建平县人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽1322民初15号原告建平县深井镇深井村民委员会，住所地建平县深井镇深井村。法定代表人任守信，村主任。委托代理人谢宏辉，辽宁司平律师事务所律师。被告建平县自然资源局，住所地建平县叶柏寿街道办事处。原法定代表人牟丽杰，局长因人事调整已调离，现副局长徐驰临时主持工作。委托代理人王晓华，该局法规股股长。被告建平县人民政府，住所地建平县叶柏寿街道办事处。法定代表人王文佳，县长。委托代理人李君，建平县司法局复议应诉股股长。第三人建平深井矿业有限责任公司，住所地建平县深井镇。法定代表人金鑫，董事长。委托代理人任献辉，辽宁承远律师事务所律师。第三人建平县深井镇小马场村民委员会，住所地建平县深井镇小马场村。法定代表人尹树学，村主任。委托诉讼代理人尹树学，1968年2月2日出生，汉族，住建平县。原告建平县深井镇深井村民委员会诉被告建平县自然资源局土地登记及建平县人民政府行政复议决定一案，本院于2019年11月12日作出（2019）辽1322行初39号行政判决，建平深井矿业有限责任公司对该判决不服，提出上诉。朝阳市中级人民法院作出（2020）辽13行终17号行政裁定书，裁定撤销本院作出的上述判决，发回本院重审。本院受理后，依法追加建平县深井镇小马场村民委员会作为第三人参加诉讼，并在法定期间内向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告建平县深井镇深井村民委员会法定代表人任守信及委托诉讼代理人谢宏辉，被告建平县自然资源局的委托诉讼代理人王晓华，被告建平县人民政府的委托诉讼代理人李君，第三人建平深井矿业有限责任公司的委托诉讼代理人任献辉，第三人建平县深井镇小马场村民委员会的法定代表人尹树学到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告建平县自然资源局于2011年12月5日向土地使用权人建平深井矿业有限责任公司核发了建集用（2002）第5050810046-1-1号集体土地使用证，将建平县深井镇深井村、小马场村564357.62平方米土地登记给第三人建平深井矿业有限责任公司。原告对此不服，向建平县人民政府申请行政复议，建平县人民政府于2019年7月11日作出建行复字（2019）第8号行政复议决定书，维持了建平县自然资源局颁发的集体土地使用权证。原告建平县深井镇深井村民委员会诉称：被告于2011年12月颁发的建集用（2002）第5050810046-1-1号集体土地使用证及2019年7月11日作出的建行复字（2019）第8号《行政复议决定书》都是违法错误的，没有事实依据和法律依据应予撤销。理由如下：一、被告向第三人颁发的案涉集体土地使用权证错误应予撤销。（一）登记的权利主体、实体依据违法错误，没有事实和法律依据。根据《土地管理法》第四十三条、第六十条规定，只有乡镇企业经依法批准才有权使用农村集体所有的集体土地，建平深井矿业有限责任公司性质为自然人投资的私营企业，依法应当通过征占出让的方式，使用国有土地作为矿业经营用地，涉案土地是当时按文件办理集体农用地转集体工矿用地地类和用途，并批复给用地单位建平县深井铁矿作为采矿用地的，且使用权的取得方式是建平县深井铁矿通过与原告签订承包深井村大南沟铁矿的租赁承包方式取得的，而第三人公司成立于2007年，与集体所有制企业即建平县深井铁矿之间并不存在法定承继关系。朝政土字（1993）31号文件批复的涉案土地也不是批复给第三人公司的，不是第三人公司取得集体土地使用权的法定依据。深井铁矿主体矿区所占土地，自始至终都是深井村集体经济组织所有的集体土地，无论是建平深井铁矿还是第三人公司，都只是承包使用集体土地，改变不了该集体土地所有权权属主体。在没有依法办理铁矿占地征占手续、依照法定程序和审批取得土地使用权的情况下，第三人根本不具有主体矿区用地的合法使用权，也就不可能取得集体土地使用权。