贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终557号上诉人（一审原告）徐谦，女，汉族。委托代理人姜汉，贵州铁汉律师事务所律师，执业证号15201199410285970。被上诉人（一审被告）贵阳市南明区人民政府，住所地贵州省贵阳市南明区箭道街**。法定代表人黄成虹，区长。委托代理人章根香，国浩律师（贵阳）事务所律师，执业证号15201198010484959。委托代理人唐洪。上诉人徐谦因与被上诉人贵阳市南明区人民政府（以下简称南明区政府）房屋行政补偿一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2019）黔01行初538号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。徐谦一审诉称：南明区政府作出的《房屋征收补偿决定》中，评估机构的选定程序违法，剥夺了徐谦对评估机构的投票选择权、知情权、参与权。用于调换的A3、A4安置房无论在物理形式还是法律上均不存在，剥夺了徐谦的安置选择权。用于产权调换房屋的16465元/㎡的市场评估纯属虚构，数据造假欺骗了被征收人，剥夺了徐谦公平“补差”权。南明区政府违反法定期限、程序、逾期制作、逾期送达《房地产征收估价分户结果报告》剥夺了徐谦申请复核评估的权利和向评估专家委员会申请鉴定的权利。过期使用《房地产征收估价分户结果报告》，背离市场价值补偿，显失公平。《房屋征收补偿决定》遗漏项目评估，项目补偿。剥夺了徐谦对房屋室内装修、未经登记房屋的评估权，申请复核评估和申请鉴定的权利。以上事实违反法律强制性规定，不仅程序上严重违法，而且侵犯了徐谦的实体权利。故诉请：一、确认南明区政府2019年6月21日作出的南府发[2019]60号《房屋征收补偿决定》违法并予以撤销；二、本案诉讼费用由南明区政府负担。一审经审理查明：2017年12月11日，南明区政府作出南府发（2017）30号《南明区人民政府关于贵州文化广场（河滨剧场）项目房屋征收的决定》，决定对贵州文化广场（河滨剧场）项目规划红线范围内国有土地上房屋进行征收。同日，南明区政府下发南府发（2017）31号《南明区人民政府关于贵州文化广场（河滨剧场）项目房屋征收公告》，告知被征收人征收依据、征收范围、征收部门、征收实施单位、征收补偿方案等内容。徐谦所有的位于贵阳市南明区的房屋，在贵州文化广场（河滨剧场）项目规划红线范围内。该房屋规划用途为住宅，房屋建筑面积154.9㎡。征收决定作出后，南明区政府多次就房屋征收补偿事宜与徐谦进行协商未果。贵州双鉴房地产评估顾问有限公司接受南明区房屋征收管理局委托，对被征收人徐谦位于贵阳市南明区的房屋，以2017年12月11日为估价时点的房地产征收补偿价值进行了评估，2018年1月15日，贵州双鉴房地产评估顾问有限公司出具《房地产征收估价分户结果报告》，估价结果显示：“经过实地查勘和市场调查，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》、《房地产估价规范》、《房地产估价基本术语标准》和相关法律规定，选用科学合理的评估方法进行评定、估算，确定被委托评估的物业在2017年12月11日房地产评估总价为1892568元，建筑面积154.9平方米，评估单价12218元／平方米”。产权调换安置房屋的评估价格为16465元／平方米。2019年3月29日，南明区政府依据《贵州文化广场（河滨剧场）项目国有土地上房屋征收补偿方案》和贵州双鉴房地产评估顾问有限公司出具《房地产征收估价分户结果报告》作出南府发［2019］60号《房屋征收补偿决定》，该决定载明：一、房屋产权调换：（一）由房屋征收部门提供南明区文化路贵州文化广场（河滨剧场）安置房Ａ4栋49层ｌ户型、建筑面积78.09平方米住宅房屋一套及Ａ4栋63层ｎ户型、建筑面积77.39平方米住宅房屋一套，共计两套住宅房屋（为保证被征收人所得产权调换房面积不小于原房面积，鉴于目前该项目无单套面积适合的安置房，故以两套房屋进行置换），与被征收人建筑面积154.9平方米房屋进行产权调换。根据评估机构出具的评估报告，被征收人需补房屋征收部门产权调换差价款：155.48㎡×16465元／㎡-154.9㎡×12218元／㎡＝667410.00元（陆拾陆万柒仟肆佰壹拾元整）。