广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0606行初160号原告佛山市高明区粤港贸易有限公司，住所地佛山市高明区荷城街道沧江路粤港大厦首层**。法定代表人陈秋娟，执行董事。委托代理人吴文胜，广东润正律师事务所律师。委托代理人袁宁西，广东润正律师事务所律师。被告佛山市高明区城市管理和综合执法局，住，住所地佛山市高明区荷城街道永安街**/div>法定代表人臧继炎，局长。委托代理人刘克江，该局工作人员。委托代理人许李产，广东佛明律师事务所律师。被告佛山市人民政府，住所，住所地佛山市禅城区岭南大道**div>法定代表人朱伟，市长。委托代理人黄智琴，佛山市司法局工作人员。原告佛山市高明区粤港贸易有限公司诉被告佛山市高明区城市管理和综合执法局（以下简称高明区城管局）行政命令、佛山市人民政府（以下简称佛山市政府）行政复议纠纷一案，于2020年1月15日向本院提起行政诉讼，本院于同年2月6日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年4月1日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人袁宁西，被告高明区城管局的委托代理人刘克江、许李产，被告佛山市政府的委托代理人黄智琴均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年9月16日，被告高明区城管局作出明管（执）罚〔2019〕字第21号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），决定书查明2019年5月24日，被告高明区城管局接到市民投诉，称高明区荷城街道业主涉嫌擅自在佛山市高明区荷城街道搭建建（构）筑物。该建（构）筑物长约85.8米，宽约14.6米，占地面积约1252.68平方米，系原告搭建。经佛山市自然资源局高明分局复函确认，上述建（构）筑物未办理报建手续，属于违法建设。被告高明区城管局认为原告的上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属违法行为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定：责令原告自收到本决定之日起七日内自行拆除上述违法建（构）筑物。原告不服该决定书，向被告佛山市政府申请行政复议，被告佛山市政府于2020年1月10日作出佛府行复〔2019〕396号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被告高明区城管局作出的《限期拆除决定书》。原告诉称，一、两被告认定的事实错误。被告高明区城管局认为涉案建筑物为原告擅自搭建，而被告佛山市政府予以维持，均是认定事实错误。涉案建筑物是原告在2013年5月27日向原佛山市高明区国土城建和水务局申报并得到批复后建设的，并非擅自搭建。二、涉案建筑物有下列情况应属于根据《佛山市违法建设查处暂行办法》（以下简称《办法》）第二十三条的规定，可以认定为不能拆除的违法建设。首先，涉案建筑物建设在两个相邻建筑物之上，长约85.8米，宽约14.6米，建设时考虑到安全问题，所以在设计和建设时将其固定在两边相邻建筑物的主体结构之上，如拆除必将严重影响相邻两个建筑物的主体结构安全，所以根据上述实际情况及《办法》第二十三条第一款的规定，因违法建设不可分离难以实施拆除，或者拆除影响相邻建筑物、构筑物主体结构安全，因此原告认为可以认定涉案建筑物为不能拆除的违法建筑。其次，长期以来，高明区有不少个体户和农民文化水平较低，经济能力较差，需要依靠出卖农产品或小商品维持生计，从而导致高明区城区各农贸市场周边存在大量乱摆卖临时摊档的现象，极大妨碍了周边居民出行，对城市环境卫生和市容市貌也造成了极其恶劣的影响。而原告属下的华阳市场自2006年开始经营，是高明中心城区现今唯一一家许可活禽经营的专业市场。在取得活禽经营许可后，为配合政府解决乱摆卖和农民售卖难的问题，华阳市场于2013年申请在华阳市场建设铁硼，用于散户开设临时摊档以及农户自卖自售的合法经营场地。2013年5月，经佛山市高明区国土城建和水务局核准（文号：20130267）同意后，原告建设了华阳市场铁棚。