山西省大同市中级人民法院行政裁定书（2020）晋02行初8号原告任某1，现住太原市。原告郝某，住太原市。被告静乐县人民政府。法定代表人王某。被告静乐县水利局。法定代表人吴某，该局局长被告静乐县林业局。法定代表人张某，该局局长。被告静乐县住房和城乡建设管理局。法定代表人巩某。被告忻州市生态环境局静乐分局。法定代表人黄某。被告山西省汾河流域管理局。法定代表人祁某。第三人山西重力工程咨询有限公司。法定代表人朱某，该公司经理第三人中外园林建设有限公司。法定代表人徐某，该公司董事长。原告任某1、郝某诉被告静乐县人民政府、静乐县水利局、静乐县林业局、静乐县住房和城乡建设管理局、忻州市生态环境局静乐分局、山西省汾河流域管理局及第三人山西重力工程咨询有限公司、中外园林建设有限公司确认行政不作为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。二原告诉称，2020年1月11日，二原告之子任某2（12岁）与另外两个孩子到汾河静乐县城段的冰面上玩耍，因河面结冰破裂，导致任某2溺水身亡。事情发生后，2020年1月17日《山西公民与法》栏目对该事件进行了报道。汾河静乐县城段是一个处于在建状态的湿地公园项目，周围基本都用白色围栏围着，但在离河水不远存在一个缺口，能够进入施工的湿地公园，但施工单位等相关部门没有给予足够的重视，没有设立醒目的施工标志，没有提醒人们此处存在安全隐患。政府等相关部门没有履行其监督和管理职责，最终导致悲剧发生。该工程属于城镇基础设施建设项目，静乐县人民政府作为本县行政机关依法有权批准该项目建设，并承担该项目建设的监督与管理职责。第三人山西重力工程咨询有限公司受被告静乐县林业局的委托对山西静乐汾河川国家湿地公园项目进行公开招标，于2016年6月15日公告，中标单位是中外园林建设有限公司。被告静乐县水利（水保）局负责保障全县水资源的合理开发利用，拟定全县水利战略规划，按县人民政府规定全县审批核准县规划内和年度计划规模内固定资产投资项目，提出全县水利建设投资安排意见并组织实施。该局对山西静乐汾河川国家湿地公园项目的规划及实施起至关重要的作用。山西省汾河流域管理局在该项目建设期间也没有设置警示标语等标志，提醒周围居民及广大群众该水域危险，禁止游玩。根据《建设工程安全生产管理条例》第二十八条规定，施工单位应当在施工现场的入口处……等危险部位设置明显的安全警示标志。第二十四条规定，建设工程施工总承包的，由总承包单位对施工现场的安全负总责。总承包单位和分包单位对发包工程的安全生产承担连带责任，所以静乐县林业局与中外园林建设有限公司及具体施工分包单位应承担相应的连带责任。汾河静乐县城段周边均是居民，本案出事地点位于静乐县城，被告有义务对汾河所涉的安全隐患采取有效的安全措施和尽到应尽的安全管理义务，安装栏杆，设置禁止游泳的标志，保证周边居民，尤其是未成年人的安全。二原告之子是未成年人，却能自主到达汾河的冰面上进行玩耍，没有受到任何的安全保障措施阻止，因被告没有采取安全措施和尽到安全管理义务所致，存在行政不作为，对原告之子的死亡存在重大过失。故请求：1、依法确认被告没有尽到安全监督管理职责的行政不作为行为违法，判令被告依法履行法定职责，在汾河静乐县城段张贴警示标志、安装防护设施。2、判令六被告共同对原告因其儿子任某2溺水死亡赔偿759478.08元。3、判令第三人承担上述款项的共同赔偿责任。4、本案诉讼费用由被告及第三人承担。静乐县人民政府答辩称，原告诉请第一项没有法律依据，静乐县人民政府不具有对被诉行政行为履行特定法定职责的义务。原告没有向其提出履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责的申请，不符合行政诉讼法的受案范围，原告之子的死亡与静乐县人民政府没有因果关系，请求依法驳回原告诉求。山西省汾河流域管理局答辩称，1、山西省汾河流域管理局仅系水利厅下属自收自支事业单位，而非行政机关，且法律、法规、规章从未授权其实施任何行政行为。根据《河道管理条例》第八条及《山西省河道管理条例》第四条，山西省汾河流域管理局并非河道主管机关或组织，不是本案行政诉讼适格被告，应驳回原告起诉。2、原告诉称本案溺亡事故原因为正在施工围栏破损导致，系施工管理缺失所致，与河道主管机关行政职责无关，山西省汾河流域管理局的业务范围中不含城市公园及其水系等城镇基础设施管理及施工建设，本案事发地汾河上游河段也不在山西省汾河流域管理局业务范围内，山西省汾河流域管理局不应承担本案责任。3、本案系民事侵权纠纷，不属于行政诉讼受案范围，不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，应依法驳回起诉。本案中仅以静乐县人民政府所作行政行为提起诉讼的案件才由大同市中级人民法院管辖，对原告起诉其他主体的行政行为提起的行政诉讼不由大同市中级人民法院管辖。