广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤13行终196号上诉人（原审原告）惠东县*********民小组，住所地：惠东县*************。负责人杨海平，该村民小组组长。被上诉人（原审被告）惠东县自然资源局，住所地：惠东县*********。法定代表人余松庆，局长。原审第三人惠东县*********民小组，住所地：惠东县*************。负责人林展新，该村民小组组长。委托代理人吴晓彤，广东粤惠律师事务所律师。上诉人惠东县*********民小组（以下称龙坑小组）因与被上诉人惠东县自然资源局、原审第三人惠东县*********民小组（以下称广昌小组）行政撤销纠纷一案，不服博罗县人民法院（2019）粤1322行初251号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明，第三人广昌小组2010年经林权制度改革后，向惠东县人民政府申请办理林权登记。2011年7月1日，惠东县人民政府向第三人广昌小组颁发了惠东林证字（2011）第2010007321号《林权证》（登记权利为林地使用权、林木所有权、林木使用权）和惠东林证字（2011）第2010001118号《林权证》（登记权利为林地所有权），上述两证登记的是同一块林地，小地名为荷树下，面积为264.21亩，林种为用材林，四至为：东月湖林场交界、南龙坑小组交界、西湖坳小组交界、北牛踏石（四至详见附图）。惠东林证字（2011）第2010007321号《林权证》注记载明：该宗地林地使用权、林木所有权、林木使用权从2003年7月15至2033年7月15日承包给袁玉明，该宗地证件从2033年7月16日生效，如因违约或者合同终止，此证随之生效。根据被告提交的发证档案资料，颁发上述《林权证》的主要材料有：1、2010年8月10日的《林地权属勘查登记表》，该表上载明的四至界线、小地名、面积、林种与《林权证》登记的一致，面积调查方法为勾绘，接界人签名及按手指模处有龙坑村民小组时任负责人杨某某的签名及按手指模，林权共有权利人权利说明处载明该宗地2003年至2033年发包给袁玉明，主要权利依据载明为“三定”时划分，参与人签名及按手指模处有镇林改办代表、村民委员会代表、村民小组代表、勾图员、制表人等签名确认。2、填表日期为2010年10月12日的《广东省林地林权登记申请表》，该表上填写的案涉林权的基本情况与《林地权属勘查登记表》一致，并层报惠东县******民委员会，惠东县高潭镇人民政府、惠东县林业局、惠东县人民政府审批同意发证。3、公示单位为惠东县林业局，公示地点为广昌小组、公示期限为2010年9月6日至2010年10月6日的《广东省林地林权登记公示表》，该表载明：经审查，申请材料符合办证条件，已受理。现予以公示，公示期为30天，请广大群众监督。在公示期内，如对上述拟办林权无异议的将由县人民政府依法核发林权证，如有异议，请在公示期限内到公示单位提出，并提供相关材料。公示期满后，惠东县******民委员会在上述公示表上盖章确认无异议。4、2010年10月12日的《林地权证发证公示证明》，载明案涉山林权属登记申请，经工作组与有关人员实地勘察后，已于2010年9月6日至2010年10月6日在本村民小组的公示栏中进行了公示，公示期间没有收到不同意或者需要修正的书面申请，时任龙坑村民小组负责人杨某某以及其他接界村民小组负责人在该公示证明上签名确认。另查明，根据原告提交的证据，惠东县林业局于2017年9月26日向原告作出《关于反映山林权属问题的告知书》：告知原告根据原告提供的《龙坑村实际山林地界线图》范围查询林改系统，2010年林改勘界标为“广昌小组”范围已于2010年10月登记办理了权属人为广昌小组的林权证，其中有约20亩未登记办理林权证，并告知了原告的解决途径等。2018年6月21日原告向惠东县人民政府山林权属争议调处办公室提交《林木林地权属争议调处申请书》，请求确认广昌小组名下惠东林证字（2011）第2010007321号《林权证》范围内的林地属于原告所有。2019年6月18日被告惠东县自然资源局向原告作出《告知书》：你村民小组提出位于高潭镇普联村（小地名：荷树下）共计174.11亩的山地属你村民小组集体所有，经查，2010年林权制度改革时，包括该山地在内的林地所有权和使用权均登记在广昌村民小组名下（所有权证号为：惠东林证字（2011）第2010001118号；使用权证号为：惠东林证字（2010）第2010007321号），惠东县林业局于2017年9月26日已向你村民小组发出了《关于反映山林权属问题的告知书》，告知上述林地权属调查情况及救济途径，但你村民小组一直未能按照林业局的建议通知法律途径解决林地权属争议和林权登记争议；鉴于你村已超过行政复议申请期限且没有正当理由，如你村民小组仍对包括被征收土地在内的林地主张权属，则应在收到本告知书后十个工作日内，依法向博罗县人民法院提起行政撤销之诉，要求撤销前述所有权证及使用权证等。