海南省儋州市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）琼9003行初13号 原告郭某1，男，1973年6月8日出生，汉族，海南省儋州市人，户籍地址海口市，现住海口市，公民身份号码×××。 委托诉讼代理人陈某，海南为先律师事务所律师。 委托诉讼代理人王某1，海南为先律师事务所实习律师。 被告儋州市自然资源和规划局，住所地儋州市那大镇中兴大街**街区。 法定代表人王某2，该局局长。 委托诉讼代理人吴某，该局法规科办事员。 委托诉讼代理人郭某2，海南唐海律师事务所律师。 原告郭某1不服被告儋州市自然资源和规划局（以下简称儋州市资规局）于2019年8月29日作出的儋自然资通字[2019]113号《关于处理郭某1宅基地登记问题的通知》（以下简称[2019]113号《关于处理宅基地登记问题通知》的行政行为，于2020年1月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年3月6日向被告儋州市资规局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案。原告郭某1及其委托诉讼代理人陈某、王某1，被告儋州市资规局委托诉讼代理人吴某、郭某2等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告儋州市资规局于2019年8月29日作出[2019]113号《关于处理宅基地登记问题通知》，主要内容：按照（2019）琼9003行初20号《行政判决书》要求，经核查郭某1儋国用[光村]字第04687号和儋国用[光村]字第06533号《国有土地使用证》办证档案资料，发现两宗地坐标和地籍调查表填写四至都一样，即同一宗宅基地，属于重复申请办证行为。此外，郭某1自己认定本人于2001年向光村镇政府购买该两宗宅基地，而申请办证时提供的《土地权属来源证明书》都载明“郭某1于1981年建房，而且从建房以来四至清楚，无纠纷，经镇政府讨论批准，用地来源合法”，可见郭某1宅基地是其于2001年向光村镇政府购买，从来没有建有房屋。因此，郭某1提供的办证资料有造假嫌疑，不符合城镇国有划拨土地确权登记条件，决定依职权撤销儋国用[光村]字第04687号和儋国用[光村]字第06533号《国有土地使用证》登记。郭某1须于接到本通知之日起15个工作日内将上述两本《国有土地使用证》交回办理注销手续。逾期不交回，将依法在市政务网上公告注销。 原告郭某1诉称，2001年，原告受让位于儋州市××镇的两块宅基地，分别办理儋国用[光村]字第06533号《国有土地使用证》（以下简称第06533号《国有土地使用证》）和儋国用[光村]字第04687号《国有土地使用证》（以下简称第04687号《国有土地使用证》），土地面积均为66.28㎡。2017年，原告欲建房时，无法找到上述土地证的土地具体位置。原告试图通过测绘公司根据土地证上记载的四至及坐标进行测绘定位，但测绘公司表示该坐标非规范性坐标，无法进行测绘定位。 2018年1月19日，原告向儋州市政府提交《情况反映书》，请求确认第06533号《国有土地使用证》和第04687号《国有土地使用证》的具体位置。2018年3月15日，儋州市国土局作出儋国土资答复[2018]13号《信访事项答复意见书》，认为涉案两块土地已被案外人羊振长、羊振愚使用。羊振长不服该答复意见书，提起行政诉讼，请求撤销第06533号《国有土地使用证》和第04687号《国有土地使用证》，儋州市人民法院裁定驳回羊振长的起诉。2018年11月19日，原告再次向儋州市国土局提交《情况反映信》，申请确认第06533号《国有土地使用证》和第04687号《国有土地使用证》项下土地具体位置。2019年1月23日，儋州市国土局作出儋国土资答复[2019]8号《信访事项答复意见书》，认为由于2000-2001期间测绘技术比较落后，测绘的宗地图为手绘图，导致现在无法按坐标确认其准确位置，建议原告根据地籍调查表四至及用地实际情况，走访当时当事人来核定具体用地位置。原告于2019年2月27日提起行政诉讼，请求撤销该答复意见，并责令儋州市国土地局履行法定职责，明确第06533号《国有土地使用证》和第04687号《国有土地使用证》项下土地具体位置，儋州市人民法院判决撤销该答复意见，并责令儋州市国土局重新作出处理意见。儋州市资规局提出上诉，并在二审期间于2019年8月29日作出[2019]113号《关于处理宅基地登记问题通知》，认为原告办证资料有造假嫌疑，决定撤销第06533号《国有土地使用证》和第04687号《国有土地使用证》登记。 原告认为，原告提供的《土地权属来源证明书》是光村镇人民政府制作，并非原告制作，被告以《土地权属来源证明书》有造假嫌疑，没有事实根据。