山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁03行终84号 上诉人（原审原告）张杰，男，1957年12月1日出生，汉族，个体经营，住博山区。 委托代理人笪凤瑶，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淄博市博山区综合行政执法局，统一社会信用代码11370304F490900698。住所地：博山区凤凰山路**。 负责人岳峻峰，局长。 委托代理人周波，淄博市博山区综合行政执法局工作人员 委托代理人丛强，山东盛诚律师事务所律师。 上诉人张杰因诉被上诉人淄博市博山区综合行政执法局城管行政命令一案，不服淄博市博山区人民法院（2019）鲁0304行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院查明，青岛铁路土地管理局淄博管理站于1999年12月2日与原告张杰签订了借用铁路土地协议书，协议约定该管理站将140平方米土地借给原告，用途为住房，借用时间为2000年1月1日至2001年（年份有涂改现象××12月31日，张杰使用土地期间不得修建永久性建筑物，借用期间所建房舍等建筑物，不得办理房产权证，原告交纳全年借地管理费336元。原告借用该管理站土地使用至今，该宗土地上已建有房屋，庭审中原告主张借用土地上所建设的房屋所有人为该管理站而非原告，但其未提供有效证据证明。2002年1月12日原告与淄博市博山区蔬菜副食品公司签订房屋转让协议，协议约定该公司将柳杭45号楼一楼南院墙以南的房屋（包括沿张博路平房及与张杰毗邻的南屋平房××及柳杭45号楼西北方向的平房（建筑面积约202.5平方米××转让给张杰，具体范围以该公司房地产分户平面图红线以内所划定的范围和记载的说明为准。转让协议中所涉房屋于2006年1月登记的产权人为淄博市博山区蔬菜副食品公司，房屋坐落于博山区××路××号，产权证号为淄博市房权证博山区字第××号，该产权证载明其中的7-9三幢房屋总层数均为一层，结构均为砖木，建筑面积分别为97.50m2、172.97m2、202.50m2。7-9三幢房屋面积共计472.97m2，7-9三幢房屋各自独立存在，7-9三幢房屋即房屋转让协议所涉房屋。淄国用（2005××第B00284号国有土地使用证载明，座落于淄博市××路××号土地为划拨土地，使用权面积为4047.17M2，使用权人为淄博市博山区蔬菜副食品公司。原告购买上述房屋后，至今未办理不动产过户登记手续。同时查明，2019年7月1日，被告委托淄博金宅测绘有限公司对位于博山区××路××号居民楼往南至铁路桥路段沿街房屋（现场标记门牌号为：××以及1-83至1-95号××以及博山区××路××号居民楼西侧房屋进行现场测绘，山东省淄博市博山公证处对测绘、勘验的过程进行了公证，于2019年7月17日制作（2019××鲁淄博博山证民字第2098号公证书（附光盘一张××。2019年7月15日淄博金宅测绘有限公司出具（淄房测字××号××《淄博市房屋建筑面积测绘报告》。该测绘报告虽仅表述为房屋坐落于博山区××以及1-83至1-95号，但该测绘报告中所附的房产分丘平面图显示，房屋建筑面积测绘包括坐落于博山区××路××号居民楼西侧的房屋。被告提供的调查（询问××笔录及录像光盘证明，被告到原告住所地进行调查时，原告自认自其购买淄博市博山区蔬菜副食品公司上述房屋后，陆续对上述房屋进行了加建、扩建。山东省淄博市博山公证处（2019××鲁淄博博山证民字第2098号公证书所附光盘显示，案涉房屋结构为砖混或砖混加钢架结构，层数为两层或三层。被告提交的检查（检测、检验、勘验××笔录及录像光盘内容显示，原告在被告行政执法期间对部分房屋进行了整改。2019年7月16日，被告作出协查函特请淄博市自然资源局博山规划管理办公室协助办理城市规划管理相关事项。