山东省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鲁行赔终87号 上诉人（原审原告）青岛永鸿股份有限公司，住所地青岛市市南区燕儿岛路10号。 法定代表人钟永胜，总经理。 委托代理人孙倩恩，女，1954年10月6日出生，汉族，住青岛市市北区。 被上诉人（原审被告）青岛市崂山区人民政府，住所地青岛市崂山区仙霞岭路18号。 法定代表人赵燕，区长。 委托代理人钟秋菊。 委托代理人朱崇波，北京大成（青岛）律师事务所律师。 青岛永鸿股份有限公司（简称永鸿公司）诉青岛市崂山区人民政府（简称崂山区政府）行政赔偿一案，不服青岛市中级人民法院（2019）鲁02行赔初6号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年6月4日，原告永鸿公司向被告崂山区政府提出行政赔偿申请，赔偿请求为：因被告违法具体行政行为对永鸿公司造成重大经济损失，应当承担损害赔偿责任，请求赔偿损害损失共计4979万元，其中开办费1496.5万元、前期工程费用1982.5万元、资金使用利益损失1500万元、项目经营收益损失赔偿金额协商解决。 2019年7月16日，被告作出青崂行赔字[2019]1号《行政赔偿决定书》，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条之规定，决定对原告提出的国家赔偿请求不予赔偿。主要理由为：1、原告不具备提起行政赔偿的主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。原告与昌泰实业公司签订的《合作协议》及《合作合同》中约定用于出资的土地，原告既非该土地的申请人，也非该土地的受让人，其对所谓用于出资的土地主张权益没有任何事实证据和法律依据，原告也当然不具备提起本案行政赔偿的主体资格。2、原告提出本案行政赔偿系基于其与昌泰实业公司签订的《合作协议》及《合作合同》，该法律关系属于原告与昌泰实业公司之间发生的民事法律关系，与被告不存在任何关系。并且青岛国际旅游度假村有限公司、青岛昌泰国际商贸城有限公司于2006年3月30日以合作开发房地产侵权赔偿纠纷为由将昌泰实业公司、青岛市崂山区中韩街道王家村社区居委会、上实地产公司起诉至山东省高级人民法院。后青岛国际旅游度假村有限公司、青岛昌泰国际商贸城有限公司提出撤诉申请并且经山东省高级人民法院裁定准许撤诉，经过该诉讼程序可以确定，原告就《合作协议》及《合作合同》约定的内容已经不再具备提起权利主张的基础，其更无权提起国家赔偿申请。3、被告出让43163.7平方米国有土地使用权给昌泰实业公司、昌泰实业公司转让43163.7平方米国有土地使用权给青岛上实地产有限公司（简称“上实地产公司”）以及被告为上实地产公司办理43163.7平方米宗地的《国有土地使用权证》的行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，且上述行为均与原告无关，不存在对原告实施侵犯其合法权益的职务行为。4、关于《崂山区人民政府关于请市政府协助解决青岛上实项目被恶意诉讼问题的紧急请示》(崂政发[2006]100号)，该请示属于行政机关内部的过程性行为，并非是被告针对原告实施的职务行为。因此，原告以该请示严重侵犯其合法权益为由提出行政赔偿没有法律依据。2019年8月1日，被告将上述《行政赔偿决定书》直接送达给原告。 原审法院另查明，涉案土地原为青岛市崂山区中韩街道办事处王家村土地，昌泰实业公司为该村开办企业。2000年2月27日，昌泰实业公司作为甲方，原告作为乙方，签订了《合资协议》，载明“为了共同合资开发建设经营‘昌泰商业城’工程，……特立协议条款如下：一、工程名称：昌泰商业城。二、工程地点：高科园香港东路以北，松岭路以东，134线以南，占地40亩左右。三、工程规模与内容：规划建设总面积15000㎡（以批复为准）。集商贸、超市、娱乐、餐饮、休闲、办公写字楼为一体，符合石老人旅游开发区控规确定的公共服务设施用地的要求……。七、组织机构:甲乙双方成立青岛高科园农贸商业城有限公司，……”。 2002年1月10日，二公司又签订《合作合同》，载明“为了共同合作开发建设‘青岛东泰佳世客高科园购物中心’工程……特立协议条款如下：一、工程名称：青岛东泰佳世客高科园购物中心。二、工程地点：高科园香港东路以北，松岭路以东，134线以南，占地74.5亩左右。三、工程规模与内容：规划建设总面积50000平方米（以批复为准），青岛东泰佳世客高科园购物中心……七、组织机构:甲乙双方成立青岛国际旅游度假村有限公司（简称度假村公司），……”。 