湖北省宜昌市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)鄂05行初62号原告徐泽惠，女，1950年1月27日出生，汉族，住远安县。委托诉讼代理人敖道春（系徐泽惠之女），1972年9月6日出生，汉族，住所同上。特别授权代理。被告远安县人民政府。地址：远安县鸣凤镇解放路**。组织机构代码01112708-2。法定代表人汤明，该县人民政府县长。委托诉讼代理人谭昌迅，远安县司法局工作人员。一般授权代理。委托诉讼代理人高琼华，湖北沮城律师事务所律师。一般授权代理。被告远安县自然资源和规划局。。地址：远安县鸣凤镇鸣凤大道**统一社会信用代码11420525736807544Y。法定代表人雷官孝，该局局长。委托诉讼代理人韩尚勇，该局工作人员。特别授权代理。委托诉讼代理人望露，湖北典沣律师事务所律师。特别授权代理。原告徐泽惠诉被告远安县人民政府、远安县自然资源和规划局土地行政征收一案，本院于2020年4月16日立案受理后向二被告送达起诉状副本，二被告在法定期限内向本院提交了行政答辩状及证据材料。本院将二被告提交的行政答辩状及证据材料送达原告。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原告徐泽惠诉称：2018年，远安县鸣凤镇人民政府、远安县土地主管部门等行政机关受被告安排，强行挖毁原告的承包地及地上附着物。后在诉讼中，原告从宜昌市中级人民法院转交的证据资料中获取原远安县国土资源局（2019年3月，因机构改革并入新组建的远安县自然资源和规划局）作出的远土征补偿告〔2016〕9号《征地补偿安置方案公告》。原告未见行政机关履行拟征地公告、听证告知及征地调查实物确认等征地前置程序，也未见远安县绕城路及接线段项目征地公告在被征地村、组张贴，未对被征地农户履行补偿安置方案公告、听证义务，其征地补偿安置方案违法。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《征收土地公告办法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律规定提起行政诉讼，请求人民法院判决：确认原远安县国土资源局作出的远土征补偿告〔2016〕9号《征地补偿安置方案公告》违法并依法撤销。被告远安县人民政府辩称：一、远安县人民政府不是本案的适格被告。本案中，远土征补偿告〔2016〕9号《征地补偿安置方案公告》是由原远安县国土资源局制作发布，远安县人民政府履行的是内部审批手续，既不是公告的制作者也不是发布者，没有针对原告作出具体行政行为，不是本案的适格被告。原告为了提高审级将远安县人民政府列为被告，无事实和法律依据，本案不属于中级人民法院管辖。二、原远安县国土资源局作出的远土征补偿告〔2016〕9号《征地补偿安置方案公告》不具有行政可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（二）项、第（十）项规定，调解行为、法律规定的仲裁行为以及对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。故原告的起诉不属于人民法院行政诉讼的受理范围。本案中，远安县绕城路及城区接线段建设工程项目用地是远安县人民政府申请报批，省人民政府作出鄂政土批〔2016〕1301号《关于远安县绕城路及城区接线段建设工程项目用地的批复》（以下简称鄂政土批〔2016〕1301号《批复》）。远安县人民政府在获得该项目用地批复后，依照法定程序发布了远征地告〔2016〕9号《征收土地公告》。原远安县国土资源局依规定发布远土征补偿告〔2016〕9号《征地补偿安置方案公告》。经远安县人民政府审批由原远安县国土资源局发布征地补偿安置方案公告的行为，仅是将征地补偿安置方案在被征收土地所在乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征收人权利义务不产生实际影响，产生影响的是后续相关征收土地的补偿安置等行为，而非该公告行为。三、原告的起诉已超过起诉期限。原远安县国土资源局作出的远土征补偿告〔2016〕9号《征地补偿安置方案公告》已于2016年11月28日送达双利社区村民委员会，且已于2016年12月7日将该公告张贴公示。原告于2020年1月12日提起本案诉讼早已超过了当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》所规定的2年最长起诉期限。综上，原远安县国土资源局作出的远土征补偿告〔2016〕9号《征地补偿安置方案公告》对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，远安县人民政府不是本案的适格被告，本案不属于中级人民法院管辖，且原告提起本案诉讼也早已超过了法定的起诉期限。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，人民法院应裁定驳回原告的起诉。被告远安县自然资源和规划局辩称：一、本案不属于行政诉讼的受案范围。本案中，远安县绕城路及城区接线段建设工程项目用地由远安县人民政府申请报批，报批前在双利村委会发布远国土征告字〔2016〕11号《拟征土地告知书》及远国土听告字〔2016〕第11号《听证公告》。省人民政府作出鄂政土批〔2016〕1301号《批复》。远安县人民政府在获得该项目用地批复后，依照法定程序发布了远征地告〔2016〕9号《征收土地公告》。同时，原远安县国土资源局作出远土征补偿告〔2016〕9号《征地补偿安置方案公告》，并送达给被征收村集体张贴、公示。事后，被征收村集体与原远安县国土资源局签订了《征收补偿协议》。原远安县国土资源局作出的远土征补偿告〔2016〕9号《征地补偿安置方案公告》明确告知：“对补偿标准有争议的，向远安县人民政府申请协调；协调不成的，由批准征收土地的省人民政府裁决。”由此可见，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征收补偿、安置方案不服的应当先行裁决。