贵州省凯里市人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）黔2601行赔初4号原告：杨洪洲，男，1976年9月1日出生，汉族，贵州省镇远县人，住贵州省镇远县。委托诉讼代理人（特别授权）：黄雪刚，贵州天合律师事务所专职律师。委托诉讼代理人（特别授权）：蒋奉军，贵州天合律师事务所专职律师。被告：镇远县自然资源局，住所地：镇远县舞阳镇东关社区（老林业局）。法定代表人徐历平，该局局长。主要负责人吴建新,该局副局长。委托诉讼代理人（特别授权）：杨政才，该局法律顾问。委托诉讼代理人（特别授权）：张鹏程，该局法律顾问。原告杨洪洲诉被告镇远县自然资源局行政赔偿一案，于2018年11月21日向本院提起行政诉讼，根据贵州省高级人民法院行政案件的集中管辖规定，本院于同日立案受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及相关的诉讼材料，并依法组成合议庭公开开庭进行了审理。本院作出一审判决后，杨洪洲不服一审判决，上诉至黔东南州中级人民法院，黔东南州中级人民法院作出二审裁定，将本案发回本院重审，本院于2020年3月5日立案受理本案后，另行组成合议庭，对本案进行了公开开庭审理，原告杨洪洲及其委托代理人黄雪刚、被告镇远县自然资源局的主要负责人吴建新及委托诉讼代理人杨政才、张鹏程到庭参加诉讼。案经合议庭评议，现已审理终结。原告杨洪洲诉称：原告系“精准扶贫”对象，为摆脱贫困，租用村民的自留地作临时用地开办“华山塑料颗粒厂”。2014年8月6日，原告向镇远县蕉溪镇蕉溪国土资源所提出临时用地申请，镇远县蕉溪镇人民政府于2014年9月3日经研究后决定同意原告租用该地，期限为两年，时间以颁发证之日起计算。得到批准后，原告在该租赁地搭建了简易钢架厂房，购置了机械设备及原材料并于同年腊月竣工投入生产。2017年5月17日因上级环保督查，被告到原告的工厂调查时向原告下达了镇国土资执停[2017]24号《责令停止违法行为通知书》，责令原告停止在该地修建厂房的行为。次日，又向原告发出了国土资执听告[2017]4号《行政处罚听证告知书》，告知原告“根据相关规定，拟对你作出行政处罚，限你在接到《行政处罚决定书》之日起2日内自行拆除在你非法占用的土地上的构筑物和其他设施，恢复土地原状。”同时告知在接到《行政处罚听证告知书》之日起三个工作日内提出听证申请，逾期提出视为放弃陈述、申辩和要求举行听证的权利。该项期限未满，被告即会同相关部门于2017年5月19日、20日对原告的部分厂房及机械设备进行了强制拆除。原告的部分厂房及机械设备被非法强拆后，就地堆放于露天坝，厂房内的原材料也完全被日晒雨淋。后经有资质的评估机构对原告的财产进行评估，造成原告556683元的财产损失；被迫停止生产的经营损失881400元（1950元/天×452天）；原材料损失40000元；试产期间环保监测费48000元经济损失。为维权，委托财产损失评估、委托诉讼代理人，分别支付的评估费8800元、代理费18000元。被告实施强拆行为后的2017年5月25日才向原告作出镇国土资执字罚[2017]4号《行政处罚决定书》。原告不服该决定，当日选择向镇远县人民政府申请复议，该府明知原告的行政行为明显违法的情形下，直接作出了维持被告作出的处罚决定的复议决定。原告不服，向凯里市人民法院提起行政诉讼。案经凯里市人民法院和黔东南州中级人民法院的审理，撤销了被告作出的行政处罚决定和镇远县人民政府作出的复议决定。2018年8月15日，原告向凯里市人民法院分别提起了“确认行政行为违法”及“行政赔偿”诉讼。次日，又向被告递交了《行政赔偿申请书》。“确认行政违法”案经凯里市人民法院作出了“确认行政行为违法”的判决，在上诉期限内，被告没有提起上诉。而“行政赔偿”案因被告当庭提出“法院尚未作出确认行政行为违法的生效判决，且原告已向我局提出了行政赔偿申请，尚在处理中，法院现在开庭审理行政赔偿，缺乏依据”的辩解后，原告接受法庭的建议，当庭撤回起诉并获得准许。凯里市人民法院“确认行政行为违法”的判决已发生法律效力，而被告至今没有对原告提出的行政赔偿申请作出是否赔偿的决定。原告认为被告的违法行政行为损害了原告合法权益，依法应当予以赔偿。