银川铁路运输法院行政判决书（2020）宁8601行初28号原告贺兰县习岗镇建刚小型水泥制品特色养殖厂，住所地：宁夏回族自治区贺兰县习岗镇红旗村四社。经营者吴建刚，男，1977年6月1日出生，汉族，住宁夏回族自治区中卫市中宁县白马乡白路村五队**。委托代理人王进峰，北京大成（银川）律师事务所律师，特别授权代理。被告贺兰县习岗镇人民政府，住所地：宁夏回族自治区贺兰县习岗镇水源路**。法定代表人陈保家，该镇代理镇长。委托代理人黄立娥，宁夏清之清律师事务所律师，特别授权代理。原告贺兰县习岗镇建刚小型水泥制品特色养殖厂不服被告贺兰县习岗镇人民政府房屋强制拆除及行政赔偿一案，于2020年1月7日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月2日公开开庭审理了本案。原告贺兰县习岗镇建刚小型水泥制品特色养殖厂经营者吴建刚及其委托代理人王进峰，被告贺兰县习岗镇人民政府（以下简称习岗镇政府）副镇长陈瑛、委托代理人黄立娥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告贺兰县习岗镇建刚小型水泥制品特色养殖厂诉称，2019年3月18日，被告在贺兰县城管局和贺兰县公安局的协助下，使用大型挖掘机械强行将原告位于贺兰县习岗镇红旗村四队原贺兰县戒毒所特色养殖场内2500平方米的砖混结构平房拆除。原告认为，原告养殖场所使用的土地是经被告批准的农业设施用地，土地上的房屋亦由原告合法建造。被告拆除原告房屋未对被拆除房屋合法性进行认定，没有书面行政强制决定、公告，该强制拆除行为违法，应当赔偿原告损失。现原告诉至法院，请求依法判令：1、确认被告拆除原告养殖场用房的行政强制行为违法，并因违法拆除向原告赔偿1150000元；2、本案诉讼费用由被告承担。原告贺兰县习岗镇建刚小型水泥制品特色养殖厂向本院提交了以下证据：第一组证据：2006年宁夏回族自治区戒毒劳教所（贺兰县习岗镇红旗村）与案外人王力签订的养殖场场地转让合同、2008年6月29日土地租赁合同、2006年9月2日房屋土地租赁合同书。证明目的：1、1995年1月1日，宁夏回族自治区戒毒劳教所与贺兰县习岗镇红旗村签订场地转让合同，并经（96）银郊证字第87号公证书公证，贺兰县习岗镇红旗村将涉案红旗村四队集体土地转让给宁夏回族自治区戒毒劳教所使用至2006年；2、2006年2月23日，宁夏回族自治区戒毒劳教所经贺兰县习岗镇红旗村同意将涉案170亩使用期限未届满的集体土地和地上附着物（牛舍、猪圈、房屋、渔池、树木）及机械设备以19万元的价格一并转让给案外人王力使用，使用期限至2024年底，合同允许王力将涉案土地全部或部分转租；3、2008年6月29日，案外人王力将位于红旗村四队原宁夏回族自治区戒毒劳教所院内10亩左右的土地，租给吴建刚使用，约定租期至2024年底，，地上附着物包括三间土木结构和七间砖混结构的房屋也一并交由吴建刚使用被告对该组证据的真实性无异议，被告认为通过2006年9月2日房屋土地租赁合同书可以确认吴建刚仅对土地8亩及砖混结构六间、土木结构房屋三间享有使用权，对土地及地上建筑物不享有所有权。通过该三份协议可以确认涉案土地系红旗村集体农用地，原告无权在租赁的农用地上建设非农设施，在合同期满后原告享有的仅是优先承租权，原告曲解并扩大合同意思和内容，故本案原告不具备诉讼主体资格，证明目的不能成立。第二组证据：贺兰县习岗镇建刚小型水泥制品特色养殖厂营业执照。证明目的：养殖场经营合法。被告对该证据的真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的均不认可。营业执照经营范围明确载明其所经营的是彩棚板、道牙、水泥立柱制售及家禽家畜养殖，通过该营业执照足以说明原告在农用地上所从事的是非农项目，已根本改变了土地的农用地用途。第三组证据：原告在拆除现场手机拍摄视频七段。证明目的：拆除前、拆除中和拆除后的状况。被告对该视频资料的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。该视频资料中显示的部分视频是贺兰县领导到红旗养殖区进行视察调研情况，且从现场可以看出原告不是用于养殖，在大面积的仓储基地上仅养了几十只鸡，达不到养殖场规模。且从现场可以确认原告在农用地上建设大面积的仓库等非农设施，已经完全改变土地的农用地用途，其现状完全符合大棚房问题整治的相关类型。被告习岗镇政府辩称，1、原告用地系自第三人王力手中租赁土地，与被告从未签订协议，即使主张权利也应当是出租方进行主张，原告作为承租人无权主张，故原告不具有诉讼主体资格。2、被告依据国土资源部国土资发[2014]127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》、贺兰县委办公室贺党办发（2019）2号《关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案的通知》，根据2009年现状库中耕地图斑和2017年现状库中耕地图斑，填写《贺兰县“大棚房”问题再排查再清理统计表》确认了原告擅自改变土地用途，建设的违法建筑属本次“大棚房”专项清理的范围，故被告的行为有相关政策和法律依据，原告所诉依法不能成立。