济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初19号 原告张建林，男，1972年11月27日出生，汉族，住山东省济南市历下区。 被告济南市历下区人民政府，住所地山东省济南市历下区解放东路**。 法定代表人李国强，区长。 委托代理人于海洋，济南市历下区智远街道办事处平安建设办公室副主任。 委托代理人侯本庆，山东众英律师事务所律师。 第三人济南市历下区智远街道办事处姜家庄村民委员会，，住所地山东省济南市历下区中林路东首南姜家花园 法定代表人张斌，主任。 原告张建林因要求被告济南市历下区人民政府（以下简称历下区政府）、第三人济南市历下区智远街道办事处姜家庄村民委员会（以下简称姜家庄村委会）行政补偿一案，于2019年12月30日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月3日立案后，于1月8日向历下区政府、姜家庄村委会送达了起诉状副本及应诉通知书、参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于3月19日公开开庭审理了本案。原告张建林，被告历下区政府的委托代理人于海洋、侯本庆，第三人姜家庄村委会法定代表人张斌到庭参加诉讼。因受新型冠状病毒肺炎疫情影响，本案于2020年2月4日中止审理，于3月13日恢复审理。本案现已审理终结。 原告张建林诉称，1.请求法院判令《地上物拆迁补偿协议》为无效合同，并要求历下区政府履行法定征收补偿职责按照评估报告（大棚整体评估金额12431332.44元）及经济增长递增部分补足原告补偿款20万元；2.诉讼费由历下区政府承担。事实与理由：2017年4月11日，由历下区政府成立的济南市历下区盛福片区项目开发建设工程指挥部（以下简称盛福片区指挥部）决定对原告的合法地上物（大棚）实施拆迁补偿工作，原告在拆迁范围内有两个大棚。原告要求变更补偿金额的理由如下：一、历下区政府未按照评估报告足额支付补偿款。由2019年10月15日政府信息公开及在姜家庄村委会处获取的济南鼎恒土地房地产评估咨询有限公司（以下简称鼎恒评估公司）作出的评估报告得知，姜家庄村共有大棚56个，因为各个大棚内种植果树的品种繁杂、生长周期各有不同，不能按照（2015）16号文标准予以补偿，经姜家庄村委会与评估公司测算，每个大棚按10万元予以统一补偿，历下区政府总计支付5605880元。评估报告显示这只是果树的评估金额，大棚和管理房的补偿款未计算在内。2019年11月28日的信访事项处理意见书明确指出：姜家庄大棚的补偿是根据2017年鼎恒评估公司评估的报告作出的，且办事处包村领导及姜家庄村主任也表明：载有大棚整体评估金额为12431332．44元的编号为鲁鼎恒房估（2017）字第1102号的评估报告为鼎恒评估公司的报告。二、姜家庄村委会与原告签订《地上物拆迁补偿协议》是以合法的形式掩盖非法的目的。姜家庄村委会在签订协议过程中存在欺诈行为，其事先隐瞒被拆迁人委托评估公司在2017年3月17日已经作出评估报告的事实，更未在签订补偿协议前向被拆迁人送达分户评估报告，而是隐瞒事实真相，诱导被拆迁人在不知情的情况下作出错误表示签订补偿协议。直到原告知道第1102号评估报告之后才知道自己的利益遭受了重大侵害。姜家庄村委会以签订拆迁补偿协议的合法形式利用虚假信息使原告作出错误表示，以达到历下区政府降低拆迁成本的非法目的。三、历下区政府违反法律、行政法规强制性规定。由2019年11月15日政府信息公开得知，案涉土地至今未获得征地批文，与原告签订协议时未履行任何征地程序，即历下区政府是在未取得征收拆迁资格和权利情况下对原告实施拆迁补偿的（现在案涉土地已被实际占用）。综上，由于历下区政府与姜家庄村委会对原告实施的拆迁补偿行为剥夺了张建林应有的知情权、参与权、监督权和申诉权，历下区政府无论在实体上还是在程序上都严重违反了《土地管理法》《土地管理法实施条例》《土地承包法》《合同法》等国家法律规定，使原告的权益遭受了严重侵害。