广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终612号 上诉人（原审第三人）灵山县文利镇升平村委会大田面村民小组。 诉讼代表人林色南，组长。 委托代理人邓存添，广西邕达律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）灵山县文利镇香山村委会下村村民小组。 诉讼代表人苏相景，组长。 委托代理人卢天秀，广西格盛律师事务所律师。 委托代理人苏靖文，广西三鸿律师事务所律师。 原审被告灵山县人民政府，住所地灵山县灵城镇广场路**。 法定代表人刘钦，县长。 委托代理人陈锡君，灵山县司法局工作人员。 委托代理人蔡锐，灵山县司法局工作人员。 原审被告钦州市人民政府，，住所地钦州市永福东大街** 法定代表人谭丕创，市长。 委托代理人王丹，钦州市司法局工作人员。 委托代理人周海船，广西南国雄鹰律师事务所律师。 关于上诉人灵山县文利镇升平村委会大田面村民小组（以下简称大田面村民小组）因与被上诉人灵山县文利镇香山村委会下村村民小组（以下简称下村村民小组 -2- ）以及原审被告灵山县人民政府（以下简称灵山县政府）、钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）林地行政裁决及行政复议纠纷一案，不服钦州市中级人民法院（2018）桂07行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明：下村村民小组与大田面村民小组争议的林地统称“棚（湴，下同）冲两边岭”，包括金刚（江，下同）排、水蛇木岭（又称棚冲岭）、水磨岭。在争议范围内，以棚冲垌为界，北向是金刚排岭和水磨岭，南向是水蛇木岭。争议范围的四至为：东以岭岐分水（经海拔高程120米、81.5米、121.7米山顶）为界，南以水蛇木冲为界，西以江坎为界，北以大坡为界，面积39公顷，地，地上主要附着物为湿地松中：金刚排、水蛇木岭的四至为：东以大坡麓上棚冲垌与大坡麓之间的岭岐分水沿岭顶分水至水磨岭顶再落水蛇木垌为界，南以水蛇木垌为界，西以江坎为界，北以大坡为界，面积33公顷；水磨岭林地的四至为：东以水磨岭岭岐分水为界，南以棚冲垌与大坡麓之间的岭岐分水为界，西以大坡麓为界，北以大坡为界，面积6公顷。金刚排、水蛇木岭在土改时，部分分给大田面村民小组村民。1964年4月22日，国营钦廉林场文利分场与下村村民小组和茶坪冲生产队签订《国营钦廉林场文利分场文利公社香山大队香山下村茶坪冲生产队林权山界落实合约》（以下简称《林权山界落实合约》），约定将水磨岭拨给下村村民小组和茶坪冲生产队共同所有，作为群众牧地使用。该合约所附的《双方协议山林落实登记表》记载水磨岭的四至为：东至深冲岭脚长嘴岭车田坡软坳，南至深冲岭顶天水分流，西至大路江边，北至水磨江边；备考栏记载：包括深冲岭。现争议的山岭已包含在该四至范围内。1993年11月25日，大田面村民小组与灵山县文利乡（镇）联营林场签订《联营营造速生丰产林合同书》，将争议的水蛇木及其他山岭入股参加联营，共同利用世行贷款 -3- 种植湿地松。2006年，大田面村民小组（甲方）与文利镇苏显健（乙方）签订《林权转让合同》，将棚冲垌（北边以岭顶天水分流为界）至河道尾路边为界的林木转让给乙方。2013年，大田面村民小组（甲方）与余献贵（乙方）签订《场地租用协议书》，将棚冲口岭嘴约2亩地租给乙方修建安装铁矿加工设备。1993年10月26日，下村村民小组与灵山县文利乡（镇）联营林场签订《联营营造速生丰产林合同书》，将争议的金刚排及其他山岭入股参加联营，共同利用世行贷款种植湿地松。2006年4月20日，下村村民小组（甲方）与黄乃旭（乙方）签订《山林转让合同》，将金刚排一带等在内的山林转让给乙方。2005年9月，下村村民小组（甲方）与黄业全（乙方）签订《土地承包合同》，将大坡金刚排岭嘴约5亩地发包给乙方建造纸厂。后因争议双方各自将争议林地上的林木发包给他人问题引发纠纷。2017年9月16日，下村村民小组向灵山县政府提交《林地确权申请书》，申请依法确定争议的水磨岭（四至界限为：东至深冲岭脚长嘴岭车田坡软坳，南至深冲岭顶天水分流，西至大路江边，北至水磨江边，包括深冲岭）所有权归其所有。