广东省惠州市中级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2020）粤13行终198号上诉人（原审原告）惠州市富名实业发展有限公司，住所地：惠州市********华贸大厦1单元17层01号。法定代表人刘一平。被上诉人（原审被告）惠东县自然资源局，住所地：惠州市惠东县*********。法定代表人余松庆，局长。委托代理人郑启迪，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠东县巽寮滨海旅游度假区管理委员会，住所地：惠州市惠东县*******交叉口东南50米。法定代表人陈达婷，主任。上诉人惠州市富名实业发展有限公司（以下称富名公司）因与被上诉人惠东县自然资源局、被上诉人惠东县巽寮滨海旅游度假区管理委员会（以下称惠东县巽寮管委会）行政赔偿纠纷一案，不服博罗县人民法院（2020）粤1322行赔初1号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。原审法院认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”第二十一条第四项、第五项规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（５）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；……”第二十二条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，可以在向赔偿义务机关递交赔偿申请后的两个月届满之日起三个月内提出。”本案属于原告惠州市富名实业发展有限公司对两被告惠东县自然资源局和惠东县巽寮滨海旅游度假区管理委员会单独提起行政赔偿诉讼案件。根据上述规定，原告应先向两被告递交行政赔偿申请，由两被告先行处理。如原告对两被告的赔偿申请作出的决定不服或者逾期不作出决定，原告方可在法定期限内向法院单独提起行政赔偿诉讼。综上，原告未经申请两被告先行处理而直接向法院单独提起行政赔偿诉讼，不符合法定条件，原审法院虽已受理，亦应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项、第三款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条之规定，裁定如下：驳回原告惠州市富名实业发展有限公司的起诉。本案无需缴纳案件受理费。上诉人富名公司上诉称，一、原审法院案由确定错误，根据本案的法律关系性质，本案应为行政合同纠纷，而非行政赔偿纠纷。本案纠纷系针对20l7年8月4日被上诉人惠东县自然资源局、惠东县巽寮滨海旅游度假区管理委员会(以下简称“巽寮管委会”)与上诉人惠州市富名实业有限公司(以下简称“富名公司”)签订的《返还土地投入成本协议书》错误确认补偿范围和补偿标准，导致未能补偿富名公司根据与巽寮管委会签订的《金港湾度假村项目合作协议书》中垫付的全部征收土地补偿款。基于上述基本事实，上诉人对惠东县国土资源局、巽寮管委会订立行政协议的行为提起行政诉讼，诉请被上诉人据实予以补偿，因此，本案应当为行政合同纠纷，原审法院确定案由错误。纵观本案起诉状的诉讼请求、事实与理由以及证据，均体现了上述基本事实反映的基于行政协议的法律关系性质，具体表现如下：在起诉状的事实与理由部分，富民公司陈述了本案行政协议订立背景(富民公司基于与巽寮管委会签订的《金港湾度假村项目合作协议书》垫付了征收土地补偿款44119800.00元人民币，该金额经巽寮管委会委托的《审计报告》予以确认，但惠东县人民政府、惠东县自然资源局在与富名公司未达成经济补偿条件的情况下，便将金港湾旅游项目用地186.818亩纳入惠东县土地利用总体规划中期评估调整而收回，并于之后进行挂牌出让的事实)、行政协议的内容以及行政协议未能补偿富名公司全部损失的理由(补偿范围与补偿标准错误)，从而明确了本案的法律关系为被上诉人惠东县自然资源局、巽寮管委会与上诉人富民公司订立《返还土地投入成本协议书》的行政合同法律关系。在原告提交的证据清单与证据中，证据一(2019)最高法行申5549号行政裁定书的证明事项中明确了最高院所指引的救济途径为：“如果富名公司认为《返还土地投入成本协议书》未能补偿其全部损失，可以依法对惠东县国土资源局、巽寮管委会订立行政协议的行为提起行政诉讼。”，本案正是基于最高院的指引所提起的行政协议诉讼。富名公司围绕着行政协议法律关系，提交了《返还土地投入成本协议书》以及订立该协议的背景情况的相关证据。