河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初194号原告徐店杰，女，1959年4月13日出生，汉族，住郑州市中原区。委托代理人张艺，男，1987年2月17日出生，汉族，住郑州中原区。委托代理人张鹏翔，北京乾成（郑州）律师事务所律师。被告郑州市二七区人民政府，住所地河南省郑州市**政通路**。法定代表人苏建设，区长。委托代理人郭刘军，郑州市金水源街道办事处工作人员。委托代理人朱红群，河南千业律师事务所律师。第三人张伯顺，男，1944年9月3日出生，汉族，住郑州市。原告徐店杰因要求撤销被告郑州市二七区人民政府于2019年9月4日作出的《撤销通知》，于2020年2月25日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告徐店杰及委托代理人张艺、张鹏翔，被告郑州市二七区人民政府的委托代理人郭刘军、朱红群，第三人张伯顺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2015年2月12日，原告作为被拆迁人，与被告设立的临时机构郑州市二七区侯寨乡大田垌村拆迁改造项目指挥部签订了《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》（G008），协议就拆迁补偿方式、拆迁补偿结算办法、拆迁安置结算、过渡费发放等事项作出明确约定。2019年9月4日，郑州市二七区侯寨乡大田垌村拆迁改造项目指挥部向原告发出《撤销通知》，以“上述协议的签订不符合二七区侯寨乡大田垌村拆迁改造政策，存在违反宅院赠与政策的情形”为由，撤销双方签订的《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》，过渡费不再发放，并要求原告向其退还搬家奖励费、附属物补偿费。原告认为，《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》系协议双方的真实意思表示，依法成立并生效，应当受到法律保护。为维护自身合法权益，原告依法将被告诉至法院。请求依法撤销被告于2019年9月4日作出的《撤销通知》。原告徐店杰提交以下证据：第一组证据，1.郑州市农村集体经济组织统一收据（有原件，编号NO.0106513，落款时间2005年5月3日）。2.2005年7月25日大田垌村村委会出具的《证明》（落款2005年7月25日，有原件）；以上证明：2005年5月3日，第三人张伯顺向大田垌村第五村民组支付1万元用于购买宅院；2005年7月25日大田垌村村委会出具《证明》，证明第三人张伯顺在该村拥有宅基地；第三人张伯顺为取得原告信任，获得案涉拆迁房屋买卖款，将郑州市农村集体经济组织统一收据和证明原件交给原告，由原告进行留存，充分佐证原告从第三人张伯顺处购买被拆迁房屋系真实合法有效的。第二组证据，1.《空房验收单》；2.《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》（G008）；3.拆迁安置补偿费用清单；4.张伯顺出具的收条。以上证明被告设立的临时机构郑州市二七区侯寨乡大田垌村拆迁改造项目指挥部（以下简称拆迁指挥部）早在2014年9月27日就已经履行相关程序，对原告从第三人张伯顺处购买的案涉拆迁房屋进行空房验收，空房验收单中明显记载户主姓名为原告徐店杰，同时能够印证原告与第三人在2014年9月27日前就已经就案涉拆迁房屋买卖事宜达成一致；2015年2月12日拆迁指挥部作为拆迁人，在履行审查程序后，且在第三人在场的情形下，与被拆迁人即原告徐店杰签订拆迁住宅房产权调换补偿安置协议，该协议对拆迁补偿权利义务作出清晰约定，依法成立并生效，对双方均具有拘束力，拆迁指挥部应当根据约定全面履行义务；2015年2月12日在签订拆迁住宅房产权调换补偿安置协议当日，原告根据先前与第三人签订拆迁安置补偿协议后付款之约定，将案涉拆迁房屋款项30万元支付给第三人，按时足额履行了付款义务；拆迁住宅房产权调换补偿安置协议的签订时间与原告向第三人付款的时间为同一日，时间上完全吻合。第三组证据，1.《撤销通知》；证明2019年9月4日拆迁指挥部在没有任何依据的情形下，单方作出撤销通知；撤销通知中明确记载拆迁指挥部向原告支付搬家奖励费5000元、附属物补偿款4928.70元，违背客观事实。上述款项系由第三人领取，且第三人已自认该事实；案涉被拆迁房屋系由原告出资向第三人购买的而非赠与。