云南省临沧市临翔区人民法院行 政 判 决 书（2020）云0902行初14号原告：李发显，男，1979年10月29日出生，汉族，云南省临沧市临翔区人，住云南省临沧市临翔区。委托代理人：杨永军，河南英泰律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告：临沧市临翔区自然资源局。住所地：云南省临沧市临翔区迎宾路**。法定代表人：陈庆红，该局局长。行政机关出庭应诉负责人：何文杰，临沧市临翔区自然资源局副局长。代理权限：特别授权代理。委托代理人：徐晶晶，云南聚盈律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告：临沧市临翔区人民政府。住。住所地：云南省临沧市临翔区白塔路**/div>法定代表人：魏丛柱，该人民政府区长。委托代理人：罗俊林，云南江**律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。原告李发显不服被告临沧市临翔区自然资源局（以下简称区自然资源局）于2019年12月31日作出的临翔自然资行罚字[2019]238号《行政处罚决定书》及被告临沧市临翔区人民政府（以下简称区人民政府）于2020年2月27日作出的临行复决字［2020］第2号《行政复议决定书》的行政行为，于2020年3月13日向本院提起行政诉讼。本院于同年3月16日立案后，于2020年3月17日、3月18日分别向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2020年7月13日、7月14日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告李发显及其委托代理人杨永军，被告区自然资源局的委托代理人徐晶晶、何文杰，被告区人民政府的委托代理人罗俊林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告区自然资源局于2019年12月31日作出临翔自然资行罚字[2019]238号《行政处罚决定书》，查明原告李发显存在未经批准擅自在临翔区忙畔街道青华社区忙远山组违法占用346.84平方米（0.520亩）土地建设房屋的行为，违反了《土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条的规定，并根据该法第七十六条的规定，对原告李发显作出如下处罚：1.责令15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的346.84平方米（0.520亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2.责令30日内将违法占用的346.84平方米（0.520亩）土地退还忙畔街道青华社区忙远山组。原告李发显不服，向被告区人民政府申请行政复议，被告区人民政府于2020年2月27日作出临行复决字［2020］第2号《行政复议决定书》，决定对被告区自然资源局作出的《行政处罚决定书》予以维持。原告李发显诉称，原告李发显原系临翔区圈内乡坝胡村村民，自2003年起在临沧打工居住已逾15年。为解决一家老小居住困难的问题，原告李发显于2012年11月与石安达签订《土地使用权租赁协议》一份，约定石安达将其位于青华社区忙远山组一宗非耕地按照50年租期转让给原告李发显。随后，原告李发显于2015年2月开始挖地基建房，因资金困难停工两年后于2017年底又开始动工，建成后已居住一年有余，期间并未有任何主管单位出面制止所涉房屋系违法建筑。直至2019年12月31日，被告区自然资源局以原告李发显未经批准违法占用土地建设房屋而作出临翔自然资行罚字[2019]238号《行政处罚决定书》，责令原告李发显15日内自行拆除有关建筑物；30日内将土地退还。原告李发显不服，提起行政复议，被告区人民政府于2020年2月27日作出临行复决字[2020]第2号《行政复议决定书》，决定不予撤销，予以维持。原告李发显认为，一、被告区自然资源局作出的临翔自然资行罚字[2019]238号《行政处罚决定书》没有严格按照法定时限履行相应义务，程序严重不合法。