山东省济宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁08行终176号 上诉人（原审原告）公冶**，男，汉族，1976年10月1日出生，住嘉祥县。 被上诉人（原审被告）嘉祥县梁宝寺镇人民政府，住所地嘉祥县梁宝寺镇政府驻地。 法定代表人伊东君，镇长。 委托诉讼代理人高奎，山东祥城律师事务所律师。 上诉人公冶**因与被上诉人嘉祥县梁宝寺镇人民政府（以下简称梁宝寺镇政府）房屋行政强制及行政赔偿一案，不服嘉祥县人民法院（2019）鲁0829行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，2017年8月9日，山东省住房城乡建设厅、山东省发展改革委、山东省财政厅、山东省国土资源厅联合下发了《关于公布2018年棚户区改造项目的通知》，嘉祥县梁宝寺矿区避险安置项目一期被列为2018年度全省棚户区改造计划，原告所在的***村在该棚户区改造项目的范围内。该村整村搬迁后，旧村土地仍属于该村集体所有。2017年8月29日，被告梁宝寺镇政府下辖的压煤村庄搬迁办公室制定了《梁宝寺镇***村过渡搬迁安置实施方案》，该《方案》的主要内容为：搬迁方式采取村庄整体过渡搬迁安置的方式，村民采取自主租房投亲靠友等多种方式进行安置，《过渡搬迁补偿安置协议》签订后拆除原有房屋，新区建成后予以回迁安置。回迁位置为位于梁宝寺镇坑塘村南、××北的运河花苑。选房原则：1、结合***村实际，实行“一户一宅一选房”，即在梁宝寺××××本村常住农业户口，符合立户条件，且村内有固定院落的，每户每宅对应安置一套楼房；2、***村男性村民年满16周岁（截至2017年12月31日），经审核后可申请一套楼房；……。回迁房屋的户型及选定方法为：新区楼有121平方米（高层）116平方米97.5平方米61.4平方米（电梯老年房）四种户型。回迁房确定后，新房实际面积以房产测绘中心确认的面积为准。谁先签订协议并交房，谁优先选择房屋户型。新区楼房均价原则上按照成本价，各楼层价格按照楼层差价进行计算，储藏室价格原则上按照成本价。搬家费为村民搬迁每院发放600元。过渡安置费：过渡期计划为18个月，先支付搬迁户12个月的过渡费，按每人每月140元的标准进行发放（以公历2017年9月10日的人口为准），发放日期从《过渡搬迁补偿安置协议》签订之日算起，至新区建成通知上房为止。如上房时间超过12个月，仍按每人每月140元的标准进行发放，支付时间按实际过渡期计算。奖励办法：9月13日至9月19日，签订《过渡搬迁补偿安置协议》，每处院落奖励8000元；9月20日至9月24日，签订《过渡搬迁补偿安置协议》，每处院落奖励6000元；9月25日至9月28日，签订《过渡搬迁补偿安置协议》，每处院落奖励4000元；9月29日以后，因被拆迁户主观原因，未签订拆迁补偿安置协议，又不配合过渡安置的，由***村委会依法予以拆除，损失自负，同时不再享受任何奖励。搬迁奖励搬家费12个月过渡费在《过渡搬迁补偿安置协议》签订时一并结清。该方案中同时规定了相关回迁安置补偿政策与“新四村”（桑东桑西曹核孙刘庄）相一致，而“新四村”的回迁安置政策至今尚未制定。对于上述《方案》中规定的选房原则被告方解释为，因老年房较少，实际执行选房原则为，只有夫妻双方满60周岁的方可选择老年房，其他村民则不能选。但夫妻双方满60周岁的也可选择其他户型。对于上述《方案》中规定的过渡安置费的支付问题被告解释为，现行一次性支付的12个月的过渡费起止期限是从2018年1月1日至2018年12月31日。但2018年1月1日后签订协议的，以签订协议之日至2018年12月31日进行计算实际过渡期限。自2019年1月1日起至上房为止，每人每月过渡费按双倍支付。对《方案》中规定的可选房源问题，被告解释为现因回迁小区的规划设计发生改变，原97.5平方米的户型不再建设，可选户型仅剩其他三种。对于房屋及地上附属物的补偿标准及补偿方式该方案并未规定，被告实际执行的政策为对每户的房屋及地上附属物委托评估机构进行评估，其中对每户的地上附属物不再具体核定，而是统一按照每户房屋总价值的15％计算。并只对同意签订《过渡搬迁补偿安置协议》的户送达相应的评估报告。房屋及地上附属物的补偿款在上房时一并结算。原告在***村有住宅一处，宅基地面积为264平方米，房屋及楼梯、厕所共计208.3平方米。因原告对补偿标准有异议，未与被告签订《过渡搬迁补偿安置协议》。2019年4月16日，被告将原告的房产强行拆除，原告不服诉来法院。另查明，被告向***村村民发放的过渡搬迁明白纸及被告与***村其他村民所签订的***村搬迁补偿安置协议中，除《方案》中所规定的搬家费、搬迁奖励及过渡安置费外，其他选择过渡搬迁安置的村民还享有以下奖励及补助：每处院落务工补助4000元；生产运输工具补助每人640元(3公里以内)；搬迁安置奖励每人6000元；搬迁拆房奖励每平方60元；燃气初装费每处院落奖励3000元；联名抓阄上房奖励每户2000元，散户抓阄上房奖励每户1000元等。