安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终529号 上诉人(一审原告)岳西县活水来农林科技发展有限公司，统一社会信用代码9134082868498330X7，住所地安徽省岳西县温泉镇榆树村。 法定代表人刘泉，该公司总经理。 委托代理人胡向宏，安徽万舟律师事务所律师。 委托代理人杨九强，安徽万舟律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)安徽省岳西县林业局，住所地安徽省岳西县天堂镇环城路**，统一社会信用代码11340828003137002H。 法定代表人胡新生，该局局长。 委托代理人王生才，该局工作人员。 委托代理人鲍振华，安徽皖岳律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)安徽省岳西县人民政府，，住所地安徽省岳西县天堂镇天堂路**统一社会信用代码113408280031363684。 法定代表人江春生，该县县长。 委托代理人张媛媛，该县司法局工作人员。 委托代理人鲍振华，安徽皖岳律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)安徽省林业局，住所，住所地安徽省合肥市庐阳区无为路**div> 法定代表人牛向阳，该局局长。 委托代理人王长利，该局工作人员。 委托代理人王康阳，安徽事茂律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)安徽省财政厅，住所地，住所地安徽省合肥市庐阳区阜南西路**会信用代码11340000002986299X。 法定代表人罗建国，该厅厅长。 被上诉人(一审被告)安徽省发展和改革委员会，住所地安徽，住所地安徽省合肥市滨湖新区中山路**省行政中心**楼用代码11340000002985931F。 法定代表人张天培，该委员会主任。 委托代理人周德兵，该委工作人员。 委托代理人陈文娣，安徽华人律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)安徽省自然资源厅，住所地安徽，住所地安徽省合肥市黄山路**> 法定代表人胡春武，该厅厅长。 被上诉人(一审被告)安徽省生态环境厅，住所地安徽省合，住所地安徽省合肥市政务区怀宁路**码11340000MB18857878。 法定代表人徐恒华，该厅厅长。 上诉人岳西县活水来农林科技发展有限公司（简称活水来农林公司）因诉安徽省岳西县林业局、安徽省岳西县人民政府、安徽省林业局、安徽省财政厅、安徽省发展和改革委员会、安徽省自然资源厅、安徽省生态环境厅不履行林业行政补偿一案，不服安徽省安庆市中级人民法院(2019)皖08行初53号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 活水来农林公司向一审法院诉称，原告于2009年合法承包岳西县巍岭乡巍岭村石浪组林地，并依法办理林权登记。原告多年来投入大量财力，人力进行林场建设，林场资产价值已逾千万。2018年安徽省古井园国家级自然保护区成立后，原告两块林地（722亩、396亩）被划入古井园自然保护区范围内，而自然保护区依法属禁止开发区域，禁止开展建设活动。原告林场因此被迫关闭，遭受了重大损失。原告认为其作为涉案林地的合法权利人，因政府建设自然保护区而遭受的资产损失有权获得补偿。被告作为自然保护区责任单位，应当履行职责，补偿原告损失。故请求判令被告履行对原告位于岳西县巍岭乡巍岭村石浪林场资产损失进行补偿的法定职责，补偿原告各项损失暂计1239.162万元，并承担本案诉讼费用。 一审法院认为，因安徽省“古井园国家级自然保护区”系国家新建立的国家级自然保护区，依据《自然保护区条例》的规定，在自然保护区核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施；在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施。原告活水来公司名下有1118亩集体林地，其中722亩位于古井园保护区核心区，另396亩位于古井园保护区实验区。依据上述规定，其在自然保护区的实验区内396亩林地，可以进行合法生产经营活动不受保护区设立或规划的影响。又因自然保护区生态补偿机制尚没有明确的法律依据和具体的补偿规定，根据行政法原理，法无授权不可为，在没有法律法规明确授权的情形下，原告活水来公司在本案中主张的补偿诉求缺乏明确的法律依据，因而该院不予支持。据此，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回活水来农林公司的起诉。 