贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0321行初209号 原告陶朝先，女，1967年10月28日出生，苗族，贵州省遵义市红花岗区人，户籍所在地遵义市红花岗区，现住遵义市红花岗区。 委托代理人杨银富，男，1964年10月28日出生，苗族，住址同上。与原告系夫妻关系。 委托代理人金义祥，贵州崇尚律师事务所律师。 被告遵义市红花岗区人民政府。住所地：遵义市红花岗区海尔大道。组织机构代码：00950508-0。 法定代表人游劲松，区长。 出庭负责人李茂双，副区长。 委托代理人戴万勇。 委托代理人黄金华，贵州上善律师事务所律师。 第三人遵义市红花岗区金鼎山镇银江村村民委员会。住所地：遵义市红花岗区金鼎山镇银江村。 负责人陈华明，主任。 第三人马元华，男，1972年3月3日出生，苗族，贵州省遵义市红花岗区人，住遵义市红花岗区。 第三人陶朝会，女，1965年8月13日出生，苗族，贵州省遵义市红花岗区人，住址同上。 第三人马元华、陶朝会共同委托代理人何春维，贵州上善律师事务所律师。 原告陶朝先不服被告遵义市红花岗区人民政府（以下简称：红花岗人民政府）颁发的黔（2017）红花岗区农村土地承包经营权证，于2020年1月9日向遵义市中级人民法院提起行政诉讼，遵义市中级人民法院受理后于2020年2月27日裁定移交本院审理，本院于2020年3月26日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并通知第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理了本案。原告陶朝先及委托代理人杨银富、金义祥，被告红花岗人民政府负责人李茂双及委托代理人黄金华、戴万勇，第三人马元华、陶朝会及共同委托代理人何春维到庭参加诉讼。第三人遵义市红花岗区金鼎山镇银江村村民委员会经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告向本院提出诉讼请求：1、撤销被告红花岗人民政府为第三人陶朝会、马元华颁发的黔（2017）红花岗区农村土地承包经营权证；2、诉讼费由被告承担。事实和理由：1980年、1998年农村第一、二轮土地承包期间，原告一家共有承包人口六人，即父亲陶再德、母亲吴世芳、姊妹陶朝素、陶朝会、陶朝先、陶兰英六人。原告一家以陶再德为承包户户主承包了位于遵义市红花岗区金鼎山镇银江村地名为“小堰塘”、“马家秧地”等处的集体田、土、林约7.02亩。后原告父母相继去世，原告陶朝先及姐妹也结婚另住，原告陶朝先婚后在丈夫所在的村委会未分得新的承包地。第三轮土地确权期间，原告按村委会要求向银江村委会提交了证明享有土地承包经营权的身份证和生效判决书等确权依据。2019年初，原告因仁遵高速公路建设征用原告承包的部分土地的赔偿费与第三人马元华、陶朝会发生纠纷，原告向红花岗区人民法院起诉。庭审中，红花岗区法院法官向原告释明，红花岗人民政府已为第三人一家颁发了土地承包经营权证，要原告另行起诉撤销颁证后再重新起诉。原告此时才得知被告红花岗人民政府将原告享有承包经营权的土地为第三人马元华、陶朝会颁证的事实，综上，原告为维护合法权益，特诉来法院，请求法院依法判决。 原告为证明其诉讼请求向本院提交了下列证据、依据： 1、第二轮土地承包登记表，2、红花岗区人民法院（2017）黔0303民初8529号民事判决书，证明原告享有承包经营权，主体适格； 3、银江村委会2019年8月9日出具的证明，证明原告结婚后在居住地分配土地的事实； 4、2019年11月1日的证明，证明陶朝先在2012年土地承包时承包土地的事实，后因结婚土地没有确权，按规定，陶朝先应该属于顺延的承包者； 5、农村土地承包经营权证，证明原告在第三轮土地承包时未确权的事实。 