山东省日照市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁11行初85号原告张传发，男，1953年2月21日出生，汉族，居民，住日照市岚山区。委托代理人张琳琳，女，1977年10月15日出生，汉族，居民，住日照市东港区，系原告之女。被告日照市人民政府，住所地日照市东港区北京路**。法定代表人李永红，市长。行政机关出庭负责人王祥，日照市司法局副局长。委托代理人郭强，日照市司法局工作人员。委托代理人王茜，山东舜铭律师事务所律师。原告张传发诉被告日照市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，于2020年4月22日向本院提起行政诉讼，本院于2020年4月22日立案后，于2020年4月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案。原告张传发的委托代理人张琳琳，被告市政府的出庭负责人王祥、委托代理人郭强、王茜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张传发诉称：原告房屋位于日照市××区××头××（以下××），因城中村改造，日照市岚山区人民政府（以下简称岚山区政府）以国有土地征收的名义对该房屋进行征收补偿。原告向岚山区政府申请关于该房屋所在地块的转用审批手续，申请人通过信息公开回复得知，岚山区政府未获得农用地转用批复，以山东省临沂地区行政公署文件《关于同意日照县岚山镇七个村的农业户口转为非农业户口的批复》(以下简称《批复》)视为该地区征地的批复。其内容记载：“以上七个村转为非农户口后，对现有土地要登记造册，收归国有，国家暂不用的土地转户居民仍可继续耕种，但不得自行处理或建永久性建筑。”原告对该《批复》是否可以作为农用地转用批复向被告提出行政复议申请。被告于2020年3月20日作出复议决定，认为原告复议的岚山区政府将《批复》作为农用地转用批复的行为，不是一个独立的具体行政行为，不符合法定受理条件。原告认为，具体行政行为具有特定性、处分性、外部性和行政性的特点，岚山区政府将《批复》作为农用地转用批复，该行为对外发生效力，且岚山区政府依据该批复对原告房屋进行征收，对原告的权利义务产生了实质影响，是具体的行政行为。综上，请求：1.撤销日照市政府日政复驳字[2020]7号驳回行政复议申请决定；2.确认岚山区政府将《批复》作为农用地转用批复的行为违法；3.由被告支付诉讼费用。庭审过程中，原告撤回了第2项诉讼请求。原告张传发向本院提交以下证据：证据1.身份证复印件，证明原告张传发的身份；证据2.印契，证明原告土地是集体土地；证据3.岚山区政府关于印发《日照市××区××头街道官××村改造区域房屋征收补偿安置方案》的通知，证据4.《日照市××区××头街道官××村改造区域房屋征收补偿安置实施方案》，证据3、4证明原告的房屋是宅基地上的房屋；证据5.《批复》，证明该文件并未表明将农用地转为建设用地；证据6.日照市岚山区自然资源局信息公开告知书，证明岚山区政府没有土地转用等审批手续；证据7.日照市不动产登记中心的信息公开答复，证明原告房屋所在土地性质并非是国有土地；证据8.《日照市岚山区政府关于征收岚山头街道官草汪居城中村改造区域内房屋的公告》，证明岚山区政府征收行为违法；证据9.行政复议申请书，证明原告依法提起复议申请；证据10.驳回行政复议申请决定书，证明被告行政行为违法。被告市政府辩称：一、市政府作出的驳回行政复议申请决定程序合法。2020年1月9日，市政府收到原告的行政复议申请材料，并予以受理。2020年1月15日，市政府向岚山区政府邮寄送达了提出行政复议答复通知书。2020年1月23日，岚山区政府向市政府提交了行政复议答复书和证据材料。因案情复杂，2020年3月6日，市政府作出了行政复议决定延期通知书并邮寄送达张传发和岚山区政府。2020年3月20日，市政府作出日政复驳字[2020]7号驳回行政复议申请决定书并邮寄送达张传发和岚山区政府。二、市政府作出的驳回行政复议申请决定认定事实清楚、适用法律正确。原告申请事项为:“请求确认区政府将《批复》作为农用地转用批复的行为违法”。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，实施房屋征收行为，被征收房屋所在的土地须为国有土地。原告复议的岚山区政府将《批复》作为农用地转用批复的行为，仅为岚山区政府实施房屋征收行为的前提条件和事实依据，不是一个独立的行政行为，不对外发生法律效力，不对原告的权利义务产生影响，因此，不具有可复议性。事实上，对原告权利义务产生影响的行为是岚山区政府实施的房屋征收行为，对于该房屋征收行为，有关复议机关、人民法院审查已被认定为合法有效。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，市政府驳回了行政复议申请。综上，市政府作出的复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求被告市政府向本院提交以下证据：证据1.行政复议申请材料、行政复议申请书收到凭据，证明市政府于2020年1月9日收到了原告的行政复议申请；证据2.提出行政复议答复通知书及EMS快递单，证明市政府于2020年1月9日作出提出行政复议答复通知书，并于2020年1月15日邮寄给岚山区政府；证据3.行政复议答复书、证据材料，证明岚山区政府在2020年1月23日提交了答复意见及证据材料；证据4.行政复议决定延期通知书及EMS快递单，证明因案情复杂，市政府于2020年3月6日作出了延期决定并将通知书邮寄送达原告和岚山区政府；证据5.驳回行政复议申请决定书、EMS快递单，证明市政府于2020年3月20日作出驳回决定书并送达给原告和岚山区政府。