广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终233号上诉人（原审被告）佛山市南海区大沥镇人民政府，住所地佛山市南海区大沥金融商贸区。负责人游剑锋，镇长。委托代理人魏露权，该府工作人员。委托代理人潘永生，广东南天明律师事务所律师。上诉人（原审第三人）佛山市南海区大沥镇凤池村西边股份合作经济社，住所地佛山市南海区******。负责人陈灿安，社长。委托代理人李磊泉，广东执正律师事务所律师。被上诉人（原审原告）梁金秀委托代理人钟瑞芬，广东顶匠律师事务所律师。委托代理人常倩倩，广东顶匠律师事务所律师。上诉人佛山市南海区大沥镇人民政府（以下简称大沥镇政府）、佛山市南海区大沥镇凤池村西边股份合作经济社（以下简称西边经济社）因被上诉人梁金秀诉大沥镇政府行政处理一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初900号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：梁金秀原户籍在广东省肇庆市怀集县***************，户口性质为农业。2016年12月5日，梁金秀与西边经济社的集体经济组织成员陈镇登记结婚。陈镇所持的《户内股权及成员证》证号为x。2016年12月8日，梁金秀将户口迁入佛山市南海区*************，与丈夫同户，户口至今未迁移。因西边经济社不确认梁金秀的成员资格，梁金秀于2018年8月27日向大沥镇政府提出行政处理申请并提交了怀集县永固镇x村民委员会和怀集县******x经济合作社于2018年7月12日共同出具的《证明》等资料，请求大沥镇政府责令西边经济社确认其为该经济社的成员，享有成员同等待遇。大沥镇政府受理梁金秀的申请后，向梁金秀及西边经济社的社长陈灿安分别进行调查，其中梁金秀反映，其在2016年12月16日至2017年1月24日期间，曾向西边经济社、大沥镇西区社区管理处、大沥镇驻凤池社区直联团队、桂城信访部门等口头提出购股申请，也递交过相关书面材料进行申诉，但上述部门并未受理，也没有出具受理凭证，西边经济社既不受理梁金秀的购股申请也不出具书面凭证，故梁金秀未能提供其曾申请购股的书面材料；陈灿安反映，梁金秀的购股问题，西边经济社没有先例，如要确认梁金秀具有成员资格及享有成员同等待遇，西边经济社只能召开成员大会表决或上级区政府有正式文件（针对该群体的文件），西边经济社依照文件落实，西边经济社原章程规定只允许出嫁女及一个子女享有西边经济社的股权及福利待遇，梁金秀在2016年确权到户前从未向西边经济社申请购股。2018年11月12日，大沥镇政府作出沥府行决〔2018〕127号《行政处理决定书》（以下简称127号《行政处理决定书》），认为梁金秀未能提供有效证据材料证明在购股截止时点前曾向西边经济社提出过购股申请，西边经济社亦未收到购股申请，且梁金秀至今一直没有履行出资购股的义务，应视为放弃购股，梁金秀已不具备成为西边经济社成员股东的条件，决定对梁金秀所提出的各项请求不予支持。梁金秀对上述处理决定不服，向南海区政府申请行政复议。南海区政府经审查，于2019年1月22日作出南海府行复〔2018〕847号《行政复议决定书》，认为梁金秀将户口迁入西边经济社所在地，在户口迁入后不再享有原所在集体经济组织的分配，其情形符合《南海区大沥镇西边股份合作经济社章程》（以下简称《2016年章程》）第十四条第（四）项的规定，应具有西边经济社的成员资格，大沥镇政府对梁金秀的各项请求均不予支持，属于认定事实错误，处理结果不当。根据《2016年章程》第八条规定，梁金秀是否符合该章程出资购股的情形，只影响其股权应否按户内共享进行处理，并不影响梁金秀集体经济组织成员资格的取得。大沥镇政府以梁金秀没有向西边经济社申请购股及履行出资购股义务为由对梁金秀提出的请求不予支持，缺乏法律依据，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条规定，决定：一、撤销大沥镇政府作出的127号《行政处理决定书》；二、责令大沥镇政府收到该《行政复议决定书》之日起60日内，对该案重新作出处理；三、驳回梁金秀的其他行政复议请求。大沥镇政府收到上述《行政复议决定书》后，于2019年3月27日重新作出沥府行决〔2019〕20号《行政处理决定书》（以下简称20号《行政处理决定书》），决定：一、确认梁金秀具有西边经济社农村集体经济组织成员资格；二、自该决定作出之日起，梁金秀在其丈夫陈镇的股权户内（证号：x）共享该户股权。