广西壮族自治区贵港市港北区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂0802行初9号 原告韦家荫，男，1937年10月20日出生，壮族，住广西贵港市港**。 委托代理人覃永光，广西东越律师事务所律师。 原告覃美芳，女，1945年6月1日出生，壮族，住址同上。 委托代理人韦舟武（系原告覃美芳之子），男，1971年10月1日出生，壮族，住天津市和平区。 上述两原告共同委托代理人黄东乐，广西东越律师事务所律师。 被告贵港市自然资源局，住所地贵港市港**荷城路**。 法定代表人张建文，局长。 委托代理人郭子锐，男，1988年12月24日出生，汉族，贵港市国土资源执法监察支队港北大队副大队长，住广西贵港市港**。 委托代理人翁杰常，广西万益（贵港）律师事务所律师。 原告韦家荫、覃美芳不服被告贵港市自然资源局土地行政处罚一案，于2020年3月4日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月13日立案后，于2020年4月20日向被告贵港市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案。原告韦家荫及其委托代理人覃永光、原告覃美芳委托代理人韦舟武、两原告共同委托代理人黄东乐，被告委托代理人郭子锐、翁杰常到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原贵港市国土资源局（以下简称原国土局）于2018年11月14日作出贵国土资罚决字［2018］201001号《行政处罚决定书》（以下简称201001号处罚决定），认定：韦家荫、覃美芳自2013年3月起擅自占用位于贵港市××区××街道××社区××屯的集体土地建住宅，现已建成一栋一层五间砖混结构楼房。经广西壮族自治区地理国情监测院现场实地测量，建筑占地面积614.50平方米，原地类为城市，经核对《贵港市港北区港城镇土地利用总体规划（2010年-2020年）（2015年调整）》，属预留及建设用地，符合土地利用总体规划。韦家荫、覃美芳的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第六十二条第三款的规定，构成了非法占用土地的行为。根据《土地管理法》第七十七条的规定，作出责令韦家荫、覃美芳退还非法占用的614.50平方米土地，限期拆除在非法占用的614.50平方米土地上新建房屋的行政处罚。 原告韦家荫、覃美芳诉称，一、201001号处罚决定认定事实不清。1985年秋，原告向时任六八村第六生产队队长韦聚宝（已故）申请使用位于白沟井××国道北面本人承包地中的部分旱地及周边荒地建房，并征得其同意。后原告又按程序向六八村委会（现改称六八社区）提出申请，经时任六八村委会主任韦志强同意后，原告遂以大儿子韦舟敏之名向贵县附城公社（现改称贵港市港北区港城街道办事处）提出书面申请。1986年春附城公社批准同意原告使用上述共600多平方米土地建房，原告按标准足额缴纳了土地管理费，附城公社开具了收款发票。因1994年下半年原县级贵港市城区发生大洪水，原告房屋被洪水冲毁，收款发票被洪水浸泡灭失。综上，原告使用涉案土地建房是经过当时的附城公社批准同意，且依法足额缴纳了土地管理费，符合1982年2月13日国务院发布施行的《村镇建房用地管理条例》有关规定，属于合法使用土地，不是非法占用土地。1986年秋原告在批准的涉案土地上建房施工，至1986年冬已建成七间房屋地基，占地面积600平方米。1987年社会盛传324国道白沟井段要扩建拓宽，原告兴建的房子离公路不足20米，为避免征拆，原告只好停工待变。原告在涉案土地上建房施工开始时间是1986年秋，而不是201001号处罚决定认定的2013年3月。原告自1987年停工后迟迟未见324国道白沟井段扩建，遂于1995年决定复工建房，由于1986年冬建成的房屋地基年份久远，考虑到房屋的安全性，原告复工时拆除部分旧房屋基础重新兴建，几经周折至2015年2月基本建成房屋主体，之后安装门窗，建排水沟、排污沟、化粪池等设施，填平房屋周边地面，至2015年7月全部完工并于2016年2月入住。二、201001号处罚决定书适用法律错误。1、根据法不溯及既往原则，被告不能用现行法律去追究该法律施行前的行为。《土地管理法》自1987年1月1日起施行，在该法施行前，农村建房适用的法律是1982年2月13日国务院发布的《村镇建房用地管理条例》。根据该条例第十四条之规定：“农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准；确实需要占用耕地、园地的，必须报经县级人民政府批進。批准后，由批准机关发给宅基地使用证明。”故原附城公社依照当时的法律法规批准同意原告建房用地的行为，是合法有效的具体行政行为。现被告依据《土地管理法》第六十二条第三款的规定认定原告构成非法占用土地，并依据该法第七十七条的规定作出行政处罚，违反了最高人民法院印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》关于“从旧兼从轻”的法律适用原则。2、被告作出的行政处罚决定已超过行政处罚追责时效。原告的建房行为始于1986年秋，完工于2015年7月，并于2016年2月入住。原告在涉案土地上的建房行为在2015年7月底已经终了，至迟应于2017年7月31日前对原告作出行政处罚，现被告于2018年11月14日作出行政处罚决定，显然已经超过了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的2年追责时效。三、201001号处罚决定程序违法。被告于2018年11月14日作出行政处罚决定，2019年9月19日电话通知原告到贵港市港北区港城街道办事处国土规建环保安监站领取。