贵州省思南县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0624行初19号 原告铜仁市永青房地产开发有限公司。登记住所地：贵州省铜仁市碧江区梵净山大道**附******。 法定代表人姚青文，铜仁市永青房地产开发有限公司经理。 被告铜仁市碧江区自然资源局。 法定代表人张著海，铜仁市碧江区自然资源局局长。 出庭负责人杨利。 委托代理人卢文（特别授权），贵州贵开律师事务所律师。 第三人铜仁市碧江区人民政府。 法定代表人黄洪州，铜仁市碧江区人民政府区长。 委托代理人陈松云（特别授权）。 原告铜仁市永青房地产开发有限公司（以下简称“永青房地产公司”）诉被告铜仁市碧江区自然资源局（以下简称“碧江区自然资源局”）、被告铜仁市碧江区人民政府（以下简称“碧江区政府”）行政协议一案，于2020年1月15日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，依法向被告碧江区自然资源局、第三人碧江区政府送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭于2020年3月17日公开开庭审理了本案。原告永青房地产公司法定代表人姚青文，被告碧江区自然资源局出庭负责人杨利及委托代理人卢文，第三人碧江区政府的委托代理人陈松云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告永青房地产公司诉称，原告于2008年即与铜仁市正通房地产开发有限公司合作，对熊家屯-夜背湾XQ-C-0170地块进行开发投入。2012年通过以债权换资产的方式取得该地块的土地使用权。在此过程中，原告一直在积极申报项目规划，拟进行开工建设。但先是因为政府相关控规没有出台受到拖延，后又由于时任市长以地块太小为由不同意开发建设，致使土地闲置至今。经铜仁市人民政府指令相关部门研究，达成由碧江区人民政府组织，市国土资源局碧江分局收回该宗地的意见。碧江区人民政府在仅对原告的土地原始投资进行投入审计后，即责成其管理的碧江分局，通知原告签订了收购协议。收购过程中，既没有和原告协商，也没有倾听原告的意见。由于原告投资多年的土地无法开发利用，经营中断，资金枯竭，不得已歇业，将员工遣散。加上项目无法实施，相关合作单位如规划设计单位、前期工程施工方以及下游的运输个体户、农民工均受到牵连，公司还欠下了巨额债务。为解决困境，尽早拿到钱，原告无奈地接受了碧江区人民政府这一补偿方案，并与其管理的碧江分局于2017年6月7日签订了《收回国有土地使用权补偿协议》，协议约定由被告10个工作日内将补偿款的40%支付给原告，原告交回土地使用权权属凭据，被告于15个工作日内将剩余的60%余款一次性付清。协议同时约定，被告支付款项逾期超过一个月即视为违约，被告应按银行同期贷款利率的两倍计算利息，作为因被告违约造成的对原告的经济损失的补偿。协议签订后，被告并没有按照约定支付款项。原告多次讨要也未能如愿。时至今日，原告依然未拿到一份钱的补偿款。这么多年来，原告因这一项目被搁置，多次往返奔波，已耗费了无数时间和精力。由于资金被积压在里面，公司既没有开展正常经营活动，连股东自身的生活都难以得到保障，已陷入穷困潦倒的境地，连基本的社会保障都没有交纳。11年了，作为相关责任部门，于情于理，都应尽快解决这一问题：要么给地，要么给钱。但时至今日，相关部门依然没有妥善解决的方案。为维护自身的权益，自2018年6月14日开始，原告无奈提起行政诉讼。但经过一审、二审，人民法院认为不应当把本案中的第三人碧江区人民政府列为适格被告，而应以相关国土部门列为适格被告。因此，鉴于签订上述《收回国有土地使用权补偿协议》的一方单位在2019年机构改革后已成为独立法人，作为能够独立承担法律责任的职能部门，理应代表碧江区人民政府承担其相应职权范围内的法律责任。本案中，由于收回原告的国有土地使用权是被告代表第三人碧江区人民政府作出，被告理应承担这一行政行为的法律责任。又因碧江区人民政府具体组织实施了这一行政行为，被告收回土地的行政行为系受第三人指令作出，因此理应作为本案中的第三人承担连带责任。据此，特具状至法院，请求：1.依法判决被告碧江区自然资源局履行合同约定，支付原告土地使用权补偿款11216558.33元，并补偿因被告违约造成原告的经济损失（违约利息）2663932.60元（计算至2020年1月7日止），二者合计13880490.93元，第三人碧江区政府承担连带责任；2.