铁棚的位置建于市场内闲置空地，便利了周边居民的生活采购，极大的提高了市场的空间利用率，又避免了经营的摊贩和市民日晒雨淋，改善了经营环境。在涉案铁棚建成后，华阳市场接纳了高明区城区更多周边的散户、农户等低收入群体入场，为农民和散户售卖提供了一个廉价和合法的场地，为城区居民提供一个产品更丰富和管理更完善的市场，既解决了低收入群体的生计问题，又为城区居民的生活提供了便利，且市场实行统一管理，配合有关部门解决了片区的卫生、治安管理等问题。也正因此，目前华阳市场该处临时市场每天已吸引且容纳超过140多户散户或农户在此经营，为他们解决了生存问题。若拆除铁棚，大良散户或农户将失去了谋生之地，也会给周边居民的生活，尤其是采购带来诸多不便，周边市场又会出现大量乱摆卖临时摊档的现象，给市民出行带来不便，影响城市卫生和市容市貌等不良影响。特别是若强行清退商户，让上百人无处谋生，极有可能引起群体事件，影响社会稳定性，也会给公共利益造成重大损害。根据上述情况和《办法》第二十三条第3款的规定，拆除将对无过错利害关系人合法权益、公共利益造成重大损害或者产生其他严重后果的。原告认为涉案建筑物可以认定为不能拆除的违法建设。综上，原告起诉请求：1.撤销被告高明区城管局作出的《限期拆除决定书》；2.撤销被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》；3.诉讼费由两被告承担。因两被告已提供了原告所诉《限期拆除决定书》、《行政复议决定书》，故原告不再重复提交。被告高明区城管局辩称，一、被告高明区城管局依法具有处罚违反城乡规划管理规定的职权职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》和《佛山市违法建设查处暂行办法》的规定，被告高明区城管局负责对本行政区域范围内违反建设规划管理的违法建设的查处工作。因此，被告高明区城管局对原告违反规划管理规定的行为，可依法进行处罚。二、被告高明区城管局作出的《限期拆除决定书》认定事实清楚。2019年5月24日，被告高明区城管局收到市民投诉，反映位于荷城街道跃华路的华阳市场经营者在利乐街8号与10号之间涉嫌违法搭建了铁棚。被告高明区城管局于2019年5月27日到现场取证，调查时，该铁棚已建成并投入使用。被告高明区城管局于6月12日再次到现场进行勘验。2019年6月17日，原告委托陈熙文到被告高明区城管局配合调查。调查中，原告提供了华阳市场（原跃华市场）的规划许可证，但该规划许可范围不包括搭建的铁棚。同时，在原告关于该区域的不动产权证中，位于xxx的地块以及该铁棚都不在原告的产权范围内。为进一步查清该铁棚是否违反规划管理，被告高明区城管局分别于2019年6月26日和2019年9月6日向佛山市自然资源局高明分局函询该铁棚的规划报建情况。该局经过核查，分别于2019年6月28日和2019年9月9日函复被告高明区城管局，在9月9日的复函中，规划部门认定xxx之间的铁棚未办理任何规划报建手续，是违法建设，属于无法采取改正措施消除影响的情形。三、被告高明区城管局作出的《限期拆除决定书》适用法律准确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市规划区进行建(筑)物建设的，需办理建设工程规划许可证；《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对于未取得建设工程规划许可证进行建设，且无法采取改正措施消除影响的，应限期拆除。由于原告未在区规划部门进行规划报建的申请，未取得合法的规划报建手续，且该搭建的铁棚一直未进行拆除，违法事实一直处于持续状态。因此，被告高明区城管局在查清事实后，依法作出限期拆除的决定，适用法律准确。四、被告高明区城管局作出的《限期拆除决定书》程序合法。从2019年5月份开始，被告高明区城管局就原告在xxx之间的搭建铁棚的事项进行调查，也多次口头上要求该公司补办手续，但该公司一直未能提供规划部门的许可，被告高明区城管局根据佛山市自然资源局高明分局在6月28日的复函，并结合原告不动产权证上登记的内容，于7月15日向该公司发出《行政处罚意见告知书》。原告分别于7月15日以及7月17日向被告高明区城管局提出申辩理由。