四川省广安市前锋区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1603行初7号 原告广安市广安区大桥加油站，住所地：四川省广安市广安区奎阁街道办事处药厂村**。 投资人陈国金。 委托代理人谭顺清，男，生于1956年1月13日，住重庆市江**，系特别授权。 委托代理人周龙海，重庆于杨律师事务所律师。 被告广安市前锋区奎阁街道办事处，住所地：广安市前锋区石桥大道**。 法定代表人朱曙光，主任。 原告广安市广安区大桥加油站与被告广安市前锋区奎阁街道办事处拆迁行政合同一案，本院于2020年1月6日受理后，依法组成合议庭于2020年3月24日公开开庭审理，原告广安市广安区大桥加油站（以下简称大桥加油站）的委托代理人谭顺清、周龙海和被告广安市前锋区奎阁街道办事处（以下简称奎阁街道办事处）的法定代表人朱曙光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，请求法院判决被告履行调解协议书确定的支付人民币2662万元的义务。事实和理由：1997年5月26日，原告经工商登记成立即投入经营。租赁奎阁街道办事处原药场村7组的集体土地所建，占地约4亩，经营成品油销售。2012年9月24日，大桥加油站经改建后正式投入运营。2013年9月15日，奎阁街道办事处与原告双方因临港大道A段建设需搬迁，签订《拆（搬）迁补偿协议书》，主要约定：1.加油站应得构建筑物及设备等拆迁损失218万元和2013年8月底以前停业、搬迁及停产停业损失补偿108万元共计326万元；2.奎阁办事处承诺同意在原加油站附近选址新建一个占地约6.8亩的加油站，地价按每亩25万元的出让价计算。 奎阁街道办事处全额支付了上述补偿款，原告亦按照约定拆除了加油站，并开展了拟新建加油站前期准备工作，砌围墙、制作围墙广告、平场、地质勘测及地质灾害性评估、岩石勘察等共支付了前期费用205.9万元。 为加油站重建，奎阁街道办事处与经开区管委会积极协调，2015年5月29日，奎阁街道办事处与奎阁街道海棠村第五村民小组签订《临时用地协议》，用于新建大桥加油站。2015年7月，广安经济技术开发区管理委员会经济发展局、规划局、安监局、经信局、环保局出具文件或向上级主管部门请示同意新建大桥加油站。2016年3月8日，广安经济技术开发区规划委员会召开会议，会议明确了大桥加油站项目位于奎阁片区××号地块，临港大道南侧、广前大道西侧，用地面积4533平方米。 由于国有土地出让必须公开拍卖的法律规定，2016年10月18日，原告负责人陈国金竞得GC2016-31号4410平方米国有建设用地使用权，远高于25万元/亩的单价，故奎阁街道办事处不能履行上述《拆（搬）迁补偿协议书》关于按25万元/亩的价格向原告提供国有土地用于重建加油站的约定义务。造成大桥加油站长期不能取得国有建设用地的使用权，导致大桥加油站一直上访维权。 2018年6月15日，原、被告共同申请四川信和信律师事务所对此进行调解。2019年8月22日，双方依法依据评估报告签订了《调解协议书》，协议书约定了奎阁街道办事处还应当赔（补）偿原告有形资产、无形资产共计2880万元，扣减已经赔付的218万元，还应支付2662万元。并约定了支付时间，奎阁街道办事处不履行协议，遂起诉至法院，要求依法履行该协议。 原告为证明其主张提供了以下证据： 第一组：调解协议书； 第二组：1、营业执照；2、经营许可证；3、经营批准证书；4、关于原址改建加油站的请示；5、广安市广安区信息化委员会同意改建的批复；6、广安市广安区经济和信息化局同意改建的批复；7、（2012）5号文件；8、关于原址改建竣工验收的申请；9、广安市广安区经济和信息化局关于广安市广安区大桥加油站竣工验收的申请；10、广安市广安区经济和信息化委员会关于同意广安区大桥加油站运营的批复；11、广安市广安区大桥加油站实拍图；12、拆迁补偿协议书；13、（可搬迁）清查资产明细表；14、（不可搬迁）清查资产明细表；15、（搬迁过渡补偿费）清查资产明细表；16、临时用地协议；17、拆迁安置大桥加油站新地点实拍图；18、研究拆迁安置补偿工作专题办公会议纪要；19、关于原址在此改扩建加油加气站的意见；20、清查资产明细表规划选址；21、经开区经济发展局关于大桥加油站原址改建的请示；22、关于大桥加油站改造升级为二级加油站的说明；23、参加拍卖加油站土地保证金发票；