广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0606行初478号原告李杰桃，男，1965年5月13日出生，汉族。委托代理人梁颖辉，广东创顺律师事务所律师。被告佛山市南海区应急管理局，住所地佛山市南海区桂城街道天佑一路****。负责人彭健良，该局局长。委托代理人黄宁，该局工作人员。委托代理人李捷，该局工作人员。被告佛山市南海区人民政府，住所地佛山市南海区南海大道**。法定代表人顾耀辉，区长。委托代理人陆林邦，佛山市南海区司法局工作人员。委托代理人陈景聪，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。原告李杰桃不服被告佛山市南海区应急管理局（以下简称南海应急局）作出的（南）应急罚〔2019〕313号《行政处罚决定书》(以下简称《处罚决定书》)及被告佛山市南海区人民政府（以下简称南海区府）作出的南海府行复〔2020〕46号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），于2020年3月26日通过广东诉讼服务网向本院提起诉讼，经补充提交材料后，本院于同年4月13日立案受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人梁颖辉，被告南海应急局的委托代理人黄宁、李捷，被告南海区府的委托代理人陆林邦、陈景聪均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告南海应急局于2019年12月4日作出《处罚决定书》，查明2019年8月7日下午14时30分许，位于狮山镇官窑群岗南边村7巷**原告自建房工地发生一起高处坠落事故，一名工人梁某在三楼楼梯间施工时不慎坠落至一楼地面，经抢救无效死亡。经查，原告是案涉自建房的屋主。原告将自建房工程发包给曾某进行施工，两人未签合同。曾某未取得相关建筑业企业施工资质，梁某、王某1、严某是事发地的工人。施工现场楼梯临边未采取安全防护措施，导致梁某踏空从三楼楼梯井坠落至地面死亡。原告向政府部门进行报建审批后，又将房屋建设工程发包给无施工资质的曾某施工，对施工现场未进行有效监管。因原告没有落实安全生产主体责任，对“8·7”狮山官窑高处坠落事故负有责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第四十六条第一款、第一百零九条的规定，被告南海应急局根据《安全生产法》第一百零九条第（一）项、《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《处理条例》）第三条第一款第（四）项的规定，决定对原告处以20万元的罚款。原告不服该处罚决定，向被告南海区府申请行政复议，请求撤销南海应急局的《处罚决定书》，并对该决定书中止执行。南海区府经审查后于2020年3月13日作出《复议决定书》，决定维持被告南海应急局作出的《处罚决定书》，并驳回原告的其他行政复议请求。原告诉称，一、《处罚决定书》的处罚主体错误。《安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法……”该法调控的主体“生产经营单位”释义是“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位”，即必须是从事生产经营行为的自然人或单位。原告的自建房用于自住，不存在生产、经营的情况，并非从事生产经营活动。生产经营单位应是承包方曾某。作为包工头的曾某，从承包工程中获利，司法解释及大量判例均予以认定承包方即从事生产经营活动的责任主体，需要承担安全生产责任。至于原告将自建房工程发包给曾某以及未严谨履行监督职责的法律责任，是属于民法体系所调控的范围，不属于《安全生产法》的调控范围。梁某的家属已依法向法院以劳务者受害责任为案由提起民事诉讼，案号为（2019）粤0605民初29889号。被诉《处罚决定书》所依据的《安全生产法》第四十六条适用法律错误，原告不是生产经营单位。综上，原告不是案涉处罚的被处罚主体。二、被告南海应急局对原告作出的《处罚决定书》的处罚金额亦不合理，亦妨碍梁某获得合法赔偿。梁某的家属已依法向法院以提供劳务者受害责任为案由提起民事诉讼，要求原告承担赔偿责任。依照法律规定，原告在发包时存在过错，应对损害的结果承担连带责任，故原告面临的将是近百万的赔偿责任，原告的财产不足以全额承担赔偿责任及行政处罚，如该《处罚决定书》不中止执行，梁某的家属必然无法足额获取赔偿。三、被告南海应急局的单一处罚行为违法。发包方是原告，总包施工单位为广东华鼎建筑工程有限公司（以下简称华鼎建筑公司），施工现场大包工头是曾某，外墙装修包工头是王昌福。