云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终246号上诉人（一审原告）李贵连，女，汉族，1966年6月17日生，住云南省宣威市。上诉人（一审原告）李学稳，男，汉族，1956年5月7日生，住云南省宣威市。被上诉人（一审被告）宣威市人民政府。住所地：云南省曲靖市宣威市建设东街**。法定代表人周云峰，市长。出庭负责人钟金栋，副市长。委托代理人张明乐，云南乐超律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）曲靖市人民政府。住所地：云南省曲靖市文昌街**/div>法定代表人李石松，市长。出庭负责人刘本芳，副市长。委托代理人钱韦龙。代理权限：特别授权代理。委托代理人陈德武，云南天志律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人宣威市殡仪馆。;'>住所地：云南省曲靖市宣威市西宁街道青茨沟村div>法定代表人张德良，馆长。委托代理人吕毅，云南浩义律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人李贵连、李学稳因诉宣威市人民政府（以下简称宣威市政府）、曲靖市人民政府（以下简称曲靖市政府）土地行政确权及行政复议一案，不服云南省曲靖市中级人民法院（以下简称曲靖中院）作出的（2019）云03行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2020年5月25日公开开庭审理了本案。上诉人李贵连，被上诉人宣威市政府的出庭负责人钟金栋及委托代理人张明乐，被上诉人曲靖市政府的出庭负责人刘本芳及委托代理人钱韦龙、陈德武，第三人宣威市殡仪馆的法定代表人张德良及委托代理人吕毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，2017年5月17日，云南省高级人民法院作出（2017）云行终1号行政判决，判决如下：一、撤销曲靖中院作出的（2016）云03行初3号行政判决。二、撤销宣威市政府2014年2月28日作出的宣政发〔2014〕24号《宣威市人民政府关于撤销第A0801043号集体土地承包经营权证的决定》及曲靖市政府2014年6月13日作出的云曲政行复决字〔2014〕第06号《行政复议决定》。三、由宣威市政府自判决生效之日起60日内重新作出行政行为。该判决送达后，李贵连、李学稳向曲靖中院申请执行该判决。2018年4月2日，曲靖中院向宣威市政府发出执行该判决的执行通知书，要求宣威市政府重新作出行政行为。2018年4月2日，第三人宣威市殡仪馆向宣威市政府申请对争议土地进行确权。宣威市政府受理后，交由宣威市国土资源局进行调查和调解，宣威市国土资源局会同林业局、农业局、西宁街道组成工作组进行调查核实后，组织当事人进行调解，未能达成一致意见。宣威市国土资源局依法报请宣威市政府作出处理决定。2018年7月25日，宣威市政府作出宣政发〔2018〕184号《宣威市人民政府关于宣威市殡仪馆与李学稳、李贵连土地权属纠纷的处理决定》(以下简称《处理决定》)，确认：双方当事人争议的土地原属榕城镇复兴大队第三生产队（现为宣威市西宁街道复兴村民委员会第三村民小组，以下简称第三小组）集体所有的荒山。在1981年第一轮土地承包前，由李贵连、李学稳之父李发科个人开挖了做“小片地”，但未作第一轮土地承包时的承包地。1983年经宣威市殡仪馆与第三小组协商同意，并向第三小组支付了300元人民币后转让给宣威市殡仪馆使用。在此期间李发科陆续在该土地上进行耕种至1986年左右，为此而引发纠纷。1988年经宣威市殡仪馆与复兴大队及第三小组协商，将该宗土地明确归宣威市殡仪馆使用，并签订了书面协议。此后李发科家未在该土地上进行耕种，到1996年7月宣威市殡仪馆进行围墙施工时李发科之子李学稳还帮着拉石头，当时也没有争议。到1999年第二轮土地续签换证时，经李发科要求，其所在村民小组（原为复兴大队第一生产队，现为宣威市西宁街道复兴村民委员会第一村民小组，以下简称第一小组）组长包秋花便将该争议地块填于李发科的A0801043号《集体土地承包经营权证》证上，并在该证内页的农村集体土地承包合同上进行签名。该土地从1988年签订调处协议后至2007年发生争议时李发科家从未耕种过。2006年宣威市政府向宣威市殡仪馆核发了宣国用字（2006）第02538号《国有土地使用权证》。在调查核实中，李发科所在第一小组认为该争议地块不属本集体所有，不参与对该宗土地所有权的主张。第三小组认为该宗土地已划归宣威市殡仪馆多年，应当尊重历史，不再主张对该土地的所有权。《处理决定》决定：一、宣威市殡仪馆持有的宣国用字（2006）第02538号《国有土地使用权证》载明的土地所有权属于国家所有，使用权人为宣威市殡仪馆。二、撤销李贵连、李学稳持有编号：A0801043号《集体土地承包经营权证》所载明位于火化厂3亩地块的行政登记行为，同时注销该《集体土地承包经营权证》。如不服本决定，可在收到决定之日起60日内向曲靖市政府申请行政复议，也可在收到决定之日6个月向人民法院提起行政诉讼。