河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀行终413号 上诉人（原审原告）中日青年交流中心秦皇岛办事处，住所地河北省秦皇岛市海港区河北大街西段**。 法定代表人马兴民，该办事处主任。 委托代理人孙树理，北京市远东律师事务所律师。 上诉人（原审被告）秦皇岛市国土资源局（合并后名称秦皇岛市自然资源和规划局），住，住所地秦皇岛市海港区迎宾路**/div> 法定代表人郭晓城，该局局长。 被上诉人（原审被告）秦皇岛市人民政府，住所，住所地秦皇岛市海港区翠岛大街**div> 法定代表人张瑞书，该市市长。 上诉人中日青年交流中心秦皇岛办事处（以下简称“中日秦皇岛办事处”）因诉秦皇岛市人民政府、秦皇岛市国土资源局国有建设用地使用权出让协议一案，不服秦皇岛市中级人民法院（2019）冀03行初92号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 中日秦皇岛办事处诉称，2017年11月21日，就出让编号为251-3宗地，秦皇岛市国土资源局与欧美公司（以下简称“欧美公司”）签订了《国有建设用地使用权出让合同》。该宗土地原登记在秦皇岛市机电建筑安装工程总公司（以下简称“机电总公司”）。但该出让合同系欧美公司隐瞒了该宗土地存在权属争议的重大事实、采取欺骗手段而签订，秦皇岛市人民政府、秦皇岛市国土资源局对该宗土地存在的历史纠纷及土地使用现状未进行审查，损害了中日秦皇岛办事处对该宗土地享有的合法权益。中日秦皇岛办事处是共青团中央管理在秦皇岛市依法注册设立的全民所有制国有企业。秦皇岛博园高校后勤基地开发有限公司（以下简称“后勤基地公司”）是中日秦皇岛办事处原法定代表人杨琪远（曾任该处主任）贪污该处国有资产设立的公司，河北省高级人民法院（2010）冀刑二终字第54号刑事判决书、河北省高级人民法院作出（2013）冀民一终字第307号《民事判决书》（以下简称“307判决”）已认定并判决包括本案土地使用权在内的后勤基地公司名下的资产、权益都归中日秦皇岛办事处。“307判决”经审理查明：2000年，经秦皇岛市人民政府为落实高校后勤服务社会化，中日青年交流中心经与秦皇岛市政府协商洽谈，决定在秦皇岛市启动高校后勤基地项目。2000年9月份，秦皇岛市计划委员会下达批复，同意“高校后勤基地”项目立项。在建设“高校后勤基地”项目过程中，因需建造锅炉房配电室等配套建筑，经市土地局同意，2001年4月12日秦皇岛机电建筑工程公司（简称“机电公司”）与后勤基地公司签订《土地房屋划转合同》，双方约定：将机电公司院内的土地6905.551平方米（土地使用权证号：秦籍国用（1998）字第113号，登记在机电公司的母公司机电总公司名下，实际一直由机电公司占有使用）房屋227.6平方米及该土地上的附着物一并划转给后勤基地公司，后勤基地公司支付包干金额107万元，机电公司协助后勤基地公司办理相关过户手续。协议签订后得到了实际履行（中日青年交流中心支付给了机电公司107万元，机电公司也将前述土地交中日青年交流中心使用）。机电公司向后勤基地公司实际交付了全部土地及地上附着物，并根据建设工程的进度，机电总公司配合后勤基地公司办理了584.380平方米的土地使用权登记（土地使用权证号：秦籍国用（2005）第178号）。剩余6321.171平方米的土地使用权仍暂时登记在机电总公司名下（新土地使用权证号：秦籍国用（2006）第085号）。本案涉及出让的土地即为该地块。“307号判决”又查明：2005年7月20日，后勤基地公司将包括前述土地及前述土地上的锅炉房、配电室、临时建筑等出租给欧美公司使用。后勤基地公司交还给欧美公司资产中包括上述土地使用权和房屋，锅炉房、配电室坐落于上述土地上。“307号判决”第五项判决：欧美公司于本判决生效后三十日内将土地使用权证号为秦籍国用（1998）字第113号（位于秦皇岛市海港区，登记的使用权人为机电总公司）项下土地（包括本案秦皇岛市国土资源局出让的地块）及地上附着物返回给中日秦皇岛办事处。河北省高级人民法院于2017年4月21日作出“307号判决”，该判决生效后，中日秦皇岛办事处于2017年5月向秦皇岛市中级人民法院申请了强制执行。中日秦皇岛办事处于2017年8月15日，收回该判决项下的土地及房屋，包括本案涉及地块土地使用权及房屋。在“307号判决”已生效、且欧美公司明知已判决中日秦皇岛办事处对本案涉及的土地及地上房屋享有合法占用权益的情形下，欧美公司仍向秦皇岛市国土局申请办理涉案土地的出让手续，并经秦皇岛市人民政府批准签订了涉案土地的《国有建设用地使用权出让合同》。秦皇岛市人民政府、秦皇岛市国土资源局在未经充分调查、且该出让土地未经公开”招拍挂”的情形下即办理了出让手续，严重侵害了中日秦皇岛办事处对涉案土地的合法占用权益。