广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤09行终87号上诉人（原审被告）茂名市自然资源局。法定代表人梁荣杰，局长。委托代理人阮传欣，广东海日律师事务所律师。上诉人（原审第三人）茂名市茂南区羊角镇爱群经济联合社。法定代表人李亚坤，社长。委托代理人李燕芬，男，1954年10月7日出生，汉族，住茂名市茂南区***********。被上诉人（原审原告）茂名市茂南区羊角镇爱群村塘博窿经济合作社。法定代表人李彦兴，社长。上诉人茂名市自然资源局（以下简称茂名自然局）、茂名市茂南区羊角镇爱群经济联合社（以下简称爱群联社）因与被上诉人茂名市茂南区羊角镇爱群村塘博窿经济合作社（以下简称塘博窿社）土地登记行政纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初116号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，本案涉案土地位于广东省茂名市茂南区****边，塘博窿社称涉案土地所在地原为福神窿水库尾窿尾塘，爱群联社称涉案土地所在地原为福神窿水库，涉案土地四至为：东至茂名市世和实业发展有限公司用地（原为修理厂），南至茂名市世和实业发展有限公司用地围墙，西至茂名市****边，北至茂名市茂南区******委会塘博窿村和水门村的共同进村村道，面积约20亩。2012年12月30日，原茂名市茂港区人民政府向爱群联社核发了位于原茂名市茂港区羊角镇爱群村面积为4.7194公顷的集体土地（包含本案涉案土地）的茂港集有（2012）第1xxx号《集体土地所有证》。对该土地登记发证行为，茂名自然局只提交了上述茂港集有（2012）第1xxx号《集体土地所有证》复印件及该证项下土地的《土地登记卡》复印件，没有提交核发上述《集体土地所有证》的相关地籍档案资料，缺乏登记发证事实方面和程序方面的证据材料。该《土地登记卡》中的土地权属来源证明文件名称、编号、日期栏记载有“①地籍土地登记申请书、②公示回执、③土地登记申请书、④法人身份证明、⑤地籍调查指界通知书（存根）、⑥法人身份复印件、⑦地籍调查土地登记审批表”等内容，但茂名自然局没有提交《土地登记卡》中记载的以上7项证明材料，爱群联社也没有证据提交。塘博窿社因与爱群联社发生本案涉案土地权属争议，于2019年3月初向茂名市茂南区人民政府申请涉案土地确权时，在获知涉案土地所有权于2012年已登记发证给爱群联社后，认为上述土地登记发证行为程序违法，侵犯了其合法权益，遂于2019年4月8日诉至原审法院，请求：1.撤销茂名自然局作出的茂港集有（2012）第1xxx号《集体土地所有证》；2.本案的诉讼费用由茂名自然局承担。原审法院另查明，2019年9月26日，原审法院对涉案土地进行了现场勘查。经勘查，塘博窿社称涉案土地所在地原为福神窿水库尾窿尾塘，爱群联社称涉案土地所在地原为福神窿水库。现涉案土地一部分为鱼塘，多年来一直由塘博窿社的村民养鱼；一部分为塘博窿社的村民拉泥填平的土地，填平的土地上建有简易房一间及修有硬底化空地，均是塘博窿社的村民及他人在使用。原审法院又查明，因行政区划调整，本案涉案土地原所在的茂名市电白区羊角镇现已划归茂名市茂南区管辖，区划内相应的土地管理职能现已划转茂名市茂南区自然资源局行使，但茂名市茂南区自然资源局对其辖区内的土地不具有土地登记发证职权，由茂名自然局行使茂名市茂南区辖区内土地的登记发证职权。原审法院认为，本案的争议焦点包括四个方面：一是茂名自然局是否为本案适格被告；二是塘博窿社是否具有本案原告主体资格及其起诉是否符合起诉条件；三是塘博窿社的起诉是否超过法定起诉期限；四是本案被诉发证行为是否合法。关于茂名自然局是否为本案适格被告问题。本案被诉的茂港集有（2012）第1xxx号《集体土地所有证》为原茂名市茂港区人民政府颁发，但因行政区划调整，该证项下土地所在区划土地的管理职能现已划转茂名市茂南区自然资源局行使，而茂名市茂南区自然资源局对其辖区内的土地不具有土地登记发证职权，由茂名自然局行使茂名市茂南区辖区内土地的登记发证职权，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，茂名自然局是本案的适格被告。关于塘博窿社是否具有本案原告主体资格及其起诉是否符合起诉条件问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，根据原审法院对涉案土地进行的现场勘查，涉案土地现使用人为塘博窿社的村民，塘博窿社提交的证据也已初步证明其与涉案的茂港集有（2012）第1xxx号《集体土地所有证》的登记发证行为具有利害关系，因此，塘博窿社作为一个经济组织，具有以其名义提起本案诉讼的原告主体资格，其本案的起诉符合起诉条件。