内蒙古自治区科尔沁左翼中旗人民法院行政判决书（2020）内0521行初13号原告：姜某，人，现住内蒙古自治区通辽市。委托诉讼代理人：张某，内蒙古诚恒律师事务所律师。被告：奈曼旗自然资源局。法定代表人：荣某。委托诉讼代理人：吴某，人，现住内蒙古自治区通辽市。委托诉讼代理人：刘某，北京市道成（通辽）律师事务所律师。原告姜某不服被告奈曼旗自然资源局于2019年9月26日作出的奈自然资罚字【2019】42号行政处罚决定书一案，本院于2020年3月26日立案后,依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告姜某及其委托诉讼代理人张某到庭参加诉讼、被告奈曼旗自然资源局委托诉讼代理人吴某、刘某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告奈曼旗自然资源局于2019年9月26日作出奈自然资罚字【2019】42号行政处罚决定书，该决定事实认定如下：2019年8月15日姜某在未经依法审批的情况下，擅自在奈曼旗东明镇双合兴村东、大奈县公路北侧土地建设并改变土地用途，上述违法事实有询问笔录、现场勘测笔录、影像资料等证据为证，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1.责令姜某退还非法占用的土地；2.限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物及其他设施9866.7平方米，恢复土地原状，并处49333.50元的罚款（9866.7×5.00元/平方米）。原告姜某向本院提出诉讼请求：一、请求依法撤销被告于2019年9月26日作出的奈自然资罚字【2019】42号行政处罚决定书；二、由被告承担本案一切诉讼费用。事实与理由：一、奈自然资罚字【2019】42号行政处罚决定书，认定事实错误。该决定书认定原告“擅自在奈曼旗东明镇双合兴村东、大奈县公路北侧土地建设并改变土地用途”与事实不符，涉案土地位于××旗，为村集体土地，土地类别为农用地。2019年3月份，原告为带领全村村民发展农业产业创收，向国土管理部门依法申请临时使用涉案土地，用途为临时养殖。为发展农业项目（搞养殖和西瓜产业），在涉案土地进行硬化，建设了草料库房、合作社办公室、职工宿舍、食堂、西瓜临时储存分拣包装用房屋（总面积1681.6949平方米），搭建了马牛羊圈棚舍（总面积1020.064平方米）。原告在涉案土地从事的是养殖小区和农业产业经营，所建建筑物的性质为非永久性建筑物，所占用的集体土地也不是基本农田，奈自然资罚字【2019】42号行政处罚决定书认定原告“进行土地建设并改变用途”与事实不符。二、奈自然资罚字【2019】42号行政处罚决定书责令“限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物及其他设施9866.7平方米”无证据支持其主张。原告在涉案集体土地上为农业产业经营所建建筑不属于违法建筑。违法建筑是指在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或违反建筑工程规划许可证的规定建筑的，或采取欺骗手段骗取批准而占地新建、扩建或改建的建筑物。违法建筑的认定须经职权部门（主要是城乡规划部门）通过严格的法定程序，依法认定。被告在奈自然资罚字【2019】42号行政处罚决定书中单方主观认定涉案建筑物和地面其他设施9866.7平方米均为非法建筑不具有法律效力，无有效证据支持其主张。三、奈自然资罚字【2019】42号行政处罚决定书适用法律不当。土地管理法第十三条规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产；畜牧法第三十七条规定，畜禽养殖场或养殖小区用地属于农用地。国土资发【2010】155号《农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定，生产设施用地和附属设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，按农用地管理，兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续。从上述规定可知，在集体土地上建设养殖小区或畜禽养殖场是我国土地管理法及相关法律法规所许可的行为。综上所述，被告作出的奈自然资罚字【2019】42号行政处罚决定书认定事实错误，适用法律不当。被告奈曼旗自然资源局答辩称，2019年8月15日，答辩人对群众举报被答辩人存在非法占地建设违法行为决定立案调查，经调查认定事实如下：2009年3月3日被答辩人申请临时用地，根据《临时用地申请审批表》审批编号（2009年）第1号，被答辩人申请临时用地位于东明镇双合兴村，土地性质为集体土地，四至为东至沙地，西至草地，南至大奈公路，北至沙地，临时用地面积13959平方米，临时用地用途为养殖（养羊），奈曼旗国土资源局审批意见为“批准为临时用地，面积13959平方米（20.9亩），用途为临时养殖，期限两年（2009年3月26日-2011年3月26日止）使用期间如遇国家建设或村屯规划，使用者应无偿拆除建筑物，使用期满后如需继续使用，应重新申请审批。