山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终667号 上诉人（原审原告）济南市市中区六里山街道西八里洼南社区居民委员会，住所地济南市市中区英雄山路**。 法定代表人张家顺，主任。 上诉人（原审原告）济南市金泉实业总公司，住，住所地济南市市中区英雄山路**/div> 法定代表人张家顺，经理。 二上诉人共同委托代理人张培田，山东诚信人律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地，住所地济南市市中区经八路**iv> 法定代表人翟立波，区长。 委托代理人刘青录。 委托代理人吴国燕，山东元序律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市市中区住房和城乡建设局，住所地济南，住所地济南市市中区建设路**> 法定代表人崔珉，局长。 委托代理人丁兴华，山东济西律师事务所律师。 原审第三人山东广源汽车贸易有限公司，住所地济南市，住所地济南市济兖路** 法定代表人宋祥明，董事长。 委托代理人张巍，国浩律师（济南）事务所律师。 原审第三人山东新广源汽车服务俱乐部有限公司，住所地济南市历下，住所地济南市历下区二环东路**div style="margin: 0.5pt 0cm; line-height: 25pt; text-indent: 30pt; font-family: 宋体; font-size: 15pt;"> 法定代表人宋振勇，总经理。 委托代理人张巍，国浩律师（济南）事务所律师。 原审第三人山东中惠泽贸易有限公司，住所地济南市历下区济王，住所地济南市历下区济王路** style="margin: 0.5pt 0cm; line-height: 25pt; text-indent: 30pt; font-family: 宋体; font-size: 15pt;"> 法定代表人管林河，董事长。 委托代理人曲忠波，山东万途律师事务所律师。 原审第三人济南市中幸福时光娱乐中心，2017年10月9日注销。 济南市市中区六里山街道西八里洼南社区居民委员会（以下简称西八里洼南居委会）、济南市金泉实业总公司（以下简称金泉实业公司）诉济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）、济南市市中区住房和城乡建设局（市中区住建局）房屋行政强制一案，济南市中级人民法院于2019年1月28日作出（2018）鲁01行初927号行政判决，西八里洼南居委会、金泉实业公司不服向本院提起上诉，本院于2019年8月23日作出（2019）鲁行终803号行政裁定，撤销原判，发回原审法院重审。济南市中级人民法院重新受理后，于2020年3月16日作出(2019)鲁01行初1037号行政判决，西八里洼南居委会、金泉实业公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明，2006年3月23日，西八里洼南居委会（金泉实业公司）作为出租方（简称甲方）、山东广源汽车贸易有限公司（以下简称广源汽贸公司）作为承租方（简称乙方），共同签订《土地租赁协议书》。该土地租赁协议约定：甲方将位于济南市××路××号的土地一宗自愿租赁给乙方使用，甲方承诺对上述土地拥有合法的所有权且该土地的所有权和使用权无任何瑕疵。租赁土地面积约700平方米，租赁期限为20年，自2006年3月23日起至2026年3月22日止……。用途：乙方在所租赁土地范围内根据经营的需要，建设综合楼，用于乙方经营，土地上所有建筑物及其他附着物均归乙方所有。在权利与义务部分约定甲方有义务根据乙方的设计要求负责办理房屋建设（包括临建）、土地规划等相关手续，并相应费用，保证乙方顺利施工并正常营业，若因此出现停工、停建给乙方造成损失由甲方全权负责，并退还乙方所交土地租金。乙方在协议租赁范围内建设经营，甲方不予干涉，……租赁期间，如因政府原因（如征用、规划等）导致乙方不能继续使用时，基于该土地地上物部分产生的赔偿或补偿归乙方所有，基于土地所产生的赔偿或补偿归甲方所有……”二原告及第三人广源汽贸公司皆在合同尾页签字、盖章。 2006年4月6日，济南市人民政府颁发市中国用（2006）第0200063号国有土地使用权证，证载土地使用权人为金泉实业公司，坐落于市中区××路××号，使用权面积4115.0平方米，地号021330005。