24、国有建设用地使用权拍卖成交确认书；25、广安市公共资源交易中心交款通知书；26、四川省国土资源厅信访事项告知书；27、广安经济技术开发区文件传阅单；28、（奎街办〔2018〕58号）《奎阁街道办事处关于广安区大桥加油站价值进行评估的请示》；29、广安经济技术开发区文件传阅单（2017年3月3日）；30、广安经济技术开发区文件传阅单（2017年3月16日）；31、（奎街办〔2017〕43号）《奎阁街道办事处关于广安市广安区大桥加油站评估的请示》；32、广安市国资委中介结构备选库名单；33、关于选取评估参照物的说明；34、资产评估师承诺函；35、委托方承诺函（甲方）；36、委托方承诺函（乙方）；37、资产评估业务委托协议书；38、整体资产价值评估项目评估报告书及附件；39、奎阁街道办事处关于解决广安市广安区大桥加油站拆迁遗留问题的请示；40、广安经济技术开发区文件传阅单（2018年6月22日）；41、四川省律师协会关于成立律师调解工作室的决定；42、广安区中级人民法院、广安市司法局关于公布广安市首批列入律师调解试点工作的律师事务所及律师调解员名单的通知；43、四川省高级人民法院关于深入推进非诉调解协议司法确认工作意见；44、最高人民法院、司法部关于开发律师调解试点工作的意见；45、律师调解笔录；46、广安市广安区经济和信息化局关于原广安市广安区大桥加油站土地使用情况的说明；47、广安市故宫南区经济和信息化局关于原广安市广安区大桥加油站有关情况的说明；48、广安市经济和信息化委员会证明；49、调解协议书；50、奎阁街道办事处关于广安市广安区大桥加油站赔（补）偿纠纷律师调解情况说明；51、广安经开区2019年第一次主任办公纪要《会议纪要》；52、地质灾害危险性评估说明书；53、广安市广安区大桥加油站、加气站岩土工程勘察报告；54、广安市广安区大桥加油站原址重建项目《安全评价报告》；55、大桥加油站加气站建设方案设计；56、大桥加油加气站建设方案设计规划选址；57、大桥加油加气站建设方案设计加油、加气站平面图；58、大桥加油加气站建设方案设计侧面图；59、关于调解协议书的说明。 被告辩称，2013年实施拆迁，由被告向经开区管委会申请批准后，同意原告拆迁后就地重新修建。2016年进行土地拍卖，原先的地经过调整无法使用，因无法用地造成原告的经济损失是事实，经过信和信律师事务所律师调解工作室进行调解，涉及原告的赔偿，重新确认赔偿2662万元，提交经开区管委会研究，采取不记名投票的方式，同意调解结果，提请法院确认。被告作为执行者，本着负责，对原告涉及的问题，尽快处理，请求法院依法裁决。 被告为证明其主张提供了以下证据： 1、广经开管纪〔2019〕4号《会议纪要》；2、调解协议书；3、拆（搬）迁补偿协议书。 经庭审质证，对原告提供的证据，被告质证后认为25万元一亩只是说词没有证据，调解协议是经开区管委会研究后，以被告名义与原告签订；原告提供的材料真实。对被告提供的证据，原告质证后认为证据真实性，证据1能够证明对大桥加油站赔偿2662万元，是经过经开区集体无记名投票过半数表决通过；证据2能够证明原、被告双方共同申请了律师事务所调解工作室进行了调解，调解结果为被告尚需支付税后实得金额2662万元，大桥加油站放弃其他赔偿，调解在双方加盖公章，代表人、代理人签字生效；证据3能够证明大桥加油站被政府拆迁，协议书约定在原址附近以现行政策向大桥加油站出让土地安置迁建大桥加油站。 本院对上述证据认证如下：原、被告提供的证据客观真实，形式合法与本案具有关联性，本院依法予以确认。 经审理查明，大桥加油站系租赁奎阁街道办事处原药场村7组的集体土地所建，占地面积约4亩。1997年5月26日取得《工商营业执照》，核定经营范围为成品油销售，系个人独资企业，1998年加油站建成。大桥加油站土地租赁到期后，又与奎阁街道办事处原药场村7组签订土地租赁协议，租赁期限从2010年8月24日至2020年8月23日止。 2012年9月24日，广安市经济和信息化委员会作出《关于同意广安区大桥加油站运营的批复》，准予改建后的大桥加油站正式投入运营。2013年5月30日，大桥加油站取得《成品油零售经营批准证书》，有效期自2013年5月30日至2018年5月30日。 因临港大道Ａ段建设，需对大桥加油站实施拆迁。被告向经开区管委会就初步达成的协议意见请示。