一是按照《国土资源违法案件查处流程》的规定，应当在发现违法行为2日内提出立案申请；而本案发现违法行为日期为2019年10月22日，提出立案申请日期为2019年10月25日，超过2日时限，程序不合法；二是根据《国土资源违法案件查处流程》的规定，分管局长批示后3日内应当采用书面形式向当事人告知《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》；而本案主管部门负责人批示日期是2019年11月27日，当事人收到该两份告知书的日期是2019年12月12日，严重违背法定程序，程序不合法，应予撤销；三是根据《国土资源部立案查处国土资源违法行为工作规范》（试行）第十条第（一）项第3款的规定，行政处罚作出时限应当自立案之日起60日内作出行政处罚决定，如需延长，应当报部批准；而本案立案日期是2019年10月25日，作出行政处罚决定日期是2019年12月31日，已超出法定60日的时限，而被告区自然资源局没有提供批准延长的任何手续和证据材料，属于严重程序违法，依法应当撤销。二、被告区自然资源局作出的临翔自然资行罚字[2019]238号《行政处罚决定书》因法律修改不再具有主体权限合法性。根据新修改的《土地管理法》第七十八条规定，“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”宅基地管理的政府职能已划归农业农村部，被告区自然资源局已丧失了行使宅基地管理职能的主体资格，其作出的行政处罚因主体不合法依法应当予以撤销。三、被告区自然资源局作出的临翔自然资行罚字[2019]238号《行政处罚决定书》因不能“同等情况同等对待”而具有不合理性。原告李发显建造房屋的同村乃至整个临翔区，被告区自然资源局一方面通过卫星定位划定了涉嫌违法建筑的范围，另一方面却只选择包括原告李发显在内的部分违建房屋进行处罚，而对其他违建房屋不予处罚，带有鲜明的歧视色彩和选择性执法，严重违背了行政法的合理性原则，应当予以撤销。四、被告区自然资源局作出的临翔自然资行罚字[2019]238号《行政处罚决定书》和被告区人民政府作出的临行复决字[2020]第2号《行政复议决定书》认定的事实和内容与事实不符。涉案土地是原告李发显于2012年11月11日与忙远山组村民石安达合法租赁得来，当初属于山坡地，而且已经盖有临时石棉瓦房，周围都盖有房屋。原告李发显系临翔区圈内乡坝胡村失地农民，原有农田被政府征用，名下无房可住，建房是为了满足家人基本居住需求，因建房欠下巨额外债，该房屋属于一个李发显名下唯一住房，其主观上并没有故意违规建房。在原告李发显整个建房期间，从未有任何主管部门出面劝导和制止，被告称原告李发显偷建和抢建与事实不符。涉案土地并不在临翔区耕地规划片区之内，原告李发显建房之初周围已经形成成片住宅和其他建筑物及城市道路，不再具备复垦复耕条件，不具有必须拆除的现实必要性，原告李发显希望能够将涉案土地纳入土地利用总体规划内，并补交土地出让金或接受罚款。五、被告怠于履行法定职责，具有不可推卸的过错。结合临翔区农村发展程度及行政管理的实际情况，村民在村集体土地上建设房屋普遍存在只有部分建设手续或全部缺乏建设手续的客观现实情况，是由于社会发展和政府管理的综合原因造成的，原告李发显对此不存在过错。临翔区于2013年成立“两违办”，但原告李发显自2015年开始建房，因资金短缺停工2年后重新动工，整个过程中本应履行政府监管职责的被告区自然资源局从未出面告知原告李发显不能在涉案土地上建房，也从未出面制止过；其他政府相关部门也从未出面制止过，主管部门不依法履行法定职责，具有不可推卸的过错。六、被告区自然资源局作出的行政处罚决定已超过法定的追责时效，依法应当予以撤销。《行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”，本案涉案土地系原告李发显于2012年11月从当地村民石安达处租赁而得，承租后于2015年2月开始动工，后因资金短缺停工2年后重新动工，而被告区自然资源局发现违法之日是2019年10月，已超过两年的追责处罚时限，依法应当不再给予行政处罚。七、被告区自然资源局作出的“责令30日内将违法占用的土地退还忙畔街道青华社区忙远山组”及被告区人民政府作出的复议维持决定明显错误，应予撤销。涉案土地流转前系临翔区忙畔街道青华社区忙远山组村民石安达合法承包的农村集体土地，其依法享有承包本集体经济组织发包的土地权利，任何人不得剥夺和非法限制，需要收回或者调整该承包土地的，适用《物权法》和《农村土地承包法》有关规定，被告作出的该行政处罚明显错误，予以撤销。综上所述，被告区自然资源局作出的行政处罚行为认定事实不清，证据不足，程序严重违法，即不具有合法性、也不具备合理性，违背了行政法上的比例原则，其处罚行为已超过法定追责时效，应予撤销，被告区人民政府作出的《行政复议决定书》也应一并撤销。原告李发显为依法维护自身的合法权益，特提起诉讼要求：1.撤销被告区自然资源局、区人民政府作出的临翔自然资行罚字[2019]238号《行政处罚决定书》及临行复决字[2020]第2号《行政复议决定书》；2.案件受理费由被告承担。