广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终811号 上诉人（原审原告）浦北县江城街道北河社区居民委员会振文村民小组。 诉讼代表人陈乃冬，组长。 委托代理人宁凯，广西桂展律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浦北县人民政府，住所地浦北县小江镇解放路**。 法定代表人李遥，县长。 委托代理人黄**焕，浦北县司法局副局长。 委托代理人李明莲，浦北县自然资源局工作人员。 被上诉人（原审被告）钦州市人民政府，住，住所地钦州市永福东大街**/div> 法定代表人谭丕创，市长。 委托代理人翁菽伶，钦州市司法局工作人员。 委托代理人韦彩秀，广西南国雄鹰律师事务所律师。 原审第三人浦北县江城街道北河社区居民委员会。 法定代表人夏广，主任。 委托代理人宁远林，支部书记。 委托代理人刘红瑛，浦北县法律事务中心法律服务工作者。 上诉人浦北县江城街道北河社区居民委员会振文村民小组（以下简称振文村民小组）因与被上诉人浦北县人民政府、钦州市人民政府以及原审第三人浦北县江城街道北河社区居民委员会（以下简称北河居委会）土地行政裁决及行政复议一案，不服钦州市中级人民法院（2019）桂07行初138号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年7月7日公开开庭审理了本案。上诉人振文村民小组的委托代理人的宁凯，被上诉人浦北县人民政府的委托代理人黄**焕、李明莲，被上诉人钦州市人民政府的委托代理人翁菽伶、韦彩秀，原审第三人北河居委会的委托代理人宁远林、刘红瑛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，振文村民小组与北河居委会争议的“沙坟村”土地座落在江城镇北河社区辖区内，四至：东到民兴路边5米为界；南到振文巷边为界；西到水沟边为界；北到振文队陈友房屋外墙为界，面积约347平方米。争议地于1975年前属县级寨张公路的一小段，1975年后因新公路向东移，该段旧公路废弃。后北河大队（现北河居委会）用该段废弃的旧公路土地建造了6间瓦房用于经营副业，一直管理使用，期间，振文村民小组没有提出过异议。1988年，因两间房屋崩塌，北河居委会向浦北县土地管理局递交了《宅基地申请呈批表》《收款收据》，要求同意修建崩塌的房屋。2018年，北河居委会拟拆旧建新房时，振文村民小组提出异议，于同年6月20日，振文村民小组向浦北县人民政府提出书面确权申请。浦北县人民政府立案受理后，依法定程序履行了通知、调查取证、组织争议双方勘查争议现场、召集争议双方进行调解等义务。振文村民小组在行政调处期间，向浦北县人民政府提交了两份其村民陈业美、陈乃富的《合浦县沙坟生产队社员自留地（山）登记表》，该表记载的土地“沙坟村”，其东向界至均以“东至马路边”为界，浦北县人民政府经审查，不采信这两份书证。案经浦北县国土资源局向浦北县人民政府提出确权意见，并经浦北县人民政府第41次常务会议讨论通过，于2019年1月28日作出浦政决字〔2019〕17号《处理决定》（以下简称17号处理决定），确定争议土地属国家所有，由北河居委会管理使用。振文村民小组不服，向钦州市人民政府申请复议，经钦州市人民政府立案审查，并经送达《提出答复通知书》《行政复议申请书》给振文村民小组与北河居委会，向双方发出《关于征求行政调解、和解意愿的通知》等法定程序后，认为17号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，作出钦政复决字〔2019〕53号复议决定（以下简称53号复议决定）维持了17号处理决定。振文村民小组仍不服，在53号复议决定告知的15天内向原审法院提起行政诉讼，诉请撤销浦北县人民政府作出的17号处理决定以及钦州市人民政府作出的53号复议决定，责令浦北县人民政府重新作出行政行为。 原审认为，根据浦北县人民政府调查取证的证据材料证明，争议的“沙坟村”土地1975年前属寨张公路的一小段，1975年后因新公路向东移，该段旧公路废弃，但依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第八条“县级以上（含县级）公路线路和用地属于国家所有”的规定，该旧公路用地仍属国家所有，土地的性质没有发生改变。北河居委会于1977年使用该地建设房屋用于经营收益时，振文村民小组是没有异议的，振文村民小组也不能举证证明曾提了过异议的事实。