河南省南阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫13行终135号上诉人（原审原告）百里奚街道办事处黄岗社区前田洼居民小组。负责人杨磊，任组长。委托代理人李国文，河南华都律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南阳市自然资源和规划局。住所地南阳市滨河路市体育中心西200米。法定代表人王放，任局长。委托代理人徐舒天，河南雷雨律师事务所律师。委托代理人郭滨，该单位工作人员。原审第三人南阳市社会福利院。住所地南阳市高新区麒麟路西段北。法定代表人卢涛，任院长。委托代理人杨贵，北京达略（南阳）律师事务所律师。上诉人百里奚街道办事处黄岗社区前田洼居民小组（以下简称前田洼小组）为与被上诉人南阳市自然资源和规划局、原审第三人南阳市社会福利院土地登记行政纠纷一案，不服南阳市宛城区人民法院（2019）豫1302行初168号行政裁定，于2020年6月5日向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人前田洼小组负责人杨磊及其委托代理人李国文，被上诉人南阳市自然资源和规划局的委托代理人郭滨、徐舒天，原审第三人南阳市社会福利院的委托代理人杨贵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明事实：2008年3月20日，南阳市社会福利院向南阳市人民政府土地管理部门申请国有土地使用证，提交有以下材料：社会福利机构设置批准证书；土地登记法定代表人陈纪周身份证明书；委托何思卿办理土地登记委托书；土地登记申请书；土地登记法人代表李红彦身份证明书（前田洼组）；地籍调查指界通知书；地籍调查“界址标示”表；界址点图；界址点坐标表；1951年5月《南阳县土地房屋所有证》；南阳市社会福利院于2008年3月10日出具的《土地来源情况的说明》。经南阳市国土资源局权属调查、地籍勘丈、审核后，于2008年6月10日，南阳市人民政府为南阳市社会福利院颁发宛开土国用（2008）字第00045号国有土地使用权证。该证证载内容为：“土地使用者南阳市社会福利院。座落北京路北段西侧。地号7-5-79。图号55.50.-98.75。用途苗圃。使用权类型划拨。使用权面积26671.10平方米”。该证所附宗地图和界址标示显示：东至原福利院，界址线起点号J402至J403，副院长何思卿签字；北至黄岗村社区耕地，界址线起点号J401至J402，表上显示指界人为“李红彦”签字，并加盖“社会事业局黄岗村田洼组”公章；南至区间路，界址线起点号J404至J405，无人签字；西至月庄居民点，界址线起点号J401至J405，表上显示指界人为“樊云正（其他组组长）”签字。南阳市自然资源和规划局提供的土地档案登记材料中土地来源是1951年5月南阳县人民政府颁发的南靳黄字第182号《河南省南阳县土地房产所有证》，该证记载土地座落于庄北、庄南、庄东南、庄东七段可耕地种类，四邻位置、长宽尺度、附属物等，面积为109亩7分5厘，土地所有人靳岗区黄南乡前天洼村居民天主堂。以上109亩7分5厘土地，南阳市社会福利院于2008年在申请土地登记时，申请分割为两宗土地，其中一宗地为宛开土国用（2008）字第00045号《国有土地使用权证》，证载使用面积为26671.10平方米；另一宗地为宛开土国用（2008）字第00039号《国有土地使用权证》，证载面积为46062.70平方米，土地使用人为南阳市社会福利院（汽车修理厂）。2017年8月10日，南阳市人民政府对南阳市社会福利院作出《关于依法收回南阳市社会福利院国有建设用地使用权的决定》（宛政土（2017）74号）。收回南阳市社会福利院位于北京路北段西侧26671.1平方米国有建设用地使用权，并按规定给予相应补偿。同时，注销宛开土国用（2008）字第00045号《国有土地使用权证》。2017年12月13日，××人社会福利院项目划拨供地的批复》（宛政土（2017）201号）。同意南阳市国土资源局将位于北京路北段西侧26671.1平方米土地划拨给南阳市肢体康复中心，用途为社会福利用地，不再收取划拨土地使用权价款。2017年12月21日，南阳市国土资源局高新区分局依据南阳市人民政府宛政土（2017）201号文件，作出《国有建设用地划拨决定书》（宛开土划拨（2017）01号），将宗地编号为高新区H2017-1号宗地划拨给南阳市肢体康复中心，××人社会福利院项目建设用地。