青海省海东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青02行初20号 原告海东市乐都区五金厂，住所地青海省海东市乐都区。 法定代表人马某某，该厂总经理。 委托代理人田曲江，该厂职工。 委托代理人赵阿媛，北京梵清律师事务所律师。 被告海东市乐都区人民政府，住所地青海省海东市乐都区。 法定代表人曾水清，该区区长。 委托代理人荣延虎，该区征收与拆迁中心副主任。 委托代理人马启兰，青海智凡律师事务所律师。 被告海东市乐都区自然资源局，住所地海东市乐都区。 法定代表人鄂福涛，该局局长。 委托代理人李育军，该局副局长。 委托代理人李文斌，青海智凡律师事务所律师。 被告海东市乐都区公安局，住所地青海省海东市乐都区。 法定代表人李恒英，该局局长。 委托代理人张黎明，该局法制大队副队长。 委托代理人袁富学，青海延辉律师事务所律师。 被告海东市乐都区城市管理综合执法局，住所地青海省海东市乐都区。 法定代表人李春发，该局局长。 委托代理人邓长绪，该局副局长。 委托代理人李宝年，青海普兴律师事务所律师。 原告海东市乐都区五金厂（以下简称乐都区五金厂）诉被告海东市乐都区人民政府（以下简称乐都区政府）、被告海东市乐都区自然资源局（以下简称乐都区自然资源局）、被告海东市乐都区公安局（以下简称乐都区公安局）、被告海东市乐都区城市管理综合执法局（以下简称乐都区城管局）强制措施类一案，乐都区五金厂于2019年7月3日向本院提起诉讼，本院于2019年11月28日作出（2019）青02行初21号行政裁定，以原告乐都区五金厂不是本案适格原告为由，裁定驳回了乐都区五金厂的起诉。乐都区五金厂不服，向青海省高级人民法院提起上诉，青海省高级人民法院于2020年4月1日作出（2020）青行终22号行政裁定，认为五金厂是本案的适格原告，裁定指令本院继续审理。本院于2020年6月1日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年7月21日公开开庭审理了本案。原告乐都区五金厂委托代理人田曲江、赵阿媛，被告乐都区政府委托代理人荣延虎、马启兰，被告乐都区自然局委托代理人李育军、李文斌，被告乐都区公安局委托代理人张黎明、袁富学，被告乐都区城管局委托代理人邓长绪、李宝年到庭参加诉讼。庭审当中，原告变更被告，撤回对不适格被告乐都区自然资源局、乐都区公安局、乐都区城管局的起诉，本案现已审理终结。 原告乐都区五金厂起诉称，原告合法拥有的厂房及房屋，位于青海省海东市乐都区碾伯镇新乐大街**。因乐都旧城区城中村改造项目被征收，被告未与原告协商，分别于2019年1月30日、2019年4月3日组织相关人员破门而入，暴力强制拆除原告厂房、房屋及附属设施，严重侵犯了原告的合法权益。被告没有合法依据，强行拆除原告厂房、房屋及附属设施的行为是行政违法行为。为维护自身的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律、法规，特诉至贵院，请求：1、请求法院依法确认被告于2019年1月14日、2019年4月3日强制拆除原告位于青海省海东市乐都区碾伯镇新乐大街8号厂房、房屋及附属设施行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告为证明自己的主张，在法定期限内向本院提交了如下证据：证据1、乐国用（92）字第163号《国有土地使用证》；证据2、固定资产投资项目投资许可证；证据3、编号为2000第39号建设用地规划许可证；证据4、编号为2000第40号建设工程规划许可证；证据5、编号为1998字第17号、2000字第38号建设项目选址意见书两份；证据6、编号为1998第23号建设工程规划许可证；证据7、编号为1998第25号建设用地规划许可证；证据8、编号为98021的建筑施工许可证；证据9、建筑项目环境影响报告表；证据10、见证单位及见证人员授权书两份；证据11、建设工程项目报建表；证据12、乐都县审计局乐审发[2001]38号审计意见书。