福建省福安市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0981行初158号 原告暨诉讼代表人方克浅，男，1956年11月17日出生，汉族，住福建省福鼎市桐城街道锦宁路**边贸商城**南内栋**，公民身份号码3522241956××××××××。 原告暨诉讼代表人郑兆献，男，1955年4月25日出生，汉族，住，住福建省福鼎市桐城街道锦宁路**边贸商城**东外栋**民身份号码3522241955××××××××。 原告暨诉讼代表人李存海，男，1963年10月10日出生，汉族，住福建，住福建省福鼎市桐城街道锦宁路**边贸商城**西外栋**份号码3522241963××××××××。 全体原告的共同委托代理人董帝銮、杨贤校，福建惠尔律师事务所律师。 被告福鼎市自然资源局，住所地福鼎市桐城街道五里牌村委会玉龙北路**，统一社会信用代码11352203004035278J。 法定代表人郑兴邦，局长。 出庭负责人张恩临，副局长。 委托代理人张开建、郭建魁，福建融成律师事务所律师。 第三人福鼎市商业有限公司，，住所地福建省福鼎市古城西路**统一社会信用代码91350982705306229E。 法定代表人廖天生，董事长。 委托代理人李健、颜伟，福建鹏远律师事务所律师。 第三人施巨春，男，1958年4月27日出生，汉族，住福建省，住福建省福鼎市v> 第三人叶松莲，女，1965年10月28日出生，汉族，住福建省，住福建省福鼎市v> 原告方克浅等26人不服被告福鼎市自然资源局作出的土地颁证行为，向本院提起诉讼。本院依照（2019）闽09行终46号行政裁定书的指令立案继续审理后，依法向被告及第三人福鼎市商业有限公司（以下简称商业公司）与第三人施巨春、叶松莲送达了起诉状副本、应诉通知书及参诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月9日公开开庭审理了本案。原告王忠民及全体原告的共同委托代理人董帝銮，被告的副职负责人张恩临及委托代理人张开建，第三人商业公司委托代理人李健到庭参加了诉讼，第三人施巨春、叶松莲经本院合法传唤，无正当理由，拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告方克浅等26人诉称，福鼎市闽浙边贸商城（以下简称边贸商城）由原告等业主出资以福鼎市闽浙边贸商城开发有限公司（以下简称边贸公司）申请建设的综合批发商城，1996年开工，1997年竣工。1-2层为商城，共288间营业店面；3-6层为住宅，共150多户。根据1996年12月原告与边贸公司签订的《“转让土地使用权合同”补充协议书》，边贸商城所有公共部分，均归全体业主共同使用。近日，原告获悉福鼎市人民政府、原福鼎市国土资源局于2002年10月15日向第三人商业公司核发鼎国用（2002）字第1994-5号国有土地使用证（以下简称5号土地证），将属全体业主共有的沿福鼎市太姥大道正大门的通道土地使用权登记给商业公司。该通道为边贸商城公共通道，其土地使用权属所有业主共有。被告未尽谨慎审查义务，为公共通道办理了土地使用证，侵犯了原告共有土地使用权。请求判决撤销福鼎市人民政府、原福鼎市国土资源局于2002年10月15日向第三人商业公司核发的5号土地证。 本案审理中，原告向本院提供的证据有： A1、转让土地使用权合同， A2、“转让土地使用权合同”补充协议， 证据A1、A2证明原告与边贸公司（申请建设方）约定，边贸商城所有公共部分，包括沿街停车场、大门通道在内的底层通道、二层通道、一至三层公用楼梯、车坡道等，均归原告等全体业主共同使用； A3、边贸商城正大门通道照片，证明福鼎市太姥大道的正大 门通道系边贸商城主通道，是公共通道，也是重要的消防通道，其土地使用权属于原告等边贸商城所有业主共有； A4、5号土地证，证明福鼎市人民政府、原福鼎市国土资源局错误的将本属于原告等全体业主共有的边贸商城正大门通道土地使用权登记给第三人商业公司，侵犯了原告等业主对公共通道的共有土地使用权； A5、图纸，证明本案土地的面积坐落； A6、商业公司工商注册登记情况，证明商业公司不是国有独占控股。 被告福鼎市自然资源局辩称，一、原告与本案被诉行政行为不具有利害关系，原告诉讼主体不适格，应驳回原告起诉。原告诉请撤销被告核发的5号土地证，应当提供证据证明其与被诉行政行为有利害关系。首先，根据2002年8月2日市政府专题会议纪要（十九）精神，本案讼争土地使用人系第三人商业公司，原告提交的证据无法证明其为讼争土地使用人；其次，被告作出的被诉行政行为只是对申请人提出的土地登记事项是否符合法定条件进行审查，未对原告权利义务进行设定，与原告权利义务的增减得失并不密切相关，原告提供的证据亦不足以证明其有实际权益因此受到侵害，与被诉行政行为不具有利害关系。