广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤09行初31号原告：茂名市新天源发展有限公司。法定代表人：金红艳，总经理。委托代理人：吴彩发，广东持平律师事务所律师。委托代理人：杨金文，广东持平律师事务所律师。被告：茂名市人民政府。法定代表人：袁古洁，市长。委托代理人：黄美婷，女，茂名水东湾新城建设管理委员会工作人员。委托代理人：邓耀洲，广东海日律师事务所律师。原告茂名市新天源发展有限公司诉被告茂名市人民政府（以下简称茂名市政府）不履行法定职责一案，于2020年3月5日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月5日立案后，于2020年3月9日向被告茂名市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原告茂名市新天源发展有限公司诉称：2011年3月，为更好发挥茂名市绿道网四号线的功能，推动中国第一滩旅游区发展配套设施建设，原茂名市茂港区人民政府（以下简称茂港区政府）经被告茂名市政府作出茂府办函[2011]207号《关于建设茂名市绿道网四号线相关配套服务设施的复函》后，正式向社会公开招商引资建设茂名海滨城市绿道网四号线范围内绿道配套设施工程项目（包括海滨景观特色酒店）。原告受邀参与该工程项目的建设，并得到茂港区政府作出的茂港府办函[2011]45号《关于海滨景观特色酒店建设有关问题的复函》，批准原告在茂港区南海街道绿道网四号线范围内建设作为绿道配套设施的三个特色景观酒店。其中，选址在东十九小区热电厂生活区西围墙以西沿海绿道边、在晏镜岭下沿海绿道边的这两个配套设施点因工农关系或公益事业征用而未能成行。只有三十二小区下大海村绿道边的配套设施点在茂名市政府、茂港区政府及南海街道办的大力支持下，顺利与当地社区村民小组签订了该设施点约18亩的《征地协议书》，支付了全部土地和青苗补偿等的全部征地款项。为尽快推动绿道网四号线及绿道配套设施工程项目开工建设，茂港区政府敦促原告立刻启动前期建设工作，为按期完成这一民心工程大开绿灯，允许在征地红线范围内先行建设，后续工作由政府按步完善征地手续及协调职能部门补办相关土地使用和报建手续。基于对政府的利益信赖保护原则，原告迅速组织建设力量，按时进场展开前期“三通一平”的建设工作。为此，原告在上述绿道景观酒店配套设施投入征地及前后期建设资金高达5000万元。该下大海村绿道边的这个特色景观酒店配套建设项目已于2016年全面竣工并完成结算验收，投入符合景观酒店的装修项目，已具备酒店运营条件；并在当地社区及集体组织的要求和配合下，修建社区道路和迁移高压网线等项目又耗资约1000万元。为及早完成政府绿道配套设施的民心工程，完善用地和建设规划手续，原告在建设过程中多次发函至茂港区政府及相关职能部门，恳请其尽快完善上述手续。均恰逢政府、经济功能区及其辖下各职能部门反复整合与协调合并而未能及时为上述项目报批及办理相关建设手续。时至今日，下大海村海滨景观特色酒店已具备运营条件，但因无法取得经营许可而让原告蒙受重大的经济损失。2014年，经国务院批准撤销茂名市茂港区、电白县，设立茂名市电白区。随后，又根据《广东省机构编制委员会办公室关于设立茂名水东湾新城建设管理委员会的函》（粤机编办发〔2014〕66号），设立茂名水东湾新城建设管理委员会（以下简称水东湾新城管委会），为茂名市政府的派出机构，管理范围包括南海街道、高地街道和沙院镇（部分）、水东镇、陈村镇和旦场镇（部分）。本案涉及的征地范围正是在该管委会辖下南海街道霞里社区大海经济合作社范围的三十二小区下大海村绿道边的绿道配套设施点。2019年12月13日，原告再次向被告茂名市政府的派出机构水东湾新城管委会邮寄提交《关于完善绿道网四号线配套设施项目的征地手续及补办用地和报建手续的申请》，请求其为原告对其辖区范围的三十二小区下大海村绿道边约18亩集体土地履行征地呈报审批等征地程序和手续、补办用地和报建手续。至今未见任何回复和履行上述职责。综上所述，为保护原告的合法权利，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项之规定，原告依据管辖规定向贵院提起行政诉讼，请求判令被告茂名市政府依法对水东湾新城管委会辖下南海街道霞里社区大海村经济合作社范围的三十二小区下大海村绿道边约18亩集体土地履行征地呈报审批等征地程序和手续、补办用地和报建手续的法定职责。