经同意后，2013年9月15日，奎阁街道办事处作为甲方，大桥加油站作为乙方，签订了《拆（搬）迁补偿协议书》，协议载明，因建设规划需要，必须拆除乙方所有的大桥加油站，根据广安市人民政府2013（13）文件的有关规定。经甲乙双方共同协商，就拆（搬）迁补偿达成如下协议：第一条：乙方被拆迁加油站位于××街道××社区××组（原药场村7组），占地面积约4亩，土地性质为：租用集体土地。第二条：......甲方依据评估报告及相关补偿政策规定，应付给乙方拆（搬）迁补偿款共计人民币326万元（叁佰贰拾陆万元整）。具体补偿项目如下：1.构建筑物及设备等拆迁损失218万元；2.一次性搬迁及停产停业损失108万元（从补偿协议签订之日至加油站新建落成）。乙方于2013年8月底前停业，9月5日拆除棚架、加油机、围墙等，9月20日之前搬迁完毕，由甲方验收确认。第三条：搬迁地址。原则同意在原加油站附近，临港大道Ａ段靠正大饲料厂一侧规划许可范围内选址，新建方案须报经开区规委会审定同意后方能建设。第四条：用地形式。因新选址地块现未征用，由奎阁办事处为加油站业主协调租地约4亩，租地费用由业主支付，待土地征用后，按经开区现行商服用地政策出让。第五条：如果新选址平场方量超原站点补偿总方量，超出部分按奎阁片区现行平场单价补偿……。 原告大桥加油站按照协议约定拆除加油站，被告也将拆迁补偿款按照约定补偿到位。 2015年5月29日，奎阁街道办事处与奎阁街道海棠村第五村民小组签订《临时用地协议》，约定作为大桥加油站项目施工。随后，大桥加油站就该地块砌围墙、做广告、平场、岩土工程勘测报告、安全评估报告等加油站前期工作。 2015年11月9日，广安经济技术开发区规划部门、安监部门、经信部门、环保部门共同出具《关于原址改扩建加油站的意见》，各部门均拟同意新建大桥加油站。 2016年4月20日，广安经济技术开发区《研究拆迁安置补偿工作专题办公会议纪要》中载明，关于大桥加油站问题。严格按照2013年9月15日签订的拆迁补偿协议履行诺言。根据国土政策规定，新加油站土地使用性质按商服用地对待，通过依法公开拍卖方式供地，起拍价不得低于评估地价的70%。2016年9月26日，广安市公共资源交易中心发布《国有建设用地使用权拍卖出让文件》。2016年10月18日，大桥加油站业主陈国金竞得GC2016-31号4410平方米国有建设用地使用权，土地用途为批发零售用地（作为加油加气站项目用地），总价7100万。原告称2013年广安经济技术开发区辖区招商引资商服用地执行标准为25万元/亩，故陈国金竞得土地后同意按25万元/亩支付土地出让金，并向四川省国土资源厅提出信访，要求撤销拍卖、退还竞拍保证金，并根据《拆（搬）迁补偿协议书》签订时的商服用地出让价25万元/亩出让土地。四川省国土资源厅随即调查核实相关问题，并于12月23日函告广安市国土资源局，依法妥善处理好原大桥加油站拆迁利益纠纷，告知原告信访事项涉及原《拆（搬）迁补偿协议》中履约是否到位等历史遗留问题，建议原告与广安经开区管委会及奎阁街道办事处积极协调沟通，依法维护自身合法权益。陈国金未及时全额交纳拍卖价款，广安市国土资源局经开区分局于2016年12月21日取消了陈国金拍卖竞得人资格，并予以了公告。 因深广产业园建设以及对原土地规划调整，新建大桥加油站用地的问题一直未解决。奎阁街道办与原告多次协商，拟采取一次性货币补偿的方式解决拆（搬）迁赔补偿纠纷，但就赔补偿金额无法达成一致。 2017年3月2日，被告奎阁街道办事处对大桥加油站进行评估一事向广安经开区管委会请示，建议将大桥加油站的资产采取评估的方式解决，双方已按程序抽签确定了评估公司。2018年3月27日，被告奎阁街道办事处委托四川宏晔资产评估有限公司对中石油河东加油站进行评估，为对大桥加油站谈判确定拆迁补偿价值提供部分参考依据。2018年6月22日，被告奎阁街道办事处向广安经开区管委会请示解决大桥加油站拆迁遗留问题，广安经开区管委会形成进行律师调解办法解决的意见。 2018年四川信和信律师事务所律师调解工作室受理大桥加油站、奎阁街道办事处因行政赔（补）偿纠纷一案。原告主张赔偿6005.9万元（含未能按约出让土地而进行安置的损失3800万元、停业六年的停业损失费2000万元、新选址平场及办理前期手续的费用损失205.9万元）。 2018年9月13日，原、被告双方向律师调解室出具《关于选取评估参照物的说明》载明，双方协商并达成一致，原则同意选取中国石油天然气股份有限公司四川广安销售分公司河东加油站进行整体资产评估，其评估价值作为调解的参考。 