天津市高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）津行终215号上诉人（原审原告）赵万明，女，1986年9月7日出生，汉族，住天津市武清区。被上诉人（原审被告）天津市人民政府，住所地天津市河**友谊路**。法定代表人张国清，市长。上诉人赵万明因诉被上诉人天津市人民政府撤销《不予受理行政复议申请决定书》一案，不服天津市第二中级人民法院（2020）津02行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。赵万明原审时诉称，原告系天津市武清区泗村店镇前屯村村民，自2018年以来，村委会张贴各种公告、承诺书告知村民，前屯村已经政府批准，要进行整村房屋征拆工作，2018年3月30日，天津市武清区泗村店镇前屯村村民委员会发布公告称“为了配合国家大学城项目工程，我村将启动撤村拆迁”。后原告得知天津市武清区人民政府于2019年10月11日作出武清政函［2019］385号《武清区人民政府关于泗村店镇泗村店等3个村开展棚户区改造项目撤村建居的批复》，批准原告所在村集体开展棚户区改造项目撤村建居工作，并将享受养老保险政策人员界定时间为2019年10月1日。依据现有法律规定，征收是集体土地向国有转化的唯一途径，包括“村改居”在内的其他方式都没有法律依据，天津市武清区人民政府批准泗村店开展棚户区撤村建居不符合法律规定，原告向被告天津市人民政府申请行政复议，请求依法撤销武清政函［2019］385号《武清区人民政府关于泗村店镇泗村店等3个村开展棚户区改造项目撤村建居的批复》，被告于2019年12月16日作出津政复不受字［2019］2-485号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理。原告认为天津市武清区人民政府批准以“撤村建居”的方式实施房屋征拆工作，确定享受养老保险政策人员界定时间等内容对原告产生实际影响，且泗村店镇人民政府并未将批准后的内容进行公告，村民知晓的行政行为为被复议的行为，被复议行为是对外发生实际影响的具体行政行为，属于行政复议范围，原告为维护自身合法权益，故提起行政诉讼，请求：1．撤销被告作出的津政复不受字［2019］2-485号《不予受理行政复议申请决定书》，并责令被告依法受理原告的行政复议申请；2．本案诉讼费用由被告承担。天津市人民政府原审时辩称，被告于2019年12月13日收到原告的行政复议申请，经审查，武清政函［2019］385号《武清区人民政府关于泗村店镇泗村店等3个村开展棚户区改造项目撤村建居的批复》系天津市武清区人民政府对泗村店镇政府作出的内部批复，并未直接对原告的权利义务产生实际影响，原告的申请不符合行政复议的受理条件，故依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，于2019年12月16日作出津政复不受字［2019］2-485号《不予受理行政复议申请决定书》，并邮寄送达原告。被告作出的被诉《不予受理行政复议申请决定书》符合法律规定，故请求驳回原告的诉讼请求。原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：．．．．．．（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，本案中，天津市武清区人民政府作出的《武清区人民政府关于泗村店镇泗村店等3个村开展棚户区改造项目撤村建居的批复》系对泗村店镇人民政府的《关于泗村店村、齐东营村、前屯村开展撤村建居工作的请示》作出的内部批复，并未直接对原告的权利义务产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。被告就原告的行政复议申请作出津政复不受字［2019］2-485号《不予受理行政复议申请决定书》，不予受理原告对该批复的行政复议申请亦不属于人民法院行政诉讼受案范围，故原告对该行政复议申请不予受理决定提起行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定的起诉条件，依法应当裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告赵万明的起诉。案件受理费50元，退还原告赵万明。赵万明不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：1．依法撤销天津市第二中级人民法院（2020）津02行初2号行政裁定，并发回重审或依法改判；2．本案的诉讼费用由被上诉人承担。其主要上诉理由为：1．原审裁定认定事实不清，适用法律错误，上诉人的房屋及土地处于武清政函［2019］385号《武清区人民政府关于泗村店等三个村开展棚户区改造项目撤村建居的批复》中棚改撤村建居范围内，对上诉人的权利义务产生实质影响，应属行政案件受理范围。撤村建居意味着上诉人身份的变更，享有的集体成员权益包括土地承包经营权，宅基地使用权等发生重大变化，该《批复》是撤村建居过程中具有实质影响的行政决定。且《批复》具有对外的法效性，是镇政府实施撤村建居工作的直接依据，不同于一般意义上的上级政府对下级政府的内部指导或批复，对上诉人的权利义务产生直接影响，属于行政诉讼受案范围，原审法院应审查其行为的合法性及合理性。2．案涉《批复》的内容和性质可以视为等同于征地批复性文件，作为具体行政行为，依法应当属于行政复议的受理范围。（2018）最高法行再8号判例指出，省级政府所作的征地批复在现实中和法律上通常等同于行政复议法第三十条所规定的“征收土地的决定”。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼,也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决”之规定，征地批复作为“省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为”，实践中，相关内容往往已按照《土地管理法》所规定的征地公告程序公之于众，产生了外化效果。省级政府根据其作出的征地决定而作出的确认土地所有权或使用权的决定不仅可申请复议，且相关复议决定系不可诉的终局裁决。由此可见，如果征地决定（批复）本身被解释为不可复议，不仅与《行政复议法》第六条第十一项有关“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”等可申请复议情形之规定精神不符，也与实践中绝大多数地方和国务院法制办认可的做法相冲突，与《行政复议法》前述规定精神不符，亦不利于当事人法定的复议请求权的保障。被上诉人天津市人民政府未提交答辩意见。本院认为，本案中天津市武清区人民政府作出的《武清区人民政府关于泗村店镇泗村店等3个村开展棚户区改造项目撤村建居的批复》系对泗村店镇人民政府的《关于泗村店村、齐东营村、前屯村开展撤村建居工作的请示》作出的内部批复，并未直接对上诉人的权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故涉案批复不属于人民法院行政诉讼受案范围。被上诉人就上诉人据此批复提起的行政复议申请作出的涉案不予受理决定亦不属于人民法院行政诉讼受案范围，上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定的起诉条件，原审法院裁定驳回起诉并无不当。关于上诉人提出涉案批复对其权利义务产生直接影响的上诉主张。经审查认为，涉案批复系内部答复，系行政机关上下级之间监督、管理的过程性行为，并非外化的具体行政行为，并不直接对上诉人权利义务产生实际影响，上诉人的该项主张不能成立。上诉人关于涉案批复的内容和性质可以等同于征地批复性文件的上诉主张，缺乏事实根据和法律依据。上诉人主张适用的最高法院（2018）最高法行再8号的裁判，与本案具体案情不同，该适用主张不能成立。综上，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，应予维持。上诉人的上诉请求及理由缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 张 莉审判员 田大勇审判员 杨德润二〇二〇年七月三十一日法官助理吴荣荣书记员呼德昊附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；