广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终677号上诉人（原审原告）：廉江市河唇镇莲塘口村民委员会莲塘口村民小组。住所地：廉江市河唇镇莲塘口村民委员会莲塘口村。负责人：钟钦，小组长。委托代理人：刘光禄，广东可园律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：廉江市人民政府。住所地：广东省湛江市廉江市五一路**。法定代表人：吴群忠，市长。委托代理人：吴兆信、陈益利。被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住所地：广东省湛江市赤坎区跃进路**。法定代表人：姜建军，市长。原审第三人：廉江市河唇镇莲塘村民委员会田心村民小组。。住所地：廉江市河唇镇莲塘村民委员会田心村负责人：钟伟军，小组长。委托代理人：钟富华，男，汉族，1959年12月22日出生，住廉江市，系村民。委托代理人：温全，广东启泰律师事务所律师。上诉人廉江市河唇镇莲塘口村民委员会莲塘口村民小组（以下简称莲塘口村民小组）因与被上诉人廉江市人民政府、湛江市人民政府、原审第三人廉江市河唇镇莲塘村民委员会田心村民小组（以下简称田心村民小组）土地确权及行政复议纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院作出的（2017）粤08行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：争议地三月三［莲塘口村民小组原先称为三月三垌，后称其为狗毛（尾）坑］鱼塘土地，位于河唇镇内，四至为东至钟应仙塘基边，南至岭边（排水沟边），西至青年运河边，北至钟志华房屋、猪舍（栏）边，面积约22.8亩。1953年土改时，政府将争议地范围内部分土地分给田心村民小组村民钟学信、钟学文、钟宝贤等农户耕种，并颁发了《土地房产所有证》，直至1961年青年运河竣工排灌被水淹后无法耕作才弃耕。1981年，田心村民小组村民钟治华将水淹后弃耕的争议地筑成塘坝进行经营。1983年，钟治华雇佣钟国辉用推土机加固塘基建成鱼塘并经营使用至今。另查明，2016年5月10日，莲塘口村民小组召开村民大会，其中记录的讨论会议议题1载明：三月三垌被钟治华侵占收回的问题。其中参加281户823人都签名予以确认。2016年5月3日，田心村民小组因与莲塘口村民小组就三月三鱼塘土地权属产生纠纷，向廉江市人民政府申请调处。申请调处期间，莲塘口村民小组提供了13份经公证保全的证人证言作为证据，其中7名证人曾参加2016年5月10日莲塘口村民小组召开的村民大会。2016年8月17日，莲塘口村民小组提供了13份经过公证保全的证据，其中钟应仙、钟锡强等7名证人也曾参加2016年5月10日莲塘口村民小组村民大会。但这七人在廉江市人民政府进行问话调查时，不能说明三月三垌在哪里。另外，莲塘口村民小组提供土地房产所有证存根3份，其中一份为莲塘口村钟建明户主的，另两份为猪（朱）仔墩村钟道有、钟道胜户主的。均载明该证土地坐落于狗毛（尾）坑。其中，猪（朱）仔墩村钟道有的两块水田载明东至车路。但经廉江市人民政府调处办工作人员现场勘验，钟治华经营的鱼塘所在的垌，东、南、北三面为山岭，西面与青年运河接壤，四周没有贯通的车路。此外，3份土地房产所有证存根中，没有一处地方名称为“三月三垌”“三月三埇”或“三月三”。又查明，田心村民小组提供的7份土地房产所有证存根皆为田心村村民、分别为户主钟贵贤、钟文钦、钟贤保、钟学文、钟学信、钟灼章、钟锦章等人，7份土地房产所有证存根中的土地坐落名称记载有“三月三岭边”“三月三”“三月三埇”“三月三垌”等字样。再查明，2016年10月24日，廉江市人民政府作出廉府调字[2016]9号《关于三月三鱼塘土地权属争议处理决定书》（以下简称土地权属处理决定），认定田心村村民持有1953年政府颁发的《廉江县土地房产所有证》，土地权属来源明确，经营使用事实清楚，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；……”和第二十条“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权”的规定，决定将争议三月三鱼塘土地的所有权和使用权确定给田心村集体所有。