海南省三亚市中级人民法院   行政判决书   （2020）琼02行终56号   上诉人（原审被告）三亚市天涯区农业农村局。住所地：三亚市天涯区人民政府大院6号楼。   法定代表人孙发艺，该局局长。   委托代理人符浩，该局工作人员。   委托代理人何金穗，广东金桥百信（三亚）律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）李文明，男，黎族，住三亚市南滨农场前进作业区。   委托代理人李哲良，海南宝岛律师事务所律师。   委托代理人符雄师，海南宝岛律师事务所律师。   上诉人三亚市天涯区农业农村局（以下简称天涯区农业局）因与被上诉人李文明林业管理行政强制一案，不服三亚市城郊人民法院（2020）琼0271行初12号行政判决（以下简称原审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年7月2日公开开庭审理了本案。上诉人天涯区农业局委托代理人符浩、何金穗，被上诉人李文明及其委托代理人李哲良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   本案被诉行政行为：2019年9月16日，天涯区农业局强制清理砍伐了李文明种植在海南省国营南滨农场（以下简称南滨农场）南风队的芒果树。   原审法院查明：2007年，李文明在南滨农场南风队种植了14.8亩的芒果树。2017年1月1日，李文明与海南农垦南繁产业集团有限公司（以下简称南繁公司）签订《内部土地承包合同书》【合同编号：南繁企（场、司）字[2017]004018059号】，承包上述土地。承包期限13年，自2017年1月1日起至2029年12月31日止。李文明在签订合同后，向南繁公司交纳了相应的承包费。2019年1月11日，中共三亚市委办公室、三亚市人民政府办公室作出《三亚市开展侵占生态公益林地种植经济林清退工作实施方案》。2019年4月9日，三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府）作出《三亚市天涯区人民政府关于历年侵占生态公益林种植经济林清退的公示》（以下简称《清退公示》），2019年4月12日在《三亚日报》刊登，并在村庄张贴，对历年非法侵占生态公益林地情况进行公示。告知对公示内容有异议，应向天涯区农业局提交相关材料。对公示内容无异议，应在公示结束7日内对非法侵占生态公益林地种植经济林木及地上附着物自行移除，否则相关权利主体将依法强制执行。2019年6月21日，中共三亚市天涯区委办公室、天涯区政府办公室作出《三亚市天涯区开展侵占生态公益林地种植经济林清退工作实施方案》，规定天涯区农业局负责具体组织开展天涯区侵占公益林地种植经济林清退的总体工作，负责辖区内侵占公益林地种植芒果等经济林的土地合同清理、责令退出、监督清退等工作。2019年6月28日，天涯区农业局作出天农〔2019〕54号《三亚市天涯区农业农村局关于做好历年侵占生态公益林地种植经济林清退工作的通知》，进一步安排落实相关工作。2019年9月16日，由天涯区农业局牵头，森林公安、三亚市天涯区综合行政执法局、地方公安等机关参加，对李文明种植的芒果树强制砍伐清除。2019年9月17日，李文明侄儿李辉明向三亚市公安局南滨派出所报案。三亚市公安局南滨派出所当天受案后，对现场进行勘验拍照，发现被砍芒果树为900株。李文明不服，遂诉至法院，请求：1、判决确认天涯区农业局砍伐李文明芒果树的行政行为违法；2、判决天涯区农业局承担本案的全部诉讼费用。   原审法院认为：《中华人民共和国森林法》第十条规定“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。”天涯区农业局为天涯区政府林业主管部门，主管三亚市天涯区的林业工作系其法定职责。《三亚市天涯区开展侵占生态公益林地种植经济林清退工作实施方案》规定天涯区农业局负责具体组织开展天涯区侵占公益林地种植经济林清退的总体工作，负责辖区内侵占公益林地种植芒果等经济林的土地合同清理、责令退出、监督清退等工作。2019年9月16日，由天涯区农业局牵头，森林公安、三亚市天涯区综合行政执法局、地方公安等机关参加，对李文明种植的芒果树强制砍伐清除。根据上述法律、规范性文件的规定及上述查明的事实，应予认定天涯区农业局为实施被诉砍伐清理涉案芒果树行政强制执行行为的行政机关。依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十六条第一款关于公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告的规定，天涯区农业局为本案适格被告。