重庆市渝北区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)渝0112行初89号 原告杜中英，女，1963年11月21日出生，汉族，住四川省广安市。 委托代理人龙章福，广安市前锋区法律援助中心律师。 被告重庆市卫生健康委员会，住所地重庆市渝**旗龙路**。 法定代表人黄明会，主任。 委托代理人徐陈鸽，工作人员。 委托代理人吴婷，重庆静昇律师事务所律师。 被告重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人唐潸、朱科军，工作人员。 原告杜中英诉被告重庆市卫生健康委员会(以下简称市卫健委)行政回复及重庆市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，于2020年1月3日向本院邮寄行政起诉状提起行政诉讼。本院于2020年1月14日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月22日公开开庭审理了本案。原告杜中英及委托代理人龙章福，被告市卫健委委托代理人徐陈鸽、吴婷，被告市政府委托代理人朱科军出庭参加诉讼。因疫情不可抗力事由，本案从2020年2月3日起扣除审限至疫情结束。本案现已审理终结。 被诉行政行为：市卫健委于2019年8月30日作出《关于杜中英来信的回复》(以下简称《回复》)，内容为：关于投诉人在阅卷中发现，2011年8月6日20时58分首次病程记录的诊断依据：1、患者以头痛两年以颞部为主，有医生签名，但黎某生在入院前只是头痛1周（见入院记录第8行主诉），在1周前一直在单位上班，从未出现头痛等相关问题，《病历书写基本规范》中规定，“主诉是指促使患者就诊的主要症状（或体征）及持续时间”，“拟诊讨论（诊断依据及鉴别诊断）：根据病历特点，提出初步诊断和诊断依据；对诊断不明的写出鉴别诊断并进行分析，并对下一步诊治措施进行分析”。经询问杨某（患者黎某生的主管医生之一），主管医生在询问病人的过程中了解到该病人两年前开始出现以颞部为主的头痛，分析病史时以为颞部头痛与患者疾病有关联性，所以主管医师将“患者以头痛两年以颞部为主”列为诊断依据。主管医生询问了解到该病人以颞部为主的头痛两年不具有特征性，不影响患者正常生活工作，所以不作为本次就诊的主诉。就您反映的问题，我委已责成重庆医科大学附属第一医院（以下简称重医附一院）主动和您沟通，做好解释答疑工作，您和重医附一院的医疗纠纷，根据《医疗纠纷预防和处理条例》《医疗事故处理条例》相关规定，有以下解决途径：一是和医院协商解决；二是申请医疗机构所在地的医疗纠纷人民调解委员会介入调解；三是申请行政调解；四是向医疗机构所在地的医学会申请医疗事故技术鉴定，以划分过错，明确责任；五是向医疗机构所在地人民法院提起诉讼。市卫健委也将督促医院，在法律法规框架内妥善处理此起纠纷。原告杜中英不服该回复，向市政府申请行政复议。被告市政府于2019年12月25日作出渝府复〔2019〕1006号《行政复议决定书》，维持了市卫健委作出的《回复》。 原告杜中英诉称：原告于2019年3月23日向被告市卫健委邮寄《对重医附一院杨某、李标医生书写病历不真实投诉书》等材料，投诉被投诉人在2011年8月6日20时58分书写的“鉴别诊断依据”的内容不真实并请求依法查处。被告市卫健委于2019年3月25日收到材料，在被告市政府作出行政复议决定责令被告市卫健委对投诉内容进行处理的情况下，于2019年8月30日超期作出《回复》。原告认为《回复》的主要事实不清，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2019年12月25日作出渝府复〔2019〕1006号《行政复议决定书》，原告不服，提起本案诉讼。一、《回复》明显主要证据不足。黎某生在入院前一直在单位上班，头痛1周，并非两年。