安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖12行终185号 上诉人（一审原告）马乐义，男，1964年10月22日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 被上诉人（一审被告）阜阳市公安局颍州分局，住所地安徽省阜阳市颍州区一道河中路**，统一社会信用代码11341200003158583T。 法定代表人孙洁清，该分局局长。 委托代理人詹琳，该分局法制室副主任。 委托代理人李慧丽，该分局法制室工作人员。 被上诉人（一审被告）阜阳市公安局，住，住所地安徽省阜阳市颍州区三清路**一社会信用代码11341200003160261F。 法定代表人张家忠，该局局长。 委托代理人张晓良，该局法制支队工作人员。 上诉人马乐义因治安管理行政处罚及行政复议一案，不服阜阳市颍州区人民法院（2020）皖1202行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 马乐义向一审法院诉称，一、阜阳市公安局颍州分局﹙以下简称“颍州公安分局”﹚于2019年9月22日作出阜州公﹙解放﹚行罚决字（2019）1457号行政处罚决定书（以下简称“1457号行政处罚决定”）中载明：“现查明马乐义因对其部队转业后的就业安置、劳动和社会保障、工资福利等方面的安排情况，先后多次进京上访”。这一查明的情况与事实不符。其1982年参军，1985年3月赴云南前线参战并荣立战功，火线入党。其退伍后，按照《退伍义务兵安置条例》，于1987年被安置在阜阳监狱全民单位当工人，对此，其非常满意。而后来，阜阳监狱领导违背《退伍义务兵安置条例》第九条规定，在处理倒闭企业下岗人员时，将其下岗。2000年安徽省监狱管理局下发《安徽省监狱管理局关于工人全员劳动合同制实施意见》，在执行过程中，阜阳监狱领导违反国务院、中央军委1993年联合发布的《关于退伍义务兵安置工作随用工单位改革实行劳动合同制的意见》第一条、第二条的规定。二、颍州公安分局在1457号行政处罚决定中载明：“2019年6月17日、7月29日、7月31日，马乐义先后到退役军人事务部、中纪委、国家信访局等部门上访”。其作为国家公民，荣立战功的退伍军人，中共党员有权利上访投诉。《宪法》第四十一条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评权，建议权，申诉权，控告权，检举权。《信访条例》规定，公民有权采用走访的形式向县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。阜阳监狱领导非法改变其身份及待遇，克扣工资，其上访没有得到解决，其有权向国家机关、部门反映。虽然《信访条例》规定了信访的一系列程序，要求信访人依法信访，并对信访人在信访过程中的行为作了限制性的规定。但是，对信访程序终结后的再次信访行为并没有作违法认定。其既没有违反《信访条例》第十八条、第二十条的规定，也没有违反《治安管理处罚法》第二十六条第一款第（四）项的规定。三、颍州公安分局在1457号行政处罚决定中载明：“2019年9月21日在山东××市火车站发现马乐义，马乐义欲从临清到衡水再搭乘火车赴北京非法上访”。这是欲加之罪何患无辞。2019年9月17日，其去山东聊城，至9月20日，住在站前旅馆，这中间其游玩了聊城的东昌湖景区、古城、古玩市场，9月18日曾在郑老板的古玩店看古玩。2019年9月21日，其去了临清，在临清玩了半天，买了去河北衡水的火车票，其在临清等车时被颍州公安分局及阜阳监狱的警察拦截，当天将其带到颍州公安分局解放路派出所审问室。其没有去北京上访的事实行为，该局对其处以15日拘留，没有任何证据证明。四、颍州公安分局在1457号行政处罚决定中载明：“2018年10月23日马乐义到中南海上访，被北京市公安局西城分局府佑街派出所出具训诫书”。其没有到中南海上访，府佑街派出所更没有给其出具过训诫书。因为其在北京前往中南海邮政局寄信，途经北京××右街，路遇北京警察查验身份证被认为是上访人，被送至北京市××××府右街派出所，派出所出具训诫书。处罚决定书载明的府佑街派出所，其不知在哪地方。其认为，训诫书不能证明其有违反治安管理处罚法第二十六条第一款第（四）项的行为，颍州公安分局用《训诫书》作为行政拘留的证据违反法律规定。该局在其行政管辖权以外行使行政权力，属于超越职权。综上，颍州公安分局对其行政处罚事实不清，证据不足，程序违法，请求法院依法撤销颍州公安分局作出的1457号行政处罚决定及阜阳市公安局作出的阜公复决字（2019）212号行政复议决定（以下简称“212号行政复议决定”）。 一审法院审理查明，马乐义于1987年退伍被安置在阜阳监狱工作，系工人身份。后马乐义以其身份变更、工资待遇等问题多次进行信访。2018年6月7日，安徽省监狱管理局作出皖狱信复（2018）3号《信访事项复查意见书》，不予支持其信访事项。马乐义于2018年10月23日到中南海上访，北京市××××府右街派出所对其出具训诫书。2019年6月17日、7月29日、7月31日，马乐义又先后到退役军人事务部、国家信访局等部门上访。2019年国庆节前夕，马乐义向其工作的阜阳监狱工作人员扬言国庆期间到北京去上访，借此给阜阳监狱施加压力。2019年9月12日，其所在的工作单位与其失去联系，2019年9月21日，马乐义在山东××市火车站准备乘火车去衡水，阜阳监狱得知后，以其欲从临清到衡水再赴北京进行上访为由，派人将其带回。