福建省漳州市芗城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0602行初5号 原告福建赛鲲鹏网络科技有限公司，住所地福建省漳浦县绥安镇迎宾大道草埔**电商创业园**。 法定代表人徐淑端，经理。 委托代理人林幼蕊，福建泾渭明律师事务所律师。 委托代理人林秋玲，福建泾渭明律师事务所律师。 被告漳浦县城市管理局，住，住所地福建省漳浦县绥安镇麦市街/div> 法定代表人陈进四，局长。 出庭应诉行政机关负责人陈顺庆，漳浦县城市管理局副局长。 委托代理人吴云淑，福建品木律师事务所律师。 委托代理人陈木荣。 原告福建赛鲲鹏网络科技有限公司与被告漳浦县城市管理局行政管理纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告福建赛鲲鹏网络科技有限公司的委托代理人林幼蕊、林秋玲到庭参加诉讼；被告漳浦县城市管理局副局长陈顺庆代表行政机关负责人出庭应诉，被告漳浦县城市管理局委托代理人吴云淑、陈木荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告漳浦县城市管理局于2019年11月26日作出浦城管存字［2019］第08号物品先行登记保存单，认定原告福建赛鲲鹏网络科技有限公司于2019年11月26日在漳浦县道××路进行擅自占用城市道路的行为，违反《城市道路管理条例》第二十七条第一项的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，现先行登记保存赛鲲鹏共享电动车四辆，并告知原告在3日内携相关材料到被告处接受调查处理，否则，物品如有损耗由原告负责。 原告福建赛鲲鹏网络科技有限公司诉称，原告于2019年6月25日在漳浦县市场监督管理局注册登记后，依法将原告所有的赛鲲鹏共享电动车投放于漳浦县城区。2019年11月26日，被告向原告下发物品先行登记保存单一份，载明先行登记保存原告赛鲲鹏共享电动车四辆。原告认为，本案不属于证据可能灭失或者以后难以取得的情况，被告作出物品先行登记保存单违反法定程序、认定事实错误，且已经超出先行登记保存7天的期限，请求人民法院依法确认被告对原告的四辆赛鲲鹏共享电动车登记保存行为违法；本案诉讼费用由被告负担。 原告福建赛鲲鹏网络科技有限公司向本院提交以下证据依据： 1.浦城管[2019]第08号物品先行登记保存单，证明被告于2019年11月26日向原告下发物品先行登记保存单一份，载明先行登记保存原告赛鲲鹏共享电动车四辆的事实。 2.GPS定位显示、被扣押车辆编号，证明原告所有的四辆赛鲲鹏共享电动车被被告扣押，停放于漳浦华府二期停车场。 被告漳浦县城市管理局辩称，2019年5、6月间，原告与福之润智能科技（福建）有限公司（以下简称“福之润公司”）未经批准，擅自在漳浦县城区××道××道××道投放赛鲲鹏电单车，违法占道进行经营。因原告及福之润公司的行为已经涉嫌违反《城市道路管理条例》第二十七条第一项规定。被告于2019年10月28日对原告未经批准擅自占用城市道路行为立案进行调查。由于原告投放大量共享电动车已经严重占用城市道路人行道和盲道，造成重大交通安全隐患且共享电动车具有流动性，如不及时采取措施予以登记保存，可能造成共享电动车擅自占道证据灭失或者以后难以取得。为此，被告对原告及福之润公司擅自投放在漳浦县绥安镇城市道路两侧人行道或盲道上的共享电动车依法采取先行登记保存，并向原告发出了物品先行登记保存单。行政机关执法人员执行公务进行监督检查时，在案件证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，为了收集保存违法行为的证据材料，可以对相关物品和其他资料予以清点并登记造册，即先行登记保存。先行登记保存属于证据收集和保全措施，与《中华人民共和国行政强制法》规定的查封、扣押行政强制执行措施不同。本案中，原告所诉“共享电动车登记保存行为”是被告对原告未经批准违法占道行为进行证据保存的先行登记行为，是行政执法过程中的一种取证手段，其仅是行政行为的一个环节，不能提起行政诉讼。被诉物品先行保存行为是行政处罚程序的阶段性、过程性行为，对原告合法权益明显不产生实际影响，可能产生实际影响的是最终的处罚决定，而非取证过程。原告起诉依法应予以驳回。 被告漳浦县城市管理局向本院提交以下证据依据： 1.立案审批表，证明原告未经批准擅自占用城市道路，其行为已经涉嫌违反《城市道路管理条例》第二十七条第一项规定，为此，被告于2019年10月28日对原告未经批准擅自占城市道路行为立案进行调查。 2.浦城管[2019]第08号物品先行登记保存单，证明原告所诉“共享电动车登记保存行为”是被告对原告未经批准违法占道行为先行登记保存证据的行为，仅是行政执法过程中的一种取证手段，其仅是行政处罚具体行政行为中的一个环节，原告不可以对先行登记保存行为提起行政诉讼。 3.陈述申辩或申请听证告知书及送达回证，证明被告依照规定，告知原告相关权利义务，证明案件正依程序进行中；该证据与证据二相互印证，证明案涉登记保存行为仅是行政处罚的一个过程性行为，不具有可诉性，原告不能对该行为提起行政诉讼，其起诉依法应予驳回。 经庭审举证质证，针对原告福建赛鲲鹏网络科技有限公司提交的证据，被告漳浦县城市管理局对证据1-2无异议，原告已于2020年1月10日将案涉四辆共享电动车领回。