重庆市北碚区人民法院行 政 判 决 书（2020）渝0109行初21号原告李丽，女，汉族，1988年4月24日出生，住安徽省合肥市包河区。被告重庆市沙坪坝区市场监督管理局，住所地重庆市沙坪坝区向乐村**，统一社会信用代码11500000MB1730128J。法定代表人梁晚益，局长。委托代理人肖姗，女，该局工作人员。委托代理人余淼，女，该局工作人员。被告重庆市市场监督管理局，，住所地重庆市渝**龙山大道**统一社会信用代码11500000MB17643950。法定代表人唐英瑜，局长。委托代理人戴婧，女，该局工作人员。原告李丽不服被告重庆市沙坪坝区市场监督管理局（以下简称沙区市场监管局）行政回复及被告重庆市市场监督管理局（以下简称市市场监管局）行政复议决定一案，于2019年10月24日向重庆市沙坪坝区人民法院提起行政诉讼，该院受理后向重庆市第一中级人民法院报请指定管辖。重庆市第一中级法院裁定该案由本院管辖。本院于2020年1月10日立案受理后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书。被告收悉后，在法定期限内向本院提交相关证据、依据、答辩状。本院依法组成合议庭，于2020年6月23日公开开庭审理了本案。原告李丽，被告沙区市场监管局委托代理人肖姗、余淼，被告市市场监管局委托代理人戴婧到庭参加诉讼。被告沙区市场监管局负责人因其他公务未出庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年7月11日，沙区市场监管局作出《关于对沙坪坝区大罗烧鱼王餐饮店超范围经营食品的回复》（以下简称《回复》）：“经查，被举报人沙坪坝区大罗烧鱼王餐饮店在美团店铺中有销售‘川北凉粉’的行为。被举报人许可证载明的许可事项发生变化，但未按规定申请变更经营许可的行为，违反了《食品经营许可管理办法》第二十七条第一款的规定，依据《食品经营许可管理办法》第四十九条的规定，我局责令其改正，并给予了警告的行政处罚。经我局调查，无证据证明被举报人的违法行为直接涉及食品安全，你的举报不符合《重庆市食品药品违法行为举报奖励办法》第五条的奖励条件，故我局对你不进行奖励。”李丽不服该《回复》，向市市场监管局申请行政复议，该局于2019年9月19日作出渝市监复[2019]146号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），驳回李丽的行政复议申请。原告李丽诉称，原告向第一被告沙区市场监管局邮寄一份举报投诉信，书面举报沙坪坝区大罗烧鱼王餐饮店开设的网络店铺存在违法行为，请求其受理举报，对违法行为予以处置并告知原告处理结果以及奖励原告。第一被告受理后作出《回复》，原告对该《回复》以及第二被告市市场监管局作出的《复议决定》均不服，依据和理由如下：被举报人确实存在超范围制售川北凉粉的违法行为，依据《食品药品违法行为举报奖励办法》，获得奖励无非三个条件：1.举报线索经查证属实；2.举报线索未被现行行政机关掌握；3.有关行政机关查证属实并已作出行政处罚。原告的举报符合奖励的范畴，现请求人民法院依法撤销第一被告作出的《回复》及第二被告作出的《复议决定》，并判令第一被告重作。原告李丽为证明其诉称主张，向本院举示如下证据：1.原告身份证复印件，证明原告主体资格，仅提交给法院做主体资料审查，不作为证据使用。2.举报投诉信、产品订单图片，证明原告依法向第一被告提交的举报信及相应证据。3.第一被告作出的《回复》，证明其认定违法线索成立对其作出了警告的行政处罚，但不依法奖励原告。4.行政复议申请书，证明原告以第一被告侵害自身权益为由，依法向第二被告提起了行政复议申请。5.《复议决定》，证明第二被告作出复议决定书驳回了原告的复议请求。被告沙区市场监管局辩称，第一，原告诉第一被告举报线索处置主体不适格。原告并非第一被告作出的行政处罚的相对人，第一被告作出的行政处罚对原告不产生权利义务的影响，不符合“利害关系”的构成要件。二、第一被告对于举报线索处置程序及奖励处置程序合法。第一被告接到举报后，于2019年7月9日开展了调查核实，认为被举报人存在超许可范围经营“凉菜”的行为，遂作出相应处理，并于同年7月12日将调查处理结果、奖励处置结果书面回复原告，符合《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条、《食品药品投诉举报管理办法》第二十条《重庆市食品药品违法行为举报奖励办法》之规定。