广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终102号上诉人（原审被告）：珠海市斗门区乾务镇人民政府，住所地：广东省珠海市斗门区***********。负责人：刘志强，镇长。参加诉讼行政机关负责人：黄淑英，副镇长。委托诉讼代理人：韩力均，广东仁基律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：成世华，男，汉族，1986年6月27日出生，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份证号：440************077。上诉人珠海市斗门区乾务镇人民政府（以下简称乾务镇政府）因与被上诉人成世华不履行法定职责一案，不服广东省珠海市金湾区人民法院(2019)粤0404行初251号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定事实2018年12月2日，成世华通过邮寄方式向乾务镇政府提交《行政决定申请书》。在该《行政决定申请书》中，要求乾务镇政府依法决定成世华为珠海市斗门区乾务镇狮群村经济合作联社成员、社员资格，并决定成世华应当享有珠海市斗门区乾务镇狮群村经济合作联社成员、社员的相关合法权益，并责令珠海市斗门区乾务镇狮群村民委员会和珠海市斗门区乾务镇狮群村经济合作联社支付2017年股份分红款2万元及耕地分红款4000元，共计24000元给成世华。2018年12月6日，乾务镇政府签收了上述《行政决定申请书》，一直未作处理。成世华一审的诉讼请求为：请求乾务镇政府对成世华递交的《行政决定申请书》进行处理，履行职责。原审法院判案理由及结果《广东省农村集体资产管理条例》第二条规定：“本条例适用于本省行政区域内农村集体资产的管理活动。本条例所称农村集体资产，是指属于农村集体经济组织成员集体所有的资产。乡镇人民政府改为街道办事处或者村民委员会改为居民委员会后，属于农村集体所有的资产的管理，依照本条例执行。”第四条规定：“县级以上人民政府农业行政主管部门、乡镇人民政府、街道办事处负责指导农村集体资产管理工作，并依照本条例的规定对农村集体资产管理实施监督。县级以上人民政府其他有关部门和单位按照各自职责对农村集体资产管理工作进行指导和监督。”第三十三条规定：“县级人民政府有关部门、乡镇人民政府、街道办事处对农村集体经济组织章程、成员大会或者成员代表会议作出的决议决定违反法律、法规、规章的，应当依法处理。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”根据上述规定，村集体虽有独立进行经济活动的自治权，但其经济活动也须在法律法规的框架内进行。乾务镇政府对其所辖的集体经济组织相关事项应履行前述规定的监管职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。本案中，成世华于2018年12月2日向乾务镇政府提交《行政决定申请书》，乾务镇政府于2018年12月6日收到该申请，却一直未对该申请作出处理，不符合法律规定。据上，乾务镇政府负有涉案监管职责，应对成世华的申请作出处理。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令乾务镇政府于判决生效之日起六十日内对成世华的申请作出处理。一审案件受理费50元，由乾务镇政府负担。当事人二审诉辩主张上诉人乾务镇政府的上诉请求为：1.撤销原审行政判决，发回重审或者查清事实后改判驳回被上诉人的诉请；2.由被上诉人承担本案全部案件受理费。其理由如下：一、原审认定事实不清，证据不足。被上诉人提交的《行政决定申请书》是否妥投，确实存疑。一审程序中，从中国邮政珠海斗门分公司调取到的签收单显示，单号为10499908****9的EMS快递单“18年12月6日，镇长”签收，邮件底单的签收人签名处，签了“镇长”二字。上诉人经内部自查，该邮件“镇长”签收后，邮件却没有交到镇长手上，且门卫室、办公室从未有人代签代领过。此外，该邮件的投递时间（签收时间）为00:38分，显然不真实。因此，原审判决认定上诉人收到案涉邮件后，未予处理，未履行法定职责证据不足。二、原审判决适用法律错误。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程，村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡，民族乡，镇的人民政府责令改正。”因此，只有村民会议或村民代表会议的决议、村规民约、村民自治章程违反法律、法规和政策规定的情况下，镇政府才有权干预村民自治。原审判决直接责令上诉人依法作出行政处理决定，实际上已经认定相关决议存在违反法律、法规和政策规定的情形，但是在判决书中并没有明确指出哪一具体决议违反了哪一条法律，法规或者是政策规定。因此，原审判决说理评析经不起推敲，判决结果有失公允。三、本案程序方面存在的问题。首先，最高人民法院曾就“人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题”明确答复，“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理。”