黑龙江省黑河市爱辉区人民法院行 政 判 决 书（2020）黑1102行初10号原告：季艳华，女，1969年11月21日出生，汉族，个体工商户，住黑河市爱辉区。委托诉讼代理人：曹勇，黑龙江曹勇律师事务所律师。委托诉讼代理人：李慧，黑龙江曹勇律师事务所律师。被告：黑河市城市管理综合执法局，住所地黑河市龙江路**。法定代表人：刘洋，该局局长。委托诉讼代理人：尚玉为，黑龙江剑桥律师事务所律师。原告季艳华不服被告黑河市城市管理综合执法局（以下简称“黑河市执法局”）作出的[2019]第(02004)号行政处罚决定及拆除公告，于2020年1月17日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向黑河市执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。因疫情原因无法于原定时间开庭，本院依法组成合议庭，延期于2020年6月24日公开开庭审理了本案。原告季艳华委托诉讼代理人曹勇、李慧，被告黑河市执法局出庭负责人吴立臣、委托诉讼代理人尚玉为到庭参加诉讼。本案现已审理终结。黑河市执法局于2019年7月16日向季艳华作出黑市城管罚字[2019]第02004号行政处罚决定，主要内容为：你于2003年在南大街省煤炭住宅楼院内未经规划许可擅自建设建筑物的行为，严重影响城市整体规划和小区居民的正常生活。以上事实违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，请于二0一九年七月二十五日前自行改正。现依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定对你作出下列行政处罚：于二0一九年七月二十五日前拆除违法建筑。2019年8月6日，黑河市执法局发布公告，责令季艳华在2019年8月14日早8时前自行拆除违法建筑物。逾期将依法强制拆除。黑河市执法局在举证期限内向本院提交了对季艳华作出行政处罚的证据材料一册。季艳华诉称，请求依法确认黑河市执法局具体行政行为违法，撤销黑河市执法局作出的黑市城管罚字[2019]第02004号行政处罚决定书和2019年8月6日下发的《公告》。事实及理由：因省煤炭集资楼开发者赵忠福在建设省煤炭集资楼时拖欠季艳华工程材料款，于2005年将案涉房屋抵顶给季艳华使用至今。2019年7月16日，黑河市执法局就该房产作出黑市城管罚字[2019]第02004号行政处罚决定书，责令季艳华限期拆除。季艳华认为，黑河市执法局行政处罚程序违法，应予撤销。1.在作出行政处罚决定前，没有告知季艳华作出行政处罚的事实、理由和依据，没有告知其依法享有的权利；2.没有按照《行政处罚法》的规定，告知其有要求听证的权利，没有对此次行政处罚组织听证，没有听取其陈述和申辩；3.行政处罚程序混乱，滥用行政处罚文书，黑河市执法局于2019年7月16日，向季艳华送达《行政处罚决定书》，又于同年8月6日下达《公告》，一个行政处罚行为下发二次法律文书，无法准确理解该次处罚究竟以哪一个法律文书为准，严重损害了行政处罚的合法性、严肃性。现依法诉至贵院，请依法判决。季艳华未向本院提交证据。黑河市执法局辩称，黑市城管罚字[2019]第02004号行政处罚决定合法，不应予以撤销。1.黑河市执法局依法享有行政处罚权。依据2017年7月31日中共黑河市委文件，黑市发（2017）16号《中共黑河市委黑河市人民政府关于印发《黑河市深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作方案》的通知》中“第四、改革执法体制中的（二）确定执法权限，具体综合执法范围包括：……1.行使住房城乡建设领域法律、法规、规章规定的全部行政处罚权。6.行使国土管理方面法律、法规、规章规定的对在城市建成区内，非法占用土地违反城市规划的，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的行政处罚权。同时实施与上述范围内法律、法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施。”2019年3月22日中共黑河市委办公室黑市办文（2019）48号，中共黑河市委办公室黑河市人民政府办公室关于印发《黑河市城市管理综合黑河市执法局职能配置内设机构和人员编制规定》的通知第三条第（七）项规定：“行使住房城乡建设领域法律、法规、规章规定的行政处罚权。同时实施与上述范围内法律、法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施。”上述两项文件足以证实原告享有住房城乡建设领域法律、法规、规章规定的行政处罚权；2.黑河市执法局是按照黑河市政府的要求在规定期限内依法履行法定职责。2018年9月20日黑河市人民政府下发了《黑河市人民政府关于查处、拆除市区内违法建筑的通告》，《通告》内容如下：2018年10月1日至2020年10月1日期间，市政府对市区范围内违法建筑依法予以拆除；凡未经城乡规划、国土资源、城乡建设等行政主管部门批准建设的各类建筑物、构筑物、设施均属违法建筑，应当依法予以拆除。黑河市执法局作为该项工作的职能部门，依法履行法定职责；3.黑河市执法局依照法定程序进行了检查、立案、调查等必要工作，程序合法。2019年3月12日接到群众举报后，依法对案涉房屋进行了现场检查，并形成了书面的《现场检查笔录》和现场检查照片，被调查人在该文书中签字。2019年3月14日，承办人建议立案调查，经请示，于2019年3月18日正式立案，并形成了书面《立案审批表》。