河南省焦作市山阳区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0811行初36号原告祝兴国，男，1956年4月3日出生，汉族，住河南省焦作市修武县。委托代理人靳怀宇，河南好谦律师事务所律师。被告修武县自然资源局，住所地：修武县幸福路**。法定代表人韩保田，局长。出庭应诉行政负责人吴涛（吴小涛），修武县自然资源局副局长。委托代理人苏亮，男，修武县自然资源局工作人员。委托代理人韩永先，河南苍穹律师事务所律师。被告焦作市自然资源和规划局，，住所地：河南省焦作市山阳区焦东路**法定代表人钟会学，局长。出庭应诉行政负责人崔峰，焦作市自然资源和规划局副局长。委托代理人关梅，女，焦作市自然资源和规划局工作人员。委托代理人倪晓，河南达成律师事务所律师。原告祝兴国不服被告修武县自然资源局（以下简称：修武局）行政处罚决定修国土罚决字【2018】49号（以下简称：《行政处罚决定》）、焦作市自然资源和规划局（以下简称：焦作局）行政复议决定焦自然资复【2020】04号（以下简称：《行政复议决定》），于2020年5月13日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月20日受理后，于当日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月21日公开开庭审理了本案。原告祝兴国及其委托代理人靳怀宇、被告修武局行政负责人吴涛及其委托代理人苏亮和韩永先、焦作局行政负责人崔峰及其委托代理人关梅和倪晓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原修武县国土资源局于2018年4月16日对原告作出《行政处罚决定》，认定：2017年8月，修武县郇封镇十里铺村村民祝兴国未经县级以上人民政府批准，非法占用修武县郇封镇十里铺村集体土地1500（有林地）㎡建厂房。所占土地不符合郇封镇土地利用总体规划（2010-2020）。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《河南省及其配套法规行政处罚裁量标准》的规定，决定：1、责令退还非法占用的土地，恢复土地原状；2、限15日内自行拆除在违法占地上新建的建筑物和其他设施；3、对非法占用的1500㎡（有林地）处以每平方米3元的罚款，计4,500元。被告焦作局于2020年4月26日作出《行政复议决定》，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第六项、第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回申请人祝兴国的行政复议申请。被告修武局在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、2019年10月28日焦作局作出的焦自然资复（2019）10号行政复议决定，证明原告就此案向焦作局提出行政复议被认定为：不符合规定，不予受理；2、修武县郇封镇十里铺村支部书记祝兴红出具的情况说明。证明修武县郇封镇十里铺村村干部刘喜通送给祝兴国的是复印件；3、修武县国土资源局给祝兴国出具的政府非税收入票据，证明祝兴国就此案已于2018年11月14日将该《行政处罚决定》作出的4,500元罚款全额缴纳；4、《行政处罚决定》行政卷宗，证明修武县国土资源局对祝兴国作出的行政处罚符合相应的法定职责，程序合法。被告焦作局在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：证据：行政复议申请书，证明原告向被告申请行政复议的时间为2019年7月10日；祝兴国身份证复印件、委托书、公函、律师证复印件；行政复议答复通知书及其送达回证；2019年7月17日委托书、行政复议答复书；接受调查通知书及其送达回证；询问笔录；祝兴国身份证复印件；现场勘测笔录；责令停止违法行为通知书及其送达回证；违法案件规划认定证明及图纸；违法案件地类认定证明及图纸；违法案件永久基本农田认定证明及图纸；占地认定告知书及其送达回证；行政处罚事项事先告知书及其送达回证；行政处罚听证告知书及其送达回证；《行政处罚决定》及其送达回证；履行行政处罚决定催告书及其送达回证；政府非税收入票据；对祝兴国的行政复议案件审查会通知书及其送达回证；对修武局的行政复议案件审查会通知书及其送达回证；2019年8月21日询问笔录2份；鉴定申请书；《司法鉴定意见书》2份，证明鉴定为原告单方鉴定，被告对其鉴定程序有异议；焦自然资复〔2019〕10号行政复议决定及其2份送达回证；（2019）豫0811行初69号行政判决书；（2020）豫08行终37号行政裁定书；《行政复议决定》及送达回证、EMS快递单、快递查询单，证明原告的复议申请超期，不属于行政复议立案条件，被告不存在超期答复的情形，作出的行政行为正确，应予维持。