广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1227号上诉人（原审原告)：黎某兴，男，汉族，1966年3月15日出生，身份证住址广州市番禺区**********，公民身份号码************。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区防汛防旱防风指挥部，住所地广州市南沙区******南沙行政中心D栋四楼。法定代表人：王某辉，该指挥部秘书。委托代理人：吴某某，广东创杰（南沙）律师事务所律师。委托代理人：彭某某，广东创杰（南沙）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区人民政府，住所地广州市南沙区******。法定代表人：董某，区长。委托代理人：詹某某，该区司法局工作人员。委托代理人：王某，广东广信君达律师事务所律师。上诉人黎某兴因诉被上诉人广州市南沙区防汛防旱防风指挥部（以下简称南沙区三防指挥部）、广州市南沙区人民政府（以下简称南沙区政府）行政强制决定及复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4466号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年3月8日，广东省防汛防旱防风总指挥部、广东省应急管理厅对各地级以上市三防指挥部、应急管理局、省防总各成员单位下发了粤防电[2019]2号《关于切实做好2019年汛期防御救援工作的通知》，对2019年汛期防御救援工作提出相关工作要求。2019年3月9日，广州市防汛防旱防风总指挥部、广州市应急管理局向各区三防指挥部等单位发出了穗防[2019]3号《转发〈广东省防汛防旱防风总指挥部、广东省应急管理厅关于切实做好2019年汛期防御救援工作的通知〉的通知》。2019年3月10日，广州市南沙区防汛防旱防风指挥部办公室向区三防指挥部成员单位、各镇（街）三防指挥部发出了穗南区三防办[2019]1号《广州市南沙区防汛防旱防风指挥部办公室转发关于切实做好2019年汛期防御救援工作的通知》。2019年5月5日，广州市南沙区水务局在该区政府网站发布《南沙区河道管理范围公告》，其中通告内河涌管理范围为水系规划蓝线划定的范围，未划定蓝线的河涌，其管理范围为两岸堤防背水坡脚以外6米之间的全部区域。2019年5月28日，广州市南沙区***********（横*镇三防办公室）向被告南沙区三防指挥部报告横*镇三多涌迎水坡侧占用河道建设的XX村XX街XX号建筑物即涉案房屋（户主黎某兴）没有取得南沙区水行政部门的许可且形成了河道障碍。2019年5月29日，南沙区三防指挥部的执法人员到涉案房屋进行现场勘验并制作了《现场勘验笔录》，勘验结论：黎某兴擅自在横*镇三多涌迎水坡侧横沥镇XX村XX街XX号河道管理范围内建设建筑物，占地面积约88平方米、三层、总建筑面积约280平方米，用地地块及地上建筑物位于三多涌迎水坡侧，属河道管理范围，作居住之用，并附地形位置图。同日，广州市南沙区******民委员会出具《证明》，证明涉案房屋是该村村民黎某兴于2015年建设的。2019年5月30日，广州市南沙区横*镇人民政府规划建设办公室出具《情况说明》，说明黎某兴于2015年建设涉案房屋，未按广州市***民住宅规划建设报建的要求办理《中华人民共和国建设工程规划许可证》或《中华人民共和国乡村建设规划许可证》手续。2019年6月3日，广州市南沙区横*镇人民政府向南沙区三防指挥部提交南横请[2019]32号《关于申请对黎某兴下达清障令的请示》，提请南沙区三防指挥部发出清障令，对涉案房屋予以清障，保障河道行洪通畅及堤防安全。2019年6月5日，南沙区三防指挥部向原告黎某兴作出穗南区三防令[2019]51号《清障令》即被诉清障令，主要内容为：经查实，原告未经审批擅自在三多涌迎水坡侧（具体地址：横沥镇XX村XX街XX号）违法占用河道建设建（构）筑物，形成了河道障碍，严重阻碍河道行洪和堤防安全，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条规定，依据《中华人民共和国防洪法》第四十二条规定，限原告在收到本令之日起七天内自行拆除所建设的建（构）筑物；逾期不拆除的，由该指挥部依法组织强制拆除，并保留追偿强制拆除所需费用的权利。次日，南沙区三防指挥部向原告留置送达了上述清障令。原告不服被诉清障令，于2019年6月11日向被告南沙区政府申请行政复议。