安徽省宣城市宣州区人民法院行 政 判 决 书（2020）皖1802行初38号原告董学标，男，1949年6月18日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区，收信地址杭州市余杭区.委托代理人董亮（系原告董学标之子），男，1978年10月6日出生，汉族，住址浙江省杭州市余杭区。被告宣城市生态环境局，住所地宣城市宣州区鳌峰中路**，统一社会信用代码11341700746753455P。负责人宋仁昕，局长。出庭负责人王健，该局调研员。委托代理人杨俊生，宣州区生态环境分局黄渡分局负责人。委托代理人李润华，安徽律研律师事务所律师。原告董学标要求确认被告宣城市生态环境局（以下简称“市生态环境局”）不履行环境保护的法定职责违法，于2020年4月30日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月8日立案后，于次日向被告市生态环境局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月2日公开开庭审理了本案。原告董学标委托代理人董亮，被告市生态环境局出庭负责人王健及委托代理人杨俊生、李润华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年1月7日，被告市生态环境局收到董学标《环保污染查处申请书》后，交办宣州区生态环境分局调查处理并答复信访人。宣州区生态环境分局对查处申请事项调查后，于2020年2月4日通过电话回复董学标。原告董学标诉称，原告企业内2.0306公顷土地经安徽省人民政府征收，作为商服建设用地。宣城市新联商品混凝土有限公司未经原行政机关土地变更批准，将商服用地改为工业用途，生产对环境有污染的建材，建厂时应当未取得环保审批手续；同时该混凝土公司将建筑废料在属于原告使用的土地上随意倒放和填埋，造成环境污染。原告向被告发出《环保污染查处申请书》，被告至今未履行法定职责，对环境污染查处申请一事未进行调查和处理，被告未履行法定职责，存在行政不作为。请求法院依法判决被告对《环境污染查处申请书》一事未作出调查处理的行政不作为行为违法；判决被告就原告申请的环保污染查处事项依法履行法定职责；本案诉讼费由被告承担。原告董学标向本院提交如下证据：1、原告身份证、资产转让协议书、宣城市黄渡新型建材厂及一分厂转让协议书复印件各一份，证明原告主体资格适格；2、安徽省人民政府皖政地（2018）895号《关于宣州区2018年度第19批次集镇建设用地的批复》、建设项目用地呈报一书二方案复印件各一份，证明土地上报规划用途是商服用地，安徽省人民政府征地批复用途也是集镇建设的商服用地，而不是工业用地；3、《环保污染查处申请书》、邮寄凭证复印件各一份，证明原告对宣城市新联商品混凝土有限公司在商服用地上建成有污染的工业企业，不符合环保要求的情况，曾申请要求被告进行查处履职；4、宣城市新联商品混凝土有限公司从开始建造到已经建成投入生产的照片2张，证明商服用地上，已经建成了混凝土工业企业，并且投入生产，涉及环保手续问题，很长时间内被告没有依法查处；5、宣城市新联商品混凝土有限公司在用地范围周边土地上随意倒放和填埋废料、建筑垃圾的照片3张，证明混凝土公司在商服用地范围之外的土地上也是随意倒放垃圾和填埋垃圾的事实，而被告置之不理，没有进行查处；6、照片1—7号，证明宣城市新联商品混凝土有限公司在项目建设中将废土、建筑废料在原告使用土地上随意倾倒、填埋、碾压，破坏四周环境，被告未依法查处；7、照片8—10号，证明2020年4月，宣城市新联商品混凝土有限公司持续倾倒废土、建筑废料，被告在原告书面申请履职查处后没有作为，导致垃圾扩散更加严重；8、照片11—14号，证明被告未按环境影响报告表中减少扬尘和废气的环保要求，设置围挡、封闭施工，持续一年时间里被告没有依法作为进行查处。9、照片15—18号，证明在环境影响报告表未批复情况下，宣城市新联混凝土有限公司提前进行施工建设；建设用地批准未作出情况下，宣城市新联混凝土有限公司仍持续施工建设，长达半年时间，没有依法作为进行查处。被告市生态环境局辩称，一、答辩人委托宣州区生态环保分局调查处理被答辩人申请事项主体合法。