安徽省宁国市人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖1881行初20号 原告：刘长兵，男，1974年8月1日出生，汉族，住安徽省宁国市。 委托诉讼代理人：孙华，安徽地益律师事务所律师。 被告：宁国市公安局交通管理大队，住所地安徽省宣城市宁国市经济技术开发区千秋南路**，统一社会信用代码11341702486343002K。 法定代表人：吕松，大队长。 出庭应诉负责人：吕松，大队长。 出庭应诉负责人：郑仕国，副大队长。 委托诉讼代理人：刘光沛，法制中队长。 委托诉讼代理人：周洋，安徽周振华律师事务所律师。 原告刘长兵不服被告宁国市公安局交通管理大队（以下简称市交通管理大队）交通管理行政处罚一案，于2020年6月2日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书，被告收到后在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据材料。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告刘长兵及委托诉讼代理人孙华，被告市交通管理大队的出庭应诉负责人吕松、郑仕国及委托诉讼代理人刘光沛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年5月13日，被告向原告作出宁公交决字（2020）第341881-2800242883号《公安交通管理行政处罚决定书》，查明原告于2019年12月11日19时22分，在宁国市旗山路与××路交叉路口实施使用伪造机动车号牌的违法行为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十六条第一款及《安徽省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第六十八条第一款的规定，决定给予罚款5000元的行政处罚。 被告向本院举证如下：1、受案登记表（复印件），拟证明案件来源及依法受理情况。2、刘长兵的询问笔录（复印件），拟证明其伪造皖Ｐ×××××号牌经过和使用该号牌的情况，原告个人的基本情况，皖Ｐ×××××的车辆所有人、管理人等事实。3、姚春秀的询问笔录（复印件），拟证明其伪造多块机动车号牌的事实。4、李善祥的询问笔录（复印件），拟证明其伪造皖Ｐ×××××号牌经过的事实。5、聊天记录截屏（复印件）、群截图的光盘，拟证明伪造皖Ｐ×××××号牌情况的事实。6、皖Ｐ×××××号牌车辆轨迹查询截图（复印件）、电子监控的光盘，拟证明该车2019年12月11日至2019年12月13日在宁国有上道路行驶的活动轨迹的事实。7、快递清单（复印件），拟证明在车管所申领的皖Ｐ×××××号牌于2019年12月16日快递到原告处的事实。8、快递明细（复印件）、快递清单的光盘，拟证明印证了原告伙同李善祥通过姚春秀伪造皖Ｐ×××××号牌的情形。9、证明（复印件），拟证明通过姚春秀及“江苏大车车牌群”获得的皖Ｐ×××××号牌不是安徽交警指定厂家生产的机动车号码牌，是非法伪造的号牌的事实。10、行政处罚告知笔录（复印件），拟证明行政处罚前的告知情况，对听证情况的告知，刘长兵放弃听证的事实。11、宁公（交）行罚决字（2020）669号行政处罚决定书（复印件），拟证明对原告作出行政拘留十五日的处罚。12、办理注销最高准驾车型业务通知书（复印件），拟证明被告依法通知原告办理的驾驶证降级、原告的救济途径及该通知书向原告送达的事实。13、移交回执（复印件），拟证明原告的Ａ2驾驶证已交给发证机关，便于原告办理降级及记满12分学习的事实。14、送达回执（复印件），拟证明被告送达宁公（交）行罚决字（2020）669号行政处罚决定书给原告的事实。 原告的质证意见为：对证据1的三性没有异议。在存有大量违规情形的情况下，被告目前只处理了原告等三人，系“选择性执法”。对证据2的三性没有意见。从询问笔录可以看出，案涉车牌与车管所核发车牌的号码是一致的，只是来源非正规渠道；该块车牌同样是姚春秀所提供的；原告使用该块车牌的时间比较短，只有大概几天的时间；原告在核发车牌寄达之后就马上使用了核发的车牌，自行纠正了违法行为；原告具有违法行为轻微、主动消除等从轻处罚的情节。