原告李发显向本院提交如下证据材料：1.土地租赁协议书1份，用以证明涉案土地使用权系原告李发显依法从他人处租赁得来，且周围已建成成片住宅，原告李发显主观上并没有违法占地的故意，建房只是为了解决基本居住需求。2.不动产登记资料查询证明1份，用以证明涉案房屋系原告李发显户名下唯一住房，原告李发显在涉案土地上建造房屋具有居住紧迫性和一定正当合理性。3.房屋四周现场照片，用以证明涉案房屋周围已形成成片村民住宅区、其他建筑和城市道路，涉案房屋即使拆除也不具备复耕条件，拆除不具有合理性。4.行政处罚决定书、行政复议决定书各1份，用以证明两被告作出被诉行政行为，原告李发显不服上述决定书，依法向法院提起行政诉讼，符合法定条件。被告区自然资源局辩称，一、被告区自然资源局作出的临翔自然资行罚字[2019]238号《行政处罚决定书》所依据的事实清楚、证据确实充分。在2019年临沧市临翔区违法占地集中建房查处工作中，被告区自然资源局发现临翔区忙畔街道青华社区存在未经批准擅自违法占地建房的情况，遂于2019年10月25日依法进行立案调查，经调查核实，原告李发显在未取得任何用地审批手续的情况下，在涉案土地上建盖了一幢砖混结构房屋。通过现场勘测，原告李发显户建盖房屋占用土地面积346.84平方米（0.520亩），套合《临翔区土地利用总体规划（2010-2020年）》，全部不符合规划，其中基本农田0.469亩。根据《土地管理法》第四十三条、第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地，应当办理农用地转用审批手续。而本案中，原告李发显户占用农用地建房，且未取得任何转用审批手续。被告区自然资源局认定上述违法事实，并经过实地勘测作出勘测图，对照《临翔区土地利用总体规划（2010-2020年）》，已经形成完整的证据链。因此，被告区自然资源局作出的《行政处罚决定书》所依据的事实清楚。二、被告区自然资源局作出的临翔自然资行罚字[2019]238号《行政处罚决定书》适用法律正确，不存在程序违法。负责建立空间规划体系并负责组织实施最严格的耕地保护制度，是自然资源局作为政府工作部门的重要职责。被告区自然资源局在履职过程中发现原告李发显户未经批准擅自占用不符合规划的农业农用地建房，已违反了《土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，并依据《土地管理法》第七十六条的规定作出《行政处罚决定书》，适用法律是正确的。被告区自然资源局从发现违法线索到作出行政处罚决定书前，均严格遵循《行政处罚法》《土地管理法》等相关法律法规的规定，依法立案调查取证，针对调查情况作出调查报告。拟作出行政处罚时，作出了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》并送达给原告李发显，给予了原告李发显充分的陈述及申辩的权利。后，原告李发显申请听证，被告区自然资源局受理听证并依法举行了听证会。之后，被告区自然资源局才作出《行政处罚决定书》并送达给原告李发显，故被告区自然资源局的查处行为以及作出《行政处罚决定书》的程序均合法。综上，被告区自然资源局作出的临翔自然资行罚字[2019]238号《行政处罚决定书》所依据的事实清楚，证据充分，适用法律正确。原告李发显提出的诉求无事实和法律依据，请求法院驳回原告李发显的全部诉讼请求。三、原告李发显提出其在建盖房屋时没有任何主管部门提出涉案房屋系违法建筑，也没有出面制止一个李发显的建房行为，被告区自然资源局认为原告李发显作为一个公民应当知道建房应当先依法申请，这是公民的先行义务，被告区自然资源局作出行政处罚就是因为原告李发显没有履行先行义务，故被告区自然资源局作出的行政决定是合理合法的。四、针对原告李发显提出被告区自然资源局的处罚程序错误的问题，根据原国土资源部于2014年9月颁布的《国土资源违法案件查处流程》（国土资法[2014]117号）7.3条规定，核查后，执法监察工作机构认为符合立案条件的，应当填写《立案呈批表》，报国土资源主管部门负责人审批。符合立案条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案。原告李发显提出被告区自然资源局应当在两个工作日内立案无法律依据。《国土资源违法案件查处流程》12.5规定，作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起六十日内；案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的，报本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限原则上不超过三十日，案情特别复杂的除外。