海大道**。法定代表人顾耀辉，区长。委托代理人廖展宏，南海区司法局工作人员。委托代理人梁镇忠，广东盈宇律师事务所律师。第三人朱健全，男，1992年11月3日出生，汉族，住佛山市南海区。委托代理人朱炯锡，男，1968年1月26日出生，汉族，住佛山市南海区，系第三人父亲。原告朱相朝诉被告佛山市南海区狮山镇人民政府（以下简称狮山镇政府）行政许可及被告佛山市南海区人民政府（以下简称南海区政府）行政复议纠纷一案，于2020年1月22日通过广东诉讼服务网向本院申请立案，经原告补齐材料后本院于2020年2月14日立案受理，并依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因朱健全与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，并依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人陈学丰、贺文斌，被告狮山镇政府的委托代理人梁兆祥、叶谋，被告南海区政府的委托代理人廖展宏、梁镇忠，第三人的委托代理人朱炯锡均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年5月14日，佛山市南海区狮山镇国土城建和水务局规划管理股（以下简称狮山镇国土局）作出编号罗村-规划条件（2018）188号《农村宅基地规划条件》（以下简称《农村宅基地规划条件》），审批同意为该地块出具农村宅基地规划条件，并载明土地使用权人为第三人，，地号xxx建筑基底面积不大于56平方米，建筑层数5层，首层建筑高度4.5米，西侧为空地，外飘1.5×8.05米，并在规划条件中附有建筑退让红线及坐标，其与北面两栋建筑相距分别为2米、2.12米。原告不服狮山镇国土局作出的《农村宅基地规划条件》向被告南海区政府申请复议，2020年1月13日，被告南海区政府作出南海府行复〔2019〕961号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被告狮山镇政府于2018年5月14日作出的《农村宅基地规划条件》。原告诉称，一、第三人拟申报建房的宅基地所在街区属于历史形成街区，其申请应取得四邻利害关系人签名确认或由村（居）委会申请上级主管部门召开专家论证。首先，第三人拟申报建房地址位于佛山市南海区，属于旧村区域，其附近的房屋均为拆旧建新所形成，第三人也是拟拆旧建新，该区域属于历史形成街区。其次，第三人在复议期间委托代理人朱炯锡，其同时担任佛山市南海区狮山镇街边村龙珠股份合作经济社社长，其负责当地的宅基地申请审批，其在复议的回复中亦表示“临近朱相朝房屋位置原有1.8米巷距，按照报建需要四邻签名确认。”可见第三人也是认为正常情况下，第三人报建应经四邻签名。二、被告狮山镇政府在行政复议的答复书中有意回避了诉争房屋所在区域是否是历史形成街区的问题，而是以“第二次公示后仍出现异议或投诉意见”作为召开专家论证的前提，拒绝正面回应原告提出的是否应取得四邻签名确认或专家论证的质疑。被告狮山镇政府的答复不能作为被告南海区政府认定诉争区域是否属于历史形成街区的依据。而且被告狮山镇政府的答复也与第三人反映的情况不一致。三、被告南海区政府在作出《行政复议决定书》时，在被告狮山镇政府没有提出证据证明诉争房屋是否是历史形成街区的情况下，将举证责任分配给原告，并以此认定第三人报建房屋区域不属于历史形成街区，第三人报建不需要经过四邻签名或专家论证，同时认定该区域没有制定具体操作规范。被告南海区政府的认定违反相关规范，错误分配举证责任，也与第三人所陈述的事实不符。四、第三人在行政复议中表示“按规划退缩至2米，并按正常手续办理报建及现场公示就可以不需要四邻签名”的意见没有相关规范支持，也不符合《狮山镇农村宅基地个人自建住宅建设管理办法及规划技术规定》的要求。综上所述，被告狮山镇政府作出的《农村宅基地规划条件》以及被告南海区政府作出的《行政复议决定书》所依据不足，为此原告起诉请求：1.撤销被告狮山镇政府作出的《农村宅基地规划条件》；2.撤销被告南海区政府作出的《行政复议决定书》；3.