广东省韶关市武江区人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤0203行初65号原告新丰县***************。地址新丰县***************。诉讼代表人谭德成，该村小组组长。委托代理人谭石彬，该村小组村民。委托代理人陈赞文，广东世纪华人律师事务所律师。被告新丰县自然资源局。住所地新丰县************。法定代表人陈志苗，该局局长。出庭负责人曾继藩，该局副局长。委托代理人竹怀军，广东众同信律师事务所律师。第三人新丰县银丰鞋模厂。住所地新丰县******。法定代表人谭庭达。委托代理人李秀媚，广东仁利律师事务所律师。委托代理人李柏智，广东韶信律师事务所律师。第三人新丰县*******民委员会。地址新丰县******。法定代表人张剑，该村委会主任。原告新丰县***************（以下简称竹园小组）诉被告新丰县自然资源局，第三人新丰县银丰鞋模厂资源行政协议一案，原告竹园小组于2020年1月23日向本院提起行政诉讼，本院于2020年2月3日受理后，于2020年2月6日向被告及第三人邮寄送达了起诉状副本及其他应诉材料。因原告竹园小组的诉讼请求中包含要求确认被告新丰县自然资源局征用原告张田竹园大窝地段的土地行政行为违法，并请求撤销第三人新丰县银丰鞋模厂领取的国有土地使用证及房地产权证，本院向其释明应当明确起诉的行政行为及“一案一诉”诉讼原则后，原告竹园小组明确其请求为确认被告新丰县自然资源局与新丰县*******民委员会（以下简称张田村委会）于2002年6月18日签订的《征用土地协议书》无效，本院据此追加了张田村委会作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年3月19日、2020年5月20日公开开庭审理了本案，原告竹园小组诉讼代表人谭德成（第二次开庭）及委托代理人谭石彬、陈赞文，被告新丰县自然资源局的出庭负责人曾继藩及委托代理人竹怀军，第三人新丰县银丰鞋模厂的委托代理人李秀媚、李柏智（第二次开庭），第三人张田村委会的法定代表人张剑（第二次开庭）到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告竹园小组诉称，张田村委会于2002年6月3日以发展企业,安排原告村民工作为由，与原告签订《征用土地协议书》，征用了原告水田及耕地10.5亩，约定使用期限为七十年，使用期满后，土地及厂房归回乙方所有，由张田村委会按每亩5000元的标准补偿给原告。原告将土地交给张田村委会后，案涉地块7003.5平方米土地仅仅建设了几百平方米厂房，没有进行过生产，更没有安排原告村民工作，大部分土地都是一直闲置。直到2019年，原告从张田村委会取得张田村委会与谭汉众、黄金强签订的《合同》，才知道张田村委会于2002年6月3日，即张田村委会与原告签订《征用土地协议书》当日，就把本案涉诉土地转让给谭汉众、黄金强。原告村民感觉受欺骗，于2019年11月向新丰县*********委会和黄金强、谭汉众，请求法院判令张田村委会与谭汉众、黄金强将本案涉诉土地交还给原告。庭审中，谭汉众、黄金强提交了土地使用权证及房地产权证书，证明其已取得案涉土地的使用权并办理了房地产权证书。直到2019年12月，原告才知道本案涉诉土地已在2002年由被告征收，从集体土地转变为国有土地，并已出让给新丰县银丰鞋模厂。原告认为，被告与张田村委员会在2002年6月18日签订的《征用土地协议书》为无效协议。理由如下：一、从协议的形式上来看，签署《征用土地协议书》的主体不适格。该协议书为被告出具的格式文本，协议书首页明确被征地单位是原告，被告明知协议的主体是原告却与张田村委会签订该合同，明显属于主体不适格，该协议无效。二、案涉土地属于原告集体所有的土地，不属于张田村委会所有，即使原告同意征地，征地协议也必须是由原告与征用单位签订，被告无权通过与张田村委会签订《征用土地协议书》征收原告土地，该协议无效。三、即使张田村委会可以代表原告村民与被告签订《征用土地协议书》，但张田村委会未召开村民会议进行讨论决定，属于程序违法，该协议无效。综上所述，被告与张田村委员会于2002年6月18日签订的《征用土地协议书》明显无效，请人民法院支持原告的下列诉讼请求：一、判决确认被告与张田村委会于2002年6月18日签订的《征用土地协议书》无效；二、本案诉讼费用由被告承担。被告新丰县自然资源局辩称，一、本案已经超过了行政诉讼的法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”依据上述法律和司法解释规定，本案原告提起行政诉讼，已经超出了法定期限。