安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖02行初10号 原告胡卫广，男，1956年12月18日出生，汉族，住安徽省无为市。 原告陈胜，男，1952年12月22日出生，汉族，住安徽省无为市。 原告潘荣兵，男，1957年8月16日出生，汉族，住安徽省无为市。 原告李自春，男，1957年3月15日出生，汉族，住安徽省无为市。 原告汤玉贵，男，1966年7月23日出生，汉族，住安徽省无为市。 原告张改善，男，1962年5月25日出生，汉族，住安徽省无为市。 原告李自桂，男，1954年8月5日出生，汉族，住安徽省无为市。 原告汤卫军，男，1949年12月6日出生，汉族，住安徽省无为市。 原告潘后月，男，1981年1月8日出生，汉族，住安徽省无为市。 原告汪菊喜，男，1962年8月20日出生，汉族，住安徽省无为市。 原告潘晓林，男，1972年6月21日出生，汉族，住安徽省无为市。 原告潘春凤，男，1984年7月8日出生，汉族，住安徽省无为市。 上述十二位原告共同委托代理人汪**，国浩律师（合肥）事务所律师。 上述十二位原告共同委托代理人汪义勇，国浩律师（合肥）事务所律师。 被告无为市人民政府，住所地安徽省芜湖市无为市二坝路政府大楼。 法定代表人吴瑞新，该县县长。 委托代理人黄成，该市政府工作人员。 委托代理人丁文燕，安徽祥骏律师事务所律师。 原告胡卫广、陈胜、潘荣兵、李自春、汤玉贵、张改善、李自桂、汤卫军、潘后月、汪菊喜、潘晓林、潘春凤（以下简称十二原告）不服无为市人民政府（以下简称无为市政府）作出的《关于同意注销百洼（竹元）村民组12户部分地块的批复》（无政秘〔2019〕73号），于2020年2月6日向本院提起行政诉讼，本院于2020年2月7日受理后，于2020年2月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月28日公开开庭审理了本案。原告胡卫广、潘荣兵、汤玉贵及十二原告的委托代理人汪**，被告无为市政府委托代理人黄成、丁文燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告无为市政府（原无为市人民政府）于2019年12月19日作出《关于同意注销百洼（竹元）村民组12户部分地块的批复》（无政秘〔2019〕73号），同意注销百洼(竹元）村民组李自桂等12户承包经营权证书上登记的位于龙形地、七亩冲73块83.62亩土地承包经营权。 十二原告诉称，原告**系牛埠镇百洼行政村百洼组村民，原告与牛埠镇百洼行政村读书组、书北组土地承包经营权纠纷一案安徽省无为市人民法院于2018年10月26日作出（2018)皖0225民初2469号民事裁定书，裁定驳回读书组、书北组对原告的起诉。后两村民组又向无为市农村土地承包仲裁委员会提起仲裁，2019年3月27日，无为市农村土地承包仲裁委员作出无农仲案（2019)02号仲裁裁决书，裁决原告12户将牛埠镇百洼行政村境内龙形地、七亩冲等地纳税面积20亩，实测83.62亩土地归还读书、书北村民组。2019年3月29日，原告收到该裁决书才知晓无为市农村土地承包仲裁委员会是依据无权办(2019)1号文件《关于同意注销百洼（竹元）村民组12户部分地块的批复》作出该裁决，作出该裁决。原告认为无确权办(2019)1号文件《关于同意注销百洼(竹元)村民组12户部分地块的批复》程序违法、认定事实不清、适用法律错误,应当予以撤销,因此,原告于2019年5月15日将被告诉至芜湖市中级人民法院,芜湖市中级人民法院2019年9月19日作出(2019)皖02行初36号行政判决书,判决撤销无为市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作领导小组办公室作出的无确权办(2019)1号文件《关于同意注销百洼(竹元)村民组12户部分地块的批复》。该行政判决书生效后,无为市人民政府于2019年12月19日又以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为,作出无政秘〔2019〕73号《关于同意注销百洼(竹元)村民组12户部分地块的批复》。