湖北省大冶市人民法院行 政 判 决 书(2020)鄂0281行初4号原告大冶市钢巍雪玉矿石粉厂，住所地：大冶市还地桥镇高垴村畈李家湾**。投资人李国兴，男，1960年2月3日出生，汉族，住大冶市，委托诉讼代理人陈卫，湖北风劲律师事务所律师。被告大冶市自然资源和规划局，住所地：大冶市新冶大道**。法定代表人张松，局长。委托诉讼代理人罗焱，该局工作人员。委托诉讼代理人徐美君，湖北维佳律师事务所律师。被告黄石市人民政府，，住所地：黄石市杭州东路**法定代表人吴锦，市长。委托诉讼代理人尹鹏宇，黄石市司法局工作人员。原告大冶市钢巍雪玉矿石粉厂与被告大冶市自然资源和规划局（以下简称资规局）、黄石市人民政府（以下简称市政府）土地管理行政处罚纠纷一案，本院于2020年1月2日受理立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告投资人李国兴及委托诉讼代理人陈卫，被告资规局委托诉讼代理人罗焱、徐美君，被告市政府委托诉讼代理人尹鹏宇均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告提出以下诉讼请求：1、撤销被告资规局作出的冶自然规执罚字[2019]283号行政处罚决定书；撤销被告市政府作出的黄政复决字[2019]058号行政复议决定书；2、本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：2019年8月9日，被告资规局认为原告非法占地建厂，作出冶自然规执罚字[2019]283号行政处罚决定书，认定我厂非法占地面积639平方米，建设面积370平方米；责令我厂退还非法占用的639平方米的集体土地；没收在非法占用土地上新建的370平方米建筑物和其他设施；对非法占用土地罚款3195元。我厂不服，向被告市政府申请行政复议。后被告市政府作出黄政复决字[2019]058号行政复议决定书，维持了被告资规局的处罚决定。原告认为二被告的决定认定事实错误，违反法律规定，侵害了原告的合法权益，应予撤销。1、认定非法占地、违法新建建筑物没有事实依据。用地经村委会同意，原曙光土地所负责人证明当时已经认可，并交纳了相关费用，为合法用地；该厂部分土地属于鄂州市，被告资规局没有作出认定。2、被告资规局无法定职权作出上述处罚决定。案涉土地属农村承包地，应当由乡镇人民政府处理；对属于鄂州市的部分土地无权作出处罚；该案属民事纠纷，被告无权作出行政处罚；3、被告处罚还违背了信赖利益保护原则；4、原告行为超过处罚时效期间。5、被告资规局适用土地管理法第七十六条、1997年12月份以后的湖北省土地管理实施办法作出处罚属适用法律错误。6、被告资规局行政处罚程序违法。工作人员未亮证执法、告知的处罚内容与实际处罚内容不一致，处罚没有经过集体研究。7、被告市政府复议决定适用法律不当，原告用地、建房在1996年5月1前，应当适用1997年之前的法律规定。原告提交了以下证据证明：证据1、原告的营业执照及法定代表人身份证。证明原告的基本情况；证据2、行政复议决定书；证据3、送达回证；证据4、行政处罚决定书；证据5、鄂州市地图。证明案涉处罚地块有部分是属于鄂州市的。被告资规局提出以下答辩意见：应当驳回原告诉讼请求。事实和理由：我局作出的行政处罚决定认定事实清楚、程序合法，适用法律正确。1、我局是履行土地管理职责的法定机构，具有依法作出行政处罚的职能。2、原告违法占地事实处于连续状态，不存在超时效处罚问题。3、1988年、1998年、2004年修订的土地管理法，对非法占地行为均评价为禁止性事项，处罚结果均为拆除或没收。新法并未加重对非法占地行为的处罚，使用新法并未增加原告的负担。同时，新法对非法占用土地类型进行了细化，对非法占地类型是否符合土地利用总体规划予以区别对待，更有利于土地资源的合法利用。因此我局适用法律正确。4、原告虽然没有违反工商、税务管理，但不能作为土地利用合法的依据。5、我局从未许可原告使用案涉土地，不存在原告所说的违背信赖利益保护原则。用地只有经过土地主管部门批准才合法，其他部门均无权批准。