黎某生也从来没有向被投诉人的有关医生作出“头痛两年”的诉述，但被投诉人却在该次病程记录中的“诊断依据和鉴别诊断”记载：“依据：患者已头痛两年以颞部为主”。该医疗记录明显与事实不符，被告市卫健委无任何合法证据予以支持，《回复》明显主要证据不足。二、被告市卫健委所作《回复》明显不当。杨某、李标于2011年8月6日20时56分记载患者黎某生头痛1周，同日20时58分书写首次病程记录诊断依据患者头痛两年。间隔仅2分钟就有截然不同并且事实完全不符的记录，涉嫌作虚假医疗记录。被告市卫健委未就涉及医院医师书写入院记录和首次病程记录相互矛盾进行调查，也没有对原告所投诉的事项是否属实作出明确判断，而是厚此薄彼，听信被投诉人的一面之词，罔顾客观事实，故意包庇医院违法，其具体行政行为明显不当。根据《医疗机构管理条例》第四十条、《卫生行政处罚程序》第六条和《中华人民共和国执业医师法》第四条等规定，被告市卫健委是原告投诉事项的管辖机关，其对此负有监管查处职能。然而被告市卫健委却在《回复》告知原告“相关问题可向有管辖权的人民法院提出”，被告市卫健委应对被投诉人的违法行为作出查处却未予查处，具体行政行为明显不当。三、被告市卫健委明显违反法定程序。首先，原告请求被告市卫健委履行法定职责，被告市卫健委是否正确履行该法定职责，与原告存在法律上的利害关系，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条的规定，被告市卫健委告知原告行政复议等救济途径及时效，是法定程序要求，也是被告市卫健委的法定义务。而被告市卫健委作出行政行为时并未告知原告行政复议和行政诉讼的救济途径及时效，违反法定程序。其次，被告市卫健委严重超过其作出履行职责的法定期限，违反法定程序。四、被告市政府审查事实不清，作出的行政复议决定明显错误。被告市卫健委所作《回复》主要事实不清、证据不足，被告市政府应当按照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1、3、5目之规定，撤销《回复》并责令被告市卫健委重新作出处理和答复，但被告市政府审查事实不清，作出了维持的错误决定。综上所述，被告市卫健委所作《回复》主要证据不足，明显不当，违反法定程序；被告市政府审查事实不清，未依法纠正被告市卫健委违法错误行为，复议决定明显错误。两被告侵犯了原告的合法权益，原告请求：依法撤销被告市卫健委作出的《回复》和被告市政府作出的渝府复〔2019〕1006号《行政复议决定书》，并判令被告市卫健委在法定期限内重新作出处理和回复，本案诉讼费由二被告承担。 原告杜中英在举证期限内提供并举示了以下证据： 1、《回复》； 证明被告市卫健委作出的被诉行为证据不足，超期作出被诉行政行为，违反法定程序。 2、《行政复议决定书》； 证明被告市政府仅以“被告市卫健委对被投诉人进行了询问，根据询问内容向原告进行了回复”，即便认定被告市卫健委行为合法，审查事实不清，证据不足，复议决定明显错误。 3、身份证信息；4、入院记录、病程记录、护理措施实施记录表、护理记录续页； 证明患者入院前七天出现头痛情形，并非被投诉人所称的“头痛2年”。 5、渝卫健信访字〔2019〕5321号《杜中英信访投诉回复》； 证明不存在主管医生杨某询问黎某生的事实，本案被诉回复无证据证明，并且与5321号回复自相矛盾。 6、关于加强病案管理的通知。 证明被投诉人存在病历资料记录不准确，医患沟通不完善，病历记录不规范的问题，该份通知说明了被告市卫健委曾经查处到了重医附一院有违法行为，而本案的被诉回复与该通知自相矛盾。 市卫健委辩称：一、市卫健委系重医附一院的监督管理机构，具有相应的监督管理权限。根据《医疗机构管理条例》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作”。市卫健委作为重医附一院的监督管理机关，具有对原告投诉事项进行依法调查处理的法定职权。