浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙02行初73号 原告宁波大华园林工程有限公司，住所地余姚市东旱门南路**。 法定代表人汪世华，董事长。 委托代理人袁裕来、冯英飞（特别授权代理），浙江之星律师事务所律师。 被告余姚市人民政府，住，住所地余姚市兰江街道北兰江路**/div> 法定代表人徐云，代市长。 委托代理人谢建文，余姚市司法局（行政复议局）工作人员。 委托代理人桑建明，浙江鑫浩律师事务所律师。 第三人宁波市美宇环保科技有限公司，住，住所地余姚市陆埠镇钟山东路**/div> 法定代表人赵曼云，执行董事。 法定代表人赵海斌（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律师。 宁波大华园林工程有限公司（以下简称大华园林公司）不服余姚市人民政府（以下简称余姚市政府）于2019年12月27日作出的甬余政复[2019]46号行政复议决定（以下简称被诉复议决定）一案，于2020年1月10日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，向余姚市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因宁波市美宇环保科技有限公司（以下简称美宇环保公司）与被诉复议决定有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年6月5日公开开庭对本案进行了审理。大华园林公司的委托代理人袁裕来，余姚市政府的委托代理人谢建文，美宇环保公司的委托代理人赵海斌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年12月27日，余姚市政府作出被诉复议决定。被诉复议决定认定，2019年5月23日，余姚市黄家埠镇人民政府（以下简称黄家埠镇政府）与美宇环保公司签订《余姚市黄家埠镇环卫市场化保洁服务承包项目合同》（以下简称《合同》），约定由美宇环保公司承接黄家埠镇环卫市场化保洁服务，合同价格6758600元等事项。2019年9月6日，余姚市城区三街道道路保洁服务项目之阳明街道道路保洁服务项目发布《公开招标采购文件》，其中第四章第五项评分标准第16点类似业绩项载明了投标人自2016年1月1日至今承担过单个合同面积200万平方米（含）及以上的同类保洁（指道路或公园或绿化的保洁内容）项目业绩，可得6分等内容。2019年9月11日，黄家埠镇政府向美宇环保公司出具《证明》，载明该公司系黄家埠镇环卫市场化保洁服务中标服务供应商、合同期限自2019年6月1日至2020年5月31日止，道路保洁面积270.5万平方米、保洁服务质量良好等内容。同年9月27日，余姚市建筑工程咨询有限公司发布关于余姚市城区三街道道路保洁服务之阳明街道道路保洁服务项目采购结果公告，其中载明中标供应商名称为美宇环保公司，中标金额21399880元。同年9月27日，余姚市政府阳明街道办事处（以下简称阳明街道）向美宇环保公司发函，要求该公司在2019年9月29日下午4时30分前提供招标文件中的余姚市黄家埠镇环卫市场化保洁服务承包项目业绩中的具体道路保洁面积，附详细道路名称和面积。同年9月29日，阳明街道办事处向美宇环保公司作出复函，称美宇环保公司在规定的时间内未向阳明街道提供黄家埠镇环卫市场化保洁服务承包项目业绩中的具体道路保洁面积、详细道路名称、面积的相应资料。被诉复议决定认为，黄家埠镇政府是《合同》的采购人，根据美宇环保公司的要求，出具其所承包的道路保洁面积证明的行为，属于民事法律意义上的证明行为，并非行政机关或行政机关工作人员在行政管理活动中行使行政职权，就特定的具体事项作出的有关公民、法人或者其他组织权利义务的具体行政行为。另外，黄家埠镇政府出具的《证明》，仅仅是招标过程中的证据材料，不会对当事人的权利义务产生直接影响，该《证明》采纳与否需要根据公开采购文件的相关规定确定。如果《证明》被采纳，则其作为过程行为为最后的招标结果所吸收，大华园林公司如不服，可依照《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第五十二条、第五十五条、第五十八条的相关规定，依法申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。故，大华园林公司就黄家埠镇政府作出的《证明》行为提出的行政复议申请，不符合行政复议法律法规规定的受理条件。据此，依照《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二条、第六条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回大华园林公司的行政复议申请。 