江苏省东台市人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0981行初6号原告：刘群生，性别××年××月××日出生，××族，居民。法定代理人：刘某（系刘群生之性别：××），性别××年××月××日出生，××族，居民。原告：刘某，性别：××，××年××月××日出生，××族，居民。被告：盐城市盐都区农业农村局，住所地盐城市高新区华锐中路文华产业园**。法定代表人：张鸿新，该局局长。委托代理人：徐航波，该局工作人员。委托代理人：汪学荣，江苏真法律师事务所律师。第三人：盐城市盐都区盐渎街道兴民社区居民委员会，，住所地盐城市盐都区盐渎街道兴民社区法定代表人：商中状，该居民委员会主任。原告刘群生、刘某因认为被告盐城市盐都区农业农村局（以下至判决主文前简称盐都农业农村局）未对其承包地确权申请履行审核上报的法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月3日立案后，向被告盐都农业农村局送达了起诉状副本及应诉通知书。因盐城市盐都区盐渎街道兴民社区居民委员会（以下简称兴民居委会）与案件处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2020年4月23日、5月27日、6月30日公开开庭审理了本案。原告刘群生的法定代理人暨原告刘某，被告盐都农业农村局的委托代理人徐航波、汪学荣，第三人兴民居委会的法定代表人商中状到庭参加诉讼。盐城市盐都区委农村工作领导小组办公室副主任祁国成到庭参加前两次庭审。本案现已审理终结。原告刘群生、刘某诉称，两原告系盐城市盐渎街道兴民村**村民，原告户享有承包地6.51亩，有效期到2028年9月30日。2013年，国家要求土地确权，原告多次要求被告对原告的承包地予以确权，被告给予的答复是无法确权。被告不履行法定职责的行为损害了原告的合法权益，故请求判决被告履行法定职责，确认位于盐城市盐都区盐渎街道兴民社区二组的三块四至分别为：西匡2.8亩，四至为东刘迎生，西刘步连，南刘春生，北生产河；东匡2.34亩，四至为东六组路，西刘荣生，南生产河，北刘加生；南匡1.37亩，四至为东刘汉庆，西仇中泰，南小池塘，北生产河的承包地为刘群生和刘某所承包经营并给予确权，本案诉讼费由被告承担。审理中，原告将其诉讼请求明确为：要求判令被告对原告位于盐城市盐都区盐渎街道兴民社区二组的三块四至分别为：西匡2.8亩，四至为东刘迎生，西刘步连，南刘春生，北生产河；东匡2.34亩，四至为东六组路，西刘荣生，南生产河，北刘加生；南匡1.37亩，四至为东刘汉庆，西仇中泰，南小池塘，北生产河的承包地确权申请履行审核上报的法定职责，本案诉讼费由被告承担。原告刘群生、刘某向本院提交了以下证据：1.姓名为刘杭山、刘诗芯、刘诗瑶的常住人口登记卡1份。拟证明《项目征地保障办法选择确认表》中的名字错误，签名不是本人所签。2.户主姓名为刘群生、编号为JC131908012的《农村土地承包经营权证》1份。拟证明原告户承包地的面积及四至。3.《集体土地建设用地使用权登记申请表》1份。拟证明1998年之前原告刘某的户口在父亲刘群生名下的事实。4.2019年8月19日盐都农业农村局作出的《关于刘某同志信访事项的答复意见》1份。拟证明被告没有履行法定职责。5.落款日期为2019年8月12日的《承包地确权申请书》1份。拟证明两原告向被告申请承包地确权的事实。6.原告刘某自制的承包地示意图1份。拟证明原告应享有的承包地范围及具体位置。7.《项目征地保障办法选择确认表》1份。拟证明该份确认表中原告等人的签名不是本人所签的事实。8.姓名为刘群生、徐兰英、刘某、孙开英等人的常住人口登记卡1份。拟证明原告刘某是原告刘群生的监护人。被告盐都农业农村局辩称，1.本案应驳回原告的起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项、第（十）项规定，原告系针对被告作出的《关于刘某同志信访事项的答复意见》不服而提起的行政诉讼，原告刘群生户于2015年5月8日在《项目征地保障办法选择确认表》中全部选择“按‘老办法’享受征地保障”，原告刘群生户已享受征地保障，该户的权利义务并未受到影响。因此，本案不属于法院行政诉讼的受案范围。同时，原告请求救济的途径错误。《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径，信访人穷尽救济途径或者自愿放弃救济，信访事项即告终结。信访制度与行政诉讼制度相互独立，原告针对被告作出的信访答复提起本案诉讼，亦不属于人民法院受案范围。2.被告收到原告要求对承包地确权的信访申请后，立即进行调查，并将调查结果告知原告，原告的起诉没有依据。