福建省福州市鼓楼区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0102行初473号 原告吴展思，男，1983年10月29日出生，汉族，住福建省永泰县。 被告福州市仓山区仓山镇人民政府，住所地福州市仓山区仓山镇人民政府首山路**。 法定代表人郑庭，镇长。 委托代理人林星婷，女，该单位工作人员。 委托代理人黄昊，北京大成（福州）律师事务所律师。 原告吴展思诉被告福州市仓山区仓山镇人民政府（以下简称“仓山镇政府”）行政强制一案，本院于当日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月17日公开开庭审理了本案。原告吴展思、被告仓山镇政府的委托代理人林星婷、黄昊到庭参加诉讼。本案经福建省高级人民法院批准延长审理期限6个月，现已审理终结。 原告吴展思诉称，2018年3月8日原告与邓鑫泉签订《商铺租赁合同》，约定邓鑫泉将位于福州市仓山区仓山镇双湖新城二区（北侧）门口左边第七间店面出租给原告经营水果批发零售等业务，原告于2017年12月15日取得工商营业执照、2017年12月20日取得食品经营许可证。2018年11月23日，仓山镇政府在双湖新城农贸市场店铺门口粘贴《致双湖新城农贸市场店铺店主的一封信》（以下简称“一封信”），以经营内容超出便民农贸市场许可经营范畴，严重影响市场功能与定位，偏离了原有的规划用途，根据区相关“会议精神”决定于2018年12月31日拆除，通知农贸市场所有商铺的店主于2018年12月25日前搬离。2018年12月29日，仓山镇政府对双湖新城农贸市场进行强制拆除。原告认为，双湖新城农贸市场是经仓山区人民政府审批的，是合法临时农贸市场，且仓山区市场监督管理局给原告颁发了工商营业执照，原告是合法经营者，仓山镇政府作出拆除原告商铺的行政强制措施理由不足，缺乏法律依据。对于政府审批的合法市场，政府审批后要作出拆除，必须对租用合法店铺的商家作出补偿并协商一致才能拆除。若协商不一致的，仓山镇政府应该依法提起诉讼，由法院做出裁定。仓山镇政府违反法定程序，强制拆除其行为违法。仓山镇政府在强制拆除双湖新城农贸市场前，未听取原告的陈述和申辩，未告知强制执行的理由和依据，未告知原告行政复议或行政诉讼的救济途径和期限，严重违反了《行政强制法》的规定，程序严重违法。故特诉至贵院，请求：1、确认被告仓山镇政府于2018年12月31日强制拆除原告吴展思租赁的位于福州市仓山区仓山镇双湖新城二区（北侧）门口左边第七间店面的行为违法；2、本案诉讼费由被告负担。 原告吴展思向本院提交如下证据：1、三份会议纪要、（2019）闽0104民初2599号民事判决书；2、《商铺租赁合同》；3、光盘；4、营业执照、食品经营许可证；5、《致双湖新城便民农贸市场商铺店主的一封信》；6、照片。庭前提交证据：1、政府现场违拆视频；2、福州市自然资源和规划局2019年300号《政府信息公开申请办理告知书》；3、仓山区政府在（2019）闽03行初572号行政案件作出的答辩状；4仓山区仓山镇湖边村民委员会出具的店面产权归属证明；5、榕仓仓政（2017）435文件、关于对仓山区双湖新城小区旁便民农贸市场投诉的回复。 被告仓山镇政府于2019年11月15日向本院提交书面答辩状，并在庭审中辩称，一、答辩人主体不适格。福州市仓山区人民政府于2018年11月23日指定仓山镇政府负责，区城管配合在2018年12月底完成双湖新城便民疏导点即双湖新城便民农贸市场的清理、拆除工作后，答辩人当日即通知双湖新城便民疏导点店铺店主清租、通知业主单位湖边村民委员会自行对双湖新城便民疏导点进行清理、拆除。湖边村民委员会收到通知后，联系了实际建设、经营双湖新城便民疏导点四区店铺的个人杨闽，杨闽于2018年12月30日完成了双湖新城便民疏导点四区店铺的拆除工作。故答辩人在双湖新城便民疏导点的清理、拆除工作中仅起到上传下达的通知作用，自始未对双湖新城便民疏导点实施拆除行为。