2019年7月17日淄博市自然资源局博山规划管理办公室作出的复函载明：一、协查函中涉及范围均处于城市规划区内，该范围内房屋（包括具有房产手续的房屋××进行扩建、改建、加建等工程建设均需申请办理建设工程规划许可证，若未取得建设工程规划许可证擅自进行建设的行为均属违法建设行为。二、该位置在《淄博市城市总体规划（2011-2020年××》博山城区用地规划图中规划用地性质为道路（水河路××用地及公共绿地。对该范围内的违法建设行为，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。再查明，2018年8月，被告接到群众举报在博山区柳杭路上的建筑物未取得相关建设手续，属于违法建设。2019年3月26日，被告致函淄博市自然资源局博山规划管理办公室，请求协助调查：1、该处建设是否办理建设工程规划许可证等相关建设规划证件；2、如未办理相关建设工程规划证件，请贵局协助核定该处建设是否可采取补办相关建设规划手续的改正措施。当日，淄博市自然资源局博山规划管理办公室作出复函载明：一、经查阅我单位自2003年成立以来的档案资料，未查到博山区××三层沿街营业房的规划许可资料。该项目是否办理建设工程规划许可证，建议以建设单位能否提供相关证件为准。二、若建设单位未办理相关建设工程规划许可证，该项目位置占压规划道路，我单位无法完善相关规划许可手续。2019年4月1日，被告依法就原告在博山区××路××（××）××、××号居民楼以南的门头房是否具有建设工程规划许可证等手续向原告进行调查。调查中，原告称当时从别人手里买过房子时房产证、土地证都有，其不提供，当时购买的时候只有一层门头房，在距现在二十年前的时候自己加了一层，并在加的一层基础上又搭盖了一个简易棚。对博山区××房屋进行了部分加宽。当时盖得时候其是经过区城管同意的。被告制作调查（询问××笔录并全程录像，原告拒绝在笔录上签字。2019年4月17日，被告作出协查函，请求博山区自然资源局协助调查：1、该位置相关土地手续及权属人情况；2、该位置地上附着物情况及相关图纸。2019年4月22日博山区不动产登记中心出具坐落于博山区××路××号房屋产权、产籍档案证明并附房产分丘平面图，该平面图显示其中的7、8、9三幢房屋各自独立存在。2019年4月17日，被告作出协查函，请求博山区商业总公司协助调查：1、该位置早期的土地手续及历史沿革情况；2、提供证明该位置土地、房屋及相关附属物的交易情况的相关材料。2019年4月18日，淄博市博山区商业总公司作出复函载明：柳杭路45号楼及往南至铁路桥路段沿街营业房和西侧场院原属博山蔬菜副食品公司，该公司于2002年12月改制为博山桑夏经贸有限公司，改制后因经营不善长期停产。针对提出的问题，我单位到博山桑夏经贸有限公司就有关情况进行了查询。经查询，该处房产及土地已于上世纪八十年代全部出售给个人，因年代久远，其相关资料未查到。复函附房屋转让协议、房地产分户平面图各一份。2019年5月7日，被告作出《关于督促违法建设责任人依法接受处理的公告》，在报纸上予以公告，并在案涉现场予以张贴。2019年5月16日，被告对博山区柳杭路北首西侧、博山区××路××号居民楼往南至铁路桥之间沿街建筑物进行现场勘验，被告制作检查（检测、检验、勘验××笔录、位置图并对现场进行录像，原告拒绝在笔录上签字。被告在前期调查的基础上，于2019年5月24日以原告在案涉范围内未办理建设规划许可证，擅自进行改建、扩建。该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定为由，进行立案审批。2019年7月1日，被告作出案件协查函，请求博山区公安分局对位于博山区××路××号居民楼往南至铁路桥之间路段沿街房屋（现场标记门牌号为：××以及1-83至1-95号××以及博山区××路××号居民楼西侧房屋（现场查看为仓库××的具体门牌号以书面形式及时回复。