山东省汶上县人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0830行初17号原告：丁明前，男，汉族，1989年3月14日出生，居民，住梁山县。委托代理人：李艳龙，山东居高律师事务所律师。被告：梁山县梁山街道办事处，住所地梁山县人民中路**。统一社会信用代码：1137083004335668H。法定代表人：吴庆林，主任。出庭负责人：高启银，副主任。委托代理人：陶先瑞，山东及时雨律师事务所律师。被告：梁山县人民政府，，住所地梁山县人民中路**组织机构代码：00423524-5。法定代表人：杨力新，县长。委托代理人：李娜，该单位工作人员。委托代理人：杨玉艳，山东及时雨律师事务所律师。原告丁明前诉被告梁山县梁山街道办事处、梁山县人民政府行政协议纠纷一案，济宁市中级人民法院于2020年3月24日作出（2020）鲁08行辖4号行政裁定书，指定本案由本院管辖。本院于2020年5月19日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院组成合议庭，依法公开开庭审理了本案。原告丁明前及其委托代理人李艳龙，被告梁山县梁山街道办事处的委托代理人陶先瑞，出庭负责人高启银，被告梁山县人民政府的委托代理人李娜、杨玉艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告丁明前诉称，原告是梁山县梁山镇丁庄村村民，在本村拥有合法住宅一套。近期，因修建董梁高速站，需要征收原告的房屋。2019年11月6日，原、被告涉案补偿协议签订后，原告才知晓被告对原告房屋评估价值系按违章建筑评估的。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条明确规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建筑住宅的，由县级以上人民政府土地行政管理部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上的房屋。被告依法无权认定原告房屋是否属于违章建筑。其次，被告实施的本次征收行为，存在严重的程序违法，违法征收程序下签订的补偿协议也应当认定为违。为此，特提起诉讼，请求贵院依法确认原、被告签订的《董梁高速连接线银山路南段丁庄片区拆迁建设集体土地上房屋征收补偿安置协议书》NO：019号无效；诉讼费由被告承担。原告丁明前向本院提交了如下证据：1.涉案的协议书，证明原被告双方签订的涉案协议，该协议所给予的补偿不符合法律规定；2.2019年12月27日梁山县自然资源和规划局信息公开答复书，证明涉案房屋未办理征地手续被告所实施的征收行为违反土地管理法的规定，不具有合法性；3.判例两份，证明最高人民法院及山东省高级人民法院对于未经办理合法的征收手续以协议代替征收的行为均确认为违法行为。被告梁山县梁山街道办事处辩称，征收的目的是为了国家重点工程-董梁高速建设的需要，本案是在双方平等自愿的基础上达成的涉案拆迁补偿协议。原告已交付房屋，且该房屋已经被拆除，双方的行为已实施完毕。因此请贵院依法确认本协议合法有效，驳回原告的诉求。被告梁山县梁山街道办事处向本院提交了如下证据：1.梁山县城市规划区居民住房及附着物情况调查确认表，证明被告对涉案原告拆除前的房屋现状情况进行了确认，并由丁明前本人按指纹签字认可；2.丁明前签字确认的房屋征收交接单，证明在签署调查确认表后由丁明前将房内物品腾空，将房屋交出用于拆除；3.房屋拆除委托书，证明被告将涉案房屋交有关部门拆除；4.董梁高速连接线房屋征收补偿安置协议书（编号为019号），证明该协议书是双方在自愿平等的基础上签订的协议书，约定的补偿金额是依据山东省国土资源厅、山东省财政厅关于《济宁市征地地上物、附着物和青苗补偿标准》予以补偿的，因此被告的征收行为合法有效。被告梁山县人民政府辩称，一、答辩人梁山县人民政府不是本案适格被告。根据合同的相对性原则，答辩人梁山县人民政府不是涉案行政协议的一方。因此，不具备行政协议纠纷的被告主体资格。二、涉案行政协议合法有效。1.涉案协议是董梁高速梁山段土地征收过程中，因补偿拟征收土地上的房屋等地上附属物而签订的协议。