广东省惠州市惠城区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1302行初250号原告：叶新彪，男，汉族，1975年10月02日出生，居民身份证：44132*************，住广东省博罗县*******委会新围小组，联系电话：189*****093。委托代理人：王丹、高航（实习），北京创为律师事务所律师。被告：博罗县观音阁镇人民政府。地址：观音阁镇塘新路1号。法定代表人：马艺成，镇长。委托代理人：余胜仿、邓达成（实习），广东商盾律师事务所律师。被告：博罗县人民政府。法定代表人：谢远区，县长。委托代理人：邓钦文、陈嘉琪，博罗县司法局工作人员。原告叶新彪请求确认被告博罗县观音阁镇人民政府（下称“镇府”）强制拆除建（构）筑物行为违法暨请求撤销被告博罗县人民政府（下称“县政府”）行政复议决定一案，于2019年12月5日向本院提起诉讼，本院于2019年12月6日受理立案。本院立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文件。本院依法组成合议庭，于2020年4月20日公开开庭审理了本案。原告叶新彪及委托代理人王丹律师、高航实习律师，被告镇府的黄党辉副镇长及委托代理人余胜仿律师、邓达成实习律师，被告县政府的委托代理人邓钦文、陈嘉琪等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告叶新彪起诉称，原告是广东省博罗县***************民，在塘角村合法建有养殖场，拥有土地使用权及房屋所有权。在拆迁补偿事宜未达成一致的情况下，被告镇府于2019年5月28日至6月17日对原告的房屋及其他地上附着物实施了强制拆除。2019年11月29日，原告收到被告县政府作出的博府行复[2019]32号《行政复议决定书》（下称“《行政复议决定书》”），确认了被告镇府强制拆除原告房屋的具体行政行为程序违法。原告认为，两被告的具体行政行为侵犯了原告的合法权益。原告为维护自身的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（下称“《行政诉讼法》”）、《最高人民法院关于适用的解释》（下称“《最高法适用行政诉讼法解释》”）第二十二条等规定，特向人民法院提起诉讼，请求依法判决：1、撤销被告博罗县观音阁镇人民政府强制拆除原告房屋的行为违法；2、撤销被告博罗县人民政府作出的《行政复议决定书》{博府行复[2019]32号}；3、本案诉讼费由被告负担。被告镇府答辩称，被答辩人没有办理污染物排放、动物防疫等相关法合法养殖手续便擅自开展养殖场经营活动，且养殖场在博罗县畜禽禁养区范围内，原告的行为属于非法经营。答辩人已协助被答辩人将养殖场内的鸡只以及自有财产清理干净。被答辩人未办理相关用地、报建审批、许可等相关手续，擅自在农用地上建设构筑物（砖墙铁皮房、硬底化建设），违反了《中华人民共和国城乡规划法》（下称《“城乡规划法》”）等相关法律规定，属于非法建设行为。答辩人多次催告被答辩人自行拆除未果，有权对被答辩人的非法建筑物予以拆除。被答辩人此前在所承租的地块搭建了占地面积约6500平方米的养殖场进行规模化畜禽养殖，养殖场为硬底化基础，主体结构为砖墙铁皮房，涉案地块为农用地。被答辩人在没有办理污染物排放、动物防疫等相关合法养殖手续的情况下，擅自开展养殖经营活动。从2013年开始，县政府根据环境保护的需要将包含案涉养殖场在内的区域划定为畜禽禁养区，作出《博罗县2012年重点流域环境整治方案的通知》{博委办[2012]24号}（下称“24号《通知》”）、《关于进一步扩大畜禽禁养范围的通告》{博府[2013]48号}（下称“48号《通告》”）、《博罗县人民政府关于进一步扩大畜禽禁养区范围的通告》{博府[2018]5号}（下称“5号《通告》”）等，并进行了公告。答辩人负责本辖区范围内畜禽养殖场的清理工作。2015年8月6日，被答辩人向答辩人作出书面承诺：在2015年8月30日前自行拆除养殖场或自行清栏、清拆整改，若发现违规复养的，无条件服从政府进行拆除。