广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行终393号上诉人（原审原告）梁惠萍，女，1969年4月30日出生，汉族，住佛山市顺德区************之一，公民身份号码：440************847。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区****办事处，住所地佛山市顺德区大良县*****。法定代表人叶善楷，主任。委托代理人胡冠东，该办事处工作人员。委托代理人廖秀环，广东中信顺成律师事务所律师。上诉人梁惠萍因诉被上诉人佛山市顺德区****办事处（以下简称大良街道办）行政监督一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初1269号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：2019年4月18日，梁惠萍向大良街道办的法定代表人叶善楷邮寄了《诉求书》，要求大良街道办监督纠正新地组组长及股东代表的违法行为，并协助新地组为宅基地事项召开股东大会。2019年4月27日梁惠萍再次向大良街道办的法定代表人叶善楷邮寄了《依法查处申请书》、备案户主为梁惠萍的《关于新地小组宅基地执筹的通知》及附件，对佛山市顺德区***新松股份合作经济社新地小组（以下简称新地股份小组）的宅基地分配提出异议，请求大良街道办履行法定职责，监督、纠正、查处佛山市顺德区***新松社区*民委员会（以下简称新松居委会）、新地组组长的违法行为，追究新松居委会书记、新地组组长及股东代表的违法违纪责任；另外请求大良街道办责令新松居委会协助新地组召开股东大会，取消2019年4月21日的执筹结果。因上述两份材料均反映同一问题，大良街道办以《依法查处申请书》为准进行处理，同时转交其下属的佛山市顺德区****农业和社会工作局具体跟进。该局于2019年4月30日向新松居委会发出《关于梁惠萍反映新松新地组宅基地执筹规则问题的函》，要求新松居委会于2019年5月15日前将具体情况说明以书面形式作出回复。2019年5月10日，新松居委会作出《关于新地组宅基地执筹的情况说明》并附上新地组宅基地分配的相关材料。经调查后，佛山市顺德区****农业和社会工作局于2019年5月14日作出《受理告知书》及《处理意见书》，并于同日向梁惠萍送达。《处理意见书》认为：1.关于新松居委要求股东签订承诺书才能执筹问题。经了解，承诺书是要求执筹人员承诺本人已征得本户所有股东成员的授权进行本次执筹，承诺向新地小组提交关于小组固化宅基地分配的所有资料具有真实性、合法性、有效性；承诺本人已知悉本次固化宅基地周边配套设施位置（包括电房、垃圾房等市政设施）并阅知清楚此次执筹规则，保证遵守本次执筹规则。该承诺书并无损害股东利益。2.关于新松新地组宅基地分配方案违反民主议事程序问题。执筹是一种公开、公平、公正的分配方式，且本次执筹邀请了公证处人员监督，并全程进行录像录音。另查，根据广东省机构编制委员会办公室作出的《关于顺德区各镇人民政府（街道办事处）行使县级行政管理权限的函》（粤机编办〔2012〕81号），大良街道办行使镇人民政府的行政管理权。原审法院认为，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条、第四条、第五条、第二十条的规定，农村集体经济组织依法享有进行经济活动的自主权，对集体所有的土地进行经营管理属于其职责，各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务。案件中，新地股份小组对于宅基地的分配，属于对集体所有土地的经营管理，而新地股份小组制定一系列的宅基地执筹、分配规则，是涉及该小组全体股东权益的经营管理行为。梁惠萍提出的新地股份小组宅基地执筹活动违法，应撤销执筹结果的主张，实质为其对新地股份小组宅基地执筹、分配规则等集体经济组织经营管理行为有异议，该异议应通过村民民主自治程序提出。虽然大良街道办作为新地股份小组所属地的县级人民政府的派出机构且行使镇人民政府的行政管理权，对其辖区内的农村集体经济组织的经济活动具有监督职责，但亦应尊重新地股份小组正常的独立经济活动自主权，不得直接干预新地股份小组正常经营管理活动。为此，大良街道办无权责令新松居委会协助新地股份小组召开股东会，取消2019年4月21日的执筹结果。此外，《广东省集体经济组织管理规定》第二十三条规定：“集体经济组织管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，以及有其他损害组织及其成员合法权益行为的，由县级以上人民政府农业行政主管部门、乡（镇）人民政府或者有关部门给予警告或者建议罢免职务；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”虽然根据上述规定，大良街道办具有对集体经济组织管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，以及有其他损害组织及其成员合法权益行为进行处理的职责，但是对梁惠萍而言，其在《依法查处申请书》中所反映的相关人员在宅基地分配上存在违法违纪问题，属于信访举报行为。