因此，根据本案明确的行政协议法律关系，本案应为行政合同纠纷，原审法院确定案由错误。二、本案应适用行政协议相关的法律法规及司法解释，上诉人提起本案诉讼符合法定起诉条件，原审法院适用行政赔偿的法律法规认定本案不符合法定起诉条件，属于适用法律错误。结合《行政诉讼法》第四十九条等规定和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(以下简称“《行政协议解释》”)，上诉人提起本案诉讼符合法定起诉条件，理由如下：1.上诉人富民公司作为被上诉人惠东县自然资源局、巽寮管委会订立《返还土地投入成本协议书》行政行为的相对人，符合《行政诉讼法》第二十五条，有权提起诉讼。2.本案被告为订立《返还土地投入成本协议书》的行政机关一方惠东县国土资源局、巽寮管委会，因此本案具有明确的被告；3.本案的诉讼请求符合《行政协议解释》第九条关于“有具体诉讼请求”的解释第六项“请求判决行政机关赔偿或者补偿”。4.本案争议核心的《返还土地投入成本协议书》属于《行政协议解释》第二条列举的行政协议中的第二项“土地、房屋等征收征用补偿协议”，因此本案属于人民法院受案范围。本案管辖亦符合《行政协议解释》第七条和惠州市关于行政案件异地管辖的规定，因此本案属于受诉人民法院管辖。三、原审法院未对本案行政协议相关问题进行全面的合法性审查，本案中被上诉人未充分履行法定职责，认定补偿范围和补偿标准明显不当，涉案行政协议未能补偿上诉人全部损失，原审法院对上述问题未予审查而径直裁判，属于认定事实不清。因此，根据《行政诉讼法》和《行政协议解释》，本案符合法定起诉条件，原审法院适用行政赔偿的法律法规认定本案不符合法定起诉条件，属于适用法律错误。结合《行政协议解释》第十一条，参考最高院于2019年12月10日《行政协议解释》发布会纪要第三点第(四)项第一段，“人民法院审理行政协议案件，应当根据行政诉讼法第70条的规定对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行全面的合法性审查，不受原告诉讼请求的限制。”四、原审法院未依法开庭审理本案，未充分听取上诉人陈述与申辩，剥夺了上诉人合法的诉讼权利，原审法院程序适用错误。综上所述，原审法院确定案由错误，根据本案法律关系，本案应认定为行政合同纠纷：本案应适用行政协议相关的法律法规及司法解释，上诉人提起本案诉讼符合法定起诉条件，原审法院适用行政赔偿的法律法规认定本案不符合法定起诉条件，属于适用法律错误；原审法院未对本案行政协议相关问题进行全面的合法性审查，本案中被上诉人未充分履行法定职责，认定补偿范围和补偿标准明显不当，涉案行政协议未能补偿上诉人全部损失，原审法院对上述问题未予审查而径直裁判，属于认定事实不清；原审法院未依法开庭审理本案，未充分听取上诉人陈述与申辩，剥夺了上诉人合法的诉讼权利，原审法院程序适用错误。为了维护上诉人的合法权益，特此向贵院提起上诉，望判如所请。上诉请求：l.请求裁定撤销(2020)粤1322行赔初1号行政赔偿裁定书，裁定博罗县人民法院继续审理；2.本案的诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人惠东县自然资源局辩称，一、一审法院作出《行政裁定书》事实清楚、程序合法，适用法律正确。被答辩人称“本案应为行政合同纠纷，原审法院适用行政赔偿的法律法规认为本案不符合法定起诉条件，属于法律适用错误”，其是被答辩人对法律的理解错误。首先，从被答辩人的起诉请求上看，其诉讼请求并未涉及《返还土地投入成本协议书》的诉请。其次，其诉请损失38l69643.1元和利息8826128.818元，根据其所称的损失范围远超《返还土地投入成本协议书》所涉及的返还土地成本12716400元。最后，被答辩人称法院适用的案由错误，但其在收到立案通知后至本案判决前，也未对法院立案的案由提出异议。可见，《返还土地投入成本协议书》是其提出国家赔偿的事实和理由，并非其所称的本案是行政协议纠纷。《国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”第二十一条第四项：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：(4)加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；(5)赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；”第二十二条规定“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，可以在向赔偿义务机关递交赔偿申请后的两个月届满之日起三个月内提出。”