被征收人补清该房屋产权调换差价款后产权调换房产权归被征收人所有；若被征收人无力补清该差价款，则被征收人享有产权调换房中应安置建筑面积产权，超安置建筑面积的产权由征收部门处置，被征收人按照相关规定交纳租金租住，待被征收人有经济能力并自愿补清差价款后，享有产权调换房产权。另房屋征收部门需补被征收人搬迁费：154.9㎡×10元／㎡·次2次＝3098.00元（叁仟零玖拾捌元整）。（二）由于产权调换房屋为期房，过渡期为36个月，本《补偿决定》送达后，若被征收人自寻房屋过度，由征收部门按《贵州文化广场（河滨剧场）项目国有土地房屋征收补偿方案》的规定向被征收人发放临时安置费：154.9㎡×10元／㎡·月×36月＝55764.00元（伍万伍仟柒佰陆拾肆元整）；如果调换房逾期交房，征收部门将按《贵州文化广场（河滨剧场）项目国有土地房屋征收补偿方案》的相关规定发放临时安置费。若该被征收人不自寻房屋过渡，由被征收人向征收部门提出书面申请后，征收部门将提供周转房给其过渡至产权调换房交付时止。二、货币补偿：（一）房屋货币补偿款：154.9㎡×12218元／㎡＝1892568.20元（壹佰捌拾玖万贰仟伍佰陆拾捌元贰角整）;（二）搬迁费：154.9㎡×10元／㎡·次×1次＝1549.00元（壹仟伍佰肆拾玖元整）；（三）临时安置费：154.9㎡×10元／㎡·月×3个月＝4647.00（肆仟陆佰肆拾柒元整）；（四）征收部门应货币补偿被征收人金额共计：人民币1898764.20元（壹佰捌拾玖万捌仟柒佰陆拾肆元贰角整）。以上两种补偿方式被征收人只能选择其中一种方式。涉及被征收房屋室内装修补偿费，将根据《贵州文化广场（河滨剧场）项目国有土地房屋征收补偿方案》的相关标准据实计算进行补偿。三、根据《贵州文化广场（河滨剧场）项目国有土地房屋征收补偿方案》的规定，被征收人在签约期限（2017年12月23日至2018年3月26日）内未签约，所以被征收人不能获得《贵州文化广场（河滨剧场）项目国有土地房屋征收补偿方案》规定的各项奖励及补助费用。四、被征收人应在本《补偿决定》送达之日起15日内搬迁完毕，腾空房屋交予房屋征收部门。上述补偿决定告知了被征收人不服该补偿决定的救济途径。南明区政府于2019年4月3日将上述补偿决定送达徐谦并进行了张贴公告。徐谦认为案涉《房屋征收补偿决定》的补偿标准过低，损害其合法权益，遂诉至法院，诉请如前所述。另，南明区政府向一审法院提交中国农业银行对账单，证明其对徐谦的补偿资金足额到位。一审法院认为：本案的争议焦点为案涉《房地产征收估价分户结果报告》是否能作为南明区政府依法作出补偿决定的依据，案涉征收补偿决定是否合法。关于徐谦主张评估机构选择不合法的问题，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条“原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。”的规定，南明区政府在征收程序中向徐谦送达《房地产征收估价分户结果报告》，徐谦没有提出反驳的理由或证据，在本案庭审中徐谦对评估机构的选择提出质疑，为了进一步查明事实，南明区政府向一审法院提交补充其选择评估机构程序的相关资料，并无不当。根据《贵州省国有土地上房屋征收评估机构选定办法》及贵州省住房和城乡建设厅黔建房通（2015）386号文件的相关规定，南明区政府对贵州文化广场（河滨剧场）项目符合资质的评估机构向被征收人发放民意调查表进行选择，对选择情况进行了汇总，并对评估机构选择结果进行公示，南明区政府对案涉征收项目的评估机构选择符合法律规定，程序合法。关于徐谦主张南明区政府作出的补偿决定时分户评估报告的实地查勘期早于估价作业期，且评估报告超过有效期的问题。一审法院认为，案涉项目的多数被征收人选择确定了评估机构，评估机构在作业前先行进行实地查勘收集评估所需资料，应视作是对评估估价的前期准备。评估报告的估价时点为2017年12月11日，即征收决定作出之日，评估报告于2018年1月15日出具，房屋征收补偿决定作出的时间为2019年3月29日，虽然时间超出有效期限，但是和报告有效期涵盖的时段属于同一估价时点，对案涉房屋的价值不会产生实质影响。