广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行初605号原告：梅雄伟，男，1967年1月11日出生，汉族，身份证住址广州市天河区************，公民身份号码440************035。委托代理人：聂丽芳，北京市京师律师事务所律师。委托代理人：卜凡，北京市京师律师事务所实习律师。被告：广州市白云区人民政府。住所地：广州市白云区********。法定代表人：苏小澎，区长。委托代理人：胡韵斐，该府工作人员。委托代理人：金豪，北京德恒（广州）律师事务所律师。原告梅雄伟诉被告广州市白云区人民政府（下称白云区政府）行政强制拆除一案，本院于2019年7月9日立案后，依法组成合议庭于2019年10月24日公开开庭审理了本案。原告梅雄伟及委托代理人聂丽芳、卜凡，被告白云区政府的委托代理人胡韵斐、金豪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告梅雄伟诉称，被告在未发布正式拆迁公告的情况下，根据《广佛肇高速公路广州段项目土地及非住宅房屋征收补偿工作方案》对原告房屋所在地块进行征地拆迁工作。因原告与被告就补偿数额一事未能达成一致意见，故原告尚未搬离所承租的房屋。2018年4月20日，广州市白云区********办事处（下称石门街道办）向原告房屋所在的佰利工业园园区内的所有承租人发布了《限期搬迁通知书》，要求包括原告在内的承租人尽快搬迁。2018年7月23日，原告接到该《限期搬迁通知书》，载明“广佛肇高速公路（广州段）项目作为省、市重点项目，该工程任务重时间紧，我街作为项目的征收实施单位，严格按照征收补偿办法执行。”案外人顺奕康公司为维护自身合法权益，向广州市国土资源和规划委员会申请政府信息公开，申请公开“广佛肇高速公路广州段项目的农用地转用手续、一书四方案、征收土地方案、征地安置补偿方案”，该委先后于2018年5月4日、9日、8月10日向其作出信息公开告知书，载明“广佛肇高速公路广州段项目已申请办理农转用手续，正在逐级上报有权批准的人民政府批准。该项目的一书四方案正在逐级呈批中，尚未经有批准权的人民政府批准；征收土地方案正在逐级呈批中，未经有权批准的人民政府审批，故尚未到征收土地公告阶段。”2018年8月10日作出的《信息公开告知书》载明：“经查，广佛肇高速公路广州段项目的征地补偿安置方案正在上报自然资源部审核中，尚未经有批准权的人民政府审批。”荣奕盈公司向该委提出信息公开申请，该委答复称：“广佛肇高速公路广州段项目已办理土地预公告，目前处于土地报批阶段，该项目的征收补偿方案公告（含征收补偿方案）将会在该委网站主动公开。”2018年9月30日8时30分，原告在未得到任何通知的情况下，所承租的房屋被被告强制拆除，在此过程中被告所组织的城管执法大队阻止原告进入其承租房屋内取出办公用品和客户资料、商业数据，导致原告在承租房屋内的财产遭受严重损失。被告无强制拆除房屋的主体资格，其行为无合法的法律基础、严重违反法定程序，给原告的财产造成重大损失，应当被确认为违法。理由如下：1.被告不具备实施强制拆除房屋的主体资格，其强制拆除行为不存在合法的法律基础。根据土地管理法第四十六条规定，并未赋予被告实施强制拆除房屋的权力，显然本案中被告无强制执行权。其次，广州市国土资源和规划委员会出具的《依申请公开政府信息告知书》，明确表示案涉项目的农用地转用手续、征收土地方案、一书四方案、征地补偿安置方案尚在审批中，且未到征收土地公告阶段，据此可以证明被告所作出的行政行为自始欠缺合法基础。2.被告的行为严重违反法定程序，强制拆除房屋违法。本案中被告仅发布了征收土地预公告，并未发布拆迁公告。根据《信息公开告知书》，该项目尚未进入公告阶段，在此情况下被告就对原告所在土地进行征收、对房屋进行强制拆除，明显违反法定程序。根据中央纪委办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》精神以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条的规定，政府应当按照先补偿、后搬迁的原则进行征收，被告在完全没有补偿原告的情况下实施强制拆除，严重违反法定程序、损害原告合法权益。根据该条例第二十三条规定，被告的《补偿工作方案》规定停产停业损失为150元/平方米，该标准未考虑原告的经营情况和停产停业时间，仅以房屋面积为标准予以考量，不符合客观实际及法律标准。