案件查处过程中的鉴定、听证、委托其他部门的认定、公告、邮递在途等时间不计入前款规定的期限。本案被告区自然资源局于2019年10月25日立案调查，但原告李发显于2019年12月13日申请听证，被告区自然资源局于2019年12月30日组织召开听证会，故查处期限应当自原告李发显申请听证时中断，到听证结束后恢复计算，因此本案并未超过《国土资源违法案件查处流程》规定的查处期限。被告区自然资源局向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据：1.国土资源执法监察证、违法线索登记表、核查报告、立案呈批表、接受调查通知书、法律文书送达回证各1份，用以证明2019年10月22日，根据上级交办线索，被告区自然资源局执法人员及时对原告李发显户涉嫌违法占地情况进行核查，并依据法定程序进行立案及通知。2.身份证及户口簿复印件各1份，用以证明经被告区自然资源局调查核实，原告李发显户籍所在地为临沧市临翔区附**，并非涉案土地的合法使用权人。3.土地租赁协议书、石安达身份证复印件、户口簿复印件、土地承包合同书各1份，用以证明涉案土地系原告李发显向临沧市临翔区忙畔街道青华社区忙远山组村民石安达租赁所得，原告李发显对涉案土地性质为承包地主观上是明知的。4.询问笔录2份，用以证明涉案土地系原告李发显向石安达户租赁所得，原告李发显自认在涉案土地上建房未办理申请审批手续的客观事实。5.现场勘测笔录、现场勘测图、现场照片、土地利用规划地类认定书各1份，用以证明被告区自然资源局核查的涉案土地上建造的房屋确系原告李发显户建盖，原告李发显户违法占地面积为364.84平方米（0.520亩）；2019年11月6日，被告区自然资源局对原告李发显户建房所占土地进行实地勘测，并对照《临沧市临翔区土地利用总体规划（2010-2020年）》上标示的规划地类，原告李发显户违法占地面积为0.520亩，均不符合土地总体利用规划。6.①调查报告、处理决定呈批表各1份，用以证明被告区自然资源局的案件承办人员在查清事实后作出调查报告并提出处理建议，经局长办公会集体讨论，同意案件承办人员提出的处罚建议；②行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、送达回证各1份，用以证明2019年12月11日，被告区自然资源局根据相关法律规定向原告李发显户告知拟对其作出行政处罚决定及其享有的听证权利；③听证申请书、听证通知书、送达回证、听证笔录各1份，用以证明被告区自然资源局依据《行政处罚法》《国土资源听证规定》的要求受理原告李发显的听证申请并依法举行听证会，已赋予原告李发显充分的陈述及申辩权利。7.行政处罚决定书、送达回证各1份，用以证明2019年12月31日，被告区自然资源局基于清楚的事实、充分的证据，根据《土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条、第七十六条作出临翔资行罚字［2019］238号行政处罚决定书并依法送达原告李发显。被告区人民政府辩称，被告区人民政府于2020年1月14日收到原告李发显的行政复议申请书、区自然资源局作出的行政处罚决定书及原告李发显的身份证复印件，后决定受理，并将行政复议受理通知书送达给原告李发显和被告区自然资源局，要求被告区自然资源局提交作出该处罚决定书所依据的证据，后作出审查。经审查，被告区自然资源局作出的处罚决定适用法律正确、处罚适当，遂作出了《行政复议决定书》，维持被告区自然资源局的处罚决定。依照《行政复议法》，被告区人民政府复议的程序合法，同时也审查了被告区自然资源局的处罚决定，其作出处罚的程序也是合法的。综上，被告区人民政府请求法庭根据查明的事实，驳回原告李发显的诉讼请求，维持两被告作出的《行政处罚决定书》《行政复议决定书》。被告区人民政府向本院提交了如下证据材料：1.行政复议申请书、行政处罚决定书、身份证复印件、土地租赁协议书各1份，用以证明原告李发显提出行政复议申请的事实；2.行政复议受理审批表、受理通知书、答复通知书、送达回证各1份，用以证明行政复议机关收到原告李发显的申请后，经过审查认为符合受理条件，受理原告李发显的申请后，分别向被告区自然资源局及原告李发显发出了书面通知；3.结案报告表、行政复议决定书各1份，用以证明被告区人民政府在行政复议期限内受理原告李发显的申请后，经审查认为行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，行政复议机关不予撤销处罚决定。