广东省惠州市惠城区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1302行初241号原告：黄景光，男，汉族，1982年07月08日出生，居民身份证：441************632，住广东省惠州市大亚湾区**荷茶茶山**。委托代理人：曾福强，广东丰源律师事务所律师。委托代理人：梁光文，广东量度律师事务所律师。被告：惠州市自然资源局。地址：惠州市惠城区********。法定代表人：袁贵平，局长。委托代理人：刘小珍，该局大亚湾分局监察科科长。委托代理人：孙洵铭，广东卓凡律师事务所律师。原告黄景光不服被告惠州市自然资源局（下称资源局）自然资源管理行政处罚一案，本院于2019年11月15日立案。本院立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文件。本院依法组成合议庭，于2020年5月11日公开开庭进行了审理。原告黄景光及委托代理人曾福强律师、梁光文律师，被告资源局的委托代理人刘小珍科长、孙洵铭律师到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告黄景光起诉称，2019年5月15日，惠州市国土资源局作出的惠市国土资（大亚湾）行决字﹝2019﹞146号《行政处罚决定书》（下称《处罚决定》）违反法律规定。理由如下：一、《处罚决定》认定事实错误。《处罚决定》认为，原告“未获得合法用地手续，于2011年期间擅自在大亚湾西区荷茶村茶山村民小组黄屋地段建房，现已建房屋20层。……”，该认定事实是错误的。《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》）第二条规定，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。涉案土地属于大亚湾西区荷茶村委会茶山村（下称茶山小组）集体所有，是原告的祖屋地。原告是茶山小组村民，有祖屋在黄氏祠堂边。2006年，比亚迪（企业工厂一、二、三期车间）落户原告村里。比亚迪在建设厂房时，可能没有妥善处理好原有的排洪沟，导致村民的房屋在2007年、2008年两次遭遇水淹，村里大量房屋倒塌。原告家里的泥房祖屋也倒塌了，仅剩下墙基。2008底年，原告依据茶山小组的集体规划（编号为黄氏祠堂边A4(临）号）向亲戚朋友筹借资金，拆除旧泥墙，建设楼房，在2010年建成。原告依据茶山小组统一安排使用集体所有土地，是合法使用祖屋土地。因此，《处罚决定》的认定理由“未获得合法用地手续”及“原告的建房时间在2011期间”均与实际情况不符。二、该《处罚决定》认定原告违法事实所依据的证据错误。该《处罚决定》认为原告建房的土地利用现状（2010年）为建制镇，土地利用总体规划（2010-2020年）为城镇建设用地区。从广东省自然资源厅、被告的大亚湾区分局等部门公开的信息可知，2018年6月25日，大亚湾区自然资源分局才对惠州市大亚湾经济技术开发区土地利用总体规划(2010-2020年）预留规模落实方案（荷茶村）进行公示。2018年12月12日，广东省自然资源厅批复，原则同意惠州市大亚湾经济技术开发区土地利用总体规划（2010-2020年）预留规模落实方案（荷茶村）；2018年12月27日，大亚湾区自然资源分局公告了惠州市大亚湾经济技术开发区土地利用总体规划（2010-2020年）预留规模落实方案（荷茶村）成果。以上事实充分说明，《处罚决定》所依据的“惠州市大亚湾经济技术开发区土地利用总体规划（2010-2020年）”是2018年I2月12日才经广东省自然资源厅批准、2018年I2月27日才向社会公告。综上，被告没有任何证据可以证明原告在2008年底建房时该土地是城镇建设用地。相反，原告有证据证明，涉案土地是经茶山小组统一规划、安排，原告合法使用的祖屋地。原告是在2008年-2009年底间，按茶山小组统一规划、安排，在自己拥有使用权的祖屋地上拆除旧墙建设房屋。被告以2018年12月12日经广东省自然资源厅批准的大亚湾经济技术开发区土地利用总体规划(2010-2020年）预留规模落实方案（荷茶村）去认定原告建房屋的行为是未获得合法用地手续的违法行为，进而对原告作出《处罚决定》，违反了《立法法》第八十四条“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往”之规定，明显错误。