既然，最高人民法院的意见是农村集体经济组织与其他成员之间纠纷属于平等民事主体之间的纠纷，镇政府怎么能以行政决定的行政手段介入平等民事主体的民事纠纷。一审不仅受理，而且判决上诉人应当对成世华主张的事项作出行政决定，明显违背了最高人民法院答复的精神。其次，本案处理结果与珠海市斗门区乾务镇狮群村经济合作社和村委会有直接的利害关系，原审法院未通知前述两主体参加诉讼，违反了行政诉讼法关于第三人参加诉讼的相关规定。因未追加第三人，导致关键事实并未查清。此外，原审法院审理的另一案件（2019）粤0404行初250号，邮寄的《行政决定申请书》内容相同，但原审法院却追加了第三人参加诉讼。两案只是原告姓名有别，其他都是一样，为何程序上却存在差别？四、斗门区乾务镇狮群村经济合作联社和村委会正在根据斗门区政府的指导意见制定新的村集体成员资格认定方案，被上诉人的诉求将会得到解决。因为这一重要事实已发生变化，法院如果再责令上诉人作出行政行为已无实际意义。本案的处理结果直接关系到乾务镇的安定团结，请二审法院依法驳回成世华的诉讼请求，正确引导村民通过正当的途径维护自己的合法权益。被上诉人成世华口头答辩称：根据珠斗府办【2019】6号文的相关规定，成世华是集体经济组织成员，享有相关权利，乾务镇政府需要对涉案《行政决定申请书》作出处理。本案在原审法院开庭时，乾务镇政府同意庭外和解，并且承诺在2019年8月份之内帮他解决问题。二审查明的事实双方当事人在二审期间未提交新证据。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本案系成世华起诉乾务镇政府不履行法定职责的行政诉讼。综合双方的诉辩意见，本案二审的争议焦点有二：一是乾务镇政府是否收到成世华邮寄的涉案申请材料；二是成世华的涉案申请事项是否属于乾务镇政府的法定职责。现评述如下：关于乾务镇政府是否收到成世华邮寄的涉案申请材料问题。起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供证据证明其曾向被告提出申请的事实。本案中，成世华提交了邮政快递单及邮寄送达查询单，能够证明其已经向乾务镇政府提交了涉案申请材料，原审法院亦已查证该邮政快递已经签收。乾务镇政府提出“门卫室、办公室从未有人代签代领过”“邮件签收后未交到镇长手里”“签收时间为00：38分显然不真实”等理由，认为其并未收到该申请，怀疑邮政部门录入的信息不准确，但并未提供有效证据证明。因此，除非乾务镇政府能够提供相反证据证明其收到的邮件中的材料不是成世华本案所交申请材料，否则应推定其已经收到相关申请材料。乾务镇政府的该项上诉理由缺乏事实依据，本院不予支持。关于成世华的涉案申请事项是否属于乾务镇政府的法定职责问题。本院认为，乾务镇政府具有确认辖区内居民是否属于集体经济组织成员资格的法定职责。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权:……(三)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款规定:“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定:“农村集体经济组织在乡(镇)、村中国共产党组织的领导下,依法享有独立进行经济活动的自主权,接受各级人民政府、村民委员会的监督”,第五条规定:“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务,并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”《广东省农村集体资产管理条例》第三十三条规定:“县级人民政府有关部门、乡镇人民政府、街道办事处对农村集体经济组织章程、成员大会或者成员代表会议作出的决议决定违反法律、法规、规章的,应当依法处理。”根据《珠海市社区股份合作公司规范和监管暂行办法》第五条的规定,区政府社区集体经济管理部门和镇政府依法对股份合作公司进行监督和管理,监督和检查股份合作公司对有关法律、法规、政策和公司章程的执行情况,纠正违反法律、法规和政策的行为。根据以上法律、法规和规章的规定,乾务镇政府具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员合法权益的法定职责,有对成世华的申请事项作出处理决定的法定职责。乾务镇政府在收到成世华的申请后,未在法定期限内作出处理和答复,属于未履行法定职责的情形。综上，上诉人乾务镇政府的各项上诉理由没有事实依据和法律依据,本院不予支持。原审判决认定事实清楚,适用法律法规准确,处理正确,应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定,判决如下:驳回上诉，维持原判。本案二审受理费人民币50元，由上诉人珠海市斗门区乾务镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 黄莎莎二〇二〇年六月二十二日书记员 王 嘉雷晨