广东省中山市第二人民法院民 事 判 决 书（2019）粤2072民初17319号原告：苏耀强，男，1969年5月6日出生，汉族，住广东省中山市**水云轩****。委托诉讼代理人：冯明荣，广东广中律师事务所律师。委托诉讼代理人：罗莹，广东广中律师事务所实习律师。被告：中山市******民委员会，住所地广东省中山市*****************。主要负责人：陈植林，该委员会主任。委托诉讼代理人：邱爱山，广东凯行（坦洲）律师事务所律师。第三人：中山市******第十五经济合作社，住所地广东省中山市******。主要负责人：罗润带，该合作社组长。原告苏耀强与被告中山市******民委员会（以下简称白鲤村委）农村土地承包合同纠纷一案，本院于2019年12月13日立案后，本院依法适用普通程序，于2020年5月18日公开开庭进行了审理，原告苏耀强的委托诉讼代理人冯明荣及罗莹，被告白鲤村委的委托诉讼代理人邱爱山参加了诉讼。庭后，本院依职权追加了中山市******第十五经济合作社（以下简称白鲤十五社）作为第三人参加诉讼,于2020年6月23日公开开庭审理了本案。原告苏耀强的委托诉讼代理人冯明荣，被告白鲤村委的委托诉讼代理人邱爱山，第三人白鲤十五社的主要负责人罗润带到庭参加诉讼。本案现已审理终结。苏耀强向本院提出诉讼请求：1.解除苏耀强与白鲤村委于2010年2月13日签订土地承包合同；2.白鲤村委向苏耀强返还承包费1808464元；3.白鲤村委向苏耀强支付利息，利息的计算方式：以1808464元为基数，自2010年2月11日起至2019年8月19日止，按照中国人民银行公布的同期贷款利率（年利率5.94%）计算利息，利息为1023017.86元，扣减苏耀强应返还给白鲤村委的租金124000元后，该期间的利息余额为899017.86元；自2019年8月20日起按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率（LPR）计算至实际支付之日止。事实和理由：白鲤村委为筹集资金给白鲤十五社缴交社会养老保险费用，经该白鲤十五社村民小组统一，公开对外发包土地。2010年2月13日，苏耀强、白鲤村委签订土地承包合同，约定：乙方（即苏耀强）承包甲方（即白鲤村委）位于白鲤村十五队民兵田的土地（17215.9平方米，折合25.8352亩）；承包期限从2010年2月15日至2060年2月14日止，共50年；总承包费为1808464元，乙方于合同签订之日一次性向甲方支付。合同签订后，苏耀强向白鲤村委支付了1808464元（合同约定的金额存在计算错误），白鲤村委至今未交付土地。经苏耀强本人及委托霍华堂多次要求白鲤村委交付，以及苏耀强委托律师于2017年9月7日发函要求其交付，均未果。2017年12月25日，苏耀强向中山市第二人民法院起诉，要求白鲤村委履行合同交付土地，赔偿损失等。中山市第二人民法院于2018年1月2日受理。白鲤村委答辩称，其收取苏耀强的承包金已支付给第十五村民组用于缴交养老保险，其已通知十五村民组交还土地，目前无法交付的原因在于十五小组及村民仍然占用涉案土地。诉讼过程中，苏耀强及白鲤村委双方希望通过协商的方式解决涉案争议，苏耀强于2018年7月29日向法院申请撤诉，法院裁定准予撤诉。苏耀强认为，苏耀强与白鲤村委在签订合同后，白鲤村委收取苏耀强承包金，却未将发包的土地交付给苏耀强。虽经苏耀强委托律师发函以及起诉要求将发包土地交付给苏耀强，白鲤村委至今未履行，构成根本违约。依据《中华人民共和国合同法》第九十四条第（三）款、第（四）款之规定，苏耀强可以解除合同。解除合同后，白鲤村委应当返还价款，并支付占用资金期间的利息。虽然合同约定白鲤村委双倍退还地款，但苏耀强在本案中暂主张本数。为维护自己的合法权益，苏耀强特向法院提起诉讼，请求法院依法判决。白鲤村委辩称，一、承包的土地属于白鲤十五社，白鲤村委不是本案发包主体，因此白鲤村委主体不适格，不应成为本案被告。（一）本案所诉争的土地权属自始至终都没有变化，一直属于白鲤十五社。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、《中华人民共和国土地承包法》第十二条的规定，本案土地发包方只能是白鲤十五社。因此，苏耀强与白鲤村委会于2010年2月13日签订的土地承包合同的实际发包方是白鲤十五社。（二）白鲤村委与苏耀强签订土地承包合同是受白鲤十五社的委托，是一种委托行为，法律后果应由白鲤十五社承担。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条的规定，村委会有义务“承担本村生产的服务和协调工作”。