经庭审质证，原告李发显对被告区自然资源局提交的第1组证据的真实性无异议，对关联性、合法性及证明目的均不予认可，认为按照《国土资源违法案件查处流程》的规定，应当在发现违法行为2日内提出立案申请，而本案发现违法行为的日期为2019年10月22日，提出立案申请的日期为2019年10月25日，超出了2日的时限，程序不合法；对第2组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为涉案土地是原告李发显在支付合理租金后依法从忙远山组村民石安达处租赁而得的土地使用权；对第3组证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为原告李发显是在出租方告知可以建房的情况下，为了基本的居住需求才建房的；对第4组证据的真实性无异议；对第5组证据的真实性无异议，对关联性及证明目的有异议，认为涉案土地是原告李发显依法从他人处租赁而得，而该土地周围已建成成片的住宅和其他建筑，原告李发显主观上并没有违法占地的故意，建房只是为了解决基本的居住需求；对第6组证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为根据《国土资源违法案件查处流程》规定，分管局长批示后3日内应当采用书面形式向当事人告知《行政处罚决定书》和《听证告知书》，而本案主管部门负责人批示日期是2019年11月27日，而原告李发显收到《行政处罚告知书》和《听证告知书》的日期是2019年12月12日，严重违反法定程序，程序不合法，应予撤销；对第7组证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为根据《国土资源部立案查处国土资源违法行为工作规范》（试行）第十条第（一）项第三款的规定，行政处罚作出的时限应当自立案之日起60日内作出行政处罚决定；如需延长，应当报部批准；而本案的立案日期是2019年10月25日，作出处罚决定的日期是2019年12月31日，已超出法定的60日的时限，而且被告也没有批准延长的任何手续，属于严重程序违法，依法应当撤销该处罚决定书。原告李发显对被告区人民政府提交的证据认为，对复议程序的合法性予以认可，但认为被告区自然资源局作出的行政处罚决定程序上存在严重违法之处，作为复议机关的被告区人民政府在复议审查过程中没有发现其程序上的违法性及相关事实认定的不准确性，导致其作出了错误的行政复议决定，因被告区自然资源局作出的《行政处罚决定书》由于程序违法导致其失去了合法的依据，故被告区人民政府作出的《行政复议决定书》应当予以撤销。被告区自然资源局对原告李发显提交的第1组证据的真实性予以认可，对合法性、关联性不予认可，认为租赁合同最长年限是20年，超过部分无效，且根据土地承包合同书载明的内容看，石安达户的承包期限于2028年到期，石安达无权向原告李发显出租50年；对第2、3组证据认为农用地转为建设用地需要审批是公民应尽的义务，公民名下是否享有不动产不能成为不办理审批手续的理由；对第4组证据的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明内容不认可。被告区自然资源局对被告区人民政府提交的三组证据没有异议。被告区人民政府对原告李发显提交的证据的质证意见与被告区自然资源局的质证意见一致，同时认为原告李发显提交的不动产登记资料查询结果证明与本案没有关联性。被告区人民政府对被告区自然资源局提交的七组证据没有异议。本院对上述证据认证如下：被告区自然资源局提交的七组证据、区人民政府提交的三组证据及原告李发显提交的第4组证据，来源合法、内容客观真实、与本案具有关联性，且证据间能够相互印证，能充分证明案件的相关事实，本院予以采信。原告李发显提交的第1、3组证据内容客观真实、与本案具有关联性，但不能证明原告李发显建盖的房屋具有合法性。原告李发显提交的第2组证据，与本案无关，本院不予采信。经审理查明，原告李发显系临沧市临翔区圈内乡坝胡村村民。2012年11月11日，原告李发显与临沧市临翔区忙畔街道青华社区忙远山组村民石安达签订《土地租赁协议书》，约定石安达将其位于青华社区忙远山组承包地中的四分土地使用权以每年5000元的价格出租给原告李发显使用，租期为50年，原告李发显先支付30年租金共150000元。2015年2月至2018年间，原告李发显户未经批准在上述承包土地上建盖了一幢砖混结构房屋用于居住，占地面积为346.84平方米（0.520亩），其中涉及基本农田0.469亩，均不符合《临沧市临翔区土地利用总体规划（2010-2020年）》。2019年10月25日，原告李发显违法占地的行为被被告区自然资源局立案调查。