广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终465号上诉人（原审被告）：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：梁礼业，该局工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：蔡树伟，男，1963年12月28日出生，汉族，住广东省中山市。原审被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区**********，统一社会信用代码114***********762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：李栋，中山市司法局工作人员。上诉人中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）与被上诉人蔡树伟、原审被告中山市人民政府（以下简称市政府）政府信息公开一案，不服广东省中山市第一人民法院(2019)粤2071行初1482号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：2018年11月25日，蔡树伟向原中山市国土资源局（以下简称市国土局）提交政府信息公开申请表，申请表载明所需政府信息为“……，恳请中山市国土局公开：粤国土资规划发[2016]122号、粤国土资规划发[2017]59号、中府函[2017]14号、中府函[2017]685号文件的信息”。原市国土局经审核，于2018年12月10日作出中土公告[2018]1441号关于政府信息公开申请的答复，该答复载明“……,现答复如下：一、关于‘中府函[2017]685号’，经审核，你申请公开的政府信息‘中府函[2017]685号’符合公开条件。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条有关规定，现将我局保存的、现有形式的政府信息‘中山市人民政府关于古镇镇土地利用总体规划（2010－2020年）调整完善方案的批复（中府函[2017]685号）’予以公开。二、关于‘粤国土资规划发[2016]122号、粤国土资规划发[2017]59号、中府函[2017]14号文件’，经审核，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）的规定‘行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息’，你申请公开的信息‘粤国土资规划发[2016]122号、粤国土资规划发[2017]59号、中府函[2017]14号文件’，属于我局在日常工作中制作的内部管理信息，依法不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息，因此，我局决定不予公开。……。”并将答复于2018年12月12日送达给蔡树伟。蔡树伟不服，向市政府申请复议，市政府经审核，于2019年8月9日作出中府行复[2018]1218号行政复议决定，决定维持原市国土局涉案答复。蔡树伟仍不服，诉至原审法院，请求：1.撤销市自然资源局作出的中土公告[2018]1441号关于政府信息公开申请的答复以及市政府作出的中府行复[2018]1218号行政复议决定书；2.请求责令市自然资源局依法公开蔡树伟申请的事项；3.诉讼费由市自然资源局承担。原审法院另查明，2017年10月17日，中山市古镇镇人民政府发布的“古土规”的公告载明：“…….我镇根据……（粤国土资规划发[2016]122号）、……（粤国土资规划发[2017]59号）、……（中府函[2017]14号）等文件要求，编制完成了《中山市古镇镇土地利用总体规划（2010－2020年）调整完善方案》。……。”原审法院又查明，蔡树伟确认其通过向广东省自然资源厅申请政府信息公开，已获取粤国土资规划发[2016]122号文件和粤国土资规划发[2017]59号文件。原审法院再查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建中山市自然资源局,行使原市国土局职权，且不再保留中山市国土资源局。原审法院认为，原市国土局依据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”的规定，认为蔡树伟申请公开的粤国土资规划发[2016]122号、粤国土资规划发[2017]59号、中府函[2017]14号文的事项属于行政机关在日常工作中制作或获取的内部管理信息，不属于政府信息公开范围，决定不予公开。然而，蔡树伟已通过向广东省自然资源厅申请获取了粤国土资规划发[2016]122号和粤国土资规划发[2017]59号两份文件，而中府函[2017]14号是编制“古土规”的依据文件，因此，原市国土局认为上述文件是内部管理信息证据不足，以上述文件属于行政机关内部管理信息为由不予提供，属于认定事实不清、适用法律错误。对此，市政府经审核，作出维持涉案答复的行政复议决定，亦属不当。综上，蔡树坤起诉认为原市国土局认为粤国土资规划发[2016]122号、粤国土资规划发[2017]59号、中府函[2017]14号文件属于内部管理信息不予公开是错误的，市政府没有查清事实，维持了涉案答复也是错误的，应予撤销的理据充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）项之规定，判决：一、撤销原中山市国土资源局于2018年12月10日作出的中土公告[2018]1441号关于政府信息公开申请的答复；二、撤销市政府于2019年８月9日作出中府行复[2018]1218号行政复议决定书;三、责令市自然资源局自本判决生效之日起20个工作日内就蔡树伟的信息公开申请重新作出答复。案件受理费50元，由市自然资源局、市政府负担。上诉人市自然资源局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原市国土局作出本案被诉答复程序合法；二、被诉答复实体内容合法。本案中被上诉人申请公开的信息属于《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条中所规定的内部管理信息，依法应不予公开。认定被申请公开的信息是否公开应以法律、法规为依据，申请人通过其他途径获得了该信息，并不是判定政府信息是否公开的依据。原审法院以“省自然资源厅已向蔡树伟提供上述文件”，另认为中府函[2017]14号文件是编制土规的依据文件，认定涉案答复违法，属于认定事实错误。综上，上诉人已依法全面、恰当地履行政府信息公开职责，所作答复从内容到程序均合法，应予维持。请求二审法院撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人蔡树伟答辩称，蔡树伟申请公开的信息不属于上下级行政机关的业务公函，是应该公开的。原审被告市政府述称：蔡树伟申请公开的文件性质为内部管理文件，不属于政府信息公开条例所规定的需要公开的政府信息。原审判决认定事实错误，请求二审法院查清事实，依法予以改判。本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案为政府信息公开纠纷，各方争议的焦点为原市国土局不予公开的信息是否为内部管理信息。对于是否属于内部管理信息，应根据信息内容来判断，不能以仅在内部流转，未向外部送达就认定为内部管理信息。一般认为，内部管理信息是与公共利益无关的纯粹的行政机关内部的事务信息，对于此类信息不公开，主要是因为该类信息对行政机关的决策、决定不产生实际影响，不公开不影响公民对行政权的监督。本案中，蔡树伟申请公开的粤国土资规划发[2016]122号、粤国土资规划发[2017]59号和中府函[2017]14号文件均不属于行政机关纯粹的内部事务，被作为其他行政行为的依据。因此，蔡树伟在本案中申请公开而原市国土局不予公开的信息不属于内部管理信息，属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的应当公开的信息。原市国土局认为属于行政机关内部管理信息而不予公开，市政府复议予以维持均属于适用法律法规错误。需要指出的是，原审法院以广东省自然资源厅已向蔡树伟提供粤国土资规划发[2016]122号、粤国土资规划发[2017]59号为由，认定该两份文件不属于内部管理信息亦属于适用法律法规不当，本院予以指正。但原审法院处理结果正确，本院予以维持。综上所述，市自然资源局上诉理据不足，本院不予采纳，其上诉请求，本院依法予以驳回。原审判决认定事实清楚，处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长 王 鹏审判员 陶香琴审判员 高 琳二〇二〇年七月十三日书记员 唐子晴林泊旭