湖南省岳阳市君山区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0611行初16号原告岳阳经济开发区红润发养殖场，住所地岳阳经济技术开发区三荷乡二王村王斗组。法定代表人张学勋，该场场长。委托诉讼代理人王天星。委托诉讼代理人熊新星，湖南坤中律师事务所律师。被告岳阳经济技术开发区西塘镇人民政府，住所地岳阳经济技术开发区西塘镇三荷社区。法定代表人方敏，该镇党委书记。委托诉讼代理人徐文斌，该镇副镇长。委托诉讼代理人冯娟，湖南昌言律师事务所律师。第三人岳阳三荷机场投资建设管理有限公司，住所地岳阳经济技术开发区西塘镇空港新村空港大道。法定代表人艾更知，该公司董事长。委托诉讼代理人张婷，湖南金骏律师事务所律师。委托诉讼代理人唐苗，湖南金骏律师事务所律师。原告岳阳经济开发区红润发养殖场（以下简称红润发养殖场）诉被告岳阳经济技术开发区西塘镇人民政府（以下简称西塘镇政府）、第三人岳阳三荷机场投资建设管理有限公司（以下简称三荷机场公司）不履行法定职责一案，本院于2020年1月6日立案，被告西塘镇政府于2020年2月2日向本院提出《延期举证、答辩申请书》，2020年3月27日，被告西塘镇政府提交《追加第三人申请书》，认为岳阳三荷机场公司对机场运行安全负管理职责，依据岳阳市政府的相关会议纪要，机场红线外因净空管理产生的费用应由机场公司承担，故机场公司与本案具有利害关系。本院于当日向第三人三荷机场公司发出了应诉通知书、举证通知书、起诉状副本等文书，并于2020年5月26日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人王天星、熊新星，被告西塘镇政府委托诉讼代理人徐文斌、冯娟，第三人委托代理人张婷到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告红润发养殖场诉称，2013年10月11日，原告红润发养殖场经岳阳市工商行政管理局经济技术开发区分局依法登记注册，从事家禽养殖（鸽子）。2014年开始筹建养殖场，2017年完成主体工程，总建筑面积9000平方米。2018年原告红润发养殖场购置设备正在大规模养殖时，第三人三荷机场公司于2018年11月28日来函（2018）278号，指出原告方距离机场较近，影响机场正常运行，建议另行选址建设。原告收到该函后，于2018年12月8日向岳阳经济技术开发区管委会发出《关于妥善处理养殖项目的请求》，要求经开区管委会及相关部门对养殖场困境予以协调处理。经开区管委会收到该请求后，建议由被告牵头、发改局配合，拿出处理方案报管委会的批示。被告西塘镇政府未予履行职责。2019年1月4日，被告西塘镇政府向原告红润发养殖场送达《告知书》，告知原告从2019年1月4日开始应当：1、停止所有工程建设；2、停止添加仪器设备；3、停止进养鸽子等动物。后被告以三荷机场试飞，为公共安全需要净空为由，强制关停原告养殖场。2019年4月18日被告召开协调会，并形成了初步意见，但未得到落实。2019年4月25日，原告再次向岳阳经济技术开发区管委会发出《关于红润发养殖场有关问题的请求报告》。2019年9月19日，被告对原告回复：被告不是赔偿经济损失的主体。2019年10月17日，原告向被告送达《关于对红润发养殖场尽快做出补偿决定的请求函》，被告未予答复。原告养殖场关停是被告要求。被告在协调会上承诺会解决原告困境，给予经济补偿。事后，原告多次请求被告组织协调，对原告的损失进行补偿，被告不予答复，其行为已构成行政不作为。依法律规定，现原告要求确认被告未依法对原告做出补偿决定的不作为行为违法，并判令被告依法履行法定职责，作出具体行政行为，承担本案诉讼费。原告红润发养殖场向本院提供以下证据：第一组证据1、原告的《营业执照》；证据2、岳阳经济技术开发区官网截图，欲证明原、被告诉讼主体资格适格。