广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行赔终36号 上诉人（原审原告）贵港市联新电镀加工厂，住所地：贵港市港**南江大汶岭渡冲坑。 经营者李雄茂，男，1962年12月15日出生，汉族，住贵港市港**。 委托代理人黄巧雅，广西捷耿律师事务所律师。 委托代理人韦秀金，广西捷耿律师事务所律师。 上诉人（原审被告）贵港市港南区人民政府，住所地：贵港市港**江一路**。 法定代表人曾健清，区长。 委托代理人范志康，贵港市港南区司法局工作人员。 委托代理人马彬华，广西骏扬律师事务所律师。 贵港市联新电镀加工厂（以下简称联新电镀厂）诉贵港市港南区人民政府（以下简称港南区政府）行政强制拆除及行政赔偿一案，贵港市中级人民法院（以下简称贵港市中院）于2019年12月24日作出（2019）桂08行初163号行政判决，原审原告联新电镀厂及原审被告港南区政府均不服一审判决，分别向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月15日公开开庭审理了本案。上诉人联新电镀厂经营者李雄茂及其委托代理人黄巧雅、韦秀金，上诉人港南区政府的委托代理人范志康、马彬华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 贵港市中院一审审理查明，原告于1986年在贵港市江大汶岭渡冲坑，即贵港市环路内的江南屠宰场西南面向当地农民购买2.09亩土地作为联新电镀厂厂房用地，1996年5月为其中741.67㎡土地办理了国有土地使用证，用途为工业、住宅，使用类型为划拨。1998年7月23日，市政府发布“贵政办［1998］56号”通知，认为原告经过一年多来的积极治理，外排废水已达到国家《污水综合排放标准》（ＧＢ8978-88）Ⅲ类标准，经研究同意，准予原告等两家电镀企业恢复生产。原告提供的个体工商户营业执照显示，原告属于个人经营企业，经营者为李雄茂，最初开业日期为2005年12月12日。 根据广西壮族自治区国土资源厅关于贵港市2013年第十五批次城市建设用地的批复（桂国土批函[2014]484号），原告的厂房及周边区域土地列入贵港市第十五批次城市建设用地规划范围，市政府于2014年8月将上述批复的城市建设用地规划为贵港市园博园棚户区改造项目拆迁安置使用。为了征收拆迁原告厂房和收回原告使用的土地，贵港市住建委于2014年11月1日在原告厂房围墙外张贴《责令限期拆除违法建筑通知书》、《关于强制拆除房屋期满执行告知书》，以原告未经城乡规划行政主管部门批准、未取得规划行政许可手续擅自建房（房屋占地面积1130.7㎡，建筑面积1373.2㎡），违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《广西壮族自治区实施办法》第三十一条规定为由，认定原告属于违法建设行为，严重影响城市规划实施，依据《广西壮族自治区实施办法》第五十八条规定，限原告在2014年11月15日前自行拆上述房屋，逾期将依法强制拆除。原告在上述通知书规定的期限内未到指定部门申报或者接受处理，也未在规定期限内自行拆除厂房建筑物，也不对贵港市住建委作出的该行政行为申请行政复议或者提起行政诉讼。2014年11月16日，贵港市住建委再次在原告厂房围墙处张贴《关于强制拆除房屋期满执行告知书》，告知原告将委托港南区政府组织有关部门于2014年11月18日对原告上述违法建筑实施强制拆除。2014年11月19日，被告根据事前作出的强拆方案，在对原告厂房强行停水停电后实施强拆，后因原告厂内停电残留的电镀液尚无法做无害化处理，原告电告贵港市环境保护局请求处置，出于公共安全考虑，贵港市环境保护局依据《固体废物污染环境防治法》第三十四条规定予以制止，被告的此次强拆中止，但已拆除原告厂房面积100㎡。 为了依法对原告厂区内已凝固残留的电镀废液作无害化处理，贵港市环境保护局2014年11月20日向市政府提交的“贵环[2014]33号”《关于贵港市联新电镀加工厂危险废物处置的报告》中称，联新电镀厂是经环保部门批准的合法企业；该厂生产过程中用到铬酐、氯化锌、盐酸等原料，生产废水经化学物理处理后在沉淀池分离，清水循环使用，电镀污泥干化装包后储存在危险废物仓，积累一定量后运到有资质的危险废物处置企业处置；电镀废水、电镀污泥是列入国家名录的危险废物，在没有清除污染物之前强行拆除该企业，很容易造成严重的环境污染事件，为此建议：1.由市政府协调港南区政府对该企业的危险废物和电镀液进行处理，处理完成后才能进行拆除；2.市环境保护局组织专家对危险废物和电镀废液处置作技术指导，防止造成污染事故。 