还查明，原告家庭户共五口人，其中长子2005年12月13日出生，长女2002年8月16日出生，次女2003年12月12日出生。 原审法院认为，本案争议的焦点问题有两个，一是被告强制拆除原告房屋行为的合法性问题；二是被告是否应对原告进行赔偿及如何赔偿的问题。一、关于被告强制拆除原告房屋行为的合法性问题。《山东省人民政府关于推进农村住房建设与危房改造的意见》（鲁政发〔2009〕17号）的规定，“开展农村住房建设主要可根据六种情况分类实施，其中对地质灾害威胁区、煤矿塌陷区、压煤区、水库库区、黄河滩区等不宜居住的村庄情况，按照整村迁建的类型实施。”从上述规定可看出，煤矿塌陷区与压煤区分别属于整村迁建的不同情况。根据《山东省城镇棚户区改造项目认定办法》的规定，采煤塌陷区属于城镇棚户区认定的范围，压煤区则不在此列。根据《省煤炭工业局、省国土资源厅、省住房城乡建设厅、省财政厅》（试行）（鲁政办发〔2010〕40号）的规定，压煤村庄搬迁工作所应履行的程序为：以县（市、区）为单位编制本行政区域煤矿矿区农村住房建设和压煤村庄中、长期搬迁规划。煤炭企业应当根据压煤村庄搬迁规划、本单位生产接续需要和资金条件，编制各个压煤村庄搬迁方案。市和县（市、区）压煤村庄搬迁管理机构组织论证，协调一致后报省压煤村庄搬迁管理机构（省煤炭局）作出批复，县（市、区）政府或县（市、区）压煤村庄搬迁管理机构发布搬迁公告，并会同乡（镇）政府组织煤炭企业和村（居）民委员会做好房屋等建筑物的丈量登记工作。市和县（市、区）压煤村庄搬迁管理机构应当协调、指导煤炭企业与被搬迁村庄的村民委员会签订书面搬迁补偿协议。搬迁补偿协议主要包括房屋面积、补偿金额、资金拨付时间和方式、搬迁期限、违约责任等内容。煤炭企业要严格履行压煤村庄搬迁补偿责任，所需搬迁补偿资金按财务有关规定列支。而城镇棚户区改造项目的实施则应根据项目的不同性质，分别适用《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定。且根据《住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、国土资源部、中国人民银行关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）的规定，棚户区改造采取财政补助、银行贷款、企业支持、群众自筹、市场开发等办法多渠道筹集资金。综上，棚户区改造项目与压煤村庄搬迁的实施无论从程序及资金的来源均不相同。本案中，被告主张原告所在的村庄***村属于被依法批准的棚户区改造项目的范围，其依据《山东省搬迁压煤建筑物暂行规定》规定的相应程序强制拆除原告房屋的行为合法。被告的该主张明显混淆了实施棚户区改造项目与压煤村庄搬迁的实施程序。况且，被告并未提供证据证明***村因属压煤区而需整村迁建，即便如此，被告强制拆除原告的房屋亦缺乏相应的法律依据。根据《地质灾害防治条例》第二条规定“本条例所称地质灾害，包括自然因素或者人为活动引发的危害人民生命和财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的灾害。”第六条第一款规定了“县级以上人民政府应当加强对地质灾害防治工作的领导，组织有关部门采取措施，做好地质灾害防治工作"的职责。第十九条第三款更明确要求，“县级以上人民政府应当组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全。”本案中***村属于经依法批准的梁宝寺矿区避险搬迁安置项目的改造区域，该项目的性质为采煤塌陷区，依据上述规定，对原告位于该村的房屋进行搬迁避让属于县级人民政府的职责，被告直接以其名义强制拆除原告的房屋超越法定职权。且被告未提供证据证明***村已出现地质灾害前兆，强制原告进行搬迁具有紧迫性。故，被告以保护原告的生命财产安全为由强制拆除原告的房屋无事实根据。综上被告强制拆除原告的房屋的行为超越法定职权，无事实根据及法律依据，其行为违法。二、关于被告是否应对原告进行赔偿及如何赔偿的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，依法有权要求赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有造成财产损害的违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，被告强制拆除原告房屋的行为违法，被告应对原告的财产损失承担赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条之规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状，不能恢复原状的，按照损害的程度给付相应的赔偿金，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。