广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终213号上诉人（原审原告）博罗县福龙五金电镀有限公司。法定代表人张敬礼，执行董事。委托代理人黄兰，广东历维永盛律师事务所律师。委托代理人叶凌旭，广东历维永盛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市生态环境局。法定代表人周文高，局长。委托代理人黄传斌，该局博罗分局政策法规股股长。委托代理人欧阳少嫣，广东江畔律师事务所律师。上诉人博罗县福龙五金电镀有限公司（以下称福龙公司）因与被上诉人惠州市生态环境局（以下称惠州市生态局）行政处罚纠纷一案，不服惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初97号行政判决，提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人福龙公司委托代理人黄兰、叶凌旭，被上诉人惠州市生态局委托代理人黄传斌、欧阳少嫣当庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院查明，2018年5月25日，博罗监测站对原告位于荔枝墩的企业进行采样监测，采样点为原告的含镍废水预处理设施排放口、含铬废水预处理设施排放口采水样。在采样时，博罗监测站拍摄了采样点，照片显示两个采样点均有被告原来确定的并立有“合格预处理排放口”标志牌。同时，博罗监测站还制作了《污染源废水监督性采样原始记录表》，原告的欧某某经理在该表上签名确认。2018年6月8日，博罗监测站作出第00156号监测报告。原告镍废水预处理设施排放口排放的废水总镍超标3.1倍。2018年7月17日，博罗局签收该监测报告。2018年7月18日，博罗局对原告的法定代表人张敬礼进行调查询问，制作了《调查询问笔录》，张敬礼陈述的主要内容有：1、对环保局2018年5月25日对公司含镍废水预处理设施排放口、含铬废水预处理设施排放口采水样清楚；2、已收到监测报告。生产废水的年许可排放量是0.9万吨；3、造成废水超标排放，因污水工人操作不当。公司将立即加强污水工人操作培训，加强处理设施管理；4、对环保部门将给予的处罚没有意见。也在2018年7月18日，原告的法定代表人张敬礼签收了第00156号《监测报告》。也在2018年7月18日，博罗局向原告发出《责令改正违法行为决定书》（博环责改字〔2018〕351号），责令原告立即停止违法排放水污染物的行为，原告的张敬礼签收。2018年7月22日，博罗局对原告的环境违法行为予以立案处理。2018年7月27日，博罗局对原告的环境违法行为作出调查报告，拟对原告作出行政处罚。2018年9月14日，博罗局向原告发出博环听告字〔2018〕253号《行政处罚听证告知书》，告知书有当事人的基本情况、查明的事实、当事人所违反的相关法律、拟作出的行政处罚及法律依据、当事人有进行陈述和申辩及申请听证的权利及期限、当事人不行使权利的后果等内容。原告的欧某某经理拒绝签收，博罗局将告知书留置在欧某某经理的办公室。2018年10月15日，博罗局作出325号处罚决定，根据《水污染防治法》第八十三条第（二）项的规定，决定给予原告罚款20万元的行政处罚。处罚决定书还有被处罚人的基本情况、违法事实及证据、被处罚人所违反的相关法律、不履行处罚决定的后果、不服处罚决定进行行政和司法救济的途径和期限、不行使权利的法律后果、作出处罚决定的机关及时间等内容。2018年10月17日，原告法定代表人张敬礼签收了处罚决定书。2018年10月26日，原告向博罗局递交《行政处罚延期交付之申请》，要求对罚款分6期在2019年4月17日前缴清。10月31日，博罗局作出博环分（延）缴字【2018】18号《行政处罚延期（分期）缴纳罚款决定书》，同意原告分6期在2019年4月17日前缴清罚款。原告在11月7日签收决定书。原告不服博罗局作出的325号处罚决定，向本院提起本案诉讼，请求判如所请。另查明，2018年7月31日，博罗监测站又对原告的含镍预处理废水设施排放口、含铬废水预处理设施排放口采水样监测，进行了拍照存证，博罗局也作了《现场检查笔录》，原告的法定代表人张敬礼在笔录上签名确认。2018年8月13日，博罗监测站作出（博）环境监测（督-水）字（2018）第00253号《监测报告》，原告的含镍废水预处理设施排放口所排放的总镍超标9.3倍。原告的营业执照的信用代码：91441322X17872999Y，法定代表人是张敬礼，经营范围：电镀五金制品。领取有《排污许可证》：编号：91441322X17872999Y001P，生产经营场所：博罗县*******委会。2019年3月，惠州市进行机构改革，重新组建惠州市生态环境局，各县区设立分局，直属于惠州市生态环境局。原审法院认为，本案当事人主要争议焦点有：一、被告在原告的预处理废水排放口采样监测得出的结果是否能够证明原告存在环境违法行为？二、被告被诉行政行为是否程序违法？三、被告给予原告20万元罚款的行政处罚是否适当？