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》，证明被告作出的焦自然资复〔2020〕04号行政复议决定书的内容符合法律规定，依法应当驳回原告的起诉。原告祝兴国诉称，2009年8月20日，原告与修武县郇封镇人民政府签订《合同书》，原告租赁郇封镇人民政府所属的郇封镇综合厂一小院从事经营所用，租赁期限20年。2016年原告经相关机构批准，投入大量资金，在原厂址修建煤砖厂。2019年5月17日，一个叫刘喜通的村干部向原告转交了《行政处罚决定》复印件及送达回证复印件，该日为原告首次见到并知道该行政处罚决定。原告认为该行政处罚决定书认定事实错误，程序违法。原告设立煤砖厂手续齐备，经过相关行政机关审批，认定原告违法使用林用地与事实不符。该处罚决定书声称：其曾向原告下达过《责令停止违法行为通知书》，制作过询问笔录，下达过编号为（2018）第49号事先告知书以及编号为（2018）第49号听证告知书，但原告均没有收到过任何法律文书也没有接受过任何询问，所以该行政行为程序违法。原告于2019年7月10日向焦作局申请行政复议，复议机关依法予以受理，于2020年4月26日作出《行政复议决定》以复议申请超过法定期限，驳回复议申请。原告认为在整个复议期间，复议机关对案件进行了实质性审理。要求撤销《行政处罚决定》和《行政复议决定》，诉讼费由被告承担。原告在举证期限内向本院提供了下列证据：1、十里铺村村干部刘喜通证明一份，间接证明2018年4月16日被告没有给原告送达行政处罚决定书而是伪造送达回证被签收的虚假事实。因为已经送达和签收过的行政处罚决定没有必要二次送达。同时证明修武局委托刘喜通送达行政处罚决定未经本人或成年家属签收，且为复印件，无红色印章，不产生送达的法律效力。2、《合同书》，证明祝兴国并非非法占用土地，是镇政府以合同的形式允许祝兴国租赁经营，如有问题，被告应该首先与镇政府接洽。3、修武县国土资源局证明一份，证明兴国型煤厂所占土地为建设用地而非第一被告在行政复议决定中认定的有林地。同时证明原告根本就不知道行政处罚行为内容。因为罚款行为的第三项内容只是“可以并处”，行政处罚行为的核心内容是前两项。原告相信即使租赁镇政府的综合厂即使欠缺相关手续，但只要补齐了手续或者缴纳一定数额迟延办理相关手续的罚款后就可以继续经营，绝对没有想到缴了罚款仍然被强拆的后果。从而对2018年11月14日第二被告工作人员误导下缴纳4,500元罚款的事实。4、鉴定意见书，签名系伪造，行政处罚书未送达原告，5、鉴定费发票两张共计8,000元。证明原告因被告伪造证据而支付鉴定费的事实，请求法院按照与诉讼费有关的费用判决由败诉方承担。被告修武局辩称，一、原告申请行政复议和行政诉讼的行为已超出法定时效。原修武县国土资源局于2018年4月16日向祝兴国送达了《行政处罚决定》，载明其对处罚第一、二项内容不服的，可以在接到处罚决定之日起15日内直接向修武县人民法院起诉；对处罚第三项内容不服的，可以在接到本处罚决定之日起6个月内直接向修武县人民法院起诉；但是其于2019年7月10日向焦作局提出申请行政复议，于2020年5月13日提出行政诉讼，其行为已超出法定时效。二、祝兴国私自占用十里铺村集体土地建厂房已构成非法占用土地事实。祝兴国从2017年8月开始，未经县级以上人民政府依法批准，非法占用十里铺村集体土地1500平方米建厂房，现已建成。所占土地不符合郇封镇土地利用总体规划（2010-2020年），所占地类为有林地。因此答辩人对祝兴国的非法占地建厂房行为认定事实清楚，适用法律正确。三、答辩人对祝兴国的处罚事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。1、祝兴国与修武县郇封镇人民政府签订的《合同书》，该合同书明显是在违背法律法规前提下签订的，因此不具备法律效力，不受法律保护。2、答辩人对祝兴国于2018年4月3日进行了行政处罚事先告知，于2018年4月10日进行了行政处罚听证告知，于2018年4月16日作出了《行政处罚决定》。3、2019年5月17日郇封镇十里铺村村干部刘喜通转交给祝兴国的《行政处罚决定》是复印件，原件在答辩人原修武县国土资源局卷宗里。