河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初329号原告张小毛，男，汉族，1938年2月2日出生，住郑州市。法定代理人张国荣，女，汉族，1948年7月22日出生，住郑州市。委托代理人张明，河南秉正律师事务所律师。被告郑州市二七区人民政府，住所地郑州市**政通路**。法定代表人苏建设，区长。委托代理人张书太，二七区马寨镇政府工作人员。委托代理人姚艳秋，上海海华永泰（郑州）律师事务所律师。原告张小毛诉被告郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）行政协议纠纷一案，于2020年4月10日向本院提起行政诉讼。本院立案后依法组成合议庭，于2020年6月11日公开开庭审理了本案。原告张小毛的法定代理人张国荣、委托代理人张明，被告二七区政府的委托代理人张书太、姚艳秋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张小毛诉讼请求：1．撤销被告与原告张小毛（张秀枝代）签订的《马寨镇水磨村合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号为：MZSM-1-328）；2．诉讼费用由被告负担。事实与理由：2016年11月1日，被告与原告（张秀枝代）签订《马寨镇水磨村合村并城拆迁安置补偿协议书》，张秀枝未经原告同意全部选择货币安置，致使原告未获得安置面积，导致无房居住。另被告以张小毛之父张合群名下的宅基地为依据签订拆迁安置协议是错误的，张小毛一直和其兄张天顺（已去世）共同生活，与张天顺是一户居民，张天顺名下有宅基地一处，应该以张天顺名下宅基地与张小毛签订协议，由于被告在未经原告同意的情况下，私自以张合群名下宅基地为依据签订协议是错误的。综上，被告与张小毛（张秀枝代）签订的《马寨镇水磨村合村并城拆迁安置补偿协议书》违法，应当撤销，故提起诉讼要求解决。被告二七区政府答辩称：一、原告的起诉已经超过法定起诉期限。对原告水磨村的征迁发生在2016年10月份，《行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”该司法解释第六十九条第二项规定“超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，应当裁定驳回起诉”。故原告的起诉已经超过法定的起诉期限，不应被立案。如果已经立案的，应当裁定驳回起诉。二、原告属于重复起诉。根据郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初581号行政裁定书，原告的代理人曾以同样的诉求、同样的理由以张小毛的名义于2019年8月6日向郑州铁路运输中级法院起诉，要求撤销张秀枝代签的行政协议。铁路中院当庭查明原告张小毛在回答法庭询问时不能正确表达自己的意志，该代理人亦称张小毛是其妹妹张国荣的带领下办理的委托手续，提起本案是其妹妹的意思表示。因张小毛的××证显示其监护人为张宝军，而非张小毛的妹妹。故裁定驳回了张小毛的起诉。原告本次又以同样的事实和理由起诉撤销行政协议，属于重复起诉，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第六项的规定，应当裁定驳回起诉。三、原告的法定代理人系张宝军，而非张国荣。根据郑州市二七区××人联合会给张小毛的××证，张小毛属于智力××四级，法定监护人为张宝军（其侄子）。张国荣不是张小毛的法定代理人，无权代理张小毛起诉。四、原告的嫂子张秀枝代签协议是合法有效的，且其已实际得到补偿。张小毛有兄弟三人，诉状中所称的张小毛的父亲张合群、兄长张天顺在拆迁前均已去世。张小毛本人有××，属无民事行为能力人。且其本人名下无宅基地，他所居住的宅院是其已去世父亲名下的，经过村民代表同意，本着公平原则、照顾弱小，根据2016年10月《马寨镇水磨社区拆迁安置补偿实施方案》第四条关于“补偿安置主体权属的认定”第一款，按照“一宅一户一证”的原则，依据集体建设用地使用证（宅基地证），以合法宅基地上合法合规建筑物面积为产权置换或货币补偿的面积。该条第三款“以公安部门登记的户籍人口信息和镇、村、组三级认定为依据，严格界定享受村民待遇的人口。原则上以公安部门登记的‘户籍户’和政府批准的‘宅基地’核定被安置户。”以他父亲名下的宅基地与他签订拆迁协议是符合拆迁安置政策的。由于其户口一直和其嫂子张秀枝在一个户口本上，张秀枝是户主，也是其实际监护人，在当时没有指定法定代理人的时候，由张秀枝代签也是合情合理、于法有据的。至于张天顺名下的宅院属于谁，和本案不是一个法律关系。被告给原告的补偿已经全部履行完毕，其补偿款现已经全部被其妹妹张国荣保管。