舟山市定海区人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）浙0902行赔初2号 原告舟山市定海区万清蔬菜专业合作社，住所地舟山市定海区白泉镇万寿村童家湾水库上侧。 法定代表人尤佩珍，社长。 委托代理人毛耕炜、陈泽，上海瀛泰（舟山）律师事务所律师。 被告浙江舟山群岛新区新城管理委员会，住所地舟山市定海区临城街道田螺峙**。 法定代表人董文平，主任。 出庭负责人郑光明。 委托代理人邵汉军、王力，浙江震舟律师事务所律师。 第三人舟山市定海区人民政府临城街道办事处，住，住所地舟山市定海区临城街道海景道**/div> 法定代表人张岚，主任。 出庭负责人李飞刚。 委托代理人王力，浙江震舟律师事务所律师。 第三人舟山市自然资源和规划局，住所地，住所地舟山市定海区临城街道千岛路**iv> 法定代表人王**，局长。 出庭负责人姜跃。 委托代理人陈波、王红女，浙江海泰（舟山）律师事务所律师。 第三人舟山市综合行政执法局，住所地舟山，住所地舟山新城田螺峙路前山**> 法定代表人俞连军，局长。 出庭负责人胡雄伟，该局副局长。 委托代理人王曾，浙江震舟律师事务所律师。 原告舟山市定海区万清蔬菜专业合作社（简称万清合作社）诉被告浙江舟山群岛新区新城管理委员会（简称新城管委会）行政赔偿一案，本院于2019年10月11日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。被告在答辩期间否认实施了案涉行政强制执行行为，并举证认为其他行政机关可能实施了被诉行政行为。本院依法追加了可能组织实施被诉行政行为的三个行政机关，即舟山市定海区人民政府临城街道办事处（简称临城街道办）、舟山市自然资源和规划局（简称市资规局）、舟山市综合行政执法局（简称市执法局）为本案第三人。2020年1月14日，本院组成合议庭公开开庭进行了审理。原告法定代表人尤佩珍及委托代理人毛耕炜，被告出庭负责人郑光明及委托代理人王力，第三人临城街道办出庭负责人李飞刚及委托代理人王力，第三人市资规局出庭负责人姜跃及委托代理人陈波，第三人市执法局出庭负责人胡雄伟及委托代理人王曾到庭参加诉讼。审理期间，因当事人申请案外调解（未果），本案延长审限三个月。本案现已审理终结。 原告万清合作社诉称，原告系经工商登记的农民专业合作社，原告建设的农业管理用房及经营的“银沁湖庄园”农家乐项目均按相关规定经政府部门备案。“银沁湖庄园”还曾两次获得市级渔农家乐休闲旅游奖。2019年3月3日，被告却以“银沁湖庄园”建筑设施占用基本农田为由，借本次“大棚房”问题专项清理整治行动之机，将该庄园予以拆除。原告对该拆除行为已另行向法院提起了确认违法之诉，本案提起的是对被告新城管委会的赔偿之诉，要求被告赔偿该拆除行为给原告合法权益造成的损失，即“银沁湖庄园”土建和装修造价477万元；土建和装修设计费12万元；其他费用（餐具、麻将桌、沙发、床上用品及监控系统等）30万元，合计519万元。审理期间，经征求原告意见，原告同意由本院按查明之事实判决被告或第三人赔偿原告的合法权益损失。 原告向法庭提供如下证据： 一、《建设工程施工承包合同》、《工程结算书》、《结算协议》，拟证明“银沁湖庄园”土建、装修、水电安装及与之配套的环保池、配电房和室外排水管道建设总价477万元。 二、相关照片，拟证明其他费用损失30万元的事实。 被告新城管委会辩称，一、“银沁湖庄园”属于本次“大棚房”问题专项清理整治范围，原告主张的合法权益损害不存在；二、本次拆除行为不属于违法的强制拆除行为，故即使造成原告合法权益损失的，也不应通过行政赔偿途径解决。三、新城管委会未具体组织实施本案的拆除行为，故不是承担本案法律责任的适格主体。另，新城管委会向本院书面说明，该委在拆除前经集体研究决定，鉴于原告部分农业管理房经过政府部门备案、建设之时土地性质尚非属于基本农田及当事人资金投入较大等因素，如原告愿意配合整治行动，将给予建筑成本适当补助。 