湖南省屈原管理区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0691行初24号原告陈忠良，男，1960年11月29日出生，汉族，住平江县。原告余绚兮，女，1959年3月12日出生，汉族，住平江县。系原告陈忠良之妻。委托诉讼代理人，陈雄伟，男，1987年9月22日出生，汉族，住长沙市岳麓区。系原告之子。委托诉讼代理人王利卡，北京京坤律师事务所律师。被告平江县自然资源局，住所地：平江县开发区石碧潭路**。法定代表人李炎平，局长。委托诉讼代理人林超文。委托诉讼代理人李律己，湖南湘才律师事务所律师。被告平江县人民政府，住，住所地：平江县汉昌镇/div>法定代表人黄伟雄，县长。委托诉讼代理人潘炳煌。委托诉讼代理人吴傲春。原告不服被告平江县自然资源局土地行政处罚决定及被告平江县人民政府行政复议决定，向本院提起行政诉讼，本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2020年7月1日公开开庭审理了本案，原、被告委托诉讼代理人到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。2019年7月5日，被告平江县自然资源局对原告陈忠良、余绚兮作出平自资罚决字（2019）第93号行政处罚决定：2010年，原告未取得合法用地审批手续，擅自在平江县范围非法占用土地66㎡建住宅，所占土地符合平江县南江镇土地利用总体规划（2006-2020年），违反了土地管理法第六十二条，属非法占地行为，根据土地管理法第七十七条、第八十三条之规定决定：1、责令将非法占用的66㎡土地退还至平江县村集体；2、限在15日内自行拆除在非法占用土地上新建的66㎡建筑物和其他设施，恢复土地原状。原告不服，向被告平江县人民政府申请行政复议，2019年11月8日被告平江县人民政府根据行政复议法第二十八条第一款第一项作出平政复决字（2019）第16号维持的复议决定。原告陈忠良、余绚兮诉称，我们是岳阳市平江县村民，在南江镇××山村××合法房屋一套。平江县自然资源局作出的平自资罚决字［2019］第93号《处罚决定书》中记载的事实与客观事实不符，适用法律错误且作出程序严重违法，依法应当予以撤销。2019年9月2日，我们通过ＥＭＳ快递的方式向被告邮寄行政复议申请书，经查询该快递订单于9月3日由被告负责行政复议工作的“平江县司法局政策法规股”收发室签收。2019年11月18日，收到了被告平江县人民政府邮寄的行政复议决定书，该行政复议决定书错误维持了被告平江县自然资源局作出的《处罚决定书》。案涉房屋占用的66平方米土地是我们的祖宅用地，祖宅成危房后，经过有关部门批准还建而成，不涉及到所谓的违法占用村集体土地的问题。被告平江县自然资源局作出的平自资罚决字[2019]第93号《行政处罚决定书》中认定的事实与客观事实不符，适用法律错误，应当依法予以撤销。被告平江县政府在收到我们的行政复议申请后，并没有履行作为复议机关的职责，没有针对房屋现状和历史由来做调查研究，仅仅依据被告平江县自然资源局的书面材料即作出行政复议决定。收到涉诉的行政复议决定时，已经超过法定的60天审理期限，被告亦未送达有关延期审理的通知，故被告平江县人民政府作出的行政复议决定程序违法。法庭辩论中提出：1、行政处罚认定的事实不清，66㎡土地是我们继承取得，有宅基地使用证，复议决定认定我们是拆旧建新，即使未经审批也不涉及非法占地。66㎡计算有误，根据分户平面图应为59.4㎡。被告未提供非法占地前的定界图，提供的证人是拆迁工作的利害关系人，被告提供的证据不足以证明非法占地。2、行政处罚适用法律错误，翻建房屋不需要重新办理用地手续且我们家有三个户头，8口人生活，没有违反一户一宅的规定，责令退还土地是行政强制而非行政处罚。3、行政处罚程序违法，被告没有提交违法线索登记表，立案呈批表，询问当事人、证人、勘验笔录及审理方式违法。4、处罚决定涉嫌以拆违代拆迁。请求撤销被告平江县自然资源局作出的平自资罚决字（2019）第93号行政处罚决定和被告平江县人民政府作出的平政复决字（2019）16号行政复议决定。原告提供的证据：1、处罚决定书；2、行政复议申请书；3、行政复议决定书；4、收到复议决定书的快递底单；5、签收复议决定书的快递签收记录；6、被拆迁房屋补偿明细公示表；7、原告所在村民小组全部村民出具的证明；8、宅基地使用证；9、南江镇人民政府作出的“天岳幕阜山旅游开发房屋拆迁安置告知书”；10、南江镇人民政府2019年5月11日作出的《关于对××小镇被××房屋限期签约的告知书》及2019年5月25日作出的《关于“四房”限期拆除的通知》。