故请求人民法院判令被告向原告赔偿因其违法拆除原告的厂房及机械设备的行政行为给原告造成的财产损失556683元、经营损失881400元（自2017年5月18日起至2018年11月19日止，计452天）、环保监测费48000元、原材料损失40000元及财产损失评估费8800元、诉讼代理费18000元，合计1552883元。为证明上述事实和理由，原告杨洪洲向法庭提交如下证据材料：1、原告身份证复印件，拟证明原告的基本信息及诉讼主体资格。2、营业执照复印件，拟证明被告拆迁的经营者是原告以及企业的合法性。3、行政赔偿申请书复印件，拟证明原告向被告提起行政赔偿的事实。4、（2017）黔2601行初42号行政判决书、（2018）黔26行终31号行政判决书、（2018）黔2601行初43号行政判决书复印件，拟证明被告拆除原告厂房和设备是违法的事实。5、（2018）黔2601行赔初4号行政裁定书复印件，拟证明原告以“已向被告申请了行政赔偿”为由，申请撤回起诉，法院裁定准予撤诉的事实。6、照片复印件，拟证明被告违法拆除原告厂房、设备导致原告财产损失的事实。7、技术服务合同、发票、验收监测报告复印件，拟证明原告建设的镇远县华山塑料颗粒厂环保验收监测情况。8、发票、收据复印件，证明原告为维权支付代理费18000元的事实。9、报告书、发票复印件，证明原告因被告违法强制拆除厂房、设备，造成原告556683元财产损失及支付评估费8800元的事实。10、入库单复印件，拟证明被告违法拆迁导致原告的材料损失的事实。11、建设项目环境影响报告表，拟证明原告经营的企业是合法经营。被告辩称：（一）原告要求赔偿没有法律依据。《国家赔偿法》规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人及其他组织的合法权益造成损害的，才能请求赔偿。原告的用地行为违反了《土地管理法》第五十七条“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。”和《贵州省土地管理条例》第四十二条“建设项目施工和地质勘查需要临时使用土地的同时提出申请占用非耕地的由县级人民政府土地行政主管部门批准，占用耕地的由州、市人民政府或地区行政公署土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内临时使用土地，在报批前，应当告知有关城市规划行政主管部门同意，临时占用土地挖砂，采石、采矿、取土的或者临时占用非耕地建砖瓦窑的，土地使用者应当按前款规定办理临时用地手续。土地使用者在办理临时用地审批手续时，涉及土地复垦的，按本条例规定执行。”的规定，其本身就是违法用地行为，不是原告的合法权益，不应当得到赔偿。凯里市人民法院的一审判决、黔东南州中级人民法院的二审判决仅仅确认了被告程序违法，并未确认原告用地的合法性，这一点二审法院已阐明“原审法院并未作出裁判，更未认定杨洪洲上述行为的合法性。”因此，不能认定被告侵犯了原告的合法权益。目前，对杨洪洲的违法占地行为，被告正在继续调查处理中。（二）原告诉称的各种损失没有事实依据。《国家赔偿法》第十五条规定“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”即赔偿请求人应当对自己的损失负有举证责任，而原告未能提供任何合法、有效的证据证明自己的实际财产损失。对于原告主张财产损失556633元的构成为房屋建筑物部分价值102626元、构筑物及辅助设施为76049元、机器设备为378008元。被告为了制止原告的违法行为继续，因此采取了拆除该厂变压器、临时工棚等制止违法行为的措施，其余建筑物、构筑物及辅助设施、机器设备均未拆除更未运走。《评估报告》仅仅只是客观描述了原告制造厂的财产状况，并不是原告的实际财产损失，比如原告价值378008元的机器设备均由原告自行保管。因此《评估报告》所评估的财产价值556683元不是原告的财产损失，完全是两个不同的概念。经营损失881400元属于期待利益，不属于国家赔偿的范围。环保监测费48000元是原告建厂必要的支出，不属于财产损失，不属于国家赔偿。原材料损失40000元没有证据证明，且不会因被告制止原告违法行为而灭失。诉讼代理费及财产损失评估费不属于国家赔偿的范围。被告在举证期限内向本院提交了如下证据、依据：1、违法线索登记表及违法处理的情况和送达情况复印件，拟证明案件来源。2、立案呈批表复印件，拟证明案件的立案程序。3、违法现场照片、现场勘测草图、《土地利用总规划图》、《土地利用现状图》复印件，拟证明客观地理情况。