广东省佛山市中级人民法院民 事 判 决 书(2020)粤06民终2694号上诉人（原审原告）：佛山市自然资源局，住所地广东省佛山市禅城区******，统一社会信用代码114***********253L。负责人：杨小晶，该局局长。委托诉讼代理人：邓娟，女，该单位工作人员。委托诉讼代理人：覃春曙，广东君惟律师事务所律师。上诉人（原审被告）：佛山市顺德区凯立房产有限公司，住所地广东省佛山市顺德区*********，统一社会信用代码914***********06F。法定代表人：何应国，该公司副总经理。委托诉讼代理人：吴富朝，广东禅都律师事务所律师。委托诉讼代理人：邝美欣，广东禅都律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛山市顺德区伟立房产有限公司，住所地广东省佛山市顺德区****，统一社会信用代码914***********48F。法定代表人：杜国庆，该公司副总经理。委托诉讼代理人：吴富朝，广东禅都律师事务所律师。委托诉讼代理人：赖秀霞，广东禅都律师事务所律师。上诉人佛山市自然资源局（以下简称自然资源局）、佛山市顺德区凯立房产有限公司（以下简称凯立公司）因与被上诉人佛山市顺德区伟立房产有限公司（以下简称伟立公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606民初21476号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月30日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。自然资源局上诉请求：1.撤销一审判决，改判支持自然资源局的一审诉讼请求；2.凯立公司、伟立公司承担一、二审诉讼费用和保全费用。事实与理由：一、一审法院认定凯立公司因自身原因延迟竣工110天，应缴纳逾期竣工违约金2178万元，没有事实及法律依据。1.自然资源局与凯立公司于2015年11月12日签订了《国有建设用地使用权出让合同补充协议》（以下简称《补充协议》），就竣工时间重新约定。据此，凯立公司、伟立公司，不得再就《补充协议》签订前的事由主张免责。2.根据《中华人民共和国合同法》第一百一十七条、第一百二十一条规定，凯立公司、伟立公司也不得因第三方原因主张免责。同时，《佛山市国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）、《补充协议》均未约定竣工期限届满后凯立公司、伟立公司可因第三方原因或不可抗力因素等免责。二、一审法院错误分配举证责任。免责事由的举证责任在凯立公司、伟立公司，不应由自然资源局举证和核查。凯立公司、伟立公司没有证据证明其存在可免责事由，应承担举证不能的法律后果。三、一审法院将自然资源局诉前对凯立公司、伟立公司就延迟竣工原因所作的调查笔录和收费缴款通知书等证据作为认定凯立公司、伟立公司违约责任的关键证据错误。收费缴款通知书上通知的违约金数额是自然资源局出于和解目的而主张的金额，凯立公司、伟立公司未同意和支付违约金，应认定为双方未达成和解。根据证据规则，自然资源局为达成和解而作出对案件事实的认可，不应作为对自然资源局不利的证据使用。针对自然资源局的上诉，凯立公司辩称，一、关于逾期竣工天数的认定。自然资源局否认逾期竣工天数110天与其作出的行政行为不相符。凯立公司在收到收费缴款通知书前并未收到任何关于和解的通知。因此，逾期竣工天数110天是自然资源局调查所得，并非基于和解而作出的确认。另外，根据佛山市顺德区人民政府2019年12月24日下发的《佛山市顺德区建设用地开竣工管理办法（试行）》第七条规定，对非自身原因的处理，需经过主管部门调查及认定，故逾期竣工110天的结论是自然资源局调查所得，并非自然资源局基于和解而作出的认定。一审法院未对逾期竣工天数予以查明。二、《出让合同》约定的违约金计算标准过高，凯立公司一审时已请求予以调整，但一审法院未作处理。针对自然资源局的上诉，伟立公司辩称，同意凯立公司的答辩意见。自然资源局在上诉中没有就伟立公司承担违约责任提出新的事实和法律依据。