贵州省毕节市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔05行初43号 原告大方县彝寨种植农民专业合作社，住所地大方县百纳乡百纳村箐门组。 法定代表人陈刚，董事长。 委托代理人王慧娟，北京创为律师事务所律师。 委托代理人满增桂，北京创为律师事务所律师。 被告毕节市人民政府。住所地毕节市七星关区碧阳大道**。 法定代表人张集智，市长。 委托代理人杨静。 委托代理人邓成举，贵州贵达（毕节）律师事务所律师。 原告大方县彝寨种植农民专业合作社（以下至判决主文前称彝寨合作社）诉被告毕节市人民政府行政复议一案，于2020年3月27日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了行政起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月28日公开开庭审理了本案。原告彝寨合作社的法定代表人陈刚及其委托代理人王慧娟、满增桂，被告毕节市人民政府委托代理人杨静、邓成举到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告彝寨合作社诉称：原告彝寨合作社位于大方县,成立于2016年，是带动百纳乡贫困户脱贫致富的农民专业合作经济组织，原告的法定代表人陈刚是百纳乡政府、百纳村委会相关领导邀请回乡创业，也是彝族文化的传承人。2016年，在百纳乡政府的支持下，百纳村委会与原告签订了《农村荒山承包合同》，把荒山承包给原告，并与原告签订合作种植项目。后来百纳乡要建设农业园区，鼓励原告要建成乡级园区，乡政府还作出规划图，要将其建成接待中心，要有彝家文化传承室、停车场、生态厕所及厨房。在乡政府的号召下，原告投资修建了相应建筑及设施，一切都在按照规划逐步实现中。2019年12月10日，原告收到贵州百里杜鹃管理区林业局作出的贵百林限拆决字［2019］第001号《限期拆除决定书》，责令原告在2019年12月15日前拆除办公楼、篮球场、生态停车场、木屋、厕所、厨房、道路等建、构筑物（以下统称为“园区”），原告不服该决定，向毕节市人民政府申请行政复议。在行政复议期间，2019年12月18日，贵州百里杜鹃管理区管理委员会（以下称百管委）向原告作出《行政强制拆除决定书》（百管强拆决字［2019］第001号），原告分别于12月18日晚、12月19日早晨向百纳乡人民政府和百管委递交了《中止执行申请书》，但2019年12月19日上午，百管委强制拆除了原告的园区，造成原告地上房屋、附属设施及其他财产全部损毁灭失，土地也无法继续使用，给原告造成了极大财产损失。原告认为，百管委的行为严重违法，故在法定期限内向毕节市人民政府申请了行政复议。原告于2020年3月12日收到被告毕节市人民政府作出的毕府行复决字［2020］2号《行政复议决定书》（以下称涉案行政复议决定）。原告对涉案行政复议决定确认百管委强制拆除原告园区的行为违法的结果认可，但对该行政复议决定中认定原告地上建筑物及附属设施违法的内容不予认可。原告认为，被告作出的涉案行政复议决定部分认定事实不清、适用法律法规错误、违反行政法原则，损害了原告的合法权益，应当予以撤销，并重新作出。为维护原告自身合法权益，特提起诉讼，请求：1、依法撤销被告毕节市人民政府作出的毕府行复决字［2020］2号《行政复议决定书》，并责令重新作出复议决定；2、本案的诉讼费用由被告承担。 原告为支持自己的主张，向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证： 第一组证据：1、原告营业执照副本复印件；2、法定代表人身份证复印件；3、法定代表人身份证明。证明目的：原告具有诉讼主体资格。 被告质证意见：无异议。 第二组证据：4、《农村荒山承包合同》。证明目的:涉案土地的所有权归属于百纳村委会，性质是荒山，原告对涉案土地合法享有承包经营权，村委会对经营利润占有10%的份额，该地块原系硫磺厂、黑煤矿严重破坏地带。 