江西省德兴市人民法院行 政 判 决 书(2020)赣1181行初49号原告李国雄，男，1957年8月9日出生，汉族，江西省万年县人，务农，住万年县。委托代理人汪金财，江西立凭律师事务所律师。被告万年县房屋征收补偿办公室，住所地：江西省万年县六零北路。法定代表人江群，该办公室主任。委托代理人董治国，该办公室科员。委托代理人汪志雄，江西万年红律师事务所律师。被告万年县国土资源储备中心，住所地：万年县陈营镇建德大街与万盛大道西北交叉角。法定代表人陈军发，该中心主任。委托代理人曹晓文，万年县自然资源局法规股股长。原告李国雄因要求确认被告万年县房屋征收补偿办公室、被告万年县国土资源储备中心于2017年9月12日与其签订的行政协议无效，于2020年5月7日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月8日立案后，于2020年5月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月11日公开开庭审理了本案。原告李国雄及其委托代理人汪金财、被告万年县房屋征收补偿办公室的委托代理人董治国和汪志雄、被告万年县国土资源储备中心的委托代理人曹晓文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告万年县房屋征收补偿办公室、被告万年县国土资源储备中心于2017年9月12日与原告李国雄签订房屋征收与补偿安置协议。原告李国雄诉称，2017年9月12日，二被告在房屋所占用的集体土地未被合法征收的情况下，上门要求原告与其签订房屋征收补偿安置协议，在被告工作人员承诺“所有补偿项目、补偿标准严格按照政府文件办理”的情况下，原告与二被告签订《万年县城市棚户区（城中村）改造梓埠沿河带石镇片区集体土地上房屋征收补偿安置协议》（以下简称《安置协议》），并按协议领取了补偿款。但令原告未能想到的是，二被告事实上违反政府出台的相关征收补偿文件规定，巧立名目克扣原告应得的补偿款，少付金额达225,577元。具体情况如下：一是应当计算建筑面积的26平方米室内过道未予计算，少给补偿金额50,550元；二是屋顶楼梯间22.83平方米未予补偿，少补27,287元；三是框架结构楼房折后增加的41.13平方米未按规定补偿，少给61,498元；四是框架结构楼房以未办理土地使用证为由少给30,083元；五是砖混二层房屋（老房）房地折系数后增加53.71平方米未按规定补偿，少给56,159元。原告的房屋坐落在集体土地上，依照相关法律法规规定，集体土地上的房屋征收，应当先由国土资源管理部门进行土地征收，之后由相关部门按照国有土地上房屋实施征收，或者由国土资源管理部门在进行土地征收的同时，按照地上附着物予以征收补偿.被告万年县国土资源储备中心、被告万年县房屋征收补偿办公室均非法定的集体土地征收部门，依法无权对集体土地及地上房屋进行所谓的征收和补偿，即不是适格的行政主体。二被告隐瞒实情，不按照房屋征收补偿安置文件及相关规定据实对原告进行补偿，该行为也违反了相关法律法规的规定，损害了原告的合法权益。请求确认两被告与原告签订的征收补偿安置协议无效。原告李国雄向本院提供证据如下：1、原告身份证复印件一份，证明对象：原告身份情况及诉讼主体资格。2、①《万年县城市棚户区(城中村)改造梓埠沿河带石镇片区集体土地上房屋征收与补偿安置实施方案》(万府发【2017】15号)、②被告制作的房屋征收价格预评汇总表(下西关片区)一份、③《万年县城市棚户区(城中村)改造梓埠沿河带石镇片区集体土地上房屋征收与补偿安置协议》，证据①－③共同证明被告实施了征收行为，被告征收行为违反法律规定，被告征收时没有按征收补偿方案补偿。由于征收行为违法导致双方签订的征收补偿安置协议无效。3、宣传手册、棚改工作宣传提纲，证明被告实施征收补偿时，被告签订的补偿协议没有按照宣传提纲承诺的价格实施。对原告李国雄的举证，被告万年县房屋征收补偿办公室的质证意见：证据1，无异议；证据2，真实性无异议，对证明目的有异议。征收严格按法律规定启动征收程序，公布了补偿方案，征收安置补偿协议是双方自愿签订的，不存在违法行为。行政行为合法，补偿安置协议一样合法；证据3，真实性无异议，对证明目的有异议。