贵州省安顺市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔04行初12号原告万敏才，男，1942年11月21日生，白族，住贵州省安顺市西秀区。委托代理人宋姣，北京在明律师事务所律师。委托代理人岳亭亭，北京在明律师事务所实习律师。被告安顺市人民政府，住所地贵州省安顺市西秀区市府路。法定代表人宋晓路，市长。委托代理人刘英海。委托代理人张露萍，贵州蕴诚律师事务所律师。原告万敏才因不服被告安顺市人民政府作出的安府函〔2019〕10号《安顺市人民政府关于安顺开发区“2018-3号”地块等6宗国有建设用地使用权出让的批复》（以下简称批复）土地其他行为一案，于2020年1月15日向本院提起诉讼。同日，本院立案受理后，于同年1月22日向被告安顺市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。2020年5月20日，本院公开开庭审理了此案，原告万敏才的委托代理人宋姣,被告安顺市人民政府的委托代理人刘英海、张露萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年2月2日，安顺市人民政府作出批复，原则上同意安顺经济技术开发区（以下简称开发区）黄果树大街与南航路交叉口西北角（2018-03号）地块等6宗国有建设用地使用权出让方案，并要求挂牌出让地块在开发建设中涉及的有关规划管理，应严格按照城乡规划部门出具的规划设计条件通知书执行，出让地块开发建设时间原则上不超过两年，要求开发区严格按照有关规定进一步细化和规范出让方案，在供地时进一步完善建设项目开工申报、竣工核验制度，加强对项目建设的监管。原告万敏才诉称：安顺市万人实业有限公司（以下简称万人实业公司）是由开发区管理委员会以批准立项的形式成立的，公司发起人及法定代表人为本案原告万敏才，公司依法制作公司股东章程及股东名册，参股人为本案原告万敏才、王**、陈国书等13人。1994年12月31日，该公司取得建设用地规划许可证，在涉案地块上已合法建设房屋，用地面积为3766平方米。此后，因经营问题股东陆续退股，退股时从公司购买的土地中划拨出部分土地给退股股东，剩余2064.03平方米归万敏才一人享有使用权。2012年1月，贵州省人民政府为万人实业公司颁发了安开国用（2011）第××号国有土地使用证，载明土地使用权人为万人实业公司，坐落地址为开发区，原告未将土地使用权证名称予以变更。2012年，涉案地块部分面积面临征收，原告未与任何部门达成一致协议。2019年12月31日，原告发现本案被告作出的案涉批复。原告认为，国有土地使用权出让的前提需要满足土地依法征收且不存在土地权利不清晰、安置补偿不到位等情形，即涉案地块出让的前提条件需为“净地”。但本案中，原告作为上述地块的实际使用权人，至今没有获得任何的安置补偿，并不满足上述出让条件。被告对此未尽合理审查义务就作出批复，同意开发区管理委员会将涉案地块进行出让的具体行政行为实体内容及程序均违法，严重侵犯了原告的合法权益，违反法律强制性规定。故诉至法院，请求撤销被告安顺市人民政府作出批复的具体行政行为,诉讼费由被告负担。原告万敏才在举证期限内向本院提交以下证据：万人实业公司股东决议、开发区管理委员会立项批复、国有土地使用证、批复,拟证明原告万敏才原系万人实业公司股东及法定代表人，万人实业公司以开发区管理委员会立项批复的形式成立，因经营问题除原告外的股东退股，故登记在万人实业公司的国有土地使用证属原告万敏才一人所有，被告作出的批复行为，将原告万敏才所属的土地出让，侵害了原告的合法权益，原告具有合法诉权。被告安顺市人民政府答辩称：一、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被告作出的批复系行政机关内部行政行为，对外不产生法律效力，不属于人民法院受案范围。二、《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案中，原告万敏才不服被告对土地出让批复的行为，对外发生法律效力的系《国有建设用地使用权出让合同》，该合同署名机关为安顺市国土资源局经济技术开发区分局，因此安顺市人民政府不是本案的适格被告，原告起诉属错列被告。