因原告所在村庄的搬迁项目系山东省住房城乡建设厅等四部门批复的“梁宝寺矿区避险安置项目”，故本案中的被拆除房屋不存在恢复原状的可能，被告应对原告被拆除房屋及其他财产损失予以赔偿并保障原告选择安置房屋的权利。关于被拆除房屋的损失的赔偿问题。法院委托评估公司对原告的房屋及地上附着物重新进行了评估，该评估报告中评估取价依据为鲁国土资字［2017］394号批复。该批复中集体土地上的房屋砖混结构的补偿标准为600-850元/㎡,简易房为200-300元/㎡。因原告房屋被拆除的时间为2019年4月，该评估报告依据该批复同样结构房屋中的最高值确定了评估数额，对厕所的评估为260元/㎡。为体现对涉案违法强制拆除行为的惩罚性，法院对该评估结论中对房屋的评估结论予以采信，对厕所的评估则应按照300元/㎡计算。即北屋、东屋、西屋（130.32㎡＋35.88㎡＋31.5㎡）×850元/㎡+厕所6㎡×300/㎡＋（楼梯4.6㎡×850元/㎡）=173755元。参照方案规定，附属物按房屋的15%计算，即为173755元×15%=26063.25元。两项共计199818.25元。此外，货币赔偿除原告被拆除房屋及附属物外，还应包括其宅基地的价值，原告提交的土地使用证的面积为264平方米，被告对此并无异议，参照山东省人民政府关于调整山东省征地区片综合地价标准的批复鲁政字［2015］286号所确定的嘉祥县案涉地区的综合地价为75元/㎡(每亩5万元)，则原告宅基地应获得的赔偿数额为264平方米×75元=19800元。综上，原告房屋、土地及附属物的赔偿额总计为219618.25元。此外，虽然方案、明白纸以及其他村民所签订的协议中，奖励及补助是针对过渡搬迁安置的奖励及补助，但是如果货币赔偿不包括奖励及补助，则会造成违法成本低于合法拆迁的成本的现象，也有违赔偿不低于补偿的原则，故在货币赔偿中亦应包括被告给予其他村民的奖励、补助，具体如下：务工补助4000元；生产运输工具补助3200元，（每人640元×5人=3200元）(3公里以内)；搬迁安置奖励30000元，（每人6000元×5人=30000元）；搬迁拆房奖励12498元，每平方60元×（130.32㎡＋35.88㎡＋31.5㎡+厕所6㎡＋楼梯4.6㎡）208.3平方米=12498元；燃气初装费每处院落奖励3000元。搬家费600元，搬迁奖励8000元。抓阄上房奖励系对安置选房的奖励，在货币赔偿中不宜判决，在选择房屋安置时应根据实际情况予以确定。以上奖励、补助数额共计61298元，应一并计算入被告对原告的货币赔偿数额中，共计219618.25＋61298=280916.25元。关于原告的室内物品是否存在被损问题，由于原告明确表示此次并不主张，故对此法院不再评判。原告家庭5人的过渡安置费按每月1400元支付。如果原告选择房屋安置，则应按每月1400元计算至交房之日，如果原告选择货币赔偿，则应按每月1400元计算至领取赔偿款之日。关于原告是否有权选择安置房屋以及对原告进行房屋安置的问题，因原告被拆除的房屋系集体土地上的房屋，补偿标准较低，且根据《梁宝寺镇***村过渡搬迁安置实施方案》的规定，原告享有选择一套安置住房的权利，如原告选择回迁安置住房，按照赔偿不低于补偿且充分保障被拆迁人获得房屋产权调换以及与其他村民享受同等待遇的原则，被告应当按照所制订公布的实施方案在确定的安置区域内为原告提供回迁安置住房。鉴于方案已经村庄大多数村民认可并据此签订补偿安置协议，故如原告选择房屋安置，则与其他村民享受同样的安置政策，房屋的补偿价值及回迁房屋的结算价值均与其他村民相同。根据方案规定，截止到2017年12月31日年满16周岁的男性村民可申请一套楼房，原告之长子截止到2017年12月31日未满16周岁，故被告应为原告提供一套回迁楼房。法院注意到，被告向村民发放的《***村过渡搬迁明白纸》以及被告、***村委会与其他村民签订的协议中，除按照实施方案提供安置住房以及支付搬家费、过渡费、过渡搬迁奖励、房屋补偿及附属物补偿外，还有其他诸如误工补助、运输工具补助、搬迁安置奖励、搬迁拆房奖励、燃气初装费、抓阄上房奖励等各项过渡搬迁安置奖励，被告在为原告安置住房时，应当保证原告在奖励及补助政策方面享有与其他村民同等的待遇，其他村民所享有的各项奖励款项，亦应计算在原告的房屋及附属物补偿及奖励中，回迁安置房、储藏室价格亦应与其他村民相同。关于被拆除房屋的赔偿，可在货币赔偿和回迁安置住房方式中任选其一，不能同时享有，亦不可相互结算。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条、第三十六条第（四）、（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认被告嘉祥县梁宝寺镇人民政府拆除原告房屋的行为违法；二、被告于本判决生效之日起三十日内赔偿原告房屋、土地及地上附着物损失280916.25元；或者由被告按照《梁宝寺镇刘常营村过渡搬迁安置实施方案》及《刘常营村过渡搬迁明白纸》并结合被告与其他村民所签订的搬迁安置补偿协议的内容为原告提供回迁楼房一套(老年房以外)及相应的一间储藏室，楼房面积以房产测绘中心确认的面积为准，对原告被拆除房屋的补偿、奖励、补助的标准以及安置房、储藏室价格均与其他村民相同(由原告选择安置住房或货币赔偿中的一种方式)；三、被告嘉祥县梁宝寺镇人民政府自2019年4月16日起至交房之日或原告领取赔偿款之日止，每月向原告支付逾期过渡安置费用1400元。