湖北省武汉市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂01行终370号上诉人（原审原告）武汉龙凤山荆楚文化园有限公司，住所地武汉经济技术开发区硃山茶场。法定代表人向振，董事长兼总经理。委托诉讼代理人陈刚，系该公司员工。委托诉讼代理人邹宁君，上海邦信阳中建中汇（武汉）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）武汉市自然资源和规划局，住所地武汉市江岸区三阳路**。法定代表人盛洪涛，局长。委托诉讼代理人顾晓军、熊欣雨，湖北今天律师事务所律师。原审第三人武汉经济技术开发区管理委员会，，住所地湖北省武汉市武汉经济技术开发区东风大道**法定代表人彭浩，主任。委托代理人杜锋，工作人员。委托诉讼代理人梅明，湖北得伟君尚律师事务所律师。原审第三人武汉市园林和林业局，住，住所地武汉市汉口区解放大道**/div>法定代表人周耕，该局局长。委托代理人陈双田，该局副处长。委托代理人张晓宇，上海建纬（武汉）律师事务所律师。原审第三人：武汉市蔡甸区园林和林业局，住所地武，住所地武汉市蔡甸区莲花湖大道**v>法定代表人李清，该局局长。委托代理人陈祖光，该局副局长。委托代理人李尚银，湖北法正联合律师事务所律师。原审第三人武汉市蔡甸区自然资源与规划局，住所地武汉市，住所地武汉市蔡甸区蔡甸大街**法定代表人程明华，该局局长。委托代理人龙贤富，湖北平渊律师事务所律师。上诉人武汉龙凤山荆楚文化园有限公司（以下简称龙凤山公司）因诉被上诉人武汉市自然资源和规划局（以下简称市规划局），第三人武汉经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、武汉市园林和林业局（以下简称市园林局）、武汉市蔡甸区园林和林业局（以下简称蔡甸区园林局）、武汉市蔡甸区自然资源与规划局（以下简称蔡甸区规划局）林业行政管理（林业）行政许可纠纷一案，不服武汉市经济技术开发区人民法院作出的鄂01**行初21号行政裁定书，向本院提起上诉。本院于2020年4月26日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2001年5月10日，蔡甸区政府向武汉龙克山生态农业开发有限责任公司颁发了案涉林地蔡林证字（2001）第00001号至00005号《林权证》，该五份《林权证》记载林地、森林或林木的所有权人及使用权人为武汉龙克山生态农业开发有限责任公司。2002年7月4日，蔡甸区林业局办理了案涉林地权属变更过户给蔡甸区公安分局的变更登记。2002年10月10日，原告龙凤山公司与蔡甸区公安分局签订《林地使用权转让协议》，约定将蔡甸区公安分局所有的案涉林地使用权转让给原告龙凤山公司，转让期限为伍拾年。后蔡甸区政府颁发了1354号《林权证》，该《林权证》记载林地、森林或林木所有权权利人是蔡甸区公安分局，林地、森林或林木使用权权利人是原告龙凤山公司。2004年12月6日，蔡甸区公安分局和原告龙凤山公司就宏宇公司投资开发蔡甸区公安分局位于武汉市蔡甸区的龙克山项目事宜签订《协议书》。2004年12月15日，在蔡甸区公安分局和蔡甸区林业局的见证下，原告龙凤山公司与宏宇公司经友好协商，就原告龙凤山公司转让宏宇公司受让原告龙凤山公司股权及原告龙凤山公司投资的龙克山及周边用地项目事宜签订了《股权及项目转让协议书》。2004年12月16日，原告龙凤山公司股东武汉华策投资有限公司、林奇、吴琼、魏勇刚与王道友、杜明忠、廖汉梅、李治华、王荣彬就转让原告龙凤山公司的股权签订《股权转让协议》。2005年4月26日，在武汉市公安局的见证下，宏宇公司与蔡甸区公安分局签订《关于解除2004年12月6日〈协议书〉的协议》。2008年5月23日，第三人开发区管委会与武汉市公安局就武汉市公安局向第三人开发区管委会有偿转让龙克山地区相关资产签订《协议书》。2008年9月10日，第三人开发区管委会与蔡甸区公安分局签订《协议书》，该协议.约定蔡甸区公安分局同意将案涉林地全部转让给第三人开发区管委会，第三人开发区管委会同意受让该资产。具体包括：蔡甸区公安分局负责将总面积121.6公顷的6宗国有林地的林权证通过蔡甸区林业局过户给第三人开发区管委会，由原登记的蔡甸区公安分局，变更为第三人开发区管委会。2009年4月30日，蔡甸区林业局办理了案涉林地权属变更过户给“开发区管委会”的变更登记。2009年6月8日，第三人开发区管委会向武汉市林业局申请案涉林地登记发证。2009年7月12日，市政府向第三人开发区管委会颁发了1568号《林权证》。2017年4月20日，原告龙凤山公司向蔡甸区林业局邮寄《关于请求认定龙凤山公司林权证合法性的确认函》。2017年4月26日，武汉市蔡甸区林业和旅游局向原告龙凤山公司作出《回复函》，回复其1354号《林权证》已无效。原告于2017年11月17日向省政府申请行政复议，省政府于2017年11月20日作出鄂政复函【2017】278号《行政复议告知书》，告知原告龙凤山公司应当依法向武汉市不动产登记局的本级人民政府或上级主管部门申请行政复议。