（二）审查登记、颁证程序违法。涉案集体土地涉及深井村和小马场村两个村的集体土地，其中涉及深井村集体土地28.29公顷。在该集体土地使用颁证过程中，被告并没有依法向深井村及村民公示，直到2019年诉讼中才知道被告违法发放了土地使用证，程序明显违法。二、建平县人民政府作出的《行政复议决定书》认定事实错误，与事实不符没有事实和法律依据，明知错误拒不改正，为此应一并撤销错误复议决定。原告在举证期限内向本院提交了以下证据：1、集体土地使用权证；2、建平县人民政府行政复议决定书；3、建平县行政审批局出具的《企业机读档案登记资料》；4、深井村九组林改模式一览表、林权宗地万分之一位置图、深井镇非国有权属生态公益林到户补偿台帐、2014-2016、2018-2019年深井镇生态公益林补偿花名表；5、建平深井矿业有限责任公司与深井镇深井村民委员会签订的协议书。被告建平县自然资源局辩称：本案登记的土地使用权程序合法，事实清楚，依据充分，土地使用证发放正确，应当依法维持。原告诉讼请求没有合理依据，应当依法驳回。一、根据朝阳市人民政府1993年6月22日朝政土字（1993）31号《关于深井铁矿补办占地手续的批复》文件，同意深井铁矿补办含本案争议地块在内的土地手续，作为主体矿山及尾矿库等用地，土地所有权属乡集体经济组织所有。2011年11月15日，建平县国土资源局发布了集体土地使用权登记公告（《建国土登告字》（2011）010号）无人提出异议，建平县国土资源局因而依据建平深井矿业有限责任公司的申请和朝阳市人民政府的批复，依照法定程序调查和公告后，颁发了本案争议的土地使用证。二、根据朝阳市人民政府批复文件，本案争议的土地使用权属于乡集体所有，不再是原告所有，故而在该文件撤销和变更之前，原告不具备本案原告主体资格，无权对本案争议土地使用权主张权利。被告在法定期限内向本院提交以下证据，以此证明颁证程序的合法性。1、土地登记申请书；2、组织机构代码证、身份信息；3、赵玉生情况说明一份；4、2011年11月15日，建平县国土资源局地籍管理股公告一份、照片7张；5、朝阳市人民政府于1993年6月22日作出朝政土字（1993）31号《关于深井铁矿补办占地手续的批复》一份；6、建平县乡镇企业管理局1993年5月19日建乡企字（1993）46号《关于建平县深井铁矿补办主体矿山和尾矿库占地需资金的批复》一份；7、建平县深井矿业1993年5月11日《关于补办主体矿山、尾矿库等占地的检查和申请报告》一份；8、辽矿采延字{1240}第038号、039号、40103号、40100号《采矿许可证》4份；9、乡镇村建设用地呈报表两份、地籍调查表一份、《土地登记地籍权属调查报告单》一份、土地登记代理委托书一份、土地登记卡、土地归户卡各一份、《土地登记审批表》一份、建集用{2002}第5050810046-1-1号《集体土地使用证》一份、（含宗地图一份）；10、1994年11月12日《关于征用深井村大南沟村民组土地协议书》一份、《关于征用深井村上杖子村民组土地协议书》一份；11、1997年9月22日《农业建设申请用地呈报表》一份、原告与建平县征地服务中心签订的《征（拨、占）用土地协议书》一份。被告建平县人民政府辩称：答辩人办理该行政复议案件认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。答辩人自2019年4月15日受理该复议案件，依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，在7日内将行政复议申请书发给被申请人，被申请人在10日内提出了书面答复。在审理过程中，答辩人根据申请人和被申请人提供的证据材料，认为被申请人建平县自然资源局在处理本案过程中，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。