山西省高级人民法院行政裁定书（2019）晋行再39号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）杨某1，住山西省寿阳县福田路昌盛中区。被申请人（一审被告、二审上诉人）山西省寿阳县人民政府。法定代表人史某。委托代理人赵某。委托代理人徐某，山西正名律师事务所律师。被申请人（一审第三人、二审上诉人）杨某2，住山西省寿阳县。再审申请人杨某1因诉被申请人寿阳县人民政府（以下简称寿阳县政府）房屋拆迁补偿协议一案，山西省晋中市中级人民法院于2015年10月13日作出（2015）晋中中法行初字第4号行政判决，寿阳县政府和杨某2均不服，分别向本院提起上诉。本院于2016年4月14日作出（2016）晋行终40号行政裁定，撤销一审判决，裁定驳回起诉。杨某1不服，向最高人民法院申请再审。2019年5月10日，最高人民法院作出（2016）最高法行申4300号行政裁定，将本案指令本院再审。本院受理后，依法组成合议庭于2020年1月7日公开开庭审理了本案。再审申请人杨某1，被申请人寿阳县政府委托代理人赵某、徐某，被申请人杨某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。晋中市中级人民法院一审查明：杨某1系杨某2之子。杨某1于1986年在寿阳县松塔镇郭村学校读书时，被严重烧伤以致残疾。1990年3月13日，寿阳县政府因杨某1被烧伤后回乡谋生，下发《关于松塔镇郭村杨某1使用国有土地的批复》，划拨给杨某1国有土地三分。同年3月16日，杨某1办理了寿城建字第9号《建筑施工许可证》，后开始在划拨土地上修建二层楼房一幢。1995年，寿阳县政府为该房屋颁发了房屋所有权证和国有土地使用证，权利人为杨某1。1999年和2006年在该地基上又加盖了六间平房。2009年，寿阳县政府对包括上述房屋在内的区域开始进行拆迁改造。同年7月9日，寿阳县政府与第三人杨某2就拆除上述房屋签订了拆迁补偿协议。协议约定拆除房屋面积共计428.16平方米，补偿杨某2东关街临街门店四间、东关安置小区住宅一套及现金960392.08元。同年7月11日，涉诉房屋被拆除，各项补偿也已全部兑付杨某2。杨某1不服该拆迁补偿协议，于2009年向一审法院提起行政诉讼，一审法院和本院二审以该协议属于民事争议为由，裁定对杨某1的起诉不予受理。随后杨某1又向昔阳县人民法院提起民事诉讼，该民事案件经过昔阳县人民法院一审和晋中市中级人民法院（即本案的一审法院）二审后，杨某1不服判决结果，又向本院申请再审，本院裁定由晋中市中级人民法院进行再审。晋中市中级人民法院再审后裁定发回昔阳县人民法院重审。2015年4月15日，昔阳县人民法院以该拆迁补偿协议属于行政诉讼受案范围为由，驳回杨某1的起诉。杨某1遂提起本案行政诉讼。晋中市中级人民法院一审认为：本案中各方争议的主要焦点如下：1.关于本案是否属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条的规定，保护公民、法人和其他组织的合法权益是本法的核心目的，解决行政争议是本法的基本目的。本案杨某1主张因寿阳县政府的行为侵犯了其合法权益而提起诉讼，应属于行政诉讼受案范围。2.关于寿阳县政府的被诉行为是否合法。《城市房屋拆迁管理条例》（2001年11月1日起施行）第四条规定：“拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位。被拆迁人是指被拆迁房屋的所有人”；第十条规定：“拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁。房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托”。本案中，寿阳县政府拆迁安置领导组办公室作为寿阳县政府的具体承办部门并不符合当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》中关于拆迁人的规定，且寿阳县政府亦未在法定期限内提供证明拆迁补偿安置合法的相关证据和法律依据，其拆迁补偿安置行为违反法律规定。