综上，根据《行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”以及第十五条“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”，特提起行政诉讼，请求撤销秦皇岛市人民政府批准的、秦皇岛市国土资源局与欧美公司2017年11月20日签订的《国有建设用地使用权出让合同》（宗地编号251-3）。 原审认为，中日秦皇岛办事处诉秦皇岛市人民政府、秦皇岛市国土资源局要求撤销秦皇岛市人民政府批准的、秦皇岛市国土资源局与欧美公司2017年11月20日签订的《国有建设用地使用权出让合同》，属建设用地使用权出让合同纠纷，而建设用地使用权出让合同纠纷属民事诉讼受案范围，故本案不属行政诉讼受案范围。中日秦皇岛办事处的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回中日秦皇岛办事处的起诉。 上诉人中日秦皇岛办事处不服一审裁定，向本院提起上诉称，就国土部门与当事人签订的《国有建设用地使用权出让合同》的性质，最高人民法院已有明确意见定性为“行政协议”：最高人民法院2015年度十大经济行政典型案例“7.萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局”中明确了《国有建设用地使用权出让合同》属于行政协议，属于行政诉讼受案范围；最高人民法院2017年1月20日“最高人民法院公开开庭审理（庭审直播）上诉人顾明、汪有恒、瑞豪公司与上诉人大丰区政府、被上诉人大丰区国土局建设用地使用权出让合同纠纷一案”中，也明确了《国有建设用地使用权出让合同》属于行政协议。故请求撤销一审裁定，裁定秦皇岛市中级人民法院继续审理。 上诉人秦皇岛市自然资源和规划局上诉称，一审裁定认定事实错误，法律适用不当：一、一审裁定引用“307判决”内容来认定事实是错误的，该判决所指的秦籍国用(1998)字第113号（以下简称113号土地证）早在2005年就被注销，该标的已经不存在。2005年113号土地证项下土地中的584平方米划拨给秦皇岛博园高校后勤基地开发有限公司，颁发了秦籍国用（2005）字第178号土地证，同时将113号证注销，剩余土地登记在机电公司名下土地证号为秦籍国用（2006）字第0**。在被上诉人与欧美公司诉讼期间，当事人双方并没有告知上诉人其诉讼情况，也没有司法机关针对涉案土地向上诉人下达过保全、查封等措施。况且被上诉人出让的土地系秦籍国用（2006）字第085号项下土地，与113号土地不是同一标的，鉴于085号土地证的权利人一直是机电总公司，在该公司将该宗地转让给欧美公司其符合规划的前提下，上诉人为其办理出让手续有事实和法律依据。二、一审裁定认定该出让需要经过公开“招拍挂”才能办理出让手续，存在认定事实不清，法律适用不当的问题。085号土地证项下土地原为划拨用地，依据《协议出让国有土地使用权规范》第4.3.（3）规定“划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式”，因此085号土地证项下土地可协议出让，无需通过招拍挂的方式出让。另，一审法院未经开庭审理，未经各方当事人举证、质证、陈述、辩论，直接认定上诉人出让土地行为违法，违反法定程序。故请求撤销一审裁定认定事实部分。 本院认为，根据中日秦皇岛办事处的诉讼请求，本案诉讼标的为秦皇岛市国土资源局与欧美公司于2017年11月20日签订的《国有建设用地使用权出让合同》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项之规定，行政协议属于行政诉讼的受案范围。本案中，秦皇岛市国土资源局作为国土行政部门，为实现对国有土地的行政管理目标，与欧美公司签订的国有土地使用权出让合同，具有行政法上的权利义务内容，应属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。因此一审法院认为建设用地使用权出让合同纠纷属民事诉讼受案范围，本案不属行政诉讼受案范围，该认定不当，本院对此予以指正。中日秦皇岛办事处的上诉理由成立,本院予以支持。但本案被诉的《国有建设用地使用权出让合同》系由秦皇岛市国土资源局与欧美公司双方签订，秦皇岛市人民政府并非签订合同的一方当事人，因此不属于本案的适格被告。中日秦皇岛办事处可直接以秦皇岛市国土资源局为被告向相关法定管辖法院起诉，及时维护自身合法权益。故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，本案应裁定驳回中日秦皇岛办事处的起诉。综上，一审法院虽裁判理由不当，但其裁定驳回起诉的裁判结果可予以维持。中日秦皇岛办事处请求撤销一审裁定、裁定秦皇岛市中级人民法院继续审理的上诉请求，本院不予支持。另，一审裁定援引的是中日秦皇岛办事处的起诉理由，而并未认定相关事实，上诉人秦皇岛市自然资源和规划局对此提起上诉，理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 江 悦 审判员 邱振刚 审判员 李冠华 二〇二〇年七月二十七日 书记员 张 秀