2002年6月30日，原青岛市崂山区国土资源局与昌泰实业公司签订了青崂土管合字[2002]30号《国有土地使用权出让合同》，约定将位于松岭路东、香港东路北，总面积49675.2平方米，其中出让土地面积为43163.71平方米的宗地出让给昌泰实业公司。同日，原青岛市崂山区国土资源局和昌泰实业公司共同向山东省青岛市第二公证处申请对该《国有土地使用权出让合同》进行公证，该公证处作出（2002）青二证内字第3791号《公证书》，证明双方的签约行为符合相关规定，合同上双方当事人的印鉴、签名均属实。2002年10月18日，原青岛市崂山区国土资源局和昌泰实业公司签订补充协议，对土地出让价格进行了调整。 2004年3月17日，中华人民共和国国土资源部作出《关于青岛市、齐河县土地违法有关用地问题处理意见的函》（国土资执法函[2004]9号），要求山东省政府责成青岛市政府撤销崂山区政府及该区国土资源局的非法批地文件。已建和在建项目，符合土地利用总体规划的，可以依法重新办理用地手续；闲置的土地一律依法收回。2004年4月15日，青岛市人民政府作出《青岛市人民政府关于撤销崂山区非法批准集体土地相关文件及有关问题的决定》（青政发[2004]29号），撤销崂山区非法批准征用集体土地3928.11亩的相关文件。已建和在建项目，符合土地利用总体规划的，按照国土资发[2003]365号文件和鲁国土资发[2004]17号文件规定依法重新办理用地手续；闲置的土地一律依法收回。涉案土地即在上述文件处理土地的范围内。 2004年4月19日，被告崂山区政府向青岛市崂山区国土资源局作出崂政发[2004]78号《关于撤销区国土资源局非法批准征用集体土地相关文件及有关问题的决定》，载明“2001年1月至2003年6月，你局在未经依法办理农用地转用和土地征用审批手续的情况下，擅自以‘预审意见书’、‘土地预约协议’、‘土地划拨协议’和‘土地出让合同’的方式，非法批准征用集体土地3928.11亩，其中耕地2345.47亩……你局要按照国土资源部、省国土资源厅和市政府关于违法用地问题的处理意见，立即组织按法定程序解除预审意见书’、‘土地预约协议’、‘土地划拨协议’和‘土地出让合同’等相关文件，并抓紧落实好上述土地的处理工作，将处理进度情况随时向区政府报告。”同日，原青岛市崂山区国土资源局向昌泰实业公司作出崂国土[2004]32号《关于解除非法批准征用集体土地相关文件的通知》，载明“……经研究，决定自即日起解除我局与你单位签订的青崂土合字[2002]30号土地出让合同。” 2004年12月27日山东省人民政府作出《山东省人民政府关于青岛市完善城镇建设用地审批手续的批复》（鲁政字[2004]965号），载明:崂山区于2001年因住宅、公益、教育、商业等建设违法占用土地18宗，目前已依据有关法律法规进行了处理。为完善用地手续，同意将崂山区中韩街道办事处331179平方米农用地转为建设用地，其中耕地191436平方米，园地17697平方米，林地119541平方米，水域2505平方米。 2005年4月11日，原青岛市崂山区国土资源局为昌泰实业公司办理了青崂国用（2005）第078号《国有土地使用证》，使用权人为昌泰实业公司，座落崂山路北、松岭路东，地号×××40，地类（用途）商服用地，使用权类型出让使用权面积43163.71平方米。 2005年5月25日，被告向原青岛市崂山区国土资源局作出崂政发[2005]84《关于同意将43163.71平方米国有土地使用权出让给青岛高科园昌泰实业总公司的批复》，载明“……经研究，同意你局与青岛高科园昌泰实业总公司签订的《国有土地使用权出让合同》（青崂土管合字[2002]30号），将鲁政字[2004]965号文件已批复的国有建设用地40176平方米连同存量建设用地9499.2平方米（共计49675.2平方米）中的43163.71平方米国有土地使用权出让给青岛高科园昌泰实业总公司使用……按照规定办理土地登记手续”。 2005年6月28日，昌泰实业公司作为转让方，青岛上实地产有限公司作为受让方，签订了《国有土地使用权转让合同》，约定昌泰实业公司将位于南岭路南、松岭路东，编号为×××40，面积为43163.71平方米宗地的国有土地使用权转让给上实地产公司。2005年6月29日，上实地产公司取得了上述宗地青崂国用（2005）第082号《国有土地使用权证》。 原审法院再查明，青岛国际旅游度假村有限公司（永鸿公司、昌泰实业公司合作成立）和青岛昌泰国际商贸城有限公司（度假村公司、昌泰实业公司合作成立）作为原告，将昌泰实业公司、青岛市崂山区中韩街道王家村社区居委会、上实地产公司列为被告，向山东省高级人民法院提起民事诉讼，诉讼请求为：1.责令昌泰实业公司继续按照《青岛昌泰国际商贸城有限公司章程》与有关合作开发合同、协议的约定履行开发高科园商贸城项目74.5亩土地的开发；2.