山东省胶州市人民法院 民 事 判 决 书 （2019）鲁0281民初11682号 原告：胶州市公安局营海边防派出所，住所地胶州市九龙街道办事处周家村。 主要负责人：郭永强，教导员。 委托诉讼代理人：徐照邦，山东诚功（胶州）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：赵长城，山东诚功（胶州）律师事务所实习律师。 被告：郑方助，男，汉族，1948年3月11日生，住山东省胶州市。 被告：鲍文龙，男，汉族，1954年11月2日生，住山东省胶州市。 二被告共同委托诉讼代理人：王英，山东文康律师事务所律师。 二被告共同委托诉讼代理人：杨亚男，山东文康律师事务所律师。 原告胶州市公安局营海边防派出所（以下简称边营海边防派出所）与被告郑方助、鲍文龙房屋买卖合同纠纷一案，本院于2019年10月22日立案后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告胶州市公安局营海边防派出所的委托代理人徐照邦、赵长城，被告郑方助、鲍文龙的共同委托代理人王英、杨亚男到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告营海边防派出所向本院提出诉讼请求：1、请求确认原告同被告签订的《买卖房屋协议书》无效；2、请求依法判令被告返还房产，并交还土地证及房产证；3、本案的诉讼费用由被告承担。事实与理由：2000年2月16日，原告的前身胶州市公安局码头边防派出所与二被告签订《买卖房屋协议书》，约定将原告位于营海镇东营村东的旧营房作价六万元卖给被告。旧营房有正房18间，车库2间，仓库4间，土地面积2589.3平方米。被告支付六万元后，原告将房产证、土地证交付给被告。原、被告签订的协议书违反了法律、行政法规的强制性规定，应属无效合同。原告同被告沟通无果，为维护合法权益，起诉两被告至贵院，请求依法判令支持原告之诉请。 被告郑方助、鲍文龙向法庭提交书面答辩状称，于法于理于情，原告的诉讼请求不应当得到支持，建议双方尊重历史，与征收主体或搬迁主体协商解决房屋搬迁安置补偿问题，化解本案纠纷。一、原告主体错误，应驳回原告起诉。2000年2月16日胶州市公安局码头边防派出所（以下简称“码头边防派出所”）与被告签订《买卖房屋协议书》。现原告胶州市公安局营海边防派出所起诉主张涉案合同无效，原告应举证证明其主体适格，否则法院应驳回其起诉。二、涉案房产系被告应码头边防派出所要求购买且经其主管部门同意，所签订的《买卖房屋协议书》系双方真实意思表示，合同履行已近二十年，现原告要求确认合同无效，无法律依据并违背诚实信用原则。1999年码头边防派出所因新建营房缺乏资金，向被告提出购买其旧营房即涉案房产的要求。被告为解码头边防派出所燃眉之急，多方筹措资金后，同意购买涉案房产，双方签订涉案《买卖房屋协议书》。被告支付房款后，一直等到码头边防派出所将新营房建设完毕并完成搬迁后，码头边防派出所才将涉案房产交付被告。码头边防派出所出售涉案房屋已经过其主管部门中国人民武装警察部队胶州市边防大队审批同意。现合同已履行了近二十年。今年以来，涉案房屋所在的胶州市九龙街道办事处东营片区进行房屋搬迁安置补偿工作，涉案房产及土地面临补偿安排。在这个关键时间，原告突然提起本案诉讼，要求收回房屋，显然和补偿安排有关。因此，原告的诉请无法律依据并违背诚实信用原则，不应予以支持。三、涉案合同并无《合同法》第52条规定的合同无效情形，应当依法驳回原告的诉讼请求。（一）从军产房角度，涉案合同没有无效情形。1、《中国人民解放军房地产管理条例》属于军事法规，并非法律及行政法规，相关规定不能作为认定合同无效的依据。《合同法》第五十二条规定合同无效的情形包括：“（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《立法法》第六章附则中第九十三条规定：“中央军事委员会根据宪法和法律，制定军事法规。中央军事委员会各总部、军兵种、军区，可以根据法律和中央军事委员会的军事法规、决定、命令，在其权限范围内，制定军事规章。军事法规、军事规章在武装力量内部实施。”因此，《中国人民解放军房地产管理条例》对军队房地产的转移变更需由总后勤部审批的规定不属于法律和行政法规的规定，不能作为认定合同效力的依据。2、《中国人民解放军房地产管理条例》关于房地产的转移变更需由总后勤部审批的规定只是对产权变更的约束，并不能导致买卖合同无效的法律后果。