广东省揭阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤52行终13号上诉人（原审原告）：孙良周，男，汉族，1965年10月14日出生，住广东省揭阳空港经济区京冈街道办事处京北村四联新村西围北一巷**，公民身份号码：44************。委托代理人：林正居，男，汉族，1969年4月2号出生，住，住广东省揭阳市榕城区榕东办事处西林社区民身份号码：44************。被上诉人（原审被告）：揭阳空港经济区京冈街道办事处。住所地：广东省揭阳空港经济区京冈街道。法定代表人：谢晓锋，主任。出庭负责人：林文明，副主任。委托代理人：邱声群、谢勤伟，广东冠法律师事务所律师。原审第三人：揭阳空港经济区京冈街道办事处京北社区四联社。住所地：揭阳空港经济区京冈街道。负责人：孙少锋。上诉人孙良周因与被上诉人揭阳空港经济区京冈街道办事处、原审第三人揭阳空港经济区京冈街道办事处京北社区四联社不履行法定职责纠纷一案，不服揭阳市榕城区人民法院（2019）粤5202行初62号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告等16人于2019年2月11日通过来信信访向揭阳市信访局提出“揭阳市京冈街道京北村联社党支部书记兼联社主任孙某彬拒不履行职责依法落实土地确权政策”信访事项，该信访事项于2019年2月12日由揭阳市空港经济区信访局转送被告处理。被告于2019年2月18日作出《受理告知书》并送达信访人，于2019年2月11日作出《行政答复书》，主要内容：“经调查，京北社区四联社按照土地确权政策，于2017年10月8日召开村民代表大会，讨论研究本联社土地确权工作，经到会代表讨论并确定了本联社确权方案。四联社按规定将土地确权方案进行公示，公示期间无村民提出异议。根据联社确权方案，将现有未取得上级建设用地审批手续的农用地337.448亩进行确权确份到户，未发现你们所反映的‘不履行职责依法落实土地确权政策’的行为。另，四联社土地确权的领证工作是经村民本户成员到场自愿确认办理领证，你们所提到的仿冒孙某荣、杨某青等5户在办理土地确权时都由各自的家庭成员到场办理，在办理过程中因老年眼花或不识字，就委托工作人员代为办理手续，工作人员按其意愿书写姓名后由其本人按手印确认，未发现你们所反映‘联社干部强制并仿冒办理’的情况。”2019年4月12日，被告该答复书送达给原告。原告不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：1．撤销被告于2019年4月11日作出的行政答复。2.判令被告履行职责依法落实土地确权政策，对京北社区四联社集体土地重新确权。3.本案诉讼费用由被告承担。原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(九）（十）项、《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》的规定：“一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见，复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，被告接到上级机关交办原告反映“揭阳市京冈街道京北村四联社党支部书记兼联社主任孙某彬拒不履行职责依法落实土地确权政策”内容的信访件后，依照《广东省信访条例》的规定履行受理、调查等程序，作出涉案答复。答复内容载明:未发现原告所反映的“不履行职责依法落实土地确权政策”及“联社干部强制并仿冒办理”的情况。被告依照法律规定书面答复原告，已履行法定职责。该答复对原告权利义务不产生实际影响。依照上述法律规定，原告提起本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十一条的规定，县级人民政府系土地确权机关，被告不具有对集体土地进行确权的职权。原审法院对原告要求撤销涉案答复及被告履行职责，可予裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）（十）项、第六十九条第一款第（一）（八）（十）项、第九十三条第二款的规定，裁定：驳回原告孙良周的起诉。原告孙良周预交的案件受理费50元，予以退还。上诉人孙良周不服原审裁定，向本院提起上诉称，一、一审裁定认定事实错误，适应法律不当。土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定，简称土地确权。土地确权工作，要达到的目的是保障农民的土地“权属合法、界址清楚、面积准确”。在土地确权过程中，要充分考虑历史背景，本着尊重历史、注重现实、有利生产生活、促进社会和谐稳定的原则，依法有序开展确权登记发证工作，这就是土地确权应遵循的原则。本案被上诉人所作的行政答复严重违法，该答复没有依照《广东省信访条例》第四十二条、第四十五条的规定支持上诉人的诉求，书面答复也没有载明具体信访诉求、处理意见和依据，以及不服处理意见的救济途径和期限；被上诉人没有举行听证的行为违反《广东省信访条例》第四十五条的规定。