江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏12行初61号 原告赵红林，性别××年××月××日生，××族。 委托诉讼代理人徐清,江苏公清律师事务所律师。 委托诉讼代理人王琼，江苏公清律师事务所律师。 被告泰州市姜堰区人民政府，住所地泰州市姜堰区上海路**。 法定代表人方针，区长。 出庭负责人顾鹏程、杨剑，副区长。 委托代理人蔡蕾、李惠，江苏君谊律师事务所律师。 第三人泰州市姜堰交通建设投资发展有限公司，统一社会信用代码：×××49Ｈ,住所地姜堰经济开发区上海路**。 法定代表人杨宏，董事长。 委托代理人章俊，江苏锦泰律师事务所律师。 第三人泰州市姜堰区晨曦房屋征收服务中心，统一社会信用代码：×××32Ｌ，，住所地泰州市姜堰区荷叶路** 法定代表人贾书礼。 委托代理人吴鹏阳，该单位工作人员。 第三人为海（泰州）建材有限公司，统一社会信用代码： 91321200764185025H,住,住所地江苏省泰州市姜堰区民营经济开发区北工业园区/div> 法定代表人杨建文，总经理兼董事。 委托代理人李宇杰，江苏伟程律师事务所律师。 原告赵红林要求撤销泰州市姜堰交通建设投资发展有限公司与为海（泰州）建材有限公司签订的《国有土地上房屋搬迁补偿协议》一案，于2019年4月17日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月12日、2020年5月8日，公开开庭审理了本案。原告赵红林及其委托代理人徐清、王琼，被告泰州市姜堰区人民政府（以下简称姜堰区政府）副区长顾鹏程、杨剑，委托代理人蔡蕾，第三人泰州市姜堰交通建设投资发展有限公司（以下简称交投公司）委托代理人章俊，第三人泰州市姜堰区晨曦房屋征收服务中心（以下简称房屋征收中心）委托代理人吴鹏阳，第三人为海（泰州）建材有限公司（以下简称为海公司）委托代理人李宇杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告赵红林诉称：原告于2001年7月通过企业改制，合法取得了江苏虹艳染料化工厂（以下简称虹艳化工厂）(含姜堰市砖瓦二厂）的4块宗地的土地使用权和该土地上所有房屋及其他不动产的所有权。2001年9月23日原告将抵押给姜堰市城郊农村信用合作社的国有划拨土地使用权以及国有划拨土地上的及集体建设用地土地上的抵押房屋抵偿了抵押权人的债务。嗣后，原告继续持有国有划拨土地上的及集体建设用地土地上的未被抵押的5209.27平方米的房屋所有权及地上不动产。原告于2002年9月5日、2013年2月8日与姜堰市姜堰镇集体资产经营管理站（集体建设用地土地的所有权方）联合将61.1385亩集体建设用地土地和原告所有的5209.27平方米的房屋及地上其他不动产租赁给自然人潘勇、苏荣圣从事机红砖生产经营，租赁期限至2023年2月8日止。由此可见，原告对5209.27平方米的房屋及地上其他不动产自原告合法取得之日起至今，均依法享有占有、使用、收益和处分的权利。 2019年3月16日原告得知交投公司己于2019年3月6日与为海公司签订了《国有土地上房屋搬迁补偿协议》，将原告所有的5209.27平方米的房屋及地上其他不动产纳入第三人为海公司的财产并实行征收补偿。原告认为该行政补偿协议与原告有重大利害关系，直接减损了原告应有的财产补偿的权利。故提起诉讼。请求：1.判决确认交投公司与为海公司于2019年3月6日签订的《国有土地上房屋搬迁补偿协议》无效；2.请求一并审查规范性文件，即《328国道海姜段快速化改造、姜高公路姜堰段改扩建、通扬线姜堰段航道整治工程房屋搬迁补偿安置实施办法》的合法性。判决被告立即停止执行该规范性文件，并要求被告限期修改或者废止该规范性文件。3.因确认行政协议无效，请求法院同时判决责令被申请人采取与申请人签订征收补偿协议将1200万元征收补偿款支付给原告的补救措施；如被告不能采取上述第一条补救措施，因被告已经造成原告实际损失，请求法院依法判决被告向原告赔偿1200万元人民币损失。审理期间，经本院释明，原告将第一项诉讼请求变更为：请求撤销交投公司与为海公司于2019年3月6日签订的《国有土地上房屋搬迁补偿协议》，并主动撤回第二项、第三项诉讼请求。 原告向本院提交的证据： 第一组：1.原告身份证复印件；2.姜堰市经济体制改革领导小组办公室姜改办批[2001]65号文件；3.（2001）姜证经内字第668号、第669号公证书；4.企业法人营业执照（副本）复印件；5.泰州市姜堰区市场监督管理局企业直接申请注销资料查询表。