江苏省泰州市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）苏12民终832号上诉人（原审被告）:泰兴市人民政府济川街道办事处，住所地泰兴市鑫泰路**。法定代表人：张荣，该办事处主任。委托诉讼代理人：李玉虎，江苏律园律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：泰兴市碧云商贸有限公司，统一社会信用代码913212837945993842,住所地泰兴市星火路北侧、东润路西侧。法定代表人：朱俊石，该公司经理。委托诉讼代理人：丁佐荣，江苏辉丰律师事务所律师。上诉人泰兴市人民政府济川街道办事处（以下简称济川街道办事处）因与被上诉人泰兴市碧云商贸有限公司（以下简称碧云公司）合同纠纷一案，不服江苏省泰兴市人民法院（2019）苏1283民初6458号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月15日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。济川街道办事处上诉请求：1.请求二审法院依法撤销江苏省泰兴市人民法院（2019）苏1283民初6458号民事判决，依法改判或发回重审；2.本案一、二审诉讼费用由碧云公司承担。事实与理由：一、济川街道办事处认为一审法院对相关事实的认定错误，判决济川街道办事处承担相关责任的依据不足。2010年5月5日，济川街道办事处与碧云公司签订《现代服务业项目投资意向协议》，协议约定土地成交价及超过竞价部分济川街道办事处奖励给碧云公司，对该事项的约定应认定无效。国有土地使用权成交系碧云公司通过招挂牌的方式取得，其与国土部门签订《国有土地使用权出让合同》，履行土地使用权出让相关的权利义务，因此关于土地使用权的价格济川街道办事处无权作出承诺。此外，根据《国有土地使用权出让收支管理办法》第十条规定，任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。济川街道办事处承诺对竞价超过部分奖励给碧云公司因违反上述法律规定，也应当认定无效。一审法院根据协议约定的无效条款作出相应的错误判决，依法应当予以纠正。二、即使判决济川街道办事处承担相应责任，也不应当判决支持利息损失。本案中，一审法院不能以碧云公司向商业银行贷款为由，以其银行贷款利率为依据直接认定为碧云公司的实际损失。即使法院认定济川街道办事处应当承担相应的责任，也不存在相关损失。碧云公司所缴纳的土地出让金是基于与国土部门签订《国有土地使用权出让合同》向国土部门缴纳的，而济川街道办事处支付给碧云公司的资金是基于双方合同的约定，不是返还土地出让金的行为，事实上是一种补偿行为，不存在占用碧云公司资金的情况，因此也不应当支付相应的利息损失。碧云公司辩称，碧云公司认可一审判决，请求二审法院驳回上诉，维持原判。理由如下：一、济川街道办事处与碧云公司于2010年5月5日签订的《现代服务业投资意向协议》系双方当事人真实意思表示，出让土地使用权的主体是国土部门，承诺奖励的是济川街道办事处，《国有土地使用权出让收支管理办法》第十条规定的情况不适用于本案，且该规定并不属于法律法规的范畴。故案涉协议并未违反法律法规的强制性规定。济川街道办事处为了招商引资，承诺给予碧云公司对应的奖励，正是由于该承诺，碧云公司才愿意进行相应投资。根据中央的相关文件精神，案涉协议受法律保护，政府必须讲诚信，济川街道办事处应当履行协议，且其已经以出借资金的方式履行了部分奖励义务。二、不管支付案涉款项是补偿行为还是其他行为，均构成济川街道办事处应当履行的合同义务。2011年12月20日，碧云公司支付了全部土地出让金，该时间节点，济川街道办事处就应当按照投资意向书的约定予以奖励。一审法院以济川街道办事处出借第一笔资金即济川街道办事处履行第一笔付款义务的时间2012年1月17日作为应付款项的节点，碧云公司不持异议。由于济川街道办事处未能及时支付相应款项，致使碧云公司对外贷款，该贷款真实存在，借款利息即为碧云公司的损失。合同法第一百一十三条规定，当事人不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失。