第二组证据：证据3、岳阳经济技术开发区畜牧水产局岳开农畜项［2013］02号文件；证据4、《设施农用地复耕协议》；证据5、《农村土地承包经营权转让合同》；证据6、岳阳市规划局岳阳经济技术开发区分局颁发的《中华人民共和国乡村建设规划许可证》；证据7、建设用地审批单；证据8、三荷乡二王村支村两委会议纪要；证据9、三荷乡二王村民代表大会会议纪要；证据10、年产200万对肉鸽项目考察报告；证据11、岳阳经济技术开发区城市规划范围外项目进区审批表；证据12、岳经管阅（2015）28号城市规划建设用地范围外项目入区行政评审会议纪要；证据13、岳阳经济技术开发区发展和改革局岳经发备（2015）19号文件；证据14、岳阳市国土资源局岳阳经济技术开发区分局岳经国土资（2015）01号畜禽养殖用地备案单；证据15、岳阳经济技术开发区发展和改革局岳经发备（2017）48号文件；证据16、岳阳经济技术开发区林业局岳经管林函［2017］3号文件；证据17、岳阳市环境保护局岳阳经济开发区分局关于岳阳经济技术开发区红润发养殖场200万对肉鸽建设项目环境影响环评变更的说明；证据18、岳阳市国土资源局岳阳经济技术开发区分局岳经国土资（2017）2号设施农用地备案单；证据19、红润发养殖场修建性详细规划设计；证据20、红线图；证据21、岳阳市规划局岳阳经济技术开发区关于“红润发养殖场”房屋合法性的说明。这组证据欲证明1、原告依法登记注册；2、原告经过严格审批后，才开工建设；3、原告养殖场总建筑面积8834.5平方米属合法建筑。第三组证据：证据22、三荷机场公司岳机函（2018）278号，欲证明原告选址距离机场较近，建议另行选址；证据23、被告向原告发出的《告知书》，欲证明被告强制关停原告养殖场；证据24湘恒立评字［2019］056号评估报告书，欲证明被告牵头与原告共同委托第三方评估机构对原告的资产及停业停产损失评估，评估重置价值为人民币16，656，601.50元；第四组证据：证据25、《关于妥善处理养殖项目的请求》；证据26、《关于岳阳红润发养殖场有关问题的请示报告》；证据27、岳阳经济技术开发区办公室公文处理单；证据28、红润发养殖场禁养及转型协调会；证据29、被告岳经西信访报字（2019）157号文件；证据30、原告向被告出具的《关于对红润发养殖场尽快做出补偿决定的请求函》及送达回证。此组证据欲证明原告多次向上级部门请求解决问题，被告为主协调此事并召开了协调会但未执行。被告以信访答复原告，此事已呈报区管委会，被告不是赔偿主体，被告收到原告要求履行补偿职责请求后，未作出任何决定。被告西塘镇政府辩称，一、答辩人不是本案适格被告。根据《中华人民共和国民用航空法》第三条第二款的规定，岳阳三荷机场属于民航中南地区管理局的地域管理范围。根据《民用机场管理条例》第五十二条规定，对民用机场净空管理的法定职能部门是民用航空管理部门、机场管理机构、机场所在地的县级以上地方人民政府，答辩人不是关停原告的职能部门，不存在履行法定职责的问题。答辩人下发《告知书》及组织原告召开协调会、委托评估都是上级要求及航运安全的需要，基于属地要求，配合进行管理和落实具体工作。二、答辩人不属于原告关停补偿主体，并对原告进行了释明，不存在不作为的情况。原告多次向答辩人提出补偿要求，答辩人书面答复赔偿主体不是答辩人。根据《民用机场运行安全管理规定》第三条规定，其补偿主体为法定的民航管理部门和机场管理机构。另外三荷机场净空处理涉及的费用和补偿问题，在2018年12月23日岳府阅［2018］51号《关于岳阳三荷机场建设和运营筹备有关问题的会议纪要》第五条中已作了明确规定，机场和空港大道两个项目红线外，由于净空处理、边坡处理、道路还建等因素产生的费用，以及因建设施工给当地百姓造成损失的赔偿，由市国土局牵头，市三荷机场公司配合，参照衡阳、常德等地机场建设经验，拿出具体可行方案，报市政府审定后加快处理。原告因净空管理而转型或关停补偿主体应为机场运营管理方即第三人，而非答辩人。因此答辩人不是本案的适格被告，也无法定职责和权限，原告的起诉缺乏事实和法律依据，请求法院依法予以驳回起诉。被告西塘镇政府提供如下证据：证据1、第三人发出的《关于红润发养殖场选址问题的函》，拟证明原告养殖场与机场较近，建议另行选址建设。证据2、《关于岳阳三荷机场建设和运营筹备有关问题的会议纪要》岳府阅［2018］51号文件，拟证明机场红线外净空处理、边坡处理、道路还建等因素产生的费用，应由机场运行管理方即岳阳三荷机场投资建设管理有限作为补偿主体。