云南省峨山彝族自治县人民法院行 政 判 决 书（2020）云0426行初1号原告：施云希，男，1948年12月27日生，彝族，住云南省玉溪市峨山彝族自治县。原告：李兰仙，女，1951年4月15日生，彝族，住云南省玉溪市峨山彝族自治县。原告：施红秀，女，1980年10月28日生，彝族，住云南省玉溪市峨山彝族自治县。三原告共同委托诉讼代理人：周海智，云南周林律师事务所律师。特别授权代理。被告：峨山彝族自治县大龙潭乡人民政府，住所地：峨山县大龙潭乡文昌路**。统一社会信用代码：11530426015188632T。法定代表人：吴劲松，峨山彝族自治县大龙潭乡人民政府乡长。委托诉讼代理人：施明华。一般授权代理。委托诉讼代理人：杨海鑫，云南铁城律师事务所律师。一般授权代理。委托诉讼代理人：周秀红，云南铁城律师事务所律师。一般授权代理。原告施云希、李兰仙、施红秀与被告峨山彝族自治县大龙潭乡人民政府其他行政行为纠纷一案，本院于2020年1月6日立案后，于2020年1月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，期间因原告申请鉴定和新冠肺炎疫情影响，本案延迟开庭。本院依法组成合议庭，于2020年5月8日公开开庭审理了本案。原告施云希、李兰仙、施红秀及其委托代理人周海智，被告峨山彝族自治县大龙潭乡人民政府（以下简称大龙潭乡政府）委托代理人施明华、杨海鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告大龙潭乡政府根据大龙潭乡各雪村委会的申请和峨山县森林防火指挥部的准许，于2018年1月29日至1月31日，组织各雪村委会在准许的规定范围内，对山口组的林地进行计划烧除。原告施云希、李兰仙、施红秀诉称，被告大龙潭乡政府组织计划烧除林地的过程中，未采取必要安全措施，造成原告种植在27.2亩土地中的950多棵桔子树被烧毁，经济损失364860元。故请求：1.判决确认被告大龙潭乡政府所属林业站烧除工作组未采取必要安全防范措施的计划烧除行为违法；2.判令被告赔偿原告损失364860元；3本案诉讼费由被告承担。事实和理由：原告系峨山县大龙潭乡各雪村民委员会山口村民小组（以下简称山口小组）的村民。原告施云希与原告李兰仙系夫妻关系，原告施红秀系原告施云希、李兰仙的女儿。1998年，原告承包山口小组的下迭若（地名）27.2亩农田，承包期限30年。2016年5月，原告在承包地内种植桔子，桔子长势良好。2017年12月13日，被告所属林业站烧除工作组安排山口小组召开2018年度森林防火计划烧除会议，原告并没有接到任何通知，也没有参加过会议，在原告不知情的情况下别人伪造了会议记录及冒充原告签名及捺印。2018年1月29日，被告在对周围安全怠于关注，未尽到合理限度内的监管义务，没有安全防控措施的情况下开始烧山，烧山时造成原告的950多棵桔子树被烧毁，造成经济损失：购买桔子苗费：每棵10元，950棵×10元=9500元，桔子管理费：每年每棵15元，15元×950棵×3.5年=49875元；农药费：每个月打二次，每次100元，100元×2次×42月=8400元；化肥：一年10包，每包180元，180元×10包×3.5年=6300元；农家肥（羊粪）：每年30袋，每袋17元，30袋×17元×3.5年=1785元；挖土坛、修路：4000元；桔子即将挂果，每棵最低价值300元，950棵×300元=285000元，合计364860元。此事原告通过报警、信访、向被告提出请求，但一直未得到解决。原告认为，原告承包地内桔子树属原告合法财产，受法律保护。被告所属林业站烧除工作组作为组织者和管理人员未尽到合理审慎的注意义务，未采取合理措施防范风险，导致原告的桔子树在此次火灾中被烧毁，应依法承担赔偿责任，依据《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国国家赔偿法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国侵权责任法》及最高人民法院司法解释的相关规定，请求法院依法查明事实，判决支持原告的诉讼请求。被告大龙潭乡政府辩称，2018年1月29日至1月31日，大龙潭乡政府组织的计划烧除林地工作是严格按照相关法律法规进行的，没有任何的违法之处。