振文村民小组为主张争议地的所有权所提交《合浦县沙坟生产队社员自留地（山）登记表》，因该登记表记载的“沙坟村”四至中的“东至马路边”与历史上已存在的寨张公路接壤，并没有将争议地包含在内，所以，这两份书证不能证明振文村民小组对争议地享有所有权，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条“土地所有权有争议，不能依法证明争议地属农民集体所有的，属于国家所有”的规定，浦北县人民政府将该争议地的所有权确权属国有是有规章作为依据的。在对争议地的管理使用事实上，浦北县人民政府调查的证据已充分证明了北河居委会有着长期经营管理收益的事实，浦北县人民政府依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条“调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则”规定，将争议地裁决归北河居委会管理使用也是有规章作为依据的。 综上，浦北县人民政府、钦州市人民政府作出的被诉行政行为，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法规、规章正确，程序合法。振文村民小组的诉讼主张不能成立，该院不予支持。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九的规定，判决：驳回振文村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由振文村民小组负担。 上诉人振文村民小组上诉称，1.两级政府作出的涉案决定认定事实错误，主要证据不足，程序违法，应予撤销。根据《浦北县县志》记载可知，寨张公路是在1982年才开始进行改造，浦北县人民政府认定该公路在1975年已经建成，与事实不符。其村民陈业美、陈乃富1962年《合浦县社员土地房产证》（以下简称1962年土地房产证）中明确记载土地四至范围的东至公路旁，说明了在修建寨张公路前，争议地就归其集体所有，才会颁发该证。争议地与寨张公路平行，争议地并非是公路，与争议地平行一带的土地都属其所有。从17号处理决定附件《土地行政确权界线图》可以看出争议地与陈友房屋、农业局是平行的，进一步证实了争议地不可能是寨张公路的一部分。争议地在解放前是沙坟村陈建芳、陈建良、陈建善三户人所有，在解放后土改时期，仍由这三户管理使用。上世纪50年代修建寨张公路的时候，已经占用了其部分土地，是在将原道路扩大，而不是改道，浦北县人民政府认定涉案争议地属于寨张公路的一小段，与客观事实不符。1988年3月26日，北河居委会向江城乡人民政府和浦北县土地管理局递交了《宅基地申请呈批表》，并办理建设许可，缴纳了相关费用1688.50元。该事实证明争议地的土地性质是集体土地，非国有土地。2.原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。北河居委会从1978年开始与各生产队搞联办企业，只做了半年就不做了，但该村委会拒不退还土地，其因此分别于1984年、1985年、1994年、2001年、2005年等多次口头或书面向县政府、公安局、土地局、小江镇、江城镇政府及有关部门反映要求北河居委会将争议地归还，但这些部门都没有处理。原审判决认定其没有提出过异议，有悖于事实。在其提供了上述1962年土地房产证作为权属证据的情况下，原审判决仍维持两级政府的涉案决定错误。综上，请求撤销原审判决，撤销两级政府的涉案决定，判令政府重新作出具体行政行为。 被上诉人浦北县人民政府答辩称，争议地在1975年前是寨张公路的一小段，约在1975年，建成新公路后，此段旧公路闲置，1977年，北河居委会成立了专业队，在争议地（旧公路）建了6间瓦屋（其中2间由于年久失建于2010年左右崩塌）经营副业至今。振文村民小组亦承认该管理事实。虽然振文村民小组提供其村民的1962年《合浦县沙坟生产队社员自留地（山）登记表》（以下简称1962年登记表）主张权属，由于该表记载的内容不包含争议地，且该表记载的土地东向界址佐证争议地属旧公路，依法属于国有。因此，其将争议地的权属确定为国家所有，由北河居委会管理使用正确合法。综上，原审判决认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。振文村民小组的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原审判决。 被上诉人钦州市人民政府答辩称，争议地于1975年前属县级公路的一小段，1975年后因新公路向东移，该段旧公路废弃。后北河居委会用该段旧公路土地建造了6间瓦房用于经营副业，一直管理使用。1988年，因其中2间房屋损坏，北河居委会向浦北县土地管理局递交了《宅基地申请呈报表》《收款收据》，申请修建损坏的房屋。