被告平江县自然资源局辩称，一、我局作出的《行政处罚决定书》所依据的证据充分，认定事实清楚。2019年6月1日，平江县自然资源局执法监察队接南江镇人民政府交办线索：（原永强村合并至）毛家组范围内陈忠良、余绚兮户所建房屋涉嫌非法占地，工作人员进行实地核查。经查实：余绚兮、陈忠良户在平江县，总占地面积约为200平方米，土地所有权人为南江镇××毛××组集体，第一栋为余绚兮前夫陈芷华（已故）父祖辈在60年代建造的祖屋，土木结构；第二栋为陈芷华1990年左右建设，砖混结构；第三栋为余绚兮、陈忠良2010年左右合建。本案处罚所涉即第三栋余绚兮、陈忠良2010年左右合建房屋所占用土地。该栋房屋系余绚兮和陈忠良于2010年同居关系期间（当时双方尚不是夫妻关系，2013年登记结婚），在原余绚兮前夫陈芷华（已故）祖屋旁新建房屋一栋，没有取得任何用地审批手续。经本局规划勘测中心现场勘测确认，余绚兮、陈忠良2010年所建房屋违法占用土地面积66平方米，土地类别为农村宅基地，所占用的土地符合平江县南江镇土地利用总体规划（2006-2020）（2017年调整完善方案）。以上事实有询问余绚兮、陈忠良、陈雄伟（余绚兮、陈忠良之子）、陈意勤（毛家组组长）、陈胜（现支部书记）、陈祖平（毛家组村民）的询问笔录，现场勘测笔录、用地现场勘测平面图、房屋分户平面图（分栋）、违法用地勘测定界图等证据证实。我局认定余绚兮、陈忠良2010年非法占用66平方米土地，证据充分，认定事实清楚。二、我局作出的《行政处罚决定书》适用法律正确。余绚兮户已经于1990年左右由陈芷华建设砖混结构房屋一栋，使用一处宅基地，2010年余绚兮、陈忠良没有办理任何用地审批手续建造房屋占用集体所有土地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004年修改版）第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准;……”之规定，我局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”之规定，我局作出平自资罚决字（2019）第93号《行政处罚决定书》，责令余绚兮、陈忠良退还非法占用的土地，限期拆除房屋的行政处罚适用法律准确。三、我局作出的《行政处罚决定书》程序合法。我局2019年6月1日收到南江镇人民政府交办违法用地线索初步核查后予以立案受理，组织两人以上办案人员进行现场勘查，分别对当事人进行询问，对陈意勤、陈胜、陈祖平进行调查，均制作了询问笔录，经过调查、取证，确认余绚兮、陈忠良2010年所建房屋没有办理任何用地审批手续，属非法占地行为，同时对非法占用土地进行了勘测，制作勘测笔录、勘测平面图、勘测定界图等予以确定非法占用土地面积等数据。2019年6月14日作出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》告知拟处罚内容及陈述、申辩听证权利，由陈雄伟签收；2019年6月20日余绚兮等提出听证申请，我局于2019年6月24日制作《听证通知书》当日送达陈雄伟签收；2019年7月2日上午九点二十分举行听证会，制作了听证笔录；2019年7月5日我局作出《行政处罚决定书》邮寄送达陈雄伟。我局作出行政处罚决定书严格依照《行政处罚法》、《国土资源行政处罚办法》等相关法律法规，程序合法。四、原告的起诉没有事实和法律依据，应予驳回。1、原告所述其本案所涉房屋占用土地为祖宅用地，即土地的原使用权人为余绚兮前夫陈芷华父、祖辈，并非原告户，原告户在已经使用一处宅基地的情形下，再占用一处宅基地明显违反“一户一宅”的法律规定。祖宅还建不需要审批没有法律依据。2、原告所述“经过有关部门批准后还建而成”，与事实不符。本案所涉房屋至今没有进行房屋权属登记，原告一直没有提供土地权属来源的相关证明，没有土地使用审批的相关资料，我局作为土地审批部门，也从未接到过原告使用土地的申请。综上所述，我局依法作出的《行政处罚决定书》，证据充分，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持；原告的起诉与事实不符，没有法律依据，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。被告平江县自然资源局提供的证据：1、原告身份资料及询问原告的笔录，询问陈雄伟、陈意勤、陈胜、陈祖平的笔录。