河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1号上诉人（一审原告）吴慧娜，女，汉族，1987年6月9日出生，住濮阳市华龙区。上诉人（一审原告）吴慧丹，女，汉族，1990年8月16日出生，住清丰县。委托代理人吴慧娜，基本信息同上。系吴慧丹的姐姐。被上诉人（一审被告）濮阳市华龙区人民政府。住所地：濮阳市华龙区中原东路**。法定代表人高尚功，区长。委托代理人叶申，濮阳市经济开发区农业园区管委会工作人员。一审第三人濮阳经济技术开发区管理委员会。住。住所地：濮阳市中原路**/div>法定代表人邵平，主任。委托代理人叶申，濮阳市经济开发区农业园区管委会工作人员。委托代理人李卫兵，河南君洁律师事务所律师。一审第三人吴相举，男，汉族，1969年7月15日出生，住濮阳市华龙区。委托代理人高保全，河南濮水律师事务所律师。上诉人吴慧娜、吴慧丹因诉被上诉人濮阳市华龙区人民政府（以下简称“华龙区政府”）农村土地承包经营权登记一案，不服濮阳市中级人民法院（2019）豫09行初128号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。濮阳市中级人民法院一审查明：吴慧娜是濮阳市华龙区胡村乡吴豆固村第三村民小组（以下简称吴豆固村第三村民小组）村民，吴慧丹系吴慧娜妹妹，杜爱阁系二人母亲，杜爱阁与丈夫及长女吴慧娜在第二轮农村土地承包时在吴豆固村第三村民小组有承包地，2001年，杜爱阁丈夫去世，2002年，杜爱阁再婚后将本人及次女吴慧丹户籍迁入清丰县韩村乡王韩村，杜爱阁在王韩村取得了承包土地。案涉土地原属杜爱阁一家承包土地中的一部分，杜爱阁曾将该土地出租给第三人吴相举耕种。2016年4月20日，吴豆固村第三村民小组作为发包方以家庭承包方式与承包方代表吴相举签订农村土地（耕地）承包合同，将包括本案诉争土地在内的10.74亩土地发包给吴相举用于农业生产，承包期限30年，自1998年9月1日至2028年8月31日。经吴相举申请，开发区管委会于2016年12月16日向吴相举颁发了加盖华龙区政府公章的豫（2016）濮经开区农村土地承包经营权第001543号农村土地承包经营权证，登记土地中包含本案诉争土地。吴慧娜、吴慧丹认为诉争土地系其家庭承包土地，与吴相举发生纠纷，经村委会、乡政府调解无效，提起本案诉讼，请求撤销华龙区政府给吴相举颁发的豫（2016）濮经开区农村土地承包经营权第001543号土地承包经营权证。濮阳市中级人民法院一审另查明：2015年6月15日，濮阳市人民政府办公室印发《濮阳市开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》规定，开发区、工业园区、示范区代管乡（镇、办）证书核发由其所在国家行政区县级人民政府负责。吴豆固村所在胡村乡系开发区代管，所在国家行政区县级人民政府为华龙区政府，证书核发应由华龙区政府负责。2016年10月20日，开发区管委会向华龙区政府作出《濮阳经济技术开发区管委会关于印制农村土地承包经营权证的函》，委托华龙区政府印制开发区农村土地承包经营权证书共计五万份。濮阳市中级人民法院一审认为：华龙区政府虽未具体实施开发区代管乡镇的农村土地承包经营权确权登记颁证工作，但《濮阳市开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》明确规定，开发区、工业园区、示范区代管乡（镇、办）证书核发由其所在国家行政区县级人民政府负责，吴豆固村证书核发应由华龙区政府负责，且农村土地承包经营权证加盖有华龙区政府公章，华龙区政府是本案适格被告。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条第一款规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”根据上述法律规定，通过承包合同取得农村土地承包经营权，是土地承包经营权证颁发的基础民事法律关系，颁发农村土地承包经营权证属于对承包人依据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示，颁证行为并不直接创设土地承包经营权，故行政机关在该颁证程序中对相关证据材料仅限形式审查，吴慧娜、吴慧丹在华龙区政府颁证程序中并未提出异议，华龙区政府不知道且客观上也难以知道吴慧娜、吴慧丹的承包经营权受到侵犯，在目前吴相举与村民小组签订的农村土地承包合同未被有权机关确认无效、违法或者撤销的情况下，吴慧娜、吴慧丹起诉请求撤销被诉土地承包经营权证，缺乏基本的事实根据和法律依据。华龙区政府为吴相举颁发农村土地承包经营权证是基于吴相举与吴豆固村第三村民小组签订的土地承包经营合同及吴相举的申请，即使撤销被诉农村土地承包经营权证，在吴慧娜、吴慧丹未与吴豆固村第三村民小组签订土地承包经营合同的情况下，华龙区政府也无法为其办理农村土地承包经营权证。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”吴慧娜、吴慧丹如认为其承包经营权受到侵害，可根据上述法律规定的途径寻求救济。至于吴慧娜、吴慧丹与其所在村集体经济组织之间是否存在土地承包经营关系、其土地承包经营权是否受到侵害、吴相举取得涉案土地承包经营权是否合法属于民事法律关系的范畴，不属于本案行政诉讼的审查范围。