被告在羊振长诉儋州市国土局及第三人郭某1土地行政登记一案中，明确表示儋州市政府颁发的第06533号《国有土地使用证》和第04687号《国有土地使用证》四至界限和权属清晰，颁证程序合法，现又以办证资料有造假嫌疑为由撤销第06533号《国有土地使用证》和第04687号《国有土地使用证》登记，明显相互矛盾。《土地登记办法》第五十条规定：有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地；（二）依法征收的农民集体土地；（三）因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的。《土地登记规则》第五十四条规定：县级以上人民政府依法收回国有土地使用权的，土地管理部门在收回土地使用权的同时，办理国有土地使用权注销登记，注销土地证书。《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条规定：不动产登记机关发现不动产登记簿记载的事项错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记。当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。根据上述法律法规规定，被告无权作出[2019]113号《关于处理宅基地登记问题通知》决定撤销第06533号《国有土地使用证》和第04687号《国有土地使用证》登记。 综上，被告作出的[2019]113号《关于处理宅基地登记问题通知》，主要证据不足，适用法律错误，程序违法，明显不当，应予撤销，请求法院判决： 撤销儋州市资规局于2019年8月29日作出的[2019]113号《关于处理宅基地登记问题通知》。 原告向本院提供的证据有：1、[2019]113号《关于处理宅基地登记问题通知》，证明2019年8月29日，被告作出[2019]113号《关于处理宅基地登记问题通知》，决定撤销第06533号《国有土地使用证》和第04687号《国有土地使用证》登记。2、第06533号《国有土地使用证》及地籍发证档案袋；3、第04687号《国有土地使用证》及地籍发证档案袋，证据2-3证明2001年，原告受让取得第06533号《国有土地使用证》和第04687号《国有土地使用证》。4、《信访事项答复意见书》（儋国土资答复[2018]13号）；5、《行政裁定书》（[2018]琼90**行初55号、[2018]琼90**行初60号），证据4-5证明2018年3月15日，儋州市国土局作出《信访事项答复意见书》（儋国土资答复[2018]13号），认为涉案两块土地已被案外人羊振长、羊振愚使用，羊振长不服该答复意见书，提起行政诉讼，请求撤销第06533号《国有土地使用证》和第04687号《国有土地使用证》，被告在庭审中明确表示儋州市人民政府颁发第06533号《国有土地使用证》和第04687号《国有土地使用证》，四至界限和权属清晰，颁证程序合法。6、情况反映书；7、《信访事项答复意见书》（儋国土资答复[2019]8号）；8、（2019）琼9003行初20号《行政判决书》和（2019）琼97行终179号《行政判决书》，证据6-8证明2018年11月19日，原告再次向儋州市国土局提交《情况反映书》，申请确认第06533号《国有土地使用证》和第04687号《国有土地使用证》项下土地的具体位置。2019年1月23日，儋州市国土局作出《信访事项答复意见书》（儋国土资答复[2019]8号），建议原告根据地籍调查表四至及用地实际情况，走访当时当事人来核定具体用地位置。原告提起行政诉讼，请求撤销该答复意见书，并责令被告履行法定职责，明确第06533号《国有土地使用证》和第04687号《国有土地使用证》项下土地的具体位置。儋州市人民法院判决撤销该答复意见书，并责令被告重新作出处理意见，被告不服，提出上诉，海南省第二中级人民法院判决维持原判。 被告儋州市资规局辩称： 1、被告作出[2019]113号《关于处理宅基地登记问题通知》不是具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围。 被告作出[2019]113号《关于处理宅基地登记问题通知》属于行政行为前的程序性文件，告知原告将涉案第06533号《国有土地使用证》和第04687号《国有土地使用证》交回办理注销手续，目的是将相关事宜告知原告。该通知的性质属于一种单纯的告知行为，其本身并没有设定实质的权利义务关系，对原告的合法权益不产生实际影响。该通知的合法性应为最终注销土地证登记等行政行为所吸收和覆盖，其应属于相应的注销土地证登记等行政行为合法性审查的程序性内容之一。故该通知不是具体行政行为，不属于《行政诉讼法》第十二条所列举的受案范围。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定，应当裁定驳回原告起诉。 