甘肃省定西市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘11行终34号 上诉人（原审原告）赵想来，男，1972年7月20日出生，汉族，住陇西县。 委托代理人王静，北京中师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）陇西县自然资源局，住所地陇西县巩昌镇东城路东侧。 法定代表人陈忠荣，局长。 上诉人赵想来因陇西县自然资源局责令交出土地决定，不服渭源县人民法院（2020）甘1123行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定的事实：2019年11月8日，定西市人民政府作出《关于陇西县2019年第3批次建设农用地转用和土地征收的通知》（定政自然资源发[2019]73号），通知陇西县人民政府，经2019年9月23日甘肃省人民政府《关于陇西县2019年第3批次建设农用地转用及土地征收的批复》（甘政自然资源发[2019]73号）批准，按照征收方案征收等事宜。2019年9月25日陇西县人民政府发布了[2019]2号征收土地方案公告，陇西县国土资源局发布了预征地补偿安置方案公告。原告赵想来家位于首阳镇高速出口延伸段南侧的三块4.69亩承包土地在公告征收范围内。后经多次协商未签订征收补偿安置协议。征收人员多次做工作，直接未签订征收补偿安置协议，未领取补偿款。陇西县首阳镇人民政府遂将补偿款打入其个人账户。赵想来拒签协议、领取补偿费，且拒不交出已征土地，严重影响项目建设的正常实施。陇西县自然资源局于2019年11月15日依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《甘肃省关于实施中华人民共和国土地管理法办法》第二十四条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条的规定，作出决定，责令赵想来在七日内交出已征土地。赵想来不服，于2020年1月2日向本院提起行政诉讼。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施细则》第四十五条的规定，陇西县国土资源局作为征收部门，具有作出责令交出已征土地的法定职权。该征收土地方案已经甘肃省人民政府批准，陇西县人民政府和陇西县国土资源局按照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施细则》等相关法律法规规定的程序实施了征收，实施程序基本完备，征地补偿款已足额到位。本案主要争议的问题1、作出决定所依据的征地行为实体是否合法？由于原告对征收批准行为未提出诉讼，本案对该问题的审查主要是对涉案土地征收是否经有权机关审批同意。根据定西市人民政府作出《关于陇西县2019年第3批次建设农用地转用和土地征收的通知》（定政自然资源发[2019]73号），已经证明案涉土地已经甘肃省人民政府《关于陇西县2019年第3批次建设农用地转用及土地征收的批复》（甘政自然资源发[2019]73号）批准。原告认为被告未提交甘肃省政府的批文，证据不足的问题，由于该批文是省政府下发给了定西市人民政府，市政府文件通知陇西县人民政府，县政府以公告明示，被告无须举出该证据。原告如有异议，可直接通过政府网站查询或者向省、市人民政府通过合法渠道查询。据此，原告的主张不能成立。2、征收实施程序是否完备及补偿是否足额到位？根据2020年1月1日前的土地管理法等相关法律法规规定，征收实施程序主要有发布“两公告”、“一登记”、签订“征收补偿安置协议”、履行协议，对拒绝签订协议的，按照“两公告”确定的补偿标准确定补偿后作出责令交出已征土地决定等程序。2015年，陇西县确认为农村土地制度改革试点县。根据2016年10月原国土资源部批复同意的《陇西县集体经营性建设用地入市土地征收制度改革试点实施方案》的相关规定，将签订土地征收及补偿安置协议置于上报批准征收之前，对不签订协议的予以说明。有权批准机关批准之后，发布“两公告”，不再进行土地登记，签订的协议即生效，履行协议后完成征收。对上报前未签协议的，根据上报前确定的土地面积及地上附着物，按照“两公告”确定的补偿标准补偿后，作出责令交出已征土地决定等程序。