但是，被答辩人此后不仅未主动改正违法行为，反而在2016年至2019年期间进行复养，更未对养殖场进行清拆。答辩人发现被答辩人的上述行为后，多次与被答辩人进行沟通协商，并且分别在2016年11月30日、2017年12月6日、2018年7月11日、2019年4月1日向被答辩人发出书面通知，要求被答辩人限期自行拆除养殖场。之后，答辩人协助被答辩人对养殖场内的鸡只及其自有财产进行了清理，但被答辩人拒不对其非法建设予以拆除。因被答辩人拒绝整改违法建设行为，同时为避免被答辩人利用养殖场再次实施非法养殖活动，答辩人于2019年6月17日组织相关力量，在当地村干部、被答辩人等在场见证下，对被答辩人的养殖场予以拆除。《中华人民共和国土地管理法》（下称“《土地管理法》”）第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”该法第五十九条规定：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”本案中，被答辩人在未取得乡村建设规划许可证的情况下，擅自占用农用地用于建设养殖场，其行为违反了上述法律规定。《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”上述法律明确赋予了乡、镇人民政府对其辖区内的违法建设行为享有制止建设、限期改正、逾期不改正可以拆除的行政管理职责。答辩人作为乡镇一级人民政府，在发现被答辩人为开展非法养殖活动而实施的非法建设行为后，对其违法建设的构筑物进行查处，并多次责令其限期自行拆除，且告知其若逾期不拆除，镇府将依法予以强制清拆。在被答辩人拒不改正违法行为的情况下，答辩人有权依法实施涉案强制拆除行为。从另一个角度来说，被答辩人此前早已向答辩人书面承诺将自行拆除养殖场，并自愿承担因违规复养所面临的被拆除的后果。在被答辩人违规复养、拒不改正非法建设行为的情况下，答辩人实施强制拆除行为并无不当。结合本案事实，答辩人系多次责令被答辩人自行拆除非法建设的养殖场，在被答辩人拒不改正非法建设行为的情况下，答辩人实施强制拆除行为。即使答辩人所实施的强制拆除行为可能存在程序违法之处，但被答辩人被拆除的养殖场属于非法构筑物，不属于合法权益。答辩人的强制拆除行为，从根本上并不会损害被答辩人的实体合法权益。综上所述，答辩人作出的案涉行政行为，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。虽然在程序上可能存在瑕疵，但不存在侵犯被答辩人合法权益的问题，不足以构成行政违法。被答辩人的诉求缺乏相应的事实和法律依据，人民法院依法应当予以驳回。被告县政府答辩称，一、答辩人作出的行政复议决定程序合法。原告不服被告镇府对其养殖场强制拆除的行为，向答辩人申请行政复议，于2019年8月14日向答辩人递交《行政复议申请书》及有关材料。答辩人经书面审查，通知原告补正申请材料。2019年9月2日，答辩人收到原告补正材料后即依法立案审查。2019年9月10日，答辩人向原告送达《行政复议受理通知书》、向被告镇府送达《行政复限期答复举证通知书》。之后，因案情复杂，无法在规定时间内作出行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》（下称“《行政复议法》”）第三十一条的规定，答辩人决定将该案的复议审查期限延长30日，做出了《延长行政复议审查期限通知书》{博府行复[2019]32-1号}，既用电话通知原告，又将书面延期决定通过邮寄方式送达给原告。答辩人经审查，于2019年11月22日依法作出《行政复议决定书》，确认被告镇府于2019年6月17日强制拆除原告位于观音阁镇塘角村内约6500平方米的建（构）筑物行为程序违法，告知了当事人的诉讼权利，并按原告提供的邮寄地址依法邮寄送达给原告。答辩人在行政复议阶段已履行所有法定程序。