湖北省高级人民法院民 事 裁 定 书（2020）鄂民终248号上诉人（一审原告）：十堰经济技术开发区管理委员会（湖北省十堰高新技术产业开发区管委会）。住所地：湖北省十堰市白浪中路**。法定代表人：柯贤国，管委会主任。委托诉讼代理人：朱义钊，湖北嘉略律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：十堰市康林房地产有限公司。。住所地：湖北省十堰市人民南路**法定代表人：杨芝国，董事长。原审第三人：十堰天正房地产开发有限公司。住。住所地：湖北省十堰市经济开发区龙门工业园龙门北路**/div>法定代表人：刘益森，该公司执行董事。上诉人十堰经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）因与被上诉人十堰市康林房地产有限公司（以下简称康林公司）、原审第三人十堰天正房地产开发有限公司安置开发协议一案，不服湖北省十堰市中级人民法院（2019）鄂03民初17号民事裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。开发区管委会上诉请求：撤销湖北省十堰市中级人民法院（2019）鄂03民初17号民事裁定书，判决支持上诉人的一审诉讼请求，或者将案件发回重审。事实和理由：（一）一审裁定认定事实不清，适用法律错误，《十堰经济开发区柯家村安置小区开发协议》（以下简称《开发协议》）属于民事协议。1.按照《开发协议》约定性质，其属于民事协议。《开发协议》本质上是开发区管委会以土地、规费等优惠，换取康林公司补偿安置房屋、过渡费、场平费。开发区管委会给予的土地优惠、规费减免是支出，康林公司按照约定补偿的场平费、过渡费、房屋是收入。所以《开发协议》的本质是政府采购。依照《中华人民共和国政府采购法》第四十三条规定，政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。故《开发协议》的法律性质属于民事协议。2.按照协议双方约定内容，《开发协议》只能是民事协议。《开发协议》第十七条第3项约定：“本协议在履行过程中发生争议，甲乙双方应协商解决，也可由见证方居中调解，协商调解不成的，双方均可向项目所在地人民法院提出诉讼”。依照该约定，甲方可以提出诉讼，而开发区管委会作为行政机关可以提出的诉讼，只能是民事诉讼，而不是行政诉讼。3.依据《开发协议》的法律特征，开发区管委会无法行使行政优益权，因此《开发协议》属于民事协议。依据法律规定和最高人民法院的司法解释以及相应的司法精神，行政协议本身是实现公共利益或者行政管理目标的方式，而且在履行协议过程中，行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方变更、解除协议，甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。行政机关行使行政优益权不仅要有单方面变更、解除协议的权利，还要具有行政主导权利，如行政强制、行政处罚权利。本案中，开发区管委会先行给予康林公司诸多优惠，在康林公司不履行《开发协议》情况下，开发区管委会可以通过行政优益权单方面解除《开发协议》，但却无法通过行政优益权中的行政强制、行政处罚实现行政管理目的，因此《开发协议》不属于行政协议而属于民事协议，开发区管委会有权请求司法机关依照民事诉讼程序依法进行裁判并维护开发区管委会的权利。（二）开发区管委会与康林公司签订《开发协议》，与开发区管委会的出借给康林公司1.09亿元资金用以上缴土地出让金，具有明显的因果关系和内在逻辑。一审认定开发区管委会没有提供确实、充分证据以证明二者的联系，认定开发区管委会出借1.09亿元资金是民间借贷法律关系，属于认定事实错误。开发区管委会与康林公司之间签订《开发协议》，开发区管委会基于协议约定的权利和义务关系出借1.09亿元资金给康林公司，具有明显的因果关系和内在逻辑。