安徽省淮南市田家庵区人民法院 民 事 判 决 书 （2020）皖0403民初1788号 原告：汤多利，男，1966年6月21日出生，汉族，安徽省淮南市人，户籍地安徽省淮南市，现住淮南市田家庵区。 委托诉讼代理人：杨广保，安徽喻泉律师事务所律师。 被告：淮南市三和镇人民政府，住所地淮南市田家庵区三和镇土楼村三和街道，统一社会信用代码1134040300300439X4。 负责人：杨梅玲，该镇镇长。 委托诉讼代理人：吴庆保，男，1967年2月7日出生，汉族，安徽省淮南市人，住安徽省淮南市三和镇直三和中学宿舍，系淮南市国土资源局三和国土资源所所长。 委托诉讼代理人：陈红年，该单位法律顾问。 原告汤多利诉被告淮南市三和镇人民政府（以下简称三和镇政府）合同纠纷一案，本院于2020年5月14日立案后，依法适用普通程序，于2020年7月8日公开开庭进行了审理。原告汤多利及其委托诉讼代理人杨广保，被告三和镇政府的委托诉讼代理人吴庆保、陈红年到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告汤多利向本院提出诉讼请求：1、判令被告退还原告出资款150000元，赔偿原告出资损失480000元（以后损失计算至本清息止），合计630000元；2、由被告承担本案诉讼费用。事实与理由：原告响应政府号召,决定在长丰县建设年产10000块楼板的建材厂。2003年11月18日,原告与被告即长丰县政府签订了《投资项目合作协议书》。协议约定:甲方将位于的宗地总面积约壹拾亩出让给乙方,具体位置是三和街道南,合淮路西,四店岔路口南80至120米,长40米,宽165米,共10亩地。出让用途为工业用地,投资总额为壹佰万元,土地使用权出让年限为五十年,土地使用权出让金为每亩叁万贰仟元,出让金总额为叁拾贰万元。并约定32万元分三期支付:第一期于2003年11月20日之前付壹拾伍万元;第二期于施工之前付壹拾万元;第三期于土地使用证办齐付清其余柒万元。协议还约定：甲方应在2003年12月18日开始为乙方办理出让土地使用权登记和《国有土地使用证》,乙方必须在2004年4月18日之前动工建设。协议签订后,原告分别于2003年11月22日向被告支付土地出让金10万元,11月26日向被告支付土地出让金5万元。三和乡政府也以“三政（2003）78号文”向长丰县发展计划委员会申请立项,长丰县发展计划委员会于2003年12月8日下发“长计投（2003）366号”《关于安徽新潮投资发展（集团）有限公司家具生产基地等建设项目的函》,同意原告“长丰县胜利建材厂项目”在内的项目立项,批复的具体内容为“项目名称:长丰县胜利建材厂;建设性质:新建;主要建设内容及生产规模:新建厂房、办公用房339平方米,围墙1000米,年产楼板10000块;初定投资总额:100万元”。拿到批复后,原告多次到乡政府要求交第二期土地款,准备施工。当时的三和乡乡长陈飞,书记樊传斌一拖再拖,不给明确答复,无法动工建设。后来一直拖到长丰县镇成建制划归淮南,2005年11月29日原告又给三和乡政府写了个情况说明,要求区划调整后的乡政府解决建厂用地,以便尽早施工。2005年12月2日原告向金岭土地清理工作领导小组办公室及淮南市城镇地籍调查与测量领导小组办公室报送了《土地资料收件单》。结果,淮南市政府以原长丰县立项用地批复不符合城市规划为由,于2009年7月22日以淮南市人民政府的名义,下发了淮府秘（2009）145号《关于印发山南新区原长丰县颁发的国有土地使用证及国有土地遗留问题处置工作方案的通知》,要求对包括原告在内的取得的土地使用权遗留问题进行处置。但又历经几届乡镇政府换届,既不退还原告缴纳的土地出让金,也不给地。直到2019年,山南新区经8路修建,占用了当年原告购买的地块,三和镇政府仍然不退还原告当年的购地款。另外,原告认为自己于2003年就向三和乡政府缴纳了土地出让金,土地没有拿来,工程未能开工,责任完全在三和乡政府,因此,原告要求三和镇政府不仅要退还当年缴纳的土地出让金150000元,还要按年息20%赔偿原告的损失。如果按照《合同》权利义务对等原则,协议第十二条规定：“乙方须按本协议约定,按时支付土地使用权出让金。如果乙方不能按时支付土地使用权出让金的,自滞纳之日起,每日按迟延支付款项的2‰向甲方缴纳滞纳金,延期付款12个月,甲方并可请求乙方赔偿因违约造成的其他损失。”按照协议约定,被告应按年年息73%赔偿原告的损失,现原告要求按年息20%计息，赔偿期限从2003年11月26日暂时计算至2019年11月26日共480000元,以后利息计算至本清息止。望判如所请。 被告三和镇政府辩称：1、双方签订的“协议”应属无效合同。双方签订的“协议”，第一章标题为“出让土地”，条款明确约定了出让土地的数量、位置、价格、付款时间与办法以及《国有土地使用证》的办理等，这些条款是“协议”的实质性条款，即出让土地条款。“协议”的其他条款均由此演化和派生而来。因此“协议”名为项目合作，实为土地征用。签订合同时适用的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。该法第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，第四十六条同时规定“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”（注：土地法2004年修改时，仅将“征用”改为“征收”）。