南沙区政府受理后，于2019年6月17日向南沙区三防指挥部送达《被申请人答复通知书》；南沙区三防指挥部于2019年6月27日向南沙区政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2019年7月23日，南沙区政府作出穗南府[2019]71号《行政复议决定书》即被诉复议决定，认为被诉清障令认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，原告请求撤销被诉清障令的理由不成立，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持南沙区三防指挥部作出的被诉清障令。被告南沙区政府于2019年7月30日通过邮寄送达方式向原告送达被诉复议决定，原告于次日签收。后原告仍不服，诉至原审法院。另查明，2019年3月21日，《南沙气象信息专报》发出《南沙区2019年汛期气候趋势预测》，预计前汛期（4-6月）降水量偏多1-2成，我省已进入汛期，预计年内“龙舟水”略偏重，降水集中期内可能发生持续性极端强降水事件，要防御强降水可能造成的洪涝、山体滑坡及城市内涝等灾害。再查，2013年6月6日，原告之子黎某贤向横沥镇义沙村民委员会申请在三多东街水闸东南侧的土地面积为120平方米内建房。当日，横沥镇义沙村民委员会与黎某贤签订了《建房协议》，同意划拨义沙村三多东街水闸东南侧的土地给黎某贤使用，用地面积120平方米，该用地未建设，没有集体土地使用证，土地符合一户一宅的原则（附用地红线图）；黎某贤建房之前应向镇建设办规划报建部门、国土部门申请办理报建、用地等有关手续方可施工，并按建设要求进行施工，由镇建设办放线、验线，房屋建成后，应向镇建设办提出申请办理房屋验收，取得《建设工程规划验收合格证》后到镇国土房管部门申请办理房地产权证。2013年7月9日，广州市城市规划勘测设计研究院出具2013测43B087《用地测量资料》，其中《建筑工程单体规划设计条件申报表》记载产权人黎某贤，用地位置广州市南沙区*沥镇义沙村********侧，申报办理报建手续，申报建设规模三层，并附有拟用地位置图及拟用地四至图。庭审中，原告陈述称涉案房屋是其儿子黎某贤于2013年9月开始建设、于2014年11月建成入住的，黎某贤申请建房的地址XX村三多东街XX号北侧于2016年更换门牌为XX村XX街XX号，涉案房屋已于2019年6月14日被拆除。南沙区三防指挥部陈述称现场核查时，看到阻碍河道的是XX村XX街XX号房屋，该地址没有登记户口，在勘查、调查过程中都是原告主张权利，经向村委核查是原告所建。原审法院认为，《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款规定：“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。”第四十二条规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”《广州市水务管理条例》第十九条规定：“河道、河涌的管理范围按照以下原则划定：（一）有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地；无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定；（二）河涌的管理范围为蓝线划定的范围。未划定蓝线的河涌，其管理范围为两岸堤防背水坡脚以外六米之间的全部区域；无堤防的河涌，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。水务行政主管部门应当对划定的河道、河涌管理范围进行勘界，设立界桩，并向社会公告。”根据上述规定，被告南沙区三防指挥部有权对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物作出责令限期清除及组织强行清除的职权。本案中，南沙区三防指挥部在接到涉案房屋没有取得南沙区水行政部门的许可且形成了河道障碍的报告后，进行现场勘验，涉案房屋位于横沥镇三多涌迎水坡侧河道管理范围内，该指挥部考虑到当时广东省已进入汛期，涉案房屋位于横沥镇三多涌迎水坡侧，阻碍行洪，且未办理相关的规划报建手续及产权登记，在紧急防汛期采取紧急措施，根据横沥镇义沙村民委员会出具的《证明》等已查明的情况，对原告作出被诉清障令，事实清楚，符合上述规定，程序亦无不当。对于原告提出的涉案房屋为其儿子黎某贤所建设的主张。根据原告提供的证据显示黎某贤曾向义沙村民委员会申请在XX村三多东街XX号北侧建房，但涉案房屋并无相应的规划报建手续及产权登记，原告提交的证据不足以证明涉案房屋为黎某贤所建设，原审法院对原告的上述主张不予采纳。南沙区政府依照法律规定在法定期限内作出行政复议决定维持南沙区三防指挥部作出的被诉被诉清障令，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原审法院予以支持。