湖北省武汉市江岸区人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）鄂0102行初376号原告武汉合生典当有限公司，住所地武汉市江岸区工农兵路**新大地花园******商1、商**。法定代表人周宪来，总经理。委托代理人阮茜（一般授权代理），湖北诚明律师事务所律师。委托代理人左继荣（一般授权代理），湖北诚明律师事务所律师。被告武汉市自然资源和规划局，住，住所地武汉市江岸区三阳路**/div>法定代表人盛洪涛，局长。委托代理人尹文清（一般授权代理），系自然资源和规划局武昌分局副局长。委托代理人顾晓军（一般授权代理），湖北今天律师事务所律师。原告武汉合生典当有限公司（以下简称合生典当公司）诉被告武汉市自然资源和规划局（以下简称市规划局）行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院依法受理后，向被告市规划局送达了起诉状副本及应诉通知书等相关诉讼文书，并组成由审判员石珏担任审判长，与人民陪审员徐穗、汤秋萍参加的合议庭，于2019年12月12日对本案公开开庭进行了审理，原告合生典当公司的委托代理人阮茜、左继荣，被告市规划局的委托代理人尹文清、顾晓军到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。原告合生典当公司诉称，2013年2月我公司与案外人武汉汇新房地产开发有限公司(以下简称汇新公司)签订两份《房地产典当借款合同》，分别约定我公司向汇新公司出借款项370万元、280万元，借款期限六个月。双方还签订了《房地产典当抵押合同》，约定汇新公司分别以其名下位于武汉市武昌区巡司河商住区汇文新都D区3栋和5栋的房产为以上借款抵押担保，并约定了担保的具体事项。合同签订后，双方于2013年2月28日办理了房产抵押登记(其中3栋1单元1-2层3号房屋所对应武房他证昌字第××号他项权证)，我公司于2013年3月4日向汇新公司发放了全部当金，后汇新公司未能按约定还款，我公司向法院提起民事诉讼后法院判决汇新公司向我公司偿还本金650万以及典当费用、利息等，且我公司可对汇新公司抵押给原告的房产行使优先受偿权。但案外人罗一珍以其购买并实际居住于抵押房产中的D区3栋1单元1-2层3号房屋为由，向执行法院提出执行异议后申请再审，该再审生效判决中表明我公司对抵押房产中的D区3栋1单元1-2层3号没有优先受偿权。其后，案外人罗一珍于2018年1月2日提起行政诉讼，要求撤销我公司取得的武房他证昌字第××号他项权证，一审法院判决支持其诉讼请求，而武汉市中级人民法院2018年9月9日作出的二审判决亦予以维持。我公司认为，尽管法院生效判决认定汇新公司隐瞒其已经收取案外人罗一珍全额购房款、向罗一珍交付房屋并办理买卖合同备案手续的事实，仍将武昌区巡司河商住区汇文新都D区3栋1单元1-2层3号房屋登记在自己名下并抵押给我公司，存在严重的恶意，而我公司的抵押权是基于汇新公司恶意行为的衍生而成，因而对该房屋没有优先受偿权，且该抵押权应予以撤销。但我公司正是对被告所办理的房产抵押登记公信力的信任，才向汇新公司予以放款。在汇新公司与罗一珍的商品房买卖合同已经办理合同备案(备案前该房屋已办理首次登记)的情况下，被告市规划局竟还能将该房屋登记在汇新公司名下，乃至还能以汇新公司为抵押人将房屋抵押给我公司，属于被告市规划局的重大失误，被告市规划局的行政行为存在明显过错，而该错误登记行为导致了我公司不能对抵押房产享有优先受偿权乃至抵押权被直接撤销，造成汇新公司不按时还款时我公司无法行使抵押权得到清偿，给我公司带来了巨大损失。综上所述，被告市规划局向原告合生典当公司颁发武房他证昌字第××号他项权证，未尽基本的审慎义务，其颁证行为造成我公司遭受严重的信赖利益损失。