四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终203号 上诉人（原审原告）陈巧利，女，生于1974年5月31日，汉族，住四川省丹棱县，现住址浙江省宁波市鄞州区。 委托代理人陈燕兵，男，1979年12月19日出生，汉族，住四川省丹棱县，系陈巧利之弟。 被上诉人（原审被告）眉山市人民政府。住所地,四川省眉山市东坡区眉州大道西一段**。 法定代表人胡元坤，市长。 原审第三人丹棱县人民政府，住所地，四川省丹棱县县街**。 法定代表人黄秀航，县长。 委托代理人殷花。 上诉人陈巧利因诉被上诉人眉山市人民政府（以下简称眉山市政府）土地行政复议一案，不服四川省眉山市中级人民法院(2018）川14行初113号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2018年4月3日，经丹棱县政府审议通过，批准作出《丹棱县白塔片区（白塔公园）棚户区改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置实施方案》，丹棱县国土资源局于2018年4月13日印发并公告了该《补偿安置方案》。 原告陈巧利不服第三人丹棱县政府批准《丹棱县白塔片区（白塔公园）棚户区改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置实施方案》的行政行为，于2018年6月13日向被告邮寄行政复议申请，请求确认丹棱县政府批准《补偿安置方案》的行为违法。眉山市政府于6月15日收到原告的行政复议申请书后，于6月20日作出《补正通知书》，书面通知原告补正申请材料并邮寄给原告。原告于6月24日收到《补正通知书》，其在补正相关材料后，将补正材料邮寄给“眉山市人民政府市长”，之后，眉山市政府通过公文流转，复议机构于2018年7月3日收到其补正材料，经重新审查后，于2018年7月6日作出眉府复不字〔2018〕53号《不予受理决定》，并邮寄送达给原告。眉山市政府作出的该《不予受理决定》认定，丹棱县政府批准丹棱县国土资源局制定的征地补偿安置方案的行为属于上下级行政机关之间的内部审批行为，并未直接对外发生法律效力，对申请人的权利义务并未产生直接影响；对外直接发生法律效力的行为应为丹棱县国土资源局对征地补偿安置方案的实施行为；陈巧利经补正仍坚持复议对象为丹棱县政府批准征地补偿安置方案的行为，其提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，遂决定不予受理。原告不服眉山市政府作出的眉府复不字〔2018〕53号《不予受理决定》，遂提起本案行政诉讼。 另查明，2018年9月3日，陈巧利、陈燕兵姐弟俩分别向眉山市政府递交了行政复议申请书，眉山市政府受理其复议申请后，于2018年12月4日分别作出眉府复决字〔2018〕81号《行政复议决定》、眉府复决字〔2018〕82号《行政复议决定》。眉山市政府对陈巧利作出的眉府复决字〔2018〕81号《行政复议决定书》载明：“陈巧利对丹棱县政府批准的《丹棱县白塔片区（白塔公园）棚户区改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置实施方案》合法性有异议，向本机关提出复议申请，其请求撤销丹棱县政府批准的该《补偿安置方案》。市政府经审理，认定丹棱县政府批准的《补偿安置方案》不违反法律规定，没有损害陈巧利的合法权益，遂决定维持丹棱县政府批准实施的《丹棱县白塔片区（白塔公园）棚户区改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置实施方案》。” 一审法院认为，本案被诉行政行为是眉山市政府于2018年7月6日对陈巧利作出的眉府复不字〔2018〕53号《不予受理决定》。本案的争议焦点为：被告眉山市政府作出的眉府复不字〔2018〕53号《不予受理决定》是否合法。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款 规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据上述规定，被征地集体经济组织和农民如果对征地补偿安置方案确定的补偿标准不服，应当首先向批准该征地补偿安置方案的市、县人民政府申请协调，协调不成的可向上一级地方人民政府申请行政复议，对复议仍不服的则可以提起行政诉讼。本案中，根据查明事实，2018年4月3日，经丹棱县政府审议通过，批准作出《丹棱县白塔片区（白塔公园）棚户区改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置实施方案》；2018年4月13日，丹棱县国土资源局印发并公告了该《补偿安置方案》。陈巧利不服丹棱县政府批准《补偿安置方案》的行政行为，向被告提出行政复议申请，请求确认丹棱县政府批准《补偿安置方案》的行为违法。