这只是棚改的宣传，不构成任何的承诺。只是告知被征收人要进行征收，起宣传作用。具体的征收补偿标准应当以正式公布的征收补偿方案为准。对原告李国雄的举证，被告万年县国土资源储备中心的质证意见：同被告万年县房屋征收补偿办公室的质证意见。被告万年县房屋征收补偿办公室辩称，一是原告起诉违反“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则，不符合法定起诉条件，人民法院释明后若原告不变更，应当裁定驳回起诉；二是被告是房屋征收部门，得到了县人民政府的授权，主体合法；三是被告与原告自愿签订了房屋与补偿安置协议，合法有效，不违背法律和行政法规强制性规定。被告为了公共利益需求，进行棚户区改造，与原告签订房屋征收与补偿安置协议是双方真实意思表示，协议内容不违反法律、行政法规强制性规定，不存在任何法定无效的情形，具有合法性，且原告于2017年11月13日领取了房屋补偿款，原告作为完全民事行为责任人，对其行为的法律后果、法律行为应当明知；四是被告对原告房屋补偿标准合法合理，原告提出四个问题没有与法律依据；五是滩涂属于国家所有，不属于集体土地，原告房屋建在圩堤滩涂上，且无任何手续，属于违法建筑，依法应当拆除。本案原告房屋建设在万年县石镇圩堤脚外20米内滩涂，不是坐落在集体土地，土地性质属于国家所有，无需先由国土资源管理部门进行土地征收。由于原告房屋建设在河道管理范围内，严重危害河岸堤防安全和妨碍河道行洪，违背了有关法律、法规规定，没有办理任何手续，应认定为违法建筑，对此类违法建筑，应当拆除，且无需作出赔偿。综上，请求人民法院驳回原告起诉。被告万年县房屋征收补偿办公室向本院提供证据如下：1、万年县石镇镇总体规划（2013一2030），证明万年县城乡规划局于2013年组织专家对万年县石镇镇做出（2013一2030年）总体规划。2、万年县石镇镇北部片区控制性详细规划，证明万年县城乡规划局于2014年组织专家对石镇镇北部片区进行了控制性详细规划，涉案征收片区与镇总体规划进行衔接，将塑造成良好的沿河绿化景观。3、万年县2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划，证明万年县人大己将涉案征收项目列入2017年国民经济和社会发展规划，要求着力抓好城乡统筹，重点推进棚户区改造工程，推进“秀美乡村"和特色小镇建设。同时，要求推动滨湖地区生态工程保护联防联控，共同保护好岸线资源和环境，加大乐安河、万年河等境内河流保护力度，加快河流源头的生态修复。4、万年县人大常委会万常发【2016】30号文件，证明万年县城市棚户区（城中村）改造项目购买服务资金纳入同期年度财政预算支出的议案已经万年县人大常委会研究批准。5、江西省住房和城乡建设厅文件赣建复[2016]22号，证明2016年7月20日江西省住房和城乡建设厅向上饶市人民政府下发了确认上饶市棚户区改造项目的复函，其中万年县2060户包括原告房屋。6、江西省河治理防洪工程万年县石镇镇防洪项目实施方案、上饶市水利局关于印发五河治理防洪工程万年县石镇镇防洪项目实施方案的批复、公告、李国雄房屋位置图、水利局证明，证明：①江西省河治理防洪工程征地拆迁涉及到石镇镇等区域。工程征地拆迁范围包括土堤修建征用，拆迁房屋共计7930平方米，迁移33户152人（包括原告房屋）；②上饶市水利局同意专项规划，加固整治的石镇圩堤位于万年县石镇镇乐安河左岸，堤线总长2.14ＫＭ，圩堤自石镇水文站，沿乐安河而下，终止于米谷亭山边；③对防洪工程征地拆迁进行了公告；④圩堤附近滩涂属于国有土地，李国雄房屋建于石镇圩堤管理范围20Ｍ内禁止建房；⑤原告房屋占用防洪圩堤，妨碍河道行洪安全，属于违法建筑。7、万年县城市棚户区（城中村）改造石镇片区项目改造入户调查、征求拆迁户意见的图片，证明自2016年11月开始，石镇镇拆迁工作人员进村入户进行调查，征求意见，绝大多数被征收人同意征收，为下一步制定征收补偿实施方案奠定基础。8、万年县人民政府常务会议记录摘要，证明2016年11月20日，万年县人民政府常务会议审议并原则通过了万年县2017年度城市棚户区改造房屋与补偿安置方案。9、万年县人民政府办公室文件通知，证明万年县城市棚户区（城中村）改造梓埠沿河带石镇片区房屋征收与补偿安置实施于2017年7月7日经万年县人民政府常务会议讨论通过。