本案属于被答辩人对答辩人以及惠东县巽寮滨海旅游度假区管理委员会单独提起行政赔偿诉讼案件。根据前述法律规定，被答辩人应先向赔偿机关提出或在申请行政复议或提起行政诉讼的时候一并提出，而不应当径行提起赔偿的诉讼。一审法院作出《行政裁定书》驳回被答辩人起诉事实清楚、程序合法，适用法律正确。二、答辩人并未侵犯被答辩人的合法权益，被答辩人提起国家赔偿没有事实和法律依据。经广东省国土资源厅于20l3年9月29日作出《广东省国土资源厅关于惠州市惠东县20l2年度第十八批次城镇建设用地的批复》(粤国土资(建)字(20l3)938号)批准，惠东县人民政府依法征收巽寮滨海旅游度假区赤砂经济联合社、赤砂村淡水港经济合作社、赤砂村红石湾经济合作社属下的集体农用地8.4776公顷作为惠东县20l2年十八批次城镇建设用地。经赤砂村淡水港经济合作社、赤砂村红石湾经济合作社村民表决同意后，答辩人分别与其签订土地征收协议书，并支付了征收补偿款。经惠东县人民政府于20l5年l0月19日作出《惠东县人民政府办公室关于已批土地近期需完善征地手续有关征地成本核算的复函》(惠东府办函(20l5)602号)同意，答辩人于2017年8月4日与被答辩人、惠东县巽寮滨海旅游度假区管理委员会签订了《返还土地投入成本协议书》，双方确定征地面积为84776平方米，答辩人按150元／平方米向被答辩人返还上述土地投入成本127l6400元。该协议第三条第一款约定，被答辩人和惠东县巽寮滨海旅游度假区管理委员会必须保证上述土地(含安置补助费)及青苗、地上附着物和留用地折算货币等各项补偿款已全额支付到位。根据上述协议书第四条的约定，答辩人已向其支付了上述土地投入成本中的10000000元，剩余的27l6400元按照该协议约定应收到巽寮管委会确定已清场并树立界桩且围栏后支付，但涉案土地现仍未完全清场以及存在征地补偿遗留问题，尚未达到支付第二期的费用条件。综上，上述返还成本的金额已经双方于2017年8月4日签订的《返还土地投入成本协议书》确定为12716400元，被答辩人所称的要求按照审计报告确认但未补偿部分的本金34119800元及利息是没有事实和法律依据的。因被答辩人仍未按照上述协议第三条的约定将涉案的补偿款全额支付到位以及完成清场，尚未到第二期支付的条件。被答辩人未履行其应先履行的义务，答辩人据此未向富名公司支付第二期的费用符合《合同法》第六十七条的规定。被答辩人所称的要求赔偿审计报告未确认部分的本金4049843.1元及利息，其未提供任何证据予以证明，应当承担不能举证的责任，其赔偿请求亦没有事实和法律依据。综上所述，一审法院作出《行政裁定书》事实清楚、程序合法，适用法律正确；答辩人并未侵犯被答辩人的合法权益，被答辩人提起国家赔偿没有事实和法律依据，请贵院驳回其上诉。被上诉人惠东县巽寮管委会未向本院提交书面答辩意见。本院经审查认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”第二十一条第规定“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（５）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；……”第二十二条规定“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，可以在向赔偿义务机关递交赔偿申请后的两个月届满之日起三个月内提出。”本案中，从富名公司提交的起诉状可知，其在起诉状中列明诉讼请求是“请求判令被告向原告赔偿损失人民币38169643.1元和利息8826128.818元”,系单独提起行政赔偿诉讼。而单独提起行政赔偿诉讼，需以被诉行政行为已经被确认违法和先行向赔偿义务机关提出申请为前提。在富名公司与惠东县自然资源局、惠东县巽寮管委会签订的《返还土地投入成本协议书》没有被确认为违法，且富名公司亦未提交证据证明其有向两被上诉人递交行政赔偿申请的情况下，富名公司提起本诉不符合单独提起行政赔偿诉讼的法定条件。原审法院据此裁定驳回富名公司的起诉，本院予以维持。综上所述，上诉人惠州市富名实业发展有限公司上诉理由不够充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案免收受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇二〇年六月一日法官助理 陈少棉书 记 员 吴嘉佩