广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤09行终83号上诉人（原审第三人）梁振球，男，1961年10月3日出生，汉族，住高州市。委托诉讼代理人黎远飞，广东海日律师事务所律师。委托诉讼代理人李锋，广东普爱律师事务所律师。被上诉人（原审原告）陈秀珍，女，1939年7月2日出生，汉族，住茂名市。委托诉讼代理人周红军，广东诚挚律师事务所律师。原审被告高州市自然资源局。住所地：高州市站前路**。法定代表人温同新，局长。委托诉讼代理人陈世筹，高州市自然资源局工作人员。上诉人梁振球因与被上诉人陈秀珍、原审被告高州市自然资源局行政许可一案，上诉人梁振球不服广东省茂名市茂南区人民法院作出的（2019）粤0902行初260号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。原审法院查明，本案涉案土地位于高州市*************（队），土地类别为空闲地148平方米，土地所有权性质为集体所有，土地用途为住宅，四至为：东至梁振才4.7米，南至梁汉坤4米，西至梁振才3米、4米，北至华永超围墙1.55米，批准日期为2019年1月31日。2018年11月15日，梁振球经其所在的高州市宝光街道西岸村民委员会李屋村村民小组和高州市宝光街道西岸村民委员会同意，向高州市自然资源局申请位于高州市***************面积147.5平方米空闲地作建房用地。高州市自然资源局经审核同意，于2019年1月31日向梁振球颁发148平方米建房用地的高国土资集[2019]字第X号《建设用地批准书》，同意梁振球使用该土地作为住宅建设用地。陈秀珍认为涉案土地属其遗产祖屋及土地使用权，高州市自然资源局颁发给梁振球的高国土资集[2019]字第X号《建设用地批准书》侵害了其合法权益，遂于2019年8月8日诉至原审法院。原审法院另查明，1953年土改时期，梁国祥（1998年去世）在高州市************有祖屋瓦房六间。生前，其与第一任妻子李淑珍（2004年去世）生有梁汉元（1972年去世）、梁汉芳（1999年去世）两个儿子。之后，梁国祥与第二任妻子共同收养了梁汉全、张丽珍和林秀英。梁汉元娶妻高淑琼（2008年去世），生育有梁振球、梁振才两个儿子；梁汉芳娶妻陈秀珍生育有女儿梁艳、儿子梁海。土改之前，梁国祥已随第二任妻子在化州南盛镇生活，其在高州西岸村委会李屋村的六间祖屋权属经政府确权登记为梁汉元、梁汉元祖、梁汉元母和梁汉全的家庭共同财产，并由政府颁发了（1953）茂西字第X号《土地房产所有证》。1969年和1979年，上述祖屋先后由陈秀珍等4人及梁汉元夫妇共同出资拆建和全面翻新。上述祖屋全面拆建后，其房屋权属一直未发生变更和重新登记。1992年4月14日，梁汉元之妻高淑琼向高州市人民政府申请祖屋土地登记，并领取了高州县集建（92）字第X号《集体土地建设用地使用证》。2002年，高州市人民政府从高淑琼名下的高州县集建（92）字第X号《集体土地建设用地使用证》的土地中划出84平方米土地给梁振才，高州县集建（92）字第X号《集体土地建设用地使用证》的土地面积则变更为130平方米。2012年2月28日，梁振球对高州县集建（92）字第X号《集体土地建设用地使用证》项下的土地，向高州市人民政府申请权属变更登记，高州市人民政府于2012年4月6日向其颁发了高府集用（2012）第X号《集体土地使用证》。2015年1月12日，陈秀珍等4人认为高州市人民政府将其共有的祖屋地登记给梁振球的名下，并向其颁发了集体土地使用证，该发证行为严重侵犯其合法权益，遂向茂名市人民政府提出行政复议申请。茂名市人民政府于2015年3月10日作出茂府行复[2015]12号行政复议决定书，撤销了高州市人民政府向梁振球颁发的高府集用（2012）第X号《集体土地使用证》。梁振球不服上述行政复议决定，向茂名市中级人民法院提起行政诉讼，茂名市中级人民法院经审理后认为高州市人民政府将属陈秀珍等4人共有的祖屋地登记在梁振球个人名下，发证行为与陈秀珍等4人有法律上的利害关系，具有行政复议申请人的主体资格。另外，由于高州市人民政府向梁振球颁发高府集用（2012）第X号《集体土地使用证》的行为违反“一户一宅”规定，故于2015年12月21日作出（2015）茂中法行初字第39号行政判决，驳回梁振球的诉讼请求。梁振球不服该判决，上诉至广东省高级人民法院，广东省高级人民法院经审理后于2016年8月18日作出（2016）粤行终714号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2017年9月25日，高州市自然资源局注销了高府集用（2012）第X号《集体土地使用证》。