四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终795号 上诉人（原审被告）安岳县自然资源和规划局（原安岳县国土资源局），住所地四川省安岳县岳阳镇西大街**。 法定代表人聂永贵，局长。 委托代理人明承强。 委托代理人曾红梅，四川强德律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）田小华，男，1977年11月30日出生，汉族，住四川省安岳县。 被上诉人（原审原告）胡建英，女，1982年1月18日出生，汉族，住四川省安岳县。 被上诉人（原审原告）田某1，男，2002年2月20日出生，汉族，住四川省安岳县。 被上诉人（原审原告）田某2，女，1982年5月4日出生，汉族，住四川省安岳县。 被上诉人（原审原告）周某，男，2008年3月27日出生，汉族，住四川省安岳县。 法定代理人田某2（被上诉人周某之母），女，1982年5月4日出生，汉族，住四川省安岳县。 原审被告资阳市人民政府，住，住所地四川省资阳市雁江区广场路**/div> 法定代表人吴旭，市长。 委托代理人袁红娟。 上诉人安岳县自然资源和规划局（原安岳县国土资源局，以下简称安岳县国土局）因被上诉人田小华、胡建英、田某1、田某2、周某诉原审被告资阳市人民政府（以下简称资阳市政府）、安岳县国土局土地行政裁决一案，不服四川省资阳市中级人民法院（2018）川20行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审判决认定: 2009年4月14日，安岳县人民政府作出《安岳县人民政府关于征收石桥铺镇广惠村8社集体土地补偿安置方案的批复》（安府函〔2009〕54号），批准对广惠村8组进行全征全转。2009年11月10日，安岳县房屋拆迁管理办公室印发《石桥铺镇广惠村1、2、8、9社房屋拆迁安置实施方案》（安房拆发〔2009〕67号），明确“在拆迁范围确定后（土地征收公告发布之日），在拆迁范围内和拆迁期限内的被拆迁人和相关单位，不得进行下列活动：……4、新批宅基地和其它用地；5、办理入户、分户”；明确房屋拆迁安置补偿方式为“实行统一拆迁，统一规划，统一划地由被拆迁人自建。划地标准为：1人户给予一个自然开间；2—3人户给予两个自然开间；4—5人户给予三个自然开间；6人户以上给予四个自然开间（每个开间为3.6米，进深11米）”；明确安置对象为“凡石桥铺镇广惠村1、2、8、9社征地范围内的在籍人员……对持有《独生子女证》，经有关部门核实无违法生育且该独生子女户籍在本社的户主，按增加一人计算”。2009年8月19日，田小华、胡建英、田某1、田某2、周某所在的安岳县石桥铺镇广惠村8组全体农业人口被批准转为非农业人口并迁入安岳县城镇居民户口。根据《批准安岳县迁入城镇居民户口人员花名册》，田小华、胡建英、田某1、田某2、周某当时的户籍状态为“户主黄志碧，媳胡建英，长子田小华，长外孙子周某，次女田某2，长孙子田某1”，6人为1户。2009年11月19日，安岳县公安局工业园派出所为田小华、胡建英、田某1、田某2、周某颁发新的城镇户口簿，五人从黄志碧户中分户出来，成为两个新的独立户口，其户籍信息分别为“户主田某2、长子周某”，“户主田小华、妻胡建英、长子田某1”，其中周某、田某1均为独生子女且其父母持有《独生子女证》。2017年8月15日，安岳县国土局发布《石桥铺镇广惠村8组还房门市基础分配公告》（以下简称分配公告），按照“户主黄志碧，媳胡建英、长子田小华、长外孙周某、次女田某2、长孙子田某1”1户6个人的方式，给田小华、胡建英、田某1、田某2、周某以及黄志碧共计分配了4个门市基础。 2009年征收田小华、胡建英、田某1、田某2、周某所在的广惠村8组集体土地时，只有部分土地有四川省人民政府征地批文，而安岳县人民政府同意该组实行全征全转，征地当时安岳县人民政府未发布征地公告。2013年9月18日，安岳县人民政府办公室作出《安岳县人民政府办公室关于加强县城规划区内相关管理的通知》（安府办函〔2013〕205号），将广惠村列入县城近期封户区域；该通知对“分（立）户”规定严格按照“分户分宅，一户一宅”管理。田小华与胡建英2002年1月18日登记结婚，2002年2月20日生育一子田某1。田某2与周明香2007年10月30日登记结婚，2008年3月27日生育一子周某。田小华于1996年在广惠村8组合法取得121.8平方米的宅基地，在该宅基地上修建有146平方米的住宅，并取得《村镇房屋所有权证》。