河北省平山县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0131行初13号 原告：韩喜芳，女，1945年10月28日出生，汉族，地址石家庄市平安南大街，现住石家庄市桥**。 原告：张凤鸣（又名张二牛），男，1946年11月26日出生，汉族，住址同上。 二原告委托诉讼代理人：韩文杰，河北英汇律师事务所律师。 被告：平山县自然资源和规划局，地址平山县平山镇红旗大街。 法定代表人：韩彦良，局长。 委托诉讼代理人：齐江涛，河北咏远律师事务所律师。 被告：平山县人民政府，住所地平山县平山镇康乐街**。 法定代表人：董晓航，县长。 委托诉讼代理人：康进，女。 第三人：韩增盛，女，1935年12月24日出生，汉族，住石家庄市。 委托诉讼代理人：曹智，河北冀石律师事务所律师。 原告韩喜芳、张凤鸣请求撤销被告平山县自然资源和规划局所做《关于注销韩喜芳平政（宅）字第013895号宅基地使用证的通知》及被告平山县人民政府所做平政行复[2020]1号行政复议决定一案，于2020年4月28日向本院提起行政诉讼。本院2020年4月28日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月15日公开开庭审理了本案。原告韩喜芳、张凤鸣及其委托诉讼代理人韩文杰，被告平山县自然资源和规划局的委托诉讼代理人齐江涛，被告平山县人民政府的委托诉讼代理人康进，第三人韩增盛的委托诉讼代理人曹智到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告韩喜芳、张凤鸣诉称，一、平山县自然资源和规划局做出的《关于注销韩喜芳平政（宅）字第013895号宅基地使用证的通知》，认定宅基地使用证的权利人错误。平政（宅）字第013895号宅基地使用证所登记的使用权人即户主为张二牛，而张二牛与张凤鸣为同一人，被告做出注销韩喜芳平政（宅）字第013895号宅基地使用证的通知，显然认定主体错误。二、平山县自然资源和规划局做出的《关于注销韩喜芳平政（宅）字第013895号宅基地使用证的通知》适用法律错误。平山县自然资源和规划局在做出的通知中，以《不动产登记暂行条例实施细则》第十一条作为法律依据，而《不动产登记暂行条例实施细则》第十一条的规定并非通知上所书写的内容，显然，平山县自然资源和规划局在做出该通知时，适用法律条款错误，且通知上引用的条款只是更正登记的规定，而不能作为注销韩喜芳宅基地使用证的依据。三、平山县自然资源和规划局做出的《关于注销韩喜芳平政（宅）字第013895号宅基地使用证的通知》，认定韩增盛持有的1949华北人民政府颁发的土地房产所有证，在1987年土地清理登记时登记在韩喜芳名下，是错误的。韩增盛持有的土地房产所有证，在1987年土地清理登记时并没有登记在韩喜芳的名下，韩增盛持有的土地房产所有证与张凤鸣持有的宅基地使用证，是两个彼此独立的证件，现两个证件都还存在，根本不存在谁登记在谁名下的问题。显然作为通知事实依据的表述，是错误的。四、平山县自然资源和规划局做出《关于注销韩喜芳平政（宅）字第013895号宅基地使用证的通知》，明显超越其职权范围。张凤鸣持有的宅基地使用证，是由平山县人民政府登记、批准、发放，而作为政府职能部门的平山县自然资源和规划局，在没有法律或法规授权的情况下，没有权利做出撤销或注销上级部门颁发的宅基地使用证的决定，《宅基地管理办法》第15条，明确规定注销宅基地使用证的，必须报县人民政府批准。况且宅基地使用证的登记部门是平山县人民政府，即使登记错误，也应该由平山县人民政府通知当事人更正。五、认定韩增盛持有的土地房产所有证与其他《土地房屋产权所有权证》明显不同，是错误的。六、平山县人民政府认定平政（宅）字第013895号宅基地使用证涉及的土地范围包含1949年华北人民政府为韩增盛等五人颁发的《土地房屋产权所有证》确定的土地，是错误的。首先，《土地房屋产权所有证》系建国前华北人民政府基于当时土地私有制度而颁发的土地所有权文书，后随着新中国的成立，土地制度发生重大改革，城市土地收归国有，农村土地收归集体，《土地房屋产权所有证》赖以存在的基础已经灭失，该证也就失去了存在的意义。其次，韩增盛持有的《土地房屋所有证》所指的宅院，在1975年已全部坍塌、灭失。