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，丹棱县政府批准作出《丹棱县白塔片区（白塔公园）棚户区改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置实施方案》，系丹棱县政府根据上述规定履行法定审查批准职责，对下级机关请示事项作出的内部审批行政行为，其内容对行政相对人不直接发生法律效力，而对行政相对人权利义务产生直接影响的是下级机关实施的具体行政行为即丹棱县国土资源局对征地补偿安置方案的实施行为。因此，陈巧利提出的行政复议申请不属于行政复议范围，其复议申请事项属过程性行为，眉山市政府作出的眉府复不字〔2018〕53号《不予受理决定》适用法律正确，其决定不予受理陈巧利的行政复议申请，并无不当。 综上所述，眉山市政府作出的眉府复不字〔2018〕53号《不予受理决定》主体适格，程序合法，证据充分，适用法律正确。原告陈巧利提出的诉讼请求及理由均不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告陈巧利的诉讼请求。案件受理费50元由原告陈巧利负担。 陈巧利上诉称，一、丹棱县政府的批准行为不但确定了上诉人的补偿标准，收款期限，还对听证造成影响，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，丹棱县政府的批准行为符合行政复议受理范围。二、眉山市政府未在五日内作出不予受理决定书违反程序法，要求其补正材料是想通过增加申请人义务来达到免除复议职责的目的，也是违法行为。三、一审认定谁接收、何时接收补正通知的事实不清，导致错误诸时效，影响判决。请求二审法院撤销一审判决，将本案发回重审。 眉山市政府和丹棱县政府答辩称，眉山市政府作出的不予受理决定程序合法，事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 陈巧利为证明其诉讼主张，向一审法院提供了以下证据材料：1.行政复议申请书（2018年6月13日）；2.复议申请EMS邮寄单号及签收查询结果截图（1019374853328）；3.眉山市人民政府不予受理决定书（眉府复不字【2018】53号）；4.决定书EMS签收单及签收查询结果截图（1032718462929）；5.行政复议申请材料补正通知书（眉府复【2018】53号）；6.行政复议补正材料；7.补正材料EMS邮寄单号及签收查询结果截图（1019374907428）。 眉山市政府为证明其主张，向一审法院提供了以下证据材料：1.行政复议申请书（2018年6月13日）及快递单；2.补正通知书及快递单；3.补正材料及快递单；4.不予受理决定书及送达凭证；5.行政复议申请书（2018年9月3日）；6.受理通知书及快递单；7.眉府复决字〔2018〕81号《行政复议决定书》、眉府复决字〔2018〕82号《行政复议决定书》；8.张贴《丹棱县白塔片区（白塔公园）棚户区改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置实施方案》公告照片（2018年4月13日）；9.丹棱县丹棱镇白塔居民委员会于2018年9月20日作出的《情况说明》。 丹棱县政府向一审法院提供了以下证据材料：《丹棱县人民政府常务会议决定事项通知》（丹棱府定字第6号）、《丹棱县白塔片区（白塔公园）棚户区改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置实施方案》。 上述证据材料已随案移送本院。本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，上诉人陈巧利提出的复议申请为，请求被上诉人眉山市政府确认丹棱县政府批准白塔片区棚户区改造项目补偿安置实施方案的行政行为违法。从该请求内容看，陈巧利是对上级行政机关批准下级行政机关请示的行为申请行政复议，而不是对安置补偿方案申请行政复议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，丹棱县政府批准丹棱县国土资源局拟定的《丹棱县白塔片区（白塔公园）棚户区改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置实施方案》，系上级行政机关对下级机关请示事项作出的内部审批行政行为，不对行政相对人直接发生法律效力，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的复议范围。 在行政复议中，复议机关应当根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的内容对申请人的行政复议申请进行审查。本案中，眉山市政府对陈巧利的复议申请进行审查后，五日内作出《补正通知书》，要求申请人对其身份信息、行政行为存在的内容等材料进行补充。根据该条例第二十九条规定，补正申请所用时间不计入行政复议审理期限。眉山市人民政府在2018年7月3日提收到陈巧利在交补正材料后，于7月6日作出不予受理复议决定书，未超出5日期限，故陈巧利提出眉山市政府作出的复议决定超出审查期限的理由不能成立。 综上，陈巧利的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈巧利负担。 本判决为终审判决。 审判长 谭 勇 审判员 伍平会 审判员 杨 军 二〇二〇年七月二日 书记员 赵玮崙