中华人民共和国最高人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2020）最高法行赔申467号 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）微山县旭沐新能源科技有限公司。住所地：山东省微山县留庄镇徐家塘村****。 法定代表人杨文辉，执行董事兼经理。 委托代理人傅莲芳、陈凌，上海市锦天城律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）山东省微山县人民政府。住所地：山东省微山县夏镇奎文路**。 法定代表人张玉强，县长。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）山东省济宁市南四湖自然保护区管理局。。住所地：山东省济宁市任城区红星中路** 法定代表人李会省，局长。 再审申请人微山县旭沐新能源科技有限公司(以下简称旭沐公司)因诉被申请人山东省微山县人民政府(以下简称微山县政府)、济宁市南四湖自然保护区管理局(以下简称南四湖管理局)行政赔偿一案，不服山东省高级人民法院于2019年10月8日作出的（2019）鲁行赔终102号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院于2020年4月24日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。 2015年3月，上海谷欣资产管理有限公司设立旭沐公司，拟在微山县××四湖自然保护区内，投资建设49兆瓦光伏发电项目。2015年3月17日，旭沐公司向环保部门报送《建设项目环境影响报告表》，表中“是否属于饮用水水源保护区、各类自然保护区……”一栏中，旭沐公司写明为“否”。2015年11月23日，微山县政府向旭沐公司出具《关于同意微山县旭沐新能源科技有限公司49ＭＷ太阳能光伏发电项目开展建设工作的函》，确认拟建光伏电站的坐标地址位于南四湖自然保护区外缘，经征询有关部门意见，符合国家有关规定和要求，同意开展建设工作。旭沐公司经微山县政府、微山县规划局、微山县林业局、微山县环境保护局、微山县发展和改革委等多项许可或初审同意后，在批准的用地范围内投资建成49兆瓦光伏发电项目，并于2016年6月30日竣工。2017年3月29日，微山县政府办公室作出微政办明电﹝2017﹞5号特急明电《关于禁止在南四湖省级自然保护区内违规建设光伏项目的通知》，明确规定：“严格按照《中华人民共和国自然保护区条例》等法律法规规定和国家林业局《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发﹝2015﹞153号）、市政府办公室《关于立即停止光伏发电项目违法使用林地湿地行为的紧急通知》（济政办发明电﹝2015﹞43号）文件要求，严禁光伏发电项目非法占用保护区和违法使用林地、湿地；对本辖区涉及非法占用保护区和违法使用林地、湿地的在建光伏发电项目，要责令企业立即停工进行整改”。2017年3月27日至4月15日，山东省环保督察组对济宁市开展环保督查，并于6月1日将督查意见反馈给济宁市委、市政府。反馈意见指出，南四湖管理局存在对南四湖自然保护区内违法开发建设活动制止不力等问题。2017年7月21日，济宁市人民政府督查室依据山东省环保督查的反馈意见，向微山县政府下达济政督字﹝2017﹞95号《关于对影响南四湖省级自然保护区生态环境有关建设项目限期整改的通知》，要求对影响南四湖省级自然保护区生态环境有关建设项目限期整改。2017年8月10日至9月10日,中央第三环境保护督察组对山东省开展环境保护督察,形成督察意见再次指出南四湖省级自然保护区存在的相关环保问题。济宁市政府及相关部门为严格落实中央环保督察反馈意见，制定整改责任清单，明确整改措施。其中，第17个具体问题的整改措施明确要求：“由微山县责令企业限期拆除，限期拆除不到位的，强制拆除。2018年2月底前，将全部太阳能板拆离支架；3月底前，拆除全部太阳能支架；5月底前，全面清除汇能光伏违规项目，6月底前，全面拆除其余5个违规项目。”2017年7月30日，留庄镇环境突出问题整改“百日攻坚”行动领导小组办公室向旭沐公司下发《停业整改通知书》，责令其于2017年8月15日前拆除涉案违法建设的光伏项目，2017年8月10日，留庄镇人民政府再次向其下发《通知》，再次要求其于2017年8月15日前拆除违法建设的光伏项目。2017年12月22日，微山县政府向旭沐公司下达《关于责令对山东南四湖省级自然保护区违规建设光伏项目限期整改的通知》，要求其旭沐公司2017年12月底前，拆除违规建设项目、恢复原状。2018年1月5日，微山县政府作出《行政强制执行决定书》；3月31日，作出《代履行决定书》《代履行决定催告书》。之后，微山县政府对旭沐公司兴建的光伏发电项目实施全面拆除。