山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终644号 上诉人（原审原告）沈来元，男，1955年2月6日生，汉族，住潍坊市奎文区。 上诉人（原审原告）沈汉斌，男，1987年10月27日生，汉族，住潍坊市奎文区。 上诉人（原审原告）范青凤，女，1962年11月16日生，汉族，住潍坊市奎文区。 被上诉人（原审被告）潍坊市奎文区人民政府，住所地潍坊市奎文区胜利东街**。 法定代表人高永干，区长。 委托代理人彭辉。 沈来元、沈汉斌、范青凤因诉潍坊市奎文区人民政府房屋强制拆除三案，不服潍坊市中级人民法院（2019）鲁07行初147、148、149号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对三案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明：沈来元、沈汉斌、范青凤均系潍坊市奎文区廿里堡街办东范家村村民。2000年12月23日，沈汉斌之父沈来元从东范家村村委购买平房十五间。2001年，沈来元将其中六间进行了翻建。沈来元将村里原批准的宅基地上的房屋出卖给他人。沈汉斌使用其中四间，并以该地址办理了居民身份证。范青凤于2000年在该村建设房屋4间，跨度10.35米。 2004年1月30日，潍坊市人民政府发布《关于加快“中心”市区城中村改造的意见》，就城中村改造提出如下改造意见，其中第二条规定，各区政府为本辖区城中村改造的第一责任人,要成立以区长为组长的城中村改造领导小组及办公室,设置政策法律、确权安置、规划建设、监督管理、房地产纠纷协调拆迁等专门机构,抽调专职人员具体组织实施城中村改造工作。2006年5月2日,潍坊市人民政又发布《潍坊市人民政府关于加快中心市区城中村改造的补充意见。2010年1月27日，东范家村委会作为甲方与潍坊汇展房地产开发有限公司作为乙方签订《合作开发协议》约定，为加快东范家城中村改造步伐，根据国家相关法律、法规、规章及市区两级现行政策，经甲乙双方相互考察，充分酝酿，反复论证，友好协商，就下列内容达成本协议。……五、双方责任及义务（一）甲方权利及义务1、负责该宗土地上拆迁安置工作和开工前地面附着物的清理，清除和补偿……。2017年9月5日，东范家村制定并公布《东范家城中村改造拆迁安置方案》。 2018年12月29日，东范家村两委、自改委开会讨论决定沈来元房屋的安置补偿等事宜。2018年12月30日，东范家村委及自改委向沈来元出具《解除协议及会同评估通知》，内容主要是，沈来元购买的房屋不具有宅基地使用权，仅有二十年的使用权，土地归村委所有，为了公共利益的需要，村庄需要统一规划和统一改造，需收回相关土地，因此，通知沈来元解除协议，收回村委所有的土地，对其所有的现有房屋六间进行评估补偿，限沈来元在2018年12月31日10时到村委会同评估公司进行评估，逾期未到场，视为放弃权利，对评估结果的认可并承担一切后果。送达回执显示沈来元拒绝签收。2018年12月31日，经东范家村委委托，山东华明土地房地产评估有限公司评估确认，沈来元房屋价值为196561元。2019年1月23日，东范家村两委、自改委开会讨论决定，解除与沈来元的购房协议、收回集体所有土地，按照评估价值196561元进行补偿后，由村委委托有资质的拆除公司进行拆除。2019年1月24日，东范家村委将补偿款196561元打入沈来元账户。 2017年10月，东范家“城中村”改造领导小组向范青凤出具《东范家“城中村”改造安置户情况测算表》，对范青凤的合法住房4间及其他住房4间所能获得的安置楼房面积、补偿、奖励及各类补偿补助进行测算。范青凤未在该测算表上签字。2018年12月24日、2019年1月23日，东范家村两委、自改委开会，最终决定：对范青凤户在内的违法建设房屋，如1月26日前不同意签约或不及时签约，进行拆除，无补偿。 2019年1月26日，东范家村委托的潍坊天河建筑配套工程有限公司对沈来元、沈汉斌、范青凤的涉案房屋实施了拆除。沈来元、沈汉斌、范青凤不服，提起本案行政诉讼，请求确认被告潍坊市奎文区人民政府强制拆除其房屋的行为违法。 另查明，沈来元、沈汉斌、范青凤涉案房屋所在土地于2010年9月20日经山东省人民政府批复转为城市建设用地。2015年6月19日，经工商部门核准登记，潍坊汇展房地产开发有限公司更名为潍坊壹品置业有限公司。