浙江省嵊州市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0683行初53号 原告绍兴中祥实业有限公司，住所地绍兴市越城区。 诉讼代表人浙江越光律师事务所律师，系绍兴中祥实业有限公司管理人。 负责人楼东平。 被告绍兴市自然资源和规划局，住所地绍兴市越城区解放大道**。 法定代表人陈伟军，局长。 原告绍兴中祥实业有限公司诉被告绍兴市自然资源和规划局行政协议一案，于2020年3月30日向绍兴市越城区人民法院提起行政诉讼并申请异地管辖。绍兴市中级人民法院于2020年4月27日裁定由本院管辖。本院于2020年6月1日受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。 原告绍兴中祥实业有限公司诉称，2010年4月1日，原告与袍江新区H7号地块所属地的绍兴袍江经济技术开发区管理委员会（简称袍江管委会）签订了《袍江新区项目进区意向协议》，意在H7地块建设中国钢材城项目，并于2010年4月20日支付土地保证金500万元整、2011年7月15日支付土地款4870万元整。2011年10月31日原告通过被告组织的公开挂牌竞得袍江新区H7号地块，并于当天支付2780万元土地定金后签订了合同编号为《国有建设用地使用权出让合同》和《成交确认书》，成交地价总金额14000万元。合同签订后，为推进项目顺利进行，原告根据袍江管委会的要求，帮助处理该地块上有关拆迁户的安置补偿、垃圾外运、回填土方、场地平整、红线围墙设计等垫资。后原告得知，因该地块横跨高铁，如项目建设必将对杭甬客运专线的运行产生危害。2012年初，高铁部门派人交涉，要求扩大建筑退让范围并要求原告暂时终止项目建设，导致原告无法按原合同约定开展项目建设。袍江管委会在2011年11月29日至2012年10月9日分6次退还了原告土地款5370万元整。但显然原告在履行该合同过程中并无任何过错，被告交付的土地因不符合杭甬高铁规划退让要求导致土地使用条件发生变更，造成原告重大经济损失。经长期多次协商未果，原告曾于2015年1月4日向绍兴仲裁委员会申请仲裁，以明确责任。经绍兴仲裁委员会庭审认定，被告对出让地块退让条件设定存在瑕疵，原告无过错并基本支持了原告的仲裁请求。该（2015)绍仲字第014号裁决书于2015年4月30日作出后即送达给了双方当事人。不料，原告随后获悉又有一条杭绍台铁路也将经过该H7地块。经了解，早在2012年初相关政府部门对杭绍台高速项目建设书进行了批复。为此，原告多次与被告及袍江管委会联系咨询，但一直未能得到确切的回答。2016年12月7日，绍兴市铁路建设办公室出台了编号为“绍市铁办(2016)4号”《关于加强杭绍台铁路和金甬铁路沿线两侧规划控制通知》，文件对杭绍台铁路和金甬铁路规划线路两侧各200米范围内的土地和建筑实行规划控制，任何单位和个人不得在控制区域内私自占用或建设……已批或在建的，在红线范围内，应立即停止建设并进行调整。2016年12月23日，杭绍台铁路先行段在天台开工。至此，因“杭绍台”高铁从H7号地块的通过，客观上已经导致了双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》对原告明显不公平、无法实现合同目的。2017年9月20日被告发来关于解除《国有建设用地使用权出让合同》的通知并罚没了原告2780万元的土地定金。为此，原告认为，本案杭绍台高铁又从H7地块通过导致不能继续履行合同或者不能实现合同目的，属于合同当事人意志之外的客观情况发生重大变化的情形。原告未再交纳土地款系基于再次发生了类似于绍兴仲裁委员会(2015)绍仲字第014号裁定书所涉的杭甬高铁通过事实情况。至少造成该合同无法履行根本不是原告的原因和过错。因此，被告无端罚没原告人民币2780万元的行为明显不符合事实且有违相关法律规定。为此，原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释等相关法律规定，向人民法院起诉，请求法院：一、判决撤销被告于2017年9月20日作出的《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》第二项内容，并责令被告立即退还定金2780万元。二、本案诉讼费用由被告负担。 被告绍兴市自然资源和规划局辩称,一、原告的起诉构成重复起诉，应当依法裁定驳回其起诉。理由如下：2011年10月31日，原告竞得袍江新区H7号地块的国有建设用地使用权，成交地价款总额为人民币14000万元，并于当日与被告签订了《成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》。根据合同约定，原告应在成交确认书签订之日后一个月付清全部土地出让价款的50%即7000万元(含定金)，在十二个月内即2012年10月31日付清全部出让价款。2015年1月4日，原告因与被告履行出让合同发生争议而申请仲裁，同年4月30日，绍兴仲裁委员会作出(2015）绍仲字第014号裁决书，裁决：原告与被告于2011年10月31日签订的出让合同中的剩余土地出让价款11220万元的付款时间顺延至本裁决作出之日起六十日内(即2015年6月30日前)支付和出让合同中的开工、建设期限顺延至本裁决作出之日起一年内(即2016年4月30日前)开工、建设期限为三年等，并送达双方当事人，已发生法律效力。然虽经被告和袍江新区管委会等多次约谈和发函催交，原告仍未按裁决书裁决履行付款义务。2017年9月20日，被告根据出让合同第三十条“受让人延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失”的约定并根据《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十六条的规定，通知原告解除出让合同并对收取的定金2780万元不予返还和即时返还土地等。2018年1月23日，原告提起行政诉讼，请求依法解除原被告双方于2011年10月31日签订的《国有土地使用权出让合同》，并返还土地出让定金2780万元。同年4月25日，绍兴市越城区人民法院作出驳回起诉的裁定。之后，原告于2018年9月2日向绍兴市越城区人民法院提起行政诉讼并申请异地管辖，请求确认被告罚没原告定金2780万元的行为违法和判决被告返还原告人民币2780万元。