贵州省纳雍县人民法院 民 事 判 决 书 （2020）黔0525民初502号 原告：余某某，男，1972年12月16日出生，汉族，住福建省仙游县。 委托诉讼代理人（特别授权）：萧云阳，贵州宇泰律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张俊蛟，贵州宇泰律师事务所实习律师。 被告：赵某某，女，1971年5月17日出生，汉族，住贵州省贵阳市云岩区。 委托诉讼代理人（特别授权）：龚一洋，贵州崇实律师事务所律师。 委托诉讼代理人（特别授权）：彭禹禹，贵州崇实律师事务所律师。 原告余某某与被告赵某某合同纠纷一案，本院于2019年7月8日以确认合同无效纠纷立案受理。原告于2019年7月26日向本院提出财产保全申请。本院根据原告申请于2019年7月30日作出（2019）黔0525民初2746号民事裁定，冻结被申请人赵某某在贵阳银行股份有限公司黔西支行账户（账号：62×××76）内的存款人民币500万元，如该银行账户内余额不足500万元，则在不足的金额范围内冻结被申请人赵某某在黔西县青杠坡建筑材料有限公司持有的50%股权。冻结期限至2020年7月29日止。保全期限届满，原告申请续行冻结，本院已裁定批准续行冻结。同年9月20日，本院作出（2019）黔0525民初2746号民事判决书，被告赵某某不服，提起上诉。贵州省毕节市中级人民法院作出（2019）黔05民终5779号民事裁定书裁定撤销原判，发回本院重审。本院于2020年1月19日重新立案，依法适用普通程序另行组成合议庭公开开庭进行了审理。原告余某某及其委托授权代理人萧云阳、张俊蛟，被告赵某某及其委托诉讼代理人龚一洋、彭禹禹到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告余某某向本院提出诉讼请求：1.判决确认原告与被告签订的《纳雍县盛安加油站转让协议》无效；2.判决被告向原告返还转让款500万元，并支付以500万元为基数，按中国人民银行贷款利率计算从2018年8月7日起至500万元返还完毕之日止期间的利息；3.本案诉讼费由被告承担。事实和理由：2018年8月7日，原、被告签订纳雍县盛安加油站转让协议，约定被告将其获得经营权的盛安加油站投资经营权转让给原告，转让价款588万元，原告已付500万元。因该协议违反法律法规的效力性强制规定，应为无效合同，被告基于该合同取得的财产，应予以返还。 原告为证明其事实主张，提供证据： 一、《纳雍县盛安加油站转让协议》。用以证明原告与被告签订转让协议的事实，证明双方转让标的是政府部门批文，而不是加油站。 被告质证认为对该转让协议的真实性、合法性无异议，但认为不能达到原告的第二个证明目的，而不是以政府批文为标的。 二、《承诺书》，中国建设银行客户回单2份。证明原告向被告支付500万元转让款的事实，其中两张回单上转款人的名字是原告合伙人曾建宗。 被告质证认为对银行客户回单真实性无异议，对承诺书证明被告收到原告30万元无异议，但该承诺书被转让协议所替代，属于无效。 三、贵州省商务厅文件一份。证明原告基于被告获得商务厅批复文件而签订的合同，该批文是2013年5月6日下发，一年之内未开工建设，该批文自动失效，在2018年8月7日双方签订转让合同时，该批文处于失效状态。 被告质证认为对商务厅文件真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。原告陈述不符合事实，首先双方是基于12个有效的审批文件签订的，其次盛安加油站的指标在2017年9月6日经纳雍商务局审批延期，指标有效。 四、《纳雍县盛安加油站股东合作协议》。证明曾建宗之所以转款，因其为受让方合伙人，原告与其他人合作而筹资建设纳雍县盛安加油站的事实。 被告质证认为对该股东协议真实性、合法性无法核实，同时认为该协议与本案并无关联性。 五、商务厅文件(2016)181号文件及附件。证明对于加油站延期批准部门，2016年12月31日之前未开工建设或落实土地项目要延期必须经省商务厅批复，未经商务厅同意不得擅自转让规划批文，证明双方签订加油站转让合同违反强制性效力性规定，属于无效协议。 