三、被告作出《处罚决定》不尊重客观事实。原告所在地属大亚湾范围，大亚湾是一个海湾，交通不便，属于经济落后的沿海地区，当地村民未办理审批、报建手续自建房屋是普遍现象。近年来随着当地经济的发展，政府不断推出大亚湾建设规划，对村民未办理审批、报建就自建的房屋如何处理，已经成为目前政府和社会极为关注的热点。茶山小组的村民未审批建房的情况有其特殊性。因政府在平整土地、爆破石头山时，将村民的房屋震裂造成危房。恰遇比亚迪建设工厂时，排洪沟没处理好，导致村民的房屋两次（2007年、2008年）遭遇水淹，大量房屋无法居住。村民有的拆除旧屋建设新房屋，有的在村里回拨的五边地建设房屋。这些建房行为，在当时情况下是政府黙认的。原告的房屋也是在这时候拆除旧屋墙基建设的。涉案被处罚的房屋，是原告在10年前建设的，原告的房屋和其他村民房屋一样，在10年前己经建成。被告不尊重客观事实，不考虑该村的特殊性，主观套用2018年才批准的整体发展规划去约束村民10前的特定建房行为。因此，被告作出的《处罚决定》是不尊重客观事实，是错误的。四、被告作出处罚决定程序违法。被告针对原告自行建房占用地行为调查后，没有依法向原告送达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，导致原告未能行使听证、陈述和申辩的法律权利。《中华人民共和国行政处罚法》（下称《行政处罚法》）第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”原告是当地村民，在《土地案件询问笔录》中清楚记录有原告的手机号码，原告自建房屋里面每天也都有人在场，所以，被告应依法当场将《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》交付原告，但被告没有依法向原告当场交付送达，违反了法定程序。五、被告作出《处罚决定》违背了平等原则。我国《宪法》第33条第2款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”依该原则精神，国家行政机关、司法机关在适用法律时，对所有公民的合法权益都应当平等地予以保护，对所有公民的违法或犯罪行为，一律平等地依法追究法律责任。对原告经过茶山小组同意自建房屋行为，被告认为是未取得合法手续占用土地，进而对原告进行行政处罚。原告自建的房屋四周都有村民自建的房屋，这些同地段的建筑物在使用土地等方面是一样的。并且，在建设时间上，很多村民的房屋比原告的房屋更晚才建设，这些更晚自行建设的房屋，被告没有认定是属于非法占用土地。对此，被告没有任何合理、合法的解释。所以，被告明显属于选择性执法，有违法律平等的原则，属于滥用职权，显失公平。综上所述，原告认为，被告的《处罚决定》认定事实错误，适用法律依据错误，程序违法，不尊重客观实际情况，滥用职权，明显不当。为维护原告自身的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（下称《行政诉讼法》）的规定，特向人民法院起诉，请求依法判决：1、撤销惠州市自然资源局的惠州市国土资（大亚湾）行决字（2019）146号《行政处罚决定书》；2、案件诉讼费由被告负担。被告资源局答辩称，一、被答辩人未经依法批准占用239.59平方米土地，答辩人作出涉案《处罚决定》认定事实清楚。根据调查，被答辩人在大亚湾西区荷茶村茶山村小组（下称茶山小组）黄屋地段占用239.59平方米土地进行建房，现已建成房屋20层，该涉案土地未经依法批准及登记，未依法办理用地手续，未取得土地使用权。被答辩人在该239.59平方米土地未取得依法批准的情况下进行占地建设，明显属于《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》）严令禁止的未经批准非法占地的行为，故答辩人作出的《处罚决定》认定事实清楚。二、答辩人作出《处罚决定》适用法律正确。《土地管理法》第四十三条第一款：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”上述法律规定无论使用国有土地还是集土地，都需要经过依法批准。被答辩人建房占用的239.59平方米土地属于未取得依法批准而占用，违反了上述法律规定。