拆迁指挥部称违反宅院赠与政策毫无根据；《撤销通知》中记载的事实存在诸多错误，且既无事实依据又无法律依据。被告郑州市二七区人民政府对原告徐店杰提交的证据发表以下质证意见：对原告的证据1收据的真实性没有异议，但是对其证明目的有异议，该收据明确记载的购买人为本案的第三人，并非本案的原告。对证据2的真实性也没有异议，对证明目的有异议，具体意见同证据1。对其第二组的证据1空房验收单真实性没有异议，拆迁补偿协议也没有异议，费用清单也没有异议，对前三个证据真实性没有异议，但是对其证明目的有异议。空房验收单虽然记载着户主的名字是本案的原告，也就是协议与本案的原告签订，但是后来经查证属实，涉案协议的宅基地当时最初购买人是本案的第三人，而且在签订协议时本案的原告并没有提交任何的证据证明其系从本案第三人处购买的涉案宅院，而是按照赠与的形式进行。但是又没有提交赠与的证明材料，在此情况下不符合大田垌村拆迁改造的安置政策，是本案协议被撤销的根本原因。对于证据4张伯顺出具的收条，首先这上面记载的收款人看不太清楚，是不是本案的第三人张伯顺，由本案第三人来发表质证意见，对其真实性也由本案的第三人发表意见。目前原告并没有相应的证据证明涉案的宅院是原告从第三人处购买回来的，因此上述证据无法证明原告的证明目的。第三组证据撤销通知的真实性没有异议，但是对其证明目的有异议，该撤销通知并非是没有任何依据作出的，而是根据第三人的申请以及结合本案的购买凭证以及村委会出具的相应的入账记录显示，实际购买人是本案的第三人，而并非本案的原告。第三人张伯顺对原告徐店杰的证据发表以下质证意见：对第一组证据的收据没意见。对第二组证据空房验收单没有意见。验收单是第三人赠与原告的。第三组证据撤销通知没有异议，是正确的，依法依规作出的。对2月12日收到徐店杰购买张伯顺大田垌收条有异议，是伪造的，没有任何证据证明签名是第三人的，收条是伪造的，请原告出示收条原件。被告郑州市二七区人民政府答辩称：一、原告起诉超过法律规定的期限，依法应予以驳回。二、涉案《撤销通知》系答辩人依法依规作出，并向原告当面送达，原告当时对此是认可的，答辩人行为并无不当，原告现要求撤销答辩人作出的《撤销通知》无事实与法律依据，依法不应得到支持。三、原告要求继续履行法定职责没有事实与法律依据。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告郑州市二七区人民政府在法定期限内提交以下证据：第一组，《侯寨乡大田垌村拆迁补偿安置实施方案》。证明认定高价院的依据。第二组，1.徐店杰与郑州市二七区侯寨乡大田垌村拆迁改造项目指挥部签订的涉案G008号《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》、《拆迁安置补偿费用清单》；2.郑州市二七区侯寨乡大田垌村村委会于2005年7月25日出具的《证明》复印件（无原件）；3.张伯顺于2019年8月16日向金水源街道办作出的《申请书》；4.郑州市二七区侯寨乡大田垌村拆迁改造项目指挥部于2019年9月4日作出的《撤销通知》。以上证明因第三人张百顺对涉案宅院的权属提出异议，指挥部作出《撤销通知》，该撤销通知并无不当，应当予以维持。原告对被告的证据发表以下质证意见：对第一组证据侯寨乡大田垌村拆迁补偿安置实施方案无异议。但是该证据能够印证原告具备签订拆迁安置协议的主体资格。同时可以看到被告所提交的该份证据的复印不完整。该份证据当中后面还附有审核所需手续以及拆迁改造项目指挥部的工作流程，无论是审核手续还是工作流程，均对拆迁指挥部在拆迁工作过程当中的工作程序作出了明确的说明。本案所涉拆迁安置协议是在拆迁指挥部履行相关审核程序的基础之上才签订的，更加印证了拆迁安置协议是真实合法有效的。拆迁指挥部应当根据协议的约定履行相关义务。提议将被告没有复印的部分也要提交法庭。对他的工作流程还有审核的手续的资料都提交法庭。对拆迁住宅房产权调换补偿安置协议和拆迁安置补偿费用清单的质证意见：首先对安置协议无异议，该证据能够充分说明被告设立的临时机构郑州市二七区侯寨乡大田垌村拆迁改造项目指挥部与原告就拆迁补偿安置事宜达成一致，该协议是双方的真实意思表示，依法成立并生效，具有法律拘束力。而且该安置协议是经第三人张伯顺认可并由大田垌村拆迁改造项目指挥部履行审查程序后才得以签订的。对拆迁安置补偿费用清单的真实性没有异议。该清单当中清晰的记载了原告徐店杰的姓名，并且加盖了大田垌村拆迁改造项目指挥部的印章，进一步印证在签订拆迁住宅房产权调换补偿安置协议时，大田垌村拆迁改造项目指挥部已经履行了审查程序。