贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔行终666号上诉人（一审原告）张智珍，女，汉族。被上诉人（一审被告）晴隆县人民政府，住所地贵州省晴隆县莲城镇北街。法定代表人冯子建，县长。委托代理人吴朝青。委托代理人黄亨翎，贵州贵兴律师事务所律师。上诉人张智珍诉被上诉人晴隆县人民政府（以下简称晴隆县政府）不履行土地权属确权法定职责一案，不服贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔23行初246号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张智珍，被上诉人晴隆县政府委托代理人吴朝青、黄亨翎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。张智珍向一审法院提起行政诉讼，请求：1.确认晴隆县政府不履行确权职责的行政不作为行为违法，并责令晴隆县政府依法进行确权；2.本案诉讼费由晴隆县政府承担。一审法院经审理查明，2011年9月26日，晴隆县国土资源局作出晴国土函字（2011）2号《关于张智珍请求依法将土改保留的房产及其他归还申请人的诉求信访事项办理情况的报告》，对张智珍要求原晴隆县军供食宿站返还土地的诉求不予支持。同时，因晴隆县政府将原晴隆县军供食宿站的土地进行拍卖，张智珍不断进行上访，要求解决房产、自留地被侵占的问题。2014年5月19日，晴隆县国土资源局对张智珍作出晴国土资信复﹝2014﹞07号《关于张智珍请求依法将土改保留的房产及其他归还申请人的信访答复》，不予支持张智珍的上访、申诉。2014年4月15日，晴隆县莲城镇人民政府作出莲府行处字［2014］2号《晴隆县莲城镇人民政府关于张智珍与胡元贵土地权属争议的处理决定》，确认晴隆县狮子坡的争议土地为何德刚、胡金灵、胡天、伊刚四人耕管使用。张智珍对该处理决定不服，向晴隆县人民法院提起行政诉讼，晴隆县人民法院于2014年10月23日作出（2014）晴行初字第16号行政判决，以晴隆县莲城镇人民政府未将何德刚、胡金灵、胡天、伊刚四人作为当事人参加案件处理为由，撤销了上述处理决定。张智珍于2014年12月6日拟写《土地确权情况说明申请》，该申请载明：申请人为张智珍、邱纳烽。被申请人王林，争议土地原系晴隆县南街食宿站所占土地，约2677.3平方米；被申请人张永明与张其二，系张华德之子，争议土地位于原晴隆××南街食宿站隔壁，约680平方米；被申请人史小仙，系吴开荣之妻，1964年强占申请人房屋一间半（土地面积约40多平方米），厕所、猪圈一栋（土地面积约40平方米），院坝一块（约20平方米）；被申请人胡元贵19**年强占申请人土地约493平方米；被申请人李品智，1972年强占申请人狮子坡的土地，约300平方米；被申请人张金润与陈家发，系刘云先儿媳、女婿，现住狮子坡，共占申请人土地480平方米；被申请人郭斯伦，系郭仕杰长子，1999年强占申请人狮子坡的土地约360平方米；被申请人郭斯刚，系郭仕杰次子，1965年强占申请人房屋一间及院坝约20平方米。申请事实及理由：申请人依据土改政策所获得的土地被上述申请人强行侵占多年，申请人多次向政府和法院申请、起诉，直至2014年，晴隆县人民法院作出（2014）晴行初字第16号行政判决，撤销了晴隆县莲城镇人民政府作出的莲府行处字［2014］2号处理决定。现申请人特向晴隆县政府申请土地确权，请求维护申请人的合法权益。（晴隆县政府封汪鑫副县长于2017年9月21日在该申请书上签字，并注明：请晴隆县国土资源局根据张智珍反映的情况，依法对其土地进行确权。）另，上述被申请确权的土地中有部分已经法院生效判决确认权属。后张智珍以晴隆县政府不履行法定确权职责为由，向一审法院提起行政诉讼。经一审法院组织张智珍、晴隆县政府现场勘查、指认，张智珍明确其此次申请确权的土地位于原晴隆县军供食宿站。另查明：晴隆县人民法院于2013年9月10日作出（2013）晴民初字第449号《民事裁定书》，认为张智珍、邱纳烽向晴隆县军供食宿站主张返还的房屋属政策调整范围，不属人民法院受理民事案件范围，故裁定驳回了张智珍、邱纳烽的起诉。一审法院认为，本案的争议焦点为是否应认定晴隆县政府未予答复的行为属未依法履行法定确权职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”之规定可知，张智珍因土地所有权或使用权与其他个人或单位产生纠纷的，有权向县级人民政府申请处理，本案被告主体适格。首先，张智珍2014年12月6日拟写的《土地确权情况说明申请》，晴隆县政府封汪鑫副县长已于2017年9月21日签字，并转至晴隆县国土资源局核查情况。虽然本案晴隆县政府未提供证据证明其在收到张智珍提交的该确权申请后，作出了处理意见或进行了答复。但根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第十条第二项规定，申请调查处理土地权属争议的，应当有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。由此可知，申请人申请土地确权的内容应当明确，以便政府机关有效地确定争议土地情况。而张智珍提交的确权申请描述过于笼统，涉及多个被申请人及多宗土地，以致处理对象、处理请求等内容均不明确，不符合上述部门规章对土地确权申请的规定。其次，虽然张智珍提交的确权申请内容不明确，且其要求确权的多宗土地中有部分已经法院生效判决确定权属。但为充分保障当事人的合法权益，一审法院组织双方当事人现场勘查时仍根据“一事一申请”原则向张智珍进行释明，张智珍明确其此次申请确权的土地位于原晴隆县军供食宿站。从晴隆县政府提交的证据来看，张智珍已因该宗土地的权属问题多次向行政机关进行申诉信访，行政机关已就该问题作出书面答复，明确了该宗土地原属晴隆县军供食宿站所有。