山西省临汾市中级人民法院行政判决书（2020）晋10行初13号原告马建红，女，汉族，1970年3月15日出生，现住山西省垣曲县。委托代理人张建山，男，汉族，1970年12月10日出生，住址同上，系马建红丈夫。被告垣曲县人民政府，住所地山西省垣曲县人民路**。法定代表人麻军泽，县长。参与诉讼行政机关负责人李**，副县长。委托代理人李圣云，山西中条律师事务所律师。原告马建红诉被告垣曲县人民政府行政确认一案，向本院提起诉讼。本院受理后依法向被告垣曲县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月11日公开开庭审理了本案。原告马建红及其委托代理人张建山，被告垣曲县人民政府副县长李**及其委托代理人李圣云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告马建红诉称，2019年垣曲县在承担中条山有色金属公司供暖管网改造时，拒绝按照国发办（2016）45号文件即国务院办公厅转发国资委、财政部关于国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作指导意见的通知中的要求，始终不肯承担对包括原告在内的职工家属的室内供暖管道的改造责任，逼迫各家各户自行改造并承担改造的费用。期间，原告及数十位职工及家属提出了信访，并到县政府相关部门和有色公司的三供一业移交办公室反映意见，得到了极为混乱的答复，但始终没有任何一个单位拿出任何一份文件说明室内暖气改造费用应由个人承担。最终在2019年11月15日前后供暖试水，证明了原告家里的暖气管确实无法供暖。之后又不断联系当地供暖公司，得到的答复是：自己没有改造室内暖气的，即使交了取暖费也无法供暖。同一时间在山西省太原市的三供一业改造项目中，室内管网改造由政府和企业负责，在运城市的三供一业改造中，河津铝厂的家属区室内管网改造也没有要职工掏一分钱，而垣曲县政府却拒不承担责任，强行将室内改造的责任和费用摊派给个人。原告家里的暖气在此次三供一业改造前始终能正常供暖，而且从未拖欠过取暖费用。但是由于此次三供一业改造导致原告屋内的管道完全成为摆设，没有任何使用价值，这严重侵犯了原告的权利。请求依法支持原告的诉讼请求。原告马建红向本院提交的证据有：第一组证据：1、垣曲县住建局信访的回复函，该函明确了改造费用需要个人承担，如果不改造的话，得不到供暖；2、垣曲县人民政府文件《关于成立垣曲县三供一业改造项目领导组的通知》，证明明政府是适格被告；3、垣曲县三供一业改造项目领导组张贴的《关于业主自行改造供暖的通知》，证明如果不改造，将无法供暖，该通知侵犯了其合法权益；4、国办发【2016】45号文件即国务院办公厅转发国资委、财政部《关于国有企业家属区“三供一业”分离移交工作指导意见的通知》（政府网站），该通知中明确写明费用由政府和企业共同承担；5、山西省人民政府办公厅晋政办发（2017）118号文件转发省国资委、省财政厅《关于国有企业职工家属三供一业分离移交工作实施意见的通知》，证明改造费用由政府和企业共同承担。第二组证据：1、光盘，证明2019年9月20日各住户去讨说法的事实；2、2019年10月22日住户代表对暖气管网改造提出质疑的录像，反驳了被告所述的住户积极配合，积极改造的事实；3、录音；4、录音文字版，证明负责改造的主体是垣曲县人民政府，改造必须按通知要求，不改造无法供暖，还证明会议纪要有色公司不同意，给其的答复，均不盖章签字；5、原告家门口贴的如需改造暖气，联系人电话的照片；6、原告打给暖气改造公司和住建局的电话录音，证明原告在未改造的情况下，缴纳暖气费，也无法供暖；7、三供一业财政分离管理办法；8、11月15日签订的户内暖气改造费用承诺书，证明该业主于11月15日在没有暖气的情况下，不得不改造的事实；9、太原铁路企业三供一业改造的视频及截图，证明太原铁路企业改造完全不收取任何费用，由施工队统一实施；10、公司与垣曲县住建局签订的供暖移交分离协议，证明中条山有色金属公司与太原铁路企业都是山西的企业，完全是不同的改造方案；11、建设工程质量管理条例，证明要求住户自行改造室内管网完全违反该条例；12、垣曲县中华环卫的通知，证明如果住户改造，其只保证一个供暖季，说明该具体行政行为，内容违法。被告垣曲县人民政府答辩称，1、2019年9月9日，垣曲县国有企业“三供一业”维修改造项目领导小作的《关于对室内暖气管网进行改造的通知》，是经过各级领导多次现场调研，根据《国务院办公厅转发的通知》（国办发【2016】45号）和山西省人民政府晋政办发【2017】118号文件精神，垣曲县政府采取的措施是“室内暖气改造由户主自行改造，自行采购材料，自行选择施工队伍…改造费每户补贴700元，剩余费用由用户自行承担”，上述行为仅为垣曲县政府的行政指导行为，不具有强制的行政效力，不具有可诉性，垣曲县人民政府所作的该指导意见于法有据，并不违法。