4、原告以多个行政主体的多个行政行为提起本案诉讼违背了行政诉讼“一案一诉”的原则，应驳回起诉。山西重力工程咨询有限公司述称，山西重力工程咨询有限公司不负有安全保障义务，其行为与原告儿子溺亡事实不存在任何因果关系，原告之子与其之间不存在侵权法律关系。山西重力工程咨询有限公司与本案无任何法律关系，原告诉求没有事实和法律依据，应依法驳回。其他被告及第三人未向本院提交答辩及陈述意见。本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定，中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。该法第十八条第二款规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。《山西省高级人民法院关于跨行政区域集中管辖行政案件的公告》第一条规定，各中级人民法院实行一审案件相对交叉管辖。大同、朔州、忻州三个中级法院相互交叉，大同中院管辖原由忻州中院受理的一审行政案件，朔州中院管辖原由大同中院受理的一审行政案件，忻州中院管辖原由朔州中院受理的一审行政案件；太原、晋中、阳泉、吕梁四个中院相互交叉，太原中院管辖省政府和省直行政机关为被告的一审行政案件以及原由阳泉中院受理的一审行政案件，晋中中院管辖原由吕梁中院受理的一审行政案件，吕梁中院管辖原由晋中中院受理的一审行政案件，阳泉中院管辖太原市政府以及太原市各县区（市）政府为被告的一审行政案件；临汾、运城中院相互交叉，临汾中院管辖原由运城中院受理的一审行政案件，运城中院管辖原由临汾中院受理的一审行政案件；长治、晋城中院相互交叉，长治中院管辖原由晋城中院受理的一审行政案件，晋城中院管辖原由长治中院受理的一审行政案件。本案中，原告起诉请求确认被告静乐县人民政府、静乐县水利局、静乐县林业局、静乐县住房和城乡建设管理局、忻州市生态环境局静乐分局、山西省汾河流域管理局不履行安全监督管理职责违法。在原告所诉被告中，只有以静乐县人民政府为被告的一审行政案件由本院管辖，以本案原告所列其他被告为被告的一审行政案件均不属于本院管辖。《中华人民共和国安全生产法》第八条第二款规定，国务院和县级以上各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责，建立健全安全生产工作协调机制，及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题。该法第九条第一款规定，国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产实施综合监督管理。原告在诉状中陈述其依据的《建设工程安全生产管理条例》第二十四条规定，建设工程实行施工总承包的，由总承包单位对施工现场的安全生产负总责。总承包单位应当自行完成建设工程主体结构的施工。总承包单位依法将建设工程分包给其他单位的，分包合同中应当明确各自的安全生产方面的权利、义务。总承包单位和分包单位对分包工程的安全生产承担连带责任。分包单位应当服从总承包单位的安全生产管理，分包单位不服从管理导致生产安全事故的，由分包单位承担主要责任。该条例第二十八条规定，施工单位应当在施工现场入口处、施工起重机械、临时用电设施、脚手架、出入通道口、楼梯口、电梯井口、孔洞口、桥梁口、隧道口、基坑边沿、爆破物及有害危险气体和液体存放处等危险部位，设置明显的安全警示标志。安全警示标志必须符合国家标准。施工单位应当根据不同施工阶段和周围环境及季节、气候的变化，在施工现场采取相应的安全施工措施。施工现场暂时停止施工的，施工单位应当做好现场防护，所需费用由责任方承担，或者按照合同约定执行。根据上述法律、法规的规定，县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门对本行政区域内安全生产实施综合监督管理。施工单位负责履设置安全警示标志、采取相应的安全施工措施的职责，而原告起诉的静乐县人民政府及其他被告并没有相关职责。二原告请求确认静乐县人民政府、静乐县水利局、静乐县林业局、静乐县住房和城乡建设管理局、忻州市生态环境局静乐分局、山西省汾河流域管理局不履行安全监督管理职责的行政不作为违法缺乏事实和法律依据。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（十）项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告任某1、郝某的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审判长 李志钢审判员 谭丽峰审判员 杨 彬二0二0年七月二十七日书记员 刘 涛