山西省高级人民法院行政判决书（2020）晋行再4号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王某，女，1976年4月4日出生，汉族，住山西省长子县。委托代理人：宋某（系王某丈夫），男，1963年3月1日出生，汉族，住山西省长子县。委托代理人：康某，北京市盈科律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：长子县人民政府，住所地：山西省长子县钟楼街**。法定代表人：赵某，该县县长。出庭负责人：史某，该县副县长。一审第三人、二审被上诉人：长子县丹朱镇同旺村民委员会，住所地：山西省长子县丹朱镇同旺村。法定代表人：张某，该村村主任。委托代理人：李某，山西雷风律师事务所律师。再审申请人王某因诉长子县人民政府不履行行政补偿法定职责一案，不服山西省高级人民法院（2018）晋行终488号行政裁定，向最高人民法院申请再审。最高人民法院作出（2019）最高法行申5936号行政裁定，指令本院再审。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。再审申请人王某及其委托代理人宋某、康某，被申请人长子县人民政府出庭负责人史某、委托代理人秦燕青、周永，被申请人长子县丹朱镇同旺村民委员会法定代表人张某及委托代理人李某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原一审查明，2004年1月，王某、王旭刚、王学样与同旺村委会签订房屋租赁合同，合同期限10年，至2013年12月31日止。租赁期间，王某对所承租房屋进行增建，后双方因增扩建筑物所有权发生争议。另查明，王某在增扩建承租房屋时，未办理相关土地审批及增设建筑物的规划手续。据王某陈述，其增扩建房屋所附着土地部分为同旺村委会所有的集体土地，部分为县里的国有土地。原一审认为，房屋征收补偿决定是因公共利益的需要，在依法征收国有土地上房屋过程中，房屋征收部门与被征收人没有达成征收补偿协议或征收房屋所有权人不明确的情况下，依照有关规定按照征收补偿方案作出的征收补偿决定。作出房屋征收补偿决定分两种情形：第一种情形，房屋补偿决定作出的对象是被征收人，本案中王某在增扩建承租房屋时，对增扩建房屋所附着土地并不享有使用权，未办理相关土地审批及增设建筑物的规划手续，亦不能提供增扩建的相关权属证明，无法认定其为被征收人，故王某不属于第一种情形。第二种情形，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，被征收房屋所有权人不明确的，房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。该情形所针对的是被征收房屋所有权人不明确的情况，而本案王某在诉讼中认为其对增扩建房屋享有所有权。综上，王某的诉讼请求于法无据，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王某的诉讼请求。原二审查明的事实与一审一致。另查明，2015年3月24日，同旺村委会通知承租人王旭刚、王某，限其于2015年4月30日前将所租房屋全部腾空，逾期将采取强制措施。该二人接此通知后，未着手腾空所租房屋，而是继续营业，同旺村委会便用铲车及渣土堵在木星家具超市的门前。2015年5月8日，王某与王旭刚诉至一审法院，请求判令同旺村委会对其增设的不动产折价补偿100万元，并立即停止侵权行为。该案诉讼期间，2015年5月31日王旭刚与同旺村委会签订《租赁房屋补充协议》，其中约定“租赁期间所增添建筑物完整归同旺村委会所有”，同旺村委会随即撤除了堵在木星家俱超市门前的障碍物，王某和王旭刚于2015年6月11日撤回了对同旺村委会的起诉。但《租赁房屋补充协议》被（2017）晋04民终1345号生效民事判决确认无效。原二审认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”的规定，一般而言，承租人与房屋征收行为之间不具有利害关系，不能成为行政诉讼的原告。但是如果用于经营的房屋被征收，承租人在行政补偿中提出的室内装修、机器设备搬迁、停产停业等损失，与补偿决定之间具有利害关系，此时承租人可以作为原告提起诉讼。王某2004年1月2日与同旺村委会订立房屋租赁合同，合同期限10年，至2013年12月31日终止。