湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘12行终59号上诉人（原审原告）湖南省湘维有限公司，地址湖南省溆浦县大江口镇江维街**。法定代表人周金华，董事长。上诉人（原审原告）向跃楚，男，1963年4月5日出生，土家族，住湖南省溆浦县大江口镇江维街**。两上诉人共同委托代理人石修礼，湖南云天（怀化）律师事务所律师。两上诉人共同委托代理人苏艳清，湖南宏峰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）怀化市人力资源和社会保障局，地，地址湖南省怀化市鹤城区迎丰东路**/div>法定代表人余建勇，局长。委托代理人吉玲。委托代理人杨梅，湖南天地人(怀化)律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湖南省人力资源和社会保障厅，地，地址湖南省长沙市天心区银杏路**/div>法定代表人胡奇，厅长。委托代理人周乐乐，北京德恒(长沙)律师事务所律师。上诉人湖南省湘维有限公司(以下简称湘维公司)、向跃楚因不服被上诉人怀化市人力资源和社会保障局(以下简称市人社局)及被上诉人湖南省人力资源和社会保障厅(以下简称省人社厅)不予批准提前退休决定及行政复议决定一案，已经怀化铁路运输法院作出（2019）湘8603行初115号行政判决，上诉人湘维公司、向跃楚不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2018年5月23日，湘维档案托管中心向被告市人社局申请对向跃楚等5人特殊工种提前退休档案进行复审，12月13日，市人社局作出怀人社特退核告字［2018］4号《怀化市人力资源和社会保障局特殊工种提前退休审核结果事先告知书》，拟不批准向跃楚等五人的特殊工种提前退休申请，并告知对审核结果有异议，可自收到该告知书之日起15日内进行陈述和申辩，12月14日，市人社局向湘维档案托管中心送达并抄送向跃楚，12月20日，湘维档案托管中心作出《陈述和申辩材料》，并提交市人社局。2019年1月14日，市人社局作出怀人社特退核告字［2018］4-1号《怀化市人力资源和社会保障局补正决定书》，将湘维档案托管中心有关名称更正为湖南省湘维有限公司并(或)向跃楚，并于1月14日、1月17日先后送达给湘维公司及向跃楚等五人。2019年1月21日，湘维公司作出《补正材料》，1月22日，向跃楚等五人在该材料中签名并“同意上述材料”后于当日提交市人社局。2019年2月1日，被告市人社局根据《化学工业部关于颁发“化学工业有毒有害作业工种范围补充表”的通知》(［86］化劳字第923号)的规定，认定向跃楚从事的聚乙烯醇制造工不属于特殊工种，作出不予批准向跃楚特殊工种提前退休决定。原告不服，于2019年3月25日向被告省人社厅申请行政复议。因原告申请中第四项涉及原劳动部在1996年对原湖南省劳动厅关于纺织工业部《关于试行“纺织工业化学纤维有毒有害作业提前退休工种范围”的通知》文件执行问题的答复的合法性审查，但原告未提交该文件，省人社厅于2019年3月25日作出《补正行政复议申请通知书》，并送达给原告，要求原告在接到通知书后十日内补正相关材料，并告知原告无正当理由逾期不补正的，视为放弃行政复议申请。2019年3月29日，省人社厅依法受理并制作了《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》，并依法向各当事人送达。因原告的复议申请中要求对文件的合法性进行审查，属于省人社厅无权处理的事项，2019年4月1日、4月3日，省人社厅作出《行政复议转送函》、《行政复议决定中止通知书》、《规范性文件转送函》，将原告行政复议申请中“请求对湖南省人力资源和社会保障厅《对怀化市人民政府的复函》的合法性进行审查”，转送湖南省人民政府依法处理，处理期间，中止行政复议。2019年5月22日，湖南省人民政府作出关于《湖南省人力资源和社会保障厅对怀化市人民政府的复函》合法性审查申请的回复，省人社厅依法恢复对本复议案件的处理。