广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤08行终113号上诉人（原审原告）林建珠，女，1951年11月10日出生，汉族，住广东省徐闻县**********,公民身份证号码440************027。委托代理人汤堪海，广东集益律师事务所律师。被上诉人（原审被告）徐闻县自然资源局，住所地广东省徐闻县**********。法定代表人郑振强，局长。委托代理人周恩竹，该局干部。委托代理人邓庆祝，该局干部。原审第三人张国际，男，1975年10月8日出生，汉族，住广东省徐闻县*********，公民身份证号码440************814，。原审第三人汤锦兰，女，1977年10月8日出生，汉族，住广东省徐闻县************，公民身份证号码440************020。原审第三人广东徐闻农村商业银行股份有限公司（原徐闻县**信用合作联社），住所地广东省徐闻县**********。法定代表人黄尚伟，董事长。委托代理人洪辉，该公司员工。委托代理人林望亮，该公司员工。上诉人林建珠因与被上诉人徐闻县自然资源局土地行政登记纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初176号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审查明：原告林建珠系徐闻县********汤宅经济合作社的成员；第三人张国际与第三人汤锦兰原系夫妻关系，后于2016年6月17日办理离婚登记；林建珠与汤锦兰系母女关系。2010年4月，张国际向被告徐闻县自然资源局（原徐闻县国土资源局）提出土地登记申请。经地籍调查、公告、审核等程序，徐闻县人民政府于2010年12月24日向张国际颁发徐国用（2010）第982号《国有土地使用证》，证载土地座落于徐城红宅园玫瑰新村东侧，地类（用途）为住宅，使用权类型为划拨，使用权面积为134.8平方米。同年11月20日，张国际、汤锦兰在上述土地上建造房屋。2011年1月20日，张国际就该房屋取得粤房地权证徐闻CQ字第**00000034号《房地产权证》，证载房屋性质为私有，规划用途为住宅，房屋结构为框架结构，层数为三层，建筑面积为229.25平方米。另查明，2016年7月13日，徐闻县人民法院对徐闻县**信用合作联社（即第三人徐闻农村商业银行公司）诉黄立议、黄进大、张国际、汤锦兰金融借款合同纠纷一案作出（2016）粤0825民初112号民事判决书，判决如下：一、限黄立议于本判决发生法律效力后十五日内清偿徐闻县**信用合作联社借款本金400000元及从2015年6月15日起按合同约定计算利息至还清款之日止；二、黄立议未履行第一项判项时，徐闻县**信用合作联社对张国际、汤锦兰提供本案借款的抵押物[张国际名下位于徐闻县***********侧的房地产（粤房地权证：徐闻CQ字第**00000034号）]折价或者以拍卖、变卖后的价款，在前述借款本金400000元及相应利息范围内享有优先受偿权；三、驳回徐闻县**信用合作联社其他诉讼请求。林建珠称其在上述房产公告拍卖过程中得知被诉行政行为，遂诉至该院。原审认为：本案属于土地行政登记纠纷。本案的争议焦点是：原告林建珠与徐闻县人民政府于2010年12月24日向第三人张国际颁发徐国用（2010）第982号《国有土地使用证》的行政行为是否具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”根据上述规定，与被诉行政行为有利害关系，是当事人提起行政诉讼的法定条件之一。同时，根据《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第三项的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时，应当提交原告与被诉行政行为具有利害关系的材料。本案中，林建珠主张涉案《国有土地使用证》所涉土地是村集体分配给其使用的宅基地，并提供徐闻县********汤宅经济合作社与徐闻县********民委员会出具的《情况说明》、证人符鹤铃的证言等证据证明，但上述证据不足以作为土地权属依据，其证明力不足。