退一步讲，即便历下区政府采取补救措施后，原告接受未经过征地程序的拆迁行为，也应当按照鼎恒评估公司作出的按整体评估金额12431332.44元的评估报告对原告进行补偿，原告承包地上的大棚是其合法的地上物，历下区政府和姜家庄村委会无权剥夺原告对地上物应当享有的补偿权。为此，依据《行政诉讼法》第十二条以及《最高法关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的第一条、第四条规定提起本次诉讼，望判如所请。 原告张建林向本院提交了如下证据： 1.拆迁通告、姜家庄拆迁验收表，证明历下区政府拆迁案涉地上物的事实； 2.《土地承包协议》《地上物拆迁补偿协议》，证明张建林为土地权利人及大棚所有人； 3.历下政办公开告字[2019]37号政府信息公开告知书、鼎恒评估公司评估报告，证明评估报告是历下区政府委托姜家庄村委会，由姜家庄村委会委托评估公司作出的，大棚的整体评估金额为12431332.44元； 4.信访事项处理意见书，证明大棚补偿是依据鼎恒评估公司报告作出的，且信访部门及村领导也确认1102号报告为鼎恒评估公司的评估报告； 5.（2019）第413号政府信息公开告知书，证明历下区政府实施拆迁补偿时相关行政部门未开始履行任何征地程序； 6.案涉土地现场照片，证明案涉土地已被占用； 7.历下区姜家庄地上物调查表，证明案涉大棚面积大小悬殊，补偿金额却一样； 8.姜家村大棚补偿表，证明鼎恒评估公司与姜家庄村委会协商统一按照每个大棚10万元补偿； 9.姜家庄村委出具证明、2019年姜家庄征地卫星照片、政府信息公开附件红线所示位置图，证明姜家庄大棚土地所在位置在征收范围内的事实； 10.邮寄单复印件，证明张建林向历下区政府邮寄要求足额支付的邮件，邮件被退回，历下区政府未履行法定职责； 11.照片（姜家庄拆迁验收表、承诺），证明张建林的承诺书与姜家庄拆迁验收表在2017年4月17日同时写下，当时未收到补偿款，承诺书并不是本人的真实意思表示。 被告历下区政府辩称，一、张建林要求判令《地上物拆迁补偿协议》为无效合同，没有事实根据及法律依据，应依法驳回起诉。《地上物拆迁补偿协议》系姜家庄村委会与张建林所签，该协议为平等民事主体之间因土地承包经营权而引起的补偿所签订的协议，因该协议而引起的争议不属于行政争议，张建林为此提起行政诉讼无法律依据，应依法驳回起诉。二、张建林要求历下区政府履行法定征收补偿职责按照评估报告（大棚整体评估金额12431332.44元）及经济增长递增部分补足张建林补偿款20万元既无事实根据，也无法律依据，应依法驳回其诉讼请求。张建林诉称的大棚已经补偿完毕，不存在再履行法定征收补偿职责的任何事实根据。2017年3月17日，鼎恒评估公司接受姜家庄村委会的委托作出报告编号为：鲁鼎恒房估（2017）字第1063号《济南市历下区智远街道办事处姜家庄村闭合圈外补偿分户评估报告》，报告内容为每个大棚按照10万元进行评估计算。因张建林有两个大棚，姜家庄村委会按照评估报告对张建林补偿200100元。2017年4月17日，张建林收到补偿款后，出具承诺“2017.4.17本人与甲方(即姜家庄村委会）已签订《地上物拆迁补偿协议》，甲方已对本人圈外大棚二处的地上物及附属物进行了补偿。现本人承诺:自愿放弃本人圈外大棚二处的全部地上物及附属物的所有权，甲方有权随意处置。承诺人:张建林2017.4.17”。由此证实张建林诉称的大棚已全部补偿完毕不存在再另行补偿的任何事实根据。因此，张建林已收到案涉《地上物拆迁补偿协议》所约定的补偿款，其再要求另行补偿没有事实根据及法律依据。综上，张建林的诉讼请求既无事实根据，也无法律依据，应依法驳回其诉讼请求。 被告历下区政府向本院提交了以下证据： 1.（2019）鲁0102民初4683号民事判决书和（2019）鲁0102民初4681号民事判决书，证明张建林讼争的《地上物拆迁补偿协议》不属于行政争议，济南市历下区人民法院已就此做出民事判决； 2.济南市历下区智远街道办事处姜家庄村闭合圈外补偿分户评估报告，证明张建林诉称的《地上物拆迁补偿协议》中约定的补偿金额是依据评估报告做出的，合法有效，不存在违反法律法规的无效情形； 3.