根据《行政复议法》的规定，答辩人在法定期限内作出了维持被申请人核发的案涉《集体土地使用证》的行政复议决定。被告为证明其作出行政复议决定的合法性，在法定期间内向本院提供了行政复议卷宗一册，以证明其合法性。第三人建平深井矿业有限责任公司述称：一、建平深井矿业有限责任公司对本案争议的集体土地享有合法的土地使用权。建平深井矿业有限责任公司的前身为建平县深井铁矿，建平县深井铁矿为集体所有制企业，后由于经营困难破产，于2007年9月转制为自然人投资或控股的建平深井矿业有限责任公司。在建平县深井铁矿生产经营期间，该集体土地就已经作为工矿用地使用，在转制后建平深井矿业有限责任公司继续作为工矿用地使用至今。1993年6月22日，朝阳市人民政府作出朝政土字（1993）31号《关于深井铁矿补办占地手续的批复》，同意涉案土地作为建平县深井铁矿主体矿山及尾矿库等用地，即建平县深井铁矿对涉案土地享有合法的土地使用权。建平深井矿业有限责任公司为建平县深井铁矿破产转制的企业，自然承继获得涉案集体土地的使用权，即建平深井矿业有限责任公司对涉案土地享有合法的土地使用权；二、建平深井矿业有限责任公司对本案争议的集体土地申请并取得集体土地使用权证，符合法律规定。建平深井矿业有限责任公司为完善土地使用手续，于2011年11月14日向建平县国土资源局申请对涉案土地进行登记。建平县国土资源局在完成初始登记的全部程序后，向建平深井矿业有限责任公司颁发集体土地使用权证，完全符合法律规定；三、集体土地使用权的登记程序符合法律规定。1、1993年5月27日填写的《乡（镇）村建设用地呈报表》，均加盖了深井村、小马厂村、深井铁矿、深井乡人民政府、建平县乡镇企业管理局公章，且均签署了同意的意见，即将集体土地（荒山荒沟）作为工矿用地已征得土地所在集体组织及有关部门同意，且建平县深井铁矿分别支付荒山治理补偿费8487元与8463元。2、朝阳市人民政府朝政土字［1993］31号关于深井铁矿补办占地手续的批复，同意补办占用深井村、小马厂村56.50公顷其它土地作为主体矿山及尾矿库工矿用地，并抄报辽宁省人民政府、抄送建平县土地局、深井乡人民政府、深井村、小马厂村、深井铁矿，即深井村完全知晓上述土地已批复作为建平县深井铁矿的工矿用地的事实。3、2011年11月14日，建平深井矿业有限责任公司向建平县国土资源局申请集体土地使用权的初始登记，并提交了朝阳市人民政府同意作为工矿用地的批复文件、乡（镇）村建设用地呈报表等办理登记所需材料。4、建平德诚土地登记代理中心进行地籍调查，当时深井村的村主任赵玉生、小马厂村的村主任尹树学作为指界人在地籍调查表中签字。地籍调查结论：权属来源合法、无纠纷。在地籍调查的基础上绘制宗地图与宗地界址点坐标，2011年11月15日形成的地籍调查报告单及调查资料一并上报建平县国土资源局。5、2011年11月15日，建平县国土资源局发布建国土登告字（2011）010号公告，公示地籍调查结论及宗地图，公示日期为15日，有异议者可在公示期内申请复查，公告期满未提出异议的，经政府批准办理注册登记，颁发土地使用权证书。该公告及宗地图、宗地界址点坐标均在深井村、小马厂村、建平深井矿业有限责任公司进行了张贴。6、公告期满未提出异议，2011年12月15日建平县国土资源局出具审核意见：同意报请批准集体建设用地使用权初始登记，2011年12月15日，建平县人民政府出具批准意见：同意批准集体建设用地使用权初始登记。7、2011年12月5日，建平县人民政府向建平深井矿业有限责任公司颁发建集用（2002）第5050810046-1-1集体土地使用证。从土地登记档案看，建平县自然资源局和建平县人民政府根据土地登记办法的规定，严格按照该办法所规定的登记程序进行土地使用权登记，程序合法，并无不当。综上建平县自然资源局和建平县人民政府为建平深井矿业有限责任公司进行集体土地使用权登记并颁发集体土地使用证的具体行政行为证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序，应予以维持。