湖南省怀化市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘12行初21号原告新晃侗族自治县晃州镇晃州村云盘坡村民小组。负责人李志平，组长。委托代理人郭发成，1966年1月3日出生，汉族，住湖南省新晃侗族自治县，系村民。被告新晃侗族自治县人民政府，地址新晃侗族自治县行政中心**楼。法定代表人陆志前，县长。委托代理人余辉。委托代理人冉宏高，湖南启沃律师事务所律师。第三人新晃侗族自治县商务科技和工业信息化局，地址新晃侗族自治县行政中心**楼。法定代表人姚继，局长。委托代理人袁易海，湖南世勤律师事务所律师。原告新晃侗族自治县晃州镇晃州村云盘坡村民小组（以下简称新晃县云盘坡村民小组）诉被告新晃侗族自治县人民政府（以下简称新晃县政府）及第三人新晃侗族自治县商务科技和工业信息化局（以下简称新晃县商信局）确认国有土地使用权出让审批行政行为无效纠纷一案，于2020年4月10日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月1日进行证据交换及公开开庭，原告新晃县云盘坡村民小组的负责人李志平及其委托代理人郭发成，被告新晃县政府的委托代理人余辉、冉宏高，第三人新晃县商信局的委托代理人袁易海到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告新晃县云盘坡村民小组诉称，2018年2月1日，政府（具体是哪个部门不清楚）未经任何协商将原告方土地推平，并损毁了农作物，被原告方村民及时阻止。2018年3月15日，第三人新晃县商信局在此建房施工被阻止，经新晃县政府和晃州镇姚沅华等工作人员协商，2018年3月16日，政府相关部门人员在现场对原告方土地进行丈量，其中包涵这137.209㎡（后其又改为137.21㎡），并于同月24日和村组签订了两份协议，即《支持村级公益事业协议书》和《土地收回协议书》。按协议约定，原告将土地交给政府只得用于公益事业建设，且在两个月内付清征地费用，否则按日支付滞纳金。但两个月后政府毁约，原告不想和政府有纠葛，但第三人在原告方土地上建房必须停止，原告方以此向新晃侗族自治县自然资源局、建设局、水务局等多部门反映无果后，于2018年10月向新晃侗族自治县人民法院提起民事诉讼，在法院审理第三人新晃县商信局侵权一案期间，被告不履行法定职责，用造假和无效的《国有建设用地使用权合同》（合同编号晃2019协议-059号）非法审批出新晃县政府《国有土地使用权出让审批单》（(2019)政地出字第059号）。该非法取得的审批单被怀化市中级人民法院采信，造成后果，以及土地被侵占的事实，造成了原告方合法权益得不到保障，故提起本案诉讼，要求对该宗土地的来源、出让合同的真假以及有无效用、办理审批程序的合法性进行审理。请求：1、判令新晃县政府审批出让的宗地无效，宗地代码：431227001048GB00100，《新晃侗族自治县人民政府国有土地使用权出让审理单》（(2019)政地出字第059号）；2、本案诉讼费由被告承担。原告新晃县云盘坡村民小组向本院提交了如下证据材料：证据1、新晃侗族自治县自然资源局向怀化铁路运输法院递交的证据，拟证明：①第1页，该宗土地在诉讼期间办理出让手续，属非法的；②第2页，面积不符，且遭涂改；③第3、4页，滥用行政权力，把非法占有演变为合法化；④第5页的协议，证明周围的土地是原告的；⑤第9-29页的协议是假的，无受让方法人签名、无受让方公章、无出让宗地平面界址图、无出让宗地竖向界限、无政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件等，属无效合同。证据2、《权属界线协议书》权属界线段编号：G070、G071，《权属界线协议书附图》权属界线段编号：G070、G071，拟证明除了依法属国有土地外，其他属原告所有。证据3、不动产登记资料申请查询和结果证明（编号：(2020)001）,拟证明该宗土地系非国有土地，也未进行过登记。证据4、《支持村级公益事业协议书》、《土地收回协议书》及附件新晃侗族自治县项目征地勘丈登记表（两张）、地上附着物登记明细表（表二），拟证明政府要征收原告依法所有的6亩多土地用于公益事业，其中这137.21㎡包涵其中，是一块整体的土地，从勘丈登记表中草图尺寸可以现场核实被占部分。证据5、土地使用协议书及附图，拟证明因政府没有征用农用地指标而违法，故由县防汛抗旱指挥部重新签定了这份使用协议书，使用面积1302.251㎡，这份协议并不包括第三人非法占用部分。