青岛铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）鲁7102行初74号原告刘之中,男，1964年2月28日出生，汉族，住平度市。委托诉讼代理人赵兴春，山东海利丰律师事务所律师。被告平度市综合行政执法局，住所地平度市郑州路**。负责人崔广东，局长。委托诉讼代理人任鲁峰，男，该局工作人员。委托诉讼代理人辛守玉，山东睿韬律师事务所律师。原告刘之中不服被告平度市综合行政执法局（以下简称平度执法局）所作行政处罚决定，于2020年4月20日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月22日立案后，于同日向被告平度执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月26日公开开庭审理了本案。原告刘之中、委托诉讼代理人赵兴春，被告平度执法局出庭负责人谢宝利、委托诉讼代理人任鲁峰、辛守玉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2020年3月24日被告平度执法局作出平综法罚决字〔2020〕GXGT0004号《行政处罚决定书》，认定原告未经依法批准，擅自非法占用平度市古岘镇后李道村的土地建设住房和养殖房（地（地面硬化其中住房(2010年建，占地面积240平方米)、住房南养殖房(2010年建，占地面积384平方米)非法占用的土地属建设用地，符合土地利用总体规划。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十四条的规定，根据《土地管理法》第七十七条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和青岛市自然资源和规划局青自然资规（规）字〔2020〕2号《行政处罚权裁量标准》的规定，对住房和住房南养殖房占地部分，作出责令退还非法占用的土地，并处非法占用土地每平方米15元罚款，罚款人民币9360元的行政处罚。原告刘之中诉称，针对原告建房行为，被告平度执法局曾作出平综罚字〔2019〕GXGT0022号《行政处罚决定书》，后被平度市人民政府作出的平政复决字〔2019〕142号《行政复议决定书》撤销。撤销的原因是事实不清，证据不足，原告建养殖房占用的土地属于农用地，不需办理农用地转用审批手续，也不属于永久性建筑。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款规定，行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或基本相同的具体行政行为。被告于2020年3月24日作出的平综法罚决字〔2020〕GXGT0004号《行政处罚决定书》，与原决定完全相同。因此，被告作出的平综法罚决字〔2020〕GXGT0004号《行政处罚决定书》应当撤销。请求法院：1.依法判决撤销平综法罚决字〔2020〕GXGT0004号《行政处罚决定书》；2.诉讼费用由被告承担。原告刘之中向本院提交了以下证据：证据1.《行政处罚决定书》，拟证明被告于2020年3月24日违法作出行政处罚决定书；证据2.《行政处罚决定书》（平综罚字〔2019〕GXGT0022号）和《行政复议决定书》，拟证明被告2019年8月13日作出行政处罚决定，平度市人民政府作出行政复议决定，认定养殖用房为设施农业用地，无须办理审批手续，撤销了该《行政处罚决定书》，要求被告在法定期限内重新作出具体行政行为，但是被告违反规定期限超期作出；证据3.《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）、《自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》《山东省设施农业用地管理办法》，拟证明被告作出行政处罚适用法律错误，原告住房与住房南养殖房为设施农业用地，无须审批；证据4.青岛市市长信箱回复，拟证明被告认可案涉养殖用地属于设施农业用地范畴，被告的执法也应按照自然资规〔2019〕4号等规定文件作为依据进行执法；证据5.平（综）改字〔2019〕GXGT0026号《责令限期改正通知书》，拟证明被告曾认定案涉住房与养殖房属于设施农业项目，并要求完善相关用地手续，与之后的处罚决定相互矛盾，而且此通知也被骗回，故原告只能提交复印件。被告平度执法局辩称：一、根据《山东省人民政府关于平度市相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》（鲁政字〔2016〕229号）、《平度市人民政府关于公布平度市综合行政执法局第三批执法权限的公告》的规定，被告自2018年7月27日开始行使国土部门行使的法律、法规、规章规定的行政处罚权，被告具有查处非法占地的主体资格。二、被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处罚适当，程序合法。被告于2019年4月26日对原告违法占地现场进行了勘验，制作了《现场检查（勘验）笔录》，对原告制作了《调查（询问）笔录》，2019年5月15日向原告送达了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，2019年6月6日组织了听证。2019年7月11日自然资源部门对原告占地地类及规划情况进行了重新认定。依据重新认定结果，被告于2019年7月17日对原告重新送达了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，于2019年8月1日组织了听证，8月13日作出平综罚字〔2019〕GXGT0022号《行政处罚决定书》并向原告送达。