云南省宁蒗彝族自治县人民法院行 政 判 决 书（2020）云0724行初8号原告：周加美，女，摩梭人，1967年2月13日出生，小学文化，农民，住云南省丽江市宁蒗彝族自治县。委托代理人：赵新科，北京桦天律师事务所律师，特别授权代理。被告：宁蒗彝族自治县自然资源局，统一社会信用代码11533224015277731Y，住所地宁蒗彝族自治县大兴镇万格路**，法定代表人：彭柱，局长。委派本案负责人：毛合，宁蒗彝族自治县自然资源局现任执法队长。委托代理人：张史秀，云南新秀律师事务所律师，特别授权代理。被告：宁蒗彝族自治县住房和城乡建设局，统一社会信用代码115332240152777827，住，住所地宁蒗彝族自治县大兴镇万格路**定代表人：石国忠，局长。委托代理人：谭继红，云南瑾鹏律师事务所律师，特别授权代理。原告周加美不服被告宁蒗彝族自治县自然资源局、宁蒗彝族自治县住房和城乡建设局于2020年2月19日向其作出的宁自然联强拆字（2020）第007号强制拆除决定书，于2020年2月24日向本院提起行政诉讼。本院于2020年2月27日立案后，向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月17日公开开庭将同类型的7个案件进行了合并审理。原告周加美，被告宁蒗彝族自治县自然资源局指派的本案负责人毛合及委托代理人张史秀、被告宁蒗彝族自治县住房和城乡建设局的委托代理人谭继红到庭参加了诉讼，原告的委托代理人赵新科通过互联网远程视频参加了诉讼。本案现已审理终结。被告宁蒗彝族自治县自然资源局、宁蒗彝族自治县住房和城乡建设局于2020年2月19日向原告周加美户作出宁自然联强拆字（2020）第007号强制拆除决定书，认为原告未经审批在宁蒗县环城路烟草片区的集体承包土地上擅自建设房屋的行为，属于违法建设行为，被告已对原告作出了行政处罚，但原告未履行行政处罚确定的拆除违法建筑的义务，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，决定对原告的违法建筑进行强制拆除。原告诉称：二被告作出的《强拆决定》明显违法，依法应当予以撤销，理由如下：1、被告行政目的不当。被告真实目的系土地征收，其向原告作出强制拆除决定书属于“以拆违代拆迁”。政府就涉案土地不依法实施征地行为，不走正当法定途径，一味以强拆“违建”名义强压，是在激化社会矛盾。2、被告没有职权依据。①、原告土地属于农村集体土地，两被告对原告作出拆除涉案建筑物的强拆决定没有职权依据，且在土地征收之基本事实和法律前提下，被告更加不具有作出违建行政处罚的法律依据。②、根据行政强制法的规定，强制拆除决定属于行政强制执行决定，被告根本不具备作出强制执行决定的法律主体资格。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《云南省违法建筑处置规定》第十九条以及纵观全国各地规定及实践，被告充其量只有在建筑物调查认定环节作出责令限期拆除决定的权力，但不具备在强制执行环节作出强制执行决定的行政职权，只有市、县级人民政府才有作出强拆决定或者强制执行决定的法律资格。③、被告所谓联合作出行政行为没有任何法律依据。3、行政程序严重违法，属于滥用职权。①、未依法调查确认、未查清事实、未实际保障原告陈述、申辩、听证权利。②、原告就责令限期拆除建筑通知、行政处罚决定书提起行政诉讼，现处于诉讼过程中。责令限期拆除建筑通知书、行政处罚决定书涉及对建筑物的认定是否正确以及行政行为的作出是否合法，直接决定被告是否可以作出强制执行决定及实施强拆行为。前置行政行为合法性处于被诉不确定状态，被告着急下发强拆决定严重违法，如此无视法律及相对人基本诉权的滥用职权行为实属激化社会矛盾。4、适用法律错误。①、既然先前通知称涉案不动产被纳入宁蒗彝族自治县征地拆迁范围，就应当按照征收法律法规实施征收行为，而不应当适用城乡规划法等法律规范。②、原告房屋已经存在多年，根据法不溯及既往的原则，不应当适用城乡规划法等。涉案地块建筑群的形成系历史原因导致，手续不全的问题，行政机关存在事实允诺的行为，具有不可推卸的责任。根据法律规定，即使违建也不并意味一定要强拆，在符合城乡规划前提下可采取补救措施。被告并未作出认定，只是一味要求拆除。