湖南省桃江县人民法院行 政 判 决 书（2019）湘0922行初151号原告中国农业银行股份有限公司娄底分行，住所地：湖南省娄底市娄星区东贸街**。负责人傅海滨，该分行行长。委托代理人唐佑长，男，该分行员工，代理权限为一般代理。委托代理人许雅丽，女，该分行员工，代理权限为一般代理。被告益阳市赫山区人民政府，住，住所地：湖南省益阳市赫山区赫山北路**/div>法定代表人马文才，该区区长。出庭负责人谭正祥，该区副区长。委托代理人邓水利，男，代理权限为一般代理。委托代理人崔兴，男，代理权限为一般代理。被告益阳市赫山区自然资源局，住所，住所地：湖南省益阳市银城南路**div>法定代表人黄志刚，该局局长。出庭负责人郭卫民，该局副局长。委托代理人李奇国，湖南万维律师事务所律师，代理权限为一般代理。被告益阳市人民政府，住所地，住所地：湖南省益阳市赫山区梓山西路**iv>法定代表人张值恒，该市市长。出庭负责人石录明，该市副秘书长。委托代理人李奇国，湖南万维律师事务所律师，代理权限为一般代理。委托代理人熊昌文，男，代理权限为一般代理。第三人湖南娄底市剑成置业有限公司，住所地，住所地：湖南省娄底市娄星区涟滨东街**iv>诉讼代表人湖南娄底市剑成置业有限公司破产管理人，住所地：，住所地：湖南省娄底市娄星区v>委托代理人罗伯武，湖南人和人（娄底）律师事务所律师。委托代理人杨玮玮，湖南人和人（娄底）律师事务所律师，代理权限为一般代理。原告中国农业银行股份有限公司娄底分行（以下简称农行娄底分行）诉被告益阳市赫山区人民政府（以下简称赫山区政府）、益阳市赫山区自然资源局（以下简称赫山资源局）、益阳市人民政府、第三人湖南娄底市剑成置业有限公司（以下简称剑成公司）收回国有建设用地使用权及行政复议一案，于2019年8月1日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，即向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月18日公开开庭审理了本案。本案原告的委托代理人许雅丽，被告赫山区政府的出庭负责人谭正祥、委托代理人邓水利、崔兴，赫山资源局的出庭负责人郭卫民及其委托代理人李奇国，益阳市人民政府的出庭负责人石录明及其委托代理人李奇国、熊昌文，第三人的委托代理人罗伯武、杨玮玮均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2018年11月26日，益阳市国土资源局赫山分局（以下称为赫山分局）向剑成公司作出益赫国土资（2018）91号收回国有建设用地使用权决定书（以下简称91号收回决定书）：2011年1月27日，你公司取得位于龙岭工业园集中区春嘉路东侧、迎宾路南侧66219平方米国有建设用地使用权（国有土地使用权证号：湘益赫国用（2012）第000149号、湘益赫国用（2012）第000150号）。与我局签订的《国有建设用地出让合同》约定，宗地2011年5月1日前开工，2013年3月28日竣工。经调查，我局认定宗地闲置，闲置原因为企业自身原因。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第十四条的规定，经报请赫山区政府批准，我局决定依法无偿收回66219平方米国有建设用地使用权。请到我局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。逾期，我局将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。2019年7月5日，益阳市人民政府对农行娄底分行提出的复议申请，作出益府复决字［2019］4号行政复议决定书（以下简称4号行政复议决定书）：1．维持益阳市赫山区政府对赫山分局作出的91号收回决定书的批准行为；2．维持赫山分局作出的91号收回决定书；3．驳回农行娄底支行提出的第三项行政复议请求（该请求为确认娄底农行取得的湘益国赫用（2012）第000150号建设用地抵押权有效）。原告农行娄底分行诉称，原告作为涉案土地（其中26219平方米依法登记设定为原告的抵押物）的抵押权人，赫山分局作出的收回决定侵犯了其担保抵押权益，程序与内容上存在多处违法；益阳市人民政府作出的复议决定同样事实不清，证据不足，适用法律错误。一、案涉土地不属于闲置土地，系益阳市政府规划调整导致案涉土地延迟开发建设。2009年12月17日，第三人剑成公司与益阳市龙岭建设投资有限公司（以下简称龙岭公司）签订《益阳钢材大市场项目建设合同书》，以“招、拍、挂”方式受让案涉土地，于2011年1月与赫山分局签订《国有建设用地使用权出让合同》后，完成了案涉工程基础、地下供排、地下供排水网管备、供水设备及配套设施的建设，且进一步完成了立项、环评、规划、建筑设计、围墙建设等工作。2012年11月9日，益阳市时任市长胡忠雄主持召开专题会议，形成益府阅［2012］135号会议纪要（以下简称135会议纪要），纪要明确益阳钢材大市场项目不宜选址在中心城区，对益阳钢材大市场项目重新选址，并在实质性启动益阳钢材大市场项目新址建设的前提下，同意将案涉土地调整为房地产开发用地，适当提高容积率，并予以政策优惠。剑成公司因考虑选址、案涉土地需重新规划等程序，分别于2012年12月19日、2013年1月25日向赫山分局、益阳市国土局层报关于益阳钢材大市场宗地政策性调规申请延期开工的请示，请求批准案涉土地延期开工不属于闲置土地。赫山分局批复“根据135会议纪要，该宗地系规划调整原因导致闲置，建议延期一年开发，至2014年5月”，益阳市国土局批复“情况属实，待规划调整等问题处理后，约定开发日期”。但至今相关部门未按照135会议纪要选定钢材大市场落户新址，案涉土地规划调整问题未解决，开发时间无法确定，延期一年开发的意见显然不具备可行性。二、认定剑成公司无能力开发案涉土地导致土地闲置的理由不能成立。首先，根据双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定，剑成公司有权对案涉土地进行抵押，该行为属于企业正常的民事经济行为，且抵押期间无违法违约行为。其次，虽然剑成公司于2018年进入破产重整，但不能由此否定其以往的资金实力。若政府不对案涉土地规划进行调整，剑成公司按照钢材大市场开发建设，则早已完工并投入生产销售。然因规划调整，剑成公司为保证企业正常运营，将资金投入其他项目建设，此举系企业的正常经营行为。再次，破产重整案进展至今，剑成公司已于2019年3月5日与大汉控股集团有限公司签订了重整合作协议，拟合作开发案涉土地等项目。三、益赫国土闲认字［2018］002号闲置土地认定书（以下简称002号闲置认定书）、91号收回决定书，程序和内容上存在多次违法。1．根据《国土资源部对收回被司法机关查封国有土地使用权问题的批复》（国土资函403号）及最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发（2004）5号）第二十二条的规定，赫山分局、赫山区政府明知案涉土地处于人民法院司法查封状态，仍作出91号收回决定书予以无偿收回，严重违反上述规定。2．