海南省万宁市人民法院   行政判决书   (2019)琼9006行初36号   原告海南信江有限公司，住所地：海南省万宁市大茂镇茂兴街。   法定代表人王姬柳，该公司董事长。   委托代理人林敏妤，海南邦威律师事务所律师。   被告万宁市自然资源和规划局，住所地：海南省万宁市万城镇望海大道南侧。   法定代表人高勇，该局局长。   委托代理人杨国昇，该局工作人员。   委托代理人郭维，海南唐海律师事务所律师。   第三人贺亚弟，男，汉族，1964年3月17日出生，原住万宁市（原万宁县）大茂镇，现下落不明。   原告海南信江有限公司（以下简称信江公司）不服万宁市人民政府于2000年5月22日为第三人贺亚弟颁发万国用（2000）第009068号《国有土地使用证》的行政行为，于2019年5月17日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月22日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年2月3日公开开庭审理了本案。原告信江公司的委托代理人林敏妤、被告万宁市自然资源和规划局（以下简称万宁市资规局）的委托代理人杨国昇和郭维到庭参加诉讼，第三人贺亚弟经本院传票传唤无正当理由拒不到庭。2020年7月28日本院第二次公开开庭审理了本案。原告信江公司的代定法表人王姬柳及其委托代理人林敏妤、被告万宁市资规局的委托代理人杨国昇和郭维到庭参加诉讼，第三人贺亚弟经本院传票传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。   被诉行政行为：万宁市人民政府于2000年5月22日向第三人贺亚弟颁发万国用（2000）第009068号《国有土地使用证》（以下简称009068号土地证），该证记载：土地使用者为贺亚弟，座落于万宁市大茂镇茂兴南街东侧，用途为居住，使用权类型为划拨，使用权面积为184平方米。   原告信江公司诉称，原告于1995年7月9日与万宁县大茂镇东星管区第十一生产队（以下简称第十一生产队）签订《土地转让协议》，于1995年9月8日与被告、第十一生产队签订了《征用土地补偿协议书》，1996年1月23日与被告签订《国有土地使用权出让合同》，并办理了万国用（1999）字第0090038号《国有土地使用权证》（以下简称0090038号土地证），合法取得位于万宁县大茂镇东星管区（海榆公路东侧）的19.14亩出让工业用地。后续原告在该地块上盖厂房经营使用至今。近期得知，被告将原告合法拥有的地块中约1104平方米未盖厂房的空地于2000年5月22日重复颁证给了第三人贺亚弟及另案第三人吴焕雄、吴飞艳、吴小平、吴秋喜、吴三平6人作为划拨住宅用地使用。被告就涉案土地为贺亚弟等6人重复办理万国用（2000）字第009063-009068号《国有土地使用权证》是错误的，严重侵犯了原告的合法权益，应予以撤销。首先，原告合法取得涉案土地使用权证在先，并已实际使用经营，其土地产权清晰明确。第二，涉案地块已完成土地征收出让手续，土地性质为国有出让土地，不属于可供划拨住宅的集体用地，第十一生产队无权划拨该部分土地给贺亚弟等6人作为宅基地使用，而被告据此为贺亚弟等6人办理土地证更是无任何依据。第三，贺亚弟等6人也不符合申请划拨住宅用地条件，且至今该部分土地仍为空地，不符合宅基地建设利用要求。综上，为保护原告合法权益，特向法院提起行政诉讼，请求判决撤销被告为第三人贺亚弟颁发的009068号土地证。   原告信江公司向本院提交如下证据：证据1、0090038号土地证，证据2、《国有土地使用权出让合同》，证据3、《征用土地补偿协议书》，证据4、《土地转让契约》及收据，证据5、万府函（1995）238号《万宁县人民政府关于同意用地扩建胶合板厂的复函》，证据6、万府函（1996）24号《万宁县人民政府关于同意办理并出让土地使用权给海南信江有限公司作为扩建胶合板厂项目用地手续的批复》，证据7、万土管用（1996）003号《万宁县土地管理局关于同意办理出让土地使用权给海南信江有限公司作为扩建胶合板厂项目用地手续的通知》，证据1-7共同证明原告合法取得位于海榆公路东侧的19.14亩国有出让工业用地，并于1996年1月23日办理了土地证，1999年换发0090038号土地证。