原告龙凤山公司于2017年11月29日向市政府申请行政复议，市政府于2017年12月1日作出武政复告【2017】第616号行政复议告知书，告知原告龙凤山公司可以向武汉市国土资源和规划局申请行政复议。2019年5月9日，被告市规划局作出武自然资规复决【2017】48号行政复议决定书，以原告龙凤山公司的申请不符合行政复议受理条件驳回原告龙凤山公司的行政复议申请。现原告龙现原告龙凤山公司要求撤销被告市规划局（市政府）向第三人开发区管委会颁发的1568号《林权证》，故诉至本院，请求：1.依法撤销被告市规划局（市政府）向第三人开发区管委会颁发的1568号《林权证》；2.本案诉讼费用由被告承担。原审法院认为，当事人提起行政诉讼，应当符合法定的受理条件。虽然原告龙凤山公司的诉请是针对1568号《林权证》的颁证行为，但本案实质是林地权属纠纷。根据《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）第十七条第一款：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”及第三款：“当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。”的规定和《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”的规定可知，当事人对土地、森林等自然资源的所有权或者使用权发生争议时，应当先由人民政府依法处理并经行政复议，对复议决定不服的，才可以向人民法院提起行政诉讼，由人民法院进行审理和裁判。现案涉林地的权属问题没有经过人民政府的先行处理，同时被告市规划局作出的武自然资规复决【2017】48号《行政复议决定书》以原告龙凤山公司提出的申请不符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理条件驳回原告龙凤山公司的行政复议申请，该《行政复议决定书》并没有直接对1568号《林权证》的颁证行为作出答复，故原告向本院提起行政诉讼，不符合起诉条件，原告龙凤山公司要求依法撤销1568号《林权证》，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定驳回原告武汉龙凤山荆楚文化园有限公司的起诉。上诉人龙凤山公司不服原审裁定，向本院上诉称，原审法院认定事实、适用法律错误，未依法对案涉具体行政行为进行实质性审查，严重影响了原告的合法权益。一、原审法院认定事实错误。原审法院认定：2001年12月6日，上诉人与蔡甸公安分局就宏宇公司投资开发蔡甸区公安分局龙克山项目事宜签署了《协议书》。实际情况是：《协议书》的签署主体为案外人宏宇公司与蔡甸公安分局，与上诉人无关。二、原审法院适用法律错误。1.本案并非林权权属争议纠纷，原审法院适用《森林法》规定的林权争议处理程序，驳回上诉人的起诉，属于适用法律错误。2.《森林法》规定的林权权属争议处理程序，与《行政复议法》第三十条规定的权利救济途径存在冲突，原审法院回避审核案涉纠纷的实质性内容，将导致上诉人陷入只能启动权利救济程序，无法真正处理相关纠纷的死循环。3.案涉纠纷已历经一些列的政府协调、行政复议等权利救济程序，历时长达2年多，人民法院应当就本纠纷所涉法律关系进行实质性审理。综上，请求：1.依法撤销原裁定，并依法改判撤销被上诉人武汉市自然资源和规划局（武汉市人民政府）向第三人武汉经济技术开发区管理委员会颁发的编号为84200081568的《林权证》；2.本案原审、二审诉讼费用由被告承担。被上诉人市规划局二审期间口头答辩意见同原审答辩意见一致，请求维持原裁定。原审第三人开发区管委会、市园林局、蔡甸区园林局、蔡甸区规划局二审期间口头述称意见均和原审诉称意见一致，均请求维持原裁定。各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与原审法院相同，对原审法院认定的事实予以认可。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第四款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条第四款的规定，确认林地所有权或者使用权依照《森林法》的有关规定办理。根据《林木林地权属争议处理办法》第二条的规定，林木林地权属争议，是指森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。本案中，上诉人龙凤山公司和原审第三人开发区管委会各自所持有的林权证证载地块为同一地块，且凭证之间对该地块记载的四至存在重叠并相互包含，故本案的争议应属林木林地权属争议，应按照《森林法》第十七条的规定，应由县级以上人民政府先行处理。据此，原审法院以上诉人的起诉不符合法定起诉条件，并裁定驳回其起诉并无不当，依法应予维持。综上，上诉人龙凤山公司的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项之规定，本案不交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长 俞 震审判员 程敬华审判员 沈 红二〇二〇年七月七日法官助理马越书记员黄牧羚