上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2019）沪0112行初1082号原告袁全国，男，1953年11月7日生。委托代理人吴季杨，上海市天华律师事务所律师。委托代理人刘佳迪，上海市天华律师事务所律师。被告上海市奉贤区南桥镇人民政府，住所地上海市奉贤区。法定代表人瞿磊。委托代理人姚国平。委托代理人黄晓阳，上海理帅律师事务所律师。原告袁全国诉被告上海市奉贤区南桥镇人民乡政府行政强制一案，本院于2019年12月9日立案受理，并于当日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2020年4月23日公开开庭审理了本案。原告委托代理人吴季杨、刘佳迪、被告委托代理人姚国平、黄晓阳到庭参加了诉讼。期间本院组织各方进行协调，但未达成一致意见。本案现已审理终结。被告于2019年6月12日向原告作出(南桥)城管责拆决字(2018)第014148号《责令限期拆除违法建筑决定书》(以下简称：《决定书》)，认定原告在南桥镇解放新村XXX号被发现存在已搭建建筑物(以下简称：涉案建筑物)的行为，违反了《上海市住宅物业管理规定》(以下简称：《物业管理规定》)第五十六条第二款第(二)项的规定，依据《物业管理规定》第八十四条、《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称：《条例》)第十一条第一款第(八)项、《上海市拆除违法建筑若干规定》(以下简称：《若干规定》)第八条的规定，责令原告自收到该决定书之日起7日内自行拆除上述涉案建筑物。逾期不拆除的，将依法报请上海市奉贤区人民政府强制拆除。原告诉称，上海市人民政府对违法搭建行为查处已作出明确分工，被告并不具有作出《决定书》的职权依据。1994年，奉贤申宏建筑工程公司(后更名为上海奉贤申宏建筑装潢工程有限公司，以下简称：申宏公司)购买原奉贤县水利局下属水利电器厂旧厂房及土地后，开发住宅6幢计204套房屋，并建车库约40间，自行车棚约200间，另利用旧厂房设备仓库4间。因历史遗留问题，前述区域内的房屋无法办理产权证，奉贤区政府亦组织会议协调，并要求相关部门协助办理产权证等事宜。此后，因前述仓库卫生条件不善影响居民生活，经相关居委会同意后对该仓库进行了翻修。2004年10月份，本案原告自申宏公司处购买前述仓库(涉案建筑物)并占有使用至今。期间，奉贤区规土局曾认定涉案建筑物二楼自建围栏违法，并责令原告自行拆除。原告认为，认定涉案建筑物违法，被告仅提供了奉贤区国资委的《情况说明》及奉贤区规土局的相关图纸等证据佐证，奉贤区规土局已于2002年对涉案建筑物作出不违法认定，而奉贤区国资委亦不具有认定涉案建筑物是否违法的职权；涉案建筑物已完成建造并经过竣工验收，仅因历史遗留问题而未办理产权证，奉贤区政府亦组织会议协调产权证办理事宜，此后经过国有资产转制最终由原告取得；为保护原告信赖利益，应综合考量后对涉案建筑物是否违法作出认定；根据“法不溯及既往”的原则，不应适用颁布在后的法律约束涉案建筑物的搭建行为。综上，为维护自身合法权益，原告起诉至法院，请求判决撤销被告作出的《决定书》。原告为证明其主张，向本院提交了如下证据：1.《关于解决房地产权证问题的会议纪要》复印件1份，证明因历史遗留问题导致涉案建筑物无法办理产权证，奉贤区政府组织协调，要求相关部门配合办理产权证，故涉案建筑物性质已被认定的事实；2.《情况汇报》1份，证明经相关居委会准许，申宏公司于2004年对涉案建筑物进行翻修的事实；3.《证明》及《收据》各1份，证明原告于2004年购买涉案建筑物的事实；4.《变更门牌号通知单》1份，证明公安机关于2004年9月6日为涉案建筑物变更门牌号的事实；5.《申请报告》1份，证明经相关居委会同意，原告于2009年对涉案建筑物进行装修，该建筑物合法有效的事实；6.