广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终839号上诉人（原审原告）：周容清，男，汉族，1964年10月29日出生，身份证住址广州市从化区************，公民身份号码440************818。被上诉人（原审被告）：广州市从化区****办事处。住所地：广东省广州市从化区*******。法定代表人：巢金培，主任。上诉人周容清因诉被上诉人广州市从化区****办事处行政强制拆除及行政赔偿一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4247号行政判决,向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2014年4月，原从化市国土资源和房屋管理局因2013年度变更调查第629号图斑案由，对从化市******进行现场勘测并制作《土地违法案件现场勘测笔录》载明，现场项目为建设农庄，四至范围：东至果园，南至果园，西至坑塘水面，北至果园，占地类型为农用地，占地面积、建筑面积均为250平方米。原审原告对上述笔录予以签认。2014年5月9日，原从化市国土资源和房屋管理局的工作人员就原审原告位于从化市******用地情况，对原审原告与案外人江艺（自称系原审原告的外甥）分别进行询问，并分别制作了《土地违法案件询问笔录》，该两份笔录的主要内容为：从化市******周屋社花卉研究中心对面的地块的原权属人系红旗村周屋社的集体用地，原始地貌（地类）为鱼塘，是红旗村周屋社分给原审原告使用的，原审原告于2012年12月开始动工，现建有约200平方米的钢铁棚架和约40平方米的简易房，用于经营农庄，没有办理相关用地报批手续。原审原告及江艺对笔录均拒绝签认。2014年5月12日，原从化市国土资源和房屋管理局作出从国房行告字〔2014〕第428号《土地违法案件行政处罚告知书》，告知原审原告拟对其违法占用土地的违法行为作出处罚，并告知享有陈述权和申辩权。同日，原从化市国土资源和房屋管理局还作出从国房行告字〔2014〕第428号《土地违法案件行政处罚听证告知书》，告知原审原告享有听证的权利。原审原告对上述告知书均拒绝签收。2014年5月16日，原从化市国土资源和房屋管理局对原审原告作出从国房行罚字〔2014〕第428号《土地违法案件行政处罚决定书》载明，经查实，原审原告于2012年12月起，未经土地行政主管部门批准，擅自在从化市******周屋社地段非法占用土地250平方米建设农庄，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条的规定，已构成非法占用土地的事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：一、责令原审原告退还非法占用的土地，限原审原告收到该决定书之日起七日内，自行拆除在非法占用土地250平方米上新建的农庄，恢复土地原状；二、对原审原告未经批准非法占用土地250平方米建设农庄的行为，处以每平方米15元的罚款，合计3750平方米。同时告知原审原告缴纳罚款的期限及不缴纳的法律后果，并告知原审原告不服上述决定书的申请行政复议和提起行政诉讼的途径和期限。原审原告对上述决定书拒收。2014年8月18日，原广州市从化市国土资源和房屋管理局作出《限期履行催告通知书》，催告原审原告在收到该催告书10日内自觉履行从国房行罚字〔2014〕第428号《土地违法案件行政处罚决定书》的内容，否则该局将依法申请法院强制执行。原审原告对上述通知书拒绝签收。2019年6月18日，原审被告向原审原告作出《通知》载明，经国土部门调查，原审原告未经土地行政主管部门批准，擅自在从化市******周屋社地段非法占用土地建设农庄，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，构成非法占用土地的事实。2014年5月16日，原从化市国土资源和房屋管理局已作出《土地违法案件行政处罚决定书》（从国房行罚字〔2014〕第428号）。执行期限届满，原审原告未自行整改，没有恢复土地原状。现原审被告将对该违法用地建设进行拆除，并恢复原状。为确保其财产安全，请积极配合，务必于2019年6月21日前自行搬离物品。逾期不搬离，造成财产损失的，后果自负。