涉案芒果树为李文明承包土地种植，李文明为涉案芒果树的权利人，系天涯区农业局作出的砍伐清理涉案芒果树的行政强制执行行为的相对人，也是利害关系人，依据《行政诉讼法》第二十五条第一款关于行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼的规定，李文明系适格原告，有权提起本诉。   本案的性质为行政强制执行，应依《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）的规定予以调整。根据《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第四十四条的规定，天涯区农业局作为林业行政管理的有权行政机关，如果认为李文明存在侵占生态公益林地种植芒果树的违法行为而必须予以强制清退，应在对李文明作出并送达行政处罚决定、履行行政处罚决定确定的义务的催告书、决定强制执行的强制执行决定书并予以公告后实施，方为合法。天涯区农业局对李文明种植的涉案芒果树强制砍伐清理，未作出行政处罚决定、履行行政处罚决定确定的义务的催告书、决定强制执行的强制执行决定书和公告，已然违反了《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第四十四条的规定，已构成行政强制执行程序违法。并且，天涯区农业局未提供其对侵占生态公益林地种植经济林等林业违法具有实施行政强制执行权的法律依据，因此，应认定天涯区农业局对李文明种植的涉案芒果树强制砍伐清理，没有法律依据。天涯区农业局在没有法律规定的情形下对李文明种植的涉案芒果树强制砍伐清理，已构成超越职权实施行政行为。天涯区农业局在未能提交充分证据证明涉案芒果树系李文明侵占生态公益林地种植的情形下，以李文明非法侵占生态公益林地为由，对其种植的涉案芒果树强制砍伐清理，主要证据不足，没有事实根据。   综上所述，天涯区农业局对李文明种植的涉案芒果树强制砍伐清理的行政强制执行行为，主要证据不足，违反法定程序，超越职权，依照《行政诉讼法》第七十条第（一）（三）（四）项的规定，应予以撤销。由于该行政强制执行行为已执行完毕，已不具有可撤销的内容，撤销已无实际意义，应予以确认为违法。李文明关于判决确认天涯区农业局砍伐其芒果树的行政行为违法的诉讼请求，合法有据，应予支持。天涯区农业局的抗辩事由未能举证证明，没有事实根据和法律依据，不予采纳。依照《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第四十四条，《行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，原审法院判决：确认天涯区农业局2019年9月16日强制砍伐李文明种植在南滨农场南风队的芒果树的行政行为违法。案件受理费50元,由天涯区农业局负担。   上诉人天涯区农业局上诉称：一、原审判决事实认定错误。（一）原审判决认定上诉人对被上诉人未作出行政处罚决定，履行行政处罚决定确定的义务的催告书、决定强制执行的强制执行决定书和公告，从而构成行政强制执行程序违法。这是以本案侵占公益林的违法主体（即被上诉人）身份明确为事实前提和事实基础的。但是，在面对大范围违法侵占公益林情形进行清查、清理过程中，只要权利主体或违法主体不出现，执法部门客观上就无法查清并明确侵占公益林违法主体的个人身份以及违法主体与具体涉案地块的关联对应。因此，上诉人客观上就无法向具体的违法主体直接送达任何行政决定和文书。而直至被上诉人提起本案诉讼，上诉人才知道本案侵占公益林的违法主体的身份以及与其关联对应的涉案地块。且正是基于侵占公益林违法主体的身份以及与其关联对应的地块不明确又无法查清的客观事实，天涯区政府才以在媒体和相关公共区域（场所）“公示”的方式进行辖区公益林的执法清理工作。（二）原审判决忽视了天涯区政府关于本案“公示”的客观性和合法性。天涯区政府关于本案的这一“公示”内容包含对本案侵占公益林违法行为的事实认定、对纠正侵占公益林违法行为的催告以及提出异议和权利主张的途径和期限，也是本案行政强制执行的行政决定和根据，更是构成对侵占公益林违法主体行政决定和行政文书的依法送达。（三）原审判决认定被上诉人是本案被清除芒果树的权利主体，事实根据不足。被上诉人以其2017年与南繁公司签订的《内部土地承包合同书》为根据，对本案被依法清除的芒果树主张权利。但是涉案地块登记在国有企业南滨农场名下，而作为混合所有制的南繁公司无根据、无权将国有企业名下的土地与被上诉人签订承包合同。且被上诉人2017年签订的承包合同与本案被清除芒果树树龄的实际情况不相符。在原审法院组织上诉人与被上诉人于2020年7月1日查看现场时，被清除芒果树所在地块的现场尚存完好的芒果树，故被上诉人主张其被砍芒果树900多株，与事实不符。