西安铁路运输法院西安铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）陕7102行初1292号 原告周红英，女，1971年10月30日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市未央区。委托代理人詹新华，陕西方新律师事务所律师。被告西安市长安区城市管理和综合执法局，住所地西安市长安区。法定代表人姚旭升，局长。委托代理人师娴，该单位工作人员。委托代理人张晗，陕西云德律师事务所律师。原告周红英因不服被告西安市长安区城市管理和综合执法局（下称长安区城管局）于2019年11月26日作出的长城管执罚字违〔2019〕第130号《行政处罚决定书》，于2020年5月23日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月10日公开开庭审理了本案。原告周红英委托代理人詹新华，被告长安区城管局负责人肖某某及委托代理人师娴、张晗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告长安区城管局于2019年11月26日向原告周红英作出长城管执罚字违〔2019〕第130号《行政处罚决定书》，认定：周红英实施了未取得规划审批手续擅自在长安区XX街以南的长安XX小区1#22楼顶层建设一层简易房。认为上述行为违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条之规定，决定对周红英作出接到行政处罚决定书之日起七日内自行拆除违法建设的行政处罚。原告周红英诉称，一、被告作出行政处罚决定的事实认定不清，证据不足。长城管执罚字违〔2019〕第130号《行政处罚决定书》称原告“未取得规划审批手续擅自在长安区XX街以南的长安XX小区1#22楼顶层建设一层简易房。”该事实认定完全错误，原告于2013年10月从马金萍手里购买22层房屋的时候，楼顶的简易房就已经存在，该简易房根本不是原告所建，被告的《现场勘验笔录》、《调查询问笔录》、照片证明不了该简易房系原告所建。二、被告没有合法的处罚主体资格。根据《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条和第六十四条之规定，XX乡规划违法行为的执法主体是城市、县人民政府XX乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十七条之规定，被告明显不具有执法主体资格，其对原告作出处罚属于越权行为。三、被告对原告处罚与法律明文规定不符。被告没有证据证明原告实施了违法行为，即使有证据，因为在长安XX小区1#楼22层楼顶层建设一层简易房的事实发生在2013年10月之前，根据《中华人民加共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日计算。”之规定，该事实早已超过了二年，依法也不再给与行政处罚。因此，被告的处罚决定完全违法。四、被告的处罚决定不具备实施的可行性，如果实施将导致原告的利益遭受无法弥补的损失。原告的房屋系从马金萍手里购买，加建部分在原告购买之前已经存在，且原告购买时对加建部分也支付了对价，该部分与原告的22层房屋已经成为了一体。如果拆除，将无法恢复原状，导致原告的22层整层房屋无法使用，将会给原告造成无法弥补的损失。综上所述，被告的处罚决定认定事实不清，证据不足，且没有法律依据，不具有实施的客观可能性，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，诉至法院，诉讼请求：1.依法撤销被告于2019年11月26日作出的长城管执罚字违〔2019〕第130号《行政处罚决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交以下证据：1. 长城管执罚字违〔2019〕第130号《行政处罚决定书》。证明处罚决定违法。2.2018年西安市长安区家庭售房购房申请表。证明加盖行为人是马金萍，原告是从其处购买，不是本案违法人。被告长安区城管局辩称，2018年5月9日，被告在收到西安市规划局长安分局作出的市规长函〔2018〕66号《关于长安区XX小区几处违法建设的认定函》（以下简称《认定函》）后，立即对违法线索进行核查。经核该线索属实，被告向行政相对人下发了《责令停止行政违法行为告知书》，责令其停止违法行为，听后处理。在前期对其管理无效后，被告认为符合立案条件，于是依法予以立案调查。经被告现场调查、询问原告、现场勘验后得知：位于XX街以南，广场南路以西的XX小区1#楼22层顶楼存在未取得规划审批手续擅自加建一层简易房的违法事实违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条、《西安市城市规划条例》第四十五条的规定。被告向原告送达了《行政处罚决定书》，要求原告依据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条、《西安市XX乡规划条例》第六十八条之规定，对该违法建设予以拆除。对于原告诉称涉案违法建筑并非其建设，且违法事实已超过两年，不应对其进行处罚，被告认为作出的《行政处罚决定书》，是要求对违法建筑的拆除，对象是违法建筑。首先，原告目前是该违法建筑的所有权人；其次，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算，而本案的违法建筑，被告多次督促要求其拆除，原告未进行拆除，也未提供该建筑获得规划审批的相关材料，至今仍是违法建筑，对于该违法建筑持续存在的情形，被告责令其拆除符合法律规定。