吉林省珲春市人民法院行 政 判 决 书（2020）吉2404行初6号原告朴桂东，男，1948年11月8日出生，朝鲜族，住珲春市。被告珲春市自然资源局，住所：珲春市龙源西街**。法定代表人董永利，局长。参加诉讼行政机关负责人金革，副局长。委托诉讼代理人何玉林，政策法规科科长。委托诉讼代理人铁强，不动产登记中心主任。被告珲春市住房和城乡建设局，住所地珲春市河南街建海路**。法定代表人李晓坤，局长。参加诉讼行政机关负责人解国栋，副局长。委托诉讼代理人宫战基，吉林何晓明律师事务所律师。原告朴桂东因要求确认被告珲春市自然资源局（以下简称珲春市自然局）、珲春市住房和城乡建设局（以下简称珲春市住建局）不履行房屋变更登记的法定职责违法，于2020年7月2日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月2日立案后，于2020年7月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法适用简易程序，于2020年7月17日公开开庭审理了本案。原告朴桂东，被告珲春市自然局的出庭负责人金革及委托诉讼代理人何玉林、铁强，被告珲春市住建局的出庭负责人解国栋及委托诉讼代理人宫战基到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告朴桂东诉称：1．判令被告以原告出售的房屋未缴纳热力费为由拒绝办理产权转让登记的行为属于行政违法行为；2．判令支付损害赔偿83,134元；3．诉讼费由被告负担。事实与理由：2018年，原告将位于珲春市××街的一套房屋以25万元的价格委托房屋中介出售，2019年8月15日与买房人朴一川签订合同，2019年9月18日一起去被告处办理所有权转让登记。被告以未清缴热力费为由，未予办理变更登记。我与朴一川双方协商解约，我按照约定支付6万元解约赔偿金。被告将是否缴纳热力费作为房屋登记条件是行政违法行为。损害赔偿计算如下：一、违约金赔偿损失3万元二、利息损失10,375元2018年，我将该房屋以25万元价格委托中介出售，与购房人也约好房价25万元。合同书上约定15万元是因为像被告所说的为了少交交易税。因为没有购房人，所以我就没改合同。如不存在被告的行政违法行为，我会收到25万元，存银行的话25万元×4.15％／年=10,375元。三、出行损失1,192元1．家-法院，往返出租车费20元×10次＋18元／小时×4小时×10次=920元。2.2020年3月25日，州法院传唤，家-客运站10元；珲春-延吉客运站31元×2次（往返）=62元；延吉东北亚站-州法院往返出租车费20元＋公务员差旅补助标准每日180元=272元。四、2次起诉、1次上诉、制作文书浪费时间、消耗精力、复印费都没有计算。给我造成的直接损失是41,567元，但2016年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的“法治决定”中有行政机关的故意违法行为给他人造成损害的应处罚性赔偿的指导意见。根据这个规定我应受到加倍的赔偿。实际损失41,567元×2倍=83,134元。我于2019年9月23日起诉珲春市建设局和下属单位房产局。珲春法院于11月25日作出（2019）吉2404行初35号裁定书，裁定不予立案，理由为未向被告提交买卖申请书。因不服上诉，州法院于2020年4月1日作出（2020）吉24行终8号裁定书，裁定珲春市人民法院立案受理。珲春市人民法院于5月14日作出（2020）吉2404行初5号不予立案的裁定书。理由为应将自然资源局列为被告，起诉建设局是错误。我收到裁定书后去自然资源局咨询，被告知房屋买卖登记仍是建设局的权利和责任。于是我选择再起诉，希望公正判决。被告珲春市自然局辩称：一、答辩人未收到朴桂东的转移登记申请。据朴桂东陈述，2019年9月18日申请办理房屋过户转移登记，但答辩人没有收到过申请。朴桂东持有的“珲春市不动产单元信息表”不是已受理申请的证明材料，而是我市在实行房屋、土地统一登记后，为了方便群众，将原来分开登记的房屋和土地信息进行数据整合，配置统一的单元号，在办证大厅设置权籍调查（1、2号）服务窗口，申请人在申请办理各项登记之前，持原土地、房屋证书的申请人在1、2号窗口获取要登记的不动产信息资料，以便申请时正确填写单元信息。申请人领取单元信息表后，先由房产部门进行房屋交易备案审核，审核合格后房产部门将已备案的交易材料作为申请人申请不动产登记的来源材料移交我局不动产登记中心窗口，我局窗口工作人员对申请材料审核后，填写《珲春市不动产登记受理通知书》由申请人签字，进入不动产登记受理程序，如不符合登记要求则填写和送达《不予受理通知单》。本案中，朴桂东先向房产部门提交申请材料，应由房产部门依照本部门法律法规在房屋交易审核阶段，依法履行审核和告知义务。我局未接到朴桂东的任何申请资料，更不可能要求申请人提交“缴纳热力费证明”而不予受理不动产登记申请。二、答辩人不存在行政过错。朴桂东虽然是因为办理不动产转移登记才到政务大厅提交申请，从申请人的角度，最终的目的是完成不动产转移登记。但是，并不能因为这个目的，就推导出在办理过程中出现的所有行政争议都由最终完成登记的不动产登记机构承担。