该，地号021330005dquo;部分载明：“2006.4.6，原国有土地使用证市中国用（93）字第1330004号已注销。”上述已注销的证书系1992年颁发，证书中记载的土地使用者、用地面积、地号与新证书相关内容一致，、地号与新证书相关内容一致建筑占地1477.3平方米” 2007年4月9日，广源汽贸公司（委托方）与山东新广源汽车服务俱乐部有限公司（以下简称新广源俱乐部公司）（受托方）签订授权委托书，约定“经双方协商一致，现委托方授权受托方作为其合法代理人，全权代表委托方处理其位于济南市××路××号房屋的承建、对外出租及签订租赁合同的一切事宜……” 2007年5月1日，第三人新广源俱乐部公司（甲方）与济南九久红娱乐有限公司（乙方）签订房屋租赁合同，约定自2007年5月1日起乙方租赁甲方济南市市中区××路××号房屋，承租该幢楼房的第一至四层，并约定了租金、装修等问题，其中第十条规定，遇政府拆迁、道路规划需占用该房产时，房屋主体部分的补偿归甲方；乙方自行装修、改造部分及影响乙方经营方面的补偿归乙方。 2007年5月14日，济南市市中区城市管理行政执法局向第三人新广源俱乐部公司作出济城执市中综处字（2007）第020128号行政处罚决定，以其未取得建设工程规划许可证在××路××号北建设综合办公楼（面积2715平方米）违反法律规定为由，对其罚款114030元。 2009年12月28日，济南市公安局市中区分局出具证明函，认定“金泉实业公司，门牌号变更如下：原英雄山路210，现变更为英雄山路216-1号，原英雄山路214，现变更为英雄山路216-2号”。 2011年4月30日，济南九久红娱乐有限公司（甲方）与徐晶（乙方）签订租赁合同，约定甲方将坐落于市中区××路××号的楼房约1200平方米出租给乙方经营，租期六年，租赁期内，如遇政府拆迁、道路规划、征用该楼房，建筑物的赔偿归甲方，装修及经营损失的赔偿归乙方。 2016年5月10日，广源汽贸公司发布声明：“我公司于2006年3月23日与西八里洼南居委会、金泉实业公司签订了《土地租赁协议书》，租赁其位于济南市××路××号土地，租赁期限自2006年3月23日至2026年3月22日，后经我公司建设形成目前五层建筑物，根据土地租赁协议书，该建筑物归我公司所有，……现我公司声明该建筑物所有权归新广源俱乐部公司所有,如遇政府征收拆迁,所有补偿款项归新广源俱乐部公司”。 2016年5月17日，新广源俱乐部公司（委托方）与山东中惠泽贸易有限公司（以下简称中惠泽公司）签订授权委托书，约定委托方现授权受托方作为委托方的合法代理人，授权其代表委托方领取济南市××路××号房屋征收补偿款项，对于受托方在办理上述事项过程中所签署的有关文件和处理的有关一切事务，委托方均以承认，并承担相应法律责任。 2016年6月1日，市中区政府作出济（市中）征告字[2016]12号《房屋征收决定公告》，确定市中区城市更新局为房屋征收部门，涉案综合楼在该房屋征收决定确定的征收范围内。 2016年8月22日，第三人新广源俱乐部公司向济南市市中区英雄山路南段高架桥工程建设指挥部提出申请，主要内容：广源汽贸公司于2006年3月23日承租西八里洼南居委会（金泉实业公司）位于××路××号土地。广源汽贸公司授权新广源俱乐部公司全面负责在此土地上建设综合办公楼一处，共五层面积2981.71平方米。建设过程中，城管执法部门对该楼2715平方米的部分建筑予以处罚，同时对该楼予以确认保留使用。该综合办公楼竣工后，我公司将一层南侧出租给……、一楼北侧及二到四层出租给济南九久红娱乐有限公司（幸福时光）……现我公司该综合楼产权明晰，无任何争议，请求指挥部根据相关规定予以认定，如因此产权产生纠纷由我公司承担全部法律责任。 2016年8月30日，济南市市中区英雄山路南段高架桥工程建设指挥部作出“未登记建筑认定公示”，将位于济南市市中区××路××号未登记建筑认定结果进行公示，公示期限自2016年8月30日至2016年9月6日。该公示载明，业主或使用人对区工作组认定意见有异议的，应当在公示期届满3日内向市工作组书面提出重新认定申请，说明理由，并提供相应证据。