济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁7101行初53号 原告秦玉金，男，1991年9月21日出生，汉族，住济南市历城区。 委托诉讼代理人周雪林，北京市百瑞（济南）律师事务所律师。 委托诉讼代理人赵金存，北京市百瑞（济南）律师事务所实习律师。 被告济南市历城区人民政府，住所地济南市历城区山大北路**。 法定代表人曹殿军，区长。 委托代理人张学臣，济南市历城区人民政府唐冶街道办事处工作人员。 委托代理人董明璐，山东元序律师事务所律师。 原告秦玉金与被告济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）行政处理一案，本院于2020年1月16日立案后，于2020年1月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月18日公开开庭审理了本案。原告秦玉金及其委托代理人周雪林、赵金存，被告历城区政府委托代理人张学臣、董明璐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告历城区政府于2019年12月31日作出《关于对秦玉金提交的答复》，告知其不符合雪山片区的安置政策。 原告秦玉金诉称，2012年9月15日济南市历城区雪山片区建设指挥部发布《关于重申雪山片区四村整合拆迁冻结通告的通知》，要进行房屋拆迁。在通知的内容中规定了除了依法婚嫁、生育、退役和学生毕业之外，在通知发放后停止办理户口迁入，原告依照法律规定登记结婚后，按照规定将户口迁入本村。但是最近的二次分房时，却将原告排除在外。后经济南市人民政府复议、济南市中级人民法院判决后，被告作出了《关于对秦玉金提交的答复》，仍对原告不予安置。原告认为，被告上述行政行为事实不清，程序违法，法律适用错误。现向本院提出诉讼请求：1.请求判令撤销被告作出的《关于对秦玉金提交的答复》；2.请求判令被告依据法定标准针对原告履行房屋安置职责；3.请求诉讼费由被告承担。 原告提交以下证据： 1.身份证、户口本、结婚证一份，证明原告因结婚而迁入户口符合冻结通告安置方案政策，应获得安置补偿; 2.《关于重申雪山片区四村整合拆迁冻结通告的通知》、《雪山片区四村整合拆迁安置办法》，证明原告符合冻结通告第二条、第八条的规定，应该在安置范围之内； 3.集体组织成员公告名单，证明原告已经被认定为本村村民，符合安置方案的规定； 4.济南市人民政府作出的济政复决字（2018）299号《行政复议决定书》，证明被告作出的所依据的安置意见，第一条第一款的内容已经被撤销，并且被认定为不合法，不能作为答复的依据； 5.济南市中级人民法院作出的（2019）鲁01行初684号《行政判决书》，证明被告作出的冻结通知安置方案与被告所依据的安置意见存有矛盾，没有作出合法合理的的说明，在本次庭审中也未提供安置意见生效的相关证据； 6.被告作出的安置房屋申请书答复，证明案涉行政行为的存在。 7.土地补偿款分配发放表,证明原告具有农村集体经济组织成员的资格，应享受房屋安置。 被告历城区政府辩称，被告作出的案涉答复认定事实清楚，依据充分，程序合法，根据《雪山片区四村整合一期衍生人口分房补充安置意见》第一条第一款的规定，原告不符合安置政策，故不予安置、不能购买，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告历城区政府提交了以下证据： 1.《关于对秦玉金提交的答复》及邮件妥投，证明原告于2018年7月24日向被告提出安置房屋的申请，被告依据规定及政策，结合原告实际情况，进行了答复，后原告提出诉讼，因适用法律依据问题，要求被告单独重新答复，被告于2019年12月31日作出《关于对秦玉金提交的答复》，并向原告送达； 2.《济南市历城区雪山片区建设指挥部冻结通告》（济历城雪指[2010]1号）、《关于重申雪山片区四村整合拆迁冻结通告的通知》，证明因雪山片区项目规划建设需要，对片区冻结事项进行通告； 3.《雪山片区四村整合拆迁安置办法》； 4.