山东省青岛市即墨区人民法院行 政 判 决 书（2020)鲁0282行初23号原告王丕利，男，1972年11月11日出生，汉族，住青岛市即墨区。委托代理人刘明，山东鲁青律师事务所律师。被告青岛市即墨区北安街道办事处，住青岛市即墨区北安街道办事处驻地。法定代表人江爽世，主任。出庭负责人于振壮，系青岛市即墨区北安街道政协委员联络室副主任。委托代理人赵娜、付浩然，山东海之源律师事务所律师。原告王丕利不服被告青岛市即墨区北安街道办事处（以下简称北安街道办）于2020年1月14日作出的强制拆除行为，于2020年3月10日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月18日、6月12日、6月19日公开开庭审理了本案。原告王丕利及委托代理人刘明，被告北安街道办负责人于振壮及委托代理人赵娜、付浩然到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年9月18日，被告北安街道办作出即北安限消决字[2019]第93001号《责令限期消除违法行为决定书》，该决定书主要内容是：王丕利，经查，你（单位）在北安××××东违法建设砖混房2000平米。违反了：1、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款；2、《中华人民共和国土地管理法》第四十三款；3、《中华人民共和国土地管理法》第四十四款；4、《青岛市城乡规划条例》三十三条第二款；5、《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款；依据：1、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、六十八条；2、《中华人民共和国土地管理法》第七十四条；3、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条；4、《中华人民共和国土地管理法》第七十四条；现责令你（单位）于2019年9月24日17时前自行拆除干净。逾期没有履行上述义务的，北安街道办事处将依法采取相应强制措施消除违法行为，造成的一切损失，由你（单位）承担。如不服本决定，可在收到决定书之日起六十日内向即墨区人民政府申请复议；也可以在六个月内向即墨区人民法院提起诉讼。2019年12月10日，被告北安街道办又作出即北安限消决字[2019]第0107号《责令限期消除违法行为决定书》，该决定书主要内容是：王丕利，经查，你（单位）在胡家庄村××东南200左右违建房。违反了：1、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款；2、《中华人民共和国土地管理法》第四十三款；3、《中华人民共和国土地管理法》第四十四款；4、《青岛市城乡规划条例》三十三条第二款；5、《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款；依据：1、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、六十八条；2、《中华人民共和国土地管理法》第七十四条；3、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条；4、《中华人民共和国土地管理法》第七十四条；现责令你（单位）于2019年12月24日16时前拆除，复耕到位。逾期没有履行上述义务的，北安街道办事处将依法采取相应强制措施消除违法行为，造成的一切损失，由你（单位）承担。如不服本决定，可在收到决定书之日起六十日内向即墨区人民政府申请复议；也可以在六个月内向即墨区人民法院提起诉讼。2020年1月14日，被告北安街道办对原告王丕利位于青岛市××区××街道胡家庄村的房屋予以拆除。原告王丕利诉称，一、违法建筑应当依法由城乡规划主管部门进行认定，并有县级以上人民政府的责成，被告不具有作出处罚的职责和权利。涉案土地系即墨区北安街道办事处胡家庄村集体所有，土地所有者与原告签订土地租赁合同，原告根据该土地租赁合同依法享有使用该幅土地的权利。原告所建房屋是否系违法建筑没有经过城乡规划主管部门的认定。被告不是做出违法建筑认定的主体，无权认定违法建筑，在有权部门作出认定之前，被告对原告的处罚，没有法律依据。二、原告的同一行为受到重复行政处罚。依据《行政处罚法》第24条之规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。