广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0606行初174号原告孔韫妍，女，2001年4月21日出生，汉族，住佛山市顺德区。委托代理人陈国飞，广东仲马律师事务所律师。被告佛山市顺德区勒流街道办事处，住所地佛山市顺德区勒流街道政和中路**。法定代表人伍成亮，主任。行政负责人叶彩洁,该办事处分管农业和社会工作负责人。委托代理人石湘彤，该办事处工作人员。委托代理人廖秀环，广东中信顺成律师事务所律师。第三人佛山市顺德区勒流街上涌股份合作经济社，住所地佛山市顺德区勒流街上涌村昌平路**。负责人孔宪光，社长。委托代理人张云红，广东常道律师事务所律师。原告孔韫妍不服被告佛山市顺德区勒流街道办事处作出的顺勒行决〔2019〕13号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），于2019年12月19日向本院申请立案。经佛山市顺德区诉前调解中心进行诉前调解，因调解不成，本院于2020年2月6日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因佛山市顺德区勒流街上涌股份合作经济社与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭,于2020年4月26日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人陈国飞，被告的行政负责人叶彩洁以及委托代理人石湘彤、廖秀环，第三人的委托代理人张云红均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年8月2日作出《行政处理决定书》，查明原告是勒流街道上涌村的户籍人员，2001年4月21日出生，于2001年11月29日入户，户口一直未变动。上述事实有原告提交的顺德区农村股份合作经济社股东证复印件、情况说明、户籍地计划生育证明，上涌村委会提供的《常住人口登记表（登记日期：2001年11月29日）》以及上涌村委会、第三人分别出具的《证明》等材料为依据。被告认为，由于原告与第三人的纠纷实质是农村集体经济组织与其成员之间关于成员资格及成员待遇的纠纷，因此需先对原告是否享有第三人成员资格予以确认。根据已查明情况，原告于2001年11月29日入户勒流街道上涌村，户口一直未变动，属于第三人在册农业人口。虽然原告未于统计在册农业人口截止时间内入户，根据《印发〈关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则〉的通知》（以下简称顺办发〔2001〕22号文）第二条“统计在册农业人口截止时间内的下列情况者亦应获配股权：……（6）本村未及时办理入户手续的婴儿；……”之规定，原告符合“本村未及时办理入户手续的婴儿”条件，亦应获配股权。且原告已获得第三人的原始配股。综上，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条、《中共顺德市委顺德市人民政府关于进一步深化农村体制改革的决定》（以下简称顺发〔2001〕13号文）第三条、顺办发〔2001〕22号文第二条之规定，决定如下：1.确认原告享有第三人的股东资格。2.关于原告要求责令第三人向其支付2015年卖地分红款8325元的申请不予支持。有关福利待遇问题，原告可在本决定生效后通过合法途径另行主张。原告诉称，被告于2019年8月2日作出的《行政处理决定书》适用法律错误，必然导致原告不能享受农村集体经济社的量化资产分配权，损害了原告的合法权益。原告于2001年4月21日出生，属于“超生子女”，入户佛山市顺德区勒流街道。2001年9月30日获得第三人的原始配股，享有1股股权，2014年8月11日获得第三人发放的新股权证。原告父母均是第三人农村集体经济组织的股东成员，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定，原告属于所在农村集体经济组织的成员。被告作出的行政处理决定所依据的顺发〔2001〕13号文第三条、顺办发〔2001〕22号文第二条规定是错误的。理由在于：1.上述文件非法律法规，其性质是地方政府的红头文件，并不具有法律效力；2.与法律法规相抵触，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条规定，同一集体经济组织成员的权利是相同的，享有同股同权，而上述红头文件人为地将原始股东成员分成三六九等，与法律的平等精神相违背。