颍州公安分局解放路派出所接警后，依法开展了受案、调查取证、行政处罚事先告知等工作，于2019年9月22日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项之规定，作出1457号行政处罚决定，决定给予马乐义行政拘留十五日处罚。其不服，申请行政复议。2019年11月6日，阜阳市公安局受理后，于2019年11月9日向颍州公安分局送达了行政复议答复通知书。阜阳市公安局对颍州公安分局提交的证据、依据审查后，经过审批，于2019年12月31日根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出212号行政复议决定，维持颍州公安分局作出的1457号行政处罚决定。 一审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。居住地包括户籍所在地、经常居住地。该案，马乐义的居住地在颍州公安分局管辖的行政区域内，据此，颍州公安分局具有对其涉案行为作出行政处罚的职权。公民通过信访途径反映诉求，应当采取合法手段。《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。该条例第三十四条规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。该条例第三十五条规定，信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。该案中，马乐义采取走访的形式反映其诉求，应按上述规定进行。马乐义的信访诉求已经过信访答复、复查的程序，其未请求复核。后马乐义多次到北京上访，其行为已超出正常上访表达合理诉求的范围，扰乱了公共秩序，构成寻衅滋事。颍州公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项的规定对马乐义作出行政处罚，事实清楚，程序合法，适用法律正确，量罚适当。阜阳市公安局作出的行政复议决定符合法定程序，适用法律正确。马乐义的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回马乐义的诉讼请求。 马乐义上诉称，其是从山东聊城去临清游玩，并未是上访；被上诉人工作人员在临清没有表明警察身份，后没有出具传唤证就拘留了上诉人；被上诉人所作出的询问笔录弄虚作假，上诉人也拒绝签字；被上诉人所作行为程序违法。一审判决认定主要事实错误，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决并予以改判；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 马乐义向一审法院提交的证据有：1、住宿收据；2、电话号码记录单。证明其去聊城系游玩。 颍州公安分局向一审法院提交的证据、依据有：1、对马乐义的询问笔录；2、对周洪亚的询问笔录；3、对王海燕的询问笔录；4、对李波的询问笔录；5、北京市××××府右街派出所出具的训诫书、火车票、关于职工马乐义失联情况的通报、信访事项复查意见书、信访信息登记表三份。证明马乐义实施了寻衅滋事的行为。6、受案登记表；7、受案回执；8、检查笔录；9、行政处罚告知笔录；10、行政处罚审批表；11、行政处罚决定书；12、执行回执。证明其作出的行政处罚程序合法。13.《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款、第二十六条第（四）项之规定。证明其具有执法主体资格及适用法律正确。 阜阳市公安局向一审法院提交的证据、依据有：1、行政复议申请书、行政处罚决定书、解除拘留证明书、马乐义的身份证、行政复议案件受理审批表、行政复议受理通知书、提交行政复议答复通知书、行政复议答复书、行政复议决定审批表、行政复议决定书、送达回执。证明其复议程序合法。2、《中华人民共和国行政复议法》第十二条、第二十八条第一款第一项的规定。证明其主体合法及适用法律正确。 以上证据均随卷移送本院。本院经审理查明的事实与一审一致，对一审查明的事实予以确认。 本院认为，《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。该条例第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。该条例第三十四条规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。该条例第三十五条规定，信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。本案中，上诉人马乐义反映其诉求，应按上述规定进行。马乐义多次到北京上访，其行为已超出正常上访表达合理诉求的范围，扰乱了公共秩序，构成寻衅滋事。颍州公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项的规定对马乐义作出1457号行政处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确，量罚适当，本院予以支持。被上诉人阜阳市公安局作出的212号行政复议决定程序合法，适用法律正确，本院予以支持。马乐义的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人马乐义负担。 本判决为终审判决。 审判长 代 巍 审判员 耿牛牛 审判员 韩 笑 二〇二〇年七月二日 法官助理武丹丹 书记员荣晓倩 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；