原告提交的其村民办理的《农村土地承包经营权证》，均是在2017年办理。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”根据上述规定，原告请求撤销第三人名下的案涉《林权证》，本院对案涉《林权证》的颁发是否合法进行审查，受到起诉期限的限制，对于超过起诉期限的行政行为是否合法，法律不再赋予法院通过行政诉讼方式进行审查的权力。从查明的事实看，至少在2017年9月26日惠东县林业局向原告作出《关于反映山林权属问题的告知书》之日起，原告就应当知道案涉《林权证》办理在第三人名下，虽然惠东县林业局没有告知原告起诉期限，不适宜适用六个月的起诉期限，但起诉期限从原告知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。原告于2019年6月28日才向原审法院提起本案行政诉讼，已超过一年的起诉期限，因此，对于原告的起诉，原审法院应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定如下：驳回原告惠东县*********民小组的起诉。本案受理费50元（原告已缴交），原审法院予以退回。上诉人龙坑小组上诉称，一、(2019)粤1322行初251号行政裁定认定事实严重错误，恳请二审法院予以查明。(一)20l7年9月26日原惠东县林业局作出《关于反映山林权属问题的告知书》(以下简称：县林业局《告知书》)之时，上诉人并不知道惠东林证字(2011)第2010001118号林地所有权证和惠东林证字(2011)第2010007321号林权使用证(以下简称“案涉两本林权证”)办理在广昌小组名下。从县林业局《告知书》的内容来看，对于颁发主体是谁、颁发的是林地所有权证抑或是林权使用证、证载内容(证号、面积、四至范围等)是什么等，均没有任何告知，无法使上诉人有基本的了解或认知。而根据司法裁判规则，需要令上诉人对案涉具体行政行为有明确的知晓，以便上诉人有全面的了解或认知，方为符合。直至2019年6月18日惠东县自然资源局作出《告知书》(以下简称：县自然资源局《告知书》)，相对于县林业局《告知书》，从县自然资源局《告知书》的内容来看，此时方告知了上诉人案涉两本林权证的颁证过程、证件类型、证载内容(证号、面积、四至范围等)，上诉人才知道惠东林证字(2011)第201000ll18号林地所有权证和惠东林证字(2011)第2010007321号林权使用证办理在广昌小组名下。(二)被上诉人的一审答辩，违背了依法行政原则、程序正当原则、诚实信用原则等基本原则，一审法院予以采纳存在严重错误。县自然资源局《告知书》明确告知上诉人“如上诉人对包括被征收土地在内的林地主张权属，则应在收到该告知书后十个工作日内，依法向博罗县人民法院提起行政撤销之诉，要求撤销前述所有权证及使用权证，并在上述期限内将受诉法院出具的受理行政行为的书面凭证提交该局或高潭镇人民政府。否则视为上诉人放弃诉讼权利，对该林权登记行为无异议……”但是，被上诉人在一审答辩中，却提出上诉人的起诉已超过法定期限，对此一审法院没有正确查明，不应予以采纳，否则即损害了上诉人合法的行政诉讼权利。并且更重要的是，县自然资源局《告知书》也恰恰证明了县林业局《告知书》作出之时上诉人并不知道案涉两本林权证办理在广昌小组名下。否则，县自然资源局(注：机构改革后吸收合并了原县林业局职能)没有必要再度作出《告知书》。二、(2019)粤1322行初251号行政裁定适用法律严重错误，恳请二审法院予以纠正。一审法院在错误认定上诉人知道案涉两本林权证办理在广昌小组名下的时间节点的情况下，又错误适用了《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定。所谓“知道”，是指有充分证据证明，起诉人知道作出案涉具体行政行为的时间节点；所谓“应当知道”，是指遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，根据相关证据，推定起诉人知道作出案涉具体行政行为的时间节点。一审法院在(2019)粤1322行初251号行政裁定中，提出“从查明的事实看，至少在20l7年9月26日惠东县林业局向原告作出《关于反映山林权属问题的告知书》之日起，原告就应当知道案涉《林权证》办理在第三人名下，而如上所述，上诉人已经充分论证并证明了县林业局《告知书》作出之日，上诉人不知道也不应当知道案涉两本林权证办理在第三人名下，上诉人是直至县自然资源局《告知书》作出之日方才知道，因此应该以此为时间节点。因此，一审法院认为上诉人于2019年6月28日提起本案行政诉讼已超过一年的起诉期限是错误的，上诉人的一审起诉并未超过起诉期限。