四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终391号 上诉人（原审原告）江明星，女，1944年3月11日出生，汉族，住四川省西昌市。 委托代理人陈洪毅，男，1965年7月3日出生，汉族，住四川省喜德县，系江明星之子。 被上诉人（原审被告）西昌市人民政府。住所地：四川省西昌市大水井**。 法定代表人马廷贵，市长。 委托代理人贾志贤，西昌市房地产管理局征收办主任。 委托代理人王建涛，四川月城律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）凉山彝族自治州人民政府。。住所地：四川省西昌市三岔口南路** 法定代表人苏嘎尔布，州长。 上诉人江明星因诉西昌市人民政府（以下简称西昌市政府）房屋征收决定及凉山彝族自治州人民政府（以下简称凉山州政府）行政复议一案，不服四川省凉山彝族自治州中级人民法院（以下简称一审法院）（2019）川34行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明：2016年3月，西昌市政府制定《西昌市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》后，于同年8月又制定了《西昌市城市建成区棚户区改造专项规划》，将本案涉及征收的包括喜德干休所在内的魏家湾片区纳入专项规划。2017年12月28日，西昌市政府发布了对包括本案江明星居住的喜德干休所房屋予以征收的公告，于2018年2月27日作出了《西昌市魏家湾、龙眼井片区棚户区改造国有土地上房屋征收与补偿社会稳定风险评估报告》，并进行备案。2018年4月2日，西昌市政府设立的国有征收组办公室向被征收户发出《西昌市魏家湾及龙眼井片区棚户区改造国有土地上房屋征收与补偿安置方案》（征求意见稿），并将征求到的意见进行汇总，反馈意见的比例达到88.31%。2018年5月4日，西昌市政府作出《西昌市魏家湾及龙眼井片区棚户区改造国有土地上房屋征收与补偿安置方案》和《关于魏家湾及龙眼井片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》（以下简称涉案征收决定），并张贴公告。江明星不服征收决定，于2018年9月19日，向凉山州政府申请行政复议，凉山州政府受理复议申请后，于2018年11月7日作出凉府复决字[2018]27号行政复议决定书（以下简称27号复议决定），维持西昌市政府案涉征收决定。江明星仍不服，于2018年12月11日，向一审法院提起行政诉讼，请求判决撤销涉案征收决定和凉山州政府作出27号复议决定。 一审法院认为，江明星作为被征收范围内的房屋所有权人之一，在法定期限内依法提起行政诉讼，具有原告主体资格。江明星的诉求是请求人民法院判决撤销西昌市复议决定，因此，本案的争议焦点是西昌市政府于2018年5月4日作出的涉案征收决定以及凉山州政府于2018年11月7日作出的27号复议决定是否合法。 依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第四条第一款“市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，西昌市政府对本行政区域内国有土地上的房屋进行征收具有法定职权。依照《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”的规定，凉山州政府具有对本案作出行政复议决定的职权。 由于本案西昌市政府的房屋征收行为是对国有土地上房屋实施征收，因此，依法适用征补条例的规定。西昌市政府提交的证据能够证明其于2018年5月4日作出的涉案征收决定，是依照法定程序将本案征收房屋工作纳入西昌市国民经济和社会发展规划纲要，制定了国民经济和社会发展规划、城乡规划、专项规划，将房屋征收范围和征收房屋补偿安置方案征求意见稿予以公布，广泛征求整个征收范围内社会公众意见，对房屋征收与补偿作出了社会稳定风险评估报告并备案，征收补偿费足额到位、专户存储、专款专用。公布了对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积的调查结果，作出房屋征收决定之后，及时予以公告，并载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，西昌市政府的房屋征收行为，符合征补条例关于国有土地上房屋征收与补偿的规定。 综上，西昌市政府作出的涉案征收决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；凉山州政府对江明星递交的行政复议申请，依法作出27号复议决定符合法定程序。江明星请求撤销西昌市复议决定的诉讼请求没有事实根据和法律依据，一审法院不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回江明星的诉讼请求。案件受理费50元，由江明星负担。 江明星不服一审判决，上诉称：一是上诉人居住地是喜德县驻西昌干部休养所，是西昌市市中心地域，西昌市政府为了征收任意定性为棚户区不实事求是，没有法律依据；二是征收前没有征得区域住户意见就下达公告决定征收，没有正式征收方案，程序违法；三是货币补偿标准过低，难以买到相同区域相同面积的二手房屋；四是没有资质危房鉴定、没有原地返迁安置房屋、没有征收用途说明和上级主管部门批文强行征收违法。请求二审法院撤销原判，发回重审或依法改判。 西昌市政府答辩称，答辩人的征收决定符合法律规定的程序要求，上诉人的上诉请求无事实及法律依据支持，一审判决查明事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持，请求二审法院查清事实后，依法驳回上诉人的上诉请求。 凉山州政府未提交书面答辩意见。 一审判决记载了各方当事人提交的证据及对证据的质证意见，经审查，一审法院采信的证据符合行政诉讼证据有关真实性、合法性和关联性的要求，本院予以确认。 本院依据一审庭审笔录及采信的证据查明的案件事实，与一审认定的主要事实无异，本院予以确认。一审认定2016年8月，西昌市政府制定《西昌市城市建成区棚户区改造专项规划》，将本案涉及征收的包括喜德干休所在内的魏家湾片区纳入了专项规划的证据不足，本院予以纠正。 同时，本院另查明，截止2018年9月5日，魏家湾及龙眼井片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收涉及的被征收房屋404户，已经签订征收安置补偿协议390户，签约率达到了96.5%。 本院认为，根据征补条例第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定……”的规定，西昌市政府具有作出房屋征收决定的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，凉山州政府具有对本案被诉房屋征收决定作出行政复议决定的职权。