江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初1097号 原告刘某，男，1956年2月18日生，××族，住如皋市。 委托代理人左建华，海安市洋蛮河法律服务所法律工作者。 被告如皋市综合行政执法局，住所地如皋市如城街道海阳南路行政中心****。 法定代表人何福平，职务局长。 应诉负责人袁权民，该局副局长。 委托代理人缪卫华，该局工作人员。 第三人刘某1，男，1954年9月7日生，××族，住如皋市。 原告刘某因认为被告如皋市综合行政执法局（以下简称如皋综合执法局）不履行法定职责，于2019年9月19日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月24日立案后，于9月26日向被告如皋综合执法局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因刘某1与本案存在利害关系，本院依法公告追加刘某1为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年6月28日公开开庭审理了本案，原告刘某、被告如皋综合执法局副局长袁权民及委托代理人缪卫华到庭参加诉讼。第三人刘某1经本院公告传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。因新冠××疫情影响，本案曾暂停审限。本案现已审理终结。 原告刘某诉称，如皋市城北街道平源池小区始建于2007年，属于小产权房，前排是二层商业用房，后排是二层居住用房。原告于2009年购买了后排居住用房。2018年9月下旬，前排西南边转角处住户刘某1在没有任何批建手续和未征得任何部门及后排住户同意的情况下，自行将原来的二层楼房违法增建一层变成三层，严重影响后排住户的采光和正常的居住环境。根据（2019）苏0691行初81号行政判决的内容，刘某1的违章建筑应由被告如皋综合执法局负责查处，故原告向被告如皋综合执法局举报，但被告如皋综合执法局行政不行为。请求依法判令被告如皋综合执法局立即采取有效措施拆除第三人刘某1加建的第三层违法建筑。 原告刘某向本院提交了以下证据： 1.举报信、维权书、投诉书、写给陈书记的信、国内挂号信函收据，证明原告刘某向被告如皋综合执法局、城北街道等部门举报，要求对案涉违法行为进行查处。 2.协议书、关于协议的说明，证明原告和第三人因为案涉违章建筑在相关部门处理时签订了协议，但第三人未按照协议约定履行。 3.产权证，证明原告房屋所在位置及其住房具有合法手续。 4.信访事项处理意见书，证明被告如皋综合执法局并未履行法定职责。 5.（2019）苏0691行初81号《行政判决书》，证明案涉违章建筑应由被告如皋综合执法局负责查处。 6.照片一组，证明刘某1在原有建筑上进行违法加建。 被告如皋综合执法局辩称，1.本案不属于行政诉讼受案范围。被告如皋综合执法局于2019年7月12日收到原告刘某邮寄的《举报信》，举报城北街道某小区刘某1在该小区内有违法建设的行为，要求依法处理。原告刘某的举报投诉行为性质上是信访行为，信访行为不属于行政诉讼受案范围。2.原告刘某举报的事项不属于被告如皋综合执法局履职范围。被告如皋综合执法局收到举报信后，安排执法人员核查。经查，原告刘某反映的案涉建设行为地块为集体土地，而被告如皋综合执法局查处违法建设的范围为国有土地，案涉违法建设不属于被告如皋综合执法局的查处范围，原告刘某认为被告如皋综合执法局未履行法定职责不符合事实。请求依法裁定驳回原告的起诉。 2019年10月12日，被告如皋综合执法局向本院提交了以下证据： 1.如皋城市管理局人民来信处理单、举报信，证明刘某的举报行为属于信访行为。 2.案件受理登记表，证明被告如皋综合执法局受理了刘某的举报。 3.核查情况登记表、被告如皋综合执法局对秦劲松、刘某1所作调查询问笔录及身份证明、现场检查笔录，证明被告如皋综合执法局开展了调查核实工作。 4.函、函复，证明被告如皋综合执法局向某村委会调查，案涉地块土地性质为集体建设用地，故不属于被告如皋综合执法局查处范围。 5.如皋市城北街道平源池村的证明、城北街办的证明，证明案涉地块性质属于农民集中区域，第三人的加建行为经过相关部门允许。 6.《市委办公室市政府办公室关于印发的通知》，证明如皋综合执法局对违章建筑的查处职能范围，案涉地块不属于该局查处范围。 本院依职权调取了（2019）苏0691行初81号案卷中皋政发[2011]77号《市政府关于划转城市管理领域相关行政处罚的通知》、皋政发[2013]69号《市政府关于明确行政区划调整后相关问题的意见》、皋政规[2013]2号《市政府关于印发如皋市控制和查处违法建设办法的通知》、皋政发[2016]40号《市政府关于印发的通知》、皋办[2019]41号《市委办公室市政府办公室关于印发的通知》。 经审理查明，如皋市城北街道某小区为城北街道的农民集中安置小区（小产权房），建设于2008年。刘某和刘某1系前后栋邻居。2018年9月，刘某1在自有的房屋上进行改造，将原来房屋二层顶上的铁皮棚改建成砖瓦结构。在此过程中，刘某与刘某1产生矛盾，刘某认为刘某1的建设行为必然影响到包括其在内的后排住户通风采光。2018年10月5日，刘某（甲方）和刘某1（乙方）达成协议，协议载明，经乙方申请并配合平源池村美丽乡村建设，经甲乙双方及开发区城管、村两委共同协商，达成协议，房屋中心后侧中间部位不砌建马头墙，且两侧马头墙高度和形状与最东侧马头墙式样一致。在建设过程中，刘某1未有相关规划建设主管部门的审批手续，未能严格按照协议建设，双方之间再生争议。2018年10月24日左右，刘某向城北街道递交维权书等材料，要求予以处理。2018年11月14日，城北街道作出皋城北信告[2018]112号受理告知书，告知刘某将于2019年2月4日前按照《信访条例》的规定办结并书面答复。