该公示同时附有《市中区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定表》，该认定表中，业主姓名为“新广源俱乐部公司”，待认定建筑地点为“济南市市中区××路××号”，建筑用途为“商业”，层数为“五层”，建筑面积为“2981.71平方米”，建设时间为“2006年”，街道办镇是否确认为“是”，土地证号为&ldq**;市中国用2006第0200063号”，证载土地使用人为：“金泉实业公司”，区领导小组集体认定意见为“经过市中区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定和处理工作领导小组研究认为：济南市市中区××路××号国有土地上未登记建筑2981.71平方米，建于2006年，已经市中区六里山街道办事处确认，该房屋虽未取得相关建设审批手续，且未经有关部门批准，但属历史遗留问题，领导小组认定征收实施单位可按照《济南市国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定和处理办法》第十三条之规定予以处理。建筑物面积按实际测量为准。” 2016年9月15日，中惠泽公司及济南市中幸福时光娱乐中心（以下简称幸福时光娱乐中心）签署“被征收房屋空房验收单”。 2016年9月15日，市中区城市更新局（甲方）与新广源俱乐部公司签订了《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》，该协议约定：乙方的房屋位于市中区英雄山路原210号，建筑面积2981.71平方米，货币补偿金额为54483430元，装饰装修补偿、附属物补偿及设备迁移补偿费费用小计106170元，其他费用小计3940709元，甲方向乙方支付总价款为58530309元。 2016年11月30日，济南市市中区英雄山路南段高架桥工程建设指挥部（甲方）与幸福时光娱乐中心（乙方）签订《协议书》，约定甲方按照评估价值对乙方的资产进行作价补偿，计人民币2028160元。 2016年11月15日，市中区城市更新局（甲方）与金泉实业公司（乙方）签订《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》，约定：乙方产权所有的被征收房屋，土地面积2073.29平方米，货币补偿金额为4102626元，其它费用1202240元，甲方向乙方支付总价款为5304866元。该协议由市中区城市更新局、济南市市中区房屋征收服务中心、西八里洼南居委会、西八里洼南党支部分别签章。 2017年1月20日，原告西八里洼南居委会、西八里洼南党支部作出证明称：金泉实业公司为西八里洼南居委会的下属实体公司，西八里洼南居委会代表金泉实业公司办理英雄山路216号的征收拆迁一切事宜。如有纠纷，与济南市市中区英雄山路南段高架桥工程建设指挥部及济南市市中区房屋征收服务中心无关，西八里洼南居委会承担全部法律责任。 2017年10月9日，幸福时光娱乐中心在市场监督管理机关办理了注销登记。 2017年12月15日，西八里洼南居委会、西八里洼南党支部作出承诺书：“金泉实业公司为西八里洼南居委会的下属实体公司，西八里洼南两委代表金泉实业公司办理英雄山路216号的征收拆迁的一切事宜。现西八里洼南两委承诺：西八里洼南两委领取济南市市中区英雄山路南段高架桥工程建设项目被征收的英雄山路216号的征收补偿款项，自行处理金泉实业公司事宜及本居居民的需求，如有纠纷与济南市市中区英雄山路南段高架桥工程建设指挥部、市中区城市更新局、济南市市中区房屋征收服务中心、济南市市中区六里山街道办事处及涉及该项目的相关部门无任何关系。同时保证，除按照补偿协议领取补偿款后，两委会和本居居民不再向任何部门提起其他要求，放弃以任何形式向相关部门主张权利，关于征收补偿问题的一切权利义务终结，西八里洼南两委与上述部门再无其他争议。” 庭审过程中，对涉案综合楼未办理产权登记，没有房屋产权证书的事实，各方当事人均无异议。 山东广厦建安钢构工程有限公司于2016年10月12日出具的证明一份，主要内容为：我公司于2012年3月7日将名称变更为山东广厦建安钢构工程有限公司，现山东广厦建安钢构工程有限公司在此作如下证明：位于济南市市中区××路××号××层楼房，是广源汽贸公司发包给我公司，全部由我公司承建的，这有我公司与广源汽贸公司签订的《工程承包合同》、施工图等施工手续作为证明，该房屋工程完工后交付给广源汽贸公司，与金泉实业公司、西八里洼南居委会等其他单位无任何关系，我公司愿意对以上所证明的事项负法律责任，特此证明。 原审法院认为，根据各方当事人的诉辩意见及庭审陈述，本案的主要争议焦点为：1、关于涉案被拆除房屋的权属以及西八里洼南居委会、金泉实业公司的原告主体资格问题；2、关于市中区政府及市中区住建局实施房屋拆除行为的合法性问题。 