山东省邹城市人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）鲁0883行初7号原告张世萍，女，汉族，住曲阜市。委托代理人刘树华（张世萍之夫），男，汉族，住曲阜市，特别授权）。委托代理人贾国昌，北京炜衡律师事务所律师（特别授权）。被告曲阜市人民政府，住所地曲阜市春秋路**。法定代表人彭照辉，市长。委托代理人张亚汝，山东曲圣地律师事务所律师。委托代理人乔立柱，市政府工作人员。原告张世萍因与被告曲阜市人民政府（以下简称市政府）房屋拆迁行政赔偿一案，于2019年10月16日向本院提起行政赔偿诉讼。本院2020年1月8日立案受理后，于次日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月28日通过互联网法庭公开开庭审理了本案。原告委托代理人刘树华、贾国昌，被告委托代理人张亚汝、乔立柱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张世萍诉称，2019年6月17日，济宁市中级人民法院作出了（2019）鲁08行初118号《行政判决书》，判决确认曲阜市人民政府和曲阜市尼山镇人民政府于2018年12月14日强制拆除原告张世萍涉案房屋的行政行为违法。后，原告向被告申请国家赔偿，被告于2019年7月31收到原告的行政赔偿申请书，并于2019年9月27日作出曲行赔字（2019）11号行政赔偿决定书。原告认为，其向被告提出行政赔偿是有充分的法律依据的，而被告作出的（2019）11号行政赔偿决定书，在赔偿范围及赔偿金额的认定上，标准过低，严重侵犯了原告合法权益，应予撤销。一、被告作出行政赔偿决定前，并未与原告就赔偿标准、方式及数额进行协商，未听取原告的意见，违反法定程序，应予撤销。根据国家赔偿法第十三条之规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。从以上法条可以得知，被告在作出行政赔偿决定前，听取赔偿请求人的意见是其必须履行的法定职责。本案中，被告在未听取原告意见的情况下，单方面作出赔偿决定明显有悖法律规定，属于违法行政。二、被告作出的（2019）11号赔偿决定书赔偿房屋及附属物的赔偿标准过低，严重侵犯了原告的合法权益，应予撤销。国家赔偿法第四条规定，行政机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：…㈢违法征收、征用财产的；㈣造成财产损害的其他违法行为。根据上述法律规定，因被告违法行政给原告带来的财产损害都属于其赔偿范围。而被告（2019）11号赔偿决定书中，针对原告房屋补偿要求及因违法行政带来的经济损失如何赔偿并未作出赔偿决定，同时，房屋及附属物的赔偿标准过低，无任何法律依据，因此，应予撤销。三、被告于2018年11月30日强制拆除原告房屋的行政行为，已经济宁市中级人民法院确认违法，其依法应当向原告赔偿因强拆而造成的各类损失。涉案房屋及宅基地为原告合法拥有，因被告的违法行为导致财产灭失，其作为实施违法行政行为的行政机关，依据国家赔偿法相关规定，其应当承担赔偿。综上所述，为维护原告合法权益，特提起诉讼，请求依法撤销被告曲阜市人民政府作出的曲行赔字（2019）11号行政赔偿决定书；判令被告对原告的房屋按照120㎡进行两套房产权置换；判令被告按拆迁补偿标准价格向原告支付房屋拆迁过渡费及房屋附属物、地上附属物补助费等共计6.28万元；判令被告赔偿因强拆房屋导致的财产损失（清单附后）6.638万元。原告张世萍立案时提交、庭审时展示了如下证据、依据：1.（2019）鲁08行初118《行政判决书》。2.张世萍及刘浩（系张世萍之子）名下《房屋及附属物评估价格一览表》《房屋及附属物丈量登记表》及两处宅基地房屋被强拆各类损失清单。被告市政府辩称，一、作出曲行赔字（2019）11号行政赔偿决定书的程序合法。2019年7月31日，被告收到原告的国家赔偿书面申请后，立即立案，向鲁源东村××鲁源西村、尼山镇人民政府调查并收集证据，又于2019年8月28日组织了行政赔偿征求意见会，就赔偿方式、标准、数额等与申请人进行协商，因申请人要求过高，无法律依据，被告无奈于2019年9月27日出具行政赔偿决定书，并立即送达申请人。