被告质证认为对该组文件的真实性、合法性不持异议，对原告的证明目的有异议，该文件属于地方性政府部门规章，是管理规范性文件，不属于法律以及行政法规的范围，不存在转让合同违反强制效力性规定，其次是双方转让的并非是转让商务厅规划文件本身，而是投资建设加油站的权利，该种形式的转让是法律法规以及商务厅的政策所允许的。 六、国有建设用地使用权挂牌出让资料。来源毕节市公共资源交易中心官方网站，用于证明（1）原、被告双方签订的合同程序上对专属用地的约定与原告参与挂牌的土地性质；（2）证明竞买人资格及要求，该证据证明经过招牌挂出让的土地明确具体为加气加油站土地，竞拍人资格为经省商务厅核准批复，方可参与竞拍；（3）加油站属于特许经营项目，根据挂牌出让的土地规划要求，竞拍人需取得商务部门关于加油站规划的有关批文方可参与竞拍的要求；（4）指向的土地不是合同约定的地块。 被告质证认为：1、原告所举证的三块土地相关资料均与本案无关联性，本案的案涉土地是原告以盛安加油站的名义参与竞拍，其他竞拍人还有中石油、中石化，该竞拍人是否具有原告所说的商务厅的指标才能进行竞拍我方不清楚，是行政机关对于竞拍土地的要求；2、案涉土地的土地用途为批发零售地，按照国标（GB/T21010-2017）的规定划分，批发零售地是属于商服项目用地范畴，已经包含了加油加气用地，并不是必须要将加油加气用地单独列出，因此案涉土地的招拍挂是符合规定的，按照合同约定，也是用于建设盛安加油站的建设用地；毕资告土矿字（2018）190号文件，就是盛安加油站的建设用地，原告认为没有单列加油加气用地，就认为不是加油站的用地是不符合案件事实的。从原告向相关部门反映的情况报告以及相关部门的回复的函可以看出该块土地就是案涉加油站的建设用地。 被告赵某某辩称，1.《纳雍县盛安加油站转让协议》系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，依法成立并生效，不存在合同无效的情形；2.盛安加油站已获得纳雍县商务局的延期建设批复以及贵州省商务厅同意延期至2019年6月的批复，不存在盛安加油站规划确认已失效的情形；3.原告未竞拍到盛安加油站建设用地的后果应由原告自行承担，其主张返还转让款无事实及法律依据。综上，请依法驳回原告诉讼请求。盛安加油站前期投入的交通费、地勘费、行政收费大概20万元，另外支付给唐骏办理土地招拍挂的费用90万元。 被告为证明其主张，提供以下证据： 一、贵州省商务厅（2013）127号文件。证明被告2013年5月6日获得了纳雍县盛安加油站规划确认的批复。 原告质证认为对该证据的真实性、合法性无异议，但这是行政许可行为，未经批复部门同意，不能转让。 二、《情况说明》、纳雍县商务局文件（2014）2号、纳雍县人民政府城乡规划局文件（2014）27号、纳雍县人民政府文件（2014）181号。证明纳雍县盛安加油站原规划确认的土地因规划变更，相关单位将加油站的建设地址进行了变更。2013年5月6日获得批复后因客观原因没有建设成功。 原告质证认为对该证据的真实性、合法性无异议，同样属于行政许可行为，不能作为转让标的，情况说明是因为未获得省商务厅的延期批复。 三、《纳雍县盛安加油站转让协议》。证明原、被告双方签订了盛安加油站转让协议，该协议基于双方真实意思表示，不违反法律，行政法规的强制性规定，依法成立并生效，该协议明确约定了被告是将纳雍县盛安加油站的相关权利转让给原告，且协议对加油站的土地转让建设及后续的相关手续，均由原告负责，被告的义务仅是在加油站的土地挂牌出让后即履行完毕，协议约定挂牌出让之日所发生的任何结果与被告无关，因此该协议并非是原告所称的转让商务批复。 原告质证认为对该证据的真实性无异议，对合法性有异议，双方转让的标的从协议上的内容做判断，均为政府的各项批复文件，系行政许可行为，不能达到被告的证明目的。 四、纳雍县盛安加油站资料移交清单。证明被告按照协议约定履行了义务，且相关文件原件在原告处。 原告质证对该证据的真实性无异议，同时证据所有的标的物为行政许可批准文件，转让该批准文件属于违法行为。 