由于双方约定的500万元违约金低于碧云公司的利息损失，故碧云公司要求济川街道办事处支付利息于法有据。一审法院对该项诉讼请求的判决具有事实和法律依据。三、碧云公司提出上诉，因未交纳上诉费而作自动撤回上诉处理。碧云公司认可一审判决，请求驳回济川街道办事处的上诉，维持原判。碧云公司向一审法院提出诉讼请求：1.判令济川街道办事处支付碧云公司3888.3863万元及利息（自2011年12月21日至实际支付之日止按同期银行贷款利率计算）；2.济川街道办事处支付违约金500万元；3.济川街道办事处承担本案诉讼费。诉讼过程中，碧云公司变更诉讼请求：1.判令济川街道办事处支付1146.2580万元；2.济川街道办事处赔偿碧云公司截止2019年12月24日的利息损失1080.6913万元，并支付自2019年12月25日起至实际还款之日止按年利率8.51%计算的利息；3.济川街道办事处返还碧云公司税款94.3877万元；4.济川街道办事处承担本案诉讼费。一审法院经审理查明，2010年5月5日，原泰兴市泰兴镇人民政府（现为济川街道办事处）与碧云公司签订《现代服务业项目投资意向协议》一份，由碧云公司在泰兴市投资建设总投入近2亿元的现代服务项目，原泰兴市泰兴镇人民政府提供项目地块。双方在协议中约定：项目地块位于好来居西侧，北二环南侧，园林路东侧，北辅路北侧，约74亩，土地成交价45万元/亩。原泰兴市泰兴镇人民政府保证碧云公司以上述确定的价格结算，如有竞价超过部分，由原泰兴市泰兴镇人民政府全额奖励给碧云公司。原泰兴市泰兴镇人民政府积极落实地块招拍挂前的准备工作，地块在碧云公司预缴70%的土地出让金的2个月内挂牌上市。碧云公司在本协议签订后10天内向原泰兴市泰兴镇人民政府支付500万元人民币的履约保证金（可转作招拍挂土地保证金）。协议另外约定：原泰兴市泰兴镇人民政府若不能履行本协议上述约定，须向碧云公司支付赔偿金500万元。碧云公司承诺在取得土地使用权4个月内实施开工建设，承诺整个项目所有房产的出售率不得高于55%，碧云公司必须在泰兴注册公司，注册资本不低于3000万元。协议签订后，碧云公司于2010年6月3日向原泰兴市泰兴镇人民政府支付了履约保证金500万元，2011年6月17日支付了1500万元。2011年6月22日碧云公司通过竞买的方式取得了上述土地。宗地面积49476平方米（折合74.214亩），出让价格7228万元，即每亩土地的成交价为97.394万元。截止2011年12月20日碧云公司支付了全部的土地出让金（含碧云公司支付给济川街道办事处的2000万元）。一审法院另查明，碧云公司于2012年元月17日从济川街道办事处付取800万元，2013年10月16日从济川街道办事处付取1200万元。2014年2月10日，江苏碧云商业广场投资有限公司与济川街道办事处双方协议确定，土地成交价由原定的45万元/亩调增到55万元/亩。故济川街道办事处应返还给碧云公司的土地出让金为1146.258万元。一审法院再查明，江苏仁恒投资有限公司于2011年8月4日注册成立，注册资本为3000万元，该公司与碧云公司系关联公司。一审法院认为，本案争议焦点是碧云公司的损失应该如何计算，济川街道办事处根据协议应予返还给碧云公司的土地出让金起算时间。根据碧云公司提交的相关证据，再结合碧云公司交纳土地出让金的时间及碧云公司于2012年元月17日从济川街道办事处付款的事实，一审法院酌情认定济川街道办事处应予返还土地出让金的时间为2012年元月17日。碧云公司的损失如何计算，根据碧云公司的诉讼请求，认为应当以碧云公司实际从浦东发展银行、泰兴市农村商业银行贷款利率为依据计算实际损失，且碧云公司提交了自2011年6月至2020年9月28日的贷款合同，2011年6月24日泰兴市碧云商贸有限公司向浦东发展银行贷款3000万元，2012年5月25日江苏碧云商业广场投资有限公司贷款5000万元，至2016年2月4日还清贷款，该期间的贷款利率分别为：2012年元月17日至2012年5月24日年利率为7.872%，2012年5月25日至2014年12月31日年利率为8.645%，2015年元月1日至2016年2月4日年利率为8.96%；2015年9月28日向泰兴农商行贷款1600万元，贷款期限五年，年利率统一为8.51%。