江苏省宿迁市宿城区人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）苏1302行赔初17号 原告沭阳县银丰农业开发有限公司,统一社会信用代码91321322685853259Q,住所地沭阳县章集社区办公楼东侧（银丰路6号）。 法定代表人周凤银，该公司董事长。 委托代理人周薛伟，男，1982年7月9日出生，住浙江省仙居县。 被告沭阳县人民政府章集街道办事处,统一社会信用代码113213220143149751，住所地沭阳县章集街道章集街。 法定代表人张云，该办事处主任。 应诉负责人王春来，该办事处副主任。 委托代理人朱艳秋、王敬辉，江苏序阳律师事务所律师。 原告沭阳县银丰农业开发有限公司（以下简称银丰农业公司）诉被告沭阳县人民政府章集街道办事处（以下简称章集街道办）要求行政赔偿一案，经江苏省宿迁市中级人民法院指定集中管辖，本院于2019年12月13日立案受理，向被告章集街道办送达起诉状副本及应诉通知书等材料，后因受不可抗力影响，本案中止诉讼。2020年5月15日，本案恢复审理。本院经依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。原告银丰农业公司法定代表人周凤银及委托代理人周薛伟，被告章集街道办的应诉负责人王某甲及委托代理人朱艳秋、王敬辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年10月29日，被告章集街道办依原告银丰农业公司申请作出[2019]章赔决1号《沭阳县人民政府章集街道办事处不予赔偿决定书》（以下简称《不予赔偿决定》），被告依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条、第十四条的规定，对赔偿请求人提出的赔偿请求予以驳回，不予赔偿。 被告为证明其主张提交了以下证据： 1.违法建筑认定书，证明原告是违法建筑。 2.宿城区法院庭审笔录，证明原告认可2017年1月21日收到禁养通知书。 原告银丰农业公司诉称，原告于2009年经章集街道办招商引资开办银丰农业公司，主要经营生猪养殖及新型益菌高效有机肥等项目。开办时经章集街道办和沭阳县农林局项目审批备案，出具了项目立项红线规划图，具备乡镇规划要求。2011年12月被评为江苏省畜牧生态健康养殖示范基地。2017年1月21日，章集街道办下达禁养通知，原告诉至法院，宿迁市宿城区人民法院于2018年11月28日作出[2018]苏1302行初273号行政判决书，撤销了章集街道办下达的禁养通知，原告于2019年2月2日收到该判决，该判决现已生效。2019年9月1日，原告向章集街道办申请赔偿损失。章集街道办于2019年10月29日作出《不予赔偿的决定》。根据谁违法谁赔偿的原则，章集街道办违法事实成立，应当按国家赔偿法相关规定赔偿请求人因禁养造成的一切损失。综上，请求：1.章集街道办赔偿因禁养造成的经济损失1878.26万元（2017年5月28日禁养时，未出栏1206头猪成本损失53万元；2017年5月28日至2019年11月5日，自繁自养生猪损失1452.15万元，可生产有机肥损失327.87万元,周凤银、周薛伟、王某乙三人工资45.24万元；以上合计1878.26万元）；2.43亩土地和8500平方米猪舍按沭阳县拆建征收补偿标准予以赔偿；3.撤销2019年10月29日章集街道办作出的[2019]章赔决1号不予赔偿决定书。在诉讼过程中，原告银丰农业公司增加其诉讼请求为：增加赔偿2019年11月5日至2020年6月30日，自繁自养生猪损失1666.56万元，可生产有机肥损失87.96万元，周凤银、周薛伟、王某乙三人工资12.48万元,2017年6月1日至2020年6月30日电费1.6569万元，以上合计1768.6569万元，加上之前的1878.26万元，合计要求赔偿3646.9169万元。 原告为证明其主张提供了以下证据： 1.宿迁市宿城区人民法院（2018）苏1302行初273行政判决书，证明被告出具的禁养通知书违法，应承担赔偿责任。 