河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）冀行终941号 上诉人（原审原告）潘金成,男,1964年9月18日生,汉族,住邯郸市成安县。 委托代理人沈伟歧,河北十力律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）成安县人民政府。住所地成安县有所为路**。 法定代表人刘金仓,该县县长。 委托代理人王向东。 委托代理人秦立富。 被上诉人（原审被告）邯郸市人民政府。。住所地邯郸市联通北路** 法定代表人张维亮,该市市长。 委托代理人潘少锋、王传礼。 被上诉人（原审第三人）河北兆泰房地产开发有限公司。。住所地：邯郸市丛台区人民路****** 法定代表人王磊，该公司经理。 委托代理人周永刚，河北盛仑律师事务所律师。 上诉人潘金成因诉成安县人民政府、邯郸市人民政府不履行法定职责及行政复议一案，不服邯郸市中级人民法院（2018)冀04行初145号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开对本案进行了询问，上诉人潘金成及其委托代理人沈伟歧，被上诉人成安县人民政府委托代理人王向东、秦立富，被上诉人邯郸市人民政府委托代理人潘少锋、王传礼，原审第三人河北兆泰房地产开发有限公司（以下简称“兆泰公司”）的委托代理人周永刚参加本案询问。本案现已审理终结。 潘金成诉称,其在成安县有合法房产一处。近年来,兆泰公司在潘金成房产东面开发天兆花园小区。据潘金成向成安县城乡规划局了解,天兆花园严重违反审批,两栋楼建设成了三栋商品楼,因此强占南侧市政公用道路红线数米,未予处罚;另外擅自加盖楼层由15层变成16层,违法建筑面积5690平米,成安县城乡规划局因此作出成规罚决字［2014］第055号行政处罚决定书。以上违法行为对潘金成的周边环境、房产价值以及通风、采光、通行和商业经营收益等相邻权益造成巨大影响及损失。为保障潘金成合法权益和知情权,2016年12月7日特依据《中华人民共和国城乡规划法》第68条等规定,向成安县人民政府提起责成采取强制拆除措施之申请,成安县人民政府对于潘金成提交的履责申请至今未予答复,构成严重不作为。2017年3月1日潘金成向邯郸市人民政府提起行政复议,邯郸市人民政府违法作出了《邯郸市人民政府驳回行政复议申请决定书》（邯政复驳2017］7号）。被告的违法之处一是成安县人民政府未就履行职责申请给予回复之违法行为,对此没有依法确认其未予回复的违法性;二是潘金成不能全面阅卷,没有就成安县人民政府相关答复及证据材料进行全面质证。综上,1、请求依法判决成安县人民政府就原审第三人违法建筑,履行责令成安县城乡规划局等部门采取强制拆除等措施之法定行政职责。2、请求依法判决撤销邯郸市人民政府违法作出的《邯郸市人民政府驳回行政复议申请决定书》（邯政复驳［2017］7号）3、案件受理费全部由两被告承担。 原审法院认为，经审查潘金成的诉讼请求,二被告均不存在责令成安县城乡规划局等部门采取强制拆除等措施的法定职责,其如果认为成安县城乡规划局等部门不作为侵犯了其合法权益,可以直接起诉要求成安县城乡规划局等部门履行职责。现在潘金成的第一项诉讼请求,实际上都是要求成安县人民政府作为上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关进行督查履责,邯郸市人民政府针对潘金成的申请作出的驳回行政复议申请决定书实际上亦是对申请督查履责的答复,故该两项诉求均不属于人民法院行政诉讼受案范围,故潘金成的起诉不符合法定条件。综上,依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(八)项、第六十九条第一款第(一)项、第二款、第三款之规定,裁定驳回潘金成的起诉。 潘金成不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求。主要理由：一、一审法院严重违反法定程序，本案省高院于2018年6月19日裁定发还重审至今已15个月之久，自本诉2017年7月25日起在原审法院诉讼至今已达26个月，严重超越审理期限，使原审第三人违法建筑造成既成事实、人为制造障碍，最终在未经开庭审理，未经上诉人和律师阅卷、质证的情况下迳行裁判，在此基础上认定的事实和作出的裁定是错误的。二、一审法院认为二被告均不存在责令成安县城乡规划局等部门采取强制拆除等措施的法定职责，该认定错误。是否存在上述法定职责，应看其是不是违章建筑，符合不符合规划要求和退让道路红线规定、是否构成拆除要件和县政府履责要件。本案不是涉及一般的相邻关系侵害，原审第三人侵占道路7米宽、68.72米长，严重影响了交通出行和本应优良的环境，也严重侵害了公共空间。责令成安县城乡规划局等部门履行拆除违章建筑之责，是成安县人民政府的法定职责和必经程序。 被上诉人成安县人民政府辩称，一、一审法院作出驳回起诉的裁定是正确的。被上诉人责令有关部门采取强制拆除等措施属内部管理的不可诉行为，没有直接设定当事人新的权利义务，不属于行政诉讼受案范围。