为进一步查清事实，被告高明区城管局于2019年9月6日再次函询佛山市自然资源局高明分局关于该铁棚是否属于违建。2019年9月9日，佛山市自然资源局高明分局经过再次核查并函复被告高明区城管局，认定该铁棚系违法建设。被告高明区城管局在佛山市自然资源局高明分局确认该铁棚为违法建设后，才于2019年9月16日作出行政处罚，并于2019年9月18日将处罚决定送达当事人，整个程序符合法律的规定。五、原告认为案涉建筑属合法申报搭建，不符合事实。原佛山市高明区国土城建和水务局曾于2013年5月27日批复原告的临时棚架使用临时用地，临时用地的使用期限至2015年5月27日。在临时用地使用期满后，原告应拆除地上建筑物、构建物，并恢复土地原貌。在该期限届满后，区土地主管部门并未再次批复原告使用临时用地。同时，无论是在2013年5月27日之前，还是在取得临时用地批复之后（包括临时用地使用期满后），原告都未曾就铁棚的建设向规划部门申请规划建设许可，未取得规划部门的规划建设批准。因此，该铁棚的建设行为一直是属于违反规划管理的行为。原告将临时用地的使用许可，误以为是地上建筑的规划许可，属于对事实的错误认识。六、原告认为案涉建筑属不能拆除的违法建筑，不符合事实。该铁棚位于利乐街8号的楼宇与10号的楼宇之间，铁棚搭建过程中并未采用混凝土等材料与相邻的建筑物进行固定连接，铁棚的顶部也是属于容易拆卸的材料，因此，实施拆除并不会影响到相邻楼宇的主体结构安全。被告高明区城管局在依法拆除时，也会综合考虑安全等因素，做好安全防护措施，避免产生损害。另外，佛山市高明区有足够的菜市场，拆除该建筑并不会对公共利益造成重大损害，也不会侵害无过错利益关系人的合法权益，对市场租户造成的损失理应由违法方即原告承担赔偿责任。七、该违法建筑的存在以及违法经营活动严重侵害了他人的合法利益。该铁棚位于利乐街8号的楼宇与10号的楼宇之间，摊位出租给租户经营，对利乐街8号、10号楼的居民的出行造成重大影响，而且经营的卫生污染以及噪音也严重影响了附近居民的生活，才会导致居民的投诉，原告的违法行为理应得到制止。综上所述，被告高明区城管局作出的《限期拆除决定书》事实认定清楚，证据确凿，法律适用准确，程序合法，请法院驳回原告的全部诉讼请求。被告高明区城管局在诉讼中提交了下列证据、依据：1.佛山市政府12345热线受理单，证明违法搭建铁棚的线索来源。2.勘验笔录（2019年6月12日），证明被告的执法人员到现场进行铁棚的调查和勘验。3.授权委托书、原告的营业执照复印件、陈秋娟身份证复印件、陈熙文身份证复印件、询问笔录（2019年6月17日），证明2019年6月17日，原告委托陈熙文到被告处配合调查，在调查中，原告承认该铁棚系其搭建，且原告对该铁棚该所在的土地不拥有使用权。4.“华安楼”住宅协议、建设工程规划许可证（2000年4月13日）、粤（2017）佛高不动产权第xxx号（含宗地图、房地产分户平面图）、粤（2017）佛高不动产权第xxx号（含宗地图、房地产分户平面图），证明原告取得的规划许可和产权仅是利乐街8号和10的商住楼，并不包括这两栋楼之间的地块以及搭建的铁棚。5.《关于对利乐街8号与10号之间涉嫌违规搭建的相关情况进行核查的函》（含附件：现场照片）、佛自然资明违〔2019〕140号《关于对利乐街8号与10号之间涉嫌违规搭建的相关情况进行核查的复函》，证明被告发函至佛山市自然资源局高明分局对该铁棚进行定性，佛山市自然资源局高明分局要求被告结合原告的产权登记进行核查，若原告无法提供相应产权证明，即可认定该铁棚为违法建设。6.行政处罚意见告知书、送达回证（2019年7月15日），证明被告根据佛山市自然资源局高明分局的意见，结合原告的不动产登记相关信息，对拟做出的行政处罚进行意见告知。7.陈述申辩书、原告提交的关于行政处罚意见告知书的情况陈述和申辩、编号：20130267《关于佛山市高明区华阳市场临时棚架项目使用临时用地的批复》，证明原告对被告拟作出的处罚决定提出申辩意见,虽然曾有临时用地的批复，但该临时用地期限已于2015年5月份期满，且该铁棚的建设行为一致没有相关的规划批准手续可以佐证其合法性。8.