河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初542号原告罗志杰，男，1969年9月1日出生，汉族，住郑州市中原区。委托代理人杨念平，北京在明律师事务所律师。委托代理人李群杰，北京在明律师事务所律师。被告郑州市中原区人民政府，住所地郑州市桐柏路**，统一社会信用代码11410102747445809N。法定代表人李晓雷，区长。委托代理人刘伟，郑州市中原区中原西路街道办事处工作人员。委托代理人高清晓，河南荣元律师事务所律师。第三人郑州市中原区中原西路街道办事处罗庄村民委员会，住，住所地郑州市中原区中原中路**和昌大厦**一社会信用代码54410102ME20555162。法定代表人罗沛松，主任。委托代理人高清晓，河南荣元律师事务所律师。委托代理人郭照方，河南荣元律师事务所律师。原告罗志杰认为被告郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）未按照约定履行行政协议，于2020年5月19日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月19日立案后，依法向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月17日公开开庭审理了本案。原告罗志杰及其委托代理人李群杰，被告中原区政府的委托代理人刘伟、高清晓，第三人郑州市中原区中原西路街道办事处罗庄村民委员会（以下简称罗庄村委会）的委托代理人高清晓、郭照方到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告罗志杰诉讼请求：1.依法判令被告履行与原告签订的《罗庄城中村改造安置区项目个人住宅面积置换商务办公面积协议》（编号：3-010）（以下简称置换协议），即向原告给予置换位于秦岭路与洛河西路交叉口西南角周新庄罗庄安置区内5号楼南楼11层04号商务办公用房；2.本案的诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告为罗庄村村民并在该村拥有合法房屋，因罗庄村城中村改造拆迁安置项目被纳入征收范围内，原告于2010年5月与被告设立的临时机构中原区罗庄村城中村改造指挥部（以下简称罗庄城中村改造指挥部）签订了《拆迁补偿安置协议》，对原告宅基地及地上房屋等附属物的补偿安置及过渡费发放等均作了明确约定。2015年4月2日，罗庄城中村改造指挥部及罗庄村委会进行公示，告知被征收人：经村委会与区城中村改造指挥部积极协调，指挥部同意回迁户以1：1的比例用安置住宅用房置换商务办公房。要置换的商务办公房位于：秦岭路以西、伊河路以北、华山路以东、洛河西路以南周新庄罗庄安置区内5号楼南单元5-20层。原告于2015年4月8日与罗庄城中村改造指挥部及罗庄村委会签订了置换协议，根据该协议约定，被告应当依约向原告给予置换位于秦岭路与洛河西路交叉口西南角周新庄罗庄安置区内5号楼南楼11层04号商务办公用房，置换商务办公面积165.8平方米，置换后乙方（即原告）应安置住宅面积74.2平方米。甲方（即被告）负责安置房屋的建设，按国家规定建设标准建成后交付乙方。目前前述置换商务办公用房于2018年底建设完成，然而被告在已经具备对原告进行置换房屋的条件下，拒绝履行对原告置换商务办公房的协议义务。原告认为，原告与被告就置换商务办公房问题充分协商并与其达成被诉协议，该协议应受到我国《合同法》保护；同时，作为行政协议，又应当保持行政行为的严肃性和保护公民信赖利益。因此，行政协议双方均应当严格履行。现被告在无法定正当事由的情况下，无故拒绝履行协议，违反法律规定和协议约定。综上所述，被告怠于履行行政协议的行为侵害了原告的合法权益，原告为维护自身合法权益，提出本诉，请求依法支持原告的诉讼请求。原告罗志杰向本院提交了以下证据、依据：1.罗庄村置换商务办公房实施方案；2.致广大群众的一封信；3.置换协议。证明：原、被告按照被告制定的置换方案，签订了对涉案商务办公用房的置换协议；原告对涉案房屋享有合法物权，且如对外出租，应当由原告与承租人签订租赁合同，被告擅自出租，构成违约。4.关于周新庄安置区5号楼租赁招标情况的公告。证明：罗庄城中村改造指挥部与罗庄村委会于2019年7月31日发布《公告》，然而早于2019年6月28日即与河南巨正公司签订租赁合同，侵害原告基本知情权。5.涉案房屋周边房源招租网络截图。证明：被告与承租人签订租赁协议的租金标准，严重低于市场租赁价格。