同时，一审法院对于上诉人在一审诉讼过程中起诉及举证的案涉两本林权证发证的程序和实体均错误违法，应依法予以撤销的各项主张，没有任何的查明和处理，对此上诉人恳请二审法院查明案件事实，正确适用法律，支持上诉人的诉讼请求，维护上诉人的合法权益。上诉请求：1.依法撤销(2019)粤1322行初251号行政裁定，继续审理改判撤销被上诉人颁发的错误登记在广昌小组名下的惠东林证字(2011)第2010001118号林地所有权证和惠东林证字(2011)第2010007321号林权使用证，或将本案发回一审法院重审；2.本案的诉讼费用由被上诉人予以承担。被上诉人惠东县自然资源局答辩称，一、原审裁定认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适法准确、依法应予维持。被答辩人最迟在答辩人签发的《告知书》之日起，就明确知道涉案行政行为的具体内容和事实，但被答辩人直至2019年6月28日才提起行政诉讼，已超过起诉期限，原审依此驳回起诉，事实清楚，证据确实充分，程序合法，适法正确，依法应予维持。二、登记发证的惠东林证字(20l1)第2010001118号和惠东林证字(2011)第2010007321《林权证》权属明确，证据确实充分，程序合法，依法应予维持。根据广东省人民政府办公厅粤府(2002)53号《印发广东省林地林权登记换发证工作方案的通知》的文件精神，第四款第二条的规定：“审核登记在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督”。林地权属登记前答辩人职能部门组织当地镇、行政村和村民小组及相关毗邻权利人对拟登记的林地、林木进行了实地勘查。2010年我县在进行大规模的集体林权制度改革，对凡未进行登记确权的林地和林木权属，动员权利人申请确权登记，根据林改工作方案和进度及第三人的申请，答复人于2010年8月10日对拟登记的林地、林木，组织镇、村、村小组代表以及相邻关系的村民到现场进行实地勘查，由林业技术员绘制林权界线图。并由确界代表签名确认，在没有权属纠纷的基础上由权利人申请登记。该两本《林权证》均于2010年9月6日至2010年10月6日依法在林地、林木所在地进行林权登记公示，在公示的30天时间里，没有任何单位和个人对登记事项提出异议。答辩人依法核发了惠东林证字(2011)第20l000ll18号和惠东林证字(2011)第2010007321《林权证》。三、被答辩人主张林地归其所有，没有法律依据。被答辩人没有任何依据证实涉案林地林权归其所有，更主要的是在办理村委会集体《林权证》的多次公示中。从没有提出任何异议。为此，其所提主张没有任何事实依据和法律依据，依法应予驳回起诉。原审第三人广昌小组陈述称，一、本案的证据足以证实上诉人知道或应当知道涉案林地的“两证”办理在答辩人名下的时间在起诉前已超过一年以上。上诉人最早在2010年林改期间知道，最迟于2018年6月21日之前知道涉案林地办理在答辩人名下，其在上诉状中称直至2019年6月18日惠东县自然资源局作出告知书，此时才知道涉案林地两证办理在答辩人名下是错误的。二、惠东县自然资源局向上诉人出具《告知书》提到的起诉期限，不影响其起诉期限从之前知道或者应当知道作出行政行为之日起计算。上述第一点答辩意见，有三个时间节点的证据可以证实上诉人知道或者应当知道涉案的林地两证办理在答辩人名下，现在的问题是上诉人的起诉期限，是从知道或者应当知道涉案的林地两证办理在答辩人名下之日起算，还是从惠东县林业局告知书提到的日期之日起算。1.在本案中，为答辩人颁发两证、实施具体行政行为的是原惠东县林业局，当时不是惠东县自然资源局实施具体行政行为，在近几年机构改革中，政府优化、整合行政机关职能，其中将原惠东县林业局颁发两证的职能，整合到惠东县自然资源局，颁发本案两证的行政行为在两个行政机关中存在时间先后，不能否认原惠东县林业局颁发两证的行政行为。2.惠东县自然资源局20l9年6月18日的告知书，不是颁发两证的具体行政行为，上诉人主张涉案的林地权属，近几年在职能部门之间不断上访、投诉，特别是政府征收部分林地后，更是纠缠不清，上诉人的目的之一是为了补偿款。上述告知书，只是惠东县自然资源局对原惠东县林业行政行为的一个解释，其没有否认，并且是坚持原惠东县林业局颁发两证行政行为具有法定效力。3.对此，《行政诉讼法》第四十六条第一款的规定已经非常明确，从作出行政行为之日起计算起诉期限。而且按相关法律规定，行政机关自行设定起诉期限是欠妥的。因此，上诉人的起诉期限应从应当知道或者应当知道原惠东县林业局作出行政行为之日起计算，而不是从告知书提到的日期之日起计算。三、一审法院审查认定上诉人的起诉已超过一年的起诉期限并驳回上诉人的起诉是正确的。