黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑行终261号上诉人（原审原告）吕存生，男，1946年3月29日出生，汉族，住齐齐哈尔市碾子山区。委托代理人吕凯（吕存生之子），男，1976年6月7日出生，汉族，住齐齐哈尔市铁峰区。委托代理人王敏（吕存生儿媳），女，1978年11月16日出生，汉族，住齐齐哈尔市碾子山区。被上诉人（原审被告）齐齐哈尔市碾子山区人民政府，住所地齐齐哈尔市碾子山区繁荣路**。法定代表人马天帅，该区区长。上诉人吕存生因诉齐齐哈尔市碾子山区人民政府（下称碾子山区政府）确认征收补偿决定违法一案，不服齐齐哈尔市中级人民法院（2019）黑02行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院查明，齐齐哈尔市碾子山区富强里地段的房屋建设于五十年代，是北方华安工业集团有限公司家属房。碾子山区政府为了改善居民的居住环境，将富强里地段列入2015年棚户区改造计划。2015年3月16日，齐齐哈尔市发展和改革委员会对《碾子山区富强里地段棚改项目可行性研究报告》进行了批复。2015年6月16日，黑龙江省非煤矿城市棚户区改造推进办公室下发《关于下达2015年城市和国有工矿棚户区改造计划的通知》，碾子山区富强里地段被批准纳入棚户区改造计划。齐齐哈尔市房屋征收办公室对富强里地段房屋征收补偿方案进行可行性论证。齐齐哈尔市棚户区改造办公室对《关于碾子山区富强里等四个地段实施棚户区改造》进行了批复。2015年8月1日，碾子山区政府下发《碾子山区人民政府富强地段房屋征收补偿方案》，碾子山区政府对该征收补偿方案及房屋征收选定评估机构投票结果在富强里地段的不同位置进行了公示。多数被征收人选择齐齐哈尔市建设房地产评估咨询公司作为该地段房产评估机构。2015年8月7日，碾子山区政府召开动员大会，进行政策宣讲及征求群众意见。2015年9月7日，齐齐哈尔市政府房屋征收办公室作出社会稳定风险评估报告。2016年1月11日，碾子山区政府作出富强地段房屋征收决定并予以公告。碾子山区政府对被征收房屋进行调查登记，吕存生在富强里地段28栋1号有有证房屋一处，房屋产权证号为5××7号，产权证载明建筑面积30.91平方米，结构为砖木，用途为住宅。该房屋经齐齐哈尔市建设房地产估价咨询有限公司评定货币补偿总额为59347元。另主房门前有一处不符合认定条件的无证房，建筑面积24.12平方米，门斗建筑面积为8.29平方米，有线电视一户。在规定签约期限内，吕存生与房屋征收部门未达成征收补偿协议。2016年1月12日，齐齐哈尔市建设房地产估价咨询有限公司对原告房屋作出房屋征收补偿估价分户报告，2016年5月27日，吕存生儿媳王敏予以签收。吕存生对评估报告未提出申请复核评估。2016年10月20日，碾子山区政府作出碾政征补决字（2016）第62号房屋征收补偿决定，吕存生向齐齐哈尔市人民政府提出复议申请，齐齐哈尔市人民政府作出维持碾政征补决字（2016）第62号房屋征收补偿决定的行政复议决定。吕存生提起行政诉讼，经审理，认为碾子山区政府对吕存生自接的牛棚及偏厦未测量未补偿不当，故作出（2017）黑02行初11号行政判决，撤销碾子山区政府作出的征收补偿决定及齐齐哈尔市人民政府作出的行政复议决定，责令碾子山区政府重新作出补偿决定。吕存生不服该判决，向黑龙江省高级人民法院提出上诉，黑龙江省高级人民法院作出（2018）黑行终18号行政判决，驳回上诉，维持原判。吕存生向最高人民法院提出再审申请，被最高人民法院驳回。2018年5月8日，碾子山区政府对吕存生被征收房屋重新进行入户调查。2018年5月10日，碾子山区政府作出碾政征补决字（2018）第1号房屋征收补偿决定。2019年5月，吕存生的委托代理人到齐齐哈尔市人大信访，2019年6月24日，碾子山区政府作出撤销碾政征补决字（2018）第1号房屋征收补偿决定。2019年7月2日，碾子山区政府作出碾政征补决字（2019）第18号房屋征收补偿决定，并向吕存生送达。该房屋补偿决定内容为：一、被征收人选择货币补偿的，房屋建筑面积30.91平方米有证住宅房屋，依据评估机构评估确定的房屋补偿价格上浮20%，给予货币补偿总额59347元。计发一次搬迁费460元。二、被征收人选择房屋产权调换安置的，房屋建筑面积30.91平方米的有证住宅，为其提供一套建筑面积50平方米的多层住宅楼房，其被征收房屋产权证载明面积与新安置房屋建筑面积相等部分，不结算差价。上靠建筑面积部分按多层住宅房屋的本体价每平方米1287元交纳增加面积款；上调建筑面积部分按多层住宅房屋的成本价每平方米2313元交纳增加面积款。计发两次搬迁费920元，从房屋搬迁验收之日起至通知进户之日止，每月按309元计发临时安置费。