辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终39号上诉人（一审原告）：宝永全，男，1958年1月20日出生，蒙古族，住辽宁省北票市。委托诉讼代理人：宋姣，北京在明律师事务所律师。委托诉讼代理人：岳亭亭，北京在明律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）：北票市人民政府，住所地辽宁省北票市市府街**。法定代表人：付宗义，该政府市长。委托诉讼代理人：吉祥峰，北票市司法局工作人员。委托诉讼代理人：付冉，北票市司法局工作人员。上诉人宝永全因诉被上诉人北票市人民政府（以下简称北票市政府）撤销征收决定公告一案，不服辽宁朝阳市中级人民法院（2019）辽13行初126号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人宝永全的委托诉讼代理人宋姣、岳亭亭通过互联网审判平台参加庭审，被上诉人北票市政府的委托诉讼代理人吉祥峰、付冉到庭参加诉讼。宝永全诉称，2019年4月2日，北票市政府发布了《北票市军民融合项目用地范围内集体土地上房屋征收决定公告》（以下简称被诉征收决定公告），我的房屋在征收范围之内。因被诉征收决定公告违反法律、法规规定的程序，请求人民法院撤销被诉征收决定公告，并由北票市政府承担诉讼费用。一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼受案范围。本案，被诉征收决定公告本身是对征收决定送达的方式，并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项的规定，裁定：驳回宝永全的起诉。案件受理费50元，予以退回。宝永全上诉称，1、一审裁定认定事实不清，适用法律错误。北票市政府作出的房屋征收决定公告虽然其名称为公告，但其本身所起的作用为房屋征收决定的作用。房屋征收决定是政府根据公共利益的需要对公益项目需要使用土地范围内的房屋予以征收，土地使用权同时收回的行政决定，房屋征收决定作出时应当附有征收补偿安置方案，但本案中一审法院在通知上诉人进行询问的过程中，明确询问过北票市政府是否作出过房屋征收决定，其表示没有单独作出过房屋征收决定，就是以本案所涉的房屋征收决定公告来实施征收行为。被诉的行政行为即属于虽然名称为房屋征收决定公告，但实际符合房屋征收决定的形式要件的情形。在询问过程中，上诉人明确表示，如果北票市政府单独制定过房屋征收决定，可以依法向一审法院提交，上诉人将针对该份行政行为另行提起诉讼，并撤回本案的起诉。然而北票市政府明确表示没有制定房屋征收决定，仅仅制定了房屋征收决定公告，而该份公告中涉及对上诉人实体权利义务的处分，包含了所有房屋征收决定中应当具备的内容。据此，本案所涉的房屋征收决定公告属于可诉的行政行为，属于法院的受案范围。另外，上述公告存在适用法律错误的情形，北票市政府是基于“北票市军民融合项目”之名实施征收行为，涉案项目所涉土地为集体土地，而涉案项目所照的法律为《国有土地上房屋征收与补偿条例》，属于适用法律错误。2、一审法院适用法律错误。一审法院依照司法解释相关内容驳回上诉人的起诉。但本案中，被诉行政行为虽名为房屋征收决定公告，但实际是房屋征收决定的内容，涉及上诉人的具体权利义务。依据《行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项的规定，属于人民法院的受案范围。3、一审法院存在程序违法的情形。一审法院对上诉人询问时，被告知没有通知北票市政府，北票市政府亦未提交证据。一审法院受理案件后，存在未按照法定程序向北票市政府送达起诉书的情形，在北票市政府未提交证据证实上诉人的起诉属于针对程序性文件提起行政诉讼的情况下，一审法院仅仅凭借文件抬头的名称，不审查实体内容，不尊重北票市政府未制定房屋征收决定的客观事实的情况下，径直认定上诉人的起诉不属于行政案件受案范围存在明显程序违法。请求撤销一审裁定，发回重审指定一审法院继续审理或者依法改判撤销北票市政府作出的《北票市军民融合项目用地范围内集体土地上房屋征收决定公告》。北票市政府辩称，北票市军民融合项目是纳入《国家经济建设和国防建设融合发展“十三五”规划》中的重点项目之一。北票市人民政府在项目征收区域发布《北票市军民融合项目用地范围内集体土地上房屋征收决定公告》，上诉人的房屋在此征收范围内，依程序估价公司对上诉人的房屋及附属物进行了评估。该项目属国防建设项目，在保密法的范围内，北票市政府仅对集体土地上的房屋及附属物进行征收，不涉及土地方面，而且军民融合项目的特殊性，没有相关的法律法规予以规范。参照了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关条款予以实施。公告本身并没有直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼范围。同时该系列案件中的王玉卿、李秀等人已签订了搬迁安置协议，选择了安置房屋或领取了补偿款。综上，一审法院认定事实清楚，适用依据正确，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明，北票市政府于2019年4月2日发布《北票市军民融合项目用地范围内集体土地上房屋征收决定公告》，并附《北票市军民融合项目用地范围内集体土地上房屋及附属物征收搬迁与补偿安置方案》。该征收决定公告中载明，根据国民经济发展和国防建设深入发展需要，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，北票市政府决定对北票市东官营镇、娄家店乡用地范围内部分集体土地上的房屋及附属物实施征收。征收用途为北票市军民融合项目建设用地，征收范围为北票市东官营镇瓦房村7个村民组部分农户房屋及附属物、娄家店乡七家子村5个村民组部分农户房屋及附属物、娄家店乡棒槌山村3个村民组部分农户房屋及附属物。征收主体为北票市政府，征收实施单位为北票市东官营镇政府、北票市娄家店乡政府、北票市自然资源局、北票市房屋征收局、北票市城市管理局。征收补偿签约的期限为2019年4月2日至2019年5月31日。北票市政府作出征收决定公告的同时，将公告在上述地区以张贴的形式予以公示。另查明，北票市政府针对本案涉案集体土地上房屋与附属物进行征收，并未另行作出征收决定。本院认为，根据《行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项的规定，人民法院对公民、法人或者其他组织因对行政机关作出的征收、征用决定及其补偿决定不服而提起的诉讼，应当予以受理。本案中，北票市政府作出的《北票市军民融合项目用地范围内集体土地上房屋征收决定公告》没有载明征收批准机关、批准文号、批准时间等内容，但明确了征收用途、征收范围、征收主体、征收实施单位等内容并附有征收补偿安置方案。在一审及本院二审期间，北票市政府均明确表明并未另行作出征收决定，其实施征收行为的依据即是《北票市军民融合项目用地范围内集体土地上房屋征收决定公告》。故可以认定北票市政府是以征收决定公告的形式替代了征收决定并实施了征收行为，该征收决定公告的内容直接设定了被征收人的具体权利义务，对被征收人的权利义务产生实质影响。该征收决定公告虽然名义上为公告，但其内容具有征收决定的性质和作用。因此，本案案涉房屋征收决定公告属于可诉的行政行为，属于人民法院行政诉讼受案范围，人民法院应当予以审理。对上诉人提出的该部分上诉请求，本院予以支持。一审法院以被诉征收决定公告本身是征收决定送达的方式，并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，并据此驳回上诉人的起诉，认定事实错误，适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九第一款之规定，裁定如下：一、撤销辽宁省朝阳市中级人民法院（2019）辽13行初126号行政裁定；二、指令辽宁省朝阳市中级人民法院继续审理。审判长  孙弘达审判员  杜 刚审判员  李 侃二〇二〇年七月二十八日法官助理浦欣书记员赵晓迪（代）