广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行初43号原告：周慧强，男，1959年10月29日出生，住广东省珠海市*************，香港永久性居民身份证号码：R5****6（A）。委托代理人：张铁良，湖南林邑律师事务所律师。被告：珠海市人民政府，住所地：广东省珠海市香洲区******。法定代表人：姚奕生，市长。委托代理人：杜娟，珠海市司法局工作人员。委托代理人：贾音，珠海市司法局工作人员。原告周慧强诉被告珠海市人民政府（以下简称珠海市政府）行政复议一案，本院于2020年4月14日立案后，依法组成合议庭，于2020年6月16日公开开庭审理了本案。原告周慧强及其委托代理人张铁良，被告珠海市政府的委托代理人杜娟、贾音到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为2020年1月17日，原告周慧强向被告珠海市政府申请行政复议，请求撤销珠海市横琴新区管理委员会建设环保局（以下简称横琴建设环保局）就南方金融传媒大厦工程项目作出《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》（备案编号：440********20101JX001）（以下简称《竣工验收备案表》）。2020年3月25日，被告珠海市政府作出珠府行复〔2020〕76号《驳回行政复议申请决定书》，以不符合行政复议受理条件为由驳回了周慧强的行政复议申请。原告周慧强的诉请、理由及证据原告周慧强的诉讼请求：1.撤销珠府行复〔2020〕76号《驳回行政复议申请决定书》，要求珠海市政府对本案继续进行复议审理；2.本案诉讼费用由被告承担。其理由如下：珠府行复〔2020〕76号《驳回行政复议申请决定书》认定事实、适用法律错误。（一）竣工验收备案登记行政行为如果被确认为违法并撤销，并不会影响其他业主对小区房产的使用，其他业主仍然有权选择继续履行合同或者选择解除合同，也就是说对所谓小区全体业主的公共利益没有形成实质影响。(二)《最高人民法院关于适用的解释》对涉及小区公共利益问题的定义，应当是指不可分割为具体业主的具体个人利益的公共利益问题。而本案的事实是：横琴建设环保局的竣工验收备案登记手续致使开发商将不合格房产出售给业主，每一个业主的房产都独立于其他的业主房产，各业主房产之间并没有必然的实质的影响。（三）根据《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，只要符合两个条件，每一个业主都有权提起行政复议或者是行政诉讼：一是起诉或被申请的对象是具体的行政行为，二是具体的行政行为已经对申请人造成实质损害，与申请人有利害关系。《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政诉讼法》效力级别要高于相关司法解释，如对相关司法解释的理解存在异议的话，应当以《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政诉讼法》为准。原告周慧强提供以下证据：1.珠府行复〔2020〕76号《驳回行政复议申请决定书》；2.邮单。上述两份证据证明收到《驳回行政复议申请决定书》以及收到的时间。珠海市政府的答辩意见及证据（一）珠府行复〔2020〕76号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚、适用依据正确。《中华人民共和国物权法》第七十条规定：“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利”；第七十五条规定：“业主可以设立业主大会，选举业主委员会”。第七十六条规定：“下列事项由业主共同决定：……（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；……（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”《物业管理条例》第十五条规定：“业主委员会是业主大会的执行机构，履行下列职责：（一）召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况；（二）代表业主与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同；（三）及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业服务企业履行物业服务合同；（四）监督管理规约的实施；（五）业主大会赋予的其他职责。”根据前述物权法规定，业主通过业主大会和选举业主委员会来行使对共有部分的共有和共同管理的权利；如果行政机关的行政行为可能损害业主的共同利益，应当由业主委员会或者满足一定比例的业主共同行使权利，比如提起行政复议；业主个人，针对涉及全体业主共有利益的行政行为，并不享有以个人名义提起行政复议的权利。本案中，横琴建设环保局作出的《竣工验收备案表》是针对南方金融传媒大厦全体业主的行政行为，涉及全体业主的共有利益。因此，周慧强不是针对该行政行为提起行政复议的适格主体，其提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件。（二）珠海市政府作出驳回行政复议申请决定程序合法。2020年1月17日，周慧强要求撤销横琴建设环保局就南方金融传媒大厦工程项目作出的《竣工验收备案表》，向珠海市政府申请行政复议。由于周慧强提交的行政复议申请材料不完备，珠海市政府于2020年1月23日向周慧强发出《补正行政复议申请材料通知书》，要求补正行政复议申请书、授权委托书并配合核实身份信息。2020年2月7日，珠海市政府完成周慧强身份信息核实工作，正式受理行政复议申请。珠海市政府向横琴建设环保局发出《提出答复通知书》，横琴建设环保局在法定期限内提交了《行政复议答复书》以及作出涉案行政行为的证据、依据等材料。经审理，2020年3月25日，珠海市政府依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出本案《驳回行政复议申请决定书》，驳回周慧强的行政复议申请。本案相关文书均已送达给周慧强和横琴建设环保局。珠海市政府作出的驳回行政复议申请决定程序合法。