以属于“超计划生育子女”为理由，将原告拒于门外，无法获得量化卖地分红款的资格。但即使根据原《广东省计划生育条例》的规定，对违计人员的处罚亦不过是停止父母的分红，并不否认其子女相应的股东资格及分红资格。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条规定，原告请求被告责令第三人支付2015年的卖地分红款属于被告的职权范围。原告曾按相应的指引向被告提出非诉执行的申请，但被告却不予受理，申请材料也不接受，原告百般无奈才于2018年1月11日寄出行政处理申请。根据广东省高级人民法院的相关解释，法院不直接受理成员诉农村集体经济组织分配卖地款分红的纠纷，要由行政机关处理，因此，如果行政机关不处理，必然导致原告的合法权益受损。被告在行政处理决定中认为该申请不予支持没有事实及法律依据。此外，被告无须对原告是否具有第三人的股东资格作出确认，因为原告拥有合法有效的股权证，被告只需要审查合法性、有效性即可，且原告的行政处理请求并没有提出确权申请，因此被告作出的第一项行政处理决定超出原告的请求事项，导致被告陷入需要先确权才能享受成员待遇的起算时间的困境，所以被告以上述理由驳回原告的请求是错误的。综上，请求法院判决：1.撤销被告作出的《行政处理决定书》；2.被告对原告的行政处理申请重新作出行政处理决定；3.被告承担诉讼费用。原告在诉讼中没有提交证据。被告辩称，一、被告有权对原告的申请作出处理。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第六十八条第三款规定，被告作为佛山市顺德区人民政府设立的街道办事处，具有就农村集体经济组织成员权益被侵害的问题作出行政处理的职权。二、被告作出的《行政处理决定书》认定事实清楚，证据确实、充分，适用依据正确。（一）申请及处理情况。原告于2018年1月12日向被告提交行政处理申请，请求事项为：责令第三人向原告支付2015年卖地分红款8325元。由于被告未在合理期限内作出答复，经佛山市顺德区人民法院（以下简称顺德法院）审理判决认定被告构成拖延履行法定职责[案号：（2018）粤0606行初624号]。被告于2018年6月1日补充作出顺勒行告〔2018〕2号《不予受理告知书》，原告对该告知书不服。经顺德法院审理，认为原告与第三人的纠纷实质是农村集体经济组织与其成员之间关于成员资格及成员待遇的纠纷，故判决撤销该《不予受理告知书》，被告应于判决生效后六十日内就原告的行政处理申请作出行政处理决定[案号：（2018）粤0606行初1237号]。根据上述判决，被告于2019年8月2日重新作出《行政处理决定书》并送达原告。（二）被告作出的《行政处理决定书》认定事实清楚，证据确实、充分。鉴于已生效的（2018）粤0606行初1237号《行政判决书》认定原告申请书涉及的与第三人的纠纷实质是农村集体经济组织与其成员之间关于成员资格及成员待遇的纠纷，故针对原告成员资格问题，被告查明的事实与《行政处理决定书》一致。(三）《行政处理决定书》适用依据正确。根据顺发〔2001〕13号文第三条第2款“到2001年9月30日24时止（计划生育年度统计截止日）在册的农业人口（包括外嫁女及其子女）,除原在城镇工作已享受退休待遇的农业人口、或在入户时已签订不享有股权合约的迁入农业人口外，均可获一次性配置的股份，固化股权”的规定，以及顺办发〔2001〕22号文第二条第2款规定：“统计在册农业人口截止时间内的下列情况者亦应获配股权：……（6）本村未及时办理入户手续的婴儿；……。”原告属于“本村未及时办理入户手续的婴儿”，且其实际已获得第三人的原始配股，并于2014年8月11日取得股权证，第三人认为原告不享有股份社的资产股红分配权缺乏依据。故被告作出《行政处理决定书》，确认原告享有第三人的股东资格。至于原告要求责令第三人立即向其支付2015年卖地分红款8325元的申请，属于农村集体经济组织成员和农村集体经济组织之间的待遇问题，目前佛山市的通常做法是，经乡镇政府或街道办事处通过行政程序处理的，对集体经济组织成员待遇的起算时间，自乡镇政府或街道办事处作出行政处理决定之日起计算，不溯及之前的权益分配。故被告对原告要求责令第三人立即向其支付2015年卖地分红款8325元的申请不予支持。三、被告已在合理期限内作出《行政处理决定书》并送达原告及第三人，程序合法。（2018）粤0606行初1237号《行政判决书》生效时间为2019年5月16日，被告应于2019年7月16日前作出行政处理决定。