四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终1550号 上诉人（原审被告）南充市高坪区人民政府。住所地：四川省南充市高坪区阳春路**。 法定代表人陈多平，区长。 委托代理人唐添。 委托代理人毛叶兵，四川助民律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）彭菊华，女，1963年6月10日出生，汉族，住四川省南充市高坪区。 原审第三人南充市公安局高坪区分局。住所地：四川省南充市高坪区东顺路**。 法定代表人刘天灵，局长。 委托代理人徐伟。 委托代理人张弛。 原审第三人蒋华，女，1981年6月29日出生，汉族，住四川省南充市嘉陵区。 上诉人南充市高坪区人民政府（简称高坪区政府）因彭菊华诉其行政复议一案，不服四川省南充市中级人民法院（2018）川13行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年5月14日15时许，彭菊华与第三人蒋华因琐事产生纠纷，双方相互打骂并抓扯。蒋华之夫何兴福回家后双方再次发生口角，彭菊华欲舀水泼洒对方。其间，彭菊华曾摔倒。经南充市中医医院诊断，彭菊华左桡骨远端粉碎性骨折、鼻骨骨折、全身多处软组织挫伤、轻度脑震荡。蒋华手、面部多处软组织损伤。南充市公安局高坪区分局（简称高坪公安局）当日处警，并于同年6月19日对作出南高公（青居）刑罚决字〔2018〕365号行政处罚决定，认定“蒋华与彭菊华扭打在一起时，彭菊华不慎摔倒在地导致彭菊华左桡骨远端粉碎性骨折、鼻梁骨也被蒋华打伤”。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款之规定，决定对行政违法人蒋华行政拘留5日。蒋华于6月27日被送所执行。次日，高坪公安局决定对蒋华暂缓执行。 2018年6月28日，蒋华向高坪区政府提起行政复议申请，高坪区政府当日受理。7月11日，经高坪公安局鉴定，彭菊华所受损伤属轻伤二级。8月14日，彭菊华认为高坪公安局所作行政处罚认定事实不清并请求刑事立案，向南充市公安局提起行政复议申请，南充市公安局当日受理。8月20日，高坪区政府作出高政复决〔2018〕9号行政复议决定，认定“彭菊华从家中舀水泼洒何兴福时，不慎踩到晒坝所晒油菜籽上滑倒”，认为高坪公安局认定“蒋华与彭菊华扭打在一起时，彭菊华不慎摔倒在地导致彭菊华左桡骨远端粉碎性骨折”事实不清、证据不足，所作行政处罚法律依据错误，遂撤销高坪公安局所作行政处罚。8月27日，南充市公安局作出南公复驳字〔2018〕1号驳回行政复议申请决定，认为彭菊华申请复议的行政行为已经在高坪区政府进行行政复议，故驳回彭菊华行政复议申请。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民，有权提起诉讼。彭菊华系高坪公安局行政处罚案件的受害人，行政处罚的复议行为对其权益具有实质影响，符合《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第四项“撤销或者变更行政行为涉及其合法权益”的情形，其是本案适格原告。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，高坪区政府具有复议高坪公安局作出的行政处罚的职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”之规定，高坪区政府是本案适格被告。本案争议焦点：一是高坪区政府未通知彭菊华参加行政复议是否违反程序规定？二是高坪区政府作出的行政复议决定认定事实是否清楚？ 一、关于高坪区政府未通知彭菊华参加行政复议是否违反程序规定的问题。 《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定，“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”本条款强调的是利害关系人具有参加行政复议的权利，并未对复议机关是否可以或应当通知利害关系人参加行政复议作出规范。