青岛市即墨区自然资源局针对原告已经作出即自然资源罚字[2019]446号《土地违法案件行政处罚决定书》，原告在法律规定期限内向贵院提起了行政诉讼，在诉讼结果未确定之前，对同一行为和事务，被告再次对原告进行处罚，违反了“一事不再罚”原则。三、被告对待辖区内的同类行为选择性执法，执法行为不透明、不规范，相关责任人员自由裁量缺乏依据，缺少公平、公正。四、即便确系违法建筑，并非应“一刀切”予以拆除。违法建筑可区分为程序违建和实质违建，区分的必要性在于对不同的违法建筑区别对待，在实现行政管理目的之同时将相对人的损害降到最低限度。根据《城乡规划法》第64条之规定，对已落成的违法建筑的处理，分为两种情况：第一，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；第二，违法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。强制拆除是一种严厉的强制措施，须严加限制。综上，青岛市即墨区北安街道办事处作出的即北安限消决字（2019）93011号《责令限期消除违法行为决定书》，认定主体错误，适用法律错误，应予撤销并赔偿损失，追究相关责任人的法律责任。诉讼中，原告王丕利变更其诉讼请求为：确认被告北安街道办的强制拆除行为违法。原告王丕利向本院提交以下证据：土地租赁合同以及中国共产党青岛市××区××街道胡家庄村支部委员会出具的证明一份，证明原告占有土地是根据合同合法占有使用。并且该幅土地原为老房子，后成垃圾场。即墨区自然资源局作出的即自然资源罚字[2019]446号《行政处罚决定书》，证明即墨区自然资源局已向原告作出处罚的事实，责令退还土地没收地上建筑物和设施，罚款7万元。原告不服已向即墨区人民法院提起诉讼。被告北安街道办辩称，一、本案中，答辩人作出行政行为主体和程序合法。答辩人于2019年9月18日作出即北安限消决字（2019）第93011号《责令限期消除违法行为决定书》，责令被答辩人王丕利于2019年9月24日17时前对违法建设房屋进行拆除。作出该决定书之前，答辩人依法进行了调查，确认涉案房屋所有权人为王丕利所有，未办理任何建设手续，违法建设面积约2000平方米。被答辩人王丕利不仅未进行拆除，反而在未办理建设手续的情况新建部分建筑物。答辩人再次依法进行调查后，于2019年12月18日对被答辩人的违法行为作出即北安限消决字（2019）第0107号《责令限期消除违法行为决定书》，责令其于2019年12月14日16时前自行拆除，逾期答辩人将依法采取相应强制措施消除违法行为。二、青岛市即墨区北安街道办事处作出《责令限期消除违法行为决定书》是依法采取行政强制措施，并非进行行政处罚。被答辩人在其行政起诉状的事实和理由部分已经自认，涉案土地系即墨区北安街道办事处胡家庄村的集体土地，胡家庄村系答辩人辖区的辖区内行政村，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，答辩人有权对辖区村庄的未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为采取行政强制措施。本案中被答辩人未依法办理乡村建设规划手续，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《青岛市城乡规划条例》三十三条第二款之规定以及青岛市即墨区自然资源局作出的即自然资源罚字[2019]446号《土地违法案件行政处罚决定书》中青岛市即墨区自然资源局已经依法认定被答辩人非法占用集体土地的事实，答辩人作出该决定书符合法律规定的。而根据《国务院法制办公室对陕西省人民政府法制办公室的复函》和《住房城乡建设行政复议办法》第九条第二款之规定，责令限期拆除属于行政强制行为，而非行政处罚。答辩人所作决定书是为了纠正其违法行为，消除违法状态，恢复合法状态，具有行政管理的属性，并非惩罚性的行政处罚。三、被答辩人并未受到重复行政处罚，答辩人也未违反“一事不再罚”原则。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”按此规定，一事不再罚可界定为：行政主体对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。也就是说，行为人的一个行为无论是违反一规范，还是数个规范，受一个行政主体管辖，还是数个行政主体管辖，可以给予两次以上的行政处罚，但如果是罚款，则罚款只能一次。