关于协助对利乐街8号与10号之间的建（构）筑物进行定性并提出处理意见的函、佛自然资明违〔2019〕293号《关于协助对xxx之间的建（构）筑物进行定性并提出处理意见的复函》，证明为进一步核查该铁棚的规划建设情况，被告在前期调查的基础上再次函询佛山市自然资源局高明分局，要求对该铁棚进行定性和提出意见。佛山市自然资源局高明分局经过再次核查，认定原告搭建的位于利乐街8号与10号之间铁棚系违法建设。9.《限期拆除决定书》、送达回证（2019年9月18日）、执法人员工作证复印件，证明根据佛山市自然资源局高明分局的定性，被告对原告的申辩意见不予采纳，并于2019年9月18日将《限期拆除决定书》送达给原告。10.照片（6张），证明所搭建的铁棚是可以拆除的。被告高明区城管局在诉讼中提供的法律依据有：《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政处罚法》。被告佛山市政府辩称，一、被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》合法。（一）被告佛山市政府具有作出本案《行政复议决定书》的主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”以及佛府行复委办函〔2019〕7号《佛山市人民政府行政复议委员会办公室关于进一步深化行政复议体制改革试点相关工作的通知》相关要求，被告佛山市政府具有受理本案行政复议申请并作出行政复议决定书的职权，主体资格合法有效。（二）被告佛山市政府作出《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿。被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》认定的事实如下：2019年5月24日，被告高明区城管局收到佛山市政府12345热线受理单市民李先生投诉，反映位于高明区荷城街道跃华路利乐街市场存在私自搭建铁棚违法建设行为，工单编号：GM011-ZSZF-1905240****。5月27日，被告高明区城管局现场调查取证，涉案铁棚在利乐街市场8号与10号之间已建成投入使用。2019年6月12日，被告高明区城管局进行现场勘验，涉案铁棚长约85.8米，宽约14.6米。经询问，该违建铁棚搭建者为原告，原告不在现场，未能提供相关审批证明材料。6月17日，原告委托陈熙文到被告高明区城管局处配合调查。经询问调查，原告于1994年5月19日成立，法定代表人为陈秋娟，统一社会信用代码91440608736178231G。原告提供了1998年12月8日与高明市住房制度改革领导小组办公室签订的《合作开发安居工程——“华安楼”住宅协议》，编号佛高建证（2007）0034号《建设工程规划许可证》，利乐街8号首层粤（2017）佛高不动产权第xxx号《不动产权证》及利乐街10号首层粤（2017）佛高不动产权第xxx号《不动产权证》。2019年6月26日，被告高明区城管局向佛山市自然资源局高明分局发出《关于对xxx之间涉嫌违规搭建的相关情况进行核查的函》，查询涉案建（构）筑物的报建审批情况及涉案建（构）筑物的定性。同年6月28日，佛山市自然资源局高明分局函复未存有涉案建（构）筑物的报建资料。2019年7月15日，被告高明区城管局向原告送达明管（执）罚（2019）字第21号《行政处罚意见告知书》，告知其陈述和申辩权。同日，原告进行了陈述和申辩。同月17日，原告提交了《佛山市高明区粤港贸易有限公司关于行政处罚意见告知书明管（执）罚（2019）字第21号的情况陈述和申辩》，并提交了原佛山市高明区国土城建和水务局于2013年5月7日作出的编号20130267的《关于佛山市高明区华阳市场临时棚架项目使用临时用地的批复》，该批复部分如下：……二、该临时用地用于高明区粤港贸易有限公司华阳市场管理处搭建临时棚架。三、临时用地试用期满后须自行拆除地上建筑物、构筑物，并恢复土地原貌……五、该临时用地使用期限至2015年5月27日。2019年9月6日，被告高明区城管局再次向佛山市自然资源局高明分局发出《关于协助对xxx之间建（构）筑物进行定性并提出处理意见的函》。同月9日，佛山市自然资源局高明分局函复被告高明区城管局，原告在xxx之间建设的铁棚未办理任何报建手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，是违法建（构）筑物，认定涉案建筑属于无法采取改正措施消除影响的情形。