2019年4月1日，大沥镇政府将上述决定书分别邮寄送达给梁金秀及西边经济社。另查，西边经济社于2004年4月1日实施的《凤池村西边股份经济合作社章程》（以下简称《2004年章程》）第八条规定：“配股办法：以二○○四年三月三十一日二十四时为截止点统计在册股东，每位股东无偿配给10股，并参加经济社每年股红分配。二○○四年四月一日零时后出生或结婚迁入本村的人员，不再无偿配给股权。”第九条规定：“经济社扩股：根据经济社发展需要由股东大会决议通过，可以对经济社每年进行一次扩股，让符合条件的人员进行现金购股，其中新出生和结婚迁入人员优先购股，参照《关于深化农村股份合作制有关问题的处理意见》执行，其购股份价格按清产核资折合股值的30%购股，当年购股，下年才能享受股份分红。”第十三条规定：“出资购股申请人资格的确认如下：1、必须为本村农业户口。2、2004年4月1日后股东的新出生、娶入、入赘而又从未固化股权的人员。……”西边经济社于2016年12月15日24时起实施的《2016年章程》第八条规定：“本社以2016年12月15日24时为确权到户时点（时点1），以每户户口簿人口登记为基础，新生儿因客观原因未能及时办理入户的以出生证时点为准核定身份（时点2：2017年1月20日前必须入户）。核定每个在册股东的股权数，把其股权数合计确权到户，以户为单位管理股权，按户股份分红（股份分红包含经济社股份分红和经联社田亩下拨款）和发放福利待遇金。户内每个在册股东的股权数核定按本章程第九条至第十三条办法处理。确权到户后的股权由户内本社集体经济组织成员（以下简称‘本社成员’）共享；本社的总股数长久不变，实行‘增员不增股，减员不减股’，不随本社成员人数的增减而变动。”第九条规定：“核定在2016年12月15日24时（确权到户时点，时点1）原登记在册的股东人数及每人的股权数，该部分股东自然过渡至各自户内。”第十条：“法律法规和原章程规定可购置股权的对象：（一）在2016年12月15日24时（确权到户时点，时点1）按原章程符合出资购股条件，但尚未办理购股的人员；（二）按《广东省农村集体经济组织管理规定》（广东省人民政府令第189号）等政策法规文件精神应具有购股资格的人员。上述人员应在2017年1月20日17时（确权时点之后，时点2）前办理购股手续。对原章程规定需要出资购股的，购股价格按原章程相关规定确定。当事人逾期没有办理购股手续的，视为自动放弃购股资格，以后不能再享有购股资格。”第十四条规定：“本社股权确权到户时点（时点1）后，以下人员应当具有本社成员资格：……（三）根据本章程第十一条，在2017年1月20日17时（确权时点后，时点2）前一次性购股份的人员自公示期满之日起成为本社成员；（四）本社男性成员娶入的配偶，须放弃户口迁出地农村集体经济组织成员资格及原有的股权（农村土地承包经营权），持退股证明等相关材料并将户口迁入本社所在地；……”又查，中共佛山市南海区委办公室、佛山市南海区人民政府办公室于2008年10月31日下发《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》（以下简称南办发〔2008〕59号文）。《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》第二条规定：“符合以下条件之一的人员具有农村集体经济组织成员资格。……5.农村集体经济组织男性成员初婚娶入农业户口性质并入户农村集体经济组织所在地的女性配偶；……”原审法院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，大沥镇政府作为镇级人民政府，应梁金秀的申请，对其请求事项进行处理，依法有据。大沥镇政府在受理梁金秀的申请后，作出127号《行政处理决定书》，在上述决定书被南海区政府撤销后，再作出被诉行政行为，并依法送达，程序正当，予以确认。各方当事人对大沥镇政府在20号《行政处理决定书》中作出的第一项关于确认梁金秀具有西边经济社农村集体经济组织成员资格的决定无异议。案件的争议焦点是大沥镇政府作出的第二项关于梁金秀只可在其丈夫陈镇的股权户内共享该户股权的处理决定是否合法。大沥镇政府认为，梁金秀未能提供有效证据证明其在购股截止时点前曾向西边经济社提出过购股申请，没有履行出资购股的义务，应视为放弃增购股份，故梁金秀只可在其丈夫陈镇的股权户内共享该户股权收益及福利待遇。