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据《山东省土地征收管理办法》第五条第二款的规定“乡(镇)人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排，协助做好土地征收的有关工作。”答辩人梁山县人民政府已经依法安排梁山街道办事处负责涉案拟征收土地上房屋等地上附属物的补偿、拆除工作。梁山街道办事处具备签订涉案安置补偿协议的主体资格。2.涉案协议合法有效并已部分履行。涉案协议是双方自愿签订，依法成立并生效。协议签订后，被答辩人已将所涉房屋等地上附属物交付梁山街道办事处拆除。3.涉案房屋所占用的土地的征地审批手续未办理完毕，不影响涉案协议的效力。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，签订补偿安置协议等相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。也就是说，签订补偿安置协议是申请征收土地的前置工作，后期的征地审批手续是否完成，不影响前期所签协议的效力。综上所述，被答辩人的诉讼请求没有事实根据和法律依据。恳请人民法院查清事实，依法确认涉案行政协议有效，驳回被答辩人的诉讼请求。被告梁山县人民政府向本院提交了如下证据：1.梁山县人民政府拟征收、收回土地公告，证实涉案房屋所占用土地因建设董梁高速需要征收，并已经发布拟征收土地公告，与原告签订补偿协议拟征收土地的客观事实基础；2.2019年11月5日梁山县棚户区改造指挥部会议纪要，证实梁山县人民政府已经将涉案土地征收的工作安排给梁山街道办事处负责，梁山街道办事处有权与地上附着物的所有人签订补偿协议；3.2008年3月原告房屋所占用土地的卫星云片，证实原告的房屋建于2008年3月之后，根据中华人民共和国城乡规划法的规定，原告建房未办理规划许可，属于违法建筑。庭审质证时，原告丁明前对被告梁山县梁山街道办事处提交的1号证据的真实性没有异议，但认为该证据仅是对原告房屋面积的调查表，对于面积原告没有异议。对2号、3号证据的真实性没有异议，但认为该证据不能成为双方签订协议合法性的依据。对4号证据的真实性没有异议，但对其合法性有异议，认为该协议不符合土地管理法的规定，无法保障被征收人的合法权益。被告梁山县人民政府对被告梁山县梁山街道办事处提交的1-4号证据均没有异议。原告丁明前对被告梁山县人民政府提交的1号证据的合法性、关联性有异议，该证据不能证明被告的证明目的，本案在未办理农用地转用的手续的情形下，所实施的征收行为、签订的协议均不具有合法性。对2号证据的关联性有异议，首先该证据中仅仅确定董梁高速连线丁庄片区房屋拆除工作由梁山街道负责，并没有授权梁山街道有签订征收协议的资格，该会议纪要中所确定的征收主体并非梁山街道。其次，关于丁庄片区的安置问题，该会议纪要中也有相关规定，但是却没有给予原告相应的安置。对3号证据的真实性、合法性、关联性均有异议，该证据并未加盖任何出具单位公章，其次是否属于违法建筑，应当根据行政处罚法所规定的法定程序进行认定，仅凭卫星图片就认定原告的房屋属于违法建筑不具有合法性，无论原告建筑是否合法与本案协议是否有效不具有关联性。被告梁山县梁山街道办事处对被告梁山县人民政府提交的1-3号证据均没有异议。被告梁山县梁山街道办事处、梁山县人民政府对原告丁明前提交的1号证据的真实性没有异议，但认为该协议书是双方自愿签订的，而不存在被告对原告的强制，原告也认可补偿的价值，因此该协议书是合法有效的。对2号证据的真实性没有异议，但不认可原告的证明目的不相符，且认为该证据与本案无关联性。对3号证据因是复印件不予质证，且该两判例与本案没有关联性。本院对上述证据认定如下：被告梁山县梁山街道办事处提交的1-4号证据，能够证明对原告涉案房屋在拆除前进行调查确认，以及原告腾空涉案房屋并与被告梁山县梁山街道办事处签订涉案协议的事实。被告梁山县人民政府提交的1-3号证据，能够证明梁山县人民政府发布拟征收、收回土地公告，以及将涉案片区房屋拆除工作交由梁山街道负责的事实。原告丁明前提交的1号证据，能够证明其与被告梁山县梁山街道办事处签订涉案协议的事实。