黑龙江省佳木斯市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黑08行终71号上诉人（原审原告）闫军，男，1965年10月8日出生，汉族，农民，住黑龙江省佳木斯市郊区,被上诉人（原告被告）佳木斯市郊区平安乡人民政府，住所地黑龙江省佳木斯市郊区莲江口镇。法定代表人刘晓辉，乡长。委托代理人相来艳，黑龙江相来艳律师事务所律师。上诉人闫军因要求确认被上诉人佳木斯市郊区平安乡人民政府挖沟、围挡的行为违法一案，不服佳木斯市郊区人民法院（2019）黑0811行初62号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审裁定查明，原告闫军是佳木斯市××平安乡东风村**村民，在本村拥有承包土地26.8亩用于经营。2018年5月18日佳木斯市郊区人民政府发布郊区[2018]第3号《郊区人民政府征收土地预公告》，公告内容为按照黑政发[2014]34号文件的有关规定，拟征收位于郊区××、××、莲江口农场的部分土地做为佳木斯市水源地迁建项目用地，实际面积和范围以现场放桩确认的行政调查界线为准。土地补偿、安置、青苗等项费用支付标准及养老保险安置办法按照佳政综[2016]1号、黑政发[2014]34号等文件执行。地面附着物及房屋补偿标准按照市政府8、9号令执行。自本公告发布之日起二年内，在拟征收土地范围内，单位或个人可以进行正常农业生产，继续按原经营方式进行经营、耕种，但不得抢载抢种经济作物、树木或抢建建筑物，未造成损失的不予补偿。拟征地范围内土地现状已经拍照、录像，补偿安置标准按照征地调查所确定的区片和拍照、录像的土地现状执行。拟征地范围内所涉及的各乡（镇）村应积极开展该宗土地的征地调查工作，将实际征地调查界线范围及时告知被征地单位和农户，并采取措施防止拟征地范围内抢载、抢种、抢建现象的发生。2018年5月24日佳木斯市郊区机构编制委员会发布佳郊编发[2018]25号《关于成立佳木斯市郊区江北平安乡饮用水水源地征收指挥部的批复》，佳木斯市郊区江北平安乡饮用水水源地征收指挥部负责郊区江北平安乡饮用水水源地征收工作，为议事协调机构，待项目完成后自行撤销，佳木斯市郊区平安乡人民政府为其成员单位之一。2018年10月10日佳木斯市人民政府督办检查室发布佳会督[2018]18号《市长办公会议督查通知》，通知内容包括郊区政府牵头负责整体征地拆迁工作，制定征地拆迁工作方案。龙江环保集团负责工程和监理招标、办理施工许可、具体工程施工建设工作。2019年2月20日佳秘调字[2019]1号《佳木斯市人民政府秘书长协调会议纪要》内容确定，郊区政府负责在限期内完成封地、征地、拆迁工作，协调施工过程中出现的需郊区政府解决的具体问题。2019年4月13日佳木斯市郊区江北新水源地征收指挥部发布通知，按照新水源地封地工作要求，内圈147公顷范围内是一级水源保护区，属于征地区域，禁止有耕种行为。在接到通知后，立即停止耕种行为，如不听从劝阻，产生一切后果自行负责。2019年4月22日平安乡政府发布关于新水源地井群永久征地补偿情况的说明，向东风村东胜屯村民说明，水源地征收指挥部已完成了井群征收土地面积的测绘工作，按照佳木斯市政府征收土地补偿标准，平安乡区片价为每平方米47元，被征地户应得每平方米32.9元，土地征收标准全乡统一。2019年5月7日郊区[2019]第3号《郊区人民政府征收土地公告》内容为拟征收位于郊区××、××、莲江口农场的部分土地做为佳木斯市水源地迁建项目用地，实际面积和范围以现场放桩确认的行政调查界线为准。土地补偿、安置、青苗等项费用支付标准及养老保险安置办法按照佳政综[2016]1号、黑政发[2014]34号等文件执行。地面附着物及房屋补偿标准按照市政府8、9号令执行。自本公告发布之日起，在拟征收土地范围内，任何单位或个人不可以进行农业生产，不得抢栽抢种经济作物、树木或抢建建筑物以及打井等，造成损失的不予补偿。拟征地范围内土地现状已经拍照、录像，补偿安置标准按照征地调查所确定的区片和拍照、录像的土地现状执行。拟征地范围内所涉及的各乡（镇）村应积极开展该宗土地的征地调查工作，将实际征地调查界线范围及时告知被征地单位和农户，并采取措施防止拟征地范围内抢载、抢种、抢建现象的发生。2019年5月19日及20日，原告闫军的承包地上被围档、挖沟。