广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤09行终102号上诉人（原审原告）钟潮，男，1949年11月17日出生，汉族，住化州市*********。委托代理人钟燎原，男，1970年9月10日出生，汉族，住化州市*********。被上诉人（原审被告）化州市自然资源局。住所地：化州市**********。法定代表人冯孔浪，局长。委托代理人彭文龙，男，化州市自然资源局干部。委托代理人谢立传，广东橘城律师事务所律师。原审第三人钟凯文，男，1987年8月25日出生，汉族，住化州市*********。委托代理人钟汉清，男，1959年5月18日出生，汉族，住化州市*********。委托代理人陈光明，男，1958年7月24日出生，汉族，住化州市***********。上诉人钟潮因诉被上诉人化州市自然资源局规划行政许可一案，不服茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初264号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”对于“利害关系”的认定需要综合考虑案件情况以及当事人的诉讼请求来予以确定，其中当事人是否具有法律保护的权益作为判定当事人是否具有原告主体资格的重要标准。本案中，原告以钟永祯持有1962年的《化州县社员土地房产证》主张与涉案土地有利害关系，提起本案诉讼。对此，依据《土地登记办法》第十六条第一款“土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明”的规定，原告提供的1962年《化州县社员土地房产证》并非是现行法律承认的土地权利证书，且该证第五栏记载的土地四至范围与《乡村建设规划许可证》的土地四至范围不相符，不能直接证明涉案土地使用权为原告所有。根据现有证据，涉案土地上原有房屋为第三人父亲钟汉清所建，据此可以确认第三人对涉案土地有管理和使用的事实，原告未能提供初步证据证明该发证行为侵害其合法权益，也就是说，原告不能证明其具有可保护的法益。因此，原告与被诉行政行为之间没有形成法律上的利害关系，不具有对该行政行为提起行政诉讼的原告主体资格，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。因此，对原告的起诉依法应不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告钟潮的起诉。本案免收案件受理费。原告钟潮已预交的受理费50元，在本裁定发生法律效力后退还原告钟潮。上诉人钟潮不服原审裁定，向本院提起上诉称：被上诉人化州市自然资源局发给第三人钟凯文的化[宝]乡字第201XX91号《乡村建设规划许可证》涉及的用地是1962年三包四固定时由化州县委员会颁发给钟永祯户的《化州社员土地房产证》第五栏基地一坵，面积2分，四至：东至塘边，南至大路，西至仁杰地边，北至仁秀基地。该基地在90年代时借给钟汉清养蚕用。在2017年三清三拆时拆除了蚕屋。2017年12月钟凯文（钟汉清的儿子）申请建住宅楼，其四至东至陈凤明屋，南至宝马公路，西至钟成富、钟燎原屋（钟政的儿子、钟仁杰的孙子），北至仁秀基地。这块申请建住宅地与借给钟汉清养蚕的基地是同一位置。钟汉清养蚕结束，拆除了泥屋蚕房，本应将该基地返还给钟永祯户。钟永祯的儿子钟潮主张使用该基地应受到法律保护。钟凯文在其父应返还钟永祯户的基地上申请建住宅楼房侵犯了钟永祯户的合法权益，钟凯文不存在继续使用其父借钟永祯户基地养蚕结束后的使用权。被上诉人将该基地审批给第三人钟凯文是滥用职权，侵犯了上诉人钟潮拥有其父使用该基地的合法权益。第三人隐瞒向上诉人户借用涉案用地真相，申请被上诉人颁发了与《化州县社员土地房产证》登记的基地使用权相抵触的《乡村建设规划许可证》，侵害了上诉人的合法权益。上诉请求：撤销化州市自然资源局作出的化[宝]乡字第201XX91号《乡村建设规划许可证》，确认该具体行为无效。被上诉人化州市自然资源局辩称：2016年2月21日化州市住房和城乡规划建设局已将乡村建设规划许可证的审核发放的职权委托下放给镇级人民政府。因机构改革，化州市住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责在2019年整合到被上诉人处。