浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1010号上诉人（原审原告）陈洪龙，男，1960年12月22日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。委托代理人孙梦蛟，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道洲洋路**。法定代表人曾瑞华，该区人民政府区长。委托代理人金毕成。委托代理人郑如意。陈洪龙诉温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）不履行城建法定职责一案，浙江省温州市中级人民法院于2020年4月3日作出（2019）浙03行初693号行政裁定。陈洪龙不服，向本院提出上诉。本院于2020年5月27日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。案经阅卷审查及召集双方当事人调查，现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年7月23日，陈洪龙向瓯海区政府邮寄提交《未登记房屋调查认定申请书》，称陈洪龙有房屋坐落于瓯海区××街道××村××路××号，现该房屋涉及征迁，但有关部门未依法对该房屋进行认定，故申请瓯海区政府对该房屋进行认定。瓯海区政府未对陈洪龙的上述申请作出答复。陈洪龙认为瓯海区政府未予答复的行为已构成行政不作为，故向原审法院提起本案诉讼，请求：确认瓯海区政府未依法履行对未登记房屋进行调查认定的法定职责违法，并责令瓯海区政府依法对陈洪龙涉案未登记房屋进行调查认定。另查明，2019年9月25日，温州市瓯海区综合行政执法局作出［2019］第013-014号《违法建筑认定立案审批表》，对陈洪龙涉案房屋决定立案调查。原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”结合上述条款的规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款有关“依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”职责，一般应依法属于市、县级人民政府确定的房屋征收部门以及县级以上地方人民政府城乡规划主管部门等的法定职责。本案中，作为相对集中行使规划行政处罚权的温州市瓯海区综合行政执法局已对涉案房屋是否属于违法建筑立案调查，陈洪龙如对该局作出的后续处理行为不服，可另外寻求救济。况且，涉案房屋为集体土地上房屋，其征收虽然参照国有土地上房屋征收与补偿的相关规定，但《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》第三条第一、二款规定：“市人民政府统一负责征收农民集体所有土地的补偿和安置。各区人民政府或者功能区管委会受市人民政府委托做好辖区内征收农民集体所有土地的补偿和安置。”由此可知，在温州市区范围内，由温州市人民政府负责集体土地的征收与补偿。综上，陈洪龙主张被告瓯海区政府负有对涉案房屋作出合法或视同合法认定的职责，缺乏事实和法律依据。另一方面，如果陈洪龙系对涉案房屋是否符合相关的补偿条件不服的，可针对后续的补偿行为寻求救济。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定，裁定驳回陈洪龙的起诉。原审案件受理费依法免收。陈洪龙上诉称：一、原审法院适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条，认定有关“依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”之职责，一般应依法属于市、县人民政府确定的房屋征收部门以及县级以上地方人民政府城乡规划主管部门等的法定职责，从而认定温州市瓯海区综合行政执法局已对涉案房屋是否属于违法建筑立案调查，瓯海区政府无需作出未登记建筑认定，属于事实认定不清，适用法律错误。本案不应适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，该条规定系规划许可制度下行政处罚的职权依据。未登记建筑认定的法律性质属于行政确认，这和违反规划许可制度的行政处罚明显不同。未登记建筑认定是多部门执法，国家法律、浙江省政府文件、涉案的房屋补偿安置方案等均明确规定未登记建筑要组织国土、规划等多部门联合调查，就是要综合考虑规划、土地等多方面的法律问题。如果单纯考虑规划许可制度问题，忽略农村土地制度问题，就是降低拆迁成本巧取豪夺。二、依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，在征收范围确定后，对未经登记的房屋进行调查、认定和处理应属市、县人民政府作出房屋征收决定的前置条件。涉案未登记房屋甄别程序的启动职责应属瓯海区政府，具体承办工作可交有关职能部门实施。结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，对未经登记房屋认定的相关调查结果可由有关职能部门作出，但最终处理结果仍应由市、县人民政府公布。