河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终527号上诉人（一审原告）侯静芯，女，汉族，1975年4月18日出生，住河南省焦作市山阳区。被上诉人（一审被告）焦作市城乡一体化示范区管理委员会，住所地河南省焦作市城乡一体化示范区神州西路。法定代表人王家鹏，主任。一审第三人焦作市城乡一体化示范区文苑街道办事处，住所地焦作市城乡一体化示范区中纬街****。法定代表人朱海洋，主任。上诉人侯静芯因诉被上诉人焦作市城乡一体化示范区管理委员会要求撤销拆迁协议一案，不服焦作市中级人民法院（2019）豫08行初129号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。焦作市中级人民法院一审查明，1996年，侯静芯之父侯怀德在南李万村取得宅基地一处，后该地登记在侯静芯名下。2000年2月27日，修武县房地产管理局为侯静芯颁发修房权证城字第**房屋所有权证。2000年3月，修武县人民政府为侯静芯颁发修集用（2000）字第000703003号集体土地使用证。2006年2月27日，河南省人民政府作出豫政土〔2006〕22号《关于修武县2005年度第三批乡镇建设征收土地的批复》，同意修武县人民政府征收李万乡杨庄村、大北张村、南李万村集体土地共计48.6573公顷。侯静芯所持有的修集用（2000）字第000703003号集体土地使用证载明的土地，在豫政土〔2006〕22号批复同意征收的范围内。2008年8月23日，焦作市高新技术产业开发区文苑街道办事处（现更名为焦作市城乡一体化示范区文苑街道办事处）作为甲方、侯静芯作为乙方签订编号为34的《房屋拆迁补偿协议》一份。该协议甲方由焦作市高新技术产业开发区文苑街道办事处加盖公章并由法定代表人与经办人签字，乙方由秦秀英（侯静芯母亲）签名。2017年7月30日，焦作市国土资源局高新技术产业开发区分局（甲方）、焦作市城乡一体化示范区文苑街道南李万村村民委员会（乙方）、焦作市城乡一体化示范区文苑街道办事处（丙方）签订征地协议，就征收南李万村16.9187公顷土地的补偿标准及金额进行了约定。2017年11月13日，焦作市城乡一体化示范区文苑街道办事处（甲方）与侯静芯（乙方）签订《拆迁协议》。2018年11月8日，侯静芯向济源中级人民法院邮寄诉状，以焦作市人民政府为被告提起诉讼，请求撤销2017年11月13日签订的拆迁协议。2019年3月27日，河南省济源中级人民法院作出（2019）豫96行初5号行政裁定书，以被告不适格为由驳回侯静芯的起诉。侯静芯不服提起上诉，河南省高级人民法院于2019年8月19日作出（2019）豫行终1372号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持一审裁定。侯静芯庭审中称其于2019年8月24日收到该裁定。2019年9月5日，侯静芯向一审法院提起本案行政诉讼，请求撤销2017年11月13日签订的拆迁协议，责令焦作市城乡一体化示范区管理委员会与其依法重新签订拆迁协议。焦作市中级人民法院一审认为：本案的争议焦点为：1、起诉期限问题；2、被告资格问题；3、协议应否撤销。一、起诉期限问题。1、当事人请求撤销行政协议的应当适用行政诉讼法起诉期限的规定。修改后的《行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼受案范围，行政案件是对行政行为是否合法进行审查，纳入行政诉讼受案范围的行政协议当然属于行政行为，而对于行政行为提起的诉讼，《行政诉讼法》已规定了起诉期限，不属于没有规定的情形，当然不需要适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定，而应当适用行政诉讼法起诉期限的规定。2、侯静芯的起诉不超过法定期限。按照当时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的规定，对2018年2月8日前未告知起诉期限的行政行为提起诉讼的，适用最长两年的起诉期限，但自2018年2月8日起剩余期限超过一年的以一年为限。侯静芯签订所诉协议的时间是2017年11月13日，2018年11月8日侯静芯以焦作市人民政府为被告向济源中级人民法院提起行政诉讼，济源中级人民法院经审理以被告不适格为由驳回侯静芯的起诉，侯静芯上诉后河南省高级人民法院裁定驳回上诉，维持一审裁定。侯静芯庭审中认可其于2019年8月24日收河南省高级人民法院的裁定后，于2019年9月5日向一审法院提起本案行政诉讼。在扣除原案件审理的相应期限后，侯静芯提起的本案行政诉讼未超过法定的起诉期限。二、被告资格问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。本案中，涉案的《拆迁协议》系在经河南省人民政府批复同意后对南李万村集体土地实施征收的过程中签订的，而焦作市城乡一体化示范区管理委员会具有实施征收土地的职责，焦作市城乡一体化示范区文苑街道办事处作为下属，在征收土地过程中与侯静芯所签订补偿协议的行为，应视为焦作市城乡一体化示范区管理委员会的委托，所以焦作市城乡一体化示范区管理委员会是本案的适格被告。三、协议应否撤销。2017年11月13日，侯静芯与一审第三人焦作市城乡一体化示范区文苑街道办事处就被拆除房屋的补偿问题达成协议，次日侯静芯领取了协议所约定的补偿款项及漏登款项，该协议已经生效并履行完毕。