吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉24行终94号 上诉人（原审原告）吉林省中深银科网络科技开发有限公司，住所地汪清县开发区。 法定代表人付迎春，该公司董事长。 委托代理人康志宇，该公司总经理。 委托代理人孙成山，吉林升圆律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）汪清县自然资源局，住所地汪清县汪清镇温州路**。 法定代表人张钦德，该局局长。 出庭应诉的行政机关负责人金光日，该局副局长。 委托代理人朱大勇，吉林朗业律师事务所律师。 委托代理人朱宏亮，吉林朗业律师事务所律师。 上诉人吉林省中深银科网络科技开发有限公司（以下简称中深银科公司）因与被上诉人汪清县自然资源局土地行政确认一案，不服敦化市人民法院（2019）吉2403行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审经审理查明：2012年7月16日，汪清县人民政府和科创控股集团有限公司签订了《汪清科创健康产业园项目投资框架协议书》，其中第二条写明“健康产业园区总体规划面积2036亩，项目总投资65亿元，其中工程建设投资35亿元，设备投资22亿元，流动资金3亿元，园区基础设施建设5亿元”。第五条写明“一期工程自2012年8月--2014年3月，将博维药业搬迁至生产区，基本建设投资7.5个亿建设药品生产、中药饮片、医疗器械厂。二期工程自2013年10月--2014年11月，基本建设投资10.5个亿，三期工程自2014年12月--2016年6月，基本建设投资17.5亿”。 2012年11月6日，汪清县发展和改革局作出汪发改工交字【2012】41号《关于汪清科创健康产业园基础设施建设项目备案的通知》，为科创控股集团有限公司上报的《关于汪清科创健康产业园基础设施建设项目申请备案的请示》予以备案，备案内容有“汪清科创健康产业园基础设施建设项目园区总体规划面积2036亩，产业项目建设用地约1731亩，建设起止年限2012年至2018年，项目总投资65亿元”。 四川科创医药集团汪清医药有限公司股东为四川科创医药集团有限公司。2013年3月1日，延边朝鲜族自治州国土资源局与四川科创医药集团汪清医药有限公司签订了电子监管号为2224002013B00096的《国有建设用地使用权出让合同》，将宗地编号为03-18-001，宗地总面积346316平方米的国有建设用地使用权出让给四川科创医药集团汪清医药有限公司，出让价款为23376330元。其中第十二条第一项写明“本合同项下宗地用于工业项目建设，受让人同意本合同项下宗地的项目固定资产总投资不低于经批准或登记备案的金额。”第十六条写明“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2013年4月1日之前开工，在2015年12月30日之前竣工”。之后四川科创医药集团汪清医药有限公司取得了汪国用2013第30-0009号国有土地使用证。 2013年6月20日，延边朝鲜族自治州国土资源局与四川科创医药集团汪清医药有限公司签订了电子监管号为224002013B00484的《国有建设用地使用权出让合同》，将宗地编号为03-18-01-01，宗地面积250649平方米的国有建设用地使用权出让给四川科创医药集团汪清医药有限公司，出让价款为人民币16918808元。其中第十二条第一项写明“本合同项下宗地用于工业项目建设，受让人同意本合同项下宗地的项目固定资产总投资不低于经批准或登记备案的金额。”第十六条写明“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2013年6月25日之前开工，在2013年12月30日之前竣工”。之后四川科创医药集团汪清医药有限公司取得了汪国用2013第30-0042号国有土地使用证。 2013年6月17日，汪清县发展和改革局作出汪发改产业字【2013】11号《关于汪清科创健康产业园二期工程予以备案的通知》，为科创控股集团有限公司上报的《关于汪清科创健康产业园二期工程申请备案的请示》予以备案，备案内容有“汪清科创健康产业园二期工程规划面积250649平方米，建筑面积258554平方米，建设起止年限2013年至2014年，项目总投资10亿元，全部由企业自筹解决”。 2013年10月31日，汪清县发展和改革局作出汪发改产业字【2013】20号《关于四川科创医药集团汪清医药有限公司汪清科创健康产业园三期工程建设项目予以备案的通知》，为四川科创医药集团汪清医药有限公司上报的《关于四川科创医药集团汪清医药有限公司汪清科创健康产业园三期工程建设项目申请备案的请示》予以备案，备案内容有“占地面积316876平方米，建筑面积330754平方米，建设起止年限2013年至2014年，项目总投资18亿元，全部由企业自筹解决”。 