3.有关事实。本案所涉及被拆迁房屋的房屋所有权证和国有土地使用证上权利人均为杨某1，寿阳县政府在未有任何所涉及被拆迁房屋产权确权依据的情况下，与权利人以外的第三人杨某2签订的房屋拆迁补偿协议没有法律依据。综合全案，结合有关法律法规更新和本案的实际情况，寿阳县政府与杨某2签订的房屋拆迁补偿协议依法应予撤销，寿阳县政府应当采取一定的补救措施；但杨某1请求确认寿阳县政府与杨某2签订的房屋拆迁补偿协议无效并判令寿阳县政府对杨某1被拆房屋进行补偿的主张，与法律规定的处理方式不完全一致，无法全部支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十二项、第四十九条、第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决撤销寿阳县政府与杨某2于2009年7月9日签订的房屋拆迁补偿协议。本院二审时未查明新的事实。本院二审认为：杨某1要求撤销寿阳县政府与杨某2签订的拆迁补偿协议的诉讼请求，已经本院（2009）晋行终字第129号生效行政裁定认定不属于行政诉讼受案范围。杨某1以同一事实、同一理由再次提起行政诉讼，属于重复起诉。杨某1的诉求应通过民事审判监督程序途径解决。依据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定：一、撤销山西省晋中市中级人民法院（2015）晋中中法行初字第4号行政判决；二、驳回杨某1的起诉。杨某1不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院查明：再审申请人杨某1曾于2009年提起行政诉讼，请求撤销涉案拆迁补偿协议并由寿阳县政府与其本人订立新的协议，山西高院于2009年12月15日作出（2009）晋行终字第129号生效行政裁定，认定该争议不属于人民法院行政诉讼受案范围，裁定对杨某1的起诉不予受理。后杨某1于2010年以寿阳县政府、杨某2为被告就房屋拆迁合同纠纷提起民事诉讼，该案经过一审、二审，后被山西高院指令晋中市中级人民法院再审，晋中市中级人民法院发回山西省昔阳县人民法院重审，山西省昔阳县人民法院于2015年4月15日作出（2010）昔民初字第157-1号民事裁定，认为寿阳县政府在涉案房屋所有权存在争议的情况下，未经杨某1同意即与其父杨某2签订房屋拆迁补偿协议，其行政行为存在侵犯原告财产所有权的情形，属于行政诉讼法的受案范围，应通过行政诉讼渠道予以解决，裁定驳回杨某1的起诉。杨某1遂于2015年5月6日向山西省晋中市中级人民法院提起本案行政诉讼。最高人民法院认为：就当事人提出的再审申请，结合原审处理过程，目前需要重点审查三个焦点问题：一是被诉拆迁补偿协议是否属于行政诉讼受案范围的问题；二是当事人在民事诉讼裁定驳回后提起行政诉讼的，人民法院能否作为行政案件处理的问题；三是当事人提起的本案诉讼是否属于重复起诉的问题。一、关于被诉拆迁补偿协议是否属于行政诉讼受案范围的问题。本案被诉拆迁补偿协议签订于2009年。按照当时生效的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）的规定，此类协议属于作为平等民事主体的拆迁人与被拆迁人之间订立的民事合同。根据最高人民法院（2007）民立他字第54号复函提出的案件管辖统一标准，拆迁安置补偿协议争议应当通过民事诉讼途径予以解决。据此，本案争议本应通过民事诉讼加以解决，山西省昔阳县人民法院于2015年4月15日作出（2010）昔民初字第157-1号民事裁定（以下简称157-1号民事裁定）,认为拆迁补偿协议属于行政诉讼受案范围，适用法律显有不当。二、关于本案能否作为行政案件受理的问题。通常情况下，拆迁补偿协议不宜作为行政案件受理，但本案的情况有其特殊性。再审申请人杨某1之所以提起行政诉讼，系因之前人民法院作出的民事裁定在驳回其就征收补偿协议提起的民事诉讼的同时，告知其应提起行政诉讼。