（四）原审判决无视了上诉人提交的2005年7月28日经三亚市人民政府批准认可的《公益林现场界定书》。事实上，《公益林现场界定书》作为行政强制执行的主要事实根据和本案的证据，对包含涉案地块在内的天涯区违法侵占公益林的情形给出了坐标和范围都非常明确的科学界定。根据这一界定，天涯区政府在《清退公示》中，又给出了明确的地理坐标数据。因此，涉案地块系违法侵占公益林的事实清楚，证据确实充分。二、原审判决适用法律错误。根据本案的客观事实，在大范围清查清理违法侵占公益林时，侵占公益林违法主体的身份不明确且无法查明，违法主体与具体涉案地块也无法关联对应。故本案不应适用《行政强制法》第三十五条、第三十七条的程序性规定。综上，请求二审法院：撤销原审判决，改判本案被诉行政强制执行行为合法并驳回李文明的原审诉讼请求。   被上诉人李文明辩称：一、本案系上诉人强行砍伐清除被上诉人芒果树而引发的纠纷。上诉人作为国家行政机关，实施行政强制执行行为必须严格依据《行政强制法》的相关规定，这是上诉人行政强制执行的执法依据，也是其行政行为具有合法性的必备条件，更是其实施行政强制执行的法定义务。但是，上诉人自始至终没有作出过行政处罚决定和行政强制执行决定等任何据以强制执行的法律文件，没有依照《行政强制法》规定的程序实施行政强制执行行为，故原审判决认定上诉人行政行为程序违法完全正确。上诉人以其不清楚违法主体的个人身份、客观上无法向具体的违法主体直接送达任何行政决定和行政文书为由，主张其可以不依照《行政强制法》的规定而实施行政强制行为，没有法律依据。二、天涯区政府作出的《清退公示》仅仅是上诉人调查被上诉人是否存在占用公益林地违法行为的案件线索来源和证据之一，该“公示”不是上诉人或天涯区政府针对被上诉人占用公益林地违法行为作出的行政处罚决定和强制执行决定。上诉人若发现被上诉人可能存在林业违法行为，应当依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）的相关规定对被上诉人进行立案查处、依法作出行政处罚，被上诉人若在规定期限内不履行行政处罚决定，上诉人再对被上诉人作出强制执行决定，并依据《行政强制法》规定的程序强制执行。上诉人认为天涯区政府的“公示”就是其对被上诉人的行政处罚决定和行政强制执行的依据，其可以直接依据该“公示”强行砍伐被上诉人的芒果树，而不需要履行《行政处罚法》《行政强制法》规定的义务，没有法律依据。三、被上诉人已经举证证明其种植芒果树的土地经营权系其通过与南繁公司签订《内部土地承包合同书》而取得，由被上诉人一家人于2007年开始在承包土地上种植芒果树。承包地于2003年登记在南滨农场名下，后来农场改制、场企分开，登记在农场名下的上述土地经营权归南繁公司管理，这是众所周知的事实。并且，被上诉人经营承包土地十多年期间，不管是南滨农场，还是南繁公司都没有异议，也没有第三方对被上诉人的用地行为提出过争议。上述事实足以证明被上诉人用地合法，是被砍芒果树的所有权人。上诉人仅仅以土地登记在南滨农场名下，南繁公司无权与被上诉人签订承包合同为由主张被上诉人不是被砍芒果树的权利主体，依据不足，理由不成立。四、2005年7月28日经三亚市人民政府批准认可的《公益林现场界定书》，仅仅是三亚市人民政府批准界定的三亚市天涯区辖区内公益林四至界线，不能证明被上诉人的承包地就在该四至界线内。被上诉人已经举证证明其承包地属于南滨国用（2003）第0005号土地证项下的部分土地，位于三亚市崖州区辖区范围内。上诉人没有举证证明被上诉人的承包地在三亚市天涯区辖区范围内，更没有举证证明被上诉人的承包地在三亚市人民政府批准界定的三亚市天涯区辖区内公益林四至界线内。因此，原审判决认定上诉人强行砍伐被上诉人芒果树主要证据不足，没有事实根据，完全正确。五、行政机关查处行政违法行为，应当依照《行政处罚法》的规定进行；行政机关实施行政强制执行行为，应当依照《行政强制法》的规定进行。上述法律既是授予行政机关行使行政处罚和行政强制执行权力的法律依据，也是约束和规范行政机关实施行政处罚和行政强制执行行为的法律依据。任何行政机关实施行政处罚和行政强制执行都必须遵守法律规定。上诉人以客观上难以查明违法主体为借口而凌驾于法律之上胡乱行政作为，这是法律绝对禁止的。六、《行政强制法》明确规定，对于行政决定实施强制执行时，法律授予行政机关强制执行权的，由行政机关依照相关程序规定实施行政强制执行；法律没有授予行政机关强制执行权的，行政机关应当申请人民法院强制执行。本案中，上诉人没有举证证明法律赋予其行政强制执行权，根据行政机关职权法定的原则，由于上诉人不具有行政强制执行权而实施了行政强制执行行为，原审判决认定该行政强制执行行为违法，完全正确。