五、关于纳雍县盛安加油站延期建设申请与批复。证明纳雍县盛安加油站按照相关规定向纳雍县商务局申请盛安加油站的建设，纳雍县商务局同意了盛安加油站的延期申请。 原告质证对该证据的真实性无异议，但不合法，根据省商务厅（2016）181号文件，批准机关为市州商务局，该延期申请是同意盛安加油站开工建设，且批准主体为纳雍县商务综合执法大队，该大队为纳雍县商务局下属机构，没有相应的行政审批权，不能达到被告的证明目的。 六、毕资告（土矿）字（2018）190号文件。证明盛安加油站的建设用地于2018年12月4日进行土地挂牌出让。 原告质证对该证据的真实性、合法性无异议，但不能证明该土地与盛安加油站存在关联性，且盛安加油站的批复文件处于失效状态，任何行政许可不会为失效的批复文件而划拨相应的土地使用权，不能达到被告的证明目的。 七、毕节市国土资源局《关于原告反映纳雍县经济开发区王家寨产业园区盛安加油站项目用地有关情况的报告》、毕节市人民政府办公室《关于李正、余某某反映事项办理情况的函》，证明盛安加油站建设用地于2018年12月4日挂牌出让的事实，证明盛安加油站建设用地的挂牌出让程序符合相关规定，按照双方签订的《纳雍县盛安加油站转让协议》的相关规定，原告未竞拍得盛安加油站的建设用地应由其本人自行承担相应后果。 原告质证对该份证据的真实性无异议，因为被告出卖给原告的省商务厅（2013）127号文件，一直不能办理延期手续导致相应的土地使用权未能匹配，才导致原告到各级政府反映情况，与土地的招拍挂没有关联，该宗土地的出售性质属于批发零售，与加油站没有关联性，不能达到被告的证明目的。 八、贵阳银行转账记录一张。用于证明我方为履行合同促成土地的挂牌出让向案外人唐骏支付了90万元，作为代办费。 原告质证不认可该证据的真实性，该证据显示转款方为被告，收款方为唐骏，被告向唐骏转款与本案并无关联性。 综合当事人提供证据的证明目的及质证意见，当事人对真实性无异议的证据有原告提供的《纳雍县盛安加油站转让协议》《承诺书》《中国建设银行客户回单》、贵州省商务厅文件、《纳雍县盛安加油站股东合作协议》、商务厅文件（2016）181号文件及附件、国有建设用地使用权挂牌出让资料及被告提供的贵州省商务厅（2013）127号文件、纳雍县商务局文件（2014）2号、纳雍县城乡规划局文件（2014）27号、纳雍县人民政府文件（2014）181号、《纳雍县盛安加油站转让协议》《情况说明》、纳雍县盛安加油站资料移交清单、《关于纳雍县盛安加油站延期建设申请与批复》、毕资告（土矿）字2018-190号、毕节市国土资源局《关于原告反映纳雍县经济开发区王家寨产业园区盛安加油站项目用地有关情况的报告》、毕节市人民政府办公室关于《李正、余某某反映事项办理情况的函》。经本院审查，对上述证据的客观性、合法性、关联性予以确认，作为认定事实的依据。 对当事人有异议的证据，原告提供的证据四《纳雍县盛安加油站股东合作协议》。该证据载明余某某与曾建宗、林群霞系合伙人，结合被告认可收到曾建忠转款的事实，该证据与本案具有关联性。被告提供的证据八贵阳银行转账记录，用于证明支付给唐骏代办土地的招拍挂手续费用。经审查，该证据只能证明被告向案外人唐骏支付90万元，该90万元是否用于代办土地的招拍挂手续费用，无相应的委托代办合同及支付说明佐证，不能认定与本案具有关联性，故不能作为本案定案依据。 本案经审理认定事实如下：2013年5月6日，贵州省商务厅下发黔商发〔2013〕127号文件，同意被告赵某某在毕节市纳雍县经济开发区蟠龙路交汇处新建纳雍县盛安加油站。 2017年7月21日，被告赵某某承诺将纳雍县盛安加油站的手续转让给原告余某某，由余某某先向赵某某预付定金30万元，余某某当日向赵某某预付了定金30万元。赵某某向余某某出具了书面承诺。余某某与案外人曾建忠系合伙关系，2018年8月6日，曾建宗向被告支付转让款300万元。