广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2020)粤71行终889号上诉人（原审原告）：游房清，女，1951年12月23日出生，汉族，住广州市花都区**********，公民身份号码：440************722。被上诉人（原审被告）：广州市花都区狮岭镇人民政府。住所地：广州市花都区*********。法定代表人：谢英俊，镇长。原审第三人：广州市花都区*********经济合作社。住所地：广州市花都区******。法定代表人：潘德志，社长。上诉人游房清因诉被上诉人广州市花都区狮岭镇人民政府（以下简称“狮岭镇政府”）与原审第三人广州市花都区狮岭镇新扬村潘亚村经济合作社（以下简称“潘亚经济社”）行政处理决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4482号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：1991年10月22日，游房清以帮耕户的形式将户籍从广东省从化市牛头镇迁入广州市花都区狮岭镇新扬村**。游房清自入户以来一直享有潘亚经济社集体经济组织成员资格，享有与该集体经济组织成员同等的权益，对游房清的集体经济组织成员资格及享有的同等权益未有争议，潘亚经济社亦予以确认。2013年11月23日潘亚经济社召开全体社员会议，讨论关于已入户该社的帮耕户要求审批宅基地的相关事宜，社员会议最终表决确定坚决不同意已入户的帮耕户提出的关于批宅基地的要求。2018年10月12日，游房清向狮岭镇政府提出行政处理申请，请求1、确认游房清享有潘亚经济社集体经济组织成员资格，享有与该社其他成员同等的权益；2、确认潘亚经济社应当分配相应的宅基地给游房清建房。狮岭镇政府经调查后，于2019年7月15日作出花狮府决字【2019】2号行政处理决定书，认为潘亚经济社确认游房清享有潘亚经济社集体经济组织成员资格，享有与该农村集体经济组织其他成员同等的权益，不存在争议，狮岭镇政府亦予以确认。对于游房清要求分配相应的宅基地给其建房的请求，认为：一、根据《广东省实施办法》第三十五条，“农村村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报市、县人民政府批准。”而游房清等帮耕户的宅基地请求没有得到潘亚经济社全体社员会议的同意，不符合审核批准的条件。二、根据潘亚经济社的客观情况，经狮岭镇国土所核查，该经济社目前并没有符合要求的宅基地可供安排和分配，游房清坚持要求潘亚经济社分配宅基地给其建房，该要求事实上是无法实现、无法执行的。为此，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条、第十六条、《广东省实施办法》第三十五条的规定，决定1、确认游房清享有潘亚经济社集体经济组织成员资格，享有与该农村集体经济组织其他成员同等的权益；2、对于游房清要求确认潘亚经济社应当分配相应的宅基地给其建房的申请请求不予支持。上述行政处理决定书于2019年7月17日送达游房清。现游房清不服，诉至原审法院。原审法院认为：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利……”本案中，狮岭镇政府依法有权对游房清提出的关于集体经济组织成员资格的认定及享有同等村民权益的申请作出行政处理决定。本案中，潘亚经济社与游房清对游房清享有潘亚经济社集体经济组织成员资格，享有与该农村集体经济组织其他成员同等的权益，不存在争议，狮岭镇政府亦予以确认，原审法院对此予以支持。对于游房清请求确认分配相应的宅基地给其建房，狮岭镇政府是否有权直接对宅基地使用分配事项作出游房清所要求的裁决性质的行政处理决定，是本案争议的焦点。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第八条规定：“……农村和城市郊区的土地，除由法律规定的属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项……”第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（六）宅基地的使用方案……”根据上述规定，宅基地属于农民集体所有，而非潘亚经济社向游房清等村民分配的财产或福利分红；同时，宅基地的使用分配属于村民自治范围内的事项，狮岭镇政府无权直接干预村民自治范围内的事项。因此，对于游房清要求分配宅基地给其建房的请求，狮岭镇政府无权按照其要求直接作出裁决性质的行政处理决定。综上所述，因狮岭镇政府不具有对属于村民自治范围内的宅基地使用分配事项直接作出裁决性质的行政处理决定的行政职权，其在经过相应调查后，作出被诉行政处理决定，对游房清的集体经济组织成员资格及享有同等权益的请求予以支持，对请求潘亚经济社分配相应的宅基地给游房清建房的请求不予支持，并无不当。