三、对被征收人建筑面积24.12平方米的不符合认定条件的无证房屋按每平方米591元给予补偿，补偿金额14255元。四、对被征收人建筑面积8.29平方米的门斗按每平方米180元给予补偿，补偿金额1492元。五、对被征收人有线电视补偿300元。六、根据黑龙江省高级人民法院（2018）黑行终18号行政判决书、黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院（2017）黑02行初11号行政判决书，对牛棚11.66平方米及7.31平方米的偏厦按每平方米180元给予补偿，补偿金额3415元。2019年7月30日，吕存生向法院提起行政诉讼，要求：确认碾子山区政府作出的补偿行为违法；撤销碾政征补决字（2019）第18号房屋征收补偿决定；请求原地回迁房屋；给付停产停业损失10000万元；审查规范性文件的合法性。经法院释明吕存生明确其诉讼请求为征收补偿决定确认违法。原审法院认为，本案审查的对象是碾子山区政府作出的房屋征收补偿决定是否合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。碾子山区政府作为县（区）级政府负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，房屋征收部门与原告在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的情况下，其具有依法作出征收补偿决定的法定职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被告对原告被征收房屋作出货币补偿及房屋产权调换两种补偿方式的补偿决定，由原告进行选择，符合法律规定。《齐齐哈尔市中心城区国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三十八条规定，被征收人的安置地点应当按规划要求在改建地段或易地给予安置。富强地段房屋征收补偿方案中房屋安置地点为异地提供碾北地段（民进里）多层安置用房，也可选择碾子山区域内异地多层安置用房（现房），该补偿安置方案并不违反上述规定。吕存生要求原地回迁安置的理由不成立，法院不予支持。《齐市碾子山区城区国有土地上房屋征收与补偿实施办法（试行）》第二十六条规定，征收被征收人自接的偏厦、门斗等建筑物，按建筑面积每平方米180元标准予以补偿。吕存生的牛棚、偏厦、门斗为附属设施，碾子山区政府按每平方米180元进行补偿并无不当。碾子山区政府作出的碾政征补决字（2016）第62号征收补偿决定因遗漏附属设施被撤销，为了督促碾子山区政府依法履行法定职责，法院判决责令碾子山区政府重新作出征收补偿决定。据此，碾子山区政府对遗漏的牛棚、偏厦重新进行了测量，并重新作出征收补偿决定，并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定的以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为的情形。碾子山区政府对吕存生的牛棚、偏厦予以确认并作出了相应的补偿，吕存生主张碾子山区政府对牛棚、偏厦的事实没有确认的理由不成立。吕存生主张被征收房屋已成危房，出现停水停电、财产被盗要求碾子山区政府给予房屋损害赔偿问题。行政机关及其工作人员行使行政职权时的行政行为在被确认违法的情况下，行政相对人方可要求赔偿，吕存生没有证据证明碾子山区政府实施了该行为且该行为已被确认为违法的证据，故吕存生要求碾子山区政府赔偿的理由不成立。吕存生要求碾子山区政府给付饲养奶牛的停产停业损失没有事实根据和法律依据，不予支持。吕存生建筑面积为24.12平方米不符合认定条件的无证房，碾子山区政府依据《齐市碾子山区城区国有土地上房屋征收与补偿实施办法（试行）》按每平方米591元给予补偿并无不当。关于吕存生要求对规范性文件进行审查的问题。《齐齐哈尔市中心城区国有土地上房屋征收与补偿实施办法》属于地方政府规章，不属于行政诉讼法规定的人民法院审查的规范性文件范围。经审查《齐市碾子山区城区国有土地上房屋征收与补偿实施办法（试行）》并不违反上位法的规定。综上，碾子山区政府作出的碾政征补决字（2019）第18号房屋征收补偿决定认定事实清楚，适用法律、法规适当，程序合法。吕存生的诉讼请求不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回吕存生的诉讼请求。吕存生上诉称，原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审判决，确认碾子山区政府征收行为违法并予以行政赔偿，一并审查规范性文件的合法性及原地回迁房屋。主要理由：1.原审诉讼请求要求确认征收行为违法，而法院审查的是补偿是否合法。