2015年1月，原告以贵港市住建委为被申请人，向贵港市政府申请行政复议，请求确认贵港市住建委委托港南区政府实施的强制拆除行为违法并请求赔偿损失26万元。贵港市政府作出贵政复决[2015]3号行政复议决定，维持贵港市住建委的具体行政行为。原告不服，以贵港市住建委为被告向港南区人民法院提起行政诉讼，该院作出（2015）南行初字第3号行政判决，原告不服提出上诉，本院审理后以该案严重违反法定程序为由发回重审。港南法院重审后作出（2015）南行初字第4号行政判决，驳回原告的诉讼请求和赔偿请求。原告不服提出上诉，本院再次二审后作出（2016）桂08行终52号行政裁定，以原告起诉的强制拆除行政行为不属于贵港市住建委作出、原告起诉属错列被告为由，裁定：一、撤销港南区人民法院的（2015）南行初字第4号行政判决；二、驳回原告的起诉。 2016年7月22日，原告以贵港市住建委、港南区政府、市政府为被告，向本院提起行政诉讼，本院认为原告的起诉属于不同行政法律关系，涉及不同行政主体，管辖法院不同，所诉请求不能合并审理为由，向原告释明应当明确被诉行政行为以及明确被告，但原告仍然坚持诉讼请求，本院于2016年12月16日作出（2016）桂08行初102号行政裁定，驳回原告的起诉，原告不服上诉至广西壮族自治区高级人民法院。二审诉讼期间，在市政府的协调下，被告拨付专项经费对原告厂区内凝固残留的电镀废液进行处置，于2016年6月22日由港南区江南街道办事处代表被告与原告就涉案厂区的电镀液转废液无害化处理达成补偿及转移协议，被告按评估价补偿原告损失982647.72元并已按协议约定拨付给了原告，同时协调供电部门恢复供电转移处置电镀废液。 2017年5月，被告下属的港南区征拆办与原告商谈拆迁补偿事宜，并委托桂鑫诚评估公司对原告厂房资产进行清点和评估，评估范围包括：土地使用权、房屋建筑物、机器设备和库存原料（不含电镀废液）、环评费用、安保费用、员工安置费用、停产停业损失等项目。2017年5月22日，原告在港南区征拆办办公室与桂鑫诚评估公司订立《资产评估业务约定书》。但是在桂鑫诚评估公司对原告资产完成清算核资后出具评估报告前，被告在未经公告也未通知原告的情况下，于2017年6月27日组织相关部门强制拆除了原告的全部厂房，现原告厂房土地已交付用于贵港市园博园棚户区改造工程项目建设。在本案诉讼过程中，被告未能举证证明其在强拆原告厂房前已对原告厂房内动产（主要是机器设备、原材料、生产工具等）进行清点记录、迁移、财产保全或者交接给原告。 2017年8月，经原告打探了解，桂鑫诚评估公司对原告的资产作出预评估价为452.68万元，但被告对该评估总额不予认可。因双方均未支付评估费用，桂鑫诚评估公司没有出具评估报告书给原、被告双方。2017年9月27日，广西壮族自治区高级人民法院作出（2017）桂行终71号行政裁定，驳回原告上诉，维持本院作出的（2016）桂08行初102号行政裁定。2018年7月20日，原告再次向被告下属的江南街道办事处递交了《强制拆迁赔偿请求书》，请求以桂鑫诚评估公司的资产评估报告与评估值为基础对原告予以拆迁补偿。2018年9月20日，江南街道办事处书面答复原告“需要进一步研究”，至今为止被告未对原告进行任何补偿或者赔偿。原告遂于2018年10月23日向本院提起本案诉讼，提出了前述的诉讼请求。 另查明，市政府2014年2月28日印发的《贵港市中心城区房屋征收与补偿暂行办法》（以下简称贵政发[2014]5号文）第九条“征收房屋用地补偿”第（四）项第二款规定：……征收有合法权属的国有企业、集体企业和私营企业的土地，可实行等价置换，不需要置换的，按收回国有建设用地补偿办法或者评估价格进行货币补偿；第十四条规定：征收厂房、车间、仓库造成停产、停业的，征收实施单位应当按被征收房屋建筑面积每月每平方米15元一次性支付6个月的停产、停业补偿费；第二十四条规定：本办法所指中心城区为贵港市城区环路以内范围。根据2011年12月8日《市政府关于处理市中心城区违法用地、违法建筑问题的通告》（贵政通[2011]13号）规定：一、所有未取得国有（或集体）土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证（以下简称“三证”）的用地、建设行为均属于违法用地、违法建设（简称“双违”）行为，市中心城区范围内的所有“双违”户必须自觉、主动接受住建、国土等部门依法处理。