2.行政赔偿申请书、不予赔偿决定书，证明原告向被告提出赔偿申请，被告不予赔偿。 3.投资协议书； 4.原告公司规划红线图； 5.企业投资项目备案通知书（沭发改备案【2014】110号）； 6.规模化畜禽养殖项目申请审批表、江苏省农业三新工程项目照片复印件、江苏省树木生态健康养殖基地， 证据3-6，证明原告是招商引资过来，属合法经营。 7.宿迁市人民政府关于印发宿迁市提升畜禽养殖生态化水平扶持政策的通知（宿政发[2017]143号），证明养猪场关闭需进行补偿。 8.禁养通知书，证明原告收到被告向其送达的禁养通知书，但未签字。 9.禁养补偿申请报告，证明原告申请补偿，被告未上报。 10.关停执行请求意见书，证明原告向被告申请延长关停时间。 11.整治检查认定表，证明经被告核查，原告养殖场于2018年5月28日关停。 12.沭阳县人民政府工作交办单、工作交办通知单，证明县里没有要求原告关停养殖场。 13.协议书，证明原告曾与被告达成协议。 14.谈话笔录，证明原告养殖场不属于违建。 15.农业部办公厅关于统筹做好畜牧业发展和畜禽粪污治理工作的通知（农办牧[2017]65号）、国土资源部农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知（国土资发[2017]20号），证明被告应该承担赔偿责任。 16.年度电费账单4页（复印件），证明原告养殖场用电情况。 17.张海水书写的证明一份，证明原告养殖场的猪都低价销售给他了。 18.工资表一份，证明原告3个员工的工资。 19.禁养补偿申请报告一份，证明原告向被告提交了要求补偿的申请，原告的1200头猪在关停时没有达到销售标准。 被告沭阳县人民政府章集街道办事处辩称：1.首先原告是否存在第一项诉讼请求所称的损失，应由原告进行举证；其次，被告依据《沭阳县人民政府工作交办单》于2017年1月21日安排办事处工作人员向原告送达禁养通知书，原告于当日接到禁养通知书（原告诉被告确认行政行为违法一案2017年12月28日庭审笔录第10页第10行），禁养通知书要求原告于2017年2月15日前关闭养猪场，但原告直至2017年5月28日才自行关闭养猪场，期间被告从未对原告的养猪场采取任何清理、关停等强制措施。禁养通知书被法院判决撤销后，原告也没有继续养殖。被告通过了解市场行情及周边养殖户，得知2017年至2018年间，生猪疫情严重，生猪饲养全行业亏本，与原告处于相近位置、相同类型、规模相当的金琪洋养猪场因疫情导致亏损严重，自动关停并转产。从原告接到禁养通知的时间、原告自行关闭养猪场的时间、被告在送达禁养通知书后没有进一步采取任何措施以及禁养通知书被撤销后，原告没有继续养殖等一系列情况来看，原告显然不是基于禁养通知书的要求关闭养猪场，而是为了避免损失扩大而自行作出的行为。如果原告按照禁养通知书的要求关闭养猪场，其最迟应在2017年2月15日关闭养猪场。因此，被告向原告送达禁养通知书的行为与原告关闭养猪场的行为之间不存在因果关系。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项的规定，因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任。故原告即使有损失，其向被告主张因禁养造成的经济损失也无事实和法律依据。2.原告所称的土地及猪舍损失并不存在。涉案土地系被告免费提供给原告使用的集体土地，租金也是被告向第三方支付。涉案猪舍于2018年3月2日被沭阳县住房和城乡建设局认定为违法建筑，违法建筑不应受到保护，且被告并未对猪舍进行拆除。原告所称的土地及猪舍损失并不存在。3.《不予赔偿决定书》仅系赔偿义务机关对赔偿请求人的赔偿进行处理的程序性行为，并非独立可复议和诉讼的行政行为，不具有可诉性，该项诉讼请求不应得到支持。4.原告于2017年1月21日接到被告送达的禁养通知书，但直至2019年9月1日才向被告提出行政赔偿，已经超过请求国家赔偿的法定时效。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。 