证据6、湖南省怀化市中级人民法院《民事判决书》（2019）湘12民终1277号，拟证明法院采信了非法取得的审批单（2019）政地出字第059号；证据7、宗地图（宗地编号：431227-001-048-0033），拟证明新晃县商信局的土地使用范围。证据8、宗地图（宗地代码：431227001048GB00100），拟证明超占部分，且无土地合法来源。证据9、新晃县商信局向怀化市中级人民法院提交的证据，拟证明：①其中宗地图代码为431227001048GB00100和前证据以及新晃侗族自治县自然资源局向法院提交的第2页宗地图，同一代码、同一权利人、同一图幅号，不同内容、不同签字、不同公章，明显弄虚作假；②该证据第4页的宗地图无代码，明显的系非国有土地。证据10、2018年8月16日向新晃侗族自治县自然资源局申请确权的报告，拟证明土地被侵权以后，原告向新晃侗族自治县自然资源局申请确权并已受理，案涉土地存在权属争议，但尚未作出任何处理。证据11、照片三张，拟证明涉案土地不是河滩地。被告新晃县政府答辩称，原告无涉案土地的物权登记证书，依法不具有涉案土地的物权；涉案土地属于河道滩涂，所有权依法属于国家所有，可以不登记；答辩人作出《审批单》证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告新晃县政府向本院提交如下证据材料：证据1、晃政函[2005]25号批复，拟证明2005年已将原化油器厂土地列为经济适用房用地；证据2、晃发改[2016]47号立项批复，拟证明原化油器厂进行的棚户区改造项目启动；证据3、申请报告，拟证明新晃县商信局实施棚户区改造时，占用了相邻靠河的137.209㎡土地，并向新晃县政府申请用地，已获同意并依规办理相关手续，新晃县商信局于2019年2月19日正式向新晃侗族自治县国土资源局提出用地申请；证据4、规划设计条件，拟证明规划对137.21㎡土地纳入县化油器厂棚户区改造持同意意见；证据5、宗地图，拟证明137.21㎡土地的具体界址及规划、水利局及不动产中心权籍调查股的同意意见；证据6、土地估价报告书，拟证明新晃侗族自治县国土资源局对该宗地依法评估，委托怀化大地土地房地产评估有限责任公司评估的土地估价是10.4416万元；证据7、国有土地使用权出让呈报表，拟证明被告在审批之前，新晃侗族自治县国土资源局已将该宗土地按有关法律法规进行了报批，报批的出让价为10.4416万元，不低于评估价，证明被告审批程序合法；证据8、国有土地使用权出让审批单，拟证明该审批认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法；证据9、适用法条。第三人新晃县商信局述称，一、答辩人为解决“两厂”破产职工住房申请用地；二、被答辩人争议的137.209㎡系答辩人国有土地红线范围内，非被答辩人集体土地；三、争议土地上修建房屋的不是答辩人，而是原新晃机械总厂、原化油器厂无住房和住房困难职工的。综上，请求驳回原告的诉讼请求。第三人新晃县商信局向本院提交如下证据材料：证据1、新晃县政府（2019）政地出字第059号国有土地使用权出让审批表及红线图两张，拟证明新晃侗族自治县自然资源局将争议地出让给第三人名下；证据2、晃政函（2005）25号新晃县政府文件，拟证明批复争议地上修建厂职工经济适用房；证据3、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证，拟证明争议地依法规划、批准施工，建设单位不是新晃县商信局。经庭审举证、质证，原告新晃县云盘坡村民小组对被告新晃县政府提交的证据材料的质证意见为：对证据1的真实性无异议，但没有包含137.209㎡和366.306㎡两块土地；对证据2的真实性无异议，但不能证明137.209㎡和366.306㎡两块土地为被告所有；对证据3不认可，申请报告（第9页）没有原国土局的任何签字和盖章；证据4（第10页）道路名不正确，另规划设计条件的日期为2018年10月5日，法定放假期间不能证明其到上班；证据5宗地图，在原告诉新晃县商信局民事侵权一案中，新晃侗族自治县人民法院已经认可的宗地图编号一致，但内容和时间不一致，另第15页没有图幅号；对证据6土地估价报告不认可，报告上建房时间为2015年，严重不符事实，事实是2018年才修建；对证据7的真实性不认可，系虚假的，呈报表中陈述“四邻签字，无异议”与事实不符，因为与原告还有纠纷；对证据8不认可，第22页日期有涂改，原告要求撤销；证据9系法律条文，不作证据评判。