广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终223号 上诉人（一审原告）李日尧（曾用名李世尧），男，汉族，1964年10月13日出生，住广东省吴川市。 委托代理人宁亚稳，广东锐锋律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）钦州市钦南区尖山街道办事处。 法定代表人苏德信，主任。 被上诉人（一审被告）钦州市钦南区人民政府。住所地：钦州市金海湾东大街**。 法定代表人李遥，区长。 委托代理人宋志行，钦州市钦南区司法局局长。 委托代理人何文霞，广西金湾律师事务所律师。 上诉人李日尧因诉被上诉人钦州市钦南区尖山街道办事处（以下简称尖山街道办）、钦州市钦南区人民政府（以下简称钦南区政府）行政协议一案，不服钦州市中级人民法院（以下简称钦州中院）于2018年3月8日作出的（2017）桂07行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2020年3月27日以网上开庭方式公开开庭审理。上诉人李日尧及委托代理人宁亚稳，被上诉人钦南区政府委托代理人宋志行、何文霞，到庭参加诉讼。被上诉人尖山街道办经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法缺席判决。本案现已审理终结。 钦州中院一审查明，1996-1998年间，尖山街道办的前身钦州市钦南区人民政府（以下统称尖山街道办）为了响应上级人民政府“加快开发水产资源、大力发展水产业”的号召，通过招商引资，于1998年1月9日与李日尧签订《潮养项目合同书》。合同约定，潮养项目位于钦南区谷仓村委会八、九队西南海堤外大草墩、草计墩、瓦荒滩，计划面积约1500亩，潮养项目建设（含潮养经营在内）所需的一切资金由李日尧自行解决，尖山街道办协助办理有关证照。合同签订后，李日尧经过原钦州市钦南区人民政府经济技术协作办公室（以下简称钦南区政府经协办）批复同意，于1998年3月9日成立“钦南区尖山湛钦世发潮养场”，同年3月10日取得项目范围内700亩的《浅海滩涂水产养殖使用证》〔（98）桂钦浅海养字第8053号〕，使用期限20年（1998年3月9日至2018年3月9日止）。此后，李日尧依约自筹资金投入潮养项目的建设。1998年4月3日自治区海洋局提出要按《海洋管理办法》规定办理海域使用证；6月13日，自治区环保局提出要进行环保评估。7月28日、7月27日自治区海洋局、自治区环保局分别发出桂海局字〔1998〕40号、桂环然字〔1998〕28号通知，要求停工补办手续。8月20日，潮养项目全面停工。1998年11月20日，中共钦南区委员会、钦南区政府向钦州市委市政府及自治区党委、政府呈报钦南区报〔1998〕15号《关于要求解决我区标准海堤和万亩虾业基地建设问题的请示》，请求自治区党委、政府批准标准海堤的建设和万亩虾业基地建设工程尽快复工，以免造成更大的经济损失，但至今包括李日尧潮养项目在内的万亩虾业基地建设项目仍未获批准复工。李日尧多次向尖山街道办以及钦南区政府要求解决项目遗留问题未果，遂向钦州市钦南区人民法院（以下简称钦南区法院）提起民事诉讼。钦南区法院以本案是招商引资过程中的纠纷，属政府行政管理范畴，不属于人民法院受理民事案件的范围为由，于2016年2月15日作出裁定，对李日尧的起诉不予受理。李日尧不服，向钦州中院提起上诉，2016年5月9日，钦州中院以相同理由裁定驳回上诉，维持一审裁定。李日尧仍不服，申请再审。2016年10月17日，广西壮族自治区高级人民法院以相同理由裁定驳回李日尧的再审申请。2017年1月11日，李日尧提起本案行政诉讼，请求：1.确认尖山街道办、钦南区政府招商引资并与李日尧签订《潮养项目合同书》违法；2.判令尖山街道办、钦南区政府共同向李日尧赔偿投资款8051094元；3.判令尖山街道办、钦南区政府共同向李日尧支付投资款利息（以投资款8051094元为本金，从1998年11月21日起至付清款日止，按中国人民银行同期同类贷款利率支付利息）；4.由尖山街道办、钦南区政府共同承担本案的全部诉讼费用。在诉讼过程中，李日尧申请对“潮养项目”工程造价进行价格评估，评估结果为工程总造价9613423元，李日尧共支付评估费140563元（含测绘费）。李日尧根据该评估结果将第二项诉讼所涉数额变更为9613423元。 在一审审理过程中，李日尧申请对潮养项目建设工程造价进行评估，经钦州中院委托，北京市国宏信价格评估有限公司（以下简称国宏信评估公司）于2017年10月11日就1500亩潮养项目的房屋、水门、堤围等建设工程的工程造价作出国宏信（桂·南宁）（评）字2017第139号《价格评估报告书》，以2017年9月5日为评估基准日，评估结论为潮养项目建设工程总造价9613423元。