2018年7月24日，旭沐公司提起本案行政诉讼，要求赔偿损失256491711.79元。另查明，旭沐公司一并提起的请求确认微山县政府、南四胡管理局强制拆除其光伏发电项目建筑物及设施行为违法案件，济宁市中级人民法院作出（2018）鲁08行初字211号行政判决，确认被诉行政行为违法。旭沐公司上诉，山东省高级人民法院于2019年8月29日作出二审判决，驳回上诉，维持原判。还查明，微山县政府、南四湖管理局已经按照山东省高级人民法院（2019）鲁行赔终102号行政赔偿判决要求，正在对于旭沐公司的行政赔偿请求进行处理，损失鉴定结果出来后，将依法予以行政赔偿。 济宁市中级人民法院（2018）鲁08行赔初20号行政赔偿判决认为，虽然强制执行行为被确认违法，但因旭沐公司的光伏项目属于违建项目，不应予以国家赔偿。依照《中华人民共和国家赔偿法》第二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决驳回旭沐公司的行政赔偿请求。旭沐公司不服，提出上诉。 山东省高级人民法院（2019）鲁行赔终102号行政赔偿判决认为，旭沐公司建设被拆除的光伏发电项目，取得微山县政府及相关部门的许可或初审同意性文件，系基于对行政机关信赖投资兴建涉案项目。微山县政府和南四湖管理局未考虑以上合理因素，在作出行政强制执行决定后，未待旭沐公司申请行政复议或提起行政诉讼期限届满，亦未进行公告的情况下，即违法实施强制拆除光伏项目建筑物和设施，虽然涉案光伏发电项目被认定为违法建设，但旭沐公司基于信赖利益产生的损失以及强拆过程中造成的扩大损失，微山县政府与南四湖管理局应承担相应的赔偿责任。鉴于有关赔偿事项和赔偿数额问题仍需要微山县政府和南四湖管理局进一步审查核实，人民法院现就赔偿问题直接作出裁判的时机尚不成熟，宜由微山县政府和南四湖管理局对旭沐公司依法作出赔偿决定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决撤销一审判决，责令微山县政府、南四湖管理局于本判决生效之日起90日内对旭沐公司依法予以行政赔偿。 旭沐公司申请再审称：二审判决适用法律、法规错误，未对其明确的行政赔偿诉讼请求作出实体处理，应视为遗漏当事人诉讼请求。故请求撤销一、二审判决，依法再审本案。 本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，行政诉讼的立法目的在于解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。解决行政争议的立法目的，贯穿于行政案件审理和判决的全过程。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条规定，人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。人民法院选择适用判决方式时，应当选择适用最有利于行政争议实质性化的判决方式，依法作出判决。对于符合给付判决适用条件的案件，应当依法作出具有具体给付实体内容的判决，及时化解行政争议。以履行判决代替给付判决，判决被告行政机关限期予以行政赔偿，不符合实质化解行政争议的立法目的，易造成累诉，浪费行政和司法资源。本案中，二审判决认为，基于信赖保护原则，微山县政府、南四湖管理局对违法强制拆除行为造成旭沐公司的财产损失，依法应当予以行政赔偿。对于行政赔偿案件，应当适用给付判决，依法作出具有具体给付内容的行政赔偿判决。二审判决责令微山县政府、南四湖管理局于本判决生效之日起90日内对旭沐公司依法予以行政赔偿不妥，本院予以指正。鉴于微山县政府、南四湖管理局正在按照本案生效行政赔偿判决要求，对旭沐公司的行政赔偿请求进行处理，再审本案已没有实际意义;且旭沐公司对微山县政府、南四湖管理局即将给予的行政赔偿不服，仍有权依法另行寻求司法救济，本案不予再审。旭沐公司主张，二审判决适用法律、法规错误，未对其明确的行政赔偿诉讼请求作出实体处理，应视为遗漏当事人诉讼请求。但是，二审判决以履行判决替代给付判决，依然是对其行政赔偿诉讼请求作出了处理，不存在遗漏诉讼请求的情形。以此为由申请再审，理由不能成立。 综上，旭沐公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第六项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回旭沐公司的再审申请。 审判长  郭修江 审判员  李智明 审判员  阎 巍 二〇二〇年七月二十九日 书记员  李林涛 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第一条为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当判决再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当判决驳回再审申请。