诉讼费由两被告承担。原告在诉讼中提供了下列证据：1.原告户口簿复印件、原告的房屋所有权证及土地使用权证，证明原告系被告狮山镇政府作出的审批文件的利害关系人。2.《关于对〈朱相朝的政府信息公开申请书〉的回复》及附件，证明原告通过政府公开途径获知被告狮山镇政府作出的具体行政行为，原告在法律规定期限内申请行政复议。3.原告与第三人房屋情况现场图片4张，证明原告房屋与第三人房屋之间位置、距离及四周情况。4.《行政复议决定书》，证明原告不服行政复议决定，在法律规定期限内提起行政诉讼。被告狮山镇政府辩称，一、被告狮山镇政府所属的狮山镇国土局于2018年5月14日作出的《农村宅基地规划条件》是严格按照相关法律法规所赋予的职权作出，程序合法。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第六条第三款规定：“乡级人民政府负责本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作。”第八条规定：“村庄、集镇规划由乡级人民政府负责组织编制，并监督实施。”第十八条规定：“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理:…(二)使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。”被告狮山镇政府受理第三人的申请，并就其申请事项作出处理，是行使职权的表现，符合法律规定的职权范畴，程序正当。二、被告狮山镇政府所属的狮山镇国土局于2018年5月14日作出的《农村宅基地规划条件》认定事实清楚、适用法律正确，原告要求撤销依据不足。（一）根据《狮山镇农村宅基地个人自建住宅规划技术规定》第二条规定：“相邻建筑间距农村宅基地个人自建住宅建设（包括新建、改建、扩建），原则上与相邻住宅建筑间距不少于1米（若双方协商一致，可在双方确认中心线各退0.5米）。”狮府〔2015〕100号《狮山镇农村宅基地个人自建住宅建设管理办法及规划技术规定》第四条规定：“凡在狮山镇范围内合法取得农村宅基地土地使用证且符合城乡规划要求的，应按以下的报建程序进行规划申报和报备手续：……（二）公示规划设计要求方案，规划管理部门在10个工作日内出具设计要求公示稿后，由属地村（居）委会协助规划部门组织现场公示工作，公示期为7个自然日。在公示期满3天后，由项目所属村（居）委会负责汇总公示期限起所征集的公众意见，并形成公示意见。公示内容概要应当包括经审定的建设项目用地规划设计要求文本，主要技术经济指标（建筑基底面积、建筑面积、建筑高度）、四至退缩间距、四至外飘距离、监督电话、投诉邮箱和地址等。（三）申报规划设计要求（正式稿）。1.如公示期没有异议或投诉意见的项目，申请人可持相关资料到项目所属各社区行政服务中心或镇行政服务中心规划窗口申请办理《建设项目规划设计要求》（正式稿）……”狮府〔2015〕100号《狮山镇农村宅基地个人自建住宅建设管理办法及规划技术规定》中附件1《狮山镇农村宅基地个人自建住宅规划技术规定》第三条第（一）项规定：“两座住宅建筑间距超过3米（含3米）的，二层及二层以上准许外飘（不准封闭墙体）；间距超过5米（含5米）的，外飘部分准许封闭墙体；房屋最多准许外飘两侧；外飘部分的投影宽度不能超过相应间距的三分之一，且宽度的上限为1.8米。对于历史形成的街区，可遵循历史延续性，结合该地区实际情况制定相应规范，并经项目四邻利害关系人签名确认后（如有四邻由于个人原因提出不合理意见、不予签名的情况，由村（居）委会申请上级主管部门召开专家论证进行解决）提请经济社和村（居）委会审核同意，且经公示无异议后参照执行。”本案中，根据《狮山镇农村宅基地个人自建住宅规划设计要求申请表》、第三人的土地使用证、宗地平面图、《狮山镇农村宅基地个人自建住宅公示说明书》、《农村宅基地规划条件》等证据材料，可证实第三人拟建房屋的建筑基底在土地使用证范围内，第三人在建设个人住宅前已按照报建程序进行规划设计要求的申报并通过公示确认，并无证据证明原告在公示期内提出过相关异议，且从狮山镇国土局作出的《农村宅基地规划条件》来看，经审批同意的第三人拟建房屋西侧为空地，狮山镇国土局据此批准第三人外飘部分的宽度为1.5米，并无不当。