根据国务院下发的《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）第20条“严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会”的规定，行政行为应当遵守程序正当原则，作出对利害关系人不利行政行为的，应当听取其意见。结合本案，彭菊华与邻居蒋华抓扯相互致伤，高坪公安局对蒋华作出的行政处罚决定与其具有利害关系，高坪区政府经复议撤销该行政处罚，未将其列为行政复议第三人并听取其意见的，违反程序正当原则，属于违反法定程序的情形。 二、关于高坪区政府作出的行政复议决定认定事实是否清楚的问题。 根据南充市中医医院入院证明、入院记录及CT报告单证实，彭菊华左桡骨远端粉碎性骨折、鼻骨骨折、全身多处软组织挫伤、轻度脑震荡。高坪公安局行政处罚决定中亦认定“蒋华与彭菊华扭打在一起时，彭菊华不慎摔倒在地导致彭菊华左桡骨远端粉碎性骨折、鼻梁骨也被蒋华打伤”，并据此对蒋华作出行政拘留五日的行政处罚决定。高坪区政府认定，“蒋华与彭菊华扭打在一起时，彭菊华不慎摔倒在地导致彭菊华左桡骨远端粉碎性骨折”事实不清、证据不足。但是，高坪区政府未对高坪公安局认定的彭菊华“鼻梁骨也被蒋华打伤”是否属实进行审查，对案件事实未尽到全面审查义务，导致本案部分事实不清、主要证据不足。 综上所述，高坪区政府高政复决〔2018〕9号《行政复议决定书》认定部分事实不清、主要证据不足，违反法定程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项，即“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……（三）违反法定程序的；”之规定，判决：一、撤销高坪区政府作出的高政复决〔2018〕9号行政复议决定；二、责令高坪区政府在本判决生效之日起60日内重新作出行政复议决定。本案受理费50元，由高坪区政府负担。 高坪区政府不服一审判决上诉称；1.彭菊华未参加上诉人主持的行政复议并不构成上诉人程序违法，通知第三人参加不构成上诉人法定义务的前提下，第三人也未主动提出参加，上诉人的复议审理行为不违反法律和行政法规规定的程序，一审判决引用《全面推进依法行政实施纲要》作为裁判依据错误；2.上诉人在复议审理过程中认定的事实清楚，依据充分。上诉人在审查案件事实基础上，认定“蒋华与彭菊华扭打在一起时，彭菊华不慎摔倒在地导致彭菊华左桡骨远端粉碎性骨折”即可撤销行政处罚决定。事实上，蒋华与彭菊华均有损伤，损伤到底因何而致，现有证据无法确证其因。3.蒋华与彭菊华的纠纷已涉嫌刑事犯罪，已不属于行政程序处理范畴，一审判决上诉人重新作出行政复议决定既无必要，也不合法。故提起上诉，请求撤销一审判决，改判维持上诉人作出的行政复议决定。 被上诉人彭菊华未提交书面答辩意见。 本院查明的案件事实与原审判决认定的基本事实一致。 本院认为，行政行为应当遵守程序正当原则，行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会，作出对利害关系人不利行政行为的，应当听取其意见。本案中，高坪公安局因蒋华将彭菊华打伤，对蒋华作出案涉行政处罚决定，彭菊华与该行政处罚决定具有利害关系。高坪区政府经复议撤销该行政处罚，未将彭菊华列为行政复议第三人，亦未听取其意见，违反程序正当原则。 行政复议既是权利救济制度，也是行政权力监督制度。复议机关应当结合复议申请，对被申请人的行政行为的合法性进行全面审查。本案中，高坪公安局行政处罚决定认定“蒋华与彭菊华扭打在一起时，彭菊华不慎摔倒在地导致彭菊华左桡骨远端粉碎性骨折、鼻梁骨也被蒋华打伤”，高坪区政府复议决定中未对其中“鼻梁骨也被蒋华打伤”的事实进行审查和认定，未尽到全面审查义务。一审法院认定高坪区政府作出的高政复决〔2018〕9号《行政复议决定书》部分事实不清、主要证据不足，并无不当。 综上，原审判决事实清楚、适用法律正确、程序合法，南充市高坪区人民政府的上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人南充市高坪区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 欧阳丹东 审判员 王 轶 贤 审判员 李  旭 二〇二〇年七月二十一日 书记员 魏 葭 陵 附:本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。