原审裁定认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，原告闫军起诉平安乡政府在原告的土地上挖沟、围挡行为违法应当有具体的事实根据。经查明，原告闫军未能证明其所承包的土地在涉案地块内；原告闫军未能证明涉案地块沟壑的施工由被告平安乡政府作出的决定并实施；平安乡政府为佳木斯市郊区江北平安乡饮用水水源地征收指挥部的成员，在水源地征收工作中接受该指挥部的领导。综上，原告闫军提起诉讼不能提供具体的事实根据证明是平安乡政府实施的案涉行为及该行为对其合法权益产生的影响，不具备起诉条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告闫军的起诉。案件受理费50元，原告闫军已预交，本院予以退回。上诉人闫军称：一、原审裁定认定上诉人未能证明其所承包的土地在案涉地块内和案涉地块沟壑的施工由被上诉人作出决定并实施，属认定事实不清。第一，原审裁定认定上诉人未能证明其所承包的土地在渉案地块内，实属认定事实不清。上诉人在一审中已经提交证据土地承包经营权证，该承包证清楚地载明上诉人的承包地面积、位置等，结合被上诉人提交的拟征地公告的征收四至范围，已经能够充分证明上诉人所承包的土地在渉案地块内，但原审裁定直接认定其不在范围内，实属认定事实不清。第二，上诉人在原审中提交证据“平安乡人民政府召开新水源地土地征收工作启动会议”，会议要求“乡政府成立新水源地土地征收工作领导小组，乡长为组长负责整体工作，相关副职任副组长负责具体工作，制定《平安乡新水源地土地征收工作实施方案》，待上级封地公告和具体实施意见下发时，专项工作组深入被征地村召开村民代表大会。宣传征地相关政策，按具体工作要求开展征地工作”，由此可见，渉案新水源地土地征收工作领导小组由被上诉人成立，按照具体要求开展征地工作。平安乡乡长李佳欣多次通知上诉人并将上诉人叫到乡政府，禁止上诉人在案涉被征收土地上继续耕种，郊区派出所民警威胁上诉人若继续种地就要把上诉人抓起来。2019年5月8日乡人大主席孙德祥向上诉人送书面通知，告知上诉人禁止继续耕种。且挖沟后的土地现状有上诉人向法院提交的照片为证。因此，上述证据足以证明是被上诉人在对案涉土地实施具体征收工作，对上诉人的承包土地实施了挖沟行为。根据《行政诉讼法》的规定，上诉人已经履行了举证义务，提供了证明被上诉人实施案涉行为的依据，原审法院对此不予认可，直接认定上诉人未能证明涉案地块沟壑施工由被上诉人作出决定并实施，实属认定事实不清。第三，原审裁定认定被上诉人是水源地征收指挥部的成员，接受指挥部的领导，但这不能证明被上诉人未实施案涉挖沟的行为，不能免除其实施案涉挖沟行为的责任。二、案涉地块至今未取得征地批准文件，被上诉人实施征收挖沟围挡行为违反法律强制性规定，依法应当确认违法。原审法院未合法审查被诉的行政行为，却认定上诉人提起诉讼不具备起诉条件，属适用法律错误。第一，上诉人提交的证据政府信息公开答复内容明确说明渉案土地未取得征地批复，庭审时被上诉人提交的证据中，证明本次集体土地征收涉及147公顷。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。由此可见，本次集体土地征收需要报请国务院批准，但至今渉案地块未报经国务院批准即开始实施征地行为，严重违法。原审法院未全面审查被诉行政行为的合法性，违反了行政诉讼法的基本原则。第二，根据《行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。上诉人提起本案诉讼具备上述法律规定的起诉条件，原审法院却依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法》〉的解释》第六十九条规定，裁定驳回上诉人的起诉，属适用法律错误。三、被上诉人违法实施挖沟行为，严重侵害了上诉人的合法权益，给上诉人造成了巨大的经济损失。上诉人所处位置在我国东北地区，地理位置特殊，对于耕种有严格的限制，每年3到4月份需要将幼苗在大棚中培育成株，后至5月份以后才能移植到耕地上耕种，上诉人在3-4月份已经投入大量人力、物力和财力培育幼苗，待5月份移植至耕地耕种，此时，被上诉人将上诉人的耕地挖沟围挡，直接导致上诉人的大量幼苗无耕地移植，在短时间内全部死亡；且承包人在承包土地时，投入了大量资金把旱田变成了水田；在移植秧苗前，上诉人需要翻地、浇水、施肥，亦投入了大量人力、物力和财力。