涉案合同签订时施行的1990年4月20日版《中国人民解放军房地产管理条例》第二十八条规定：“军队房地产在保证战备和部队住用并保守军事秘密的前提下，可以对空余房地产依法进行开发经营活动。”第二十九条规定：“军队房地产开发经营的主要方式：（一）利用空余房屋或者场地租赁；（二）办理空余房屋出售；（三）军用土地有偿转让、合作经营……”《城镇驻军营房产权转移和房屋现状变更登记实施细则》第八条规定：“……其营房变更登记委托住用单位（即产权管理单位）全权办理，使用住用单位印章，但必须按《中国人民解放军房地产管理条例》规定的房地产转移、变更批准权限，持有总后勤部或各军区、军兵种、国防科工委等大单位的批件。不符合上述规定的，产权转移无效，并不得进行营房变更登记。”因此，军产房可以转让，军产房的转让未经总后勤部审批只是产生产权无法转移或转移无效的法律后果，并不能导致房屋买卖合同无效的法律后果。《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条规定：“当事人一方以出卖人在缔约时对标的物没有所有权或者处分权为由主张合同无效的，人民法院不予支持。”《物权法》第十五条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”因此，债权合同的效力是独立的，是否登记只是影响到物权变动的效力，但对债权合同的效力不产生影响。最高人民法院（2017）最高法民再87号判决书认定“审批行为仅是物权变动的必要条件，未经审批，将无法办理房产所有权登记，房屋所有权不发生转移，但这并不影响房屋买卖合同的效力。”因此，无论是从军事法规、法律规定、司法解释还是司法实践来看，涉案合同未经相关部门审批并不能导致合同无效。3、公安边防部队已转到地方，成建制划归公安机关，涉案房产已不再是军产房。2018年3月21日中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，其中明确“公安边防部队改制。公安边防部队不再列武警部队序列，全部退出现役。公安边防部队转到地方后，成建制划归公安机关，并结合新组建国家移民管理局进行适当调整整合。现役编制全部转为人民警察编制。”2019年1月1日青岛公安局举行边防支队转改官兵集体换装仪式。因此，公安边防部队已转到地方，成建制划归公安机关，涉案房产已不再是军产房。原告不能以军产房的相关规定主张涉案合同无效。（二）从划拨地角度，涉案合同没有无效情形。1、最高院已认定，《城市房地产管理法》关于划拨地上房屋转让的规定并非效力性强制性规定，不影响合同效力。根据《合同法》第五十二条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条的规定，只有违反效力性强制性规定的合同才无效。《城市房地产管理法》第四十条规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”最高人民法院（2017）最高法民再87号判决书认定“《城市房地产管理法》第三十八条、第四十条均未直接规定违反后的行为无效。而且在此类纠纷中，认定划拨土地上的房屋买卖合同有效，继续履行合同，也不会侵害国家利益和社会公共利益。因此，《城市房地产管理法》第三十八条和第四十条属于管理性强制性规定。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条亦不是效力性强制性规定。综上，《买卖房屋协议书》违反上述规定并不属于《合同法》第五十二条第五项规定的违反法律、行政法规的强制性规定的情形。”因此，不能以涉案合同违反《城市房地产管理法》关于划拨地上房屋转让的规定而认定无效。2、最高院已认定，房屋买卖合同系转让房屋的合同，未经批准转让划拨地的规定不能作为认定该类合同无效的依据。最高人民法院（2017）最高法民再87号判决书认定：“《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条关于“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效”的规定规范的是直接以国有土地使用权为合同标的的买卖行为，而非房屋买卖，故该规定不适用于本案合同效力的认定。”因此，涉案合同不能以违反未经批准转让划拨地的规定认定无效。3、债权合同的效力是独立的，是否登记只影响到物权变动的效力，但对债权合同的效力不产生影响。