贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0321行初105号 原告遵义洪宇驾驶培训有限公司。住所地：遵义市汇川区鱼芽村东联线。 统一社会信用代码：915203017988027147。 法定代表人罗忠主，经理。 委托代理人何思远贵州舸林律师事务所律师。 委托代理人郑家鑫，贵州舸林律师事务所律师。 被告遵义市汇川区董公寺街道办事处。住所地：遵义市汇川区海龙屯**。 统一社会信用代码：115203030095050486。 法定代表人张立，主任。 出庭行政机关负责人殷元锡，该街道办政法委书记。 委托代理人姚剑飞，贵州元璋律师事务所律师。 原告遵义洪宇驾驶培训有限公司（以下简称洪宇公司）诉被告遵义市汇川区董公寺街道办事处（以下简称董公寺街道办）解除行政协议一案，本院于2020年1月8日受理后，因新冠肺炎疫情原因，本院依法中止诉讼。6月18日本院依法组成合议庭恢复诉讼，并于7月7日公开开庭进行审理，原告洪宇公司经理罗忠主及委托代理人何思远，被告董公寺街道办政法委书记殷元锡及委托代理人姚剑飞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告洪宇公司诉称，2014年7月30日，原、被告之间达成口头协议，约定由原告向被告交纳土地出让金300万元，被告向原告提供土地约50亩用于原告驾驶学校训练场地，双方未约定具体履行期限。同年9月1日，原、被告之间签订《招商引资协议书》，载明了前述内容。但是，从2015年至今，原告多次要求被告向原告交付50亩的土地使用权，被告虽未明确拒绝，但相关领导包含其上级领导均一拖再拖，至今已近五年，由此双方酿成讼争。2019年7月18日，原告以起诉方式要求被告返还土地出让金300万元并支付相应的资金占用费，遵义市汇川区人民法院、遵义市中级人民法院审理后认为涉案合同为行政合同，原告应当提起行政诉讼，故裁定驳回了原告的起诉。 原告认为，原、被告之间2014年9月1日签订的《招商引资协议书》实为建设用地使用权出让合同，该合同因被告并非县级以上人民政府，合同主体资格不合法，且该合同因违反土地管理法强制性规定而无效。退一步讲，即便《招商引资协议书》真实有效，由于被告未按照约定履行或甚至根本不能履行，原告诉请被告返还投资款300万元并赔偿资金占用费，于法有据。为此，特提起诉讼，请求人民法院根据《行政诉讼法》第七十八条“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”的规定，诉讼请求：1、判决被告返还原告建设用地使用权出让金300万元，并以300万元为基数，参照同期人民银行基准贷款利率，按年息6%支付原告资金占用费，从2014年8月1日起直至实际返还之日止（诉讼期间，原告增加诉讼请求，要求解除《招商引资协议书》）；2、案件受理费由被告承担。 被告董公寺街道办辩称，原、被告双方所签《招商引资协议》并非国有土地使用权出让合同，2014年9月1日，原告洪宇公司与我街道办签订《招商引资协议》，该《协议》约定：为促进遵义市汇川区经济发展，洪宇公司拟在××村投资驾驶培训考试项目，并由洪宇公司（乙方）先期出资300万元,需要土地约50亩。后我街道办将其中的260余万元用于土地征拆等工作，但洪宇公司至今未能开工建设。 《招商引资协议》只是一个框架性的协议。我街道办只是协助做好相关项目服务及对接工作，并非洪宇公司所称的“由被告向其提供土地约50亩，洪宇公司缴纳土地出让金300万元。” 根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》有关规定，我街道办不具备出让国有土地使用权的主体资格和行政职权。洪宇公司称从2015年至今，我街道办未履行合同义务交付50亩土地使用权与事实及法律不符，系对双方所签《招商引资协议》的曲解和误读，扩大了我街道办的合同义务。 《招商引资协议》签订后，洪宇公司并未完成后续项目立项及土地招拍挂手续，亦未取得涉案项目建设用地规划许可、建设工程规划许可及建设工程施工许可等行政审批许可手续，导致项目迟迟未能动工建设。 