2018年北河居委会拟拆旧建新时，振文村民小组提出异议，并于同年6月20日向浦北县人民政府提出书面确权申请，该政府依法履行了通知、调查取证、组织争议双方勘查争议现场、召集争议双方进行调解等程序，作出17号处理决定，将争议地确权属国家所有，由北河居委会使用。其作出53号复议决定予以维持，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，应予维持。振文村民小组的上诉理由不成立，请求维持原审判决，驳回振文村民小组的上诉请求。 原审第三人北河居委会述称，争议地是浦北至张黄公路的一小路段，属于国有土地。1975年—1976年浦北县城重新规划，在原来旧公路东面改建拉直成了现在的新公路，原旧公路闲置，因争议地位于其辖区区域内，政府划拨给其使用。1977年其在原旧公路的闲置土地上建设了6间砖瓦结构房屋，创办了北河大队集体企业，有村集体卫生站、修理铺、理发店、车缝社、粉店等，这些店铺现在依然存在，证明了争议地一直是其经营管理使用。2018年经浦北县人民政府组建工作小组到现场勘察，其提供了1988年3月26日向浦北县土地局、江城镇人民政府申请修建房屋的相关手续《宅基地申请呈批表》《收款收据》，并交纳了报建相关费用1688.5元。振文村民小组提交陈乃富持有的1962年登记表主张争议地权属，但该表记载的土地范围均不在争议地的范围内。因此，原审判决以及两级政府作出涉案决定将争议地确定由北河居委会使用，程序合法，认定事实清楚，证据确凿充分，处理结果正确，应予维持。综上，振文村民小组的上诉理由不成立，请求维持原审判决，驳回上诉请求。 二审审理期间，上诉人振文村民小组提交以下证据：1.1994年9月1日《关于北河村委霸占沙坟生产队集体所有土地请求调处之申请报告》；2.2001年6月2日《关于北河村委霸占沙坟生产队集体所有土地请求调处之申请报告》；3.2001年6月1浦北县土地管理局《复函》；4.2002年7月4日《关于再次要求浦北县小江镇北河居委会归还强占我队集体所有土地的报告》。拟证明涉案争议地自1994年开始一直存在纠纷，原北河大队（现北河居委会）在争议地上修建的6间房屋属于振文村民小组所有。原审第三人北河居委会提交其自行拍摄的航拍图，并在图上标注争议地位置及周边建筑名称，用于说明争议地及周边地形、建筑物等现状，拟证明振文村民小组村民陈业美、陈乃富持有的1962年土地房产证登记的土地与争议地无关。 经本院组织质证，对于上诉人提交的证据，被上诉人浦北县人民政府不认可4份证据的真实性、合法性，其中证据3浦北县土地管理局《复函》没有写明土地的四至、地名、地名议地无关。被上诉人钦州市人民政府认为，上述4份证据均为复印件，不具备证据的真实性，亦不具备证据的关联性、合法性，不能证明振文村民小组的主张。原审第三人北河居委会同意两级政府的质证意见。对于原审第三人提交的证据，上诉人振文村民小组以及被上诉人浦北县人民政府、钦州市人民政府均认可航拍图拍摄的争议地现状及图上文字内容。 本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，上述4份证据均为上诉人振文村民小组持有，其在本案一审审理期间未向法院提交，且未申请延期举证，又未提出逾期提交证据的正当事由，对其提交的上述4份证据，本院不予接纳。原审第三人北河居委会提交航拍图呈现的争议地及周边建筑的情况与政府制作的现场勘界图记录的基本一致，但该航拍图仅能证明争议地的现状。 上诉人振文村民小组对原审判决查明事实提出如下异议：1.原审认定“争议地于1975年前属县级寨张公路的一小段”错误，主张争议地属于其村民小组所有的空地，一直由其村民种植农作物，寨张公路在争议地东面，与争议地无关；2.原审认定“一直管理使用，期间，原告振文村没有提出过异议”错误，主张原北河大队只管理争议地至1982年左右，其向镇政府、县政府提出异议之后，由其分田到户给村民使用。 对此，本院认为，浦北县人民政府向原审法院提交的振文村民小组组长陈乃冬、村民陈乃琼的调查笔录证实，1975年原北河大队（现北河居委会）在争议地上建房兴办副业，一直经营到2018年下半年。浦北县人民政府对振文村民小组村民陈乃章的调查询问笔录，以及对无利害关系的知情人麦太和、高锦雄、陆廷高、叶润明等人的询问笔录均证实“争议地于1975年前属县级寨张公路的一小段”。上诉人振文村民小组对原审查明事实提出的异议均不成立，本院不予采信。 经审理，本院确认原审判决认定的证据合法有效，可作为定案依据。但原审判决认定“1988年，因两间房屋崩塌，北河居委会向浦北县土地管理局递交了《宅基地申请呈批表》《收款收据》，要求同意修建崩塌的房屋”的事实表述不准确，应为“1988年3月，北河居委会向浦北县土地管理局递交了《宅基地申请呈批表》《收款收据》，提出对原修理店和卫生所进行修扩建的申请。