2019年7月5日，淄博市公安局博山分局作出复函载明：××门牌号，××户3人户籍人口信息，即原告，原告之妻，原告之子；协查函中所叙述的除上述45号、53号两处地址以外，其它区域无门楼牌编划资料，且未登记户籍人口信息。2019年7月18日经被告集体讨论决定，拟给予原告限期拆除的行政决定。2019年7月19日，被告作出博执限拆告字[2019]第02023号限期拆除告知书并于当日向原告送达。原告于2019年7月19日向被告提交听证申请书，被告于2019年7月22日依法向原告送达听证会通知书，同日发布听证会公告并予以张贴，于2019年7月31日依法组织听证会并制作行政处罚听证笔录，于2019年8月2日制作听证报告。2019年8月3日被告经集体讨论，决定对张杰的违法建设行为依法予以处罚。2019年8月6日，被告作出博执限拆字[2019]第02023号限期拆除决定书，并于当日向原告送达。原告因对上述限期拆除决定书不服，形成本案诉讼。另查明，诉讼中，一审法院于2020年1月2日上午组织原、被告到案涉现场进行现场勘验，有照片及录像在卷为证。现场勘验情况如下：案涉房屋所有权证中7、8、9三幢一层房屋已经不存在，在原来7、8两幢房屋的位置上现有的房屋已经连为一体，一层是砖混结构，二层是钢架雨篷及面积较少的砖混房屋。案涉房屋所有权证中9幢房屋亦由一层砖木结构变更为二层砖混结构。原来砖木结构房屋的三角木结构、檩条等建筑材料堆放在沿街营业房二层。被告提供的1号证据中的照片显示沿街营业房为三层结构，现场勘验现已为二层结构。庭审中，原告对于被告行政执法程序无异议。 原审法院认为，本案的争议焦点有二：一是被告是否具有在城市规划管理方面的行政处罚权；二是原告是否存在在城市规划区内未取得建设工程规划许可证进行改建、扩建、加建房屋的违法建设行为，若原告存在违法建设行为，该行为能否采取改正措施消除对规划实施的影响。关于第一个争议焦点：《淄博市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（淄博市人民政府令第三十九号××第二条规定，张店区、淄川区、博山区、周村区、临淄区以及淄博高新技术产业开发区(以下简称高新区××建成区内的城市管理相对集中行政处罚权工作适用本办法。城市规划管理方面的相对集中行政处罚权工作适用于城市规划区。第十三条规定市、区执法局行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。第十四条规定有下列行为之一的,按照法律、法规、规章的规定予以处罚:(二××未取得建设工程规划许可证件、临时建设工程规划许可证件进行建设或者不按建设工程规划许可证件、临时建设工程规划许可证件批准的内容进行建设的。博山区人民政府办公室《关于印发博山区综合行政执法体制改革实施意见的通知》二、14.规定，将博山区城市管理和行政执法局更名为“博山区综合行政执法局”。本案中，根据上述规定，在博山区开展城市管理相对集中行政处罚权工作，具体行使行政处罚权的行政机关为博山区综合行政执法局，其行使的具体职权包括“行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或违反建设工程规划许可证的规定建设，影响城市规划的行为的行政处罚权”，故被告在博山区城市规划管理方面具有行政处罚权。关于第二个争议焦点：本案中，原告基于1999年12月2日与青岛铁路土地管理局淄博管理站签订的借用铁路土地协议，其借用的140平方米土地使用至今，该宗土地上已建有房屋，庭审中原告虽主张借用土地上所建设的房屋所有人为该管理站而非原告，但未提供证据证明其主张。且上述协议中约定原告使用土地期间不得修建永久性建筑物，借用期间所建房舍等建筑物，不得办理房产权证，故在借用土地上建设的房屋应依法推定系由原告建设。原告购买的淄博市博山区蔬菜副食品公司的房屋，即案涉的房屋所有权证中7-9三幢房屋，原告于2002年购买时，三幢房屋各自独立存在，但7-9三幢房屋现已不存在。