综上，原告本身无民事行为能力，起诉状上法定代理人并不是真正的法定代理人，无权代张小毛提起诉讼。且本案不仅是重复起诉，而且超过了法定的起诉期限。请求驳回其起诉。原告张小毛向本院提交并经庭审质证的证据如下：证据一、对张某的调查笔录一份，证明张天顺生前与张小毛在张天顺宅院三间瓦房内共同居住生活，张天顺去世后，张小毛一人在该宅院三间瓦房生活。证据二、张天顺宅基地使用证存根复印件一份和张天顺宅基地上房屋照片两张，证明张天顺的宅基地情况，张天顺去世后，该宅基地由张小毛继承使用。证据三、郑州市二七区人民法院作出的（2017）豫0103民初10183号民事判决书一份，证明因被告存在非法行政，把张小毛应获得的拆迁利益，与张秀枝签订拆迁协议，张秀枝未经张小毛同意，选择货币补偿，致张小毛没有一间房屋安身。另货币补偿被张秀枝等人私自占有，张小毛起诉后，法院判决张秀枝等人返还，至今尚在二七法院执行。因被告的违法行为导致张小毛利益受损。证据四、照片四张，证明张合群宅基地上房屋情况，该房屋上标注的有194字样，此房屋为张富军占用张合群宅基地所建的房屋。证据五、郑州市二七区人民法院作出的（2019）豫0103民特38号民事判决书一份，证明张国荣经法院指定为张小毛的监护人。被告二七区政府对原告张小毛的证据发表质证意见如下：证据一、张某系张小毛的弟弟、张国荣的哥哥，住在中原区。他的证言和他曾经在（2017）豫0103民初10183号判决中的答辩不一致，在该份判决中，他承认张小毛系侄子张富军赡养。实际情况是，张天顺生前也一直未结婚，他和张小毛均由侄子张富军赡养。且2012年年底张天顺去世，直到拆迁时被张国荣带走，均是由张富军赡养。证据二、张天顺出生于1926年2月7日，2012年12月18日去世，未婚，生前一直由其侄子张富军赡养，和张富军一个公安户。张天顺名下有一处宅基地，上面的房屋由其侄子张富军分两次所盖，一次是1994年，张富军出资10万元，建了400平方米；一次是2014年，张富军又出资24万元，在原有的基础上加盖了600平方米。水磨村2016年10月进行拆迁，按照相关法律和拆迁安置补偿办法，张天顺去世后，宅基地应由村集体收回，宅基地上的房子由于是张富军建的，应该按照附着物补偿给张富军。张天顺如有财产，应该由抚养人张富军继承。其财产就算张富军不继承，张天顺兄妹六人，在其他人未放弃继承权的情况下，也不该由张小毛继承。证据三、该民事判决的有效性及张小毛的委托代理人是否合法在此不做过多陈述。但该判决只是对几位被告包括现在的监护人张国荣、证人张某所签订的对张小毛赡养协议的合法性进行确认，并未涉及拆迁协议。尽管张小毛是智障人士，为了保护张小毛的合法权益，水磨村拆迁指挥部还是以张小毛父亲张合群的宅基地使用权证（宅院是荒的，证载面积1.79分）、以张富军盖的房子实际按2.5分予以安置。由于其和其哥哥（张聚才、已去世）、嫂子（张秀枝）是一个公安户，张秀枝是户主，是当时张小毛的法定监护人（赡养张小毛的张富军系张秀枝的儿子），按照拆迁安置补偿办法，协议只能对着户主张秀枝签订。被告的拆迁安置行为及拆迁安置协议合法有效。由于其妹妹张国荣在签订赡养协议后反悔，以自己的名义为张小毛聘请了律师（自己是被告之一），通过民事诉讼，在她还未经过生效法律文书确认为监护人的情况下，将拆迁款项全部追回并占有。证据四、照片上确实是张富军盖的房，但不是占用张合群宅基地所建的。张合群的宅基地是废弃的，上面的草房早已坍塌。为了给张小毛补偿，指挥部经与张富军协商，将把张富军盖的三间房屋算到了张小毛的协议里，这样给张小毛的补偿合法化，而张富军的补偿就少算了附着物。证据五、该判决书系2020年1月2日，原告的妹妹张国荣在郑州铁路运输中级法院裁定驳回其起诉后，其绕过监护人张宝军（当时也是经张某、张国荣商议，指定张宝军为监护人），单独提起的诉讼。但也只能证明从判决书生效后，张国荣才是张小毛的监护人，不能否认之前其他监护人所做的行为，即不能由此推翻2016年10月张秀枝作为户主、监护人代张小毛签订的拆迁安置协议。被告二七区政府向本院提交并经庭审质证的证据如下：第一组证据（法律和政策依据）：1．《中华人民共和国土地管理法》；2．河南省实施《土地管理法》办法；3．《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》（郑政文〔2011〕257号）；4．《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文〔2014〕142号）；5．《马寨镇水磨社区拆迁补偿安置实施方案》；证明目的：证据1第六十二条证明了“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”；证据2河南省实施《土地管理法》办法第五十三条，证明法律、法规均规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，且每户宅基地面积不得超过二分半。