江苏省泰州市海陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏1202行初62号 原告潘加才，性别××年××月××日生，××族。 被告兴化市综合行政执法局，住所地兴化市丰收**。 法定代表人孙广周，局长。 出庭负责人黄金军，副局长。 委托代理人杨雨明（特别授权），江苏兴华人律师事务所律师。 原告潘加才诉被告兴化市综合行政执法局城建行政处罚一案，于2020年3月12日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月13日立案后，于2020年3月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月28日公开开庭审理了本案。原告潘加才、被告兴化市综合行政执法局的出庭负责人黄金军及诉讼代理人杨雨明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告兴化市综合行政执法局于2019年8月6日作出兴综执限拆字[2019]第AF02号限期拆除决定书，认定原告户未经规划主管部门批准，于2020年期间在兴化市××田街道××花村××组将原有房屋拆除进行翻扩建，其中北侧一处为局部三层砖混结构房屋，面积为340.22平方米；南侧东、西两处砖木结构房屋，东侧一处为“7”字形，面积为30.39平方米，西侧一处东西长3.52米，南北长4.16米，面积为14.64平方米。上述三处房屋合计建筑面积为385.25平方米。该行为未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《江苏省城乡规划条例》第三十八条的规定，属违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《江苏省城乡规划条例》第六十二条的规定，结合市自然资源和规划局函复内容，责令原告户于2019年8月9日18时前自行拆除上述建筑物。 原告潘加才诉称，2019年8月6曰，被告向其邮寄兴综执限字[2019]AF02号限期拆除决定书，责令于2019年8月9日18时前自行拆除。2019年8月8曰，被告向其邮寄兴综执强催字[2019]AF02号督促催告书。被告明知规划冻结，肆意签发违法建设，又以限期拆除决定书予以处罚。本案实际情况是1983年潘国X申请宅基地，获得镇里批准建设于1984年建成，从未发生违建处罚。现南侧平房及院墙均是在2008年前建成，北侧2010年4月旧房改造，经村里批准建楼房，向村里交纳了旧房改造费。从未有过关于违建的说法。目前恰逢拆迁，在另案中已证实杨花周边和杨花村部分土地征收。涉案地块的房屋搬迁补偿方案中明确有符合享受宅基地政策的农民自建住宅因规划冻结未能办理建房手续的规定。请求依法查明事实，撤销被告作出的限期拆除决定书，并判令被告承担本案诉讼费用。 原告潘加才向本院提供了下列证据：1、潘国X户口登记表，证明潘国X系原告父亲，潘国X符合一户一宅，原告继承其房产；2、兴化市规划局于2018年10月22日出具的《关于杨花及兴姜河东路道路建设工程房屋征收项目未经登记的建筑认定和处理》，证明原告房屋客观存在，符合一户一宅，被标注为征收编号A55；3、原告弟弟潘加宝出具的证明，证明原告支付旧房改造费，陪原告去缴费；4、村、镇出具的情况说明复印件，证明2012年之前规划冻结，同时期建房村里同意即可，原告也是一批一起交钱，情况说明上的8个人均为2012年拆迁户，原告为2018年拆迁户；5、手机短信截屏，证明原告报警的情况；6、被告作出的限期拆除决定书及督促催告书，证明被告向原告邮寄上述文书，但督促书上所记载的拆除时间与实际拆除是同日，且原告没有收到强制拆除决定书；7、文书两份，证明原告在另案中曾经提供了现场照片。 被告兴化市综合行政执法局辩称，被告具有在兴化市城市规划区内行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。原告潘加才未经兴化市规划行政主管部门批准、未取得建设工程规划许可证及其他建设许可文件，于2010年期间，擅自在位于兴化市规划区内××田街道××花村××组将原有房屋拆除进行翻扩建，其中北侧一处为局部三层砖混结构房屋，面积为340.22㎡；南侧东、西两处砖木结构房屋，东侧一处为“7”字形，面积为30.39㎡，西侧一处面积为14.64㎡。上述三处房屋合计建筑面积为385.25㎡。