2017年12月13日，大龙潭乡各雪村委会山口组通过召开村民小组会议的方式，讨论通过了山口小组2018年度森林防火计划烧除的决议，并通过各雪村委会向大龙潭乡农业农村综合服务中心（原农业工作站）递交了审批材料。2018年1月6日大龙潭乡农业农村综合服务中心的工作人员到山口组进行了实地调查，后将材料统一报送至峨山县森林防火指挥部办理审批手续。2018年1月26日峨山县森林防火指挥部下发了《峨山县计划烧除用火许可证》，准许大龙潭乡各雪村委会于2018年1月29日至31日，在规定范围内实施计划烧除。随后大龙潭乡农业农村综合服务中心到各村张贴计划烧除的通告，并通过广播、下村、会议等多种形式向农户告知。在此次实施计划烧除的过程中，大龙潭乡农业农村综合服务中心、各村委会、各村民小组等都组织人员对烧除区进行了严格监控。原告所栽种的桔子地被烧毁并不是因为大龙潭乡政府的计划烧除林地行为所引起的，原告所产生的损失与大龙潭乡政府无关。2018年2月8日，原告施红秀到大龙潭乡政府反映自己家的桔子地被烧一事，大龙潭乡政府立即组织大龙潭乡农业农村综合服务中心的技术人员和护林员到桔子地进行了现场勘察，经过勘察后发现，原告的桔子地与计划烧除林地范围相隔一定的距离。在相隔范围内的杂草没有被烧过的痕迹，但在桔子地下方的玉米地中，发现了被焚烧过的痕迹，且引起桔子地被烧的起火点是位于玉米地紧邻公路旁的草丛。原告的桔子地位于林地下方，玉米地位于桔子地的下方，玉米地紧邻公路，大龙潭乡政府实施计划烧除工作的点火方式是从上往下逐一点火，如果原告桔子地的火灾是因为焚烧林地所导致的，那么林地和桔子地中间也会出现被焚烧的痕迹，但事实上反而是玉米地和桔子地之间的焚烧痕迹是相连的，这充分说明原告的桔子地被烧毁的原因并不是计划烧除林地所导致的，而是有人放火烧毁玉米地时导致蔓延至原告的桔子地。综上所述，大龙潭乡政府在计划烧除林地工作中没有任何的违法行为发生，原告桔子地被烧一事与大龙潭乡政府的计划烧除工作没有任何的因果关系，其所造成的损失不应当由大龙潭乡政府来承担，恳请人民法院驳回原告的全部诉讼请求。被告大龙潭乡政府围绕其答辩意见，提交了以下证据：第一组证据：《云南省森林防火计划烧除规程》及《峨山县森林防火指挥部关于确实做好森林防火计划烧除工作的通知》，欲证明进行计划烧除林地工作的职权依据。第二组证据：计划烧除工作审批手续原件1份、2017年12月13日会议记录1份、大龙潭农业农村综合服务中心实地调查记录表1份、计划烧除审批表1份、峨山县计划烧除许可证、公告照片1组。欲证明大龙潭乡2018年的计划烧除工作是经过制定2018年计划烧除任务，通过村民小组讨论，依据规定逐级上报审批，在计划烧除工作获得许可的情况下，在村委会公示栏处对相关审批、计划烧除工作进行公示后再进行计划烧除，是严格按照程序办理。第三组：照片（大龙潭农业农村综合服务中心到现场拍摄）、接处警登记表复印件1份、现场勘验视频1份，调查笔录原件1份，欲证明原告家的桔子地被烧毁不是由于计划烧除工作所导致的，而是有人放火烧桔子地下面的玉米地所导致。原告质证认为：1.2017年列计划被告没有提供证据；2.会议记录中村民签字捺印，全部是由三个人代其他村民签字的，不是村民本人签字；3.实际上实施计划烧除林地前未进行调查；4.按照规程是要求有专业队伍、确实消除火灾的措施，该两项要求被告均没有。本院认为，被告大龙潭乡政府提交的以上证据，来源合法、内容真实，与本案有关联性，能够证明本案事实，本院予以确认。证人陈某陈述：我是护林员，着火当天在卡点值班，当时是从公路边的草开始起火，桔子地着火的时间是13点左右，是从公路边的地脚往上烧的，没有看到放火的人，由于天气原因，涉案桔子地附近的林地没有进行计划烧除，林地内当天也没有点火。证人柴某陈述：与桔子地相邻的玉米地是我家的，我已经好几年没有去过地里了，我丈夫也没有去地里，玉米地着火不是我家人点的火，谁点的火、怎么着的火我也不知道。我听陈某说是从地边开始着火的，具体的我也不知道。证人施某陈述：涉案桔子地着火当天是村子的计划烧除期间，具体的如何着火、着火时间、谁点的火我不清楚。烧除前没有召开村民会议，广播里面通知着计划烧除的事情了，之后是组长到我家来找我，字是我签的。