第三人钟凯文持1992年的准建通知书在涉案土地上建了泥砖房，使用长达25年。2017年11月5日，第三人所在的化州市宝圩镇茂坡村第二经济合作社根据创建新农村“三清三拆”的要求，动员第三人及其家人拆除了该泥砖房，并协助其办理手续后进行重建。2017年12月第三人以原泥砖房因“三清三拆”已拆除为由，申请重建，向化州市宝圩镇政府申请规划许可证，第三人所在的经济合作社、村委会均出具同意的意见，经宝圩镇政府审批后，给第三人钟凯文核发了化[宝]乡字第201XX91号《乡村建设规划许可证》。上诉人提供其父钟永祯1962年5XX1号《化州县社员土地、房产证存根》第五栏的土地登记主张涉案土地权属。该证存根记载的土地四至范围与颁发给第三人钟凯文《乡村建设规划许可证》的土地四至范围不相符，依据现行法律法规集体土地是没有继承权的。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十条的规定，集体土地属于集体所有，是由集体安排使用的，上诉人主张继承取得涉案土地使用权，认为被上诉人发证给第三人侵犯其合法权益，没有事实及法律依据。被上诉人核发化[宝]乡字第201XX91号《乡村建设规划许可证》给第三人的土地权属清楚，程序合法，上诉人与被诉发证行为无利害关系，原告主体不适格。一审裁定驳回起诉正确，上诉人的上诉无事实及法律依据，请求依法驳回上诉，维持原裁定。原审第三人钟凯文述称：一、上诉人请求撤销化[宝]乡字第201XX91号《乡村建设规划许可证》，确认该具体行为无效与请求撤销原审裁定是两个不同的法律关系。二、涉案土地属于宅基地，属于村民集体所有，由集体统一安排使用。根据《中华人民共和国继承法》的规定，宅基地使用权不能继承。涉案土地早在1992年已由村集体安排第三人父亲使用，并建起泥砖平房，至现在已有长达25年的使用事实，且一直没有任何异议，故上诉人与涉案宅基地没有利害关系。上诉人一审起诉的主体和二审上诉的主体均不适格。一审裁定正确，上诉人的请求没有法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。经审理查明，上诉人钟潮和原审第三人钟凯文均为化州市宝圩镇茂坡村第二经济合作社社员。涉案土地位于化州市宝圩镇茂坡村民委员会茂坡村，面积约120平方米。1992年3月19日，原化州县宝圩镇村镇建设管理所向原审第三人钟凯文的父亲钟汉清颁发了涉案土地的《化州县村镇建设准建通知书》，准许钟汉清在涉案土地上新建房屋一栋，房地界至为：东至二队鱼塘边，南至公路水坑边，西至钟政屋水埒边道路3米，北至空地；基地面积捌拾平方米；房屋一层；总建筑面积80平方米，底层标高3.6米，楼层标高3.4米，阳台准伸出外墙、柱面1.5米。之后，原审第三人一家在上述涉案土地上建了一栋泥砖平房居住。该泥砖平房在2017年11月5日茂坡村创建社会主义新农村三清三拆工作中被拆除。该事实有化州市宝圩镇茂坡村第二经济合作社于2017年11月11日出具的《证明》予以证实。该《证明》的主要内容有：“兹有茂坡村在创建社会主义新农村进行三拆除工作中，对钟汉清位居公路边的四间旧泥砖瓦房进行拆除（面积约130平方米），拆除时间为2017年11月5日。同意该户重新用火砖重建。”2017年12月15日，原审第三人钟凯文以“原泥砖房三清三拆已拆除，现申请重建火砖楼房”为由提出用地申请。经化州市宝圩镇茂坡村第二经济合作社和化州市宝圩镇茂坡村民委员会同意，化州市宝圩镇规划建设办公室审核及化州市宝圩镇人民政府审批，化州市住房和城乡规划建设局于2017年12月31日向原审第三人钟凯文核发了化[宝]乡字第201XX91号《乡村建设规划许可证》，准许其使用化州市宝圩镇茂坡村民委员会茂坡村中面积120平方米土地作私人住宅楼的建房用地，用地四至为：东距陈凤鸣屋一米，南至空地，西距钟盛屋2.8米、2.6米，北至空地。2019年8月10日，上诉人钟潮认为被上诉人向原审第三人钟凯文核发的化[宝]乡字第201XX91号《乡村建设规划许可证》中的建设用地属于其父亲钟永祯持有的1962年《化州县社员土地房产证》第五栏记载的宅基地，故主张被上诉人向原审第三人核发化[宝]乡字第201XX91号《乡村建设规划许可证》的行政行为侵犯了其合法权益，遂以原化州市住房和城乡规划建设局为被告向原审法院提起本案行政诉讼，请求撤销原化州市住房和城乡规划建设局作出的化[宝]乡字第201XX91号《乡村建设规划许可证》，确认该具体行政行为违法。