福建省漳州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽06行终68号 上诉人（原审原告）曾源辉，男，汉族，1970年9月22日出生，身份证住址福建省平和县，现住福建省漳州市芗城区。 被上诉人（原审被告）漳州市公安局芗城分局，住所地福建省漳州市芗城区胜利西路**。 法定代表人陈建生，局长。 委托代理人宋德运，男。 委托代理人余明辉，男。 上诉人曾源辉因诉被上诉人漳州市公安局芗城分局不履行法定职责一案，不服漳州市芗城区人民法院（2020）闽0602行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审判决查明，曾源辉系漳州市芗城区的房屋所有权人，其与家人一直居住在此。2015年7月6日，漳州市芗城区人民政府发布《关于北庙片区、团结片区改造项目房屋征收公告》，载明（摘要）：“征收范围包括市公路局机械修配厂片区：市区芝山路以东、福龙苑以西、漳华路以南、金源新村以北地块。”曾源辉所居住的芗城区综合楼位于该征迁范围之内。2015年8月26日，芗城区人民政府发布《关于北庙片区、团结片区改造项目集体土地及土地上房屋征地拆迁的通告》，载明（摘要）：“征地拆迁期限：2015年8月28日至2015年10月27日止。自本通告发布之日起，规划、建设、国土、房产、工商、税务、公安等部门应暂停办理征迁范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋和改变房屋用途、工商、税务登记、迁入户口等审批手续；电力、电信、广电等部门不得在征迁范围内新、改建线路，并及时配合协调小组做好征迁范围内线路迁移工作。”该公路综合楼于2016年被拆除五分之四，只剩下曾源辉所在的单位未被拆除。2016年至今，曾源辉的房屋无自来水供应，多次断电，原来的大门及楼梯扶手已被拆除，曾经发生过火灾，而楼内已无消防设施。 原审法院认为，福建省公安厅《关于传发的通知》第十三条载明：“即将拆迁的房屋，只要具备生产生活条件，必须编制地址，只要有人居住，必须进行‘双实’访查。如有明确拆迁时限在2017年12月31日前的（以政府正式文件为准），可以不换发二维码门牌。”本案中，曾源辉房屋所在的公路综合楼位于征迁范围内，且已被拆除五分之四，曾源辉房屋所在的单元虽未被拆除完毕，但仍属于即将拆迁的房屋。针对即将拆迁的房屋，是否必须编制二维码门牌取决于该房屋是否具备生产生活条件，以及拆迁时限是否在2017年12月31日前。经审查，曾源辉所居住的房屋无自来水供应，多次断电，楼梯扶手已被拆除，无消防设施；芗城区人民政府于2015年8月26日发布《关于北庙片区、团结片区改造项目集体土地及土地上房屋征地拆迁的通告》，明确载明案涉地块的拆迁期限为2015年8月28日至2015年10月27日止。因此，曾源辉所居住的房屋已不具备生产生活条件，且拆迁时限在2017年12月31日前，不属于应当编制二维码门牌的情形。综上，曾源辉提出漳州市公安局芗城分局应及时为其房屋编制二维码门牌的诉求缺乏事实和法律依据，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回曾源辉的诉讼请求。案件受理费50元，由曾源辉负担。 曾源辉不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销芗城区人民法院（2020）闽0602行初1号行政判决书，依法改判或者发回重审；2.判令被上诉人恢复原告被销停的房屋地址及门牌号；3.请求对漳州市公安局内部文件《关于开展地址门牌调查摸底的通知》（漳公传发[2017]1号）、福建省公安厅内部文件《关于〈标准地址二维码管理工作典型问题及解答（二）〉的通知》（闽公办传发[2017]123号）进行合法性审查；4.建议法院对违法断水断电断路破坏门窗消防设施侵犯相邻权物权的涉案单位和个人资料移送立案侦察依法查处；5.判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用；6.申请从被上诉人销停上诉人房屋地址之日至判决恢复地址之日，每天3元的行政赔偿；7.消除被上诉人利用一审判决书对上诉人实施不好的压力和影响。主要理由：一、认定事实不清。1.上诉人房屋是国有土地上的房屋，一审法院错误适用《关于北庙片区、团结片区改造项目集体土地及土地上房屋征地拆迁的通告》，认定原告房屋拆迁期限为2015年8月28日至2015年10月27日，与事实不符。