湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终357号上诉人（原审原告）：张伟，男，汉族，1955年11月29日出生，住湖北省黄石市黄石港区。被上诉人（原审被告）：黄石市西塞山区人民政府。住所地：湖北省黄石市西塞山区飞云街**。法定代表人：晏勇，区长。上诉人张伟因与被上诉人黄石市西塞山区人民政府（以下简称西塞山区政府）撤销房屋征收决定一案，不服湖北省黄石市中级人民法院（2019）鄂02行初65号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2019年1月3日，西塞山区政府作出征收决定。搬迁范围：张万有A地块东至加油站，南至黄荆山麓，西临新强机械车，北至沿湖路的房屋、构筑物及其他附属物。征收部门：原西塞山区住房保障和房屋征收管理局。征收实施单位：西塞山区李家坊片棚改指挥部。张伟于黄石市西塞山区张万有村106号有建筑物。2015年3月，黄石市人民政府出台黄政发[2015]6号《关于加快推进棚户区改造工作的意见》，决定加快推进本市棚户区改造工作。2015年12月，黄石市城市与工矿棚户区改造工作指挥部作出黄棚指文[2015]12号《关于下达2016年黄石市棚户区改造工作实施计划的通知》，将西塞山区李家坊片区纳入改造实施计划。2015年12月1日，黄石市发展和改革委员会作出黄发改审批[2015]277号《关于黄石市2016年第一批棚户区改造项目立项的批复》，同意西塞山区李家坊片区改造项目。2015年12月2日，黄石市西塞山区环境保护局作出西环审函[2015]24号《关于湖北省黄石市2016年第一批棚户区改造项目环境影响报告表的审批意见》：李家坊片符合国家产业政策，符合黄石市总体规划，从环境保护的角度分析，我局同意项目……进行建设。2016年2月2日，湖北省住房和城乡建设厅作出鄂建函[2016]42号《关于黄石市陈家湾片区等2个棚户区改造项目纳入国家下达湖北省2016年棚户区改造计划的复函》，同意待国家目标任务明确后，将李家坊片纳入2016年棚户区改造计划。2016年4月1日，黄石市发展和改革委员会作出黄发改审批[2016]106号《关于黄石市2016年第一批棚户区改造项目可行性研究报告的批复》，同意西塞山区李家坊片区改造项目。2016年5月5日，西塞山区召开“李家坊地块房屋征收补偿安置方案和社会稳定风险评估”会议。黄石市房产局征收办、西塞山区政府法制办、西塞山区委政法委、西塞山区发改局、西塞山区规划分局、西塞山区国土分局、西塞山区公安分局、胡家湾社区、牧羊湖社区、湖北九洲房地产评估经纪事务所、湖北鸿诚房地产评估经纪有限公司、黄石正和房地产评估咨询有限公司有关人员参会，并对补偿方案提出了相关意见建议。黄石市西塞山区住房保障局为此形成[2016]号会议纪要，对与会者提出的补偿方式选择问题、未登记建筑家庭分户问题、小户型住房如何补偿安置问题、货币补偿为主等问题进行了梳理汇总。2016年6月6日，西塞山区政府作出《关于李家坊片房屋协商搬迁公告》，并附李家坊片房屋征收补偿方案。该方案明确：“征收实施单位为西塞山区李家坊片棚改指挥部。除货币补偿外，居民可以选择代筹房源的补偿方式。被征收房屋补偿价格由被征收人选择的评估机构依据评估办法及相关规定，依法评估确定。”该方案还对临时安置费、搬迁补偿费、迁移费、被征收房屋面积、用途、未登记建筑补偿、奖励办法、救助政策、选房和结算办法、争议处理等事项进行了明确。2016年6月7日，原黄石市西塞山区住房保障和房屋征收管理局出具《李家坊地块改造项目社会稳定风险评估报告》。该报告结论为：“尽管李家坊地块房屋征收项目发生不利于社会稳定的风险程度中等，但有发生个体矛盾冲突的可能，我们将采取一系列风险防范措施，各有关职能部门密切配合，通力协作，加大风险防范措施执行力度，最大限度的降低以致消除可能引发社会稳定风险的各类不安定因素。”2017年2月至3月，相关人员对李家坊片张万有A地块居民进行拆迁意愿调查。139户居民中仅有2户未有明确意思表示，其他居民均同意“采取货币补偿形式，按照李家坊片棚改指挥部协商搬迁方案，按照现行李家坊片棚改基价，依据测绘面积，并严格执行2015年11月1日以后新建房屋一律不予补偿的标准”的方式协商搬迁。