山东省日照市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁11行初93号原告于凤君，男，1970年12月8日出生，汉族，居民，住莒县。委托代理人武惠惠，北京市京师律师事务所律师。委托代理人刘瑞堂，北京市京师律师事务所实习律师。被告莒县人民政府，住所地莒县振兴东路**，组织机构代码00433467-3。法定代表人费立志，县长。行政机关出庭负责人刘刚，副县长。委托代理人陈会升，莒县司法局工作人员。委托代理人李刚田，山东聚祥律师事务所律师。被告日照市人民政府，住，住所地山东省日照市东港区北京路**/div>法定代表人李永红，市长。委托代理人刘成森，山东律苑律师事务所律师。原告于凤君诉被告莒县人民政府（以下简称莒县政府）、日照市人民政府(以下简称日照市政府)不履行法定职责及行政复议一案，于2020年5月8日向本院提起行政诉讼，本院于2020年5月8日立案后，于2020年5月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月8日公开开庭审理了本案。原告于凤君及其委托代理人武惠惠、刘瑞堂，被告莒县政府的出庭负责人刘刚、委托代理人陈会升、李刚田，被告日照市政府的委托代理人刘成森到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告于凤君诉称，原告是莒县城阳镇南关××街村民，在南关××街拥有合法宅基地及住房，具备房屋所有权证和土地证。因实施南关片区棚户区改造项目,该房屋被列入征收范围，原告系合法的被征收人，但被告莒县政府至今未和原告签订书面安置补偿协议，也未对原告作出书面房屋征收补偿决定。2019年11月8日，原告向莒县政府提出履行法定职责的申请，并与原告依法签订书面安置补偿协议，以保障原告的基本生活，实现依法征收。被告莒县政府于2019年11月26日作出的《莒县人民政府关于于凤君履职申请书的答复》称：“与本村住户签订具体安置补偿协议属于莒县城阳街道南关社区南关××街经济股份合作社的内部事务，并非县政府法定职责”。2019年12月17日，原告向日照市政府提出复议申请。被告日照市政府于2020年4月21日作出的《日照市人民政府驳回行政复议申请决定书》称：“被申请人没有与申请人签订房屋安置补偿协议的职责”、“驳回申请人于凤君的行政复议申请”，维持了被告莒县政府不作为的行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。另外，根据《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》，在《中华人民共和国土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。根据该法第十七条的规定，市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。根据相关法律规定，请求：1.依法撤销日照市政府作出的日政复驳字[2019]253号《日照市人民政府驳回行政复议申请决定书》；2.依法撤销莒县政府于2019年11月26日作出的《莒县人民政府关于于凤君履职申请书的答复》，并责任莒县政府限期履行法定职责；3.本案诉讼费用由两被告承担。原告于凤君向本院提交以下证据：证据1.土地使用权证，证据2.房产证，以上两份证据证明原告于凤君系涉案房屋及土地的使用权人，有对申请莒县政府履行法定职责的权利，原告主体适格；证据3.履职申请书，证明原告对被告莒县政府没有与原告签订征收补偿协议的事宜提出履职申请；证据4.莒县政府关于于凤君履职申请书的答复，即本案被诉行政行为不具有合法性，应依法应当撤销；证据5.行政复议申请书，证明原告对莒县政府履职申请书的答复不服提出行政复议申请；证据6.日照市政府驳回行政复议决定书，认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销；证据7.莒县政府信息公开政府信息告知书（2019）第014号及答复文件，莒县政府征收土地方案公告[2011]第1号，证明原告曾向莒县政府申请信息公开，要求公开莒县城阳街道南关片区棚户区改造项目以及涉案房屋及地块申请的相关文件、征收决定、征收公告。