山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行再66号 再审申请人（一审被告、二审被上诉人）临沂市公安局交通警察支队平邑大队，住所地平邑县金都大道37号。 法定代表人孙斌，大队长。 委托代理人何江，该单位教导员。 委托代理人徐黎，山东徐黎律师事务所律师。 被申请人（一审原告、二审上诉人）张海军，男，1967年12月10日出生，汉族，住平度市。 委托代理人郭占江，男，1960年5月14日出生，汉族，住平度市。 原审被告（二审被上诉人）平邑县人民政府，住所地平邑县西环一路中段。 法定代表人陈士贤，县长。 再审申请人临沂市公安局交通警察支队平邑大队（以下简称平邑交警大队）因与被申请人张海军、原审被告平邑县人民政府行政强制及行政复议一案，不服山东省临沂市中级人民法院于2019年6月17日作出的（2019）鲁13行终153号行政判决，向本院申请再审，本院于2020年6月4日作出（2020）鲁行申445号行政裁定，由本院提审本案。本院依法组成合议庭对本案进行审理，本案现已审理终结。 本案行政争议形成过程如下：2018年5月8日10时许，张海军驾驶车牌号鲁ＵＣ××××重型货车在平邑县××镇路段行驶时，被平邑交警大队执法人员拦下检查，张海军先后向执法人员出示两份行驶证，经现场执法人员查检，确认张海军出示的第一份行驶证系伪造，遂责令张海军将车开到平邑交警大队驻地，后平邑交警大队以张海军使用伪造的机动车行驶证为由向张海军作出3713263000674182号《公安交通管理行政强制措施凭证》。张海军认为，该行政行为错列被处罚主体，程序和适用法律不当，于2018年5月8日向平邑县人民政府申请行政复议。2018年8月31日，平邑县人民政府作出平政复决字（2018）39号行政复议决定，维持了平邑交警大队作出的具体行政行为，并依法予以送达。张海军不服，遂提起本案诉讼。 山东省临沂市兰山区人民法院一审认为，《中华人民共和国人民警察法》第二十三条规定：“人民警察必须按照规定着装，佩戴人民警察标志或者持有人民警察证件，保持警容严整，举止端庄。”《交通警察道路执勤执法工作规范》第二十五条规定：“交通警察在道路上执勤执法应当按照规定穿着制式服装，佩戴人民警察标志。”《道路交通安全违法行为处理程序规定》第七条规定：“交通警察在调查违法行为时，应当表明执法身份。”据此，执法人员出示证件是为表明其执法身份，但出示证件并非唯一表明执法身份的方式。本案开具强制措施凭证的民警在执法过程中着制式服装，佩带警用标志，并在强制措施凭证上签名，其执法身份显著明确，因此，其未出具工作证并不影响其执法行为的合法性。《中华人民共和国道路交通安全法》第九十六条第一款规定：“伪造、变造或者使用伪造、变造的机动车登记证书、号牌、行驶证、驾驶证的，由公安机关交通管理部门予以收缴，扣留该机动车，处十五日以下拘留，并处二千元以上五千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，张海军作为机动车驾驶员，是行驶证的直接适用主体，且驾驶的是重型危险品运输车，其负有详细检查车况的义务。平邑交警大队提交的执法录音录像资料等证据，能够证明2018年5月8日10时许，张海军驾驶车牌号鲁ＵＣ××××重型货车在平邑县××镇路段时，被平邑交警大队执法人员拦下检查，张海军先后向执法人员出示两份行驶证，经现场执法人员查检，确认张海军出示的第一份行驶证系伪造的事实。另外，在执法录像中可以看出，平邑交警大队作出行政行为均有两名以上执法人员作出，且在执法过程中告知了当事人违法行为的基本事实、拟作出行政强制措施的种类等相关事项。综上，平邑交警大队对张海军作出的3713263000674182号《公安交通管理行政强制措施凭证》具体行政行为程序正当，认定事实清楚，适用法律正确。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”本案中，平邑县人民政府收到张海军的行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国复议法实施条例》的规定，履行了受理、答复通知、复议审查等法定程序义务，于法定期限内作出被诉复议决定并依法送达张海军，行政复议程序符合法律规定。平邑县人民政府依据双方提交的证据以及相关法律法规，决定维持平邑交警大队作出的具体行政行为，其适用法律正确，程序合法，内容适当。依据《中华人民共和国人民警察法》第二十三条、《中华人民共和国道路交通安全法》第九十六条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回张海军的诉讼请求。案件受理费50元，由张海军负担。 张海军不服，上诉至临沂市中级人民法院。该院查明的事实与一审一致。认为，《中华人民共和国行政强制法》第十七条第三款规定，行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施；《道路交通安全违法行为处理程序规定》第七条规定，交通警察在调查违法行为时，应当表明执法身份。从以上规定可以看出，行政执法人员应当具有执法资格，没有执法资格的辅助执法人员无权实施行政强制措施。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）项规定了行政行为违反法定程序的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。本案中，平邑交警大队在本案审理过程中，没有提供向张海军作出3713263000674182号《公安交通管理行政强制措施凭证》的执法人员具有行政执法资格的证据，应当视为作出上述行政行为的执法人员没有执法资格，因此扣留涉案车辆的行为属违法行为，依法应当予以撤销。