原告、华鼎建筑公司、曾某、王昌福均是共同违法责任主体，违法分包、转包是同一目的、牵连发生的一个共同违法行为，是“一事”，再者，对于同一违法行为的多个责任主体，应当采取“合并立案、分别处理”，而非现在“各自立案、分别处理”。被告南海应急局只对原告作出处罚，随后不论是否再对华鼎建筑公司、曾某、王昌福作出处理，都显有违“一事不再罚”原则。综上，被告南海应急局作出的处罚主体错误、适用法律错误。为维护原告的合法权益，原告特起诉至法院，请求判决：1.撤销被告南海应急局作出的《处罚决定书》；2.撤销被告南海区府作出的《复议决定书》；3.本案受理费用由两被告承担。原告在诉讼中提交了以下证据：1.（南）应急听告〔2019〕313号《行政处罚听证告知书》、《处罚决定书》、南海区行政处罚缴款通知书，证明原告被南海应急局以生产安全责任为由处罚20万元，被告南海应急局认为原告是适格的主体，属于生产经营单位，但忽略报建时加盖公章的“华鼎建筑公司”，同时对曾某未作处罚。2.《行政复议受理通知书》的送达回证、《复议决定书》及邮寄凭证，证明原告已依法申请行政复议。3.华鼎建筑公司的营业执照、狮山镇农村宅基地个人自建住宅规划建设建筑方案备案表、建设工程施工合同、手写收据，证明华鼎建筑公司的法律地位属于报建人，属于施工单位，加盖公章的行为应当对外承担相应的法律责任。被告南海应急局辩称，一、原告提起诉讼时超过法定起诉期限，依法应当予以驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。本案中，根据原告提交的行政起诉状、快递单据，可知原告于2020年3月17日收到《复议决定书》，却在2020年4月2日提起行政诉讼，已超过十五日的法定起诉期限。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；依法应当驳回原告的起诉”的规定，请求法院依法驳回原告的起诉。二、对原告的行政处罚是依法作出的。（一）被告南海应急局作出的《处罚决定书》，职权合法。《安全生产法》第九条第一款“……县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”。第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款”。《处理条例》第十九条第二款“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查”的规定，一般事故，由事故发生地的县级人民政府负责调查，也可以授权有关部门组织事故调查组进行调查。第三条第一款第（四）项“根据生产安全事故造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故”。本案事故造成1人死亡，依据上述规定属一般事故。佛山市南海区人民政府授权南海应急局组织事故调查组，对涉案事故进行调查。经调查，事故调查组形成调查报告，并建议南海应急局对相关责任主体依法进行调查处理。因此，被告南海应急局作为安全生产监督管理部门，根据事故调查报告及《安全生产法》等法律法规的规定，对原告的违法行为作出行政处罚，职权合法。（二）原告违法事实清楚、证据确凿，对事故的发生负有责任。1.原告是生产经营单位，是适格的行政处罚对象。《安全生产违法行为行政处罚办法》（以下简称《处罚办法》）第六十八条规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体”。原国家安全生产监督管理总局（安监总政法〔2013〕115号）《关于生产安全事故调查处理中有关问题的规定》第二条规定：“《条例》第二条所称生产经营活动，是指在工作时间和工作场所，为实现某种生产、建设或者经营目的而进行的活动，包括与工作有关的预备性或者收尾性活动”。《中华人民共和国建筑法》第二条第二款规定：“本法所称建筑活动，是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动”。原国家安全生产监督管理总局（政法函〔2007〕39号）《关于生产安全事故认定若干问题的函》第四条第1点规定：“由建筑施工单位（包括无资质的施工队）承包的农村新建、改建以及修缮房屋过程中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故，属于生产安全事故”。依据上述规定，原告为实现建设自建房的目的将自建房的新建工程发包给无相应施工资质的曾某进行建设，对房屋建筑活动负有监管的责任，是生产经营活动的参与者，属于生产经营单位，所产生的事故造成的人身伤亡，亦属于生产安全事故。因此，原告是生产经营单位，是适格的行政处罚对象。2.原告违法事实清楚、证据确凿。根据《“8•7”狮山官窑高处坠落事故调查报告》、《群岗村李杰桃自建房“8•7”高处坠落事故分析报告》、询问笔录等现有证据材料，可以证实原告将房屋建设工程发包给无相应施工资质的曾某施工，对施工现场未进行有效监管，以上事实清楚，证据确凿。