银川铁路运输法院行政判决书（2020）宁8601行初15号原告沈永广，男，1976年9月16日出生，汉族，现住宁夏回族自治区贺兰县。委托代理人王进峰，北京大成（银川）律师事务所律师，特别授权代理。被告贺兰县习岗镇人民政府，住所地：宁夏回族自治区贺兰县习岗镇水源路**。法定代表人陈保家，该镇代理镇长。委托代理人黄立娥，宁夏清之清律师事务所律师，特别授权代理。原告沈永广不服被告贺兰县习岗镇人民政府房屋强制拆除及行政赔偿一案，于2020年1月3日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月8日公开开庭审理了本案。原告沈永广及其委托代理人王进峰，被告贺兰县习岗镇人民政府（以下简称习岗镇政府）副镇长陈瑛、委托代理人黄立娥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告沈永广诉称，2019年3月19日，被告在贺兰县城管局和贺兰县公安局的协助下，使用大型挖掘机械强行将原告位于贺兰县习岗镇红旗村四队原贺兰县戒毒所特色养殖场内20余间砖混结构的平房鸡舍（约945平米）拆除。原告认为，原告养殖场所使用的土地是经被告批准的农业设施用地，土地上的房屋亦由原告合法建造。被告拆除原告房屋未对被拆除房屋合法性进行认定，没有书面行政强制决定、公告，该强制拆除行为违法，应当赔偿原告损失。现原告诉至法院，请求依法判令：1、确认被告拆除原告养殖场用房的行政强制行为违法，并因违法拆除向原告赔偿434700元；2、本案诉讼费用由被告承担。原告沈永广向本院提交了以下证据：第一组证据：2006年养殖场场地转让合同、2009年12月30日土地转让协议。证明目的：2006年2月23日宁夏回族自治区戒毒所经习岗镇红旗村同意，将涉案的170亩土地及地上附着物转让给案外人王力使用，使用期限截止到2024年底。2009年12月30日，案外人王力将其中38.5亩转让给原告使用。被告对养殖场场地转让合同真实性无异议，对土地转让协议三性不认可。被告认为，养殖场场地转让合同明确约定此合同是1995年由红旗村与戒毒劳教所签订，案外人王力转让的涉案土地系红旗村集体土地，应当经村委会进行确认，而土地转让协议中没有村委会盖章，该协议无效。即使原告享有土地使用权，但其在地上建设建筑物构筑物，必须经相关权力部门批准，否则就应当认定为违建。第二组证据：2015年设施农用地申请表、2015年12月30日建设项目环境影响评价申请表、2016年5月16日设施农用地用地协议、2016年5月16日设施农用地土地复垦协议书。证明目的：2015年原告申请设施农用地，经被告及贺兰县土地部门批准，贺兰县习岗镇红旗村村委会及相关政府部门批准，用地面积为36.85亩，用地期限至2027年4月6日。其中生产设施用地10亩，附属设施用地0.5亩，用地期限截止原告复垦。被告对该组证据真实性无异议，但其认为设施用地申请表国土局意见一栏为空白，且被告及农牧局、土地管理所的意见均为请县国土局审核，而国土局在该申请表中未作出任何批示和意见，该申请未获得国土资源局批准，设施农用地未办理审批手续。建设项目环境影响评价申请表只是申请，最终环保部门也未出具环评报告，该证据与本案无关。被告对设施农用地用地协议、设施农用地土地复垦协议三性无异议，但通过该两份证据可以确认在签订设施农用地用地协议时不但依据了土地管理法，国土资源部[2014]127号文件也是该用地协议所签订的规范，按照该协议，原告的建设必须符合国土资源部和农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知精神要求，而原告的建设不但违背该文件精神，也违反土地管理法规定，改变了土地性质和用途，属于超标准、超面积建设。在复垦协议中也明确了原告不得建设永久性建筑物构筑物，依据该两份协议，原告已经改变了农业用地性质，将农地非农用，其建设的建筑物本身就属于违建。第三组证据：2019年3月19日公证书。证明目的：原告于2019年3月19日聘请宁夏银川市国信公证处就涉案土地建筑物拆除后现状、面积进行拍照、视频。证实被告拆除原告养殖场东南区域、西南边的砖混结构房屋共11间，面积425.7平方米。拆除西北区域西南处砖混结构房屋共6间，面积83.16平方米。共计拆除原告房屋17间，面积508.86平方米。被告对公证书的真实性无异议，但公证书明确记载17间砖混房屋及用途均为据沈永广介绍，所绘制的建筑物草图也是根据沈永广介绍，公证员仅是用卷尺测量了拆除范围，因此该公证书不能客观反映建筑物的实际状况，不能达到原告的证明目的。第四组证据：2015年12月30日建设项目环境影响评价登记表、2016年1月14日关于对沈永广申请办理设施农用地的函及后附宗地图、坐标表、规划分析图、基本农田分析图、现状分析图、、地类面积表影像分析图。