作出被诉行政行为是原博罗局，但在2019年初，惠州市机构改革，各县区不再设立环境保护行政机关法人，只设置惠州市生态环境局主管惠州市辖区内的生态环境工作，依照《行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，原博罗局的行政行为所产生的法律后果由惠州市生态环境局承继，惠州市生态环境局是本案被告。关于被告在原告的预处理废水排放口采样监测得出的结果是否能够证明原告存在环境违法行为的问题。（一）被告与原告早就确定预处理废水排放口取样点，并在采水样点（口）立有“合格预处理排放口”标志牌，也即本次行政处罚涉及的采样点（口）；（二）原告持有的《排污许可证副本》第63页明确规定原告企业含镍废水的规定排放口位置；(三)《电镀水污染物排放标准》DB44/1597-2015中4、2、1明确规定总镍的排放监控位置在车间或生产设施废水排放口。环境保护部、公安部、最高人民检察院《关于印发〈环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法〉》（环环监【2017】17号）中第三十七条第（二）项“外环境”是指污染物排入的自然环境。满足下列条件之一的，视为外环境：4、对排放含第一类污染物的废水，其产生车间或车间处理设施的排放口。《水污染排放限值》DB44/26-2001中第4页表1明确指出总镍为第一类污染物。第00156号《监测报告》测定原告的含镍废水预处理设施排放口排放的废水总镍超标3.1倍。综上，被告在原告的预处理废水排放口采样监测得出的结果能够证明原告存在环境违法行为。关于被告被诉行政行为是否程序违法的问题。（一）博罗监测站作出第00156号《监测报告》的时间是2018年6月8日，而根据该《监测报告》签收表，被告签收报告的时间是2018年7月17日。被告于2018年7月18日送达《监测报告》及发出第351号《责令改正违法行为决定书》给原告，并不违反《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第八条的规定；（二）原告强调被告在2016年6月20日已向原告下达“784号责改决定书”，又在2018年7月18日又向原告下达“795号责改决定书”，是重复作出行政命令。前面已述，原告存在环境违法行为，在此情形下，即便被告是先后两次向原告发出责令改正违法行为决定，也并没有违反法律、法规的规定，原告也没有指出被告这种行为违反了什么法律的规定；（三）被告被诉行政行为，其行政程序是：监测—送达监测报告—调查询问—发出责改决定—立案—作出调查报告—发出行政处罚听证告知—作出处罚决定—送达处罚决定。无论是听证告知书，还是处罚决定书，其内容均齐全、适当。综上，原告的程序权利得以保障，被告的行政程序不违反《行政处罚法》的规定，并无不当之处。关于被告给予原告20万元罚款的行政处罚是否适当的问题。《水污染防治法》）第十条规定：“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”原告含镍废水排放超标3.1倍，违反上述法律规定。《水染防治法》第八十三条第（二）项规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（二）超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的。”被告根据原告的违法情形，依照上述法律的规定，决定给予原告20万元罚款的行政处罚，适用法律正确，过罚相适。综上所述，被告被诉行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应系合法的行政行为；原告请求撤销被告于2018年10月15日作出博环罚字[2018]325号《行政处罚决定书》，理由不充分，于法无据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及上述所适用的法律、规章、规范性文件的规定，判决如下：驳回原告博罗县福龙五金电镀有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告博罗县福龙五金电镀有限公司负担。上诉人福龙公司上诉称，原审判决认定被上诉人作出的行政处罚合法明显错误，理由如下：一、被上诉人执法程序和处罚程序均不合法：(一)被上诉人执法程序不合法：1.被上诉人未在法定期限内送达监测报告及《责令改正违法行为决定书》：根据《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第八条“环境保护主管部门可以当场认定违法排放污染物的，应当在现场调查时向排污者送达责令改正违法行为决定书，责令立即停止违法排放污染物行为。需要通过环境监测认定违法排放污染物的，环境监测机构应当按照监测技术规范要求进行监测。环境保护主管部门应当在取得环境监测报告后三个工作日内向排污者送达责令改正违法行为决定书，责令立即停止违法排放污染物行为。”的规定，可见，对于需要通过环境监测认定违法排放污染物的，环保部门必须在取得监测报告后三个工作日内同时送达监测报告和作出《责令改正违法行为决定书》。本案中，被上诉人于2018年5月25日取样，2018年6月8日博罗县环境保护监测站作出(博)环境监测(督-水)字(2018)第00156号监测报告。