第三人在法定期限内未向本院提交证据。第三人深井镇小马场村民委员会述称，案涉土地使用证的发放程序合法，我村不同意撤销。经庭审质证，原告对被告建平县自然资源局提供的证据质证意见如下：登记申请人错误，第三人公司不具有依法使用本宗集体土地的合法主体资格和身份，其无权作为“使用人”申请本宗集体土地使用权登记。朝政土字（1993）31号批复文件，该批复的合法使用权人为“建平县深井铁矿”，第三人不是也不可能成为该两宗土地初始登记权利人。界址点签名表只是对占用小马场村集体土地的宗地相邻界址点的确认，赵玉生作为邻宗地界邻签名，不是对占用深井村集体土地界址点和范围界线的确认，实际上存在违法超占。案涉《集体土地使用证》，发证年号和发生时间不一致，自相矛盾。案涉发证的集体土地包括深井村28.29公顷、小马场村28.21公顷，两宗地合计为56.50公顷。该公告仅是被告对占用小马场村集体土地在小马场村张贴的公告，而且始终也没在深井村委会张贴过任何公告，对深井村及村民不具有法律效力。公告规定的异议期为15日，登记发证日期为2011年12月5日明显公告期未满。被告发证行为明显程序违法。原告对被告建平县人民政府提供的证据无异议；第三人对二被告提供的证据均无异议；二被告认为原告提交的证明案涉土地系林地的证据，该证据数据在与国土部门的数据不一致的情况下，应以国土部门对土地性质认定为准，同时认为原告提交的占地协议与其核发土地使用证行为无关。第三人建平深井矿业有限责任公司认为原告提交的租地协议只是公司对占用原告土地过程中协调公司与村民关系的费用，与发证行为无关，同时认为无论是建平县深井铁矿还是建平深井铁矿以及本公司，其经营的场所均位于建平县深井镇深井村第二村民组，这几个企业属于先后承继关系，无论是破产、兼并还是企业转让，属于原企业的土地使用权自然归后续的企业所有。本院对上述证据综合认证如下，被告提交的证据以及原告提交的企业机读档案登记资料，能够证明案涉相关事实，故本院对其真实性予以采信；但案涉土地经朝阳市人民政府作出批复后，该案涉土地的所有权已批复给乡集体经济组织所有，作并为建平县深井矿业主体矿山及尾矿库用地使用。现被告将朝阳市人民政府批复的土地所有权变更为深井村及小马场村，使用权人变更为建平深井矿业有限责任公司是否符合法定变更条件，以及案涉土地是否系林地，当事人提交的证据均未有效地证明上述事实。经审理查明，建平县深井铁矿成立于1987年7月27日，经营性质为集体所有制。2000年12月24日，该企业因被撤销而吊销，但尚未注销。1993年6月4日，建平县人民政府向朝阳市人民政府提交建政土字（1993）32号《关于深井铁矿补办占地手续的请示》，内容为：“建平县深井铁矿于1986年私自与深井村、小马场村协商，占用两村集体土地开矿、堆放毛石、修尾矿库，违反了土地管理法规，根据朝土字（1991）30号文件精神，鉴于该矿认识较好，态度积极，决定免于处罚，同意补办占用深井村其他土地28.29公顷，小马场村其他土地28.21公顷，合计56.50公顷，作为主体矿山及尾矿库等用地。妥否请批示。请予批复”。1993年6月22日，朝阳市人民政府以朝政土字（1993）31号《关于深井铁矿补办占地手续的批复》，内容为：“建平县人民政府，建政土字（1993）32号请示收悉。同意深井铁矿补办1986年占用深井村、小马场村其他土地手续，其中补办占用深井村其他土地28.29公顷，小马场村其他土地28.21公顷，合计56.50公顷，作为主体矿山及尾矿库等用地，土地所有权属乡集体经济组织所有”。另查明，1996年11月20日，建平深井铁矿成立，企业类型为个人独资企业，该企业已经于2018年8月23日决议解散，并已注销。2007年9月24日，建平深井矿业有限责任公司成立，企业类型为有限责任公司（自然人投资或控股的法人独资）。