西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行终452号 上诉人（原审原告）农高希子，女，壮族，1990年11月5日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住西安市雁塔区。 委托代理人黄臻睿，陕西天天法律事务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）西安市雁塔区市场监督管理局（原西安市工商局雁塔分局），住所地西安市雁塔区。 法定代表人郭俊，局长。 委托代理人王阳、朱凯，该单位工作人员。 原审第三人陕西世中科迪设备检测技术有限公司，住所地陕西省西安市雁塔区。 法定代表人张姝瑶。 原审第三人苏世庆，男，汉族，1969年1月4日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住陕西省勉县。 原审第三人张姝瑶，女，汉族，1982年5月21日生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住西安市雁塔区。 原审第三人范威，女，汉族，1982年8月9日生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住西安市雁塔区。 上诉人农高希子因与被上诉人西安市雁塔区市场监督管理局（以下简称雁塔市场监督管理局）工商行政变更登记行为，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初850号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，审理了本案。现已审理终结。 原审法院查明，陕西世中科迪设备检测技术有限公司“法定代表人”张姝瑶等人以该公司名义，于2017年11月6日向雁塔市场监督管理局提交了公司登记（备案）申请书、法定代表人信息、董事、监事、经理信息、企业登记证照颁发及归档记录表、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、法定代表人任职文件、股东会决议、董事、监事、经理任职文件、情况说明、报刊等相应的公司变更登记材料，雁塔市场监督管理局依法受理后并于2017年11月7日核准陕西世中科迪设备检测技术有限公司法定代表人由农高希子变更为张姝瑶的变更登记行为等事项，具体为：变更前：范威为副董事长、农高希子为董事长、苏世庆为监事、张姝瑶为董事兼总经理，变更后为苏世庆为监事、张姝瑶为执行董事兼总经理，经营范围仅就许可项目、一般经营项目进行的处理。原审另查明，2017年10月份第三人苏世庆以农高希子为被告向雁塔区人民法院提起民事诉讼，请求农高希子移交陕西世中科迪设备检测技术有限公司营业执照、公章等，2017年11月14日，雁塔区法院作出（2017）陕0113民初13124号《民事裁定书》，裁定驳回原告苏世庆的起诉。2017年11月4日，陕西世中科迪设备检测技术有限公司在西安晚报办理挂失该公司营业执照、公章等公告，2017年11月14日，陕西世中科迪设备检测技术有限公司在西安晚报办理该公司营业执照、公章等未丢失的公告，2017年11月23日，陕西世中科迪设备检测技术有限公司在西安晚报办理该公司启用新营业执照、公章等的公告。2018年5月25日，西北政法大学司法鉴定中心出具西法大司鉴中心（2018）文鉴字第105号《印文鉴定意见书》，鉴定意见为雁塔市场监督管理作出变更登记时依据的第三人提交的陕西世中科迪设备检测技术有限公司股东会决议、法定代表人任职文件、新章程上印文与该公司印章备案回执上的印文不是同一印章盖印；2018年5月28日，西北政法大学司法鉴定中心出具西法大司鉴中心（2018）文鉴字第104号《印文鉴定意见书》，雁塔市场监督管理局作出变更登记时依据的第三人提交的陕西世中科迪设备检测技术有限公司股东会决议、法定代表人任职文件、新章程上笔迹与农高希子、范威书写签名实验样本笔迹、请假条上笔迹不是同一人书写。原审原告曾就本案的变更登记事项向雁塔市场监督管理局投诉，该局于2018年8月6日作出《答复》，原审原告不服起诉至人民法院，西安铁路运输法院于2019年1月28日作出（2018）陕7102行初1777号《行政判决书》，判决：一、撤销西安市工商行政管理局雁塔分局2018年8月6日对原告作出的《西安市工商行政管理局雁塔分局关于农高希子反映撤销陕西世中科迪设备检测技术有限公司提交虚假资料变更登记投诉件的答复》；二、西安市工商行政管理局雁塔分局于判决生效后在法定期限内对原告2018年4月16日的举报重新作出处理。后原审原告申请强制执行，又于2019年7月30日自愿撤销执行申请，西安铁路运输法院于2019年7月31日作出（2019）陕7102执122《执行裁定书》，终结西安铁路运输法院（2018）陕7102行初1777号行政判决的执行。原审法院另查明西安市工商行政管理局雁塔分局因机构改革名称现变更为西安市雁塔区市场监督管理局。 