西宁铁路运输法院行政判决书（2020）青8601行初8号原告陈周斌，男，1968年6月26日出生，汉族，住西宁市。被告西宁市城北区城乡建设局，统一社会信用代码11630105015016814W，住所地西宁市城**门源路**。法定代表人沈国安，任西宁市城北区城乡建设局局长。出庭应诉负责人王俊，任西宁市城北区城乡建设局副局长。委托诉讼代理人李志强，青海启晨律师事务所律师。原告陈周斌因要求确认被告西宁市城北区城乡建设局于2019年10月18日作出的强制拆除行为违法，于2020年1月10日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月10日立案后，于2020年1月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理了本案。原告陈周斌，被告西宁市城北区城乡建设局副局长王俊及其委托诉讼代理人李志强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告西宁市城北区城乡建设局于2019年6月18日依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条之规定作出《西宁市城北区建设局行政处罚事先告知书》，要求原告陈周斌于2019年6月20日前自行拆除所建房屋，逾期将进行强制拆除。原告陈周斌对此提出陈述申辩，2019年6月21日被告针对原告的陈述申辩进行了书面回复并将拆除期限宽限至2019年6月28日前。2019年10月17日西宁市城北区人民政府下发《西宁市城北区人民政府关于对山川业主委员会临时商铺及路桥加油站部分建筑进行拆除的实施方案》由西宁市城北区城乡建设局进行现场拆除和拍摄取证工作，2019年10月18日案涉临时建筑被拆除。原告陈周斌诉称，1、确认西宁市城北区城乡建设局强制拆除行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：2012年7月原告在西宁市××区业主委员会的要求下，由城北区区政府协调，租赁了山川小区内南邻天津路西楼，东以洪达汽车修理厂围栏为界的空地一块，与西宁市城北区朝阳街道办事处山川小区业主委员会达成了十年的租赁协议。随后，原告向西宁市城乡规划局申请《建设工程规划许可证》，2013年1月25日原告取得该证。于是，原告在案涉土地上修建了上下两层砖混结构房，合计940㎡。经西宁市城乡规划局验收合格后，将940㎡的房屋出租给第三方进行合法经营。该房屋建成后，西宁市城北区城乡建设局和西宁市城乡规划局，国土资源局每年进行监督检查，都认为该建筑合法，不存在违建问题，可以继续续租。西宁市城北区朝阳街道办事处山川小区业主委员会也认为，基于对山川小区治安的维护及业主人身权、财产权的有效保护，还有增加收益以补充物业服务资金之不足，取缔了菜市场，才将空地出租。但是今年西宁市城北区城乡建设局一改往年的作法，进行行政处罚，当时原告提出异议。认为，即使拆，也要保护原告对政府的信赖利益，对第三方租户予以补偿或本年度租期届满后再拆也不迟，但被告无视他人的合法利益，滥用行政权利，其行政权利任性到不顾百姓高额的投资，在原告外出情况下于2019年10月18日公然强拆。根据相关法律规定其行政行为严重违法，该违法行政行为对原告及第三方造成重大损失，故诉至法院。原告陈周斌为证明其诉求向本院提交了以下证据、依据：第一份证据：宁规建字2013-001号《建设工程规划许可证》复印件一份，证明是山川业主委员会帮原告申请的《建设工程规划许可证》。第二组证据：1.《规划项目建设放线定位单》；2.《规划建设项目放、验线通知单》复印件二份，证明建筑物均在红线内，不存在超红线的事实。第三组证据：西宁市处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室下发的《山川铸造厂家属院物业移交问题会议纪要》复印件一份，证明推举的业主委员会决定在案涉建筑的土地上修建建筑物。第四份证据：《山川家属院近期发案公示及民警提示》复印件一份，证明当时偷盗情况严重，不安全，业主委员会以这个名义给原告申请《建设工程规划许可证》。第五组证据：1.《租赁协议》复印件一份；2.西宁祥安物业服务有限公司山川小区分公司费用收缴单复印件3页，证明位于××区，东以洪达汽车修理厂围栏为界一块地，经双方（甲方西宁市城北区朝阳街道办事处山川小区业主委员会和乙方吕小龙、陈周斌）协商签订租赁协议，租赁期限为10年，每年向业主委员会缴纳土地租赁费，原告以此协议领取了《建设工程规划许可证》。