江西省于都县人民法院行 政 判 决 书（2020）赣0731行初103号原告刘启明，男，汉族，1969年10月20日生。委托代理人伍耀明，江西创兴律师事务所律师，特别授权。委托代理人廖美兴，江西创兴律师事务所律师，一般代理。被告赣州市章贡区沙河镇人民政府。住所地赣州市章贡区沙河镇站东大道**。法定代表人袁景福，系镇长。委托代理人钟婷，江西南芳律师事务所律师，一般代理。委托代理人何通天，江西南芳律师事务所实习律师，一般代理。第三人江西章贡高新技术产业园区管理委员会。住所地赣州市章贡区武当山路**法定代表人曾小英。委托代理人邱雯，江西南芳律师事务所律师，一般代理。委托代理人袁桂金，男，汉族，1973年6月27日生，系副主任，特别授权。原告刘启明诉被告赣州市章贡区沙河镇人民政府，第三人江西章贡高新技术产业园区管理委员会行政协议一案，于2020年5月15日向本院提起行政诉讼。经本院审查发现江西章贡高新技术产业园区管理委员会与本案（或本案的处理结果）具有利害关系，并依法通知江西章贡高新技术产业园区管理委员会作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年6月29日公开开庭审理了本案。原告刘启明的委托代理人廖美兴、伍耀明，被告赣州市章贡区沙河镇人民政府的行政机关负责人唐伟及其委托代理人钟婷、何通天，第三人江西章贡高新技术产业园区管理委员会委托代理人袁桂金、邱雯均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求：1、判令被告履行原被告双方于2013年8月31日签订的《房屋拆迁补偿协议书》，即由被告按两户向原告分配两块宅基地；2、判令被告承担本案全部诉讼费用。事实与理由：原告刘启明系章贡区村民。被告为建设赣州市沙河工业园所需对原告位于章贡区的房屋进行拆迁。2013年8月31日，原被告双方签订了《房屋拆迁补偿协议书》，对拆迁补偿款支付及返迁安置予以约定。其中宅基地安置根据区府发【2006】22号、区府办字【2006】102号的有关规定予以分配。区府办字【2006】102号文件中关于宅基地的分配问题载明：“会议决定，被拆迁户同时符合以下三个条件的，可视为两户，并分配两块宅基地：1、在拆迁截止时间内，属本地农业户口且常年居住的；2、被拆迁住宅主房屋占地面积达到统一规划设计安置宅基地单块面积1.5倍的；3、家庭成员中同一代子女（含两个），且其中一个子女年满16周岁尚未分户的。”截至《房屋拆迁补偿协议书》签订时，原告家庭同时满足上述三条件，根据规定可视为两户，并分配两块宅基地。但被告至今未能按《房拆迁补偿协议书》履行向原告分配宅基地。为维护原告合法权益，向法院起诉，请求依法判决。原告为证明其主张，向本院提交证据如下（均为复印件）：1、原告身份证，证明原告主体资格；2、被告赣州市章贡区沙河镇人民政府机构信息，证明被告诉讼主体资格；3、《房屋拆迁补偿协议书》、赣州市章贡区人民政府区府办字[2006]102号文件、户口本，证明原被告于2013年8月31日签订《房屋拆迁补偿协议书》约定被告按区府办字【2006】102号文件对原告予以安置，原告家庭符合区府办字【2006】102号文件规定的按两户安置并分配宅基地条件；4、赣州市章贡区人民政府《通告》(2011年5月31日)及赣州市章贡区沙河镇人民政府《关于沙河工业园规划区房屋拆迁安置政策的公告》（2013年8月27日），证明2013年8月31日前被拆迁户仍可选择实行宅基地安置或者套房安置（货币安置）政策，章贡区政府《通告》及沙河镇政府《公告》均未限定被拆迁户子女年满16周岁的时间界限。被告辩称：一、征地拆迁房屋及附属物的征收部门系赣州市自然资源局章贡分局（原赣州市国土资源局章贡分局），项目用地单位为江西章贡高新技术产业园区管理委员会（原江西赣州沙河工业园区管理委员会，以下简称“高新区管委会”），赣州市章贡区沙河镇人民政府是房屋拆迁实施单位，并非本案适格的被告，应驳回原告对于赣州市章贡区沙河镇人民政府的起诉。