江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏12行初26号 原告朱伯仁，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人李鄂陵,北京京平律师事务所律师。 被告兴化市人民政府，住所地兴化市拥绿园路**。 法定代表人方捷，市长。 出庭负责人曹伯高,该府党组成员。 委托代理人顾建湖，江苏兴华人律师事务所律师。 被告兴化市人民政府昭阳街道办事处，住所地兴化市英武南路。 法定代表人顾爱荣，主任。 出庭负责人邹小安，该办副主任。 委托代理人吴卫兵，江苏兴华人律师事务所律师。 被告兴化市综合行政执法局，住所地兴化市丰收南路。 法定代表人孙广周，副局长。 出庭负责人金晓晖，该局副局长。 委托代理人杨雨明，江苏兴华人律师事务所律师。 被告兴化市公安局，住所地兴化市中和路。 法定代表人朱学林，局长。 出庭负责人徐永海，该局副局长。 委托代理人葛学冬，该局工作人员。 委托代理人徐建庆，江苏兴华人律师事务所律师。 被告兴化市自然资源和规划局，住所地兴化市长安中路。 法定代表人包振琪，局长。 出庭负责人张文军，该局副局长。 委托代理人刘兴，江苏兴华人律师事务所律师。 被告兴化市住房和城乡建设局，住所地兴化市长安南路**。 法定代表人陈建中，局长。 出庭负责人翁利荣，该局副局长。 委托代理人陆会良，该局工作人员。 委托代理人徐建庆，江苏兴华人律师事务所律师。 原告朱伯仁诉被告兴化市人民政府（以下简称兴化市政府）、兴化市人民政府昭阳街道办事处（以下简称昭阳街道办）、兴化市综合行政执法局（以下简称兴化市执法局）、兴化市公安局、兴化市自然资源和规划局（以下简称兴化市资源局）、兴化市住房和城乡建设局（以下简称兴化市住建局）城建行政强制一案，本院于2020年3月9日受理后，向各被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭审理了本案，原告朱伯仁及委托代理人李鄂陵，被告兴化市政府党组成员曹伯高及委托代理人顾建湖、昭阳街道办副主任邹小安及委托代理人吴卫兵、兴化市执法局副局长金晓晖及委托代理人杨雨明、兴化市公安局副局长徐永海及委托代理人葛学冬、兴化市资源局副局长张文军及委托代理人刘兴、兴化市住建局副局长翁利荣及委托代理人陆会良、徐建庆到庭参见诉讼。本案现已审理终结。 原告朱伯仁诉称，原告在江苏省兴化市船厂东路268号拥有合法房屋，用于居住和从事浴室经营，该地正在进行征地拆迁，但是没有合法征收手续，且由于补偿不合理，原告尚未与征收方签订安置补偿协议。2019年8月29日20点30左右，原告被四五名不明身份人员强行带到新城社区后，以谈补偿安置为由，将原告限制人身自由至2019年8月30日中午12点左右。当原告到家时，原告房屋已被强制拆除，大量生产设备、生活物品被掩埋。2019年10月24日，六被告组织人员对原告被强拆的房屋废墟进行了清理。为此，原告就人身自由被限制和合法房屋被强拆向兴化市公安局报警，并书面请求对上述违法行为进行查处，但是兴化市公安局一直未对上述违法行为进行查处，也未对原告进行任何答复。原告对兴化市公安局不作为提起了行政诉讼，后从其答辩状和证据材料中，得知强拆原告房屋的行为系由被告兴化市政府组织其他五被告共同实施。综上，六被告对原告房屋进行强制拆除的行为，无论在实体上还是程序上均违法，请求法院判令六被告于2019年8月30日强拆原告位于江苏省兴化市船厂东路268号合法房屋行为违法。 为证明其诉讼请求，原告向本院提交以下证据材料： 第一组证据：1.集体土地使用证；2.2007年3月15日的报告；3.2009年7月1日的证明；4.住所（经营场所）使用证明；5.2005年12月27日的个体工商户营业执照；6.2017年1月5日的个体工商户营业执照；7.关于四方浴室业主朱伯仁锅炉煤改气信访问题处理意见；8.