如前在军产房部分的论述，债权合同的效力是独立的，是否登记只影响到物权变动的效力，但对债权合同的效力不产生影响。《城市房地产管理法》第四十条第一款虽然规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”但该审批行为仅是物权变动的必要条件，即未经审批，将无法办理房产所有权登记，房屋所有权不发生转移，但这并不影响房屋买卖合同的效力。综上所述，涉案房屋买卖合同系本案双方当事人的真实意思表示，内容未违反法律及行政法规关于合同效力的强制性规定，亦无其他合同无效情形，依法应驳回原告诉讼请求。四、涉案房屋项下的征收、搬迁权益应归属于被告，认定涉案合同无效不符合诚实信用和公平原则，将造成利益极大失衡，激化双方矛盾。涉案合同签订的背景是二十年前码头边防派出所因缺乏资金导致新建营房工程停工，找到被告提出出售旧营房筹措新营房的建设资金。被告多方筹措资金后，购买了涉案房产。当时的6万元购房款是为码头边防派出所解了燃眉之急。近二十年过去了，没有任何人对涉案房产提出过权利主张。如今涉案房产及土地面临征收补偿安排，征收、搬迁权益应归属于被告，原告却突然提起本案诉讼，让被告很难接受。被告作为普通农民知道码头边防派出所出售涉案房屋已经过其主管部门中国人民武装警察部队胶州市边防大队审批同意，已经尽到了签订合同的注意义务。现在原告再说合同无效，原告或者码头边防派出所应对合同无效承担全部责任，赔偿房屋征收、搬迁取得的全部权益。因此，于法于理于情，原告的诉讼请求不当得到支持，建议双方尊重历史，与征收或搬迁主体协商解决房屋搬迁安置补偿问题，化解本案纠纷。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证，对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。 根据原被告的陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下： 1、2000年2月16日胶州市公安局码头边防派出所（甲方）与被告郑方助、鲍文龙（乙方）签订《买卖房屋协议书》，合同约定：一、甲方由于新建营房，决定处理原有旧营房。旧营房坐落营海镇东营村东，有正房18间，车库2间，仓库4间及其它附属建筑。土地面积2589.3平方米。均已办理房产证、土地证。二、经甲、乙双方协商作价六万元卖给乙方，款一次性付清，甲方将房产证、土地证同时交给乙方。甲方新建营房落成搬走后，将旧营房才能交于乙方使用。三、本协议一式三份，甲乙双方各存一份，上报一份。甲方（单位）代表处有“张志金”签字并加盖“胶州市公安局码头边防派出所”公章，乙方代表处有“郑方助”、“鲍文龙”签字。同日，被告郑方助、鲍文龙向胶州市公安局码头边防派出所交付了6万元，胶州市公安局码头边防派出所为被告郑方助、鲍文龙出具中国人民武装警察部队通用收费票据一份，载明收营房款60000元，收费单位处盖有“胶州市公安局码头边防派出所财务专用章”。 2、2019年10月16日，胶州市公安局边防大队出具证明一份，证明原“胶州市公安局码头边防派出所”于2000年8月改称为“胶州市公安局营海边防派出所”。 3、涉案地块于1998年10月20日办理国有土地使用权证，地号：H15-33（04）-133，坐落：胶州市营海镇东营村，土地使用者：胶州市公安局码头边防派出所，使用权面积：2589.3㎡。 涉案房产于1999年11月13日办理房产证，使用权人：胶州市公安局码头边防派出所，坐落：胶州市营海镇东营村，经查询，胶州市不动产登记中心于2019年10月23日出具证明，截止2019年10月23日，该不动产无查封无抵押。原被告双方签订《买卖房屋协议书》后，房屋产权并未办理过户。 4、原胶州市公安局码头边防派出所所张某某、指导鞠某某出庭作证。 证张某某证明：1993年上级要求改造青岛边防支队内的基层营房，上级只拨放20万元，根据胶州的改造计划20万元肯定不够，所以边防派出所向青岛边防支队汇报后，决定卖掉旧营房，筹措资金建设新营房，所以于2000年2月16日边防派出所将旧营房卖给了本案被告郑方助、鲍文龙。原被告之间的房屋买卖是由证人代表原告方办理的，而且证人在买卖房屋协议书上签的字。 证鞠某某证明：上级通知处理旧房建新房，当时边防派出所首先找到驻地营海东营村，但是村里没钱，也不要，后来找到被告郑方助、鲍文龙，让他们买，但是他们也不想要，后来做了工作，他们同意买下旧营房，所以边防派出所与二被告于2000年2月16日签订了买卖房屋协议书，我也在相关的房地产出售审批表上签了字。 