2、[2019]113号《关于处理宅基地登记问题通知》的内容符合法律规定，应予维持。 被告按照儋州市人民法院（2019）琼9003行初20号《行政判决书》的要求，经查阅原告办证档案材料，发现第06533号《国有土地使用证》和第04687号《国有土地使用证》界址点坐标和地籍调查表填写四至范围均一样，属于同一宗土地重复申请办证行为。同时，原告自认自己于2001年受让两宗地，但原告申请办证时提供的《土地权属来源证明书》都载明“郭某1于1981年建房”这一事实，可见原告申请办证关键材料存在虚假，有欺骗被告的行为。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”的规定，被告作出[2019]113号《关于处理宅基地登记问题通知》，符合法律规定，应予维持。 综上，恳请法院依法驳回原告的起诉。 被告向本院提供的证据有：1、[2019]113号《关于处理宅基地登记问题通知》，证明因原告申请办证的关键材料存在虚假，有欺骗被告的行为，被告发出通知要求原告将涉案两本土地证交回并办理注销手续。2、第04687号《国有土地使用证》、《土地权属来源证明书》、宗地界址点坐标及面积成果表、、地籍调查表3、第06533号《国有土地使用证》、《土地权属来源证明书》、宗地界址点坐标及面积成果表、、地籍调查表证据2-3证明经比对两宗地界址点坐标及面积成果表、、地籍调查表涉案两宗土地坐标一致，系一宗地，属于重复办证行为，同时查验两宗土地的《土地权属来源证明书》，发现原告申请办证的权属来源证明材料存在虚假，有欺骗被告的行为。 经庭审质证，双方当事人的质证意见如下： 原告对被告提供的证据1-3，三性均无异议，对证明内容有异议，认为被告作出[2019]113号《关于处理宅基地登记问题通知》提及原告办证关键材料存在虚假，但涉案土地证的编号和地号以及宗地图的编码是不一致的，可以认定涉案两块地并非同一块地。此外被告认为《土地权属来源证明书》记载内容虚假，但该证明书由镇政府盖章确认，故对被告证据的证明内容不予认可。 被告对原告提供的证据1，三性及证明内容无异议；证据2-3，真实性关联性无异议，合法性有异议；证据4-5，三性均无异议，证明内容有异议；证据6-8，三性均无异议，证明内容有异议，认为（2019）琼9003行初20号《行政判决书》和（2019）琼97行终179号《行政判决书》判项要求被告重新作出处理决定，但未说明具体如何处理，被告重新核查后发现两本土地证存在问题，因此向原告发出[2019]113号《关于处理宅基地登记问题通知》。 本院对上述证据认证如下： 被告提供的证据1-3，法庭组织了质证，其中证据1为被诉行政行为，真实性予以确认；证据2-3为儋州市人民政府颁发的《国有土地使用证》，真实性予认确认。 原告提供的证据1-8，法庭组织了质证，其中证据1-3与被告提供的证据1-3相同，真实性予以确认；证据4-8为另案被诉行政行为及裁判文书，真实性予以确认。 经审理查明，原告郭某1系儋州市光村镇坡朗村人，曾被海口市某乡政府聘用为临时司机，与家属在海口居住。 儋州市人民政府根据郭某1提出土地登记申请，制作了地籍调查表、宗地图及宗地界址点座标及面积成果表，并于2000年9月18日向郭某1颁发第04687号《国有土地使用证》，记载：土地使用者为郭某1，座落为儋州市光村镇，，地号为2-235图号为2750-6100，用途为住宅，使用权类型为划拨，使用权面积为66.28㎡。 儋州市人民政府根据郭某1提出土地登记申请，制作了地籍调查表、宗地图及宗地界址点座标及面积成果表，并于2001年8月1日向郭某1颁发第06533号《国有土地使用证》，记载：土地使用者为郭某1，座落为光村镇，，地号为2-319图号为2750-6100，用途为住宅，使用权类型为划拨，使用权面积为66.28㎡。 上述两宗地的国有土地使用权登记卡均标明四至为：东至空地、南至空地、西至王岩威、北至道路。该两宗地的宗地界址点座标及面积成果表标明的界址点号、界址点座标、界址点之边长相一致。 郭某1因找不到第04687号《国有土地使用证》和第06533号《国有土地使用证》项下土地位置，于2018年1月间向儋州市信访局提交《情况反映书》，该局将反映材料转交原儋州市国土环境资源局（以下简称儋州市国土局）处理。2018年3月15日，儋州市国土局作出儋国土资答复[2018]13号《信访事项答复意见书》，主要内容：经调查地籍发证档案并与光村镇政府现场核查，第04687号《国有土地使用证》和第06533号《国有土地使用证》相对应的两块宅基地位于永隆街东侧，但目前该两块宅基地现状已经被光村镇屯积村委会红权村羊振长、羊振愚兄弟使用，羊振长、羊振愚均没有办理土地使用权证，建议通过司法途径解决。鉴此，郭某1于2018年5月16日向本院提起民事诉讼，请求羊振长停止侵权，排除妨害。