证明江苏虹艳化工有限公司（以下简称虹艳公司）于2001年7月通过企业改制合法取得虹艳化工厂（含姜堰市砖瓦二厂）的4块宗地的土地使用权和该土地上所有房屋及其他不动产的所有权，原告作为虹艳公司的法定代表人及实际控股人，在虹艳公司2002年2月1日注销后依法继承以上4宗地的使用权及地上房屋和其他不动产的所有权，原告主体适格。 第二组：1.字第21255号房屋所有权证复印件2张；2.姜土国用（籍16)字第20010102号、12113号国有土地使用证；3.姜土集建（籍16)字第20010101号、20010103号集体土地建设用地使用证；4.固定资产房屋建筑物清查评估明细表复印件3张。证明原告依法获得两块国有划拨土地使用权，两块集体土地使用权以及4块宗地上房屋及其他不动产所有权。 第三组：1.2001年9月23日虹艳化工厂与姜堰市城郊农村信用合作社签订的协议书；2.设备清单。证明原告将抵押给姜堰市城郊农村信用合作社的国有划拨土地使用权以及国有划拨土地上及集体建设用地土地上抵押的房屋抵偿了抵押权人。嗣后，原告继续持有40759平方米（61.1385亩）集体建设用地土地使用权和国有划拨土地上及集体建设用地上未被抵押的5209.27平方米房屋所有权及其地上其他不动产的所有权。 第四组：1.2002年姜堰市砖瓦二厂（以下简称砖瓦二厂）与潘勇签订的合同书；2.2002年9月5日砖瓦二厂与赵红林签订的协议书；3.2013年2月22日砖瓦二厂与苏荣圣签订的租赁经营合同书；4.2013年2月8日砖瓦二厂与赵红林签订的协议书；5.泰州光明会计事务所有限公司对砖瓦二厂租赁期间所做的财务咨询报告书复印件8张；6.2015年2月9日赵红林收取设备房屋租金5万元的收据复印件；7.2015年2月11日进账单复印件；8.2015年2月11日汇款凭证复印件；9.2015年2月28日记账凭证复印件。证明原告于2002年9月5日与姜堰市姜堰镇集体资产经营管理站（集体建设用地土地的所有权方）将61.1385亩集体建设用地土地和原告所有的5209.27平方米的房屋及地上其他不动产联合租赁给自然人潘勇、苏荣圣从事机红砖生产经营。原告对上述所有的5209.27平方米的房屋及地上其他不动产，至今均依法享有占有、使用、收益和处分的权利。 第五组：房屋征收中心给原告的通知书。证明2019年3月16日原告接到第三人房屋征收中心的书面通知，得知第三人交投公司的行政行为与原告存在重大利害关系，原告有权提起本案诉讼。 第六组：泰姜交指（2016)1号《328国道海姜段快速化改造、姜高公路姜堰段改扩建、通扬线姜堰段航道整治工程房屋搬迁补偿安置实施办法》。证明：被告确定第三人交投公司作为房屋征收部门为本案补偿安置的签约主体，实施行政征收补偿行为。 第七组：1.詹忆源的声明书；2.詹忆源亲笔签署声明书照片7张。证明虹艳化工厂原股东詹忆源明确表示，虹艳化工厂注销后的遗留财产权益均由原告全部享有，原告主体适格，无瑕疵。 第八组：1.记录案涉不动产房屋及其他设施现状照片62张；2.记录案涉不动产房屋及其他设施现状视频光盘一张。证明原告对案涉地上不动产房屋及其他设施享有所有权。 第九组：原告于2015年2月11日收到姜堰镇改制领导小组支付5万元轮窖房屋及设备租金的银行账户转账凭证及账户明细表。证明，原告直至2015年2月还一直享有涉案房屋及其他不动产的收益权，且这是姜堰镇政府支付的，亦证明原告主体资格适格。 第十组：2016年11月25日会议纪要及原告与泰州市姜堰区罗塘街道前堡村村民委员会、通扬村村民委员会签订的协议书各一份，以及原告收到前堡村60万元。通扬村108215.4元的银行转账凭证。证明原告及被告主体资格均适格。 第十一组：1.2007年8月6日姜堰镇政府与为海公司签订的征收土地补偿协议书；2.姜堰镇政府出具的证明；3.姜堰镇政府与为海公司签订的《关于为海公司办理原虹艳化工厂（砖瓦二厂）土地证的协议》。证明：征收土地补偿协议仅计算了土地补偿费，未计算且未给付该集体建设用地上的房屋及其他不动产的补偿费用。姜堰镇政府与为海公司签订的协议第二条，第三条明确原虹艳化工厂的集体土地如有合法未补偿的征收费用及其他相关费用，由双方再行协商等，说明为海公司及姜堰镇政府均明知在集体土地上尚有大量的房屋和其他不动产未对原告依法补偿。 第十二组：1.本次征收房屋现状平面图二份，建筑面积共计11795.38平方米；2.虹艳化工厂向姜堰城郊信用社抵债房屋产权证建筑面积6586.11平方米；3.本次征收房屋范围内除为海公司所有的6586.11平方米外原集体土地房屋建筑面积5209.27平方米的征收搬迁补偿评估表；4.原告所有的除上述房屋外的其他不动产明细表及固定设施图。证明本次征收房屋的建筑面积共11795.38平，其中属于为海公司所有的房屋面积为6586.11平方米，属于原告所有的房屋面积为5209.27平方米。