2019年9月16日，被告高明区城管局作出《限期拆除决定书》，同月18日，送达原告。（三）被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》程序合法。原告不服被告高明区城管局作出《限期拆除决定书》，于2019年11月14日向被告佛山市政府提交行政复议材料，被告佛山市政府于同日收到行政复议申请材料并依法予以受理，并于同日将申请材料副本寄送给被告高明区城管局，被告高明区城管局收到申请材料，在法定期限内向被告佛山市政府提交了涉案行政行为的相关证据材料。之后案件由被告佛山市政府两名工作人员共同审理。根据本案的证据材料，被告佛山市政府于2020年1月10作出了维持原行政行为的《行政复议决定书》，并于同日向原告、被告高明区城管局邮寄该决定书。因此，被告佛山市政府关于复议案件的审理，程序合法。（四）被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》适用法律、法规正确。被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》确认被告高明区城管局作出的《限期拆除决定书》，内容合法，法律依据有《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定。被告佛山市政府作出《行政复议决定书》程序合法的依据有《中华人民共和国行政复议法》第十条、第十七条、第二十二条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条以及佛府行复委办函〔2019〕7号《佛山市人民政府行政复议委员会办公室关于进一步深化行政复议体制改革相关工作的通知》的规定，被告佛山市政府认为行政行政复议决定书适用法律、法规正确。二、原告起诉的理由没有事实依据和法律依据，应予驳回。原告请求撤销被告高明区城管局作出的《限期拆除决定书》和被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》，具体理由如下：涉案建筑非原告擅自搭建，被告高明区城管局与被告佛山市政府认定事实错误，且根据《佛山市违法建设查处暂行办法》第二十三条规定，可以认定为不能拆除的违法建设。被告佛山市政府认为原告提出的主张没有事实和法律依据，具体理由如下：原告在起诉状中提出的以上理由，被告佛山市政府已在《行政复议决定书》“本府认为”部分进行了详细的说明，而原告也没有增加其他理由，故不再重复提交答辩意见。被告佛山市政府认为原告提出的主张没有事实和法律依据，理由请参见《行政复议决定书》“本府认为”部分。综上所述，被告高明区城管局作出的《限期拆除决定书》和被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告佛山市政府在诉讼中提交了下列证据、依据：1.行政复议申请书，证明被告佛山市政府于2019年11月14日收到原告的行政复议申请。2.行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书及邮单（2份）、送达回证，证明被告佛山市政府于2019年11月14日依法受理，并向被告高明区城管局发出提出行政复议答复通知书。3.《行政复议决定书》、邮单（2份），证明被告佛山市政府在法定期限内作出复议决定。被告佛山市政府在诉讼中提供的法律依据有：《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政处罚法》《佛山市人民政府行政复议委员会办公室关于进一步深化行政复议体制改革试点相关工作的通知》。经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下认证：被告高明区城管局提供的证据1～10，原告及被告佛山市政府对其真实性均无异议，且上述证据均系被告高明区城管局在行政调查程序中所收集，故对被告高明区城管局提供的证据1～10本院均予以采纳。被告佛山市政府提供的证据1～3，原告及被告高明区城管局对其真实性均无异议，且上述证据与本案认定事实有关联，本院均予以采纳。