本案诉讼费用由被告碧江区自然资源局承担，第三人碧江区政府承担连带责任。 原告永青房地产公司向本院提供了下列证据、依据：1.原告营业执照，旨证原告身份；2.原告法定代表人身份证复印件，旨证原告法定代表人身份；3.《收回国有土地使用权补偿协议》，旨证本案事实存在；4.碧江区人民法院（2012）碧民初字第312号民事调解书，旨证公司土地有合法权属；5.碧江区政府《关于梵净山大道旁XQ-C-0168等三个地块有关事宜的请示》，旨证碧江区政府一直具体组织本次收购；6.铜仁市中级人民法院（2019）黔06行初184号行政裁定书，旨证原告一直在积极主张自己的合法权利以及本案将碧江区自然资源局列为适格被告的合理性。 被告碧江区自然资源局辩称，一、双方签订的《收回国有土地使用权补偿协议》合法有效，双方应按照协议履行义务。同意按照协议支付第一期的土地补偿款4486623.32元。因收回的国有土地两次挂牌均没有人揭牌，导致没有出让。因未出让，没有土地出让金收入，被告多次向碧江区政府申请拨款支付，因碧江区财政资金困难，至今没有支付。被告同意按照协议支付第一期的土地补偿款4486623.32元，并按照此基数，按照银行的同期贷款利率支付利息。协议约定的按照银行的同期贷款利息的2倍支付违约金偏高，请求调减违约金，按照银行同期贷款利息支付违约金。二、请求驳回原告请求支付第二期款项的诉讼请求。《收回国有土地使用权补偿协议》第二条约定：“甲方须本协议签订后10个工作日内负责将收回土地使用权补偿款的40%补偿给乙方。乙方在收到土地使用权补偿款后5个工作日内将土地使用权及土地上附着物的权属凭证原件交给甲方，并由甲方以此协议为依据自行办理国有土地使用权注销事宜，甲方收到乙方权属凭证和其他凭证的原件后15个工作日内，一次性支付尚欠的60%补偿款”。目前，乙方没有将权属凭证和其他凭证的原件交给被告。因此，协议约定第二期款项没有达到支付条件。被告没有违约，不承担违约责任。 被告碧江区自然资源局向本院提交了下列证据、依据：1.统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明，旨证被告主体资格适格；2.碧江区政府2017年第3次常务会议纪要、中共碧江区委【2017】6号常委会议纪要，旨证《收回国有土地使用权补偿协议》经区委、区政府同意以及被告签订《收回国有土地使用权补偿协议》合法合规;3.《收回国有土地使用权补偿协议》，旨证一是《收回国有土地使用权补偿协议》合法有效，二是协议约定分期支付，被告第一期支付1121.655833万元补偿款的40%，即4486623.32元，第二期没有达到支付条件，被告不承担责任，三是被告应支付原告补偿款为4486623.32元。 第三人碧江区政府未向本院提交答辩状，庭审中陈述同意被告碧江区自然资源局意见。第三人碧江区政府未向本院提交证据、依据。 对被告碧江区自然资源局提交的证据、依据，原告永青房地产公司的质证意见为：对全部证据的真实性无异议，对1、2号证据证明目的无异议；对3号证据的证明目的有异议。 第三人碧江区政府对被告碧江区自然资源局提交的证据、依据无异议。 对原告永青房地产公司提供的证据、依据，被告碧江区自然资源局、第三人碧江区政府均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告永青房地产公司提供的证据、依据来源合法，内容客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信；被告碧江区自然资源局提交的证据、依据来源合法，内容客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信。 经审理查明，2013年5月30日，原告永青房地产公司通过诉讼取得位于铜仁市平方米的ＸＱ-Ｃ-0170号地块国有土地使用权。2017年6月7日，被告碧江区自然资源局（时为铜仁市国土资源局碧江分局）作为甲方与原告永青房地产公司作为乙方签订《收回国有土地使用权补偿协议》，协议约定：“为了便于政府统一规划和解决该地块（ＸＱ-Ｃ-0170号）及ＸＱ-Ｃ-0168号、ＸＱ-Ｃ-0169号两块地块遗留问题的纠纷，按照铜仁市人民政府《关于解决梵净山大道旁ＸＱ-Ｃ-0168等三个地块遗留问题的报告》意见，决定收回该宗地土地使用权，并对乙方地上附着物、场坪工程投入等进行补偿。