关于徐谦主张案涉《房地产征收估价分户结果报告》的评估价格过低的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”的规定，对被征收的房屋价格应按照被征收房屋的类似房地产在同一价值时点进行评估，徐谦并未提交同一时点其被征收房屋类似的房地产市场价格明显高于评估单价的依据，故对徐谦认为案涉《房地产征收估价分户结果报告》的评估价格过低的主张，一审法院不予采信。关于徐谦主张案涉征收补偿决定未对室内装修进行评估的问题，评估机构在没有进入案涉房屋就室内装修进行有效勘察、评估的情况下无法得出准确的室内装修补偿金额。虽南明区政府在征收补偿决定中没有明确具体室内装修补偿金额，但其在征收补偿决定中已经明确载明“涉及被征收房屋室内装修补偿费，将根据实际测量结果按照《贵州文化广场（河滨剧场）项目国有土地上房屋征收补偿方案》的相关标准据实计算进行补偿”，南明区政府所作征收补偿决定并未否定徐谦获得室内装修补偿的权利，只是该部分金额需被征收人配合进行实体勘测后方能计算并支付，故此规定符合征收补偿工作中的实际情况，并无不当，双方可以另行进行据实计算补偿。另，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作……”之规定，南明区政府对贵州文化广场（河滨剧场）项目征收中，南明区政府就征收补偿事宜与徐谦进行协商，对未达成一致意见的，南明区政府有权依法作出补偿决定，系本案的适格被告。本案中南明区政府在征收补偿决定作出前，就案涉项目评估机构的选择进行了公告公示，委托贵州双鉴房地产评估顾问有限公司对被征收房屋进行了评估，并向被征收人提供了用于产权调换房屋的地点、面积、户型等资料以供选择，分户评估报告在补偿决定作出前亦合法送达了徐谦，即为徐谦选择补偿方式提供了必要的参考、计算依据。南明区政府与徐谦就征收补偿事宜进行了多次协商未果。在此情况下，南明区政府作出了南府发[2019]142号《房屋征收补偿决定》，在征收补偿款足额到位的情况下也提供了货币补偿与产权调换两种补偿方式供徐谦选择，被诉征收补偿决定送达徐谦并进行了公告，均符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七、二十、二十一、二十二条的相关规定。综上，徐谦的诉讼理由缺乏事实与法律依据，一审法院不予采信，对其诉讼请求亦不予支持，南明区政府作出的被诉征收补偿决定事实清楚，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决驳回徐谦的诉讼请求。案件受理费50元，由徐谦负担。徐谦上诉请求：１.撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求或发回重审；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。主要事实和理由：一、一审准许被上诉人在举证期满四个月后再补充相应证据质证，程序违法。二、被上诉人一审后补的“评估机构选择程序证据”不具有真实性、合法性、关联性。提前“操作”选定评估机构实地勘察，后补《房地产评估委托书》，再有《征收决定》，程序违法。三、用于产权调换房屋16465元/平方米的市场评估价纯属虚构，数据造假，欺骗被征收人，剥夺了上诉人公平“补差”权。四、用于调换的A3、A4安置房无论在物理形式还是法律形式均不存在，剥夺了上诉人的安置选择权。五、被上诉人作出的《房屋征收补偿决定》违反“公平补偿”原则。如表（一），依据《补偿决定》房屋调换后16户的总面积增加171.86平方米，分摊面积增大673.126平方米，套内面积减少491.266平方米。16户上诉人需向被上诉人“补差”13558875.60元。又如表（二），依据《补偿决定》房屋调换“不补差”方案，16户上诉人总面积减少651.637平方米，套内面积减少1067.714平方米等。此次征收，上诉人不但没有提高原有生活水平，反而合法的优质资产被掠夺，要么减少一半，要么负债累累。六、被上诉人违反法定期限、程序、逾期制作送达《房地产征收估价分户结果报告》。不制作、不送达《用于调换的房屋评估报告》，剥夺了上诉人申请复核评估的权利，剥夺了上诉人向专家委员会申请鉴定的权利。