莲塘口村民小组不服该处理决定，向湛江市人民政府申请复议。2017年3月9日，湛江市人民政府作出湛府行复[2016]103号《行政复议决定书》（以下简称行政复议决定），认为田心村民小组经营使用事实清楚，莲塘口村民小组提交的证据材料不能证明其争议地权属的来源和经营使用的事实，决定：维持廉江市人民政府作出的廉府调字[2016]9号《关于三月三鱼塘土地权属争议处理决定书》的具体行政行为。莲塘口村民小组不服，向原审法院提起本案行政诉讼，请求:一、撤销湛江市人民政府作出的湛府行复[2016]103号《行政复议决定书》以及廉江市人民政府作出的廉府调字[2016]9号《关于三月三鱼塘土地权属争议处理决定书》；二、确认三月三鱼塘土地为莲塘口村民小组所有，或责令廉江市人民政府重新作出具体行政行为，即确认三月三鱼塘土地为莲塘口村民小组所有。原审法院认为：本案属于土地权属行政处理纠纷。本案的主要争议焦点为：一、本案争议地是否与三月三垌为同一块地；二、廉江市人民政府作出的土地权属处理决定和湛江市人民政府作出的行政复议决定是否有事实根据和法律依据，程序是否合法。关于第一个焦点问题。莲塘口村民小组主张原来三月三垌因建水库已被水淹掉，约在1962年后才将狗尾坑俗称作三月三垌，被田心村民小组村民钟治华侵占的土地非“三月三垌”，而是其村土地“狗毛（尾）坑”。但从2016年5月10日莲塘口村民小组召开的村民大会记录来看，其中记录的讨论会议议题1载明：三月三垌被钟治华侵占收回的问题，有参加户数281户823人签名确认。从中可以明确，莲塘口村大多数人对钟治华所侵占的土地都认为是“三月三垌”,而非“狗毛（尾）坑”。据此，可以认定本案争议地为钟治华目前所使用的鱼塘土地，土地名称为“三月三垌”。关于第二个焦点问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”廉江市人民政府作为县级以上人民政府，对涉案土地权属的争议具有调查处理的职权。本案中，廉江市人民政府依法受理调处申请，送达答复书和有关资料。对莲塘口村民小组和田心村民小组提交的证据进行调查核实，组织双方进行协商调解，并据此作出廉府调字[2016]9号《关于三月三鱼塘土地权属争议处理决定书》，事实清楚，证据确凿，程序合法，应予以维持。湛江市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出行政复议决定，维持廉江市人民政府作出的土地权属处理决定，理据充足，程序合法，也应予以支持。莲塘口村民小组的主张理据不足，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法》第一条第一款、第二款和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回廉江市河唇镇莲塘口村民委员会莲塘口村民小组的诉讼请求。上诉人莲塘口村民小组不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原来争议地名称是狗尾坑，而不是三月三垌，原来三月三垌因建水库已被水淹掉，约在1962年后才将狗尾坑俗称作三月三垌，但是大多数人不知道而已。1952年前所称的三月三垌并不是现在所称的三月三垌，即现在所称的三月三垌不是田心村民小组所提交房地产权的三月三垌。故一审判决认定廉江市人民政府作出的土地权属处理决定中确认的争议地是原来所称的三月三垌是非常错误的。二、一审判决未认定上诉人提供的河唇镇政府支出凭单两张和说明。该证据有力证明争议土地属于上诉人所有，一审未采纳是错误的。上诉人所提交莲塘口村委会出具的证明，被上诉人无法作出解释和否认。证明争议地是属于哪一方，作为其所属的村委会是最清楚的。