大连市沙河口区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽0204行初21号 原告大连景源市场管理有限公司，住所地大连市甘井子区辛寨子镇小辛寨子村，统一社会信用代码：91210211MA0UL43D5U。 法定代表人孙爱民，总经理。 委托代理人艾诗博，辽宁智爵律师事务所律师，执业证号：12102201310178158。 委托代理人郭宝利，辽宁智爵律师事务所实习律师。 被告大连市甘井子区辛寨子街道办事处，住所地大连市甘井子区虹城路**，统一社会信用代码：11210211001648503R。 负责人彭嘉伟，主任。 委托代理人佟继冬，男，工作人员。 委托代理人李岗，辽宁知本律师事务所律师，执业证号：12102199510662928。 原告大连景源市场管理有限公司（以下简称“景源公司”）诉被告大连市甘井子区辛寨子街道办事处（以下简称“辛寨子街道”）强制拆除一案，本院于2020年1月17日立案后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月2日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人艾诗博、郭宝利、被告的委托代理人佟继冬、李岗到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉行为：2019年12月20日，被告辛寨子街道拆除了原告景源公司建设的位于大连景源农贸市场（以下简称“景源市场”）内的大棚，即案涉大棚。 原告景源公司诉称，我公司在大连市××东路××号场地内经营景源市场，建有保暖防风棚一处，面积为1120平方米。2019年12月20日，被告在未告知我公司存在违法的情况下，未通知限期拆除，亦未履行任何合法程序，径行安排并指挥人员和机械，将我公司经营的市场内的保暖防风棚强行毁坏拆除，其拆除行为导致我公司直接损失为建造该大棚花费的200000元和安装监控设施投入的19860元，同时其行为亦导致我公司场地内的经营业户因大棚被突然拆除，在严寒天气下没有御寒设施，不得已采取露天经营方式过渡，严重妨碍了原告市场的正常经营秩序和市场内经营业户的合法利益，给我公司带来了重大损失。基于上述事实，我公司认为在无任何合法主体确认景源市场内的保暖防风棚为违法建筑的情况下，被告既无确认我公司违法的主体资格，亦未履行任何行政强制执行前置程序，其擅自对我公司所有的建造于市场内的保暖防风棚进行拆除的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十四条，《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十四条—第三十七条、第四十四条之规定，系毫无事实依据和违反法律程序的行政违法行为。综上，请求：1.确认被告2019年12月20日对原告经营的市场内保暖防风棚强制拆除的行为违法；2.判令被告赔偿上述违法行为给原告带来的损失219860元。 以上主张，原告向本院提交以下证据：1.《厂房租赁合同》、集体土地建设用地使用证、房产执照3份、大连市拍卖成交确认书复印件，用以证明原告自2019年3月9日至今长期租赁使用案涉被拆除大棚所在场地区域，是本案强制拆除的对象；2.2019年12月20日上午拆除现场视频，用以证明被告于2019年12月20日上午强制毁坏拆除防风保暖大棚的行为违法；3.2019年12月28日A03版半岛晨报新闻报道电子打印件，用以证明被告于2019年12月20日上午对原告的防风保暖大棚进行强制拆除；4.《大棚监控系统施工合同》《施工合同》、发票、用以证明被告违法拆除原告建造的防风保暖大棚，给原告造成直接损失219860元。 被告辛寨子街道辩称，一、原告所诉“强制拆除”行政行为不存在，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十九条的起诉条件，应驳回起诉。在我街道多次通知原告案涉大棚属于违法建设并责令其限期拆除后，原告自行纠正错误，自行拆除违法建设。