关于塘博窿社的起诉是否超过法定起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案涉案的茂港集有（2012）第1xxx号《集体土地所有证》属未告知起诉期限的行政行为，其颁发日期虽为2012年12月30日，但茂名自然局及爱群联社没有证据证明塘博窿社何时知道或者应当知道该登记发证行为。而塘博窿社于2019年3月初向茂名市茂南区人民政府申请涉案土地确权时，在获知涉案土地所有权于2012年已登记发证给爱群联社后，不服该发证行为于2019年4月8日提起本案诉讼，没有超过上述规定的法定起诉期限。关于被诉发证行为是否合法问题。经查明，茂名自然局就本案被诉的土地登记发证行为，仅提交了相关的茂港集有（2012）第1xxx号《集体土地所有证》复印件及《土地登记卡》复印件，没有提交核发《集体土地所有证》事实方面和程序方面的证据材料，没有地籍档案资料；《集体土地所有证》项下土地的《土地登记卡》，虽记载了土地权属来源的相关证明文件，但茂名自然局未能举证相应的权属证明文件，爱群联社也没有提交证据证明该土地登记发证行为合法。故不能证明上述《集体土地所有证》的核发土地权属来源清楚、证据充分、程序合法。因此，原茂名市茂港区人民政府向爱群联社核发的涉案《集体土地所有证》，属土地权属来源不清，主要证据不足，依法应予撤销。塘博窿社请求撤销涉案的上述《集体土地所有证》，于法有据，原审法院予以支持。据此，判决撤销原茂名市茂港区人民政府颁发给爱群联社的茂港集有（2012）第1xxx号《集体土地所有证》。上诉人茂名自然局不服原审判决，向本院上诉称：一、原审判决认定上诉人是本案适格的被告是错误的。(一)涉案行政行为并非上诉人所作出。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”涉案土地位于原茂名市茂港区******，属原茂港区人民政府管辖。2012年10月30日，茂港区人民政府根据爱群联社的申请，就涉案土地颁发茂港集有(2012)第1xxx号《集体土地所有证》给爱群联社。由此可见，涉案行政行为并非上诉人所作，上诉人并非本案适格被告。(二)涉案土地已划归茂名市茂南区管辖，根据属地管理原则和茂南区人民法院司法判决实践，应以行政区域调整后的土地行政管理部门作为被告。2017年9月18日，广东省民政厅经广东省人民政府同意，作出《关于同意茂名市将电白区羊角镇划归茂南区管辖批复的函》，同意将茂名市电白区羊角镇划归茂南区管辖。因此，涉案土地已由电白区划归茂南区管辖，本案应以行政区域调整后的土地行政管理部门作为被告。(三)茂名市茂南区自然资源局对涉案土地具有土地登记发证职权。根据茂名市人民政府2012年7月13日发布的《关于印发的通知》(茂府[2012]59号)，决定下放(委托)部分事权给茂南、茂港区。根据上述通知的附件《第一批下放(委托)各区事权目录》第53项，原茂名市国土资源局仅保留城市规划区内国有土地登记发证和国有土地使用权抵押登记，下放(委托)区事权为：辖区内集体建设用地审批、登记发证；集体土地所有权登记发证：农(居)民建房用地登记发证；经授权出让的国有建设用地登记发证、租赁、抵押登记。上诉人认为，根据上述规定，茂南区辖区内集体土地所有权的登记发证职权已下放给茂名市茂南区自然资源局，而本案属于集体土地所有权登记发证，并非国有土地登记发证，因此，原审法院认定茂名市茂南区自然资源局对涉案土地不具有土地登记发证职权明显属于认定事实错误。二、被上诉人的起诉已超过法定起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”涉案土地由茂港区人民政府于2012年10月30日颁发茂港集有(2012)第1xxx号《集体土地所有证》给爱群联社。根据物权公示原则，被上诉人自2012年10月30日爱群联社取得涉案土地证之日起，就已经知道或应当知道茂港区人民政府颁发涉案土地证给爱群联社的事实，但其直至2019年3月才提起诉讼，已远远超过上述法律规定期限。此外，根据上诉人提供的证据《土地登记卡》，其中土地权属来源证明文件显示有《公示回执》，证实涉案土地登记前已履行公示程序，被上诉人应当知道涉案土地登记发证的事实，因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第(二)项规定，依法应裁定驳回被上诉人的起诉。综上所述，上诉人并非本案适格被告，茂名市茂南区自然资源局对涉案土地具有土地登记发证职权。原审判决认定事实不清，依法应予撤销。