二、为了减少群众的经济损失，本着“以人为本、尊重历史、关注民生”的理念，按照“规划到哪里、拆除违法建筑到哪里”的原则，根据城市建设需要，对中心城区的违法建筑逐步进行征收拆除，分别以1996年12月31日、2003年12月31日、2010年4月1日、本通告发布之日为时间节点，按不同时间段进行分类处理，具体办法如下：1.1996年12月31日前建成，但因历史原因没有“三证”的房屋，视为世居屋，征收时参照证件齐全房屋的征收补偿安置标准给予全额补偿。三、所有的“双违”户必须在2012年1月15日前到房屋所在辖区的乡镇政府（街道办事处）进行登记，提供买卖土地建设房屋的相关手续或者建设日期的相关凭证，由辖区政府及当地国土、建设部门进行确认，并与当地政府（街道办事处）签订协议，写明目前“双违”建筑的现状、位置、今后征收时的补助标准和“双违”户应当承担的责任等问题，过期不予办理。未办理登记手续和签订协议的，一律不予补助……上述通告发布后，原告未在2012年1月15日前到房屋所在辖区的江南街道办事处进行登记。另外，本院调取的贵港市环境保护局2013年1月28日向原告下达的《限期整改通知书》，原告在2012年重点行业企业环境风险安全隐患综合整治中被发现存在未提交建设项目环境影响评价审批文件的行为，被贵港市环境保护局责令于2013年2月28日之前完成全部整改工作，逾期未改正的，将依照有关规定予以关停。后来原告按照通知进行整改，于2014年2月28日取得贵港市环境保护局颁发的贵环许第20002号《排放污染物许可证》，排放种类：噪声，有效期限：2014年1月1日至2014年12月31日。 再查明，本案诉讼过程中，原告坚持主张以桂鑫诚评估公司出具的174号评估报告书确定的总评估价452.68万元作为本案的赔偿依据，并申请本院调取该评估报告书，被告认为174号评估报告只能作为本案参考证据，大部分的资产评估值不应采信。因本案涉及赔偿范围、资产种类、数量和赔偿数额的认定，本院依原告申请并按照桂鑫诚评估公司的要求通知原告预交评估费10000元（应交评估费4.26万元，未交3.46万元）后，桂鑫诚评估公司向本院提供了174号评估报告书。根据174号评估报告书以及《贵港市联新电镀加工厂评估有关问题的说明》的内容，桂鑫诚评估公司在对原告厂房资产评估项目实施过程中，从2017年7月15日接受评估委托至2017年7月31日完成资产评估有关程序并出具资产评估报告书，原告只负责提供与评估相关的资料，其余商谈、评估费用的确定、对接联系（如资产清点时间确定等）、信息互通等均是由被告下属的港南区拆迁办与桂鑫诚评估公司应对。174号评估报告书评估基准日为2014年11月30日，对原告厂房资产评估总价值为452.68万元，具体资产项目和价值如下：1.土地使用权302461元，其中有证部分（划拨，工业用地524.27㎡，住宅217.4㎡）价值117238元，未办证部分（设定为划拨住宅地）588㎡评值为185223元；2.房屋建筑物1638296元，其中砖混结构91.05㎡估值124305元，钢混结构608.64㎡估值987092元，石棉瓦砖木结构551.35㎡估值348029元，钢混结构（破旧）214.28㎡评估值178870元；3.机器设备及存货总估价值547801元，其中镀铬工艺生产设备85945.2元，挂镀工艺生产线设备130584元，滚镀锌工艺生产线设备174729元，抛光设备设施5641.2元，环保处理系统设备设施50712元，车间供水系统设备设施3960元，车间供专电系统设备设施45350元，工具、配件、材料、仓储28876.02元，库存化工原料22003.98元；4.环评费用1017600元；5.安保/看管费用（停产停业后）180000元；6.员工安置费用（八名）201000元；7.停产停业损失（2014年11月至2017年5月共30个月电镀加工业务）639600元。 一审法院认为，原告厂房等建筑物构筑物位于贵港市港南区辖区范围内，被告在本案中认可其实施了强拆原告厂房的行为，所以港南区政府为本案的适格被告。本案需要解决的焦点问题有：1.原告起诉是否超过法定起诉期限；2.被告强制拆除原告厂房的行为是否合法；3.被告是否应当对强拆行为承担行政赔偿责任；4.赔偿方式和赔偿数额如何确定。 关于原告起诉是否超过法定起诉期限问题。本案被诉的强拆行为分为两次，最后的强拆行为发生在2017年6月27日，被告在实施强拆行为前没有作出强制执行决定告知原告享有诉权及申请复议、起诉的救济途径，应当适用当时生效施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定的最长2年起诉期限，原告的起诉期限应当从其知道强拆行为发生之日起的2017年6月27日起往后计算两年至2019年6月26日止。