本案应该为确认征收违法并行政赔偿案件，原审法院审查行为与审判方法全部错误。2.碾子山区政府于2019年7月2日作出的碾政征补决字（2019）第18号征收补偿决定违反了《中华人民共和国立法法》第七十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十一条的规定及黑龙江省高级人民法院（2018）黑行终18号判决。3.上诉人要求原地回迁符合碾子山区整体规划。原审未予审理属认定事实不清，适用法律错误。4.碾子山区政府认定无证房屋和门斗的补偿适用《齐市碾子山区城区国有土地上房屋征收与补偿实施办法（试行）》第二十五条、第二十六条是适用法律错误。无证房屋、门斗与有证房屋在同一建设用地范围内归属同一主体，是房屋的构筑物。5.因案涉房屋是连脊房，碾子山区政府在拆扒其邻居房屋时造成案涉房屋墙体开裂、棚顶脱落、构筑物房顶脱落，房屋已成危房，并且在无人管理的情况下财产被盗，停水停电。上诉人有养殖奶牛营业执照和社区证明，其自2015年8月28日起无法在此饲养奶牛，造成的停业损失，应予国家赔偿10000元。本院查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，关于吕存生诉讼请求确认问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，吕存生原审提出的诉讼请求中的第一项确认碾子山区政府作出的补偿行为违法，第二项撤销碾子山区政府作出的碾政征补决字（2019）第18号征收补偿决定。在原审庭审中吕存生明确其诉讼请求为确认征收行为违法，征收行为包括多个程序及多个行政行为，吕存生在原审中并未明确要求确认违法具体指向的行政行为。且依据其起诉状内容，可以确定，本案实质是要求确认碾子山区政府作出的碾政征补决字（2019）第18号征收补偿决定违法，故法院确定本案审查的对象是碾子山区政府作出的房屋征收补偿决定是否符合法律规定，并无不当。关于吕存生要求原地回迁安置问题。《齐齐哈尔市中心城区国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三十八条规定，被征收人的安置地点应当按规划要求在改建地段或易地给予安置。同时富强地段房屋征收补偿方案中明确房屋安置地点为异地提供碾北地段（民进里）多层安置用房，也可选择碾子山区域内异地多层安置用房（现房），不存在原地回迁安置，故吕存生要求原地回迁安置的请求不符合补偿方案的规定，不予支持。关于无证房屋、门斗如何安置问题。案涉无证房屋和门斗与有证房屋虽在同一建设用地范围内，但其建设未经法定批准，不应与房屋适用同一补偿标准，故碾子山区政府依据《齐市碾子山区城区国有土地上房屋征收与补偿实施办法（试行）》对无证房屋和门斗分别作出相应的补偿，并无不当。关于碾子山区政府作出的碾政征补决字（2019）第18号征补决定与碾政征补决字（2016）第62号是否属于相同行政行为的问题。碾政征补决字（2019）第18号征补决定对碾政征补决字（2016）第62号中未予测量的附属设施重新进行了测量，并重新作出征收补偿决定，不属于以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为的情形。且碾政征补决字（2019）第18号征补决定对吕存生的牛棚、偏厦予以确认并作出了相应的补偿，故吕存生主张碾子山区政府对牛棚、偏厦未予确认的理由不成立。关于吕存生主张被征收房屋已成危房，出现停水停电、财产被盗要求碾子山区政府给予房屋损害赔偿问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的相关规定，获取行政赔偿需以行政机关及其工作人员行使行政职权时的行政行为已被确认违法，且该违法行为对公民、法人、其他组织造成损害为前提条件。本案中，吕存生没有提供证明碾子山区政府对实施了上述行为及已有相关行为被确认为违法的证据，故吕存生要求碾子山区政府赔偿的理由不成立。吕存生要求碾子山区政府给付饲养奶牛的停产停业损失亦无事实根据和法律依据，不予支持。关于吕存生要求一并审查的《齐齐哈尔市中心城区国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的诉讼请求。本案中，《齐齐哈尔市中心城区国有土地上房屋征收与补偿实施办法》属于地方政府规章，不属于行政诉讼法规定的人民法院审查的规范性文件范围，故对该请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。吕存生的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吕存生负担。本判决为终审判决。审判长 皇甫延玉审判员 顾 栩 菲审判员 李  刚二〇二〇年七月十四日法官助理王腾野书记员潘薇