二、本案无具体可诉的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，原告应提起民事诉讼以维护自身权益。基于前述论述可知，原告未对案涉店铺实施拆除行为，本案无具体可诉的行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十九条，原告提起本案诉讼缺乏事实根据，且不属于行政诉讼的受案范围，不符合行政诉讼的起诉条件。原告的损失系因其未对租赁事宜尽到审慎义务及出租人等人原因所产生的，原告应以出租人等人为被告提起民事诉讼，主张赔偿其损失。综上，答辩人认为本案答辩人主体资格不适格，无具体可诉娥行政行为，不符合行政案件的起诉条件，答辩人请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。 被告仓山镇政府向本院提交如下证据：1、《双湖新城便民农贸市场建设合作协议书》，证明杨闽与湖边村老人协会于2017年10月1日签订《双湖新城便民农贸市场建设合作协议书》，约定湖边村老人协会负责上报审批建设双湖新城便民农贸市场，杨闽负责出资筹建、经营双湖新城四区的便民农贸市场，同时约定如遇政府用地及规划需要撤销或拆除市场，杨闽应无条件配合；2、《承诺书》，证明湖边村民委员会和湖边村老人协会负责双湖新城便民农贸市场的施工建设，承诺如遇政府规划使用或拆迁，无条件配合；3、《福州市仓山区人民政府专题会议纪要》，证明福州市仓山区人民政府于2018年11月23日指定仓山镇人民政府负责，区城管配合在2018年12月底完成双湖新城便民疏导点清理、拆除工作；4、《通知》（仓山镇政府）；5、《文件签收单》（湖边村）；6、《通知》（湖边村民委员会）；7、《报告》（湖边村民委员会），证据4-7证明2018年11月23日，仓山镇政府通知业主单位湖边村按期自行完成对双湖新城便民疏导点的清理、拆除工作，同日湖边村前后了该通知。2018年11月25日，湖边村民委员会通知建设、经营双湖新城便民疏导点的个人杨闽按期完成对双湖新城比那么疏导点的清理、拆除工作，同日杨闽签收了该通知。2019年1月7日，湖边村民委员会向仓山镇政府报告市场建设、经营方已于2018年12月30日完成双湖新城便民疏导点的清理、拆除工作。 经庭审质证，被告对原告提交的证据质证如下：证据1、2、5、6并没有证明目的不予质证；证据3的三性、证明对象有异议，该证据与本案无关联；证据4三性和证明对象无异议，关联性有异议，与本案无关。对原告庭前提交的证据质证如下：证据1视频无法观看，庭后提供书面质证意见；证据2关联性有异议，与本案无关；证据3三性有异议，并非被告实施拆除行为，证明对象不予认定；证据4三性不予认可，物权的权属由有关部门登记为准，不是由居委会出具的产权证证明；证据5关联性有异议，与本案无关。 原告对被告提供的证据质证意见如下：证据1与本案无关，也不能证明涉案建筑为杨闽所建；证据2有异议，不能证明最后实施拆除涉案店铺的是双湖村委会或老人会；对证据3无异议，证明涉案店铺由被告强拆；对证据4、5、6、7均有异议。 本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1、2与本案无关，本院不予采信；原告及被告提供的其他证据符合法律规定的证据要件，可以作为本案认定事实的依据。 经审理查明，2017年11月26日，仓山镇政府向仓山区政府提出榕仓仓政［2017］435号《关于建设双湖新城便民农贸市场的请示》，拟在不影响规划道路及两侧绿化带建设的前提下，在位于内便民农贸市场，其中配件有1500平方米的农产品区、2000平方米的占道摊点疏导集中管理区、500平方米的便民停车场。……恳请区政府同意湖边村建设便民农贸市场，若今后因规划需要，我镇将督促湖边村无条件撤销双湖新城便民农贸市场，恢复原状。