在此情况下，如果人民法院的行政审判再以其不属于行政诉讼受案范围应由民事诉讼加以处理为由予以驳回，将使当事人告诉无门，而且造成法院内部互相推诿的不良印象，既不利于争议解决，又有损于司法权威。就此类情况而言，适当的做法是，要么作为行政案件继续审理，要么就民事案件启动审判监督程序，将本案争议导入正确的处理程序。至于本案的处理，以下两个因素应着重考虑：一是按照修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，自2015年5月1日新法实施之后，人民法院的行政审判就应具备与审理土地房屋征收补偿协议案件相应的履职能力。而拆迁补偿协议与作为其制度替代品的房屋征收补偿协议虽然形式有异，但内容相似、功能同一，行政审判对其引起的争议作出处理，并不存在法律和事实上的障碍。二是本案行政诉讼提起时，修改后的行政诉讼法已经实施。综上，在民事裁定已告知当事人提起行政诉讼，且人民法院已将本案件为行政案件立案的情况下，按照有利于实质解决争议和诉讼经济的原则，应以继续审理最为适宜。本案一审法院对被诉拆迁补偿协议进行实体审理的做法应予肯定。二审法院裁定撤销一审判决并驳回起诉，则存在明显不当，应予纠正。三、关于本案诉讼是否属于重复起诉的问题。虽然2009年再审申请人杨某1曾就本案提起行政诉讼，且人民法院已经裁定不予受理，形式上看，本次提起的诉讼与其具有同一性，但考虑到以下两点不宜认定为重复起诉。一是2009年的行政诉讼中，法院裁定不予受理的理由是本案不属于行政诉讼受案范围，应由民事诉讼管辖。此后，杨某1就本案提起了民事诉讼，生效裁定最终驳回杨某1的起诉，理由是本案应属行政诉讼受案范围。至此，杨某1的诉讼请求在生效的民事和行政裁判中均未能进入实体审理，造成这一局面的原因在于原审法院的民事审判和行政审判之间的观点冲突，杨某1并无任何过错，自然不应因此承担丧失诉权的结果。二是2009年行政裁定的内容已经完全被后续民事裁定所否定，在此情况下，判断是否重复起诉应以后续民事裁定为基准，而不应以2009年行政裁定为基准。综上，当事人按照后续民事裁定的观点再次提起行政诉讼，并非对诉讼权利的滥用，其提起本次行政诉讼仍具有诉的利益。二审法院对于本案适用重复起诉的规定错误。在民事裁定已经不予受理的情况下，原审法院以重复起诉为由再行驳回其起诉，违背了行政诉讼法的立法宗旨。综上，杨某1的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款之规定，裁定如下：本案指令山西省高级人民法院再审。杨某1申请再审称：一、二审裁定驳回起诉确有错误。本案属于行政诉讼受案范围，且已经进入行政诉讼，人民法院应当受理。二、原裁定适用法律确有错误。涉案房屋所占土地系特批给申请人，其本人亦是房屋所有权证和国有土地使用证所载明的权利人，且一直对房屋占有使用，寿阳县政府与杨某2签订拆迁补偿协议缺乏法律依据。三、寿阳县政府的拆迁安置补偿行为违反了《拆迁条例》第四条、第十条的规定。四、申请人作为房屋所有权人有权得到房屋征收补偿安置，二被申请人签订的拆迁补偿协议严重侵害了申请人的财产所有权，应赔偿损失。请求：一、依法撤销山西省高级人民法院（2016）晋行终40号行政裁定：二、依法维持山西省晋中市中级人民法院（2015）晋中中法行初字第4号行政判决中关于撤销寿阳县政府与杨某2于2009年7月9日签订的房屋拆迁补偿协议的内容：三、依法判令被申请人寿阳县政府对申请人杨某1被拆房屋予以补偿（拆迁补偿总额为1883637.68元，包括安置补偿的东关街临街门店四间，东关安置小区楼房一套及现金960392.08元）。寿阳县政府辩称：一、本案所涉房屋拆迁补偿协议为有效协议。被拆迁房屋建于1990年，当时再审申请人尚未成年，不具备完全民事行为能力，又因身体特殊情况没有经济来源，房屋建设由申请人父亲杨某2出资完成，且签订协议时说明其与被拆房屋的关系，按照谁出资谁所有的原则，杨某2有权签订补偿协议。