6、银江村委会的处理意见，证明原告在第三轮土地确权时，与第三人发生争议后调解的事实； 7、红花岗法院（2019）0302民初8782号民事裁定书，证明经红花岗法院释明后，原告依法撤诉的情况； 8、调解意见书，证明我们在起诉补偿费前就已经进行调解，我们享有承包经营权； 9、乐山镇乐山社区证明，证明陶朝先外嫁后没有取得土地； 10、补偿协议两份及补偿款发放表，证明涉案承包土地的数量及补偿款发放的情况。 被告红花岗人民政府辩称，一、被答辩人的起诉已超过诉讼时效。被答辩人作为播州区的村民，应当知晓2016年开始的新一轮土地承包活动，在其父作为原家庭承包户代表于1998年第二轮土地承包前去世后也应当知晓第三人马元华、陶朝会必将以自己的名义作为户主开展家庭承包经营活动，但原告直至2020年才提起诉讼，已经超过了行政诉讼法第四十六条规定的诉讼时效。二、被答辩人颁发的土地承包经营权证书事实清楚、程序合法，不应撤销。发包方在前期开展了承包方调查、承包地块调查和测绘、承包方家庭情况调查，与承包方签订了土地承包合同，查清了承包方的主体资格、家庭成员、土地情况等基本事实。农村家庭承包经营权证在性质上是对农村土地承包经营法律关系的确认和公示，其操作的一般程序是：土地承包关系确立后，由发包方将相关材料报送乡（镇）人民政府审核，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出申请，报同级人民政府颁发。可见，承包关系确权是人民政府颁发经营权证的基础，而乡（镇）人民政府报送的相关材料，应成为县级以上人民政府颁发土地承包经营权证的基本依据。因此，评判人民政府颁证行为是否合法的主要标准之一是县级以上人民政府是否按照乡（镇）人民政府报送的材料载明的事实予以登记确认。因该土地承包经营权证系根据前述相关合同等材料而颁发，没有证据表明其登记的内容与合同记载的内容不一致。因此，答辩人颁证合法。三、被答辩人出嫁后户口已迁至播州区，其父母过世后，原承包的土地承包户已经不复存在，以马元华为家庭户进行承包经营，签订了新的土地承包经营合同，确立了新的土地承包关系。若原告认为其土地承包经营权遭受侵犯，则应当以撤销土地承包合同或确认无效提起民事诉讼，不宜在行政诉讼中处理。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告红花岗人民政府向本院提交了下列证据、依据： 1、农村土地承包合同（编号：520302106205000750J）、户主声明书，证明：（1）红花岗区金鼎山镇银江村委会与承包方代表马元华签订农村土地承包经营合同，承包土地的用途为种植业；（2）第三页第五条第一款约定承包方的权利包括承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；（3）第八条约定：本合同自签订之日起生效，原签订的家庭承包合同一律解除；（4）签订时间为2017年10月27日；（5）马元华作为家庭户的代表，有权代表家庭成员签订承包合同； 2、承包方调查表、承包地块调查表，证明：（1）2016年5月14日，发包方对承包方依法进行调查；（2）发包方与承包方从2016至2017年对土地共同进行调查，对土地名称、位置、界址等依法调查、确认，经双方签名签章认可。 3、农村土地承包经营权公示结果归户表、公示无异议声明书、农村土地承包经营权登记申请书、农村土地承包经营权登记申请表、农村土地承包经营权登记薄、承包地块示意图，证明：（1）2017年10月，承包方与发包方将土地地名、四至、面积、用途等确认结果归户，并登记在马元华名下；（2）承包方、发包方对公示结果无异议，合格；（3）马元华及其家庭成员在2017年10月10日发表声明书，对承包地块的位置和面积等公示结果无异议；（4）承包方马元华在2017年11月向红花岗政府提出申请，要求将涉案土地等12块地以家庭承包的方式登记在其名下，经银江村委会、金鼎山镇人民政府审核无误后签章，层报至答辩人处；（5）金鼎山镇银江村委会与承包方马元华家签订土地承包经营合同，承包方家庭成员为户主马元华、配偶陶朝会、长子马立贵、次子马应龙，该家庭依法取得土地承包经营权；（6）承包方的12块地登记薄的代码为520302106205000750J；（7）被告颁发土地承包证的事实清楚、程序合法，不应被撤销。 