上述证据1-12证明：原告是本案适格主体，涉案房屋是原告职工集资建造，原告系房屋所有权人。证据13、青海省海东地区勘察设计质量监督站审查意见书；证据14、原告乐都县五金厂与西宁久隆市政工程勘察设计有限责任公司签订的《协议书》一份；证据15、照片九张；证据16、光盘三张。上述证据13-16证明：被告拆除原告房屋违法。证据17、12号案的庭审笔录。上述证据17证明：被告在没有征收决定的情况先拆除了房屋。证据18、会议记录壹份；证据19、通知壹份。上述证据18-19证明：原告已经经过职工大会提起本案诉讼，主体适格。证据20、完税证明壹份；证据21、租赁合同贰份。上述证据20-21证明：原告涉案房屋出租给相关人员使用，且原告缴纳了城镇房屋使用税，原告的涉案土地并非无偿使用。 被告乐都区政府辨称，一、被告责令交出土地，拆除程序合法，已经作出了评估报告，仅未作出补偿决定，并无违法之处。原告的土地系出让取得，五金厂及皮鞋厂均在旧城区改造范围之内，案涉厂房及其他问题，包括法定代表人及部分职工同意上级主管部门进行安置，只有部分职工不同意安置，且向原告下发了通知，2019年3月12日，拆迁指挥部印发通知，对原告厂房及设施进行强制拆除。在整个过程中，仅未作出补偿决定，不存在违法。二、原告不具备起诉主体资格，应依法驳回起诉。案涉房屋、厂房及附属设施属于国有资产，不存在违法拆除行为。而是以安置程序进行补偿。第一是五金厂所在的土地是划拨土地，征收时应当由国家无偿收回，原告五金厂并不是土地的权利人；第二是原告是集体所有制企业，全体职工的产权不明晰，目前职工的共同权利人中多数已申请同意政府安置，原告五金厂不能代表全体职工起诉，违反其意思真实；第三是现原告五金厂已被国家征收，集体企业失去了存在的基础。依照《中华人民共和国城镇集体所有制条例》第十七条，原告五金厂自2000年停业至今，现被国家征用，形成了事实上的终止，成立该企业的上级主管部门已对该企业进入安置及产权清算中，将会对集体企业剩余的财产依照本条例第十九条进行处理。人民法院不宜直接进行处理；第四是因原告五金厂系政府出资注册成立及开始系政府国有资产投资的特殊性，乐都区政府未按照私营企业的程序进行拆除，而是基于五金厂的部分职工索要高于不成标准数十倍的要求，严重损害了其他100多位职工的利益，乐都区政府为了巩固利益及过节投资的需要进行了拆除，不存在过错。综上，原告五金厂的诉求应予以驳回，乐都区政府拆除不存在违法。 被告乐都区政府为支持其答辩意见，在法定期限内向本院提交了如下证据：证据1、乐办发（2012）22号《中共乐都区县委办公室、乐都县人民政府办公室关于印发的通知》；证据2、向原告送达的《通知》；证据3、乐征办（2019）03号《通知》；证据4、《送达回证》。上述证据1-4证明：原告厂区属于区政府拆迁的范围，且对内部职工已经达成安置协议，并执行完毕。证据5、乐国用（92）字第163号《国有土地使用证》；证据6、乐都县五金厂固定资产、生产费用账簿；证据7、五金厂固定资产。上述证据5-7证明：原告乐都县五金厂所使用土地类型为划拨，相关资产属于国有资产。乐都区五金厂所使用的的土地类型为划拨，乐都区五金厂资产核查工作小组已就相关五金厂固定资产及生产费用等进行清点登记，相关工作正在进一步开展中。证据8、乐政办〔2018〕173号《海东市乐都区人民政府办公室关于成立乐都区五金厂资产核查工作领导小组的通知》；证据9、乐都县五金厂在职职工工龄花名册；证据10、职工调查问卷；证据11、关于乐都区五金厂职工安置的汇报材料。