2、垣曲县政府在给所有改造用户补助700元，但仅马建红一户因个人原因，没有正常申领，个人室内改造也没有进行，最终导致其供暖不能，该行为与垣曲县政府无关。综上，垣曲县政府的行为仅为行政指导性文件，并未强制要求马建红承担暖气改造费用，该行为不具有可诉性，更不违法，马建红所诉请与垣曲县政府无关，且无事实和法律依据，请求依法驳回马建红的诉讼请求。被告垣曲县人民政府向本院提交的证据有：1、2019年9月9日关于对室内暖气管网进行改造的通知，该通知中没有对原告等住户的强制性要求，更没有作出如果不缴纳改造费用就停止供暖的决定，因此，该通知书足以证实不会对原告的权利和义务产生实质影响，也就是说在不缴纳改造费的情况下，原告的供暖不会受到影响；2、运分离办【2017】3号关于印发《运城市国有企业家属区“三供一业”移交和预算标准》的通知，用于证实被告是按照上级有关文件要求，对住户的供暖管网进行改造，对住户管网进行改造具有合法依据；3、2019年9月3日【2019】第2次垣曲县国有企业三供一业维修改造项目领导小组会议纪要，与证据1证明目的一致，改造没有强制性；4、原告所在的东峰山区域供暖改造补贴信息表及供暖改造补贴发放统计表，用以证实原告所在大楼区除了包括原告在内的三户没有领取700元改造费，没有改造之外，其他住户都领取了改造费，进行了改造，也证实了对住户的供暖管网进行改造，是得到了大楼区绝大多数住户的支持和拥护，并不是原告所述的所谓的群情激昂；5、中条山集团职工家属区供热室内改造补贴领款明细，与证据4证明目的一致；6、2016年6月11日国办发【2016】45号国务院办公厅转发《国务院国资委、财政部关于国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作指导意见的通知》，用以证实原告所谓的户内管网改造费全部由地方政府承担是错误的，是没有政策依据的，根据该文件41页第三条的规定，分离移交费用由中央政府给予适当补助，并不是原告所述的中央补助50%，该文件也用于证明对管网改造的属于公共部分，属于国有企业共有的集体财产的给予补助是没有问题的，但是对于包括原告在内的住户家中的属于个人的财产，文件没有规定进行免费的改造，只是提到中央财政给予适当的补助。经质证，被告垣曲县人民政府对原告马建红所举证据的质证意见为：第一组证据：对证据1真实性无异议，但对其关联性有异议，不能证明政府强制要求，如果不进行改造就不予供暖；对证据3真实性无异议，但对其关联性有异议，说明原来公共部分已经拆除，如果内部不改造的话，与公共部分不能连接，不能证明原告起诉的通知具有强制性。第二组证据：证据4原告所述是三供一业领导组给的，但没有盖章，也没有签字，对其真实性有异议；证据5与本案没有关联性；证据7被告证明对管网改造没有违反该文件的规定，被告所述三供一业的费用由企业承担，财政给予适当补助，政府给了700元的标准，完全符合文件的要求，该证据不能证明其目的；证据8真实性无异议，该承诺书是住户个人的承诺，不能证明原告的证明目的，反而进一步印证，签订承诺书的用户均统一领取政府的补助700元，自行改造，与原告的证明目的是截然不同的；证据9证明垣曲县政府不但不收费，而且还给每户补贴700元，应该不应该收费，原告提供的文件已经说的很清楚了，不收取费用，政府给予适当补助；证据10该协议真实性无异议，但对其证明目的有异议，不能证明政府下发的该通知是违法的，也不能证明政府对住户补贴700元进行改造是违法的；证据11是行政法规，不属于证据，与本案没有关联性；证据12真实性无异议，但该通知是中华环卫节能热力公司所下发的通知，与本案所涉及的政府行政行为没有任何关联性。原告马建红对被告垣曲县人民政府所举证据的质证意见为：证据1被告所述文件中没有涉及侵犯了原告权利的字眼，文件中确实没有这么写，但在实际操作过程中，被告实施的具体行为明确注明如果住户不改造，那么无法取暖；对证据2文件认可，但方式不合法；证据3会议纪要与证据1质证意见一致；证据4被告所述不符合实际，原告提供的证据可以证实住户上访的情况；证据6[2016]45号文被告所述适当补助，但在第三条第一句中写明，费用由政府及企业共同承担，被告所述分离移交费用给予适当补充，但该款是对第三条第（一）项的补充。本院对上述证据认证如下，本案原、被告所提交的证据合法性、真实性以及是否与本案具有关联性，有无证明力及证明力大小，是否符合各方证明目的，本院予以综合评判后认定。经审理查明，马建红系山西省中条山有色公司家属区居民。