广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终168号上诉人（原审原告）惠州市惠城区***********民小组。负责人钟国雄，小组长。委托代理人钟汉强，男。委托代理人俞永，广东鸿浩（惠阳）律师事务所律师。上诉人（原审第三人）惠州市惠城区***********民小组。负责人刘志贤，小组长。委托代理人龙斯媛，北京市盈科（惠州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市惠城区自然资源局。法定代表人陈若能，局长。委托代理人雷光辉，惠州市惠城区自然资源局工作人员。委托代理人李应洋，广东伟伦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市人民政府。法定代表人刘吉，市长。委托代理人汪金牛，惠州市司法局行政复议科工作人员。委托代理人黄志芳，惠州市司法局行政复议科工作人员。上诉人惠州市惠城区***********民小组（以下称东红小组）、上诉人惠州市惠城区***********民小组（以下称小坑小组）因与被上诉人惠州市惠城区自然资源局（以下称惠城区自然局）、被上诉人惠州市人民政府（以下称惠州市政府）林权登记暨行政复议纠纷一案，不服惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初28号行政判决，提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人东红小组委托代理人钟汉强、俞永，上诉人小坑小组负责人刘志贤、委托代理人龙斯媛，被上诉人惠城区自然局委托代理人雷光辉、李应洋，被上诉人惠州市政府委托代理人黄志芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，原告、第三人均于2004年11月23日向原惠城区林业局申请对各自辖区范围内的林地所有权、使用权进行林权登记。当时属惠城区林业部门进行集体林权制度改革林权集中勘查登记发证工作阶段。同一时期提出林权登记申请的还有马岭村委会及其下属的其他村民小组。同日，原惠城区林业局至马岭村委会及其下属各村民小组进行了林地权属界线核定，并绘制了《马岭村界线图》，在该图上确认了村委会及各村小组各自拥有林地的位置及界线，并由马岭村委会在界线图上盖章确认、各村小组负责人签字确认。本案原告的负责人钟国雄、第三人的负责人刘新喜均在《马岭村界线图》上的“参加核定人员”中签名。经过马岭村委会、惠城区矮陂镇人民政府、惠城区林业局、惠城区人民政府层报审核，原惠城区林业局于2005年5月8日向原告颁发惠城区林证字（2005）第01270号《林权证》，将坐落于东红小组南面1565.85亩林地登记发证给原告，记载四至面积为东：观音村山交界；南：花桥坑顶；西：马岭村边；北：马岭山；向第三人颁发惠城区林证字（2005）第01271号《林权证》，将坐落于小坑小组东南面958.1亩林地登记发证给第三人，记载四至面积为东：北桥坑顶北面山坡；南：花桥坑顶；西：小坑；北：寨顶。2018年6月27日，因南蛇岗、花桥坑顶征收补偿款归第三人所有，引发原告与第三人对于涉案山林权属争议，原告称在提起复议前一个月到村委会才知道涉案山林已经确权到第三人，才看到了第三人的林权证。原告认为花桥坑底至花桥坑顶林地约五六百亩均应归原告所有，于2018年11月5日就第三人的《林权证》向被告惠州市人民政府提出行政复议。同日，被告惠州市人民政府作出《行政复议受理通知书》，并向原惠州市国土资源局送达《行政复议限期答复举证通知书》、向第三人送达《第三人参加行政复议通知书》。2018年11月21日，原惠州市国土资源局向被告惠州市人民政府提交《行政复议答辩书》，并附《林权登记申请表》《登记呈批传阅笺》《林权证》《马岭村界线核定图》。2019年1月3日，被告惠州市人民政府作出惠府行复〔2018〕100号《行政复议决定书》，决定维持惠城区林证字（2005）第01271号《林权证》。该决定书于2019年1月3日邮寄给第三人，于2019年1月4日直接送达原告、被告。原告不服，遂于2019年1月17日以惠州市国土资源局、惠州市人民政府为被告向法院提起本案诉讼。原告在2019年5月10日申请将被告惠州市国土资源局变更为惠州市自然资源局。另查一，2018年10月29日，惠州市惠城区******民委员会出具《证明》，证实原告没有小组公章，该村小组有经济组织合作社公章因有争议未能启用。2018年10月30日，惠州市惠城区******民委员会于出具《证明》，证实原告现有112户，村民662人。2019年1月15日，原告通过召开村民会议（应到112户，实到85户），就惠城区林证字（2005）第01271号《林权证》争议事项，表决同意委托广东鸿浩（惠阳）律师事务所为该村民小组代为提起行政诉讼等。另查二，庭审时，法庭组织原告、被告、第三人核对、查看《马岭村界线图》原件。原告称该界线图有明显涂改的痕迹，涂改的粉色界线即本案争议地，且标注有“争议”字样。被告对此称，标有“争议”地块并未发证，不在原告、第三人的林权证范围内。庭审后，被告根据法庭的要求提交《关于庭审询问事项的情况说明》：一、东红小组及小坑小组何时领取的《林权证》？2005年惠城区林业局为惠城区横沥镇马岭村委会各村民小组统一勘界确认并办理了《林权证》，办理完结后惠城区林业局将马岭村委会各村民小组的《林权证》统一发放到横沥镇林业站，由横沥镇林业站通知各村民小组自行到镇林业站处领取，但本案中的东红小组及小坑小组并未及时前往镇林业站领取《林权证》。