4、祝兴国已于2018年11月14日将该《行政处罚决定》作出的4,500元罚款全额缴纳。5、祝兴国非法占用土地上的建筑物和其他设施已于2019年5月底由郇封镇人民政府组织相关职能部门予以拆除。综上，祝兴国的申请不符合法律程序，答辩人履行的行政处罚符合相应的法定职责，程序合法，依法应当驳回祝兴国的复议请求。被告焦作局辩称，一、原告申请行政复议超期，不符合行政复议受理条件。原告于2019年7月10日向答辩人申请撤销《行政处罚决定》，虽然原告称其自2019年5月17日才知晓《行政处罚决定》，不认可2018年4月16日《法律文书送达回证》上的签字及手印。但原告已于2018年11月14日将上述《行政处罚决定》中4,500元罚款的内容履行完毕。因此，原告最晚应当知晓《行政处罚决定》内容的时间为2018年11月14日。根据《行政复议法》第九条、《行政复议法实施条例》第十五条第一款第（六）项、第四十八条第一款第（二）项之规定，原告的复议申请超过了申请复议的期限。二、《行政复议决定》认定事实清楚，符合法律规定。答辩人自收到焦作市山阳区人民法院（2019）豫0811行初69号行政判决书后，依据《行政复议法》第三十一条、第四十一条之规定，因原告与修武局之间的行政纠纷正在二审诉讼中以及疫情防控原因，经中止审理、恢复审理后，于2020年4月26日在法定期限内作出了《行政复议决定》，决定驳回原告的复议申请，并于当日通过邮寄的方式送达，经查询，原告于2020年4月28日签收。三、《行政处罚决定》不具有可撤销内容，也没有撤销的必要性。《行政处罚决定》关于罚款的内容，原告已于2018年11月14日履行完毕。关于“1、责令退还非法占用的土地，恢复土地原状；限15日内自行拆除的违法占地上新建的建筑物和其他设施”的内容，违法占地建造的建筑物和其他设施也已经拆除，因此，关于本案的两份行政法律文书，均没有可撤销性。综上，原告的诉讼请求无事实与法律依据，《行政复议决定》程序合法，适用法律正确。要求驳回原告的起诉。经庭审质证，一、关于原告的证据，（一）修武局认为，对刘喜通证明的真实性无异议，对证明指向有异议，没说行政处罚决定书是复印件，此证明不能证明修武局所给的行政处罚书是虚假的，恰恰证明修武局通过村干部将行政处罚书复印件转交给原告本人；对合同书的真实性无异议，对证明指向有异议，该合同书是在违反相关国家法律规定下签订的应属无效，原告已自认该合同存在缺陷，缺少相关手续；对修武县国土资源局证明的真实性有异议，要求提供原件，该证据的落款即先盖章再签字，因此对此真实性有异议；对鉴定意见书的真实性无异议，司法鉴定违反程序规定，因此不予认可；对鉴定费发票的真实性也不认可，因其未经法定程序，且修武局作出的处罚决定事实清楚，程序合法，因此修武局不应承担鉴定费。（二）焦作局认为，对刘喜通证明的真实性无异议，该证据属于证人证言，应当由相关人员出庭接受法庭询问，该证据不能证明原告知道行政处罚决定的时间；对合同书的真实性有异议，系复印件，无法核实原件，是否存在及履行并不清楚，不能证明原告的证明指向；对修武县国土资源局证明的真实性有异议，该证明系复印件，无法核实原件，不符合证据规则，证明显示占地面积1744面积与修武局行政处罚认定的1500不符，不能证明是同一块地；对鉴定意见书的真实性有异议，该鉴定程序仅原告一方参与，程序违法，不能作为认定案件事实的依据；对鉴定费发票的真实性有异议，不符合正规发票形式，且该费用并非发生在诉讼过程中，不属于诉讼费用，原告在起诉时并未主张该费用，因此该费用不属于该案审理范围。二、关于被告的证据，原告认为，（一）关于修武局的证据，对焦自然资复（2019）10号行政复议决定的真实性无异议，对该内容和适用法律有异议，该内容自相矛盾，决定书第一页即自认本机关依法予以受理，最后又决定不予受理，本复议决定书混淆了不予受理决定书的区别，两者是完全不同的执法文书，且行政复议决定书依据行政复议法及实施条例的规定，只能作出六种决定，该六种决定中不包含不予受理决定；对祝兴红出具的情况说明真实性无异议，该证据恰恰修武局的送达不符合民诉法的规定，没有当事人或成年家属的签收，且在4月16日已经签收情况下没有必要二次送达，法律也没有规定行政机关送达的执法文书是复印件；对非税收入票据真实性无异议，但该票据并非行政处罚决定书，只显示罚过款，没有记载罚款的事实理由，救济途径及期限，因此即使是对该处罚决定的第3项原告也仅仅知道数额，其他一概不知，更不知道行政处罚的前两项的主要内容，因此该票据所记载的时间点不应作为行政复议期限的起点，且该证据显示4,500元罚款并未上缴国库，仅仅是交到被告账户；行政处罚决定卷宗所包含的内容繁杂，凡是涉及原告与行政处罚相关的签收及指印均非原告所为，且两份司法意见结论已证明签字非本人所签收，据此原告有理由怀疑卷宗里的多数执法文件是事后制作，卷宗中与违法占地相关的证明均不能排除租赁合同的合法性，其他未尽事由同对焦作局的质证意见。