广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终613号 上诉人（一审原告）钦州市钦北区子材街道办事处沙坡社区居民委员会黄屋居民小组。 诉讼代表人李保光，组长。 委托代理人黄善海，男，1958年9月23日出生，汉族，住钦州市，系黄屋居民小组居民。 委托代理人庞承辉，广西三鸿律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）钦州市人民政府，住所地：钦州市永福东大街**。 法定代表人谭丕创，市长。 委托代理人梁昭炳，钦州市自然资源局工作人员。 委托代理人潘登，广西立辉律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区人民政府，，住所地：南宁市民生路** 法定代表人陈武，主席。 委托代理人梁斯，广西壮族自治区司法厅工作人员。 委托代理人刘林峰，广西壮族自治区司法厅工作人员。 一审第三人钦州市区农村信用合作联社，，住所地：钦州市三沿路**统一社会信用代码：914507036821308728。 法定代表人陈凤梅，理事长。 委托代理人张振龙，广西华际律师事务所律师。 上诉人钦州市钦北区子材街道办事处沙坡社区居民委员会黄屋居民小组（以下简称黄屋居民小组）因诉被上诉人钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）土地行政登记及被上诉人广西壮族自治区人民政府（以下简称广西区政府）行政复议决定纠纷一案，对钦州市中级人民法院作出的（2019）桂07行初4号行政判决不服，向本院提起上诉。本院于2020年4月13日受理后，依法组成合议庭于2020年6月3日公开开庭审理了本案。上诉人黄屋居民小组委托代理人黄善海、庞承辉，被上诉人钦州市政府委托代理人梁昭炳、潘登，被上诉人广西区政府委托代理人梁斯，一审第三人钦州市区农村信用合作联社（以下简称钦州农信社）委托代理人张振龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 钦州市中级人民院一审查明：1993年6月23日，原钦州市（县级）地）地产开发公司方）经原钦州地区行政公署土地管理局批准，与原沙埠乡沙坡村公所黄屋生产队（乙方）（现原告黄屋居民小组）签订《征地协议书》，征用（修法后应为“征收”）乙方包括案涉土地在内土地共39.955亩，拟出让给原钦州地区水产技术实业公司使用，后出让未果。2002年5月16日，第三人钦州农信社向钦州市国土资源局提交《关于要求核发国有土地使用证的报告》（钦信联函〔2002〕26号）。2003年4月3日，钦州市国土资源局作出《关于钦州市农村信用合作社建设用地的批复》（钦土资国用〔2003〕117号），该《批复》称：经我局审核并报市政府批准，同意将位于钦州市住宅综合建设用地，出让面积16308.37平方米，……。2003年4月8日，第三人钦州农信社与钦州国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》（钦地宗合字〔2003〕第78号），并依约交纳了相关税费。同年4月18日，第三人钦州农信社向钦州市国土资源局申请办理土地登记，并提交了《土地登记申请书》、申请人身份证明材料、钦地宗合字〔2003〕第78号、钦信联函〔2002〕26号、钦土资国用〔2003〕117号以及完税凭证等材料。经钦州市国土资源局地籍调查、原黄屋生产队队长李善贵指界签名确认界址、制作宗地草图、审查报批等程序。2003年7月10日，被告钦州市政府向第三人钦州农信社核发钦国用（2003）第Ａ1163号《国有土地使用证》（以下简称涉案土地证）。2017年7月10日，原告黄屋居民小组向被告广西区政府提出行政复议申请，同年10月11日，广西区政府作出桂政行复〔2017〕82号复议决定（以下简称82号复议决定），维持钦州市政府核发涉案土地证的行政行为。