第三人遵义市红花岗区金鼎山镇银江村村民委员会未到庭参加诉讼，亦未提交证据及书面陈述意见。 第三人马元华、陶朝会述称，本案被告颁证事实清楚，程序合法，适用法律正确，不应被撤销。原告自1993年将户口迁出金鼎山镇银江村村委会后就已经丧失了在该村承包土地的资格。原告在1994年、2017年已经在乐山获得了承包地，原告的诉称与事实不符。 第三人马元华、陶朝会向本院提交了下列证据、依据： 1、第三人的土地承包经营权证，证明第三人依法取得了土地承包经营权； 2、常住人口登记表、户口薄，证明：（1）原告于1993年10月27日因外嫁户口从牛蹄镇小溪村迁至遵义县（现播州区）乐山；（2）证明第三人马元华在1994年6月30日因和陶朝会结婚，户口从金沙县迁入遵义县牛蹄镇小溪村岩子头组；（3）证明原告不属于金鼎山镇银江村村集体组织成员，无权在该集体组织内承包土地，而第三人马元华为户的家庭成员是金鼎山镇银江村岩子头组的村民，享有集体经济组织的土地、林地承包权； 3、金鼎山镇银江村民委员会出具的证明，证明2017年以马元华为户主的农村土地承包经营权证的办理过程及办理程序合法； 4、农村承包土地基本情况登记表、播州区农村土地确权办关于乐山鸭院组杨银富户土地承包经营权登记颁证档案，证明从1994年、2017年土地承包相关资料显示，以杨银富为承包单位的家庭成员有：杨银富、陶朝先、杨盆，即证明原告在乐山已经承包了相应的土地，其在金鼎山镇银江村不享有承包土地的权利。 经庭审质证，对原告提交的证据，被告红花岗人民政府质证意见是：对1-2号证据真实性、合法性认可，但不能证明被告享有土地承包经营权和主体资格；对3号证据真实性认可，但不符合证据的要求，证人没有出庭作证，不能作为认定依据，且证明中有额外添加的内容；4号证据意见一致同3号证据，证人没有出庭作证，上面也没有经办人员签字；对5号证据中的土地承包证，该证应是1993年或1994年的土地承包经营权证，但本案诉争的承包证是2017年颁发，故与本案无关；对6号证据只能证明因土地纠纷问题村委会组织过调解，不能证明原告的主体资格和享有经营权的情况；对7号证据三性及证明目的均认可；8号证据与6号证据质证意见一致；对9号证据真实性认可，其余均不认可，具体质证意见与3、4号证据一致；对10号证据补偿协议、补偿款发放表的真实性由第三人确认，补偿情况与本案无关，达不到原告享有承包经营权和诉讼主体的证明目的。第三人马元华、陶朝会的质证意见是：对1号证据真实性、合法性认可，对关联性不认可，该表没有体现原告在金鼎山镇银江村具有承包经营的权利；对2号证据的质证意见同被告；对3号证据真实性、合法性认可，关联性不认可，达不到原告的证明目的，该证明没有显示原告在该集体有承包经营权；对4号证据真实性、合法性认可，关联性及证明目的不认可，原告户口已经迁出，不再享有承包经营权；对5号证据真实性、合法性认可，关联性及证明目的不认可，并能证明原告不是以马元华为代表的户，不享有承包经营权；对6号证据真实性、合法性认可，关联性及证明目的不认可，只能证明原告与第三人因土地发生纠纷调解无果的情况；对7号证据三性及证明目的认可；对8号证据质证意见同6号证据；对9号证据不符合证据要件，没有经办人签字，且与事实不符；10号证据与被告质证意见一致。 对被告红花岗人民政府提交的证据，原告的质证意见是：对1号证据真实性、合法性认可，对证明目的有异议，根据农村承包合同法的规定，承包是以户为单位，该合同只能视为是陶朝先父母去世后，与陶朝先姐姐重新签订的合同，但原告仍然享有承包经营权；对2号证据承包方调查表的真实性、合法性无法核实，对证明目的有异议，只能看出是以马元华为户主签订的，对马元华的签字无异议，对承包地块调查表的三性认可，是陶朝先父母去世后，其作为在世家庭成员来签订的；对3号证据中公示的结果、公示无异议声明书均应视为陶朝先父母去世后，代表户的行为；对农村土地承包经营权登记申请书、农村土地承包经营权登记申请表的三性认可，但是代表户的行为；对农村土地承包经营权登记薄的真实性、关联性认可，证明目的不认可；对承包地块示意图的三性认可。