2018年10月8日，四川宏晔资产评估有限公司出具《中国石油天然气股份有限公司四川广安销售分公司河东加油站整体资产价值评估项目评估报告书》，评估采用收益法进行计算，对持续经营前提下河东加油站整体资产价值（包括房屋、建构筑物、设备等有形资产及土地使用权、特许经营权—成品油零售经营许可、危险化学品经营许可等无形资产）予以评估，评估结果为3332.55万元（附收益未来预测表及评估结果表2022年及以后现金流现值累计为3332.55万元）。 经四川信和信律师事务所律师调解工作室主持调解，原被告双方达成初步调解协议。2019年1月28日，广安经济技术开发区管理委员会召开2019年第一次主任会议，并形成会议纪要。会议对奎阁街道办事处上报的审定律师调解结果的请示，进行了集体表决。表决内容为：一是四川宏晔资产评估有限公司对中国石油天然气股份有限公司四川广安销售分公司河东加油站整体资产评估价值为3332.55万元；二是对大桥加油站赔（补）偿金额2662万元。表决结果为参与表决人数21人，有效票21票，同意票15票，反对票1票，弃权票5票。会议原则通过了奎阁街道办事处的请示事宜，并就下步工作作了进一步明确：本次调解结果由信和信律师事务所调解室及时按照要求出具相关法律调解文书，按程序报广安区人民法院予以司法确认后方可产生法律效力。 原告在得到调解协议书后，申请法院确认未得到司法确认后，与被告奎阁街道办事处进行协商。2019年8月22日，四川信和信律师事务所律师调解工作室再次出具新的《（2018）川信律调字第001号调解协议书》，该协议载明经律师调解工作室多次正式和非正式主持调解，双方达成如下协议：一、申请人广安市前锋区奎阁街道办事处赔（补）偿申请人广安市广安区大桥加油站（陈国金）的加油站有形资产、无形资产（加油站经营权等）共计2880万元，扣减原已赔付支付的218万元，尚需再支付2662万元。二、以上2662万元，为申请人广安市广安区大桥加油站（陈国金）税后实得金额，由申请人广安市前锋区奎阁街道办事处按以下时间和方式支付。第一次于2019年10月底前拨付200万元，第二次于2019年12月底前拨付500万元，第三次于2020年3月底前拨付500万元，第四次于2020年6月底前拨付600万元，第五次于2020年11月底前付清余款862万元。三、本调解协议生效后，申请人广安市广安区大桥加油站（陈国金）放弃其他停产停业损失，迁建加油站场地围墙、土石方平场、勘测地质灾害危险性评估，以及其他所有赔补偿权利。四、本调解协议书经双方加盖单位公章印章，双方法定代表人或负责人或代理人签字后生效。本调解协议一式十份，双方各执三份，本调解工作室和人民法院各执两份，每份具有同等法律效力。 协议签订后，被告未依约定履行相关款项，原告遂起诉至本院，要求判如所请。 同时查明，2018年4月11日，广安市中级人民法院和广安市司法局发文《关于公布广安市首批列入律师调解试点工作的律师事务所及律师调解员名的通知》，“四川信和信律师事务所及刘才伟”在广安市首批列入律师调解试点工作的律师事务所及律师调解员名册中。2018年4月28日，四川省律师协会将四川信和信律师事务所列入四川省律师协会律师调解工作室示范点名单。 另，在诉讼中，原告提出愿意扣减2013年签订协议中约定的停产停业损失费108万元，即被告还需支付原告2554万元，参照调解协议的五次方式支付。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”的规定，本案中，被告奎阁街道办事处为修建临港公路与原告达成拆（搬）迁补偿协议，又由于该拆（搬）迁补偿协议中双方约定的搬迁安置不能实现，在此情况下被告就拆迁补偿事项在律师调解工作室的组织下与原告进行协商达成的调解协议，属于行政协议。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决行政行为无效。”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’:(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格；(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；(三)行政行为的内容客观上不可能实施；(四)其他重大且明显违法的情形。”