河北省保定市莲池区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0606行初20号 原告保定零光食品加工有限公司，住所地河北省保定市清苑区北店乡西顾庄村。 法定代表人欧阳玲，该公司经理。 被告保定市清苑区行政审批局，住所地保定市清苑区中心中路**。 法定代表人王鹏飞，该局局长。 委托代理人杨强。 委托代理人范志学，河北辅仁律师事务所律师。 被告保定市清苑区人民政府，住，住所地保定市清苑区迎宾中街**/div> 法定代表人王涛，区长。 委托代理人李万**。 委托代理人徐慧琴。 原告保定零光食品加工有限公司不服被告保定市清苑区行政审批局所作（清行审）未许字〔2020〕第01号《保定市清苑区不予食品、食品添加剂生产许可决定书》及被告保定市清苑区人民政府所作清政复决字［2020］第02号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院立案后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月12日公开开庭审理了本案。原告保定零光食品加工有限公司法定代表人欧阳玲，被告保定市清苑区行政审批局委托代理人杨强、范志学，被告保定市清苑区人民政府委托代理人李万**、徐慧琴，证人李某、潘某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 保定市清苑区行政审批局于2020年1月10日作出（清行审）未许字〔2020〕第01号《保定市清苑区不予食品、食品添加剂生产许可决定书》，载明：“保定零光食品加工有限公司：你（单位）于2020年1月6日向本机关提出的食品生产许可申请调味品（新设立），经审查，不符合项目规定要求。现决定不予行政许可。理由：未通过现场核查。”原告保定零光食品加工有限公司不服，向保定市清苑区人民政府申请行政复议。保定市清苑区人民政府于2020年3月10日作出清政复决字[2020]第02号《行政复议决定书》，经书面审理查明：“2020年1月6日被申请人受理申请人提交的调味料生产许可事项，1月8日被申请人依据《食品生产许可管理办法》组织现场核查，聘请专业技术人员依据《食品安全法》、《食品生产许可管理办法》、《食品生产许可审查细则》、《食品安全国家标准食品生产通用卫生规范》GB14881-2013规定对现场核查做出报告。根据现场核查评分规则，被申请人依据本次核查报告做出不予许可的决定。”行政复议机关认为申请人提交关于调味品生产许可事项，被申请人依法做出受理决定并按照《食品生产许可管理办法》要求，组织专业技术人员三人进行现场核查，在现场核查过程中专业技术人员按照核查标准答复了现场评分的理由和依据，对所存在问题向申请人指出并将核查标准及扣分原因作出书面说明，提出了整改建议，以上程序均符合法律规定；根据被申请人所提交的证据可证明，申请人未严格落实《食品安全法》、《食品安全国家标准食品生产通用卫生规范》GB14881-2013要求，存在部分卫生安全、人员操作及管理制度方面不合规定的问题，被申请人在现场核查过程中认定事实清楚；被申请人用于核查申请人许可事项的标准及法律规定适用正确。因此，被申请人不予许可决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持被申请人作出的保定市清苑区不予食品、食品添加剂生产许可决定书（清行审）未许字〔2020〕第01号决定。 原告保定零光食品加工有限公司诉称：被告保定市清苑区行政审批局在行政复议中讲假话，对当时现场不通过的理由不承认，现场审核没有按照相关法规标准执行，在执行之外又加了标准，导致审核不通过。被告保定市清苑区人民政府不履行监督职责。故提起行政诉讼，请求如下：一、撤销保定市清苑区行政审批局2020年1月10日作出的（清行审）未许字〔2020〕第01号《保定市清苑区不予食品、食品添加剂生产许可决定书》；二、撤销保定市清苑区人民政府于2020年3月10日作出的清政复决字[2020]第02号《行政复议决定书》；三、责令保定市清苑区行政审批局重新颁发准许生产许可决定书；四、责令保定市清苑区人民政府切实履行监督职责。 