2018年4月15日，灵山县政府作出灵政处﹝2018﹞5号《关于文利镇香山村委会下村村民小组与文利镇升平村委会大田面村民小组林地权属纠纷的处理决定》（以下简称5号处理决定）：一、争议的金刚排、水蛇木岭林地所有权属于大田面村民小组所有；二、争议范围内水磨岭林地所有权属于下村村民小组所有。下村村民小组不服，向钦州市政府提起行政复议。2018年10月19日，钦州市政府作出钦政复决字﹝2018﹞55号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称55号复议决定），维持灵山县政府作出的5号处理决定。下村村民小组仍不服，向一审法院提起诉讼。 另查明，1964年5月12日，国营钦廉林场文利分场与文利公社升平大队大田面生产队（即现大田面村民小组）在灵山县人民委员会、灵山县文利人民公社管 -4- 理委员会的监证下，签订《国营钦廉林场文利分场文利公社升平大队大田面生产队林权山界落实合约》（以下简称《林权山界落实合约》），落实国家与集体的林权山界，明确将牛角沙岭、山台岭、河道岭、罗伞岭、斗冲岭拨给大田面村所有，作为大田面村群众用地，大田面村的其他山地属于钦廉林场所有由林场管理。 原审法院认为，灵山县政府作出5号处理决定的主要证据不足：一、否认1964年4月22日国营钦廉林场文利分场与下村村民小组和茶坪冲生产队签订的《林权山界落实合约》作为定案的依据证据不足。1964年4月22日国营钦廉林场文利分场与下村村民小组和茶坪冲生产队签订的《林权山界落实合约》是下村村民小组主张争议岭地权属的主要证据，灵山县政府认为合约签订主体钦廉林场处分了大田面村民小组的合法财产（水蛇木岭和金刚排岭）而否认该合约作为定案的依据。经查，该合约由灵山县人民委员会、灵山县文利人民公社管理委员会监证并加盖印章，国营钦廉林场文利分场及代表，文利公社香山大队及代表，香山下村、茶坪冲生产队代表也加盖印章，各方当事人对合约的真实性没有异议，两级政府在没有查清钦廉林场拨给原告和茶坪冲生产队的“水磨岭”包含的范围在签订合约时权属是否已经转移给钦廉林场的前提下，认定钦廉林场处分了大田面村民小组的合法财产而否认合约作为定案的依据证据不足。二、认定争议岭地土改时分给大田面村民小组村民、“四固定”之后一直由大田面村民小组经营管理证据不足。灵山县政府政府认定上述事实的证据主要是《人口土地产量分户清册》、合同和证人证言等。经查，这些证人证言都是概括性的证明争议岭地是由大田面村民小组经营管理，但不能证明经营管理的具体位置以及采取什么方式经营管理，且与下村村民小组提供的证人证言相互矛盾，均不能作为定案的依据；《人口土地产量分户清册》仅能证明“四固定”前大田面村民小组村民（第四组）在争议的水蛇木岭、金江排岭分别有极少的自管 -5- 地（1亩）、保管山岭（2亩），不能证明争议林地在土改时全部是分配给大田面村民小组村民。而灵山县政府、下村村民小组提供的《联营营造速生丰产林合同书》《场地租用协议书》《土地承包合同》等书证，证明大田面村民小组曾将争议的水蛇木岭入股联营种植湿地松，将棚冲口岭嘴出租给他人；下村村民小组曾将争议的金刚排岭入股联营种植湿地松，将大坡金刚排岭嘴出租给他人的事实。三、认定下村村民小组与大田面村民小组发生纠纷的时间为2017年4月证据不足。本案大田面村民小组村民小组长林色南、升平村委会陈车头村民小组长在接受调查时均证明2006年双方发生争议；下村村民小组提供的2006年4月20日与黄乃旭签订的《山林转让合同》也说到棚冲垌两边排一带的山林与大田面村民小组有争议。第四，1964年5月12日，国营钦廉林场文利分场与文利公社升平大队大田面生产队签订《林权山界落实合约》，明确将牛角沙岭、山台岭、河道岭、罗伞岭、斗冲岭等五个山岭拨给大田面村所有，大田面村的其他山地属于钦廉林场所有，由林场管理。该合约由灵山县人民委员会、灵山县文利人民公社管理委员会监证并加盖公章，钦廉林场文利分场及代表、文利公社升平大队及代表、大田面生产队代表也在合约加盖公章或私章，各方当事人对该合约的真实性、合法性均无异议，灵山县政府没有提供证据证明争议的水蛇木岭和金刚排岭包含在拨给大田面村所有的五个山岭范围内前提下，将争议的水蛇木岭和金刚排岭权属确认给大田面村民小组和钦廉林场文利分场与大田面村民小组自愿达成的合约不相符。 