而且，第三人张国际、汤锦兰在该土地上建房时，林建珠知情却未提出反对意见，该行为与其所提涉案土地权属归其享有的主张不符。林建珠称其是为解决女儿汤锦兰的住房问题而同意汤锦兰在涉案土地上建房，并约定不得将土地出卖或抵押，土地使用权仍归林建珠，该说法无证据证实。虽然张国际对该说法予以认可，但因其与林建珠存在利害关系，故其陈述不足以作为证明林建珠上述主张的证据。再者，林建珠的丈夫汤福民在涉案《国有土地使用证》的地籍调查土地登记审批表上作为邻宗地指界人予以签名，可见其对涉案土地办理登记的事实应当知情，但也未提出反对意见。张国际称该签名是其代签，但未提供证据证明。综合以上事实，本院对林建珠提出的其对涉案土地享有权属的主张不予采纳，其与徐闻县人民政府向张国际颁发涉案《国有土地使用证》的行政行为不具有利害关系，不符合起诉的法定条件。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告林建珠的起诉。案件受理费50元，不予收取，于本裁定生效后退还给原告林建珠。林建珠上诉称：一、在司法实务中，对于行政诉讼原告资格的问题已有争论，“取消对原告资格的不当限制”已经是法律界的共识。最高人民法院对于行政诉讼的原告资格的认定有关论述如下，在司法实践中具有指导意义。1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第四十九条一项、第二十五条则进步规定，提起行政诉讼的原告应当是符合该法规定的公民、法人或者其他组织，即必须是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。在审査原告资格时，主张的合法权益仅是可能存在。经过实体审查后可能出现两种结果，一种结果是原告主张的合法权益实际存在，其诉讼请求可以获得支持；还有一种结果是原告的诉讼请求不成立，没有可以保护的合法权益。但不能以实体审查标准中的事实上的利害关系代替原告资格审查中的可能性的利害关系。公民、法人或者其他组织提起行政诉，其原告资格中的利害关系应当以“可能性”为标准，只要原告的主张与被诉行政行为存在利害关系的可能性即具有利害关系。至于是否事实上存在利害关系则不属于原告资格的审查范畴，而是实体审查的范時。因为原告资格本身的利益之诉中，所谓的利益无论是民事诉讼还是行政诉讼，都是一种存在可保护合法利益的可能性。如果要求原告资格中就必须要有实际的利害关系，也就是要求原告在起诉的时候就必须要有胜诉的绝对把握，这是不符合诉讼规律的。诉讼本身就是以存在争议为前提，只要争议存在，与争议有关的各方当事人就具有诉讼当事人的资格，而不是说只有对胜诉的一方才具有当事人的资格。进一步而言，在原告资格存在的情况下，如果被诉行政行为事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，不存在主体越权情况和滥用职权、行政处罚显失公正等情况，应当判决驳回原诉讼请求。如果行政行为存在轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，判决确认违法。这样的判决方式有利于体现人民法院对被诉行政行为实质审结果，有利于体现行政诉讼实质性解决纠纷的诉讼目的。如果进入实体审查查完毕却做出驳回原告起诉的程序性裁定，则完全抹杀了人民法院实体审查的成果，未从实体上做出判决也不利于对被诉行政行为合法性的监督，更不当事人服判息诉。2、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据料。结合前述有关原告资格的规定，则公民、法人或者其他组织向人民法院时，应当对其与被诉行为有利害关系提供证据材料，但此时其仅需承担初步的证明责任。二、一审法院认为“本案中，林建珠主张涉案《国有土地使用证》所涉土地是村集体分配给其使用的宅基地，并提供徐闻县****何宅寮汤宅经济合作社与徐闻县********民委员会出具的《情况说明》、证人符鹤玲的证言等证据证明，但上述证据不足以作为土地权属依据，其证明力不足。......综合以上事实，本院对林建珠提出的其对涉案土地享有权属的主张不予采纳，其与徐闻县人民政府向张国际颁发涉案《国有土地使用权证》的行政行为不具有利害关系，不符合起诉的法定条件”。