2019年11月25日平度市人民政府作出行政复议决定，责令被告在法定期限内重新作出具体行政行为。2020年3月24日被告作出平综法罚决字〔2020〕GXGT0004号《行政处罚决定书》并依法送达原告，该决定书的处罚内容较之前的处罚已明显减轻，与原行政处罚决定内容明显不一致。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告平度执法局向本院提交了以下证据：证据1.《山东省人民政府关于平度市相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》（鲁政字〔2016〕229号）、《平度市人民政府关于公布平度市综合行政执法局第三批执法权限的公告》，拟证明被告具有查处非法占地的主体资格；证据2.《现场检查（勘验）笔录》及《责令改正违法行为通知书》，拟证明原告违法占地的事实；证据3.《调查（询问）笔录》，拟证明原告确认违法占地建设的事实；证据4.国土资源所出具的《地类证明》《规划证明》《土地权属证明》，拟证明原告的违法建设符合土地利用总体规划；证据5.原告身份证复印件，拟证明原告的身份情况；证据6.《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》各三份及送达回证，拟证明被告已告知原告享有的各项权利；证据7.《关于对刘之中行政处罚听证告知书和行政处罚告知书变更通知》，拟证明被告告知原告文号变更情况；证据8.《行政处罚听证申请书》及听证笔录，拟证明被告根据原告申请进行了听证；证据9.平综罚字〔2019〕GXGT0022号《行政处罚决定书》及送达回证，拟证明被告依法向原告送达了《行政处罚决定书》；证据10.《行政复议决定书》，拟证明平度市人民政府责令被告重新作出具体行政行为；证据11.平综罚告字〔2020〕GXGT0004号《行政处罚告知书》平综听告字〔2020〕第GXGT0004号《行政处罚听证告知书》及送达回证，拟证明被告已告知原告享有陈述、申辩、听证的权利；证据12.平综法罚决字〔2020〕GXGT0004号《行政处罚决定书》及送达回证，拟证明被告依法作出案涉《行政处罚决定书》并已送达给原告。法律依据：《国土资源违法行为查处工作规程》、青岛市自然资源和规划局《行政处罚权裁量标准》。经庭审质证，被告平度执法局对原告刘之中提交的证据的质证意见为：证据1、2、3真实性无异议，对证明事项不认可，证据2和证据3中，住房与住房南侧用地经过自然资源部门认定均为建设用地，住房西侧和住房北侧为设施农用地，被告作出案涉行政处罚并未对设施农用地上的养殖房进行处罚；对证据4无法确认其真实性，并且与本案无关联，被告按照法律规定作出行政处罚；证据5是复印件不能作为有效证据使用，被告并未向原告作出过该《责令限期改正通知书》。原告刘之中对被告平度执法局提交的证据的质证意见为：对证据1的真实性和证明内容无异议，对证据2、3的真实性认可，对证明事项不认可，原告并非违法占地；对证据4、5真实性及证明事项均予以认可；对证据6-9的真实性予以认可，但当时据此作出的《行政处罚决定书》已经被撤销；对证据10真实性予以认可，此证据明确认定案涉养殖用地为设施农业用地，无需办理审批手续，并同时要求被告限期内重新作出行政行为，但是被告未在法律规定期限内作出；对证据11、12的真实性予以认可，但是告知书与最终的决定书中的依据有所不同，虽然涉及到文件裁量标准的生效问题，而且文件内容也基本相同，但被告至少应对变化进行告知，所以原告认为其程序违法，至少是存在程序瑕疵。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2与被告提交的证据相印证，本院予以采信；证据4与本案不具有关联性，本院不予采信；证据5原告未提供原件，本院不予采信；证据3系规章及规范性文件，不作为证据认定。被告提交的证据4，平度市国土资源局古岘国土资源所2019年5月7日出具的《地类证明》《规划证明》与2019年7月11日出具的《地类证明》《规划证明》，对原告所占用的案涉土地的地类情况认定不一致，对该宗土地是否符合土地利用总体规划认定相矛盾。被告未提供证据证明对上述内容进行了核实，亦未提交土地利用现状图和土地利用总体规划图予以佐证，本院不予采信。被告提交的其他证据能够证明其作出被诉《行政处罚决定书》的过程，本院予以采信。经审理查明，被告平度执法局于2019年4月26日对原告刘之中占地现场进行了勘验，制作了《现场检查（勘验）笔录》，对原告制作了《调查（询问）笔录》，2019年5月15日向原告送达了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，被告于2019年7月16日、7月17日对原告送达了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》及《关于对刘之中行政处罚听证告知书和行政处罚告知书变更通知》，8月1日组织了听证，8月13日作出平综罚字〔2019〕GXGT0022号《行政处罚决定书》，8月14日向原告送达。2019年10月11日原告向平度市人民政府提出行政复议申请，2019年11月25日，平度市人民政府作出平政复决字〔2019〕142号《行政复议决定书》，撤销被告作出的平综罚字〔2019〕GXGT0022号《行政处罚决定书》，责令被告在法定期限内重新作出具体行政行为。2020年3月13日被告向原告作出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，2020年3月24日，被告作出平综法罚决字〔2020〕GXGT0004号《行政处罚决定书》，认定原告未经依法批准，擅自非法占用平度市古岘镇后李道村的土地建设住房和养殖房（地（地面硬化其中住房(2010年建，占地面积240平方米)、住房南养殖房(2010年建，占地面积384平方米)非法占用的土地属建设用地，符合土地利用总体规划。