内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）内06民终106号 上诉人（原审原告）：申某，现住内蒙古自治区鄂尔多斯市。 上诉人（原审原告）：高某，现住陕西省榆林市。 二上诉人共同委托诉讼代理人：马某，宁夏仲正律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：达拉特旗王爱召镇人民政府。 法定代表人：韩某。 委托诉讼代理人：万某，达拉特旗王爱召镇司法所负责人。 委托诉讼代理人：胡某，达拉特旗王爱召镇人民政府司法干警。 被上诉人（原审被告）：达拉特旗交通运输局。 法定代表人：陈某。 委托诉讼代理人：史某。 委托诉讼代理人：秦某，内蒙古振耀律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：鄂尔多斯市交通运输局。 法定代表人：王某。 委托诉讼代理人：梁某。 上诉人申某、高某因与被上诉人达拉特旗王爱召镇人民政府、达拉特旗交通运输局、鄂尔多斯市交通运输局承揽合同纠纷一案，不服内蒙古自治区达拉特旗人民法院（2018）内0621民初1800号民事判决，向本院提起上诉。本院依法适用普通程序、组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 申某、高某上诉请求：1、撤销一审判决；2、改判三被上诉人给付二上诉人通村公路工程款9437980元，并按照同期贷款利息承担逾期付款的利息，截止起诉之日的利息1562020元；3、一审、二审案件受理费和司法鉴定费由被上诉人承担。事实和理由：一，本案案件事实是2011年5月，上诉人申某联系到陕西榆林市××县的温汉山愿意垫资修路，经与当时的村长及村委书记陈柏树、杨**的多次磋商，达成如下口头协议：1、由申某、高某垫资修小淖村全庆义厚村的10公里水泥路和一条2.5公里长的砂石路，由温汉山垫资修大淖村至西社村的5公里水泥路，两条公路都由申某全权负责工程和结算；2、镇政府委托内蒙古海维公路工程咨询有限责任公司作出工程可行性研究报告，两组施工队按照可行性报告中要求的质量标准和工程价款进行施工；3、待工程竣工后由镇政府负责向旗政府、市政府及交通管理部门申请资金，清结两个施工队的垫付工程款。2011年7月，内蒙古海维公路工程咨询有限责任公司作出两份《工程可行性研究报告》，镇政府拿到报告后，立即交付申某和温汉山开始按照可行性报告修路。2011年8月25日王爱召镇人民政府在施工现场召开隆重的小淖村富民路落成仪式暨《乡土风》栏目走进小淖村的庆典大会，达旗有关部门领导也到会参加，电视台进行长达一个月的系列报道，镇政府以这样的方式确认两条通村公路是由王爱召镇人民政府修建的事实。2011年9月30日在两条公路已经完工后，王爱召镇人民政府作出王镇政发（2011）第142号文件《关于同意申某修建大淖村西仁圪堵社到三座茅庵村四大股社水泥路、东兴村张明高圪旦社至西社村水泥路及小淖村退水渠至东兴村张明高圪旦社砂石路的函》，以政府函告的方式认可申某是垫资修路的人。通村公路竣工交付使用后，王爱召镇人民政府于2011年12月23日作出王政发（2011）179号文件《关于王爱召镇小淖村修建乡村水泥路申请资助的报告》，请求达旗交通局补贴修路资金1200多万元。2011年12月27日，达拉特旗交通运输局作出达交发（2011）397号《关于王爱召镇小淖村修建乡村水泥路申请资金补助的报告》，请求鄂尔多斯市交通运输局予以资金补助。然而，截止2018年4月，王爱召镇人民政府和达旗人民政府只给付申某施工队150万元，给付温汉山施工队13万元，剩余工程款以各种借口推脱搪塞拒不给付。二，一审判决书认定事实错误，适用法律错误，判决显失公正，请求二审法院依据审理无效合同中单方过错和单方受益者应当赔偿无过错一方经济损失的相关法律规定，重新作出公正判决。 达拉特旗王爱召镇人民政府辩称，达拉特旗王爱召镇人民政府与上诉人无合同关系，也没有法定的审批、验收程序，达拉特旗王爱召镇人民政府出具的文件是为申某筹集工人工资，降低社会维稳风险，但没有其他规范性文件决定给付二上诉人任何工程款，故镇政府不存在给付义务，申某的行为达拉特旗王爱召镇人民政府表示同情，也会对申某的工程善后问题继续给予帮助，综上请求驳回二上诉人的诉讼请求。 