四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终841号 上诉人（原审被告）安岳县自然资源和规划局（原安岳县国土资源局），住所地四川省安岳县岳阳镇西大街**。 法定代表人聂永贵，局长。 委托代理人明承强。 委托代理人曾红梅，四川强德律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）艾治强，男，1933年10月10日出生,汉族，住四川省安岳县。 委托代理人艾心阳（被上诉人艾治强之子），男，1971年10月3日出生，汉族，住四川省安岳县。 委托代理人王宗军，四川博鉴律师事务所律师。 原审被告资阳市人民政府，住，住所地四川省资阳市雁江区广场路**/div> 法定代表人吴旭，市长。 上诉人安岳县自然资源和规划局（原安岳县国土资源局，以下简称安岳县国土局）因被上诉人艾治强诉原审被告资阳市人民政府（以下简称资阳市政府）、安岳县国土局土地行政裁决一案，不服四川省资阳市中级人民法院（2018）川20行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审判决认定，艾治强与原安岳县××镇××村××社农业户主杨本秀系夫妻。艾治强1982年因其女儿顶替工作，从原工作单位安岳县石桥铺镇卫生院退休回安岳县××镇××村××社务农至2009年安岳县国土局协议征地拆迁时，属于集体经济组织农业户口成员。2009年，安岳县国土局在没有集体土地征收批准文件的情况下，对艾治强所在集体经济组织实施协议征收集体土地并协议拆迁房屋，与相关集体经济组织和相关集体经济组织成员签订相关安置、补偿协议。2009年4月14日，安岳县人民政府作出安府函〔2009〕54号《安岳县人民政府关于征收石桥铺镇广惠村8社集体土地补偿安置方案的批复》，批准对石桥铺镇广惠村8组进行全征全转。2009年11月10日，安岳县房屋拆迁管理办公室印发安房拆发〔2009〕67号《石桥铺镇广惠村1、2、8、9社房屋拆迁安置实施方案》，明确房屋拆迁安置补偿方式为“实行统一拆迁，统一规划，统一划地由被拆迁人自建。划地标准为：1人户给予一个自然开间；2—3人户给予两个自然开间；4—5人户给予三个自然开间；6人户以上给予四个自然开间（每个开间为3.6米，进深11米）”。2009年8月19日，艾治强所在的安岳县××镇××村××组村民被批准迁入安岳县城镇居民户口，根据《批准安岳县迁入城镇居民户口人员花名册》，艾治强当时的农业户籍状态为户主杨本秀、丈夫艾治强，合计2人。2010年12月15日，艾治强的妻子、户主杨本秀与安岳县国土局签订了《房屋拆迁补偿安置协议》，双方约定乙方户主杨本秀原有旧房屋合法建筑面积207.27平方米；拆迁安置补偿实行统一拆迁、统一划地由乙方自建，并约定了安岳县国土局对杨本秀户进行现金补偿和划地自建补偿等条款。杨本秀户按约定的期限向安岳县国土局交付了旧房。随后，安岳县人民政府和相关部门通过申请陆续获得征收艾治强所在社等集体经济组织集体土地的批文。2017年8月15日，安岳县国土局在对杨本秀、艾治强户进行划地自建安置的过程中，认为艾治强为安岳县石桥铺镇卫生院退休职工，不属于安置对象范围，发布《石桥铺镇广惠村8组还房门市基础分配公告》，对杨本秀户中的杨本秀按照1人户分配了1个门市基础划地自建，对艾治强农业户籍人口不予认可，确定对艾治强不予安置。艾治强不服，认为自己系安岳县××镇××村××组集体经济组织成员，对被拆迁的房屋与妻子共同享有物权，安岳县国土局以拆迁办的文件否定艾治强对被拆迁房屋的所有权、认定艾治强不属于房屋的安置对象、拒还一个自然开间门市基础给艾治强家庭划地自建，侵害了艾治强应享有的合法权益。艾治强于2018年5月9日向安岳县人民政府申请行政协调，安岳县人民政府于2018年5月16日组织艾治强、安岳县房屋征收局进行了协调，但协调未成。艾治强于2018年5月24日向资阳市政府申请行政裁决，资阳市政府于2018年8月6日作出资府裁〔2018〕3号行政裁决，维持了安岳县国土局2017年8月15日作出的《石桥铺镇广惠村8组还房门市基础分配公告》中对杨本秀户中的杨本秀按照1人户分配1个门市基础划地自建的分配方案。艾治强认为资阳市政府作出的行政裁决认定事实错误，适用法律不当，侵害了其合法权益，遂提起行政诉讼，请求撤销资阳市政府作出的资府裁〔2018〕3号行政裁决书，判令资阳市政府重新作出裁决。 