2015年7月2日，经股东会决议四川科创医药集团汪清医药有限公司变更为本案原告吉林省中深银科网络科技开发有限公司，当日办理了公司变更登记事宜，付迎春为法定代表人，康志宇为公司总经理。 2018年3月，汪清县自然资源局进行调查并询问了崔正国、王振龙、于民庆、王强、康志宇。崔正国、王振龙、于民庆、王强在笔录中称“2013年左右四川科创医药集团汪清医药有限公司在案涉土地上建设四个钢架厂房及一些地基后，至今未再动工建设”。康志宇在笔录中称“产业园于2015年7月22日正式奠基，由于四川科创医药集团汪清医药有限公司刻意隐瞒债务情况，欠原施工队伍巨额工程款，原工程队伍阻止我公司进场施工，导致我公司投资资金无法进入。我公司对汪清县科创健康产业园区共投入了一千万元左右人民币。我公司是在2015年10月份停止了该项目的建设”。2018年5月2日，汪清县自然资源局依据上述询问笔录和调查照片等作出汪国土用字（2018）47号《闲置土地认定书》，认定的主要事实为“上述宗地存在未按合同约定的期限及开发条件动工开发建设与利用等情况”，依据为《闲置土地处置办法》第二条。中深银科公司不服提起行政诉讼，敦化市人民法院作出行政判决，撤销了汪国土用字（2018）47号《闲置土地认定书》。汪清县自然资源局于2019年4月1日向中深银科公司经理康志宇送达了汪国土用字（2018）46号闲置土地调查通知书，要求中深银科公司至本通知书送达之日起30日内，向汪清县自然资源局监察大队提供土地权利证明文件、宗地是否闲置的原因说明及辅助材料、土地开发利用情况及其他相关材料、企业法人营业执照副本复印件、单位法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件、委托他人接受调查的，需提供授权委托书、委托双方的身份证复印件、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可复印件，以及其他与本宗土地涉嫌闲置相关证明材料，并说明逾期不提供上述材料，我局将根据其他调查材料进行闲置土地认定。中深银科公司签收后，在规定期限内并未提供相关材料。 延边经纬资产评估有限责任公司的营业期限为2012年8月28日至2032年8月27日；经营范围为单项资产评估、资产组合评估、企业价值评估、其他资产评估以及相关的咨询业务。经汪清县自然资源局委托，2019年4月25日，延边经纬资产评估有限责任公司作出延经评报字【2019】第105号《汪清县国土资源局拟收回原四川科创医药集团汪清医药有限公司土地使用权涉及的在建工程项目资产评估报告》，评估范围为原四川科创医药集团汪清医药有限公司所有的位于汪清县汪清镇工业园区的在建工程16处，价值类型是市场价值评估，基准日为2018年3月31日，评估方法为成本法，评估结论为在评估基准日2018年3月31日持续使用的前提下，原四川科创医药集团汪清医药有限公司土地使用权涉及的16处在建工程的评估价值为21898100元，不包含土地使用权价值。其中分摊在第一期土地上已建设建筑物价值为8139800元，分摊在第二期土地上已建设建筑物价值为8001400元。庭审中中深银科公司对该评估报告不认可，但不申请重新评估鉴定。汪清县自然资源局依据上述证据于2019年5月6日作出汪自然用字(2019)54号《闲置土地认定书》。中深银科公司对此不服，提起本诉。 原审认为：《闲置土地处置办法》第四条规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。即市、县两级国土资源主管部门，针对本行政区域内闲置土地均具有进行调查并作出闲置土地认定的法定职权。延州政函（2017）69号《延边州人民政府关于同意下放闲置土地处置权的批复》同意延边州国土资源局的请示，将闲置土地处置权限下放给土地所在地县市人民政府，是在法律规定内的职权内部下放，汪清县自然资源局具有作出被诉闲置土地认定书的法定职权。 因汪清县自然资源局于2019年4月1日向中深银科公司送达了闲置土地调查通知书，要求其至本通知书送达之日起30日内，向汪清县自然资源局提供土地开发利用情况等证明材料，并说明逾期不提供上述材料，汪清县自然资源局将根据其他调查材料进行闲置土地认定。中深银科公司签收后，在规定期限内并未提供相关材料。故汪清县自然资源局单方委托形成的延经评报字【2019】第105号《汪清县国土资源局拟收回原四川科创医药集团汪清医药有限公司土地使用权涉及的在建工程项目资产评估报告》可以作为汪清县自然资源局作出闲置土地认定行为的根据。 