三和乡人民政府无权将农民集体所有的土地出让用于非农建设，也无权在未经法定程序批准的情况下进行土地的征用，故而与汤多利签订的“协议”违反了法律的强制性规定，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定的情形，应当认定为无效。对于无效合同的处理，《中华人民共和国合同法》第五十八条规定“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还。”因此，汤多利向三和乡财政所交纳的15万元土地出让金和征地款，依法应予返还。2、对于汤多利的利息诉求，答辩人表示理解，但法无授权不可为，无效的合同自始无效，不受法律的保护，故汤多利依据合同对其逾期支付款项缴纳滞纳金的约定而推定主张利息，单方以20%计息，既无合同约定亦无法律依据。综上所述，虽然汤多利的诉讼超过了法定的时效，但无效的合同自始无效，考虑到汤多利实际支付了土地出让金和征地款，在双方签订的“协议”因违反法律的强制性规定而无效的情况下，汤多利缴纳的土地出让金本金依法应予返还，其他诉请不应得到支持，请求人民法院依法判决。 原、被告双方围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织双方当事人进行了举证、质证。对原告提交的汤多利的身份证复印件、被告单位的统一社会信用代码证书、负责人身份证明、负责人身份证复印件，因原、被告双方均无异议，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下： 一、原告汤多利提交的证据： 1、2003年11月18日签订的《投资项目合作协议书》复印件；证明：1、土地出让事实存在；2、土地出让实际价款；3、土地出让金的支付方式约定。被告三和镇政府质证意见：真实性、关联性无异议，合法性有异议。合法性异议观点同答辩意见一致。本院认证意见：对该份证据的真实性依法予以确认。 2、长计投[2003]366号长丰县发展计划委员会《关于安徽新潮投资发展（集团）有限公司家具生产基地等建设项目的函》复印件；证明：原告项目获得长丰县立项审批。被告三和镇政府质证意见：真实性、关联性无异议，合法性有异议，该土地的征用不符合法律规定。本院认证意见：对该份证据的真实性依法予以确认。 3、安徽省行政事业单位收款收据7895275号、7895335号原件各一份；证明：原告已经向被告交纳了土地出让金。被告三和镇政府质证意见：三性无异议，但证明观点有异议。土地征用无效，不符合法律规定，导致双方签订的合同无效，按照《合同法》第五十八条规定，征地款予以返还，但利息无法律依据。本院认证意见：对该份证据的真实性依法予以确认。 4、2005年11月25日淮南市城镇地籍调查与测量领导小组办公室《通知》复印件和2005年12月2日《土地资料收件单》复印件各一份；证明：2005年淮南市城镇地籍调查与测量领导小组办公室要求原告申报资料，并向原告出具土地资料收件单，原告购买的土地并获得认可。被告三和镇政府质证意见：真实性、关联性无异议，合法性有异议，该土地的征用不符合法律规定。本院认证意见：对该份证据的真实性依法予以确认。 5、2010年8月10日《四店村2003年胜利建材厂花名册》原件一份；证明：被告收取原告土地出让金后，并未将土地款全额支付给占地农民。被告三和镇政府质证意见：三性均有异议。本土地的征收征用在土楼村，该证明是四店村，当时征地是长丰县，不具有关联性，与批复公司名称不一致。本院认证意见：对该份证据的真实性依法予以确认。 6、2009年7月24日淮府秘[2009]145号淮南市人民政府《关于印发山南新区原长丰县颁发的国有土地使用证换证及国有土地遗留问题处置工作方案的通知》复印件；证明：当时未涉及到原告所属地块，没有处理。被告三和镇政府质证意见：关联性有异议，真实性无异议，土地征收征用不合法，不属于该文件处置对象。本院认证意见：对该份证据的真实性依法予以确认。 二、被告三和镇政府提交的证据： 从长丰县人民法院调取的长丰县人民法院（2007）长民一初字第364号《民事判决书》、合肥市中级人法院（2007）合民一终字第895号《民事裁定书》和《内部建议函》、长丰县人民法院（2008）长民一初字第243号《民事判决书》、合肥市中级人民法院（2008）合民一终字第1268号《民事判决书》、国军酿造厂与长丰县三和镇人民政府签订的（投资项目合作协议书）（均为复印件）；证明：与本案情况完全相同的姚国军诉三和乡政府土地使用权出让合同纠纷案件，长丰县法院及合肥市中院按照无效合同处理，判决返还原告缴纳的土地出让金，驳回原告要求利息等的其他诉讼请求，案件已经生效。原告汤多利质证意见：与本案无关。该案件在合同刚签订过后，姚国军就要解除合同，并要求赔偿，当时也没有占到该土地。本院认证意见：对该组证据依法予以确认。 根据上述认定的证据及庭审中当事人的相关陈述，本案审理查明的事实为： 2003年11月18日，汤多利（乙方）与长丰县人民政府（甲方）签订一份《投资项目合作协议书》。该协议主要约定：“第一条甲方出让给乙方的宗地位于，宗地面积约壹拾亩，以实际丈量为准。第二条本宗地出让用途为工业，投资总额大写壹佰万元（小写1000000元）。第三条本协议项下的土地使用权出让年限为五十年。第四条本协议项下宗地的土地使用权出让金为亩人民币大写叁万贰仟元（小写32000元）；总额为人民币大写叁拾贰万元（小写320000元）。第五条本协议经双方签字后二日内，乙方须向甲方缴付人民币大写壹拾伍万元（小写150000元）作为履行协议的定金。定金抵押土地使用权出让金。