广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂12行初21号 原告天峨县红星鱼类养殖农民专业合作社，住所地：天峨县向阳镇向阳码头威所沟口。 法定代表人李德权，该合作社社长。 委托代理人郭明森，广西捷鑫律师事务所律师。 被告天峨县向阳镇人民政府，住所地：天峨县向阳镇向阳街。 法定代表人罗冬，镇长。 被告天峨县人民政府，住所地：天峨县**镇城东路**。 法定代表人黄正华，县长。 委托代理人罗智龙，天峨县司法局工作人员。 委托代理人汪岸华，广西华丽律师事务所律师。 原告天峨县红星鱼类养殖农民专业合作社诉被告天峨县向阳镇人民政府、被告天峨县人民政府行政协议纠纷一案，于2020年3月10日向本院提起诉讼。本院于2020年3月11日受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原告天峨县红星鱼类养殖农民专业合作社诉称：经天峨县人民政府批准，2013年4月22日，李德华、李德光办理了鱼类养殖许可证，李德华核准水域、滩涂面积5.826公顷，李德光核准水域、滩涂面积5.092公顷。为加强管理和规范鱼类养殖，李德城、李德华、李德光、李德权、陈木英、陈慧英等商议，共同出资成立天峨县红星鱼类养殖农民专业合作，2017年4月8日通过工商登记，取得法人资格，李德权为法定代表人。七人共同投资构建了11个投饵网箱、27个钢架结构生态网箱用于鱼类养殖。2018年8月下旬，天峨县人民政府下发《关于印发的通知》，要求清理龙滩库区天峨辖区水面养殖网箱及相关设施，并成立相应工作机构和具体工作组具体实施。经核实，被告要求原告拆除所构建的养殖网箱。2018年6月13日，在被告主导下，双方就拆除养殖网箱和补偿问题达成协议，并签订了《持证养殖户自行拆除养殖网箱补助协议书》，规定原告于2018年6月20日前自行拆除完成，补助金合计797520元。补助协议还约定双方其他权利义务。签订后，原告按规定自行拆除，但被告没有按规定支付原告补助金。多次要求被告支付，被告拒绝。被告天峨县向阳镇人民政府是按照被告天峨县人民政府的指示和安排具体开展拆除养殖网箱工作的，天峨县向阳镇人民政府的行政行为代表了天峨县人民政府的行为，两被告应当承担共同支付补偿费用的责任。为此，提起诉讼，请求：判决两被告共同支付原告拆除养殖网箱补助金合计797520元。 被告天峨县向阳镇人民政府答辩称：一、原告主体不适格。（一）根据《中华人民共和国物权法》、《水域滩涂养殖发证登记办法》、《中华人民共和国渔业法》的规定，原告天峨县红星鱼类养殖农民专业合作社，虽在2017年4月8日获得天峨县市场监督管理局登记营业执照，但其并未取得渔业养殖主管部门的渔业养殖许可。该社虽有成员李德光（桂天峨县府（淡）养证［2013］第00002号）、李德华（桂天峨县府（淡）养证［2013］第00005号）以个人名义取得渔业养殖主管部门的渔业养殖许可证，但该两人的养殖许可行为不能替代原告的养殖行为应取得渔业养殖主管部门的许可。（二）根据中共天峨县委员会、天峨县人民政府办公室《关于印发天峨县依法清理整治辖区水域人工作业设施专项行动有关事项的补充通知》（峨办发〔2018〕58号）中规定的补助对象，天峨县红星鱼类养殖农民专业合作社自身未取得养殖证，不属于（峨办发〔2018〕58号）规定的获得补助的对象。二、原告的诉讼请求无事实依据。2018年5月下旬开始，被告依据县委、县人民政府的通知要求，开展对XX镇辖区内的水面养殖网箱的整治工作，对辖区内水域养殖网箱养殖户所持有的网箱类型、规模、鱼类等事项进行测量、登记，报上级主管部门，并对符合补助的持证养殖户的养殖面积及类型进行公示。2018年6月12日第一批公示后，原、被告于2018年6月13日签订了《持证养殖户自行拆除养殖网箱补助协议书》，在被告对原告所申报补助材料，公示内容进行复查时，发现原告未依法取得渔业养殖主管部门养殖许可，不符合补助条件规定，原告与被告签订的协议因存在重大失误而应撤销。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告天峨县人民政府答辩称：一、从诉讼主体上看，天峨县人民政府不具备诉讼主体资格，不是适格的被告，应依法驳回原告起诉。本案是行政补偿合同纠纷，依据合同相对性原则，签订行政补偿合同当事人才能构成行政诉讼的原、被告，天峨县人民政府不是行政补偿合同当事人，不具有资格成为行政补偿诉讼的适格当事人。