福建省福州市仓山区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0104行初23号 原告林宝淦，男，1954年5月7日出生，汉族，住福建省闽侯县。 诉讼代理人黄林锋、张观祥，福建元一律师事务所律师。 被告闽侯县祥谦镇人民政府，住所地福建省闽侯县祥谦镇祥谦路**。 法定代表人王昌桂，镇长。 诉讼代理人蔡一楠，福建秉峰律师事务所律师。 原告林宝淦诉被告闽侯县祥谦镇人民政府不履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼，本院于2020年1月7日受理，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年5月15日不公开开庭（因疫情管控原因）进行审理。原告林宝淦及其诉讼代理人张观祥、被告诉讼代理人蔡一楠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，1989年其父亲林云车户当时9人分到口粮田1.88亩，1998年第二轮土地承包时，原告及家庭成员继续承包上述1.88亩口粮田。该事实有原告从闽侯县档案馆调取的证号为××××××的土地承包登记表予以证明。但被告至今未向原告发放土地承包经营权证。2019年8月27日原告要求被告依法履行法定职责，向原告发放土地承包经营权证，但被告至今也未予以答复。原告认为，被告扣留原告土地承包经营权证，至今未予以发放，其行为严重违反了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十三条的规定。原告诉请：1、判令被告依法履行法定职责，向原告发放位于祥谦镇××村亭下1.88亩口粮田的土地承包经营权证；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告提交证据如下： A1、《承包土地地块登记表》（闽侯县档案馆出具），证明原告家庭承包诉争土地； A2、《证明》，证明原告家庭成员的情况； A3、《信访事项处理答复意见书》、《信访事项复查意见书》、《信访事项复核意见书》，证明经原福州市农业局及原福建省农业厅确认，被告对原告的土地承包经营权证发放等工作没有落实到位并要求被告在2018年底完成该地块的土地确权登记颁证工作； A4、邮件交寄单（收据）、邮件查询状态，证明原告于2019年8月27日向被告提出申请，请求被告向原告发放土地承包经营权证，被告至今未予以答复。 被告辩称，一、被告与原告没有农村土地承包经营合同关系，不属于行政法调整范围。原告诉请的有关农村土地承包经营关系属于村民委员会内部关系，归属于村民委员会的民主自治范畴，原告应当依法向发包人主张权利。本案被告不是合同相对人，无权行使发包人的权利。二、根据相关规定，县级以上地方人民政府负责土地承包经营权证的颁发，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。被告的主体不适格。三、原告所诉已经超过法定的诉讼时效。原告诉请的经营权证上所记载的集体土地因与案外人林柯泳发生“侵权”关系而向有关部门信访，并非《土地承包经营权证》的发放问题。为此，原闽侯县农业局为此进行了调查核实，并以农信答【2018】9号《信访事项处理答复意见书》予以回复。该答复指出，林宝淦为了使自己转为享受××村集体的口粮户，和林柯某一起到村委会要求将该1.61亩“人口田”转给林柯任户。经村委会同意，原告签字确认后做出调整。原告林宝淦转为集体口粮户，不再承担1.61亩责任田的三提五统及农业税。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告提交证据如下： B1、××村八九年调整山田各队田亩册； B2、××村2004-2005、2008-2009年度村民少分人口田购口粮登记册； 证据B1-B2共同证明原告于1996年自愿将承包地归还村集体，由村委会将原告纳入村民少分人口田购口粮人员范畴。 被告提供的法律依据为：《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十三条。 各方质证意见如下： 关于原告的证据，被告对证据A1真实性、合法性、关联性无异议，证明对象有异议，只是登记表，不是经营权证，该登记表是沿用前一轮土地承包清册；A2-A3无异议;A4真实性、合法性无异议，但无法证明邮寄的内容。 关于被告的证据，原告对证据的真实性无异议，证明对象有异议，与本案无关。 本院对上述证据分析认证如下： 原告证据A1可体现原告林宝淦户承包土地登记情况；A3信访答复结合被告庭审确认，可印证在1998年第二轮土地承包时，××村村委会对案涉土地未开展承包合同签订、申请颁证工作；A4可体现原告于2019年8月27日以邮寄方式向被告邮寄材料，并于2019年8月28日送达被告。上述证据内容真实，收集程序合法，可以作为本案的定案依据。被告证据B1-B2与本案争议问题无关。 根据上述证据分析及庭审陈述，本院确认如下法律事实： 闽侯县档案馆出具的承包土地地块登记簿体现：林宝淦（原告）户住址闽侯县，（家庭成员：妻施水英计7人），承包水田1.88亩。原告主张被告未履行发放土地承包经营权证的职责，诉至本院。 本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定，被告作为乡镇人民政府，在领取县级以上地方人民政府颁发的农村土地承包经营权证后，具有将权证发放给土地承包方的职责。原告系被告行政管辖范围内农村土地承包方，认为被告未发放农村土地承包经营权证，有权提起本案诉讼。 《中华人民共和国农村土地承包法》(2009修正)第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”第十三条规定：“乡（镇）人民政府农村经营管理部门领取农村土地承包经营权证后，应在30个工作日内将农村土地承包经营权证发给承包方。发包方不得为承包方保存农村土地承包经营权证。”根据上述法律规定，土地承包经营权证的颁发和发放是两个行为，县级以上地方人民政府负有颁发土地承包经营权证的职责，而乡镇人民政府负有受理申请、初步审核、报请颁证机关颁证以及领取权证后予以发放的职责。只有县级以上地方人民政府颁证后乡镇人民政府才能履行发放权证的职责。本案中，原告虽提交闽侯县档案馆出具的土地承包经营权证登记簿为证，但根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定的程序，编制农村土地承包经营权证登记簿与颁发权证是两个行为，并不能证明县级以上地方人民政府已颁发相关权证。根据现有有效证据及庭审陈述可证，在1998年第二轮土地承包时，××村村委会对案涉土地未开展承包合同签订、申请颁证等工作，发放土地承包经营权证的前置程序（申请、审核、颁证）尚未完成，故被告尚不具备发放农村土地承包经营权证的履职条件。原告诉请缺乏依据，本院依法不予支持。另指出，根据《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十八条第二款规定：“……行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭”，本案行政机关负责人未出庭，亦未委托工作人员出庭，仅委托律师出庭，不符合上述规定要求，在今后的应诉工作中应予以改正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告林宝淦的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告林宝淦负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  孙志高 人民陪审员  王 晶 人民陪审员  谢健丽 二〇二〇年七月七日 法 官助 理  林璐 书记员  梁惠芬