被告向法庭提供如下证据和依据： 一、舟新联改（2019）第2号《“大棚房”联合执法整改通知书》，拟证明新城管委会不是本案承担法律责任的适格主体。 二、舟山市土地利用总体规划（2006-2020）局部图、新城区块土地利用总体规划局部图，拟证明“银沁湖庄园”部分建筑违法占用基本农田的事实。 三、《浙江省“大棚房”问题整治整改指导意见》、《舟山市“大棚房”问题专项清理整治行动方案》及“大棚房”问题违规项目情况表，拟证明“银沁湖庄园”属于本次“大棚房”问题专项清理整治范围中的第三类问题。 四、拆除现场照片，拟证明本案拆除现场秩序良好，拆除工作得到原告工作人员积极配合，屋内未形成附合的装饰装修物搬出后均交由原告工作人员自行保管的事实。 第三人临城街道办辩称，“银沁湖庄园”虽由其组织实施拆除，但其是在新城管委会指派下，并得知管委会已与原告就拆除条件基本达成一致后才进场实施拆除。拆除现场秩序良好，拆除工作得到原告工作人员的积极配合，屋内未形成附合的装饰装修物搬出后均交由原告工作人员自行保管。故认为该拆除行为不属于违法的强制拆除行为，其也不是本案承担法律责任的适格主体。 临城街道办向法庭提供如下证据： 一、《关于进一步加强渔农家乐建设项目管理的通知》、《渔农家乐建设项目备案表》，拟证明“银沁湖庄园”农家乐项目虽然经过备案，但其主体建筑不仅违反禁止建造永久性钢筋混凝土结构的文件规定，亦违背原告自己作出的承诺。 二、新城管委会作出的《关于成立新城“大棚房”问题专项清理整治领导小组的通知》，拟证明本案承担法律责任的适格主体。 第三人市资规局辩称，本案拆除行为是在新城“大棚房”整治领导小组成员与原告法定代表人经过充分协商沟通，并就拆除条件基本取得原告认可的情况下才进行的，故该拆除行为不属于违法的强制拆除行为。如拆除行为造成原告合法权益损失的，可通过行政补偿途径解决。鉴于其没有具体组织实施拆除，其也不是承担本案补偿责任的适格主体，故对具体补偿数额不予赘述。 市资规局向法庭提供如下证据： 一、《关于定海区白泉镇毛竹山村万寿经济合作社低丘缓坡地造地项目的立项申请批复》、《关于定海区白泉镇毛竹山万寿经济合作社低丘缓坡地造地项目竣工验收意见》、土地利用局部现状图、舟山市土地利用总体规划（2006-2020）局部图，拟证明“银沁湖庄园”部分建筑所占用的土地在2011年经立项造地后划作了基本农田的事实。 二、“大棚房”问题专项清理整治排查情况汇总表、项目情况表、问责统计表和整改验收表等，拟证明本案承担法律责任的适格主体是新城管委会。 第三人市执法局辩称，其下属新城分局并没有具体组织实施或参与实施拆除行为，其非本案法律责任承担主体，对原告的诉求正确与否及能否得到支持不予置评。 市执法局向法庭提供如下证据：《舟山市大棚房问题专项清理整治行动方案》，拟证明其对“银沁湖庄园”被拆行为不应承担任何法律责任。 另，本院依职权向市资规局新城分局调取了一份由浙江众诚房地产评估事务所有限公司舟山分公司出具的编号为舟众估（2019）C字第0228号的《房地产估价报告》和《情况说明》（该情况说明系新城分局委托原告转交本院）。估价报告记载委托方是被告新城管委会，估价报告和情况说明确定案涉房屋和屋内部分物品在估价时点2019年2月26日的评估价值为3114273元。但无论是市资规局，还是新城管委会，在审理期间均表示不愿将该份估价报告和情况说明作为证据向法庭提供。 经各方当事人庭中及庭后质证，本院认证如下： 关于原告提供的证据：被告认为证据一不具有真实性，不能客观反映“银沁湖庄园”建筑设施的真实造价，且该部分证据与经备案的建筑不具有直接的关联性。认为证据二不具有证明原告主张的其他费用损失30万元的证明力。第三人临城街道办、市资规局、市执法局对证据质证意见基本与被告同。关于被告提供的证据：原告对证据三性无异议，但对证明目的有异议，认为证据一不具有证明被告非本案承担法律责任主体的证明力；认为证据二与其提供的林权证相冲突，不具有证明“银沁湖庄园”部分建筑违法占用基本农田的证明力；认为证据三第三类问题不包括“银沁湖庄园”；认为证据四不能证明拆除系不违背原告意愿。