山东省日照市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁11行初79号原告于凤君，男，1970年12月8日出生，汉族，居民，住莒县。委托代理人武惠惠，北京市京师律师事务所律师。委托代理人刘瑞堂，北京市京师律师事务所实习律师。被告莒县人民政府，住所地莒县振兴东路**，组织机构代码00433467-3。法定代表人费立志，县长。行政机关出庭负责人刘刚，副县长。委托代理人姚凤禄，莒县司法局工作人员。委托代理人吕德花，山东聚祥律师事务所律师。第三人莒县城阳街道南关社区南关二街股份经济合作社，住，住所地莒县城阳街道南关社区南关二街一社会信用代码N2371122MF0054986G。法定代表人于忠升，主任。委托代理人郭星群，日照莒县天援法律服务所法律工作者。第三人莒县城阳街道南关社区居民委员会，住，住所地莒县城阳街道南关社区一社会信用代码55371122MEA132301F。法定代表人陈龙振，主任。委托代理人李学林，山东聚祥律师事务所律师。第三人葛荣照，男，1967年4月17日出生，汉族，居民，住莒县。第三人李京爱，女，1966年3月31日出生，朝鲜族，居民，住莒县。上列两第三人委托代理人葛平岭，山东风顺律师事务所律师。原告于凤君诉被告莒县人民政府（以下简称莒县政府），第三人莒县城阳街道南关社区居民委员会（以下简称南关社区居委会）、莒县城阳街道南关社区南关二街股份经济合作社（以下简称南关二街合作社）、葛荣照、李京爱房屋安置补偿行政协议一案，于2020年4月20日向本院提起行政诉讼，本院于2020年4月20日立案后，于2020年4月20日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月8日公开开庭审理了本案。原告于凤君及其委托代理人武惠惠、刘瑞堂，被告莒县政府的出庭负责人刘刚、委托代理人姚凤禄、吕德花，第三人南关二街合作社的法定代表人于忠升及其委托代理人郭星群，第三人南关社区居委会的法定代表人陈龙振及其委托代理人李学林，第三人葛荣照、李京爱及其委托代理人葛平岭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告于凤君诉称，原告是莒县城阳镇南关××街村民，在南关××街有合法宅基地及住房，具备房屋所有权证和土地证。因实施南关片区棚户区改造项目，该房屋被列入征收范围，但被告却未对原告补偿安置。被告并未对被征收人进行核查，错误认定了被征收人，并和第三人签订了《拆迁安置补偿协议书》，该《拆迁安置补偿协议书》严重违反相关法律规定，应当认定无效。综上，涉案征收安置协议因违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国合同法》等有关法律法规的强制性规定，严重损害了原告的合法权益，应为无效。原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》等有关法律、法规的规定提起诉讼，请求：1.确认莒县政府委派南关社区居委会、南关××街合作社与葛荣照、李京爱签订的《拆迁安置补偿协议书》无效；2.本案诉讼费用由被告承担。原告于凤君向本院提交以下证据：证据1.土地使用权证，证据2.房产证，以上两份证据证明原告主体资格，涉案房屋及土地系原告所有，原告有权获得安置补偿利益，被告与第三人签订涉案协议，侵害了原告的合法权益；证据3.[2011]第1号莒县政府征收土地方案公告，证明莒县政府的主体资格，莒县政府为征收主体，具有和原告签订安置补偿协议的职责，系本案的适格被告；证据4.《拆迁安置补偿协议书》，证明南关社区居委会、南关××街合作社、李京爱系本案第三人，违法签订了涉案协议；证据5.城街办发[2016]50号城阳街道2017年度棚户区搬迁安置补偿方案，证明安置房是根据户口来分配，应由原告获得安置补偿利益。第三人属于外来购房户，不应享有本村村民相同的拆迁利益，被告不应与其签订涉案协议；证据6.房屋买卖协议，证据7.山东省莒县人民法院（2017）鲁1122民初1114号民事判决书，以上两份证据，证明第三人不具有莒县城阳街道南关××街村集体经济组织村民资格，未经相关部门审批，违反了农村宅基地使用权，应具有本村村集体经济组织村民资格，并从村集体经济组织取得宅基地同时履行审批手续的法律强制性规定，该判决确认原告与第三人签订的房屋买卖协议无效，第三人无权与被告签署涉案协议；证据8.