3.原告系独立的生产经营单位，对事故发生负有责任，应承担相应的行政处罚。根据《“8•7”狮山官窑高处坠落事故调查报告》等证据，原告与曾某系各自独立的生产经营单位，在本次事故中存在不同的违法行为，应当分别作出行政处罚。另外，对于曾某在本次事故中的责任，被告南海应急局已依法对其进行调查处理，但不因此而免除原告的行政处罚。（三）被告南海应急局法律适用准确，处罚得当。1.被告南海应急局法律适用准确。原告的上述行为，对事故的发生负有责任，违反《安全生产法》第四十六条第一款、第一百零九条的规定。被告南海应急局依据《安全生产法》第一百零九条第（一）项对原告进行处罚，法律适用准确。2.被告南海应急局处罚得当。本案中，原告对本起事故的发生负有责任，根据《安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，应当对其处二十万元以上五十万元以下的罚款，综合本起事故造成的死亡人数等情节，被告南海应急局已对其从轻处罚，处以二十万元的罚款。本案中，原告不符合减轻处罚的法定情形。另外，《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条规定：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”本案中，《处罚决定书》不因原告申请行政复议、提起行政诉讼而停止执行，原告提出中止执行上述处罚决定书没有法律依据。（四）本案行政程序合法。南海区府于2019年10月10日作出《佛山市南海区人民政府关于“8•7”狮山官窑高处坠落事故结案的意见》，同意事故调查组提出的处理意见。被告南海应急局于2019年10月11日对本案事故进行立案，因案情复杂，经审批，依法办理了延长案件处理的手续，将本案查结期限延期至2020年1月9日。被告南海应急局于查结期限内，经负责人集体讨论决定作出《处罚决定书》，并依法送达原告，符合《处罚办法》第二十三条、第二十九条第三款、第三十二条等法律法规的有关规定，程序合法。综上所述，原告将房屋建设工程发包给无相应施工资质的曾某施工，对施工现场未进行有效监管。综上，原告没有落实安全生产主体责任，对本起事故的发生负有责任。原告的行为已违反《安全生产法》第四十六条第一款、第一百零九条的规定，综合本起事故造成的死亡人数等情节，被告南海应急局根据《处理条例》第三条第一款第（四）项、《安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，决定对原告处以20万元的罚款，证据确凿充分，适用法律正确，行政程序合法，处罚得当。被告南海应急局在诉讼中向本院提供了下列证据、依据：1.被告南海应急局的统一社会信用代码证书、负责人身份证明书，证明被告南海应急局的诉讼主体资格。2.《佛山市南海区人民政府关于授权区应急管理局组织调查一般生产安全事故的批复》《关于成立“8•7”狮山官窑高处坠落事故调查组的通知》《佛山市南海区应急管理局关于“8•7”狮山官窑高处坠落事故结案的请示》（附《“8•7”狮山官窑高处坠落事故调查报告》）、《佛山市南海区人民政府关于“8•7”狮山官窑高处坠落事故结案的意见》《群岗村李杰桃自建房“8•7”高处坠落事故分析报告》《关于“8•7”狮山镇官窑社会管理处高处坠落事故报告》、向区卫生健康局发出的《关于协助提供“8•7”狮山官窑高处坠落事故资料的函》，南海经济开发区人民医院官窑分院提供的病历信息、处方信息、居民死亡医学证明（推断）书第一联-1（填写单位保存）、出诊抢救记录，向佛山市公安局南海分局发出的《关于协助提供“8•7”狮山官窑高处坠落事故资料的函》；公安机关提供的询问笔录5份、《死亡收殓证明（存根）》、梁某的居民身份证、“8.7”狮山官窑高处坠落事故现场图片，2019年8月8日被告南海应急局分别对原告、严某、王某1、王昌福、曾某作出的询问笔录及其身份证，当事人送达地址确认书，证明2019年8月7日14时30分许，位于狮山镇官窑群岗南边村7巷**原告自建房工地发生一起高处坠落事故，一名工人梁某在三楼楼梯间施工时不慎坠落至一楼地面，经抢救无效死亡。原告将房屋建设工程发包给无相应施工资质的曾某施工，对施工现场未进行有效监管，对本起事故的发生负有责任。3.《立案审批表》《案件延期审批表》《“8•7”狮山官窑高处坠落事故案件分析-2》《法制审核意见书》（南）应急罚集〔2019〕313号《行政处罚集体讨论记录》，证明被告南海应急局于2019年10月11日立案。案涉处罚决定查结期限依法延期至2020年1月9日。案涉行政处罚经负责人集体讨论决定。4.