二、市卫健委已依法对原告的投诉事项进行了调查，履行了相应的职责，在此基础上作出的回复事实认定清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，内容合法。首先，2019年8月17日，市卫健委收到了市政府作出的渝府复〔2019〕733号《行政复议决定书》，该复议决定书责令市卫健委自收到复议决定书之日起15日内对原告的投诉内容进行处理。其次，2019年8月29日，市卫健委组织重庆市渝中区卫生健康委员会并派出卫生监督员到重医附一院对被投诉人杨某进行了现场调查询问，并制作了询问笔录，经询问了解到，主管医生杨某在询问患者的过程中了解到其两年前开始出现颞部为主的头痛，分析病史时以为颞部头痛与患者疾病有关联性，所以主管医生将“患者以头痛两年以颞部为主”列为诊断依据。主管医生询问了解到该病人以颞部为主的头痛两年不具有特征性，不影响患者正常生活工作，所以不作为本次就诊的主诉。再次，投诉回复中载明“《病历书写基本规范》中规定‘主诉是指促使患者就诊的主要症状(或体征)及持续时间’，‘拟诊讨论（诊断依据及鉴别诊断）：根据病历特点，提出初步诊断和诊断依据；对诊断不明的写出鉴别诊断并进行分析；并对下一步诊治措施进行分析’”，符合《病历书写基本规范》的相关规定。最后，市卫健委根据《医疗纠纷预防和处理条例》以及《医疗事故处理条例》相关规定，将原告与重医附一院医疗纠纷的解决途径书面告知原告，并无不当。三、被告市卫健委作出的投诉回复，是在调查了解情况后，在复议决定书规定期限内，依法作出并送达原告，程序合法。市卫健委于2019年8月17日收到市政府作出的责令市卫健委自收到复议决定书之日起15日内对原告的投诉内容进行处理的行政复议决定书后，就原告投诉反映的病历不真实问题，依法依责派出卫生监督工作人员，对重医附一院以及案涉主管医生进行了调查询问，于2019年8月30日根据调查了解的情况制作了卫生行政执法文书，作出投诉回复并送达原告。综上所述，原告诉讼请求缺乏事实和法律依据，被告市卫健委作出的投诉回复事实认定清楚，证据确凿、法律适用正确且程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告市卫健委在举证期限内提供并举示了以下证据： 1、渝府复〔2019〕733号《行政复议决定书》以及签收回执； 证明被告市卫健委于2019年8月17日收到被告市政府要求其履行职责的复议决定书。 2、对重医附一院杨某、李标医生书写病历不真实投诉书；3、卫生行政执法文书现场笔录以及证据资料；4、卫生行政执法文书(询问笔录)；5、《回复》及邮寄凭证；6、病历书写基本规范； 证明被告市卫健委作出的回复适用法律法规正确、证据确凿充分、程序合法，履行了相应职责。 依据：《医疗机构管理条例》第五条第二款、《中华人民共和国执业医师法》第四条第二款、《病历书写基本规范》第十八条第(二)项以及第二十二条第（一）项第2目。 被告市政府辩称：根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第十二条第一款规定，原告对市卫健委所作具体行政行为不服，向市政府申请行政复议，被告市政府有权进行审理并作出行政复议决定。被告市政府于2019年11月4日依法受理原告的行政复议申请，经审理，于2019年12月25日作出行政复议决定书，并通过邮寄的方式送达原告，程序合法。被告市政府受理原告的行政复议申请后，认真审查了原告杜中英、被告市卫健委提交的证据材料，认为：1、根据《重庆市医疗机构监督管理条例》第六条的规定，市卫健委是行使重庆市医疗机构监督管理工作职责的行政机关，对原告的投诉负有调查处理的职责，是作出《回复》的适格主体。2、市卫健委对相关医院进行了现场检查，对被投诉人杨某进行了询问，并在渝府复〔2019〕733号行政复议决定书要求的期限内根据询问内容据实向原告进行了回复，内容适当，程序合法。3、市卫健委对原告所作回复未告知原告享有申请复议、提起诉讼的权利及相应期限，确属不当。但被告市政府已受理原告的行政复议申请，该不当行为并未影响原告的权利行使，且对市卫健委的该行为予以指正。