一、关于涉案被拆除房屋的权属以及西八里洼南居委会、金泉实业公司的原告主体资格问题。 根据西八里洼南党支部及西八里洼南居委会2017年出具的证明可知，原告金泉实业公司系西八里洼南居委会的下属实体公司，该公司长年处于西八里洼南居委会的管理之下，且并未实际经营。因此，虽涉案土地使用权证办理在金泉实业公司名下，但对涉案土地的租赁、管理一直由西八里洼南居委会实际实施。 2006年3月23日，西八里洼南居委会（金泉实业公司）作为出租方（简称甲方）、广源汽贸公司作为承租方（简称乙方），共同签订《土地租赁协议书》。将涉案土地的使用权租赁给第三人广源汽贸公司，租赁期限20年。上述土地租赁协议约定“乙方在所租赁土地范围内根据经营的需要，建设综合楼，用于乙方经营，土地上所有建筑物及其他附着物均归乙方所有”、“租赁期间如因政府原因（如征用、规划等）导致乙方不能继续使用时，基于该土地地上物部分产生的赔偿或补偿归乙方所有，基于土地所产生的赔偿或补偿归甲方所有。”上述土地租赁协议加盖有金泉实业公司、西八里洼南居委会、广源汽贸公司等各方主体的印章，同时载有西八里洼南居委会及广源汽贸公司法定代表人的签字。对于上述租赁协议，金泉实业公司及西八里洼南居委会已经签字并加盖印章，第三人广源汽贸公司也已经签字并加盖印章，且对公章的真实性无异议。本案审理过程中，二原告主张广源汽贸公司的公章系伪造、后期加盖形成，但二原告对于该租赁协议的内容及己方印章的真实性无异议，第三人广源汽贸公司对上述租赁协议的内容明确表示认可，认为该租赁协议的内容是协议双方的真实意思表示。上述租赁协议履行至今，协议各方主体均未曾提出过质疑，也未被相关民事判决确认为无效。根据《中华人民共和国合同法》的基本原则，对于涉案土地租赁协议的效力，原审法院予以认可。协议各方主体均应当依据诚实守信的原则履行协议约定的内容。 同时，上述土地租赁协议约定二原告将济南市××路××号中的约700平方米土地租赁给广源汽贸公司使用，并约定由广源汽贸公司自行建设综合楼，土地上所有建筑物及其他附着物均归广源汽贸公司所有，租赁期间如遇政府征收则地上物部分的赔偿或补偿归广源汽贸公司所有，而基于土地的赔偿或补偿归二原告所有。 第三人广源汽贸公司提交了与山东广厦钢结构工程有限公司签订的工程承包合同，其中协议约定“工程名称：英雄山路综合楼；工程地点：济南市××路××号……”,证实是由广源汽贸公司建设的涉案综合楼。同时广源汽贸公司还提交了山东广厦钢结构工程有限公司出具的证明及施工图纸等材料，对建设涉案综合楼的事实予以佐证。建设过程中，济南市市中区城市管理行政执法局还曾向新广源俱乐部公司作出济城执市中综处字（2007）第020128号行政处罚决定，对该公司未取得建设工程规划许可证而建设综合楼的行为予以处罚。并且，市中区政府作出济（市中）征告字［2016］12号《房屋征收决定公告》，确定市中区城市更新局为房屋征收部门，济南市市中区房屋征收服务中心系该项目的房屋征收实施单位。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定了征收机关在国有土地上房屋征收过程中，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。市中区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定和处理工作领导小组于2016年对涉案综合楼履行了未经登记建筑认定程序，并作出未登记建筑认定，符合上述法律规定。市中区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定和处理工作领导小组认定涉案综合楼业主为第三人新广源俱乐部公司，同时认定涉案综合楼建设时间为2006年。该未经登记建筑认定结果系由有权机关经法定程序后予以作出，具有法律效力。市中区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定和处理工作领导小组作出的未登记建筑认定，对涉案综合楼的建设时间及业主进行了认定，与第三人广源汽贸公司提交的工程承包合同、施工图纸等证据在建设时间及所有权归属问题上互相印证，可以证实涉案综合楼确由第三人广源汽贸公司出资建设。反观二原告提交的证据，已经注销的市中国用（93）字第1330004号国有土地使用证曾记载“其中建筑占地1477.3平方米”，但金泉实业公司持有的2006年济南市人民政府颁发的市中国用（2006）第0200063号国有土地使用权证，未再记载上述内容，该宗土地上是否仍有地上建筑物存续，无法作出认定。