上述事实有调查笔录、检查笔录、现场检查照片、兴化市自然资源和规划局函复等证据证实。根据《城乡规划法》第四十条和《江苏省城乡规划条例》第三十八条的规定，建设上述建筑物属于违法建设。依据《城乡规划法》第六十四条和《江苏省城乡规划条例》第六十二条的规定，被告按照《行政处罚法》规定的程序，依法对原告作出了兴综执限拆字[2019]第AFO2号限期拆除决定，限期原告在2019年8月9日18时前自行拆除上述违法建筑物。原告诉讼理由主要是房屋系在潘国X1983年申请的宅基地上，南侧平房及院墙于2008年前建成；北侧楼房经村里批准于2010年4月改造建成，符合“杨花周边和杨花村（兴姜河东路及安置房）土地征收”房屋搬迁补偿方案第五页“享受宅基地政策的农民自建住宅因规划冻结未能办理建房手续”的规定，是合法的房屋。被告认为该诉讼理由和请求均不成立。原告既未提供合法有效的证据证明上述建筑物已获得兴化市城市规划行政主管部门批准或已取得建设工程规划许可证及其他建设许可文件；也未能提供可合法使用宅基地的有关证明材料，故其诉讼理由无事实根据和法律依据，不能成立。综上所述，被告作出的兴综执限拆字[2019]第AFO2号限期拆除决定书，认定事实清楚，适用法律正确，且程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告兴化市综合行政执法局向本院提供了以下证据、依据：1、限期拆除决定书，证明涉案行政行为的情况；2、潘加才身份证明，证明原告系南京市居民；3、调查询问笔录2份；4、现场检查笔录；5、现场勘察平面图；6、建设现场照片4张；7、兴化市自然资源和规划局函复；证据3-7证明违法建设的事实；8、兴政发[2002]62号文件，证明违法建设的地点属于兴化市城市规划区；9、原告于2019年8月4日出具的申请，证明原告申辩的情况，原告承认建房只经过村里批准没有取得合法的建房手续，是在2008年和2010年翻建的；10、案件立案审批表；11、限期整改通知及送达回执；12、案件调查终结报告；13、案件会审记录、案件处理审批表；14、限期拆除事先告知书及送达回执；15、限期拆除决定书送达回执；16、调查人员执法证复印件；证据10-16证明处罚程序合法。 法律依据：1、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条；2、《江苏省城乡规划条例》第三十八条、第六十二条第一款、第二款第五项；3、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十六条至第四十条；4、《省政府法制办公室关于兴化市开展相对集中行政处罚权工作的复函》（苏府法函[2009]167号）；5、《关于兴化市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（泰政复[2009]83号）；6、《市政府关于印发兴化市城市管理相对集中行政处罚权试行办法的通知》（兴政规[2011]5号）第五条二项等相关规定。 经庭审质证，原告提交的证据，被告对证据1的真实性无异议，但对其关联性及证明目的有异议；对证据2的真实性无异议；对证据3的真实性表示无法确认，认为村委会不是批准村民建房的权力部门，该证据不能证明原告翻建房屋的合法性；对证据4有异议，认为系复印件，且印章不完整，并非证明合法使用土地或者合法翻建房屋的有效证据；对证据5的真实性表示无法确认，对其关联性和证明目的有异议，同时认为原告报警与房屋被强拆之间不一定直接关联；对证据6的真实性无异议；对证据7的真实性无异议，但是对现场照片的拍摄时间及关联性有异议，表示无法确认。被告提供的证据，原告对证据3-4的真实性有异议；对证据7的证明目的有异议；对证据11、14认为其没有收到，仅是原告的弟媳看到贴在门上告知；另外对职权提出异议，认为涉案房屋建设较早，而被告系2011年才取得执法权。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据，被告对证据1、2、6、7的真实性无异议，本院依法予以认定；证据3、4不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据若干规定》）中关于证据形式的要求，依法不予认定；证据5能够证明原告于2019年8月9日报警的事实。