贵州省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)黔行终977号上诉人（一审原告）何廷华，男，汉族。委托代理人方月柱，北京恒略律师事务所律师。被上诉人（一审被告）晴隆县人民政府，住所地贵州省晴隆县莲城镇北街。法定代表人冯子健，县长。委托代理人黄亨翎，贵州贵兴律师事务所律师。上诉人何廷华因与被上诉人晴隆县人民政府（以下简称晴隆县政府）房屋行政协议一案，不服贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔23行初280号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明：2011年12月10日晴隆县政府办公室作出《晴隆县人民政府办公室关于印发的通知》（晴府办发〔2011〕217号），印发《晴隆县城规划区内集体土地及房屋征收补偿安置方案》（以下简称《安置方案》），该安置方案第九条第（三）项规定：被拆迁人除按国家政策规定领取补偿外，由县人民政府按拆迁房屋补偿总额（室内外装饰装修部分除外）另给30%的奖励，奖励资金待拆迁和征地手续办理完毕后一次性兑现。2001年8月，晴隆县政府颁发给何廷华晴府国用（2001）字第259号《国有土地使用证》（以下简称《国有土地使用证》），该土地使用证载明：土地使用者：何廷华；座落：莲城镇东街五里村五里组；用途：住宅。使用权类型：国有土地出让。终止日期：2076年8月30日；使用权面积：164.3㎡。2002年何廷华在该土地上修建了房屋。2006年9月晴隆县政府颁发给何廷华晴房权证莲城字第**《房屋所有权证》（以下简称《房屋所有权证》），载明：房屋状况为三层，建筑面积一层181.92平方米；二层225.36平方米；三层225.36平方米。何廷华修建房屋使用的土地面积超过其《国有土地使用证》上的面积。为推动晴隆县城镇化建设，晴隆县政府征用何廷华位于晴隆县的房屋及附属设施。2017年6月3日，晴隆县政府组建机构晴隆县征地拆迁工作领导小组办公室（甲方）与何廷华（乙方）签订《晴隆县2014年棚户区改造项目房屋征收补偿（货币补偿）协议书》（以下简称《房屋征收补偿协议》），协议第二条内容为：根据双方签字确认的《晴隆县城规划区集体土地上房屋征收现场勘丈表》所确定的项目，面积确认如下：1、房屋总面积780.51㎡，宅基地面积：130.55㎡。2、补偿项目2项，（房屋补偿、室内装饰装修及房屋周边土地、附着物）合计金额：贰佰叁拾壹万柒仟叁佰壹拾捌元陆角壹分整（￥：2317318.61元）（包括中央补助资金23000.00元）。第三条内容为：按被拆迁房屋补偿总额（室内装修部分除外）另给予30%的奖励，乙方的奖励资金为：叁万零壹佰陆拾伍元四角捌分整（￥：30165.48元）。奖励资金待拆迁和征地手续办理完毕后持本《房屋征收补偿协议》由县征拆办一次性兑现。第四条第2项内容为：甲方应付给乙方过渡安置费用：壹万陆仟元整（￥：16000元）……。2017年6月3日晴隆县征地拆迁工作领导小组办公室作出编号：晴征（2017）字第01号《房屋拆迁领款通知书》，内容为“中国工商银行晴隆县支行：何廷华房主在晴隆县城规划区2014年棚户区改造项目所涉及的房屋已拆除，共计补偿房屋拆迁补偿、室内外装饰及地面附作物补偿费：贰佰叁拾壹万柒仟叁佰壹拾捌元陆角壹分整（小写￥：2317318.61元）、奖励补助费：叁万零壹佰陆拾伍元四角捌分整（小写￥：30165.48元）、过渡安置费：壹万陆仟元整（小写￥：16000元）。（合计补偿小写￥：2363484.09元），相关房屋搬迁手续已在县征地拆迁工作领导小组办公室办理完毕，请晴隆县中国工商银行晴隆县支行给予办理房屋拆迁补偿款”。该拆迁补偿款，何廷华户已领取。何廷华的房屋及附属设施已被晴隆县政府拆除。何廷华以根据双方签订的协议，晴隆县政府应给予何廷华房屋补偿总额百分之三十的奖励，晴隆县征地拆迁工作领导小组办公室提供的（何廷华）房屋征收补偿清单显示，房屋补偿总额共计100551.6元+1973693.28元=2074244.88元，房屋补偿总额百分之三十为622273.64元，至今只给付奖励金30165.48元，尚欠592108.16元未给付为由，提起本案诉讼，请求：一、晴隆县政府依据2017年6月3日，晴隆县征地拆迁工作领导小组办公室与何廷华签订《房屋征收补偿协议》，给予何廷华房屋补偿总额百分之三十的剩余奖励（共计592108.16元）；二、本案诉讼费由晴隆县政府承担。一审法院综合双方当事人的意见,确定本案争议的焦点为:晴隆县政府应否给付何廷华主张的尚欠房屋奖励金59万余元。一审法院认为，本案双方当事人对案涉协议书的真实性不持异议，予以确认。行政协议既有行政性又有契约性，基于行政协议的双重特点，在具体的司法审查过程中，既要审查行政协议的契约效力性，又要审查行为的合法性。本案中，晴隆县政府系旧城改造项目的法定实施主体，晴隆县征地拆迁工作领导小组办公室系由晴隆县政府设立并赋予相应职能的机构，其不具有独立承担法律责任的能力，无权以自己的名义对外实施行政行为，更无权实施签约行为。虽然晴隆县政府追认该协议的效力，并不能改变晴隆县征地拆迁工作领导小组办公室签订案涉协议行为的违法性。但是，涉案协议系双方基于真实意思表示自愿达成，且已经实际履行，协议的内容并未损害何廷华的合法补偿权益，在晴隆县政府对涉案协议予以追认的情况下，协议效力应予保留。关于晴隆县政府应否给付何廷华主张的尚欠房屋奖励金59万余元的问题。