合同第八条约定“合同期满，租赁房屋的装修、改善增设物由承租人自行处理。”合同期满后，王某怠于行使其权利，又没有签订继续承租的合同，已不属于正常经营的状态。2016年2月5日长子县人民政府下达房屋征收告知书的行为与王某之间没有利害关系，故其不能成为该行政诉讼的原告。本案中，王某既不是行政行为的相对人，也不是与行政行为有法律上的利害关系人，不具有原告资格，应当裁定驳回起诉。原审判决驳回王某的诉讼请求，系适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定一、撤销晋城市中级人民法院（2016）晋05行初13号行政判决；二、驳回王某的起诉。王某申请再审称，王某在租赁房屋过程中，对原有建筑进行了增扩建，扩建部分归王某所有。虽然在房屋征收时承租期已过，但是王某还在使用建筑物。王某等人与同旺村委会于2004年签订的租赁合同约定，租期为2004年至2013年12月31日，租金30万元，每年元月交付租金3万元。王某又提交了在合同期满后其继续于2014年、2015年向同旺村委会缴纳的共约16.8万元租金票据，票据上盖有同旺村委会的公章。足可以证明，2013年原租赁合同到期后双方虽然没有签订租赁合同，但形成了事实的租赁关系，并且王某缴纳了租金，应视为双方延续了租期。王某在经营期间的室内装修价值、机器设备搬迁、停产停业等损失应当获得补偿。因此，王某具有原告主体资格。一、二审裁判均存在认定事实不清，适用法律不当问题，请求撤销二审裁定及一审判决，支持王某的一审诉讼请求。长子县人民政府答辩称，一、被答辩人王某既非承租人，也非房屋所有权人，其无权要求政府作出补偿决定，主体不适格。1、2004年元月2日，王某、王旭刚、王学样与第三人同旺村委签订《房屋租赁合同》，租赁期限从2004年元月1日至2013年12月31日，期限十年。合同第八条约定“租赁合同期满，租赁房屋的装修、改善增设他物的处理由承租人自行处理。”2、2013年12月31日合同期满后，三承租人既未自行处理其改造租赁房屋所增设的附属物，也未与第三人同旺村委重新签订租赁合同，致使双方发生纠纷，2015年3月24日，第三人同旺村委通知承租人于2015年4月30日前将所租房屋全部腾空，被答辩人接通知后未曾着手腾空所租房屋，而是继续营业，第三人同旺村委便用铲车及渣土堵在木星超市门前，2015年5月8日，王某与王旭刚起诉至长子县法院，请求判令被告同旺村委对其在租赁场所内增设的不动产折价补偿100万元，并立即停止妨碍出入通行的侵权行为。该案诉讼期间，承租人王某、王旭刚便以放弃增设附属物的选择与第三人同旺村委自行签订《租赁房屋补充协议》，该补充协议的核心为承租人放弃在承租房屋内增设的附属财产，附属财产无偿归出租人同旺村委，同旺村委允许承租人对租赁场所转租受益至2015年底，各方于2015年5月31日签订《租赁房屋补充协议》，约定协议签订当日，承租人及被答辩人将租赁的房屋及场地移交第三人同旺村委管理，2015年6月11日王某、王旭刚撤回了对同旺村委的起诉。虽然，2017年7月该《租赁房屋补充协议》被法院因缺少王学样签字确认无效，但该协议已经实际履行。3、第三人同旺村委收回租赁房屋后，2016年元月1日与各分组经营户签订了《丹朱镇同旺村家俱市场租赁协议》，约定从2016年1月1日至2月5日每位租户交纳村委500元租赁费，2月5日到期每位租户的货物必须无条件搬出市场，村委锁门。4、2016年2月4日，长子县人民政府发布通告，对县城五条道路拓宽改造，案涉房屋在改造范围内，2016年5月1日，长子县人民政府经与第三人同旺村委协商后，对涉案房屋进行了拆除。综上，长子县人民政府在对房屋实施拆除时，被答辩人王某与同旺村委已不存在租赁合同关系，王某既非行政行为的相对人，也不是与行政行为有法律上的利害关系人，无权要求政府作出补偿决定。二、关于室内装修、机器设备搬迁、停产停业的问题。答辩人长子县人民政府认为案涉房屋被拆除时，王某与第三人同旺村委的租赁合同关系早已终止第三人同旺村委已从王某处收回出租房屋，并与其他各分租户签证了租赁协议，房屋被拆除时，各分租户已将房屋腾空，已不存在经营事实，室内装修等在租赁合同期满后其价值已经享用完，并且房屋的装修也不能确定是王某装修的。被答辩人认为其对经营期间室内装修、设备搬迁、停产停业损失应当获得补偿具有诉讼资格，没有事实和法律依据。三、长子县人民政府不具有对被答辩人作出补偿决定的法定职责。案涉房屋所在土地为同旺村委集体土地，而《国有土地上房屋征收与补偿条例》26条仅适用于国有土地上房屋的征收补偿，法律没有规定，县级人民政府对集体土地上的房屋有作出征收补偿决定的法定职责。