2009年9月1日，国务院颁发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》【国发（2009）32号】，决定从2009年起开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点。白鲤村委积极响应，但由于白鲤村经济困难，白鲤村委鼓励各村小队“以土地换社保”的形式，以解决村民参加新农保的经费。2009年12月1日，白鲤村委向白鲤村有意向参加“以土地换社保”的8-15小队公布白鲤村征地置换农村基本养老保险的实施方案，2009年12月6日，十五小队村民签名同意该方案，2009年12月30日，白鲤村委与白鲤十五社签订白鲤村征地协议书，2010年2月13日白鲤村委与苏耀强签订土地承包合同。要强调的是，这里的白鲤村委会名为征地，实为白鲤村委的一种“服务和协调”工作。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，县级以上人民政府才有征收集体土地的权利，村委会不能征收村小组的土地。实际上诉争的土地一直属于白鲤十五社。根本没有被征收。白鲤村征收土地协议书也明确白鲤村委“为配合东升镇党委、镇政府关于认真做好农村社会养老保险工作，完善农村社会养老保险制度，保障农村老年人的基本生活，委会农村社会稳定，促进经济发展”，白鲤十五社村民签名，实际是授权白鲤村委代理村民办理“以土地换社保”事宜。（三）苏耀强在签订土地承包合同时就明确知道土地实际发包人为白鲤十五社，该合同应直接约束白鲤十五社。1.由于承包的土地面积大，有25亩之多，承包费1800000多元，而且一次性支付。在签订合同之前，苏耀强对土地的权属、性质、方位等做了详细的了解，已经知道承包的土地属于白鲤十五社。2.土地承包合同第一条明确约定：承包土地位于白鲤十五社东字号。3.苏耀强非白鲤村村民，更不是十五小队村民，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条规定，苏耀强承包白鲤村的土地，需经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。从苏耀强提供的白鲤村征地置换农村社会养老保险方案证实，苏耀强在签订合同时，已经明确知道承包的土地属于白鲤十五社。因此，苏耀强在签订土地承包合同时就明确知道白鲤村委与白鲤十五社之间的代理关系，根据《中华人民共和国合同法》第四百零二条的规定，应向白鲤十五社主张权利。（四）土地承包合同已经实际履行，苏耀强认为没有交付承包的土地是认识上的错误，与白鲤村委无关。2010年2月13日土地承包合同签订后，根据土地承包合同的第六条约定，苏耀强开始收取原土地承包人的承包费直到2013年原承包合同终止，证实白鲤村委或白鲤十五社已经按照承包合同的约定，交付了承包的土地，苏耀强也因此而获益。但原承包合同到期后，苏耀强没有使用该土地，是对自己权利的放弃，后其他人使用该土地，是侵犯苏耀强承包权侵权行为，苏耀强应向侵权人主张权利。二、苏耀强主张解除合同返还承包费及利息没有事实和法律依据，依法应予以驳回。因苏耀强怠于行使合同权利，没有使用承包土地，第三方使用该土地，是侵犯苏耀强的土地承包权利，是侵权行为，苏耀强以此为由要求解除合同，是一种违约行为，根据土地承包合同第九条第（二）款约定：乙方中途放弃承包的，甲方收回承包地，另行发包，不再退回承包款。苏耀强无权主张返还承包费及利息。综上所述，苏耀强选择白鲤村委为本案的被告是错误的，真正的土地发包人是白鲤十五社。苏耀强要求解除合同是违约行为，恳请法院依法支持白鲤村委的抗辩意见，驳回苏耀强的诉讼请求。白鲤十五社辩称，征地相对方不是苏耀强，而是白鲤村委；至于白鲤村征地协议，白鲤村委未有征地批文，无权征地，协议无效。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2009年12月5日，白鲤十五社97个村民代表在白鲤村征地置换农村社会养老保险方案签名表上签名，表示同意该方案，征用民兵田的土地，并同意小组与村委签订征地置换农村社会养老保险合同。同年12月30日，白鲤村委（甲方）与白鲤十五社（乙方）签订白鲤村征地协议书，约定：为配合完善农村社会养老保险制度，经双方协商，采取征用乙方土地的办法，推动乙方农村社会养老保险工作；被征用土地位于白鲤村民兵田、冲边基，东至十四队塘，南至十四队基，西至十四队塘，北至十四队河，具体位置以征地图为准；征地面积约25.0293亩（16686.2平方米）；甲方按每亩60000元补偿给乙方（该补偿款包含青苗补偿、建厂房、土地、安置、生产设施补偿费等），该补偿款乙方用作为十八周岁以上村民购置农村社会养老保险；征地范围内的花木、草地、果树、房屋、鱼塘等，由甲方与原承包户协商，由甲方按镇政府规定的标准补偿给承包户；甲方应付乙方补偿款1501758元，于协议生效之日起两个月内支付；乙方协助甲方按镇政府现有征地补偿的标准补偿给承包户相关青苗补偿款（原承包户承包期内，甲方如需用该土地时才补偿）；协议生效后，原征地范围内的承包合同移交给甲方，承包合同权利义务转交给甲方；如甲方暂不使用征用的土地，承包户可按原合同使用到合同期满，甲方不需补偿青苗补偿款给承包户，承包费由甲方收取。