综上，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确，判决结果正确、公正，应当予以维持。上诉人的上诉理由全部都不成立，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。   天涯区农业局提起上诉后，原审法院将各方当事人提交的证据材料随案移送至本院。本院二审中，各方当事人均未提交新证据，亦没有新的质证意见。   经审理查明：2005年7月20日，原三亚市天涯镇人民政府（现为天涯区政府）经与三亚市林业局及林权所有人和经营者余培生签订《公益林现场界定书》，共同现场认定荔枝山（小班号11、13，小班面积合计283.33公顷），区划界定为国家公益林，二级林种为水源涵养林；林地权属为国有，林木权属为国有；主要受益对象为海南岛；具体四至为东起三间水库，南至塔岭小村，西至南风队交界，北至南滨农场交界；并附地形示意图。2005年7月28日，三亚市人民政府批准认可前述《公益林现场界定书》。   本院经审理查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案的主要争议焦点为天涯区农业局作出被诉强制清理砍伐芒果树的行政行为依据是否充分，程序是否合法。   首先，从依据上看，《行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。《行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。由此可知，行政机关强制执行的依据是依法作出的行政决定。本案中，天涯区政府于2019年4月9日作出的《清退公示》中，对侵占公益林种植经济林所涉区域的小班号、面积、中心坐标的具体情况以及具体分布区域予以公示，并在《三亚日报》及村庄张贴。在已有具体位置的情况下，天涯区农业局依据该具体位置可以对涉案芒果树的种植情况、所有人等事实予以调查。但天涯区农业局并未对前述事实予以调查即直接强制清理砍伐涉案芒果树，违反了前述法律规定，事实不清，依据不足。天涯区农业局主张其基于客观情况无法查清并明确侵占公益林违法主体的个人身份以及违法主体与具体涉案地块，本院不予支持。   天涯区农业局主张天涯区政府作出的《清退公示》包含了本案侵占公益林违法行为的事实认定、对纠正侵占公益林违法行为的催告以及提出异议和权利主张的途径和期限，也是本案行政强制执行的行政决定和根据。《行政处罚法》第三十六条规定，除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。该法第三十九条第一款第（一）（二）项规定，行政处罚决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址以及违反法律、法规或者规章的事实和证据。本案中，天涯区政府作出的《清退公示》仅载明侵占公益林种植经济林所涉区域的小班号、面积、中心坐标的具体情况，并未载明具体违法行为人的姓名、地址以及其违法的事实，应认定天涯区农业局对侵占公益林违法行为的处罚认定事实不清，故该《清退公示》并不能单独成为天涯区农业局强制清理砍伐涉案芒果树的依据。且该《清退公示》中仅载明如有异议，需在7日的公示期内提交相关材料予以审查，并未载明行政相对人主张权利的救济途径及期限，更无催告具体违法行为人纠正侵占公益林违法行为的内容。故天涯区农业局的前述主张，无事实根据及法律依据，本院不予支持。   同理，三亚市人民政府批准认可的《公益林现场界定书》仅载明位于荔枝山的国家公益林的小班号、面积、具体四至及林种等情况，无法证明李文明涉案被清理砍伐的芒果树位于该区域内，亦无其他证据相互佐证，更遑论该《公益林现场界定书》未载明具体违法行为人的姓名、地址以及其违法的事实。故天涯区农业局关于《公益林现场界定书》系其强制清理砍伐李文明涉案芒果树的执行依据，无事实根据及法律依据，本院不予支持。   天涯区农业局另主张李文明不是涉案被清理砍伐芒果树的合法权利人以及被清理砍伐芒果树的数量与事实不符。《行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。本案中，李文明已提交土地证、《内部土地承包合同书》、收据及照片等证据证明其系涉案被清理砍伐芒果树的合法权利人以及被清理砍伐芒果树的数量，已尽到其证明责任。而天涯区农业局并未提交其调查核实被清理砍伐芒果树的权利人及数量等情况的证据，根据前述法律规定，应承担举证不能的责任。故对其前述主张，本院不予支持。   