经审理查明，2019年5月24日，被告高明区城管局接到佛山市政府12345热线受理单市民李先生投诉，反映位于高明区荷城街道跃华路利乐街华阳市场存在私自搭建铁棚违法建设行为。2019年5月27日，被告高明区城管局现场调查取证并拍摄了相关照片，从照片可以看出，涉案铁棚在高明区荷城街道跃华路华阳市场内，搭建在利乐街市场8号与10号楼之间，现已投入使用。2019年6月12日，被告对涉案建筑物进行现场勘查，经勘查，涉案铁棚长约85.8米，宽约14.6米，经询问，该铁棚由原告搭建，因原告不在现场，未能提供相关审批证明材料。2019年6月17日，原告委托工作人员陈熙文到被告高明区城管局处配合调查，调查中原告表示收到被告高明区城管局发出的《询问调查通知书》后，就xxx之间涉嫌违规搭建铁棚一事协助调查，该铁棚于2001年委托高明市新圩建筑工程公司搭建，当时建设有具体的规划平面图，但未找到，因涉案铁棚未建成混凝土结构，因此无法办理房产证，但使用权仍属原告。调查中原告提供了1998年12月8日原告与高明市住房制度改革领导小组办公室签订的《合作开发安居工程——“华安楼”住宅协议》、编号佛高建证（2007）0034号《建设工程规划许可证》、利乐街8号首层粤（2017）佛高不动产权第xxx号《不动产权证》及利乐街10号首层粤（2017）佛高不动产权第xxx号《不动产权证》。2019年6月26日，被告高明区城管局向佛山市自然资源局高明分局发出《关于对利乐街8号与10号之间涉嫌违规搭建的相关情况进行核查的函》，查询涉案建（构）筑物的报建审批情况及涉案建（构）筑物的定性及处理意见。同年6月28日，佛山市自然资源局高明分局作出《关于对利乐街8号与10号之间涉嫌违规搭建的相关情况进行核查的复函》，表示来函所述建（构）筑物未存有报建资料，无法认定其是否已办理报建手续。建议被告高明区城管局要求业主提供合法报建资料或核对房产证明材料，若业主无法提供，可认定为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建（构）筑物，且无法采取改正措施消除对规划实施影响，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定进行处理。2019年7月15日，被告高明区城管局向原告作出了《行政处罚意见告知书》，告知原告违法的事由及拟作出处罚的事项，并告知原告享有陈述和申辩的权利。同日，原告收取《行政处罚意见告知书》并在当天提交了《陈述申辩书》，认为因高明区档案馆保管不善造成规划图纸等材料丢失，原告认为该处罚事项不合理。同年7月17日，原告向被告高明区城管局提交了《佛山市高明区粤港贸易有限公司关于行政处罚意见告知书明管（执）罚（2019）字第21号的情况陈述和申辩》及原佛山市高明区国土城建和水务局于2013年5月7日作出的编号20130267的《关于佛山市高明区华阳市场临时棚架项目使用临时用地的批复》，该批复部分如下：“……二、该临时用地用于高明区粤港贸易有限公司华阳市场管理处搭建临时棚架。三、临时用地试用期满后须自行拆除地上建筑物、构筑物，并恢复土地原貌……五、该临时用地使用期限至2015年5月27日。”2019年9月6日，被告高明区城管局再次向佛山市自然资源局高明分局发出《关于协助对利乐街8号与10号之间建（构）筑物进行定性并提出处理意见的函》。同年9月9日，佛山市自然资源局高明分局函复被告高明区城管局，认为原告在利乐街8号与10号之间建设的铁棚未办理任何报建手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，是违法建（构）筑物，认定涉案建筑属于无法采取改正措施消除影响的情形。2019年9月16日，被告高明区城管局作出《限期拆除决定书》，同年9月18日，送达原告。原告不服被告高明区城管局作出的《限期拆除决定书》，于2019年11月14日向被告佛山市政府递交《行政复议申请书》，当日被告佛山市政府作出《行政复议受理通知书》并将该通知书送达给了原告。2019年11月14日，被告佛山市政府作出《提出行政复议答复通知书》，并一同将原告的《行政复议申请书》及相关材料送达给被告高明区城管局。被告高明区城管局收到申请材料后在法定期限内提交了涉案行政行为的相关证据材料。