二、东红小组及小坑小组以何为明确的分界线？首先，东红村民小组“04413021514JDSYMSY01271号”《林权登记申请表》档案附件红线图及小坑村小组《林权登记申请表》档案附件红线图，均是各自小组林权使用红线范围依据，且该两份红线图是封闭的区间，并非是开放的。其次，上述两个林权证和《马岭村界线图》中的关于两个小组的界线是一致的，有坐标证明。东红村小组的整体红线图下半部南至的坐标从西至南至东依次为“162.1寨顶——54.0——110.8——196.0——214.0——248.1.0”而小坑村小组的红线图上半部与东红村的下半部的界线中间是有空隙未发证部分。第三，至于《马岭村界线图》中间粉红色的线，经了解并非是经过林业局以及各村小组确认的，没有法律效力。综上，东红村小组与小坑村小组的林权界线清晰，没有任何歧义。另查三，因惠州市人民政府机构改革，将市国土资源局的职责、市住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责、市林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责、市房产管理局的不动产登记行政职能等整合，组建惠州市自然资源局。原审法院认为，原惠州市国土资源局的职责、林业局的确权登记管理职责已整合变更为惠州市自然资源局，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十三条的规定，惠州市自然资源局是本案适格的被告。此外，因原告没有村小组公章，经原告三分之二以上户数代表出席表决同意提起本案诉讼，符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，原告提起本案诉讼的主体资格适格。关于惠城区林证字（2005）第01271号《林权证》是否合法的问题。首先，《中华人民共和国森林法实施条例》（2000年）第五条第一款规定“集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”涉案《林权证》经第三人提出申请，由原惠城区林业局统一勘界办理，经惠城区人民政府核发，作出涉案行政行为的主体符合上述法律规定。其次，《林木和林地权属登记管理办法》（2000年）第五条规定：“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。”第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起３个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”本案中，第三人办理的涉案林权证属于在惠城区林业局统一办理马岭村委各村小组林权证时期，原告及第三人在各自办理林权证时均提交了《林权登记申请表》及相关附图，在各村小组进行统一勘界签名确认后，经村委会、镇政府、林业局及区人民政府同意才办理相应林权证，在此次林权登记的实体处理上，符合上述规章的规定。第三，《林木和林地权属登记管理办法》（2000年）第十条规定：“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”本案中，被告并未提交已经按照该规定进行公告的证据，故认定在办理林权登记过程中并未进行公告，属办理程序违法。鉴于此次统一勘界的过程中包括原告、第三人等村小组均有参与并签名确认，若因未公告而撤销相应行政行为，可能导致各村小组林权处于不确定状态，对社会公共利益造成损害，故对于该违法行政行为原审法院不予撤销，仅确认程序违法。最后，对于原告提出伪造《林权登记申请表》、其负责人钟国雄未在《马岭村界线图》签名的问题，因没有相应证据支持，本院不予采纳。另，原告并未提供其对争议林地核发有效的权属凭证，也未提交其占有、使用、管理争议林地的相关证据，故原告请求将争议林地权属确权给原告，理由不充分，原审法院不予支持。关于惠府行复〔2018〕100号《行政复议决定书》是否合法的问题。原告称因征地补偿款被第三人领取、在申请复议前一个月才从马岭村委会知道了被诉《林权证》，被告和第三人也未能举证证明原告何时知道或应当知道第三人的林权证内容。原告于2018年11月5日向惠州市人民政府申请复议，未超过《行政复议法》第九条规定的申请复议期限。从被告惠州市人民政府行政复议过程来看，原告、被告及第三人的程序权利得到充分保障，被告惠州市人民政府作出复议决定程序合法，但是惠府行复〔2018〕100号行政复议决定并未对颁发《林权证》的程序合法性进行审查，其维持惠城区林证字（2005）第01271号《林权证》的复议决定属于认定事实不清，原审法院依法予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十九条及前引法律、法规、规章的规定，判决如下：一、确认原惠城区林业局于2005年5月8日核发给第三人惠城区横沥镇马岭村委会小坑村民小组的惠城区林证字（2005）第01271号《林权证》违法。二、撤销被告惠州市人民政府于2019年1月3日作出的惠府行复〔2018〕100号《行政复议决定书》。三、驳回原告惠城区横沥镇马岭村委会东红村民小组的其他诉讼请求。本案受理费50元（原告已预交），由被告惠州市自然资源局负担。