因此，我街道办认为，《招商引资协议》是为最终由洪宇公司参与涉案土地招拍挂并与土地管理部门签订《国有土地使用权出让合同》作相关前期准备工作，而洪宇公司通过以政府招商引资的方式入驻后享受相应的政策优惠（如土地、税收等），《招商引资协议》并非洪宇公司所述的为国有土地使用权出让合同。洪宇公司主张《招商引资协议》为国有土地使用权出让合同并认为因我街道办主体不适格《协议》应为无效，并据此提出要求我街道办返还前期所谓“土地出让金”300万元，并要求赔偿其损失80万元的诉讼请求没有请求权基础。 二、我街道办在《招商引资协议》签订后所做的工作和作出的努力。《协议》签订前，洪宇公司即于2014年7月30日将首期征地赔付款300万元打入原遵义市汇川区财政所，后由案涉地块所在的原××村民委员会（现董公寺街道金星社区居民委员会）将该笔款项中的2699036.438元用于支付案涉地块的土地、青苗及地上附作物等补偿款，并完成了案涉地块的动迁工作。在此期间，我街道办多次通过召开专题会议或向遵义市汇川区人民政府打报告的方式积极协调解决洪宇公司的用地问题。但《招商引资协议》签订至今，洪宇公司均未能取得案涉地块的国有土地使用权，亦未完成项目立项，导致其一直未能开工建设。 综上所述，我街道办在《招商引资协议》签订后即安排相关工作部门及所辖村居积极开展了所涉地块的前期征拆工作，为洪宇公司最终参与涉案地块的招拍挂积极创造条件，且首期300万元的投资款亦大部分用于土地征拆补偿。在此过程中，我街道办已穷尽了作为一个乡镇人民政府的所能。 我街道办在“洪宇公司”项目问题上并无过错，洪宇公司项目未能开工建设的责任仍然在于洪宇公司自身，其诉讼请求无事实及法律依据。请人民法院依法予以驳回。 原告洪宇公司为证明其主张，向本院提供了下列证据，并说明其证明目的。 1、《招商引资协议》。证明原、被告双方达成协议，由原告向被告缴纳土地出让金300万元，被告向原告提供约50亩地用作原告驾驶学校训练场地的事实。 2、银行转账凭证。证明原告于2014年7月30日将土地出让金300万元支付给被告。 3、《贵州省行政事业单位资金往来结算收据》。证明被告实际收到该笔土地出让金的事实。 4、2020年4月13日《解除合同通知书》。证明原告要求被告方解除协议的事实。 经举证、质证，被告对原告提供的证据质证意见是：对原告提供的全部证据“三性”无异议。 被告董公寺街道办为证明其主张，向本院提供了下列证据，并说明其证明目的。 1、招商引资协议书。证明原被告双方所签只是框架性协议，并非国有土地使用权出让合同； 2、银行交易凭证。证明原告交纳给被告的300万元款项，原告已全部打入金星社区居民委员会账户上； 3、征拆兑现表。证明该笔300万元资金中已有2699036.43元用于赔付给用户，余款亦在金星社区居民委员会账上； 4、会议纪要（5份）。证明原告未获得涉案土地使用权后，原告积极采取措施，为减少其所受经济损失做出努力。 经举证、质证，原告对被告提供的证据质证意见是：对被告提供的1号、2号、3号证据“三性”无异议，对4号证据真实性无异议，但与本案无关。 经庭审举证、质证，本院认为原、被告双方提供的全部证据均符合证据“三性”，且能够达到其证明目的。 经审理查明，2014年7月25日，被告董公寺街道办党委、政府召开联席会议，同意原告洪宇公司作为招商引资项目，要求选址符合相关要求，并按程序办理相关手续，要求必须按照驾驶培训学校相关标准建设。同年7月30日，原告洪宇公司向被告董公寺街道办支付人民币300万元，款项性质载明为“征地赔付款”。同年8月18日，被告董公寺街道办就洪宇公司申请用地事宜向汇川区人民政府请示，拟同意原告洪宇公司招商引资项目，选址在金星村李子垭组，占地面积50亩。同年9月1日，原告（协议乙方）与被告（协议甲方，原遵义市汇川区人民政府）签订《招商引资协议书》，载明：“为了促进汇川区经济发展，重点保护乙方在投资利益。