对证据3的三性没有异议，但从询问笔录可以看出，姚春秀涉嫌为他人代购多块车牌，其情节显著要高于原告，对原告的行政处罚力度高于姚春秀，有失公平；截至目前为止予以罚款、降级、行政拘留的仅原告等三人，其他涉嫌的驾驶员被告虽有通知，但没有去签收的被告有意拖延，现部分驾驶员可以通过临时增驾的方式来抵销一次性扣12分降级的影响；从姚春秀处购买车牌的都是车主或者驾驶员，均是将车牌使用到了自己所有的车上，被告将车主归为“伪造”，予以罚款5000元、拘留15天，而将原告等三人归为“使用”，予以罚款5000元、拘留15天、一次性扣分12分并降级的处理，如果将原告的行为认定为“使用”，那么其他车主的行为也应当认定为“使用”，如果将车主的行为认定为“伪造”，那么也可以从轻将原告的行为认定为“伪造”，被告的行为涉嫌“同种情况不同罚”。对证据4的三性没有意见，但对证明目的有异议，原告及李善祥均没有实施伪造车牌的行为，该车牌是姚春秀提供的。证据5，对聊天记录及群截图，原告不清楚。对证据6的三性没有异议，原告车辆经批准可以合法上路行驶。对该证据7的三性没有意见，该份证据证实了车管所核发的正式车牌到位时间不一，原告购置车辆是贷款购买，且需遵守车队与合作方的合同，但临牌注明“不得出省”使原告在等待正式车牌下发的过程中无法正常营运；该快递清单上的其他人与原告存在同样的行为，却没有受到同样的处罚。对证据8的三性不持异议，原告等人的车牌确系姚春秀提供，但姚春秀本身就是代办车牌的代理人，对来车牌的来源渠道是否合法原告方不清楚；姚春秀已查出的涉案车牌数百起，但对她的处罚明显低于原告。对证据9的真实性不持异议，但对合法性、关联性存在异议。合肥皖安交通标牌厂不能自身证明其为安徽省生产机动车号牌的唯一企业，其没有提供相应的授权文件，也没有法律或者行政法规规定某省内车牌必须指定生产；该证明只能证明案涉车牌非该厂生产，但并不能证明系伪造，对案涉车牌应认定为来源不明的车牌，原告使用的车牌所含的所有信息与核发车牌完全一致；即便认定为伪造，对违法行为的处理也应当有所区分，原告使用案涉车牌只是因为临牌无法出省，并无逃避公安机关监管或者其他非法目的，使用该块车牌与使用被告核发的车牌不会产生任何实际的影响，原告的违法行为系显著轻微且主动纠正了违法行为，应予轻罚。对证据10的真实性不持异议，但对合法性、关联性存在异议。原告在签署上述文件时，办案人员并没有向原告讲清听证的意义，没有履行充分告知听证的义务；办案人员没有充分告知行政处罚带来的一次性扣12分并被降级这一后果，否则原告肯定会要求听证，争取有一个陈述和申辩的机会；降级在广义上应当属于吊销原告A证和驾驶大型货车的机会，应属于行政处罚中“吊销执照”的一种，公安机关应对此后果和可以听证予以告知义务，不能视为被告履行了听证告知义务。对证据11-14的三性不持异议，但同案情形的违法当事人尚有其他人并未受到处理，被告办案人员留出时间给其他当事人先增驾再降级，而对原告等三人实施了不同的处理。 原告向本院提出诉讼请求：一、撤销宁国市公安局交通管理大队宁公交决字（2020）第341881-2800242883号《公安交通管理行政处罚决定书》；二、本案诉讼费用由被告负担。事实和理由：原告系重型水泥散装罐车驾驶员，持Ａ2驾驶证。2017年5月份购置了一台水泥罐车，挂靠在宁国市××汽车运输队名下，常年在巢湖等地向六安装货运送散装水泥供应搅拌站及管装厂。2019年底，原告计划将原来的重罐车换为较轻型号的罐车，以减少自重，提高标载中水泥载运量。2019年12月，原告前往山东梁山挂车生产商购置车辆。因挂车需持有单独车牌，换罐车即代表需更换新车牌，原告本人和委托代办的代理人姚春秀前往车管所办理新车上户和新号牌申领事项。新车上户口和号牌申领系专业业务，原告全权委托姚春秀代为办理，当日即办理好了入户等基本事项，确定了车牌号，核发挂车牌号为皖Ｐ×××××，领取了临时牌照，该临时牌照注明限安徽省内，次日核发了根据确定车牌制作的该车辆营运手续。从发放临时牌照到领到正式号牌，一般均需15天以上的时间，原告在此期间内因无法出省，必须停运。