2019年6月12日，省人社厅作出行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，决定维持原决定。原告不服，遂向该院提起行政诉讼。原审法院认为，本案争议的焦点是原纺织工业部［88］纺化字第19号《纺织工业部关于试行“纺织工业化学纤维有毒有害作业提前退休工种范围”的通知》是否适用。我国特殊工种提前退休政策产生于计划经济时期，目前，仍然沿用1951年《劳动保险条例》以及1978年《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》(国发［1978］104号)的相关规定，在计划经济时期劳动生产力落后、保障渠道单一的情况下，特殊工种提前退休政策对职工的身体健康起到了积极的保护作用。目前执行的工种目录中，大多数是上世纪八九十年代经行业主管部门提出工作名称、制定具体标准，原劳动部审批公布的。根据《劳动人事部关于改由各主管部门审批提前退休工种的通知》(劳人护［1985］6号)，决定将由劳动人事部统一审批的提前退休工种，改为分别由国务院各有关主管部门审批，并规定各有关主管部门在审批提前退休工种工作中，遇有部门之间互相类似的工种需要进行协调、平衡时，应征求劳动人事部的意见后再行审批；每次审批提前退休工种的文件，请同时抄送劳动人事部和有关企业、事业单位所在的省、自治区、直辖市劳动部门。根据《劳动部关于加强提前退休工种审批工作的通知》(劳部发［1993］120号)，1978年以来，劳动人事部根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》(国发［1978］104号)的要求，负责全国提前退休工种的审批工作，1985年根据劳人护［1985］6号文，将提前退休工种改由国务院各有关主管部门审批，送劳动人事部备案。由于有的部门对提前退休工种审批过宽，有的审批程序不健全，有的没有按规定程序进行审批，特别是对审批条件掌握不一，随意开口子，导致提前退休人员过量增多，类似工种在各部门之间产生攀比，影响社会保险制度的改革，遂决定从1993年7月3日起，国务院各有关主管部门停止审批新的提前退休工种；按国发［1978］104号文件规定，提前退休工种由国务院主管部门审核后，报劳动部审批；将根据实际情况对各部门已审批的提前退休工种进行清理和调整。湖南省在1996年组织编印《保险福利文件汇编》(特殊工种专辑)时，对于原纺织工业部［88］化字第19号文件的执行问题请示原劳动部，原劳动部作为统筹社会保险政策的国家权力机构，认为“19号文未经劳动部备案，不予执行”，是对社会保险政策的统筹，对养老保险政策实施的监督管理，具有相应的法律依据。因此，原告提出办理特殊工种提前退休应适用原纺织工业部［88］纺化字第19号文件，该院不予支持。随着我国社会主义市场经济体制改革的逐步推进，建立起了统一的城镇企业职工基本养老保险制度，特殊工种提前退休政策的相关背景和实施条件都已经发生了很大变化，已经不能适应多种经济成份并存、劳动条件改善、养老体制机制转变、责任主体明晰等新情况。对职工而言，退休后的养老金水平与在职时缴费水平高低、缴费年限长短相关，提前退休将直接影响到职工的切身利益；对养老制度而言，提前退休造成了减收增支，加大了基金支付压力，进一步降低人口抚养比，不利于养老保险制度公平可持续发展。针对一些地方自行扩大特殊工种提前退休的人员范围、放宽认定标准和工种名录、违规办理提前退休行为增多的情况，按照国务院的要求，原劳动保障部印发了《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》(劳社部发［1999］8号)，明确要求加强特殊工种的管理，特殊工种目录仍按原国家劳动行政部门和各行业主管部门批准的执行，暂不批准新的特殊工种，国家也不再新开提前退休政策口子。2016年，人力资源和社会保障部、财政部印发《关于进一步加强企业职工基本养老保险基金收支管理的通知》(人社部发［2016］132号)，进一步强调“各地要严格执行国家关于职工退休条件的规定，不得自行扩大提前退休的企业、人员范围”等要求。