原告于2019年9月20日上午到达指定地点，按工作人员王文山要求签名并按指印后，被告当场向原告送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书及行政处罚决定书。原告签领日期与该行政文书形成时间相差近一年，且行政处罚决定书与处罚告知书、听证告知书同时送达。被告作出行政处罚决定前没有告知原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及依法享有陈述、申辩和听证的权利，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，程序违法。综上，被告作出的201001号处罚决定认定事实不清，程序违法，适用法律错误，请求法院予以撤销，本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交以下证据： 1.照片，拍摄于2017年7月早慧幼儿园和园开业，证明房屋的外观跟被告提供的实地勘测照片不一致；2韦志强证人证言，证明1985年秋时任六八村委会主任韦志强批准同意韦家荫在324国道旧公路白沟井段北边建房用地申请的事实；3.覃某证人证言，证明1986年春时任附城公社土地管理所所长覃某，批准同意韦家荫的建房用地申请。韦家荫已交纳土地管理费的事实；4.覃昶辉证人证言，证明1986年春时任附城公社土地管理所代收费员覃昶辉收到韦家荫交来的土地管理费，并开具发票给韦家荫的事实；5.韦家勤证人证言，证明韦家荫1986年冬在324国道旧公路白沟井段北面已经建成7间房屋地基的事实；6.郑某证人证言，证明案外人郑某2016年1月31日租用韦家荫位于324国道旧公路白沟井段北面的房屋开办幼儿园，并于2016年2月2日入住，房屋装修之后于2017年7月开始招生，2017年9月新生正式入园，其一直在此开办幼儿园至今的事实；7.收据，证明郑某租用韦家荫位于324国道旧公路白沟井段北面的房屋开办幼儿园，于2017年秋季至2019年秋季招生收取学费的事实。 被告贵港市自然资源局辩称，一、201001号处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分。2013年两原告开始擅自占用位于贵港市××区××街道××社区××屯的集体土地建住宅，经2016年3月、2018年10月多次制止，两原告拒不停止，到2018年10月份，已建成一栋一层五间砖混结构楼房，建筑占地面积614.50平方米，占用地类为预留及建设用地，符合土地利用总体规划。两原告并没有办理合法用地手续。二、201001号处罚决定程序合法。在2016年3月和2018年10月的两次日常巡查工作中，港城街道国土规建环保安监站的工作人员发现了两原告的违法行为后，向两原告下达了《责令停止违法行为通知书》。原国土局于2018年10月20日对两原告的违法占地行为进行立案，并向两原告发出了《接受调查通知书》，对两原告进行了询问，向港城街道六八社区的文书蒙祖升进行了解，经两原告现场指界，并由广西壮族自治区地理国情勘测院对现场进行了勘测。案件调查结束后，原国土局向两原告依法送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，将拟作出的处罚告知两原告，两原告在规定的期限内没有提出陈述、申辩和听证。2018年11月14日，原国土局作出了201001号处罚决定，并依法送达给两原告。因此，原国土局作出201001号处罚决定，程序合法。三、201001号处罚决定适用法律正确。两原告非法占地建住宅的事实清楚，原国土局根据《土地管理法》七十七条，作出了201001号处罚决定，限期两原告拆除在非法占用的614.50平方米土地上新建房屋，适用法律正确。四、原告起诉超过法定期限。两原告于2018年11月知悉了201001号处罚决定的内容，至2020年3月才提起行政诉讼，超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的6个月起诉期限，依法不应受理。综上，201001号处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，依法应予以维持，请求法院驳回两原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据、依据： 1.国土资源执法监察动态巡查登记表、2.违法线索登记表，证据1-2证明被告巡查发现原告违法占地行为；3.现场照片、4.粘贴《责令停止违法行为通知书》的照片，证据3-4证明2016年被告发现原告违法占地行为，并下达责令停止违法行为通知书；5.实地核查照片、6.责令停止违法行为通知书、7.粘贴《责令停止违法行为通知书》的照片，证据5-7证明2018年被告发现原告违法占地行为，并下达责令停止违法行为通知书；8.抄告单、9.关于港城街道违法用地情况报告，证据8-9证明被告将原告违法行为告知相关单位；10.关于韦家荫、覃美芳涉嫌非法占地建房问题核查情况的报告、11.立案呈批表，证据10-11证明被告决定对原告违法占地行为立案调查；12.接受调查通知书、13.询问笔录（韦家荫、覃美芳）、14.询问笔录（蒙祖升），证据12-14证明被告对原告及相关人员进行询问调查；15.现场勘测笔录、16现场照片，证据15-16证明被告对原告违法占地进行现场勘测；17.韦家荫、覃美芳现场勘测平面图，证明原告违法占地面积614.5平方；18.关于韦家荫、覃美芳用地规划的情况说明、19.贵港市港北区港城镇土地利用总体规划图（2010-2020），证据18-19证明原告违法占地属预留及建设用地；20.关于韦家荫、覃美芳用地的情况说明、21.贵港市港北区土地利用现状图，证据20-21证明原告违法占地属城市地类；22.