北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京04行初196号原告洪晓华，女，1977年11月17日出生，汉族，住北京市门头沟区。委托代理人李继军，北京冠京律师事务所律师。被告北京市东城区人民政府,住所地北京市东城区钱粮胡同**。法定代表人金晖，区长。委托代理人薛伟，北京市东城区人民政府工作人员。委托代理人李双领，北京市安园律师事务所律师。原告洪晓华（以下简称原告）因诉被告北京市东城区人民政府（以下简称被告）订立行政协议案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月14日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月28日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人李继军，被告的委托代理人薛伟、李双领到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告于2019年11月4日向被告邮寄《依法履行职责申请书》（以下简称《申请书》），申请事项：1.请求被告依法履行职责，解决历史遗留问题，与申请人签订公租房租赁合同；2.请求被告将处理结果以书面形式回复告知申请人（不是京城集团回复）；3.请被告彻底调查，严肃处理2018年8月15日北京市东城区房屋土地经营管理二中心体育馆路分中心（以下简称分中心）未经任何法律部门批准，强抢（申请人已经居住23年）民宅的恶性事件。主要事实和理由：原告系原北京市包装装潢工业联合公司招待所（以下简称招待所）员工。1995年招待所为了解决职工住房困难，经上级单位北京市包装装潢工业联合公司（以下简称联合公司）批准，将联合公司名下归招待所自主经营管理的北京市东城区北岗子街X号院X、X号房屋（以下简称涉诉房屋）分配给原告长期居住使用，但是因为该房屋当时系单位自建房屋，尚未取得房产权属凭证，故未予原告签订书面协议。1998年联合公司将涉诉房屋在内的X号院整体交给原北京市崇文区房屋土地管理局（以下简称原崇文区房屋土地管理局），约定由原崇文区房屋土地管理局负责办理房屋过户、供暖协议等过户手续。原告自1995年开始至2018年8月15日长达23年的时间里一直居住在该房屋内。在此期间，原告曾多次找到该房屋管理单位分中心（原北京市崇文区房屋土地管理局体育馆路管理所）要求办理相关手续，分中心多年历任领导及工作人员均以“涉诉房屋未办理权属登记，无法订立租赁合同”为由进行推脱，始终未与原告签订租赁合同。2018年8月15日，分中心趁原告外出时将涉诉房屋门锁撬开，将屋内所有物品取走，后更换门锁并张贴封条。原告以民事案由诉至北京市东城区人民法院，要求分中心与原告订立租赁合同并返还物品，法院以该诉讼请求“实质为要求认定公房承租关系，不属于民事诉讼受案范围”，于2018年12月18日裁定驳回原告的起诉，后二审维持。在审理过程中，原告依据分中心出具的证据材料，才得知涉诉房屋已经于2002年变更为产权房屋，已经具备了与原告签订租赁合同的条件。但分中心从未向原告披露此情况，并且一直隐瞒，不履行其应当履行的职责，也未履行与联合公司的约定。原告在该房屋内居住时间长达23年，期间房屋管理单位从未向原告提出过异议，默示了原告的合法居住资格。因此原告已经合法取得涉诉房屋的居住使用权。综上，分中心在2002年将涉诉房屋的性质变更为产权房时，该房屋已经具备了签订公租房租赁合同的条件，但是分中心始终不与原告签订租赁合同，严重侵害了原告的合法权益。分中心于2019年11月13日作出电话答复，主要内容为不能和原告签订公有住宅租赁合同。原告诉称，原告于2019年11月4日向被告提出申请，要求签订公房租赁合同，解决历史遗留问题，但至今未收到回复，已经超过法律规定的期限，构成行政不作为。请求法院依法判令被告未依法履行职责的不作为行为违法，并判令被告依法履行签订公有住宅租赁合同的职责。原告在法定期限内向本院提供了以下证据：1.《北京市崇文区国土资源和房屋管理局授权委托书》，用以证明被告授权原北京市崇文区房屋土地经营管理中心经营管理涉诉房屋；2.《协议书》，用以证明北京轻联包装印刷集团公司（原告所在单位独自法人股东，以下简称印刷集团）与原崇文区房屋土地管理局于1998年4月27日签订《协议书》，约定将印刷集团名下包含涉诉房屋在内的崇文区北岗子X号房产交予原崇文区房屋土地管理局管理，并由其负责办理房屋租赁、供暖协议等过户手续；3.招待所证明，用以证明涉诉房屋系原告单位为了解决职工住房困难，分配给原告长期居住；4.涉诉房屋被贴封条照片，用以证明被告授权的管理单位分中心在原告不知情的情况下强行将原告房屋内物品搬离并张贴封条，严重损害原告合法权益；5.北京市东城区人民法院（2018）京0101民初21554号《民事裁定书》，用以证明原告以民事案由起诉至北京市东城区人民法院，该院认为“原告是否具备承租人资格，是否应与公房管理单位订立公有住宅租赁合同，系公房管理单位的管理职权范围，诉讼请求实质为要求认定公房租赁关系，不属于民事诉讼受案范围”，裁定驳回原告起诉；6.