因案涉的两份《国有建设用地使用权出让合同》均约定项目固定资产总投资以批准或登记备案的金额为准，故在履行该合同过程中如果项目投资总额等发生变更应以批准或登记备案的形式体现，其他形式并不产生投资总额变更的效力。而在汪清县发展和改革局备案登记的汪清科创健康产业园基础设施建设总投资为65亿元，之后备案登记的第二期项目总投资为10亿元，备案登记的第三期项目总投资18亿元，又因汪清县人民政府和科创控股集团有限公司签订的汪清科创健康产业园项目投资框架协议书第二条写明“健康产业园区项目总投资65亿元，其中工程建设投资35亿元”，且中深银科公司在庭审中认可，故其第一期项目总投资应为7亿元。而延经评报字【2019】第105号《汪清县国土资源局拟收回原四川科创医药集团汪清医药有限公司土地使用权涉及的在建工程项目资产评估报告》的结论为：分摊在第一期土地上已建设建筑物价值为8139800元，分摊在第二期土地上已建设建筑物价值为8001400元，均未达到《国有建设用地使用权出让合同》约定项目各期应投资总额的25%。即使按中深银科公司主张其已经投资3.1亿，亦未达到《国有建设用地使用权出让合同》约定的一、二期应投资总额的25%。又因康志宇在笔录中认可“我公司是在2015年10月份停止了该项目的建设”，崔正国、王振龙、于民庆、王强在笔录中称“2013年左右四川科创医药集团汪清医药有限公司在案涉土地上建设四个钢架厂房及一些地基后，至今未再动工建设”，因此，汪自然用字(2019)54号《闲置土地认定书》认定的“未达到前述土地各期应投资总额的25%，自2014年起中止开发建设至今已超过一年以上”的基本事实存在，证据充分，符合《闲置土地处置办法》第二条第二款“已动工开发，但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地”的规定，本院应予支持。因《闲置土地处置办法》第二条第二款并未考虑中止开发建设满一年的原因，因此是否为中深银科公司自身原因导致中止开发建设满一年，本案不予审查。 原审判决：驳回原告中深银科公司的诉讼请求。 上诉人中深银科公司上诉称：原审认定事实和适用法律错误。一、原审判决认定中深银科公司投资额不足25%错误，原审判决认定中深银科公司投资额主要依据的评估报告评估程序违法,作出的评估结论没有事实依据,评估方法错误,评估的基准日不是行政行为作出的时间,该评估不能认定中深银科公司的真正投资金额。二、原审判决认定对中深银科公司中止建设的原因不予审查适用法律错误。汪清县自然资源局作出汪自然用字(2019)54号《闲置土地认定书》,认定中深银科公司依法取得的建设用地未达到各期投资总额的百分之二十五,由于中深银科公司自身原因中止开发建设超过一年以上,根据《闲置土地处置办法》第二条二款的规定,认定中深银科公司取得宗地为闲置土地,闲置原因为企业自身原因。行政机关作出具体行政行为时认定由于中深银科公司的原因中止开发建设,中止建设原因直接决定着是否符合闲置土地认定条件，原审法院不予审查适用法律错误。汪清县自然资源局作出汪自然用字(2019)54号《闲置土地认定书》,认定事实的主要证据不足,适用法律错误,违反法定程序,超越职权,该行政行为应予撤销。请求二审法院撤销原判；撤销汪清县自然资源局作出的《闲置土地认定书》。 被上诉人汪清县自然资源局辩称：一、汪清县自然资源局作出的《闲置土地认定决定书》所依据的评估报告程序合法，事实依据充分，原审认定中深银科公司投资不足25%正确。第一，汪清县自然资源局于2018年3月15日对中深银科公司涉嫌闲置土地进行立案，汪清县自然资源局委托延边经纬资产评估有限责任公司经过对评估对象、价值类型、资料收集情况等相关条件进行分析恰当的选择了成本法正确，且其经查验权属资料及现场调查等程序于2019年4月25日作出《资产评估报告》，事实依据充分。第二，汪清县自然资源局作出行政行为是需要经过立案、调查等程序，再依据调查的情况为依据作出行政行为，故《资产评估报告》的评估基准日必然要早于行政行为作出的时间，且中深银科公司在立案后向汪清县自然资源局送达的闲置土地调查通知书中已经明确告知其30日内不提供开发利用材料的后果，故此汪清县自然资源局委托形成的《资产评估报告》程序合法，该评估报告能够客观的反映出中深银科公司投资金额不足25%，原审法院认定事实正确。二、中深银科公司中止开发建设的原因不是限制土地认定的法定要件，其仅与闲置土地后期如何处置有关，原审判决不予审查适用法律正确。根据《闲置土地处置办法》第二条第二款规定以及第三章处置和利用第十二条、第十三条规定可以看出，中止开发建设的原因不是认定闲置土地的法定要件，而与处置闲置土地有关。因此，原审判决对涉案土地中止建设原因不予审查适用法律正确。综上所述，原审认定事实和适用法律正确，程序合法。