被上诉人依照信访条例的规定作出书面答复上诉人，应当作出信访答复意见而非行政答复。按信访程序作出的答复，被上诉人还应告知上诉人不服该答复意见应在30日内向其上级部门申请复查的权利。显然被上诉人并没有履行法定职责处理上诉人的信访事项，而是滥用职权作出行政答复，这等于剥夺上诉人申请复查复核的权利，其行为违反《广东省信访条例》第十一条第（六）项的规定，造成上诉人合法权益受损却维权无门，被上诉人所作的行政答复在程序上己终止上诉人通过信访维护其合法权益的途径，对上诉人权利义务已产生实际影响。此外案涉行政答复在内容上认定第三人对案涉337.448亩土地进行确权确份到户的行为合法，也即是认定上诉人和村民花高价向第三人买来建设住房的用地是农用地，并擅自将该农用地转包给上诉人和村民的行为是合法的事实。被上诉人对第三人违法确权的行为认定为合法确权等答复内容对上诉人的权利义务产生了实际影响，其行为导致上诉人失去其购买的住房用地。二、一审裁定认定县级人民政府系土地确权机关，被上诉人不具有对集体土地进行确权的职权，被上诉人不是土地确权机关是认定事实不清。被上诉人是县级政府的派出机关，其代表的是县级政府，并行使县级政府赋予的权力，有权解决土地纠纷并确认土地权属。被上诉人如果不是土地确权机关，就不应办理涉及土地确权纠纷案件，也就无权作出行政答复，应移送有权处理的行政部门并作出行政处理意见。据此，案涉行政答复不合法，依法应予撤销。土地确权案件属于行政裁决类案件，行政机关的职能作用在于依法调处当事人之间的土地权属民事纠纷，而不是一般的行政管理职能。人民法院受理土地确权行政案件目的并非简单地对行政机关的行政行为是否合法进行审查，同时还应当重视审判结果要有利于当事人之间的土地权属民事纠纷的解决，定纷止争，稳定社会关系。被诉具体行政行为所解决的原本就是民事纠纷，属于人民法院的传统审判领域。被上诉人作为县级人民政府的派出单位，应当履行其职责、积极主动解决土地确权纠纷，应站在这样一个本质的立场上去认识土地确权案件，才能够真正帮助各方当事人化解矛盾，实现行政管理的根本目的。土地确权是政府行为，土地确权案件的原告就是政府确权过程中土地权属争议的一方当事人，这类当事人的原告资格是不存在争议的。行政诉讼法第二条及其解释第十二条规定，只要公民、法人或者其他组织认为被诉具体行政行为侵犯其合法权益，且与该被诉具体行政行为有法律上的利害关系，都具有适格原告的身份。根据《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第49号）可知，被上诉人是不是土地确权机关并不重要，但其依法应当履行职责指导并做好确权工作并妥善解决土地确权纠纷。上诉人请求被上诉人进行确权有充分的法律依据。主要有：《土地权属争议调查处理办法》第五条、第九条、第三十三条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条等规定。一审裁定还违反《广东省信访条例》第七十条的规定。综上，一审裁定认定事实错误，适应法律不当，依法应予撤销。请求：1．撤销揭阳市榕城区人民法院（2019）粤5202行初62号行政裁定；2．撤销被上诉人2019年4月11日作出的行政答复；3．判令被上诉人履行职责依法落实土地确权政策，对京北社区四联社集体土地重新确权；4．本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人揭阳空港经济区京冈街道办事处辩称，一、一审裁定认定事实清楚、适用法律正确。（一）一审裁定关于本案不属于行政诉讼的受案范围的认定于法有据。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条及《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》的规定，本案中，被上诉人的答复是基于孙某洲等人的信访而作出，是对信访内容以书面形式作出的解释、说明的告知行为，不能引起上诉人权利、义务的变更和灭失，显然不属于行政诉讼的受案范围。另外，依照《信访条例》第三十四条的规定，上诉人假如对被上诉人作出的《行政答复书》不服，其可以在规定的时限内向被上诉人的上一级行政机关请求复查，而不应采取行政诉讼的方式解决。（二）一审裁定关于被上诉人并非土地确权机关，不具有对集体土地进行确权的职权的认定符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”据此，农村集体土地的确权机关是县级人民政府，被上诉人并非土地的确权机关，根本没有对土地进行确权的职权。二、被上诉人依法履职，作出的《行政答复书》内容符合客观事实。2019年2月12日，被上诉人收到区信访局转来的信访事项（信访件编号：GDL201902113131），于2019年2月18日作出《受理告知书》并送达信访人。