经第三人交投公司委托评估原告所有的5209.27平方米的房屋，价格为4086684元，原告尚有码头、水塔、烟囱、围墙、锅炉房、水池、道路等其他不动产及设施17项补偿给为海公司。 第十三组：姜堰镇政府姜政发[2001]65号《关于江苏虹艳染料化工厂改制方案的批复》。证明原告新设公司虹艳公司继承虹艳化工厂的所有资产和债权债务，并实际履行了改制合同，全额补偿了虹艳化工厂欠缴的290万元企业职工养老保险金，清偿了虹艳化工厂的全部债务，因虹艳公司被政府责令关闭而解散，遗留财产及权益应由股东享有，故作为原告主体适格。 第十四组：1.2001年9月20日姜堰市人民政府姜政发[2001]205号市政府《关于责令江苏虹艳染料化工厂停产整改的决定》；2.2001年10月24日姜堰市人民政府姜政发[2001]225号《市政府关于责令关闭江苏虹艳染料化工厂的决定》。证明虹艳公司因环保执法于2001年9月20日被姜堰市政府责令停产整改，一个月后被姜堰市政府责令关闭，并不是第三人为海公司所称的成立虹艳公司的目的是为了清算。 第十五组：1.原告关于虹艳化工厂改制过程的情况说明；2.原告关于政府关闭虹艳公司过程的情况说明。证明虹艳化工厂改制转让并非是原告主动愿意接受的，而是姜堰市政府及姜堰镇政府主动找原告做工作后才启动改制的。 被告姜堰区政府辩称：1.赵红林不具备原告主体资格，无权提起本案诉讼；2.本案所涉的房屋和土地未涉及到行政征收，第三人交投公司是以民事主体的身份与第三人为海公司签订的房屋搬迁补偿协议，该协议不符合行政诉讼法规定的行政协议的特征。故不属于行政诉讼的受案范围；3.交投公司签订协议是以其独立的民事主体身份签订的，协议的权利义务是由交投公司独立对外承担，姜堰区政府未委托其签订协议。本案被告主体资格不适格；4.对于原告提出争议的原未办理权证的国有划拨土地上的部分房屋。根据为海公司、姜堰市农村信用合作联社、姜堰镇政府以及姜堰市发展计划局四方签订的协议，为海公司在买售国有土地使用权以及有证房屋时一并售让地上附着物，即使说农村信用合作社存在无权处分行为，也不影响为海公司对权利的取得，原告如需主张相关权益应依法向物权处分人主张。对于虹艳化工厂集体土地使用权上无证的房屋，首先需要说明的是在虹艳化工厂改制的时候，集体土地使用权并没有变更成为改制后的虹艳公司，该集体土地使用权仍然归姜堰镇政府所有。2007年12月20日，为海公司与原姜堰市国土资源局签订出让协议，并办理国有土地使用权证。据此，交投公司以登记的权利人签订本案被诉协议具有事实和法律依据；5.根据2001年7月24日，姜堰市经济体制改革领导小组《关于同意姜堰虹艳化工厂改制为江苏虹艳化工有限公司的批复》，改制的范围仅为虹艳化工厂，并不包括姜堰市砖瓦二厂，从砖瓦二厂的工商登记资料以及法人的任命文件可以看出砖瓦二厂一直属于集体所有性质，2016年补偿款支付给原告，只能认为虹艳公司拥有砖瓦二厂部分资产，本案应当解决的是原告是否是权利人的问题。请求法院驳回原告起诉。 被告向本院提交的证据：1.虹艳公司清算材料。证明虹艳公司已经清算，原告没有诉讼主体资格。2.为海公司的国有土地使用权证；3.为海公司的房屋产权证；4.国有土地使用权出让合同；5.土地使用权出让批准通知书；6.2004年10月28日为海公司、姜堰市农村信用合作联社、姜堰镇政府以及姜堰市发展计划局四方签订的项目投资协议。2-6号证据，证明第三人为海公司是土地使用权人及房屋产权人。 第三人交投公司述称：1.原告诉请的根本目的是为了解决与为海公司权属争议，诉状和证据的绝大部分都是针对原告是否有权属的问题提出，而本案是行政诉讼，将民事的确权争议与行政诉讼一并审理，不符合行政诉讼法的规定，原告应当提起民事诉讼进行确权；2.交投公司与为海公司签订的《国有土地上房屋搬迁补偿协议》不属于行政协议。首先，第三人交投公司是国有企业，协议是根据平等自愿的原则协商后签订的。其次，签订补偿协议真正目的是收购为海公司，购买之后，是要将产权证变更到交投公司名下，交投公司与为海公司之间是买卖合同、收购合同，只不过其中涉及到公益的问题；3.原告要求一并审查指挥部制定房屋搬迁补偿安置实施办法，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》五十三条的规定；4.交投公司购买、收购的土地是76893平方米，而当时因通扬河姜堰段航道整治工程，需要搬迁的土地只有10000平方米，也就是说本案并没有使用征收的程序。综上，被诉协议，名为搬迁实为收购，应该定性为民事协议，原告认为是行政协议不符合行政诉讼法的规定。请求驳回原告的诉讼请求。 第三人房屋征收中心陈述意见：同意交投公司的意见。 第三人为海公司述称：1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》七十五条及其司法解释的规定，本案并不存在涉案合同无效的情形。