甘肃省高级人民法院行政裁定书（2020）甘行终50号上诉人（原审原告）武威市民勤县三雷镇三新村第四生产合作社，住所地：民勤县城南外环西路。负责人孙永东，该合作社负责人。委托诉讼代理人许安港，北京杜克律师事务所律师。委托诉讼代理人马云，北京杜克律师事务所律师。被上诉人（原审被告）民勤县人民政府，住所地：民勤县三雷镇东大街**。法定代表人马世友，该县政府县长。委托诉讼代理人田培智，该县自然资源局副局长。委托诉讼代理人王**文，甘肃方文律师事务所律师。上诉人武威市民勤县三雷镇三新村第四生产合作社（以下简称三新村四社）因其诉民勤县人民政府（以下简称民勤县政府）土地行政征收一案，不服甘肃省金昌市中级人民法院（2019）甘03行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理后，组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年12月15日，民勤县政府发布民政公告〔2018〕第12号《征收土地方案公告》，主要内容为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《甘肃省实施〈土地管理法〉办法》和甘肃省人民政府甘政发〔2017〕第17号《关于印发甘肃省征地补偿区片综合地价及甘肃省征地补偿统一年产值标准的通知》的规定，省政府按用途分6个批次（甘政国土发〔2011〕87号、甘政国土发〔2018〕132、133、510、511、512号），批准民勤县三雷镇三新村、建新村374.33亩集体土地为国有建设用地并同意征收（涉及三新村的集体土地340.94亩）。并对：一、建设用地项目名称；二、被征收土地位置及面积；三、土地补偿安置标准；四、被征收土地所涉及的农业人员安置办法；五、征地补偿登记等相关事宜进行公告。2018年12月29日民勤县政府印发民政发〔2018〕231号《拆迁安置补偿方案通知》，对：一、征收土地位置、面积；二、补偿标准；三、失地农民领取或缴纳养老保险金办法；四、房屋拆迁奖励标准；五、安置办法；六、工作措施等相关事宜进行通知。原审法院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，三新村四社系案涉被征收的集体土地的权利人，依法可以就民勤县政府作出的涉案集体土地行政行为提起行政诉讼。民勤县政府辩称三新村四社不具备本案原告主体资格的理由不能成立，该院不予支持。关于民勤县政府实施涉案土地征收所依据的征地批复的效力问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。我国现行的《中华人民共和国土地管理法》及相关法律、行政法规并无关于征地批复有效期限方面的规定，且对于土地征收批准文件的效力问题不属于人民法院行政诉讼受案范围，当事人对土地征收批准文件存在异议可依法通过行政复议程序寻求救济，但在未经行政复议程序依法确认土地征收批准文件无效或予以撤销前，该土地征收批准文件当然有效，故民勤县政府依据甘政国土发〔2011〕87号批复等文件对涉案土地实施征收合法有据。三新村四社请求撤销民勤县政府作出的民政发〔2018〕231号《拆迁安置补偿方案通知》，实质是对补偿标准提出异议，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”故该诉请，应先申请行政机关裁决。三新村四社请求依法确认其与民勤县政府签订的征拆协议无效，判令县政府中止对三新村四社土地征收征用的行为。由于三新村四社不能提供与民勤县政府签订的征拆协议，而县政府提交的征地协议与补偿协议，协议双方系三雷镇人民政府、民勤县国土资源局与三新村四社，不是同一行政机关的行为，三新村四社的该项主张不能成立，在本案中不作审查。行政赔偿的前提是行政行为违法，三新村四社在本案中所提赔偿请求，无事实和法律依据。综上，本案三新村四社的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回民勤县三雷镇三新村第四生产合作社的诉讼请求。上诉人三新村四社上诉称：1.原审判决认为涉案的“征地批复文件当然有效”明显没有法律依据。2.原审判决认为民政发〔2018〕231号《拆迁安置补偿方案通知》的合法性不是人民法院的受案范围属于适用法律错误。3.原审判决以县政府提交的协议和三新村四社主张的无效协议不是同一行政机关的行为，明显不符合行政诉讼中责任主体和行为主体的区别。4.原审判决对行政赔偿诉讼请求的处理明显有未审先判的嫌疑。综上，请求撤销原审判决，改判支持上诉人一审提出的全部诉讼请求。被上诉人民勤县政府未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。”该法第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”本案中，上诉人三新村四社提起诉讼时的诉讼请求是：1.请求撤销民勤县政府作出的民政发〔2018〕231号征地拆迁安置方案和〔2018〕第12号征收土地方案公告；2.依法确认三新村四社与民勤县政府签订的征拆协议无效，判令民勤县政府中止对三新村四社的土地的征收征用行为；3.判令民勤县政府赔偿三新村四社的经济损失。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的“提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据”是法定起诉条件之一。通常认为，“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为。被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或者其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。此即所谓“一行为一诉”行政诉讼立案受理原则。不同行政行为的作出主体不同，所依据的行政实体和程序法律存在差别，所基于的事实有异，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。若在一个行政案件中同时对两个或两个以上行政行为提起诉讼，则不仅不利于行政机关有效应诉，而且势必对人民法院聚焦被诉行政行为，归纳争议焦点，组织举证质证，认定案件事实，安排法庭辩论，准确适用法律，作出清晰明确的裁判等诉讼活动有序开展产生阻碍，进而影响到行政案件的公正、及时审理和保护公民、法人或者其他组织的合法权益、监督行政机关依法行使职权的审判职能作用的发挥，还无益于有针对性地促进行政争议的实质性化解。该原则实为行政诉讼规律使然。本案中，上诉人三新村四社诉请撤销的行政行为是民勤县政府作出的民政发〔2018〕231号征地拆迁安置方案和〔2018〕第12号征收土地方案公告，诉请确认无效的又是行政协议行为，还同时诉请行政赔偿，是对多个行政行为提起诉讼，同时三项诉讼请求分属不同诉讼类型，明显有违“一行为一诉”行政诉讼立案受理原则，构成诉讼请求不具体。除法律和司法解释有明确规定外，在同一个行政案件中，针对多个行政行为分别提起撤销、确认无效以及行政赔偿的诉讼，不符合行政诉讼的起诉条件。原审法院对三新村四社提起的诉讼未予审查起诉条件的情形下，进行实体审理并作出原审判决，适用法律错误，应予纠正。需要指出的是，本案在二审审理中经向上诉人三新村四社法律释明，三新村四社明确仅针对民政发〔2018〕231号征地拆迁安置方案提起撤销之诉，放弃向原审法院提起诉讼时的其他诉讼请求。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法〔2011〕35号)规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。据此，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案有争议的的，应向批准征地补偿、安置方案的市、县人民政府的上一级地方人民政府申请裁决（复议）。据此，上诉人三新村四社不服民政发〔2018〕231号征地拆迁安置方案，应向民勤县政府的上一级人民政府申请裁决（复议）。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（五）项“未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”之规定，应予裁定驳回上诉人三新村四社的起诉。综上所述，上诉人三新村四社的起诉不符合法定起诉条件。原审判决适用法律错误，应予撤销。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项、第六十九条第一款第（五）项之规定，裁定如下：一、撤销甘肃省金昌市中级人民法院（2019）甘03行初52号行政判决；二、驳回原审原告武威市民勤县三雷镇三新村第四生产合作社的起诉。一、二审案件受理费各50元，共计100元，退还原审原告武·威市民勤县三雷镇三新村第四生产合作社。本裁定为终审裁定。审判长 陈金瑞审判员 吕 强审判员 赵静莉二Ｏ二Ｏ年七月三十日书记员 董 新