经被告佛山市政府审理，于2020年1月10日作出了《行政复议决定书》并向原告及被告高明区城管局送达，原告及被告高明区城管局分别于同年1月13日、14日收取该决定书。再查，国法函[2001]200号《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》规定，广东省人民政府可以在佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作，其中包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。广东省人民政府作出的粤府函[2003]381号《关于在佛山市三水、高明两区同时开展相对集中行政处罚权工作的批复》，同意三水、高明两区开展相对集中行政处罚权工作。广东省人民政府作出的粤府[2004]17号《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》，公告载明佛山市城市管理行政执法局以及禅城、三水、高明区城市管理行政执行局自2004年3月3日起实施执法工作。佛山市人民政府作出的第9号令《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》，该规定适用于佛山市行政区域内的城市管理行政执法工作，佛山市城市管理行政执法局是佛山市人民政府相对集体行使行政处罚权的工作部门。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、国法函[2001]200号《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、粤府函[2003]381号《关于在佛山市三水、高明两区同时开展相对集中行政处罚权工作的批复》、粤府[2004]17号《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》、《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》的规定，被告高明区城管局对辖区内违法建（构）筑物有调查处理的职权。本案争议焦点为案涉《限期拆除决定书》是否合法。首先从程序上来看。本案中，因有人向被告高明区城管局投诉反映跃华路利乐街华阳市场存在私自搭建铁棚违法建设行为，被告高明区城管局收到投诉后对涉案建筑物进行了现场勘察并取证拍照，认定涉案建筑的建造人为本案原告，后被告高明区城管局向原告发出《询问调查通知书》，要求原告配合调查。为查明案情事实，被告高明区城管局向规划部门发函询问案涉建筑报建审批情况。规划部门向被告高明区城管局回函后，被告高明区城管局向原告发出《行政处罚意见告知书》，表示其涉案建筑物涉嫌违法建设，要求原告自行拆除，并告知了原告享有的陈述、申辩权。在收到原告的陈述申辩及提交的相关证据材料后，被告高明区城管局再次向规划部门发函询问涉案建筑报建审批情况，得到规划部门回复后，且在原告未提供《建设工程规划许可证》情况下，被告高明区城管局认定原告的陈述不能成立，故作出并向原告送达了《限期拆除决定书》，被告高明区城管局作出案涉决定书程序符合程序正当原则，本院予以确认。原告认为在被告高明区城管局在勘验笔录与询问笔录不是同一执法人员的问题，本院认为，法律并未规定在执法不同阶段，执法人员必须相同，且《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定，执法人员不得少于两人，该法律规定系对执法人员最低人数的限定，并未规定勘查或调查阶段必须同一执法人员，况且被告高明区城管局勘查及调查的事实均为客观的事实，故原告的该意见本院不予采纳。原告还认为被告高明区城管局未告知听证的权利，故程序违法。本院认为，城乡规划相关法律规范中，未将听证程序作为限期拆除决定前必经的程序，况且被告高明区城管局已告知原告陈述申辩的权利，程序上保障了原告的权益，故被告高明区城管局未给予原告听证权，执法程序并无不当。关于事实认定和适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据以上规定，在城市、镇规划区内进行建筑物和其他工程建设的，建设单位或者个人应当申请办理建设工程规划许可证。