用以证明原告共建房屋三栋，总占地约200㎡，2010年所建房屋未办用地审批手续。2、现场勘测笔录、用地现场勘测平面图、房屋分户平面图、违法用地勘测定界图、平江县南江镇土地利用总体规划图，用以证明2010年原告非法占地66㎡，所建房屋符合平江县南江镇土地利用总体规划。3、行政处罚告知书、听证申请、委托书、听证通知书、送达证、听证笔录、听证会报告、行政处罚决定书，用以证明处罚程序合法。法律依据：1、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第七十七条、第八十三条；2、《中华人民共和国行政处罚法》。被告平江县人民政府辩称，一、平政复决字［2019］第16号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律准确。2019年5月，平江县自然资源局收到两原告涉嫌非法占用土地的线索后，于同年6月10日对两原告的非法占用土地行为予以立案调查，根据对两原告及儿子陈雄伟和周边村民询问的内容和现场勘测结果，以两原告未取得合法用地审批手续擅自于2010年在平江县范围占用土地66㎡（农村宅基地）建住宅为由，向原告下发了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，又根据两原告的申请按程序举行了听证会并出具《听证会报告书》，两原告委托其儿子陈雄伟也行使了陈述、申辩和听证的权利。后根据调查询问和现场勘测的事实以及听证会的基本情况，平江县自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条和第八十三条之规定，对两原告作出“责令将非法占用的66平方米土地退还至平江县村集体；限15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的66平方米建筑物和其他设施，并恢复土地原状”的处罚决定。该决定事实清楚，证据确凿，适用法律准确，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定作出维持的决定并无不当。二、复议案件审理程序合法。原告于2019年9月2日邮寄《行政复议申请书》后，由县司法局依法审查并报经相关分管负责人审批后于2019年9月9日在法定期限内予以受理。随后，向被申请人平江县自然资源局送达了《行政复议答复通知书》。被申请人在规定期限内提交了行政复议答复书和相关证据材料。后经审查，作出了维持被申请人作出的平自资罚决字［2019］第93号《行政处罚决定书》的平政复决字［2019］第16号《行政复议决定书》，该决定书经报与县政府分管法制工作副主任审核、常务副县长审阅，于2019年11月4日县长审签后，并于2019年11月8日在法定期限内作出了平政复决字［2019］第16号《行政复议决定书》，后送达给平江县自然资源局和原告。故此，在审理原告就本案提起的行政复议一案过程中，完全是依据《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定依法进行的，程序是合法的。综上，我单位认为平政复决字［2019］第16号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律准确，审理程序合法，应予维持。原告要求撤销该决定的请求没有事实与法律依据，请求法院依法驳回。被告平江县人民政府提供的证据：1、立案呈报表；2、复议申请书、答复通知书及送达证；3、复议答复书；4、复议决定书审批单送达证，以上证据用以证明复议程序合法。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项。经庭审质证，对被告平江县自然资源局提供的证据，被告平江县人民政府无异议，原告质证认为，证据1三性不予认可，第一、其中陈意勤、陈祖平、陈胜询问笔录询问内容雷同，不具有真实性和可靠性。第二、询问陈忠良余绚兮笔录，当事人没有签字，见证人只有签字，没有按手印，不具有真实性。国土资源部关于印发《国土资源违法行为查处工作规程》的通知中，8.2.4.5询问笔录规定：询问笔录需要签署姓名和时间，并按手印，且应当注明总页数和页码。第三、多份笔录的被询问者为村组负责人、镇政府负责人，是征收拆迁工作的利害关系人，且被询问的内容属于一般不为外界所熟知的信息，整体证明效力弱。询问毛家组组长、村民陈祖平、党支部书记陈胜，作为外人，很多事情他们是掌握不了的，关于原告家几口人，房屋的建设历史，他们没有办法能够合理地知道这些信息，其整体证明的效力弱。