广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂12行终90号 上诉人（一审第三人）河池市宜州区龙头乡董里村马桃村民小组。 诉讼代表人覃孟德，组长。 委托代理人李胜，广西道钦事务所律师。 委托代理人覃珠林，男，1953年5月4日出生，壮族，住宜州区。系村民。 被上诉人（一审原告）河池市宜州区龙头乡董里村中董村民小组，住所地：广西河池市宜州区龙头乡董里村中董屯。 诉讼代表人覃启忠，组长。 委托代理人吴运学，河池市法律服务中心法律工作者。 一审被告河池市宜州区不动产登记中心，住所地：广西河池市宜州区庆远镇中山大道自然资源局办公楼**，统一社会信用代码：12451281MB1C6711X5。 法定代表人韦春艳，主任。 委托代理人汤理林，广西宜人和律师事务所律师。 委托代理人梁展炽，该局确权登记股干部。 上诉人河池市宜州区龙头乡董里村马桃村民小组因土地行政登记一案，不服河池市宜州区人民法院2020年5月8日作出的（2020）桂1281行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年7月16日公开开庭审理了本案。上诉人河池市宜州区龙头乡董里村马桃村民小组（以下简称马桃村民小组）的诉讼代表人覃孟德及其委托代理人李胜、覃珠林，被上诉人河池市宜州区龙头乡董里村中董村民小组（以下简称中董村民小组）的诉讼代表人覃启忠及其委托代理人吴运学，一审被告宜州区不动产登记中心的委托代理人汤理林、梁展炽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审判决查明，争议地名为“瑶灰岭”，位于中董、马桃、拉浪林场交界，中董小组与马桃小组原合为中董村，1979年之前一起使用“瑶灰岭”进行耕作放牧。1979年中董村分成马桃小组及中董小组。20世纪80年代起至2018年，中董村覃殿康等8户农民在“瑶灰岭”开荒种植松树、油茶等，期间拉浪煤矿曾与覃殿康、覃炳荣签订租地协议，租用其“瑶灰岭”开荒地，2018年政府征用“瑶灰岭”荒地，青苗补偿费用也是发放给覃殿康八户，但征地补偿款因中董村民小组与马桃村民小组存在争议尚未发放。2001年11月9日，国土资源部作出《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》[国土资发（2001）359号]，原宜州市人民政府也颁发了[宜政发（2003）35号]文件，根据通知书和文件精神，原宜州市国土资源局在全市范围内加快了对集体土地所有权登记发证的工作。2005年，马桃小组申请对“瑶灰岭”土地权属进行登记确认，原宜州市国土资源局依申请进行了相关调查，并组织中董村民小组和马桃村民小组进行了走界，之后向马桃村民小组颁发（2005）第1829号《集体土地所有权证》将“瑶灰岭”土地所有权确认登记在马桃小组名下。2018年，河池市政府修建大任产业园道路，拟征用“瑶灰岭”相关土地，中董小组、马桃小组为“瑶灰岭”土地所有权发生争议，在处理过程中马桃小组以1829号证证明“瑶灰岭”的土地权属，中董村民小组遂起诉要求撤销该证，引起本案诉讼。 再查明，根据《关于整合不动产登记职责的通知》（宜编〔2015〕1号）、《关于设立宜州市不动产登记机构的请示》（宜国土资报〔2015〕162号）和《关于设立宜州市不动产登记机构有关机构编制事项的批复》（宜编〔2015〕52号）的相关规定，不动产统一登记职责整合后，宜州市国土资源局设立宜州市不动产登记局，作为宜州市国土资源局的内设机构，以宜州市国土资源局的名义对外行使不动产登记职能。2017年11月26日，经国务院批复同意，宜州市撤市设区。宜州市国土资源局更名为河池市宜州区自然资源局。2019年7月25日，河池市宜州区成立不动产登记中心，将原先属于自然资源局的不动产登记职能划转至不动产登记中心，该中心具有独立法人资格，独立对外行使行政职能。 一审判决认为，本案诉的是颁发集体土地所有权证的行为，应该从颁证的职权、土地的权属来源、颁证的程序等方面进行合法性审查。一、关于颁证职权问题。因土地登记错误引起的纠纷，由不动产登记机关处理，本案宜州区不动产登记中心作为宜州区人民政府授权的不动产登记机关，作为被告的主体适格。二、关于权属来源问题。颁发集体土地所有权证，是将土地权属来源清楚，无争议的土地相关事项记载于集体土地所有权证书的行为，属于行政确认。其主要目的是为了记录辖区内集体土地的状况，对无争议（包括有争议但已经权利部门认定）的集体土地进行登记，便于统一管理，便于相关权利人进行查询了解土地状况，其并没有解决土地权属争议的职责，如土地权属存在争议，应先由人民政府对权属进行认定，再予以登记，其中权属审核是进行土地登记的事实基础。