证据3、4证明了郑州市人民政府要求各区政府对本区合村并城的拆迁补偿安置负总责，制定拆迁安置方案，确定合村并城的范围、对象及规模。被告制定并公开发布的《马寨镇水磨社区拆迁补偿安置实施方案》，是确定拆迁安置补偿主体及补偿标准的依据。证据5证明了《马寨镇水磨社区拆迁补偿安置实施方案》是经过公示、并经过4+2的研究方式通过的。该办法第四条关于“补偿安置主体权属的认定”第一款，按照“一宅一户一证”的原则，依据集体建设用地使用证（宅基地证），以合法宅基地上合法合规建筑物面积为产权置换或货币补偿的面积。该条第三款“以公安部门登记的户籍人口信息和镇、村、组三级认定为依据，严格界定享受村民待遇的人口。原则上以公安部门登记的‘户籍’和政府批准的‘宅基地’核定被安置户。”第二组证据：1．原告张小毛2019年8月5日的起诉状、郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初581号行政裁定书；证明目的：原告代理人曾以同样的诉求、同样的理由以张小毛的名义于2019年8月6日向郑州铁路运输中级法院起诉，要求撤销张秀枝代签的行政协议。铁路中院当庭查明原告张小毛在回答法庭询问时不能正确表达自己的意志，该代理人亦称张小毛是其妹妹张国荣带领下办理的委托手续，提起本案是其妹妹的意思表示。因张小毛的××证显示其监护人为张宝军，而非张小毛的妹妹。故裁定驳回了张小毛的起诉。同时也证明了该案属于重复起诉。2．原告张小毛的××证明及郑州市第八人民医院的诊断证明；证明目的：原告张小毛属于智力××，法定监护人是张宝军；3．原告张小毛的拆迁安置档案及支付凭证；证明目的：该安置档案包含原告的身份和户籍信息、水磨社区家庭人口及宅基地情况统计表、房屋拆迁测量登记表、宅基地证、腾空房屋验收单、水磨社区及村民代表出具的原告和宅基地户主的关系证明、原告给其嫂子张秀枝的委托证明、以及结算单、安置补偿协议和货币安置协议等。证明了原告张小毛的户口在其嫂子张秀枝的户口本上，其嫂子是户主。而给原告补偿所依据的宅院户主是其父亲张合群的（已去世），宅基地证为号为00667**，证载面积为0.179亩，实际按照0.25亩进行补偿。由于原告张小毛身体原因（智障），其嫂子是其合法监护人，拆迁安置补偿协议由其嫂子张秀枝代签，合法有效。张秀枝代为选择了货币安置，经过核算，实际结算金额为139.4750万元，已全部补偿到位。4．郑州市二七区人民法院（2017）豫0103民初10183号民事判决书及（2018）豫0103执2770号执行裁定书；证明目的：张小毛的拆迁补偿款现在全部由其妹妹张国荣领走。原告张小毛对被告二七区政府的证据发表质证意见如下：第一组证据：1．无异议。原告诉请所依据的法律事实完全符合《中华人民共和国土地管理法》的规定。2．无异议。原告诉请所依据的法律事实完全符合河南省实施《土地管理法》办法的规定。3．证明目的有异议。该证据恰恰证明了原告张小毛应以继承张天顺的宅基地为事实依据获得赔偿主体资格和相关赔偿。4．证明目的有异议。该证据恰恰证明了原告张小毛应依继承张天顺的宅基地为事实依据获得赔偿主体资格和相关赔偿。5．证明目的有异议。该证据亦证明了被告在核定被安置户过程中不仅要依据户口登记信息，同时还要根据宅基地的实际情况相结合来确定被安置户和相关补偿。本案中被告仅凭户口信息核定被安置户其具体行政行为显然违法。第二组证据：1．证明目的有异议。该证据中铁路运输中级法院因当事人主体适格问题及委托代理瑕疵，所作出的裁定是驳回起诉并非驳回诉讼请求。根据《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第142条：裁定不予受理、驳回起诉的案件，原告再次起诉的，如果符合起诉条件，人民法院应予受理。故本案并非重复诉讼。2．合法性、关联性、证明目的均有异议，根据《中华人民共和国民法总则》第三十一条的规定，监护人的确定由被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门指定监护人，有关当事人对指定不服的，可以向人民法院申请指定监护人。该证据仅能证明原告存在智力××，但在原告监护人确认的问题上，××证的发证机关和医院并非确定原告监护人的法定主体，该证据不能证明原告法定监护人是张宝军。3．合法性、关联性、证明目的有异议。该组证据中房屋拆迁测量登记表、腾房验收单、结算单、安置补偿协议和货币安置协议等资料均系原告嫂子张秀枝签署的。因原告为限制民事行为能力人其签署的授权委托书因无监护人在场或事后追认而无效，另外，张秀枝所谓代为签署的相关文件均非当事人真实意思表示亦应认定为无效行为。该证据系因被告错误的具体行政行为导致对原告合法权益的侵害。