重庆市南岸区人民法院行 政 判 决 书(2020)渝0108行初69号原告重庆大隐花事生态农业有限公司，住所地重庆市南岸区圃莉路****1-1，统一社会信用代码91500108MA60ECJWX6。法定代表人周朝琴，职务执行董事兼总经理。被告重庆市南岸区规划和自然资源局，，地址重庆市南岸区茶园时代之星****统一社会信用代码11500000MB15433576。法定代表人张超林，职务局长。出庭负责人杨*，职务副局长。委托代理人董*，该局职工。委托代理人蔡**，重庆淼海律师事务所律师。原告重庆大隐花事生态农业有限公司请求撤销被告重庆市南岸区规划和自然资源局行政回复一案，于2020年5月6日向重庆市南岸区人民法院提起行政诉讼。本院立案后，向被告重庆市南岸区规划和自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月22日公开开庭审理了本案。原告重庆大隐花事生态农业有限公司的法定代表人周朝琴，被告重庆市南岸区规划和自然资源局的行政负责人杨*及其委托代理人董*、蔡**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，一、被告作出的606号复函程序违法。依据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款：“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利”的规定。被告在作出606号复函时没有告知原告享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，系程序违法。二、被告作出的606号复函内容违法。依据《关于进一步规范设施农用地管理的实施意见（试行）》第二条的规定，不能修建农业设施的范围是“土地利用总体规划确定的城（市）镇规划区”，而不是606号复函认为的“拟布局用地位于城市拓展区”。因此，606号复函作出的“不具备办理设施农用地的条件”的决定违法。三、原告申请的重庆大隐花事生态农业规划符合法定条件、标准，被告应当依法予以准许准许。综上，被告作出的606号复函程序违法、内容违法，原告的申请符合法定条件、标准应当依法予以准许。为维护原告的合法权益，特起诉来院，请求依法撤销被告于2019年12月10作出的南岸规资函[2019]606号的《重庆市南岸区规划和自然资源局关于长生桥镇凉风村施家沟流转土地有关情况的复函》，并重新作出具体行政行为。被告辩称，被告作出复函的程序符合法律规定。被告于2019年11月15日收到原告提交的申请书，于2019年12月10日依法对其做出了答复，原告于2020年1月2日到我局领取该复函，符合法律规定。根据《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）和《重庆市规划和自然资源局重庆市农业农村委员会印发的通知》（渝规资[2019]413号，以下简称413号文）规定，设施农用地“性质属于农用地，按农用地管理，实行备案制。”设施农用地是实施备案管理，不是行政许可事项，不适用《行政许可法》。根据《重庆市城乡总体规划（2018-2035年）编制工作实施方案》，我市于2018年初启动新一轮总体规划编制，该规划于2018年10月更名为《重庆市国土空间总体规划（2020-2035年）》（以下简称《总规》）。按照《重庆市规划和自然资源局关于共同做好我市国土空间规划工作的函》（渝规资函[2019]198号），南岸区组织开展了南岸区国土空间规划工作，并提出工作建议为《总规》提供支撑。2019年3月6日，区政府第84次常务会审议通过《重庆市南岸区人民政府关于〈重庆市国土空间规划（2019—2035年）〉修改意见建议》后，反馈市规划和自然资源局：提出新增11.83平方公里建设用地。经核实原告提供的项目范围线，该项目位于南岸区用地拓展方案的范围内。目前，《总规》已经市委五届第155次常委会、市政府第五届95次常务会审议通过，下一步待市人大审议通过后将报国务院审批。待国务院审批后，规划用地布局方案将予以实施。根据渝规资[2019]413号文件规定，设施农业项目用地要依据国土空间规划合理选址，并且不得在城市规划区范围内修建。如被告同意了原告的备案，则有可能在原告开展建设过程中，项目地块就因城市建设而实施征地；或者原告还未收回建设成本该项目地块就被征地，这将给原告造成巨大损失。同时也可预期的增加了政府城市建设的征地及开发成本。政府机关作出行政行为还要考虑行政行为的合理性。就本案来说，被告根据原告项目拟用地块的具体情况，作出了“不具备办理设施农用地的条件”的答复。综上，被告作出南岸规资函[2019]606号复函的具体行政行为，适用法律法规正确，符合法定程序。请法院依照《行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告诉讼请求。被告提供并经过当庭质证的证据有：1、申请书，2、收文处理单，3、关于长生桥镇凉风村施家沟流转土地有关情况的复函（南岸规资函[2019]606号）及送领文登记簿，证明被告作出复函程序符合法律规定。