广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书(2020)粤0606行初597号原告马革，男，1967年10月5日出生，汉族，住广东省广州市天河区。委托代理人何力新，广东金桥百信律师事务所律师。委托代理人陈小茗，广东金桥百信律师事务所律师。被告佛山市禅城区应急管理局，住所地广东省佛山市禅城区同济东路禅城区政府通济大院**。负责人赵亮，该局局长。委托代理人苏帅斌，该局工作人员。委托代理人黄少娟，广东龙浩律师事务所律师。被告佛山市人民政府，住所地广东省佛山市禅城区岭南大道**。法定代表人朱伟，市长。委托代理人周蜜，佛山市司法局工作人员。委托代理人黄智琴，佛山市司法局工作人员。原告马革不服被告佛山市禅城区应急管理局（以下简称区应急局）于2020年1月7日作出的（禅）应急罚〔2019〕52号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》）以及被告佛山市人民政府（以下简称佛山市府）于2020年4月14日作出的佛府行复〔2020〕15号《终止行政复议审查决定书》（以下简称《终止审查决定书》）一案,于2020年4月23日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭对本案进行了审理,现已审理终结。原告诉称,一、本案复议审查过程的基本事实。2020年1月7日，被告区应急局对原告作出《处罚决定书》，原告不服提起复议，后区应急局作出《撤销行政处罚决定书》，2020年4月14日，被告佛山市府作出《终止审查决定书》，原告对《终止审查决定书》的行政诉讼起诉期限至2020年4月28日，现提起诉讼。二、复议审查被告区应急局作出的处罚决定，因区应急局未依法赋予原告听证权，程序违法，应予以撤销。但区应急局在复议期间主动撤销该处罚之后又作出同样的处罚，给原告造成不利后果。根据《安全生产违法行为行政处罚办法》（以下简称《处罚办法》）第三十三条及《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五条的规定，行政机关在作出较大数额罚款前应告知当事人听证的权利。但区应急局未告知而直接作出处罚，显然是程序违法，且该行为的违法性质不因其主动撤销而被抹灭。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十五条规定，原告认为，应当对区应急局相关负责人作出行政处分。三、确认被告佛山市府作出的《终止审查决定书》显属不当。原告收到相关处罚决定之后，申请复议。被告区应急局在复议期间，以其行为有瑕疵为由撤销其处罚决定。被告佛山市府提出让原告撤销复议申请。原告认为区应急局主动撤销其行政处罚行为的目的是为了以同一事实同一理由对原告作出相同的处罚，故不同意，并向佛山市府提出行政和解请求，但佛山市府未予理会，强行作出终止审查决定书。原告认为，佛山市府的决定显属不当。第一，区应急局作出的行政处罚不但包含实体的认定，程序规定也是处罚是否合法不可分割的部分，区应急局的行为程序严重失当，根本不是瑕疵的问题，程序违法，处罚就应认定不合法，不合法就应撤销。但佛山市府只点到为止，在认定程序违法，不做进一步认定和撤销处理，审查结论不完整。第二，根据《行政复议法实施条例》第三十九条规定“行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。但是，申请人依法撤回行政复议申请的除外。”对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力和职责，但不影响申请人的复议申请，区应急局行为的违法性质不因其主动撤销而被抹灭。第三，佛山市府是明知区应急局在撤销案涉《处罚决定书》后仍会重新对原告进行处罚，故不作为或是放任的决定，明显为区应急局重新处罚留下空间。第四，区应急局对其因程序违法的行为试图自行撤销，再次启动的做法，明显有违行政行为公信力。同一行政机关不宜撤销己作出的行政行为后又再以同一事实和理由对同一相对人再作出处罚，否则，将导致行政行为效力的不确定状态，行政法律关系不稳定，影响公众对行政机关的认同和信赖。这是行政机关行使行政权力的基本原则，但两被告的上述行为均是以此背道而驰的。第五，区应急局在佛山市府的终止审查决定书作出后就启动新的处罚决定，也是严重违法的。殊不知原告对佛山市府作出的《终止审查决定书》还有行政诉讼的权利，复议审查的终结，并不是区应急局行政行为合法性审查的终结，必须等到行政诉讼完结以后，审查程序才告终结，区应急局的行为是对是错才有分晓，区应急局才可以而在相关程序走完之后，依据法律重新调整自己的行为。