针对被告漳浦县城市管理局提交的证据依据，原告福建赛鲲鹏网络科技有限公司对证据1真实性无异议，但认为与本案不具有关联性，且原告不存在未经批准擅自占用城市道路的行为；对证据2真实性无异议，证明目的有异议，认为物品先行登记保存可诉；对证据3真实性、合法性无异议，证明目的有异议，认为该证据形成于原告起诉后，物品先行登记保存可诉。 本院对上述证据认证如下，原告福建赛鲲鹏网络科技有限公司提交的证据1-2，经质证被告对其真实性亦无异议，本院予以确认。被告漳浦县城市管理局提交的证据1-3真实性本院予以确认。对于2019年11月26日，被告对原告停放于漳浦县道××路上的四辆赛鲲鹏共享电动车进行先行登记保存并将上述车辆转移至漳浦县××镇××市场的事实，原、被告双方均无异议。被告于2019年11月26日就原告四辆赛鲲鹏共享电动车在漳浦县道××路××道的行为进行查处，却早在2019年10月28日就对原告涉嫌擅自占用城市道路进行立案，即立案时间早于违法行为发生时，违反法定程序。 经审理查明，福之润公司将品牌名为赛鲲鹏的共享电动车出售给原告。2019年6月，原告将品牌名称为赛鲲鹏的共享电动车在漳浦县城区投入运营。2019年10月28日，被告对原告涉嫌擅自占用城市道路进行立案查处。2019年11月26日，原告所有的四辆赛鲲鹏共享电动车停放在漳浦县道××路上，被告以原告在漳浦县道××路擅自占用城市道路为由，对原告所有的四辆赛鲲鹏共享电动车作出浦城管存字［2019］第08号物品先行登记保存单，上述四辆共享电动车被转移至漳浦县××镇××市场存放。2020年1月3日，被告以邮寄方式向原告送达（2019）浦城管罚1号陈述申辩或申请听证权利告知书。2019年12月6日，原告向本院提起要求确认被告对原告的四辆赛鲲鹏共享电动车登记保存行为违法的行政诉讼，一并提起要求被告立刻返还原告的赛鲲鹏共享电动车四辆、赔偿原告经济损失2680元的行政赔偿诉讼。2020年1月10日，原告领回涉案四辆赛鲲鹏共享电动车，并于2020年1月14日向本院申请撤回行政赔偿案件的起诉，本院于同日作出（2020）行赔初3号行政裁定书，准予原告撤诉。 本院认为，共享电动车投放市场作为一种新的服务行业，当前尚未有相应的法律、法规、规章对其如何投放市场进行明确规定。法治对于公众而言，其基本原则为“法无禁止即自由”，面对尚无法律、法规、规章进行规范的新生事物，被告作为职能机关，其对共享电动车这一新生事物进行严格依法规范管理，本院持支持和鼓励的态度，行政机关在管理中可以从提供服务或者指引的角度，引导公民、法人或者其他组织有序经营。作为原告，在经营过程中，也不能违法占道、影响市容市貌和公众通行。根据《城市道路管理条例》第二十七条第一项的规定，被告对擅自占用或者挖掘城市道路的行为具有管理职能。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定,“行政机关在收集证据时,可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,经行政机关负责人批准,可以先行登记保存,并应当在7日内及时作出处理决定,在此期间,当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”。根据上述规定，先行登记保存属于证据收集和保全行为,而非行政强制措施,其是一种执法手段,是行政行为中的一个环节,不是最终的处理结果,所以,一般情况下,先行登记保存行为不具有可诉性。但法定的先行登记保存期限是七日,七日内行政机关就应当作出处理。《福建省行政执法条例》第三十一条规定,行政执法机关应当在法律、法规、规章规定的期限内作出行政执法决定。法律、法规、规章未明确规定期限的，行政执法机关应当自程序启动之日起三十日内作出行政执法决定；重大、复杂的案件，经本机关主要负责人批准，可以延长三十日，并告知当事人。特别重大、复杂的案件，经延长期限后仍不能作出行政执法决定，确需继续延长期限的，应当报本级人民政府批准，并将延长事由告知当事人。本案中，被告对原告擅自占用城市道路行为作出先行登记保存后七日内未作出处理，直至今日，被告仍未依照法律规定对原告占道行为作出执法决定。被告的这种行为对原告的权利义务已产生影响，被告的先行登记保存行为已转化为变相扣押，故原告诉请确认被告行为违法，于法有据，本院予以支持。被告主张先行登记保存只是行政执法的过程性行为，其尚未作出最终处罚决定，对原告权利义务不产生影响，被告该主张于法无据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决如下： 确认被告漳浦县城市管理局超过法定期限先行登记保存原告福建赛鲲鹏网络科技有限公司所有的四辆赛鲲鹏共享电动车的行为违法。 本案受理费50元，由被告漳浦县城市管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省漳州市中级人民法院。 审 判 长  许曾恩 审 判 员  徐晓雯 人民陪审员  黄湘珍 二〇二〇年七月十五日 法官 助理  刘宇莹 书 记 员  沈惠森 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《福建省行政执法条例》 第三十一条行政执法机关应当在法律、法规、规章规定的期限内作出行政执法决定。 法律、法规、规章未明确规定期限的，行政执法机关应当自程序启动之日起三十日内作出行政执法决定；重大、复杂的案件，经本机关主要负责人批准，可以延长三十日，并告知当事人。特别重大、复杂的案件，经延长期限后仍不能作出行政执法决定，确需继续延长期限的，应当报本级人民政府批准，并将延长事由告知当事人。