云南省临沧市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云09行终4号上诉人林家琴，女，傣族，1992年12月20日生，云南省临沧市人，住临沧市临翔区。委托诉讼代理人刘楠林，国浩律师（昆明）事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人镇康县住房和城乡建设局。住所地：镇康县新县城和顺路**。法定代表人杨云鹏，局长。行政机关出庭应诉负责人李祖恩，副局长。委托诉讼代理人陈璐，云南世安律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人林家琴与镇康县住房和城乡建设局（以下简称镇康县住建局）房屋管理行政注销一案，不服镇康县人民法院于2019年10月23日作出的（2019）云0924行初3号行政判决，向本院上诉。本院于2020年1月2日受理后，依法组成合议庭，经征询各方当事人同意，于2020年3月12日以网上开庭方式公开审理了本案。上诉人林家琴的委托代理人刘楠林，被上诉人镇康县住建局行政机关出庭应诉负责人李祖恩、委托诉讼代理人陈璐到庭参加诉讼，本案现已审理终结。一审认定以下事实：建宇商贸公司向镇康县住建局提交了房屋所有权登记申请书、刁克宇身份证复印件、中华人民共和国组织机构代码证、企业法人营业执照（税务登记证）、开户许可证等材料。在申请房屋产权登记应提交商品房购销合同等材料缺失，仅凭提交房屋所有权登记申请书（申请书无审批、签字）的情况下，镇康县住建局原职工范绍卫擅自将镇康县南伞镇文明新村商五楼1-5号（1-2层）建筑面积1963.9平方米的商铺重复初始登记在建宇商公司名下，颁发了（镇房权证南伞字第〔2015〕4××0号）《房屋所有权证》（以下简称4××0号房权证）。2017年5月19日，镇康县住建局于作出《镇康县住建局关于注销相关房产权证的通知》（镇政住建字〔2017〕111号），以该房产证办理过程中，未提交具备办理登记的相关材料，未经审批，登记表内无申请人签字、无业务经办人签字为由，予以注销，并于2017年6月1日向建宇商贸公司送达了上述通知。2015年8月5日,镇康县住建局向林家琴下发了证号为“镇房他证南伞字第（2015）331号”的《中华人民共和国房屋他项权证》（以下简称331号他权证），林家琴认为，镇康县住建局作出的注销行政行为违反相关法律规定，严重侵犯了本人的合法权益，故向法院起诉，请求撤销“镇政住建字〔2017〕111号”《镇康县住建局关于注销相关房产权证的通知》。一审认为，程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应依照相应的法定程序进行，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。本案中，被告作出注销前，没有进行调查，没有告知原告享有陈述和申辩权，在作出的通知中没有告知相应的行政复议、行政诉讼权利及未提供相应的法律、法规依据，违反了程序正当的原则。故镇康县住建局于2017年5月19日作出的《镇康县住建局关于注销相关房产权证的通知》中，注销建宇商贸公司于2015年4月24日办理的4××0号房权证程序违法。但依据《中华人民共和国物权法》第十一条、第十二条之规定，当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。登记机构应当查验申请人提供的权属证明和其他必要材料就有关登记事项咨询申请人等。《房屋登记办法》第十一条规定，申请房屋登记，申请人应当向房屋所在地的房屋登记机构提出申请，并提交申请登记材料。申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记。第三十条规定：“因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）建设用地使用权证明；（四）建设工程符合规划的证明；（五）房屋已竣工的证明；（六）房屋测绘报告；（七）其他必要材料”。