贵州省凤冈县人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔0327行初48号原告：唐书勇，男，1962年10月4日出生，汉族，贵州省湄潭县人，住湄潭县。被告：湄潭县人民政府湄江街道办事处，住所地：贵州省湄潭县湄江街道茶海路，统一社会信用代码：11520328009530948K。法定代表人：刘云泽，系该办事处主任。出庭行政负责人：郭方泽，系该办事处副主任。委托诉讼代理人：刘双敏，贵州名城（湄潭）律师事务所律师。原告唐书勇不服被告湄潭县人民政府湄江街道办事处（以下简称湄江街道办事处）关于请求按照农村居民落实棚改政策的回复一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理，原告唐书勇、被告湄江街道办事处出庭行政负责人郭方泽及委托诉讼代理人刘双敏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告提出诉讼请求：1.请求依法撤销被告于2019年11月18日作出的《湄潭县湄江街道办事处关于唐书勇请求按照农村居民落实棚改政策的回复》；2.依法对湄党办发[2016]81号《湄潭县界定农村集体经济组织成员资格指导意见》中规定的农村集体经济组织成员资格原始取得条件进行合法性审查；3.本案诉讼费等相关费用由被告承担。事实与理由：2016年9月，湄潭县人民政府对原告所居住片区进行棚户区改造，根据《湄潭县城市棚户区改造项目集体土地上房屋及地面附属物征收补偿方案》和湄府专议［2017］49号文件规定，对征收区域内集体土地上的被征收人依据户籍情况按照标准进行货币补偿。原告母亲甘大莲及原告其他姊妹作为被征收人在棚户区改造范围内享有补偿权利，但未对原告进行补偿。原告认为其与妻女长期同母亲居住并赡养母亲，且户口也一直在湄江镇××星社区××星组，按照规定应当享受补偿。原告于2019年7月11日向棚改指挥部递交申请，要求对原告及其妻、女按照规定进行补偿；同时在递交的申请书上让七星组村民、龙泉居民委员会签字盖章证明了原告系七星组村民并长期与母亲居住的事实。2019年11月18日，被告湄江街道办事处作出《湄潭县湄江街道办事处关于唐书勇请求按照农村居民落实棚改政策的回复》（以下简称回复），其内容为原告从1983年6月起，就不是湄江街道龙泉居农村集体经济组织成员，户口性质属于非农业户口，不得再享有农村集体经济组织成员的权益，故不能对原告按照农业户口兑现棚户区改造的相关政策进行补贴。原告认为，被告依据湄党办发［2016］81号文件规定，仅以原告未能参与第二轮土地延包而否认原告龙泉居农村集体经济组织成员资格于法无据，且不符合常理，原告出生于龙泉村××组，一直跟随母亲长期生活，户籍登记地也与母亲一致，应当取得农村集体经济组织成员资格，且在1982年土地承包到户时，原告参与了原七星村农村集体土地的承包，原告至今才得知1998年龙泉居在进行第二轮土地延包时，未按照规定为原告进行确认登记。1982年原告参与了原七星村农村集体土地承包，1998年龙泉居应当依法进行延包登记，并颁发《农村土地承包使用证》，但龙泉居在没有任何合法依据的情况下，未对原告进行延包登记，严重侵害了原告的合法权益。现被告不能仅凭土地承包情况确认农村集体经济组织成员资格，以此否定原告作为集体经济组织成员的身份。因此，被告依据的湄党办发［2016］81号文件不符合常理，也不符合法律规定。原告虽于1983年顶替父亲参加工作，但户籍和身份一直保留在原籍，仍属于原龙泉村××组农村集体经济组织成员，且不属于国家财政供养的机关、事业、军转干等在编在岗和离退休人员。1990年至今，原告仍以农村户口缴纳湄潭县农村救灾合作保险，有相应的《湄潭县农村救灾合作保险基金会保险证》证明。原告领取养老金的事实也不能证明原告属于湄党办发［2016］81号文件规定的国家财政供养的机关、事业、军转干等在编在岗和离退休人员，因此原告不丧失农村集体经济组织成员资格。