即第三人符合上述规定可取得农村宅基地个人自建住宅的规划审批许可。（二）原告诉称第三人报建房屋区域属于历史形成街区，应经四邻利害关系人签名确认依法无据。首先被告狮山镇政府所属的狮山镇国土局作出《农村宅基地规划条件（公示稿）》，审批同意该农村宅基地规划条件作为公示稿进行公示，并于2018年4月28日至同年5月4日将上述《农村宅基地规划条件（公示稿）》在佛山市南海区狮山镇街边社区居民委员会、佛山市南海区狮山镇街边村龙珠股份合作经济社的公示栏以及第三人住宅用地地块上进行了公示。公示期间，未收到关于对第三人宅基地建房规划设计要求的书面异议材料。其次，本案无任何证据显示第三人报建房屋区域属于历史形成街区，亦无证据显示第三人报建房屋区域有既定需要遵循的历史延续性或制定了结合该区域实际情况有效的相应规范。综上，被告狮山镇政府认为其所属的狮山镇国土局2018年5月14日作出的《农村宅基地规划条件》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请法院查明事实，依法驳回原告全部诉求。被告狮山镇政府在诉讼中向本院提供了下列证据、依据：1.佛山市南海区规划建设项目登记表、第三人的身份证、佛府南集用（2012）第xxx号《土地使用权证》、宗地平面图、宅基地个人自建房退缩协议、狮山镇农村宅基地个人自建住宅规划设计要求申请表，证明第三人于2018年3月13日向佛山市南海区狮山镇街边社区居民委员会提出宅基地规划报建申请。2.农村宅基地规划条件（公示稿）、狮山镇农村宅基地个人自建住宅公示说明书、公示图片3张，证明佛山市南海区狮山镇街边村龙珠股份合作经济社、佛山市南海区狮山镇街边社区居民委员会审核出具了初步规划设计要求。狮山镇国土局根据相关规范于2018年3月21日批出编号为罗村—规划条件（2018）188号农村宅基地规划条件公示稿。公示时间为2018年4月28日至2018年5月4日，共七天，由佛山市南海区狮山镇街边村龙珠股份合作经济社、佛山市南海区狮山镇街边社区居民委员会协助规划部门组织现场公示工作，并确认公示期间未收到异议。3.《农村宅基地规划条件》，证明公示期满后，第三人向狮山镇国土局提交相关资料申请办理设计要求正式稿，狮山镇国土局于2018年5月14日作出设计要求。被告狮山镇政府提供的证据1-3还证明第三人在建设个人住宅前已按照报建程序进行规划设计要求的申报并通过公示确认，并无证据证明原告在公示期内提出过相关异议，狮山镇国土局在整个申请及审批流程依法定程序进行，均按照相关法律法规操作，无违法和不当之处。被告狮山镇政府在诉讼中提交了以下法律依据及规范性文件：《村庄和集镇规划建设管理条例》《狮山镇农村宅基地个人自建住宅建设管理办法及规划技术规定》《狮山镇农村宅基地个人自建住宅规划技术规定》。被告南海区政府辩称,一、被告南海区政府有权作出涉案行政复议决定。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。根据上述规定，被告南海区政府作为县级人民政府，有权受理原告不服被告狮山镇政府作出的《农村宅基地规划条件》提出的行政复议申请，并依法作出行政复议决定。二、被告南海区政府作出涉案行政复议决定的程序合法。本案中，被告南海区政府于2019年11月15日收到原告提出的行政复议申请后，于同日依法予以受理，并于同日向被告狮山镇政府发出《提出行政复议答复通知书》，于2019年12月3日向第三人发出《第三人参加行政复议通知书》。被告狮山镇政府于2019年11月16日收到《提出行政复议答复通知书》后，于同月26日提出书面答复，并提交相关证据材料。第三人于2019年12月16日提交了书面意见及相关材料。2020年1月13日，被告南海区政府作出《行政复议决定书》，并依法向各方当事人送达。被告南海区政府的整个复议过程符合行政复议法规定期限和要求，程序合法。三、被告南海区政府作出涉案行政复议决定的内容合法。