广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂行终692号 上诉人（一审原告）：覃军，男，1975年7月22日出生，壮族，住广西横县。 被上诉人（一审被告）：横县人民政府，住所地横县横州镇江滨西路**。 法定代表人：曾鹏鑫，县长。 委托代理人：袁业校，横县国土资源局法规与调处股股长。 委托代理人：雷德强，广西辉博律师事务所律师。 上诉人覃军因与被上诉人横县人民政府（以下简称横县政府）确认征地方案公告违法及撤销一案，不服南宁市中级人民法院（2020）桂01行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：......（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；......（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，横县政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，依法发布涉诉征收土地方案公告的行为，仅是将批准机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等批准事项，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为，是一个对被征收人即本案覃军权利义务不产生实际影响的程序性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故对于覃军的起诉，依法应予以驳回。关于覃军主张横县政府超范围征收集体土地的问题，根据广西壮族自治区人民政府（以下简称广西区政府）2018年12月28日作出的桂政土批函〔2018〕1024号《关于横县2018年第四批次乡镇建设用地的批复》（以下简称1024用地批复）内容，同意将横县莲塘镇山柏村民委员会、石塘镇陆村村民委员会、新福镇彭岭村民委员会集体土地2.0065公顷征收为国有，作为横县2018年第四批次乡镇建设用地。而横县政府于2019年1月25日发布的《横县人民政府征收土地方案公告》（二0一九第四号）（以下简称涉诉征收土地方案公告）第三部分“被征收土地涉及村（组）及面积”中，已明确：经自治区人民政府批准，同意将横县莲塘镇山柏村委山柏经联社、石塘镇陆村村委陆村经联社、新福镇彭岭村委高坪村第一、二、三村民小组共有的集体农用地1.8179公顷转为建设用地并征收为国有；另征收上述村民委员会的建设用地0.0085公顷和未利用地0.1801公顷，共计2.0065公顷土地，作为横县2018年第四批次乡镇建设用地。由此可知，两者的内容及面积是一致的，并没有超过广西区政府批准的征收土地面积。覃军认为横县政府超范围征收集体土地与事实不符，不予采纳。据此，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款的规定，裁定驳回覃军的起诉。 覃军上诉称：（一）根据1024号用地批复仅是同意征收横县三镇集体土地2.0065公顷征收为国有，作为横县2018年第四批次乡镇建设用地，没有批复同意用于加油站建设项目的商服用地，涉诉征收土地方案公告却将被征收土地用于彭岭加油站项目建设，土地用途为商服用地，则该内容与征地批复的用途不符，也违背了征收集体土地应当为公共利益需要的法律规定。（二）一审法院明知覃军的诉讼请求不明确，却不进行明确、清晰的释明，不充分征求覃军是否变更诉讼请求的意见，经不开庭直接驳回起诉，程序违法。（三）覃军提供的证据证明，横县政府征收高坪村第一、二、三组的土地达16.347亩，远远超过广西区政府批复征收的0.3336公顷，一审法院未经开庭质证审理，认定覃军关于横县政府超范围征收集体土地的主张与事实不符，属认定事实错误。参照（2016）最高法行申2346号行政裁定，被征收人以征收公告内容与征地批复批准征收土地的范围、用途、面积、补偿标准等内容不相符为由提起诉讼的，属于人民法院的受案范围。综上，请求二审法院撤销一审裁定，责令一审法院继续审理，充分向覃军就诉讼请求进行释明的情况下，充分保障诉讼权利，作出合法公正的裁判。 本院认为，本案被诉行政行为系横县政府于2019年1月25日发布涉诉征收土地方案公告的行为。根据双方当事人诉辩意见，本案争议焦点，一是涉诉征收土地方案公告行为是否可诉，二是一审程序是否违法。 （一）关于涉诉征收土地方案公告是否可诉问题。覃军以涉诉征收土地方案公告征收土地面积超出广西区政府1024征地批复批准征收土地面积为由提起诉讼，覃军又主张涉诉征收土地方案公告的征收土地用途超出征地批复范围。经审查，1024征地批复涉及覃军上述诉讼主张的内容为：“同意将横县莲塘镇山柏村委山柏经联社、石塘镇陆村村委陆村经联社、新福镇彭岭村委高坪村第一、二、三村民小组共有的集体农用地1.8179公顷转为建设用地并征收为国有；另征收上述村民委员会的建设用地0.0085公顷和未利用地0.1801公顷，共计2.0065公顷土地，作为横县2018年第四批次乡镇建设用地。” 关于公告征收面积。批复征收2.0065公顷（旱地1.6258公顷、有林地0.1921公顷、建设用地0.0085公顷、未利用地0.1801公顷）；公告为集体农用地1.8179公顷(旱地1.6258公顷、有林地0.1921公顷）转为建设用地并征为国有；另征收上述村民委员会的建设用地0.0085公顷和未利用地0.1801公顷，共计2.0065公顷土地。即公告征收面积与征地批复面积一致。一审法院不予采信覃军该主张，有事实依据。 关于公告征收土地用途。批复同意征收作为横县2018年第四批次乡镇建设用地；公告征用土用途为商服用地、工矿仓储用地、公共管理与公共服务用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条第二款“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。”以及第三款“建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；”的规定，商服用地属于建设用地情形之一，即建设用地与商服用地两者之间属于整体与部分的关系，公告关于“商服用地”的内容并没有超过征地批复关于“乡镇建设用地”的范围。覃军以商服用地非因公益需要征地情形为由，主张公告内容超出征地批复内容，理由不成立。 此外，覃军关于横县政府征收其集体土地达16.347亩，超出征地批复面积的主张，涉及征收土地方案实施行为，非本案涉诉征收土地方案公告行为的内容，即属于另一个法律关系，该主张是否成立均不影响本案起诉是否属于行政诉讼受案范围的评判，故本院对此不予评判。覃军可以依法就对其合法权益产生实际影响的征地实施行为另行主张诉讼权利。 由上分析，一审法院认定，涉诉征收土地方案公告行为仅是对征地批复内容予以公示告知的过程性行为，对被征地人合法权益不产生实际影响并无不当。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：......（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；......（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”覃军的本案起诉不属于行政诉讼受案范围。 （%1）关于一审程序是否违法的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定，“人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”。一审法院经审查，迳行裁定驳回覃军的起诉，并没有违反法律规定。覃军的诉讼请求原系确认横县政府作出的横县彭岭加油站项目征地行为违法并予以撤销，后变更为确认横县政府于2019年1月25日作出的涉诉征收土地方案公告违法并予以撤销，一审法院已就其变更的诉讼请求给予审查，程序亦没有违反法律规定。 综上，一审法院裁定驳回覃军的起诉正确，本院予以维持。覃军的上诉主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 文 东 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇二〇年七月二十二日 书记员 陈 芳