青岛铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7102行初39号 原告青岛垚远物流有限公司，住所地青岛市黄岛区铁山工业园。 法定代表人崔玉杰，总经理。 委托诉讼代理人陈建，山东齐海律师事务所律师。 被告青岛市黄岛区综合行政执法局，住所地青岛市黄岛区双珠路**。 法定代表人肖政，局长。 委托诉讼代理人杨欣，山东诚功（黄岛）律师事务所律师。 委托诉讼代理人朱锦红，男，青岛市黄岛区综合行政执法局工作人员。 原告青岛垚远物流有限公司（以下简称垚远物流公司）诉被告青岛市黄岛区综合行政执法局（以下简称黄岛区综合执法局）土地行政处罚一案，于2020年1月22日向本院提起行政诉讼。本院于2020年2月3日立案后，于2020年2月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月23日公开开庭审理了本案。原告垚远物流公司委托诉讼代理人陈建，被告黄岛区综合执法局出庭负责人杨金强、委托诉讼代理人杨欣、朱锦红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告黄岛区综合执法局于2019年7月23日对原告垚远物流公司作出青黄综法罚字[2019]第201902447号《行政处罚决定书》，认定垚远物流公司非法占用胡家小庄村集体土地面积共计195平方米（合0.29亩，现状地类：有林地86平方米，采矿用地109平方米），建筑物占地面积82平方米，建筑总面积82平方米，硬化地面面积110平方米，所占用土地符合土地利用总体规划。垚远物流公司在黄岛区滨海街道办事处胡家小庄村大珠山水库西北侧未经批准，非法占用土地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，已构成未经批准非法占用土地。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，作出如下行政决定：1.责令垚远物流公司将非法占用的195平方米土地15日内退还权属单位；2.没收垚远物流公司在非法占用的86平方米土地上新建的建筑物和其他设施；3.处以非法占用有林地（86平方米）每平方米25元的罚款，计人民币2150元；处以非法占用采矿用地（109平方米）每平方米15元的罚款，计人民币1635元；以上罚款共计人民币3785元。 原告垚远物流公司诉称，为进一步完善护林配套设施、加强对荒山的绿化及林木看护，2009年2月1日，原告与青岛大珠山旅游开发有限公司（原胶南市大珠山风景名胜区管理处）签订《荒山看护合作协议书》。根据协议，青岛大珠山旅游开发有限公司将胡家小庄村大珠山水库西北侧50亩荒山出租给原告使用，租期46年，自2009年2月1日至2055年8月16日。租期内，原告享有对承包荒山的土地及地上附着物的使用权、收益权、经营管理权。协议签订后，原告对涉案土地上的三间破旧平房进行了修缮，于2009年10月在房屋西北侧建设厕所一处，于2011年4月在房屋南侧及东侧铺设了荷兰砖，于2011年7月在房屋东侧建设了配电室。原告进行的上述维修以及建设行为，均是为完善护林配套设施、加强对荒山的绿化及林木看护，依照《荒山看护合作协议书》的相关规定进行的，系依法依约行使对承包荒山范围内的土地及地上附着物的使用权及经营管理权，系有权占有使用。被告未经法定程序，责令原告退还土地、没收原告新建的建筑物及设施，并处以罚款的行政处罚，严重侵犯了原告的合法权益。请求法院：1.撤销青黄综法罚字[2019]第201902447号《行政处罚决定书》；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据：1.青黄综法罚字[2019]第201902447号《行政处罚决定书》，拟证明涉案行政处罚行为的存在；2.《荒山看护合作协议书》，拟证明原告与原胶南市大珠山风景名胜区管理处签订《荒山看护合作协议书》，承包了胡家小庄村的土地，取得了对承包荒山范围内土地及地上附着物的合法使用权，承包期限为46年，从2009年2月1日至2055年8月16日。在合同约定的承包期内，被告责令原告将依法租赁的土地退还给权属单位，系以公权力不正当地介入民事主体的民事契约关系，不仅越权，更损害了原告的合法权利。该协议具有公益属性，从协议相关条款来看，建设必要的护林设施和生活设施，不仅是原告依据协议享有的权利，更是为实现合同目的所应承担的合同义务。原告已经按照协议约定按照林业局批复意见要求建设了护林设施及有关生活设施，被告将这些建筑及设施没收，无法律依据，侵犯了原告的合法权利，更妨碍了荒山看护协议的履行。 被告黄岛区综合执法局辩称：一、被告作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分、程序合法。