证据3、《关于岳阳经济技术开发区红润发肉鸽生态养殖项目需变更及有关请求》及岳阳经济技术开发区办公室公文处理单，拟证明被告下发告知书及组织协调会、委托评估，都是应上级要求及航运安全的需要，基于属地要求，配合进行管理和落实具体工作。证据4、《王天星信访事项依法分类告知书》，拟证明赔偿主体不是被告。在开庭时，被告补充提交四份证据：证据5、岳阳市国土资源局岳阳经济技术开发区分局设施农用地备案单，拟证明土地性质为设施农业用地。证据6、岳阳市经济技术开发区同意原告入园的会议纪要，拟证明原告入园是2015年7月20日以后。证据7、三荷机场工商登记，拟证明原告启动建设入园之前，三荷机场就已经成立，按法律规定原告有义务就建设事项向机场公司报备。证据8、2013年10月25日，岳阳市发改委关于“新建岳阳三荷建设工程”的公示，拟证明原告取得规划许可证以及开工建设都是在机场公示之后，造成养殖场关停，带来的经济损失应由原告自行承担。第三人三荷机场公司辩称，一、答辩人不是本案适格当事人。1、原告的诉讼请求与答辩人无关，且答辩人非行政主体，被告申请追加答辩人为本案第三人参加诉讼，没有法律依据；2、原告养殖场被关停系被告的行政行为所致，与第三人在法律上没有因果关系及法定的关联性。二、被告所作出的要求原告停止建设的告知书及送达程序合法合规，并非不履行法定职责的行为。三、原告的损失不应由答辩人承担。1、答辩人不是本案适格主体，不负法定的赔偿义务；2、原告的建设规划审批手续于2013年11月20日获得许可，新建岳阳三荷机场建设工程于2013年7月31日获得批复，同年10月25日公告，原告的养殖场及项目均晚于三荷机场新建公告发布时间，根据《中华人民共和国民用航空法》第六十条的规定“民用机场新建、扩建的公告发布后，任何单位和个人违反本法和有关行政法规的规定，在依法划定的民用机场范围内和按照国家规定划定的机场净空保护区域内修建、种植或者设置影响飞行安全的建筑物、构筑物、树木、灯光和其他障碍物体的，由机场所在地县级以上地方人民政府责令清除；由此造成的损失，由修建、种植或者设置该障碍物体的人承担”，答辩人不负任何赔偿责任。3、按照岳府阅［2018］51号《关于岳阳三荷机场建设和运营筹备有关问题的会议纪要》的要求，并未明确由答辩人承担原告的损失，故被告以该会议纪要为由要求答辩人对原告承担赔偿责任的依据不足。第三人三荷机场公司未向本庭提交证据。经庭审举证质证，原、被告及第三人对各方提交的证据真实性均无异议，对部分证据的合法性、关联性和证明目的分别提出了质证意见。本院对原、被告双方提供的证据真实性予以认可，对证据的合法性、关联性及证明目的将在本院认为部分予以综合认定。根据以上认证意见及庭审查明的情况，可以确认如下事实：2015年6月2日，原告经岳阳市工商行政管理局经济技术开发区分局颁发的《营业执照》注册号为430601000012602副本1号，名称岳阳经济开发区红润发养殖场，类型个人独资企业，依据岳阳经开区三荷乡二王村王斗组，投资人张学勋，成立日期2013年10月11日，经营范围从事家禽养殖（鸽子）。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2013年8月12日，《岳阳经济技术开发区红润发养殖场项目审核的批复》岳开农畜项［2013］02号，认为该项目符合现代农业发展的要求和行业规划，原则同意在三荷乡二王村王斗、鲤鱼组投资3,000万元，流转经营用地28亩，新建红润发养殖场。原告分别与被告签订了《设施农用地复垦协议》、与三荷乡二王村王斗组各农户签订了《农村土地承包经营权转让合同》。2013年11月20日，岳阳市规划局岳阳经济开发区分局颁发了《乡村建设规划许可证》（乡字第岳规经2013024号），同意在三荷乡二王村建设用地规模为18763.2平方米的养殖场。2013年11月20日，三荷乡二王村王斗组3243.3－425.7土地红线图上载明“经研究同意图示红线范围内的土地作为岳阳经济技术开发区红润发养殖场的用地（该项目符合国家集体土地流转经营政策），面积18763.2平方米，请按程序办理好用地有关手续。”图上加盖了岳阳市规划局行政许可专用章。2013年12月6日，《三荷乡二王村支村两委会议纪要》、同月10日《三荷乡二王村村民代表大会会议纪要》，通过原告红润发养殖场在二王村落户。