海南省高级人民法院   行政裁定书   （2020）琼行终367号   上诉人（一审原告）：王迪，女，1988年12月20日出生，汉族，住海南省三亚市吉阳区。   委托诉讼代理人：文沙，北京秉道律师事务所律师。   委托诉讼代理人：李伟，北京秉道律师事务所律师。   被上诉人（一审被告）：三亚市人民政府，住所地海南省三亚市吉阳区新风街**。   法定代表人：包洪文，该市代理市长。   委托诉讼代理人：麦名慧，三亚市司法局工作人员。   上诉人王迪因诉被上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）取消人才安居住房购房资格会议纪要一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2020）琼02行初21号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年5月28日立案受理，并依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。   王迪向一审法院起诉请求：撤销三亚市政府于2018年5月29日作出的（2018）1号《三亚市人才工作领导小组会议纪要》（以下简称1号会议纪要）中取消王迪“人才”购房资格的决定。   一审法院经审理查明，2014年4月，三亚市艺术团在岗人员王迪向三亚市住房保障管理中心（以下简称三亚住管中心）递交购买限价商品住房申请，并提交了三亚市艺术团关于其符合三亚市人才安居房限价商品住房申报条件的《公示》等相关资料作为申请依据。2014年5月9日，王迪与三亚城投置业有限公司（以下简称城投公司）签订《三亚市限价商品住房销售合同》，约定：城投公司将位于三亚市河东区（现吉阳区）凤凰路（新川路）的“同心家园”四期2栋3005号房屋出卖给王迪；该房屋户型为四房两厅，建筑面积为140.04平方米，按每平方米3800元计算，房屋总价款为532152元。2014年5月13日，三亚住管中心向中共三亚市委组织部发函，说明：经查档，截止2014年5月13日王迪等5名申请人符合申报三亚市人才安居房住房条件，恳请中共三亚市委组织部对王迪的申请资格作出意见。2014年5月20日，三亚市人才工作协调小组办公室复函三亚住管中心，确认王迪符合三亚市人才安居房申购资格。2014年5月28日，三亚住管中心向城投公司发出通知，告知根据《三亚市限价商品住房管理办法》，经过“三级审核、两级公示”，王迪符合三亚市限价商品住房申请条件并获得“同心家园”四期房源的购买资格，请城投公司尽快与王迪签订限价商品住房销售合同，按每平方米3800元的基准价格收取房款。同年，王迪交清购房款后入住“同心家园”四期2栋3005号房，但一直未办理房屋产权证书。2018年5月23日，三亚市住房和城乡建设局（以下简称三亚市住建局）向三亚市人才工作协调小组办公室提交请示，反映三亚市艺术团的李士伟、王迪在购得三亚市的人才安居住房后，目前均不在三亚市工作，在三亚市的服务时间不足五年，建议取消二人的人才安居住房购买资格，所购住房按原价回购。2018年5月29日，三亚市人才工作领导小组经召开2018年第一次会议研究后作出1号会议纪要，并呈送、分送给市委、市政府的相关主管领导及该小组的成员单位。其中，该纪要第四项内容为：会议研究并同意取消三亚市艺术团李士伟、王迪的人才安居住房购买资格，所购住房按原价回购，由三亚市住建局按相关规定和程序办理。2018年6月4日，三亚住管中心通知城投公司，称根据三亚市人才工作领导小组1号会议纪要的要求，取消王迪“同心家园”四期购房资格，并按原价退还已购住房，请城投公司给予办理退款等相关手续。2018年9月5日，城投公司向王迪发出《解除合同通知书》，要求解除双方于2014年5月9日签订的《三亚市限价商品住房销售合同》，收回“同心家园”四期2栋3005号限价商品住房；王迪应自该通知书送达之日起5日内将该房屋内的自有物品全部搬离，并携带相关证明文件到该公司办理退房手续。2018年10月16日，城投公司又向王迪发出《限期搬离通知书》，要求王迪在收到该通知书之日起5个工作日内将自有物品从“同心家园”四期2栋3005号房屋内搬离，限期未搬离的，将采取强制搬离措施，一切损失由王迪自行承担。为此，王迪于2018年11月8日对城投公司提起民事诉讼，请求判令城投公司继续履行房屋买卖合同。后因王迪于2018年12月21日对三亚住管中心提起行政诉讼，请求撤销三亚住管中心作出的取消王迪购买“同心家园”四期2栋3005号房屋资格的行政行为，海南省三亚市城郊人民法院（以下简称城郊法院）于2019年3月25日作出（2018）琼0271民初10433号之一民事裁定，中止了该民事案件的诉讼。2019年6月21日，城郊法院对前述王迪诉三亚住管中心案作出（2019）琼0271行初14号行政判决，驳回王迪的诉讼请求。