宁夏回族自治区石嘴山市大武口区人民法院行政判决书（2020）宁0202行初26号原告徐玉莲，女，住平罗县。委托代理人欧庆山（系原告儿子），男，住平罗县。委托代理人李杰，北京大成（银川）律师事务所律师。被告平罗县自然资源局，现住所地位于平罗县宝丰路**。法定代表人昝树诚，该局局长。出庭负责人王占全，该局副局长。委托代理人薛金龙，宁夏信援律师事务所律师。被告平罗县人民政府，住所地位于平罗县玉皇阁大道**。法定代表人马莉方，该县县长。委托代理人黄飞，平罗县司法局副局长。委托代理人张远鸿，宁夏鑫源律师事务所律师。原告徐玉莲诉被告平罗县自然资源局（以下简称平罗县资源局）、平罗县人民政府（以下简称平罗县政府）土地行政确认一案，原告于2020年2月4日向本院提起行政诉讼。本院于2020年2月11日受理后，于2020年2月13日分别向被告平罗县资源局、平罗县政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月17日公开开庭审理了本案。原告徐玉莲的委托诉讼代理人欧庆山、李杰，被告平罗县资源局的出庭负责人王占全、委托诉讼代理人薛金龙，平罗县政府的委托诉讼代理人黄飞、张远鸿均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年10月16日，被告平罗县资源局作出《关于陶乐镇王家庄村二队村民徐玉莲申请新增宅基地面积确权一事的答复》（以下简称《新增宅基地确权答复》。记载：“一、你户申请的‘房屋西山墙面侧长14米，宽26.82米范围’集体土地现状用途为农用地，在土地利用现状数据库中也属于农用地，不属于集体建设用地，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条‘建设用地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。’故不能给予确权登记为宅基地；二、根据《宁夏回族自治区土地管理条例》第六十二条‘农村村民住宅用地标准使用水浇地的每户不得超过270平方米’规定，你户现在已确权的宅基地面积1166.85平方米。已经超过法定的确权登记面积，故新申请增加“房屋西山墙西侧长14米，宽26.82米范围”的集体土地不能给予确权登记为宅基地；三、陶乐镇王家庄村村民委员会出具证明‘我村村民徐玉莲房屋西山墙西侧长14米，宽26.82米的地块(以下简称案涉地块）长期以来由徐玉莲家族占有使用，四至界限清楚，从未有其他村民提出过异议。’只能作为个人对集体土地承包经营管理使用，不能证实为宅基地使用。”原告徐玉莲不服《新增宅基地确权答复》向平罗县政府申请复议。2020年1月16日，平罗县政府作出平府复决字[2019]11号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《行政复议决定书》)。记载：“依据《中华人民共和国土地管理法》第四条规定‘国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护......’。案涉土地为集体土地，现状用途为农用地，任何公民必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。国土资发[2011]178号《国土资源部中央农村工作领导小组办公室财政部农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（以下简称国土资发[2011]178号确权登记的意见》），对不同历史阶段超面积的宅基地进行确权登记发证有明确规定，即‘1987年《土地管理法》实施后，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行确权登记。其面积超过各地规定标准的，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理，并按照各地规定的面积标准重新进行确权登记’。平农宅改领字[2015]1号《关于印发平罗县进一步规范完善农村宅基地使用权确权登记发证工作实施方案的通知》（以下简称[2015]1号《实施方案》）依照‘一户一宅、面积法定的原则’‘尊重历史、依法依规的原则......确保农村宅基地集体所有制性质不改变、宅基地使用用途不改变’。案涉土地为集体农用地，申请人所持不动产证书内容与实际相符，与被申请人答复内容不冲突。综上，被申请人所作的《新增宅基地确权答复》，适用法律正确，答复内容并无不当......本机关决定：驳回申请人的行政复议申请”。原告徐玉莲诉称，被告平罗县资源局作出的《新增宅基地确权答复》以及被告平罗县政府作出的《行政复议决定书》未予査明基本事实，其所认定“案涉土地系农用地”没有任何证据证实，且与客观事实严重不符，所作出的决定明显不当。一、原告系陶乐镇王家庄村二队村民，四十余年以来一直居住于王家庄村二队自家宅院。原告房屋西山墙西侧长14米，宽26.82米的案涉地块一直为原告家庭用于宅基地使用，案涉地块自1977年历史以来从未用于农业生产，属于宅基地范围面积。