因为从行政管理的角度，一个行政管理事项往往涉及不同的管理部门，办理不动产转移登记涉及房产部门房屋交易审核、税务部门纳税、不动产登记部门审核发证三个环节。需要向不动产机构提交的转移登记申请材料包含房产部门审核后交由买卖双方签字的网签备案合同、税务部门出具的完税凭证。如果三个部门分开办公，而申请人到我部门提出申请，则应当由我部门履行相应的受理和告知义务，承担相应的法律责任。但在三个部门联合办公情况下，应当区分不同办理阶段由有过错的部门承担相应法律责任，而不是由最后的部门承担责任。首先，答辩人与房产部门不存在委托受理不动产登记申请的法律关系。答辩人作为不动产登记机构，与房产部门和税务部门从原来的分开办公，各自受理，到现在的综合受理，是依据中共中央、国务院《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，推行审批服务集中办理，提升政务服务大厅“一站式”功能，将部门分设的办事窗口整合为综合窗口，建立健全部门联办机制。也是为了贯彻落实省、州政府关于全面推进“只跑一次”改革部署，实现不动产登记申请人到办证大厅“只跑一次”目标。这种情形下，在政务大厅设立不动产综合受理窗口，是便民服务举措，不是一个部门对另一个部门的委托。因此，房产部门在受理朴桂东申请过程中产生的法律责任，不应由答辩人承担。其次，房产部门的房屋交易审核行为是依据《房地产管理法》第四章、国务院办公厅《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》和住房和城乡建设部《房屋交易合同网签备案业务规范（试行）》《关于印发〈房屋交易与产权管理工作导则〉的通知》的规定，在房屋交易等环节通过网签备案方式履行房屋交易安全管理的法定职责。上述规范将存量房房屋转让交易活动纳入网签备案范围，通过窗口受理、审核材料、核验交易当事人和房屋是否具备交易条件、网上录入交易合同、备案赋码等程序，完成交易审核。对其中属于失信被执行人、不具备购房售房条件的申请人、政策性住房不满足上市交易条件的、存在查封情形的住房以及未取得预售许可和现售备案的新建商品房，都不予办理网签备案。因此房产部门的审核行为是对申请人的权利义务产生实际影响的具体行政行为，应由房产部门承担相应的法律责任。再次，《不动产登记暂行条例》第十六条将《不动产登记暂行条例实施细则》规定的其他材料列入法定申请材料。而《不动产登记暂行条例实施细则》第九十六条明确了不动产登记过程中涉及两个机构，即不动产登记机构和不动产交易机构，规定要确保不动产登记与交易有序衔接，不动产交易机构应当将不动产交易信息及时提供给不动产登记机构。因此，房产部门作为不动产交易机构是独立行使行政管理职能的部门，不是在不动产登记过程中受不动产登记机构委托的机构，应当独立承担相应法律责任。三、朴桂东诉求赔偿83,134元没有事实依据和法律依据。根据朴桂东的陈述可以看出，朴桂东与买房人最终没有完成房屋交易，并不是朴桂东违约造成的，所以不存在支付违约金问题。其他损失和惩罚性赔偿没有法律依据。综上所述，答辩人不存在行政过错，不应当因为实施便民服务“一窗受理”制度，就承担应由其他联合办理部门承担的法律责任。否则，即不利于继续推行综合受理和联合办理机制，也不利于有关部门主动规范执法行为，纠正行政过错。恳请人民法院查清本案事实，兼顾法律效果和社会效果，依法裁判。被告珲春市住建局辩称：一、珲春市住建局的主体不适格，珲春市住建局不是办理不动产转移登记的交易部门。二、珲春市热费清缴办公室是珲春市住建局下设的有资质的法人单位，负责收取珲春市陈欠热费，但不是办理不动产转移登记的部门，也没有阻止原告办理房屋产权交易。三、朴桂东主张的损失与珲春市住建局无关。综上，珲春市住建局不是不动产交易的登记机构，原告朴桂东的房屋交易与我局无关，请求人民法院驳回原告对珲春市住建局的诉讼请求。经审理查明，2019年9月18日，朴桂东因将其在珲春市××街的房屋出售给朴一川到珲春市政务大厅办理不动产转移登记。珲春市自然资源局设置的1、2号窗口接收了朴桂东的申请材料，并为其出具了《珲春市不动产单元信息表》及交易房屋的宗地图，宗地图中载明的土地权利人为朴一川。朴桂东到不动产综合受理窗口提交相关材料后，窗口工作人员未向朴桂东进行书面告知不予受理，亦未对朴桂东的申请作出处理。另查明，朴桂东就该事项于2019年11月26日以珲春市房管中心和珲春市住建局为被告提起行政诉讼，请求：1.珲春市建设局、珲春市房产管理局依法行政，依法保障房屋过户；2.珲春市建设局、珲春市房产管理局赔偿因行政不作为所致损失8.2万元。本院于2019年11月25日作出（2019）吉2404行初35号行政裁定书，以朴桂东未提供相应证据材料为由对其起诉裁定不予立案。朴桂东不服上述裁定，上诉至延边朝鲜族自治州中级人民法院（以下简称延边州中院），延边州中院经审查认为，《不动产登记暂行条例》第十七条规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。”