原审法院认为，本案的争议焦点有：一、陈秀珍是否具有适格的原告主体资格；二、高州市自然资源局颁发给梁振球的高国土资集[2019]字第X号《建设用地批准书》是否合法。关于陈秀珍是否具有适格的原告主体资格问题。根据庭审时原、被告及第三人的意见，可以确认涉案的高国土资集[2019]字第X号《建设用地批准书》项下土地四至范围与高州县集建（92）字第X号《集体土地建设用地使用证》项下的土地四至范围存在重叠，而高州县集建（92）字第X号《集体土地建设用地使用证》项下的土地属于陈秀珍等人共有的祖屋地，该事实有已生效的茂名市中级法院作出的茂中法行初字第39号行政判决书及广东省高级人民法院作出的（2016）粤行终714号行政判决书予以确认。因此，陈秀珍与高州市自然资源局颁发给梁振球的高国土资集[2019]字第X号《建设用地批准书》具有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，陈秀珍具有本案的原告主体资格。二、高州市自然资源局颁发给梁振球的高国土资集[2019]字第X号《建设用地批准书》是否合法的问题。本案中，梁振球以使用位于高州市***************面积147.5平方米空闲地作建房用地的理由向高州市自然资源局申请用地批准，但涉案土地如前所述与高州县集建（92）字第X号《集体土地建设用地使用证》项下的土地四至范围存在重叠，高州县集建（92）字第X号《集体土地建设用地使用证》项下的土地属于陈秀珍等人共有的祖屋地，故本案涉案土地并非空闲地。梁振球主张涉案土地已经经由村集体组织收回，根据原国家土地管理局关于印发《确定土地所有权和使用权的若干规定》的通知（[1995]国土[籍]字第26号）第四十八条“非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回”和第五十二条“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”的规定，即使涉案土地上的房屋坍塌多年，土地回收仍应经由法定程序。高州市自然资源局在本案中未能提供涉案土地已被高州市宝光街道西岸村民委员会李屋村民小组或高州市宝光街道西岸村民委员收回的证据，从而认定涉案土地性质属于集体空闲地，继而向梁振球颁发了高国土资集[2019]字第X号《建设用地批准书》，属于认定事实不清，主要证据不足，本案不属确认高州市自然资源局行政行为违法的情形，依法应予撤销。陈秀珍请求撤销高州市自然资源局颁发给梁振球颁发了高国土资集[2019]字第X号《建设用地批准书》，于法有据，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和第（三）项的规定，判决撤销高州市自然资源局颁发给梁振球的高国土资集[2019]字第X号《建设用地批准书》。上诉人梁振球不服原审判决，向本院提出上诉请求：1、撤销原审判决；2、确认高国土资集[2019]字第X号《建设用地批准书》合法有效；3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、原审判决认定“高国土资集[2019]字第X号《建设用地批准书》项下土地四至范围与高州县集建（92）字第X号《集体土地建设用地使用证》项下的土地四至范围存在重叠”是错误的。首先，涉案的高国土资集[2019]字第X号《建设用地批准书》项下的土地来源于上诉人所在的高州宝光街道办西岸村李屋经济合作社，即使有部份土地也同时源于高州县集建（92）字第X号《集体土地建设用地使用证》范围，但原证面积214平方米，现证只使用原证中的130平方米，不存在土地四至重叠的事实。第二，高州县集建（92）字第X号《集体土地建设用地使用证》项下的214平方米土地于2002年批准【高府集用（2002）第310411461号】由梁振才拆建84平方米建房使用。剩余130平方米的土地于2012年批准【高府集用（2012）第X号】由上诉人梁振球建房使用。同时，高州县集建（92）字第X号《集体土地建设用地使用证》被高州市国土部门依法注销登记，后证出现，前证即被注销，不存在一地多证的情形，也不存在发证重叠问题。上诉人持有的高府集用（2012）第X号《集体土地使用证》被撤销的原因是违反“一户一宅”的规定，并非土地权属或者来源不清楚。第三，高州县集建（92）字第X号《集体土地建设用地使用证》地上的房屋已于2009年前消失，闲置时间达十年以上，根据相关土地法规规定，对于“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地不确定土地使用权”的，可见该土地早就为李屋经济合作社集体所有。上诉人于2019年1月31日取得的高国土资集[2019]字第X号《建设用地批准书》是经向西岸村李屋经济合作社申请用地并通过依程序申请报批获得，并非高州县集建（92）字第X号证的重叠。