被告质证意见：无异议。 第三组证据：5、《用地说明》；6、《箐门彝寨种植农民专业合作社办公楼所在土地情况说明》；7、《村民陈情书》。证明目的：涉案土地是硫磺厂、黑煤矿严重破坏的荒地，不是林地，原告建房时向乡政府、林业局提交过这些文件。 被告质证意见：对该组证据的真实性无异议，关联性有异议，该组证据能证明原告使用的土地系农用地，达不到原告的证明目的。 第四组证据：8、《箐门彝寨产业园一期建设总结》。证明目的：该总结是向乡政府和农业园区办公室递交的，汇报合作社建设过程和预期，说明乡政府对合作社的建设情况是知情的并且支持的。 被告质证意见：对该组证据的三性均有异议，无法证明原告已经向乡政府提交，达不到原告的证明目的。 第五组证据：9、乡政府制作的《百里杜鹃箐门彝寨休闲农业示范园区》规划图、宣传图照片。证明目的：原告建设的农业产业园区是在党和政府指导下规划打造的生态农业观光和体验为一体的生态农业经济园，被乡政府作为当地的门面项目进行宣传、大力支持。 被告质证意见：对该组证据的三性均有异议，达不到原告的证明目的。 第六组证据：10、“百里杜鹃发布”微信公众号（账号主体为中共贵州百里杜鹃管理区工作委员会宣传部）对原告及其法定代表人陈刚的宣传报道截图。证明目的：百里杜鹃管委会对原告的建设行为是知情的，并且在微信平台进行宣传，实际上是对原告的建设行为表示认可和鼓励。 被告质证意见：对该组证据的三性均有异议，达不到原告的证明目的。 第七组证据：11、奖状及聘书。证明目的：政府对原告的建设行为是知情和认可的，并对原告因建设产业园区带动当地经济发展、扶贫助农的行为进行嘉奖、鼓励。 被告质证意见：对真实性无异议，关联性有异议，达不到原告的证明目的。 第八组证据：12、园区拆前后的照片。证明目的：园区拆除前后的状态。 被告质证意见：无异议。 第九组证据：13、强拆园区视频。证明目的：百里杜鹃管委会对原告的园区组织实施违法强拆的现场情况。 被告质证意见：无异议。 第十组证据：14、《合作社建房申请书》。证明目的：原告建房时向乡政府、国土部门提出过申请。 被告质证意见：对该证据的三性均有异议，且无法证明原告已经向乡政府提交，达不到原告的证明目的。 第十一组证据：15、《委托书》。证明目的：在乡政府的支持鼓动下，原告建设农业产业园区向有关部门申请过扶贫基金。 被告质证意见：对该证据的真实性无异议，关联性有异议，达不到原告的证明目的。 第十二组证据：罚款收据。证明目的：林业局已经对原告的建设行为作出了罚款的处罚，而且也没有要求过拆除，原告也已经缴纳罚款，不应再次处罚。 被告质证意见：对该证据的真实性无异议，关联性有异议，达不到原告的证明目的。 第十三组证据：《行政复议决定书》（毕府行复决字[2020]2号）。证明目的：被告作出的复议决定书部分内容认定事实不清、适用法律法规错误、违反行政法原则，损害了原告的合法权益，应当予以撤销并重新作出。 被告质证意见：对证据的三性无异议，达不到原告的证明目的。 被告毕节市人民政府答辩称：被告作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。原告的诉讼请求无事实和法律依据，请人民法院依法予以驳回。 被告毕节市人民政府向本院提交以下证据，并经庭审举证、质证： 第一组证据：1、行政复议申请书、彝寨合作社营业执照、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件；2、市政府行政复议补正通知书、行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书及送达凭证、行政复议决定书送达凭证。证明目的：行政复议程序合法。 原告质证意见：无异议。 