被上诉人在上诉人承包土地及周围挖沟行为，导致上诉人平整的土地无法耕种，给上诉人造成巨大的经济损失，严重侵害了上诉人的合法权益，原审裁定认定未给上诉人的合法权益产生影响，不符合起诉条件，实属认定事实错误，适用法律错误。综上，上诉人已经提供了证据证明上诉人的承包土地在征收范围内，且是上诉人实施了被诉的行政行为，严重侵害了上诉人的合法权益，且该行为严重违法。原审裁定未依法对被诉行政行为进行全面的合法性审查，裁定驳回起诉，属认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销，并应继续审理此案。现上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关规定向贵院提出上诉，望贵院依法审理，支持上诉人的上诉请求。被上诉人佳木斯市郊区平安乡人民政府辩称：一、被上诉人不是佳木斯市水源地迁建项目的立项主体，不应成为本案的被告。佳木斯水源地迁建项目是为了改善全市居民饮用水条件而立项的，是市委市政府高度重视的民生项目。被上诉人不是佳木斯水源地迁建项目的立项主体，也不是项目报批和申请单位，更没有作出案涉水源地迁建行政决定，因此不应成为本案的被告。二、上诉人将被上诉人列为被告，没有法律依据。[2018]第3号《郊区人民政府征收土地预公告》载明，按照黑政发[2014]34号文件的有关规定，拟征收位于郊区××、××、莲江口农场的部分土地作为佳木斯水源地迁建项目用地。佳郊编发[2018]25号《关于成立佳木斯市郊区江北平安乡饮用水水源地征收指挥部的批复》载明，佳木斯市郊区江北平安乡饮用水水源地征收指挥部负责郊区江北平安乡饮用水水源地征收工作，为议事协调机构，被上诉人为其成员单位之一。佳会督[2018]18号《市长办公会议督查通知》载明，郊区政府牵头负责整体征地拆迁工作，制定征地拆迁工作方案。龙江环保集体负责工程和监理招标、办理施工许可，具体工程施工建设工作。佳秘调字[2019]1号《佳木斯市人民政府秘书长协调会议纪要》载明，郊区政府负责在限期内完成封地、征地、拆迁工作，协调施工过程中出现的需郊区政府解决的具体问题。[2019]第3号《郊区人民政府征收土地公告》载明，拟征收位于郊区××、××、莲江口农场的部分土地作为佳木斯水源地迁建项目用地。自公告发布之日起，在拟征收土地范围内，任何单位或个人不可以进行农业生产，不得抢栽抢种经济作物、树木或建设建筑物以及打井等。上述文件证明，佳木斯市水源地迁建项目土地征收或者拟征收决定不是被上诉人作出的。被上诉人不是迁建项目土地征收的负责单位，征地方案、征地办法、征地规划、征地要求等没有一项是被上诉人作出的。上诉人以被上诉人为被告提起诉讼，主体是错误的。三、被上诉人未实施挖沟、围挡的行为，成为本案被告，缺乏事实依据。对水源地挖沟和围挡应当是具体工程施工单位的工作内容，不在乡级政府工作的范畴之内。被上诉人是基层人民政府，没有进行挖沟、围挡施工的人员、材料、工具，不具有施工的条件和能力。龙江环保集团不是答辩人签约的施工单位，故上诉人仅凭答辩人做过张贴郊区政府公告、宣传征收相关政策就推断挖沟、围挡行为是被上诉人所为，无事实依据。上诉人主张被上诉人侵害其合法权益，给其造成巨大的经济损失，没有证据证明。四、被上诉人完成指挥部布置的工作任务，不能改变项目立项和土地征收决定的行政主体。被上诉人作为征收指挥部的成员单位，在指挥部的领导下召开会议布置工作，具体到张贴郊区政府的公告、利用广播微信群宣传、向群众讲解政策、对农户进行通知等。这些行为不能改变项目立项和土地征收决定的行政主体，被上诉人更不能代替成为行政诉讼的被告。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原审裁定。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。另查明，上诉人闫军承包佳木斯市××平安乡东风村的26.8亩耕地中的“东荒”地块的4亩土地在拟征收范围内。闫军称该地的周围被被上诉人佳木斯市郊区平安乡人民政府于2019年5月19日挖沟，次日被围挡。闫军向原审法院提起行政诉讼，请求确认被上诉人在其位于佳木斯市××平安乡东风村的合法承包地进行四周挖沟、围挡的行政行为违法。