第三，第一被告处置举报线索及不予奖励适用法律正确。被投诉人超许可范围经营“凉菜”的行为，违反了《食品经营许可管理办法》第二十七条第一款规定，根据该法第四十九条规定，第一被告责令其改正，并依法给予警告。不予奖励处理适用法律正确。被举报人未按规定申请变更食品经营许可的行为虽违法违规，但并不直接涉及食品安全，依据《重庆市食品药品违法行为举报奖励办法》第五条“举报下列违法行为的，应当按照本办法予以奖励：（一）食品（含食品添加剂）生产、经营环节食品安全方面的”的规定，投诉人的举报事项不符合奖励条件。请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。被告沙区市场监管局向本院提交了如下证据、依据：1.《营业执照》《食品经营许可证》，证明在2019年7月4日收到举报线索后于2019年7月11日去现场进行了调查核实，该《营业执照》《食品经营许可证》可以证明经营者是合法的经营主体，取得了许可资质。第一被告针对当事人超范围经营的违法行为作出了责令改正和警告。2.投诉举报材料、《回复》、送达回证（国内挂号信函收据）、现场笔录、责令改正通知书、当场行政处罚决定书，证明被告作出的回复程序合法。被告市市场监管局辩称，被诉《复议决定》证据确凿、程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告市市场监管局向本院提交了如下证据：1.行政复议申请书，证明原告向第二被告提起行政复议申请；2.行政复议申请受理通知书，证明第二被告依法履行行政复议受理职责；3.行政复议答复通知书，证明第二被告要求第一被告履行答复义务；4.行政复议答复书，证明第一被告按要求提交答复意见及证据材料；5.《复议决定》，证明第二被告行政复议程序合法、事实清楚、证据确凿、适用法律正确。经庭审质证，原告对第一被告举示证据的质证意见为：证据1证明目的不予认可，该证据恰恰可以证明被举报人未经许可从事冷食经营；证据2投诉举报材料、《回复》无异议，但不能证明程序合法；责令改正通知书、当场行政处罚决定书真实性认可，合法性、证明目的不予认可；现场笔录超过举证期限。原告对第二被告举示证据的质证意见为：证据1、2无异议；证据3证明目的不予认可；证据4真实性予以认可，合法性不予认可；证据5真实性认可，合法性、证明目的不认可。二被告对对方举示证据无异议。第一被告对原告举示证据的质证意见为：对证据1-5真实性、合法性、关联性予以认可，达不到原告的证明目的。第二被告对原告举示证据的质证意见为：证据1合法性、真实性认可，关联性不予认可。证据2、3合法性、真实性认可，达不到原告的证明目的。证据4、5真实性、合法性认可，关联性不予认可。根据当事人质证意见和对相关证据的审查，本院确认原、被告提供的证据取得程序和收集方法合法，可以作为本案定案的依据。经审理查明，李丽于2019年5月21日向沙区市场监管局邮寄《投诉举报信》，主要内容为：李丽因生活需要，于2019年4月29日通过美团外卖订餐，期间订购到了由被举报人所经营售卖的“川北凉粉”等商品。用餐后，李丽有腹痛不适情况发生，经查询发现被举报人有超范围经营冷食类餐品的违法行为。依据《食品安全法》第三十五条第一款、《食品经营许可管理办法》第十条第三款、第十一条、《网络食品安全违法行为查处办法》第十六条第一款规定，请求对该行为依法限期查处并给予最高奖励。沙区市场监管局于2019年7月4日收到李丽的投诉举报材料后于2019年7月9日对沙坪坝区大罗烧鱼王餐饮店进行现场检查，调取了该店《营业执照》《食品经营许可证》。经查：该店持有有效的《食品经营许可证》，主体业态：餐饮服务经营者，经营项目：热食类食品制售，该店在“美团”上确有经营冷食类餐品的行为。根据前述事实，沙区市场监管局认定该店的行为违反了《食品经营许可管理办法》第二十七条第一款的规定，涉嫌超范围经营，遂于2019年7月11日根据《食品经营许可管理办法》第四十九条第一款规定，责令改正，给予警告。同日，沙区市场监管局向李丽作出《回复》，告知其投诉事项的处理结果和举报奖励处理结果。李丽收到《回复》后不服，向市市场监管局申请行政复议。市市场监管局于同年7月26日收悉后，于同年7月29日向李丽作出《行政复议受理通知书》，同时向沙区市场监管局发出《行政复议答复通知书》，通知其提交当初作出该行政行为的证据、依据和其他有关材料。