3、“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案是由贺兰县人民政府制定，并交由被告实施，违法的图斑由贺兰县自然资源局（原贺兰县国土资源局）作出，被告填写的《贺兰县“大棚房”问题再排查再清理统计表》也是依据贺兰县自然资源局出具的图斑作出的，因此本案的拆除行为的决策单位系贺兰县人民政府，拆除依据也是来源于贺兰县自然资源局，被告仅是依据以上两单位的决策和依据与其共同实施拆除，是被告按照贺兰县政府指派履行自身职能的职务行为，不存在违法。4、原告所诉损失赔偿没有事实和法律依据，原告在涉案土地上所建造的房屋本就属于违建，不具备赔偿的前提，其所诉的1150000元赔偿在没有任何依据的情况下不应得到支持。被告习岗镇政府向本院提交了以下证据：第一组证据：2006年宁夏回族自治区戒毒劳教所（贺兰县习岗镇红旗村）与案外人王力签订的养殖场场地转让合同、2008年6月29日土地租赁合同、2006年9月2日房屋土地租赁合同书。证明目的：涉案土地系红旗村集体土地，案外人王力通过转让方式取得涉案土地的经营权。涉案土地及地上建筑物系吴建刚自王力处租赁。依据合同约定的每年1000元租金可以确定，原告对涉案土地及地上砖混结构房屋六间、土木房屋三间仅享有使用权，而无所有权，在合同期满后其仅在同等条件下享有优先承租权，故原告不是本案的适格主体。原告对该组证据的真实性认可，证明目的不认可。原告认为该三份合同不能证明被告拆除房屋的来源、面积、结构等，不能实现其证明目的。第二组证据：1、国土资源部、农业部国土资发[2014]127号关于进一步支持设施农业健康发展的通知；2、贺兰县委办公室贺兰县人民政府办公室贺党办发[2019]2号关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案的通知（附大棚房问题再排查再清理分类表、统计表、汇总表）；3、贺兰县自然资源局贺自然资函[2019]25号关于加快我县“大棚房”问题专项清理整治工作进度的函；4、贺兰政办通报第7期关于“大棚房”问题专项清理整治Ⅰ类问题整改进展情况的督查通报。证明目的：按照贺兰县委、县政府关于“大棚房”问题专项清理整治的通知要求，依据贺兰县自然资源局认定违规占用耕地等违法违规行为的图斑，被告对改变设施农业用地土地用途，擅自或变相将设施农业用地用于其他非农建设的违法违章建筑物实施拆除。被告开展“大棚房”问题清理整治行动是为了促进设施农业健康发展，具有政策依据，不存在违法拆除。原告对该组证据的证明目的不认可。原告认为本案所涉土地并非农业设施用地，设施农用土地是经过土地部门审批，在农用地上建设农业养殖、耕种等，被告应证明涉案土地是设施用地。第三组证据：关于拆除红旗、黎明养殖区违法建筑的公告照片、2019年1月30日限期整改通知书照片、贺兰县自然资源局工作人员现场进行问题确认照片1张、贺兰县“大棚房”问题专项清理整治建档卡一张、拆除对比照片三张。证明目的：被告拆除违章建筑之前已经在明显地方张贴《关于拆除红旗、黎明养殖区违法建筑的公告》及《限期整改通知书》，履行了相关程序。同时被告在拆除前经自然资源局执法人员对拆除现场进行了进一步确认，被告的拆除行为与自然资源局的[2019]25号函能相互对应，已经履行法定程序，不存在拆除行为违法。原告认为被告已经明确原告改变设施农用地用途，自然资源局[2019]25号函及其他“大棚房”改造相关文件与本案无关，原告拒绝质证。2006年，戒毒所在涉案土地设立戒毒基地进行行政管理，，地面基本硬化没有耕地该土地虽属于农用地但截至2019年均没有耕地。对拆除现场前后照片真实性认可，房屋为2008年后建设，均为砖瓦平房，面积2500余平方米。该房屋为2008年吴建刚租用土地后自己建设的家禽、畜牧养殖用房，和普通的砖结构居住用房类似，所有权属于原告。原告被拆除房屋没有被认定为违建，故原告不认可被拆除的房屋是违章建筑。本院对上述证据认证如下：经庭审质证，结合原、被告当庭陈述，2006年宁夏回族自治区戒毒劳教所（习岗镇红旗村）与案外人王力签订的养殖场场地转让合同、2008年6月29日土地租赁合同、2006年9月2日房屋土地租赁合同书、营业执照等真实、合法与本案有关联性，对上述证据本院予以采信。原告提交的七段视频没有拍摄时间，看不出实施拆除的主体是谁，被告对该证据不予认可，本院对该证据不予采信。被告提交的国土资源部、农业部国土资发[2014]127号关于进一步支持设施农业健康发展的通知、贺兰县委办公室贺兰县人民政府办公室贺党办发[2019]2号关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案的通知（附大棚房问题再排查再清理分类表、统计表、汇总表）、贺兰政办通报第7期关于“大棚房”问题专项清理整治Ⅰ类问题整改进展情况的督查通报、贺兰县自然资源局贺自然资函[2019]25号关于加快我县“大棚房”问题专项清理整治工作进度的函、贺兰县“大棚房”问题专项清理整治建档卡、拆除对比照片等真实、合法与本案有关联性，本院予以采信。