大良街道办对梁惠萍举报的事项已经通过信访途经作出处理，大良街道办下属佛山市顺德区****农业和社会工作局已就调查的情况向梁惠萍作出《处理意见书》，该处理意见书属于信访回复，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项的规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受理范围。梁惠萍针对大良街道办下属佛山市顺德区****农业和社会工作局作出的处理意见所提起的诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当驳回起诉。同时该解释第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”由于梁惠萍在《依法查处申请书》中提出的责令新松居委会协助新地股份小组召开股东会，取消2019年4月21日宅基地执筹结果的申请，并非大良街道办的职权范围。同时对于梁惠萍在《依法查处申请书》中就相关人员在新地股份小组宅基地分配上的违法违纪举报，属于信访事项，不属于行政诉讼的受案范围。根据上述规定，梁惠萍的起诉依法应予驳回。由于梁惠萍的起诉依法应予驳回，故对其提出的规范性文件的审查，法院不作处理。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项以及第九十三条第二款的规定，裁定驳回梁惠萍的起诉。案件不收取受理费。上诉人梁惠萍上诉称：被上诉人大良街道办于2019年4月17日收到由上诉人依法提出的《诉求书》后没有理会，同年4月27日上诉人又依法向被上诉人提出《依法查处申请书》后，被上诉人没有依法查处新松居委会在固化宅基地时强行要求股东签承诺书才能执筹、分配方案违法违规问题。上诉人是新松居委会居民和新松股份社股东，被上诉人对上诉人的查处申请置之不理，没有依法保护上诉人的合法权益，属不作为和假作为。上诉人是要求被上诉人依法履行监督法定职责，而原审裁定却认定上诉人提出的《依法查处申请书》属于信访事项，属于认定事实不清，适用法律错误。综上，请求二审法院依法撤销一审裁定，判令被上诉人依法履行法定职责并重新依法回复上诉人。被上诉人大良街道办辩称：一、被上诉人具有对涉案《依法查处申请书》进行处理的职权，其下属机构佛山市顺德区****农业和社会工作局作出的《处理意见书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。二、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。三、上诉人梁惠萍的上诉请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人梁惠萍因不服被上诉人大良街道办下属机构佛山市顺德区****农业和社会工作局于2019年5月14日作出的《处理意见书》而提起本案诉讼，要求被上诉人依法履行法定职责，撤销宅基地执筹结果。本案审查的焦点是上诉人提起的本案诉讼是否属于人民法院的受案范围。经查，从上诉人等人向被上诉人提交《依法查处申请书》的内容可知，上诉人对新地股份小组的宅基地分配提出异议，请求被上诉人履行法定职责，监督、纠正、查处新松居委会、新地组组长的违法行为，追究新松居委会书记、新地组组长及股东代表的违法违纪责任；另外请求被上诉人责令新松居委会协助新地股份小组召开股东大会，取消2019年4月21日的执筹结果。被上诉人的下属机构佛山市顺德区****农业和社会工作局作出《处理意见书》已对上诉人提出上述问题作出答复。对此本院作如下分析：首先，《依法查处申请书》中所反映的相关人员在宅基地分配上存在违法违纪问题，属于信访举报行为。被上诉人对上诉人举报的事项已经通过信访途经作出处理，被上诉人下属佛山市顺德区****农业和社会工作局已就调查的情况向上诉人作出《处理意见书》，该《处理意见书》属于信访回复，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项的规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受理范围。因此，上诉人针对被上诉人下属机构佛山市顺德区****农业和社会工作局作出的处理意见所提起的本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。其次，上诉人提出的新地股份小组宅基地执筹活动违法，应撤销执筹结果的主张，实质为其对新地股份小组宅基地执筹、分配规则等集体经济组织经营管理行为有异议，该异议应通过村民民主自治程序提出。虽然被上诉人作为新地股份小组所属地的县级人民政府的派出机构且行使镇人民政府的行政管理权，对其辖区内的农村集体经济组织的经济活动具有监督职责，但亦应尊重新地股份小组正常的独立经济活动自主权，不得直接干预新地股份小组正常经营管理活动。故被上诉人无权责令新松居委会协助新地股份小组召开股东会，取消2019年4月21日的执筹结果。上诉人的该项履责请求超越了被上诉人的职权范畴，应裁定驳回其就此而提起的履责之诉。因此，上诉人提起本案诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件。原审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审诉讼费不予收取。本裁定为终审裁定。（本页无正文）审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二〇年七月十六日法官助理  邓明锋书 记 员  黄 妍