莒县政府对原告作出答复，并提供该征收公告文件证明涉案的棚户区改造项目系对涉案房屋进行征收补偿的行为，且莒县政府根据法律规定，应当负责组织实施，莒县政府具有对原告申请进行答复的法定职责。被告莒县政府辩称，一、原告所诉没有法律依据。行政机关履行法定职责的前提是法律、法规、规章等的明确规定，本案中原告提出的履行法定职责及签订书面安置补偿协议并没有法律的明确规定。本案当中的拆迁安置补偿协议系棚户区改造实施过程中的协议补偿安置，并不是行政机关对房屋的征收与补偿，不应当依据房屋征收与补偿的相关法律规定来调整。我国关于棚户区改造的法律法规及政策中也没有明确规定县级人民政府是棚户区改造的法定实施主体，更未规定县级人民政府有与被拆迁户签订安置补偿协议的法定职责。二、原告所诉缺乏事实根据。根据莒县城阳街道办事处出具的《情况说明》及《城阳街道2017年度南关片区(南关××街)棚户区搬迁安置补偿方案》规定，各村股份经济合作社是本村的协议拆迁安置主体，负责与本村村民签订拆迁安置补偿协议。本案中，在棚户区改造过程××莒县××街道××社区××街股份经济合作社（以下××街合作社）在2017年4月30日已经就涉案房屋与案外人葛荣照之妻李京爱签订了拆迁安置补偿协议，上述协议并没有违反相关法律规定。棚户区改造项目本身是惠民工程，在实际操作过程中只是规定了可参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定执行，并没有规定要全部照搬该条例执行。棚户区改造过程中，在没有侵害村民的合法权益及没有违反相关法律规定的情况下，由村民自治组织根据本村的实际情况与村民签订补偿安置协议法律并没有禁止，同时棚户区改造本身就是改善村民的居住环境等，由村民自治组织具体实施更符合棚户区改造精神要求。三、原告要求莒县政府就涉案房屋再次签订拆迁安置补偿协议没有事实和法律依据。原告早在2006年5月5日就已将涉案房屋出卖给葛荣照，南关××街合作社在2017年4月30日已就涉案房屋与案外人葛荣照之妻李京爱签订了拆迁安置补偿协议。在棚户区改造时原告向法院提起民事诉讼要求确认合同无效，莒县人民法院于2017年5月26日作出(2017)鲁1122民初1114号民事判决，确认双方签订的房屋买卖协议无效。后来，葛荣照又向莒县人民法院提起诉讼，要求于凤君赔偿各项经济损失共计20万元(含购房款8万元及利息)，于凤君提出反诉要求返还房屋、恢复原状，莒县人民法院审理后作出(2017)鲁1122民初3333号民事判决，依据涉案拆迁安置协议对已经获得的拆迁利益进行了分配，原告对一审判决不服提起上诉，日照市中级人民法院于2018年3月30日作出(2018)鲁11民终470号民事判决驳回上诉，维持原判。因此，涉案房屋已经拆除灭失，并已转化为拆迁利益，相应的拆迁利益已经法院生效的判决予以确认，对尚未分配的楼房处置程序也已经确认，因此原告要求就同一房屋再次签订安置补偿协议，没有事实和法律依据。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法庭查明案件事实，依法驳回原告的诉讼请求，诉讼费用由原告承担。被告莒县政府向本院提交以下证据：证据1.莒县城阳街道办事处情况说明，证明房屋签订安置协议主体系南关××街合作社；证据2.城阳街道2017年度南关片区，包括南关××街棚户区搬迁安置补偿方案，证明安置协议系南关××街合作社与村民签订；证据3.拆迁安置协议，证明南关××街合作社在2017年4月30日和葛荣照之妻签订了拆迁安置补偿协议，并对各项补偿费用做了明确的约定；证据4.（2017）鲁1122民初3333号民事判决书，证明莒县人民法院判决书对拆迁利益进行了分割和确认，对于尚未分配的楼房处置程序也进行了确认；证据5.（2018）鲁11民终470号民事判决书，证明证据4的内容。以上五份证据能证明莒县政府对涉案房屋申请作出的答复，合法正确；证据6.莒县政府的申请答复意见书，证明该答复意见合法正确。被告日照市政府辩称，一、日照市政府作出的行政复议决定程序合法。2019年12月19日，日照市政府收到原告的行政复议申请材料，经审查后依法予以受理。