内蒙古自治区阿拉善左旗人民法院行政判决书（2020）内2921行初9号原告：杨芳平，男，1968年6月12日出生，住内蒙古自治区阿拉善盟阿拉善左旗。委托诉讼代理人：赵春霞，内蒙古广安律师事务所律师。被告：阿拉善左旗人力资源和社会保障局，住所地内蒙古自治区阿拉善盟阿拉善左旗。负责人：那琴，该局局长。参加诉讼行政机关负责人：白淑荣，女，该局养老工伤保险室主任。委托诉讼代理人：张金慧，内蒙古凯创律师事务所律师。委托诉讼代理人：杨桉，内蒙古凯创律师事务所实习律师。第三人：内蒙古太西煤集团股份有限公司古拉本煤矿，住所地内蒙古自治区阿拉善盟阿拉善左旗。负责人：奇建国，该矿总经理。委托诉讼代理人：赛音额妮尔勒，内蒙古睿华律师事务所律师。第三人：马占强，男，1970年4月27日出生，住内蒙古自治区阿拉善盟阿拉善左旗。委托诉讼代理人：石宏成，宁夏崇源律师事务所律师。原告杨芳平不服被告阿拉善左旗人力资源和社会保障局不予认定工伤决定一案，于2020年4月13向本院提起诉讼。本院受理后，于2020年4月17日向被告送达起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2020年5月27日公开开庭进行了审理。原告杨芳平及其委托诉讼代理人赵春霞，被告阿拉善左旗人力资源和社会保障局参加诉讼行政机关负责人白淑荣、委托诉讼代理人张金慧、杨桉,第三人内蒙古太西煤集团股份有限公司古拉本煤矿委托诉讼代理人赛音额妮尔勒，第三人马占强委托诉讼代理人石宏成到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年11月21日，被告阿拉善左旗人力资源和社会保障局作出阿左人社工伤非认字〔2019〕第03号《不予认定工伤决定书》，认为因原告杨芳平与第三人内蒙古太西煤集团股份有限公司古拉本煤矿不存在劳动关系，根据《关于印发的通知》（内人社发［2016］5号）文件第二十三条之规定，原告不符合工伤认定条件，决定不予认定工伤。原告杨芳平诉称，被告作出的《不予认定工伤决定书》事实不清，证据不足，适用法律错误，应当予以撤销。原告于1989年9月应聘到内蒙古太西煤集团古拉本煤矿（原名为阿拉善盟煤联公司古拉本一矿），从事井下爆破及安全工作，工作环境极其恶劣，为了生活原告在这样的环境下连续干了27年之久，2016年离开第三人古拉本煤矿。2015年原告在职期间出现胸闷气短、痰多咳嗽、呼吸困难等身体严重不适症状，阿拉善盟疾控中心为原告作身体检查，检查结果为：肺部有小阴影，肺部功能异常；医嘱建议：需要复查胸片、肺功能；不能从事粉尘工作。第三人一直未给原告进行复查，也没有改善原告的工作环境，直至2016年原告离开第三人工作单位。从2016年离开第三人公司至今，原告没有从事过与煤炭有关的任何工作，但原告的肺部病症越来越严重。2019年10月原告向被告部门申请工伤认定，11月21日被告部门以没有确认劳动关系为由，作出《不予认定工伤决定书》行政决定。原告认为被告作出的《不予认定工伤决定书》事实不清、证据不足，适用法律错误。根据《工伤保险条例》第十四条：“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（四）患职业病的；”《劳动合同法》第94条规定，个人承包经营违反本法规定招用劳动者，给劳动者造成损害的，发包的组织与个人承包经营者承担连带赔偿责任。根据《人力资源和社会保障部门关于执行工伤保险条例若干问题的意见》（人社部发﹝2013﹞34号）第七条：具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条，社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的人民法院应予以支持。（四）用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位；依据《劳动和社会保障部门关于确立劳动关系有关事项的通知》劳社部发﹝2005﹞12号，四、建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。