（南）应急处呈〔2019〕313-1号《案件处理呈批表》《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》《回复函》及备案表、（南）应急罚集〔2019〕313-1号《行政处罚集体讨论记录》、（南）应急处呈〔2019〕313-2号《案件处理呈批表》《处罚决定书》、南海区行政处罚缴款通知书、《缴纳罚款催告书》及文书送达回执、当事人送达地址确认书、快递详情单及投递情况，证明案涉行政处罚经负责人集体讨论决定，根据《安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，综合本起事故造成的死亡人数等情节，被告南海应急局已对原告从轻处罚。被告南海应急局向本院提交了以下法律依据：《安全生产法》《处罚办法》《处理条例》。被告南海区府辩称，一、被告南海区府有权作出涉案行政复议决定。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。根据上述规定，被告南海区府作为县级人民政府，有权受理原告不服被告南海应急局作出的《处罚决定书》提出的行政复议申请，并依法作出行政复议决定。二、被告南海区府作出涉案行政复议决定的程序合法。本案中，被告南海区府于2020年1月16日收到原告提出的行政复议申请后，于同日依法予以受理，于同月23日向被告南海应急局送达《提出行政复议答复通知书》。同年2月3日，被告南海应急局提出书面答复，并提交相关证据材料。同年3月13日，被告南海区府作出《复议决定书》，并依法向各方当事人送达。整个复议过程符合行政复议法规定的期限和要求，程序合法。三、被告南海区府作出涉案行政复议决定的内容合法。被告南海区府经复议查明了《复议决定书》查明的事实。本案的争议焦点是：被告南海应急局作出的《处罚决定书》是否合法。《安全生产法》第四十六条第一款规定：“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。”本案中，综合案件的证据材料，可证实原告是位于佛山市南海区自建房的屋主，原告将上述自建房发包给没有相应资质的曾某承包建设；在该自建房的生产建设过程中，曾某聘请的施工工人梁某于2019年8月7日下午14时30分许从该自建房三楼楼梯井坠落地面死亡。事故发生后，被告南海应急局根据南海区府的批复，组织成立了事故调查组对案涉事故进行调查，并形成事故调查报告。该事故调查报告认定造成上述生产安全责任事故的间接原因之一系原告将房屋建设工程发包给无相应施工资质的曾某施工，对施工现场未进行有效监管；报告通过对案涉事故的发生经过和原因分析，认定原告对事故的发生负有责任。上述事故调查报告对案涉事故发生的经过、原因分析和责任认定事实清楚，符合因果关联性的逻辑，可以作为认定本案事实的依据。被告南海应急局据此认定原告没有落实安全生产主体责任，对事故的发生负有责任，合法有据。原告的行为违反上述法律规定，违法事实清楚、证据充分。《处理条例》第三条第一款第（四）项规定：“根据生产安全事故造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。”本案事故造成1人死亡，依据上述规定属于一般生产安全事故。《安全生产法》第一百零九条第（一）项规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；……”。对原告的上述违法行为，被告南海应急局根据其违法情节、性质和社会危害程度，对原告从轻处以最低额度的罚款二十万元，合法恰当。原告述称处罚金额不合理的理由缺乏法律依据，不应支持。原告述称其是自建住房用于自住，不存在生产、经营的情况，并非从事生产经营活动，不属于生产经营单位，行政处罚决定的处罚主体错误。《安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；……”。《处罚办法》第六十八条规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”根据上述法律规定，生产经营单位，指的是从事生产活动或者经营活动的基本单元，既包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体；既包括合法的基本单元，也包括非法的基本单元。本案中，原告新建位于佛山市南海区的自建房，并将上述自建房发包给曾某进行承包建设，该自建房的新建过程属于一种生产行为，原告将其自建房的新建工程发包给曾某进行建设，亦属于个人生产范畴，故原告在此次事故中属于生产经营单位。原告的该项理由缺乏法律依据，不应支持。原告又称其财产不足以全额承担民事赔偿责任及行政处罚，如果行政处罚决定不中止执行，死者家属无法足额获取赔偿。但原告所述理由并非停止执行行政处罚的法定事由，其该项理由缺乏法律依据，不应支持。从本案查明的事实情况来看，原告于2019年11月28日收到被告南海应急局发出的《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》后，于同月29日向被告南海应急局提交了陈述、申辩意见。