第三人对证据三性及证明目的均无异议。 对第三人马元华、陶朝会提交的证据，原告的质证意见是：对1号证据真实性认可，但该证包括陶朝先承包经营的部分，是以户为单位承包的；对2号证据户口薄三性认可，对马元华的户籍变动三性认可；对3号证据真实性、合法性认可，关联性及证明目的不认可；对4号证据农村承包土地基本情况登记表仅能代表杨银富承包土地的情况，不能证明陶朝先在结婚后重新分配了承包地的事实；对颁证档案的真实性、合法性认可，对关联性及证明目的有异议，陶朝先外嫁后并未分配土地。被告红花岗人民政府的质证意见是：对证据的三性及证明目的均无异议，从4号证据承包的实际面积可以看出原告在乐山镇承包了土地。 本院对上述证据认定如下：原、被告及第三人马元华、陶朝会提交的证据，具备证据真实性、合法性、关联性，作为本案综合定案依据。 经审理查明，原告陶朝先与第三人陶朝会系同胞姊妹，父亲是陶再德、母亲是吴世芳，第三人陶朝会、马元华是夫妻。在第二轮土地承包时，以陶再德为户主，以吴世芳、陶朝素、陶朝会、陶朝先、陶兰英六人为家庭成员，取得了位于遵义市红花岗区集体土地的承包经营权，并在《第二轮土地承包登记表》中记载了陶再德家庭现有人口、原承包地人口、承包地名称、承包地面积等情况。陶朝素婚嫁后，从陶再德承包户内划走了一个人口的承包地；第三人陶朝会、马元华婚后与陶再德、吴世芳共同生活，陶再德承包户内除陶朝素分出的土地外，全部由陶朝会、马元华管理至今；原告陶朝先婚嫁至遵义市播州区，陶朝先婚后未从陶再德承包户内划分出土地，在婚嫁地遵义市播州区也未重新分得承包地，后陶再德、吴世芳相继去世。 2016年，原告陶朝先因承包地征收补偿费用分配将第三人陶朝会、马元华诉至遵义市红花岗区人民法院，遵义市红花岗区人民法院于2017年12月8日作出（2017）黔0302民初8529号民事判决书，判决查明：2016年12月5日，因修建遵义市忠庄至金鼎山道路工程建设项目，遵义市忠庄至金鼎山道路工程建设项目部与第三人马元华签订《遵义市忠庄至金鼎山道路工程征地补偿协议书》，征收了陶再德承包户内小地名为陶家湾2.172亩的承包地，赔付土地补偿款66810.73元，其中青苗费3340.54元、土地补偿费26724.29元、安置补偿费36745.90元；2017年1月11日，又与第三人马元华签订征地补偿协议，征收了该户小地名为罗堡山0.695亩的承包地，赔付土地补偿款21378.20元，其中青苗费1068.91元、土地补偿费8551.28元、安置补偿费11758.01元；2017年4月19日，因银江村岩子组集体土地被征收，马元华以陶再德承包户名义领取了6个人口的补偿费用8160、00元。另查明，马元华、陶朝会婚后生育两子女，长子马应贵、次子马应龙，该两子女出生后未新分得承包地，马元华系贵州省金沙县人，在该地有承包地。红花岗区人民法院认为，陶再德承包户在承包土地时的家庭成员有陶再德、吴世芳、陶朝素、陶朝会、陶朝先、陶兰英，后陶朝素婚后分出了一个人口的土地，该承包户又新增马应贵、马应龙两人，陶再德、吴世芳相继去世，陶朝先外嫁在嫁入地未分得承包地，根据“增人不增地、减人不减地”原则，现该承包户成员是陶朝会、陶朝先、陶兰英、马应贵、马应龙。确定陶朝先可分得该承包户被征收的土地补偿款、安置补偿费16755.90元[（26742.29元+8551.28元+36745.9元+11758.01元）÷5人]，集体土地补偿款1360元（8160元÷6人），但青苗补偿费归实际投入人，陶朝会无权参与分配。 2016年国家开展土地确权，马元华作为户代表于2016年5月11日出具《户主声明书》，声明其家庭有成员4人，分别是马元华、陶朝会、马应贵、马应龙，经其家庭成员同意，由马元华作为户代表负责签署相关文书。2016年5月14日，遵义市红花岗区金鼎山镇银江村村民委员会制作《承包方调查表》，该表载明承包方（代表）马元华，成员姓名是马元华、陶朝会、马应贵、马应龙。