达拉特旗交通运输局辩称，第一，上诉人没有任何有效证据证明被上诉人欠付其修路工程款；第二，农村公路建设项目必须要经过严格的法定程序，有严格的预算、审批、实验、验收、评价阶段，上诉人违规建设的道路仅是出于自费修路、造福家乡的个人行为，是应该值得鼓励的，但其诉讼请求没有任何依据；第三，上诉人作为自然人没有任何修建公路的资质，其自费修建的道路也没有经过任何部门验收，该事实在原审过程中已经经过当事人自认。综上，本案上诉人要求被上诉人支付工程款的请求既无事实依据也无法律依据，请求驳回上诉人的上诉请求。 鄂尔多斯市交通运输局辩称，上诉人原审的起诉不符合客观事实，于法无据。第一，鄂尔多斯市交通运输局作为本案被告的诉讼主体不适格，被上诉人与上诉人之间没有任何书面或者口头的约定，基于合同的相对性原则，被上诉人没有义务补助案涉修路费用。第二，上诉人建设的农村公路项目属于“未批先建”违规建设项目，未按规定报请县级以上地方人民政府交通主管部门批准，在施工阶段所应提交的相关资料被上诉人鄂尔多斯市交通运输局均未收到，应办理的相关手续也均未办理，更没有进行工程验收及后期评价工作。第三，上诉状中提及的达拉特旗交通运输局向鄂尔多斯市交通运输局上报的《关于王爱召镇小淖村修建乡村水泥路申请资金补助的报告》，被上诉人鄂尔多斯市交通运输局并未收悉。 申某、高某向一审法院起诉请求：1、要求三被告给付通村公路工程款11000000元。2、本案诉讼费由被告承担。 一审法院认定事实：2011年，王爱召镇小淖村出行不便，原告申某想给村里修通村公路，与小淖村时任村长郝二娥打招呼后，便开始组织修路。2011年7月海维公司出具了《达拉特旗大淖至西社旧民中通村公路工程可行性研究报告》、《达拉特旗小淖至庆义厚通村公路工程可行性研究报告》。大淖至西社旧民中通村公路工程投资估算总造价1097.4412万元；小淖至庆义厚通村公路工程投资估算：主线估算总造价1219.9065万元，连接线估算总造价35.9631万元。该两份可行性研究报告“项目背景”中均写有“受王爱召镇政府委托”。2011年8月25日，对两条通村公路进行了小淖村富民路落成仪式，王爱召镇党委书记陈柏树、镇人民政府镇长杨**参加。2011年9月30日，王爱召镇人民政府作出了王镇政发（2011）第142号文件，《关于同意申某修建大淖村西仁圪堵社到三座茅庵村四大股社水泥路、大淖村西仁圪堵社到三座茅庵村四大股社水泥路及小淖村退水渠至东兴村张明高圪旦社砂石路的函》，其内容为：“申某：我镇小淖村、东兴村村委会计划修建大淖村西仁圪堵社到三座茅庵村四大股社水泥路，总长10公里，大淖村西仁圪堵社到三座茅庵村四大股社水泥路，总长5公里，小淖村退水渠桥至东兴村张明高圪旦社砂石路，总长2.3公里．上述项目由两村委会选定你施工队施工，经镇党委、政府研究，同意小淖村、东兴村村委会决定。”之后王爱召镇政府将两条公路交由申某组织施工队修建。2011年12月23日王爱召镇人民政府作出了王镇政发（2011）第179号文件，《关于王爱召镇小淖村修建乡村水泥路申请资助的报告》其内容为：“达旗交通局：为切实解决我镇小淖村村民出行难问题，经镇政府研究，决定修建乡村水泥路，一段为小淖村至庆义后，长10.65公里，每公里造价约115万元，连接线砂石路2.5公里，每公里造价约3.5万元；另一段为东兴村至西社旧民中，长5公里，每公里造价约120万元，以上三段总投资为1833.5万元。目前个人申某垫资600多万，还有1200多万元缺口，由于我镇经济能力有限，加之该村无村集体经济收入，特向贵局请求补贴修路资金。”该报告报送达拉特旗交通运输局后，达拉特旗交通运输局未予补贴修路资金。2011年12月27日达拉特旗交通运输局作出了达交发（2011）第397号文件，《达拉特旗交通运输局关于王爱召镇小淖村修建乡村水泥路申请资金补助的报告》其内容为：“鄂尔多斯市交通运输局：为解决我旗王爱召镇小淖村村民出行难问题，王爱召镇政府修建了通村水泥公路，分别为小淖村至庆义后和东兴村至西社，建设里程共计15.65公里，另支线砂石路长2.5公里，以上三段总投资为1833.5万元。