江苏省射阳县人民法院行 政 判 决 书(2019)苏0924行初47号原告：王善生，性别××年××月××日出生，××族。委托诉讼代理人：张进，东台市东台法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人：陈晓平，东台市范公法律服务所法律工作者。被告：东台市许河镇人民政府，住所地江苏省东台市许河镇许南村。法定代表人：蒋亚军，该镇镇长。出庭负责人：崔业宽，该镇副镇长。委托诉讼代理人：潘文生，江苏月朗律师事务所律师。委托诉讼代理人：杜明旺，江苏月朗律师事务所律师。第三人：朱世官，性别××年××月××日出生，××族。委托诉讼代理人：张英，江苏陈爱平律师事务所律师。原告王善生与被告东台市许河镇人民政府（以下至判决主文前简称“许河镇政府”）、第三人朱世官土地行政确认一案，本院于2019年7月23日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。王善生向本院提出诉讼请求：判令许河镇政府履行法定职责，对王善生位于东台市许河镇元官村境内崔广伦西侧的5.14亩承包经营耕地与朱世官发生的土地使用权纠纷作出具体处理意见，确认王善生对该宗土地享有承包经营权。事实与理由：王善生系东台市许河镇元官村××组村民，1998年二轮土地延包时，王善生取得6.1亩土地承包经营权，王善生对所有6.1亩土地承包经营权均享有法定手续，有东台市农村集体土地承包归户清册为证，其中5.14亩土地位于本组崔广伦西侧。2000年6月，王善生将该5.14亩土地委托给朱世官代种，至2016年，王善生向朱世官提出收回代种土地，但朱世官不同意。王善生于2017年4月向东台市人民法院提起诉讼，要求朱世官返还代种土地，东台市人民法院作出（2017）苏0981民初76号民事裁定书，认为本案属于土地权属纠纷，应由行政部门处理解决，不宜作为民事诉讼受理，驳回王善生的起诉。此后，王善生分别于2018年12月、2019年6月向许河镇政府提出要求处理涉案土地承包经营权纠纷，确认案涉土地的承包经营权归王善生所有。许河镇政府于2019年6月14日最终向王善生作出告知书，认为已经告知王善生，案涉纠纷应通过诉讼处理，不再受理王善生的处理申请。王善生认为，王善生的土地承包经营权存在争议，王善生已经通过民事诉讼的方式主张权益，但法院认为应通过行政部门解决，而根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，王善生的土地承包经营权纠纷属于乡级人民政府处理的职权范围，许河镇政府却又要求王善生通过诉讼处理，拒绝履行职责，不对王善生的处理申请作出实体处理决定，使王善生的土地承包经营权纠纷处于民事诉讼、行政处理两不管的状况。鉴于许河镇政府系案涉纠纷的行政处理职能单位，王善生特具状诉讼，请求判如所请。许河镇政府辩称：一、农村土地承包经营权争议案件，不作为土地权属争议案件受理。1.王善生原为东台市许河镇官洋村**村民，1998年农村土地二轮承包时，王善生一户在册总人口3人，农业人口3人，享受承包地人口3人，承包集体土地7亩。1999年王善生将户口从**迁入元官村××组，因当时孩子小，家属生病，田无人种，而将其中5.14亩承包田在2000年交由朱世官种植。经查，王善生（户）迁入五组时，在五组已分得承包耕地1.56亩。2004年，王善生所在地元官村经济合作社将王善生交朱世官种植的5.14亩写入朱世官的《土地承包合同书》中，就此就5.14亩承包土地产生了王善生与朱世官之间代种民事法律关系，王善生、朱世官与村集体经济组织之间产生了平等的民事合同关系。根据《土地权属争议调查处理办法》第14条第4项规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理，故不适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定。2.集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起的民事诉讼，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。是指农村集体经济组织成员与村集体经济组织在依法签订土地承包合同之前，土地承包关系尚未建立，承包经营权也尚未取得的情况下，应由行政机关解决。而王善生在1998年就已经取得了土地承包经营权，在此之后发生的纠纷应按照《土地承包法》的规定处理。二、许河镇人民政府不具有对涉案农村土地承包经营权争议作出处理决定的法定职责。1.当事人起诉要求行政机关履行法定职责的，应当以被诉行政机关具备当事人所要求履行的法定职责为前提，且当事人具有提出该申请的实体法上的权利。王善生在1998年已经取得农村集体承包地6亩，2000年6月，王善生将其中5.14亩土地交朱世官种植，2016年王善生要求朱世官返还从而发生纠纷。王善生所诉事项实质为农村土地承包经营权纠纷，《土地权属争议调查处理办法》第14条第4项规定，农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理，王善生要求许河镇政府履行作出承包地纠纷处理决定法定职责，缺乏事实依据和法律依据。