目前情况下，区应急局重新作出处罚，是在第一个处罚未有结论之时，又再来一次处罚，明显是同一行为的两次处罚，既违反一事不再理原则，又违反行政处罚法、行政诉讼法的程序性规定。四、两被告查明事实不清，认定的事实有误。（一）三方确定进场施工时间是2019年6月10日，但佛塑科技集团股份有限公司（以下简称佛塑公司）未经广州迪森热能技术股份有限公司（以下简称迪森公司）同意更未通知迪森公司的情况下，擅自通知广州可可物资回收有限公司（以下简称可可公司）提前进场施工，区应急局对此情节未予以查明，区应急局认定迪森公司未尽管理职责和未派人至现场的事实不清、证据不足。第一，佛塑公司拟定的《关于佛山迪森锅炉拆除意见》己经明确要求“工作时间跟我司上班时间，避免晚上作业和节假日加班”。施工场地是佛塑公司的地盘，拆除作业必然是以佛塑公司拆除意见为准。因此，2019年6月5日三方会议上，三方确定开工时间时肯定会避开节假日，把开工时间定在同年6月10日完全符合该拆除意见。该拆除意见可以印证开工时间定在同年6月10日属实。第二，2019年5月份，迪森公司此项目的负责人吕江要求带李念海看现场以便出具拆除方案，但佛塑公司称李念海是第三方，必须有迪森公司的委托函方可进工厂看现场，可见佛塑公司对迪森公司拆除作业管理比较严格。佛塑公司要求迪森公司派人监管，施工场地是佛塑公司的地盘，为保证拆除工作顺利完成，迪森公司肯定以佛塑公司的意见为主，吕江承诺请公司安全经理把关，迪森公司的安全经理即周博，这也是2019年6月5日开会当天，吕江携周博一同前往佛塑公司参加三方会议的原因。所以，若三方确定2019年6月7日开工，那么周博当天未到现场监管的情况下，佛塑公司不可能放李念海进场施工作业，同时也一定会联系吕江。但吕江通话记录显示，2019年6月6日至6月7日，未曾与佛塑公司、可可公司相关人员联系，直到当天下午事故发生后15点40分佛塑公司的陈健才联系吕江。第三，2019年6月7日至6月10日正好是端午节，又是高考时间，选择该时点动工不符常理和常规，而佛塑公司又是化工行业。根据《化学品生产单位特殊作业安全规范》（GB30871-2014)5.1.1规定，固定动火区外的动火作业一般分为二级动火、一级动火、特殊动火三个级别，遇节日、假日或其他特殊情况，动火作业应升级管理。迪森公司是生产锅炉的专业户，类似迪森公司与佛塑公司这类型的合作也是迪森公司主营业务之一，深知拆除锅炉安全重要性，因此公司设有专门的安全管理岗位，有安全管理经理负责此类型工作，若三方确定在2019年6月7日开工，动火作业管理要升级，对迪森公司来说是比较重大的事情，且迪森公司己承诺派公司安全经理到现场把关，迪森公司不可能不派人出场。第四，如果三方确定开工日是2019年6月7日，根据安全施工协议，迪森公司应当向佛塑公司提供工作人员名单的，但佛塑公司并未收到此份名单，亦未提出异议，说明开工日根本不是6月7日，而是6月10日，所以迪森公司未向佛塑公司出示施工人名单，佛塑公司才没有提出异议。第五，据迪森公司法务称其看到李念海在被告区应急局作的笔录称“6月7日吕江通知其进场工作”，吕江的通话记录可以推翻李念海的供述，李念海是此事故的受害人之一，其做虚假陈述无非是为了多找一个人来承担其医疗费，拉上迪森公司垫背。而佛塑公司作虚假陈述，隐瞒真相也是为了多拉一个人承担医疗费，减少其损失。综上，虽迪森公司与可可公司的承包合同约定合同工期为2019年6月1日，总工期为15天（含节假日）。但是施工场地在佛塑公司，施工要求必然以佛塑公司的拆除意见为准。佛塑公司拆除意见己经明确要求施工时间随其上班时间，避开夜晚和节假日作业，开工日定为2019年6月7日是违背佛塑公司拆除意见的，这是不可能的。但区应急局的调查报告对此情节只字不提，未对三方确定的开工时间深入调查，未对事发当天佛塑公司或可可公司是否有通知迪森公司提前进场施工深入调查。本案没有任何直接证据或证据链证明三方确定开工时间是2019年6月7日，但迪森公司的证据与所述事实是可以互相印证的。区应急局认为迪森公司未派人到场监管，未尽管理职责有误。(二）本案事故是因可可公司处理佛塑公司“私活”过程所引起，不在迪森公司与佛塑公司拆除的范围，事故的责任应当由可可公司、佛塑公司承担，与迪森公司无关，但区应急局未予以查明。首先，迪森公司进行拆除作业，施工现场必须具备一定条件之后，方可施工。佛塑公司的油管与迪森公司的油管是相通的，佛塑公司的油管一直在使用中，基于安全考虑和佛塑公司生产安排的考虑，在拆除锅炉之前，佛塑公司必须清除导热油、切断油管并堵上盲板之后，施工队方可进场拆除作业。