山东省青岛市城阳区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0214行初13号原告:青岛高通市政工程有限公司，住所地青岛市城阳区上马街道河东路北侧，统一社会信用代码：913702147180322476。法定代表人：郝春德，该公司执行董事兼总经理。委托诉讼代理人:王朕，山东齐鲁（青岛）律师事务所律师。委托诉讼代理人:方佳，山东齐鲁（青岛）律师事务所律师。被告：青岛市生态环境局城阳分局，住所地青岛市城阳区德阳路**，统一社会信用代码：11370200005152708E。法定代表人：刘维铭，系该分局局长。出庭负责人：唐尧初，系该分局副局长。委托代理人：薛静，女，系该分局工作人员。委托代理人：庄丽丽，山东良捷律师事务所律师。原告青岛高通市政工程有限公司（以下简称高通市政公司）不服青岛市生态环境局城阳分局（以下简称城阳生态环境分局）环保行政行为一案，于2020年1月15日向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2020年3月20日公开开庭审理了本案。原告高通市政公司委托诉讼代理人王朕、方佳，被告城阳生态环境分局出庭负责人唐尧初及委托诉讼代理人薛静、庄丽丽到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告城阳生态环境分局于2019年10月22日作出青环城改字[2019]184号《责令改正违法行为决定书》，认定：2019年10月22日，城阳生态环境分局对高通市政公司进行调查，发现其未经环保审批、验收、投入商混、石子加工、洗沙加工生产。该行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第十七条、第十九条的规定，城阳生态环境分局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，责令高通市政公司停止生产、改正违法行为。原告高通市政公司诉称，一、青环城改字[2019]184号《责令改正违法行为决定书》中明确载明“责令你（单位）停止生产，改正违法行为”，属于《行政处罚法》第八条对行政处罚的规定中“责令停产停业”的情形。被告在2019年10月22日对原告调查，当天就对原告进行了处罚，要求原告停止生产、改正违法行为，却未告知原告作出该行政处罚决定的事实、理由及依据，原告并未收到行政处罚的告知书。未告知原告有陈述和申辩的权利，违反了《行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，严重侵犯了原告的知情权、陈述、申辩权，该行政程序严重违法。二、根据《山东省行政处罚听证程序实施办法》第二条、《环境行政处罚听证程序规定》第五条第四项规定，被告在作出该决定之前，未告知原告申请听证的权利，行政程序违法。三、原告不存在被告所认定的违法事实，涉案行政处罚行为的作出无事实依据。原告手续齐全，且有被告出具证明文件，可以证实原告符合生产条件，不造成污染。原告于2012年12月经青岛市发展改革委员会批准为“第二十六批资源综合利用产品单位”，并被颁发《资源综合利用认定证书》，同年被告前身青岛市环保局城阳分局向原告出具证明，确认原告混凝土生产使用石粉砂符合综合利用的要求，无二次污染。2015年10月原告取得《青岛市建筑工程材料登记备案证》，原告生产经营所用人工砂等通过了官方认可的权威机构质量有效检测。被告在2019年10月22日检查时，原告并未生产，被告却仍然下达责令停产的决定书。四、被告作出的行政处罚裁量过重，违反合理性原则。被告在未告知原告处罚事实、理由、法律依据、未告知听证权利的情况下，不给予一定的整改期间，而是直接下达停止生产的决定，违反合理性原则。五、被告认可其出具的环保验收手续及证明，原告自公司成立至2018年7月份从未受到任何被告的处罚，只因原告处拆迁，为了早日逼原告搬迁，才动用行政手段。六、原告法定代表人曾是参加过越战的二等甲级伤残军人，带领企业全体工作人员奋斗经营，实现年缴税款500万元，对国家、对政府都有巨大贡献。在本次拆迁中，原告也积极支持政府拆迁事宜，响应党和政府的政策。综上，被告作出的行政处罚决定依据的事实认定不清，程序违法，适用法律错误。故请求：1.撤销城阳生态环境分局作出的青环城改字[2019]184号《责令改正违法行为决定书》；2.诉讼费用由被告承担。原告高通市政公司向本院提交以下证据：1.