对此，法院认为，梁金秀未能提供任何书面证据证明其曾申请出资购股是事实，但西边经济社社长陈灿安在2018年10月11日的《谈话笔录》中反映，根据该社原章程规定，只允许出嫁女及其一个子女享有该社的股权及福利待遇，对梁金秀一类人员可享有出资购股资格没有先例，除非经成员大会表决通过或上级区政府有正式文件（针对该群体的文件）。由此可知，西边经济社不确认梁金秀购股资格的原因并非梁金秀没有申请出资购股，而是认为梁金秀属于特殊的群体，该经济社对该群体没有允许出资购股的先例。又因梁金秀在大沥镇政府调查时已反映其曾向大沥镇驻凤池社区直联团队等多个部门就购股问题进行申诉，但上述部门并未受理及出具相关凭证。因此，大沥镇政府在处理梁金秀申请时，应就梁金秀未能提供出资购股申请材料的原因进行调查，但大沥镇政府在没有查明西边经济社为何将梁金秀归类为特殊群体及梁金秀所称申诉情况是否属实的情况下，仅以梁金秀未能提供有效证据证明其在购股截止时点前曾向西边经济社提出过购股申请为由，认为梁金秀只能在其丈夫陈镇的股权户内（证号：x）共享该户股权，事实不清，主要证据不足，不予支持。综上，大沥镇政府作出的20号《行政处理决定书》在确认梁金秀具有西边经济社成员资格的同时，认为梁金秀只能在其丈夫陈镇的股权户内（证号：x）共享该户股权，事实不清，主要证据不足，应予撤销。虽然梁金秀只要求撤销20号《行政处理决定书》的第二项处理决定，但因人民法院审理行政案件是对行政行为是否合法进行全面审查，且20号《行政处理决定书》中的两项处理决定相关联，大沥镇政府针对梁金秀的同一行政处理申请分别作出两个不同的行政行为也不符合该类案件的一般处理方式，故20号《行政处理决定书》的第二项处理决定不应单独撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：撤销大沥镇政府作出的20号《行政处理决定书》；大沥镇政府应于判决发生法律效力后六十日内对梁金秀的申请重新作出行政行为。上诉人大沥镇政府上诉称：一、原审判决认定事实错误。原审判决在既认定被上诉人梁金秀没有任何书面证据证明其曾经申请出资购股的前提下，单凭上诉人西边经济社负责人陈灿安的《谈话笔录》推导认定“西边经济社不确认梁金秀购股资格并非是因梁金秀未出资购股，而是认为梁金秀属于特殊群体”“大沥镇政府在处理梁金秀申请时应就梁金秀未提供出资购股申请材料的原因进行调查，但大沥镇政府在未查明西边经济社为何将梁金秀归类为特殊群体及梁金秀所申诉情况是否属实的情况下，仅就梁金秀未能提供有效证据证明其在购股截止时点前曾向西边经济社提出购股申请而作出行政处理不当”的结论，与事实不符。原审判决的上述推论明显不能成立。二、梁金秀自述多次向西边经济社及相关行政机关口头提出购股申请，却从未向大沥镇政府主管农村股权部门或信访部门递交任何书面申请，与常理不符。而且，大沥镇政府在了解到梁金秀无法提供书面证据的情况下，已向公安机关及西边经济社调查取证。大沥镇政府已穷尽调查手段进行调查，不存在事实不清、主要证据不足等情形。三、根据西边经济社的章程可知，梁金秀享受西边经济社的福利待遇的前提是履行出资购股义务，但梁金秀未能在规定的时间内履行该义务，甚至未向有关部门提出有效异议。四、西边经济社处理成员购股事项属于村民自治事项，大沥镇政府对此仅有监督权。综上，大沥镇政府作出的20号《行政处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院撤销原审判决第一项及第二项，本案一、二审诉讼费用由梁金秀负担。上诉人西边经济社上诉称：一、西边经济社的负责人陈灿安《谈话笔录》的内容与被上诉人梁金秀是否已向西边经济社申请购股没有任何关联。陈灿安在《谈话笔录》的答复是接受询问人员询问时就相关问题发表的看法，根本没有表示或认可梁金秀曾向西边经济社提出要求确认资格和申购股份的请求。二、上诉人大沥镇政府已确认梁金秀未曾向相关部门提出任何书面异议，且大沥镇政府已向公安部门调查取证，其穷尽调查取证的手段后作出的行政处理决定并无不当。原审判决要求大沥镇政府证明不存在的事情，错误适用举证责任分配。三、按照南办发〔2008〕59号文及西边经济社章程规定，即使梁金秀属于西边经济社的成员，其作为结婚迁入人员，仍需要出资购股才具备持股成员身份。四、根据《2004年章程》的规定，结婚迁入人员，应当通过股东大会进行扩股确认，才能购股。梁金秀并没有依据该章程规定成为持股成员。