被告南海区政府经复议查明，2018年3月13日，第三人向被告狮山镇政府所属狮山镇国土局提交《狮山镇农村宅基地个人自建住宅规划设计要求申请表》，申报其位于佛山市南海区狮山镇街边龙珠村龙南一巷1号、、地号为xx土地的自建住宅用地规划设计要求佛山市南海区狮山镇街边村龙珠股份合作经济社、佛山市南海区狮山镇街边社区居民委员会同意第三人的用地规划设计要求申请。同月21日，被告狮山镇政府所属狮山镇国土局作出《农村宅基地规划条件（公示稿）》，审批同意该农村宅基地规划条件作为公示稿进行公示，并于2018年4月28日至同年5月4日将上述《农村宅基地规划条件（公示稿）》在佛山市南海区狮山镇街边社区居民委员会、佛山市南海区狮山镇街边村龙珠股份合作经济社的公示栏以及第三人住宅用地地块上进行了公示。公示期间，未收到关于对第三人宅基地建房规划设计要求的书面异议材料。2018年5月14日，被告狮山镇政府所属狮山镇国土局作出《农村宅基地规划条件》，审批同意为该地块出具农村宅基地规划条件，其中建筑基底面积不大于56平方米，建筑层数为5层，西侧外飘1.5×8.05米。另查明：根据上述《农村宅基地规划条件》显示，第三人报建的房屋西侧为空地，其与北面两栋建筑相距分别为2米、2.12米。以上事实，有《佛山市南海区规划建设项目登记表》、第三人的身份证、土地使用证、宗地平面图、现场照片、《狮山镇农村宅基地个人自建住宅规划设计要求申请表》、宅基地个人自建房退缩协议、《农村宅基地规划条件（公示稿）》、《狮山镇农村宅基地个人自建住宅公示说明书》及公示照片、《农村宅基地规划条件》、狮府〔2015〕100号《狮山镇农村宅基地个人自建住宅建设管理办法及规划技术规定》等证据证实。本案的争议焦点是：被告狮山镇政府作出的《农村宅基地规划条件》是否合法？《村庄和集镇规划建设管理条例》第八条规定：“村庄、集镇规划由乡级人民政府负责组织编制，并监督实施。”狮府〔2015〕100号《狮山镇农村宅基地个人自建住宅建设管理办法及规划技术规定》第四条规定：“凡在狮山镇范围内合法取得农村宅基地土地使用证且符合城乡规划要求的，应按以下的报建程序进行规划申报和报备手续：……（二）公示规划设计要求方案。规划管理部门在10个工作日内出具设计要求公示稿后，由属地村（居）委会协助规划部门组织现场公示工作，公示期为7个自然日。在公示期满3天后，由项目所属村（居）委会负责汇总公示期限起所征集的公众意见，并形成公示意见。公示内容概要应当包括经审定的建设项目用地规划设计要求文本，主要技术经济指标（建筑基底面积、建筑面积、建筑高度）、四至退缩间距、四至外飘距离、监督电话、投诉邮箱和地址等。（三）申报规划设计要求（正式稿）。1.如公示期没有异议或投诉意见的项目，申请人可持相关资料到项目所属各社区行政服务中心或镇行政服务中心规划窗口申请办理《建设项目规划设计要求》（正式稿）。……”狮府〔2015〕100号《狮山镇农村宅基地个人自建住宅建设管理办法及规划技术规定》中附件1《狮山镇农村宅基地个人自建住宅规划技术规定》第三条第（一）项规定：“两座住宅建筑间距超过3米（含3米）的，二层及二层以上准许外飘（不准封闭墙体）；间距超过5米（含5米）的，外飘部分准许封闭墙体；房屋最多准许外飘两侧；外飘部分的投影宽度不能超过相应间距的三分之一，且宽度的上限为1.8米。对于历史形成的街区，可遵循历史延续性，结合该地区实际情况制定相应规范，并经项目四邻利害关系人签名确认后（如有四邻由于个人原因提出不合理意见、不予签名的情况，由村（居）委会申请上级主管部门召开专家论证进行解决。）提请经济社和村（居）委会审核同意，且经公示无异议后参照执行。”本案中，根据《狮山镇农村宅基地个人自建住宅规划设计要求申请表》、第三人的土地使用证、宗地平面图、《狮山镇农村宅基地个人自建住宅公示说明书》、《农村宅基地规划条件》等证据材料，可证实第三人拟建房屋的建筑基底在土地使用证范围内，第三人在建设个人住宅前已按照报建程序进行规划设计要求的申报并通过公示确认，并无证据证明原告在公示期内提出过相关异议；且从被告狮山镇政府作出的《农村宅基地规划条件》来看，经审批同意的第三人拟建房屋西侧为空地，被告狮山镇政府据此批准第三人外飘部分的宽度为1.5米，并无不当。