2019年12月26日，日照市政府向莒县政府邮寄送达了提出行政复议答复通知书。2020年1月2日，莒县政府向日照市政府提交了行政复议答复书和证据材料。受疫情影响，不能正常开展调查核实证据等活动，日照市政府于2020年2月5日中止了案件的审理，并将中止通知书送达原告和莒县政府。2020年4月13日，日照市政府恢复了案件的审理，并将恢复通知书送达原告和莒县政府。2020年4月21日，日照市政府作出了驳回行政复议申请决定并将决定书送达原告和莒县政府。二、日照市政府作出的行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确。公民、法人或者其他组织提起行政复议，要求行政机关履行法定职责，应当是行政机关负有法律、法规、规章等明确规定的行政管理职责。根据《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》(国办发[2014]36号)规定，棚户区改造前期工作要依法实施征收，维护群众合法权益。同时，在现行土地和房屋征收补偿的法律法规框架内，法律并未禁止村民委员会等基层自治组织在符合上位法规定前提下，在不侵害群众合法权益的情形下，经协商一致与相关住户签订安置补偿协议。本案中，涉案房屋的安置补偿协议已由案外人葛荣照之妻李京爱与南关××街合作社签订，房屋已经拆除灭失，并转化为拆迁利益，法院生效判决已对相应的拆迁利益进行确认，并依法对现金补偿部分予以分割，对尚未分配的楼房处置程序也已经确认。原告要求就同一房屋再次签订安置补偿协议，缺乏事实基础和法律依据。鉴于此，莒县政府答复称签订具体安置补偿协议不属于其法定职责，并无不当。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(一)项的规定，日照市政府作出决定驳回了原告的行政复议申请。综上，日照市政府作出的行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告日照市政府向本院提交以下证据：证据1.行政复议申请材料和EMS的快递单，证明日照市政府于2019年12月19日收到了原告的行政复议申请；证据2.提出行政复议通知书及EMS快递单，证明日照市政府于2019年12月26日作出提出行政复议答复通知书并邮寄给莒县政府；证据3.行政复议答复书及证据材料，证明莒县政府在2020年1月2日提交了书面的答复意见；证据4.行政复议中止通知书及EMS快递单，证明因疫情的影响，日照市政府不能正常开展调查核实证据等活动，于2020年2月5日中止了案件的审理，并将终止的通知书送达给了原告和莒县政府；证据5.行政复议恢复通知书及EMS快递单，证明2020年4月13日日照市政府恢复了案件的审理，并将恢复的通知书送达给了原告和莒县政府；证据6.行政复议决定书和快递单，证明日照市政府于2020年4月21日作出行政复议决定书，并送达原告和莒县政府。上述六份证据证明日照市政府作出的行政复议认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。经庭审质证，被告莒县政府对原告于凤君提供的证据1、证据2有异议，该证据证明涉案房屋已于2006年5月5日出让给第三人葛荣照，对涉案房屋进行了处置，法院已有相关判决，该两份证据不能证明原告的主张；对证据3的真实性无异议，但对证明内容有异议；对证据4真实性没有异议，证据4答复的内容合理、合法、正确；对证据5、证据6真实性没有异议，证据6复议决定书载明的内容合理、合法、正确；对证据7有异议，这份证据载明的内容与本案没有直接的关联性，不应采信。根据国办法（2014）36号文的规定，棚户区改造前期工作要依法实施征收，但是在现行的土地和房屋征收补偿的法律法规框架内，法律并未禁止村民委员会等基层组织在符合上位法规定前提下，在不侵害群众合法权益的情形下，经过协商一致，与相关住户签订安置补偿协议。涉案房屋安置协议已经由涉案房屋的购买人葛荣照之妻李京爱与南关××街合作社签订，安置补偿协议符合法律、法规规定。被告日照市政府对原告于凤君提交的证据1、证据2，因房屋买卖协议被确认无效，相关的经济补偿和赔偿以及尚未分配的楼房利益分配已经生效的民事判决确认，对证明目的有异议；对证据3、4、5的真实性没有异议，但不能证明原告的主张。