二、原审认定“高州县集建（92）字第X号《集体土地建设用地使用证》项下的土地属于陈秀珍等人共有的祖屋地，故本案涉案土地并非空闲地”错误。首先，高州县集建（92）字第X号《集体土地建设用地使用证》出现之前的土地上的房屋属于上诉人的母亲高淑琼个人所有，于1990年7月12日办理《房屋产权证明书》并经广东省高州市公证处公证。高州县集建（92）字第X号《集体土地建设用地使用证》由高淑琼于1992年4月14日申请登记取得，陈秀珍等申请人的主张证据不足，不予支持。茂府行复[2015]12号载明：涉案土地原以梁汉元为户主的（1953）茂西字第X号《土地房产所有证存根》的平房共六间于1969和1979年拆建和全面翻新，1992年高州县向高淑琼颁发高州县集建（92）字第X号使用证。因拆除或坍塌，时至2009年该证土地上的房屋已消失。高州市人民政府于2012年2月28日将高州县集建（92）字第X号使用证余下的130平方米土地批准给梁振球使用，并颁发高府集用（2012）第X号《集体土地使用证》。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条“非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回”的规定，陈秀珍等申请人均为非农业人口，不是高州市宝光街道西岸村李屋经济合作社成员，且高府集用（2012）第X号《集体土地使用证》土地上的房屋已被拆除或者坍塌而消失，在未经批准重建的情况下，申请人根据（1953）茂西字第X号《土地房产所有证存根》等，主张确认高府集用（2012）第X号使用证登记的土地为申请人等人共有的建设用地的行政复议请求，证据不足，本府不以支持”，以上表述说明，陈秀珍主张高州县集建（92）字第X号或者高府集用（2012）第X号土地使用证项下的土地为陈秀珍共有的土地，是缺乏事实和法律依据的。三、原审判决以“即使涉案土地上的房屋坍塌多年，土地回收仍应经由法定程序”是对《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条和第五十二条的错误理解和适用。首先，本案涉案土地上的房屋于1969和1979年重建，产权归属高淑琼个人，涉案土地又于1992年经高州县政府确认登记于高淑琼的名下，被上诉人的祖屋及祖屋地已不存在，产权发生了根本性变化，原审判决适用上述第四十八条规定处理涉案土地明显不当。第二，上述第五十二条规定，对于空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地不确定土地使用权，土地由集体收回。原国家土地管理局根据宅基地的无偿使用性和地随房走的原则制订该条规定，是对房屋产权人行使权利的约束，而不是对集体回收土地的期限程序的限制，可见，宅基地自房屋坍塌或者灭失之时，房屋已丧失其应有之属性，该房屋所占用的土地自然属性为集体所有，不限制每一宗宅基地必经法定程序进行收回。第三，涉案土地上的房屋坍塌消失达十年以上，土地原持证人高淑琼持有的高州县集建（92）字第X号《集体土地建设用地使用证》已被高州市国土部门于2012年依法注销登记，高州国土资源局据实调查和依法颁发高国土资集[2019]字第X号《建设用地批准书》没有违反上述两条规定。综上，高州市人民政府为上诉人颁发的高国土资集[2019]字第X号《建设用地批准书》权力来源清楚，程序合法，不存在认定事实不清，主要证据不足，一审判决认定事实错误，请求二审法院查明案情，依法改判。被上诉人陈秀珍辩称：一、原审判决正确，应予维持。上诉人持有的高国土资集[2019]字第X号《建设用地批准书》以位于高州市***************面积147.5平方米空闲地作为土地来源申请建设用地批准，但该地块与陈秀珍等人共同共有的祖屋（高州县集建（92）字第X号《集体土地建设用地使用证》）项下的土地四至范围存在重叠，即涉案土地并非空闲地。上诉人申请用地来源存在争议，并侵犯了陈秀珍的合法权益。以上事实有高州市****办《关于陈秀珍信访事项调查处理意见书》（2013年11月27日）、茂名市人民政府茂府行复[2015]12号行政复议决定书、茂名市中级人民法院（2015）茂中法行初字第39号行政判决书、广东省高级人民法院（2016）粤行终714号行政判决书等生效法律文书及事实证据予以确认。因此，原审判决正确，应予维持。二、上诉人称案涉土地已被西岸村李屋经济合作社收回，归集体所有没有事实和法律依据。首先，上诉人并非法定的证明机关，其称涉土地已被西岸村李屋经济合作社收回，归集体所有并非事实。直至本案二审，尚未有任何村集体组织出具收回陈秀珍祖屋及土地的文件及手续。