该案“两公告”发布后，征收实施单位陇西县首阳镇人民政府会同镇、村干部按照批准的征收补偿方案制作了《陇药标准化生态产业园征地补偿款领款花名册》，确定赵想来等征收户的征收土地面积、地上附着物，补偿金额。赵想来对征收土地面积、地上附着物无异议，仅认为补偿太低且征收土地的目的是用于商业项目建设用地未签订协议。该问题依法不属征地实施程序中解决的问题，其不能以此为由拒绝领取补偿安置费用及交出已征土地，影响项目建设的实施。故认定案涉土地征收实施程序完备及补偿足额到位。3、关于该责令交出已征土地决定中引用2015年发布的“两公告”，依据错误的问题。被告解释是发决定时已经发现，及时纠正，但遭被告拒绝没有更换。被告应该及时作出书面文书予以更正，被告未作决定更正，但未影响实体问题，属制作决定瑕疵问题。故原告请求撤销决定的诉求无事实及法律依据，不予支持。据此，被告作出责令交出已征土地决定具有法定职权，作出决定所依据的征地行为实体合法、证据确凿、适用法律、法规正确。该决定所依据的征地行为实体合法，实施程序基本完备，征地补偿费足额到位。原告拒绝签订征收补偿安置协议、领取补偿安置费用及交出已征土地，影响项目建设的实施。赵想来要求确认该决定违法无事实根据和证据支持，不能成立，其诉求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告赵想来的诉讼请求。 宣判后，赵想来不服提起上诉称：一审判决驳回上诉人的诉讼请求，属于事实认定错误和法律适用错误，并且存在违法取证情形，应当依法予以撤销。具体理由如下：1.《陇西县自然资源局关于责令交出已征土地的决定书》作出违法。一是，根据《土地管理法实施条例》第45条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。根据该条规定，只有行为人存在违反土地管理法律法规或者阻挠国家建设征收土地的行为，才适用本条规定予以处罚。而上诉人是因为被上诉人征地程序不合法，侵犯了其知情权、参与权、复议和诉讼权利，以及对征收补偿标准和结果不满意才拒绝交出土地，其行为不符合该法条适用的条件。被上诉人依据该法条作出涉案处罚决定是违法的。二是，按照《行政处罚法》规定，在作出处罚决定前，应先作出限期整改通知书或者告知书，督促行为人自行纠正违法行为，期限内未改正的，再作出处罚决定。而涉案处罚行为可谓是漏洞百出，首先是决定书与告知书同一天作出，但告知书明确告知3日内交出土地，即3日后才可作出决定书；其次是首阳镇政府在无执法权情况下竟然作出告知书，属于超越职权；再次是决定书和告知书都称征地批准文件为甘政自然资发[2019]214号，但征地面积却分别为28.3324公顷和24.6732公顷。三是，被上诉人作出的处罚决定没有上诉人违法的充分证据。综上，被上诉人作出涉案处罚行为证据不充分、程序不合法，因而是违法的、无效的。2.本案征收集体土地并非基于公共利益需要。一是，《土地管理法》第二条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。第四条规定，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。同时，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2006]31号）第六条也有“严禁利用集体农用地进行非农业建设”的规定。根握上述规定，只有出于公共利益需要才可以征收农用地，而本案征收集体土地目的是为了中医药标准化项目建设，显然与公共利益无关。3.本案征收土地实体和程序违法，涉案处罚决定无事实和法律依据。一是，被上诉人在交出土地决定书中称，依据[2015]第15号文件对上诉人土地进行征收，但根据国务院和国土资源部规定，征地方案和补偿安置方案两年未实施的自动失效。被上诉人依据已经失效的文件作出涉案决定是违法的。二是，甘政自然资发[2019]214号征地批复未经依法公示公告，剥夺了上诉人的知情权、参与权、提起行政复议和行政诉讼的权利，因程序违法不能作为交出土地决定书的前提依据。