9.1.3辅助证据规定，“下列证据不能单独作为认定案件事实的依据，但可以作为辅助证据”。（1）未成年人的证言；（2）与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言，或者与当事人有不利关系的证人所作的对该当事人不利的证言；第四、认定违法用地占、用地有法定的证据形式要求，不能以证人证言等言词证据证明违法占地的事实。针对于违法占地违法用地类的土地违法案件，法律、行政法规以及国土资源部的工作规程当中明确规定，要求有明确四至界限的勘测定界图以及占地前和占地后的违法占地的对比图。不能以言词证据证明违法占地的事实。“判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。”证据2三性不予认可。第一、真实性、合法性有异议，现场勘测笔录记载内容不合法。被告提交的勘测笔录当中仅为一页纸，并且没有详细的内容记载。“现场勘测笔录应当记载当事人、案由、勘测内容、勘测时间、勘测地点、勘测人、勘测情况等内容，并附勘测图。”《现场勘测笔录》应当由勘测人员、办案人员、当事人或者见证人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。第二、行政处罚决定所认定的66平方米，认定面积错误，根据现场勘测平面图可知，违法面积至多为59.4平方米。涉诉的违法建筑面积错误，根据用地现场勘测平面图可知，违章建筑的部分是最上方的部分，下面记载面积为66平方米，而根据《房屋分户平面图》，上述的违法建筑面积为59.4平方米。面积从测绘到最后做出的行政处罚决定都是错误的。第三、违法用地勘测定界图、土地利用现状图、土地利用总体规划图不能达到违法占地的证明目的。从上述三张图可知，三张图的现状和位置看不出跟原告的房屋有什么关系，没有周围的参照坐标系和四至范围，与原告无关。根据国土资发〔2014〕117号文中，9.2.2违法用地占用地类认定，判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上。司法实践中，一般要提供卫星定位图和原始的地基资料，做对比之后才可以认定是非法占地。被告没有举证提供上述对比材料，无法达到证明原告侵占空地擅自进行建房的事实。第四、针对被告的举证，原告向法院提交了反驳证据，证明原告占地的合法性。需要补充的是，根据原告提交的证据8，原告的父亲陈召光持有的集体土地建设用地使用权证可以证明，涉诉争议的66平房米，66平米的房屋及66平米的土地，在原来的宅基地证范围之内，不属于侵占集体公共用地。证据3、4、5三性认可。证据6三性不予认可。其中，听证笔录内容不完整，原告的观点没有记录下来。针对听证会报告的内容，原告不予认可。证据7真实性、合法性认可，证明目的不与认可。对原告提供的证据，被告平江县自然资源局质证认为，证据1、2、3、4无异议；证据5真实性、合法性无异议，但不能证明原告的证明目的；证据6真实性、合法性存疑，与本案没有关联性，更不能证实原告的证明目的；证据7不符合一人一证的证据形式要求，不具备证据效力，不能证实原告的证明目的，村组无权批准占地、建房；证据8真实性、合法性无异议，但该证据并不能证明宅基地使用权归属于原告，更不能证实占地行为合法，不能证实原告的证明目的；证据9与本案没有关联，告知书不是征收补偿决定，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，南江镇人民政府不具备房屋合法性认定的职权，不能证实原告的证明目的；证据10房屋合法性认定依据是《中华人民共和国土地管理法》，不能实现原告的证明目的。被告平江县人民政府质证认为，同意被告平江县自然资源局的质证意见，同时补充质证：1、原告提供证据2，用于证明原告通过申请的方式向被告申请行政复议程序。除原告提供的该份行政复议申请书无申请人的签名和日期外，被告对此无异议。被告亦于2019年9月9日依法受理了原告的行政复议申请。2、原告提供的证据5，被告对该证据的真实性、合法性无异议，但认为不能达到原告的证明目的。被告于2019年9月9日受理行政复议申请，经审理后于11月4日县长审签，于11月8日在法定期限内作出了平政复决字[2019]第16号《行政复议决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；”的规定，并无原告所说的“审理违法”的情况存在。后因机构改革、人员调整，延期送达给原告，但并未影响到复议案件的审理。