山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终707号 上诉人（原审原告）王均义，男，1963年1月5日出生，汉族，居民，住日照市岚山区。 委托代理人王洲，男，1990年1月15日出生，汉族，居民，住址同上，系上诉人王均义之子。 被上诉人（原审被告）日照市岚山区人民政府，住所地日照市岚山区岚山中路。 负责人周升元，副区长。 委托代理人孔倩倩。 委托代理人王茜，山东舜铭律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）日照市岚山区岚山头街道办事处，住所地日照市岚山区圣岚东路**。 法定代表人侯升林，主任。 上诉人王均义因诉被上诉人日照市岚山区人民政府（以下简称岚山区政府）、日照市岚山区岚山头街道办事处（以下简称岚山头街道办事处）行政行为违法及行政赔偿一案，不服日照市中级人民法院于2020年4月20日作出的（2019）鲁11行初221号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 王均义向原审法院诉称，其居住地在日照市岚山区××街道××路居委0450号，家庭成员王洲开办有超市，并将居住房屋的一部分对外出租。2019年1月12日，岚山区政府发布了《关于日照市岚山区××街道××路居城中村改造区域房屋征收决定》。自2018年年底起至今，岚山区政府、岚山头街道办事处对王均义居住的房屋实施断水、断电、断路，严重违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第二款“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁”之规定，严重影响了王均义正常的生活和经营，给王均义造成了巨大的损失。为维护合法权益，请求确认岚山区政府、岚山头街道办事处对王均义实施的断水、断电、断路行为违法，赔偿王均义经济损失80000元。 原审法院经审理查明：王均义居住于日照市岚山区××街道××路居委。王均义诉称，2018年底起至今，岚山区政府、岚山头街道办事处对王均义居住的房屋实施断水、断电、断路。另查明，2019年1月12日，岚山区政府发布《关于岚山区岚山头街道海州路居城中村改造区域房屋征收决定》。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，原告提起诉讼应当有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实根据。原告提起本案诉讼要求确认两被告对其房屋断水、断电、断路的行为违法，应对其诉讼请求所依据的事实承担基本的举证责任。综合分析原告提交的关于两被告是否适格的的证据，原告提交的市民服务热线电话录音、日照市岚山区岚山头街道海洲路居民委员会的通知及公告各一份，仅能证明居委会为保证施工安全、消除安全隐患而发布停止供电、设置建筑围挡的通知，不能证明涉案房屋系由两被告实施断水、断电、断路，原告提供的房屋征收决定系于2019年1月发布，而原告所起诉的涉案行政行为系自2018年底起，亦不能证明涉案断水、断电、断路的行为系由两被告实施。故原告提交的上述证据并不能证明其已履行了初步证明的责任，即原告所提交的证据不能初步证明涉案房屋系由两被告实施断水、断电、断路，两被告主体不适格，原告的起诉应予驳回。因原告所诉被告主体不适格，其要求行政赔偿的诉讼请求亦不能支持。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）项规定，裁定驳回原告王均义的起诉。 王均义不服原审法院裁定上诉称，一、原审法院裁定认定被告主体不适格，没有事实依据。1.虽然被上诉人岚山区政府是在2019年1月发布的征收决定，但是岚山区政府早在征收决定发布前就启动了房屋征收工作。因此被上诉人在房屋征收决定作出前为了逼迫不愿签署房屋拆除协议书的上诉人，而采取了非法的断水、断电、建围墙的措施。上诉人已完成了初步的证明责任。2.上诉人多次为断水、断电、建围墙一事拨打“市长热线电话”，“市长热线电话”明确回复“断电断水措施与当地的房屋改造工程有关”。该电话答复代表日照市人民政府，岚山区政府无权否定上级机关的意思表示。原审法院应予采信该证据并认定被上诉人实施了断水、断电、建围墙的行为。二、2019年4月2日由被上诉人岚山头街道办事处、岚山头街道海州路居民委员会、岚山区城中村改造领导小组办公室联合盖章并张贴的《通知》，载明了上诉人所在区域因所谓城中村改造即将停电等内容。因此岚山区政府和岚山头街道办事处为本案确认行政行为违法及行政赔偿一案的适格被告。三、原审法院未按照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，告知上诉人变更被告，就直接做出驳回起诉裁定，违反法定程序。综上，请求撤销原审法院裁定；指令原审法院继续审理或提审；被上诉人承担一二审诉讼费用。 被上诉人岚山区政府向本院提交书面答辩意见称，一、原审法院认定事实清楚。岚山区政府对上诉人居住的房屋从未实施断水、断电、断路的行为，也未组织任何单位对上诉人居住的房屋进行断水、断电、断路。上诉人提交的行政起诉书中明确陈述自2018年起至今开始的断水、断电、断路，明显系在岚山区政府2019年1月12日发布的《关于征收日照市岚山区××街道××路居城中村改造区域房屋的决定》之前就已经存在的行为。二、上诉人原审提交的证据材料不能初步证明涉案房屋系由岚山区政府实施了断水、断电、断路，属于没有明确的被告的情形，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，适用法律正确。综上，请求依法驳回王均义的上诉请求。 被上诉人岚山头街道办事处未向本院提交答辩意见。 当事人在原审中提交的证据已经原审法院庭审质证并随案移送本院。二审中，上诉人以发现新证据、原审未通知提交新证据为由向本院提交照片两张、《通知》、关于王洲网上投诉信访事项处理意见书、行政判决书、王均义及王洲、王顺平关系证明各一份。经合议庭评议，本院认为，照片没有制作日期，不符合证据提交要求。行政判决书及王均义家庭关系证明，与本案待证事实不具有关联性。《通知》及信访事项处理意见书均形成于上诉人提起本案诉讼之前，上诉人无正当理由未向原审法院提交，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”之规定，本院不予接纳。 经审理，本院查明的事实与原审法院一致，对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第四十九条，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条之规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料，包括“具体的诉讼请求和事实根据”。也就是说，被诉行政行为存在，是人民法院根据原告诉请进行司法审查的前提，而被诉的行政行为是否存在、该行政行为是否由被告实施等基础事实,原告在起诉时仍应当提供必要的、合理的事实依据。上诉人王均义提起本案诉讼，认为两被上诉人在征收过程中存在通过断水、断电等方式逼迫其搬迁的违法行为,其诉讼请求为确认两被上诉人对其实施的断水、断电、断路的行为违法并赔偿其经济损失。但是从上诉人向原审法院提交的证据材料看，有关通知、公告均是以岚山头街道办事处海州路居委会的名义作出，而上诉人在原审法院庭审中亦称因海州路居城中村改造断水是2018年底，断电是2019年4月中旬。因此原审法院在现有证据基础上，结合岚山区政府发布房屋征收决定是在2019年1月的事实，认定王均义起诉要求确认两被上诉人对其实施的断水、断电、断路的行为违法并赔偿缺乏事实根据，并无不当。王均义如认为岚山区政府及其征收部门在案涉房屋征收与补偿工作中确有违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的行为，可以依照该条例第七条及第四章相关规定另行寻求救济。因原审法院裁定驳回上诉人起诉的理由并非“错列被告且拒绝变更”，上诉人以原审法院未告知其变更被告为由认为原审法院程序违法，系对相关法律及司法解释规定的错误理解，对其该项主张本院不予支持。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 许 琳 审判员 曹林灿 审判员 王云阁 二〇二〇年七月二日 书记员 王超群