因此，请人民法院判决：1、撤销被告市规划局于2019年8月15日向原告合生典当公司作出的《不予赔偿决定书》；2、判决被告市规划局赔偿因错误办理抵押登记给原告合生典当公司造成的损失300万元。原告合生典当公司为证明其主张向本院提交了以下证据：证据1、《不予赔偿决定书》，证明2019年8月15日被告市规划局作出《不予赔偿决定书》拒绝了原告合生典当公司的行政赔偿申请；证据2、（2018）鄂01行终506号《行政判决书》，证明案外人汇新公司于2008年4月23日就涉案房屋与购房人罗一珍签订房屋买卖合同，罗一珍于同年4月28日付清全款，且在武昌区房管局办理了合同备案，2008年4月29日汇新公司将涉案房屋登记在自己名下，2013年2月汇新公司将涉案房屋抵押给原告合生典当公司，同年3月1日武昌区房管局向原告合生典当公司颁发武房他证昌字第××号他项权证；证据3、商品房合同备案清册，证明案外人罗一珍购买涉案房屋的买卖合同已经合同备案审核通过；证据4、武房他证昌字第××号他项权证，证明2013年3月1日武昌区房管局向原告合生典当公司颁发武房他证昌字第××号他项权证。被告市规划局辩称，1、我局作出的《不予赔偿决定书》事实清楚，依据充分，程序合法，原告合生典当公司的诉讼请求没有事实和法律依据，应当予以驳回。2019年5月17日，原告合生典当公司向我局提交《行政赔偿申请书》，2019年7月25日，我局收到原告合生典当公司《变更被申请人申请书》。我局认为，由于我局向其发放的武房他证昌字第××号他项权证被撤销，导致其债权无法得到清偿，造成了该公司巨大经济损失，因此请求我局赔偿其损失300万元。经查实，根据发生法律效力的（2017）鄂01民再31号《民事判决书》认定的事实，原告合生典当公司在与汇新公司签订抵押合同时审查不严，未履行基本的谨慎注意义务。另外，导致该抵押登记被依法撤销的实际原因为汇新公司隐瞒房屋已经出售的真实情况非法获取抵押登记，并非登记机关的违法行为导致抵押登记被撤销。因此，依据《中华人民共利国国家赔偿法》第四条、第七条、第三十六条第八项的规定，原告合生典当公司的行政赔偿申请不符合行政赔偿的范围和法定条件。根据《中华人民和国国家赔偿法》第十三条、第十四条的规定，我局于2019年9月15日对原告合生典当公司的行政赔偿申请作出《不予赔偿决定书》。该行为事实清楚，依据充分，符合国家赔偿法律规定，应当依法予以维持。2、原房屋登记部门根据抵押登记申请人提交的资料，办理武房他证昌字第××号他项权证时已尽到形式审查义务，生效法律文书已予以确认，原告合生典当公司的赔偿请求缺乏事实和法律依据。2013年2月，汇新公司与原告合生典当公司签订了《房地产典当借款合同》及《房地产典当抵押合同》，合同分别约定汇新公司分别以其名下的位于武汉市武昌区巡司河商住区汇文新都D区3栋和5栋的房产为担保，分别向原告合生典当公司借款370万元、280万元。合同签订后，双方向原房屋登记部门提出抵押权登记申请，原房屋登记部门依照法定程序审查后予以登记，并于2013年3月1日向原告合生典当公司颁发武房他证昌字第××号他项权证，原房屋登记部门已经尽到了形式上的审慎审查义务。而汇新公司故意隐瞒诉争房屋已经出售的事实，并将房屋抵押给原告合生典当公司，根据当时适用的《房屋登记办法》第十一条第三款、第八十一条的规定，汇新公司以隐瞒真实情况的非法手段获取房屋登记，导致该抵押登记被依法撤销，而并非登记机关违法登记导致该抵押登记被撤销。且原告合生典当公司在与汇新公司签订抵押合同时审查不严，未全面核实抵押物、查实房屋的实际使用人，面对汇新公司故意隐瞒已出售诉争房屋、已无权处分的事实，未尽到应有的谨慎和注意义务，具有重大过失。