本院认为，本案中原被告签订的《买卖房屋协议书》合法有效。 第一、原被告双方于2000年2月16日签订《买卖房屋协议书》，系双方当事人自愿签订，且原胶州市公安局码头边防派出所所长张志金、指导员鞠维生当庭作证，证明原告主动找到二被告，让二被告购买原告的旧营房，购买的房款用于建设新营房，因此，该协议书系原被告双方的真实意思表示。 第二、涉案房产于1999年11月13日办理房产证，使用权人为胶州市公安局码头边防派出所，签订《买卖房屋协议书》时，原告营海边防派出所（原胶州市公安局码头边防派出所）系案涉房屋的所有权人。因此，原告依法对案涉房屋享有所有权，其有权与被告郑方助、鲍文龙签订《买卖房屋协议书》。 第三、《买卖房屋协议书》并未违反法律、行政法规的效力性强制性规定。根据《合同法》第五十二条、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）》第十四条的规定，只有违反效力性强制性规定的合同才无效。《城市房地产管理法》第三十八条规定：“下列房地产，不得转让：(一）以出让方式取得土地使用权的，不符合本法第三十九条规定的条件的……（六）未依法登记领取权属证书的……”第三十九条规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：(一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；(二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书。”第四十条第一款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”从条文内容看，第三十八条、第四十条均未直接规定违反后的行为无效。而且在此类纠纷中，认定划拨土地上的房屋买卖合同有效，继续履行合同，也不会侵害国家利益和社会公共利益。因此，《城市房地产管理法》第三十八条和第四十条属于管理性强制性规定。本案《买卖房屋协议书》违反上述规定并不属于《合同法》第五十二条第五项规定的违反法律、行政法规的强制性规定的情形。此外，《买卖房屋协议书》系转让房屋的合同，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条关于“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效”的规定规范的是直接以国有土地使用权为合同标的的买卖行为，而非房屋买卖，故该规定不适用于本案合同效力的认定。 第四、登记、审批并非《买卖房屋协议书》生效的条件。《物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第十五条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”《城市房地产管理法》第四十条第一款虽然规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”但该审批行为仅是物权变动的必要条件，也即未经审批，将无法办理房产所有权登记，房屋所有权不发生转移，但这并不影响房屋买卖合同的效力。 第五、认定《买卖房屋协议书》有效符合诚实信用原则和公平原则。《买卖房屋协议书》是原被告真实意思表示，原告在协议书已实际履行近二十年且房地产价格发生巨大变化的情况下起诉要求确认《买卖房屋协议书》无效并要求被告返还房产显然违背了《买卖房屋协议书》中作出的约定，其不诚信的行为不应得到法律的支持，否则，对被告将造成极大的不公，将严重影响公序良俗和正常市场秩序。 综上，原被告签订的《买卖房屋协议书》合法有效。原被告之间如有房屋搬迁安置补偿等与涉案房屋有关的争议，可依法依规通过其他方式处理。依照《中华人民共和国合同法》第四条、第五条、第六条、第七条、第八条、第四十四条，《中华人民共和国民法总则》第三条、第五条、第六条、第七条、第八条、第一百七十六条的规定，判决如下： 驳回原告胶州市公安局营海边防派出所的诉讼请求。 案件受理费100元，由原告胶州市公安局营海边防派出所负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。 审 判 长  纪光辉 人民陪审员  于忠文 人民陪审员  鲍鑫汝 二〇二〇年七月二十日 法官助理陈传宝 书记员姜含笑