2.原告不具有涉案标的的所有权，根据2001年虹艳公司召开的董事会决议及清算资产的报告，股东均确认清算完毕，所有的资产进行了分配，并依法注销了公司。根据法律的规定，公司的清算即应视为公司的终止，本案的原告作为公司的股东，在公司清算的时候依法进行了公告，其本人也对公司的净资产进行了确认，不存在该公司仍有未经清算的财产，其无权再行主张；3.为海公司、姜堰市农村信用合作联社、姜堰镇政府以及姜堰市发展计划局签订的项目投资协议，证明信用社将其不良资产以380万元打包给为海公司，为海公司已取得全部的房屋及其地上不动产，结合本案土地出让合同第23条的约定，本案被诉协议，合法有效，不存在无效的行为；4.根据2016年2月4日姜堰镇政府与苏荣圣的解除合同协议书，姜堰镇政府为此支付补偿费110万元，所以说砖瓦二厂，不属于原告个人，不能只享有权利而不承担义务；5.原告要求补偿1200万元，没有事实依据，为海公司接收后，对相关的房屋、道路、码头进行了维修、修建以及装饰，原告要求对其进行补偿证据不足。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 为海公司向本院提交的证据：1.2006年12月30日、2007年12月20日原姜堰市国土资源局与为海公司签订的国有土地使用权出让合同及相关批准通知书。证明合同约定土地按现状交付，房随地走。2.为海公司取得的国有土地使有权土地证、房屋所有权证。证明为海公司对涉案土地、房屋享有完全的使用收益权。3.虹艳化工厂改制的相关文件。证明虹艳化工厂的改制是含砖瓦二厂，为零资产改制。改制后成立的虹艳公司从成立到解散总计短短7个月，说明成立虹艳公司的目的并非为了生产经营而是为了清算。4.清算报告。证明虹艳公司清算完毕，各投资人均已收回全部投资及收益，清算完毕。5.公证书，证明砖瓦二厂如使用的土地，应每年缴纳20余万元的租金。6.姜堰镇政府姜政发[2002]（人）9号文件，证明砖瓦二厂，为集体所有，厂长由镇政府任命。7.2016年苏荣圣与泰州市姜堰区罗塘街道办事处（原姜堰镇政府）签订的解除合同协议书。证明罗塘街道办事处支付补偿费110万元。8.企业法人变更核准通知书、泰州市姜堰区市场监督管理局企业吊销后未注销资料查询表。证明砖瓦二厂是姜堰镇政府的集体企业，2017年6月18日被吊销。9.为海公司对相关的房屋、道路、码头进行维修、修建以及装饰等工程建设项目合同及施工工程清单。证明为海公司接收后，对相关的房屋、道路、码头进行了维修、修建以及装饰。 经庭审质证，被告对原告提交的证据质证认为，第一组，1.对该组证据的真实性无异议；2.根据改制批复可以看出在虹艳化工厂改制时对于该企业所使用的集体土地，明确约定在企业存续期间有偿提供给乙方长期使用，并对于土地使用权的使用期限作出了明确的约定，2002年虹艳公司注销后依据该约定，该企业已不再享有集体土地的使用权。3．双方虽然在改制协议中明确约定了改制的标的除虹艳化工厂外还包括砖瓦二厂，但是实际协议签订后双方并未对砖瓦二厂工商登记进行变更。 第二组，对于证据1-5真实性、合法性有异议，原告提交的所谓的四块土地使用权证、房屋所有权证经核查，上述证件已经被依法注销。也就是说原告曾经拥有过相关的土地房屋使用权，随着其证书被吊销，相关的财产所有权也就丧失了。对证据6，真实性、合法性、关联性均有异议，是复印件，无法看出是由哪个部门出具的，是基于什么事由在什么时间点上出具的，该复印件不能作为认定案件事实的依据。 第三组，对真实性无异议，该组证据只能反映原告曾将54.2亩国有土地及6586.11平方米的房屋用于抵偿姜堰市城郊农村信用合作社的债务，对于原告想要证明目的原告继续持有61.1385亩集体土地使用权及5209.27平的房屋所有权的证明目的，该两份证据无法予以证明。 第四组，对其真实性无法确认，即使在2002年和2013年姜堰市姜堰镇集体资产经营管理站，将集体土地以及不动产租赁给案处人并与原告就集体土地上所有的部分资产所有权的归属作出约定，这样的行为也属于无权处分行为，因为本案所涉的集体土地使用权已在2007年被依法征为国有，并依法出让给为海公司。该土地的使用权人已经变更为海公司，姜堰镇集体资产管理办公室在2007年以后无权处置相应的土地使用权及地上建筑物。 第五组，真实性、合法性、关联性均没有异议。 第六组，真实性、合法性、关联性没有异议。对原告的证明目的有异议，因为该文件所涉地块的房屋未实施国有土地上房屋的征收，不能适用国务院征补条例的规定，原告对照征补条例要求认定规范性文件违法，缺乏事实和法律依据。 