二、陶乐镇王家庄村村民委员会作为案涉土地的经营管理方，已就案涉地块出具了明确的证明，证明案涉地块长期以来由原告家庭占有使用，四至界限清楚，从未有其他村民提出过异议。本案中，案涉土地属于农村土地，其土地所有权性质为村民集体所有，依据土地管理法第十一条之规定，依法由村集体经济组织或者村民委员会经营管理。三、2015年10月1日，平罗县农村宅基地制度改革试点工作领导小组发布了[2015]1号《实施方案》，明确要求按照“一户一宅、尊重历史”原则，按照宅基地现状进行确权登记。但平罗县资源局在确权登记时却将原告多年自用且整体的宅基地一分为二，仅进行了部分登记，而对案涉地块面积未依法进行登记。国土资发[2011]178号《确权登记的意见》第七条中规定：1987年《土地管理法》实施后，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行确权登记。其面积超过当地规定标准的，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，......。根据[2015]1号《实施方案》的规定，应按照尊重历史，按照宅基地现状进行确权登记，对于超占面积的有偿使用。因此，被告依法应对案涉地块在原告的权属证书附记栏中进行标注确认登记，对于超出限定的宅基地面积，按照文件规定实行有偿使用即可。但被告却以该范围内的土地系农用地为由，拒绝为原告办理登记，明显违背了“按照尊重历史，按照宅基地现状进行确权登记”的基本原则。综上，为维护原告的合法权益，特诉至法院要求依法判决：1.撤销被告平罗县自然资源局作出的《关于陶乐镇王家庄村二队村民徐玉莲申请新增宅基地面积确权一事的答复》以及被告平罗县人民政府作出的平府复决字[2019]11号《驳回行政复议申请决定书》；2.责令被告平罗县自然资源局对原告的申请重新作出具体行政行为，由其依法对原告房屋西山墙西侧长14米左右，宽26.82米范围内的宅基地在原告的权属证书附记栏中进行标注确认；3.本案诉讼费由被告承担。原告徐玉莲向本院出示的证据（注：均为复印件）如下：证据一、《新增宅基地确权答复》、《行政复议决定书》、0091677号不动产权证各一份，证明原、被告诉讼主体均适格，被告平罗县资源局作出的答复未将案涉地块面积375.48平米（14米×26.82米）在原告权属证书附记栏中登记的行为违法且明显错误，被告平罗县政府驳回原告的行政复议申请决定明显错误；二被告的具体行政行为应予以撤销。证据二、《宅基地证》一份，证明陶乐县马太沟乡人民政府于1987年9月25日对原告宅基地登记时面积捌分肆厘（560.28平米），便包括了诉请争议的375.48平米的地块。证据三、证明共四份，证明陶乐镇王家庄村民委员会和村民王小妞、郭永山、赵立红对案涉地块证实四界清楚，未有争议。证据四、照片二张、土地承包经营权证书一份，证明案涉地块由原告家庭占有使用，从该2017年1月3日颁发的经营权证书证记载的承包地块使用图上可以看出，案涉地块属于居民点，并非农用地。被告平罗县资源局辩称，一、答辩人作出的《新增宅基地确权答复》法律依据明确，程序合法。原告向答辩人提出宅基地确权登记申请，答辩人在现场调查的基础与实际地类对比后发现涉案地块属农用地，无法进行宅基地确权登记，并且将无法办理的原因通过书面形式告知原告，程序合法。二、原告要求将案涉地块在其权属证书附记栏中进行标注确认的请求没有事实和法律依据，并且该项请求已过起诉期。答辩人在实地勘测后与土地利用现状数据库进行了比对，确认该地块属于农用地，不属于集体建设用地。依据《土地管理法》的规定，农用地转为建设用地的，必须办理审批手续，因此无法登记为宅基地。《土地管理法》第四条规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，严格限制农用地转为建设用地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。原告诉请所称一直以来将该地块用作宅基地使用，已经违反了上述强制性规定，且村民委员会也无权变更土地类型。因此要求将该地块确认其为宅基地范围的请求没有法律依据。三、原告宅基地的范围经司法文书、土地使用权证等确认，并未包含涉案地块。平集用(2009)第36161号集体土地使用权证、石嘴山市中级人民法院(2016)宁02行初25号行政判决书、宁(2018)平罗县不动产权第0091677号不动产权证，予以确认的原告宅基地范围均不包括涉案地块。四、原告认为答辩人应按[2015]1号《实施方案》对涉案地块进行登记系法律适用理解错误。答辩人对原告宅基地的确权时间是2018年，依据的是宁政办发[2017]133号文《关于加快推进全区农村宅基地和房屋统一确权登记颁证工作的通知》（以下简称宁政办发[2017]133号《通知》），并不是原告诉称的[2015]1号《实施方案》。[2017]133号《通知》明确严格执行宅基地登记面积标准，对符合规划的宅基地予以确权，本案中涉案地块并不是符合规划的宅基地，因此无法确权，也无法在权属证书附记栏中标注。原告收到上述的使用权证及判决书后，均未对其登记的面积提出异议，现早已超过6个月的起诉期限，证实其认可不动产使用权证的登记面积。