赫山分局作出益赫国土闲认字［2018］001号闲置土地认定书（以下简称001号闲置认定书），认定闲置原因为调整规划，其后仅根据龙岭公司的举报等就撤销该认定书，并作出002号闲置认定书，认定闲置原因为企业自身原因。随意更改认定结论，属于行政乱作为，其认定结论有失公信力。3．赫山分局在复议程序中提供的关于落实《关于益阳钢材大市场项目建设有关问题专题会议纪要》的情况说明及附件《益阳高新区招商引资商务合同书》，欲证明剑成公司拒绝签订合同，导致135会议纪要确定的开发程序和方案无法实施，土地闲置系剑成公司原因。但剑成公司未曾收到，且系在002号闲置认定书、91号收回决定书以及2018年11月14日的听证会后收集的，不属于当初作出行政行为的证据，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款、第二十四条的规定。4．依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款的规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论。本案无偿收回国有土地使用权，属于对重大违法行为给予较重的行政处罚，而被告无证据证明其已经过集体讨论。5．被告未依据《闲置土地处置办法》第十一条的规定公开涉案土地位置等相关信息。6.91号收回决定书仅载明“对本决定不服，可依据《行政复议法》的规定申请行政复议或者依照《行政诉讼法》的规定提起行政诉讼”，向谁提起，期限多久均未体现，违反《闲置土地处置办法》第十六条的规定。综上所述，请求1．撤销赫山区政府批准赫山分局作出收回国有建设用地使用权决定的批准行为；2．撤销赫山分局作出的91号收回决定书的行政行为；3．撤销益阳市人民政府作出的4号复议决定书。就其主张，原告向本院提交了如下证据：第一组：营业执照、法定代表人身份证明书、授权委托书，欲证明原告的资格。第二组：湘益赫他项（2014）000017号登记证、（2015）娄中民三初字第16号民事判决书、（2018）湘13破申18号民事裁定书，欲证明原告与行政诉讼存在利害关系。第三组：001号闲置土地认定书、关于撤销闲置土地认定书的决定、91号收回决定书、4号行政复议决定书，欲证明被告作出涉案行政行为。被告赫山区政府辩称，一、赫山区政府的批准行为不属于行政诉讼受案范围，其不是本案适格的被告。二、涉案土地应认定为闲置土地，规划调整不影响土地的开发建设。三、土地闲置系剑成公司自身原因。四、赫山区政府的批准行为于法有据。赫山分局于2018年11月22日提出批准收回国有建设用地使用权决定的请求，赫山区政府依据《闲置土地处置办法》第十四条第二项以及《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，于2018年11月26日予以批准，该批准于法有据。故请求驳回原告对赫山区人民政府的起诉。就其主张，其向本院提供了（2019）湘09行初55号行政裁定书，欲证明其被告主体不适格。被告赫山资源局辩称，一、被告作出91号收回决定书时，原告持有的（2014）第000017号土地他项权证已经失效，在他项权利登记上已无合法有效的抵押权人。未及时告知对其知情权没有实质影响，也并不影响收回决定书的法律效力。根据原告与剑成公司的最高额抵押合同，抵押期限至2016年4月4日止，过期自然失效。《闲置土地处置办法》第十四条第二项规定的抵押权人，系指持有合法有效土地他项权证的抵押权人。同时，该条仅是保障抵押权人的事后知情权，原告已经申请行政复议，对其知情权没有影响。因此，未将收回决定书抄送给原告不构成违法。二、被告报经赫山区政府批准后具有作出国有建设用地使用权收回决定的行政权力。被告是赫山区政府行政辖区内土地行政主管部门，案涉土地经赫山区政府批准使用，依原《土地管理法》第五条、第五十八条和《闲置土地处置办法》第四条、第十四条第二项规定，被告具有管理职权。三、被告作出91号收回决定书的程序合法。2018年7月16日，被告收到赫山区人民检察院检察建议后，于次日向剑成公司发出闲置土地调查通知书，8月16日作出001号闲置认定书，并向有关单位发出关于暂停办理剑成公司湘益赫国用（2012）第000149、000150号两宗土地有关业务的通知，9月5日向剑成公司发出商讨通知。后因他人举报，被告收到赫山区政府法制办公室关于赫山资源局限期改正闲置土地认定书的法律意见。被告经再次调查，确定原认定土地闲置原因确有错误，遂撤销001号闲置认定书。2018年10月26日，被告根据重新调查的事实作出002号闲置认定书，同日向剑成公司发出告知书，同时在门户网站上公布了相关信息。根据剑成公司的听证申请，于11月14日举行了听证。报经赫山区政府批准后，于11月26日作出91号收回决定书并送达，程序合法。原告所依据的国土资函（1998）403号批复已经在2010年12月18日国土资源部［2010］29号公告中公布废止或失效。法发［2004］5号第二十二条是对国土与房地产管理部门服务职能的限制，并非对其执法权的限制。四、91号收回决定书认定系剑成公司自身原因导致土地闲置的事实清楚，证据确凿，适用法律恰当。1．案涉土地闲置系剑成公司自身原因。（1）剑成公司及关联企业从取得案涉土地使用权开始就自有资金不足负债经营，且多年诉讼缠身，无投资能力开发建设，导致土地闲置。2009年12月17日，剑成公司与龙岭公司签订《益阳钢材大市场项目建设合同书》，通过拍卖，取得案涉地块，在2011年1月27日与赫山分局签订《国有建设用地使用权出让合同》，并取得湘益赫国用（2011）第000007号国有土地使用权证，后分割成湘益赫国用（2012）第000149号和第000150号土地使用权证。剑成公司自2011年3月开始以案涉土地使用权作抵押，累计贷款1.29亿元，所有贷款均未用于案涉土地开发建设。自2013年贷款后，因借款等纠纷，案涉土地自2014年10月至2018年4月期间，一直被司法查封。2018年5月，被法院宣告破产重整。据此，足以说明剑成公司从一开始就不具备益阳钢材大市场项目投资建设能力，案涉土地闲置属于其自身原因。（2）剑成公司拒绝签订《益阳高新区招商引资商务合同书》，益阳高新区无法供地，致使135会议纪要确定的开发程序和方案无法实施，土地闲置至今是其自身原因。根据135会议纪要精神，钢材大市场项目调整至高新区现代物流产业园内，案涉土地调整为房地产开发用地。会议决定两个项目均由剑成公司开发建设，但前提条件是须实质性启动钢材大市场项目才允许实施案涉土地上的房地产开发建设项目等内容。会后，高新区按照会议精神，依剑成公司要求，会同剑成公司在现代物流园内永福路以北，香樟路以东确定了钢材大市场项目建设用地具体地址，并形成了《益阳高新区招商引资商务合同书》初稿，但因剑成公司拒绝签订合同书，直接导致案涉土地无法开工建设。2.91号收回决定书适用法律正确，已经交代诉权，虽有瑕疵，但剑成公司已经申请行政复议，对其诉权行使未造成实质影响。五、赫山区政府内部批准行为不可诉，其不是本案适格被告。六、原告要求确认抵押合法有效的复议请求不属于行政复议受案范围。综上，请求驳回原告对赫山区政府的起诉，维持被告作出的91号收回决定书和益阳市人民政府作出的4号行政复议决定书。