2017年5月14日遵义市红花岗区金鼎山镇银江村村民委员会又制作《承包地块调查表》，承包方（代表）是马元华，承包地块编码是00350、00352、00380、00441、00447、00472、00489、00500、00578、00585、00605、10900。2017年10月10日，马元华出具对户主（权利人）无异议、本人家庭成员信息无异议、本承包地块分布位置和登记面积无异议、本户对本村（组）公示的集体经济成员信息无异议的《公示无异议声明书》，并于10月27日作为承包方代表与遵义市红花岗区金鼎山镇银江村村民委员会签订《农村土地承包合同》，合同中载明的承包土地情况与上述《承包方调查表》中地块编码一致，同时也是原陶再德承包户第二轮承包的土地。同年11月4日，马元华向红花岗人民政府提交了经金鼎山镇银江村村民委员会和遵义市红花岗区金鼎山镇人民政府审核的《农村土地承包经营权证登记申请书》，要求对《农村土地承包合同》中的土地进行颁证。2017年2月27日红花岗人民政府颁发了黔（2017）红花岗区农村土地承包经营权第000689号《农村土地承包经营权证》，该证载明发包方是金鼎山镇银江村村民委员会，承包方代表是马元华，承包地块是上述《承包方调查表》记载的地块。现原告陶朝先认为被告红花岗人民政府颁证侵犯其合法权益诉来法院，要求判如诉请。 本院认为：本案争议的焦点是被告红花岗人民政府颁发的黔（2017）红花岗区农村土地承包经营权第000689号《农村土地承包经营权证》是否合法。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证”、第七条“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”、第十二条“乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的有关材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时地登记有关事项；（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给予协助”的规定，被告红花岗区人民政府有义务对农村集体土地颁发土地承包经营权证，但同时要确保颁证事实清楚。结合本案查明事实，案涉农村土地承包经营权证颁发存在如下问题：一、第三人马元华是涉案农村土地承包经营权证的成员和户代表，但马元华系贵州省金沙县人，且在该地有承包地，被告在案涉承包证颁证过程中，未针对该事项询问马元华，查清马元华承包土地的情况；二、涉案农村土地承包经营权证上登记的土地就是原陶再德承包户第二轮承包的土地，而陶再德承包户发展至今的成员是陶朝会、陶朝先、陶兰英、马应贵、马应龙，作为成员之一的陶朝先是否已放弃其在本村承包土地的权利，其婚嫁至遵义市播州区取得承包地，被告亦未调查核实。故被告颁发的黔（2017）红花岗区农村土地承包经营权第000689号《农村土地承包经营权证》事实不清、证据不足，应当予以撤销。 关于被告提出原告陶朝先作为播州区的村民，应当知晓2016年开始的新一轮土地承包活动，但直至2020年才提起诉讼，已经超过了行政诉讼法第四十六条规定的诉讼时效的辩称意见。本院认为，原告知道2016年开始的新一轮土地承包活动不能说明原告应当知道案涉土地承包证的颁发，且被告也没有提供证据证明原告知道案涉承包证的颁证过程及相应情况，故对被告该主张不予采信。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 撤销被告遵义市红花岗区人民政府颁发的黔（2017）红花岗区农村土地承包经营权第000689号《农村土地承包经营权证》。 案件受理费五十元，由被告遵义市红花岗区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。 审 判 长  秦远秀 人民陪审员  王其志 人民陪审员  陆安仙 二〇二〇年七月二十七日 书 记 员  杨 焱