四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终725号 上诉人（原审原告）朱照明，男，1954年11月13日出生，汉族，住四川省邛崃市。 委托代理人孟雷，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人刘云，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）四川省人民政府。住所地：四川省成都市督院街**。 法定代表人尹力，省长。 委托代理人王玮立，四川省司法厅工作人员。 上诉人朱照明因诉被上诉人四川省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，不服四川省成都市中级人民法院(2018)川01行初1172号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2018年8月16日，朱照明通过邮寄方式向省政府递交《行政复议申请书》，请求省政府撤销川府土〔2015〕79号《关于邛崃市2014年第5批城市建设用地的批复》（以下简称79号批复）。79号批复将邛崃市临邛镇蜚虹社区（以下简称蜚虹社区）1、2、3、4、5组的集体农用地转为建设用地，并征收为国家所有。省政府收到申请书后，要求朱照明补充提供其合法使用蜚虹社区2组土地的相关证明文件。2018年9月5日，朱照明向省政府补充提交了邛崃市大亨装饰工程有限公司《集体土地建设用地使用证》和相关的裁判文书。2018年9月11日，省政府向朱照明发出川府复受〔2018〕333号《行政复议受理通知书》，决定受理其行政复议申请。2018年10月8日，省政府作出川府复驳〔2018〕164号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称164号复议决定），主要内容为：朱照明并非蜚虹社区2组集体经济组织成员，其企业所使用土地使用证虽在79号批复批准征收范围内，但朱照明未提供证据证明其土地流转经三分之二村民同意并报乡政府批准，不能认为其享有承包经营权人的资格，故朱照明与79号批复没有利害关系，决定驳回朱照明的行政复议申请。朱照明不服提起诉讼，请求：撤销省政府164号复议决定，责令其重新作出行政复议决定。 一审法院另查明，1999年11月31日，四川省邛崃市人民法院作出（1999）邛崃执字第482-2号民事裁定，将四川省邛崃市大亨装饰工程有限公司高浮雕材料厂座落在邛崃市临邛镇蜚虹村2组（以下简称蜚虹村2组）的房屋和土地使用权等抵押给申请执行人黄素清、林宗材。1999年12月3日，四川省邛崃市人民法院作出（1999）邛崃执字第482-3号《协助执行通知书》，请邛崃市国土局协助变更邛崃市大亨装饰工程有限公司高浮雕材料厂土地使用权转移手续。2005年3月26日，林宗材、黄素清与朱照明、赵德礼签订《房地产转让协议书》，约定将林宗材、黄素清座落在蜚虹村2组的房地产转让给朱照明、赵德礼。但至今相关房屋、土地使用权均未办理转移登记，邛临集建（1995）字第0042号《集体土地建设用地使用证》（以下简称42号土地证）记载的土地使用者仍为四川省邛崃市大亨装饰工程有限公司。朱照明并非蜚虹社区2组集体经济组织成员。 一审法院认为，《中华人民共和国物权法》第九条规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第一百三十九条规定“设立建设用地使用权的，应当向登记机构申请建设用地使用权登记。建设用地使用权自登记时设立。登记机构应当向建设用地使用权人发放建设用地使用权证书。”第一百四十五条规定“建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，应当向登记机构申请变更登记。”第一百五十一条规定“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第十一条第二款规定“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”本案中，蜚虹社区2组的土地属于蜚虹社区2组的农民集体所有。朱照明既非蜚虹社区2组集体经济组织成员，亦非42号土地证载明的土地使用者，本案亦无证据证明其使用案涉土地属于《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定的例外情形，故省政府以79号批复与朱照明并没有利害关系为由，作出164号复议决定驳回朱照明的行政复议申请，并无不当。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回朱照明的诉讼请求。 朱照明上诉称：（一）朱照明经营的成都瑞源泉酒业有限公司（以下简称瑞源泉酒业公司）位于蜚虹社区**，其不服省政府批准征收蜚虹社区2组集体土地的79号批复，有权申请行政复议。（二）省政府79号批复批准征收土地的用途是相关铁路建设，但瑞源泉酒业公司使用的土地与铁路建设无关，省政府也未提交征地的《勘测定界图》，不能证明一审法院关于朱照明与79号批复无关的认定。（三）省政府79号批复作出前，未履行相关的征地告知、听证程序，未为被征地农民落实社会保障，邛崃市政府不仅未发布征收土地公告，而且存在超过两年实施征地批文的情形，其整个征地活动是违法的。朱照明请求：撤销（2018）川01行初1172号行政判决和164号复议决定，并责令省政府重新作出复议决定。 省政府二审答辩认为，164号复议决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审判决驳回朱照明的诉讼请求，事实清楚，适用法律正确。省政府答辩请求，驳回朱照明的上诉，维持一审判决。 经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案系因省政府是否正确履行行政复议职责引发的争议，焦点在于朱照明的行政复议申请是否符合申请复议的法定条件，省政府驳回朱照明的行政复议申请的164号复议决定是否合法。 行政复议法实施条例第二十八条规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”行政复议申请符合规定的条件，是复议机关受理的前提。本案中，朱照明是对省政府79号批复不服，向省政府申请的行政复议，但是朱照明既非被征地集体组织的成员，在被征收范围内也无合法的土地使用权，因此，省政府关于朱照明与79号批复没有利害关系，不具备申请本案行政复议的申请人资格的认定，并无不当，作出驳回朱照明行政复议申请的164号复议决定，适用法律正确。 朱照明没有提交任何证据，证明其在蜚虹社区2组有合法的土地使用权，即使瑞源泉酒业公司在蜚虹社区2组有合法使用集体土地的事实，省政府79号批复影响的也是该公司继续对蜚虹社区2组集体土地的合法使用，有权利申请行政复议的申请人，也是瑞源泉酒业公司，朱照明不论在公司中担任何种职务，其个人并无以自己的名义申请本案行政复议的权利，因此，朱照明以其是瑞源泉酒业公司的经营者，有权对79号批复申请行政复议的上诉理由不能成立。 综上，一审判决事实清楚，适用法律正确。朱照明的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人朱照明负担。 本判决为终审判决。 审判长  季书勤 审判员  刘洪峰 审判员  王代伍 二〇二〇年七月八日 书记员  杨 晴 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。