贵州省独山县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔2726行初91号 原告罗春勇，男，1974年3月19日生，贵州省都匀市人，住都匀市。 原告罗春华，男，1969年2月5日生，贵州省都匀市人，住都匀市。 二原告共同委托代理人吴光林，都匀市中心法律服务所法律工作者。 被告都匀市自然资源局，统一社会信用代码：11522701MB1B05647Q，地址：都匀市剑江中路**原都匀市公安局大楼**。 法定代表人李劲松，局长。 委托代理人王庆宝，贵州契正律师事务所律师。 第三人罗春雍，男，1955年8月20日生，贵州省都匀市人，住都匀市。 委托代理人罗洪均，男，1980年7月25日生，贵州省都匀市人，住都匀市，系第三人之子。 委托代理人杨绍琼，女，1956年7月5日生，贵州省都匀市人，住都匀市，系第三人之妻。 原告罗春勇、罗春华诉被告都匀市自然资源局林业行政登记一案，于2020年5月13日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于同月18日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年6月18日公开开庭审理了本案，原告罗春勇、罗春华及其共同委托代理人吴光林，被告都匀市自然资源局委托代理人王庆宝，第三人罗春雍及其委托代理人罗洪均、杨绍琼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2009年8月5日，都匀市人民政府向第三人罗春雍颁发了匀府林证字（2009）第XXX号《林权证》，其中52270XXX登记表登记的“水头花坡”林地33.40亩，所有权人为罗雍村水头寨组，林地使用权人、林木所有权和使用权人为罗春雍。原告认为登记行为侵犯其合法权益，向本院提起行政诉讼。 原告诉称，二原告系同胞兄弟，第三人罗春雍的父亲罗家付与原告的父亲罗家兴系兄弟。1980年，国家实行第一轮土地承包责任制时，二原告之父亲罗家兴代表家庭成员7人取得位于都匀市“花坡山”的责任山林一幅，该幅责任山林四至范围：东抵沟、南抵罗正深山林界沟、西抵原告的自留地、北抵罗某5山林沟界，面积约为90亩。1986年二原告之父亲罗家兴因病去世，后二原告成家立业各自分户，没有对父亲罗家兴代表成员承包的责任土地和山林进行细分承包。1998年，国家施行第二轮土地延包时，原告罗春勇代表家庭成员取得了该幅山林责任承包权。近期以来，农村富余劳动力过剩，外出务工已成为趋势，为增加家庭经济收入，二原告也携家带口外出务工。2008年至2009年国家实行林权证期间，第三人趁二原告及家庭成员外出务工之机，骗取国家工作人员的信任，错误的将属二原告代表家庭成员承包的“花坡山”责任山林部分（四至：东抵沟、南抵罗正深山林沟界、西抵罗正清山林界沟、北抵罗春勇山林界沟，约33.5亩）划入其名下，并持有由都匀市林业局颁发的编号为匀府林证字（2009）第XXX号《林权证》。2018年，国家在实施“都香”高速公路项目中，该幅山林被征收，就征收款与第三人发生纠纷，原告才知道该幅山林承包权被他人侵占的事实。此时经村委会组织调解未果，2019年二原告向都匀市平浪镇人民政府提出解决诉求。该人民政府未查明原告与第三人在国家第一、二轮土地和山林具体情况下，也未走访调查，仅以第三人持有的《林权证》为孤证依据，作出了平府通［2019］23号《平浪镇人民政府关于罗雍村水头寨组罗春勇户与罗春雍户山林权属纠纷的处理决定》，错误将案涉属原告的责任山林决定由第三人管理收益。原告不服，向都匀市人民政府提出复议申请，并要求对案涉林地重新确权。在复议期间，平浪镇人民政府于2019年7月31日作出平府复［2019］16号《关于撤销的决定书》，都匀市人民政府遂于2019年8月5日作出匀府行复终字［2019］1号《都匀市人民政府终止行政复议案件决定书》。另外，在施行第一轮土地承包责任制期间，原告所在村寨因耕地面积少、山林多的情况下，以家庭成员计算，山林多以幅数发包。在第一、二轮土地承包政策时，第三人从未在“花坡山”有承包责任山林，何来的《林权证》？多年来，原告及家庭成员对案涉责任山林砍伐，第三人从未提出权利主张，对于以上情况，寨上老少均知晓。