田小华、田某2的父亲田洪彩（2001年已去世）于1996年在广惠村8组合法取得118.3平方米的宅基地，在该宅基地上修建有69平方米的住宅，并取得《村镇房屋所有权证》。2007年4月10日，安岳县人民政府办公室作出第26期会议纪要即《专题研究划地自建安置房建设工作会议纪要》，该纪要“关于征地前农业户籍不清问题”部分载明：以征地封户农转非花名册作为划地自建安置门市基础分配的基础依据；“关于全征地组分户未分产安置问题”部分载明“征地封户前已分户未分产的征地户（未单独签订拆迁协议），并未在征地组审批宅基地建房的，且在父母房屋权属审批资料中载有其相关信息，其父母已享受划地自建安置政策的，视其随父母共同居住享受划地自建合并计算安置人口”。田小华、胡建英、田某1、田某2、周某不服分配公告中对其门市基础的分配，经安岳县人民政府协调不成后，于2018年6月5日向资阳市政府申请行政裁决。资阳市政府经过安岳县国土局答辩、提供相关证据材料等程序后，于2018年8月6日作出资府裁〔2018〕11号行政裁决书，维持了安岳县国土局作出的分配公告中关于田小华、胡建英、田某1、田某2、周某的分配方案，并告知田小华、胡建英、田某1、田某2、周某可以自接到裁决之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。田小华、胡建英、田某1、田某2、周某提起诉讼，请求：判决撤销资阳市政府作出的资府裁〔2018〕11号行政裁决；判决资阳市政府重新作出田小华、田某2属于两个独立户口、共分配5个门市基础的裁决决定；对资阳市政府作出裁决决定所依据的规范性文件的合法性进行附带审查；判决诉讼费用由资阳市政府、安岳县国土局负担。一审庭审中，田小华、胡建英、田某1、田某2、周某明确需要审查的规范性文件是：《安岳县人民政府关于征收石桥铺镇广惠村8社集体土地补偿安置方案的批复》（安府函〔2009〕54号）、《安岳县房屋拆迁管理办公室关于印发〈石桥铺镇广惠村1、2、8、9社房屋拆迁安置实施方案〉的通知》（安房拆发〔2009〕67号）、安岳县人民政府办公室于2017年4月10日作出的第26期《政府会议纪要》即《专题研究划地自建安置房建设工作会议纪要》。 一审法院认为，田小华、胡建英、田某1、田某2、周某认为安岳县国土局在错误认定家庭户数的情况下对其作出的门市基础分配存在争议，在经安岳县人民政府协调未形成一致意见的情况下，向资阳市政府申请裁决。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款以及原中华人民共和国国土资源部《征收土地公告办法》第十五条第一款的规定，资阳市政府具有对征地补偿标准或补偿安置争议进行行政裁决的法定职责，资阳市政府作出案涉行政裁决的主体合法。从2020年1月1日以前施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”的规定看，农村村民一户只能拥有一处宅基地，相应的拥有一处宅基地即为一户家庭，该规定是以取得宅基地而确定“户”数。安岳县人民政府办公室于2013年9月18日出台的《安岳县人民政府办公室关于加强县城规划区内相关管理的通知》也确定了“分户分宅，一户一宅”的原则。因此，在田小华与其父亲田洪彩（黄志碧之夫）各依法取得一处宅基地，均建有房屋，取得了《集体土地建设用地使用证》和《村镇房屋所有权证》，且《石桥铺镇广惠村1、2、8、9社房屋拆迁安置实施方案》对“户”没有具体明确是依户籍登记还是依取得宅基地进行确定的情况下，资阳市政府、安岳县国土局单纯依广惠村集体组织成员在全征全转时的户籍登记认定田小华、胡建英、田某1、田某2、周某及黄志碧为一户，与上述法律规定以及《安岳县人民政府办公室关于加强县城规划区内相关管理的通知》确定的原则不符。故，资阳市政府裁决维持安岳县国土局以田小华、胡建英、田某1、田某2、周某和黄志碧为一户确定的门市基础分配方案，属认定事实不清，适用法律错误，一审法院予以撤销并责令资阳市政府在判决生效后60日内重新作出行政裁决。另外，由于案涉争议的行政裁决职责属于资阳市政府，根据“司法权不能代替行政权”的法律适用原则，田小华、胡建英、田某1、田某2、周某直接请求人民法院判决资阳市政府作出其所诉具体内容的行政裁决缺乏法律依据，故对田小华、胡建英、田某1、田某2、周某要求判决资阳市政府作出田小华、田某2属于两个独立户口、共分配5个门市基础的裁决决定的诉讼请求不予支持。