淮安市清江浦区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0812行初48号 原告陈康，男，汉族，1967年7月6日出生，住盱眙县盱城镇双井路**。 委托代理人陈娟，江苏宗泽律师事务所律师。 委托代理人董伟海，江苏宗泽律师事务所实习律师。 被告盱眙县综合行政执法局，住所地盱眙县淮河东路**。 法定代表人黄银林，职务局长。 出庭负责人张滢滢，该局副局长。 委托代理人李明军，江苏衡胜律师事务所律师。 原告陈康诉被告盱眙县综合行政执法局（以下简称“盱眙综合执法局”）撤销行政处罚一案，本院于2020年1月22日立案受理后向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭于2020年6月4日公开开庭审理了本案。原告陈康的委托代理人陈娟、董伟海，被告盱眙综合执法局的出庭负责人张滢滢、委托代理人李明军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年8月5日，盱眙综合执法局作出盱综执罚字[2019]第2013号行政处罚决定，责令陈康十五日内自行拆除在盱眙县盱城街道沙岗社区双井路84号违法建设306平方米砖混结构房屋和84.3平方米走廊，并处违法建设的房屋和走廊建设工程造价百分之十的罚款19335.61元。 原告陈康诉称：一、所谓原告的“违章建筑”是2015年因为沙岗居委会和盱城街道办事处协调现代名城小区开发的原因，占用原告的宅基地，为了弥补原告损失，同意原告在原来房屋上加盖二层房屋而不是擅自动工。原告2015年动工后，仅盖了主体外墙，之后一直没有动工。处罚决定所说2017年7月基本完工不是事实，也不是三层。处罚决定已经超过处罚时效。原告的建筑没有损害他人利益，而且主体已经竣工，拆除会带来不必要的损失，原告可以缴纳相关费用。二、案涉建筑主体的权利人是案外人陈建，被告处罚对象有误。三、处罚面积不对。案涉房屋的一层是1993年6月建设，有土地使用证。故被告的处罚于法无据、显失公平，严重损害原告利益，故诉至法院，请求依法撤销盱综执罚字〔2019〕第2013号行政处罚决定。 原告陈康向本院提交了以下证据、依据： 行政处罚决定书，证明案件发生时间是2015年10月，是根据被告分局移交的材料进行调查，但是在2015年10月至2018年10月期间，被告没有证据证明原告的行为一直处于持续状态，原告的处罚超过处罚时效，按照行政处罚法第二十九条规定，应不予处罚。原告房屋所在地属于集体土地，不在被告处罚权限范围内。如果原告有违法行为，应当由盱城街道办事处进行处罚。 被告盱眙综合执法局辩称：一、原告建设的306平方米砖混结构房屋和84.3平方米走廊系违法建设，事实清楚，证据确实充分。被告查明陈康户2015年10月至2018年10月期间，在未取得建设工程规划许可证擅自建成三层房屋共306平方米、走廊84.3平方米，通过盱眙县住房和城乡建设局查询，陈康户所建设的该房屋没有办理规划审批手续，属于违法建设。原告诉称涉案建筑系2015年因为沙岗居委会和盱城街道办事处协调现代名城小区开发原告的宅基地，为弥补原告损失，同意原告在原来房屋上加盖二层房屋而不是擅自动工，不是事实。二、原告诉称“处罚决定已经超过处罚时效”没有法律依据。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。原告户建设的涉案房屋系2015年10月至2018年10月期间陆续建成，房屋建成后，其违法行为一直处于继续状态，被告依法对其进行政处罚符合法律规定。原告诉称处罚决定超过处罚时效系对相关法律规定的错误理解，没有法律依据。三、原告户无视法律规定、不听劝阻、一意孤行，在社会上造成极大的负面影响，依法作出责令其自行拆除违法建设并处罚款的行政处罚决定，不仅合法，而且合理。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，原告户自2015年10月开始进行违法建设，自2015年10月至12月期间，盱城街道城管分局多次劝阻其停止建设，但都没有任何效果。2016年至2018年期间，盱城街道城管分局又多次组织相关人员拆除原告户部分建筑物或赶走施工人员，但原告户又多次利用夜间和节假日组织家人封闭施工，对违章建筑进行复建。2018年7月23日，盱城街道办事处配合城管分局上门查处，原告户又以种种理由推脱，拒不见面。由于原告户违法建设问题在社会上造成极其恶劣的社会影响，盱眙县委书记梁三元同志分别于2019年6月3日、2019年11月8日两次亲自作出批示，要求相关部门依法拆除。故被告依法对原告户作出责令其自行拆除违法建设并处对建设工程造价10%的罚款，罚当其行。