故2016年2月5日至今年利率为8.51%。故一审法院认为，按照碧云公司实际贷款的金额、利率、时间，根据合同法违约责任的相关条款规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，碧云公司方提供了自2012年以来商业银行贷款的合同及执行利率情况，应当按照该实际贷款利率标准计算济川街道办事处方迟延付款给碧云公司所造成的利息损失，故对于碧云公司的诉讼请求，一审法院予以支持。关于碧云公司主张济川街道办事处返还税款943877元，因该部分系国有土地出让金部分碧云公司应当履行的纳税义务，该税款在协议中并未涉及，故一审法院不予支持。关于碧云公司在商业银行办理续贷手续期间向社会融资的利息，因该部分未返还的土地出让金已经计算了商业银行贷款的利息，故该诉讼请求一审法院亦不予支持。一审法院认为，公民合法的财产权利受法律保护，其民事权益受到侵害的，被侵权人有权请求侵权人承担侵权责任。据此，依照《中华人民共和国合同法》第一百零七条、第一百一十三条、《中华人民共和国民法总则》第一百七十六条、第一百七十九条第一款第（四）项规定，判决如下：一、泰兴市人民政府济川街道办事处于本判决生效之日起三十日内返还泰兴市碧云商贸有限公司人民币1146.258万元及利息（以2346.258万元为基数，自2012年元月17日起至2012年5月24日止按照年利率7.872%计算；以2346.258万元为基数，自2012年5月25日起至2013年10月16日止按照年利率8.645%计算；以1146.258万元为基数，自2013年10月17日起至2014年12月31日止按照年利率8.645%计算；以1146.258万元为基数，自2015年元月1日起至2016年2月4日止按照年利率8.96%计算；以1146.258万元为基数，自2016年2月5日起至实际还款之日止按照年利率8.51%计算）；二、驳回泰兴市碧云商贸有限公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费314224元，由碧云公司负担242404元（已交纳），济川街道办事处负担71820元（由济川街道办事处于本判决生效之日起30日内向一审法院交纳，户名：泰兴市人民法院，开户行：中国工商银行泰兴新区支行，账号：95×××82）。二审中，双方当事人均未提交新证据。碧云公司向本院作如下说明：2010年5月5日，与济川街道办事处签订《现代服务业项目投资意向协议》的当事人为碧云公司，2014年2月10日，与济川街道办事处签订《关于碧云商业广场土地竞价超出原定成本价部分遗留问题处理的协议》的当事人为江苏碧云商业广场投资有限公司（现江苏仁恒投资有限公司）,其系碧云公司投资成立的子公司，碧云公司对由江苏碧云商业广场投资有限公司签订的协议予以认可。本院二审另查明，2011年3月22日，经江苏省人民政府批复同意，撤销泰兴市泰兴镇，以其原辖区域设立济川街道办事处。2012年4月28日、2013年8月18日、2014年12月1日，江苏碧云商业广场投资有限公司分别以报告的形式向济川街道办事处申请支付案涉《现代服务业投资意向协议》项下未付的奖励款项。2014年2月10日，江苏碧云商业广场投资有限公司与济川街道办事处因《现代服务业项目投资意向协议》中第四条第二款规定的承诺奖励问题至今未兑现，签订《关于碧云商业广场土地竞价超出原定成本价部分遗留问题处理的协议》，双方明确同意原《现代服务业项目投资意向协议》中第四条第二款的土地成交价45万元/亩增加到55万元/亩，本协议作为《现代服务业项目投资意向协议》中遗留问题的终结协议。碧云公司在2019年12月24日一审庭审的法庭调查中明确诉讼请求为：1.判令济川街道办事处支付人民币1146.2580万元；2.济川街道办事处赔偿碧云公司截止2019年12月24日的利息损失1080.6913万元，并支付自2019年12月25日起至实际还款之日止按年利率8.51%计算的利息；3.济川街道办事处返还碧云公司税款94.3877万元；4.济川街道办事处承担本案诉讼费。