原告在借用土地上建设的房屋以及其在原购买的7幢、8幢房屋的位置上改建、扩建、加建的房屋已经连为一体，现存房屋结构为砖混或砖混加钢架结构，一部分为两层，一部分为三层。原告原购买的9幢房屋亦由一层砖木结构改建、扩建、加建为二层砖混结构。原告经过改建、扩建、加建的房屋位于博山区××路××号居民楼往南至铁路桥路段（现场标记门牌号为：××以及1-83至1-95号××以及博山区××路××号居民楼西邻的房屋（现场查看为仓库，无门牌号××。淄博市自然资源局博山规划管理办公室向被告出具的两份复函载明，其经查阅本单位自2003年成立以来的档案资料，未查到博山区××三层沿街营业房的规划许可资料。在案涉范围内房屋均处于城市规划区内，该范围内房屋（包括具有房产手续的房屋××进行扩建、改建、加建等工程建设均需申请办理建设工程规划许可证，若未取得建设工程规划许可证擅自进行建设的行为均属违法建设行为。该位置在《淄博市城市总体规划（2011-2020年××》博山城区用地规划图中规划用地性质为道路（水河路××用地及公共绿地。对该范围内的违法建设行为，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。综上，被告提交的证据能够证明原告在城市规划区内，对案涉范围内房屋进行扩建、改建、加建均需申请办理建设工程规划许可证，原告未提供有效证据证明其已取得建设工程规划许可证，故其擅自进行建设的行为属违法建设行为，且该违法建设行为，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》（已于2008年1月1日废止××第三十二条规定“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”第四十条规定“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定,“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”从上述法律规定可以看出，无论是《中华人民共和国城市规划法》,还是《中华人民共和国城乡规划法》对未取得建设工程规划许可证进行建设行为的处理方式都是一致的，也就是说无论原告是在借用土地后还是购买房屋后，在城市规划区内进行建设，均应取得建设工程规划许可证，未取得建设工程规划许可证，擅自进行建设的行为均属违法建设行为。被告根据查明的事实，适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条之规定，对原告作出限期拆除决定书，事实清楚，证据确凿，适用法律正确。虽然原告主张案涉房屋坐落于柳杭路46号，但案涉房屋所有权证中记载的7-9三幢房屋现已不存在，且根据博公函[2019]1号《关于对柳杭路门牌调查问题的复函》证明，除博山区××路××号、53号两处地址以外，其他区域无门楼牌编划资料。故原告该项主张与事实不符，应不予支持。《山东省行政程序规定》第三条规定，行政机关应当依照法律、法规、规章，在法定权限内，依照法定程序实施行政行为。本案中，被告经过立案前调查、现场勘验、公告督促违法建设责任人依法接受处理、立案审批、对案涉房屋建筑面积委托相关机构测绘、作出并依法送达限期拆除告知书、依法组织听证、制作听证报告、集体讨论、作出限期拆除决定并依法送达等行政执法程序，符合正当程序原则，被告行政执法程序合法。综上，被告作出的《限期拆除决定书》证据确凿、适用法律正确、程序合法。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张杰的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告张杰负担。 宣判后，原审原告张杰不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决并撤销被诉责令拆除决定或依法发回。