河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1586号上诉人（一审被告）郑州市中原区人民政府，住所地郑州市桐柏路**。法定代表人李晓雷，区长。委托代理人张玮贤，中原区航海西路街道办事处工作人员。委托代理人曹湘琳，河南正润律师事务所律师。被上诉人（一审原告）李永强，男，汉族，1973年1月22日出生，住郑州市中原区。委托代理人时艳，女，汉族，1983年7月9日出生，住址同上。上诉人郑州市中原区人民政府因李永强诉其履行拆迁安置补偿职责一案，不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行初850号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。李永强一审诉称，李永强系郑州市中原区航海西路街道段庄村**村民，2010年因郑州市进行南水北调工程施工建设，将李永强位于南水北调中线工程干渠内的住宅拆迁。2010年5月19日，郑州市中原区人民政府下设郑州市中原区航海西路街道办事处南水北调工程建设指挥部与李永强签订《居民户征迁安置补偿协议》，约定李永强在集中安置区进行安置，指挥部对李永强进行一定的拆迁安置补偿。2012年9月28日，郑州市中原区人民政府下设郑州市中原区航海西路街道办事处重点工程指挥部与李永强签订《段庄村居民住宅拆迁过渡协议》，约定根据段庄村即将合村并城改造的实际情况，不再对李永强在安置区内进行安置，因具体的补偿安置方案暂未出台，现仅按照合村并城政策进行过渡，并对李永强进行一定的过渡补偿，并明确李永强享受合村并城时出台的补偿安置办法所规定的标准。2015年5月15日，郑州市中原区人民政府下设的航海西路街道段庄村城中村改造指挥部作出《段庄村城中村改造拆迁补偿安置方案》。上述方案作出后，李永强多次要求郑州市中原区人民政府按照该方案与李永强签订拆迁补偿安置协议，但均被拒绝。综上，请求：1、依法判令郑州市中原区人民政府按照《段庄村城中村改造拆迁补偿安置方案》对李永强履行拆迁安置补偿职责；2、本案诉讼费用由郑州市中原区人民政府承担。郑州市中级人民法院一审查明：李永强持有编号为郑中原集用（1999）字第1050号集体土地使用证，证载面积为147.8平方米。李永强与李二玲于2004年2月25日协议离婚，离婚协议中约定：现有宅基地归李永强所有。李永强（乙方）与中原区航海西路街道办事处南水北调工程建设指挥部（甲方）于2010年5月19日签订《居民户征迁安置补偿协议》，协议约定：一、居民户安置按照《南水北调中线工程郑州2段中原区居民户征迁安置方案》的规定，乙方选择在集中安置区进行安置。（一）乙方选择宅基地安置形式，每处宅基地面积不超过0.2亩；（二）乙方原宅基地面积为147.8平方米，安置后剩余面积为14.47平方米，根据《征迁安置方案》的规定，购买多层楼房的指标面积为43.41平方米。综合第（一）项和本项的情况，乙方共享有多层楼房指标为43.41平方米。……李永强（乙方）又与中原区航海西路街道办事处重点工程指挥部（甲方）、中原区航海西路街道办事处段庄村村民委员会（丙方）于2012年9月28日签订档案号为028-1的《段庄村居民住宅拆迁过渡协议》，乙方位于南水北调中线工程干渠内的住宅已拆迁，根据段庄村即将合村并城改造的实际情况，不再对乙方在安置区内进行安置，现按照合村并城政策进行过渡。因具体的补偿安置方案暂未出台，本着公开、公正、公平的原则，经协商达成如下协议：一、乙方宅基地上房屋现状已经测量并登记备案，登记资料由居民和村委会、指挥部分别保存。二、乙方享受本村合村并城时出台的补偿安置办法所规定的标准。三、此次对乙方过渡面积的确定，采取两种方式，居民可选择其中一种确定过渡面积。（一）按照《南水北调中线工程郑州2段中原区居民户征迁安置方案》（中原南调工［2010］115号）文件中的关于居民在安置区新划宅基地面积不超过0.2亩和享受指标面积的规定，即0.2亩宅基地占地面积的3倍面积加上指标面积，为乙方此次的过渡面积。