恳请贵院查明事实，依法撤销茂南区人民法院作出的(2019)粤0902行初116号《行政判决书》，依法确认上诉人并非本案适格被告，本案的诉讼费全部由被上诉人负担。上诉人爱群联社不服原审判决，向本院上诉称：一、原审判决认定事实错误。1.原审判决中认定“现涉案土地一部分为鱼塘，多年来一直由原告塘博窿社的村民养鱼”是错误的。实际上，上诉人作为土地的所有权人，涉案土地原是福神窿水库的一部分水面，早年间将争议土地借给爱群小学作为公益使用，爱群小学将土地借用给塘博窿村村民李亚旺、黄竹坑村村民李亚其和军窿村村民李木荣三人养鱼，三位养鱼的村民每年均用养殖的鱼作为抵偿给爱群小学。2.原审判决中认定“一部分为原告塘博窿社的村民拉泥填平的土地，填平的土地上建有简易房一间及修有硬底化空地，均是塘博窿社的村民及他人在使用”是错误的。争议土地其中一部分在2016年底被三位养鱼的村民强行非法填平，并非判决书认定的多年来一直均是塘博窿社的村民及他人在使用；其次，建有简易房以及修有硬底化空地的部分是茂名市世和实业发展有限公司的土地范围，不属于本案争议的土地范围，也不是一直由塘博窿社的村民使用。二、原审程序错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，发生土地权属争议的，由当地人民政府进行处理。在没有人民政府出具的处理决定，人民法院不能直接认定土地使用或所有的情况，原审判决属于认定事实有误，应当予以纠正。因此，请求二审法院依法查明事实，判令撤销广东省茂名市茂南区人民法院(2019)粤0902行初116号行政判决，依法改判驳回塘博窿社的诉讼请求。被上诉人塘博窿社没有提交书面答辩意见。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。据此，被告对其作出的行政行为的合法性负有举证证明的义务，第三人为了其自身利益对被诉行政行为的合法性亦具有举证证明的权利。本案中，茂名自然局在一审举证期限内对其作出的被诉发证行为仅提交了《土地登记卡》复印件和涉案集体土地证复印件，而该两份证据并非被诉发证行为所适用的证据材料，无法反映核发涉案土地证所依据的相关事实和发证程序，除此之外，茂名自然局无法提交涉案发证行为所需的其他证据材料。依据上述法律的规定，应视茂名自然局对其作出的被诉发证行为没有相应的证据。况且，爱群联社对此也无法予以举证证明。因此，可以确认茂名自然局作出的被诉发证行为明显事实不清，主要证据不足，依法应当予以撤销。原审法院据此判决撤销涉案集体土地使用证，并无不当。茂名自然局上诉提出其不是本案的适格被告，茂名市茂南区自然资源局才是本案适格被告的意见。因行政区划调整后，涉案土地所在的行政区域已划归茂名市茂南区管辖，其土地管理职能也相应划归茂名市茂南区自然资源局行使，但土地登记发证职权已由茂名自然局继受取得，且在事实上茂名市茂南区范围内的土地登记职权一直由茂名自然局行使，茂名市茂南区自然资源局不具有涉案土地登记的发证职权。况且，茂名自然局也无法举证证明茂名市茂南区自然资源局享有其管辖范围内的土地登记发证职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，茂名自然局是本案的适格被告。其主张不是本案适格被告，缺乏事实根据和法律依据，对其主张本院不予支持。茂名自然局又提出涉案土地证于2012年10月30日颁发，塘博窿社自发证该日起就已经知道或者应当知道涉案土地证的相关内容，但其直至2019年4月才提起诉讼，已超过法定起诉期限的意见。经审查本案所附的证据，没有证据证明塘博窿社于2019年3月初向茂名市茂南区人民政府申请涉案土地确权之前就已经知道被诉茂港集有(2012)第1xxx号《集体土地所有证》的存在，塘博窿社自2019年3月知道涉案土地证后于同年4月8日提起行政诉讼，没有超过一年法定起诉期限。茂名自然局认为塘博窿社自涉案土地证作出之日就知道或者应当知道该证的相关内容，其起诉期限应从该证作出之日起算，缺乏事实根据和法律依据，对其主张本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持；上诉人上诉理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人茂名市自然资源局和茂名市茂南区羊角镇爱群经济联合社共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 张国平审 判 员 欧卫慧审 判 员 封桢莉二〇二〇年六月二十五日法官助理 邹君萍书 记 员 车嘉贤附本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。