4、杨洪洲身份证、询问笔录、镇远县蕉溪镇华山塑料颗粒厂用地承诺书、关于修建蕉溪镇华山颗粒塑料厂临时用地的意见复印件，拟证明华山塑料颗粒厂在用地上存在违法事实。5、国土资源违法案件会审审批表、违法案件审理记录、违法案件处理决定呈批表复印件，拟证明办案程序的合法性。6、行政处罚听证告知书及送达回证复印件，拟证明执法部门已告知当事人享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。7、行政处罚决定书及送达回证复印件，拟证明被诉行政行为已送达。8、（2018）黔26行终31号判决书复印件，拟证明被告并未侵犯原告的合法权益。9、调查笔录复印件，拟证明一审的时候原告违法行为还在调查处理中。经庭审质证，被告对原告提交的1、3、5号证据无异议，对2号证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为证明不了用地的合法性，企业的合法性范围太宽广。对4号证据的真实性无异议，但认为这两份判决书仅仅说明被告在处理这件事情的程序上有瑕疵，不能证明原告使用的土地是合法的。对6号证据的真实性无异议，不能证明拆除侵犯了原告的合法权益。对7号证据的真实性合法性无异议，对证明目的关联性有异议，认为只能证明企业在生产经营之前环境方面的检测，并不能证明使用土地的合法性。对8号证据的真实性无异议，但认为诉讼代理费不属于国家赔偿的范围。对9号证据的真实性无异议，但认为评估的是财产状况而不是财产损失，不能达到证明财产损失50多万，只能证明建这个厂花了50多万。对10号证据认为入库单只能证明了入库了多少材料，不能证明损失了多少材料。对11号证据认为，该组证据并不能证明原告存在对土地的合法使用性，该份报告只能证明企业是合法经营的和排污的达标。原告对被告提交证据的质证意见为：对1号证据违法线索登记表及违法处理的情况和送达情况，认为该证据是被告内部的审批行为，不能证明原告的企业是违法的，原告的企业是否违法要由法院来定而不是内部定。对2号证据立案呈批表，认为不能证明被告拆迁原告厂房和设备是合法的行为。对3号证据违法现场照片、现场勘测草图、《土地利用总规划图》、《土地利用现状图》的质证意见为对该证据的真实性无异议，但不能证明其他的内容。对4号证据杨洪洲身份证、询问笔录、镇远县蕉溪镇华山塑料颗粒场用地承诺书、关于修建蕉溪镇华山颗粒塑料厂临时用地的意见的质证意见为，对该组证据的真实性无异议，但不能证明原告的用地是违法的，原告用地是否违法，应当由法院来认定。对5号证据国土资源违法案件会审审批表、违法案件审理记录、违法案件处理决定呈批表、6号证据行政处罚听证告知书及送达回证的真实性无异议，但认为该两组证据不能证明被告拆迁原告的厂房和设备是合法的，不能达到被告的证明目的。对7号证据行政处罚决定书及送达回证的真实性无异议，但认为该组证据能证明被告违法拆迁的事实及被告行政行为违法。对8号证据（2018）黔26行终31号判决书的质证意见为，该判决书只是确认被告行政行为违法的事实，不能证明原告的使用土地违法的事实。对9号证据调查笔录的质证意见为，该调查笔录是在被告违法拆迁原告的企业之后做出的，在违法行政行为之后，根据规定，这份调查笔录是无效的证明，在作出行政行为一年之后，不能证明原告使用土地违法，也不能证明被告行政行为合法。本院对上述证据认证如下：对原告提交的1、2号证据能证明原告的基本信息及杨洪洲经营镇远县华山颗粒制造厂的事实，采纳为本案的证据。对3、4号证据，能证明被告作出的[2017]2号《行政处罚决定书》及镇远县人民政府作出的镇复决字[2017]2号《行政复议决定书》被依法撤销的事实，采纳为本案的证据。对5号证据《行政裁定书》能够证明原告曾起诉要求被告进行行政赔偿，后又撤回起诉的事实，采纳为本案的证据。对6号证据，该证据没有注明拍摄的时间及附相关说明，不符合证据的形式要件，也达不到原告的证明目的，不采纳为本案的证据。对7号证据能证明原告为其工厂在生产经营前进行环境影响评价的事实，采纳为本案的证据。8号证据发票系孤证，未有其他证据印证，不能证明原告的证明目的，不采纳为本案的定案证据。9号证据报告书及发票，能证明原告为其经营的镇远县华山颗粒制造厂资产的价值委托贵州仁智资产评估有限公司对该厂所涉及的地上建（构）筑物、机器设备等市场价值进行评估的事实，原告支付评估费的事实，但不能证明其财产损失系556683元，部分采纳为本案的证据。