综上所述，被告未在调查和尊重事实的情况下，向第三人颁发林权证是错误的，请求撤销被告颁发给第三人的匀府林证字（2009）第XXX号《林权证》中地名“水头花坡”的林地登记。 原告向本院提交了如下证据： 1、二原告身份证复印件。拟证明原告身份情况及诉讼主体适格。 2、都匀县集体山林管理证（林管字第1544号）。拟证明案涉林地在第一轮承包时由二原告父亲罗家兴代表家庭成员承包。 3、都匀县集体山林管理证存根（林管字第1545号）。拟证明第三人及家庭成员未取得案涉林地的承包权。 4、关于罗雍村水头寨组罗春勇户与罗春雍户山林权属纠纷的处理决定（平府通〔2019〕23号）。拟证明平浪镇人民政府未经调查核实，错误作出处理决定。 5、行政复议申请书。拟证明因二原告对平浪镇人民政府作出的权属处理决定不服，依法提出复议申请。 6、关于撤销《平浪镇人民政府关于罗雍村水头寨组罗春勇户与罗春雍户山林权属纠纷的处理决定》的决定书（平府复〔2019〕16号）。拟证明经二原告提出复议申请，平浪镇人民政府错误作出权属处理决定，故依法予以撤销。 7、终止行政复议案件决定书（匀府行复终字〔2019〕1号）。拟证明二原告提出复议申请，平浪镇人民政府错误作出权属处理决定，发文予以撤销，都匀市人民政府依法作出终止行政复议案件决定。 8、罗某1、罗某2、罗某3、罗某4、罗某5、罗某6、罗某7、罗家祥调查笔录及身份证复印件。拟证明二原告及家人享有案涉林地的承包经营权，第三人未取得案涉林地的承包经营权。 9、林权证（匀府林证字（2009）第XXX号）、土地承包证。拟证明案涉山林系二原告共同承包，被告将案涉山林发证给第三人是错误的。 10、原告申请证人罗某1、罗某2、罗某3、罗某4、罗某5、罗某6、罗某7出庭作证，但因疫情防控原因无法进入法庭，闭庭后本院对七位证人进行了询问，证人称出庭想证明原告提供的调查笔录是其真实意思，签字也是其签的，证实的事实与调查笔录一致。 被告辩称，一、原告起诉不符合法定程序，恳请人民法院驳回其诉讼。本案涉及林权争议，需要必经复议程序，都匀市人民政府终止行政复议案件，对本案没有进行实质的复议审查，视同没有复议，现原告直接提起诉讼，违反了相关法律规定。根据行政复议法第三十条、《最高人民关于关于执行若干问题的解释》第三十五条的规定，本案涉及的林权争议，必须经过行政复议的。二、原告与第三人的争议应当首先经过平浪镇人民政府对争议作出决定，在没有作出决定之前，不应当提起诉讼。平浪镇人民政府于2019年7月31日作出撤销原处理决定的决定，之后并未对双方的争议再次作出实质性的处理。原告只能督促平浪镇人民政府作出处理决定之后，再根据所作的处理决定考虑是否复议，进而根据复议的结果考虑是否提起诉讼，政府依法作出处理决定是先决条件，综上，原告直接提起诉讼是违反法律程序的，请求驳回原告的起诉。 被告向本院提交了如下证据： 终止行政复议案件决定书（匀府行复终字〔2019〕1号）。拟证明案件未经过复议程序，原告起诉违反法定程序。 第三人述称，原告与第三人同根同祖，第三人父亲罗家付与原告父亲罗家兴系亲生俩兄弟，第三人父亲罗家付为长兄。二老在世时，俩兄弟就各自拥有一幅花坡山责任山林，自行管理，且两幅山林之间还间隔有寨邻罗正清的山林，两家的山林互不影响。第三人父亲在世时，第三人经常跟随家父在该责任山林砍柴烧火，家父年迈过世后，该责任山林由第三人继续管理至今。且该幅山林于2009年已确权给第三人，颁发的《林权证》已明确该幅山林的所有权与使用权，原告从未提出任何异议，表示对该幅山林权属已认可，时至今日已长达10年之久，因该责任山林被“都香”高速公路过境占地赔偿款才引发纠纷。另外，第三人管理的其他责任山林、田地等，也从未与寨邻之间发生过纠纷。该责任山林被“都香”高速公路征收时，在征收测量、办理手续、赔款到账的全过程原告也是完全知晓的，从未提出过任何的异议。征收赔偿款共计12.2万元到账后，在2019年春节原告务工回家过节时，原告突然提出：该山林的权属有问题，应该全部是原告的。至此，引发双方争议，经村委会、林业站、平浪镇政府有关人员现场调查与查阅相关资料，并多次组织双方进行调解，双方意见较大，调解无果。后经村委会再一次的努力，第三人为了家庭情感着想，避免伤了和气，于是作出了让步，双方在村委会达成一致并签订了调解协议，后原告也不认可，为了让第三人赔偿款一分不有，原告重新翻盘。随后原告向都匀市人民政府申请行政复议，结果也未达到其目的，现又向法院提起诉讼。