浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙02行终104号 上诉人（原审原告）象山县爵溪街道白沙湾玫瑰园小区业主委员会，住所地象山县爵溪街道白沙湾玫瑰园小区。 负责人赵佑东，主任。 委托代理人张沈南（特别授权代理），上海汇业（宁波）律师事务所律师。 委托代理人鲍明女（特别授权代理），上海汇业（宁波）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）象山县水利和渔业局，住所地象山县丹东街道丹河路**。 负责人张洪成，局长。 出庭应诉负责人郭荣军，副局长。 委托代理人周东升（特别授权代理），浙江昊大律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）宁波泰谷房地产开发有限公司，住，住所地象山县爵溪街道白沙湾/div> 法定代表人王俊峰，董事长。 象山县爵溪街道白沙湾玫瑰园小区业主委员会（以下简称玫瑰园业委会）因诉象山县水利和渔业局（以下简称象山县水利局）水利行政确认一案，不服象山县人民法院于2020年2月24日作出的（2019）浙0225行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年5月9日组织各方当事人对本案进行了调查询问。玫瑰园业委会的委托代理人张汝南，象山县水利局的出庭应诉负责人郭荣军、委托代理人周东升参加了调查询问。本案现已审理终结。 2016年7月11日，原象山县水利局作出其他行政权力决定（以下简称被诉决定）。该决定内容为宁波泰谷房地产开发有限公司（以下简称泰谷公司）于2016年7月6日向原象山县水利局提出的水土保持设施验收申请，已于当日受理。经审查，泰谷公司的申请符合《中华人民共和国行政许可法》第三十条第一款的规定，依法准予泰谷公司提出白沙湾玫瑰园三期（东区）项目（以下简称涉案项目）许可决定。 原审法院查明，泰谷公司系白沙湾旅游度假项目的开发商。因工程建设需要，于2009年向原象山县水利局报送了该项目的水土保持方案，原象山县水利局于2009年5月18日作出象水发[2019]102号关于白沙湾旅游度假项目水土保持方案的批复，同意泰谷公司按照报批方案进行施工，并要求泰谷公司缴纳水土保持设施补偿费9.30万元。同日，泰谷公司缴纳了相应款项。其中在白沙湾玫瑰园小区开发建设过程中，泰谷公司采取分期开发，分期交付的形式进行开发建设。2016年6月12日，泰谷公司向原象山县水利局提出申请，要求对涉案项目水土保持设施进行验收。2016年6月23日，原象山县水利局组织相关人员适用简易程序对项目进行了专项验收，并制作了验收鉴定表。2016年7月6日，原象山县水利局受理泰谷公司提交的水土保持设施验收申请，同年7月11日，原象山县水利局作出被诉决定。2017年，因受台风影响发生房屋质量纠纷，玫瑰园业委会认为，涉案项目水土保持设施未经验收，不符合竣工验收要求，乃提起诉讼。另查明，因机构改革原因，原象山县水利局的行政职能由象山县水利局继受。 原审法院审理认为，各方当事人对原象山县水利局具有作出被诉决定的法定职责均不持异议，经审查，予以确认。本案的争议焦点有以下三个方面：一、玫瑰园业委会的诉讼主体是否适格；二、被诉决定是否为行政许可决定；三、被诉决定是否合法。 关于争点一、玫瑰园业委会的诉讼主体是否适格。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。涉案项目水土保持设施是否验收合格，涉及业主的共有利益，故玫瑰园业委会诉讼主体资格成立。 关于争点二、被诉决定是否为行政许可决定。玫瑰园业委会认为，被诉决定同意验收的申请，印发验收鉴定书（表）才是最终的行政许可决定。但从象山县水利局提供的证据来看，原象山县水利局于2016年7月6日已经作出其他行政权力受理通知，受理了水土保持设施验收申请，其无需再另行出具证明受理验收申请的文书。而且从被诉决定的标题（性质为决定书）、适用法律（作出准予行政许可决定）以及主文内容来看，被诉决定系审核同意泰谷公司的水土保持设施验收申请。故被诉决定系行政许可行为，而非过程性行为。根据《浙江省生产建设项目水土保持管理办法》（试行）（浙水保[2014]97号，以下简称97号《管理办法》）第六十六条的规定，印发验收鉴定书（表）是作为生产建设项目竣工验收的依据之一，其作用是告知各有关部门验收结果，为其他相关部门作出行政行为时提供参考依据，而非泰谷公司所称的行政许可行为。 关于争点三、被诉决定是否合法。玫瑰园业委会认为，1.