本案中，答辩人并未作出行政处罚，而是采取行政强制措施，也未对被对答辩人进行罚款，因而不存在重复行政处罚，也不违反一事不再罚原则。四、答辩人一直依法行政，根据个案不同采取不同的行政措施，根本不存在被答辩人行政起诉状事实和理由部分第三条所述问题，同时被答辩人行政起诉状事实和理由部分第三条所述内容也与本案无关。五、答辩人所作决定书并非“一刀切”，恰恰是《城乡规划法》执法精神的体现。本案中，涉案房屋未依法取得乡村建设规划许可证，属于违法建筑，并且位于答辩人管辖的村庄集体土地之上，应当依法适应《城乡规划法》第六十五条由街道办事处对违法行为责令限期改正，逾期不改正的，可以拆除。答辩人为降低被答辩人的损失，并未对其直接进行强制拆除，而是作出决定书依法要求其限期自行拆除以降低损失，恰恰表明答辩人是依法行政，而非简单的“一刀切”。综上，答辩人的行政行为适用法律法规正确，符合法定程序的，望人民法院依据《行政诉讼法》六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。被告北安街道办在法定期限内向本院提交以下证据：证据1-1.即北安限消决字（2019）第93011号《责令限期消除违法行为决定书》；证据1-2.询问（调查）笔录，证明被告对原告的违法行为进行调查，截止到2019年9月，原告建设违法建筑约2000平米左右，被告作出即北安限消决字（2019）第93011号《责令限期消除违法行为决定书》；证据2-1.即北安限消决字（2019）第0107号《责令限期消除违法行为决定书》；证据2-2.询问（调查）笔录，证明被告对原告的违法行为进行调查，截止到2019年12月，原告建设违法建筑约2800平米左右，较2019年9月调查时新增部分建筑，该部分新增建筑也未办理建设手续，被告作出即北安限消决字（2019）第0107号《责令限期消除违法行为决定书》；证据2-3.证明，证明涉案房屋未办理开工建设手续，属于违法建筑；证据2-4.即自然资源罚字[2019]446号《土地违法案件行政处罚决定书》，证明被告在2019年12月的调查过程中，青岛市即墨区自然资源局对原告出具，证明涉案房屋涉及非法占用北安街道办事处胡家庄村集体土地，被告有权依据《城乡规划法》第六十五条对原告采取强制措施。原告王丕利对被告北安街道办提交证据的质证意见是：证据1-1、证据1-2真实性无异议，但未向当事人本人送达。该决定书没有事实和法律依据。询问笔录中的被询问人张可任不具有证明该事实是否违法的资格。张可任系胡家庄村委村支部书记，根据原告与胡家庄村的土地租赁合同和胡家庄村委出具的证明，可以说明该幅土地的历史沿革。证据2-1、证据2-2真实性无异议，该决定书没有事实和法律依据。违反了行政处罚的基本原则，一事不再罚原则。证据明显是意图修正证据1中的漏洞和错误，两个同样内容的处罚决定先后作出两次，行政机关在执法过程中存在多种违规行为，欺骗、诱导、执法不规范等。证据2-3证明真实性无异议，但出具机关不是城乡规划主管部门，不能说明其有该职能，不具备出此证明权利。证据2-4真实性无异议，即自然资源罚字（2019）446号《土地违法案件行政处罚决定书》，原告对该决定不服，已经提起诉讼。并且其中列明，“期满不申请复议、不起诉、又不履行本处罚决定，我局将依法申请即墨区人民法院强制执行”。该份处罚决定书并未认定违法建筑，且正在诉讼中，不能够作为依据，也没有表明被告有权采取所谓的强制措施。处罚事项第二项，没收非法占用的2800平方米土地上新建的建筑物和其他措施，现被告已非法拆除，两个机关的处罚相互矛盾。针对原告王丕利的质证意见，被告北安街道办称，被告于2019年9月18日经合法调查后，作出即北安限消决字2019第93001号《责令限期消除违法行为决定书》，因当时根据调查记录违法建筑面积约2000平米，后在第二次即2019年12月18日依法调查后作出的即北安限消决字2019第0107号《责令限期消除违法行为决定书》，根据调查结果显示，2019年11月已建成约2800平方米。其针对的原违法建筑和新建违法建筑所作出的限期消除违法行为决定。被告所作出的两个决定书是行政强制措施，并非是行政处罚，与青岛市即墨区自然资源局行政处罚并不冲突。根据原告的起诉内容及第一次庭审中所陈述，原告已经收到被告的两次决定书，被告已经履行合法送达的义务。其他意见详见答辩状。针对被告北安街道办的补充意见，原告称，原告承租该幅土地后是2012年-2017年已经完成所有建设，不存在被告所说的在2019年有增加建设的情况。