并且，结合其他在案证据，广源汽贸公司仅承租二原告土地面积约700平方米，2016年11月15日市中区城市更新局与金泉实业公司签订《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》补偿该宗土地面积为2073.29平方米，已经注销的市中国用（93）字第1330004号国有土地使用证记载的“其中建筑占地1477.3平方米”，该地上建筑物存在与否，与涉案综合楼的占地既不矛盾，也与涉案综合楼的权属无关。二原告提交的证据无法证实其实施了涉案综合楼建设的主张，且其本案的该项主张也与当初的土地租赁协议的约定相矛盾。因此，对二原告认为其系涉案综合楼所有权人的主张，不予支持。由此也可以认定，二原告与市中区政府等被告组织实施的涉案综合楼拆除行为没有利害关系，西八里洼南居委会、金泉实业公司也不具有提起本案诉讼的原告主体资格。涉案综合楼拆除行为合法与否，与西八里洼南居委会、金泉实业公司无关。2017年12月15日，西八里洼南居委会、西八里洼南党支部还曾作出承诺书：“金泉实业公司为西八里洼南居委会的下属实体公司，西八里洼南两委代表金泉实业公司办理英雄山路216号的征收拆迁的一切事宜。……按照补偿协议领取补偿款后，两委和本居居民不再向任何部门提起其他要求，放弃以任何形式向相关部门主张权利，关于征收补偿问题的一切权利义务终结……”，现西八里洼南居委会又行提起本案诉讼，也有违诚信原则。但为减轻各方当事人诉累，原审法院对二原告的起诉，不再裁定驳回。 二、关于市中区政府及市中区住建局实施房屋拆除行为的合法性问题。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（被征收人）给予公平补偿。”第二十四条规定：“……市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；……”第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”涉案综合楼被征收时仍然有效的《济南市国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定和处理办法》第六条规定：“对于在调查登记中发现的未登记建筑，由征收实施单位向被征收房屋所在地的区工作组书面提出认定申请。申请内容包括未登记建筑的业主、使用人、建设时间、区位、用途、面积、层数等基本情况。”第十三条规定：“对本办法第十一条、第十二条不能包括的情形，工作组可依据有关法律法规及相关规定综合考虑做出认定和处理。”第十四条规定：“对认定为合法建筑的，依法予以征收、补偿；……”因涉案综合楼未办理权属登记，征收过程中，市中区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定和处理工作领导小组对涉案综合楼进行了未登记建筑认定，认定涉案综合楼业主为“山东新广源汽车服务俱乐部有限公司”，并作出了征收实施单位可按照《济南市国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定和处理办法》第十三条之规定对涉案综合楼予以处理，建筑物面积按实际测量为准的处理意见,故涉案综合楼不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定的被征收房屋所有权人不明确的情形，不需要由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定。征收部门依照上述认定，结合第三人广源汽贸公司与二原告签订的土地租赁协议中关于涉案地上建筑物的权属问题约定、对政府拆迁过程中的补偿规则约定，以及其出具的相关法律文书、涉案综合楼对外租赁的实际情况，就综合楼的主体部分与广源汽贸公司委托的新广源俱乐部公司签订《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》，就资产部分与幸福时光娱乐中心签订补偿协议。中惠泽公司根据新广源俱乐部公司对其的授权，领取涉案综合楼主体部分征收补偿款项并交验空房，其行为的效力，由新广源俱乐部公司承担，且该公司均予认可。市中区政府等被告结合工作实际，根据国有土地上被征收房屋的现状，采取灵活方式，房地分开作价补偿，与各方主体分别签订补偿协议的做法，并不违反现有法律的禁止性规定。