2018年8月7日，原告余某某作为乙方与被告赵某某作为甲方签订《纳雍县盛安加油站转让协议》，协议约定：转让标的位于纳雍县城东新区西南侧，附纳雍县国土局勘界测绘图；转让价款为包干价人民币588万元；双方在协议签字前五个工作日内乙方向甲方支付转让款500万元（含已付的30万元定金），余款88万元在甲方配合乙方于省商务厅将纳雍县盛安加油站的法人代表变更至乙方指定的名下后的当天付清，变更所需费用由乙方自行承担；甲方保证交付时的手续是合法有效的，向乙方介绍的加油站现状情况是真实可行的；甲方收到500万元时，应将与盛安加油站有关的批复及相关资料完整交付给乙方并给乙方出具委托书（内容为委托乙方全权办理该加油站后续工作，直到该加油站法人代表变更给乙方名下为止）；甲方必须到现场配合协调盛安加油站用地事宜，直至由国土部门将该地挂牌出让为止；土地购买、建设及后续相关手续由乙方负责；因本项目的特殊性，双方达成一致意见，甲方负责前期的各相关政府部门对于盛安加油站的立项批复、选址直至该加油站建设用地挂牌出让和配合乙方办理盛安加油站的法人变更工作；挂牌出让之日起所发生的任何结果与甲方无关，如乙方未拍到盛安加油站建设用地，甲方收到的款项不予退还，如乙方不补齐尾款88万元，甲方有权收回盛安加油站所有相关权利；协议还约定了双方其他权利和义务。协议签订当日，案外人曾建宗向被告支付了170万元。至此，原告共计向被告支付500万元转让款。同日，被告将其取得纳雍县盛安加油站的相关批复文件交付给原告。交付文件名称：1、贵州省商务厅黔商发［2013］127号文件（复印件）；2、纳雍县人民政府纳府复［2014］181号文件（原件一份，加盖纳雍县税务局公章复印件一份）；3、纳雍县城乡规划局纳规呈［2014］27号文件（原件）；4、纳雍县商务局纳商务［2014］2号文件（原件）；5、纳雍县城乡规划局规划变更情况说明（原件）；6、工商企业名称预先核准通知书（原件）；7、纳雍县城乡规划局红线图（原件）；8、纳雍县城东片区控制性详细规划图（原件）；9、纳雍县勘测定界技术报告书（原件）；10、测绘合同（原件）；11、违章建筑的情况反映（原件）；12、纳雍县商务局关于盛安加油站延期建设申请的批复（原件）。原、被告双方在签订盛安加油站转让协议之前，贵州省商务厅黔商发［2016］181号文件已经明确2016年12月31日之前未开工建设或落实土地项目要延期必须经省商务厅批复，未经商务厅同意不得擅自转让规划批文。原告唯恐被告将项目转让给他人，积极向被告付款。纳雍县盛安加油站项目选址由纳雍县城乡规划局呈报纳雍县人民政府批准，位于纳雍县城东新区西南侧，用地一块，面积3348㎡（约5亩），批准文号纳府复［2014］181号，批准时间2014年11月19日。该批准文件不是供地文件，只是项目选址批准。因加油站用地属于经营性用地，依法应采用招拍挂出让供地。在用地招拍挂过程中，挂牌起始价845万元（每亩169万元）。通过竞价，中国石化销售有限公司贵州毕节石油分公司以最高价成交，成交价为3075万元，亩均612.12万元。余某某以赵某某名义代表的纳雍县盛安加油站未竞得该地使用权。赵某某不能变更盛安加油站的法定代表人为原告余某某。余某某因合同目的不能实现提起诉讼，要求赵某某返还转让款并支付利息。另查明，余某某的合伙人曾建宗、林群霞承诺涉及盛安加油站转让协议的权利义务一并转移给余某某，不另行向赵某某主张权利。 围绕双方当事人的诉辩意见结合已查明的事实，本案的争议焦点是：一、双方签订的盛安加油站转让协议是否有效；二、如果转让协议无效，订立协议的过错如何确定；转让款是否应当足额返还；造成的损失如何赔偿。 本案经审判委员会讨论认为，本案经审理发现，案外人曾建宗、林群霞与余某某合伙投资转让盛安加油站，与本案具有利害关系，应作为本案当事人参加诉讼。但因二人承诺将其权利义务一并转移给余某某，不另行向赵某某主张权利，加上签订盛安加油站转让协议的当事人是余某某和赵某某，基于曾建忠、林群霞的承诺，曾建忠、林群霞不参加本案的诉讼，不影响本案审理。不再通知利害关系人曾建宗、林群霞作为本案当事人参加诉讼。 关于本案案由，原告的诉讼请求不是唯一确认合同无效，还有 转让款返还及损失赔偿请求，应按基础法律关系确定案由，在《民事案件案由规定》中无类似加油站转让合同纠纷案由，故本案案由定为合同纠纷较妥。 关于焦点一，《纳雍县盛安加油站转让协议》是否有效的问题。