规范性文件的特征是针对不特定多数人，在行政机关管理的行政区域范围内具有普遍约束力，并且能够反复适用；而田小华、胡建英、田某1、田某2、周某提出附带审查的《安岳县人民政府关于征收石桥铺镇广惠村8社集体土地补偿安置方案的批复》（安府函〔2009〕54号）、《安岳县房屋拆迁管理办公室关于印发〈石桥铺镇广惠村1、2、8、9社房屋拆迁安置实施方案〉的通知》（安房拆发〔2009〕67号）系针对特定村社集体组织成员，就征收土地这一特定事项作出的，在所涉征收事项完成后，即不再适用。因此上述二文件不具有规范性文件的特征，不属于行政诉讼附带审查规范性文件的范畴。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，通常不对行政相对人的权利和义务产生影响，更不是依照法定程序、由法定主体制作发布的规范性文件。因此，田小华、胡建英、田某1、田某2、周某提出附带审查的安岳县人民政府办公室作出的第26期会议纪要即《专题研究划地自建安置房建设工作会议纪要》，不属于行政诉讼附带审查规范性文件的范畴。对田小华、胡建英、田某1、田某2、周某要求审查上述文件及会议纪要的诉讼请求不予支持。综上，资阳市政府作出的资府裁〔2018〕11号行政裁决认定事实不清，适用法律错误，一审法院予以撤销，并责令资阳市政府重新作出行政裁决；田小华、胡建英、田某1、田某2、周某要求人民法院直接判决资阳市政府作出其所诉具体内容的行政裁决不符合法律规定，一审法院对该诉讼请求予以驳回；田小华、胡建英、田某1、田某2、周某要求附带审查的文件不属于规范性文件，一审法院对该诉讼请求予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和第（二）项、2020年1月1日以前施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款之规定，判决：撤销资阳市政府于2018年8月6日作出的资府裁〔2018〕11号行政裁决书；资阳市政府于判决生效后六十日内根据田小华、胡建英、田某1、田某2、周某的申请重新作出行政裁决；驳回田小华、胡建英、田某1、田某2、周某的其他诉讼请求；案件受理费50元，由资阳市政府负担。 上诉人安岳县自然资源和规划局（安岳县国土局）上诉称，安岳县国土局依据经批准实施的《石桥铺镇广惠村1、2、8、9社房屋拆迁安置实施方案》，根据《批准安岳县迁入城镇居民户口人员花名册》或报批的《关于征收石桥铺镇广惠村8社集体土地人员农转非的请示》确认的征地范围在籍人员人口数、农转非人口花名册，认定安置对象及确定分配门市基础间数，认定的事实清楚，证据充分，适用法律正确；一审法院以取得宅基地而确定“户”数进而认定分配门市基础间数是错误的。安岳县国土局对田小华、胡建英、田某1、田某2、周某的征地补偿适用的是《征收石桥铺镇广惠村8社集体土地补偿安置方案》和《石桥铺镇广惠村1、2、8、9社房屋拆迁安置实施方案》，一审法院未对该文件进行审查，就认定依据石桥铺镇广惠村集体经济组织成员在全征全转时的户籍登记确定田小华、胡建英、田某1、田某2、周某和黄志碧为一户与2020年1月1日以前施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款及《安岳县人民政府办公室关于加强县城规划区内相关管理的通知》确定的原则不符，该认定有违《石桥铺镇广惠村1、2、8、9社房屋拆迁安置实施方案》的规定，是司法权代替行政权的体现，属适用法律错误。《石桥铺镇广惠村1、2、8、9社房屋拆迁安置实施方案》符合《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第五十二条之规定，不与2020年1月1日以前施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款之规定相悖。请求撤销一审法院（2018）川20行初31号行政判决并依法改判驳回田小华、胡建英、田某1、田某2、周某的诉讼请求；本案诉讼费用由田小华、胡建英、田某1、田某2、周某负担。 被上诉人田小华、胡建英、田某1、田某2、周某答辩称，田小华、胡建英、田某1、田某2、周某在“封户”以前已经分户，不应与黄志碧作为同一安置户；安岳县国土局在安岳县人民政府未发布征地公告的情况下，依据安岳县人民政府办公室于2017年4月10日作出的第26期《政府会议纪要》即《专题研究划地自建安置房建设工作会议纪要》，按照“农转非”时的户籍状况认定安置户没有法律依据；一审判决认定事实清楚，适用法律、法规准确。请求驳回上诉，维持原判。 