被告珠海市政府向本院提交了以下证据：1.行政复议材料收据、行政复议申请书以及相关证据材料,证明原告不服横琴建设环保局作出的《竣工验收备案表》，于2020年1月17日向珠海市政府提交行政复议申请及相关材料；2.《补正行政复议申请材料通知书》及送达回证，证明由于原告提交的行政复议申请材料不完备，珠海市政府于2020年1月23日向原告发出《补正行政复议申请材料通知书》，要求原告补正行政复议申请书、授权委托书并配合核实身份信息；3.情况说明，证明2020年2月7日，珠海市政府完成原告身份信息核实工作，正式受理原告的行政复议申请；4.《提出答复通知书》以及送达回证，证明珠海市政府向横琴建设环保局发出《提出答复通知书》；5.《行政复议答复书》、证据材料，证明横琴建设环保局在法定期限内提交了《行政复议答复书》及作出《竣工验收备案表》的证据、依据等材料，珠海市政府向原告送达了上述《行政复议答复书》和证据材料；6.《驳回行政复议申请决定书》及送达回证，证明2020年3月25日，珠海市政府依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，作出《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告的行政复议申请，并将决定书送达给原告和横琴建设环保局。当事人的质证与本院认证原、被告对对方提交的全部证据的真实性、合法性和关联性均予以认可。经审查，双方当事人提交的证据具备真实性、合法性，与待证事实相关联，可以作为认定本案事实的依据。本院查明的事实2016年9月3日，原告周慧强与珠海横琴新区南方锦江置业有限公司签订了《商品房买卖合同(预售)》（合同编号1601048114），购买珠海横琴新区南方锦江置业有限公司开发建设的珠海市横琴新区********方金融传媒大厦公寓。合同附件《公寓四至二十六层户型图》显示，四至二十六层公寓楼每层有19户，共计437户。2017年12月12日，珠海横琴新区南方锦江置业有限公司向横琴建设环保局申请办理南方金融传媒大厦项目公寓楼、地下室竣工验收备案，横琴建设环保局准予办理了《竣工验收备案表》。《竣工验收备案表》显示，工程名称：南方金融传媒大厦（地下室、公寓楼）；栋数：1；层数：-3～+38层；建设规模：57799.35m2。2020年1月17日，原告周慧强要求撤销横琴建设环保局就南方金融传媒大厦工程项目作出的《竣工验收备案表》，向被告珠海市政府申请行政复议。珠海市政府在受理后向横琴建设环保局发出《提出答复通知书》，横琴建设环保局在法定期限内提交了《行政复议答复书》以及作出涉案行政行为的证据、依据等材料。经审理，珠海市政府于2020年3月25日作出珠府行复〔2020〕76号《驳回行政复议申请决定书》，认为《竣工验收备案表》是针对南方金融传媒大厦全体业主的行政行为，涉及全体业主的共有利益，周慧强个人不是针对该行政行为提起行政复议的适格主体，其行政复议申请不符合行政复议受理条件。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回了周慧强的行政复议申请。另查明，包括原告周慧强在内的四十二户业主均不服珠海市政府作出的驳回行政复议申请决定，分别向本院提起行政诉讼。还查明，南方金融传媒大厦公寓楼业主马绕兰、李赫、陆洋向珠海市政府申请行政复议，请求撤销《竣工验收备案表》。珠海市政府以不符合行政复议受理条件为由驳回其行政复议申请。马绕兰、李赫、陆洋不服，向本院提起行政诉讼，本院于2020年1月19日作出（2019）粤04行初62号《行政判决书》，驳回马绕兰、李赫、陆洋的诉讼请求。马绕兰、李赫、陆洋仍不服，向广东省高级人民法院提起上诉，该案正在二审审理中。本院裁判理由及结果依据《中华人民共和国物权法》第七十条的规定，业主对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。该法第七十六条第一款第七项规定，有关共有和共同管理权利的重大事项，由业主共同决定，被告珠海市政府认定原告周慧强不是适格行政复议申请人并无不当。《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》对行政复议申请人的资格进行了一般规定,即与行政行为具有利害关系,但申请人是否适格并非全部由其规定，其他法律对行政复议申请人有特殊要求时，应符合相关要求。《中华人民共和国物权法》对业主主张共有和共同管理权利有明确要求，认定业主是否是适格行政复议申请人，还应以该法为依据。《竣工验收备案表》是横琴建设环保局针对南方金融传媒大厦所有业主作出的行政行为，涉及全体业主共有利益，原告认为该行为即使确认违法亦未对其他业主产生实际影响，与事实不符，不予支持。当行政行为侵犯业主权利时，以谁的名义提起行政诉讼，《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”可见，不是每个业主都享有诉权，当业主委员会不起诉时，须由达到一定比例的业主共同提起诉讼，行使集体诉权。行政复议和行政诉讼同为行政救济，两种救济方式在主体资格上判断标准均为利害关系标准，在认定业主是否为适格行政复议申请人和行政诉讼原告时，理应保持同一标准，否则可能造成业主直接提起行政诉讼会被依法裁定驳回起诉，而先行政复议却可进入实体审查程序的局面。本案中，周慧强尽管与《竣工验收备案表》有利害关系，但以个人名义申请行政复议，明显不符合法定受理条件；即便以同期申请行政复议并在本院提起行政诉讼的四十二户业主计算，仍未达到可依法行使集体诉权的业主比例要求。综上，被告珠海市人民政府作出的珠府行复〔2020〕76号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确；原告周慧强的起诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告周慧强的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告周慧强负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  唐 文审 判 员  宋义明审 判 员  陈 伟审 判 员  黄莎莎人民陪审员  冯小明二〇二〇年七月二十四日书 记 员  雷 晨梁敏儿