广西壮族自治区贵港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂08行终90号 上诉人（一审被告）平南县自然资源局，所在地址平南县平南街道二环大道**。 法定代表人陈剑，该局局长。 委托代理人宾康，平南县自然资源局政策法规股股长。 委托代理人刘睿，平南县自然资源局政策法规股办事员。 被上诉人（一审原告）黄自军。 一审原告黄自军诉一审被告平南县自然资源局土地行政处罚一案，平南县人民法院于2020年5月8日作出（2020）桂0821行初1号行政判决书，平南县自然资源局不服,向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，2015年3月间，广西路桥工程集团有限公司广西梧州至柳州××公路土建工程№Ａ01-6合同段项目经理部（甲方，以下简称梧柳高速项目部）与大鹏镇蒙都村蒙一屯、蒙二屯张寿文、张寿良、张汉明等15位（户）村民（乙方）分别签订了《临时用地协议书》，约定梧柳高速项目部临时租用一年上述村民位于梧州至柳州××公路高速垌心连线Ｌ3Ｋ15＋400左侧共约14亩的土地（其中大部分为水田，基本农田），但合同未写明具体用途。合同第五条用地复垦内容为：“双方同意甲方在使用土地结束后对土地进行平整并协助乙方依据临时用地实地丈量图对土地进行拐点标识，双方不需要另行签订临时用地移交协议，土地直接归还乙方。乙方自行解决土地复垦问题。乙方不得以土地面积增减、土地变形、使用性质和土地类别改变等任何理由再向甲方索取任何其它费用”。合同订立后，梧柳高速项目部将该幅土地用来堆放开挖公路的弃土废土等，致该地自原水田地面起被抬高7至10米而与途经此地的梧州至柳州××公路××垌心连线（即××至××平金田××）持平，成为一个总体积达数万立方米的巨大泥场。2016年3月24日及8月28日，上述15位（户）村民分别在《土地复垦移交确认书》上签名，认可梧柳高速项目部租用的临时用地“现已复垦完毕并达到土地复垦相关要求，适宜耕种，与村民或其他任何单位无任何矛盾纠纷”。但实际上上述地块至今没有进行过任何的复垦工作。2017年3月20日，大鹏镇蒙都村一屯、二屯（甲方）与原告黄自军（乙方）签订《合作经营弃料场地协议书》，约定蒙都村一屯、二屯将原出租过给梧柳高速项目部上述土地中的9.36亩土地作为股份，由黄自军出资，双方共同建设、经营汽车驾驶训练场，利益风险共同承担，所获利润蒙都村一屯、二屯占二成，黄自军占八成。汽车训练场约在2017年3月开始动工兴建，2017年6月份建成使用，取名为大鹏振平一级驾校，负责人为蒙都村蒙二屯村民张天顺。该驾校因没有办理相关合法用地手续，2018年上半年曾被拆除地上违法构筑物。2018年5月8日，张天顺等蒙都村一屯、二屯村民向被告反映梧柳高速项目部违法占用其基本农田做弃土场约14亩，要求派人查处。被告县自然资源局核查后，于2018年8月20日向张天顺等村民作出“平国土资访告字”［2018］4号《国土资源信访事项告知书》，其中两点处理意见大意为：（一）广西路桥工程集团有限公司涉嫌破坏耕地，县自然资源局已于2018年5月18日责令该公司自收到通知之日起15天内恢复土地原状（原种植条件），至于是否涉嫌犯罪，需要对耕地毁坏程度进行鉴别和判断，等出具鉴定结论后才能认定；（二）黄自军出资和大鹏镇蒙都村村民以土地入股的形式在该幅耕地（基本农田）上建驾校，由于是在填了土的基本农田上建设，需要鉴定毁坏程度，待鉴定结论出来后将根据有关规定对毁坏耕地的单位或相关人员依法处理。随后被告即委托贵港市惠港自然测绘有限公司（以下简称惠港测绘公司）对平南县大鹏镇蒙都村（梧州至柳州××公路垌心连线Ｌ3Ｋ15＋400左侧）处耕地（实则大鹏振平一级驾校所占用范围内的土地）破坏损毁情况进行鉴定。2019年8月，惠港测绘公司出具耕地破坏损毁鉴定技术报告。2019年9月23日，贵港市自然资源局根据被告县自然资源局的申请，组织贵港市耕地破坏损毁鉴定委员会对惠港测绘公司编制的上述相关耕地损毁鉴定技术报告进行了审查，作出了“贵自然资鉴定”［2019］5号《鉴定结论书》，鉴定结论为：平南县大鹏镇蒙都村（梧州至柳州××公路垌心连线Ｌ3Ｋ15＋400左侧）处地块总面积6009.49平方米（9.014亩），其中耕地为8.022亩（列为基本农田保护有7.702亩），其中被破坏的耕地面积为4.183亩（均为基本农田），分别为：（一）在耕地上硬化和建设建筑物或构筑物的面积为1.884亩，这部分耕地的耕作层已完全被水泥混凝土及建筑物覆盖压占……造成耕地破坏损毁程度为中度破坏；（二）被碎石覆盖、压实的耕地有2.299亩，这部分耕地混杂着碎石并被平整压实，土石混合物厚度为36厘米以上，已造成该部分耕地三季农作物无法耕种……破坏损毁程度为重度破坏。被告县自然资源局在得到上述鉴定结论后，即于2019年11月1日以黄自军涉嫌破坏耕地为由正式立案查处。在收到《行政处罚听证告知书》后，原告提出听证申请，认为：1.