被告提交的限期整改通知书并非下发给原告本人，与本案没有关联性，本院不予采信。被告提交的《关于拆除红旗、黎明养殖区违法建筑的公告》、贺兰县自然资源局工作人员现场进行问题确认照片等无法达到被告的证明目的，本院不予采信。经审理查明，2006年，宁夏回族自治区戒毒劳教所与案外人王力签订养殖场场地转让合同，将面积为170亩的养殖场场地及地上建筑物转让给案外人王力。2006年9月2日，案外人王力将红旗村原劳教戒毒所院内土地8亩，砖混结构房屋6间，土木结构3间租给原告。2008年6月9日，案外人王力将该养殖场的10亩土地租赁给原告，该土地位于红旗村四社东至房屋后墙猪圈边墙、西至丰收沟支沟、南至渠沟、北至沈云广煤厂，同时约定地上附着物三间土木结构和七间砖混结构的房屋归原告所有。2019年1月10日，中共贺兰县委办公室、贺兰县人民政府办公室下发《关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动方案的通知》（贺党办发[2019]2号），确定国土部门负责对各乡镇排查清理结果再审核、再监督，各乡镇根据排查结果制定整改方案，依法依规整治。2019年3月8日，贺兰县自然资源局向各乡镇发出《关于加快我县“大棚房”问题专项清理整治工作进度的函》（贺自然资函[2019]25号），该函后附《贺兰县“大棚房”问题专项清理整治违规项目情况表-习岗镇》，表中序号36为原告经营者吴建刚，项目名称为彩钢库房，界定为Ⅰ类问题，与其他两户违规占用耕地、改变设施农用地用途面积共计18.6亩，整改整治情况：未整改到位（建筑垃圾未清理）。2019年3月，被告对原告养殖场涉案建筑物予以强制拆除。被告没有提交被拆除建筑物材质、面积及作出涉案强制拆除行为法律文书等证据。原告对被告强制拆除行为不服，提起本案诉讼。本院认为，本案的争议焦点为：1、本案原告是否适格；2、涉案被拆除建筑物是否属于此次贺兰县“大棚房”的整治范围；3、被告实施强制拆除行为是否合法；4、原告赔偿请求如何处理。就上述焦点问题，本院分述如下：一、本案原告是否具有诉讼主体资格。本案中，被告没有提交证据证实被拆除建筑物为原告租用，但该建筑物为原告实际使用，故原告具有主体资格。二、涉案被拆除建筑物是否属于此次贺兰县“大棚房”的整治范围。中共贺兰县委办公室、贺兰县人民政府办公室《关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动方案的通知》（贺党办发[2019]2号）中对清理范围确定为四类，其中Ⅰ类问题为在各类农业园区占用耕地或者直接在耕地上违法违规进行建设非农设施。本案中，贺兰县自然资源局25号函附表中显示原告与其他两户违规占用耕地，改变设施农用地用途18.6亩。原告在建设涉案被拆除建筑物时并未办理相关审批手续，故涉案建筑物属于本次清理整治范围。三、被告实施强制拆除行为是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，被告作为镇政府对于未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，具有拆除的职权。被告拆除原告涉案建筑物的行为属于行政强制执行，应当遵循《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条等规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人在收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告在没有向原告出具任何法律文书的情形下直接对原告涉案建筑物进行强制拆除的行为违反上述程序规定。原告诉请确认被告拆除原告用房的行政强制行为违法，本院予以支持。四、原告赔偿请求如何处理。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。针对原告在本案中提出的赔偿请求，因原告没有提交相关证据证实被拆除涉案建筑物的价值，而被告在实施拆除前，对于涉案被拆除建筑物没有核查材质、面积等，在拆除过程中也没有进行清点和造册，故是否需要赔偿以及如何赔偿，由被告先行作出处理意见较为适宜，本案对原告的赔偿事项暂不做处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告贺兰县习岗镇人民政府对原告贺兰县习岗镇建刚小型水泥制品特色养殖厂养殖场用房等强制拆除行为违法；二、被告贺兰县习岗镇人民政府于判决生效后60日内对原告贺兰县习岗镇建刚小型水泥制品特色养殖厂在本案中提出的赔偿请求作出处理。案件受理费50元，由被告贺兰县习岗镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 严 辉审判员 汤浙明审判员 沈丽颖 二〇二〇年七月十四日法官助理 史 芳书 记 员 刘 娜 附：本案适用法律《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；