上诉人东红小组上诉称，一、被上诉人作出的惠城区林证字（2005）第01271号《林权证》违反法定程序。其一，根据《林木和林地权属登记管理办法》（2000年）第十条规定，“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”、《广东省林地林权登记换发证工作方案》（2002年）第一条（四）款规定，“对于申请林地、林木权属登记的，基层单位对于申请的主要内容要在林地、林木所在地进行公告，公开登记时间、地点、申请须知和审查结果，公告期为30天，确认无误后才准予上报，由林地林权登记发证机关给予登记发证。”本案中，被上诉人未经依法公告，迳行作出林权权属登记，显属程序违法。其二，根据《林木和林地权属登记管理办法》第十二条第二款规定,“在公告期内，有关利害关系人如对登记申请提出异议，登记机关应当对其所提出的异议进行调查核实。有关利害关系人提出的异议主张确实合法有效的，登记机关对登记申请应当不予登记。”因被上诉人未依法公告，因此剥夺了上诉人作为实际权利人的知情权和异议权。其三，根据《广东省林地林权登记换发证工作方案》第四条第（二）款规定，“在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督。”被上诉人作出的属于上诉人（2005）第01270号《林权证》确定的四至范围为：东至：观音村山交界；南至：花桥坑顶；西至：马岭村边；北至：马岭山，面积1565.85亩。被上诉人作出的属于第三人的（2005）第01271号《林权证》确定的四至范围为：东：北桥坑顶北面山坡；南：花桥坑顶；西：小坑；北：寨顶。该两份林权证的四至南是上诉人与第三人毗邻的部分，依《方案》规定，理应经双方确认后，并将该审核结果张榜告示，但被上诉人并没有依法程序确认和张榜公告，没有毗邻的东红村民小组参加现场踏查协商或签字确认，也没有在东红村民小组村委会进行张榜公示。综上，被上诉人换发林权证的行政行为明显违反了上述规定，属发证审核登记程序违法，应当予以撤销。二、被上诉人作出的惠城区林证字（2005）第01271号《林权证》认定事实不清、证据不足。其一，根据《广东省林地林权登记换发证工作方案》第四条规定，“对经审查符合下列全部条件的予以登记换发《林权证》：１.申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数数据准确；２.林地、林木权属证明材料合法有效；３.无林地、林木权属争议；４.附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。对经审查不符合上述登记条件的登记申请，不予登记。”原审法院审理中认为被上诉人在作出具体行政行为时，对于统一勘界的过程包括上诉人、第三人等村小组均有参与并签名确定，从而认定涉案林权登记的实体处理符合规定，对此事实的认定是错误的。根据被上诉人提交的证据11：马岭村各村民小组核定的《马岭村界线图》第52页显示，其一，该份《林地权属界线核定图（200）是由一张单独的签字粘贴至界线图上，而非各村小组负责人在界线图上签名确认的。其二，根据该份证据显示，其中的小坑村民小组负责人刘新喜、洋星村民小组负责人钟洪青、洋和一队村民小组负责人潘继承、洋山村民小组负责人钟石健、马岭村委会负责人刘芬权、东红村民小组负责人钟国雄等多人的签名明显不一致，同一时间同一个人不可能会有两种笔迹，明显的不符合常理，该份《林地权属界线核定图（200）涉嫌虚假签名。而上诉人一审中提交的《证明》，横沥镇马岭村委会证实上诉人并未参与第三人的山界划分，未签名确认。从这两份证据相互印证，也说明了被上诉人作出的惠城区林证字（2005）第01271号《林权证》没有事实依据。其二，被上诉人作出的属于上诉人（2005）第01270号《林权证》确定的四至范围为：东至：观音村山交界；南至：花桥坑顶；西至：马岭村边；北至：马岭山，面积1565.85亩，整体红线图下半部南至的坐标从西至南至东依次为“162.1寨顶--54.0--110.8--196.0--214.0--248.1.0”，如果从该红线图显示的地界，与《林权登记申请表》、《林权证》所确定的四至是完全不符的，南至花桥坑顶的坐标为387.0，而上诉人的《林权证》红线图的南至坐标线却是在花桥坑底，四至范围与界线图的四至范围完全不符。而从红线图中涂改的部分我们却不难看出，被涂改的界线图是以花桥坑顶为上诉人与第三人的林地界线，也符合双方四至范围。其三，根据《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定：“林权权利人应当根据森林法实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：……（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；……”第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：……（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；……”第十二条第一款规定：“对经审查不符合本办法第十一条规定的登记条件的登记申请，登记机关应当不予登记。”被上诉人提交的证据：第三人的《林权登记申请表》中主要权利依据及附图为空白，说明第三人并未按规定提交林地权属证明文件，不符合《广东省林地林权登记换发证工作方案》第一点“基本原则”中的第七项“坚持政策稳定连续性的原则…林地林木登记换发证书不是重新确定林地林木权属，而是进一步稳定山林权属。