就其主张，被告赫山资源局在法定举证期限内向本院提交了如下证据、依据：1．益赫检行公建［2018］01号检察建议书、土地闲置的原因、立案审批表，欲证明收回剑成公司国有地使用权案件的由来，系根据检察建议立案查处；赫山区人民检察院经认定系剑成公司缺乏资金投资能力、负债累累致使土地不能按期开工建设，导致土地闲置七年之久。2．赫山资源局事业单位法人证书；3．赫山资源局保留的行政权力清单；4．赫山资源局关于继续按照《益阳城乡建设用地管理有关规定》划定区域负责土地管理和监督工作的请示及附件，2-4欲证明赫山资源局具备法人资格，依法具备作出国有土地使用权收回决定的行政主体资格。5．剑成公司工商登记信息；6．剑成公司授权李荣生办理土地问题的授权委托书，5-6欲证明剑成公司系收回国有土地使用权适格的行政相对人主体，李荣生签收相关法律文书，送达合法。7．闲置土地调查通知书及送达回证，欲证明赫山资源局于2018年7月17日依法启动闲置土地调查，程序合法；8．益阳钢材大市场建成后经济效益、社会效益分析，欲证明剑成公司自己宣称资金雄厚，对益阳钢材大市场投资2亿元，并承诺在2011年5月8日正式开工，建设周期12个月。9．益阳钢材大市场项目建设合同书（益龙建投2009-17号）；10．益园规审（2009）03期益阳市园区规划工作委员会例会纪要；11．益规调字［2010］年第（CG-113）号益阳市规划局建设项目规划、建筑设计条件通知书；12．湖恒泰拍成字［2011］第0101号拍卖成交确认书；13．益阳市赫山区国有土地使用权出让审批表；14．国有建设用地使用权出让合同；15．土地登记申请书；16．土地登记审批表；17．湘益赫国用（2011）第000007号国有土地使用权证；18．关于请求对《国有土地使用权证》进行分证的报告；19．关于剑成公司国有土地使用证分割登记（问题处置）的局务会议纪要；20．土地登记申请书［国用（2012）000149］；21．土地登记审批表；22．（2012）000149号土地登记卡；23．湘益赫国用（2012）000149号国有土地使用权证书；24．土地登记申请书［国用（2012）000150］；25．土地登记审批表；26．（2012）000150号土地登记卡；27．湘益赫国用（2012）000150号国有土地使用权证书；28．湘益赫国用（2011）000007号国有土地使用权证书收回存档证明，9-28欲证明（1）益阳钢材大市场系龙岭公司于2009年招商引资项目，与剑成公司于2009年12月签订了《益阳钢材大市场项目建设合同书》；（2）剑成公司于2011年1月4日依法竞拍得案涉土地，并于1月27日与出让人赫山资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，1月28日办理了案涉土地国有土地使用权证；（3）案涉土地符合规划要求，符合益阳市规划局建设项目规划、建筑条件设计要求，满足合同约定的土地交付条件；（4）合同约定了案涉土地应于2011年5月1日前开工建设，2013年3月28日之前竣工，但剑成公司未按期开工；（5）合同约定了因剑成公司造成土地闲置，土地闲置满两年仍未开工建设的，赫山资源局有权无偿收回国有建设用地使用权；（6）案涉土地由剑成公司申请，2012年7月2日依法分割登记为（2012）000419号、000150号国有土地使用权证。29.135会议纪要，欲证明（1）钢材大市场项目已经调整至高新区现代物流产业园内，案涉土地调整为房地产开发用地；（2）钢材大市场项目和案涉土地的房地产开发项目均由剑成公司投资开发建设，但前提条件是须实质性启动钢材大市场项目建设后才允许案涉土地上的房地产开发建设项目；（3）会议确定开发程序和方案已经被剑成公司接受，对其具有约束力。30．益阳高新区管委会就钢材大市场项目选址及推进情况向市人民政府出具的汇报说明；31．益阳高新区经济合作局关于落实《关于益阳钢材大市场项目建设有关问题专题会议纪要》的情况说明及附件《益阳高新区招商引资商务合同书》；32．益阳市规划局益规报［2013］33号关于“益阳钢材物流园大市场”和“湘华御府”两个项目同时实施启动的意见；以上30-32欲证明（1）益阳钢材大市场项目供地方及规划部门为执行135会议纪要做好了充分准备，供地方已经明确了益阳钢材大市场项目用地的具体选址方案，待剑成公司与各部门签订合同后进入规划审查程序；（2）因剑成公司自身原因没有与项目供地方签订合同，导致高新技术产业开发区管委会无法向剑成公司提供益阳钢材大市场项目建设用地，致使135会议纪要确定的开发程序和方案无法实施，系剑成公司自身原因造成，案涉土地至赫山资源局启动闲置土地调查时已经闲置5年未进行开发。33.319沿线临时钢材经营户搬迁至临时场地经营协议书；34．钢材市场临时道路建设工程施工合同，33-34欲证明剑成公司对闲置土地为创卫需要仅仅对案涉土地施工了临时围墙和临时活动板房建设，未对案涉土地进行实质性开发建设。35．（2018）湘0903执532之二执行裁定书；36．（2018）湘0903执571之一执行裁定书，35-36欲证明剑成公司及其关联公司因资不抵债、无法清偿到期债务已经进入破产重整司法程序，案涉土地被多家法院多次查封的现状在益阳市国土资源局作出收回决定前已经解除保全和执行措施。37．他项（2011）000003号、000004号土地登记审批表及国有土地使用权转让出租抵押批准书；38．注销抵押土地登记申请书及土地登记审批表；39．剑成公司与工行娄底涟钢支行最高额抵押合同；40．关于请求注销《他项权利证》的报告；41．农行娄底分行流动资金借款合同；42．剑成公司与农行娄底分行签订的最高额抵押合同及抵押物清单，37-42欲证明（1）剑成公司自2011年1月28日取得案涉土地国有建设用地使用权证书后，累积贷款1.29亿元，且所有贷款均未用于案涉土地项目建设，足以说明剑成公司一开始就不具备“益阳钢材大市场项目”投资建设的能力；（2）2010年12月7日剑成公司“益阳钢材大市场建成后经济效益、社会效益分析”所宣称投资额度和其资金雄厚等表述均为虚假陈述，从一开始就不具备履行合同的能力，案涉土地闲置系其自身缺乏资金、无力投资开发建设的原因造成。43．娄底市人民政府关于请求支持协调处理剑成公司益阳项目宗地开发的函；44．娄底市中级人民法院民事裁定书、执行裁定书、协助执行通知书；45．冷水江市人民法院执行裁定书、协助执行通知书；46．娄底市娄星区法院民事裁定书、协助执行通知书；47．益阳市赫山区人民法院民事裁定书；48．娄底市中级人民法院民事裁定书，43-48欲证明剑成公司及其关联公司多年来因自有资金不足，负债经营、负债累累，资不抵债已经破产重整，进一步说明案涉土地闲置是剑成公司缺乏投资能力不能开工建设所致。49．剑成公司关于益阳钢材大市场项目宗地政策性调规申请延期开工的请示，欲证明：案涉土地出让人赫山资源局仅仅同意剑成公司对案涉闲置土地延期开发至2014年5月，延期届满后，剑成公司缺乏投资能力不能开工建设，已经超过4年。50．刘进询问笔录；51．关于剑成公司地块闲置的情况说明，50-51欲证明：剑成公司自身缺乏资金导致案涉土地闲置。52.001号闲置土地认定书及送达回证；53．