当事人可以通过直接起诉有关部门作出的行政行为来维护其合法权益，当事人坚持起诉所属政府不履行监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。二、一审法院作出的裁定有利于维护社会和谐稳定。成安县天兆花园小区共计两期，南临通魏路，南侧退让道路中心线不足，成安县城乡规划局已进行过处罚。上诉人对该处罚决定不服，可以提起行政复议或行政诉讼，但上诉人自愿放弃了上述救济渠道，而选择了以错误的诉求提起诉讼的方式寻求救济，被上诉人无权在有关部门没有做出限期拆除决定的情况下，直接责成有关部门作出强制拆除决定，不利后果应由上诉人承担。另，该小区楼房已售出，大部分业主已经入住，若强行采取拆除措施势必对无辜业主造成巨大的财产损失，形成新的不稳定因素。三、上诉人的相邻权并没有受到巨大影响及造成损失。成安县人民法院在受理原审第三人与上诉人合同纠纷一案中，邯郸市中级人民法院委托沧州市科技检验鉴定研究所对天兆花园小区是否对上诉人房地产的采光造成影响进行鉴定，沧州市科技检验鉴定研究所于2018年5月17日出具了鉴定意见，其内容为“1、涉案房屋不受天兆花园小区1号楼的遮蔽；2、涉案房屋无结构安全隐患”。天兆花园小区与上诉人房产为东西相邻关系，天兆花园小区1号楼西山墙与上诉人房屋东山墙间距为9.082米，结合查看现场，可以认定天兆花园小区的建成并不影响上诉人房屋的采光、通行和通风等相邻权。事实上，天兆花园小区的建成，导致该区域人口增加，只会使上诉人房产商业价值上涨，不可能减少或给上述人造成损失。 被上诉人邯郸市人民政府及原审第三人兆泰公司未向本院提交书面答辩意见。 本院在二审期间依职权向邯郸市中级人民法院调取了以下民事判决书： 1、成安县人民法院(2017)冀0424民初1269号民事判决书； 2、成安县人民法院(2017)冀0424民初1269号之一民事裁 定书； 3、成安县人民法院（2018）冀0424民初2020号民事判决书； 4、邯郸市中级人民法院（2019）冀04民终3045号民事判决书。 本院基于上述民事裁判，并组织各方当事人进行质证，认定以下事实： 潘金成在其与兆泰公司合同纠纷民事案件的审理过程中，兆泰公司申请对天兆花园小区是否对潘金成房屋的通行、通风、采光以及商业价值造成巨大影响和安全隐患进行鉴定。邯郸市中级人民法院委托沧州市科技检验鉴定研究所进行鉴定，2018年5月17日出具鉴定报告，鉴定结果：“1、涉案房屋不受天兆花园小区1号楼的遮蔽；2、涉案房屋无结构安全隐患”。邯郸市中级人民法院（2019）冀04民终3045号生效民事判决对该鉴定报告的真实性予以认定。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第68条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。因此，县级以上地方人民政府在当事人不履行责令停止建设或者限期拆除决定的情形下，负有责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施的法定职责。本案中，潘金成的第一项诉讼请求为依法判决成安县人民政府就兆泰公司的违法建筑履行责令成安县城乡规划局等部门采取强制拆除等措施的法定职责，结合起诉状及潘金成一审时提交的履责申请，潘金成起诉成安县人民政府履责的前提是成安县城乡规划局已对兆泰公司作出成规罚决字【2014】第55号、34号行政处罚决定书，该两份行政处罚决定均责令兆泰公司立即停止违法建设行为。潘金成根据《中华人民共和国城乡规划法》第68条的规定请求成安县人民政府履行上述法定职责，其因此而提起的本案诉讼属于行政诉讼受案范围，原审法院认为潘金成的第一项诉讼请求属于内部层级监督关系，不属于人民法院行政诉讼受案范围，该认定不当，本院予以指正。 从起诉状内容看，潘金成是以天兆花园小区的相邻权人身份请求成安县人民政府履行《中华人民共和国城乡规划法》第68条规定的法定职责。沧州市科技检验鉴定研究所于2018年5月17日出具鉴定报告，认定了潘金成房屋不受天兆花园小区1号楼的遮蔽；涉案房屋无结构安全隐患，且该鉴定报告已由生效民事判决予以认定。潘金成亦未提供能够证明其与本案被诉行政行为具有利害关系的充分证据，故可以认定潘金成不具有本案的原告主体资格，虽然原审法院的裁判理由欠妥，但其裁定驳回潘金成起诉的裁判结果并无不当，本院予以维持。另，经审查，本院裁定本案发回原审法院重审后，原审法院以兆泰公司与潘金成的合同纠纷案件正在审理中，且该案审理结果与本案具有关联性为由，作出中止本案诉讼的裁定，符合《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条第一款第（六）项之规定，故潘金成认为原审法院违反法定程序、严重超越审理期限的上诉理由不能成立。 综上，潘金成的上诉理由，本院依法不予支持。原审法院的裁定结果应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 江 悦 审判员 邱振刚 审判员 李冠华 二〇二〇年七月十七日 书记员 张 秀