以上可见，被告作出赔偿决定书符合国家赔偿法第十三条之规定，即作出的程序合法。二、答辩人作出曲行赔字（2019）11号行政赔偿决定书，事实证据充分，适用法律正确。1.曲行赔字（2019）11号赔偿决定书，依据下列事实：⑴拆除原告房屋的行为已被济宁市中级人民法院确认违法。⑵拆除行为是由尼山镇鲁源东村××鲁源西村两个行政村具体实施，是自然村全体村民进行的整体搬迁安置，没有办理征地。拆除的目的是为贯彻落实党中央、国务院关于推进特色小镇建设的部署，实践《住房和城乡建设部关于保持和彰显特色小镇特色若干问题的通知》（建村[2017]144号）和《住房和城乡建设部办公厅关于做好第二批全国特色小镇推荐关注的通知》（建办村函[2017]357号）等文件精神要求，在孔子诞生地传承和弘扬中华民族优秀传统文化。拆除前4个月即2018年7月5日，答辩人发布《通告》，冻结尼山镇鲁源东村××鲁源西村两个行政村范围内房屋、设施等的建设，冻结两个行政村的户口变更。拆除期间，尼山镇人民政府受答辩人委托，组织征求广大村民意见，公示、制作《关于鲁源东村鲁源西村搬迁补偿安置的实施方案（草案）》《关于鲁源东村鲁源西村搬迁补偿安置的实施方案》，发出《致鲁源全体村民的一封信》等等大量工作。⑶鲁源东村××鲁源西村两村95%的村民，均已按《关于鲁源东村鲁源西村搬迁补偿安置的实施方案》标准签订搬迁补偿协议，仅有含本案原告在内的不足5%的户（约40余户）未达成一致被拆除。⑷按照《关于鲁源东村鲁源西村搬迁补偿安置的实施方案》对原告赔偿，与拆迁前相比，改善居住环境，提高生活质量。现已安置的鲁源新村，尼山脚下，一排排新颖别致的两层和三层楼房别墅群，街道整洁，花园映衬，人居环境彻底改变，这既是一项重大的乡村建设工程，更是济宁市、曲阜市探索乡村振兴模式的生动实践，并将依托尼山圣境项目的带动作用，鲁源新村60%的村民将实现本地就业，村集体收入突破500万元，这里已成为济宁市乡村旅游的投资热土，绝大多数村民正在迁入新居，幸福感和获得感大幅提升。2.曲行赔字（2019）11号行政赔偿决定书完全依照国家赔偿法等法规作出。赔偿方式和数额均符合《村民委员会组织法》《土地管理法》的规定，与《尼山镇人民政府关于鲁源东村鲁源西村搬迁补偿安置的实施方案》一致。另外，上级法院审判的类似案件，张某与张某姐弟俩的两个案子均已生效；二人服判没有上诉，现已执行完毕。印证答辩人依据上述事实和法律作出决定是正确的。三、原告要求按照120㎡进行两套房产权安置，支付房屋过渡费、房屋附属物、地上附着物补助费等62800元；强拆房屋导致的财产损失66380元的诉讼请求，既无充分有效证据证明，也严重违背公平原则。总之，尽管拆除原告房屋的行为被济宁市中级人民法院确认违法，但目的是改善村民的居住环境，提高村民的生活质量，发展集体经济，这一目的目前已实现，曲行赔字（2019）11号行政赔偿决定书应予维持，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告市政府在法定期限内向本院提交了如下证据、依据：1-1.行政赔偿决定书；1-2.行政赔偿申请书；1-3.行政赔偿征求意见会会议记录。证明：作出行政赔偿决定的程序合法，决定内容依据充分。2-1.曲阜市人民政府通告；2-2.关于曲阜市尼山镇人民政府鲁源新村项目可行性研究报告的批复；2-3.授权委托书。证明：组织、指导鲁源东村××鲁源西村搬迁的前期工作，并授权镇政府组织辖区内鲁源东村××鲁源西村的搬迁安置。3-1.尼政发[2018]32号文件《关于鲁源东村鲁源西村搬迁补偿安置的实施方案》；3-2.致鲁源全体村民的一封信、公告。证明：搬迁补偿安置标准均经曲阜市尼山镇人民政府公告和协助村委会具体落实。4-1.鲁源东村鲁源西村整体搬迁安置的说明；4-2.（2019）鲁08行赔初6号。证明：鲁源东村鲁源西村整体搬迁拆迁后，不再规划宅基地，不同意按照《实施方案》安置的，货币补偿。5-1.房屋及附属物丈量登记表、房屋及附属物评估价格一览表；5-2.村集体研究村民享受房屋安置证明（或村安置确认统计表）；5-3.