二、原告的起诉已超过法律规定的起诉期限。本案被诉行政行为作出时间为2002年10月15日，且被告向第三人商业公司颁证前，依法进行公告，原告作为边贸商城的业主理应知道或者应当知道具体行政行为内容，依法应在两年内提起诉讼，原告至2018年4月才提起诉讼，明显超过法定的起诉期限且无正当理由，故依法应驳回原告起诉。三、被告已履行合理审慎审查的职责。依照《土地登记规则》第六条及第十条,被告提供5号土地证的地籍档案中《土地登记申请书》证明了被告按照法律规定要求申请人填写登记申请书。被告提供的《地籍调查法人代表身份证明书》、《指界委托书》、洪可强、余大赞身份证等证据证明了被告依法审查了申请人以及委托代理人的身份信息。被告提供的《福鼎市人民政府专题会议纪要》证明了被告依法审查了申请人提交的土地权属来源证明材料。被告提供的《土地权属调查表》、《权属界址调查表图》、《宗地面积实地堪丈记录表》等证据证明了被告依照法律规定对案涉土地进行现场勘查，严格履行了法律规定的地籍调查职责。被告提供的《土地登记审批表》、5号土地证证明了被告依法履行了案涉土地权属审核职责，在法定审查期限内进行审查，并依法对登记结果进行公告。故被告对案涉土地使用权登记行为合法、有效，已履行合理审慎审查的职责。四、讼争土地的登记状况对业主生产经营及生活没有造成实际影响。原告未取得案涉通道土地使用权的共有份额，其所诉行政行为也未给原告设定新的权利义务，商业公司对宗地四至范围内的土地不具有独占性、排他性的使用权利，案涉通道为历史形成的必经通道。颁证已长达近18年，在此期间，商业公司从未妨碍他人在案涉通道上通行，在此期间近年来也未发现福鼎市闽浙边贸商城有人以自己的分摊土地名义要求占有土地，妨碍小区业主生产生活的情况。根据《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第101条规定：“对于一方所有的或者使用的建筑物范围内历史形成的必经通道，所有权人或者使用权人不得堵塞。因堵塞影响他人生产、生活，他人要求排除妨碍或者恢复原状的，应当予以支持。但有条件另开通道的，也可以另开通道。”故关于原告以被诉行政行为对其产生实际影响为由起诉缺乏事实与法律依据，应依法驳回原告的诉讼请求。五、讼争土地分摊面积58.8平方米是基底面积，没有具体指定土地位置，只是为了便于登记。六、诉争土地登记并非明确系通道，土地登记中土地位置指土地的坐落和四至，法律规定坐落和四至要求明确，但本宗登记没有登记相邻的使用者和姓名，只是表明墙内侧和策划线，从中可以看出土地登记并非为通道，同时分摊面积58.8平方米并没有表明具体位置。 被告在举证期限内向本院提供的证据、依据有： B1、土地登记申请书， B2、地、地籍调查法人代表身份证明书/div> B3、指界委托书， B4、洪可强、余大赞居民身份证， B5、《福鼎市人民政府专题会议纪要（十九）》， B6、土地权属调查表， B7、权属界址调查表图， B8、宗地面积实地勘丈记录表， B9、土地登记审批表， B10、国有土地使用证， 证据B1-B10，证明坐落于边贸商城南外三层办公室的土地使用权人依法登记为商业公司，被告登记行为合法、有效。 B11、法律依据：《土地登记规则》第六条。 第三人商业公司述称，同意被告答辩意见。一、原告超过起诉期限。二、本案是历史问题，原告根据的物权法是2007年开始实施，被告根据土地登记规则的规定，在2002年作出颁证行为，被告的行政行为符合当时的法律规定，原告不应以现有的法律规定来否定符合当时的法律规定颁证行为。且该颁证行为事实清楚，证据充分，程序合法。 第三人商业公司未提交证据。 第三人施巨春、叶松莲未提交书面意见。 经庭审质证，对原告提供的证据A1-A6，被告的质证意见：证据A4真实性、合法性、关联性（以下简称三性）没有异议；证据A1、A2、A3、A5的真实性有异议，且认为只能证明其土地使用权；证据A6关联性有异议，具体由法院审查认定，并认为证据A1-A6无法证明原告具有诉讼主体资格及其待证目的。第三人商业公司对原告提供的证据A1-A6的质证意见与被告一致。对被告提供的证据B1-B11，原告的质证意见：证据B1的真实性没有异议，但认为其在形式要件上不合法；证据B2的三性没有异议；证据B3的真实性由法院认定，且认为正常指界人应为相邻居民或小区业主；证据B4的真实性没有异议，但认为洪可强、余大赞是何人原告不清楚；证据B5的真实性没有异议，但认为不能证明划归商业公司管理的资产是国有，相反恰能证明登记的土地权源不合法；证据B6、B7的真实性没有异议，但认为其在形式要件上不合法；证据B8的真实性由法院认定，且认为无法证明其待证目的；证据B9的三性没有异议，且认为其可反证登记的程序不合法；证据B10真实性没有异议，但不能证明登记土地的权源合法，也不能证明土地是合法取得；证据B11法条可适用本案。