广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤08行终77号上诉人（原审原告）吴浩川，男，1984年6月8日出生，汉族，居民身份证号码440************032，住广东省吴川市***************。委托代理人马运华，广东鸿峰（麻章）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）吴川市市*监督管理局，住所地：广东省吴川市***********。法定代表人肖康玉，局长。委托代理人何敏，该局干部。委托代理人黄宇红，该局干部。原审第三人吴川市拓途房地产开发有限公司，住所地：广东省吴川市*********（办公场所）。法定代表人吴土光，执行董事。委托代理人肖姝娴，上海锦天城（广州）律师事务所律师。委托代理人王思力，上海锦天城（广州）律师事务所律师。原审第三人吴土光，男，1955年10月10日出生，汉族，居民身份证号码440************31X，住广东省吴川市*********。委托代理人彭玉华，广东环球经纬律师事务所律师。委托代理人温智锟，广东定海针律师事务所律师。上诉人吴浩川因工商行政许可纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初371号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审查明：第三人吴土光与原告吴浩川及案外人吴慧韬系父子关系，第三人拓途房地产公司于2011年4月13日成立，注册资本为8000万元，系自然人独资的有限责任公司。2019年6月5日，吴慧韬代拓途房地产公司向被告吴川市市监局提交申请，请求将拓途房地产公司的股东及法定代表人由吴浩川变更登记为吴土光，并请求对该公司的监事进行变更登记以及对章程、董事会成员进行备案，其提交的材料包括《公司登记（备案）申请书》（含附表1《法定代表人信息》、附表2《董事、监事、经理信息》、附表3《股东（发起人）出资情况》）、《吴川市拓途房地产开发有限公司股东会决议》《吴川市拓途房地产开发有限公司股权转让合同》《吴川市拓途房地产开发有限公司法定代表人、经理、监事任、免职书》《吴川市拓途房地产开发有限公司章程》、新任法定代表人的身份证以及营业执照等。同日，吴川市市监局受理上述申请后，经审核，核准了拓途房地产公司法定代表人由吴浩川变更为吴土光，股东由吴浩川变更为吴土光的变更登记，并对该公司的章程以及董事会成员的变更予以备案。2019年6月6日，吴慧韬为拓途房地产公司领取了新的营业执照。2019年8月27日，吴浩川因不服吴川市市监局对拓途房地产公司作出的上述法定代表人及股东变更登记行为，向该院提起本案诉讼。在诉讼过程中，吴浩川向本院提出申请，请求对吴川市市监局提交的如下证据内容进行笔迹鉴定：1.《公司登记（备案）申请书》中第3页“申请人承诺”一栏“吴浩川”的签名笔迹；2.《吴川市拓途房地产开发有限公司股东会决议》中“全体股东：（签名）”处“吴浩川”的签名笔迹；3.《吴川市拓途房地产开发有限公司股权转让合同》中“甲方（签名）”处“吴浩川”的签名笔迹。2019年12月6日，广东中鼎司法鉴定中心经本院依法委托作出粤中鼎司鉴中心[2019]文鉴字第3970号《司法鉴定意见书》，认定上述申请鉴定的签名字迹均不是吴浩川本人所写。对此，拓途房地产公司、吴土光以及吴川市市监局先后提出书面异议。广东中鼎司法鉴定中心于2019年12月20日、2019年12月24日分别出具粤中鼎司鉴中心文函字〔2019〕369号《关于的复函》、粤中鼎司鉴中心文函字〔2019〕372号《关于对广东中鼎司法鉴定中心作出的的异议书的复函》，回复的主要内容为：一、该中心出具的涉案《司法鉴定意见书》是遵守和采用国家标准《文件鉴定通用规范》（GB/T37234-2018）、《笔迹鉴定技术规范》（GB/T37239-2018）、《篡改（污损）文件鉴定技术规范》（GB/T37238-2018）的技术标准、技术规范和技术方法进行的，完全符合司法鉴定程序。二、依据《文件鉴定通用规范》（GB/T37234-2018）中“4.3.3初步审查检材的鉴定条件和样本的比对条件”，检材的签名字迹日期是2019年6月，实验样本的签名字迹是2019年11月书写形成，检材与样本字迹书写形成时间相近，实验样本的数量和质量均满足比较检验的要求。三、依据《笔迹鉴定技术规范》（GB/T37239-2018）中“5.3.1c）经过侦查、法庭质证等合法程序确认的样本字迹”，各方当事人或代理人已出具明确的书面意见，对提供的自然样本无法确认真实性，因此，依法不能采用各方提供的自然样本。