一审法院查明的事实已有当事人陈述以及相关证据予以证实，本院二审对一审查明的事实予以确认。本案二审的争议焦点为：一、本案《现代服务业项目投资意向协议》的性质以及效力；二、如果有效，济川街道办事处是否应当支付利息损失。本院认为，人民法院审理民事案件应当围绕和针对当事人的诉讼请求并由此作出裁判。而在民事案件的审理过程中必然会涉及对当事人所主张法律关系性质和效力的评价。虽然碧云公司在本案中所提起的为给付之诉，但其请求权的事实依据来源与双方所签订的相关协议，故对相关协议的性质和效力作出评价是本案审理的基础，也是确定当事人诉讼请求是否能得到支持的前提。特别是在另一方当事人济川街道办事处对案涉合同效力提出否定性抗辩意见的情况下，一审判决对该问题未予涉及亦未作出明确评判，显属不当。故本院二审将该问题作为本案第一个争议焦点。关于本案《现代服务业项目投资意向协议》的性质可以从协议的订立的主体地位、协议的主要权利义务等方面做出评判。第一，本案协议中的原泰兴市泰兴镇人民政府，虽然属于国家行政机关，但双方之间并非因行政活动而形成或产生的权利义务关系，而是泰兴市泰兴镇人民政府就招商引资事宜与碧云公司所达成的约定。双方之间并不存在隶属关系或者管理与被管理的关系，即泰兴市泰兴镇人民政府与碧云公司之间系作为平等主体签订了案涉协议。第二，根据协议所约定的双方主要权利义务来看，即碧云公司负责参与土地招投标后进行投资建设，泰兴市泰兴镇人民政府负责做好准备工作并在碧云公司完成相关义务后按照一定标准对碧云公司进行奖励，虽然泰兴市泰兴镇人民政府签订协议具有一定的社会共同利益目的，但其具体的合同义务并不是以行使行政职权的方式履行。第三，虽然泰兴市泰兴镇人民政府与碧云公司签订协议的目的在于发展当地社会经济，促进市场繁荣，具有公益目的，但签订协议的目的并不影响其与碧云公司具体协议的民事合同性质。民事合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，本案协议符合上述规定，应当认定为民事合同。关于本案《现代服务业项目投资意向协议》效力的问题。民事合同效力的认定应当严格依照合同法的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条对合同无效的情形作出了规定，根据第一款第五项，合同因违反法律、行政法规的强制性规定而无效。而根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国合同法＞若干问题的解释(二)》的规定，其中“强制性规定”，是指效力性强制性规定，即违反法律、行政法规中效力性强制性规定的合同或者其中的条款才应当被认定为无效。关于济川街道办事处上诉认为因为合同违反《国有土地使用权出让管理办法》而无效的意见，本院不予采纳，理由如下：第一，《国有土地使用权出让管理办法》属于部门规章性质的规范性文件，并不是合同法所规定的法律、行政法规，其规定不能作为认定合同无效的依据；第二，《国有土地使用权出让管理办法》第十条规定，任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。而本案协议所约定的内容是在碧云公司招投标取得土地使用权后，由泰兴市泰兴镇人民政府根据一定标准进行奖励，并不符合上述文件所禁止的情形。故而，本案协议是双方当事人之间的真实意思表示，不违反法律法规的强制性规定，合法有效，依法应当予以保护。济川街道办事处作为泰兴市泰兴镇撤销后所设立的机构，其应当承继合同项下的权利义务，即应当继续履行合同项下的义务并承担相应的民事责任。关于争议焦点二，民事合同是平等主体的自然人、法人、其他主张之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。依法成立的合同对各方当事人均产生拘束力，合同各方均应当按照合同约定履行相应义务。合同法规定，当事人应当按照合同约定全面履行自己的义务，当一方当事人不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定时，守约方有权要求其承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。