三、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项和第三项规定，当事人的起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定、错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，原告万敏才的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，属错列被告，依法应裁定驳回起诉。被告安顺市人民政府在法定举证期限内向本院提交以下证据：1.法定代表人身份证明，拟证明被告的诉讼主体资格；2.2019年3月15日《国有建设用地使用权出让合同》，拟证明原告万敏才不服被告对土地出让批复的行为，对外发生法律效力的系该合同，署名机关为安顺市国土资源局经济技术开发区分局，因此原告起诉的被告不适格，属错列被告。3.《安顺市开发区西湖路地块项目国有土地上房屋征收决定》、不动产依职权注销登记公告（被告安顺市人民政府当庭提交），拟证明原告所诉的房屋已经被征收，且该证已经被注销，在挂牌出让前已经是净地，原告并非权利人，无诉讼主体资格。被告安顺市人民政府在庭后向本院提交以下证据：4.2019年6月17日《国有建设用地使用权出让合同》及情况说明，拟证明原告万敏才不服被告对土地出让批复的行为，对外发生法律效力的系该合同，署名机关为安顺市国土资源局经济技术开发区分局，因此原告起诉的被告不适格，属错列被告。经庭审质证，原告万敏才对被告安顺市人民政府提交的证据1无异议；证据2，因被告安顺市人民政府不能当庭提交原件，不予认可；对证据3，认为系延期举证，不予认可；对被告庭后提交证据4无异议，但对合法性不认可。被告安顺市人民政府对原告提交证据的真实性无异议，但认为达不到其证明目的。万人实业公司股东决议只是载明组建公司期间暂由原告万敏才担任法定代表人，章程只载明原告万敏才在1996年是法定代表人，国有土地使用证已因2019年8月的征收行为失效。证上载明的使用权人是万人实业公司而非本案原告，公司不等同原告个人，原告万敏才不能证实其对案涉土地享有合法权利，原告不具有诉讼主体资格。批复是一个内部行政行为，不具有可诉性。本院对以上证据认证如下：对原告万敏才提交证据的真实性、合法性予以认可，对被告安顺市人民政府提交证据的真实性、合法性、关联性予以认可。经审理查明：1994年3月23日，开发区管理委员会作出安开招发（1994）第006号《关于的批复》，同意在开发区组建万人实业公司。万人实业公司股东为万敏才、王**、陈国书、李洪章、杨德友、杨崇美、任骏、吴永林、柴杰、余育林、办士杰、任洋、吴秀珍共13人。1996至1997年，股东李洪章、杨德友、任俊、任洋、王**、吴秀珍共6人退股。2012年1月，贵州省人民政府颁发了安开国用（2011）第××号国有土地使用证，载明土地使用权人为万人实业公司。2018年9月28日，开发区管理委员会作出《安顺开发区西湖路地块项目国有土地上房屋征收决定》，决定对开发区西湖路地块项目国有土地上规划红线范围内房屋进行征收。2019年2月2日，安顺市人民政府针对开发区管理委员会《关于拟出让安顺开发区“2018-3号”地块等6宗国有建设用地使用权的请示》作出批复：一、原则上同意开发区黄果树大街与南航路交叉口西北角（2018-03号）地块等6宗国有建设用地使用权出让方案。二、此次挂牌出让地块在开发建设中涉及的有关规划管理，请严格按照城乡规划部门出具的规划设计条件通知书执行。三、此次出让地块开发建设时间原则上不超过两年。四、请开发区严格按照有关规定进一步细化和规范出让方案，在供地时进一步完善建设项目开工申报、竣工核验制度，加强对项目建设的监管。2019年6月17日，安顺市国土资源局经济技术开发区分局与安顺百里置业有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，将坐落于开发区安普路交星光路交叉口东北侧地块（批复中涉及的地块、原告万敏才主张权利的地块包含在该地块中）出让给安顺百里置业有限公司。2019年9月，安顺市国土资源局经济技术开发区分局对安开国（2011）第101号国有土地使用证进行《不动产依职权注销登记公告》。