原告黄屋居民小组不服，提起本案诉讼，请求撤销广西区政府作出的82号复议决定和钦州市政府核发的涉案土地证。 钦州市中级人民法院认为：本案中，第三人钦州农信社申请土地行政登记时，提交《土地登记申请书》、申请人身份证明材料、《国有土地使用权出让合同》以及完税凭证等材料。钦州市国土资源局对登记宗地的权属来源履行了审慎审查义务，进行了地籍调查，经原黄屋生产队队长李善贵指界签名确认，绘制了宗地界址表、宗地图及宗地界址坐标等地籍调查材料，最后经被告钦州市政府同意向第三人钦州农信社核发涉案土地证。虽然被告钦州市政府没有对该登记行为进行公告，存在程序瑕疵。但本案登记的土地使用权，是第三人钦州农信社由钦州市国土资源局出让取得，权属来源清楚，登记内容正确。被告广西区政府收到原告黄屋居民小组的复议申请后，依法履行了受理、通知、审查、作出复议决定、送达等法定步骤，程序合法。关于原告黄屋居民小组提出李善贵的签名涉嫌假冒的主张，因没有提供相应证据证明，不予支持；关于原告黄屋居民小组提出登记宗地与其村民梁鸿芳、黄善有、黄维忠、黄善海取得的《钦州市城市建设许可证》指向的土地部分重叠的主张，由于梁鸿芳等人许可证指向的土地没有测量坐标，无法确认是否存在重叠，不予支持；关于原告黄屋居民小组提出案涉土地没有合法征收而给第三人核发涉案土地证，侵害其合法权益的主张，根据现行土地法律法规的规定，集体土地转变为出让土地需先依照法定程序对集体土地进行征收，再对已经征收为国有的土地使用权出让，并根据土地使用权受让人的申请进行登记。原告黄屋居民小组的这一主张实质上对土地行政征收行为不服，该征收行为与原告黄屋居民小组在本案中诉请撤销的土地登记行为属于不同时间段、不同性质的行政行为，不属于本案审查范围，原告黄屋居民小组可以通过其他法律途径寻求救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回原告钦州市钦北区子材街道办事处沙坡社区居民委员会黄屋居民小组的诉讼请求。 上诉人黄屋居民小组上诉称：（一）一审判决认定事实错误,采用证据错误。1.将案涉土地认定为“1993年6月23日《征地协议书》”指向的土地,明显错误。该《征地协议书》与本案无关,其征收的土地四至界限,东南西北并非本案案涉土地，且已经出让给原钦州地区水产技术实业公司。2.被上诉人钦州市政府提供的证据明显不合法。首先,《土地登记申请书》四至栏内为空白,没有“红线图”材料，没有“土地权属来源证明”及“地;地上附着物权属证明&rdquo该土地登记申请不符合《土地登记办法》第九条的规定。第二,《地籍调查表》中该宗土地原属上诉人集体所有农用地,未经依法转为建设用地和依法征收;邻宗地指界部分之1-3点之间、3-7点之间、17-18点之间，没有指界人;7-17点之间、18-25点之间,指界人“李善贵”的签名,涉嫌伪造,且指界内容与事实不符,不但将本村村民享有土地使用权的土地指认在界内,还因此导致未经依法征收的集体土地认为国有土地;宗地草图中,仅填写上“丈量日期”,没有该宗地“草图”,也没有“丈量者”、“绘图员”签名;地;地籍调查结果审核意见没有审核人签章没有审核日期。第三,《钦州市农村信用合作社联合社用地总平面》涉嫌虚构手续申请登记争议土地。第四,《完税证》不能足以证明涉案土地证的合法性。第五,《土地登记审批表》和钦土资(2003)117号《批复》不合法，钦土资(2003)117号《批复》日期为2003年4月3日,《土地登记申请书》申请日期为2003年4月18日,明显批复在先,申请在后,程序违法；第三人钦州农信社申请登记的土地没有合法的土地权属来源证明。3.涉案土地证宗地范围内,存在与上诉人村民陈志标、梁鸿芳、黄善有依法取得的《钦州市城市建设许可证》(陈志标领取了钦国用(2001)字第A0305号《国有土地使用证》)指向的土地部分重叠。（二）一审判决程序违法。本案中,涉案土地证宗地范围内,明显存在与上诉人本村村民陈志标、梁鸿芳、黄善有依法取得的《钦州市城市建设许可证》指向的土地部分重叠。