山东省菏泽市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁17行终232号 上诉人（原审原告）王贵滨，男，1977年11月3日出生，汉族，居民，住山东省曹县。 上诉人（原审原告）董付美，女，1950年8月31日出生，汉族，居民，住山东省曹县。 上诉人（原审原告）王桂兰，女，1984年11月12日出生，汉族，居民，住山东省曹县。 共同委托代理人李兴民，北京小方律师事务所律师。 共同委托代理人王贺，天津宸寰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）曹县人民政府，住所地山东省曹县府前街**，组织机构代码证××-1。 法定代表人梁惠民，县长。 委托代理人李金鑫，山东君诚仁和（济南）律师事务所律师。 原审第三人曹县金翰房地产开发有限公司，住所在山东省曹县磐石街道办事处香江中路**。 法定代表人徐靖华，执行董事。 委托诉讼代理人刘爱国，山东汤都律师事务所律师。 上诉人王贵滨、董付美、王桂兰与被上诉人曹县人民政府、原审第三人曹县金翰房地产开发有限公司因请求确认征占土地行为违法一案，不服山东省单县人民法院（2019）鲁1722行初81号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，本案三位原告、及原告王贵滨的父亲王允字（于2006年去世）系同一个家庭的成员，均属于曹县曹城街道办事处南关王庄小区（又名曹城镇南关行政村九组村或南关居）（以下简称南关居）村民，原告家庭于1983年在南关居承包耕地，承包期限15年。1997年该村村集体经济组织全部成员转为城镇居民（农转非），上述四人均在此次农转非范围内。1996年5月22日曹县土地管理局（甲方）与南关居（乙方）签订《收回土地协议》约定：甲方收回乙方剩余土地耕地56493.33平方米（约84.74亩），土地补偿费1222299.93元，其它费用8000元，收回土地补偿费用待用地单位使用时再行支付，该土地在用地单位使用前，能耕种的交农民耕种。此后该村未再对土地重新发包。1996年5月份该村按住宅地皮分给村民每人0.19亩土地。2017年4月21日山东省人民政府作出鲁政土字［2017］547号批件，同意曹县国土资源局将南关居3.3316公顷（约49.97亩）国有土地使用权收回并将该土地转为建设用地（曹县2017年第3批次建设用地），2017年4月30日被告作出［2017］第10号征收土地公告及《土地征收（收回）补偿安置方案》。2018年5月2日山东省人民政府作出鲁政土字［2018］635号批件，同意曹县国土资源局将南关居2.8168公顷（约42.25亩）国有土地使用权收回并将该土地转为建设用地（曹县2017年第16批次建设用地）。2016年曹县金翰房地产开发有限公司在曹县县城建设丽水天城项目，案涉土地被丽水天城回迁安置房项目占用。原告诉状中的第1项诉讼请求为“确认被告违法征占（少批多占）原告承包耕地（位于曹县南关社区）的行为违法”，庭审中原告先是要求变更该诉求为确认被告2017年4月30日作出的［2017］第10号征收土地公告违法。经本院释明后，原告放弃变更诉求，并明确起诉状中的第1项诉求为确认被告2017年8月27日实施的征占其耕地的行政行为违法。在本案诉讼中，原告没有举证证明被征占土地的数量及地上附着物的数量、价格。就案涉土地被告是否作出《征收公告》和《征收补偿安置方案》，原、被告均不清楚，原告申请的出庭证人王某则陈述：案涉土地系基本农田，包括在上述已征收的3.3316公顷和2.8168公顷里，但具体包含在哪次征收里却未明确。原告及其证人均陈述原告的第一项诉求中的土地不包括上述0.19亩。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼要有具体的诉讼请求和事实根据。本案原告的第一项诉求为确认被告征占原告承包耕地的行为违法，即要求确认被告实施的行政事实行为是否合法，所谓行政事实行为是指作为国家机关工作人员实施的与职务相关的，并非以设定、变更、或确认行政法上权利义务关系为目的(法律效果)，而只产生事实上效果的行为。行政机关实施的行政事实行为如果系违法行为，对行政相对人的人身或财产造成损害的，行政机关应承担相应的行政赔偿责任。但本案中原告的第二项诉求为“判令被告……进行补偿”，即原告要求被告承担行政补偿责任。行政补偿是指国家对行政机关及其工作人员在行使职权过程中因合法行为损害公民、法人或者其他组织合法权益而采取的补救措施。行政赔偿与行政补偿不论是在产生的基础法律关系、行政相对人损失范围的确定、还是在行政机关承担行政责任的程度、适用法律等方面均不相同。且原告第一项诉求主张被告占用的是耕地，第二项诉求主张按建设用地补偿。