受理信访后，被上诉人先后于2019年3月19日向孙某彬、2019年3月20日向孙某锋、孙某波调查了解有关情况，并查阅该联社2017年8月11日班子会议记录、2017年10月8日村民代表会议记录、《农村土地承包经营权确权方案》表决确认书、农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案、该联社关于土地确权情况的说明以及相关公示公告的照片材料。调查中并未发现孙某洲等人所反映的“不履行职责依法落实土地确权政策”以及“联社干部强制并仿冒办理”的情况。从作出《行政答复书》整个过程看，被上诉人系依法依规履行职责开展信访调查，答复内容完全符合客观事实。三、上诉人的上诉请求和理由缺乏事实依据和法律依据，依法应予驳回。（一）上诉人关于“被上诉人对第三人违法确权的行为认定为合法确权等答复内容对上诉人的权利义务产生了实际影响”的说法缺乏依据，毫无道理。如前所述，土地确权机关是县级人民政府即揭阳市榕城区人民政府，被上诉人并非土地确权机关，原审第三人更没有相应职权，根本不可能对涉案土地进行确权。土地并非由原审第三人确权，何来被上诉人对第三人确权的行为认定为合法？事实上，被上诉人作出的行政答复书从头到尾仅仅是针对孙某洲等人反映的“揭阳市京冈街道京北村四联社党支部书记兼联社主任孙某彬拒不履行职责依法落实土地确权政策”的信访事项，在经过依法调查之后，将调查结论“未发现你们所反映的‘不履行职责依法落实土地确权政策’的行为”和“未发现你们所反映‘联社干部强制并仿冒办理’的情况”告知信访人，并没有越权对土地确权的合法性作任何判断和表述，故而，该答复书也不可能对上诉人的权利义务产生任何影响。（二）本案为不履行法定职责纠纷行政诉讼案件，并非土地确权纠纷。上诉人关于土地确权的一系列说法与本案根本没有关系。被上诉人没有土地确权职能，上诉人“判令被告履行职责依法落实土地确权政策，对京北社区四联社集体土地重新确权”的诉讼请求，于法无据。而且，正如上诉人所称，土地确权案件为行政裁决类案件，属民事纠纷范畴，不属于行政诉讼的受案范围。综上，本案不属于行政诉讼的受案范围，被上诉人并非土地确权机关，不具有对集体土地进行确权的职权。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求和理由缺乏事实依据和法律依据，请法院依法驳回上诉，维持原裁定。原审第三人揭阳空港经济区京冈街道办事处京北社区四联社经本院合法传唤没有到庭参加诉讼，也没有作陈述。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的主要焦点是：上诉人孙良周的起诉是否属于行政诉讼受案范围。其一，关于上诉人诉请撤销被上诉人作出的被诉《行政答复》的问题。《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》〔(2005)行立他字第4号〕第二条规定，对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见，复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院应不予受理。本案中，上诉人孙良周等人向揭阳市信访局控告“揭阳市京冈街道京北村四联社党支部书记兼联社主任孙某彬拒不履行职责依法落实土地确权政策”等行为，该控告书经揭阳市空港经济区信访局转送被上诉人办理。被上诉人受理后经调查核实，针对上诉人等人的控告事项作出被诉《行政答复书》，系被上诉人依据《广东省信访条例》作出的信访事项处理行为。根据《广东省信访条例》第四十八条“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起三十日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。”的规定，上诉人不服，应在收到被诉《行政答复书》之日起三十日内向被上诉人的上一级行政机关申请复查，而不能向人民法院提起行政诉讼。原审法院认定上诉人针对被诉《行政答复书》提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围正确。上诉人主张被诉《行政答复书》对其权利义务产生实际影响，其起诉属行政诉讼的受案范围，理由均不成立，不予采纳；上诉人质疑《行政答复书》的合法性，不属本案审查范围。其二，关于上诉人诉请判令被上诉人履行职责的问题。行政机关履行职责必须有法律、法规明确规定的职权依据。原审法院根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十一条规定，认定被上诉人不具有对集体土地进行确权的职权，并据此裁定驳回上诉人请求判令被上诉人履行土地确权职责的起诉，并无不当。上诉人主张被上诉人有权确认土地权属，于法无据，不予采纳。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 黄永练审 判 员 林国伟审 判 员 陈 锋法官助理 姚奕声书 记 员 卢思琪书记员卢思琪附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。