2019年8月12日，被告收到原告要求对承包地进行确权的信访申请，经查证，原告刘群生户在1998年土地二轮承包时取得6.51亩土地，但由于该户所在街道办事处盐渎街道办事处紧靠大市区，农户的耕地基本都被规划在大市区开发范围内，又因为该户在《项目征地保障办法选择确认表》中明确土地均被征用，并选择按《盐都区征地补偿和被征地农民基本生活保障实施细则（暂行）》（都政发[2006]187号）按月领取生活补助费，且该户所有成员每个月均按时领取社保，故其户已不再享有6.51亩土地的承包经营权。2019年8月19日，被告作出《关于刘某同志信访事项的答复意见》，并向原告进行送达。被告已经履行了查处和告知义务。3.被告的审核行为属于颁证前的程序性行为，对原告的权利义务不产生影响。2016年3月11日，原盐城市盐都区新区管理委员会（现为盐城市盐都区盐渎街道办事处）出具了《关于盐都新区不进行农村土地承包经营权确权登记颁证工作的请示》，该请示载明兴民社区是综合型社区，仅有部分农业种植，因历年开发建设用地需要，兴民社区已全部执行土地换社保政策，居民的承包地已由社区集体经济组织集中进行流转，不适宜再对农户土地承包进行确权。同年6月12日，盐城市盐都区人民政府作出《关于同意新区管委会暂不进行农村土地承包经营权确权登记颁证工作的批复》，该批复同意原盐城市盐都区新区管理委员会的请示，即暂不对含兴民社区在内的9个社区开展土地确权登记颁证工作。因此，原告要求被告对其承包地确权申请审核上报没有任何前期基础。原告所在的村小组或村民委员会未将法律规定的确权材料提交盐城市盐都区新区管理委员会，也没有由该管委会提交被告，被告无法履行相应的审核职责。被告的审核上报行为属于最终颁证前的程序行为，对原告的权利义务不产生实际影响。综上，请求裁定驳回原告的起诉。被告盐都农业农村局向本院提交了以下证据：1.都办发〔2019〕39号《盐城市盐都区委办公室、区政府办公室关于印发〈盐城市盐都区农业农村局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》1份。拟证明被告对原告提交的农村土地承包经营权确权申请具有审核上报的职权性依据。2.《项目征地保障办法选择确认表》1份。拟证明原告户6.51亩的承包地已被征用，原告户同意领取生活补助，原告已因征地享受了征地保障待遇。3.2019年8月19日盐都农业农村局作出的《关于刘某同志信访事项的答复意见》1份。拟证明被告对原告的申请已经履行了调查处理的职责，并向原告进行了书面答复。4.落款日期为2019年8月12日的《承包地确权申请书》1份。拟证明原告刘群生、刘某向被告提出申请的事实。5.苏政地[2019]5024号《江苏省人民政府关于盐城市盐都区工矿废弃地复垦利用实施方案2019年第1批次（16挂）建设用地的批复》1份。拟证明原告户的承包地已被征收。6.红线编号为盐自规都红第[2019]065号红线图1份。拟证明原告户的承包地已被合法征收的事实。7.2016年3月11日盐城市盐都区新区管理委员会出具的《关于盐都新区不进行农村土地承包经营权确权登记颁证工作的请示》、2016年6月12日盐城市盐都区人民政府作出的《关于同意新区管委会暂不进行农村土地承包经营权确权登记颁证工作的批复》（都政复〔2016〕15号）各1份。拟证明被告对原告要求确权的三处地块未审核同意是经过上级机关同意的事实。8.原告为刘某、刘群生的起诉书及盐城市中级人民法院（2020）苏09行初34号《应诉通知书》各1份。拟证明原告已就同样的诉讼请求起诉盐城市盐都区人民政府，该案已由盐城市中级人民法院受理，被告的审核上报行为仅是对原告权利义务不产生实际影响的内部程序行为。第三人兴民居委会述称，原告刘群生户已被纳入被征地农民基本生活保障，享受了社会保障待遇，案涉土地的承包经营权已被集体经济组织收回。因此，原告已不再享有案涉土地的承包经营权，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，其余意见与被告的答辩意见一致，请求裁定驳回原告的起诉。第三人兴民居委会向本院提交了以下证据：1.《社会保障协议书》1份。拟证明原告刘群生户已享受被征地居民社会保障待遇。2.《关于请求解决部分被征地居民社保问题的请示》1份。拟证明原告刘某纳入被征地居民社保体系，享受社保待遇。3.2015年6月盐城市农村土地确权工作领导小组办公室、中共盐城市委农村工作办公室印发的《农村土地承包经营权确权登记颁证工作中有关问题处理的指导意见》1份。拟证明农户承包地按照征地安置补偿标准进行了安置补偿，或占用的农户承包地，已参照被征地农民安置补偿标准进行了安置补偿，对所涉及被征、占用的承包地块不予登记。4.江苏省农村合作经济组织内部结算凭证5页。拟证明原告的承包地已被村集体收回，原告陈述其还在耕种土地，是因为承租村集体的土地进行的种植。5.2020年6月29日盐城市盐都区城乡居民社会养老保险中心出具的《情况说明》2份、中国银行盐城世纪大道支行营业部出具的《存款历史交易明细清单》2份。