被告提供的证据，证据1系涉案行政行为，对其合法性将在说理部分予以阐述；原告对证据2、5、6、8、9、10、12、13、15、16未提出异议，本院依法均予以认定；证据3、4的笔录内容对涉案建设的描述均为“大概”，对涉案房屋的具体建设情况并未能作出准确陈述，对该证据是否采信将结合其他证据，在说理部分予以阐述；证据7仅能证明该单位未能查询到原告户房屋的相关手续以及该户已纳入征收范围的事实；被告提供的证据能够形成证据链证明其进行送达，且原告户已知晓，故对证据11、14依法均予以认定。 经审理查明，原告潘加才的父亲潘国X（已故）于上世纪八十年代在原××田镇杨花村建设房屋。此后原告户对上述房屋进行了加建，直至2010年向所在村缴纳部分费用后对上述房屋进行了改建。潘国X去世后，上述房屋由原告潘加才实际使用。后该房屋被纳入征收范围，但原告未能与征收部门达成补偿协议。2019年7月12日，被告根据市房屋征收工作领导小组交办，对原告潘加才涉嫌违法翻扩建行为进行立案审批。同日，被告执法人员对杨花村支书徐兴付、会计徐义涛进行了调查询问，被调查人均陈述，位于杨花村××组潘加才户房屋大概2010年左右翻扩建，原房屋大概有60多平方米，现翻扩建大概有300多平方米，该户翻扩建没有办理建设工程规划许可证，没有经过同意和缴纳相关费用。被告执法人员对涉案房屋进行了现场检查，记载现场情况为：当事人于2010年期间，在兴化市××田街道××花村××组将原有房屋拆除进行翻扩建，经现场测量，北侧一处为局部三层砖混结构房屋，面积为340.22平方米；南侧东、西两处砖木结构房屋，东侧一处为“7”字形，面积为30.39平方米，西侧一处东西长3.52米，南北长4.16米，面积为14.64平方米。上述三处房屋合计建筑面积为385.25平方米。在现场未能联系到当事人，现场已提取照片4张。2019年7月26日，被告向原告发出责令整改通知书，载明：你户于2010年期间，在兴化市××田街道××花村××组翻扩建房屋三处，合计建筑面积为385.25平方米，因未能提供相应的合法手续，该行为已涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》和《江苏省城乡规划条例》的相关规定，现通知你户于2019年7月28日18时前按以下要求自行整改到位：自行拆除上述建筑物，并恢复原状。逾期未按要求整改，本机关将采取相应措施强制整改到位，并视情作出相应的行政处罚。2019年7月29日，兴化市自然资源和规划局向被告作出函复，认为：1、经查阅相关档案资料，我局未查询到庞怀玉、潘加才和刘洪康三户涉及征收房屋（分别位于垛田街道南仇村、杨花村和小戚村）的相关不动产权和规划许可手续；2、该三户市政府已列入征收范围，不可采取改正措施消除对规划实施的影响。2019年8月1日，被告向原告作出限期拆除事先告知书，拟依法对原告户作出限期拆除上述违法建设的处理决定，并告知陈述、申辩和提交证据。并于当日通过留置、现场张贴及发送短信告知的方式送达上述限期拆除事先告知书。针对该告知书，原告于2019年8月4日出具申请书进行陈述申辩。2019年8月6日，被告作出兴综执限拆字[2019]第AF02号限期拆除决定书，并于同日向原告进行邮寄送达。2019年8月8日，被告作出兴综执强催字[2019]第AF02号督促催告书，称如原告户无正当理由仍不对上述催告履行，将在报请兴化市人民政府同意后，予以行政强制拆除，并告知陈述、申辩权。2019年8月9日，兴化市人民政府作出《市政府关于责成垛田街道等单位对潘加才户翻扩建建筑物实施强制拆除的通知》（兴政发[2019]102号），责成垛田街道、市综合行政执法局、自然资源和规划局、住建局、公安局等单位对潘加才户擅自翻扩建的建筑物实施强制拆除。后上述房屋被强制拆除。现原告诉至法院，请求判决撤销被告作出的兴综执限拆字[2019]第AF02号限期拆除决定书。 另查，原告于2020年2月初向本院提起诉讼，请求确认行政机关于2019年8月9日强拆原告房屋的行为违法，其将本案诉请内容与该案一并提交，后经法院释明后作为不同案件予以受理，故而本案于2020年3月13日立案。 本院认为，根据兴化市政府关于印发《兴化市城市规划建设管理规定》的通知（兴政发[2002]62号）的规定，城市规划区是指城市老城区、市区、近郊区、远郊区以及因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。涉案房屋位于垛田镇的杨花村，属于近郊区范围。根据《中华人民共和国城乡规划法》和《江苏省城乡规划条例》的相关规定，在城市、镇规划区内，应取得建设工程规划许可证进行建设。