根据上诉人一审提交的被上诉人于2018年6月20日下达的《责令改正违法行为决定书》(编号为No.0000784)关于“以上事实，有2018年5月25日现场检查笔录、照片、监测报告(博)环境监测(督-水)字(2018)第00156号、2018年6月20日询问笔录、排污许可证、监测报告送达回证等证据为凭。”的内容可以看出，被上诉人2018年6月20日显然是已经从监测站处签收了监测报告，否则被上诉人不可能作出《责令改正违法行为决定书》，并在决定书中出现上述内容。但一审法院却认定被上诉人签收监测报告的时间是2018年7月17日，明显不符合事实，更何况，既然监测站于2018年6月8日就作出了监测报告，被上诉人却在一个多月后才签收监测报告并送达，也明显不符合生活常理。因此，被上诉人本应在取得监测报告后三个工作日内即2018年6月13日前送达监测报告和作出《责令改正违法行为决定书》，但被上诉人却是于2018年6月20日才送达监测报告和作出《责令改正违法行为决定书》，明显超出了法定期限。而被上诉人之所以于2018年7月18日重复送达监测报告和作出《责令改正违法行为决定书》无非是为了掩盖执法程序违法的事实。2.被上诉人违法重复作出《责令改正违法行为决定书》：首先，被上诉人2018年6月20日作出《责令改正违法行为决定书》后，在该决定书未被依法撤销的情况下，又再次于2018年7月18日以同样的事实、依据、和理由作出《责令改正违法行为决定书》，并作出同样的责令内容，属于重复作出行政命令。其次，根据《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第十条“环境保护主管部门应当在送达责令改正违法行为决定书之日起三十日内，以暗查方式组织对排污者违法排放污染物行为的改正情况实施复查。”以及“第十二条环境保护主管部门复查时发现排污者拒不改正违法排放污染物行为的，可以对其实施按日连续处罚。”的规定，可见，《责令改正违法行为决定书》的作出时间决定了环保部门复查时限的起算点，并将对违法企业是否受到按日连续处罚的结果直接产生影响。故此，本案当中，被上诉人先后两次发出《责令改正违法行为决定书》的行为明显违反了上述规定，并对上诉人的权利产生了实际影响，但一审法院认定被上诉人的行为合法，明显是错误的。(二)被上诉人作出处罚决定的程序不合法：根据《中华人民共和国行政处罚法(2017修正)》第三十八条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。”的规定，本案当中，被上诉人对上诉人处以20万元的罚款，但被上诉人却未提交任何证据证明本案处罚有经过其内部负责人集体审议程序。二、被上诉人作出的处罚决定有违“责罚相适宜”的原则。本案当中，被上诉人2018年5月25日取样点位于上诉人的预处理排放口，并非对接外部生态环境的废水总排放口。上诉人的企业废水在预处理排放口超标并不意味着总排放口也超标，因为上诉人的废水的处理并非直接排放至外部环境，而是需要经过一整套复杂的工艺和程序，在预处理排放口之后还存在一系列的工序，最后才通过总排放口排至外部环境。因此，在没有任何证据证明上诉人总排放口超标并对外部环境造成影响后果且该行为并非不可以通过整改予以纠正的情形下，被上诉人就以上诉人预处理排放口超标对上诉人处以20万元的重罚，明显有违“责罚相适宜”的原则。综上，被上诉人作出本次行政处罚明显错误，理应予以撤销；一审法院理应围绕被上诉人处罚所认定的事实、实施的程序、法律的适用及合理的裁量进行全面审查，但本案当中，一审法院却对被上诉人上述处罚错误视而不见。因此，恳请二审法院查明事实，依法撤销原审法院的判决，以维护上诉人的合法权益。上诉请求：1.请求依法撤销（2019）粤1302行初97号行政判决，并依法改判撤销原博罗县环境保护局作出的博环罚字[2018]325号行政处罚决定。2.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人惠州市生态局辩称，答辩人对被答辩人作出的博环罚字(2018)325号《行政处罚决定书》(下文简称为《决定书》)，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。被答辩人的上诉请求没有事实和法律依据，上诉事实与理由不能成立。具体如下：一、被答辩人关于“被上诉人执法程序和处罚程序不合法”的上诉事实和理由不成立。(一)被答辩人关于“被上诉人执法程序不合法”的上诉理由不成立。1.2018年5月25日的采样监测结果显示，被答辩人的一类污染物总镍的废水预处理设施排放口(即含镍废水单独处理排放口)的总镍超标3.1倍。根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第(二)项的规定，答辩人必须依法对被答辩人采取责令改正、责令限制生产或停产整治、甚至作出责令停业、关闭的措施，及时有效地制止被答辩人继续污染环境的行为。同时，告知被答辩人不改正超标排放违法行为的后果。2.对被答辩人2018年5月25日超标排放的违法行为，答辩人于2018年6月20日和7月18日作出同一文号的责改文书(博环责改字[2018]351号，分别的编号为：NOB0000784、NOB0000795)确有欠妥之处，但责改决定并没有对被答辩人产生任何实质的影响，更不影响本处罚决定。