第三人两代人完全依靠在山林、田地间的辛勤劳动来维持一家人之生计，虽然辛苦、劳累，但也知足、踏实，两代人共同坚守了几十年的山林土地，到头来原告反而声称侵害了他的利益，真是莫名其妙、不可思议。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人向本院提交了如下证据： 1、第三人身份证复印件。拟证明第三人身份情况及主体。 2、林权证（匀府林证字（2009）第XXX号）。拟证明2009年确权的林权证，明确第三人对该幅林地的所有权和使用权。 3、关于罗雍村水头寨组罗春勇户与罗春雍户山林权属纠纷的处理决定（平府通〔2019〕23号）。拟证明该幅林地经平浪镇人民政府组织有关人员调查处理，经调查走访村委会、村民及查询该宗林地有关资料后，多次组织双方调解无果后作出处理决定。 4、关于罗雍村水头组罗春雍和罗春勇（罗春华）都香占地纠纷调解协议。拟证明该幅林地双方在村委会达成的调解协议，后被原告否决，重新翻盘。 5、关于撤销《平浪镇人民政府关于罗雍村水头寨组罗春勇户与罗春雍户山林权属纠纷的处理决定》的决定书（平府复〔2019〕16号）。拟证明该幅林地经平浪镇政府根据双方提供的证据材料、走访群众及到市级相关部门调阅相关资料后的处理决定书。 6、终止行政复议案件决定书（匀府行复终字〔2019〕1号）。拟证明平浪镇人民政府撤销原行政行为后，审查对象已不复存在，行政复议终止。 7、行政复议答复书。拟证明第三人对原告提出的行政复议进行答复。 8、行政复议申请书、调查笔录及情况说明。拟证明原告行政复议的有关证据资料。 经庭审质证，原告对被告提供的证据1真实性无异议，对证明目的有异议，该决定书是因平浪镇人民政府对争议地作出确权处理决定，二原告依法向都匀市政府申请行政复议，复议期间，平浪镇人民政府撤销确权处理决定，复议机关终止复议程序，被告颁发给第三人林权证，已经作出了行政行为，该证据达不到被告的证明目的。原告对第三人提供的证据1无异议；对证据2真实性无异议，但认为被告颁证错误，原告才提起诉讼；对证据3-6真实性无异议，质证意见和原告举证的证明目的一致；证据7与本案无关联性；证据8笔录是原告调查的，与原告举证目的一致。 被告对原告提供的证据1、5无异议；认为证据2-3刚好证明案涉林地有两个证，权属有争议，需要由政府作出裁决，然后申请复议，最后才到法院起诉；证据4文件明确说明是山林权属纠纷，是针对权属纠纷的处理决定；证据6刚好证明平浪镇人民政府没有对权属作出裁决；证据7说明本案没有作出实质性的复议，对权属问题政府部门没有作出裁决，所以不能提起诉讼；证据8因为被告不清楚调查的情况，所以不发表质证意见；证据9说明1981年山林管理证、1998年土地证上没有界限，而林权证又有界限，导致原告、第三人发生争议，案涉土地在权属上是有争议的。被告对第三人提供的证据无异议。 第三人对原告提供的证据1、5-7无异议；对证据2-3认为“花坡山”实际有两块，第三人和原告每家一块，并且中间还隔有罗正清地块；证据4刚好说明政府进行了大量调查才作出处理决定；证据8证人的证言都是千篇一律的，至于真实性第三人不清楚，如果需要的话法庭可以去现场查看；证据9原告1998年土地证上“花坡山”只有一幅林地，面积只有1.5亩。第三人对被告提供的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1与第三人提供的证据1证明原告与第三人身份信息，本院予以认定；原告提供的证据2-7和被告提供的证据以及第三人提供的证据3-8，证明原告与第三人因“花坡山”林地发生纠纷，平浪镇人民政府确权、村委有组织调解、都匀市人民政府行政复议等事实经过，本院予以认定；原告提供的证据9证明原告1998年第二轮土地承包情况和2008年林权改革发证情况，本院予以认定；原告提供的证据8、10证人证言的真实性尚需其他证据佐证，本院不予认定；第三人提供的证据2证明2008年林权改革发证情况，本院予以认定。 经审理查明，原告罗春勇、罗春华与第三人罗春雍均系都匀市村民，二原告父亲罗家兴（已去世）与第三人父亲罗家付（已去世）系同胞兄弟。2009年8月5日，都匀市人民政府向原告罗春勇颁发了匀府林证字（2009）第XXX号《林权证》，该证中有三幅林地，其中《森林、林木、林地状况登记表》编号为52270XXX、小地名为“水头花坡”的林地，面积22.28亩，所有权人为罗雍村水头寨组，林地使用权人、林木所有权和使用权人为罗春勇。