张建林出具的承诺，证明张建林已经按照《地上物拆迁补偿协议》的约定收取了全部的补偿款，同时，张建林也承诺放弃圈外大棚二处的全部地上物及附属物的所有权，目前该协议已经履行完毕； 4.山东省人民政府建设用地批件，证明涉案大棚土地在2019年办理了农用地转用手续。 第三人姜家庄村委会述称，张建林所说涉及大棚补偿问题是2017年前任两委会在任时所为，根据当时的材料（明细）能查明包括原告在内的56个大棚是按每个10万元补偿的。原告所说的补偿总额为12431332.44元的评估报告是存在的。经与济南市历下区国有资产运营有限公司落实，其答复没有根据这份评估报告对姜家庄村委会进行同等金额的补偿，针对大棚也没有依据这份报告给予补偿。经村委会查询，无济南市历下区国有资产运营有限公司拨付的12431332.44元的资金款项。 第三人姜家庄村委会未提交证据。 本院依职权调取的证据：调查笔录一份，对鼎恒评估公司出具的评估报告的相关情况予以调查，证明鼎恒评估公司接受姜家村委会委托，对姜家庄村闭合圈外地上附属物及青苗进行估价。编号为鲁鼎恒房估（2017）字第1063号和鲁鼎恒房估（2017）字第1102号《济南市历下区智远街道办事处姜家庄村闭合圈外补偿分户报告》均系其出具，对张建林的补偿依据是鲁鼎恒房估（2017）字第1063号报告，二个大棚，估价20万元，含果树苗木，总金额为200100元。其出具的鲁鼎恒房估（2017）字第1102号报告中“;地上物房屋及附属物大棚）”金额12431332.44元，不仅是对大棚的估价，还有闭合圈外房屋，这部分是村集体财产，另有评估报告。 经庭审质证，原告张建林对被告历下区政府提交的证据1真实性无异议，对历下区政府主张该协议是平等民事主体之间的民事行为有异议，认为姜家庄村委会与张建林签订的地上物拆迁补偿协议的行为是历下区政府的行政行为，张建林有获得补偿的权利；对证据2的真实性有异议，在此报告内没有鲁鼎恒房估（2017）字第1102号评估报告这一页，此页载明全村大棚总体评估金额为12431332.44元；对证据3有异议，2017年4月17日历下区政府让张建林写下承诺是在拆迁验收的同时写下，不写承诺就拿不到补偿款，当时原告并没有收到任何补偿款，该证据也证明拆迁补偿是历下区政府的行政行为；对证据4无异议，但认为此批复未公告，剥夺了其知情权等法定权利，也证明其与姜家庄村委会签订的协议是历下区政府在征收过程中的行政行为。 被告历下区政府对原告张建林提交的证据1的真实性无异议，案涉地上物在与张建林签订《地上物拆迁补偿协议》后已经予以拆除；对证据2的真实性无异议，对证明目的有异议，该证据证实了张建林接受了拆迁补偿的标准，并签订了承诺书，将案涉地上物均移交予以拆除，同时张建林也收到了补偿协议当中所载明的20万元，由此证实《地上物拆迁补偿协议》是双方当事人真实意思表示，不存在无效的情形；对证据3的真实性没有异议，对证明目的有异议，政府信息公开告知书并未明确大棚的整体评估金额是多少，仅仅明确了评估报告由姜家庄村委会委托相关评估机构所作出，也由其留存，张建林提交的鲁鼎恒房估（2017）字第1102号报告并非是历下区政府出具，也不是政府信息公开告知书中所附的内容，该评估报告与政府信息公开告知书没有关系；对证据4真实性无异议，对证明目的有异议，该信访事项处理意见书回答了鲁鼎恒房估（2017）字第1102号报告并非补偿的依据，同时也证实了运营公司并没有按照该评估报告支付相同数额的补偿款；对证据5真实性无法核实，该政府信息公开告知书是济南市人民政府办公厅所作出的，并且该政府信息公开告知书，仅仅回答了原告申请公开提供附件红线所示位置的信息，是否是本案张建林所提交的该信息，张建林无证据予以证明；对证据6真实性有异议，该照片无法看出系案涉土地；对证据7系姜家庄村委会作出的，对其真实性无法核实；对证据8的真实性无异议，本案所讼争的大棚拆迁补偿依据鲁鼎恒（2017）字第1063号评估报告，每个大棚按照10万的标准予以补偿，这与姜家庄村委会所称的按照该标准予以补偿是一致的；对于证据9真实性有异议，该证据的来源存在问题，不能作为有效证据予以采信，因为姜家庄村委会不是出具征地卫星照片的法定部门；证据10为复印件，不能够证明快递当中所邮寄的相关内容，不是有效证据；对于证据11的真实性没有异议，这与历下区政府提交的证据3是一致的，由此也证实该承诺是基于姜家庄拆迁验收和拆迁补偿协议的签订为基础的，同时证明张建林认可每个大棚按10万元的标准予以支付，其也收到了相应的补偿款，也就足以证实对承诺或者拆迁补偿协议的认可。 