山西省临汾市中级人民法院行政判决书（2020）晋10行终43号上诉人（原审被告）隰县自然资源局，住址：隰县新建路**。法定代表人张惠民，职务：局长。参与诉讼行政机关负责人刘小军，男，副局长。委托代理人翟云德，隰县市场监督局工作人员。被上诉人（原审原告）樊九如，男，汉族，1936年3月9日生，，住隰县现住隰县。被上诉人（原审原告）樊建斌，男，汉族，1968年12月16日生，现住隰县。被上诉人（原审原告）安珍萍，女，汉族，1969年2月28日生，现住址同上。三被上诉人共同委托代理人李华明，山西华尧律师事务所律师。原审第三人乔长青，男，汉族，1960年12月16日生，现住隰县。原审第三人乔元青，男，汉族，1957年9月27日生，现住隰县。原审第三人乔宏青，男，汉族，1970年9月29日生，现住隰县。上诉人隰县自然资源局因与被上诉人樊九如、樊建斌、安珍萍及其原审第三人乔长青、乔元青、乔宏青不动产行政撤销一案，不服山西省霍州市人民法院（2019）晋1082行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月28日立案后，依法组成合议庭，于2020年6月10日公开开庭审理了本案。上诉人隰县自然资源局负责人刘小军，委托代理人翟云德，被上诉人樊建斌、安珍萍及三被上诉人共同委托代理人李华明，原审第三人乔长青、乔元青、乔宏青到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原判认定，樊九如与樊建斌系父子关系，樊建斌与安珍萍系夫妻关系，第三人乔长青、乔元青、乔宏青系亲兄弟关系，乔金柱（已故）系三位第三人的祖父。2019年5月22日第三人乔长青、乔元青、乔宏青向隰县自然资源局提交行政处理事项申请书，申请事项为：一、撤销山西省隰县房地产所给樊九如、李记爱颁发的隰字第070333房屋所有权证书，隰集建（1993）字第070333号集体土地使用证；二、撤销隰县人民政府、隰县城乡建设环保土地委员会给樊九如颁发的N098040号集体土地建设用地使用证；三、撤销隰县人民政府、隰县土地管理局给樊建斌颁发的N098041号集体土地建设用地使用证；四、撤销隰县人民政府、隰县房地产所给樊建斌、安珍萍颁发的200111707010167号房产所有权证；五、撤销隰县人民政府、隰县房地产所给樊九如颁发的200111807010166号房产所有权证。隰县自然资源局于2019年6月11日组织原告与第三人召开了行政处理事项听证，后于2019年9月21日作出隰自然资决（2019）1号行政处理决定书（以下简称处理决定）。处理决定认为：三申请人持有隰县人民政府1950年给其祖父乔金柱颁发的房窑证是发生法律效力的房产手续。樊九如李记爱（已故）隐瞒事实，1993年在登记机关办理的隰字第070333号房屋所有权证、隰集建（1993）字第070333号集体土地使用证没有事实依据，缺乏权属来源。樊（樊建斌）、安（安珍萍）在其后办理的相关房产、土地手续亦应无事实、法律依据。樊九如、李记爱1993年隐瞒真实情况，提交虚假材料，将本属乔家的祖遗房产擅自过户到其名下获取房屋登记的行为，违反了《房屋登记办法》第八十一条之规定，故该行为属非法手段获取房屋登记的违法行为。本着有错必纠、房地一体之原则，依据《房屋登记办法》第八十一条之规定，作出如下处理决定：一、撤销隰字第070333号、200111807010166号、200111707010167号房产所有权证；二、撤销隰集建（1993）字第070333号、NO98040号、NO98041号集体土地建设用地使用证。限被申请人在收到本决定书10日内，主动将撤销的证件交回隰县自然资源局，逾期不交，本决定生效之日起涉案证件作废。该决定作出后，已向本案原告和第三人双方送达。原告不服该处理决定，遂向霍州市人民法院提起诉讼。