据以查明的事实，原告余某某与赵某某签订的转让协议约定转让的标的物是建设盛安加油站的行政许可，并非加油站的有形资产及成品油经营权。贵州省商务厅黔商发[2016]181号文件明确未经商务厅同意不得擅自转让规划批文，限制了批文的转让条件。行政许可法第九条规定依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。该规定属于效力性强制性规定还是管理性强制性规定的问题，由于双方转让的标的为建设纳雍县盛安加油站的行政许可。根据《全国法院民商事审判工作会议纪要》第30条第2款‘下列强制性规定，应当认定为效力性强制性规定’：强制性规定涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的；交易标的禁止买卖的，如禁止人体器官、毒品、枪支等买卖；违反特许经营规定的，如场外配资合同；交易方式严重违法的，如违反招投标等竞争性缔约方式订立的合同；交易场所违法的，如在批准的交易场所之外进行期货交易。”可以认定该规定为效力性强制性规定，双方所签《纳雍县盛安加油站转让协议》对市场秩序、特许经营规定造成冲击。所以，盛安加油站的行政许可不得转让。合同法第五十二条规定了违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效，故原、被告签订的盛安加油站转让协议无效。 关于焦点二，既然转让协议无效，原告的诉讼请求一是返还财产，二是赔偿损失，被告的抗辩也涉及损失问题。损失分担应根据双方当事人过错大小进行认定。被告向原告出具承诺前，贵州省商务厅黔商发[2016]181号文件明确未经商务厅同意不得擅自转让规划批文，被告应当知道行政许可不得转让而转让，其自己与原告签订转让协议有过错；原告对加油站建设的行政许可不得转让也应当知道，因其明知加油站建设的行政许可不得转让而急于求成加油站建设项目转让，在转让协议签订前，对加油站建设项目批文的时效及是否可以转让不加审查，对风险不加预判，积极向被告支付价款，其本身也有过错。双方的过错相当。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”依据该条规定，被告赵某某收取原告余某某转让款500万元性质上属于余某某的财产，对金额双方无争议，赵某某应当足额返还给原告余某某。原告请求被告支付以500万元为基数按中国人民银行贷款利率计算从2018年8月7日起至500万元返还完毕之日止期间的利息，因双方当事人之间不属于民间借贷法律关系，原告直接主张利息缺乏事实依据，该利息没有明确为损失，故不予支持。关于被告在履行合同过程中的损失问题，在庭审中征求双方当事人意见，被告明确以抗辩方式提出，原告明确同意该方式。被告抗辩称其前期投入的交通费、地勘费、行政收费大概20万元，支付给案外人唐骏代办土地招拍挂手续费用90万元，但均未提供直接证据及关联性证据予以证明，故本案中不予采信。如被告有相应证据时，可另案提起诉讼或者通过其他合法途径主张权利。原告交纳的保全申请费5000元由谁负担的问题，未作为诉讼请求明确提出，不予审查。 综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国行政许可法》第九条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，判决如下： 一、原告余某某与被告赵某某于2018年8月7日签订的《纳雍县盛安加油站转让协议》无效； 二、被告赵某某于本判决生效之日起三十日内返还原告余某某转让款500万元； 三、驳回原告余某某的其他诉讼请求。 如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费46800元，由被告赵某某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。 审 判 长  张 弦 审 判 员  王 雯 人民陪审员  高帮敏 二〇二〇年七月二十九日 法官助理周星星 书记员朱越阳