四、该中心司法鉴定人运用科学技术和专业知识，遵守和采用《文件鉴定通用规范》（GB/T37234-2018）、《笔迹鉴定技术规范》（GB/T37239-2018）、《篡改（污损）文件鉴定技术规范》（GB/T37238-2018）的技术标准、技术规范和技术方法进行本次司法鉴定，本案鉴定材料满足鉴定需要，符合《司法鉴定程序通则》的相关要求。另查明，2019年5月23日，吴浩川作为拓途房地产公司的现任股东与吴土光签订了一份《吴川市拓途房地产开发有限公司股东会决议》（以下简称2019年5月23日股东决议），决议的主要内容是：一、拓途房地产公司的实际投资人和实际控制人是吴土光，吴浩川代吴土光持有的拓途房地产公司全部股权现变更至吴土光名下；二、吴浩川通过股权转让方式将拓途房地产公司全部股权变更至吴土光名下，转让的价格为50万元；因拓途房地产公司从设立至今所有的投入和资金均由吴土光提供和负责，吴浩川只是代持的显名股东，并未实际投入过资金，吴土光无需支付50万元给吴浩川，但在变更过程中发生的所有费用由吴土光承担；双方同意授权委托吴慧韬办理相关工商变更事宜；三、拓途房地产公司的法定代表人由吴浩川变更为吴土光；四、在吴浩川代持股权期间，经吴土光同意确认的涉拓途房地产公司的债务或义务，由吴土光或拓途房地产公司承担，否则应由吴浩川承担；双方确认在办理相关手续的过程中不反悔；五、经研究，一致同意修改公司章程。吴浩川在该份决议的原股东签名（盖章）处签名，吴土光在该份决议的新股东签名（盖章）处签名。2019年6月19日（或20日），吴浩川签署了一份《吴川高铁站项目合作开发合同》，该合同载明吴浩川是拓途房地产公司的“联系人”。原审认为：本案属于工商行政许可纠纷。本案的争议焦点是被告吴川市市监局核准第三人拓途房地产公司法定代表人和股东变更登记的行政行为是否合法。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条规定：“公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。”本案中，原告吴浩川提出拓途房地产公司向吴川市市监局提交的公司登记（备案）申请书、股东决议、股权转让合同中“吴浩川”的签名均不是其本人所签，并向本院申请笔迹鉴定。经本院委托，广东中鼎司法鉴定中心作出粤中鼎司鉴中心[2019]文鉴字第3970号《司法鉴定意见书》，认定上述申请鉴定的签名字迹均不是吴浩川本人所写。上述鉴定机构具有相应的鉴定资质，鉴定程序符合规定，该院对上述鉴定意见予以采信。拓途房地产公司、吴土光及吴川市市监局提出上述鉴定未采用自然样本，违反鉴定程序等异议，鉴定机构对该异议进行了答复。鉴定机构认为当事人提供的自然样本经质证无法确认真实性从而不予采用，并认为实验样本已具备比对条件从而作出涉案鉴定意见，不违反相关鉴定规范，并无不当。因此，对于拓途房地产公司、吴土光及吴川市市监局提出的上述意见，该院不予采纳。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款规定：“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”第五十一条第一款第一项规定：“公司登记机关应当根据下列情况分别作出是否受理的决定：（一）申请文件、材料齐全，符合法定形式的，或者申请人按照公司登记机关的要求提交全部补正申请文件、材料的，应当决定予以受理……”根据上述规定，申请材料的真实性由申请人负责，公司登记机关对申请材料进行的审查是形式审查。因此，涉案申请材料存在虚假签名，吴川市市监局对此并不存在主观过错。但是，《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》对以虚假材料获取公司登记等有关问题进行了进一步的明确。该座谈会纪要第一条规定：“因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以更正……登记机关拒不更正的，人民法院可以根据具体情况判决撤销登记行为、确认登记行为违法或者判决登记机关履行更正职责。公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，人民法院原则上应按照本条第一款规定处理，但能够证明原告此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的，人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持。”根据上述规定，申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，登记机关应基于客观事实有错必纠，对错误的登记行为予以更正，登记机关不更正的，人民法院对该登记行为不予支持；但是，如能够证明原告此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的，对原告的诉讼请求一般不予支持。