云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终332号上诉人（一审被告）泸水市人民政府。住所地：云南省怒江傈僳族自治州泸水市六库镇新城区市级行政中心。法定代表人和桂莲，市长。委托代理人雷荣。代理权限：特别授权代理。委托代理人杨华，北京大成（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审原告）泸水市上江镇付坝村民委员会百花岭一组。负责人茶跃新，组长。委托代理人俞翼，云南滇昆律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。一审被告怒江傈僳族自治州人民政府。住所地：云南省泸水市六库镇新城区州级行政中心。法定代表人李文辉，州长。委托代理人段金武。代理权限：特别授权代理。委托代理人黄建华。代理权限：特别授权代理。第三人马荣高，男，普米族，1955年5月20日生，住云南省怒江傈僳族自治州泸水市。第三人普三妞，女，傈僳族，1946年9月20日生，住云南省怒江傈僳族自治州泸水市。第三人李茶份，女，傈僳族，1955年6月4日生，住云南省怒江傈僳族自治州泸水市。第三人孙加妹，女，傈僳族，1953年11月26日生，住云南省怒江傈僳族自治州泸水市。第三人李荣英，女，彝族，1937年12月8日生，住云南省怒江傈僳族自治州泸水市。上诉人泸水市人民政府（以下简称市政府）因泸水市上江镇付坝村民委员会百花岭一组（以下简称百花岭一组）诉其行政确权及怒江傈僳族自治州人民政府（以下简称州政府）行政复议一案，不服云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院（以下简称怒江中院）作出的（2019）云33行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年6月17日公开开庭审理了本案。上诉人市政府委托代理人雷荣、杨华，被上诉人百花岭一组负责人茶跃新及其委托代理人俞翼，一审被告州政府委托代理人段金武、黄建华，第三人马荣高、普三妞、李茶份到庭参加诉讼。第三人孙加妹、李荣英经传票传唤未到庭。本案现已审理终结。一审法院认定：争议地坐落于泸水市上江镇大墩子，实际争议面积为13.28亩，四至界限为：东至金六公路，西至保泸高速水沟、百花岭水田脚，南至大花田沟，北至密瑞华家。从20世纪70年代开始，上江镇职工先后在争议地上进行开荒种植农作物。百花岭生产队是1958年大跃进时期，政府从大兴地自基等地调集劳动力到上江大墩子参加农场大跃进大集体劳动，1963年农场下放后，从自基调集来的人被安置到百花岭当时部队的生产基地，从而形成百花岭生产队。百花岭生产队的集体土地以大跃进时开垦的田地为主，其它湾桥队开垦的土地也划给了百花岭队一部分，所以两个队的集体土地有一部分形成岔花地，百花岭生产队开挖的水田是现在争议地以上的水田部分，对现争议地百花岭生产队没有开垦过。百花岭生产队1972年分为百花岭一队和百花岭二队。1980年，百花岭一队分为百花岭一组和百花岭二组，百花岭二队分为百花岭三组和百花岭四组，自此才划分百花岭一组和百花岭二组的土地四至界限。在百花岭一组和百花岭二组划分土地四至界限前，原上江公社职工就开始在争议地上开荒种植农作物，此后一直由原上江公社以及后来的上江区、乡、镇政府职工耕种和管理。1992年12月15日经泸水县土地管理局（92）泸土建复字第141号批复，同意第三人马荣高使用200㎡的宅基地，该批复的200㎡宅基地在争议地范围内，但没有证据证明宅基地的具体四至界限。1995年泸水县开展延长农业承包期登记续签工作，百花岭一组获得了合同编号为95—6732023205的《泸水县农村家庭联产承包合同书》，该合同书的发包方（甲方）上江乡付坝村百花岭一社，甲方代理人克二华，承包方（乙方）集体机动田地，登记有6块机动田地，其中第6页至第7页机动地最后两行为4.1亩、0.9亩机动地，其中坐落大墩子折亩4.1亩的地块的四至界限包含了案涉争议地。1998年第三人马荣高与马新华注册成立了泸水县保洛建筑装饰有限责任公司，2011年11月13日泸水县保洛建筑装饰有限责任公司向泸水县人民政府申请在上江乡征用土地建设上江力刚王保健品系列厂，同月14日泸水县人民政府办公室作出泸政办复〔2001〕215号《泸水县人民政府办公室关于县保洛建筑装饰有限责任公司要求征用土地的申请的批复》给泸水县土地管理局，同意征用建厂土地，请给予办理相关手续。15日泸水县土地管理局作出泸土建复〔2001〕058号《关于泸水县保洛装饰有限责任公司申请征用土地的批复》，同意该公司使用上江乡大墩子7.5亩（旱地）作为建厂房用地。获批的土地位于上××线××600Ｍ处的公路两侧，其中位于公路西侧的1.5亩集体土地在争议地范围内。另查明，第三人马荣高持有的由上江乡丙贡村碾子房组发包，2007年7月10日填写，1996年1月1日签发的无合同编号的《泸水县农村家庭联产承包合同书》，经查属于假证已被注销。第三人普三妞属于非农业人口，当时是上江区机关职工，而非百花岭**村民，她主张曾在争议地上与其它职工前后开挖并种植农作物的情况属实，但普三妞持有的百花岭一组与普三妞签订的《农村家庭联产承包合同书》因程序不合法，已于2015年4月8日被泸水县人民政府注销。