第二组证据：2、行政复议答复书、《询问笔录》（9份）、《勘验、检查笔录》、彝寨合作社办公楼及附属设施建设位置在风景名胜区范围内示意图；3、贵州百里杜鹃管理区林业局《关于核实大方县彝寨种植农民专业合作社符合相关规划的函》（贵百林函（2019）120号）、贵州百里杜鹃管理区国土资源分局关于《核实大方县彝寨种植农民专业合作社符合相关规划的函》的复函（贵百国土资函（2019）305号）、贵州百里杜鹃管理区林业局《关于核实大方县彝寨种植农民专业合作社符合相关规划的函》（贵百林函（2019）121号）、百里杜鹃管理区城乡建设规划局关于《关于核实大方县彝寨种植农民专业合作社符合相关规划的函》的回函（贵百建函（2019）124号）、贵州百里杜鹃管理区林业局《关于核实大方县彝寨种植农民专业合作社符合相关规划的函》（贵百林函（2019）122号）、百纳彝族乡人民政府关于核实大方县彝寨种植农民专业合作社符合相关规划的回函、贵州百里杜鹃管理区国土资源分局《关于制止××村箐××组陈刚私自占地建设的函》（贵百国土资函（2016）124号）、大方县国土资源局《关于制止××村箐××组陈刚私自占地建设情况的复函》（方国土资函（2016）28号）、大方县国土资源局作出的《责令停止违法行为通知书》（2份）（方国土资执责停（2016）2914号、方国土资执责停（2016）140号）及送达回证、《会议记录簿》、询问笔录；4、《贵州省风景名胜区管理条例》、大方县人民政府将黄泥乡、村委托百管委管理协议书、贵州省人民政府关于百里杜鹃风景名胜区总体规划的批复（黔府函（2010）175号）、百里杜鹃管理区管委会关于做好《毕节市百里杜鹃风景名胜区条例》明确行政事项的通知（百管通（2019）4号）、百里杜鹃管理区管理委员会第13次主任办公会议纪要；5、立案登记表（贵百林违建立字（2019）第001号）、《违法行为告知书》（贵百林告字（2019）第01号）、《申辩书》、《限期拆除决定书》（贵百林限拆决字（2019）第001号）、《催告书》（贵百林限拆催字（2019）第001号）、《公告》、《行政强制拆除决定书》（百管强拆决字（2019）第001号）及送达回证、《违法行为告知书》、《限期拆除决定书》、《行政强制拆除决定书》送达录音光盘、《物资登记册》、《物资移交清单》。证明目的：行政复议决定认定事实清楚、证据充分，适用法律正确。 原告质证意见：对行政复议答复书真实性认可，证明目的不认可。强拆行为违法没有争议，针对原告的建筑物进行拆除或作出限期拆除决定存在法律适用错误。在证据材料中，对原告的建筑物采取的是罚款的方式，在罚款之后理应按照相关法律规定为其补办相关手续，因此，其答辩内容与事实不符，同时存在适用法律错误。对《询问笔录》：对陈刚、陈体刚的询问笔录真实性予以认可，郭梅、陈远、蒋平、文永贵、刘亮、张龙霖的真实性及证明目的均不认可，被询问人的意思表示大部分是不知情，或者是通过传来信息得知，被询问人在原告建设相应建筑物之前并不在职。郭梅的询问笔录中提到涉案的土地直到2018年9月份才有村规划，且明确表述涉案建筑物的用地不在规划范围内，原告的建筑物影响了哪个规划没有明确。对陈体健的询问笔录，真实性认可，内容为承包的土地为荒地，不是农用地，涉案地块原来是硫磺厂的废墟地。对《勘验、检查笔录》不认可。形成过程不清楚。对彝寨合作社办公楼及附属设施建设位置在风景名胜区范围内示意图，从示意图中不能反映原告建设园区在风景名胜区的规划范围内。根据《风景名胜区管理条例》，只有位于核心区的建筑才有拆除的必要。在没有风景名胜区详细控制规划的情况下，不能证明原告的园区在风景名胜区规划范围内。对3号证据中的函件及回函、均属于内部行政行为，三性均不予认可，且从函件内容也可得知，百里杜鹃管理区对涉案土地及建筑物没有管理权限，有管理权限的是大方县人民政府。由此也可说明，原告建设的园区在建造完成时都不在百里杜鹃风景区规划范围内。对大方县国土资源局作出的执法文书也可以证明原告建设的园区归大方县管辖。对《会议记录簿》：三性均不予认可，证明目的不予认可。对询问笔录：真实性予以认可，内容中体现了修建房屋时书面申请过。对《贵州省风景名胜区管理条例》无异议，但就本案而言存在适用法律错误。