七、上诉人违背征收补偿协商程序。征收补偿方案确定的期限内协商补偿事宜未达成协议是作出《房屋征收补偿决定》的前置条件。但一审判决未作出评判，不释法说理。八、“过期使用”《分户评估报告》，背离市场价值补偿。九、《补偿决定》遗漏项目评估，项目补偿。剥夺了上诉人对房屋室内装修、未经登记房屋的评估权，申请“复估”、申请“鉴定”的权利，剥夺了上诉人获得完整房屋价值补偿的权利。被上诉人南明区政府二审未答辩。当事人各方向一审法院提供的证据材料已随案移送本院(一审法院卷宗)，二审未提交新的证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。综合双方当事人的诉辩请求及理由，本案争议焦点为：1.被上诉人南明区政府一审逾期提交评估机构选定的相关证据，一审应否予以采信，评估机构选定程序是否合法；2.用于产权调换房屋16465元/平方米的市场价格的确定程序是否合法，南明区政府作出的《房屋征收补偿决定》是否违反公平补偿原则；3.用于调换的A3、A4安置房不存在，是否剥夺了上诉人的选择权；4.被上诉人南明区政府违反法定期限、程序、逾期制作、逾期送达《房地产征收估价分户结果报告》，不制作、不送达《用于调换的房屋评估报告》是否剥夺了上诉人申请复核评估的权利和向专家委员会申请鉴定的权利；5.被上诉人南明区政府是否违背征收补偿协商程序；6.南明区政府是否过期使用《分户评估报告》，《分户评估报告》是否背离市场价值补偿，是否显失公平；7.《补偿决定》是否遗漏项目评估，遗漏项目补偿。本院认为：关于本案争议焦点一，被上诉人南明区政府一审逾期提交评估机构选定的相关证据，一审应否予以采信，评估机构选定程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条第（一）项规定：“根据行政诉讼法第三十四条第二款的规定，有下列情形之一的，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据：（一）涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的；”本案中，由于涉案征收项目所在地块已纳入贵阳市棚户区城中村改造计划，涉及公共利益，人民法院有权向行政机关调取证据。上诉人徐谦认为一审法院采信南明区政府逾期提交的证据不符合法律规定的主张与上述法律规定不符，本院不予采纳。就评估程序、评估机构选定程序是否合法的问题，南明区政府向被征收人发放了评估机构选择民意调查表，并根据半数以上被征收人的选择选定了贵州双鉴房地产评估顾问有限公司作为涉案项目的评估机构，并将选择结果进行了公示，符合《贵州省国有土地上房屋征收评估机构选定办法(暂行)》第八条：“评估机构由被征收人协商选定，市、县级人民政府在发布房屋征收决定公告时，应当在公告中载明被征收人协商选定评估机构的期限，该期限自房屋征收决定公告发布之日起不低于5个工作日。房屋所在地的街道办事处或乡（镇）人民政府应当协助房屋征收部门组织被征收人在规定期限内协商选定评估机构，半数以上被征收人共同选择一家评估机构的，视为协商选定成功。房屋征收部门应将协商选定评估机构的被征收人名单及被选定的评估机构名单在征收范围内公示”的规定。另外，评估机构在作业前先行进行实地查勘收集评估所需资料，是为评估估价作前期准备，符合涉案项目的特殊情况及实际需要。因此，上诉人徐谦认为一审采信南明区政府逾期提交评估机构选定的相关证据，南明区政府选定评估机构程序违法的主张，本院不予采纳。关于本案争议焦点二，用于产权调换房屋16465元/平方米的市场价格的确定程序是否合法，南明区政府作出的《房屋征收补偿决定》是否违反公平补偿原则的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第二款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。”上述规定说明被征收房屋价值与用于产权调换房屋的价值本身存在差异。本案中用于产权调换的房屋在建筑结构、环境条件、建设成本、小区配套等方面有别于被拆迁房屋，在套内面积的计算上，在调换价值上有所区别符合实际情况，也符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第二款的规定。