云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终266号上诉人（一审原告）杨延兴，男，白族，1971年8月1日生，住云南省普洱市景东彝族自治县。被上诉人（一审被告）景东彝族自治县人民政府。住所地：云南省普洱市景东彝族自治县锦屏镇玉屏路**。法定代表人胡其武，县长。杨延兴因诉景东彝族自治县人民政府（以下简称景东县政府）林木行政强制一案，不服云南省普洱市中级人民法院2019年12月23日作出的（2019）云08行初11号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年4月13日受理其上诉后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，2016年5月4日，景东县政府为配合玉溪至临沧高速公路（国高网Ｇ5615）建设项目，拟征收景东县文井镇者后村四代河村民小组在内的4个村委会28个村民小组的部分集体土地，发布《征收土地公告》，实施土地征收补偿安置工作，公告第五条三项规定：“自本公告发布之日起，凡在拟征土地范围内（中线两旁各50米）抢栽种青苗或抢建建筑物和构筑物的，征地时一律不予补偿。公路建设前期工作地质勘查、施工放线或其他需要在施工期间用地范围（中线两旁各50米），以及工程施工和高速公路隧道建设进场公路时，抢栽种青苗或抢建的建筑物和构筑物，亦一律不予补偿”。2017年3月31日，景东县高等级公路建设征地拆迁协调领导小组办公室作出景征拆办〔2017〕2号《景东县过境高等级公路苗木搬迁处置方案》（以下简称〔2017〕2号《苗木搬迁处置方案》）向景东县政府请示。2017年4月5日，景东县政府作出景政复〔2017〕56号文件对〔2017〕2号《苗木搬迁处置方案》予以批复。〔2017〕2号《苗木搬迁处置方案》第二条规定：“苗木搬迁实施单位：各乡镇人民政府”；第四条（四）项规定：“2016年1月1日至公告之日撒播的苗木，分类予以搬迁补助”；第七条（一）项规定：“自公告发布之日起，在征地范围内种、排苗木的，一律不予补助。苗木所有权人接到清除苗木通知之日起15日内自行清除，逾期不清除的，视为自行放弃处置权，由施工单位处置”。2019年2月1日，景东彝族自治县自然资源局（以下简称景东县自然资源局）与村民小组签订征收协议，征收那巩组222.817亩集体土地，作为墨临高等级公路景东段第十标段建设用地规划建设使用。2019年3月22日，景东县政府发布《关于清除玉溪至临沧（墨临）用地范围内青苗及地上附着物的通告》（以下简称《通告》），告知凡在征收土地范围内已经核定补偿的青苗及所有地上附着物，请户主于2019年3月23日至2019年3月29日前自行清除。逾期未清除的，将视为户主放弃处理权，将由建设（施工）单位按工程建设需要统一清除处理。2019年4月23日，文井镇人民政府作出《苗木处置告知书》，向杨延兴告知，其户位于那巩村民小组张守达户地块的苗木属抢排苗木，不属于征地补偿范围，自接到告知之日起三日移除所有苗木，逾期将采取强制清除措施，于4月24日向杨延兴留置送达。2019年5月8日，杨延兴种植的苗木被施工单位清除。另查明，本案被清除苗木的种植地块系那巩组村民小组张守达户的承包土地，杨延兴与张守达之妻签订土地租赁合同种植苗木。2019年6月25日，杨延兴提起本案行政诉讼，请求：1.确认景东县政府于2019年4月11日至17日、2019年5月18日强制清除其苗木的行政行为违法；2.本案诉讼费由景东县政府承担。一审法院认为，本案系在集体土地征收过程中，对被征收土地上的苗木予以强制清除而引发的行政强制执行诉讼案件。杨延兴请求确认强制清除其苗木的行为违法，首先应查清实施强制清除其苗木的主体，才能对苗木强制清除行为的实体和程序问题进行合法性审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。因此，本案争议的焦点是：被诉行政行为是否系景东县政府所为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”但组织实施并不等于直接实施，而是将征收工作中的具体工作任务，在其所辖职能部门、下级机关之间，按照各自职责合理分配，由其职能部门、下级机关具体实施。相关职能部门、下级机关具备行政主体资格的，应当对具体实施征地的行为承担独立的法律责任。本案景东县政府发布征地公告后，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，由景东县自然资源局与农村集体经济组织那巩村民小组签定土地征收协议，实施土地征收补偿的具体工作，在被征收土地交付过程中由文井镇人民政府组织土地清除工作。根据《苗木搬迁处置方案》第二条的规定，苗木搬迁实施单位为各乡镇人民政府，明确了苗木处置的责任主体，文井镇人民政府依照处置方案向杨延兴作出苗木处置告知书，具体组织对杨延兴苗木的清除。虽然景东县政府发布征收土地公告，对土地征收补偿安置方案进行了批复，但并未直接组织实施强制清除苗木的行为，故景东县政府不是本案的适格被告，属错列被告，应当裁定驳回起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回杨延兴的起诉。杨延兴上诉称，1.一审法院违反有关举证期限、证据调取和证据交换的法律规定，程序违法。一审指令景东县政府提交证据证明景东县政府已履行了征收相关职责，并据此认定其错列被告，严重违反法律程序。本案并不涉及国家利益、公共利益，一审法院在第一次庭审结束后责令景东县政府提交大量证据违法。一审法院也未对本案适格被告问题向其予以释明。2.〔2017〕2号《苗木搬迁处置方案》不具有证明文井镇人民政府系本案适格被告的法律效力。该方案明确的是乡镇人民政府对涉案苗木进行搬迁处理，而本案系直接铲除。没有证据证明文井镇人民政府实施了涉案苗木行政强制行为。即便涉案苗木行政强制系文井镇人民政府作出，也应当视为景东县政府的委托，应当由景东县政府承担法律后果。3.一审法院未全面、客观地审查核实证据。一审对其提交的第一组证据以景东县政府不予认可为由不予认定错误。对景东县政府补交的证据材料，景东县政府并未提交原件予以质证，一审对此全部予以认定错误。一审法院未对指令景东县政府提交的第十二组、第十三组证据材料的三性予以说明，违反法律规定。4.景东县政府在答辩状及一审庭审中均明确表示其2019年3月22日前将土地交付给施工方。土地移交前清除地上附着物是行政机关的法定职责，景东县政府未履行完征收补偿职责，在交付土地时赋予了施工方随意处分地上附着物和苗木的权利，施工方的行为是在景东县政府的授权下实施的，景东县政府系本案适格被告。请求：1.撤销一审裁定；2.本案指令云南省普洱市中级人民法院继续审理。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，景东县政府基于征收职权作出《景东彝族自治县人民政府关于清除玉溪至临沧（墨临）用地范围内青苗及地上附着物的通告》，后本案涉案苗木被强制清除，景东县政府系涉案苗木行政强制的责任主体。一审裁定以景东县政府不是本案适格被告为由，裁定驳回杨延兴的起诉错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款，《诉讼费用交纳办法》第八条（三）项之规定，裁定如下：一、撤销云南省普洱市中级人民法院作出的（2019）云08行初11号行政裁定；二、本案指令云南省普洱市中级人民法院继续审理。杨延兴预交的二审案件受理费人民币50元，予以退还。本裁定为终审裁定。审判长  杜瑞芳审判员  赵 霁审判员  苏雪峰二〇二〇年七月十日法官助理胡卿书记员包欣鑫