辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终1187号上诉人（一审原告）：洪文辉，男，1967年2月21日出生，满族，个体工商户，住址辽宁省朝阳市双塔区。上诉人（一审被告）：朝阳县人民政府，住所地辽宁省朝阳县柳城街道燕京街**。法定代表人：刘力东，该县政府县长。委托诉讼代理人：李军，朝阳县房屋征收管理办公室工作人员。委托诉讼代理人：王文旭，辽宁森盛律师事务所律师。洪文辉诉朝阳县人民政府强制拆迁行为违法并赔偿一案，洪文辉、朝阳县人民政府均不服朝阳市中级人民法院（2019）辽13行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。洪文辉一审诉称：2004年5月8日，洪文辉与朝阳柳城镇下洼委会签订《土地承包合同》，承包下洼土地50亩。2007年，洪文辉在承包地注册成立了朝阳富红花卉繁育基地（以下简称富红花卉基地），并经多年经营，发展成为具有相当规模的机械化农业企业，拥有机械卷帘大棚22栋，花卉种球冷藏库3座及地下供水管网0.7公里，设施面积33350平方米，并于2011年取得农业设施物权证。2017年6月，朝阳县征收办人员到洪文辉基地送达了朝阳县人民政府《关于朝大线改移项目建设用地集体土地及地上附着物征收补偿方案的批复》（朝县政〔2017〕34号），告知洪文辉土地及地上附着物在征收范围，但未出示省市的批示，双方也未就补偿项目及金额达成协议。2017年9月17日，朝阳县人民政府动用机械将基地东西方向约47延长米地下供水管网挖断，造成基地不能供水，致使洪文辉不得不改用地上软质水管小水泵供水，导致种植物减产等损失40余万元。2018年6月8日，朝阳县人民政府作出朝县征补〔2018〕第001号《征收补偿决定》，确定被征收的范围为“农用地25.974亩，地上物补偿375.9606万元，奖励51.9480万元，（其余设施评估36万元）计463.9086万元”，但该决定同时称“因未在规定期限内6月12日前达成协议，征收面积由25.974亩改为7.0916亩，补偿款为122.4322万元”。洪文辉不服该决定，向朝阳市人民政府申请复议。2018年8月29日，朝阳市人民政府作出朝政行复字〔2018〕第97号行政复议决定，认为朝县征补〔2018〕第001号《征收补偿决定》事实不清、程序违法，决定撤销该征收补偿决定，要求朝阳县人民政府重新作出处理。朝阳县人民政府于2018年10月25日重新作出了〔2018〕第038号《征收补偿决定》，补偿结果与朝县征补〔2018〕第001号《征收补偿决定》相同。洪文辉不服该决定，向朝阳市中级人民法院提起行政诉讼。在上述行政程序和诉讼程序期间，2018年7月2日，朝阳国土资源局向洪文辉下发了朝县国土资交发〔2018〕14号限期交付土地决定，要求洪文辉15日内清除地上物，交付土地。2018年7月24日7时45分，朝阳县人民政府未经任何通知程序，即强行将洪文辉西区5栋大棚1座冷库推倒，致使整体农业设施分为两个地块，同时还把机器设备和部分钢材抢走、大棚棉被就地烧毁，无法继续经营。综上，请求朝阳市中级人民法院确认朝阳县人民政府2017年9月17日行政强制行为违法；确认朝阳县人民政府2018年7月24日行政强制行为违法；判决朝阳县人民政府赔偿两次强拆行为给洪文辉造成的损失。一审法院查明：2017年6月5日，朝阳县人民政府分别作出朝县政〔2017〕34号文件《朝阳县人民政府关于朝大线改移项目建设用地集体土地及地上附着物征收补偿方案》、朝阳县人民政府〔2017〕11号《朝阳县政府关于朝大线改移项目建设用地集体土地及地上附着物征收的决定》和《关于朝大线改移项目建设用地集体土地及地上附着物征收的通告》。2018年4月3日，辽宁省人民政府以辽政地〔2018〕273号土地批件批准了北杨线（原朝大线）朝青线至下洼改建工程项目建设用地，批件第三条写明，严格履行依法征地批后实施程序，按照征收土地方案及时足额支付补偿费用，落实安置措施，切实安排好被征地单位群众的生产和生活。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。2018年4月9日，朝阳县人民政府作出《征收土地方案公告》，朝阳国土资源局作出《征地补偿方案公告》，洪文辉的25.974亩面积中的7.0916亩位于征收区域内，经多次协商，双方未达成征收补偿协议。