第三人的质证意见是：对证据B1-B11的三性没有异议。 本院对上述证据综合认证如下： 原告提供的证据A1-A6，除证据A3的形式要件存在缺陷外，其余证据符合作为证据应具备的三性，予以采信；其中证据A4与证据B10相同，系被诉行政行为，属本案的审查对象。被告提供的证据B1-B11，亦符合作为证据应具备的三性，予以采信，可作为认定本案事实的依据，但无法证明其待证目的。 经审理查明，1996年12月21日，原告李存海与边贸公司签订一份《转让土地使用权合同》，约定：边贸公司转让给李存海使用的地块位于边贸商城内西外15号地块，长15.5米，宽3.8米，用地面积58.9平方米，本地块转让金16.5万元，等等。1997年4月8日，李存海取得一本《国有土地使用证》，该证载明：用地面积58.67平方米。1997年6月3日，李存海与边贸公司又签订一份《“转让土地使用权合同”补充协议》，约定：边贸公司承担的商城内部配套工程、公用设施的项目有：公共厕所、底层内通道水泥浇灌、二层通道等，建成后的公用设施李存海有使用权利，等等。2002年8月2日，福鼎市人民政府办公室印发《专题会议纪要（十九）》，议定：同意将边贸商城内近1000平方米的单元房、办公房账面价值54.9万元的财产，整体划归市商业公司国有股管理，相关手续按规定程序办理。2002年8月20日，商业公司以上述福鼎市人民政府办公室印发《专题会议纪要（十九）》作为土地权属来源依据，向原福鼎市国土资源局申请土地登记，并提交相关材料。2002年10月15日，原福鼎市国土资源局以福鼎市人民政府名义颁发5号土地证，该证载明：土地使用者福鼎市商业有限公司，坐落闽浙边贸商城南外三层办公室，使用权面积180平方米，其中共用分摊面积58.8平方米。宗地四至标注于边贸商城通往大街的公共通道位置。 另查明：一、本案其余25名原告也为边贸商城业主，全体原告均取得相应的国有土地使用证。二、2018年4月，包括本案原告在内的28名原告，就讼争纠纷提起诉讼。2018年6月22日，福州市中级人民法院作出（2018）闽01行初160号行政裁定，以福鼎市人民政府并非本案适格被告，原告同意将本案被告变更为原福鼎市国土资源局等为由，将案件移送本院管辖，其后原福鼎市国土资源局的职责又由福鼎市自然资源局承继。本院重新立案前，其中2名原告未在起诉状上签名，退出诉讼。三、5号土地证载明的商业公司坐落闽浙边贸商城南外三层办公室，未办理房屋所有权证；第三人施巨春、叶松莲所有的坐落闽浙边贸商城南外二层房屋权属系从商业公司处经拍卖买受获得。 本案争议焦点为：⒈原告诉讼主体是否适格？⒉被诉行政行为是否存在违法？对此，本院予以评析认定如下： 一、关于原告诉讼主体是否适格问题 原告认为，案涉通道为公共通道，被诉行政行为侵犯了原告对通道的共有土地使用权，原告诉讼主体适格。被告、第三人商业公司认为，原告与被诉行政行为无利害关系，不具有原告主体资格。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，该条文中“利害关系”不能仅解释为权利义务的增减、得失，应为只要某个行政行为对某公民、法人或者其他组织的权利义务产生了或必将产生影响，而不论是否是行政相对人，原则上就具有原告资格。本案中，原告为边贸商城业主，被告将5号土地证的宗地四至标注于案涉公共通道位置，涉及原告对享有的公共通道通行权及土地使用权，可能对其权利义务产生潜在的影响。为此，原告主张与被诉行政行为有利害关系，于法有据，予以支持。 二、关于被诉行政行为是否存在违法问题 原告认为，被诉行政行为将原告等全体业主共有的公共通道土地使用权登记给商业公司，侵犯了原告等业主的共有土地使用权，被告未尽到谨慎审查义务，存在违法。被告、第三人商业公司认为，被诉行政行为并未将公共通道土地使用权登记给商业公司，且未对原告等业主生产经营及生活造成实际影响，不存在违法。 本院认为，一、根据《土地登记规则》第十条“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地）地上附作物权属证明托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。”的规定，本案中，第三人商业公司向被告申请办理土地使用权登记时，虽有提交《福鼎市人民政府专题会议纪要》作为案涉土地权属来源证明材料，但该会议纪要的附表（边贸商城物业部集体财产明细表）中对案涉土地仅表明“三、南外大门上二至三楼有二套间，合计面积341平方米，价值106,350.64元”，无具体土地面积与位置；且被告亦未提供证据证明商业公司申请时有提交案涉土地地上附作物权属证明材料，而原福鼎市国土资源局作出的5号土地证登记内容载明：使用权面积180平方米，其中共用分摊面积58.8平方米。