根据《赣州市章贡区人民政府关于印发赣州市章贡区房屋拆迁补偿安置办法的通知》（区府发［2006］22号）第二条“凡在赣州市章贡区、省以上重点建设项目外）征收集体土地所涉及的房屋及附属物拆迁，并需返迁宅基地安置的，适用本办法。”结合本案来看，原告的房屋属于赣州市章贡区范围内，且《房屋拆迁补偿协议》也明确了适用区府发［2006］22号文。根据区府发［2006］22号第三条、第四条的规定，赣州市自然资源局章贡分局是征地拆迁房屋及附属物的征收部门，赣州市章贡区沙河镇人民政府为征地拆迁实施单位。并且，《房屋拆迁补偿协议》系高新区管委会、赣州市章贡区沙河镇人民政府与原告所签订的，协议明确了高新区管委会是项目用地单位，赣州市章贡区沙河镇人民政府是拆迁实施单位，并且明确了高新区管委会负责筹集《房屋拆迁补偿协议》所涉各项资金，并负责返迁安置地建设工作。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十五条“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”故赣州市章贡区沙河镇人民政府并非本案适格的被告，应依法驳回原告的起诉。二、《房屋拆迁补偿协议》第二条第3款已明确是按照原告2011年5月31日当日家庭人口结构情况进行宅基地分配，原告不符合《关于印发章贡区房屋拆迁补偿安置相关问题协调会议纪要的通知》（区府办字[2006]102号）第二条及《赣州市章贡区人民政府关于同意的批复》（区府字[2014]51号）第五条关于“可视为两户，分配两块宅基地”的规定。根据《房屋拆迁补偿协议》第二条第3款“丙方根据区府发[2006]22号、区府办字[2006]102号的有关规定，按照乙方2011年5月31日当日家庭人口结构情况，经村、组评议，丙方审核并报甲方备案后督促乙方所在村委会分配好返迁宅基地给乙方。”故《房屋拆迁补偿协议》已明确是按照原告2011年5月31日当日家庭人口结构情况进行宅基地分配。并且，原告属于区府字[2014]51号批复第三条规定的安置范围，即在前期已启动征地拆迁的项目范围内，2013年8月31日前完成房屋丈量且房屋全部拆除尚未分配宅基地的被拆迁户。故原告的房屋拆迁补偿安置除适用区府发[2006]22号文和区府办字[2006]102号文外，还应适用区府字[2014]51号批复。根据区府字[2014]51号批复第五条第3款“被拆迁户家庭成员中同一代有两个子女以上（含两个）且其中一个子女年满16周岁尚未分户的（家庭成员结构和被拆迁户子女年满16周岁的时间界限以2011年5月31日为准）。”及区府办字[2006]102号文第二条第3款“家庭成员中同一代有两个子女以上（含两个）且其中一子女年满16周岁尚未分户的。”原告的大女儿刘欢是1996年12月28日出生，在2011年5月31日未满16周岁，故原告一户并不符合上述规定中关于“可视为两户，分配两块宅基地”的规定。三、原告所在的赣州市章贡区沙河镇垇下村民委员会已向原告一户分配了一块宅基地。基于上述事实和理由，被告认为赣州市章贡区沙河镇人民政府并非本案适格的被告，且原告不符合分配两块宅基地的规定，请求法院依法驳回原告的起诉。被告向法庭提交了以下证据及法律依据（均为复印件）：1、《赣州市章贡区人民政府关于印发赣州市章贡区房屋拆迁补偿安置办法的通知》（区府发[2006]22号），证明赣州市自然资源局章贡分局（原赣州市国土资源局章贡分局）是征地拆迁房屋及附属物的主管部门，被告沙河镇政府为征地拆迁实施单位。2、《房屋拆迁补偿协议》，证明江西章贡高新技术产业园区管理委员会（原江西赣州沙河工业园区管理委员会，以下简称“高新区管委会”）是项目用地单位，赣州市章贡区沙河镇人民政府是拆迁实施单位，并且协议明确了高新区管委会负责筹集《房屋拆迁补偿协议》所涉各项资金，并负责返迁安置地建设工作；协议明确了是按照原告2011年5月31日当日家庭人口结构情况进行宅基地分配。