本案中，涉案变更登记发生在2019年6月5日，虽然该次登记材料中“吴浩川”的签名为虚假，但根据拓途房地产公司和吴土光提交的2019年5月23日股东决议，吴浩川和吴土光曾在涉案变更登记前达成合意，约定吴浩川通过股权转让将拓途房地产公司的全部股权变更至吴土光名下，拓途房地产公司的法定代表人由吴浩川变更为吴土光，双方同意授权委托吴慧韬办理相关工商变更事宜。吴浩川提出该决议的签名不是其所签，但并未申请笔迹鉴定，也没有提出其他证据证明，该院对其该项主张不予采信。根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第三十条和第三十四条的规定，公司变更法定代表人和股东，应当自变更之日起30日内申请变更登记。上述2019年5月23日股东决议是涉案变更登记前30日内所签，故涉案变更登记并不违背当事人的本意。此外，在吴浩川于2019年6月19日（或20日）签署的《吴川高铁站项目合作开发合同》中，载明吴浩川的身份是“联系人”而非法定代表人。根据上述情况，应当认定吴浩川知悉拓途房地产公司变更股东和法定代表人以及委托吴慧韬办理工商变更登记事宜，且吴浩川在变更登记后以非法定代表人的身份从事过经营活动。根据上述座谈会纪要的相关规定，应当对吴浩川提出的撤销涉案变更登记的诉讼请求不予支持。同时，由于涉案变更登记存在假冒签名的客观事实，而且吴川市市监局提交的证据材料中虽有“指定代表/委托代理人”信息，但无授权委托书，程序存在轻微违法，故应当确认涉案变更登记违法，而不撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决如下：确认被告吴川市市*监督管理局于2019年6月5日对第三人吴川市拓途房地产开发有限公司核准的股东及法定代表人变更登记违法。案件受理费50元，由被告吴川市市*监督管理局负担。吴浩川上诉称：一、拓途房地产公司和吴土光提交的2019年5月23日股东决议(下称该决议或该证据)是虚假证据，原审判决对该证据予以采信是错误的。该决议中的“吴浩川”签名并非本人所签。对这一情况，上诉人在一审第二次庭审质证时已经明确提出来。原审采信该份证据的理由是“吴浩川提出该决议的签名不是其所签，但并未申请笔迹鉴定，也没有提出其他证据证明”。原审因上诉人未申请笔迹鉴定而采集一份真实性存疑的证据显然是错误的。而且，上诉人并非无故不申请鉴定。因为：1、第三人提交该份证据时已经严重超过举证期限，没有给上诉人充分的时间考虑要不要申请鉴定。2、上诉人认为我方对该证据的真实性提出异议后，证明该证据真实的责任在第三人而不在上诉人。所以，即便要提出鉴定申请也应当是由第三人提出。3、第三人在报变更登记的申请材料时已经有冒充签名的先例，其明显已经缺乏信用。上诉人认为人民法院对其真实性不明的证据不会随意采信。4、在鉴定申请责任不明的情况下，究竟应当由谁提出鉴定申请，主审法官不作任何释法和提示，显然有失公平。如果本案能够重审，上诉人一定申请对该决议签名的真实性进行鉴定。二、上诉人在签署《吴川高铁站项目合作开发合同》(下称该合同)时并不知道第三人提交虚假材料申请登记并导致错误登记的事实，也不知道自己是以非法定代表人的身份签署合同。1、签署该合同时，没有任何人告知我是以非法定代表人的身份签署，没有任何人向我提供过授权委托书，对方当事人也没有要求我出示授权委托书或者提出确认我的身份。本案中第三人提交的《授权委托书》在此之前上诉人从来没有见到过。2、虽然该合同开头所列各方当事人情况中，把上诉人作为联系人，但由于当时有公司法务把关，上诉人在签署该合同时，根本没有注意合同开头部分，只是关注合同内容中双方的权利义务约定是否妥当。而在该合同尾部落款处，写的并不是联系人，而是法定代表人或授权代表。上诉人当时自认为是以法定代表人的身份签署的。综上所述，上诉人在此之前并不明知拓途房地产公司变更股东和法定代表人以及委托吴慧韬办理工商变更登记事宜，在变更登记后，也不是在明知自已是以非法定代表人的身份参与经营活动。原审认定的事实与实际情况不符。本案不属于《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第一条第二款但书规定之情形，原审适用该规定显然是错误的。其判决让上诉人不能信服。为此，上诉人特提起上诉，请求：1、撤销（2019）粤08行初371号行政判决；2、裁定将本案发回重审，或改判。吴川市市*监督管理局答辩认为，一、答辩人于2019年6月5日作出的核准吴川市拓途房地产开发有限公司变更登记的决定合法有效。2019年6月5日，吴川市拓途房地产开发有限公司委托吴慧韬为该公司委托代理人向我局提交公司股东、执行董事(法定代表人)兼经理、监事等登记事项变更(备案)申请。