但由于针对原告本次申请此前已有两单诉讼，被告针对原告具体情况的调查及处理皆更为谨慎，且需以原告、上涌村委会、公安机关及第三人等主体提供的相关证明材料作为认定原告是否具有股东资格的关键依据，特别是原告直至2019年7月16日才提交《情况说明》一份，被告需综合研究所有资料后再作最终认定及处理，故被告于2019年8月2日作出《行政处理决定书》并邮寄送达原告及第三人，属于在合理期限内对原告申请作出处理，程序合法。综上所述，被告作出的《行政处理决定书》认定事实清楚，证据确实、充分，适用依据正确，并已在合理期限内作出处理，应予以维持。被告在诉讼中提交了以下证据：1.被告的统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书，证明被告的主体资格。2.行政处理申请书、原告及其父亲的身份证、户口簿、原告的股权证、（2018）粤0606行初1237号《行政判决书》，证明原告于2018年1月12日向被告提出行政处理申请，经顺德法院判决，被告需对原告申请重新作出处理。3.《行政处理决定书》、EMS邮寄单2份及投递情况查询，证明被告根据（2018）粤0606行初1237号《行政判决书》的结果对原告申请重新作出行政处理决定，并于2019年8月3日送达原告及第三人。4.《顺德区勒流街道上涌村股份合作经济社章程》（以下简称《2014年章程》），证明该章程第二十五条规定，该社股份分红、资产量化、收益分配方案按照顺办发〔2001〕22号文有关规定执行；第二十六条规定，该社向股东发放股权证作为股东享有该社股权的凭证；第二十八条第（四）项规定该社股东享有按照股份享有分红、集体资产处置分配和优先配股等股东权利，根据章程上述规定，原告已经获得股权证，属于第三人股东，享有股东资格及享有权利。5.《情况说明》、户籍地计划生育证明、常住人口登记表、上涌村民委员会出具的《证明》、第三人出具的《证明》，证明被告重新作出行政处理决定前对原告出生及户籍情况进行调查，查明原告于2001年11月29日入户，户口一直未变动。6.顺委办发〔2020〕1号《关于完善〈关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则〉的通知》，证明原告所称的将违计人员的子女排除在外的条款已经删除。被告在诉讼中提供了以下法律依据：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、顺发〔2001〕13号文、顺办发〔2001〕22号文、顺委办发〔2020〕1号《关于完善〈关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则〉的通知》。第三人述称，一、第三人对原告的股权及量化分配，符合相关规定。原告出生于2001年4月21日，为超生子女，根据顺办发〔2001〕22号文，第三人关于股权及量化分配处理没有问题。二、第三人对被告的处理无异议。第三人在诉讼中没有提交证据。诉讼中，本院出示（2018）粤0606行初1237号裁判文书生效证明，各方当事人均无异议。经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：被告提供的证据，各方当事人对其真实性均无异议，其中户籍地计划生育证明模糊不清，且没有原件核对，对该证据本院不予采纳，被告提供的其它证据来源合法、形式真实，与本案有关联，本院予以采纳。经审理查明，原告孔韫妍于2001年4月21日出生，入户佛山市顺德区勒流街道上涌村，户口一直无变动,户口性质属农业户口。2001年9月30日，原告获得第三人的原始配股，并于2014年8月11日取得股权证。2018年1月11日，原告向被告邮寄了《行政处理申请书》，认为第三人以其属于超生子女为由拒绝发放2015年卖地款8325元侵犯其合法权益，要求被告责令第三人向原告支付上述款项。被告于2018年1月12日收到该《行政处理申请书》后未予回复，原告于同年5月15日向本院提起行政诉讼，本院依法受理，案号为（2018）粤0606行初624号。经审理后，本院于2018年10月23日作出（2018）粤0606行初624号《行政判决书》，判决：一、确认被告对原告于2018年1月12日提出的行政处理申请拖延履行法定职责的行为违法；二、驳回原告的其他诉讼请求。该判决现已发生法律效力。另查，本院在审理（2018）粤0606行初624号案件过程中，被告于2018年6月1日作出《不予受理告知书》，对原告的申请不予受理。原告于2018年6月6日收到上述《不予受理告知书》后不服，向本院提起行政诉讼。