北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行初69号原告高长胜，男，1982年11月21日出生，汉族，户籍地内蒙古包头市九原区。被告北京市人民政府，住所地北京市通州区运河东大街**。法定代表人陈吉宁，市长。委托代理人刘彬，女，北京市司法局干部。委托代理人任佳慧，北京鹏凯律师事务所律师。原告高长胜不服被告北京市人民政府作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月20日立案后，于2020年5月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月28日公开开庭审理了本案。原告高长胜，被告的委托代理人刘彬、任佳慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年2月10日，被告作出京政复字[2019]714号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（三）项第5目的规定，决定：一、确认北京住房公积金管理中心（以下简称公积金管理中心）在处理原告投诉北京某进出口有限公司（以下简称某公司）少缴住房公积金一案中立案环节程序违法；二、责令公积金管理中心在收到决定之日起5个工作日内将《立案通知书》送达原告。原告诉称，被告未按照原告的请求确认公积金管理中心构成行政不作为属于事实认定错误，适用法律错误。原告于2019年8月23日向北京住房公积金管理中心朝阳管理部邮寄投诉材料，请求其对某公司不依法缴纳住房公积金事宜进行处理，但公积金管理中心到现在都未依法按照单位和原告双方于2018年5月29日签订的《劳动合同》和《入职薪酬确认函》的工资基数和比例予以催缴，更未向原告出具相关书面文件予以说明处理该案件的进展情况，仅在被告复议决定后向原告出具受理通知书复印件，距原告投诉已经长达近十个月的时间未作出任何书面催缴决定或向某公司采取相关法定处罚或向相关法院申请强制执行。公积金管理中心应当按照《入职薪酬确认函》等确定原告在职期间的实际工资责令某公司予以补交，被告未对上述事实予以认定，属于认定事实错误，适用法律错误情形。被告在复议期间存在程序违法、认定事实、适用证据规则和适用法律错误等情形。被告在被诉复议决定中明确列明了原告提供的《劳动合同》，该合同签订日期为2018年5月29日，但在本机关认为部分却认定了用人单位某公司提供的2018年7月8日与原告签订的《劳动合同》，而且在被诉复议决定中也没有列明公积金管理中心提供过该份证据。被告在公积金管理中心未提交证据的情况下适用对原告不利的《劳动合同》违法，属于适用证据规则错误。此外，被告在行政复议期间未依法向原告送达书面受理通知，无法确定其实际的审理期限，也未告知原告相关办案人员信息，剥夺了原告申请回避的权利。被告在复议期间称本案复杂延长一个月，却未公开举行听证会，严重违法，侵害了原告公开质证、当场发表意见等实质性权利，更不利于本案的及时解决。被告适用《住房公积金行政执法操作规范》（以下简称《操作规范》）第五十九条“行政处理6个月的期限”与现行《信访条例》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政诉讼法》等法律确定的60个自然日相左。根据《中华人民共和国立法法》的相关规定，下位法与上位法相冲突或矛盾的应直接适用上位法的相关规定。被告直接适用该政府规章错误，原告认为该规范违法，该文件规定6个月的处理期限与政府依法行政及便民原则相冲突，应予以废止。到目前公积金管理中心未向原告出具最终书面文件远超6个月，更未按照原告请求向用人单位发出催缴通知，更未予以行政处罚或向法院申请强制执行。被告不仅没有从根本上纠正下级行政违法情况，还导致原告的劳动权益长期被侵害而得不到及时救济，造成了原告的损失实际扩大，并持续存在至今。综上，请求法院撤销被诉复议决定；依法一并审查《操作规范》第五十九条的合法性。原告在法定举证期限内向本院提交如下证据：1．劳动合同书、行程确认函、用人单位给原告发工资的账户明细，证明用人单位和原告2018年5月29日订立劳动合同，工资在国内是18000元，在国外是24000元；2．原告的护照，证明原告于2018年7月8日-9月24日在印尼雅加达出差，原告每月工资是24000元；3．6份邮政快递、1份挂号信、1份顺丰快递详情单，证明原告投诉和复议及行政诉讼的时间节点；4．北京市东城区人民法院给原告发的两份告知书，证明原告依法起诉，被告主体适格。被告辩称，被告具有作出被诉复议决定的法定职权。被告作出的被诉复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。