如停运一天，原告要承担数百元的利润损失和贷款高额利息，且原告车辆隶属宁国市××汽车运输队，运输队同六安的企业保有常年供应水泥合同，原告需根据企业计划安排向六安市运送散装水泥保持供应，因共同受政策影响，同批更换罐车的车主较多，可能会影响到车队的供货合同。原告经姚春秀，姚称以前这样可以暂时性代购一副车牌，该车牌与核发车牌从车牌号码、内载信息等均一致，只是非定点厂家生产。为尽快营运，原告花费200元从姚手中购置一副挂车牌开始营运。原告使用该车牌至车管所核发的号牌发放即换牌继续营运。2020年4月21日，原告接到被告工作人员电话通知到交警部门接受调查，原告即到三中队接受调查，被告工作人员告知原告涉嫌使用伪造车牌的违法行为。2020年5月13日，被告作出案涉行政处罚决定书，认定原告实施了使用伪造机动车牌的行为，给予原告罚款5000元，并根据《机动车驾驶证申领和使用规定》记12分。同日下达了《记满12分驾驶人学习通知书》和《办理注销最高准驾车型业务通知书》。根据该处罚决定，原告不仅将受到较高额的罚款，更将因该记分失去Ａ2驾驶员资格，三年内不能从事大型货车运输资格，而原告一家老小的生存全依赖于原告开货车养活，全家生计立刻受到严重影响。原告认为该处罚决定在适用法律和程序上存在错误，且有违行政处罚的比例原则，依法应当予以撤销，分述如下:一、将案涉车牌认定为伪造，进而将原告的使用行为定性为使用伪造车牌的行为缺乏法律和事实依据，也有违原告认知。现有法律、行政法规并未将伪造车牌作一个合理的定义，但是实施一般的伪造车牌的行为，不仅应当是该车牌表面形式不符合从公安机关领取的牌照，而且应当是该车牌实质号码并不存在或者套用他人的号牌号码，实施使用伪造车牌行为的主要目的是逃避公安机关的监管，实施超速、超载等违章行为，甚至实施违法犯罪的行为，也即伪造行为不仅表现为形式，也应当表现为实质。根据被告调查提供的证据，认定该车牌为伪造的证据为合肥皖安交通标牌厂出具的伪造证明，但该厂仅一家定点生产车牌企业，非系鉴定机构，只能证明案涉车牌非该厂生产，无权认定该车牌系伪造。原告使用的车牌为姚春秀代办，姚为专业代办车辆上牌的代理人，称该车牌只是非安徽省定点厂牌厂生产，但该车牌所载车辆信息与公安机关批准的车牌均一致，在车牌的实质信息来看，案涉车牌不存在伪造的实质内容，使用该车牌也不会导致原告逃避任何监管。因此，对案涉车牌的认定，只能是来源于非正规厂家，被告将其直接认定为伪造的车牌，缺乏法律来源和事实证据。二、即使将案涉车牌认定为伪造，将原告行为视为使用伪造车牌，但该行政处罚决定的处罚行为也显为过重，有违行政比例原则和过罚相当原则。原告并不否认案涉车牌并非从被告所属车辆管理所领取的车牌，如果被告将该车牌认定为伪造，将原告的使用行为认定为使用伪造车牌的行为，依法应当予以处罚，被告在实施行政处罚的行政行为时，也应当依据行政比例原则，区分不同的违法行为内容、轻重，予以适当的处罚。被告作出行政处罚的法律依据为《道路交通安全法》第九十六条第一款及《安徽省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第六十八条第一款的规定，依据该两条规定，如实施了该行为，处以该行政处罚似乎无自由裁量余地。但原告认为，行政处罚应当根据违法行为的轻重、主观意识、造成的社会后果等综合裁量，而非仅依据条文，在具体适用时，还应当参照依据行政法的总体原则和行政处罚的原则条文，同时考虑到被处罚人的具体情况，施以合适的处罚。原告的行为如被认定为使用伪造车牌的行为，该行为也显然有别于为逃避公安监管甚至为实施违法犯罪行为而实施的违法行为，主观目的上只是为了尽快投入运营，客观上也未造成实际的影响，原告直至查处时尚未摘除该车牌的行为也是车辆管理所未及时发放号牌，在行政违法的性质上，原告的行为显然是轻微的，而且原告在正式号牌下发后立即更换了号牌，应当根据《行政处罚法》第二十七条的规定，认定为违法行为轻微，不予处罚。如果必须予以处罚，也恳请被告在考虑到依据该处罚后对原告记分降级驾驶证而对原告家庭产生的巨大影响，予以适当的处罚。三、被告在实施行政处罚的程序上也可能存在瑕疵，未告知原告享有听证的权利，该程序瑕疵可能会影响到实体的公正处理。依据该处罚决定，原告被课以5000元的罚款，驾驶证虽未吊销，但却被一次性记12分，降级处理，相当于吊销Ａ2证驾驶资格，这是对原告实体权利具有重大影响的行政处罚行为。