证明目的：经被告批准，土地管理部门就原告申请指定宁夏禾宇空间测绘有限公司经专业测绘所得宗地图等，准许原告在设施农用地内进行建设、养殖。被告对建设项目环境影响评价登记表真实性无异议，但该表与环评报告系两个概念，环保局的意见仅是同意在拟选位置建设项目，与用地审批是两个概念，不能作为土地审批手续。被告对关于对沈永广申请办理设施农用地的函真实性合法性无异议，但该函是请国土资源局依据国土资源部和农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知（国土资发[2014]127号）精神要求，核实土地等情况，要求国土局按照规定进行审核的函，该函中仅说申请的项目初步具备办理设施农用地的条件，但就土地审批手续需国土局审核。项目审核是用地手续审批的前提，即使项目通过，只要用地手续未经审批，该项目仍然不能实施。被告习岗镇政府辩称，1、原告沈永广与被告签订的设施农用地用地协议明确了土地用途，其中生产设施用地中简易生产看护房只能单层，小于15平米，附属设施用地及配套设施用地也有着严格规定，第六条双方的权利和义务第6项明确约定不得改变用地性质；设施农用地土地复垦协议书第三条也约定不得建设永久性建筑物和构筑物，而原告私自改变土地性质，在土地上建造永久性库房，已违反协议。且原告养殖使用地在办理设施农用审批手续时，并未最终获得批准，被告和县农牧局的意见均为“请县国土局审核”，但国土局并未批准，故原告主张不成立，被告有权进行拆除。2、被告依据国土资源部国土资发[2014]127号关于进一步支持设施农业健康发展的通知、贺兰县委办公室贺党办发[2019]2号关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案的通知，根据2009年现状库中耕地图斑和2017年现状库中耕地图斑，填写《贺兰县“大棚房”问题再排查再清理统计表》，确认了原告擅自改变土地用途，建设的违法建筑属本次“大棚房”专项清理的范围，故被告的行为有相关政策和法律依据，原告所诉依法不能成立。3、“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案是由贺兰县人民政府制定，并交由被告实施，违法的图斑由贺兰县自然资源局（原贺兰县国土资源局）作出，被告填写的《贺兰县“大棚房”问题再排查再清理统计表》也是依据贺兰县自然资源局出具的图斑作出的，因此本案的拆除行为的决策单位系贺兰县人民政府，拆除依据也是来源于贺兰县自然资源局，被告仅是依据以上两单位的决策和依据与其共同实施拆除，是被告按照贺兰县人民政府指派履行自身职能的职务行为，不存在违法。4、原告所诉损失赔偿没有事实和法律依据，原告在养殖场用地所建造的房屋本就属于违建，不具备赔偿的前提，其所诉的赔偿在没有任何依据的情况下不应得到支持。被告习岗镇政府向本院提交了以下证据：第一组证据：2016年5月16日设施农用地用地协议、设施农用地土地复垦协议书。证明目的：原告所使用的土地性质为设施农用地，但却改变土地用途，在土地上建设永久性建筑物及构筑物，已违反协议约定。2016年5月16日原告与被告签订复垦协议书进一步明确原告不得建设永久性建筑物及构筑物相关条款，同时在用地协议中也明确只能建设简易看护房，面积必须小于15平米，而原告建设了大面积的仓储库房，原告诉状陈述建设面积约945平米，已严重违反合同约定，改变土地用途和性质，属于大棚房整治范围。原告对该证据的真实性无异议。但认为协议没有明确约定原告地上附着物的建筑面积。第二组证据：1、国土资源部、农业部国土资发[2014]127号关于进一步支持设施农业健康发展的通知；2、贺兰县委办公室贺兰县人民政府办公室贺党办发[2019]2号关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案的通知（附大棚房问题再排查再清理分类表、统计表、汇总表）；3、贺兰县自然资源局贺自然资函[2019]25号关于加快我县“大棚房”问题专项清理整治工作进度的函；4、贺兰政办通报第7期关于“大棚房”问题专项清理整治Ⅰ类问题整改进展情况的督查通报。证明目的：按照贺兰县委、县政府关于“大棚房”问题专项清理整治的通知要求，依据贺兰县自然资源局认定违规占用耕地等违法违规行为的图斑，被告对改变设施农业用地土地用途，擅自或变相将设施农业用地用于其他非农建设的违法违章建筑物实施拆除。被告开展“大棚房”问题清理整治行动是为了促进设施农业健康发展，具有政策依据，不存在违法拆除。原告认为，文件可以作为政府行政行为的依据，但被告应当查明原告地上建筑物的相关情况再作出决定。在没有对原告土地现状进行调查的情况下，被告作出行政行为没有证据。