（二）享受村民待遇的农业人口，可按人均120平方米的标准计算过渡面积。……中原区航海西路街道办事处重点工程指挥部（甲方）与李二玲（乙方）、中原区航海西路街道办事处段庄村村民委员会（丙方）于2012年9月28日签订编号为028-2的《段庄村居民住宅拆迁过渡协议》。航海西路街道段庄村城中村改造指挥部于2015年5月15日发布《段庄村城中村改造拆迁补偿安置方案》，方案规定：一、方案制订依据参照《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》（郑政文〔2011〕258号）和相关法律、法规及政策。二、拆迁范围本次城中村改造项目拆迁范围为段庄村集体土地上所有村（居）民住宅、集体办公用房、经济实体用房、公共设施用房及其它附属物。三、补偿安置原则（一）对村（居）民合法有效宅基地上的房屋补偿可以选择产权调换方式，也可以选择货币补偿方式；（二）对集体土地上的其它合法附属物、建筑物给予货币化补偿。……航海西路街道段庄村城中村改造指挥部于2017年7月7日作出《处理决定》，决定：根据段庄第四村民组以及段庄村委会决定，指挥部同意李永强户先行兑付，所引发的一切纠纷及后期问题由李永强本人负责。后李永强要求郑州市中原区人民政府按照《段庄村城中村改造拆迁补偿安置方案》与其签订安置补偿协议，郑州市中原区人民政府以李永强、李二玲由于家庭财产分割纠纷问题，一直未与李永强签订安置补偿协议。李永强对此不服，诉至郑州市中级人民法院，要求郑州市中原区人民政府按照《段庄村城中村改造拆迁补偿安置方案》对其履行拆迁安置补偿职责。郑州市中级人民法院一审认为：本案郑州市中原区人民政府作为其辖区航海西路段庄村城中村改造的责任主体，负有对拆迁改造区域内被拆迁群众的安置补偿职责，李永强作为段庄村被拆迁人，其向郑州市中原区人民政府要求履行安置补偿职责，符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，属于行政诉讼受案范围。本案李永强起诉要求郑州市中原区人民政府履行安置补偿职责，而该职责系郑州市中原区人民政府依职权应当主动履行，故郑州市中原区人民政府主张李永强应向其先行提出履职申请的答辩理由不能成立，依法不予支持。档案号028-1的《段庄村居民住宅拆迁过渡协议》中约定了李永强享受合村并城时出台的补偿安置办法所规定的标准，在航海西路街道段庄村城中村改造指挥部于2015年出台了《段庄村城中村改造拆迁补偿安置方案》后，李永强一直向郑州市中原区人民政府主张与其签订安置补偿协议，而航海西路街道段庄村城中村改造指挥部于2017年7月向李永强作出的处理决定中也同意“李永强户先行兑付”。李永强与李二玲2004年2月25日离婚协议中约定宅基地归李永强所有，而此后无论是南水北调征迁或者城中村改造都是基于李永强的宅基地进行的安置补偿，郑州市中原区人民政府辩称因其家庭内部纠纷不予补偿的理由不能成立。郑州市中原区人民政府应当按照《段庄村城中村改造拆迁补偿安置方案》的相关规定对李永强履行安置补偿职责。因关于李永强具体的安置补偿内容人民法院不能代替行政机关行使行政裁量权，故应由郑州市中原区人民政府按照《段庄村城中村改造拆迁补偿安置方案》对李永强作出安置补偿决定较为合适。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决责令郑州市中原区人民政府于本判决生效之日起六十日内对李永强按照《段庄村城中村改造拆迁补偿安置方案》作出安置补偿决定。上诉人郑州市中原区人民政府不服一审判决，向本院上诉称：1.李永强与李二玲离婚后，李二玲和李行的户籍均未迁出段庄村，系段庄村村民，享受村民待遇。该村过渡方式有两种，一种是按0.2亩有效宅基面积计算过渡费，一种是以宅基地户享受村民待遇的人口人均每月120*8元/平方米计算过渡费。