经公证十三位证人证言，充分说明了争议地是被钟治华占用。争议地原是狗尾坑，而不是三月三垌，该地从1960年后属于上诉人所有。其中九名证人基本上均是莲塘口村委会退休或离休，或退下来老书记、老干部，对其辖下村中之事最清楚。结合莲塘口村委会所出具的证明，完全可以认定该争议地是上诉人的。其中四名证人在保全证据则称不知道三月三垌在哪里，一审认为这与2016年5月出具的证言有矛盾，不予采信是错误的。上诉人已用新的证据取代了2016年5月提交的证词，应以新证据作为证据。如按照廉江市人民政府的处理，所谓三月三垌另外20余亩也应是田心村民小组的，但事实上另20余亩现正由上诉人村民耕作。对于2006年扩建从河唇到红湖农场公路，该路段土地（含钟治华所占用）的征用，政府仍向上诉人支付征用土地款。2014年雷州青年运河管理局在该山岭建造大门口，仍向上诉人支付土地征用款。这均是表明争议地属于上诉人所有的有力证据之一。至于廉江市人民政府对田心村民小组提交给钟治华的赔偿款证据予以采信，但青苗费不能说明是田心村民小组的，田心村民小组所提交的证据亦无法证明争议地属该村所有或无法证明1952年之后的土地使用情况。综上所述，一审判决认定事实和适用法律错误，请求撤销一审判决，支持莲塘口村民小组的全部诉讼请求。被上诉人廉江市人民政府于二审时书面答辩称：一、我府作出的土地权属处理决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。在调处期间莲塘口村民小组先后三次提交的说明，三次对争议地的垌名，说法不一致。且该村提供的狗尾坑的《廉江县土地房产所有证》载明东面有车路，但经我府办案人员现场调查、核实，均证实争议地东面没有车路。该村又提供13份经公证保全的证据，其全部证人（13人）在证据保全时称争议地位于狗毛（尾）坑；证人钟世其、钟世珍、钟锡信、钟世祥等4人在证据保全时称狗毛（尾）坑属莲塘口村的，田心村没有份。经我府核查，则称是听说或据说狗毛（尾）坑属莲塘口村的。还有部分证人称证人证言与证据保全时的内容明显不一致。进行证据保全的13位证人中，钟钦、钟应仙、钟锡强、钟锡信、钟权安、钟世祥、钟准、钟世其、钟寿强等9位证人均为莲塘口村人；证人荔枝园村钟世珍称其村与莲塘口村属同一房族，全部山岭是两村共有的，其曾于2006年任莲塘口村出纳。上述证人明显是有利害关系的。莲塘口村提供的土地房产所有证存根3份，载明该证土地坐落于狗毛（尾）坑，且猪（朱）仔墩村钟道有的2块水田载明东至车路，但经实地核查、调查及争议两方当事人确认，现争议地所在的垌（埇）的周边一直没有车路，直至2006年才有车路，故无法确定狗毛（尾）坑位于现争议地范围内，莲塘口村提供的土地房产所有证所载土地无法确定位于争议地范围内。莲塘口村提供的红湖桥头公路、青年运河工程项目等征地补偿、青苗补偿收据所涉及的土地位于争议土地范围之外，与本案无关。我府于2016年9月29日组织争议双方代表进行协商，但由于双方各执一词，意见分歧过大，无法达成协议。争议的三月三鱼塘土地，田心村部分村民持有1953年由政府颁发的《廉江县土地房产所有证》，土地权属来源明确，且经营使用事实清楚，我府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十条的规定作出土地权属处理决定，将争议土地的权属依法确定给田心村集体所有。二、湛江市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。一审经查明事实后，判决驳回莲塘口村民小组的诉讼请求是正确的。请求驳回上诉。被上诉人湛江市人民政府于二审时书面答辩称：我府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。经我府核查，各方当事人均确认：争议地及其所在的周边土地一直没有车路，直至2006年才有车路。因此，存在车路的狗毛（尾）坑土地与争议地历史状况不符，无法确定莲塘口村民小组提交的《土地房产所有证存根》中记载的土地位于现争议地范围内。莲塘口村民小组提交的证据材料，不能证明其争议地权属的来源及其经营使用争议地的事实。