以上证据一并证明市政府作出的行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。经庭审质证，被告市政府对原告张传发提供的证据1没有异议；对证据2的真实性没有异议，但不能证实涉案土地系集体土地，《批复》已将涉案土地收归国有，原告手中持有的是原来的印契，没有到相关部门统一办理国有土地使用权证；证据3、4，系岚山区政府在进行涉案土地房屋征收的过程中产生的文件，征收行为及其形成的文件材料并不在本案的审查范围之内；对证据5，该文件批复是在1984年作出的，文件明确表述涉案的土地收归国有，且当时并未颁发《中华人民共和国土地管理法》，所以该文件根据历史沿革一直是作为土地性质改变的批复；对于证据6，政府信息公开告知书中明确说明涉案土地根据《批复》已经属于国有建设用地；对于证据7，没有查询到原告的国有土地使用权登记，并不说明土地的性质并非国有，而是因为原告没有及时到相关部门办理国有土地使用权证，而其他村民都是在1992年办理了国有土地使用权证；对于证据8，质证意见同证据3、4。对于证据9、10，行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。综上，对原告提供的证据1-5、8-10的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据6、7的关联性有异议。对证据5、8、10的证明目的和证明内容有异议，该三份证据证明原告申请复议的事项并未侵害其合法权益。原告张传发对被告市政府提供的证据1真实性、合法性、关联性认可；对证据2的真实性、合法性认可，但是与本案并没有实质的关联性；对证据3的真实性认可，合法性和关联性不予认可；对证据4真实性认可，但对合法性、关联性不认可；对证据5真实性、关联性认可，合法性不认可。本院对原、被告提交的证据认证如下：对原告提交证据的真实性，因被告无异议，对真实性本院予以认定；对证据的关联性、合法性及证明目的，本院将结合所查明的案件事实综合予以认定；对被告市政府提供证据的真实性本院予以确认，对其证明目的本院将结合所查明的案件事实及其他证据综合予以认定。经审理查明，原告张传发系日照市岚山区岚山头街道官草汪居居民，其房屋位于日照市××区××头街道官××村改造片区内。2018年2月13日，岚山区政府印发《日照市××区××头街道官××村改造区域房屋征收补偿安置方案》并公告。2018年12月17日，岚山区政府向张传发下发并送达《征收房屋补偿决定》，因张传发在法定期限内未申请行政复议、未提起行政诉讼，岚山区政府依法催告后于2019年9月18日向日照市岚山区人民法院申请强制执行，日照市岚山区人民法院于2019年10月14日作出（2019）鲁1103行审31号行政裁定书，准予强制执行上述《征收房屋补偿决定》，原告房屋现已被拆除完毕。原告张传发于2019年先后向日照市岚山区自然资源局、日照市不动产登记中心、岚山区政府等申请信息公开，获知涉案土地于1984年12月12日由山东省临沂地区行政公署作出的《批复》对官草汪村土地收归国有。原告张传发认为岚山区政府将《批复》作为农用地转用批复的行为违法，向市政府提起行政复议。市政府于2020年1月9日收到原告张传发的行政复议申请，并于同日作出《提出行政复议答复通知书》，于2020年1月15日邮递给岚山区政府，岚山区政府于2020年1月23日提交了行政复议答复意见及证据材料。因案情复杂，市政府于2020年3月6日作出延期决定并邮递送达原告和岚山区政府。2020年3月20日，市政府作出日政复驳字[2020]7号驳回行政复议申请决定并邮递送达原告和岚山区政府，认为原告申请的岚山区政府“将《批复》作为农用地转用批复”的行为，不是一个独立的具体行政行为，不符合行政复议法及其实施条例所规定的受理条件，决定驳回张传发的行政复议申请。原告张传发不服涉案驳回行政复议申请决定，于2020年4月22日向本院提起行政诉讼。本院认为，本案争议的焦点问题系涉案驳回行政复议申请决定认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。本案中，原告张传发通过信息公开申请回复的方式得知，岚山区政府以山东省临沂地区行政公署的《批复》作为涉案土地的征地批复。根据该《批复》内容，同意将包括官草汪村在内的七个村的农业户口转为非农业户口，以上七个村转为非农业户口后，对现有土地要登记造册，收归国有。由此可见，涉案《批复》并非针对特定人、对原告张传发的权利义务产生直接效力的具体行政行为。实际上，岚山区政府将《批复》作为农用地转用批复仅系阶段性行政行为，对原告张传发产生直接影响的系后续具体的房屋征收行为。因此，被告市政府认为原告申请的岚山区政府“将《批复》作为农用地转用批复”的行为，不是一个独立的具体行政行为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回张传发的行政复议申请，认定事实清楚、适用法律、法规正确，本院予以确认。另外，被告市政府收到原告的行政复议申请后，依法受理、调查、送达等，符合法定程序，本院予以确认。综上，被告市政府于2020年3月20日作出的日政复驳字[2020]7号驳回行政复议申请决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告的诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张传发的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张传发负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  高月玉人民陪审员  吕象民人民陪审员  张祥国二〇二〇年七月二十四日法官助理王建秀书记员李娜