的规定，只有违法程度达到重大且明显违法的行政行为才属于无效行政行为，本案中的协议，从原、被告举示的证据，不能证实该协议存在“重大且明显”的违法情形。 根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”、《中华人民共和国民法总则》第一百四十四条“无民事行为能力人实施的民事法律行为无效。”、第一百四十六条“行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。以虚假的意思表示隐藏的民事法律行为的效力，依照有关法律规定处理。”、第一百五十三条“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。”、第一百五十四条“行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。”的规定，本案中，原、被告签订的协议现无证据证实存在民法上无效合同的情形。故，原、被告之间签订的协议不属于无效协议。 被告奎阁街道办事处作为当地拆迁具体实施单位与原告订立补偿协议，协议订立时被告奎阁街道办事处向经开区管委会进行请示，并得到肯定，以其名义与原告签订协议，不违背法律、行政法规的强制性规定。原告大桥加油站被协议搬迁安置拆除，不能实现搬迁安置目的后，应当予以公平合理的补偿。对拆迁租赁集体土地上的企业如何补偿，法律、行政法规没有明确规定，被告在搬迁安置不成的情况下，采用价值补偿的方式亦得到双方及被告的上级经济技术开发区的认可。因此，被告对原告加油站补偿以参照评估价值的方式，与原告达成补偿协议并无不妥。 根据《中华人民共和国合同法》第六十条“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。”的规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第二款“原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。”的本规定，协议约定大桥加油站享有被告支付加油站补偿款的权利，因此，其具备要求被告履行该协议约定义务的权利。被告作为履行协议义务的一方，具有依约履行协议义务的职责。从本案相关证据看，被告并未支付协议约定的相关款项，其也承认没有支付协议约定的义务。从现有提供的证据，不能证实履行该协议将会侵害到国家利益、公共利益或者他人的合法权益，被告未履行该协议约定义务并无正当理由。 综上，行政机关在行政协议没有被依法撤销、解除、变更或者确认无效等情形下，应当诚实守信，全面履约，原告大桥加油站因修建公路被拆迁，应得到公平合理的补偿，原、被告双方在参照评估价值3332.55万元基础上，协商后确定共赔（补）偿原告有形资产、无形资产（加油站经营权等）共计2880万元，被告在无正当理由的情况下，应当履约，但是应当对已经支付的赔（补）偿款项予以扣除，调解协议中扣除218万元，对已经补偿的停产停业损失108万元未予扣除有所欠妥，原告在庭后提出愿意扣减前期停产停业损失108万元，属于其真实意识表示，本院予以认可，因此，被告还应向原告支付赔（补）偿费用2554万元。原、被告双方约定该款项系税后实得金额，系双方的真实意思表示，本院予以认可。对于原、被告达成的协议中，原告自愿放弃的其他相关权利，系双方真实意思的表示，对双方均具有约束力。对于支付方式，原告在庭后予以明确参照调解协议的五次支付方式的意见，综合考虑支付时间和支付金额，本院对此予以酌定调整。据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”之规定，判决如下： 被告广安市前锋区奎阁街道办事处在本判决书生效之日起十五日内向原告广安市广安区大桥加油站支付300万元，第二次于第一次支付后的第二月底前（不含当月、下同）支付500万元，第三次于第二次支付后的第三月底前支付500万元，第四次于第三次支付后的第三月底前支付600万元，第五次于第四次支付后的第五月底前支付654万元。 案件受理费50元，由被告广安市前锋区奎阁街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省广安市中级人民法院。 审 判 长  代君万 人民陪审员  朱春恩 人民陪审员  刘柏平 二〇二〇年七月三十一日 书 记 员  沈丽华