对证据7的真实性没有异议，但与本案没有关联。根据国办发[2014]36号文件以及现行的土地和房屋征收补偿的法律规定，不禁止南关××街合作社等群众自治组织与相应的住户签订安置补偿协议，原告认为莒县政府应当与其签订安置补偿协议，属于适用法律错误。原告于凤君对被告莒县政府提供的证据质证认为，因为六份证据均没有提交原件，故对真实性均不认可。对证据1认为，城阳街道办事处2017年就案涉房屋制定了搬迁安置补偿方案，城阳街道办事处对涉案房屋的征收事宜，应由莒县政府实施法定征收职责，其所述南关××街合作社是搬迁安置的主体违反法律规定。对证据2，该方案可作为莒县政府委托其实施征收补偿安置行为的文件，认定南关××街合作社作为被征收人签订安置补偿协议违反法律规定，对关联性认可，证明目的、合法性不认可。拆迁安置补偿协议应属无效。对证据4、证据5的真实性认可，关联性、证明目的不认可。对证据6合法性有异议，依法应予撤销。被告日照市政府对被告莒县政府提供的上述六份证据的客观性、关联性和证明的目的均没有异议。原告于凤君对被告日照市政府提供的证据1，对证据的真实性、合法性和关联性及证明目的认可；对证据2的真实性、合法性和关联性及证明目的认可；对证据3合法性有异议；对证据4、证据5的真实性、关联性认可，但对合法性不予认可。虽然受疫情影响，被告应当在法定期限内对原告作出复议决定，违反法律规定；对证据6真实性、关联性认可，对合法性有异议，依法应予撤销。被告莒县政府对被告日照市政府提供证据的真实性、合法性、关联性均无异议。本院对原、被告提交的证据认证如下：对原告提交的证据3-7的真实性，因两被告均无异议，对真实性本院予以认定；对其他证据，本院将结合所查明的案件事实综合予以认定；对被告莒县政府、被告日照市政府提供证据的真实性本院予以确认，对其证明目的本院将结合所查明的案件事实及其他证据综合予以认定。经审理查明，原告于凤君系莒县城阳镇南关××街居民，涉案房屋系其于1995年自建而成，四至分别为：东至孙刚、南至小巷、西至夹道、北至小巷，并办理了土地使用证和房屋产权证。2006年5月5日，原告于凤君（甲方）与葛荣照（乙方）签订《房屋买卖协议》，该协议约定：“按照房产管理规定，该房屋属集体用地，非甲方所能买卖，但属于甲方房产，宅基地使用权售给乙方后，甲方无权干涉乙方的使用、居住权限。……该房土地改为他用时，乙方享有该村民房应有的权利和义务，包括按照有关规定，以甲方的名义办理拆迁补偿费、异地安置费、旧房换楼（新房宅基地）等等与该房有关的权利。甲方不得因时间的推移，收取配合乙方办理以上项目的费用。”协议签订后，葛荣照按照约定交付了房款并实际入住涉案房屋。2011年1月11日，莒县政府发布[2011]第1号《征收土地方案公告》，征收土地位置包括“城阳街道办事处、大湖村、孔家街、公家园街、南关一街、南关××街”。为顺利实施城中村棚户区改造工程，促进社会发展和公共利益的需要，改善居民生活环境和居住条件，莒县城阳街道启动南关社区棚户区搬迁安置补偿工作，并于2016年11月13日下发城街办发[2016]50号《城阳街道2017年度棚户区搬迁安置补偿方案》，规定“由街道办事处统一组织，以村街为主体，城投公司运作，积极争取银行的资金支持，对现有村庄进行搬迁安置”，并详细规定了改造范围及时间安排、把握原则、操作流程、房屋补偿及楼房安置标准、补偿安置政策、奖励政策及安置办法等事项。2017年4月30日，南关××街合作社作为协议一方主体与李京爱签订了《拆迁安置补偿协议书》，补偿内容为：房屋拆迁安置补偿费92500元，120平方米的安置楼房，搬迁过渡安置费28000元，搬迁、回迁补助费各1000元，协议签订奖励20000元等。涉案房屋目前已拆迁灭失。另查明，2017年2月16日，原告于凤君向莒县人民法院提起民事诉讼，请求确认其与葛荣照2006年5月5日签订的《房屋买卖协议》无效，莒县人民法院经审理认为，涉案房屋买卖协议因违反了法律的强制性规定，于2017年5月26日作出（2017）鲁1122民初1114号民事判决，确认涉案房屋买卖协议无效。