银川铁路运输法院行政判决书（2020）宁8601行初96号原告宁夏六信煤炭经销有限责任公司，住所地：宁夏回族自治区贺兰县。法定代表人马名驹，该公司总经理。被告宁夏贺兰工业园区管理委员会，住所地：宁夏回族自治区贺兰县。法定代表人何晓锐，该管委会常务副主任。委托代理人史学功，该管委会工作人员，一般授权代理。委托代理人黄立娥，宁夏清之清律师事务所律师，特别授权代理。被告贺兰县综合执法局，住所地：宁夏回族自治区贺兰县。法定代表人陈锋，该局局长。出庭行政机关负责人吕宁，该局副局长。委托代理人耿靖婷，宁夏诚托律师事务所律师，特别授权代理。原告宁夏六信煤炭经销有限责任公司（以下简称六信煤炭公司）诉被告宁夏贺兰工业园区管理委员会（以下简称贺兰工业园区管委会）房屋强制拆除及行政赔偿一案，本院于2020年3月23日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。经向原告释明，本院追加贺兰县综合执法局为本案被告。此前，原告的法定代表人马名驹以个人名义于2020年1月2日向本院提起行政诉讼，后因主体不适格，主动撤回起诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月7日公开开庭审理了本案。原告六信煤炭公司的法定代表人马名驹，被告贺兰工业园区管委会的委托代理人史学功、黄立娥，被告贺兰县综合执法局的副局长吕宁及委托代理人耿靖婷到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2019年1月5日9时许，贺兰工业园区管委会副主任组织人员和机械，在没有任何手续的情况下，强行闯进原告厂区，推倒原告的门房、厂房、办公室、会计室、库房、化验室、工具室、锅炉房、车库等，致使原告的许多重要文件、证件、财务报表、设备、配件等被砸烂、损坏、掩埋，并强行卸掉原告厂区大门，后离开原告厂区。当天，原告法定代表人向贺兰县洪广镇派出所报案，接警民警答复，强拆是政府行为，派出所收到了通知，并有民警在现场维持秩序，不予立案。次日，原告向贺兰工业园区管委会副主任询问此次强拆是否为个人行为，被告知依据贺兰县委[2018]148号文件整治清理，拆除原告的房屋是政府行为，不可能是个人行为。原告认为，被告强拆原告房屋前没有通知、没有公告，没有签订拆迁协议，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条、第二十七条，《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第八条。原告起诉请求判令：1.确认被告强行拆除原告房产的行为是违法行为；2.被告赔偿原告被强行拆除的房产和8.1亩土地以及不锈钢电动大门、异形钢围墙、汽车地磅等配套设施的经济损失200万元；3.诉讼费由被告承担。被告贺兰工业园区管委会辩称，一、贺兰工业园区管委会不是本案适格被告。1.贺兰工业园区管委会系贺兰县人民政府下属事业单位，负责园区招商引资工作，不具有行政主体资格，仅是以园区管理者的身份配合相关行政部门的具体工作，原告将贺兰工业园区管委会列为被告错误。2.2018年12月24日，贺兰县委办公室、贺兰县人民政府办公室联合下发了贺党办发[2018]148号《关于印发贺兰工业园区暖泉片区环保突出问题及停产企业整治实施方案的通知》，计划对长期停产企业及存在环保问题企业清理整治，并成立了清理整治工作领导小组，领导小组下设六个专项工作组，原告属于清理整治第一组的整治企业。在2019年1月3日至1月5日进行整治的过程中，第一清理整治组包括:水务局、国土局、住建局、园区、城管局、安监局等各部门，且以城管局为主，贺兰工业园区管委会不是实施拆除行为的主体，不是本案适格被告。二、贺兰工业园区管委会不存在违法行为。1.依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，涉案建筑没有房屋规划手续及建设手续，属于违建。贺兰工业园区管委会作为园区的管理部门，配合其他部门履行职责，不存在违法行为。2.按照贺兰县暖泉工业区与原告签订的《贺兰县暖泉工业区进区企业工业项目建设投资合同书》，原告未按照合同约定的内容投资建设并投产运营，园区管委会有权会同建设、环保、安全、土地管理、公安、消防等部门对原告土地使用情况进行监督，对原告行政事务进行管理。三、原告临时搭建的彩钢板简易门房和车库属于违法建设，不应得到赔偿。迄今为止，原告没有按照贺兰县国土资源局给自治区煤炭工业局出具的《暖泉工业区土地出让证明》、贺兰县国土资源局给原告下发的贺国土资发[2009]321号《关于宁夏六信煤炭经销有限公司征用土地的批复》等文件办理相应的土地手续，未取得合法的土地使用手续和相应的规划建设手续。四、原告的起诉超过了起诉期限。依据原告诉状中所述，拆除行为发生在2019年1月5日，原告法定代表人当天就知道了此事，却在2020年1月才提起诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，已经超过了法定的起诉期限。