第三人临城街道办、市资规局、市执法局对证据一的质证意见与原告相同，对其他证据均无异议。关于第三人临城街道办提供的证据：原告对证据一的证明目的有异议，认为“银沁湖庄园”的主要建筑也属于木结构为主，不违背承诺；对证据二无异议。被告对证据一无异议，但认为证据二不具有证明新城管委会是本案承担法律责任适格主体的证明力。第三人市资规局、市执法局无异议。关于第三人市资规局提供的证据：原告认为证据一与其提供的林权证内容相左，不具有证明“银沁湖庄园”非法占有基本农田事实的证明力；对证据二无异议。被告新城管委会、第三人临城街道办和市执法局无异议。关于第三人市执法局提供的证据：原告、被告及第三人市资规局无异议，第三人临城街道办认为市执法局下属新城分局某中队亦有人参与了拆除行为。另外，对于被告及第三人临城街道办、市资规局有关本次拆除是在取得原告对拆除条件基本认可的情况下进行一节的陈述，原告仅认同双方有过协商过程。审理期间，原告另提出对拆除房屋的价格鉴定要求。关于本院调取的证据，原告认为估价报告是经折旧后评估的，故对评估残值311余万元的真实性表示认可。被告新城管委会认为该估价报告当初仅作证据保全评估用，不作证据使用。第三人临城街道办、市资规局、市执法局无异议。经审核，对原告提出的鉴定申请，因案涉房屋在诉前已经拆除，不予准许。对各方当事人提供的证明本案法律责任主体的相关证据，本院在审理拆除行为一案中已作认定。对于拆除行为造成原告合法权益损失的证明问题，虽然目前有原告提供的《建设工程施工承包合同》、《工程结算书》、《结算协议》和相关照片以及本院调取的《房地产估价报告》、《情况说明》等证据予以佐证，但无论是原告提供的证据，还是本院调取的证据，均难以独立完成证明原告合法损失的任务。故本院结合相关法律、法规的规定对全部证据进行综合审查判断，详见下文“本院认为”部分。 经审理查明，原告万清合作社系一家经工商登记的农民专业合作社，成立于2009年9月，其住所地万寿村原属于定海区白泉镇政府管辖，2014年1月1日起变更由新城管委会临城街道办管辖。合作社经营范围以蔬菜、水果种植及初加工为主。2010年底，通过股份转让，原告法定代表人变更为尤佩珍。2009年9月至2013年12月，原告通过与当地农村集体经济组织白泉镇万寿经济合作社签订《土地租赁合同》、《土地租赁协议》、《杨梅山承包合同》及《水库承包协议》，承包、租赁了该合作社林权证[定林证字（2007）第0900068号]范围内的仙人座山、何家湾山两处百余亩杨梅山及周围的两座水库和一些农户承包地。 2011年1月，原告申请农业管理用房（建筑面积361.1平方米，占地面积361.1平方米）建设，并以合作社农业规模经营配套设施建设项目名义向有关部门进行备案申报。当月，该建设项目经当地镇政府及区属农林部门同意，并经区属国土部门备案。其中舟山市定海区农林局的意见为，根据浙土资发（2009）26号和舟农村发（2009）18号文件，同意按总承包面积0.5%以内建造临时性生产管理用房。此后，原告拆除先期建造的几间简易的农业管理用房，筹划在杨梅山上建设“银沁湖庄园”，用于经营餐饮、观光等休闲娱乐项目。从原告提供的证据看，原告在2011年11月与浙江昌泰建设有限公司签订《建设工程施工承包合同》一份，合同约定：工程名称舟山市定海区万清蔬菜合作社银沁湖庄园；工程内容房屋一（三层）、房屋二（二层）、配电房、环保池及室外附属等工程；合同工期2011年12月10日至2012年6月10日；合同价款暂定人民币500万元。但在实际建设过程中，因种种原因，“银沁湖庄园”的土建和装修该两部分工程是由当地村民完成，相应工程款由原告以现金方式直接向村民进行支付。但事后原告与浙江昌泰建设有限公司签订的《工程结算协议书》仍显示，工程内容：房屋一（三层），土建72.7万元、装修88.3万元、水电安装54万元；房屋二（二层），土建94万元、装修94万元、水电安装36.6万元；配电房7万元；环保池23.6万元；室外附属设施（排水管道）7.5万元，合计477万元。