关于召开调整征地地面附着物和青苗补偿标准听证会的公告，证明本案涉案协议约定的补偿标准过低，该标准没有任何依据；证据9.《山东省人民政府关于莒县2010年第五批次城镇建设用地的批复》及对应的“一书四方案”、征收土地方案公告，证明原告土地及房屋在2010年已经纳入征收范围，批准征收房屋土地性质应当为建设用地；证据10.城市总体规划2011至2030年规划图，证据11.土地补偿费的结算收据两张，证明原告房屋所在地应当纳入城市规划。被告莒县政府辩称，一、原告起诉主体不适格。首先，协议签订主体是南关××街合作社和李京爱，协议内容也与莒县政府无关，原告起诉明显违背了合同的相对性原则。其次，本案中的拆迁安置补偿协议系棚户区改造实施过程中的协议补偿安置，并不是行政机关对房屋的征收与补偿，不应当依据房屋征收与补偿的相关法律规定来调整。我国关于棚户区改造的法律法规及政策中也没有规定县级人民政府是棚户区改造的法定实施主体，所以原告起诉莒县政府主体不适格。最后，原告所在地区棚户区改造的实施主体是南关××街合作社，该合作社是独立的经济组织，能够独立的承担相关的法律责任，该合作社对外签订的协议应由其自身承担。二、本案应属于民事纠纷，不是行政纠纷。本案当中的《拆迁安置补偿协议书》从性质上分析应属于平等民事主体之间基于双方的真实意思表示签订的民事协议，属于民事纠纷；从签订该协议的目的和内容来看，主要约定在拆迁过程中的补偿事宜，并没有改变各方当事人之间行政法意义上的权利和义务关系，因此不属于行政法意义上的行政协议；同时根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》(法[1996]12号)的规定，本案属于因房屋补偿、安置等问题发生的争议，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件处理。三、原告起诉已经超过法定起诉期限。本案中拆迁安置协议签订时间为2017年4月30日，原告于2020年4月20日起诉，且2017年6月2日原告曾与葛荣照双方就该涉案房屋权属纠纷诉讼于莒县人民法院，可以看出原告最迟于2017年6月2日已经知道该行为，因此原告起诉明显超过法律规定的起诉期限。综上，原告起诉主体不适格，诉讼请求不属于行政纠纷且已超过起诉期限，请求依法驳回原告的起诉，诉讼费用由原告承担。被告莒县政府未向本院提交相关证据。第三人南关××街合作社述称，一、原告与第三人房屋买卖在先。根据（2017）鲁1122民初3333号民事判决书和（2018）鲁11民终470号民事判决书确认的事实，原告于2006年5月5日在未经南关××街合作社知晓和同意的情况下，将涉案房产出卖给了第三人；二、为顺利实施城阳街道南关片区改造工程，南关××街合作社于2017年4月与片区内居民签订房屋拆迁安置协议，基于涉案房屋已经出卖给葛荣照的事实，南关××街合作社与葛荣照签订拆迁补偿安置协议并无不当；三、原告无权提起本案诉讼。卖房人交付房屋、取得对价的行为，是对其财产权利的处分，基于诚信与合理原则，即使涉案房屋买卖协议被确认无效，作为卖房人的原告也无权对涉案拆迁补偿安置协议提出异议。综上，请求依法驳回原告的起诉或驳回原告的诉讼请求。第三人南关××街合作社未向本院提交相关证据。第三人南关社区居委会述称，一、该案已过起诉期限。2017年6月2日原告曾与葛荣照双方就该涉案房屋权属纠纷诉讼于莒县人民法院，可以看出原告最迟于2017年6月2日已经知道该行为，但原告的起诉时间是2020年4月9日，因此，即使原告提起行政诉讼，也已经明显超过法律规定的起诉期限。二、第三人未与原告签订《拆迁安置补偿协议书》。首先，原告于凤君提交的《拆迁安置补偿协议书》内容表明南关社区居委会不是该协议书签约的主体，与原告签订协议书的是南关××街合作社。南关社区居委会作为拆迁协调单位见证了该份补偿协议的签署，因此在协议上盖了章，是合同的见证方，但并不是协议的一方当事人。南关社区居委会既不是该协议的一方主体，没有履行该补偿协议的义务，也不是莒县房屋拆迁行政管理机构，没有监管该协议签订的法定职责。其次，南关社区居委会也不是拆迁主体，不是涉案房屋拆迁的监督管理主体，并非南关社区居委会制定了涉案棚户区改造安置补偿方案，并对涉案区域内的房屋进行了拆除。