《行政处罚决定书》1份，证明奉贤区规土局前往涉案建筑物处检查时，认定原告擅自建造二楼围栏违法并责令拆除，对该建筑物的合法有效性予以确认的事实。经质证，证据1，被告认为其真实性与合法性难以确认，且文件体现奉贤区政府对申宏公司开发商品房产权证事宜高度重视,经组织讨论解决后,不存在遗漏合法性建筑物认定的可能性。证据2，被告表示对其真实性及合法性、关联性均不认可，原告提供的复印件上未盖章，盖章系后补而成，且居委会对于建筑物是否合法并无认定职权。证据3，被告对其真实性、合法性均不认可，认为该材料系申宏公司自行出具，并不能反映涉案建筑物合法，且申宏公司原法定代表人即为本案原告，原告从申宏公司购买了涉案建筑物的实际交易行为存疑。证据4，被告对其真实性、合法性无异议，对证明目的及关联性不认可，认为公安机关仅因管理需要为涉案建筑物编制门牌号，并无认定涉案建筑物合法与否的职权。证据5，被告对其真实性、合法性、关联性均不认可，认为该证据的原件盖有公章，但复印件却缺少盖章痕迹，认为批准部门并不具有涉案建筑物合法与否认定的职权。证据6，被告对其真实性及合法性认可，对关联性不认可，奉贤区规土局仅对原告擅自搭建围栏行为进行处罚而未对涉案建筑物进行处罚，可能出于多种原因缘故。被告辩称，其具有作出《决定书》职权依据。针对涉案建筑物的性质，被告征询了奉贤区规土局以及国资委等部门意见，但未发现涉案建筑合法的证据。奉贤区政府组织办理相关建筑物产权证协调会过程中，并未涉及涉案建筑物。涉案建筑物是否合法，可依据是否由合法国有财产转制而成，或经合法审批建造而成两种途径予以反映，但经被告调查，前述两种途径理由均不成立。奉贤区规土局此前可能基于涉案建筑物上围栏的危险性而对围栏先予处罚，但不能认定涉案建筑物合法。被告作出的《决定书》认定事实清楚、证据确凿充分、程序合法、适用法律法规正确。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。被告于2019年12月26日向本院提交了书面答辩状及证据，用于证明其作出《决定书》行政行为的合法性：第一组：1.职权依据：《条例》第四条第四款、第十一条第一款第(八)项；2.适用法律：《物业管理规定》第五十六条第(二)项、第八十四条；《若干规定》第八条；3.程序依据：《若干规定》第八条、第九条。经质证，原告对被告作出《决定书》的执法程序无异议，对职权依据提出异议，认为对已实行或者未实行物业管理的区域，被告作为乡镇级人民政府均无相应执法权。对适用法律，原告认为《物业管理规定》于2004年实施，而涉案建筑物于1995年前建造，该法律不适用本案。《若干规定》第八条明确执法部门根据职责分工确定，但被告未提供职责分工相关依据。第二组：事实证据：1.《现场检查笔录(一)》1份并附现场照片4张，证明被告下属城管执法人员对涉案建筑物进行检查，发现该建筑物系违法建筑的事实；2.《谈话通知》、《询问笔录》、《城管执法文书送达地址确认书》等1组证据，证明被告下属城管执法人员向原告了解涉案建筑物具体情况，确认原告送达地址的事实；3.《执法协助通知书》、《关于协助核查南桥镇解放新村XXX号涉嫌擅自搭建(构)筑物的情况说明》等1组证据，证明奉贤区国资委检索档案未发现涉案建筑物相关合法材料的事实；4.《执法协助通知书》及奉贤区房屋档案信息管理中心提供的图纸等1组证据，证明相关图纸中未显示有涉案建筑物，该建筑物并非原水利电器厂区域内记录在案的有效建筑的事实。经庭审质证，证据1，原告对其真实性认可。证据2，原告对其真实性认可，对证明目的不认可，认为涉案建筑物于1995年建造并作为临时仓库使用，后出让给原告，原告于2004年办理门牌号，办理不出产权证系历史遗留问题。证据3，原告对该证据的真实性、合法性、关联性不予认可，认为奉贤区国资委任性出具该材料，并非真实意思表示，且即使该材料真实，但该材料内容仅明确流动资产-存货中存在5#、6#房，不能证实涉案建筑物及该处其他构筑物不在转制范围，原告自申宏公司处购买涉案建筑物，涉案建筑物即不属于国有财产，不在转制范围内，但系原告合法购买取得，不能认定为违法建筑，且资产评估报告与资产明细并非完全一致。