江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终291号 上诉人（原审被告）海门市余东镇人民政府，住所地海门市余东镇创业路**。 法定代表人吴伟，镇长。 应诉负责人李宁，副镇长。 委托代理人安珊，江苏海萌律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）张春，男，1973年6月20日生，××族，住南通市通州区。 委托代理人徐晓倩，北京市京师律师事务所律师。 上诉人海门市余东镇人民政府（以下简称余东镇政府）因行政强制一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1204号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2013年3月4日，张春与黄桂生签订《协议书》，租用黄桂生位于海门××××组的养鸭场进行改扩建后用于养猪，约定原有建筑归黄桂生，新建建筑归张春。协议签订后，张春与郁超合伙养猪。2015年至2018年期间，张春养猪场因环境污染等问题多次被周边群众投诉。2018年上半年张春与郁超散伙，养殖场一人一半，各自继续养猪。2018年7月11日，南通市人民政府办公室发布《市政府办公室关于优化生态环境加强生猪养殖管理的若干意见》（通政办发[2018]66号），要求各地建立科学规范、权责清晰、约束有力的生猪养殖秩序。2018年8月31日，海门市人民政府办公室发布《市政府办公室关于优化生态环境加强生猪养殖管理的实施方案》（海政办发[2018]92号），根据通政办发[2018]66号文件精神，制定了具体的实施方案，并确定各区镇是辖区内加强生猪养殖管理的责任主体。余东镇政府依据上述文件制定了辖区内违规生猪养殖场（户）清理整治计划，张春养猪场在整治名单中。余东镇政府多次找张春、郁超协商拆除补偿事宜。 2019年6月10日，余东镇政府与郁超签订《生猪养殖场（户）关闭拆除补偿协议》，协议甲方为张春、郁超养殖场（户），乙方为余东镇政府，协议约定：一、甲方同意关闭拆除现有养殖场（户），并承诺在2019年6月19日前拆除畜禽养殖圈舍及仓储等附属设施，自行处理养殖设备和清空存栏畜禽；二、确认甲方现有砖瓦棚舍1600平方米，母（公）猪110头；三、甲方承担原养殖场所涉土地复垦、债权、债务等全部责任，甲方负责对圈舍及附属用房的拆除，拆除过程中的安全生产问题由甲方负责；四、乙方补偿甲方畜禽养殖圈舍及仓储等附属用房费用304000元、处置存栏母（公）猪132000元，合计436000元……。该协议中约定的拆除范围包括张春的养猪场，张春未在协议上签字。 2019年6月15日，余东镇政府对“张春生猪养殖场”作出《告知书》，内容为：“根据市政府办公室《关于优化生态环境加强生猪养殖管理的实施方案》和《中华人民共和国畜禽规模养殖场污染防治条例》等文件要求，你场存在以下问题：1.该养殖场属于违规生猪养殖场。2.周边河道环境脏、乱、差，污染严重，周围群众反应强烈、举报频繁。3.该养殖场圈舍属于违章建筑。现责令你场立刻停止违法养殖行为，并且在三日内自行拆除，如在规定时间内没有拆除，余东镇相关部门将采取行政处罚和强制措施。” 2019年6月17日，余东镇政府与黄桂生签订《生猪养殖场（户）关闭拆除补偿协议》，补偿黄桂生570.1平方米棚舍及68.75平方米附属用房合计121381.5元。 2019年6月20日上午，余东镇政府组织人员对郁超、张春的养殖场实施拆除。拆除张春养殖场部分的房屋时，张春进行阻止并报警。拆除过程中，张春与余东镇政府工作人员发生争执，张春驾驶汽车冲撞余东镇政府工作人员设置的警戒线，后张春将车停住，双方又发生肢体冲突。张春不服提起诉讼，请求确认余东镇政府强制拆除其养殖场的行为违法。 一审法院根据郁超提供的信息，依职权向海门市公安局余东派出所调取接处警登记表及调解协议，材料显示张春、郁超散伙后，因财物分配引起矛盾，双方曾于2018年10月30日在海门××余东镇人民调解委员会的主持下达成财物分配协议，后于2018年11月1日再次因财物分配引起矛盾报警。 一审法院认为，保护生态环境，规范生猪养殖行为，符合可持续发展的要求，余东镇政府作为基层人民政府为此也做了大量工作。但余东镇政府针对张春的养猪场所实施的拆除行为不符合《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）的规定，应确认违法。 首先，余东镇政府针对张春的养猪场所实施的拆除行为系行政强制行为，并非双方协商一致后张春自愿交付拆除。