第三组证据：关于拆除红旗、黎明养殖区违法建筑的公告照片、2019年1月30日限期整改通知书照片、贺兰县自然资源局工作人员现场进行问题确认照片1张、贺兰县“大棚房”问题专项清理整治建档卡、拆迁对比照片三张。证明目的：被告拆除违章建筑之前已经在明显地方张贴《关于拆除红旗、黎明养殖区违法建筑的公告》及《限期整改通知书》，履行了相关程序。同时被告在拆除前经自然资源局执法人员对拆除现场进行了进一步确认，被告的拆除行为与自然资源局的（2019）25号函能相互对应，已经履行法定程序，不存在拆除行为违法。原告认为被告在实施拆除行为前，没有就建筑物建造行为进行定性，拆除图片并非原告沈永广建筑物，且公告中记载A区4-56是距离原告1.5公里之外的其他区域，并非是原告拆除区域。对建档卡真实性不认可，原告没有仓库，面积也不对，建造时间2008年是戒毒所建造，原告是于2009年左右扩建，同时说明2016年签订复垦协议时并没有新建建筑物。本院对上述证据认证如下：经庭审质证，结合原、被告当庭陈述，养殖场场地转让合同、土地转让协议、设施农用地用地协议、设施农用地土地复垦协议书等真实、合法与本案有关联性，对上述证据本院予以采信。原告提交的设施农用地申请表、建设项目环境影响评价申请表、公证书、建设项目环境影响评价登记表、关于对沈永广申请办理设施农用地的函及后附宗地图、坐标表、规划分析图、基本农田分析图、现状分析图、、地类面积表音像分析图等不能达到原告的证明目的，但被告对上述证据的真实性认可，本院对上述证据的真实性予以认可。被告提交的国土资源部、农业部国土资发[2014]127号关于进一步支持设施农业健康发展的通知、贺兰县委办公室贺兰县人民政府办公室贺党办发[2019]2号关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案的通知（附大棚房问题再排查再清理分类表、统计表、汇总表）、贺兰政办通报第7期关于“大棚房”问题专项清理整治Ⅰ类问题整改进展情况的督查通报、贺兰县自然资源局贺自然资函[2019]25号关于加快我县“大棚房”问题专项清理整治工作进度的函、贺兰县“大棚房”问题专项清理整治建档卡等真实、合法与本案有关联性，对上述证据本院予以采信。被告提交的拆除对比照片并非原告本人被拆除建筑物照片、限期整改通知书并非下发给原告本人，与本案没有关联性，本院不予采信。被告提交的《关于拆除红旗、黎明养殖区违法建筑的公告》、贺兰县自然资源局工作人员现场进行问题确认照片等无法达到被告的证明目的，本院不予采信。经审理查明，2006年宁夏回族自治区戒毒劳教所与案外人王力签订养殖场场地转让合同，将面积为170亩的养殖场场地及地上建筑物转让给案外人王力。2009年12月30日，案外人王力将该养殖场的38.5亩土地转让给原告，该土地位于红旗村四社东靠丰收沟、西靠丰收支沟、南靠洪建明养殖场、北靠七社排水沟，后原告没有办理审批手续，建设了涉案建筑物。2015年，原告提交设施农用地申请表，项目名称为肉猪、肉鸡养殖，申请用地面积36.85亩，生产设施用地面积10亩，设施用地名称饲料棚，面积0.5亩，，地类一般农用地该申请表经村委会盖章后，由习岗镇土地管理所、被告习岗镇政府及贺兰县农牧渔业局盖章后，填写“请县国土局审核”的意见，但该申请表中国土局意见一栏为空。2016年1月14日，被告向贺兰县国土局出具关于对沈永广申请办理设施农用地进行审核备案的函，内容为：“县国土局，兹有沈永广申请在习岗镇红旗村四社经营养殖场项目，经我镇依据国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）文件精神，核实土地等情况，沈永广所申请的项目初步具备办理设施农用地条件，现请你单位按照规定对相关内容予以审核”。2016年5月16日，贺兰县习岗镇红旗村村民委员会、原告及被告签订设施农用地用地协议。同日，被告与原告签订设施农用地土地复垦协议书。2019年1月10日，中共贺兰县委办公室、贺兰县人民政府办公室下发《关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动方案的通知》（贺党办发[2019]2号），确定国土部门负责对各乡镇排查清理结果再审核、再监督，各乡镇根据排查结果制定整改方案，依法依规整治。2019年3月8日，贺兰县自然资源局向各乡镇发出《关于加快我县“大棚房”问题专项清理整治工作进度的函》（贺自然资函[2019]25号），该函后附《贺兰县“大棚房”问题专项清理整治违规项目情况表-习岗镇》，表中序号35为原告，项目名称为彩钢库房，界定为Ⅰ类问题，与其他两户违规占用耕地、改变设施农用地用途面积共计18.6亩，整改整治情况：未整改到位（建筑垃圾未清理）。2019年3月10日，被告对原告养殖场涉案建筑物予以强制拆除。3月19日，原告就被拆除建筑物及未拆除建筑物等申请由宁夏回族自治区银川市国信公证处进行了公证。