2018年6月8日，朝阳县人民政府作出朝县征补〔2018〕第001号征收补偿决定书，决定主要内容为：原拟对其此次征收补偿范围农用地25.974亩地上物补偿3,759,606元，奖励519,480元，共计4,639,086元；由于洪文辉未在规定的6月12日前接受征收方案规定、达成补偿协议，故扣除奖励，只对线内7.0916亩土地及附着物补偿，补偿总价为1,224,327元；此款已提存于朝阳房屋征收办公室，限自收到本决定10日内将地上物搬迁，持有效证件（身份证）到朝阳征收办领取地上物补偿并办理手续，逾期将申请人民法院强制执行。洪文辉对此决定不服申请复议，2018年8月29日，朝阳市人民政府作出朝政行复字〔2018〕第97号行政复议决定，撤销朝县征补〔2018〕第001号《征收补偿决定》，责令朝阳县人民政府重新作出征收补偿决定。2018年10月25日，朝阳县政府重新作出朝县征补字〔2018〕038号征收补偿决定。洪文辉不服提起诉讼，该补偿决定被本院于2019年5月29日以（2019）辽13行初1号行政判决书予以撤销，在法律规定期限内重新作出行政行为。另查明，2018年7月2日，朝阳国土资源局就涉案土地对洪文辉作出朝县国土资交发〔2018〕14号《关于限期交付土地的决定》。2018年7月24日，朝阳县人民政府对洪文辉在征收范围内的地上附属物进行了强制拆除。一审法院认为：本案争议焦点有二，一是涉案行政强制行为是否违法；二是洪文辉的行政赔偿请求是否成立。关于争议焦点一。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，按照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。朝阳县政府具有对征收土地进行征收的法定职权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案，朝阳县政府发布征收土地公告后，朝阳土地行政主管部门于2018年7月2日作出限期交付土地决定，在法定的复议和诉讼期限内，朝阳县政府即于2018年7月24日，自行组织对涉案土地地上物进行强制拆除，既违反上述土地管理法及其实施条例的相关规定，亦违反了行政强制法关于行政强制行为的一般程序性规定，也违背了辽宁省人民政府辽政地〔2018〕273号土地批件中明确申明的“征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地”的规定。朝阳县人民政府否认2017年9月17日行政强制行为的存在，洪文辉所举证据已经初步证明该行为存在，在朝阳县人民政府没有相关证据证明该行政强制行为非本机关实施的情况下，本院推定其作为涉案的土地征收人，即该行政强制行为的实施人。如同对2018年7月24日行政强制行为的评判一致，该行政强制行为亦不符合相关法律、法规和省政府文件的明确规定，应确认为违法。关于争议焦点二。朝阳县人民政府在涉案征收土地工作中，存在先组织实施征收行为，后取得省政府土地批件的程序不当情形，但该不当情形因其最终取得省政府土地批件而获得程序治愈。被征收人因行政征收行为导致的合法权益损失，无论是行政机关基于合法征收行为导向的补偿，还是因其违法强制行为导致的赔偿，结果上均是体现为被征收土地及地上物的实际损失。洪文辉对朝阳县人民政府征收补偿决定不服，已提出行政诉讼，本院2019年5月29日作出的（2019）辽13行初1号行政判决，为生效判决，该判决已经撤销朝县征补字〔2018〕038号征收补偿决定，责令朝阳县人民政府在法律规定的期限内重新作出行政行为。本案诉讼期间，朝阳县人民政府正在重新作出征收补偿决定的行政程序之中。本案洪文辉诉讼请求中要求朝阳县人民政府赔偿的项目与数额，均包含在朝阳县人民政府正在重新作出的征收补偿决定内容之中，洪文辉应待朝阳县人民政府作出征收补偿决定之后，再行依法主张权利。本案若就洪文辉主张的行政赔偿项目及数额进行审理，势必造成就同一块被征收土地及地上物，出现行政补偿和行政赔偿两项生效法律文书，与法无据。综上，因朝阳县人民政府涉案两次行政强制行为已不具有可撤销内容，应当判决确认违法。洪文辉行政赔偿请求应待征收补偿决定作出后再行主张权利。朝阳县人民政府在重新作出征收补偿决定中，亦应对洪文辉相关损失进行合理考量，保障被征收人的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项和《最高人民法院关于适用的解释》第九十五条之规定，判决如下：一、确认朝阳县人民政府2017年9月17日和2018年7月24日两次对洪文辉的行政强制行为违法；二、驳回洪文辉行政赔偿的诉讼请求。案件受理费50元，由朝阳县人民政府承担。