广源汽贸公司等各第三人作出的声明、相互之间的约定，属于平等民事主体之间的行为，且在本案中广源汽贸公司等各第三人均无异议，亦不为现有法律所禁止，法院对其效力予以尊重。故，对二原告关于中惠泽公司既不是房屋的所有者也不是房屋的使用者，无权出具空房验收单的主张，不予采信。幸福时光娱乐中心亦领取涉案综合楼装修部分的补偿款后交验空房。征收部门依照协议将涉案地上物补偿、装饰装修补偿、附属物补偿及设备迁移补偿费等费用对涉案综合楼各方权利人进行补偿，各方权利人签署被征收房屋空房验收单，将涉案综合楼交付征收部门。至此，房屋征收部门已经依法履行了对涉案综合楼的补偿职责，并收回了涉案综合楼。市中区政府等被告组织实施的涉案综合楼拆除行为，既不侵犯各方权利人的合法权益，也不违反现有法律的禁止性规定，并无不当。 综上，二原告以请求确认市中区政府等被告实施的拆除涉案综合楼的行为违法为由提起的本案诉讼，没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告西八里洼南居委会、金泉实业公司的诉讼请求。 上诉人西八里洼南居委会、金泉实业公司不服原审法院判决，上诉请求：依法撤销(2019)鲁01行初1037号行政判决，确认被上诉人的拆迁行为违法；或者将本案发回重审。理由：一、原审法院判决认为涉案房屋由原审第三人广源汽贸公司建造，上诉人不具有主体资格错误。1.上诉人从未与广源汽贸公司签订过《土地租赁协议书》，该协议是广源汽贸公司为骗取拆迁补偿款伪造的。从广源汽贸公司公章的备案信息可知，该公司在2006年4月3日才制作和使用了编号为3701020017688的公章，案涉《土地租赁协议》中载明的签署时间为2006年3月23日，此时广源汽贸公司正常使用的应当是不带有编码的印章，该协议书上广源汽贸公司加盖的却是当时并不存在的印章。即便该协议真实存在，也因违反《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定而无效。根据《中华人民共和国划拨土地使用权管理暂行办法》第五条、《城市房地产管理法》第四十条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条之规定，划拨土地使用权未经批准不得转让出租、抵押。故该《土地租赁协议书》因违反上述法律规定而无效。被上诉人依据无效的《土地租赁协议书》与第三人新广源俱乐部公司签订的《房屋征收补偿协议》自然无效。2.原审法院判决认定涉案房屋由广源汽贸公司建造是错误的。广源汽贸公司提交的《工程承包合同》是其与案外人串通伪造的。3.未登记建筑调查认定和处理工作领导小组不具有认定建筑物权属的职能，《未登记建筑认定表》不具有确定房屋权属的效力。《济南市国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定和处理办法》仅仅是为了解决征收范围内建筑物是否合法和是否应当补偿的规定，不是建筑物权属认定的依据。4.城管执法部门作出的行政处罚决定书不具有确认建筑物权属的法律效力。5.上诉人在原审庭审中提交的证据足以证明涉案房屋由上诉人建造，属于上诉人所有。二、被上诉人与原审第三人新广源俱乐部公司、西八里洼南居委会签订征收补偿协议违反了法律和行政法规的强制性规定，是无效的，被上诉人对涉案房屋进行拆除的行为违法。1.被上诉人将房屋与土地分别与不同的当事人签订补偿协议没有法律依据。2.被上诉人依据无效的《土地租赁协议书》与新广源俱乐部公司签订的《房屋征收补偿协议》也是无效的。3.《土地租赁协议书》的合同主体是广源汽贸公司，而非新广源俱乐部公司。被上诉人与新广源俱乐部公司签订《征收补偿协议》无事实和法律依据。4.不动产物权的设立、变更、转让和消灭必须依照法律规定办理登记后生效，当事人之间的协议约定不能产生物权的法律效力。故即使本案中《土地租赁协议书》真实存在，也不能据此确定房屋所有权人为广源汽贸公司，更不能确定为与协议没有任何关系的新广源俱乐部公司。故被上诉人与新广源俱乐部公司签订的《征收补偿协议》是无效的。5.被上诉人与西八里洼南居委会代替金泉实业公司签订的《征收补偿协议》以及西八里洼南社区两委会出具的承诺不能对金泉实业公司产生任何法律效力。首先，涉案土地使用权归上诉人金泉实业公司所有，故在金泉实业公司未授权、未追认的情况下，任何单位和个人代表金泉实业公司的处分行为都是不成立的、无效的。