综上，答辩人的第二项诉讼请求不属于人民法院受案范围，原告要求答辩人对案涉地块范围进行标注的请求，没有事实根据和法律依据，应当依法予以驳回。诉讼中，被告平罗县资源局于2020年2月28日向本院提交并庭审出示的证据（注：均为复印件）如下：平集用(2009)第36161号集体土地使用权证、(2016)宁02行初25号行政判决书、宁(2018)平罗县不动产权第0091677号不动产权证及宗地图、宁政办发[2017]133号《通知》各一份，上述证据证实原告宅基地270平方米的四至范围（北至林地、南至道路中线、东至张凤梅住宅、西至空地）与宁(2018)平罗县不动产权第0091677号不动产权证一致，同时证实该证的颁发依据为宁政办发[2017]133号《通知》，不是原告提供的[2015]1号《实施方案》。被告平罗县政府辩称，一、就本案申请人向被告平罗县自然资源局申请新增宅基地面积确权一事，属于平罗县自然资源局相应法定职责，且就其宅基地登记确权一事平罗县自然资源局此前已经依法履行了相应法定职责，为此该局受理后依法向被答辩人作出书面答复，被答辩人对该答复不服而提出行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项关于“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请”之规定，答辩人受理该行政复议申请后认为平罗县自然资源局已履行了法定职责，故答辩人依法作出驳回行政复议申请的决定，符合法律规定，且程序合法。二、答辩人认为涉事土地为集体农用地，而不是建设用宅基地，为此平罗县资源局所作《新增宅基地确权答复》，适用法律正确，答复内容并无不当，被答辩人要求撤销该答复和答辩人作出的《行政复议决定书》的诉求依法不能成立，望法庭依法判决驳回被答辩人的诉讼请求。诉讼中，本院于2020年2月26日准许被告平罗县政府申请答辩及举证延期十日，该府于2020年3月4日向本院提交并庭审出示的证据（注：均为复印件）如下：行政复议受理通知书及送达回证、行政复议申请书、授权委托书、行政复议案件立案审批表、行政复议告知书（一）、行政复议答复通知书及送达回证、行政复议告知书（二）、驳回行政复议申请决定书及送达回证各一份，上述证据证实平罗县政府就本案行政复议申请经过依法受理、依法作出复议决定后合法送达，整个程序符合法律规定。经庭审质证，（一）对被告平罗县资源局的证据：1.原告徐玉莲的质证意见：对证据的真实性、合法性无异议，但对关联性、证明目的有异议，认为原告申请要求标注确认的宅基地范围与被告提交的证件所记载的范围不一致。2.被告平罗县政府质证均无异议。（二）对被告平罗县政府的证据：1.原告徐玉莲的质证意见：对证据的真实性、合法性、关联性（以下简称“三性”）均无异议，但对证明目的有异议，认为行政复议决定所认定的事实主要证据不足，且复议决定明显错误，应予撤销。2.被告平罗县资源局质证均无异议。（三）对原告徐玉莲的证据：1.被告平罗县资源局的质证意见：对证据一的“三性”无异议，证明目的有异议，认为涉案地块属农用地，无法进行宅基地确权登记，被告的答复合法。对证据二（属于逾期举证）的真实性、合法性无异议，证明目的和关联性有异议，该宅基地证已于20**年进行了重新登记换证，由平集用2009第36161号集体使用权证所取代，且该证登记使用权面积为1044平米，远大于其举证的560.28平米。证据三（属于逾期举证）未通过法庭向被告送达，对该组证据的“三性”均有异议，认为不论是村委会还是三位个人均无权对涉案地块的地类及权属进行法律意义上的证明确权。证据四（属于逾期举证）未通过法庭向被告送达，对二张照片的“三性”均有异议，该组照片无法体现原告占有涉案地块的时间起点及占有的具体坐标，无法达到原告的证明目的;对土地承包经营权证书的真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议，该证中记载的地块示意图无法体现涉案地块的土地性质。2.被告平罗县政府的质证意见：对证据一的“三性”无异议，被告作出的驳回决定书正确；对证据二、证据三、证据四的质证意见同被告平罗县资源局一致，对证据四补充认为该经营权证在颁发时只能按照土地现状进行颁发，无法反映案涉地块的性质及使用类型。本院对原、被告的证据分析认证如下：关于被告平罗县资源局、平罗县政府的证据，内容真实、来源合法及与本案有关联性,能够反映证明目的，确认其证明效力。关于原告徐玉莲的证据：证据一能够证明原、被告主体适格；证据二、证据三、证据四，二被告的质证意见成立。经审理查明，石嘴山市中级人民法院于2017年11月10日作出（2016）宁02行初25号《行政判决书》，审理查明“原告徐玉莲在第一轮土地承包时分得宅基地和承包地捌分肆厘，马太沟乡人民政府于1987年10月25日向其颁发《宅基地证》，记载面积为560.28平方米（捌分四厘）；2001年9月18日，陶乐县国土资源局向徐玉莲颁发陶集用（2001）第032号《集体土地使用权证书》，使用权面积为812平方米；2009年11月20日，平罗县政府依据地籍调查资料向原告徐玉莲核发了平集用（2009）第36161号《集体土地使用证》，批准拨用地号为8-IV-二-12的宅基地使用权面积1044㎡。