因年久失修，北河居委会修建的2间房屋于2010年左右崩塌。”原审查明的其余事实属实，本院予以确认。 本院认为，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。本案系土地权属确权纠纷，一般情况下，该类纠纷因时间跨度大，争议各方会提交各类证据证明其对争议地享有权利。由于土地权属确权纠纷本质上属于平等民事主体之间的民事权益争议，应综合分析证据的证明力，根据优势证明标准，认定事实，并据此确定土地权属的归属。 振文村民小组向浦北县人民政府提出确权申请，主张“沙坟村”土地权属，其在调处阶段提交的主要权属证据是其村民陈业美、陈乃富持有的1962年登记表，以陈业美的1962年登记表中第一项、第二项登记内容，陈乃富的1962年登记表中第一项、第三项登记内容主张涉案争议地权属。在本案原审审理过程中，振文村民小组向原审法院提交其村民持有的1962年土地房产证主张涉案争议地权属，以陈业美持有的1962年土地房产证中记载的第二项、陈乃富持有的1962年土地房产证中记载的第一项、第三项作为权属依据。经核实，陈业美持有的1962年登记表第一项土地登记的四至界址为：东至马路边、南至滴水，西至滴水，北至厕墙；第二项土地登记的四至界址为：东至马路边、南至滴水、西至***（注：手写字体，无法识别，以“*”代替，以下同）。陈乃富持有的1962年登记表第一项土地登记的四至界址为：东至马路边、南至滴水、西至滴水、北至***；第三项土地登记的四至界址为：东至马路边、南至***、西至滴水、北至滴水。陈业美持有的1962年土地房产证第二项土地四至界址登记为：东至公路边、南至滴水、西至业芹墙边、北至滴水。陈乃富持有的1962年土地房产证第一项土地四至界址登记为：东至公路边、南至滴水、西至滴水、北至二*墙边；第三项土地四至界址登记为：东至公路边、南至新*墙、西至滴水、北至滴水。振文村民小组主张以上土地登记范围即是涉案争议地，主要理由是上述登记表及土地房产证记载的“东至公路（马路）边”即是涉案争议地东至的公路“民兴路”，“西至业芹墙边”即涉案争议地“西至陈业勤”房屋墙边。而北河居委会则主张1962年登记表及1962年土地房产证与争议地无关，记载的东至公路边是指旧公路，现争议地东至的民兴路是迁移后新建公路。对此，本院认为，浦北县人民政府在争议调处阶段询问了数名无利害关系的知情人并形成调查笔录，在相关调查笔录中被调查人的陈述能够相互印证，形成证据链，证实争议地在1975年前属于县级寨张公路用地，1975年后在旧公路东侧修建新公路。结合现场勘验笔录及勘界图，涉案争议地现状中东至公路“民兴路”为1975年后新建的公路。而振文村民小组提交的1962年登记表及1962年土地房产证形成时间在1975年之前，登记的四至界址中“东至马路边”、“东至公路边”不应是涉案争议地现状中的新公路“民兴路”，故浦北县人民政府经现场勘验核实，结合相关调查笔录、证人证言等证据，认定陈业美的1962年登记表中第一项、第二项以及陈乃富的1962年登记表中第一项、第三项记载的土地登记范围均不包含争议地，并无不当。原审认定振文村民小组提交的1962年土地房产证登记的土地范围与争议地无关，且没有原件，原审对该证据不予采信是正确的。 根据在案证据查明，争议的“沙坟村”土地在1975年之前属于寨张公路的一小段。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第八条的规定，争议地权属属于国有。本案争议双方均未能提交对争议地享有所有权的有效权属凭证。原北河大队（现北河居委会）于1977年使用该地建设了6间房屋用于经营收益，在本案土地权属争议调处阶段，争议地上仍保留有4间房屋，而振文村民小组未能提交有效证据证明其对争议地进行了长期的排他性管理，浦北县人民政府根据查明事实，作出17号处理决定，将争议地确定为国家所有，由北河居委会管理使用，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，确权结果符合三个有利于原则。钦州市人民政府作出53号复议决定，维持17号处理决定，程序合法。原审判决驳回振文村民小组的诉讼请求，并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人振文村民小组的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人浦北县江城街道北河社区居民委员会振文村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韩胜强 审 判 员 蒋新江 审 判 员 熊 梅 二〇二〇年七月二十一日 法官助理 潘小桃 书 记 员 赵小柳