按《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定，即20l8年6月21日，上诉人向惠东县人民政府山林权属争议调处办公室提交《林木林地权属争议调处申请书》起算，上诉人直到2019年6月28日才起诉，也已超过一年期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(二)超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；”据此，一审法院驳回上诉人的起诉是正确的。四、虽然一审法院从程序上驳回上诉人的起诉，但实体上，惠东县林业局按当时的职能对答辩人所有的264.21亩林地登记核发惠东林证字(2011)第2010001118号林地所有权证和惠东林证字(2011)第2010007321号林权使用证，事实清楚，证据确凿充分，程序合法，依法应予维持。2010年全国开展农村集体林权制度改革，按照“县组织领导、部门配合服务、镇组织实施、村组具体操作”的原则，答辩人对荷树下上述的264.2l亩林地向职能部门申请权属登记，在整个申请登记期间，答辩人按职能部门的要求，进行农户登记、召开村民户表会议讨论、表决，职能部门也进行现场勘查、公示，特别强调的是公示，期间从2010年9月6日至2010年10月6日一个月，公示期间未有任何组织、村民小组和个人提出异议，对此公示，普联村委员会、高潭镇人民政府也出具证明证实公示的真实性，公示后直到2011年5月、7月才分别颁发两证，更未见上诉人提出异议。因此，职能部门对264.2l亩林地为答辩人登记核发两证，事实清楚，证据确凿充分，所有程序合法，依法应予维持。根据我国《行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”据此应驳回上诉人的诉讼请求。五、应驳回上诉人的上诉，维持原裁定，并请确认行政行为的合法性。上诉人提起上诉，其上诉请求和理由没有相关证据和法律依据支持，上诉人应承担举证不能的法律后果。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，请求驳回上诉人的上诉，维持原裁定。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，从各方提交的证据来看，首先，上诉人龙坑小组在其上诉状中称“20l7年9月26日原惠东县林业局作出《关于反映山林权属问题的告知书》(以下称县林业局《告知书》)之时，上诉人并不知道惠东林证字(2011)第2010001118号林地所有权证和惠东林证字(2011)第2010007321号林权使用证(以下称“案涉两本林权证”)办理在广昌小组名下。从县林业局《告知书》的内容来看，对于颁发主体是谁、颁发的是林地所有权证抑或是林权使用证、证载内容(证号、面积、四至范围等)是什么等，均没有任何告知，无法使上诉人有基本的了解或认知……直至2019年6月18日惠东县自然资源局作出《告知书》(以下称县自然资源局《告知书》)，相对于县林业局《告知书》，从县自然资源局《告知书》的内容来看，此时方告知了上诉人案涉两本林权证的颁证过程、证件类型、证载内容(证号、面积、四至范围等)，上诉人才知道惠东林证字(2011)第201000ll18号林地所有权证和惠东林证字(2011)第2010007321号林权使用证办理在广昌小组名下。”但从龙坑小组在2018年6月21日向惠东县人民政府山林权属争议调处办公室提交的《林木林地权属争议调处申请书》可知，龙坑小组已经知道涉案惠东林证字(2011)第2010007321号《林权证》办理在原审第三人广昌小组名下，即龙坑小组最迟在2018年6月21日就已经知道了涉案林权证的内容。故，对龙坑小组的该项上诉理由本院不予采纳。其次，从本案一审阶段的庭审笔录记录“龙坑小组的代理人陈述：杨某某的签字和按手印是真的，但是我们认为按照广东省的规定来的话，应该是加盖村民小组的公章的。”之内容来看，结合杨某某系当时龙坑小组的小组长身份，龙坑小组是知道涉案《林地权属勘查登记表》以及《林地权证发证公示证明》的内容。再次，无论是从原惠东县林业局于20l7年9月26日作出的《关于反映山林权属问题的告知书》开始计算起诉期限还是从龙坑小组在2018年6月21日向惠东县人民政府山林权属争议调处办公室提交的《林木林地权属争议调处申请书》计算起诉期限，龙坑小组于2019年6月28日才向法院提起本案诉讼，均已超过法律规定的起诉期限。原审法院裁定驳回龙坑小组的起诉，处理正确，本院予以维持。综上所述，上诉人惠东县*********民小组上诉理由不够充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案免收受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇二〇年六月一日法官助理 陈少棉书 记 员 吴嘉佩