2014年原告开始筹建养殖场。2014年6－8月，《岳阳经济技术开发区城市规划范围外项目审批表》和2014年7月4日，《年产200万对肉鸽项目考察报告》，经开区改发、财政、农办、规划、国土、环保等职能部门进行了实地考察并签署了同意项目入园的意见。2015年7月20日，《城市规划建设用地范围外项目入区行政评审会议纪要》原则同意年养200万对肉鸽项目入区。2015年7月30日、2017年8月17日岳阳经济技术开发区发展和改革局《关于岳阳经济开发区红润发养殖场申请“肉鸽生态养殖”项目备案的批复》岳经发备［2015］19号和［2017］48号，同意建设规模为9000平方米、总投资3,000万元。2015年8月12日，岳阳市国土资源局岳阳经济技术开发区分局岳经国土资（2015）01号《畜禽养殖用地备案单》，同意原告养殖项目占用林地0.2268公顷作为农用设施用地可建养殖棚舍。2017年8月至11月，在红润发养殖场修建性详细规划设计图上，岳阳经济技术开发区农村工作部、岳阳市环境保护局岳阳经济技术开发区分局、岳阳市公安消防支队、岳阳市规划局岳阳经济开发区分局分别盖章同意上述规划设计图。2017年9月19日，岳阳经济技术开发区林业局《关于同意岳阳经济技术开发区红润发养殖场肉鸽养殖项目临时占用林地的批复》（岳经管林函［2017］3号）同意原告在该位置临时占用0.4746公顷林地（规划局、区国土分局指定位置红线图），用于建设鸽舍。2017年9月26日，岳阳市环境保护局岳阳经济开发区分局《关于岳阳经济技术开发区红润发养殖场年养殖200万对肉鸽建设项目环境影响环评变更的说明》要求工程在设计、施工和营运管理过程中，全面落实岳经环［2013］075号环境影响报告表所提的各项污染防治与生态保护措施如实进行。2017年11月2日，岳阳市国土资源局岳阳经济技术开发区分局岳经国土资（2017）2号《设施农用地备案单》同意农用设施用地占用土地类型面积合计0.5676公顷。《红润发养殖场修建性详细规划设计图》上经开区农村部、环保分局、市消防支队、规划分局分别盖章同意。2017年原告完成了主体工程，总建筑面积9000平方米。2018年原告方购置设备大规模养殖时，岳阳三荷机场投资建设管理有限公司于2018年11月28日向原告送达了岳机司函［2018］278号《关于红润发养殖场选址问题的函》：“根据《岳阳三荷机场净空管理办法》规定，结合岳阳三荷机场实际运行情况，由于你场选址距离岳阳三荷机场较近，影响机场正常运行，建议另行选址建设”。原告收到此函后，于2018年12月8日向岳阳市经济技术开发区管委会提交了《关于妥善处理养殖场项目的请求》的报告。2018年12月19日岳阳市经济技术开发区管委会收到此报告，经领导批示：建议由西塘镇牵头，发改局等相关部门配合，积极与养殖场协商，拿出处理方案报管委会审批。后原告未得到其他部门的协商处理。2019年1月4日，被告向原告送达了《告知书》内容为：根据岳机司函（2018）278号精神，及区管委会谢春生主任2018年12月21日，区纪委赵瑾书记2018年12月18日相关批示，从2019年1月4日起，你场应停止下列行为：一、停止所有的工程建设。二、停止添加仪器设备。三、停止进养鸽子等动物。被告以三荷机场试飞，为公共安全和净空管理的需要，组织人员对原告的养殖场进行了关停。2019年1月16日，原告、被告双方委托湖南恒立资产评估有限公司对原告的厂房、办公楼、门卫、附属设施和停工停业损失进行了评估。2019年1月23日，湘恒立评字［2019］－056号评估报告书的评估结论为评估重置价值为16，656，601.50元，净值为16，436，695元。2019年3月7日，岳阳市规划局岳阳经济开发区分局作出《关于“红润发养殖场”房屋合法性说明》，内容为：经查，“岳阳经济技术开发区红润发养殖场”于2013年在我局办理了《乡村建设规划许可证》（岳规经乡2013024号），建设用地为18763.2平方米，后项目申请扩建经各级、各部门同意，于2017年批准该项目总建筑面积为8834.9平方米，属合法建筑。2019年4月18日，被告召开了《红润发养殖场禁养及转型协调会》。