原审认为，本案的争议焦点是雁塔市场监督管理局2017年11月7日作出的核准陕西世中科迪设备检测技术有限公司的变更登记的行政行为是否合法。首先，雁塔市场监督管理局具有作出公司设立登记的法定职权，各方当事人均无异议且符合法律规定，依法予以确认。其次，《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条规定：“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条规定“有限责任公司和股份有限公司设立、变更、终止，应当依照本条例办理公司登记。申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责”，第二十七条规定公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。第五十二条第一款规定：“公司登记机关应当根据下列情况分别作出是否受理的决定：（一）申请文件、材料齐全，符合法定形式的，或者申请人按照公司登记机关的要求提交全部补正申请文件、材料的，应当决定予以受理……”第五十四条第一款规定“公司登记机关对决定予以受理的登记申请，应当分别情况在规定的期限内作出是否准予登记的决定：（一）对申请人到公司登记机关提出的申请予以受理的，应当当场作出准予登记的决定……”按照上述规定，雁塔市场监督管理局作为公司登记机关对办理公司登记所需的申请文件、材料负有审查义务，若文件、材料齐全，符合法定形式，应当及时予以受理并作出变更登记行为。本案中，陕西世中科迪设备检测技术有限公司申请变更登记时提交的文件齐全，符合《公司登记管理条例》的上述规定。但雁塔市场监督管理局作出核准变更登记时所依据的股东会决议、任职文件、章程等材料中，农高希子、第三人范威以及公司印章经法定的鉴定机构鉴定存在虚假，同时从第三人苏世庆以农高希子为被告向雁塔区法院提起的民事诉讼看，第三人苏世庆请求农高希子移交陕西世中科迪设备检测技术有限公司营业执照、公章等，亦能说明第三人办理陕西世中科迪设备检测技术有限公司变更登记行为及办理该公司营业执照、印章丢失公告声明存在目的的不正当性；但又因雁塔市场监督管理局对第三人陕西世中科迪设备检测技术有限公司相关证件、印章等是否真实丢失、有效以及申请材料上当事人的签字是否真实不具备识别的能力，其根据申请人提供的申请材料作出核准变更登记的行为，已尽到审慎审查职责，符合法律规定的程序，并无不当，但因其作出变更登记所依据的申请材料存在虚假而致使该变更登记结果错误，在其不依法自行更正的情况下，人民法院依法应予撤销。综上，雁塔市场监督管理局于2017年11月7日作出陕西世中科迪设备检测技术有限公司的变更登记，缺乏事实依据，证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销西安市雁塔区市场监督管理局于2017年11月7日作出的核准陕西世中科迪设备检测技术有限公司变更登记的行政行为。案件受理费50元，由西安市雁塔区市场监督管理局负担。 农高希子不服向本院提起上诉称，对原审判决结果无异议，但原判认定事实错误仅认定第三人提交证据虚假导致变更登记错误，未认定行政机关在变更登记行为中的违法事实，错误认定提交文件齐全、变更登记符合《公司登记管理条例》规定、被上诉人核准变更登记已尽到审慎审查职责，属于认定事实不清、适用法律错误。一、被上诉人变更登记程序违法，未按法律规定要求变更登记申请人提供营业执照副本、以丢失公告代替营业执照副本没有法律依据；申请材料中的虚假内容被上诉人有能力识别却未进行有效识别。二、丢失公告称公章丢失，申请变更材料每一份都加盖了无数字防伪编码的公章，上诉人的联系方法在工商初始登记材料中均有记录，被上诉人完全有能力核实；三、一审查明的被上诉人的变更登记事项，除公司法定代表人、公司主要人员职务、经营范围外，未申请但已获变更的还有公司章程，一审法院对此未予认定；被上诉人在上诉人反映情况后一再推诿，甚至不执行法院判决，严重丧失行政公信力，不能认定为尽到了审慎义务。请求：发回重审或二审改判，一二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人答辩称，答辩人作出设立登记的行政行为法律依据适用正确，程序合法；答辩人对公司申请设立登记的文件、材料的审查义务为形式审查，对陕西世中科迪设备检测技术有限公司申请设立登记提交的文件、材料已尽到了合理的审查义务。申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责；工商行政机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查即可，答辩人已经尽到了规定的审查义务；陕西世中科迪设备检测技术有限公司于2017年11月7日作出的变更法定代表人和经营范围，符合《公司法》第四十三条第二款规定，上诉人仅占比例10%不影响公司法定代表人的变更登记；六、依据《国务院关于印发的通知》明确政府对市场主体和市场活动监督管理的行政职责，区分民事争议与行政争议的界限。