三是，从陇自然资源函[2019]109号信息公开答复中可知，2019年9月30日该答复作出时征地批复还没有作出，但在同年9月25日，陇西县政府就对征收土地方案进行了公告，被上诉人对征地补偿安置方案进行了公告，并且是在同一天，这既不符合逻辑也不符合法律规定的45天期限要求，同时也没有充分证据证明已经公告的事实。四是，首阳村委会《情况说明》从形式到内容均不符合土地管理法关于征地相关事项告知、听证告知的规定，不能作为被上诉人履行告知义务的证据。同时，此证据为一审法院第一次开庭后调取，其为被上诉人在作出涉案处罚决定时未收集的证据，调取此证据目的又是为证明行政行为的合法性，一审法院该行为违反了《行政诉讼法》第40条但书规定，且不属于《行政诉讼法》第34条和36条的情形，故其不能作为征地行为已经履行听证告知程序以及被征收人放弃听证权利的证据。五是，被上诉人提供的公开照片模糊不清，无法识别照片内容，不能反映拍照时间、地点、制作人等信息，并且没有原始拍照设备或存储介质予以印证，不能证明相关征地文件进行了公示公告。六是，被上诉人单方强行将所谓的合法合理的补偿款打入上诉人银行账户，不能产生征收及双方当事人协商一致达成协议的法律效果，上诉人未签订也未委托任何人签订征收补偿安置协议，并且上诉人对补偿数额不合理不合法的质疑是有事实依据和法律根据的。七是，被上诉人没有对失地农民落实社会保障安置措施，按照规定，征地补偿安置政策不落实的，不得征收土地。4.一审法院在本院认为部分，一是，将法院调取的定政自然资源发[2019]73号文件作为认定征地行为实体合法的证据，而这份证据在一审第一次开庭时被上诉人并未提交，同时也说明被上诉人在作出涉案处罚行为时并未收集，故该证据属于《行政诉讼法》第40条但书部分规定的情形，不能作为证明行政行为合法性的证据。而且一审法院所称的甘政自然资源发[2019]73号文件根本不存在，并且与一审判决中所称的甘政国土发[2015]911号征地批复和甘政自然资源发[2019]214号征地批复严重不符。二是，一审法院认定被上诉人征地实施程序“基本完备”属于事实认定错误，同时也是不严谨的，被上诉人提供的证据根本无法证明征地程序合法，同时也是对国家关于严格规范征地行为，切实保障被征收人合法权益有关规定的嘲笑与无视。上诉请求：l.请求撤销渭源县人民法院作出的(2020)甘1123行初16号行政判决书，依法改判；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 陇西县自然资源局没有提出答辩意见。 二审认定的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，被上诉人陇西县自然资源局依法对其管辖区内集体经济组织土地实施征地拆迁、补偿安置，是法律、法规赋予的职权，陇西县自然资源局作为政府土地行政主管部门是作出责令交出土地决定行政行为的行政机关。 2019年9月23日，《甘肃省人民政府关于》（甘政自然资源发[2019]214号），批准征收包括上诉人赵想来所用土地在内的集体土地，集体农用地24.6732公顷（其中耕地24.0816公顷）转为建设用地，连同集体建设用地3.6592公顷，一并征收为国有，以上共计批准建设用地28.3324公顷，作为商服用地。陇西县人民政府发布了《征收土地公告》，被上诉人陇西县自然资源局发布了《征地补偿安置方案公告》。陇西县首阳镇政府工作人员对上诉人赵想来的承包地上的苗木办理了登记，并对调查结果以及补偿情况进行了公示。该项目被上诉人陇西县自然资源局按程序履行了相关报批手续，甘肃省人民政府批准征收为国有，被上诉人陇西县自然资源局援引《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，作出的陇自资源责[2019]第2号《责令交出土地决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，一审判决驳回赵想来诉讼请求于法有据。上诉人的上诉理由和请求不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人赵想来负担。 审判长  陈有良 审判员  赵云玲 审判员  刘 锋 二〇二〇年七月十三日 书记员  黄宝平 附：本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。