《佛塑集团鸿基项目8吨生物质导热油锅炉拆除施工方案》（以下简称《拆除施工方案》）对厂方的要求第1点明确要求“厂方需将锅炉通往生产车间的油管管道在阀门位置切断并堵上盲板”。除此之外，《拆除施工方案》有详细的拆除工序和拆除方法，从未提到“将锅炉通往生产车间的油管管道在阀门位置切断并堵上盲板”这一步骤。可见，将锅炉通往生产车间的油管管道在阀门位置切断并堵上盲板是迪森公司进行拆除作业的必备工作条件之一，提供施工场地及工作条件是佛塑公司的义务和责任，不属于迪森公司与可可公司约定的施工范围。佛塑公司有条件的可以自己完成，也可以委托任何第三方完成。其次，将锅炉通往生产车间的油管管道在阀门位置切断并堵上盲板是佛塑公司的责任，且应当提前完成。但现场显示，事故当天，锅炉通往生产车间的油管管道阀门位置处并未被切断、未堵上盲板。而火灾也刚好是锅炉通往生产车间的油管管道阀门位置处蔓延出来。且《拆除施工方案》详细说明拆除工序和拆除方法，其中第四条拆除前的准备工作明确要求“准备好吨袋一批，消防沙、吊车待命……”，但现场根本没有上述这些应当具备的工具和物品。由此也证明了可可公司6月7日进佛塑公司工作并非处理拆除作业，而是处理其与佛塑公司之间的约定，与迪森公司无关。由此也再一次印证了，三方确定的开工时间是2019年6月10日而非6月7日。综上，结合事故发生的时间、起火位置、起火事由、提前完成切断油管堵上盲板的必要性、现场未有拆除作业的相关必备物资、佛塑公司反常的行为，可以还原本案的事实：三方确定2019年6月10日开工，但佛塑公司仍未将油管管道在阀门位置未切断堵上盲板，现场不具备施工条件，如此拆除工期将顺延，佛塑公司要承担相应的违约责任，所以佛塑公司有必要抓紧完成其工作，于是佛塑公司6月7日委托可可公司进场为其干活，即将锅炉通往生产车间的油管管道阀门位置处切断并堵上盲板。因为这项工作不是迪森公司的义务，不属于迪森公司与可可公司约定的拆除作业范围，而是佛塑公司与可可公司之间的约定，是另一层法律关系，所以佛塑公司就没有通知迪森公司的必要。这也解释了三方明明约定6月10日开工，但佛塑公司却6月7日通知可可公司开工，且未通知迪森公司的理由；解释了开工时间为何违背拆除意见；解释了迪森公司安全经理周博未到场，迪森公司未提供施工人员名单，为何佛塑公司从未提出异议；解释了佛塑公司的行为完全违背其拆除意见的反常行为。四、佛塑公司提供的动火作业许可证是事故发生后制作的，属于假证，不可作为认定三方协定开工日为2019年6月7日的依据，更不可作为认定可可公司进行拆除作业而非为佛塑公司切断油管堵上盲板的作业的依据。(一）动火许可证有多处不合理之处，可以证明该证件是虚假文件。第一，动火许可证迪森公司一栏无人签署，作为一份正常真实的文件，迪森公司一栏不可能留白。第二，操作人显示翁大建，且有焊工证，但事实上翁大建当天未到场，到场施工的是张海。操作人员与实际进场人员不符。显然是事故发生后，佛塑公司为了减轻自身过错，让可可公司提供的操作人员和焊工证号。第三，工作区域的安全准备工作一栏显示“清除工作区可燃物”，事实上油管导热油未清除干净，才导致本次事故发生。第四，说明一栏显示第四点“本许可证有效期120小时，逾期须重新申请”，即许可证的有效期最多只能是5天，该许可证是佛塑公司制作，佛塑公司不可能不清楚。但有效期一栏却填写6月7日至6月27日，显然是为了把事件与迪森公司挂上勾，故意如此填写。(二）动火许可证即使是当时出具的，那么责任人也是佛塑公司。第一，许可证显示操作人翁大建，但到场施工的是张海。操作人员与实际进场人员不符。第二，6月7日当天，佛塑公司值班人员签发动火许可证后，未按照动火许可证要求进行现场安全监督，导致现场只有可可公司2人，发生火情时没有第三人施救，导致受害者伤情严重。第三，根据《化学品生产单位特殊作业安全规范》(GB30871-2014)5.1.1规定，固定动火区外的动火作业一般分为二级动火、一级动火、特殊动火三个级别，遇节日、假日或其他特殊情况，动火作业应升级管理，但佛塑公司未升级管理。而且事故当日还叠加全国高考日，这是社会应急管理的特别日子，有违安全事故的施工和生产都必须停止，这一点既可以证明三方不可能选定这种日子动工，同时，佛塑公司强行要求施工单位动工，自应承担责任。(三）佛塑公司有做假证的动机就是要掩盖事实真相，以达到其拉人垫背分担责任以减轻自身应承担过错的目的。此次事故是由于佛塑公司节假日期间委托可可公司干“私活”，却未清除油管里导热油，未按照《化学品生产单位特殊作业安全规范》(GB30871-2014)规定作好工作区域的安全准备工作及相关措施、未核实施工人员的证件，可可公司未安排持证人员作业等因素导致，责任应当由于佛塑公司和可可公司承担。