请求法院依法驳回中深银科公司的上诉请求，维持原判。 二审中，中深银科公司向本院提交于2015年6月24日深圳前海银信联股权投资基金管理有限公司与四川科创医药集团、汪清医药有限公司签约仪式现场照片三张，以此证明其前期已经投入3亿元人民币，投资额已达到30%。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”。本案中，中深银科公司在原审中无正当理由未提供该证据而在二审中提供，故本院不予接纳该证据。中深银科公司向本院提交珠海市中鑫隆机械化建设工程有限公司签署的建设工程施工合同及珠海市中鑫隆机械化建设工程有限公司出具的证明书，以此证明证人冯立新、王斌是汪清健康产业园项目负责人，对整体施工情况充分了解，其证人证言可以作为认定案件事实的证据。冯立新、王斌在二审中出庭作证称，其停止施工时间为2015年10月，停工的原因是汪清县政府部门不准施工造成的。本院认为，根据《闲置土地处置办法》第二条规定，本案中是否为中深银科公司的原因导致中止开发建设满一年的问题，不属于本案审查范围，且该证人证言与本案的其他证据不相吻合，不能作为认定案件事实的依据。因此，本院对该证人证言不予采信。 二审中，汪清县自然资源局对中深银科公司的委托代理人的资格提出异议称，根据汪清县人民法院于2019年8月22日作出的（2019）吉2424民初664号民事判决书，中深银科公司已被解散；汪清县人民法院于2020年6月15日作出的（2020）吉2424清申1号民事裁定，汪清县人民法院受理了申请人中科技控股集团有限公司提起被申请人中深银科公司进行强制清算的申请。故本案中，中深银科公司无权委托代理人参加诉讼，其委托的代理人不具有代理身份。 经本院审理查明，汪清县人民法院于2020年7月17日作出（2020）吉2424强清1号决定书，指定吉林诚途律师事务所担任清算组。本院认为，中深银科公司提起本诉时间早于汪清县人民法院作出判决解散中深银科公司的时间和汪清县人民法院受理申请人中科技控股集团有限公司提起被申请人中深银科公司进行强制清算的申请时间，且现清算组成员尚未确定。因此，中深银科公司的委托代理人有权参加二审诉讼。 本院经审理对原审查明的事实予以确认。 本院认为：《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。” 本案中，根据《汪清县国土资源局拟收回原四川科创医药集团汪清医药有限公司土地使用权涉及的在建工程项目资产评估报告》，分摊在第一期土地上已建设建筑物价值为8139800元，分摊在第二期土地上已建设建筑物价值为8001400元，均未达到《国有建设用地使用权出让合同》约定项目各期应投资总额的25%。即使按中深银科公司主张其已经投资3.1亿，亦未达到《国有建设用地使用权出让合同》约定的一、二期应投资总额的25%。又根据康志宇、崔正国、王振龙、于民庆、王强在笔录中所称内容，《闲置土地认定书》认定的“未达到前述土地各期应投资总额的25%，自2014年起中止开发建设至今已超过一年以上”的基本事实存在。 《闲置土地处置办法》第五条规定：“市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。” 本案中，中深银科公司签收《闲置土地调查通知书》后，在规定期限内并未提供相关材料。在原审中，中深银科公司对《汪清县国土资源局拟收回原四川科创医药集团汪清医药有限公司土地使用权涉及的在建工程项目资产评估报告》不认可，但又不申请重新评估鉴定。现中深银科公司主张该评估报告评估程序违法、作出的评估结论没有事实依据、评估方法错误、评估的基准日不是行政行为作出的时间、该评估不能认定原告的真正投资金额，其主张无事实和法律依据，本院不予支持。 综上，原审认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求和理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吉林省中深银科网络科技开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  李丽英 审判员  李彩莲 审判员  晏丽丽 二〇二〇年七月三十日 书记员  王然慧 附相关法律规定： 1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。 2.《闲置土地处置办法》第二条本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。 《闲置土地处置办法》第五条市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。