关于暂停办理剑成公司湘益赫国用（2012）第000149号、第000150号两宗土地有关业务的通知；54．通知及送达回证；55．关于赫山资源局闲置土地认定书的投诉举报材料；56．赫山区人民政府法制办公室关于赫山资源局限期改正闲置土地认定书的法律意见；57．赫山资源局关于撤销闲置土地认定书（益赫国土资闲认字［2018］001号）的决定及送达回证；58.002号闲置认定书及送达回证；59．收回土地使用权告知书及送达回证；60．剑成公司要求举行听证会议的申请及听证申请书；61．听证通知书及送达回证；62．听证会笔录；63．听证报告书；64．关于批准“剑成公司闲置土地处置方案”的请示及批示意见；65.91号收回决定书及送达回证，52-65欲证明被告作出91号收回决定书程序合法。66．李荣生的询问笔录；67．剑成公司在收回国有土地使用权过程中提交的陈述、申辩意见及相关证据材料，66-67欲证明被告在闲置土地调查、作出案涉91号收回决定书的过程中充分保障了行政相对人剑成公司依法享有的权利。68．益赫府阅［2018］75会议纪要（该份证据系当庭提供），欲证明赫山资源局作出的收回决定已经赫山区人民政府批准。被告益阳市人民政府辩称，一、被告受理农行娄底支行提出的行政复议申请并作出4号行政复议决定的程序合法。被告于2019年1月16日受理后，作出并送达受理行政复议申请通知书，分别于1月23日、24日向赫自然资源局、赫山区人民政府送达行政复议答复通知书。因案情复杂，案件延期至2019年4月17日，并向各方送达了延期审理通知书。后因原告两次申请延期审理，要求至2019年7月11日前作出复议决定，经复议审查后，于2019年7月5日作出4号行政复议决定书并送达，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，程序合法。二、4号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。1．赫山资源局经赫山区人民政府批准后作出国有建设用地使用权收回决定的主体适格。符合原《中华人民共和国土地管理法》第五条、第五十八条和《闲置土地处置办法》第四条、第十四条第（二）项的规定。2．赫山资源局作出的91号收回决定书程序合法，未将收回决定抄送农行娄底分行，对其知情权未造成实质性影响。3．根据本案的基本事实，案涉土地闲置确系剑成公司自身原因，赫山资源局认定土地闲置原因正确，91号收回决定书适用法律正确。以上第2、3点的答辩主张详细内容与被告赫山资源局相同。由此可知，首先，案涉土地自土地出让人赫山分局同意延期开发至2014年5月到2018年7月启动闲置土地调查，在2018年5月剑成公司进入破产重整前虽有多家法院查封涉案土地使用权，但并未限制土地开发建设，涉案土地至今未开工建设处于闲置状态是客观事实，截止至被告赫山资源局启动闲置土地调查程序，已闲置超过4年。其次，2013年7月份之前，剑成公司确实是积极推进涉案土地钢材市场项目建设的。2012年11月9日的135会议纪要，导致涉案土地暂不能开工建设确实有益阳市政府规划调整的原因，但剑成公司并没有反对此次会议对涉案土地确定的调规条件和原则，且会后又对涉案土地申请延期开工并与高新区管委会对接钢材市场的选址、招商引资合同内容的商谈等，充分说明其完全接受135会议纪要确定的开发建设原则。再次，高新区管委会严格按照135会议纪要推进益阳钢材市场项目建设，在益阳现代物流园内明确了具体选址方案，并与剑成公司联系准备签订招商引资合同再实施供地程序，且规划部门也已经确定在相关合同签订后即启动规划调整，但剑成公司并没有主动与高新区管委会签订招商引资合同，导致无法启动供地程序，也导致135会议纪要确定的“在投资方实质性启动益阳钢材大市场项目新址建设的前提下，同意投资方将原项目用地调整为房地产开发用地，适当提高容积率，并对两个项目给予优惠政策”无法实施。剑成公司获得土地使用权后就用于抵押贷款，所贷资金并未用于益阳钢材大市场建设，且自2014年10月开始因债务纠纷诉讼缠身，导致土地被法院查封，并于2018年5月进入破产重整程序。以上客观事实说明，剑成公司系因投资能力不足而未签订招商引资合同。据此，涉案土地闲置确系原告自身原因所致。三、驳回农行娄底分行要求确认抵押合法有效的复议请求正确。四、错列诉讼主体，赫山区政府不是适格被告，其内部批准行为不属于行政诉讼受案范围。综上被诉行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。在赫山分局已经作出91号收回决定书后，剑成公司与大汉控股集团签订重整合作协议，并不能逆转因剑成公司自身原因导致土地闲置四年以上的事实。原告主张的国土资函（1998）403号批复以及与之相类似的国土资发（2018）178号《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》均已废止或失效，法发［2004］5号第二十二条是对国土资源部和房地产管理部门服务管理职能的限制，而非对其行政执法权的限制。闲置土地处置属于国土资源管理部门行使行政执法权，故不受该条限制。《关于益阳钢材大市场项目建设有关问题专题会议纪要》的情况说明及附件《益阳高新区招商引资商务合同书》虽非行政执法程序中收集，但系在行政复议期间形成，能够证明行政行为的合法性，且与高新区管委会向益阳市人民政府出具的意见和益阳市规划局出具的《关于“益阳钢材物流园大市场”和“湘华御府”两个项目同时实施启动的意见》的内容能够相互印证，符合法律规定。故，请求驳回原告的诉讼请求。就其主张，被告益阳市人民政府在法定举证期限内提交了如下证据、依据：第一组：1．益府复受字［2019］4号受理行政复议申请通知书及送达回证2．行政复议答复通知书及送达回证3．行政复议延期审理通知书及送达回证4．延期审理申请书5.4号行政复议决定书及送达回证，该组证据欲证明其作出的行政复议决定书的程序合法。第二组：与赫山资源局提交的证据相同，该组证据欲证明，与赫山资源局的证明目的相同，同时证明其作出的4号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确。第三人剑成公司述称，同意原告起诉事实及诉讼请求。就其主张，其向本院提供如下证据予以证实：第一组：1．营业执照2．管理人负责人身份证3．娄底市中级人民法院（2018）湘13破申18号《民事裁定书》、（2018）湘13破15号《民事决定书》，该组证据欲证明原告的诉讼主体资格。第二组：4.001号闲置认定书5．关于撤销《闲置土地认定书》的决定（益赫国土闲撤字［2018］01号）6.002号闲置认定书7.91号收回决定书8.4号行政复议决定书，该组证据欲证明（1）2018年8月16日，赫山分局作出001号闲置认定书，认定案涉土地为闲置土地，闲置原因为市人民政府调整规划，2018年10月8日，该局又撤销该认定书后，再作出002号闲置认定书，认定案涉土地为闲置土地，闲置原因为企业自身原因以及作出91号收回决定书，无偿收回案涉土地的国有建设用地使用权，益阳市人民政府作出4号行政复议决定书，驳回了原告的行政复议请求。同时证明被告的诉讼主体资格。