该行为违反了《土地管理法》第四十四条的规定，根据《土地管理法》第七十七条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和青岛市自然资源和规划局青自然资规（规）字〔2020〕2号《行政处罚权裁量标准》的规定，作出如下行政处罚：住房和住房南养殖房占地部分，责令退还非法占用的土地，并处非法占用土地每平方米15元罚款，罚款人民币9360元。原告不服，遂向本院提起诉讼。本院认为，《土地管理法》第六十七条第一款规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《国土资源行政处罚办法》第二条规定:“县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序,对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚,适用本办法。”第五条规定:“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖,但法律法规以及本办法另有规定的除外。”根据《山东省人民政府关于平度市相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》（鲁政字〔2016〕229号）、《平度市人民政府关于公布平度市综合行政执法局第三批执法权限的公告》的规定，被告具有在本辖区内行使国土部门行使的法律、法规、规章规定的行政处罚权,系本案适格被告。《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.2规定:“判定违法用地占用地类,应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上,对照标示的现状地类进行判断。违法用地行为发生时,该用地已经批准转为建设用地的,应当按照建设用地判定。执法监督工作机构可以提请地籍管理工作机构进行认定。”9.2.3规定：“判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照。与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，违法用地位于规划城乡建设用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划；与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行对照，违法用地位于土地利用总体规划确定的交通廊道内、独立工矿用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划；与土地利用总体规划文本进行对照，用地项目已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的，应当判定为符合土地利用总体规划。在作出处罚决定前，土地利用总体规划依法作出了重大调整，违法用地的规划土地用途发生重大变更的，可以按照从轻原则判定是否符合土地利用总体规划。执法监察工作机构可以提请国土资源规划管理工作机构进行认定。”本案中，针对原告案涉占用土地的地类情况和是否符合土地利用总体规划，平度市国土资源局古岘国土资源所于2019年5月7日和7月11日分别出具了内容相互矛盾的两份《地类证明》和两份《规划证明》，被告以7月11日的《地类证明》和《规划证明》为依据，认定原告占用的土地属建设用地，符合土地利用总体规划，但被告未提供证据证明对相互矛盾的内容进行了核实，亦未提交土地利用现状图和土地利用总体规划图予以佐证。因此，被告作出上述认定的证据不足。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定:“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂,不能在规定期限内作出行政处罚决定的,经本级国土资源主管部门负责人批准,可以适当延长,但延长期限不得超过三十日,案情特别复杂的除外。”本案中，平度市人民政府于2019年11月25日作出平政复决字〔2019〕142号《行政复议决定书》，责令被告在法定期限内重新作出具体行政行为。根据上述规定，被告平度执法局应当在六十日内作出行政处罚决定,如因案情特别复杂,不能在上述期限内作出行政处罚决定的,经该局负责人批准,可以适当延长。被告于2020年3月24日作出处罚决定,已经明显超过了上述期限,且未提交经过该局负责人批准的延期审批的证据,应当认定处理期限明显违法。针对本案行政处罚超过法定期限的问题，被告在诉讼中称,因疫情防控导致无法在规定的六十日内结案。本院认为,该主张不能自然免除被告的延期审批程序职责,如确实存在上述情况,被告亦应当依法办理延期审批手续。综上,被诉行政处罚决定认定事实主要证据不足,程序违法,依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、(三)项的规定,判决如下:撤销被告平度市综合行政执法局向原告刘之中作出的平综法罚决字〔2020〕GXGT0004号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告平度市综合行政执法局负担。审 判 长  蒋慧敏人民陪审员  初建丽人民陪审员  张如意二〇二〇年七月一日书 记 员  朱 鹏