朴桂东向一审法院提交的《珲春市不动产单元信息表》记载的出具时间为2019年9月18日，备注内容为“买卖”,足以印证朴桂东提出的其因卖房于2019年9月18日到珲春市房产管理局提出过房屋产权过户申请的基本事实，而珲春市房产管理局对朴桂东的申请未当场书面告知不予受理，依照上述法律规定，应视为受理。因此，朴桂东的起诉，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，应当予以立案。朴桂东的上诉理由成立，应予支持。延边州中院于2020年4月1日作出（2020）吉24行终8号行政裁定书，裁定撤销珲春市人民法院（2019）吉2404行初35号行政裁定；指令珲春市人民法院予以立案。本院立案受理后，经审理认为，珲春市房管中心的房屋登记管理职权已变更至珲春市自然资源局不动产登记中心，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”故本案珲春市房管中心与珲春市住建局不是适格的被告，经告知后朴桂东不同意变更，故朴桂东的起诉不符合法定条件。于2020年5月14日作出（2020）吉2404行初5号行政裁定书，裁定驳回了朴桂东的起诉。朴桂东遂以珲春市自然局与珲春市住建局为被告提起了本案诉讼。本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第十七条规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。延边州中院依据上述规定，于2020年4月1日作出的（2020）吉24行终8号行政裁定书认定：朴桂东提出的其因卖房于2019年9月18日提出过房屋产权过户申请的基本事实，而相关部门对朴桂东的申请未当场书面告知不予受理，应视为受理。另外，关于珲春市自然局所提出的，珲春市自然局设置的1、2号窗口并非受理转移登记申请窗口，朴桂东向该窗口递交材料不能视为是接受其申请行为，应向联合办公的不动产综合受理窗口内珲春市自然局工作人员递交申请才能视为接受申请的意见。本院认为，不动产综合受理窗口内包含了不动产转移登记申请的受理审核职责，对于朴桂东而言，其向不动产综合受理窗口递交相关申请材料，目的是提出不动产转移登记的申请。而对于不动产综合受理窗口而言，在接到朴桂东的申请后，即视为窗口内各部门已接收到了朴桂东的与本部门业务有关的申请，对内属于综合窗口内各部门的分工协助及流转衔接问题，但对外应对朴桂东的申请给予答复。并且从具体登记办理流程来看，申请人无法也直接将申请提交给窗口内的自然资源局工作人员。因此，不动产综合受理窗口在接到朴桂东的申请材料后，应按前述《不动产登记暂行条例》第十七条规定，履行书面告知义务，并作出书面的受理或不予受理告知。本案不动产综合受理窗口工作人员并未对朴桂东的申请作出书面告知不予受理，应视为受理。故本院认定，珲春市自然局已于2019年9月18日受理了朴桂东的转移登记申请。根据《不动产登记暂行条例》第二十条规定“不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。”珲春市自然资源局未在法定期限内办结登记手续，现朴桂东主张已与朴一川解除了房屋买卖合同。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项规定“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（三）被告不履行或拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”故本院确认珲春市自然局对朴桂东提出的不动产转移登记申请未予处理的行为违法。关于朴桂东对珲春市住建局的起诉，因在本院生效的（2020）吉2404行初5号行政裁定已认定，珲春市住建局不是不动产登记管理的适格被告，并据此裁定驳回了朴桂东的起诉，现朴桂东再次就同一不动不登记纠纷将珲春市住建局列为被告，不符合法定起诉条件，本院予以驳回。关于朴桂东提出要求83,134元的赔偿请求。本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案不属于不动产登记机构登记错误给他人造成损害的情形，虽然珲春市自然局未对朴桂东的不动产转移登记申请作出处理属违法，但朴桂东所主张损失与该违法行为无关，二者没有因果关系，珲春市自然局的违法行为未给朴桂东造成损害。故朴桂东的行政赔偿请求没有依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项、《最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释》第二十六条第一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、驳回原告朴桂东对被告珲春市住房和城乡建设局的起诉；二、确认被告珲春市自然资源局对原告朴桂东的不动产转移登记申请未予作出处理的行为违法；三、驳回原告朴桂东的赔偿请求。案件受理费50元，减半收取25元，由珲春市自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于延边朝鲜族自治州中级人民法院。审判员 赵 强二〇二〇年七月二十八日书记员 曾子航