且张智珍曾以该土地上房屋被原晴隆县军供食宿站侵占为由，向法院提起民事诉讼，法院已裁定驳回张智珍的起诉，其驳回起诉的理由系“争议属政策调整范围，不属人民法院受理民事案件范围”而非“本案权属未清，需先行确权处理”，即关于原晴隆县军供食宿站的土地在政策调整下，权属已然明确。张智珍对土地权利归属结果亦早已知晓，现张智珍又以同一事由向晴隆县政府申请土地确权，有浪费行政资源之嫌。行政机关应依法履行法定职责，行公共管理之义务，但若针对同一当事人对同一事务反复申请，均要求行政机关给予书面答复方显尽到相应处理义务，未免过于苛责。故对张智珍向晴隆县政府提交的此份申请内容繁杂不具体，且部分请求已多次处理回复的确权申请，晴隆县政府无需再次进行答复处理。综上所述，张智珍向晴隆县政府提交确权申请后，晴隆县政府虽未进行确权答复，但综合全案，不宜认定晴隆县政府存在不履行法定职责之情形。一审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款，国土资源部《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第十条第二项及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张智珍的诉讼请求。一审案件受理费50元，由张智珍承担。上诉人张智珍不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求，诉讼费用由晴隆县政府承担。主要事实和理由：1.（2014）晴行初字第16号行政判决撤销了晴隆县莲城镇人民政府作出莲府行处字[2014]2号处理决定后，张智珍于2014年12月6日再次向晴隆县政府申请确权。该确权申请虽然增加了被申请人和争议土地，但也包含了原来与胡元贵、王林等争议事项。晴隆县政府一直未履行确权的法定职责，事实很清楚。2.一审以上诉人“提交的确权申请描述过于笼统，涉及多个申请对象及多宗土地，处理对象、处理请求等内容不明确”为由，认定上诉人的申请不符合土地确权申请的规定，这一认定不能成立。若被上诉人收到申请时认为该申请不符合规定，有义务予以释明并指导上诉人改正申请书。3.一审判决以政府进行过多次回复处理为由，认定被上诉人无须再对上诉人的确权申请进行回复明显错误。被上诉人晴隆县政府二审辩称，1.被上诉人已经按照相关规定对上诉人的请求进行过多次重复处理，对上诉人以相同事实及理由重复申请土地权属确权，被上诉人有权不作重复答复。2.本案涉案的土地权属确权申请不属于土地权属争议案件，被上诉人依法不作出行政行为合理合法。因此，请求二审法院依法维持一审判决。二审庭审中，上诉人张智珍向本院提交了以下证据：1.行政诉状；2.关于改变邱德普地主成份的报告；3.2011年7月27日复印自晴隆县档案局的材料；4.土地情况。拟证明：案涉土地系张智珍公爹一直耕种。被上诉人晴隆县政府对上述证据的质证意见为：对第1份证据，与本案无关联，不具有证据三性；对第2、3、4份证据，不具有证据的三性，且在一审中已提交。本院认证如下：对张智珍提交的第1份证据，该材料实质为向本院提交的书面陈述，且落款处无签字捺印，不符合证据的法定形式，不具有证据资格；对张智珍提交的第2、3、4份证据，其一审已提交，不属于二审新证据，不再另行单独认证。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，起诉期限是公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼的法定条件之一，超过法定起诉期限提起诉讼的，不符合起诉条件，人民法院将依法裁定不予立案或驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条之规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责的，如果法律、行政法规对行政机关履行法定职责的期限没有规定的，行政机关在收到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织应当在两个月届满起至六个月内向人民法院提起诉讼；如果法律、行政法规对行政机关履行法定职责的期限另有规定的，公民、法人或者其他组织可以在规定的履行期限届满后六个月内向人民法院提起诉讼。《土地权属争议调查处理办法》第二十八条、第三十条规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见，并在5个工作日内报同级人民政府，由人民政府下达处理决定。本案中，张智珍、晴隆县政府均未提交相应证据证实张智珍向晴隆县政府提交土地确权申请的具体、明确时间，张智珍一审提交的《土地确权情况说明》、《土地确权申请》落款处打印的时间均为2014年12月6日，但《土地确权情况说明》中打印时间后还有手写的2017年9月26日，晴隆县政府封汪鑫副县长在该申请上的批示时间为2017年9月21日。从最有利于保障张智珍诉权的2017年9月26日计算，张智珍认为晴隆县政府逾期未履行土地确权的法定职责，应当在晴隆县政府履行土地权属争议调查的期限届满之日起六个月内提起诉讼，而张智珍迟于2019年7月30日方提起本案诉讼，已超出法律规定的起诉期限，且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”及第一百二十三条第一项“第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉”之规定，依法应当裁定驳回张智珍的起诉，一审法院作出实体判决不当，依法予以改判。综上，一审判决适用法律不当，依法应予改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：一、撤销贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔23行初246号行政判决；二、驳回上诉人张智珍的起诉。本裁定为终审裁定。审判长  朱仕芬审判员  邱兴琼审判员  柏龙金二〇二〇年七月二十三日法官助理谭华良书记员马如意