…”的规定。三、被上诉人作出的惠城区林证字（2005）第01271号《林权证》应当依法予以撤销。根据《广东省林地林权登记换发证工作方案》第一条第（一）款规定，“凡林地、林木权属仍有争议未经协商取得一致或未按法定程序确定权属的，不予登记发证。”根据《行政诉讼法》第七十条规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的、（三）违反法定程序的；...”本案，被上诉人作出的行政行为未依法公告，且作出的惠城区林证字（2005）第01271号《林权证》事实不清、证据不足，被上诉人未按法定程序确定权属，依法应不予登记发证。因此被上诉人作出的惠城区林证字（2005）第01271号《林权证》应予撤销。四、撤销惠城区林证字（2005）第01271号《林权证》对社会公共利益不会造成损害。原审法院认为，“撤销被上诉人作出的行政行为，会对社会共利益造成损害，故对于该违法行政行为不予撤销.....”。所谓社会公共利益，是指社会公众都享有的非独占的、为一个社会生存所必须的利益，公共利益的受益范围一般是不特定多数的受益人。本案中，惠城区林证字（2005）第01271号《林权证》的利益方为第三人一方，为第三人独享的利益，是特定的多数受益人，与公共利益无关。根据《行政诉讼法》第七十四条规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；...”本案中，惠城区林证字（2005）第01271号《林权证》既不属于国家利益，也与社会公共利益无关，也就不属于撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的情形，该《林权证》程序与实体均违法，违反了程序正当原则和依法行政原则，依法应当撤销。综上所述，上诉人认为：一项合法的行政行为既要求实体合法也要程序合法，被上诉人作出的被诉林权登记行为，事实不清、证据不足、程序不当，既属程序违法也属实体违法。原审判决确认了被上诉人违反了法定程序，撤销了被上诉人作出的[2018]100号《行政复议决定书》，依法应当撤销惠城区林证字（2005）第01271号《林权证》以维护上诉人的合法权益，而原审法院却以损害社会公共利益为由不予以撤销，属适用法律错误。为维护上诉人的合法权益，维护法律的正确实施，恳请二审法院依法查明事实，撤销惠城区人民法院（2019）粤1302行初28号行政判决书第三项“驳回原告惠城区横沥镇马岭村委会东红村民小组的其他诉讼请求”的判决。上诉请求：1.请求撤销惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初28号行政判决书第三项“驳回原告城区横沥镇马岭村委会东红村民小组的其他诉讼请求”的判决。2.依法改判为：（1）撤销惠城区林证字（2005）第01271号《林权证》；（2）判决被上诉人惠城区自然资源局在90天限期内重新作出具体行政行为，并将争议山林权属确权给上诉人；3.本案的一、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉人小坑小组上诉称,原审法院在认定惠城区林证字（2005）第01271号《林权证》与惠府行复[2018]100号《行政复议决定书》是否合法的问题上，认定涉案林权证存在办理程序违法事实，且认定被告惠州市人民政府在作出复议决定时未对被告惠州市自然资源局颁发涉案林权证办理程序的合法性进行审查事实，据此确认涉案林权证违法，并撤销该复议决定，系事实认定不清，适用法律错误。一、原审法院未充分考虑办证时的公告条件、形式及存档等综合因素,认定原审被告在办理林权登记过程中未进行公告属办理程序违法，属违背客观事实，系认定事实不清。首先，上诉人持有的惠城区林证字（2005）第01271号《林权证》由原惠城区林业局统一勘界办理并经惠城区人民政府核发,作出涉案行政行为的主体符合《中华人民共和国森林法实施条例》（2000年）第五条第一款规定：“集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”其次，上诉人在办理涉案林权证时已提交《林权登记申请表》及相关附图，且在各村小组进行统一勘界签名确认后，经村委会、镇政府、林业局及区人民政府同意才办理相应林权证。况且，涉案林地权属凭证记载的四至界限，东至花桥坑顶北面山坡，南至花桥坑顶，西至小坑，北至寨顶，面积达958.1亩，此范围内的林地原本已属于上诉人的集体山。至2004年11月23日,上诉人积极响应国家办证政策，坚持以各利益相关人认定的集体山为历史前提，正视现实，坚持以事实为依据，以法律为准绳，由原惠城区林业局组织马岭村民委员会及其下属各村民小组进行林地权属界限核定，并绘制了《马岭村界线图》且马岭村民委员会在界线图上盖章确认，马岭村民委员会及各村民小组负责人（含当年上诉人负责人刘新喜、被上诉人负责人钟国雄）签字确认各自拥有林地的位置及界限。此确认行为亦表明各方均认可当年作出的林地权属界限行为。再者，原审法院仅凭原审被告“未提交已经按照规定进行公告的证据”，就“认定在办理林权登记过程中并未进行公告，属办理程序违法”，严重违背客观事实。（1）原审被告“未能提交证据证明已按照该办法进行公告”，并不等同于“未进行公告”，原审法院不能因此直接推定办理程序违法，而是应当综合考虑当年当地的公告条件、形式、存档等因素认定这程序瑕疵的影响程度降至最低。