被告南海应急局在上述《处罚决定书》中认定“当事人在规定的3日内未提出陈述、申辩意见及听证申请”，与客观事实不符。鉴于上述记载内容失真仅属被告南海应急局对办案经过的描述，不影响本案违法事实认定和处理结果的合法性，被告南海区府对此仅予指正。综上，被告南海应急局作出的《处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿、充分，适用法律依据准确，程序合法。故被告南海区府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持被告南海应急局于2019年12月4日作出的《处罚决定书》。涉案复议决定的内容合法有效。综上所述，被告南海区府作出的《复议决定书》程序符合法律规定，复议结果合法有效，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告南海区府在诉讼中向本院提交了下列证据、依据：1.行政复议申请书、原告的身份证、授权委托书、所函、代理人律师证、《处罚决定书》、狮山镇农村宅基地个人自建住宅规划建设建筑方案备案表、送达地址确认书、材料接收凭证，证明原告于2020年1月16日向被告南海区府提出行政复议申请。2.《行政复议受理通知书》及EMS邮寄单、邮件查询记录、《提出行政复议答复通知书》及送达回证，证明行政复议程序合法。3.被告南海应急局提交的《行政复议答复书》，证明被告南海应急局在法定期限内对案件进行了答复，并提交了相关证据材料。4.《复议决定书》及送达回证、EMS邮寄单，证明被告南海区府依法作出行政复议决定并分别于2020年3月17日、2020年3月13日送达原告、被告南海应急局。被告南海区府向法院提交以下法律依据：《中华人民共和国行政复议法》《安全生产法》《处理条例》《处罚办法》。经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：原告提交的证据1，两被告均无异议，本院予以采纳。原告提交的证据2，两被告对其真实性无异议，但认为原告的起诉超过了法定的起诉期限。本院确认该证据的真实性，至于原告的起诉是否符合法律规定，本院将结合证据材料在后文分析。原告提交的证据3，该证据中的合同和手写收据两被告不予确认，因该证据为复印件，两被告对其真实性均不予确认的情况下，本院对该证据不予采纳。对该组证据中的其他证据，两被告对其真实性无异议，本院对该证据予以采纳。被告南海应急局提供的证据1，为其主体资格方面的证据材料，原告及被告南海区府无异议，本院予以采纳。被告南海应急局提供的证据2，原告及被告南海区府对该证据的真实性无异议。经查，该组证据形式真实、来源合法、与本案具有关联性，本院予以采纳。被告南海应急局提交的证据3～4，为案涉《处罚决定书》及被告南海应急局作出处罚程序方面的证据材料，原告及被告南海区府对该证据的真实性无异议，本院确认该组证据的真实性，至于被诉《处罚决定书》是否合法，将结合本案的其他证据材料综合认证。被告南海区府提交的证据，均是复议过程中程序方面的证据材料，原告及被告南海应急局对上述证据均无异议。经查，上述证据符合证据的真实性、合法性、关联性要求，本院予以采纳。经审理查明，2018年7月，原告将其位于佛山市南海区的自建房发包给曾某承建。2019年8月7日下午14时30分许，在原告上述地址的自建房工地发生一起高处坠落事故，一名工人梁某在三楼楼梯间施工时不慎坠落至一楼地面，经抢救无效死亡。根据佛山市南海区人民政府的批复要求，成立由被告南海应急局、监察委员会、市公安局南海分局、总工会、人社局、住房城乡建设和水利局、狮山镇政府等单位人员组成，由被告南海应急局的副局长冯仕良担任组长的“8•7”狮山官窑高处坠落事故调查组，调查组出具事故调查报告认定：（一）事故名称：“8•7”狮山官窑高处坠落事故。（二）事故发生时间：2019年8月7日下午14时30分许。（三）事故发生地点：佛山市南海区原告自建房工地。（四）事故单位（个人）：曾某、原告。（五）事故伤亡人数：1人死亡，为一起一般生产安全责任事故。该事故报告关于事故原因和性质认为：（一）直接原因。施工现场楼梯临边未采取安全防护措施，导致梁某踏空从三楼楼梯井坠落至地面，经抢救无效死亡。（二）间接原因。1.曾某在没有相应施工资质的情况下承接原告发包的房屋建设工程，未对施工工人进行安全生产教育和培训，未设置明显的安全警示标志，施工现场未采取安全防护措施，安全管理不到位；2.原告将自建房工程发包给无相应施工资质的曾某施工，对施工现场未进行有效监管。因原告对“8•7”狮山官窑高处坠落事故负有责任，被告南海应急局于2019年10月11日进行立案。因案情复杂,该案经过审批，将案件的处理期限延期至2020年1月9日。