6.涉案房屋设计图纸、现状图片。证明：涉案房屋可以独立分割，分别出租；房屋现状与双方签订涉案协议时设计图纸基本一致，应当依协议约定向原告交付房屋；涉案楼房各层房屋均可独立出租使用，并不影响其他房屋出租利益。被告中原区政府辩称：一、罗志杰与罗庄城中村改造指挥部、罗庄村委会签订置换协议的时间为2015年4月8日，早于现行《行政诉讼法》的实施时间，故本案不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回原告的起诉。现行的《中华人民共和国行政诉讼法》的实施时间为2015年5月1日，置换协议的签订日期为2015年4月8日。对于2015年5月1日之前行政机关和公民、法人或者其他组织签订的协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，原则上由当事人通过民事诉讼的方式进行救济。2015年5月1日修改实施的《中华人民共和国行政诉讼法》虽然将房屋征收补偿协议纠纷纳入行政诉讼受案范围，但依据法无明文规定不溯及既往的原则，故本案的起诉不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回其起诉。二、中原区政府不是本案的适格被告，依法应驳回对中原区政府的起诉。根据2020年5月14日河南省高级人民法院颁发的《河南省高级人民法院关于依法准确确定行政案件被告的指导意见（试行）》第一条第七款：“市、县级人民政府已作出房屋征收决定，对具体实施房屋征收与补偿工作过程中的强制拆除、签订协议等行为，被征收人不服提起诉讼的，以市、县级人民政府确定的房屋征收部门为被告。征收实施单位受市、县级人民政府确定的房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。”罗志杰属于被征收人，其针对征收与补偿过程中签订的协议提起诉讼，应以房屋征收部门为被告，中原区政府不是本案的适格被告，依法应驳回对中原区政府的起诉。三、置换协议中约定置换的商务办公房为“欲置换商务办公房”，并非最终确定的商务办公房。并且，安置房屋的分配涉及公共利益，如在未完成整体调查和裁量的情况下贸然进行分配，易引发激烈的社会矛盾、损害社会公众利益，原告的诉讼请求不应予以支持。置换协议第二条明确约定：“乙方欲置换的商务办公房”，第五条约定：“甲方（罗庄城中村改造指挥部）负责安置房屋的建设、分配和调剂”，故置换协议约定的办公房只是临时的一种分配，并非最终确定的结果。同时，由于安置房屋的结构、面积、位置等方面的差异，造成房屋的市场价值差异巨大，安置房屋可能造成被安置户之间利益的显著差别，并进而引起各种社会矛盾。为维护社会公共利益，在安置过程中需通过调查和裁量对安置户进行整体分配和调剂，根据利害关系人的选择作出最终的置换决定，原告要求向其交付临时分配的房屋，显然系置广大被安置人员的利益于不顾，依法应驳回其诉讼请求。四、涉案商务楼已取得占绝大部分面积的村民的授权，将涉案商务楼整体出租，并约定由承租方向安置居民支付装修期一年的过渡费（免租期），原告也已收到该过渡费，这在事实上已经证明罗庄城中村改造指挥部和罗庄村委会按置换协议的约定向原告履行了交付房屋义务。如单独再向原告分割交付小面积商务房，必将影响商务楼的整体使用价值，损害大部分村民的合法权益。因后期建设资金及安置费紧张，为保障安置户的利益并提高房产使用价值，在房屋主体完成后罗庄村委会根据置换协议第六条的约定已取得占绝大部分面积的村民的授权，将涉案商务楼房屋整体出租，引进“高、新、尖”类企业，获得了一年的安置过渡费，稳定了安置村民并保障了安置户的利益。原告要求单独向其交付小面积办公商务房的义务，不利于增加房屋租赁价值且会损害大部分村民的利益。在考虑社会公共利益的前提条件下，对商务办公房进行整体出租符合行政法的比例原则，最大限度内保护了安置户的利益。综上，本案不属于行政诉讼受案范围，中原区政府不是本案的适格被告，原告要求中原区政府分割交付小面积商务房损害社会公共利益，故为维护社会稳定及社会公共利益，应驳回原告对中原区政府的起诉。第三人罗庄村委会述称：一、罗志杰与罗庄城中村改造指挥部、罗庄村委会签订置换协议的时间为2015年4月8日，早于现行《行政诉讼法》的实施时间，故本案不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回原告的起诉。二、置换协议中约定置换的商务办公房为“欲置换商务办公房”，并非最终确定的商务办公房。