综上所述，原告户籍地与母亲甘大莲登记在被拆迁房屋处，不存在农村集体经济组织成员资格丧失的情形，有权依据棚户区改造政策获得补偿。被告认定原告已丧失湄江街道龙泉居农村集体经济组织成员资格，不得再享有该农村集体经济组织成员的权益，不对原告按照农业户口兑现棚户区改造的相关政策补贴的行为，系认定事实错误、证据不足，依法应予撤销。同时，被告依据湄党办发［2016］81号文件，仅以原告未进行第二轮土地延包而否定原告湄江街道龙泉居农村集体经济组织成员资格没有法律依据，请求法院对该文件进行审查。被告湄江街道办事处辩称：1.被告作出的《湄潭县湄江街道办事处关于唐书勇请求按照农村居民落实棚改政策的回复》不是具体行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，人民法院应驳回原告的起诉。针对村集体成员资格及享有相关权益问题属于农民集体经济组织的自治范畴。被告的回复是不具有强制力的行政指导行为，是一种告知行为，对原告不产生实质的利益损害，本案不适于人民法院行政诉讼的受案范围。2.被告的回复有事实及法律依据，不应当被撤销。农村集体经济组织成员资格的认定应当以是否在农村集体经济组织所在地常住户口为基本判断标准，结合考虑农村集体土地对其所具有的基本生活保障功能。其判断的一般原则是以形成较为固定的生产、生活关系，并依法登记所在地常住户口作为判断取得农村集体组织成员资格的形式要件，以需要本集体经济组织农村土地为基本生活保障为实质要件。本案而言，唐书勇于1983年6月起成为湄潭县机械厂正式职工，属城镇职工人员，其身份和常住户口已发生变化，户籍由原湄江镇七星村村民变更为湄潭县湄江镇七星社区城镇居民，不再具有农村集体经济组织成员身份，原告原为“国企职工”，从1990年6月起以个体经营，足以说明其没有以村集体经济组织农村土地为基本生活保障，原告属于纳入城市居民或城镇企业职工社会保障体系的人员。故我方回复内容符合客观事实，其请求按照农业户口落实棚改政策没有事实和法律依据。3.本案原告提出的第一项诉讼请求不符合起诉条件，故一并要求对规范性文件进行合法性审查的诉讼请求，不具备单独予以审查评价的意义，亦不符合起诉条件。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。经审理查明，2016年9月8日，湄潭县委办公室文件湄党办发[2016]81号关于印发《湄潭县界定农村集体经济组织成员资格指导意见》的通知，其指导意见对湄潭县农村集体经济组织成员资格如何界定进行了明确。2017年7月23日，湄潭县人民政府下发湄府函[2017]209号《关于湄潭县2017年城市棚户区改造项目集体土地上房屋及地面附属设施征收补偿方案的批复》，对湄潭县棚户区房屋进行改造和征收。《湄潭县2017年城市棚户区改造项目集体土地上房屋及地面附属设施征收补偿方案》第七项确定了奖励及优惠措施，第八项确定了保障措施。2019年7月5日，原告母亲甘大莲与湄潭县七星路城市棚户区改造项目建设指挥部签订了拆迁补偿安置补充协议书，约定了房屋保障性政策相应的补偿费，未将唐书勇纳入拆迁补偿安置对象，唐书勇认为其与母亲系同一户口，作为七星村村民应当按照规定获得补偿。2019年7月11日，唐书勇向湄潭县七星路城市棚户区改造项目指挥部提出申请，要求对其一家五口按照棚户区改造项目拆迁补偿安置方案进行住房安置。湄江街道办事处收到该申请并对唐书勇的具体情况进行了调查后，认为：一、唐书勇不是龙泉居农业人口，也未在龙泉居取得土地承包权；二、唐书勇在1983年6月成为湄潭机械厂正式职工，身份和户籍均发生了变化，2007年机械厂改制，其于2018年4月退休，2019年9月起在湄潭县按月领取养老金3024.59元;三、第二轮土地承包颁发了《农村土地承包证》，方式为家庭承包顺延；四、唐书勇提交的农房保险等依据，不能作为认定集体经济组织成员的依据。于2019年11月18日对唐书勇的申请作出《湄潭县湄江街道办事处关于唐书勇请求按照农村居民落实棚改政策的回复》，具体回复内容为：“自1983年6月起，唐书勇就不是湄江街道龙泉居农村集体经济组织成员，户口性质属于非农业户口，不得再享有农村集体经济组织成员的权益，故不能按照农业户口兑现棚户区改造的相关政策进行补贴”。