经调查后，被告南海应急局于2019年11月28日作出《行政处罚告知书》，告知原告涉案事故发生的事实，原告没有落实安全生产主体责任，对事故的发生负有责任，违反了《安全生产法》第四十六条第一款、第一百零九条的规定，根据《安全生产法》第一百零九条第（一）项、《处理条例》第三条第一款第（四）项的规定，拟对原告处以20万元的罚款，并告知原告如对处罚有异议，可向被告南海应急局进行陈述和申辩。被告南海应急局并在同日作出《行政处罚听证告知书》，告知原告有要求举行听证的权利。原告收到上述告知书后，于同年11月29日向被告南海应急局提交了回复函进行了陈述申辩。被告南海应急局于同年12月4日针对原告提交的该回复函进行了负责人集体讨论。经调查讨论并审批后，被告南海应急局于同日作出《处罚决定书》，对原告处以20万元罚款，并送达原告。原告对《处罚决定书》不服，于2020年1月16日向被告南海区府申请行政复议，南海区府受理并审查后，于2020年3月13日作出《复议决定书》，决定维持被告南海应急局作出的《处罚决定书》，该复议决定书分别于同年3月13日、同年3月17日送达被告南海应急局及原告。原告仍不服，遂于2020年3月26日通过网上立案的方式向本院提起本案诉讼。本院认为，《安全生产法》第九条规定：“国务院安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”。第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款”。《处理条例》第十九条规定：“特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”另外，根据《处理条例》第三条第一款第（四）项：“根据生产安全事故造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故”。本案事故造成1人死亡，依据上述规定属一般事故。根据《佛山市南海区人民政府关于授权区应急管理局组织调查一般生产安全事故的批复》，南海区府从2019年4月8日起授权被告南海应急局组织事故调查组，对一般生产安全事故进行调查。本案事故发生后，被告南海应急局根据南海区府的上述授权，组织成立了以被告南海应急局为主、其他多个部门人员为辅的事故调查组，对涉案事故进行调查，形成调查报告，并建议由被告南海应急局对相关责任人及单位违反《安全生产法》的行为依法进行行政处罚。因此，被告南海应急局作为南海区的生产安全监督管理部门，根据事故调查报告及《安全生产法》的上述规定，有对安全生产违法行为作出行政处罚的法定职权。本案的争议焦点在于：原告的起诉是否符合起诉期限的规定。被告南海应急局作出的《处罚决定书》及被告南海区府作出的《复议决定书》是否合法。关于原告的起诉是否符合起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织部服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。……”根据证据材料显示，本案原告是在2020年3月17日收到案涉《复议决定书》，而原告在同年3月26日通过网上立案的方式向本院提起诉讼，其提起诉讼的期限符合上述规定，原告的起诉并没有超过起诉期限。实体方面。《安全生产法》第四十六条第一款规定：“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。”第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；……”《处理条例》第二条规定：“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例；环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的报告和调查处理不适用本条例。”第三条第一款规定：“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。”本案中，原告作为自然人生产经营主体，在将其自建房施工工程项目发包给他人建设前，必须认真审查接受承包业务的主体的安全生产条件或相应的资质。而原告将其自建房建设项目发包给并不具备相应资质的曾某进行承包建设，且未对施工现场进行有效监管，明显违反了上述规定并造成了1人死亡的一般安全生产事故。被告南海应急局根据事故调查报告中对原告责任的认定及原告的违法情节，决定给予原告法定处罚幅度内的最低处罚20万元并无不当，本院予以确认。原告主张其是自然人，只是将民宅建设项目发包给曾某，并没有从事生产经营活动，并非是《安全生产法》所规定的“生产经营单位”，故其不是适格的行政处罚对象。经查，《处罚办法》第六十八条规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体”。