广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤19行终249号上诉人（原审原告）：史灿辉，男，汉族，1970年7月15日出生，身份证住址：广东省东莞市*****************，公民身份号码：442************。上诉人（原审原告）：何灼然，男，汉族，1956年9月2日出生，身份证住址：广东省东莞市*****************，公民身份号码：442************7。被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路**。法定代表人：肖亚非，市长。委托代理人：温栩欣，东莞市司法局工作人员。委托代理人：黎伟明，东莞市司法局工作人员。原审第三人：东莞市麻涌镇大步村村民委员会。。住所地：广东省东莞市麻涌镇大步村创兴三路**法定代表人：李建生，主任。委托代理人：刘勇，广东君乾律师事务所律师。上诉人史灿辉、何灼然因与被上诉人东莞市麻涌镇人民政府（以下简称“麻涌镇政府”）、东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）及原审第三人东莞市麻涌镇大步村村民委员会（以下简称“大步村委会”）行政处理及行政复议纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初718号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2019年9月11日，史灿辉、何灼然向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.确认麻涌镇政府作出的《关于对史灿辉等4人对大步村张贴的〈麻涌镇2018年台风“山竹”灾害农业救灾复产（种植业）物资发放公示表〉的异议书的回复》（以下简称“《对异议书的回复》”）违法；2.确认东莞市政府作出的284号复议决定违法；3.对《麻涌镇2018年台风“山竹”灾害农业救灾复产资金（种植业）使用方案》（以下简称“《救灾资金使用方案》”）进行审查；4.本案诉讼费由麻涌镇政府、东莞市政府承担。原审法院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。第五十九条规定，公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告。本案中，麻涌镇农林水务局由麻涌镇人民政府所组建，不具有独立承担法律责任的能力，东莞市政府复议维持麻涌镇农林水务局所作《对异议书的回复》，依据上述规定，麻涌镇政府和东莞市政府作为本案共同被告，主体适格。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，史灿辉、何灼然认为大步村委会未按其实际受灾面积发放复产资金，故向麻涌镇政府反映，属于为维护自身合法财产权益申请麻涌镇政府履行职责的事项，其不服麻涌镇农林水务局所作《对异议书的回复》提起本案诉讼，属于行政诉讼受案范围。大步村委会主张《对异议书的回复》不可诉、本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，缺乏法律依据，原审法院不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，行政诉讼法的制定是为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。根据上述规定，行政诉讼是解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权的法律救济途径。保障当事人的正当诉权与制约恶意诉讼、无理缠诉是人民法院依法行使行政审判权的应有之义，人民法院既要充分保障当事人正当诉权的行使，也有义务识别、判断当事人的起诉是否具备需利用审判资源保护的诉的利益。就本案而言，史灿辉、何灼然所提本案诉讼是为了维护自身合法财产权益，暂无证据可显示其表面上以提起诉讼维护自身权益的形式来追求背离诉讼本旨的利益，故其两人有权提起本案诉讼。麻涌镇政府主张本案诉讼不具有诉的保护利益，理由不能成立，原审法院不予采纳。