本案原告依法所拥有的宅基地应系依法继承其大哥张天顺的宅基地。经庭审质证，并综合双方当事人在庭审中发表的质证意见，根据证据规则，本院认定事实如下：2011年11月7日郑州市人民政府印发《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》（郑政文〔2011〕257号）。二七区政府根据前述文件及其他相关政策依据制定并公开发布了《马寨镇水磨社区拆迁补偿安置实施方案》，确定了拆迁安置补偿主体及补偿标准。该方案第四条关于“补偿安置主体权属的认定”第一款，按照“一宅一户一证”的原则，依据集体建设用地使用证（宅基地证），以合法宅基地上合法合规建筑物面积为产权置换或货币补偿的面积。该条第三款“以公安部门登记的户籍人口信息和镇、村、组三级认定为依据，严格界定享受村民待遇的人口。原则上以公安部门登记的‘户籍’和政府批准的‘宅基地’核定被安置户。”根据二七区政府提供的登记日期为2013年6月20日的户口本显示，张小毛的户口在其嫂子张秀枝的户口本上，张秀枝为户主。2016年11月1日，张小毛（张秀枝代）与二七区马寨镇水磨村拆迁改造项目指挥部签订了《马寨镇水磨村合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号为：MZSM-1-328）。该拆迁安置补偿协议第五条结算：“2．应享有安置房建筑面积共504㎡。选择货币安置面积504平方米，货币补偿金额1512000元；实享有过渡费的安置面积（产权置换面积）0平方米。……实际结算金额1394750元。”同日，张小毛（张秀枝代）还签署了该拆迁安置补偿协议附件9《货币补偿申请书》、附件10《货币安置协议书》。该附件10《货币安置协议书》。显示，张小毛自愿选择504平方米安置面积为货币方式补偿，货币补偿标准为每平方米3000元，总价款为人民币1512000元，一次性结清，货币补偿面积补偿后不再发放过渡费等。另查明：张小毛与张国荣、张某、张聚财（现已去世）、张天顺（现已去世）系兄弟姐妹关系，张秀枝系张聚财的妻子，张宝军、张富军、张建军系张聚财和张秀枝的儿子。2018年3月19日中国××人联合会为张小毛颁发的××人证显示张小毛的监护人为张宝军。2020年1月2日郑州市二七区人民法院作出（2019）豫0103民特38号民事判决，指定张国荣为张小毛的监护人。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，合村并城项目指挥部系二七区政府为进行合村并城改造而成立，故此二七区政府为本案适格被告。本案原告主张被告与原告张小毛（张秀枝代）签订的《马寨镇水磨村合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号为：MZSM-1-328）违法，进而要求撤销上述协议。根据本院查明的情况，案涉协议签订于2016年11月1日，结合在卷材料，当时张小毛的户口在其嫂子张秀枝的户口本上，张秀枝为户主，且张小毛的××证显示其监护人为张宝军。根据《马寨镇水磨社区拆迁补偿安置实施方案》所确定的安置补偿标准，原则上以公安部门登记的“户籍户”和政府批准的“宅基地”核定被安置户。因张小毛智力××，由其户籍所在户登记户主张秀枝代为签订案涉行政协议既符合客观实际，亦能充分保障张小毛的合法权益，故被告在签订该协议时已充分履行了审慎审查的义务，签订的案涉协议合法有效，并无不当。本案中，张国荣系2020年1月2日经郑州市**人民法院指定为张小毛的法定监护人，现其以张秀枝在2016年11月签订案涉协议时未经过原告同意全部选择货币安置为由要求撤销该协议没有事实及法律依据。此外，案涉协议也无证据证明存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的应当予以撤销的法定情形。故对原告要求撤销案涉协议的诉讼请求，本院不予支持。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”案涉拆迁协议发生在2016年11月份，原告当时即已明知案涉协议的签订及内容，其于2020年4月10日提起本案诉讼，显已超过法定起诉期限，且未举证证明其存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张小毛的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张小毛负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式九份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  赵军胜审判员  张 启审判员  徐 滢二〇二〇年七月三十日书记员  钱梦阳