故请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告盱眙综合执法局向本院提交了以下证据、依据： 1、盱城街道城管分局行政执法案件移送单；2、案件受理审批表；3、案件立案审批表；4、调查询问笔录（陈康）；5、调查询问笔录（季川）；6、沙岗社区证明及社区工作人员季川身份证复印件；7、盱眙县城管局盱城街道分局、盱城街道沙岗社区就陈康家违法建设情况出具的说明；8、现场检查笔录；9、现场检查记录及现场示意图；10、现场勘查照片；11、关于郑在春、宋士权系沙岗社区工作人员的证明及郑在春、宋士权身份证复印件；12、盱眙县住建局出具的情况说明；13、2010年沙岗社区航拍图；14、关于盱眙县双井路附近民房预算编制报告；15、案件调查终结报告；16、重大案件会审申请表；17、重大案件会审笔录；18、重大案件党组讨论会议记录；19、案件处理审批表；20、县委梁三元书记批示及附件；21、县委梁三元书记批示及附件；22、行政处罚告知书及关于盱眙县双井路附近民房预算编制报告的送达回执；23、现场送达照片；24、申辩书；25、陈述申辩复核意见书；26、调查询问笔录；27、行政处罚决定书及送达回证；28、失信行为警示书及送达回证；29、现场送达照片。 经庭审质证，结合双方当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实：2018年10月30日，盱眙县城市管理行政执法局（以下简称“盱眙城管局”）接到盱眙街道城管分局移送的行政执法案件。案件移送单载明，陈康在盱城街道沙岗双井路84号院内未取得建设工程规划许可证建设三层房屋，并附现场照片。当日，盱眙城管局受理案件。 2018年10月31日，被告执法人员经向陈康调查询问，其表示案涉三层砖混结构房屋是原告所有，也是原告建设的，是在2002年至2003年期间现代名城开发时盖的，房屋建设时村里同意，没有手续，记不得房屋造价记，不知道建设面积。2018年11月22日，被告执法人员经向盱城街道工作人员季川调查询问，案涉房屋于2015年10月下地基建设，房屋具体位置在陈康家石头墙瓦房，在下地基时，社区与城管分局的工作人员一起去现场，不让盖，陈康自己在家偷偷盖，到2016年2、3月时盖到了第二层，2016年3月开始盖第三层。陈康家拆旧房和建新房没有跟社区报告过，社区没有执法权，只是对其口头劝阻。 2018年11月27日，盱城街道沙岗社区、盱城街道城管分局共同出具“陈康家违建建设情况”一份，载明：陈康户位于沙岗社区双井路84号。该户2015年10月2日开始在自家后院内下宅基地，2015年10月至2015年12月底两层完工，2016年3月份盖第三层，2017年7月整体基本完工，2018年10月国庆期间顶面施工找平。 2018年12月26日，被告执法人员对违法建设进行了现场勘查，在盱眙县沙岗社区××井路××号陈康户院内，现已建成三层框架结构房屋长17米，宽6米，面积306平方米，三层走廊共计84.3平方米，共计390.3平方米，并绘制了违建平面示意图。 2018年12月27日，盱眙县住房和城乡建设局出具情况说明，载明：陈康户位于盱眙县沙岗社区××井路××号，该户于2015年至2018年期间，在自家院内南侧建设三层框架结构房屋，经我局档案查询，该户未在我局查询到有关申请办理规划审批手续。根据2010年的航拍图显示，本案违建位置在航拍图上无房屋，仅有一小间陂房。 2019年1月4日，江苏省建友工程项目管理咨询有限公司出具《关于盱眙县双井路附近民房预算编制报告》（苏建友核报字[2019]第1号），经由盱眙县城市管理综合执法大队的委托，对本案违建的民房编制预算价格为193356.1元。2019年6月6日，被告作出行政处罚告知书，告知拟对原告作出的行政处罚，并告知其有权要求陈述、申辩，并有权要求举行听证。6月6日，被告执法人员向原告送达了上述预算编制报告、行政处罚告知书进行了直接送达，原告拒签收，依法予以留置送达。 2019年6月10日，陈康作出书面申辩书，申辩的主要理由是：1、涉案建筑并非2015年10月2日所建。而是2009年现代名城建设时，占用原告的部分老宅基地，经村委会出面协调同意原告在现在的宅基地上建造两层砖混结构房屋。2、违法行为在2年内未被发现的不在给予行政处罚。本案已过处罚时效。针对该申辩意见，被告于6月26日进行了复核，并于7月25日对沙岗社区工作人员进行了补充调查。 2019年8月5日，被告作出盱综执罚字[2019]第2013号行政处罚决定，查明陈康在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，于2015年10月2日在盱眙县盱城街道沙岗社区双井路84号自家院内开始动工建设，至2017年7月主体基本完工，建成三层砖混结构房屋面积共306平方米、三层走廊共84.3平方米。经第三方评估机构（江苏省建友工程项目管理咨询有限公司）评估，陈康户违建三层房屋建设工程造价为193356.10元，上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出行政处罚：责令陈康十五日内自行拆除在盱眙县盱城街道沙岗社区双井路84号违法建设306平方米砖混结构房屋和84.3平方米走廊，并处违法建设的房屋和走廊建设工程造价百分之十的罚款19335.61元。被告于当日进行了送达。原告不服该处罚决定，向本院提起行政诉讼。 