《土地管理法》第七十六条：“未经批准或者釆取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”根据上述法律规定，答辩人考虑到案涉土地符合惠州市大亚湾经济技术开发区土地利用总体规划（2010-2020年），作出责令被答辩人退还非法占用的239.59平方米土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，适用法律正确。三、答辩人作出《处罚决定》的程序合法正当。2019年4月29日，答辩人发现被答辩人在涉案土地上建有20层建筑时，立即向其发出《责令停止土地（矿产资源）违法行为通知书》（惠湾国土资源监察[2019]465号）（下称《责令停止土地（矿产资源）违法行为通知书》），责令其停止违法行为。2019年4月29日，答辩人对被答辩人占地行为进行立案调查。经过现场勘测、拍照、询问被答辩人、要求被答辩人提供有关文件和料，又比对红线坐标图、惠州市大亚湾区土地利用总体规划及利用现状图、村庄规划图，承办人员提交调查报告，确认被答辩人存在未经批准非法占地的事实。经答辩人调查、审查，认为被答辩人违法事实清楚，证据确凿，调查审理程序合法，决定作出行政处罚。2019年4月30日，答辩人向被答辩人直接送达惠市国土资（大亚湾）监（整改）字〔2019〕302号《限期整改通知书》（下称《限期整改通知书》），责令其自行改正。2019年5月5日，答辩人向被答辩人发出《处罚告知书》、惠市国土资（大亚湾）听告字﹝2019﹞143号《行政处罚听证告知书》（下称《行政处罚听证告知书》），告知被答辩人依法享有陈述和申辩、申请听证的权利，但被答辩人逾期未申请听证。2019年5月29日，答辩人向被答辩人送达《处罚决定》，被答辩人拒绝签收，答辩人只得釆用留置送达方式送达。答辩人作出《处罚决定》的程序合法，并无不当之处。综上所述，答辩人作出《处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法正当，应依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告资源局向本院提交了以下证据、依据：1、责令停止土地矿产资源违法行为通知书，2、违法线索登记表、土地违法案件立案呈批表，3、土地违法案件现场勘测笔录，4、现场照片，5、询问笔录及被答辩人身份证，6、红线坐标图，7、惠州市大亚湾区土地利用现状（2010年）局部图，8、惠州市大亚湾区土地利用总体规划（2010-2020年）局部图，9、村庄规划图，10、国土资源违法案件调查报告：证据1-10证明被答辩人未经审批，非法占用239.59平方米土地建房；11、限期整改通知书及送达回执（惠市国土资大亚湾监整改字2019-302号），证明答辩人于2019年4月30日依法送达限期整改通知书；12、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书及送达回执，证明答辩人于2019年5月5日依法送达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，告知被答辩人申辩、听证的权利；13、行政处罚决定书及送达回执、张贴照片，证明答辩人于2019年5月29日依法送达行政处罚决定书。原告黄景光向本院提交了以下证据、依据：1、行政处罚决定书，证明被告于2019年5月15日对原告作出行政处罚决定，并告知原告可以行使申请行政复议或向法院提起行政诉讼的权利，该处罚决定损害原告的权益；2、土地利用总体规划（2010-2020年）调整完善方案成果公告，证明国土资源大亚湾分局于2017年10月9日在政府网页公布对惠州市大亚湾经济开发区土地利用总体规划（2010-2020年）调整完善方案成果公告；3、土地利用总体规划（2010-2020年）预留规模落实方案（茶荷村）的公示，证明国土资源大亚湾分局于2018年6月25日在政府网页公布对惠州市大亚湾经济开发区土地利用总体规划（2010-2020年）预留规模落实方案（茶荷村）的公示；4、土地利用总体规划（2010-2020年）预留规模落实方案（茶荷村）的成果公告，证明2018年12月27日国土资源大亚湾分局在官方网上公开惠州市国土资源局大亚湾经济开发区土地利用总体规划（2010-2020年）预留规模落实方案（茶荷村）的成果公告；5、粤自然资规划改复（2018）22号，证明在2018年12月12日，广东省自然资源厅对国土资源大亚湾分局土地利用总体规划（2010-2020年）预留规模落实方案（茶荷村）作出批复，原则上同意；6、照片8张，证明说明原告房屋所在位置紧靠黄氏宗祠，也证明原告房屋四周围有相同性质的村民房屋，原告房屋不阻碍、不影响村、镇道路交通，没有影响村、镇、开发区形象，也不损害集体、国家利益；7、土地权属证明，证明说明原告房屋所在地性质是村集体，属于原告家庭祖屋地。