经双方协商一致，就补偿方式、项目及金额达成如下协议：一、补偿总金额为11216558.33元（大写：壹仟壹佰贰拾壹万陆仟伍佰伍拾捌元叁角叁分）；……二、甲方须在本协议签订后10个工作日内负责将收回土地使用权补偿款的40%补偿给乙方。乙方在收到土地使用权补偿款后5个工作日内将土地使用权及土地上附着物的权属凭证原件交给甲方，并由甲方以此协议为依据自行办理国有土地使用权注销事宜。甲方收到乙方权属凭据和其他凭据的原件后15个工作日内，一次性支付尚欠的60%补偿款。逾期一个月以上视为甲方违约，自逾期一个月之日起，以应付的尚欠款额按银行期贷款利率的两倍计算利息，作为违约金以补偿乙方的经济损失”。协议签订后，被告碧江区自然资源局未向原告永青房地产公司支付土地使用权补偿款，原告永青房地产公司也未向被告碧江区自然资源局交付土地权属凭证。2018年，原告永青房地产公司以铜仁市国土资源局、碧江区政府为被告向铜仁市中级人民法院提起行政诉讼，铜仁市中级人民法院作出（2018）黔06行初82号行政判决。铜仁市国土资源局不服提起上诉，贵州省高级人民法院于2019年9月26日作出裁定撤销该行政判决，发回铜仁市中级人民法院重审。2019年11月12日，铜仁市中级人民法院经审查认为原告永青房地产公司只以碧江区政府为被告提起诉讼，碧江区政府不是本案适格被告，裁定驳回原告永青房地产公司的起诉。2020年1月15日，原告永青房地产公司向本院提起行政诉讼，请求支持其诉讼请求。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；（二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”据此，被告碧江区自然资源局具有收回国有土地使用权的职权职责，作为铜仁市国土资源局碧江分局的承继单位，是本案适格被告。关于原告永青房地产公司提出“依法判决被告碧江区自然资源局履行合同约定，支付原告土地使用权补偿款11216558.33元，并补偿因被告违约造成原告的经济损失（违约利息）2663932.60元（计算至2020年1月7日止），二者合计13880490.93元”的诉讼请求。经查，被告碧江区自然资源局与原告永青房地产公司签订的《收回国有土地使用权补偿协议》系双方真实意思表示，未违反法律禁止性规定，属有效协议，依法应当履行。被告碧江区自然资源局在协议签订后未依约支付原告永青房地产公司第一期土地使用权补偿款，构成先行违约。被告碧江区自然资源局提出的“乙方没有将权属凭证和其他凭证的原件交给被告，因此协议约定的第二期款项没有达到支付条件。被告没有违约，不承担违约责任”的辩称意见理由不成立，本院不予采纳。故被告碧江区自然资源局应当向原告永青房地产公司支付土地使用权补偿款11216558.33元，并依约以11216558.33元为基数，按照银行同期贷款利率的两倍为标准计算向原告永青房地产公司支付违约金。根据协议约定，违约金从被告构成根本违约之日即2017年8月19日起算，至原告主张的截止日即2020年1月7日止。关于原告永青房地产公司请求第三人碧江区政府承担连带责任的诉讼请求。经查，第三人碧江区政府不是本案《收回国有土地使用权补偿协议》的签订主体，按照行政协议相对性原则，原告永青房地产公司的该项诉讼请求没有法律依据，本院不予支持。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条，判决如下： 一、由被告铜仁市碧江区自然资源局在本判决生效之日起六十日内向原告铜仁市永青房地产开发有限公司支付收回土地使用权补偿款人民币11216558.33元（大写：壹仟壹佰贰拾壹万陆仟伍佰伍拾捌元叁角叁分），并以此为基数按照中国人民银行同期贷款利率的两倍为标准计算支付违约金（从2017年8月19日起算至2020年1月7日止）； 二、驳回原告铜仁市永青房地产开发有限公司的其他诉讼请求。 本案受理费50元，由原告铜仁市永青房地产开发有限公司、被告铜仁市碧江区自然资源局各负担25元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于贵州省铜仁市中级人民法院。 审 判 长  任廷文 审 判 员  周宗荣 人民陪审员  刘仁易 二〇二〇年七月六日 书 记 员  周冬玲