该地块四至为：北至林地、南至道路中线、东至张凤梅住宅、西至空地”。2018年2月23日，原平罗县国土资源局向原告徐玉莲核发宁（2018）平罗县不动产权第0091677号《不动产权证》，批准拨用宅基地面积：270.00㎡/房屋建筑面积99.31㎡；该证附记栏记载宗地总面积1166.85平方米，宅基地批准面积为270.00平方米，超出批准面积896.85平方米。2019年9月18日，原告向被告平罗县资源局提出申请，要求将案涉地块在（2018）平罗县不动产权第0091677号《不动产权证》附记栏中进行标注确认。2019年10月16日，被告平罗县资源局向原告作出《新增宅基地确权答复》（附件：用地影像和现状），明确案涉地块不能给予确权登记为宅基地，原告对此答复不服于2019年11月18日提出行政复议申请。2019年11月21日，被告平罗县政府受理原告申请后，经审查认为《新增宅基地确权答复》正确，于2020年1月16日作出《行政复议决定书》，驳回了原告的申请行政复议请求。原告徐玉莲仍然不服，遂诉诸本院请求判如所请。本院认为，宅基地使用权是农村集体经济组织成员依法享有的在农民集体所有的土地上建造个人住宅的权利。关于案涉地块的用途问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订版）第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。该法第六十二条第二款规定“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地”；第三款规定“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准......”。由此可见，农村村民宅基地使用权的取得需要具备法定条件和审批程序。本案中，原告诉称其从1977年以来就以宅基地用途占用案涉地块，就此经庭审查证，原告宅基地颁证的宗地面积从1987年至2018年期间由560.28平方米（捌分肆厘）至1044平方米，再至1166平方米发生变化，最后0091677号《不动产证》并未将案涉地块标注在内，原告也未因上述颁证遗漏案涉面积提起行政诉讼，现原告以案涉地块为新增面积375.48平方米（14米*26.82米）进行申请，其提供的所在村委会及村民的证明均不能有效地证实案涉地块为宅基地规划用途。关于案涉地块能否依法确认标注的问题。从国土资发[2011]178号《确权登记的意见》第七条“1987年《土地管理法》实施后......”的规定来看，适用的前提为“宅基地”；就[2015]1号《实施方案》中“尊重历史、依法依规的原则”，明确指的是农村宅基地集体所有制性质和宅基地使用用途不改变；从宁政办发[2017]133号《通知》“二、坚持政策原则：......严格执行宅基地登记面积标准，对符合规划但超出法定面积的宅基地，只在登记簿和权属证书附记栏中标注，不予确权......”的规定来看，针对的超标准面积的宅基地只予以标注，不予确权。关于被诉《新增宅基地确权答复》和《行政复议决定书》的合法性问题。本案中，被告平罗县资源局受理原告申请后，就案涉地块用途的问题，经现场勘验情况与国家土地利用现状数据库[即《新增宅基地确权答复》附件的用地（现状）和用地（影像）显示]进行对比后，确认案涉地块的用途为集体农用地，该局按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、《宁夏回族自治区土地管理条例》第六十二条之规定，对原告作出的《新增宅基地确权答复》，具有事实依据和法律依据，程序适当。本案中,经庭审查证，被告平罗县政府的行政复议程序合法。关于原告的诉请法院该否受案问题。本案中，根据庭审查证，原告仅就二被告的被诉行政行为按照法定程序在法定起诉期限内提起行政诉讼，原告并未就其宅基地以往的颁证行为提起诉讼，固然本案不涉及审查以往颁证行为及其起诉超期与否的问题。由此，被告平罗县资源局称原告超期起诉而不属法院受案范围的主张不能成立，本院不予采纳。综上所述，原告的诉讼理由不成立，对其诉讼请求，本院均不予支持；二被告的辩解请求，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告徐玉莲的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐玉莲负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于石嘴山市中级人民法院。审判长 王随宁审判员 陈美荣人民陪审员 闫海英 二〇二〇年七月三日书记员 宣雪敏附：本判决适用法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。本院特别提醒：当事人上诉的，应当于递交上诉状之日起至上诉期满后七日内，向石嘴山市中级人民法院缴纳上诉案件受理费，逾期则视为放弃上诉。