山西省晋城市中级人民法院行政裁定书（2020）晋05行终41号上诉人(原审原告)卢某，女，汉族，1980年5月15日出生，住山西省阳城县凤城镇。上诉人(原审原告)顾某，男，汉族，1978年10月29日出生，住山西省阳城县凤城镇。共同委托诉讼代理人秦某，河南天基律师事务所律师。被上诉人（原审被告）阳城县行政审批服务管理局，住所地阳城县凤城镇析城大道**阳城县政务服务中心。负责人杨某，任局长。出庭负责人原某，阳城县行政审批服务管理局副局长。委托诉讼代理人王某，阳城县行政审批服务管理局工作人员。委托诉讼代理人王某，山西析成律师事务所律师。原审第三人阳城县德兴房地产开发有限公司，住所，住所地阳城县凤城镇小窑头村民综合住宅楼**商铺div>法定代表人甘某，执行董事。委托诉讼代理人梁某，山西语智律师事务所律师。上诉人卢某、顾某因撤销建设行政许可登记一案，不服高平市人民法院（2019）晋0581行初83号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。上诉人顾某及委托代理人秦某，被上诉人阳城县行政审批服务管理局出庭负责人原某及委托代理人王某、王某，原审第三人阳城县德兴房地产开发有限公司委托代理人梁某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审经审理查明，被告于2019年7月31日为第三人颁发编号为140522201907310101的《建筑工程施工许可证》，该许可证载明了建设单位为第三人阳城县德兴房地产开发有限公司，工程名称为德兴御景江山（6#、8#、9#、10#楼），以及建设地址、建设规模、合同价格、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位、勘察单位项目负责人、设计单位项目负责人、施工单位项目负责人、总监理工程师、合同工期、项目结构、总建筑面积、注意事项等信息。原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围…（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。根据《建筑工程施工许可管理办法》第一条规定“国家对建筑工程施工实施许可管理，是为了加强对建筑活动的监督管理，维护建筑市场秩序，保证建筑工程的质量和安全。”本案中，被告颁发的编号为140522201907310101的《建筑工程施工许可证》，就其内容而言，是对第三人项目是否具备施工条件的审查，该颁发行为不对两原告诉称的房屋采光、通风、安全产生实际影响。因此，两原告不具备提起本案诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告的起诉。原审原告卢某、顾某不服，提起上诉，请求1、撤销高平市人民法院(2019)晋0581行初83号《行政裁定书》；2、撤销被上诉人为第三人颁发的编号为140522201907310101号《建筑工程施工许可证》；3、诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：1、原审裁定适用法律错误。原审认为被上诉人的颁证行为对上诉人房屋的采光、通风、安全不产生实际影响，进而适用《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项的规定是错误的。被诉行政行为批准的是第三人与上诉人相邻土地上的工程建设，其批准的建筑高度为60.7米、与上诉人房屋的间距约16米，第三人建筑物建成后对上诉人房屋的通风、采光会造成直接的实质影响，并且对上诉人房屋的安全造成极大的危害，一方面是住宅后面危坡的重大隐患，另一方面在第三人建设开始伊始，由于第三人建筑重力的拉拽作用，上诉人房屋已经出现了明显的、众多的、裸眼可见的裂痕，上诉人在一审有充分的证据证明这些事实，法院对此视而不见令人费解。对房屋的实质影响具有可能性，法院认为只有实际对采光、通风的妨碍，房屋出现倒塌等安全事故才属于实质影响，显然是对法律的误读。2、上诉人起诉的依据是《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第一款第一项的规定，原审不予审查，采取置之不理的态度是错误的。被诉行政行为与上诉人有重大的利害关系，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼，依据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定，被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，属于行政诉讼法第二十五条第-款规定的“与行政行为有利害关系”。关于相邻权人行政诉讼的资格，最高人民法院行政审判庭编著的《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》进行了详细的释义，“符合以下三个条件，应当承认相邻权人提起行政诉讼的资格：一是行政行为通常针对相邻不动产而为，比如批准相邻土地上的工程建设：二是从诉讼主张上看，相邻权受到损害具有可能性，比如当事人提出上述批准建设的工程与原告的建筑间距过窄，由此可以预见到其通风、采光等相邻权受到影响：三是相邻权在特定执法活动中受到行政法的保护，比如行政机关作出批准建设的行为时，相关规则要求其审查是否符合间距等技术标准，这说明通风、采光等相邻权受到行政法层面的保护”。3、被上诉人的行为存在重大违法，原审法院不予撤销是错误的。第一，被上诉人没有案涉行政事项的管理权，属无权管理。依据《中华人民共和国建筑法》第七条和《建筑工程施工许可管理办法》第二条的规定，建筑施工许可证的发证机关是工程所在地的县级以上地方人民政府住房和城乡建设主管部门，被上诉人的行为没有法律、法规的授权，没有建设部门的委托，没有权利来源。第二、被诉行政行为程序违法，没有履行实质审查和核查义务。行政许可的程序应当经过三个阶段：受理阶段、审查阶段（实质审查，包括实地调查、现场查看）、许可阶段，受理阶段的审查属于形式审查，在受理后，依据《中华人民共和国行政许可法》第三十四条、三十六条，以及行政诉讼法司法解释释义的精神，被上诉人应当履行实质审查的义务和程序，对第三人所提文件的真实性进行包括现场查看在内的实质审查，之后才能决定是否做出被诉行政行为，被诉行政行为缺少了实质审查阶段，因此程序是违法的。上诉人的诉请，望上级人民法院依法予以支持。被上诉人阳城县行政审批服务管理局答辩意见，1、二被答辩人的房屋没有合法的规划和修建依据，违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《阳城县人民政府办公室关于严厉查处县城规划区范围内违法用地违法建设的通告》的规定，属于违法建筑。