淮安市清江浦区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0812行初451号原告江苏国淮建设工程有限公司，住所地淮安市淮海东路****。法定代表人刘林，职务总经理。委托代理人吴本喜，淮安市清江浦区大成法律服务所法律工作者。被告盱眙县自然资源和规划局，，住所地盱眙县盱城镇燕山路**法定代表人郭茂，职务局长。出庭负责人陆忠，该局副局长。委托代理人朱苏宁，江苏引航律师事务所律师。委托代理人杨帆，该局工作人员。第三人江苏邦孚皮革制品发展有限公司，，住所地盱眙县明祖陵镇工业集中区法定代表人毕宏书，职务执行董事。诉讼代表人江苏邦孚皮革制品发展有限公司破产管理人。委托代理人陈淮波，江苏安淮律师事务所律师。委托代理人高鹏举，江苏安淮律师事务所律师。原告江苏国淮建设工程有限公司（以下简称“国淮公司”）与被告盱眙县自然资源和规划局（以下简称“盱眙自然资源局”）、第三人江苏邦孚皮革制品发展有限公司（以下简称“邦孚公司”）撤销房屋权属登记及行政赔偿一案，于2019年9月19日向本院提起诉讼。本院于9月25日立案受理后，向被告、第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月17日公开开庭审理了本案。原告国淮公司的法定代表人刘林、委托代理人吴本善，被告盱眙自然资源局的出庭负责人陆忠、委托代理人朱苏宁、杨帆，第三人邦孚公司的委托代理人高鹏举到庭参加诉讼。因受新冠疫情影响，本案依法暂停审限，现已审理终结。盱眙自然资源局（原盱眙县住房和城乡建设局）于2014年4月10日向第三人邦孚公司颁发了房屋所有权证，房产证号为Ｘ2××00。原告国淮公司诉称：盱眙县明祖陵镇人民政府（以下简称“明祖陵镇政府”）通过招商引进邦孚公司，在盱眙县明祖陵镇工业集中区宁徐路东侧、工四路与南侧土地上建设企业食堂、厂房。2013年8月16日，邦孚公司与国淮公司签订建筑工程承包合同，该合同由原告自筹资金、组织施工。2014年1月6日，在涉案工程尚未封顶且未经竣工验收的情况下，邦孚公司与明祖陵镇政府对被告出具无房产登记关联性的证明及房屋质量承诺书。被告接到后于2014年4月10日进行产权登记，并对涉案工程的房屋颁发产权人为邦孚公司的房屋产权证。邦孚公司领证后，将全部资产抵押套现，所得款项不但未支付原告的施工材料款，也未支付农民工工资。2018年11月12日，邦孚公司法定代表人毕宏书与原告对涉案工程款结算达成协议，并出具264.16万元欠条。欠条出具时邦孚公司已进入破产程序，此时毕宏书无权代表邦孚公司对外结算债权债务。目前原告实际施工应得的工程款无人支付，责任在于被告违规操作、滥用行政权、乱作为。综上请求人民法院：1、撤销被告作出的盱房权证字第**房屋产权登记证书，并承担因其颁证行为给原告造成的损失264.16万元；2、被告承担本案的诉讼费用。原告国淮公司为支持其诉讼主张，向本院提交以下证据：1、盱政发[2016]20号《盱眙县人民政府关于在盱眙县实施不动产统一登记的通告》，证明盱眙自然资源局是本案适格被告；2、邦孚工程建筑承包合同、协议书、欠条，证明原告诉争房屋由本案第三人发包给原告承建，经原告与第三人双方结算，应由第三人支付原告工程款264.16万元，并由第三人的法人出具欠条予以证实；3、明祖陵镇政府、邦孚公司共同出具的证明、房屋质量承诺书各一份、盱房权证盱眙县字第**房屋所有权证，证明本案诉争房屋由于被告颁证行为程序违法，仅凭盱眙县明祖陵镇政府与第三人出具的两栋房屋的证明即办理房产证，第三人获得产权证后便将涉案房屋抵押银行获得贷款，最终无力还贷，导致原告所建房屋被法院查封拍卖，该结果是因为被告的违规颁证行为造成，故原告的损失应由被告承担；4、（2016）苏0830执3180-1号执行裁定书，证明原告诉争房屋已被法院强制执行，由盱眙县鑫盛汽车有限公司拍得。5、房屋现状照片8张，证明诉争房屋至今尚未竣工验收。6、信访事项不予受理告知书，证明盱眙县国土资源局对涉案房屋颁证抵押、法院执行事实的确认，及对信访事项的处理意见。7、关于李祥斌信访事项的答复意见、债权申报申请书、不予确认债权申报告知函，证明盱眙法院于2019.1.11对信访事项的处理意见，告知第三人已进入破产清算，告知实际施工人申报债权，在申报过程中由于第三人未能提供完整资料，导致破产管理人对原告申报的债权不予确认。