原国家安全生产监督管理总局（安监总政法〔2013〕115号）《关于生产安全事故调查处理中有关问题的规定》第二条规定：“《条例》第二条所称生产经营活动，是指在工作时间和工作场所，为实现某种生产、建设或者经营目的而进行的活动，包括与工作有关的预备性或者收尾性活动。”《中华人民共和国建筑法》(2011年修正)第二条第二款规定：“本法所称建筑活动，是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动。”原国家安全生产监督管理总局（政法函〔2007〕39号）《关于生产安全事故认定若干问题的函》第四条第1点规定：“由建筑施工单位（包括无资质的施工队）承包的农村新建、改建以及修缮房屋过程中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故，属于生产安全事故。”依据上述规定，原告为实现建设自建房的目的将自建房的新建工程发包给无相关建筑施工资质的曾某进行建设，对房屋建筑活动负有监管的责任，是生产经营活动的参与者，应认定为生产经营单位，所产生的案涉事故造成的人身伤亡，亦属于生产安全事故。故被告南海应急局认定原告在此次事故中属于生产经营单位并无不当，本院予以确认。原告以其属于自然人和自建房工程为由否定其为生产经营单位没有法律依据，本院不予支持。原告又主张被告南海应急局对同一违法行为的多个责任主体，采取了“各自立案，分别处理”的模式，违反了“一事不再罚”的原则。经查，根据《安全生产法》第一百零九条的规定，被处罚对象是负有责任的生产经营单位。而根据案涉事故调查报告，对本案事故负有责任的生产经营主体不仅仅只是原告。根据该法规定，被告南海应急局对负有事故责任的不同主体分别立案，并分别处理，并不违反该法律的规定，亦没有违反“一事不再罚”的原则。至于原告所称的本案处罚对象应为华鼎建筑公司的问题。因本案中并没有证据证实华鼎建筑公司实际承包了原告的案涉自建房，原告只是将该公司作为其自建房工程的备案施工单位，而实际却另行发包给了不具备施工资质的曾某。在没有证据证实华鼎建筑公司需要承担案涉事故责任的情况下，被告南海应急局对事故责任主体的原告作出案涉行政处罚，并无不当。并且被告南海应急局对其他责任主体进行处罚的情况，均不影响其以原告作为被处罚人进行处罚的正确性。程序方面。《处罚办法》第二十三条规定：“除依照简易程序当场作出的行政处罚外，安全监管监察部门发现生产经营单位及其有关人员有应当给予行政处罚的行为的，应当予以立案，填写立案审批表，并全面、客观、公正地进行调查，收集有关证据。对确需立即查处的安全生产违法行为，可以先行调查取证，并在5日内补办立案手续。”第三十二条规定：“行政处罚案件应当自立案之日起30日内作出行政处罚决定；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180日。”本案中，被告南海应急局于2019年10月11日对本案事故立案后，因案情复杂，经审批，将本案查结期限延期至2020年1月9日，符合上述法律的规定。被告南海应急局经调查核实，并经集体讨论后于2019年11月28日作出《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知原告拟对其进行处罚的事实，并告知其享有陈述申辩、要求听证的权利，原告向被告南海应急局提交了表达其意见的《回复函》后，被告南海应急局再次经讨论并审批后于2019年12月4日作出《处罚决定书》并送达原告，处理期限在上述延长案件审判处理的期限内，程序符合规定。另外，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”被告南海区府作为被告南海应急局的本级人民政府，其有权受理原告不服被告南海应急局作出的《处罚决定书》而提起的行政复议申请。本案中，被告南海区府在受理原告的复议申请后，经审查在法定期限内作出被诉《复议决定书》，指出南海应急局作出的《处罚告知书》认定的“当事人在规定的3日内未提出陈述、申辩意见及听证申请”不符合客观事实，但不影响案涉违法事实认定和处理结果的合法性，最终作出维持《处罚决定书》，依法告知相关诉讼权利，并将该决定书送达原告、被告南海应急局，处理结果正确，程序合法，本院予以确认。综上，被告南海应急局对原告所作的《处罚决定书》及被告南海区府作出的《复议决定书》认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。原告请求撤销两被告作出的被诉决定书没有事实和法律依据，本院不予支持，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告李杰桃的诉讼请求。本案受理费50元，由原告李杰桃负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  许海霞人民陪审员  伍少婷人民陪审员  陈传春二〇二〇年七月二十八日书 记 员  黎嘉健