上述各项费用实际是否支出，虽经本院要求，原告始终未能提供相应税务票据印证。该合同约定的工程内容就是事后的“银沁湖庄园”建筑设施。 2012年，渔农家乐项目在舟山蓬勃发展，原告就“银沁湖庄园”亦向政府相关部门申请农家乐建设项目备案。同年5月底，该庄园农家乐项目获舟山市定海区委区政府农业和农村工作办公室的最终认定，并就庄园的建设项目向白泉镇政府进行了备案，但未按舟渔农办（2009）12号文件规定向县级城乡建设部门备案。备案的主要内容为：“建设项目：路、水、电、停车场、茶室、餐厅、客房及管理用房；项目结构：木质结构为主；是否破坏土地耕作层：不破坏；建设项目高度：10米。”备案的同时，原告亦签署了业主承诺，涉案主要内容为：“建设项目有违舟渔农办（2009）12号文件所列的“二、三、四、五”点规定的，则自行拆除，否则由有关部门依法强制拆除。其中文件第三点规定了建筑高度不得超过正二层，第四点规定了禁止建造永久性钢筋混凝土结构建筑，第五点要求建设项目配备环保设施。”2013年7月，“银沁湖庄园”作为原告分支机构领取了工商营业执照，主营餐饮。2015年度和2017年度，该庄园两度荣获“市级渔农家乐休闲旅游奖”，并获得的补助资金13万元。 2018年下半年始，按照党中央、国务院的部署，全国各地开展了“大棚房”问题专项清理整治工作。舟山市于同年9月27日出台了《舟山市“大棚房”问题专项清理整治行动方案》，浙江省亦于2019年2月1日出台了《浙江省“大棚房”问题整治整改指导意见》。省、市两级文件均规定了本次清理整治的范围，其中第三类问题针对农业大棚看护房。省意见规定的内容为：“农业大棚看护房建设严重超标准，以及违法违规改变性质和用途建设餐饮设施等，主要包括以农业大棚名义进行非农业经营性开发的，农业大棚看护房超过两层（含两层）的，农业大棚看护房占地面积超过整改标准的。其中特别强调对满足下列条件的农业大棚看护房可予以保留：1.由农民、农民合作社等主体经营且确实用于农业生产的；2.单层且建筑占地面积不超过15平方米；3.仅限于生产看护所用，而非用于与生产无关人员日常居住。” 2019年1月30日，临城街道办、市资规局、市执法局联合向原告发出《“大棚房”联合执法整改通知书》。同年2月1日，被告新城管委会成立新城“大棚房”问题专项清理整治领导小组。因原告先前自行整改行为未能获得市专项行动协调推进小组认可，新城“大棚房”整治领导小组副组长王某与办公室主任姜某于同年2月底和3月初，多次与原告法定代表人进行沟通、协商，主要内容为，如原告配合拆除，被告将对建筑成本予以适当补偿。同年3月3日，在拆除条件取得原告口头基本认可的情况下，第三人临城街道办组织力量对“银沁湖庄园”的建筑设施，包括房屋一（三层）、房屋二（二层）及周边配套附属房进行了拆除。拆除当日，原告法定代表人及其员工未对拆除行为表现出反对的意思并予以阻止。拆除过程中，原告还委派其亲属或工作人员指示拆除人员如何堆放被拆除的相关设施及设备等。第三人临城街道办将房屋内未形成附合的装饰装修物包括但不限于厨房设备、空调、电视机、床、席梦思、桌椅、麻将机、灯具等搬出交于原告工作人员自行保管，拆除现场秩序良好。 2019年10月，原告向本院分别提起对新城管委会的行政强制和行政赔偿之诉，并口头表示双方在诉前曾就赔偿金额进行过协商，起诉仅是想借助于法院对数额问题作一个司法调解确认。 另查：①浙江众诚房地产评估事务所出具的《房地产估价报告》涉案具体内容为：房屋（二层、三层结构砖混；平房结构砖木），总面积950.59平方米，评估金额1134467元；附着物（室内外已形成附合的装饰装修物）697549元，两项合计人民币1832016元。后，该评估公司对前述估价报告又出具一份情况说明，内容为：1.评估报告中的建筑物重置价、室内装修均为直接工程费用扣除折旧，不包含施工组织措施费、企业管理费、利润规费和税金。修正该部分费用为271929元；2.空调、浴霸、热水器等只评估了拆装费用。3.