本案中，根据《关于对史灿辉等四人对〈麻涌镇2018年台风“山竹”灾害农业救灾复产（种植业）物资发放公示表〉提出异议的相关情况说明》以及由大步村各村民小组统计盖章确认的《2018年台风“山竹”受灾情况统计》，可证实大步村委会已将包括史灿辉、何灼然在内的村民受灾农田数据上报给麻涌镇农林水务局，其中史灿辉的受灾农田数据是以“钟妹”为户主一并上报。虽史灿辉、何灼然主张上述受灾情况统计的面积有误，提交了《东莞市麻涌镇大步村农户承包土地明细表》，但该明细表并非大步村委会所制作，且无任何出具主体，不足以推翻受灾情况统计表的真实性。此外，由于史灿辉、何灼然提出异议时，灾情发生已近半年，加之相关部门积极开展灾后复产工作，现状与当时受灾情况已明显不一致，客观上已无法重新核实灾情。因此，麻涌镇农林水务局回复史灿辉、何灼然，大步村委会上报的灾情已包括其两人的受灾农田情况，因灾情发生已近半年，现已无法重新核实灾情，并无不当。东莞市政府所作复议决定，处理结果正确，原审法院予以支持。另，《关于下达2018年台风“山竹”灾害农业救灾复产资金的通知》（以下简称“2489号救灾通知”）明确救灾复产资金给各受灾镇街，由相关镇街结合本级财政的救助款项一并统筹使用，具体使用方案由属地镇街结合当地实际制定并组织实施。《救灾资金使用方案》系由麻涌镇政府结合当地实际情况所制定的救灾资金的具体使用方案，其内容并未违反法律、法规的强制性规定。综上所述，史灿辉、何灼然的诉讼请求，无事实根据与法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回史灿辉、何灼然的全部诉讼请求。本案收取案件受理费50元，由史灿辉、何灼然负担。一审宣判后，史灿辉、何灼然不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审判决；2.本案一审与二审诉讼费用由麻涌镇政府、东莞市政府承担。事实和理由：一、在2018年台风“山竹”中，史灿辉受灾的香蕉种植面积是1.8亩，何灼然的是0亩(何灼然家庭承包经营的耕地在2018年没有用于种植香蕉、水稻、玉米、木瓜、荔枝、龙眼6种作物)。大步村委会张贴的《麻涌镇2018年台风“山竹”灾害农业救灾复产（种植业）物资发放公示表》显示，何灼然的受灾面积为3.048亩，史灿辉母亲钟妹的受灾面积为1.95亩。上述受灾面积未与史灿辉、何灼然核实，没有事实依据。麻涌镇政府提交的《农业受灾情况调查表》、关于对史灿辉等四人对《麻涌镇2018年台风“山竹”灾害农业救灾复产（种植业）物资发放公示表》提出异议的相关情况说明、《2018年台风“山竹”受灾情况统计》虽有单位盖章，但并没有事实依据。二、史灿辉、何灼然只确认麻涌镇政府提交的《农业受灾情况调查表》、关于对史灿辉等四人对《麻涌镇2018年台风“山竹”灾害农业救灾复产（种植业）物资发放公示表》提出异议的相关情况说明、《2018年台风“山竹”受灾情况统计》真实性，但不确认内容的真实性、合法性和证明内容。即使按《2018年台风“山竹”受灾情况统计》汇总后受灾面积是3381.99496亩（该数据根据麻涌镇政府提交的《2018年台风“山竹”受灾情况统计》，对大步村各生产队的受灾情况进行统计汇总所得），与《农业受灾情况调查表》中的农作物受灾面积3929亩相差547.00504亩，香蕉受灾面积3500亩没有依据。大步村委会主张史灿辉、何灼然提交的《东莞市麻涌镇大步村农户承包土地明细表》中承包地土面积不属实，但没有提供证据反驳和证明其主张。三、史灿辉、何灼然在公示期内向已向大步村委会提交了《关于对大步村张贴的〈麻涌镇2018年台风“山竹”灾害农业救灾复产（种植业）物资发放公示表〉的异议书》，但大步村委会没有进行核实与回复。四、《救灾资金使用方案》不符合2489号救灾通知的规定，麻涌镇政府把资金用于种植列入政策性农业保险作物。被上诉人麻涌镇政府答辩称：一、麻涌镇政府根据调查核实的情况，法定期限内作出《对异议书的回复》，程序正当，内容合法、完整、准确、适当。（一）大步村委会已于2018年9月18日将农业灾情上报给麻涌镇政府，其中包括了史灿辉、何灼然的受灾农田数据，史灿辉系以“钟妹”为户主上报。（二）史灿辉、何灼然提出异议时，灾情发生已过半年，灾情已消除，无法重新核实。