涉案桔子地东边接林地，南边接施富春家的地，北边是接我家的地，西边是接施发兴家的地。被烧桔子树的情况我不清楚。经质证，原告对三位证人的陈述无异议，但认为证人陈某与本案有利害关系。被告对三位证人的陈述无异议，但认为根据原告起诉时提交的照片，其中有一部分桔子树是没有被烧的，证人和原告的陈述矛盾；照片中林地部分是没有被烧的。原告与证人施某是亲戚，对其证人证言可信度有异议。证人只能证明桔子地有被烧的情况，不能证明桔子地被烧是因被告的行政行为导致。本院认为，原、被告对证人证言无异议，三位证人均只能证明桔子地有被烧的情况，不能证明桔子地被烧是因被告的行政行为导致。故对证人证言本院予以部分采信。原告围绕其诉讼请求，向本院提交了以下证据：第一组：1.施云希、李兰仙、施红秀身份证复印件各1份、2.户口册复印件1份，欲证明原告的主体身份情况。第二组：3.农村土地承包经营权证复印件1份，欲证明原告1998年承包大龙潭乡各雪村民委员会山口村民小组的下迭若27.2亩农田，承包期限30年。第三组：4.大龙潭乡各雪村民委员会山口村民小组2018年度森林防火计划烧除会议记录复印件1份，欲证明峨山县大龙潭乡人民政府所属林业站烧除工作组安排山口小组召开2018年度森林防火计划烧除会议，他人伪造了会议记录并冒充原告签名及捺印。第四组：5.信访事项程序性受理告知书复印件1份、6.峨山彝族自治县大龙潭乡人民政府文件大政答复〔2019〕3号复印件1份、7.申请复印件1份，欲证明2018年1月29日峨山县大龙潭乡人民政府对周围安全怠于关注，监管不到位，没有安全防控措施，烧山时造成原告的950多颗桔子树被烧毁，经济损失达到30多万元，原告通过报警、信访、向被告提出请求，一直未得到解决。第五组：8.调查笔录原件1份、施某、施红芬身份证复印件各1份，欲证明原告家的桔子树是在林业站烧除工作组安排山口小组烧除杂草的过程中被烧毁的。第六组：9.收据复印件1份、10.照片14张，欲证明原告2016年5月在承包地内种植桔子，桔子长势良好及桔子树被烧毁后的现状。第七组：11.盘溪镇小龙潭村委会普永仙种植柑橘情况说明原件1份、盘溪镇小龙潭村委会豆金华种植柑橘情况说明原件1份，欲证明桔子树的投入情况及收入情况，请求法院作为本案判决赔偿的参考。第八组：12.调查笔录2份，欲证明被告在计划烧除林地前没有进行调查、宣传等充分的准备工作。经原告质证：对第1、2、3项证据三性、证明目的无异议。对第4项证据三性无异议，对证明目的有异议，认为会议记录不是伪造的，原告一直称签字系伪造但无相应证据证实，原告的签字是否真实现在无法证实，因原告没有申请笔迹鉴定，且根据村民小组的负责人陈述，该村民小组中有一部分人不认识字，存在找人代签的情况。对第5、6、7项证据的真实性、合法性无异议，对关联性、证明目的不予认可，认为该组证据只能证明原告因桔子地被烧一事向峨山县信访局提出信访申请，被告就该事进行回复，原告事情没有解决原因是因原告家的桔子树被烧毁不是因计划烧除工作导致，原告的经济损失不应由被告承担。对第8项证据三性、证明目的不予认可，认为调查笔录中施红芬未到庭举证、质证，不符合证据的形式要件，证人施某出庭作证，与原告是亲戚，对其证人证言可信度有异议，其证言不符合事实。对第9、10项证据三性、证明目的不予认可，该证据系原告自行出具的，无法证实收据的真实性、合法性。对第11项证据三性、证明目的均不认可，该组证据无法证明与原告桔子地的关联性，以及等同性。第12项证据两份调查笔录属于证人证言，根据诉讼法规定，需经出庭作证，经双方质证后才能作为证据使用，该证据不符合证据形式。调查笔录不能证明调查小组没有来过，调查记录表是在实施计划烧除之前进行的工作，原告笔录中陈述的是1月29日，即实施计划烧除当天，不能证明原告的证明目的。对照片的真实性没有异议，对证明目的不认可。当时桔子地、玉米地、山林都被烧了，照片只能反映被烧的局部情况，不能反映全貌。原告提交的以上证据，本院对双方无异议的证据予以确认并在卷佐证。原、被告双方之间存在的不同质证意见分析如下：原告提交的第4项证据《会议记录》，原告一直称《会议记录》签字系伪造，但无相应证据证实原告的签字是否真实，原告没有笔迹鉴定，无法证实其主张，本院不予采信。原告提交的第8、9、10、11、12项证据与本案缺乏关联性，不能证实原告桔子地烧毁的损失是由被告计划烧除林地的行为造成的，不能证实原告的主张，本院不予采信。