大华园林公司诉称：一、《公开招标采购文件》第四章第五项评分标准第16点“类似业绩”载明，投标人自2016年1月1日至今承担过单个合同面积200万平方米（含）及以上的同类保洁（指道路或公园或绿化的保洁内容）项目业绩，可得6分等内容。黄家埠镇政府针对上述内容向美宇环保公司出具《证明》，载明美宇环保公司系该镇环卫市场化保洁服务中标服务供应商、道路保洁面积270.5万平方米，保洁服务质量良好等。美宇环保公司凭《证明》以及其他材料，成为预中标单位。《证明》的作出缺乏事实依据，大华园林公司于2019年10月24日向余姚市政府申请行政复议，请求撤销《证明》。余姚市政府作出被诉复议决定，驳回大华园林公司的请求。被诉复议决定的理由不能成立。（一）《合同》是政府采购合同，属于行政合同，黄家埠镇政府作出《证明》的行为，是行政行为，不是民事行为。（二）《证明》属于行政行为，一旦作出，非依法定程序不得撤销，具有拘束力，采购单位、采购监管单位都无权否定其效力。大华园林公司通过《政府采购法》规定的质疑、投诉等途径，无法实现救济。（三）《证明》虽系向美宇环保公司作出，但涉及大华园林公司的公平竞争权，大华园林公司与《证明》有利害关系。二、余姚市政府在复议审理过程中没有追加美宇环保公司为第三人，程序违法。综上，请求撤销被诉复议决定，判令余姚市政府重新作出复议决定。 大华园林公司在举证期限内向本院提交，并在庭审中出示了以下证据： 1.《营业执照》、法定代表人身份证明各1份，用以证明大华园林公司的身份； 2．甬余政复（2019）46号《行政复议决定书》1份，用以证明余姚市政府作出被诉复议决定的事实； 3．《行政复议申请书》、证据清单、阳明街道向美宇环保公司出具的《函》、向大华园林公司作出的《答复函》《公开招标采购文件》《余姚市城区三街道道路保洁服务项目之阳明街道道路保洁服务项目采购结果公告》各1份，用以证明大华园林公司申请行政复议并提交复议材料的事实。 余姚市政府、美宇环保公司对上述证据的真实性无异议，但认为黄家埠镇政府出具《证明》的行为，属于民事证明行为，而非行政法上及符合行政复议受理条件的行政行为。本院认为，余姚市政府、美宇环保公司关于《证明》性质的质证意见，属于被诉复议决定合法性的审查范围，对此将在裁判理由部分予以阐明，本院对上述证据予以采信。 余姚市政府辩称：一、被诉复议决定认定事实清楚。黄家埠镇政府与美宇环保公司签订《合同》，黄家埠镇政府为此向美宇环保公司出具民事性质的书面证明材料，其不属于行政法律范畴内行政机关或者行政机关工作人员在行政管理活动中行使行政职权就特定事项作出的有关公民、法人或者其他组织权利义务的具体行政行为。而且《证明》是招标过程中的证据材料，有待招标进行评判，并不对大华园林公司的权利义务产生直接影响。因此，大华园林公司就黄家埠镇政府出具《证明》的行为申请行政复议，显然不符合《行政复议法》的相关规定。二、被诉复议决定作出的程序合法。余姚市政府经审查，依法受理大华园林公司的行政复议申请，通知黄家埠镇政府答复，后在法定期限内作出被诉复议决定，并依法送达大华园林公司、黄家埠镇政府，被诉复议决定的作出程序符合《行政复议法》的相关规定。三、余姚市政府根据《行政复议法》第二条“具体行政行为”、第六条“具体行政行为种类”，《实施条例》第二十八条第五项复议申请应当属于“行政复议法规定的行政复议范围”、第四十八条第一款第二项“受理复议申请后又发现不符合行政复议法及实施条例规定的受理条件的，应当驳回”的规定，作出被诉复议决定，适用法律正确。综上，被诉复议决定事实清楚、证据确凿，程序合法。大华园林公司的诉请没有法律和事实依据，请求驳回其诉讼请求。 余姚市政府在法定举证期限内向本院提交，并在庭审中出示了以下证据、依据： 1.《证明》《公开招标采购文件》《余姚市城区三街道道路保洁服务项目之阳明街道道路保洁服务项目采购结果公告》《函》《答复函》《合同》用以证明大华园林公司向余姚市政府提出行政复议申请、黄家埠镇政府作出答复及提交相应证据，余姚市政府经审查后作出被诉复议决定的事实。经质证，美宇环保公司无异议，大华园林公司认为余姚市政府没有提交黄家埠镇政府提供的《证明》，不符合举证的法律规定，《证明》的作出没有事实依据。本院认为，大华园林公司提供的《证明》与黄家埠政府作出的《证明》同一，余姚市政府在举证中提供1份《证明》，并无不当。本案审查的是黄家埠镇政府作出《证明》的行为是否属于行政复议的受案范围，而《证明》是否有事实依据以及是否合法等问题并不属于本案的审查范围。故，本院对余姚市政府的上述证据予以采信。 2．《行政复议申请书》《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》《行政复议答复意见书》、甬余政复（2019）46号《行政复议决定书》及送达回证，用以证明余姚市政府作出被诉复议决定的程序合法。