一审判决依据征补条例第四条第一款的规定认定被上诉人西昌市政府对本行政区域内国有土地上的房屋进行征收具有法定职权适用法律不当，本院予以纠正。 根据双方当事人的诉辩意见，本案的主要争议焦点是：1.涉案征收决定是否符合法定的征收条件；2.作出涉案征收决定的程序是否合法；3.凉山州政府作出的27号复议决定是否合法的问题。具体分析如下： （一）被诉征收决定是否具备征收条件的问题。 （1）西昌市政府作出的房屋征收决定是否符合公共利益的需要且确有必要。公共利益属于典型的不确定法律概念，建设项目是否符合公共利益的需要，一方面应主要由立法判断，即只有立法明确列举的建设项目才属于公共利益的需要；另一方面，在立法规定不明确或者认识有分歧的情况下，则宜尊重通过正当程序而形成判断。例如地方人大及其常委会、绝大多数被征收居民同意的建设项目，应当认为属于公共利益的需要。本案中，案涉项目因系棚户区改造项目，理应符合征补条例第八条第（五）项“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”的规定，虽然被上诉人提供的《西昌市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》并无本项目实施的具体内容，且被上诉人提供的《西昌市城市建成区棚户区改造专项规划》也只有棚户区改造的背景和对棚户区现状的综合评价，无棚户区改造的具体内容，难以判断其公共利益的需要。但因案涉项目系民生工程，直接关系被征收人的切身利益，根据《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款“房屋所有权总面积过三分之二且总户数过三分之二的房屋所有权人明确同意改建的，方可纳入旧城区改建范围”的规定，目前案涉项目被征收人中96.5%已经签订了征收补偿协议，说明该项目的绝大多数被征收人同意改建，也接受政府因该项目实施的征收和征收补偿方案确定的补偿标准，符合上述规定，可以认定为符合公共利益的需要且确有必要。一审判决仅依据被上诉人提供的《西昌市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《西昌市城市建成区棚户区改造专项规划》认为被诉征收决定符合公共利益的需要缺乏相应的事实根据和法律依据。 （2）西昌市政府作出的房屋征收决定是否符合征补条例第九条第一款的规定。根据征补条例第九条第一款的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案被诉征收决定系棚户区改造项目，属于旧城区改建的范畴，但被上诉人未提供魏家湾及龙眼井片区棚户区改造项目的立项及规划、用地批文，不能证明该项目的征收符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；同时，被上诉人也未提供将该项目纳入了西昌市2018年国民经济和社会发展计划的证据，不符合征补条例第九条第一款的规定。被上诉人提供的2018年财政预算报告，虽有棚户区改造、公租房采购、保障性住房租金补贴及农村危房改造等资金安排，但不能证明该资金安排与本案征收项目的关系。 综上，西昌市政府作出的本案被诉征收决定虽然符合公共利益的需要且确有必要，但因不符合征补条例第九条第一款的规定，尚不具备征收条件。一审法院未对涉案征收决定的征收条件进行全面审查不当，本院予以纠正。 （二）西昌市政府作出的房屋征收决定是否符合法定程序。 征补条例第十条第二款规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”被上诉人未提供证据证明被上诉人组织有关部门对征收补偿方案进行了论证，且补偿方案征求意见后多数被征收户都对补偿标准提出了意见，认为补偿标准过低，希望原址返迁或就近安置，但西昌市政府未依法组织被征收人和公众代表参加的听证会，违反了征补条例第十条第二款、第十一条第二款的规定。同时，被上诉人未提供证据证明其在作出征收决定前征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用，其提供的2018年政府性基金预算收支明细表只能证明该府2018年征地和拆迁补偿支出情况，违反了征补条例第十二条的规定。一审法院未对上述两个法定程序进行审查，仅以征收补偿方案征求了上诉人的意见为由认定征收决定程序合法的理由不充分，缺乏相应的事实根据。本院予以纠正。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，“行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。”本案征收行为是在征收条件尚不具备的情况下予以实施的，且征收程序违法，但考虑到案涉项目的征收符合公共利益的需要且确有必要，且征收补偿的签约率已达96.5%，撤销房屋征收决定将会对国家利益、公共利益造成重大损害，故应判决确认征收决定违法，保留其效力。 （二）凉山州政府作出的27号复议决定是否合法的问题。 江明星不服征收决定，于2018年9月19日向凉山州政府申请行政复议，凉山州政府受理复议申请后，于2018年11月7日作出27号复议决定，认定西昌市政府作出的涉案征收决定主要事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，维持了涉案征收决定。该复议决定认定事实基本清楚，但适用法律错误，依法应当予以撤销。江明星请求撤销27号复议决定的诉讼请求成立，本院予以支持。 综上，一审判决认定的主要事实清楚，但适用法律错误，上诉人的部分上诉理由成立，本院予以支持。一审判决驳回江明星的诉讼请求不当，应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第七十四条第一款第一项、第七十六条、第八十九条第一款第二项、第三款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法》的解释〉第一百三十六条的规定，判决如下： 一、撤销四川省凉山彝族自治州中级人民法院（2019）川34行初7号行政判决； 二、确认西昌市人民政府于2018年5月4日作出的《关于魏家湾及龙眼井片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》违法； 三、撤销凉山彝族自治州人民政府于2018年11月7日作出的凉府复决字[2018]27号行政复议决定； 四、责令西昌市人民政府采取补救措施，依法完善相关审批手续。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计100元，由西昌市人民政府、凉山彝族自治州人民政府各承担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 王雪梅 审 判 员 王轶贤 审 判 员 毛学龙 二〇二〇年七月十日 法官助理 何卓蔚 书 记 员 魏葭陵