毕竟当年村里条件有限，没有摄影设备对公告内容拍摄存档，且依约定俗成的习惯，村委会已将该公告张贴在公告栏，保障村民知情权、监督权等。(2)根据《林木和林地权属登记管理办法》第十二条的规定可知，公告的意义在于让登记申请内容被大众知悉、保障有关利害关系人的异议权，而在本案中被上诉人作为利害关系人与上诉人同时提交登记申请，一同参与原惠城区林业局组织的林地权属界限核定，并由村小组负责人一同在《马岭村界限图》上签字确认，即上诉人与被上诉人均对涉案林权登记的内容明确知悉，且无异议。二、原审被告惠州市人民政府的作出[2018]100号《行政复议决定书》在实体和程序的审查合法、合理。退一步讲，即便原审被告在对于程序合法性审查上存在轻微瑕疵，亦不足以影响其作出合法的“维持惠州市国土资源局于2005年5月8日给第三人核发的惠城区林证字(2005)01271号《林权证》”的决定；同时，距涉案林权证颁发至今已过十余载，上诉人作为行政相对人已为履行该行政行为投入了大量必要准备，基于信赖利益保护原则，撤销该行政行为必将给上诉人造成更大无法挽回的损失。三、原审法院判决撤销惠府行复[2018]100号《行政复议决定书》，有损上诉人合法权益，上诉人有权提起上诉。首先，自2004年确权以来，上诉人一直对涉案林地进行经营管理使用。后上诉人与罗谷存签订《承包山地经营各种林木山体利用合同书》，包括村委会及各村小组从未提出异议。而且，当时马岭村委会还见证过此承包事宜同时还收取罗谷存出具的见证费、管理费等费用。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十三条规定：“下列材料可作为处理林权争议的参考依据：（二）能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证。”在行政复议、行政诉讼阶段，被上诉人均未提供其关于涉案林地合法有效的权属凭证，也未提供其对涉案林地进行经营管理使用的事实，且于上述《马岭村界线图》签名确认其林地权属来源清晰、界限明确。据此，上诉人对于涉案林地的经营管理使用事实作为处理林权争议的参考依据，证明效力高。其次，原审法院认定若因未公告而撤销相应行政行为，可能导致各村小组林权处于不确定状态，对社会公共利益造成损害，据此仅确认程序违法，不予撤销相应行政行为。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。”从根本而言，原审法院这一认定已足以使得涉案林权证处于一个不稳定状态，减损上诉人的合法权益。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十条第二款规定，上诉人持有的涉案林权证因原审法院判决遭受权益减损，有权提起上诉。综上，上诉人认为原审法院判决认定事实不清，适用法律错误，严重减损上诉人合法权益。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》等相关规定特此上诉，望贵院判如所请。上诉请求：1.依法撤销惠城区人民法院作出的（2019）粤1302行初28号《行政判决书》；2.依法改判驳回东红小组所有诉讼请求。被上诉人惠城区自然局辩称，惠城区林证字(2005)第01271号《林权证》在发证时存在部分权属来源不清、程序不当的问题，答辩人经法定程序已对惠城区林证字(2005)第01271号《林权证》作出更正登记。2019年9月10日惠城区横沥镇马岭村委会(简称“马岭村委会”)向惠州市自然资源局申请更正登记在第三人名下的惠城区林证字(2005)第01271号《林权证》。惠州市自然资源局于2019年12月18日通知了第三人在30个工作日内办理更正登记，但第三人未在规定的期限内办理。2020年1月1日职能变更后，惠城区范围内的自然资源统一确权登记职责下放到答辩人。答辩人接手马岭村委会的申请后，进行了查档、实地调查、现场勘查、指认和测绘等系列调查工作，查明惠城区林证字(2005)第01271号《林权证》在核发过程中，存在程序缺漏和瑕疵，部分事实不清的情况。答辩人于2020年3月16日分别在门户网站刊登、现场张贴了《关于拟更正惠城林证字(2005)第01271号(林权证)的公告》，公告期限为15个工作日。公告期内，惠城区横沥镇马岭村民委员会洋星村民小组于2020年4月2日向答辩人提出了异议，认为其小组所有的小坑口至油甘排至小坑尾约300亩林地也被错误登记在第三人名下，但又于当日撤回申请。第三人也于2020年4月3日向答辩人提交了《异议书》。因第三人未提交任何有效证据，经答辩人审查认为异议不成立，并于2020年4月8日对第三人进行了书面回复。答辩人于2020年4月3日向第三人送达了《拟撤销及更正登记决定的告知书》及《听证权利告知书》。第三人于2020年4月24日提交了《听证申请书》。2020年5月8日，答辩人就本次更正登记事宜召开了听证会。听证会后的2020年5月13日，答辩人专门组织马岭村委会和第三人以及测绘人员到现场，就第三人提交的承包合同范围进行现场指认及测绘。经指认及测绘，发现第三人所持的《林权证》登记范围为958.1亩，但承包给他人的仅有700亩，且承包合同未标明具体四至范围，合同也无附图，第三人组长及承包人在现场也承认承包人没有对涉案林地进行经营管理；而马岭村委会在现场指认涉案林地不在小坑承包人承包范围内。