江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终335号 上诉人（原审原告）魏志仁，男，1955年9月23日生，××族，住南通市港闸区。 被上诉人（原审被告）南通市公安局港闸分局，住所地南通市江海大道**。 法定代表人陆翔，局长。 上诉人魏志仁因治安行政处罚一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1276号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，魏志仁及妻子王宝珍于2017年至2019年9月期间，就同一事项多次越级到国家信访局等多个部门频繁信访，其中2019年2月至2019年9月在北京有关部门信访次数约28次。2019年9月16日晚，魏志仁等人从北京劝返。同日，南通市公安局港闸分局（以下简称港闸公安分局）天生港派出所以魏志仁涉嫌扰乱单位秩序予以受案调查，并向港闸信访办朱某、村干部花某询问了解情况。2019年9月17日，港闸公安分局对魏志仁予以书面传唤，向魏志仁调查询问了解情况，并送达了信访告知书，同时港闸公安分局亦对魏志仁妻子王宝珍进行传唤询问。同日，港闸公安分局还向村干部严某、唐某、陆某等调查了解情况。2019年9月27日，再次传唤魏志仁，并向其调查询问了解有关情况。同时，港闸公安分局向港闸区信访局调取了信访登记平台记载的魏志仁有关信访资料，向港闸区房屋征收服务中心调取了相关信访答复意见，还调取了相关信访化解工作的照片资料。2019年9月27日，港闸公安分局对魏志仁进行调查询问后制作了行政处罚告知笔录，向魏志仁告知了拟作出处罚的事实、依据和陈述申辩权。2019年9月27日，港闸公安分局作出港公（天）行罚决字〔2019〕823号《行政处罚决定书》（以下简称823号处罚决定），查明2017年2月份至今，魏志仁因对房屋拆迁补偿事宜不满，不听劝阻，为同一事项以越级访的形式多次至国家信访局等部门上访。魏志仁的行为已经构成扰乱单位秩序，依法应受治安处罚，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，决定给予魏志仁行政拘留九日的处罚。因魏志仁拒绝提供家属联系方式，明确表示不要求通知家属，随后即被送拒执行。在此过程中，港闸公安分局未有任何伤害魏志仁人身权的行为。魏志仁不服提起诉讼，请求法院撤销823号处罚决定，判令港闸公安分局赔偿魏志仁精神损失30万元，并向魏志仁作出书面道歉。 另查明，魏志仁在2017年因在北京中南海周边非正常信访，被港闸公安分局于2017年2月28日作出警告的行政处罚，且其信访所反映所涉及的房屋并未被拆除。 一审法院认为，港闸公安分局依据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条的规定，对魏志仁有作出治安管理处罚决定的权限。港闸公安分局在行政程序中形成的对魏志仁及其妻子王宝珍调查询问笔录，对案外人朱某、花某、严某、唐某、陆某的询问笔录，调取的魏志仁及其妻子的信访材料以及其他信访材料等材料，足以认定魏志仁因房屋搬迁补偿问题仅在2019年2月至2019年9月期间至国家信访局等部门进行信访登记约二十八次，其行为已经违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定。港闸公安分局进行了受案登记并对魏志仁进行了传唤，其后对魏志仁进行询问，后又对其他有关人员进行询问并制作询问笔录，港闸公安分局亦对魏志仁制作了行政处罚告知笔录，告知了拟作出处罚的事实、依据和陈述申辩权，在此基础上作出案涉823号处罚决定，并依法进行告知、送达、送拒，案涉处罚决定程序符合法律、法规的规定。魏志仁持续在北京进行越级信访，直至国家重大节日前夕方才被劝返，其行为严重扰乱两地各有关行政机关正常工作秩序和工作开展，且在此之前其亦被有关部门进行过行政处罚，港闸公安分局作出行政拘留九日的行政处罚，量罚适当。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回魏志仁的诉讼请求。 魏志仁不服一审判决，向本院提起上诉称,1.港闸公安分局没有行为发生地北京公安机关的案件《移交函》，对魏志仁在国家信访局上访的行为进行处罚，超越管辖权限。2.魏志仁提交的证据，充分证明魏志仁是因为相关行政机关非法行政、伪造公文、暴力拆迁，非法侵害魏志仁及其妻子王宝珍的南通天衣针织品有限公司的合法权益，导致魏志仁上访，魏志仁的上访是依法逐级走访，魏志仁去信访部门反映诉求、查问信访事项是否受理，信访事项督办情况，没有法律规定能去多少次，该去多少次，也没有法律条文对上访次数有禁止性规定，港闸公安分局对魏志仁作出处罚违反法律规定。