综上，请求法院判令：1.确认被告2018年9月30日强制拆除原告位于广州市白云区石门街朝阳鸦岗大道佰利工业区*********的房屋违法；2.本案诉讼费由被告承担。被告白云区政府答辩称：一、我府具备开展案涉项目征收补偿工作的法定职权，依法开展征收补偿工作，程序合法，征收手续完备。案涉“广佛肇高速公路广州段项目”于2015年12月23日取得省发改委批复立项（粤发改交通函〔2015〕5805号），2016年12月30日取得建设用地规划许可证（穗国土规划地证〔2016〕110号）。原白云区国规局于2017年2月28日发布《征收土地预公告》（穗云国土征预字〔2017〕5号），同步进行征地报批，审定印发了土地及非住宅房屋征收补偿办法（云府办〔2017〕31号）。目前案涉项目已经广东省政府批准农用地转用手续，自然资源部已正式批复（自然资函〔2018〕656号）。二、征地实施部门与被征收人（土地权属人）已签订征收补偿协议，并支付征地补偿款和建（构）筑物及附着物的补偿款，被征收人已经移交土地，涉案房屋由房屋权属人自行拆除。石门街道办、白云区石井镇经济联合总社、白云区石井建筑工程公司三方于2018年5月23日签订了征地补偿协议（云石〔2018〕广佛肇征地补协字第004号），约定石井联合总社签订协议后十个工作日内正式移交场地给石门街道办，并办理了正式书面移交手续《土地移交确认表》。征地补偿款由石井建筑工程公司收取并负责按照权属关系支付给有关集体和个人，如对征地范围内的建筑物产权、土地使用权提出异议或提出经济补偿等问题时，由石井联合总社和石井建筑工程公司解决。石井联合总社、黄永均、林永辉、石门街道办四方于2018年5月21日签订了补偿协议（云石〔2018〕广佛肇征地补协字第025号），后石门街道办根据协议约定足额支付了补偿款，石井建筑工程公司及黄永均、林永辉以广佛肇高速公路（广州段）项目《场地移交确认表》《土地移交确认表》的形式将案涉场地、土地移交给石门街道办。三方还共同出具了《具结书》，明确石井联合总社授权石井建筑工程公司，由该公司负责签订相关土地、建筑物补偿协议及收取相应补偿款；石井建筑工程公司与黄永均解除租赁合同，黄永均负责解决与其直接签订租赁合同的租户的搬迁补偿，林永辉负责解决与其直接签订租赁合同的租户搬迁补偿，并在收取的拆迁补偿款中支付相应的补偿款给租户等。后石井建筑工程公司对案涉房屋自行拆除。三、原告并非涉案土地和房屋的权利人，涉案房屋承租人的合法权益已充分保障。征收补偿对象应为土地或房屋的权属人而非承租人，更与没有合法承租涉案房屋的原告无关。被告已履行了补偿安置职责，且被征收人已依法交付土地及房屋。征收实施单位也张贴了限期搬迁通知书，对案涉租户召开协调会明确补偿标准、告知评估数据，与租户进行评估符合及解释工作，再次通知租户及时搬离等，房屋承租人的权利已得到充分保障。四、案涉房屋被拆除的行为并非我府的强制拆除行为。经了解，案涉房屋由其权属人石井建筑工程公司依照协议在交付土地和房屋后自行拆除，拆迁程序合法，并非我府强制拆除行为。五、原告并非本案起诉的适格主体。本案原告并非涉案房屋权属人，也不是合法承租人。本案《征收土地预公告》早在2017年2月份已经发布，并于2017年2月28日进行现场张贴，手续完善。国家企业信息公示系统显示，在政府发布《征收土地预公告》后如此大规模注册登记成立公司或对公司进行变更登记以期获得高额补偿的意图明显，综上所述，案涉项目是经依法立项、审批的重点工程，我府根据相关法律规定开展该项目的有关征收补偿工作，事实清楚、程序合法，原告的请求于法无据。原告的补偿争议不应由行政法律关系调整，且原告不是本案适格主体，恳请法院依法撤销原判，驳回起诉或驳回原告全部诉讼请求。经审理查明，2015年12月23日，广东省发展和改革委员会作出《广东省发展改革委关于广佛肇高速公路广州石井至肇庆大旺段项目核准的批复》（粤发改交通函〔2015〕5805号），同意建设广佛肇高速公路广州石井至肇庆大旺项目。2017年2月28日，广州市白云区国土资源和规划局发布《征收土地预公告》（穗云国土征预字〔2017〕5号），拟征收广佛肇高速公路广州段的土地，案涉房屋土地位于公告拟征收范围。