即第三人符合上述规定可取得农村宅基地个人自建住宅的规划审批许可。原告述称第三人按照上述《农村宅基地规划条件》将影响其住宅的通风权和采光权，并提交南罗xxx号房产证作为依据。但根据《农村宅基地规划条件》显示，第三人报建的房屋与北面两栋建筑相距分别为2米、2.12米；如原告不存在超范围违法建设行为，第三人报建的房屋并不会对其北面房屋的通风、采光造成不当侵害。原告的上述理由缺乏法律依据，不能成立。原告又称第三人报建房屋区域属于历史形成街区，应经四邻利害关系人签名确认。但原告并未提交相关证据证明其主张，本案亦无证据显示第三人报建房屋区域遵循历史延续性制定了具体操作规范，其该项理由缺乏事实根据，不能成立。上述《农村宅基地规划条件》认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，程序合法。故被告南海区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持被告狮山镇政府于2018年5月14日作出的《农村宅基地规划条件》，涉案复议决定的内容合法有效。综上所述，被告南海区政府作出《行政复议决定书》的程序符合法律规定，复议结果合法有效，请求依法驳回原告诉讼请求。被告南海区政府在诉讼中向本院提供了下列证据、依据：1.《行政复议申请书》、原告的身份证复印件、授权委托书、所函、律师证、实习律师证、房屋所有权证、土地使用证、《关于对〈朱相朝的政府信息公开申请书〉的回复》《狮山镇农村宅基地个人自建住宅规划设计要求申请表》《狮山镇农村宅基地个人自建住宅公示说明书》及公示照片3张、《农村宅基地规划条件（公示稿）》《农村宅基地规划条件》、照片4张。2.当事人提交材料清单、证据清单、当事人送达地址确认书。被告南海区政府提供的证据1-2证明被告南海区政府于2019年11月15日收到原告提出的行政复议申请和材料。3.行政复议答复书、证据清单，证明复议期间被告狮山镇政府在法定期限内对案件进行了答复，并提交了相关证据材料。4.《针对朱相朝对龙珠村龙南一巷1号房屋西侧外飘1.5米的异议》、授权委托书、朱炯锡身份证复印件、《南海市农村个人建房用地申请审批表》《狮山镇村民宅基地自建住宅规划技术管理暂行规定（摘录）》、宗地平面图、照片4张、提交证据材料清单、当事人送达地址确认书，证明第三人在行政复议程序中向被告南海区政府提交了书面意见及相关材料。5.《行政复议受理通知书》及送达回证、《提出行政复议答复通知书》、EMS邮寄单及邮件查询记录、《第三人参加行政复议通知书》、EMS邮寄单及邮件查询记录、《行政复议决定书》、EMS邮寄单3份、邮件查询记录3份，证明被告南海区政府行政复议程序合法，依法作出行政复议决定并送达各方当事人。被告南海区政府在诉讼中提交了以下法律依据及规范性文件：《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》《村庄和集镇规划建设管理条例》《狮山镇农村宅基地个人自建住宅建设管理办法及规划技术规定》《狮山镇农村宅基地个人自建住宅规划技术规定》。第三人述称，一、临近原告房屋位置原有1.8米巷距，按照报建需要四邻签名确认，由于原告无理拒签，第三人无奈按规划要求退缩至2米，并按正常手续办理报建及现场公示；二、外飘位置为村中公共地方（（地堂，满足外飘1.5米阳台的审批要求，且四周近街位置的房屋均有外飘阳台；三、根据原告房屋旧报建资料显示，虚报龙南一巷1号房屋为地塘，往南面外飘一米阳台，应不符合规划。第三人房屋70年代已建成，至今无改建拆建，根本不存在池塘的说法。第三人在本案诉讼中没有提供证据。经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：原告提供的证据1～4，两被告、第三人对其真实性均无异议，且上述证据与本案有关联，本院予以采纳。被告狮山镇政府提供的证据2、3，原告及被告南海区政府、第三人对其真实性均无异议，且上述证据与本案认定事实有关联，本院均予以采纳。