首先，涉案协议第三条明确约定：乙方(何廷华户)的奖励资金为:叁万零壹佰陆拾伍元四角捌分整（小写￥：30165.48元），根据查明的事实，晴隆县政府已经按约定履行了给付奖励金的全部义务。因此，根据协议的约定，晴隆县政府并未差欠何廷华的奖励金。其次，根据《安置方案》的规定，可以享受奖励政策的拆迁对象为集体土地及地上所建房屋。晴隆县政府征收何廷华户下房屋总面积为780.51㎡，何廷华案涉《房屋所有权证》上的房屋面积为632.64㎡，根据房屋价值评估报告全额补偿了1973693.28元。何廷华要求按集体土地上的房屋奖励标准给付该补偿款1973693.28元30%的奖励金592108.16元，没有事实和法律依据，不能成立。至于超出房产证上的面积即超建的147.87㎡，晴隆县政府按照集体土地上修建的房屋的补偿标准《安置方案》的相关规定,补偿100551.6元，30%的奖励金为30165.48元，该30165.48元的奖励金晴隆县政府已给付，不存在未按协议约定履行的情形。虽然案涉协议书第三条的内容有“按被拆迁房屋补偿总额（室内装修部分除外）另给予30%的奖励”的约定，但该条同时也进一步明确了“乙方的奖励资金为：叁万零壹佰陆拾伍元四角捌分整（￥：30165.48元）。”综上所述，何廷华的诉讼请求没有事实和法律依据不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回何廷华的诉讼请求；案件受理费50元，由何廷华承担。一审宣判后，上诉人何廷华不服，向本院提起上诉。上诉请求为：一、撤销一审判决；二、判令被上诉人依据《房屋征收补偿协议》给予上诉人房屋补偿总额30%的剩余奖励，共计592108.16元；三、本案诉讼费用由被上诉人承担。主要理由为：上诉人房屋补偿总额为2074244.88元，《房屋征收补偿协议》约定给予上诉人房屋补偿总额30%的奖励，但被上诉人仅给付30165.48元，且上诉人向被上诉人提交《履行合同申请书》，被上诉人拒绝补偿。上诉人认为一审判决认定事实不清、适用法律错误，具体如下：第一，被上诉人以及晴隆县征地拆迁工作领导小组办公室征收上诉人房屋的行为，属于重大且明显违法的行为，涉案协议应认定为无效。被上诉人征收的依据和批复都是针对集体土地的，对上诉人国有土地上房屋，被上诉人没有取得征收决定等国有土地征收行为的法律依据。且未对上诉人的房屋进行评估，签订案涉协议的晴隆县征地拆迁工作领导小组办公室亦没有签订协议的法定职权或被上诉人的授权；第二，案涉协议本身存在重大且明显违法，并且协议对土地性质和奖励金额计算等多处存在与事实不符的错误，应当从考虑客观事实和保障行政相对人利益的角度进行裁判；第三，上诉人持有的房屋产权是国有出让，仅在持有产权面积外，有部分未办理产权登记手续，被上诉人在征用时按集体土地征用房屋无据。且上诉人的房屋没有国有土地的征收决定等予以参照，案涉协议是集体土地征用协议，基于信赖利益考虑应参照集体土地的补偿标准。被上诉人晴隆县政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：晴隆县政府是否依照案涉《房屋征收补偿协议》履行了支付奖励费用的义务。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项之规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行土地房屋征收补偿协议的诉讼。本案系何廷华向人民法院提起诉讼，请求晴隆县政府依照《房屋征收补偿协议》兑现剩余奖励。因与何廷华订立协议的相对方，即晴隆县征地拆迁工作领导小组办公室并非房屋征收部门，其签订协议的行为应视为晴隆县政府的委托行为，晴隆县政府应当依约履行案涉协议义务。就晴隆县政府是否未按照约定履行义务的问题。本案系履约之诉，双方对其订立的《房屋征收补偿协议》第三条，即奖励费用条款的理解有争议。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”、参照《中华人民共和国合同法》第一百二十五条第一款“当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思”之规定，案涉协议第三条载明，按被拆迁房屋补偿总额（室内装饰装修部分除外）另给予30%的奖励，奖励资金为30165.48元。该协议已明确何廷华户房屋的奖励资金，且一审庭审中何廷华自认认可该协议并收到上述奖励费用，故一审法院认定晴隆县政府已经依照协议约定履行了相应义务，并无不当。上诉人主张应参照适用《安置方案》支付奖励费用，无事实和法律依据，本院不予支持。另，就何廷华上诉所称的案涉征收行为存在其他违法情形及《房屋征收补偿协议》与事实不符等问题，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第二款“原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查”之规定，何廷华的该上诉理由，不属于本案审查的范围，何廷华如对案涉征收行为等不服，可依照法律规定寻求救济。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果并无不当，本院依法予以维持。何廷华的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人何廷华负担。本判决为终审判决。审判长  邓洪波审判员  邱兴琼审判员  肖 瑶二〇二〇年七月三十一日法官助理张凌雲书记员李振宇