王迪不服该判决上诉后，一审法院于2019年11月18日作出（2019）琼02行终131号行政判决，认定：三亚市人才工作领导小组虽然作出1号会议纪要同意取消王迪的人才安居住房购买资格，但该会议纪要只是内部审批文件，最终对外作出通知，取消王迪人才安居住房购买资格的行为是由三亚住管中心作出和具体实施的，王迪认为取消其人才安居住房购买资格的行政机关为三亚住管中心，并以三亚住管中心为被告提起该案诉讼符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条的规定；三亚住管中心取消王迪人才安居住房购买资格的行政行为虽然程序不当，但因王迪确实存在不符合三亚市人才安居住房申购条件的情况，三亚住管中心取消其人才安居住房购买资格的证据确凿，实体处理结果正确，故应确认该行政行为违法，但不撤销保留效力。据此，一审法院撤销该案一审判决，改判确认三亚住管中心取消王迪购买“同心家园”四期2栋3005号房屋资格的行政行为违法。   2020年1月15日，王迪提起本案诉讼。在本案诉讼期间，王迪称其已就一审法院作出的（2019）琼02行终131号行政判决向海南省高级人民法院申请再审，但目前该案尚未审结。   一审法院另查明，三亚市人才工作协调小组为中国共产党三亚市委员会的议事协调机构之一，2014年10月更名为三亚市人才工作领导小组，2019年4月1日更名为三亚市委人才工作委员会。三亚住管中心系三亚市住建局下属事业单位法人，具有负责组织、审核、指导、监督各类保障性住房的建设、收购和供应，规范三亚市的住房保障实施工作，配合查处有关违法违规行为等工作职能。   一审法院认为，会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，属于内部行政行为，通常不对外发生法律效力，不对行政相对人的权利和义务产生直接影响，也不具有强制执行力，不属于行政诉讼受案范围。会议纪要如果转化为其他对外发生法律效力的行政行为，当事人可对其他发生法律效力的行政行为起诉。本案中，王迪诉请撤销三亚市政府作出的1号会议纪要中关于取消其人才购房资格的决定。但经该院查明，1号会议纪要是中国共产党三亚市委员会的议事协调机构原三亚市人才工作领导小组2018年第一次会议议定事项的书面载体，发送对象仅限于市委、市政府的相关主管领导及该小组的成员单位。该会议纪要第四项的内容是原三亚市人才工作领导小组根据三亚市住建局关于取消王迪的人才安居住房购买资格的请示，经内部研究讨论作出的决议，其内容为：同意取消三亚市艺术团李士伟、王迪的人才安居住房购买资格，所购住房按原价回购，由三亚市住建局按相关规定和程序办理。随后，三亚市住建局下属事业单位法人三亚住管中心书面通知城投公司取消王迪的“同心家园”四期购房资格，并按原价退还已购住房，请城投公司给予办理退款等相关手续。再后，城投公司通知王迪解除双方签订的《三亚市限价商品住房销售合同》，收回“同心家园”四期2栋3005号限价商品住房。王迪不服，于2018年12月提起行政诉讼，请求撤销三亚住管中心作出的取消其购买“同心家园”四期2栋3005号房屋资格的行政行为。该案经一、二审后，一审法院已于2019年11月18日作出（2019）琼02行终131号生效行政判决，认定原三亚市人才工作领导小组作出的1号会议纪要只是内部审批文件，最终取消王迪人才安居住房购买资格的行为是由三亚住管中心作出和具体实施的，王迪以三亚住管中心为被告提起该案诉讼符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条的规定，最后，一审法院根据该案实体审查的情况，判决确认三亚住管中心取消王迪购买“同心家园”四期2栋3005号房屋资格的行政行为违法，但不撤销保留效力。以上事实表明，1号会议纪要属内部公文，不对外发生法律效力，其第四项内容并未直接产生取消王迪人才安居住房购买资格的效果；王迪本人和一审法院生效行政判决均分别认可或认定取消王迪人才安居住房购买资格的行政行为是由三亚住管中心作出的。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第五项的规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”据此，1号会议纪要不属于人民法院行政诉讼的受案范围，王迪提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，应当驳回其起诉。王迪关于会议纪要决定行为与三亚住管中心取消其人才购房资格的行为是两个独立的行为，即使其曾起诉后一个行为，也不影响现在起诉前一个会议纪要行为的主张，没有充分的事实根据和法律依据。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项，《诉讼费用交纳办法》第八条第二项之规定，一审法院裁定驳回王迪的起诉。   上诉人王迪不服一审裁定，上诉请求：撤销一审裁定，依法发回重审或者改判撤销1号会议纪要中取消王迪人才购房资格的决定。事实和理由：一、一审裁定认定事实与适用法律错误。（一）1号会议纪要对外发生法律效力，对上诉人的权利义务产生实际影响，属于人民法院行政诉讼受案范围。第一，人才资格认定与取消人才安居住房购买资格为两个独立的具体行政行为，取消人才安居住房购买资格是取消人才资格认定的后行为，上述两个具体行政行为均对上诉人的合法权益产生影响。