证据4，原告对该证据的关联性、合法性、真实性均不认可，认为涉案建筑物实际具有合法产权证，奉贤区规土局已对涉案建筑物合法性作出认定；图纸上房屋注明有442、443、445号，可看出444号已经预留，能够证明涉案建筑物此前合法存在并已纳入相关规划。第三组：程序证据：1.《决定书》及送达回证等1组证据，证明被告依法作出《决定书》并送达原告的事实；2.《责令限期拆除违法建筑公告》及相关照片等1组证据，证明被告依法予以公告的事实。原告表示无异议。本院认为，被告提供的法律规定现行有效，本院依法予以认定。对原告及被告提交的证据，本院综合庭审举证、质证意见，根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中相关证据认定规则，作出如下认定：原告提供的证据的证明目的能否达成，本院将在后面予以论证。被告提供的证据来源合法，内容真实，与本案具有关联性，本院均予以采纳。结合原告、被告的庭审陈述意见，以及上述采纳的证据，本院确认以下事实：2018年12月21日,被告所属城管执法人员接举报后对涉案建筑物处进行了检查,注明涉案建筑物为一幢二层建(构)筑物,第一层为砖混结构,第二层为彩钢板房。2018年12月24日，本案原告前往被告处配合进行调查，其在调查笔录中陈述：涉案建筑物于1995年开始建造，系原水利电器厂的一个车间，后申宏公司开发房产时，将该车间作为临时仓库使用；原告曾担任申宏公司法定代表人，1998年申宏公司进行转制，原告负责该公司相关债权债务处理等事宜；2002年，原告出资购买涉案建筑物，2004年办理门牌号并开始入住，并陆续对涉案建筑物进行美化；涉案建筑物系原告通过转制取得，因历史原因无法办理产权证，对搭建涉案建筑物是否向相关部门办理审批手续情形并不清楚；2009年为迎接世博会召开，原告曾向相关居委会及业委会申请对涉案建筑物进行装修，并取得同意等。被告调查期间，向相关部门发出协查通知。奉贤区国资委向被告提供《情况说明》1份，认为经查找档案资料，原奉贤县资产评估事务所出具的沪奉评(95)第147号《申宏公司资产评估报告》显示，原水利电器厂区域5#、6#房在该单位资产项目中流动资产-存货中反映，未发现涉案建筑物相关材料证明。奉贤区房屋档案信息管理中心提供的图纸显示，涉案建筑物所在区域存在440、441、442、443、445、446号建筑物，并不存在444号建筑物。经过调查，被告作出《决定书》并向原告进行送达，并于同日作出公告，张贴于涉案建筑物处。后原告不服，提起本案诉讼。另查明，奉贤区规土局曾于2012年对原告在涉案建筑物上搭建二楼围栏的行为进行行政处罚，责令限期拆除该围栏。再查明，公安机关曾于2004年9月6日出具《变更门牌号通知单》1份，将原解放新村XXX号房-XXX号变更为解放新村XXX号。庭审中，原告提供《关于解决房地产权证问题的会议纪要》、《情况汇报》及《证明》等证据，其中会议纪要记载对包括原水利电器厂基地在内商品房房地产权证问题进行协调等内容，要求原上海奉贤县住宅建设总公司与申宏公司对账，并对已付款购房户开具发票，使购房户能办理产权证。鉴于申宏公司已歇业，对涉及的相关费用(包括补缴营业税等)，从申宏公司在原上海奉贤县住宅建设总公司账户中抵扣等。《情况汇报》于2004年以申宏公司名义作出，内容为：其公司在开发解放新村商品房同时，建造了仓库，因管理不善，导致仓库卫生条件极差，经公司决定，重新翻修该仓库，现已完工等。《证明》由申宏公司于2016年向被告提出，内容为：其公司原系奉贤畜牧水产有限总公司下属企业，1998年1月经评估并办理合法转制手续，其中评估报告编号为沪奉评(98)第147号。