评估期间，国宏信评估公司委托钦州宏德测绘服务有限公司（以下简称宏德测绘公司）对潮养项目围提进行实测，宏德测绘公司于2017年9月5日出具《测量报告书》，测算成果为：围堤长5384.89米，围堤横断面上底4.00米、下底30.00米、高5.00米。李日尧对两份报告均无异议，同时承认评估报告列举的规费682649.07元、增值税952681.51元没有实际缴纳，围堤没有设计图纸，1998年8月20日被责令停工后，仍继续施工，在施工过程中曾被群众阻止过，围堤最终还有200米左右没有完全建成。尖山街道办、钦南区政府认为评估价格按照2017年的标准过高，且有的水下工程是估计的，测量报告不能作为定案依据；规费、增值税没有实际缴纳，有实际支出依据就支持，否则评估报告不应采纳。钦州中院认定《评估报告书》《测量报告书》涉及的评估、测量结果应以实际投资额、建设工程量为准。 钦州中院一审认为：综合各方诉辩意见，本案争议焦点为：钦南区政府是否本案适格被告；尖山街道办与李日尧签订的《潮养项目合同书》是否有效；李日尧的投资款应如何确定；李日尧请求赔偿投资款及利息是否有事实和法律依据。 关于钦南区政府是否本案适格被告的问题。本案《潮养项目合同书》是尖山街道办与李日尧协商一致后签订，约定了双方权利和义务；钦南区政府没有参与合同协商，合同也没有约定钦南区政府的权利义务。根据合同相对性原则，钦**政府不是合同当事人。李日尧认为《潮养项目合同书》是钦南区政府委托尖山镇政府签订、钦南区政府是本案共同被告的理由，没有事实和法律依据，应予以驳回。 关于《潮养项目合同书》是否有效的问题。《潮养项目合同书》涉及到海域使用监督管理的职权。根据《国家海域使用管理暂行规定》（2008年1月31日废止）第六条第二款关于“沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门负责本行政区域毗邻海域使用的监督管理”的规定，及2002年1月1日施行的《中华人民共和国海域使用管理法》第七条第一款关于“沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区域毗邻海域使用的监督管理”的规定，乡镇人民政府没有海域使用监督管理的职责。尖山街道办在没有法律、法规、规章授权，也没有主管行政部门委托的情况下，将辖区内的海域交付李日尧开发潮养项目，收取管理费用，超越职权，没有法律依据，属于重大且明显违法，应依法确认《潮养项目合同书》无效。 关于李日尧投资款应如何确定的问题。李日尧的投资款应当根据《价格评估报告书》《测量报告书》的结论，结合本案查明的事实综合认定。根据测量报告和价格评估报告，李日尧投资的“潮养项目”围提长5384.89米，建设工程总造价为9613423元。但李日尧在对上述报告质证时自认，围提工程尚有200米左右没有完工，也不能提供已缴纳规费、增值税的有效票据。评估报告中的规费682649.07元、增值税952681.51元应当扣除，规费、增值税数额扣除后，工程总造价为7978092.42元，结合围提工程没有完全完工的事实，建设工程总造价酌定为720万元。 关于李日尧请求赔偿投资款及利息是否有事实和法律依据的问题。《潮养项目合同书》违法无效，但该合同第八条第（一）项第1目约定：“项目的使用证由甲方（尖山街道办）出面协助乙方（李日尧）办理有关手续，……办证的费用由乙方负责解决。”第（二）项第1目约定：“项目手续未办理完备乙方擅自动工的，责任由乙方负责。”第十三条第（一）项第2目约定：“在双方签订合同后，甲方故意不协助乙方办理有关证件（但必须属甲方有联系的业务范围），甲方必须赔偿乙方所造成的实际经济损失。”潮养项目建设工程被自治区有关部门叫停后，尖山街道办通过中共钦南区委、区政府请示钦州市委、市政府及自治区党委、自治区政府，请求尽快批准复工，以免损失扩大，已经履行了“协助乙方办理有关手续”的义务，没有“故意不协助乙方办理有关证件”的行为。但李日尧投资建设的“潮养项目”是尖山街道办通过招商引资引进的项目，李日尧投巨资开发建设，是基于对尖山街道办的信赖，尖山街道办应当给李日尧提供合法的投资环境，保障投资人的合法权益。李日尧在法庭上称项目开工建设是经尖山街道办同意，尖山街道办也没有提交相反证据予以反驳，对李日尧的投资损失尖山街道办应当承担相应的赔偿责任。而李日尧未取得有关行政主管部门对潮养项目建设工程审批手续即开工建设，其行为违反合同第（二）项第1目的约定，所造成工程被叫停的经济损失应由李日尧承担主要过错责任。结合本案具体情况，应由李日尧自行承担70%的经济损失，尖山街道办承担30%的赔偿责任为宜，即720万元×30%＝216万元。关于投资款利息是否支持问题，由于对李日尧投资损失双方均有过错，对李日尧利息损失不予支持。 