2011年11月14日，建平深井矿业有限责任公司向建平县国土资源局提出土地登记申请，建平县国土资源局地籍管理股于2011年10月15日作出建国土登告字（2011）010号公告，内容为：“根据建平深井矿业有限责任公司的申请，经过建平县国土资源局对本宗用地地籍调查，其土地权属来源合法，四至清楚，达到集体土地使用权登记条件。如有异议者请持有效证件在15日内到建平县国土资源局地籍股，申请复查并按规定交纳复查费。经复查无误的，复查费不予退还；经复查确有差错的，复查费由造成差错者承担。公告期满土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者对土地登记审核结果未提出异议的，由人民政府批准后，按照有关规定办理注册登记，颁发土地使用权证书”。2011年12月1日，建平县国土资源局将该公告及建平深井矿业有限责任公司占地宗地图张贴于小马场村民委员会。2011年12月5日，建平县人民政府向建平深井矿业有限责任公司颁发了案涉《集体土地使用权证》。该证书中载明土地使用权人为建平深井矿业有限责任公司；土地所有权人为建平县深井镇深井村、小马场村；座落位置为建平县深井镇深井村、小马场村；地类用途为工矿用地。该土地登记及使用权证上没有该地的使用期限及终止日期。再查明，原告深井村民委员会在庭审中述称，案涉《集体土地使用权证》中涉及建平县深井镇深井村土地的所有权系本村第九村民组所有；第三人小马场村民委员会述称案涉《集体土地使用权证》中涉及深井镇小马场村土地的所有权系本村第一村民组、第二村民组、第三村民组。本院认为：被告建平县自然资源局具有确认本行政区域内土地权属并核发土地权属证书的法定职权。土地行政主管部门核发土地权属证书，应以土地权属明确或相关权利人对该土地权属无争议作为前提条件。朝阳市人民政府于1993年6月22日已经向建平县人民政府作出案涉《关于深井铁矿补办占地手续的批复》。该批复中案涉土地的使用权主体系性质为集体所有制企业建平县深井铁矿，并非第三人建平深井矿业有限责任公司。本案被告未向本院提交相关证据，证明案涉土地使用权主体已经法定程序流转至第三人建平深井矿业有限责任公司，亦未提交相关证据证明案涉土地的所有权已经由原乡集体经济组织所有，变更为建平县深井镇深井村及小马场村所有；第三人建平深井矿业有限责任公司亦未提交证据证明其具有合法取得案涉土地使用权的相关证明材料。深井村委会及小马场村委会在庭审中亦述称案涉土地权属归其相应村民组所有。另，被告亦未提交核发案涉《集体土地使用证》之前的公告内容，已经在原告深井村所在地予以公告的证明材料，致使案涉土地相关权利人未能行使异议权，程序违法。基于上述事实，本案的实质争议系案涉土地所有权属及使用权属存在争议，处理该争议的法定职权在土地行政主管部门。该争议的实质化解程序应由土地主管行政部门对案涉土地确定权属后，再由不动产登记部门向权利人颁发案涉土地的权属证书，以便从根本上解决行政争议，且该处理程序符合行政诉讼法关于“实质化解行政争议”的立法原则。综上，根据朝阳市人民政府于1993年6月22日已经向建平县人民政府作出案涉《关于深井铁矿补办占地手续的批复》，被告应明确案涉土地所有权是否系乡集体经济组织所有，使用权是否系建平县深井铁矿所有，因该企业尚未注销。故本案的实质争议系土地权属争议纠纷，不属于人民法院的受案范围，被告建平县自然资源局应自行撤销核发案涉《集体土地使用证》，待案涉土地权属无争议后，重新作出行政行为。因被告建平县人民政府作出了维持建平县自然资源局案涉行政行为的复议决定，亦应自行撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，裁定如下：驳回原告建平县深井镇深井村民委员会的起诉。案件受理费50元退还原告建平县深井镇深井村民委员会。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状及副本11份，上诉于辽宁省朝阳市中级人民法院。审 判 长  王晓庆人民陪审员  亢学民人民陪审员  邹吉庆二〇二〇年七月六日书 记 员  赵志丹