综上，请求二审法院撤销一审判决及823号处罚决定，改判港闸公安分局对魏志仁赔偿损失并赔礼道歉。 被上诉人港闸公安分局辩称，1.虽然魏志仁是在北京市实施的扰乱单位秩序违法行为，但魏志仁的户籍地及居住地均在南通市港闸区，港闸公安分局有权作出处罚决定；2.魏志仁因对家中房屋拆迁补偿等事宜不满，为达到个人目的，在政府相关部门就其信访事项向王宝珍进行了答复，对其信访复查、复核申请不予受理，经政府相关部门工作人员多次教育、劝导后，仍就上述同一事项先后30余次至国家信访局越级信访，对相关单位正常工作秩序造成了危害，港闸公安分局作出的823号处罚决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据一审法院所作判决及双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是：1.港闸公安分局对魏志仁的行为是否具有管辖权；2.港闸公安分局认定魏志仁扰乱单位秩序有无事实根据和法律依据，量罚是否适当。 关于港闸公安分局对魏志仁的行为是否具有管辖权的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，港闸公安分局系魏志仁居住地的公安机关，且港闸公安分局受理案件时，魏志仁已返回南通，故港闸公安分局对魏志仁的行为行使管辖权并不违反法律规定，依法具有作出治安处罚的法定职责。魏志仁认为，本案没有证据证明北京市公安机关向港闸公安分局移交了案件，故港闸公安分局无权处罚。对此本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第四款规定，移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。第十四条规定，几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。本案中，港闸公安分局对魏志仁的违法行为是在日常工作中发现违法线索后直接立案，而非违法行为地北京公安机关移交的案件，因此，作为违法行为人居住地的港闸公安分局对魏志仁的违法行为行使管辖权，系最初立案取得，不存在案件移交的问题。 关于港闸公安分局认定魏志仁扰乱单位秩序有无事实根据和法律依据，量罚是否适当的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第一条第1项规定，违反《信访条例》第十六条、第十八条规定，越级走访，或者多人就同一信访事项到信访接待场所走访，拒不按照《信访条例》第十八条第二款的规定推选代表，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。第一条第2项规定，违反《信访条例》第十四条、第十五条、第三十四条和第三十五条规定，拒不通过法定途径提出投诉请求，不依照法定程序请求信访事项复查、复核，或者信访诉求已经依法解决，仍然以同一事实和理由提出投诉请求，在信访接待场所多次缠访，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定的，以扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。 本案中，港闸公安分局对魏志仁涉嫌扰乱单位秩序一案立案受理后，对魏志仁、王宝珍、严某、唐某、陆某等人进行了调查询问，并向港闸区信访局调取了信访登记平台记载的魏志仁有关信访资料，向港闸区房屋征收服务中心调取了相关信访答复意见，还调取了相关信访化解工作的照片资料。根据上述材料可以看出，魏志仁因对房屋拆迁补偿安置问题不满，于2017年至2019年9月期间，就同一事项多次越级到国家信访局等多个部门频繁信访，其中2019年2月至2019年9月在北京有关部门信访次数约28次。魏志仁对相关行政机关的行为不服，应当通过法定途径主张，但魏志仁不通过法定途径提出投诉请求，而是以同一事实和理由反复越级走访，该行为对两地行政机关正常的工作秩序造成了影响，具有社会危害性，且情节较重，应予处罚。港闸公安分局认定魏志仁扰乱单位秩序具有事实根据和法律依据，给予魏志仁行政拘留九日的处罚，量罚适当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。魏志仁的诉讼请求及赔偿请求均不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人魏志仁负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年七月二十九日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。