而田心村村民从1953年领取包含争议地范围土地的《土地房产所有证》后，一直耕作使用争议地至1961年青年运河竣工排灌致水浸而无法耕种。直至1981年田心村村民钟治华继续使用争议地，在争议地上修筑塘基围成鱼塘养鱼，并经营使用至今。廉江市人民政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十条的规定，将争议地全部确定为田心村集体所有，并无不妥。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。莲塘口村民小组上诉的理由缺乏事实根据和法律依据。请求驳回上诉。原审第三人田心村民小组于二审时书面答辩称：一、本案争议土地为三月三鱼塘土地。争议三月三鱼塘土地所在地点的名称、位置，早已得到争议双方的确认。在河唇镇有关部门调查处理及莲塘口村民小组向廉江市人民政府第一次提交答复材料以及向廉江市人民政府提交诉状、证据材料都已确认三月三鱼塘土地为本案争议土地。特别是莲塘口村民小组于2016年5月10日召开村民大会时，全村有281户823人签名确认争议地位于三月三垌。因此，莲塘口村民小组认为争议地位于狗尾巴坑缺乏事实根据。二、田心村民小组拥有三月三鱼塘土地权属事实清楚，证据确凿充分。1953年土改时期，当时的廉江县人民政府颁发包括本案争议地在内的《廉江县土地房产所有证》给钟学文、钟学信、钟文钦、钟灼章、钟锦章、钟宝贤、钟贵贤等多户家庭。2006年3月29日，广东省红湖农场因建设河唇至红湖乡道征用三月三垌部分土地，补偿青苗费3000元给田心村村民钟治华。三、田心村民小组自解放初期以来一直经营、管理、使用三月三鱼塘土地至今事实清楚，证据确凿充分。一审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求驳回上诉，维持一审判决。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院二审补充查明，廉江市人民政府作出的廉府调字[2016]9号《关于三月三鱼塘土地权属争议处理决定书》认为：“莲塘口村所提供的经公证保全的13份证据，其全部证词均称争议地的垌名为狗毛（尾）坑，与实际不符；证人钟世其、钟世珍、钟锡信、钟世祥的证言中称狗毛（尾）坑属莲塘口村的，田心村没有份，经本府对上列证人核查时其称是听说或据说狗毛（尾）坑属莲塘口村的，证据内容来源不客观；证人罗振立保全证言时称土改时狗毛（尾）坑土地分给莲塘口村，但经本府核查时罗振立确认不清楚分给哪条村；证人刘礼忠、罗振立、钟应仙、钟锡强于2016年5月6日出具的证明称三月三由莲塘口村耕种，但保全证据时则称不知道三月三在哪里，证词前后矛盾；且以上13位证人中有钟钦、钟应仙、钟锡强、钟锡信、钟权安、钟世祥、钟准、钟世其、钟寿强等9位证人为莲塘口村人，有直接利害关系；证人荔枝园村钟世珍于2006年任莲塘口村出纳，其村与莲塘口村山岭共有，其与莲塘口村存在利害关系。莲塘口村又没有证言以外的其他证据予以佐证，基于上述原因，故对莲塘口村提交的13份保全证据均不予采信。莲塘口村提供的征地补偿、青苗补偿收据所涉及的土地位于争议土地之外，与本案无关，故不予采信。”本院认为：本案是土地权属处理及行政复议纠纷。二审需审查廉江市人民政府作出的廉府调字[2016]9号《关于三月三鱼塘土地权属争议处理决定书》是否合法，以及湛江市人民政府作出的湛府行复[2016]103号《行政复议决定书》是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；……”第二十条第一款规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”对于争议的三月三鱼塘土地，莲塘口村民小组原先称为三月三垌，后称其为狗毛（尾）坑，位于河唇镇内，四至为东至钟应仙塘基边，南至岭边（排水沟边），西至青年运河边，北至钟志华房屋、猪舍（栏）边，面积约22.8亩。