并且，安置房屋的分配涉及公共利益，如在未完成整体调查和裁量的情况下贸然进行分配，易引发激烈的社会矛盾、损害社会公众利益，原告的诉讼请求不应予以支持。三、涉案商务楼已取得占绝大部分面积的村民的授权，将涉案商务楼整体出租，并约定由承租方向安置居民支付装修期一年的过渡费（免租期），原告也已收到该过渡费，这在事实上已经证明罗庄城中村改造指挥部和罗庄村委会按置换协议的约定向原告履行了交付房屋义务。如单独再向原告分割交付小面积商务房，必将影响商务楼的整体使用价值，损害大部分村民的合法权益。综上，应驳回原告对罗庄村委会的起诉。被告中原区政府、第三人罗庄村委会向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1.置换协议、补偿安置协议；2.罗庄民委会、河南巨正酒店管理有限公司和中原区中原西路街道办事处于2019年6月28日签订的房屋租赁合同。证明目的：1.中原区政府不是涉案协议的合同相对方，也不是涉案商铺的出租方，更不是协议中约定的向原告交付商铺的主体；2.依据《河南省高级人民法院关于依法准确确定行政案件被告的指导意见（试行）》第一条第七款之规定：“市、县级人民政府已作出房屋征收决定，对具体实施房房征收与补偿工作过程中的强制拆除、签订协议等行为，被征收人不服提起诉讼的，以市、县级人民政府确定的房屋征收部门为被告。征收实施单位受市、县级人民政府确定的房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。”故中原区政府不是本案适格被告，依法应驳回原告的起诉。第二组证据：1.（2018）最高法行申7744号行政裁定书。证明目的：1.本案不属于行政诉讼的受案范围；2.置换协议的签订日期在2015年5月1日之前。对于2015年5月1日之前行政机关和公民、法人或者其他组织签订的协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，原则上由当事人通过民事诉讼的方式进行救济，故本案依法应驳回原告的起诉。第三组证据：1.安置房屋置换商务办公房申请；2.罗庄村委会及周新庄村民委员会分别出具的说明；3.周新庄与罗庄的村民向周新庄村民委员会及罗庄村委会出具的授权委托书共61份；4.中标通知书（招标编号：WX2019-0430号）；5.罗庄村委会、河南巨正酒店管理有限公司和中原区中原西路街道办事处于2019年6月28日签订的房屋租赁合同。证明目的：1.原告提交的申请书中已载明涉案5号商务楼需整体出租；2.**商务楼安置的不仅有罗庄村村民，还有周新庄村民。在房屋主体完成后，罗庄村委会根据置换协议第六条的约定取得占总面积58.3%、周新庄村委会取得占总面积97.4%的村民同意的情况下将涉案商务楼房屋整体出租；3.因后期建设资金及安置费紧张，为保障安置户的利益并提高房产使用价值，引进“高、新、尖”类企业，在将房屋进行整体出租的同时获得了一年的安置过渡费，稳定了安置村民并保障了安置户的利益；4.在考虑社会公共利益的前提条件下，对商务办公房进行整体出租符合行政法的比例原则，最大限度内保护了安置户的利益。原告要求向其单独、分割交付商铺的诉讼请求不利于增加房屋租赁价值且会损害大部分村民的利益。第四组证据：1.2019年11月-2020年1月罗庄置换商务楼过渡费名单；2.2019年12月27日、2019年12月30日、2020年4月2日、2020年4月3日的郑州银行企业客户电子回单。证明目的：原告已收到装修免租期期间的过渡费，这在事实上已经证明指挥部和罗庄村委会按《置换协议》的约定向原告履行了交付房屋义务。经庭审质证，原告对被告及第三人提交的证据质证如下：第一组证据：证据1证明目的有异议。涉案行政协议为原告与被告设立的临时机构罗庄城中村改造指挥部签订，法律责任应当由被告承担，被告主体适格。另外，根据双方协议约定，首先，确定了置换房屋的位置、房号、面积等基本信息，约定确定、唯一。其次，协议亦明确置换后所得商务办公房由原告委托被告或村委会整体出租，租赁的权利义务由原告与承租方另行约定。再次，协议第5条明确约定“甲方按国家规定建设标准建成后交付乙方”，可见，被告具有向原告进行交房的义务。因此，被告在未获得原告委托的情况下，直接与承租人签订承租合同，违反双方约定。应当先向原告交付房屋，再由原告签订租赁协议。证据2合法性、证明目的不认可。哪个主体与承租人签订租赁协议与本案协议签订主体应当履行协议交房义务非同一法律关系，被告与原告签订置换协议，则被告当然为本案被告。第二组证据：三性、证明目的不认可。