2019年10月我街道发现原告正在建设大棚，没有任何审批手续并存在火灾、漏电、负重倒塌等重大安全隐患，现场予以制止。2019年10月24、25日再次来到现场督促其立即拆除，原告接受我街道的意见并承诺在5天时间内（10月30日周三下班前）自行拆除。原告到期未履行承诺，我街道再次责令原告若2019年11月12日前不自行拆除，将强制拆除。期满后发现原告又未拆除。我街道多次通知原告该建筑属于违法建设并责令原告自行拆除，先后5次约谈原告负责人，原告态度逐步转变。2019年12月5日，原告给业户发出通知，同意配合区里和街道的整治工作，业户停止进货并处理现有货物，为大棚的拆除和升级改造做好准备。2019年12月20日，在区政府文件要求的最后期限，我街道再次督促原告自行拆除，经过耐心谈话，原告同意并开始自行拆除。拆除过程中，我街道到场人员予以协助、帮助，该协助、帮助行为不构成诉称的“强制拆除”的行政行为。二、原告的用地及建设皆未经批准，不符合《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）《城乡规划法》等法律法规的要求，擅自私搭乱建，属于违法建设。我国分别自1982年2月13日起在农村村庄和集镇、自1983年6月4日起在城镇要求任何组织和个人进行各项建设，必须取得有权机关的批准，否则即为违法。（一）用地不合法：未经审批，且来源不合法。案涉土地为村民集体所有的土地，位于甘井子中心城区规划控制区内，案涉建筑的用地违反《土地管理法》第二十二条、第四十三条、第六十三条的规定，未获得用地规划等审批文件，擅自使用集体性质的土地，用地不合法。案涉建筑所在土地属于小辛村所有，使用权不明，原告仅凭《厂房租赁合同》不能证明其土地来源合法（若该合同及所述土地证是真实的话），却能够证明原经批准的土地使用权人为大连丰源油剂厂，原告擅自改变了使用权人。国家对集体土地的使用限制很严格，改变土地使用者应经审批并办理变更登记手续，未依法变更擅自使用，违法。原告提供的《厂房租赁合同》的承租方是孙爱民，并非原告，两者是各自独立的法律主体，《厂房租赁合同》不是原告权利的合同依据。该合同第二条也明确规定：未经甲方书面同意，乙方不得改变场地的建设现状。（二）建设不合法：未办理规划、建设等审批手续。案涉土地位于甘井子中心城区规划控制区内，案涉建筑物、构筑物未办理建筑物规划许可、开工建设手续及竣工验收手续等等，违反了《城乡规划法》第四十条、第四十四条，《建制镇规划建设管理办法》第十六条及《村庄和集镇规划建设管理条例》第二十六条、第三十二条等规定，属于违法建设。三、我街道有权对私搭乱建的违建进行整治、取缔，管理行为合法有据。根据《中共中央国务院关于加强城市规划建设管理工作的若干意见》（中发[2016]6号）、住建部《城市建成区违法建设专项治理工作五年行动方案》（建规[2016]142号）、辽宁省住建厅《关于开展城市建成区违法建设专项治理五年行动方案》《大连市建成区违法建设专项治理工作五年行动实施意见》及《土地管理法》《城乡规划法》《城市市容和环境卫生管理条例》《大连市城市市容管理条例》等法律法规，大连市甘井子区人民政府（以下简称“甘井子区政府”）制定了《2019年甘井子区违法建设专项整治工作实施方案》（以下简称《方案》）。我街道作为甘井子区政府的派出机关，受甘井子区政府责成实施《方案》中规定的辖区内的具体工作，依法享有行政职权，以属地街道城市管理主体责任单位的身份对外以自己的名义进行城市管理，也具有组织实施强制拆除行为的权限。根据《方案》第四条，各属地构建网格巡查，对新增在建的违法建设，要当场制止、立现立拆；对不主动整改的违法建设，由各街道组织力量集中拆除，拆除最后期限为12月20日。根据《城乡规划法》第六十五条、第六十六条规定，我街道享有对辖区内违法建设的管理权。我街道对原告的违法行为进行当场制止、约谈教育、通知、责令限期拆除等，符合上述文件政策、法律法规。自我街道发现违建并责令拆除至实际拆除，历时2个月多，我街道已充分照顾到原告的利益，耐心劝诫、多次谈话、不停责令，最终说服了原告自行拆除并提供了人力、物力帮助，做到文明执法，执政为民。