凯立公司上诉请求：1.撤销一审判决，改判凯立公司向自然资源局支付逾期竣工违约金600万元；2.本案一、二审诉讼费用由自然资源局承担。事实和理由：一、一审法院在调解期内即作出判决，程序不当。自然资源局在第一次庭审时增加诉讼请求，一审法院因此将第二次庭审时间定确定在2019年12月27日。第二次法庭辩论后，一审法院组织双方当事人进行调解，并给予两个月调解期。但一审法院却在2020年1月9日即作出一审判决，无论是六个月的审理期限，还是两个月的调解期都尚未届满。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第九条、第一百四十二条规定，一审法院未经调查或询问，在未确定调解不成的情况下直接判决，违反法律规定，程序不当。二、一审法院未归纳本案争议焦点并征求当事人意见，未就双方所争议的问题进行审理，程序违法。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十三条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百二十六条之规定，人民法院应当根据当事人的诉讼请求、答辩意见以及证据交换的情况，归纳争议焦点，并就该焦点征求当事人的意见。本案一审法院没有将违约金是否过高等问题归纳为争议焦点，也没有就此征求当事人意见，判决中亦未对上述问题予以论述不当。三、自然资源局主张的违约金过高，一审法院不予调整，处理不公。自然资源局既没有主张其存在实际损失，也没有证据证明其存在实际损失。即使考虑合同履行情况、凯立公司过错程度及预期利益损害程度等因素，自然资源局也不存在明显损失。1.凯立公司已依约履行大部分合同义务，出现逾期竣工的仅为部分土地。本案存在分期开发、分期竣工的情况。对于部分地块逾期竣工的情形按总地块出让价款计算违约金，明显过高。2.根据《城市房地产管理法》第二十六条规定，房地产逾期开发需区分主客观原因，对于逾期开发不能一概认定为属于土地使用权人的违约责任。本案由于高考、周边市政道路施工进度、迎春花市等客观原因导致竣工延误，原佛山市顺德区国土城建和水利局也作出违约天数110天的认定，可见逾期竣工大部分是客观原因造成，并非凯立公司恶意拖延开发。即使存在自身原因导致开发延迟，其违约情节亦是相对轻微。3.凯立公司在合同约定竣工期限届满前销售额已超过90%，没有造成土地闲置，也不存在捂盘惜售，未对自然资源局造成明显损失。4.自然资源局制定并公布实施的规范性文件《佛山市顺德区建设用地开竣工管理办法（试行）》明确，分期开发项目已竣工部分的土地不计入逾期竣工违约金范围。若本案不对违约金标准予以调整，会导致不公平。二审中，凯立公司补充如下上诉意见：一、《出让合同》兼具行政管理因素，并非纯正意义的民事合同。自然资源局主张的逾期竣工违约金是为公共利益和行政管理目标的实现而设定，故本案可循行政机关公共利益与行政管理目标是否实现衡量其是否存在经济损失。二、凯立公司在2016年12月1日前已销售B区二期超过90%的商品房，由此产生的纳税额与B区二期按时竣工并无区别，政府的税收实际未因逾期竣工而落空或减少。三、***花园自始未出现土地闲置、环境污染等行政违法行为，B区二期的商品房项目亦按时全部交付予消费者，未出现逾期交付商品房的投诉或诉讼，自然资源局出让土地的社会效益同样没有因为逾期竣工而落空或减损。四、***花园涉及公共利益的C区地块按时竣工，自然资源局签订合同所追求的公共利益已经实现。综上，因凯立公司属部分地块违约，情节较轻，没有因逾期竣工客观获益，且结合《佛山市顺德区建设用地开竣工管理办法（试行）》第九条规定，《出让合同》约定按总地块出让价款日0.3‰计算凯立公司的违约金标准明显过高，请求二审法院予以调整。针对凯立公司的上诉，自然资源局辩称，一、凯立公司未按《出让合同》《补充协议》的约定履行合同义务，应按照《中华人民共和国合同法》及合同约定承担违约责任。二、凯立公司主张减免违约责任没有事实和法律依据。1.凯立公司提供的证据无法证明其逾期竣工是因不可抗力造成，凯立公司亦未提供相关主管部门出具的、确认存在不可抗力情形的证明文件。