针对原告王丕利提交的证据，被告北安街道办发表以下质证意见：真实性庭后落实，但租赁合同第二页时间有明显的修改痕迹，而且根据土地租赁合同第一条、第五条可见，原告租赁胡家庄村的土地上所有涉案厂房系原告自行建设，而且该份土地租赁合同为民事合同，不能对上述涉案土地和涉案房屋的合法性进行确认。胡家庄村委出具的证明真实性庭后落实，其盖章系胡家庄村支部委员会章，并非胡家庄村民委员会出具的，该证明不具有证明效力。而且，该证明是系向北安街道办事处出具，北安街道办事处也未收到该证明。该组证据均不能证明涉案房屋的合法性。对即墨区自然资源局作出的即自然资源罚字[2019]446号《土地违法案件行政处罚决定书》真实性无异议，但被告所作出的决定书系行政强制措施，并非行政处罚。具体详见行政诉讼答辩状第二条、第三条。本院对上述证据作如下认证：原告王丕利提交的证明不符合证据形式，不能作为证据使用；土地租赁合同结合被告北安街道办提交的询问笔录，可以确认原告租赁土地，并在租赁土地上建房的事实，但不能证明原告合法占有土地。被告北安街道办提交的证据除证据2-4外来源合法，且与本案有关联性，本院予以采纳。原、被告提交的《土地违法案件行政处罚决定书》尚未生效，能够证明青岛市即墨区自然资源局对原告王丕利作出行政处罚决定，但不能达到被告的证明目的。经审理查明，2012年2月9日，原告王丕利与青岛市××区××街道胡家庄村民委员会签订土地租赁合同，租赁该村土地建厂。2012年4月开始，原告王丕利在租赁土地上建设房屋，所建设房屋未取得乡村建设规划许可证及权属证明，所占用土地亦未取得使用审批手续。2019年9月18日，被告北安街道办作出即北安限消决字[2019]第93001号《责令限期消除违法行为决定书》，认定原告王丕利在胡家庄村违法建设砖混房2000平方米，责令其于2019年9月24日17时前自行拆除干净。原告王丕利未签收该决定书，但通过他人知道该决定书的内容。2019年12月10日，被告北安街道办又作出即北安限消决字[2019]第0107号《责令限期消除违法行为决定书》，认定原告王丕利在胡家庄村××东南200左右违建房，责令其于2019年12月24日16时前拆除，复耕到位。原告王丕利签收该决定书。2020年1月14日上午，被告北安街道办将上述房屋强制拆除。又查明，2019年8月21日，青岛市即墨区自然资源局认为原告王丕利未经批准非法占用北安街道办事处胡家庄村集体土建厂房，位置在胡家庄村东南、××村路南，占地面积2800平方米，建筑面积1776平方米，地类为耕地（一般农田），作出即自然资源罚字[2019]446号《土地违法案件行政处罚决定书》，对原告王丕利进行处罚。原告王丕利不服该处罚决定，已提起行政诉讼。本院认为，本案的焦点问题是被诉强制拆除行为是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第五条规定，行政强制的实施，应当适当。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人限期履行义务。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据上述规定，乡、镇级人民政府有权按照行政强制法的规定拆除违法建筑；强制拆除违法建筑应当事先予以公告，并在法定申请复议和提起行政诉讼的期限届满后实施；实施强制拆除前，应当发出催告履行通知书，要求被处罚人在合理的期限内自行拆除。本案中，原告王丕利在未取得乡村建设规划许可证的情况下，在租赁土地上进行建设，其所建涉案房屋属违法建筑。被告北安街道办认定涉案房屋属违法建筑，对原告王丕利的同一违法行为作出二次《责令限期消除违法行为决定书》，违反法律规定，损害了行政机关的公信力。后被告北安街道办未经公告，且在法定申请复议和提起行政诉讼的期限未届满的情况下，直接拆除涉案房屋，明显违反法律规定。因此，被告北安街道办强制拆除涉案房屋的行为应确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项之规定，判决如下：确认被告青岛市即墨区北安街道办事处于2020年1月24日强制拆除原告王丕利位于青岛市即墨区北安街道胡家庄村房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。审 判 长  于振冰人民陪审员  秦智慧人民陪审员  孙蓬勃二〇二〇年七月二日书 记 员  李海丹附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。