本院经审理后于2019年4月28日作出（2018）粤0606行初1237号《行政判决书》，认为原告与第三人的纠纷实质是农村集体经济组织与其成员之间关于成员资格与成员待遇的纠纷，被告有权对原告的申请进行处理，判决撤销被告于2018年6月1日作出的《不予受理告知书》，并责令被告于判决发生效力后六十日内就原告提出的行政处理申请作出行政处理决定。（2018）粤0606行初1237号《行政判决书》现已发生法律效力。2019年7月2日，第三人向被告出具《证明》，认为原告于2001年11月29日入户，根据顺办发〔2001〕22号文规定，原告不享有第三人的资产股红分配权。2019年7月12日，原告的父亲孔拾根向被告出具《情况说明》，认为原告属政策外超生子女，已按要求于2001年5月19日缴清了社会抚养费35000元，应自2001年5月19日起成为第三人集体经济组织成员。庭审中，被告认为于2019年7月16日收到该《情况说明》。被告经审核后于2019年8月2日作出《行政处理决定书》，确认原告享有第三人的股东资格，并对原告要求责令第三人向其支付2015年卖地分红款8325元的申请不予支持。该《行政处理决定书》已分别于2019年8月3日送达原告及第三人。庭审中，各方当事人对原告是第三人的成员的事实无异议。原告及第三人确认原告除没有享有第三人的资产量化款和征地分红款外，其他福利待遇均有享有。被告确认原告自《行政处理决定书》作出之日即2019年8月2日起享受第三人成员待遇，该成员待遇包括资产量化分配权。又查，第三人于2014年3月29日经股东代表大会表决通过生效的《2014年章程》第二十四条规定：“凡2001年9月30日24时止在册的农业人口已一次性获配置本社股权，承认本社章程并承担相应义务的，均为本社股东。”第二十五条规定：“本社的股份按集体股占20%、个人股占80%的比例配置。具体股份分红、资产量化、收益分配方案按《关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则》（顺办发[2001]22号）的有关规定执行。”第二十八条规定：“股东享有下列权利：……（四）按股份享受分红、集体资产处置分配和优先配股的权利；……”第六十八条规定：“因违反计划生育政策，按规定需缴付行政处罚费或社会抚养费以及违反村计生自治章程规定而未履行相关责任的，按照《广东省人口与计划生育条例（20090101实施）》的规定，本社可根据所在村委会或股份社的书面通知，经书面告知且当事人未在5个工作日内提出异议的，按规定停止其及配偶股红分配。……”2001年8月21日，原中共顺德市委办公室及顺德市人民政府办公室联合印发《关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则》（顺办发〔2001〕22号）。该实施细则第二点规定：“固化股份合作社股权1.以2001年9月30日24时为截止时间，统计户口登记在册的农业人口。2.股份合作社的股份（即股数，下同）原则上按集体股占20%、个人股占80%的比例设置，个人股部分一次性配置给2001年9月30日24时止在册的农业人口。统计在册农业人口截止时间内的下列情况者亦应获配股权：……（6）本村未及时办理入户手续的婴儿；（7）本村违反计划生育政策的夫妇及其违反政策生育的子女（处罚期内不予股红分配、不得办理股份转让）；……”第三点规定：“量化股份合作社资产……2.股权固化后的个人股东，享有股份合作社资产量化个人部分的分配权，并按所持股份分配。下列情况者不得享受资产量化的分配权：（1）1993年6月1日起，超计划生育的子女；……”再查，于2020年1月23日起施行的《中共佛山市顺德区委办公室佛山市顺德区人民政府办公室关于完善〈关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则〉的通知》已将顺办发〔2001〕22号文“三、量化股份合作社资产”第2点“股权固化后的个人股东，享有股份合作社资产量化个人部分的分配权，并按所持股份分配。下列情况者不得享受资产量化的分配权：（1）1993年6月1日起，超计划生育的子女；……”删去。本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第六十八条第三款及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，被告作为佛山市顺德区人民政府的派出机关，应原告的申请，对其请求事项予以处理，依法有据。