《资源综合利用认定证书》、《证明》、《青岛市建设工程材料登记备案证》、《环境影响报告表批复》（青环城审[2010]135号批文）、《环境保护承诺书》、《青岛市环境保护局城阳分局关于青岛高通市政工程有限公司年产20万吨混凝土竣工环境保护验收意见的函》（青环城验[2011]63号）及《监测报告》（青环城验监字2011第011号）、《关于青岛高通市政工程有限公司年产20万吨混凝土项目申请确认环境保护相关情况的复函》，证明原告不存在被告所认定的违法事实，涉案行政处罚行为的作出无事实依据。2.原告及关联企业2018年、2019年《交税明细表》，证明原告年交税500万元，尽到了企业应有的责任。3.《退伍军人登记表》，证明原告法定代表人为参战负伤，立过二等功，为二等甲级伤残退伍军人，为国家做出了极大贡献，综合2、3号证据可以看出，原告存在减轻或免除行政处罚的合理性因素，而被告未对以上因素加以考量，便做出了极其不合理的行政处罚决定，有失公允。4.《评估报告书》，证明为了迫使原告拆迁，被告通过行政手段委托鉴定机构作出了不合理的评估报告，因原告不同意该评估，被告通过行政处罚等措施迫使原告作出让步。被告城阳生态环境分局辩称，一、被告对原告下达的被诉《责令改正违法行为决定书》是行政命令并非行政处罚，程序合法。该决定书系被告在履行环境保护职责过程中，根据相关法律法规所作出的责令改正违法行为的决定书，有责令停止生产、改正违法行为的内容，主要目的是为了及时制止违法行为的延续，以免造成更大损害，是行政处罚前的一项措施，属于禁止性的行政命令。被告在作出该决定书之时，已当场告知原告有申请回避、提起复议或诉讼的权利。依据《环境保护行政处罚办法》第十二条的规定，原告认为该决定书是行政处罚，应适用行政处罚的程序，必须听证，程序违法的理由不成立。二、原告于2000年1月成立，原经营场所环保审批、验收手续齐全。2015年5月原告新建了河东路厂区并投入使用，该厂区无环保审批、验收手续。2018年9月4日被告作出青环城改字[2018]184号《责令改正违法行为决定书》，要求原告立即停止生产，改正违法行为。2018年被告曾就相关违法行为作出过责令改正和行政处罚决定。2019年9月起，多人反映原告河东路厂区污染严重，要求责任部门处理落实。2019年10约22日，被告对原告河东路厂区进行勘查，厂区商混生产线正在生产，现场多出堆料未覆盖，扬尘污染严重。原告建设项目无环保审批验收手续投入生产的行为，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第十七条、第十九条规定。被告依据该条例第二十三条的规定，依法对原告作出行政处罚决定前先责令其改正的行政命令是依法履行监管职责的行为。三、被告作出的行政命令，证据充分、理由合理。针对原告的上述行为，被告为了公众利益，避免损害后果的扩大，制止违法行为的延续，从而作出责令停止生产、改正违法行为的行政命令，是在查明事实、充分考虑避免损害后果扩大和原告持续的违法行为基础上作出的。综上，请求依法维持被告作出的行政命令，驳回原告的诉讼请求。被告城阳生态环境分局向本院提交了以下证据和依据：1.《关于省环境保护督察组第15批序号25受理编号20180903-25号交办件办理情况的报告》，证明被告于2018年9月4日接到省环境保护督察组交办的信访件，并由此对原告进行了调查处理。2.原告法定代表人身份证复印件、企业营业执照复印件，证明原告系具有独立法人资格的有限责任公司，系合格的责任主体。3.《现场检查（勘察）笔录》及附图、原告生产项目现场照片，证明2018年9月4日被告两名执法人员对原告位于河东路北侧（向阳社区南侧）项目生产现场进行了现场检查，查实该项目进行洗砂商混生产，厂内多处料堆未覆盖，扬尘严重，提供不出环保审批验收手续，违法行为事实清楚，证据充分。4.《调查询问笔录》、授权委托书，证明2018年9月4日被告两名执法人员对原告上述项目生产现场进行了现场检查，对受委托人孟宪茂进行了调查询问，详细了解该项目生产设施、产污环节等，该生产项目于2015年5月建设同年12月投入生产，未办理环保审批验收手续。5.青环城改字〔2018〕184号《责令改正违法行为决定书》及送达回证，证明2018年9月4日被告对原告下达了责令其停止生产改正违法行为的决定书，但原告拒不履行，2019年多次检查仍在违法生产。6.青环城罚字〔2018〕243号《行政处罚决定书》，证明2018年11月6日被告对原告上述生产项目无环保审批验收手续的环境违法行为进行了行政处罚。7.城阳区民声服务办公室转办单，证明2019年以来，原告一直未改正环境违法行为，处于违法生产状态，扬尘污染严重，造成多起信访投诉。8.市政务热线来电原始记录，证明2019年以来，原告一直处于生产状态，扬尘污染严重，造成多起信访投诉。9.现场照片、现场录像材料、《现场检查（勘察）笔录》，证明2019年10月22日被告两名执法人员对原告上述项目生产现场进行了现场检查，商混正在进行生产，该现场砂石料堆裸露，扬尘严重；经执法人员现场调查及询问，原告提供不出环保审批手续。