第八十一条规定：“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的,房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废,但房屋权利为他人善意取得的除外。”综合本案，被告的注销行为因登记行为引起，被告在涉案房屋登记办证过程中若未尽到审慎审核义务，导致错误登记，对其登记行为应当撤销，考虑到如果撤销被告作出的注销行为，鉴于本案实际，被告仍需作出具体的行政行为，故对原告要求撤销被告镇康县住房和城乡建设局作出的注销决定的诉讼请求，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决：一、确认被告镇康县住建局于2017年5月19日作出的“镇政住建字〔2017〕111号”《镇康县住建局关于注销相关房产权证的通知》中，注销建宇商贸公司于2015年4月24日办理的4××0号房权证行为违法。二、驳回原告林家琴要求撤销“镇政住建字〔2017〕111”《镇康县住建局关于注销相关房产权证的通知》的诉讼请求。林家琴上诉称：一审在事实认定、举证责任分配、法律适用方面均有错误，具体有以下几点：一、上诉人在一审时，请求人民法院确认331号他权证合法有效、相应抵押权合法有效，一审判决对此只字未提，也未给出理由。上诉人借款给建宇商贸公司并取得331号他权证和相应抵押权是完全合法的，上诉人林家琴基于真实合法借款取得他项权证，是善意取得一方，镇康县人民法院（2017）云0924刑初98号《刑事判决书》也未认定上诉人取得他项权证与被上诉人的原职工范绍卫有任何牵扯，上诉人取得他项权证并不涉及刑事案件；二、房屋所有权与不动产抵押权并无因果关系，即便房屋所有权登记被注销，并不当然导致相应抵押权的无效或被注销，本案上诉人的抵押权自始至终合法有效。基于善意取得的抵押权是独立的，据此合法颁发的他项权证也是合法有效的。一审判决既然驳回“撤销《注销通知》”的诉讼请求，就应对上诉人的抵押权和《他项权证》是否合法有效作出明确说明；三、一审中，被上诉人没有将上诉人林家琴办理抵押手续和他项权证的全套手续提供给法庭作为本案证据。上诉人办理抵押手续的全套文件（包括申请书及借款合同）都是己经提交给了被上诉人的，被上诉人在办理抵押登记并下发他项权证给上诉人时，是经过了严格的审查的，因此，上诉人的抵押权和《他项权证》是合法有效的。被上诉人没有将上诉人林家琴办理抵押手续和他项权证的全套手续提供给法庭作为本案证据，那么被上诉人应承担举证不能的法律后果，一审应当认定上诉人林家琴的《他项权证》和抵押权合法有效存续。上诉人现在仍一直持有借款合同、汇款凭证原件；四、2015年8月5日上诉人借款给云南建宇商贸有限公司，双方签订了借款合同，上诉人审核了抵押物价值，并于当天依法办理了331号他权证，对房产（4××0号发表权证项下）进行了第一顺序抵押登记。上诉人借款给云南建宇商贸有限公司的时候，是基于对政府部门下发给云南建宇商贸有限公司的房屋所有权证的信任。办理抵押他项权证时候，上诉人不可能知道房屋所有权证的办理有任何瑕疵；因此，上诉人并无任何过错。上诉人对被上诉人的信赖利益应当得到法律的保护。不然，上诉人基于对行政机关颁发给建宇商贸公司房产证的行政行为的合理信赖，而最后产生抵押权不能实现，那么明显是因为最初行政机关的颁证行为违法而导致上诉人的损失，这明显应当由颁证机关赔偿上诉人就此产生的巨额损失。对于上诉人的抵押权和《他项权证》是否有效被上诉人也作出过任何具体行政行为来明确这个问题。上诉人的抵押权和《他项权证》是否因被上诉人的《注销通知》而无效，这个问题在行政行为层面并未得到解决。《注销通知》程序违法，严重侵害了上诉人的合法权益，按照法律规定应当撤销，一审未撤销《注销通知》是错误的。本案行政机关作出《撤销通知》是依职权的行政行为，而非应申请的行政行为，故而行政机关在《注销通知》被撤销后，其应当依据其行政职权来判断是重新作出行政行为，还是维持现有的颁证行为的效力不变，一审法院不能替代行政机关来判断是否需要重新作出行政行为，即使需要行政机关重新作出行政行为，人民法院也不能替代行政机关去判断重新作出的行政行为的结果一定类同于《注销通知》。所以，一审法院的裁判理由完全超出了人民法院行政审判权限范围。