被告保定市清苑区行政审批局辩称：被告于2020年1月6日受理保定零光食品加工有限公司生产许可申请，2020年1月8日依据《食品生产许可管理办法》第三章第二十一条中“现场核查应当由食品安全监管人员进行，根据需要可以聘请专业技术人员作为核查人员参加现场核查。核查人员不得少于2人。”的规定组织进行现场核查。被告聘请专业技术人员三人，专业技术人员名单由市场监管局在食品生产许可事项划转到被告时提供，组长李某，组员杨文彬、邢文静三人为国家注册审查员，三人依据《食品生产许可管理办法》对现场检查，该企业未通过现场核查。根据审查结论，被告依据《食品生产许可管理法》第二十二条做出不予许可的决定，并于2020年1月10日出具不予行政许可决定书。针对保定零光食品加工有限公司提出的异议，被告通知审查组人员答复了现场评分的理由和依据，被告认为保定零光食品加工有限公司未严格落实《食品安全法》《食品安全国家标准食品生产通用卫生规范》ＧＢ14881-2013要求，存在部分食品安全、人员操作及管理制度方面不合规问题。请求驳回原告的诉讼请求。 被告保定市清苑区人民政府辩称：一、复议机关受理的原告与保定市清苑区行政审批局行政复议一案案件事实清楚，所做不予许可决定程序正当、适用法律正确。在案件审理过程中根据双方提交的证据证明，2020年1月6日原告提交关于调味品生产许可事项，1月8日清苑区行政审批局依法做出受理决定并按照《食品生产许可管理办法》要求，组织三名专业技术人员进行现场核查，在现场核查过程中按照核查标准做出现场评分，对所存在问题向原告指出并将核查标准及扣分原因作出书面说明，提出整改建议。且在原告提交给复议机关的复议申请书中，也明确表述对于核查扣分事项在实际情况中确实存在部分卫生安全、人员操作及管理制度与核查标准要求不一致的情况。故复议机关认为此复议案件事实清楚。保定市清苑区行政审批局在法定期限受理了原告许可事项申请，依据《食品生产许可管理办法》第三章第二十一条聘请三位专业技术人员进行现场核查。专业技术人员依据《食品安全法》《食品生产许可管理办法》《食品生产许可审查细则》《食品安全国家标准食品生产通用卫生规范》GB14881-2013规定做出未通过现场核查书面报告。依据该核查报告做出不予许可的决定。经审查保定市清苑区行政审批局所立许可卷内资料完整、审批流程合法，符合法律、法规规定。故复议机关认为，保定市清苑区行政审批局所作不予许可决定程序正当、适用法律正确。二、复议机关所做出的复议决定程序正当，符合法律规定。复议机关在办理原告与保定市清苑区行政审批局行政复议案件中，本着公平公正立场，办案程序严格按照《中华人民共和国行政复议法》要求，依法受理，公开审理，按期作出复议决定，并按要求送达，不存在不履行监督职责的行为。至于原告所提书面审理事宜，按《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。由于复议期间正处于防疫关键期，且申请人未提出审理方式申请，故复议机关采用书面审理方式无可厚非。在保定市清苑区行政审批局认定事实清楚、程序正当及法律规定使用正确的情况下，复议机关依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出维持清苑区行政审批局做出的保定市清苑区不予食品、食品添加剂生产许可决定书（清行审）未许字〔2020〕第01号决定。请求驳回原告的诉讼请求。 被告保定市清苑区行政审批局与被告保定市清苑区人民政府对原行政行为合法性共同承担举证责任，经双方协商，由被告保定市清苑区行政审批局实施举证行为。 被告保定市清苑区行政审批局向本院提供以下证据，证明作出行政处罚决定程序合法、事实清楚： 1.食品生产许可流程登记表； 2.河北省食品生产许可申请书； 3.