第三组：9．《益阳市钢材大市场项目建设合同书》10．益阳市商务局《关于益阳钢材大市场项目建设有关情况的报告》11．《国有建设用地使用权出让合同》，欲证明剑成公司依法取得案涉土地的国有用地使用权，拟建设开发益阳钢材大市场。第四组：12．《关于益阳钢材大市场建设工地高压线需改道的报告》13．钢项［2011］02号文件14．《319沿线临时钢材经营业户搬迁至临时场地经营协议书》，欲证明剑成公司取得案涉土地使用权后，投入大量人力、物力及财力，已完成了前期工作。第五组：15．《关于恳请益阳钢材大市场项目大例会批准通过的请示报告》16．《强烈要求益阳钢材大市场项目尽快批准建设的函告》18.135会议纪要，欲证明益阳市人民政府调整规划，明确案涉土地不宜建设钢材大市场，导致剑成公司停止对案涉土地的开发建设。第六组：18．《关于益阳钢材大市场项目宗地政策性调规申请延期开工的请示》19．《关于益阳钢材大市场项目宗地政策性调规申请延期开工的请示》（益钢项［2013］2号），欲证明2012年12月19日、2013年1月25日剑成公司分别向赫山分局、益阳市国土资源局申请批准争议土地延期开工不属于土地闲置，并得到相应批复。第七组：20．《关于恳请益阳钢材大市场、湘华御府两个项目同时实施启动的请示》，欲证明2013年6月20日，原告向益阳市人民政府请示尽快落实新址选址，并两个项目同时开发启动，以加快建设周期。第八组：21．《关于“益阳市钢材物流园大市场”和“湘华御府”两个项目同时实施启动的意见》，欲证明2013年7月8日，益阳市规划局明确回复，待剑成公司实质性启动钢材大市场项目新址建设及龙岭工业园与剑成公司重新签订相关合作协议后，才启动案涉宗地的规划调整程序，以上第五至八组证据，证明案涉土地不属于闲置土地，土地开发时间延迟的原因为益阳市政府调整规划。第九组：22．图片，欲证明2019年7月所摄高新区所谓“新址”图片，仍然是一片粮田和村庄，根本不具备招商、尽快投入建设的最基本条件。第十组：23．不动产登记资料查询结果证明24．房地产权信息表，欲证明2019年1月15日和2019年3月7日，经益阳市赫山区不动产登记中心查询证明案涉土地证有抵押、查封等登记信息。第十一组：25．益阳钢材大市场项目办公场所图片，证明原告获得案涉土地使用权后，一直安排人员驻守，等待调规。第十二组：26．（2018）湘13破15号、17号-24号之一民事裁定书，欲证明2019年7月12日，娄底市中级法院对案涉土地进行了查封。经过庭审质证，各方当事人对被告赫山区人民政府提供的证据均无异议。原告及第三人对被告赫山资源局的证据的质证意见为：证据1真实性无异议，但建议书查明的事实以及第二项建议的合法性有异议；证据2至8无异议；证据9至28三性无异议，但对第3、4点证明目的有异议，恰恰能够证明剑成公司是被招商引进投资建设钢材大市场；证据29三性无异议，但对第3点证明目的有异议；证据30的真实性无异议，但文件中“明确了具体的选址方案”、“力争7月底前签订合作合同”根本不切实际；证据31三性均有异议，30至32均达不到被告的证明目的；证据33无异议；证据34的真实性不清楚，达不到被告的举证目的；证据35至36无异议，但对证明目的有异议，案涉土地仍存在查封和抵押状态；证据37至42三性无异议，但证明目的有异议，企业向银行贷款不代表该企业没有资金实力，且出让合同约定本公司可以将土地使用权进行抵押；证据43至48的三性无异议，但对证明目的有异议，并非剑成公司无力开发建设，而是益阳市政府规划调整导致土地停止开发建设，从而造成剑成公司投入的资本迟迟得不到兑现、资金周转出现问题；证据49无异议，但对证明目的有异议，赫山分局认可了政府调规的事实，延期至2014年5月开发的批复显然不切实际；证据50、51、55的真实性、合法性有异议；证据52至54三性无异议；证据56合法性有异议，法制办仅凭龙岭公司举报就片面采信举报内容，属于滥用监督权；证据57至58的合法性有异议；证据59至62三性无异议；证据63合法性有异议，听证意见明显错误；证据64至65合法性有异议，赫山分局、赫山区人民政府认定土地闲置原因错误，据此作出的无偿收回决定错误，以上证据52至65均不能达到被告证明目的，赫山分局在程序中存在多处违法，且在答辩状中认可了部分程序违法；证据66至67三性无异议，但证明目的有异议，赫山分局存在多处违法；对补充提供的证据68真实性存疑，不具有证明力。原告及第三人对益阳市人民政府的证据的质证意见为：第一组证据中1至4无异议，证据5合法性有异议，复议决定书认定事实不清，证据不足；第二组证据与赫山资源局提供的证据相同，质证意见亦相同。赫山区人民政府、益阳市人民政府、赫山资源局对相互提供的证据互无异议。对原告农行娄底支行的证据，被告赫山区人民政府的质证意见为真实性无异议，但不能证明其被告主体适格。被告赫山资源局及益阳市人民政府的质证意见均为第一组无异议，第二组中000017号土地登记证合法性有异议，已经过抵押期限；第三组中001号认定书已经被撤销，对其证明目的有异议。第三人剑成公司提供的证据，各被告的质证意见为：第一、二组三性均无异议，证明目的有异议；第三组无异议，第四组中［2011］02号文件三性有异议，其余均无异议；第五组中请示报告和函三性有异议，证明目的有异议，土地闲置不能建设的原因系剑成公司自身所致，第六组中请示和批示的真实性无异议，但不能达到原告的证明目的，案涉土地供地机关是赫山资源局，批准机关是赫山区人民政府，益阳市国土资源局作为被告的上级主管部门，无权干涉下级机关所实施的行政事项，无权批准延期。第七组三性均有异议，与135会议纪要相违背，第八组三性无异议，证明目的有异议，规划局不是对原告请示的回复，是落实135会议纪要所实施的工作，第九组图片三性均有异议，第十组与本案不具有关联性。补充提供的第十一组，在案涉地块上设立项目部属实，但不能说明政府实施的走向；第十二组真实性无异议，合法性有异议，娄底中院发出裁定书时，案涉土地已经被收回。本院对上述证据认证如下：原告农行娄底支行提供的证据，各方当事人对其真实性无异议，本院审查认为其所提供的证据来源合法，客观真实，与本案具有关联性，本院认定为有效证据予以采信。被告赫山区人民政府提供的证据，各方当事人对其三性均无异议，本院确认为有效证据予以采信。被告赫山资源局提供的证据（与益阳市人民政府的第二组证据相同）中2至30,33，35至49,52至54,59至62,66至67以及益阳市人民政府提供的第一组中证据1至4的三性，各方当事人均无异议，本院确认为有效证据予以采信。第三人剑成公司提供的第一、二、三、四中除2号文件、第八组，原告与各被告对其真实性、合法性、关联性无异议，本院确认为有效证据予以采信。