2.县级以上地方人民政府或不动产登记机构为土地经营者发放相应的承包经营权证，是对既有土地承包经营权的确认和对外宣示，属于行政确认行为。法律、行政法规并未赋予乡镇人民政府向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权法定职责。王善生请求许河镇政府确认王善生对该宗土地享有承包经营权同样没有事实和法律依据。3.在王善生未提出任何申请的情况下，就王善生与朱世官和所在村民委员会集体之间的土地承包经营权纠纷，许河镇政府先后对村民委员会的工作给予多次指导和帮助，要求尽快处理，并曾于2018年12月19日向村民委员会作出书面催告，并于2018年12月19日向王善生作出信访意见，调查、了解并参与调解，但最终未果。综上，王善生要求许河镇政府履行法定职责的理由不能成立，请求驳回其诉讼请求。朱世官陈述，王善生所述将案涉5.14亩土地委托朱世官代种不是事实，其引用《土地管理法》错误，许河镇政府没有法定职权确认双方的土地承包经营权，本案不属于行政诉讼法的受案范围。理由如下：1.王善生在1998年之前是否取得了其所述的6.14亩土地的承包经营权有待考证。王善生在1998年12月23日将户籍从原来的许河镇官洋村**迁入到许河镇元官村××组，并且在元官村××组获得了土地承包经营权。此时王善生已不具备我国农村土地承包法第16条规定的承包方承包发包方土地的成员资格。且王善生当时孩子小、家属生病、本人又在外经商，上缴的农业税较高，王善生自愿将原来承包的土地自愿交回给发包方。朱世官和王善生从来没有接触过，更谈不上受王善生委托代其无偿种植涉案土地。发包方接受了王善生自愿退回的承包地后重新发包给朱世官种植符合我国农村土地承包法立法目的即保护土地自愿的合理开发和可持续利用，也就是不得抛荒弃耕、要发挥土地的效用。2.王善生诉请许河镇政府履行法定职责是错误的，许河镇政府没有确认土地承包经营权的法定职责，王善生提起行政诉讼不属于我国行政诉讼法第12条和行政诉讼法司法解释第1条行政诉讼案件受案范围的规定。农村土地承包法第23条规定承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。农村土地承包法第24条规定国家可以对土地承包合同统一登记，这是从国家层面的行政管理手段，并不是王善生认为的只有政府确认了承包经营权，承包方才能取得土地承包经营权，该条是管理性的规定，本案不适用。王善生在承包期内自愿将承包地交回发包方，根据土地承包法30条的规定，承包方不得再要求承包土地。王善生与朱世官之间既没有书面的合同也没有口头约定，如果说王善生陈述由朱世官代种近二十年的时间这不符合法律规定，也不符合日常生活常理。综上，王善生的诉求没有事实和法律根据，请求法庭裁定驳回王善生的起诉。本院经审理查明：王善生原为东台市许河镇官洋村**村民，1998年农村土地二轮承包时，王善生户归户清册中登记承包地面积为6亩，包括案涉土地。1998年12月23日，王善生户将户口从官洋村迁至元官村，在元官村分得承包地1.56亩。后官洋村与元官村合并。2004年2月，元官村与朱世官签订土地承包合同书，主要内容为：“发包方按照村民会议讨论通过的土地承包方案，将耕地14.16亩，发包给朱世官承包经营（地块名称、坐落、等级记入《土地承包经营权证书》），承包期限为2004年1月1日至2028年12月31日。”2017年1月4日，王善生向东台市人民法院提起民事诉讼，要求朱世官返还所代种的王善生的承包耕地5.14亩。东台市人民法院于2017年4月21日作出民事裁定书，认为王善生要求朱世官返还土地，双方争议的实质是该土地承包经营权的权属问题，现王善生提供的证据不能证明其取得了案涉土地的承包经营权，根据相关规定，集体经济组织成员未实际取得土地承包经营权发生纠纷，应向有关行政主管部门申请解决，不宜作为民事诉讼受理，裁定驳回王善生的起诉。该裁定作出后，王善生未上诉，后向许河镇政府反映其2000年私下将5.14亩承包田交由朱世官种植，要求收回土地并将该土地确权在自己名下。许河镇政府于2018年12月19日向王善生作出许信访复字［2018］23号信访事项处理意见书，主要内容为：“您要求收回承包地的问题。经查，根据1998年农村集体土地承包归户清册，您反映的5.14亩土地当时确实在您名下。但您将承包地交朱世官种植时，未签订土地流转协议，未约定收回时间，您到村、镇反映问题后，镇村多次组织双方进行调解，但朱世官拒绝到现场调解，故调解无法进行，因此您要求收回承包地的问题建议通过诉讼解决。您要求对5.14亩承包地确权的问题。根据苏政办发［2015］36号《江苏省办公厅转发省农委等部门关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施意见的通知》精神，对确权登记颁证过程中的矛盾和纠纷，未能协商解决的，暂不进行土地承包经营权确权颁证。目前，您反映的承包田存有争议，未能协商解决，故暂不进行确权。”