2018年2月7日经仓山镇《党政联席会议纪要》研究决定，同意由湖边村老人活动中心（老人会）牵头筹建，在双湖新城2区、4区后门两侧边角地建设双湖新城便民小商品农贸过渡市场，……该过度市场如遇政府规划使用或拆迁，保证积极配合并不提任何不合理要求。2018年2月26日，福州市仓山区人民政府作出［2018］21号《关于研究新增双湖新城便民农贸市场有关问题专题会议纪要》，会议议定：原则同意仓山镇关于新建双湖新城便民农贸市场有关意见，由仓山镇负责，召开党镇联席会议议定具体事项，并将会议纪要随文上报区政府。同时，由湖边村村委出具承诺书，承诺今后如遇征迁，在不予任何补偿的前提下，无条件拆除所建用房及设施。随后，仓山镇湖边老人会牵头筹建了双湖新城便民小商品农贸过渡市场。2018年11月23日，福州市仓山区人民政府作出［2018］217号《关于研究部署排查全区影响生态环境“两违”工作有关问题的专题会议纪要》，会议议定由仓山镇负责，区城管配合，立即开展对双湖新城便民疏导点的清理、拆除工作，于今年12月底前完成。2018年11月23日，仓山镇政府向湖边村出具《通知》，要求湖边作为双湖新城便民疏导点的建设和业主单位，按期完成清理、拆除工作，同时做好维稳工作。同日，仓山镇政府出具了《致双湖新城便民农贸市场商铺店主一封信》，载明“……根据区相关会议精神，兹决定于2018年12月31日对双湖新城便民农贸市场给予拆除，现通知该市场商铺看到该通知后限期于2018年12月25日前搬离。”2018年11月25日，仓山镇政府湖边村民委员会向双湖新城便民市场建设经营方出具《通知》，双湖新城便民市场建设经营方作为双湖新城便民疏导点建设经营方按期完成清理、拆除工作，同时做好维稳工作。原告吴展思为福州市仓山区仓山镇双湖新城四区（双湖农贸市场）左边第七间店面的承租人，该店面的产权系归邓鑫泉所有。原告于2017年11月16日与邓鑫泉签订了《商铺租赁合同》，租期3年，自2017年12月1日起至2020年12月1日止。原告使用涉讼店面用于经营水果店至2018年12月25日止，并办理了《营业执照》、《食品经营许可证》，涉案店面于2018年12月30日被拆除。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案涉诉店面系由原告吴展思承租，且原告吴展思依法办理了《营业执照》、《食品经营许可证》，与被拆除行政行为具有利害关系，依法可以提起行政诉讼。被告认为原告无权提起诉讼，依据不足，本院不予采纳。仓山镇政府针对涉案店面作出了《通知书》，认定涉案房屋为违法建筑，并责令其限期拆除，结合相关证据可以确认仓山镇政府实施了拆除行为。 《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案被告仓山镇政府在未作出补偿决定的情况下，强制拆除涉案店面，不符合法律规定。即便被告已达成补偿协议或作出补偿决定，根据法律规定，被告也应在实施强制前履行催告等法定程序，并由区人民政府申请人民法院强制执行，因此，被告直接拆除涉案房屋，程序违法。仓山镇政府未与履行补偿安置，亦在未向人民法院申请强制执行的情况下，对涉案店面实施强制拆除于法无据，显属超越职权。因被诉的强制拆除行为不具有可撤销内容，故应确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告福州市仓山区仓山镇人民政府于2018年12月30日对原告吴展思承租的坐落于福州市仓山区仓山镇双湖新城四区左边第七间店面实施强制拆除行为违法。 本案诉讼费50元由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  吴晓曦 人民陪审员  林 榕 人民陪审员  程 云 二〇二〇年七月二十九日 书 记 员  郑治文 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。