据此，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持《回复》是合法的。综上所述，被告市政府作出的行政复议决定主体适格，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。 被告市政府在举证期限内提供并举示了以下证据： 1、行政复议申请书；2、行政复议答复通知书、送达回证及邮寄凭证；3、行政复议答复书；4、行政复议决定书、送达回证及邮寄凭证。 证明被告市政府作出行政复议决定程序合法、事实清楚、适用法律正确。 依据：《行政复议法》第十二条第一款、第二十八条第一款第(一)项。 经庭审质证，原告杜中英对被告市卫健委举示的证据1真实性、关联性无异议，证明了被告市卫健委直到该复议决定责令履行后市卫健委才履行职责；对证据2无异议；对证据3有异议，系被告市卫健委在涉案回复的前一天制作的，笔录内容潦草，难以理解其内容；对证据4的真实性、合法性和关联性不予认可；证据5系本案诉争对象和审查的具体行政行为的载体，是否合法需要根据其证据和程序来确定，该回复主要证据明显不足，超期答复，违反法定程序，原告不予认可；认为证据6不是证据，不作为证据质证。 经庭审质证，被告市政府对被告市卫健委举示的证据无异议。 经庭审质证，原告杜中英对被告市政府举示的证据1无异议，被告市政府于2019年11月4日收到行政复议申请；对证据2无异议，原告收到了被告市政府送达的相应文书，但认为不能达到市政府的证明目的；对证据3合法性、关联性、形式上的真实性无异议，但不认可其内容；证据4行政复议决定书系本案诉争对象和审查的具体行政行为的载体，是否合法需要根据其他证据和程序来确定，对送达回证及邮寄凭证无异议，原告于2019年12月底收到。 经庭审质证，被告市卫健委对被告市政府举示的证据无异议。 经庭审质证，被告市卫健委对原告杜中英举示的证据1、2、3真实性认可，但对证明目的不予认可，原告拟证明被告市卫健委超期回复的行为已经在渝府复〔2019〕733号行政复议决定中处理；对证据4中入院记录、病程记录、护理措施实施记录表及护理记录续页的真实性无异议，但认为原告在向被告市卫健委投诉时并未提交，无法达到原告的证明目的，被告市卫健委已对原告投诉的事实进行了调查核实，头痛7天以及患者以头痛2年以颞部为主两个内容分别记载于主诉以及诊断意见和鉴别诊断两个不同的地方；对证据5有异议，认为原告在向被告市卫健委投诉时并未提交，且该证据是案外人制作，无法确认其真实性，无法达到原告的证明目的；对证据6真实性无异议，无法达到原告的证明目的，该内容并未提及原告所投诉的内容，证据6不是被告市卫健委针对本案投诉行为向重医附一院作出的通知，而是针对重医附一院平常工作中存在的问题作的普遍性通知，该证据在原告向被告市卫健委投诉时并未提交。 经庭审质证，被告市政府对原告杜中英举示证据的质证意见与被告市卫健委一致。 经庭审质证，本院对证据作如下确认： 被告市卫健委举示的证据1、2、3、4与证据5中的邮寄凭证及被告市政府举示的证据1、2、3与证据4中的送达回证、邮寄凭证真实、合法，与本案有关联，能证明本案的基本事实，本院予以确认；被告市卫健委举示的证据5中的《回复》和被告市政府举示的证据4中的行政复议决定书系本案被诉行政行为，不作证据使用；被告市卫健委举示的证据6系原卫生部制定的规范性文件，不作证据评判；原告杜中英举示的证据1、2系本案被诉行政行为，不作证据使用；原告杜中英举示证据3、4的真实性，本院予以确认；原告举示的证据5，不能达到原告的证明目的，本院不予确认；证据6真实，但与本案无关，本院不予确认。 经审理查明，2019年3月23日，原告杜中英向被告市卫健委邮寄了落款日期为2019年3月9日的《对重医附一院杨某、李标医生书写病历不真实投诉书》，针对2011年8月6日20时58分首次病程记录的诊断依据：1、患者以头痛两年以颞部为主，有医生签名，但黎某生在入院前只是头痛1周(见入院记录第8行主诉)，在1周前一直在单位上班，从未出现头痛，请求对被投诉人书写的“诊断依据”的真实性进行查处，并将投诉的转办、受理、查处结果等在法定期限内以书面形式函寄投诉人。