拟证明原告刘群生、刘某均已被纳入被征地农民基本生活保障体系，按月领取了被征地农民生活补助费。另，本案审理过程中，本院依法与原告刘某及其母亲徐兰英调查谈话，形成谈话笔录。经庭审质证，被告对原告所举证据的质证意见为：证据1的真实性、关联性、合法性无异议，证明目的有异议，原告在日常生活中使用的名字与户口簿中登记不一致是正常现象，并不能否认确认表中相关人员签字捺印就不是本人形成；证据2的真实性、关联性、合法性无异议，证明目的有异议，原告户的土地承包经营权在“土地换社保”时已经丧失；证据3的真实性、合法性由法庭审查，与本案无关联性；证据4、7的真实性、关联性、合法性无异议；证据5的真实性无异议，合法性由法庭审查；证据6的真实性、关联性、合法性有异议，该份证据是原告自行制作形成，无法核实其真实性；证据8的真实性无异议。第三人对原告所举证据的质证意见与被告发表的质证意见一致。原告对被告所举证据的质证意见为：证据1的真实性、关联性、合法性无异议；证据2的真实性、关联性、合法性均有异议，该确认表中的姓名错误，且不是本人所签；证据3的真实性、关联性、合法性无异议，证明目的有异议，被告只是对原告进行了答复，但没有履行法定职责；证据4、5的真实性、关联性、合法性无异议；证据6的真实性无异议；证据7的真实性、合法性有异议，盐城市盐都区人民政府作出的都政复〔2016〕15号批复违反了法律规定；证据8的真实性、关联性、合法性。第三人对被告所举证据的真实性、关联性、合法性均无异议。原告对第三人所举证据的质证意见为：证据1的真实性、关联性、合法性有异议，该协议书上仅盖有刘群生的章印，但刘群生没有私章，协议书上也没有刘群生的亲笔签名；证据2、3的真实性、关联性、合法性无异议，证明目的有异议，两原告没有享受征地保障待遇，两原告一直以为领取的款项是土地承包租金；证据4的真实性、关联性、合法性无异议；证据5的真实性有异议，到账金额属实，原告只是收到款项，但款项的来源无法查证，也无法证实是发放的生活补助费。被告对第三人所举证据的真实性、关联性、合法性均无异议。被告、第三人对2020年6月5日被谈话人为刘某的谈话笔录、6月18日谈话笔录的真实性、关联性、合法性均无异议，对6月5日被谈话人为徐兰英的谈话笔录形式上的真实性无异议，部分陈述内容有异议。原告对6月5日被谈话人为徐兰英的谈话笔录部分内容有异议，其他谈话笔录均无异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、3、8能够证明原告刘群生户的家庭成员情况，本院对其真实性予以确认；原告提交的证据2、4、5能够证明原告刘群生户在1998年取得农村土地承包经营权证，原告向被告提出承包地确权申请后，被告作出答复意见的事实，本院对该组证据的真实性、关联性予以确认；原告提交的证据6系原告自行绘制形成，本院不予认定；原告提交的证据7，结合本案其他证据佐证，本院对该份证据的真实性、关联性予以确认。被告提交的证据1系职权性依据，本院对其真实性、关联性、合法性予以确认；被告提交的证据2的认证意见同原告提交的证据7的认证意见；被告提交的证据3-7能够证明原告向被告提出承包地确权申请，被告作出答复意见以及原告户的承包地已由社区集体经济组织集中流转等事实，本院对该组证据的真实性、关联性予以确认；被告提交的证据8能够证明原告就承包地确权向盐城市中级人民法院起诉的事实，本院对该组证据的真实性予以确认。第三人提交的证据，能够证明案涉6.51亩土地的承包经营权已由原告所在社区集体经济组织收回，原告刘群生、刘某已纳入被征地农民基本生活保障，以“土地换社保”的方式按月享受农村社会保障待遇的事实，本院的证据的真实性、关联性予以确认。经审理查明，原告刘群生、刘某系父女关系，均系盐城市盐都区盐渎街道兴民社区居民委员会**的居民。1998年9月30日，原盐都县人民政府向原告刘群生户颁发了编号为JC131908012号《农村土地承包经营权证》，该证载明：刘群生户承包耕地共三块合计6.51亩，其中南匡1.37亩，四至为东至汉庆、南至河、西至中太、北至河；西匡2.8亩，四至为东至渠、南至春生、西至渠、北至渠；东匡2.34亩，四至为东至六组路、南至河、西至荣生、北至加生。2007年，盐城市盐都区被征地居民社会保障中心（甲方）、盐城市盐都区新区兴民村民委员会（乙方）、刘群生户（丙方）签订《社会保障协议书》一份，该协议书约定：“乙方和丙方同意将被征用土地后依法取得的安置补助费和80%的土地补偿费，全部作为被征地居民社会保障基金；甲方应严格按照《试行办法》、《实施细则》及其相应配套文件的规定，对丙方以户为单位实施社会保障并按时足额支付相应的社会保障费用；丙方同意按户参保，待遇发放到人（户）；本协议经甲、乙、丙三方签字后生效……。”后原告刘群生将其6.51亩承包地全部交还所在的兴民居委会。盐城市盐都区被征地居民社会保障中心每季度向原告刘群生、刘某发放社会保障费用。