云南省宁蒗彝族自治县人民法院行 政 判 决 书（2020）云0724行初1号原告：周加美，女，摩梭人，1967年2月13日出生，小学文化，农民，住云南省丽江市宁蒗彝族自治县。委托代理人：赵新科，北京桦天律师事务所律师，特别授权代理。被告：宁蒗彝族自治县自然资源局，统一社会信用代码11533224015277731Y，住所地宁蒗彝族自治县大兴镇万格路**，法定代表人：彭柱，局长。委派本案负责人：毛合，宁蒗彝族自治县自然资源局现任执法队长。委托代理人：张史秀，云南新秀律师事务所律师，特别授权代理。被告：宁蒗彝族自治县住房和城乡建设局，统一社会信用代码115332240152777827，住，住所地宁蒗彝族自治县大兴镇万格路**定代表人：石国忠，局长。委托代理人：谭继红，云南瑾鹏律师事务所律师，特别授权代理。原告周加美不服被告宁蒗彝族自治县自然资源局、宁蒗彝族自治县住房和城乡建设局于2020年1月8日向其作出的宁自然联罚（2020）第008号行政处罚决定，于2020年2月14日向本院提起行政诉讼。本院于2020年2月21日立案后，于2020年2月27日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月16日公开开庭将同类型的7个案件进行了合并审理。原告周加美，被告宁蒗彝族自治县自然资源局指派的本案负责人毛合及委托代理人张史秀、被告宁蒗彝族自治县住房和城乡建设局的委托代理人谭继红到庭参加了诉讼，原告的委托代理人赵新科通过互联网远程视频参加了诉讼。本案现已审理终结。被告宁蒗彝族自治县自然资源局、宁蒗彝族自治县住房和城乡建设局于2020年1月8日向原告作出宁自然联罚（2020）第008号行政处罚决定书，认为原告未经审批在宁蒗县环城路烟草片区的集体承包土地上擅自建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《云南省城乡规划条例》第二十七条的规定，为此，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《云南省城乡规划条例》第四十五条之规定，对原告作出限期拆除未批先建的建筑物（围墙）的行政处罚。原告诉称：二被告联合作出的《宁自然联罚（2020）第008号行政处罚决定书》存在明显违法，依法应当予以撤销，理由如下：1、行政目的不当。被告真实目的系土地征收，其向原告作出的《行政处罚决定书》属于“以拆违代拆迁”。政府就涉案土地不依法实施征地行为，不走正当法定途径，一味以强拆“违建”名义进行压，是在激化社会矛盾。2、没有职权依据。原告土地属于农村集体土地，二被告对原告作出拆除涉案建筑物的行政处罚没有职权依据，且在土地征收之基本事实和法律前提下，被告更加不具有作出违建行政处罚的法律依据。3、违反了一事不再罚的基本原则，亦属于滥用职权。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上处罚的行政处罚。行政机关曾经同样基于征地拆迁目的向原告作出过《责令限期拆除通知书》（虽然名称不同但性质相同），要求原告自接到通知书7日以内自行拆除建筑物及构筑物，该案还在二审过程中，现被告再次向原告作出行政处罚，属于重复处理行为，违反了一事不再罚的基本原则，明显属于滥用职权。4、行政程序违法。一是未依法按照程序由2名执法人员出示执法证件并调查取证制作调査笔录，并由原告对房产等地上物基本状况签字确认；二是未实际保障原告陈述、申辩、听证权利。5、适用法律错误。一是既然先前通知称涉案不动产被纳入宁蒗彝族自治县征地拆迁范围，就应当按照征收法律法规实施征收行为，而不应当适用城乡规划法等法律规范；二是原告房屋已经存在多年，根据法不溯及既往的原则，不应当适用城乡规划法等。涉案地块建筑群的形成系历史原因导致，手续不全的问题，行政机关存在事实允诺的行为，具有不可推卸的责任；三是本案法律事实为土地征收，涉案土地应当在政府依法实施征收行为的前提下按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条所规定的法律模式进行，而不应当屡次以违建名义强制腾退拆迁。6、未告知原告采取补救措施的途径和期限。一是未依法告知不服行政行为的复议、诉讼期限及相应法律救济措施；二是涉及强制拆除问题的表述严重违反法律规定。首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，两被告均没有法定的强制执行权。其次，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法强制拆除，绝非决定书所称的若15日以内不自行拆除将组织强拆。综上，原告周加美请求人民法院：1、判决撤销两被告于2020年1月8日向原告作出的宁自然联罚（2020）第008号行政处罚决定书。2、由两被告承担本案诉讼费。原告向本院提交了以下证据：1、《宁自然联罚（2020）第008号行政处罚决定书》；2、《责令限期拆除建筑通知书》、《告知书》。被告宁蒗彝族自治县自然资源局、宁蒗彝族自治县住房和城乡建设局辩称，1、原告认为被告行政目的不当，“以拆违代拆迁”的说法不正确。征地拆迁与拆除违法建筑是两个法律关系，涉案地块虽然在征地拆迁范围内，但首先被告处罚的是原告的违法用地和违法建设行为，被告是履行正常的社会管理职能职责。2、根据两被告提交的组织机构代码证、内设机构职能配置和人员编制规定，行政机关机构改革后，两被告行政职能存在交叉，又根据《中华人民共和国城乡规划法》和《云南省城乡规划条例》的规定，两被告均具备城乡规划监督管理的职能，因此，两被告作出联合行政处罚的主体适格。3、本案不属于“一事不再罚”所规定的情形。根据行政处罚法第二十四条的规定，“一事不再罚”是指行政机关不得依据同一违法事实进行同一种类的两次处罚，仅仅是指两次以上罚款的行政处罚，而不限制除罚款以外的种类的行政处罚。4、被告根据行政处罚法的相关规定，已经履行了相应的法定程序，只是原告不配合，被告只能通过留置送达的方式送达原告，并且依法保障了原告的陈述、申辩、听证的权利，原告周加美参加了听证。