这一事实，房屋所在地的村委会、房屋四邻均出具证明证实，平山县自然资源和规划局及平山县人民政府也核实确认，并两次在处理决定中适用，1977年经原告张凤鸣向村委会申请，村委会将坍塌的宅基地及相邻的空闲地作为宅基地批给张凤鸣使用，同年韩喜芳夫妇建起北正房5间和东厢房两间，显然，韩增盛持有的《土地房屋所有证》所指的宅基地，因房屋的灭失，而丧失了使用权，同时因张凤鸣的申请，村委会的批准，而取得《土地房屋所有证》所指宅基地的使用权。况且1987年平山县人民政府进行土地清理，经村委会申请，乡政府审核，县政府为张凤鸣颁发了平政（宅）字第013895号宅基地使用证。自1977年建房，至2013年韩增盛向政府提出撤证申请，经过了36年，原告一直合法使用所建宅院，期间没有任何人提出异议，平政（宅）字第013895号宅基地，是张凤鸣在符合当时建房条件的情况下，村委会批放给原告的，即使存在侵权或不当，也应当由村委会承担责任，平山县自然资源和规划局及平山县人民政府做出注销原告已建房并使用36年的宅基地使用证，明显不当。七、平山县人民政府的复议结果，明显错误。平山县人民政府在平山县自然资源和规划局没有给原告做出或者送达注销韩喜芳平政（宅）字第013895号宅基地使用证行政决定的情况下，做出维持平山县自然资源和规划局做出的注销韩喜芳平政（宅）字第013895号宅基地使用证的行政决定，程序违法。综上所述，平山县自然资源和规划局做出的《关于注销韩喜芳平政（宅）字第013895号宅基地使用证的通知》，认定事实不清，证据不足，适用法律明显错误，而平山县人民政府做出的复议决定，错上加错。为此，特向法院起诉，请求依法撤销平山县自然资源和规划局做出的《关于注销韩喜芳平政（宅）字第013895号宅基地使用证的通知》及平山县人民政府做出的平政行复[2020]1号行政复议决定书。 原告韩喜芳、张凤鸣向本院提交了以下证据：张二牛平政（宅）字第013895号宅基地使用证；平山县自然资源和规划局关于注销韩喜芳平政（宅）字第013895号宅基地使用证的通知；平山县人民政府平政行复[2020]1号行政复议决定书；县领导批件；平山县人民政府行政处罚（处理）决定审批表；韩喜敏证明；韩喜珠证明；阶级成份登记表；东街村委会证明；商保泰、安祥平、李五德禉明会府95询问笔录；韩喜俊证明及询问笔录；韩喜勤证明及询问笔录；韩增茂询问笔录；平山县国土资源局调查报告；平山县国土资源局文件审批意见卡；领导干部接访工作表；人民群众来访登记表；平山县人民政府关于韩增盛申请撤销韩喜芳平政（宅）字第013895号宅基地使用证的处理决定；石家庄市人民政府石政行复[2018]158号行政复议决定书；河北省石家庄市中级人民法院（2019）冀01行初23号行政判决书；韩喜芳房屋所有权证；张二牛平政（宅）字第013895号宅基地使用证等。 被告平山县自然资源和规划局辩称，本案争议的平政（宅）第013895号宅基地使用证涉及的土地范围内，其中包含1949年华北人民政府为第三人韩增盛等五人颁发的《土地房屋产权所有权证》确定的土地。1949年平山人民政府为了纪念革命先烈韩增丰，优待烈士家属，无偿给烈士韩增丰的家属一处宅院，并办理了《土地房屋产权所有权证》，该证登记的权利人共有五人，分别是韩增丰的父母韩永年、赵林林，韩增丰的后代韩喜敏、韩增丰的同胞兄妹即第三人韩增盛，另一个就是韩增丰自己。当时韩增丰虽然已牺牲，但为了缅怀革命先烈韩增丰，在产权证上还是登记上韩增丰，以此表达对先烈的追念。所以该处宅院承载的是人民政府对先烈和其亲属的关怀之情，具有烈士纪念意义的性质，与其他当时纯粹为了分配土地而颁发的《土地房屋产权所有权证》有明显不同，二者不能相提并论。被告在1987年两清时没有考虑到上述房院的历史来源的特殊性以及1949年的《土地房屋产权所有权证》登记的部分权利人韩增盛还健在，就为申请人颁发了宅基地使用证，属于登记错误，因此被告依据《不动产登记条例实施细则》第八十一条的规定，注销本案争议的宅基地使用证。在通知中由于笔误，将八十一条写为了十一条，综上，被告注销行为符合法律规定，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告平山县自然资源和规划局向本院提交了以下证据：石家庄市中级人民法院（2019）冀01行初23号行政判决书，土地房产所有证，韩喜芳、张二牛宅基地清理登记表，平山县自然资源和规划局关于注销韩喜芳平政（宅）字第013895号宅基地使用证的通知，公告，向韩喜芳邮寄文件的快递单。 