1、“瑶灰岭”位于马桃小组、中董小组、拉浪林场交界处，1966年拉浪林场与中董村为了土地边界问题曾经签订书面协议，宜州区不动产登记中心在进行权属来源调查时，没有调取该书面协议，也没有通知拉浪林场到场走界签字确认，仅凭村委证明就认定“瑶灰岭”权属无争议，不能排除争议地权属属于拉浪林场的可能性，属于认定事实证据不足。2、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”争议地地上附着物的归属与土地所有权的归属存在密切关系，在一方使用争议地，另一方长期无争议的情况下，一般会根据有利生产生活的原则认定争议地所有权归长期使用一方所有，因此2005年适用的《土地登记规则》第十二条才规定申请土地权利登记的，必须提供地上附着物权属证明。本案中董村民小组村民长期以来一直在争议地耕作，宜州区不动产登记中心在进行土地登记时，未进行相关调查，就认定争议地权属属于马桃村民小组并进行权属登记，属于认定事实不清。3、经法庭调查，争议地“瑶灰岭”在权属调查表的点位为7-11，但中董村民小组签字认可的点位仅为7-9，宜州区不动产登记中心根据该权属调查表认定中董村民小组认可争议地属于马桃村民小组所有，进而向马桃村民小组颁发1829号证，属认定事实错误。《土地登记规则》第二十条规定：“土地登记过程中的土地权属争议，按《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定进行处理后，再行登记。”宜州区不动产登记中心未就争议地权属是否存在争议这一事实进行充分调查，向马桃村民小组颁发1829号证违反上述规定，应予以撤销。三、关于颁证程序问题。《土地登记规则》第六条规定:“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书.”第十五条规定：“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性质、面积、座落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项。”土地确权初始登记需依所有权人申请进行，之后进行权属审核，通知权利人进行地籍调查，进行公告，继而颁发证书，以上程序目的均为了确保土地权属来源清楚，各权利人无争议。本案宜州区不动产登记中心未通知拉浪林场进行现场指界，属程序违法。综上，宜州区不动产登记中心颁发的宜集有（2005）第1829号《集体土地所有权证》认定事实不清，程序违法，不能作为争议地的确权证明，争议各方可另行申请调处部门对该争议权属进行认定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（三）项之规定，判决撤销河池市宜州区不动产登记中心颁发的宜集有（2005）第1829号《集体土地所有权证》。 上诉人马桃村民小组上诉称，一、一审法院认定事实不清，存在严重错误，导致本案错误判决。一审被告提交的集体土地所有权属来源证明书系一审被告依职权、依申请进行了相关调查，并组织一审原告和第三人进行了走界，按照法定程序得出的结论，一审法院对该证明书不予认定属于事实认定错误。二、本案诉讼请求是撤销行政登记，一审法院应当审理一审被告的行政登记行为是否事实清楚、证据充分、程序合法及集体土地所有权属来源的事实等，并对其进行客观公正的评价，从而进行判决。而一审判决使上诉人认为审判机关代理了政府处理土地权属机关的职权进行土地纠纷确权，导致本案判决错误。表现在：1、20世纪80年代起，中董村民小组覃殿康等8户农户在“瑶灰岭”开荒种植，2005年一审被告将“瑶灰岭”登记给上诉人后，对于覃殿康等8户在“瑶灰岭”开荒种植的问题，上诉人也口头提出异议，但没有采取强硬措施向中董村民小组主张权利。从2005年“瑶灰岭”权属登记给马桃村民小组并公示后，十几年来中董村民小组从未提出任何异议。2、1966年拉浪林场与中董村为了土地边界问题曾经签订书面协议，已经明确了双方土地权属界限无争议，2005年一审被告进行土地权属登记时也因此不再通知拉浪林场到场签字确认，不影响一审被告将土地权属登记给马桃村民小组。3、虽然被上诉人负责人仅在7—9栏签字，但其实这就表示被上诉人认可了其余相关的点位。三、一审法院没有认真审查被上诉人提交的证据和对争议的土地实地勘察，错误认定事实，判决撤销涉案《集体土地所有权证》将导致上诉人与被上诉人因该土地权属而引发更大的集体性纷争，不利于社会稳定，同时也可能会颠覆2005年宜州市对全市集体土地所有权的登记发证工作。四、被上诉人的起诉已经超过起诉期限，应裁定驳回其起诉。