兴化市资源局出具的函。上述证据证明原告对房屋享有合法权利及该房屋用于经营的事实。 第二组证据：房屋被强拆的照片和视频，证明原告房屋被强拆。 第三组证据：兴化市公安局的答辩状、证据清单及证据，证明强拆原告的房屋行为系六被告所为。 第四组证据：1.关于东五里危旧房改造一期工程国有土地上房屋自愿提前协商征收的通知；2.东五里危旧房改造一期工程集体土地征收及房屋搬迁补偿方案；3.关于朱伯仁行政复议的书面答复。上述证据证明原告房屋所在地存在征收拆迁行为，对原告房屋的强拆是明显“以拆违促拆迁”，充分证明强拆原告房屋不具有任何的合法性。 被告兴化市政府答辩称，兴政发[2019]111号通知是兴化市政府责令下属行政机关的内部工作安排，直接对外发生拆除原告违法建筑物法律效果的行为仍然是兴化市综合行政执法作出的兴综执限拆字[2019]第AE01号限期拆除决定，因此，被告作出兴政发[2019]111号通知的行为属于不可诉的行政机关内部工作安排，原告将兴化市政府列为共同被告，不符合法律规定，依法应当裁定驳回原告对兴化市政府的起诉。 举证期限内，被告兴化市政府向本院提交以下证据材料： 1.兴政发[2019]111号通知，证明该通知是内部工作安排。 2.（2019）最高法行申4312号行政裁定书，证明被告兴化市政府的行为不可诉。 被告昭阳街道办答辩称：1.有权部门依据城乡规划管理方面法律规定对原告作出限期拆除决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，具有法律效力；2.昭阳街道办对违法行为没有行使行政处罚权，其按照兴化市政府作出的兴政发[2019]111号通知精神，对原告就违法建设的拆除进行了劝导、说服工作，没有对其房屋进行强制拆除。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告兴化市执法局答辩称：1.兴化市执法局具有在兴化市城市规划区内行使城市规划管理方面法律法规规定的行政处罚权；2.兴化市执法局作出的兴综执限拆字[2019]第AE01号限期拆除决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，具有法律效力；3.兴化市执法局未实际强制拆除原告朱伯仁的房屋。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。庭审中，被告兴化市执法局认可案涉房屋系其强制拆除，并辩称其强制拆除行为合法。 被告兴化市公安局答辩称，被告兴化市公安局未实施原告所称房屋拆除行为，且拆除违法建设房屋亦非兴化市公安局的法定职责，原告将兴化市公安局列为共同被告无事实和法律依据，请求法院驳回原告的起诉。 被告兴化市资源局答辩称，直接对外发生拆除原告违法建筑物法律效果的行为是兴化市综合行政执法作出的兴综执限拆字[2019]第AE01号限期拆除决定，兴化市政府作出兴政发[2019]111号通知的行为属于不可诉的行政机关内部工作安排，原告基于兴政发[2019]111号通知将兴化市资源局列为共同被告，不符合法律规定，依法应当裁定驳回原告对兴化市资源局的起诉。 被告兴化市住建局答辩称，兴化市住建局未实施原告所诉称的房屋拆除行为，原告将兴化市住建局列为共同被告无事实和法律依据，请求法院驳回原告的起诉。 经庭审质证，就原告提供的证据，被告兴化市政府质证称：对第一组证据中证据1的真实性没有异议，该证据恰好能证明原告的建设是违法建设；证据2有无提交不清楚，且即使提交也只是申请的行为；证据3的三性均不认可，不是认定合法建筑物的有效证明；证据4-6与本案无关联；证据7与本案没有关联，不能证明案涉房屋是合法建筑；证据8真实性没有异议，但不能证明原告的房屋是合法建筑物。对第二组证据真实性无法确认；对第三组证据真实性没有异议，但对证明目的不认可；第四组证据与本案没有关联性，该组证据反映的是房屋协商征收过程中相关的行为，与本案所涉及查处违法建设行为不是同一行为。