即使被认定为“强制拆除”，也有充足的法律依据和实施依据，并无不当。四、原告自行拆除，无权向我街道索赔。即使认定是“强制拆除”，因原告不享有合法权益且举证不能，其诉请赔偿无事实根据和法律依据。（一）原告对案涉违法建设不享有合法物权，不属于行政赔偿规定的合法权益。如前述所，原告改变了土地用途和土地使用权人，案涉建筑没有任何审批手续，属于违法建设，原告不享有合法权益，无论拆除是否违法，对原告的赔偿请求不能予以支持。（二）原告负有损失的举证责任，但其举证不能。原告所有损失仅是其单方面自述，没有充分证据支持，不足为凭。根据《行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，原告应对行政行为造成的损害提供证据，因原告不能证明其所主张的合法财产损害的存在，应驳回其诉求。（三）关于拆除后废旧建筑材料。首先是原告自行拆除，与我街道无关。其次，即使不是原告自行拆除，我街道拆除也没有赔偿责任。我街道已经证明拆后的材料留存给了原告。退一步讲，即使不能证明拆后材料去向，由于原告对违法构筑物不享有合法权益，原告在行政机关明确告知并指定自行拆除的合理期限内未自行拆除案涉违建，应视为放弃了对可回收的废旧建筑材料的相关权利，相应损失应由原告自行承担。综上，本案不符合起诉条件，应驳回起诉。原告不享有合法权益，应驳回其诉求。我街道贯彻上级政府文件精神及各法律法规的规定，对违法建设进行整治的管理行为并无不当。 以上主张，被告辛寨子街道向本院提交以下证据：1.《甘井子区中心城区土地利用总体规划图》照片，用以证明案涉区域位于甘井子区城市规划范围内，建设一切建筑物、构筑物都需要审批；2.辛寨子街道关于《关于孙爱民信访问题的交办函》的复函、甘井子区政府《关于孙爱民信访问题的交办函》、大连市信访工作联席会议办公室《关于协调处理孙爱民等人信访诉求的函》，用以证明辛寨子街道要求原告拆除违法建设大棚；3.2019年10月下旬照片，用以证明2019年10月被告发现原告正在违法建设案涉大棚，当即制止并要求立即拆除；4.2019年10月29日、30日照片，用以证明2019年10月29日、30日在被告督促下，原告自行拆除两侧围挡，撤出商户，2019年11月6日案涉大棚的两侧换成了塑料材料；5.2019年12月20日拆除大棚照片，用以证明2019年12月20日在商户撤离后，原告在被告的督促下拆除大棚，自我纠错；6.2019年12月20日案涉大棚拆除后照片，用以证明案涉构筑物残值由原告留存并自行处理；7.原告2019年12月5日发出的《通知》照片，用以证明原告通知市场商户停止进货，处理现货，为拆除大棚做准备；8.被告城管科工作记录，用以证明经被告责令、约谈，原告自行拆除大棚，被告派劳务人员协助原告；9.辛寨子街道人民调解委员会调解工作记录，用以证明2019年12月30日人民调解委员会接到案外人报案称原告拆除违建大棚后的院内建筑材料将其绊倒，要求原告赔偿，原告以辛寨子街道通知拆除为由拒绝赔偿；10.执法记录仪视频，用以证明2019年10月25日经被告释明，原告承诺5天内自行拆除案涉大棚。此外，被告还提交了甘市容整治领办〔2019〕6号《甘井子区市容环境综合整治领导小组办公室关于印发〈2019年甘井子区违法建设专项整治工作实施方案〉的通知》，作为其执法依据。 经庭审质证，被告对原告提供的证据发表以下质证意见：对证据1的关联性有异议，租赁合同的租赁方是孙爱民，并非原告，原告加盖案涉建筑物没有合同基础，对集体土地建设用地使用证、房产执照、大连市拍卖成交确认书的真实性有异议；对证据2的真实性、合法性、关联性有异议，认为视频没有原始载体，对证明内容不予认可；证据3是传来证据，不具有真实性；对证据4的关联性有异议，认为其不能成为其主张赔偿的事实依据。 原告对被告提供证据的真实性、合法性均不予认可，其中：证据1无法证明为案涉大棚所在地及案涉大棚为违法建筑；证据2为被告事后补做，与事实不符，不具有证明力；对证据3-6的照片无原始载体，无法核实真实性，且照片能够看出案涉大棚曾客观存在；证据7是照片而非原件，系被告伪造，原告未曾出具；证据8的持有人不明确，可能是被告工作人员补写形成；证据9系被告工作人员自行书写形成，不具有证明力；证据10视频的原始载体无法核实，内容中显示被告未出具任何书面法律文书，相关人员对话不清晰。