其理由如下:1.2002年6月3日，原告与张田村委会签订《征用土地协议书》，就征地的面积、四至、补偿标准、征用时间、付款方式以及其他权利义务达成协议，协议书有原告村民各户家长代表的签名，合法有效。这时，原告已经知道并且与张田村委会协商一致，同意张田村委会代表其与政府有关部门签订《征用土地协议书》。2.在2002年6月18日本被告与张田村委会签订《征用土地协议书》后，原告已经实际领取了征地补偿款52500元，由此证明原告已经知道了本被告与张田村委会签订了《征用土地协议书》，并以自己的实际履约行为对《征用土地协议书》进行了确认。因此，原告至迟在实际领取了征地补偿款时就已经知道了本被告与张田村委会签订《征用土地协议书》的事实，而这一时间离原告提起行政诉讼已经过了近20年，远远超过了提起行政诉讼的法定期限。二、本被告与张田村委会签订《征用土地协议书》的签约双方资格合法。1.依据法律规定，本被告是县级人民政府的职能部门，负责土地征用的《征用土地协议书》的签订。2.原告是张田村委会的内部组织。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”从本案证据来看，只能证明案涉土地是由原告经营、管理，而不能证明案涉土地的所有权归原告。3.原告与张田村委会在2002年6月3日签订《征用土地协议书》已经约定由张田村委会办理与国家的一切法律手续。第一，在本案中，没有证据证明原告与张田村委会在2002年6月3日签订《征用土地协议书》依法被确定为无效合同，因此，该《征用土地协议书》是合法有效的；第二，原告与张田村委会已经就政府征用案涉土地的相关事项达成了一致意见，其中第四条约定“甲方征用乙方土地，国家规定所需的一切法律手续及税费等费用由甲方负责。”第五条约定“付款方式：甲方征用乙方土地在丈量后，甲方办妥法定手续十五天内付清所有补偿款，由村民小组造册，由村民委员会直接发放到户。付款后此协议生效。”可见，原告与张田村委会签订的协议所约定的实质内容就是：张田村委会作为被征收的主体与政府土地征收部门办理相关手续并承担相关费用，原告的村民领取补偿。因此，张田村委会作为2002年6月18日《征用土地协议书》的签约人有合同的依据和法律依据，并无不当。三、本被告与张田村委会在2002年6月18日所签订的《征用土地协议书》内容合法。1.2002年6月19日签订《征用土地协议书》内容涉及征用土地的性质、四至、面积与2002年6月3日原告与张田村委会签订《征用土地协议书》的约定一致。2.依法约定了土地补偿费、安置补助费等法定征地补偿费用。综上所述，本被告认为，原告提起的行政诉讼已经超过了法定期限，其主张没有事实和法律依据，本被告与张田村委会在2002年6月18日所签订的《征用土地协议书》合法有效。请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉。第三人新丰县银丰鞋模厂述称，不同意原告的全部诉讼请求。第三人张田村委会没有向本院陈述其意见，其也未向本院提交证据。经审理查明，2002年6月3日，张田村委会（甲方）与竹园小组（乙方）签订《征用土地协议书》一份，约定甲方为了发展企业，需征用乙方土地办厂，乙方经全体村民小组家长代表一致同意将座落在S347线旁的东至谭天养屋旁，西至枫树山嘴山边，南至S347线水沟，北至山边的大窝旱田、旱地共计10.5亩给甲方征用，甲方征用乙方旱田每亩5000元计、旱地每亩5000元计，合计款为52500元整，征用时间为从签订协议之日起，使用时间为70年，使用期满后，土地及厂房归回乙方所有，甲方征用乙方土地，国家规定所需的一切法律手续及税费等费用由甲方负责，甲方征用乙方土地在丈量后，甲方办妥法定手续十五天内付清所有补偿款，由村民小组造册，由村民委员会直接发放到户，付款后此协议生效。甲方征用土地一次性付清款项后，乙方不得以任何理由进行阻止施工及正常生产，否则承担法律责任，甲方在使用土地期间，乙方不得干扰和阻扰，甲方急需施工，地面青苗补偿按有关补偿标准计算，征用后，乙方应负责第一年的农业税，甲方征用后办厂应重点照顾给予乙方符合条件的人进厂做工及办厂的土建工程等。张田村委会及其法定代表人在上述《征用土地协议书》盖章签名，竹园小组的村民代表亦在上述《征用土地协议书》上签名，并由新丰县梅坑镇司法所在鉴证单位处盖章。