广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终154号上诉人（原审被告）惠州市惠阳区自然资源局。法定代表人黄向阳，局长。委托代理人曹伟，惠州市惠阳区自然资源局工作人员。委托代理人严剑润，广东卓凡律师事务所律师。被上诉人（原审原告）张志群，男。委托代理人蔡正伟，惠州市惠阳区**法律服务所法律服务工作者。上诉人惠州市惠阳区自然资源局（以下称惠阳区自然局）因与被上诉人张志群行政处罚纠纷一案，不服博罗县人民法院（2019）粤1322行初361号行政判决，提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人惠阳区自然局委托代理人曹伟、严剑润，被上诉人张志群及其委托代理人蔡正伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2013年3月8日，经广东惠州惠阳经济开发区管理委员会见证，原告张志群与惠州市惠阳区惠阳经济开发区莲塘面村桥背经济合作社（下称桥背小组）签订《租地合同》，约定原告租用桥背小组回扣地面积28361平方米（详见红线图）。2013年3月11日，惠州市惠阳区**法律服务所就该份合同出具[2013]惠阳中法证字第065号《见证书》。2019年5月6日，被告惠州市惠阳区自然资源局发现原告涉嫌非法占用土地建房，经现场勘验检查核实，当天向原告张志群发出惠阳自然资（监）字[2019]102号《责令停止土地违法行为通知书》。2019年5月21日，被告作出惠阳自然资（监）字[2019]SH064-1号《土地行政处罚听证告知书》，2019年5月24日，被告工作人员杨某某、何某某以张贴的方式将该听证告知书送达给原告，并载明了相关权利，有黄某某、谢某某见证，但原告张志群不在现场。2019年7月11日，被告惠州市惠阳区自然资源局作出惠阳自然资（监）字[2019]SH064-2号《土地违法案件行政处罚决定书》，“经查，张志群于2015年10月起在三和街道莲塘面桥背村民小组地段搭建铁皮房档口，面积为28361平方米，地类属于建设用地，符合土地利用总体规划，至今仍未取得合法用地手续。本局认为张志群的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，属非法占地行为。为此，我局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》的规定，决定对张志群的非法占地行为做出以下行政处罚：没收张志群非法占用土地上新建的建筑物及其他设施。并对其非法占用的28361平方米土地处以每平方米10元罚款，共283610元。”2019年7月24日，被告工作人员杨剑钊、何培邦以张贴的方式将该行政处罚决定书送达给原告，有黄建辉、谢勇波见证。2019年7月26日，原告张志群不服遂诉至原审法院成讼。原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”、第四十一条规定“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”本案中，被告惠州市惠阳区自然资源局以张贴的方式将惠阳自然资（监）字[2019]SH064-1号《土地行政处罚听证告知书》、惠阳自然资（监）字[2019]SH064-2号《土地违法案件行政处罚决定书》送达给原告。虽有在场人证明已送达，但原告表示不在场未收到，上述送达方式不符合法律规定，不能视为以合法方式进行有效送达，也不能证明被告已向原告张志群告知给予行政处罚的事实、理由和依据及告知原告有权要求陈述、申辩和举行听证，故被告所作案涉行政处罚决定书程序违法，对于原告诉请撤销案涉行政处罚决定书，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：撤销被告惠州市惠阳区自然资源局于2019年7月11日作出的惠阳自然资（监）字[2019]SH064-2号《土地违法案件行政处罚决定书》；本案受理费50元（原告已缴交），由被告惠州市惠阳区自然资源局负担。上诉人惠阳区自然局上诉称，一、一审判决认定事实存在错误，上诉人送达程序合法。在配合上诉人调查取证并签收《责令停止土地违法行为通知书》后，被上诉人拒绝接收上诉人所作出文书，上诉人无奈采取留置送达方式送达《土地行政处罚听证告知书》及《土地违法行政案件处罚决定书》。根据《国土资源违法行为查处工作规程》第13.2点“受送达人或者其同住成年家属拒绝接收法律文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把法律文书留在受送达人的住所或者张贴在违法用地现场，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达”之规定，上诉人遂将被上诉人拒绝签收的《土地行政处罚听证告知书》及《土地违法行政案件处罚决定书》张贴在涉案违法用地现场(即证人所述涉案厂区)，并用拍照的方式见证了送达过程，见证人黄某某、谢某某对送达相关情况也进行了确认，上诉人送达程序合法。《中华人民共和国民事诉讼法》有关送达的规定也并未要求留置送达时，被送达人需在现场。另外，被上诉人提交的证据《土地违法案件行政处罚决定书》无论是印章位置还是多印出红斑均与上诉人留置送达照片一致，事实上，相关法律文书通过上述送达方式已被被上诉人收悉。若违法行为人拒绝接收相关法律文书并在行政机关通过法定方式送达后，仍能主观否定其收悉相关法律文书以逃避处罚，行政处罚工作将无法进行，客观上鼓励了违法行为人拒绝配合执法，有损行政执法威严，有可能导致违法行为的增多。二、涉案行政行为合法。