至于原曙光土地所负责人退休后个人出具证言，不是职务行为，且无其他证据辅证，不能认定。6、原告其余理由均无事实和法律依据。被告资规局提交了以下证据证明：证据1、违法线索登记表；证据2、责令停止违法行为通知书及送达回证证据3、违法线索核查报告；证据4、立案呈批表；上列证据证明违法线索来源。证据5、李国兴、李某询问笔录；证据6、执法人员工作证；证据7、现场勘测笔录；证据8、违法现场图片；证据9、勘测定界图、土地利用现状图、土地利用总体规划图（局部），证明原告违法用地是在大冶市行政区域内；证据10、案件相关当事人营业执照、法人身份证、税务登记证、机构代码证、企业登记相关信息；证据5-10证明违法案件事实情况。证据11、关于大冶市钢巍雪玉矿石粉厂非法占地的调查报告；证据12、违法案件审理记录；证据13、违法案件处理决定呈批表；证据11-13证明行政处罚案件经依法审理；证据14、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》及送达回证、案件当事人《行政处罚听证申请书》、《申辩书》、《听证通知书》、《听证笔录》、《行政处罚听证答辩书》；证据15、《行政处罚决定书》及送达回证；证据16、《行政处罚决定补正告知书》及送达回证；证据17、案件当事人在陈述、申辩、听证期间提交的相关证据；证据14-17证明对违法案件当事人做出的处罚程序公正，且充分保障了原告陈述申辩的权利。被告市政府提出答辩意见:应当驳回原告诉讼请求。事实和理由：1、被告资规局作出的处罚决定书认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。我方作出的复议决定，严格履行了法定程序，程序合法；2、原告诉求事实和理由不足。除被告资规局提出的理由外，补充:1、根据原国土资源部的规定，本案不属于行政处罚必须经过集体研究决定的案件，被告资规局作出的行政处罚程序合法；2、原告违法占地与规划无关。被告市政府提交了以下证据证明：证据1、行政复议申请书；证据2、行政复议受理通知书及送达回证；证据3、行政复议答复通知书及送达回证；证据4、行政复议答复书；证据5、《送达会证》；证据1-5证明程序合法。证据6、《大冶市钢巍雪玉矿石粉厂用地定界图》；证据7、《按照村汇总表（三大类分类）》；证据8、《大冶市钢巍雪玉矿石粉厂违法用地位置图》；证据9、《大冶市钢巍雪玉矿石粉厂用地土地利用总体规划图（局部）。鉴于原告对被告资规局证据9有异议，又涉及到专业技术方面，本院通知处罚地块勘测图（即原告用地定界图）制作者大冶市索普测绘有限公司派员到庭进行说明，该公司测绘人员冯剑锋出庭作了说明。说明内容为：他是该公司测绘员，大专文化，具有初级测绘工程师职称。测绘时间、是否到案涉地块现场他现在记不清楚。一般工作流程为，先确定测量需要的界址点，界址点由建筑业主和委托方共同指定。现场不能确定界址点的行政区域，回到单位后再画图，把界址点坐标套入整体利用规划图，就可以看出在哪个行政区域内。因为每一个坐标点都是唯一的。测绘方式采用的国家标准的西安八零坐标系统，适用的仪器为南方公司的GPS，全站仪测量解析法。经庭审质证，原告对被告规划局提交的证据，除证据6、10外，其余均有异议，认为不能证实所处罚的地块地域属性，即不能排除其中包含有鄂州市的土地。原告对被告市政府的证据1—5没有异议，对证据6—9的质证意见同被告资规局证据的质证意见。被告资规局对原告证据1—4无异议，认为证据5是旅游交通地图，不是行政区划图，不能肯定所处罚的地块包含有属于鄂州市辖区的部分。对被告市政府的证据，被告资规局没有异议。被告市政府对原告证据的质证意见同被告资规局，对被告资规局的证据没有异议。对冯剑锋的说明，二被告均无异议；原告认为冯剑锋仅有大专文凭，不具备专家证人的资格，其本人对是否到过案涉地块都不能确定，不能起到专家证人的证明作用。对双方无异议的证据，本院予以认可。对其余证据，本院认为：冯剑锋并未提交相应的资质证明，其证言只能认定界址点选择等一般常规方法部分。对原告证据5,是鄂州市交通旅游图，该图已注明“图上行政界线仅供参考，不作实地划界依据”，且该图无法精确到可以认定案涉地块所属行政区域，不能达到原告的证明目的。