2.即便在合同履行过程中出现因第三人原因造成凯立公司逾期竣工，根据《中华人民共和国合同法》的规定，在凯立公司承担相应违约责任后，其可自行与第三人另行解决，第三人原因不能成为其免除违约责任的依据。三、凯立公司主张违约金过高违背诚实信用原则。《补充协议》中对违约责任的再次确认是双方当事人协商的结果，凯立公司可以预见违约后果，现主张违约金过高没有事实依据。四、《出让合同》是在佛山市顺德区建设用地开竣工管理办法（试行）》实施前已签订，且自然资源局在该办法实施前已提起本案诉讼，故该规定与本案无关。针对凯立公司的上诉，伟立公司辩称，同意凯立公司的上诉意见。自然资源局向一审法院起诉请求：1.凯立公司自2016年12月2日起直至涉案项目全部达到申请竣工验收条件之日止向自然资源局支付国有建设用地使用权合同逾期竣工违约金（计算方式：每延期竣工一日，应支付相当于出让总价款6.6亿元0.3‰的违约金19.8万元，违约金金额从2016年12月2日至2017年11月15日合计349天为6910.2万元）；2.伟立公司对第一项诉求承担连带赔偿责任；3.凯立公司、伟立公司承担本案的全部诉讼费用。一审法院认定事实：2011年6月8日，佛山市顺德区国土城建和水利局与伟立公司签订了《出让合同》，将位于佛山市顺德区****地块出让给该公司；该《出让合同》项下出让宗地总面积69196.49平方米，出让总价款为人民币660000000元；该《出让合同》约定：1.受让人同意在2015年12月2日前全部工程竣工并申请竣工验收，申请竣工验收日期以规划主管部门受理受让人申请竣工验收之日为准。2.受让人未能按照约定日期竣工（含分期竣工的情况）的，每延迟一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让总价款0.3‰的违约金。2012年9月29日，伟立公司通过公司分立的方式设立项目公司凯立公司开发上述地块。2015年11月12日，佛山市顺德区国土城建和水利局与凯立公司签订《补充协议》，约定由凯立公司承接上述《出让合同》的权利义务，该《出让合同》项下出让地块应于2016年12月1日前竣工并申请竣工验收。该《补充协议》第二条约定：受让人未能按照约定日期竣工（含分期竣工的情况）的，每延迟一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让总价款0.3‰的违约金。凯立公司按照规划条件对上述涉案合同项下出让的宗地（编号：135103-033）分为“***花园”A、B、C三地块进行开发建设，也相应办理了三地块独立的土地使用权证，三地块总面积69196.49㎡。其中，A区地块占地面积14548.63㎡，已于2015年2月16日完成竣工验收备案；C区地块占地面积17174.35m2，规划为公共绿地建设，已于2013年9月30日完成竣工验收备案；B区地块占地面积37473.53㎡，分为两期进行开发建设，B区1期占地面积10157.2㎡已于2015年5月22日完成验收备案。B区2期地块占地面积26956.31㎡，I区于2017年4月1日递交《规划审批事项受理通知书》，2017年5月24日完成验收备案；B区2期Ⅱ区于2017年11月15日递交《规划审批事项受理通知书》，也于2017年11月17日完成竣工验收备案。B区二期地块占三地块总面积的38.95%。2018年5月29日，佛山市顺德区国土城建和水利局对涉案地块竣工违约事宜向凯立公司送达竣工违约土地调查通知书；2018年11月5日，佛山市顺德区国土城建和水利局工作人员李某对凯立公司竣工违约事宜进行调查，凯立公司提出希望酌情减免竣工违约金，并针对B区地块未能按合同约定期限竣工的原因陈述如下：1.三通一平的市政道路未通；2.市政施工干扰影响较大；3.因花街搭建导致临时封闭道路影响工期；4.恶劣天气影响工期；5.高考期间工地停工；6.排水许可证办理时间超期；7.C区公共绿地建设办理竣工验收；8.台风天气影响。