但根据最高人民法院2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，该司法解释实施后，对于行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政行为作出之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。因此，在新的司法解释实行后，原告的起诉期限从2018年2月8日起算最长不超过一年，即期限至2019年2月7日止。显然，原告于2018年10月23日提起本案行政诉讼，没有超过法定的起诉期限。被告主张原告起诉超过法定的起诉期限，没有事实依据。 关于被告强制拆除行为是否合法的问题。根据查明的事实，市政府为了城市建设规划需要，于2014年8月取得上级人民政府的批文后将包括原告厂房用地在内的周边区域地块规划为贵港市园博园棚户区改造项目拆迁安置使用，因此，本案被告的强拆行为实际上属于征收国有土地上房屋过程中的强制执行行为，应当根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定程序实施征收，需要采取行政强制执行的，应当依照《中华人民共和国行政强制法》第四章“行政机关强制执行程序”的规定予以执行。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，被告没有举证证明市政府何时发布征收决定对包括原告厂房在内的房屋进行征收，根据被告提供的证据无法判断其提交的、由规划建设行政管理部门作出的《责令限期拆除违法建筑通知书》以及后来发出的《关于强制拆除房屋期满执行告知书》是否属于征收决定作出前的行为，不能以此来认定原告的厂房属于作出征收决定前已认定的违法违章建筑不予补偿的范围，况且被告下属的具体征收实施单位港南区征拆办、江南街道办在被告实施强拆前一直在与原告协商拆迁补偿安置事宜，并且还选定了有资质的资产评估公司进行了评估。被告在组织实施征收原告厂房过程中未能与原告达成征收补偿安置协议的情况下，未严格依照《中华人民共和国行政强制法》强制执行程序的规定实施强拆，其目的不是出于对违法违章建筑进行查处的行政管理需要，而是为了避开法定的组织实施程序、加快拆除进程，属于滥用职权行为。因此，对被告强拆原告厂房的行政行为应当确认违法。原告请求确认被告的强拆行为违法，具有事实和法律依据。 关于被告是否应当承担行政赔偿责任问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”和第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的”的规定，只有国家机关和国家机关工作人员行使行政职权被确认违法，且该违法行政行为对公民、法人和其他组织的合法权益造成损害时，才产生行政赔偿。本案中，因被告强制拆除原告厂房的行为本院在前述中已确认违法，而且被告在强拆前采取强行停水、停电造成原告停产停业，没有对原告厂房内的财产进行清点造册登记、保全，也未举证证明对原告厂房内的物品进行清空、保管交接给原告，被告的强制拆除行为已经对原告的合法财产权益造成损害，故，被告应当依法承担行政赔偿的责任。 关于赔偿方式和赔偿数额的认定问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六第（三）、（四）、（八）项规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，侵犯公民、法人或者其他组织的财产权造成损害的，原则上应当按照直接损失给予赔偿。原告诉请以支付赔偿金方式承担赔偿责任，应当予以支持。至于赔偿项目和具体的赔偿数额，原告坚持主张以174号评估报告的评估结论作为赔偿依据，由于174号评估报告实际属于双方共同委托有资质的机构作出的评估结论，故在被告未能举证证明造成原告财产受损害事实的情况下，为确保由于被告的违法强拆行为造成当事人的损失所获得的赔偿不低于合法征收情况下的补偿标准的原则，原则上应当以该评估结论作为基础，参照贵政发（2014）5号文的相关条款规定的标准，全面、充分考虑原告厂房存在和形成的历史原因、而且属于合法生产经营企业等事实，综合确定被告应当赔偿的项目和应当赔偿损失的数额，具体分述如下： 一、房屋建筑物及土地使用权价值赔偿额部分。其一，对于房屋建筑物部分，由于被告的强拆行为已被确认违法，被告也没有证据足以认定原告厂房属于征收决定作出前已被认定为违章建筑，经审查，174号评估报告对于原告厂房等建筑物评估是以贵港市勘察测绘研究院于2016年5月10日的测绘数据为基础，结合原告申报的房屋建成时间、房屋结构、成新率作出，本院采信174号评估报告对原告厂房等建筑物的评估价值1638296元作为被告承担行政赔偿的依据。