中共宣城市委办公室、宣城市人民政府办公室关于印发《宣城市发展和改革委员会职能配置、内设机构和人员编制》等10部门机构改革“三定”规定的通知（办（2019）28号）第八条规定：宣州区、郎溪县、广德市、宁国市、泾县、绩溪县、旌德县生态环境分局，为宣城市生态环境局派出机构，正科级建制，其主要职能为：一、受市生态环境局委托，分别负责对辖区内生态环境工作实施统一监管。答辩人于2020年1月6日收到被答辩人《环保污染查处申请书》，确认被答辩人申请查处的企业位于宣州区黄渡乡境内，为此，答辩人于2020年1月7日将申请事项交给宣州区生态环境分局办理，答辩人将申请事项交宣州区生态环境分局查处时依法授权，因此，宣州区生态环境分局调查处理被答辩人申请事项主体合法。二、答辩人对被答辩人《环保污染查处申请书》申请事项进行了查处，依法履行了管理职责。答辩人于2020年1月6日收到被答辩人《环保污染查处申请书》，于2020年1月7日将申请事项交由宣州区生态环境分局办理，宣州区生态环境分局于2020年1月10日安排执法人员到宣城市新联商品混凝土有限公司现场检查，经查，该企业年产60万方商品混凝土异地搬迁技改项目环境影响报告于2019年2月19日经原宣州区环境保护局审批，现场检查时，该公司未生产，主体工程已建设，物料库正在建设。土地性质经宣城市自然资源和规划局批准：由原商服用地改为工业用地。该企业不存在被答辩人反映未经环保审批和在商服用地新建工业项目的事实。同时，查实该企业因违反《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定，宣州区生态环境分局于2019年12月16日对其进行处罚，并责令该公司依法完成相应的污染防治设施建设，未完成建设前不得投入生产。三、宣州区生态环境局对被答辩人申请事项进行了答复。宣州区生态环境分局根据答辩人的委托，对被答辩人申请事项进行的调查，并将调查情况于2020年2月4日向答辩人进行报告，答辩人根据宣州区生态环境分局调查情况，认为被答辩人举报的情况与事实不符，被答辩人反映的企业新建的项目环评已经原宣州区环境保护局审批，且该企业项目所用地为工业用地。没有违法，不属于依法关停情形。答辩人要求宣州区生态环境分局向申请人董学标进行反馈，2020年2月4日，负责调查申请事项的宣州区生态环境局黄渡分局负责人拨打被答辩人《申请书》所留联系电话，接听电话之人称其为申请人（被答辩人）之子，宣州区生态环境局黄渡分局负责人向其说明来电之意，并将调查情况向其反馈，申请人（被答辩人）之子要求书面答复。答辩人认为：申请人（被答辩人）的申请事项是要求对宣城市新联商品混凝土有限公司进行查处并责令关停，实质是举报企业违法行为，要求依法有职权的部门对其查处，并非信访事项，申请人（被答辩人）要求书面答复没有法律依据，答辩人已依法委托宣州区生态环境分局对其所举报的企业进行查处，并将查处情况通过电话向其告知，无需再行书面答复。综上所述，答辩人对被答辩人申请事项进行了及时查处，依法履行了法定职责，不存在行政不作为的违法行为；被答辩人诉求答辩人行政不作为行为违法没有事实和法律依据。请法庭依法查清事实，驳回被答辩人诉求。被告市生态环境局向本院提交如下证据及法律依据：1、单位机构代码证复印件、单位法定代表人身份证，证明被告主体资格；2、中共宣城市委办公室、宣城市人民政府办公室关于印发《宣城市发展和改革委员会职能配置、内设机构和人员编制》等10部门机构改革“三定”规定的通知（办（2019）28号）复印件各一份，证明被告的法定职责以及依法授权的依据；3、《环保污染查处申请书》、市生态环境局信访事项收文标签、宣城市环境信访办理交办函、宣城市宣州区生态环境分局文件处理标签复印件各一份，证明被告接到举报后依法委托宣州区生态环境分局依法进行查处；4、宣城市宣州区生态环境分局现场检查（勘察）笔录、宣城市新联商品混凝土有限公司现场检查照片复印件各一份，证明受委托的宣州区生态环境分局依法履行了调查、检查的事实；5、原宣城市宣州区环境保护局区环审（2019）12号文件复印件一份，证明宣城市新联混凝土有限公司异地搬迁，60万方技改项目的环评报告经过原宣州区环境保护局的审批；6、建