其次，根据原国家土地管理局关于印发《确定土地所有权和使用权的若干规定》的通知[1995]国土[籍]字第26号第四十八条及第五十二条的规定，即使案涉土地房屋坍塌多年，土地收回仍应经由法定程序。但是，本案土地房屋并非坍塌，而是上诉人恶意拆除，以致陈秀珍维权至今。三、上诉人称陈秀珍不具诉讼主体资格没有法律依据，陈秀珍等人诉讼主体资格事宜，因祖屋地与上诉人申请批准的空闲地四至范围存在重叠，具有利害关系；陈秀珍对祖屋地享有共有权的事实已经由发生法律效力的茂名市中级人民法院茂中法行初字第39号行政判决书予以确认。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，陈秀珍依法具有原告诉讼主体资格地位。四、上诉人违反“一户一宅”规定，案涉土地原《土地使用证》已被生效法律文书确认违法且予以“注销登记”。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准……农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。上诉人在以“空闲地”申请审批前，因违反“一户一宅”规定，原《土地使用证》被茂名市中级人民法院（2015）茂中法行初字第39号行政判决书、广东省高级人民法院（2016）粤行终714号行政判决书确认违法且予以否决，撤销了高州市人民政府颁发的高府集用（2012）第X号《集体土地使用证》。梁振球在申请案涉土地审批前，将自己名下的62平方米宅基地变更给儿子梁健，再申请案涉宅基地，依法应不予批准。五、本案诉争位于高州市*************祖屋及土地使用权，依照法律规定及案涉的相关生效法律文书，上诉人侵害了陈秀珍的合法权益事实清楚，证据充分。同时，高州市自然资源局因调查失实，在土地来源不清且存在争议以及梁振球违反“一户一宅”规定的情况下仍然予以发证给上诉人，依法应予撤销该证。因此，恳请二审法院驳回上诉，维持原判。原审被告高州市自然资源局述称，一、本局核发给梁振球的高国土资集[2019]字第X号《建设用地批准书》，权力来源清楚。《土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。本局的上述许可发证，就是根据这一法律规定和高州市人民政府的授权进行的。二、本局的上述许可审批发证所依据的事实清楚，政策明确。审批发证的主要依据有梁振球的《高州市农（居）民建房用地申请书》，该申请书显示，其申请已得到了申请人所有的村民小组讨论同意，也得到了其村民委员会的同意，可见，本局的发证事实清楚，发证符合《土地管理法》第六十二条第一、二、三款规定。原审判决撤销本局作出的高国土资集[2019]字第X号《建设用地批准书》的判决属认定事实不清，证据不足，请求二审法院依法予以改判，支持本局的发证行为。本院二审查明的事实与原审查明的事实一致，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，生效的人民法院裁判文书确认的事实可以作为定案依据。本案中，已有生效的广东省高级人民法院（2016）粤行终714号行政判决认定，高府集用（2012）第X号《集体土地使用证》从高州县集建（92）字第X号《集体土地建设用地使用证》项下的130平方米土地变更而来，生效判决同时确认高府集用（2012）第X号《集体土地使用证》项下的土地原为梁振球和陈秀珍等4人共有的祖屋地。而上诉人梁振球也认可本案被诉的《建设用地批准书》所指向的土地来源于高州县集建（92）字第X号《集体土地建设用地使用证》项下的130平方米土地。上诉人梁振球2012年领取的高府集用（2012）第X号《集体土地使用证》被上述生效判决所撤销后，原审被告高州市自然资源局仍将生效判决已确认为共有祖屋地的土地作为集体空闲地审批，在2019年向梁振球颁发本案被诉的《建设用地批准书》，明显与生效判决所认定的事实相违背，属认定事实不清，主要证据不足。原审判决撤销该《建设用地批准书》并无不当，本院予以维持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持；上诉人梁振球的上诉请求理由不充分，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人梁振球负担。本判决为终审判决。审判长 叶 滢审判员 张国平审判员 封桢莉二〇二〇年七月三日书记员 王晓婷附：相关法律、司法解释条文1.中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……2.最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第七十条生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。