被告昭阳街道办质证称：第一组和第二组证据和被告昭阳街道办没有任何的关联性；第三组证据真实性没有异议，可以反映出昭阳街道办对原告的房屋没有进行强制拆除，仅仅是为原告拆迁补偿安置方面做一些劝导说服的工作；第四组证据与本案无关；其他同兴化市政府质证意见。被告兴化市执法局同意被告兴化市政府的质证意见，并补充质证称：原告提供的第一组证据只能证明原告在案涉地块有134.1平方米的宅基地使用权，超出该范围的土地原告没有使用权。而且也只能证明原告曾经使用过案涉房屋，不能证明房屋的合法性。对第二组证据的真实性关联性和证明目的都有异议，被告兴化市执法局依据兴化市政府的批复在2019年8月30日依法强制拆除了案涉违法建筑物，除被告兴化市执法局之外的其他被告没有实施拆除案涉违法建筑物的行为。第三组证据无法证明原告的证明目的；第四组证据与本案无关。被告兴化市住建局和兴化市公安局补充质证称：原告提供的所有证据都不能证明被告兴化市住建局和兴化市公安局实施了拆除原告违法建筑物的行为；第四组证据与本案无关，本案应当审查的是拆除行为的合法性，与被拆除对象是否处于征收搬迁范围内没有法律意义上的关联。被告兴化市资源局质证称：第一组证据真实性没有异议，对关联性和证明目的不认可，该证据可以证明原告在权属记载以外的建筑物不具有合法性，其他质证意见同被告兴化市政府。 对被告兴化市政府提交的证据，其他被告均予以认可，原告质证认为：证据1真实性、关联性予以认可，合法性和证明目的不予认可，原告是针对强拆行为提起诉讼，并非对责成行为提起诉讼；证据2与本案案情不同，对本案没有借鉴作用且不是指导案例，而且也有相关案例将责成和强拆视为整体行为共同承担法律责任。 本院对上述证据认证如下：因本案所诉系违法建设强制拆除行为，故原告提交第一组证据中证据7、8以及第四组证据与本案无关，本院不予采纳，原告提交的其他证据，来源合法，能够反映本案相关事实，本院予以认可。被告兴化市政府提交的证据来源合法，能够反映本案相关事实，本院予以认可，证据2系个案裁判，本院不予采纳。 经审理查明，2019年8月20日，兴化市执法局作出兴综执限拆字[2019]第AE01号限期拆除决定，载明“朱伯仁户未经规划主管部门批准，在兴化市昭阳街道××东××号翻扩建一处三层砖混结构房屋以及新建一处二层砖混结构房屋，合计建筑面积为528.6平方米……责令你户于2019年8月22日18时自行拆除上述建筑物”。2019年8月23日，兴化市政府作出兴政发[2019]111号通知，载明“责成昭阳街道办、兴化市执法局、兴化市资源局、兴化市住建局、兴化市公安局等单位对冯学华等4户擅自建设（翻扩建）的建筑物实施强制拆除。请昭阳街道办、兴化市执法局、兴化市资源局、兴化市住建局、兴化市公安局等单位密切配合，确保强制拆除顺利完成。” 2019年8月29日，昭阳街道办及兴化市昭阳街道城管中队（以下简称昭阳城管中队）等将朱伯仁带至新城村村部，与其就房屋拆迁补偿事宜进行协商，未达成一致意见，2019年8月30日上午11时将朱伯仁送回五里村。 2019年8月30日上午，朱伯仁户上述房屋被强制拆除。朱伯仁不服，诉至本院，诉称如前述。 另查明，昭阳城管中队受昭阳街道办及兴化市执法局双重领导。 本院认为，本案争议焦点系案涉房屋强制拆除行为的实施主体如何认定的问题，具体论述如下： 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一、四款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。也就是说，只有作出被诉行政行为或者共同作出被诉行政行为的行政机关，才是适格被告。 