安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖12行终220号 上诉人（一审原告）临泉县吕寨镇福兴家禽养殖场，住所地临泉县吕寨镇杨庄村魏桥头**，统一社会信用代码92341221MA2TX7UR8T。 经营者王兴兴，男，1986年2月3日出生，汉族，安徽省宿州市人，住安徽省宿州市泗县。 委托代理人曾庆超，安徽国恒律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）临泉县自然资源和规划局，，住所地安徽省临泉县前进东路电子产业园大楼 法定代表人邓安东，局长。 被上诉人（一审被告）临泉县吕寨镇人民政府，，住所地安徽省临泉县吕寨镇吕寨村060县道旁），统一社会信用代码1134122100317265XF。 法定代表人韩超，镇长。 上诉人临泉县吕寨镇福兴家禽养殖场（以下简称吕寨福兴养殖场）因确认强制拆除行政行为违法一案，不服安徽省临泉县人民法院于2020年5月15日作出的(2020)皖1282行初13号行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 上诉人吕寨福兴养殖场向一审法院诉称,其为依法设立的养殖企业，不存在临泉县自然资源和规划局及吕寨镇政府(以下简称吕寨镇政府)认为的违法用地行为，临泉县自然资源和规划局及吕寨镇政府作出的“责令停止违法行为通知书”和要求其自行拆除及违法暴力强拆行为缺乏基本的事实依据。根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展通知》规定，其养殖行为属于设施农业，用地性质属于农业用地，其生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，生产结束后复垦为耕地即可。其兴建养殖设施办有营业执照、有合法土地承包流转合同，并且其他相关手续及备案资料也一直按规定在积极办理之中，其用地行为不管从形式上还是内容上来说，都是合理合法的，临泉县自然资源和规划局及吕寨镇政府的主张和做法没有事实依据，所谓的“依据”，都是主观臆测和口头生成的。其养殖行为不属于建设行为，当然不适用《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条规定，临泉县自然资源和规划局及吕寨镇政府“责令停止违法行为通知书”和连续逼迫其自行拆除及对其养殖设施暴力强拆行为自然是违法的（其被逼迫于2019年10月底自行拆除部分养殖设施，临泉县自然资源和规划局及吕寨镇政府于2019年9月29日对其部分养殖设施进行野蛮暴力强拆），直接给其造成重大财产利益侵害，其性质属于行政处罚。吕寨镇政府所依据法律已被临泉县自然资源和规划局因同一事由对其适用，临泉县地方政府和职能部门适用法律明显矛盾，就本案而言，吕寨镇政府没有法律赋予的执法权。即使本案吕寨福兴养殖场用地行为有瑕疵，也该处罚其及合伙人才对，而本案“责令停止违法行为通知书”被处罚主体却是“肉鸭养殖场”和岳卫，明显行政相对人认定错误。即使其行为有些瑕疵，也可以通过整改或者罚款之类的处罚代替，根本没有达到必须拆除的程度，临泉县自然资源和规划局及吕寨镇政府在没有任何其违法的事实依据的情况下，对其养殖设施进行拆除，明显违背行政执法“比例原则”。即使其行为有所谓的违法之处，但临泉县自然资源和规划局及吕寨镇政府在程序方面完全违法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条、第三十七条的规定。本案中，临泉县自然资源和规划局及吕寨镇政府没有履行“调查”程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，本案临泉县自然资源和规划局及吕寨镇政府根本没有对其发出书面“催告”，更没有告知其“依法享有的陈述权和申辩权”。对其处罚决定根本都不成立，当然是违法的。本案吕寨福兴养殖场为几家农民兑钱合办企业，用地性质属于农业用地，没有对公共利益造成任何危害，多年来的积蓄和心血都投入上面了，可以说寄托了几家人全部的希望，一旦拆除或毁坏，几家人将面临生存危机，但本案临泉县自然资源和规划局及吕寨镇政府仍执意逼迫其自行拆除并对其暴力违法拆除。《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定,经催告，当事人逾期仍不履行执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。本案中，没有“强制执行决定书”、“通知书”，也没有告知其任何权利救济的途径和期限。 综上所述，临泉县自然资源和规划局及吕寨镇政府所做“责令停止违法行为通知书”，缺乏事实依据，违法执法，适用法律错误，程序错误，在上述违法“通知书”法律效力没有确定之前，又对其进行强制拆除，给其财产造成巨大损失，其依法提起诉讼，请求判决确认临泉县自然资源和规划局及吕寨镇政府于2019年9月29日对其养殖场设施、器具等拆除行为违法。 