一审法院认为，本案的争议焦点是安岳县国土局2017年8月15日作出的《石桥铺镇广惠村8组还房门市基础分配公告》认定艾治强不属于集体土地征收时被拆迁房屋的安置对象是否合法，资阳市政府资府裁〔2018〕3号行政裁决是否合法。 关于安岳县国土局认为艾治强不属于征收集体土地时被拆迁房屋的安置对象是否合法的问题。艾治强从1982年起至安岳县国土局协议征地拆迁时止，系安岳县××镇××村××组集体经济组织成员，同其他集体经济组织成员一样享有权利，其夫妻二人共同拥有宅基地和合法建筑面积207.27平方米房屋的客观事实存在，其夫妻二人对被征地拆迁的房屋享有物权。2010年12月15日，艾治强的妻子杨本秀作为户主与安岳县国土局签订了《房屋拆迁补偿安置协议》，双方约定原有旧房屋合法建筑面积207.27平方米实行统一拆迁、统一划地由杨本秀户自建，杨本秀户按约定的期限向安岳县国土局交付了旧房，安岳县国土局应当依法、及时对杨本秀户进行安置补偿并及时按照当时的安置方案划地让杨本秀户建房，但安岳县国土局在事隔近7年后，于2017年8月15日才作出《石桥铺镇广惠村8组还房门市基础分配公告》，确定杨本秀户为一人户，划一个自然开间门市基础给杨本秀户自建违背客观事实，安岳县国土局以“行政、企、事业单位人员退休后居住在征地范围内的，不予安置”为由剥夺艾治强享有的物权，否定艾治强的被拆迁房屋安置对象资格明显不当。安岳县国土局实施征收时，艾治强属于集体经济组织成员，该户不管从登记上还是客观上均属于2人户。艾治强认为安岳县国土局对其夫妻二人认定为一人户、确定按照一个自然开间门市基础划地自建侵犯其合法权益的理由成立，安岳县国土局认为艾治强不属于集体土地征收时被拆迁房屋的安置对象没有事实依据。 关于资阳市政府资府裁〔2018〕3号行政裁决是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款并参照原中华人民共和国国土资源部《征收土地公告办法》第十五条第一款的规定，资阳市政府享有对辖区内县级人民政府土地管理部门与被征地集体经济组织及其成员之间的征地补偿标准或补偿安置方案争议进行行政裁决的法定职权。资阳市政府受理艾治强的裁决申请后，忽视艾治强从1982年起就属于集体经济组织成员以及在征收时依法享有被征收拆除房屋合法所有权的客观事实，认可安岳县国土局的意见，否定艾治强的集体经济组织成员身份，认为艾治强不属于安置对象与客观事实不服，其裁决维持安岳县国土局2017年8月15日作出的《石桥铺镇广惠村8组还房门市基础分配公告》中对艾治强一户的分配方案，适用法律错误且明显不当。艾治强请求撤销资阳市政府行政裁决的理由成立。 综上所述，征收集体土地应当依法进行，征收集体土地过程中拆迁农民住房应给予合理补偿，并因地制宜采取多元化安置方式，妥善解决好被拆迁农户居住问题。安岳县国土局在2009年实施协议征收集体土地、拆迁集体土地上的房屋时，虽然没有依法获得征地批文，但在与集体经济组织和成员签订有关协议后，安岳县人民政府及相关部门积极采取补救措施，完善了相关征地批文，确定的划地自建安置方案已经实施近十年，当地被征收集体经济组织及成员大多数无异议且已经基本履行协议并完成划地自建，按照实际征收时的方案执行双方并无分歧，应当予以认可。艾治强户在协议征地拆迁时为二人户，安岳县国土局在签订协议七年后确定艾治强家庭户为一人户，否定艾治强在征收集体土地拆除房屋时的安置资格不当；资阳市政府裁决维持安岳县国土局对艾治强家庭按照一人户划地自建的房屋安置方案，认定事实不清，适用法律错误。安岳县国土局及相关部门应当依法补救、完善原征收集体土地过程中的相关程序，根据艾治强对被征收集体土地上的房屋享有物权的客观事实，结合实施征收时双方没有争议的安置方案，对艾治强家庭合法享有的房屋依法予以安置、补偿。资阳市政府应当依照土地管理相关法律规范，加强对本辖区内依法征收集体土地行为的指导和监督，依法及时妥善处理集体土地征收过程中的相关行政争议，实质性化解行政纠纷。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项和第（六）项、第七十一条的规定，判决：撤销资阳市政府2018年8月6日作出的资府裁〔2018〕3号行政裁决；由资阳市政府在判决生效后60日内重新作出行政裁决；诉讼费50元，由安岳县国土局负担。 