2019年4月2日执法人员对季艳华进行了调查，形成了《调查询问笔录》，季艳华在该笔录中签字，同时季艳华无法提供规划许可手续，自认该建筑物是他人抵账给她的。2019年4月3日,承办人员基于上述事实，建议作出拆除违法建筑的处理意见，并形成了《案件调查终结审批表》。依据《行政处罚法》的规定，黑河市执法局于2019年5月9日依法向季艳华送达《行政处罚听证告知书》，告知其违法事实、理由和法律依据、拟作出行政处罚的内容，同时告知其享有听证的权利，如要求听证，应在收到本通知后3日内向本局提出，逾期不提出要求，视为放弃听证权利。季艳华的爱人丁启印在受送达人处签名。2019年5月22日，黑河市执法局按照季艳华要求听证的意思表示，定于2019年5月30日举行听证会，黑河市执法局履行了行政处罚听证送达的义务，季艳华在《送达回证》上签名。为了进一步确认省煤炭住宅楼小区院内的苯板房是否为违法建筑物，故2019年5月23日，黑河市执法局向黑河市自然资源局致函，《关于协助调查省煤炭住宅楼小区院内三处建筑是否为违法建筑的函》黑市城管函[2019]58号。2019年5月29日，黑河市自然资源局复函，即《关于协助调查省煤炭住宅楼小区院内三处建筑是否为违法建筑的复函》黑市自然资函[2019]第53号，该函阐述：“经调档核实及现场踏查未查到与该居住小区院内三处苯板建筑相对应的审批手续”。事后，执法人员到黑河市规划馆查阅，调取了黑河市煤炭公司的《建设工程申请表》等材料，结合黑市自然资函[2019]第53号《关于协助调查省煤炭住宅楼小区院内三处建筑是否为违法建筑的复函》，在听证会上，季艳华也出示了《建设工程申请表》等材料。2019年5月30日，黑河市执法局依法举行了听证会，并形成了《行政处罚听证笔录》，充分听取了刘洪彪的陈述和辩解，本次听证会由调查人员之外的人员主持，季艳华的爱人丁启印在听证笔录上签名。会后，听证主持人员形成了《省煤炭住宅楼院内违法建筑行政处罚听证会报告》，形成了听证意见：三名当事人（含有本案的季艳华）提供的规划许可手续无法证明这三处建筑是经规划许可后所建设，属于未经规划许可擅自建设的违法建筑。2019年7月16日，黑河市执法局依据上述材料，依法作出《行政处罚决定书》（一般程序），行政处罚为：于2019年7月25日前拆除违法建筑。并告知季艳华（丁启印）有行政复议和行政诉讼的权利。2019年7月16日，黑河市执法局执法人员向丁启印送达了《行政处罚决定书》。由于季艳华未在2019年7月25日前自行拆除违法建筑，故在2019年8月6日，黑河市执法局发出《公告》1份，再次告知季艳华于2019年8月14日早8时之前自行拆除违法建筑。逾期将依法进行强制拆除。《公告》是依据《行政强制法》第四十四条规定（对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。）而作出的，《公告》是行政机关强制拆除前，限期当事人履行义务的文书，故《公告》是行政机关对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制拆除前的一个必经环节。本案执法人员白燕和王若维均具备执法资格，有《行政执法证》为证。综上，黑河市执法局在行政处罚程序中完全是按照法律程序履行了相应职责，行政处罚程序合法，请求法院驳回其诉讼请求。黑河市执法局向本院提交以下证据：第一组证据：2017年7月31日中共黑河市委文件黑市发[2017]16号《中共黑河市委黑河市人民政府关于印发〈黑河市深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作方案〉的通知》、2019年3月22日中共黑河市委办公室黑市办文[2019]48号《中共黑河市委办公室黑河市人民政府办公室关于印发的通知》、2018年9月20日《黑河市人民政府关于查处、拆除市区内违法建筑的通告》，证明：黑河市执法局依法享有住房城乡建设领域法律、法规、规章规定的行政处罚权，对案涉违法建筑具有行政处罚权。季艳华质证意见：无异议。第二组证据：《现场检查笔录》、现场检查照片、《立案审批表》、《调查询问笔录》、《案件调查终结审批表》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚听证通知书送达回证》、《关于协助调查省煤炭住宅楼小区院内三处建筑是否为违法建筑的函》黑市城管函[2019]58号、《关于协助调查省煤炭住宅楼小区院内三处建筑是否为违法建筑的复函》黑市自然资函[2019]第53号及附件照片、执法人员经规划馆查阅取得材料及季艳华提供的材料、《行政处罚听证笔录》、《省煤炭住宅楼院内违法建筑行政处罚听证会报告》、《行政处罚决定书》、《行政执法文书送达回证》、《公告》、执法人员《行政执法证》，证明：行政处罚认定事实清楚，程序合法。季艳华质证意见：对证据真实性没有异议。除了在起诉状中已经列明的黑河市执法局行政行为违法的理由之外，还存在一个问题，是涉及到程序的情况。本案情节复杂，所以进行了听证程序。按照《行政处罚法》第三十八条的规定，对于情节复杂或者重大违法行为应当给予较重的行政处罚时，应当由行政机关的负责人进行集体讨论决定。也就是说重大的处罚案件应当由行政机关的负责人集体讨论，决定作出行政处罚。调查终结报告当中有行政机关负责人的签名，但是在这一栏里还明确标明重大案件的会议纪要应当附后。现在举证已经完成，但自始至终没有看到集体讨论的会议记录以及集体讨论的决定结果。因此，这也是行政程序违法的一个前提。本院对上述证据认证如下：黑河市执法局提供的证据来源真实，程序合法，均具备真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采纳。