确认昌泰实业公司将青崂国用字（2005）第082号土地使用权投入上实地产公司的行为因没有得到青岛市崂山区中韩街道王家村社区居委会的合法授权而无效，该社区居委会对昌泰实业公司的处置行为承担连带责任；3.确认因上实地产公司明知昌泰实业公司对其进行的土地使用权投入非法而与昌泰实业公司非法合作，其取得的（2005）第082号土地使用权的行为是无效的；4.判令上实地产公司非法取得的青崂国用字（2005）第082号土地使用权返还原告，并判令昌泰实业公司、青岛市崂山区中韩街道王家村社区居委会、上实地产公司对其侵权行为给青岛国际旅游度假村有限公司和青岛昌泰国际商贸城有限公司造成的损失3000万元承担连带赔偿责任。案件审理过程中，二原告提出撤诉申请。2006年10月11日，山东省高级人民法院作出(2006)鲁民一初字第5号《民事裁定书》，裁定准许二原告撤回起诉。 原告及青岛国际旅游度假村有限公司以青岛市崂山区人民政府、原青岛市崂山区国土资源局为被告，2006年7月28日向青岛市中级人民法院提起行政诉讼，诉讼请求为:1.撤销被告2005年6月27日作出的崂政督[2005]38号《关于对综合商业中心项目用地手续办理工作进行责任分解的通知》；2.撤销原青岛市崂山区国土资源局2005年6月29日颁发的青崂国用(2005)第082号《国有土地使用权证》。2006年10月19日，原告及青岛国际旅游度假村有限公司提交撤诉申请书申请撤诉。2006年10月23日，青岛市中级人民法院作出（2006）青行初字第7号行政裁定书裁定准许撤回起诉。 原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条规定，《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。根据上述规定，受害人认为其财产权被侵犯的，其取得国家赔偿权利的前提是行政机关及其工作人员在行使行政职权时有以上侵犯其财产权情形，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，违反行政职责的行为。 本案中，原告请求被告赔偿因被告违法具体行政行为对永鸿公司造成的重大经济损失共计4979万元，其中开办费1496.5万元，前期工程费用1982.5万元，资金使用利益损失1500万元，项目经营收益损失赔偿金额协商解决。但根据审理查明的事实，原告与昌泰实业公司2000年2月27日签订《合资协议》，共同合资开发建设经营‘昌泰商业城’工程，该工程涉及的土地为崂山区中韩街道办事处王家村集体土地，而本案中原告所诉上实公司项目所涉及土地，为昌泰实业公司于2005年5月通过出让方式取得的国有土地，昌泰实业公司于2005年6月才将涉案地块的国有土地使用权转让给上实地产公司，且上实地产公司已取得了涉案地块的《国有土地使用权证》，故原告非涉案土地的国有土地使用权人，与涉案国有土地并无利害关系，其就此向被告提起国家赔偿于法无据，被告作出涉案《行政赔偿决定书》对于原告所提涉案赔偿请求不予赔偿并无不当。 对于原告所称被告2004年8月将上实地产公司的招商项目落户在涉案地块的行为违法，但其未能提交证据证明被告2004年8月实施了何种招商的违法具体行政行为，其要求确认被告将项目落户的行为违法的实质还是要求撤销涉案土地过户至上实地产公司名下的行政行为，因其此前已经就此在（2006）青行初字第7号行政诉讼案件中提起过诉讼并已经撤诉，本案中其再次提及侵害其权益的《关于对综合商业中心项目用地手续办理工作进行责任分解的通知》也在上述撤诉案件诉求之列，其亦无权再对此提起诉讼，其所主张的共计4979万元经济损失亦缺乏事实依据，不予支持。原告与昌泰实业公司签订《合作协议》及《合作合同》约定的权利义务，属于民事法律关系调整的范畴，其因此产生的纠纷应通过民事诉讼途径解决。 综上，原告涉案赔偿请求与被告行政机关及其工作人员行使行政职权并无直接关联，其亦无证据证实被告实施了侵害其合法财产权利的具体行政行为，其涉案赔偿请求缺乏事实和法律依据，被告涉案被诉行政赔偿决定认定原告不具备提起行政赔偿的主体资格，对其赔偿请求不予赔偿正确。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告青岛永鸿股份有限公司的赔偿请求。 青岛永鸿股份有限公司不服原审法院判决提起上诉，请求：1.依法撤销山东省青岛市中级人民法院（2019）鲁02行赔初6号行政赔偿判决，改判判令被上诉人青岛市崂山区人民政府2004年8月将上海实业公司的招商项目落户到Ml-20-40地块，以及强制昌泰实业公司与上海实业公司合作开发该宗地块的行政干预行为违法，并赔偿上诉人经济损失共计人民币4979万元；2.本案一二审诉讼费用由被上诉人承担。