2019年12月4日唐书勇就补登确权员问题向龙泉居反映，2019年12月11日，湄潭县湄江街道办事处龙泉居民委中会作出《龙泉居关于唐书勇是否属于龙泉居农村集体经济组织成员的回复》，回复内容为：唐书勇不符合龙泉居集体经济组织成员资格条件，故不能取得村集体经济组织成员资格，即不具有龙泉居集体经济组织成员资格。唐书勇收到该回复后，于2020年1月10日向湄江街道办事处提交回复及相关材料，认为其应按照农业人口获得棚户区改造的相关政策补贴，享有湄江街道龙泉居农村经济组织成员的权益。2020年4月16日，唐书勇向本院提起诉讼，要求撤销湄江街道办事处于2019年11月18日作出的《湄潭县湄江街道办事处关于唐书勇请求按照农村居民落实棚改政策的回复》，并对湄党办发[2016]81号《湄潭县界定农村集体经济组织成员资格指导意见》中对农村集体经济组织成员资格原始取得条件进行合法性审查。本院认为，本案中，根据原告的起诉状内容及庭审过程中原、被告辩论意见可知，原告认为自身享有所在农村集体经济组织成员资格，进而请求被告根据所在片区棚改政策安置房屋。而原、被告双方对原告是否具有集体经济组织成员资格问题存在争议。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第一条“为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，根据宪法，制定本法”和第二条“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的规定，村民资格待遇问题属于村民自治范围，成员资格问题应当由农村集体经济组织决定。原告提起本案诉讼，系被告对原告要求进行房屋安置问题的回复不服，被告湄江街道办事处作出的《回复》仅是对唐书勇是否可按龙泉居农村集体经济组织成员享有棚户区改造相关政策补贴申请进行的回复，不是对原告是否具有龙泉居集体经济组织成员资格的实质界定，农村集体组织成员资格不仅是身份权，还涉及相应的财产权，与集体经济组织本身和组织内的其他成员相关联，不因行政机关或其他组织不经集体经济组织程序在处理其他事项中的认为而确定。因原告的集体经济组织成员资格尚不确定，故本案不具有审理的前提条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，原告的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不具有可诉性。同时，本案所涉回复在内容上并未要求原告负担义务，是不具备行政强制力的告知性行为，对原告不产生独立的、最终的行政法律效力，对原告的权利义务未产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项之规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”，原告如认为其集体经济组织成员资格权益受到侵害，可通过其他途径依法维护合法权益。对原告请求审查湄党办发[2016]81号《湄潭县界定农村集体经济组织成员资格指导意见》中对农村集体经济组织成员资格原始取得条件的合法性问题。因本案裁判不对原告的集体经济组织成员资格问题作审查、界定，湄党办发[2016]81号文件是否对原告的集体经济组织成员资格权利产生影响，在本案中无审查的必要性和实际意义，本院不予审查。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回原告唐书勇的起诉。本案预收的案件受理费50元，退还唐书勇。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。审 判 长  王小华人民陪审员  黄克进人民陪审员  黄克伦二〇二〇年七月二十日法官助理陆沁书记员汪真亮