《雪山片区四村整合一期衍生人口分房补充安置意见》； 证据3-4证明：2012年9月15日，济南市历城区雪山片区建设指挥部发布雪山片区拆迁安置政策，该指挥部于2017年8月15日结合本片区实际情况，综合各方面情况，制定了证据4《雪山片区四村整合一期衍生人口分房补充安置意见》。 5.黄宝祥户口本复印件及身份证复印件、出生医学证明复印件、秦玉金和黄玉玲结婚证复印件和身份证复印件、选房登记信息表。 6.章一村衍生人口情况说明（黄宝祥）。 证据5-6证明：一期户主为黄宝祥，黄宝祥有儿子黄玉明、女儿黄玉玲，原告与黄玉玲于2013年10月31日登记结婚，婚后育有两子，户口于2014年1月10日由山东禹城市禹城镇秦村迁入济南市历城区，黄宝祥属于有儿户，其余家庭成员均已安置，根据《雪山片区四村整合一期衍生人口分房补充安置意见》第一条第一款之规定，原告不符合片区安置政策，不予安置、不能购买。 7.《关于雪山片区四村整合项目安家、章灵一村、章灵二村、章灵三村二期选房截止日的通告》，证明涉及安家村、章灵一村、章灵二村、章灵三村二期选房截止日期为二○一七年八月三十一日二十四时，且经审核无异议后才能予以安置。 8.（2019）鲁01行初684号行政判决书，证明因原告对被告于2019年6月25日作出的《答复》不服，提起行政诉讼； 9.济政复决字（2018）385号《行政复议决定书》； 10.《关于雪山片区四村整合衍生人员安置的情况说明》（以下简称2018《情况说明》）； 证据9-10证明济南市人民政府于2019年5月7日通过济政复决字（2018）385号《行政复议决定书》撤销了济南市历城区雪山片区建设指挥部于2018年1月19日作出的《关于雪山片区四村整合衍生人员安置的情况说明》。 经庭审质证，对于原告提交的证据，被告对证据1的真实性没有异议，但对证明目的有异议，从该证据中仅可以证明原告迁入户口的原因及事实，无法证明原告等人符合拆迁安置政策，可以享受安置；对证据2的真实性没有异议，但对证明目的有异议。被告已经在向原告作出的涉案答复中明确冻结通告并非拆迁安置政策，仅仅是就户口迁入及地上物增建等问题进行通告。原告等人是否应予安置，应当以雪山片区四村整合一期衍生人口分房补充安置意见作为执行依据；对证据3的真实性无法确认，即便该证据是真实的，该证据为2018年全国范围内的农村产权制度改革过程中的一项工作，与本案无关，原告等人被认定为村集体组织成员的时间明显晚于二次选房截止日的最后期限，以及回迁安置的最后期限，雪山片区四村整合项目已于2017年12月份回迁安置完毕；对证据4的真实性没有异议，但对证明目的有异议，该证据中的情况说明与被告依据的分房补充安置意见并不一致，且因为省农业厅的相关文件失效而导致上述情况说明被撤销，并不意味着被告提供的分房补充安置意见无效或者被撤销；对证据5的真实性没有异议，该证据可以证明被告作出涉案答复符合（2019）鲁01行初684号行政判决书中关于事实问题、法律政策依据问题以及冻结通告的问题作出解释的要求；对证据6无异议；对证据7的真实性、合法性、关联性均不予认可，土地补偿款的发放是村民自治事项，与被告及案涉答复无关，亦与原告是否为该村村民及是否有承包地之间无必然联系。 对于被告提交的证据，原告认为：对证据1的真实性无异议，但对合法性有异议，该答复没有提出新的事实和理由，仍以衍生人口作为理由不予安置，属于重复的行政行为,违反法律规定，且该答复认定事实不清，应被撤销；对证据2的真实性无异议，上述文件仍具有法律效力，该通告第二条证明原告属于婚嫁入户，通知第八条明确记载了对选房户口截止日后，四村涉及依法婚嫁等原因需迁入和恢复户口的新增人口在正式回迁前将给予二次分房，具体时间另行通知，故原告符合二次选房条件；对证据3的真实性无异议；对证据4的真实性有异议，该安置意见没有公告公示，没有经过法定程序确认效力，且该意见落款日期是2017年8月15日，原告在此日前结婚并转入户口，该安置意见对原告没有溯及力，且该安置意见与被告的证据2、3矛盾，亦不是安置方案，不能直接产生法律效力，另，该安置意见作出后，被告在2018年1月9日又作出了一份说明，该说明与意见第一条第一款的内容完全相同，但济南市人民政府在2018年作出的（2018）385号《行政复议决定书》第8页明确记载安置的说明，因不符合法律规定，已经被撤销。