杨某1在房屋拆迁评估、签约、履约过程中均在场并未提出异议，在拿到40万元补偿款后同意政府下一步的拆迁工作，故其对杨某2出面签署协议等事实是知晓的，对该行为的后果是明知和认可的。二、县政府已按照协议约定进行了全面适当的履行，不存在政府再次支付补偿的问题。三、根据最高人民法院对本案的再审裁定，本案应按照民事审判的思维对事实进行认定、评判。请求依法公正处理。杨某2辩称：一、修建被拆房屋时，申请人杨某1尚未成年，是答辩人出资修建的，答辩人对房屋享有权利，其他三个子女都有继承权。二、拆迁过程中，杨某1和杨瑞生参与了评估丈量，答辩人签订补偿协议时这两人都在场，而且杨某1在拆房前天亲自卖掉了锅炉、暖气等物品，在拆房当天拿了45万元后同意拆除，杨某1对拆迁补偿不是不知情。三、政府在拆迁补偿上没有过错，由答辩人承担责任。本院再审查明的事实与一审判决、最高人民法院指令再审裁定中认定的事实一致，予以确认。另查明：杨某1提起本案诉讼时的请求有两项，一是请求确认寿阳县政府与杨某2签订的房屋拆迁补偿协议无效，二是请求判令寿阳县政府对其被拆房屋进行补偿。该诉讼请求的具体内容在再审中没有变化。再审审理过程中，因当事人分歧过大未能达成调解协议。以上事实由原审证据、当事人诉辩意见及庭审笔录等在案佐证。本院再审认为：本案系国有土地上房屋拆迁补偿协议纠纷，杨某1提起行政诉讼符合法律规定。当事人争议的焦点集中在寿阳县政府与杨某2签订补偿协议是否合法以及如何实质性解决争议两个方面。（一）关于寿阳县政府与杨某2签订的补偿协议是否合法。本案被诉补偿协议签订于2009年7月9日，当时规范城市房屋拆迁行为的有效法律是《拆迁条例》。根据《拆迁条例》第二条、第四条、第十条和第十三条的规定，行政机关不得作为拆迁人，也不得以自己名义与被拆迁人签订拆迁补偿协议。本案中，“寿阳县人民政府拆迁安置领导组办公室”作为当时县政府专门成立的拆迁工作机构，签订补偿协议的行为不符合法律规定。根据《中华人民共和国物权法》第二条、第五条、第九条、第十七条、第十五条、第十九条、第三十条的规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明，依法具有法律效力，在未依法进行不动产变更登记前，应当以不动产登记内容确定不动产的权利人。本案中，被拆房屋的所有权和土地使用权均登记在杨某1名下，法律上的被拆迁人应当为杨某1。一审法院认定寿阳县政府直接与杨某2签订拆迁补偿协议没有法律依据是正确的。（二）关于实质性化解本案争议。本案中，杨某1对被拆房屋拥有法律上的所有权，但寿阳县政府将杨某2作为被拆房屋的权利人并与之签订协议，建立在建房时杨某1尚未成年且身体存在特殊原因不具有实际出资能力的事实基础上，具有一定的事实依据和合理性。在寿阳县政府已将补偿利益支付给杨某2、杨氏父子难以就补偿利益达成一致分割意见的情况下，杨某1、杨某2对被拆房屋整体价值享有怎样的权利直接影响到补偿利益的分割，是实质性化解本案争议的基础。一审法院未能妥善引导当事人解决相关的基础民事争议，导致正确处理本案的基本事实不清；仅判决撤销补偿协议而没有对寿阳县政府如何采取补救措施进行指引，裁判结果不利于实质性化解争议。故本案应当先行解决民事争议，或者依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条的规定由当事人在起诉时申请受诉法院一并解决。鉴于本案当事人在一审起诉时并未一并提出解决民事争议的申请，再审中直接处理民事争议没有法律依据。综上，一审判决基本事实不清，二审撤销一审判决并裁定驳回起诉适用法律错误，均应当予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条之规定，裁定如下：一、撤销本院（2016）晋行终40号行政裁定和山西省晋中市中级人民法院（2015）晋中中法行初字第4号行政判决；二、本案发回山西省晋中市中级人民法院重审。审 判 长 程彦斌审 判 员 刘晓芬审 判 员 李 强 二〇二〇年七月十四日法官助理 卜勇涛书 记 员 武 蕾