厨房设备及各类插座、开关、门铃等设备及安装未列入本次评估范围。修正该两部分费用为：空调180600元，厨房设备360000元，浴霸、地漏、排风扇、地漏等53132元。另,二层评估建筑面积为300.30平方米，根据《农业规模经营配套设施建设项目备案表》批准的面积为361.10平方米，计重置价差异89072元，环保池246497元，室外管道81027元。 ②本院于2020年6月22日作出（2019）浙0902行初59号行政判决，确认“银沁湖庄园”属于本次“大棚房”整治范围；确认临城街道办的拆除行为不属于违法的强制拆除行为。 本院认为，结合各方当事人诉辩意见，归纳本案争议问题有四：原告是否存在合法损失，应通过何种途径救济，应由谁承担给付救济责任，损失大小如何计算。本院评析如下： 一、关于原告是否存在合法损失问题。 依法行政和信赖保护同为当代行政法的基本原则。信赖利益保护原则，最基本的含义就是行政机关实施行政行为也必须要诚实守信。行政机关所实施的行政行为，使行政相对人有理由相信自己所从事的行为合法时，就产生了信赖利益。在这种情况下，信赖利益保护原则一般要高于法律优先原则，法律优先原则受到一定程度的弱化，行政机关不得随意撤销这种信赖利益，如果撤销就必须补偿其信赖利益损失。本案中，原告信赖利益集中体现在以下两方面，一是2011年的农业管理房建设备案行为。根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）规定，从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。根据上述规定，设施农用地的使用无需办理建设用地转用手续，仅需办理设施农用地建设的用地手续，并报县级国土资源部门和农业部门备案。本案中，原告2011年农业管理用房（建筑面积361.1平方米，占地面积361.1平方米）建设项目经当地镇政府及区属农林部门同意，并经区属国土部门备案，原告由此产生的信赖利益具有正当性，属于合法权益范畴，应得到保护。二是2012年的渔农家乐备案行为。根据《关于进一步加强渔农家乐建设项目管理的通知》（舟渔农办[2009]12号）文件规定，渔农家乐建设项目必须办理备案手续。原告“银沁湖庄园”依该文件规定经过渔农家乐认定，建设项目亦经过一定程度的备案。被告和第三人临城街道办还两度向原告发放市级农家乐休闲旅游奖补助款。应当说明，本市渔农家乐项目，在舟山两级政府及相关职能部门的支持下，为发展地方经济发挥了积极的作用。部分公民、法人或其他组织积极响应该政策号召，开设渔农家乐，亦充分体现了对党和政府的信赖。原告基于政府部门对其农家乐认定和建设项目备案的依赖，在涉案土地上兴建、装修房屋用于经营农家乐,由此产生的信赖利益，亦属于合法权益范畴，值得保护。 二、关于对原告的损失应通过何种途径救济问题。 行政赔偿和行政补偿都属于国家责任的范畴，行政赔偿以行政主体违法行为为前提，系对违法行为造成的损害进行赔偿；行政补偿则是由合法行为引起，系对合法行为造成损害所进行的给付救济。就行政领域而言，究竟应当寻求行政赔偿，还是行政补偿，依赖于一个行政行为究竟属于违法还是属于合法。就本案而言，第三人临城街道办拆除原告“银沁湖庄园”的行为，本院作出的（2019）浙0902行初59号行政判决认为不属于违法的强制拆除行为，故基于该拆除行为造成原告合法权益损失的，应通过行政补偿途径予以救济。 三、关于应由谁承担原告损失的给付救济责任问题。 首先，本院作出的（2019）浙0902行初59号行政判决确认，“银沁湖庄园”系由行政部门因贯彻实施“大棚房”问题专项清理整治行动而拆除，非日常土地执法行为，更非城市综合执法行为，故第三人市资规局和市执法局非本案承担救济责任的适格主体。其次，按《行政诉讼法》第二十六条第一、五款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，原告提起诉讼，请求确认新城管委会的拆除行为违法。