在上述征地协议书签订前，白鲤村委已于同年12月24日向白鲤十五社预付了“租地款（办农保）”1200000元。2010年2月13日，白鲤村委（甲方、发包方）与苏耀强（乙方、承租方）签订土地承包合同，约定：承包土地位于白鲤村民兵田，面积约17215.9平方米，折合为25.8352亩，按实测面积为准（详见测量图）；承包期限从2010年2月15日至2060年2月14日，共50年；承包期内承包费为每亩70000元，总承包费1808464元（以实测面积计算，多退少补）；合同签订之日，乙方一次性向甲方交付承包费；乙方承包的土地现状为鱼塘、草地、杂基、河道等，该土地现已租给承包户耕种使用，承包期限至2013年12月30日止（农历）；自2010年2月15日起，原承包合同期内的租金由乙方收入，直到原承包户合同终止，乙方如需要用该土地，由乙方与原承包户协商；承包期内，如国家征用该土地，应与甲方进行协商，乙方有权获得相关补偿；（第九条第一项第1小项）甲方收取地款后违约，双倍退还地款及按银行信贷利息补偿乙方；甲方不按合同规定履行义务，应赔偿乙方因此造成的经济损失；甲方应保证乙方顺利开发使用该土地，如因甲方村民妨碍乙方使用，甲方应负责协助解决。在上述土地承包合同签订前，苏耀强已于同年2月11日向白鲤村委支付了“地款”1808464元。2010年4月9日，白鲤村委又向白鲤十五社支付了“征地款（办农保）”310158元。同年5月21日，白鲤十五社向白鲤村委交付了“代收租金（征地办社保）民兵田鱼塘23.1749亩”31000元。2011年4月19日、2012年3月7日、2013年3月1日，白鲤十五社又分别向白鲤村委交付了“民兵田鱼塘及冲边杂基地租金（共25.1693亩）”31000元、31000元、31000元。2013年10月11日，中山市人民政府颁发了集体土地所有证[证号为中府集有（2013）第0901860号]，确认位于中山市******的面积为15356.6平方米的土地（地号为442000104206JA00004，图号为496491，折合23.0349亩）所有权人为白鲤十五社农民集体。苏耀强、白鲤村委当庭一致确认，该集体土地所有证对应的土地为双方土地承包合同约定的承包土地。白鲤村委提交的付款凭证反映，其在收取白鲤十五社交付的前述租金（31000元×4＝124000元）后已转付给苏耀强（草书签名李某代收）。苏耀强确认收到上述款项。2017年9月6日，苏耀强委托广东广中律师事务所律师冯明荣向白鲤村委发出律师函，以白鲤村委未将承包土地移交给苏耀强为由，催告白鲤村委在收到律师函后30日内将承包土地全部移交给苏耀强。对有争议的证据和事实，本院认定如下：白鲤村委提交的情况说明及营业执照反映，中山市东日广告有限公司于2018年4月2日说明称，其于2016年12月5日接到白鲤村委订单，要求制作3幅通知告示牌，内容为“各耕户：你私自占用的土地是业主江志铭、肖艺桦、霍华堂的土地。物业主近期对土地进行重新规划，请你自行于2016年12月30日前将你擅自在该地块上的养殖或种植的作物、搭建的临时建筑物以及附属物等清理完毕，逾期不搬迁清理的，物业主将统一清理，由此产生的费用和法律责任将由你承担。”落款为物业主江志铭、肖艺桦、霍华堂；其已将该通知告示牌制作完毕，并协助白鲤村委于2016年12月6日将该通知告示牌钉立在地名为“民兵田、水轮泵”等鱼塘头；白鲤村委向其支付了广告费用500元。对此，苏耀强表示不清楚，白鲤十五社表示不确认。苏耀强当庭述称，签订土地承包合同时，白鲤村委称土地属于白鲤村委，在（2018）粤2072民初201号案件中才得知土地承包合同约定的承包土地所有人是白鲤十五社，而白鲤村委才是土地承包合同的相对人。白鲤村委当庭述称，苏耀强不是白鲤村村民，签订土地承包合同要履行村民代表大会决议或村民大会决议，白鲤村委有将土地属于白鲤十五社告知苏耀强，也有告知土地仍有承包户，以后由苏耀强与承包户去联系土地的问题。白鲤十五社当庭述称，其与白鲤村委签订的征地协议无效，白鲤村委无权征地，涉案土地在征得白鲤村委会书记和主任的情况下已经全部发包出去，白鲤十五社同意将已收到的征地款返还给白鲤村委。另查明，苏耀强曾于2018年1月2日以同一理由起诉白鲤村委、白鲤十五社等农村承包合同纠纷【案号：（2018）粤2072民初201号】，后苏耀强于2018年7月29日申请撤诉，本院依法作出（2018）粤2072民初201号民事裁定书，准许苏耀强撤诉。