对其余证据证据，认证如下：被告赫山资源局的证据1，原告对其真实性无异议，能够证明案件来源系由检察机关提出检察建议，本院予以采信；证据31合同双方当事人未签名，不能达到被告的举证目的，本院不予采信；证据32，与原告提供的第八组证据一致，本院予以采信；证据34，结合双方无异议的证据33,能够证明合同约定由剑成公司负责临时场地围墙、活动板房等建设；证据51、55，虽分别系龙岭管委会、龙岭公司出具，但其中陈述的内容与原、被告各方当事人无异议的建设用地使用权证、益阳钢材大市场项目建设合同书、135会议纪要、请求支持协调处理娄底剑（建）成置业有限公司益阳项目宗地开发的函以及生效裁判文书认定的事实部分相一致，本院对该部分事实予以釆信，但在该说明中陈述的土地闲置的原因，不属于该公司认定职能，属其主观判断部分，土地闲置认定应当由有权机关作出，故该部分陈述，不能作为定案依据；证据50，该份询问笔录中关于土地使用权取得等项目办理程序的事实，属于证人的工作职责范围，本院予以采信；证据56、57、58、63、64，系被告赫山资源局在作出涉案被诉行政行为时依职权，按法定程序获取、制作，其来源合法，客观真实，与本案具有关联性，认定为有效证据予以采信；证据68（75号会议纪要），虽系被告当庭提供但结合被告的证据64以及各方当事人的陈述，对益阳市赫山区人民政府已经作出批准行为的事实，本院予以采信。被告益阳市人民政府的第一组中证据5，系被诉行政复议决定书，其真实性、关联性，本院予以采信，其合法性在裁判时予以评析。第三人剑成公司提供的第四组中2号文件，该文件系剑成公司向益阳电业局作出，是否已经送达至该部门，无相关证据予以证实，本院不予采信；第五组中的请示报告、函告，均系原告作出，但相关部门或负责人是否已经收到，无证据证实，达不到原告的举证目的，本院不予采信；第六组被告对其真实性无异议，本院对该份证据的真实性予以采信；第七组系其自书请示报告，其合法性应当结合其他证据进行确认；第九组照片摄取的时间、地点、人、地点法证明该证据的合法性、真实性、关联性，本院不予采信；第十组，由有权机关出具的查询证明、信息，本院予以采信；第十一组虽然原告设立项目指挥部属实，但不能达到其欲证明等待调规等问题的证明目的；第十二组生效裁判文书确认的事实，本院予以采信。经审理查明，2014年4月4日，原告农行娄底分行与第三人剑成公司签订《最高额抵押合同》，约定剑成公司自愿为抵押权人（农行娄底分行）与湘华工贸公司所形成的债权提供最高额担保，担保的债权最高余额为2800万元，以剑成公司名下的位于益阳市赫山区南侧的国有土地（土地权证号湘益赫国用2012第000150号）作抵押担保并办理了抵押登记手续（土地他项权证湘益赫他字2014第000017号，担保债权确定的期间自2014年4月4日起至2016年4月4日止）。4月17日，农行娄底分行又与黄剑成、严群、黄弢签订最高额保证合同，约定由黄剑成、严群、黄弢为其与湘华工贸公司形成的债权提供最高额保证担保，担保的债权最高余额为3700万元，保证方式为连带责任保证。2014年4月18日、4月28日，农行娄底分行与湘华工贸公司签订借款合同，分别借款金额为1200万元和1400万元，借款期限均为一年。湘华工贸公司偿还本金50万元及清偿利息至2014年11月21日止。因湘华工贸公司未按期支付利息，农行娄底分行向娄底市中级人民法院提起诉讼，要求湘华工贸公司、剑成公司、黄剑成、严群、黄弢偿还借款本息。2016年1月19日，娄底市中级人民法院作出（2015）娄中民三初字第16号民事判决，判决：一、由湘华工贸公司偿还农行娄底分行借款本金2550万元及利息472835.54元以及清偿日止的利息；二、如湘华工贸公司逾期未支付，农行娄底支行有权对剑成公司所提供的的抵押物折价或者拍卖、变卖该抵押物的价款优先受偿；三、黄剑成、严群、黄弢对上述债务承担连带责任。该案已申请执行，2015年4月9日，娄底市中级人民法院对涉案湘益赫国用（2012）第000149号和第000150号土地被轮候查封（剑成公司因涉诉多起民事纠纷，自2014年10月起，涉案的000149号和00150号土地使用权证项下的土地，先后被娄底中级人民法院、娄底市娄星区人民法院、冷水江人民法院和赫山区人民法院相继查封）。第三人剑成公司于2004年11月17日登记注册成立。2009年12月17日，剑成公司与龙岭公司签订《益阳钢材大市场项目建设合同书》，约定剑成公司拟在益阳市，龙岭公司以“招、拍、挂”方式委托国土产权交易中心出让位于龙岭工业××路以南春××以东，出让净地面积约100亩（实际面积以国土部门测量依据为准），宗地项目名称为益阳市钢材大市场项目。2011年1月4日，剑成公司通过公开竞拍以3700万元价格竞得上述地块（面积约66219平方米），并与出让人赫山分局签订拍卖成交确认书。1月27日，与赫山分局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定出让土地的交付与出让价款的缴纳、土地用途、出让年限等。其中第十六条：受让人同意本合同项下宗地建设项目在2011年5月1日之前开工，在2013年3月28日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日内向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工期相应顺延，但延建期限不得超过一年。第十九条：本合同项下宗地在使用期限内，政府保留对合同项下宗地的规划调整权，原规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、构筑物及其附属设施改建、翻建、重建，或者期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行。第三十二条受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。剑成公司于2011年1月28日取得湘益赫国用（2011）第000007号国有土地使用权证，土地用途为商住。2012年6月30日，剑成公司向赫山分局提出关于请求对《国有土地使用权证》进行分证的报告。2012年7月2日，赫山分局将000007号土地使用权证进行分证登记，登记为湘益赫国用（2012）第000149号、第000150号，并将原证予以收回。2012年11月9日，时任市长主持召开了关于益阳钢材大市场项目建设有关问题专题会议，原市国土资源局、规划局、赫山区人民政府、龙岭工业园、剑成公司负责人参加会议，并形成了135会议纪要，纪要内容：一、益阳钢材大市场项目不宜选址在中心城区。由市规划局重新规划，将项目新址选址在益阳高新区现代物流产业园，具体位置商高新区落实。二、在投资方实质性启动益阳钢材大市场项目新址建设的前提下，同意投资方将原项目用地调整为房地产开发用地，适当提高容积率，并对两个项目给予优惠政策。如果投资方无力在高新区现代物流产业园建设钢材大市场项目，则无偿收回50亩土地，允许投资方保留50亩土地用于商业和居住开发。如果投资方执意退出，则由市审计局对投资方前期投入进行审计，给予相应补偿。三、积极支持益阳钢材大市场项目进驻益阳高新区现代物流园，赫山区政府、市规划局等单位要成立专门班子加快前期工作，抓好相关工作的衔接配合和落实。2012年12月19日，剑成公司向益阳市国土资源局赫山分局提交关于益阳钢材大市场项目宗地政策性调规申请延期开工的请示，该局主要领导签署“根据益府阅（2012）135号会议纪要，该宗地系规划调整原因导致闲置，建议延期一年开发，至2014年5月。”