2018年5月9日，被告收到西安市规划局长安分局来函转办的长安区XX小区XX层楼顶无规划审批手续擅自搭建简易房的案件线索，核实了相关违法线索后被告向该小区物业管理公司及所有权人下发了《责令停止行政违法行为通知书》。经初步审核，认为违法行为符合立案条件，于2019年10月29日立案，立案后被告对原告进行了调查询问并进行了现场勘查，核实了其未获许可擅自进行建设的违法事实，并拟决定对其进行处罚。后被告于2019年11月15日向其下发《行政处罚预先告知书》，告知了其享有陈述和申辩的权利。2019年11月26日向其下发了《行政处罚决定书》并进行了直接送达。故被告作出长城管执罚字违〔2019〕第130号《行政处罚决定书》程序合法。对于原告诉称被告无处罚主体资格，根据《西安市XX乡规划条例》第六十八条、《西安市城市管理综合执法条例》第十条的规定，被告收到西安市规划局长安分局作出的《认定函》后，经过询问、调查、勘验等程序后，依法作出行政决定，符合上述法律法规的规定，程序合法，事实清楚，不存在原告所说的越权行为。综上，被告作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确实充分、适用法律依据正确、定性准确、处罚适当、程序合法，依法应当驳回原告的诉讼请求。被告长安区城管局向本院提交以下证据：第一组证据：1.《行政违法案件受理登记表》、线索来源、《西安市规划局长安分局关于长安区XX小区几处违法建设的认定函》；2.执法人员工作证复印件；3.《行政违法案件立案呈批报告》。第一组证据证明，被告在收到规划局来函转办的违法线索后依法启动调查程序。第二组证据：4.现场询问笔录；5.现场勘验笔录及照片；6.原告身份证件；7.原告向被告提交的材料（原告的情况说明、房屋买卖协议、民事裁定书、承诺书、不动产权证书）。第二组证据证明，原告未取得相关规划审批手续建设，违法事实清楚。第三组证据：8.行政违法案件处理意见报告；9.行政处罚预先告知书及送达回证。第三组证据证明，被告对原告的违法行为拟进行处罚，在处罚决定做出前告知其享有陈述申辩的权利并实际送达。第四组证据：10. 长城管执罚字违〔2019〕第130号《行政处罚决定书》及送达回证。第四组证据证明，被告依法做出行政处罚决定书并送达，被告的行政行为事实清楚，证据确实充分，定性准确，处罚适当，程序合法。经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据的真实性认可，对证明目的不认可，认为该组证据不能证明违法案件的来源,也证明不了是怎样的违法案件、涉案建筑是违法建筑。对被告提交的第二组证据的真实性认可，证明目的不认可，认为该组证据恰证明了加建部分不是原告所建，原告不是违法建筑人，处罚对象错误。对被告提交的第三组证据的真实认可，证明目的不认可，认为行政违法案件处理意见报告中明确说明加盖的面积是原业主加盖的，不是本案原告加盖的，因此不能证明原告是本案违法行为人，处罚错误。对被告提交的第四组证据的真实性认可，证明目的不认可。被告长安区城管局对原告提交的证据1的真实性认可，证明目的不认可，认为处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法。对原告提交的证据2因无原件，对该证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1因与被告证据相互印证，真实性予以确认。对原告提交的证据2因无原件核对，对该证据的真实性不予认可。对被告长安区城管局提交的证据，因证据形式合法、内容真实，依法予以采纳。经审理查明，原告周红英为西安市长安区XX街XX商城（吉源晶鑫丽座）1幢22202室、22204室及22205室房屋所有权人。上述房屋均位于该楼顶层22层，在22202室、22203室、22204室房屋楼顶存在加建的一层简易房，原告现为该简易房的控制使用人。2018年5月9日，西安市规划局长安分局向被告长安区城管局作出市规长函〔2018〕66号《关于长安区XX小区几处违法建设的认定函》，认定长安区XX小区内加建彩钢棚一处、楼顶加建一层彩钢板房两处，钢架结构一层一处，存在私搭乱建行为，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十三条、《西安市XX乡规划条例》第四十五条之规定。根据上述违法事实，该项目属于违法建设。被告收到《认定函》后于2019年10月29日以原告周红英为违法行为人，对长安区XX小区XX楼XX层XX层业主未取得规划审批手续擅自建设一层简易房的违法行为予以立案。于当日对原告周红英本人进行了询问调查，并到违法建设现场进行了现场勘验，周红英本人在现场勘验笔录上签字确认。2019年11月15日，被告长安区XX城管执告字违〔2019〕第130号《行政处罚预先告知书》，告知原告拟对其作出接到行政处罚决定书之日起七日内自行拆除其违法建设的行政处罚，并告知原告可在接到该告知之日起七日内向被告提出陈述和申辩。该《行政处罚预先告知书》被告于当日向原告本人直接送达。2019年11月26日被告作出长城管执罚字违〔2019〕第130号《行政处罚决定书》，内容如上。当日，被告向原告直接送达了该《行政处罚决定书》。原告收到后，认为长城管执罚字违〔2019〕第130号《行政处罚决定书》认定事实不清、证据不足，且没有法律依据，不具有实施的客观可行性，侵犯了其合法权益，故诉至法院，诉请如上。本院认为，本案的争议焦点为被告作出的长城管执罚字违〔2019〕第130号《行政处罚决定书》是否合法。