南明区政府委托评估的被征收房屋评估价格12218元/平方米，产权调换安置房屋的评估价格16465元/平方米基本适当。事实上，如果被征收人在征收补偿方案规定的期限内签约，被征收人还可以获得各类补助和奖励。如果上诉人作为被征收人认为产权调换不合理，其还可以选择货币补偿。因此，上诉人徐谦认为被上诉人南明区政府用于产权调换房屋16465元/平方米的市场价格的确定程序不合法，南明区政府作出的《房屋征收补偿决定》违反公平补偿原则的上诉主张，本院不予采纳。关于本案争议焦点三，用于调换的A3、A4安置房不存在，是否剥夺了上诉人的选择权的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第二款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。”一般来讲，提供已建成的房屋用于调换更有利于被征收人选择货币补偿或房屋产权调换，但在特定的情况下，由市、县级人民政府提供期房或在建工程也能保障被征收人产权调换的权利。本案被上诉人南明区政府用于调换的A3、A4安置房虽然尚未建成，但不影响被征收人对安置方式的选择。如被上诉人南明区政府无法按约定履行，不能满足或不能全部满足被征收人产权调换约定应享有的权利，则选择产权调换的被征收人可以根据约定向被上诉人南明区政府主张权利。因此，上诉人徐谦的该项上诉主张，本院不予采纳。关于本案争议焦点四，南明区政府违反法定期限、程序、逾期制作、逾期送达《房地产征收估价分户结果报告》，不制作、不送达《用于调换的房屋评估报告》是否剥夺了上诉人申请复核评估权利和向专家委员会申请鉴定的权利的问题。本案中，被上诉人南明区政府对涉案项目依法选定了评估机构，并由评估机构对被征收房屋，用于产权调换的房屋进行评估。南明区政府于2018年10月23日向上诉人徐谦送达《房地产征收估价分户结果报告》。上诉人徐谦知晓分户评估报告及用于调换的房屋评估结果，但其并未申请复核。故，上诉人徐谦主张南明区政府逾期制作、逾期送达《房地产征收估价分户结果报告》，不制作、不送达《用于调换的房屋评估报告》，未保障其对两份报告的复核权的主张，本院不予采纳。关于本案争议焦点五，被上诉人南明区政府是否违背征收补偿协商程序的问题。南明区政府为证实其与被上诉人徐谦进行了征收补偿协商，向一审提供了三份协商记录证实其主张。从协商的内容来看，均是上诉人认为南明区政府的补偿方案补偿单价太低而未达成一致意见。因此，上诉人徐谦认为南明区政府违背征收补偿协商程序的主张与事实不符，本院不予采纳。关于本案争议焦点六，被上诉人南明区政府是否过期使用《分户评估报告》，《分户评估报告》是否背离市场价值补偿，是否显失公平的问题。本案评估报告的估价时点为2017年12月11日，即征收决定作出之日，评估报告于2018年1月15日出具，房屋征收补偿决定作出的时间为2019年3月29日，虽然略超出评估报告的有效期限，但对涉案房屋的价值不会产生实质影响，且与涉案项目的其他户的评估结果基本一致。本案涉案房屋评估价12218元/平方米基本适当。上诉人徐谦认为南明区政府过期使用《分户评估报告》，分户评估报告背离市场价值补偿，显失公平的主张，本院不予采纳。关于本案争议焦点七，《补偿决定》是否遗漏项目评估，遗漏项目补偿的问题。由于室内装修补偿需要进入被征收房屋进行现场登记测量，本案涉案项目部分被征收人不予配合，导致无法对室内装修进行有效勘查。根据上述情况，本案被诉征收决定明确“涉及被征收房屋室内装修补偿费，将根据实际测量结果按照《贵州文化广场（河滨剧场）项目国有土地上房屋征收补偿方案》的相关标准据实结算进行补偿。”该决定并未否定上诉人获得室内装修补偿的权利。就室内装修补偿问题，上诉人徐谦可以另行主张权利。因此，上诉人徐谦认为《补偿决定》遗漏评估项目、遗漏项目补偿的主张，本院不予采纳。综上，上诉人徐谦的上诉请求理由不充分，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐谦承担。本判决为终审判决。审判长 龙 雨审判员 田一铭审判员 肖 瑶二〇二〇年七月四日法官助理易思波书记员龙凤