房屋征收主管部门和漳州城改置业有限公司至今还没有和上诉人签订房屋征收补偿安置协议合同，更没有签订搬迁腾房拆迁期限的事实，芗城区政府项目指挥部及房屋征收主管部门都不认为上诉人是已经签约补偿征收，需要腾房封房搬迁的对象，被上诉人以漳州公路局与他人的房屋拆迁协议为证据，把上诉人的房屋认为是即将征迁的房屋没有事实根据。2.一审法院认为涉案房屋不具备生产生活条件，与事实不符。虽然法律没有对生产生活条件的内涵进行具体规定，但是法院需以事实说话。原告房屋有厨房、双卫生间冰箱、洗衣机、锅碗瓢盆、办公桌椅，各种电器家具一应俱全，一家大人小孩正常居住。一审法院认定上诉人房屋不具备生活条件，没有事实根据。上诉人凭不能作为证据的照片和没有房屋资质认定资格的拆除公司所出具的证明等资料，以上诉人所居住的房屋不具备生产生活条件作为销停房屋地址和不予办理二维码门牌的理由，违背了最高人民法院严格实行非法证据排除规则的规定。二、适用法律错误。1.根据《地名管理条例》、《地名管理条例实施细则》、《福建省地名管理办法》和《福建省标准地址编制规范》的规定，楼门牌是国家法定的标志物，正如身份证是公民身份的证明。强制停用地址门牌和不予设立二维码门牌，就像强制取消公民的身份证一样，明显不当。2.国家在有关暂停办理相关手续上，当下位法条款与上位法条款相抵触时，应当适用上位法。在国有土地征收项目中，芗城区政府并没有向被上诉人书面授权进行停用门牌和不予设立二维码，“法无授权即禁止”，被上诉人是超越职权。3.根据福建省公安厅下发的《标准地址二维码管理工作典型问题及解答（二）》（闽公办传发[2017]123号第一条、第七条规定，原告的房屋客观存在，其对应的地址就不能停用。4.《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）对规范性文件特别要求“不得以内部文件形式印发执行，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。”因此，被上诉人举证适用的公安内部文件，即漳州市公安局内部传真电报《关于开展地址门牌调查摸底的通知》（漳公传发[2017]1号）和福建省公安厅内部传真电报《关于传发〈标准地址二维码管理工作典型问题及解答（二）〉的通知》（闽公办传发[2017]123号），均是以内部文件形式印发执行，未经公布，违背国务院文件要求，不合法，不得作为行政管理依据。5.根据行政诉讼法第五十三条规定，上诉人请求对被上诉人举证的上述两份公安内部文件和涉案房屋是否集体土地房屋进行合法性审查，同时确认是否与原件一致。三、被上诉人超出举证期限，司法不公。被上诉人的举证期限，应当在收到起诉状副本之日（即2020年1月3日）起十日内提供全部证据，但被上诉人在2020年1月17日超期4天提交部分证据，又在2020年1月25日超期12天提交证据，还在2020年3月1日超期80天后提交证据，全部逾期，并不给原告答辩状。被上诉人没有向法院提出延期提供证据的书面申请，其作出的被诉行政行为没有相应的证据。四、建议法院对违法断水断电断路破坏消防设施的涉案单位和个人资料移送立案侦察依法查处。 被上诉人漳州市公安局芗城分局辩称：一、2015年7月6日，漳州市芗城区人民政府发布的《关于北庙片区、团结片区改造项目房屋征收公告》第二条第三款规定：征收范围包括市公路局机械修配厂片区：市区芝山路以东、福龙苑以西、漳华路以南、金源新村以北地块。曾源辉所在的福建省漳州市芗城区位于该征迁范围之内。二、2015年8月26日，漳州市芗城区人民政府发布的《关于北庙片区、团结片区改造项目集体土地及土地上房屋征地拆迁的通告》第八条规定：自本通告发布之日起，规划、建设、国土、房产、工商、税务、公安等部门应暂停办理征迁范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋和改变房屋用途、工商、税务登记、迁入户口等审批手续；电力、电信、广电等部门不得在征迁范围内新、改建线路，并及时配合协调小组做好征迁范围内线路迁移工作。三、自2016年起对福建省漳州市芗城区实施动迁，主体大楼已拆除五分之四，因曾源辉不愿搬迁，导致拆迁受阻。四、2017年1月3日，漳州市公安局下发的《关于开展地址门牌调查摸底的通知》（漳公传发［2017］1号）第二条指出：当前主要工作为二维码门楼牌编制，将覆盖所有建筑物、房屋（包括无合法完整建房手续房屋，已列入征迁范围且即将征迁的除外）。