根据《行政处罚法》第四十二条之规定及《公安机关办理行政案件程序规定》第一百二十三条规定，原告之前对该行政处罚可能带来的降级严重影响在处罚之前并不知晓，公安机关也未明确告知原告对该行政处罚有听证的权利，否则原告肯定要申请听证并陈述自己的理由。原告认为该告知应当是明确具体且单独签署的，应当具有法定的形式。被告的这种瑕疵程序行为影响到原告依据程序申辩的权利，进而可能影响到行政处罚的实体结果，应当予以纠正。 原告向本院举证如下：1、身份证（复印件），拟证明原告的主体身份信息。2、机动车驾驶证、从业资格证（均为复印件），拟证明原告准驾车型为A2，准许从事道路货物运输的事实。3、道路运输证、行驶证（均为复印件），拟证明案涉车辆系运营车辆的事实。4、《记满12分驾驶人学习通知书》、《办理注销最高准驾车型业务通知书》、《注销最高准驾车型通知书》（均为复印件），拟证明原告被认定为“使用伪造车牌”并被注销A2证资格的事实。5、暂缓执行行政处罚申请书（复印件），拟证明原告申请暂缓执行行政处罚的事实。 被告的质证意见为：对证据1、2、3三性无异议。对证据4三性无异议，《注销最高准驾车型通知书》不是被告作出的。证据5与被诉行政行为无关联性，对真实性、合法性无异议。 被告辩称：请求法院判决驳回原告的诉讼请求。一、原告诉称认定其违法行为使用伪造车牌缺乏法律依据和事实依据，此观点错误。案件事实清楚，事实依据充分。2020年4月2日被告接群众匿名电话举报称：皖Ｐ×××××号重型半挂牵引车牵引的重型罐式半挂车悬挂牌照为伪造号牌，被告即受案调查。经查，原告伙同李善祥通过姚春秀伪造皖Ｐ×××××号牌，并驾驶悬挂该号牌的车辆于2019年12月11日至12月13日在宁国有上道路行驶活动轨迹。被告认定原告使用伪造机动车号牌违法行为并处罚，其理由如下：一是原告伙同李善祥通过姚春秀制作皖Ｐ×××××号牌；二是该车挂靠宁国市××汽车运输队从事货运，实际所有人、控制人和驾驶人是原告；三是原告在公安机关制作笔录时陈述使用过伪造的号牌，悬挂该号牌的车辆在2019年12月11日至12月13日在宁国有上道路行驶活动轨迹；四是《道路交通安全法》第九条第三款明确规定：公安机关交通管理部门以外的任何单位或者个人不得发放机动车号牌。机动车号牌是准予机动车在中华人民共和国境内道路上行驶的法定标志，其号码是机动车登记编号，具有唯一性；非经负责车辆登记的公安交管部门指定厂家生产并发放的号牌均系伪造的号牌，这是车辆管理常识，身为职业驾驶人的原告更应知晓。二、原告诉称处罚过重，有违过罚相当的原则，被告认为不成立。原因有三：其一，从车型上看，使用该伪造号牌的车辆是重型半挂牵引车，是交通安全管理的重点从严管理车辆类型之一；其二，从使用性质来看，该车是从事货运的车辆，营运车辆及驾驶人又是交通安全管理的重中之重；其三，伪造或使用伪造机动车牌证行为，不仅妨碍机动车正常管理秩序，还破坏了正常的社会管理秩序，故《道路交通安全法》对此类行为设置了最严厉的处罚规定，上级公安机关的办案指导亦要求对涉及营运车辆的此类案件从重处罚。三、原告诉称未告知听证权利，事实不成立。就罚款处罚，被告在作出行政处罚前已书面明确告知了原告的听证权利；记分不是行政处罚，是《道路交通安全法》第二十四条设定的驾驶证管理制度，不属于行政处罚范畴，不在行政处罚听证之列。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据的真实性、关联性、合法性予以确认。 本院根据上述有效证据及当事人陈述，认定以下案件事实： 原告系持Ａ2驾驶证的驾驶员，从事水泥运输。2019年年底，因原告将重罐车更换为较轻型号的罐车，需更换新号牌，同年12月9日，原告和姚春秀（受原告委托代办新车上户和号牌申领等）前往车管所办理相关事宜，同日车管所确定原告新车的牌号为“皖Ｐ×××××”，并向原告核发了临时号牌。因考虑到若不能出省运输可能带来停运损失，原告遂托姚春秀为其代购号牌，用于在收到正式号牌前使用。姚春秀通过微信与微信名备注为“江苏大车车牌”的人取得联系，对方根据要求制作了“皖Ｐ×××××”号牌，其上所载内容与交管部门核发的一致。原告约在一两天后收到该号牌，并将号牌悬挂在车上，开始货物运输。