10.视频录像材料，证明2019年以来，执法人员对原告违法生产项目进行了多次检查，该项目一直处于生产状态，扬尘污染严重。11.青环城改字[2019]184号《责令改正违法行为决定书》及送达回证，证明被告于2019年10月22日，依法责令原告改正违法行为，原告拒绝签收，由检察院工作人员陈妍见证留置送达。12.《中华人民共和国行政处罚法》摘录，证明责令改正违法行为，停止生产不属于行政处罚的法定种类，不是行政处罚。13.《环境行政处罚办法》摘录，证明青环城改字[2019]184号《责令改正违法行为决定书》属于行政命令。经庭审质证，城阳生态环境分局对高通市政公司提交的证据质证意见如下：对《资源综合利用认定书》真实性无异议，证明事项不认可，仅系对原告产品-商品混凝土（C15-C40）认定为资源综合利用的产品，与本案无关，且该证书有效期为2013年1月至2014年12月，早已过期；对证明真实性无异议，证明事项不认可，仅能证明2012年原告混凝土生产所使用的石粉砂符合综合利用的要求，被告检查的是原告河东路厂区，该厂区2015年12月投入生产，截至检查时，未办理审批、验收手续，该证据与本案无关；对《青岛市建设工程材料登记备案证》真实性无异议，证明事项不予认可。系针对人工砂所作的登记备案，且发证日期为2015年10月11日，有效期至2017年10月10日，本案现场查处中发现，原告河东路厂区同时生产水泥混凝土和沥青混凝土，其违法行为是未经环保审批、验收投入商混、石子加工、洗沙加工生产，故该证据与本案无关；对《环境影响报告表批复》真实性无异议，证明事项不予认可，该批复系被告针对原告原东部工业园厂区所作的环评批复，本案查处的是河东路厂区，与本案无关；对《环境保护承诺书》真实性、证明事项均不认可，即便是真实的，但也不能必然阻止原告违法行为的产生，且该承诺书的落款时间为2010年5月24日，该时间原告河东路厂区尚不存在，与本案无关；对《青岛市环境保护局城阳分局关于青岛高通市政工程有限公司年产20万吨混凝土竣工环境保护验收意见的函》、《检测报告》及《关于青岛高通市政工程有限公司年产20万吨混凝土项目申请确认环境保护相关情况的复函》真实性予以认可，证明事项不予认可，该函是针对原告原东部工业园厂区，与本案无关。对缴税明细表的真实性及证明事项均不认可，与本案无关。对《退伍军人登记表》的真实性无异议，证明事项不予认可，原告法定代表人退伍军人的身份不是其实施违法行为的免责理由，该证据与本案无关。《评估报告书》与本案无关，不予质证。高通市政公司对城阳生态环境分局提交的证据质证意见如下：1、3、4、5、6号证据系2018年制作，被诉行政行为系2019年10月22日制作，该五份证据与本案无关。对1号证据真实性无异议，证明事项有异议，该证据第五条责任追究情况载明“建议不予追究责任”，因此，被告以此作为本行政处罚案的线索来源，并最终下达了处罚决定的行为与该证据所载的结论（建议）不一致，该证据不能作为本次行政处罚案的合法来源。对2号证据真实性无异议，证明事项无异议。对3号证据真实性有异议，该组证据的制作是在原告法定代表人不在现场时单方制作的，因此真实性存疑；证明事项有异议，检查笔录中签字人员孟宪茂并非法定代表人，其无权代表原告认可该笔录所描述的“事实”，且照片与检查笔录也对应不起来，比如笔录中的载明“有工人20名”，但所附照片并没有显示出来；另外，照片中的石子也被遮荫网覆盖，也足以表明原告达到了环保的要求；照片没有当事人、见证人的签字，因此也很难反映当时的现场状况，这也更无法证明原告存在涉案违法违规行为。对4号证据真实性有异议，证明事项有异议，授权委托书没有原告作为委托人的盖章认可，而且明确载明“委托上列受委托人孟宪茂为我郝春德接受……全权代理人”，因此，该授权委托书与本案无关，且孟宪茂接受郝春德的委托所作的陈述不构成原告的自我认可，其他意见同对3号证据的意见。5号证据与本案无关。对6号证据真实性无异议，证明事项无异议。对7、8号证据真实性无异议，证明事项有异议，该证据仅能证明涉案线索来源，在未经实际查证的情况下，该证据不具备证明原告存在涉案违规行为的效力。对9号证据真实性有异议，该组证据纯系被告单方制作，照片、检查笔录既没有任何原告加盖公章予以认可，也没有原告授权代理人的签字认可，该证据不具备法定效力；对证明事项有异议，意见同上。对10号证据同对9号证据质证意见。