第三人李茶份、孙加妹、李荣英在自己主张有使用权的土地四至内曾经有开荒耕种的情况属实，但均没有合法的土地使用权证书。还查明，第三人马荣高对1.5亩建厂土地，支付了部分上江镇职工开荒种植人员的开垦费和支付给上江乡政府土地审批费外，未履行完相关土地使用税费等合法手续，至今也未建厂，而是建筑了楼房和商铺，改变了土地用途。在该争议地内第三人马荣高除自己原来的200平方米宅基地和1.5亩建厂土地外，通过各种方式实际占用13.28亩，其实际使用的其他所有土地未办理过任何土地使用权手续，未取得合法土地使用权。再查明，百花岭一组以第三人马荣高占用的土地为百花岭一组的集体机动地为由，向市政府提出《土地确权申请书》，请求：1.依法确认位于上江镇××被××墩子土地所有权××岭××组集体所有；2.要求马荣高立即将土地归还给百花岭一组。市政府依照《中华人民共和国物权法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款和第二款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条、《土地权属争议调查处理办法》第三条之规定，于2019年2月13日作出泸政行处〔2019〕第1号行政处理决定（以下简称《1号处理决定》），确定本案争议的13.28亩土地（四至界限：东至金六公路，西至保泸高速水沟、百花岭水田脚，南至大花田沟，北至密瑞华家）属于国有土地，对申请人请求被申请人返还土地的请求不予支持。百花岭一组不服，向州政府申请行政复议，州政府于2019年10月21日作出云怒行政复决字〔2019〕第3号《云南省怒江傈僳族自治州人民政府行政复议决定书》（以下简称《3号复议决定》），维持《1号处理决定》。百花岭一组仍然不服，遂于2019年11月13日向怒江中院提起行政诉讼，请求：1.撤销州政府《3号复议决定》及市政府《1号处理决定》；2.确认本案争议的约13.28亩土地（具体面积重新测定，四至界限：东至公路，西至保泸高速水沟，南至大花田沟，北至密瑞华家二社沟）属于百花岭一组的集体土地。3、判令第三人马荣高将其所侵占的百花岭一组上述约13.28亩土地归还给百花岭一组。审理过程中第三人孙加妹放弃诉讼，李荣英经合法传唤未到庭。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，县级以上人民政府系土地权属争议确认的法定主体，市政府有权应本案百花岭一组的请求，就百花岭一组持有的编号为95—6732023205的《泸水县农村家庭联产承包合同书》中所涉及的土地权属争议作出处理，执法主体适格，是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案中州政府作出维持市政府作出的《1号处理决定》的复议决定，依法应作为被告参加诉讼。市政府作出的《1号处理决定》确定本案争议的13.28亩土地属于国有土地，对申请人请求被申请人返还土地的请求不予支持。在庭审中查明，争议地13.28亩既包含了泸水县土地管理局作出的泸土建复〔2001〕058号《关于泸水县保洛装饰有限责任公司申请征用土地的批复》中的1.5亩集体土地，也包含了泸水县土地管理局（92）泸土建复字第141号批复同意第三人马荣高使用的200㎡宅基地，同时市政府在未对百花岭一组持有的合同编号为95—6732023205的《泸水县农村家庭联产承包合同书》依法定程序作出处理之前就作出确定争议地为国有土地的决定，市政府各行政行为之间相互矛盾，所作出的《1号处理决定》事实不清，主要证据不足，且程序违法，应予以撤销。州政府作出的《3号复议决定》维持市政府作出的《1号处理决定》属适用法律错误，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款之规定，判决：一、撤销市政府作出的《1号处理决定》；二、撤销州政府作出的《3号复议决定》。案件受理费50元由市政府、州政府共同承担。上诉人市政府上诉称，一、一审法院事实认定中遗漏关键事实，造成裁判错误。1.遗漏争议地原始地貌和发包情况的事实认定。争议地在百花岭一组形成之前系荒山、荒地，1982年开始施行家庭联产承包责任制时，该争议地并未作为集体土地向任何集体或个人发包，至今政府部门也未将争议地划分给任何集体或个人。2.遗漏对百花岭一组所持《泸水县农村家庭联产承包合同书》中记载的4.1亩集体机动地与土地承包登记档案不一致，且办理程序不合规的事实认定。3.遗漏土地确权程序性事实。其严格依照《土地管理法》《云南省土地管理条例》《土地权属争议调查处理办法》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，重新启动土地确权程序，历经申请、受理、调查、审理后，最终作出被诉处理决定，该程序符合法律规定，依法保障了当事人各方举证、陈述、申辩的权利，不存在程序违法的情形。二、一审法院对证据的认定存在矛盾。1.认证方式不符合法律逻辑。一审法院否认了合同书这一结果材料，却又认可了合同书形成的过程材料，变相认定了合同书的证明效力，与本案的基础事实相悖，百花岭一组主张的争议地块的记载不能作为证明其拥有涉案土地所有权的依据。2.其提交的第17、18项证据（《马荣高提交的答辩状》《马荣高提交的证据材料》）系本案土地确权调查阶段，马荣高作为当事人提交的，证据形式、来源合法，否认该两份证据没有事实根据。