第二，1号会议纪要引起上诉人行政法律关系的变动，具有处分性的特点；1号会议纪要针对特定对象即上诉人作出，具有特定性；1号会议纪要的作出没有上诉人的合意，连听取上诉人陈述的程序都没有，符合行政行为单方性的特点；1号会议纪要直接针对上诉人人才安居住房购买资格问题，具有外部性的特点。因此，1号会议纪要符合具体行政行为的特征。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第三，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定及相关判例，三亚市人才工作领导小组为三亚市政府下设机构，且在庭审中，三亚市政府认可三亚市人才领导小组作出的1号会议纪要。上诉人以三亚市政府为被告提起行政诉讼，符合相关法律的规定。（二）1号会议纪要违反行政法律规定，应予撤销。第一，1号会议纪要中第四条研究取消上诉人人才安居住房购买资格相关事宜实体违法。该条款明显超越人才领导小组审核范围，三亚市政府人才领导小组无权对人才安居住房购买资格进行审核，其仅有对人才身份认定的权力。三亚市政府人才领导小组仅依据三住建[2018]650号三亚市住建局关于取消上诉人人才安居住房购买资格的请示，即作出1号会议纪要，取消上诉人的人才安居住房购买资格，未经任何实质审查，属于实体违法。第二，1号会议纪要第四条研究取消上诉人人才安居住房购买资格相关事宜程序违法。三亚市政府作出取消上诉人人才身份的决定未书面通知上诉人，亦未告知取消的具体原因，未给予上诉人陈述和申辩的权利，严重侵害了上诉人的合法利益。二、上诉人的税收证明、社保缴纳证明、居住证明等材料均可证明上诉人一直在三亚市工作，为三亚市的发展做出相应贡献。上诉人经审核、公示等程序于2014年下半年才取得人才安居住房购买资格。上诉人自购买人才安居房至2018年被取消人才安居住房购买资格的时间未满5年，持有人才安居住房的时间更不可能超过5年，三亚市政府以上诉人未居住、服务5年为由取消人才安居住房购买资格属于背离正常逻辑的行为，严重侵害上诉人的合法权益。   被上诉人三亚市政府答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第-条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不发生外部法律效力的行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。首先，1号会议纪要是中国共产党三亚市委员会的议事协调机构原三亚市人才工作领导小组用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部文件，该会议纪要的发送对象仅限于市委、市政府的相关主管部门领导及该小组的成员单位，属于内部行政行为，并不对外发生法律效力，对上诉人的权利义务不产生实际影响，该会议纪要第四项内容仅能代表原三亚市人才工作领导小组对于三亚市住建局上报事项的内部意向性处理意，并未直接产生取消上诉人人才安居住房购买资格的效果，不属于行政诉讼的受案范围。其次，1号会议纪要已经转化为其他对外发生法律效力的行政行为。本案中，三亚住管中心实施的行为是将1号会议纪要转化为对外发生法律效力并对当事人的权利义务产生直接影响的行政行为，上诉人对取消其人才安居住房购买资格不服的，应当对该行政行为提起行政诉讼。事实上，上诉人曾起诉三亚住管中心取消人才安居房购房资格一案，该案已经两级法院进行审理，并由一审法院作出的生效判决确认，原三亚市人才工作领导小组虽然作出1号会议纪要同意取消王迪的人才安居住房购买资格，但该会议纪要只是内部审批文件，最终对外作出通知，取消王迪人才安居住房购买资格的行为是由三亚住管中心作出和具体实施的。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。   本院查明，王迪不服一审法院作出的（2019）琼02行终131号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年6月18日作出（2020）琼行申35号行政裁定，驳回王迪的再审申请。本院对一审法院查明的其他事实予以确认。   本院认为，本案争议的焦点是1号会议纪要中取消王迪人才购房资格的决定是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第五项规定,行政机关作出的不产生外部法律效力的行为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。会议纪要通常不对外发生法律效力，不对行政相对人的权利和义务产生直接影响，也不具有强制执行力，不属于行政诉讼受案范围。会议纪要如果转化为其他对外发生法律效力的行政行为，当事人可对其他发生法律效力的行政行为提起诉讼。本案中,王迪诉请撤销的1号会议纪要是原三亚市人才工作领导小组2018年第一次会议议定事项的书面载体，发送对象仅限于市委、市政府的相关主管领导及该小组的成员单位。