证据8、009068号土地证，证明被告在2000年5月22日给第三人颁发的009068号土地证属于重复办证；原告合法取得涉案土地在前，该土地性质为国有出让，不能用于村集体划拨给个人宅基地使用，且第三人也不符合申请划拨条件，应当撤销后颁发的土地证。   被告万宁市资规局辩称，一、原告起诉已经超过法定诉讼期限，依法应驳回其起诉。根据2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第四十六条之规定，2000年5月22日已经就涉案土地为第三人贺亚弟颁发009068号土地证，而截至原告提起本案诉讼时，已超过6个月起诉期限。故，依法应驳回原告的起诉。二、答辩人给第三人颁发009068号土地证的具体行政行为认定事实清楚，程序合法，符合法律法规规定。本案所涉土地位于万宁市大茂镇茂兴南街东侧，四至范围为东至自墙，南至吴秋喜，西至海榆公路中心线25米，北至吴三平。经查，该宗地用地面积为184平方米，用途为居住用地，属划拨用地，因第三人于1986年10月18日向第十一生产队申请解决住宅紧缺问题，生产队同意解决并经大茂镇政府同意安排在涉案土地上建房居住。为此经第三人向万宁市国土部门申请后，答辩人于2000年5月22日为第三人颁发了009068号土地证，面积为184平方米。2000年5月21日第三人向答辩人提交了《申请书》，答辩人受理申请后填制了《申请审批表》，答辩人依法进行了地籍调查，填写了《城镇地籍调查表》。嗣后，2000年6月12日经答辩人批准同意后，为第三人填制了土地登记发证送审表，并颁发了009068号土地证。综上，本案原告的起诉期限已过，且答辩人给第三人颁发009068号土地证的具体行政行为认定事实清楚，程序合法，符合法律法规规定，请求法院驳回原告的全部诉讼请求。   被告万宁市资规局向本院提交如下证据：第一组证据：《申请书》，证明1986年10月18日经第三人申请，第十一生产队同意第三人在涉案土地上建房解决住宅紧缺问题，并经大茂镇人民政府同意。第二组证据：《申请书》，证明2000年5月21日第三人向万宁市国土部门申请为其核发土地证的事实。第三组证据：《土地登记申请审批表》（内含申报表，地籍调查表，土地登记发证审批表），证明第三人向答辩人申请办理涉案土地使用权证的情况，并经答辩人依法填制了相关表格，批准核发土地证。第四组证据：009068号土地证，证明答辩人于2000年5月22日依法为第三人颁发了涉案宗地的土地使用证。   第三人贺亚弟未做答辩，亦未提交证据。   经庭审质证，被告万宁市资规局对原告信江公司提交的证据质证意见如下：对证据1-7的三性和证明内容均没有异议。对证据8的三性无异议，但对证明内容有异议，仅就证据8的土地证不能单独直接证明被告给第三人颁发的涉案土地证是重复颁证行为，应结合其他证据来证明，答辩人不存在重复颁证，原告没有提供直接的证据证明涉案土地坐落在原告的0090038号土地证的宗地范围内。   原告信江公司对被告万宁市资规局提交的证据质证意见如下：对第1-4组证据的真实性和关联性没有异议，对合法性和证明内容有异议，第1-2组证据的申请书是不符合宅基地划拨的政策要求，申请人并非是第十一生产队的村民，其身份证显示是万宁县大茂镇农场居民，不属于可以划拨的宅基地申请人的身份要求。该申请书应当经第十一生产队全体村民三分之二以上签名同意，但是该申请书上没有任何的村民签字。第3组证据中的地籍调查表中关于双方指界部分，仅有申请办证的第三人等6人互相指界，没有其他相邻方指界，原告也没有参与指界，没有标注坐标，从宗地图的草图上无法看出颁证地块属于哪部分土地。第4组证据属于重复颁证，将已经出让给原告的工业用地作为划拨宅基地颁证给不属于第十一生产队村民的第三人。   原告信江公司对本院依职权调取的涉案土地测量图质证意见如下：对该份证据没有异议，该证据证明了被告在原告的地块上重复颁证给第三人。   