2019年1月7日，城北街道作出皋城北信答复[2019]12号《信访事项处理意见书》，告知刘某所反映的问题通过相关部门多次协调沟通，双方已经就问题的解决达成协议。刘某不服，于2019年1月16日向本院提起诉讼，本院经审理查明以上事实，并于2019年7月11日作出（2019）苏0691行初81号《行政判决书》，认为按照皋政发[2013]69号、皋政规[2013]2号、皋政发[2016]40号的相关规定，相应街道办事处辖区内的违法建设行为，由被告委托街道办查处，即职权指向如皋市城管部门，刘某要求城北街道查处刘某1的违法建设行为，不属于城北街道办的职责范围，判决驳回刘某的诉讼请求。 2019年7月10日，刘某向被告局长邮寄《举报信》，要求被告依法拆除城北街道某小区前排西转角处的违章建筑。7月22日，被告受理并开展调查。同日，被告向如皋市城北街道某村村民委员会（以下简称某村委会）副主任秦劲松以及第三人刘某1制作了调查询问笔录。7月23日，被告向某村委会发出《函》，要求核实某小区十字路口西南侧房屋三层相关建设审批手续情况以及房屋所处土地的性质。9月28日，某村委会作出《函复》，内容为某小区位于如皋市城北街道××村××路北侧、戴庄路东侧，该小区为农村集中居住房，所属土地性质为集体建设用地。10月17日，被告作出皋城管信答[2019]52号《信访事项处理意见书》，主要内容为：鉴于国家法律法规对农民集中居住区建设的相关问题未有明确规定，农民集中居住区建设涉及问题面广量大、情况复杂，且属于国家和地方各级人民政府制定的相关政策所引发，被告积极主动向相关部门函询。待相关事项进一步明确后，将依程序向上级部门请示后依法处置。 另查明，根据皋政发[2011]77号文规定，经江苏省人民政府、南通市人民政府批准，如皋市自2006年7月1日起在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作。皋政发[2013]69号文规定，原如城镇、柴湾镇、袁桥镇、桃园镇人民政府以镇政府名义行使的行政处罚、行政强制权，在行政区划调整后，相应街道办事处不得再行使。如城、城北、城南三街道范围内城市规划建成区外的违法建筑由街道办事处负责巡查、制止，并根据市城市管理局的统一委托，组织力量进行查处。皋政规[2013]2号文规定，各街道办事处辖区内、城市规划建成区外的违法建设行为，由市城管局委托街道办事处查处。皋政发[2016]40号文规定，市城市管理行政执法局集中行使城市管理、住房和城乡建设、建筑工程管理、规划、人民防空行政管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权。 以上事实有当事人提供的举报信、协议书、案件受理登记表、调查询问笔录、函、函复、如皋市人民政府文件等证据在卷佐证。 本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要是：1.本案是否属于行政诉讼受案范围。2.案涉建筑是否属于被告查处职责范围以及被告是否存在不履行法定职责之情形。 关于争议焦点1，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的诉讼。本案中，原告于2019年7月10日向被告邮寄《举报信》，要求被告依法拆除城北街道某小区前排西转角处的违章建筑，此属于一个典型的履职申请，被告拒绝履行或者不予答复，申请人因此提起诉讼，符合前述法律规定之情形，显属行政诉讼受案范围。至于被告在原告提起本案诉讼后，作出了信访事项处理意见书，将原告的履职申请当作信访件处理，并不会因为被告将一个履职申请错误地当作信访处理而当然地归之于信访事项，从而拒之于诉讼门外。 关于争议焦点2，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。从前述规定可知，对于城市、镇规划区内的违反规划法律规范的行为，由县级以上地方人民政府规划主管部门查处。对于乡、村庄规划区内的违反规划法律规范的行为，由乡、镇人民政府查处。法律并没有将土地性质作为区分规划主管部门和乡、镇人民政府查处职责的标准。故被告主张其仅负有查处国有土地上违法建筑的理由不能成立。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。虽然街道办事处在一些管理职责方面仍然履行的是乡镇人民政府原有的职责，但毕竟不属于法定的乡镇人民政府，因此，如皋市人民政府作出的皋政发[2013]69号文、皋政规[2013]2号文均明确规定各街道办事处辖区内、城市规划建成区外的违法建设行为，由市城管局委托街道办事处查处。这也说明，如皋市人民政府将各街道办事处辖区内规划违法行为的查处职权调整给了被告行使，由被告委托街道办事处查处。从行政法角度来说，被告才是适格的行政主体，对外承担行政主体应当承担的法律责任。至于被告辩称案涉违法建筑所在地块既不属于城市、镇规划区，也不属于乡村规划区，属于未列入规划区的区域的问题。事实上，从被告庭后提供的《如皋市城市总体规划（2013-2030）》图来看，案涉地块属于如皋市城市总体规划区内，只是土地性质属于集体土地，但这并不影响被告查处职责范围的认定。 综上所述，被告负有查处原告举报的违法建筑之职责，但并未在法定期限内履行职责，故原告要求判令被告履行法定职责的请求依法应当支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 责令被告如皋市综合行政执法局在本判决生效之日起六十日内对原告刘某的履职申请依法作出处理。 案件受理费人民币50元，由被告如皋市综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  齐海生 人民陪审员  周袁芳 人民陪审员  唐海兵 二〇二〇年七月二十四日 书 记 员  顾梦窈 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。