现场两人严重烧伤，可可公司承担能力有限，受伤人员的医疗费自然落到佛塑公司身上，佛塑公司为减轻其赔偿责任，故拉上迪森公司垫背。在李念海、张海住院医治期间，佛塑公司就一直强调若迪森公司不垫付医疗费，他们也不会垫付。佛塑公司作假证就是为了掩盖事实真相，以达到其拉人垫背分担责任以减轻自身应承担过错的目的。综上所述，结合事故发生的时间、起火位置、油管状态、提前完成切断油管堵上盲板的必要性等因素和证据，可以证明三方确定开工时间是2019年6月10日，由于佛塑公司未将锅炉通往生产车间的油管管道在阀门位置切断并堵上盲板，现场不具备施工条件，所以佛塑公司与可可公司达成约定，委托可可公司完成上述作业，于6月7日通知可可公司进行施工，且未通知迪森公司。佛塑公司、可可公司均是独立的企业，其有权根据自己的需要与他人订立合同，迪森公司对此无权过问，而对于佛塑公司与可可公司之间的私活所引发的一切责任也应当由佛塑公司、可可公司自行承担，与迪森无关，原告作为迪森公司的法定代表人，更与此事无关。区应急局认定原告未尽管理职责事实不清，证据不足，对原告作出的行政处罚的几点理由缺乏依据，且区应急局未依法告知原告听证权利，程序违法，区应急局的《处罚决定书》依法应当撤销。佛山市府的终止决定完全是配合区应急局重新启动处罚的行为，显属不当。综上，原告请求法院判决：1.确认被告区应急局作出《处罚决定书》违法，并予撤销，责令主管部门依据行政处罚法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；2.确认被告佛山市府作出的《终止审查决定书》违法及查明事实不清。原告在诉讼中向本院提交了《处罚决定书》《终止审查决定书》《复议受理通知书》《行政复议决定书》、行政处罚延期决定书、《撤销行政处罚决定书》、请求和解结案的函、委托函、拆除施工方案、微信聊天记录、《关于佛山迪森锅炉拆除意见》等证据材料。被告区应急局辩称,一、区应急局依法具有对本案所涉安全生产事故进行调查处理及监督管理的法定职权。根据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第九条及《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《处理条例》）第三十二条第二款之规定。区应急局作为佛山市禅城区人民政府负责安全生产监督管理的部门，对本案所涉安全生产事故具有调查处理以及作出行政处罚决定的职权。二、区应急局作出的《处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。2016年12月22日，广东省佛山市禅城区人民法院作出（2015）佛城法民二初字第1389号《民事判决书》，认定案涉8吨生物质导热油锅炉所有权为迪森公司。2017年10月19日，广东省佛山市中级人民法院作出（2017）粤06民终3853号《民事判决书》，驳回上诉，维持原判。2019年5月5日，可可公司作为施工单位出具了《拆除施工方案》，该方案第17条约定“未尽事宜，按本工程安全协议及各工种安全操作规程执行”。同日，迪森公司向佛塑公司出具《联系函》，迪森公司将于近期安排施工单位进场拆除锅炉。2019年5月7日，迪森公司出具《委托函》，委托可可公司对位于佛山市佛塑集团鸿基项目的生物质锅炉进行拆除处理。2019年5月22日，迪森公司员工吕江与佛塑公司鸿基分公司员工陈健的微信记录显示：吕江：“我再确认一下进场开工条件：1、安全协议双方盖章；2、交付保证金；3、施工人员的安全培训、施工技术交底”、陈健：“这个意见关于施工队的安全要求最好要和他们确认一下是否有问题”、陈健：“大部分的导热油我们昨天已经排除，剩管道残留的了”、吕江：“没有问题，白云山项目锅炉拆除时，当时白云山的安全要求更加严格，施工队都能够满足要求”、陈健：“好的，我们最重要的还是确保安全。……”。2019年5月23日，迪森公司与可可公司签订《设备拆除及回收承包合同》（下称“《承包合同》”），约定由可可公司承包“鸿基项目8吨锅炉及辅机拆除及回收工程”，工程地点：佛山市禅城区轻工二路轻工北一街2号，开工工期为2019年6月1日，总工期为15天（含节假日）。2019年5月29日，迪森公司与佛塑公司签订《佛山佛塑科技集团股份有限公司安全施工协议》（以下简称《安全施工协议》），协议第一条约定对拆除8吨生物质导热油锅炉工程的安全防火工作由迪森公司负责，迪森公司李念海为安全防火责任人，对施工期间的安全防火工作负责。协议第三条约定佛塑公司仅提供施工场地及工作条件，其他安全责任全部由迪森公司承担。2019年6月7日，佛塑公司出具了《动火作业许可证》及《高处安全作业审批表》。