生产许可申请受理通知书及送达回证； 4.现场核查工作计划通知书； 5.食品、食品添加剂生产许可现场核查通知书及送达回证； 6.现场核查首末次会议签到表； 7.不予食品、食品添加剂生产许可决定书及送达回证； 8.食品、食品添加剂生产许可现场核查评分记录表； 9.食品、食品添加剂生产许可现场核查报告； 10.食品、食品添加剂生产企业核查工作廉洁信息反馈表； 11.现场核查过程观察记录； 12.审查人员遵守工作纪律承诺书； 13.清苑区市场监督管理局移交清苑区行政审批局食品审查员名单； 14.潘某、冯晓红授权委托书。 被告保定市清苑区行政审批局出示《食品经营许可管理办法》第二十二条之规定，作为其作出不予许可决定的法律适用依据。 经被告保定市清苑区行政审批局申请，证人李某、潘某出庭作证并接受询问。 被告保定市清苑区人民政府向本院提供以下证据，证明所作复议决定合法： 1.行政复议申请书及相关材料； 2.立案审批表； 3.行政复议答复通知书及送达回证； 4.行政复议答复书及相关材料； 5.行政复议决定书及送达回证。 经庭审质证，原告对被告保定市清苑区行政审批局提交的证据认为被告程序违法；其中现场核查通知书未以书面形式送达，去核查当天原告才收到通知；现场核查末次会议原告未签到；末次核查持续时间与事实不符；核查人员未出示资格证件；核查工作廉洁信息反馈表主要应由原告填写，但除原告签字外都是由被告填写；观察员潘某没有参与核查；评分事项中有个人强加标准导致零分项产生，评定不合法；对食品审查员名单不予认可，认为资格并非终身制，该证据不能证明审查员的有效身份；对潘某、冯晓红授权委托书不予认可，认为授权委托应出示给企业，此证据系后补的，并非当时就有，冯晓红自身系观察员却又代理属于作假。原告对被告保定市清苑区人民政府提交的证据认为行政复议程序不合法，有必要组织对质，复议机关主要采信被申请人的证据而做出认定是不负责任的。 本院对上述证据认定如下：对被告保定市清苑区行政审批局提交的证据1-5、证据7、证据10、证据12、证据13的效力予以确认；因观察员潘某实际未到核查现场，对证据6、证据8、证据9、证据11的效力不予确认；证据14系庭审时提交，超过法定举证期限，不予确认。对被告保定市清苑区人民政府提交的证据的效力予以确认。 经审理查明，2020年1月6日保定零光食品加工有限公司向保定市清苑区行政审批局提交食品生产许可申请书，申请食品类别为调味品。保定市清苑区行政审批局2020年1月6日对保定零光食品加工有限公司所提申请予以受理，后制定现场核查工作计划，李某任核查组长，核查员为邢文静、杨文彬，潘某任观察员。2020年1月8日核查组进行现场核查，制作《食品、食品添加剂生产许可现场核查评分记录表》及《食品、食品添加剂生产许可现场核查报告》，核查结论为未通过现场核查。2020年1月10日保定市清苑区行政审批局作出（清行审）未许字〔2020〕第01号《保定市清苑区不予食品、食品添加剂生产许可决定书》，决定对保定零光食品加工有限公司于2020年1月6日提交的食品生产许可申请不予行政许可。保定零光食品加工有限公司不服，向保定市清苑区人民政府申请行政复议，保定市清苑区人民政府经审查作出清政复决字［2020］第02号《行政复议决定书》，决定予以维持。 另查明，保定市清苑区行政审批局所作《食品、食品添加剂生产许可现场核查通知书》所载落款日期为2020年1月8日；送达回证所载送达日期为2020年1月6日，送达方式为“电话通知”。 再查明，2020年1月8日现场核查过程中，观察员潘某未到场，冯晓红到场，并在《现场核查首末次会议签到表》《食品、食品添加剂生产许可现场核查报告》《现场核查过程观察记录》等文件“观察员”签名处代签“潘某”。 本院认为，被告保定市清苑区行政审批局以“未通过现场核查”为由，对原告保定零光食品加工有限公司所提申请决定不予许可，现场核查的合法性系本案的主要争议焦点。 