之后，葛荣照以于凤君为被告向莒县人民法院提起民事诉讼，请求判令于凤君赔偿其经济损失20万元，其中包含购房款80000元及利息，于凤君反诉请求判令葛荣照返还房屋、恢复原状，莒县人民法院经审理于2017年11月27日作出（2017）鲁1122民初3333号民事判决，根据双方过错程度，于凤君返还葛荣照购房款80000元，涉案房屋因拆迁而增值部分按照葛荣照与于凤君7:3的比例进行分配，计算获得葛荣照应得份额为64750元（92500元70%），搬迁奖励费20000元以及临时过渡费补助28000元由葛荣照所有。于凤君不服一审判决，上诉于日照市中级人民法院，日照市中级人民法院于2018年3月30日作出（2018）鲁11民终470号民事判决，驳回上诉，维持原判。于凤君不服二审判决提起再审申请，日照市中级人民法院于2019年4月30日作出（2019）鲁11民申49号民事裁定，驳回于凤君的再审申请。2019年11月8日，原告于凤君向被告莒县政府提出履行法定职责申请，请求莒县政府依法就涉案房屋履行与于凤君签订书面安置补偿协议的职责。2019年11月26日，被告莒县政府作出《莒县人民政府关于于凤君履职申请书的答复》，答复内容为：“与本村住户签订具体安置补偿协议属于莒县城阳街道南关社区南关××街经济股份合作社的内部事务，并非县政府法定职责。”2019年12月17日，原告于凤君向被告日照市政府提出行政复议申请，请求依法确认莒县政府于2019年11月26日作出的《莒县人民政府关于于凤君履职申请书的答复》违法，责令莒县政府依法就涉案房屋履行与于凤君签订书面安置补偿协议的职责，因受疫情影响，不能正常开展调查核实证据等活动，日照市政府于2020年2月5日决定中止审理，于2020年4月13日恢复审理，于2020年4月21日作出日政复驳字[2019]253号《日照市人民政府驳回行政复议申请决定书》，决定驳回于凤君的行政复议申请。再查明，2010年12月30日，山东省人民政府作出鲁政土字[2010]1957号《关于莒县2010年第五批次城镇建设用地的批复》，同意征收莒县城阳街道办事处集体建设用地197623平方米用于城镇建设，其中包括南关××街合作社4.8221公顷土地。本院认为：本案争议的的焦点问题有两个：一是莒县政府是否具有签订涉案拆迁安置补偿协议的法定职责；二是莒县政府作出的涉案答复、日照市政府作出的涉案复议决定是否合法。关于第一个焦点问题。原告于凤君与案外人葛荣照签订的《房屋买卖协议》中，专门约定了如遇涉案房屋土地改为他用时，案外人葛荣照享有涉案村民房应有的权利和义务，该约定意味着双方于签约之时已预见涉案房屋及土地被征收征用的可能，并对拆迁安置中的经济利益进行了自由处分。因此，南关××街合作社在符合上位法规定前提下，通过与相关利益主体签订协议等方式解决补偿安置问题并无不当。虽然生效裁判已经确认涉案房屋买卖协议无效，但于凤君在取得对价的情况下已将涉案房屋及宅基地转让交付多年，法院生效裁判对相应的拆迁利益、现金补偿等也依法进行了分配。在已有法院生效民事裁判羁束的情形下，原告于凤君就同一房屋再次申请莒县政府与其签订安置补偿协议，无事实和法律依据，本院不予支持。原告要求莒县政府履行签订拆迁安置补偿协议的法定职责，不属于法律、法规、规章等明确规定的行政管理职责，对原告的该项诉讼请求，本院不予支持。关于第二个争议焦点。莒县政府于2019年11月26日作出的涉案《莒县人民政府关于于凤君履职申请书的答复》，是基于南关××街合作社已经在符合上位法规定前提下，与相关利益主体签订了协议解决补偿安置问题的事实，且原告要求莒县政府签订拆迁安置补偿协议，不属于法律、法规、规章等明确规定的行政管理职责。因此，涉案答复并无不当，本院予以确认。另外，日照市政府依法受理行政复议申请，因受疫情影响依法中止审查，办理期限及送达程序合法，作出的涉案行政复议决定认定事实清楚、证据充分、程序合法，本院依法予以确认。综上，原告于凤君的诉讼请求不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告于凤君的诉讼请求。案件受理费50元，由原告于凤君承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  王 田人民陪审员  夏元安人民陪审员  张祥国二〇二〇年七月二十八日法官助理王建秀书记员丁丽