被告盱眙自然资源局辩称：一、原告诉请撤销原房屋登记部门的颁证行为不符合受理条件。2011年10月10日，盱眙县人民政府为了支持乡镇工业集中区的进区企业加快发展，促进企业尽快达产达效，就乡镇工业集中区内形成一定规模和效益的企业房产所有权证办理形成了会办纪要。该纪要第二点对办证的要件进行了详细要求，原房管部门的发证行为是按照该会办纪要的要求进行的。盱房房权证盱眙县字第**盱眙县住建局于2014年4月10日进行登记颁证，根据最高院《司法解释》第一百六十二条:“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”二、涉案房产已依法办理了转移登记。2018年6月15日，因邦孚公司未在规定期限内履行生效判决，涉案房产被盱眙县人民法院依法进行司法拍卖。后涉案房产被盱眙鑫盛汽车维修有限公司（以下简称“鑫盛公司”）竞得。2019年9月，竞得人在完善了土地出让手续后，依法申请办理了不动产登记。盱房权房权证盱眙县字第**存在，该证不具有法律效力。同时依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，有下列情形之，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……(九)诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的……。三、被告不是适格的国家赔偿义务机关。根据《盱眙县人民政府关于在盱眙县实施不动产统一登记的通告》(盱政发(2016)20号)的相关精神，被告自2016年6月1日起，对盱眙县行政辖区内的不动产实施统一登记，因此被告并非本案具体行政行为的作出机关。根据《国家赔偿法》第七条规定:“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”本案的房产登记为盱眙县住建局作出，被告不是适格的国家赔偿义务机关，原告向被告主张赔偿于法无依。综上所述，涉案房产因司法拍卖已进行了转移登记，且被告不是该行政行为的作出机关，不是适格的国家赔偿义务机关，因此请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告盱眙自然资源局于法定举证期限内向本院提交以下事实证据和法律依据：一、事实证据：1、盱眙县房屋登记申请书；2、淮安市房屋状况表；3、房屋面积测量调查表；4、房屋面积测绘报告；5、测绘授权委托书；6、建设工程规划许可证；7、办公会议纪要；8、企业投资项目备案通知书；9、合同书；10、企业办理产权证申请表；11、明祖陵镇政府、邦孚公司出具的证明；12、明祖陵镇政府、邦孚公司出具的房屋质量承诺书；13、用地红线图，1-13证明原盱眙县住建局按照《办公会议纪要》为第三人办理了房屋所有权初始登记；14、《盱眙县人民政府关于在盱眙县实施不动产统一登记的通告》，证明2016年6月1日，被告承接了不动产登记业务。二、法律依据：1、《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条；2、《不动产登记暂行条例实施细则》第二十七条；3、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条；4、《国家赔偿法》第七条。第三人邦孚公司述称：一、2018年6月26日，盱眙县法院作出（2018）苏0830破18号民事裁定，裁定受理对邦孚公司的破产清算申请。2018年7月17日盱眙县法院作出（2018）苏0830破18号决定书，指定江苏安淮律师事务所担任邦孚公司的管理人。原告起诉的房屋在破产受理前已经被盱眙法院依法拍卖处置，不属于破产财产，不属于管理人处置范围。3、原告提供的协议书、欠条均系第三人原法定代表人毕宏书个人在企业进入破产程序后签署，毕宏书已无权代表公司对外签署文书，对公司无约束力，不能得出原告的损失数额。综上，请求人民法院依法判决。第三人邦孚公司未举证。经庭审质证，结合当事人的陈述意见，本院认定以下案件事实：2013年8月16日，原告国淮公司与第三人邦孚公司签订建筑工程承包合同，双方约定邦孚公司的食堂综合楼、皮革市场1号楼、皮革市场2号楼、皮革市场3号楼由原告国淮公司以包工包料的形式承包施工。价款以确定的施工图按照建筑面积壹仟元/平方米计算。工程工期为2014年元旦竣工。