二、答辩人作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确。（一）答辩人认定镇府有权对原告的违法建（构）筑物进行拆除的事实正确。原告分别于2008年和2012年从塘角村委会和叶振强处承租荒田、鱼塘两个，面积合计约15亩。鱼塘周围5米内可耕种土地包括鱼塘堤围面积合计约5亩，果园和果园周边的山地面积约20亩。其承包的土地的性质为农用地，原告在未办理审批手续的情况下，擅自改变土地用途，对土地实行硬底化建设，违反乡村规划许可，搭建了面积约6500平方米的主体结构为砖墙铁皮房的建（构）筑物。依据《城乡规划法》第六十五条的规定，被告镇府有权对原告的违法建（构）筑物进行拆除。因此，答辩人认定被告镇府有权拆除违法建（构）筑物，并作出复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。（二）答辩人作出的认定被告镇府强制拆除行为程序违法的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。被告镇府在日常工作巡查中发现原告存在违法养殖行为，对其进行劝阻。原告于2015年8月6日在叶锦光等11位证明人在场见证下，向被告镇府出具《承诺书》，内容为：申请人承诺，于2015年8月20日前自行拆除该非法养殖场或清栏在牛6头以下、猪（羊）21头以下，清拆整改猪舍内栏至30㎡以内，并禁止养殖污水直接排放，保证绝不违规复养。8月21日后，镇府组织有关人员进行复查时，若发现本养殖场违规复养的，无条件服从镇府进行拆除。被告镇府在2016年-2019年的工作巡查中，发现原告存在违规复养的情形，于2017年12月15日、2019年5月24日、4月1日分别向原告发出了书面通知，要求原告在规定期限内自行拆除养殖场。答辩人审查了通知书的具体内容，该通知书规定原告在规定期限内自行拆除违法建筑物，符合《中华人民共和国行政强制法》（下称“《行政强制法》”）第四十四条的规定，但被告镇府在作出行政强制执行决定前未告知当事人依法享有陈述申辩权、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限的权利，违反了《行政强制法》第三十五条、第三十七条的规定，违反了作出行政强制执行决定的法定程序，因此答辩人认定被告镇府作出的强制拆除原告违法建（构）筑物的行为程序违法。综上，答辩人作出行政复议决定，确认被告镇府强制拆除原告房屋的具体行政行为程序违法，但认定事实清楚，适用法律正确，内容适当。请求人民法院依法驳回原告对答辩人的诉讼请求。被告镇府向本院提交了以下证据、依据：1、承诺书，证明原告向镇府书面承诺自行拆除养殖场，并承诺如被发现违规复养，则同意由镇府予以拆除的事实；2、48号《通告》、5号《通告》、养殖场位置图，证明原告经营的养殖场位于畜禽禁养区范围内，镇府有权开展清理工作；3、通知、畜禽养殖场（户）清理关闭通知书、送达回执，证明镇府多次责令原告限期自行拆除养殖场的事实；4、照片，5、地类证明，证明涉案被拆除养殖场为砖墙铁皮房、硬底化建设，原告存在非法建设的事实。被告县政府向本院提交了以下证据、依据：1、行政复议申请书，2、补正行政复议申请通知书及送达回证，3、行政复议受理通知书及送达回证，4、行政复议限期答复举证通知书及送达回证，5、行政复议答复书，6、行政复议延期审批表、延期通知及送达回证，7、行政复议决定书及送达回证：证据1-7证明答辩人行政复议程序合法。原告叶新彪向本院提交了以下证据、依据：1、《种养承包合同》，2、山地承包合同，3、《证明》：证据1-3证明原告主体适格，拥有房屋所有权；4、行政复议决定书，证明：（1）原告主体适格，（2）被告主体适格，（3）原告房屋被镇府强制拆除；5、房屋被强制拆除的照片，6、房屋被强制拆除的视频：证据5-6证明原告房屋被被告镇府强制拆除。原告、被告对相互的证据、依据进行了质证。经庭审质证，对当事人提交的证据、依据，对相关方无异议的，本院予以确认；对相对方有异议的，本院在认定事实时予以参考。