本院在受理本案的同时还受理了江志铭与白鲤村委、第三人白鲤十四社农村土地承包合同纠纷一案[（2019）粤2072民初17318号]（以下简称另案）。该案案情与本案基本相同。诉讼中，苏耀强明确在本案中因白鲤村委是土地承包合同的合同相对方，故在本案中仅要求白鲤村委承担责任。另经本院释明，苏耀强认为即使苏耀强与白鲤村委签订的土地承包合同无效，也不影响其要求白鲤村委返还土地承包款180864元及相关利息损失，故不变更诉讼请求。本院认为，本案为农村土地承包合同纠纷。根据各方当事人的诉辩意见，本院综合评判如下：一、关于白鲤村委与白鲤十五社之间因征地协议书形成的法律关系性质及合同效力问题。首先，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条第三款关于“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组”的规定和《中华人民共和国土地管理法》第十条关于“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”的规定，因白鲤十五社是白鲤村委下设的第十五村民小组对应的农村集体经济组织，故属于白鲤十五社农民集体所有的土地应由白鲤十五社经营、管理。其次，白鲤村委抗辩主张其与白鲤十五社之间就征地协议书形成了集体资产管理委托关系，即白鲤十五社为解决社内成年村民的社会养老保险资金问题，将本由自己经营、管理的农民集体所有的土地委托其经营、管理。但因：其一，苏耀强、白鲤十五社均否认白鲤村委与白鲤十五社之间存在委托合同关系，而除征地协议书外，白鲤村委未主张并举证证实曾以口头或书面形式与白鲤十五社达成明确的委托合同；其二，在2009年12月5日形成的白鲤村征地置换农村社会养老保险方案签名表上，白鲤十五社的相关签名村民代表仅作出了同意以征地的方式（由小组与白鲤村委签订合同）解决社会养老保险资金问题的意思表示，并没有作出委托白鲤村委经营、管理土地的意思表示；其三，就白鲤村委与白鲤十五社签订的征地协议书而言，除最终目的是为解决社会养老保险资金问题，与白鲤村委主张一致外，无论是从合同的名称还是合同相关约定内容的实质，均没有委托经营、管理的意思表示，更没有委托发包的意思表示，不符合白鲤村委主张的委托合同的特征；其四，征地协议书约定由白鲤村委以每亩60000元的价格征收白鲤十五社的土地，而此后白鲤村委实际以每亩70000元的价格将土地发包给苏耀强，且未将差价交付白鲤十五社，亦不符合委托合同的特征。故应认定白鲤村委该抗辩主张不能成立，其与白鲤十五社之间就征地协议书形成的法律关系并非集体资产管理委托关系，而是土地征收补偿协议关系。至于白鲤村委以征地协议书所涉土地目前仍登记在白鲤十五社名下，未实际发生法律意义上的征收效果为由，主张双方之间非土地征收补偿协议关系，不能成立，因为协议的实际履行结果并不妨碍、更不能推翻双方达成协议时的意思表示。再次，在白鲤村委与白鲤十五社之间的土地征收补偿协议关系中，因白鲤村委非法定的有权组织实施征收土地的人民政府或政府部门，没有证据反映该次征收已取得相应的法定程序批准，且对征收所涉的农用地，没有任何证据反映已取得法定的转用审批手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十六条规定，故根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定，应认定该征地协议书无效。二、关于本案土地承包合同的责任主体及合同效力问题。首先，本案土地承包合同的签约主体为白鲤村委与苏耀强，根据合同的相对性原则，应认定合同的相对人、责任主体为白鲤村委与苏耀强。因本院对白鲤村委所主张的其与白鲤十五社之间存在委托关系不予认定，故其以此为由抗辩主张本案土地承包合同的实际发包人和责任主体为白鲤十五社不能成立，本院不予认定。其次，在本案土地承包合同关系中，因白鲤村委发包给苏耀强的土地属于白鲤十五社所有，而其发包行为建立在与白鲤十五社达成的征地协议书基础上，则在该征地协议书为无效合同的场合，本案土地承包合同也应认定无效。从另一个角度看，即使不考虑白鲤村委所发包土地的来源之合同基础（即征地协议书），虽然根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第一款关于“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权”的规定，对属于白鲤十五社农民集体所有及由白鲤十五社经营、管理的土地，亦可由白鲤村委发包。