上诉人安岳县自然资源和规划局（安岳县国土局）上诉称，艾治强自1982年2月1日起就属退休人员，自1982年2月1日退休后只是居住在安岳县××镇××村××组，不是集体经济组织成员，不属于《石桥铺镇广惠村1、2、8、9社房屋拆迁安置实施方案》规定的安置对象；《石桥铺镇广惠村1、2、8、9社房屋拆迁安置实施方案》（安房拆发〔2009〕67号）合法合规，艾治强户理应按该方案执行，安岳县国土局根据该方案“行政、企、事业单位人员退休后居住在征地范围内的，不予安置”的规定，对杨本秀户按一人户的划地标准给予一个自然开间的门市基础，符合法律、法规、规章及政府规范性文件规定；安岳县国土局与艾治强之妻杨本秀签订的《房屋拆迁补偿安置协议》对艾治强夫妻共有的被征收房屋合法所有权给予了合法合理的补偿，该补偿安置协议没有明确杨本秀（艾治强）户为二人户，未约定还两个自然开间门市基础；艾治强诉称的观点、理由，缺乏事实基础和法律依据；一审判决认定事实错误，适用法律错误。请求撤销一审法院（2018）川20行初36号行政判决并依法改判驳回艾治强的诉讼请求；本案诉讼费用由艾治强负担。 被上诉人艾治强答辩称，一审法院认定艾治强从1982年起至安岳县国土局协议征地拆迁时止，系安岳县××镇××村××组集体经济组织成员，同其他集体经济组织成员一样享有权利，艾治强夫妻二人共同拥有宅基地和合法建筑面积207.27平方米房屋的客观事实存在，艾治强夫妻二人对被征地拆迁的房屋享有物权是正确的；《安岳县房屋拆迁管理办公室关于印发〈石桥铺镇广惠村1、2、8、9社房屋拆迁安置实施方案〉的通知》（安房拆发〔2009〕67号）部分内容与法律、法规相抵触，其抵触部分没有法律效力；安岳县国土局未对艾治强进行拆迁安置补偿，侵害了艾治强的合法权益；安岳县国土局的上诉请求缺乏事实根据和法律依据；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 原审被告资阳市政府提交意见称，资阳市政府按照法定程序作出的资府裁〔2018〕3号行政裁决，认定事实清楚，适用法律、法规正确；资阳市政府作出资府裁〔2018〕3号行政裁决的行为实际上是行政复议行为，资阳市政府维持了原行政行为，与原行政机关为共同被告，一审法院未对原行政行为一并作出裁判，属于适用法律、法规错误。请求撤销一审判决，依法改判驳回艾治强的诉讼请求。 艾治强向一审法院提交了以下证据材料： 1.艾治强身份证、常住人口登记表； 2.资阳市政府资府裁〔2018〕3号行政裁决书； 3.《安岳县人民政府行政协调意见书》（安府协〔2018〕17号）； 4.《房屋拆迁补偿安置协议》； 5.管业证、集体土地使用证； 6.《安岳县石桥铺镇广惠村八社还房门市基础分配审批表》； 7.《批准安岳县迁入城镇居民户口人员花名册》； 8.《安岳县石桥铺镇人民政府关于袁国倩等3户不属于划地自建安置对象的情况报告》（石镇函〔2017〕7号）； 9.《安岳县人民政府关于印发〈安岳县县城规划区内集体土地上房屋征收补偿安置实施办法（试行）〉的通知》（安府发〔2010〕38号）。 资阳市政府向一审法院提交了以下证据材料和依据： 1.行政裁决申请书及证据； 2.《行政裁决答复通知书》及邮寄单； 3.《行政裁决答复书》及证据； 4.《安岳县人民政府关于征收石桥铺镇广惠村8社集体土地补偿安置方案的批复》（安府函〔2009〕54号）、《安岳县房屋拆迁管理办公室关于印发〈石桥铺镇广惠村1、2、8、9社房屋拆迁安置实施方案〉的通知》（安房拆发〔2009〕67号）、《批准安岳县迁入城镇居民户口人员花名册》涉及艾治强户部分、艾治强《户口簿》、杨本秀与安岳县国土局签订的《房屋拆迁补偿安置协议》、安岳县国土局《石桥铺镇广惠村8组还房门市基础分配公告》涉及艾治强户部分、安岳县石桥铺镇卫生院证明、养老金证明； 5.《资阳市人民政府行政裁决书》（资府裁〔2018〕3号）及EMS邮件单； 6.2020年1月1日以前施行的《中华人民共和国土地管理法》（部分条款）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（部分条款）、《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》（部分条款）、《征收土地公告办法》《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发〔2006〕29号）、《四川省人民政府办公厅关于进一步做好被征地农民社会保障工作的通知》（川办发〔2008〕15号）、《四川省劳动和社会保障厅对省政府收文〔B2002〕第350号交办件办理意见的函》（川劳社函〔2002〕35号）部分内容。 