对张伯顺所书写的申请书的质证意见：首先该申请书系第三人单方书写，并且申请书当中的诸多内容严重违背客观事实并且自相矛盾。例如案涉被拆迁房屋须由原告出资向第三人购买的，却被第三人称之为赠与。再例如申请书第2页第13至14行。第三人称与原告认识的时间是2014年10月份，而实际上原告在2013年的5月份就与第三人已经认识。而且稍后原告提交的显示有原告姓名的空房验收单的时间为2014年9月27日，充分说明第三人罔顾事实，为了谋取不正当利益，书写了违背客观事实的申请书。其次拆迁改造指挥部仅依据第三人单方所出具的申请书，就撤销了已经生效的拆迁安置协议，不仅违反了双方之间的约定，而且也违反了法律规定。最后一点，第三人张伯顺所书写的申请书，能够充分证明其对本案所涉及的G0008号拆迁安置协议的签订，不仅知情而且同意。对撤销通知的质证意见：首先，案涉被拆迁房屋系由原告出资向第三人购买并非赠与。拆迁指挥部认定为宅院赠与没有任何的事实依据。其次拆迁通知书当中称原告收取了搬家奖励费，附属物的补偿款与客观事实严重不符。该两项费用均由第三人张伯顺领取，而且第三人对该事实已经认可。因此拆迁指挥部要求原告退还搬家奖励费、附属物的补偿款，均无事实和法律依据。最后一点，拆迁指挥部在与原告签订拆迁安置补偿协议之前，就已经充分地履行了相关的审查审核程序，在确认合法无误之后才与原告签订了拆迁安置协议，拆迁指挥部在没有作出任何调查的情形下，仅凭第三人张伯顺所书写的单方申请，就撤销已经依法生效的协议，严重违法且滥用职权。另外，第三人张伯顺在申请书上说他有宅基地一处，拆迁时办到徐店杰名下，此说法不真实。张伯顺在申请书上称2015年将150平方房子一半卖给原告的儿子，是否承认此安置房不存在赠与关系，而是买卖关系。第三人张伯顺对被告的证据没有异议。第三人张伯顺提交以下证据：1.《证明》复印件（侯砦乡大田垌村村委会2005年7月25日出具，无原件）；2.购宅基地交款证明（收据编号NO.0186616，落款时间2005年8月3日，有原件）；3.自建房及使用房屋的证言。证明是第三人2005年5月3日交纳的院款，证明第三人有宅基地。证言是盖房子的人给第三人出具的，是他在村里给第三人盖的房子。证明这房子始终在第三人的控制之下。原告对第三人的证据发表以下质证意见：对证据1、2的真实性无异议，但是有一点需要特别说明，第三人所提交的2005年7月25日由大田垌村村委会所出具的证明原件由我们持有，能够印证第三人为了取得原告的信任，及时获得房屋买卖对价，将宅院的证明原件交给原告。除此之外还交给原告一份第三人购买宅基地的原件。该原件原告已经向法庭出示。原告向第三人支付30万元款项后，为了保障拆迁安置房屋的顺利交付，与第三人协商由其将村委会证明的原件以及另外一份购买宅院的收据交由原告留存，进一步佐证原告与第三人之间就本案所涉及的拆迁房屋并非赠与关系，而系买卖关系。对证据3证明材料，通过该证据的外在表现形式可以看出该证据属于证人证言，根据法律规定证人应当出庭作证；其次，该证言当中所记载的“张百顺”字样与第三人的名字明显不一致，因此该证明材料不能作为认定事实的依据。被告对第三人的证据无异议。本院对原、被告、第三人提交的证据认证如下：1.原告、第三人对被告提交的证据的真实性予以认可，本院对上述证据的真实性予以确认；2.被告对原告提交的证据，除张伯顺出具的《收条》外其他证据的真实性予以认可，本院对上述证据的真实性予以确认；3.原告对第三人提交的证据3《证明材料》有异议，认为证人应当出庭作证，因出具该《证明材料》的证人没有出庭作证，对该证据不予采信；原告对第三人其他证据的真实性认可，本院对第三人其他证据的真实性予以确认；4.第三人对原告提交的第二组证据其中证据4《收条》（2015年2月12日）有异议，认为是伪造的，但是承认收款人签名是其本人的，要求提供原件。原告称该《收条》原件被第三人从家中盗走。因第三人存在非法进入原告家中实施盗窃的事实，且第三人没有证据证明该《收条》系伪造。