审理中，经征求原告意见，原告不反对确认由被告以外的第三人来承担本案的法律责任。经查，涉案房屋是由临城街道办组织实施拆除，没有证据证明新城管委会具体参与实施了拆除行为。由于强制拆除行为属于事实行为，对事实行为提起诉讼，首先应当认定实施该行为的行政机关为适格被告。虽然临城街道办在庭审中辩称其组织实施拆除行为系受新城管委会指派，但并没有举证证明，该节抗辩也未得到新城管委会的首肯。又，从《舟山市“大棚房”问题专项清理整治行动方案》责任分工一节看，规定有将清理整治任务和责任逐级落实到乡镇（街道）的内容。故，从该文件规定上看也不能排除临城街道办在“大棚房”整治中的职责。再次，对原告主张的新城“大棚房”整治领导小组实施的行为应由新城管委会承担责任一节。根据新城管委会设立新城“大棚房”整治领导小组的事实，仅能够证明新城管委会对本次“大棚房”整治工作建立了组织领导推进机制，制定行动方案、明确目标任务，并不能证明新城管委会有具体参与实施强制拆除活动的行为。新城管委会作为行使县级社会行政管理职能的功能区管委会，有权统筹辖区内的各项工作，监督各部门及下级政府部门依法行使职权，保证行政管理目标的实现。对下级政府按上级政府部署，依法行使职权的行为，行政相对人不服的，适格被告是具体实施行政行为的行政机关。故，本案应由临城街道办承担原告损失的给付救济责任。 四、关于原告合法权益损失大小问题。 首先，从举证角度来说，《行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”①本案中，原告主张合法权益损失519万元，该损失由三部分组成，主要是“银沁湖庄园”项目的工程造价（包括土建、装修、水电安装、环保池、配电房及室外排水管道等）477万元，原告为此提供《建设工程承包合同》、《工程结算书》及《结算协议》为证。被告和相关第三人否认该工程造价的真实性，但未能向法庭举证相反证据。而据本院调查，在实施拆除前，被告新城管委会以证据保全形式对“银沁湖庄园”的建筑设施进行了单方评估。该评估结果虽然对原告不具有直接约束力，但原告在诉讼中亦认可该报告内容的真实性，认为该报告评估的损失数额311万余元系扣除了折旧，而原告主张的477万元是按完全重置价计算的，故双方差距也不是很大。对此，本院认为，“银沁湖庄园”项目在实际施工中将土建、装修两部分工程分包给了当地村民，工程款又由原告以现金方式与村民结算，原告不能提供与合同施工方的来往帐目及相应发票等证据予以印证，故本院无法直接根据该些合同、协议等证据得出“银沁湖庄园”工程造价477万元的结论。况且，原告主张的该477万元是“银沁湖庄园”项目的整体工程造价，而原告不能举证该整体工程均系合法工程，故该477万元工程造价即使属实亦不能直接当作原告的损失。至于被告单方委托的《估价报告》及后续补充的《情况说明》，原告虽然对该两份证据的真实性予以认可，但因估价报告同样是对“银沁湖庄园”项目整体工程的评估，基于前述理由，亦不能作为原告的合法损失的依据。由于“银沁湖庄园”涉案建筑已经被拆除，不具有评估的可能，但为审案之需要，本院鉴于原告对该估价报告的认可，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔补数额。”之规定，将《估价报告》及《情况说明》中的评估面积和价格等作本案补偿标准之参考。另需说明的是，对于《情况说明》以原备案面积为由另增房屋二（二层）重置价差异89072元，理据不足，不予采纳。对于《情况说明》尚遗漏配电房，本院按原告提供的《结算协议》确定70000元。对《估价报告》与《情况说明》作综合统计，主体房屋设施基建部分为1406396元（原评估1134467元＋遗漏的组织措施费、企业管理费、利润规费和税金271929元）；遗漏的配套工程基建部分为397524元（环保池246497元＋配电房70000元＋室外管道81027元）；装修750632元（原评估697549元＋遗漏的浴霸、地漏、排风扇、地漏等53132元）；空调180600元；厨房设备360000元。