原审被告资阳市政府提交意见称，资阳市政府按照法定程序作出资府裁〔2018〕11号行政裁决，该裁决认定事实清楚，适用法律、法规正确；资阳市政府作出资府裁〔2018〕11号行政裁决的行为实际上是行政复议行为，该行政复议决定维持安岳县国土局的行政行为，一审法院未对原行政行为一并作出裁判，一审判决适用法律、法规错误。请求撤销一审判决，驳回田小华、胡建英、田某1、田某2、周某的诉讼请求。 田小华、胡建英、田某1、田某2、周某向一审法院提交了以下证据材料： 1.裁决申请书、邮寄凭证、《资阳市人民政府行政裁决书》（资府裁〔2018〕11号）； 2.田小华、胡建英、田某1、田某2、周某户口簿复印件、《独生子女证》、周明香与田某2的结婚证、田小华与胡建英的结婚证； 3.2020年1月1日以前施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第四十一条、《征收土地公告办法》《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》； 4.《安岳县人民政府办公室关于加强县城规划区内相关管理的通知》（安府办函〔2013〕205号）； 5.《安岳县房屋拆迁管理办公室关于印发〈石桥铺镇广惠村1、2、8、9社房屋拆迁安置实施方案〉的通知》（安房拆发〔2009〕67号）； 6.安岳县人民政府办公室2017年4月10日作出的第26期《政府会议纪要》部分内容； 7.《石桥铺镇广惠村8组还房门市基础分配方案》； 8.资阳市国土资源局、安岳县人民政府、安岳县国土局、安岳县房屋征收局作出的相关信息公开回复； 9.安岳县国土局档案馆证明； 10.四川省国土资源厅信息公开回复； 11.安岳县公安局信息公开告知书； 12.田小华的《集体土地建设用地使用证》《村镇房屋所有权证》及其相关证明； 13.田洪彩的《集体土地建设用地使用证》《村镇房屋所有权证》及其相关证明。 资阳市政府向一审法院提交了以下证据材料和依据： 1.田小华、胡建英、田某1、田某2、周某向资阳市政府提交的裁决申请书及相应证据； 2.《安岳县人民政府行政协调答复书》（安府协〔2018〕5号、安府协〔2018〕6号、安府协〔2018〕7号、安府协〔2018〕8号、安府协〔2018〕9号）； 3.《行政裁决答复通知书》、EMS邮件详情单（2018年6月15日）、《行政裁决答复书》及相应证据； 4.田小华、胡建英、田某1、田某2、周某的身份证、户口簿、《独生子女证》； 5.《安岳县人民政府关于征收石桥铺镇广惠村8社集体土地补偿安置方案的批复》（安府函〔2009〕54号）、《安岳县房屋拆迁管理办公室关于印发〈石桥铺镇广惠村1、2、8、9社房屋拆迁安置实施方案〉的通知》（安房拆发〔2009〕67号）、《批准安岳县迁入城镇居民户口人员花名册》、安岳县国土局发布的分配公告、《安岳县人民政府办公室关于加强县城规划区内相关管理的通知》（安府办函〔2013〕205号）； 6.《资阳市人民政府行政裁决书》（资府裁〔2018〕11号）、EMS邮件详情单； 7.《中华人民共和国土地管理法实施条例》《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》《征收土地公告办法》。 安岳县国土局向一审法院提交了以下证据材料和依据： 1.2020年1月1日以前施行的《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》； 2.《安岳县国土资源局关于征收石桥铺镇广惠村8社集体土地人员农转非的请示》（安国土资〔2009〕55号）； 3.《安岳县国土资源局关于〈征收石桥铺镇广惠村8社集体土地补偿安置方案〉的请示》（安国土资〔2009〕56号）； 4.《安岳县人民政府关于征收石桥铺镇广惠村8社集体土地补偿安置方案的批复》（安府函〔2009〕54号）； 5.《安岳县房屋拆迁管理办公室关于印发〈石桥铺镇广惠村1、2、8、9社房屋拆迁安置实施方案〉的通知》（安房拆发〔2009〕67号）； 6.《批准安岳县迁入城镇居民户口人员花名册》； 7.安岳县公安局2009年11月19日签发的田某2、周某户口登记簿及田某2、周明香2009年2月取得的《独生子女证》； 8.安岳县公安局2009年11月19日签发的田小华、胡建英、田某1户口登记簿及田小华、胡建英2007年1月取得的《独生子女证》； 9.安岳县国土局发布的分配公告； 10.四川省安岳县人民法院（2016）川2021民初874号民事判决书； 11.四川省资阳市中级人民法院（2016）川20民终1011号民事判决书； 12.四川省高级人民法院（2017）川民申2539号民事裁定书。 