2017年5月27日，广州市白云区人民政府办公室向石门街道办、区征地办、区有关单位印发《广佛肇高速公路广州段项目土地及非住宅房屋征收补偿工作方案》《广佛肇高速公路广州段项目土地及非住宅房屋征收补偿办法》，其中《广佛肇高速公路广州段项目土地及非住宅房屋征收补偿工作方案》载明：广佛肇高速公路广州段项目涉及石门街的滘心村、朝阳村、鸦岗村；征收土地面积包含国有土地和集体土地；石门街道办负责与被征收补偿单位或个人签订征收补偿协议、支付征收补偿款，督促被征收单位和个人按规定期限交付土地搬迁，组织实施被征收建（构）筑物的拆卸、修复和加固等相关工作等。2018年4月20日，石门街道办向佰利工业园区内各租户发出《限期搬迁通知书》，告知佰利工业园的场地将于2018年5月15日移交给项目业主施工，要求各商户尽快与出租人协商解除租赁合同。7月23日，石门街道办原告发出《限期搬迁通知书》。2018年9月30日，案涉房屋被强制拆除。2018年5月23日，石门街道办作为甲方、广州市白云区石井镇经济联合总社作为乙方、广州市白云区石井建筑工程公司作为丙方共同签订《广佛肇高速公路（广州段）征地补偿协议书》（云石〔2018〕广佛肇征地补协字第004号），约定乙方签订协议后十个工作日内正式移交场地给甲方，并办理正式书面移交手续。2018年12月6日，自然资源部向广东省人民政府作出《自然资源部关于广佛肇高速公路广州石井至肇庆大旺段（广州段）工程建设用地的批复》（自然资函〔2018〕656号），同意批准建设用地，由当地人民政府以划拨方式提供，作为广佛肇高速公路广州石井至肇庆大旺段（广州段）工程建设用地。另查明，原告承租的房屋为广州市白云区********************，在广佛肇高速公路广州段项目征收范围内，该房屋占用土地为集体土地，土地权属人为广州市白云区石井镇经济联合总社农民集体，涉案房屋由该总社交由其分支机构石井建筑工程公司管理和出租。2017年2月22日，林万英（林永辉之父）与梅雄伟签订租用合同，将白云区石门街鸦岗大道288号自编A栋2楼转租给梅雄伟。上述事实，有《广东省发展改革委关于广佛肇高速公路广州石井至肇庆大旺段项目核准的批复》《征收土地预公告》《广佛肇高速公路广州段项目土地及非住宅房屋征收补偿工作方案》《广佛肇高速公路广州段项目土地及非住宅房屋征收补偿办法》《广佛肇高速公路（广州段）征地补偿协议书》《具结书》《自然资源部关于广佛肇高速公路广州石井至肇庆大旺段（广州段）工程建设用地的批复》《限期搬迁通知书》《租用合同》等证据证实，各方当事人亦陈述在案。本院认为，本案系行政机关在土地征收过程中实施强制拆除行为所引发的纠纷。本案原告承租案涉房屋开展经营活动，对案涉房屋内的物品具有合法财产权益，案涉强拆行为可能对其合法财产权益造成损害，应认定原告与案涉强制拆除房屋行为有利害关系，主体适格。根据原被告的诉辩意见，本案的争议焦点为被诉强制拆除行为是否合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”依据上述规定，强制拆除被征收房屋，应由县级土地行政主管部门依照法定程序向人民法院申请强制执行。参照本院已经作出的判决，本案中，广佛肇高速公路广州段项目尚未完成征地审批手续，并不具备责令被征收人交出土地的前提条件，石门街道办组织人员强制拆除原告承租的涉案房屋，不符合上述行政法规的规定。石门街道办受被告委托实施案涉房屋征收拆迁，应由被告承担相应的法律后果。同时，公民的合法财产权益应该受到法律保护，即使案涉房屋权属人同意拆除，石门街道办也应在对案涉房屋内原告的物品进行清点、登记、依法保存的前提下对案涉房屋予以拆除，而不能置公民的合法财产权益不顾迳行拆除致其毁损。鉴于强制拆除行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应当确认违法。原告的诉请具有事实和法律依据，本院予以支持。被告辩称原告在《征收土地预公告》发布后变更登记经营场所、不应享有征收补偿权益，该问题主要与征收补偿有关，不属于本案审查的范围。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告广州市白云区人民政府于2018年9月30日未对原告承租广州市白云区********************屋内的物品依法清点、登记、保存，迳行实施强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由被告广州市白云区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至广东省高级人民法院。审判长  谭建军审判员  石晓利审判员  金 霞二〇二〇年七月三十日书记员  李 岚