李贵连、李学稳收到《处理决定》后不服，于2018年8月14日向曲靖中院提起行政诉讼，曲靖中院作出（2018）云03行初10号行政裁定，以本案应先申请行政复议为由，裁定对其起诉不予立案。李贵连、李学稳上诉至云南省高级人民法院，2019年3月18日云南省高级人民法院作出（2019）云行终29号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2019年5月9日，李贵连、李学稳向曲靖市政府申请行政复议，曲靖市政府受理其复议申请后，通知宣威市殡仪馆作为本案第三人参加行政复议。2019年7月17日，曲靖市政府作出云曲政行复决字〔2019〕22号《曲靖市人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），决定维持宣威市政府《复议决定》。李贵连、李学稳收到《复议决定》后仍不服，提起本案行政诉讼，请求：1.撤销宣威市政府《处理决定》；2.判令宣威市政府维持其持有的A0801043号《集体土地承包经营权证》，并确认其为该证载土地使用权人；3.撤销曲靖市政府《复议决定》。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款关于“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由县级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，宣威市政府是处理本案土地使用权争议的合法主体，有权依据相关法律、法规、规章对争议的土地使用权作出决定。宣威市政府作出的《处理决定》所确认的事实，有诉讼中提交的证据予以证实，事实清楚，证据确凿。根据《土地权属争议调查处理办法》第4条关于“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”的规定，本案宣威市政府在受理该土地争议后，交由宣威市国土资源局进行调查和调解，在调解不能达成协议后，宣威市国土资源局依法报请宣威市政府作出《处理决定》，最后，宣威市政府作出本案《处理决定》符合该条规定，程序合法。经审查，宣威市政府作出《处理决定》所适用的法律、法规正确。曲靖市政府作出的《复议决定》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。对李贵连、李学稳提出的该争议土地原属于第一小组的诉讼理由，一审法院认为，在宣威市政府所作土地权属调查中，李贵连、李学稳所在第一小组认为该争议地块不属本集体所有，不参与对该宗土地所有权的主张。第三小组认为该宗土地原属自己所有，但已划归宣威市殡仪馆多年，不再主张对该土地的所有权。故该诉讼理由不能成立。对李贵连、李学稳提出的1982年土地承包到户，李贵连、李学稳家继续承包该地地块耕种。1999年，第二轮承包土地，其父李发科作为户主代表全家同村委会签订了《集体土地承包合同》的诉讼理由，一审法院认为，首先，土地所有权是否属于发包土地的集体，是能否进行承包的前提。本案争议土地的所有权不属于李发科所在村民小组所有，该村民小组无权进行发包。其次，1999年第二轮土地续签换证的经办人员证实，该争议地块是其父李发科要求填写在李发科的A0801043号《集体土地承包经营权证》上，并无第一轮承包的依据。故该诉讼理由也不能成立。综上，宣威市政府作出的《处理决定》，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。曲靖市政府作出的《复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。李贵连、李学稳的诉讼理由均不能成立，其诉讼请求应不予支持。但需指出，宣威市政府在撤销A0801043号《集体土地承包经营权证》所载明位于火化厂3亩地块的行政登记行为，同时注销该《集体土地承包经营权证》后，应告知当事人依法申办新的集体土地承包经营权证。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李贵连、李学稳的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由李贵连、李学稳负担。李贵连、李学稳上诉称，其父一家早在1982年以前就实际取得争议地3亩的土地使用权，其父于1999年已取得A0801043号《集体土地承包经营权证》，而宣威市殡仪馆于2006年才取得（2006）第02538号《国有土地使用权证》，宣威市政府对宣威市殡仪馆的颁证程序违法。1999年第二轮土地延包时，其父李发科代表全家人签订土地承包合同，土地坐落面积、四至界线清楚明白，除当时村小组长签章外，还有发证机关签章，现宣威市政府以争议地不属第一小组所有为由注销其A0801043号《集体土地承包经营权证》，显然违背客观事实。一审法院对其提交的证据不予采信错误，一审判决认定事实不清，请求二审法院撤销一审判决，改判支持其诉讼请求。宣威市政府答辩称，一、李贵连、李学稳认为宣威市殡仪馆取得涉案土地使用权违法的主张不能成立。