在法定举证期限内，被告提交如下证据：1．行政复议申请书及证据材料，2．邮寄信封及收文记录，证据1、2证明被告收到原告行政复议申请的情况；3．行政复议答复通知书及送达回证，证明被告通知公积金管理中心答复；4．行政复议答复书及证据材料，证明公积金管理中心答复情况，立案时限超出合理期限，立案程序违反程序正当原则，属于具体行政行为明显不当；5．《立案通知书》《举证通知书》《关于高长胜的情况说明》，证明被告调查核实情况；6．行政复议延期通知书及送达回证，证明被告依法延长行政复议案件审理期限并通知各方当事人；7．被诉复议决定及送达回证，证明被告在法定期限内作出复议决定并向当事人送达。同时，被告提交《行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）、《住房公积金管理条例》《北京市实施若干规定》《操作规范》作为其法律规范依据。经审查，被告证据7中的被诉复议决书系本案被诉行政行为，不作为证据使用。原告提交的证据3、4及被告提交的其他证据与本案具有关联性，且合法、真实，能够作为认定本案事实的依据，本院予以确认。原告提交的证据1、2不能证明其主张，对其证明目的本院不予采纳。根据上述有效证据及当事人在庭审中无争议的陈述，本院认定事实如下：2019年8月23日，原告向公积金管理中心递交《投诉书》并提交相关证据材料，投诉某公司未足额缴存住房公积金，要求某公司为其补缴2018年6月至2018年9月期间的住房公积金。直至原告申请行政复议前，公积金管理中心对原告投诉事项未作出任何书面答复。2019年11月16日，原告向被告申请行政复议，请求确认公积金管理中心构成行政不作为，责令公积金管理中心限期依法出具书面受理通知书并书面答复原告投诉事项。被告于2019年11月18日收到上述行政复议申请，于同年11月20日作出京政复字[2019]714号《行政复议答复通知书》，通知公积金管理中心进行答复并提交证据和依据。行政复议期间，公积金管理中心于2019年11月28日向某公司作出《立案通知书》《举证通知书》，要求某公司在15个工作日内就投诉事项提供证据。2019年12月2日，公积金管理中心作出《行政复议答复书》并向被告提交证据材料。2020年1月14日，被告作出京政复字[2019]714号《行政复议延期通知书》，并向高长胜及公积金管理中心送达。2020年2月10日，被告作出被诉复议决定，认为，为进一步规范住房公积金行政执法，公积金管理中心印发了《关于印发的通知》（京房公积金发[2013]14号）。《操作规范》第十三条规定，分中心、管理部受理投诉后，经审查，认为有证据证明单位存在住房公积金违法行为的，应当立案。第十五条规定，分中心、管理部受理投诉后，经审查，认为单位不存在住房公积金违法行为的，执法人员制作《不予立案审批表》及《不予立案通知书》，并报请分中心、管理部主任批准。不予立案的，自批准后的5个工作日内，执法人员应当将《不予立案通知书》送达投诉人。第十八条规定，分中心、管理部执法人员应当自立案之日起5个工作日内，向投诉人和被投诉单位送达《立案通知书》《举证通知书》等文书。第五十九条规定，住房公积金投诉案件，应当自立案之日起6个月内办理完毕。据此，公积金管理中心于2019年8月23日受理原告的投诉事项后，直至原告向被告申请行政复议前，未对原告作出任何书面答复，且公积金管理中心提交的证据材料不足以证明其在此期间主动开展过调查取证工作，存在不作为之情形。公积金管理中心于2019年11月28日作出《立案通知书》，但此时距原告递交投诉材料时已经超过3个月，立案时限超过合理期限，立案程序违反程序正当原则，属于具体行政行为明显不当。综上，鉴于公积金管理中心已对原告的投诉事项作出立案处理，且该案件正在调查过程中，被告已无责令其对原告的投诉事项进行处理的必要。因此，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第5目的规定，被告决定确认公积金管理中心在处理原告投诉某公司少缴住房公积金一案中立案环节程序违法，责令公积金管理中心在收到决定之日起5个工作日内将《立案通知书》送达原告。原告不服，诉至本院。本院认为，《住房公积金管理条例》第十条规定，直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位。《北京市实施若干规定》第四条第一款规定，北京住房公积金管理中心为直属市人民政府、不以盈利为目的的独立的事业单位，负责承办管委会决定的有关事项，依法履行本市住房公积金管理运作及执法监督等职责。据此，公积金管理中心作为本市住房公积金管理运作及执法监督主体，具有处理原告投诉事项的法定职权。