安徽省合肥市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖01行初185号 原告合肥金满商贸有限公司,住所地合肥市庐阳区大杨产业园兴扬路**中央工厂仓库一,统一社会信用代码91340100733001748H。 法定代表人刘洋,该公司总经理。 委托代理人许文春，安徽国恒律师事务所律师。 委托代理人宋亚平，安徽国恒律师事务所实习律师。 被告合肥市庐阳区人民政府,住所地合肥市庐阳区濉溪路**。 法定代表人陈伟,该区区长。 出庭负责人周茂斌，副区长。 委托代理人季海礁，合肥市庐阳区大杨镇镇长。 委托代理人徐国盛，安徽和源律师事务所律师。 原告合肥金满商贸有限公司（以下简称金满公司）因诉被告合肥市庐阳区人民政府（以下简称庐阳区政府）作出庐转[2019]1号《庐阳区大杨产业园转型升级搬迁企业补偿办法》（以下简称《补偿办法》）的行为一案，于2020年5月28日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，向被告送达了应诉通知书和起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2020年7月7日公开开庭进行了审理。原告金满公司委托代理人许文春、宋亚平，被告庐阳区政府行政机关负责人周茂斌及委托代理人季海礁、徐国盛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告金满公司诉称：2004年,合肥市庐阳区大杨镇政府招商引资,原告在大杨镇有偿出让了13809.62平米（编号:合规地2005049号建设用地规划许可证）（合国用（2005第746号国有土地使用权证载面积13585.62ｍ外加代征道路面积224平米）的国有土地使用权,先后建设的建筑物共计10560.52平米,其中房地权证合产字第××、房地权证合产字第××号、房地权证合产字第××号、房地权合产字××号、房地权合产字第××号等五本房地产权证载面积8560.52平米,未能及时办理房地产权证的房屋面积2000平米。以上房屋用于公司工业生产、综合办公、职工宿舍等,原告一直合法生产经营居住使用至今。2019年7月,合肥市庐阳区大杨产业园转型升级领导小组个别工作人员以所谓的《通告》、《补偿办法》为依据,并声称产业园区的多家企业已经完成搬迁为由,胁迫原告签订三方评估协议,强行让原告及其出租的企业搬迁,妨碍正常经营活动,对原告合法权利已经产生实质性影响。故原告请求依法确认《补偿办法》实施的搬迁行为违法,并请求对该份文件予以撤销,具体理由如下：一、被告作出的《补偿办法》存在多处违反法定征收程序的情形。1、被告在作出《补偿办法》之前未依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）作出书面房屋征收决定并予以公告,违反法定征收程序。根据《通告》,被告依据皖政［2017］98号文件决定实施大杨产业园转型升级企业搬迁工作,庐阳区大杨产业园转型升级领导小组公示了上述关于决定实施大杨产业园企业转型升级搬迁的《通告》,并于7月份在找原告方商谈时出示2019年4月28日印发的《补偿办法》。原告认为,任何征迁行为均应当形成书面的征收决定并予以公告,被告直接以开会研究的决定等同于发布书面征收决定,显属违法,并且意图以该通告来代替征收决定公告,因此属于无效文件,即征收的前置性程序严重缺失,系属违法。2、被告作出的《补偿办法》未进行征求公众意见的程序,违反法定征收程序。根据法定征收程序,该补偿办法在被批准前应当征求公众意见。原告在合肥市庐阳区人民政府官网上并未获取该补偿办法的任何信息,证明被告并未进行公开征求公众意见的程序,且根据原告掌握的事实情况,庐阳区大杨产业园转型升级领导小组直接找到原告胁迫签订三方评估协议,强迫让原告及其出租企业搬迁更是证实了这一点。综上,被告违反了法定征收程序,未进行征求公众意见的任何程序。3、《庐阳区大杨产业园转型升级搬迁企业补偿办法》缺乏必要的实质内容和形式要件,该文件无效。根据庐转［2019］1号文件,该补偿办法已经区政府常务会议、区委常委会议研究同意,但是庐阳区大杨产业园转型升级领导小组提交的补偿办法落款并没有加盖合肥市庐阳区人民政府的公章,也没有文件出台的时间,同时也没有告知原告行政复议及行政诉讼权利和期限,因此,该文件缺乏必要的形式要件,系属无效。二、被告作出的《庐阳区大杨产业园转型适用法律依据错误,混淆了国有土地和集体土地征收程序。