③、本案法律事实为土地征收，涉案土地应当在政府依法实施征收行为的前提下按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条所规定的法律模式进行，而不应当屡次以违建名义强拆。5、强制拆除决定书最后称“行政复议或行政诉讼期间，本强制拆除决定不停止执行”严重违法。被告作出强制拆除决定的同时下发了强制拆除违法建筑公告，称公告3日后实施强拆。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定:“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”因此，法律对强制拆除行为的实施设定了严格的法律条件，行政机关作出强制拆除决定后，只有相对人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以强制拆除。可见，被告称行政复议、诉讼期间不停止执行的说辞严重违法。被告最起码应当尊重法律赋予相对人的基本诉权，而不是只顾实现行政目的，却置相对人切身合法利益于不顾。综上，被告向原告作出的强制拆除决定书无职权依据及事实根据、程序违法、适用法律错误、行政目的不当、滥用职权。原告为维护其合法权益，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定向人民法院提起行政诉讼。请求人民法院：1、判决撤销两被告于2020年2月19日向原告作出的宁自然联强拆字（2020）第007号强制拆除决定书。2、由两被告承担本案诉讼费。原告向本院提交了以下证据：1、《宁自然联强拆字（2020）第007号强制拆除决定书》；2、《宁自然联强拆告（2020）第007号强制拆除违法建筑的公告》；3、原告周加美的身份证、结婚证复印件。被告宁蒗彝族自治县自然资源局辩称：1、本案的涉案地块属于宁蒗县城的总体规划范围，根据《城乡规划法》第二条的规定，作为宁蒗县城的总体规划范围已经向社会公众公布，作为已经向社会公众公开的规划，是公众知晓的事实，不属于举证的范围。2、根据《城乡规划法》第十一条的规定、《云南省城乡规划条例》第五条的规定，被告宁蒗县自然资源局在机构改革之后已经具有城乡规划的职能，处置违法建筑的主体适格，因此作为城乡规划主管部门有权作出强制拆除决定书。3、自然资源局在作出强制拆除决定书之前已经对违建事实进行调查取证，并且经过行政机关负责人的立案审批，并向原告方送达了相关的文书，虽然存在原告拒绝签收的事实，但是已经在见证人的见证下进行了送达。在原告的谈话记录中，已经明确提出被告曾经找过其谈话，进一步证明了被告已经过合法的程序根据原告的违法事实作出强拆决定书。4、原告方到目前为止均未取得建设规划许可证，违建事实是持续存在的，是连续性的违法行为，对这一违法事实作为行政机关在其违法事实未终了之时均可作出处罚。5、本案不存在“以拆违代拆迁”的不当的行政目的。作为行政机关在行政执法的过程中，每一步都走得十分的艰难，甚至连一份文书都被拒绝签收。因此被告方并不存在不当的行政目的。6、强制拆除决定书与强制拆除行为之间是有明确界限的，组织强拆行为与作出行政强制拆除决定书是不能划等号的，二者是不同的行政行为，一个是行政强制行为，一个是可诉的行政行为。综上，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。被告宁蒗彝族自治县住房和城乡建设局辩称，首先同意被告宁蒗彝族自治县自然资源局的辩护意见，另作以下补充：1、原来的城乡规划职能是属于住建局的一个内设机构，在机构改革以后，城乡规划职能撤并到自然资源局，但之前的执法大队仍然保留在住建局，执法大队的城市管理职责仍然在住建局。若住建局单独执法是没有依据的，但是作为联合执法，可以达到行政执法相辅相成的目的。2、强拆决定书与强拆行为是两个独立的行政行为。综上，被告作出的行政行为是合法的。被告宁蒗彝族自治县自然资源局、宁蒗彝族自治县住房和城乡建设局向本院提交了以下证据、依据：1、二被告的统一社会信用代码；2、《中华人民共和国城乡规划法》、《云南省城乡规划条例》法律条款摘抄；3、二被告的职能配置、内设机构和人员编制规定；4、行政执法询问调查表；5、行政执法现场勘验笔录；6、违法案件审理记录；7、行政处罚立案报告表；8、行政处罚告知笔录、行政处罚告知书、送达回证；9、听证申请书；10、送达文书照片；11、听证会笔录、听证照片；12、行政处罚听证会报告书、行政处罚案件审批表；13、行政处罚决定书；14、送达回证及照片；15、履行行政决定催告书、催告书送达回证及照片；16、与原告的谈话记录；17、宁自然联强拆字（2020）第007号强制拆除决定书及送达回证；18、宁自然联强拆告（2020）第007号强制拆除违法建筑的公告及照片。