经审理查明，原告叶新彪系博罗县**************民。2008年3月30日，塘角村委会（甲方）与原告（乙方）签订《种养承包合同》，主要约定：甲方将村委会的小地名为荒田的2个鱼塘（水面面积15亩）、鱼塘周围五米内可耕种土地（包括塘堤，面积5亩）发包给乙方，期限从2008年3月底至2038年3月底，乙方用作养鱼、养殖或其他农牧业等。2012年8月14日，塘角村委会村民叶振强（甲方）与原告叶新彪（乙方）签订《山地承包合同》，主要约定：甲方将其位于塘角山塘尾塘角老围岭种植的果园和果园周边的约20亩山地承包给乙方，承包时间从2012年10月1日至2024年10月1日，乙方搭棚养殖等。2016年11月30日，被告镇府向原告发出《通知》，责令原告的养殖场（养鸡）停止养殖，并于2016年12月5日前自行清理存栏鸡只及拆除鸡舍，否则镇府将依法强制清理拆除。2017年12月6日，被告镇府向原告发出《通知》，责令原告的养殖场停止养殖，并于2017年12月18日前自行清理存栏量并将棚舍自行拆除，否则镇府将依法强制清理拆除。2018年7月12日，被告镇府向原告发出《畜禽养殖场(户)清理关闭通知书》，责令原告养殖场在2018年7月18日停止养殖并自行清理完毕，否则镇府将依法采取措施进行清理关闭。2019年4月1日，被告镇府向原告发出《畜禽养殖场（户）清理关闭通知书》，责令原告养殖场在2019年4月7日前停止养殖并自行拆除清理完毕。否则镇府将依法采取措施进行清理关闭。2019年5月29日、6月17日，被告镇府分两次对原告养殖场进行强制拆除。原告不服被告镇府对其养殖场的强制拆除行为，于2019年8月14日向被告县政府递交《行政复议申请书》及相关材料。8月20日，被告县政府向原告发出《补正行政复议申请通知书》{博府行复补〔2019〕6号}，要求原告补正相关行政复议申请材料。9月2日，被告县政府收到原告的补正材料后，于2019年9月4日作出《行政复议受理通知书》{博府行复〔2019〕32号}，并于9月12日送达给原告。也在9月4日，被告县政府向被告镇府发出《行政复议限期答复举证通知书》{博府复答字〔2019〕31号}。9月11日，被告镇府向被告县政府提交《行政复议答复书》及作出行政行为的证据、依据。10月18日，复议机关负责人审批同意该行政复议案期限延期30日。10月18日，被告县政府作出《延长行政复议审查期限通知书》{博府行复〔2019〕32-1号}，决定对该案的审查期限延长30日。10月24日，原告收到被告县政府的《延长行政复议审查期限通知书》。2019年11月22日，被告县政府根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条的规定，作出《行政复议决定书》，确认：镇府于2019年6月17日强制拆除叶新彪的约6500平方米建（构）筑物的行为程序违法。决定书还有当事人的基本情况、双方当事人的陈述、复议机关查明的事实、复议机关的观点、申请人不服复议决定进行司法救济的途径及期限、作出复议决定的复议机关及时间等内容。2019年11月29日，原告签收了《行政复议决定书》。原告不服被告镇府的强制拆除行为及被告县政府的复议决定，向本院提起本案诉讼，请求判如所请。本院受理立案后，依法进行了公开开庭审理。在庭审中，被告镇府强调是从环境整治考虑才对原告养殖场的构筑物实施拆除。2019年8月29日，塘角村委会出具《证明》：叶新彪在2012年8月承包了位于本村塘角山塘尾大伙山地20亩进行种养，并在当年建造好四条规格为100米×13米的鸡禽养殖大棚，总面积5200平方米等；当日，塘角村委会还出具《证明》：叶新彪在2008年3月底在本村承包了位于本村荒田的鱼塘两个及周边5亩土地进行种养，并于2009年8月在鱼塘边建造了猪舍550平方米、蓄水池20立方米、饲料房50平方米、看护房70平方米、沼气池30立方米等。2019年9月11日，观音阁国土资源所出具《证明》：原告养殖场占地4851.5平方米（7.277亩），该地规划地类为设施农用地4376.3平方米，园地426.5平方米，林地48.7平方米。