另查明：盱眙县盱城街道办事处于2018年11月1日作出了《关于盱城街道沙岗社区陈康户违建房的情况汇报》，就违建基本情况、违建查处过程及未拆除原因及下步措施、处理建议向盱眙县委进行了汇报，并附历次入户查看并责令拆除图片及影像资料。该附件中包括了2015年10月2日下地基、2015年10月29日现场查处、2016年12月13日违建巡查、2017年3月21日进行的违建拆除、2018年7月23日违建查处现场照片。 在本案庭审后，原告向本院邮寄了署名“陈健”的情况说明，提出涉案房产是其在1993年6月20日通过审批所得，不是陈康审批，不能处罚陈康，并提供了陈健的土地使用证。经核实，陈健为陈康的哥哥，其宅基地与陈康家的宅基地不是同一地块。 另查明：因机构整合，原盱眙城管局的相应职能由盱眙综合执法局行使。案涉房屋所在盱眙县盱城街道办事处属于城镇规划范围。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治权、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。本案中，原告的违法建设在盱眙城市规划区范围内，被告盱眙综合执法局作为经上级有关部门批准成立的行使相对集中行政处罚权的专门机关，具有对辖区内的违法建设进行调查、处理的法定职权。原告对处罚决定不服，依法有权提起诉讼。 关于处罚决定是否合法的问题。《城乡规划法》第四十条规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，根据被告依法进行的调查询问、现场勘查及街道、社区提供的相关情况照片，并对比2010年航拍图的标示情况，被告认定其于2015年10月至2018年10月，原告户在其自己院内建设房屋，未办理相关审批手续，违反了《城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建设，该事实认定并无不当，本院予以支持。 《城乡规划法》第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，原告所进行的违法建设，经街道、社区多次劝阻、拆除，仍然继续进行违法建设，其行为在当地群众中引发恶劣影响，属于无法采取改正措施消除影响，依法应限期拆除的违法建设。在案件办理过程中，被告依法委托第三方评估机构对其建筑工程造价进行了评估，并依法送达评估报告，后依据该评估报告作出建设工程造价10%的罚款，适用法律正确，量罚适当，本院予以支持。本案在查处过程中，依法进行了处罚告知程序，听取了原告提出的申辩意见，并对该意见进行了复核，处罚程序亦符合法律规定，本院予以支持。 关于原告提出其违法建设时间在2010年，处罚已过行政处罚法规定的二年处罚时效的问题。经查，根据本案被告提供的相关证据材料，可以证明其违法建设的开始时间是2015年10月，主体基本完工时间是2017年7月，2018年10月仍在收尾施工。本院认为，《行政处罚法》第二十九条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。就查处违法建设而言，违法建设行为虽然已经实施完毕，但该行为对规划实施的影响仍然处于继续状态，只要该建筑物未被拆除或依法采取改正措施，该影响始终存在，违法行为状态持续存在，故应认定未超过行政处罚的追究时效。否则，如果对此类违法建设情形适用两年的追究时效，那么本没有取得建设工程规划许可证的违法建筑，就可能因其在建设完毕两年内未被查处，而成为合法建筑，这显然违背行政处罚法关于追究时效规定的本意，也必将导致城乡规划管理的混乱或虚无，故本院对该主张不予支持。 关于原告提交的案外人“陈健”的情况说明，以证明被告处罚主体错误的问题。本院认为，在被告查处过程中已经有足够的证据予以认定违法建设行为人为陈康，陈康在行政处罚过程中并没有关于处罚主体错误的辩解。陈健亦没有在本案审理过程中出庭作证，其陈述涉案违法建设其于1993年已建成并取得土地使用权证，与本案事实明显不符，不能证明其为该违法建设的行为人，故本院对该主张不予支持。 综上，被告作出的处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序正当合法，量罚合理适当。原告的诉讼请求无事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈康的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告陈康负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》向淮安市中级人民法院预交上诉案件受理费。（收款人：江苏省淮安市中级人民法院，开户行：中国银行股份有限公司淮安清江浦支行，帐号：62×××89） 审 判 长  左文洁 审 判 员  邹晓琴 人民陪审员  袁少鹏 二〇二〇年七月二十一日 法官 助理  刘斐然 书 记 员  丁诗秋 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。