综上所述，尖山街道办与李日尧签订的《潮养项目合同书》虽然是双方意思真实表示，但由于尖山街道办没有海域使用监督管理的法定职责，也没有主管行政部门的委托，其签订的合同将辖区内的海域交付李日尧开发潮养项目，超越职权，没有法律依据。李日尧没有全部取得合法手续就开工建设，应当对投资损失承担主要责任；尖山街道办超越职权签订合同，不能给李日尧提供合法的投资环境，保障投资人的合法权益。本案“潮养项目”被责令停止，尖山街道办负有一定的责任，对李日尧的投资损失应当承担次要的赔偿责任。钦南区政府不是合同的签订主体，不是本案适格被告，应驳回对钦南区政府的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、七十六条、《中华人民共和国民法通则》第一百一十三条、第一百三十四条第一款第（七）项、《中华人民共和国合同法》第一百二十条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，判决：一、驳回李日尧对钦南区政府的起诉；二、确认尖山街道办与李日尧签订的《潮养项目合同书》无效；三、尖山街道办于本判决发生法律效力之日起30日内赔偿李日尧投资损失款216万元；四、驳回李日尧的其他诉讼请求。上述应付款项，义务人应于本案判决确定的履行期限内履行完毕，如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。权利人可在本案生效判决规定的履行期限最后一日起二年内，向钦州中院申请执行。一审案件受理费50元，由李日尧负担；评估费140563元（含测绘费，李日尧已预交）由李日尧负担98394元，尖山街道办负担42169元。 上诉人李日尧上诉称：一、钦南区政府虽不是《潮养项目合同书》签约方，但其在《关于要求解决我区标准海堤和万亩虾业基地建设问题的请示》中承认钦南区是赔偿损失的责任方，事实上是钦南区政府招商引资行为导致上诉人投资损失，钦南区政府是本案适格被告。二、一审判决认定《潮养项目合同书》无效正确，但酌定上诉人投资款为720万元错误。未完成的200米海堤是有依据可以准确计算出来的，不应当酌定。根据国宏信评估公司《价格评估报告书》及宏德测绘公司《测绘报告书》，可计算出每米围堤单价，扣减未完成的200米围堤价格，可知已完工围堤具体价格，一审法院酌定计算结果不当。三、一审判决认定上诉人承担70%过错责任、尖山街道办承担30%过错责任，显失公平。潮养项目是钦南区政府招商引资及钦南区经协办受政府委托批准成立潮养场、动工建设，且钦州市渔政中心向上诉人颁发《浅海滩涂水产养殖使用证》，批准水产养殖，必然是政府批准了上诉人才敢动工建设，一审判决认定上诉人违反《潮养项目合同书》第八条第一、二项第一目的约定是错误的。《潮养项目合同书》是行政协议，行政机关一方处于强势地位，不应只根据合同相对性原理认定当事人主体资格及过错责任；根据行政诉讼法第七十五、七十六条规定，钦南区政府招商引资行政行为造成上诉人投资损失，应共同承担赔偿责任。四、上诉人的投资损失包括投资本金和利息损失，诉请的利息损失按照中国人民银行同期同类利率计算合理合法，一审判决不予支持利息损失错误。综上，一审判决认定事实基本清楚，认定《潮养项目合同书》无效正确，但驳回对钦南区政府的起诉错误，认定投资款损失及过错承担、利息损失错误。上诉请求：撤销一审判决，改判支持上诉人一审提出的全部诉讼请求，案件受理费及评估费、测绘费由两被上诉人共同负担。 被上诉人钦南区政府答辩称：一、本机关不是本案适格被告，不是合同签订方，也没有委托尖山街道办签订合同，没有向李日尧作出过任何具体行政行为。钦南区政府经协办同意成立潮养场的批复是内部公文，钦南区委区政府《关于要求解决我区标准海堤和万亩虾业基地建设问题的请示》，属于按常规流程逐级上报的内部公文，均不具有可诉性。二、《中华人民共和国海域使用法》于《潮养项目合同书》签订后实施，在当时无法预见，李日尧未能通过环境评估、未能办理海域使用权证，且在此情况下违反合同约定开工建设，不应归责于行政机关，所造成损失应由李日尧自己承担。综上，请求二审法院依法判决。 被上诉人尖山街道办既未出庭应诉也未提供书面意见。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院确认一审判决查明的事实。 本院认为，根据各方诉辩意见，本案争议焦点为：钦南区政府是否本案适格被告；《潮养项目合同书》是否合法有效；李日尧的实际损失应如何认定，各方应如何承担责任。 关于钦南区政府是否本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，尖山街道办能够独立承担法律责任，行使行政管理职权，其根据自治区党委、自治区政府《加快开发水产资源、大力发展水产业的决定》精神，与李日尧签订《潮养项目合同书》，是本案适格被告。