广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂12行终76号 上诉人（原审原告）大化瑶族自治县大化镇古感村岜植村民小组。 负责人韦秀林，该村民小组组长。 上诉人（原审原告）大化瑶族自治县大化镇古感村塘洪村民小组。 负责人韦柳志，该村民小组组长。 上诉人（原审原告）大化瑶族自治县大化镇古感村古思村民小组。 负责人韦炳吉，该村民小组组长。 被上诉人（原审被告）大化瑶族自治县自然资源局，住所地：大化瑶族自治县大化镇新民路**。 法定代表人农庭，局长。 上诉人大化瑶族自治县大化镇古感村岜植村民小组（以下简称为岜植村民小组）、大化瑶族自治县大化镇古感村塘洪村民小组（以下简称为塘洪村民小组）、大化瑶族自治县大化镇古感村古思村民小组（以下简称为古思村民小组）与被上诉人大化瑶族自治县自然资源局（以下简称为大化县自然资源局）土地行政批准一案，不服大化瑶族自治县人民法院（以下简称为大化县法院）2020年3月25日作出的（2020）桂1229行初1号驳回起诉行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。 原审法院经审理查明，1987年1月24日马山县林业局与三原告签订《征用荒山建立林业苗圃协议书》，该协议书明确征用范围、补偿数额、违约责任等。马山县林业局按协议履行支付土地补偿费和青苗补偿费。1988年6月30日马山县林业局与大化县筹备领导小组林业组签订《马山县林业局与大化瑶族自治县林业局筹备组交接协议书》，明确将古感苗圃的人、才、物移交给大化县林业局并办理了移交手续，由大化县林业局管理使用至今。2018年5月29日三原告以该苗圃的土地权属有争议为由组织部分村民到苗圃场内提出权属主张。2018年9月22日大化县自然资源局进行初始登记公告，没有人提出书面异议，2018年11月15日向大化县林业局颁发建设用地批准书。三原告于2019年12月10日以该苗圃大化县林业局不做苗圃了应该退回原告集体，且该苗圃存在土地权属纠纷，不应给大化县林业局颁证为由向本院提起行政诉讼，请求依法撤销大化县自然资源局2018年11月15日为大化瑶族自治县林业局颁发的大化县（2018）国用字第0993号《建设用地批准书》，并依法将涉案土地（古感苗圃）50亩判归三原告集体所有。 原审法院认为，本案诉争土地已于1987年1月24日被马山县林业局征收且已向三原告支付了相应的征收补偿款，行政征收行为已经完成，集体土地被征收后其所有权性质已经转换为国有农用地，三原告的集体土地使用权于当时已经归于消灭。1988年马山县林业局将案涉土地所有权及相关人、财物统一移交给了大化县林业局，此后大化县林业局一直对该地块管理至今，本案不存在土地争议问题。大化县国土资源局依大化县林业局申请所作出的颁证行政行为事实清楚、程序合法，证据充分。案涉土地的登记发证行为与三原告并没有法律上的利害关系，三原告不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回大化瑶族自治县大化镇古感村岜植村民小组、大化瑶族自治县大化镇古感村塘洪村民小组、大化瑶族自治县大化镇古感村古思村民小组的起诉。 岜植村民小组、塘洪村民小组、古思村民小组提起上诉称：一、原审裁定对证据认证错误。原审裁定称大化县林业局提供的证据能证明涉案的土地马山县林业局已于1987年1月24日与原告协议征收，并支付了相应的土地补偿费是错误的。因为，大化县林业局在原审提供的协议书是《征用荒山建立林业苗圃协议书》，协议书明确写征用土地，而裁定书却歪曲事实认定为征收土地。再说，该协议的征用方是刘某权、黄某发、李某喧等三人，而不是马山县林业局，且没有盖有马山县林业局的公章，又没有马山县林业局的委托，明显是个人行为，不是单位行为。但原审裁定书却将“征用”认证为“征收”，将刘某权、黄某发、李某喧等三人的个人行为认证为马山县林业局单位行为，其认定完全错误。二、原审裁定书认定2018年9月22日大化县自然资源局进行初始登记公告，没有人提出书面异议错误。因为，该局进行初始登记前，上诉人已在2018年5月29日组织部分村民到涉案土地制止动工，主张权利，当天古感村委会、大化镇人民政府、大化县住建局、公安局、国土资源局，镇南派出所等部门派出干部到涉案土地现场进行协调，该事件可以说是大化县内的一大新闻，众所周知。当天县国土资源局派员参加协调此案，难道不知道涉案土地发生权属权争议吗？明显是明知故犯。再说，所谓的“公告”，是贴在本单位内的宣传栏内，并没有对外进行公告，除本单位人员可以看到外，其他人不可能看得到。公告应该在合理的范围内进行张贴、公示，如在本县的有线电话台、涉案土地的村、屯进行播放、张贴，才能达到公告的目的和效果。现被上诉人仅在自己本单位内的宣传栏内张贴，没有在本县有线电话台播放、没有在涉案土地的村、屯张贴，上诉人不知情。原审裁定认定上诉人没有提出书面异议错误。与其说上诉人没有提出书面异议，不如说被上诉人违反公告程序，不在合理的范围内公告。三、原审裁定认定诉称土地已于1987年1月24日被马山县林业局征收，其土地所有权已转变为国有农用地也错误。原审裁定认定：“本案诉争土地已于1987年1月24日被马山县林业局征收且已向三原告支付了相应的征收补偿款，行政征收行为已经完成，集体土地被征收后其土地所有权性质已经转换国有农用地，……。”如果诉争土地1987年1月24日已被征收，行政征收行为已经完成，那么为何到2018年9月22日才对诉争土地进行初始登记？