广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂03行终206号 上诉人（一审原告）邓明玉，女，1980年2月2日出生，汉族，住桂林市象山区。 委托代理人刘文，广西桂宁律师事务所律师。 委托代理人张飞鹏，广西桂宁律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）桂林市自然资源局，住所地：桂林市临桂区青莲路发展商务大厦**。 法定代表人王飚，局长。 委托代理人莫凌锋，该局综合执法支队干部。 委托代理人张韩，广西君美律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）桂林市人民政府，住所地：桂林市临桂区西城中路**。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人刘雷，桂林市司法局工作人员。 上诉人邓明玉因被上诉人桂林市自然资源局、桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）行政处罚及行政复议一案，不服桂林市临桂区人民法院（2019）桂0312行初147号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人邓明玉的委托代理人刘文，被上诉人桂林市自然资源局的委托代理人莫凌锋、张韩，被上诉人桂林市政府的委托代理人刘雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审判决查明，2019年1月10日，桂林市自然资源局在巡查中发现桂林市××区二塘乡西村采石场南侧有疑似违法建筑，遂于当日在违法建筑处张贴了《责令停止违法行为通知书》，并制作了《违法线索登记表》。2019年1月24日，邓明玉到象山××办公室接受调查询问，桂林市自然资源局象山执法大队工作人员告知邓明玉作为被询问人的权利和义务，并制作了《询问笔录》。邓明玉陈述其于2018年10月未经审批在桂林市××区二塘乡西村采石场南侧建设厂棚用于加工和储存汽车废旧塑料。桂林市自然资源局对违法线索履行了立案、调查取证、案件会审等法定程序后，于2019年3月29日向邓明玉作出并送达了市自然资监〔2019〕141号《行政处罚决定书》，处罚决定书认定：邓明玉未办理用地审批手续，于2018年10月在桂林市××区二塘乡西村采石场南侧建设厂棚，经桂林市国土资源规划测绘院测绘，实际占地面积为1109.34平方米，规划类别为基本农田保护区，土地利用现状分类为水田，不符合土地利用总体规划。其行为违反了《基本农田保护条例》第十七条第一款规定，属于破坏基本农田的违法行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《基本农田保护条例》第三十三条及《广西壮族自治区国土资源行政处罚裁量办法（试行）》的规定，决定对邓明玉处罚：一、责令对非法占用1109.34平方米基本农田限期3个月内进行治理，恢复原种植条件。二、并处非法占用土地每平方米60元的罚款，共计人民币66560.4元。邓明玉不服处罚决定，向桂林市政府提起行政复议，桂林市政府于2019年9月30日作出并送达了市政复决字〔2019〕122号《行政复议决定书》，维持上述处罚决定。邓明玉不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销桂林市自然资源局作出的行政处罚决定及桂林市政府作出的行政复议决定。 一审判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款”以及《基本农田保护条例》第三十三条：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款”的规定，桂林市自然资源局作为桂林市土地资源管理部门，有权对辖区内的违法用地作出行政处罚。邓明玉未办理用地审批手续于2018年10月在桂林市××区二塘乡西村采石场南侧占用耕地1109.34平方米建设厂棚，认定上述事实有《询问笔录》《违法线索核查报告》《现场勘测笔录》《土地利用现场局部图》《土地利用总体规划局部图》《界址点成果表》《宗地图》为证，认定事实清楚，证据确凿充分。桂林市自然资源局在执法中发现邓明玉建筑涉嫌违法用地后，依法履行了立案、调查取证、案件会审等程序，最终依法作出本案市自然资监〔2019〕141号《行政处罚决定书》并进行了送达，处罚程序合法，适用法律、法规正确。桂林市政府在其法定权限内，对桂林市自然资源局作出的行政处罚行为进行了全面审查，作出的市政复决字〔2019〕122号《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上所述，邓明玉要求撤销上述行政处罚决定及行政复议决定的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回邓明玉的诉讼请求。 上诉人邓明玉上诉称：一、一审法院认定的事实不清，损害了上诉人的合法利益。上诉人于1998年3月26日取得《农村集体土地承包经营证》，该证上明确注明该地是旱地而非基本农田。两被上诉人认为该地为基本农田，与《农村集体土地承包经营证》认定土地的性质相互矛盾。同时行政机关朝令夕改也违背了诚实信用原则。二、行政机关作出的行政处罚缺乏事实依据，没有证实涉案土地属基本农田。本案中桂林市自然资源局提供的“土地利用现状局部图”无法证实涉案土地为基本农田，该证据属相关单位对土地进行的一个土地局部利用规划，同时该证据属单位内部材料，并未对上诉人公示，不具有对抗性。因此，该行政行为违反《行政处罚法》第三十九条的规定。综上，一审法院事实认定不清，严重损害了上诉人的合法利益，请二审法院判决：1.撤销桂林市临桂区人民法院（2019）桂0312行初147号行政判决，并依法改判;2.本案诉讼费由两被上诉人承担。 