一审法院经审理查明，2018年11月，吕寨福兴养殖场通过转租使用临泉县吕寨镇杨庄村居民委会的土地建设养鸭棚。吕寨镇政府国土资源所在巡查中，发现吕寨福兴养殖场建设养鸭棚，并通知吕寨福兴养殖场停止建设。吕寨福兴养殖场不听通知，继续建设。2019年5月31日，临泉县自然资源和规划局向吕寨福兴养殖场下达(2019)531号《责令停止违法行为通知书》。2019年9月26日，吕寨镇政府向吕寨福兴养殖场下达19021号《责令停止违法行为通知书》。上述通知书均要求吕寨福兴养殖场限期自行拆除所建设的养鸭棚。2019年9月29日，吕寨镇政府以吕寨福兴养殖场未按规定的限期自行拆除养鸭棚，组织人员对其三个未养鸭的养鸭棚进行强制拆除。吕寨福兴养殖场以吕寨镇政府、临泉县自然资源和规划局强制拆除其养鸭棚的行政行为违法向该院提起行政诉讼。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。《安徽省实施办法》第四条第一、二款县（含县级市、下同）以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。市人民政府土地行政主管部门对市辖区的土地管理和监督工作，县人民政府土地行政主管部对所辖乡（镇）的土地管理和监督工作，实行集中统一领导。具体办法由省人民政府规定。国土资发（2014）127号《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，对设施农用地执法应由县级国土资源部门和农业部门。本案中，吕寨福兴养殖场建设养鸭棚所使用的土地系农用地，建设养鸭棚使用的土地行为即使违法，根据上述法律规定，应由临泉县自然资源和规划局依法查处，吕寨镇政府未有该职权，吕寨镇政府对吕寨福兴养殖场作出《责令停止违法行为通知书》属于超越职权。 根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。本案中，吕寨镇政府对原告所建设部分养鸭棚实施了强制执行予以拆除，实施强制执行的依据是《责令停止违法行为通知书》，因吕寨镇政府无权作出《责令停止违法行为通知书》，且实施强制执行也没有法律和法规的授权依据，其不具有强制执行权，对吕寨福兴养殖场养鸭棚进行强制拆除不具有合法性。因强制执行行为是事实行为不具有可撤销内容，应依法确认行为违法。临泉县自然资源和规划局虽对吕寨福兴养殖场建设养鸭棚用地行为具有监督查处权，仅下达了《停止违法行为通知书》，但未对吕寨福兴养殖场养鸭棚实施强制执行行为。吕寨福兴养殖场要求确认吕寨镇政府强制拆除其建设三个养鸭棚的行政行为违法的诉讼请求，应予以支持。对确认临泉县自然资源和规划局强制拆除其建设三个养鸭棚的行政行为违法的诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决一、确认吕寨镇政府强制执行拆除吕寨福兴养殖场三个养鸭棚的行政行为违法；二、驳回吕寨福兴养殖场要求确认临泉县自然资源和规划局强制拆除养鸭棚的行政行为违法的诉讼请求。案件受理费50元，由吕寨镇政府承担。 上诉人吕寨福兴养殖场上诉称,其九个养殖大棚是一个整体,并不是割裂开来的。上诉人有理由认为，被上诉人“拆除通知”内容是拆除全部养殖大棚。九个大棚一起设计、施工建设的，被上诉人对部分大棚的强力破坏，剩余部分不能独存和养殖了。被上诉人临泉县自然资源和规划局是参与涉案违法活动的。吕寨镇国土资源规划建设委员会出具的(2019)531号《责令停止违法行为通知书》既代表吕寨镇政府，又代表临泉县自然资源和规划局。参与实施拆除的吕寨镇国土所所长的行为后果当然要由二被上诉人共同承担。请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审请求确认二被上诉人2019年9月29日对上诉人养殖企业场所、设施、器具（九个养殖大棚）等拆除破坏行为违法。本案诉讼费用由二被上诉人承担。 上诉人吕寨福兴养殖场向一审法院所举证据：第一组：其营业执照、法定代表人证明及身份证复印件一份，证明其诉讼主体资格。第二组；岳卫与临泉县吕寨镇杨庄村委会签订的土地租赁合同及王兴兴与岳卫签订的土地转租合同，证明其用地行为合法。第三组：吕寨镇政府19021号“责令停止违法行为通知书”、临泉县自然资源和规划局（2019）531号“责令停止违法行为通知书”、拆迁现场及拆后现场照片和视频光盘，证明临泉县自然资源和规划局和规划局和吕寨镇政府拆除其养殖场设施的违法行为存在的事实。 被上诉人吕寨镇政府向一审法院所举证据：1、机构代码证、法定代表人身份证明，证明其是适格的主体。2、立案材料，证明案件来源。3、国土资发（2014）127号文件；4、临办发（2015）32号文件；5、临国土明电（2018）21号文件；6、临泉县委办公室办（2019）4号文件，证明其是适格的执法主体，拆除违法建筑是其法定职责，其拆除行为是依法行政，不是滥用职权，更不是违法行政。