山东省菏泽市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁17行终147号 上诉人（原审原告）曹永令、母新雪、单现华、单世银、谢素玲、曹爱梅、单留银、单世明、单爱玲。 诉讼代表人上诉人（原审原告）曹永令，女，1962年5月23日出生，汉族，农民，住山东省单县。 上诉人（原审原告）母新雪，女，1963年2月13日出生，汉族，农民，住山东省单县。 上诉人（原审原告）单现华，女，1962年4月21日出生，汉族，住山东省单县。 被上诉人（原审被告）单县农业农村局，住所地单县开发区创新路中段，统一社会信用代码11371722004489747W。 法定代表人张怀亮，该局局长。 原审原告陈新荣，女，1966年5月6日出生，汉族，农民，住山东省单县。 上诉人曹永令等9人与被上诉人单县农业局、原审原告陈新荣撤销土地承包经营权证一案，不服山东省单县人民法院（2019）鲁1722行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，2017年，单县园艺街道办事处单庄行政村进行农村土地承包经营权确权登记颁证工作，全村共颁发农村土地承包经营权证60本。2018年1月12日，单县园艺街道办事处单庄村部分村民到单县农业农村局反映，该村部分农户对所持有的单县人民政府颁发的《农村土地承包经营权证》记载事项存有异议，称同样一宗土地，但在《农村土地承包经营权证》“是否基本农田”一栏中，有的记载为“是”，有的记载为“否”，并要求农业部门给予调查落实。2018年1月20日，单县农业农村局向单县自然资源和规划局发出《关于确定园艺办事处单庄村有关土地性质的征询函》，征询函称“为准确确定园艺办事处单庄村，具体方位为县××路××路××路××路××南的有关土地性质，避免登记事项出现错误，特征询贵局该土地性质情况。”同日单县自然资源和规划局给单县农业农村局复函（后因单县农业农村局将复函原件丢失，2019年9月26日，单县农业农村局重新查询，单县自然资源和规划局给予上述土地性质说明：经查询，该地块现状地类为一般耕地，规划用地为允许建设区，不存在基本农田）。2018年1月22日分别向单长礼、单长科进行了调查询问，二人均回答单县园艺办事处的土地是一般耕地，不是基本农田。在2017年单县农业局印制的《农村土地承包经营权证登记簿》中的《农户家庭承包土地情况调查表2》中所记录的“是否基本农田”一栏中，所填写的均是“否”。根据调查了解的情况，2018年2月13日，单县农业局制作单农呈字【2018】9号文件，即《关于对园艺街道办事处单庄村单长前、孔祥硕等28户农村土地承包经营权证注销的请示》，在该请示报告中提出处理意见，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条、二十一条之规定，同时依照《农村土地承包经营权证》注意事项第三条“本证记载事项应当与农村土地承包经营权登记簿记载事项一致。记载不一致的，除有证据证明登记簿确有错误的外，以登记簿为准”的规定。特申请县政府将单长前、孔祥硕等28户农户的农村土地承包经营权证注销。所附28户名单为：单世银、单秀芳、单长林、单金栋、孔祥硕、单长革、单世久、单素芳、单长忠、单长蕊、单长前、于秀玲、单长彪、单士浦、单长安、单士川、单长斗、单长坤、单长友、单衍瑞、黄汝敬、单法亮、孔祥民、单长福、单长合、单长运、单长玉、单长顾。2018年3月29日，单县人民政府作出单政复【2018】29号文件，即《单县人民政府关于同意园艺街道办事处单庄村单长前、孔祥硕等28户农村土地承包经营权证注销的批复》，该批复同意原单县农业局注销单长前、孔祥硕等28户农村土地承包经营权证。2018年8月21日，原单县农业局根据单政复字【2018】29号文件批复，在《菏泽日报》刊登对单长前、孔祥硕等27户的农村土地承包经营权证的注销公告，同时刊登出农村土地确权号（承包合同号）。被注销农村土地承包经营权证的27户农户分别是：单世银、单秀芳、单长林、单金栋、孔祥硕、单长革、单世久、单素芳、单长忠、单长蕊、单长前、于秀玲、单长彪、单士浦、单长安、单士川、单长斗、单长坤、单长友、单衍瑞、黄汝敬、单法亮、孔祥民、单长福、单长运、单长玉、单长顾。其中单长玉的妻子是曹永令，单金栋的妻子是母新雪，黄汝敬的妻子是陈新荣。被注销农村土地承包经营权证的27户农户中没有原告单现华、谢素玲、曹爱梅、单留银、单世明、单爱玲。所注销的名单中没有批复中的单长合。2019年9月24日，园艺办事处单庄村委会出具证明：根据单政复【2018】29号文件要求，单庄村委会联合相关工作人员立即对以上28户逐户进行农村土地承包经营权证注销事宜的告知，并将注销公告进行张榜公示。鉴于单庄拆迁，群众居住分散的原因，通过村广播进行多次告知。 原审法院认为,原告曹永令、母新雪、单现华、单世银、谢素玲、曹爱梅、单留银、单世明、陈新荣、单爱玲提出如下诉讼请求：请求判决确认单县农业局注销原告农村土地承包经营权证的行政行为违法；请求判决撤销单县农业局注销原告农村土地承包经营权证的行政行为。在被注销农村土地承包经营权证的27户农户中，没有原告单现华、谢素玲、曹爱梅、单留银、单世明、单爱玲，那么上述六原告就不是注销农村土地承包经营权证的行政行为的相对人，且该行政行为与六原告亦不存在利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告单现华、谢素玲、曹爱梅、单留银、单世明、单爱玲不是上述行政行为相对人，与该行政行为亦不存在利害关系，根据上述法律规定，上述六原告无权提起行政诉讼。原告曹永令、母新雪、陈新荣虽然不是上述行政行为的相对人，但其中曹永令是单长玉的妻子，母新雪是单金栋的妻子，陈新荣是黄汝敬的妻子，与上述行政行为存在利害关系，根据上述法律规定，有权提起行政诉讼。关于单县园艺街道办事处单庄村所属土地性质问题，单庄村土地位于县××路××路××路××路××南，经单县自然资源和规划局查询，该地块为一般耕地，规划用地为允许建设区，不存在基本农田。