上述证据8-11证明：海东市乐都区政府已就海东市乐都区五金厂安置事宜成立工作小组，同时乐都区工业和信息化局已就原告乐都区五金厂安置工作与在职工达成同意安置意向，安置工作正在开展进行中，其中证据8对原告的厂房及住宅的评估报告，评估价款8949500元，住宅11940元每平方米，证实强拆行为合法。 本院对原告提交证据认证如下：证据1、乐国用（92）字第163号《国有土地使用证》；证据2、固定资产投资项目投资许可证；证据3、编号为2000第39号建设用地规划许可证；证据4、编号为2000第40号建设工程规划许可证；证据5、编号为1998字第17号、2000字第38号建设项目选址意见书两份；证据6、编号为1998第23号建设工程规划许可证；证据7、编号为1998第25号建设用地规划许可证；证据8、编号为98021的建筑施工许可证；证据9、建筑项目环境影响报告表；证据10、见证单位及见证人员授权书两份；证据11、建设工程项目报建表；证据12、乐都县审计局乐审发[2001]38号审计意见书。对上述证据1-12的真实性、合法性予以认可，且与本案有关联性，足以证明乐都区五金厂是本案适格原告。证据13、青海省海东地区勘察设计质量监督站审查意见书；证据14、原告乐都县五金厂与西宁久隆市政工程勘察设计有限责任公司签订的《协议书》一份；证据15、照片九张；证据16、光盘三张。上述证据13-16真实、合法，其证明方向予以认可。证据17、12号案的庭审笔录。该份证据证明被告在没有征收决定的情况先拆除了房屋的证明方向本院予以认可。证据18、会议记录壹份；证据19、通知壹份。上述证据18-19的真实性、合法性予以认可，证明原告已经经过职工大会提起本案诉讼，主体适格的证明方向本院予以认可。证据20、完税证明壹份；证据21、租赁合同贰份。上述证据20-21证明原告涉案房屋出租给相关人员使用，且原告缴纳了城镇房屋使用税，原告的涉案土地并非无偿使用。原告提交证据及证明方向已经青海省高级人法院在（2020）青行终22号行政裁定中予以认定。 本院对被告提交证据认证如下：证据1、乐办发（2012）22号《中共乐都区县委办公室、乐都县人民政府办公室关于印发的通知》；证据2、向原告送达的《通知》；证据3、乐征办（2019）03号《通知》；证据4、《送达回证》。上述证据1-4具备证据的真实性、合法性、关联性，但其证明原告厂区属于区政府拆迁的范围，且对内部职工已经达成安置协议，并执行完毕的证明方向本院不予认可。证据5、乐国用（92）字第163号《国有土地使用证》；证据6、乐都县五金厂固定资产、生产费用账簿；证据7、五金厂固定资产。上述证据5-7真实、合法，并证明原告乐都县五金厂所使用土地类型为划拨，相关资产属于国有资产的证明方向予以认可。证据8、乐政办〔2018〕173号《海东市乐都区人民政府办公室关于成立乐都区五金厂资产核查工作领导小组的通知》；证据9、乐都县五金厂在职职工工龄花名册；证据10、职工调查问卷；证据11、关于乐都区五金厂职工安置的汇报材料。且被告提交证据及证明方向已经青海省高级人法院在（2020）青行终22号行政裁定中予以认定。 经审理查明，原告乐都五金厂最早成立于1972年12月，土地系国家划拨土地，由当时的乐都县经贸委手工联社从附近农村招录8名机工筹建而成。后陆续扩大招工。到1985年分立为五金厂和皮鞋厂两个厂子。1992年8月10日，乐都区政府为原告颁发了乐国用（92）字第163号《国有土地使用证》，土地使用权类型为划拨，土地使用权面积为5010.35㎡，用途为工业。其后，原告以集资方式，修建了乐都县五金厂营业住宅综合楼。乐都区政府相关部门为原告颁发了《固定资产投资项目投资许可证》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建设项目选址意见书》《建筑施工许可证》等证件，2012年3月12日，中共乐都县委办公室印发了乐办发〔2012〕22号《中共乐都县委办公室乐都县人民政府办公室关于印发乐都县旧城区城中村改造工作实施方案的通知》，决定对乐都县旧城区城中村进行改造，五金厂和皮鞋厂均在旧城改造征收土地的范围内。