第三人对原告张建林提交的证据未发表质证意见。对历下区政府提交证据的真实性均无异议，两份判决书中的原告均是村里大棚的承包户，针对补偿提起诉讼，历下区人民法院作出的判决已生效；至于证据2、3，现任两委会成员及本人均未参与2017年所有的拆迁补偿事宜，张建林是否属于自愿签订，无从查证，现在能落实只有查找资料；对证据4无异议。 对本院制作的调查笔录，张建林对被调查人所说“张建林有两个大棚......汇总金额为200100元”有异议，认为这是果树补偿款，大棚及其他附属物未补偿。历下区政府对此无异议。姜家庄村委会因现任两委委员未参与当年拆迁与评估工作，请求法院依据所调查事实，并综合区政府意见，依法作出判决。 本院对上述证据认证如下：对张建林提交的证据5、6、9，均证明案涉土地被征用，对案涉土地被征用这一事实历下区政府、姜家庄村委会均无异议，对上述证据本院不再作出认证。对历下区政府提交的证据1，因与本案无关联性，本院不予采信。对张建林、历下区政府提交的其他证据及本院调取的证据，证据的来源合法，内容真实，证据之间能相互印证，且与本案有关联性，本院予以采信。 经审理查明，2002年7月20日，张建林与姜家庄村委会签订《土地承包协议书》，张建林承包本村土地1.66亩，按村里统一规划建造塑料大棚，用于种植；承包期限20年；承包期间，如政府征用土地，本协议终止，所得到补偿款归张建林。原告张建林在承包土地上建造两个塑料大棚。2006年被告历下区政府启动片区改造,案涉地块在拆迁范围内。 根据历下区政府（2016）007号会议精神，历下区政府通过济南市历下区国有资产运营有限公司（系历下区政府设立的投融资平台）将姜家庄村的地上物拆迁补偿款打包支付姜家庄村委会，由村委会按照前期调查摸底的数额，委托评估公司对大棚等地上物的补偿金额进行评估，然后根据评估报告将补偿金额分别支付给村民。2017年2月28日，姜家庄村委会与鼎恒评估公司签订《委托协议合同》，对济南市历下区智远街道办事处姜家庄村闭合圈外地上附属物及青苗进行估价。2017年3月17日，鼎恒评估公司出具《济南市历下区智远街道办事处姜家庄村闭合圈外补偿分户评估报告》，大棚按每个10万评估计算，姜家庄村大棚共计56个大棚，补偿总额为5605880元，姜家庄村大棚补偿明细中显示：张建林、个数（个）2、盛果（颗）628、单价（元）300、初果（颗）45、单价（元）260，金额200100元，涉张建林的分户评估报告编号为鲁鼎恒房估（2017）字第1063号，该页显示张建林的地上房屋及附属物（大棚）评估金额为20万元。 2017年4月8日，历下区政府设立的盛福片区指挥部发布通告，启动了姜家庄闭合圈外拆迁工作，拆迁期限定于2017年4月11日9时至2017年5月11日9时。拆迁协议由被拆迁人携带本人身份证到姜家庄村委会签订。4月15日，张建林与姜家庄村委会签订《地上物拆迁补偿协议》，协议约定：“一、拆除范围：位于姜家庄集体非农用地上大棚二处乙方（即张建林）需拆除的全部地上物及附属物。补偿款金额：根据测量结果及相关政策，乙方补偿金额为200000元。本补偿款补偿对象为乙方需拆除的全部地上物及附属物。三、乙方在本协议签订生效后5日内自行拆除本协议范围内的全部地上物及附属物……四、拆除完毕后（以拆除验收单为准）7个工作日内根据本协议甲方（姜家庄村委会）向乙方一次性支付补偿款……”4月17日，盛福片区指挥部对姜家庄拆迁进行验收，张建林写下承诺，内容为：本人与村委会已签订《地上物拆迁补偿协议》，村委会已对圈外大棚二处的全部地上物及附属物进行了补偿。