对11号证据真实性无异议，该送达回证上载明不是原告签收，而是无代理授权资格的孟宪茂所签收，因此原告并不知情，该决定书亦未送达到原告处，不产生法律效力；对证明事项有异议，单纯从责令“停止生产”的性质及效力而言，原告认为这显然属于行政处罚法中的处罚种类，此行为显然属于行政处罚行为；被告对原告下达的“责令停止生产”的行政处罚决定严重违反法定程序，未告知原告作出该决定的事实、理由及依据，原告也未收到行政处罚告知书，被告也未告知原告有陈述和申辩的权利，这严重侵犯了原告的知情权、陈述申辩权，而“责令停产停业”属于应当告知当事人进行听证权利的范畴，被告应当告知却未告知，这又构成严重的程序违法，故该行政行为不具备认定原告存在违法违规的法律效力；该决定书也因未合法送达至原告而自始不产生法律效力，其所记载的是适用《行政处罚法》，因此行政行为性质是行政处罚而不是行政命令。12、13号证据系规范性法律文件，并非法定的证据种类，不具备证明效力；该材料不能证明涉案决定书系行政命令，“责令停产停业”系行政处罚法以及环境行政处罚办法明确规定的行政处罚种类，虽然涉案决定书名义为“责令改正违法行为决定书”，但其实质上已然超出责令改正违法行为的范畴，其责令“停止生产”已经构成行政处罚中的“责令停产停业”，也对原告的权利义务产生了实质性的影响；被诉行政行为载明被告作出责令“停止生产”决定适用的是《行政处罚法》以及《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定，上述规定系“罚则条款”，因此应认定为“行政处罚”；反言之，如果被告适用《环境行政处罚办法》第十二条规定作为依据，则被诉行政行为才可以被认定为行政命令，因此，鉴于被告所适用法律条文系有关行政处罚性质的条文，被诉行政行为实质上系行政处罚决定。本院对上述证据认证如下：原告提交的1、3、4号证据具有真实性、合法性，但与本案无关联性，本院不予采信；原告提交的2号证据系其单方出具，且与本案无关联性，本院不予采信。被告提交的证据形式合法，与本案相关联，可以作为有效证据使用，法律依据合法有效。经审理查明，2018年9月4日，被告城阳生态环境分局对原告高通市政公司河东路厂区进行了调查，发现高通市政公司需要配套的环境保护设施部分建成，未审批、未验收，投入水泥混凝土、沥青混凝土等加工生产。上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第十七条、第十九条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，作出青环城改字[2018]184号《责令改正违法行为决定书》。2018年11月6日，城阳生态环境分局针对高通市政公司的上述行为，作出青环城罚字[2018]243号《行政处罚决定书》，对高通市政公司罚款40万元。2019年10月22日，城阳生态环境分局对高通市政公司河东路厂区进行现场检查、拍照、录像，并制作《现场检查（勘察）笔录》，笔录显示高通市政公司注册地址为青岛市城阳区上马街道原东部工业园内，主要从事预拌混凝土、石子、沙子加工生产、销售，占地面积13000平方米，建有原料防尘大棚2800平方米，混凝土搅拌线两条、石子加工生产线两条、洗沙生产线一条。10月22日上午，城阳生态环境分局和上马街道办事处工作人员一起检查发现，高通市政公司紧邻河东路、广博路交汇处，向阳社区正南1公里处，建设两条商混生产线，同时建设洗沙线一条、石子加工线两条、厂区安装了8个分体料罐；检查还发现该公司有一条沥青加工生产线处于停产状态；现场小部分料堆已覆盖，洗沙、石子加工现场未生产，多处料堆未进行封闭，扬尘污染严重。现场检查商混正常生产，石子及洗沙未生产，但有生产使用迹象。其中，洗沙废水循环利用，但采用露天渗坑，未采取防渗措施；石子加工过程中未采取除尘措施，仅生产设备在棚子内。该公司于2018年9月4日被我局责令停止生产，至今拒不执行停产决定，仍继续生产，且提供不出环保审批、验收手续。该笔录有城阳生态环境分局两名执行人员及参加检查人员城阳检察院工作人员的签字。上述检查过程有拍照、录像视频佐证。同日，城阳生态环境分局认定高通市政公司未经环保审批、验收，投入商混、石子加工、洗沙加工生产。上述认为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第十七条、第十九条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，作出青环城改字[2019]184号《责令改正违法行为决定书》，责令高通市政公司停止生产、改正违法行为。同日向高通市政公司留置送达了该《责令改正违法行为决定书》。本院认为,根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款的规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。被告城阳生态环境分局作为本行政区域内的环境保护行政主管部门，对本行政区域内的环保违法行为具有监督管理和予以行政命令、行政处罚的法定职权。