后王善生再次要求确认其为5.14亩耕地的承包经营权人，许河镇政府于2019年6月14日作出许信访不再受字［2019］4号不再受理告知书，主要内容为：“您反映2000年您私下将5.14亩承包田交由朱世官种植，现要求确权在自己名下的问题。经查，根据苏政办发［2015］36号《江苏省办公厅转发省农委等部门关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施意见的通知》精神，对确权登记颁证过程中的矛盾和纠纷，未能协商解决，暂不进行土地承包经营权确权颁证。目前，您反映的承包田存有争议，未能协商解决，故暂不进行确权。您提出的信访事项，我镇已于2018年12月19日书面答复（许信访复字［2018］23号）并当面送达您本人，故不再受理。”现王善生诉至本院，要求许河镇政府履行法定职责，对案涉5.14亩承包耕地王善生与朱世官发生的土地使用权纠纷作出具体处理意见，确认王善生对该宗土地享有承包经营权。另查明，2001年3月的东台市土地二轮延包以来面积增减变动情况表中载明朱世官98年土地档案面积7.8亩，二轮承包以来面积的增减变动一栏的增加栏下的转包栏载明6.79亩。王善生户的二轮承包以来面积的增减变动一栏的减少栏下的转包栏载明5.29亩。2001年的1998年以来土地承包面积到户核实登记表中载明朱世官归户清册书为6.4亩，土地证书面积6.4亩，二轮延包以来土地承包面积变动情况一栏的土地增加栏中土地转让增加栏载明7.16亩。元官村委会于2016年12月4日出具证明一份，载明：“兹有原官洋六组王善生有1998年二轮承包合同面积5.14亩，现由朱世官耕种，因他们之间有争议暂时未确权。”于2017年3月2日出具证明一份，载明：“兹有本村三组村民朱世官（原官洋村六组）承包田中目前有争议的有5.14亩，该田块是在1999年王善生将户籍从官洋村**迁至当时××房××（当时××村未合并）导致该田块由朱世官种植，当时村民小组长认可，上交及农资直补由朱世官负担和享受。”2017年3月8日出具证明一份，载明：“兹有元官村××组王善生1998年二轮承包6.14亩地，承包合同土地使用证因搬家遗失。”以上事实，有当事人庭审陈述及东台市农村集体土地承包归户清册、许信访复字［2018］23号信访事项处理意见书、许信访不再受字［2019］4号不再受理告知书、土地承包合同书、（2017）苏0981民初76号民事裁定书等证据在卷予以证实。本院认为，2009年修订的《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款第四项明确规定，农村土地承包经营纠纷包括因确认农村土地承包经营权发生的纠纷。第三条规定，发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解。第四条规定，当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。本案中，1998年农村土地二轮承包时，案涉的5.14亩土地登记在王善生的土地承包归户清册中，故王善生在1998年农村土地二轮承包时实际已取得涉案土地承包经营权，后其与朱世官之间发生的土地承包经营权争议，当事人可以通过协商、调解的方案解决，协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或直接向人民法院起诉。许河镇政府仅有在当事人提出申请时进行调解的法定职权，并不具有对涉案土地承包经营权争议作出处理决定的法定职责，其针对王善生的申请作出的意见等，已经履行了行政机关基本的释明和答复义务。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条，《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款第四项、第三条、第四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王善生的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王善生负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。审 判 长  姜海凤审 判 员  张晓剑人民陪审员  王建明二〇二〇年七月二十三日书 记 员  林小雨附录法律条文1.《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年8月27日通过）第五十一条因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。2.《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。第三条发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解。第四条当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。3.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。