据前所述，这明显是错误的。1、公民、法人或者其他组织提起行政诉，其原告资格中的利害关系应当以“可能性”为标准，只要原告的主张与被诉行政行为存在利害关系的可能性即具有利害关系。至于是否事实上存在利害关系则不属于原告资格的审查范畴，而是实体审查的范畴。上诉人主林建珠主张涉案《国有土地使用证》所涉土地是村集体分配给其使用的宅基地，依据庭审时被上诉人的陈述，政府征用村民的集体土地用于开发玫瑰新村小区，征用土地时给村民提留土地，被上诉人承认涉案的土地来源于征用土地的提留地，与及徐闻县****何宅寮汤宅经济合作社与徐闻县********民委员会出具的《情况说明》、证人符鹤玲的证言等证据，且上诉人提供的这些证据相对于涉案土地颁证行为的权属来源依据“龙尾村委会出具的土地来源证明”有相对性优势，这些足以证明上诉人林建珠对涉案土地享有权属的“可能性”是非常大的。假如涉案土地颁证行为的权属来源依据是政府相关职能部门出具的权属证明文书，而不是“龙尾村委会出具的土地来源证明”，则足以排除上诉人对涉案土地享有权属的可能性，那么上诉人就没有原告主体资格。因此，上诉人对原告资格已经完成了证明责任，上诉人具有原告资格。2、一审法院认为认为上诉人提供的证据的证明力不足，不足以作为土地权属依据。对于证据证明力的审查，属于实体审查的范畴，不属于原告资格审查的范畴。一审法院要求上诉人提供证据充分证明对涉案土地享有使用权，实际上是将原告资格证明标准提升到足以证明其具有胜诉权的标准，这明显不符合法律的法精神。且不知一审法院如何认为证明力不足?一审法院的认定标准又是什么?当然上诉人提供的证据证明土地权属的归属的证明力比不上被诉人颁发的土地证，但相对于“龙尾村委会出具的土地来源证明”，上诉人提供的证据的证明力高于“龙尾村委会出具的土地来源证明”。假如一审法院办案法院要求上诉人提供的证据具有土地证同等证明力的，才能达到原告资格的证明标准，这是根本不可能的事，政府颁发的土地证具有土地权利归属的最高证明力。如果原告提供的证据具有土地证同等证明力，那么原告提起民事诉讼就能维护权利了，就不用提起行政诉讼了。一审法官却故意提高行政诉讼原告资格的认定标准，使得原告的权利无法通过诉讼的途径得到有效保护，法院通过行政裁决监督行政行为的职能形同虚设。上诉请求：依法撤销湛江市经济技术开发区人民法院作出的(2019)粤0891行初176号行政裁定书，指令湛江市经济技术开发区人民法院继续审理本案或改判撤销被上诉人徐闻县自然资源局核发给第三人张国际的徐国用（2010）第982号国有土地权证。徐闻县自然资源局口头答辩坚持一审答辩意见。张国际、汤锦兰未作答辩。广东徐闻农村商业银行股份有限公司口头答辩坚持一审答辩意见。经审理查明，本院根据当事人提交的证据材料及庭审质证情况，确认原审查明事实。本院认为：本案的焦点问题是：上诉人林建珠与争讼行政登记行为是否具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”据此，上诉人林建珠应当提供证据证明其与争讼行政行为具有利害关系。而诉讼过程中上诉人提供的证据，证明力明显不足，不能证明上诉人林建珠在第三人张国际取得争讼《国有土地使用证》前，其已获得有关部门、组织等批准使用争讼涉案土地的相关权属依据，亦不能证明争讼行政行为对上诉人的合法权益造成了何种侵害。根据上述法律规定，结合本案现有证据，应认定上诉人林建珠与颁发争讼《国有土地使用证》的行政行为不具有利害关系，故其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条关于起诉条件的要求，对其起诉，不予支持。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，予以维持。上诉人的上诉请求，理据不足，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杨纯京审判员  黎振华审判员  李常红二〇二〇年七月十四日书记员  梁春雨附：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。