其中，张伟之子张晶也在门牌号××”拆迁意愿调查表上签字同意。2019年1月3日，西塞山区政府作出征收决定，并附李家坊片张万有A地块房屋征收补偿方案（以下简称A地块补偿方案）。征收决定明确：“搬迁范围：张万有A地块东至加油站，南至黄荆山麓，西临新强机械车，北至沿湖路的房屋、构筑物及其他附属物。征收部门：原西塞山区住房保障和房屋征收管理局。征收实施单位：西塞山区李家坊片棚改指挥部。”A地块补偿方案明确：“鉴于棚改工作的特殊性，经征求被征收人意愿，该地块被征收对象自愿选择货币补偿的补偿方式。被征收房屋建筑面积以产权证证载面积或经市规划部门批准建造的实测面积为准。未登记建筑面积以市房产测绘部门测绘面积为准，最终可给予补偿的建筑面积由区棚改办组织相关部门进行调查认定。被征收房屋补偿价格由被征收人选择的评估机构依据评估办法及相关规定，依法评估确定。给予3个月临时安置费，按照被征收房屋合法建筑面积每月10元每平方米计算……搬迁补助费1000元每户……家用设施设备拆除迁移费、停产停业损失、室内装修补偿。未登记建筑补偿分为协商认定处理和合法性认定处理。其中协商认定处理，按照谁主张、谁举证的原则，由被征收人与实施单位就未登记建筑的建造时间、补偿类型及建筑面积等协商处理……未登记建筑认定处理协商不成的，区房屋征收部门可以直接启动合法性认定处理工作……”经比对，A地块补偿方案规定的补偿标准、范围同《关于李家坊片房屋协商搬迁公告》所附李家坊片房屋征收补偿方案一致，房屋补偿价格均由评估确定。相关补偿款已足额到位，签订协议居民已经足额领取，并腾退房屋。本次房屋征收，涉及由政府补偿的被征收人，仅张伟一家未达成补偿协议，未予搬迁。2019年1月8日，相关人员将征收决定张贴于张万有村公告栏。现张伟不服征收决定，故而成讼。一审法院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条的规定，被诉行政行为合法须同时具备主要证据确实、充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，不存在滥用职权或者超越职权等情形。依据征补条例第八条的规定，市、县级人民政府为了公共利益的需要，可以作出征收房屋的决定。本案中，西塞山区政府为县级人民政府，有权作出被诉征收决定。政府征收房屋，必须是为了国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益，否则即为违法征收。关于公共利益的范围，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条进行了列举，其中第（五）项：由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。西塞山区政府作出征收决定系对基础设施落后棚户区进行改造，其目的在于改善居住环境，提高市民生活质量，属于上述第（五）项旧城区改建需要征收的范围。《关于黄石市2016年第一批棚户区改造项目立项的批复》《关于黄石市2016年第一批棚户区改造项目可行性研究报告的批复》《关于下达2016年黄石市棚户区改造工作实施计划的通知》《关于黄石市陈家湾片区等2个棚户区改造项目纳入国家下达湖北省2016年棚户区改造计划的复函》《关于湖北省黄石市2016年第一批棚户区改造项目环境影响报告表的审批意见》等能够反映征收决定符合征补条例第九条关于发展规划、计划的规定。西塞山区政府于2016年5月5日组织国土、规划、房屋征收等多部门对征收补偿方案进行论证，并于同年6月6日公告李家坊片房屋征收补偿方案，随后征询每户意见，满足征补条例第十条关于论证、公布征询意见的要求。依据征补条例第十二条的规定，在作出征收决定前，应当进行社会风险评估，并且征收补偿费应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，在作出征收决定前，西塞山区政府已组织多部门对征收工作进行社会风险评估，并形成评估报告（风险程度中等），补偿款也足额拨付到位，并未违反上述规定。