上诉理由：一、一审法院作出判决认定被上诉人的房屋位于××房屋属于违法建筑物认定事实不清，法律适用错误。首先，上诉人位于××的房屋始建于20世纪80年代，而非一审法院认定的1999年。根据国家有关法律规定：国家实行有计划的预防接种制度，国家对儿童实行预防接种证制度，即在儿童出生后的一个月内，其监护人应当到儿童居住地承担预防接种工作的接种单位为其办理《儿童预防接种证》。上诉人之女出生于1989年12月7日，并于1989年12月9日接种了卡介苗，该《儿童预防接种证》上明确载明其父亲即上诉人家庭住址位于××。因此，上诉人位于××的房屋其建造年代不应认定为1999年，而是早于1990年4月1日正式实施的《中华人民共和国城市规划法》。其次，认定涉案的××房屋无规划许可资料的淄博市自然资源局博山规划管理办公室成立于2003年，上诉人的房屋建造在前，规划部门成立在后，当时并未有任何法律规定要求上诉人必须办理相关证件。同时，根据淄博市博山区工商行政管理局2016年5月19日出具的《营业执照》，明确载明博山水泵电机厂的住所是××，成立日期是1994年7月25日。也就是说××房屋作为上诉人公司经营住所行政机关早在1994年7月25日就是明知的，被上诉人经过二十几年以后作出涉案的处罚决定已经明显超过诉讼时效。最后，一审法院认定上诉人涉案房屋违反了《淄博市城市总体规划》(2011-2020年××，被上诉人从未提供相关规划给上诉人查阅，被上诉人在没有任何证据的情况下主张上诉人违反规划于法无据。被上诉人主张上诉人违反了2011-2020年的规划，在未看到相关证据的情况下，无法知晓上诉人的房屋建造时是处于道路规划的范围外还是规划范围内。如若上诉人的房屋建设在前，2011年的道路规划在后，那么上诉人的房屋并未影响规划。因此，依据法不溯及既往的原则，一审法院认定上诉人位于××房屋违反了《中华人民共和国城市规划法》的相关规定属于适用法律错误。二、一审法院作出判决认定被上诉人的房屋位于柳杭路46号房屋全部属于违法建筑物认定事实不清，法律适用错误。上诉人位于柳杭路46号的房屋始建于上个世纪70年代并且拥有完整的《国有土地使用权证》和《房屋所有权证》。上诉人与淄博市博山区蔬菜副食品公司签订的房屋转让协议是2002年1与12日，上诉人在实际使用房屋的过程中，由于房屋年久失修，房顶漏水严重，上诉人多次向有关政府部门反映情况但政府部门怠于行使职权，上诉人赖以生存并抚养当时未成人子女的生活来源屡次因博山区遭遇大雨而损失惨重，故为了保护自身合法利益，采取了自力救济的方式搭建了临时雨棚。被上诉人在处罚决定中引用《中华人民共和国城乡规划法》颁布的时间是2008年，上诉人的涉及的购买房屋及建造雨棚在前，法律颁布在后，依据法不溯及既往的原则一审法院认定被上诉人作出的决定适用法律正确存在明显错误。同时一审法院提出的1990年4月1日正式实施的《中华人民共和国城市规划法》中并未要求建造房屋应当申请办理城乡规划许可证，故一审法院引用该法条认定上诉房屋系违建亦属于明显适用法律错误。依照淄博市城市管理行政执法局2017年11月2日发布于淄博市官网的《开展违法建设治理提升城市管理水平》，该文明确表示应当分类处理其他违法建设。对已取得合法用地手续，且符合城市规划的违法建设，可责令其补办手续并依法予以处罚；对拒绝缴纳罚没款的，申请人民法院强制执行。因此，在综合考量上诉人实际情况及违法程度、政策规定，应当责令当事人补办相应手续，而不是认定整体建筑属于违章建筑予以拆除。因此，对一审法院认定上诉人位于柳杭路46号房屋全部属于违法建筑物认定事实不清，适用法律错误。 被上诉人淄博市博山区综合行政执法局二审期间未提交书面答辩意见。在本院二审调查中，被上诉人称：通过对比淄博市博山区蔬菜副食品公司2006年房产证上的房屋布局、层数、结构、面积，与被上诉人委托测绘机构出具的测绘报告不一致，另通过现场勘查笔录、对上诉人的调查笔录以及听证笔录等证据，足以证明上诉人在2006年之后有加建、改建、扩建行为。 