2013年1月25日，剑成公司向益阳市国土资源局提出关于益阳钢材大市场项目宗地政策性调规申请延期开工的请示，该局于1月29日签署“情况属实，待规划调整等问题处理后约定开工日期”。2013年7月4日，高新技术产业开发区管委会向益阳市人民政府出具意见，内容：1.我委已按市政府会议纪要精神，在现代物流园内明确了具体的选址方案，用地面积约100亩。2.我委已与投资方联系，拟参照赫山区政府的合同条款并结合我区实际进行沟通和洽谈，力争七月底前签订合作合同。同年7月8日，益阳市规划局出具《关于“益阳钢材物流园大市场”和“湘华御府”两个项目同时实施启动的意见》：1.高新区正与投资方协商相关合作项目，并已在益阳现代物流产业园明确了具体选址方案，待正式合同签订后即可进入益阳钢材大市场项目规划方案审查程序；2.剑成公司迎宾路南侧用地建设问题，根据135会议纪要精神，待投资方实质性启动钢材大市场项目新址建设及龙岭工业园与投资商重新签订相关合作协议后，我局将按程序启动该宗地的规划调整程序。自后，剑成公司在该土地上修建有围墙等。2018年7月16日，益阳市赫山区人民检察院在履行职责中发现，赫山分局对剑成公司闲置土地的行为怠于履行监管职责，可能损害国家利益，向其发出检察建议书，建议：一依法严格履行职责，及时对剑成公司闲置土地的行为进行调查认定。二、严格按照法定程序，及时报请益阳市赫山区人民政府政府批准，向剑成公司下达收回国有建设用地使用权决定书，无偿收回国有建设用地使用权。同日，赫山分局启动闲置土地调查。7月17日向剑成公司发出闲置土地调查通知书，通知载明：你单位位于津湘药业西侧，海吉星农贸市场东侧，国有建设用地（证号：益赫国用2011第**），面积为66129平方米，该地块至今未动工建设，涉嫌构成闲置土地。7月22日，剑成公司破产管理人授权委托李荣生配合调查。8月16日，赫山分局作出001号闲置认定书，依据《闲置土地处置办法》第二条的规定，认定该宗地为闲置土地，闲置原因为：市人民政府调整规划。并向不动产登记中心发出暂停办理涉案宗地有关业务的通知。9月5日，向剑成公司发出通知，通知其于2018年9月11日前商讨土地闲置处置等问题。2018年9月15日，龙岭公司因认为闲置土地认定的闲置原因不当，提出投诉举报。益阳市赫山区人民政府法制办公室于9月17日向赫山分局发出限期改正闲置土地认定书的法律意见，经查认为，认定造成土地闲置的原因为益阳市人民政府调整规划，与客观事实不符，闲置认定书不当，限自行改正。10月8日，赫山分局作出关于撤销闲置认定书（益赫国土资闲认字（2018）001号）的决定。10月26日，作出002号闲置认定书，认定上述地块为闲置土地，闲置原因为企业自身原因，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。同日，向剑成公司作出收回土地使用权告知书，告知：拟报请赫山区人民政府批准无偿收回湘益赫国用（2012）第000149号、第000150号国有建设土地使用权。如要求听证，可在五个工作日内提出。10月27日，剑成公司提出要求举行听证会议的申请和听证申请书。赫山分局发出听证通知书，并于11月14日组织召开听证会。11月22日，赫山分局向赫山区人民政府提出“关于批准剑成公司闲置土地处置方案的请示”，陈维民副区长在领导批示栏内批示:同意26/11。11月26日，赫山分局作出91号收回决定书，决定依法无偿收回66219平方米国有建设用地使用权。决定书载明对决定不服，可依据《行政复议法》的规定申请行政复议，或依照《行政诉讼法》的规定提起行政诉讼。农行娄底分行不服91号收回决定书，申请行政复议，被告益阳市人民政府于2019年1月21日受理后，作出并送达受理行政复议申请通知书，并向赫自然资源局、赫山区人民政府送达答复通知书。因案情复杂，案件延期至2019年3月16日，并向各方送达了延期审理通知书。后因原告两次申请延期审理，要求至2019年7月11日前作出复议决定，经复议审查后，于2019年7月5日作出4号行政复议决定书并送达。另查明，2018年5月15日，6月20日，娄底市中级人民法院分别受理申请人李荣生、刘辅龙对剑成公司的破产重整申请以及湘华工贸公司、娄底市湘联工贸有限公司等8家公司以其不能清偿到期债务、与关联企业剑成公司高度人格混同为由的破产重整申请。并指定湖南人和人（娄底）律师事务所与湖南通程律师事务所律师联合担任其破产管理人，管理人负责人为罗伯武。2018年5月26日，剑成公司破产管理人与娄底大汉房地产开发有限公司签订重整意向协议。在本案审理过程中，第三人剑成公司以复议机关维持原批准行为的作出机关赫山区人民政府作为第一被告，其第一项诉讼请求为确认该被告的批准行为违法，要求以赫山区人民政府确定级别管辖为由，向本院提出管辖权异议。本院经审查，作出（2019）湘0922行初151号行政裁定，驳回其管辖权异议。剑成公司不服提起上诉，益阳市中级人民法院于2020年2月21日作出（2020）湘09行辖终1号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。又查明，剑成公司因不服益阳市人民政府、益阳市赫山区人民政府、赫山资源局土地行政管理一案，向益阳市中级人民法院提起行政诉讼。益阳市中级人民法院审查认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十九条、第一百三十四条第三款的规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告；复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。本案中，赫山区人民政府虽然批准了赫山资源局作出的[2018]91号收回国有建设用地使用权决定书，但该批准行为是行政机关内部审批行为，故赫山区人民政府不是适格被告。本案应以作出原行政行为的赫山区自然资源局确定级别管辖，故本案应由基层法院即有管辖权的桃江县人民法院管辖。益阳市中级人民法院作出（2019）湘09行初55号行政裁定：对剑成公司的起诉不予立案。剑成公司不服提起上诉，湖南省高级人民法院于2019年12月16日作出（2019）湘行终1681号行政裁定,裁定：驳回上诉，维持原裁定。再查明，因机构改革，原益阳市国土资源局赫山分局更名为益阳市赫山区自然资源局。本院认为，争议的焦点是：一、关于赫山区人民政府被告主体是否适格，其作出的批准行为是否属于行政案件受案范围；二、赫山分局作出的91号收回决定书是否合法；三、益阳市人民政府作出的4号行政复议决定书是否合法。一、关于赫山区人民政府被告主体是否适格，其作出的批准行为是否属于行政案件受案范围的问题。依据《最高人民法院关于适用的解释》第十九条的规定，“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”，本案中，91收回决定书的署名机关是赫山分局，因此，赫山区人民政府不是适格的被告主体。同时赫山区人民政府批准赫山分局作出收回决定，系行政机关内部审批行为，并不直接对当事人的权利义务产生影响，不属于行政案件受案范围。二、关于91号收回决定书的合法性问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，原赫山分局的相应行政管理职权，由被告赫山资源局行使。