第七组，真实性无异议，但是这份声明只是虹艳公司两个股东内部约定，在对外公示的工商登记以及注销登记清算报告中该企业的资产已清算并且分割完毕；对于原告是否具有诉讼主体资格，最主要还是要看对涉案房屋、土地是否享有权利，或者是否是利害关系。我们认为需要结合其他证据予以判定。 第八组，该组证据只能反映涉案的不动产的现状但无法证明原告对上述不动产享有所有权。 第九组，真实性目前无法确认。无法证明收到的费用到底是收购款还是租金，不能证明原告对相关不动产享有权利。 第十组，可以看出原告应当明知在本次交投公司与为海公司签订搬迁补偿协议之前，砖瓦二厂的相关房屋和土地已经过一次征收，并且原告实际获得了相应的补偿款。从原告通过改制的方式取得所有权后已经经过了权利的变更。 第十一组，第一，我们认为原姜堰市国土资源局与为海公司签订的协议和征收实施主体对被征收人的补偿是两个法律关系，国土局和为海公司的协议解决的是为海公司，需要支付多少费用给国土局的问题，被征收人应当获得的征收补偿与为海公司没有任何的关系，应当由征收实施主体与被征收人达成一致，或者通过征收决定来确定，这两份协议与原告没有关联性。第二、对于原告所述的为海公司以零地价取得相应的使用权，不是事实，土地出让协议可以证实。第三、为海公司受让土地行为是否无效不是本案审查的范围，本案，原告应当证明其对涉案的地块仍然享有权利。 第十二组，真实性有异议，因为该组证据无法看出证据来源，均没有相应的部门加盖印章，都是复印件，无法作为定案依据。 第十三组，没有异议。 第十四组，与本案诉争的事实无关，不具有关联性。 第十五组，在没有其他证据佐证的情况下不具有证明力。 第三人交投公司对原告提交的证据质证认为，第一，对原告和第三人为海公司的权属争议不发表意见。如果原告能够提起确权的诉讼，交投公司会本着实事求是的原则进行补偿，也符合交投公司和为海之间签订协议的约定，原告现有证据不能证明原告对相关房屋享有所有权。第二，关于泰姜交指[2006]1号文件，我们认为该文件属于政府文件，不属于规范性文件。且原告诉争的5209.27平方米的房屋，不在文件规定的红线范围内，就是说原被告诉争的产权争议与该文件没有关联性。 房屋征收中心对原告提交的证据质证意见：同意交投公司的意见。 为海公司对原告提交的证据质证认为：第一组，真实性无异议，但是不同意原告的证明目的，不能证明原告具有适格的主体资格，而且也不能证明其享有明确的产权。土地使用合同上要求其缴纳每年20万元的土地使用费，但是其没有交付的证据，我们认为其不享有使用权。 第二组，对于三性无异议，但是不能证明原告的主张。涉案的无论是产权证还是土地证都被注销，更不能证明原告持有土地或者不动产的所有权。 第三组，三性无异议，但是不能证明其未抵押的房屋属于原告所有。 第四组，对证据2、3内容真实性有异议，特别是2013年2月8日的这份协议明显与事实不符，因为该协议中提到关于土地的使用权人的问题，该协议所涉的土地在2007年为为海公司享有使用权。对于财务审批报告，其证明目的有异议，不予认可。 第五组，这通知书据我们了解是没有原件，是用照片的形式，该份通知书的取得是采取欺骗的方法，是原告以虹艳公司清算组的名义向拆迁公司提出的，也是拆迁公司向所谓的清算组作出的一份非正式的通知，是由原告用刻制的清算组的公章非正当取得的。 第六组，三性没有异议。 第七组，并不清楚是不是其本人所写。 第八组，可以和实物进行对照，但无法证明本案原告享有使用权和所有权。 第九组，其证明目的是姜堰镇改制领导小组支付5万元的租金，我们不知道领导小组租用原告什么东西，没有证明效力。 第十组，我们认为属于侵权的行为，不知道其真实性。如果是的话，保留追究其返还的权利。 第十一组，协议是合法有效的，并不存在零地价的说法，其证明目的是错误的，公司已经依法取得土地使用权证。 第十二组，对证据1、2无异议，对证据3需要核实，对证据4不能证明属于原告所有。 第十三组，原告称改制时支付了290万元没有依据。也不能证明其享有本案诉讼主体资格。 第十四组，对证据三性无异议，可以证明其是污染企业应当被关闭。从虹艳公司的营业执照看出，只有七个月，无论原告是否接受是因其有违法行为被关闭，清算是为了给予其补偿，也印证了营业执照只有前后七个月的时间。 第十五组，属于当事人的陈述，不属于证据。 原告对被告提交的证据质证认为，对证据1三性无异议，但对证明目的有异议，虹艳公司因政府责令关闭而解散、清算、注销，但其遗留财产和权益，应由公司解散后的股东享有。对证据2-6，对被告的证明目的不认可，被告违法征收及出让国有土地使用权，其行政行为是无效的，因此，批准文件、合同、国有土地使用权证均是无效的，不得对抗原告。 第三人交投公司、征收服务中心、为海公司均对被告提交的证据三性无异议。 原告对为海公司提交的证据质证认为：对证据1、2，被告违法征收及出让国有土地使用权，其行政行为是无效的。