四、驳回原告的其他赔偿请求。案件受理费50元，由被告嘉祥县梁宝寺镇人民政府负担。 上诉人公冶**不服上述判决，向本院提起上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律不当，依法应予撤销，理由如下。一、被上诉人在凌晨两点多闯入上诉人家中，强制将上诉人绑架离开家中，并恐吓上诉人一家人，给上诉人一家人造成了极大的精神痛苦，致使其一家人经常做噩梦，被上诉人作为政府部门，理应保护上诉人的生命及财产安全，而不是强制拆除上诉人的房屋，使上诉人无家可归。既然一审法院已经判决被上诉人的强拆行为违法，就应当一并判决追究相关责任人的责任。二、一审判决第二条认定，可由被上诉人为上诉人提供回迁楼房一套，应明确判令所提供楼房的面积单位价值，及双方置换房屋的标准，而不应笼统地判决置换标准与其他村民相同。三、上诉人做废品回收生意，因客户欠款无钱偿还，便给了上诉人80多个浴盆用于抵偿货款。被上诉人强制拆除了上诉人的房屋，而没有把上诉人的浴盆妥善保管，导致浴盆长期风吹日晒、无法售卖，致使上诉人财产损失23000元，一审法院在没有查明案件事实的基础上，漏判物品损失23000元，请求二审法院查明事实，依法判决由被上诉人全额赔偿上诉人的物品损失23000元。综上，请求二审法院在查清事实的基础上撤销一审判决、依法改判或发回重审。 被上诉人梁宝寺镇政府未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人原审中提交的证据和依据已随原审法院电子卷宗上传至本院全流程网上办案系统。经审理，本院同意原审法院确认的案件事实。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，人民法院判决确认违法或者无效，给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，依法有权要求赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有造成财产损害的违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，一审判决确认被上诉人对上诉人房屋的强拆行为违法，双方当事人对此均无异议，上诉人的上诉主张是损失的赔偿问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条之规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状，不能恢复原状的，按照损害的程度给付相应的赔偿金，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。关于被拆除房屋的损失赔偿问题。对因违法强制拆除造成房屋等相关财产损失的，应确保当事人因违法强制拆除行为造成损失获得的行政赔偿数额，不低于行政机关合法拆除房屋给予当事人的行政补偿，同时亦应保障当事人选择产权调换的权利。原审法院在委托评估机构对被拆除房屋的重置价值进行评估的基础上，依据《山东省国土资源厅山东省财政厅关于济宁市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字[2017]394号）及参照嘉祥县集体土地征收所确定的相关标准判决被上诉人给予上诉人货币赔偿并无不当，上诉人对该货币赔偿数额亦未提出异议。对于房屋安置，因上诉人被拆除的房屋系集体土地上的房屋，补偿标准较低，鉴于《梁宝寺镇刘常营村过渡搬迁安置实施方案》已经村庄大多数村民认可并据此签订补偿安置协议，故原审法院认定上诉人可选择按照上述方案中规定的标准进行安置从而保障上诉人享有的产权调换权利并无不当。关于上诉人提出的物品损失赔偿问题。因上诉人在一审审理时明确表示本次诉讼不涉及物品损失赔偿问题，故一审法院未对此进行审理并不构成遗漏诉讼请求，因被上诉人不同意对上诉人在二审中提出的物品损失赔偿请求进行调解，上诉人可对该物品损失赔偿问题另行起诉。关于上诉人主张的应当追究相关人员的责任问题，不属于本案行政诉讼的审理范围。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人公冶**负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 玲 审判员 李传平 审判员 惠 慧 二〇二〇年七月二十日 法官助理刘娟 书记员颜素音