在2017年单县农业局印制的《农村土地承包经营权证登记簿》中的《农户家庭承包土地情况调查表2》中所记录的“是否基本农田”一栏中，所填写的均是“否”。根据单县自然资源和规划局查询登记、2017年单县农业局印制的《农村土地承包经营权证登记簿》的记录，均证明单庄村的土地属于一般耕地，不是基本农田。而被注销的27户农户的农村土地承包经营权证所记录的土地性质是基本农田，显然与登记事实不符。根据《中华人民共和国物权法》第十七条的规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”按照《农村土地承包经营权证》注意事项第三条注明“本证记载事项应当与农村土地承包经营权登记簿记载事项一致。记载不一致的，除有证据证明登记簿确有错误的外，以登记簿为准”。可见单庄村的土地性质应为一般耕地，不是基本农田。上述27户农户的农村土地承包经营权证在“是否基本农田一栏”中均记录的“是”，显然属于登记错误。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条的规定，对所颁发的《农村土地承包经营权证》中“是否基本农田一栏”记录“是”的《农村土地承包经营权证》应当收回。由于单庄村正在拆迁中，农户居住比较分散，无法将原颁发的《农村土地承包经营权证》一一收回，单县农业农村局依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条的规定进行公告注销并无不妥。原告曹永令、母新雪、陈新荣、单世银请求判决确认单县农业局注销原告农村土地承包经营权证的行政行为违法，并请求判决撤销单县农业局注销原告农村土地承包经营权证的行政行为并无事实依据和法律依据。综上，依照《中华人民共和国物权法》第十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、第五十四条、第六十九条之规定，判决：一、驳回原告单现华、谢素玲、曹爱梅、单留银、单世明、单爱玲的起诉；二、驳回原告曹永令、母新雪、陈新荣、单世银的诉讼请求。案件受理费50元，由原告曹永令、母新雪、陈新荣、单世银负担。 上诉人曹永令等9人向本院上诉称，被上诉人在没有通知上诉人，也没有征求上诉人意见，在上诉人不知情的情况下擅自撤销上诉人的农村土地承包经营权证，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十五条的规定。收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，而不是县级人民政府，原批准用地的县级人民政府只是通过批准收回的方式对相关收回行为行使监督权。因此，一审法院驳回上诉人的诉讼请求适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，并确认2018年8月21日被上诉人在《菏泽日报》注销公告的行政行为违法，撤销该公告，诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人单县农业局未提交书面答辩意见。 原审原告陈新荣未提交书面陈述意见。 二审中，各方当事人未提交新的证据。 本院二审调查中，上诉人单现华主张，其与母亲常秀芳属于同一户，居住在一起，被上诉人注销常秀芳的农村土地承包经营权证中也包含了单现华的承包地。 本院二审查明，常秀芳的农村土地承包经营权登记簿中记载，其承包经营权无共有人。 二审查明的其他事实与一审一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”上诉人谢素玲、曹爱梅、单留银、单世明、单爱玲注销公告中承包经营权人或利害关系人，其作为本案的诉讼主体不适格，一审法院驳回起诉并无不当。上诉人单现华主张其与常秀芳户口在一起，共同承包土地，与本案具有利害关系，但根据常秀芳的农村土地承包经营权证记载，单现华并非常秀芳承包经营权的共有人，故，上诉人单现华作为本案诉讼主体亦不适格。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条规定：“农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。”本案中，上诉人曹永令、母新雪、陈新荣、单世银的《农村土地承包经营权登记簿》中的承包土地性质并非基本农田，与上诉人持有的农村土地承包经营权证记载不一致，上诉人的承包经营权证记载有误，符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第（四）项“其他收回土地承包经营权证的情形。”根据该办法第四条第一款、第三款，第二十一条之规定，单县人民政府作为发证机关，有权注销承包经营权证，单县农业局作为农业主管行政部门负责具体的备案、登记、发放等工作。被上诉人单县农业局作为农业主管部门，在经调查、核实后，向单县人民政府作出注销请示，上报单县人民政府，单县人民政府在经过审查后，作出单证复【2018】29号批复，批准同意注销上诉人的农村土地承包经营权证。被上诉人单县农业局根据单县人民政府的批复发布了注销公告，在注销公告前，未能及时告知上诉人，程序有瑕疵。但承包经营权证是对承包经营权的确认，上诉人的承包合同自合同成立时生效，其承包经营权自合同生效时已取得，本案注销的是上诉人登记错误的承包经营权证，未损害上诉人的承包经营权，一审法院判决驳回上诉人曹永令、母新雪、陈新荣、单世银的诉讼请求并无不当。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元由上诉人曹永令、母新雪、陈新荣、单世银负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张天正 审 判 员 楚 军 审 判 员 岳晓艳 二〇二〇年七月十日 法官助理 马 文 书 记 员 赵含含