（二）关于焦作局的证据，对行政复议申请书、祝兴国身份证复印件、委托书、公函、律师证复印件、鉴定申请书、行政判决书、《行政复议中止审理通知书》及其送达回证、《恢复审理通知书》及其送达回证、二审行政裁定书、《行政复议决定》及其送达回证、EMS快递单、快递查询单的真实性无异议。但对被告的证明内容有异议。对其余的证据均有异议。对行政复议答复通知书、接受调查通知书、责令停止违法行为通知书、占地认定告知书、行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定、履行行政处罚决定催告书、二份审查会通知书之送达回证上的签名及指印与两份司法鉴定意见书的结论相矛盾，均不认可并有理由怀疑这些证据是事后补做的。询问笔录中的签名及指印已被司法鉴定意见书所推翻。违法案件地类认定证明及图纸、违法案件永久基本农田认定证明及图纸的地类认定与原告所举修武县国土资源局证明的证明指向互相矛盾，不予认可。不能排除原告租赁后在厂区内绿化的事实；非税收入票据仅能证明被告工作人员诱使原告缴纳不明罚款4,500元，该收据上对罚款的原因、理由、救济方法及期限均未记载。该证据证明被告并未让原告将罚款缴入国库账户而是缴入了被告单位的账户。询问笔录上的签名指印非原告所为不予认可。焦自然资复（2019）10号行政复议决定内容自相矛盾，适用法律严重错误：依据行政复议法及其实施条例的规定，行政复议决定书应当引用行政复议决定一章中的规定，而不应该引用行政复议受理一章中不予受理的条文规定，这是属于适用法律的严重错误。该复议决定书第一页即自认“本机关依法已予受理”，最后又决定：不予受理，行政复议决定书岂容如此儿戏！行政复议决定一章中行政复议决定的种类规定了维持、责令限期履行、撤销、变更、确认违法、驳回行政复议申请六种决定种类，根本就不存在行政不予受理这种决定类型。不予受理是在审查复议申请阶段以行政复议不予受理决定书的形式做出的，与行政复议决定书二者是两种相互独立的执法文书，且国土资源部办公厅印发有《国土资源行政复议法律文书示范文本》之［5］行政复议不予受理决定书格式，与国务院法制办印发的《行政复议法律文书示范文本》中的［20］行政复议决定书格式不同。《行政复议决定》内容属于原告诉讼请求要求撤销的。详见质证及辩论意见。被告以上所有证据中没有行政复议不予受理决定书，用行政复议决定书来替代行政复议不予受理决定书属于重大程序违法。本院对证据作如下确认：一、关于原告的证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条规定，当事人向人民法院提供证人证言的，应当符合下列要求：（一）写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况；（二）有证人的签名，不能签名的，应当以盖章等方式证明；（三）注明出具日期；（四）附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件。刘喜通的证明符合该规定，与被告修武局提供的祝兴红出具的情况说明能够相互印证，能够证明祝兴国于2019年5月17日收到《行政处罚决定》复印件；郇封镇政府与祝兴国签订的合同书，具证据的基本属性，可以作为定案的依据，予以采纳；原修武县国土资源局出具的证明，系复印件，没有原件可以核对，被告修武局亦不认可，不能作为证据使用；根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十七条规定，行政复议期间涉及专门事项需要鉴定的，当事人可以自行委托鉴定机构进行鉴定，也可以申请行政复议机构委托鉴定机构进行鉴定。《司法鉴定意见书》，具证据的基本属性，可以作为定案的依据，予以采纳；鉴定费发票，具证据的基本属性，可以作为定案的依据，予以采纳。