因此，游房清请求撤销上述狮岭镇政府作出的花狮府决字【2019】2号行政处理决定书中关于游房清要求确认潘亚经济社应当分配相应的宅基地给其建房的申请请求不予支持的决定，理由不成立，原审法院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告游房清的诉讼请求。上诉人游房清不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认为被上诉人狮岭镇政府无权就宅基地分配作出行政处理决定是错误的。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，原审法院认定被上诉人依法有权对上诉人提出的关于集体经济组织成员资格的认定及享有同等村民权益的申请作出行政处理决定。宅基地分配显然是一种具体的村民权益，但原审法院却作出相反的认定，是错误的，原审判决应予撤销。二、1991年10月22日，上诉人的户籍经社委会或成员大会表决通过从广东省从化市牛头镇墩村迁入花都区狮岭镇新扬村**，此后上诉人一直在该址居住，户籍也未发生过迁移，随上诉人迁入的有儿子杨水针、杨水钦和孙女杨思容。迁入原审第三人处后，上诉人一直积极履行社员义务，享有责任田，并享有股份分红。依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定，上诉人经表决通过应当享有集体经济组织成员资格。而且，原审第三人也确认上诉人享有其集体经济组织成员资格，享有与该农村集体经济组织其他成员同等的权益。但上诉人多次向原审第三人申请宅基地，原审第三人一直以各种理由不分给宅基地。被上诉人作出的被诉《行政处理决定书》第2项不予支持上诉人分配宅基地申请的两点理由均没有事实和法律依据：第一，《行政处理决定书》适用《广东省实施办法》第三十五条错误，根据《物权法》第一百五十三条,《广东省实施办法》并不是法律和国家有关规定，只是地方性规定，不能对上诉人申请分配宅基地设置障碍。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定,上诉人并无宅基地，但其他同村村民都有宅基地，对上诉人极不公平，也不合理。第二，被诉《行政处理决定书》认定原审第三人没有符合要求的宅基地可供安排和分配与事实不符，根据上诉人提供的证据显示原审第三人有宅基地可以分配，而被诉《行政处理决定书》附件二狮岭国土资源管理所的回复只有一句话，并没有进行任何核查的证据，该行政行为并没有合法依据。故上诉请求：1、撤销原审判决；2、撤销被诉《行政处理决定书》中的第2项决定；3、责令被上诉人重新作出《行政处理决定书》，确认原审第三人应当分配相应的宅基地给上诉人建房；4、本案一、二审受理费均由被上诉人承担。被上诉人狮岭镇政府二审期间未提交答辩意见。原审第三人潘亚经济社二审期间未陈述诉讼意见。经审查，原审法院查明的事实清楚，且有相应的证据证实，原审法院予以确认。本院认为：本案审查的是被上诉人作出的被诉行政处理决定的合法性。上诉人依法享有原审第三人集体经济组织成员资格，并享有与该集体经济组织其他成员同等的权益，故被诉处理决定第一项处理正确，一审论述清楚正确，本院不再赘述。二审的争议焦点系被诉处理决定第二项是否合法。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定:“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：……”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（六）宅基地的使用方案……”上诉人向原审第三人申请宅基地，实质为建房申请，根据上述规定，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出申请。虽然村民会议对于宅基地的使用方案的讨论决定，属于村民自治范畴，但是如果村民会议或者村民代表会议决定违反法律、法规，侵犯村民人身权利和财产权利的，被上诉人有权作出相应处理。就本案而言，原审第三人对于村内宅基地如何分配，被上诉人无权干预，但是对于符合条件的当事人申请宅基地，原审第三人不予批准的，侵犯了当事人的合法权益的情况下，被上诉人有权作出处理。经审查，2013年，原审第三人召开会议，经该社全体社员（帮耕户除外），表决不同意帮耕户申请宅基地的请求。在上诉人属于原审第三人集体经济组织成员的情况下，仅以其为帮耕户为由作出的上述决定，违反法律法规规定。但是，鉴于狮岭镇国土所核查，原审第三人目前没有符合规划要求的宅基地可供安排和分配，上诉人坚持要求分配宅基地，客观上无法执行。故被诉决定对上诉人要求原审第三人向其分配宅基地的请求不予支持，并无不当。综上所述，原审法院认定事实清楚，处理结果正确，本院予以维持。上诉人的上诉意见缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人房游清负担。本判决为终审判决。(此页无正文)审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年七月十三日此件与原本核对无异法官助理  刘 伟书 记 员  高 洁