诸暨市人民法院经审理后认为，原告诉请要求确认被告罚没原告定金2780万元系被告于2017年9月20日作出的《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》中的一项内容。本案被诉行政行为应为被告于2017年9月20日作出的《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》，原告应对该行政行为提起诉讼，该行政行为才是人民法院进行合法性审查的对象。经法院释明后，原告仍坚持其原来的诉讼请求，属于诉讼请求不明确。据此，作出驳回原告起诉的行政裁定。原告不服提起上诉，绍兴市中级人民法院经审理后认为，上诉人绍兴中祥实业有限公司起诉时的诉讼请求为“1、确认被告罚没原告定金2780万元的行为违法；2、依法判决被告返还原告人民币2780万元，”并在二审庭询中确认，其所称的“定金2780万元”即为案涉《国有建设用地使用权出让合同》第九条约定的定金。同时结合原绍兴市国土资源局2017年9月20日作出的《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》中“1、解除与贵司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，该合同自贵司接到本通知之日起即解除。2、在合同解除后，按合同约定定金2780万元予以罚没；该土地再次出让后，若发生出让金差价损失和其他损失，我局将另行追偿。3、在合同解除后，请贵司即时返还土地”等内容可知，上诉人所诉“罚没定金2780万元的行为”并非单独的行政行为，而是原绍兴市国土地资源局解除案涉《国有建设用地使用权出让合同》的内容之一，亦是原绍兴市国土资源局认为上诉人需要承担的违约责任之一。一审法院由此认定上诉人应当针对原绍兴市国土资源局2017年9月20日作出的《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》行为提起诉讼，并无不当，且已履行释明义务，上诉人经法院释明后，仍拒绝明确其诉讼请求，其起诉依法应予驳回。2019年11月19日，绍兴市中级人民法院作出终审裁定，驳回上诉，维持原裁定。现原告就请求退还定金2780万元即已经提起诉讼的事项在裁判生效后再次提起行政诉讼，请求判决撤销被告于2017年9月20日作出的《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》第二项内容，并责令被告立即退还定金2780万元，明显属于重复起诉。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十九条之规定，应当依法裁定驳回其起诉。二，原、被告双方于2011年10月31日签订的《成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》（下简称“出让合同”)合法有效。原告经被告催交后仍未缴纳国有建设用地使用权出让价款，被告依据出让合同和《合同法》的规定，通知原告解除合同并对收取的定金不予返还，符合合同约定和法律的规定。第一，根据上列事实，作为袍江新区引进的中国钢材城项目，依据出让合同和裁决书，原告应于2015年6月30日前支付剩余土地出让价款11220万元，但原告未依约和依法缴纳。原告的行为显然违反出让合同的约定和裁决书内容，经被告催交后仍未履行付款义务等，已构成根本性违约，原告通知被告解除出让合同等，符合法律规定。第二，浙江省发展与改革委员会在2018年5月28日作出关于新建杭州经绍兴至台州铁路全线初步设计的批复时，被告已在2017年9月20日通知原告解除出让合同，并收回土地。故，是否通过涉案H地块，与原告并无关系。况且，被告至今未收到过规划部门及铁路等相关部门的任何通知或文件。即使原告在开发建设期间即出让合同履行期间发生因公共利益需要而提前收回国有建设用地使用权的，原告完全可以根据出让合同第二十条的规定依法获得相应的补偿，即原告的权利完全可以通过征地补偿得到实现。因为，土地征用和土地出让系两个独立的法律关系，应依据不同的法律关系独立处理各主体之间的权利义务。但本案原告无视出让合同和裁决书未履行付款义务，而造成合同不能履行的原因和过错完全在于原告。综上，原告起诉没有事实和法律依据，其起诉理由依法不能成立，且构成重复起诉。综上，请驳回原告的诉讼请求。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定：当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。原告于2018年9月2日向绍兴市越城区人民法院提起行政诉讼并申请异地管辖，绍兴市中级人民法院指定诸暨市人民法院管辖，其诉请为:一、确认被告罚没原告定金2780万元的行为违法；二、判决被告返还原告人民币2780万元。被告于2017年9月20日作出的《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》中“2、在合同解除后，按合同约定定金2780万元予以罚没；该土地再次出让后，若发生出让金差价损失和其他损失，我局将另行追偿”；以上两案，无论原告起诉要求“确认被告罚没原告定金2780万元的行为违法”还是要求“判决撤销被告于2017年9月20日作出的《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》第二项内容”，其诉讼的真正目的要求判令被告返还定金人民币2780万元。故本案原告所诉请的诉讼请求已被前诉的诉讼请求所包含，且前后之诉当事人相同，本案构成重复起诉。综上，对于原告的起诉，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项之规定，裁定如下： 驳回原告绍兴中祥实业有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  王健民 人民陪审员  马仁良 人民陪审员  姚火根 二〇二〇年七月二十日 书 记 员  刘丹凤 附相关条文： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。