一方面，根据查明事实可知，本案中被告兴化市政府仅系根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定作出兴政发[2019]111号通知，责成相关部门实施强制拆除行为，并未直接实施或参与案涉房屋强制拆除行为，而上述责成行为系法律规定的违法建设强制拆除行为中需履行的过程性行为，并不直接对外发生法律效果，实际法律效果仍应通过被责成单位具体实施违法建设强制拆除行为而实现，故原告以兴化市政府为共同被告提起本案诉讼，于法无据。 另一方面，本案中，兴化市政府虽作出兴政发[2019]111号通知，责成昭阳街道办、兴化市执法局、兴化市资源局、兴化市住建局、兴化市公安局等单位对原告违法建设的房屋实施强制拆除，但应当认识到执法实践中实然状态与应然状态并非必然一致，昭阳街道办、兴化市执法局、兴化市资源局、兴化市住建局及兴化市公安局等收到上述责成通知，亦不代表上述行政机关均客观实际实施或参与实施案涉房屋强制拆除行为。本案中，昭阳街道办、兴化市资源局、兴化市住建局、兴化市公安局均否认实施了强制拆除行为，兴化市执法局亦自认案涉房屋由其单独拆除，故首先应当认定兴化市执法局为本案适格被告之一。同时，根据查明事实可知，2019年8月29日，昭阳街道办及昭阳城管中队等将朱伯仁带至新城村村部，直至2019年8月30日上午11时方将朱伯仁送回五里村，其时，案涉房屋已被强制拆除。昭阳街道办虽陈述其将朱伯仁带至新城村村部系就房屋拆迁补偿事宜与朱伯仁进行协商，但事实上昭阳街道办等单位在此之前已收悉兴化市政府下发的兴政发[2019]111号通知，且根据兴化市公安局对昭阳城管中队中队长沙长建的询问笔录可知昭阳街道办及昭阳城管中队等已知晓2019年8月30日将对朱伯仁案涉房屋进行强制拆除。因此，本院认为，昭阳街道办及昭阳城管中队2019年8月29日的行为无论是从主观认知以及客观实际上，均为2019年8月30日的房屋强制拆除行为提供便利条件，促使案涉房屋强制拆除行为得以顺利实施，故应当认定昭阳街道办系强制拆除原告房屋行为的共同实施主体，应当一并承担相应法律责任。 再一方面，关于原告诉称存在以拆违促拆迁的问题，本院认为该问题系实体审理拆违行为合法性时考量其执法目的正当性的因素之一，并不在本案审查范围内，本院不予理涉。 综上，本案适格被告应系兴化市执法局及昭阳街道办，原告将被告兴化市政府、兴化市住建局、兴化市资源局及兴化市公安局列为共同被告，没有事实和法律依据，依法应当驳回其对上述被告的起诉。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条和第十五条之规定，兴化市执法局及昭阳街道办作为被告的案件依法不属于本院管辖。 据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条、二十六条、四十九条之规定及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条之规定，裁定如下： 一、驳回原告朱伯仁对被告兴化市人民政府、兴化市住房和城乡建设局、兴化市自然资源和规划局及兴化市公安局的起诉； 二、本案移送泰州市海陵区人民法院审理。 本案不需交纳案件受理费，已预收50元，待本裁定生效，退还给原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  曹海霞 审判员  蔡 鹏 审判员  陈 雯 二〇二〇年七月七日 书记员  王振宇 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十四条基层人民法院管辖第一审行政案件。 第十五条中级人民法院管辖下列第一审行政案件： （一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件； （二）海关处理的案件； （三）本辖区内重大、复杂的案件； （四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。