广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2020)粤71行终774号上诉人（原审原告)：广东升威实业有限公司。住所地：广东省广州市白云区竹料现代化农业示范基地自编**。法定代表人：何宝仪，总经理。委托代理人：刘忠阳，广东黄上员律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广东省广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：曹雅龄，该局工作人员。委托代理人：唐俊，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省自然资源厅。住所地：广东省广州市天河区********。法定代表人：陈光荣，厅长。委托代理人：谢一鸣，该厅工作人员。委托代理人：蔡诗敏，广东金桥百信律师事务所律师。原审第三人：朱劲松，男，1971年11月16日出生，汉族，住江西省九江市彭泽县********，公民身份号码360************618。原审第三人：广州市绿康农业发展有限公司。住所地：广州市白云区***********（仅作办公用途）。法定代表人：都传新。上诉人广东升威实业有限公司(以下简称升威公司)与被上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市规划自然资源局）、广东省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）及原审第三人朱劲松、广州市绿康农业发展有限公司（以下简称绿康公司）土地行政处罚决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2961号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年9月26日，土地管理部门对升威公司位于白云区钟落潭寮采村白云现代化农业示范基地地块涉嫌违法用地进行查处，对案涉土地现场进行拍照和勘测，制作宗地图，记录了地块位置坐标、形状，测量了地块面积。调取了涉案地块的1997-2010年、2010-2020年、2013-2020年土地利用总体规划图，《白云区功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）调整完善方案》图，2007年、2016年土地利用现状图，2008年、2016年影像图，并在土地利用总体规划图、土地利用现状图、影像图上将案涉地块的六个部分的位置、形状进行了标示。勘测情况记录如下：现场情况：2个锌瓦棚、4个铁架黑纱网棚、地面硬底化四至方位：东至道路，南至道路，西至道路，北至道路。占地面积：30404平方米。土地管理部门对升威公司的法定代表人何宝仪进行了询问。何宝仪在询问笔录中称：升威公司在钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地的地块是寮采村经济联合社的集体土地，不清楚该地块是否办理土地所有权、使用权证。该地块原来是田地、烂地、果园地，面积约30404平方米。该地块是2002年11月升威公司向寮采村经济联合社承包使用的；关于2016年影像图中六个部分的地块：地块1、2是升威公司于2008年在该地块开始动工建设，已建设2个铁架黑纱网棚（全部地面硬底化），面积约19907平方米，用途是培育金鱼草（鱼缸里用于观赏的花草，金鱼草是水性植物所以需要地面硬底化蓄水）；地块3、4是升威公司于2016年6月在该地块开始动工建设，已建设2个铁架黑纱网棚（全部地面硬底化），地块3的用途是培育金鱼草（鱼缸里用于观赏的花草，金鱼草是水性植物所以需要地面硬底化蓄水），地块4用途是花草的包装，地块3、4的总面积约10187平方米；地块5、6是升威公司于2017年7月在该地块开始动工建设，已建设2个锌瓦棚（全部地面硬底化），面积约310平方米，用途是菜椒的包装，是周围种植菜椒的附属设施。该地块的建设资金来源是升威公司。何宝仪在土地管理部门现场调查所制作的现场照片、土地违法案件现场勘测笔录、宗地图、标示涉嫌违法用地地块位置的土地利用总体规划图及土地利用现状图、影像图上签名确认。土地管理部门在询问笔录中告知何宝仪升威公司未取得报建、规划和完善用地手续的情况下，擅自将该地块进行建设，行为已违反《中华人民共和国土地管理法》有关规定，属于违法用地和违法建设。同日，土地管理部门依据调查情况制作了《土地违法案件调查报告》，认为升威公司存在非法占用土地的行为，正式立案处理，并向升威公司作出了穗云国土监〔2017〕钟F82号《责令停工并限期整改土地违法行为通知书》，责令升威公司：1、立即停止该违法用地行为。2、于2017年10月13日前整改到位，恢复土地原状。逾期未整改的，将依法追究法律责任。3、于2017年10月13日前派员携带有关资料到土地执法机关接受调查。