请求驳回原告的各项诉讼请求。五、本案在立案时，法院根据《最高人民法院关于人民法院深化“分调裁审”机制改革的意见》，告知原告先行向复议机关提起复议，待复议结果出来后再向法院提起诉讼。在原告未进行复议的情况下，法院应当驳回原告的起诉。被告贺兰县综合执法局辩称，根据原告诉状中的描述，贺兰县综合执法局并未参与原告所称的拆除行为，也未要求贺兰工业园区管委会对原告企业实施拆除行为。贺兰县综合执法局既不是拆除行为的决定机关，也不是拆除行为的实施机关，原告所诉拆除行为与贺兰县综合执法局无关。贺兰县综合执法局并非本案适格被告，依法应当驳回原告对贺兰县综合执法局的起诉。原告为支持其诉讼主张，向法庭提交如下证据：证据一：《关于宁夏六信煤炭经销有限责任公司征用土地的批复》（贺国土资发[2009]321号）、收据两份（编号：3860608、3960609）、《贺兰县土地管理工作领导小组会议纪要》（[2009]13号）、《贺兰县暖泉工业区进区企业工业项目建设投资合同书》、《关于印发贺兰工业园区暖泉片区环保突出问题及停产企业整治实施方案的通知》（贺党办发[2018]148号）、《暖泉工业区土地出让证明》、《宁夏回族自治区企业投资项目备案通知书》（宁贺发改备案[2009]48号）、《关于宁夏六信煤炭经销有限责任公司储煤场项目环境影响报告表的批复》（贺环保函[2009]64号）、《关于颁发2009年度第三批煤炭经营资格证的通知》（宁经信煤炭发[2009]373号）。证明目的：原告合法取得并使用涉案土地及房屋，被告无权未经合法程序实施拆除。贺兰工业园区管委会对贺国土资发[2009]321号文件的真实性无异议，对关联性有异议，认为该批复仅是国土资源局同意征用土地，具体手续应当按照工业用地手续办理，在原告没有办理相关手续的情况下，其无权使用涉案土地，在该土地上建设建筑物、构筑物不合法。对两份收据的真实性无异议，但收据仅显示原告缴纳了土地建设保证金和土地出让费，是否合法取得涉案土地应当以土地部门的土地手续或土地证为准。对[2009]13号会议纪要的真实性无异议，但该会议纪要要求原告对土地进行招拍挂，履行用地协议，原告未通过招拍挂程序，亦未合法取得涉案土地，证明原告在没有土地手续的情况下无权进行建设。对《贺兰县暖泉工业区进区企业工业项目建设投资合同书》的真实性无异议，认为依据该合同，原告必须先行取得土地手续，并按照合同约定进行建设，同时管委会有权利会同建设、环保、国土、安全等部门对原告的规划建设及违法违章行为进行监督和制止。对《暖泉工业区土地出让证明》的真实性无异议，但认为原告在未办理土地证、未取得质量技术监督局和环保局验收证明的情况下，无权使用涉案土地。对宁贺发改备案[2009]48号备案通知书的真实性无异议，但认为通知书有效期是一年，且仅是项目备案，在原告未取得合法土地手续的情况下不能投入运营。对贺环保函[2009]64号批复的真实性无异议，但认为该文件明确要求项目建设后需经环保部门验收合格方可投入运营，原告必须提供环保部门的验收报告和环评文件，否则无权投入运营及建设，且该文件的有效期仅五年，2014年之后原告应该重新报批环境影响评价文件。对宁经信煤炭发[2009]373号通知的真实性无异议，对关联性有异议，认为该文件仅批准各煤炭经营企业在自治区境内依法从事煤炭经营，不能证明原告对涉案土地及地上建筑物享有合法权利。对《关于印发贺兰工业园区暖泉片区环保突出问题及停产企业整治实施方案的通知》（贺党办发[2018]148号）原告未发表质证意见。贺兰县综合执法局认为其未参与涉案建筑物的拆除，对原告提供的上述文件不知情。证据二：原告公司拆除前后现状照片13张。证明目的：被告贺兰工业园区管委会实施了强拆行为。被告贺兰工业园区管委会对该证据的真实性无异议，但该组照片不能证明被告贺兰工业园区管委会实施强拆，且可以证明原告厂区脏乱差，建筑物均为彩钢板。被告贺兰县综合执法局对该证据的真实性无异议，但该照片不能反映被告贺兰县综合执法局参与了拆除事宜，且从照片看被拆除的也仅是彩钢板房。被告贺兰工业园区管委会为证明其行政行为合法，向法庭提交如下证据：证据一：《关于印发贺兰工业园区暖泉片区环保突出问题及停产企业整治实施方案的通知》（贺党办发[2018]148号）。证明目的：原告厂区存在环保突出问题，且属于长期停产企业，是本次通知需要整治的范围，且被纳入清理整治第一组，因此被告是按照县委的指示和要求与国土、住建、发改、环保、安监、城管、供电、天然气及水务公司联合对原告企业进行整治，不存在强拆。证据二：2004年暖泉工业园区管委会与原告签订的项目建设投资合同，证明目的：原告的建筑物均没有产权手续，也不符合建设规划，违反合同约定，贺兰工业园区管委会作为监管部门有权对其进行监管。第三组证据：固定资产房屋建筑物评估明细表。证明目的：原告的地上建筑物仅有12.3平方米砖混地磅室，125.4平方米砖混办公室、64平方米彩钢车库，再无其他建筑物，也未办理任何产权手续；8.1亩土地也未办理土地手续。