2019年9月19日，市市场监管局作出渝市监复[2019]146号《复议决定》，驳回李丽的行政复议申请，并依法送达双方。本院认为，《食品药品投诉举报管理办法》第三条第二款规定，“各级食品药品监督管理部门应当加强对食品药品投诉举报管理工作的指导协调，加强宣传，落实举报奖励制度，鼓励并支持公众投诉举报食品药品违法行为。”第七条规定，“地方各级食品药品监督管理部门投诉举报机构负责本行政区域的食品药品投诉举报管理的具体工作……”，被告沙区市场监管局有权就属于其监管职责范围的举报事项进行查处，并就该举报的奖励与否作出处理。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，市市场监管局作为沙区市场监管局的上一级主管部门，是本案的适格行政复议机关。《食品药品投诉举报管理办法》第十五条规定，“食品药品投诉举报机构或者管理部门收到投诉举报后应当统一编码，并于收到之日起5日内作出是否受理的决定。……未按前款规定告知的，投诉举报自食品药品投诉举报机构或者管理部门收到之日起第5日即为受理。”本案中，沙区市场监管局收到举报材料后，虽未作出是否受理的决定，但根据该条规定，可视为其在收到之日起第5日即为受理。《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（以下简称《特别规定》）第十九条规定，“任何组织或者个人对违反本规定的行为有权举报。……举报经调查属实的，受理举报的部门应当给予举报人奖励。……举报的事项属于本部门职责的，应当受理，并依法进行核实、处理、答复。”沙区市场监管局受理李丽的举报后，依法进行核实、处理、答复，程序合法。本案的争议焦点在于：一、沙区市场监督管理局接到了李丽的投诉后是否依法充分履职；二、对李丽的举报事项是否应予奖励。沙区市场监督管理局接到了李丽的投诉后是否依法充分履职《食品药品投诉举报管理办法》第十九条规定，“投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人……。”第二十条规定，“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果。”沙区市场监管局接到投诉举报后，及时调查处理，并将调查处理情况书面回复，保障了李丽作为举报人应享有的权利，已充分履行了应尽职责，程序合法。《中华人民共和国食品安全法》第三十五条规定，“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。”2017年《食品经营许可管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第37号）第二十七条规定，“食品经营许可证载明的许可事项发生变化的，食品经营者应当在变化后10个工作日内向原发证的食品药品监督管理部门申请变更经营许可。”第四十九条第一款规定，“违反本办法第二十七条第一款规定，食品经营许可证载明的许可事项发生变化，食品经营者未按规定申请变更经营许可的，由原发证的食品药品监督管理部门责令改正，给予警告……”。本案中，沙区市场监督管理局对被举报单位进行了调查，查明被投诉人取得食品经营许可证，但超出经营许可范围，通过网络经营冷食类食品，违反了《食品经营许可管理办法》第二十七条规定，依据第四十九条第一款规定对被举报人责令改正并给予警告，认定事实清楚，适用法律正确。李丽提出本案应适用《网络食品安全违法行为查处办法》第三十八条第一款及《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条的规定进行处置。2016年10月1日起施行的《网络食品安全违法行为查处办法》（国家食品药品监督管理总局令第27号）第三十八条规定，“违反本办法第十六条规定，……入网食品经营者超过许可的经营项目范围从事食品经营的，依照食品安全法第一百二十二条的规定处罚。”《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条规定，“违反本法规定，未取得食品经营许可证从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款……”。该条规定未明确规定对超出许可范围的违法行为进行如何处罚。超出经营范围从广义上可归于未取得经营许可，但在违法程度上又轻于未取得经营许可，行政机关在作出行政处罚应当予以区别对待。