升威公司的法定代表人何宝仪当日签收了上述通知书。2017年9月28日，土地管理部门对广州市白云区钟落潭镇寮采经济联合社负责人萧建星就土地管理部门调查处理钟落潭寮采村白云现代化农业示范基地地块一案的委托代理人萧直良进行了询问，萧直良在询问笔录中称：钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地原来是田地、果园地，升威公司租了该村约1800亩的土地，现在（询问时）升威公司建设棚具体面积多少不清楚。土地是2002年11月升威公司向寮采村经济联合社承包使用的，升威公司在该地块做广州市农业标准化示范区，不清楚升威公司何时动工建设，也不清楚建设的面积、用途。寮采村经济联合社同意升威公司在该地块进行农业种植，但坚决不同意升威公司在该地块有任何违法用地行为。根据《土地承包合同》及记载，广州市白云区******经济联社和广州市白云区*******民委员会（甲方）与升威公司（乙方）于2002年11月18日签署了该合同，约定：甲方将座落在寮采村农业示范区的农田、荔枝园、龙眼园租给乙方有偿使用，承包期限为30年，从2003年1月1日起至2032年12月31日止；其中，农田1165.22亩，第一年每亩每年租金600元，以后每三年每亩递增人民币100元，以此类推至1200元封顶；荔枝园396.26亩，每亩每年计价500元；龙眼园39.59亩，每亩每年计价1200元；乙方在承包果园内可建用于“三高”农业的一切配套设施等内容。2017年11月15日，土地管理部门出具白云区钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地地块《白云区功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）调整完善方案》核查情况，内容如下：经核查，白云区钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地地块《白云区功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）调整完善方案》为可调整其他林地（23317平方米）、基本农田（6896平方米）、设施农用地（191平方米）。2018年1月22日，土地管理部门向升威公司作出云国土告知〔2017〕919号《土地行政处罚及听证告知书》，告知升威公司因未经国土资源行政主管部门批准，擅自于2008年开始在白云区钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地地块进行非法用地建设，拟对升威公司作出行政处罚。该告知书告知升威公司行政处罚事实依据、法律依据、处罚内容及其依法享有的陈述、申辩、申请听证的权利。2018年5月7日，升威公司书面提出听证申请。土地管理部门于2018年5月14日向升威公司作出〔2017〕听919号《行政处罚听证通知书》，并于2018年5月28日上午举行听证会。听证会上，案件承办人介绍了认定升威公司非法用地建设的事实，告知拟作出的处罚内容，听取了升威公司的申辩意见。升威公司在听证会上提交了三份土地承包合同。分别是该公司与朱劲松、绿康公司签订，拟证明案涉被处罚的地块一到四是朱劲松建设的，地块五、六是绿康公司建设的。升威公司在听证会上称该司整个农业示范基地土地面积是2800亩，具体以农业局认定的为准，是从村里租来的，将一百多亩零星地块转租给了绿康公司、朱劲松，案涉地块在转租地块范围内，朱劲松在案涉地块一到四农业使用，绿康公司在地块五、六是农业使用。称交付时升威公司是将空地交给绿康公司、朱劲松。升威公司（甲方）提供的与绿康公司（乙方）签订的《土地承包合同》记载，升威公司同意将其拥有生产经营权的位于白云区钟落潭镇竹料寮采村广州市白云现代化农业示范基地内的土地54.25亩（具体面积以实测数据为准），承包给绿康公司作为种植蔬菜花卉用地；土地承包年限为15年，即自2014年1月1日至2028年12月31日；承包期内每亩土地每年承包金从2013年起，每年每亩1900元，以后逐年每亩递增100元，直至承包期满；该合同还约定，乙方应向甲方缴纳承包金，并按每亩每月15元的标准，向甲方交纳治安管理费，乙方在其承包的土地区域内可建设用于种植花卉生产地配套设施（包括打井、搭棚、建水泥地等），在承包期内，乙方发生的水电费及其在承包土地上经营的一切费用及债权债务均由乙方负责，与甲方无关。该合同后附有承包土地的附图。关于升威公司（甲方）提供与朱劲松（乙方）签订的两份《土地承包合同》，其中一份记载：升威公司同意将其拥有生产经营权的位于白云区钟落潭镇竹料寮采村广州市白云现代化农业示范基地内的土地65.28亩（具体面积以实测数据为准），承包给朱劲松作为种植花卉用地。土地承包年限为15年，即自2016年1月1日至2030年12月31日，2016年每亩土地每年承包金2300元，以后每年每亩承包金增加100元；该合同还约定，乙方应向甲方缴纳承包金，并按每亩每月15元的标准，向甲方交纳治安管理费，乙方在其承包的土地区域内可建设用于种植花卉生产地配套设施（包括打井、搭棚、建水泥地等），在承包期内，乙方发生的水电费及其在承包土地上经营的一切费用及债权债务均由乙方负责，与甲方无关。