申请人提交的公司变更登记提交材料有:1、《公司登记(备案)申请书》；2、关于修改公司的决议、决定；3、修改后的公司章程；4、法定代表人(执行董事、经理)监事任、免职证明；5、股权转让合同；6、新股东身份证复印件；7、营业执照正、副本。经审核，吴川市拓途房地产开发有限公司提交的申请材料符合《公司登记管理条例》第二十六条：“公司变更登记事项，应当向原公司登记机关申请变更登记未经变更登记，公司不得擅自改变登记事项。”第二十七条：“公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：(一)公司法定代表人签署的变更登记申请书；(二)依照《公司法》作出的变更决议或者决定；(三)国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。公司变更登记事项涉及修改公司章程的，应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。变更登记事项依照法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的，还应当向公司登记机关提交有关批准文件。”第三十条：“公司变更法定代表人的，应当自变更决议或者决定作出之日起30日内申请变更登记。”第三十四条：“有限责任公司变更股东的，应当自变更之日起30日内申请变更登记，并应当提交新股东的主体资格证明或者自然人身份证明。有限责任公司的自然人股东死亡后其合法继承人继承股东资格的，公司应当依照前款规定申请变更登记。有限责任公司的股东或者股份有限公司的发起入改变姓名或者名称的，应当自改变姓名或者名称之日起30日内申请变更登记”以及《广东省市场监督管理局关于印发商事登记提交村料规范和商事登记申请文书规范的通知》(粤市监规字〔2019〕1号)中关于有限责任公司变更法定代表人提交材料规范的规定，提交材料申请材料齐全，符合法定形式，因此，我局于2019年6月5日依法核准该公司的变更登记。二、答辩人对吴川市拓途房地产开发有限公司的变更登记已依法履行审查职责，且申请人应对提交材料实质内容的真实性负责。根据《公司登记管理条例》第五十一条规定，“第五十一条公司登记机关应当根据下列情况分别作出是否受理的决定：(一)申请文件，材料齐全，符合法定形式的，或者申请人按照公司登记机关的要求提交全部补正申请文件、材料的，应当决定予以受理……”《广东省商事登记条例》第四条“登记机关对申请人提交的申请材料实行形式审查。”和第四十四条：“登记机关依法对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。”《公司登记管理条例》第二条第二款规定，“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”《行政许可法》第三十一条规定，“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的的真实性负责。”由此可见，我局作为登记主管机关，依法履行的是“形式审查义务”，对申请人提交的申请材料是否齐全，以及申请材料是否符合提交材料规范进行形式审查。如果提交的申请材料齐全且符合登记管理法律法规规定的，则必须予以办理。如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况是申请人的义务，申请材料实质内容的真实性应由申请人负责，我局无义务对申请材料实质内容的真实性进行审查。三、原告主张与事实不符、无法律依据。原告称我局“在原告吴浩川未来自到场且没有合法授权的情况下，对第三人所提交的虚假材料也未尽到审慎审查义务”，与事实不符且无法律依据。吴川市拓途房地产开发有限公司提交的变更登记文书是广东省市场监督管理局下发的文书格式，是根据《广东省市场监督管理局关于印发商事登记提交材料规范和商事登记申请文书规范的通知》(粤市监规字〔2019〕1号)要求填写，申请书中含有授权委托书，里面明确载明委托人、委托代理人、具体委托事项、具体的授权范围等要素，委托人、委托代理人均在文书中签字、盖章确认，吴川市拓途房地产开发有限公司提交的变更登记文书是符合文书规范。另外，《公司法》及《公司登记管理条例》并无明确规定变更登记必须由法定代表人亲自到场办理。综上所述，我局于2019年6月5日作出的核准吴川市拓途房地产开发有限公司变更登记的决定合法有效，已依法履行审查职责。应当子以维持。恳请湛江市中级人民法院依法驳回原告所有诉讼请求。