按照谁实施、谁负责的原则，该拆迁行为与第三人无关。综上，请求法院依法驳回原告起诉或驳回原告的诉讼请求。第三人南关社区居委会未向本院提交相关证据。第三人葛荣照、李京爱述称，一、原告的诉请违反了“一事不再理”的诉讼原则，应当从程序上驳回起诉。2006年5月5日经中介荆兆青介绍，原告与第三人签订了房屋买卖协议，第三人支付8万元的价款购买原告的房屋，原告交付房屋及产权证件。根据《房屋买卖协议》的相关规定，已经预测到并处理了本案的情况。原告当初卖房时，明知农村房屋及宅基地禁止流转的规定，为了追逐利益，仍然将房屋出售。2006年到2017年，时隔十一年后房价上涨，2017年春南关××街棚户区改造，该房屋面临拆迁，房价、地、地价已经上涨告为了获取巨大的经济利益，利用国家法律政策提出确认合同无效之诉，但未请求返还房屋。涉案房屋已被拆除，宅基地和房屋已经丧失居住和使用功能，并转化为拆迁利益，莒县人民法院（2017）鲁1122民初3333号民事判决书、日照市中级人民法院（2018）鲁11民终470号民事判决书、（2019）鲁11民申49号民事裁定书，对该纠纷做出了正确的处理，原告现提起的诉讼并非行政诉讼，违反了“一事不再理”的诉讼原则，从程序上应当依法驳回起诉。二、原告的诉讼请求理由不成立，依法不予支持。1.原告起诉确认房屋买卖合同无效的（2017）鲁1122民初1114号没有判决之前，南关××街合作社大部分村民同意拆迁补偿安置方案的情况下，第三人于2017年5月15日与南关××街合作社签订了拆迁协议，随后涉案房屋被拆除。第三人签订的拆迁协议是按照大多数村民同意接受的拆迁安置补偿方案，没有损害任何人的利益。拆迁是政府行为，不因原告或第三人的同意与否而阻止；2.农村房屋被征用，拆迁利益则是民事权益，可以自由处分，原告滥诉，目的是利用国家的法律政策要求确认合同无效谋取更大的利益，违反诚信原则；3.（2017）鲁1122民初3333号民事判决书、（2018）鲁11民终470号民事判决书、（2019）鲁11民申49号民事裁定书，诉讼基础是涉案拆迁安置补偿协议书，安置补偿利益已经司法确认其合法性。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。第三人葛荣照、李京爱向本院提交以下证据：证据1.（2017）鲁1122民初3333号民事判决书，证据2.（2018）鲁11民终470号民事判决书，证据3.（2019）鲁11民申49号民事裁定书，以上证据证明拆迁利益已经经过三级法院审理后生效，原告起诉的实质目的仍然是处理拆迁利益；证据4.（2017）最高法行申6998号行政裁定书，证明最高人民法院对该类案件的裁量理念。经庭审质证，被告莒县政府对原告于凤君提交的证据1真实性无异议，但因证据1、证据2均系复印件，且原告也未说明该两份复印件证据的来源，对合法性不予认可；对证据3，系打印件且没有加盖相关单位的公章，对真实性、合法性不予认可。退一步讲，即使该份证据是真实的，也只是证实了莒县政府发布了征收土地方案，对证明目的有异议；对证据4，即使该份证据是真实的，只证实了本案当中协议拆迁的主体是南关××街合作社，与莒县政府无关；对证据5，没有加盖相关单位的公章，原告未说明该份证据的合法来源，对该份证据的真实性及合法性均有异议；证据6和证据7对真实性无异议，对证明目的有异议，该份判决只是对双方签订的房屋买卖协议进行了确认；对证据8，该份证据系打印件，其证据来源无法确认，对真实性、合法性、关联性均有异议。对证据9-11，对原告提供的两份结算收据真实性无异议，但与本案没有关联性。本案当中涉及的是棚户区改造项目，而原告提供的证据属于对房屋的征收与补偿。第三人南关××街合作社对原告于凤君提交的证据1、证据2质证认为，根据原告与第三人签订的房屋买卖协议，于凤君应将房产证、土地证交付给葛荣照持有，双方对拆迁补偿费、异地搬迁费等与该房有关的权利作出了明确约定；对证据4，南关××街合作社与该房屋的实际所有人李京爱签订拆迁补偿协议并无不当；对证据9-11，对关联性有异议。第三人南关社区居委会对原告于凤君提交证据的质证意见同莒县政府的质证意见。对证据4补充认为，南关社区居委会盖章只是见证该合同的签订，对原告的证明目的有异议；对证据9-11的真实性无异议，对证明目的有异议。