该合同后附有承包土地的附图。另一份《土地承包合同》（附补充协议）则记载：升威公司同意将其拥有生产经营权的座落于白云区钟落潭镇竹料寮采村内的广州市白云现代化农业示范基地内的土地30亩，承包给乙方作为养植花卉用地。承包期限：十五年，即自二〇〇八年一月一日至二〇二二年十二月三十一日止，2008年1月至2010年1月每年每亩土地承包金为1500元，以后每两年土地承包金每年每亩增加100元；该合同还约定，乙方应向甲方缴纳承包金，并按每亩每月9元的标准，向甲方交纳治安管理费，乙方在其承包的土地区域内可建设用于种植花卉生产的配套设施（包括打井、搭棚、建水泥地等），在承包期内，乙方发生的水电费及其在承包土地上经营的一切费用及债权债务均由乙方负责，与甲方无关。2009年4月17日，升威公司与朱劲松就该合同签订了《2009年补充协议》，将原合同第一条“土地面积30亩”修改为“土地面积32.66亩”，还根据土地出租面积的变化修改了原合同的承包金及管理费的总额。2018年5月28日听证会后，土地管理部门决定补充对绿康公司和朱劲松进行调查。2018年6月8日，土地管理部门对绿康公司在钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地地块的用地情况进行调查，对案涉土地现场进行拍照和勘测，制作宗地图，记录了地块位置坐标。调取了涉案地块的2010-2020年、2013-2020年土地利用总体规划图、《白云区功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）调整完善方案》图、2016年土地利用现状图，2017年影像图。勘测情况记录如下：现场情况：二个砖石锌瓦棚、地面硬底化；四至方位：东至大棚，南至道路，西至空地，北至空地；占地面积：148平方米。同日，土地管理部门对绿康公司法定代表人都传新进行询问，都传新在询问笔录中称，绿康公司在寮采村向升威公司租了一块地使用，该地块位于钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地，原来是树林，面积约148平方米，土地是升威公司向寮采村经济联合社承包，绿康公司于2014年3月向升威公司租了一块地，并于2017年6月在该地块开始动工建设，现已建设2个砖石锌瓦棚、地面硬底化，面积约148平方米，绿康公司承包该地块大棚种植菜椒，建设大一点的锌瓦棚用途是农残检测室、控制室、工具房，剩下的小锌瓦棚是厕所；该地块的建设资金是绿康公司出的；称绿康公司向升威公司租地使用，升威公司在合同上注明绿康公司在承包的土地区域内可建设用于种植花卉生产地配套设施（包括打井、搭棚、建水泥地）。都传新在记录了地块位置的2010-2020年、2013-2020年土地利用总体规划图、《白云区功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）调整完善方案》图、2016年土地利用现状图，2017年影像图、现场照片、宗地图、勘测笔录上签名确认。同日，土地管理部门向绿康公司作出《责令停工并限期整改土地违法行为通知书》，责令绿康公司停止违法用地行为，限期整改，并接受调查。2018年6月14日，针对绿康公司在钟落潭寮采村白云现代化农业示范基地地块的用地情况，土地管理部门对升威公司法定代表人何宝仪进行了询问，何宝仪在询问笔录中称：该地块位于钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地，原来是树林，面积约148平方米（具体面积以实际测量为准），该土地是2002年11月升威公司向寮采村经济联合社承包使用的，2014年3月绿康公司向升威公司租了一块地，升威公司按合同收取租金。寮采村应该是知道升威公司将该地块租给绿康公司，因为就在寮采村范围内，升威公司干活的工人大部分都是寮采村的，不清楚将地块租给绿康公司是否告知寮采村；绿康公司于2017年6月在该地块开始动工建设，现已建设2个砖石锌瓦棚、地面硬底化，面积约148平方米，绿康公司承包该地块大棚种植菜椒，建设大一点的锌瓦棚用途是农残检测室、控制室、工具房，剩下的小锌瓦棚是厕所；该地块的建设资金来源是绿康公司，升威公司不同意绿康公司在该地块建设地面硬底化，因为建设硬底化没有事前征求升威公司意见，并且不符合升威公司总体规划要求；合同中升威公司同意在承包土地区域内可建设用于种植花卉生产地配套设施（包括打井、搭棚、建水泥地），符合法律规定的有一定比例的生产配套设施才可以。2018年6月26日，针对绿康公司在钟落潭寮采村白云现代化农业示范基地地块的用地情况土地管理部门对广州市白云区钟落潭镇寮采经济联合社负责人萧建星的委托代理人萧直良进行了询问，萧直良在询问笔录中称：地块是2002年11月升威公司向寮采村经济联合社承包使用的，在合同上没有注明升威公司可以转租。