从该文件的内容看，没有事实依据,且程序违法,应当予以撤销。一、牛埠镇政府《关于要求注销百注(竹元)村民组12户部分确权地块的报告》和无为市政府作出的无政秘〔2019〕73号《关于同意注销百注(竹元)村民组12户部分地块的批复》没有履行通知程序告知原告,也没有听取原告的陈述和申辩,更没有进行听证,存在重大程序违法。二、无为市政府作出的批复既违背了客观事实,也违反了法律规定。原告的土地承包经营权证书系基于依法取得土地承包经营权而颁发证书,颁证行为只是对外宣示原告依法享有土地承包经营权,而原告的《农村土地承包合同》真实、合法、有效,也没被依法变更、解除,无为市政府认为“存在争议,不属于家庭承包方式经营的土地,系错发证”,证据不足、违背客观事实。相较于前一次无确权办(2019)1号文件《关于同意注销百洼(竹元)村民组12户部分地块的批复》,无政秘〔2019〕73号《关于同意注销百注(竹元)村民组12户部分地块的批复》与被撤销的(2019)1号文件的区别,仅限于无政秘(2019)73号文件引用了无为市农村土地承包仲裁委员作出无农仲案(2019)02号仲裁裁决书,荒唐的是,无为市农村土地承包仲裁委员作出无农仲案(2019)02号仲裁裁决书主要依据是无确权办(2019)1号文件,而无确权办(2019)1号文件又被芜湖市中级人民法院(2019)皖02行初36号行政判决书判决撤销,因此,无政秘〔2019〕73号文件认定事实不清、适用法律错误。请求法院：1.依法撤销无政秘〔2019〕73号《关于同意注销百洼（竹元）村民组12户部分地块的批复》；2.本案诉讼费用等由被告承担。 原告为证明自己的诉讼主张，向本院提供了以下证据： 证据一、无政秘〔2019〕73号《关于同意注销百洼(竹元)村电民组12户部分地块的批复》、无为市农村土地承包仲裁委员会无农仲案〔2019〕第02号仲裁裁决书、芜湖市中级人民法院(2019)皖02行初36号行政判决书。证明无政秘〔2019〕73号文件主要依据是无为市农村土地承包仲裁委员作出无农仲案(2019)02号仲裁裁决书,无为市农村土地承包仲裁委员作出无农仲案(2019)02号仲裁裁决书主要依据是无确权办(2019)1号文件,而无确权办(2019)1号文件又被芜湖市中级人民法院(2019)皖02行初36号行政判决书判决撤销,因此,被告作出的无政秘〔2019〕73号文件认定事实不清、适用法律错误。 证据二、原告土地承包经营权证和《农村土地承包合同书》。证明原告系案涉土地的土地承包经营权人,不存在错发证情形。 被告无为市政府辩称，一、本案事实清楚，证据材料充分，胡卫广等12户对1993年协议所涉土地不具备承包土地的主体资格，不享有土地承包经营权，其所有的土地承包经营权证系部分权属登记错误。二、被告依据生效的无农仲案(2019)02号仲裁裁决书，发现已颁发的案涉土地承包经营权证书确属错误登记，依职权纠错，注销属于该案涉土地部分承包经营权证的履职行为，适用法律正确。三、注销行政行为程序正当、合法有效。综上，请求法院驳回原告诉讼请求。 被告无为市政府向本院提交证据及法律依据： 证据一、被告法定代表人身份证明书，社会统一信用代码，证明被告主体身份。 证据二、1993年签订协议书、无为县村土地承包仲裁委员会做出无农仲案（2019）02号仲裁裁定书、无为县人民法院做出的（2019）皖0225民初2394号裁定书、芜湖市中级人民法（2019）皖02民终1757号民事裁定书。证明1.1993年6月26日，经无为县牛埠镇北洼行政村同意下属读书、书北两村民小组将各自所有的部分土地交送原告代耕；2.仲裁裁决原告将牛埠镇百洼行政村境内龙形地、七亩冲等地纳税面积20亩，实测面积83.62亩土地归还给读书村、书北村民组；3.原告不服该仲裁裁决书向法院起诉，并经法院一审、二审裁定均驳回起诉，无农仲案（2019）02号仲裁裁决书现已生效；4.原告先有土地承包经营权证，权属部分登记错误。 证据三、《要求土地确权变更的申请》《要求土地确权变更的报告》、牛埠镇人民政府牛镇信访（2019）3号《信访事项处理意见书》《关于请求注销百花洲园村民组胡卫广等12户部分确权土地地块的报告》，12户承包经营权证确权面积调整表和土地确权地块纠正表，证明被告按相关程序注销了案涉土地的错误权属登记，注销的是所有的属于该案涉土地权属错误登记范围内的部分确权证书。 