其中皮鞋厂及五金厂住宅中的住户与乐都区政府达成了征收补偿协议及安置协议并且进行了拆除。关于其它事宜，乐都五金厂在职职工共16名，其中8名职工，包括法定代表人同意由其上级主管部门乐都区工业和信息化局（原乐都县经济和商务局）进行安置，其余人则不同意安置，为此，征收拆迁工作一直搁浅。2018年9月19日，海东市乐都区人民政府办公室印发乐政办〔2018〕173号《海东市乐都区人民政府办公室关于成立乐都区五金厂资产核查工作领导小组的通知》，决定成立乐都五金厂资产核查工作领导小组，对乐都五金厂资产的权属进行核查、界定，并对职工安置等相关工作做了安排。2018年12月24日，海东市乐都区征地拆迁指挥部向乐都五金厂印发《通知》，告知原告乐都区政府决定自12月24日开始对该片区进行拆迁安置，望原告给予积极配合，企业职工安置及补偿事宜与乐都区工业和商务局积极商议，切实保障企业职工的合法权益。2019年3月12日，海东市乐都区征地拆迁指挥部印发乐征办〔2019〕03号《通知》，定于2019年3月15日对乐都五金厂住宅楼及办公室、厂房等进行强制拆除。限原告在3月15日前清理厂房、办公室等屋内物品，积极与区工业和商务局协商相关安置补偿事宜。若无故干扰现场拆迁，自行承担相应的法律责任。2019年，被告乐都区政府组织相关工作部门强制拆除了原告厂房、房屋及附属设施，原告不服诉至本院。本院经审查认为，本案被诉行政行为所涉及的财产既有属于五金厂自筹修建的铺面等财产，也有可以被政府依法无偿收回的划拨土地，还包含建厂伊始由国家出资修建的厂房，国有资产和集体资产划分不明，产权不清，还有其他共有权利人。在内部职工意见不一致，未取得其他权利人同意的情况下，原告五金厂不具有法律上的独立人格，不能独立提起行政诉讼，乐都区五金厂不是本案适格原告，并于2020年3月30日作出（2019）青02行初21号行政裁定，裁定驳回了乐都区五金厂的起诉。原告向青海省高级人法院提起上诉后，青海省高级人法院经审查认为，上诉人作为强制拆除行政行为的相对人，认为被上诉人乐都区政府的强制拆除行为侵犯其合法权益，有权依法提起行政诉讼，具有原告主体资格，并作出（2020）青行终22号行政裁定，撤销本院裁定，指令本院对本案继续审理。上述事实已经青海省高级人法院在（2020）青行终22号行政裁定中予以认定。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七、二十八条的规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府才能进入强制执行程序。本案乐都区政府作出征收决定并发布征收公告后，在与被征收人五金厂未就补偿安置达成协议的情况下，没有作出征收补偿决定而直接对原告实施强制拆除，违反了上述法定程序。因该违法行为已经实施，不具有可撤销性，原告要求确认被告实施的强制拆除行为违法的诉讼请求成立，应予支持，同时被告应当采取补救措施，依法对被征收人乐都五金厂作出征收补偿决定。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项及第七十六条的规定，判决如下： 一、确认被告海东市乐都区人民政府于2019年1月14日、2019年4月3日对原告海东市乐都区五金厂实施的强制拆除行为违法； 二、被告海东市乐都区人民政府于本判决生效之日起六十日内采取补救措施，依法对原告海东市乐都区五金厂作出征收补偿决定。 案件受理费50元，由被告海东市乐都区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。 审 判 长 祝玉芝 审 判 员 薛红玲 审 判 员 丁 亮 二〇二〇年七月二十四日 法官助理 马慧春 书 记 员 宋久艳