广西壮族自治区环江毛南族自治县人民法院 行 政 判 决 书 (2020)桂1226行初7号 原告环江志潭鸿泰新型建筑材料厂，住所地：环江毛南族自治县思恩镇大安路建材市场旁，统一社会信用代码：92451226MA5M745G8D。 经营者欧志潭，男，1943年7月15日出生，壮族，住环江毛南族自治县。 委托诉讼代理人欧国强（特别授权），男，1969年6月15日出生，壮族，住环江毛南族自治县，系欧志潭之子。 被告环江毛南族自治县自然资源局，住所地：环江毛南族自治县思恩镇新建路**，统一社会信用代码：11452724742051093M。 法定代表人谭华强，负责人。 委托诉讼代理人韦有铁，环江毛南族自治县自然资源局干部。 委托诉讼代理人谭洪峰，广西桂都律师事务所律师。 原告环江志潭鸿泰新型建筑材料厂（以下简称志潭材料厂）不服被告环江毛南族自治县自然资源局（以下简称县自然资源局）行政处罚一案，于2020年4月7日向本院提起行政诉讼，本院经审查后于2020年4月9日立案受理，并依法向被告环江毛南族自治县自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月4日公开开庭进行审理。原告委托诉讼代理人欧国强，被告县自然资源局委托诉讼代理人谭洪峰、韦有铁，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 环江毛南族自治县自然资源局于2019年11月7日对环江志潭鸿泰新型建筑材料厂（经营者欧志潭）作出《土地行政处罚决定书》，主要内容为：1.没收环江志潭鸿泰新型建筑材料厂在非法占用的符合土地利用总体规划的6528.00平方米土地上新建的建筑物（包括钢棚架房、砖瓦房及硬化地面部分）；2.限环江志潭鸿泰新型建筑材料厂15日内拆除在非法占用的不符合土地利用总体规划的456.43平方米土地上新建的建筑物（包括钢棚架房、砖瓦房及硬化地面部分）；3.对非法占用的土地按每平方米30元处以罚款，罚款人民币贰拾万玖仟伍佰叁拾贰元玖角（￥209532.90元）。 原告志潭材料厂诉称，一、被告行政处罚决定认定事实不清，证据不足。1.被告于2019年11月7日作出环自然资处字〔2019〕第27号行政处罚决定书，认为志潭材料厂于2007年间，未经有批准权的人民政府批准非法占用集体土地6984.43平方米建钢棚架房、砖瓦房及硬化地面。实际上，2007年，环江县为了庆祝30周年县庆，要求原告按照县政府及发改局、建设局、国土局、工商局等有关部门依法批准的现在的企业经营地址搬迁整个企业，原告为顾全大局，积极主动地予以配合执行，并且经县人民政府及其相关部门同意搬迁到现今的地址从事生产经营活动已有十二年，原告搬迁至今一直向被告申请颁发《集体经营性建设用地许可证》，因被告不依法主动给原告颁发《集体经营性建设用地许可证》，原告被迫于2016年8月8日再次向其递交书面申请，被告于2016年11月1日才对原告申请用地的时间、用地面积、四至范围等情况进行了公告，公告期为30日,期间没有任何人提出异议。但被告至今没有给原告颁发《集体经营性建设用地许可证》。原告于2019年5月30日向环江县人民法院提起行政诉讼，请求判令其给原告颁发《集体经营性建设用地许可证》，同时判决确认其行政不作为违法。河池市中级人民法院(2019)桂12行终147号行政判决及环江人民法院(2019)桂1226行初13号判决书己查明以上事实，确认环江志潭鸿泰新型建筑建材厂是经依法批准成立的合法的新型建材企业，并判决被告对原告关于颁发《集体经营性建设用地许可证》的申请重新作出处理，但被告在法定期限内却拒绝履行法院判决。现被告反而对原告作出处罚称“你厂未经有批准权的人民政府批准非法占地建钢棚架房、砖瓦房及硬化地面立案调查，”是没有事实依据的。2.2020年1月8日河池市中级人民法院作出(2019)桂12行终147号行政判决，判决由环江毛南族自治县自然资源局于判决生效之日起在30个工作日内对环江志潭鸿泰新型建筑建材厂办理集体经营性建设用地登记手续的申请作出书面答复。但是至今被告均没有履行。根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”的规定，据此，可以视为环江志潭鸿泰新型建筑材料厂己办理集体经营性建设用地登记手续，因此环江毛南族自治县自然资源局环自然资处字〔2019〕第27号行政处罚决定书认定原告没有经过批准违法占地，也是没有事实依据的。二、被告处罚程序存在明显违法。1.被告送达程序不合法。被告向原告送达被诉行政处罚决定书时是把文书张贴在房门上，予以拍照，回执上填写“留置送达”并有两名送达人员和见证人员签名。这种送达方式不符合法律规定，因为留置送达的前提在当事人或者法人组织的有关人员拒绝签收的情形下。如果见不到当事人则不适用留置送达。公告送达的，应有当事人下落不明的证据。被告张贴文书的行为也不符合公告送达的规定。