看护房用地为30平方米，超出30平方米的，按非法占用土地处理。擅自改变批准用途的，按非法占用土地处理。”被答辩人在取得涉案临时用地后未按审批用途使用，建设一处住宅用房（2012年7月24日取得房屋产权证），一栋库房，大门东侧有门房，院内地面硬化用于西瓜装卸，四周建有围墙。另查明，被答辩人临时用地期满后，未重新申请审批，一直占有使用至今，被答辩人建设的地面硬化、院落占用的土地不符合奈曼旗土地利用总体规划，被答辩人建设的地面硬化地类为设施农用地、林地。上述事实有《临时用地申请审批表》一份，被答辩人《询问笔录》一份、左志军《询问笔录》一份、《现场勘查笔录》一份、《奈曼旗东明镇双合兴村姜某现场照片》一张、《奈曼旗自然资源局地类认定书》两份、房屋所有权证一份在卷佐证。答辩人认为，被答辩人2009年依法取得涉案临时用地使用权，应按照审批用途全面用于养殖（养羊）项目，使用期限届满后应交还土地，或者按照相关规定重新办理审批手续。但被答辩人取得涉案临时用地后未全面用于养殖项目，对地面进行硬化，建设院落的行为与临时用地审批用途不符，属于改变土地用途行为。另外，被答辩人在临时用地使用期限届满之日不交还土地，并一直占有使用的行为符合《中华人民共和国土地管理法》第七十六条未经批准非法占用土地和第八十条临时使用土地期满拒不交还土地情形，非法占用土地与临时使用土地期满拒不交还属于包含关系，同时，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条对临时使用土地期满拒不交还处以罚款额度为非法占用土地每平方米十元以上三十元以下，答辩人根据行政处罚与教育相结合的原则，综合考虑被答辩人非法占用土地性质、时间、面积、造成破坏恢复可能等情况，适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条从轻对被答辩人作出奈自然资罚字【2019】42号行政处罚决定书。综上，答辩人对被答辩人作出的奈自然资罚字【2019】42号行政处罚决定书证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，处罚合情合理，请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。原告姜某在举证期限内向法庭提交如下证据：证据1、奈自然资罚字【2019】42号行政处罚决定书（复印件）一份,证明该行政处罚决定对涉案土地建筑物、构建物四至建设项目表述不明，认定改变用途没有相关证据印证，该处罚决定书认定事实不清、适用法律不当；证据2、临时用地申请审批表（复印件）、临时用地合同（复印件）一份,证明原告根据2009年当时的国家政策法律规定经审批获得涉案土地进行涉农生产的审批许可。被告奈曼旗自然资源局发表质证意见认为，对证据1、真实性合法性无异议，对原告的证明指向不认可；对证据2、真实性、合法性没有异议，能够证明原告在取得临时用地之后未按审批用途使用土地，同时临时用地使用期限到期后原告一直占有土地至今未退还，违法建设等事实。原告姜某当庭向法庭出示以下证据：证据1、2020年4月25日双合兴村委会出具的证明一份、2020年4月25日双合兴村委会及奈曼旗鑫泉西瓜种植专业合作社全体社员王国青等33人出具的证明一份；以上两份证据证明本案涉案土地原告是按设施农用地的管理要求开办了奈曼旗鑫泉西瓜种植专业合作社并为合作社的农用生产服务，不属非法建筑；证据2、国土资发（2010）第155号国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知，证实自2010该文件下发之日起兴建农用设施占用农用地的不需要办理农用地转用审批手续；证据3、2020年3月25日东明镇人民政府出具的奈政发（2020）16号和17号文件，证明涉案土地经地方政府认定为设施农用地，批准合作社用地建设，同时证明不需经被告审批，被告的行政处罚没有法律依据。被告奈曼旗自然资源局发表质证意见认为，对证据1、因原告未在举证期限内向法庭提交证据，请法庭依法不予认定，同时两份单位证明不符合证据形式，没有相关制作人，同时该两份证据均是在行政处罚之后，更不能证明原告所占用的土地为合法用地；对证据2、原告出具的证据2属于政策性规定，不属于行政诉讼法规定的证据种类，同时该规定效力不及法律；对证据3、证据3的形成时间是在涉案行政处罚之后，同时东明镇人民政府无权作出用地审批，该份证据原告未在举证期限内提供，请法庭不予认定。