文书内容江西省萍乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣03行终32号上诉人（原审原告）许志发，男，1971年1月11日出生，汉族，住江西省萍乡市开发区。委托代理人谭利兰，江西化成律师事务所律师。被上诉人（原审被告）萍乡市公安局开发区分局，住所地江西省萍乡市开发区安源中大道**，统一社会信用代码11360300014570848G。法定代表人付培群，该局局长。出庭应诉负责人李砚红，该局副局长。委托代理人胡艳君，江西博韬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）萍乡市人民政府，，住所地江西省萍乡市行政服务中心**楼统一社会信用代码11360300014563031A。法定代表人李江河，该市人民政府市长。委托代理人黄蓉琳，萍乡市司法局工作人员。委托代理人孙一琳，江西博韬律师事务所律师。上诉人许志发因与被上诉人萍乡市公安局开发区分局、萍乡市人民政府行政处罚一案，不服萍乡市安源区人民法院（2020）赣0302行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年7月14日公开开庭审理了本案。上诉人许志发及委托代理人谭利兰，被上诉人萍乡市公安局开发区分局出庭应诉负责人李砚红及委托代理人胡艳君，被上诉人萍乡市人民政府委托代理人黄蓉琳、孙一琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审查明，2019年6月，许志发因不满其房屋被强制拆除，多次上访，有关部门作出了信访事项处理意见书，但许志发因其房屋补偿问题未予解决，仍然继续上访。2019年9月16日上午8时许，许志发乘坐高铁到长沙，又转乘高铁到郑州，再转乘高铁于19时许到达北京。2019年9月17日14时许，许志发携带上访材料到北京天安门，被北京市西城区府右街派出所查获并出具训诫书，告知：中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理，并将许志发送到久敬庄救济站。2019年9月19日凌晨20分许，萍乡经济技术开发区信访局的工作人员将许志发接回萍乡后，萍乡经济技术开发区社会管理二局向萍乡市公安局开发区分局报案称，许志发被北京市西城区府右街派出所训诫，涉嫌扰乱公共秩序。萍乡市公安局开发区分局书面传唤许志发，予以了受案登记。萍乡市公安局开发区分局对许志发进行了调查询问，并书面告知行政案件权利义务。2019年9月19日，萍乡市公安局开发区分局经调查后，制作了行政处罚告知笔录，告知许志发公安机关将根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定对其行政拘留五日，并告知了许志发处罚及陈述和申辩的权利。同日，萍乡市公安局开发区分局作出萍公（联）决字[2019]0241号行政处罚决定书，查明2019年6月份以来，许志发因位于大星村大仓前的房屋被开发区社会管理二局统一拆迁，不满拆迁款补偿问题，后多次层层上访。在未得到满意答复后，2019年9月17日14时许，许志发携带上访材料在天安门附近上访，后被北京市西城区府右街派出所查获并训诫。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，决定行政拘留五日。执行方式和期限由开发区分局民警送萍乡市拘留所执行；拘留期限从2019年9月19日至2019年9月24日。该拘留决定已经执行完毕。许志发不服该处罚，向萍乡市人民政府申请行政复议。萍乡市人民政府于2019年12月27日作出萍府复决字[2019]21号行政复议决定书，决定维持萍乡市公安局开发区分局2019年9月19日作出的萍公（联）决字[2019]0241号行政处罚决定。许志发于2019年12月31日收到复议决定书后，提起行政诉讼。请求：1.撤销萍乡市公安局开发区分局于2019年9月19日作出的萍公（联）决字[2019]0241号行政处罚决定；2.撤销萍乡市人民政府于2019年12月27日作出的萍府复决字[2019]21号行政复议决定。一审认为，根据《中华人民共和国人民警察法》第二条、第六条、第七条以及公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，公安机关具有维护社会治安秩序以及对违法行为依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定给予违法行为人相应的治安处罚的法定职责。案件的焦点是：一、萍乡市公安局开发区分局对许志发的行为是否具有治安处罚的管辖权；二、萍乡市公安局开发区分局所作行政处罚以及萍乡市人民政府所作复议决定是否合法。关于第一个争议焦点。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安机关负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”根据国务院《公安机关组织管理条例》第六条之规定，设区市的市公安局根据工作需要设置公安分局。萍乡市公安局开发区分局系萍乡市公安局根据工作需要设置的公安分局，其属于县级以上人民政府的公安机关，具有包括行政拘留决定权在内的治安处罚权。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：除涉及卖淫、嫖娼、毒品的案件外，治安行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案许志发的行为涉嫌扰乱公共秩序，萍乡市公安局开发区分局作为许志发居住地公安机关，对违法行为地北京的治安案件具有管辖权。关于第二个争议焦点。1.事实方面。许志发于2019年9月17日14时许，携带上访材料到北京天安门上访，被北京市西城区府右街派出所查获并训诫，后被萍乡经济技术开发区信访局的工作人员接回萍乡，有萍乡市公安局开发区分局对许志发所作的询问笔录、罗某的询问笔录、训诫书等佐证。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。许志发携带信访材料到北京天安门附近滞留，其所称单纯参观的理由不成立，亦与其询问笔录中所作陈述内容相悖，萍乡市公安局开发区分局认定许志发扰乱公共秩序的事实清楚。2.程序方面。萍乡市公安局开发区分局对许志发处罚前，已经告知违法事实、拟作处罚，并告知了陈述和申辩权，保障了许志发享有的权利，程序合法。3.