根据本案双方当事人之间的约定，济川街道办事处仍应当继续向碧云公司支付1146.258万元。但关于碧云公司所主张利息损失，本院作如下分析认定：第一，从本案合同的权利义务来看。碧云公司需要参与国有土地使用权出让招投标并在取得土地使用权后开工建设。而泰兴市泰兴镇人民政府的主要义务系根据一定的标准向碧云公司支付奖励款。双方并不像一般有偿合同一样存在对等的义务，一定程度上而言，系由泰兴市泰兴镇人民政府根据碧云公司参与招投标和投资建设的情况对其进行奖励，故不能根据一般商事合同的违约责任确定碧云公司的损失。第二，从本案合同的履行期限来看。双方对于支付奖励款项的具体时间并未作出约定。而即便是在2014年2月，济川街道办事处与江苏碧云商业广场投资有限公司签订关于《关于碧云商业广场土地竞价超出原定成本价部分遗留问题处理的协议》时，双方依然对奖励款项的支付时间没有作出约定。第三，从本案合同的实际履行过程看。碧云公司签订国有土地使用权出让合同并投资建设后，时泰兴市泰兴镇人民政府已向其支付了合同所约定的一部分奖励款项，而该款项的支付也系分阶段给付，并未按照碧云公司所主张的期限支付，碧云公司在收到款项后亦未提出异议。现有证据显示，2014年2月10日，济川街道办事处与江苏碧云商业广场投资有限公司签订关于《关于碧云商业广场土地竞价超出原定成本价部分遗留问题处理的协议》就奖励承诺的遗留问题作出终结协议之后，碧云公司由其子公司江苏碧云商业广场投资有限公司于2014年12月1日起，以报告的形式向济川街道办事处申请支付案涉《现代服务业投资意向协议》项下的未付奖励款项。第四，从碧云公司所主张的其关于利息损失的证据看。碧云公司提交了其向相关商业银行贷款的证据，而企业因对外投资需要产生的融资成本系企业的必要支出，其与政府奖励款项的支付之间并没有直接的因果关系。而从泰兴市泰兴镇人民政府而言，其作为一级政府部门，其资金使用也必须符合一定的预算审批，因而并不能全然按照商业银行融资贷款的利率计算利息损失。综上，关于本案利息，结合本案情况，本院酌情确定为以济川街道办事处应支付的款项1146.258万元为本金，从双方就奖励承诺历史遗留问题作出终结协议之后，碧云公司向济川街道办事处主张之日（2014年12月1日）往后计算一个月以给予济川街道办事处必要的准备时间，即从2015年1月1日起按中国人民银行同期贷款利率（全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率）计算至实际给付之日止。关于本案案件受理费的问题。一审中，碧云公司在法庭调查终结前减少了其诉讼请求的数额。根据《诉讼费交纳办法》第二十一条第一款第二项的规定，即当事人在法庭调查终结前提出减少诉讼请求数额的，按照减少后的诉讼请求计算案件受理费并退还。故本案一审案件受理费应当按其减少诉讼请求之后的数额计算，多收部分依法应当退还。综上所述，一审判决查明事实清楚，适用法律正确，但对于利息部分的处理不当，本院二审予以改判。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：一、撤销江苏省泰兴市人民法院（2019）苏1283民初6458号民事判决；二、泰兴市人民政府济川街道办事处于本判决生效之日起三十日内给付泰兴市碧云商贸有限公司1146.258万元及相应利息[以1146.258万元为本金，从2015年1月1日起按中国人民银行同期贷款利率（全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率）计算至实际给付之日止]；三、驳回泰兴市碧云商贸有限公司的其他诉讼请求。一审案件受理费157866元，由碧云公司负担56527元，由济川街道办事处负担101339元（济川街道办事处应负担的部分于本判决生效后三十日内向一审法院交纳，碧云公司已预交242404元，余款185877元由一审法院退还）；二审案件受理费157866元，由济川街道办事处、碧云公司各半负担（济川街道办事处已预交71820元，济川街道办事处、碧云公司其于本判决生效后三十日向本院补交7113元、78933元）。本判决为终审判决。审判长 高 云审判员 李志霞审判员 李 霖二〇二〇年七月十五日书记员 朱 菁