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，并依法予以改判。 被上诉人中董村民小组辩称，一、一审法院认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。二、上诉人人认为涉案土地的土地界线界址清楚、无权属纠纷是错误的。1、一审被告提供的《集体土地所有权属来源证明》，并非集体土地权属认定的文件。2、涉案土地“瑶灰岭”的土地界线界址不清，存在界线争议。三、上诉人人的上诉理由不成立，依法不予支持。1、被上诉人村民长期以来在“瑶灰岭”上耕作，一审被告认定拟登记的土地界线界址清楚，无权属纠纷属认定事实不清。2、一审被告对拟登记土地进行权属来源调查时，没有通知拉浪林场到场走界签字确认，属程序违法。3、“瑶灰岭”于20世纪80年代至2018年都为被上诉人村民经营管理使用，上诉人从未提出任何异议。2018年因“瑶灰岭”被征用，上诉人与被上诉人才发生权属争议。请求二审法院维持一审判决。 一审被告宜州区不动产登记中心述称，本机关尊重一审、二审判决，请求法院根据事实依法进行判决。 上诉人马桃村民小组在二审中向本院提交以下证据：1、村民证明两份；2、声明书、声明人签字照片、视频光盘；3、村委证明；4、马桃屯（3本）、中董里屯（3本）村民小组集体土地所有权登记材料；5、内董里村民小组组长覃珠寒的询问笔录；6、2020年7月12日马桃屯、内董里屯会议纪要、村民签字照片（7张）、会议表决视频、“瑶灰岭”运煤车辆道路补偿登记本；7、拉浪林场情况说明、拉浪林场的林地地图、2020年7月15日拉浪林场人员与马桃屯队长等人到“瑶灰岭”明确界限的照片、及卫星定位截图；8、现场照片（10张）、卫星地图界线标注截屏。经庭审质证，上述证据属于在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，本院不予采信。 经审查，一审法院据以定案的证据可作为二审定案的依据。本院查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条的规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。本案中，上诉人马桃村民小组在庭审中认可宜集有（2005）第1829号《集体土地所有权证》系2019年才发放到其手中，而被上诉人中董村民小组至河池市宜州区自然资源局于2019年10月14日向其作出《河池市宜州区自然资源局关于龙头乡董里村马桃村民小组与中董村民小组对瑶灰岭土地所有权属争议调处的告知书》时才得知上述颁证行为的内容。中董村民小组于2020年3月4日向一审法院提起行政诉讼并未超过法定起诉期限。因此，马桃村民小组主张中董村民小组的起诉已经超过起诉期限的理由不能成立，本院不予支持。 原国家土地管理局1995年发布的《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”第十条第一款规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”根据上述规定，土地登记申请者申请土地登记时必须同时提交土地权属来源证明及地上附着物权属证明，土地登记部门应当对土地权属的来源及地上附着物的权属状况一并审查，只有权属来源清楚，不存在土地权属争议的，才能依照法定程序注册登记，颁发土地证书。本案中，中董村民小组村民从20世纪80年代起至2018年在“瑶灰岭”上开荒种植松树、油茶等，马桃村民小组亦认可中董村民小组村民在涉案土地证颁发前就已经在“瑶灰岭”上经营种植的事实。一审被告在马桃村民小组未提供地上附着物权属证明的情况下，将“瑶灰岭”土地登记在马桃村民小组名下，属于土地权属来源不清，颁证程序违法。一审被告在进行权属来源调查时没有通知相邻宗地权利人拉浪林场到场走界签字确认，亦违反法定程序。综上所述，一审被告颁发的宜集有（2005）第1829号《集体土地所有权证》权属来源不清，颁证程序违法，一审法院判决撤销该颁证行为并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人河池市宜州区龙头乡董里村马桃村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 申国毅 审 判 员 梁海亮 审 判 员 寇四清 二〇二〇年七月二十一日 法官助理 牙鹏程 书 记 员 罗海浪 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。