该公证书中记载拆除原告砖混结构房屋17间，共计面积508.86平米。被告没有提交拆除建筑物具体数量、面积及作出涉案强制拆除行为法律文书等证据。原告对被告强制拆除行为不服，提起本案诉讼。本院认为，本案的争议焦点为：1、涉案被拆除建筑物是否属于此次贺兰县“大棚房”的整治范围。2、被告实施强制拆除行为是否合法；3、原告赔偿请求如何处理。就上述焦点问题，本院分述如下：一、涉案被拆除建筑物是否属于此次贺兰县“大棚房”的整治范围。2010年9月30日国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资[2010]155号）规范设施农用地审核部分，明确农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。2014年9月29日国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）要求，从事设施农业而建设需要签订用地协议，用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。县级国土资源部门和农业部门应当依据职能及时核实备案信息。发现选址不合理、附属设施用地和配套设施用地超过规定面积等，在15个工作日内告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正。本案中，原告从案外人王力处通过转让方式取得涉案土地使用权后完成涉案建筑物的建设。2015年，原告填写设施农用地申请表，该申请表经红旗村村委会、习岗镇土地所、被告习岗镇政府、贺兰县农牧渔业局盖章，除村委会外，其他部门意见均为“请县国土局审核”，但该表中国土部门意见为空。2016年1月14日，被告向贺兰县国土局出具审核备案函的内容也是请贺兰县国土局对沈永广申请办理设施农用地相关内容予以审核，原告提交的证据无法证实其办理设施农用地手续通过了贺兰县国土局的审核备案，可以认定原告设施用地手续没有办理完毕。中共贺兰县委办公室、贺兰县人民政府办公室《关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动方案的通知》（贺党办发[2019]2号）中对清理范围确定为四类，其中Ⅰ类问题为在各类农业园区占用耕地或者直接在耕地上违法违规进行建设非农设施。本案中，贺兰县自然资源局25号函附表中显示原告与其他两户违规占用耕地，改变设施农用地用途18.6亩，原告在建设涉案被拆除建筑物时并未办理相关审批手续，故涉案建筑物属于本次清理整治范围。二、被告实施强制拆除行为是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，被告作为镇政府对于未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，具有拆除的职权。被告拆除原告涉案建筑物的行为属于行政强制执行，应当遵循《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条等规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人在收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告在没有向原告出具任何法律文书的情形下直接对原告涉案建筑物进行强制拆除的行为违反上述程序规定。原告诉请确认被告拆除原告养殖场用房的行政强制行为违法，本院予以支持。三、原告赔偿请求如何处理。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。针对原告在本案中提出的赔偿请求，因原告没有提交相关证据证实被拆除涉案建筑物的价值，而被告在实施拆除前，对于涉案被拆除建筑物没有核查数量、面积等，在拆除过程中也没有进行清点和造册，在庭审过程中对原告办理的公证事项不予认可，故是否需要赔偿以及如何赔偿，由被告先行作出处理意见较为适宜，本案对原告的赔偿事项暂不做处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告贺兰县习岗镇人民政府对原告沈永广养殖场用房等强制拆除行为违法；二、被告贺兰县习岗镇人民政府于判决生效后60日内对原告沈永广在本案中提出的赔偿请求作出处理。案件受理费50元，由被告贺兰县习岗镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 李建明审判员 严 辉审判员 沈丽颖 二〇二〇年七月十四日法官助理 史 芳书 记 员 刘 娜 附：本案适用法律《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；