同日，张田村委会（甲方）与黄金强、谭汉众（乙方）签订《合同》一份，约定甲方为发展集体经济，引进乙方在甲方所属竹园村民小组进行办厂，甲方将竹园小组座落在S347线旁的旱田、旱地10.5亩，征给乙方使用，乙方征用甲方的土地，征地补偿标准为每亩5000元，总计52500元，土地征用款由乙方负责，乙方征用后，土地使用权在合同期限内属乙方，征用时间为五十年（即自2002年6月起至2052年6月底止），此合同期满后，乙方有权除本合同第七款外，无偿延续使用20年，期满后，乙方如继续使用，则按国家有关规定办理相关手续，乙方征用甲方的土地，乙方负责办理国家规定所需的一切法律手续，费用自负，乙方征用甲方的土地，在签订合同之日起十五天内付清甲方的所有土地补偿款（包括青苗补偿费），乙方一次性付清款项后，甲方不得以任何理由进行阻止乙方的施工及正常生产，否则承担法律责任，乙方每一年应给予甲方协调工作的报酬1200元，乙方应依法经营，自负盈亏，甲方不负责乙方企业的一切经济责任和法律责任，为增加甲方村民收入，乙方应在同等互利的条件下，重点照顾符合条件的甲方村民进厂做工及办厂的土建工程等，本合同公证后生效，甲方必须在十五天内将征用范围的地面附着物一切搬迁完毕。2002年6月4日，张田村委会和黄金强、谭汉众在广东省新丰县公证处办理了该《合同》的公证。2002年6月18日，新丰县国土资源局（征地单位、甲方）与张田村委会（被征地单位、乙方）签订《征用土地协议书》一份，约定新丰县国土资源局为了兴建银丰鞋模厂工程，需要征用梅坑镇张田村委会竹园村民小组位于竹园大窝地段的水田5333.3平方米（折合8亩），旱地1666.7平方米（折合2.5亩），合计7000平方米（折合10.5亩），甲、乙双方根据《中华人民共和国土地管理法》、《广东省土地管理法实施办法》和有关政策规定经过认真协商，达成如下征地补偿协议（见附表），本协议书一式十份，经政府正式批准征（拨）土地后生效，双方必须严格执行政府的批复和履行本协议。该协议书附表内，有关需要减免粮食征购任务和增供返销粮的意见表内，记载征用耕地数量10.5亩，应减公粮任务数为“按政策规定核减”，但并无当地粮食部门意见，有关土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、其他附属物补偿表内，记载水田5333.3平方米/8亩，平均年亩产值600元，土地补偿费按每亩补偿年亩产值倍数6倍，每亩补偿金额3600元，小计28800元；安置补助费按每亩补助年亩产值倍数4倍，每亩补助2400元，小计19200元。旱地1666.7平方米/2.5亩，平均年亩产值250元，土地补偿费按每亩补偿年亩产值倍数5倍，每亩补偿金额1250元，小计3125元；安置补助费按每亩补助年亩产值倍数5倍，每亩补助1250元，小计3125元，合计54250元。在该份《征用土地协议书》内，除张田村委会在被征地单位处盖章并由张田村委会时任法定代表人张秀洪在法定代表人处签字外，并无竹园小组的盖章或村民签名。另查明，竹园小组认可其村民已经张田村委会领取了2002年6月3日的《征用土地协议书》内的52500元补偿款，张田村委会亦确认由其发放，但被告新丰县自然资源局明确其并未支付2002年6月18日的《征用土地协议书》内的款项，而根据新丰县银丰鞋模厂提交的《收据》显示，谭汉众在2002年8月7日向张田村委会支付了竹园小组办厂用地款（共10.5亩，亩款5000元）52500元。2002年7月13日，新丰县*********委会发出《关于我局统征用地的通知》（新国土资用字[2002]13号），载明“根据新府[1990]98号文《关于国家建设用地由国土局代征》的通知精神，结合我县招商年的新形势，我局决定统征你村竹园村民小组位于大窝段旱田8亩、旱地2.5亩，合计10.5亩，由我局按《土地管理法》的有关规定与你村委会签订征地协议书。统征用地后，我局将按有关规定有偿出让给县银丰鞋模厂作扩建厂房用地。”2004年10月8日，新丰县银丰鞋模厂取得新府国用（2004）第02330200016号《国有土地使用权证书》，证载位于新丰县********的6576.14平方米的工业、厂房用地土地使用权人为新丰县银丰鞋模厂，使用权类型为出让。新丰县银丰鞋模厂另外还取得粤房地证字第C36710**《房地产权证》，证载新丰县银丰鞋模厂对位于新丰县********的一层占地面积732平方米的房屋享有所有权，土地使用权来源为出让，土地使用权性质为国有。2019年10月23日，竹园小组以张田村委会、黄金强、谭汉众为被告，向广东省新丰县人民法院提起民事诉讼[案号：（2019）粤0233民初1012号]，请求判决撤销张田村委会与竹园小组于2002年6月3日签订的《征用土地协议书》并返还10.5亩土地，并由张田村委会赔偿其18年的损失，诉讼过程中，竹园小组增加一项诉讼请求，请求确认张田村委会与黄金强、谭汉众签订的《合同》为无效合同，并要求黄金强、谭汉众归还土地。广东省新丰县*********与张田村委会对涉案的土地所有权和使用权有争议，不属于人民法院民事诉讼的受案范围为由，作出（2019）粤0233民初1012号民事裁定，裁定驳回竹园小组的起诉。