同时，鉴于2005年5月3日第三人张伯顺向大田垌村第五村民组支付1万元用于购买宅院《收据》（编号NO.0106513）的原件，以及2005年7月25日大田垌村村委会证明第三人张伯顺在该村拥有宅基地所出具《证明》的原件均在原告处保存；并且，被告所属侯寨乡大田垌村拆迁改造项目指挥部2014年9月27日分别为原告徐店杰、第三人张伯顺开具编号144、145《空房验收单》时，第三人张伯顺知晓且双方并未处于恋爱关系；而且，原告与被告所属拆迁改造项目指挥部签订《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》日期以及署名原告徐店杰的《拆迁安置补偿费用清单》填写日期，均与《收条》注明的日期即2015年2月12日一致；原告与被告所属拆迁改造项目指挥部签订《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》所约定的搬家奖励费、附属物补偿费两项费用共计9928.70元由第三人张伯顺实际领取，故本院对该证据的证明目的予以认可。经庭审质证及法庭调查，本院经审查确认以下事实：2005年5月3日，郑州市二七区侯寨乡大田垌村村委会收到第三人张伯顺交纳购买宅院款10000元，并为其开具《郑州市农村集体经济组织统一收据》（编号NO.0106513）。2005年7月25日，郑州市二七区侯寨乡大田垌村村委会出具《证明》证明第三人张伯顺在该村有宅基地一处。2014年9月27日，被告郑州市二七区人民政府所属侯寨乡大田垌村拆迁改造项目指挥部分别为原告徐店杰、第三人张伯顺开具编号144、145《空房验收单》，该两处房屋东西相邻，原告徐店杰、第三人张伯顺分别签字。2015年2月12日，第三人张伯顺出具《收条》，内容为“2015年2月12日收到徐店杰购买张伯顺大田垌村拆迁改造安置房（G008）房款现金叁拾万元整（￥300000），现已一次付清”。同日，被告郑州市二七区人民政府所属侯寨乡大田垌村拆迁改造项目指挥部为原告徐店杰开具《拆迁安置补偿费用清单》，并与原告徐店杰签订编号G008《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》。2019年8月16日，第三人张伯顺向二七区金水源办事处提交《申请书》，申请将原告徐店杰名下150平方米房屋分房时分给张伯顺本人。2019年9月4日，被告郑州市二七区人民政府所属侯寨乡大田垌村拆迁改造项目指挥部对原告徐店杰作出《撤销通知》。该《撤销通知》以其在排查过程中发现原告徐店杰与其所签订的编号G008《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》不符合二七区侯寨乡大田垌村拆迁改造政策，存在违反宅院赠与政策的情形，上述协议无法继续履行为由，正式书面函告如下：一、我单位决定，自本通知作出之日起，撤销与您于2015年2月12日签订的《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》（编号：G008），该协议不再履行，过渡费不再发放。二、请您自收到本通知之日起7日内，到郑州市二七区侯寨乡大田垌村拆迁改造项目指挥部退还已向您支付的搬家奖励费、附属物补偿费两项费用，共计9928.70元。如您对上述撤销决定不服，请自本撤销通知送达之日起60日内向郑州市人民政府申请复议，或自本撤销通知送达之日起六个月内直接向人民法院起诉。原告对该《撤销通知》不服，诉至本院。另查明：1.原二七区侯寨乡大田垌村现归属二七区金水源办事处管辖；2.2005年5月3日郑州市二七区侯寨乡大田垌村村委会收第三人张伯顺院款10000元所开具的《郑州市农村集体经济组织统一收据》（编号NO.0106513），以及2005年7月25日郑州市二七区侯寨乡大田垌村村委会出具的《证明》，原件均由原告徐店杰持有；3.原告与被告所属拆迁改造项目指挥部签订编号G008《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》所约定的搬家奖励费、附属物补偿费两项费用共计9928.70元已由第三人张伯顺实际领取；4.郑州市中原区人民检察院郑中检一部刑诉〔2020〕63号起诉书查明：2015年，被告人张伯顺与徐店杰谈恋爱，2018年5月二人分手，张伯顺搬离徐店杰住处。2019年2月初一天，张伯顺在未经同意情况下，非法进入徐店杰家中，将徐店杰儿子张艺的金银首饰、手表等物品盗走；5.第三人张伯顺在大田垌村共有八处宅基地。本院认为：被告郑州市二七区人民政府所属侯寨乡大田垌村拆迁改造项目指挥部对原告徐店杰所作《撤销通知》，实质是将其所作解除行政协议的决定，以《撤销通知》的形式正式书面函告原告，撤销其与原告所签订的编号G008《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》，并要求原告退还已领取的费用，同时还告知原告如不服该《撤销通知》可以向郑州市人民政府申请复议。