从原告所举证据看，2018年6月13日与天峨县向阳镇人民政府签订《持证养殖户自行拆除养殖网箱补助协议书》（以下简称：《补助协议》），据此提出行政补偿诉讼，天峨县人民政府不是该《补助协议》的合同当事人，将天峨县人民政府列为被告，没有法律依据。二、从实体上看，天峨县人民政府认为天峨县向阳镇人民政府拒不按照《补助协议》将补偿费支付给原告的行为合法，原告要求支付补偿费的诉请不应获得支持。1、天峨县红星鱼类养殖农民专业合作社作为签订《补助协议》的主体不适格，该补助协议无效。从原告举出的《天峨县向阳镇持证养殖户自行拆除养殖网箱拟补助一览表（投饵）第一批》、《天峨县向阳镇持证养殖户自行拆除养殖网箱拟补助一览表（生态）第一批》等材料的养殖户主栏可以看出，养殖户的户主是李德华等7个自然人，而非原告。原告与天峨县向阳镇人民政府签订《补助协议》主体明显不适格，该《补助协议》宜认定为无效协议。2、使用过期的渔业养殖证所签订的《补助协议》依法无效，不应获得任何拆除补偿。综上，本案存在诉讼主体不适格的情况，原告要求依据错误的《补助协议》要求天峨县向阳镇人民政府支付行政补偿费的诉请不应获得支持，请求依法予以驳回。 经审理查明，2013年4月22日，李德光、李德华分别办理了《鱼类养殖许可证》，其中，李德光取得的《鱼类养殖许可证》为桂天峨县府（淡）养证[2013]第00002号，该证载明有：“养殖权人为李德光，核准水域、滩涂面积为5.826公顷，养殖权期限为2013年3月22日至2018年3月22日及四至范围”等内容；李德华取得的《鱼类养殖许可证》为桂天峨县府（淡）养证[2013]第00005号，该证载明有：“养殖权人为李德华，核准水域、滩涂面积为5.092公顷，养殖权期限为2013年3月22日至2018年3月22日及四至范围”等内容。养殖期间，李德城、李德权、陈木英、陈桂英、陈慧英进行参与。经商议，成立天峨县红星鱼类养殖农民专业合作社，2017年4月8日，通过工商行政管理部门登记取得《营业执照》，载明：“类型农民专业合作经济组织，法定代表人李德权”等内容。为维护龙滩库区天峨辖区水域生态环境安全，规范辖区范围内水域非法养殖、无序养殖及“乱占乱建，乱围乱堵、乱采乱挖、乱倒乱排”等行为，2018年5月，天峨县人民政府进行清理整治龙滩库区天峨辖区水面养殖网箱及相关设施。5月20日，天峨县人民政府作出峨证通告〔2018〕2号《关于依法清理整治龙滩库区天峨辖区水面养殖网箱及相关设施的通告》，其中第五项规定：“对持有养殖证但养殖证已逾期的养殖户，在清理整治工作中积极配合并自行清理的，在《天峨县生态渔业发展规划（2017年-2030年）》划定的限制养殖区、养殖区规划容量范围内优先给予重新开展生态养殖活动。……。”同日，中共天峨县委员会办公室、天峨县人民政府联合作出峨办发〔2018〕46号《关于印发〈天峨县依法清理整治辖区水域人工作业设施工作方案〉的通知》。同年6月6日，中共天峨县委员会办公室、天峨县人民政府联合作出峨办发〔2018〕50号《关于印发〈天峨县依法清理整治龙滩库区天峨辖区水面持证养殖网箱自行拆除补助方案〉的通知》，规定有补助对象及标准、补助认定办法、补助程序、补助经费划拨方式等。同年6月12日，中共天峨县委员会办公室、天峨县人民政府联合作出峨办发〔2018〕58号《关于天峨县依法清理整治辖区水域人工作业设施专项行动有关事项的补充通知》。 2018年6月13日，天峨县向阳镇人民政府作为补助单位（以下简称甲方）与红星鱼类养殖农民专业合作社为网箱业主（以下简称乙方）经平等、自愿协商，签订了《持证养殖户自行拆除养殖网箱补助协议书》。该协议规定有“一、拆除时间：于2018年6月20日前自行拆除完毕。二、拆除数量及补助金额：乙方的网箱位于天峨县XX（镇）XX村XX河段，应拆除投饵网箱11箱1104平方米，钢架结构式生态网箱27箱37944平方米，……。其中：1、按规定时限拆除投饵网箱11箱1104平方米，补助资金38640元。2、按规定时限拆除钢架结构式生态网箱27箱37944平方米，补助资金758880元。（补助标准：投饵网箱35元／㎡，钢架结构式生态网箱20元／㎡，泡沫结构生态网箱15元／㎡。）”以及付款方式、违约责任、争议解决等内容，并规定“本合同一式四份，甲方、乙方各一份，天峨县人民政府、天峨县水产畜牧兽医局各保留一份。双方签字盖章后生效。”甲方天峨县向阳镇人民政府加盖公章，乙方合伙人签名并加盖印章。协议签订后，原告拆除了养殖的网箱。因未得到补助，原告向天峨县人民政府相关部门提出申请。