《行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人可向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。被告作为公积金管理中心的本级人民政府，具有受理原告的行政复议申请，并进行相应审查的法定职权。本案主要焦点问题有二：一是针对原告的投诉事项，公积金管理中心是否存在不作为的情形；二是原告针对《操作规范》第五十九条所提出的合法性审查请求是否成立。关于焦点问题一，《行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：5．具体行政行为明显不当的”。为规范住房公积金行政执法，维护住房公积金缴存人合法权益，公积金管理中心依据《住房公积金管理条例》《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规制订了《操作规范》，该规范第十三条规定，分中心、管理部受理投诉后，经审查，认为有证据证明单位存在住房公积金违法行为的，应当立案。第十五条规定，分中心、管理部受理投诉后，经审查，认为单位不存在住房公积金违法行为的，执法人员制作《不予立案审批表》及《不予立案通知书》，并报请分中心、管理部主任批准。不予立案的，自批准后的五个工作日内，执法人员应当将《不予立案通知书》送达投诉人。第十八条规定，分中心、管理部执法人员应当自立案之日起五个工作日内，向投诉人和被投诉单位送达《立案通知书》《举证通知书》《案件调查通知书》和《文书送达地址确认书》等文书。根据上述规定，公积金管理中心受理投诉后，应根据案件情况，决定是否立案，制作《不予立案通知书》或《立案通知书》，并送达投诉人。本案中，公积金管理中心于2019年8月23日受理原告的投诉事项后，至原告向被告申请行政复议前，未对原告作出任何书面答复。在行政复议期间，公积金管理中心才作出《立案通知书》，虽然《操作规范》对立案时限没有明确规定，但此时距公积金管理中心受理原告投诉已经超过3个月，该立案时间明显超过了合理期限，故针对原告的投诉事项，公积金管理中心存在行政不作为之情形，被诉复议决定认定公积金管理中心立案程序违反程序正当原则，属于具体行政行为明显不当正确。鉴于公积金管理中心已对原告的投诉事项作出立案处理，且该案件正在调查过程中，故被诉复议决定确认公积金管理中心立案环节程序违法，责令公积金管理中心在收到决定之日起5个工作日内将《立案通知书》送达原告亦无不当。关于焦点问题二，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。根据上述规定，当事人提起对规范性文件审查的前提是该规范性文件系行政主体作出行政行为所依据的文件。本案中，原告请求对《操作规范》第五十九条进行合法性审查，该条规定，住房公积金投诉案件，应当自立案之日起六个月内办理完毕。此条款系对公积金管理中心处理投诉案件期限的规定，而该期限的起算点是立案之日。而本案中，被诉复议决定仅认定公积金管理中心自受理原告投诉至立案的时间超过了合理期限，其立案程序违反了正当程序原则，并未涉及立案后的处理期限问题，故《操作规范》第五十九条并非被诉复议决定所依据的规范性文件，原告针对该规范性文件提出的合法性审查请求不能成立。《行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。《实施条例》第三十三条规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。根据上述规定，听证程序并非行政复议程序中法定的必经程序，复议机关可以根据复议案件情况决定是否采取听证的审理方式。故原告认为被告未公开举行听证会违法，侵犯其公开质证、当场发表意见等权利的主张，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。同时，《行政复议法》及《实施条例》等法律法规均未规定复议机关在审理行政复议案件过程中需向申请人送达受理通知书并告知申请人复议审理人员信息，故原告认为被告未向其送达书面受理通知书无法确定实际审理期限、未告知其相关办案人员信息，剥夺了其申请回避的权利，属程序违法的主张，本院不予支持。综上，原告要求撤销被诉复议决定并请求审查《操作规范》第五十九条合法性的诉讼请求，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告高长胜的诉讼请求。案件受理费50元，由原告高长胜负担（已交纳）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长 张美欣审 判 员 蔡英伟审 判 员 贾志刚二〇二〇年七月二十八日法官助理 刘 毅书 记 员 孙 利