绿康公司向升威公司租地的情况，寮采村并不知情。也不清楚地块建设情况和建设资金来源。寮采村经济联合社是同意升威公司在该地块进行农业种植，坚决不同意绿康公司在该地块有任何违法用地行为。2018年9月29日，土地管理部门对绿康公司作出云国土行处〔2018〕673号《土地违法案件行政处罚决定书》，因绿康公司未经国土管理部门批准，擅自于2017年6月在白云区钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地地块建设2个砖石锌瓦棚、地面硬底化，违法用地面积148平方米。根据《广州市白云区功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）调整完善方案》，被占用的地块为基本农田，不符合土地利用总体规划。根据2016年土地利用现状，被占用的地块为农用地。违反了《基本农田保护条例》第十七条有关规定。决定对绿康公司处罚如下：一、责令绿康公司限期改正或治理在白云区钟落潭寮采村白云现代化农业示范基地地块处非法占用的148平方米规划为基本农田的土地，恢复原种植条件；二、对绿康公司非法占用148平方米规划为基本农田的土地处以每平方米96元的罚款，罚款金额为人民币壹万肆仟贰佰零捌元整（￥14208）。该处罚决定一并告知了绿康公司可以申请行政复议及提起行政诉讼的权利及期限。2018年6月11日，土地管理部门对朱劲松在钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地地块的用地情况进行调查，对案涉土地现场进行拍照和勘测，制作宗地图，记录了地块位置坐标。调取了涉案地块的1997-2010年、2010-2020年、2013-2020年土地利用总体规划图、《白云区功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）调整完善方案》图、2007年、2008年、2016年土地利用现状图，2008年、2009年、2016年、2017年影像图。勘测情况记录如下：现场情况：4个铁架黑纱网棚、地面硬底化；四至方位：东至道路，南至道路，西至道路，北至道路；占地面积：30094平方米（以实际测量为准）。朱劲松在上述勘测笔录、宗地图、现场照片、影像图、总体规划图、土地利用现状图上签名确认。同日，土地管理部门就朱劲松在钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地地块的用地情况对朱劲松进行询问，朱劲松在询问笔录中称：其在寮采村向升威公司租了一块地使用，该地块是寮采村经济联合社的集体土地，该地块位于钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地，原来是田地、烂地、果园地，面积约30094平方米；朱劲松于2007年11月和2016年1月向升威公司租了两块地；参照2016年影像图编号，共四个地块，地块1、2是其于2008年在该地块开始动工建设，已建设2个铁架黑纱网棚（全部地面硬底化），面积约19907平方米，用途是培育金鱼草（鱼缸里用于观赏的花草，金鱼草是水性植物，所以需要地面硬底化蓄水）；地块3、4是其于2016年4月在该地块开始动工建设，已建设2个铁架黑纱网棚（全部地面硬底化），地块3的用途是培育金鱼草（鱼缸里用于观赏的花草，金鱼草是水性植物，所以需要地面硬底化蓄水），地块4用途是金鱼草的包装配套设施，地块3、4的总面积约10187平方米，硬底化是很薄的，大约2-3公分厚度；地块建设资金来源由朱劲松出资，称其向升威公司租地使用，升威公司在合同上注明朱劲松在承包的土地区域内可建设用于种植花卉生产地配套设施（包括打井、搭棚、建水泥地），称升威公司同意其在该地块建设地面硬底化，希望体谅搞农业种养殖的难处。根据土地管理部门在2018年6月14日就朱劲松在钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地地块的用地情况向升威公司的法定代表人何宝仪做的询问笔录，何宝仪称：该地块原来是田地、烂地、果园地，面积约30094平方米（具体面积以实际测量为准），该地块是2002年11月升威公司向寮采村经济联合社承包使用的，朱劲松于2007年11月和2016年1月向升威公司租用了两块地，寮采村应该是知道升威公司将该地块租给朱劲松，因为就在寮采村范围内，升威公司干活的工人大部分都是寮采村的；不清楚将地块租给朱经松是否告知寮采村；参照2016影像图编号，共六个地块，地块1、2是朱劲松于2008年在该地块开始动工建设，已建设2个铁架黑纱网棚（全部地面硬底化），面积约19907平方米，用途是培育金鱼草；地块3、4是朱劲松于2016年4月在该地块开始动工建设，已建设2个铁架黑纱网棚（全部地面硬底化），地块3的用途是培育金鱼草；地块4用途是金鱼草的包装配套设施，地块3、4的总面积约10187平方米，硬底化是很薄的，大约2-3公分厚度；该地块的建设资金由朱劲松出资；升威公司不同意朱劲松在该地块建设地面硬底化，因为建设硬底化没有事前征求升威公司意见，并且不符合升威公司总体规划要求；合同中升威公司同意在承包土地区域内可建设用于种植花卉生产地配套设施（包括打井、搭棚、建水泥地），符合法律规定的有一定比例的生产配套设施才可以。