五、2017年4月23日，福建省公安厅下发的《关于传发〈标准地址二维码管理工作典型问题及解答（二）〉的通知》（闽公办传发［2017］123号）第十三条指出：如有明确拆迁时限在2017年12月31日前的（以政府正式文件为准），可以不换发二维码门牌。根据漳州市芗城区人民政府发布《关于北庙片区、团结片区改造项目集体土地及土地上房屋征地拆迁的通告》，曾源辉所在的漳州市芗城区漳华路103号公路综合楼301室拆迁时限为2015年8月28日至2015年10月27日止，属于可以不换发二维码门牌的范围。六、曾源辉房屋所在的公路局综合楼位于漳州市芗城区人民政府发布的《关于北庙片区、团结片区改造项目房屋征收公告》征收范围内，其所在的单元虽未被拆除完毕，但仍属于即将拆迁的房屋；其所居住的房屋无自来水供应，多次断电，楼梯扶手已被拆除，无消防设施，已不具备生产生活条件。七、曾源辉在上诉状中提出的第二至第六项上诉请求，与本案无关联性。综上，上诉人对曾源辉申请安装漳州市芗城区漳华路103号公路综合楼301室二维码门牌的申请不予受理，事实清楚，证据充分确凿，程序合法，依法依规。请求驳回上诉，维持原判。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，当事人提起诉讼应有具体的诉讼请求和事实根据是法定起诉条件之一。本案上诉人曾源辉提起诉讼，其诉讼请求是：请求撤销不予设立二维码门牌的决定，责令其及时为漳国用（2000改）字第08706号上的建筑和楼房设立二维码门牌，依法行政。二审时上诉人明确“漳国用（2000改）字第08706号上的建筑和楼房”为漳国用（2000改）字第08706号国有土地使用证中座落于“芗城区”的房屋。根据上诉人曾源辉提供的证据，可证实其在“福建治安便民”微信公众号上反映问题门牌，载明：“这是原公路局商住综合楼，后部分拆归国企，现常驻的有创新创业私企两家及拥有房产两证的百姓房居，没有门牌号，没有‘脸面’，不方便政府管理工作，对企业和居民正常对外交往、邮政通信、紧急救援、户籍管理等等方面起到严重的障碍。”但上诉人在该公众号中上传的房屋照片并无其位于芗城区房屋的照片。被上诉人于2019年11月15日在该公众号中回复给上诉人的消息载明：“处理情况：已有地址门牌正常，核实后关联地址：福建省漳州市芗城区。经核实，该地址处于市政征迁范围内，2015年起公路局综合楼已拆除一半，因部分原因，至今遗留一半大楼未拆除，因该段地址属拆迁遗留房，故而门牌已停用；现通北街道于2019年10月份开始对该征迁范围作进一步开展工作。”从上诉人在“福建治安便民”公众号上反映的内容看，上诉人并未明确要求被上诉人为其位于芗城区的房屋设立二维码门牌；从被上诉人回复上诉人的消息内容看，被上诉人在该答复中也未拒绝为上诉人的房屋设立二维码门牌。且在本院二审调查时，上诉人亦明确其不是要申请将普通门牌换发为二维码门牌，只是在反映其房屋没有门牌号的问题，看看该平台能否给其解决门牌问题；被上诉人也明确其答复“没有拒绝为曾源辉的房屋换发二维码门牌的意思，只是对上诉人反映的缺失门牌问题进行核实，根据平台显示的地址福建省漳州市芗城区漳华路34-1号这个地址的门牌正常，所以处理情况当中载明的‘已有地址门牌正常’指的是漳州市芗城区漳华路34-1号这个地址的门牌正常，根据上诉人提供的照片，被上诉人进行核实，关联到福建省漳州市芗城区，该地址没有门牌，上诉人的个人房屋无法关联到”。因此，上诉人诉请撤销不予设立二维码门牌的决定，责令被上诉人及时为其座落于芗城区房屋设立二维码门牌，没有事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，本案依法应裁定驳回起诉。原审法院对曾源辉的起诉进行实体审理并作出判决，适用法律错误，依法应予改判。至于上诉人在二审中新增加的诉讼请求，本院不予准许。综上，上诉人的上诉请求及上诉理由均不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销漳州市芗城区人民法院（2020）闽0602行初1号行政判决； 二、驳回曾源辉的起诉。 本案不收案件受理费，曾源辉预交的一、二审诉讼费用予以退回。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 陈妙红 审 判 员 蔡月新 审 判 员 王炜强 二〇二〇年七月二十一日 法官助理 陈梅华 书 记 员 曾剑坤 附：本裁定适用的主要法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。