本院认为原告的第一项诉求与第二项诉求不能相对应且相互矛盾，不符合人民法院受理行政案件“一案一诉”的基本原则，且诉讼请求不明确、不具体，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的“要有具体的诉讼请求”的规定。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告王贵滨、董付美、王桂兰的起诉。案件受理费50元，于本裁定生效后退回原告。 上诉人王贵滨、董付美、王桂兰向本院提出上诉称，一审法院驳回上诉人起诉的理由不成立，理由如下：第一，上诉人的第一项和第二项诉讼请求紧密相连。被上诉人违法征占上诉人的承包耕地中有部分土地虽然土地性质仍然是耕地，但在1997年农转非时，被上诉人已经承诺将承包耕地向上诉人每人划拨0.9亩建设住宅用地用于建设住房使用，同时上诉人已经全额交付土地出让金，被上诉人至今没有履行该建设住宅用地使用权划批手续。被上诉人违法征占的行政行为直接导致被上诉人无法继续履行划批0.19亩建设住宅用地使用权的手续，上诉人理应参照建设住宅用地面积补偿标准获得赔偿。第二，上诉人的诉讼请求是具体明确的。山东省曹县人民政府强制征占上诉人土地进行丽水天城项目建设的行为对上诉人而言是一个具体的行政行为，上诉人起诉时有明确的被告，即征收土地的具体实施人山东省曹县人民政府。第三，被上诉人应对其实施的涉案全部具体行政行为承担举证责任。在一审中，被上诉人未对上诉人提出的违法事实作出合理的解释，应属事实不清，需要二审法院进一步查明或发回一审法院重审。第四，上诉人在第二项诉讼请求中因笔误将赔偿打字为补偿，恳请二审法院依法查明。第五，被上诉人实施双重征收补偿标准违法。同样是获批的每人0.19亩住宅建设用地，已建房屋的，按照曹县城镇拆迁补偿标准给予补偿，而没有按照同等标准给予未建房的上诉人合理补偿。据此请求二审法院：1、依法撤销山东省单县人民法院作出的（2019）鲁1722行初81号行政裁定书；2、请求二审法院发回重审或者依法改判支持上诉人的全部诉讼请求；3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人曹县人民政府二审答辩称，一审法院认定事实清楚，结果正确，上诉人的上诉理由不成立，应当予以维持。 原审第三人曹县金翰房地产开发有限公司述称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，上诉人将第三人列为诉讼主体无事实依据，第三人的土地系出让所得。 二审审理中，上诉人向本院表明，1996年收回协议中涉及的是84.74亩土地，该土地虽被收回，但仍由上诉人等人耕种，在84.74亩土地之外，当时村委会又给予上诉人等人每人0.19亩的住宅土地，每人交纳了450元的土地出让金和800元的农转非的相关费用。被上诉人征占的土地不仅包括原继续耕种的84.74亩耕地，也包括分给上诉人等人每人0.19亩的住宅建设土地。上诉人要求确认的是被上诉人征占每人0.19亩住宅建设土地的行为违法。因被上诉人征占耕地和住宅建设土地的行为是多次分别实施，但征占土地过程是一个统一的过程，上诉人无法收集每次征占土地的证据，通过网络方式获取了2017年8月27日被上诉人强制征占土地的报道，因此，在无法确认整体征占土地的情况下，就以2017年8月27日被上诉人征占土地的行为违法为由，提起诉讼，并要求被上诉人按照每人0.19亩的住宅建设土地给予赔偿。同时，上诉人另表明，2017年8月27日被上诉人征占的土地包含在收回协议中涉及的84.74亩土地，而非原村委会给予上诉人等人每人0.19亩的住宅建设土地，被上诉人征占的每人0.19亩住宅建设土地未给予补偿。 本院认为，提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼要有具体的诉讼请求和事实依据。本案中，上诉人的诉讼请求为确认2017年8月27日被上诉人征占上诉人耕地的行为违法并赔偿，但其在审理中所表明的实质诉讼目的是要求确认被上诉人在未给予补偿的情况下征占村委会分给上诉人等人每人0.19亩住宅建设土地的行为违法并赔偿。而2017年8月27日被上诉人征占的耕地与上诉人主张的每人0.19亩住宅建设土地并非同一处土地，也非同一次被征占，因此，上诉人列明的诉讼请求与审理中要求的诉讼请求不一致，其诉讼请求不明确，一审法院裁定驳回起诉并无不当，上诉人可在请求明确后另行主张权利。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张天正 审 判 员 庞 宠 审 判 员 岳晓艳 二〇二〇年七月二十一日 法官助理 马 文 书 记 员 赵含含