被告资规局其余证据中，原告投资人李国兴在询问笔录以及在被告组织的听证会中，均认可原告使用的土地是1997年租赁杨翠兰（李水生）家的承包地1.3亩左右，属于还地桥镇高垴村集体土地，类型为工矿废弃地；原告在申辩书中也认可杨翠兰（李水生）家已将相关土地承包经营权进行投资入股，并未提及租用其他土地。原告提交的收条、合同、证明等均证明原告与杨翠兰家签订了土地入股合同、支付杨翠兰家分红款的事实。现场勘查笔录证明李国兴对原告使用的土地属于还地桥镇高垴村集体土地、面积639.5平方米没有异议，并签名认可。证人李某（还地桥镇高垴村村民委员会委员、土地协管员）证实原告厂房是1997年5月份建成，使用的是高垴村的集体土地，面积约1亩左右，并与村民杨翠兰签订了租赁合同。大冶市还地桥镇高垴村村民委员会出具的证明也证实李国兴、李简兴多年前均租用杨翠兰土地建厂，双方签订有合同；合同到期后，杨翠兰不愿意再续租，双方发生矛盾。李国兴、李简兴和李志刚向有关部门提交的书面请求书中，也认可90年代他们分别租赁杨翠兰（李水生）家1.3亩、1亩土地建厂。大冶市钢巍雪玉矿石粉厂用地定界图、违法用地位置图、土地利用总体规划图、三大类分类汇总表，证明原告占地面积和该地块土地利用规划情况。上述证据能够形成证据链，证明原告建厂使用的土地是高垴村集体土地，测定的面积为639.5平方米，其中占用的639.37平方米建设用地符合土地利用总体规划，目前已建成370平方米建筑物的事实,可以认定。原告认为大冶市钢巍雪玉矿石粉厂用地定界图、违法用地位置图、土地利用总体规划图不能排除其中包含有原告租赁使用鄂州市的土地面积，但不能提供足够的证据反驳，其异议理由不能成立。经审理查明，2018年9月18日，被告资规局接到原告未经批准、擅自占用还地桥镇高垴村集体土地建石粉厂的举报，决定进行核查，并于同日向原告送达《责令停止违法行为通知书》。后查明，1997年5月，李国兴与同村（大冶市还地桥镇高垴村）村民杨翠兰家达成协议，租赁杨翠兰家承包经营的土地约1.3亩，在此土地上投资兴建矿石粉厂，2013年更名为大冶市钢巍雪玉矿石粉厂即本案原告，投资人李国兴，为个人独资企业。2013年5月29日，杨翠兰家与原告签订合同，约定杨翠兰家以出租的土地入股原告，每年分红5000元，合同期限自2013年6月1日至2018年5月30日。合同期满后，杨翠兰要求收回出租的土地，双方经常发生纠纷，杨翠兰及家人也多次向有关部门反映、举报。被告资规局同时查明，原告未经土地主管部门批准，违法占用高垴村畈李家湾土地面积639平方米，占地类型为建设用地，符合土地利用总体规划，目前已建成建筑面积370平方米。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修改版）第五十九条的规定。2018年11月27日，被告资规局决定立案查处，依法向原告送达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，召开了听证会。2019年8月9日，被告资规局作出冶自然资规执罚[2019]283号行政处罚决定书，认定原告上述非法占地事实存在，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《湖北省土地管理实施办法》第四十六条、《湖北省国土资源行政处罚自由裁量权适用规范（试行）》的相关规定，对原告作出如下行政处罚：1、责令退还非法占用的639平方米土地；2、没收在非法占用的639平方米土地上新建的建筑面积370平方米建筑物和其他设施；3、对非法占用639平方米土地处以每平方米5元罚款计人民币3195元。同时告知了不服处罚的救济权利和方法。原告不服该处罚，提出以下理由，向被告市政府申请复议：1、认为该厂经过合法注册，经营主体合法；2、该厂依法经营，依法纳税，没有违法行为；3、该厂已经办理用地手续，处罚行为违反了信赖利益保护原则；4、该厂建厂经过村委会和原土地所同意，认定违法占地没有依据；5、该厂于2003年改建而成，已超过二年追溯期；6、被申请人无权处罚，主体违法；7、该厂符合土地利用总体规划，属于合法建筑，处罚决定实体违法；8、被申请人处罚程序违法；9、根据法不溯及既往原则，处罚适用法律错误；10、对于民间土地纠纷，应调处解决，或通过司法途径解决，不应由行政机关插手。