2019年10月17日，天峨县人民政府给天峨县农业农村局、县机关事务管理中心作出峨政函〔2019〕186号《关于向阳村红星鱼类养殖农民专业合作社要求兑现养殖网箱拆除补助资金相关情况的批复》。2020年3月10日，天峨县红星鱼类养殖农民专业合作社向本院提起诉讼，请求：判决被告天峨县向阳镇人民政府、天峨县人民政府共同支付原告拆除网箱补助金合计797520元。 另查明，天峨县红星鱼类养殖农民专业合作社曾以天峨县向阳镇人民政府为被告诉至天峨县人民法院，该院于2020年3月4日立案，2020年3月13日，天峨县红星鱼类养殖农民专业合作社申请撤诉。2020年3月14日，天峨县人民法院作出（2020）桂1222行初4号行政裁定书，裁定：准许原告撤回起诉。 本院认为，原告与被告天峨县向阳镇人民政府于2018年6月13日签订有《持证养殖户自行拆除养殖网箱补助协议书》，从该协议约定内容来看，原告的诉请实质是要求履行签订的协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条的规定，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，原告与被告天峨县向阳镇人民政府于2018年6月13日签订的《持证养殖户自行拆除养殖网箱补助协议书》符合行政协议的要件，签订协议的天峨县向阳镇人民政府是本案适格被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”的规定，本案中，天峨县人民政府虽发文进行清理整治龙滩库区天峨辖区水面养殖网箱及相关设施，但并非签订涉案《持证养殖户自行拆除养殖网箱补助协议书》的行政机关，本案的相关证据亦无法证实上述协议是天峨县人民政府委托天峨县向阳镇人民政府签订。据此，天峨县人民政府在本案行政协议纠纷中，不是适格被告。经本院释明，原告仍坚持将天峨县人民政府作为本案共同被告诉讼，依照上述司法解释的规定，应依法裁定驳回原告对被告天峨县人民政府的起诉。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一款第（一）项的规定:“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；”本案中，原告与被告天峨县向阳镇人民政府签订行政协议，因履行该协议而产生纠纷，属于行政诉讼的受案范围，但作出该行政协议行为的不是县级以上地方人民政府，据此，本案依法不属于本院管辖。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受理移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。”的规定，本院依法移送本案至有管辖权的天峨县人民法院予以审查。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（三）项、第三款的规定、第一百零一条第一款第（六）项，裁定如下： 一、驳回原告天峨县红星鱼类养殖农民专业合作社对被告天峨县人民政府的起诉。 二、本案移送天峨县人民法院审理。 案件受理费50元，予以退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长 申国毅 审 判 员 韦荷嫩 审 判 员 寇四清 二〇二〇年七月二十七日 法官助理 杨素景 书 记 员 李祥铭 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十二条人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第一百零一条裁定适用于下列范围： （一）不予立案； （二）驳回起诉； （三）管辖异议； （四）终结诉讼； （五）中止诉讼； （六）移送或者指定管辖； （七）诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行的申请； （八）财产保全； （九）先予执行； （十）准许或者不准许撤诉； （十一）补正裁判文书中的笔误； （十二）中止或者终结执行； （十三）提审、指令再审或者发回重审； （十四）准许或者不准许执行行政机关的行政行为； （十五）其他需要裁定的事项。 对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。 裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。