建设项目名称由“星河宜家项目”变更为“壹品御苑项目”。 原审法院认为：潍坊市人民政府在2004年1月30日、2006年5月2日公布的《潍坊市人民政府关于加快中心市区城中村改造的意见》及其补充意见，虽然规定各区政府为本辖区城中村改造的第一责任人,要成立以区长为组长的城中村改造领导小组及办公室,抽调专职人员具体组织实施城中村改造工作。但从上述意见以及补充意见的具体规定来看，各区政府成立改造领导小组的职责是及时协调解决改造中遇到的各种问题和困难，城中村改造实际是城中村按照市场化的模式进行改造，补充意见第四条更是明确规定了“拆除规划范围内城市道路、绿化带等公共设施用地上的所有现状建筑物”的主体是“各村”,否则政府将不予办理生活保障用地工程建设手续。具体到东范家村，2010年1月27日，东范家村与潍坊××房地产开发有限公司签订了合作开发协议，约定双方合作开发星河宜家小区，东范家村负有协助潍坊汇展房地产开发有限公司办理生活保障用地和安置用地的“招、拍、挂”手续、清除旧村房屋及村民安置补偿的义务，否则应承担相应的违约责任。被告提交的东范家村出具的《关于房屋界定和拆除的情况说明》进一步明确，东范家村为履行合作开发协议约定的义务、避免承担巨额的违约金，对涉案房屋实施了拆除。综上，东范家村委具有实施拆除涉案房屋的理由，并实际实施了拆除。 涉案房屋所在土地虽在2010年9月经山东省人民政府批复转为城市建设用地，但转为国有建设用地的时间在东范家村与潍坊××房地产开发有限公司签订合作开发协议之后，现该村已转为城市建设用地的土地仍由合作协议中约定的潍坊汇展房地产开发有限公司使用，建设项目也与合作开发协议约定的一致。从上述事实可以看出，将涉案房屋所在土地转为国有建设用地系被告作为区级政府为东范家村履行合作开发协议约定的义务，提供政策支持的结果，最终是服务于东范家村与潍坊××房地产开发有限公司签订的合作开发协议。综上，本案被告主体不适格，经释明，原告不申请变更被告为东范家村委。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条之规定，裁定驳回原告沈来元、沈汉斌、范青凤的起诉。 沈来元、沈汉斌、范青凤不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审法院裁定并依法改判支持其诉讼请求。主要理由如下：根据东范家村委会与开发商签订的《合作开发协议》约定，东范家村负有清除地上附着物、向开发商交付土地的义务，东范家村为了履行合同，根据村民自治原则进行城中村改造和开发。上诉人所在土地转为国有建设用地系被上诉人为东范家村履行合同约定提供政策支持的结果，最终服务于该《合作开发协议》。被上诉人对涉案土地启动了土地征收程序并发布征收土地公告，征收拆迁与征收补偿事宜均属公权力范畴，并不宜假借村民自治的方式进行。在未经协商一致的情况下，对涉案房屋实施强制拆除应当按照土地管理法、行政强制法、行政处罚法、城乡规划法等相关规定执行，东范家村委会没有对涉案房屋实施强制拆除的权限。 被上诉人潍坊市奎文区人民政府书面答辩称：被上诉人在东范家村未实施强制拆除房屋的行为，亦未作出拆除房屋的决定。东范家村委会作为实施城中村改造的主体，依据《合作开发协议》和城中村改造的需要进行拆除，被上诉人不是本案的适格被告。东范家村委与开发公司签订的《合作开发协议》合法有效。本案不涉及征收，不适用土地征收的相关规定。 本院二审查明的事实与原审查明的事实基本一致。 本院认为： 本案系上诉人起诉要求确认被上诉人强制拆除其涉案房屋的行为违法。被上诉人在原审中提交的《合作开发协议》《东范家城中村改造拆迁安置方案》《潍坊市奎文区廿里堡东范家村经济专业合作社在城中村改造过程中房屋界定和拆除的情况说明》《关于东范家沈来元、沈汉斌房屋拆除情况的说明》《东范家村两委、自改委会议记录》以及委托拆除合同等证据，均指向东范家村委为推动城中村改造项目落实而实施了被诉强拆行为，能够证明该强拆行为并非被上诉人直接实施或委托实施。同时，上诉人提供的证据并不足以证明被上诉人对涉案房屋实施了强制拆除行为，其起诉缺乏事实根据。原审法院裁定驳回起诉，处理结果并无不当。上诉人提出的理由尚不足以否定原审裁判，其上诉理由本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 王 颖 审判员 李仲轲 审判员 朱毅伟 二〇二〇年七月二十四日 书记员 王 璐