（三）麻涌镇政府已于2018年12月28日根据《麻涌镇救灾资金使用方案》下拨救灾复产资金到大步村委会，由大步村委会根据上述方案购买肥料发放给受害经营主体。（四）大步村委会已于2019年1月17日张贴公示《救灾物资发放公示表》，程序合法。需要特别说明的是：1.救灾工作具有紧迫性，麻涌镇政府就灾害农业救灾资金使用制度设计旨在通过各村（社区）统一收集受灾面积数据，由麻涌镇政府依法向该等村（社区）发放救灾资金，并由各村（社区）负责具体救灾资金的公示、使用、发放等，以求快速消除灾情，恢复生产，麻涌镇政府根据史灿辉、何灼然所在村上报数据下发救灾资金并无不当。同时，鉴于灾情已无法重新核实，麻涌镇政府在案涉回复中明确告知史灿辉、何灼然如对受灾面积有异议或未领取到肥料的可向大步村委会反映，亦已妥善处理了史灿辉、何灼然之异议。2.史灿辉、何灼然提交的《东莞市麻涌镇大步村农户承包土地明细表》并非大步村委会及麻涌镇政府制作，且无任何出具主体，无法推翻受灾情况统计表的真实性。（五）《救灾资金使用方案》是麻涌镇政府根据2489号救灾通知并结合当地实际情况所制定，内容合法，并未违反法律、政策强制性规定，合法有效。二、需要特别强调的是，依据东莞市中级人民法院生效的（2019)粤19行终420号行政裁定书，史灿辉、何灼然存在滥用诉杈的情形，应依法予以规制。被上诉人东莞市政府二审期间并无提交新的答辩意见。原审第三人大步村委会述称：史灿辉、何灼然本案所诉明显不具有诉的保护利益，是对其不产生实际影响，依法应驳回其起诉。根据原审法院查明事实，史灿辉、何灼然提出异议时灾情发生已近半年，加之相关部门和单位积极开展灾后复产工作，现状与当时受灾情况已明显不一致，客观上无法重新核实灾情。此种情形下，史灿辉、何灼然提出重新核实受灾情况已无可能，再结合据东莞市中级人民法院生效的（2019）粤19行终420号行政裁定书，可证实史灿辉、何灼然案涉行为构成明显的权利滥用。灾情发生后，大步村委会根据镇的方案负责具体本村此次救灾资金的公示、使用发放（购买肥料发放），并发放肥料给本村的受灾主体，史灿辉、何灼然一直未领取料，亦证实其两人提起本案诉讼，并非追求争议权益。二、史灿辉、何灼然的上诉请求无事实根据与法律依据。麻涌镇政府根据调查核实的情况，在法定期限内作出案涉回复，程序合法，回复内容合法、完整、适当，不存在违法情形，史灿辉、何灼然诉请麻涌镇政府作出的案涉回复的具体行政行为违法没有事实和法律依据。东莞市政府作出的案涉复议决定之程序符合法律规定、不存在违法情形；《救灾资金使用方案》内容并未违反法律、法规的强制性规定，合法有效。本院经审理查明：2018年11月1日，东莞市财政局、原东莞市农业局联合下发2489号救灾通知，明确下达台风“山竹”灾难农业救灾复产资金给各受灾镇街，主要资助灾农购买恢复生产所必需的种子（种苗）、肥料、农药等生产资料及重建倒塌的温室大棚，由相关镇街结合本级财政的救助款项一并统筹使用，具体使用方案由属地镇街结合当地实际制定，并组织实施。2018年12月24日，麻涌镇农林水务局制定《救灾资金使用方案》，就农业救灾复产资金具体数额、资助对象、资助方式及标准、公示、资助发放以及工作纪律、督导检查等事项进行了明确细化；其中明确受灾的种植农田面积以各村（社区）上报的灾情数据为准，受灾作物的资助标准为80元/亩，由各村（社区）使用资助资金自行购买肥料等农资发放给各受灾主体。2018年9月18日，大步村委会根据各村民小组上报的《2018年台风“山竹”受灾情况统计》（包括受灾经营主体、份数及受灾面积），向麻涌镇政府上报了《农业受灾情况调查表》。2018年12月20日，史灿辉、何灼然、孔建萍、吴金汉、赖福成、赖楚锋向麻涌镇政府递交《农业救灾复产资金（种植业）补助申请书》，要求麻涌镇政府按照己方所提供的《东莞市麻涌镇大步村农户承包土地明细表》发放麻涌镇2018年台风“山竹”灾害农业救灾复产资金（种植业）补助。2019年1月2日，麻涌镇农林水务局作出《关于对史灿辉等6人申请农业救灾复产资金（种植业）补助的回复》，称根据《救灾资金使用方案》规定，麻涌镇2018年台风“山竹”灾害农业救灾复产资金（种植业）是按照各村（社区）上报的农业受灾面积，按80元/亩的标准，下达救灾复产资金给各村（社区），再由各村（社区）购买肥料等农资发放给受灾经营主体的。