但同一违法行为在不同的时间上作出同一文号的责改决定必然影响按日连续处罚，所以答辩人主动撤销了对被答辩人作出的按日连续处罚决定(博环罚字[2019]16号)。故答辩人的执法程序合法，被答辩人的上诉理由不成立。(二)被答辩人关于“被上诉人作出处罚决定的程序不合法”的上诉理由不成立。经答辩人于2018年9月l7日依法组织集体审议(在一审的代理词中已补充提交仅供法院参考)，一致认为被答辩人于2018年5月25日含镍废水预处理超标3.1倍的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条，依据第八十三条第(二)项的规定，故答辩人作出的《决定书》符合法定程序，被答辩人的上诉理由不成立。二、被答辩人关于“被上诉人作出的处罚决定有违责罚相适宜的原则”上诉事实和理由不成立。根据广东省地方标准《电镀水污染物排放标准》DB44／1597-2015第4.1条、第4.2.1条、第4.2.6条和5.1.1条规定，总镍的监控位置是车间或生产设施废水排放口，故答辩人在被答辩人含镍废水预处理设施排放口采水样符合法律规定。且被答辩人超标排放水污染物，潜在的污染风险和现实的环境损害同时存在，故答辩人根据《中华人民共和国水污染防治法》第十条、第八十三条第(二)项的规定，参照《惠州市环境保护局主要环境违法行为行政处罚自由裁量权裁量标准(2018年版)》“裁量参照表”中序号为“19”的规定，对被答辩人作出“处200000元罚款”的行政处罚，处罚适当，被答辩人的上诉理由不成立。综上所述，答辩人作出的《决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原判决认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持，故恳请二审法院驳回被答辩人的全部上诉请求。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五条第二款规定“本条前款的较大数额罚款，是指对公民处以1000元以上罚款，对法人或者其他组织处以５万元以上罚款。”《广东省人民政府关于废止和修改部分省政府规章的决定》五、广东省行政处罚听证程序实施办法（1999年11月15日粤府令第54号公布）修改内容：将第五条第二款修改为：“前款所称较大数额罚款，是指对公民的违法行为处以5000元以上罚款，对法人或者其他组织的违法行为处以10万元以上罚款。”本案中，惠州市生态局于2018年10月15日作出被诉《行政处罚决定书》，决定给予福龙公司200000元罚款。惠州市生态局在一审当庭陈述“所有的案件均有经过集体讨论，且重大行政处罚必须经局党组或班子集体讨论。本案属于重大处罚。”根据上述规定，结合惠州市生态局陈述，可以认定涉案罚款200000元属于重大处罚案件，应当经集体讨论决定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”第六十七条规定“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十四条规定“根据行政诉讼法第三十六条第一款的规定，被告申请延期提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十五日内以书面方式向人民法院提出。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十五日内提供证据。逾期提供的，视为被诉行政行为没有相应的证据。”本案中，一审卷宗并未见到惠州市生态局在作出被诉行政行为过程中有经过集体讨论的证据材料。惠州市生态局二审当庭陈述称“我方有经过集体讨论，该份集体讨论表是被上诉人在2019年7月1日提交代理词的时候一起提交。”即使如其所述，2019年7月1日的时间是在一审庭审结束后，有关集体讨论的材料也未经过双方当事人质证，依法也不应当采纳。惠州市生态局未在法定期限内提交能够证明被诉行政行为合法的全部证据，应承担举证不能的法律后果。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”之规定，惠州市生态局未经集体讨论程序就对福龙公司作出较大数额罚款的行政处罚，违反法定程序，依法应当予以撤销。综上所述，惠州市生态环境局作出被诉行政行为不当，应当予以撤销。原审判决驳回博罗县福龙五金电镀有限公司的诉讼请求错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：一、撤销惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初97号行政判决；二、撤销惠州市生态环境局做出的博环罚字[2018]325号《行政处罚决定书》；一、二审受理费各50元，均由被上诉人惠州市生态环境局负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇二〇年七月十四日法官助理 陈少棉书 记 员 吴嘉佩