山东省临沂市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁13行终266号上诉人（一审第三人）徐秀云，女，1960年6月4日出生，汉族，居民，住沂南县。上诉人（一审第三人）高涛，女，1973年1月8日出生，汉族，居民，住沂南县。上诉人（一审第三人）蔡兆忠，男，1956年12月25日出生，汉族，居民，住沂南县。上诉人（一审第三人）从高田，男，1970年10月17日出生，汉族，居民，住沂南县。以上四上诉人委托代理人王举东，山东界湖律师事务所律师。被上诉人（一审原告）满成名，男，1979年1月6日出生，汉族，干部，住沂南县。被上诉人（一审原告）胡霞，女，1980年2月11日出生，汉族，干部，住沂南县。（二被上诉人系夫妻关系）。一审被告沂南县人民政府，地址：沂南县人民路**。法定代表人孙德士，县长。委托代理人王兴祝。一审被告沂南县房屋征收服务中心，，地址：沂南县振兴路东首政务服务中心**法定代表人马洪涛，主任。委托代理人李洁，该中心职工。委托代理人王海军，山东阳都律师事务所律师。上诉人徐秀云、高涛、蔡兆忠、从高田因被上诉人满成名、胡霞诉一审被告沂南县人民政府、沂南县房屋征收服务中心房屋征收行政协议一案，不服蒙阴县人民法院作出的（2019）鲁1328行初124号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2009年8月3日，原告满成名与沂南县双堠镇人民政府签订土地房产转让协议，约定沂南县双堠镇人民政府将其所有的位于沂南县××路××楼以西的原沂南县中国蓝石业总公司家属院前排平房产权及所占土地273平方米使用权，以56103.57元的价格转让给原告满成名。2011年5月10日，原告满成名向沂南县人民法院起诉沂南县双堠镇人民政府要求确认与其签订的土地房产协议有效，经人民法院调解确认上述协议有效，后经沂南县人民法院向有权机关发出协助执行通知，原告办理了土地使用证及房屋产权证。2019年，该房屋坐落区域被政府确定为征收范围，同年10月11日、12日、17日被告沂南县房屋征收服务中心将原告所有的房屋及土地使用权（273平方米）征收后的补偿、补贴、补助，以及产权调换房屋、车位、储藏室预估价值，价款结算等因房屋及土地征收产生的权利和义务进行确定，在未与原告协商的前提下，与第三人徐秀云、高涛、蔡兆忠、从高田分别签订房屋征收产权调换协议书。一审法院认为，本案争议的焦点一是被告沂南县人民政府是否是本案的适格被告问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定：市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。沂南县人民政府辩称沂南县房屋征收服务中心是其确定的房屋征收部门，本案争议的房屋征收产权调换协议书是该中心与第三人徐秀云、高涛、蔡兆忠、从高田签订的，是该中心作出的行政行为，不是人民政府作出，人民政府不是适格被告的辩称意见符合上述法律、法规的规定，予以采纳，本案中，被告沂南县人民政府不承担责任。本案争议的焦点二是被告沂南县房屋征收服务中心与四第三人签订的房屋征收补偿协议书有无事实依据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。根据上述规定，房屋所有权人应是被征收主体。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。对未经权属登记的房屋，房屋征收部门应当提请市、县级人民政府组织有关部门依法进行认定和处理。房屋征收部门应当将房屋调查登记、认定和处理结果在房屋征收范围内公示。对房屋调查登记、认定和处理结果有异议的，市、县级人民政府应当组织有关部门及时进行复核、处理。本案中，从原告满成名、胡霞提交的证据房屋所有权证及土地使用权证（涉案房屋产权证，证号为沂房权证城区字第2××2号；涉案土地国有土地使用证，登记证号为沂南国用2013第0026号）来看，涉案房屋的权利人是原告满成名、胡霞夫妻共有。被告与第三人签订协议书时，没有调查核实清楚涉案被征收房屋权属，实属认定事实不清，主要证据不足，其作出的行政行为没有依据，签订的协议自始无效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，判决：确认2019年10月被告沂南县房屋征收服务中心与第三人徐秀云、高涛、蔡兆忠、从高田分别签订的房屋征收产权调换协议书无效。案件受理费50元，由被告沂南县房屋征收服务中心负担。上诉人徐秀云、高涛、蔡兆忠、从高田不服一审判决，上诉称，沂南县人民政府委托沂南县房屋征收服务中心与上诉人签订的房屋征收产权调换协议书程序合法，手续完备。被上诉人满成名、胡霞向法庭提交的证据不能证明涉案房屋产权归其所有。一审判决错误，请求二审法院撤销一审判决，确认沂南县房屋征收服务中心与上诉人签订的房屋征收产权调换协议有效。被上诉人满成名、胡霞和一审被告沂南县人民政府和沂南县房屋征收服务中心二审未予书面答辩。当事人在一审中提供的证据已随案件移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院对一审法院审理查明的事实予以确认。本院认为，本案审理的重点是：一、沂南县人民政府是否是本案的适格被告问题；二、被诉房屋征收产权调换协议是否合法有效。关于沂南县人民政府是否是本案的适格被告问题，本院同意一审法院观点，即沂南县人民政府不是本案的适格被告，具体理由一审法院在判决中已详细阐述，本院不再赘述。关于被诉房屋征收产权调换协议是否合法有效问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。第二十五条第一款规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。根据上述规定，在房屋征收过程中，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属进行调查登记，房屋所有权人系被征收人，其具有签订补偿协议的主体资格。本案中，一审被告沂南县房屋征收服务中心作为房屋征收部门，应当对房屋征收范围内房屋的权属进行调查登记。被上诉人提交的房屋所有权证及土地使用权证能够证实在实施征收前涉案房屋及土地已经进行了权属登记，涉案房屋所有权人登记为被上诉人，被上诉人应为被征收人，具有签订涉案房屋补偿协议的资格。一审被告沂南县房屋征收服务中心没有认真调查核实涉案房屋权属，其在涉案房屋所有权已经登记在被上诉人名下的情况下，却与上诉人签订房屋征收产权调换协议，明显系认定事实不清，主要证据不足。本案被诉的房屋征收产权调换协议属于行政诉讼法规定的行政协议，行政协议是特殊的行政行为，对行政协议效力的判断首先应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案被诉行政协议明显缺乏事实依据，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为具有重大明显违法的情形，一审法院据此判决确认一审被告沂南县房屋征收服务中心与四上诉人分别签订的房屋征收产权调换协议书无效并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐秀云、高涛、蔡兆忠、从高田负担。本判决为终审判决。审判长  董中华审判员  孙诚霞审判员  王茂峰二〇二〇年七月十三日书记员  吴召艳