设用地批准书、成交确认书、国有建设用地交地确认书复印件各一份，证明原告举报企业用地是工业用地；7、《宣城市宣州区生态环境分局行政处罚决定书》，证明原告所举报的企业因违反《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定，受到宣州区生态环境分局处罚；8、关于《宣城市环境信访办理交办函》（市环信[2020]第01号）调查处理情况的报告复印件一份，证明宣州区生态环境分局按照程序依法履行了查处并报告市生态环境局；9、宣州区生态环境分局工作人员与原告留下的电话号码进行电话的录音，证明宣州区生态环境分局将查处情况向原告电话告知；10、《环境保护公众参与办法》，证明查处部门依法向举报群众告知，不需要书面答复。经庭审质证，原告董学标对被告市生态环境局提交证据的质证意见为：证据1、2无异议。证据3，对其内容合法性有异议。首先宣城市新联混凝土有限公司因为不符合环保要求，原告提出申请查处，被告是法定的查处主体，原告提交的这份申请是一份要求履职的申请，并非信访事项，也并非举报，被告以信访程序来处理明显不当。如果被告将原告履职查处申请书交办给委托机关办理，那么也应该同时告知申请人，等有处理结果之后，应由被告对原告给出明确答复，所以原告认为这一份以信访来交办的交办函来处理这件事情明显不当的。证据4，对真实性、合法性有异议，达不到被告是依法作为的目的。到现场审查混凝土公司的项目建设是否符合环保的规定，要从多方面进行审查。除了看一下混凝土公司环境影响报告表的批复和建设用地批准书有没有符合法律规定外，是否还应该到混凝土公司项目建设中，具体对周边环境污染进行一下勘查，被告现场勘查的照片，只是混凝土公司内部没有生产的一个照片，只能证明混凝土公司当天没有生产。执法人员没有将混凝土公司在建设当中将建筑废料施工中、废弃物等在施工范围周边随意堆放填埋、污染环境的情况进行勘察和拍照，执法人员没有将混凝土公司一直以来建筑施工范围没有安装施工围挡，导致尘土飞扬的事实进行勘查和拍照。只是厂区局部，这照片刚刚好挡住了周边垃圾的视线的位置，就形式上地拍了两张执法的照片，不能证明执法人员到现场是依法作为，如果这样也算是作为的话，那么应该叫形式上作为或者部分作为与依法作为相差甚远。另外环境影响报告表的批复和建设用地的批准书，如果这两份文书是不合法材料，那么这也不是执法人员在现场看一下，就能审查出来的。原告提出的环保查处申请，是对被告整个部门的，可是按照职责进行了查处的这么一个申请，汇总查处后，再给原告一个明确的答复和结论。而被告让宣州区生态分局下的黄渡分局的基层的执法人员，将现场执法情况作为查处的全部内容，实际上明显暴露了被告在查处工作不依法作为的事实。证据5，该批复是对宣城市新联商品混凝土有限公司年产60万方商品混凝土异地搬迁技改项目环境影响报告表的一个批复，被告应该提供该项目环境影响报告表的文件和报告表、批复一同作为证据，以供法庭审查，以确定一下你们的批复是否合法。该报告表获得批复前，内容中有相关部门意见的内容，在这份环境影响报告表上面，这三份意见有预审意见，下一级环境主管部门审查意见和审批意见，相关部门人员要签名确认了，才能说获得了最终批复。但是被告仅提供这样一个文件，原告不能认定这份环保的批复是合法的。另外原告认为区生态分局没有批复混凝土公司项目环境影响报告表的一个法定权限，像宣城市新联商品混凝土有限公司项目本身是污染物种类多，工艺复杂，该权限应由设区的市级生态环境局审批。证据6，对其真实性、合法性均有异议，宣城市新联商品混凝土有限公司88号地块是安徽省人民政府批复的，土地用途是用于集镇建设商服用地，而且省政府此后没有调整过该土地的用途，但宣州区自然资源和规划局却未经有权机关的批准，擅自将商服用地改为工业用地，而且本案用地批准书所依据的批准文号，正是省政府皖政地（2018）895号征地批文，因此该用地批准书明显是违法用地文件，被告未依法审查主要文件存在不作为。证据7，这是宣城市新联商品混凝土有限公司未经验收将主体工程投入生产被区生态分局处罚，但这只是证明被告在另案的执法当中，对混凝土公司有过的部分作为，不能代表被告在混凝土公司持续不断的违法中，所行使的完全作为的行为。