3、刘启明、钟爱金、刘欢的常住人口登记表；4、《赣州市章贡区人民政府关于同意的批复》（区府字[2014]51号）；5、《关于印发章贡区房屋拆迁补偿安置相关问题协调会议纪要的通知》（区府办字[2006]102号），证明3、4、5证明原告的大女儿刘欢是1996年12月28日出生，在2011年5月31日未满16周岁；原告一户不符合区府字[2014]51号批复第五条及区府办字[2006]102号文第二条关于“可视为两户，分配两块宅基地”的规定。6、《建房承诺书》，证明原告所在的赣州市章贡区沙河镇垇下村民委员会已向原告一户分配了一块宅基地。7、（2018）赣0731行初151号《行政裁定书》，于都县人民法院已就类似案件，驳回该案原告谢翠英的起诉。第三人述称：一、关于本案相关主题在征地拆迁过程中的地位问题。涉案征地拆迁涉及的房屋及附属物的征收部门为赣州市自然资源局章贡分局，项目用地为第三人，房屋拆迁实施单位为赣州市章贡区沙河镇人民政府。根据2013年8月31日各方签订的《房屋拆迁补偿协议书》第二条第3款的约定，第三人负责返迁安置地的建设工作，负责返迁安置的所涉及的宅基地基础（±0.000）、给排水、供电、道路、路灯、消防等工程项目建设，宅基地基础建成后按程序移交给被告进行分配。根据以上约定，就安置地问题，第三人仅负责施工建设，拆迁户安置地具体的安置分配问题，由被告根据拆迁户的实际情况进行确定，并不由第三人确定和分配，第三人不参与安置地的分配过程。二、关于本案事实问题。经第三人核实，2013年8月31日各方签订的《房屋拆迁补偿协议书》第二条第3款已明确是按照原告2011年5月31日当日家庭人口结构情况进行宅基地分配，原告不符合《关于印发章贡区房屋拆迁补偿安置相关问题协调会议纪要的通知》（区府办字【2006】102号）第二条及《赣州市章贡区人民政府关于同意的批复》（区府字【2014】51号）第五条关于“可视为两户，分配两块宅基地”的规定。综上请依法驳回原告的起诉。第三人未向法庭提交证据。经庭审质证，被告对原告提交的证据发表质证意见如下：对证据1三性没有异议；对证据2真实性、合法性没有异议，对其关联性及证明对象有异议，被告仅是拆迁实施单位，并非本案适格被告；对证据3中《房屋拆迁补偿协议书》、赣州市章贡区人民政府区府办字[2006]102号文件三性没有异议，对于户口本有部分户口信息显示作废，对于作废的信息三性均有异议，对于刘启明的户口本三性没有异议，对于证据3的证明对象有异议，根据区府办字[2006]102号文及房屋拆迁补偿协议书原告一户不符合可分配两块宅基地的规定，并且房屋拆迁补偿协议书第二条第3款明确约定了是按照原告2011年5月31日当日家庭人口结构情况分配宅基地，而区府办字[2006]102号第二条也规定了，家庭成员中同一代有两个子女以上（含两个），且其中一个子女年满16周岁尚未分户的；对证据4三性没异议，对其证明对象有异议，其中章贡区人民政府的通告第一条所规定的按赣州市办法市政府令第六十五号规定执行，该办法第三条规定的是市国土资源局是中心城区征地拆迁补偿安置的主管部门，更加说明了被告沙河镇人民政府并非是本案的适格被告，另外关于政策的通告，是由于原、被告及第三人签订了房屋拆迁补偿协议书，协议已经明确了进行宅基地安置，被告也向原告分配了一块宅基地，仅是因为原告的两个女儿在2011年5月31日时均未满16周岁，不符合分配两块宅基地的要求，并非是房屋拆迁补偿安置方案，因此并不会具体的规定拆迁补偿安置的相关要求，因此应当以原、被告及第三人签署的房屋拆迁补偿协议书以及房屋拆迁补偿安置的相关文件为准。第三人对原告提交的证据发表质证意见如下：对证据1、2三性没有异议；对证据3的质证意见与被告一致，同时补充一点原告对于房屋征拆补偿协议的效力是认可的，该协议的相关约定，特别是关于家庭人口结构情况的时间节点问题，应当对原告具有法律的约束力，并不能证明原告符合安置两块宅基地的条件；对证据4与被告质证意见一致，同时补充针对关于就拆迁户的时间节点问题，在后续章贡区政府下发的相关的文件中有明确规定，与各方签订的房屋拆迁协议能够相互吻合。