现场照片。证明：答辩人作出的赔偿决定依据的事实证据确凿，法规充分。经本院委托，山东广发永正价格评估咨询服务有限公司于2020年6月29日出具的鲁广正价鉴评字[2020]第SF00322号《司法鉴定价格评估报告》显示：对被拆除的房屋及造成的各项损失鉴定评估：一、张世萍：北屋86296元、东屋21060元、院墙2780元、压水井600元、果树600元、果树300元、树木1200元、宅基地10710元，小计123546元。二、刘浩：北屋70705.60元、东屋23180元、西屋27280元、院墙2740元、压水井600元、水泥地535、果树1800元、树木1200元、宅基地12582元，小计140622.60元（结果取整数）。合计264168元（贰拾陆万肆仟壹佰陆拾捌元）。经庭审质证，㈠原告对被告提交证据的质证意见：对于第1组证据真实性认可，但不能达到被告的证明目的，只是形式上的征求意见，并没有实质上进行；对2-1到4-1的证据均不认可，在法院判决书当中已经判定被告的这些行为违法，上述文件已被否定，118号判决书第6页进行了明确说明；对于4-2不认可；对第5-1、5-2证据面积数、树木棵数等客观数字认可，对价格不认可，日期是2018年的评估，不能作为今天的评估标准，2018年的标准特别低；对5-3不认可。补偿标准被告没有事实和法律依据，应该按济宁市2019年农村搬迁补偿标准进行。㈡被告对原告提交证据的质证意见：对于证据1真实性无异议，证明观点有异议，本案是尼山镇鲁源东村和鲁源西村两个行政村实施的村庄整体就近搬迁，本案没有涉及征收；对证据2、对原告的赔偿清单质证，大门、内门、窗户、钢材等属于房屋的一部分是与房屋作为一个整体进行作价，对其单独主张损失不认可，对其他损失不认可，结合评估价格一览表，原告对树木棵数是认可的，我们认可的是丈量表中签字确认的树木棵数，认可赔偿水井数额中包含潜水泵，但不认可原告主张的交通费、误工费，不属于赔偿法规定的直接经济损失，对该项损失不认可。本院听取了各方当事人的质辩意见，经审查、评议，认为：被告提交的证据系行政行为过程中收集制作的书面材料，符合行政诉讼证据的要求；原告提交的证据符合行政诉讼证据的规定要求，本院均予采纳。对于山东广发永正价格评估咨询服务有限公司出具的鲁广正价鉴评字[2020]第SF00322号《司法鉴定价格评估报告》，该报告系本院根据原告申请依职权委托具有鉴定资质的价格评估机构对涉案房屋及附属物价格做出的评估咨询报告，鉴定程序合法。因原告房屋已被拆除，本院依据原被告双方均认可的房屋被拆除前的丈量登记情况，结合原告提供的房屋状况图片资料，最大程度还原原告被拆除房屋状况，并委托有资质的评估机构出具评估咨询报告并无不当。虽然因原告房屋灭失，评估机构未能对其房屋进行勘查、测量，但原告对于其房屋灭失前被告对其房屋所做丈量登记表中的房屋数据并未提出异议，评估机构根据上述房屋数据作出咨询报告并无不当。对于上述评估报告，被告对刘浩名下房屋评估价格没有异议，对张世萍名下房屋评估价格真实性有异议，提出了价格过高不能作为本案裁决依据的主张，但未提交事实证据或法律依据。综上，本院对上述评估报告的真实性、关联性、合法性予以确认。经审理查明，原告张世萍系曲阜市尼山镇鲁源东村村民，在该村建有房屋。2018年7月5日，被告曲阜市人民政府作出《通告》，冻结尼山镇鲁源东村××鲁源西村两个村庄范围内房屋、设施建设和户口变更等手续。2018年7月20日，由被告曲阜市人民政府成立的曲阜尼山圣境文化旅游项目建设指挥部作出《鲁源村搬迁补偿安置实施方案（草案）》。2018年9月28日，尼山镇人民政府作出《尼山镇人民政府关于鲁源东村鲁源西村搬迁补偿安置的实施方案》并张贴公告。同日作出《公告》载明，为加快推进国家级特色小镇重点项目建设，进一步完善城乡基础建设，提高村民生活水平，经市政府研究决定，对鲁源东村××鲁源西村村民的宅基地、房屋及附属设施实施搬迁。明确了搬迁的范围、搬迁实施主体、搬迁实施期限、搬迁补偿安置方式等内容。2018年11月20日,曲阜尼山圣境文化旅游项目建设指挥部向原告下达《限期拆除通知书》，要求原告7日内签订搬迁补偿安置协议，交付在该区域内2处房屋及地上附属物，否则强制拆除。