该补偿办法将国有土地和集体土地征收适用的不同法律依据杂糅,其中合政秘［2015］121号不应当作为国有土地征收的法律依据,属于适用法律依据错误。根据合政秘［2015］121号文件可知其适用范围是市辖区范围内征收（用）农民集体土地上的房屋、其他附着物以及青苗的补偿。庐阳区大杨产业园转型升级搬迁针对的企业中既有国有土地亦有集体土地,国有土地和集体土地征收程序存在显著差异,实施征迁的人民政府在征收过程中应当针对国有土地和集体土地分别适用不同的法律依据制定各自适用的补偿办法。本案中,原告厂房占用的土地均为国有土地,其补偿办法应当适用国有土地的相关标准,因此,《补偿办法》将合政秘［2015］121号文件作为确定补偿办法依据,属于适用法律错误。综上所述,被告作出的《补偿办法》违法,该文件无效,应当依法予以撤销。请求人民法院依法判令：1、撤销被告做出的《补偿办法》;2、本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提供了以下证据：证据一：1、原告的营业执照复印件一份，证明原告主体适格。证据二：1、原告的《国有土地使用权证》复印件一份（合国用（2005）第746号）；2、合规地2005049号《建设用地规划许可证》复印件一份；3、原告《房地权证》复印件五份（地权证合产字第××、房地权证合产字第××号、房地权证合产字第××号、房地权合产字××号、房地权合产字第××号），证明：1、涉案土地性质为国有土地；2、原告依法享有13809.62平米的国有土地的使用权，有证的建筑物面积为8560.52平米；3、涉案土地和房屋属于本次搬迁范围。证据三：1、《补偿办法》复印件一份；2、合政秘［2015］121号文件复印件一份；证明：1、合政秘［2015］121号文件适用范围是市辖区范围内征收（用）农民集体土地上的房屋、其他附着物以及青苗的补偿不是国有土地征收补偿标准，补偿办法适用法律错误；2、被告未作出书面房屋征收决定并予以公告；3、被告作出的《补偿办法》未进行征求公众意见的程序；4、《补偿办法》缺乏必要的实质内容和形式要件。证据四：1、庐阳区人民政府关于成立大杨产业园转型升级工作领导小组的通知复印件一份；2、大杨产业园第一、第二片区搬迁组企业分组表；3、搬迁工作进展情况复印件一份；4、合肥市庐阳区人民政府发布的题为“大杨产业园小零散企业加速搬离，庐阳区园区升级战略快速推进”新闻图片复印件一份；5、照片复印件若干份；证明目的：1、本案被诉具体行政行为是被告作为征收主体所实施的行政强制征收行为；2、被告作为拆迁主体已经依据该《补偿办法》实施一系列的强制拆迁行为，对两原告权利义务产生了实质性影响。证据五：搬迁停租告知函附房屋租赁合同复印件2份、单方终止租房合同的说明附房屋租赁合同复印件4份，证明因为大杨产业园搬迁导致原告原有的租赁企业纷纷与其解除租赁合同，原告遭受了巨大的经济损失，合法权益受到侵害。证据六：视频打印件14张，证明实施搬迁工作的政府部门工作人员以言语威胁和各种强迫方式逼迫原告进行搬离，原告的合法权益已经受到侵害。 被告庐阳区政府辩称：一、大杨产业园转型升级搬迁是响应国家产业转型升级的政策要求，符合公共利益的需求。大杨产业园搬迁是大杨产业园转型升级的重要措施之一，有利于推进大杨产业园低效闲置用地再开发，全面提升园区发展空间，符合公共利益，符合《国务院办公厅关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》（国办发【2014】54号）、《安徽省人民政府办公厅关于促进全省开发区转型升级的实施意见》（皖政办【2015】7号）和《安徽省人民政府关于促进全省开发区改革和创新发展的实施意见》（皖政【2017】98号）的精神和要求。二、被告对原告的厂房没有进行搬迁，原告关于确认被告搬迁行为违法的诉请，没有事实依据。被告作出《通告》和《补偿办法》，是倡导包括原告在内的搬迁对象搬迁并给予补偿。截至目前，被告对原告的厂房未实施搬迁行为。三、《通告》和《补偿办法》是倡导搬迁对象自愿搬迁，不具有强制性，不是征收程序。《通告》第三条第（二）项明确载明搬迁对象要积极响应搬迁号召。庐阳区大杨产业园转型升级搬迁项目是建立在搬迁对象自愿的基础上，倡导其自愿搬迁，是行政指导行为，不是征收，不具有强制性。如原告不同意搬迁，则该《通告》和《补偿办法》对其权利义务并不产生影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院的行政诉讼受案范围。