广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行初20号原告：周虹秀，女，1994年7月7日出生，满族，住广东省珠海市香洲区********，公民身份号码：220************620。委托代理人：张铁良，湖南林邑律师事务所律师。被告：珠海市人民政府，住所地：广东省珠海市香洲区******。法定代表人：姚奕生，市长。委托代理人：杜娟，珠海市司法局工作人员。委托代理人：贾音，珠海市司法局工作人员。原告周虹秀诉被告珠海市人民政府（以下简称珠海市政府）行政复议一案，本院于2020年4月8日立案后，依法组成合议庭，于2020年6月16日公开开庭审理了本案。原告周虹秀的委托代理人张铁良，被告珠海市政府的委托代理人杜娟、贾音到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为2019年12月27日，原告周虹秀向被告珠海市政府申请行政复议，请求撤销珠海市横琴新区管理委员会建设环保局（以下简称横琴建设环保局）就南方金融传媒大厦工程项目作出《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》（备案编号：440********20101JX001）（以下简称《竣工验收备案表》）。2020年2月20日，被告珠海市政府作出珠府行复〔2019〕1166号《驳回行政复议申请决定书》，以不符合行政复议受理条件为由驳回了周虹秀的行政复议申请。原告周虹秀的诉请、理由及证据原告周虹秀的诉讼请求：1.撤销珠府行复〔2019〕1166号《驳回行政复议申请决定书》，要求珠海市政府对本案继续进行复议审理；2.本案诉讼费用由被告承担。其理由如下：珠海市政府对原告申请行政复议时向其呈诉的横琴建设环保局就南方金融传媒大厦工程项目作出的同意竣工验收备案行政行为存在的违法和错误事实不予审查和追究，仅作出珠府行复〔2019〕1166号《驳回行政复议申请决定书》的行政行为违法、错误。珠海市政府认定竣工验收备案是针对全体业主的行政行为，涉及全体业主的共有利益，个人不是针对该行政行为提起行政复议的适格申请人，不符合行政复议受理条件为由，驳回原告行政复议申请，原告认为被告珠海市政府认定事实错误，适用法律不当。被告驳回原告行政复议申请的理由在《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例中均未表述，根据《行政复议法》的规定，只要符合两个条件，每一个业主都有权提起行政复议：1.被申请对象是行政行为；2.行政行为对申请人造成实质损害，与申请人有利害关系。竣工验收备案是针对建设单位作出的，能证明其建设工程项目经审查验收合格的备案登记，而不是针对全体业主作出的，更不是被全体业主取得拥有的共同利益。建设工程项目竣工验收备案是行政决定行为，不是物，更不是业主拥有的物和物权，本案行政复议的申请资格不适用《物权法》来审定，珠海市政府适用法律不当。原告的行政复议申请不是“因物的归属和利用而产生的民事关系”涉及到业主的共有利益，即便是也要以最终是损害还是维护业主共有利益的结果作为衡量的依据和标准。撤销竣工验收备案非但不会对所有业主共有利益造成损害，更不会让大家无家可归、无房可购，相反却有法律依据责令建筑单位对该项目切实整改工程质量、建设监管部门重新组织合法的竣工验收备案，让所有业主的安全有保障。原告周虹秀提供以下证据：1.珠府行复〔2019〕1166号《驳回行政复议申请决定书》及送达回证、邮单；2.行政复议申请书；3.商品房买卖合同（预售）以及补充协议；4.房屋建设工程和市政基础设施工程竣工验收备案表副本、工程质量监督报告副本；5.南方金融传媒大厦四性试验施工图；6.建筑玻璃光学热能工性能检测报告；7.《关于对横琴新区建设环保局“行政复议答复书”提出意见和补充证据书》《关于对横琴建环局“行政复议答复书”的补充意见和说明》；8.收楼通知书副本。上述证据证明收到《驳回行政复议申请决定书》以及收到的时间，原告与竣工备案登记表有直接利害关系，是适格的行政复议申请人。被告珠海市政府的答辩意见及证据一、珠府行复〔2019〕1166号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚、适用依据正确。《中华人民共和国物权法》第七十条规定：“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利”；第七十五条规定：“业主可以设立业主大会，选举业主委员会”。第七十六条规定：“下列事项由业主共同决定：……（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；……（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”《物业管理条例》第十五条规定：“业主委员会是业主大会的执行机构，履行下列职责：（一）召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况；（二）代表业主与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同；（三）及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业服务企业履行物业服务合同；（四）监督管理规约的实施；（五）业主大会赋予的其他职责。”根据前述物权法规定，业主通过业主大会和选举业主委员会来行使对共有部分的共有和共同管理的权利；如果行政机关的行政行为可能损害业主的共同利益，应当由业主委员会或者满足一定比例的业主共同行使权利，比如提起行政复议；业主个人，针对涉及全体业主共有利益的行政行为，并不享有以个人名义提起行政复议的权利。本案中，横琴建设环保局作出的《竣工验收备案表》是针对南方金融传媒大厦全体业主的行政行为，涉及全体业主的共有利益。因此，周虹秀不是针对该行政行为提起行政复议的适格主体，其提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件。二、珠海市政府作出驳回行政复议申请决定程序合法。2019年12月27日，周虹秀向珠海市政府提交行政复议申请及相关材料。珠海市政府向横琴建设环保局发出《提出答复通知书》。横琴建设环保局在法定期限内提交了《行政复议答复书》以及作出涉案行政行为的证据、依据等材料。