并向原审原告送达该通知。2019年6月28日，原审被告强制拆除了原审原告位于从化市******周屋社地段的农庄，具体包括了五间房屋，其中一间为农庄大厅，三间为小房，一间为厨房。2019年7月31日，广州市规划和自然资源局从化区分局向原审被告作出穗规划资源从函〔2019〕1383号《广州市规划和自然资源局从化区分局关于协助落实2018年土地变更卫片9宗违法用地整改工作的函》载明，根据2018年土地变更调查卫片、动态巡查，以及广州市规划和自然资源局开展2013年以来卫片执法检查工作“回头看”发现，分别在城郊街东风等村，存在9宗未整改到位的违法用地（详情见附表），现场情况大多为推填土和硬底化水泥地面以及拆除了建筑物未清理复耕复绿，为了敦促违法用地人落实整改措施，避免大幅增加该区的违法用地量，根据《中共广州市委办公厅广州市人民政府办公厅关于建立土地执法共同责任制的意见》（穗办〔2009〕1号）以及《中共从化市委办公室关于印发从化市查控违法用地和违法建设实施意见的通知》（从办〔2010〕43号）的规定，现告知原审被告，对上述违法用地行为落实整改措施，共同做好土地保护工作。附件《城郊街违法用地情况统计表》显示，城郊街辖区范围内，2013年度国家卫片图斑号44号，位于红旗村，当事人为原审原告，用地性质为未拆除彻底，违法面积为1.66亩，并附现场照片。原审原告为证实因强拆涉案建筑物所造成的损失，提交了损失清单：一、大厅材料及人工费用明细：仿琉璃瓦18500元、镀锌管等23000元、不锈钢护栏13750元、地砖12500元、沙3950元、水泥8400元、遮光布7500元、吊扇4500元、监控5000元、相关材料安装的人工费6850、12500、13750元，以上共计13万元。二、三间小房及一间厨房材料及人工费共计5.8万元；附带设施、厨具、自来水设施、塘基镀锌管护栏、空调、铝窗、大门口设施损失共3.8万元。三、半年营业损失共6万元。上述损失总计28.6万元。原审庭审中，原审被告表示在强拆涉案建筑物前已将建筑物内的物品进行了搬离，并搬离到建筑物外的空地存放，并提供了强拆前搬离物品的照片，包括有空调、桌椅、门以及各种生活物品等；原审原告确认拆除当天可移动物品包括房屋拆除的残留物确实放在了拆除现场，并表示对所主张的物品因时间太久不能提供票据。原审法院认为，关于原审被告是否为本案适格被告的问题。原审被告主张本案组织实施强制拆除涉案房屋的主体应为广州市规划和自然资源局从化区分局，其只是配合从化区分局对涉案房屋进行强制拆除，依据为从化区分局于2019年7月31日向从化区城郊街道办事处作出的穗规划资源从函〔2019〕1383号《广州市规划和自然资源局从化区分局关于协助落实2018年土地变更卫片9宗违法用地整改工作的函》。经查，涉案房屋拆除的时间为2019年6月28日，而上述函件作出时间在后，且该函亦没有明确委托广州市从化区****办事处强制拆除涉案建筑物，故原审被告据此主张是受从化区分局委托配合该分局强制拆除涉案建筑物依据不足，原审法院不予采纳。此外，根据原审被告于2019年6月18日向原审原告所作《通知》的内容可知，该办事处在通知中明确通知原审原告，因原审原告未在限期内自行整改，办事处将对涉案建筑物进行拆除，对此，原审原告亦提供了现场照片证实办事处的相关工作人员在强制拆除现场。综上，原审法院认定原审被告是组织实施强制拆除涉案建筑物的主体，系本案适格的被告。关于原审被告是否具有强制拆除涉案建筑物职权的问题。现行的法律法规并未明确规定原审被告具有对涉案建筑物进行强制拆除的职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，超越职权的，人民法院判决撤销或者部分撤销，因涉案建筑物已被强制拆除，不具有可撤销的内容，故原审法院依法确认原审被告于2019年6月28日径行强制拆除原审原告涉案建筑物的行政行为违法。关于原审原告主张原审被告赔偿损失28.6万元的诉讼请求。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条第（八）项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”根据前述法律规定，原审原告要求原审被告赔偿其损失，应对其存在合法权益受到损害以及该损害与原审被告的违法行政行为之间存在直接因果关系负有举证责任。