钦**政府不是《潮养项目合同书》的合同当事人，李日尧也未能提供证据证实原尖山镇政府签订《潮养项目合同书》系受钦南区政府委托。钦南区政府经协办批复同意成立钦南区湛钦世发潮养场，钦州市渔政中心向李日尧颁发《浅海滩涂水产养殖使用证》，钦南区政府通过内部报告逐级上报《关于要求解决我区标准海堤和万亩虾业基地建设问题的请示》等行为，属不同法律关系，不能据此认定钦南区政府参与被诉行政行为。一审法院认定钦南区政府不是适格被告，并驳回李日尧对钦南区政府的起诉正确，本院予以维持。李日尧主张钦南区政府是适格被告或者共同被告的理据不充分，本院不予支持。 关于《潮养项目合同书》是否合法有效的问题。签订《潮养项目合同书》时有效的《国家海域使用管理暂行规定》第六条第二款规定：“沿海县以上地方人民政府海洋行政主管部门负责本行政区域毗邻海域使用的监督管理。”据此，原尖山镇政府作为乡镇人民政府，并无海域使用监督管理的职责，在没有法律、法规、规章授权，也没有主管行政部门委托的情况下，与李日尧签订《潮养项目合同书》，将涉案海域使用权交付李日尧开发潮养项目，超越职权，属重大明显违法。一审法院援引《潮养项目合同书》签订后于2002年实施的《中华人民共和国海域使用管理法》虽有瑕疵，但确认《潮养项目合同书》无效的结论正确，本院予以维持。 关于李日尧的实际损失应如何认定，各方应如何承担责任的问题。《潮养项目合同书》无效所造成的李日尧投资损失，应当根据双方过错分担责任，并对直接损失予以赔偿。 其一，损失认定问题。一审法院根据《价格评估报告书》《测量报告书》结合本案查明的事实综合认定实际损失，并扣除规费682649.07元、增值税952681.51元，各方未对此提起上诉，只是对计算过程及结果有异议。一审法院根据评估测量情况，结合围堤工程没有完全完工的事实，酌定建设工程总造价为720万元，李日尧上诉主张未完工200米应当按比例扣减而不应酌定。对此，根据查明的事实，未完工的200米左右工程并非准确数字，而是概约数，一审法院酌定结果并无重大明显违法之处，本院予以维持。 其二，责任分担问题。签订行政协议的公民、法人或者其他组织基于对行政机关的信赖，有理由相信行政机关招商引资中能够提供合法合规的良好营商环境，并按照协议约定履行相关义务。行政机关作为代表国家行使公共事务管理职权的机关，应当承担比一般公民、法人或者其他组织更加严格的义务，自我约束力理应更强，更遵守诚实信用原则。本案中，尖山街道办超越职权通过招商引资方式将辖区内的海域使用权交付李日尧开发潮养项目，未能依照当时的法律法规规章规定确保项目合法落地，对项目开工建设经尖山街道办同意的陈述亦未能提供相反证据反驳，最终因未能通过环保评估、未能取得海域使用证而被叫停，导致李日尧巨额投资损失，即便已履行了《潮养项目合同书》约定的协助义务，仍应当承担赔偿责任。同时，乡镇人民政府并无海域使用权监督管理职责，使用海域必须取得海域使用证并通过环保评估，建设工程施工前必须手续完备等法律、法规、规章的相关规定，是李日尧应当知悉并严格遵守的，在作出巨额投资前亦应当更加慎重；且《潮养项目合同书》第八条第（一）项第1目、第（二）项第1目亦明确约定要办理相关手续，项目手续未办理完备擅自动工的自行承担责任。但是，李日尧未取得完备手续即开工建设，故其对所造成的损失应当承担主要过错责任。一审法院判决尖山街道办承担30%的赔偿责任、李日尧自行承担70%的经济损失，属于自由裁量范围，并无重大明显违法，本院予以维持。 其三，利息损失问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。行政机关逾期支付赔偿金所产生的利息损失，属于直接损失的范围，应当予以行政赔偿。本案中，认定损失数额所依据的《价格评估报告书》《测量报告书》系以2017年9月5日为评估基准日的，而非工程建设时的1998年，再结合双方均有过错的事实，一审法院不再支持利息损失并无不当，且一审法院已明确未按照一审判决指定的期间履行金钱给付义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息，故对李日尧主张应当赔偿利息损失的上诉理由，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，对诉讼费用、评估费用的分担所作认定亦无不当，本院予以维持。李日尧的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李日尧负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陈 惠 二〇二〇年七月三十一日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青