甘肃省定西市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘11行终30号 上诉人（原审原告）姚明花，女，1940年10月2日出生，汉族，住定西市安定区。 被上诉人（原审被告）定西市安定区人力资源和社会保障局，住所地甘肃省定西市安定区政府统办楼。 法定代表人令让，该局局长。 委托代理人吴少伟，该局干部。 委托代理人崔斌，甘肃笃慎律师事务所律师。 上诉人姚明花、上诉人定西市安定区人力资源和社会保障局因社会保障行政补偿一案，不服渭源县人民法院于2020年4月30日作出的（2019）甘1123行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定的事实：原告姚明花系安定区石泉乡中山村村民，王晏之妻。王晏生于1938年5月，籍贯安定区石泉乡，1961年参加工作，1997年4月退休，退休前系安定区石泉乡人民政府干部（副主任科员）。2018年8月2日在定西市人民医院因病去世，在定西××安定区殡葬管理所办理丧葬事宜，埋葬在定西××安定区石泉乡中山村中元社其妻的承包地内。之后，姚明花及其亲属要求相关单位按照政策规定落实发放丧葬费、抚恤金和遗嘱生活困难补助费等。2018年9月，安定区石泉乡人民政府向安定区人力资源和社会保障局上报了申请王晏遗嘱生活困难补助的报告。安定区人社局按照相关政策规定，认为王晏系国家机关干部，去世后应当火葬，而其家属进行了土葬，答复违反政策规定，不具有领取丧葬费、抚恤金的资格及不能批准发放遗嘱生活困难补助。原告多次向被告及其相关单位咨询、信访并于2019年8月16日向被告提出书面申请。被告于2019年9月20日作出安人社（2019）58号信访答复意见，根据相关政策及安定区民政局《关于殡葬管理相关政策的回复函》，告知原告因王晏去世后未按规定火葬，不能享受丧葬费、抚恤金和遗嘱生活困难补助费。同年10月10日原告提出异议申请，被告再未答复解决。同年11月6日原告向本院提起行政诉讼要求撤销被告的答复意见，责令给其核发丧葬费、抚恤金和遗嘱生活困难补助费和临时性遗嘱生活补助费。 原审法院认为,本案主要争议的焦点是：一、被告定西××安定区人社局对原告丈夫去世后享受丧葬费、抚恤金和遗嘱生活困难补助费和临时性困难补助具有何种法定职责？根据民政部、人事部、财政部《关于国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法的通知》（民发[2007]64号）、民政部人力资源和社会保障部财政部《关于国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法有关问题的通知》（民发[2011]192号）、中共甘肃省省委组织部老干部工作局甘肃省财政厅人社厅《关于老干部逝世后善后费用和遗嘱生活困难补助的规定》（甘老字[1987]28号）、《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自职责范围内负责有关的社会保险工作”及该法第十七条“参加基本养老的个人，因病或者因公死亡的，其遗嘱可以领取丧葬费和抚恤金。”和2015年国务院《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》等相关法律政策，被告安定区人社局对安定区区域内参加养老保险的机关、企业事业单位及个人领取丧葬费、抚恤金人员、遗嘱生活困难补助、临时困难补助等补助费用具有资格审核及批准的法定职权。二、原告姚明花是否具有领取因其丈夫王晏退休去世享受丧葬费和抚恤金、遗嘱生活困难补助、临时困难补助等补助费用的资格？1、《甘肃省殡葬管理办法》第九条“公民在实行火葬的地区死亡后，应当就近实行火葬。”甘肃省人民政府办公室《关于划定全省火葬区范围的通知》（甘政办发[2018]16号）第一条“自全省火葬区域公布之日起，凡在火葬区内死亡人口除国家另有规定或者少数民族群众有其他丧葬习俗外，一律实行火葬；未按规定火化或者未在规定区域内安葬的财政供养人员，停发丧葬费和抚恤金”。