被告平山县人民政府辩称，原告对平山县自然资源和规划局做出的《关于注销韩喜芳平政（宅）字第013895号宅基地使用证的通知》不服，于2020年2月17日提出行政复议申请，被告依法已予受理。被告受理后于2020年2月21日向平山县自然资源和规划局送达了行政复议答复通知书及行政复议申请书副本。平山县自然资源和规划局于2020年2月26日向被告递交了行政复议答复书及相关证据材料。2020年4月9日，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，做出维持平山县自然资源和规划局做出的《关于注销韩喜芳平政（宅）字第013895号宅基地使用证的通知》。在《行政起诉状》中提出平山县自然资源和规划局做出《关于注销韩喜芳平政（宅）字第013895号宅基地使用证的通知》，只是告知的意思，本身并非具体行政行为。对此，我们认为，一是该《通知》并非单纯的告知行为，同时设定了一定的义务和不利后果，对当事人的权利义务产生影响，并非原告所说的只是告知意思；二是行政决定是指行政机关及其公务员经法定程序依法对相对人的权利义务作单方面处分的行为。平政行复[2020]1号行政复议决定书中维持的是做出该《通知》的行政行为，而非原告提出维持的是尚未做出的注销平政（宅）字第013895号宅基地使用证的决定。 被告平山县人民政府向本院提交了以下证据：平政行复[2020]1号行政复议决定书，行政复议申请书，行政复议答复通知书，行政复议答复书，行政复议决定书送达回证，向韩喜芳邮寄文件的快递单。 第三人韩增盛述称，一、被告平山县自然资源和规划局撤销韩喜芳、张凤鸣平政（宅）字第013895号宅基地使用证的决定是正确的，符合事实及法律规定。本案涉及的宅基地及房产系华北人民政府为照顾韩增盛的哥哥韩光宇烈士家人于民国三十八年分配给包括韩增盛在内的韩光宇烈士家人，并颁发了《土地房屋产权所有证》。该证登记权利人为韩永年、赵林林、韩光宇、韩增盛、韩喜敏。涉案宅基地及房产颁证后始终由上述权利人使用和所有。此后虽经历史变迁，但宅基地使用权和房屋所有权始终没有发生改变。平山县政府在1987年进行宅基地清理登记时，没有调查核实权属人，没有认真确认涉案宅基地的使用权人，在全部权利人均不知晓的情况下，仅依据韩喜芳、张凤鸣采用时间倒签权属人的欺骗方式填写的宅基地清理登记表，错误的登记在韩喜芳、张凤鸣名下，属于登记错误。平山县自然资源和规划局经调查核实发现错误，依据《中华人民共和国土地管理法》、《不动产登记暂行条例实施细则》及石家庄市中级人民法院（2019）冀01行初23号《行政判决书》的相关规定做出注销决定是正确的，符合事实与法律规定。二、1987年平山县进行宅基地清理登记行为，其实质是对当年宅基地使用权进行调查登记，并非重新变更发放宅基地，只是对当时现有权利的确认。因此在登记造册时需要对权属人进行调查了解确认。在1987年，原告全家均已迁至石家庄市工作居住，根本没有得到宅基地的条件和基础。因此1987年宅基地清理登记没有改变涉案宅基地的使用权人。如有登记错误应当予以注销和更正。三、1987年涉案宅基地清理登记表显示，宅基地权属人一栏登记时间明显晚于村委会审核时间。并且在清理登记时没有任何可以证明涉案宅基地的使用权人为原告韩喜芳、张凤鸣的书面材料。由此证明涉案宅基地的权属人没有经村、乡、县各级政府审核。其事实是由于韩喜芳、张凤鸣迁出平山县的时间比其他权利人迁出时间较晚，并且其二人在涉案宅基地辖区工作生活时间很长且担任教师职务及村干部，始终与辖区内负责人有联系。在1987年全县办理宅基地清理登记时首先得到需要签字确认权属消息后，没有通知实际权利人。随后采取隐瞒实际权利人，欺骗各级政府的方式进行了权属人登记。而登记机关也没有调查核实权属人情况，导致权属登记错误。故应当予以更正，注销其宅基地使用证。四、石家庄市中级人民法院（2019）冀01行初23号行政判决书系针对平山县人民政府做出的原不予撤销平政（宅）字第013895号宅基地使用权证的决定做出的生效判决。该判决全面否定了平山县政府及被答辩人原来提出不予撤销使用权证的全部理由，认为不予撤销违反法律规定，做出撤销判决。该判决做出后，平山县政府及韩喜芳、张凤鸣均认可判决的公正性未提出上诉。