本院认为，本案的争议焦点是：一、原告万敏才是否为本案适格原告；二、被告安顺市人民政府作出的批复是否具有可诉性,如果可诉，被诉批复是否合法;三、被告安顺市人民政府是否为本案适格被告；一、关于原告万敏才是否为本案适格原告的问题。《中华人民共和国公司法》第六条规定：“设立公司，应当依法向公司登记机关申请设立登记。符合本法规定的设立条件的，由公司登记机关分别登记为有限责任公司或者股份有限公司；不符合本法规定的设立条件的，不得登记为有限责任公司或者股份有限公司。法律、行政法规规定设立公司必须报经批准的，应当在公司登记前依法办理批准手续。公众可以向公司登记机关申请查询公司登记事项，公司登记机关应当提供查询服务。”据此，企业法人需经登记成立。本案中，万人实业公司并未进行设立登记，不是企业法人，不具备诉讼主体资格。《中华人民共和国公司法》第九十四条规定：“股份有限公司的发起人应当承担下列责任：（一）公司不能成立时，对设立行为所产生的债务和费用负连带责任；（二）公司不能成立时，对认股人已缴纳的股款，负返还股款并加算银行同期存款利息的连带责任；（三）在公司设立过程中，由于发起人的过失致使公司利益受到损害的，应当对公司承担赔偿责任。”本案中，万人实业公司的发起人共13人，现退股6人，发起人还有7人，原告万敏才作为组建万人实业公司的发起人之一，参照《中华人民共和国公司法》第九十四条的规定，因组建万人实业公司产生的权利义务，与原告万敏才有利害关系。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，原告万敏才可以提起本案诉讼，具备本案原告的诉讼主体资格。故被告辩称原告不适格的理由不能成立，不予支持。二、关于被告安顺市人民政府作出的批复是否可诉的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为……”。可诉的行政行为需具备成熟性、终结性，必须是行政机关作出的对外发生法律效力、产生法律效果的行为，即最终对行政相对人的权利义务关系产生调整作用。为作出行政行为而进行的准备、论证、研究、层报、咨询等行为尚不具备最终、对外的法律效力，系过程性行为，当事人可以通过对最终行政行为的起诉获得救济。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。”据此，土地使用权的出让是要式行为，最终对外产生法律效力的行为是土地使用权出让合同。本案中，被告安顺市人民政府作出的批复，只是原则上同意案涉土地的出让方案，并要求开发区管理委员会按照有关规定进一步细化和规范出让方案。该批复是为土地使用权的出让而进行的过程性、阶段性行为，对外并不发生法律效力。对外发生法律效力的是安顺市国土资源局经济技术开发区分局与安顺百里置业有限公司于2019年6月17日签订的《国有建设用地使用权出让合同》，故被告安顺市人民政府作出的批复不具有可诉性。原告万敏才主张批复具有可诉性的理由不能成立，被告安顺市人民政府辩称批复不可诉的理由成立。三、关于被告安顺市人民政府是否为本案适格被告的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案中，对外发生法律效力的文书是安顺市国土资源局经济技术开发区分局与安顺百里置业有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，该合同署名的行政机关是安顺市国土资源局经济技术开发区分局，故被告安顺市人民政府不是本案适格被告。被告辩称其主体不适格的理由成立，予以支持。综上所述，被告安顺市人民政府作出的批复不具有可诉性，被告安顺市人民政府并非本案适格被告，本院依法向原告万敏才释明，告知其可以另案以安顺市国土资源局经济技术开发区分局为被告，提起行政协议之诉予以救济，但原告万敏才拒不撤诉，拒绝变更被告，要求依法判决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告万敏才的起诉。案件受理费50元，退回原告万敏才。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长  肖帮华人民陪审员  叶 萍人民陪审员  林贤珍二〇二〇年七月六日法官助理齐艳书记员汤晓燕