2019年8月13日，原告刘群生、刘某向被告盐都农业农村局邮寄《承包地确权申请书》，要求被告对原告的承包地进行确权。同年8月19日，被告作出《关于刘某同志信访事项的答复意见》，该答复意见载明：“经查，刘群生户（刘群生是户主，刘某是刘群生女儿）1998年二轮承包时取得6.51亩承包地经营权。由于盐渎街道紧靠大市区，农户的耕地基本都被规划在大市区开发范围内，在2015年5月8日你户与盐渎街道兴民村委会签订了《项目征地保障办法选择确认表》，在该确认表中明确记载了你户所承包的6.51亩土地承包经营权已换成社保，现每个月社保都按时发放到户。根据以上情况，你户权益未受到侵害，你户的承包地经营权已被村集体收回，因此，你户的承包地不在确权范围内，你的信访诉求不予支持。”原告不服该答复意见，向本院提起本案行政诉讼，要求被告对其承包地确权申请履行审核上报的法定职责。另查明，2016年3月11日，原盐城市盐都区新区管理委员会向盐都区委农办出具《关于盐都新区不进行农村土地承包经营权确权登记颁证工作的请示》，该请示的主要内容为：因历年开发建设用地需要，至目前新区九个社区居民（除伍康有32户外）已全部执行土地换社保政策，居民的承包地现由社区集体经济组织集中进行流转。同年6月12日，盐城市盐都区人民政府向原盐城市盐都区新区管理委员会作出批复，同意新区管委会九个社区（含兴民社区）暂不进行农村土地承包经营权确权登记颁证工作。再查明，根据《盐城市盐都区机构改革方案》以及《中共盐城市盐都区委机构编制委员会关于区农业农村局职责机构编制转隶方案的通知》的规定，原盐都区委农村工作办公室（区政府农村集体资产管理办公室）、区农业委员会（区农业资源开发局、区水产局）的职责，以及区发展和改革委员会的农业投资项目管理职责，国土资源部门的农田整治项目管理职责，区水务局的农田水利建设项目管理职责等整合，组建盐都区农业农村局，不再保留盐都区委农村工作办公室（盐都区政府农村集体资产管理办公室）、盐都区农业委员会（盐都区农业资源开发局、盐都区水产局）。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据中共盐城市盐都区委机构编制委员会印发的《关于区农业农村局职责机构编制转隶方案的通知》规定，原盐都区委农村工作办公室的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建盐都区农业农村局。本案的被告应为继续行使原盐都区委农村工作办公室职权的盐都农业农村局。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条第三项规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。本案被告盐都农业农村局作为县级以上地方人民政府农业行政主管部门，具有对本辖区内农村土地承包经营权进行审核上报的法定职责。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。故根据上述行政规章规定，农村土地承包经营权证的颁发程序为，发包方申报、乡（镇）政府农村经营管理部门初审、乡（镇）政府申请、县级政府农业行政主管部门审核登记、县级政府颁发证书。本案中，原告刘群生、刘某径行向被告盐都农业农村局提出对其土地承包经营权进行审核报批的申请，不符合上述程序规定。此外，在1998年农村土地二轮承包时，原告刘群生户虽然享有案涉6.51亩土地的承包经营权，但是，根据本院查明的事实，原告刘群生户已在2007年将6.51亩承包地交还所在集体经济组织，刘群生、刘某已纳入被征地农民基本生活保障，以“土地换社保”的方式按月享受农村社会保障待遇。现原告刘群生、刘某要求被告盐都农业农村局对其提出的土地承包经营权确权申请履行审核报批的法定职责，无事实和法律依据。综上，原告刘群生、刘某的诉讼请求，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告刘群生、刘某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘群生、刘某负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。审 判 长  张俊宏审 判 员  丁 惠人民陪审员  吴瑞根二〇二〇年七月二日法官 助理  黄 河书 记 员  乐 梅附：本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。2.《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。第七条实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。