10、万年县城市棚户区（城中村）改造梓埠沿河带石镇片区集体土地房屋征收公告，证明2017年7月11日万年县国土资源局对涉案征收事项进行了公告。11、万年县棚户区改造调查摸底表及照片，证明2017年7月13日棚户区改造工作人员对原告进行了调查摸底，原告知晓房屋征收补偿方案并同意对其房屋征收。12、李国雄房屋侧面照，证明原告被征收房屋中间为公共通道及阁楼等状况。13、情况说明，证明李国雄房屋无土地证，没有办理任何手续。14、评估报告、测绘报告、房屋计算核算表，证明原告房屋建筑面积计算折算系数、房屋补偿标准。15、房屋征收与补偿安置协议、搬迁验收证、领条、进账凭证，证明：2017年9月12日原告自愿与被告签订房屋征收与补偿安置协议，是双方真实意思表示；2017年10月29日原告完成房屋搬迁；2017年11月1日原告已经领取了房屋征收补偿款。16、上饶市人民政府信访复核委员会对李国雄信访事项复核答复意见书，证明原告反映的房屋四个补偿问题，已经在上饶市人民政府复查不予支持。对被告万年县房屋征收补偿办公室的举证，原告李国雄的质证意见：证据1、2，本身的真实性合法性无异议，关联性有异议。但两份证据，不能代替棚户区改造规划；证据3，只看到复印件，不能证明征收行为是合法的。要有人代会的决议才能反映；证据4，没有收到，不予质证；证据5，真实性、合法性无异议，关联性有异议。由于被告没有提供梓埠片区的棚改规划，无法证明该片区的棚改包含在2060户；证据6，这是一个工程项目，与本案无关。原告房屋是因棚改而征收，不是因五河而征收。对万年县水利局的证明，三性有异议。被告在行政诉讼过程中不得擅自收集其他证据。没有勘测数据和有关专家的论证结论，不能反映客观事实真相；证据7，对图片真实性有异议。来源、拍摄时间应附加说明。棚户区改造入户调查，应有调查表。仅有图片不能证明被告曾经作过入户调查；证据8，与本案无关。摘要反映的限于城区，不是梓埠片区的；证据9，该方案没经过被拆迁片区拆迁户的讨论，也没有征求意见，且没经过万年县政府常务会讨论通过。它的出台是非法的，不能作为安置补偿依据；证据10，公告是万年县自然资源局公告的，公告主体不对。对房屋征收，应由征收人而非征收部门公告。万年县国土局不是县政府确定的征收部门。该公告无效；证据11，对摸底表真实性无异议，但只有一处砖混结构的摸底表，原告有两处房屋。对照片真实性无异议。合法性有异议，没有完整地摸底。摸底表的面积和实际征收的真实面积不一样。最终要以实际测绘的为准；证据12，仅有照片不能证明照片上的是骑楼，必须有专业意见，阁楼是否低于2.2米应由原告确认；证据13，与客观事实不符。砖混结构的老房子是有证的。要认定为违法建筑，相关部门要出具手续。补偿方案里都给了补偿，不是给原告一个人；证据14，没有原告签字，评估报告无效。对证据15，真实性关联性无异议，合法性有异议。因该协议建立在非法的房屋征收基础上，该协议无效；证据16，不能作为认定事实的依据。该复核答复意见书也是建立在被告、原告陈述的基础上，没有进一步调查。对被告万年县房屋征收补偿办公室的举证，被告万年县国土资源储备中心的质证意见：无异议。被告万年县国土资源储备中心辩称，一是原告起诉违反“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则，不符合法定起诉条件，人民法院释明后若原告不变更，应当裁定驳回起诉；二是被告是房屋征收部门，得到了县人民政府的授权，主体合法；三是被告与原告自愿签订了房屋与补偿安置协议，合法有效，不违背法律和行政法规强制性规定。被告为了公共利益需求，进行棚户区改造，与原告签订房屋征收与补偿安置协议是双方真实意思表示，协议内容不违反法律、行政法规强制性规定，不存在任何法定无效的情形，具有合法性，且原告于2017年11月13日领取了房屋补偿款，原告作为完全民事行为责任人，对其行为的法律后果、法律行为应当明知；四是被告对原告房屋补偿标准合法合理，原告提出四个问题没有与法律依据；五是滩涂属于国家所有，不属于集体土地，原告房屋建在圩堤滩涂上，且无任何手续，属于违法建筑，依法应当拆除。