同时认定，根据隰政办发［2015］61号《隰县人民政府办公室关于整合全县不动产登记职责推进不动产登记工作的通知》、隰编发［2015］13号《关于成立隰县不动产登记中心的》通知、隰办发［2019］30号中共隰县县委办公室隰县人民政府办公室关于印发《隰县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知等文件，隰县自然资源局为隰县人民政府承担不动产登记管理职责的工作部门，内设不动产登记中心，负责全县自然资源和不动产统一确权登记工作。隰县自然资源局于2019年9月21日作出处理决定，使用的《房屋登记办法》第八十一条规定系由建设部2008年1月22日发布，自2008年7月1日起施行的部门规章，2019年9月6日，经《住房和城乡建设部关于废止部分规章的决定》的公布，该《房屋登记办法》自公布之日予以废止。原告樊九如、樊建斌、安珍萍所办理的房屋所有权证书及集体土地建设用地使用证所指向的不动产已于2019年4月30日至5月1日期间拆除。原审法院认为，隰县自然资源局为隰县人民政府承担不动产登记管理职责的工作部门，为县级人民政府所属的具有行政职权的行政机关，且为作出涉案行政处理决定行政行为的行政机关，故其为本案适格主体；樊九如、樊建斌、安珍萍为与被诉具体行政行为有利害关系的公民，亦有权提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。合法性审查具体是指对行政机关作出行政行为的程序是否合法及适用法律、法规、规章是否正确进行审查。首先，行政机关作出具体行政行为时应使用合法有效的法律规范。本案中，被告隰县自然资源局于2019年9月21日依据《房屋登记办法》第八十一条规定作出的行政处理决定书，撤销三原告的房屋所有权及集体土地建设用地使用证。《房屋登记办法》系建设部2008年1月22日发布自2008年7月1日起施行的部门规章。2019年9月6日，经《住房和城乡建设部关于废止部分规章的决定》的公布，该《房屋登记办法》自公布之日予以废止。显然，《房屋登记办法》废止在先，行政行为作出在后，也就是说被诉行政行为系依据废止的法律规范作出，故对其合法性应予否定。本院应该指出的是，被告隰县自然资源局提出的“第三人申请撤销登记在先，《房屋登记办法》废止在后，故房屋登记办法可以适用”的辩解理由是不能成立的。行政行为是由有权行政机关根据其职权作出的对行政相对人产生影响的行为。具体到本案，被告作出行政行为的时间为2019年9月21日，即为作出涉案行政处理决定的时间，而并非第三人提出申请的时间。其次，根据“法不溯及既往”的法律原则，被告隰县自然资源局适用《房屋登记办法》撤销三原告的房屋所有权及集体土地建设用地使用证也属于适用法律、法规错误。“法不溯及既往”是一项基本法律原则，本案中三原告取得房屋所有权证及集体土地建设用地使用证的时间1993年至2001年期间，而《房屋登记办法》自2008年7月1日起施行，故《房屋登记办法》对于在先的房屋产权及集体建设用地使用权颁证行为不具有溯及既往的效力，被告适用该办法对原告的权利登记作出撤销决定，也应认定为适用法律规范错误。再次，就适用《房屋登记办法》第八十一条的前提条件而言，该条规定适用条件为：“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记……”。本案中，隰县自然资源局作为不动产登记机构，在决定中认定樊九如、樊建斌、安珍萍与第三人存在不动产权属纠纷，而隰县自然资源局作为不动产登记机构不具有裁决权属纠纷的职能，其依据自己的调查作出撤证的行政决定，也属于对该条法律规范适用上的错误。最后，基于房屋所有权及集体土地建设用地使用权的权利授予来源的不同。被告隰县自然资源局适用《房屋登记办法》第八十一条的规定，撤销樊九如、樊建斌、安珍萍的房屋登记，同时依据该条撤销了三原告的集体土地建设用地使用权，也属于适用法律错误。综上所述，隰县自然资源局适用《房屋登记办法》第八十一条的规定作出的行政处理决定，属于适用法律、法规错误的情形，依法应予撤销。同时，基于樊九如、樊建斌、安珍萍与第三人之间属于不动产权属之争，而隰县自然资源局作为不动产登记机构并不具有裁决权属纠纷的职能，且涉案房产证指向的房产已灭失，集体土地使用权指向的宅基地原貌也已发生变化，第三人的物权保护亦可另循法律途径解决。