2015年修订的行政诉讼法将行政协议列入行政诉讼受案范围，并非扩大了受案范围，而是对行政协议具有行政性特征的确定。且最高人民法院第一巡回法庭作出会议纪要，明确了2015年5月1日签订的行政协议产生纠纷属于行政诉讼范围。第三组证据：证据1证明目的不认可。申请中，原告明确了出租的权利义务应当由原告作为承租人与出租人签订协议，即使房屋整体出租，被告应当先交房后，由原告进行出租行为；证据2、3合法性、关联性、证明目的有异议。第一，被告未证明提交的授权委托书系确定与被告签订置换协议的村民，未证明委托人的身份；第二，未证明委托人的置换面积是否与《证明》内容一致；第三，有部分授权委托书系委托给周新庄村民委员会，但签订《房屋租赁合同》的主体为罗庄村委会；第四，与罗庄村委会签订的委托书大部分没有签订日期，不能证明是签订委托书后进行的招标和协议签订；第五，委托人是否委托招标、是否委托签订承租协议，与原告无关。其授权范围仅限于委托人的房屋，与原告无关。且能够证明被告在签协议前知道应当得到其他村民的委托，但被告未得到本案原告的委托，能够证明被告的行为违法。证据4、5合法性不认可，罗庄村委会在未取得原告授权的情况下，即开始进行招标以及签订租赁合同行为。一方面证明，涉案房屋已经具备交付使用条件，应当交由原告处分；另外，相关主体的招标及对外租赁行为处分了本应当由原告享有物权的房屋，构成无权处分。根据合同第三条第三款约定，甲方确保所有租赁标的物的产权所有人授权甲方出租该标的物。故授权委托书中要求罗庄村委会需得到所有村民的授权才能够进行出租。最后，租赁协议中租金标准严重低于市场价，侵害了原告的合法权益。第四组证据：关联性、证明目的不认可。根据双方置换协议约定，被告在实际向原告交房之前应当按照16元每平每月的标准向原告支付过渡费。承租公司向罗庄村委会如何支付租金等款项，与原告无关。亦不能证明以上款项为原告同意被告出租其办公用房的意思表示。被告对原告提交的证据质证如下：对于证据1、2：1.对该两项证据的关联性、证明目的有异议；2.该两项证据均与中原区政府无关，中原区政府不是本案适格被告；3.证据2恰恰证明了罗庄村委会早已于2015年4月2日告知罗庄村村民，涉案商铺将以毛坯房形式整体出租，由承租方进行装修、管理。事实上，涉案**商务楼安置的不仅有罗庄村村民，还有周新庄村民。在罗庄村委会取得占总面积58.3%、周新庄村委会取得占总面积97.4%的村民同意的情况下，将大楼整体出租，系基于社会公共利益，原告要求向其分割、单独交付商铺的行为显然损害了社会公共利益。对于证据3：1.对该证据的关联性、证明目的有异议。2.中原区政府不是该协议的合同相对方，出租涉案商铺的主体也不是中原区人民政府，故中原区政府不可能存在违约行为；3.根据该协议第五条之约定，向原告交付房屋的主体为罗庄城中村改造指挥部而非中原区政府、罗庄村委会，故无论是从社会公共利益的角度出发还是从合同约定的相对方来看亦或是依据《河南省高级人民法院关于依法准确确定行政案件被告的指导意见（试行）》第一条第七款之规定，原告要求中原区政府向其交付涉案商铺的诉讼请求既损害公共利益又无合同、法律依据，依法应驳回其对中原区政府的起诉。对于证据4：对该证据关联性有异议，与中原区政府无关。对于证据5：1.对该证据的关联性、合法性、真实性均有异议；2.原告提交的证据不能反映涉案商铺的实际市场价格，地理位置，地理位置型、装修等均是导致租金出现差异的因素，且涉案商铺的出租系经过合法的招标程序；同时，该证据与原告的诉讼请求并无关联，依法不应予以采信。对于证据6：1.对该证据的关联性、合法性、真实性均有异议；2.该照片不能反映涉案5号商务楼的实际情况；3.涉案商务楼的最终分配方案尚未决定，是否给原告分配其所诉的房屋尚不确定；4.目前，涉案商务楼的大证还未办出，消防验收还未通过，房屋根本无法交付。如果原告提供的照片是真实的，那么也能看出装修施工均已暂停，房屋无法进行交付，依法应驳回原告的诉讼请求。第三人罗庄村委会对原告提交的证据质证如下：对于证据1、2：真实性没有异议，关联性、证明目的有异议，具体同中原区政府质证意见。对于证据3：1.对该证据真实性没有异议，关联性、证明目的有异议；2.根据该协议第六条明确约定：“乙方（原告）置换后所得商务办公房原则上由乙方委托甲方（拆迁指挥部）或丙方（罗庄村委会）以毛坯房整体出租，出租后由承租方统一管理经营。”涉案**商务楼安置的不仅有罗庄村村民，还有周新庄村民。在罗庄村委会取得占总面积58.3%、周新庄村委会取得占总面积97.4%的村民同意的情况下，将大楼整体出租，系基于社会公共利益，原告要求向其分割、单独交付商铺的行为显然损害了社会公共利益。