被告西宁市城北区城乡建设局辩称，该行政行为违法一案中，被告主体不适格。1、被告对该案查处是依据西宁市自然资源和规划局下发的《西宁市自然资源和规划局关于对城北区山川小区业主委员会“山川小区简易商铺”的拆除通知》（宁资源规划〔2019〕185号）和《西宁市自然资源和规划局关于对山川业主委员会临时商铺的查处函》（宁资源规划函〔2019〕210号）及《西宁市城北区人民政府关于对山川业主委员会临时商铺及路桥加油站部分建筑进行拆除的实施方案》的安排和统一部署实施的拆除行为。所以，被告不应是该案的责任主体，不是本案的适格被告，法院应当依法驳回原告的起诉。2、原告在事实和理由中的陈述不符合客观事实。原告诉称2013年1月25日西宁市城乡规划局给其颁发了《建设工程规划许可证》，所以其修建了940㎡的房屋。房屋建成后，被告和西宁市自然资源和规划局、国土资源局每年进行监督检查，都认为其建设行为合法，不存在违建问题。原告该陈述不属实，事实是2013年1月25日西宁市城乡规划局颁发给原告的确实是《建设工程规划许可证》，但是该许可证为临时许可证，也就是说是允许其修建临时建筑物，而不是永久性建筑物，它们之间有着明显不同的性质和要求。对于临时建筑《青海省实施办法》第四十五条规定“临时建设的建筑物不得超过二层，使用期限不得超过二年。临时建筑因特殊情况需要延长使用期限的，经原批准机关批准可以延长一次，延长期限不得超过二年。延期申请应当在使用期限届满前三十日内提出”。2013年至2019年已过去了6年，即使延期也已经超过了期限，所以该临时建筑物理应拆除。3、在对于原告的临时商铺拆除的问题上，被告根据西宁市自然资源和规划局的要求于2019年6月18日向原告下达《行政处罚事先告知书》告知其在收到《行政处罚事先告知书》之日起三日内自行拆除，但原告没有履行，同时提出了书面异议，主要是希望能够在时间上给予宽限，被告也进行了书面回复，对此原告同意并保证在6月28日前自行拆除，原告再次拖延履行，未兑现承诺。直到9月19日西宁市自然资源和规划局再次下发查处函，要求西宁市城北区人民政府组织力量实施拆除，被告在城北区人民政府的统一安排部署下于10月18日对原告的临时商铺进行了拆除。这期间从6月18日起至10月18日止长达120天的时间内，原告并没有引起重视，抱着侥幸心理，一拖再拖，最终导致城北区人民政府组织拆除。以上事实证明并不是原告所说的被告无视他人合法利益，滥用行政权力，不顾老百姓的高额投资，公然强制拆除。被告做到了仁至义尽，也给足了原告自行拆除的期限，而是原告无视法律规定，我行我素。所以被告的做法并没有违反法律规定。综上所述，被告认为依据以上事实，第一，被告不是本案适格主体，应驳回原告的起诉。第二，被告按照上级主管部门的要求依法开展工作，对原告作出了《行政处罚事先告知书》，要求其自行拆除，但是原告无视法律规定，一意孤行，对被告的劝解置若罔闻，所以最终组织实施了拆除措施，这一切都应当由原告自行承担，被告采取的拆除行为没有违反法律规定，所以根本不存在行政行为违法，希望法庭查明案件事实，依法维护法律的尊严和被告的合法权益。被告西宁市城北区城乡建设局向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1.西宁市城北区城乡建设局文件（城北建函〔2019〕88号）复印件一份，关于核实城北区朝阳街道办事处山川小区简易临时商铺时效性的请示；2.西宁市自然资源和规划局关于核实城北区朝阳街道办事处山川小区临时商铺时效性的复函（宁资源规划函〔2019〕94号）复印件一份；3.西宁市自然资源和规划局关于城北区山川小区业主委员会山川小区简易商铺的拆除通知（宁资源规划〔2019〕185号）复印件一份。第1、2份证据证明被告接到信访举报后，向西宁市自然资源和规划局就举报的山川小区临时商铺办理的《建设工程规划许可证》的时效性进行核实的事实。西宁市自然资源和规划局回复的意见是该商铺属临时建筑物，现已过期，需限期自行拆除的事实。第3份证据证明西宁市自然资源和规划局向城北区山川小区业主委员会下发了限期自行拆除临时商铺的通知的事实。第二组证据：1.西宁市城北区建设局行政案件立案审批表（北建立字〔2019〕第18号）复印件一份；2.《西宁市城北区建设局行政处罚事先告知书》（北建罚告字〔2019〕第18号）复印件一份；3.