各方当事人在一审中提交的证据和依据已随卷移送本院。上诉人张杰二审期间向本院提交以下证据：1、《儿童预防接种证》一份，拟证明淄博市××路××号在1989年就存在，不属于违法建设；2、《营业执照》一份，拟证明行政机关在1994年就知晓上诉人的公司经营地点在淄博市××路××号；3、淄博市历年大雨报道一份，拟证明上诉人系基于屋顶漏水进行的房屋修整；4、《开展违法建设治理提升城市管理水平》网络文件一份，拟证明应当分类处理其他违法建设，被上诉人认定整体建筑属于违法建设事实不清，适用法律错误。 被上诉人淄博市博山区综合行政执法局二审未提交新证据。被上诉人认为上诉人张杰二审提交的1号证据只能证明1989年上诉人住在53号，不能证明其之后一直没有加建、扩建的违法行为；认为2号证据只能证明2016年博山水泵电机厂的住所地是××，不能证明该企业1994年的住所地；认为3号证据不能证明上诉人的加建、改建合法；认为4号证据不能证明其证明目的，被上诉人提交的规划局复函认为涉案违法建设无法采取改正措施消除对规划实施的影响。 本院对上诉人张杰二审提交的证据认证如下：1号证据具有真实性，与被上诉人认定涉案违法建设的相关事实具有关联性，本院确认为有效证据；2号证据具有真实性，但发证时间是2016年，不能证明其中记载的住所地系博山水泵电机厂1994年的住所地，本院对拟证明事项不予采信；3号证据不能证明上诉人相关建设具有合法性，本院对拟证明事项不予采信；4号证据系有关部门工作人员就开展违法建设治理活动答记者问的材料，其中内容与本案待证事实不具有关联性，本院对拟证明事项不予采信。 本院经审理查明，1999年12月2日，青岛铁路土地管理局淄博管理站与博山水泵电机厂签订了借用铁路土地协议书，上诉人张杰是博山水泵电机厂的法定代表人，协议约定该管理站将140平方米土地借给博山水泵电机厂，用途为住房，借用时间为2000年1月1日至2001年（年份有涂改现象××12月31日，使用土地期间不得修建永久性建筑物，借用期间所建房舍等建筑物，不得办理房产权证。上诉人张杰交纳了协议约定的全年借地管理费336元，该宗土地上现建有房屋。2002年1月12日上诉人张杰与淄博市博山区蔬菜副食品公司签订房屋转让协议，协议约定该公司将柳杭45号楼一楼南院墙以南的房屋（包括沿张博路平房及与张杰毗邻的南屋平房××及柳杭45号楼西北方向的平房（建筑面积约202.5平方米××转让给张杰。该转让协议所涉房屋于2006年1月登记的产权人为淄博市博山区蔬菜副食品公司，房屋所有权证号为淄博市房权证博山区字第××号，证载房屋坐落于博山区××路××号，有7、8、9三幢房屋，各自独立存在，建成于1970年，总层数均为一层，结构均为砖木，建筑面积分别为97.50m2、172.97m2、202.50m2，共计472.97m2。7-9幢房屋所占土地的证书号为淄国用（2005××第B00284号国有土地使用证，其中载明座落于淄博市××路××号的土地为划拨土地，使用权人为淄博市博山区蔬菜副食品公司，使用权面积为4047.17M2。上诉人购买上述房屋后，至今未办理不动产过户登记手续。2018年8月，被上诉人接到群众举报在博山区柳杭路上的建筑物未取得相关建设手续，属于违法建设。2019年3月26日，被上诉人致函淄博市自然资源局博山规划管理办公室，请求协查博山区××三层沿街营业房是否办理建设工程规划许可证等相关建设规划证件，如未办理相关建设工程规划证件，请求协助核定该处建设是否可采取补办相关建设规划手续的改正措施。当日，淄博市自然资源局博山规划管理办公室复函，载明：经查阅本单位2003年成立以来的档案资料，未查到博山区××三层沿街营业房的规划许可资料，若建设单位未办理相关建设工程规划许可证，该项目位置占压规划道路，无法完善相关规划许可手续。2019年4月1日，被上诉人对上诉人进行调查询问，上诉人称买房子时有房产证、土地证，但其未提供，上诉人认可购买时只有一层门头房，并承认对房屋进行过加建、扩建。