邮件交寄单及照片，用以证明原告向被告提出签订公租房租赁合同的申请，于2019年11月4日寄出；7.《申请书》，用以证明原告向被告提出申请的具体内容；8.北京市东城区人民法院(2018)京0101民初21554号案件2018年10月23日开庭笔录严静证言部分；9.北京市东城区人民法院(2018)京0101民初21554号案件2018年11月28日开庭笔录戈玉祥证言部分；证据8和9用以证明原告是招待所员工，自1995年起长期在涉诉房屋内居住；10.招待所工商信息，用以证明招待所系涉诉房屋原管理单位联合公司的全资子公司；11.1991年6月24日北京市房屋登记表，用以证明包含涉诉房屋在内的一排西房当时系违章房屋，由联合公司自行建造并支配管理，在变更为产权房之前不属于《北京市人民政府关于城市公有房屋管理的若干规定》的调整范围；12.原北京市崇文区房屋土地管理局体育馆路管理所（以下简称原体育馆路管理所）《签报》、北京市城镇房地产权属位置示意图、房屋状况表，用以证明2001年11月27日原体育馆路管理所申请将涉诉房屋在内的一排西房进行权属登记；13.2002年1月24日北京市房屋登记表，用以证明涉诉房屋自2002年1月24日由违章房屋变更为有证房屋，但是被告方房屋管理部门原体育馆路管理所对原告隐瞒真实情况，谎称违章建筑无法签订房屋租赁合同，始终怠于履行职责；14.智能电能表客户用电登记表及购电卡，用以证明2015年11月，被告方现房屋管理部门分中心给原告单独办理了购电卡，用实际行为认可原告对涉诉房屋的使用权。被告辩称，原告不是本案适格主体，依据《北京市人民政府关于城市公有房屋管理的若干规定》第十二条第（二）项之规定，出租方须持有《房屋所有权证》，单位租房必须有批准文件，个人租房须有本市正式户口。原告于1995年11月17日才成年，户籍不在北京。且涉诉房屋于1998年已经变更为直管公房，依据上述公房管理规定，印刷集团和招待所无权把直管公房分给原告承租也无权与其签订租赁合同，原告也没有资格承租北京市的直管公房，原告从未缴纳过租金，且分中心没有与原告签订过公有住宅租赁合同。因此，原告不是涉诉房屋法律上的利害关系人，不是本案适格的原告。分中心具有作出变更承租人的法定职责，对是否满足公房承租条件的人有权进行审核并决定是否与其签订公房租赁合同。原告起诉依据的事实不存在，被告于2019年11月11日收到原告申请后，于11月13日就转交给房管部门，房管部门工作人员进行了电话答复，所以原告起诉依据的被告未履行职责的事实理由不存在。故请求法院裁定驳回原告的起诉。被告在法定期限内向本院提供了以下证据：1.北京市东城区人民法院（2018）京0101民初21554号《民事裁定书》和北京市第二中级人民法院（2019）京02民终2117号《民事裁定书》，用以证明原告不是本案适合的主体；2.工作人员答复原告的录音及文字整理记录，用以证明被告已履责。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提交的证据14与本案不具有关联性，本院不予采信。原告提供的其他证据以及被告提交的证据均符合证据的法定条件，具有真实性、合法性、关联性，本院依法予以采信。但原告提交证据3、8、9不能实现其证明目的，证据13仅能证实涉诉房屋自2002年1月24日由违章房屋变更为有证房屋的情况。根据上述合法有效证据并结合当事人之陈述，本院认定事实如下：涉诉房屋原系在联合公司名下，但登记为“违章房屋”。1994年联合公司与其他企业合并组建印刷集团。1998年印刷集团与原崇文区房屋土地管理局订立《协议书》，印刷集团将包括涉诉房屋在内的北岗子街X号院所有房屋以及自建房产权交给原崇文区房屋土地管理局，按照统管公房维修管理。2001年分中心向原崇文区房屋土地管理局报送《签报》，称X号院中只有24间系有证房屋，申请将其余15间平房（其中包括涉诉房屋）测绘入图，2002年X号院登记在原北京市崇文区国土资源和房屋管理局名下，涉诉房屋为产权房屋。2018年8月15日，分中心将涉诉房屋内的物品搬离房屋并张贴封条。原告以排除妨害纠纷为由于2018年10月向北京市东城区人民法院提起民事诉讼，诉讼请求为：1.要求与分中心就北京市东城区北岗子街X号院X号房、X号房订立公有住宅租赁合同；2.要求分中心将上述房屋封条去除并将该房屋交还洪晓华；3.要求分中心将其擅自自上述房屋内拉走的物品（以视频内容为准）归还至上述房屋内。法院认为：洪晓华持招待所向案外人出具的“证明”主张对X、X号房的相关权利。首先，从洪晓华持有的“证明”分析，该“证明”出具主体非院落产权单位，因此仅以产权单位下属企业出具的上述“证明”认定洪晓华享有诉争X、X号房屋使用权，依据不足。且即使如洪晓华所述招待所于1995年始即将上述房屋分配原告居住使用，但其并未向任何单位交纳过租金，亦并未建立任何租赁合同关系，洪晓华是否享有X、X号房屋的使用权属单位内部分配住房问题。第二，在X、X号房屋成为产权房屋后，洪晓华是否具备承租人资格，是否应与公房管理单位订立公有住宅租赁合同，系分中心作为公房管理单位的管理职权范围。