象山县企业投资项目核准咨询登记表显示，2009年9月18日，白沙湾旅游度假项目已对建设规模、范围进行了调整，原象山县水利局却没有对2009年5月18日作出的水土保持方案批复作出调整；同时，根据上述登记表及开发建设项目水土保持方案特性表显示，该项目的用地规模超过了50公顷，挖填土方超过了50万立方米，原象山县水利局在水土保持设施验收中应适用一般程序，而不应适用简易程序。2.象山县水利局提供的证据中没有关于水土保持设施的监理、监测报告。上述事实证明被诉决定违反了97号《管理办法》的规定，故应予撤销。原审法院认为，1.根据97号《管理办法》第二十三条规定，水土保持方案经批准后，有下列情形之一的，生产建设单位应当补充、修改水土保持方案，并报原审批机关重新审批：（一）因地点、规模发生变化，需要重新办理立项手续的；（二）矿山、电厂、水利水电枢纽、机场等，其主要工程位置发生变化的；（三）公路、铁路、渠道、管道、输电线路等线型生产建设项目，其线路位置变化超过30%的；（四）生产建设项目总占地面积增加20%以上的。第五十九条规定，占地面积不足50公顷且挖填土石方总量不足50万立方米、编报水土保持方案报告书的生产建设项目应当按简易程序进行水土保持设施专项验收。第六十七条规定，分期建设、分期投入生产或者使用的生产建设项目，其相应的水土保持设施可以进行分期验收。本案中，涉案项目建设面积发生变更，但不属于第二十三条规定的需要重新立项等应当补充、修改水土保持方案的情形，故无需重新办理审批手续。涉案项目属于白沙湾旅游度假项目的分期建设项目，其用地面积不足50公顷且挖填土石方总量不足50万立方米，原象山县水利局适用简易程序进行水土保持设施专项验收，符合97号《管理办法》的规定。2.象山县水利局及泰谷公司逾期向原审法院提供的涉案项目水土保持设施竣工验收汇报材料中，包含了宁波广天建通监理有限公司制作的涉案项目水土保持的监理、监测报告，该份材料记录在验收鉴定表资料目录项下，证明该材料在原象山县水利局作出被诉决定前已形成，又因被诉决定涉及泰谷公司的合法权益，故原审法院对该证据予以采纳。但对于象山县水利局未在举证期限内全面提供证据的行为，予以指正。 综上，泰谷公司按照97号《管理办法》第六十二条的规定，向原象山县水利局递交了涉案项目水土保持设施申请验收材料，并缴纳了水土保持设施补偿费。原象山县水利局按照97号《管理办法》第五十九条、第六十四条、第六十五条的规定，组织有关单位检查了项目现场，形成验收鉴定表，同意涉案项目水土保持设施通过验收，并在收到泰谷公司的行政许可申请后，在法定期限内作出了被诉决定。被诉决定认定事实清楚，处理程序合法，符合法律规定。玫瑰园业委会的诉请无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回玫瑰园业委会的诉讼请求。 玫瑰园业委会上诉称：一、被诉决定属于过程性行为，不是行政许可。（一）97号《管理办法》第六十三条、第六十四条、第六十六条规定，适用一般程序、简易程序专项验收水土保持设施的，应分别形成验收鉴定书（表）；验收合格的，应当自完成专项验收起十个工作日内印发验收鉴定书（表），作为生产建设项目竣工验收的依据之一。据此，“形成”属于过程性行为，“印发”是终局的行政行为。原象山县水利局于2016年6月23日作出《验收鉴定表》的行为，属于“形成”，但其后并未根据上述规定作出“印发”的行为。（二）原象山县水利局在白沙湾玫瑰园小区一期、二期中作出的《关于印发象山县白沙湾玫瑰园旅游度假区X期工程水土保持设施竣工验收鉴定的通知》，有附件《验收鉴定书》，而本案的三期项目没有《验收鉴定书》。（三）象山县水利局在浙江政务公开网上答复，根据验收鉴定表的意见作出被诉决定，准予泰谷公司提出的涉案项目许可决定，是接受申请，同意验收。（四）玫瑰园业委会在其他案件审理过程电话咨询宁波市水利局，该局工作人员电话答复，验收鉴定表作出后，水利局将作出最终结论的通知。二、原审法院采信泰谷公司在庭审后提供的监理、监测报告，认定事实错误。（一）象山县水利局陈述其适用简易程序验收，根据97号《管理办法》第六十二条的规定，适用简易程序验收，泰谷公司不需要提供监理、监测报告。象山县水利局庭审中也陈述，其验收过程中没有收到过监理、监测报告。象山县水利局提供的上述材料与其陈述不符。（二）象山县水利局、泰谷公司没有证据证明，验收鉴定表“资料目录”中的验收汇报材料中存在监理、监测报告，监理、监测报告没有加盖监理、监测单位的公章，也缺乏“质量评定意见”的内容。三、根据97号《管理办法》第二十三条、第三十条的规定，建设项目规模、工程总量发生变化的，应当办理报批或备案手续。