江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终296号 上诉人（原审原告）陈召建，男，1969年12月7日生，××族，住如皋市。 委托代理人金磊，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）如皋市人民政府如城街道办事处，住所地如皋市如城街道福寿路**。 负责人沙海军，主任。 应诉负责人冒连锋，政法办主任兼司法所所长。 委托代理人管蔚蔚，江苏如一律师事务所律师。 上诉人陈召建因诉被上诉人如皋市人民政府如城街道办事处（以下简称如城街办）行政协议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初955号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2017年9月12日，如城西片区搬迁指挥部发出《房屋搬迁通知》，载明根据市委、市政府对如皋经济发展及整体规划要求，决定于2017年9月12日开始对如城西部工业区搬迁地块实施搬迁，并要求相关部门及人员做好评估搬迁工作。陈召建户位于如皋市××××组的房屋在上述搬迁范围内。 陈召建与案外人陈银江系兄弟关系，两人共同居住在如皋市××××号的房屋中。2017年9月22日，南通市金达信房地产评估有限公司对陈银江、陈召建户所居住的房屋进行实测评估，实测面积共为2311.32平方米，并根据实际情况对被搬迁房屋整体评估、面积各半的原则分别对陈银江、陈召建户制作了《搬迁评估分户表》及房屋平面示意图，该表载明各房屋产权性质、结构、实测面积，两户均为1156.66平方米。 2017年10月24日下午，陈召建签署房屋搬迁调查评估结果确认书，该结果确认书载明：“本户姓名陈召建搬迁号1-1，被搬迁房屋性质私，实量建筑面积1156.7平方米，合法（批建）面积245平方米，其中被搬迁房屋居住面积245平方米，确认人口4.5人，房屋评估价619816.08元，附属设施补偿价210295.75元，上述结果已经公布，经本人认真核对，认为准确无误，不再有异议，特此确认。”当日，如皋市如城西片区拆迁指挥部（西部工业园区）（甲方）与陈召建（乙方）签订了《如皋市房屋搬迁补偿安置协议》，约定对如城十里村二组85号陈召建户的房屋进行协议搬迁（房屋实测建筑面积1156.7平方米，合法（批建）建筑面积245平方米），协议第三条约定“根据估价结果及相关规定，甲方对乙方进行下列补偿：1.被搬迁房屋评估价值补偿619816.08元。2.装饰装潢及附属设施等补偿210295.75元。3.乙方自愿实行自行过渡，过渡期自2017年10月24日，临时安置费（过渡费）标准安置房屋合法面积每平方米10元计算……。5.误工费补偿2600元。6.搬家费补偿7800元。7.其他：按质论价58388.23，无证拆除费89666。”第四条约定乙方可以选择货币补偿或者选择产权调换安置。同日，如皋市如城西片区拆迁指挥部（西部工业园区）也同案外人陈银江签订了内容相同的《如皋市房屋搬迁补偿安置协议》。陈召建不服提起诉讼，请求确认其与如城街办签订的《如皋市房屋搬迁补偿安置协议》无效。 一审另查明，在双方签订上述房屋搬迁补偿安置协议后，陈召建目前仍在使用案涉房屋。庭审中，如城街办明确表示如皋市如城西片区拆迁指挥部（西部工业园区）系其设定的临时机构，产生的行为和后果由其承担，符合实际，陈召建亦无异议。 一审法院认为，本案的争议焦点是案涉房屋搬迁补偿安置协议的效力，即是否存在无效的情形。 第一，案涉房屋搬迁补偿安置协议的签订主体合法，内容真实有效。本案中，如城街办根据如皋市政府经济发展和整体规划要求的需要，具体负责对陈召建的房屋进行搬迁，在平等、自愿、协商一致的基础上与陈召建达成案涉房屋搬迁补偿安置协议，符合行政协议的构成要素。如城街办作为区域内基层政府，基于行政管理的需要，具体实施与陈召建签订房屋搬迁补偿安置协议，主体合法。同时，双方根据当地的拆迁补偿标准，就案涉房屋及其附属设施等补偿金额达成合意，形成案涉搬迁补偿安置协议，内容真实合法，无违反法律强制性规定之情形。关于陈召建所述协议签订时未取得征地手续及违反法定程序的意见，与评判案涉协议要素合法性之间并无必然联系，不予理涉。 第二，案涉房屋搬迁补偿安置协议不存在法定无效之情形。《最高人民法院》第十二条明确规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。