2020年6月3日，答辩人作出《关于对惠城区林证字(2005)第01271号《林权证》进行更正登记的决定书》。更正登记的内容为：(1)从原《林权证》登记范围划出335.8亩。记载的其它内容不变；(2)划出的具体范围以附图为准。对划出335.8亩的林地待经法定调处程序后另行确权。综上所述，请贵院在审查事实的基础之上，依《行政诉讼法》相关规定依法审理。被上诉人惠州市政府辩称，一、复议受理程序合法。被答辩人惠城区横沥镇马岭村委会东红村民小组(以下简称东红村民小组)于2018年11月5日向答辩人提交《行政复议申请书》，答辩人于当天审查予以立案。同日，向被答辩人作出《行政复议受理通知书》，向惠州市自然资源局送达《行政复议限期答复、举证通知书》，向惠城区横沥镇马岭村委会小坑村民小组(以下简称小坑村民小组)送达《第三人参加行政复议通知书》。该处理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条的规定。二、复议审查程序合法。惠州市*********民小组分别向答辩人提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则采取书面审查的办法，如申请人提出要求或者复议机构认为确有必要的，可调查、听取相关当事人的意见。答辩人采用书面审查的方式办理案件，符合前述法律条文规定。三、答辩人作出复议决定程序合法。经书面审查，答辩人认为，东红村民小组主张小坑村民小组持有的惠城区林证字(2005)第01271号《林权证》登记了属东红村民小组所有的林地，请求撤销小坑村民小组的《林权证》，但其并未提供争议林地合法有效的权属凭证，也未提供其对争议林地进行经营管理使用的事实；且2004年11月23日，东红村民小组负责人在《马岭村界线图》上确认，能证明小坑村民小组林地权属来源清晰、界线明确。2019年1月3日，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第(一)项的规定，维持惠州市自然资源局于2005年5月8日给小坑村民小组核发的惠城区林证字(2005)01271号《林权证》。办案期限及文书制作送达符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定。综上所述，答辩人作出复议决定查明事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法判决。东红小组二审阶段向本院提交新证据：听证权利告知书、决定告知书。小坑小组二审阶段向本院提交新证据：证据一、刘新明证人证言；证据二、刘新喜证人证言；证据三、刘振文证人证言。惠城区自然局二审阶段向本院提交新证据：《关于对惠城区林证字（2005）第01271号进行更正登记的决定书》。针对东红小组提交的证据，小坑小组发表质证意见如下：对东红小组提交该两份材料的真实性没有异议，合法性和关联性有异议。首先该两份证据从自然资源局作出的程序上是不合法的；其次，该两份证据与本案所诉争的小坑与东红之间争议的林地林权是没有关系的。惠城区自然局发表质证意见如下：对其三性没有异议。惠州市政府发表质证意见如下：没有异议。针对小坑小组提交的证据，东红小组发表质证意见如下：对该三份证据的真实性、合法性、关联性均不予认可。1.作为证人应当出庭接受法庭、上诉人、被上诉人各方当庭进行质证，但今天的小坑村提供的证人证言，证人并未到庭说明，接受法庭讯问。2.三名证人均为小坑村村民，与本案有直接利害关系，因此其证人所作证人证言，不具有证明力。惠城区自然局发表质证意见如下：对其三性不予认可，1.三位证人证言均是小坑村村民，属于利害关系人。2.三份证言中均没有表示对当时公示及内容有明确的说明，且使用的都是“大约”、“似乎”等字样并没有实际的证明效力。惠州市政府发表质证意见如下：对小坑小组的三份证据真实性没有异议，合法性与关联性有异议。针对惠城区自然局提交的证据，东红小组发表质证意见如下：对该份决定书的真实性、合法性、关联性均予以认可，从该份证据所阐述的事实可以认定被上诉人惠城区自然资源局在核发惠城区林权证字（2005）第01271号《林权证》过程中，没有履行公告程序且《林权登记申请表中》未标注申请登记林地的权属证明，存在明显的程序缺漏和瑕疵。其次，也认定了马岭村委会三位参加核发林权证的人员，在勘界时未到现场，以上事实都说明了，惠州市城区自然资源局在核发案涉的林权证中，存在认定事实不清，程序违法的事实。小坑小组发表质证意见如下：对于惠城区自然资源局提交的该份证据真实性没有异议，合法性和关联性有异议。1.该份决定书作出的程序不合法。2.该份决定书尚在异议期内，其所作出的决定是否合法有效，尚存在争议。对于划出的335.8亩林地，是否确需另行确权尚存在争议。3.该份决定书划出的335.8亩林地，与本案所诉争议林地无关。该份决定书的申请人是马岭村委，该份决定书作出的内容与本案诉争的与东红争议的林地林权无关，东红争议的是被诉林权证中除开335.8亩之外的林地。惠州市政府发表质证意见如下：三性没有异议。本院对上述证据认证如下：当事人针对其他各方提交的证据，无异议的，本院予以采纳；有异议的，在认定事实时予以参考。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院二审另查明一，中共惠州市委、惠州市人民政府于2019年4月2日发布惠市委[2019]27号《中共惠州市委、惠州市人民政府关于进一步理顺市政府与惠城区政府、仲恺高新区管委会事权关系的通知》，该《通知》载明“一、将原市国土资源局惠城区分局承担的部分职责委托（下放）惠城区。