由于《食品经营许可管理办法》与《网络食品安全违法行为查处办法》均系原国家食品药品监督管理总局颁布实施，对于存在法条竞合的情况，应本着特别规定优于一般规定的原则选择适用法律。《食品药品监管总局办公厅关于食品经营许可主体业态未标注而从事网络经营如何定性及处理有关问题的复函》（食药监办食监二函〔2018〕186号）指出，“对于食品经营者从事网络经营未明确标注的，食品经营者应当按规定申请变更经营许可。食品经营者未按规定申请变更经营许可，由原发证的食品药品监督管理部门责令改正，给予警告。”《食品经营许可管理办法》专门调整食品经营许可活动，是特别规定，沙区市场监管局本着有利于相对人的原则、选择优先适用《食品经营许可管理办法》的相关规定，并无不当。二、对李丽的举报事项是否应予奖励第一，李丽的举报事项并不涉及食品安全。《食品药品违法行为举报奖励办法》第五条规定，“举报下列违法行为的，应当按照本办法予以奖励：（一）食品（含食品添加剂）生产、经营环节食品安全方面的；……”。即奖励的范围之一要求涉及食品安全方面。依据现行《中华人民共和国食品安全法》第一百五十条第二款规定：“食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。”李丽向沙区市场监管局提供了被举报人违反食品经营许可管理制度的违法线索，但并未提供有效线索指证被举报人未按规定变更经营许可的行为存在食品安全问题。食品经营许可制度旨在事前设置准入条件合理防范或降低食品安全风险，但市场主体超食品经营范围经营与是否会导致食品安全问题是两个不同的问题。如若投诉人认为举报的食品可能存在食品安全问题，应当同时提供初步证据，例如食品出现明显异常、食品对食用人产生不利影响、食品存在安全问题的检测报告等。本案中，李丽仅仅提供了被举报人未按规定申请变更经营许可的行为虽属于违法违规行为，但不直接涉及食品安全，故李丽的举报不符合奖励办法的规定。其次，李丽举报事项并不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条举报奖励的规定。根据该条规定，举报奖励应同时符合三个条件：有明确的被举报对象和具体违法事实或者违法犯罪线索；举报内容事先未被食品药品监督管理部门掌握的；举报情况经食品药品监督管理部门立案调查，查证属实作出行政处罚决定。根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第三章、第四章规定，市场监管管理部门对于通过投诉举报等途径发现的违法行为线索，其执法程序分为一般程序和简易程序。一般程序需要经历核查、立案、调查、撰写调查终结报告、案件审核、行政处罚告知、听取陈述申辩、行政处罚决定等阶段。对于违法事实确凿并有法定依据，对自然人等处以警告的行政处罚的，依据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十八条的规定，可以当场作出行政处罚决定，不需要立案。本案中，沙区市场监管局确实受理了投诉人举报，也对被投诉人作出了行政处罚，但对投诉人举报线索并未适用一般程序立案查处。李丽实为混淆了“市场监督管理部门受理举报投诉”和“对举报事项核查后进行立案”的概念。综合上述两点，沙区市场监督管理局告知李丽其举报不符合奖励条件，认定事实清楚，适用法律正确。复议机关市市场监管局在收到李丽复议申请后，经受理、审查等步骤，在法定期限内作出行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条之规定，程序合法。由于沙区市场监管局在接到李丽投诉举报后，已依法履行了法定职责，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项规定驳回李丽行政复议申请，并未违反行政复议禁止不利变更原则。综上，被告沙区市场监管局作出的《回复》事实清楚、程序合法、适用法律正确，本院予以支持。被告市市场监管局受理原告李丽的行政复议申请后，在法定期限内作出《复议决定》，程序并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告李丽的诉讼请求。本案受理费50元，由原告李丽负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。审 判 长  向 品人民陪审员  李林雄人民陪审员  唐国安二〇二〇年七月七日法官 助理  靳珊珊书 记 员  徐 亚