经调查，原告在未经依法批准的情况下，在黄岛区滨海街道办事处胡家小庄村大珠山水库西北侧非法占用胡家小庄村集体土地建设房屋及其他设施，占地面积共计195平方米，建筑物占地面积82平方米。经现场勘查、询问后查实，原告未经批准占用土地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，被告遂依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，于2019年7月23日作出青黄综法罚字[2019]第201902447号《行政处罚决定书》。被告在作出行政处罚决定前，告知了原告拟作出行政处罚的事实、理由和依据，并告知原告陈述申辩的权利。被告在事实认定清楚、证据充分的基础上作出行政处罚决定，且充分保证了原告的各项权利，符合法定程序。二、被告作出的《行政处罚决定书》适用法律正确。经被告调查核实后确认，原告未经批准占用的195平方米土地中有5平方米为采矿用地、190平方米为风景名胜设施用地，原告非法占用的土地符合土地利用总体规划。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。因此，被告作出责令原告将非法占用的195平方米土地退还权属单位，没收在非法占用的86平方米土地上新建的建筑物和其他设施并处罚款3785元的行政处罚决定适用法律正确。三、原告与原胶南市大珠山风景名胜区管理处签订的《荒山看护合作协议书》不能成为其合法占有涉案土地的理由。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条明确规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的除外。本案原告购买及建设的房屋和其他设施均系未经批准占用集体土地进行建设，该建设行为也不属于《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定的可以使用集体土地的情形，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，系非法占用土地。原告虽与原胶南市大珠山风景名胜区管理处签订有《荒山看护合作协议书》，但原告系依据《荒山看护合作协议书》取得所承包荒山的使用权，原告在取得使用权后进行其他建设必须经批准，其未经批准占用集体土地进行建设的行为构成非法占地，原告依据合作协议合法取得土地使用权与其实施非法占地行为系不同的法律关系。发包方并非用地审批机关，合作协议不能成为原告不经批准占用土地进行建设的依据。另根据《荒山看护合作协议书》约定，原告可根据胶南市林业局关于建设护林设施的有关批复意见建设必要的护林设施和生活设施，被告本次的处罚系针对原告超出批准范围进行建设的部分，与已批准部分无关。综上所述，原告未经批准非法占用土地的事实清楚，证据充分，被告依法作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。原告的诉讼请求无事实和法律依据，请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告向法院提交了以下证据、法律依据:1.青黄综法罚字[2019]第201902447号《行政处罚决定书》及送达回证，拟证明被告依法作出行政处罚，并告知了原告救济途径；2.中共青岛市黄岛区纪律检查委员会《关于对黄岛区滨海街道大珠山水库西北侧两处建筑进行认定并说明的函》，拟证明被告于2019年6月6日接其他机关移送，要求就黄岛区滨海街道大珠山水库西北侧两处建筑涉嫌违法的情况进行认定，函件上所说明的平房三间就是涉案建筑；3.青黄综合执法（土）责停字[2019]第1310582号《责令停止违法行为通知书》及送达回证，拟证明被告于2019年6月7日向原告送达《责令停止违法行为通知书》，责令原告停止违法行为；4.青黄综合执法责改字[2019]第1155902号《责令(限期)改正通知书》及送达回证，拟证明被告于2019年6月7日向原告送达《责令(限期)改正通知书》，责令原告立即改正；5.青黄综合执法询通字[2019]第1202202号《责令接受询问(调查)通知书》及送达回证，拟证明被告于2019年6月7日向原告送达《责令接受询问(调查)通知书》，通知原告携带土地来源相关证明材料接受询问、调查。上述三份通知书就是涉案《行政处罚决定书》在调查阶段的前置通知书；6.崔玉杰《询问笔录》，拟证明2019年6月7日经执法人员询问原告法定代表人崔玉杰，调查房屋的建设情况；7.柳绪彩《询问笔录》，拟证明2019年6月7日被告执法人员向黄岛区滨海街道办事处胡家小庄村党支部书记柳绪彩调查原告房屋的基本情况；8.