本案原告房屋建设在万年县石镇圩堤脚外20米内滩涂，不是坐落在集体土地，土地性质属于国家所有，无需先由国土资源管理部门进行土地征收。由于原告房屋建设在河道管理范围内，严重危害河岸堤防安全和妨碍河道行洪，违背了有关法律、法规规定，没有办理任何手续，应认定为违法建筑，对此类违法建筑，应当拆除，且无需做出赔偿。综上，请求人民法院驳回原告起诉。被告万年县国土资源储备中心向本院提供证据如下：同被告万年县房屋征收补偿办公室的举证。对被告万年县国土资源储备中心的举证，原告李国雄的质证意见：同对被告万年县房屋征收补偿办公室举证的质证意见。对被告万年县国土资源储备中心的举证，被告万年县房屋征收补偿办公室的质证意见：无异议。对原告、被告提交的证据，经双方质证，本院综合原告、被告的质证意见分析如下：1、对原告提供的证据1-3的真实性予以认可，但并不能达到其证明原告与两被告签订的协议系无效协议的证明目的。2、两被告提供的证据1、2，证明案涉房屋万年县已经有规划，为沿河绿化景观；证据6，能够证明原告所建的房的位置位于江西省河治理防洪工程征地拆迁范围内，且原告2000年建房是没有取得相关审批手续，属于违法建筑。原告2000年所建房屋在石镇圩堤管理20米范围内，所建的房屋占用防洪圩堤，属于禁止建房区域；证据5、8、9、10的真实性本院予以确认；证据1、2、5、6、8、9、10一起，能证明万年县人民政府具有对案涉区域进行征收改造的职责，且两原告得到万年县政府的授权，有与原告李国雄签订房屋征收与补偿安置协议的职能。经审理查明，万年县石镇镇总体规划（2013--2030）、2014年万年县石镇镇北部片区控制性详细规划，案涉区域将建成沿河绿化景观。为实施棚改，万年县石镇镇人民政府在2016年6月制作了棚改工作宣传提纲。2016年7月江西省住房和城乡建设厅赣建复〔2016〕22号《关于确认上饶市棚户区改造项目的复函》（以下简称《复函》）将万年县城市棚户区（城中村）改造项目列入其中。2016年8月上饶市水利局饶水建字〔2016〕216号《上饶市水利局关于印发五河治理防洪工程万年县石镇镇防洪项目实施方案的批复》（以下简称《批复》）同意实施石镇镇防洪工程。2017年7月7日，万年县政府办公室印发《万年县城市棚户区（城中村）改造梓埠沿河带石镇片区集体土地上房屋征收与补偿安置实施方案》（以下简称《实施方案》）的通知，方案授权两被告作为房屋征收部门进行征收。2017年9月12日，两被告作为甲方与乙方李国雄签订房屋征收与补偿安置协议，2017年10月29日李国雄完成搬迁，2017年11月1日李国雄领取了补偿款。另查原告李国雄2000年所建房屋无土地使用权证和房屋产权证，位置在万年县石镇圩堤脚外20米内滩涂。原告李国雄在2017年10月份看到棚改工作宣传提纲后，认为两被告与其签订的安置协议没有按棚改宣传提纲承诺办，原告李国雄向本院提起诉讼，经原告明确，其要求确认两被告与原告签订的《安置协议》无效。本院认为，本案被告万年县房屋征收补偿办公室、被告万年县国土资源储备中心取得万年县人民政府的授权，根据万年县石镇镇总体规划、万年县石镇镇北部片区控制性详细规划，对《复函》和《批复》范围内的原告李国雄的房屋，根据棚户区改造的政策，有权按照《实施方案》的标准对原告李国雄的房屋进行征收补偿，并有与原告李国雄签订《安置协议》的行政职权。原告与两被告签订的《安置协议》现已履行完毕，且原告与两被告所签订的《安置协议》不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条所规定的行政行为无效的情形，也不具备《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的无效情形。故原告李国雄要求确认《安置协议》无效的诉请，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告李国雄的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告李国雄负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省上饶市中级人民法院。审 判 长  余晓东人民陪审员  周喻立人民陪审员  王 琳二〇二〇年七月二十四日代书 记员  齐祎鸣