其二，对于土地使用权部分，根据查明的事实，原告已取得国有土地使用权的741.67㎡为国有划拨用地，用途为工业、住宅并已区分了工业、住宅用地面积分别评估，住宅用地部分估价为68481元，工业用地部分524.27㎡评估值为48757元，均价为92.99元/㎡。未取得土地使用权证的588.01㎡土地，174号评估报告将其设定为住宅用地进行估价，而原告一直以来是与有证的土地作为一个厂房的整体财产管理使用，该部分的土地使用权主要属于厂房生产经营用地，也应当设定为工业性质的土地进行估价比较合理，故对该无证部分的土地使用权价值应当参照有证部分的均价予以计算确定，即价值为588.01㎡×92.99元/㎡=54679.05元。考虑到原告无证部分的土地直至被征收交付作为城市建设用地至今也没有其他单位和个人提出异议，应当将无证部分应得的土地使用权补偿款给付原告。综前述，被告收回原告厂房用地应当给予原告的补偿款为171917.05元。 二、机器设备及存货总估价值赔偿额部分。被告在第一次强拆是只拆除了原告的100㎡房屋建筑物，没有造成其他财产损害。在第二次强拆前，桂鑫诚评估公司已经对原告厂房内的机器设备及存货予以清点造册登记，作出的评估价值为547801元，但被告未举证证明强拆原告厂房前其已经提前通知原告限期搬迁，也未举证证明其强拆前已经对原告厂房内的机器设备及存货等动产采取了清点造册登记、搬离存放或者交付原告或者采取了必要的保全措施，原告也不认可已自行处置了以上财产，被告的强拆行为造成了原告厂房内上述物品灭失。从174号评估报告书对原告的机器设备及存货的《固定资产-机器设备评估明晰表》登记的物品种类、价值看，该项评估事项并不包括原告已获得赔偿的电镀废液的价值，能较为客观反映该厂的真实生产经营所必须的机器设备及货物。故，本院对该评估价值547801元予以确认，并作为判决被告赔偿损失额的依据。 三、停产停业损失额认定问题。被告2014年11月19日第一次强拆时采取了强行停电迫使原告停产停业，造成了原告直接经济损失应当予以赔偿，赔偿标准及时间应当参照贵政发（2014）5号文第十四条规定，由被告按被拆除房屋建筑面积1373.2㎡每月每平方米15元一次性支付6个月的停产、停业损失，即应当赔偿人民币1373.2㎡×15元/月×6个月=123588元。原告主张按照174号评报告赔偿从2014年11月至2017年5月共30个月停产停业损失639600元，经审查，原告没有提供生产期间的财务收支账目、纳税依据、或者停产停业前的生产经营收入作为评估依据，桂鑫诚评估公司评估原告停产停业损失639600元也没有说明事实和理由，损失估值没有依据，对该项评估结论本院不予采纳。 四、停产停业后危废品安保/看管费用应否赔偿问题。被告强拆前对原告厂房强行停电造成停产停业后，原告厂房及遗留的电镀废液等危废品需要留守人员看管并支付留守人员工资，该支出属于原告的直接经济损失，被告应当予以赔偿。174号评估报告“危废品安保/看管费用评估明细表”认为需要留守人员三人、月工资3000元、留守时间20个月，评估值180000元符合常理，原告主张按照该评估值予以赔偿，本院予以采纳。 五、环评费用以及八名员工安置费用损失是否应予赔偿问题。根据贵港市环境保护局2013年2月28日责令整改通知、2014年11月20日向市政府提交的“贵环[2014]33号”报告以及原告整改后于2014年2月已经取得《排放污染物许可证》、原告属于经依法登记个体工商等事实，可认定原告属于经依法批准进行生产经营的合法企业，而且该企业属于重污染、需要经过环境评价才能准入市场的特殊企业，可认定环评费用属于必须的成本支出，但是被告违法强拆原告厂房导致的直接经济损失为停产停业损失，环评费用损失与被告的强拆行为不存在法律上的因果关系，不属于国家赔偿范围。同理，原告的厂房被拆除后，原告自愿对其原从业人员发放安置费用予以安置，即使原告已经确实支出了该项费用，也与被告的强拆行为不存在因果关系，不属于被告强拆行为造成的直接经济损失，故原告请求被告赔偿环评费用以及八名员工安置费用损失，本院不予支持。 至于原告请求的评估费42600元，属于人民法院根据本案诉讼败诉结果决定的事项，不属于行政赔偿的范围。 综上，被告港南区政府应对违法强拆行政行为造成原告合法权益的损害承担行政赔偿责任，应当赔偿原告各项直接损失2661602.05元。原告要求被告承担行政赔偿责任的意见成立，本院予以支持，对原告提出的赔偿请求合理部分，亦予支持。