因此，登记部门抵押登记行为不存在过错，原告合生典当公司行政赔偿请求没有事实和法律依据。综上，我局作出《不予赔偿决定书》事实清楚，依据充分，程序合法，原告合生典当公司的诉请没有事实和法律依据，故请求法院依法驳回。被告市规划局为证明其主张，向本院提交以下证据：证据1、行政赔偿申请书、变更被申请人申请书，证明原告合生典当公司向被告市规划局提出赔偿申请；证据2、（2017）鄂01民再31号《民事判决书》，证明判决书中认定原告合生典当公司签订抵押合同没有尽到审慎的义务，不能优先受偿；证据3、登记申请书，证明2013年原告合生典当公司与汇新公司向原房产管理部门申请办理抵押登记；证据4、双方营业执照、授权委托书，证明原告合生典当公司与汇新公司向被告市规划局提交身份证明；证据5、房地产权证书，证明原告合生典当公司与汇新公司向被告提交房地产权证书；证据6、房地产典当借款合同、房地产典当抵押合同，证明原告合生典当公司与汇新公司向原房产管理部门提交了主债权合同及抵押合同；证据7、武房他证昌字第××号他项权证，证明原房产管理部门颁发该他项权证；证据8、（2018）鄂01行终506号《行政判决书》，证明生效判决认定被告市规划局已尽到审慎审查的义务，原告合生典当公司的抵押他项权证已经被依法撤销；证据9、《不予赔偿决定书》，证明经核实生效裁判文书后，被告市规划局依法作出不予赔偿决定。经庭审质证，原告合生典当公司对被告市规划局提交的证据质证意见如下：对证据1的真实性及证明目的无异议；对证据2的真实性无异议，对证明目的有异议，原告合生典当公司签订抵押合同时已进行了相应审查，并没有重大过失，原告合生典当公司是基于对被告市规划局办理的抵押权的信赖才向案外人汇新公司发放款项，且原告合生典当公司在签订典当合同及抵押合同前已经核实了案外人汇新公司的所有权权属及将该房屋进行抵押的主体资格；对证据3、4、5的真实性及证明目的均无异议，证据5中的房屋所有权证及国有土地使用权证均已载明汇新公司将该房屋及土地在抵押给原告合生典当公司之前已经办理过两次抵押，并且已经注销，原告合生典当公司在核实该两份权证之后有充分理由相信汇新公司为房屋所有权人并有权将该房屋抵押给原告合生典当公司，前两次抵押中最后一次抵押权注销时间是2013年1月，为原告合生典当公司办理抵押是2013年3月，中间相隔两个月；对证据6、7、9无异议；对证据8的真实性无异议，对证明目的有异议，房屋登记机构对登记材料的审查究竟是形式审查还是实质审查法律并没有明确规定，但房屋登记机构应当在其能力范围内尽到审慎审查义务，被告市规划局向原告合生典当公司颁发房屋他项权证之前该房屋已于2008年4月23日由汇新公司出售给案外人罗一珍，且于当日在房管局系统中生成了网签合同并办理备案，在该房屋已经办理了合同备案的情况下，原告合生典当公司向被告市规划局申请办理抵押权，被告市规划局应将该房屋已经办理合同备案的情况进行核实并向原告合生典当公司释明，但被告市规划局直接向原告合生典当公司发放了他项权证，原告合生典当公司是基于对该他项权证的信赖才向汇新公司放款，但正是由于该房屋办理了合同备案，导致原告合生典当公司的抵押权不能优先受偿，被告市规划局的行为给原告合生典当公司造成了严重的信赖利益损失。经庭审质证，被告市规划局对原告合生典当公司提交的证据质证意见如下：对证据1真实性、合法性及关联性均无异议；对证据2判决书本身的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，原告合生典当公司认为罗一珍在武昌区房管局办理了合同备案，虽判决书中有表述，但并未明确合同备案的时间，没有进行相应认定；对证据3的真实性无异议，对证明目的有异议，上面没有合同备案生成的日期信息，该证据无法证明当时房产管理部门已经办理合同备案；对证据4的真实性无异议，该他项权证已被人民法院生效判决予以撤销。