改制期间，对公司开发的解放新村地块上剩余的住宅房、自行车棚、库房按价销售处理，其中涉案建筑物出售给本公司法定代表人(即本案原告)，由其自行安排使用，产权证等相关手续自理等。被告对前述3份证据均提出了异议。庭审结束后,被告又提供奉贤区国资委补充情况说明，明确原情况说明中存在笔误，沪奉评(95)第147号《申宏公司资产评估报告》应为沪奉评(98)第147号《申宏公司资产评估报告》。原告则对该补充意见不予认可。本院认为，根据《条例》第十一条规定：“市和区、县城管执法部门以及乡、镇人民政府实施城市管理行政执法的范围包括：……(八)依据城乡规划和物业管理方面的法律、法规和规章的规定，按照市人民政府确定的职责分工，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为和物业管理区域内破坏房屋外貌的违法行为实施行政处罚。……”；第十四条规定：“区、县城管执法部门以及乡、镇人民政府负责本辖区内违法行为的查处”，被告具有作出《决定书》的行政职权。原告主张涉案建筑物所在小区由物业公司进行管理，被告不具有执法权限的意见，因缺少相关依据，本院不予采纳。被告经现场核查后予以立案调查，依法对涉案建筑物的状况进行现场检查、拍照，询问了原告，并向奉贤区规土局及国资委等职能部门了解情况，经调查核实后作出《决定书》并予以公告，程序并无不当。结合奉贤区国资委提供的情况说明、奉贤区规土局提供的图纸，以及被告对原告的询问笔录，可以认定涉案建筑物建造并未取得合法审批手续，被告据此作出《决定书》，认定事实清楚、证据充分、适用法律准确。原告主张涉案建筑物系历史原因而未办理产权证，且奉贤区规土局据此前曾仅对涉案建筑物上搭建的围栏执法，涉案建筑物经过国有资产转制，最终由原告合法购买取得，其装修经相关居委会同意，并已取得门牌号，故涉案建筑物合法，被告执法有违“法不溯及既往”等意见，本院认为，第一，原告提供的《关于解决房地产权证问题的会议纪要》真实性不明确，退一步讲，即使该文件属实，但该文件明确针对包括原水利电器厂基地在内商品房房地产权证问题协调，而涉案建筑物系由仓库翻修而成，并不在该文件协调范围之内；第二，奉贤区规土局仅对原告在涉案建筑物上搭建围栏行为执法，并不能从侧面推定涉案建筑物合法；第三，奉贤区国资委提供的相关情况说明已经明确原水利电器厂国有资产转让资产中并未查询到涉案建筑物相关材料；第四，相关居委会、公安机关并非涉案建筑物合法与否的有权认定机关，相关的翻修批复以及门牌号变更并非涉案建筑物合法有效的依据；第五，根据原告提供的证据以及在起诉状中的陈述意见，涉案建筑物系由仓库翻修而成，但原告对仓库形成过程主张存在不一致之处，原告在起诉状中陈述自申宏公司处购买仓库,申宏公司亦通过购买取得仓库,但原告提供的申宏公司2004年《情况报告》中显示，申宏公司确认在开发商品房同时建造仓库，鉴于该报告系申宏公司自述意见，且制作日期较早，故其关于仓库形成过程意见可信度较高，本院予以采纳，结合《关于解决房地产权证问题的会议纪要》相关内容，能够确认仓库的建造及翻修形成涉案建筑物均未取得合法手续；最后，涉案建筑物建造并未取得合法手续，其违法状态持续至今，被告执法并不违反“法不溯及既往”原则。综上，原告的前述主张不能成为涉案建筑物建造未取得合法手续的理由，亦不能产生涉案建筑物合法化的法律后果。原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告袁全国的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告袁全国负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  徐成文审 判 员  钟 渊人民陪审员  朱 进二〇二〇年七月十三日法官 助理  周 欣书 记 员  徐诗佳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。