金泉实业公司是由六家单位共同出资成立的，西八里洼南居委会虽然是金泉公司的股东之一，但并不是金泉实业公司的唯一股东，况且金泉实业泉公司具有独立法人资格。二、原审法院对上诉人申请司法鉴定的问题未予处理，也未在判决书中说明理由，违反了行政诉讼法的规定。 被上诉人市中区政府提交书面答辩意见称：一、原审法院判决认定事实清楚、适用法律正确，房屋征收部门已经全面履行完毕征收补偿义务，拆除涉案房屋符合法律规定。1.二上诉人与案涉房屋之间无任何关联关系。2.对于广源汽贸公司公章加盖存有瑕疵的问题，广源汽贸公司在原审中已经作出解释，系广源汽贸公司公章更迭及合同签订时签约顺序所致，且合同书上有广源汽贸公司法定代表人的签字，并不影响土地租赁合同的效力。3、关于上诉人主张的《土地租赁协议书》的效力性问题。二上诉人根据相关法规主张划拨土地使用权，经相关部门批准后才可以转让、出租、抵押。该类条款系管理性强制性规定而非效力性规定，违反该类条款的合同并不因此失去效力。因此，二上诉人与原审第三人广源汽贸公司的土地租赁协议是客观存在且有效的。4、关于未登记建筑认定的问题。市中区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定和处理工作小组已经认定涉案综合楼业主为“新广源俱乐部公司”，并且二上诉人对此从未提出过异议或主张权利。在有确定证据证明的情况下，房屋征收部门与相应的权利人新广源俱乐部公司、幸福时光娱乐中心等按照法定程序签订协议，履行补偿义务，并不违反现行法律规定。同时，新广源俱乐部公司对中惠泽公司的授权符合法律规定。5、关于房屋征收部门与西八里洼南居委会签订案涉土地补偿协议的问题。虽然案涉国有土地使用权登记在上诉人金泉实业公司名下，但工商登记资料显示上诉人金泉实业公司系集体企业，上诉人西八里洼南居委会系其主管单位。根据原审庭审过程中，二上诉人的陈述、举证，包括二上诉人与广源汽贸公司签订的租赁协议在内的多份资料均显示，西八里洼南居委会作为金泉实业公司的主管单位，一直在实际行使该公司的经营管理等权能。西八里洼南居委会及西八里洼南党支部在与房屋征收部门签订补偿协议前，曾出具书面承诺，由其处置案涉房屋征收事宜，并自行承担责任。房屋征收部门基于金泉实业公司的实际经营开展状况及其企业性质，与西八里洼南居委会及西八里洼南党支部签订了补偿协议。实际上，在房屋被拆除后近两年的时间里，金泉实业公司一直未对征收补偿事宜提出异议，对于征收此类重大事项，金泉实业公司不可能不知情，但其一直未有异议。且上诉人西八里洼南居委会也已经领取了补偿资金。可见，金泉实业公司对西八里洼南居委会代其签订补偿协议是认可的。综上，房屋征收部门已经全面履行了案涉房屋及土地使用权的补偿义务，各权益人也已自愿将房屋及土地交于征收部门处置，房屋征收部门拆除案涉房屋不违反法律规定。二、原审法院审判程序合法。上诉人超出举证期限于并庭审结束之后提交证据，应当自行承担举证不能的后果，原审法院审理程序合法。三、二上诉人提起诉讼有违诚实信用原则。综上，原审法院审理程序合法，认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院依法驳回二上诉人的上诉。 被上诉人市中区住建局未向本院提交书面答辩意见。 原审第三人广源汽贸公司、新广源俱乐部公司、中惠泽公司、幸福时光娱乐中心未向本院提交书面陈述意见。 各方当事人在原审中提交的证据已随卷移送本院。本院同意原审法院对证据的认定及确定的案件事实。 本院认为，关于二上诉人西八里洼南居委会、金泉实业公司的原告主体资格问题及市中区政府、市中区住建局实施房屋拆除行为的合法性问题，原审法院根据查明事实进行了详细论述，本院认为原审法院认定正确，理由不再赘述。以下本院将针对上诉人的上诉理由进行评判。 一、关于二上诉人就《土地租赁协议书》的真实性及效力问题提出质疑，并主张涉案房屋为其所有，进而主张二上诉人具有原告主体资格的上诉理由。对此，本院认为，1.关于《土地租赁协议书》载明的落款日期早于原审第三人广源汽贸公司编号为3701020017688印章的备案日期的问题，广源汽贸公司在原审中已经作出解释，2006年3月23日协议各方先形成了协议文本，2006年4月3日广源汽贸公司取出编号为3701020017688的印章后，各方在之前协商一致的合同文本中加盖各自单位公章，该解释具有一定的合理性。且《土地租赁协议书》上加盖有二上诉人公章，二上诉人对此未予否认，现有证据亦不能证明二上诉人在协议书中的签章行为非其真实意思表示，因此，二上诉人关于涉案协议不具有真实性的上诉理由不能成立，本院不予支持。