综上，被答辩人的诉求缺乏事实依据和法律依据，请法庭驳回再审请求，维持原二审裁定。长子县丹朱镇同旺村民委员会答辩称，1、申请人对于增扩的动产和救济权利非行政增收补偿程序，其可通过民事诉讼程序向第三人也就是村委依据双方所签订的租赁合同对增设扩建的不动产进行民事诉讼程序处理，而非本案行政诉讼。本案多次开庭，申请人、被申请人、第三人三方均无异议的证据可证明一下事实，申请人与第三人的租赁合同于2013年12月31日到期，根据该租赁合同第8条的约定，租赁合同到期后扩建、改建的建筑物由承租人自行处理，其含义无非三个方面，第一、承租人自行拆除、恢复租赁物的原状，第二，申请人放弃扩建改变建筑的相关权利，由第三人自行处理，第三、由第三人给予申请人一定补偿，由第三人享有增收扩建不动产，根据上述事实我们确认是否应当得到补偿、补偿多少、如何补偿应当通过民事诉讼程序进行处理。2、本案可以确认的事实，2015年5月31日申请人与第三人签订的补充协议虽然被确认为无效，但相关事实没有争议。第一、合同于2013年12月31日到期，第二、2015年5月31日第三人对此案的标的物，2016年2月5日长子县人民政府下达行政增收决定公告，通过时间顺序以及相应的事实可以确认在事实行政增收行为时申请人已经退出原租赁关系，所以对于本案实体权益物的处理跟具体行政行为之间是不存在法律上的利害关系的，当然并不否认申请人可以主张不动产相关权利。3、根据城镇房屋租赁合同司法解释第14条，对于本案结合最高院裁定的一些事实，没有办理合法手续改扩建的建筑物在合同到期后如何处理的问题租赁合同司法解释第14条有明确规定，其内容根据双方过错依法承担或补偿责任，有就是说对于本案增设、扩建的不动产可以依据相关的司法解释通过民事程序进行处理，为本案实体权利的处理提供明确的法律依据。综合，申请人对不动产增设扩建的事实是存在的，不能予以否认，但对于其所主张的补偿问题应该基于双方签订的租赁合同、相关的约定、民事法律规范及增设的不动产数量进行民事诉讼。希望法庭依法公正裁判。本院经再审查明的事实与原一、二审查明的事实一致。另查明，2016年2月4日，长子县人民政府发布了长子政通字[2016]1号《关于县城丹朱大街等五条道路拓宽履行及市发广场环会堂周边环境整治的通告》。该《通告》三、补偿安置：安置标准按照《长子县县城规划区房屋征收与补偿试行办法》（长政办发[2015]65号执行）。2016年2月5日，长子县人民政府向木星家俱送达了《长子县人民政府房屋征收告知书》（第2044号），其中征收范围明明确写明，你户在南北大街、丹朱大街道路拓宽片区改造工程规划区内的房屋及其附属设施。2016年3月1日，长子县人民政府向长子县丹朱镇同旺村民委员会送达了第2122号《长子县人民政府房屋征收告知书》（第2122号），其中征收范围包括木星家俱城。本案再审申请人王某为木星家俱的个体经营者。再审庭审过程中，被申请人长子县人民政府、长子县丹朱镇同旺村民委员会当庭认可再审申请人王某主张的由其加盖的房屋在长子政通字[2016]1号通告的征收范围之内，被申请人长子县人民政府当庭承认，从2016年2月4日发布通告至再审开庭前，没有对本案涉诉的被征收房屋依法进行补偿。本院再审认为，本案争议焦点：一、再审申请人王某与本案被诉的行政补偿行为之间是否具有利害关系？二、被申请人长子县人民政府是否应当履行再审申请人王某所诉请之行政补偿职责？关于再审申请人王某是否与本案被诉的行政补偿行为之间存在利害关系的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，再审申请人王某作为长子政通字[2016]1号通告征收范围内木星家具的经营者，其依据与同旺村委会签订的《房屋租赁合同》，在租赁房屋上以及租赁的土地范围内加盖了部分房屋，被申请人长子县人民政府认可再审申请人王某加盖的房屋在长子政通字[2016]1号通告征收范围之内，且被申请人长子县人民政府给再审申请人王某实际经营的木星家俱送达了第2044号《房屋征收告知书》，故再审申请人王某与被申请人长子县政府对王某租赁及加盖的房屋进行行政补偿之间存在利害关系，具备提起本案行政补偿诉讼的原告主体资格。同时，本院作出的（2018）晋行终553号行政判决以长子县政府未按照法定程序对王某租赁及加盖的房屋实施强制拆除为由，确认长子县政府的强制拆除行为违法。该生效判决认可了王某对长子县政府对租赁及加盖房屋实施强制拆除行为提起行政诉讼的原告主体资格。