河南省安阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫05行终151号上诉人（原审原告）王**，男，汉族，1964年2月25日出生，住安阳市文峰区。委托代理人张德慧，安阳市法律援助中心指派律师。被上诉人（原审被告）安阳市人力资源和社会保障局，住所地安阳市北关区安漳大道**。法定代表人路曙光，局长。委托代理人张留举，安阳市人力资源和社会保障局工作人员。委托代理人杜定旺，河南国厚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）安阳市人民政府，，住所地安阳市文峰大道东段**法定代表人袁家健，市长。委托代理人唐笑笑，安阳市人民政府办公室工作人员。上诉人王**诉被上诉人安阳市人力资源和社会保障局（以下简称安阳市人社局）、安阳市人民政府行政答复及行政复议一案，不服安阳市北关区人民法院（2020）豫0503行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明:王**于1984年10月应征入伍，1988年12月退役。王**档案中关于出生时间及参加工作时间分别记载为：王**在1984年应征入伍时，应征公民入伍登记表上填写的出生年月为1965年7月，本人简历显示“8岁至13岁在本村上学，13岁至16岁在安阳东郊上初中，17岁至今务农”；1984年10月应征青年体格检查表中填写的出生时间为65年7月；1985年、1987年王**的入团申请书、入党申请书载明出生年月为1964年2月15日；1986年6月战士晋升报告表填写的出生年月为1964年2月；1988年2月高中毕业考试成绩报告表中填写的出生年月64年2月；1988年6月个人奖励登记表、老山作战优秀战士登记表填写的出生年月均为1964年2月；1988年9月士兵军衔报告表填写的出生年月为1964年2月；1988年10月退伍登记表填写的出生年月为1965年7月；退役后，1990年1月安阳市复退军人安置表中载明王**年龄26岁，后王**进入到安阳市第一制药厂工作；1992年7月安阳市劳动合同制工人审批表中记载原告王**的出生年月为64年2月15日；2002年7月9日，安阳市第一制药厂作出安药字（2002）15号文件，解除（终止）张宁等同志劳动关系的决定，名单中包含王**；失业保险金申领登记表中填写王**的出生年月为1964年2月25日。2019年4月，王**档案管理单位安阳市职业介绍服务中心向安阳市人社局申请办理原告退休手续。安阳市人社局经审查，认为王**不到退休年龄，向安阳市职业介绍服务中心出具了退休审查反馈意见：“王**档案最早（84年入伍表）记载出生年月为65年7月，认可65年7月出生，待达到退休年龄在申报”。王**不服，向安阳市龙安区人民法院提起行政诉讼。安阳市龙安区人民法院经审理认为，安阳市人社局应当提交王**的全部档案来说明王**档案中最先记载的出生日期是哪一个，而安阳市人社局仅提交了王**档案中的入伍登记表，据此认定入伍登记表中记载的王**出生日期为王**档案中最先记载的出生日期，属主要证据不足。行政机关在作出行政决定之前，应当依法告知当事人作出行政决定的事实、理由和依据，并告知当事人享有陈述和申辩的权利，告知当事人救济途径和期限，安阳市人社局作出的退休审查反馈意见没有遵循上述程序正当原则，程序违法。并于2019年7月18日作出（2019）豫0506行初55号行政判决，判决内容为责令安阳市人社局在本判决生效后六十日内，对王**档案管理单位安阳市职业介绍服务中心办理王**退休手续的申请重新作出行政行为。依据该判决，安阳市人社局于2019年8月14日前按照法院判决内容重新作出了行政行为，由于该审查意见形式上存有不当，安阳市人社局于2019年9月29日出具了关于王**办理提前退休手续的审查意见，内容为：2019年4月，经你个人申请、档案管理单位初审向我局申报办理提前退休手续。经审查，你档案最先记载(1984年10月入伍登记表)的出生时间为1965年7月。根据原劳动和社会保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》(劳社部发﹝1999﹞8号)第二条第(二)款规定：“对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。要加强对居民身份证和职工档案的管理，严禁随意更改职工出生时间和编造档案”和《河南省企业职工基本养老保险参保人员退休手续办理工作管理办法》(豫人社养老﹝2013﹞**)第五条“对参保人出生时间的认定，实行居民身份证与参保人员档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出出生时间不一致时，本人档案最先记载的出出生时间为准”的规定，档案最先记载的出生时间1965年7月，未达到提前退休年龄(男年满55周岁)无法为你办理提前退休手续。