证据10入库单，仅能证明入库的材料，部分采纳为本案的证据。证据11建设项目环境影响报告表，该证据未能达到原告的证明目的，仅能证明其申请环评的事实，部分采纳为本案的证据。对被告提交的证据1，能证明案件的来源，采纳为本案的证据。证据2，能证明案件的立案程序，采纳为本案的证据。证据3，能证明客观地理情况，采纳为本案证据。证据4，能证明原告在使用案涉土地时未经县级以上人民政府自然资源主管部门批准，采纳为本案的证据。证据5、6，达不到被告的证明目的，不采纳为本案的定案证据。证据7、8，该证据证明被告行政行为违法的事实，采纳为本案证据。证据9，达不到被告的证明目的，不采纳为本案的证据。经审理查明：2014年8月6日原告因开办“华山塑料颗粒厂”租用村民自留地作临时用地使用，向镇远县蕉溪镇蕉溪国土资源所提出《临时用地申请书》，要求临时使用位于镇远县土地，面积684.83平方米，使用年限10年，用于再生资源利用塑料颗粒加工建设项目。镇远县蕉溪镇人民政府于2014年9月3日经研究决定同意原告租用上述土地，期限两年，时间以颁发证之日计算。2014年10月，湖南华中矿业有限公司对原告拟建的镇远县华山塑料颗粒厂塑料颗粒加工建设项目进行环境影响评价，并作出《建设项目环境影响报告表》。2014年11月24日，镇远县环保局下发了镇环复［2014］20号《关于对镇远县华山塑料颗粒厂塑料颗粒加工建设项目的批复》，同意该项目在镇远县蕉溪镇木溪村进行建设。之后，原告在所租赁土地上搭建厂房并已实际使用。2017年5月17日因环保督查，被告镇远县自然资源局（原镇远县国土资源局）到原告厂房处进行调查，向原告下达镇国土资执停［2017］24号《责令停止违法行为通知书》，责令原告停止在该地修建厂房的行为。2017年5月18日立案后，镇远县国土资源局向原告发出国土资执听告［2017］4号《行政处罚听证告知书》，告知原告拟对其作出“限你在《行政处罚决定书》之日起2日内自行撤除在非法占用的土地上的构筑物和其他设施。恢复土地原状。”并告知原告“在接到《行政处罚听证告知书》之日起三个工作日内提出申请，享有陈述、申辩和要求举行听证的权利，逾期不提出视为放弃陈述、申辩和要求举行听证的权利”。该期限尚未届满，被告即会同相关部门于2017年5月19日、20日对原告的变压器、临时工棚等进行了强制拆除。后被告于2017年5月25日对原告作出镇国土资执罚字〔2017〕4号《行政处罚决定书》，要求原告在收到《行政处罚决定书》之日起2日内自行撤除在非法占用的土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。本决定书送达当事人，即发生法律效力。原告不服，向镇远县人民政府申请复议，该府于2017年8月1日作出复议决定书，维持了被告作出的行政处罚决定。原告仍不服，向本院提起行政诉讼，本院于2017年12月5日作出（2017）黔2601行初42号行政判决书，判决撤销了被告作出的《行政处罚决定书》和镇远县人民政府作出的《行政复议决定书》。后被告及镇远县人民政府向黔东南州中级人民法院提出上诉，二审予以维持。后原告以被告的拆除行为违法为由向本院提起行政诉讼，本院于2018年10月16日作出（2018）黔2601行初43号行政判决书，认为被告在向原告送达《行政处罚听证告知书》后，期限尚未届满就会同相关部门对原告的厂房和设备进行强制拆除，剥夺了原告陈述、申辩和要求举行听证的权利，处理程序违法，遂判决确认被告于2017年5月19日、20日强制拆除原告的厂房、机械设备的行政行为违法。因原告于2019年8月17日向被告提交的行政赔偿申请一直未得到答复，原告以被告违法拆除行为给其造成合法利益的损失为由，向本院提起行政赔偿诉讼，要求被告给予其赔偿。本院于2019年9月19日作出（2018）黔2601行初5号行政赔偿判决书，判决被告赔偿原告50000元。原告不服一审判决，上诉至黔东南州中级人民法院，该院于2020年2月28日作出（2020）黔26行赔终2号行政赔偿裁定书，裁定撤销（2018）黔2601行初5号行政赔偿判决书，发回本院重审。本院于2020年3月5日立案受理本案。同时查明：经本院现场勘查，双方当事人对仁凯评报字[2018]第019号资产评估报告中的固定资产——房屋建筑物评估明细表中所列属于被告拆除的设备进行清点和确认。