因此，工伤认定不是以存在劳动关系为必要前提条件。结合本案，第三人古拉本煤矿矿井违法承包给马占强，原告在工作期间患严重的尘肺疾病（职业病），事实清楚，证据确实充分，即原告与第三人古拉本煤矿没有确认劳动合同关系的情况下，应当认定为工伤，被告应当依法作出《工伤认定决定书》。综上所述，原告认为，第三人古拉本煤矿将矿井承包给不具备用工主体资格的马占强，属于违法承包，原告在第三人矿井从事长期的工作过程中，患严重的尘肺疾病，事实清楚，证据确实充分，被告应当对原告作出认定为工伤的行政决定。故请求人民法院1、撤销被告作出的阿左人社工伤非认字〔2019〕第03号《不予认定工伤决定书》；2、请求人民法院判令被告对原告作出工伤认定的行政行为；3、本案诉讼费用由被告承担。原告提供的证据为：证据一、不予认定工伤决定书一份，证明原告因患职业病2019年10月22日向被告提交了工伤认定申请书，以及认定工伤的相关材料。被告以原告与内蒙古太西煤集团股份有限公司古拉本煤矿不存在劳动关系为由，作出不予认定工伤决定书的事实。根据人力资源和社会保障部《关于执行工伤保险条例若干问题的意见》第七条以及劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条，以上法律规定是对《工伤保险条例》将劳动关系作为工伤认定前提的一般性规定之外的特殊情形处理。根据我国法律的适用原则，特别法优于一般法的原则。因此对于工伤认定的特殊性，并不是以存在劳动关系为必要的前提条件，被告应当对原告作出认定工伤的行政行为。证据二、特种作业操作证正副卡、工作牌、工作记录若干本、2008年至2011年工伤保险缴纳凭证各一份，综合证明，2008年至2013年原告应聘于第三人古拉本煤矿连续从事井下特种作业的事实。证据三、内部承包合同两份、安全合同书以及阿劳人仲字〔2018〕13号仲裁决定书，（2018）内2921民初460号民事判决书、（2018）内29民终333号民事判决书各一份，综合证明2009年至2013年期间，内蒙古太西煤集团股份有限公司古拉本煤矿，将矿井承包给不具备用工资质的马占强。原告当时受雇于马占强从事井下工作的事实。劳动仲裁第三人马占强陈述印证。2013年至2016年原告继续在矿井看设备的事实。证据四、职业健康检查表、庆阳市人民医院住院病历、宁夏医科大学总医院住院病历各一份。阿拉善盟中心医院影像报告学三份，综合证明2015年3月9日被告古拉本煤矿让原告在阿拉善盟疾控中心进行体检，初步诊断为肺部有小阴影，肺功能异常。2017年、2018年原告在阿拉善盟中心医院诊断为双肺斑块应结病灶的事实。2019年4月13日，原告因呼吸衰竭在庆阳市人民医院救治。2019年4月30日，原告因双肺多发占位性病变，煤尘肺可能性大，在宁夏医科大学医院住院治疗的事实。综合证明原告在离开古拉本煤矿之前肺功能就有异常，第三人未给原告进行进一步的检查，直至原告离开第三人公司导致原告的病情越发严重的后果。原告的肺部肺病与第三人古拉本煤矿工作有着直接的因果关系，被告应当认定为工伤。被告阿拉善左旗人力资源和社会保障局辩称，原告诉请不成立。1、被告作出的阿左人社工伤非认字〔2019〕第03号《不予认定工伤决定书》是正确的。根据被告的调查，原告与第三人经生效的裁判文书确认双方不存在劳动关系，故被告依法作出《不予认定工伤决定书》没有错误。2、原告第二项诉请不明，被告的职责是认定与不予认定工伤，而不是必须认定工伤。被告依据调查的证据依法作出《不予认定工伤决定书》，被告即履行了法定职责。综上，请法庭依法查明事实，驳回原告的诉求。被告阿拉善左旗人力资源和社会保障局在法定期限内提供的证据：证据一、工伤认定申请表、内蒙古广安律师事务所赵春霞律师的执业证复印件和民事代理委托书各一份。证明2019年11月1日原告代理律师赵春霞代理原告向被告申请认定工伤。