原告对被告提交的证据发表质证意见如下：对证据1三性没有异议；对证据2的三性没有异议，但是对证明对象有异议，被告仍然按照该协议的第二条第3款2011年5月31日当日原告家庭情况分配宅基地，是错误的，因为在2006年102号文非常清楚的记载了关于分配两块宅基地的条件，三个要件，就是我方在诉状中所诉的三个要件，对家庭人口结构的定义在被告方提供的证据四已经明确解释，而且是以书面的方式进行了解释；对于证据3、4三性没有异议，证据4说明一下，该批复是拆迁安置协议签订之后的下发一个文件，该批复是在原有的基础上增加了时间界限，以2011年5月31日为准，这种增加内容明显的减损了相对人的权益，不应作为事前协议的依据；对证据5三性没异议，说明一点，该证据恰恰可以证实原告方符合[2006]102号文件第二条分配两块宅基地的要求，签订房屋补偿协议的时候2013年8月31日原告已经达到了被告方所约定的要求，所以对其证明对象有异议；对证据6三性没异议，我们确实分配了一块宅基地，要求被告安置两块，我们已经达到了被告的条件；对证据7合法性及关联性有异议，与本案没有关联，这是个行政协议案件，这份裁定书到底有没有生效也不清楚，该案的裁定没有按照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条的规定，因为该规定非常明确规定原告起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告，原告不同意追加的才能裁定驳回起诉，该裁定书中是没有告知的。第三人对被告提交的证据三性均无异议，就证据4区府字【2014】51号，想提醒法庭注意该文件制定的前提是为了确保安置工作有序的进行，依据的是区府发【2006】22号、102号两个文件的精神，但是【2014】51号对前面两个文件明确解释，根据2013年8月31日三方签订的房屋拆迁补偿协议书，明确的是以2011年5月31日为基准确认家庭人口结构。2014年51号文进一步明确人口结构，包括成员结构及年龄，所以我们认为被告所提交的证据，法庭都可以予以采纳。本院对上述证据认证如下：对于双方没有争议的证据，本院予以认定。对于双方有争议的证据，与本案查明的事实有关联的予以认定，没有关联的不予认定。根据原、被告的举证、质证和对证据的审查确认，结合当事人的陈述，本院审理查明事实如下：2013年8月31日，甲方赣州市沙河工业园区管理委员会（即项目用地单位）、乙方刘启明（即被拆迁户）及丙方章贡区沙河镇人民政府（即拆迁实施单位）三方签订了《房屋拆迁补偿协议》，该协议就乙方房屋拆迁补偿安置事项进行了约定，其中第二条第3小点就返迁安置方式进行了约定，内容如下：甲方负责返迁安置地建设工作，安置地点为坳下返迁安置地（坳下村）、3号返迁地周边（沙河村），负责返迁安置地所涉的宅基地基础、给排水、供电、道路、路灯、消防等工程项目建设，宅基地基础建成后按程序移交给丙方进行安置分配。乙方保证向丙方提供的家庭人口等基本情况为真实有效。丙方根据区府发【2006】22号、区府办字【2006】102号的有关规定，按照乙方2011年5月31日当日家庭人口结构情况，经村、组评议，丙方审核并报甲方备案后负责督促乙方所在村委会分配好返迁宅基地给乙方。2006年11月23日，赣州市章贡区人民政府办公室下发《关于印发的通知》(区府办字【2006】102号）。《章贡区房屋拆迁补偿安置相关问题协调会议纪要》规定：关于宅基地的分配问题。会议决定，被拆迁户同时符合以下三个条件的，可视为两户，并分配两块宅基地。1、在拆迁截止时间内，属本地农业户口且常年居住的；2、被拆迁住宅主房占地面积达到统一规划设计安置宅基地地块单块面积1.5倍的；3、家庭成员中同一代有两个子女（含两个），且其中一子女年满16周岁尚未分户的。2014年12月31日，赣州市章贡区人民政府发布《关于同意的批复（区府字【2014】51号）。