经审理查明，1.2018年9月20日，黑河市人民政府发布《关于查处、拆除市区内违法建筑的通告》，载明：“市政府决定利用两年时间（2018年10月1日至2020年10月1日），对市区范围内违法建筑依法予以拆除。”；2019年3月12日，黑河市执法局接到群众举报，举报内容为：位于黑河市××大街省煤炭住宅楼院内有一建筑物，影响小区居民的正常生活。执法人员经现场调查询问，确定该建筑物所有人为季艳华，该房屋为苯板结构，面积为50.84平方米，用途为仓库。2019年3月18日，黑河市执法局对该案进行立案。调查过程中，季艳华未能提供该房屋存在规划许可的相关证据。关于该房屋来源，季艳华自述为开发商赵忠福欠其材料款，赵忠福以该房屋抵顶欠款。季艳华向黑河市执法局提供的《建设工程申请表》规划审批意见为：“该工程位于省煤炭住宅楼院内，建筑面积793m2，含地下车库、、地下二次用水泵房、地下配电室。地上为广场及休闲娱乐活动场地”；2019年5月9日，黑河市执法局向季艳华送达《行政处罚听证告知书》。根据季艳华申请，黑河市执法局于2019年5月30日召开听证会，听取了季艳华的陈述申辩。2019年5月29日，黑河市自然资源局对黑河市执法局请求其“协助调查省煤炭住宅楼小区院内三处建筑是否为违法建筑”的复函称：“调阅黑龙江省煤炭公司地下车库、泵房、配电室（城规建字2007-B-1）项目于2006年报规划委员会申请时的现场照片，未发现该居住小区院内存在地上砖混结构建筑。实地踏查发现该居住小区院内存在的三处苯板建筑，应是利用地下建筑入口下车坡道的特有地形进行搭建。经调档核实及现场踏查未查到与该居住小区院内三处苯板建筑相对应的审批手续，建议由现房屋使用者向我局或贵单位提供有效的审批手续原件，再进行是否为违法或合法建筑的认定。”；2019年7月16日，黑河市执法局作出黑市城管罚字[2019]第02004号行政处罚决定书（一般程序），要求季艳华于2019年7月25日前拆除违法建筑。该决定书于作出当日向季艳华送达；2019年8月6日，黑河市执法局发布《公告》，责令季艳华在2019年8月14日早8时之前自行拆除擅自建设的建筑物；7.另查明，为贯彻落实《国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）和黑龙江省政府《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（黑发〔2017〕3号）精神，黑河市委、市政府于2017年7月31日发布《黑河市深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作方案》确定：“黑河市城市管理行政黑河市执法局为改革后城市管理和综合执法工作的主管部门，更名为“黑河市城市管理综合黑河市执法局”，为市政府组成部门。负责组织开展市本级城市管理和综合执法工作，并履行对县（市、区）城市管理和综合执法工作协调指导、监督检查、考核评价等职能。具体综合执法范围包括：“行使国土管理方面法律、法规、规章规定的对在城市建成区内，非法占用土地违反城市规划的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的行政处罚权。”本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案需要审查的是黑河市执法局作出的行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，以及是否符合法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”按照国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号），黑龙江省委、省政府《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（黑发〔2017〕3号），《黑河市深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作方案》（黑市发〔2017〕16号）文件要求，黑河市执法局具有对黑河市城市建成区内违反城市规划的建筑物和其他设施，依法作出行政处罚的法定职权；《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”；第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除……”结合本案，季艳华管理使用的苯板房屋未取得规划许可审批，属于违法建设行为，依法应当受到相应查处。黑河市执法局对季艳华作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。关于黑河市执法局发布的拆除公告，是依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的要求，对需要强制拆除违法建筑物的专门规定，是因当事人未履行自行拆除义务的后续行政行为，该行政行为并无不当。综上，季艳华的辩解理由本院不予采纳，其诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告季艳华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告季艳华负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑河市中级人民法院。审判长  王丛斌审判员  范海妮审判员  付琳琳二〇二〇年七月二十七日书记员  牟鑫湖