请求法院判令：1、判令被告茂名市政府依法对水东湾新城管委会辖下南海街道霞里社区大海村经济合作社范围的三十二小区下大海村绿道边约18亩集体土地履行征地呈报审批等征地程序和手续、补办用地和报建手续的法定职责；2、由被告茂名市政府承担本案全部诉讼费用。被告茂名市政府答辩称：一、原告提起诉讼不符合行政诉讼的条件，法院应驳回原告的起诉。（一）原告与诉请的行政行为没有利害关系。2011年10月27日，原告自行与当地居民委员会签订《征地协议书》。2011年12月2日，茂名市政府办公室复函原茂港区政府，原则上同意原茂港区政府在绿道网四号线（南海海岸段）范围内建设相关配套服务设施（包括临时海滨景观特色酒店），绿道网四号线（南海海岸段）及相关配套服务设施处于南海半岛沿海防护林带范围内，原茂港区政府要按程序办理规划、林地使用等相关手续。2011年12月10日，原茂港区政府办公室复函原告，原则上同意原告在绿道网四号线范围内绿道配套设施中建设三个特色景观酒店，进行酒店施工建设必须到有关部门办理规划、林地使用等相关手续。答辩人认为，首先，原告不是土地征收主体，原告无权签订征地协议，原告与当地居民委员会签订《征地协议》的行为及其因《征地协议》产生的法律责任及损失与答辩人无关。其次，茂名市政府办公室复函原茂港区政府明确，要按程序办理规划、林地使用等相关手续。原茂港区政府办公室复函原告，明确进行酒店施工建设必须到有关部门办理规划、林地使用等相关手续。但原告至今未到有关部门办理规划、林地使用等相关手续。最后，原告在未经政府相关部门批准用地及建设的情况下擅自建设的行为，属于违法建设行为，其违法建设行为的法律后果应由其负担，且不应受法律保护。（二）原告的诉讼请求不明确。原告诉请“答辩人对南海街道霞里社区大海村经济合作社范围的三十二小区下大海村绿道边约18亩集体土地履行征地呈报审批等征地程序合手续、补办用地手续和报建手续的法定职责”属于诉讼请求不明确。首先，原告诉讼请求不明确宗地的具体信息（包括面积、四至、宗地红线图），答辩人无法确定该宗地是否在已办理农用地转建设用地的范围，即使未办理农用地转建设用地，根据原告的诉讼请求，相关部门亦无法办理征地呈报审批等手续。其次，原告诉讼请求“补办用地手续”“报建手续”不明确是何种手续，答辩人无法核实上述手续的申请主体是政府相关部门还是建设单位或个人。综上所述，原告与诉请的行政行为没有利害关系，原告的诉讼请求不明确，原告提起诉讼不符合行政诉讼的条件，法院应驳回原告的起诉。二、答辩人不具有“征地呈报审批手续”“补办用地手续”“报建手续”的法定职责，答辩人作为被告不适格，法院应驳回原告的起诉。首先，根据《建设用地审查报批管理办法》第三条：“县级以上国土资源主管部门负责建设用地的申请受理、审查、报批工作。”，《广东省建设用地审查报批办法》第三条：“县级以上人民政府自然资源行政主管部门负责建设用地的受理、审查、报批工作”的规定，县级以上人民政府自然资源行政主管部门是负责建设用地的受理、审查、报批工作的主体，答辩人不具有征地呈报审批手续的法定职责。其次，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十三条：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府自然资源主管部门提出建设用地申请，经自然资源主管部门审查，报本级人民政府批准”的规定，用地手续应由建设单位持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府自然资源主管部门提出建设用地申请，经自然资源主管部门审查，报本级人民政府批准。再次，根据《广东省城乡规划条例》第四十一条：“建设单位或者个人申领建设工程规划许可证，应当持使用土地的证明文件、建设工程设计方案和法律、法规规定的其他材料，向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府提出申请。规划条件要求编制修建性详细规划的，应当同时提交经审定的修建性详细规划。属于原有建筑物改建、扩建的，应当同时提供房屋产权证明”的规定，报建手续属于依申请的行政许可，建设单位应按法定的要求向相关部门提出许可申请，相关部门经审核符合许可的，方可作出行政许可。因此，答辩人不具有“征地呈报审批手续”“补办用地手续”“报建手续”的法定职责，答辩人作为被告不适格，法院应驳回原告的起诉。