付款方式及结算方法：按照施工顺序付款，按栋一层主体完成付总工程款的15%，二层主体完成付总工程款的15%，三层主体完成付总工程款的15%，竣工验收合格后三个月内付总工程款的50%，余款5%一年后一次性付清（为质量保证金）。该工程由李祥斌实际组织施工。2014年4月10日，第三人邦孚公司向盱眙县住房和城乡建设局申请房屋登记，盱眙县住房和城乡建设局审核后，向第三人邦孚公司颁发了涉案房屋的所有权证（房产证号为Ｘ2××**）。申请登记时，邦孚公司提交了房屋面积测绘报告、建设工程规划许可证、盱眙县政府办公会议纪要[2011]20号、企业投资项目备案通知书（盱发改投备案号：[2013]260）、招商合同书、明祖陵镇政府与邦孚公司共同出具的证明、房屋质量承诺书等材料。上述材料中并无房屋己竣工的证明。其中建设工程规划许可证为明祖陵镇政府颁发，许可证号为空，颁发日期为空。明祖陵镇政府与邦孚公司于2014年1月6日出具的证明，载明：邦孚公司位于明祖陵镇工业集中区，于2013年度自建办公综合楼2幢，建筑面积5166平方米。同日，明祖陵镇政府与邦孚公司出具房屋质量承诺书，载明：邦孚公司位于明祖陵镇工业集中区，自建办公综合楼2幢，建筑面积约5166平方米，有投资商自行建造，经设计施工监理单位验收合格，该房屋质量问题由邦孚公司与明祖陵镇政府承担。2018年11月12日，邦孚公司的法定代表人毕宏书向李祥斌出具欠条一张，载明：经最后决算，江苏邦孚皮革制品发展有限公司共欠李祥斌工程款2641600.00元，其中含食堂楼抵押款。毕宏书在欠条上签名并按指印。2018年11月14日，第三人邦孚公司（甲方）与原告国淮公司（乙方）签订协议书一份，载明：……2、甲方欠乙方2641600元，甲方用公司的食堂楼折抵工程款2000000元……。3、甲方确保本协议签字之日将食堂楼交付地方，届时乙方享有对该食堂的处置权。甲方签名为毕宏书，日期为2018年11月14日。另查明：2018年6月26日，经盱眙县法院裁定，邦孚公司进入破产清算程序。盱眙县法院于7月17日作出决定书，指定江苏安淮律师事务所为管理人。2019年3月2日，国淮公司向江苏安淮律师事务所申报建筑工程款2641600元债权。3月20日，江苏安淮律师事务所向国淮公司出具不予确认债权告知函一份，告知其因证据不足，管理人依据《破产法》的相关规定，不予确认其申报的债权。同时告知其可以提出书面异议或提起债权确认诉讼。再查明：2014年4月份，江苏盱眙珠江村镇银行股份有限公司（以下简称“珠江银行”）与邦孚公司签订了一份《最高额抵押合同》，合同约定，为确保借款人邦孚公司在2014年4月28日至2017年4月27日主债务发生期间内与珠江银行基于主合同连续发生的多笔债务的履行，邦孚公司自愿以其所有的房屋所有权证号为Ｘ2××00房屋向珠江银行作抵押担保，并办理了他项权证。珠江银行与邦孚公司、毕宏书、毕磊金融借款合同纠纷一案，盱眙县法院于2016年8月21日作出（2016）苏0830民初2843号民事判决：一、邦孚公司偿还珠江银行借款本金200万元及利息。二、珠江银行对案涉房屋在拍卖、变卖或折价的价款中享有优先受偿权。三、毕宏书、毕磊对上述第一项承担连带清偿责任。后因邦孚公司、毕宏书、毕磊未在规定期限内履行上述给付义务，珠江银行向盱眙县法院申请强制执行。在执行过程中，盱眙县人民法院查封了案涉房地产，并予以评估、拍卖。2018年5月23日，鑫盛公司以第一次拍卖最高价248.01万元竞得，并已缴纳全部价款。盱眙县法院于2018年6月15日作出（2016）苏0830执3180-1号执行裁定书，裁定：案涉房地产（不动产权证号Ｘ2××00）归鑫盛公司所有。因部门职能调整，房屋产权登记职能于2016年从住房和城乡建设局调整至国土资源局，后调整至自然资源和规划局。本案的争议焦点：一、原盱眙县住房和城乡建设局颁发的盱房房权证字第**屋产权证是否合法；二、原告要求被告赔偿因违法办理案涉房屋所有权证给原告造成264.16万元的损失有无事实和法律依据。本院认为，《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据上述规定，原盱眙县住房和城乡建设局因职权变更，不再履行不动产登记职责，盱眙自然资源局现负责辖区内的不动产登记工作，是本案的适格被告。