2016年6月11日，国务院办公厅作出国办发[2016]45号《转发国务院国资委、财政部关于国有企业职工家属区“三供一业”分离工作指导意见的通知》。2017年9月23日，山西省人民政府办公厅作出晋政办发[2017]118号《转发省国资委、省财政厅关于国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作实施意见的通知》。当日，山西省财政厅、山西省人民政府国有资产监督管理委员会作出关于印发《省属国有企业职工家属区“三供一业”分离移交财政补助资金管理办法》的通知。2017年运城市“三供一业”分离办公室作出关于印发运分离办[2017]3号《运城市国有企业家属区“三供一业”移交和预算标准》的通知。2019年3月28日，垣曲县人民政府办公室作出《关于成立垣曲县“三供一业”改造项目领导组的通知》。2019年9月3日，垣曲县国有企业“三供一业”维修改造项目领导小组[2019]第2次会议纪要载明：“三、供热维修改造方面，涉及的30万平方米户内改造任务，由中条山集团负责组织实施，寰慧公司提供技术指导，政府每户补贴700元…”。2019年9月9日，垣曲县国有企业“三供一业”维修改造项目领导小组作出《关于对室内暖气管网进行改造的通知》。2019年9月周艳萍、伍小明等人出具《户内暖气系统改造承诺书》，并领取改造补贴700元。2019年10月22日，垣曲县“三供一业”改造项目领导组办公室作出《通知》，该通知载明：“大楼区24栋楼采暖户：……为能保障11月15日如期供暖，尚未进行户内改造的采暖户，请务必于11月10日前，自行联系施工队伍将户内供暖立管改至户外楼宇立管阀门附近，否则将不能连通户内采暖设施，无法采暖”。本院认为，本案争议焦点为：被告垣曲县人民政府作出的《关于对室内暖气管网进行改造的通知》是否为行政指导行为，是否具有可诉性，该通知应否被确认为违法。行政指导行为是指行政机关在其所管辖事务的范围内，对特定的公民、企业、社会团体等，通过制定诱导性法规、政策、计划、纲要等规范性文件以及采用具体的示范、建议、劝告、鼓励、提倡、限制等非强制性方式并付之以利益诱导促使相对人自愿作出或不作出某种行为，以实现一定行政目的的行为。行政指导行为的显著特征是非强制性，公民、法人和其他组织没有服从的义务，行政主体与相对人之间不产生法定的权利义务关系。一般情况下，行政指导行为是一种柔性的行政活动，行政机关并无形成行政法律关系之意愿。如果行政机关以行政指导的形式，作出了发生行政法律关系的意思表示或者在实施了事实上影响行政相对人的合法权益的行为，那么这种行为就不再是行政指导行为，当事人对此种行为不服，可以向人民法院提起行政诉讼。本案被告垣曲县人民政府作出的《关于对室内暖气管网进行改造的通知》，对原告马建红的合法权益产生了实际影响，并非是一种建议、提倡等行政指导行为，该通知具有合诉性。原告马建红诉称，被告垣曲县政府在承担中条山有色金属公司供暖管网改造时，拒绝按照国办发（2016）45号文件即国务院办公厅转发国资委、财政部关于国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作指导意见的通知要求，不肯承担对包括原告在内的职工家属的室内供暖管道的改造责任。被告垣曲县人民政府2019年9月9日作出的《关于对室内暖气管网进行改造的通知》中载明：为贯彻国办发（2016）45号文件和晋政办发（2017）118号文件精神，按照“维修改造后，应当实现分户设表、按户收费”的改造标准……为确保各用户室内改造的方便、安全和质量，室内管网由住户自行改造，自行采购材料，自行选择施工队伍，中环寰慧（垣曲）节能热力有限公司提供技术指导及咨询，改造费用每户补助700元，剩余费用由用户自行承担。由此可知，原告要求确认违法的《关于对室内暖气管网进行改造的通知》，亦是被告按照国办发（2016）45号文件精神，通过开会研究后作出的，而非原告诉称的“被告拒绝按照国办发（2016）45号文件的要求，不肯承担原告的室内供暖管道的改造责任”事实，且原告亦未能提供相关证据证明被诉行政行为，存在违法以及违反国家政策之处，故原告“要求确认被告垣曲县人民政府作出的《关于对室内暖气管网进行改造的通知》违法”的诉讼请求，缺乏事实及法律、政策依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告马建红的诉讼请求。案件受理费50元，由原告马建红负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山西省高级人民法院。审判长 柴卫红审判员 靳红萍审判员 梁祥伟 二〇二〇年七月二十一日书记员 张琳洁