被上诉人桂林市自然资源局辩称：上诉人的上诉理由不能成立，一方面上诉人提交的承包经营证与本案无关，本案的行政处罚理由是上诉人所建厂棚占地类型为基本农田，不符合土地利用总体规划属破坏基本农田的违法行为。既然认为是不符合土地利用总体规划自然要比照土地利用总体规划，看其是否占用了基本农田而上诉人却举证承包经营证显然与上诉人是否违反土地利用总体规划无关。另一方面处罚其破坏基本农田的行为，也无须以上诉人明知为前提，况且象山区政府已在违法建筑所在的红光村公示了基本农田保护区，上诉人应当知道其私搭厂棚位于基本农田之上，综合以上两方面，上诉人的上诉理由均不能成立。一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，请法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人桂林市政府辩称：一、桂林市自然资源局作出的行政处罚决定并无不当。上诉人未经依法批准，擅自在桂林市××区二塘乡西村采石场南侧建设厂棚，该地块规划类别为基本农田保护区，土地利用现状分类为水田，不符合土地利用总体规划。上诉人违反了《中华人民共和国基本农田保护条例》第十七条第一款的规定，属破坏基本农田的违法行为。桂林市自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《基本农田保护条例》第三十三条及《广西壮族自治区国土资源行政处罚裁量办法（试行）》的规定，对上诉人作出行政处罚并无不当。上诉人认为没有告知其享有听证的权利，违反了法定程序，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条之规定，桂林市自然资源局已于2019年3月15日留置送达《行政处罚告知书》给上诉人，告知上诉人接到该告知书之日起三个工作日内向桂林市自然资源局提出书面陈述或者申辩意见，上诉人在法定期限内未提出申辩意见。因此，桂林市自然资源局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用依据正确，桂林市政府予以维持是正确的。二、桂林市政府作出的复议决定程序合法。桂林市政府于2019年8月6日收到上诉人邓明玉的复议申请后，依法予以受理，随后向当事人下发《案件受理通知书》。复议期间，桂林市政府对各方当事人提交的书面材料进行了认真审核和研究后，依法作出了市政复决字〔2019〕122号行政复议决定，并送达给当事人。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。 经审查，一审判决认定的证据合法、有效，可作为定案依据。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为，一、关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第三十六条第二款规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。第七十四条规定，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款。《基本农田保护条例》第十七条第一款规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。第三十三条规定，违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款。本案中，上诉人邓明玉的涉案耕地已依据土地利用总体规划确定为基本农田，其未办理用地审批手续，在基本农田建设厂棚违反了上述法律规定，桂林市自然资源局依法对其进行处罚，事实清楚，证据充分，适用法律正确。上诉人称其持有的1998年《农村集体土地承包合同书》记载涉案土地是旱地而被上诉人认定其为基本农田，相互矛盾。该观点系对基本农田法律概念的误解。根据法律规定基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。依据土地利用总体规划将涉案耕地确定为基本农田与《农村集体土地承包合同书》记载的耕地类别，二者之间并不矛盾。上诉人的该上诉理由不成立，本院不予支持。 二、关于被诉行政处罚决定程序是否合法的问题。在作出被诉处罚决定前，桂林市自然资源局依法向上诉人送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，保障上诉人的陈述、申辩、申请听证的权利，由于上诉人不行使相关权利，依法视为其自行放弃了该权利，桂林市自然资源局作出的被诉《行政处罚决定书》程序符合法律规定。 三、关于被诉行政处罚决定裁量是否适当的问题。《基本农田保护条例》第三十三条规定，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款。广西壮族自治区财政厅、原广西壮族自治区国土资源厅、原广西壮族自治区物价局《关于调整广西耕地开垦费征收标准和使用政策有关问题的通知》（桂财税〔2016〕38号）规定的耕地开垦费征收标准中基本农田-水田（水浇地）最低档次中等的征收标准为30元/平方米。《广西壮族自治区国土资源常用行政处罚裁量基准》中序号3规定：违法占用基本农田毁坏种植条件，破坏种植条件程度较重，面积在1亩以上，责令改正或治理，处占用基本农田的耕地开垦费2倍的罚款。本案中，被诉处罚决定对上诉人处占用基本农田的耕地开垦费2倍即60元/平方米的罚款，在上述规定的裁量幅度范围内，并无明显不当之处。 综上，桂林市政府经复议对涉案行政处罚决定予以维持并无不当。上诉人邓明玉的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人邓明玉负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邓少荣 审 判 员 廖一平 审 判 员 吕 明 二〇二〇年七月六日 法官助理 万 强 书 记 员 刘珂颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。