不存在土地按现状交付以及房随地走，且原告一直对5209.27平方米房屋和其他不动产享有收益权。对证据4-6，三性无异议，对证明目的有异议，虹艳化工厂零资产改制是事实，但改制后的虹艳公司承继了虹艳化工厂的全部债权和债务，并负责补缴虹艳化工厂欠缴的290万元企业职工养老保险金。并清偿了公司全部债务。虹艳公司解散是因政府责令关闭，不是公司决定自行解散清算。虹艳公司注销后，从2002年1月起，不再使用集体所有的建设用地，由姜堰镇集体资产经营管理站收回，与原告一起将原告所有的无产权证的5209.27平方米的房屋及其他不动产和设施一并租赁给他人从事砖瓦经营，姜堰镇集体资产经营管理站一直收取土地租金收益。不存在原告尚需交纳土地租金的问题。对证据6，真实性无异议，但与本案无关。砖瓦二厂因需领取采矿许可证，必须为集体所有制企业，但2001年改制时，砖瓦二厂的全部资产，除集体所有的土地外，其债权债务已纳入虹艳化工厂进行改制。砖瓦二厂人事任免没有任何意义。对证据7、8，三性无异议，但对证明目的有异议。对证据9，对三性均有异议，如真实发生，房屋部分也是为海公司对实际占有的原虹艳化工厂抵债房屋部分，进行的维修、装饰，与原告主张的无产权证的房屋及其他不动产毫无关联，对涉及到的道路、围墙、码头工程建设项目，因道路为厂外道路，不属于原告主张的其他不动产范围。围墙工程项目是原有围墙的维护工程，码头项目为码头驳坡工程，均是为了维护正常功能所必须的，与围墙及码头的本身价值无关。 被告对为海公司提交的证据三性无异议。 第三人交投公司、征收服务中心对为海公司提交的证据无异议。 原告对征收服务中心提交的证据质证认为，2018年9月27日原告提交紧急情况报告以清算组的名义，是应征收服务中心的要求。 本院对上述证据认证如下：原、被告及第三人提交的证据与本案具有一定的关联性，能够证明本案相关事实。本院予以确认。 经审理查明：2016年8月22日，泰州市姜堰区交通重点工程建设指挥部作出泰姜交指[2016]1号《关于印发328国道海姜段快速化改造、姜高公路姜堰段改扩建、通扬线姜堰段航道整治工程房屋搬迁补偿安置实施办法的通知》，通知相关镇（街道）人民政府（办事处）、相关园区管委会、区有关单位：“《328国道海姜段快速化改造、姜高公路姜堰段改扩建、通扬线姜堰段航道整治工程房屋搬迁补偿安置实施办法》已经区政府同意，现印发给你们，请遵照执行。”该实施办法规定了搬迁补偿安置主体及组织实施单位、拆迁范围、搬迁及奖励期限、房屋面积与用途的确认、安置方式、补偿、补助和奖励、领款方式及时间、其他规定八个方面的内容，并确定交投公司为补偿安置的签约主体。 2019年3月6日，交投公司（甲方、搬迁人）、房屋征收中心（丙方、实施单位）与为海公司（乙方、被搬迁人）签订了《国有土地上房屋搬迁补偿协议》，该协议约定补偿为海公司总计人民币53388980元。该协议首部载明：因通扬线姜堰段航道整治工程需要，甲方根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《泰州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》及《328国道海姜段快速改造、姜高公路姜堰段改扩建、通扬线姜堰段航道整治工程房屋搬迁补偿实施办法》等有关规定，甲方委托丙方与乙方共同协商，就房屋搬迁补偿安置自愿达成如下协议，该协议第四条约定：被搬迁房屋装饰及附属补偿金额7205418元。第九条约定：未认定房屋补偿4086684元；……。原告认为该补偿协议中包含原告所有的5209.27平方米的未登记房屋及地上其他不动产，第四条、第九条中约定的补偿利益应属于原告，遂提起诉讼。 另查明，2001年7月11日姜堰镇政府作出姜政发[2001]65号《关于江苏虹艳染料化工厂改制方案的批复》，同意虹艳化工厂提出的改制方案。2001年7月18日姜堰市姜堰镇城镇集体资产经营管理站（转让方、甲方）与虹艳公司（受让方、乙方）签订了《江苏虹艳染料化工厂资产所有权转让协议书》，主要内容为：甲乙双方根据姜堰镇人民政府作出姜政发[2001]65号文件《关于江苏虹艳染料化工厂改制方案的批复》的有关精神，就甲方所属集体企业—虹艳化工厂（含砖瓦二厂）改制的有关事宜，经协商一致。该协议中约定了资产评估结果、净资产的剥离和扣除、资产转让价款、剥离和扣除资金的管理使用、债权、债务处理、职工处置、双方的权利义务。2001年7月24日姜堰市经济体制改革领导小组办公室作出姜改办批[2001]65号《关于同意江苏虹艳染料化工厂改制为江苏虹艳化工有限公司的批复》，同意将虹艳化工厂改制为虹艳公司，入股股东2个，注册资本400万元（均为个人出资），本案原告及詹忆源为改制后的虹艳公司股东。