那么被告提供的该证据第一条第一款的内容不符合法律规定，已经被济南市人民政府撤销，不能再作为补偿的依据；对证据5的真实性无异议，证明原告都是因结婚将户口迁入，符合分配的条件；对证据6的真实性有异议，上面未加盖公章，且该证据仅是被告作出的单方面说明，原告是否符合安置条件，应该以当时公布的安置方案和冻结通知内容为准；对证据7真实性无异议，对证明目的有异议，原告在该通告确定的截止日期前因婚嫁将户口迁入，符合安置条件；对证据8无异议；证据9、10证明2018《情况说明》已因适用依据错误而被撤销，该说明与《雪山片区四村整合一期衍生人口分房补充安置意见》第一条内容完全一致，因此该意见也不能适用于本案。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据7与本案无关联性，本院不予采信。本院将结合原被告提交的其他证据及庭审调查情况作为认定案件事实的依据。 经审理查明，被告历城区政府成立了济南市历城区雪山片区建设指挥部，该指挥部于2010年6月29日发布《济南市历城区雪山片区建设指挥部冻结通告》（济历城雪指[2010]1号），对雪山片区的冻结事项进行了公告，载明在雪山片区项目规划范围内涉及到历城区唐冶街道安家村、章灵一村、章灵二村、章灵三村四个村庄，除依法婚嫁等原因需迁入和恢复户口的以外，其他人员从本通告公布之日起停止办理入户、分户手续。 2012年9月15日，该指挥部发布了《雪山片区四村整合拆迁安置办法》，该办法第七条规定:“按照相关政策给予安置的人员应符合以下条件：（一）被安置人为本村村集体经济组织成员，在本村有合法集体建设用地使用证，现户口在本村且长期生活居住的人员；……”第九条规定:“按照相关政策以下情况人员不予安置、不能购买：……(三)对户口在被征地拆迁村，但无责任田、无集体建设用地使用证及合法住宅的；……” 同日，该指挥部又发布了《关于重申雪山片区四村整合拆迁冻结通告的通知》，载明对选房户口截止日（2012年9月15日）后四村涉及依法婚嫁等原因需迁入和恢复户口的新增人口在正式回迁前将予以二次选房，具体时间另行通知。 2017年8月15日，该指挥部发布《雪山片区四村整合一期衍生人口分房补充安置意见》，内容包括：“一、关于女婿迁入户口选房的1.一期选房户主有一子一女，女婿迁入户口选房的，不予安置、不能购买；……” 该指挥部于2017年8月28日发布《关于雪山片区四村整合项目安家、章灵一村、章灵二村、章灵三村二期选房截止日的通告》，上述四村的二期选房截止日期确定为2017年8月31日24时。 原告于2018年7月24日向被告提出安置房屋的申请，被告于2018年8月21日作出了《关于对秦玉金等5人安置房屋申请的回复》（以下简称2018《回复》），认为原告不予安置不能购买，原告不服，向济南市人民政府申请行政复议，济南市人民政府作出济政复决字（2018）299号《行政复议决定书》，认为:被告作出上述回复的依据是《关于的函》（鲁农函字[2006]23号）、2018《情况说明》，其中《关于的函》（鲁农函字[2006]23号）已被有权机关确认自2016年1月1日起无效，2018《情况说明》已被济南市人民政府之前作出的济政复决字（2018）385号《行政复议决定书》撤销，济南市人民政府以适用依据错误为由，撤销2018《回复》，责令历城区政府重新做出答复。 被告于2019年6月25日再次作出答复，仍决定对原告不予安置，原告不服，向济南市中级人民法院提起行政诉讼。该院认为该答复未查明原告于何时以何种方式落户，一方面未明确适用何规定中的哪个（些）条款，属于适用法律（政策）依据不明确，另一方面《雪山片区四村整合一期衍生人口分房补充安置意见》与之前公布的《济南市历城区雪山片区建设指挥部冻结通告》、《雪山片区四村整合拆迁安置办法》中关于因结婚而迁入户口的人员是否属于安置对象的规定是不一致的，在此情况下，被告未作任何解释直接作出该答复，属于法律（政策）依据不足。