该案郭某1已申请撤诉，本院裁定准许撤诉。 羊振长不服儋州市政府向郭某1颁发第04687号《国有土地使用证》和第06533号《国有土地使用证》的行政行为，提起行政诉讼，请求撤销该行政行为。本院经审理认为，在案证据不能有效证明羊振长现使用的宅基地与第04687号《国有土地使用证》和第06533号《国有土地使用证》记载的宅基地为同一地块，或者存在交叉重叠的情形，羊振长不具有原告主体资格，故裁定驳回羊振长的起诉。裁定已经发生法律效力。 2018年11月19日，郭某1提交一份《情况反映书》，表示根据第04687号《国有土地使用证》和第06533号《国有土地使用证》宗地图所绘制的位置以及儋国土资答复[2018]13号《信访事项答复意见书》，其仍然找不到第04687号《国有土地使用证》和第06533号《国有土地使用证》所确认的宅基地，请求儋州市人民政府重新确定土地位置，并提供核实确定土地位置的相关依据。2019年1月23日，儋州市国土局作出儋国土资答复[2019]8号《信访事项答复意见书》，主要内容：由于上述两块宅基地办证的2000-2001年期间测绘技术比较落后，测绘的宗地图为手绘图，导致现在无法按坐标确定其准确位置。为此，建议郭某1根据地籍调查表四至及用地实际情况，走访当时当事人来核定具体位置。郭某1不服该答复意见，提起行政诉讼，请求撤销该答复意见书，并责令儋州市资规局履行法定职责，明确第04687号《国有土地使用证》和第06533号《国有土地使用证》项下土地的具体位置。2019年6月21日，本院作出（2019）琼9003行初20号《行政判决书》，判决：1、撤销儋州市国土局2019年1月23日作出的儋国土答复[2019]8号《信访事项答复意见书》；2、儋州市资规局于本判决生效后六十日内对郭某1的申请重新作出处理意见。儋州市资规局不服该判决，提起上诉。海南省第二中级人民法院于2019年11月7日作出（2019）琼97行终179号《行政判决书》，判决：驳回上诉，维持原判。在二审法院审理案件期间，儋州市资规局于2019年8月29日作出[2019]113号《关于处理宅基地登记问题通知》，主要内容：按照（2019）琼9003行初20号《行政判决书》要求，经核查郭某1儋国用[光村]字第04687号和儋国用[光村]字第06533号《国有土地使用证》办证档案资料，发现两宗地坐标和地籍调查表填写四至都一样，即同一宗宅基地，属于重复申请办证行为。此外，郭某1自己认定本人于2001年向光村镇政府购买该两宗宅基地，而申请办证时提供的《土地权属来源证明书》都载明“郭某1于1981年建房，而且从建房以来四至清楚，无纠纷，经镇政府讨论批准，用地来源合法”，可见郭某1宅基地是其于2001年向光村镇政府购买，从来没有建有房屋。因此，郭某1提供的办证资料有造假嫌疑，不符合城镇国有划拨土地确权登记条件，决定依职权撤销儋国用[光村]字第04687号和儋国用[光村]字第06533号《国有土地使用证》登记。郭某1须于接到本通知之日起15个工作日内将上述两本《国有土地使用证》交回办理注销手续。逾期不交回，将依法在市政务网上公告注销。 另查，被告作出[2019]113号《关于处理宅基地登记问题通知》，未告知原告提出陈述、申辩或者听证权利，亦未告知原告享有申请复议和提起诉讼权利。 原告郭某1认为被告儋州市资规局作出[2019]113号《关于处理宅基地登记问题通知》，主要证据不足，适用法律错误，程序违法，明显不当，应予撤销，特向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案争议焦点：1、被告作出[2019]113号《关于处理宅基地登记问题通知》是否属于行政诉讼受案范围；2、被告作出[2019]113号《关于处理宅基地登记问题通知》是否违法，应否撤销。 关于被告作出[2019]113号《关于处理宅基地登记问题通知》是否属于行政诉讼受案范围问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条对行政诉讼受案范围作出了明确规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益提起诉讼的，属于行政诉讼受案范围。在本案中，被告向原告颁发第04687号《国有土地使用证》和第06533号《国有土地使用证》，具有土地权利归属凭证性质，原告亦据此可以获得信赖利益。被告作出[2019]113号《关于处理宅基地登记问题通知》，决定撤销第04687号《国有土地使用证》和第06533号《国有土地使用证》登记，对原告重大财产权益产生不利影响，该行政行为属于行政诉讼受案范围。原告提起本案诉讼，符合法律规定。被告提出其作出[2019]113号《关于处理宅基地登记问题通知》，不属于行政诉受案范围，理由不能成立，本院不予采纳。 