故判决隰县自然资源局重新作出行政行为已无必要性，原审法院仅对涉案具体行政行为予以撤销。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十条第（二）项的规定，判决：撤销被告隰县自然资源局于2019年9月21日作出的隰自然资决（2019）1号行政处理决定。案件受理费50元，由隰县自然资源局承担。上诉人隰县自然资源局上诉称，一、一审法院混淆权属争议与侵权法律关系，规避本案审查重点，查明的事实仅是对其查明的事实进行简单引用，不作认定，导致本案审判流于形式；二、关于其撤销涉案证件适用法律是否正确以及是否其有自我纠错的职责问题。一审法院以其具体行政行为作出时规章失效为由认定其适用法律错误不成立。其依据实体从旧，程序从新的原则，适用《房屋登记办法》中有关行政机关自纠程序正确。一审法院以其不具有裁决权属纠纷认定其作出行政决定错误的理由不成立，本案是涉案登记证件对第三人乔长青持有的1950年房窑证还有物权的侵犯，是一种侵犯法律关系，而非权属争议。地随房走，房地一体是我国基本原则，其以《房屋登记办法》第81条之规定撤证正确，行政机关具有自我纠错的权利和职责，其有权纠正违法的行政行为，其发证、撤证都是依法行使管理职责。故其所作撤证决定正确，请求二审法院撤销一审判决，驳回一审原告的诉讼请求。被上诉人樊九如、樊建斌、安珍萍等辩称，1、关于实体问题。其既没有隐瞒事实，更没有提供虚假材料，理由是，从隰县自然资源局行政处理决定书第三页末可以清楚的证明1993年换发证件时，原审第三人和隰县自然资源局是知情的，在知情的情况下，其换发了证件，并没有证据证明其提供了虚假材料。其持有的1950年的房窑证，截至到今天已经半个世纪了，在此期间，其有证据证明对其持有的房窑证，所载明的土地及房屋一直进行占有、使用、维护。从1993年换证到1996年房屋进行大改造，到1998年房屋进行小改造，2009年邻居破土动工发生争议，其一直在行使权力，其中2013年因为房屋西边发生塌陷，对底下的道路通行安全造成威胁，曾向政府打过报告。发生塌陷的区域就是原审第三人所主张的房屋的位置，结合其提供的其他证言，可以反映出其在持续的主张权利，反过来讲，原审第三人所主张的房屋及土地所有权只有房窑证来证明，且是1950年的房窑证，第三人所主张的房屋面积是400.4平米，而其主张的房屋面积是454平米。从数字上看，其的房屋面积无法包含原审第三人所主张的房屋面积，所以其认为原审第三人所主张的房屋自始至终就不存在。2、关于程序问题，行政处罚决定严重违反了程序。作出处理决定时所依据的《房屋登记办法》已经明令作废，而《不动产登记暂行条例》已经生效。隰县自然资源局在明知《房屋登记办法》作废的前提下，依然以此作出处罚决定，对《不动产登记条例》置之不理，其依据是错误的。即使《房屋登记办法》有效，撤销证件的前提是隐瞒事实，提供虚假材料等，已经得到行政机关司法机关的确认，但是本案中并没有此前提条件。处罚决定的听证程序严重违法。听证程序基本原则是听证主持人员和行政处罚决定的调查人员是相分离的，该处罚决定听证人员和调查人员是一体的，并没有进行分离和回避。综上，上诉人隰县自然资源局作出的决定无论从实体、程序上都存在违法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人乔长青、乔元青、乔宏青述称，其继承了祖父乔金柱的房产，并持有隰县人民政府1950年颁发的《房窑证》，1993年樊九如将乔金柱的房产、土地登记在樊九如及其妻子名下。1999年9月，樊九如在土地部门办理了土地使用证，将前仓13号西户乔金柱的房屋分户到其子樊建斌名下，东户仍登记在樊九如名下，2001年8月，被上诉人在隰县房地产所办理了房产分户登记，其找到隰县自然资源局，由该局做出处理决定，维护了其合法权益。一审判决不符合本案事实，一是樊树德与本案樊九如系兄弟关系，樊树德有1950年的房窑证，樊九如没有，其有1950年其祖父乔金柱的房窑证，该房窑证北至樊亮（系樊树德之父），证明其祖父与樊树德是共院的。