通过企业改制，虹艳公司除取得了虹艳化工厂的所有资产外，从改制时的评估明细表中能够确定虹艳公司还取得了轮窑、坯房、制砖车间等与砖瓦二厂相关的资产。 2002年2月1日虹艳公司申请注销。2019年5月13日詹忆源出具声明书：詹忆源已依法取得了虹艳公司清算所得，虹艳公司注销登记后，原公司遗留的权利均由赵红林享有或处分。如因未纳入公司清算的遗留权利或注销登记后新发现原公司的权利，由赵红林独自向相对人主张权利或提起诉讼，并由赵红林全部享有应得的原公司全部遗留权利和相关权益。 泰州市姜堰区市场监督管理局企业吊销后未注销资料查询表显示，泰县姜堰人民公社砖瓦厂成立于1980年12月，经多次变更核准企业名称，1994年变更为姜堰市砖瓦二厂，吊销时企业名称为泰州市姜堰区砖瓦二厂；经济性质：集体所有制；主管部门：姜堰镇政府；2013年3月25日年检；2017年6月18日被吊销。 2002年9月5日，砖瓦二厂与潘勇签订合同书，将砖瓦二厂租赁给自然人潘勇生产经营，租赁期为10年。同日，砖瓦二厂（甲方）与赵红林（乙方）签订协议书，协议约定：砖瓦二厂的土地使用权属甲方所有。砖瓦二厂的二十二门轮窑一座、厂房、车间、宿舍和其他固定资产属乙方所有。在潘勇租赁期间所交纳的租金，前五年每年砖瓦二厂给赵红林二万元；后五年给三万元。姜堰市姜堰镇集体资产经营管理站作为见证方在合同书及协议书上盖章。 2013年2月8日，砖瓦二厂（甲方）与赵红林（乙方）签订协议书，协议约定：砖瓦二厂的土地使用权属甲方所有。砖瓦二厂的二十二门轮窑一座、厂房、车间、宿舍和其他固定资产属乙方所有。由砖瓦二厂每年向赵红林交纳承租方苏荣圣的租金五万元。2013年2月22日，砖瓦二厂与苏荣圣签订租赁经营合同书，将砖瓦二厂租赁给自然人苏荣圣生产经营，租赁期为10年。姜堰市姜堰镇集体资产经营管理站作为见证方在合同书及协议书上盖章。2015年2月姜堰镇改制领导小组向原告支付轮窖、房屋及设备租金款5万元。 2014年因安全隐患、产品准入等因素，办事处通知苏荣圣停产歇业，2015年6月29日，苏荣圣提交的报告中载明：……维修砖窑17万元、维修房屋8万元，……。2016年苏荣圣与泰州市姜堰区罗塘街道办事处（原姜堰镇政府）签订解除合同协议书。该合同约定：办事处同意一次性补偿苏荣圣……，承包经营期间砌隔墙费用2.3万元、维修费及管理费1万元，机械设备折旧1.2万元等计110万元。 2016年11月25日，赵红林作为甲方原砖瓦二厂代表与乙方泰州市姜堰区罗塘街道办事处前堡村村民委员会签订协议书，协议约定，因新通扬运河拓宽整治涉及到原砖瓦二厂（赵红林）拆迁补偿，砖瓦二厂补偿款669988元，经双方协商，甲方同意将补偿中69988元支付给前堡村，砖瓦二厂实得补偿款60万元，此款转至产权人赵红林账户。同日，赵红林作为甲方原砖瓦二厂代表与乙方泰州市姜堰区罗塘街道办事处通扬村村民委员会签订协议书，协议约定，新通扬运河拓宽整治涉及到甲方平瓦车间部分房屋，前期因相关原因补偿款汇至乙方账户上，为化解矛盾，甲乙双方在街道办相关领导的协调下，达成如下协议，补偿总金额180359元，该补偿金额甲乙双方按甲方60%，乙方40%分成，分别为甲方108215.4元，乙方72143.6元。协议签订后，乙方将按照甲方制定的账户汇款到位。 又查明，1999年4月20日、21日，虹艳化工厂与姜堰市城郊农村信用合作社签订二份房地产抵押合同，将虹艳化工厂房产证号为字第21255房屋所有权证上的房屋及其用地抵押给姜堰市城郊农村信用合作社，向该合作社借款。2001年9月23日，虹艳化工厂与姜堰市城郊农村信用合作社签订协议书，将原抵押的房产、国有土地使用权、及部分机械设备的所有权用于偿还欠姜堰市城郊农村信用合作社贷款本息。姜堰镇政府作为虹艳化工厂的主管部门，姜堰农村信用合作联社作为姜堰市城郊农村信用合作社的主管部门在协议书上盖章。 2004年10月28日，为海公司（甲方）与姜堰农村信用合作联社（乙方）、姜堰镇政府（丙方）、姜堰市发展计划局（丁方）签订项目投资协议，该协议约定：“姜堰镇原虹艳化工厂抵债资产含地面一切附属固定资产属乙方所有，乙、丙双方共同协商以总价380万元人民币购买，同时丙方承担原欠供电局电费。甲、丙双方协商，甲方承担其中364万元人民币，余款由丙方负责支付。……丙方承诺在（甲方）资金全部到位后，两个月内将土地所有权证、房屋产权证转移变更至甲方名下……”。 再查明，2006年12月30日，姜堰市国土资源局与为海公司签订国有土地使用权出让合同将位于姜堰镇前集村宗地总面积为36134平方米的土地出让给为海公司。2007年为海公司领取了该土地的国有土地使有权证。2007年12月20日，姜堰市国土资源局与为海公司签订国有土地使用权出让合同将位于姜堰镇通扬村宗地总面积为40759平方米的土地出让给为海公司。2011年为海公司领取了该土地的国有土地使有权证。