现状地类为设施农用地4394.9平方米，其他林地46.4平方米，果园410.2平方米。在《证明》的下方还附有卫星图片。另查明一，2013年，被告县政府发布48号《通告》，禁养区范围为东江沿岸3公里陆域范围内，各镇府负责辖区内畜禽养殖场的清理工作。原告的养殖场在禁养区范围内。另查明二，2018年5月18日，被告县政府发布5号《通告》，各镇府负责辖区内的养殖场清理工作。原告的养殖场距离东江河1.783公里，在禁养区范围内。本院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《中华人民共和国水污染防治法》第九条第一款规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。”依据相关法律规定，县级以上地方人民政府有权根据当地水源和生态环境保护的需要划定畜禽禁养范围。被告县政府是县级地方人民政府，依法有权划定禁养区；根据被告镇府向原告发出的《通知》、《畜禽养殖场（户）清理关闭通知书》等，被告镇府责令原告的养殖场停止养殖并拆除养殖场，要么是根据被告县政府的禁养规定，要么是根据环境保护法律、法规和水污染防治法的规定。在庭审中，被告镇府陈述强制拆除原告的养殖场是“从环境整治”考虑。依照上述法律法规定，水资源保护、生态环境保护的职权部门是县级或者县级以上地方人民政府的环境保护主管部门。被告镇府系乡镇人民政府，并无相应的法定职权。被告县政府认定原告的养殖场的建（构）筑物违反了《城乡规定法》第六十五条的规定，但是无论是被告镇府，还是被告县政府，均无提供相应的乡、村庄规划图和文件，应承担举证不能的法律后果；被告镇府在采取行政强制措施拆除原告的养殖场时，没有书面催告，没有拍照存证，没有制作现场笔录，没有告知原告依法享有的权利和救济途径，没有听取原告的陈述和申辩等，固然违反了《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十五条的规定，程序违法。更为重要的是，被告镇府没有相应的行政强制拆除职权，强制拆除原告的养殖场，违反了《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款的规定。因此，被告县政府作出《行政复议决定书》，只确认被告镇府的行政程序违法，事实认定、法律适用均错误。综上所述，被告镇府强制拆除原告养殖场的行为违法；被告县政府的行政复议行为，事实认定及法律适用错误；原告的诉请，于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十条第（一）、（二）项及上述所适用的法律的规定，判决如下：一、确认被告博罗县观音阁镇人民政府2019年5月29日、2019年6月17日强制拆除原告叶新彪位于博罗县*******养殖场建（构）筑物行为违法。二、撤销被告博罗县人民政府于2019年11月22日作出的《行政复议决定书》{博府行复〔2019〕32号}。案件受理费50元，由被告博罗县观音阁镇人民政府、博罗县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。审 判 长  杨兆强人民陪审员  卢勤柱人民陪审员  唐 亮二〇二〇年七月十五日本件原本核对无异书 记 员  林碧科中华人民共和国行政诉讼法第七十条第（一）、（二）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足；（二）适用法律、法规错误的。第七十四条第二款第（一）项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。中华人民共和国行政强制法第十七条第一款行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。第十八条行政机关实施行政强制措施，应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。