2018年1月29日，南阳市国土资源局为南阳市肢体康复中心颁发了豫（2018）南阳市不动产权第0001619号《不动产权证书》，证载土地面积为22583.6平方米（扣除规划道路用地），说明：“该宗地于2008年已由高新局登记发证，这次登记是按原发证界址权属线划拨调整而来，所以四邻签字见原调查表”。该宗登记土地北边有一条西北东南走向的水渠，水渠以北有约5亩土地现由前田洼小组及村民承包耕种。南阳市肢体康复中心在建设中，前田洼小组以水渠以北土地归其村民耕种、占有、管理、使用为由阻挡施工，2018年6月4日，南阳市肢体康复中心向南阳市卧龙区人民法院提起诉讼，起诉本案前田洼小组物权保护纠纷。2019年3月28日，南阳市卧龙区人民法院作出（2018）豫1303民初3830号之一裁定，以本案在事实上已经成为行政案件为由，驳回南阳市肢体康复中心的起诉。2018年9月5日，前田洼小组、南阳市自然资源和规划局、南阳市肢体康复中心土地登记行政纠纷一案，在南阳市卧龙区人民法院审理，2019年1月31日南阳市卧龙区人民法院作出（2018）豫1303行初90号行政判决；南阳市中级人民法院于2019年7月18日作出（2019）豫13行终127号行政裁定。之后，前田洼小组不服宛开土国用（2008）字第00045号土地使用权证向一审法院提起诉讼。《南阳市机构改革方案》于2018年12月16日获省委、省政府批准后予以印发。该方案中，将市国土资源局的职责与市城乡规划局的职责以及其他相关部门的部分职责整合，组建市自然资源和规划局，作为市政府工作部门，不再保留市国土资源局。一审法院认为，根据查明事实，结合当事人诉辩称，本案的焦点问题是：一、前田洼小组起诉是否超过《行政诉讼法》及相关司法解释规定的法定起诉期间；二、南阳市自然资源和规划局是否为本案适格被告；三、被诉行政行为是否合法。一、依据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”之规定，南阳市自然资源和规划局在庭审中辩称无证据证明前田洼小组何时知道或者应当知道宛开土国用（2008）字第00045号土地使用权证的具体内容；南阳市社会福利院在庭审中陈述也无证据证明该事实。经一审法院调查，前田洼小组与南阳市自然资源和规划局、南阳市肢体康复中心因土地行政登记纠纷案件于2018年11月21日在南阳市卧龙区人民法院审理，在该案件审理过程中，于2019年1月21日，南阳市自然资源和规划局在庭审中向法庭提交了宛开土国用（2008）字第00045号土地使用权证登记档案材料，该证据经过当事人庭审质证，前田洼小组在庭审中知道宛开土国用（2008）字第00045号土地使用权证的具体内容。依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”之规定，现有证据证明前田洼小组于2019年1月21日知道宛开土国用（2008）字第00045号土地使用权证的具体内容，至2019年11月1日向一审法院提起诉讼，不超过法律或者司法解释规定的起诉期间。二、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使职权的行政机关是被告。本案中，在机构改革后，南阳市国土资源局的职能由南阳市自然资源和规划局行使，故南阳市自然资源和规划局是本案适格被告。三、南阳市自然资源和规划局给原审第三人颁发宛开土国用（2008）字第00045号土地使用权证土地来源依据为1951年5月南阳县人民政府颁发的南靳黄字第182号《河南省南阳县土地房产所有证》，该证记载靳岗区黄南乡前天洼村居民天主堂土地面积为109亩7分5厘，合计73167平方米。该天主堂创办了靳岗孤儿院，解放后，孤儿院被人民政府接管，改建为南阳市社会福利院。2008年3月南阳市社会福利院向南阳市人民政府土地管理部门申请办理国有土地使用证时，将109亩7分5厘土地分割办理了两个国有土地使用证，一为宛开土国用（2008）字第00045号土地使用权证，面积26671.10平方米；二为宛开土国用（2008）字第00039号土地使用权证，面积46062.70平方米，两证证载面积合计72733.80平方米，没有超过109亩7分5厘土地证载登记面积范围，说明宛开土国用（2008）字第00045号土地使用权证颁证行为并没有减损前田洼小组的权益。涉案土地在1951年5月就归天主堂所有，有1951年5月南阳县人民政府颁发的南靳黄字第182号《河南省南阳县土地房产所有证》为证；天主堂创办孤儿院，孤儿院改建为福利院，该土地使用权延续登记为南阳市社会福利院所有；之后，该土地经政府收回国有土地使用权、批复、划拨给肢体康复中心。