其认定与事实不符。诉争土地一直以来尚未办理任何行政审批手续，认定其土地于1987年1月24日被征收，行政征收行为已经完成错误。再说，1987年1月24日刘某权、黄某发、李某喧三人与上诉人签订的协议是征用土地协议，而不是征收土地协议。征收土地与征用土地是有区别的，不能混为一谈。征收土地是以转移土地所有权为条件，即集体所有变成国家所有；而征用土地是以暂时转移土地使用权为条件，土地所有权不发生变化，仍属集体所有。由此可见，诉争土地所有权至今仍属上诉人集体所有。上诉人与涉案土地的登记发证行为有法律上的利害关系，具备提起本案行政诉讼的主体资格，原审裁定驳回上诉人的起诉错误，请二审法院纠正。综上所述，原审裁定对证据的认证、事实的认定存在错误，认为诉争土地于1987年1月24日已被征收，行政征收行为已完成，其土地已由集体土地变成国有土地的认定是完全错误的。为维护上诉人的集体合法权益，特提起上诉，请求二审法院依法撤销（2020）桂1229行初1号行政裁定，并依法将涉案土地（古感苗圃）50亩判归三上诉人集体所有；一、二审案件受理费由被上诉人承担。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第三项的规定，供地方案经批准后，由市县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书，然后再通过土地出让或者划拨方式使建设单位取得国有土地使用权。可见，市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书，仅是建设单位取得国有土地使用权的一个环节，本身并不直接影响用地范围内原土地使用权人的合法权利，原土地使用权人的土地使用权也不会因为颁发建设用地批准书而丧失。因此，建设用地批准系市、县人民政府的行政审批行为，而非不动产登记行为，本案应属行政批准纠纷。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，岜植村民小组、塘洪村民小组、古思村民小组诉请撤销大化瑶族自治县林业局（以下简称为大化县林业局）持有的（2018）国用字第XXXX号《建设用地批准书》，该《建设用地批准书》系大化瑶族自治县人民政府颁发，大化县自然资源局不是本案适格被告。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款和第四十九条第一项、第四项规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。起诉人与被诉行政行为有利害关系，起诉属于人民法院受案范围均是提起行政诉讼的法定条件之一。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，上述颁发《建设用地批准书》的批准行为，属于国家针对建设用地土地用途所采取的总量控制行为，并未对岜植村民小组、塘洪村民小组、古思村民小组的财产权益造成直接影响。且岜植村民小组、塘洪村民小组、古思村民小组不是该批准行为的相对人，其所提供的现有证据，不能证实与该《建设用地批准书》具有法律上的利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。因此，原审认为岜植村民小组、塘洪村民小组、古思村民小组的起诉，不符合法定起诉条件，裁定驳回起诉并无不当，应予维持。 应当指出的是，大化县林业局作为建设单位，应作为第三人参加本案诉讼，并列明诉讼地位，原审未将大化县林业局列为本案第三人参加诉讼不当，但鉴于岜植村民小组、塘洪村民小组、古思村民小组的起诉不符合起诉条件，原审系裁定驳回起诉，因此，大化县林业局未作为本案第三人参加诉讼并不影响本案的处理结果，亦未影响各方当事人的实体权利，为避免诉累，无需将本案撤销并指令继续审理。 综上所述，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。上诉人岜植村民小组、塘洪村民小组、古思村民小组的上诉请求及理由缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  覃   春   燕 审 判 员  潘   伟   兰 审 判 员  张      英 二〇二〇年七月八日 法官助理  李娴书记员欧晓霞 附：本裁定所适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡的，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第二十二条具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理： （一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。 （二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。 （三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。 （四）土地使用者应当依法申请土地登记。 通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。