第六条乙方同意按照本条第二款的规定向甲方支付上述土地使用权出让金。（二）按以下时间和金额分二期向出让人支付上述土地使用权出让金。第一期人民币大写壹拾伍万元（小写150000元），付款时间为03年11月20日之前。第二期人民币大写壹拾万元（小写100000元），付款时间为施工前付。第三期人民币大写柒万元（小写70000元），付款时间为土地使用证办齐付清余额。第七条乙方必须在04年4月18日之前动工建设。不能按期开工建设的，应提前30日向甲方提出延建申请，但延建时间最长不得超过一年。第九条甲方应在03年12月18日开始依法为乙方办理出让土地使用权登记和《国有土地使用证》。第二十条乙方须按本协议约定，按时支付土地使用权出让金。如果乙方不能按时支付土地使用权出让金的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的2‰向甲方缴纳滞纳金，延期付款超过12个月的，甲方有权解除合同，收回土地，乙方无权要求返还定金，甲方并可请求乙方赔偿因违约造成的其他损失。甲方（章）：长丰县人民政府法定代表人：陈飞电话：0551-69××××6乙方法定代表人：汤多利电话：139××××2003年11月18日”。协议签订后，原告分别于2003年11月22日、26日向被告支付土地出让金10万元、5万元，合计15万元。之后，被告一直未将案涉土地交付给原告，也没有为原告办理土地使用权登记手续和《国有土地使用证》，原告亦未动工建设。2020年5月14日，原告汤多利起诉至本院，要求：1、判令被告退还原告出资款150000元，赔偿原告出资损失480000元（以后损失计算至本清息止），合计630000元；2、由被告承担本案诉讼费用。 另查明，国务院收到安徽省人民政府《关于调整淮南市和长丰县行政区划的请示》（皖政［2003］101号）后，于2004年5月29日出具一份《国务院关于同意安徽省调整淮南市和长丰县部分行政区划的批复》（国函［2004］39号），同意将长丰县的史院乡、三和乡、曹庵镇划归淮南市田家庵区管辖。据此本案协议书的甲方长丰县人民政府与本案被告三和镇政府系同一主体。2009年7月24日，淮南市人民政府发布《关于印发山南新区原长丰县颁发的国有土地使用证及国有土地遗留问题处置工作方案的通知》（淮府秘［2009］145号），该通知主要规定：“二、换证和处置工作的范围对象原长丰县行政区划调整移交我市7个乡镇的范围，重点是山南新区60平方公里城市建设规划区内原长丰县颁发的国有土地使用证换证及国有土地遗留问题处置工作。三、换证和处置工作的原则与要求（一）处置工作的原则与要求……5、对下列类型土地，应依法予以收回。……（3）已履行征地审批手续，但未办理土地出让或划拨手续且土地未交付使用的国有土地，由市政府依法收回，按规定予以补偿。（4）闲置时间超过2年，在2009年12月31日前仍不能动工建设的国有土地，由市政府无偿收回。” 根据诉辩双方的意见以及举证、质证、认证意见，本院结合本案案情归纳争议焦点如下：1、原、被告签订的《投资项目合作协议书》是否合法有效；2、原告要求被告返还15万土地出资款并按照年息20%赔偿出资损失48万元，是否有事实和法律依据，应否予以支持。 针对以上争议焦点，本院评判如下： 一、关于原、被告签订的《投资项目合作协议书》是否合法有效的问题。 根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条第二款：“土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”以及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，原告汤多利与被告三和镇政府于2003年11月18日签订的《投资项目合作协议书》，约定被告将案涉宗地出让给原告，出让金总额为32万元，土地使用权限为50年。因案涉宗地属于三和镇土楼村农村集体所有的土地，三和镇政府将农民集体所有的土地出让用于非农建设，在未经法定程序批准的情况下进行土地的征用，违反法律规定。故本院认为，案涉《投资项目合作协议书》虽是双方当事人真实意思表示，但内容违反了相关法律的禁止性规定，属无效协议。 二、关于原告要求被告返还15万土地出资款按照年息20%赔偿出资损失48万元，是否有事实和法律依据，应否予以支持的问题。 关于要求被告返还15万土地出资款的问题。本院认为，本案属于建设用地使用权出让合同纠纷。根据《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第一款：“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。”以及第一百三十九条规定：“设立建设用地使用权的,应当向登记机构申请建设用地使用权登记。”《中华人民共和国土地管理法》第十一条也规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”因案涉《投资项目合作协议书》签订后，被告一直未将案涉土地交付给原告，也没有为原告办理土地使用权登记手续和《国有土地使用证》，原告亦未动工建设，故本案原告未取得讼争土地的使用权。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还。”因案涉《投资项目合作协议书》违反法律的禁止性规定，属于无效协议。原告提供的安徽省行政事业单位收款收据（1895275、7895335号）两张，证明原告分别于2003年11月22日、26日向被告支付土地出让金合计15万元，对此被告不存异议，故对原告要求被告退还出资款15万元的诉请，本院依法予以支持。 