二、关于被告修武局的证据，焦自然资复（2019）10号行政复议决定，具证据的基本属性，可以作为定案的依据，予以采纳；祝兴红出具的情况说明，如前述，能够证明祝兴国于2019年5月17日收到《行政处罚决定》复印件；政府非税收入票据，具证据的基本属性，可以作为定案的依据，予以采纳；《行政处罚决定》行政卷宗中，落款日期为2018年4月16日《法律文书送达回证》显示的“祝兴国”的签名与《司法鉴定意见书》广华司鉴【2019】文鉴字第172号的“祝兴国”签名字迹不是祝兴国本人所书写的鉴定意见，系证明同一事实的两个书证，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第二项规定，该鉴定意见证明效力优于《法律文书送达回证》，综合原告祝兴国、被告修武局的诉辫意见，对该《法律文书送达回证》不予采纳；《行政处罚决定》行政卷宗中，2018年3月30日《询问笔录》中的“祝兴国”签名字迹不是祝兴国本人所书写的鉴定意见与该《询问笔录》中的“祝兴国”签名字迹，如前述，该鉴定意见证明效力优于该《询问笔录》，对该《询问笔录》不予采纳；《行政处罚决定》行政卷宗中的其他证据，具证据的基本属性，可以作为定案的依据，予以采纳。三、关于被告焦作局的证据，除修武局向其提交的前述2018年4月16日《法律文书送达回证》、2018年3月30日《询问笔录》外，其他证据均具证据的基本属性，可以作为定案的依据，予以采纳。经审理查明，2009年8月20日，祝兴国与修武县郇封镇人民政府（以下简称：镇政府）签订《合同书》，约定，镇政府将郇封镇综合厂一小院（位于丰收路十里铺段南侧原葛庄乡综合厂内，占地6.75亩，房屋28间）有偿租赁给祝兴国经营使用；租赁期为20年，即2009年1月1日至2029年12月31日；小院东临生产路排水沟，西临生产路和路西二厂共用南北路，北临丰收路南20米左右处生产路，南临人口地，另后附平面图；关于综合厂一小院旧房多年失修，部分已塌，其他均为危房，经双方协商，祝兴国租赁期内，必须维修或重新拆盖，但必须保持原来的质量和经济标准；关于纸箱厂南侧荒地合同，并入本合同，原合同自行终止失效。2017年8月8日，修武局出具“只作为环保审批参考资料使用，办理其他相关手续使用一律无效”的《证明》，修武县兴国型煤厂位于修武县郇封镇十里铺村，占地面积1740.33㎡（2.61亩），所占土地为建设用地。该地块应依法依规办理相关土地手续。修武局郇封国土资源所（以下简称：郇封所）《违法线索登记表》载明：2018年3月30日，巡查发现，2017年8月，祝兴国未经县级以上人民政府批准，非法占用镇政府土地1500㎡已建成厂房。郇封所《违法线索核查情况报告》载明：2017年8月，祝兴国未经县级以上人民政府批准，非法占用土地1500㎡建厂房，破坏基本农田行为事项属实。2018年3月30日，郇封所填写《案件受理登记表》。2018年3月30日，修武局向郇封所作出《关于确定王海船王留全二位同志负责调查十里铺村村民祝兴国非法占地建厂房一案的通知》；填写《立案呈批表》；对祝兴国作出《责令停止违法行为通知书》、《接受调查通知书》，《法律文书送达回证》均显示有祝兴国签名捺印。王海船、王留全均持有《河南省行政执法证》。2018年3月30日，修武局制作《现场勘测笔录》。2018年4月2日，修武局作出《违法案件规划认定证明》，根据调整完善后的郇封镇土地利用总体规划（2010-2020年），祝兴国所占土地不符合郇封镇土地利用总体规划；作出《违法案件地类认定证明》，认定祝兴国所占土地为有林地，地类代，地类代码为031违法案件永久基本农田认定证明》，祝兴国所占土地不在永久基本农田保护区内；向祝兴国作出《占地认定告知书》并送达；王海船、王留全制作《土地违法案件调查报告》；修武局就祝兴国非法占地建厂房一案进行会审并制作《土地违法案件会审笔录》，会审人员、列席人员、记录员均在笔录上签名；作出《行政处罚事项事先告知书》，于同月4日报批并送达。2018年4月9日，修武局报批《行政处罚事项听证告知书》，于同月10日作出并送达。2018年4月16日，修武局案件承办人制作《土地违法案件终结调查报告》。2018年4月16日，修武局作出《行政处罚决定》。2018年8月15日，修武局报批并作出《履行行政处罚决定催告书》并送达。2018年8月27日，修武局制作《强制执行申请书》。2018年8月28日，修武局案件承办人报批并制作《土地违法案件结案报告》。2018年11月14日，祝兴国向修武局缴纳罚款4,500元。2019年5月17日，祝兴国收到《行政处罚决定》复印件。另查明，2019年7月10日，祝兴国不服《行政处罚决定》向焦作局申请行政复议并委托河南好谦律师事务所，该所指派原若愚律师为其行政复议代理人。同月12日，焦作局向修武局发送《行政复议答复通知书》，载明，已于2019年7月10日依法受理，要求收到之日起10日内提出书面答复并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。同月17日，修武局作出《行政复议答复书》并提交相关材料。