浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1006号上诉人（原审原告）黄建其，男，1984年5月14日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。委托代理人孙梦蛟，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道洲洋路**。法定代表人曾瑞华，区长。委托代理人金毕成。委托代理人郑如意。黄建其诉温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）不履行法定职责一案，温州市中级人民法院于2020年4月3日作出（2019）浙03行初733号行政裁定。黄建其不服，向本院提起上诉。本院于2020年5月27日立案后，依法组成合议庭对案件进行了审理。经过阅卷、询问双方当事人，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年6月25日，黄建其向瓯海区政府邮寄提交《未登记房屋调查认定申请书》，称其有房屋坐落于瓯海区××街道××村××路××号，现该房屋涉及征迁，但有关部门未依法对该房屋进行认定，故申请瓯海区政府对该房屋进行认定。瓯海区政府未对黄建其的上述申请作出答复。黄建其认为瓯海区政府未予答复的行为已构成行政不作为，故向该院提起本案诉讼。原审法院另查明，2019年9月25日，温州市瓯海区综合行政执法局作出［2019］第018-009号《违法建筑认定立案审批表》，对黄建其涉案房屋决定立案调查。原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”结合上述条款的规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款有关“依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”职责，一般应依法属于市、县级人民政府确定的房屋征收部门以及县级以上地方人民政府城乡规划主管部门等的法定职责。本案中，作为相对集中行使规划行政处罚权的温州市瓯海区综合行政执法局已对涉案房屋是否属于违法建筑立案调查，黄建其如对该局作出的后续处理行为不服，可另外寻求救济。况且，涉案房屋为集体土地上房屋，其征收虽然参照国有土地上房屋征收与补偿的相关规定，但《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》第三条第一、二款规定：“市人民政府统一负责征收农民集体所有土地的补偿和安置。各区人民政府或者功能区管委会受市人民政府委托做好辖区内征收农民集体所有土地的补偿和安置。”由此可知，在温州市区范围内，由温州市人民政府负责集体土地的征收与补偿。综上，黄建其主张瓯海区政府负有对涉案房屋作出合法或视同合法认定的职责，缺乏事实和法律依据。另一方面，如果黄建其系对涉案房屋是否符合相关的补偿条件不服的，可针对后续的补偿行为寻求救济。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定，裁定驳回黄建其的起诉。黄建其上诉称：一、本案关键是被上诉人是否具有对未登记房屋进行调查认定的法定职责，而非被上诉人是否负责集体土地的征收与补偿，原审法院以“在温州市区范围内，由温州市人民政府负责集体土地的征收与补偿”为由判定上诉人起诉缺乏事实和法律依据错误；二、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款、《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》及《温州市瓯海区人民政府关于规范瓯海区征收改造范围内未登记房屋调查认定工作的实施意见》的相关规定，被上诉人负有对未登记房屋进行调查认定的法定职责。原审法院对此未依法认定，属适用法律错误。三、温州市瓯海区综合行政执法局对案涉房屋仅进行了立案调查，即使作出最终的认定也不能免除被上诉人的未登记建筑认定职责。综上，请求撤销原审裁定，指令原审法院对本案进行实体审理。瓯海区政府答辩称：一、瓯海区政府不具有对未登记房屋进行调查认定的职责。根据《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温政令143号）第三条第一、二款规定，在征收集体土地中，瓯海区政府不负有对涉案房屋作出合法或视同合法的认定职责。即使参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，瓯海区政府只有组织的职责，而无作出认定的职能。二、《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》第十一条规定，温州市区旧村改造、农房集聚等建设活动需要搬迁房屋的，参照本办法执行。各区人民政府（或功能区）可以根据本办法结合当地实际制定未登记房屋认定规程及补偿、处理办法。可见，瓯海区政府可以根据温州市认定办法，制定自己的认定规程。因此，《温州市瓯海区人民政府关于规范瓯海区征收改造范围内未登记房屋调查认定工作的实施意见》规定由温州市瓯海区综合行政执法局对案涉房屋作出认定，并无不当。上诉人若对温州市瓯海区综合行政执法局后续作出的认定行为不服，可另行寻求救济。经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，涉案房屋系集体土地上的房屋。目前法律、行政法规对征收集体土地上未登记房屋的调查、认定和处理程序，没有明确规定。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十七条第四款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，征收土地的，要对被征收土地上的附着物给予补偿，补偿标准由省、自治区、直辖市规定。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十八条、第二十九条第一款第（三）项规定，市、县人民政府应当根据本办法的规定，结合当地实际，制定征用土地补偿的具体标准；地上建筑物，按照城市房屋拆迁的有关法律、法规予以补偿。《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发[2013]101号）第二条、第三条规定，征收土地公告发布后，各区房屋征收机构参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（市人民政府令第126号）等有关规定，公布房屋补偿范围、组织房屋情况调查等；征收集体土地涉及房屋补偿方式、补偿标准、奖励和补助，参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》和温政发〔2012〕19号《温州市区城市建设房屋征收城中村改造农房集聚建设补偿实施办法的通知》等有关规定执行。《温州市瓯海区人民政府关于规范瓯海区征收改造范围内未登记房屋调查认定工作的实施意见》在第四节后续处理程序中规定：“……2.对未经登记房屋不属于视同合法部分，未登记房屋尚未灭失的，温州市瓯海区综合行政执法局根据有关规定依法作出处理决定书；未登记房屋已经灭失的，温州市瓯海区综合行政执法局根据有关规定出具认定意见书。3.区综合行政执法局出具的处理决定书或认定意见书作为实施单位（或属地镇街）签约或区房屋征收部门报请作出征收补偿决定（责令交地决定）的依据。”本案中，对于案涉集体土地上未登记房屋，温州市瓯海区综合行政执法局已于2019年9月25日作出《违法建筑认定立案审批表》，并在后续作出认定处理决定。如黄建其对上述认定处理不服，可相应提出异议寻求救济。在此情形下，原审法院裁定驳回黄建其的起诉，符合本案实际。另，如果黄建其对案涉房屋是否符合相关的补偿条件不服，可针对后续的补偿行为寻求救济，原审法院已做释明。综上，原审裁定驳回黄建其的起诉，并无不当。上诉人黄建其的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  徐亮亮审判员  马国贤审判员  刘家库二〇二〇年七月三十一日书记员  张玉洁