本案中，原审法院虽因原审被告超越职权确认原审被告强制拆除涉案建筑物的行政行为违法，但原从化市国土资源和房屋管理局于2014年5月16日对原审原告作出从国房行罚字〔2014〕第428号《土地违法案件行政处罚决定书》，该决定书认定原审原告未经土地行政主管部门批准，擅自在从化市******周屋社地段非法占用土地250平方米建设农庄，该行为已构成非法占用土地的事实，并依据相关规定责令原审原告退还非法占用的土地，在限期内自行拆除在非法占用250平方米土地上新建的农庄，恢复土地原状。因此，原审原告对涉案建筑物不具有合法权益，对原审原告关于涉案建筑物的赔偿请求，原审法院不予支持。关于原审原告对物品的赔偿请求，原审原告对所主张的物品不能提供票据或其他初步证据予以证实，但原审被告对搬离涉案建筑物内物品情况提供了搬离前后的照片予以证实，且原审原告亦当庭确认强拆当天可移动物品包括涉案建筑物被拆除后的残留物均放在强拆现场，故原审被告对原审原告的物品已经尽到了妥善处置的义务，故对原审原告该项赔偿请求，原审法院不予支持。关于原审原告对半年营业损失的赔偿请求，该损失并非因原审被告强制拆除行为所造成的直接损失，故对该项赔偿请求，原审法院亦不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认广州市从化区****办事处于2019年6月28日强制拆除周容清位于广州市从化区******周屋舍“长靓”背自留地开挖的鱼塘和保温台上及塘基、荔枝间隙中五间房屋的行政行为违法；二、驳回周容清的赔偿诉讼请求。上诉人周容清不服原审判决，向本院提起上诉称，因被上诉人违法强拆上诉人农庄对上诉人造成了巨大的经济损失。农民的生活经济只可来源于土地，依靠土地来维持自己的生活。在响应中央的乡村振兴战略的前提下，在没有改变土地用途的情况下灵活变通来搞好农业生产，但涉案被强拆的物品已成废物，应得到相应的赔偿。上诉请求：撤销原审判决，改判支持上诉人要求被上诉人赔偿的诉讼请求。被上诉人广州市从化区****办事处答辩称，上诉人未经土地行政主管部门批准，擅自占用土地建设农庄的违法用地行为，已由国土部门依法作出《行政处罚决定书》，上诉人既未提起行政复议和行政诉讼，也未自觉履行《行政处罚决定书》内容，违法事实确凿、情节恶劣。在实施拆除前被上诉人已经充分与上诉人进行了协调，并提前通知其搬离屋内物品，但上诉人仍未能履行。涉案建筑物本身系非法占用土地的违法建设，上诉人对此不具有合法权益。被上诉人在实施拆除前，在上诉人在场的情况下，对建筑物内物品进行了妥善处置。被上诉人并未造成上诉人的房屋及物品损失，无需对上诉人赔偿。经审查，原审法院查明的事实清楚并有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，被上诉人没有法律法规规定的对涉案建筑物进行强制拆除的职权，而实施了强制拆除行为，原审法院确认被上诉人实施的强制拆除行为违法，符合法律规定。二审争议焦点系上诉人所提行政赔偿请求是否能得到支持。依法保护农用地（特别是耕地），是乡村振兴战略的重要组成部分，农民利用土地应以合法为前提，而不能以乡村振兴为由任意改变土地用途。上诉人未经土地行政主管部门批准，擅自占用农用地进行建设，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的强制性规定，属于违法用地行为。对此，土地行政主管部门早在2014年已经对上诉人作出行政处罚决定，责令上诉人退还土地，自行拆除所建农庄，恢复土地原状，但上诉人经催告仍不履行义务，其违法用地行为持续至今。上诉人主张的建筑物损失以及营业损失，均是基于其违法用地行为所产生的利益，不属于应受法律保护的合法权益，原审法院对上诉人该两项赔偿请求不予支持正确。关于上诉人位于建筑物内的合法财产，被上诉人在实施强制拆除过程中已经尽到了妥善处置的义务，原审法院对上诉人此项赔偿请求不予支持，并无不妥。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，应予维持。上诉人周容清的上诉请求理据不足，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周容清负担。本判决为终审判决。审 判 长  丁 玮审 判 员  易鸣娟审 判 员  林 彦二〇二〇年七月十三日法官助理  陈嘉祥书 记 员  黄骏敏