被上诉人制作调查（询问××笔录并全程录像，上诉人拒绝在笔录上签字。2019年4月17日，被上诉人致函博山区自然资源局，请求协助调查涉案位置的相关土地手续、权属人情况以及地上附着物情况及相关图纸。2019年4月22日，博山区不动产登记中心出具坐落于博山区××路××号房屋产权、产籍档案证明并附房产分丘平面图。2019年4月17日，被上诉人致函淄博市博山区商业总公司，请求协助调查涉案位置早期的土地手续、历史沿革情况以及该位置土地、房屋及相关附属物的交易相关材料。2019年4月18日，淄博市博山区商业总公司复函，载明：柳杭路45号楼及往南至铁路桥路段沿街营业房和西侧场院原属博山蔬菜副食品公司，该处房产及土地已于上世纪八十年代全部出售给个人，因年代久远，其相关资料未查到，复函附房屋转让协议、房地产分户平面图各一份。2019年5月7日，被上诉人作出《关于督促违法建设责任人依法接受处理的公告》，在报纸上予以公告，并在案涉现场予以张贴。2019年5月16日，被上诉人对博山区柳杭路北首西侧、博山区××路××号居民楼往南至铁路桥之间沿街建筑物进行现场勘验，被上诉人制作检查（检测、检验、勘验××笔录、位置图并对进行录像，上诉人拒绝在笔录上签字。2019年5月24日，被上诉人以上诉人在案涉范围内未办理建设规划许可证，擅自进行改建、扩建为由，进行立案审批。2019年7月1日，被上诉人致函淄博市公安局博山分局，请求协查博山区××路××号居民楼往南至铁路桥之间路段沿街房屋门牌号的情况。2019年7月5日，淄博市公安局博山分局复函，其中载明：涉案位置除45号、53号两处地址以外，无其它门楼牌编划资料；××门牌号××户3人户籍人口信息，即本案上诉人、上诉人之妻及上诉人之子。2019年7月1日，被上诉人委托淄博金宅测绘有限公司对位于博山区××路××号居民楼往南至铁路桥路段沿街房屋（现场标记门牌号为：××以及1-83至1-95号××以及博山区××路××号居民楼西侧的房屋进行现场测绘。2019年7月15日，淄博金宅测绘有限公司出具《淄博市房屋建筑面积测绘报告》（淄房测字××号××，山东省淄博市博山公证处对测绘、勘验的过程进行了公证。根据勘测报告及公证书所附光盘，涉案房屋结构为砖混或砖混加钢架结构，多数为2-3层房屋，总建筑面积为2842.08M2。2019年7月16日，被上诉人致函淄博市自然资源局博山规划管理办公室，请求协查：1、博山区××路××号居民楼往南至铁路桥路段的房屋等建筑物（现场标记门牌号为：××以及1-83至1-95号××以及博山区××路××号居民楼西邻的房屋（现场查看为仓库，无门牌号××进行扩建、改建、加建是否需要办理相关的建设规划手续；2、原有房产手续的房屋经扩建、改建、加建后是否属于违法建设；3、以上位置的违法建设属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情况，还是无法采取改正措施消除影响的情况。2019年7月17日，淄博市自然资源局博山规划管理办公室作出复函，其中载明：一、协查范围均处于城市规划区内，该范围内房屋（包括具有房产手续的房屋××进行扩建、改建、加建等工程建设均需申请办理建设工程规划许可证，若未取得建设工程规划许可证擅自进行建设的行为均属违法建设行为。二、该位置在《淄博市城市总体规划（2011-2020年××》博山城区用地规划图中规划用地性质为道路（水河路××用地及公共绿地，对该范围内的违法建设行为，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。2019年7月19日，被上诉人作出博执限拆告字[2019]第02023号限期拆除告知书并于当日向上诉人送达。2019年7月19日，上诉人向被上诉申请听证，被上诉人于2019年7月31日依法组织听证会并制作行政处罚听证笔录、听证报告。