证据二、井下特种作业证正、副本、影像学报告单、诊断证明书、2018年至2011年工伤保险呈报表、古拉本煤矿入、升井查身清点记录、安全生产调度记录台账等，该证据系原告提交，证明原告与第三人存在劳动关系。证据三、工伤认定申请受理决定书，证明2019年10月22日被告按规定受理原告工伤认定申请。证据四、阿劳人仲裁字（2018）12号仲裁裁决书、（2018）内2921民初460号民事判决书、（2018）内29民终333号民事判决书。该三份生效的法律文书判决原告与第三人不存在劳动关系。证据五、阿拉善左旗人力资源和社会保障局不予认定审核表、阿左人社工伤非认字（2019）第03号《不予认定工伤决定书》和送达回证。证明由于原告与第三人古拉本煤矿不存在劳动关系，故被告于2019年11月21日依法作出不予认定工伤的决定。法律依据：1、工伤保险条例第十八条，提出工伤认定申请应当提交下列材料：与用人单位存在劳动关系，包括事实关系的证明材料。2、《工伤认定办法》第六条，规定提出工伤认定申请应当填写工伤认定申请表，并提交下列材料。第一是劳动聘用合同文本复印件或与用人单位存在劳动关系，包括事实劳动关系、人事关系的其他证明材料。3、内蒙古自治区《工伤保险条例》实施办法第十四条规定，提出工伤认定申请应当提交下列材料材料：与用人单位存在劳动关系，包括事实关系的证明材料。4、内蒙古自治区工伤认定工作规程第七条规定，提出工伤认定申请应当填写工伤认定申请表，并提交以下材料。一、劳动合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系包括事实劳动关系的有效证明材料。第二十三条，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，经调查核实或者经法定程序裁决，用人单位与受伤职工之间不存在劳动关系的，下达不予认定工伤决决定书，以上的事实证据以及法律规定可以证明原告与第三人古拉本煤矿经生效的法律文书裁定双方不存在劳动关系。所以根据内蒙古自治区工伤认定工作规程认定原告与第三人不存在劳动关系，故作出不予认定工伤决定书事实清楚、证据确凿，适用法律规定有事实依据。第三人内蒙古太西煤集团股份有限公司古拉本煤矿陈述，同意被告的答辩意见，本案主审行政行为的认定，与第三人没有直接或间接的关系，不予发表其他答辩意见。第三人内蒙古太西煤集团股份有限公司古拉本煤矿没有证据出示。第三人马占强陈述，原告与第三人之间不存在任何的劳动或劳务关系。原告与第三人古拉本煤矿之间是否存在劳动关系，以及是否能被认定为工伤，与第三人马占强没有关系。第三人马占强没有证据出示。经庭审质证，原告杨芳平对被告阿拉善左旗人力资源和社会保障局提供的证据的质证意见是：对于被告方几组证据的真实性予以认可，对证明目的不予认可。根据人力资源和社会保障部关于执行工伤若干问题的意见第七条规定，以及《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条的规定，以上规定是对工伤保险条例，将劳动关系作为工伤认定前提的一般性的规定之外的特殊情形处理。根据我国法律的适用原则，特别法优于一般法的原则被告所陈述的法律规定为一般法，原告引用的法律规定为特殊法，根据特别法优于一般法的原则，应当对原告作出工伤认定。由于用人单位第三人古拉本煤矿将矿井违法承包给第三人马占强，马占强雇佣原告杨芳平在从事雇佣劳动关系过程中，因工造成职业病应当由具备用工主体资格的古拉本煤矿承担工伤保险责任，因此被告应当以此法律法规对原告作出工伤认定。因此被告作出的不予认定工伤决定是错误的，适用法律错误，应当予以撤销。第三人内蒙古太西煤集团股份有限公司古拉本煤矿对被告提供的所有证件的三性及证明目的没有异议。第三人马占强对被告提供的证据三性没有异议，因为工伤认定不涉及马占强，故不发表其他意见。被告阿拉善左旗人力资源和社会保障局对原告杨芳平提供的证据的质证意见是：对原告出具的证据一真实性没有异议，但是对证明目的有异议。被告依据原告提交的证据依法作出不予认定工伤决定书是正确的。