崔玉杰《补充调查笔录》1，拟证明2019年6月9日被告执法人员向原告调查房屋的建设情况；9.崔玉杰《补充调查笔录》2，拟证明2019年6月11日被告再次就房屋的建设情况进行调查；10.垚远物流公司《营业执照》复印件，拟证明原告垚远物流公司的主体情况；11.崔玉杰身份证复印件；拟证明原告法定代表人崔玉杰的身份情况；12.柳绪彩身份证复印件，拟证明被调查人柳绪彩的身份情况；13.《山林、土地委托承包协议书》《大珠山风景名胜区承包开发协议》《荒山看护合作协议书》，拟证明原胶南市大珠山风景名胜区管理处承包包括胡家小庄村在内的12个村的山场、林地、土地进行开发；原告作为承包人与原胶南市大珠山风景名胜区管理处签订《荒山看护合作协议书》，原告在大珠山水库西侧承包荒山，合作协议中明确约定原告应根据胶南市林业局关于建设护林设施的有关批复意见建设护林设施；14.《地类证明》，拟证明经青岛西海岸新区自然资源局确认，原告在滨海大道南、大珠山水库西北地块建设房屋所占用的土地中有林地为86平方米、采矿用地109平方米，共计195平方米；15.《土地利用现状图》,拟证明原告确认建设房屋所占用的土地的利用现状；16.《规划证明》，拟证明经青岛西海岸新区自然资源局确认，原告在滨海大道南、大珠山水库西北地块建设房屋所占用的195平方米土地，在土地利用总体规划中采矿用地5平方米、风景名胜设施用地190平方米；17.《土地利用规划图》，拟证明原告确认建设房屋所占用的土地的利用规划；18.《土地权属证明》，拟证明经青岛西海岸新区自然资源局确认，原告建设房屋所占用的土地属集体土地，所有权人为滨海街道办事处胡家小庄村村民委员会；19.《现场勘测笔录》，拟证明被告对原告建设房屋占用的土地进行勘测，原告对占地位置、四至、占地面积、建筑物面积等予以确认；20.现场照片16张，拟证明原告违法占用土地建设房屋及设施的情况；21.青黄综法告字[2019]第201902447号《行政处罚事先告知书》及送达回证，拟证明被告在作出行政处罚前向原告送达《行政处罚事先告知书》，告知拟作出处罚的事实、理由及依据，并告知原告享有陈述、申辩的权利；22.《陈述申辩笔录》，拟证明原告放弃陈述申辩权利。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1、3、4、5、6、8、9、10、11、12、18、19、20、21、22和证据13中的《荒山看护合作协议书》真实性无异议，但认为原告通过原胶南市大珠山风景名胜区管理处租赁胡家小庄村土地，系基于合法的租赁协议占有、使用涉案土地，原告对承包荒山的土地及地上附着物（包括三间房屋）享有使用权、收益权和经营管理权。原告不是涉案三间房屋的建设主体，被告处罚对象识别错误。维修三间房屋和建设厕所、配电室等必要的生活设施是根据看护协议和胶南市林业局的批复意见建设的，不仅是原告依据协议享有的权利，更是为实现荒山绿化、林木看护等合同目的所应承担的合同义务，也符合土地权属单位胡家小庄村的集体利益。原告是依据一系列协议对涉案土地占有和使用，被告滥用职权，不当介入民事主体的民事契约关系，侵犯了原告的财产权，有悖于信赖利益保护原则。涉案土地的规划用途处于尚不明确确定的状态，被告依据该不明确的规划内容，责令原告退还土地给胡家小庄村，并没收地上建筑物和设施，没有事实和法律依据。原告对被告提交的证据2真实性无法核实，且认为与本案无直接关系，不应作为本案证据使用；对被告提交的证据7、14、15、16、17和证据13中的《山林、土地委托承包协议书》《大珠山风景名胜区承包开发协议》真实性无法核实。对被告提交的法律依据真实性无异议，但认为被告适用法律错误，应适用《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第十五条、第四十三条第一款的规定。 被告对原告提交的证据真实性无异议，但认为原告是在签订《荒山看护合作协议书》后发现在承包的荒山范围内有涉案三间房屋，而后从逄某处购买，《荒山看护合作协议书》中并未包含涉案三间房屋。涉案房屋未经过土地和建设主管部门的批准。如果原告在承包荒山后按照合同约定及法律规定合法经营，就不会产生涉案行政处罚，且原告与其他法律主体之间的民事行为与本案无关。 本院对各方当事人提交的证据认证如下： 原告垚远物流公司提交的证据，被告对其真实性无异议，本院依法予以采信。 被告黄岛区综合执法局提交的证据，能够证明作出行政处罚决定的相关事实、法律依据及执法过程，与待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，本院依法予以采信。 经审理查明，原告于2009年2月1日与原胶南市大珠山风景名胜区管理处签订《荒山看护合作协议书》，原胶南市大珠山风景名胜区管理处将大珠山水库西侧景区界内荒山的使用权出租给原告使用。