证据8，证明的目的不认可，从该报告表上可以明确看出，区环境局对于委托事项只能是向上报告，它是被告的一个派出机构，由市级环保部门依法赋予其现场检查行政处罚和行政强制的手段。那么原告的履职申请书只能是被告进行答复才具有合法性。基层的执法人员只用电话答复，他没有这个权限。证据9，这份通话录音不能证明被告依法进行了答复。首先被告是委托区生态局进行查处，但是没有告知原告，其次通话时原告的儿子仍在户外，接听时既不清楚对方的身份，声音也听不清楚，原告的儿子只是一个礼貌性地回答，并在电话当中一再要求要进行书面答复了。现在原告从被告答辩材料中得知，通话的那个人只是被委托部门区生态环境分局黄渡分局的一个执法人员，他的电话答复不能代表被告，这只能在代表他的个人行为。对法律依据达不到其证明目的，原告申请书上内容很清楚，是查处申请书，并非举报书。证据10，该参考办法第13条规定，接受举报的环境保护主管部门应当依照有关法律法规规定调查核实举报的事项，被告没有具体的法律法规，所以说原告不清楚被告提供的这份办法到底是想证明什么。被告市生态环境局对原告董学标提交的证据质证意见为：证据1的真实性、合法性无异议，但是对关联性有异议，不能达到证明目的。证据2、3的真实性、合法性、关联性无异议。证据4、5，真实性、合法性、关联性均有异议。证据6中照片1-7号的“三性”均有异议，不能证明是混凝土公司倾倒的垃圾。证据7的第8、9的“三性”均有异议。证据10的真实性、合法性无异议，但不能达到其证明目的。证据8中的11、13号照片“三性”均有异议，对其12、14号照片真实性、合法性无异议，但达不到其证明目的。对15-18号照片，15、16号照片的“三性”均有异议，17、18号照片的真实性无异议，对其合法性、关联性均有异议。经审查，结合当事人的质证意见，本院对原、被告提交的证据认定如下：原告提交的证据1、2、3，被告提交1、2、3、4、5、6、7、8，真实、合法，与本案相关联，本院认定为有效证据。原告提交的其他证据与本案原告申请查处事项无关联，不能作为本案证据予以认定。被告提交的证据9系电话录音，虽被告未按照《最高人民法院〈关于行政诉讼证据若干问题的规定〉》第十二条第（三）项之规定，声音资料应当附有该声音内容的文字记录，证据形式不合法，但根据宣州区生态环境分局工作人员与董学标之子董亮的通话内容反映，2020年2月4日拨打电话人在核实接听电话人与董学标的关系后，表明自己的身份，告知董亮投诉事项的调查结果，在董亮一再要求书面答复情况下，宣州区生态环境局分局工作人员向董亮解释按照工作程序先对投诉事项的调查结果向举报人进行电话回复，再由其向市生态环境局报告调查结果后，由市生态环境局书面回复，董亮表示答复知道了，并承诺告诉董学标。该段电话录音能够证明宣州区生态环境分局在处理市生态环境局交办的董学标查处事项后，将申请查处事项的调查结果通过董亮向董学标进行口头回复的事实。经审理查明，2020年1月3日，董学标向市生态环境局提交《环保污染查处申请书》，称：“我企业位于宣州区黄渡乡，宣城市新型商品混泥土有限公司占用我企业土地，建厂成立宣城市新联商品混泥土有限公司。根据省政府皖政地（2018）895号《关于宣州2018年度第19批次集镇建设用地的批复》中显示该土地用途为商服用地，因此，宣城市新联商品混泥土有限公司作为工业企业不符合相关用地要求，应当未有环保审批手续，根据环境保护法等相关法律规定，未经建设项目保护审批的企业不得经营。请求查处并责令关停。”市生态环境局收到上述申请书后，因董学标申请查处的企业位于宣城市宣州区黄渡乡境内，故于2020年1月7日作出《宣城市环境信访办理交办函》（市环信[2020]第01号），将董学标申请查处的事项交宣州区生态环境分局调查处理并答复信访人，同时要求分局在2020年2月7日前将信访件办理情况及答复意见书报市生态环境局信访办。当日，宣州区生态环境分局收到市生态环境局交办函后，作出由分局牵头，与黄渡乡对接办理的处理意见。同年1月10日，宣州区生态环境分局的工作人员对宣城市新联商品混凝土有限公司进行现场勘查，并对法定代表人进行询问调查。经查，2019年2月19日，原宣城市宣州区环境保护局对宣城市新联商品混凝土有限公司作出《关于宣城市新联商品混凝土有限公司年产60万立方米商品混凝土异地搬迁技改项目环境影响报告表的批复》（宣区环审[2019]12号），同意该公司报告表评价结论。