第三人葛荣照、李京爱对原告于凤君提交的证据认为，对证据1-3的证明目的有异议；证据4拆迁安置补偿是真实的，并非违法签署。首先，该协议签订的时间是原告在山东省莒县人民法院提起的确认买卖合同无效判决之前，第三人作为房屋的实际所有人，有权与南关××街合作社签订涉案拆迁补偿安置协议；其次，原告提起的买卖合同无效系确认之诉，没有提起返还房屋的诉讼请求；最后，南关××街合作社与第三人签订协议并无不当，原告将该房屋出卖了长达十一年，现在原告要求确认该协议无效不应支持，涉案的房屋早已拆除并转化为拆迁利益；对证据6、证据7，房屋买卖协议无效要经过司法确认，买卖协议无效是因违反了法律的相关规定，但拆迁利益是民事权益，且已经生效裁判确认，不应再进入行政诉讼处理程序；证据9-11的质证意见同南关社区居委会一致。原告于凤君对第三人葛荣照、李京爱提交的证据质证认为。对证据1-3，该三份裁判文书针对的仅是第三人的购房款部分，并不能涵盖拆迁补偿安置所有内容，也不涉及房屋安置部分，因此原告所诉部分与此并不冲突。本案为行政协议纠纷，民事案件的处理不影响行政协议是否有效，因此该三份裁判文书与本案无关。对证据4，最高人民法院的裁判与本案没有任何关联，不应作为本案证据使用，只能作为参考。被告莒县政府、第三人南关××街合作社、第三人南关社区居委会对第三人葛荣照、李京爱提供的证据均无异议。本院对原告于凤君提交证据的真实性予以确认，因被告与第三人对原告提交证据的合法性和关联性有异议，本院将结合具体案情对上述证据作出认定。对第三人葛荣照、李京爱提交的证据，对其真实性、合法性本院予以确认，对其证明目的本院将结合具体案情予以认定。经审理查明，原告于凤君系山东省莒县城阳镇南关××街居民，涉案房屋系其于1995年自建而成，四至分别为：东至孙刚、南至小巷、西至夹道、北至小巷，并办理了土地使用证和房屋产权证。2006年5月5日，原告于凤君（甲方）与第三人葛荣照（乙方）签订《房屋买卖协议》，该协议约定：“按照房产管理规定，该房屋属集体用地，非甲方所能买卖，但属于甲方房产，宅基地使用权售给乙方后，甲方无权干涉乙方的使用、居住权限。……该房土地改为他用时，乙方享有该村民房应有的权利和义务，包括按照有关规定，以甲方的名义办理拆迁补偿费、异地安置费、旧房换楼（新房宅基地）等与该房有关的权利。甲方不得因时间的推移，收取配合乙方办理以上项目的费用。”协议签订后，第三人按照约定交付了房款并实际入住涉案房屋。2011年1月11日，莒县政府发布[2011]第1号《征收土地方案公告》，征收土地位置包括“城阳街道办事处、大湖村、孔家街、公家园街、南关一街、南关××街”。为顺利实施城中村棚户区改造工程，促进社会发展和公共利益的需要，改善居民居住条件和生活环境，莒县城阳街道启动南关社区棚户区搬迁安置补偿工作，并于2016年11月13日下发城街办发[2016]50号《城阳街道2017年度棚户区搬迁安置补偿方案》，规定“由街道办事处统一组织，以村街为主体，城投公司运作，积极争取银行的资金支持，对现有村庄进行搬迁安置”，并详细规定了改造范围及时间安排、把握原则、操作流程、房屋补偿及楼房安置标准、补偿安置政策、奖励政策及安置办法等事项。2017年4月30日，南关××街合作社作为协议一方主体与李京爱签订了《拆迁安置补偿协议书》，补偿内容为：房屋拆迁安置补偿费92500元，120平方米的安置楼房，搬迁过渡安置费28000元，搬迁、回迁补助费各1000元，协议签订奖励20000元等。涉案房屋目前已拆迁灭失。另查明，2017年2月16日，原告于凤君向山东省莒县人民法院提起民事诉讼，请求确认其与葛荣照2006年5月5日签订的《房屋买卖协议》无效，山东省莒县人民法院经审理认为，涉案房屋买卖协议因违反了法律的强制性规定，于2017年5月26日作出（2017）鲁1122民初1114号民事判决，确认涉案房屋买卖协议无效。之后，葛荣照以于凤君为被告向山东省莒县人民法院提起民事诉讼，请求判令于凤君赔偿其经济损失20万元，其中包含购房款80000元及利息，于凤君反诉请求判令葛荣照返还房屋、恢复原状，山东省莒县人民法院经审理于2017年11月27日作出（2017）鲁1122民初3333号民事判决，根据双方过错程度，于凤君返还葛荣照购房款80000元，涉案房屋因拆迁而增值部分按照葛荣照与于凤君7:3的比例进行分配，计算获得葛荣照应得份额为64750元（92500元70%），搬迁奖励费20000元以及临时过渡费补助28000元由葛荣照所有。