吴川市拓途房地产开发有限公司口头答辩认为：1、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持；上诉人提到第三人在原审中提交的2019年5月23日股东决议为虚假证据，但其在原审中并未提出鉴定申请，且原审法官已对其进行了多次释明，上诉人放弃了申请鉴定的权利；2、根据谁主张谁举证原则，第三人提交的股东会决议上有上诉人的签名，此时，上诉人不否定该签名应提交相关证据予以证明，申请鉴定责任应该在上诉人一方，上诉人在原审中有律师代理的情况，不应该不清楚对于鉴定举证责任的分配；3、上诉人作为成年人签署《吴川高铁站项目合作开发合同》应知晓合同内容，相关条款及签名的法律后果，并对其签名承担责任，第三人提交的证据显示上诉人在签订合同时是完全自愿，没有其他外力因素，上诉人应承担相应的责任；4、2019年5月23日股东会决议是各方的真实意思，对公司的股权转让，法定代表人变更事项作出决议，此后公司应该决议申请办理工商登记的变更手续，并按工商行政管理部门要求提供齐备的申请材料，被上诉人在审核第三人提供的材料后作出的准许变更登记的行政行为，被上诉人只需要对提交的材料进行形式审查，故被上诉人作出的行政行为程序合法，法律依据充分，该行政行为虽略有瑕疵，仍应予维持。吴土光口头答辩认为：1、关于2019年5月23日股东会决议是真实合法有效；2、在一审审理过程中原审法官在庭上多次询问上诉人是否需要对该股东会决议签名进行鉴定，上诉人多次表示不申请鉴定，表示上诉人放弃了该权利，关于上诉人提及吴川高铁站项目开发合同的事情，签署该合同的时候是知道自己并非法定代表人，而是联系人，上诉人知悉该合同全文，上诉人在当时自愿知道真实意思表述签署合同，工商行政管理部门变更程序合法，法律依据充分，原审所认定的事实清楚，法律适用正确，应予以维持。经审理查明，本院根据当事人提交的证据材料及庭审质证情况，确认原审判决认定事实。本院认为：本案为工商行政许可纠纷。本案焦点为：吴川市市*监督管理局作出争讼行政行为合法性的问题。由查明事实可知，2019年6月5日，案外人吴慧韬代吴川市拓途房地产开发有限公司向被上诉人提交申请，请求将吴川市拓途房地产开发有限公司的股东及法定代表人由吴浩川变更登记为吴土光等，同日被上诉人受理上述申请后，经审核，核准了拓途房地产公司法定代表人由吴浩川变更为吴土光，股东由吴浩川变更为吴土光的变更登记，并对该公司的章程以及董事会成员的变更予以备案。在案证据显示，本案申请变更登记的材料中，涉及上诉人吴浩川的签名不真实。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款规定：“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”第五十一条第一款第一项规定：“公司登记机关应当根据下列情况分别作出是否受理的决定：（一）申请文件、材料齐全，符合法定形式的，或者申请人按照公司登记机关的要求提交全部补正申请文件、材料的，应当决定予以受理……”根据上述规范性文件规定，申请登记的材料真实性由申请人负责，被上诉人在本次变更登记过程中，履行了审慎的审查义务，对于相关签名的真实性，被上诉人并不具备专业的鉴别能力，应认定被上诉人在本案变更登记行为作出过程中，并无主观过错。依查明事实可以确定，争讼变更登记行为作出于2019年6月5日，根据两第三人提交的《吴川市拓途房地产开发有限公司股东会决议》显示，吴浩川与吴土光在2019年5月23日签订了该份文件，吴浩川同意将该公司的股东和法定代表人变更为吴土光，双方同意授权吴慧韬办理工商变更事宜。上诉人虽对该文件中其签名不予认可，但原审庭审中经法官释明，上诉人明确表示不申请对签名进行鉴定，应视为其对自身权利的放弃，故上诉人对该文件的异议理由不能成立。从《吴川市拓途房地产开发有限公司股东会决议》内容可以确认，上诉人在争讼变更登记行为作出前，对公司股东、法定代表人变更情况以及委托吴慧韬办理变更登记的情况是知情的，并结合上诉人曾以公司联系人的身份代表公司履行职务的事实，本案符合最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》中“…….公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，人民法院原则上应按照本条第一款规定处理，但能够证明原告此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的，人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持。……”规定的情形，所以一审判决对上诉人的诉讼请求不予支持正确。涉案变更登记行为存有瑕疵，一审判决据此确认争讼行政行为违法，处理正确。综上，上诉人的上诉请求，理据不足，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴浩川负担。本判决为终审判决。审判长  杨纯京审判员  黎振华审判员  李常红二〇二〇年六月三十日书记员  梁春雨附：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。