但因机构改革，原化州市住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责已于2019年整合归被上诉人化州市自然资源局承接，故经原审法院释明后，钟潮将本案原审被告变更为化州市自然资源局。另查明，2019年8月28日，化州市宝圩镇茂坡村第二经济合作社和化州市宝圩镇茂坡村民委员会共同出具《联合证明》，主要内容有：“茂坡村委会（村）村民钟汉清户1992年依程序申请并经土地行政主管部门批准，建起四间一座泥砖平房的用地，原是集体化时期生产队集体使用堆放肥泥晒粪的泥晒地，80年代责任田承包到户，生产队解散后成了闲置的土地。村民钟潮父亲钟永祯持有该地1962年社员土地房产证存根是事实，但在1965年‘文化大革命’的政治气氛中，已经形成了一切没有附着建筑物的基地、宅基地、开荒地统归生产队集体所有，由村集体支配的乡规民约。也因如此，钟汉清的胞兄钟汉华为户主，其名下1962年土地房产证存根登记位于茂坡村学校边基地面积1.30亩被茂坡小学无偿占用为球场用地，其中也有面积0.20亩被村民钟义明无偿用于建房，位于茂坡村楼角基地面积0.20亩于2017年冬又被村集体建设文化广场之用。此外，学校开路又无偿拆除钟汉清牛舍、粪房各一间，扩改乡级公路也无偿拆除了钟汉清兄弟共有房屋的二分之一即正屋廊屋共6间房屋用地，包括乡道扩改前原乡道占用的面积不少于0.50亩，即当事人钟凯文家族土地证登记的土地多年来被大集体、小集体无偿用于公益事业建设的土地和被他人使用建房的土地面积超出2.00亩，类似情况相当普遍，在此不能尽行列举。特此联合证明。”化州市宝圩镇茂坡村第二经济合作社和化州市宝圩镇茂坡村民委员会的法定代表人均在上述《联合证明》落款处签名并盖公章确认。本院认为，本案的焦点为被上诉人向原审第三人核发化[宝]乡字第201XX91号《乡村建设规划许可证》的行政行为对上诉人钟潮的合法权益是否产生实际影响。从本案卷宗材料及二审法庭调查情况可知，上诉人钟潮在村中已另建有房屋居住，现又以其父钟永祯1962年《化州县社员土地房产证》第五栏记载的“基地”主张涉案土地权属。但因我国农村村民宅基地使用权是由村集体根据“一户一宅”原则依法无偿分配给村民使用，在户消失之时，宅基地使用权本身并不能成为继承的标的物，而应由村集体收回或进行其他处置。化州市宝圩镇茂坡村第二经济合作社和化州市宝圩镇茂坡村民委员会出具《联合证明》证明了钟永祯1962年《化州县社员土地房产证》第五栏记载的“基地”因没有附着建筑物，已由村集体根据当时的村规民约于上世纪六十年代收归生产队集体所有，用作集体晒粪地，之后变为空闲地，又于1992年安排给钟汉清户建房使用的事实。据此，上诉人钟潮已不再享有上述涉案土地使用权。且从原审第三人钟凯文的化[宝]乡字第201XX91号《乡村建设规划许可证》的发证档案资料可见，该证项下的土地来源于其父亲钟汉清1992年3月19日领取的《化州县村镇建设准建通知书》中的建房用地，该建房用地是由村集体分配给其户建房使用的土地。原审第三人户已在该土地上建房居住长达二十五年，后因配合政府“三清三拆”而拆旧建新，申请换发新证。因此，被上诉人向原审第三人钟凯文核发化[宝]乡字第201XX91号《乡村建设规划许可证》的行政行为对上诉人钟潮的合法权益明显不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”之规定，依法应当裁定驳回钟潮的起诉。原审裁定认为“原告提供的1962年《化州县社员土地房产证》并非现行法律承认的土地权利证书，且该证第五栏记载的土地四至范围与《乡村建设规划许可证》的土地四至范围不相符”与本院查明的上述事实不符，本院予以指正。但原审裁定驳回钟潮的起诉，裁定结果正确，本院对原审裁定结果予以维持。上诉人钟潮的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 封桢莉审 判 员 欧卫慧审 判 员 张国平二〇二〇年七月三十一日法官助理 吴嘉怡书 记 员 古博宇附：本裁定适用的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。