……（二）下放的事项…6.负责惠城区范围内土地等权属调查、不动产登记。”惠州市自然资源局向本院书面陈述称“根据《中共惠州市委、惠州市人民政府关于进一步理顺市政府与惠城区政府、仲恺高新区管委会事权关系的通知》（惠市委[2019]27号）的规定，原市不动产登记中心（市房产交易所）已整体下放至惠州市惠城区自然资源局，双方已于2020年1月1日正式交接了工作。本案林权证登记的具体负责部门是惠州市惠城区自然资源局，根据上述文件的规定，建议贵院将本案被上诉人变更为惠州市惠城区自然资源局。”另查明二，惠州市惠城区自然资源局于2020年4月23日作出《听证权利告知书》，该《告知书》上载明“目前我市惠城区自然资源统一确权登记职责已经下放到我局。我局经依法调查后查明：原惠城区林证字(2005)第01271号《林权证》在核发过程中，存在发证前未经涉案地块毗邻单位现场确认、当地村委会参加核发该证的工作人员未到现场指认情形，也没有证据证明核发该证时依法履行了公告程序，且《林权登记申请表》中未标注申请登记林地的权属证明。根据《中华人民共和国物权法》第十九条、《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条的规定，我局于2019年12月18日通知了惠城区横沥镇(原矮陂镇)马岭村小坑村民小组在30个工作日内办理更正登记，但该小组未在规定的期限内办理。我局又于2020年3月16日分别在我局门户网站刊登、现场张贴了《关于拟更正惠城林证字(2005)第01271号的公告》，公告期限为15个工作日。公告期内，惠州市惠城区*************民小组于2020年4月2日向我局提出意见，认为其小组所有的小坑口至油号排至小坑尾约300亩林地也被错误登记在惠城区横沥镇(原矮陂镇)马岭村小坑村民小组名下。惠城区横沥镇(原矮陂镇)马岭村小坑村民小组也于2020年4月3日向我局提交了《异议书》，但经我局审查认为异议不成立，并于2020年4月8日对该小组进行了回复。现公告期已满，该小组的异议亦不能成立。我局认为，惠城区林证字(2005)第01271号《林权证》在核发时存在权属来源不清，违反法定程序等问题，不符合《林木和林地权属登记管理办法》第五条、第十条、《广东省林地林权登记换发证工作方案》(粤府办[2002]53号)第一条基本原则第(四)项、第四条工作程序第(二)项等规定，依法应当予以撤销。现我局根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条之规定，拟作出以下决定：撤销登记在惠城区横沥镇(原矮陂镇)马岭村小坑村民小组名下的惠城区林证字(2005)第01271号《林权证》。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条的规定，对上述拟作出的决定，惠城区横沥镇(原矮陂镇)马岭村小坑村民小组、惠城区横沥镇马岭村委会、惠州市惠城区横沥镇人民政府、惠州市惠城区******民委员会小组有要求举行听证的权利。如果上述任何一方要求举行听，应当在本告知书送达之日起5日内以书面形式向我局提出。逾期未提出的，视为放弃听证权利。”同日，惠州市惠城区自然资源局对惠城区横沥镇(原矮陂镇)马岭村小坑村民小组作出《关于拟撤销惠城区林证字（2005）第01271号《林权证》的决定告知书》，载明“现公告期已满，你小组的异议亦不能成立。我局认为，惠城区林证字(2005)第01271号《林权证》在核发时存在权属来源不清，违反法定程序等问题，不符合《林木和林地权属登记管理办法》第五条、第十条、《广东省林地林权登记换发证工作方案》(粤府办[2002]53号)第一条基本原则第(四)项、第四条工作程序第(二)项等规定，依法应当予以撤销。现我局根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条之规定，拟作出以下决定：撤销登记在惠城区横沥镇(原矮陂镇)马岭村小坑村民小组名下的惠城区林证字(2005)第01271号《林权证》。对此，你小组享有陈述、申辩和要求听证的权利。如要求陈述、申辩或听证，请你小组在本告知书送达之日起5日内以书面形式向我局提出。逾期未提出的，视为放弃听证权利。”另查明三，惠城区自然局于2020年6月3日作出《关于对惠城区林证字（2005）第01271号《林权证》进行更正登记的决定书》，载明“我局认为，惠城区林证字(2005)第01271号《林权证》的核发过程不符合《林木和林地权属登记管理办法》第五条、《广东省林地林权登记换发证工作方案》（粤府办[2002]53号）第一条基本原则第(四)项、第四条工作程序第(二)项等规定，作为林业主管行政机关，我局在发现错误时有依职权纠错的责任，同时，申请人也提出了撤销登记的请求。鉴于申请人的真实意思表示是认为惠城区林证字(2005)第01271号《林权证》涉及“沙蛇岗”的部分林地权属登记存在错误……我局依法作出以下更正登记决定：对惠城区横沥镇(原矮陂镇)马岭村小坑村民小组名下的惠城区林证字(2005)第01271号《林权证》进行登记，更正登记，更正登记的内容为：（1）从原《林权证》登记范围划出335.8亩。记载的其它内容不变；（2）划出的具体范围以附图为准。申请人和被申请人对划出335.8亩的林地待经法定调处程序后另行确权。”