经庭审质证，被告提交的第一组证据到第三组证据拟证明被告具有执法主体资格及处罚依据。原告发表质证意见认为，被告有权对违建行为进行查处，但没有作出强拆决定的职权，强制执行环节的拆除决定应当由县人民政府作出。原告提交的第四组证据到第十六组证据拟证明原告的违法事实及被告作出强拆决定的适用法律正确、程序合法。原告发表质证意见认为,1、对第四组证据到十六组证据的真实性、合法性与证明目的均不予认可。被告是为了完善相关的拆除手续而补办的手续。2、被告提交的行政处罚的证据恰好说明了被告作出的行政强制拆除决定书的违法性。3、二被告没有提供相应的职权依据。涉案土地属于集体土地，属于乡村规划区，乡村规划区的处罚职权应该属于乡镇人民政府。被告应当提供涉案地块属于乡村规划区还是城镇规划区的证据。4、对于第十五组证据，履行行政决定催告书没有送达原告，对其真实性不予认可；履行行政决定催告书是在没有告知原告诉权的前提下作出的，对其合法性不予认可。根据《城乡规划法》以及《云南省城乡规划条例》的规定，应当是经过复议诉讼程序之后才能作出催告书。关于“行政处罚不停止执行”的规定之后还有“法律另有规定的除外”的规定。5、送达回证上显示的“拒绝签收”，根据相关法律规定，送达行政强制拆除决定书与催告书当事人拒绝签收的应当按照民事诉讼法的留置送达规定进行送达。6、对照片的真实性不予认可。7、对第十六组证据，对其关联性不予认可，不能说明被告的行政行为合法。8、对第十七组证据强制拆除决定书，是被诉的行政行为，对其合法性不予认可。对于送达回证，对其真实性认可，但送达方式不合法。9、对第十八组证据，强拆公告是在未得到当事人的同意的前提下发布的，是不合法且不公平的。经原、被告举证、质证，本院认定事实如下：原告周加美户在宁蒗县环城路烟草公司旁的集体承包土地上修建建筑物（围墙），经被告宁蒗彝族自治县自然资源局、宁蒗彝族自治县住房和城乡建设局联合调查，原告的建设行为未取得任何用地规划和建设许可审批手续，属于未批先建的违法建筑，二被告遂进行立案查处，认为原告未经审批擅自建设建筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《云南省城乡规划条例》第二十七条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《云南省城乡规划条例》第四十五条之规定，于2020年1月8日向原告作出宁自然联罚（2020）第008号行政处罚决定书，责令原告在规定期限内拆除未批先建的建筑物（围墙）。原告在规定期限内未履行行政处罚确定的义务，被告又于2020年2月19日向原告周加美户作出了宁自然联强拆字（2020）第007号强制拆除决定书，决定依法对周加美户的违法建筑进行强制拆除。原告周加美不服，遂向本院提起诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《云南省违法建筑处置规定》第十九条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除或者申请拆除违法建筑的，县级以上人民政府可以责成违法建筑处置部门或者乡镇人民政府组织强制拆除。二被告只有在建筑物调查认定环节作出责令限期拆除决定的权力，但不具备在强制执行环节作出强制执行决定的行政职权，只有县级以上人民政府才有作出强拆决定或者强制执行决定的法律主体资格。因此，二被告作出《强制拆除决定》及《强制拆除决定公告》超越了法律所赋予被告的行政职权。综上所述，经本院审判委员会讨论决定,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《云南省违法建筑处置规定》第十九条之规定，判决如下：撤销二被告作出的宁自然联强拆字（2020）第007号强制拆除决定书。案件受理费50元由二被告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于丽江市中级人民法院。审判长  郑贤辉审判员  林 华审判员  胡章贵二〇二〇年七月一日书记员  金 超