因对我局的审查意见不服，你向龙安区人民法院提起行政诉讼。2019年7月18日，龙安区人民法院下达了(2019)豫0506行初55号行政判决书，判决书以被告主要证据不足、程序违法两项原因，做出如下判决：“责令安阳市人社局在本判决生效后六十日内，对王**档案管理单位市职业介绍服务中心办理王**退休手续的申请重新作出行政行为。”2019年8月10日，按照龙安区人民法院判决意见，我局对你的提前退休手续再次进行审查。经审查，你档案中最先记载出生时间为1965年7月(1984年10月入伍登记表)，未达到劳社部﹝1999﹞8号文件及豫人社养老﹝2013﹞43号文件规定的提前退休年龄，无法为你办理提前退休手续，同时将重新做出的审查意见已反馈至你档案管理单位。如对审查意见有异议，可自收到本审查意见之日起60日内向安阳市人民政府或河南省人力资源和社会保障厅申请行政复议，或者6个月内向人民法院提起行政诉讼。安阳市人社局于2019年9月30日向王**送到了上述审查意见。王**不服，向安阳市人民政府提出行政复议申请，安阳市人民政府受理后，经批准延长行政复议审查期限30日，于2019年10月31日作出安政复决﹝2019﹞791号行政复议决定书，维持安阳市人社局的退休审查意见。王**不服，提起本案行政诉讼。另查明，王**户籍所在地安阳市文峰区东关街道东关村民委员会农业户口簿记载的原告出生日期为1964年4月6日，原告户口本和身份证记载的原告出生日期为1964年2月25日。原审法院认为：安阳市人社局作为人民政府的劳动保障部门，具有作出退休审批决定的行政职权。王**的户口本、身份证记载的年龄虽然为1964年2月25日，但王**的档案形成于1984年10月，应征入伍登记表、应征青年体格检查表出生时间是1965年7月，是王**档案中最先记载的出出生时间，其他材料记载的均为1964年2月，参照原劳动和社会保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》(劳社部发﹝1999﹞8号)第二条第一款第一项规定“对职工出出生时间的认定，行居民身份证与职工档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出出生时间不一致时，本人档案最先记载的出出生时间为准。加强对居民身份证和职工档案的管理，严禁随意更改职工出生日期和编造档案。”以及《河南省企业职工基本养老保险参保人员退休手续办理工作管理办法》(豫人社养老﹝2013﹞43号)第五条“对参保人员出出生时间的认定，行居民身份证与参保人员档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出出生时间不一致时，本人档案最先记载的出出生时间为准”。中豫人社养老﹝2013﹞43号文件系针对不特定的公民、法人或者其他组织作出的，可在办理退休过程中反复适用并具有普遍的约束力。鉴于河南省人力资源和社会保障厅的主体地位、法定权限、豫人社养老﹝2013﹞43号文件的制定形式及制定程序等因素，应当认定豫人社养老﹝2013﹞43号文件属于《行政诉讼法》第五十三条第一款规定的规范性文件。豫人社养老﹝2013﹞43号文件是河南省人力资源和社会保障厅参照劳社部﹝1999﹞8号文件专门针对退休审批的事项作出的在河南省范围内普遍适用的规范性文件。个人档案、公民的身份证均为认定公民个人信息的权威依据，当个人档案和户籍、身份证明出现不同的出生年月记载，又缺乏其他客观证据的情况下，出于办理劳动和社会保障事项的目的，有必要依据一定的规则对行政相对人的出生年月予以认定。在当前法律、行政法规、规章均未对认定规则予以规定的情况下，由负责劳动行政管理的行政机关发布一般规范性文件来制定认定规则是一种现实的选择，也是实践中的通行做法。档案系在入学、入职、人事调动等事项中形成，较之公安机关的户籍登记信息，其与退休等社会保障事项的联系更为密切；档案文本具有唯一性，保管程序严格，具备较强真实性。故豫人社养老﹝2013﹞43号文件规定的认定出出生时间的规则合理且不明显违反法律，以在本案中参照适用。因此，安阳市人社局根据档案记载顺序，并依据规范性文件的规定，以王**最早的档案记载的出出生时间为依据，核定王**其退休年龄时认定起算时间为1965年7月，符合豫人社养老﹝2013﹞43号文件的规定，故安阳市人社局以王**未达到提前退休年龄，无法办理提前退休手续，并无不妥。而安阳市人民政府作为行政复议机关，在王**申请行政复议后，按照相关流程，依法审查，作出维持安阳市人社局审查意见的行政复议决定，程序合法，也无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”，本案中，安阳市人社局重新作出意见时按照安阳市龙安区人民法院判决要求依法告知当事人作出行政决定的事实、理由和依据，并告知了当事人的相关权利，纠正了原来的违法程序，不符合上述行政诉讼法第七十一条规定的情形。