其中《动火作业许可证》“工作内容”一栏填列了“迪森导热油炉及其附属管道设备拆除”，《高处安全作业审批表》“作业内容”一栏填列了“锅炉及管道设备拆除”。2019年6月7日13时许，可可公司李念海、张海到禅城区轻工业北一街2号佛塑公司鸿基分公司进行锅炉及配套设施的拆除作业，佛塑公司安排黄润开和李海两名人员负责监护现场施工，并告知可可公司的李念海和张海上述油管内有残留导热油，迪森公司无任何人员到现场。当天下午15时15分许，张海用热切割方式（液化石油气+氧气）切割隔断阀右侧法兰螺栓，李念海在作业平台上方监护。由于该处管道残余导热油之前无法自然排空，切割部分法兰螺栓后导致未排空的残余导热油从法兰密封面流出，当切割至第5个螺栓时，流出的导热油被切割火焰点燃，起火迅速蔓延并导致在直梯上作业的张海和在作业平台上方监护的李念海烧成重伤。据李念海称，2019年6月6日，迪森公司员工吕江打电话安排其到佛塑公司进行锅炉拆除工作。2019年6月28日，佛山市第一人民医院出具李念海、张海《医疗报告表》。2019年11月29日，迪森公司出具了原告在该司2018年的工资收入为31.40万元的证明。上述事实有《承包合同》《安全施工协议》《拆除施工方案》、询问笔录、勘验笔录、照片、医疗报告表、收入证明等证据予以证实。据此，被告区应急局认为原告作为迪森公司主要负责人未严格履行安全生产管理职责，及时消除安全生产事故隐患，导致案涉生产安全事故的发生，对事故负有不可推卸的责任，违反了《安全生产法》第十八条第(五)项的规定，应当依照该法第九十二条第（一）项规定予以行政处罚，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。三、被告区应急局作出的《处罚决定书》符合相关程序规定。区应急局作出行政处罚决定前，对此次生产安全事故进行了调查，根据佛山市禅城区人民政府的批复进行了查处，经过立案、处罚前听证告知、召开听证会、集体讨论等程序，最终作出《处罚决定书》，符合《中华人民共和国行政处罚法》、《处理条例》、《处罚办法》等有关法律、法规、规章规定的相关程序。四、原告提出的起诉缺乏事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。（一）关于“一事二罚”问题。1.根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第二款规定，被告区应急局于2020年3月16日作出了（禅）应急罚撤（2020）1号《撤销行政处罚决定书》（以下简称《撤销处罚决定书》），撤销了《处罚决定书》。行政处罚决定撤销是指有权主体对已经发生法律效力但存在一定瑕疵的行政行为作出撤销决定而使之失去法律效力。撤销行政处罚决定一旦作出，该行政处罚行为自始没有法律效力，即区应急局于2020年1月7日作出的行政处罚决定在法律上应等同于没有作出处罚决定。2.根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”之规定，所谓一事二罚指的是同一违法行为不得给予两次及以上罚款处罚，区应急局认为2020年1月7日所作出的行政处罚决定自撤销之日起不复存在。3.区应急局因发现行政程序存在问题主动撤销行政处罚决定，是合法的自我纠错行为，属于补正案涉行政处罚程序存在的问题，但案涉处罚违法事实认定清楚，若仅因程序问题而不能再次作出行政处罚，实质上是严重偏向于程序正义，而忽视对实体正义维护。区应急局在本案已保障了原告听证等重大程序权利，结合《安全生产法》第一条规定的立法宗旨是包括保障人民群众生命和财产安全，就本案而言，确存在违法事实，如不予处理，显然不符合《安全生产法》的立法宗旨，放纵了安全生产事故违法行为。综上，原告称区应急局存在一事二罚，理由不能成立。（二）关于案涉工程进场施工时间确定。1.根据查明的事实，迪森公司向佛塑公司出具了《联系函》，将于近期安排施工单位进场拆除锅炉。迪森公司为可可公司出具了《委托函》，委托可可公司对位于佛山市佛塑集团鸿基项目的生物质锅炉进行拆除处理。迪森公司与可可公司签订的《承包合同》第三条约定由可可公司承包“鸿基项目8吨锅炉及辅机拆除及回收工程”，工程地点：佛山市禅城区***********，开工工期为2019年6月1日，总工期为15天（含节假日）。迪森公司与佛塑公司签订的《安全施工协议》，协议第一条约定对拆除8吨生物质导热油锅炉工程的安全防火工作由迪森公司负责，迪森公司李念海为安全防火责任人，对施工期间的安全防火工作负责。综合上述事实可认定，可可公司只要在工期内均可以进场施工。2.本次事故发生的2019年6月7日，在迪森公司与可可公司约定的工期内。