由于原告与第三人古拉本煤矿经阿拉善盟劳动仲裁，阿左旗法院和阿拉善盟中级人民法院确认劳动关系的案件裁定双方不存在劳动关系，故被告依据生效的法律文书作出不予认定工伤决定书是正确的。原告依据另外两部法律来证明被告作出的工伤认定决定书错误，是不能成立的。因为被告作出工伤认定的程序有专门的部门法的规定，所以被告依据部门法的规定的前提是双方必须存在劳动关系的事实，而且认定工伤的前提是双方存在劳动关系。不是如原告所述，工伤认定不是以存在劳动关系为必要前提的条件的。对原告出具的证据二的真实性没有异议，但是证据二上原告出具的所有的证据均没有加盖第三人古拉本煤矿的公章，所以被告无法证实是否原告与第三人古拉本煤矿存在劳动劳动关系。证据三真实性没有异议。对证明目的有异议。证据三的三份生效法律文书与被告人出具的证据四是相同的。三份法律文书已经裁决，原告与第三人古拉本煤矿不存在劳动关系。证据四真实性没有异议。但是该证据只能证明原告肺部存在阴影或者是肺部有异常但是原告没有提交与第三人古拉本煤矿存在劳动关系的事实方面的证据，所以该证据不能证明原告与第三人古拉本煤矿存在劳动关系。对证据二我再补充一点，原告提交工伤保险的缴纳凭证。欲证明原告与第三人存在劳动关系，不能成立。因为缴缴纳保险并不必一定建立劳动关系，虽然古拉本煤矿给原告缴纳过工伤保险，但是缴纳工伤保险并不是证明双方存在劳动关系的唯一的标准，它只能是一个参考的因素。所以原告以此证据来证明双方存在劳动关系不能成立。第三人内蒙古太西煤集团股份有限公司古拉本煤矿同意被告的质证意见。第三人马占强同意被告的质证意见，与被告质证意见一致。对证据一的三性没有异议，对证明目的不予认可。该证据也和马占强没有关系。对证据二，该组证据与马占强无关。原告与第三人古拉本是否存在劳动关系以及是否依据该组证据能够认定为工伤是被告依照法定职权所审查的，与马占强无关。但是需要强调的一点，原告在多起诉讼中以及在本庭的诉状中都自认自1989年就与古拉本煤矿之间存在劳动关系，而原告提交的生效法律文书所确认的第三人马占强与第三人古拉本煤矿之间的内部承包协议。起止时间是2010年3月30日至2013年6月，该协议是马占强代表其所述的小分队，与第三人古拉本煤矿所签署的内部协议，其主要内容即目的也仅是明确小分队的工作任务。整个小分队的工作时间、工作地点、工作方式以及工作报酬，均是由第三人古拉本煤矿安排，马占强也是第三人古拉本煤矿的职工，所以上述证据基本上不能够显示原告与第三人古拉本是否存在劳动关系。对证据三法律文书的三性没有异议。上述证据不能证实原告受聘于马占强，与马占强之间存在劳动或者劳务的法律关系。对证据四的三性没有异议，但是否能被认定为职业病，与马占强无关。本院对上述证据认证如下：对原被告提供的证据予以确认其内容真实，来源合法和形式合法，与本案有关联性，予以采信。经审理查明，2015年3月9日，原告杨芳平在阿拉善盟疾病预防控制中心进行职业健康检查，检查结论为：1、为肺部有小阴影，肺功能异常；2、需复查胸肺功能。2017年11月20日原告在阿拉善盟中心医院诊影像学报告单影像诊断：双肺斑块应结病灶，考虑：1、尘肺融合斑块（请结合职业史和病史）；2、不排除外陈旧肺结核可能，请结合临床。2018年4月9日、10日、及同年11月6日原告在阿拉善盟中心医院诊影像学报告单影像诊断：两肺病变，建议CT助诊；双肺硬结病灶，请结合临床考虑尘肺可能，建议职业病进一步明确诊断。2019年4月13日-同年4月18日，原告在庆阳市人民医院住院治疗，诊断为1、I型呼吸衰竭；2、肺部占位性病变；3、上呼吸道感染；4、胆囊结石；5、胆囊炎；6、前列腺炎。2019年4月30日-同年5月10日，原告在宁夏医科大学总医院住院治疗，诊断为：1、双肺多发占位性病变，煤尘肺可能性大；2、肺部感染；3、胆囊结石、胆囊炎；4、前列腺炎；5、脾切除术后。