被告万宁市资规局对本院依职权调取的涉案土地测量图的三性均无异议。   本院对原、被告提交的上述证据综合认证：（一）对原告提交的证据认证如下：原告提供的证据1-7具有真实性、合法性，且与本案有关联性，本院予以确认，可以作为案件认定事实的依据。对证据8的真实性、关联性予以确认。（二）对被告万宁市资规局提交的证据认证如下：对第1-4组证据的真实性、关联性予以确认，可以作为本案认定事实的依据，但上述证据不能证明被告为第三人贺亚弟颁发009068号土地证的行为合法。   经审理查明，涉案土地位于万宁市大茂镇海榆东线公路东侧（即万宁市大茂镇茂兴南街东侧），面积184平方米，土地现状为空地。1986年10月18日，第三人贺亚弟及另案第三人吴焕雄、吴小平、吴飞艳、吴三平、吴秋喜6人因住宅紧缺，向第十一生产队申请在该队黄土坡荒地上安排土地其6人建房居住，1986年11月20日，第十一生产队经全体社员讨论，同意贺亚弟等6人在其生产队黄土坡荒地上建房居住，安排的土地四置为第一块地东西长48米，南北长28米；第二块地东西长57米，南北长118米。万宁县东星乡人民政府、万宁县大茂镇人民政府批准同意第十一生产队的安排。2000年5月16日万宁市土地管理局进行了地籍调查，制作宗地草图，填写《城镇地籍调查表》，相邻人贺亚弟、吴秋喜、吴三平均在《城镇地籍调查表》指界人一栏上签字按手印。2000年5月21日，第三人贺亚弟才向万宁市土地管理局提交申请书，申请办理土地登记并颁发证书。2000年5月22日万宁市人民政府将涉案土地确权登记给第三人贺亚弟并颁发009068号土地证。该证载明：土地使用者为贺亚弟，座落于万宁市大茂镇茂兴南街东侧，用途为居住，使用权类型为划拨，使用权面积为184平方米。该证的宗地图标注：东至自墙，南与吴秋喜宅合墙，西至海榆东线公路中心线25米止，北与吴三平宅合墙。南北长4.6米，东西长40米。2000年5月24日，万宁市大茂土地管理所初审通过地籍调查，2000年6月12日，万宁市土地管理局审核通过，准予涉案土地确权登记。同日，万宁市人民政府批准同意颁证。   1995年7月9日，原告信江公司为解决公司的道路及职工食堂的建设用地，与第十一生产队签订《土地转让契约》，约定第十一生产队将其位于黄土坡3亩荒地（南北宽36米，东西长54米，除去公路界20米）转让给信江公司使用，使用期限为70年，每亩土地补偿款3500元，3亩合计10500元。1995年9月3日，万宁县人民政府给原告信江公司发出万府函（1995）238号《关于同意用地扩建胶合板厂的函复》，同意信江公司在原大茂建材厂后面荒坡用地20亩，用于扩建厂房安装胶合板生产线机器设备，四至及实际面积由县土地管理局实地测定。1995年9月8日，万宁县土地管理局与第十一生产队签订《征用土地补偿协议书》，征用第十一生产队位于海榆公路东侧牛路桥地段19.14亩荒地给原告信江公司兴建胶合板厂，土地补偿费合计47850元。第十一生产队时任队长周国琏在协议书被征地单位一栏上签字按手印，大茂镇东星管理区和大茂镇人民政府也在该处签字并加盖公章。1996年1月19日，万宁县人民政府作出《关于同意办理并出让土地使用权给海南信江有限公司作为扩建胶合板厂项目用地手续的批复》，同意万宁县土地管理局征用第十一生产队原使用的位于海榆公路东侧牛路桥南侧地段面积1.28公顷（合19.14亩）的土地，并将土地使用权出让给信江公司作为扩建胶合板厂项目用地。1996年1月23日，万宁县土地管理局与原告信江公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定万宁县土地管理局出让上述宗地给信江公司作为扩建胶合板厂项目用地，宗地位置与四至范围的具体情况如合同附图所示，附图已经双方签字确认；出让金60597元；出让年限70年。同日，万宁县土地管理局向原告信江公司发出万土管用（1996）003号《关于同意办理出让土地使用权给海南信江有限公司作为扩建胶合板厂项目用地手续的通知》，通知原告信江公司按有关规定办理用地登记发证手续。