原告对被告提供的甘市容整治领办〔2019〕6号文件的真实性无异议，对关联性有异议，认为该文件并未确认案涉大棚违法，亦未授权被告进行强制拆除。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据中，证据1、证据3、证据4不影响本案事实认定，本院不予认定；证据2虽无原始载体，但内容清晰可辨，与被告提供的照片、视频相互印证，本院予以采信。被告提供的证据中，证据1并非原件，且不影响本案事实认定，本院不予认定；证据2具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信；证据3-6虽无原始载体，但内容清晰可辨，与其提供的证据10及原告的证据2相互印证，本院予以采信；证据7并非原件，且无法证明其证明目的，本院不予采信；证据8、证据9系被告单方形成，不具有证明力，亦不能证明其证明目的，本院不予认定；证据10具有真实性、合法性、关联性，与证据3-6及原告提供的证据2相互印证，本院予以采信。被告提供的甘市容整治领办〔2019〕6号文件具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。 经审理查明，2019年7月25日，大连市甘井子区市容环境综合整治领导小组办公室向各街道办事处、有关部门、单位印发经区委、区政府同意的《方案》。该《方案》是按照区委、区政府统一部署，结合全区实际情况，为推进全区违法建设治理工作，形成拆除违法建设高压态势制定，甘井子区成立由区委书记、区长任组长，副区长任副组长，各有关部门、各街道办事处等单位主要负责人为成员的2019年甘井子区违法建设专项整治工作领导小组。《方案》对专项整治工作实施步骤及责任分工进行了规定，其中2019年10月10日至12月20日为集中拆除实施阶段，各街道办事处负责组织拆除的具体实施和后勤保障工作。 2019年10月，原告景源公司在景源市场内建设大棚，10月24日被辛寨子街道发现。2019年10月25日，被告工作人员到景源市场告知原告其建设的大棚未经任何审批，属于违法建设，须限期拆除。景源公司法定代表人孙爱民当场承诺公司5日内自行拆除。到期后，原告未自行拆除，但将大棚两侧换成塑料围挡。 2019年11月11日，原告法定代表人孙爱民等人到大连市人民政府上访，反映其接到辛寨子街道口头通知，街道将于2019年11月12日组织有关部门对市场内的大棚进行强制拆除，要求市政府协调解决。2019年11月21日，辛寨子街道就孙爱民信访问题向大连市甘井子区信访局复函，主要内容为：2019年10月辛寨子街道发现景源市场违法建设大棚；2019年10月25日，辛寨子街道到达违建现场准备拆除大棚，原告表示3日内自行拆除，街道告知其逾期不拆除，街道将于2019年11月12日组织集中拆除；2019年11月18日，辛寨子街道约谈了景源公司负责人，再次告知其抓紧时间自行拆除，如到期不拆除，街道将组织相关部门集中拆除。 2019年12月20日，辛寨子街道组织人员、设备对景源市场内的新建大棚进行拆除。拆除开始后，景源公司工作人员与辛寨子街道现场工作人员进行交涉，称公司领导电话通知不同意拆除大棚，当初同意拆除是为了配合街道工作，现在发现其他类似情况的设施未被拆除，街道是单独对其一家进行执法，而且没有任何工作程序和通知，所以不同意拆除。辛寨子街道工作人员答复让其找街道领导交涉，停止拆除工作须街道领导同意。之后，案涉大棚被拆除，拆除后形成的物料留在现场由原告处理。 本院认为，本案原、被告双方对被告于2019年12月20日组织人力、物力拆除原告建设的案涉大棚一节无异议。本案焦点问题一，关于原告建设案涉大棚的合法性，被告主张原告建设大棚属于违法建设，而原告主张其建设大棚不属于违法建设。