被告奈曼旗自然资源局在举证期限内向法庭递交15份证据：证据1、违法线索登记表一份；证据2、责令停止违法行为通知书及送达回证一份；证据3、接受调查通知书编号：奈自然资通字【2019】65号及法律文书送达回证一份；证据4、立案呈批表一份；证据5、姜某询问笔录一份、左志军询问笔录一份；证据6、现场勘查笔录一份；证据7、姜某东房子四至范围图一份、北侧硬化地面四至范围图一份、院子四至范围图一份；证据8、奈曼旗东明镇双合兴村姜某现场照片一份；证据9、奈曼旗自然资源局规划认定书两份、奈曼旗自然资源局地类认定书两份；证据10、行政处罚告知书及送达回证一份；证据11、行政处罚听证告知书及送达回证一份；证据12、临时用地申请审批表一份；证据13、临时使用土地合同一份；证据14、姜某房权证奈房权字第XX**一份；证据15、编号：奈自然资罚字【2019】42号行政处罚决定书及送达回证一份。被告奈曼旗自然资源局出示以上证据综合证明被告作出的奈自然资罚字【2019】42号行政处罚决定书证据确凿，程序合法，适用法律正确。原告姜某发表质证意见认为，对证据1、2、3、4、10、11、15均属于本案程序类证据，真实性无异议；对证据5两份询问笔录的真实性无异议，但不能作为被告处罚原告的事实依据，从笔录显示内容来看，涉案土地为双合兴村集体土地，原告使用的用途为设施农用地，所建的建筑不属于永久性建筑，地面硬化以及房舍均是为服务于农业生产西瓜种植服务的附属设施，不属非法建筑；对证据6、7、8真实性无异议，但是不能证实原告存在非法用地的情况；对证据9中的规划认定书的合法性有异议，该认定书是处罚机关自行作出的，没有委托第三方，也没有其他证据佐证该认定书的事实存在，对证据9中的地类认定书没有异议，该认定书恰恰证明了本案的土地为设施农用地；对证据12、13真实性无异议，但该证据仅能证实2009年办理临时用地办理审批时国家的政策性法律规定，在2010年国土资源部和农业部发布了国土资发（2010）155号关于完善设施农用地管理有关的通知，在该通知中明确生产设施用地和附属用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，按农用地管理，不需要办理农用地转批手续，因此仅凭该证据12并不能证明原告存在违法行为；对证据14真实性无异议，但恰恰证明原告拥有合法物权的房屋也建设在42号决定书中认定的范围之内，同时印证了42号决定书认定事实不清，该决定书中认定的9866.7平米中并没有详细的分类，是否包含该物权的房产不明。被告奈曼旗自然资源局对原告的质证意见答辩称，原告取得所有权证的房屋不包含处罚决定之内。经审查认为，被告奈曼旗自然资源局提交的证据能够证明本案事实，符合证据的合法性、客观性和关联性，本院予以采信；对原告姜某在法定期限内提交的证据1、2的真实性、合法性本院予以采信，对其证明指向不予采信；对原告姜某当庭出示的证据不予确认。经审理认定事实如下，2009年3月3日原告姜某申请临时用地，申请临时用地位于东明镇双合兴村，土地性质为集体土地，四至为东至沙地，西至草地，南至大奈公路，北至沙地，临时用地面积13959平方米，临时用地用途为养殖（养羊），被告奈曼旗国土资源局审批意见为“批准为临时用地，面积13959平方米（20.9亩），用途为临时养殖，期限两年（2009年3月26日-2011年3月26日止）使用期间如遇国家建设或村屯规划，使用者应无偿拆除建筑物，使用期满后如需继续使用，应重新申请审批。看护房用地为30平方米，超出30平方米的，按非法占用土地处理。擅自改变批准用途的，按非法占用土地处理。”原告姜某在取得涉案临时用地后，建设一处住宅用房（2012年7月24日取得房屋产权证），一栋库房，大门东侧有门房，院内地面硬化用于西瓜装卸，四周建有围墙。原告姜某临时用地期满后，未重新申请审批，一直占有使用至今，建设的地面硬化地类为设施农用地、林地。被告奈曼旗自然资源局认为原告姜某建设的地面硬化、院落占用的土地不符合奈曼旗土地利用总体规划，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定作出奈自然资罚字【2019】42号行政处罚决定书。本院认为，被告奈曼旗自然资源局对本辖区内违反土地管理法的行为具有实施土地行政处罚的法定职权。本案中，原告姜某于2009年3月3日申请的临时用地未按照临时用地用途经营养殖业，并该临时用地于2011年3月26日期满后未重新申请审批，被告已查证认定改变土地用途的事实，并且在给予原告行政处罚决定前履行了询问、取证、告知等法定程序，有询问笔录、勘验检查笔录、影像资料等证据为证。因此，被告奈曼旗自然资源局作出的奈自然资罚字【2019】42号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法。原告姜某所述涉案土地上的建筑不属非法建筑、被告作出的行政处罚决定认定事实不清，适用法律错误等诉讼请求，因其未提供充足的证据证实，原告之诉本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告姜某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告姜某负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于通辽市中级人民法院。审 判 长 巴达拉呼人民陪审员 孟 长 青人民陪审员 郭 景 双二〇二〇年七月二十二日书 记 员 赵  丹