国土资源违法案件调查报告、23.违法案件处理决定呈批表，证据22-23证明被告审批同意对原告进行行政处罚；24.行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，证明被告作出行政处罚前已履行告知义务；25.行政处罚决定书，证明被告对原告作出行政处罚；26.行政执法证，证明执法人员资格；27.法律依据：《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十二条、第七十七条。 经庭审质证，原告提供的上述证据，被告对证据1-7，不能证明两原告对涉案住宅用地享有合法使用权。被告提供的上述证据，原告对证据1合法性有异议，认为该登记表系事后补的；证据2没有异议；证据3现场照片有异议，没有拍摄时间；证据4有异议，原告没有收到责令停止违法行为通知书；证据5有异议，照片拍摄时间与实际不符；证据6、7，原告没有收到责令停止违法行为通知书；证据8-10有异议；证据11，记载的违法事实部分异议；证据12，与本案无关；证据13，原告没有看过询问笔录的内容，应工作人员的要求而签名，但笔录内容是原告当时所说。笔录遗漏了部分原告陈述内容。问话人只有王文山，没有刘健文；证据14，原告于1985年向附城公社申请用地，而蒙祖升于1971年出生，其不了解情况；证据15，勘测内容与勘测地点两栏记载的内容与本案无关，且两原告的签名不是本人所签，但勘测情况一栏没有异议；证据16，照片没有拍摄时间，两原告的签名不是本人所签；证据17合法性有异议，两原告的签名不是本人所签，但对记载内容无异议；证据18-21没有异议；证据22、23，认定事实不清，适用法律错误；证据24-26，被告没有履行处罚前告知义务；证据27，被告适用法律错误。 本院对上述证据认证如下：原告提供的上述证据，证据1，结合证人郑某的证人证言，该照片反映2017年涉案房屋现状；证据2-7，应结合其他证据进行综合认定。被告提供的上述证据,证据1、2反映案件来源；证据3-5，没有原件核对，本院不予采信；证据6、7，没有原件，无法核实是否已送达；证据8-12，反映原国土局执法程序；证据13，虽然两原告对签名有异议，但对笔录内容无异议，本院予以采信；证据14，应结合其他证据进行综合认定；证据15，虽然该笔录存在笔误，但原告对勘测情况一栏的内容无异议，本院予以采信；证据16，被告未提供原件，无法确定照片拍摄时间，不予采信；证据17-21，原告没有异议，本院予以采信；证据22-26，原国土局在作出处罚决定前没有履行告知义务；证据27，法律适用详见说理部分。 经审理查明，两原告系夫妻，均属贵港市××区××街道××社区××屯村民。两原告在位于324国道旧公路白沟井段北面建成八间一层砖混结构房屋，该房屋所占土地属于港城街道六八社区第六屯集体土地。港城街道国土规建环保安监站执法人员经巡查，认为两原告未经批准擅自占地建房，涉嫌非法占用土地，遂向原贵港市国土资源局港北分局报告。2018年10月20日，原国土局对两原告上述行为进行立案，经调查其认定原告建造的上述八间房屋中靠东边的五间属原告非法占用土地。经勘测，该五间房屋及其前后空地硬化占地614.50平方米，原地类为城市，其中建筑占地面积368.51平方米，经核对《贵港市港北区港城镇土地利用总体规划（2010年-2020年）（2015年调整）》，属预留及建设用地，符合土地利用总体规划。原国土局在没有履行告知原告拟作出处罚的事实、理由、依据以及依法享有的权利的情况下，于2018年11月14日作出201001号处罚决定，认定两原告非法占用土地建成五间一层砖混结构房屋的行为，违反了《土地管理法》第六十二条第三款的规定，根据《土地管理法》第七十七条的规定，责令两原告退还非法占用的614.50平方米土地，限期拆除在非法占用的614.50平方米土地上新建房屋。两原告不服，向本院提起本案行政诉讼。 另查明，2019年贵港市实施机构改革，组建贵港市自然资源局，由其继续履行原国土局的职责。 本院认为，关于起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案中，两原告主张原国土局于2019年9月20日向原告韦家荫送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书以及行政处罚决定书，但被告未能提供证据反驳，依据上述法律规定，被告应承担举证不能的不利后果，故对两原告的主张本院予以采信，即认定原国土局送达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书以及行政处罚决定书的时间是2019年9月20日。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提起。法律另有规定的除外。”本案中，原告于2019年9月20日收到被诉行政处罚决定，至其2020年3月4日起诉之日，未超过六个月的起诉期限，故对被告提出原告超过起诉期限的主张不予采信。 关于事实认定的问题。首先，国务院于1982年2月13日发布的《村镇建房用地管理条例》（该条例于1987年1月1日废止）第十四条规定：“农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准；确实需要占用耕地、园地的，必须报经县级人民政府批准。批准后，由批准机关发给宅基地使用证明”。而《土地管理法》于1987年1月1日起施行，在其施行前，农村村民申请住宅用地适用的是《村镇建房用地管理条例》。