经审理查明，2017年12月13日，大龙潭乡各雪村委会山口组召开村民小组会议，讨论通过了山口小组2018年度森林防火计划烧除决议，并通过各雪村委会向大龙潭乡农业农村综合服务中心递交了审批材料。2018年1月6日，大龙潭乡农业农村综合服务中心的工作人员到山口组进行了实地调查，后将材料统一报送至峨山县森林防火指挥部办理审批手续。2018年1月26日，峨山县森林防火指挥部下发《峨山县计划烧除用火许可证》，准许大龙潭乡各雪村委会于2018年1月29日至31日，在规定范围内实施计划烧除。随后大龙潭乡农业农村综合服务中心到各村张贴计划烧除的通告，并通过广播、下村、会议等多种形式向农户告知。在实施计划烧除过程中，大龙潭乡农业农村综合服务中心、各村委会、各村民小组等都组织人员对烧除区进行了严格监控，完成了计划烧除任务。2018年2月8日，原告施红秀到大龙潭乡政府反映自己家的桔子地被烧一事，大龙潭乡政府组织大龙潭乡农业农村综合服务中心的技术人员和护林员到桔子地进行了现场勘察。经过勘察后发现，原告的桔子地与计划烧除林地范围相隔一定的距离，在相隔范围内的杂草没有被烧过的痕迹，但在桔子地下方的玉米地中，发现了被焚烧过的痕迹，且引起桔子地被烧的起火点是位于玉米地紧邻公路旁的草丛。2019年9月25日，施红秀提起信访。2019年11月13日，峨山县大龙潭乡政府作出大政复答[2019]3号《大龙潭乡人民政府关于施红秀反映计划烧除烧死冰糖橙树的问题信访事项答复意见书》，对施红秀的信访事项进行答复。2019年11月26日，施红秀向大龙潭乡人民政府提出申请，要求重新调查桔子树被烧毁事件未果。本案争议焦点：一、被告计划烧除林地的行为是否违法，被告计划烧除林地时是否采取必要的安全防范措施的问题。原告认为，经法庭调查，被告的计划烧除行为按程序是每年都要做的，本身是没有可挑剔的，关键是被告在组织过程中没有尽到合理的审慎注意义务，被告没有认真按照法定程序进行实地调查、勘察，制定科学预测、预防方法，对烧除工作的可靠性没有进行定性、定量的预测等；从被告举证情况来看，不能证明被告的行为符合云南省森林防火计划烧除规程第7、12、15条的规定，被告没有举证证明其采取防护措施的情况；行政诉讼法第34条规定，被告对作出行政行为负有举证责任，应当提供作出行政行为的规定及依据。被告提交的文件不足以证明被告行政行为的合法性具有法律依据，未引用具体条文不符合依法行政的要求，不能证明行政行为符合法律的规定，应视为被告行政行为没有法律依据，认定为行政行为违法。被告认为，大龙潭乡人民政府行政行为合法，已按照相关程序履行自己的职责；原告的签字是否属实与行政行为的违法性没有必然关系，烧除工作是针对火灾的预防措施，在村子里确实存在部分村民不会写字，有人代签的情况；乡政府系组织者，具体实施者系村民小组，乡政府已尽到相关义务，有专业防火队，若接到起火情况，会及时进行灭火，每个村委会均设护林防火员，计划烧除工作期间，在村组里通过广播对自家田地看护进行了提醒，烧除范围是针对林地，不是田地，针对林地部分乡政府已做到、做好防护措施。经审查，大龙潭乡人民政府依照《中华人民共和国森林法》《云南省森林消防条例》《云南省森林防火计划烧除规程》等法律法规的规定和《峨山县森林防火指挥部关于切实做好森林防火计划烧除工作的通知》精神，开展大龙潭乡政府管辖范围内的计划烧除林地工作，履行职责。烧除工作按照相关工作程序，召开村民会议、申请审批、签订会议记录、广播宣传、组建专业防火队、各村设防火员等，尽到安全防范措施。大龙潭乡人民政府计划烧除林地的行为合法，计划烧除林地时采取了必要的安全防范措施。二、被告的行为是否给原告造成损失，是否应当由被告承担损失责任的问题。原告认为，根据证人证言、视频能够相互印证，被告组织烧除的行为与原告桔子地被烧造成损失存在因果关系，被告应当承担相应的赔偿责任。原告的赔偿请求未超出市场价值、符合常理的桔子树的损失赔偿请求，人民法院应该支持。根据庭审查明的情况，被告应当对其行为与原告的损失没有因果关系进行举证，若举证不能应承担不利后果。对损失金额原告提交了证据供法院进行参考，应当考虑在两年内造成的损失，该损失应当由被告进行赔偿。