在涉及该土地的一系列演变过程中，前田洼小组从没有合法取得该土地的所有权和使用权，前田洼小组提供证明土地应当属于其所有的证据仅仅有证人证言，该证人证言的证明效力低于1951年5月南阳县人民政府颁发的南靳黄字第182号《河南省南阳县土地房产所有证》的证明效力。前田洼小组仅以实际占有并进行耕种为由，不能对抗案涉土地的国有登记效力；在现有证据条件下，不能认定前田洼居民小组享有案涉土地相关权益。故前田洼小组以实际长期占有使用为由，否认土地权属性质，要求涉案土地归其所有证据不足。前田洼小组以占有使用为由提起本案诉讼，不能证明被诉行政行为对其合法性产生实际影响。综上，依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（八）项规定，裁定：驳回百里奚街道办事处黄岗社区前田洼居民小组的起诉。案件受理费50元，退回原告。百里奚街道办事处黄岗社区前田洼居民小组上诉称，一、根据不动产登记暂行条例相关规定及操作流程，在办理土地登记时，登记部门应当进行地籍调查，并由相邻土地权利人到场进行边界指界并签字确认。而本案中地籍调查中“李红彦”签名并非本人所签，李红雁亦当庭否认签名系其本人所签，其不知道指界一事，在土地登记档案中也没有“李红彦”身份证明。另，地籍调查档案中加盖的“社会事业局黄岗村田洼组”公章系伪造而来，自2006年高新技术产业区管委会（2006）20号文件下发后，前田洼小组公章已变更为“百里奚街道办事处黄岗社区前田洼居民小组”，原公章已停止使用。二、证人证言证实，双方土地自土地改革以来，由南阳至安皋镇的土路相邻，1970年以后由兰营水库指挥部在大路北边开挖沟渠，此后双方以沟渠相隔，沟渠以北土地一直由前田洼小组耕种至今，该证言与1951年《河南省南阳县土地房产所有权证》、第三人提供的《土地来源情况说明》中显示的内容一致。而南阳市土地管理局高新分局委托山西第二地质工程勘察院于2004年4月制作的《黄岗权属界限图》也明确双方“以沟渠为界”，但此次办证中南阳市自然资源和规划局却将本应属于上诉人耕种的约5亩土地划在南阳市社会福利院范围内，明显与双方长期无争议的土地边界不符。三、上诉人在2006年变更为社区之前一直属城郊结合部的村民小组，争议土地属于村民小组集体耕地，2018年4月高新事业局进行第二轮土地承包确权公示和公告，由村民对案涉土地继续进行承包和耕种，且南阳高新区百里奚街道办事处及黄岗社区居民委员会均出具《情况说明》，证实前田洼小组对其耕地（包括沟渠以北5亩耕地）于2018年4月进行了第二轮土地承包确权公示公告。南阳市自然资源和规划局在办理案涉土地使用权证时未对指界人身份进行合理审查，存在将村小组集体土地确权给第三人的事实。综上，上诉请求：依法撤销南阳市宛城区人民法院（2019）豫1302行初168号行政裁定，并指令南阳市宛城区人民法院审理。南阳市自然资源和规划局辩称，颁证行为符合法律规定和程序，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。南阳市社会福利院述称，土地调查清楚、手续完整，案涉土地边界和面积是历史形成的，天主堂一直在使用，后来转移到第三人名下，有合法手续，不应因村民擅自使用而变更权利人，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。”第十六条规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。”本案中，案涉土地使用权虽然几经演变，但土地性质一直登记为国有土地，故该土地依法不属于前田洼小组集体土地范围，且使用权亦未登记于前田洼小组名下。前田洼小组虽主张其一直实际占有使用案涉土地，但其占有使用该土地的行为并不能改变已经依法登记的土地权属。南阳市自然资源和规划局的颁证行为属于国有土地使用权划拨，该行为未减损上诉人的合法权益。而“李红彦”的签名是否由李红雁所签、前田洼小组公章是否系伪造均不影响南阳市社会福利院对该土地享有事实上的使用权。综上，上诉人百里奚街道办事处黄岗社区前田洼小组不能证明被诉行政行为对其合法权益产生实际影响，上诉理由不能成立，本院不予支持。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持南阳市宛城区人民法院（2019）豫1302行初168号行政裁定。本裁定为终审裁定。审判长 刘 琳审判员 尹乐敬审判员 刘旭东二〇二〇年七月二十九日法官助理李宛书记员丁莉丽