对大方县人民政府将黄泥乡、村委托百管委管理协议书的真实性予以认可，合法性不予认可，是大方县政府与管理区管理委员会签订的委托协议，一个是委托方、一个是接管方，受委托方产生的职权均应当由委托方承担。同时应当以委托方的名义进行行政管理，而不是以自身的名义，这种委托关系是不合法的，没有经过省一级政府的批准，属于违法行为。该协议也明确建造时原告建筑物相应的管理权限归属于大方县政府，根据信赖利益保护原则，大方县政府没有对原告的建筑物作出处罚。因此本案中在强拆时以违建的名义拆除，明显对允许建造的房屋进行强拆侵害了原告的合法权益。对贵州省人民政府黔府函(2010)175号《关于百里杜鹃风景名胜区总体规划的批复》的真实性认可，证明目的不予认可。被告没有给出详细规划，且该批复的时间是2010年，与被告提交的其他证据相互矛盾，因被告提交的其他文件说在2016年时百管委对涉案土地及建筑没有行政处罚权，所以当时涉案土地没有没纳入风景名胜区范围内，仍在大方县管辖区域内。对百里杜鹃管理区管委会关于做好《毕节市百里杜鹃风景名胜区条例》明确行政事项的通知(百管通(2019)4号)真实性认可，合法性及证明目的不认可。该文件是百管委自行作出的，协议书可以证明大方县政府与百管委之间是委托关系，百管委再次进行委托不符合法律规定，同时根据《风景名胜区管理条例》，管理机构是管委会，管理权限不能再下放到其他部门。对百里杜鹃管理区管理委员会第13次主任办公会议纪要，合法性不予认可，与本案无关。且会议纪要不能代替法律法规作为执法依据。对5号证据的真实性认可，证明目的不予认可。立案登记表的内容与事实不符，与之前的证据材料相互矛盾。申辩书明确了原告主张陈述申辩的权利，但本案中没有举行听证程序，存在严重的程序违法。催告书作出的时间存在错误，在限期拆除决定规定的时间内就作出，属于违法行为。后面的文书均在催告书之后作出，必然导致程序错误，行政文书送达方式不符合法律规定。对《物资登记册》、《物资移交清单》，原告从来没见过，也没有原告签字确认。内容与实际不符，且没有相应的照片、录像、公证书予以佐证，不符合程序规定。 本院对上述证据认定如下：被告对原告提交的第一、二组证据不持异议，及原告对被告提交的第一组证据不持异议，本院予以采纳。对原告提交的第四组、第五组、第六组、第十组证据系原告单方制作，被告不予认可，原告不能提供其他证据佐证，本院不予采纳。对原告和被告提交的其余证据，可以证明案件基本事实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据。 经审理查明：原告彝寨合作社系于2016年9月28日成立的农民专业合作经济组织，位于大方县，法定代表人陈刚。2016年5月14日以原告的法定代表人陈刚为甲方与大方县百纳乡百纳村民委员会为乙方签订的《农村荒山承包合同》，约定百纳村委会将位于秦家鱼塘的荒山发包给甲方从事种植、养殖，以及生态农家乐等农业生产经营，承包期限自2016年5月14日起至2066年5月14日止，共计50年。该合同还约定了其他事项。2016年8月起，原告在未办理相关审批手续的情况下在百纳乡××社区箐××组××办公楼、篮球场、生态停车场、木屋、厕所、厨房、道路等建筑物、构筑物及附属设施（以下称涉案建筑物及附属设施）。原大方县国土资源局分别于2016年8月17日和2016年9月20日向原告彝寨合作社法定代表人陈刚下达《责令停止违法行为通知书》，责令原告停止违法行为，但原告未停止建设。2019年11月30日，贵州百里杜鹃管理区林业局作出贵百林告字（2019）第01号《违法行为告知书》并送达原告，告知原告拟对其作出责令限期拆除违法建筑决定的事实、理由和法律依据，并告知原告享有陈述及申辩的权利。2019年12月3日，原告向贵州百里杜鹃管理区林业局进行陈述、申辩。2019年12月10日，贵州百里杜鹃管理区林业局作出贵百林限拆决字（2019）第001号《限期拆除决定书》并送达原告，责令原告于2019年12月15日18时前自行拆除涉案建筑物及附属设施，逾期不拆除的，将依法报请百管委强制拆除。