徐州铁路运输法院行 政 判 决 书(2020)苏8601行初243号原告张健峰，男，1980年10月15日生，汉族，户籍所在地江苏省沛县，现住江苏省徐州市云龙区。原告丁美玲，女，1978年9月3日生，汉族，户籍所在地江苏省南京市鼓楼区，现住江苏省徐州市云龙区。被告徐州市鼓楼区铜沛街道办事处，住所地江苏省徐州市鼓楼区黄河南路。法定代表人李华智，该街道办主任。出庭应诉负责人王飞，该街道办副主任。被告徐州市鼓楼区住房和城乡建设局，住所地江苏省徐州市中山北路****。法定代表人张占涛，该局局长。出庭应诉负责人汪进中，该局副局长。委托代理人张红霞，该局工作人员。委托代理人丁涛，江苏盛仪律师事务所律师。原告张健峰、丁美玲诉被告徐州市鼓楼区铜沛街道办事处（以下简称铜沛街道办事处）城建行政强制一案，本院于2020年4月23日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。因徐州市鼓楼区住房和城乡建设局（以下简称鼓楼区住建局）与本案处理有利害关系，本院依法追加其为共同被告参加诉讼。本院依法组成合议庭于2020年7月21日公开开庭审理了本案。原告张健峰、丁美玲，被告铜沛街道办事处出庭应诉负责人王飞，被告鼓楼区住建局的委托代理人丁涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张健峰、丁美玲诉称，2015年7月17日由鼓楼区住建局委托的徐州市宇宸房地产评估咨询有限公司作出房屋征收评估报告。2018年7月12日，徐州市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）作出〔2018〕第11号《房屋征收补偿决定书》。原告不服前述评估报告和补偿决定提起行政诉讼，徐州市中级人民法院作出(2018)苏03行初290号行政判决，确认鼓楼区政府作出11号补偿决定前未征求被征收人补偿安置方式的意见，且所采信的被征收房屋价值评估报告的价值时点违背公平补偿原则，补偿决定证据不足，明显不当，判决撤销11号《房屋征收补偿决定书》。后原告根据该判决书，以鼓楼区政府、鼓楼区住建局为被告提起行政诉讼。徐州市中级人民法院以鼓楼区政府并非适格被告为由裁定驳回了原告的起诉。鼓楼区住建局系涉案房屋征收部门，铜沛街道办事处系委托实施单位，故提起本案诉讼，请求：1、确认被告拆除原告房屋的行政行为违法。2、诉讼费由被告承担。原告张健峰、丁美玲向本院提交了以下证据：证据1.国有土地使用证、房屋所有权证，用以证明涉案房屋是原告的合法私有财产。证据2.徐州中院（2018）苏03行初290号行政判决书、江苏省高院（2019）苏行终1450号行政裁定书，用以证明鼓楼区政府的补偿决定是错误的，应当撤销，被告强拆原告的房屋既无事实根据也无法律依据。证据3.（2019）苏03行初128号行政裁定书，用以证明原告在房屋被强拆后提起行政诉讼，徐州中院认为该赔偿义务机关不是鼓楼区政府，故原告向徐州铁路运输法院起诉。证据4.照片14页A4纸打印件，用以证明被告于2018年12月15日晚11时将原告房屋拆除完毕以及造成的室内物品损失情况。证据5.苏堤路北延及周边旧城区改造项目农行综合楼拆除情况说明复印件，用以证明铜沛街道办事处自认2018年12月晚组织人员对涉案房屋进行了强制拆除。证据6.光盘（内含强拆视频和照片），用以证明被告强拆原告房屋情况及造成的损失情况。被告铜沛街道办事处辩称，涉案房屋位于苏堤路北延及周边旧城区改造项目重点工程铜沛路小学征收范围内。该项目于2015年开始实施，因原告认为补偿单价过低，双方就补偿问题一直未达成一致。鼓楼区政府已对该房屋作出征收补偿决定。2018年12月，经铜沛街道办事处与原告协商，由办事处无偿提供位于黄河北路××桥西××层办公楼用于其继续经营，水电费自理，对于补偿问题和物品损失，原告将通过诉讼维护权益，铜沛街道办事处给予配合，搬家费用由办事处负责。在房屋搬空后，办事处于2018年12月15日实施了拆除。综上，涉案拆除行为系协商后实施的拆除，不存在强制拆除。故，请求法院依法驳回原告诉讼请求。被告铜沛街道办事处未向本院提交证据。被告鼓楼区住建局辩称：一、房屋征收与补偿行为程序合法，符合法律的规定。涉案房屋位于苏堤××及周边旧城区改造项目范围内。征收行为作出前，鼓楼区政府委托鼓楼区住建局对征收范围进行确定，对拟征收项目范围内的建筑、居民、环境等社情、民情进行调查摸底，进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。同时进行规划审查和计划的编订，经向市国土、发改、规划等职能部门核实，项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。制定的征收补偿方案征求公众意见，根据意见修改了征收补偿方案，并形成社会稳定风险评估报告。在《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的必经程序完成后，区政府作出房屋征收决定，依法公告和委托实施单位进场开展工作，征收行为符合规定。二、鼓楼区住建局并未对房屋实施故意拆除。征补条例第四条第二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。涉案项目以鼓楼区住建局为征收部门，铜沛街道办事处为征收实施单位。涉案房屋所在地块系用于教育设施建设使用。因征收项目仅剩原告等少数被征收人未就补偿事宜达成一致，故在公共利益优先的情况下，经双方协商一致，原告同意对房屋先行拆除，继续商谈补偿事宜。综上,请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告鼓楼区住建局向本院提交了以下证据：证据1.徐鼓政征字（2015）第2号房屋征收决定、公告、征收补偿方案，用以证明鼓楼区政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，发布房屋征收决定，对包括原告房屋所在范围内的房屋进行征收，项目征收部门为鼓楼区住建局，实施单位为铜沛街道办事处。