其次，从程序上看，《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第三十八条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行；行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；催告应当以书面形式作出；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定；强制执行决定应当以书面形式作出；催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。本案中，天涯区农业局在未对李文明作出行政处罚或强制执行决定的情况下，就强制清理砍伐其种植在南滨农场南风队的芒果树，违反了前述《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第三十八条的规定，程序违法。天涯区农业局关于本案不应适用《行政强制法》第三十五条、三十七条的规定，依据不足，本院不予支持。   综上所述，天涯区农业局强制清理砍伐李文明种植在南滨农场南风队的芒果树的行政行为事实不清，依据不足，程序违法。鉴于该强制清理砍伐行为已实施完毕，不具有可撤销的内容，故应确认违法。原审判决据此确认天涯区农业局被诉强制清理砍伐行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。天涯区农业局的上诉请求及理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人三亚市天涯区农业农村局负担。   本判决为终审判决。   审判长 王 娜   审判员 梁 泽   审判员 李 利      二〇二〇年七月二十八日   书记员 邢诗诗   附:本判决适用的相关法律依据   中华人民共和国行政处罚法   第三十条公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。   第三十六条除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。   第三十九条行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项:   （一）当事人的姓名或者名称、地址；   （二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；   （三）行政处罚的种类和依据；   （四）行政处罚的履行方式和期限；   （五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；   （六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。   行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。   中华人民共和国行政强制法   第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。   第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：   （一）履行义务的期限；   （二）履行义务的方式；   （三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；   （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。   第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。   强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：   （一）当事人的姓名或者名称、地址；   （二）强制执行的理由和依据；   （三）强制执行的方式和时间；   （四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；   （五）行政机关的名称、印章和日期。   在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。   第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。   中华人民共和国行政诉讼法   第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。   被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。