2018年12月14日，原告的涉案2处房屋被强制拆除。2019年6月17日，济宁市中级人民法院作出(2019)鲁08行初118号《行政判决书》，确认被告曲阜市人民政府和曲阜市尼山镇人民政府于2018年12月14日强制拆除原告张世萍涉案房屋的行政行为违法。2019年7月31日，原告向被告递交行政赔偿申请书。2019年9月27日，被告作出曲行赔字（2019）11号《行政赔偿决定书》，决定：一、房屋及附属物赔偿。根据《尼山镇人民政府关于鲁源东村鲁源西村搬迁补偿安置的实施方案》（尼政发（2018）32号），给予赔偿请求人房屋及附属物赔偿总金额为64343.00元（大写陆万肆仟叁佰肆拾叁元整）。二、赔偿搬家费800元。原告不服，提起本案诉讼。本院认为，本案系曲阜市人民政府和曲阜市尼山镇人民政府违法强制拆除原告张世萍房屋引发的行政赔偿争议。本案的争议焦点为：1.被告作出的曲行赔字[2019]11号《行政赔偿决定书》是否应予撤销？2.原告的房屋及附属物损失赔偿范围如何确定？3.原告室内物品损失如何认定？4.原告要求在回迁区域获得安置房的主张是否应予支持？5.如何对待原告赔偿方式的选择？一、关于被告作出的曲行赔字[2019]11号《行政赔偿决定书》是否应予撤销问题。本院认为，随着济宁市中级人民法院（2019）鲁08行初118号《行政判决书》确认被告曲阜市人民政府强制拆除原告张世萍涉案房屋的行为违法，本案已由行政补偿转化为行政赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十二条、第三十六条等规定，在土地、房屋征收过程中，对因违法强制拆除造成被征收人房屋等财产损失的，参照土地征收补偿标准予以行政赔偿，确保被征收人因违法强制拆除行为造成损失获得的行政赔偿，不低于行政机关合法征收拆除房屋给予被征收人的行政补偿，这一做法符合国家赔偿法关于“直接损失”赔偿的基本原则，不违反法律规定。但纵观被告提交的证据，其并不能证明曲行赔字[2019]11号《行政赔偿决定书》所依据的《房屋及附属物评估价格一览表》系依法选定的评估机构作出，也不能证明该评估机构在法定期限内与土地所有权人、房屋所有权人进行了有效协商。因此，被告作出的曲行赔字[2019]11号《行政赔偿决定书》，主要证据不足，依法应予撤销。二、关于原告的房屋及附属物损失赔偿范围如何确定问题。《国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案行政赔偿责任之源起，系在鲁源东村××鲁源西村实施整体搬迁过程中，因未与原告张世萍达成安置补偿协议，被告组织人员将涉案房屋及附属物强制拆除。该行为被济宁市中级人民法院行政判决确认违法。根据行政法的基本原理，行政机关基于合法行政行为造成他人损害产生的是补偿责任，反之因违法实施行政行为造成他人损害产生的是赔偿责任。行政赔偿是国家赔偿的一种形式。《国家赔偿法》上述“直接损失”的范围，除包括被拆除房屋及附属物重置成本损失外，还应包括原告应享有的安置补偿权益。根据原告张世萍申请，本院依法委托山东广发永正价格评估咨询服务有限公司对原告被拆除房屋及附属物的价值进行了评估，考虑到对涉案违法强制拆除行为的惩罚性，该评估基准日确定为“委托评估之日”，评估标准确认为房屋“重置全新价格”。根据山东广发永正价格评估咨询服务有限公司于2020年6月29日出具的鲁广正价鉴评字[2020]第SF00322号《司法鉴定价格评估报告》显示，涉案2处房屋及附属物价值为264168元。从被告委托尼山镇人民政府制定的《关于鲁源东村鲁源西村搬迁补偿安置的实施方案》（尼政发[2018]32号）以及被告提交的原告名下《房屋及附属物评估价格一览表》所列内容来看，补偿事项还包括12个月的安置补助费550×12=6600元、搬家费800元。本院认为，上述评估报告中所载的房屋及其附属物的价值能够反映原告涉案房产的损失情况，再加上原告可以通过安置补偿程序获得的其他相应补偿，是被告应当支付的对原告损失的赔偿数额。三、关于原告室内物品损失如何认定问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”因此，原告应当就其房屋内物品损失事实、损害大小、损害金额承担举证责任，否则将承担不利后果。