通过原、被告双方的诉、辩，本案的争议焦点为：一、城阳生态环境分局作出的被诉《责令改正违法行为决定书》是行政命令还是行政处罚；二、城阳生态环境分局作出的被诉《责令改正违法行为决定书》事实是否清楚、适用法律是否正确，程序是否合法。对此，本院作如下分析判定：关于第一个焦点问题，根据《环境行政处罚办法》第十一条第一款“环境保护主管部门实施行政处罚时,应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令……”、第十二条“根据环境保护法律、行政法规和部门规章,责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有:……(三)责令停止生产或者使用……根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定,行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定”的规定,及《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定。本案城阳生态环境分局在办理高通市政公司违法行为行政执法案件过程中,基于高通市政公司违法事实作出被诉行政行为,其目的是根据《环境行政处罚办法》第十一条之规定,在作出行政处罚时作出责令高通市政公司改正违法行为的行政命令,制止其违法行为继续对环境造成侵害。故被诉《责令改正违法行为决定书》中停止生产的行政命令，不同于《中华人民共和国行政处罚法》第八条第(四)项规定的“责令停产停业”,不属于行政处罚。本院对高通市政公司“被诉行政行为系行政处罚”的主张，不予采信。关于第二个焦点问题，城阳生态环境分局作出被诉《责令改正违法行为决定书》事实认定清楚、适用法律正确、程序合法。首先，高通市政公司在2018年9月4日被城阳生态环境分局责令停止生产、改正违法行为的情况下，至2019年10月22日拒不执行停止生产决定，仍继续生产，且提供不出环保审批、验收手续，该事实有现场检查（勘察）笔录、照片、录像相互印证，故城阳生态环境分局认定高通市政公司未经环保审批、验收，投入商混、石子加工、洗沙加工生产，事实清楚，证据充分。高通市政公司提交的《环境影响报告表的批复》、《关于青岛高通市政工程有限公司年产20万吨混凝土竣工环境保护验收意见的函》、《关于青岛高通市政工程有限公司年产20万吨混凝土项目申请确认环境保护相关情况的复函》等均系针对其原东部工业园厂区，非本案所涉河东路厂区，故对其主张“被诉行政行为无事实依据”，本院不予采信。其次，《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”，第十七条规定“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告”，第十九条规定“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”，本案高通市政公司未经环保审批、验收，投入商混、石子加工、洗沙加工生产，违反上述规定，城阳生态环境分局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款作出行政命令适用法律正确。第三，城阳生态环境分局作出被诉《责令改正违法行为决定书》程序合法。因被诉行政行为系行政命令，不属于行政处罚，故高通市政公司主张“城阳生态环境分局未告知其有陈述和申辩的权利、未告知其申请听证的权利，程序违法”，无事实和法律依据，本院不予采信。综上，被告城阳生态环境分局作出的被诉《责令改正违法行为决定书》认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政处罚法》第八条、第二十三条，《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第十七条、第十九条、第二十三条，《环境行政处罚办法》第十一条、第十二条及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下:驳回原告青岛高通市政工程有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告青岛高通市政工程有限公司负担。如不服本判决，可于收到判决书之日起十五日内向本院提交上诉状，并按照对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。审 判 长  赵丕杰人民陪审员  刘福盛人民陪审员  韩国玉二〇二〇年七月十四日书 记 员  李聪聪