本案中，两原告在行政程序中向被告主张其1985年秋至1986春就上述含涉案五间房屋在内的八间房屋住宅用地申请先后经生产队、村委、附城公社同意批准，已合法取得土地使用权，在诉讼中提供原附城乡六八村村公所主任韦志强证人证言、原贵县附城公社土地管理所所长覃某证人证言以及原贵县附城公社土地管理所代收费员覃昶辉证人证言予以证实，但原国土局在行政程序中对此事实未进行调查核实的情况下直接认定两原告未经批准非法占用土地建房，认定事实不清，证据不足。其次，诉讼中两原告提供郑某证人证言、照片、收据证实涉案5间房屋已出租给郑某用于开办幼儿园，房屋前后空地系幼儿园硬化。对此原国土局亦未调查核实，致使将空地硬化行为归责于两原告，作出错误的事实认定。第三，原国土局处罚的5间房屋，经勘测建筑及硬化占地面积共614.50平方米，其中建筑占地面积368.52平方米。但被诉的201001号处罚决定事实部分认定建筑占地面积614.50平方米，与实际不符，属认定事实错误。最后，两原告在询问笔录中陈述“1986年9月动工建基础，2010年10月挖起旧基础重新打基础，2013年3月开始建房，2014年10月建成八间房屋”，两原告主张其开始占用土地的时间是1986年9月，但被诉的201001号处罚决定事实部分却认定两原告开始占用土地的时间是2013年3月，与两原告的陈述不符，被告亦未能提供证据证实，亦属事实不清，证据不足。综上，原国土局作出201001号处罚决定认定事实的主要证据不足。 关于程序的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有陈述、申辩以及听证的权利。当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，并进行复核，理由成立的，应当采纳。当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，原国土局于2019年9月20日向两原告送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书以及行政处罚决定书，其在作出行政处罚前，未告知两原告拟作出处罚的事实、理由、依据及依法享有的权利，剥夺了原告陈述、申辩以及听证的权利，违反了上述法律规定，程序违法。 综上，原国土局作出201001号处罚决定认定事实的主要证据不足，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下： 撤销原贵港市国土资源局作出的贵国土资罚决字[2018]201001号《行政处罚决定书》。 本案受理费50元，由被告贵港市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数加五提出副本，上诉于贵港市中级人民法院。同时应在上诉期届满后七日内预交上诉案件受理费50元，款汇至户名为：广西壮族自治区贵港市中级人民法院非税收入财政汇缴专户；开户行：农行贵港分行；帐号：20×××16。逾期不交也未提出司法援助申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  吴倩婷 审 判 员  黄明丽 人民陪审员  韦倩霞 二〇二〇年七月七日 法官 助理  许 敏 书 记 员  姜水仙 附：相关法律、司法解释条文 1.村镇建房用地管理条例 第十四条农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准；确实需要占用耕地、园地的，必须报经县级人民政府批准。批准后，由批准机关发给宅基地使用证明 2.中华人民共和国行政处罚法 第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。 第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。 第四十二条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织: （一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出； （二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点、地点div> （三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行； （四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避； （五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理； （六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证； （七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。 当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚法有关规定执行。 3.最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定 第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。 在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外： （一）被告应当依职权主动履行法定职责的； （二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。 被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。 4.中华人民共和国行政诉讼法 第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。