本院对上述证据认证如下：原告合生典当公司、被告市规划局提交的证据均真实且可以证明案件事实，本院予以采信。经审理查明，武汉市武昌区巡司河商住区汇文新都D区3栋1-2层3号门面房（以下简称涉案房屋）系汇新公司开发建设，案外人罗一珍于2008年4月23日与汇新公司签订商品房买卖合同购买上述房屋，同年4月28日罗一珍向汇新公司支付全部购房款363760元，并将商品房买卖合同在武昌区房管局办理了合同备案（合同备案号昌060509461），汇新公司按合同约定于2008年5月31日将涉案房屋向罗一珍交付使用。2008年4月29日，汇新公司将涉案房屋登记于自己名下，并办理了武房权证昌字第**房屋所有权证，同时办理了土地使用权证。2013年2月28日，汇新公司与合生典当公司签订（2013）合当借字038号《房地产典当借款合同》，合同约定汇新公司以包括涉案房屋在内的四套房屋全部产权和52.6平方米土地使用权作为抵押向合生典当公司典当借款3700000元，合同约定当汇新公司未按主合同约定履行其债务时，合生典当公司就上述房地产享有优先受偿权。2013年2月28日汇新公司和合生典当公司向武昌区房管局提出抵押权设立登记的申请，该局于2013年3月1日向合生典当公司颁发武房他证昌字第××号他项权证，房屋他项权利人为合生典当公司。2013年12月13日，武汉市江岸区人民法院就合生典当公司诉汇新公司典当纠纷一案作出（2013）鄂江岸民商初字第03368号《民事判决书》，经罗一珍申请再审，武汉市江岸区人民法院于2015年4月7日作出（2015）鄂江岸民商申字第00001号《民事裁定书》进入再审程序，2015年9月25日，武汉市江岸区人民法院作出（2015）鄂江岸民商再字第00002号《民事判决书》，合生典当公司不服向武汉市中级人民法院提起上诉，武汉市中级人民法院于2016年2月22日作出（2015）鄂武汉中民商再终字第00025号《民事裁定书》，撤销武汉市江岸区人民法院（2015）鄂江岸民商再字第00002号《民事判决书》和（2013）鄂江岸民商初第03368号《民事判决书》，将本案发回武汉市江岸区人民法院重审。武汉市江岸区人民法院于2017年1月22日作出（2016）鄂0102民再1号《民事判决书》，合生典当公司仍不服，向武汉市中级人民法院提起上诉，武汉市中级人民法院于2017年8月11日作出（2017）鄂01民再31号《民事判决书》，认为（2016）鄂0102民再1号《民事判决书》认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持，遂判决驳回上诉，维持原判。（2016）鄂0102民再1号《民事判决书》认为罗一珍对诉争房屋的权利优先于合生典当公司的抵押权，合生典当公司在与汇新公司签订抵押合同时审查不严，未全面核实抵押物、未查实房屋的实际使用人，面对汇新公司故意隐瞒已出售诉争房屋、已无权处分的事实，合生典当公司未履行基本的谨慎注意义务，因此合生典当公司对涉案房屋不享有优先受偿权。另查明，2014年3月25日武汉市武昌区人民法院就罗一珍诉汇新公司房屋买卖合同纠纷一案作出（2014）鄂武昌民商初字第00118号《民事判决书》，判决确认罗一珍与汇新公司于2008年4月23日签订的《武汉市商品房买卖合同》有效，该判决已发生法律效力。2018年5月21日武汉市武昌区人民法院对原告罗一珍诉被告武汉市不动产登记局、第三人汇新公司、第三人合生典当公司房屋抵押登记行政诉讼一案作出（2018）鄂0106行初9号《行政判决书》，撤销武汉市武昌区住房保障和房屋管理局于2013年3月1日向第三人合生典当公司颁发的武房他证昌字第××号他项权证，该行政判决认为：“汇新公司与合生公司向武昌区房管局申请房屋抵押登记，向被告提交了申请以及相关材料，被告依照法定程序进行审查后予以登记并颁证，尽到了形式上的审慎审查的义务。