法律适用方面。《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定，治安管理处罚的种类分为警告、罚款、行政拘留及吊销公安机关发放的许可证。许志发所受被训诫行为，属于批评教育，不是行政处罚。故萍乡市公安局开发区分局对许志发进行处罚不违反“一事不再罚”原则，不属于重复处理。萍乡市公安局开发区分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定，对许志发非法滞留扰乱公共场所秩序的行为，处以行政拘留五日处罚，并无不当。萍乡市人民政府所作维持处罚的复议决定，处理正确。许志发对市政府的复议程序未提出异议，经审查，市政府的复议程序合法。综上所述，萍乡市公安局开发区分局对许志发所作的行政拘留五日的行政处罚，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。萍乡市人民政府所作复议决定，程序合法，处理并无不当。许志发的诉请理由不成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回许志发的诉讼请求。许志发不服，提出上诉，请求撤销一审判决，支持其诉讼请求。其主要理由是：1.一审判决认定事实不清，证据不足。一审法院认定“原告因不满拆迁款补偿问题，于2019年9月17日14时许，携带上访材料到北京天安门上访”，与事实不符。一审判决依据上诉人的询问笔录、罗某的询问笔录及北京市西城区府右街派出所出具的训诫书，认定上诉人存在扰乱公共场所秩序的行为，证据不足。2.一审判决适用《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，认定萍乡市公安局开发区分局对发生在北京的治安案件有管辖权，适用法律错误。3.一审判决认定萍乡市公安局开发区分局对上诉人进行行政拘留的行为不违反“一事不再罚”原则错误。4.退一万步讲，如果府右派出所作出的训诫属于批评教育，不属于行政处罚。那么，作为行为发生地的行政机关，对于上诉人的行为都认为只需要批评教育，不需要行政处罚，且其也未将上诉人的行为移交萍乡市公安局开发区分局处理，足以证明上诉人在北京天安门的行为根本达不到行政处罚的程度。被上诉人萍乡市公安局开发区分局答辩称，其具有作出涉案行政处罚决定的管辖权，该决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人萍乡市人民政府答辩称，其作出行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法正当。二审查明的事实与一审认定的基本事实一致，本院予以确认。本院认为，本案被诉的行政行为是被上诉人萍乡市公安局开发区分局作出的萍公（联）决字[2019]0241号行政处罚决定及萍乡市人民政府作出维持该处罚决定的行政复议决定。本案的焦点是：1.被上诉人萍乡市公安局开发区分局作出的萍公（联）决字[2019]0241号行政处罚决定是否合法；2.被上诉人萍乡市人民政府作出复议决定的程序是否合法。关于焦点1，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第七条之规定，被上诉人萍乡市公安局开发区分局具有对违反治安管理的行为进行处罚的职权。《公安机关办理行政案件程序规定》（2018年修正）第二章对公安机关办理行政案件的管辖作出了规定，其中第十条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”被上诉人萍乡市公安局开发区分局作为上诉人许志发的居住地公安机关，对许志发的违法行为具有管辖权。一审判决引用2012年修正的《公安机关办理行政案件程序规定》不当，二审予以指正。上诉人许志发提出被上诉人萍乡市公安局开发区分局没有管辖权的意见，不予支持。《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；”第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”上诉人许志发于2019年9月17日到北京中南海周边地区非正常上访，其行为违反了信访条例及治安管理处罚法的规定，扰乱了北京中南海周边地区的治安秩序。上述违法事实有许志发的陈述、证人罗某的询问笔录、北京市公安局西城分局训诫书、上访材料等证据证明，足以认定。被上诉人萍乡市公安局开发区分局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，对许志发决定行政拘留五日，认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人萍乡市公安局开发区分局经受案、调查、告知权利义务等程序，程序合法，并无不当。关于上诉人许志发提出萍乡市公安局开发区分局受案登记表载明的接报时间晚于许志发接受询问时间，程序不合法的意见，经查，受案登记表接报时间栏为“2019／9／1913:25:33”,该局解释称该时间系从办案系统生成受案登记表的时间，该解释具有合理性，且受案登记表报案记录中反映该局于2019年9月19日凌晨1时许接到报案，结合该局于当日9时50分对许志发作了第一份询问笔录，萍乡市公安局开发区分局受案符合公安机关办理行政案件的程序规定，上诉人许志发关于受案程序不合法的意见，与事实不符，依法不予支持。关于上诉人许志发提出萍乡市公安局开发区分局作出涉案行政处罚决定系重复处理的意见，经查，西城分局府右街派出所作出的训诫不属治安管理处罚，并不对许志发的权益产生实际影响，萍乡市公安局开发区分局依据该训诫书反映的违法事实并结合其他证据，认定其行为违反治安管理秩序，作出涉案行政处罚决定，并不构成重复处理，许志发关于重复处理的意见，不予支持。关于焦点2，被上诉人萍乡市人民政府作出复议决定维持涉案行政处罚决定，上诉人对复议程序并无异议，应依法予以确认。综上，被上诉人萍乡市公安局开发区分局具有作出涉案行政处罚决定的职权，涉案行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，被上诉人萍乡市人民政府作出涉案复议决定程序合法。上诉人许志发请求撤销涉案行政处罚决定和复议决定，应不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人许志发负担。本判决为终审判决。审判长  李修贵审判员  曾东林审判员  刘 薇二〇二〇年七月二十八日法官助理吴勇书记员刘诗怡