本案经河南省高级人民法院指令一审法院继续审理，被诉行政行为证据充分，适用法律正确，程序合法。吴慧娜、吴慧丹的主张不能成立，对其诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院判决：驳回吴慧丹、吴慧娜的诉讼请求。一审案件受理费50元，由吴慧丹、吴慧娜负担。吴慧娜、吴慧丹对该行政裁定不服，向本院提起上诉的主要理由称：原审判决认定事实不清,适用法律也有错误。根据《中华人民共和国土地承包法》的规定,农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式,家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定,耕地的承包期为三十年不变，发包方应维护承包方的土地承包经营权,不得非法变更、解除承包合同。承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。承包期内,发包方不得收回承包地，发包方不得单方解除承包合同。既然一审法院认定在案涉土地原属杜爱阁一家承包土地中的一部分,2002年杜爱阁再婚后,曾将该土地出租给吴相举耕种。那么2016年4月20日,吴豆固村第三村民小组作为发包方以家庭承包方式与承包方代表吴相举签订农村土地(耕地)承包合同,将包括本案诉争土地发包给吴相举用于农业生产,承包期限30年,自1998年9月1日至2028年8月31日，违反了上述法律规定。上述发包合同因为违法应属无效。该土地承包合同不能作为华龙区政府颁发给吴相举豫(2016)濮经开发区农村土地承包经营权第001543号土地承包经营权证,并进行土地承包经营权登记的依据。华龙区政府据此进行土地承包经营权登记,颁发《农村土地承包经营权证》,属事实不清、证据不足。现吴慧娜、吴慧丹要求依法撤销向吴相举农户颁发的土地经营权证,有事实和法律依据。原审法院驳回上诉人的诉讼请求,属认定事实不清,适用法律错误，依法应当改判，请求:1.请求依法撤销河南省濮阳市中级人民法院作出的(2019)豫09行初128号行政判决书;2.依法改判撤销华龙区政府给吴相举颁发的豫(2016)濮经开发区农村土地承包经营权第001543号土地承包经营权证;3.诉讼费由华龙区政府承担。被上诉人华龙区政府答辩称：依据濮政办〔2015〕45号文件规定，开发区、工业园区、示范区代管乡（镇、办）证书核发由其所在国家行政区县级人民政府负责。2016年10月20日，开发区管委会向华龙区政府作出《濮阳经济技术开发区管委会关于印制农村土地承包经营权证的函》，委托华龙区政府印制开发区农村土地承包经营权证书共计五万份。因此，涉案土地承包经营权证书尽管加盖的是华龙区政府的公章，但证书所记载的内容是否真实、有无错误，华龙区政府既不知情，也不应当承担责任。故华龙区政府不是本案的适格被告。一审行政判决，驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。一审第三人濮阳经济技术开发区管理委员会答辩称：华龙区政府根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条之规定，并严格按照《河南省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》（豫政办〔2015〕39号）和相关农村土地承包经营权登记操作程序办理，给吴相举颁发土地承包经营权证合法有效。上诉人在土地承包经营权确权公示期间并未提出权属异议，应当依法驳回上诉人的诉讼请求。一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，应予维持。一审第三人吴相举辩称：2005年，经吴豆固村第三村民小组集体讨论，决定对土地予以调整，将涉案土地由吴相举承包，所以吴相举对涉案土地具有承包权，吴相举持有的土地承包经营权证合法有效，应当维持一审判决。本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条第一款规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”而取得土地承包经营权证的前提条件是签订了土地承包合同并申请。本案中，华龙区政府根据吴相举的申请于2016年12月16日颁发豫（2016）濮经开区农村土地承包经营权第001543号土地承包经营权证的前提条件是2016年4月20日,吴豆固村第三村民小组作为发包方以家庭承包方式与承包方代表吴相举签订农村土地(耕地)承包合同,将包括本案诉争土地发包给吴相举,承包期限30年,自1998年9月1日至2028年8月31日，颁证程序符合法律规定。吴慧娜、吴慧丹诉请撤销华龙区政府为吴相举颁发的豫（2016）濮经开区农村土地承包经营权第001543号土地承包经营权证的请求，依法不予支持。一审法院判决驳回吴慧丹、吴慧娜的诉讼请求认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人吴慧丹、吴慧娜的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持濮阳市中级人民法院（2019）豫09行初128号行政判决。二审案件受理费50元，由上诉人吴慧娜、吴慧丹承担。本判决为终审判决。审判长 吕 平审判员 马 磊审判员 蒋跃峰二〇二〇年七月十日法官助理刘月华书记员杨析锟