并将宗地四至标注于边贸商城通往大街的公共通道位置。上述登记内容存在土地权属来源及地上附作物权属证明材料的不足，可见，商业公司向被告申请办理土地使用权登记时所提交文件资料并不符合上述法条的要求，原福鼎市国土资源局作出5号土地证的行政行为，认定事实的证据不足，存在违法。二、根据《土地登记规则》第六条：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地）地籍调查三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”本案中，被告提供证据B9土地登记审批表没有审核人的签名盖章，其权属审核程序不符合法律规定，存在违法。 综上所述，本院认为，行政机关作出行政行为必须证据确凿、适用法律法规正确且符合法定程序。本案中，原福鼎市国土资源局以福鼎市人民政府名义颁发5号土地证的行政行为，认定事实的证据不足，且不符合法定程序，存在违法。故被诉行政行为依法应予撤销。被告主张其作出的被诉诉行政行为合法有效及本案原告主体不适格与超过行政诉讼起诉期限的答辩意见，依据不足，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一、三项的规定，判决如下： 撤销福鼎市人民政府、原福鼎市国土资源局于2002年10月15日向第三人福鼎市商业有限公司核发的鼎国用（2002）字第1994-5号国有土地使用权证。 本案受理费50元，由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院（上诉案件受理费缴纳办法：到本院领取省财政厅印制的人民法院诉讼费用缴费通知书，至迟在上诉期满后七日预交到宁德市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理）。 审 判 长  王耀楠 人民陪审员  林 羽 人民陪审员  丁碧光 二〇二〇年七月九日                            本件与原本核对无异                书记员王珊珊 附：一、本案裁判适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 二、其他23名原告名单及基本身份情况 原告王忠民，男，1954年8月2日出生，汉族，住福建省，住福建省福鼎市桐城街道锦宁路**边贸商城**南外栋**v> 原告郑兆周，男，1952年7月14日出生，汉族，住福建省福，住福建省福鼎市桐城街道海丰路**福鼎市桐城街道边贸商城南外5-6号。 原告周文美，男，1965年9月10日出生，汉族，住福建省福鼎市，住福建省福鼎市桐城街道锦宁路** 原告陈宗坤，男，1952年9月8日出生，汉族，住福建省福鼎市桐，住福建省福鼎市桐城街道锦宁路**边贸商城**南内栋**div style="line-height: 25pt; text-indent: 30pt; margin: 0.5pt 0cm; font-family: 宋体; font-size: 15pt"> 原告何祥汉，男，1970年2月23日出生，汉族，住福建省福鼎市桐城，住福建省福鼎市桐城街道凤鸣路**城街道边贸商城一层南内栋1号。 原告周国强，男，1963年1月15日出生，汉族，住福建省福鼎市桐城街，住福建省福鼎市桐城街道锦宁路**边贸商城**西内栋**v style="line-height: 25pt; text-indent: 30pt; margin: 0.5pt 0cm; font-family: 宋体; font-size: 15pt"> 原告王娇俤，男，1949年5月14日出生，汉族，住福建省福鼎市桐城街道锦宁，住福建省福鼎市桐城街道锦宁路**边贸商城**南内栋**tyle="line-height: 25pt; text-indent: 30pt; margin: 0.5pt 0cm; font-family: 宋体; font-size: 15pt"> 原告杨忠信，男，1960年6月6日出生，汉族，住福建省福鼎市桐山街道七星墩，住福建省福鼎市桐山街道七星墩四巷**路96号边贸商城东外13号。 