第三人新晃县商信局对被告新晃县政府提交的证据无异议。原告对第三人新晃县商信局提交的证据材料的质证意见为：对证据1的真实性有异议，系虚假的。宗地图与原告提交的宗地图系同一编号、同一权利人、同一图幅号，但内容和时间不一致；对证据2的真实性无异议，但与本案无关；对证据3的真实性、合法性均有异议，原告认为先建房后办证，系利用职权补办的。被告新晃县政府对第三人新晃县商信局提交的证据无异议。被告新晃县政府对原告提交的证据材料的质证意见为：对证据1的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，证据证明被告作出的行政审批是依法依规的，且有相关的资料，至于出让合同只有签名没有公章，因为有委托书；对证据2的真实性无异议，对合法性和关联性有异议，属于确权调查的程序性的流程，这次确权是集体土地的调查，最后以权属登记证书为准，这里面的确权涉及国有土地，应当属于国家所有；对证据3的真实性无异议，对合法性、关联性和证明目的有异议，第三人没有申请不影响土地系国家所有；对证据4、5的真实性无异议，对合法性和关联性有异议。①、土地的征用应当由国土资源部门代表县级人民政府与当事人签订协议；②、这些协议最后也没有履行；③、这些协议涉及国有土地的一律无效；对证据6的真实性和合法性没有异议，对证明目的有异议，相反能证明原告没有取得权属登记证明；对证据7真实性、合法性无异议，对关联性有异议，但该宗地图系原化油器厂图纸，后县级人民政府将新征的国有土地进行了出让；证据8宗地图属于审批单中以前的宗地图，但最后的宗地图应以被告举证的宗地图为准，被告举证的宗地图有规划部门和新晃侗族自治县自然资源局的行政公章；对证据9的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，不能达到原告的证明目的；对证据10报告的关联性不认可，与本案无关；证据11照片可以看出涉案土地系河滩地。第三人新晃县商信局对原告提交证据的质证意见同被告的质证意见一致。本院对各方当事提交的证据认证如下：（一）对原告新晃县云盘坡村民小组提交的证据认证：证据1被告、第三人对其真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议。该证据不足以证明案涉土地系原告所有，对其证明目的不予釆信；证据2被告及第三人对其真实性无异议，但该证据不能证明涉案地系原告所有，对证明目的不予采信；对证据3的真实性予以采信，但该证据不足以证明案涉土地系非国有土地，对其证明目的不予采信；对证据4、5的真实性被告及第三人予以认可，但该协议不足以证明案涉土地属于原告所有，亦不足以证明新晃县政府正式启动对案涉土地征收程序，不予采信；证据6系本院生效法律文书，对真实性、合法性予以认可，但该生效法律文书认定原告没有取得涉案土地的权属登记证明，故对原告的证明目的不予采信；对证据7宗地图的真实、合法性被告及第三人予以认可，本院予以采信；证据8宗地图不能证明土地来源，对其证明目的不予采信；证据9系新晃县商信局与原告在民事诉讼中提交的证据材料，生效民事判决作出不足以证明案涉土地为原告所有的评判，对其证明目的不予采信；证据10被告对其关联性不认可，但该证据能证明原告对案涉土地提出确权申请，并正在处理之中，与查明本案事实有关，予以采信；证据11照片，不符合证据规则的形式要件，不予采信。（二）对被告新晃县政府提交的证据认证：证据1、2，原告对其真实性无异议，予以采信；证据3原告认为该申请报告中无国土部门的签名与盖章，不符合申请程序，不予认可。该证据系新晃县商信局向新晃县政府及新晃侗族自治县自然资源局提出办理用地和办证手续申请，申请主体为新晃县商务局，无需国土部门的签名与盖章，且能证明新晃县商信局按程序申请需使用案涉的137.209㎡土地，予以采信；证据4原告虽持异议，但该证据与本案有关，予以采信；证据5宗地图系相关职能部门出具，程序合法，予以采信；证据6原告不予认可，且与本案无关，不予采信；证据7原告对其真实性有异议，但其未提交证据证明该呈报表系伪造，且该证据与本案有关，予以采信；证据8审批单系本案被诉行政行为，不作证据评判；证据9系法律条文，不作证据评判。（三）对第三人新晃县商信局提交的证据认证：证据1审批单系本案被诉行政行为，不作证据评判；证据2原告对其真实性无异议，予以采信；证据3原告认为该许可证系补办，对其真实性不予认可。