竹园小组不服，上述至广东省韶关市中级人民法院，该院于2020年4月20日作出（2020）粤02民终648号民事裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。本院认为，2002年所适用的《中华人民共和国土地管理法》中只有“征用”而并无“征收”一词，对比2004年8月28日修正的《中华人民共和国土地管理法》有关条款内容，2004年之前的土地征用实际包含了土地征收的概念。本案中，竹园小组请求确认张田村委会与新丰县自然资源局于2002年6月18日签订的《征用土地协议书》无效，该协议与竹园小组在2019年10月23日提起的民事诉讼要求撤销的竹园小组与张田村委会签订的《征用土地协议书》不同，明显是有关行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的行政协议。就行政协议而言，从《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定人民法院审理行政案件对行政行为是否合法进行审查及第十二条将行政协议纳入行政诉讼受理范围，以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定按照行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形审查行政协议是否无效，以及规定的可以适用民事法律规范确认行政协议无效的内容可以看出，行政协议既是行政行为，具有行政行为的属性，也具有合同的一般特征，对行政协议无效的判断，既要适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也可适用民事法律规范关于合同无效的规定；而关于行政法律规范和民事法律规范适用的次序问题，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条的规定，应当首先适用行政诉讼法的有关规定。根据实体从旧，程序从新的法律适用规则，当事人针对2015年5月1日之前作出的行政行为所提起的行政诉讼，实体问题应当遵循2015年5月1日起实施的《中华人民共和国行政诉讼法》之前的相关规定，程序问题适用现行有效的行政诉讼法的相关规定，而行政行为无效明显属于实体法规则，是在2015年5月1日起实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条进行了首次明确，从而确立了我国确认无效诉讼制度，依照“法不溯及既往”原则，当事人不能就行政机关在2015年5月1日之前作出的行政行为提出确认无效之诉，《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条就明确规定了公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案的内容。另外，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款也规定了2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释的内容，从2015年5月1日之后才实际确立起确认行政行为无效判决类型并明确具体情形的事实来看，当事人可就2015年5月1日前订立的协议履行、变更、终止等问题依法提起行政诉讼，但不得请求确认2015年5月1日前订立的协议无效。现竹园小组请求确认无效的《征用土地协议书》系由张田村委会与新丰县自然资源局于2002年6月18日签订的，属于请求确认有关行政机关在2015年5月1日之前作出的行政行为无效，人民法院应当不予立案，已经立案的，应当依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项的规定，裁定驳回起诉。综上所述，竹园小组请求确认新丰县*********委会于2002年6月18日签订的《征用土地协议书》无效的起诉不符合法律规定。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项、第一百六十二条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条、第二十八条的规定，裁定如下：驳回原告新丰县***************的起诉。驳回起诉的案件依法不交纳案件受理费。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  梁增有人民陪审员  龚志行人民陪审员  龚四丘二〇二〇年七月一日书 记 员  李舒韵