2019年3月31日，佛山市顺德区国土城建和水利局向凯立公司发出《关于支付竣工违约金的通知》（顺良竣违缴[2019]004号）及《收费缴款通知书》，认定竣工违约共349天，其中属自身原因导致违约110天，应缴纳竣工违约金2178万元。2019年1月17日，根据佛发[2019]1号文，佛山市顺德区国土城建和水利局的国土资源管理职权由自然资源局行使。2019年9月23日，自然资源局向一审法院提起诉讼。一审法院认为，自然资源局与凯立公司签订《补充协议》为双方的真实意思表示，没有违反法律、法规强制性效力规定，应依法认定有效，对双方均具约束力。双方应信守合同约定，积极履行。按照《补充协议》约定：出让地块应于2016年12月1日前竣工并申请竣工验收。但项下地块B区2期I区、Ⅱ区分别于2017年5月24日、11月17日完成竣工验收备案，已经违反合同约定，依照《中华人民共和国合同法》第一百二十二条规定，依法应当承担违约责任。关于违约金的计算标准，依照《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第一款规定，当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。上述《补充协议》第二条约定：受让人未能按照约定日期竣工（含分期竣工的情况）的，每延迟一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让总价款（660000000元）0.3‰的违约金。对于延迟竣工的天数，按照自然资源局的主张，没有排除客观原因或非自身原因等因素，明显对凯立公司、伟立公司不公平；同时，对于应扣减的延迟竣工天数，凯立公司、伟立公司也没有提供充分证据证明其抗辩，法院根据自然资源局诉前对凯立公司、伟立公司延迟竣工的调查情况及《收费缴款通知书》等证据，认定凯立公司属自身原因延迟竣工110天，应缴纳竣工违约金2178万元。对于自然资源局提出伟立公司承担连带责任的诉请，缺乏事实与法律依据，法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第一百零七条、第一百一十四条、《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，判决：一、凯立公司于判决发生法律效力之日起十日内向自然资源局支付违约金2178万元；二、驳回自然资源局的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费387310元，由自然资源局负担265235元，由凯立公司负担122075元。财产保全费5000元，由凯立公司负担。二审期间，凯立公司提交如下证据：1.凯立公司年度净利润汇总表、2012年至2018年年度净利润表，拟证明凯立公司从未故意延期开发及拖延销售，不存在捂盘惜售的行为。凯立公司在竣工期限届满前不仅完成地块上项目超过90%的销售工作，并实际转化为税收，依法缴纳了全部所得税，B区二期后来的逾期竣工实际上没有给自然资源局造成经济损失；2.2014年至2019年凯立公司《纳税证明》，拟证明凯立公司在2014年-2019年期间的纳税情况，尤其是在2016年1月-12月期间，凯立公司因销售B区二期土地的商品房，全年向税务部门缴纳企业所得税18631777.16元，营业税、增值税等其他各项税费及附加为38066267.62元，纳税总额达56698044.78元；3.《佛山市顺德区人民政府关于印发〈佛山市顺德区建设用地开竣工管理办法〉（试行）》的通知》，拟证明顺德区人民政府是在一审判决后才发布该办法的正式稿，在此之前的征求意见稿规定了对国有土地逾期竣工是给予扣除非自身原因导致的逾期天数，且该办法明确了按照逾期地块的计容面积占整个地块的计容面积的比例计算违约金。自然资源局、伟立公司没有提交新证据。本院依法组织当事人对上述证据进行质证。经审查，凯立公司提供的证据1、证据2是其自身利润及纳税情况，与涉案合同纠纷并无直接关联，不足以证明其所提出的免责事由，本院对该两组证据不予采纳。自然资源局对凯立公司提供的证据3真实性予以确认，本院对其真实性予以确认。经审查，一审判决认定的事实正确，本院予以确认。