关于原告要求被告按照年息20%赔偿出资损失48万元的问题。《中华人民共和国合同法》第五十六条：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力”，第一百一十九条：“当事人一方违约后，对方应当采取适当措施防止损失的扩大；没有采取适当措施致使损失扩大的，不得就扩大的损失要求赔偿”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定：“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果”。2009年7月24日，淮南市人民政府发布《关于印发山南新区原长丰县颁发的国有土地使用证及国有土地遗留问题处置工作方案的通知》（淮府秘［2009］145号）规定：“三、换证和处置工作的原则与要求……5、对下列类型土地，应依法予以收回。……（4）闲置时间超过2年，在2009年12月31日前仍不能动工建设的国有土地，由市政府无偿收回”。本案中，《投资项目合作协议书》因违反法律的强制性规定而自始无效。2004年因行政区划调整，长丰县被划归到淮南市田家庵区，原告并未取得涉案土地的使用权，其在案涉协议无法履行的情况下，未采取有效措施及时止损。故本院认为，原告在未取得讼争土地使用权，且无其他证据证明其存在直接损失的情况下，要求被告按照年息20%赔偿其出资损失48万元的诉请，没有事实和法律依据，本院依法不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条、第五十八条、第一百一十九条，《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第一款、第一百三十九条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条第二款，《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第六十三条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决如下： 一、被告淮南市三和镇人民政府于本判决生效之日起十日内一次性退还原告汤多利土地出让金150000元； 二、驳回原告汤多利的其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费10100元，由原告汤多利负担7695元，被告淮南市三和镇人民政府负担2405元。 如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省淮南市中级人民法院。 审 判 长 卢 红 人民陪审员 李 悦 人民陪审员 柴建玲 二〇二〇年七月三十日 书 记 员 李梦奇 附相关法律条文: 《中华人民共和国合同法》 第五十二条有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； （三）以合法形式掩盖非法目的； （四）损害社会公共利益； （五）违反法律、行政法规的强制性规定。 第五十六条无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。 第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。 第一百一十九条当事人一方违约后，对方应当采取适当措施防止损失的扩大；没有采取适当措施致使损失扩大的，不得就扩大的损失要求赔偿。当事人因防止损失扩大而支出的合理费用，由违约方承担。 《中华人民共和国物权法》 第一百三十七条第一款设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。 第一百三十九条设立建设用地使用权的，应当向登记机构申请建设用地使用权登记。建设用地使用权自登记时设立。登记机构应当向建设用地使用权人发放建设用地使用权证书。 《中华人民共和国城市房地产管理法》 第十五条第二款土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。 《中华人民共和国土地管理法》 第十一条农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。 农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。 单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。 第六十三条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》 第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。 在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百四十二条法庭辩论终结，应当依法作出判决。判决前能够调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决。 第二百五十三条被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。