三、《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》第三条规定，征收范围内的未登记房屋，由房屋所在地的区人民政府（或功能区）组织城乡规划、国土资源、城管与执法、房屋征收等部门及所在地街道办事处（乡镇政府）进行认定。各区人民政府（或功能区）应当设立未登记房屋认定机构具体负责前款工作，城乡规划、国土资源、城管与执法、监察及房屋征收等部门应当指派专人参与未登记房屋认定机构的工作。因此，瓯海区政府对于涉案房屋是否为合法建筑具有组织并最终认定的法定职责。浙江省高级人民法院（2015）浙行终字第264号行政裁定书也印证了上述观点。综上，请求撤销原审裁定，指定原审法院进行实体审理。瓯海区政府答辩称：一、瓯海区政府不具有对未登记房屋进行调查认定的职责。根据《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温政令143号）第三条第一、二款规定，市人民政府统一负责征收农民集体所有土地的补偿和安置。各区人民政府或者功能区管委会受市人民政府委托做好辖区内征收农民集体土地的补偿和安置。因此，在征收集体土地中，瓯海区政府不负有对涉案房屋作出合法或视同合法的认定职责。即使参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，瓯海区政府只有组织的职责，而无作出认定的职能。二、《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》第十一条规定，温州市区旧村改造、农房集聚等建设活动需要搬迁房屋的，参照本办法执行。各区人民政府（或功能区）可以根据本办法结合当地实际制定未登记房屋认定规程及补偿、处理办法。可见，瓯海区政府可以根据实际参考市认定办法，制定自己的认定规程。为此制定了《温州市瓯海区人民政府关于规范瓯海区征收改造范围内未登记房屋调查认定工作的实施意见》，由温州市瓯海区综合执法局依法作出认定，并无不当。陈洪龙若对温州市瓯海区综合执法局后续作出的认定行为不服，可另行救济。综上，请求驳回上诉。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中，双方当事人均未向本院提交新证据材料。本院对原审裁定认定事实，予以确认。本院经审理认为，涉案房屋系集体土地上的房屋。目前法律、行政法规对征收集体土地上未登记房屋的调查、认定和处理程序，没有明确规定。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十七条第四款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，征收土地的，要对被征收土地上的附着物给予补偿，补偿标准由省、自治区、直辖市规定。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十八条、第二十九条第一款第（三）项规定，市、县人民政府应当根据本办法的规定，结合当地实际，制定征用土地补偿的具体标准；地上建筑物，按照城市房屋拆迁的有关法律、法规予以补偿。《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发[2013]101号）第二条、第三条规定，征收土地公告发布后，各区房屋征收机构参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（市人民政府令第126号）等有关规定，公布房屋补偿范围、组织房屋情况调查等；征收集体土地涉及房屋补偿方式、补偿标准、奖励和补助，参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》和温政发〔2012〕19号《温州市区城市建设房屋征收城中村改造农房集聚建设补偿实施办法的通知》等有关规定执行。《温州市瓯海区人民政府关于规范瓯海区征收改造范围内未登记房屋调查认定工作的实施意见》在第四节后续处理程序中规定：“……2.对未经登记房屋不属于视同合法部分，未登记房屋尚未灭失的，温州市瓯海区综合行政执法局根据有关规定依法作出处理决定书；未登记房屋已经灭失的，温州市瓯海区综合行政执法局根据有关规定出具认定意见书。3.区综合行政执法局出具的处理决定书或认定意见书作为实施单位（或属地镇街）签约或区房屋征收部门报请作出征收补偿决定（责令交地决定）的依据。”本案中，对于涉案集体土地上未登记房屋，温州市瓯海区综合行政执法局已于2019年9月25日作出《违法建筑认定立案审批表》，并在后续作出认定处理决定。如陈洪龙对上述认定处理不服，可相应提出异议寻求救济。在此情形下，原审法院裁定驳回陈洪龙的起诉，符合本案实际。另，如果陈洪龙对涉案房屋是否符合相关的补偿条件不服，可针对后续的补偿行为寻求救济，原审法院已做释明。综上，原审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  马国贤审判员  刘家库审判员  樊清正二〇二〇年七月三十一日书记员  刘 芳