因该证据与本案被诉行为不具有关联性，不予采信。经审理查明，为解决新晃县原化油器厂、新晃县原水泵厂、新晃县原酒厂下岗职工住房困难问题，新晃县政府将新晃县原化油器厂生活区土地5．2亩（实际面积按新晃侗族自治县自然资源局红线图为准）使用权收回，作为经济适用住房用地无偿划拨给新晃县工业经济局修建经济适用住房。该项目建设完成后，经新晃侗族自治县自然资源局测绘队重新测量，新晃县原化油器厂生活区土地实测面积为3140．9㎡（与原有5．2亩面积不符），公共通道设计与原貌发生改变，改变面积为366.306㎡，靠河面积137.209㎡，共503.515㎡未纳入测量范围。2018年6月5日，新晃县商信局向新晃县政府提交《关于请求变更原化油器厂棚改项目红线范围内公共通道设计和现国土测绘红线范围外部分土地纳入项目红线范围内测绘办证的报告》。2019年3月18日，新晃县政府下发（2019）政土出字第059号国有土地使用权出让审批单，将上述137.209㎡（宗地图标注面积为137.21㎡）土地使用权审批出让给新晃县商信局。2018年原告曾以新晃县商信局侵害集体经济组织成员权益为由向新晃侗族自治县人民法院提起民事诉讼。新晃侗族自治县人民法院作出（2018）湘1227民初1181号民事判决，认定原告未举证证明案涉137．209㎡土地系原告所有，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服向本院提起上诉。本院于2019年9月10日作出（2019）湘12民终1277号民事判决，认定原告未能提交案涉宗地归其集体所有的权属证书，而新晃县商信局提交了新晃县政府审批出让案涉宗地归其使用的证据，判决驳回上诉，维持原判。2018年8月16日，原告向新晃侗族自治县自然资源局提交请示报告，要求对新晃县原化油器厂职工建房占有原告所有近百平米土地进行核查。2019年6月10日，原告向新晃县政府提出《请求对位于“晃州镇晃州村老晃城铁路桥脚，沿舞水河北岸至原湘味观酒店背后”约50亩土地进行确权的申请》。新晃县政府收到后批转新晃侗族自治县自然资源局办理，新晃侗族自治县自然资源局于2019年11月12日予以受理。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”据此，只有行政行为的相对人或者与行政行为有利害关系的公民、法人及其他组织，才能就相关行政行为提起行政诉讼。本案中，原告并非其所诉的新晃县政府作出的（2019）政土出字第059号国有土地使用权出让审批单的出让或受让一方，显然原告不是被诉行政行为的相对人，其提起行政诉讼，就必须具备“利害关系”。根据现已查明的事实，原告起诉称案涉137．209㎡土地系原告所有，但未提交其依法享受土地所有权或使用权的法律权属凭证。原告虽已申请新晃县政府对包含案涉137．209㎡土地进行确权，新晃侗族自治县自然资源局亦已受理，但至今尚未取得案涉137．209㎡土地所有权或使用权证，亦未获得法定机关确权归其所有的生效行政裁决，因而也就不能证明其所主张的权利有受到被诉行政行为侵害的可能。若原告获得案涉137．209㎡土地权属法律凭证，原告仍可依法寻求救济途径以维护其合法权益。但现在提起本案诉讼，不符合法定起诉条件，依法应当驳回起诉。应当指出的是，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。从本案中发现原告曾因案涉土地相关事项多次提起诉讼，并向被告提出对案涉土地确权申请。被告应根据原告的申请及涉争土地的实际状况，确定诉争土地的权属，并依法及时作出处理决定，实质化解当事人因诉争土地权属而引发的纠纷。综上，原告与本案被诉行政行为无利害关系，不符合法定起诉条件，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告新晃侗族自治县晃州镇晃州村云盘坡村民小组的起诉。本案不收取案件受理费，已预收的案件受理费50元，退回原告新晃侗族自治县晃州镇晃州村云盘坡村民小组。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  谌 蔚审 判 员  李容容人民陪审员  伍永坚二〇二〇年七月二十日法官助理刘俊卿书记员肖丽红附相关法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……