原告、被告对相互的证据进行了质证。经庭审质证，对当事人提交的证据、依据，对相关方无异议的，本院予以确认；对相关方有异议的，本院在认定事实时予以参考。经审理查明，2019年4月29日，被告发现原告在茶山小组黄屋地段土地进行建房，即对现场进行勘测并制作了《土地违法案件现场勘测笔录》、拍摄了案涉楼房照片，初步测得原告建房占地面积约250平方米，原告在勘测笔录签名确认。也在当日，被告的大亚湾分局执法人员对原告进行询问调查并制作了《土地案件询问笔录》，原告陈述：（1）原告是茶山小组村民，居民身份证441************632，联系电话135*****335。（2）原告在2009年开始在茶山小组黄屋地段建设楼房，2010年建成，占地面积大概250平方米，已建成19层半，建筑面积约4800平方米。（3）占用的土地未办理用地手续。（4）房子是很久之前就做好，以前的地皮单没有了。也在当日，被告向原告发出《责令停止土地（矿产资源）违法行为通知书》，责令原告立即停止相关违法行为，听候处理。原告签收了该通知书。也在当日，被告对原告占地建房行为进行立案，在《土地违法案件立案呈批表》的“主要违法事实”一栏表述为“经查，黄景光未办理相关用地手续，于2009年期间擅自在大亚湾西区荷茶村茶山小组黄屋地段建房，现已建成20层。经现场勘测，占地面积239.59平方米，建筑面积5461.25平方米。该地块土地利用现状（2010）为建制镇239.59平方米；土地利用总体规划（2010-2020年）为城镇建设用地区239.59平方米。上述行为已涉嫌未批先用非法占地违法行为。”2019年4月30日，被告向原告发出《限期整改通知书》，责令原告退还非法占用的土地，拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。2019年5月5日，被告对原告占地建房现场制作了《红线坐标图》，调取了涉及原告用地相应的《惠州市大亚湾区土地利用现状（2010年）局部图》、《惠州市大亚湾区土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》、《村庄规划图》。2019年5月5日，被告的案件经办人向被告出具《国土资源违法案件调查报告》，初步认定原告在茶山小组黄屋地段占地239.59平方米建成20层楼房，该土地利用现状（2008年）为建制镇239.59平方米，土地利用总体规划（2010-2020年）为城镇建设用地区239.59平方米。建议给予如下行政处罚：1、责令退还非法占用的239.59平方米土地；2、期限拆除在非法占用的土地上新建的房屋。2019年5月5日，被告向原告发出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。在《行政处罚告知书》中，有原告的违法事实、被告对原告占用土地违法行为的认定及法律依据、拟作出的具体行政处罚及法律依据、原告依法享有的陈述和申辩权利及期限、不行使权利的后果等内容。在《行政处罚听证告知书》中，有原告的违法事实、被告对原告占用土地违法行为的认定及法律依据、拟作出的具体行政处罚及法律依据、原告依法享有的申请听证的权利及期限、不行使权利的后果等内容。在规定期限内，原告未向被告陈述和申辩，未申请听证。2019年5月15日，被告依据《土地管理法》第七十六条的规定，对原告作出《处罚决定》：一、责令退还非法占用的土地；二、没收在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施。决定书还有原告的违法事实、相关证据、被告的认定、原告不服行政处罚进行行政和司法救济的期限及途径、不行使权利的后果、作出行政处罚的机关及时间等内容。2019年5月29日，被告向原告送达该《处罚决定》（原告拒绝签收），又在案涉楼房、荷茶村委会公告栏等进行张贴。原告不服被告的行政处罚，向本院提起本案诉讼，请求判如所请。本院受理立案后，依法公开开庭进行审理。在庭审中，根据原告的申请，证据人黄远文出庭作证，证明如下事实：（1）原告是在2009年建房,建房使用的土地是其父亲留下的祖屋地；（2）该祖屋地原来有老墙。