原告对被告提供的证据发表以下质证意见：证据1上记载的房屋面积均认可，但原告厂房不是违法建筑。证据2无异议。 被告对原告提供的证据发表以下质证意见：证据1真实性无异议，但被告是否承担赔偿责任应通过本次庭审法院查明事实后判决。证据2无异议。证据3真实性无异议，该协议书第一条约定被告免费提供土地，土地租金由被告支付。证据4-5无异议。证据6审批表无异议，两张照片真实性无法确认。证据7真实性无法确认，即使该文件真实，显示的公开日期是2017年11月11日，是在被告送达禁养通知书后才下发，与本案无关。证据8无异议，可以证明被告于2017年1月21日向原告送达禁养通知书，载明原告需在2017年2月15日前关停养猪场。证据9被告未收到，从抬头看是显示送给沭阳县人民政府的。证据10真实性无法确认，被告未收到。证据11真实性无异议，可以证明原告养殖场关停时间是2017年5月28日。证据12、13无异议。证据14真实性无法确认。证据15真实性无法确认，且该两份文件公布时间均在被告送达禁养通知书之后，与本案无关联性。证据16并非供电公司出具的电费发票，对该证据真是性不认可，即使原告能够提供电费发票，根据原告提供的账单显示，该电费均是养殖场关停后产生的电费，与本案无关。证据17的证明，根据法律规定证人应该出庭作证，对该证据不认可，且原告没有提供其他证据印证证人陈述的内容。证据18工资表系原告单方制作，根据司法解释规定需要加盖公司印章和法人签名，且原告并未提供银行流水进行印证。证据19申请对象是沭阳县人民政府，与本案无关。 经举证、质证，对原、被告所举证据认证如下： 原告提供的证据1-4、6、11-12，被告不持异议，具有合法性、真实性、关联性，可以作为本案证据使用；证据5、7、15形成于被告作出禁养通知之后，与本案无关联性，对其三性不予确认；证据8被告不持异议，可以作为认定案件相关事实的证据；证据10、13、17-18，不能达到原告的证明目的；证据14与被告提供的证据1系同一证据，与本案无关，对其三性不予确认；证据16系复印件，对其三性不予确认；证据9、19与本案无关，对其三性不予确认。被告提供的证据2，具有合法性、真实性、关联性，可以作为本案证据使用。 根据上述有效证据及当庭查明的情况，本院对本案事实认定如下： 2009年2月27日，周凤银以自然人独资形式，注册成立银丰公司，注册资本66万元，住所地沭阳县章集街道办公楼东侧（银丰路6号），经营范围为生猪饲养、销售；新型益菌高效有机肥生产、销售等。2009年3月2日，原告银丰农业公司与沭阳县章集社区管理委员会签订投资协议书，由沭阳县章集社区管理委员会免费提供土地55亩给原告公司使用，农户承租土地租金由沭阳县章集社区管理委员会支付。2009年3月28日，沭阳县沭城镇章集社区管理委员会在银丰公司规模化畜禽养殖项目申请审批表上签署同意申报意见，申请项目用地57.8亩，项目初步选址意向在章集街道章集村，计划年饲养量25000头。2009年4月1日，沭阳县农林局在该项目申请审批表审核意见栏盖章。2011年12月，江苏省农业委员会向原告颁发“江苏省畜牧生态健康养殖示范基地”牌。2014年5月19日，沭阳县发展和改革局向原告下发《企业投资项目备案通知书》（沭发改备案［2014］110号），告知原告申请备案的新型益菌高效有机肥扩建项目符合《江苏省企业投资项目备案暂行办法》的有关要求，准予备案。2017年1月11日，沭阳县人民政府印发《沭阳县畜禽养殖禁养区划定方案》，明确将《沭阳县城市总体规划（2014-2030）》确定的中心城市规划边界向外延伸500米（含500米）范围的区域作为禁养区，要求禁养区内通过退牧还田、改作其它农业设施用途、征地拆迁等方式逐步关停或搬迁，各乡镇场（街道）人民政府（办事处）为禁养整治工作责任主体。2017年1月13日，章集街道办畜牧兽医站两名工作人员分别与章集居委会副主任及居委会会计作了谈话笔录，了解到原告养殖场周围会闻到猪粪气味。