双方确认拆除在场的设备有：32KW电动机一台、22KW电动机一台、18KW电动机一台、7.5KW电动机一台、2.2KW电动机两台、S11-200/10电力变压器线路一台、拆除启动器断路开关11个（目前只有5台在现场），拆除的水管约250米、800型22KW破碎机一台、清洗机一台、过龙8根。未拆除的设备有：45KW电动机一台、3.2KW电动机4台、3.5KW潜水泵目前只有４台在现场、1.5KW潜水泵实际使用2台、有2台为库存，150#主机一台、150#副机加双模头一台、拉丝机加模头一台、切粒机2台、升温机2台（其中库存一台）、出烟机一台、输送带一台、排污废气处理机一台、清洗机一台（备用）、启动器断路开关15个（另有4个在家中未使用）。被告在拆除上述设备时，未进行证据保全，也未将拆除的设备交由原告保管。原告称，上述机械设备不能用的原因是被告在拆除时没有交代其保管，现在已经生锈。被告认可当时强制拆除时原告方堆放在现场的原材料（水泥袋）价值约20000元。本院认为，本案争议焦点在于原告应否获得行政赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”依照上述规定，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失。违反土地使用、建设规划等法律法规的规定建设的厂房等建筑物，不属于合法权益，对此类厂房的拆除自然不会产生国家赔偿，但建设本身违法并不意味着建筑材料亦随之变成非法财物，建筑材料属于当事人的合法财产。行政机关在对违法建设实施拆除的过程中，若违反法定程序及采取的手段、方式不适中、不正当，导致建筑材料受到明显不合理、过度毁损的，应当根据建筑材料的合理价值、违法拆除行为造成的合理损失等因素承担相应的赔偿责任。本案中，案涉厂房未办理土地使用、乡村建设规划许可等法定审批手续，故原告要求按照案涉厂房的资产评估报告的价值予以赔偿的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。为此，因行政机关违反正当程序，不依法公证或者依法制作证据清单，给原告履行举证责任造成困难的，且被告也无法举证证明实际损失金额的，人民法院可在原告就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下，依法作出不利于行政机关的损失金额认定。原告向本院起诉请求被告赔偿财产损失556683元（包含了房屋建筑物、构筑物及其他辅助设施、机器设备），但无其他证据证明设备等损失的大小及损失数额，被告亦未提供合法有效的证据予以反驳。根据本院的现场勘查以及双方对拆除的设备等的现场清点，由于当时被告未对拆除的设备委托原告保管或进行妥善保管或进行证据保全，部分设备已损毁，无法通过评估确定拆除行为造成设备损毁的程度及其价值，根据公平、合理原则，对原告主张的财产损失556683元，结合原告被拆除的电动机、电力变压器、启动器断路开关、原材料等，并结合当地的生活和物价水平，本院对违法拆除行为造成的合理财产损失酌定为150000元，由被告承担赔偿责任。对于原告主张要求被告赔偿自2017年5月18日至2018年11月19日止的经营损失881400元、环保监测费48000元、诉讼代理费18000元，因其所主张的前述损失，均不属于《国家赔偿法》第三十六条所规定的直接损失，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第九条第一款、第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、被告镇远县自然资源局于本判决生效后十日内赔偿原告杨洪洲财产损失150000元。二、驳回原告杨洪洲的其余诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达双方当事人之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，还应在上诉期限届满后七日内直接向上诉法院预交上诉费，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。逾期不上诉，本判决书即发生法律效力。审 判 长  赵婧霖人民陪审员  张志成人民陪审员  王 雄二〇二〇年七月二十七日法官助理覃庆伟书记员温佳俊