同年12月11日，被告区自然资源局向原告李发显作出临翔自然资行罚告字［2019］238号《行政处罚告知书》、临翔自然资行罚听告字［2019］238号《行政处罚听证告知书》，并于同年12月12日送达给原告李发显。原告李发显于2019年12月13日向被告区自然资源局提出听证申请，被告区自然资源局于2019年12月30日召开听证会，听取了原告李发显的陈述、申辩意见。2019年12月31日，被告区自然资源局向原告李发显作出临翔自然资行罚字［2019］238号《行政处罚决定书》，处罚内容为：1.责令15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的346.84平方米（0.520亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2.责令30日内将违法占用的346.84平方米土地退还忙畔街道青华社区忙远山组。2020年1月2日，被告区自然资源局向原告李发显送达该行政处罚决定书。原告李发显不服该处罚决定，于2020年1月14日向被告区人民政府申请行政复议。被告区人民政府于2020年2月27日作出《行政复议决定书》，决定维持该处罚决定。原告李发显不服，遂向法院提起诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国立法法》第九十三条规定，“除特别规定外，法律、行政法规、地方性、地方性法规例和单行条例、规章不溯及既往。”2019年修订《中华人民共和国土地管理法》于2020年1月1日起生效施行，但原告李发显非法占用土地建住宅和被告区自然资源局针对该违法行为作出《行政处罚决定书》的时间均在2019年。根据上述法律规定，法不溯及既往，审理本案行政纠纷应适用2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》。根据2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第五条规定“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”本案中，被告区自然资源局系区人民政府下设的工作部门，根据职责分工，由其继续行使土地违法案件查处的行政职权，故被告区自然资源局的执法主体资格合法有效。根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第三十一条、第三十四条、第三十六条、第七十六条规定，“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”“国家实行基本农田保护制度。”“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地的，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地”。第二十条规定，“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府……在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟定农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理”。据此，占用土地建设房屋必须经过相关职能机关依照法定程序进行审批方可。本案中，被告区自然资源局作出的《行政处罚决定书》认定原告李发显未经批准违法占地建盖房屋的行为，有询问笔录、现场勘测笔录、现场勘测图、土地利用规划地类认定书等证据予以证实，事实清楚、证据充分，程序合法。故被告区自然资源局作出责令原告李发显15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的346.84平方米（0.520亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状的处罚决定，符合上述法律规定，被告区人民政府予以复议维持该部分处罚决定正确。原告李发显要求撤销该项处罚决定的意见不能成立，本院不予支持。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十一条规定，“土地权利人以土地管理部门超过两年对非法占地行为进行处罚违法，向人民法院起诉的，人民法院应当按照行政处罚法第二十九条第二款的规定处理。”《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。《国土资源违法案件查处流程》（国土资法[2014]117号）19.3规定“国土资源违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。