二审另查明，佛山市顺德区人民政府于2019年12月24日印发《佛山市顺德区建设用地开竣工管理办法（试行）》，该办法第十条规定：“本办法实施前已签订土地合同的项目，原则上仍按合同执行。原合同有未尽事宜或约定不清的，可由合同双方依据有关规定协商解决，协商不成的，依法向人民法院起诉。对于本办法实施前已作出开工、竣工违约处理决定的建设项目，土地使用权人须按处置决定承担自身违约责任”；第十二条规定：“本办法自发布之日起实施”。本院认为，关于程序问题。凯立公司认为一审法院在调解期未届满时径予判决，程序违法。经审查，一审法院已对双方当事人的争议进行审理并作出裁决，在庭审中已依法组织调解，程序合法。凯立公司对此提出异议，理由不成立，本院不予支持。关于实体问题。本案是建设用地使用权出让合同纠纷。二审主要争议焦点为逾期竣工违约金数额的确定问题。第一，双方当事人签订的《出让合同》对案涉土地使用权在出让之后的建设项目竣工日期进行了约定。其后，双方当事人通过《补充协议》的形式对竣工日期作出延期的安排，并再次明确逾期竣工违约金的支付。上述《出让合同》订立经过以及相关合同条款的约定表明，案涉土地在出让之后的建设工程竣工时间是合同的重要条款，凯立公司按期建设工程是其主要合同义务。据此，凯立公司对逾期竣工的违约责任是能够预见的，其应当充分注意该合同义务的履行。经审查，《补充协议》中关于逾期竣工违约责任的约定是双方当事人的真实意思表示，没有违反法律法规的强制性规定，合法有效。根据《中华人民共和国合同法》第八条关于“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护”的规定，上述合同条款对双方当事人具有法律约束力。第二，根据一审法院查明事实，凯立公司未在《补充协议》约定的期限竣工，已构成违约。自然资源局向凯立公司发出竣工违约调查通知。凯立公司对该调查事项是明知的，也曾申请减免竣工违约金，并提出相应的减免理由。上述事实说明凯立公司知悉其逾期竣工违约行为的发生，主动请求对违约责任进行调整。第三，《出让合同》《补充协议》对是否能够减免逾期竣工违约金没有具体约定。从自然资源局向凯立公司发出的《关于支付竣工违约金的通知》可知，自然资源局已指明凯立公司逾期竣工的实际天数、该司因自身原因导致的违约天数，并根据该违约天数计算出违约金，通知凯立公司按具体的数额支付违约金。自然资源局的上述行为是其作为守约方就对方违约责任的确认，是其对自身民事权利的自由处分。自然资源局在本案中未能提供证据证明其所作出的上述确认并非其真实意思表示，《关于支付竣工违约金的通知》应合法有效，故本院对自然资源局本案诉请的违约金超出上述通知所确定的数额部分不予支持。第四，凯立公司对一审法院所认定的因其自身原因所造成的违约天数有异议，但未提供充分有效的证据推翻上述认定，本院对其异议不予采纳。第五，根据一、二审查明事实，案涉合同签订于《佛山市顺德区建设用地开竣工管理办法（试行）》实施之前，原则上仍按合同约定执行。基于以上分析，自然资源局根据双方当事人的约定请求凯立公司承担违约责任，没有违反法律法规的强制性规定。一审法院所确认的违约金与凯立公司客观逾期天数相比已有所调整，并区分了凯立公司因自身原因而造成的逾期违约天数，事实上已减少了违约天数。凯立公司在本案中未能提供证据证明其存在进一步调低违约金的正当理由，本院对其主张不予采纳。自然资源局二审中虽请求伟立公司支付逾期竣工违约金，但未提出具体理由。根据《补充协议》的内容，可认定自然资源局已同意变更凯立公司为案涉土地的使用者，由凯立公司履行案涉合同，且案涉土地使用权实际上也是登记在凯立公司名下。故自然资源局请求伟立公司支付违约金，缺乏理据，本院不予支持。综上所述，自然资源局、凯立公司的上诉请求均不能成立，本院予以驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费503790元，由上诉人佛山市自然资源局负担387310元,佛山市顺德区凯立房产有限公司负担116480元。本判决为终审判决。审判长  吴健南审判员  吴媛媛审判员  姜欣欣二〇二〇年六月十九日书记员  卢瑶璇