受甲方诚挚邀请，经过乙方对甲方投资环境实地考察，双方本着互惠互利，双方共赢的原则，现就乙方在××村投资建设驾驶培训考试项目的有关事宜达成一致，特签订以下协议：一、项目简介，（一）项目名称驾驶培训；（二）投资人洪宇公司；（三）项目规模：总投资1300万元人民币。注册资金300万元。（四）税金和就业：全部达成后，预计年实现销售收入700万元，年利润200万元，年缴税金20万元，项目投产后，可提供11个就业岗位。（五）项目建设期：项目预计从2014年10月开工建设，于2015年3月竣工，2014年4月投产。二、企、企业地址及土地使用一）项目建设用地面积：乙方需要土地约50亩（具体面积以供地红线图为准）作为建设和生产的场地。（二）项目建设用地位置：位于遵义市汇川区。三、甲方责任与义务：（一）积极配合乙方办理公司注册登记等手续，在办理国土、规划、环保等手续中协助完善地方政府各有关单位对接工作。（二）负责办理征地补偿，居民搬迁、安置等工作。（三）负责协助乙方处理水、电（动力电）等问题。（四）在乙方建设及投产经营期间，派专人了解其经营情况并实时反馈信息。四、乙方的任与义务：乙方要确保资金投入渠道畅通，项目生产按期投入运行。（二）必须严格按照安全、环保“三同时”原则建设，确保企业“三废”达标排放，做好防治水土流失工作。（三）乙方保证资金按时到位，在取得建设用地批准书之日起三日内开工建设，并在约定时间内完成工程建设并投产。（四）乙方承诺在生产经营期间，守法经营，安全生产，照章纳税，接受政府检查，服从政府管理。（五）服从甲方管理，注重安全生产工作，并按甲方要求按时报送各类报表，支持甲方统计工作。......（七）如乙方未能按甲方要求和本协议约定达到预期目标，导致本协议终止的，该宗地地面所有建筑物、构筑物归甲方处理，甲方不承担任何赔偿和补偿责任。 《招商引资协议书》签订后，2014年10月24日，被告将原告支付征地赔付款拨付250万元给金星社区（原金星村委会）支付涉案土地使用权人作为土地流转费用，2016年5月24日又拨付50万元。 2015年5月9日，被告党委、政府召开联席会议明确，一是洪宇公司项目由董公寺街道办请示区人民政府同意；二是为保障群众生产生活需要，至少延让现行道路，确保今后路面宽度10米以上；三是洪宇公司项目在所有手续完善后方可建设。同年5月11日，被告董公寺街道办就洪宇公司申请用地事宜再次向汇川区人民政府请示，拟同意原告洪宇公司占地面积55亩，(其中林地25亩，30亩为有条件建设区)，恳请区人民政府协调相关部门为其办理林地占用手续，同时对该项目所需用地进行调斑。 2016年5月16日，被告党委、政府召开联席会议议题一明确：一是原则上同意洪宇公司红线范围内的土地完整流转，由金星村负责征收，征拆资金缺口由洪宇公司保障；二是原则上同意洪宇公司在不改变土地性质、现貌的基础上，经营符合土地使用性质的相关产业；三是不得在该片土地上修建任何建筑物。 2018年3月2日，被告董公司党委就原告洪宇公司项目用地召开专题会议明确：一是原则同意金星社区使用寨上组土地用于集体经济发展。二是由街道办事处副主任佘翔牵头，执法大队负责，按照实际情况，严格控制洪宇公司用房建设规模。由金星社区负责与洪宇公司沟通，对该宗地土地及周边环境进行绿化改造，经街道办事处检查合格后方可使用。三是金星社区与洪宇公司联合向办事处提交承诺书，如该项目出现一切问题，均由金星社区与洪宇公司承担相应的法律后果，如该项目被项目征收覆盖，一律不予赔付。 另查明，2016年5月，原遵义市汇川区人民政府变更为遵义市汇川区董公寺街道办。诉讼期间，2020年4月13日，原告洪宇公司向被告董公寺街道办书面送达《解除合同通知书》，载明其双方签订的合同目的不能实现，要求解除合同，庭审中，被告对此无异议。 本院认为，（一）被告为发展地方经济，通过招商引资方式与原告签订《招商引资协议》引进原告投资建设，未违反有关法律法规，应为有效。《招商引资协议》第三条约定甲方责任与义务：（一）积极配合乙方办理公司注册登记等手续，在办理国土、规划、环保等手续中协助完善地方政府各有关单位对接工作；（二）负责办理征地补偿、居民搬迁、安置等工作；（三）负责协助乙方处理水、电（动力电）等问题；（四）在乙方建设及投产经营期间，派专人了解其经营情况并实时反馈信息。