对被告狮山镇政府提供的证据1中宅基地个人自建房退缩协议，原告对其真实有异议，但并未提供反证认定该协议中“东面”、“南面”住户签名系虚假，故对该协议本院予以采纳。至于证据1中其他证据，原告及被告南海区政府、第三人均无异议，本院予以采纳。被告南海区政府提供的证据1～5，原告及被告狮山镇政府、第三人对其真实性均无异议，且上述证据与本案有关联，本院予以采纳。经审理查明，位于佛山市南海区罗村街道街边龙珠村龙南一巷**、、地号为xxx面积60.9平方米的宅基地登记在第三人名下，原告所建房屋在该宅基地北侧。2018年3月13日，第三人向被告狮山镇政府所属狮山镇国土局提交《狮山镇农村宅基地个人自建住宅规划设计要求申请表》，申报其位于佛山市南海区狮山镇街边龙珠村龙南一巷1号、、地号为xxx土地的自建住宅用地规划设计要求第三人申请土地的面积为56平方米，其中佛山市南海区狮山镇街边村龙珠股份合作经济社、佛山市南海区狮山镇街边社区居民委员会均盖章同意第三人的用地规划设计要求申请。为此，第三人提交了《佛山市南海区规划建设项目登记表》、第三人身份证复印件、xxx号《土地使用权证》、宗地平面图、宅基地个人建房退缩协议、《狮山镇农村宅基地个人自建住宅规划设计要求申请表》。狮山镇国土局受理后于同年3月21日作出《农村宅基地规划条件（公示稿）》，审批同意该农村宅基地规划条件作为公示稿进行公示，并于2018年4月28日至同年5月4日将上述《农村宅基地规划条件（公示稿）》在佛山市南海区狮山镇街边社区居民委员会、佛山市南海区狮山镇街边村龙珠股份合作经济社的公示栏以及第三人住宅用地地块上进行了公示。公示期间，未收到关于对第三人宅基地建房规划设计要求的书面异议材料。2018年5月14日，狮山镇国土局向第三人作出《农村宅基地规划条件》，审批同意该案涉第三人地块出具农村宅基地规划条件。2019年9月19日，原告通过政府信息公开知晓狮山镇国土局向第三人作出《农村宅基地规划条件》。原告不服于2019年11月15日向被告南海区政府申请行政复议，当天被告南海区政府依法受理并将受理通知书送达给了原告。同日被告南海区政府向被告狮山镇政府发出《提出行政复议答复通知书》，被告狮山镇政府次日收取。2019年11月26日，被告狮山镇政府向被告南海区政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2019年12月3日，被告南海区政府向第三人发出《第三人参加行政复议通知书》，次日第三人收取该通知书并在同年12月16日向被告南海区政府提出了异议。2020年1月13日，被告南海区政府作出《行政复议决定书》，均于次日送达原告、被告狮山镇政府、第三人。另查，狮府〔2015〕100号《狮山镇农村宅基地个人自建住宅建设管理办法及规划技术规定》第四条规定：“凡在狮山镇范围内合法取得农村宅基地土地使用证且符合城乡规划要求的，应按以下的报建程序进行规划申报和报备手续：……（二）公示规划设计要求方案。规划管理部门在10个工作日内出具设计要求公示稿后，由属地村（居）委会协助规划部门组织现场公示工作，公示期为7个自然日。在公示期满3天后，由项目所属村（居）委会负责汇总公示期限起所征集的公众意见，并形成公示意见。公示内容概要应当包括经审定的建设项目用地规划设计要求文本，主要技术经济指标（建筑基底面积、建筑面积、建筑高度）、四至退缩间距、四至外飘距离、监督电话、投诉邮箱和地址等。（三）申报规划设计要求（正式稿）。1.如公示期没有异议或投诉意见的项目，申请人可持相关资料到项目所属各社区行政服务中心或镇行政服务中心规划窗口申请办理《建设项目规划设计要求》（正式稿）……”狮府〔2015〕100号《狮山镇农村宅基地个人自建住宅建设管理办法及规划技术规定》中附件1《狮山镇农村宅基地个人自建住宅规划技术规定》第一条第（一）项规定：“农村宅基地个人自建住宅原则上不得超过5层（楼梯间不计入层数，但计算高度），建筑总高度不得超过18.5米……”第二条规定：“农村宅基地个人自建住宅建设（包括新建、改建、扩建），原则上与相邻住宅建筑间距不少于1米（若双方协商一致，可在双方确认中心线各退0.5米）。