对被征收人权利义务产生实际影响的是征地补偿安置方案后续相关征收土地的补偿安置等行为，而非该公告行为。因此，原告的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定，请求人民法院裁定驳回原告的起诉。二、管辖权问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定，对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件，是由中级人民法院管辖的第一审行政案件。本案中，原告对原远安县国土资源局作出的远征补偿告[2016]9号《征地补偿安置公告》提起诉讼，而该公告是原远安县国土资源局作出，而不是远安县人民政府作出。根据级别管辖的规定，本案应属于远安县人民法院管辖，而不属于宜昌市中级人民法院管辖的第一审行政案件。根据当事人的诉辩意见，本院认定如下案件事实：原告为远安县鸣凤镇双利村村民。因远安县绕城路及城区接线段工程项目建设需要，2016年11月22日，湖北省人民政府作出鄂政土批〔2016〕1301号《批复》，同意远安县人民政府征收旧县镇安鹿村，花林寺镇桃李村，鸣凤镇北门村、东庄坪社区、南门村、花园村、双利村、双泉村集体农用地24.2998公顷（含耕地13.4442公顷）、未利用地0.9994公顷转为建设用地并办理征地手续…，该项目批准建设用地38.4764公顷。2016年11月28日，远安县人民政府作出远征地告〔2016〕9号《征收土地公告》，告知建设用地项目名称、批准机关、批准文号、批准时间、批准用途、征收土地所有权人、征收土地位置、面积、地、地类收土地补偿标准、征收土地涉及的农业人员安置途径；同时告知了被征地的农村集体经济组织、村民或其他相关权利人对鄂政土批〔2016〕1301号《批复》不服的，可在本征地公告发布之日起60日内，向湖北省人民政府申请行政复议。2016年11月28日，原远安县国土资源局作出远土征补偿告〔2016〕9号《征地补偿安置方案公告》，该公告告知了征收土地补偿安置基本情况；土地补偿费、安置补助费、地、地上附着物和青苗补偿费标准付对象和支付方式；被征地农民安置途径；同时告知了被征地的农村集体经济组织、村民或其他相关权利人对征地补偿安置方案有异议的，可在本征地补偿安置方案公告发布之日起60日内，向远安县人民政府申请协调；征地补偿安置争议经协调未达成一致意见的，申请人自收到协调意见书之日起15日内，可以向省人民政府申请裁决；征地补偿安置争议不影响征收土地方案的实施。该公告已于2016年11月28日送达双利社区村民委员会并在村务公开栏张贴。原告认为原远安县国土资源局作出远土征补偿告〔2016〕9号《征地补偿安置方案公告》违法，于2020年1月12日向本院邮寄行政起诉状提起诉讼。本院认为，本案中，徐泽惠请求人民法院确认原远安县国土资源局于2016年11月28日作出的远土征补偿告〔2016〕9号《征地补偿安置方案公告》违法并依法撤销，结合各方当事人的诉辩理由，本案各方当事人的争议焦点是原告的起诉是否符合起诉条件，即：1.远安县人民政府是不是本案的适格被告；2.本案是否属于本院管辖的第一审行政案件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。没有实施某种行政行为的，不能作被告。本案中，远土征补偿告〔2016〕9号《征地补偿安置方案公告》系原远安县国土资源局制作、发布，并非远安县人民政府作出。远安县自然资源和规划局自认远土征补偿告〔2016〕9号《征地补偿安置方案公告》系原远安县国土资源局制作，由此带来的法律后果应由其承担，与远安县人民政府无关。故远安县人民政府不是本案的适格被告。原告认为远安县人民政府是远土征补偿告〔2016〕9号《征地补偿安置方案公告》的审批机关和制作者，是征收土地的组织者，应是本案的适格被告与本案查明的事实不符，其理由不能成立。关于本案的管辖问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条第（一）项的规定，以县级人民政府下属职能部门为被告提起的行政诉讼，应属基层人民法院管辖的第一审行政案件。据此，在远安县人民政府不是本案适格被告的情形下，原告对远安县自然资源和规划局提起行政诉讼，不属于本院管辖。关于本案如何处理问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定、错列被告，已经立案的，应当裁定驳回起诉。该条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。本院在审理本案时，明确告知原告起诉远安县人民政府错误以及对远安县自然资源和规划局的起诉不属于中级法院管辖，建议原告撤诉后到基层法院起诉或撤回对远安县人民政府的起诉后，将案件移送远安县人民法院审理，但原告仍坚持其诉讼理由予以拒绝。故，原告坚持以远安县人民政府、远安县自然资源和规划局作为共同被告提起本案行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条、第六十九条第一款第（一）项、第（三）项的规定，对其起诉应当裁定驳回。综上，远安县人民政府不是本案的适格被告。原告对远安县自然资源和规划局的公告行为提起行政诉讼不属于本院管辖。故本院对原告的起诉应当裁定驳回。本案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条、第二十六条第一款、第四款、第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条、第六十九条第一款第（一）项、第（三）项、第三款，第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告徐泽惠的起诉。本案按规定不收取案件受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长 钟 波审判员 胡振元审判员 曹 斌二〇二〇年七月六日书记员 杜 璐