同日，万宁县土地管理局将该宗地确权登记给信江公司，并颁发万国用（1996）字第095号《国有土地使用证》（以下简称095号土地证）。1999年9月3日，万宁市人民政府为信江公司将095号土地证换发成0090038号土地证。2019年，信江公司得知万宁市人民政府给贺亚弟颁发009068号土地证后，认为万宁市人民政府将0090038号土地证项下部分土地（面积1104平方米）登记并颁证给贺亚弟等6人，侵犯了其合法权益，遂于2019年5月17日向本院提起行政诉讼，请求判决撤销被告为第三人贺亚弟颁发的009068号土地证。   本案在审理过程中，本院组织原、被告、另外5宗案件的第三人及相关人员到现场指界，对涉案土地进行实地测量，测量结果为第三人贺亚弟的009068号土地证项下土地和原告信江公司的0090038号土地证项下部分土地存在重合。   本院认为，本案的争议焦点为：一、原告起诉是否超过法定起诉期限；二、万宁市人民政府为第三人颁发的009068号土地证是否合法和应予撤销。   一、关于原告起诉是否超过法定期限的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理。根据上述规定，本案系因不动产提起诉讼的案件，最长起诉期限是20年。本案中，原告诉称其于2019年才得知万宁市人民政府给第三人贺亚弟颁发的009068号土地证侵犯其合法权益。根据本案现有的证据，不能推定原告自2000年5月22日颁证之日起即知道或应当知道万宁市人民政府为第三人贺亚弟颁发009068号土地证的行为。故原告的起诉期限应当从2019年起计算，其于2019年5月17日向本院提起本案行政诉讼，没有超过法定起诉期限。被告万宁市资规局主张原告的起诉已经超过法定起诉期限的理由没有事实和法律依据，本院不予支持。   二、关于万宁市人民政府为第三人颁发009068号土地证的行政行为是否合法和应予撤销的问题。本案中，根据查明的事实，万宁县人民政府于1996年1月23日给原告信江公司颁发095号土地证，确认信江公司对位于海榆公路东侧牛路桥南侧（即万宁市大茂镇茂兴南街东侧）面积19.14亩土地享有国有土地使用权，1999年9月3日，万宁市人民政府为信江公司将095号土地证换发成0090038号土地证，在该证未被依法撤销或者注销的情况下，又于2000年5月22日给第三人贺亚弟颁发009068号土地证，确认贺亚弟对涉案土地享有国有土地使用权，导致009068号土地证项下土地与0090038号土地证项下部分土地存在重合。由于0090038号土地证颁证在先，在其未被依法撤销或者注销的情况下，仍是合法有效的，故万宁市人民政府将0090038号土地证项下部分土地重复登记给第三人贺亚弟并颁发009068号土地证的行政行为，属于认定事实不清，主要证据不足，依法应当撤销。此外，0090038号土地证的颁证行为是否合法的问题，属于另一法律关系，本案不予审查，第三人贺亚弟如认为该颁证行为侵犯其合法权益，可另案起诉。   综上所述，万宁市人民政府为第三人贺亚弟颁发009068号土地证的行政行为，认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。原告诉请撤销009068号土地证的理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：   撤销万宁市人民政府于2000年5月22日为第三人贺亚弟颁发的万国用（2000）第009068号《国有土地使用证》。   案件受理费50元，由被告万宁市自然资源和规划局负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。   审判长 翁雪花   人民陪审员 方朝霞   人民陪审员 崔道光     二〇二〇年七月二十八日   书记员 杨 爱   附：本案适用法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的   （六）明显不当的。