据李念海称，2019年6月6日，迪森公司员工吕江打电话安排其到佛塑公司进行锅炉拆除工作。结合吕江、李念海、黄润开、李海等人的询问笔录、勘验笔录等有关证据，可以证实可可公司李念海、张海于2019年6月7日到禅城区轻工二路轻工北一街2号佛塑公司鸿基分公司进行锅炉及配套设施的拆除作业。综上所述，原告并无证据可以证明迪森公司与可可公司、佛塑公司三方商定案涉工程进场施工时间为2019年6月10日，且缺乏事实依据。（三）关于可可公司施工人员进场实施的拆除工作是否属于迪森公司与可可公司约定的8吨生物质导热油锅炉工程拆除范围。1.（2015）佛城法民二初字第1389号《民事判决书》、（2017）粤06民终3853号《民事判决书》均已认定8吨生物质导热油锅炉及其附属管道设施属于迪森公司所有，迪森公司将案涉锅炉及辅机的拆除作业委托给可可公司具体实施并签订了《承包合同》，迪森公司毫无疑问是案涉工程项目的发包方及管理方。而可可公司系针对案涉工程中的一条待拆除废旧弃用导热油管道实施拆除作业时，导致了本次事故。2.根据黄润开2019年6月12日的陈述，其明确指出李念海二人在6月7日上午10点拆完设备保温部分，下午13时左右开始工作，大概15时20分左右，三条导热油管已经拆好两条，拆第三条时发生本次事故。由此足以说明，李念海二人事故发生时正在拆除迪森公司所有的案涉锅炉及其附属设施。3.禅城区市场监督管理局的调查报告已明确“事故涉及的设备信息”（第一点）：一条待拆除的废旧弃用导热油管道，该废旧弃用的导热油管道与其它管道已用隔离阀隔离，无压力，产权单位为迪森公司，管道一直未使用。由此可见，佛塑公司在事故发生前已用隔离阀隔离管道。4.《鸿基分公司动火作业许可证》以及《高处安全作业审批表》显示，可可公司施工人员李念海等人于2019年6月7日进场施工，施工内容是“迪森导热油锅炉及其配套设施”，施工地点是“迪森锅炉房”。由上可知，可可公司施工人员进场明显是拆除迪森公司废弃、停用的锅炉及相关配套设施。综上，原告称可可公司进场施工是为佛塑公司处理“私活”，理由不能成立。综上所述，被告区应急局作出的《处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，程序符合相关规定，适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告区应急局在诉讼中向本院提交了区应急局的组织机构代码证、法定代表人身份证、《关于审批“6.7”禅城区张槎街道轻工二路轻工北一街2号火灾事故调查报告的请示》《关于“6.7”禅城区张槎街道轻工二路轻工北一街2号火灾事故的调查报告》《佛山市消防支队禅城区大队关于佛山佛塑科技集团股份有限公司鸿基分公司“6.7”事故情况调查报告》《佛山市禅城区**监督管理局“6.7”禅城区张槎街道轻工二路轻工北一街2号事故调查报告》《联系函》《委托函》、承包合同、《安全施工协议》、相关的询问笔录、集体讨论记录、《案件处理呈批表》、处罚告知书、听证告知书、《处罚决定书》、关于撤销行政处罚决定的情况说明、《撤销处罚决定书》等证据材料。被告佛山市府辩称，一、佛山市府作出的《终止审查决定书》合法。（一）佛山市府具有作出本案《终止审查决定书》的主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条以及《佛山市人民政府行政复议委员会办公室关于进一步深化行政复议体制改革试点相关工作的通知》（佛府行复委办函〔2019〕7号）相关要求，被告佛山市府具有受理本案行政复议申请并作出复议决定的职权，主体资格合法有效。（二）佛山市府作出《终止审查决定书》认定事实清楚、证据确凿。佛山市府作出的《终止审查决定书》认定了该决定书认定的事实。（三）佛山市府作出的《终止审查决定书》程序合法。原告不服区应急局作出的《处罚决定书》，于2020年1月16日向佛山市府提交行政复议材料，佛山市府于同日收到行政复议申请材料并依法予以受理，并于同日将申请材料副本寄送给区应急局，区应急局收到申请材料，在法定期限内向佛山市府提交了涉案行政行为的相关证据材料。之后案件由佛山市府两名工作人员共同审理。2020年3月12日，佛山市府依法决定延长审查期限30日。根据本案的证据材料，佛山市府于2020年4月14日作出了《终止审查决定书》，并于同日向原告、区应急局邮寄该决定书。因此，佛山市府关于复议案件的审理，程序合法。（四）佛山市府作出的《终止审查决定书》适用法律、法规正确。经审查，区应急局于2020年3月16日作出《撤销处罚决定书》，并送达原告。鉴于案涉复议不再具有可撤销的内容，佛山市府作出的《终止审查决定书》内容合法，法律依据有《广东省行政复议工作规定》第十六条第一款第（六）项的规定。