《食品生产许可审查通则》第二十条规定，审查部门应当自收到申请材料之日起3个工作日内组成核查组，负责对申请人进行现场核查，并将现场核查决定书面通知申请人及负责对申请人实施食品安全日常监督管理的食品药品监督管理部门。保定市清苑区行政审批局以电话通知方式向原告通知现场核查相关事项，虽原告保定零光食品加工有限公司在送达回证上盖章确认，但不符合上述“书面通知申请人”的规定，被告保定市清苑区行政审批局在今后的工作中应加以改进。 《食品生产许可审查通则》第二十二条规定，负责对申请人实施食品安全日常监督管理的食品药品监督管理部门或其派出机构应当派出监管人员作为观察员参加现场核查工作。观察员应当支持、配合并全程观察核查组的现场核查工作，但不作为核查组成员，不参与对申请人生产条件的评分及核查结论的判定。观察员对现场核查程序、过程、结果有异议的，可在现场核查结束后3个工作日内书面向许可机关报告。根据《食品生产许可审查通则》第二十七条、第二十八条的规定，观察员应当在《食品、食品添加剂生产许可现场核查报告》上签字确认；观察员应当参加首、末次会议，在《现场核查首末次会议签到表》上签到。故观察员作为现场核查工作的必要人员，应当全程观察核查组的现场核查工作。工作计划中已确定的观察员因故不能参加现场核查工作的，应向行政许可审查部门报告，经行政许可审查部门依合理程序进行变更；现场核查工作计划中已确定的观察员委托他人代为观察、签字无法律依据，与正当程序原则相悖。本案中现场核查程序明显不当，依据该核查结论作出的（清行审）未许字〔2020〕第01号《保定市清苑区不予食品、食品添加剂生产许可决定书》违反法定程序，应予撤销。 《食品生产许可审查通则》第十九条第一项规定，申请生产许可的，应当组织现场核查。《食品生产许可审查通则》第四十五条规定，许可机关应当根据申请材料审查和现场核查等情况，对符合条件的，作出准予生产许可的决定。对不符合条件的，应当及时作出不予许可的书面决定并说明理由，同时告知申请人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。本案中对原告所提交的行政许可申请是否准许，应由行政机关综合申请材料的审查情况及合法有效的现场核查结论等予以判断，现场核查应重新进行。原告诉请责令被告保定市清苑区行政审批局重新颁发准许生产许可决定书，尚不具备法定条件，本院不予支持。基于司法权与行政权的不同分工，对最终是否作出准予生产许可的决定，应由行政机关进行首次判断和裁量处理，人民法院留给当事人重启程序的空间，以利行政争议的实质化解。 另经本院审查，保定市清苑区人民政府依法履行了行政复议程序，并根据行政复议在案材料书面审查作出被诉行政复议决定书。但根据本案行政诉讼庭审调查及在案证据，应予撤销（清行审）未许字〔2020〕第01号《保定市清苑区不予食品、食品添加剂生产许可决定书》。对复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判，对被诉清政复决字[2020]第02号《行政复议决定书》亦应一并撤销。 本案中保定市清苑区人民政府仅作为行政复议机关，并不直接参与行政许可程序，原告诉请责令保定市清苑区人民政府切实履行监督职责，应视为原告对行政复议决定的异议，不再予以重复评价。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款，《最高人民法院》第十一条的规定，判决如下： 一、撤销（清行审）未许字〔2020〕第01号《保定市清苑区不予食品、食品添加剂生产许可决定书》； 二、撤销清政复决字[2020]第02号《行政复议决定书》； 三、驳回原告保定零光食品有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告保定市清苑区行政审批局负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省保定市中级人民法院。 审 判 长  王海波 人民陪审员  苑香玲 人民陪审员  左 晨 二〇二〇年七月十五日 书 记 员  张东晨