7、吕寨镇土地利用总体规划图；8、吕寨福兴养殖场非法占用耕地建设的养鸭棚照片；9、2019年5月29日，临泉县国土资源和规划局出具的证明，证明吕寨福兴养殖场所建养鸭设施未经批准或依据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发【2014】127号文件），应向临泉县自然资源和规划局备案，擅自建设涉案的鸭棚，该鸭棚属于违法建筑物，且所占土地系基本农用地，应当依法拆除，恢复土地原状。10、临泉县国土资源局（2019）531号《责令停止违法行为通知书》；11、2019年9月26日吕寨镇政府19021号《责令停止违法行为通知书》、送达回证、证明、场内工作人员在送达回证上签字的照片；12、周围居民举报和投诉后，临泉县环境保护委员会办公室向吕寨镇政府发出的《临泉县环境保护委员会办公室环境信访投诉单》；13、吕寨镇政府2019年10月21日，向县环境保护委员会的《回复函》，证明临泉县自2017年10月，已经停止备案工作，不能建设。但吕寨福兴养殖场听而不闻，我行我素，直接开工突击建设，2018年11月吕寨镇土地执法巡查人员发现，吕寨福兴养殖场已经建起养鸭棚子。通知吕寨福兴养殖场立即停建，仍然不听不停，继续偷着施工，还告诉吕寨福兴养殖场不能上鸭苗。2019年5月31日和9月26日，吕寨镇政府又向吕寨福兴养殖场送达书面《通知》，责令停止违法行为，限期自行拆除。因吕寨福兴养殖场不配合，找不到负责人或经营人，只能将法律文书送给看护人，并用信息通知负责人。吕寨福兴养殖场不听劝阻，擅自上鸭苗，粪便处理不当，臭气熏天，严重影响当地周围群众的生产和生活，造成群众多次投诉，上级机关责令吕寨镇政府立即查处。吕寨福兴养殖场的建筑物是违法建设。 被上诉人临泉县自然资源和规划局未向一审法院提交证据。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析与认定符合法律规定，本院依法予以确认。 二审经审理查明，2019年5月31日，吕寨镇国土资源规划建设管理委员会向肉鸭养殖小区作出(2019)531号《责令停止违法行为通知书》，以其未经批准非法占用耕地建设养殖场为由，责令其7日内自行拆除。吕寨镇政府于2019年9月26日向岳卫作出19021号《责令停止违法行为通知书》，以其未经批准非法占用吕寨镇杨庄村集体土地养鸭占地约10亩，责令其停止违法行为，限期2日内自行拆除。其他查明的事实与一审无异。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，吕寨福兴养殖场认为吕寨镇国土资源规划建设委员会出具的(2019)531号《责令停止违法行为通知书》代表临泉县自然资源和规划局，故以临泉县自然资源和规划局为被告提起本案诉讼。根据临泉县编制委员会临编委[2014]16号文件撤销现有的17个乡镇国土资源中心所调整为每个乡镇设置一个国土资源管理所，同时由乡镇负责国土资源管理所人员的日常管理、绩效考核。故吕寨镇国土资源规划建设管理委员会作出上述责令停止违法行为通知的行为后果，应由吕寨镇政府承担。吕寨福兴养殖场提供的拆迁现场及视频光盘亦不能证明临泉县自然资源和规划局参与实施强制拆除涉案三个养鸭棚。故吕寨福兴养殖场以临泉县自然资源和规划局为被告起诉缺乏事实根据。《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。国土资发（2014）127号《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，对设施农用地执法应由县级国土资源部门和农业部门。《安徽省实施办法》第四条第一、二款规定，县（含县级市、下同）以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。市人民政府土地行政主管部门对市辖区的土地管理和监督工作，县人民政府土地行政主管部对所辖乡（镇）的土地管理和监督工作，实行集中统一领导。具体办法由省人民政府规定。根据上述规定,对吕寨福兴养殖场使用农用地建设养鸭棚的行为有查处职权的应是临泉县自然资源和规划局,吕寨镇政府无该职权作出涉案《责令停止违法行为通知书》，其强制拆除涉案三个养鸭棚没有法律和法规的授权依据，亦不具有强制执行权。因强制执行行为是事实行为不具有可撤销内容，应依法确认行为违法。综上，一审判决结果正确，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由被上诉人临泉县吕寨镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 代 巍 审判员 耿牛牛 审判员 韩 笑 二〇二〇年七月三十日 法官助理武丹丹 书记员丁茹梦 附适用法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。