现本人承诺：自愿放弃本人圈外大棚二处的全部地上物及附属物的所有权，村委会有权随意处置。 历下区政府依据鼎恒评估公司出具的《济南市历下区智远街道办事处姜家庄村闭合圈外补偿分户报告》，通过济南市历下区国有资产运营有限公司将姜家庄村大棚补偿的相关款项5605880元拨付给姜家庄村委会，姜家庄村委会按照与张建林签订的《地上物拆迁补偿协议》，将约定的补偿款足额发放给张建林，张建林亦自认领取了该补偿款。 另查明，编号为鲁鼎恒房估（2017）字第1102号《济南市历下区智远街道办事处姜家庄村闭合圈外补偿分户报告》显示，，地上房屋及附属物大棚）评估价总额为12431332.44元，该报告确系鼎恒评估公司作出，该项评估价除姜家庄村大棚款外，还包含着闭合圈外的房产，这部分是村集体的财产。 还查明，2019年12月30日，山东省人民政府对含姜家庄村的农用土地转用和土地征收实施方案作出同意的批复。 本院认为，本案的争议的焦点有两点，一、案涉《地上物拆迁补偿协议》是否无效；二、张建林要求历下区政府补足补偿款20万元的诉讼请求能否成立。 关于第一个焦点问题，案涉《地上物拆迁补偿协议》是否无效。本院认为，案涉《地上物拆迁补偿协议》系集体土地拆迁补偿协议，具有行政行为的属性，应当符合《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、法规的相关规定。历下区政府组织实施土地征收时虽然未取得征地批复，但在一审辩论终结前已取得了征地批复，视为已采取了补救措施。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。故本院认定案涉《地上物拆迁补偿协议》有效。 关于第二个焦点问题，张建林要求历下区政府补足补偿款20万元的诉讼请求能否成立。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，集体土地征收补偿工作由县级以上地方人民政府组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定,土地补偿费归农村集体经济组织所有；；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有本案中，历下区政府临时机构盛福片区指挥部以发布通告的方式，启动姜家庄闭合圈外拆迁补偿工作，历下区政府是该项工作的行政责任主体。历下区政府将姜家庄的地上物拆迁补偿款打包支付给姜家庄村委会，并由其对涉拆片区的土地及地上物进行调查摸底、委托评估机构对大棚等地上物进行评估、与张建林等村民签订《地上物补偿协议》，将补偿款支付给村民，其本质上是把行政权委托给姜家庄村委会，其法律后果应由历下区政府承担。姜家庄村委会基于行政委托，按照评估机构确定的补偿金额与张建林签订的《地上物拆迁补偿协议》，未违反法律、法规的禁止性规定，张建林亦无证据证明历下区政府、姜家庄村委会在签订协议过程中，有隐瞒欺诈行为，故案涉协议合法有效。姜家庄村委会已足额将补偿款支付给了张建林，历下区政府已经履行征收补偿职责。张建林要求历下区政府按照每个大棚20万元标准补偿，是基于鲁鼎恒房估（2017）字第1102号报告所载地上房屋及附属物（大棚）评估价总额为12431332.44元除以56个大棚得出，因该报告不是案涉大棚补偿的依据，故该诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。 综上，原告张建林的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下:驳回原告张建林的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张建林承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  杜晓杰 审 判 员  蔡珂伟 人民陪审员  柳 明 二〇二〇年七月三十日 法官 助理  刘 笛 书 记 员  刘 洁