2020年2月20日，珠海市政府依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出本案《驳回行政复议申请决定书》，驳回周虹秀的行政复议申请，并将决定书送给周虹秀和横琴建设环保局。珠海市政府作出的驳回行政复议申请决定的程序符合行政复议法律法规的规定。被告珠海市政府向本院提交了以下证据：1.行政复议材料收据、行政复议申请书以及相关证据材料,证明原告不服横琴建设环保局作出的《竣工验收备案表》，于2019年12月27日向珠海市政府提交行政复议申请及相关材料；2.《提出答复通知书》以及送达回证，证明珠海市政府向横琴建设环保局发出《提出答复通知书》；3.《行政复议答复书》、证据材料，证明横琴建设环保局在法定期限内提交了《行政复议答复书》及作出《竣工验收备案表》的证据、依据等材料，珠海市政府向原告送达了上述《行政复议答复书》和证据材料；4.《驳回行政复议申请决定书》及送达回证，证明2020年2月20日，珠海市政府依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，作出《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告的行政复议申请，并将决定书送达给原告和横琴建设环保局。当事人的质证与本院认证原、被告对对方提交的全部证据的真实性、合法性和关联性均予以认可。经审查，双方当事人提交的证据具备真实性、合法性，与待证事实相关联，可以作为认定本案事实的依据。本院查明的事实2016年9月1日，原告周虹秀与珠海横琴新区南方锦江置业有限公司签订了《商品房买卖合同(预售)》（合同编号1601047527），购买珠海横琴新区南方锦江置业有限公司开发建设的珠海市横琴新区********南方金融传媒大厦公寓楼***房。合同附件《公寓四至二十六层户型图》显示，四至二十六层公寓楼每层有19户，共计437户。2017年12月12日，珠海横琴新区南方锦江置业有限公司向横琴建设环保局申请办理南方金融传媒大厦项目公寓楼、地下室竣工验收备案，横琴建设环保局准予办理了《竣工验收备案表》。《竣工验收备案表》显示，工程名称：南方金融传媒大厦（地下室、公寓楼）；栋数：1；层数：-3～+38层；建设规模：57799.35m2。2019年12月27日，原告周虹秀要求撤销横琴建设环保局就南方金融传媒大厦工程项目作出的《竣工验收备案表》，向被告珠海市政府申请行政复议。珠海市政府在受理后向横琴建设环保局发出《提出答复通知书》，横琴建设环保局在法定期限内提交了《行政复议答复书》以及作出涉案行政行为的证据、依据等材料。经审理，珠海市政府于2020年2月20日作出珠府行复〔2019〕1166号《驳回行政复议申请决定书》，认为《竣工验收备案表》是针对南方金融传媒大厦全体业主的行政行为，涉及全体业主的共有利益，周虹秀个人不是针对该行政行为提起行政复议的适格主体，其行政复议申请不符合行政复议受理条件。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回周虹秀了的行政复议申请。另查明，包括原告周虹秀在内的四十二户业主均不服珠海市政府作出的驳回行政复议申请决定，分别向本院提起行政诉讼。还查明，南方金融传媒大厦公寓楼业主马绕兰、李赫、陆洋向珠海市政府申请行政复议，请求撤销《竣工验收备案表》。珠海市政府以不符合行政复议受理条件为由驳回其行政复议申请。马绕兰、李赫、陆洋不服，向本院提起行政诉讼，本院于2020年1月19日作出（2019）粤04行初62号《行政判决书》，驳回马绕兰、李赫、陆洋的诉讼请求。马绕兰、李赫、陆洋仍不服，向广东省高级人民法院提起上诉，该案正在二审审理中。本院裁判理由及结果依据《中华人民共和国物权法》第七十条的规定，业主对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。该法第七十六条第一款第七项规定，有关共有和共同管理权利的重大事项，由业主共同决定，被告珠海市政府认定原告周虹秀不是适格行政复议申请人并无不当。《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》对行政复议申请人的资格进行了一般规定,即与行政行为具有利害关系,但申请人是否适格并非全部由其规定，其他法律对行政复议申请人有特殊要求时，应符合相关要求。《中华人民共和国物权法》对业主主张共有和共同管理权利有明确要求，认定业主是否是适格行政复议申请人，还应以该法为依据。《竣工验收备案表》是横琴建设环保局针对南方金融传媒大厦所有业主作出的行政行为，涉及全体业主共有利益，原告认为该行为即使确认违法亦未对其他业主产生实际影响，与事实不符，不予支持。当行政行为侵犯业主权利时，以谁的名义提起行政诉讼，《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”可见，不是每个业主都享有诉权，当业主委员会不起诉时，须由达到一定比例的业主共同提起诉讼，行使集体诉权。行政复议和行政诉讼同为行政救济，两种救济方式在主体资格上判断标准均为利害关系标准，在认定业主是否为适格行政复议申请人和行政诉讼原告时，理应保持同一标准，否则可能造成业主直接提起行政诉讼会被依法裁定驳回起诉，而先行政复议却可进入实体审查程序的局面。本案中，周虹秀尽管与《竣工验收备案表》有利害关系，但以个人名义申请行政复议，明显不符合法定受理条件；即便以同期申请行政复议并在本院提起行政诉讼的四十二户业主计算，仍未达到可依法行使集体诉权的业主比例要求。综上，被告珠海市人民政府作出的珠府行复〔2019〕1166号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确；原告周虹秀的起诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告周虹秀的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告周虹秀负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  唐 文审 判 员  宋义明审 判 员  陈 伟审 判 员  黄莎莎人民陪审员  冯小明二〇二〇年七月二十四日书 记 员  雷 晨何凘诺