原告以市卫健委逾期未对其提交的前述投诉进行查处及答复，向市政府申请行政复议。被告市政府于2019年8月14日作出渝府复〔2019〕733号《行政复议决定书》，责令市卫健委自收到该复议决定书之日起15日内对杜中英落款时间为2019年3月9日的投诉内容进行处理。被告市卫健委于2019年8月17日收到该行政复议决定后，进行了检查并询问被投诉人——病程记录签字者、患者黎某生主管医生之一杨某并形成了卫生行政执法文书。杨某称“主诉是反映病人本次就诊最重要的主观症状，诊断依据是反映疾病的整个病程，主管医生在询问病人的过程中了解到该病人两年前开始出现以颞部为主的头痛。所以主管医师将‘患者以头痛两年以颞部为主’列为诊断依据，主管医生询问了解到该病人以颞部为主的头痛两年不具有特征性，不影响患者的正常生活工作，所以不作为本次就诊的主诉。主管医生分析病史时以为颞部头痛与患者疾病有关联性，因此列为诊断依据。首次病程记录是住院医生对患者病情的分析和初步诊断并不影响上级医生对疾病的诊断和治疗”。后被告市卫健委于2019年8月30日作出《回复》并于2019年9月2日邮寄原告。原告不服，向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2019年11月4日收到并受理，于2019年11月8日作出《行政复议答复通知书》并邮寄被告市卫健委，在收到被告市卫健委答复及材料后，经复议审理，于2019年12月25日作出渝府复〔2019〕1006号《行政复议决定书》，决定维持市卫健委于2019年8月30日作出的《回复》，并于次日邮寄原告杜中英和被告市卫健委。原告杜中英不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告市卫健委作出的《回复》和被告市政府作出的渝府复〔2019〕1006号《行政复议决定书》。 另查明，原告杜中英系原告投诉病历患者黎某生母亲。 本院认为：根据《医疗机构管理条例》第五条第二款、《重庆市医疗机构管理条例》第六条第一款、第五十五条之规定，被告市卫健委作为市政府卫生行政部门，具有针对原告杜中英投诉事项作出处理的职权。针对本案原告杜中英投诉事项，被告市卫健委到重医附一院进行检查，并询问了病程记录签字者、患者黎某生主管医生杨某，以及结合病程记录、入院记录等证据材料，于2019年8月30日作出的《回复》，履行了监督管理职责，该回复事实清楚，证据充分。市卫健委的回复未告知杜中英救济途径及期限，存在瑕疵，本院对此予以指正，但该瑕疵未对杜中英的实体权利造成影响。被告市卫健委收到市政府责令处理原告投诉内容的行政复议决定书后，在该行政复议决定书确定的期限内作出《回复》并送达原告，程序合法。 根据《行政复议法》第十二条第一款：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告市政府作为被告市卫健委的本级人民政府，有受理原告杜中英的行政复议申请和作出行政复议决定的职权。被告市政府于2019年11月4日依法予以受理原告的行政复议申请，经审理，于2019年12月25日作出行政复议决定书，并送达原告，程序合法。 综上，原告起诉理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下： 驳回原告杜中英的诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告杜中英负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。 审 判 长  董莉萍 人民陪审员  陈碧英 人民陪审员  郑洪春 二〇二〇年七月十七日 法官 助理  戴 兵 书 记 员  宋 璐