湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终323号上诉人（原审被告）襄阳市襄州区人民政府。住所地襄阳市襄州区航空路**。法定代表人黄进，区长。上诉人（原审第三人）襄阳东津新区（襄阳经济技术开发区）管理委员会。住。住所地襄阳市襄州区惠民路6路/div>法定代表人张宇辉，主任。委托诉讼代理人范常伟，东津新区六两河街道办事处拆迁办公室工作人员。委托诉讼代理人姚文胜，湖北襄阳春园律师事务所律师。被上诉人（原审原告）邱艳斌，男，1978年9月23日生，汉族，住襄阳市东津新区。邱艳斌诉襄阳市襄州区人民政府（以下简称襄州区政府）、襄阳东津新区（襄阳经济技术开发区）管理委员会（以下简称东津新区管委会）履行征迁安置补偿协议办证义务一案，襄州区政府、东津新区管委会不服湖北省襄阳市中级人民法院（2019）鄂06行初6号行政判决，分别向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2013年6月16日，原告邱艳斌与被告所属东津新区征迁安置指挥部签订2013年第031号《房屋征迁补偿安置协议》。该协议载明：一、被征迁房屋现状。乙方邱艳斌，经房屋评估中介机构评估核准的房屋建设面积共计182.65㎡，系住宅用房。二、补偿安置。（一）房屋置换办法。根据《征迁补偿安置方案》的规定，采取房屋产权调换和货币补偿相结合的办法。具体方式为拆房还房，拆主房还主房。每个被征迁户只能确定一处主房，总面积控制，互找差价。甲方在统一规划还建小区为乙方还建1套单元房，总面积为120㎡，乙方实际选择还建面积120㎡。还建面积应从主房征迁面积中抵扣。乙方主房面积多出还建面积62.5㎡,由甲方给予货币补偿32134元。（二）其它相关补偿：1.地面附着物补偿24653元；2.房屋附属物补偿15067元；3.临时安置补助费4320元；4.搬迁补助费360元；5.误工费补偿1800元；6.其它2000元。以上六项共计48200元。（三）证件办理。在东津新区建设完成后，由甲方依法为乙方办理安置还建房的土地使用证和房产证。若乙方被征迁房屋已有土地使用证和房产证，安置还建房办证费用由甲方承担；若乙方被征迁房屋没有土地使用证和房产证，安置还建房办证费用由乙方承担。三、奖励办法。1.签订房屋征迁补偿安置协议奖励：乙方10日内签约奖励5000元。2.征迁奖励：乙方按甲方要求，在签订房屋征迁补偿安置协议之日起15日内腾空房屋并把房屋钥匙交到指挥部的或者乙方选择自拆，自签订房屋征迁补偿安置协议之日起15日内乙方已将房屋全部拆除并清理完毕，奖励2000元。3.优先选房权奖励。四、拆迁方式。五、付款办法。甲方应向乙方支付：1.超出安置还建房面积货币补偿资金、地、地面附着物补偿费屋附属物补偿费、临时安置补助费、搬迁补助费、误工补偿费、拆迁奖励等共计87334元。2.乙方签订《房屋征迁安置补偿协议》后，甲方向乙方支付实得补偿费总数的50%。3.乙方房屋全部拆除并清理完毕，经指挥部验收合格后或者乙方将房屋交指挥部拆迁的，至腾空房屋并把钥匙交到指挥部的，甲方向乙方支付实得补偿费用余额43667元。六、双方责任。1.乙方自主拆迁应按时拆迁，若在规定的时间内未拆完，每延期一天，乙方承担违约金壹仟元。2.乙方房屋拆迁并验收合格后，甲方应在7个工作日内支付乙方应得款。每延期一天，承担违约金壹仟元。七、其他未尽事宜，依法依规进行协商。八、本协议一式四份，甲乙双方及相关部门各执一份。九、本协议由襄阳市襄州区东津新区征迁安置指挥部负责解释。十、本协议自签订之日起生效。同日，邱艳斌还于双方签订的安置补偿协议之外承诺：被拆迁房屋是邱艳斌本人唯一住房，邱艳斌在户籍地、市区及其他地方无私房；若事实与以上情况不符，本人愿意承担退房及其他经济损失和法律责任。原告与征迁部门签订补偿安置协议后，双方按照协议各自履行了相应义务，但因还建房屋交付后一直未能办理不动产权登记引起纠纷，邱艳斌诉至法院，请求判令襄州区政府、东津新区管委会履行安置补偿协议相关约定，为邱艳斌办理不动产登记证书。另查明，2012年5月31日和6月30日，襄州区政府成立的襄阳市襄州区东津新区征迁安置指挥部（下称襄州东津征迁安置指挥部）发布东津新区建设征迁公告和征迁补偿安置实施方案（以下简称《安置方案》）。2012年10月11日，湖北省国土资源厅向襄州区政府发出关于批准襄阳市襄州区2012年度第16、17、19批次建设用地的函。此节事实，已经湖北省襄阳市中级人民法院（2015）鄂襄阳中行初字第43号生效行政判决确认。还查明，2017年2月8日，襄州区政府根据襄阳市人民政府2016年8月1日第11期常务会议纪要的要求，与襄阳东津新区管委会签订托管协议，在行政区划尚未依法正式获准变更的情况下，先行将东津“四村一组”整体委托移交给襄阳东津新区管委会管理。一审法院认为，襄州区政府为加强推进城市棚户区和城中村改造工作需要成立的襄州区东津新区征迁安置指挥部，不是具有独立行政执法资格的行政主体。该指挥部按照襄州区政府的意图和分工实施的相关征迁行为，应视为行政委托。被告所属东津新区指挥部相关工作人员，根据评估单位的评估结论，经协商与原告达成的房屋征迁补偿安置协议和相关承诺，应视为襄州区政府实施的行政合同行为，其法律后果依法应由襄州区政府承担。