对于历史形成的街区，可遵循历史延续性，结合该地区实际情况制定相应规范，并经项目四邻利害关系人签名确认后（如有四邻由于个人原因提出不合理意见、不予签名的情况，由村（居）委会申请上级主管部门召开专家论证进行解决。）提请经济社和村（居）委会审核同意，且经公示无异议后参照执行。”第三条第（一）项规定：“两座住宅建筑间距超过3米（含3米）的，二层及二层以上准许外飘（不准封闭墙体）；间距超过5米（含5米）的，外飘部分准许封闭墙体；房屋最多准许外飘两侧；外飘部分的投影宽度不能超过相应间距的三分之一，且宽度的上限为1.8米。”再查，庭审中，被告狮山镇政府表示作出案涉行政行为后并不会再向第三人颁发《建设规划许可证》，第三人持有《农村宅基地规划条件》后，向被告狮山镇政府报备建筑方案手续即建设的平面立面图就可建房。第三人获得狮山镇国土局作出的《农村宅基地规划条件》后，至今未在其宅基地上拆旧建新。本院认为，《村庄和集镇规划建设管理条例》第六条第三款规定：“乡级人民政府负责本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作。”第八条规定：“村庄、集镇规划由乡级人民政府负责组织编制，并监督实施。”第十八条规定：“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理:…(二)使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。”由此可见，被告狮山镇政府作为镇级人民政府，具有负责其辖区内村庄、集镇规划建设管理工作。本案中，狮山镇国土局作为被告狮山镇政府的内设机构向第三人作出《农村宅基地规划条件》，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，应视为委托。根据委托代理关系的法律特征，除非法律另有规定，代理人应当以委托人的名义而不能以自己的名义作出行政行为。因此狮山镇国土局以自己的名义作出的案涉被诉行政行为属于超越职权，依法应予撤销。此外从事实认定和法律适用来看，根据被告狮山镇政府制定的《狮山镇农村宅基地个人自建住宅建设管理办法及规划技术规定》中附件1《狮山镇农村宅基地个人自建住宅规划技术规定》来看，该技术规定对历史形成街区进行了特殊性的规定，即四邻不予签名由村（居）委会申请上级主管部门召开专家论证进行解决，也就是说历史形成街区中宅基地建房许可需要更多一项的程序即专家论证。经庭审调查，被告狮山镇政府表示对历史形成街区并没有明文的规定，且狮山镇没有划定特定的区域范围当作历史形成街区，只要经济社提供所制定的相应规范标准就可认定历史形成街区。但在举证期限内，被告狮山镇政府并未提供任何证据证明第三人所在区域不属于历史形成街区。对该消极事实的举证，被告狮山镇政府是有能力取得证据的，但两被告将是否属于历史形成街区的举证责任转嫁给原告，该举证责任的分配明显违反了行政诉讼法的相关规定，且明显与常理不符，本院不予支持。因此被告狮山镇政府在作出案涉《农村宅基地规划条件》时主要证据不足，事实认定不清，亦应予以撤销。因原行政行为与维持的复议行为具有同向性，被告南海区政府在原行政行为明显不当的情况下，作出行政复议决定维持原行政行为，该复议决定亦应一并予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（四）项、第七十九条规定，判决如下：一、撤销佛山市南海区狮山镇国土城建和水务局2018年5月14日作出编号罗村-规划条件（2018）188号《农村宅基地规划条件》；二、撤销被告佛山市南海区人民政府作出的南海府行复〔2019〕961号《行政复议决定书》；三、被告佛山市南海区狮山镇人民政府在法定期限内对第三人朱健全的申请重新作出行政行为。本案受理费50元，由被告佛山市南海区狮山镇人民政府、佛山市南海区人民政府共同承担。如不服本判决可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  陈 威人民陪审员  李爱真人民陪审员  黎嘉妍二〇二〇年七月九日书 记 员  黄银瑞