因被上诉人涉嫌于三和街道莲塘面村桥背村小组地段非法占用土地建设铁皮房及档口，上诉人两名工作人员于2019年5月6日对现场进行勘察、拍摄照片，形成勘测笔录，并就涉案土地违法建房事宜向被上诉人进行调查询问，形成调查笔录，确认被上诉人涉嫌非法用地占地面积28361平方米，占用土地地类为城市建设用地。被上诉人未经批准占用28361平方米土地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”之规定，构成非法占用土地。因被上诉人占用涉案土地建设档口及铁皮房符合土地利用总体规划，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任之规定，上诉人遂对其作出“没收非法占用土地上新建的建筑物及其他设施。并对你非法占用的28361平方米土地处以每平方米10元罚款，共283610元”的行政处罚。综上，上诉人作出《土地违法案件行政处罚决定书》的行政行为适用法律正确。上诉人所作行政行为事实认定清楚、适用法律正确，系合法行政行为。综上所述，上诉人作出《土地违法案件行政处罚决定书》的行政行为依据事实清楚，适用法律准确，程序合法，一审判决认定事实清楚，恳请贵院依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。上诉请求：1.请求撤销博罗县人民法院作出的（2019）粤1322行初361号行政判决，并依法裁定驳回被上诉人诉讼请求；2.本案一审、二审全部诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人张志群口头答辩称，一审判决正确，应当予以维持，驳回上诉人的不合理的上诉请求。在一审判决的基础上，我陈述以下答辩意见：1.上诉人的处罚决定认定事实不清，我方于2014年便已建成房屋投入使用，而上诉人认定2015年10月15日开始建房，与事实不符。2.新的《土地管理法》已经删除了原来第43条的规定，允许集体经营性建设用地，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位和个人直接使用，我们认为应当作出有利于行政相对人的法律适用。3.我们认为上诉人适用法律错误，上诉人处罚的依据是《土地管理法》第77条第1款，也就是原来的第76条第1款，但是根据该法条的释义，假设我方存在非法占用土地的行为，依据该法条的规定应当责令退还非法占用的土地，而只有在擅自将农用地改为建设用地的情况下，才可以处以没收、罚款。本案地类属于建设用地，不存在擅自将农用地改为建设用地的情形。4.上诉人作出处罚决定的程序违法，那么根据《广东省行政处罚听证程序实施办法》第5条处以1000元以上的罚款是较大数额的罚款，而本案罚款数额283610元。根据《行政处罚法》第38条的规定，应当由行政机关的负责人集体讨论决定，并且应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核，如果是初次从事行政处罚决定的，还应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格证。5.我们认为上诉人的处罚畸重。6.上诉人的送达程序不合法，也使被上诉人丧失了陈述申辩等相应的权利。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”由上述关于留置送达的规定可知，留置送达的前提是受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收法律文书。本案中，惠阳区自然局分别于2019年5月21日作出惠阳自然资（监）字[2019]SH064-1号《土地行政处罚听证告知书》、于2019年7月11日作出惠阳自然资（监）字[2019]SH064-2号《土地违法案件行政处罚决定书》。惠阳区自然局主张其已经于2019年5月24日、2019年7月24日以张贴形式将该《听证告知书》、《处罚决定书》采用留置送达的方式送达给了张志群。本院认为，虽然惠阳区自然局提交的两份《惠州市惠阳区自然资源局土地管理公文送达回证》均有见证人黄某某、谢某某的签名，但两份《送达回证》上均未写明受送达人拒收的事由，且张贴该两份文书时的现场照片上也未拍到张志群或者其同住成年家属在场。即惠阳区自然局在没有证据证明张志群或者其同住成年家属拒绝接收法律文书的情形下，以张贴方式送达涉案法律文书不符合上述法律规定。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第四十一条规定“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”本案中，如前文所述，惠阳区自然局采用张贴形式送达涉案《听证告知书》、《行政处罚决定书》不符合留置送达的程序，即没有证据证明张志群已经知道了涉案行政处罚决定的事实、理由及依据等。惠阳区自然局在没有依法保障张志群的陈述、申辩等权利的情形下，所作出的涉案行政处罚决定不能成立。惠阳区自然局在作出涉案行政处罚决定后，亦未依法送达。原审法院认定惠阳区自然局所作涉案行政处罚决定程序违法，并据此判决撤销惠阳区自然局于2019年7月11日作出的惠阳自然资（监）字[2019]SH064-2号《土地违法案件行政处罚决定书》，处理正确，本院予以维持。综上所述，上诉人惠州市惠阳区自然资源局上诉理由不够充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人惠州市惠阳区自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇二〇年六月十五日法官助理 陈少棉书 记 员 吴嘉佩