主要理由：上诉人与本案涉案地块有利害关系，被上诉人做出的《关于对综合商业中心项目用地手续办理工作进行责任分解的通知》，强制昌泰实业公司与上海实业公司合作开发涉案地块的行政干预行为违法，原审判决认定事实不清，证据不足，请求山东省高级人民法院依法维护其合法权益。 被上诉人崂山区政府答辩称：1.上诉人不具备提起本案行政赔偿的主体资格，被上诉人做出的《行政赔偿决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；2.原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人的上诉请求与理由无事实与法律依据，依法应予驳回；3.上诉人提起本案行政诉讼已经远远超过法定起诉期限，不符合行政诉讼法规定的受理条件。请求依法驳回上诉，维持原判。 经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。二审审理过程中，上诉人青岛永鸿股份有限公司于2020年6月29日将（1）2005年10月23日中韩街道办事处王家村社区委员会关于归还土地的请求、（2）2004年8月31日上海上实城市发展投资有限公司与青岛高科园昌泰实业总公司合作协议、（3）2004年10月8日青岛高科园昌泰实业总公司致青岛永鸿股份有限公司的函、（4）青岛市崂山区人民政府崂政发[2005]84号文件等材料（复印件）共四份作为新证据提交本院，拟证明青岛永鸿股份有限公司与涉案地块存在合法权益，该合法权益受到被上诉人的行政干预行为的直接影响。经评议认为，该材料（1）系基层社区向上级领导请求的材料，（2）该协议系原审过程中崂山区政府已经提交的青岛高科园昌泰实业公司与青岛上实地产有限公司于2005年6月28日签订《国有土地使用权转让合同》的前期协议，（3）载明青岛高科园昌泰实业总公司告知青岛永鸿股份有限公司，因为商业项目用地被认定为违法批地且已被收回，合作的项目需要解除等事项，（4）在原审过程中已由崂山区政府提交，因此上诉人青岛永鸿股份有限公司提交的材料不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条、第五十二条的规定，本院不予采纳。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，涉案土地为昌泰实业公司于2005年5月通过出让方式取得的国有土地，于2005年6月将涉案地块的国有土地使用权转让给上实地产公司，且上实地产公司已取得了涉案地块的青崂国用(2005)第082号《国有土地使用权证》。而永鸿公司与昌泰实业公司2000年2月27日签订《合资协议》，共同合资开发建设经营“昌泰商业城”工程，该工程涉及的土地为崂山区中韩街道办事处王家村集体土地。青岛国际旅游度假村有限公司（永鸿公司、昌泰实业公司合作成立）和青岛昌泰国际商贸城有限公司（度假村公司、昌泰实业公司合作成立）作为原告，将昌泰实业公司、青岛市崂山区中韩街道王家村社区居委会、上实地产公司列为被告，向山东省高级人民法院提起民事诉讼，诉请其中即有确认昌泰实业公司将青崂国用字（2005）第082号土地使用权的授权无效等，山东省高级人民法院于2006年10月11日作出(2006)鲁民一初字第5号民事裁定书，裁定准许二原告撤回起诉。综上，永鸿公司既非该土地的申请人，也非该土地的受让人，原审判决认为永鸿公司非涉案土地的国有土地使用权人，与涉案国有土地并无利害关系，由此认定崂山区政府作出涉案《行政赔偿决定书》符合法律、法规的规定，并无不当。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条第一款规定：“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。”永鸿公司上诉所称“被上诉人青岛市崂山区人民政府2004年8月将上海实业公司的招商项目落户到Ml-20-40地块，以及强制昌泰实业公司与上海实业公司合作开发该宗地块的行政干预行为违法”中涉及的崂山区政府作出的《关于对综合商业中心项目用地手续办理工作进行责任分解的通知》，其在青岛市中级人民法院（2006）青行初字第7号行政诉讼案件中提起过诉讼，并已经撤诉。因此，原审判决认为永鸿公司无权再对此提起诉讼，并无不当。同时原审判决予以释明，永鸿公司与昌泰实业公司签订《合作协议》及《合作合同》约定的权利义务，属于民事法律关系调整的范畴，因此产生的纠纷应通过民事诉讼途径解决，亦无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长 山 莹 审判员 李 拙 审判员 王修晖 二〇二〇年七月二日 书记员 孟 真