2019年8月19日，焦作局向祝兴国、修武局发送《行政复议案件审查会通知书》；同月21日，对祝兴国、修武局有关工作人员进行了询问；同月23日，向祝兴国发送通知，要求接到通知后5个工作日内向其书面提出鉴定申请或提供相关证据证明非祝兴国本人签名，否则视其放弃签订申请。同月26日，祝兴国就相关签名及捺印的真实性提出书面鉴定申请。焦作局未委托鉴定机构进行鉴定。2019年9月5日，广东华医大司法鉴定中心受理委托人河南好谦律师事务所委托，于2019年9月5日至2019年10月11日进行鉴定。2019年10月11日，广东华医大司法鉴定中心作出《司法鉴定意见书》广华司鉴【2019】痕鉴字第86号，鉴定意见为：询问时间为2018年3月30日《询问笔录》第1页中被询问人“祝兴国”字迹上的红色指印不是祝兴国本人所捺印；《法律文书送达回证》中落款日期为2018年4月16日“祝兴国”签名字迹上的红色指印不具备鉴定条件。2019年10月11日，广东华医大司法鉴定中心作出《司法鉴定意见书》广华司鉴【2019】文鉴字第172号，鉴定意见为：询问时间为2018年3月30日《询问笔录》中的“祝兴国”签名字迹不是祝兴国本人所书写；落款日期为2018年4月16日《法律文书送达回证》中的“祝兴国”签名字迹不是祝兴国本人所书写。2019年10月28日，焦作局作出焦自然资复【2019】10号行政复议决定。祝兴国不服该行政复议决定，于2019年11月8日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月6日作出（2019）豫0811行初69号行政判决，判决：撤销焦作局2019年10月28日作出的焦自然资复【2019】10号行政复议决定；责令焦作局在法定期限内重新作出具体行政行为。2020年4月26日，焦作局作出《行政复议决定》并送达。还查明，2019年11月15日，祝兴国不服《行政处罚决定》，向河南省修武县人民法院提起行政诉讼。2019年12月31日，修武县人民法院作出（2019）豫0821行初60号行政裁定，认为当事人只能在诉复议决定和诉原具体行政行为两种诉讼中选择其一，祝兴国就复议决定提起行政诉讼先于就具体行政行为提起诉讼，经释明仍坚持后诉，裁定驳回祝兴国的起诉。祝兴国不服，提起上诉。2020年4月10日，河南省焦作市中级人民法院作出（2020）豫08行终37号行政裁定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。按照2019年1月8日印发的《修武县机构改革实施方案》（修办【2019】2号文件），将原修武县国土资源局、林业局职责及县发展和改革委员会等相关部门的有关职责整合，组建修武局。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条、第四十六条第一款、第四十八条第一款规定，原告可以提供证明行政行为违法的证据，原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。公民直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。公民因其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十三条、第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，没有送达法律文书，公民只要能证明行政行为存在，并在法定期限内起诉的，人民法院应当依法立案；未告知公民起诉期限的，起诉期限从公民知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第一项、第九条第一款规定，对行政机关作出的罚款等行政处罚决定不服的，公民可以依照本法申请行政复议。公民认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第六项及第二款、第二十八条、第四十八条第一款第二项规定，行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，被申请人能够证明公民知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。行政机关作出具体行政行为，依法应当向公民送达法律文书而未送达的，视为该公民不知道该具体行政行为。行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，被告修武局未向原告送达《行政处罚决定》。