但人民法院生效的判决认定原告在汇新公司与合生典当公司签订抵押合同前就已购买涉案房屋并付款使用，作为开发商的汇新公司涉嫌故意隐瞒上述事实，将房屋抵押给合生典当公司，合生典当公司对该房屋不享有优先受偿权。因此汇新公司属于《房屋登记办法》第八十一条规定的‘以隐瞒真实情况的非法手段获取抵押登记’的情形，依法应予以撤销。”合生典当公司不服（2018）鄂0106行初9号《行政判决书》上诉至武汉市中级人民法院，武汉市中级人民法院于2018年9月19日作出（2018）鄂01行终506号《行政判决书》，认为（2016）鄂0102民再1号《民事判决书》、（2017）鄂01民再31号《民事判决书》足以证明在涉案房屋办理抵押的过程中当事人隐瞒了真实情况，并且合生典当公司并未表现出一般意义上的善意，武房他证昌字第××号他项权证依法应予以撤销，故原审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、处理恰当，故判决驳回上诉，维持原判。又查明，2019年5月17日合生典当公司向市规划局提交《行政赔偿申请书》，将武汉市不动产登记局列为被申请人，申请事项为：依法赔偿合生典当公司因抵押权被撤销而遭受的经济损失300万元，事实与理由为：“2018年9月19日，武汉市中级人民法院作出的（2018）鄂01行终506号判决撤销了贵局向申请人颁发的武房他证昌字第××号他项权证，亦即贵局颁发该他项权证的行政行为属于违法。而该他项权证被依法撤销后，申请人丧失了对武昌区巡司河商住区汇文新都D区3栋1单元1-2层3房屋的优先受偿权，导致申请人对该他项权证中的抵押人武汉汇新房地产开发有限公司所享有的债权无法得到清偿。由于贵局违规颁发房屋抵押权证，造成申请人基于对该抵押权登记的信赖而向抵押人发放款项，现抵押权证被撤销后，申请人的债权已无法得到清偿。贵局违法颁发他项权证的行为给申请人造成了重大的财产损失。”2019年7月25日合生典当公司向市规划局提交《变更被申请人申请书》，将行政赔偿被申请人变更为市规划局。2019年8月15日市规划局向合生典当公司作出《不予赔偿决定书》，认为：“1、根据发生法律效力的（2017）鄂01民再31号《民事判决书》认定的事实，赔偿申请人合生典当公司在与汇新公司签订抵押合同时审查不严，未全面核实抵押物、查实房屋的实际使用人，面对汇新公司故意隐瞒已出售诉争房屋、已无权处分的事实，赔偿申请人未履行基本的审慎注意义务，因此不能对涉案房屋优先受偿。2、根据发生法律效力的（2018）鄂01行终506号《行政判决书》认定的事实，原抵押登记机关依照法定程序进行审查后予以登记并领证，尽到了形式上的审慎审查义务。汇新公司属于《房屋登记办法》第八十一条规定的‘以隐瞒真实情况的非法手段骗取抵押登记’的情形，才导致该抵押权登记被依法撤销，并非登记机关的违法行为导致抵押登记被撤销。因此，赔偿申请人要求本机关承担行政赔偿责任缺乏基本的事实依据和前提条件。”合生典当公司不服该《不予赔偿决定书》诉至本院，诉请如前。还查明，2015年11月20日，武汉市机构编制委员会作出《武汉市机构编制委员会关于整合我市不动产登记职责及设立不动产登记机构的通知》（武编〔2015〕169号），将武汉市住房保障和房屋管理局的房屋登记职责划转由武汉市国土资源和规划局承担，由武汉市国土资源和规划局下属的行政机构武汉市不动产登记局履行职责。