佛山市府作出《终止审查决定书》程序合法的依据有《中华人民共和国行政复议法》第十条、第十七条、第二十二条、第二十三条第一款、第三十一条、《广东省行政复议工作规定》第十六条第二款及佛府行复委办函〔2019〕7号《佛山市人民政府行政复议委员会办公室关于进一步深化行政复议体制改革相关工作的通知》的规定，佛山市府认为行政复议决定适用法律、法规正确。二、原告起诉的理由没有事实依据和法律依据，应予驳回。原告请求确认区应急局作出的《处罚决定书》和佛山市府作出的《终止审查决定书》违法，具体理由如下：区应急局主动撤销原处罚决定后又再次作出处罚，给原告造成不利后果。佛山市府作出的《终止审查决定书》显属不当。区应急局和佛山市府没有查明事实，认定事实有误。首先，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十九条规定，行政复议期间区应急局改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。但是，原告依法撤回行政复议申请的除外。本案中，原行政复议审查期间，区应急局因未告知原告听证权而主动改变了原具体行政行为，作出《撤销处罚决定书》后，原告未撤回行政复议申请，佛山市府继续对本案进行了审理。《终止审查决定书》“本府查明”部分佛山市府对案件事实进行了细致审查认定，对相关证据予以确认，“本府认为”部分佛山市府对区应急局的职权依据，原行政行为的处罚依据及法律适用，程序违法均进行了充分的说理和评价。其次，原行政复议原告的复议请求为：“1.撤销《处罚决定书》；2.作出原告无需对事故承担责任的认定决定。”区应急局于2020年3月16日作出《撤销处罚决定书》，佛山市府遂将区应急局撤销原行政行为的法律效力向原告进行了释明，2020年4月1日佛山市府收到原告《请求和解结案的函》。原告请求为，请求佛山市府主持调解，一次性解决争议，即区应急局同意撤销上述处罚决定后不对原告再作处罚，原告同意撤销复议请求。综合本案案情，原告的复议请求自始至终为撤销《处罚决定书》，其并未提出或变更“确认违法”的复议请求。具体行政行为由有权机关经法定程序作出撤销决定后，溯及既往，自始即没有法律效力。原《处罚决定书》已依法撤销，原复议审查已不再具有可撤销的内容，佛山市府根据《广东省行政复议工作规定》第十六条第一款第（六）项“有下列情形之一的,行政复议应当终止:(六)其他应当终止的情形。”作出《终止审查决定书》，合法有据。原告在起诉状中提出的其它事实理由，佛山市府已在《终止审查决定书》“本府查明”部分进行了详细地说明，故不再重复答辩。综上所述，区应急局作出的《处罚决定书》已撤销，佛山市府作出《终止审查决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，请求法院驳回原告的诉讼请求。佛山市府在诉讼中向本院提交了行政复议申请书、《行政复议受理通知书》《提出行政复议答复通知书》《延长行政复议审查期限通知书》《补正告知书》《终止审查决定书》《关于撤销行政处罚决定的情况说明》《撤销处罚决定书》《请求和解结案的函》及相应的送达材料等证据材料。经审理查明,2019年6月7日，可可公司李念海和张海到禅城区轻工二路轻工北一街2号佛塑公司鸿基分公司进行锅炉及配套设施的拆除作业，佛塑公司安排黄润开和李海两名人员负责监护现场施工。当天下午15时15分许，施工人员用气割拆除锅炉供热管道时产生高温高热与管道内残留导热油或挥发性气体等反应引发大火，并喷溅至施工人员身上引燃，导致李念海和张海受伤，后该二人被送至佛山市第一人民医院进行救治。对于该事故，后成立了事故调查小组进行调查，该事故调查组出具了事故调查报告，该事故报告认定了迪森公司对事故负有责任，并建议被告区应急局根据《安全生产法》的规定对迪森公司及其主要负责人即原告依法进行行政处罚。区应急局根据该事故调查报告，于2019年10月30日进行立案。因案情复杂,该案经过审批，将案件的处理期限延期至2020年1月28日。经调查后，区应急局于2019年12月10日作出《行政处罚告知书》，告知原告涉案事故发生的事实，原告作为迪森公司主要负责人，未严格落实督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患的职责，对事故的发生负有责任，违反了《安全生产法》第十八条第（五）项的规定，依照该法第九十二条第（一）项的规定，拟对原告处以94200元的罚款，并告知原告如对处罚有异议，可向区应急局进行陈述和申辩。区应急局并在同日作出《行政处罚听证告知书》，告知书载明原告有要求举行听证的权利。