因此平山县自然资源和规划局依据该判决，且没有任何不予注销的合法理由及法律依据的情况下，注销韩喜芳、张凤鸣的宅基地使用证是合法有效的。五、本案系登记错误导致的注销行为，并非原告认为的注销使用证收回集体的情形。其套用《农村宅基地管理法》第15条的规定，系适用法律错误。另，在《宅基地清理登记表》使用时间一栏中记载，涉案宅院使用时间为建国前，该时间与第三人的所有权证时间一致。1988年韩喜芳申请房屋登记时亲笔书写的申请中明确表明涉案宅基上房院是继承祖业，该证据均证实涉案宅院自解放前至1988年确权登记前始终保持由第三人享有使用权，未发生使用权收回并重新发放的情况产生。综上所述，平山县自然资源和规划局做出的关于注销韩喜芳平政（宅）字第013895号宅基地使用证的决定及平山县人民政府做出的复议决定符合事实与法律规定，是正确的。根据《行政诉讼法》、《不动产登记暂行条例实施细则》等法律法规的规定，请贵院依法判决驳回原告的诉讼请求。 第三人韩增盛向本院提交了以下证据：河北省石家庄市中级人民法院（2019）冀01行初23号行政判决书，土地房产所有证，宅基地清理登记表，韩喜芳平山县私有房屋所有权登记申请书，韩喜芳房屋登记发证申请书，关于保护韩增丰烈士纪念物的请求，韩增盛书面意见，县领导批件，告全家、亲友和全国人民、平山县人民书，行政强制执行申请书。 经审理查明，原告张凤鸣又名张二牛，与原告韩喜芳系夫妻关系，第三人韩增盛系原告韩喜芳姑姑。1949年平山县人民政府为烈士韩增丰及其家属共五人颁发《土地房产所有证》，权利人为韩永年、赵林林、韩光宇（韩增丰）、韩增盛、韩喜敏，房产座落东街村小胡同，平房五间。韩永年系韩光宇（韩增丰）父亲、赵林林系韩光宇（韩增丰）母亲、韩增盛系韩光宇（韩增丰）妹妹、韩喜敏系韩光宇（韩增丰）过继后代。二十世纪五十年代，韩增盛、韩喜敏先后迁居石家庄市，1955年韩喜芳迁入平山县城随祖父母韩永年、赵林林生活，1963年赵林林去世，1972年韩永年去世，韩喜芳在上述房院居住生活，1969年韩喜芳和东街村张二牛（张凤鸣）结婚，1977年春天翻建了该房院。1987年12月10日平山县人民政府为原告张二牛（又名张凤鸣，系原告韩喜芳丈夫）颁发了平政（宅）字第013895号宅基地使用证，宅基地基本情况：家庭人口4，使用时间建国前，占地类别旧宅基，面积207.721平方米，东至小胡同，西至张四毛，南至房产局，北至薛遂顺。《宅基地清理登记表》记载：城关乡东街村，户主姓名韩喜芳、张二牛（张凤鸣），证号013895，人口四人，发证时间87年12月10日，使用时间建国前，占地类别旧宅基，总面积207.721平方米，东至小胡同，西至张四毛，南至房产局，北至薛遂顺，丈量时间87年3月6日，户主签字韩喜芳、张凤鸣，1987年4月26日，村民委员会意见：属实，87年3月30日，加盖平山县城关镇东街村民委员会公章；乡政府审查意见：同意发证，87年4月3日，加盖平山县城关镇人民政府公章；县土管机关审批：同意发证，87年4月25日，加盖平山县人民政府宅基地专用章。自2013年始原告、第三人发生纠纷，第三人韩增盛申请要求撤销韩喜芳平政（宅）字第013895号宅基地使用证。2019年11月6日平山县自然资源和规划局做出《关于注销韩喜芳平政（宅）字第013895号宅基地使用证的通知》，内容为：“韩喜芳，依据石家庄市中级人民法院《行政判决书》（2019）冀01行初23号判决以及《中华人民共和国土地管理法》、《不动产登记暂行条例实施细则》的有关规定，经局务会研究决定，对韩喜芳平政（宅）字013895号宅基地使用证予以撤销。经调查核实，韩增盛持有的1949年华北人民政府颁发的土地房产所有证，在1987年土地清理登记时登记在了韩喜芳名下。根据《中华人民共和国土地管理法》第二章，第九条的规定，集体所有的土地，由县级人民政府登记造册、核发证书、确认所有权。但在1987年给韩喜芳核发宅基地证时，因历史原因，没有认真确认所有权，导致登记错误，依据《不动产登记暂行条例实施细则》第十一条规定：不动产登记机构发现登记簿记载的当事人错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记，当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正。”