2018年6月26日，针对朱劲松在钟落潭寮采村白云现代化农业示范基地地块的用地情况，土地管理部门对广州市白云区钟落潭镇寮采经济联合社负责人萧建星的委托代理人萧直良进行了询问，萧直良在询问笔录中称：地块是2002年11月升威公司向寮采村经济联合社承包使用的，在合同上没有注明升威公司可以转租；朱劲松向升威公司租地的情况，寮采村并不知情；也不清楚地块建设情况和建设资金来源；寮采村经济联合社是同意升威公司在该地块进行农业种植，坚决不同意朱劲松在该地块有任何违法用地行为。土地管理部门调查过程中，都传新提交了绿康公司向升威公司交2017年1月至2017年12月的地租及管理费的票据；朱劲松提交了其向升威公司交2018年1月至2018年12月地租及管理费的票据。2019年5月23日，土地管理部门对朱劲松作出云国土补行处〔2018〕674号《土地违法案件行政处罚决定书》，主要内容为因朱劲松未经批准，擅自于2008年开始在白云区钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地地块进行地面硬底化，建设2个铁架黑纱网棚（地块一、二），面积为19907平方米，2016年4月在该地块地面硬底化，建设2个铁架黑纱网棚（地块三、四），面积为10187平方米，总违法用地面积30094平方米。根据《白云区功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）调整完善方案》，被占用的地块为农用地30094平方米（其中基本农田6586平方米），不符合土地利用总体规划。根据2007年土地利用现状，被占用的地块一、二为农用地19907平方米；根据2015年土地利用现状，被占用的地块三、四为农用地10187平方米……对朱劲松作出如下行政处罚：一、责令朱劲松限期改正或治理在白云区钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地地块处非法占用的6586平方米规划为基本农田的土地，恢复原种植条件；二、责令朱劲松退还在白云区钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地地块处非法占用的23508平方米现状为农用地的土地予广州市白云区钟落潭镇寮采经济联合社；三、责令朱劲松限期拆除在白云区钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地地块处非法占用的23508平方米现状为农用地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。该告知书一并告知朱劲松申请行政复议及提起行政诉讼的权利及期限。2018年11月27日，土地管理部门对升威公司作出云国土告知〔2017〕919号《土地行政处罚及听证告知书》，认为因升威公司出租位于白云区钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地地块给绿康公司及朱劲松，拟对升威公司作出行政处罚，告知升威公司有陈述、申辩及要求举行听证的权利。后升威公司提出听证申请。土地管理部门于2019年1月4日举行了听证会。升威公司在听证会上申辩称：该司出租给朱劲松的土地是属于合法出租，所以不应当没收租金和处罚，朱劲松是否违法用地，可以由国土局来认定，但是升威公司不知情，也不为朱劲松可能存在的违法行为承担责任；程序上如果朱劲松存在违法用地，升威公司作为关联方，应该通知升威公司参加处罚过程，让升威公司有知情权、申辩权；并且认为土地管理部门应该先对朱劲松、绿康公司是否构成违法用地定性，有最终结论再对升威公司是否构成非法转租定性；升威公司出租给朱劲松、绿康公司用途是做花卉用途，如果有建设，必须符合规划，朱劲松、绿康公司的非法行为，升威公司没有参与其中，不能以朱劲松、绿康公司的违法行为否定与升威公司之间合同的合法性。升威公司在听证会上确认与朱劲松、绿康公司的合同没有解除或变更，租金按照合同约定标准从签订合同约定开始交到了2018年底。2019年1月24日，原广州市国土资源和规划委员会对升威公司作出云国土行处〔2017〕919号《土地违法案件行政处罚决定书》，主要内容为因升威公司出租位于白云区钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地地块给绿康公司及朱劲松，后者，分别在白云区钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地地块的土地进行建设2个铁架黑纱网棚（地面硬底化），2016年6月在该地块建设2个铁架黑纱网棚（地面硬底化），2017年7月在该地块建设2个锌瓦棚（地面硬底化），违法用地面积30404平方米，升威公司非法出租违法所得金额为301616.73元。