证据四、百洼行政村的会议记录，证明事发后牛埠镇、村两级多次组织双方调解，并告知原告其土地承包经营权证系登记错误，需交回变更并安排包片干部收回已确权证书，但经多次示明催告后原告仍拒绝交回土地承包经营权证书。 证据五、是对无政秘〔2019〕73号文件公告、送达会议记录及录像，证明被告作出这一行政行为及送达程序合法。 经庭审质证，十二原告对被告无为市政府提交的证据一三性和证明目的无异议。对证据二，对无为土地仲裁委的裁决书内容上的合法性持有异议，该份裁决书明确提到2019年3月7日向县确权办报告，注销该12户登记在证书上的地块，现确权办2019年3月11日批复同意注销，且在网站公告，其裁决书作出返还纳税面积20亩，实测83.62亩土地的主要依据，还是当时是无为县确权办2019年3月11日作出的批复，而原告就该份批复提起行政诉讼，芜湖市中级人民法院已经作出2019皖02行初36号行政判决撤销了该份批复，所以该份裁决书裁决作出的依据已经被撤销的情况下，裁决书的内容不具备合法性；对无为县人民法院作出的裁定书，芜湖市人民中级人民法院作出的裁定书真实性不持异议，形式上的合法性也不持异议，但是对内容上的合法性是持有异议，虽然两份裁定书已经生效了，但是两份裁定书并没有从实体上对该案进行过处理，没有从实体上进行过处理。对证据三、对土地确权变更的申请三性不予认可；对信访事项处理意见书，形式上的真实性不持异议，对合法性、关联性、证明目的均持有异议；对百洼（竹元）12户部分地块确权地块的报告形式上的真实性不持异议，对内容上的真实性、合法性、证明目的均持有异议。对证据四、六份会议记录原件于复印件不一致，首先被告提供的复印件加盖了无为县牛埠镇村民委员会的公章，这个原件上面是没有的；第二，会议记录里面，2016年3月1日的会议记录，参加人员中12个原告都没有参加、第二次会议记录里面没有签字，也无法证明12个原告参加了、第三个会议记录里面有汤卫军、汤玉贵、胡卫广参加，从该份内容来看，没有要求有收回土地承包经营权证书的内容。3月14日作出的会议记录参加人员，上面写的是胡卫广、汤卫军等，从会议的内容来看，也没有提到收回土地承包经营权证；3月15日这个会议记录12个原告没有参加。因为他收回土地承包经营权证有个前提，依据土地承包经营权证管理办法21条，经催告以后拒不返还的，可以注销，但是目前来讲没有证据证明被告催告要求12户村民返还。参加会议只通知了两三个原告，显然程序不合法。对证据五真实性跟视频的真实性不持异议的，但是认这个送达程序违法。 被告无为市政府对十二原告提交的证据一真实性无异议，但达不到其证明目的。对证据二，恰好证明了原告现拥有的土地承包经营权证书中，包含案涉有争议土地部分，而该部分并不为原告所有，被告依职权纠错，行为正当合法。 本院对上述证据认证如下：对原被告提交的证据真实性均予以认可。原告提交的证据一、二与本案具有关联，能够达到其证明目的，本院予以采纳。无为市政府提交的证据能证明案涉纠纷发生的事实经过，无为市政府提交的无农仲案（2019）02号仲裁裁决书所依据的主要证据即无权办(2019)1号《关于同意注销百洼（竹元）村民组12户部分地块的批复》文件已被本院生效判决依法撤销，且（2019）皖0225民初2394号一审裁定和（2019）皖02民终1757号二审裁定均未对无农仲案（2019）02号仲裁裁决书的效力进行实质审查，故在该仲裁裁决书所依据的主要证据在被依法撤销的情形下，本院对该仲裁裁决书的证明目的不予采纳。原被告提交的《关于同意注销百洼（竹元）村民组12户部分地块的批复》是本案被诉行政行为，对其是否合法有效，本院将综合全案予以评判。 经审理查明，，十二原告系无为市牛埠镇百洼行政村百洼组村民，二原告与牛埠镇百洼行政村读书组、书北组就案涉土地承包经营权存有纠纷。十二原告均与无为市牛埠镇百洼村百洼组签订《农村土地承包合同》，分别持有颁发无为市政府《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，承包期限为1995年1月1日至2024年12月31日，案涉地块均包含在《农村土地承包合同》和《中华人民共和国农村土地承包经营权证》内。