因此，处罚程序合法。5、被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条和《云南省城乡规划条例》第二十七条、第四十五条的规定作出行政处罚，适用法律法规正确。6、行政机关在作出行政处罚决定书上，未告知原告的救济途径，行政处罚决定书存在一定的瑕疵，但是被告已经口头告知原告诉权并且原告已经依法提起行政诉讼，已经对处罚书的瑕疵进行了补正，并未影响原告的诉权。7、被告方提交的调查表，现场勘查记录、违法案件审查表及相关照片，证明原告存在违建事实，且原告未提供相应的规划建设许可文件，因此，被告作出的行政处罚认定事实清楚。8、原告认为被告行政处罚的证据是补办的，原告对被告提交证据的真实性提出了质疑，但是从每一份的证据的时间顺序来看，每一个时间节点都有证据加以固定，且合乎处罚程序。9、原告的违法建筑是客观存在并且处于持续状态，只有在违法行为终了时才存在计算处罚时效的问题，因此被告所做的行政处罚并未超过处罚时效。综上，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。被告宁蒗彝族自治县自然资源局、宁蒗彝族自治县住房和城乡建设局向本院提交了以下证据、依据：1、二被告的统一社会信用代码；2、《中华人民共和国城乡规划法》、《云南省城乡规划条例》法律条款摘抄；3、二被告的职能配置、内设机构和人员编制规定；4、行政执法询问调查表；5、行政执法现场勘验笔录；6、违法案件审理记录；7、行政处罚立案报告表；8、行政处罚告知笔录、行政处罚告知书、送达回证；9、听证申请书；10、送达文书照片；11、听证会笔录、听证照片；12、行政处罚听证会报告书、行政处罚案件审批表；13、行政处罚决定书；14、送达回证及照片。第一组证据到第三组证据证明原告具有执法主体资格及处罚依据。第四组证据到第十二组证据证明原告的违法事实及行政处罚的程序合法。第十三组证据到第十四组证据证明具体行政行为内容。原告发表质证意见认为，第一组证据统一社会信用代码证，不属于证据材料。第二组证据属于规范性文件，不属于证据。对第三组证据没有异议。从第四组证据开始到最后的证据，首先对其真实性、合法性与证明目的均不予认可。被告是为了完善相关的拆除手续而补办的手续。2.被告没有就作出行政处罚的事实依据。相关法律条文没有规定行政机关可以对建筑物作出行政处罚决定书。被告作出的行政处罚手续属于滥用职权。经原、被告举证、质证，本院认定事实如下：原告周加美户在宁蒗县环城路烟草公司旁的集体承包土地上修建建筑物（围墙），经被告宁蒗彝族自治县自然资源局、宁蒗彝族自治县住房和城乡建设局联合调查，原告的建设行为未取得任何用地规划和建设许可审批手续，属于未批先建的违法建筑，二被告遂进行立案查处，认为原告未经审批擅自建设建筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《云南省城乡规划条例》第二十七条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《云南省城乡规划条例》第四十五条之规定，于2020年1月8日向原告作出宁自然联罚（2020）第008号行政处罚决定书，责令原告在规定期限内拆除未批先建的建筑物（围墙）。原告不服向本院提起行政诉讼。本院认为，1、《中华人民共和国城乡规划法》第十一条和《云南省城乡规划条例》第五条赋予了县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理职权，根据二被告提交的组织机构代码证、内设机构职能配置和人员编制规定，2019年行政机关机构改革后，原住房和城乡规划建设局下设的规划股拆并到自然资源局，二被告行政管理职能存在交叉，均具备城乡规划监督管理的职能，因此，二被告作出联合行政处罚的主体适格。2、原告周加美户在自家承包的集体土地上,在未取得建设用地规划许可和建设工程规划许可的情况下擅自修建建筑物，且该区域属于宁蒗县城规划区范围内，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《云南省城乡规划条例》第二十七条的规定，规划建设行政主管部门对其作出行政处罚所认定的事实清楚，证据确凿。3、经本院审查，二被告通过询问调查、现场勘验、立案审查、处罚告知、召开听证等一系列程序后，最终作出处罚决定。在送达文书上没有原告的亲笔签名，是因为原告不积极配合所致，被告在居委会工作人员的见证下进行留置送达的形式合法，因此，被告的处罚程序合法。4、原告修建的建筑物未办理相关的用地、建设规划许可证，实属于违法建筑，且涉案地块位于宁蒗县城规划区范围内，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《云南省城乡规划条例》第四十五条的规定对其作出行政处罚，适用法律法规正确。5、“一事不再罚”原则是指行政机关针对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，即仅仅限制二次以上罚款的处罚行为，而不限制其他行政处罚种类的二次或多次适用，并且原告所诉的责令限期拆除通知书本院认为是作出行政处罚前实施的过程行为，所以二被告作出的行政处罚不存在滥用职权。6、根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定，行政处罚的期限从违法行为终了之日起计算2年的处罚时效，原告的违法建筑是客观存在并且处于持续状态，因此被告所做的行政处罚并未超过处罚时效。综上所述，本院为保障行政机关依法行使职权，维护正常的社会管理秩序，经本院审判委员会讨论决定,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告周加美的诉讼请求。案件受理费50元由原告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于丽江市中级人民法院。审判长  郑贤辉审判员  林 华审判员  胡章贵二〇二〇年七月一日书记员  金 超