梁鸿芳、黄善有与本案存在法律上利害关系,应依法通知参加诉讼,一审法院没有履行通知职责,程序违法。（三）一审判决适用法律错误。本案中,被上诉人钦州市政府颁发涉案土地证违反法律规定的程序,应当予以撤销。上诉人要求撤销涉案土地证,不应因涉及到“土地行政征收行为”而否定该诉讼请求的合法性。案涉土地是否依法征收,与该涉案土地证的颁发是否合法有关联,法院应当主动审查。请求二审法院撤销一审判决，并改判为撤销钦州市政府颁发给钦州农信社的涉案土地证及撤销广西区政府82号复议决定。 被上诉人钦州市政府答辩称：(一）一审判决采纳相关证据符合法律规定。1.《征地协议书》是由被上诉人在庭上提供，答辩人作为证据予以举证，不存在所谓的“逾期举证”;2.在一审举证期限，答辩人已经向法庭举证了《国有土地使用权出让合同》《用地平面图》、完税证明等材料，足以证明第三人的土地来源合法。土地征收属于颁证行为之外的行政行为，不属于本案的调查范围，但鉴于被答辩人一直强调其土地未曾被征收，答辩人补充《征地协议书》并不属于逾期举证。为查明案件事实，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”之规定,采纳《征地协议书》符合法律规定。3.《征地协议书》记载着详细的四至界址，对应了钦州市城市建设测量队《坐标图》,证实了涉案土地已经被征收，被答辩人认为与本案无关与事实不符。（二）答辩人提供的证据足以证明“权属来源清楚，登记内容正确”。1.如上所述，第三人在土地登记注册申请时，提供了《国有土地使用权出让合同》《用地平面图》、完税证明等材料，足以证明土地权属；2.《地籍调查表》详细记载了每个点的坐标，有相关人员进行了指界，面积准确，登记内容符合法律规定，被答辩人认为“李善贵”签名伪造没有证据支持；3.本案土地登记的时间是2004年，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》(1998),而《土地登记办法》于2008年2月1日才开始实施，被答辩人认为涉案土地证的颁发违反《土地登记办法》没有事实和法律依据。（三）被答辩人已经代表村民起诉，不存在遗漏当事人情形。陈志标、梁鸿芳、黄善有属于被答辩人的村民，被答辩人经过村民大会或者村民代表大会才能提起本案诉讼，提起诉讼即表明已经代表了村民起诉，法院没有必要再另行通知村民出庭，被答辩人认为一审程序违法理由不成立。（四）土地征收和颁证属于两个不同的行政主体在不同时间的两个不同的行政行为，根据“一行为一诉”的行政立案原则，土地征收不在本案的审理范围。被答辩人起诉和上诉的请求是撤销涉案土地证，争议的焦点应当是颁证行为是否合法，上诉人要求撤销涉案土地证的理由是土地没有完全被征收或者征收了没有得到补偿，显然属于征收问题。涉案土地通过出让，答辩人给第三人颁发涉案土地证的行政行为不可能导致被答辩人失去土地使用权，从而不可能导致损害上诉人的利益。答辩人主张其失去土地使用权，对应的行政行为应是政府的土地征收行为，其如认为土地征收行为侵害了其合法权益，可通过征地补偿程序寻求救济。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉。 被上诉人广西区政府在庭审中答辩认为其复议程序合法，作出的复议决定合法，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 一审第三人钦州农信社在庭审中陈述称：第三人与钦州市国土局签订了国有土地使用权出让合同，并支付了出让金和税费，钦州市政府对第三人取得涉案国有土地使用权进行审核然后颁发涉案土地证，第三人取得涉案土地证符合相关法律规定。上诉人认为涉案土地使用权未征收为国有，应该是确认土地征收行为违法，这与土地使用权证颁发没有关系，是另一法律关系，因此上诉人在本案是没有诉权的，其起诉应予以驳回。 二审期间，上诉人向本院提交涉案土地现场照片2张、互联网上搜索的卫星地图中涉案土地部分范围的截图1张、1993年6月25日钦州市土地管理局图纸复印件1张、涉案土地平面图1张作为新证据。