搬迁不是征收，故原告关于大杨产业园转型升级搬迁违反征收程序的主张，没有事实和法律依据。四、原告的起诉已经超过了法定起诉期限，应当予以驳回。2019年5月31日，被告在大杨产业园区对于通告进行了公示张贴，并于6月初安排工作人员向原告送达了《通告》以及《补偿办法》。原告在诉状中也自认其于2019年6月知晓了《通告》及《补偿办法》。依据《行政诉讼法》第四十六条的规定，公民法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。故原告于2020年5月向人民法院起诉已经超过了起诉期限，应当予以驳回。综上，《补偿办法》不具有强制性。原告的起诉超过起诉期限，其主张没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的起诉。 庐阳区政府向本院提交的证据有：证据一：《通告》、《补偿办法》，证明庐阳区大杨产业园转型升级搬迁不是征收，不具有强制性。证据二：张贴的照片、2019年5月31日微信聊天记录截屏（3张）、微信聊天照片（3张），证明原告于2019年5月31日已知晓《通告》和《补偿办法》，其于2020年5月起诉已超过起诉期限。 经审理查明：2019年1月，庐阳区政府成立庐阳区大杨产业园转型升级领导小组，具体负责庐阳区大杨产业园升级搬迁工作。2019年4月28日，庐阳区大杨产业园转型升级领导小组作出关于印发《补偿办法》的通知，通知载明，为全面提升大杨产业园园区发展空间，推进园区低效闲置用地再开发，依据相关法法律法规和政策规定，制定本办法。该办法中明确了搬迁范围和对象以及搬迁补偿方式、资产评估内容和方法等。同年5月29日，庐阳区大杨产业园转型升级领导小组作出《通告》，内容明确了搬迁的范围和搬迁对象以及转型工作要求。其中载明“（一）各搬迁对象要积极响应搬迁号召，自觉遵守法律法规的相关规定；对企业的违法经营行为将严格按照安监、环保、消防、水务、市场监管等法律法规，进行严厉查处。（二）各搬迁对象严禁继续对外租赁厂房。对再次租赁闲置厂房的企业和个人一律不享有任何补偿政策。（三）对搬迁范围内的所有行政审批事项一律暂停。”金满公司的厂房在上述《补偿办法》和《通告》载明的搬迁范围之内，现金满公司以上述《补偿办法》侵犯其合法权益为由，诉至本院，请求予以撤销。 另查明，金满公司未与庐阳区大杨产业园转型升级领导小组签订搬迁协议。 本院认为：原告金满公司主张《补偿办法》侵害其合法权益，并请求人民法院予以撤销。对庐阳区政府作出的《补偿办法》是否可诉，应当结合庐阳区政府在实施大杨产业园转型升级企业搬迁工作中的行为性质予以判断。 首先，从庐阳区政府作出的《通告》和《补偿办法》内容来看，更多为倡议搬迁对象响应号召，支持和配合搬迁，并未有强制搬迁的内容，更不属于征收房屋程序。大杨产业园的搬迁工作旨在通过协商的方式，签订搬迁协议，倡议企业自愿搬迁。且《补偿办法》系基于大杨产业园升级搬迁工作而对与政府达成搬迁协议的企业进行的补偿内容，金满公司未与庐阳区大杨产业园转型升级领导小组签订搬迁协议，该《补偿办法》对其并不适用，其合法权益并未产生影响。 其次，通过该《通告》和《补偿办法》的实施来看，金满公司未与庐阳区大杨产业园转型升级领导小组签订搬迁协议，庐阳区政府亦未对金满公司强制搬迁或适用该《补偿方案》。金满公司虽举证证明相关单位对其经营行为进行审查，但行政机关严格执法是依法履职的应有之意，不能据此认定《补偿办法》对原告存在强制适用。原告若对行政机关执法过程中的行为不服，亦可另行主张。 综上，案涉《补偿方案》并未对原告的权利义务产生实质影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院的行政诉讼受案范围。故原告的起诉不符合法定的起诉条件，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款（八）项的规定，裁定如下： 驳回原告合肥金满商贸有限公司对合肥市庐阳区人民政府的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长 张 虹 审判员 潘 攀 审判员 张 俊 二〇二〇年七月二十九日 书记员 丁亚敏 附：相关法律依据 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款（八）项： 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。