二被答辩人对违法建筑不享有法定权利，不具备合法原告主体资格，无权提起诉讼。2、“与被诉行政行为具有利害关系”是行政诉讼相关人取得原告主体资格的条件。所谓“利害关系”应仅限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。判断是否具有利害关系，则应以行政机关作出被诉行政行为时所适用的行政实体法律规范，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利和利益为标准。本案中，答辩人作出行政行为时所依据的行政实体法律《中华人民共和国建筑法》和《建筑工程施工许可证管理办法》，未要求被诉行政机关考虑、尊重和保护二被答辩人诉请保护的相邻权，且答辩人对第三人阳城德兴房地产开发有限公司作出的准予施工许可行为，不涉及项目的征地拆迁、安置补偿等与相对人具体权利义务相关的内容，并不直接影响二被答辩人的权益，二被答辩人与该行政行为不具有利害关系，不具有提起诉讼的原告主体资格。3、《中华人民共和国建筑法》规定“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证”。2015年3月，《中央编办、法制办相对集中行政许可权试点工作方案》确定山西省为相对集中行政许可权试点地区。2019年3月，中共山西省委办公厅、山西省人民政府办公厅批复同意晋城市市县两级开展相对集中行政许可权改革试点工作。2019年5月，阳城县人民政府下发了《关于印发首批划转县行政审批服务管理局行政审批及关联事项清单目录的通知》（阳政发[2019]21号），将颁发施工许可事项由工商行政管理局划转至行政审批服务管理局。故颁发《施工许可证》是阳城县行政审批服务管理局的法定职责。4、《行政许可法》第三十四条规定“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。对申请材料齐全、符合法定形式的应作出行政许可决定”，只有法律规定特定的条件和程序才能按该条第二款规定对实质内容进行核查。在施工许可证申请材料审查过程中，《中华人民共和国建筑法》和《建筑工程施工许可证管理办法》不但未规定特别的条件和程序进行核查，反而特别强调不得违反法律法规规定，增设办理施工许可证的其他条件。经审查也未发现存在需要核查的情形。因此二被答辩人要求对本案进行实质审查的意见违反法律规定，不能予以支持。原审第三人阳城县德兴房地产开发有限公司答辩意见，请求二审人民法院依法判决驳回二上诉人的上诉，维持原判决。理由：一、原审裁定书认定二上诉人不具备本案原告主体资格正确。依照《中华人民共和国建筑法》第一条、第二条、第七条、第八条等规定，建筑工程施工许可，系建设行政主管部门认定建筑工程符合法定开工条件后对建设单位作出的开工建设许可，其主要是规范建设单位的开工建设行为，目的是监督和保障建筑工程的质量安全。本案被诉的建筑工程施工许可行为本身并不直接减损二上诉人所诉请保护的通风、采光等权益，二上诉人与该行政行为不具有法律上的利害关系。故原审法院以二上诉人不具备提起本案诉讼的原告诉讼主体资格为由，驳回其起诉于法无悖。二、二上诉人依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第一款的规定，要求确认二上诉人具有本案原告主体资格的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第一款的规定，“与被诉行政行为具有利害关系”是行政诉讼相关人取得原告资格的条件。判断二上诉人与本案被诉行政行为之间是否存在利害关系，最简单的方式就是行政机关作出行政行为时，所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范，是否要求行政机关考虑、尊重和保护上诉人诉请保护的权利。对此，最高人民法院(2017)最高法行申169号行政裁定已有详细的阐述，“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。所谓“利害关系”仍应仅限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。只有公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才具有原告主体资格。就本案而言，根据《中华人民共和国建筑法》第八条的规定，核发《建筑工程施工许可证》时，法律并未要求被诉行政机关对二上诉人请求保护的权利进行保护。因此，二上诉人不是本案的“利害关系人”，不具有本案原告主体资格。三、二上诉人依被诉行政机关作出被诉行政行为时超越职权，程序违法的上诉请求与法无据。本案中，被诉行政机关对被诉行政行为具有管理权，二上诉人认为被诉行政机关作出行政许可决定属无权管理的上诉请求没有事实根据。另外，二上诉人称被诉行政机关未尽实质审查义务是对法律的曲解，被诉行政机关对答辩人提交材料的实质内容是否符合法定条件进行审查，即是尽到了实质审查义务。法律并未要求被诉行政机关对本案的被诉许可行为必须进行现场调查和实地查看，上诉人主张被诉行政机关未尽实质审查之义务的理由不能成立。综上，答辩人认为，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当依法驳回二上诉人的上诉。二审当事人均无新证据提供，我院查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，本案争议的焦点是上诉人与案涉建筑工程施工许可的行政行为有无利害关系。依照《中华人民共和国建筑法》第一条、第二条、第七条、第八条等规定，建筑工程施工许可系建设行政主管部门认定建筑工程符合相关法定条件后，对建设施工单位作出开工建设的许可。其主要目的是规范建设单位的开工建设行为，目的是监督和保障建筑工程的质量安全。本案被诉的工程施工许可行为，是在满足工程用地条件、企业资质条件、规划条件、图纸、技术材料条件、工程质量安全保障等条件后，申请领取工程施工许可证的行政许可行为，该许可行为本身并不直接减损所诉请的通风、采光等权益，上诉人与被诉行政行为不具有法律上的利害关系，诉讼主体不适格，其诉求不能支持。原审裁定驳回上诉人起诉认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费50元，由上诉人卢某、顾某承担。本裁定为终审裁定。审 判 长 李先翠审 判 员 李高原审 判 员 赵仁义 二0二0年七月二十七日法官助理 田晨凯书 记 员 闫雪敏