同时，《中华人民共和国合同法》对于合同无效的情形作了规定：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。所以，在对行政协议效力审查时，要对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人的合法权益等角度，来认定行政协议的效力。本案中，如城街办为行政管理的需要，与陈召建签订了案涉搬迁补偿安置协议，其中，对案涉房屋的建筑面积、用途等进行了认定，并根据该区域对应的搬迁补偿标准，结合有资质的评估单位出具的评估意见，对陈召建房屋所涉及需要补偿的项目进行逐项核算补偿，其中包括房屋价值补偿、装饰装潢补偿、停业停产损失、误工费、搬家费及无证拆除费等，协议方均在协议上签字或盖章予以确认，真实有效，不存在上述认定行政协议无效之情形，故对陈召建要求确认协议无效的诉请，不予支持。 综上，案涉搬迁补偿安置协议系双方当事人真实意思的表示，协议内容不违反法律、法规规定,无法定无效之情形。据此，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈召建的诉讼请求。 陈召建不服提起上诉称，被上诉人不具有签订案涉协议的行政主体资格，其与上诉人签订的协议变相流转了集体土地使用权。被上诉人在明知未取得土地征收批复及未实施合法征地程序的情况下，违反土地管理法的强制性规定，以协议方式代替合法征收程序，且案涉协议中的补偿数额无法保障上诉人的原有生活水平。案涉协议符合重大且明显违法的情形，应当确认无效。请求撤销原判，发回重审或依法改判支持上诉人的一审诉请。 被上诉人如城街办辩称，上诉人作为具有完全民事行为能力的合同签订主体，与被上诉人协商一致签订案涉协议，不存在胁迫行为，体现双方合意，应当合法有效。上诉人故意将协议搬迁曲解为行政征收，进而错误适用相关法律认为案涉协议无效的观点错误。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，案涉协议即属于行政协议。根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是，案涉协议是否存在无效之情形。 行政协议作为行政机关实施行政管理的方式，既有行政性又有合同性，除行政性外，行政协议还体现了协议双方意思合致等非强制性特点，故对行政协议是否具有无效情形的判断，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。 本案中，被上诉人根据城市规划建设需要，对上诉人的房屋进行搬迁，双方在平等、自愿、协商一致的基础上达成案涉协议。行政协议的目的在于实现行政管理目的，法律并不排斥行政机关与被搬迁人通过协商一致的方式签订协议从而实施房屋搬迁，案涉协议基于城市规划建设等行政管理目标而签订，具有目的公益性和内容行政性的特点。被上诉人作为案涉区域内的基层政府，基于行政管理的需要，与上诉人签订房屋搬迁补偿安置协议，并不违反法律强制性规定。因案涉协议属于协议搬迁，而非征收，上诉人提出的案涉协议签订时未取得土地征收批复，未实施合法征地程序，违反土地管理法强制性规定的理由不能成立，本院不予采信。 上诉人与被上诉人经过协商一致达成案涉协议，根据当地的拆迁补偿标准，就案涉房屋价值、装饰装潢、附属设施、停业停产损失、误工费、搬家费及无证拆除费等各项补偿费用达成合意，双方在协议上签字或盖章予以确认，在案证据材料不能证明上诉人签订协议时受到胁迫。因此，案涉协议应当认定合法有效，不存在行政诉讼法第七十五条和合同法第五十二条规定的重大且明显违法及胁迫等无效之情形。上诉人主张案涉协议无效的理由不能成立，本院不予支持。 综上所述，案涉协议不存在无效之情形，上诉人要求确认无效的请求不能成立。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。一审法院经审理后所作判决正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈召建负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年七月二十七日 书记员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；