综上所述，原告要求撤销被诉清障令及被诉复议决定的请求理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告黎某兴的诉讼请求。上诉人黎某兴不服原审判决，向本院上诉称：一、涉案房屋并非上诉人所建，系上诉人之子黎某贤于2013年6月6日向义沙村村委会申请划拨宅基地而建设，有2013年的建房申请书、会议纪要、证明等材料为证,其在建设涉案房屋过程中未曾有任何政府部门予以查处，也没有说占用河道；二、涉案房屋为黎某贤的唯一住宅，符合“一户一宅”，因地方政府不给予村民建房办证而没有相关证件；三、新北涌不属于行洪河道，不存在排洪、行洪、涉洪之功能，被上诉人三防指挥部将三多东街纳入为其管辖的河堤并把涉案房屋认定为阻碍行洪的障碍物系违背事实；四、被上诉人南沙区政府实际上是被诉清障令的作出主体，其作为复议机关受理上诉人的复议申请错误；五、涉案房屋已被纳入征地拆迁范围。综上，请求二审法院依法撤销原审判决并撤销被诉清障令及复议决定，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人南沙区三防指挥部在二审期间提交书面答辩意见称：南沙区三防指挥部接到报告称XX村XX街XX号建筑物系占用河道建设，没有取得南沙区水行政部门的许可且形成了河道障碍，户主为黎某兴，南沙区三防指挥部前往现场勘验并制作了笔录，该建筑物建在三多涌迎水坡上，且已伸出迎水坡并侵占河涌，妨碍了水体流动，形成阴水建（构）筑物，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审驳回其上诉，维持原判。被上诉人南沙区政府在二审期间提交书面答辩意见称：上诉人在未取得用地和规划报批手续、未经水行政主管部门审查同意的情况下，在广州市南沙区三多涌迎水坡侧横沥镇XX村XX街XX号建设一座三层建设物，该建筑超出陆地范围，伸出水面，侵占河涌，且广东省已于2019年3月8日进入汛期，上诉人的违法建设行为对河道行洪和堤防安全造成不利影响，南沙区三防指挥部所作清障令认定事实清楚、证据充分、程序合法，该府所作复议决定亦符合法律规定。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应的证据予以证实，本院予以确认。另查，2020年3月12日黎某贤不服涉案房屋被强制拆除，以南沙区政府为被告于向本院提起行政诉讼，本院依法予以受理。在审理过程中因黎某贤所列被告错误，且经本院释明拒绝变更，本院作出(2020)粤71行初286号行政裁定，驳回黎某贤的起诉。本院认为，依据《中华人民共和国防洪法》第四十二条规定，被上诉人南沙区三防指挥部负有对辖区河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物责令限期清除的职权。本案中，涉案房屋在2015年建设时未经南沙区水行政主管部门批准，也未按要求办理相关规划报建手续及产权登记证明，该房屋地处南沙区横沥镇三多涌迎水坡侧的河道管理范围内，紧邻水体，占用河道，形成了河道障碍，阻碍河道行洪通畅和堤防安全，若不及时清除，将严重危及国家利益和社会公共利益。2019年6月广东省已进入汛期，被上诉人南沙区三防指挥部在紧急防汛期为做好防洪工作消除安全隐患，根据勘验调查的事实及广州市南沙区******民委员会出具的《证明》、广州市南沙区横沥镇人民政府规划建设办公室出具的《情况说明》，将上诉人作为涉案房屋建设者，向其发出被诉《清障令》，认定涉案房屋建设行为违反《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”的规定，同时依据该法第四十二条第一款规定，责令上诉人限期拆除，事实清楚，适用法律正确，被上诉人南沙区政府作出被诉复议决定予以维持，并无不当，原审判决予以支持正确。关于上诉人提出涉案房屋未占用河道、未阻碍行洪河涌的理由，根据广州市南沙区水务局向社会公开发布的《南沙区河道管理范围公告》，通告内河涌管理范围为水系规划蓝线划定的范围；未划定蓝线的河涌，其管理范围为两岸堤防背水坡脚以外6米之间的全部区域，涉案房屋位于上述三多涌河道管理范围。至于上诉人主张涉案房屋是其儿子黎某贤所建的理由，因上诉人与黎某贤系父子关系，上诉人在收到被上诉人南沙区三防指挥部作出的涉案《清障令》时，并未对将其列为涉案房屋建设者的事实提出异议，涉案房屋由上诉人家庭中谁实际出资建设，不影响被诉《清障令》的合法性，且黎某贤就涉案房屋强制拆除的合法性已向法院提起行政诉讼。上诉人的理由均不能成立，本院不予采信。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黎某兴负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年七月二十七日法官助理 汪姝丽书 记 员 陈土飞