但并无证据证实区应急局向原告及时送达了该《行政处罚听证告知书》。区应急局于2020年1月6日经过内部呈批后，于2020年1月7日作出《处罚决定书》，决定对原告处罚94200元。该处罚决定书送达原告后，原告不服，于同年1月15日向佛山市府申请行政复议。佛山市府依法受理后，在审查的过程中，区应急局认为该《处罚决定书》未告知原告听证权利，程序违法，因此在其经过集体讨论后，于2020年3月16日作出《撤销处罚决定书》，撤销了区应急局于2020年1月7日作出的《处罚决定书》，该撤销的决定于同年3月19日送达原告。佛山市府经审查，于2020年4月14日作出《终止审查决定书》，认为在复议审查期间，区应急局已于2020年3月16日自行撤销了案涉《处罚决定书》，该复议不具有可撤销的内容，根据《广东省行政复议工作规定》第十六条第一款第（六）项的规定，决定终止该案行政复议审查。该《终止审查决定书》于同日送达原告及区应急局。原告仍不服，遂于同年4月23日向本院提起诉讼。另查，案涉《处罚决定书》被撤销后，在本案的审理过程中，被告区应急局于2020年4月29日再次作出（禅）应急罚〔2019〕52号《行政处罚决定书》，决定对原告处罚94200元的，并于同年4月30日向原告送达。本院认为,公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”因此，提起行政诉讼的前提是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，且该行政行为对提起行政诉讼的人的权利义务需产生实际影响。本案中，区应急局于2020年1月7日作出《处罚决定书》，后在原告对该决定书申请复议的过程中，区应急局于同年3月16日作出《撤销处罚决定书》，决定撤销了其作出的被诉《处罚决定书》。行政行为一经撤销，即不具有公信力、约束力、执行力，被撤销的行政行为自始无效。原告于2020年4月23日向本院提起诉讼时，案涉被诉《处罚决定书》已经被区应急局自行撤销，该行政行为自撤销之日起已经终结并不存在，也不产生任何法律效果，即本案原告的诉讼请求所指向的对象已经不存在，因该被撤销的行政行为从撤销之日起已经不存在，对原告没有产生任何约束力，原告的权利义务也不因该被撤销的《处罚决定书》而产生任何实际影响。因此，案涉《处罚决定书》因已被撤销，不具有可撤销的内容，其被撤销后也并未对原告增设新的权利义务，亦未对原告的合法权益产生任何实际影响。本案原告提起的诉讼要求本院确认区应急局已经自行撤销的《处罚决定书》违法并撤销，因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，对原告的该项起诉应不予受理，鉴于本案已立案受理，应当裁定驳回起诉。另外，需要指出的是，被告区应急局在2020年1月7日作出的《处罚决定书》在本案起诉前已被撤销，从该撤销之日起该行为便失去已有的既定力、执行力，根据区应急局提交的证据材料。其在撤销案涉《处罚决定书》后又对原告作出了新的行政行为，对原告产生影响的是新作出的行为，为节省诉讼成本、保障诉讼效率，当事人为其更好维护合法权益，原告应当对后一个处罚决定进行诉讼，而不应当纠结在之前已被撤销的行政行为是否合法性认定上。对于原告要求确认佛山市府作出的《终止审查决定书》违法的诉求，因该行政行为赖以共同起诉的基础案涉《处罚决定书》已经不存在，不具有可诉性，其不属于行政诉讼法要求的作为共同被告的情形。且该行政行为的作出主体是县级以上地方政府，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定，该主体作出的行政行为如单独可诉，本院也不具备对该行为审查的管辖权。因此，对原告的该项起诉，本院一并裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第（十）项、第三款、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下:驳回原告马革的起诉。本案原告在起诉时向本院预交了案件受理费50元。根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项的规定，本案属于不交纳受理费的案件。原告可在本裁定发生法律效力后，持本裁定书至本院办理上述费用的退还手续。如不服本裁定,可在裁定书送达之日起十日内提起上诉,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提交上诉状副本,上诉于广东省佛山市中级人民法院。审判长  郑旭辉审判员  陈 威审判员  许海霞二〇二〇年七月七日书记员  黎嘉健