综上所述，安阳市人社局和被告安阳市人民政府关于王**申请办理退休手续的审查意见，认定事实清楚，证据确实充分、程序合法，王**要求撤销对其作出不予办理退休的答复及行政复议决定并要求被告安阳市人社局履行法定职责，为其办理退休手续，无事实和法律依据，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回王**的诉讼请求。本案诉讼费50元，由王**负担。上诉人王**上诉称：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”安阳市人社局重新作出行政行为时,没有依照该条款规定重新作出与原行政行为不相同的行政行为，只纠正了原来的违法程序，实际作出了相同的行政行为，不符合上述法律规定。二、原审判决对《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发﹝1999﹞8号)、《河南省企业职工基本养老保险参保人员退休手续办理工作管理办法》(豫人社养老﹝2013﹞43号)文件精神认识不足，有违其订立的初心、原则和精神实质。根据《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发﹝1999﹞8号)中“对职工出出生时间的认定，行居民身份证与职工档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出出生时间不一致时，本人档案最先记载的出出生时间为准。加强对居民身份证和职工档案的管理，严禁随意更改职工出出生时间和编造档案。订立上述条款的目的是为了防止随意更改职工出出生时间和编造档案，到提前退休的违法违规行为，并不是针对像上诉人王**具有真实年龄的这种情况也按“本人档案最先记载的出出生时间为准”的规定。据王**提供的“安阳市文峰区（原东郊乡）东关村1980年10月1日户口本第71页记录“户主杨德芹的二子王**，男，64年4月6日出生”的证据和“92年集体招工表记载的王**1964年2月15日出出生”证据。上证据能够相互印证，证实王**的真实年龄是1964年4月6日出生。请求：撤销原判,依法改判支持王**的上诉请求。被上诉人安阳市人社局答辩称：本案中王**身份证上的出生时间为1964年2月25日，但其档案最先记载的出生时间为1965年7月，安阳市人社局依据法律法规认定王**的出生时间为1965年7月符合法律规定。请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人安阳市人民政府答辩称：本案中王**档案最先记载的出生时间为1965年7月，安阳市人社局将1965年7月认定为王**的出出生时间符合法律法规。阳市人民政府作出的复议决定认定事实清楚，证据充分。请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为:一、关于安阳市人社局作出的《关于王**办理提前退休手续的审查意见》是否与原行政行为基本相同的问题。虽安阳市龙安区人民法院于2019年7月18日作出（2019）豫0506行初55号行政判决，判决安阳市人社局重新作出行政行为。但安阳市人社局重新作出意见时按照安阳市龙安区人民法院判决要求依法告知当事人作出行政决定的事实、理由和依据，并告知了当事人的相关权利，纠正了原来的违法程序。该情形，不属于以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。二、关于安阳市人社局作出的《关于王**办理提前退休手续的审查意见》及安阳市人民政府（安政复决﹝2019﹞791号）行政复议决定书是否合法的问题。本案中，王**的档案中应征入伍登记表、应征青年体格检查表记载其出生时间是1965年7月，是王**档案中最先记载的出出生时间。社部发(1999)8号规范性文件及《河南省企业职工基本养老保险参保人员退休手续办理工作管理办法》(豫人社养老﹝2013﹞43号)对参保人员出出生时间的认定均为“当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，本人档案最先记载的出出生时间为准”。述规定是对办理退休过程中身份证与档案记载的出出生时间不一致时作出的特殊规定，当作为安阳市人社局作出涉案具体行政行为的法律依据。故上诉人王**上诉理由不能成立，本院不予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王**负担。本判决为终审判决。审判长  袁武明审判员  武丽霞审判员  段 新二〇二〇年七月二十四日书记员  王俊芳