莲塘口村民小组主张原来三月三垌因建水库已被水淹掉，约在1962年后才将狗尾坑俗称作三月三垌，被田心村民小组村民钟治华侵占的土地非“三月三垌”，而是其村土地“狗毛（尾）坑”。但从2016年5月10日莲塘口村民小组召开的村民大会记录来看，其中记录的讨论会议议题1载明三月三垌被钟治华侵占收回的问题，有参加户数281户823人签名确认的内容，可明确莲塘口村大多数人对钟治华所侵占的土地都认为是“三月三垌”，而非“狗毛（尾）坑”。廉江市人民政府遂认定本案争议地为钟治华目前所使用的鱼塘土地，土地名称为“三月三垌”。对于争议地的权属情况，莲塘口村民小组提供土地房产所有证存根3份，均载明该证土地坐落于狗毛（尾）坑，没有一处地方名称为“三月三垌”“三月三埇”或“三月三”。而田心村民小组提供的7份土地房产所有证存根皆为田心村村民、分别为户主钟贵贤、钟文钦、钟贤保、钟学文、钟学信、钟灼章、钟锦章等人，7份土地房产所有证存根中的土地坐落名称记载有“三月三岭边”“三月三”“三月三埇”“三月三垌”等字样。且上述莲塘口村提供的土地房产所有证存根3份，载明该证土地坐落于狗毛（尾）坑，猪（朱）仔墩村钟道有的2块水田载明东至车路，但经廉江市人民政府组织争议各方实地勘查，现争议地所在的垌（埇）的周边一直没有车路，直至2006年才有车路，无法确定狗毛（尾）坑位于现争议地范围内。经营管理使用事实方面，廉江市人民政府亦查实1953年土改时，政府将争议地范围内部分土地分给田心村民小组的村民钟学信、钟学文、钟宝贤等农户耕种，并颁发了《土地房产所有证》，直至1961年青年运河竣工排灌被水淹后无法耕作才弃耕。1981年，田心村民小组的村民钟治华将水淹后弃耕的争议地筑成塘坝进行经营。1983年，钟治华雇佣钟国辉用推土机加固塘基建成鱼塘并经营使用至今。此外，对于莲塘口村提交的13份经保全证人证言证据，廉江市人民政府针对证明内容的真实性、关联性、一致性进行逐一分析后不予采纳，亦符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：……（二）鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言；……（六）原始证据优于传来证据；（七）其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证言；……”的规定。因此，廉江市人民政府根据各方提供的证据材料，采纳田心村民小组更具优势证明力的证据，并结合经营管理使用事实及勘查情况，作出廉府调字[2016]9号《关于三月三鱼塘土地权属争议处理决定书》，决定将争议三月三鱼塘土地的所有权和使用权依法确定给田心村集体所有，事实清楚，证据充分，程序合法。湛江市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》有关行政复议受理、审查、决定程序的规定，作出湛府行复[2016]103号《行政复议决定书》，维持被诉处理决定，亦程序合法。原审法院认为被诉处理决定和被诉行政复议决定合法，判决驳回莲塘口村民小组关于撤销被诉处理决定和被诉行政复议决定的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。莲塘口村民小组上诉请求撤销一审判决，支持其全部诉讼请求等，因理据不足，本院不予采纳。需要指出的是，原审法院对于莲塘口村民小组要求确认三月三鱼塘土地为莲塘口村民小组所有，或责令廉江市人民政府重新作出具体行政行为，即确认三月三鱼塘土地为莲塘口村民小组所有的诉讼请求，本可在本判决中一并处理。原审法院另行作出裁定并无必要，但鉴于另行作出的裁定对莲塘口村民小组的权利义务未产生实际影响，本院仅予指正。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人廉江市河唇镇莲塘口村民委员会莲塘口村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  王彩妃二〇二〇年七月二十八日书记员  王秋喆肖威