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款还规定：“在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”因此，因行政机关违反正当程序，不依法公证或者依法制作物品清单，给原告履行举证责任造成困难的，且被告也无法举证证明实际损失金额的，人民法院可在原告就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下，依法作出认定。本案中，原告的房屋内物品因违法强拆行为灭失，在原告与被告均对房屋内物品无法提供证据予以证明的情况下，原告合情合理的赔偿请求应当得到支持。根据原告陈述，结合日常生活经验，考虑到原告及家人长期在外地生活、原告之子参军服役以及物品折旧等因素，酌情确定原告两处房屋室内物品损失共1000元。至于原告提出的误工费、交通费、诉讼费等损失，不属于国家赔偿的范围。因此，对原告的该项主张，本院不予支持。四、对于原告要求在回迁区域获得安置房的主张是否应予支持的问题。因涉案房屋所在村庄整体迁移，村委统一收回村民原宅基地，根据鲁源东村××鲁源西村搬迁补偿安置实施方案，村委收回村民宅基地时根据宅基地取得、使用情况确定了不同的补偿标准：对于村民根据“一户一宅”取得并使用的宅基按照50000元/亩的价格给予村民补偿，并根据村民意愿可选择在新村获得新宅基地安置房屋或选择货币补偿及享受城市规划区内购房奖励；对于由于历史原因多占用应退还未退还的宅基地，宅基地使用权由村委会无偿收回，不再安排新宅基地。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条之规定，宅基地的分配使用属于需经村民会议讨论决定事项。本案中，原告及其弟名下的房屋所占宅基是否系多占宅基，是否属于无偿收回的宅基及原告能否在回迁新村获得宅基安置房，均属于需要原告所在村集体经济组织村民会议讨论事项，不属于人民法院的审理范围。因此，对于原告要求在回迁区域获得安置房的诉讼主张，本院不予支持。五、关于如何对待原告赔偿方式的选择问题。原告涉案房屋系在曲阜市××山镇××、××村庄整体搬迁过程中被强制拆除，在村庄搬迁过程中所实施的《鲁源东村鲁源西村搬迁补偿安置实施方案》已经村庄大多数村民认可并据此签订补偿安置协议。在该方案中，对于原村旧房拆除后予以新村房屋产权调换安置，是建立在旧房120㎡以内按照1500元/㎡，超过120㎡按评估价格(500-850元/㎡考虑折旧)的标准对旧房价值予以认定，并据此与新安置房结算差价。上述补偿安置方案中对旧房的价值认定标准与本案委托评估价值标准不同，故本院不宜判决原告在本案评估价值基础上进行产权调换，但根据赔偿不低于补偿的原则，如原告认为按照上述补偿安置方案设定的标准认定旧房价值并选择安置可使其获得更大的利益保障，而放弃本判决确定的货币补偿方式，则被告应组织协调相关部门保障原告按照上述方案获得产权调换房屋安置的权益。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条、七十条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条㈣项、第三十二条、第三十六条㈣㈧项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、撤销被告曲阜市人民政府于2019年9月27日作出的曲行赔字（2019）11号《行政赔偿决定书》；二、被告曲阜市人民政府于判决生效后30日内支付原告张世萍房屋及附属物赔偿金279968.00元（264168元+6600元×2+800元×2+1000元）；三、驳回原告张世萍的其他诉讼请求。案件评估鉴定费10000元，由被告曲阜市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  刘克斌人民陪审员  崔俊来人民陪审员  高 伟二〇二〇年七月七日书 记 员  陈逸飞