计划租用荒山面积为50亩(以实际测量,附图为准)，承包期限为46年，自2009年2月1日至2055年8月16日。涉案三间房屋建设在租赁的荒山范围内，原告签订《荒山看护合作协议书》后，从案外人逄某处购得涉案三间房屋，并于2010年8月份对屋内墙体刮腻子并安装了门窗，于2012年5月份对屋顶进行平改坡，于2018年8月份在屋内地面铺设瓷砖、重新更换门窗涂抹了外墙。此外，原告于2009年10月在该房屋西北侧建设厕所一处，于2011年4月在该房屋南侧及东侧铺设了荷兰砖，于2011年7月又在该房屋东侧建设了配电室一处。上述房屋及其他设施建设原告均未向法庭提供合法的土地使用手续。 被告黄岛区综合执法局立案后，于2019年6月7日进行现场勘测并制作《现场勘测笔录》、拍摄现场照片，向原告送达青黄综合执法询通字[2019]第1202202号《责令接受询问(调查)通知书》、青黄综合执法（土）责停字[2019]第1310582号《责令停止违法行为通知书》、青黄综合执法责改字[2019]第1155902号《责令(限期)改正通知书》，责令原告立即停止并限期改正违法行为。经青岛西海岸新区自然资源局确认，涉案地块占用土地195平方米，地类，地类面积地86平方米，采矿用地109平方米。在土地利用总体规划中采矿用地5平方米，风景名胜设施用地190平方米；该土地属集体土地，所有权人为滨海街道胡家小庄村村民委员会。2019年7月11日，被告黄岛区综合执法局向原告垚远物流公司送达青黄综法告字[2019]第201902447号《行政处罚事先告知书》，告知拟作出处罚的事实、理由及依据，并告知原告享有陈述、申辩的权利。2019年7月18日，原告法定代表人崔玉杰在《陈述申辩笔录》签字确认，自愿放弃陈述申辩权利。2019年7月23日，被告黄岛区综合执法局向原告垚远物流公司送达青黄综法罚字[2019]第201902447号《行政处罚决定书》，认为原告垚远物流公司在黄岛区滨海街道办事处胡家小庄村大珠山水库西北侧未经批准，非法占用土地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，已构成未经批准非法占用土地。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，作出如下行政决定：1.责令垚远物流公司将非法占用的195平方米土地15日内退还权属单位；2.没收垚远物流公司在非法占用的86平方米土地上新建的建筑物和其他设施；3.处以非法占用有林地（86平方米）每平方米25元的罚款，计人民币2150元；处以非法占用采矿用地（109平方米）每平方米15元的罚款，计人民币1635元；以上罚款共计人民币3785元。原告垚远物流公司不服该处罚决定，诉至法院。 另查明，根据《荒山看护合作协议书》约定，原告可根据胶南市林业局关于建设护林设施的有关批复意见建设必要的护林设施和生活设施。原告当庭确认，涉案三间房屋和配电室、厕所等设施均没有建设规划审批手续，也没有胶南市林业局的批复意见。 本院认为，依据山东省人民政府鲁政字[2016]82号《关于青岛西海岸新区（黄岛区）相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》，被告黄岛区综合执法局行使本行政区内国土资源行政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”原告认为其依据《荒山看护合作协议书》行使对承包荒山范围内的土地及地上附着物的使用权及经营管理权，且已善意购买了涉案房屋，系有权占有使用。本院认为,原告购买了涉案房屋，后又进行了相关设施建设，涉案三间房屋及相关设施建设未提供合法的土地使用手续，原告是否是涉案房屋的初始建设人、是否通过善意购买取得涉案房屋所有权，不影响对其非法占用土地的认定。 《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”被告黄岛区综合执法局在履行了调查、勘验、告知、处罚等程序后，对原告垚远物流公司予以处罚，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。综上，原告垚远物流公司的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告青岛垚远物流有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告青岛垚远物流有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  孔 慧 审 判 员  蒋慧敏 人民陪审员  范立云 二〇二〇年七月二十日 法官助理王慧丰 书记员袁欣