复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。本案中，平邑县人民政府作出维持平邑交警大队作出的具体行政行为的复议决定，认定事实不清，处理结果错误，亦应依法予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（二）项的规定，判决撤销临沂市兰山区人民法院（2018）鲁1302行初236号行政判决；撤销平邑交警大队作出3713263000674182号《公安交通管理行政强制措施凭证》的行政行为；撤销平邑县人民政府作出的平政复决字（2018）39号行政复议决定。一、二审案件受理费各50元，均由平邑交警大队负担。 平邑交警大队向本院申请再审称，1.依据《公安机关人民警察证使用管理规定》，人民警察履行刑事侦查或行政管理职能仅持有人民警察证即可，不需要其他行政机关的行政执法资格证件，一审期间申请人已向法院提交作出行政行为的证据，其中包括两名人民警察的警察证，二审法院认定事实不清。2.二审未通知申请人出庭对案件进行质证，程序违法。综上，请求：1.撤销临沂市中级人民法院作出的(2019)鲁13行终153号行政判决；2.维持兰山区人民法院(2018)鲁1302行初236号行政判决；3.被申请人承担本案诉讼费用。 被申请人张海军向本院提交书面答辩意见称，临沂市中级人民法院作出的(2019)鲁13行终153号行政判决正确，请求驳回平邑交警大队的再审申请。具体理由如下：1.人民警察在执法时必须出示身份证件，一审未查明路查人员是否具有执法资格属于认定事实不清，申请人一审中提供现场执法录像中的人员系协警、不能证明林伟和赵志利在现场。2.一审未传唤相关人员到庭、遗漏必要共同诉讼参加人，属于程序违法。3.被申请人没有使用假行驶证的故意，故意伪造机动车行驶证的是车主青岛市杰盛达运输服务有限公司。由于过于相信车主和押车员，致使被押运员过失陷害，不能正常驾驶维生。 原审被告平邑县人民政府向本院提交书面意见称，平邑交警大队以张海军使用伪造的机动车行驶证为由向张海军作出3713263000674182号《公安交通管理行政强制措施凭证》事实清楚、证据确实充分。平政复决字（2018）39号行政复议决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、符合法定程序，临沂市中级人民法院作出的（2019）鲁13行初153号行政判决认定事实错误，应当再审撤销该判决。 本院查明事实与一、二审法院一致。 本院认为： 《公安机关人民警察证使用管理规定》第四条规定，“人民警察证是公安机关人民警察身份和依法执行职务的凭证和标志”。《中华人民共和国人民警察法》第二十三条规定，“人民警察必须按照规定着装，佩带人民警察标志或者持有人民警察证件，保持警容严整，举止端庄”。国务院法制办公室颁发的《公安机关人民警察盘查规范》（公通字[2008]55号）第四条规定，民警执行盘查任务时应当着制式服装；未着制式服装的，应当出示人民警察证。《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》（公通字[2010]9号）第六条规定，着制式警服执行职务的，可以不出示执法证件。根据上述规定，人民警察在执行公务时有两种表明身份的方式：一是按照规定着装、佩戴人民警察标志；另一种方式是出示人民警察证证件。警察证本身即是人民警察执行职务、从事执法活动的资格凭证。本案中，被申请人张海军在起诉状中自认涉案查处行为发生时林伟在现场，执法视频显示对张海军作出强制扣车凭证时警号115493的赵志利亦在现场，开具强制措施凭证的民警着制式服装，佩带警用标志，并在强制措施凭证上签名，其执法身份显著明确。且申请人平邑交警大队一审程序中已经向法庭提交了林伟、赵志利两名作出强制措施凭证的执法人员的人民警察证。原一审法院认定平邑交警大队针对涉案违法事实作出的被诉强制行为合法正确，平邑县人民政府作出维持该行政行为的复议决定程序合法，并据此判决驳回张海军的诉讼请求，并无不当。二审法院以平邑交警大队未在本案审理过程中提供执法人员具有行政执法资格的证据为由撤销强制扣车凭证，属于认定事实不清、适用法律错误，应予纠正。 需要特别说明的是，《中华人民共和国道路交通安全法》第九十六条第一款规定：“伪造、变造或者使用伪造、变造的机动车登记证书、号牌、行驶证、驾驶证的，由公安机关交通管理部门予以收缴，扣留该机动车，处十五日以下拘留，并处二千元以上五千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。该条款既对扣留机动车的行政强制措施作出了规定，又有拘留、罚款的行政处罚规定。但行政强制与行政处罚不同，被诉3713263000674182号《公安交通管理行政强制措施凭证》在性质上属于行政强制措施，其适用目的应系为调查而强制，具有临时性和非惩罚性。若张海军认为申请人平邑交警大队针对其个人作出的其他行政处罚行为不当，可以依法另行寻求救济。 综上，一审法院判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，依法应予维持；二审法院判决适用法律错误，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下： 一、撤销山东省临沂市中级人民法院（2019）鲁13行终153号行政判决； 二、维持山东省临沂市兰山区人民法院（2018）鲁1302行初236号行政判决。 一、二审案件受理费各50元，均由被申请人张海军负担。 本判决为终审判决。 审判长 许 琳 审判员 曹林灿 审判员 王云阁 二〇二〇年七月二十四日 书记员 王超群