据此，原告徐店杰要求撤销被诉《撤销通知》，因侯寨乡大田垌村拆迁改造项目指挥部是被告成立的临时机构，故郑州市二七区人民政府是本案适格被告。原告于2019年9月4日收到被诉《撤销通知》，于2020年2月25日向本院提起行政诉讼，不超过法律规定的起诉期限。被告于2020年4月1日收到原告起诉状，系因新冠疫情所致，不能成为原告起诉超过法定起诉期限的法定事由。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第一款规定，被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。根据该规定，被告郑州市二七区人民政府认为其与原告签订的编号G008《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》不符合二七区侯寨乡大田垌村拆迁改造政策，存在违反宅院赠与政策的情形，并据此撤销其与原告徐店杰签订的编号G008《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》，要求原告徐店杰退还已支付的搬家奖励费、附属物补偿费两项费用共计9928.70元，其应当举证证明上述情形实际存在。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项将行政机关违法变更、解除行政协议纳入行政诉讼受案范围，但法律、司法解释未对行政机关单方行使变更、解除权的条件进行明确规定。参照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条、第十六条的规定，可以认为行政机关对协议内容的单方变更、解除权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下才能行使。行政机关单方变更、解除协议必须基于行政优益权，从而最大程度维护行政协议的稳定及行政机关的公信力。具体到本案，被告郑州市二七区人民政府与原告徐店杰签订编号G008《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》，是基于其与原告徐店杰、第三人张伯顺对该协议的基础事实均明知、认可的基础上。在国家法律政策和该协议基础事实未发生变化的情况下，被告不应单方行使对行政协议的变更、解除权。本案中，被告在收到第三人张伯顺要求将原告徐店杰名下150平方米房屋分房时分给张伯顺本人的《申请书》后，仅依据第三人张伯顺的《申请书》，以及只有复印件的郑州市二七区侯寨乡大田垌村村委会2005年7月25日《证明》，即作出被诉《撤销通知》认定其“在排查过程中发现”原告徐店杰与拆迁改造项目指挥部签订的协议不符合二七区侯寨乡大田垌村拆迁改造政策，存在违反宅院赠与政策的情形，亦未明确签订的协议不符合哪些拆迁改造政策以及存在哪些违反宅院赠与政策的情形，该被诉《撤销通知》主要证据不足，且没有法律依据。被告与原告徐店杰签订编号G008《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》是双方真实意思表示。该行政协议的签订，除原告应当提交真实的材料外，被告作为行政机关亦应当履行必要的调查审核职责。在履行行政协议过程中，被告基于行政管理和国家利益、社会公共利益的需要，行使行政优益权变更或解除行政协议，可以不必征得协议相对人即原告徐店杰的同意，但其作出被诉《撤销通知》亦应当遵循行政行为程序正当原则。本案中，被告收到第三人申请书后，既未向签订协议的一方当事人即本案原告徐店杰调查了解情况，亦未给予其陈述申辩的权利，甚至在不了解何人领取搬家奖励费、附属物补偿费的情况下，即要求原告徐店杰退还已支付的搬家奖励费、附属物补偿费两项费用共计9928.70元，该被诉《撤销通知》违反法定程序，且无事实依据。综上，被告郑州市二七区人民政府2019年9月4日对原告徐店杰作出的《撤销通知》，主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项的规定，判决如下：撤销被告郑州市二七区人民政府2019年9月4日对原告徐店杰作出的《撤销通知》。案件受理费50元，由被告郑州市二七区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式十五份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 赵晓涵二〇二〇年七月二日书记员 赵宁宁