《十堰市城中村改造管理办法》、《十堰市重点项目搬迁集中安置平衡测算办法》是《开发协议》的签订依据，与《开发协议》一起构成协议双方的权利和义务。因此，协议约定的优惠政策具体内容是明确的，即：开发区管委会给予土地优惠，康林公司只需要缴纳部分土地出让金。开发区管委会出借1.09亿元给康林公司用以缴纳土地出让金，在康林公司向开发区管委会补偿房屋后按规定进行结算。开发区管委会要求康林公司返还1.09亿元借款，是因为康林公司未能向开发区管委会补偿房屋，导致开发区管委会与康林公司之间无法按照约定结算。开发区管委会出借资金不是独立的民间借贷法律关系，是依据《开发协议》和《十堰市重点项目搬迁集中安置平衡测算办法》的履约行为，只是因为康林公司违约导致无法最终结算，开发区管委会才请求返还。因此开发区管委会与康林公司签订《开发协议》与开发区管委会出借资金之间存在因果关系和必然的联系，开发区管委会出借1.09亿元属于履行《开发协议》行为。一审认定开发区管委会没有提供确实、充分证据以证明两者的联系，且认定出借资金是独立民间借贷关系，属于认定事实错误。（三）行政诉讼“一案一诉”原则不适用于本案的民事诉讼，而且一审法院应当释明而未释明，属于程序不当，应当予以纠正。“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，而本案虽然由行政审判团队审理，但是自始至终确定的案件性质都是民事诉讼，行政诉讼“一案一诉”原则不适用于本案的民事诉讼。退一步讲，《开发协议》即使属于行政协议，一审法院也应当予以释明，给予开发区管委会明确诉讼请求，或者变更诉讼请求的权利。一审法院未经充分释明及指导，直接裁定驳回起诉，不符合最高人民法院相应司法精神，属于程序不当，依法应当予以纠正。开发区管委会向一审法院起诉请求：1.判令解除原、被告之间签订的《开发协议》和《补充协议书一》；2.判令被告返还原告借款1.09亿元；3.判令被告以1.09亿元为基数、以同期银行贷款利率为标准，支付1.09亿元借款自出借之日至清偿之日期间的借款利息；4.判令被告支付违约金1440万元（暂定）；5.由被告负担本案诉讼费、保全费、保函保险费等费用。一审法院认为，从案涉两协议约定内容来看，主要涉及安置开发内容，涉及到众多群众安置利益。协议约定康林公司享受十堰市城中村改造各项优惠政策，但其具体内容不明，亦缺乏有权机关的明确解释。该优惠政策内容与开发区管委会出借给康林公司1.09亿元借款用以缴纳土地出让金的联系，原告未提供确实、充分证据。原告的第一项诉请要求解除与康林公司的《开发协议》及《补充协议书一》，该两份协议具有行政协议的性质，原告请求法院解除协议实为其行政优益权的范畴，也关乎群众安置的公共利益；开发区管委会的第二项诉请要求康林公司返还借款基于其主张的民间借贷民事法律关系。综上，原告两项诉请案由、利益性质、法律适用等均不同，且两项诉请之间缺乏必然关联。开发区管委会把两项诉请合并起诉违背“一案一诉”的基本诉讼逻辑，不符合合并审理的条件，应视为诉讼请求不明。裁定：驳回开发区管委会的起诉。本院认为，本案系开发区管委会不服一审驳回起诉裁定上诉的二审案件，原审裁定对于本案实体问题并未涉及。根据开发区管委会的起诉请求及提交证据，主要包括对于案涉《开发协议》及《补充协议书一》的解除和案涉1.09亿元及利息应否由康林公司返还的问题。从开发区管委会在本案中提交的证据来看，其关于1.09亿元借款与《开发协议》及《补充协议书一》之间约定内容存在直接联系的主张缺乏证据证明。原审裁定以开发区管委会诉请要求内在关系不清、内容不明确为由，认定其诉讼请求不明，并无不当。对于开发区管委会“撤销湖北省十堰市中级人民法院（2019）鄂03民初17号民事裁定书，判决支持上诉人的一审诉讼请求，或者将案件发回重审”的上诉请求，本院不予支持。综上，开发区管委会的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  余惠明审判员  高 倩审判员  李治国二〇二〇年七月一日法官助理刘晓艳书记员严兆隆