综上所述，灵山县政府作出5号处理决定的主要证据不足，钦州市政府作出的55号复议决定维持灵山县政府作出的5号处理决定也属于主要证据不足，依法均应予以撤销；下村村民小组的诉讼理由及请求成立，该院予以支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条的规定，判决：一、撤销灵山县政府2018年4月15日作出的5号处理决定；二、撤销钦州市政府2 -6- 018年10月19日作出的55号复议决定；三、由灵山县政府对下村村民小组与大田面村民小组的林地权属纠纷重新作出行政行为。案件受理费50元（下村村民小组已预付），由灵山县政府、钦州市政府共同负担。 上诉人大田面村民小组提起上诉称，（一）在土改、合作化时期，其与下村村民小组分属不同的乡管辖，两乡并入文利公社（镇）后，两村仍属不同的大队管辖。根据《中华人民共和国土地改革法》第十一条规定，分配土地以乡为单位进行，谷埠乡大田面村的土地不可能变为香山乡下村的土地。两个村1953年《人口土地产量分户清册》证实，土改时争议的金刚排岭、水蛇木岭部分林地分配给大田面村民小组村民，并无林地分配给大村村民小组村民或其他村村民。现无证据证明土改时分给大田面村民小组的林地在合作化、“四固定”有过调整，则金刚排岭、水蛇木岭在“四固定”后属大田面村所有。（二）原审法院对灵山县政府调处本案时形成的调查笔录全盘否定，是不妥的。余瑞金、莫胜清、林时芳、余瑞月、杨升祖、余瑞珣、苏学芬、余瑞璋、林色南的调查笔录与1953年《人口土地产量分户清册》相互印证，可以采信。（三）现有证据表明，1964年下村村民小组与钦廉林场文利分场签订《双方林权山林落实登记表》前，金刚排岭、水蛇木岭没有进行过调整，依然属于大田面村民小组所有，《双方林权山林落实登记表》签订后，也不能改变金刚排岭、水蛇木岭的权属。（四）虽然其与钦廉林场文利分场签订《双方林权山林落实登记表》明确约定，将牛角沙岭、三台岭、河道岭、罗伞岭、斗冲岭划归大田面村所有，大田面村的其他山岭归林场所有，但钦廉林场文利分场在未取得金刚排岭、水蛇木岭权属的情况下，于1964年4月22日擅自将该两个岭划给下村村民小组，属于无效处分。综上，请求：1.撤销钦州市中级人民法院（2018）桂07行初87号判决第一、二、三项；2.维持灵山县政府作出的5号处理决定；3.维持钦州市政府作出的55号复议决定；4.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 -7- 被上诉人下村村民小组辩称：（一）原审判决认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，应驳回大田面村民小组的上诉，维持原判。（二）大田面村民小组的上诉缺乏事实和法律依据。1.大田面村民小组主张金刚排岭、水蛇木岭在土改、合作化时期属于其所有，但至今没有提交证据佐证，其主张也与历史、法律和政策不相符。2.其提供的《林权山界落实合约》是在当地人民政府领导下，于1964年“四固定”时期签订，监证机关是灵山县人民委员会和文利公社管委会，大队也加盖了公章。且根据该合约的记载，签约前已经组织双方代表到现场勘察和记录，证明该合约是合法有效的，原审判决予以采信并无不当。3.根据大田面村民小组提供的《林权山界落实合约》的记载，合约签订后，大田面村民小组仅仅拥有牛角沙岭、三台岭、河道岭、罗伞岭、斗冲岭的权属，并不包括金刚排岭、水蛇木岭。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审被告灵山县政府述称：（一）其作出的5号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。1.其收到确权申请后，依法履行了立案受理、现场勘验、调查收集证据、调解等法定程序后，作出了涉案处理决定。2.其根据争议范围进行调查取证，查明了5号处理决定中载明的事实。3.其依据《中华人民共和国森林法》以及《广西壮族自治区稳定山权林权完善林业生产责任制暂行条例》的规定，作出了涉案处理决定。（二）原审法院采信的定案依据错误，判决有失公正。1.《土改证》证实，争议地在土改时已经划归大田面村民小组所有。2.钦廉林场与下村村民小组是平等民事主体，但钦廉林场却于1964年4月22日将大田面村民小组的现争议山岭处分给下村村民小组，故下村村民小组提供的《林权山界落实合约》没有法律效力。