《章贡经开区（南区）返迁安置宅基地分配方案》第五条规定，被拆迁户同时符合以下三个条件的，可视为两户，分配两块宅基地：1、在拆迁截止时间内，被拆迁户属于本地农业户口且常年居住的（长期居住在沙河本地从事农业生产的非农户口可视为农业户口）；2、被拆迁户被拆迁住宅主房占地面积达到待分配宅基地单块面积1.5倍以上的；3、被拆迁户家庭成员中同一代有两个子女以上（含两个）且其中一个子女年满16周岁尚未分户的（家庭成员结构和被拆迁户子年满16周岁的时间界限以2011年5月31日为准）。另查明，原告大女儿刘欢于1996年12月28日出生。2019年，原告刘启明分得一块位于垇下村农民返迁安置宅基地B区123号地块的宅基地。原告认为其少分了一块宅基地，故起诉至本院要求处理。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。据此，对于新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》施行之前形成的类似行政协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济。《合同法》第八条规定，依法成立的合同，对当事人具有法律效力，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。第九条规定，当事人订立合同，应当具有民事权利能力和民事行为能力。案涉《房屋拆迁补偿协议》系各方当事人的真实意思表示，未违反法律、法规的强制性规定，其签订的该补偿协议合法有效，受法律保护，对各方当事人具有法律约束力。签订协议的各方当事人为符合法律规定的行为主体，协议各方当事人具有本案诉讼主体资格。关于返迁安置方式，案涉《房屋拆迁补偿协议》已经作出明确约定，即“甲方负责返迁安置地建设工作，安置地点为垇下返迁安置地（垇下村）、3号返迁地周边（沙河村），负责返迁安置地所涉的宅基地基础、给排水、供电、道路、路灯、消防等工程项目建设，宅基地基建成后按程序移交给丙方进行安置分配。乙方保证向丙方提供的家庭人口等基本情况为真实有效。丙方根据区府发【2006】22号、区府办字【2006】102号的有关规定，按照乙方2011年5月31日当日家庭人口结构情况，经村、组评议，丙方审核并报甲方备案后负责督促乙方所在村委会分配好返迁宅基地给乙方”。上述约定已经明确约定了乙方有“保证向丙方提供的家庭人口等基本情况真实有效”的义务，也明确约定了“按照乙方2011年5月31日当日家庭人口结构情况”为依据来认定宅基地的分配。从上述条文的前后逻辑可知，该协议已经明确约定以2011年5月31日为时间节点来认定原告当时家庭人口结构等基本情况。家庭人口结构情况不能简单理解为只是人口数量，应当当然包括每个人口的基本情况，比如出生年月，性别、职业等。赣州市章贡区人民政府发布《关于同意的批复（区府字【2014】51号）只是对区府发【2006】22号、区府办字【2006】102号文件的进一步细化，且其规定的时间节点也是2011年5月31日，两者规定的时间节点前后一致，并不矛盾，并没有对原告的权利义务进行减损。原告主张案涉房屋协议中的“家庭人口结构情况”等同于区府字【2014】51号文件中的“家庭成员结构”，把“16周岁年龄的时间界限”排除在外，属于对文本过于狭隘的理解，不符合案涉《房屋拆迁补偿协议》的目的及区府发【2006】22号、区府办字【2006】102号文件的精神。根据《章贡区房屋拆迁补偿安置相关问题协调会议纪要》规定，原告大女儿刘欢出生于1996年12月28日，在2011年5月31日并未满16周岁，不符合分两块宅基地的条件。被告按约定已经分给原告一块宅基地，已经履行了协议约定的义务，现原告要求被告再向其分配宅基地理由不成立。综上。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告刘启明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘启明负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。审 判 长  郭蓓蕾人民陪审员  杨赛红人民陪审员  王春莲二〇二〇年七月九日代理书记员  肖春燕