征求居民意愿时，包含张伟之子张晶在内的绝大多数居民选择货币补偿，且无居民明确表示选择产权置换的情形下，西塞山区政府决定采用货币补偿方式并无不妥。A地块补偿方案关于补偿的范围、评估机构的选择、权利的告知、未登记建筑的处理，均符合征补条例第十七条、第十九条、第二十条、第二十四条的规定。A地块补偿方案中临时安置费、搬迁补助费、家用设施设备拆除迁移费的补偿标准公平合理，能够弥补被征收人相应支出。关于张伟主张2016年的评估价格不能够适用于2019年，征收决定违法的问题。依据征补条例第十九条以及A地块补偿方案的规定，被征收房屋的价值由具有相应资质的评估机构评估确定。故征收决定并不解决被征收房屋具体价值的问题，只是提供确定被征收房屋价值的具体方法以及救济途径。房屋价值评估涉及房屋征收补偿决定是否合法的问题，并非判定征收决定违法的法定因素，故张伟的上述主张无法律依据，不予支持。综上，一审判决：驳回张伟的诉讼请求。一审案件受理费50元，由张伟负担。张伟不服一审判决，向本院上诉请求：1、撤销湖北省黄石市中级人民法院（2019）鄂02行初65号行政判决，并依法改判或发回重审；2、西塞山区政府承担本案一、二审诉讼费。事实和理由如下：（一）一审判决认定事实不清。西塞山区政府于2015年、2016年虽制作了相关改造、征收方面的意见、建议、决议等文件，但并无充分有效的证据证明对这些意见、建议、决议等文件予以公告且已明确告知包括张伟在内的行政管理相对人，也没有征询张伟等人对相关改造、征收方面的意见、建议、决议等文件的意见及告知应当享有的权利和救济途径。西塞山区政府2019年1月3日作出的西政发（2019）1号关于李家坊片张万有A地块房屋征收决定后，并未依法在显眼报栏张贴30日及告知相应权利和救济途径，便自行组织相关部门对涉案房屋进行测绘、评估，行为明显违法。（二）一审判决不公。张伟主张2016年的评估价格不能适用于2019年故征收决定违法，一审判决认定征收决定并不能解决被征收房屋具体价值的问题，显属错误。补偿方案属于征收文件的重要组成部分，审查行政行为合法性时亦应对征收补偿方案内容的合法性予以审理。因此，一审判决驳回张伟诉请，并判令案件受理费50元由张伟负担，没有事实和法律依据，判决不公。经审理查明，一审查明的事实属实，本院依法予以确认。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，西塞山区政府作为有权机关，作出征收决定系对基础设施落后棚户区进行改造，目的在于改善居住环境，提高市民生活质量，符合条例规定的征收目的要求。西塞山区政府在作出征收决定前组织了对征收补偿方案的论证、走访调查、征询意见、社会风险评估等，并对房屋征收补偿方案予以了公告，作出征收决定的程序合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。条例第二十六条第一款、第三款还规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。故房屋征收决定与双方协商达成征收补偿协议或者由征收决定作出机关进一步作出征收补偿决定并非同一行政行为，一审法院认定征收决定并不解决被征收房屋具体价值的问题，只是提供确定被征收房屋价值的具体方法及救济途径，房屋价值评估涉及房屋征收补偿决定是否合法的问题，并非判定征收决定违法的因素，具有法律依据，并无不当。西塞山区政府一审提交了张万有湾棚改拆迁意愿调查表、房屋征收决定张贴公告、部分居民征收补偿协议书、结算单等证据，张伟主张西塞山区政府没有向行政管理相对人征询对相关改造、征收方面的意见、建议、决议等文件的意见及告知相应的权利和救济途径，与实际情况不符，该上诉理由不成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律和处理结果正确，张伟的上诉理由不能成立，对其上诉请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由张伟负担。本判决为终审判决。审判长 张 婷审判员 张思化审判员 王志荣二〇二〇年七月十五日书记员 董晓晗