4、国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知（国土资发[2014]127号），5、《关于进一步规范设施农用地管理的实施意见（试行）》，证明设施农用地是实施备案管理。6、重庆市规划局关于印发《编制工作实施方案的通知》（渝规发[2018]32号），7、重庆市规划和自然资源局关于共同做好我市国土空间规划工作的函（渝规资函[2019]198号），8、区政府第84次常务会议纪要，9、重庆市南岸区人民政府关于报送《重庆市国土空间规划（2019-2035年）修改意见建议的函》，10、关于印送《重庆市国土空间总体规划(2020-2035年)》供参阅的函，11、申请书附件图（原告提交给被告的），12、原告项目拟用地范围与审批中的国土空间规划图的套合图，以上证据证明原告项目的拟用地范围位于经市委市政府审议通过的市国土空间规划中的城市建设用地范围。还证明该项目是以农业为依托的农业旅游项目。经庭审质证，原告对被告举示的证据的质证意见为：对证据1-3真实性关联性无异议，证据3复函不合法。对证据4-5证据三性无异议，证明被告未按两通知的要求对原告申请的设施农用地进行备案的行为违法。被告认为设施农用地是实施备案管理，那么被告对原告的申请只能做程序性的备案登记，而不应做实体的审批，单被告在606号复函作出的结论为：不具备办理设施农用地的条件。显然606号复函做出了“不予准许”的行政行为，故该606号函没有法律依据。对证据6-10的真实性、合法性无法确认。因该系列文件与原告申请无关。从内容看，到今天《总体规划（2019-2035）》未经批准实施。从被告举证和答辩看，被告依据未经批准、未产生法律效力的《总体规划》对原告申请作出了“不具备办理设施农用地条件”决定，系行政行为违法。对证据11-12三性无异议，没有在现行有效的市国土空间规划中的城市建设用地范围内，符合办理设施农用地的条件。经庭审质证，本院认为：被告举示的证据真实的，能够证明本案事实，本院予以采纳。本院审理查明：2019年11月15日，原告重庆大隐花事生态农业有限公司向被告重庆市南岸区规划和自然资源局提交了《申请书》及附件生态农业园规划方案，申请内容为：“我司《重庆大隐花事生态农业有限责任公司》在南岸区凉风村施家沟流转土地102亩，现拟用于生态农业建设，详细方案见副件。望批复！”被告重庆市南岸区规划和自然资源局收原告的申请后，将原告的项目范围与相应的土地规划情况作了套合调查。2019年12月10日，被告重庆市南岸区规划和自然资源局作出南岸规资函[2019]606号《重庆市南岸区规划和自然资源局关于长生桥镇凉风村施家沟流转土地有关情况的复函》，主要内容为：一、凉风村施家沟流转土地的控规情况。根据最新正在编制的南岸区国土空间规划，该项目位于拟拓展的城市建设用地范围内。二、土规情况及流转情况。根据业主单位提供的范围线，102亩流转土地中，土规目前该范围主要为园地，另有约0.3公倾基本农田及0.75公倾集体建设用地。因项目拟布局用地位于城市拟拓展区范围，根据渝规资[2019]413号设施农用地管理意见的准入条件规定，不得在城市规划区范围内修建农业设施，因此，不具备办理设施农用地的条件。原告重庆大隐花事生态农业有限公司收到该复函不服，故起诉来院，请求依法撤销被告于2019年12月10作出的南岸规资函[2019]606号的《重庆市南岸区规划和自然资源局关于长生桥凉风村施家沟流转土地有关情况的复函》，并重新作出具体行政行为。本院认为，参照《关于进一步规范农用地管理的实施意见》第三条第（八）项的规定，生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，实行备案制，不需办理农用地转用审批手续。设施农用地由经营者提出申请，乡镇人民政府初审，报区县（自治县）农业农村部门和规划自然资源部门备案，并规定了具体办理的要求和程序。原告认为自己的申请属于设施农用地申请，符合设施农用地申请要求，应按上述规定进行办理。本案中，原告直接将申请及方案提交给被告，而且申请内容只写明“拟用于生态农业建设”，这申请并不是符合要求的设施农用地备案申请。在此情况下，被告收到原告的申请，根据其部门职责按原告提供的项目范围线套合后，将原告项目所属的控规情况、土规情况、流转情况等相关信息告知原告，指出项目所在地位于城市拟拓展区，不具备办理设施农用地的条件，只是将被告经调查后的结论告知原告。该回复并无不当。综上所述，原告要求撤销被告作出的复函的理由不能成立。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告重庆大隐花事生态农业有限公司请求撤销被告重庆市南岸区规划和自然资源局于2019年12月10作出的南岸规资函[2019]606号的《重庆市南岸区规划和自然资源局关于长生桥镇凉风村施家沟流转土地有关情况的复函》，并重新作出具体行政行为的诉讼请求。案件受理费50元，由原告重庆大隐花事生态农业有限公司负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。审 判 长  左杨琴人民陪审员  张 敏人民陪审员  于 杰二〇二〇年七月十三日书 记 员  张露丹