起诉期限、行政复议申请期限应自原告2019年5月17日收到《行政处罚决定书》复印件之日起计算；《行政处罚决定》是基于认定的同一事实作出多项处罚决定，虽然其中行政处罚决定的起诉期限不同，但原告是因不服《行政处罚决定书》而提起诉讼、申请行政复议；原告于2019年11月15日向修武县人民法院提起的行政诉讼因其诉权的行使不当而被裁定驳回；原告向被告焦作局申请行政复议的时间为2019年7月10日；本院判决撤销焦自然资复【2019】10号行政复议决定并焦作局在法定期限内重新作出具体行政行为后，被告焦作局作出了《行政复议决定》，原告提起本次诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项规定，行政行为适用法律、法规错误的，判决撤销。相应行政行为应适用法律、法规此条、款、项、目，而错误适用了彼条、款、项、目，构成适用法律、法规错误。综上，原告的起诉没有超过法定起诉期限。原告于2019年7月10日提出行政复议申请，亦没有超过法定的申请期限。《行政复议决定》应适用法律、法规此条、款、项、目，而错误适用了彼条、款、项、目，构成适用法律、法规错误，应判决撤销。参照《国土资源行政处罚办法》第十一条第一款、第二十三条、第二十九条第一款规定，国土资源主管部门发现自然人行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施违法行为的，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。为查明事实，需要对案件中的有关问题进行检验鉴定的，国土资源主管部门可以委托具有相应资质的机构进行。国土资源主管部门应当按照法律规定的方式，送达行政处罚决定。本案中，被告修武局未向原告送达《行政处罚决定》，构成违反法定程序。行政机关认定的事实，可以分为基本事实和次要事实，而证明基本事实的证据应当是主要证据。对于本案而言，用以证明祝兴国未经县级以上人民政府批准，非法占用修武县郇封镇十里铺村集体土地1500（有林地）㎡建厂房的证据应当是主要证据。根据《中华人民共和国合同法》第八条、第五十二条规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。依法成立的合同，受法律保护。有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。按照《立法技术规范（试行）（二）》的规定，“非法”通常情况下也是违法，但主要强调缺乏法律依据的行为。本案中，祝兴国与镇政府签订的《合同书》约定，镇政府将郇封镇综合厂一小院（位于丰收路十里铺段南侧原葛庄乡综合厂内，占地6.75亩，房屋28间）有偿租赁给祝兴国经营使用；小院旧房多年失修，部分已塌，其他均为危房，经双方协商，祝兴国租赁期内，必须维修或重新拆盖，但必须保持原来的质量和经济标准；郇封所巡查发现，2017年8月，祝兴国未经县级以上人民政府批准，非法占用镇政府土地1500㎡已建成厂房。《行政处罚决定》认定祝兴国未经县级以上人民政府批准，非法占用修武县郇封镇十里铺村集体土地1500（有林地）㎡建厂房，构成主要证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项及第三项规定，行政行为主要证据不足、违反法定程序的，判决撤销。综上，《行政处罚决定》主要证据不足，违反法定程序，应当判决撤销。综上所述，《行政处罚决定》主要证据不足，违反法定程序，应当判决撤销；《行政复议决定》适用法律、法规错误，亦应当判决撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项及第三项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决如下：一、撤销原修武县国土资源局2018年4月16日作出的修国土罚决字【2018】49号《行政处罚决定》；二、撤销被告焦作市自然资源和规划局2020年4月26日作出的焦自然资复【2020】04号《行政复议决定》。案件受理费50元，由被告修武局、焦作局各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。审 判 长  刘征安人民陪审员  肖玉巧人民陪审员  王友敏二〇二〇年七月三十日书 记 员  段园园附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。