关于被告作出涉案处罚决定的职权，《西安市XX乡规划条例》第六十八条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市管理部门责令停止建设，尚未采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，并处违法建设工程造价5﹪以上10﹪以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法所得，可以并处违法建设工程造价5﹪以上10﹪以下的罚款。市规发[2017]50号《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》也根据《西安市XX乡规划条例》明确了规划部门负责违法建设的日常巡查、认定，并向城管部门函告意见，由城管部门负责按照法定程序下达法律文书，制止违法建设，查封施工现场，处罚、拆除、没收等具体执法工作职责。据此，被告长安区城管局具有针对本案的违法行为作出行政处罚的职权，原告认为被告没有合法的处罚主体资格的异议不能成立。关于行政处罚的事实，原被告双方对于涉案简易房位于长安区XX小区XX楼XX层XX、XX、XX室顶楼，建筑面积100平方米的事实均予认可，本院予以确认。根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条的规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县XX乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”被告长安区城管局依据市规长函〔2018〕66号《认定函》、询问调查笔录、现场勘验笔录等证据认定涉案简易房为违法建设并作出限期拆除的处罚决定事实清楚、证据充分。至于原告提出上述违法建设在原告购买房屋时已经存在，不是原告所建，被告处罚对象错误。本院认为，违法建设是对行政管理秩序的侵害，而行政机关作出行政处罚的主要目的是为了恢复正常的行政管理秩序。在违法建筑转让的情况下，违法利益随转让与原建设者利益发生脱离，原违法建设人出让后不实际控制、占有违法建筑，以原违法建设人作为处罚对象并不能有助于行政管理秩序的恢复，亦不能实现处罚的目的。而受让人作为实际占用、使用违法建筑的主体，对受让主体进行处罚，在其不履行的前提下，对受让人采取相应的强制措施，使其不能享受非法利益，才能使行政管理秩序得以恢复，因此违法建筑处罚对象应为违法建筑的实际占有控制人。本案中，原告周红英并未提交证据证明其是从马金萍处购买违法建设，且庭审中原告亦承认其实际占有和使用涉案的违法建设，原告通过占有和使用涉案的违法建设，实际享受该违法建设带来的相应利益。因此，被告长安区城管局为恢复行政管理秩序，以原告为被处罚人并无不当。关于行政处罚的法律适用，原告提出涉案违法建设的事实发生在2013年10月份之前，已明显超过了两年，被告给予原告行政处罚不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款的规定。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，涉案的简易房至今仍没有取得相应的手续，违法状态一直存续，仍然属于违法建筑，其违法行为仍未终了，不能适用上述《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款的规定免于处罚。因此，被告作出责令原告限期拆除的处罚决定符合法律规定，原告提出的理由不能成立，本院不予支持。关于行政处罚的程序，被告长安区XX城管执罚字违〔2019〕第130号《行政处罚决定书》的行政行为，从立案、询问、现场勘验及行政处罚决定的作出到送达，均按照《中华人共和国行政处罚法》的相关法定程序进行的，且各方当事人均无异议，故被告作出的长城管执罚字违〔2019〕第130号《行政处罚决定书》程序合法。关于行政处罚的合理性，原告提出涉案简易房已经与原告所有的房屋成为一体，如果拆除将对其房屋造成损失，被告的处罚决定不具有实施的可能性。《行政处罚决定书》如何实施执行，并不涉处罚决定的合法性和合理性，而是处罚决定在执行中如何操作的问题。原告也并未向本院提交涉案简易房与原告所有房屋成为一体，无法拆除的证据，无法拆除仅系原告主观认识。因此，被告作出的长城管执罚字违〔2019〕第130号《行政处罚决定书》处罚适当。综上，被告作出长城管执罚字违〔2019〕第130号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法、处罚适当。原告的诉讼请求无事实和法律依据，依法应予驳回。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：驳回原告周红英的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周红英负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长  杨  娜人民陪审员  王亚丽       人民陪审员  王  建  二〇二〇年七月二十四日  法官  助理  岳晓立书  记  员  郭  晗本案适用法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条   行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。  1