五、依据《2016年章程》的规定，因梁金秀未按章程规定进行各项审核并出资购股，亦未办理任何申请手续，西边经济社无法就此进行处理。这属于梁金秀对其权利的处分，相应的法律后果应由梁金秀负担。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销原审判决的第一项、第二项，改判维持大沥镇政府作出的20号《行政处理决定书》，本案一、二审诉讼费用由梁金秀负担。被上诉人梁金秀辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予以维持。上诉人大沥镇政府及西边经济社的上诉理由没有事实和法律依据。在原审庭审中，西边经济社的代理人明确在大沥镇政府作出行政处理决定前，是不认可梁金秀的成员资格及出资购股的权利，其实际是拒绝梁金秀出资购股。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，各方当事人对上诉人大沥镇政府对被上诉人梁金秀提出的申请事项作出20号《行政处理决定书》的主体资格、行政程序及确认梁金秀具有上诉人西边经济社的成员资格均无异议，本院予以确认。本案的争议焦点为大沥镇政府决定梁金秀在其丈夫陈镇的股权户内共享该户股权的依据是否充分。大沥镇政府及西边经济社上诉称，原审判决仅凭西边经济社负责人在接受调查询问时发表的个人看法就推定西边经济社否定梁金秀一类人的购股权利与事实不符，梁金秀自述多次口头向西边经济社及向相关行政机关口头提出购股申请，却从未向大沥镇政府主管农村股权部门或信访部门递交过任何书面申请，与常理不符。大沥镇政府已尽到合理的审查义务，因梁金秀未能提供有效证据证明其在购股截止时点前曾向西边经济社提出过购股申请，没有履行出资购股的义务，应视为放弃增购股份。原审判决要求大沥镇政府证明梁金秀不曾发生的申请购股或提出异议行为，属于举证责任分配不当。对此，本院认为，成员权益分配及成员待遇属于成员资格重大的衍生权益,梁金秀作为西边经济社的成员理应享有成员同等出资购股的权利。认定成员未履行出资购股义务及自愿放弃购股必须要有充分的事实依据。经查，西边经济社负责人陈灿安在2018年10月11日的《谈话笔录》中反映，根据该社原章程规定，只允许出嫁女及其一个子女享有该社的股权及福利待遇，对梁金秀一类人员可享有出资购股资格没有先例，除非经成员大会表决通过或上级区政府有正式文件（针对该群体的文件）。从上可知，有合理的理由认为西边经济社不确认梁金秀购股资格的原因并非梁金秀没有申请出资购股，而是认为梁金秀属于特殊的群体，西边经济社对该群体没有允许出资购股的先例。此外，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十二条的规定，农村集体经济组织具有为本组织成员提供服务的职责。西边经济社作为经营管理集体所有的土地等资产及为成员提供服务的经济组织，对于涉及成员切身利益或影响到成员权利的重大事项应负有公示、通知义务。故在法律法规规章无特别规定或已向当事人明确释明告知的情况下，不宜简单以组织成员的默示或不作为就直接推定成员表示放弃重大的成员权利及利益。西边经济社关于其对梁金秀结婚迁入不知情的主张缺乏依据，本院不予支持。本案中，虽然西边经济社《2016年章程》对按原章程符合出资购股条件但尚未办理购股的人员及政策法规规定具有购股资格的人员应办理购股手续的期限作了规定，但西边经济社并没有提供证据证明其已将符合出资购股条件的人员名单予以公示或确已将出资购股的通知书送达到户。即本案并未有充分的证据证明梁金秀明确放弃出资购股的权利。因此，大沥镇政府在知悉西边经济社可能对梁金秀一类人购股资格有所限制的情况下，未充分查明梁金秀的申诉情况是否属实及西边经济社是否确已履行公示通知相关成员出资购股的情况下，仅以梁金秀未能提供有效证据证明其在购股截止时点前曾向西边经济社提出过购股申请为由，决定梁金秀只能户内共享股权，主要证据不足。原审判决据此撤销大沥镇政府作出的20号《行政处理决定书》并责令该府对梁金秀的申请重新作出行政处理，并无不当，本院予以确认。大沥镇政府及西边经济社的上诉主张理据不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市南海区大沥镇人民政府负担25元、上诉人佛山市南海区大沥镇凤池村西边股份合作经济社负担25元。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二〇年七月十六日法官助理  邓明锋书 记 员  黄 妍