根据《白云区功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）调整完善方案》，被占用的地块为基本农田（6896平方米）、可调整其他林地（23317平方米）、设施农用地（191平方米），不符合土地利用总体规划。根据2007年土地利用现状，被占用的地块为可调整其他园地（311平方米）、可调整果园（5921平方米）、可调整苗圃（22457平方米）、可调整养殖水面（1715平方米）。违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条有规定，决定对升威公司处罚如下：一、责令升威公司限期改正非法出租白云区钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地地块处30404平方米集体土地使用权的行为；二、没收升威公司非法出租白云区钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地地块处30404平方米集体土地使用权非法所得的叁拾万壹仟陆佰壹拾陆元柒角叁分（￥301616.73）；三、对升威公司按非法所得301616.73元的20%处以罚款，罚款金额为人民币陆万零叁佰贰拾叁元叁角伍分（￥60323.35）。该决定书一并告知了升威公司申请行政复议及提起行政诉讼的权利及期限。土地管理部门在对升威公司的查处过程中，对案件办理期限进行了多次延期审批。升威公司于2019年2月15日收到云国土行处〔2017〕919号《土地违法案件行政处罚决定书》。升威公司对云国土行处〔2017〕919号《土地违法案件行政处罚决定书》不服，向省自然资源厅申请行政复议，省自然资源厅于2019年2月27日进行立案受理。2019年3月27日，升威公司向省自然资源厅申请听证。2019年4月18日，省自然资源厅举行了听证会。2019年4月28日，省自然资源厅作出粤自然行复〔2019〕65号《延长行政复议审查期限通知书》，因案情复杂，决定对该案的审查期限延长30日。2019年5月28日，省自然资源厅作出粤自然行复〔2019〕65号《广东省自然资源厅行政复议决定书》，决定维持云国土行处〔2017〕919号《土地违法案件行政处罚决定书》。升威公司仍不服，向法院提起行政诉讼。诉讼中，土地管理部门对云国土行处〔2017〕919号《土地违法案件行政处罚决定书》中认定事实的内容“经查，被处罚单位广东升威实业有限公司出租位于白云区钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地地块给广州市绿康农业发展有限公司及朱劲松，后者，分别在白云区钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地地块的土地进行建设2个铁架黑纱网棚(地面硬底化)，2016年6月在该地块建设2个铁架黑纱网棚(地面硬底化)，2017年7月在该地块建设2个锌瓦棚(地面硬底化)，违法用地面积30404平方米，广东升威实业有限公司非法出租违法所得金额为301616.73元。”进行了解释说明。其中的“后者”是指“广州市绿康农业发展有限公司及朱劲松”，即由广州市绿康农业发展有限公司于2017年7月在白云区钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地地块建设2个锌瓦棚(地面硬底化)，面积为310平方米，由朱劲松于2008年在白云区钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地地块的土地进行建设2个铁架黑纱网棚(地面硬底化)并于2016年6月在该地建设2个铁架黑纱网棚(地面硬底化)，面积为30094平方米，合计违法用地面积为30404平方米，升威公司非法出租违法所得金额为301616.73元。土地管理部门提供《关于对广东升威实业有限公司处罚金额计算明细》，对云国土行处〔2017〕919号《土地违法案件行政处罚决定书》所认定的升威公司出租土地的违法所得金额及处罚金额核定进行说明，升威公司出租土地的违法所得金额，是将该公司确认按合同收取的第三人交纳的租金减去对应期间合同约定的升威公司向村集体支付案涉地块中农田的租金得出。土地管理部门还提供了广州市白云区国土规划业务管理系统截图，该截图显示，案涉六个地块红线总面积30404平方米，涉及各种土地利用现状面积，及土地规划类型面积与被诉行政处罚决定所认定面积一致。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第八十一条规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”原广州市国土资源和规划委员会及市规划自然资源局对违反土地管理法律、法规的行为负有查处职责。