会议的主题是原告养殖场禁养转型提出补贴并形成了一个初步意见：停业损失费119.07万元、机械设备费折旧后50万元，养殖场退养365万元、评估费50万元等共计865.57万元并予以转型。但此次协商会议的内容未得到批准和落实。2019年4月25日，原告向岳阳经济技术开发区管委会写出了《关于岳阳红润发养殖场有关问题的请求报告》称转型改产存在两方面问题：一是转型其他农业项目，原告没有技术和经验；二是利用现建成的工程和基础设施转型加工或仓储项目，土地利用规划须调整，预计到2021年调规才可到位。请求确定整体处置方案，允许开展生产自救，弥补损失。被告在报告上签署：情况属实，请上级批示。上级部门未对此事作出处理。2019年9月19日，岳阳经济技术开发区西塘镇人民政府岳经西信访报字［2019］157号《王天星信访事项依法分类告知书》答复：被告按上级要求通过察看红润发养殖现场、请评估公司进行评估等一系列工作，并已出具处理方案呈交区管委会。王天星提出的赔偿经济损失的主体不是西塘镇人民政府。2019年10月17日，原告向被告送达《关于对红润发养殖场尽快做出补偿决定的请求函》要求被告收到该函后十五日内对原告作出补偿决定，被告于当日收到此函后，至今未予答复。另查明，2020年4月7日，岳阳市市场监督管理局颁发的《营业执照》名称为岳阳三荷机场投资建设管理有限公司，国有控股有限责任公司，注册资本6600万元，成立于2014年1月9日。2013年10月25日，岳阳市发展和改革委员会在政府网站发布《岳阳市发改委关于“新建岳阳三荷机场建设工程”的公示》，其主要内容为2013年7月31日岳阳机场获国务院、中央军委批复。机场建设场址位于岳阳市经济技术开发区，占地2363亩并公示征求公众意见。本院认为，本案的争议焦点是被告是否应对关停原告养鸽场的行为作出行政补偿决定？首先，《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生了重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，根据岳阳市发改委关于“新建岳阳三荷机场建设工程”的公示，三荷机场建设场址位于三××乡××村和××附近，并非在原告红润发养殖场所在地二王村。原告红润发养殖场的建设和经营得到了岳阳经济技术开发区管委会的批准，规划部门的行政许可，国土、环保、林业等相关部门的审批，是合法的企业。原告在申请行政许可或各项审批时，提供的材料真实且符合规定，现基于公共利益的需要关停原告养殖场，不能把行政许可责任强加给市场主体或个人，违反公平原则和信赖利益保护原则。其次，被告西塘镇政府于2019年1月4日作出的《告知书》，要求原告红润发养殖场停止所有的工程建设、停止添加仪器设备、停止进养鸽子等动物，其实质是被告西政镇政府作出的类似“责令停产停业”的行政处罚决定，属于可诉的具体行政行为。最后，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，岳阳经济技术开发区管委会批示：由西塘镇政府牵头，发改局等相关部门配合，与养殖场协商作出处理方案报管委会审批。西塘镇政府作为具体的实施部门，根据行政诉讼中法定主体原则，被告西塘镇政府以自己的名义作出关停《告知书》，亦履行了如委托评估、组织协商等行为。被告基于公共利益需要关停养殖场给原告造成的损失，负有行政补偿的义务，被告西塘镇政府在收到红润发养殖场提出的补偿申请后，至今未作出补偿决定，明显不当，且不符合相关规定。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，判决如下：一、确认被告岳阳经济技术开发区西塘镇人民政府不履行法定职责违法；二、限被告在本判决书生效后六十日内对原告岳阳经济开发区红润发养殖场作出行政补偿决定。三、本案诉讼费50元，由被告岳阳经济技术开发区西塘镇人民政府承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。审 判 长  李 平人民陪审员  黎玉莲人民陪审员  谢 娜二〇二〇年七月二十七日书 记 员  刘 可附：本案适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。