三、水东湾新城管委会已答复茂名市新天源发展有限公司的申请，法院判决履行没有意义。2020年5月6日，水东湾新城管委会就原告的《关于完善绿道网四号线配套设施项目的征地手续及补办用地和报建手续的申请》已作出《关于对茂名市新天源发展有限公司的回复》。2020年5月7日，原告已收到水东湾新城管委会上述回复。根据《中华人民共和国行政诉讼法》“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”的规定，鉴于水东湾新城管委会已书面回复原告的申请事项，法院继续判决答辩人履行没有意义。综上所述，原告提起诉讼不符合行政诉讼的条件，答辩人不具有“征地呈报审批手续”“补办用地手续”“报建手续”的法定职责，答辩人作为被告不适格，水东湾新城管委会已答复茂名市新天源发展有限公司的申请，法院判决履行没有意义，恳请贵院查明事实，驳回原告的起诉。经审理查明，原告与原茂名市茂港区南海街道霞里社区居民委员会签订《征地协议书》，征收南海街道下里村委会大海村位于水东开发区东32小区大海村沿海边宗地地段土地17.7998亩，并已于2011年10月27日按协议支付土地补偿费、安置补偿费、青苗费及附着物补偿费983972.94元。2011年12月2日，茂名市政府办公室复函原茂港区政府，原则上同意原茂港区政府在绿道网四号线（南海海岸段）范围内建设相关配套服务设施（包括临时海滨景观特色酒店），由于绿道网四号线（南海海岸段）及相关配套服务设施处于南海半岛沿海防护林带范围内，复函要求茂港区政府要按程序办理规划、林地使用等相关手续。2011年12月10日，原茂名市茂港区政府办公室复函原告，原则同意原告在绿道网四号线范围内绿道配套设施中建设三个特色景观酒店，进行酒店施工建设必须到有关部门办理规划、林地使用等相关手续。后原告在协议用地范围建设“三通一平”并建成景观酒店。由于尚未完善用地和建设规划手续，景观特色酒店无法取得经营许可，原告于2019年12月3日向水东湾新城管委会邮寄申请完善上述项目相关征地手续及补办用地、报建和登记手续。由于未见水东湾新城管委会回复及履行，原告于2020年3月5日向本院起诉，请求判令茂名市政府对上述土地履行征地程序和手续、补办用地和报建手续的法定职责。另查明，2014年，经国务院批准撤销茂名市茂港区、电白县，设立茂名市电白区。根据《广东省机构编制委员会办公室关于设立茂名水东湾新城建设管理委员会的函》（粤机编办发〔2014〕66号），经省编委批准并报经省人民政府同意，设立水东湾新城管委会，为茂名市政府的派出机构，正处级。管理范围包括南海街道、高地街道和沙院镇（部分）、水东镇、陈村镇和旦场镇（部分）。本案原告起诉所涉征地范围属于水东湾新城管委会管辖范围。水东湾新城管委会于2020年5月6日作出《关于对茂名市新天源发展有限公司的回复》。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”以及《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告……”，本案中原告基于原茂名市茂港区政府办公室的复函而对协议范围内土地进行开发建设，该复函衍生的相应法律后果应由原茂港区政府承担，而原茂港区政府已被撤销并由水东湾新城管委会继续行使其职权，虽然水东湾新城管委会属于茂名市政府派出机构，但其设立系报经省人民政府同意，属于省级人民政府批准设立的开发区管理机构，具有独立的行政诉讼主体地位，并且原告所邮寄申请履行相应的职责行政机关亦是水东湾新城管委会，因此本案的适格被告应为水东湾新城管委会，而非茂名市政府。经本院释明后，原告不同意将本案被告变更为水东湾新城管委会。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款关于“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，应裁定驳回原告的起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：驳回原告茂名市新天源发展有限公司的起诉。本案属驳回起诉案件，不收取案件受理费。原告已预交的受理费50元，待本裁定生效后予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  叶 滢审 判 员  张国平审 判 员  封桢莉二〇二〇年六月三十日法官助理  柯国梁书 记 员  王晓婷