被告根据原告的申请作出《不予受理告知书》，在该《不予受理告知书》被依法撤销后，根据生效的法律文书再次作出被诉《行政处理决定书》，并送达给原告及第三人，履行了作出行政处理的相关程序，本院予以确认。根据生效的（2018）粤0606行初1237号《行政判决书》确定的期限，被告应在2019年7月16日前作出行政处理决定，但被告直至2019年8月2日才作出涉案《行政处理决定书》。诉讼中，被告既没有向本院提供证据证明行政处理程序中有办理延期审批手续，也没有就延期情况作出合理的解释说明。另外，被告就原告要求责令第三人支付征地款的申请的纠纷已历经两次诉讼，两次诉讼中，被告的行政行为分别被人民法院判决确认违法及撤销，基于上述情况，被告理应本着对群众高度负责的态度，根据人民法院判决规定的期限，依法及时处理原告的诉求。但被告从原告于2018年1月8日开始提出申请到作出本案被诉的《行政处理决定书》已达一年半有余，且超过人民法院规定的期限作出，处理期限轻微违法。但被告该违法行为对原告权利不产生实际影响，本院对被诉的行政行为不予撤销，保留其法律效力。本案的争议焦点是被告作出的被诉《行政处理决定书》是否合法。综合各方当事人的意见，主要包括以下两个问题：1.原告是否具有第三人的股东资格；2.被告对原告要求第三人向其支付2015年卖地分红款的申请不予支持是否正确。关于原告是否具有第三人股东资格的问题。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定:“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起,集体经济组织成员所生的子女,户口在集体经济组织所在地,并履行法律法规和组织章程规定义务的,属于农村集体经济组织的成员。”本案中，各方当事人对原告属于第三人的股东的事实无异议，本院予以确认。被告根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定,作出决定确认原告享有第三人股东资格,处理结果正确。原告认为被告适用依据错误，所适用的文件不具有法律效力。对此，本院认为，首先，被告并未适用顺办发〔2001〕22号文二、2、（7）规定认定原告的股东资格；其次，原告实际上已经获得了配股，且顺办发〔2001〕22号文关于超生子女不得享受资产量化分配权的规定已经删除，庭审中被告亦确认原告享有第三人的资产量化分配权，原告认为被告适用依据错误的主张不成立；再次，顺发〔2001〕13号文、顺办发〔2001〕22号文是有关顺德区域内关于固化股份合作社股权的政策规定，为原顺德市政府制定的规范性文件，可作为界定原告股东资格的依据。原告的上述主张理据不足，本院不予采纳。至于原告提出被告作出的第一项处理决定超出原告请求事项的问题，因已生效的（2018）粤0606行初1237号《行政判决书》已确认原告与第三人的纠纷实质是农村集体经济组织与其成员之间关于成员资格及成员待遇的纠纷，且根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条规定，能否享受农村集体经济组织的收益分配应以具备农村集体经济组织成员资格为前提，因此被告处理原告的申请事项先确认原告的成员资格并无不当。被告确认原告具有第三人的股东资格，事实清楚、证据充分，适用规范性文件正确，本院予以支持。关于原告请求责令第三人向其发放征地款的问题。本院认为，虽然原告在2014年已取得第三人核发的股权证，并享有第三人的分红及福利待遇，但原告在庭审中亦陈述没有享受资产量化款及征地分红款，由此可知第三人对原告享有资产量化分配权不予确认。当前，农村集体经济组织与其成员之间涉及成员资格和待遇问题发生纠纷，并经街道办事处通过行政程序处理时，根据行政合理性原则和效力原则，被告作出的行政处理决定不应溯及之前的权益分配，这亦与我市为妥善解决涉及农村集体经济组织成员资格及权益问题的做法相一致，故原告要求第三人向其发放2015年的征地款的主张没有既往溯及力，理据不足，本院不予支持。综上，原告要求撤销被告作出的《行政处理决定书》并重新作出行政处理决定的诉请，理由不成立，于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：确认被告佛山市顺德区勒流街道办事处作出的顺勒行决〔2019〕13号《行政处理决定书》违法，保留法律效力。本案受理费50元（原告已预交），由被告佛山市顺德区勒流街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  陈跃北审 判 员  陈 杨人民陪审员  冯婉君二〇二〇年七月九日书 记 员  黎晓昕