本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，一审阶段所列被告为惠州市自然资源局。因机构职能变更，原市不动产登记中心（市房产交易所）的职能已整体下放至惠州市惠城区自然资源局，且本案林权证登记的具体负责部门也是惠州市惠城区自然资源局。本院依惠州市自然资源局的请求，在二审阶段将本案被上诉人由惠州市自然资源局变更为惠州市惠城区自然资源局。关于惠城区林证字（2005）第01271号《林权证》是否合法的问题。《林木和林地权属登记管理办法》（2000年）第五条规定“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。”第十条规定“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”第十一条规定“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起３个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”参照《广东省人民政府办公厅印发广东省林地林权登记换发证工作方案的通知》（粤府办[2002]53号）第四条第（二）项规定“在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督。”由上述条文可知，林权权利人在提出登记申请时，应当提交包括但不限于“申请登记的森林、林木和林地权属证明文件”等材料。登记机关只有在经审查确认申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确、林权证明材料合法有效、无权属争议、附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合的情况下才能予以登记。本案中，首先，从各方提交的证据来看，涉案林权证的《林权登记申请表》中主要权利依据及附图一栏显示空白，也未见有其它申请登记的森林、林木和林地权属证明文件等材料。惠城区自然局二审当庭陈述“马岭村委会参加核发《林权证》的人员，有签字确认，但未到现场进行指认。”即，无法证明涉案《林权证》在颁发过程中做到数据准确，无权属争议。其次，各方当事人均没有提交证据证明办证机关在办理涉案《林权证》的过程中有依照上述规定进行公告，即未经法定公示程序就核发涉案《林权证》，不符合上述规定。再次，惠城区自然局在《听证权利告知书》中亦载明“我局经依法调查后查明：原惠城区林证字(2005)第01271号《林权证》在核发过程中，存在发证前未经涉案地块毗邻单位现场确认、当地村委会参加核发该证的工作人员未到现场指认情形，也没有证据证明核发该证时依法履行了公告程序，且《林权登记申请表》中未标注申请登记林地的权属证明。……我局认为，惠城区林证字(2005)第01271号《林权证》在核发时存在权属来源不清，违反法定程序等问题，……”由此可知，惠城区自然局作为涉案《林权证》的办理机关亦承认该《林权证》在核发时存在权属不清等问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”之规定，涉案《林权证》在办理过程中存在无林权证明材料、林地林木权属不清、公示程序违法等违反上述规定的情形，依法应予以撤销。原审法院仅判决确认发证行为违法不当，本院予以纠正。关于惠府行复〔2018〕100号《行政复议决定书》是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。”本案中，如前文所述，涉案《林权证》在办理过程中存在无林权证明材料、林地林木权属不清、公示程序违法等违反上述规定的情形，依法应予以撤销。惠州市政府作出维持惠城区林证字（2005）第01271号《林权证》的复议决定，处理不当。原审法院判决撤销被诉《复议决定》正确，本院予以维持。东红小组请求将争议山林权属确权给东红小组的主张，不在本案审理范围。原审判决驳回东红小组的其他诉讼请求正确，本院予以维持。综上所述，上诉人惠城区横沥镇马岭村委会东红村民小组上诉部分有理，上诉人惠城区横沥镇马岭村委会小坑村民小组上诉理由不够充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持惠州市惠城区人民法院作出的（2019）粤1302行初28号行政判决第二项，即维持“撤销惠州市人民政府于2019年1月3日作出的惠府行复〔2018〕100号《行政复议决定书》”；二、维持惠州市惠城区人民法院作出的（2019）粤1302行初28号行政判决第三项，即维持“驳回惠城区横沥镇马岭村委会东红村民小组的其他诉讼请求”；三、撤销惠州市惠城区人民法院作出的（2019）粤1302行初28号行政判决第一项，即撤销“确认原惠城区林业局于2005年5月8日核发给惠城区横沥镇马岭村委会小坑村民小组的惠城区林证字（2005）第01271号《林权证》违法”；四、撤销原惠城区林业局于2005年5月8日核发给惠州市惠城区***********民小组的惠城区林证字（2005）第01271号《林权证》。二审受理费各50元，由上诉人惠州市惠城区***********民小组、上诉人惠州市惠城区***********民小组各自负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇二〇年七月八日法官助理 陈少棉书 记 员 吴嘉佩