1993年被上诉人樊九如向登记部门提供的樊树德的房窑证与隰县自然资源局从档案馆调取的1950年樊树德的房窑证不同，前者提供给登记部门的樊树德房产手续备考栏中的“两家共院”中的“两”字缺失。登记档案中也没有樊树德的房产、土地过户到樊九如名下的赠与或者转让协议。1993年办理证件的现场勘测图中，登记机关工作人员标注有“纠纷”二字。其与被上诉人两家共院（四合院）四至问题。从1950年双方房窑证来看该院的坐落位置均位于仓山西南角。因乔、樊两家共院，且樊树德占有北房（四合院正房），故被上诉人持有的房窑证是以乔、樊两家为整体划分的四至，该四至体现不出乔宅。而其乔家四至是以南房基三间（不属正房）为准划分四至的，故房产证四至上有北至樊亮。二是隰县自然资源局作出的撤销涉案证件适用法律正确且具有自我纠错的职能。其持有1950年其祖父合法有效的房窑证，其向隰县自然资源局主张撤证，是对其合法物权的主张，隰县自然资源局的行政撤销是一种自我纠错行为，该处理决定合法正当。另外，其申请撤证时，《房屋登记办法》有效，应以其提出撤证时规章是否有效作为适用法律正确与否的判断标准。故一审判决错误，请求撤销一审判决，驳回原告诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是上诉人隰县自然资源局所作的处理决定是否正确。本案系上诉人隰县自然资源局根据原审第三人申请对被上诉人的房屋登记和土地登记所作的行政撤销行为。隰县自然资源局具有不动产登记的法定职责，其不管是登记还是自我纠错都应当依照现行有效的法律规定进行。2015年3月1日起施行的《不动产暂行条例》（以下简称暂行条例）和2016年1月1日起施行的《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称实施细则）均规定了不动产登记的内容、条件、权限和程序。应当明确的是，尽管登记是行政机关作出的行政行为，但登记确定的不动产物权变动事项，涉及民事权益问题，在认为登记错误的情况下，按照私法自治的原则，必须由当事人提出请求。暂行条例和实施细则同时也对证明登记簿错误的材料和申请办理程序作出了明确规定。暂行条例第十四条第二款第（三）项规定“属于下列情形之一的，可以由当事人单方申请……（三）人民法院、仲裁委员会生效法律文书或人民政府生效的决定等设立、变更、转让、消灭不动产权利；……（六）申请更正登记或者异议登记的；”实施细则第十九条规定“当事人可以持人民法院、仲裁委员会的生效法律文书或者人民政府的生效决定单方申请不动产登记。”实施细则第七十九条至第八十四条则规定了更正登记和异议登记的具体内容。当事人单方认为不动产登记错误，要求撤销，只能依照上述规定进行。上诉人隰县自然资源局所作处理决定超出了不动产登记的法律规定。其次，上诉人隰县自然资源局所作处理决定缺乏法律依据。《房屋登记办法》是在统一不动产登记实行前由负责房屋登记管理的建设部门发布的部门规章，上诉人处理决定作出时，该登记办法已经失效，不能作为处理决定依据。处理决定引用的《房屋登记办法》第八十一条也明确规定，房屋登记机构作出行政撤销登记行为必须以司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明为依据。原审第三人所持1950年房窑证并非依据现行有效的法律规定作出的具有法律效力的公文证书，原审第三人也并非房窑证上的权利人，处理决定采用的证明登记错误的材料明显依据不足。综上，一审法院认为上诉人隰县自然资源局所作处理决定超越自身职权、适用法律错误的理由正确，本院予以维持。原审第三人认为与被上诉人在所登记的不动产范围内存在权属争议，应通过能够实现物权保护的民事法律途径进行。上诉人所提上诉理由，原审第三人的陈述意见均缺失事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人隰县自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长 柴卫红审判员 靳红萍审判员 梁祥伟 二〇二〇年七月十三日书记员 张婷婷