2019年12月15日，贵州百里杜鹃管理区林业局向原告送达《催告书》，并于2019年12月17日进行了公告。2019年12月17日，原告向毕节市林业局申请行政复议，请求撤销贵州百里杜鹃管理区林业局作出的贵百林限拆决字（2019）第001号《限期拆除决定书》。2019年Ｉ2月18日，百管委作出百管强拆决字（2019）第001号《行政强制拆除决定书》并送达原告，决定书内容为：百里杜鹃管委会已责成百纳乡人民政府，将于2019年12月19日9时对申请人的违法建筑物、构筑物组织实施强制拆除。2019年12月19日，百管委强制拆除了原告涉案建筑物及附属设施。2020年1月2日，原告向被告申请行政复议。2020年3月10日，被告作出的毕府行复决字［2020］2号《行政复议决定书》，确认百管委拆除原告涉案建筑物及附属设施的具体行政行为违法，并于2020年3月12日向原告送达了毕府行复决字［2020］2号《行政复议决定书》。原告认可本案行政复议决定确认百管委强制拆除原告涉案建筑物及附属设施行为违法的决定，但对该行政复议决定中认定原告涉案建筑物及附属设施属于违法建筑的内容不予认可。原告认为，被告作出的涉案行政复议决定部分认定事实不清、适用法律法规错误、违反行政法原则，损害了其合法权益，应当予以撤销，并重新作出行政行为。据此，原告向本院提起行政诉讼，请求判如所诉。 本案争议的焦点：被告毕节市人民政府作出的毕府行复决字[2020]2号《行政复议决定书》是否应予撤销。 本院认为，原告未按规定履行相关审批手续在大方县修建涉案建筑物及附属设施，所占用的土地为农用地，且最终未能获得相应合法的审批手续，原告的法定代表人陈刚在询问笔录也认可未办理相关建房手续。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”及第五十五条：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”的规定，原告修建涉案建筑物及其附属设施的行为违反了前述法律的规定，被告作出的行政复议决定，根据相关处罚文书认定涉案建筑物及附属设施系违法建筑，事实清楚，证据确凿，也并无不当。故原告关于其所使用的土地系荒山，涉案建筑物及附属设施不属于违法建筑的诉讼主张，与查明的事实不符，本院不予支持。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，百管委在原告已对贵州百里杜鹃管理区林业局作出的贵百林限拆决字（2019）第001号《限期拆除决定书》申请行政复议，于2019年12月18日作出百管强拆决字（2019）第001号《行政强制拆除决定书》，且在该行政复议决定没有作出的情况下，于2019年12月19日对原告的涉案建筑物及附属设施进行强制拆除，其行为违反上述法律的规定，属于程序违法。被告作出的本案行政复议决定，认定百管委强制拆除原告涉案建筑物及附属设施的行为违法，并无不当。被告受理原告的行政复议申请后，依法向原告送达了《行政复议案件受理通知书》和向百管委送达了《行政复议答复通知书》等，并在调查核实的基础上，在期限内作出行政复议决定书，并依法送达行政复议当事人，符合法定程序。综上，被告毕节市人民政府作出的本案行政复议决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，依法应予确认和维持。原告的诉讼请求没有事实和法律根据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告大方县彝寨种植农民专业合作社的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告大方县彝寨种植农民专业合作社负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审 判 长  赵 娟 审 判 员  吴 岚 审 判 员  黄塑希 二〇二〇年七月八日 法官助理  贾伟茜 书 记 员  黎 朗