经审查，1993年6月25日钦州市土地管理局图纸复印件在一审证据中已经存在，其余材料或属上诉人单方制作或与本案被诉颁证行为无关联，故本院对上诉人提交的前述证据均不予采纳。 经审查，本院对一审法院确认的证据予以确认，可作为认定案件事实的依据。 同时，根据一审法院2019年4月18日质证笔录内容，一审法院确认的钦州市政府提交的补充证据即征地协议书（钦州市地产开发公司与沙埠乡沙坡村公所黄屋生产队签订）及红线图，其中一份征地协议书是1993年5月28日（土地管理所、乡政府意见同意征用的落款时间为93.6.23），红线图有2张，即钦州市土地局同意按红线范围上报征用（面积26636.7平方米）的红线图（时间93.6.25，下称1993年红线图）和钦州市土地局同意按红线范围出让给地区水产技术实业公司使用（面积19000平方米）的红线图（时间94.5.9，下称1994年红线图）。二审庭审中，争议各方认可1993年红线图与1994年红线图存在不重叠部分；上诉人一方认为涉案土地证的宗地图与前述二图对比，有一部分不重叠，钦州市政府主张当年征地协议有很多份，红线图不规范，但涉案土地证的宗地与1994年红线图是一致的，前者要比后者少一些。由于双方意见存在分歧，本院要求争议各方庭后向合议庭提供相关红线图与涉案土地证的宗地图的专业比对报告。上诉人向本院提交了用CAD软件绘制的图，认为涉案土地证的宗地图土地有一部分在1994年红线图之外；钦州市政府没有按要求提供比对的数据。结合庭审中各方对图纸内容的指认及庭后补充材料情况，本院确认涉案土地证的宗地图土地有一部分在1994年红线图及1993年红线图之外。 另外，二审庭审中，钦州市政府认可上诉人一审提供的梁鸿芳《钦州市城市建设许可证》内的建设用地位于涉案土地证的宗地图土地范围内，存在重叠，对该事实，本院予以确认。 根据以上证据，本院对一审法院查明的事实，除“1993年6月23日，原钦州市（县级）地）地产开发公司方）经原钦州地区行政公署土地管理局批准，与原沙埠乡沙坡村公所黄屋生产队（乙方）（现原告黄屋居民小组）签订《征地协议书》，征用（修法后应为“征收”）乙方包括案涉土地在内土地共39.955亩，拟出让给原钦州地区水产技术实业公司使用，后出让未果。”内容不予确认外，对一审判决认定的其余事实予以确认。 另查明：1993年5月28日，钦州市地产开发公司（甲方）与沙埠乡沙坡村公所黄屋生产队（乙方）签订《征地协议书》，征用乙方土地共39.955亩，作为地区水产技术实业公司用地。1993年6月25日，钦州市土地管理局在1993年红线图上盖章并载明：同意按红线范围上报征用，面积26636.7平方米；1994年5月9日，钦州市土地管理局在1994年红线图上盖章并载明：同意按红线范围出让给地区水产技术实业公司使用（面积19000平方米）。经比对，1993年红线图与1994年红线图有部分未重叠；涉案土地证的宗地图土地的大部分面积与1994年红线图及1993年红线图范围土地重叠，但有一部分在1994年红线图及1993年红线图之外。 还查明：上诉人村民梁鸿芳于1993年申请用地建房，当年6月至7月，得到其所在生产队、村公所、乡土地管理所、乡政府审核同意，1994年2月7日城建部门（未盖章，有承办人签名）规划意见为：经讨论，同意报建，用地80平方米，建一层。1999年11月15日，钦州市规划局向梁鸿芳换发钦市规建验99-0728《建设工程规划许可证》。前述文件同意梁鸿芳使用的建设用地位于涉案土地证的宗地图土地范围内，二者存在重叠。 本院认为：（一）根据现有证据，无法证明涉案土地证登记的土地全部属于钦州市政府主张的钦州市地产开发公司与沙埠乡沙坡村公所黄屋生产队签订《征地协议书》征用土地范围，且该涉案土地证登记的土地范围内还有经钦州市规划局同意梁鸿芳使用的建设用地。因此，钦州市国土资源局未查明涉案土地证登记的土地是否已经全部经过征收为国有，即作出《关于钦州市农村信用合作社建设用地的批复》，与第三人钦州农信社签订的《国有土地使用权出让合同》，将涉案土地证登记的土地出让给第三人钦州农信社，属于程序违法。