建驾校时该地方不是水田，是梧柳高速项目部租用后形成的堆泥场；2.《行政处罚听证告知书》拟作出的行政处罚错误，建驾校时的土地不是水田，更不是七级水田，被告拟作出的责令恢复原耕种条件及处破坏耕地罚款250981.20元错误；3.驾校不是黄自军一个人的驾校，是其和土地所有人共同合伙建的，村民以土地入股，收益分成，只对其予以行政处罚错误。2019年12月2日，被告组织了听证，但没有采纳原告的听证意见。2019年12月4日，被告作出了“平自然资罚决字”［2019］第2621015号行政处罚决定（以下简称15号处罚决定），内容为：一、责令黄自军退还非法占用的土地，限期在十五日内自行改正或者治理破坏耕地的行为（清除或者拆除在耕地上填埋碎石、平整压实、硬化和建设的建筑物或构筑物），恢复原种植条件；二、处破坏耕地罚款人民币贰拾伍万零玖佰捌拾壹元贰角（2788.68㎡×90元＝250981.20元）。该处理决定于2019年12月9日送达黄自军。黄自军不服，于2020年1月14日提起本案诉讼。 一审法院另查明，至一审开庭之日止，原告黄自军没有自动履行上述行政处罚内容。 一审法院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《基本农田保护条例》第三十三条规定，被告作为县级国土资源主管部门具有对违反国土资源管理法律法规的行为予以行政处罚的职权。本案争议焦点主要有三个：（一）被告作出被诉的15号处罚决定是否事实清楚、证据确凿；（二）被告的被诉行政行为是否适用法律、法规正确；（三）被告的被诉行政行为是否符合法定程序。关于第一个争议焦点，要从两方面分析：1.关于认定破坏耕地行为人及处罚对象问题。被告作为主要证据使用的分别对黄兴庭、张天顺、黄自军作的总共四份询问笔录及被告组织听证时原告的陈述，均体现出大鹏振平一级驾校是黄自军出资金，张天顺牵头带领蒙都村一屯、二屯村民以土地入股形式共同合作经营的，且2017年3月份订立有合作协议书，在本案庭审中原告也提交了该份协议书，而被告的处罚决定仅将黄自军认定为破坏耕地的行为人及处罚对象，属主要证据不足。2.关于大鹏振平一级驾校建设时土地现状查明问题。案涉土地在2015年3月梧柳高速项目部租用前属基本农田（水田），但在2017年3月建驾校时已经明显不是水田是不可否认的事实。虽然村民签名的《土地复垦移交确认书》中有临时用地“现已复垦完毕并达到土地复垦相关要求，适宜耕种”的文字，但该地是否已实际复垦，由谁复垦，复垦到什么程度，不复垦责任由谁承担等问题，被告在作出被诉行政行为时均没有查清而却在15号处罚决定中，直接认定黄自军占用基本农田保护区范围内地类等级为七级的水田建驾校并按此地类等级标准罚款，也属事实不清，主要证据不足；关于第二个争议焦点，因被告适用的法律法规是依据其所认定的事实，而从上面的阐述中已对被告认定事实是否清楚、主要证据是否充足作了否定评价，若再认定其适用法律法规错误则属于重复评价，故不认为被告存在适用法律法规错误问题；关于第三个争议焦点，经审查，没有发现被告在行政行为过程中存在违反法定程序情形。原告提出，被告在组织听证后没有进行重新调查核实即作出处罚决定，损害了原告的权利，属于程序违法，一审认为被告的这一行为并不构成程序违法。综上，被告的15号处罚决定存在主要证据不足的情形，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，判决：撤销被告作出的15号处罚决定。案件受理费50元由被告负担。 平南县自然资源局不服一审判决，上诉称，一、15号处罚决定认定事实清楚，证据确凿。上诉人于2019年11月1日对被上诉人破坏耕地一案立案调查。经查，被上诉人未经批准，于2017年3月涉案土地上建设大鹏振平一级驾校，现场建成一间150㎡砖瓦结构的办公用房、100㎡的星铁皮棚1个，硬化水泥道路，建筑占地面积2788.68㎡（折合4.183亩）占地类型：基本农田保护区范围内的水田，水田地类等级属七级。经贵港市自然资源局鉴定：涉案耕地破坏损坏程度为中度破坏和重度破坏。被上诉人在耕地上填埋碎石、平整压实、硬化和建设建筑物或构筑物，致使上述耕地无法耕种。有如下证据证实：1.贵港市自然资源局鉴定结论书（贵自然资鉴定[2019]5号）；2.当事人询问笔录；3.旁证笔录；4.当事人和证人身份证复印件；5.当事人提供的现场照片（大鹏振平一级驾校效果图)；6.水田地类级别图；7.《关于调整广西耕地开垦费征收标准和使用政策有关问题的通知》（桂财税[2016]38号）。二、15号处罚决定程序合法。上诉人在作出15号处罚决定前已依法进行立案调查，并告知了被上诉人相关权利等后依法作出15号处罚决定。三、15号处罚决定适用法律法规正确。根据《基本农田保护条例》第十七条、第三十三条规定，作出15号处罚决定并无不妥。综上所述，15号处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律法规正确，一审法院认定事实错误，请二审法院：1.