为证实原告的病因与从事煤矿工作有关，2017年11月，原告杨芳平因与第三人内蒙古太西煤集团股份有限公司古拉本煤矿确认劳动关系纠纷向阿拉善盟劳动人事争议仲裁院申请仲裁，该仲裁院经审理，于2018年1月26日以第三人内蒙古太西煤集团股份有限公司古拉本煤矿将南风井口工程承包给第三人马占强，原告受雇于矿井承包人马占强的事实，裁决驳回原告仲裁请求，原告不服该仲裁裁决，向本院提起诉讼，本院审理认为“结合原告的《特种作业操作证》、第三人陈述以及《内部承包合同》等证据，能够证明被告将新一南风井工程承包给第三人马占强，在2009年4月至2013年6月期间，原告受雇于矿井承包人马占强的事实”，于2018年4月30日以（2018）内2921民初460号民事判决书，判决驳回原告杨芳平的诉讼请求。原告不服该判决，上诉于阿拉善盟中级人民法院，并提交2008年-2011年度在职职工缴费工资呈报表、年度社会保险征缴核定单，阿拉善盟中级人民法院审理认为“缴纳社会保险费仅是认定劳动关系的一个参考因素，而非决定因素，上诉人出示的证据无法证明双方之间具有劳动关系的本质特征”，于2018年8月27日判决驳回原告上诉，维持原判，现该判决书已发生法律效力。2019年10月22日，原告杨芳平向被告阿拉善左旗人力资源和社会保障局申请认定工伤，被告立案受理后，于2019年11月21日作出阿左人社工伤非认字〔2019〕第03号《不予认定工伤决定书》。现原告杨芳平不服该不予认定工伤决定提起诉讼，请求：1、撤销被告作出的阿左人社工伤非认字〔2019〕第03号《不予认定工伤决定书》；2、请求判令被告对原告作出工伤认定的行政行为；3、本案诉讼费用由被告承担。本院认为，一、本案中关于劳动者与用工单位不存在劳动关系能否认定工伤的问题。劳社部发﹝2005﹞12号《劳动和社会保障部门关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条规定：“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任”。本案涉及典型的矿山企业，经阿拉善盟中级人民法院及本院生效的裁判文书查明“第三人内蒙古太西煤集团股份有限公司古拉本煤矿将新一南风井工程承包给第三人马占强，在2009年4月至2013年6月期间，原告杨芳平受雇于矿井承包人马占强”的事实。被告阿拉善左旗人力资源和社会保障局没有依据上述事实，单纯以原告与第三人内蒙古太西煤集团股份有限公司古拉本煤矿之间不存在劳动关系为由不予认定工伤，属认定事实不清、证据不足，依法应予撤销。其次，《工伤保险条例》第十九条规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。职业病诊断和诊断争议的鉴定，依照职业病防治法的有关规定执行。对依法取得职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书的，社会保险行政部门不再进行调查核实”。本案中原告因涉及职业病申请认定工伤，在进行工伤认定时还涉及职业病诊断问题，被告是否依据《工伤保险条例》、《中华人民共和国职业病防治法》就此问题进行调查，在其作出的不予认定工伤决定的程序中没有印证，故其作出的阿左人社工伤非认字［2019］第03号《不予认定工伤决定书》证据不足。对于原告第二项诉讼请求，因认定工伤属于行政机关依照法律规定履行的具体职责，在未经行政机关认定的情况下，人民法院不宜直接判令行政部门认定或不认定工伤，故原告此项诉讼请求不能成立，本院对此不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告阿拉善左旗人力资源和社会保障局于2019年11月21日作出的阿左人社工伤非认字〔2019〕第03号《不予认定工伤决定书》，由被告重新作出行政行为；二、驳回原告杨芳平其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告阿拉善左旗人力资源和社会保障局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于阿拉善盟中级人民法院。审 判 长 冯  华人民陪审员 段 淑 芳人民陪审员 王 国 林二〇二〇年七月三十日书 记 员 胡乌尼尔