国土资发〔2014〕127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第二点“积极支持设施农业发展用地”第（一）项规定：“设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按要求进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。非农建设占用设施农用地的，应依法办理农用地转用审批手续，农业设施兴建之前为耕地的，非农建设单位还应依法履行耕地占补平衡义务。”第（二）项第一款规定：“合理控制附属设施和配套设施用地规模。进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内，但最多不超过10亩；规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内（其中，规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内），但最多不超过15亩；水产养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内，但最多不超过10亩。”第三点“规范设施农用地使用”规定：“从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，内容包括：项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准和用地规模等，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。涉及土地承包经营权流转的，经营者应依法先行与承包农户签订流转合同，征得承包农户同意。（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。县级国土资源部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息。发现存在选址不合理、附属设施用地和配套设施用地超过规定面积、缺少土地复垦协议内容，以及将非农建设用地以设施农用地名义备案等问题的；项目设立不符合当地农业发展规划布局、建设内容不符合设施农业经营和规模化粮食生产要求、附属设施和配套设施建设不符合有关技术标准，以及土地承包经营权流转不符合有关规定的，分别由国土资源部门和农业部门在15个工作日内，告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正。对于国有农场的农业设施建设与用地，可由省级国土资源部门会同农业主管部门及有关部门根据本通知规定，制定具体实施办法。”本案中，升威公司共向两第三人转租土地面积152.19亩，第三人将案涉土地承租后，未经土地管理部门审查，将部分地块进行了硬化，改变了土地利用原状，破坏了地块表面土壤的农用性质，且硬化的土地面积超过45.36亩，占转租面积超过29.8%，其中2016年4月后硬化超过15.5亩，已经超过《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》关于农业用地附属设施和配套设施的用地比例及面积限制，且未依法备案，属于将土地用于非农建设，无论其后在硬化地面上从事何种经营行为，均属于将土地用于非农建设后的经营行为，不影响硬化地面等行为的非农建设定性。根据现场照片、测绘数据、国土规划业务管理系统数据等证据显示，被占用土地的2013-2020年总体利用规划为基本农田、可调整其他林地、设施农用地；被占用土地的2007年土地利用现状为可调整其他园地、可调整果园和调整苗圃、可调整养殖水面。升威公司将案涉土地出租给第三人的合同约定，乙方应向甲方缴纳承包金，并按每亩每月15元的标准，向甲方交纳治安管理费，乙方在其承包的土地区域内可建设用于种植花卉生产地配套设施（包括打井、搭棚、建水泥地等）。因此，升威公司对出租土地用于非农建设具有一定指引及放任的故意，并具有一定的管理责任，其抗辩对违法用地行为不知情且没有责任的意见，本院不予采纳。土地管理部门认定原告将其承租的农村集体土地（农用地）转租给第三人进行非农业建设，事实清楚，证据确实充分。升威公司在出租合同中已经明示其允许第三人将该土地用于搭棚、建水泥地等，因此，升威公司在将案涉土地出租给第三人时，已经开始实施将农村集体土地违法转租用于非农建设的行为。土地管理部门在被诉处罚决定中认定第三人在该地块建设铁架黑纱网棚并将地面硬化的时间比其调查证据所显示的建设时间晚一到两个月，本院对此予以指出，但该认定瑕疵对认定升威公司将土地出租用于非农建设的违法行为没有影响，甚至有利于升威公司。本案被诉行政处罚所认定的升威公司出租土地的违法所得金额是将该公司确认按合同收取的第三人租金减去对应期间合同约定的升威公司向村集体支付案涉地块中农田的租金得出。