撤销一审判决，维持上诉人作出的15号处罚决定；2.一、二审诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人黄自军未向本院提交书面答辩意见。 经审查，一审法院确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，二审查明事实与一审查明事实一致。另查明，2017年3月20日大鹏镇蒙都村一屯、二屯（甲方）与原告黄自军（乙方）签订的《合作经营弃料场地协议书》，甲方代表为张寿文、张汉明、张寿东、张福棋、张寿发、张武、张新平、张天然、张天桂、张志光、张寿志、张天顺等12人，乙方为黄自军。 为核实涉案土地相关事实，本院于2020年7月20日组织各方进行了现场勘验，并制作了勘验笔录。目前涉案土地并未恢复原耕种条件，仍作为大鹏振平一级驾校训练场使用。 本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。根据上述规定，行政机关对违法行为人适用行政处罚，应当查清行为人违法行为的事实、性质、情节等，所处罚种和处罚幅度要与违法行为人的违法过错程度相适应。本案中，涉案土地在梧柳高速项目部租用前属基本农田（水田），临时租用给梧柳高速公路建设使用。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十二条、第五十七条规定，建设项目施工需要临时使用农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。因挖损等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦。本案中梧柳高速公路项目部临时使用农用地，并未经过土地行政主管部门批准，违反了上述法律规定。涉案土地租用结束后虽然有《土地复垦移交确认书》，但根据本案查明事实，梧柳高速项目部也并未对土地进行实质复耕，未恢复原耕种条件就移交给村民，是造成涉案土地原貌被破坏的最初原因。土地行政主管部门应依法对梧柳高速项目部违法用地行为进行调查处理。大鹏振平一级驾校是在涉案土地被梧柳高速项目部破坏后的基础上，又违法对案涉土地实施了填埋碎石、道路硬化、建设建筑物等破坏行为，也是造成土地无法耕种的原因。故，梧柳高速项目部和大鹏振平一级驾校均应对破坏涉案土地承担相应的责任。土地行政主管部门可依据《基本农田保护条例》第十七条、第三十三条的规定，对责任人作出处罚决定。此外，按2017年3月份黄自军与蒙都村村民签订的合作协议书，大鹏振平一级驾校是由黄自军出资金，与张天顺牵头的蒙都村一屯、二屯村民以土地入股形式共同合作经营，黄自军、张天顺等共同经营者均应对违法破坏土地的行为承担责任。故，15号处罚决定仅将黄自军认定为破坏耕地的行为人及处罚对象，显属事实不清，证据不足，依法应予撤销。一审判决正确，应予维持。但应当指出的是，因本案破坏耕地的事实确实存在，15号处罚决定被撤销以后，上诉人应当在查明违法事实的基础上，依法对相关责任人作出相应的处罚，达到打击违法行为、保护耕地的目的。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审受理费50元，由上诉人平南县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陆守全 审 判 员 廖赞军 审 判 员 王健玲 二〇二〇年七月二十四日 法官助理 方泽民 书 记 员 廖广华 附：相关法律法规、司法解释条文 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.《中华人民共和国行政处罚法》 第四条行政处罚遵循公正、公开的原则。 设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。 对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。 3.中华人民共和国土地管理法（2004年修正） 第四十二条因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。 第五十七条建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。 临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。 临时使用土地期限一般不超过二年。 4.基本农田保护条例(2011修订) 第十七条禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。 禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。 第三十三条违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。