原告韩喜芳、张凤鸣不服，向平山县人民政府申请行政复议，平山县人民政府于2020年4月9日做出平政行复[2020]1号行政复议决定书，维持平山县自然资源和规划局做出的注销韩喜芳平政（宅）字第013895号宅基地使用证的行政决定。原告韩喜芳、张凤鸣不服，于2020年4月28日向本院提起行政诉讼，请求依法撤销平山县自然资源和规划局做出的《关于注销韩喜芳平政（宅）字第013895号宅基地使用证的通知》及平山县人民政府做出的平政行复[2020]1号行政复议决定书。 本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。”虽然张二牛（张凤鸣）所持有的平政（宅）字第013895号宅基地使用证系1987年平山县人民政府颁发，但是经机构改革，我县现在的不动产登记机构为平山县不动产登记中心，平山县不动产登记中心系平山县自然资源和规划局的下属部门，负责全县不动产登记工作。因此，被告平山县自然资源和规划局做出《关于注销韩喜芳平政（宅）字第013895号宅基地使用证的通知》主体适格。被告平山县自然资源和规划局认为“1987年给韩喜芳核发宅基地证时，因历史原因，没有认真确认所有权，导致登记错误。”于2019年11月6日做出《关于注销韩喜芳平政（宅）字第013895号宅基地使用证的通知》，该通知适用“《不动产登记暂行条例实施细则》第十一条规定：不动产登记机构发现登记簿记载的当事人错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记，当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正。”但是“不动产登记机构发现登记簿记载的当事人错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记，当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正。”的规定，实为《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条规定，不是第十一条规定的内容，且该规定适用的情况是不动产登记机构发现登记簿记载的当事人错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记，当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正。本案中，被告所做通知，内容并不是让韩喜芳办理更正登记，实为撤销韩喜芳的平政（宅）字第013895号宅基地使用证，被告根据该条规定做出撤销韩喜芳的平政（宅）字第013895号宅基地使用证的通知，属适用法律、法规错误。被告所做《关于注销韩喜芳平政（宅）字第013895号宅基地使用证的通知》中说是经局务会研究决定，但未提供证据，也未经公告，明显违反法定程序。另外，被告平山县自然资源和规划局做出的《关于注销韩喜芳平政（宅）字第013895号宅基地使用证的通知》，系针对韩喜芳做出，虽然《宅基地清理登记表》记载户主姓名为韩喜芳、张二牛（张凤鸣），但平政（宅）字第013895号宅基地使用证的户主系张二牛（张凤鸣），被告平山县自然资源和规划局所做《关于注销韩喜芳平政（宅）字第013895号宅基地使用证的通知》，事实不清。被告平山县人民政府未认真审核，于2020年4月9日做出平政行复[2020]1号行政复议决定书，维持平山县自然资源和规划局做出的注销韩喜芳平政（宅）字第013895号宅基地使用证的行政决定，事实不清，明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（六）项之规定，判决如下： 一、撤销被告平山县自然资源和规划局做出的《关于注销韩喜芳平政（宅）字第013895号宅基地使用证的通知》。 二、撤销被告平山县人民政府做出的平政行复[2020]1号行政复议决定书。 案件受理费50元，由被告平山县自然资源和规划局负担，判决生效后五日内交纳。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省石家庄市中级人民法院。 审 判 长  焦国才 人民陪审员  赵 蕾 人民陪审员  崔盼弟 二〇二〇年七月二十七日 书 记 员  张 玉