合计3095125元。②原告首次备案的农业管理房建筑面积361.1平方米。第二次备案的农家乐建设项目手续不是很完整，并且部分建筑有违原告自己作出的承诺。但鉴于事后在经营过程中，政府部门并未以此为由强制原告停止经营。相反，原告还两度获得市级农家乐休闲旅游奖。由此可见，政府部门对原告农家乐经营给予了诸多政策帮助，也同时表明了政府部门对原告农家乐经营的认可，原告亦由此产生了信赖利益。从最大程度保护行政相对人合法权益的角度出发，结合《关于进一步加强渔农家乐建设项目管理的通知》（舟渔农办[2009]12号）文件有关建筑高度不得超过正二层的禁止性规定，依据公平原则，宜认定除三层建筑外，其余在备案范围内的建筑和装修具有一定程度的合法性。参考《估价报告》对“银沁湖庄园”涉案房屋的评估，其中砖木平房、砖混二层、砖混三层总建筑面积950.59平方米（不包括大门入口处两排平房）。扣除三层建筑452.03平方米，剩下的498.56平方米主体建筑、装修以及配套设施和部分物品的价值应予补偿。③对498.56平方米主体建筑的基建补偿，根据《估价报告》和《情况说明》确认的主体建筑基建部分为1406396元，本院酌定金额为737618元（1406396元÷950.59平方米×498.56平方米）。对498.56平方米建筑的装修补偿，根据《估价报告》和《情况说明》确认的装修费用750632元，酌定金额为393687元（750632元÷950.59平方米×498.56平方米）。对配套工程基建部分为397524元，予以确认。对原估价报告遗漏的部分物品，其中厨房设备360000元、空调180600元、合计540600元，酌情按百分之五十比例进行补偿，确定270300元。对原告主张的其他损失30万元，包括但不限于茶几、沙发、麻将桌、床、席梦思等日常经营用品，虽然临城街道办在实施拆除时，已对屋内物品进行了搬离并交由原告存放，但该些拆除后的物品绝大部分实际上失去使用价值，对此也应予适当补偿，本院酌定补偿100000元。对于原告主张的设计费一节，因原告未提供相关证据予以证明，且涉案房屋系农业管理房或者农家乐房屋，似无必要需专门设计，该节诉求不予支持。以上各项费用737618元＋393687元＋397524元＋270300元＋100000元，合计1899129元。 其次，从行政允诺角度看，（2019）浙0902行初59号行政判决认定，“行政机关虽未与原告签订书面拆除协议，但从实际履行行为看，原告对拆除条件基本上是认可的，可以视双方对拆除达成了一定程度上的合意。”该节认定可另外理解为，拆除前新城管委会曾就拆除补偿问题对原告作出过行政允诺，即原告配合拆除的话，将对“银沁湖庄园”的基建部分费用给予适当的补偿。现（2019）浙0902行初59号行政判决已经认定该拆除行为不属于违法的强制拆除行为，则行政机关按诚信之原则，亦应承担履行行政允诺的义务。而从新城管委会单方委托的《估价报告》及《情况说明》看，“银沁湖庄园”基建部分也值182万余元，与本院上述确认的189万余元亦是基本一致。 综上，“银沁湖庄园”涉案房屋虽然属于“大棚房”整治范围，但政府因“大棚房”整治而撤销原告信赖利益时，应对原告的建设或经营予以适当补偿。故本院从信赖利益保护角度出发，认为行政主体对相对人的损失应给予补偿。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条，最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款第（五）项之规定判决如下： 责令第三人舟山市定海区人民政府临城街道办事处于判决生效后三十日内给付原告舟山市定海区万清蔬菜专业合作社补偿款1899129元 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省舟山市中级人民法院。 审 判 长  王东明 审 判 员  曾宏涛 人民陪审员  许 峰 二〇二〇年七月三日 书 记 员  徐瑜鸿 20-