现侯静芯认为该协议存在重大误解、显失公平且有胁迫行为而向一审法院提起行政诉讼，请求撤销该协议。侯静芯请求撤销协议的具体理由包括：征收批准后两年未实施、碧桂园项目不符合公共利益、评估报告未向侯静芯送达、签订协议时不知道具体金额、协议签订时受到胁迫、协议的补偿价格偏低等。一审法院认为：1、涉案土地经河南省人民政府批复同意征收，至于征收后的用途及政府何时开始征收土地与本案无关，不属本案审查范围。2、协议系双方协商确定，焦作市城乡一体化示范区管理委员会提供的评估报告可以证明其曾进行过评估，但该报告是否向侯静芯送达并不影响协议的签订。3、侯静芯称其签订协议时不知道具体金额，但其并未提供证据，相反，根据协议签字及侯静芯领取补偿款项的情况可以证明其对协议内容是知晓的。4、侯静芯提供了两份证明及其母亲秦秀英书写的情况反映来证明其家庭受到威胁及胁迫，但两份证明的内容并不能反映侯静芯所称的受到威胁及胁迫的情况，单凭秦秀英书写的情况反映也不能证明侯静芯受到胁迫。5、侯静芯认为协议的补偿价格偏低并提供了周边商品房价格及其他村补偿安置方案。首先，涉案土地系集体土地征收，对房屋的补偿属于对地上附着物的补偿，侯静芯以商品房的价格进行对比缺乏依据；其次，其他村进行改造制订的补偿方案仅系征求意见稿，且与本案征收土地时间、地点均不、地点均不同比性；第三、从签订补偿协议内容来看，补偿协议约定的金额也并不低于评估的价格以及《焦作市建设征收（用）土地地上附着物补偿标准和焦作市青苗补偿标准》。因此，侯静芯该理由亦不能成立。综上所述，侯静芯与一审第三人焦作市城乡一体化示范区文苑街道办事处签订的拆迁协议系当事人真实意思表示，协议的双方当事人亦按照协议履行了自己的义务，该协议符合法律规定，合法有效。侯静芯请求撤销的理由不能成立，其诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院判决：驳回侯静芯的诉讼请求。案件受理费50元，由侯静芯负担。侯静芯不服一审判决，向本院上诉主要称：一、涉案协议的签订程序不具有合法性应予撤销。一审判决认定协议系双方协商确定,一审被告提供的评估报告可以证明其曾进行过评估,但该报告是否向侯静芯送达并不影响协议的签订,认定错误。1.被上诉人在签订该协议时违反法定程序,评估未经送达程序,剥夺了上诉人提出异议的权利,程序上的违法直接导致了协商确定协议的前提不存在,故该协议应予撤销。2.协议的内容并非人民法院所称的双方协商确定之内容。协议签订时没有具体内容,先签字后补内容。且补偿金额是被上诉人与上诉人之母协商确定的，上诉人之母为非产权人,故该协议中所依据的部分内容不具有合法性。二、上诉人的撤销请求权基于被上诉人的违法行为而取得,不因其是否实际领取了补偿款而消灭。一审判决认定根据协议签字及领取补偿款项的情况可以证明其对协议内容是知晓的，认定错误。被上诉人隐瞒其征收的非法性并在签订协议前采取不当措施致使上诉人在订立协议时存在重大误解。双方在签订拆迁协议时,上诉人显然处于弱势地位,且被上诉人在本次项目拆迁中恶意隐瞒拆迁的非法性,该协议应予撤销。上诉人与被上诉人签订的拆迁协议并未就法定的停产停业损失补偿问题等达成一致意见,故上诉人在认为被上诉人征收行为违法的情况下有权提起撤销之诉。三、本次拆迁协议的补偿金额严重偏低,显失公平,不具合法性,应予撤销。基于评估报告并未送达的原因,补偿金额是否低于评估价格已经失去合法的基础,本案侯静芯被征收的房屋是其唯一住宅,对该房屋的补偿不足,让侯静芯难以买到相同水平的房屋,该协议严重背离了《物权法》第四十二条的规定,侯静芯在房屋被拆除后,拿着协议给的补偿款难以维系原有的居住生活水平,该协议补偿价格过低。请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人焦作市城乡一体化示范区管理委员会答辩称，补偿协议是双方自愿协商一致的结果，且已经及时履行完毕，不存在重大误解、显失公平。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。一审第三人焦作市城乡一体化示范区文苑街道办事处答辩称，侯静芯作为完全民事行为能力人在拆迁协议中签名捺印，视为对协议内容的认可，是其真实的意思表示。且协议现已履行完毕，侯静芯起诉要求撤销该协议并重新签订拆迁协议的行为违背了诚实信用原则。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，本案二审争议焦点是案涉协议应否撤销。行政协议一经依法订立,即具有法律效力和约束力,没有法定条件,不得随意予以撤销。本案中,侯静芯作为完全民事行为能力人,在明知拆迁协议的内容与签订后果的情况下,仍与一审第三人焦作市城乡一体化示范区文苑街道办事处签订拆迁协议,应视为其真实意思表示。且侯静芯于协议签订次日领取了约定补偿款项及漏登款项，协议已经实际履行,说明其认可所签订协议。现侯静芯又以协议存在重大误解、显失公平且有胁迫行为为由要求撤销该协议，但却未能提供证据予以证明，应当承担举证不能的不利后果。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。侯静芯上诉理由不能成立，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持焦作市中级人民法院（2019）豫08行初129号行政判决。本案二审诉讼费50元，由上诉人侯静芯承担。本判决为终审判决。审判长 吕 平审判员 马 磊审判员 蒋跃峰二〇二〇年七月六日法官助理刘月华书记员杨析锟