3.其提交的20项证据《马荣高宗地图及界址点成果表》系组织当事各方实地踏勘测量的结果，系有资质的测绘机构作出的，是其确定本案争议地面积及界址的直接证据。一审法院确认了该事实但却否认该证据的合法性。4.一审法院实际认可了其第23项证据记载的内容，在判决中拒绝评判该项证据于法无据。三、一审判决对部分事实的认定有误。1.泸水县保洛建筑装饰有限责任公司建厂时间为2001年11月13日，一审错误认定为2011年11月13日。2.马荣高所持证《泸水县农村家庭联产承包合同书》证载填写时间为2000年7月10日，判决中认定为2007年7月10日。四、一审法院适用法律错误。1.行政机关批准使用土地的文件或权属凭证即使是瑕疵行政行为，依法也可以作为证据材料在查证属实后作为认定事实的依据。2.在行政裁决的决定作出前，要求对所有瑕疵行政行为进行纠错，既没有法律依据，也会损害土地确权制度的价值。综上，其作出的确权决定，认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。请求撤销原判，驳回百花岭一组的诉讼请求。被上诉人百花岭一组答辩称，其持有的《农村家庭联产承包合同书》办理程序合法有效。市政府多年所作的多个行政行为之间相互矛盾。争议地块属于其所有。请求支持其一审诉讼请求。一审被告州政府陈述意见称，其作为复议机关，在收到复议申请后，在法定期限内进行了案件审查，认真查阅书面证据，并在全面审查证据的基础上作出《复议决定》，其认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。其同意市政府的上诉意见。请求撤销原判，驳回百花岭一组的起诉。第三人马荣高陈述意见称，同意市政府的上诉意见。第三人李茶份、普三妞陈述意见称，同意百花岭一组答辩意见。一审双方当事人提交的证据材料均由一审法院移送本院审核。一审法院对证据的审核认定正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审认定事实一致，本院予以确认。本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案市政府系百花岭一组与第三人马荣高之间的土地所有权争议的法定裁决机关，作出土地权属行政确权决定，主体适格。依照《土地权属争议调查处理办法》第三条“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实”；《确定所有权和使用权的若干规定》第十八条规定“土地所有权有争议的，不能证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有”。本案百花岭一组据以主张所有权的凭证仅为《泸水县农村家庭联产承包合同书》，该合同书中记载有4.1亩集体机动土地，发包方为百花岭一组，承包方填为集体机动土地。庭审中市政府否认集体机动土地曾发证。依照《中华人民共和国土地承包法》第十三条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。第十六条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。依法家庭联产承包合同书作为落实家庭联产承包责任制的载体，是农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料和生产任务的形式表现，并非集体土地所有权的凭证。案涉《1号处理决定》，系市政府经人民法院判决后重新作出的行为，属于《最高人民法院关于适用的解释》第九十条第二款规定情形，即“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出行政行为不受行政诉讼法第七十一条规定的限制”。该处理决定市政府针对其曾经就争议地处理中存在的“争议地面积”不清问题，在由各方指界并经测绘后，明确了争议地马荣高占用部分为13.28亩。同时基于百花岭一组请求确认所有权的土地为“被马荣高占用的大墩子的土地”，市政府经过调查，查明了争议土地历史上在百花岭一组和百花岭二组划分土地四至界限前，原上江公社职工就开始在争议地上开荒种植农作物，此后一直由原上江公社以及后来的上江区、乡、镇政府职工耕种和管理，虽然该争议地目前实际使用人为第三人马荣高，但2015年该争议地曾有过的第三人马荣高持有的及第三人普三妞持有的《泸水县农村家庭联产承包合同书》均被注销。故市政府处理中尊重历史，面对现实，作出的确权决定有相应的事实和法律依据，其上诉理由成立，其上诉请求本院予以支持。州政府作出的《3号复议决定》维持市政府《1号处理决定》认定事实，适用法律无不当，程序合法，依法应予维持。一审判决认定事实清楚，但适用法律不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院（2019）云33行初54号行政判决；二、驳回泸水市上江镇付坝村民委员会百花岭一组的诉讼请求。二审案件受理费人民币50元，由被上诉人泸水市上江镇付坝村民委员会百花岭一组负担。本判决为终审判决。审判长 赵学军审判员易文审判员惠琼二〇二〇年七月二十六日书记员 张           瑞