证据2.（2016）苏03行初56号、（2017）苏行终1117号行政判决书复印件，用以证明征收决定未被撤销，征收决定及征收补偿方案仍有效。证据3.鼓楼区住建局、铜××街道办事处组织机构代码证、××北延及周边旧城区改造项目房屋征收委托实施协议，用以证明两被告具有独立法人资格，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对征收的具体工作均有法定的权力、责任和义务，涉案征收的具体工作由鼓楼区住建局委托给办事处实施。经庭审举证、质证，对原告提交的证据，被告鼓楼区住建局的质证意见为：对证据1的真实性、合法性无异议；对证据2、3、5的真实性无异议。对证据4中体现涉案房屋外观和位置的照片无异议，但是对其他关于涉案房屋室内物品的照片均有异议，照片不能体现拍摄的时间，所拍摄的内容与涉案行政争议行为不具有关联性。对证据6有异议，与行政争议无关联性。被告铜沛街道办事处的质证意见同被告鼓楼区住建局质证意见一致。对被告鼓楼区住建局提交的证据，原告的质证意见为：对证据1、3无异议。对证据2的真实性、合法性无异议，但与本案无关联性。对被告鼓楼区住建局提交的证据，被告铜沛街道办事处均无异议。本院对以上证据认证如下：原告提交的证据来源合法，且能反映涉案房屋的基本情况，本院予以采信。被告鼓楼区住建局提交的证据系在征收、拆除过程中形成的有关材料，能够反映有关案件事实，本院对其真实性予以确认。本院审理查明：2015年7月17日，鼓楼区政府作出徐鼓政征字[2015]第02号房屋征收决定，决定对苏堤路北延及周边旧城区改造项目范围内的房屋实施征收。2015年7月18日，鼓楼区政府将征收事宜在征收范围内进行张贴并同时发布《公告》，公告载明该项目征收范围为东至永业世纪花园西墙、西至桥箱厂宿舍、南起黄河北路、北至二环北路；征收部门为鼓楼区住建局，征收委托实施单位为铜沛街道办事处。后鼓楼区住建局与铜沛街道办事处签订《徐州市鼓楼区苏堤路北延及周边旧城区改造项目房屋征收委托实施协议》，委托铜沛街道办事处负责涉案项目征收现场拆除、安全管理等工作。涉案房屋位于苏堤××＃-105，房屋所有权人为丁美玲，房屋所在国有土地的使用权人为丁美玲、张健峰，位于前述项目征收范围内。因房屋征收部门与原告在征收补偿方案确定的签约期限内未达成补偿协议，鼓楼区政府于2018年7月12日按照征收补偿方案作出徐鼓政征补决字〔2018〕11号房屋征收补偿决定书。两原告对该补偿决定不服，于2018年8月向徐州市中级人民法院提起行政诉讼，该院审理后，认为鼓楼区政府作出的11号补偿决定依据不足且明显不当，故于2019年8月21日作出（2018）苏03行初290号行政判决书（现已生效），判决撤销11号《房屋征收补偿决定书》。2018年12月15日，涉案房屋被铜沛街道办事处组织拆除。原告以该拆除行为违法为由，向本院提起行政诉讼，诉讼请求如前所述。另查明，丁美玲、张健峰以拆除行为违法为由，以鼓楼区政府、鼓楼区住建局、铜沛街道办事处为共同被告，于2019年3月向徐州市中级人民法院提起行政诉讼。经审理，该院认为鼓楼区政府并非该案适格被告，于2019年9月23日作出（2019）苏03行初128号行政裁定书，驳回了丁美玲、张健峰的起诉。本院认为：一、关于本案适格被告的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。根据本案查明的事实及在案证据可以证实涉案房屋系由铜沛街道办事处组织实施拆除。根据前述条文规定，被告鼓楼区住建局作为涉案征收项目的房屋征收部门，应当对作为征收实施单位的铜沛街道办事处在委托范围内实施的征补行为承担责任。故，本案适格被告应为鼓楼区住建局，原告将铜沛街道办事处列为共同被告缺乏相应依据，依法应予驳回。二、关于涉案拆除行为是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。第二十七条第一款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。据此，国有土地上房屋征收应遵循“先补偿、后搬迁”的原则。只有在签订补偿安置协议，被征收人交付房屋后方可拆除房屋，或者房屋补偿决定生效后，作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制拆除房屋。本案中，因房屋征收部门与原告在征收补偿方案确定的签约期限内未就涉案房屋达成补偿协议，鼓楼区政府作出了房屋征收补偿决定。在原告就该征收补偿决定提起行政诉讼的审理过程中，被告鼓楼区住建局委托的征收实施单位即强制拆除了涉案房屋，该拆除行为违反前述条文规定，依法应予撤销。故，被告称涉案房屋系原告同意拆除的诉讼观点，本院不予采信。鉴于涉案房屋已被拆除，被诉行政行为不具有可撤销的内容，依法应确认其违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条之规定，判决如下：一、驳回原告丁美玲、张健峰对徐州市鼓楼区铜沛街道办事处的起诉。二、确认被告徐州市鼓楼区住房和城乡建设局于2018年12月15日强制拆除原告丁美玲、张健峰位于苏堤北路110号1#-105房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告徐州市鼓楼区住房和城乡建设局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。审 判 长  张 萍审 判 员  李 浩人民陪审员  朱国辉法官 助理  陈玉娟二〇二〇年七月三十一日书 记 员  吕 瑞附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中做出的行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。