根据李二玲母子户口尚在李永强户的事实，李永强与李二玲协商以人口为单位计算过渡费。重点工程指挥部充分尊重群众意愿，2012年9月28日对李永强这一宅基地户与李永强和李二玲分别签订《段庄村居民住宅拆迁过渡协议》，以人口为基数对该宅基地户进行过渡费的补偿。2015年，段庄村征收启动城中村改造拆迁工作，根据《段庄村城中村改造拆迁补偿安置方案》，回迁安置办法是以户为单位进行安置，由于重点工程指挥部与李永强、李二玲当时签订的2份《段庄村居民住宅拆迁过渡协议》的基础是一个宅基地户，城中村改造也是以户为单位进行安置，因此李永强和李二玲二人必须达成一致意见，指挥部才可以和该宅基地户签订安置补偿协议，但是，对于回迁安置分配问题，二人一直没有达成一致意见，李二玲也一直信访，因此，在李永强宅基地户内部矛盾无法解决的情况下，无法按该村的改造方案签订补偿协议。2.本案属于民事诉讼受案范围。李永强与李二玲在城中村改造拟获得的拆迁补偿安置权益是基于宅基地户，本案根本争议系其宅基地户内部成员对财产的分割争议，系民事争议，应通过民事途径解决，不属于行政诉讼受案范围。3.涉案土地系宅基地，系城中村改造，本案不适用国有土地上房屋征收与补偿条例，一审判决郑州市中原区人民政府对集体土地作出安置补偿决定与法无据。4.一审实际是判决郑州市中原区人民政府与李永强签订拆迁补偿安置协议，但行政协议属于双方协商确定的，人民法院不宜以司法权干预行政权，在省高院以往的判例中，这类要求签订协议的诉求均是驳回的。一审判决书认可关于李永强具体的安置补偿内容人民法院不能替代行政机关行使行政裁量权，应由郑州市中原区人民政府按《段庄村城中村改造拆迁补偿安置方案》对李永强作出安置补偿决定较为合适，和最后判项自相矛盾。5.根据《行政诉讼法》38条和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条的规定，原告要求被告履行职责的，原告应当提供其向被告提出申请的证据。本案李永强不符合起诉条件和法定程序。请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。被上诉人李永强答辩称：李永强于2004年已与李二玲离婚，并且离婚协议中约定的很明确涉案宅基地归李永强所有，与李二玲无关。2012年签订协议时候李永强与李二玲已经离婚8年了，李二玲只是户口仍在李永强的户口本上，享受村民人口待遇。郑州市中原区人民政府与李二玲签订的协议与李永强无关，南水北调时，李永强与李二玲签订的也有协议，当时也有声明。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，李永强与李二玲于2004年2月25日离婚，离婚协议中明确约定宅基地归李永强所有，郑州市中原区人民政府主张本案存在宅基地户内部成员财产争议的理由不能成立。《段庄村城中村改造拆迁补偿安置方案》规定的补偿安置原则是对村民合法有效宅基地上的房屋进行补偿，因此郑州市中原区人民政府作为本案城中村改造的责任主体，应对涉案宅基地的使用权人李永强履行安置补偿职责。李永强提交的2017年7月5日申请和2017年7月7日航海西路街道段庄村城中村改造指挥部作出的同意“李永强户先行兑付”的处理决定能够证明李永强向郑州市中原区人民政府申请与其签订安置补偿协议，郑州市中原区人民政府主张李永强提起本案诉讼不符合起诉条件和法定程序的理由不能成立。一审法院已经释明关于李永强具体的安置补偿内容人民法院不能替代行政机关行使行政裁量权，故一审法院作出责令郑州市中原区人民政府对李永强按照《段庄村城中村改造拆迁补偿安置方案》作出安置补偿决定，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑州市中原区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  王盛楠审判员  万宗杰二〇二〇年七月二十七日法官助理李晶晶书记员赵文雅