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定：债权人以行政机关对债务人作所的行政行为损害债权人实现债权为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予以保护或者应予考虑的除外。本案中，国淮公司作为涉案房屋建设工程的承包方、施工方，原盱眙县住房和城乡建设局在案涉工程未提交竣工证明且也未实地查看是否建成、竣工的情况下，于2014年4月10日为邦孚公司办理了产权登记，导致邦孚公司在上述部分房屋上设定了抵押权以及颁证房屋因债务问题被多家法院查封，已严重影响国淮公司的债权实现，故房屋登记部门违反登记程序对涉案房屋实施登记行为，属于在作出行政行为时应予考虑债权人利益而未考虑的情况，故原告是适格主体。对焦点一，本院认为，《房屋登记办法》第三十条规定，房屋所有权初始登记应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）建设用地使用权证明；（四）建设工程符合规划的证明；（五）房屋已竣工的证明；（六）房屋测绘报告；（七）其他必要材料。根据《房屋登记办法》第十九条的规定，房屋登记机构在办理房屋所有权初始登记时，应当实地查看。本案中，被告举证材料中没有房屋己竣工证明，没有建设用地使用权证明，建设工程规划许可证许可证号为空，也没有实地查看记录，而房屋的实际状况是未建成、未竣工。故被告对涉案房屋的登记行为缺乏事实依据，登记程序亦不符合规定。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。本案中，案涉房屋已由鑫盛公司于2018年5月23日在淘宝司法拍卖平台上竞得，鑫盛公司于其收到（2016）苏0830执3180-1号执行裁定书时即取得案涉房屋所有权，应受法律保护，被告对涉案房屋的登记行为事实上已不具有可撤销内容，故原告国淮公司要求被告撤销盱房权房权证字第**产权证，本院不予支持，但应依法确认原登记行为违法。对焦点二，《中华人民共和国国家赔偿法》第六条第一款规定，受害的公民、法人和其他组织有权要求赔偿。行政赔偿的请求权人必须是因其合法权益受到违法行政行为损害的公民、法人或者其他组织，这里的“损害”应当具有如下特征：一是现实性，即损害已经发生并且客观存在，而不是推测的、可能的或者假想的损害；二是特定性，即是对特定公民、法人和其他组织的损害；三是直接性，即是行政侵权行为直接导致的损害，间接损害尚不能要求行政赔偿；四是因果关联性，即赔偿请求权人受到的损害与行政违法行为存在因果关系。该法第五条规定，属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；（二）因公民、法人或者其他组织自己的行为致使损害发生的；（三）法律规定的其他情形。本案中，邦孚公司于2018年6月26日进入破产清算程序，盱眙县法院于7月17日指定破产管理人。11月12日、11月14日，邦孚公司的法定代表人毕宏书向原告确认264.16万元债权时，毕宏书已不能代表邦孚公司处分公司财产，因此毕宏书出具欠条的行为并不能确定邦孚公司与国淮公司之间债权数额，不具有法律效力，亦未得到破产管理人的认可。本院认为，案涉房屋自2013年年底开始建设，后中途停工未再继续建设，原告公司至今未通过诉讼方式主张建设工程价款，是导致应得的工程款无法清偿的主要原因和直接原因。目前，在原告所享有的工程款数额不确定，其实际损失也未最终确定的情况下，原告主张登记机关国家赔偿，没有法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告盱眙县自然资源和规划局（原盱眙县住房和城乡建设局）2014年4月10日向江苏邦孚皮革制品发展有限公司颁发的Ｘ2××00号房屋产权证的行政行为违法。二、驳回原告江苏国淮建设工程有限公司要求被告盱眙县自然资源和规划局赔偿原告损失264.16万元的诉讼请求。案件受理费50元，由被告盱眙县自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。（收款人：江苏省淮安市中级人民法院，开户行：中国银行股份有限公司淮安市城中支行，账号：62×××60）（此页无正文）审 判 长  蒋同一审 判 员  邹晓琴人民陪审员  卢正慧二〇二〇年七月二十八日书 记 员  李欣越附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;……