原告提交了鉴定申请，鉴定机构以损失范围无法确定未进行鉴定，在该情况下，可以委托具备鉴定资质的鉴定机构进行，在不进行委托的情况下，可以双方进行举证确认，原告已经提交相应证据，法庭可以根据原告提交的证据及相关文件进行赔偿，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损失提交证据，因被告原因导致不能举证的，举证责任在被告方。被告烧除行为违法，计划烧除过程中被告没有对相关树种进行登记、造册，造成的财产损失在现实条件下应当进行勘验、勘察、记录，但被告没有做，被告没有举证的情况下，人民法院应当从保护人民财产权利的角度，依法、公平、公正的做出裁判。原告已经证明了橘子树受损情况，受损本身与被告行政行为有因果关系，现被告未提交证据反驳原告主张，应承担不利后果。被告认为，原告损失与被告无关，被告针对答辩意见提交了充分证据，视频中可以清楚看出，原告桔子地与林地间隔一定距离，原告桔子地被烧时林地未着火；证人证言能够证明起火是从公路边的玉米地引起，原告李兰仙当庭也认可；原告申请出庭的证人施某与其系亲戚关系，其证言真实性可疑，不能证明其证明目的；原告提交的证明其经济损失的证据不具备真实性、合法性的要素，鉴定机构对原告桔子地烧毁损失无法做出鉴定，原告主张的损失不能得到证实。综上，原告桔子地烧毁与被告行政行为没有任何关系，其损失不应由被告承担。经审查，原告未能提交证据证实其桔子地被烧毁与被告计划烧除林地行为有直接的因果关系，原告应当对自己的主张承担举证不能的后果，其损失不应由被告承担。本院认为，计划烧除林地，是加强科学防火，减少林区可燃物载量，有效预防森林火灾的发生，控制森林大火，降低灾害损失，确保森林资源安全，促进林木生长的有效措施。《中华人民共和国森林法》第二十一条第一款规定：“地方各级人民政府应当切实做好森林火灾的预防和扑救工作”被告大龙潭乡人民政府是大龙潭乡政府辖区内计划烧除林地的行政主体，是本案适格的诉讼主体。《云南省森林防火计划烧除规程》对计划烧除林地行为主体、实体要件、程序要件均作出了明确规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”本案中，大龙潭乡人民政府依照《中华人民共和国森林法》《云南省森林消防条例》《云南省森林防火计划烧除规程》等法律法规的规定和《峨山县森林防火指挥部关于切实做好森林防火计划烧除工作的通知》精神，按照相关工作程序，召开村民会议、申请审批、签订会议记录、广播宣传、组建专业防火队、各村设防火员等，开展大龙潭乡政府管辖范围内的计划烧除林地工作，依法履行职责。大龙潭乡人民政府计划烧除林地的行为主体适格、程序合法、事实清楚、适用法律准确，应予维持。原告请求判决确认被告大龙潭乡政府所属林业站烧除工作组未采取必要安全防范措施的计划烧除行为违法的诉讼请求，与本案事实不符，不符合法律规定，本院不予支持；《中华人民共和国民事诉讼法》第六十五条第一款规定：“当事人对自己提出的主张应当及时提供证据。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十条规定：“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利后果。”本案中，原告未能提交证据证实其桔子地被烧毁与被告计划烧除林地行为有直接的因果关系，原告应当对自己的主张承担举证不能的后果。原告请求判令被告赔偿损失364860元诉讼请求，无事实基础和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国森林法》第二十一条第一款，《云南省森林防火计划烧除规程》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十五条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条规定，判决如下：驳回原告施云希、李兰仙、施红秀的诉讼请求。案件受理费50元，由原告施云希、李兰仙、施红秀负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省玉溪市中级人民法院。审 判 长  施绍宏审 判 员  柴金燕人民陪审员  龙琰琥二〇二〇年七月六日书 记 员  曹丽丽