但该法第四十八条第一款还规定，农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。且该条款设置于该法的第三章“其他方式的承包”，而该章首条（即该法第四十四条）规定，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，适用本章规定。除该章外，该法其他章节并无关于农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包的相关程序的规定。则由该法对上引条款的设置可知，农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包应仅限于“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地”。另外，该法第四十七条（同属第三章）还规定，以其他方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。而本案土地承包合同约定的承包人苏耀强非发包土地所在集体经济组织成员，发包的土地涉及鱼塘等耕地，原来已有承包户在耕种，也不属于上引法条规定可以发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包的荒地；且没有任何证据表明发包给苏耀强时履行了上引法条规定的民主议定程序及已报请当地镇人民政府批准，同时保障了本集体经济组织成员的优先承包权。因此，本案土地承包合同违反了上引法条的相关规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定，也应认定无效。故苏耀强要求解除与白鲤村委于2010年2月13日签订的土地承包合同，理应予以驳回。三、白鲤村委是否需要向苏耀强返还承包款及支付利息损失。由于苏耀强与白鲤村委签订的土地承包合同无效，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条：“合同无效或被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”故白鲤村委因此所取得的承包款理应返还给苏耀强，并支付相应的利息损失。但签订土地承包合同后，苏耀强亦从中获得了124000元的土地租金，该款亦应返还给白鲤村委。故在苏耀强与白鲤村委需相互返还的情况下，为免诉累，白鲤村委应扣减苏耀强收取的款项后再向苏耀强返还剩余的费用，即白鲤村委应向苏耀强的返还的款项为1684464元（1808464元-124000元）。至于苏耀强的利息损失，应以1684464元为基数从交款之日即2010年2月13日起按中国人民银行同期同类贷款利率计算至2019年8月19日，自2019年8月20日起按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算至清偿之日止。因苏耀强作为一名具有完全民事行为能力的人，在未查清土地属性及所有权的情况下，即与白鲤村委签订土地承包合同并交付巨额承包费，其应为自身行为承担一定的过错责任，而白鲤村委会在明知苏耀强并不符合土地承包条件的情况下，将白鲤十五社的土地发包给苏耀强，也应承担过错责任，在苏耀强、白鲤村委双方都存在过错的情况，已缴纳承包费的利息损失理应由双方各承担50%。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第五十六条第二款、第六十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条、第一百零五条规定，判决如下：一、被告中山市******民委员会应于本判决生效之日起七日内向原告苏耀强返还承包款1684464元及利息（以1684464元为基数计至清偿完毕之日止利息的50%，利率从2010年2月13日起按中国人民银行同期同类贷款利率计算至2019年8月19日，自2019年8月20日起按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算清偿完毕之日止）；二、驳回原告苏耀强的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费28636元，由原告苏耀强负担1963元，被告中山市******民委员会负担26673元（该款原告苏耀强已预交，被告中山市******民委员会负担部分于本判决生效之日七日内一并径付给原告苏耀强，本院不另收退）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  伍执娟人民陪审员  梁文杰人民陪审员  李健红二〇二〇年七月六日书 记 员  吴文达李智文