违法占用土地的行为，恢复土地原状前，应当视为具有继续状态”。本案中，原告李发显违法占地建盖房屋的行为自其建盖房屋至今一直处于继续状态，具有连续性，本案不适用两年的行政处罚时效。故原告李发显认为被告超过处罚时限规定进行处罚的意见，不符合法律规定，本院不予支持。根据《国土资源违法案件查处流程》（国土资法[2014]117号）7.3条规定“核查后，执法监察工作机构认为符合立案条件的，应当填写《立案呈批表》，报国土资源主管部门负责人审批。符合立案条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案”，以及12.5规定“作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起六十日内；案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的，报本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限原则上不超过三十日，案情特别复杂的除外。案件查处过程中的鉴定、听证、委托其他部门的认定、公告、邮递在途等时间不计入前款规定的期限；涉嫌犯罪的，等待公安机关、检察机关作出决定的时间，不计入前款规定的期限。”被告区自然资源局在提出立案申请及作出行政处罚的时限上均严格按照《国土资源违法案件查处流程》的规定时限进行，不存在超过规定查处期限的情况。故原告李发显认为被告区自然资源局超过法定时限履行相关义务，程序不合法的意见，本院不予支持。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第八条规定，“承包方将承包地用于非农建设或者对承包地造成永久性损害，发包方有权请求承包方停止侵害、恢复原状或者赔偿损失。”《中华人民共和国农村土地承包法》第五条、第二十六条、第二十七条规定，“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”“任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”“承包期内，发包方不得收回承包地。”本案中，被告区自然资源局在作出《行政处罚决定书》时，未对原告李发显违法占地建房的情形作出合理区分，没有考虑所占土地的承包人依法享有土地承包经营权的客观事实，即作出“责令30日内将违法占用的346.84平方米（0.520亩）土地退还忙畔街道青华社区忙远山组”的处罚，将原先土地的承包合同关系予以终止，属适用法律错误，应予撤销。被告区人民政府予以复议维持该部分处罚决定错误。综上，原告李发显要求撤销被告区自然资源局作出的临翔自然资行罚字[2019]238号《行政处罚决定书》及临行复决字[2020]第2号《行政复议决定书》中，责令原告李发显15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的346.84平方米（0.520亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状的诉讼请求，与本案查明的事实不符及与有关法律规定相悖，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六十九条、第七十条第（二）项、第（四）项规定，判决如下：一、驳回原告李发显要求撤销被告临沧市临翔区自然资源局、临沧市临翔区人民政府作出的临翔自然资行罚字[2019]238号《行政处罚决定书》及临行复决字[2020]第2号《行政复议决定书》中，“责令15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的346.84平方米（0.520亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的诉讼请求；二、撤销被告临沧市临翔区自然资源局、临沧市临翔区人民政府作出的临翔自然资行罚字[2019]238号《行政处罚决定书》及临行复决字[2020]第2号《行政复议决定书》中，“责令30日内将违法占用的346.84平方米（0.520亩）土地退还忙畔街道青华社区忙远山组”的行政处罚。案件审理费50元，由原告李发显承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省临沧市中级人民法院。审 判 长  倪 李审 判 员  杜金宏人民陪审员  张绍山二〇二〇年七月二十日书 记 员  张 琪