宣威市殡仪馆在1983年以前就取得该争议地，当时还未颁布相关法律，宣威市政府本着尊重历史的原则认定该争议地使用权归宣威市殡仪馆具有相应事实依据。二、经宣威市政府调查，李贵连、李学稳户在1982年第一轮土地承包的时候并没有取得相应的承包资格，其于1999年取得土地承包经营权证不合法。三、本案争议土地原属第三小组所有，李贵连、李学稳系第一小组成员，其不具备相应的承包主体资格。综上，宣威市政府将本案争议地确权给宣威市殡仪馆事实清楚，程序合法，李贵连、李学稳上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。曲靖市政府答辩称，宣威市政府作出的《处理决定》合法。宣威市政府根据《中华人民共和国土地管理法》《土地权属争议调查处理办法》等规定，具有对涉案土地权属争议进行行政裁决的法定职权。宣威市殡仪馆向宣威市政府提交土地确权申请后，宣威市国土资源局经调查调解后提出处理意见，报宣威市政府作出本案被诉《处理决定》，证据确凿，程序合法，适用法律依据正确。曲靖市政府作出《复议决定》合法。曲靖市政府依法受理李贵连、李学稳行政复议申请，复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的方式、步骤、时限及顺序等法定程序性要求，认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。第三人宣威市殡仪馆陈述意见称，同意宣威市政府、曲靖市政府意见。宣威市殡仪馆于1983年向第三小组支付300元取得争议土地使用权是历史客观事实。宣威市政府《处理决定》、曲靖市政府《复议决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。综上，请求驳回李贵连、李学稳的上诉。二审中，各方当事人均无新证据提交，各方在一审中提交的证据材料已随案卷移送本院审核。一审法院对一审各方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案宣威市政府有权作出本案被诉《处理决定》，系本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案曲靖市政府作出《复议决定》维持了宣威市政府《处理决定》，故曲靖市政府亦是本案适格被告。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。第十九条规定，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。第二十条规定，国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件。本案争议地系李贵连、李学稳之父李发科A0801043号《集体土地承包经营权证》所载位于火化厂，东至大沟，西至现围墙脚，南至大沟，北至现围墙脚，面积为3亩的土地，该地块亦登记在宣威市殡仪馆持有的宣国用字（2006）第02538号《国有土地使用权证》上，形成一地两证的状况。宣威市政府在受理宣威市殡仪馆土地权属确权申请后，经审查各方提交的证据材料，进行调查和调解，并经询问李发科所在的第一小组、争议地原属的第三小组以及其他相关人员意见后，作出本案被诉《处理决定》，依职权认定该争议地所有权属于国家所有，使用权人为宣威市殡仪馆，具有相应的事实依据，程序合法。《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。根据本案查明的事实，本案争议地原属第三小组所有，宣威市殡仪馆于1983年向第三小组支付300元土地补偿费取得该争议地使用权，并于2006年依法取得（2006）第02538号《国有土地使用权证》。而李贵连、李学稳之父李发科系第一小组成员，其不具有第三小组的承包资格，李发科在1999年第二轮农村土地延包时办理的A0801043号《集体土地承包经营权证》属登记错误，宣威市政府《处理决定》依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条、第二十一条之规定，决定撤销A0801043号《集体土地承包经营权证》的登记行为，同时注销该证具有相应的事实和法律依据。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。本案宣威市政府作出《处理决定》后，告知当事人如不服该决定，可直接向人民法院提起行政诉讼，不符合上述规定。曲靖市政府《复议决定》对此予以纠正，并认定该《处理决定》虽告知错误，但并未影响申请人的实体权利，故维持了宣威市政府《处理决定》，适用法律正确，程序合法。综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院予以维持。上诉人李贵连、李学稳提出的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人李贵连、李学稳负担。本判决为终审判决。审判长  赵学军审判员  苏雪峰审判员  赵 霁二〇二〇年七月三日书记员  林珊珊