3.下村村民小组提供的《林权山界落实合约》的签订时间是1964年4月22日，而大田面村民小组提供的《双方林权山林落实登记表》的时间是1964年5月12日，故钦廉林场与下村村民小组签订的《林权山界落实合约》对大 -8- 田面村民小组没有约束力。综上，请求维持其作出的5号处理决定。 原审被告钦州市政府述称：（一）根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，其有作出55号复议决定的法定职权。（二）灵山县政府作出5号处理决定，将争议地确权给大田面村民小组，事实清楚，证据充分，适用法律正确。1.根据查明的事实，争议地在土改、合作化、四固定时期，权属明确。2.大田面村民小组长期经营管理争议地。3.下村村民小组通过与钦廉林场文利分场签订的《林权山界落实合约》取得的林地，涉及大田面村民小组所有的金刚排、水蛇木岭。（三）其作出的复议决定程序合法，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确。综上，请求撤销一审判决，维持其作出的55号复议决定。 被上诉人下村村民小组在二审时提交的证据有：国营钦廉林场文利分场与文利公社香山大队六兰等6个生产队分别签订的林权落实合约。拟证实合约是当地人民公社和村委会组织签订，属于行政确权行为。经质证，上诉人大田面村民小组、原审被告灵山县政府以及原审被告钦州市政府均认为，该证据的真实性无法确认；即使真实也与本案没有关联性；仅仅是林场与各生产队作为平等民事主体签订的民事合同，不能证明下村村民小组的主张。本院认为，国营钦廉林场文利分场与各生产队签订的《林权山界落实合约》系国有林场与集体经济组织间的民事约定，虽有政府部门和大队监证，但仅仅是类似证人的证明作用，并不因此转变为行政确权。故被上诉人下村村民小组提交的该证据并不能证明其主张，且与本案没有关联性，不作为二审新证据采信。 综上，本院确认原审判决采信的证据合法有效，可以作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，灵山县政府作出5号处理决定证据不足，认定事实不清。其一，大田面村民小组提交的《人口土地产量分户请册》只能证实其村民于“四固定”前在争 -9- 议的水蛇木岭、金刚排岭分别有少量的自管地，不能证实水蛇木岭、金刚排岭在土改时全部分配给其村民。其二，大田面村民小组提交的证人证言与下村村民小组提交的证人证言相互矛盾，且只是概括性陈述，并不能证明大田面村民小组对争议地进行经营管理的具体位置以及具体的管理方式。其三，大田面村民小组提交的《联营营造速生丰产林合同书》、《林权转让合同》、《场地租用协议书》涉及的是水蛇岭、棚冲垌、棚冲口岭嘴，并未涉及金刚排。而下村村民小组提交的其与文利乡（镇）联营林场签订的《联营营造速生丰产林合同书》以及其与其他人签订的《山林转让合同》、《土地承包合同》均涉及金刚排。故灵山县政府将金刚排确权归大田面村民小组所有，与上述证据有冲突。其四，国营钦廉林场文利分场与下村村民小组、茶冲坪生产队于1964年4月22日签订《林权山界落实合约》的四至范围包含争议的山岭，且灵山县政府对该合约涉及的山岭权属是否已经转移给钦廉林场的事实没有查明，故其作出的5号处理决定认定事实不清。其五，国营钦廉林场文利分场与大田面生产队于1964年5月12日签订了《林权山界落实合约》，但灵山县政府并没有提交证据证实金刚排、水蛇木岭包含在该合同约定的拨给大田面村所有的五个山岭范围内，故灵山县政府将金刚排、水蛇木岭确权归大田面村所有，依据不足。综上，灵山县政府作出的5号处理决定证据不足，认定事实不清，应当予以撤销。钦州市政府作出55号复议决定予以维持错误，原审判决一并撤销并无不当。 综上所述，上诉人大田面村民小组的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，本院予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费各50元，由上诉人灵山县文利镇升平村委会大田面村民小组负担。 -10- 本判决为终审判决。 审 判 长  张 辉 审 判 员  麦 青 审 判 员  韩胜强 二〇二〇年七月十三日 法官助理  周艳华 书 记 员  陈品涵