由于王爱召镇政府资金紧张，加之该村无村集体经济收入，尚有1200多万元的资金缺口。特向贵局申请资金补助。”鄂尔多斯市交通运输局称未收到该报告。 2011年8月申某与高某合资着手修筑小淖至庆义厚通村公路，又联系温汉山由其修建了大淖至西社旧民中通村公路。2011年11月两条公路竣工使用。2012年1月18日，申某写了一份证明，其内容为：“各有关部门：我叫申某，是为王爱召镇小淖村、东兴村、庆义后村修村级公路施工队负责人。我在2011年夏天为这几个村修了十五公里水泥路，同时给这几个村巷道内铺了沙子，硬化了村委院落。其中：小淖村巷道铺沙子三十多车，每车17立方，每立方40元，硬化村委院1000多平米，每平方米180元。两项共投资20多万元。东兴村巷道内铺沙子5车，每车17立方，每立方40元，硬化村委院200多平米，每平方米180元。共投资4万多元。庆义后村硬化院100多平米，每平方米180元。投资2万多元。吉巴线路口连接处设一龙门架支款2万多元，为三个村铺沙子、硬化院工程共投资30多万元。以上工程及水泥路、主体工程与附属工程的资金支出与三村村委及个人无有任何经济关系，全由我施工队申建明自己垫付”。2012年7月6日，申某写了一份申请其内容为：“各级人民政府：我叫申某，男，汉族，王爱召小淖村人，现住树林召，从事个体工商。当得知家乡的道路年久失修，给学生上学和农副产品的销售带来不便，我决定自己全额出资，将小淖–庆义后–东兴的砂石路修建为水泥路。2011年7月6日，我带领宁夏及杨东清和陕西温汉山两个工程队，共计有农民工120名开始实施工程，工程于2011年11月28日竣工。共计修15公路水泥路，2.2公里砂石路，工程总造价1830万。现因本人资金出现缺口，不能支付农民工工资和材料款，造成农民工生活困难，农民工工资223万元。我现在书面申请，恳请各级政府部门帮助解决资金困难。”该申请落款下面加盖达拉特旗王爱召镇小淖村民委员会公章，并加注“情况属实，请各级部门给予支助”的意见。另有一份温汉山、马长军、申某签名的承诺书一份，其内容为：“我叫温汉山，于2011年承包了小淖村六社申某主张修建的小淖、东兴、西社水泥路工程中东兴段，由马长军带领民工修建了6.5m×4200m共计27300平米，每平米20元，共计工资546000元”。2018年1月30日，申某写了一份证明，其内容为：“我叫申某，男，汉族，1957年10月6日出生，是王爱召镇小淖村村民。2011年8月，王爱召镇决定兴修大淖至西社旧民中通村公路、小淖至庆义厚通村公路，我出面联系温汉山各承建一条公路，我承建小淖至庆义厚通村公路，温汉山承建大淖至西社旧民中通村公路，由温汉山包工包料垫资修建，2011年9月30日，王爱召镇人民政府142号文件以我的名义致函同意修建，但此后由温汉山自行负责所承建公路的结算事宜，我与温汉山承建的大淖至西社旧民中通村公路没有任何经济往来，我放弃与该条公路有关的全部权利和义务”。工程竣工后，于2012年至2015年间，原告申某先后领取小淖村委会垫付工程款1435600元，领取王爱召镇垫付工程款50000元，代郝二娥领取王爱召镇垫付修路款5000元，借东兴村资助修路款50000元，共计1540600元（被告王爱召镇人民政府提供票据显示）。原告申某自称已付工程款1558696元，被告达拉特旗交通运输局、鄂尔多斯市交通运输局未曾对该工程拨付过补贴资金。2018年12月18日，内蒙古鼎华工程造价咨询有限责任公司作出内鼎基字（2018）第712号达拉特旗王爱召镇小淖至庆义厚通村道路工程鉴定报告：小淖至庆义厚通村道路结算总价11137908元。申某与高某修建小淖至庆义厚通村公路从开工到竣工，没有与任何单位和个人形成口头合同或签订书面合同，也没有任何单位对该项工程进行过立项审批、招投标、竣工验收等程序。申某与高某无施工资质。 一审法院认为，本案的焦点是：一、申某与高某修的通村公路是原告申某自己出资修建，还是王爱召镇人民政府出资修建的工程；二、如果是王爱召镇人民政府出资修建，达拉特旗交通运输局、鄂尔多斯市交通运输局应否承担给付工程款的责任。首先达拉特旗王爱召镇人民政府、被告达拉特旗交通运输局、鄂尔多斯市交通运输局均没有与原告申某、高某签订过修建通村公路任何形式的合同，均不是本案修建通村公路建设项目的合同相对人，也没有对该项工程进行过立项、审批、招投标、竣工验收等。