西宁市城北区建设局行政文书送达回证复印件一份；4.山川小区简易临时商铺一案询问笔录复印件一份；5.关于陈周斌、袁文清（原告合作伙伴）陈述申辩的回复复印件一份。第1、2、3、4份证据证明被告根据西宁市自然资源和规划局的通知要求及信访举报，于2019年6月18日对原告所属的临时商铺超期未自行拆除的事实进行了立案查处的事实。需要明确的是被告进一步核实原告的建筑物属于临时建筑，告知原告要自行拆除。第5份证据证明，原告明知是临时建筑，依然对外出租，原告对拆除建筑物无异议。第三组证据：保证书复印件一份，证明陈周斌、袁文清在山川小区临时建筑商铺的《建设工程规划许可证》已过期，保证在2019年6月28日前协商让所有的商户搬离，如不自动拆除建筑物所造成的财产损失、人身损失由原告自行承担。保证书中的时间是自6月21日至6月28日止，7天的时间由原告自行拆除。第四组证据：《西宁市自然资源和规划局关于对山川业主委员会临时商铺的查处函》（宁资源规划函〔2019〕210号）复印件一份。证明原告未在限定的期限内自行拆除临时商铺，西宁市自然资源和规划局要求西宁市城北区人民政府依据法律规定，组织力量依法拆除该临时商铺的事实。6月18日下发自行拆除通知后，至9月19日原告依然没有拆除，直到西宁市自然资源和规划局给城北区人民政府下发查处函，要求拆除案涉临时建筑。第五组证据：《建设工程规划许可证》（宁规建字2013-001号）复印件一份，证明西宁市自然资源和规划局虽然向原告颁发了《建设工程规划许可证》，但载明案涉建筑物系简易临时商铺的事实。第六组证据：《西宁市城北区人民政府关于对山川业主委员会临时商铺及路桥加油站部分建筑进行拆除的实施方案》复印件一份，证明原告直至2019年10月17日依然未按照西宁市自然资源和规划局的限期自行拆除建筑物也未按照其出具的保证书主动自行拆除建筑物的事实，2019年10月18日西宁市城北区人民政府组织力量依法予以拆除案涉建筑物。第七组证据：《证明》复印件一份，内容为：“山川小区业主委员会是土地的出租者与建筑物无关，吕小龙和陈周斌租用地是临时建筑物的负责者，法人”。证明临时建筑的权属，实际建筑人是原告，而《建设工程规划许可证》的建设单位登记在山川小区业主委员名下的事实。第八组证据：拆除前照片12页和拆除后照片4页，A4纸黑白打印件总计16页，证明被告对案涉建筑物进行现场勘查和入户调查情况及拆除现场的情况。经庭前交换证据，原告陈周斌对被告西宁市城北区城乡建设局向本院所提交的证据的真实性和证明方向均予以认可，但强调因其并不知临时建筑的使用时间为二年，且2013年以来西宁市自然资源和规划局与被告每年都有稽查大队进行检查，也无人告知原告建筑物使用期限已超期，原告将商铺对外出租，现租赁期限未满而需拆除，给承租人造成损失。被告西宁市城北区城乡建设局对原告陈周斌向本院所提交的证据的真实性和证明方向均予以认可，但认为其中第三、四、五组证据与本案争议的事实没有直接关系。本院对上述证据认证如下：原、被告双方对彼此向法庭提交的证据的真实性均不持异议，本院对双方提交证据的客观真实性予以确认。经审理查明，2012年7月12日原告陈周斌与西宁市城北区朝阳街道办事处山川小区业主委员会签订租赁合同，约定将位于××区，东以洪达汽车修理厂围栏为界一块地，租赁给原告使用，租赁期限为10年，自2012年7月10日至2022年7月9日止。后经西宁市城北区朝阳街道办事处山川小区业主委员会申请，2013年1月25日西宁市城乡规划局向西宁市城北区朝阳街道办事处山川小区业主委员会颁发了《建设工程规划许可证》，允许在朝阳西路63号修建简易临时商铺，，地上**高5.8米，总计940.02㎡。取得该《建设工程规划许可证》后，原告便在朝阳西路63号即其租赁的山川小区内，南邻天津路西楼37号楼，东以洪达汽车修理厂围栏为界的区域内修建了临时商铺。2019年6月17日被告接到信访举报，称城北区山川小区简易临时商铺为违法建筑，随去函向西宁市自然资源和规划局核实并请示2013-001号《建设工程规划许可证》等手续的时效性及能否拆除。2019年6月18日西宁市自然资源和规划局向被告复函，2013-001号《建设工程规划许可证》临时建筑物二年的使用期限届满后，原告未向原批准机关申请延期。2019年6月18日西宁市自然资源和规划局下发通知，要求西宁市城北区朝阳街道办事处山川小区业主委员会限期自行拆除该临时建筑。