该会议纪要第四项的内容是原三亚市人才工作领导小组根据三亚市住建局关于取消王迪的人才安居住房购买资格的请示，经内部研究讨论作出的决议。在王迪诉请撤销三亚住管中心作出的取消其购买“同心家园”四期2栋3005号房屋资格的行政行为一案中，一审法院已于2019年11月18日作出（2019）琼02行终131号生效行政判决，认定原三亚市人才工作领导小组作出的1号会议纪要只是内部审批文件，最终取消王迪人才安居住房购买资格的行为是由三亚住管中心作出和具体实施的，王迪以三亚住管中心为被告提起诉讼符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条的规定，并最终判决确认三亚住管中心取消王迪购买“同心家园”四期2栋3005号房屋资格的行政行为违法，但不撤销保留效力。由此可知，取消王迪人才安居住房购买资格的行政行为是由三亚住管中心作出的，而王迪也已经针对该行为行使了诉讼的权利。1号会议纪要第四项内容并未直接产生取消王迪人才安居住房购买资格的效果，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，一审裁定以1号会议纪要不属于人民法院行政诉讼的受案范围为由驳回王迪的起诉并无不当。   综上，一审裁定驳回王迪的起诉并无不当，应予维持。王迪的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审   判   长 孔琼审判 员王山元   审   判   员 郭   晓   欣      二〇二〇年七月八日   法官     助理 李福艳书记员文明哲   附：相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：   （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；   （二）有明确的被告；   （三）有具体的诉讼请求和事实根据；   （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。   下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：   （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；   （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；   （三）行政指导行为；   （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；   （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；   （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；   （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；   （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；   （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；   （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。   第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：   （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；   （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；   （三）错列被告且拒绝变更的；   （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；   （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；   （六）重复起诉的；   （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；   （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；   （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；   （十）其他不符合法定起诉条件的情形。   前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。   人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。