在庭审中，原、被告确认：原告占用的土地面积是235.59平方米，建筑层数为20层，分为186个房间，总建筑面积5641.25平方米。另查明一，2017年10月9日，被告的大亚湾分局在网上发布《关于惠州市大亚湾经济技术开发区土地利用总体规划（2010-2020年）调整完善方案成果的公告》。另查明二，2018年6月25日，被告的大亚湾分局在网上发布《关于惠州市大亚湾经济技术开发区土地利用总体规划（2010-2020年）预留规模落实方案（荷茶村）的公示》。另查明三，2018年12月12日，广东省自然资源厅作出《广东省自然资源厅关于大亚湾经济技术开发区土地利用总体规划（2010-2020年）预留规模落实方案（荷茶村）的批复》。另查明四，2018年12月27日，被告的大亚湾分局发布《惠州市大亚湾经济技术开发区土地利用总体规划（2010-2020年）预留规模落实方案（荷茶村）成果公告》。另查明五，在原告的案涉占地建筑物周边，存在有村民建设的房屋。另查明六，2012年3月28日，茶山小组出具《土地权属证明》，证明原告案涉占用的土地为原告家拥有。另查明七，被告提供的《违法线索登记表》、《土地违法案件立案呈批表》、《案件调查报告》等明确原告是在“2009年”在案涉土地上建设房屋。在《询问笔录》中，原告自陈是在“2009年”开始建房。但是，在《限期整改通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《处罚决定》中，被告认定原告是在“2011年期间”擅自占用土地建房。本院认为，2004年第二次修正的《土地管理法》第四十三条第二款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”在被告对原告的占地建设行为进行调查、处理过程中，乃至在本案诉讼中，没有任何证据能证明原告占用案涉土地进行建设是经（土地行政主管部门）依法批准的，显然，原告未取得合法用地手续擅自占用土地进行建设的行为违反了上述法律规定；《土地管理法》第二十一条第四款规定：“本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以向省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。”《惠州市大亚湾经济技术开发区土地利用总体规划（2010-2020年）调整完善方案成果》、《惠州市大亚湾经济技术开发区土地利用总体规划（2010-2020年）预留规模落实方案（荷茶村）》等土地利用规划，其时间跨度是2010年至2020年。但是，被告提供的《违法线索登记表》、《土地违法案件立案呈批表》、《国土资源违法案件调查报告》中载明原告占地建房时间是“2009年”，而在《限期整改通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《处罚决定》中载明原告涉案占地建房的时间却是“2011年”。关于原告擅自占用案涉土地建设房屋的具体时间，被告的证据相互矛盾，且被告未有证据证明原告未经批准擅自占用土地建设房屋的违法行为是发生在“2011年”。根据被告在本案中提交的证据，被告是在2010年才对荷茶村地段的土地进行土地利用规划，原告的违法行为到底是发生于“2009年”终于“2010年”，还是发生于“2011年”，必然对被告作出本案《处罚决定》有实质性的影响。综上所述，被告在未查明原告土地违法行为始终时间的情况下对原告作出《处罚决定》，认定事实不清，证据不足；原告的诉请有理合法，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项及上述所适用的法律的规定，判决如下：撤销被告惠州市自然资源局2019年5月15日作出的惠市国土资（大亚湾）行决字﹝2019﹞146号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告惠州市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。审 判 长  杨兆强人民陪审员  周慧芸人民陪审员  温雅晨二〇二〇年七月二十日本件也原件核对无异书 记 员  林碧科中华人民共和国行政诉讼法第七十条第（一）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足。