经质证，美宇环保公司无异议，大华园林公司认为，余姚市政府应当追加美宇环保公司参加行政复议。本院认为，大华园林公司的质证意见是对被诉复议决定作出程序合法性的异议，与上述证据的来源、形式等合法性无关。故本院对上述证据予以采信，对大华园林公司的上述意见将在裁判理由部分予以分析阐明。 3．依据《行政复议法》第二条、第六条，《实施条例》第二十八条第五项、第四十八条第一款第二项。 美宇环保公司述称，根据《公开招标采购文件》的规定，美宇环保公司申请黄家埠镇政府出具证明。黄家埠镇政府惠民便民作出《证明》的行为是民事法律上的证明行为，对大华园林公司的权利义务不产生实际影响，对大华园林公司权利义务产生影响的是评标环节的评标行为。不管《证明》出具的主体是不是行政机关，都不影响其作用。大华园林公司的行政复议申请，不符合《行政复议法》的受案范围，被诉复议决定正确，应当予以维持。大华园林公司的起诉没有事实和法律依据，请求驳回其诉讼请求。 美宇环保公司在法定举证期限内未向本院提供证据。 经审理查明,2019年5月23日，黄家埠镇政府与美宇环保公司签订《合同》，约定由该公司承接黄家埠镇环卫市场化保洁服务，包括垃圾中转站压缩和转运服务、河道保洁服务等。2019年9月6日，余姚市城区三街道道路保洁服务项目之阳明街道道路保洁服务项目发布《公开招标采购文件》，其中第四章第五项评分标准第16点“类似业绩”载明：投标人自2016年1月1日至今承担过单个合同面积200万平方米（含）及以上的同类保洁（指道路或公园或绿化的保洁内容）项目业绩可得6分等内容。2019年9月11日，黄家埠镇政府向美宇环保公司出具《证明》，载明该公司系黄家埠镇环卫市场化保洁服务中标服务供应商、合同期限自2019年6月1日至2020年5月31日止、道路保洁面积270.5万平方米、保洁服务质量良好等内容。同年9月27日，余姚市建筑工程咨询有限公司发布关于余姚市城区三街道道路保洁服务之阳明街道道路保洁服务项目采购结果公告，其中载明中标供应商名称为美宇环保公司。大华园林公司认为美宇环保公司凭借《证明》成为预中标单位、《证明》的作出没有事实依据，不服向余姚市政府申请行政复议。余姚市政府于2019年10月30日受理后，向大华园林公司发送行政复议受理通知、黄家埠镇政府发送行政复议答复通知。黄家埠镇政府收到答复通知后提交了行政复议答复意见以及相应的证据材料。余姚市政府审查后于2019年12月27日作出被诉复议决定，大华园林公司、黄家埠镇政府。大华园林公司不服被诉复议决定，诉至本院。 本院认为，各方当事人对余姚市政府具有作出被诉复议决定的职权均无异议，经审核，本院予以确认。黄家埠镇政府为维护公共卫生与美宇环保公司订立的《合同》，属于行政协议，黄家埠镇政府在《合同》中不是民事主体，而是行政主体，黄家埠镇政府作为行政主体作出《证明》。行政机关的证明行为是否属于行政复议的受案范围，关键看该证明行为是否对当事人的权利义务产生实际影响。如果这种影响是间接的，且需要通过另外一行政行为对当事人的权利义务产生实际影响，那么该证明行为属于一种证据或者内部行为。如果证明行为对当事人的权利义务产生直接实际影响，那么这种证明行为就属于行政复议的受案范围。本案中，美宇环保公司将《证明》提交给阳明街道，用以证明其类似业绩，至于《证明》是否采信，需由阳明街道独立审核后作出认定。因此，《证明》对大华园林公司的权利义务不产生直接的实际影响，不属于行政复议的受案范围。余姚市政府据此驳回大华园林公司的复议申请，符合法律规定。余姚市政府收到大华园林公司的行政复议申请后，经履行受理、通知答复、审查等程序后作出被诉复议决定，程序合法。因大华园林公司的行政复议申请，不属于行政复议的受案范围，余姚市政府未追加美宇环保公司为第三人参加复议，并无不当。综上，大华园林公司的诉讼请求，理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告宁波大华园林工程有限公司的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告宁波大华园林工程有限公司负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农业银行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19×××01。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  俞朝凤 审 判 员  孙 雪 人民陪审员  刘曼红 二〇二〇年七月六日 书 记 员  袁丹蓉 附本案适用的法律、法规及规范性文件： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 ??2? ??1?