本案中，根据《勘验笔录》、《询问笔录》以及现场照片等证据可以证实，位于xxx地块的铁棚由原告进行建设，该铁棚长约85.8米、宽约14.6米。同时，根据佛山市自然资源局高明分局所作的两次复函结果来看，涉案铁棚未取得《建设工程规划许可证》系违法建设行为，且属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。据此，被告高明区城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出涉案的决定具有事实和法律依据。原告认为涉案铁棚系向原佛山市高明区国土城建和水务局申报得到批复后建设的，并非擅自搭建，因此被告高明区城管局认定事实有误。本院认为，虽然原告持有原佛山市高明区国土城建和水务局于2013年5月7日作出的编号20130267的《关于佛山市高明区华阳市场临时棚架项目使用临时用地的批复》，但该批复仅为临时用地的一个批复，并非系对铁棚建设的一个规划建设批准，即便是临时用地上的临时搭建亦应当有相关的规划许可证，原告在行政调查中一直辩称有规划许可，但并未提供任何证据，故被告高明区城管局认定原告建设的铁棚属于违反规划管理并无不当。原告将临时用地的用地许可误认为地上建筑物的规划许可系对法律错误的理解。退一步说，即便原告建设的铁棚原有规划许可，但从原告提交的批复来看，临时土地使用期限至2015年5月27日，那么原告建设的铁棚亦属于临时建筑物，在使用期限届满后，原告应拆除地上建筑物、构筑物并恢复土地原貌，但原告在临时土地使用期届满后未拆除铁棚，亦可认定该建筑物为违法建筑。原告还认为涉案铁棚应属于《办法》第二十三条可认定不能拆除的违法建设。对此本院作如下分析：首先，涉案铁棚位于利乐街8号楼房与10号楼房之间，铁棚搭建过程中并未采用混凝土等材料与相邻的建筑物进行固定连接，铁棚的顶部也是容易拆卸的材料，因此并不存在难以分割的情况，若实际拆除的话不会影响相邻楼房的主体结构安全，亦未有证据显示现有拆除技术条件或者地理环境无法实施拆除。其次，从原告的诉状来看，原告搭建涉案铁棚是用于扩大华阳市场的售卖范围，原告认为若拆除将会影响无过错利害关系人合法权益、公共利益造成重大损害或者产生其他严重后果的。本院认为，根据上文论述，案涉的铁棚是违章建筑，从民事角度来看原告将违章建筑出租给租户经营使用，本身该租赁行为不受法律所保护。因此对租户而言，他们作为无过错利害关系人其权益完全可以通过民事途径予以解决纠纷。此外，城市的市场管理并不是依靠原告搭建铁棚、接纳散户提供售卖场地就能解决的，而是需要相应的职能机关在合理利用土地、科学统筹布局的条件下进行有效的管理才能使市场科学化、规范化。本案中涉案铁棚系违法建设，不仅占用了土地，还对城市交通、城市规划的正常实施以及周边市民的日常生活有直接的重要影响，从市场秩序来说，更是对市场公平、公正原则的严重破坏。因此若原告自行拆除反而有利于公共利益不会损害公共利益。综上，原告认为涉案铁棚可以认定不能拆除的违法建设的理由不成立本院不予支持。最后，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”以及佛府行复委办函〔2019〕7号《佛山市人民政府行政复议委员会办公室关于进一步深化行政复议体制改革试点相关工作的通知》相关要求，被告佛山市政府具有受理本案行政复议申请并作出行政复议决定书的职权。被告佛山市政府在受理原告的复议申请后，在法定期限内作出《行政复议决定书》，并分别送达原告、被告高明区城管局，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，复议结果正确，本院予以支持。综上，原告要求撤销被告高明区城管局作出的《限期拆除决定书》及被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下:驳回原告佛山市高明区粤港贸易有限公司的诉讼请求。本案受理费50元（原告已预交），由原告佛山市高明区粤港贸易有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  陈 威人民陪审员  李爱真人民陪审员  黎嘉妍二〇二〇年六月三十日书 记 员  黄银瑞