洪文辉上诉称：请求撤销一审判决第二项，赔偿上诉人因违法侵权行为造成的损失7277677元。事实和理由：赔偿与补偿是不同的、不相等的，不可替代的救济方式。赔偿是行政机关存在侵权损害的行为，而补偿是征收过程中对被征收土地或财产的依法补助或填平措施。被上诉人强制拆迁行为已经被确认违法，违法行为给上诉人造成了实际损失，违法行为与损害结果之间存在因果关系，根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，请求查明事实后依法支持上诉请求。朝阳县人民政府上诉称：请求撤销一审判决第一项并由洪文辉承担诉讼费。事实和理由：1、洪文辉并未提交有效证据证明2017年9月17日强制行为存在。洪文辉只是提供照片来证明土地的地表被破坏，有水管存在，但没有证明被破坏的地块是洪文辉的承包范围内，破坏的是洪文辉的大棚基地的供水管网。如当时确实存在强制行为，洪文辉应当向征地部门反映情况或向公安机关报警。一审法院仅凭照片就推定行政强制行为存在并违法，政府不能接受。2、2018年7月24日强制行为存在政府认可，但实施强制行为前，政府已经按照补偿标准将补偿款提存，不存在补偿不到位的问题。3、对洪文辉承包范围内所征用的土地，不存在先征，后取得省政府批件的程序不当情形。根据中共中央办公厅厅字（2017）41号文件的规定，可以边批边建，但对洪文辉的征地是在取得辽宁省政府土地批文后实施的拆迁征收。批文下发前只是协商补偿事宜，因此，一审法院认定政府存在先征收，后取得省政府土地批件的程序不当情形表述不妥。本院经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。本院认为：关于朝阳县人民政府主张2017年9月17日强制行为不是其实施的，洪文辉提交的证据不能证明强拆行为存在的问题。本案中，案涉土地的征收主体是朝阳县人民政府，洪文辉一审中提交的证据能证明地表被破坏，有水管存在，洪文辉在2017年9月17日之后的谈迁过程中也始终主张是征收部门拆迁造成水管断流。据此，一审法院认定征收主体实施了2017年9月17日的强拆，并无不当，本院对朝阳县人民政府的该项上诉主张不予支持。关于两次强拆行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，朝阳县人民政府在朝阳国土资源局作出朝县国土资交发〔2018〕14号《关于限期交付土地的决定》后，自行组织相关人员对涉案土地上洪文辉的地上物进行强制拆除，违反了职权法定的原则，属于越权行政。另外，朝阳县人民政府实施强拆行为时，限期交付土地决定和征收补偿决定尚处于行政复议和行政诉讼的法定期限内，也违反了《中华人民共和国行政强制法》关于行政机关强制执行程序的一般性规定，同时还违反了辽宁省人民政府辽政地〔2018〕273号土地批件中关于“征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地”的规定。因此，一审法院判决确认朝阳县人民政府的强拆行为违法并无不当。本院对朝阳县人民政府关于实施强制行为前已经依法补偿的上诉主张不予支持。关于赔偿和补偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：…（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”本案中，朝阳县人民政府于2018年7月24日实施的强拆行为被确认违法，根据上述规定，洪文辉因朝阳县人民政府违法强制拆迁行为导致的合法损失应依法当得到赔偿。但因洪文辉在本案中提出的赔偿请求范围与征收补偿范围存在竞合，洪文辉请求赔偿的项目包含在朝阳县人民政府根据人民法院生效判决重新作出的征收补偿决定中，故一审法院认为洪文辉应待朝阳县人民政府作出征收补偿决定之后，再行依法主张权利，并无不当。关于2017年9月17日强拆造成的减产损失赔偿问题。洪文辉主张水管被拆断后只能接软管浇水，导致种植物减产等损失40余万元，但其没有提交具体减产的相关证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，本案中因洪文辉没有完成举证义务，本院对其该项请求不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由朝阳县人民政府承担50元，洪文辉承担50元。本判决为终审判决。审判长 武 江审判员 徐桂伶审判长 王华迪二〇二〇年七月十七日法官助理李雪书记员孟慧