现场检查时，该公司主体工程已基本建设完成，物料库正在建设中，未生产。根据宣城市自然资源和规划局颁发的《建设用地批准书》（宣州区[2018]字第132号）和《建设用地规划许可证》（地字第41802201900013）载明的内容，宣城市新联商品混凝土有限公司所占土地系通过挂牌出让方式取得20306平方米国有建设用地使用权，土地用途为工业用地。2020年2月4日，根据董学标在申请书上提供的其子董亮的电话号码，宣州区生态环境分局工作人员将董学标申请查处事项的调查结果通过电话对董亮进行了回复，董亮表示知道回复，并转告其父亲，但要求市生态环境局给予书面答复。同日，宣州区生态环境分局就《宣城市环境信访办理交办函》（市环信[2020]第01号）调查处理情况向市生态环境局作出反馈，并在报告中注明信访人要求书面答复。另查明，2019年12月16日，宣州区生态环境分局在对宣城市新联商品混凝土有限公司现场检查时，发现该企业年产60万立方米商品混凝土异地搬迁技改项目需配套污染防治设施未建成，主体工程已投入生产的情况，对该公司作出宣区环罚[2019]22号行政处罚决定书，对该公司及直接负责主管人员分别处以罚款。再查明，根据中共宣城市委办公室宣城市人民政府办公室关于印发《宣城市发展和改革委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》等10个部门“三定”规定的通知第八条规定，宣城市宣州区生态环境分局为市生态环境局派出机构，其中主要职责之一是受市生态环境局委托，分别负责本辖区生态环境工作实施统一监管。本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定,县级以上地方人民政府环境保护主管部门,对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。《宣城市生态环境局职能配置、内设机构和人员编制规定》的第八条规定,宣州区生态环境分局系市生态环境局派出机构，受市生态环境局委托，负责对本辖区生态环境工作实施统一监督管理。本案市生态环境局收到董学标举报宣城市新型商品混凝土有限公司无环保审批手续、请求查处的申请书后，根据被举报企业在宣州区黄渡乡境内，将申请查处事项委托宣州区生态环境分局调查处理并答复申请人，故宣州区生态环境分局在委托范围内从事调查处理及回复的行为，应当认定是代表市生态环境局履行职责的行为。宣州区生态环境分局对宣城市新联商品混凝土有限公司有无环保审批手续，以及是否进行生产情况进行调查，查明宣城市新联商品混凝土有限公司年产60万立方米商品混凝土异地搬迁技改项目环境影响报告于2019年2月19日已经原宣城市宣州区环境保护局审批，对该企业违反《建设项目环境保护管理条例》有关规定的情况已于2019年12月16日给予相应的行政处罚，公司建设用地批准书上土地用途为工业用地，现场检查时该公司未生产，董学标举报的事项不存在。根据《环境保护公众参与办法》第十三条“接受举报的环境保护主管部门应当依照有关法律、法规规定调查核实举报的事项，并将调查情况和处理结果告知举报人。”之规定，宣州区生态环境分局根据市生态环境局的交办函要求，在对董学标申请查处事项调查后，在法定期间内通过电话将调查结果告知董学标，并将处理结果报市生态环境局。市生态环境局对董学标举报查处事项已调查核实，并将查实情况回复董学标，市生态环境局已履行了相应的法定职责，原告董学标称被告市生态环境局不作为的理由不能成立，原告的诉讼请求本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告董学标的诉讼请求。本案受理费50元，由原告董学标负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。审 判 长  丁太玲人民陪审员  徐成虎人民陪审员  徐应凤二〇二〇年七月二十日书 记 员  王白灵附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。