关于被告作出[2019]113号《关于处理宅基地登记问题通知》是否违法，应否撤销问题。 首先，按照依法行政原则要求，行政机关对于自己作出的违法行政行为，有权亦有职责加以纠正。根据《中华人民共和国土地管理法》及《海南经济特区土地管理条例》以及《不动产登记暂行条例实施细则》有关土地登记或者不动产登记规定来看，法律赋予土地或者不动产登记机构注销土地或者不动产登记的法定职责。《海南经济特区土地管理条例》第七条第三款规定：土地所有权、土地使用权、土地他项权利终止或者灭失的，应当从权利终止或者灭失之日起15日内到原登记机关办理注销登记。《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条第一款第一项规定：不动产灭失的，可以申请办理注销登记。由此可见，对已经登记的土地客观上不存在，该登记行为是违法的，亦是毫无意义的，应当视为权利灭失的形态，予以注销登记。这是对违法登记行为的自我纠正，符合依法行政原则。在本案中，被告颁发第04687号《国有土地使用证》和第06533号《国有土地使用证》项下土地四至及坐标完全一致，而且被告无法确定土地位置，原告亦找不到土地，可以判断涉案土地客观上不存在，土地权利灭失，应当注销涉案土地登记。被告作出[2019]113号《关于处理宅基地登记问题通知》决定撤销第04687号《国有土地使用证》和第06533号《国有土地使用证》登记，纠正其原登记错误，是正确的。原告主张被告无权撤销涉案土地登记，理由不能成立，本院不予支持。 其次，按照正当程序的基本要求，行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定，程序应当符合法律规定。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定：当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十九条规定：行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当作出行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。在本案中，被告在作出[2019]113号《关于处理宅基地登记问题通知》，决定撤销第04687号《国有土地使用证》和第06533号《国有土地使用证》登记，未在作出决定前告知原告享有陈述、申辩和听证权利，亦未在决定中告知原告可以提出行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，剥夺了原告陈述、申辩、听证以及申请行政复议、提起行政诉讼的权利，程序明显违法，应当确认该行政行为违法。行政行为违法，依法可以判决撤销，但鉴于涉案登记的土地客观上不存在，原告不具备继续持有涉案土地使用证条件，而且涉案土地使用证继续存在对社会公共利益造成重大损害，判决撤销涉案行政行为已经没有必要。 应当指出，被告未尽审慎审查职责而作出涉案土地使用证登记行政行为，对涉案土地权利予以确认，已经使原告获得了信赖利益。如果原告取得土地权利确认过程中造成损失，该损失利益应当获得信赖利益保护。由于原告未就此提出诉讼请求，不属本案审理范围，可由被告在本案判决后组织调查并作出相应处理。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告儋州市自然资源和规划局于2019年8月29日作出的儋自然资通字[2019]113号《关于处理郭某1宅基地登记问题的通知》的行政行为违法。 案件受理费人民币50元，由被告儋州市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。 审 判 长 周 国 芝 人民陪审员 朱 彩 霞 人民陪审员 陈 照 晶 二〇二〇年七月九日 法官 助理 （杨堰婷 书 记 员 薛 桂 娴 附：本案适用的相关法律法规及司法解释条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： (一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的; (二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： (一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的； (二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； (三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。