故，济南市中级人民法院于2019年10月29日作出（2019）鲁01行初684号行政判决书，判决被告单独重新答复。 被告于2019年12月31日重新对原告作出《关于对秦玉金提交的答复》，主要内容为：《冻结通告》及《关于重申雪山片区四村整合拆迁冻结通告的通知》中主要是停止办理落户及禁止新增地上物的规定，没有关于新增人口安置条件的规定，目的是冻结问题而非安置问题，关于衍生人口的安置政策，应以《雪山片区四村整合一期衍生人口分房补充安置意见》作为执行的依据。答复具体内容如下：一期户主为黄宝祥，黄宝祥有儿子黄玉明、女儿黄玉玲，你与黄玉玲于2013年10月31日登记结婚，婚后育有两子，户口于2014年1月10日由山东禹城市禹城镇秦老村迁入济南市历城区唐冶街道章灵丘一村，黄宝祥属于有儿户，其余家庭成员均已安置，根据《雪山片区四村整合一期衍生人口分房补充安置意见》第一条第一款之规定，你不符合片区安置政策，不予安置、不能购买。 另查明，济南市历城区雪山片区建设指挥部于2018年1月19日作出的2018《情况说明》，载明：“其是根据《济南市统一征用土地暂行办法》，先后三次发布冻结通告；关于女婿迁入户口选房问题是根据山东省农业厅《关于的函》（鲁农函字[2006]**）的相关规定，对以下情况落户的女婿不予安置：1.一期选房户主有一子一女，女婿迁入户户口选房的，予安置、不能购买；2.一期选房双女户（多女户），一期已经安置1个女婿的，另有女婿迁入落户选房的，不予安置、不能购买……”济南市人民政府对上述情况说明已于2019年5月7日作出济政复决字（2018）385号《行政复议决定书》，认为：《济南市统一征用土地暂行办法》于2010年9月1日废止，《关于的函》（鲁农函字[2006]23号）自2016年1月1日起无效，因此以适用依据错误为由，撤销2018《情况说明》。 本院认为，济南市历城区雪山片区建设指挥部发布了案涉雪山片区四村拆迁安置的相关文件，该指挥部系由被告组建，但不能对外独立承担法律责任，其行使职权产生相应的法律后果应由被告承担，因此被告对原告的安置申请具有答复职责。济南市中级人民法院判令被告重新作出答复后，被告亦在法定期限内对原告进行了答复，程序合法。 关于答复内容是否合法，本案的审理重点主要为：关于原告是否能够获得安置补偿。本案中，原告作为案涉村集体经济组织成员的配偶落户该村，在认定原告是否获得安置补偿待遇，应从以下几个方面综合考量：一是原告的户户籍在安置补偿方案确定时是否仍然在集体经济组织；是安置补偿方案确定时，原告是否仍然在集体经济组织实际生产和生活；三是原告是否仍然以集体经济组织的土地为基本生活保障；四是原告所在集体经济组织的村民代表大会讨论决定的意见；五是原告在集体经济组织所应履行的村民义务；六是原告是否在其他集体经济组织享受了村民待遇。行政机关在处理安置补偿问题时，不能单纯以婚姻或户户籍情况作为是否给予安置补偿的条件，应在综合前述考量因素的同时，以其基本居住权益是否得到保障作为衡量和判断的原则。被告需全面调查落实以上因素后，才能对原告作出是否安置补偿的答复，使原告基本居住权得到有效保障，同时也避免出现重复获得补偿安置的情况。本案中，被告仅以原告为“一儿一女户”女婿的身份否定了原告获得补偿安置的资格，属于作出行政行为的主要依据不足，对原告要求被告撤销《关于对秦玉金提交的答复》的诉讼请求，理应予以支持。 综上，被告作出案涉答复的主要依据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下： 一、撤销被告济南市历城区人民政府于2019年12月31日作出《关于对秦玉金提交的答复》； 二、责令被告济南市历城区人民政府依法于六十日内对原告秦玉金重新作出答复； 案件受理费50元，由被告济南市历城区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  方 云 人民陪审员  王献忠 人民陪审员  柳 明 二〇二〇年七月六日 法官 助理  李文卿 书 记 员  郑 键