原告对贺党办发[2018]148号文件不认可，认为其从未见到。对《贺兰县暖泉工业区进区企业工业项目建设投资合同书》及补充协议的证明目的不认可，认为整治应该告知原告具体整治范围，被告的行为是强拆而非整治，且按照建设投资合同书第5条的规定，原告缴纳了土地出让金，已经合法取得涉案土地使用权。原告对固定资产房屋建筑物评估明细表未发表质证意见。被告贺兰县综合执法局对被告贺兰工业园区管委会提交的上述证据无异议。上述证据，经案件当事人当庭质证，本院审查认为，原告和贺兰工业园区管委会提交的证据均客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信。经审理查明，2009年12月2日，原告与贺兰县暖泉工业区管理委员会签订《贺兰县暖泉工业区进区企业工业项目建设投资合同书》，约定原告占地8.1亩，从事煤炭安全设施制作及煤炭经销。合同签订后，原告在厂区内建设12.3平方米砖混结构地磅室，125.4平方米彩钢结构办公室、64平方米彩钢结构车库。2018年12月24日，中共贺兰县委办公室和贺兰县人民政府办公室联合下发贺党办发[2018]148号《关于印发贺兰工业园区暖泉片区环保突出问题及停产企业整治实施方案的通知》，成立清理整治工作领导小组，下设六个专项工作组，对长期停产企业和存在环保问题的企业进行清理整治。原告属于长期停产企业，由清理整治第一组负责整治。《实施方案》中，对工作任务、实施步骤、组织领导、补偿原则、工作要求进行了明确，其中针对长期停产企业，在实施步骤中明确一是逐步核查，采取“一企一策”的办法，制定清理整治工作实施方案；二是发布公告；三是依法清理，对手续齐全的企业，按照补偿原则给予补偿，清理整治由企业自行实施；四是分类施策。在清理整治补助原则中，明确地上附着物由企业自行拆除，逾期不拆除的，由清理整治工作组进行拆除，拆除费用从补偿款中扣除。2019年1月5日，贺兰工业园区管委会联合安监局、住建局、国土局、城管局等部门，对原告厂区内12.3平方米地磅室，125.4平方米办公室和64平方米车库进行了拆除。原告对拆除行为不服，提起本案行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，拆除当天，贺兰工业园区管委会派人参与清理整治；收到原告的起诉状和《应诉通知书》后，贺兰工业园区管委会向本院提交《宁夏六信煤炭经销有限公司拆除前后现状照片》《土地使用权评估明细表》《固定资产-房屋建筑物评估明细表》等材料。结合上述事实，可以确定贺兰工业园区管委会是作出涉案拆除行为的实施主体。贺兰县综合执法局主张其虽派人到场，但仅是配合相关部门执法，未实施拆除行为，不是适格被告，贺兰工业园区管委会对此未提出异议，结合本案现有证据，本院确认贺兰县综合执法局不是拆除行为的实施主体。根据自治区党委办公厅人民政府办公厅关于印发《开发区整合优化和改革创新实施方案》的通知（宁党办[2018]82号）和中共银川市委机构编制委员会《关于印发的通知》，贺兰工业园区管委会作为银川市委、政府的正处级派出机构，由贺兰县代管，具有行政主体资格，是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八的规定，强制拆除程序以限期拆除决定为前提，包含强制拆除决定和强制拆除实施等阶段。本案中，贺兰工业园区管委会在实施强制拆除行为前，没有按照上述法律规定的程序作出有效的限期拆除决定，在强制拆除过程中没有作出强制执行决定并送达，存在违反法定程序的情形。贺兰工业园区管委会以原告厂区环境脏乱差，建筑物没有合法手续为由，依据《关于印发贺兰工业园区暖泉片区环保突出问题及停产企业整治实施方案的通知》（贺党办发[2018]148号），对原告厂区的建筑物强制拆除，缺乏法律依据。鉴于现拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销的情形，故原告提出判令被告强行拆除原告房屋的行为违法的请求，本院予以支持。关于原告提出的赔偿请求，应由贺兰工业园区管委会先行作出处理为宜。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告宁夏贺兰工业园区管理委员会2019年1月5日拆除原告宁夏六信煤炭经销有限责任公司厂区内房屋的行为违法；二、限被告宁夏贺兰工业园区管理委员会于判决生效后三十日内对原告宁夏六信煤炭经销有限责任公司的赔偿请求作出处理。案件受理费50元，由被告宁夏贺兰工业园区管理委员会负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 孙振华审判员 严 辉人民陪审员 虎艳萍 二〇二〇年七月十三日法官助理 晏润芝书记员 刘 娜附：本判决适用的相关法律及司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。