该通知附件安定区石泉乡、白碌乡、葛家岔镇、石峡湾乡、高峰乡划定为非火葬区。根据上述地方性法律及规范性文件，王晏系国家机关财政供养人员，虽然埋葬在非火葬区，但在安定区域内死亡，户籍地亦在火葬区域内，应当实行火葬。原告及其家属对其实行土葬，违反上述法律政策。因此，原告不具备享受丧葬费和抚恤金的资格。2、原定西县人民政府《关于转发＜甘肃省殡葬管理实施办法＞的补充通知》（知字[1986]66号）、原定西县人民政府《关于定西县殡葬管理方面的补充通知》及《定西××安定区民政局关于殡葬管理政策的回复函》规定，定西县全县国家职工一律实施火葬，对不实行火葬的职工（含集体职工和离退休人员），不仅不发给丧葬费、丧葬困难补助，而且不发放遗嘱生活困难补助费和抚恤金。甘肃省人民政府办公室《关于划定全省火葬区范围的通知》规定，未按规定火化或者未在规定区域内安葬的财政供养人员，停发丧葬费和抚恤金。对遗嘱生活困难补助费、临时困难补助费等补助费用未作明确限定。根据上级人民政府的规范性文件的效力大于下级人民政府规范性文件的效力的原则及减损公民权利必须具有上位法依据的原则。被告应当按照甘肃省人民政府办公室《关于划定全省火葬区范围的通知》的规定执行政策。因此，原告享有遗嘱生活困难补助费和临时困难补助费等补助费用的权利。另外，被告是执行政策的部门，不是制定政策的机关，案涉行政行为就是执行政策的行政行为，且被告的信访答复意见，对原告的权利产生实际影响，具有可诉性。因此，被告主体适格。综上，被告告知原告不具备享受丧葬费和抚恤金的资格的答复意见符合法律法规及政策，但告知原告不能享受遗嘱生活困难补助费和临时困难补助费等补助费用的答复意见主要证据不足，适用法律、法规错误，明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（六）项之规定，判决：一、撤销被告安定区人社局作出的安人社函（2019）58号对原告姚明花不能享受遗嘱生活困难补助费的答复意见。二、责令被告安定区人社局于本判决发生法律效力后六十日内对原告姚明花享受遗嘱生活困难补助费和临时困难补助费等补助费用作出处理。案件受理费50元，由被告负担。 宣判后，双方均不服，分别提出上诉。 姚明花提出上诉称，一审判决认为上诉人之夫系国家机关财政供养人员，不具备享受丧葬费、抚恤金的资格而对上诉人的请求不予支持，是错误的，1.上诉人丈夫王晏生前在定西××安定区石泉乡人民政府工作一直到退休，根据甘肃省人民政府办公厅甘政办发(2018)16号文件，石泉乡不属于划定的火葬区，本案就不能适用《甘肃省殡葬管理办法》第九条的规定。2.一审判决以上诉人丈夫“虽然埋葬在非火葬区，但在安定区域内死亡，户籍地亦在火葬区域内，应当实行火葬。”认定“被告告知原告不具备享受丧葬费和抚恤金的资格的答复意见符合法律法规及政策”是错误的。第一、上诉人丈夫因病在定西市人民医院治疗无效而亡，不能以上诉人之夫病逝在安定城区区域内作为上诉人不能享有国家政策的理由。第二、上诉人丈夫的户籍问题，应当客观地认定这一事实。上诉人丈夫是1997年4月退休，退休后户籍一直在工作单位石泉乡人民政府，并且户籍是集体户口，在退休十年后的2007年，为了使自己的女儿照顾方便，便将自己的集体户口从石泉乡人民政府的集体户口中迁到定西城区女儿的住所地定西××安定区交通路287号。省政府文件规定的非火葬区并没有以户籍为限，而是以行政区域为界，不能因为户籍在安定区城区，就认为不能享受国家的补助政策。第三、上诉人之夫的户籍虽然转移到安定区城区，但事实上自从1997年退休后，一直与上诉人在老家居住并帮助上诉人从事农活，在年纪大后，由于身体原因虽然将户籍转到城区女儿的住所地，但还是在乡间与城区往来，并没有永久居住在城区，即使居住在城区，上诉人之夫的单位在石泉乡政府，还是属于非火葬区，应当符合省上规定的非火葬区政策，不能因为户籍迁移到城区而否定。第四、上诉人之夫的户籍虽然于2007年2月从石泉乡政府的集体户口中迁到定西××安定区城区，但每月领取的退休费还是从退休前的原工作单位石泉乡政府领取，属于应当享受土葬区国家政策的人员。