（二）第三人钦州农信社依照法律规定向土地管理部门申请建设用地，不能苛责其对土地管理部门出让的土地是否全部属国有土地进行全面审查判断，其作为涉案土地使用权受让人，系基于对行政机关的信赖，没有证据证实其与行政机关恶意串通损害其他权利人的合法权益，且已经依合同实际履行了交纳土地出让金及相关税费的义务。因此，第三人钦州农信社在本案中属于善意第三人，其与钦州市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》在未经有权机关确认无效的情况下，该《国有土地使用权出让合同》的效力不应否定，可以作为第三人钦州农信社申请土地登记的依据，否则将损害第三人钦州农信社对行政机关的信赖利益。（三）根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。”以及《土地登记规则》（1996年2月1日起施行）第二十六条“以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。”的规定，本案中，第三人钦州农信社申请土地行政登记时，提交了《土地登记申请书》《国有土地使用权出让合同》以及完税凭证等材料，其申请登记的涉案宗地的土地使用权，权属证明的主要材料齐全。但是，由于涉案宗地是否已经全部经过征收为国有存在疑问，钦州市国土资源局与第三人钦州农信社签订的《国有土地使用权出让合同》程序违法，钦州市政府颁发涉案土地证时对该出让合同未予审查并采取补救措施，且进行地籍调查时，邻宗地存在一部分界线无相邻人签名，也未依法将调查结果的审核意见填入《地籍调查表》中，导致涉案宗地内是否仍存在上诉人村民依法取得的建设用地也未查清。因此，钦州市政府颁发涉案土地证的行政行为，存在事实不清、程序违法的情形，依法应当撤销。（四）基于前述第（二）部分的分析，本案第三人钦州农信社因属善意第三人，其取得涉案宗地的使用权并无过错，且在案证据可以证明涉案宗地大部分面积确属已经依法征收的国有土地，如判决撤销涉案土地证，将给社会公共利益和作为善意第三人的钦州农信社造成重大损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”的规定，以及参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。”的规定，本院确认钦州市政府颁发涉案土地证的行政行为违法，但不撤销，保留效力。（五）被上诉人广西区政府作出的82号复议决定，程序合法，但维持钦州市政府核发涉案土地证的行政行为错误，应予撤销。 至于涉案土地证登记的土地是否仍有未经征收的集体土地以及涉案宗地内其他权利人的权益如何处理的问题，钦州市政府应当根据相关利害关系人的申请，采取补救措施，依法查明事实，进而决定是否对相关权利人给予补偿。该问题不属本案审理范畴，相关利害关系人可以另循法定途径寻求救济。 综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误；上诉人黄屋居民小组的上诉理由部分成立，但请求撤销涉案土地证不符合法律规定，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（一）项及第七十九条的规定，判决如下： 撤销钦州市中级人民法院作出的（2019）桂07行初4号行政判决； 撤销广西壮族自治区人民政府作出的桂政行复（2017）82号复议决定； 确认钦州市人民政府向钦州市区农村信用合作联社颁发钦国用（2003）第A1163号《国有土地使用证》的行政行为违法，但不撤销。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人钦州市人民政府承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇二〇年七月二十四日 法官助理 宋丹丹 书 记 员 刘阳英