依据《中华人民共和国土地管理法》第五条以及《闲置土地处置办法》第四条第一款的规定，被告赫山资源局负有本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施的行政职权。(一)91号收回决定认定书认定事实清楚。1.土地闲置构成闲置已经满两年，闲置原因属于剑成公司自身原因。根据双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十九条，政府保留对合同项下宗地的规划调整权。从剑成公司提出关于益阳钢材大市场项目宗地政策性调规申请延期开工的请示以及益阳市规划局关于“益阳钢材物流园大市场”与“湘华御府”两个项目同时实施启动的意见，证明剑成公司已经接受、同意2012年11月9日形成的135会议纪要中确定的内容，即将钢材大市场项目调整至高新区现代产业物流园内，涉案土地调整为房地产开发用地，同时需实质性启动钢材大市场项目建设后才允许实施案涉土地上的房地产开发建设项目。根据双方无异议的证据30（益阳高新区管委会益阳钢材大市场项目选址及推进情况向市人民政府出具的情况说明），能够证实益阳高新区已经按照135会议纪要，确定了钢材大市场项目建设用地方案，用地面积100亩，已与投资方联系，拟签订合作合同，而无证据证明剑成公司积极促成合作合同签订，由此导致高新区管委会无法启动钢材大市场项目的供地程序，也致使135会议纪要“在投资方实质性启动益阳钢材大市场项目新址建设的前提下，同意投资方将原项目用地调整为房地产开发用地，适当提高容积率，并对两个项目给予优惠政策”无法实施，从而导致涉案土地闲置。而事实上，因剑成公司涉多起民事纠纷致破产重整，其也无力签订合作合同，也无力对案涉土地进行开发建设。2.土地闲置已经超过两年。因135会议纪要调规以及剑成公司提出的关于益阳钢材大市场项目宗地政策性调规申请延期开工的请示，原赫山分局批示“建议延期一年开发，至2014年5月”，双方将出让合同约定的竣工时间重新约定至2014年5月。但剑成公司未对涉案地块动工开发建设，虽然被司法查封，但不影响其对涉案土地进行动工开发。期间虽有在该土地上修建有围墙等建设，但不符合《闲置土地处置办法》的动工开发条件，至2018年7月赫山分局启动闲置土地调查时，土地闲置已经超过四年。3.司法查封期间，不影响行政机关依法作出行政决定。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条：以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。法律已经明确规定了土地闲置一定期限的，应当依法征收土地闲置费或者收回土地使用权。法律赋予行政机关对土地的行政管理职权，因此，被司法查封的土地也不应该例外。（二）91号收回决定程序合法。赫山区检察院发出检察建议后，被告即启动立案调查，向国有建设土地使用权人即本案原告发出闲置土地调查通知书，作出001号闲置土地认定书，自后因投诉举报，经调查核实，认为001号闲置认定书不当，自行纠正，已撤销该认定书，并重新作出002号闲置认定书，依剑成公司申请组织召开听证会，并向赫山区人民政府提出“关于批准剑成公司闲置土地处置方案的请示”，经赫山区人民政府批准后，作出91号收回决定书，并向剑成公司送达，符合《闲置土地处置办法》以及《湖南省行政程序规定》的相关规定，程序合法。该决定书未明确告知复议、诉讼的具体期限及具体机关，但原告已经在法定期限内申请了行政复议、提起了行政诉讼，其程序权利未受到影响，属于告知上的瑕疵，应予指正。行政机关在履行职责过程中，发现行政行为有不当、错误时，具有自我纠错的权力，本案中，被告发现作出的001号土地闲置认定书错误后，及时纠正，未违反法律规定，原告认为被告乱作为的理由不能成立。依据《闲置土地处置办法》的规定，市、县国土资源主管部门作出收回国有建设用地使用权决定书，闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人，意欲保证抵押权人的知情权，但是否抄送并不影响该决定的效力，本案原告已经申请行政复议，由此可见其已经知悉决定书内容，其知情权并没有受到影响。（三）91号收回决定，适用法律正确。涉案宗地因剑成公司自身原因，导致土地闲置满两年，被告依据《闲置土地处置办法》第十四条第二项规定，无偿收回国有土地使用权，适用法律正确。三、关于4号行政复议决定书的合法性问题。被告收到剑成公司的复议申请后，依法予以受理、因案情复杂及当事人申请，作出延期审理通知后，在法定期限内作出复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，程序合法。经复议审查，赫山资源局作出的收回决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。案涉土地抵押是否有效，不属于行政复议的范围，被告对该项请求予以驳回，于法有据。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，作出4号行政复议决定，适用法律正确。综上所述，被告赫山资源局作出的91号收回决定书和被告益阳市人民政府作出的4号行政复议决定书，事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告提出要求撤销的诉讼请求，不能成立，应当依法予以驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条以及《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第十九条、第六十九条第一款第一项的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、驳回原告中国农业银行股份有限公司娄底分行要求撤销原益阳市国土资源局赫山分局作出的益赫国土资（2018）91号收回国有建设用地使用权决定书的诉讼请求；二、驳回原告中国农业银行股份有限公司娄底分行要求撤销赫山区人民政府批准原益阳市国土资源局赫山分局作出收回国有建设用地使用权决定书的批准行为的起诉；三、驳回原告中国农业银行股份有限公司娄底分行要求撤销被告益阳市人民政府作出的益府复决字[2019]4号行政复议决定书的诉讼请求。案件受理费50元，由原告中国农业银行股份有限公司娄底分行负担。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。审 判 长  殷载媛人民陪审员  李惠军人民陪审员  张志军二〇二〇年七月三十日法官助理肖霞书记员胡蕾附相关法律、司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第十九条当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。第六十九条第一款第一项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。