2019年11月29日，被告市政府作出黄政复决字[2019]058号行政复议决定书，认定被申请人查明的事实属实，履行了法定程序，处罚并无不当，但适用法律部分错误。同时认为，工商、税务登记不能作为合法占用土地的依据；被申请人从未认可、许可申请人合法用地，不存在信赖利益保护；原高垴村村委会和土地所并非土地使用的有权机关，无权作出批准行为；申请人非法占地具有继续状态，行政处罚时效应从违法行为终了之日起计算；申请人是县级土地行政部门，依法负责本行政区域土地管理工作，行政主体适格；申请人不能证明建筑合法；依照相关规定，本行政处罚不属于必须经过集体研究决定的案件；被申请人适用2004年8月28日修改的《中华人民共和国土地管理法》并无不当；被申请人是对申请人违法用地行为作出行政处罚，并无不当。综上，认为申请人理由均不成立。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十七条之规定，作出如下决定：一、变更冶自然资规执罚[2019]283号行政处罚决定书中“你厂的上述用地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定”为“你厂的上述用地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定”；二、维持被申请人作出的冶自然资规执罚[2019]283号行政处罚决定书其他内容不变。原告不服该行政复议决定，因而成讼。本院认为：被告资规局是县级土地行政部门，依法负责本行政区域土地管理工作，具有土地行政管理职能，行政主体适格；被告资规局对原告用地行为进行行政管理，没有超越职权。原告虽然办理了工商、税务登记手续，规范经营，但不能以此证明用地行为合法，构造建筑物合法。原告提交的证据不足以证明其使用的土地获得土地主管部门批准或许可，不存在信赖利益保护。依照法律规定，行政处罚的时效期限从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。原告非法占地行为持续至今没有恢复土地原状，具有继续状态，因此，被告资规局作出的行政处罚没有超过期限；同时，该处罚适用违法行为持续期间的法律法规并无不当。依照相关规定，被告资规局认为本次行政处罚不属于必须经过集体研究决定的案件，其理由成立。被告资规局所作出的行政处罚决定在认定事实上适用的法律错误，被告市政府在复议决定书中进行了纠正，并不影响处罚结果的正确性，应予认定。原告提出还使用了鄂州市的土地，被告作出处罚的地块不能排除包含有鄂州市的土地，但并未提出足够的证据予以反驳，其理由不能成立。综上，被告资规局作出的冶自然资规执罚[2019]283号行政处罚决定书认定事实清楚、证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序；被告市政府作出的黄政复决字[2019]058号行政复议决定书，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告大冶市钢巍雪玉矿石粉厂的诉讼请求。本案诉讼费50元由原告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院。上诉人在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元，款汇湖北省黄石市中级人民法院。开户行：中国农业银行股份有限公司黄石分行团城山支行。户名：湖北省黄石市中级人民法院。账号：17×××18。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  罗后才人民陪审员  陆建霞人民陪审员  曹 辉二〇二〇年七月十五日书 记 员  邹小蒙