被申请人长子县人民政府对再审申请人王某主张的征收范围内的房屋实施强制拆除和进行行政补偿是行政主体依据法律规定作出的两种不同行政行为，反映的是两种不同的行政法律关系，人民法院对上述两种针对同一标的物实施不同行政行为所涉及的行政相对人及利害关系人的诉权保护及起诉资格的审查，应该是相同的而不应区别对待。综上，再审申请人王某关于与被诉行政补偿行为具有利害关系、具备提起本案诉讼原告主体资格的主张成立，本院予以支持。原二审裁定认为王某与本案所诉行政补偿行为不具有利害关系、不具备提起本案行政补偿诉讼原告主体资格，裁定驳回王某起诉的结论错误，本院予以纠正。关于被申请人长子县政府是否应当履行行政补偿法定职责的问题。行政赔偿与行政补偿是公民、法人或者其他组织在行政诉讼中主张的两种不同财产权利，其请求权基础不同。行政赔偿是基于被诉行政行为被确认违法，行政相对人或利害关系人因违法的行政行为给其造成了直接的财产损失，从而通过诉讼的方式予以主张。行政补偿是行政机关基于公共利益或者是公共政策调整的需要，对公民、法人或者其他组织的合法资产予以征收、征用或者关停之后，依职权对相应的公民、法人或者其他组织的合法财产予以依法补偿。本案中，被申请人长子县人民政府发布了长子政通字[2016]1号《关于县城丹朱大街等五条道路拓宽履行及市发广场环会堂周边环境整治的通告》中明确规定：安置标准按照《长子县县城规划区房屋征收与补偿试行办法》（长政办发[2015]65号执行）。被申请人长子县人民政府给再审申请人王某经营的木星家俱送达的第2044号《房屋征收告知书》、给长子县丹朱镇同旺村民委员会送达的第2122号《房屋征收告知书》，证明被申请人长子县政府具有对再审申请人王某租赁及加盖的房屋进行行政补偿之法定职责。首先，再审申请人王某主张补偿的房屋包括两部分，一部分是在原租赁房屋上面进行加盖的房屋，已与原租赁房屋合为一体，不可分隔。另一部分是在租赁房屋合同范围内的空地进行建设的房屋，这部分房屋建成于2006年，是在《中华人民共和国城乡规划法》之前。再审申请人主张补偿的房屋在建设时，没有按照有关规定办理相关的用地、规划、建设等审批手续，没有办理相应的房屋产权证书，但再审申请人在建设这些房屋以及对这些房屋进行符合生产经营要求的装修时投入的资金成本是再审申请人的合法财产收入，因公共利益的需要再审申请人主张补偿的房屋面临征收时，再审申请人的合法财产损失，应当受到法律的保护。其次，再审申请人王某主张补偿的房屋从2006年建成至2016年被申请人长子县人民政府依法进行征收，在长达10年的时间内，再审申请人王某一直对其加盖的房屋占有、使用，进行生产经营并依法缴纳各种税费。被申请人以及其相应的职能部门在此期间没有对再审申请人加盖的房屋依法进行查处、没有认定再审申请人加盖的房屋为违法建筑，也没有责令再审申请人限期予以拆除。其三，再审申请人王某租赁及加盖的房屋被纳入征收范围之后，被申请人给再审申请人送达了第2044号《房屋征收告知书》，并组织相关人员对再审申请人加盖的房屋进行了测量认定，但被申请人长子县人民政府在与再审申请人王某没有签订补偿协议的前提下，既没有依据征收通告的规定对再审申请人王某作出行政补偿决定，也没有对再审申请人王某加盖的房屋作出违法建筑的认定进而作出不予补偿的决定。综上，再审申请人王某已经对被申请人长子县人民政府实施的上述一系列行政行为产生了合理的信赖。再审申请人基于这种合理的信赖，向被申请人主张行政补偿，应受到法律的保护。至于再审申请人与被申请人以及原审第三人之间因房屋补偿范围、补偿面积、补偿标准而产生的矛盾，应由被申请人长子县人民政府在履行行政补偿职责过程中，依法予以区别处理、妥善解决，而不能依此由免除被申请人长子县人民政府的行政补偿法定职责。原一审判决驳回再审申请人王某的诉讼请求，判决结果错误，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十二条之规定，判决如下：一、撤销山西省高级人民法院（2018）晋行终488号行政裁定；二、撤销晋城市中级人民法院（2016）晋05行初13号行政判决；三、责令被申请人长子县人民政府在本判决生效之日起六十日内向再审申请人王某履行行政补偿的法定职责。一、二审案件受理费各50元，由被申请人长子县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 李振华审判员 樊文霞审判员 谢红雯 二○二○年七月二十三日书记员 杨 婕