同日，被告对原告的违法建筑进行了立案并向原告送达《西宁市城北区建设局行政处罚事先告知书》，拟作出行政处罚决定为：“依据《西宁市自然资源和规划局关于城北区山川小区业主委员会‘山川小区简易商铺’的拆除通知》限你于2019年6月20日前自行拆除所建房屋，逾期我局将进行强制拆除。”该通知亦告知了原告的陈述申辩权。2019年6月21日被告针对原告提出的陈述申辩进行了书面回复，因临建规模有940.02㎡三日内拆除较为困难，同意宽限自行拆除期限。同日，原告出具保证书承诺在2019年6月28日前自行拆除，但履行期限届满后原告并未进行拆除。2019年9月19日西宁市自然资源和规划局向城北区人民政府下发《关于对山川业主委员会临时商铺的查处函》要求城北区人民政府依据《青海省实施办法》第六十六条之规定，组织力量依法拆除该临时建筑，并将拆除结果函告西宁市自然资源和规划局。2019年10月17日西宁市城北区人民政府下发《关于对山川业主委员会临时商铺及路桥加油站部分建筑进行拆除的实施方案》，2019年10月18日被告西宁市城北区城乡建设局对山川业主委员会临时商铺即案涉建筑物及路桥加油站部分建筑实施现场拆除和拍摄取证工作。另查明，2019年2月13日因西宁市人民政府机构改革西宁市城乡规划局的职责由西宁市自然资源和规划局继续行使。2019年2月27日西宁市城北区人民政府机构改革西宁市城北区建设局更名为西宁市城北区城乡建设局。本院认为，西宁市城北区朝阳街道办事处山川小区业主委员会2013年1月25日取得西宁市城乡规划局颁发的《建设工程规划许可证》后，由原告在朝阳西路63号修建简易临时建筑。二年使用期限届满后，西宁市城北区朝阳街道办事处山川小区业主委员会或原告均未按相关规定向原批准部门申请办理延期，在此种情形下，临时建筑物的合法性已经消失，案涉商铺已属于违法建筑。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”；第六十八条：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《中华人民共和国行政强制法》第三十四条：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。据此，原告在被告决定的期限内不履行义务，被告具有强制拆除的法定职责。2019年6月18日被告对原告的违法建筑进行了立案并向原告送达《西宁市城北区建设局行政处罚事先告知书》后，原告未在被告决定的期限内也未在其自己承诺的期限内履行拆除义务。直至2019年9月19日西宁市自然资源和规划局向城北区人民政府下发《关于对山川业主委员会临时商铺的查处函》，2019年10月17日西宁市城北区人民政府下发《关于对山川业主委员会临时商铺及路桥加油站部分建筑进行拆除的实施方案》，被告于2019年10月18日在市机关的督促责成的前提下，对案涉建筑物进行了强制拆除，被告的履职行为实际上是履行了自身的法定职责，其辩称按照上级主管部门的要求依法开展工作，不是本案适格被告的意见，本院不予采纳。被告虽具有实施强制拆除的职责，但在实施强制执行行为过程中，应严格按照《中华人民共和国行政强制法》第四章规定的行政机关强制执行程序进行。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法建筑物强制拆除的，应当由行政机关予以公告。本案中，被告在实施强制执行过程中，仅向原告送达《西宁市城北区建设局行政处罚事先告知书》，显然未依法将强制拆除违法建筑物、构筑物、设施的内容予以公告。被告实施的强制执行行为，未履行法定程序，违反正当程序原则，其行政行为程序违法，鉴于案涉建筑物属违法建筑且已拆除，被诉拆除行为已不具有可撤销内容，则应认定其拆除行为违法。原告陈周斌要求确认被告西宁市城北区城乡建设局强制拆除行为违法的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：确认被告西宁市城北区城乡建设局作出的强制拆除朝阳西路63号临时建筑行为违法。案件受理费50元，由被告西宁市城北区城乡建设局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西宁市中级人民法院。审判长 马正福审判员 管 宁审判员 班自渠 二〇二〇年七月七日法官助理 吕 玮书记员 冯忠贞 附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。