3.其余意见同中原区政府质证意见。对于证据4：1.真实性没有异议，证明目的有异议；2.该公告的内容系对5号商务楼的招标结果进行公示，也即罗庄村委会是通过公开招标的方式与河南巨正酒店管理有限公司签订的租赁合同，罗庄村委会已尽到了告知义务。更何况，原告提供的证据1、证据3中均已证明关于5号商务楼整体出租事宜罗庄村委会早已告知原告，罗庄村委会并未侵犯原告的基本知情权，反而是及时履行了出租结果的告知义务。对于证据5：1.对该证据的关联性、合法性、真实性均有异议；2.根据罗庄村委会、河南巨正酒店管理有限公司、中原区中原西路街道办事处签订的《房屋租赁合同》第五条约定，巨正酒店享有10个月的免租装修期，在毛坯房整体出租的情况下，租赁方享有装修免租期符合市场的交易习惯。但罗庄村委会为了维护整体村民的利益，在《房屋租赁合同》第八条中同时要求巨正酒店另行支付罗庄村共计75户12个月的过渡费共计2889884.16元，故该租金标准并未低于市场租赁价格，而是维护了罗庄村安置居民的整体利益；3.其余意见同中原区政府质证意见；对于证据6：原告提交的图纸只显示户型及面积，其他不显示，其余意见同中原区政府质证意见。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据5、证据6真实性无法确认，不予采信。被告及第三人提交的第二组证据与待证事实没有关联，不予采信。原告、被告及第三人提交的其他证据，能够反映案件真实情况，与待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，均可以作为认定案件事实的证据。经审理查明，罗庄城中村改造指挥部（甲方）与原告罗志杰（乙方）、罗庄村委会（丙方）于2015年4月8日签订置换协议，该协议约定：乙方欲置换的商务办公用房位于秦岭路与洛河西路交叉口西南角周新庄罗庄安置区内5号楼南楼11层04号。乙方自愿将个人在罗庄城中村改造中所得安置住宅用房按照置换面积1：1的比例，置换成商务办公用房。置换商务办公面积165.8平方米。甲方负责安置房屋的建设、分配和调剂，按国家规定建设标准建成后交付乙方。甲方和丙方协调乙方与承租方签订出租合同。乙方置换后所得商务办公房原则上由乙方委托甲方或丙方以毛坯房整体出租。出租后，由承租方统一管理、经营，相关权利和义务在甲方或丙方监督下，由乙方与承租方另行约定。本协议为原拆迁补偿安置协议的补充协议，两协议合并执行有效。回迁安置面积误差的处理和房产证的办理等按原协议条款执行等。经中原区中原西路街道办事处周新庄村民委员会、罗庄村委会招标，河南巨正酒店管理有限公司中标周新庄安置区五号楼（商务楼）招商招租项目。2019年6月28日，罗庄村委会（甲方、出租方）与河南巨正酒店管理有限公司（乙方、承租方）签订房屋租赁合同，该合同约定：甲方将包括案涉房屋在内的房屋出租给乙方。甲方需确保所有租赁标的物的产权所有人授权甲方出租该租赁标的物，甲方有权签署本租赁合同，否则甲方需承担责任。本院认为：一、案涉协议虽然签订于2015年5月1日之前，但是，当时的法律、法规及司法解释并未明确规定该类协议属于民事诉讼的受案范围，现原告提起行政诉讼，人民法院应予受理。二、中原区政府是适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。罗庄城中村改造指挥部系被告中原区政府组建，故本案中，中原区政府是适格被告。三、案涉协议是当事人真实意思表示，不违反法律的禁止性规定，该协议合法有效，被告中原区政府应当全面履行该协议约定的义务。被告应当向原告交付涉案协议约定的办公用房，由原告与承租人具体约定租赁事宜，其擅自将应属于原告所有的房屋进行出租，违反协议约定。但是，考虑罗庄村委会已经将案涉房屋出租给河南巨正酒店管理有限公司，且案涉房屋是否符合交付条件尚不明确，客观上导致原告提出的交付案涉房屋的诉讼请求，无法履行。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，判决如下：责令被告郑州市中原区人民政府在本判决生效后60日内采取补救措施。案件受理费50元，由被告郑州市中原区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院交纳上诉费，并将交费凭证提交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  崔航微审判员  姚付良审判员  董正方二〇二〇年七月二十七日书记员  乔梦龙