2号、3号证据，因与本案缺乏关联性，本院不予采信。本院经审理查明，原告丁明前系梁山县梁山街道办事处丁庄村村民，其该村拥有房屋一处。为解决董家口至梁山（鲁豫界）公路宁阳至梁山（鲁豫界）段（梁山段）项目用地的需要，梁山县人民政府于2017年6月5日发布了梁征公告【2017】4号《梁山县人民政府拟征收、收回土地公告》，拟对梁山县梁山街道办事处丁庄村等集体经济组织的土地进行征收。2019年8月26日，被告对原告丁明前所有的涉案房屋及附属物进行了调查确认，并制作了编号：4-11的《梁山县城市规划区居民住房及附属物情况调查确认表（表三）》，原告丁明前在该确认表中签字认可。2019年11月5日，梁山县县政协主席楚宪海主持召开了棚户区改造指挥部会议，并形成了会议纪要，该会议纪要载明：一、人民南路东首以北片区、水泊商场北片区、水泊宾馆以西片区和董梁高速连接线银山路南段丁庄片区等四个片区房屋征收补偿安置有关问题。（一）征收时间问题。会议确定四个片区的开始实施征收的时间为：2019年11月6日召开动员会，会后开始签订征收补偿安置协议，签约期限为2019年11月7日至2019年11月9日。……（四）征收主体问题。……董梁高速连接线银山路南段丁庄片区的房屋拆除工作由梁山街道负责，县综合执法局做好配合。2019年11月6日，被告梁山县梁山街道办事处与原告丁明前签订了NO:019《董梁高速连接线银山路南段丁庄片区拆迁建设集体土地上房屋征收补偿安置协议书》。同日，原告丁明前另签署了《房屋征收交接单》及《拆除委托书》，将涉案房屋腾空，并委托被告梁山县梁山街道办事处予以统一拆除。后涉案房屋被被告梁山县梁山街道办事处拆除。本院认为，本案诉争的NO:019《董梁高速连接线银山路南段丁庄片区拆迁建设集体土地上房屋征收补偿安置协议书》是被告为实现解决董家口至梁山（鲁豫界）公路宁阳至梁山（鲁豫界）段（梁山段）项目用地的需要这一行政管理目标，由被告梁山县梁山街道办事处与原告丁明前所签订的，故该协议为行政协议。因行政协议兼具行政性和合同性，对行政协议效力的审查，要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时结合《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合法无效情形的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。本案中，原告丁明前与被告梁山县梁山街道办事处所签订的《房屋征收补偿安置协议书》系双方真实意思表示，且在该协议签订后，原告自愿腾空并向被告梁山县梁山街道办事处交付了涉案房屋。原告虽庭审中主张被告梁山县梁山街道办事处没有与其签订《房屋征收补偿安置协议书》的主体资格，但《山东省土地征收管理办法》第五条第二款规定：“乡(镇)人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排，协助做好土地征收的有关工作。”本案中，被告梁山县梁山街道办事处与被征收人签订房屋征收协议的行为，系属于协助梁山县人民政府从事土地征收工作的范畴。同时，从被告梁山县人民政府提供的会议纪要内容来看，被告梁山县人民政府也确系将涉案房屋征收的具体工作委托给被告梁山县梁山街道办事处实施。因此，被告梁山县梁山街道办事处与原告签订涉案房屋征收协议，其主体适格。故该协议并不存在重大明显违法，损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形。现原告丁明前以协议签订前相关征地程序不合法为由主张该协议无效的理由亦不能成立，本院不予支持。综上所述，原告丁明前要求确认涉案《房屋征收补偿安置协议书》无效，没有事实及法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告丁明前的诉讼请求。案件受理费50元，由原告丁明前负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  王存政人民陪审员  李春梅人民陪审员  吕春玲二〇二〇年七月十五日书 记 员  杜 娟