2019年3月7日，无为市牛埠镇人民政府向无为市确权办出具《关于要求注销百洼（竹元）村民组12户部分确权地块的报告》（牛政字〔2019〕35号），要求县确权办给予办理注销村小泊荡龙形地、七亩冲73块83.62亩土地销户手续。2019年3月11日，无为市确权办作出的(2019)1号文件《关于同意注销百洼（竹元）村民组12户部分地块的批复》，该批复载明：“牛埠镇政府：你镇《关于要求注销百洼（竹元）村民组12户部分确权地块的报告》已收悉，百洼(竹元）村民组12户位于龙形地、七亩冲20亩纳税面积(确权实测面积为73块83.62亩)登记在确权证书上的土地与读书、书北村民组存在争议，登记在该12户农村土地承包经营权证书上的73块83.62亩土地不属于家庭承包方式经营的土地，系错发证。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第四款和第二十一条规定，同意注销百洼(竹元）村民组李自桂等12户承包经营权证书上登记的位于龙形地、七亩冲73块83.62亩土地承包经营权。”该批复于2019年3月29日由无为市农村土地承包仲裁委员会在送达仲裁裁决书时一并送达。十二原告对该批复不服提起行政诉讼，本院于2019年9月19日作出（2019）皖02行初36号行政判决，判决撤销该批复。无为市政府于2019年12月19日重新作出《关于同意注销百洼（竹元）村民组12户部分地块的批复》（无政秘〔2019〕73号），根据无农仲案（2019）02号裁决结果和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第四款和第二十一条规定，同意注销百洼(竹元）村民组李自桂等12户承包经营权证书上登记的位于龙形地、七亩冲73块83.62亩土地承包经营权，并予公告。十二原告对该重新作出的批复不服，遂成讼。 本院认为，无为市政府2019年12月19日重新作出的《关于同意注销百洼（竹元）村民组12户部分地块的批复》是否合法有效，即案涉批复是否符合注销土地承包经营权证的法定条件。 根据《中华人民共和国农村土地承包法》第九条、第二十三条、第二十四条相关规定，承包方承包土地后，享有土地承包经营权。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”可见，土地承包经营权自土地承包合同生效时取得，土地承包经营权证是对土地承包经营权的确认，即先享有土地承包经营权，方可对享有的土地承包经营权进行登记确认并颁发土地承包经营权证，颁证行为只是对外宣示其享有土地承包经营权。享有土地承包经营权是颁发土地承包经营权证的基础条件，故收回或注销土地承包经营权证也应以土地承包经营权的丧失或灭失为前提。本案中，无为县农村土地仲裁委员会作出的（2019）02号裁决所依据的主要证据即无权办(2019)1号《关于同意注销百洼（竹元）村民组12户部分地块的批复》已被依法撤销，故该裁决的效力存疑，并不能达到原告土地承包经营权发生变更的证明目的，在案涉《农村土地承包合同》未被依法变更、解除，案涉土地承包经营权尚未发生变更、灭失情形下，无为市政府仅依据一个主要证据被撤销的仲裁裁决注销土地承包经营权证，属注销行为所依据的主要证据不足。 综上，无为市政府作出的《关于同意注销百洼（竹元）村民组12户部分地块的批复》（无政秘〔2019〕73号）主要证据不足，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 撤销无为市人民政府2019年12月19日作出的无政秘〔2019〕73号《关于同意注销百洼（竹元）村民组12户部分地块的批复》。 一审案件受理费50元，由被告无为市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  汪万荣 审 判 员  徐 琳 人民陪审员  吴永艳 二〇二〇年七月三十日 法官助理陈勇 书记员王慧 附：本案适用法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。