本院认为，《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第四十一条第一款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”第四十四条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。”本案中，原告未提供证据证明其建设案涉大棚经有关部门审批，故根据法律规定，原告未经审批建设大棚，属于违法建设。 本案焦点问题二，被告于2019年12月20日拆除案涉大棚的法律性质，原告主张被告的行为系未经原告同意的强制拆除，即行政强制行为，被告抗辩其拆除行为是经原告同意的帮助行为。本院认为，现已查明被告实施了拆除案涉大棚的行为，该行为的法律性质是否是经过原告同意的帮助行为，应由被告承担举证责任。被告提供的2019年10月25日执法记录仪视频可以证明当日原告法定代表人承诺将于5日内自行拆除大棚，但事实是承诺期限届满，原告并未实际自行拆除，对于此节，被告亦予以认可。被告提供了原告作出的表示积极配合街道工作，要求市场商户停止进货，为升级改造工作做准备的《通知》照片，但该证据系照片，并非《通知》原件，无法核实真实性，且该《通知》的内容中没有原告要求或同意被告帮助其拆除案涉大棚的内容。关于被告提供的人民调解委员会调解记录、工作手册均为被告单方形成证据，原告对此并不认可，不具有证明力。综合被告提供的证据，不能证明被告拆除案涉大棚是经过原告同意的帮助行为，且原告提供的视频显示，在拆除现场，原告工作人员向被告工作人员明确表示不同意被告拆除案涉大棚。综合以上情况，本院认为被告于2019年12月20日实施的拆除案涉大棚的行为属于强制拆除，被告的抗辩意见，本院不予采纳。 本案焦点问题三，被告实施的案涉强制拆除行为是否合法。本院认为，强制拆除行为作为一种行政强制手段，应当受《行政强制法》的调整和制约。《行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”具体实施强制拆除行为应当根据《行政强制法》第四章“行政机关强制执行程序”的有关规定执行。《行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”本案中，被告提交了《方案》，证明其系受甘井子区政府的责成而具有组织实施拆除行为的权限，但其并未提交证据证明其履行了法定程序。对此，被告应当就此承担举证不能的不利后果。《行政诉讼法》第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的：…”因案涉强制拆除行为属于事实行为，且已经实施完毕，不具有可撤销内容，故依照该规定应确认其违法。 本案焦点问题四，原告提出的赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，如前所述，原告未经审批建设案涉大棚属于违法建设，不属于合法权益的范畴，故原告要求赔偿大棚损失的主张没有法律依据，本院不予支持。此外，违法建设拆除后的废旧建设材料，属于原告合法权益。但从现已查明的事实看，在被告告知原告限期拆除后，原告曾承诺自行拆除但未履行，在被告给予自行拆除合理期限内，原告未自行拆除，应视为其放弃自行拆除的权利，且案涉大棚被被告拆除后的废旧材料放置在景源市场内由原告自行处置，综合以上情况，对原告提出的赔偿请求，本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、确认被告大连市甘井子区辛寨子街道办事处于2019年12月20日拆除原告大连景源市场管理有限公司建设的大棚的事实行为违法； 二、驳回原告大连景源市场管理有限公司的赔偿请求。 案件受理费50元（原告已预交），由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。 审 判 长  陈莹莹 人民陪审员  于金娥 人民陪审员  吕玉珍 二〇二〇年七月十六日 书 记 员  杨 丹 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。