另外，被告处罚决定书中告知的起诉期限错误，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条，15天的起诉期限指的是对“责令限期拆除”的行政处罚的起诉期限。而被告作出的行政处罚中既有责令限期拆除的处罚，又有金钱罚。那么就应适用《行政诉讼法》的有关规定。因此，被告的行政行为明显违反《行政诉讼法》的有关规定。2.剥夺了原告的陈述或者申辩权利。根据《行政处罚法》第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。但被告送达处罚决定书均是采用把文书张贴在房门上，予以拍照，回执上填写“留置送达”并有两名送达人员和见证人员签名。这种送达方式不符合法律规定，剥夺了原告的陈述或者申辩权利。综上，被告行政行为明显属于程序违法。3.被告违反《行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的不再给予行政处罚”的规定。本案事实存在的时间跨度长达12年，被告现今方作出行政处罚，明显超过法定期限。三、被告作出的行政处罚决定适用法律法规错误。首先，为处罚原告，被告违法套用三年后的2010年《环江县思恩镇土地利用总体规划(2010-2020)))作为依据来认定三年前的2007年间原告的行为，是行政乱作为，作出的处罚决定应该是无效的。其次，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第三十三条、第三十四条、第七十六条及《土地管理法实施条理》第四十二条作出被诉行政处罚，属于明显的适用法律错误。本案中，本厂从来没有签收过被告要求按照国家有关规定负责复垦或缴纳土地复垦费的公告及责令限期改正或通知。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定显然并未出现“没收建筑物、限期15日内拆除的规定，该条规定可以处以罚款的前提是由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费”，原告认为，没有证据证明被告已做到“责令限期改正”的告知义务。综上，被告对原告环江志潭鸿泰新型建筑建材厂进行处罚时，证据不足，适用法律错误，程序违法，请求人民法院支持原告全部诉讼请求。 原告向本院提交了以下证据： 1.原告经营者身份证复印件，证明原告经营者身份信息。 2.原告营业执照、经营厂址，证明原告是合法经营企业。 3.2016年11月1日的用地公告及环自然资处字〔2019〕第27号行政处罚决定书，证明原告用地手续合法，被告已经做出用地《公告》，被告处罚原告没有事实依据。 4.环江法院作出的《行政判决书》，证明原告用地手续合法，被告已经做出用地《公告》，被告败诉后应依法给原告发证，被告对原告的处罚没有法律依据。 5.河池中院作出的行政判决书，证明原告用地手续合法，被告已经做出用地《公告》，被告败诉后应依法给原告发证，被告对原告的处罚没有法律依据。 6.《证明》，证明被告至今没有履行河池中院作出的行政判决书。 7.《审查意见》，证明被告对原告作出的处罚没有法律依据。 被告县自然资源局辩称，一、环自然资处字〔2019〕第27号土地行政处罚决定认定的事实清楚。2007年间，环江志潭鸿泰新型建筑材料厂未经批准在城南社区建材市场旁占用集体土地6984.43平方米建钢棚架房、砖瓦房及硬化地面。其中6528平方米位于允许建设区范围内，符合土地利用总体规划；456.43平方米位于禁止建设区范围内，不符合土地利用总体规划。因此，志潭材料厂未经批准非法占用土地，事实清楚。二、被告作出的行政处罚程序合法。被告对原告的违法行为于2007年7月22日下达了《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》。因原告拒不停止违法行为，被告于2019年8月19日向原告送达了《行政处罚告知书》，2019年9月11日进行了处罚前听证，听取了原告的申辩及陈述。因原告申辩无理，被告对原告依法作出了行政处罚决定，被告作出处罚的程序符合法律规定。三、环自然资处字〔2019〕第27号土地行政处罚决定适用法律准确。志潭材料厂未经批准非法占用土地事实清楚。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条的规定对其进行处罚并无不当。综上，环自然资处字〔2019〕第27号土地行政处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律准确，应依法驳回原告的诉讼请求。 被告县自然资源局向本院提交了以下证据： 1.询问笔录，证明原告非法占用土地事实清楚。 2.现场图片，证明原告非法占用土地事实清楚。 3.土地勘测定界技术报告书，证明被告认定原告非法占用土地的面积及四至经专业机构勘测，被告认定事实清楚。 4.