正式号牌于2019年12月16日寄出，原告收到后，将案涉号牌取下予以丢弃。 2020年4月2日，被告接到举报称有车辆涉嫌伪造号牌，遂立案调查。2020年5月11日，原告经电话通知后到被告处接受了询问，陈述其曾委托姚春秀办理假号牌并上路使用的事实。2020年5月13日，被告作出行政处罚前告知及听证告知，原告表示不听证。同日被告作出案涉行政处罚决定书，原告不服致诉至本院。 本院认为：《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一款规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。因此，被告具有作出案涉行政处罚决定的法定职责。本案的争议焦点为：一、原告的行为是否构成“使用伪造机动车号牌”；二、案涉处罚是否适当；三、被告在处罚前告知程序中未告知原告“一次性记12分”是否构成程序瑕疵。 对争议焦点一，审理认为：《中华人民共和国道路交通安全法》第九条规定，公安机关交通管理部门以外的任何单位或者个人不得发放机动车号牌。本案中，原、被告双方对案涉号牌并非由交管部门指定的厂家生产、发放并无争议，原告认为其行为不构成“使用伪造”的理由系号牌所载的信息与交管部门批准的相一致。但从法律设定的本意来看，机动车作为具有危险性的高速运转的交通工具，其号牌系交管部门为对机动车进行监管而使用的特殊识别标志，因此机动车号牌的生产和发放都有法定性和唯一性。前述特性不仅仅表现在号牌内容与交管部门批准的是否一致，也包括号牌必须通过法定的途径获取，在获得途径上违反该要求的，即构成“伪造”，故原告的行为构成“使用伪造”，并无疑义。原告称其使用案涉号牌并非为逃避公安机关的监管，但限制临时号牌的行驶区域本身即为公安机关进行监管的方式之一，原告该项主张不能成立。 对争议焦点二，审理认为：《中华人民共和国道路交通安全法》第九十六条规定，使用伪造、变造的机动车号牌的，由公安机关交通管理部门处十五日以下拘留，并处二千元以上五千元以下罚款。《安徽省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第六十八条规定，使用伪造、变造的机动车号牌的，由公安机关交通管理部门处十五日以下拘留，并处五千元罚款。《安徽省公安机关行政处罚裁量权基准》第一百五十九条规定，使用伪造、变造的营运车辆机动车号牌的，处十五日拘留。根据上述规定，本地公安机关在对案涉使用伪造机动车号牌的行为进行处罚时，即应当处以十五日拘留、并处五千元罚款，现被告作出的案涉处罚并未超过规定的处罚幅度，符合相关规定。因原告所驾驶的系重型半挂牵引车，且为从事货运的营运车辆，本身即属于交通安全管理中的重点从严管理对象；另一方面，原告使用案涉号牌直至收到正式号牌之后方停止使用，并不属于“主动纠正违法行为”的情节，故其认为自己的行为属于情节轻微，理由不能成立。 对争议焦点三，审理认为：《中华人民共和国道路交通安全法》第二十四条规定，公安机关交通管理部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为，除依法给予行政处罚外，实行累积记分制度。《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十六条规定，对机动车驾驶人的道路交通安全违法行为，处罚与记分同时执行。从前述规定可以看出，“一次性记12分”的处理属于对驾驶证的管理范畴，而非行政处罚，故被告在行政处罚前告知程序中，并非一定要对此内容向原告进行告知。 综上，原告起诉的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告刘长兵的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告刘长兵负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宣城市中级人民法院。 审判长  胡李霞 审判员  施 璟 审判员  陈木三 二〇二〇年七月二十七日 书记员  徐 垚 附本案适用法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。