鉴于除建宇商贸公司之外其他被注销房屋所有权登记的主体己经过了行政诉讼的起诉期限，因此其他被注销房屋所有权登记的主体己经无权主张撤销《注销通知》，行政决定《注销通知》对这些主体已经生效，目前对该房屋提出所有权主张的主体只有云南建宇商贸公司，人民法院可以只撤销《注销通知》中涉及上诉人的部分，而可以不撤销其他己经超过起诉期限的主体的注销房屋所有权证的行政行为，也就是单独更正关于建宇商贸公司的部分注销行为，其他重复颁证的，因没有诉讼，故已永久被注销，为避免国家对上诉人的赔偿，法院应撤销《注销通知》涉及建宇商贸公司及可能影响林家琴的部分，恢复云南建宇商贸公司对房屋的所有权。被上诉人镇康县住建局答辩称：建宇商贸公司未能提供办理登记的相关资料，根据《房屋产权登记办法》的规定，房地产权证申请人应当提供：申请人的身份证明、房地产权属来源证明或者权利证书、房地产转移、转让、变更或者设定他项权的协议书、合同书或者批准文件、缴纳房地产税的证明等材料。云南建宇商贸有限责任公司仅提供房屋所有权登记申请书，不能证明坐落于镇康县房屋的产权归属；二、云南建宇商贸有限责任公司在办理房屋产权登记过程中，未经审批，登记表内无申请人的签字、无业务经办人的签字，不符合办理房屋产权登记的相关程序要求；三、在云南建宇商贸有限责任公司没有提供申请登记必要材料的情况下，由于登记部门工作疏忽对房屋产权进行核准登记，根据《房屋产权登记办法》的规定，本机关有权对核准不当的登记进行注销。四、林家琴所持有的他项权证作为颁发给抵押权人的一种权利凭证，从属于房屋产权，〔2015〕4××0号房产证属于无效登记，被依法注销，林家琴所持有的他项权证的权利也当然消灭。综上所述，镇康县住房和城乡建设局作出的《镇康县住建局关于注销相关房产证的通知》事实清楚、证据确实充分、符合法定程序、适用法律法规正确，请依法驳回一审原告的诉讼请求。镇康县住建局向一审法院提交了房屋所有权登记申请书、刁克宇身份证复印件、中华人民共和国组织机构代码证、企业法人营业执照（税务登记证）、开户许可证复印件及文件签收回执单、镇康县住房和城乡建设局镇政住建字（2017）111号文件复印件等证据；林家琴向一审法院提交了4××0号房权证、《中华人民共和国国有土地使用证》（镇国用〔2015〕第0094号）、《镇康县住建局关于注销相关房产权证的通知》、331号他权证复印件各一份等证据。一审法院依职权调取了镇康县人民法院（2017）云0924刑初98号《刑事判决书》。一审庭审笔录及证据随卷移送本院，经审查核实予以确认。经审理查明，第一，上诉人建宇商贸公司持有“镇房权证南伞字第（2015）4××0号”的《中华人民共和国房屋所有权证》一本，证上载明：房屋坐落“镇康县南伞镇文明新村××（××号、××）××（××、××）”，登记时间“2015年4月24日”，规划用途“商铺”，建筑面积“1963.9㎡”。建宇商贸公司在诉讼中陈述，该证系因本公司与镇康商贸投资开发有限责任公司签订了合同，约定将本公司之前借给镇康商贸投资开发有限责任公司的借款及利息冲抵房款，镇康商贸投资开发有限责任公司作为开发商为本公司代办房产证而获得。第二，原镇康县住建局房地产交易中心主任范绍卫在任职期间，“违反国家相关规定，滥用职权，重复办理房屋所有权及他项权证，导致‘一房两证’重复抵押贷款，致使相关债权追索与执行不能，造成恶劣社会影响”；具体为：“2014年1月9日，被告人范绍卫擅自将文明新村商五楼1-5号（1-2层）建筑面积为1963.9平方米的商铺，初始登记房屋所有权人为李佳红，颁发《房屋所有权证》（镇房权证南伞字第〔2014〕3565号），并为其办理（镇房他证南伞字第〔2015〕025号）《房屋他项权证书》，李佳红于2015年1月13日以该房屋作为抵押，向宝航小贷公司贷款1100万元。2015年4月24日，被告人范绍卫擅自将上述文明新村商五楼1-5号（1-2层）建筑面积1963.9平方米的商铺。重复初始登记产权所有人为建宇商贸公司，颁发（镇房权证南伞字第〔2015〕4××0号）《房屋所有权证》。因李佳红未按时偿还前述借款本息，宝航小贷公司将李佳红诉至临沧市中级人民法院，该院作出（2015）临中民初字第91号民事调解书，因李佳红未按生效调解书确认的时间履行法定义务，宝航小贷公司申请强制执行，因相关抵押房产产权证争议而中止执行。