因被告在2017年6月27日全部强制拆除房屋，未及时给予原告赔偿，应当赔偿原告的利息损失，该利息损失应当按照《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十五条第一款规定，以作出生效判决时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率从违法行为发生之日即2017年6月27日起计算，不计算复利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第三十八条第二款、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（三）项、第三十二条第一款、第三十六条第（三）、（四）、（八）项、《最高人民法院〈关于审理行政赔偿案件若干问题的规定〉》第四条第二款、第二十九条的规定，判决如下：一、确认被告贵港市港南区人民政府强制拆除原告贵港市联新电镀加工厂厂房行政行为违法；二、被告贵港市港南区人民政府赔偿原告贵港市联新电镀加工厂直接经济损失2661602.05元及利息（利息按照作出生效判决时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率从违法行为发生之日即2017年6月27日起计算，不计算复利）。 上诉人联新电镀厂不服一审判决，向本院上诉称，1、案涉土地的建设始于1994年，174号评估报告将未取得土地使用权证的588.01㎡土地设定为住宅用地进行评估，是以尊重历史为原则，以实地勘察案涉土地实际用途为依据。因此，未取得土地使用权证的588.01㎡土地应当根据强拆前的电镀厂实际使用状况设定为住宅用地进行估价，才能客观公正地通过土地用途体现土地价值。2、一审判决对停产停业损失额认定错误，应按174号评估报告对电镀厂停产停业损失的评估价值639600元予以支付。3、一审判决认定环评费用属于必须的成本支出的同时，又认为环评费用损失与被告的强拆行为不存在因果关系，不属于被告强拆行为造成的直接经济损失，对环评费用损失不予支持，法律逻辑错误且有悖法律规定。4、一审判决对员工安置费用不予支持违反法律规定。因港南区政府滥用职权违法强拆造成上诉人的正常经营非正常终止，致使电镀厂与员工的劳动合同无法履行的，电镀厂作为用人单位必须依法向员工支付经济补偿是《劳动合同法》的明确规定。174号评估报告虽然对经济补偿使用“安置费用”一词，实则是根据《劳动合同法》第四十七条，对不同工作年限的员工进行经济补偿估值。一审判决不予支持员工安置费用显然违反法律规定。请求高院：1、撤销（2018）桂08行初163号行政判决书第二项，改判港南区政府赔偿联新电镀厂直接经济损失452.68万元及利息。2、本案诉讼费用由港南区政府承担。 上诉人港南区政府答辩并提起上诉称，1、关于未办证部分土地定性问题。首先，174号评估报告将未办证的588平方米土地设定为住宅用地予以评估没有事实和法律依据。其次，一审判决以整体地块属于办厂使用的工业用地将该未办证部分土地作为工业用地，判决赔偿也没有法律依据。电镀厂厂房使用的土地属于非法买卖集体所有的耕地进行建设使用，已办证部分也主要用于工业使用，住宅只属于工业用地配套使用，一审法院判决港南区政府对未办证土地以工业价值赔偿没有法律依据。2、关于停产停业损失问题。电镀厂以未能向一审法院提供停产停业损失依据归责于港南区政府第一次强拆100平方米的行为所致，理由不能成立。港南区政府第一次强拆并没有拆除其办公用房，没有造成其财务资料的损害，没有导致其不能举证。一审判决以贵政发（2014）5号文作为停产停业损失的判决依据是正确的。3、关于环评费损失问题。港南区政府承担行政赔偿的范围仅限于直接经济损失，电镀厂属于环评法实施以前建成的老厂，其未能举证证明已经实际开支了环评费用，仅以环评报告作为依据不应当采信，而且174号评估报告中已经对环保设施建设的成本一并作出评估，所有一审法院对电镀厂的环评费赔偿请求不予支持正确。4、关于人员安置费用问题，不属于行政赔偿范围，该项目请求没有法律依据，一审判决不予支持正确。港南区政府提起上诉称：1、电镀厂厂房建筑物、构筑物属于违章建筑。电镀厂的厂房属于未经审批建设的违法建筑，在拆除前已经法定程序认定属于违法建筑。2、港南区政府拆除电镀厂厂房属于依法实施的强制执行行为。3、港南区政府的强拆行为没有造成电镀厂合法财产损失，不应当承担行政赔偿责任。4、停产停业损失额、停产停业后产生的危废品安保/看管费用以及土地使用权的损失，由二审法院依法审查认定并作出相应判决。5、环评费用以及八名员工安置费用损失，一审判决正确，请求二审法院予以确认。6、评估费4.26万元属于电镀厂单方委托评估行为，与港南区政府无关，不应当由港南区政府承担该评估费。