大步村委会已于2018年9月18日（灾害发生后）上报到该局，据了解，大步村委会上报的灾情已包括大步村全村所有受灾农田，具体肥料等农资发放事宜可到大步村委会咨询。2019年1月17日，大步村委会张贴《救灾物资发放公示表》。2019年1月24日，史灿辉、何灼然、孔建萍、吴金汉向麻涌镇政府提交异议书，认为大步村委会张贴的《救灾物资发放公示表》就其受灾面积认定有误，请求重新核实受灾补助面积，并按实际受灾面积发放复产资金。2019年3月28日，麻涌镇农林水务局向史灿辉、何灼然、孔建萍、吴金汉作出《对异议书的回复》，告知其农田受灾情况由其所在片坊的生产队长上报至大步村委会，再由大步村委会上报至麻涌镇农林水务局，而大步村委会上报的灾情已包括了其受灾农田，大步村委会根据受灾面积制定救灾复产资金发放公示表并张贴公示，程序合法，但灾情发生已近半年，灾情已无法重新核实，若对公示受灾面积有异议，可向大步村委会反映。史灿辉、何灼然、孔建萍、吴金汉不服，向东莞市政府申请行政复议。2019年8月20日，东莞市政府作出284号复议决定，维持上述回复。史灿辉、何灼然仍不服，遂提起本案诉讼。本院认为：本案为行政处理及行政复议纠纷。东莞市财政局与东莞市农业局联合向各镇街财政分局、农林水务局（农办）下发2489号救灾通知，下达台风“山竹”灾害农业救灾复产资金，明确由相关镇街结合本级财政的救灾款项一并统筹使用，同时要求属地镇街结合当地实际制定具体使用方案并组织实施。随后，麻涌镇政府结合本镇受灾情况制定《救灾资金使用方案》，就农业救灾复产资金具体数额、资助对象、资助方式及标准、公示、资助发放以及工作纪律、督导检查等事项进行了明确细化。该使用方案符合2489号救灾通知的制定要求，与上位法律、法规或者规章亦无相抵触，可以作为审查麻涌镇政府作出《对异议书的回复》是否合法的依据。《救灾资金使用方案》第六条“资助发放”第2款规定，由镇农林水务局根据各村（社区）上报的受灾面积，根据救灾复产资金总额（扣减重建温室大棚资金后）计算资助标准和各村（社区）获得救灾复产资金的金额，并下达救灾复产资金给各村（社区），由各村（社区）自行采购肥料等农资物品并核算各受灾经营主体获得资助的情况并公示结束后马上发放相关物资给受灾经营主体。本案中，大步各村民小组先分别将受灾经营主体、份数及受灾面积等情况进行统计并报至大步村委会，然后由大步村委会汇总形成《农业受灾情况调查表》再上报麻涌镇政府，麻涌镇政府据此下达资助资金，大步村委会最后核算出各受灾经营主体可获得补助物资数量并进行发放公示，且前述统计已包含钟妹与何灼然的受灾面积，而大步村委会亦确认史灿辉的受灾面积是以其母亲钟妹为户主一并上报的。史灿辉、何灼然称各自的受灾面积统计有误，并提交《东莞市麻涌镇大步村农户承包土地明细表》为证，但《麻涌镇2018年台风“山竹”灾害农业救灾复产(种植业）物资发放公示表》与大步各村小组盖章确认的受灾情况统计表所记载的受灾面积完全一致，而史灿辉、何灼然提交的前述明细表则系其单方制作，大步村委会对其真实性又予以否认，故该项主张不能成立。发放救灾复产资金之目的在于，加大救助力度，切实帮助农民做好灾后复产，尽快恢复正常的农业生产秩序。基于此，救灾复产资金发放的制度设计必然会体现出应有的高效性，以快速满足灾后复产的迫切需求，正如《救灾资金使用方案》第六条所规定，受灾面积是以村（社区）为单位收集上报，而非由村民诸个进行申报。因此，在史灿辉、何灼然就案涉公示提出异议时，考虑到距灾情发生超过了4个多月之久，灾后复产工作已进行多时，重新核实灾情的客观基础不复存在，麻涌镇政府遵循受灾面积由村（社区）统一上报的原有机制，告知史灿辉、何灼然若对受灾面积有异议到大步村委会反映，符合程序对等原则，并无不妥。据此，原审法院判决驳回史灿辉、何灼然要求撤销麻涌镇政府作出的《对异议书的回复》以及东莞市政府维持该回复而作出的《行政复议决定书》的诉请，理据充分，本院予以维持。综上所述，史灿辉、何灼然上诉请求撤销原审判决，缺乏事实与法律依据，不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由史灿辉、何灼然负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  陈彩玲审判员  林冰洁二〇二〇年七月二十九日书记员  梁玮珊