土地利用总体规划证明，证明原告非法占用的土地中6258平方米位于允许建设区范围内，符合土地利用总体规划，456.43平方米位于禁止建设区范围内，不符合土地利用总体规划。 5.土地利用总体规划套合图，证明原告非法占用土地中6258平方米位于允许建设区范围内，符合土地利用总体规划，456.43平方米位于禁止建设区范围内，不符合土地利用总体规划。 6.《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》、《行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证告知书》及送达回证、听证照片、授权委托书，证明被告作出的环自然资处字〔2019〕第27号行政处罚决定书程序合法。 7.政府文件及法律依据，旨在证明被告执法依相关文件进行，不存在选择性或针对性执法。 经庭审质证，原告对被告县自然资源局提交的证据的质证意见为：对证据1的关联性、合法性有异议，因为执法主体不合法。对证据2的三性均有异议。对证据3的三性有异议，因为被告未提供测量机构的营业执照及测量人员的资格证明，其是否具有相应的资质和资格，无从得知。对证据4的三性有异议，因为该证据未注明证明人是否具有相应资格。对证据5的三性有异议，因为被告未提供执法人员的资格证明。对证据6中的《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》合法性有异议，因为在原告均在家情况下采用留置送达方式，不合法；对《行政处罚告知书》中的告知内容、处罚金额及依据有异议。对证据7的三性无异议，对其证明内容有异议。被告县自然资源局对原告志潭材料厂提供的证据的质证意见为：对证据1的三性无异议。对证据2的关联性有异议，对真实性、合法性无异议。对证据3、4、5的三性无异议，对其证明目的有异议。对证据6的三性有异议，对证据7的真实性无异议，但认为已经被撤销，没有效力。 本院对上述证据认定如下：原告提供的证据1-7、被告提供的证据1-2、6-7与本案相关联，具有真实性、合法性，可以作为本案认定有关事实的根据，本院予以采信。原告提供的证据6《证明》与本案无关，证据7《审查意见》因针对该《审查意见》的诉讼尚未审结，该《审查意见》的效力待定，不具有证明力。被告提供的证据3《土地勘测定界技术报告书》、证据4《土地利用总体规划证明》、《土地利用总体规划套合图》因来源不合法，本院不予采信。 经审理查明：因志潭材料厂涉嫌非法占用土地一案，县自然资源局立案后，委托河池鑫土测绘有限公司对志潭材料厂的用地进行现场勘测，并于2019年7月22日作出《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，同日送达志潭材料厂经营者；于2019年8月19日作出《行政处罚听证告知书》和《行政处罚告知书》，同日送达志潭材料厂经营者。 2019年11月7日，县自然资源局作出环自然资处字〔2019〕第27号土地行政处罚决定，没收志潭材料厂在非法占用的符合土地利用总体规划的6528.00平方米土地上新建的建筑物（包括钢棚架房、砖瓦房及硬化地面部分）、限志潭材料厂15日内拆除在非法占用的不符合土地利用总体规划的456.43平方米土地上新建的建筑物（包括钢棚架房、砖瓦房及硬化地面部分）、对非法占用的土地按每平方米30元处以罚款，罚款人民币贰拾万玖仟伍佰叁拾贰元玖角（￥209532.90元）。原告不服该行政处罚决定，向本院提起行政诉讼，诉求判决撤销被告县自然资源局作出的环自然资处字〔2019〕第27号土地行政处罚决定并由被告承担诉讼费。 本院认为，被告县自然资源局在作出行政处罚决定前，应通知原告志潭材料厂的负责人并邀请见证人到场共同对原告志潭材料厂的用地进行实地勘测，并制作现场勘测笔录由在场人签字以作为行政处罚依据。本案中，原告志潭材料厂负责人未到场参与丈量，被告县自然资源局也未提供证据证实丈量前曾通知原告志潭材料厂负责人到场，且被告县自然资源局委托的测绘单位河池鑫土测绘有限公司提供的土地勘测定界技术报告书未得到原告的认可，因此用地的面积及四至未得到原告志潭材料厂负责人的认可，被告所作的行政处罚决定书直接以该测绘结果作为行政处罚的依据，属行政行为认定事实不清、主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 撤销被告环江毛南族自治县自然资源局2019年11月7日作出的环自然资处字〔2019〕第27号《土地行政处罚决定书》。 案件受理费50元，由被告环江毛南族自治县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河池市中级人民法院。 审 判 长  谭东波 人民陪审员  罗海渊 人民陪审员  覃丽俏 二〇二〇年七月八日 书 记 员  覃桂杏 附：本判决适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。