合同履行过程中，东津新区管委会根据襄阳市人民政府2016年8月1日第11期常务会议纪要的要求，与襄州区政府签订托管协议，在行政区划尚未依法正式获准变更的情况下，先行接受委托对东津“四村一组”实施管理。因此，襄阳东津新区管委会虽不是本案被诉房屋征迁安置补偿协议的相对方，但基于其与襄州区政府的托管协议，依法取得和负有相应的行政职责和行政义务，是本案的适格被告。作为本案行政合同的相对一方，襄州区政府辩称其不承担相关合同责任的抗辩意见依法不能成立，不予采纳。我国《合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，该处“强制性规定”是指效力性强制性规定。我国《行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。东津新区管委会辩称涉案安置补偿协议无效，但未提供足够的证据证明该协议符合上述法定的无效条件。襄州区政府所属征迁指挥部，作为政府设立的专门负责处理征迁安置补偿事务的临时办事机构，在征收土地方案已依法取得批准的实施过程中，其以自己名义与原告签订安置补偿协议，虽存在程序意义上的瑕疵，但已经政府批准追认并已实际履行，也不存在主体和程序上重大且明显违法之情形。因此，本案中襄州区政府工作人员在履行职务过程中与邱艳斌达成合意签订的房屋征迁安置补偿协议，并不违反法律效力性强制性规定，应属有效行政合同。依法成立的行政合同自成立时生效，受法律保护，对双方当事人具有法律约束力。当事人应当按照协议约定全部履行合同义务，不得擅自变更或者解除合同。本案是当事人双方达成安置补偿协议并交付安置房屋后，被告单方认为邱艳斌系襄州区劳动仲裁局干部，不符合安置补偿还房条件，所签订安置补偿协议无效，拒绝为原告办理不动产权登记引发的行政争议。争议的焦点，是安置补偿协议的效力问题；问题的实质是邱艳斌是否符合外来户安置还房条件。从双方签订的安置补偿协议内容来看，双方认可原告属外来户，不属征迁范围内的集体经济组织成员，并应按外来户安置还房条件和标准，来确定被告应否履行依法为邱艳斌办理已交付120㎡还建房产权证书义务。被告所属征迁指挥部制定和发布的《安置方案》和《补偿安置问题解答》明确规定，没有户口、没有宅基地的，不能享受还建房政策，不属违建抢装的，只能按货币化补偿；有户口、有合法宅基地、有房屋的，按人均33㎡还房，但最多不超过200㎡；没有户口、有合法宅基地、有房屋的，按人均33㎡还房，但最多不超过120㎡。《中华人民共和国合同法》第四十五条规定，当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效。附解除条件的合同，自条件成就时失效。当事人为自己的利益不正当地阻止条件成就的，视为条件已成就；不正当地促成条件成就的，视为条件不成就。本案中，邱艳斌于安置补偿协议之外所作承诺，应视为安置补偿协议约定交付安置房屋附加的生效条件。被告在安置房交付后，又认为邱艳斌不符合安置还房条件，但所举证据不足以证实其主张。邱艳斌起诉要求政府履行为其办理安置房屋产权证书合同义务的诉讼请求成立，予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条，《中华人民共和国合同法》第四十五条、第五十二条之规定，判决襄州区政府及第三人襄阳东津新区管委会继续履行依法为邱艳斌办理安置房屋产权证书义务。案件受理费50元，由襄州区政府负担。襄州区政府上诉称，“四村一组”整体移交后，按照权责一致的原则，其不再对该区域有行政管理职权也不再承担相应的法律责任，请求依法改判驳回邱艳斌对襄州区政府的诉讼请求。东津新区管委会上诉称，原审认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判并予以改判；由被上诉人承担本案诉讼费用。邱艳斌在法定期限内没有提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。故本案所涉集体土地的征收主体应当是襄州区政府。为开展征收工作成立的临时机构东津新区征迁指挥部实施的征收行为，应由襄州区政府承担法律后果。东津新区征迁指挥部与邱艳斌签订的《房屋征迁补偿安置协议》，是双方真实意思表示且不违反法律、法规，合法有效。邱艳斌已经履行了协议确定的拆除其房屋的义务，襄州区政府也应当履行协议确定的为邱艳斌办理已交付120㎡还建房产权证书的义务。因襄阳市人民政府会议纪要决定“四村一组”征收问题由东津新区管委会托管，故东津新区管委会应与襄州区政府共同承担上述还建房屋义务。原审认定事实清楚，适用法律正确。襄州区政府、东津新区管委会的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人襄阳市襄州区人民政府、襄阳东津新区（经济技术开发区）管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长  林志农审判员  胡 文审判员  邹 燕二〇二〇年××月××日法官助理赵静雯书记员赵静雯（兼）