一审判决认定的事实不符合国家的政策规定，属于认定事实错误，导致判决结果错误。请求：1.依法撤销一审判决书，直接改判撤销被上诉人2019年10月10日对上诉人作出的(2019)58号《信访事项意见书》，判决被上诉人履行向上诉人核发上诉人丈夫逝世后的丧葬费、抚恤金和遗属生活困难补助费、临时性遗属生活补助费的法定职责。2.判决被上诉人承担本案的上诉案件受理费。 定西××安定区人力资源和社会保障局上诉称，一审法院认定事实错误，适用法律错误。一、上诉人不是本案的适格主体。本案中，被上诉人的丈夫王晏退休前系安定区石泉乡人民政府干部。根据2019年3月28日《中共定西市安定区委办公室、定西市安定区人民政府办公室关于调整定西××安定区人力资源和社会保障局职能配置、内设机构和人员编制的通知》（安办发[2019]50号）文件中规定，在内设机构调整方面，“取消人秘股原承担的全区公务员（含参照公务员法管理事业单位工作人员）综合管理、信息统计职责，拟定全区行政机关公务员（含参照公务员法管理单位工作人员）工资收入分配、工资正常增长机制、福利和退休等政策职责。”“组织全区政府部门科级以下事业单位工作人员实施国家、省、市制定的工资收入分配、福利和离退休政策……负责全区政府部门科级以下事业单位工作人员生活福利和津贴补贴……”王晏属副科级以上干部，上诉人无权对王晏的人事关系进行管理，故一审法院认定事实错误，上诉人不是本案的适格主体。二、一审法院适用法律错误，王晏在火葬区内死亡后被上诉人及家属却将其转移到土葬改革区土葬，其做法系逃避相关规定，且不符合补助条件，法院应当驳回其诉讼请求。王晏系在定西××安定区（火化区域）内死亡，根据原定西县人民政府发布的《关于定西县殡葬管理方面的补充通知》(知字(1989)87号）文件中规定“我县在具体执行《甘肃省殡葬管理实施办法》的过程中，对不实行火葬的职工不仅不发给丧葬费和丧葬困难补助费，而且不发给遗属生活困难补助费和抚恤金”，上诉人作为政策的执行单位，只能执行现有的、一直在执行的文件。如果被上诉人认为上诉人执行的文件错误或有问题，可以另行向有关机构提起规范性文件审查。一审法院判决上诉人对被上诉人“享受遗嘱生活困难补助费和临时困难补助费等补助费用作出处理”属于适用法律错误，上诉人无权也无法进行处理。 二审认定的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，我国相关的法律政策规定，火葬区的公民死亡后，应当全部火化。非火葬区的公民在火葬区域内死亡后的，应当火葬。姚明花丈夫王晏生前系财政供养人员，因病在定西市人民医院医治无效而亡，安定区系火葬区，根据《甘肃省殡葬管理办法》第九条“公民在实行火葬的地区死亡后，应当就近实行火葬。”的规定，作为王晏的亲属，应当遵守上述规定，对王晏的遗体就近实行火葬，而不应当拉到非火葬区实行土葬。一审法院依照相关规定，对上级规范性文件没有禁止性规定的遗嘱生活困难补助和临时困难补助等费用判决由行政机关作出处理，对规范性文件明确禁止的丧葬费和抚恤金不予支持是正确的。姚明花的上诉理由是对法律政策的误解，均不能成立。定西××安定区人力资源和社会保障局一方面主张其不是本案的适格主体，另一方面又称上诉人作为政策的执行单位，只能执行现有的、一直在执行的文件，前后矛盾。应当按照国家的相关政策，服从法院判决，对规范性文件没有明确禁止的项目进行核定处理。 综上，姚明花、定西××安定区人力资源和社会保障局的上诉主张均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由定西市安定区人力资源和社会保障局负担（已预交）。姚明花预交的二审案件受理费50元，予以退回。 本判决为终审判决。 审判长  陈有良 审判员  赵云玲 审判员  刘 锋 二〇二〇年七月十四日 书记员  黄宝平 附：本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。