同时根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，还需办理审批手续。根据本案查明的事实，涉案房屋原建于上世纪八十年代，后进行加建，2010年左右又进行了改建。但本案原告在诉讼中既未能提供经过当地政府审批的集体土地使用证、房屋产权登记证书等证据，也未能证明房屋建设时办理建设工程规划许可证等手续，仅提供所谓的村委会证明或证人证言，这不足以证实其房屋是合法的、经审批的建筑。本案中，被告对涉案房屋进行了调查和现场勘验，取得了兴化市自然资源和规划局出具的函复等材料，其在上述调查的基础上，作出被诉限期拆除决定，认定事实清楚，程序并无不当。 但《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项规定，行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。由此可见，人民法院审理行政案件，不仅要对被诉行政行为是否合法进行审查，还要对行政行为裁量是否明显不当进行审查。本案需要注意的是，涉案地块属于后纳入城市规划区范围，实际上在农村无证房屋并不等同于违章建筑，人民法院要根据具体案件进行具体区分，综合考量，作出合理判断。结合各地农村发展程度及行政管理的实际情况，村民在村集体土地上建设房屋普遍存在着只有部分建设手续或者完全缺乏建设手续的客观现实情况，之所以存在此状况是由于社会发展和政府管理的综合原因造成的，不是农村居民能够克服和解决的问题。相反，这种管理现状在很大程度上是行政机关造成的。因此，被告仅以涉案建设房屋未查询到不动产权和规划许可手续，即认定为违法建筑物，不符合客观实际。 涉案房屋已纳入征收范围，且兴化市自然资源和规划局在函复中以此为由认定涉案房屋不可采取改正措施消除对规划实施的影响。另外，被告的立案审批表所记载的案件来源即为，据市房屋征收工作领导小组交办，即因为原告没有能够签订征收补偿协议，行政机关即不遵循法定的组织实施程序，而径行将涉案房屋认定为违法建筑并最终强制拆除。《江苏省城乡规划条例》第六条规定，制定和实施城乡规划，应当坚持以人为本，遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，协调城乡空间布局，改善人居环境和生态环境，促进资源能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，并符合国防建设和防灾减灾的需要，实现城乡经济社会全面协调可持续发展。即城乡规划建设以及执法机关相应的执法行为均应贯彻“以人为本”的理念，保障人民群众有所居、安于所居彰显的是人的基本权利与尊严，亦是依法行政的应有之义。城市管理综合执法部门的执法活动均须以此为依归，方能体现其正当性。本案认定违法建筑并予以拆除的根本原因在于原告未与征收部门达成安置补偿协议，行政机关因而以违建为由，强制推行征收实施工作所致，其执法目的显然不是为了严格土地的管理使用或者加强城乡规划管理，而是为了避开法定的组织实施程序、加快拆除进程，该行政行为的作出不符合法律规范的目的。 另外，本案中，原告户所建房屋虽确属未批先建，但系在原有房屋基础上改扩建，房屋用途系自住，且已纳入征收范围。有权机关在确认该房屋为违建后，作出限期拆除决定并已实际强制拆除，极大的损害了原告户的征收补偿利益。法律并非仅是条文中所罗列的惩处性规定，其最终目的是为了维护人民的权益，保障社会的正常运行。针对原告户的客观情况，被告未充分考虑违法建设人的居住利益，直接作出限期拆除决定必然将对原告户的权益造成过度损害，不符合比例原则的要求，应属明显不当，故对被告作出的限期拆除决定依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项的规定，判决如下： 撤销被告兴化市综合行政执法局于2019年8月6日作出的兴综执限拆字[2019]第AF02号限期拆除决定书。 案件受理费50元，由被告兴化市综合行政执法局负担。此款原告潘加才已预交，被告于本判决生效后30日内给付原告。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（具体账户待递交上诉状后本院另行通知）。 审 判 长  王 玮 审 判 员  张 超 人民陪审员  王凤林 二〇二〇年七月二十八日 书 记 员  窦秀梅