本院对以上证据认证如下：除被告提供的房屋分户平面图部分内容外，原、被告提供的证据具有真实性、合法性、关联性，可作为本案认定案件事实的依据。被告提供的房屋分户平面图中面积认定及“拆80年代房屋”的说明与宅基地使用证、现场勘测笔录矛盾，不作为本案认定案件事实的依据。经审理查明，原告余绚兮之夫陈芷华于2005年去世，2013年，余绚兮与原告陈忠良结婚，仍居住南江镇××毛××组，自五十年代至九十年代，余绚兮家陆续在南江镇××毛××组建有大小不等的房屋数间。1990年，陈芷华之父陈召先办理了集体土地建设用地使用证，该证载明，建筑占地258.94㎡，用地时间为1953年。2010年，余绚兮与陈忠良拆除上述部分房屋，未经行政审批在拆除房屋后的土地及集体所有的空地上建设房屋一栋。2019年，被告平江县自然资源局以原告涉嫌非法占地立案调查，在现场勘测中发现原告未经行政审批于2010年所建房屋占地66㎡，所占土地为非农用地，符合平江县南江镇土地利用总体规划（2006-2020年）。原告所在村支部书记陈胜证实，2010年左右原告在其老房后侧未办理用地手续建设约60㎡房屋。该房所占土地大部分占用了当地村组集体所有的非农用地，小部分利用了拆除老屋后的原宅基地。2019年6月14日，被告平江县自然资源局向原告下达了行政处罚告知书，2019年6月20日，原告申请听证，被告平江县自然资源局举行了听证会后，于2019年7月5日作出了行政处罚决定。原告不服，向被告平江县人民政府申请行政复议，平江县人民政府于2019年9月9日立案，2019年11月8日作出了维持的复议决定。2019年11月9日将复议决定送达被告平江县自然资源局，同月15日送达原告，原告不服，遂向本院起诉。本院认为，根据2004年修改的土地管理法第六十二条规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。第七十七条规定“农村村民未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”，原告2010年未经原告所在地的镇人民政府审核，未经平江县人民政府批准，擅自建设房屋一栋，所占土地大部分占用了当地村组集体所有的非农用地，仅小部分利用了拆除老屋后的原有宅基地，原告的行为违反了上述法律的规定，被告平江县自然资源局对原告进行处罚证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。原告诉称建房占用的66㎡土地是祖宅用地，是经有关部门批准的危房改建，因原告未提供证据证实，该诉称无事实依据，与本案查明的事实不符，本院不予采信；原告认为分户平面图上标注原告只占地59.4㎡,而处罚决定认定为66㎡，属事实不清，因现场勘测笔录具有合法性、真实性、关联性，被告平江县自然资源局以该证据作为认定事实的依据正确。原告认为事实不清，本院不予采信；原告认为因属原宅基地上拆旧改建，即使未经审批也不构成非法占地，因原告建房时还占用了集体经济组织的空地，原告该观点没有事实依据和法律依据，本院不予采信；原告认为被告未提供违法线索登记表、立案呈批表、审理方式、处罚程序违法，因违法线索登记、立案呈批，属行政机关的内部行为，被告未提供不能因此认定行政处罚程序违法。另外原告认为被告平江县人民政府复议审理期限超过了法律规定的60天，属程序违法，因被告平江县人民政府的复议决定是2019年11月8日作出，同月9日已送达平江县自然资源局，虽然未按时送达原告，但自复议立案至复议决定的作出，其复议审理期限并未超过60天，原告认为复议程序违法，本院不予采信。综上，原告请求撤销被告平江县自然资源局作出的处罚决定和被告平江县人民政府作出的复议决定无事实依据和法律依据，本院不予支持。被告平江县自然资源局所作的行政处罚决定，被告平江县人民政府所作的复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告请求撤销，本院不予支持。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告陈忠良、余绚兮请求撤销被告平江县自然资源局所作出的平自资罚决字（2019）第93号行政处罚决定和被告平江县人民政府所作出的平政复决字（2019）16号行政复议决定的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。审 判 长  欧阳琦审 判 员  何建南人民陪审员  杨和安二〇二〇年七月二十四日书 记 员  何 花