安岳县国土局向一审法院提交了以下证据材料和依据： 1.2020年1月1日以前施行的《中华人民共和国土地管理法》部分条款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》部分条款、《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》部分条款； 2.《安岳县国土资源局关于征收石桥铺镇广惠村8社集体土地人员农转非的请示》（安国土资〔2009〕55号）； 3.《安岳县国土资源局关于〈征收石桥铺镇广惠村8社集体土地补偿安置方案〉的请示》（安国土资〔2009〕56号）； 4.《安岳县人民政府关于征收石桥铺镇广惠村8社集体土地补偿安置方案的批复》（安府函〔2009〕54号）； 5.《安岳县房屋拆迁管理办公室关于印发〈石桥铺镇广惠村1、2、8、9社房屋拆迁安置实施方案〉的通知》（安房拆发〔2009〕67号）； 6.《批准安岳县迁入城镇居民户口人员花名册》（涉及艾治强户部分）； 7.杨本秀与安岳县国土局签订的《房屋拆迁补偿安置协议》； 8.安岳县卫生和计划生育局、安岳县石桥铺镇卫生院出具的艾治强退休证明； 9.《石桥铺镇广惠村8组还房门市基础分配公告》； 10.四川省安岳县人民法院（2016）川2021民初1370号民事判决书； 11.四川省资阳市中级人民法院（2016）川20民终1132号民事判决书； 12.四川省高级人民法院（2017）川民申3046号民事裁定书。 上述证据材料已录入卷宗供本院审查。一审判决记载了当事人对上述证据材料的质证意见。一审法院对证据的认定，本院予以确认。 二审期间，各方当事人均未提交新证据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，2019年，安岳县进行机构改革，将安岳县国土局的职责调整到组建的安岳县自然资源和规划局，不再保留安岳县国土局。 本院认为，根据当时施行的原中华人民共和国国土资源部《征收土地公告办法》第十五条第一款“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”的规定，被上诉人艾治强对与上诉人安岳县国土局之间的补偿安置争议，在安岳县人民政府协调无果的情况下，向原审被告资阳市政府申请行政裁决，资阳市政府受理该行政裁决申请并作出资府裁〔2018〕3号行政裁决书，程序合法。本案现有证据证明，从1982年起至征地拆迁时止，艾治强居住在安岳县××镇××村××社，与其妻杨本秀共同拥有被征收拆除房屋的所有权及宅基地使用权；艾治强是安岳县××镇××村××社的农业户籍人员；杨本秀户在征地拆迁时的户籍状态是2人户，艾治强是杨本秀户成员。安岳县房屋拆迁管理办公室印发的《石桥铺镇广惠村1、2、8、9社房屋拆迁安置实施方案》、杨本秀与安岳县国土局签订的《房屋拆迁补偿安置协议》的内容表明，“统一规划、统一划地由被拆迁人自建”是对被征收拆除房屋的所有权人及共同居住的家庭成员给予的补偿和安置，目的是保障前述人员的居住权益。安岳县国土局于2017年8月15日作出《石桥铺镇广惠村8组还房门市基础分配公告》，确定杨本秀户为一人户，划一个自然开间门市基础给杨本秀户自建，违背客观事实。安岳县国土局以“行政、企、事业单位人员退休后居住在征地范围内的，不予安置”为由，否定艾治强的被拆迁房屋安置对象资格明显不当。资阳市政府认可安岳县国土局的意见，认为艾治强不属于被拆迁房屋安置对象，裁决维持安岳县国土局2017年8月15日作出的《石桥铺镇广惠村8组还房门市基础分配公告》中对艾治强一户的分配方案，认定事实不清，适用法律错误。一审法院判决撤销资阳市政府2018年8月6日作出的资府裁〔2018〕3号行政裁决并判令资阳市政府在判决生效后60日内重新作出行政裁决，处理结果正确。安岳县自然资源和规划局（安岳县国土局）的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人安岳县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  谭 勇 审 判 员  杨 军 审 判 员  伍平会 二〇二〇年七月七日 法官助理  刘军甫 书 记 员  周竹青