2.关于《土地租赁协议书》的效力问题。涉案土地属于划拨土地，根据《中华人民共和国划拨土地使用权管理暂行办法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律、法规规定，划拨土地使用权未经批准不得转让、出租、抵押。上述规定属于管理性强制性规定，违反该规定将会产生行政责任，但并不必然导致民事协议无效。上述租赁协议履行至今，协议各方主体均无异议，也未被相关民事判决确认无效。原审法院根据《中华人民共和国合同法》的基本原则，认可涉案土地租赁协议的效力并无不当。3.关于涉案房屋权属问题。涉案综合楼未办理产权登记，没有房屋产权证书。济城执市中综处字（2007）第020128号行政处罚决定证实，济南市市中区城市管理行政执法局曾对原审第三人新广源俱乐部公司未取得建设工程规划许可证而建设综合楼的行为予以处罚。2016年，市中区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定和处理工作领导小组认定涉案综合楼业主为新广源俱乐部公司。原审中，广源汽贸公司提交了与山东广厦钢结构工程有限公司签订的工程承包合同及山东广厦钢结构工程有限公司出具的证明及施工图纸等材料，上述证据相互印证，能够证实原审第三人新广源俱乐部公司实施建设了涉案综合楼。而二上诉人提交的证据无法证实其实施建设了涉案综合楼。另外，市中区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定和处理工作领导小组作出的未登记建筑认定及济城执市中综处字（2007）第020128号行政处罚决定，系由法定职能的行政机关经法定程序作出的行政行为，具有公定力，原审法院将其作为证据使用并无不当。上诉人关于原审法院认为《未登记建筑认定表》及处罚决定具有确认房屋权属的效力，系对原审法院判决的错误理解，本院不予支持。综上，现有证据不能证实二上诉人对涉案被拆除房屋享有所有权，其与涉案综合楼的拆除行为没有利害关系，原审法院认定二上诉人不具有提起本案诉讼的原告主体资格并无不当。另外，上诉人在二审中向本院提交《司法鉴定申请书》要求对涉案《土地租赁协议书》及“授权委托书”的真实性进行鉴定，关于《土地租赁协议书》的真实性本院已结合协议书文本及协议履行情况作出认定，无鉴定必要。对于“授权委托书”的真实性，委托方与受委托方均未提出异议，亦无鉴定必要，因此，对于上诉人的鉴定申请本院不予准许。 二、关于被上诉人分别与不同权利主体签订的征收补偿协议是否合法的问题。原审第三人广源汽贸公司在经营过程中让渡其权利给原审第三人新广源俱乐部公司。在征收过程中，市中区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定和处理工作领导小组依据法定程序认定涉案综合楼业主为新广源俱乐部公司。被上诉人依据该认定及涉案土地租赁协议中关于涉案地上建筑物的权属问题约定、对政府拆迁过程中的补偿规则约定和其出具的相关法律文书、涉案综合楼对外租赁的实际情况，就综合楼的主体部分与广源汽贸公司委托的新广源俱乐部公司签订了征收补偿协议，就资产部分与幸福时光娱乐中心签订了补偿协议。对于上述补偿协议的签订主体及补偿款的领取主体，广源汽贸公司等各原审第三人均无异议，且不违反法律规定，并无不当。关于上诉人所提《土地租赁协议书》的合同主体是广源汽贸公司，被上诉人与新广源俱乐部公司签订征收补偿协议无事实和法律依据的上诉理由不能成立，本院不予支持。 三、关于××西八里××西八里××区两委会出具的承诺不能对金泉实业公司产生法律效力的上诉理由。本院认为，本案中，二上诉人起诉要求确认被上诉人对英雄山路212号（原210号）幸福时光经营用综合楼实施的拆迁行为违法。而根据查明事实，涉案综合楼并非二上诉人出资建设，二上诉人与涉案综合楼的拆除行为无利害关系。关于被上诉人与西八里洼南居委会就涉案土地补偿问题签订的补偿协议是否合法的问题不属于本案的审查范围，本院不予评判。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人济南市市中区六里山街道西八里洼南社区居民委员会、济南市金泉实业总公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郝万莹 审 判 员 孙晓峰 审 判 员 李莉军 二〇二〇年七月十七日 法官助理 卜菲菲 书 记 员 杨柳青