闫军在二审中明确了一审的诉讼请求为：确认被上诉人于2019年5月19日在上诉人承包的“东荒”地块周围挖沟行为违法及确认被上诉人于2019年5月20日在上诉人承包的“东荒”地块周围围挡行为违法。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：有具体的诉讼请求和事实根据；《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定，有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：不符合行政诉讼法第四十九条规定的。根据上述规定，佳木斯市郊区人民政府于2018年5月18日发布郊区[2018]第3号《郊区人民政府征收土地预公告》，拟征收位于郊区××、××、莲江口农场的部分土地做为佳木斯市水源地迁建项目用地，实际面积和范围以现场放桩确认的行政调查界线为准。佳木斯市郊区机构编制委员会于2018年5月24日下发佳郊编发[2018]25号《关于成立佳木斯市郊区江北平安乡饮用水水源地征收指挥部的批复》，决定成立佳木斯市郊区江北平安乡饮用水水源地征收指挥部，负责郊区江北平安乡饮用水水源地征收工作，被上诉人佳木斯市郊区平安乡人民政府为其成员单位之一。佳木斯市人民政府督办检查室于2018年10月10日下发佳会督[2018]18号《市长办公会议督查通知》，要求郊区政府牵头负责新水源地建设项目整体征地拆迁工作，制定征地拆迁工作方案。佳木斯市人民政府办公室于2019年2月20日印发佳秘调字[2019]1号《佳木斯市人民政府秘书长协调会议纪要》，确定郊区政府负责江北新水源地迁建项目用地在限期内完成封地、征地、拆迁工作。佳木斯市郊区江北新水源地征收分指挥部于2019年4月13日对征地范围内的种植户发布通知，要求内圈147公顷征地区域，禁止有耕种行为。被上诉人于2019年4月22日向东风村东胜屯村民出具《关于新水源地井群永久征地补偿情况的说明》，告知被征收户，平安乡区片价为每平方米47元，被征地户每平方米应得32.9元，土地征收标准全乡统一。佳木斯市郊区人民政府于2019年5月7日作出郊区[2019]第3号《郊区人民政府征收土地公告》，拟征收位于郊区××、××、莲江口农场的部分土地做为佳木斯市水源地迁建项目用地，实际面积和范围以现场放桩确认的行政调查界线为准。拟征收佳木斯市水源地迁建项目用地的主体为佳木斯市郊区人民政府。上诉人闫军系佳木斯市××平安乡东风村村民，在本村拥有承包土地26.8亩用于经营。其承包东风村的26.8亩耕地中的“东荒”地块的4亩土地在拟征收范围内。上诉人在原审称该地的周围被被上诉人于2019年5月19日挖沟，次日被围挡。上诉人向原审法院提起行政诉讼，请求确认被上诉人在上诉人位于佳木斯市××平安乡东风村的合法承包地进行四周挖沟、围挡的行政行为违法。上诉人在二审中明确了一审的诉讼请求为：确认被上诉人于2019年5月19日在上诉人承包的“东荒”地块周围挖沟行为违法及确认被上诉人于2019年5月20日在上诉人承包的“东荒”地块周围围挡行为违法。上诉人在一审提交的证据材料不足以证实被上诉人实施了上诉人所称的挖沟、围挡的事实行为。虽然被上诉人承认在该项目征地过程中，佳木斯市郊区江北平安乡饮用水水源地征收指挥部要求乡政府召开征地工作会议，具体到张贴郊区政府的公告、利用广播微信群宣传、向群众讲解政策、对农户进行通知等。但是这些行为不能改变拟征收佳木斯市水源地迁建项目用地的主体。同时被上诉人否认对上诉人的承包地的周围进行挖沟、围挡的事实。上诉人的起诉，缺乏事实根据，不符合立案条件，已经立案的，应裁定驳回起诉。原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，但论述上诉人所承包的土地未在涉案地块内及挖沟、围挡的事实行为对其合法权益不产生影响是错误，在此予以纠正。上诉人上诉称原审裁定认定事实不清、适用法律错误及被上诉人实施的挖沟、围挡的事实行为给其造成经济损失的理由，与本案事实和法律规定不符，本院不予支持。综上所述，原审裁定适用法律、法规正确，结论正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。上诉费50元，由本院予以退还上诉人闫军。本裁定为终审裁定。审判长  石广玉审判员  卢伟艳审判员  肖宇峰二〇二〇年七月十八日书记员  覃 泉