被上诉人经集体讨论，于2019年8月6日作出博执限拆字[2019]第02023号限期拆除决定书，认定上诉人未取得建设工程规划许可证，在博山区××路××号居民楼往南至铁路桥之间路段（现场标记门牌号为：××以及1-83至1-95号××和博山区××路××号居民楼西侧（现场查看为仓库××改建、扩建、加建房屋，该范围内的违法建设行为无法采取改正措施消除对规划实施的影响，因此决定责令上诉人自收到决定书之日起15日内自行拆除上述范围内的违法建筑。被上诉人于当日向上诉人送达该决定书。上诉人不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销博执限拆字[2019]第02023号限期拆除决定。另查明，经一审法院2020年1月2日组织当事人到案涉现场进行现场勘验，案涉房屋所有权证中7、8两幢房屋的位置上现有房屋已经连为一体，一层是砖混结构，二层是钢架雨篷及面积较少的砖混房屋。案涉房屋所有权证中9幢房屋亦由一层砖木结构变更为二层砖混结构。原来砖木结构房屋的三角木结构、檩条等建筑材料堆放在沿街营业房二层。被上诉人提供的1号证据所附照片中显示为三层结构的沿街营业房，现场勘验时已为二层结构。一审庭审中，上诉人对被上诉人的行政执法程序无异议。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。该法第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，被上诉人淄博市博山区综合行政执法局在被诉博执限拆字[2019]第02023号限期拆除决定书中，认定上诉人张杰未取得建设工程规划许可证，在博山区××路××号居民楼往南至铁路桥之间路段（现场标记门牌号为：××以及1-83至1-95号××和博山区××路××号居民楼西侧（现场查看为仓库××违法改建、扩建、加建房屋，但上诉人张杰在二审中提交的《儿童预防接种证》证明，上诉人在1989年即住在××，而被上诉人并未提交证据证明××房屋是否存在改建、扩建、加建，亦未提交证据证明改建、扩建、加建的具体时间，因此被上诉人适用2008年1月日起实施的《中华人民共和国城乡规划法》，认定上诉人存在改建、扩建、加建××房屋的违法行为，事实不清，证据不足。此外，根据被上诉人提交的淄房测字××号测绘报告，对照上诉人提交的淄博市房权证博山区字第××号房屋所有权证，并结合调查笔录、听证笔录等证据，可以认定上诉人对涉案房屋所有权证上的房屋进行了一定的改建、扩建、加建，但被上诉人应当在充分考虑原有证载房屋实际情况的基础上，对改建、扩建、加建的房屋部分作出具体的认定，而被诉博执限拆字[2019]第02023号限期拆除决定书并未明确认定原有证载7-9幢房屋是否仍然存在，亦未明确指出需上诉人自行拆除的违法建筑的具体范围。综上，被上诉人所作博执限拆字[2019]第02023号限期拆除决定认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销并责令重做。原审法院判决驳回张杰的诉讼请求，认定事实不清，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二××项、第七十条第（一××项之规定，判决如下: 一、撤销淄博市博山区人民法院（2019）鲁0304行初47号行政判决； 二、撤销被上诉人淄博市博山区综合行政执法局于2019年8月6日作出的博执限拆字[2019]第02023号限期拆除决定； 三、责令被上诉人淄博市博山区综合行政执法局依法查清相关事实后作出相应行政行为。 二审案件受理费50.00元，由被上诉人淄博市博山区综合行政执法局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  房 鹏 审 判 员  荣明潇 审 判 员  陈 磊 二〇二〇年七月十六日 法官助理  孙立平 书 记 员  冯 媛