上述证据材料已录入卷宗供本院审查。一审判决记载了当事人对上述证据材料的质证意见。一审法院对证据的认定，本院予以确认。 二审期间，各方当事人均未提交新证据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定的“2007年4月10日，安岳县人民政府办公室作出第26期会议纪要即《专题研究划地自建安置房建设工作会议纪要》”不当，应认定为“2017年4月10日，安岳县人民政府办公室作出第26期《政府会议纪要》即《专题研究划地自建安置房建设工作会议纪要》”。 本院另查明，安岳县国土局2017年8月15日发布的分配公告载明分配对象为“2015年6月30日锁定的划地自建安置对象”，并注明“此统计表‘户主’和‘家庭人口’以征地公告发布封户时公安机关登记的户主和家庭人口为准”。2019年，安岳县进行机构改革，将安岳县国土局的职责调整到组建的安岳县自然资源和规划局，不再保留安岳县国土局。 本院认为： 根据当时施行的原中华人民共和国国土资源部《征收土地公告办法》第十五条第一款“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”的规定，被上诉人田小华、胡建英、田某1、田某2、周某对与上诉人安岳县国土局之间的补偿安置争议，在安岳县人民政府协调无果的情况下，向原审被告资阳市政府申请行政裁决，资阳市政府受理该行政裁决申请并作出资府裁〔2018〕11号行政裁决书，程序合法。 2020年1月1日以前施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。田小华与其父亲田洪彩（黄志碧之夫）在安岳县××组××地;地，有房屋，取得了《集体土地建设用地使用证》和《村镇房屋所有权证》。安岳县房屋拆迁管理办公室于2009年11月10日印发的《石桥铺镇广惠村1、2、8、9社房屋拆迁安置实施方案》明确：拆迁范围确定后（土地征收公告发布之日），在拆迁范围内和拆迁期限内的被拆迁人和相关单位，不得新批宅基地和其它用地，不得办理入户、分户。该实施方案对“户”没有具体明确是依户籍登记还是依取得宅基地确定。安岳县国土局2017年8月15日发布的分配公告在注明“此统计表‘户主’和‘家庭人口’以征地公告发布封户时公安机关登记的户主和家庭人口为准”的同时，载明分配对象为“2015年6月30日锁定的划地自建安置对象”。田小华、胡建英、田某1、田某2、周某于2009年11月19日从黄志碧户中分户出来，成为两个新的独立户口，其户籍信息分别为“户主田某2、长子周某”，“户主田小华、妻胡建英、长子田某1”。安岳县人民政府在2009年11月19日之前未发布征地公告，资阳市政府和安岳县国土局提交的证据亦不能证明行政机关在2009年11月19日之前依法采取了封户措施。资阳市政府和安岳县国土局依安岳县石桥铺镇广惠村8组村民在全征全转时的户籍登记认定田小华、胡建英、田某1、田某2、周某及黄志碧为一户，该认定既与田小华、胡建英、田某1、田某2、周某、黄志碧在征地之前合法拥有二处宅基地并建有二处房屋的实际状况不符，亦与安岳县国土局在分配公告中的标注相矛盾。资阳市政府裁决维持安岳县国土局以田小华、胡建英、田某1、田某2、周某和黄志碧为一户确定的门市基础分配方案，主要证据不足，适用法律错误。资阳市政府资府裁〔2018〕11号行政裁决书应予撤销。田小华、胡建英、田某1、田某2、周某要求附带审查的《安岳县人民政府关于征收石桥铺镇广惠村8社集体土地补偿安置方案的批复》（安府函〔2009〕54号）、《安岳县房屋拆迁管理办公室关于印发〈石桥铺镇广惠村1、2、8、9社房屋拆迁安置实施方案〉的通知》（安房拆发〔2009〕67号）、安岳县人民政府办公室于2017年4月10日作出的第26期《政府会议纪要》即《专题研究划地自建安置房建设工作会议纪要》均不属于行政诉讼一并审查的规范性文件范围，一审法院不予审查符合法律规定。 综上，一审判决认定的基本事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法；虽然认定的部分事实不当，但不影响处理结果的正确性。安岳县自然资源和规划局（安岳县国土局）的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人安岳县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  谭 勇 审 判 员  杨 军 审 判 员  伍平会 二〇二〇年七月七日 法官助理  刘军甫 书 记 员  周竹青