请求高院：1、撤销一审判决，依法查明事实后改判；2、本案评估费4.26万元由电镀厂负担。 上诉人联新电镀厂答辩称，针对政府上诉状第一、第二点理由，我方认为一审判决对政府强制拆除行为是否违法的问题已经进行分析，我方同意一审判决对这个问题的认定；关于政府第三点上诉理由，我方认为一审判决对政府是否应当承担行政赔偿的问题已经进行分析，我方也同意一审判决对被告是否应当承担责任的认定。 经二审公开开庭审理，双方当事人均确认一审提交的证据已经庭审举证、质证，一审判决没有漏列、错列的情形，也没有新的质证意见。双方对一审判决查明的本案事实没有异议。双方也没有提交新证据。据此，本院对经一审庭审质证、认证的本案证据予以确认，对一审判决查明的本案事实予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是：一、港南区的行为是否合法，是否应当对强制拆除行为承担行政赔偿责任？二、如港南区政府应当承担行政赔偿责任，本案的赔偿项目及赔偿数额如何确定？ 一、关于港南区的行为是否合法，是否应当对强制拆除承担行政赔偿责任的问题。2014年8月5日，贵港市园博园及南湖整治项目拆迁安置区取得了广西壮族自治区国土资源厅《关于贵港市2013年第十五批次城市建设用地的批复》，联新电镀厂的厂房位于贵港市园博园棚户区改造项目征收范围内。在涉案地块取得用地批复后，港南区政府应当根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作，如认为被拆迁对象有违法用地、违法建设行为，应按照征收土地方案公告规定的相关补偿安置办法处理，不应再以违反《中华人民共和国城乡规划法》及相关规定为由进行强制拆除。因此，在贵港市住建委以联新电镀厂违反城市规划为由作出的《关于强制拆除房屋期满执行告知书》规定的自行拆除期满后，港南区政府于2014年11月19日对联新电镀厂厂房实施第一次强制拆除，适用法律不当，程序违法。在港南区和设备进行评估的过程中，且在双方未能达成征收补偿安置协议的情况下港南区政府于2017年6月27日实施了第二次强制拆除，未严格依照《中华人民共和国行政强制法》强制执行程序的规定实施强制拆除，程序违法。因此，一审判决确认港南区的行政行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。据此，联新电镀厂有依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定取得相应赔偿的权利。 二、关于本案的赔偿项目及赔偿数额如何确定的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第（三）、第（四）项的规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，因涉案厂房已被行政强制拆除，所占土地已被征用，客观上不能恢复原状，故本案应以支付赔偿金的方式进行赔偿。联新电镀厂要求港南区政府以支付赔偿金的方式承担赔偿责任，于法有据，应予支持。至于赔偿项目和具体的赔偿数额，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”的规定，结合联新电镀厂被全部强拆前联新电镀厂在港南区桂鑫诚资产评估有限公司订立《资产评估业务约定书》的事实，以及广西桂鑫诚资产评估有限公司出具的《关于贵港市联新电镀加工厂评估有关问题的说明》，可以认定港南区政府及联新电镀厂已协商同意由广西桂鑫诚资产评估有限公司评估确定厂房、机器设备等价值，港南区政府作为委托方，应承担相应的资产评估费。对于因违法强拆造成的直接损失部分原则上应当以广西桂鑫诚资产评估有限公司于2017年7月31日作出的桂鑫诚（2017）第174号《资产评估报告书》（以下简称174号评估报告）的结论作为基础，联新电镀厂作为被拆迁对象可获得的其他补偿应当参照《贵港市中心城区房屋征收与补偿暂行办法》（以下简称贵政发［2014］5号文）的相关条款规定的标准予以确定。 （一）双方对于174号评估报告无异议、并经一审法院审查确认的部分，本院予以确认，包括：1、对房屋价值的认定，174号评估报告结合联新电镀厂申报的房屋建成时间、房屋结构、成新率对厂房等建筑物的价值评估为1638296元；2、对已取得国有土地使用权土地价值的认定，174号评估报告对联新电镀厂取得贵国用（1996）字第0069号国有土地使用证的524.27㎡、217.40㎡土地，分别按照工业性质和住宅性质评估为48757元、68481元，共计117238元。 （二）双方对于174号评估报告有争议的部分，本院具体分述如下：1、对未办理国有土地使用证的588.01㎡土地价值认定，一审已查明联新电镀厂于1986年向当地农民购买了2.09亩土地作为厂房用地，已经支付了相应对价，虽然其中的588.01㎡土地未办理合法的使用手续，但一直以来无证部分土地与有证部分土地共同用于建设整体厂房，且无证部分土地直至被征收交付作为城市建设用地至今也没有其他单位和个人提出异议，一审法院将无证部分土地设定为工业性质的土地进行估价，而未采用174号评估报告设定为国有划拨住宅用地的估价符合客观实际，港南区政府应当将无证部分的土地使用权土地价值估价54679.05元赔偿给付联新电镀厂。2、对于机器设备及存货价值的认定，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”，本案港南区政府在没有联新电镀厂代表人在场的情况下实施了第二次强制拆除，没有提供强制拆除过程的视频录像、照片，未能举证证明其强拆前已经对厂房内的机器设备及存货等动产进行登记保全、制作物品清单并办理交接手续，亦未能举证证明强拆前联新电镀厂已经自行处置了以上财产，港南区政府应承担涉案被拆厂房内机器设备及存货是否损失的举证责任，但港南区政府亦未能举出有效证据予以证实，应当承担举证不能的不利后果并负相应的赔偿责任。在第二次强拆前，广西桂鑫诚资产评估有限公司已经对联新电镀厂厂房内的机器设备及存货予以清点造册登记，作出的评估价值为547801元，并不包括联新电镀厂已获得赔偿的电镀废液的价值，能较为客观反映该厂的真实生产经营所必须的机器设备及货物情况。一审法院对174号评估报告作出的评估价值547801元予以确认有事实依据，本院予以确认。3、对停产停业损失的认定，港南区政府于2014年11月19日第一次强拆时采取了强行停电措施导致联新电镀厂停产停业，因联新电镀厂的厂房位于贵港市园博园棚户区改造项目征收范围内，停产停业损失应参照贵政发[2014]5号文第十四条的规定进行赔偿，一审法院认定由港南区政府按被拆除房屋建筑面积1373.2㎡每月每平方米15元一次性支付6个月的停产停业损失123588元于法有据，本院予以确认。至于联新电镀厂主张按照174号评报告评估的从2014年11月至2017年5月共30个月停产停业损失639600元，但联新电镀厂没有提供生产期间的财务收支账目、纳税依据、或者停产停业前的生产经营收入作为评估参考，停产停业损失估值639600元没有事实依据，对该项评估结论本院不予采信。4、对于停产停业后危废品安保、看管费用的认定，港南区政府第一次强拆时采取对联新电镀厂厂房强行停电的措施造成停产停业，未考虑到厂房内停电残留的电镀液尚无法做无害化处理，由此导致厂房及遗留的电镀废液等危废品需要留守人员看管并产生留守人员工资，该开支属于因港南区政府违法强拆导致的直接损失，港南区政府应当予以赔偿。一审法院采信174号评估报告“危废品安保/看管费用评估明细表”认为需要留守人员三人、月工资3000元、留守时间20个月，评估值为180000元的评估结论符合客观事实，本院予以确认。5、对于环评费用以及八名员工安置费用的认定，因联新电镀厂的厂房位于贵港市园博园棚户区改造项目征收范围内，即便港南区政府没有实施违法强拆行为，联新电镀厂也会因为征收的实施最终停产停业，环评费用以及八名员工安置费用不属于因港南区政府违法强拆导致的直接损失，联新电镀厂因被征收可获得的补偿安置项目及数额应参照贵政发[2014]5号文的相关规定计算，且不低于同类地上因合法征收而可获得的补偿数额。 综上所述，一审法院确认港南区政府违法强拆导致联新电镀厂直接经济损失包括房屋损失、土地使用权价值损失、机器设备及存货损失、停产停业损失、停产停业后危废品安保、看管费用等损失共计2661602.05元于法有据，数额准确，本院予以确认，同时以作出生效判决时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率从违法行为发生之日即2017年6月27日起计算利息，并无不当，本院予以维持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。联新电镀厂、港南区政府的上诉请求及理由依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由贵港市联新电镀加工厂、贵港市港南区人民政府分别负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴中权 审 判 员 麦济艰 审 判 员 古华强 二〇二〇年七月十七日 法官助理 陶燕燕 书 记 员 冼光明