同日，都匀市人民政府向第三人罗春雍颁发了匀府林证字（2009）第XXX号《林权证》，该证中有四幅林地，其中《森林、林木、林地状况登记表》编号为52270XXX、小地名为“水头花坡”的林地，面积33.40亩，所有权人为罗雍村水头寨组，林地使用权人、林木所有权和使用权人为罗春雍。 2019年初，因都匀至香格里拉高速公路建设，征用了小地名“花坡山”（又名“水头花坡”）的部分林地，原告与第三人就该林地的权属和补偿款分配发生纠纷。随后，二原告向都匀市平浪镇人民政府申请确权。2019年4月10日，平浪镇人民政府作出平府通〔2019〕23号《关于罗雍村水头寨组罗春勇户与罗春雍户山林权属纠纷的处理决定》，根据2009年颁发给罗春勇和罗春雍的林权证记载的四至范围，对“花坡山”进行了确权。同年4月19日，在都匀市村民委员会的主持下，二原告与第三人达成了《关于罗雍村水头组罗春雍和罗春勇（罗春华）都香占地纠纷调解协议》，协议约定：都香高速占地赔偿款一半双方平分，另一半按11人分成，罗春勇7人，罗春雍4人，花坡山修路后剩余部分按11份分成，罗春勇7份，罗春雍4份。协议签订后双方未按协议履行。2019年6月6日，二原告不服平浪镇人民政府处理决定，向都匀市人民政府申请行政复议。同年7月31日，平浪镇人民政府作出平府复〔2019〕16号《关于撤销的决定书》，自行撤销了2019年4月10日作出的处理决定。随后，都匀市人民政府终止对行政复议案件的审查。现二原告向本院提起行政诉讼，认为其父罗家兴林管字第1544号《都匀县集体山林管理证》中有名为“花坡山”的林地，而第三人父亲罗家付林管字第1545号《集体山林管理证（存根）》中并没有“花坡山”的林地，被告颁发林权证错误，请求撤销第三人匀府林证字（2009）第XXX号《林权证》中地名“水头花坡”的林地登记。 另查明，都匀市土地、房屋等不动产登记职能现由都匀市自然资源局统一行使。 本院认为，本案的争议焦点是：1、原告的起诉是否符合起诉条件；2、被告的颁证行为是否合法。首先，原告的起诉是否符合起诉条件。对于土地权属争议，是通过土地确权来解决，还是就颁证行为依法进行救济，还需具体情况具体分析，不能一概而论。如果已经颁发的土地证对土地权属、四至范围界定清楚明确的，当事人只能以该权利证书为基础就颁证行为依法进行救济，而如果根据已经核发的土地证无法确定争议地权属的，当事人申请确权的，仍应当属于土地权属确权争议，应该进行确权。本案中，2009年颁发的《林权证》已经清楚明确的界定了土地权属、四至范围等，当事人只能以该权利证书为基础就颁证行为依法进行救济，另外，土地确权案件属于复议前置案件，而本案撤销林权登记案件并非复议前置案件，原告的起诉符合起诉条件。其次，被告颁发《林权证》的行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，被告和第三人均未能提供有效证据证明颁证行为的合法性，因此，该林权登记应予撤销。需要说明的是，行政诉讼审查的是行政行为的合法性，具体到本案就是被告颁发林权证行为的合法性，本案因被告未能提供证据证明其行政行为的合法性而撤销，但撤销林权登记并不代表该争议林地就当然的属于原告，在撤销林地登记后，还需政府根据双方权属依据、实际管理现状等明确权属，另外，需要提醒的是，2019年4月19日双方已经在平浪镇罗雍村村民委员会的主持下达成了调解协议。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 撤销被告2009年8月5日颁发给第三人罗春雍的匀府林证字（2009）第XXX号《林权证》中小地名为“水头花坡”、面积33.40亩的林业行政登记。 案件受理费50元，由被告都匀市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，交纳上诉费，上诉于黔南布依族苗族自治州中级人民法院。 审 判 长  张 明 人民陪审员  吴邦胜 人民陪审员  陈德龙 二〇二〇年七月十六日 法官助理冉璐 书记员董洹 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。