2018年，人力资源和社会保障部下发《关于进一步加强企业特殊工种提前退休管理工作的通知》(人社部发［2018］73号)，在要求严格执行国家特殊工种提前退休范围和条件规定的基础上，提出了通过建立全国统一的特殊工种岗位人员信息库、强化省级管理责任、规范审批流程及审批标准、实行双公示制度、建立权益告知制度等措施，加强提前退休审批管理。原告提出在2018年3月前，湘维公司职工同样的工种适用原纺织工业部［88］纺化字第19号文件被认定为特殊工种，同时全国其他省份也有将同类工种认定为特殊工种，原纺织工业部［88］纺化字第19号文件仍在执行，这种现象确实存在。正因为此，国家劳动社会保障部门针对一些地方自行扩大特殊工种提前退休的人员范围、放宽认定标准和工种名录、违规办理提前退休行为增多的情况，才不断出台文件，要求加强企业特殊工种提前退休管理工作，并强调要强化省级管理责任。因此，不能以此来评判被告行政行为不具有合法性，原告以此主张被告作出的不予批准企业职工特殊工种提前退休的决定不合法，该院不予支持。根据《化学工业部关于颁发化学工业有毒有害作业工种范围补充表的通知》(［86］化劳字第923号)规定，“考虑到化工产品比较复杂，更新变化快，而我们的提前退休工种范围又规定的比较具体，只能规定大宗产品，今后，凡是本范围表不能包括，但生产中接触主要毒物符合《职业性接触毒物危害程度分级》(国家标准GB5044-85)中的极度危害和高度危害、劳动条件又很差的作业工种，企业可以写出详尽的作业危害报告，由各省、自治区、直辖市化工厅(局)本着从严掌握的原则进行审查，经征得部里同意后审批，并报部备案。”原告提出根据［86］化劳字第923号文件《化学工业有毒有害作业工种范围补充表》第四条的规定，“产品相同，工艺路线虽然不同但接触毒物毒性相似，又都符合划入标准，不再另列工种。中间体、合成单位已经包括在表列产品范围的，《补充表》也不再另列工种，以免重复”，聚乙烯醇制造工应属有毒有害特殊工种。但该条规定是针对产品相同，工艺路线不同，接触毒物毒性相似的情况，而［86］化劳字第923号文件《化学工业有毒有害作业工种范围补充表》并没有与之相同的产品名称，并不能适用该条规定，原告认为聚乙烯醇制造工属于特殊工种，应当根据该文件的规定，由企业写出详尽的作业危害报告，由省行业主管部门本着从严掌握的原则进行审查，经征得部里同意后审批，并报部备案后，才能认定为特殊工种。因此，原告的此项主张，该院不予支持。原告主张对省人社厅《对怀化市人民政府的复函》的合法性进行审查，由于原告就被告市人社局不予批准特殊工种提前退休决定提起的行政复议中，针对原告提出的对该文件合法性审查的请求，湖南省人民政府审查认为该复函是针对湘维公司特殊工种提前退休有关问题所作出的具体答复，不适用《湖南省规范性文件管理办法》规范性文件事后监督审查规定，因此该院不作审查。原告的此项诉讼请求，该院不予支持。行政机关作出行政行为应当证据充分、程序合法、适用法律准确。本案中，被告市人社局根据相关规范性文件规定，作出不予批准原告向跃楚特殊工种提前退休决定，被告省人社厅作出维持原决定的行政复议决定，证据充分，适用法律准确，履行了相应的法定程序，程序合法，应予维持。原告的诉讼请求，没有事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告湖南省湘维有限公司、向跃楚的诉讼请求。案件受理费50元，由原告湖南省湘维有限公司、向跃楚负担。上诉人湘维有限公司、向跃楚上诉称，1、一审判决对于上诉人向跃楚在湖南省湘维有限公司的工作岗位及年限基本事实进行了正确认定；2、一审判决认定上诉人应当根据《化学工业部关于颁发化学工业有毒有害作业工种范围补充表的通知》（[86]化劳字第923号规定）由企业写出详尽的作业危害报告，由省行业主管部门本着从严掌握的原则进行审查，经征得国家人社部里同意后审批，并报备案后，才能认定为特殊工种更是没有法律依据的；3、上诉人向跃楚长期工作在有毒有害的工作环境中，根据国家法律法规的规定，应当安全可以申请提前退休。