2017年3月29日、30日，宝航小贷公司提起行政诉讼，已对同一房屋颁发两份权属不同、证号不同的房屋产权证书，设置两项抵押等行为不当、违反法律规定为由，将镇康县人民政府、镇康县住建局、镇康县国土资源和环境保护局诉至临沧市中级人民法院”（见于镇康县人民法院（2017）云0924刑初98号《刑事判决书》事实认定部分，该判决已生效）。第三，上诉人林家琴持有《中华人民共和国房屋他项权证》一本，该证填写为：证号“镇房他证南伞字第（2015）331号”；房屋他项权利人“林家琴”；房屋所有权人“云南建宇商贸有限责任公司”；所有权证号（2015）4330”；房屋坐落“镇康县南伞镇文明新村××（××号、××）××（××、××）”；他项权利种类“抵押贷款”；债权数额“叁佰陆拾万元整”；登记日期“2015-08-0517:50:23”；附记“2015年8月5日甲乙双方价值认定1080145.00元，抵押期限2个月。ＴＺＫ20150805009；ＧＺＫ20150424004；他项权利申请人李文钢”；填发单位“镇康县住房和城乡建设局（印章）”。第四，2017年5月19日，镇康县住建局作出《镇康县住建局关于注销相关房产权证的通知》（镇政住建字〔2017〕111号），相关内容为:“各有关企业，李佳红：……3.李佳红。坐落于镇康县商铺，2014年1月9日办理房产登记（房产证号〔2014〕3565号）。该房产在办理过程中，一是未提交具备办理登记的相关材料；二是未经审批，登记表内无申请人签字、无业务经办人签字。4.云南建宇商贸有限责任公司。坐落于镇康县商铺，2015年4月24日办理房产登记（房产证号〔2015〕4××0号）。该房产在办理过程中，一是未提交具备办理登记的相关材料；二是未经审批，登记表内无申请人签字、无业务经办人签字。以上房屋产权登记及所持房产证不具备发证条件，属无效登记，根据相关要求，现予以注销。下步各所涉企业、个人如需要办理该房屋登记，请按要求提交完备的认证资料，到我局重新登记办理。特此通知”。该通知已于2017年6月1日送达云南建宇商贸有限责任公司刁克宇签收。第四，2019年5月17日，一审原告云南建宇商贸有限责任公司向镇康县人民法院提起撤销《镇康县住建局关于注销相关房产权证的通知》（镇政住建字〔2017〕111号）的行政诉讼。本院认为，《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条规定：“有下列情形之一的，不动产登记机构应当在登记事项记载于登记簿前进行公告，但涉及国家秘密的除外：……（四）依职权注销登记；……公告应当在不动产登记机构门户网站以及不动产所在地等指定场所进行，公告期不少于15个工作日。公告所需时间不计算在登记办理期限内。公告期满无异议或者异议不成立的，应当及时记载于不动产登记簿。”本案中，《镇康县住建局关于注销相关房产权证的通知》虽然是以通知形式发出注销事项，但由于该通知已经明确“以上房屋产权登记及所持房产证不具备发证条件，属无效登记，根据相关要求，现予以注销”，故此通知实为对当事人的实体权利有影响的行政决定，而不是程序性通知。上诉人林家琴作为通知所列权证的抵押权人，以利害关系人身份提起诉讼，具备适格诉讼主体资格，被上诉人镇康县住建局对相关权证作出注销却未依规定进行公告，属程序违法。本案已查明，原镇康县住建局房地产交易中心主任范绍卫在任职期间，“违反国家相关规定，滥用职权，重复办理房屋所有权及他项权证，导致同一房屋登记有两个完整的物权权利人，并有两本所有权证，这明显违背法律规定，鉴于此，镇康县住房和城乡建设局应重新依法进行处理。一审法院仅确认注销行为违法，但未撤销注销通知不妥，应予以纠正。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销镇康县人民法院作出的（2019）云0924行初3号行政判决。二、撤销镇康县住房和城乡建设局作出的《镇康县住建局关于注销相关房产权证的通知》（镇政住建字〔2017〕111）对涉案权证的处理。责令镇康县住房和城乡建设局对涉案权证重新作出行政行为。一、二审案件诉讼费各50元，合计100元。由镇康县住房和城乡建设局负担。本判决为终审判决。审判长  邬忠育审判员  苏国权审判员  杜 明二〇二〇年七月三日书记员  何志鹏