根据《中共武汉市委武汉市人民政府关于武汉市市级机构改革的实施意见》（武发[2019]3号）及《市委办公厅市政府办公厅关于印发的通知》（武办文[2019]25号）之规定，我市不再保留武汉市不动产登记局等部门直属行政机构，统一确权登记职责由被告市规划局承继。本院认为，本案中已有武汉市武昌区人民法院作出的（2018）鄂0106行初9号《行政判决书》及武汉市中级人民法院作出的（2018）鄂01行终506号《行政判决书》撤销了武房他证昌字第××号他项权证，原告合生典当公司作为被撤销的武房他证昌字第××号他项权证权利人，向作出行政行为的行政机关提出行政赔偿的主张后对《不予赔偿决定书》不服，进而向本院提起行政赔偿之诉，在程序上符合《中华人民共和国行政赔偿法》及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的程序性规定，本案应当对原告合生典当公司的诉讼请求作出实体判决。不动产登记的行政职责已统一转由被告市规划局承继，故被告市规划局是本案适格被告。本案争议的焦点在于，武房他证昌字第××号他项权证被法院生效判决撤销后，被告市规划局是否应当就原告合生典当公司对汇新公司的主债权无法获得清偿的损失承担行政赔偿责任？首先，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条的规定，行政机关承担行政赔偿责任的前提是存在违法行政行为。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项的规定，行政行为已被确认为违法是当事人主张行政赔偿的必备条件。从原告合生典当公司与汇新公司之间典当纠纷的生效裁判文书[（2016）鄂0102民再1号《民事判决书》、（2017）鄂01民再31号《民事判决书》]内容来看，原告合生典当公司对涉案房屋丧失优先受偿权的根本原因系该公司在与汇新公司签订抵押合同时未对作为抵押物的涉案房产履行基本的谨慎注意义务，加之汇新公司故意隐瞒已出售诉争房屋、已无权处分的行为。（2018）鄂0106行初9号《行政判决书》、（2018）鄂01行终506号《行政判决书》虽判决结果是撤销武房他证昌字第××号他项权证，但判决撤销的理由并非认为登记机关存在违法行政行为，而是基于人民法院生效的判决认定原告合生典当公司对涉案房屋不享有优先受偿权，案涉他项权证属于《房屋登记办法》第八十一条规定的“以隐瞒真实情况的非法手段获取抵押登记”的情形，故应当依法予以撤销。故本院认为经生效行政判决确认不动产登记机关颁发武房他证昌字第××号他项权证时不存在过错，被告市规划局对该他项权证被撤销的后果不应承担行政赔偿责任。其次，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，对财产损失的行政赔偿范围仅限于直接损失。本案中，原告合生典当公司要求被告市规划局赔偿因武房他证昌字第××号他项权证被法院生效判决撤销后，该公司对案外人汇新公司的主债权无法获得清偿的损失，并不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条所规定的财产损失范围，其主张没有事实及法律依据。综上，原告合生典当公司提出的行政赔偿主张没有事实及法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十五条之规定，判决如下：驳回原告武汉合生典当有限公司的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告武汉合生典当有限公司自行负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。审 判 长 石 珏人民陪审员 徐 穗人民陪审员 汤秋萍二〇二〇年七月九日书 记 员 郭 雯