尊重市场主体民事权利，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人应当依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济。请求驳回上诉人诉讼请求。 二审查明，被上诉人并未在法定期限内就原审判决提起上诉。本愿意发进行全案审查。 上诉人二审提交： 1、西安市工商行政管理局转发国家工商总局关于印发《内资企业登记提交资料规范》及《内资企业登记文书规范》的通知。 2、撤销变更登记截图，摘抄截图自西安市市场监督管理局官网。 3、企业信用信息公示系统及信息公开申请书基邮寄单。。证明一审判决后，被上诉人将案涉公司法定代表人变更回上诉人农高希子。主张该变更登记未告知上诉人，也未给上诉人颁发新的营业执照。主张被上诉人将企业信用信息网的变更记录删除。主张上诉人就回复农高希子的时间、事实依据等问题向被上诉人申请信息公开，被上诉人至今未回复。 4、上诉人公司法人频繁变动被预警向税务部门作出的《情况说明》。 5、撤销强制执行申请书。 上述证据材料，被上诉人质证意见为：第一组证据：一审已提交过，不属于新证据。真实性认可，证明目的不认可。第二组证据真实性认可，证明目的不认可，上诉人的诉讼和其他诉讼内容不一致。主张进行了调查。第三组证据，真实性认可，证明目的不认可。属于行政机关在一审判决后，主动纠正。第四组不认可真实性关联性、第五组不认可与本案的关联性。 本院认证为：第一组证据材料不属于新证据；第二组属于上诉人提交的补强证据材料；第三组证据材料属于新发生的事实，可能形成新的行政争议，与本案原有裁判认定事实裁判结果无关联；第四组、第五组与本案不具有关联性。综合认定上诉人二审举示证据材料不作为新证据。 本院认为，本案主要审查：一、因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的行政行为的合法性及裁判方式；二、行政机关审查此次变更登记是否达到审慎的审查标准。本案查明事实及生效裁判文书及庭询中，对申请人案涉公司隐瞒公司僵局、已有诉讼等有关情况以及提供虚假材料的行为均无异议，被上诉人及原审第三人均无证据证明农高希子此前已明知公司治理结构及公司登记与初始登记发生变化的情况却未提出异议且在变化的基础上从事过相关管理和经营活动，涉诉行政变更登记系因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误，该行政行为不具有合法性的，结合上诉人原审诉讼请求，原审判决撤销该行政登记符合法律规定，本院予以维持。 本案中的行政变更登记申请事项有法定代表人变更、经营范围变更、以及董事监事经理人员及职务变动备案，以及未申请但实际已变更的公司章程，均属于公司重大事项变更，对案涉公司各商事主体乃至公示后产生公信对其他商事主体的交易意愿、交易方式等判断和选择影响重大，故被上诉人在审查过程中不应仅限于书面形式审查，书面审查不能判断资料真伪的，可以与原初始登记档案进行比对核实真伪，也可以通知原法定代表人询问核实真伪，还可以要求申请人进一步提供证据或者相关人员到场确认，申请人在规定期限内未补充证据或者相关人员未到场确认，导致无法核实相关材料真实性，登记机关根据有关规定作出不予登记决定。本案中行政机关仅依据申请人提供的材料书面即变更前述重大事项，只能认为是完成了形式审查，不能认定为完成了审慎的审查标准。虽然在发生行政争议后态度消极直至产生多次行政诉讼，但在原审判决做出后能主动纠错，本院予以认可。 上诉人在二审审理过程中提及变更登记存续期间公司经营可能存在的经营风险和利润损失，本院在庭审进行了释明，行政赔偿不属于本案审查范围，本次登记错误的根本原因系申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致，按照现行法律规定，登记机关与隐瞒有关情况或者提供虚假材料之申请人恶意串通的，与申请人承担连带责任；登记机关未尽审慎审查义务的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。错误登记存续期间因公司经营市场风险或公司实际控制人不诚信行为导致的利润损失，系行政登记机关不能预期、不能控制的结果，应当按照法律规定寻求民事权利救济，行政机关承担与其行使行政管理职责相适应的结果责任，不能泛化。综上所述，上诉人上诉理由部分成立，原审裁判结果无误，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由被上诉人西安市雁塔区市场监督管理局负担。 本判决为终审判决。 审判长  衡飞玲 审判员  柴 苗 审判员  陈泉池 二〇二〇年八月三十一日 书记员  徐 博 202071452198205211013302XXXXXXXXXXXXXXXXXX1021109021982080910333XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX3202XXXXXXXXXXXXXXXXXX199011056995XXXXXXXXXXXXXXXXXX60202071452202004102020041020207145212 1