原告施少洪，男，1951年3月1日出生，汉族，住福建省福鼎市桐城街道锦宁路，住福建省福鼎市桐城街道锦宁路**边贸商城**东外栋**yle="line-height: 25pt; text-indent: 30pt; margin: 0.5pt 0cm; font-family: 宋体; font-size: 15pt"> 原告施作龙，男，1952年4月1日出生，汉族，住福建省福鼎市沙埕镇台山村西台1，住福建省福鼎市沙埕镇台山村西台**6号边贸商城1-3层北内栋9号。 原告巫友金，男，1952年2月7日出生，汉族，住福建省福鼎市硖门乡硖门村旧街道，住福建省福鼎市硖门乡硖门村旧街道**6号边贸商城北内11号。 原告何祥申，男，1979年6月11日出生，汉族，住福建省福鼎市桐城街道锦宁路96，住福建省福鼎市桐城街道锦宁路****边贸商城南内栋**e="line-height: 25pt; text-indent: 30pt; margin: 0.5pt 0cm; font-family: 宋体; font-size: 15pt"> 原告陈吓嫩，女，1952年7月1日出生，汉族，住福建省福鼎市桐城街道玉塘村陈厝1，住福建省福鼎市桐城街道玉塘村陈厝**号边贸商城北内117号。 原告吴开永，男，1967年8月7日出生，汉族，住福建省福鼎市桐城街道锦宁路**边贸，住福建省福鼎市桐城街道锦宁路**边贸商城**西内栋**line-height: 25pt; text-indent: 30pt; margin: 0.5pt 0cm; font-family: 宋体; font-size: 15pt"> 原告曾雪梅，女，1965年2月11日出生，汉族，，住福建省福鼎市桐城街道锦宁路**边贸商城住福建省福鼎市桐城街道锦宁路**边贸商城**西内栋****ne-height: 25pt; text-indent: 30pt; margin: 0.5pt 0cm; font-family: 宋体; font-size: 15pt"> 原告陆云，男，1970年4月16日出生，汉族，住，住福建省福州市鼓楼区六一北路**金源花园**3福建省福州市鼓楼区六一北路**金源花园**** 原告王忠友，男，1958年8月11日出生，汉族，住福建，住福建省福鼎市桐城街道锦宁路**边贸商城**南外栋**福建省福鼎市桐城街道锦宁路**边贸商城**南外栋**: 25pt; text-indent: 30pt; margin: 0.5pt 0cm; font-family: 宋体; font-size: 15pt"> 原告张月霜，女，1953年10月21日出生，汉族，住福建省，住福建省福鼎市桐城街道锦宁路**边贸商城**西外栋**建省福鼎市桐城街道锦宁路**边贸商城**西外栋** 25pt; text-indent: 30pt; margin: 0.5pt 0cm; font-family: 宋体; font-size: 15pt"> 原告吴传敦，男，1963年11月12日出生，汉族，住福建省福鼎，住福建省福鼎市白琳镇岭头坪村姚岙**鼎市桐城边贸商，住福建省福鼎市白琳镇岭头坪村姚岙**tyle="line-height: 25pt; text-indent: 30pt; margin: 0.5pt 0cm; font-family: 宋体; font-size: 15pt"> 原告陈思金，男，1953年7月9日出生，汉族，住福建省福鼎市，住福建省福鼎市桐城街道锦宁路**边贸商城**西内栋**福建省福鼎市桐城街道锦宁路**边贸商城**西内栋**pt; text-indent: 30pt; margin: 0.5pt 0cm; font-family: 宋体; font-size: 15pt"> 原告陈仙妹，女，1956年11月28日出生，汉族，住福建省福鼎市桐，住福建省福鼎市桐城街道锦宁路**边贸商城**北内栋**福建省福鼎市桐城街道锦宁路**边贸商城**北内栋**t; text-indent: 30pt; margin: 0.5pt 0cm; font-family: 宋体; font-size: 15pt"> 原告吴宗群，男，1953年8月6日出生，汉族，住福建省福鼎市桐城，住福建省福鼎市桐城街道锦宁路**边贸商城**西内栋**福建省福鼎市桐城街道锦宁路**边贸商城**西内栋**; text-indent: 30pt; margin: 0.5pt 0cm; font-family: 宋体; font-size: 15pt"> 原告谢作宁，男，1956年9月20日出生，汉族，住福建省福州市仓山区，住福建省福州市仓山区闽江大道**江南水都名筑花园****市仓山区闽江大道**江南水都名筑花园****iv style="line-height: 25pt; text-indent: 30pt; margin: 0.5pt 0cm; font-family: 宋体; font-size: 15pt">