其次，2011年9月30日王爱召镇人民政府作出的王镇政发（2011）第142号文件，《关于同意申某修建大淖村西仁圪堵社到三座茅庵村四大股社水泥路、大淖村西仁圪堵社到三座茅庵村四大股社水泥路及小淖村退水渠至东兴村张明高圪旦社砂石路的函》，是针对王爱召镇小淖村、东兴村村委会计划修建大淖村西仁圪堵社到三座茅庵村四大股社水泥路，大淖村西仁圪堵社到三座茅庵村四大股社水泥路，小淖村退水渠桥至东兴村张明高圪旦社砂石路的项目，镇党委、政府同意小淖村、东兴村两村委会选定申某施工队施工的决定。发文时，申某所修通村公路早已开工。2011年12月23日王爱召镇人民政府作出的王镇政发（2011）第179号文件，《关于王爱召镇小淖村修建乡村水泥路申请资助的报告》是向达旗交通局就小淖村修建乡村水泥路申请资助的报告，其中虽有“经镇政府研究，决定修建乡村水泥路”的内容，但发文时，申某所修通村公路早已完工，被告王爱召镇人民政府辩称“申某在修路后拖欠农民工工资，王爱召镇人民政府发文的目的出于对申某的同情和帮助，该份文件主要用于帮助申某向有关部门申请资助工程款，不能证明是王爱召镇人民政府让申某修建公路。”符合客观事实，故不能认定通村公路是王爱召镇政府主张、决定并修建的。2011年12月27日达拉特旗交通运输局达交发（2011）第397号文件，《达拉特旗交通运输局关于王爱召镇小淖村修建乡村水泥路申请资金补助的报告》是达旗交通局就小淖村修建乡村水泥路向鄂尔多斯市交通运输局申请资助的报告，其中虽有“王爱召镇政府修建了通村水泥公路”的内容，是套用了（2011）第179号文件的说法，也不能认定通村公路是王爱召镇政府主张、决定并修建的。同时从本案的当事人所举证据也不能证明达拉特旗交通运输局、鄂尔多斯市交通运输局修建两条通村公路的主张、决定和投资人。第三、从申某所写申请内容中“各级人民政府：当得知家乡的道路年久失修，给学生上学和农副产品的销售带来不便，我决定自己全额出资，将小淖–庆义后–东兴的砂石路修建为水泥路。……现因本人资金出现缺口，不能支付农民工工资和材料款，造成农民工生活困难，农民工工资223万元。我现在书面申请，恳请各级政府部门帮助解决资金困难。”和温汉山、马长军、申某签名的承诺书“温汉山于2011年承包了小淖村六社申某主张修建的小淖东兴西社水泥路工程中东兴段。”中看，申某、高某、温汉山修建的两条通村公路是申某自行主张、自己出资修建，与任何单位、个人无关。而且原告申某领取小淖村委会工程款，领取王爱召镇工程款，代郝二娥领取王爱召镇修路款，均为垫付款；东兴村资助修路款为借款，并非支付工程款。第四、王爱召镇人民政府包村负责人向二原告取的调查笔录，证明了申某、高某、温汉山之间存在债务关系，申某欠高某、温汉山施工款。同时证明了该通村公路是申某自己投资修建的，与王爱召镇人民政府无关。综上，原告申某、高某请求被告达拉特旗王爱召镇人民政府、被告达拉特旗交通运输局、鄂尔多斯市交通运输局给付通村公路工程款9437980元，并承担逾期付款利息1562020元，其诉讼请求证据不足，本院不予支持，应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条、《最高人民法院〈关于民事诉讼证据的若干规定〉》第二条之规定，判决：驳回原告申某、高某的诉讼请求。案件受理费87800元，由原告申某、高某负担。 二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为：上诉人提供的证据不能充分证明其与三被上诉人之间形成了民事法律关系，故上诉人申某、高某的原审诉讼请求不属于人民法院受理民事诉讼的范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十条规定，裁定如下： 一、撤销内蒙古自治区达拉特旗人民法院（2018）内0621民初1800号民事判决； 二、驳回申某、高某的起诉。 一审案件受理费87800元，退还申某、高某；上诉人申某、高某预交的二审案件受理费43900元亦予以退还。 本裁定为终审裁定。 审判长  郭建华 审判员  王 玲 审判员  赵 凯 二〇二〇年七月二十二日 书记员  王 慧