因此洪晓华主张与分中心订立公有住宅租赁合同、由分中心归还房屋的诉讼请求，实质为要求认定公房承租关系，不属于民事诉讼受案范围。而洪晓华要求分中心归还室内物品的诉请，经询洪晓华明确表示其基于双方应成立公房承租关系而主张返还物品，要求将上述物品放置于X、X号房屋内，而拒绝返还至其他地点，因此该项诉请的实质及前提仍然为公房承租关系的确认，不属于民事诉讼案件受案范围。故裁定驳回原告洪晓华的起诉。原告不服向北京市第二中级人民法院提起上诉，北京市第二中级人民法院经审理认为，原告提起的排除妨害之诉，仍需要以确认公房承租关系存在为基础，必然涉及公房管理单位依据其房管职权审查当事人承租资格的问题，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。故裁定驳回上诉，维持原裁定。原告于2019年11月4日向被告邮寄《申请书》，分中心于11月13日作出电话答复。另查明，庭审中原告称其户籍于2006年迁入北京市门头沟区，2015年在北京买房。本院认为，本案有以下三个争议焦点：第一，原告要求分中心与其签订公有住宅租赁合同的诉讼请求是否属于行政诉讼受案范围？原告曾以要求与分中心签订公有住宅租赁合同为主要诉讼请求向北京市东城区人民法院提起诉讼，法院以诉讼请求不属于民事诉讼受案范围为由裁定驳回起诉，二审法院以相同理由维持一审裁定。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。第二条第（四）项规定，公民、法人或者其他组织就政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。第四条规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理；因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。第九条第（四）项规定，在行政协议案件中，请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议属于行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”的情形之一。故依据上述规定以及生效的民事裁定，公有住宅租赁合同属于行政协议范畴，而原告的诉讼请求应纳入行政诉讼受案范围。而根据直管公房管理的相关规定及我市机构改革的现状，分中心接受被告的委托，依法履行对辖区内直管公房进行管理的法定职责，因此北京市东城区人民政府为本案适格被告。第二，分中心是否应就涉诉房屋与原告订立公有住宅租赁合同？依据《北京市人民政府关于城市公有房屋管理的若干规定》和《北京市住房和城乡建设委员会关于加强公房承租人变更管理有关问题的通知》以及《北京市直管公有住宅租赁合同》等相关规定，分中心有权对所属的直管公房进行管理，对是否满足公房承租条件的人有权进行审核并决定是否与其签订公房租赁合同。本案中原产权单位将包括涉诉房屋在内的自建、自管房屋产权于1998年移交给公房管理部门，因此房屋性质变更为公房管理部门的直管公房。被告称针对此种情况法律法规并未明确规定符合订立公有住宅租赁合同的申请人条件，但如果原产权单位和职工签订过自管房屋的租赁合同，公房管理部门会与自管房屋的承租人签订公有住宅租赁合同，如果在产权单位移交自管房屋时尚未签订租赁合同，至少此时申请人的户籍应该落在自管房屋处。据此，涉诉房屋于1998年被移交给公房管理部门，在案证据未显示原产权单位与原告签订过租赁合同，而原告持有的招待所证明出具主体非院落产权单位，因此仅以产权单位下属企业出具的证明认定原告享有诉争房屋使用权，依据不足，且原告并未向任何单位交纳过租金，因此不能证实原告与原产权单位建立租赁合同关系。而现有证据也不能证实原告于1995年至2018年长期在涉诉房屋居住。且依据原告所述，其户籍于2006年才迁入北京市门头沟区，亦不符合被告所称的订立公有住宅租赁合同的标准。因此，分中心就涉诉房屋并无与原告签订公有住宅租赁合同的职责。第三，分中心是否履行了答复职责？分中心作为直管公房的管理机构，对要求订立公有住宅租赁合同的申请具有答复职责。2019年11月13日分中心电话答复的内容系告知原告就涉诉房屋不能与其订立公有住宅租赁合同，与原告申请履责的主要事项相对应，而原告要求被告履行调查处理分中心强抢涉诉房屋的职责属于行政机关内部监督，不属于行政诉讼受案范围。因原告不符合公房承租条件，故分中心作出电话答复并无不妥。综上，原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告洪晓华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告洪晓华负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长  贾 毅人民陪审员  李东英人民陪审员  王占平二〇二〇年七月七日法官 助理  周孟伟书 记 员  黄昕悦