升威公司未提供证据证明其实际已经向村集体支付租金，且即使其已经向村集体支付租金，该租金仅是其实施违法行为所付出的成本，该成本的付出没有用于减轻违法行为所产生的不良后果，客观上仅是起到支持其违法行为实施的作用，违法行为人实施违法行为所支出的成本，不应成为对违法行为人有利的要素，土地管理部门在认定升威公司违法所得时，将违法行为的成本酌情扣除，并未损害升威公司合法权益。土地管理部门作出的被诉处罚决定，按照行政处罚程序规定，充分保障了行政相对人陈述、申辩、质证的法定权利，复议机关作出的复议决定，程序及实体处理亦均无不当。升威公司的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，应当不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告广东升威实业有限公司的诉讼请求。上诉人升威公司不服原审判决，向本院提起上诉称：首先，要认定上诉人转租土地用于非农建设，应先认定承租人存在非农建设，被上诉人市规划自然资源局在作出被诉处罚决定时并无此认定，原审法院确代被上诉人市规划自然资源局作此认定，属滥用审判权，也剥夺了承租人在关联案件中的胜诉权。其次，上诉人与原审第三人《土地承包合同》的合同条款是依法依规进行约定，未脱离农业用地的范畴，不存在“指引及放任的故意”更不是“在出租合同中已经明示其允许原审第三人该土地用于搭棚、建水泥地等”。再者，《关于对广东升威实业有限公司处罚金额计算明细》这份重要证据，上诉人一直未看到，亦未在庭审中提交质证，属程序严重违法。被上诉人市规划自然资源局在第一次处罚决定告知并听证后，发现处罚对象错误，本应作出不予行政处罚的决定，被上诉人市规划自然资源局却换了一个理由，以同一个案号又作出一个处罚决定告知并听证，应予撤销。对于被上诉人市规划自然资源局的处罚主体和诉讼主体资格均存在重大疑问，上诉人在一审中提出，原审法院均未予查明。最后，被上诉人市规划自然资源局在作出行政处罚过程中存在上述违反法定程序的问题，一审庭审时双方就此展开激烈辩论，原审法院在判决却均未作出说明和认定，明显不当。综上，请求法院撤销原判，依法改判撤销被上诉人市规划自然资源局作出的被诉行政处罚决定及被上诉人省自然资源厅作出的被诉行政复议决定。本案诉讼费用由两被上诉人负担。被上诉人市规划自然资源局答辩称，被诉处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。被上诉人省自然资源厅答辩称，原审判决对相关事实进行审查，认定被上诉人市规划自然资源局作出被诉处罚决定事实清楚，证据充分；认定被上诉人省自然资源厅根据查明事实依法作出维持被诉处罚决定的复议决定程序及实体处理均无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。原审第三人朱劲松、广州市绿康农业发展有限公司二审期间均未陈述意见。经审查，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，关于被诉行政许可处罚决定的合法性,一审法院已从证据审核和事实认定、法律法规依据、行政程序规范等方面进行了详细的分析论述，认为被诉行政行政处罚决定符合法律规定，本院认同一审法院的上述意见，理由不再赘述。关于上诉人提出其并未实施使用集体土地进行非农业建设的行为，亦不具有非法出租土地用于非农建设的指引及放任的故意，被诉处罚决定认定事实不清的问题。经查，根据本案多份的询问笔录、土地承包合同、现场勘测情况、照片等证据材料，可以证实上诉人在土地承包合同中明确约定了允许承租方建设水泥地、搭建办公室等非农建设行为，且上诉人作为涉案地块的实际管理方，将涉案地块进行围闭并收取了相关的管理费用，清楚知悉涉案地块进行非农建设的过程和具体情况，朱劲松也在询问笔录中证实上诉人同意其在涉案地块建设地面硬底化。综上，被上诉人认定上诉人对承租人进行非农建设的行为知情，并默许、放任承租人进行非农建设的事实清楚，依据充足。关于上诉人提出被诉处罚决定作出时尚未对朱劲松的违法占地行为作出处罚决定认定存在违法占地事实，明显依据不足的问题。因非法出租土地违法事实的处理与实际建设人违法占地行为的处理具有相对独立性，非法出租土地违法事实的认定和处理不必以对实际建设人已作出处罚决定为前提，且事实上被上诉人也已对绿康公司和朱劲松的违法占地行为作出了行政处罚决定，与被诉行政处罚认定的事实并不冲突。上诉人的上述意见于法无据，本院不予采纳。综上，上诉人起诉请求撤销被诉行政处罚决定理据不足，本院不予支持。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广东升威实业有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年七月七日此件与原本核对无异法官助理 马 淼书 记 员 陈秋贻