郑州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）豫71行终173号上诉人（原审原告）崔光杰，男，1958年11月5日出生，汉族，住河南省巩义市。被上诉人（原审被告）荥阳市公安局，住所地荥阳市繁荣街**。负责人张毅凡，该局政委。应诉行政机关负责人郑峰，该局党委副书记。委托代理人马娟，该局工作人员。委托代理人赵晓月，该局工作人员。上诉人崔光杰因与被上诉人荥阳市公安局不履行法定职责一案，不服郑州铁路运输法院（2019）豫7101行初514号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2014年3月5日，荥阳市公安局交通巡逻警察大队作出郑公交认字〔2014〕第03050号道路交通事故认定书，载明：2014年2月20日0时许，袁超酒后驾驶豫Ａ×××**轿车沿郑上路自西向东行驶至郑上路与商隐路交叉口处时，与吴马超驾驶豫Ａ×××**货车在该处等信号灯时相撞造成至袁超当场死亡、两车受损的重大交通事故。认定袁超承担此次事故主要责任，吴马超承担次要责任。崔光杰不服该道路交通事故认定书，以荥阳市公安局为被告向人民法院提起行政诉讼。2015年11月16日，河南省郑州市中级人民法院作出（2015）郑行终字第339号行政裁定书，认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故责任认定书，作为处理交通事故案件的证据使用，因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起诉讼。本案被诉的交通事故责任认定书不属于行政诉讼受案范围，应当裁定驳回起诉。故一审认为崔光杰提起本案诉讼不符合法定起诉条件并无不当，裁定驳回崔光杰起诉正确，依法应予维持。裁定驳回上诉，维持原裁定。2019年6月18日，荥阳市公安局以手机短信的形式告知崔光杰：关于2019年4月16日向省委第六巡视组反映荥阳市公安局在2014年2月车祸认定中枉法认定，把醉驾认定为酒驾，把追尾认定为相撞。你反映的问题，按照《信访条例》规定，属于不予受理的第二类情况属人民法院职权范围；请向人民法院提出。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十九条第四项的规定，当事人向人民法院提起行政诉讼应属于人民法院受案范围。本案中，崔光杰认为荥阳市公安局纵容包庇其下属交警大队弄虚作假、枉法办案而迟迟不作处理，属于行政不作为，请求依法纠正。结合其提交的前期信访材料，其诉讼请求实际上有两项：一是要求上级行政机关启动层级监督，即要求荥阳市公安局对其所属交警大队民警违法进行事故认定的行为予以查处；二是要求荥阳市公安局追究直接责任人的相关责任，即进行责任追究。一审法院分别评述如下：首先，层级监督是基于行政隶属关系，由上级行政机关对下级行政机关进行的检查和督促，是行政系统内部监督，具有非外部性特征。上级行政机关是否受理当事人的申请启动层级监督，不对当事人的权利义务产生实际影响，不属于《行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定的请求行政机关履行保护公民人身权、财产权法定职责的情形，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼受案范围。其次，行政系统内的责任追究是对不履行或不正确履行职责，造成不良影响或后果的行政机关工作人员追究行政责任。行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定系针对行政机关工作人员作出，属于内部人事管理行为，此类内部行政行为不会与公民、法人或者其他组织的合法权益产生直接联系，不会侵犯行政管理相对人的合法权益，故《行政诉讼法》第十三条第三项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织针对行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定提起的诉讼。综上，上级行政机关是否因当事人的申请而启动层级监督和责任追究，均不直接设定当事人新的权利义务，均不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案的起因系崔光杰对荥阳市公安局交警大队交通事故处理过程及所出具的交通事故认定书不服，进而对该大队民警的处理交通事故职务行为提起信访，要求荥阳市公安局进行调查处理，荥阳市公安局在收到相关部门转来的批复函件后虽然也通过短信方式向崔光杰进行了答复，但其先是在短信中告知崔光杰“属于人民法院职权范围”，后又在本案答辩时称崔光杰所诉为“内部层级监督、监管不具有可诉性”，明显前后矛盾，有失行政机关执法的严肃性，影响其执法公信力，在此予以批评。依照《行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第八项的规定，一审法院裁定驳回崔光杰的起诉。案件受理费50元，退还崔光杰。崔光杰不服一审裁定，向本院上诉称，一、本案的诉讼标的不是责任认定书，而是荥阳市公安局对下属民警弄虚作假、枉法办案迟迟不作处理的不作为行为。二、崔光杰向中央巡视组、公安部、省巡视组上访要求对荥阳市公安局对下属民警的弄虚作假、枉法办案进行监督查处，中央巡视组、公安部、省巡视组先后批转荥阳市公安局，要求对此事作出处理，但荥阳市公安局迟迟不作处理，并推诿说让到法院解决，属于严重的不作为。根据《行政诉讼法》第十二条第十二款之规定，荥阳市公安局交通巡逻警察大队的行为对崔光杰的人身权、财产权造成了严重的侵害，致使荥阳市人民法院对其经营性运输车辆保全扣押至今，并依照错误的责任认定书作出错误的判决，其因不执行该错误判决被行政拘留。荥阳市公安局对违法民警不作处理，对崔光杰的权利、义务产生了严重的影响。三、荥阳市公安局交通巡逻警察大队将醉酒写成酒后，追尾写成相撞，且签章民警根本没有参与案涉交通事故的办理，请求二审法院根据《行政诉讼法》第六条之规定，进行合法性审查，依法撤销一审裁定，改判支持崔光杰的诉讼请求。荥阳市公安局答辩称，一、根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第八项之规定，崔光杰所诉内部层级监督、监管和有关事故认定书不具有行政可诉性，恳请法院驳回其诉讼请求。二、荥阳市公安局交通巡逻警察大队依法作出的事故认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，处理结果公平公正，不存在枉法办案的情形。综上，崔光杰的诉称违背基本事实，诉请于法无据，依法应予驳回。本院二审查明的事实与一审一致。本院认为，《行政诉讼法》第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第八项规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”，故可诉的行政行为系行政机关直接设定行政管理相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响的管理行为，并不包括行政机关基于上下级监督关系而形成的内部监督管理行为。上级行政机关基于层级监督关系对执法过错行为的调查及追责，属于行政机关内部的监督管理范畴，不论内部监督行为的结果如何，都不对申请人的权利义务产生直接影响。具体到本案中，荥阳市公安局针对案涉行为是否调查处理，是否追究相关人员的违法行政责任，均非人民法院行政诉讼受案范围。上诉人崔光杰的上诉理由均不能成立，本院依法不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  赵 钟审 判 员  张昕欣审 判 员  赵 艳二〇二〇年七月十五日法官助理郜梦雅代理书记员  李 颖附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；