活水来农林公司上诉称，1、上诉人的合法权益已经受到影响。涉案林地被划为国家级保护区后，实验区所有的生产经营活动事实上全部被叫停，林场被迫关闭，相应林场道路、建筑物、设施、苗木无人看守、养护导致经济利益受损。上诉人的合法权益必然受到影响。涉案林地被划为国家级保护区后，根据相关条例规定，禁止当事人作出特定的行为。因此，其生产经营活动必然受限。2、相关法律、政策赋予上诉人请求补偿的权利。《中华人民共和国自然保护区条例》第五条规定，管理自然保护区，要妥善处理与当地经济建设和居民生产、生活关系。《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》规定，确因自然保护区等生态保护需要的，可探索采取市场化方式对林权权利人给予合理补偿。因此，上诉人有获得补偿的权利。3、本案系要求被上诉人履行补偿的义务，法无授权不可为的原理不适用本案。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 本院另查明，活水来农林公司提出1239.162万元（以评估鉴定为准）补偿请求，主要有以下内容：1、林地使用权及林木所有权共1118亩流转费用89.44万元；2、人工林（封山育林）505.4万元；3、林区道路175.4万元；4、饮蓄水工程51.182万元；5、电力工程26.32万元；6、生产设备45.1万元，包括农药、化肥、发电机、菌种生产用锅炉、制菌冰柜、大棚等；7、房屋建筑物70.1万元；8、投资利息276.22万元等。 本院认为，活水来农林公司要求被上诉人履行补偿职责，并明确了补偿的项目及数额等，本案争议的焦点问题是上述补偿请求与其林地被划入古井园自然保护区范围内的行为之间有无利害关系。 其一、关于林权（财产权）损失，主要是林地使用权及林木所有权的流转费用及请求补偿人工林（封山育林）505.4万元。活水来农林公司的林权来源于2009年9月12日与岳西县巍岭乡巍岭村石浪组签订的《石浪林场转让合同》，该公司以21万元的价格取得了涉案林场30年的林地使用权及林木所有权等并办理了林权证。涉案林场被划为国家级自然保护区范围内，其主要目的是保护该林区的自然环境和自然资源，并未变更林权权属，对活水来农林公司已经登记的林权不产生影响，对活水来农林公司自2009年起在涉案林地上种植经营的林木亦不发生权属变动的影响。因此，以上两项诉讼请求不符合起诉条件。 其二、关于经营权损失及进行经营必备的固定资产投入（主要是指林区道路、饮蓄水工程、电力工程、房屋建筑物）损失等。二审期间，本院询问活水来农林公司自2009年至2019年的经营收益额，该公司陈述林业生产属于长期投资产业，前期并无收益，主要是获取了国家的林业奖补资金。本院继续追问奖补资金的项目、数额，该公司陈述补贴项目有公益林补贴资金、项目实施森林抚育金、造林补贴资金。其中公益林补贴资金按公益林的亩数已发放至2019年，项目实施森林抚育金及造林补贴资金在实施森林抚育和造林的情况下，由林业部门审核后，才予以发放。根据以上事实，活水来农林公司的上述三种经营行为与自然保护区保护自然环境和自然资源的目的是一致的，在涉案林地被划为国家级自然保护区范围后，该公司仍然可以实施上述三种经营活动，相应的固定资产投入同样也可以持续使用。因此，活水来农林公司要求对上述经营权损失及进行经营必备的固定资产投入的起诉亦不符合起诉条件。 其三、关于动产损失，主要是用于制菌生产的设备、大棚、生产用锅炉、制菌冰柜、农药等。活水来农林公司陈述其于2013年至2014年开始制菌，2018年由于缺乏原料停止生产。岳西县林业局辩称制菌属于高耗材生产企业，活水来农林公司缺少原料无法生产系其自身原因造成，与涉案林地被划为国家级自然保护区无关。本院认为，被上诉人未对该公司制菌经营作出书面的禁止决定或事实上的禁止行为，涉案林地被划为国家级自然保护区并不必然对该生产经营活动造成影响，故上述诉讼请求缺乏事实根据，不符合起诉条件。 其四、关于其他诉讼请求。活水来农林公司还主张其准备设立农家乐的经营权及林木的采伐权受到限制，由于上述经营权、采伐权即便不是在自然保护区范围内，该公司也应依法向相关职能部门申请，经审核批准后，才能进一步实施。因此，上述两项权利尚不属于涉案林地被划为国家级自然保护区直接的影响范围。至于活水来农林公司主张的利息损失，由于上述投资成本不符合起诉条件，相应地利息损失亦不符合起诉条件。 综上，一审法院裁定驳回起诉，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  蒋春晖 审判员  宋 鑫 二〇二〇年七月二日 法官助理王劲 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。