两份合同第二十三条均约定，“土地使用权转让、出租、抵押、地、地上建筑物他附着物随之转让、出租、抵押；……” 本院认为，本案争议的焦点是：1．被诉协议能否认定为行政协议；2.原告的主体资格；3.被告的主体资格；4.原告要求撤销被诉协议是否能支持。 一、被诉协议能否认定为行政协议。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案被诉协议首部载明：因通扬线姜堰段航道整治工程需要，甲方（交投公司）根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《泰州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》及《328国道海姜段快速改造、姜高公路姜堰段改扩建、通扬线姜堰段航道整治工程房屋搬迁补偿实施办法》等有关规定，达成协议。由此可知，本案被诉协议是因通扬线姜堰段航道整治工程的需要而协商订立的，其目的是为了实现公共服务目标，故被诉协议应当认定为行政协议。 二、原告主体资格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告提交了虹艳化工厂的改制批复、改制时房屋建筑物清查评估明细表等，能初步认定，虹艳公司通过改制取得了砖瓦二厂的部分资产，而被诉协议所补偿的资产中包含砖瓦二厂的全部资产，故可以认定本案被诉协议与原告有利害关系。因此，赵红林具有本案原告主体资格。 三、本案被告的主体资格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，协议所涉及的房屋及土地，被告未按《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出征收决定，因此，交投公司不属于条例中规定的房屋征收部门，交投公司的签约行为没有法律、法规或者规章规定，但交投公司是被告制定的《328国道海姜段快速化改造、姜高公路姜堰段改扩建、通扬线姜堰段航道整治工程房屋搬迁补偿安置实施办法》中确定的补偿安置的签约主体。故应当认定交投公司是受被告的委托行使的签约行为，姜堰区政府是本案的适格被告。 四、原告要求撤销被诉协议的问题。 首先，改制过程中的相关证据表明，虹艳公司通过改制取得了虹艳化工厂的全部资产及砖瓦二厂的相关资产，为海公司主张其通过2004年10月28日四方签订的项目投资协议及2006年、2007年的国有土地使用权出让合同，已实际取得了争议资产的所有权、使用权，但该项目投资协议并无虹艳公司或赵红林的签名或盖章，该项目投资协议超出了所处置的资产范围明显，协议所约定的抵债资产，对超出部分赵红林明确表示不予认可。其次，2016年因新通扬运河拓宽整治工程，涉及到砖瓦二厂拆迁补偿时，砖瓦二厂的相关补偿款补偿给了赵红林，而非为海公司。第三，2013年砖瓦二厂与赵红林签订的协议书中明确约定砖瓦二厂的二十二门轮窑一座、厂房、车间、宿舍和其他固定资产属赵红林所有，姜堰市姜堰镇集体资产经营管理站作为见证方在协议书上盖章；2015年姜堰镇还向赵红林支付砖瓦二厂出租房屋及设备的费用。故本案被诉协议涉及砖瓦二厂的相关资产的权属存在明显争议，被告在房屋搬迁过程中将有争议的资产直接认定为为海公司所有，事实不清，证据不足，在签订协议时将有争议的资产直接补偿给为海公司，明显不当，应予撤销。因本案被诉协议有争议的仅涉及协议第四条、第九条，对其他补偿款项原告亦未主张权益，故仅需对有争议的部分予以撤销。至于原告所享有争议资产的具体份额，双方可另行依法处理。 综上，本案被诉协议部分内容事实不清，证据不足，应部分撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下： 一、撤销2019年3月6日泰州市姜堰交通建设投资发展有限公司、泰州市姜堰区晨曦房屋征收服务中心与为海（泰州）建材有限公司签订的《国有土地上房屋搬迁补偿协议》中第四条“被搬迁房屋装饰及附属补偿金额7205418元”及第九条“未认定房屋补偿4086684元”二部分的内容。 二、驳回原告的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告泰州市姜堰区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（具体账户待递交上诉状后本院另行通知）。 审 判 长  刘春生 审 判 员  苏媛媛 人民陪审员  李小平 二〇二〇年七月二日 书 记 员  秦 檑 本案所附法条： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。