于凤君不服一审判决，上诉于日照市中级人民法院，日照市中级人民法院于2018年3月30日作出（2018）鲁11民终470号民事判决，驳回上诉，维持原判。于凤君不服二审判决提起再审申请，日照市中级人民法院于2019年4月30日作出（2019）鲁11民申49号民事裁定，驳回于凤君的再审申请。再查明，2010年12月30日，山东省人民政府作出鲁政土字[2010]1957号《关于莒县2010年第五批次城镇建设用地的批复》，同意征收莒县城阳街道办事处集体建设用地197623平方米用于城镇建设，其中包括南关××街合作社4.8221公顷土地。本院认为：本案存在以下争议：1.本案原告于凤君的起诉是否超过起诉期限；2.莒县政府是否系本案适格的被告；3.涉案安置补偿行政协议的效力问题。首先，关于原告于凤君的起诉是否超过起诉期限的问题。本案系房屋安置补偿协议纠纷，属于行政协议的范畴。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”，因此，关于主张行政协议无效适用法律的问题，应根据民事合同等相关法律规定作出处理。确认协议无效属形成权，确认协议无效之诉属确认之诉，一旦协议被确认无效，将自始不发生法律效力，且从立法目的和价值追求的角度而言，确认协议无效之诉系保护国家利益和社会公共利益，不受诉讼时效期间的限制。同样，在行政诉讼领域，单纯的时间经过不能改变无效协议的违法性，确认行政协议无效应不受起诉期限的限制，原告于凤君对新行政诉讼法实施之后作出的行政协议提起确认无效请求的，不受起诉期限的限制。其次，关于莒县政府是否系本案适格被告的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第一款规定：“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”第二款规定：“因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告”。本案中，涉案拆迁安置补偿协议虽为第三人南关××街合作社与第三人李京爱签订，但涉案拆迁安置补偿协议签订系为顺利实施城中村棚户区改造工程，改善居民居住条件和生活环境，促进社会发展和公共利益的需要。在现行土地和房屋征收补偿法律法规框架内，基于“旧城改造”、“村改居”或者“新城镇建设”等实际需要，经济合作社可以在符合上位法规定前提下，通过签订协议等方式解决补偿安置问题，但应当认定系由职权主体在城中村改造项目中委托订立，因此，莒县政府应为本案适格被告。第三，关于涉案安置补偿行政协议的效力问题。首先,原告于凤君与第三人葛荣照签订的涉案《房屋买卖协议》被依法确认无效后，双方就损失赔偿问题分别向莒县人民法院提起民事诉讼，后经二审生效判决确认，已对涉案《拆迁安置补偿协议书》补偿安置利益，按照双方的过错程度，按相应的比例进行了分配。其次，原告于凤君与第三人葛荣照签订的《房屋买卖协议》专门约定了如遇涉案房屋土地改为他用时，第三人葛荣照享有涉案村民房应有的权利和义务，该约定意味着双方于签约之时已预见涉案房屋及土地被征收征用的可能，并对拆迁安置中的经济利益进行了自由处分。因此，南关××街合作社与李京爱签订《拆迁安置补偿协议书》，已尽到了审慎审查的职责。最后，原告于凤君已将涉案房屋及宅基地转让交付多年,并已取得对价，第三人葛荣照、李京爱长期居住并实际占有、使用涉案土地及房屋。虽然生效裁判已确认涉案房屋买卖协议无效，但涉案房屋已被拆除并转化为拆迁利益，且原告于凤君已通过民事救济方式寻求解决。在充分考量维护政府管理秩序，实现公平正义，且涉案拆迁利益已由生效的民事判决进行分割确认的前提下，原告于凤君再行要求确认涉案拆迁补偿安置协议无效，有违诚实信用与公平公正原则。原告于凤君诉请涉案拆迁安置补偿协议无效不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告于凤君的诉讼请求。案件受理费50元，由原告于凤君承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  王 田人民陪审员  夏元安人民陪审员  张祥国二〇二〇年七月二十八日法官助理王建秀书记员丁丽