涉案项目工程总量变化超过90%，投资额也发生了变化，但未办理过变更报批手续。四、97号《管理办法》第六十条、第六十七条规定，对占地面积在50公顷以上或挖填土石方总量在50万立方米以上的生产建设项目，应当按照一般程序进行水土保持设施专项验收，分期建设、分期投入生产或者使用的生产建设项目，其相应的水土保持设施可以进行分期验收。涉案项目是一个整体的生产建设项目，只编制过整体项目的水土保持方案，并未就一期、二期、三期分别编制过单独的方案。原审法院将涉案项目三期视为一个独立的项目，并认定适用简易程序验收符合规定，属于适用法律错误。综上，请求二审法院撤销原审判决，并依法改判。 象山县水利局辩称：一、被诉决定是行政许可，不是过程性行为。象山县水利局根据97号《管理办法》第六十条、第六十三条、第六十四条的规定，会同建设单位、运行管理单位代表检查作业现场后作出《验收鉴定表》，完全符合规定。形成或印发仅是文字表述，本质是作出行政行为。只要象山县水利局制作形成《验收鉴定表》，并在规定期限内盖章、送达申请人，就表明完成了印发行为，是否另行发文并不影响水土保持许可决定的作出。如果玫瑰园业委会认为被诉决定只是过程性行为，则其提起的本案诉讼不符合条件，应当裁定驳回起诉。原象山县水利局根据浙江省水利厅的模板作出被诉决定，符合规定。玫瑰园业委会以网上答复以及之前一期、二期中《验收鉴定表》的印发，说明被诉决定系过程性行为的理由，不能成立。二、泰谷公司提供的监理、监测报告等竣工验收材料，原审法院审查后予以采纳，并无不当。监理、监测单位在汇报材料封面加盖公章，说明其认可相应报告的内容，内页中未加盖印章，并不影响上述报告的效力。三、涉案项目分期建设、分期投入，不属于重复审批，至于涉案项目投资金额变化，系工程期间长，物价、人工等因素所致，不是因为工程量的变化。分期建设、分期投入的生产建设项目，其相应的水土保持设施可以分期验收，涉案项目属于分期建设、分期投入的生产建设项目，按照简易程序进行专项验收，完全正确。综上，玫瑰园业委会的上诉理由不成立，请求二审法院驳回其上诉，维持原判。 泰谷公司未作答辩。 二审审理期间，各方当事人均未向本院提交新的证据。各方当事人向原审法院提供的证据均已随案移送至本院。本院根据随卷证据及审理对原审法院认定的事实，予以确认。 本院认为，2016年6月23日，原象山县水利局形成《生产建设项目水土保持设施验收鉴定表》，验收结论“同意该工程水土保持设施通过验收。”2016年7月6日，原象山县水利局受理泰谷公司提出的水土保持设施验收申请，并于同年7月11日作出被诉决定。根据上述事实并结合象山县水利局在审理中关于被诉决定表明《验收鉴定表》的印发已经完成的陈述，可以认定原象山县水利局作出被诉决定，确认涉案项目水土保持设施验收合格。被诉决定不是过程性行为，而是终局性行为。涉案项目水土保持设施验收完成时间在2016年，上述验收应当适用《中华人民共和国水土保持法》《开发建设项目水土保持设施验收管理办法》（以下简称《管理办法》）。根据《管理办法》第十四条的规定，分期建设、分期投入生产或者使用的开发建设项目，其相应的水土保持设施应当按照本办法进行分期验收，即验收主要内容、验收合格条件、验收材料、验收主体应当符合《管理办法》第六条、第七条、第八条、第九条、第十一条的规定。原象山县水利局按照97号《管理办法》的规定，适用简易程序验收涉案项目水土保持设施后作出被诉决定，程序适用不当。在此，本院予以指正。但鉴于《管理办法》已于2017年12月22日废止，2019年7月30日实施的《生产建设项目水土保持监督管理办法》已将水土保持实施由水部门验收改为生产建设单位自行组织竣工验收，验收合格的，向水行政主管部门备案，水行政主管部门通过核查对生产建设单位自行组织的竣工验收予以监督、监管。故，玫瑰园业委会如认为涉案项目水土保持设施及其验收存在问题，可依照《生产建设项目水土保持监督管理办法》的规定，向象山县水利局投诉，要求其予以查处。也即在现行法律、规章的规定下，被诉决定不构成玫瑰园业委会行使权利，要求象山县水利局查处涉案水土保持设施可能存在问题的障碍。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人象山县爵溪街道白沙湾玫瑰园小区业主委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  俞朝凤 审判员  孙 雪 审判员  贺 磊 二〇二〇年七月二十七日 书记员  袁丹蓉 附本案适用的法律、法规和规范性文件： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……