张春与郁超于2018年上半年散伙，双方于2018年10月份曾经余东镇人民调解委员会调解散伙后财物分配事宜，余东镇政府也多次与张春、郁超一起协商拆迁事宜。2018年6月10日，郁超在协议上签字后，余东镇政府又向张春的养猪场发放《告知书》，限三日内自行拆除。从人民调解委员会参与调解以及余东镇政府与郁超签订协议后又向张春的养猪场发放限期拆除告知书，可以推断余东镇政府应当知晓张春、郁超已经散伙，仅有郁超签字的协议对张春不发生法律效力。故余东镇政府拆除张春的养猪场不具有协议基础，事实上，拆除当日张春阻止拆除也表明余东镇政府实施拆除行为并未取得张春的同意。 其次，余东镇政府强制拆除张春的养猪场缺乏强制执行依据，且违反法定程序。根据《行政强制法》的规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再根据法定程序实施强制执行。《行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定了行政强制执行须经催告、听取陈述申辩、公告等程序。本案中，余东镇政府作出限期自行拆除的告知书后，于2018年6月20日强制拆除张春的养猪场，在强制拆除前未作出行政强制执行决定，未履行催告及公告等程序，未听取当事人的陈述申辩等。余东镇政府的强制拆除行为缺乏强制执行依据，且违反了法定程序，应当确认违法。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认余东镇政府于2018年6月20日强制拆除张春位于海门××××组的养猪场的行为违法。 余东镇政府不服提起上诉称，余东镇政府多次通知张春及合伙人郁超，当面告知其行为的违法性及协商拆除养猪场，后原出租人黄桂生和合伙人郁超与余东镇政府达成案涉养猪场关闭拆除补偿协议后，余东镇政府协助拆除。余东镇政府张贴《告知书》，通知张春在指定期限内拆除，履行公告义务，但公告期间余东镇政府未收到张春的任何异议，则余东镇政府认为张春同意协助拆除。余东镇政府对违法修建的养殖场协助拆除，具有合法性。请求撤销原判，改判驳回张春的诉讼请求。 被上诉人张春辩称，余东镇政府的拆除行为超越职权，其并没有强制执行的法定职权。余东镇政府与郁超签订的协议对张春不产生效力，且余东镇政府明知郁超与张春已经就案涉养殖场进行了分割，郁超没有接受张春的委托和授权，其签订的协议不能代表张春同意拆除，余东镇政府提到的《告知书》从未向张春送达。余东镇政府的拆除行为没有事实依据，严重违反法定程序。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是，余东镇政府实施的拆除行为是否违反法律规定，该争议焦点主要在于，余东镇政府是基于权利人同意的情况下实施的协助拆除行为还是违法强拆行为。 依法行政强调的是行政机关对自身行为的约束和规范，这一原则本身并不排斥行政机关在与相对人协商一致的情形下实现管理目标。对于违法建筑的查处，行政机关既可以选择作出处罚决定进而强制执行的方式予以拆除，也可以选择通过与相对人协商一致的方式予以拆除，这种方式减少了相对人与行政机关的对抗，降低了行政机关的执法成本，成为传统行政管理手段的一种有效补充。 本案中，余东镇政府主张其基于协议实施了协助拆除行为，但从查明的事实看，张春的养猪场系与郁超合伙，在被拆除时两人已经散伙，各自养猪。在余东镇政府签订的关闭拆除补偿协议中，甲方明确列为张春、郁超养殖场，但在该协议中只有郁超一人签名确认，并没有张春的签名确认。因此，在权利人之一张春没有同意的情况下，余东镇政府实施拆除行为缺乏事实基础。余东镇政府认为张春同意拆除养猪场的理由不能成立，也与张春阻止拆除并报警的事实不相符，余东镇政府的拆除行为只能认定为强拆行为，而不是与相对人协商一致的协助拆除。根据《行政强制法》的规定，实施强拆行为需要具有行政强制执行权、强制执行依据，并履行催告及公告程序，听取当事人的陈述申辩等，余东镇政府实施的拆除行为很显然不符合《行政强制法》的相关规定，应当认定为违法强拆行为。 综上所述，一审法院确认余东镇政府强制拆除张春养猪场的行为违法并无不当，余东镇政府的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人海门市余东镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年七月二十三日 书记员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；