其中第（一）、（三）项约定主要是“协助”义务，第（二）项约定超越被告职权，第（四）项约定是管理监督责任。原、被告双方签订的《招商引资协议》的履行需以该项目取得建设工程规划许可和取得土地使用权为前提条件。根据该协议第（一）、（三）项约定并结合惯例，申请办理并取得有关规划及土地使用权审批手续属于原告责任，被告仅仅是协助、协调有关部门的义务。被告作为汇川区人民政府的派出机构，对原告投资项目需占用的宗地范围性质是什么、规划用作什么，应当有预知可能性，被告召开多次专题会议研究原告洪宇公司项目协调问题，至今未落实该项目的规划和土地使用权，其虽已经尽到应尽的义务，但现原告的土地使用权问题仍未具体落实，致使《招商引资协议》目的不能实现。根据《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项关于“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”规定，原告要求解除《招商引资协议》，有其事实和法律依据，本院予以支持。且诉讼中原告已经通知被告解除《招商引资协议》，被告无异议。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失”。根据原、被告双方签订《招商引资协议》履行情况，原告已经支付被告土地赔付款300万元，现该协议解除不能履行，原告要求被告返还已经支付的土地赔付款300万元，有其事实和法律依据，本院予以支持。被告辩称其已“穷尽其所能”，在洪宇公司项目问题上无过错，洪宇公司项目未能开工建设的责任仍然在于洪宇公司自身，要求驳回原告诉讼请求，理由不成立，本院不予采纳。 （二）原告在未取得建设工程规划许可和取得农用地转为建设用地审批手续，或者该宗集体土地没有依法通过征收补偿方案前就将征收土地补偿款300万元支付被告，原告履行《招商引资协议》自身存在一定过失，其应当承担相应责任。同时被告作为汇川区人民政府派出机构，对辖区的土地具有管理监督权，其应当知道涉案土地的规划及用途，在涉案土地规划及用途不明情况下，被告却将原告支付的土地征用赔付款300万元拨付260余万元给金星社区作为土地流转费用，被告的行为明显不当，有违行政合理和程序正当原则。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉》的解释第九十七条关于“原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任”的规定，原告要求被告承担资金占用费，本院不予支持，资金占用费是指国有企业使用国家投入资金而按规定标准交纳的占用费，本案原告主张被告支付其资金占用费于法无据，且双方在《招商引资协议》就违约责任没有进行约定。 综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉》的解释第九十七条、《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项、第九十七条之规定，判决如下： 一、解除原告遵义洪宇驾驶培训有限公司与被告遵义市汇川区董公寺街道办事处于2014年9月1日签订的《招商引资协议》。 二、被告遵义市汇川区董公寺街道办事处在本判决书生效后三十日内返还原告遵义洪宇驾驶培训有限公司已支付的土地征收赔付款300万元。 三、驳回原告遵义洪宇驾驶培训有限公司其余诉讼请求。 案件受理费31000.00元，由原告遵义洪宇驾驶培训有限公司承担15500.00元，被告遵义市汇川区董公寺街道办事处承担15500.00元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审 判 长  钱朝友 人民陪审员  杨先伦 人民陪审员  王章辉 二〇二〇年七月七日 法官助理邹玉琪 书记员李小冬