2017年1月16日，沭阳县人民政府向被告发出012号工作交办单，其中第4项内容要求认真落实《沭阳县畜禽养殖禁养区划定方案》，于2017年2月15日前，完成方案规定区域内养殖场的关闭搬迁工作。2017年1月21日，被告向原告下达禁养通知书，要求养殖场于2017年2月15日前关停，但没有相关送达证明。2017年8月16日，相关检查人员在沭阳县禁养区畜禽规模养殖场整治检查认定表中，认定原告占地边界43亩的生猪养殖场于2017年5月28日关闭未拆除。后原告向本院提起行政诉讼，要求确认被告通知关停其养殖场行为违法。本院于2018年11月28日作出（2018）苏1302行初273号行政判决书，撤销了被告章集街道办2017年1月21日向原告沭阳县银丰农业公司下达的禁养通知书。 再查明，2019年9月4日，原告银丰农业公司就禁止养殖行为造成的损失向被告章集街道办申请赔偿，章集街道办于2019年10月29日作出《不予赔偿决定书》，对原告提出的赔偿请求予以驳回，不予赔偿。原告不服，因而成讼。 又查明，原告银丰农业公司收到被告作出的禁养通知后，于2017年5月28日前将养殖场内生猪进行了销售，并自行关闭了养殖场,养殖场的猪舍并未拆除。 本案的争议焦点是：1.原告要求被告赔偿其经济损失的诉讼请求是否应得到支持；2.被告作出的《不予赔偿决定》是否合法。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条规定:“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”根据上述规定，原告认为行政机关行使行政职权的行为侵犯了其合法权益并造成了损害，因对损害事实提供相应的证据。本案中，虽然被告作出的《禁养通知》被撤销，但被告并未对原告养殖场进行强制关闭拆除，且案涉养殖场系原告自行关闭，养殖场内生猪也系原告自行联系买家进行销售，原告对其养殖场内生猪养殖的数量、销售等情况应充分掌握。原告起诉要求被告赔偿未出栏1206头生猪成本损失53万元，应由原告就被告作出的《禁养通知》给其造成该项损失承担举证责任。对于该项损失，原告仅提供了一名证人书写的证明，并未提供生猪养殖、销售记录等证据相印证，不能达到其证明目的，其应当承担举证不能的法律后果。故对其该项赔偿请求，本院不予支持。关于原告主张要求被告赔偿2017年5月28日至2020年6月30日期间，原告自繁自养生猪损失、可生产有机肥损失及周凤银、周薛伟、王某乙三人工资，2017年6月1日至2020年6月30日养殖场电费的意见。根据上述规定，行政赔偿的赔偿范围为直接经济损失。原告主张的上述损失不是被告行为产生的直接经济损失，对其该项赔偿请求，本院不予支持。关于原告主张要求养殖场所占43亩土地和8500平方米猪舍按沭阳县拆建征收补偿标准予以赔偿的意见。经查，案涉养殖场的猪舍并未拆除，原告要求赔偿上述损失，无事实根据，对其该项赔偿请求，本院不予支持。综上，被告章集街道办作出《不予赔偿决定》，结论正确。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二十三条规定:“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。赔偿义务机关决定赔偿的，应当制作赔偿决定书，并自作出决定之日起十日内送达赔偿请求人。赔偿义务机关决定不予赔偿的，应当自作出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。”本案中，原告于2019年9月1日向被告提出了赔偿请求，被告于2019年10月29日作出《不予赔偿决定书》，并向原告进行了送达，程序合法。 综上，原告的诉请无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 驳回原告沭阳县银丰农业开发有限公司的诉讼请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省宿迁市中级人民法院。 审 判 长  丁 立 人民陪审员  邹建国 人民陪审员  苏爱良 二〇二〇年七月三十日  书记员余舒宁