故请求1、撤销怀化铁路运输法院2019年12月26日（2019）湘8603行初115号判决，并依法改判；2、责令二被上诉人重新作出具体行政行为，依法确认上诉人向跃楚的工作工种为特殊工种并批准按特殊工种规定申请的提前退休；3、本案一审、二审的诉讼费用由二被上诉人承担。被上诉人市人社局答辩称，1、原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确；2、被答辩人第二项上诉请求要求确认上诉人向跃楚的工作工种为特殊工种并批准按特殊工种规定申请提前退休不属于人民法院的裁判范围。故请求法院驳回上诉，维持原判。被上诉人省人社厅未予书面答辨。各方当事人所提交证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。经审查，一审经质证并采信的证据，可以作为认定本案事实的证据。上诉人湘维公司向本院提交了以下证据：湖南省湘维有限公司《关于申请确定我公司特殊工种的请示》。该份证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的第五十二条关于新的证据的情形，本院不应作为新证据采信。本院经审理査明的事实与ー审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点在于上诉人向跃楚能否被认定为从事特殊工种而适用提前退休的相关规定。根据1986年10月18日化学工业部《关于颁发“化学工业有毒有害作业工种范围补充表”的通知》(86)化劳字第923号文件，该规定中并未将聚乙烯醇制造工列入特殊工种范围2018年9月28日，湖南省人力资源和社会保障厅对怀化市人民政府《关于湖南省湘维有限公司特殊工种提前退休有关问题的函》的复函中明确，“同一企业不允许在不同行业交叉选择执行特殊工种目录”，“1996年我省在组织编印《保险福利文件汇编》(特殊工种专辑)时，对于纺织工业部《关于试行纺织工业化学纤维有毒有害作业提前退休工种范围”的通知》(纺织工业部[88]纺化字第19号)文件执行问题，经请示原劳动部答复:按照劳动人事部劳人护[1985]6号文件规定，19号文未经劳动部备案，不予执行。”在本案中，上诉人湘维公司1974年建成投产，属纺织化纤行业;后湖南省人民政府以湘府阅[2006]110号会议纪要，同意湘维公司由中国化工新材料总公司进行承债式重组，转入中国化工集团管辖。故上诉人湘维公司自2006年起属于化工行业企业，其员工应适用化工行业特殊工种名录认定是否属于特殊工种范围。本案上诉人向跃楚属于聚乙烯醇制造エ，其工种不属于(86)化劳字第923号文件规定的特殊工种范围。因此，上诉人向跃楚不能被认定为从事特殊工种人员而享受提前退休待遇。同时，上诉人主张应适用纺织工业部[88]纺化字第19号文件的规定，因省人社厅复函明确该文件不能执行且该文件并未收录到湖南省1996年编印的《保险福利文件汇编》(特殊工种专辑)中，故本院对其主张不予支持。另，由于湖南省人民政府认为省人社厅作出的《对怀化市人民政府く关于湖南省湘维有限公司特殊工种提前退休有关间题的函＞的复函》是针对湘维公司特殊工种提前退休有关问题所作出的具体答复，不适用《湖南省规范性文件管理办法》规范性文件事后监督审查规定，因此一审法院对此不作审査，并无不当。综上所述，上诉人的上诉理由不成立，本院不子支持；被上诉人怀化市人社局作出不予批准特殊工种提前退休决定及被上诉人湖南省人社斤作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法;一审法院认定事实清楚，审理程序合法，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人湖南省湘维有限公司及向跃楚负担。本判决为终审判决。审判长 谌 蔚审判员 王立志审判员 李容容二〇二〇年七月七日法官助理刘俊卿书记员曾晨附：本判决相关的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。