吉林省扶余市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉0781行初12号 原告吉林省德卡房地产开发有限公司诉被告扶余市自然资源局不履行规划审批法定职责一案，于2020年7月1日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月1日受理后，依法由审判员吕相峰适用简易程序公开开庭进行了审理。原告吉林省德卡房地产开发有限公司法定代表人姜明阳及其委托诉讼代理人姜永库，被告扶余市自然资源局委托代理人李晓红、安波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告吉林省德卡房地产开发有限公司诉称，请求人民法院依法判令被告履行职责，对原告于2020年2月24日上交的申请予以答复。事实及理由：2020年2月24日，原告向被告提交申请书一份，请求被告对原告所有的位于扶余市德卡城市广场2号楼的宾馆8-17层改为住宅进行使用一事进行批示。被告自收到该申请书至今未有任何书面或口头的回复，属严重的行政不作为。现诉至人民法院，请求人民法院依法支持原告的诉讼请求。 原告提供的证据有：申请书一份、建设用地批准书一份。 被告扶余市自然资源局辩称，（一）没有证据证明德卡公司正式提交了规划许可变更申请，不能以其《申请》印制的日期起算“法定期限”。按照行政审批制度改革要求，我局的行政审批均由扶余市人民政府政务服务中心窗口受理，接收有关申请材料，并向申请人出具《业务受理单》。时至今日，我局设在扶余市人民政府政务服务中心的窗口仍没有正式收到德卡公司的申请和有关申请资料。按照《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》（法释（2009）第20号）第六条规定，“法定期限”自行政许可申请受理之日起计算。按照《行政诉讼法》第三十八条第一款规定，德卡公司起诉我局不履行法定职责，德卡公司应当证明提交《申请》及其有关材料的受理日期或者提交日期。否则，德卡公司应当承担举证不能的法律后果。同时，据《扶余市人民政府政务服务中心公告》（来源：市政府政务服务中心网站，2月23日发布），疫情防控期间，市政务大厅主厅及市直各部门分厅实行办事群众预约登记制度。凡是未提前预约的，请勿前往政务大厅主厅及各分厅。疫情防控期间，凡属非紧急办理事项的，暂缓办理，尽量避免人员流动和聚集。所以，在今年疫情时期，凡是申请行政许可，必须提前预约。我局未查到德卡公司的预约申请，也无法证实其提交《申请》的具体日期。（二）我局正在积极研究德卡公司的《申请》事项。虽然未正式接到德卡公司的《申请》，但是我局一直在研究论证其《申请》的事项。对于商业用途改为住宅用途的情况，属于十分罕见的特殊问题，没有哪个开发商愿意改变规划用途而降低土地及地上房屋的价值。法律法规没有具体规定，在我市是第一次。为此，我局组织有关人员到长春、吉林等地进行考察，但是省内没有类似情况的做法可借鉴。我局开了几次会议进行专题研究，也没有找到依据，形成确定意见。目前，唯一可依据的是《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发〔2016〕39号)，该文件允许房地产开发企业开展住房租赁业务。最近，我局也与德卡公司进行了沟通，如果同意改为租赁住房，并经住建部门审批同意，我局可以办理规划许可变更审批。目前，我局还在积极研究。所以，我局已依法履行了规划许可变更审核职责。综上所述，我局认为被告的诉讼请求及其事实和理由不成立，故请求人民法院依法驳回德卡公司的诉讼请求。 被告于法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1.来源于扶余市政府政务服务中心网站2月23日发布的《扶余市人民政府政务服务中心公告》。2.《吉林省城市建设工程规划管理审批办法》吉府法学〔1998〕21号。3.《中共吉林省委吉林省人民政府关于进一步加强全省城市规划建设管理工作的若干意见》吉发〔2016〕41号。4.住房城乡建设部等九部委联合下发的《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》建房〔2017〕153号。5.《中华人民共和国城乡规划法》。 经庭审质证，被告认为原告提供的申请书不能证明已经正式向扶余市自然资源局提交申请，被告正式受理行政许可申请的部门是政务大厅窗口，且原告的扶余市德卡城市广场2号楼按照原规划用途已经竣工验收，再改变用途需要有相当的依据。原告对被告的证据有异议，认为不能作为证明被告不履行法定职责合法的依据，且被告的辩称自相矛盾。 本院对经庭审质证的证据认证如下：原、被告提供的证据符合证据的关联性、合法性、真实性，本院予以确认。 经审理查明，2020年2月24日原告吉林省德卡房地产开发有限公司向被告扶余市自然资源局提交申请书一份，内容为，扶余市自然资源局，我公司通过对扶余市的市场调研，由于受整体经济和疫情的影响，扶余市现有宾馆进剩，现申请将扶余市德卡城市广场2号楼原有的宾馆面积超大，现将部分宾馆改为住宅进行使用，其中8－17层为住宅，5－7层为宾馆。妥否，请批示。至原告起诉，被告未对原告的申请作出答复。原告不服，提起行政诉讼。 本院认为，被告主张未正式收到原告提交的申请，但在答辩及法庭调查中称正在积极协调处理此事，证明被告已经知晓原告申请改变规划许可的事实，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定，在起诉被告不作为原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。本案原告虽只提供了申请书，但因被告未给原告出具任何书面凭证且原告作出了合理说明，故认定原告已在行政程序中向被告提出了申请。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。《吉林省城乡规划条例》第三十七条规定，建设单位或者个人应当根据规划许可的规定进行建设，不得擅自改变规划许可的内容。确需变更的，应当依法经原批准机关同意后，重新办理相关手续。第四十条规定，建设工程竣工验收前，建设单位或者个人应当持书面申请，竣工测绘报告等相关材料向县级以上人民政府规划主管部门申请办理核实手续。城乡规划主管部门应当自接到申请之日起十个工作日内对建设工程是否符合规划条件予以核实，符合规划条件的出具认可文件，未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得办理房屋登记。建设单位或者个人应当在竣工验收后六个月内向城乡规划部门报送有关竣工验收资料。利用已竣工验收的建设工程改建、扩建的，应当重新办理规划许可，未经规划许可、验收擅自改建、扩建的，不得办理房屋登记。 根据上述规定，本案原告吉林省德卡房地产开发有限公司申请将扶余市德卡城市广场2号楼部分宾馆改为住宅进行使用，其中8－17层为住宅，5－7层为宾馆。按照原告诉称，扶余市德卡城市广场2号楼已经竣工验收，现要改建，属于变更规划，必须向扶余市人民政府城乡规划主管部门也就是本案被告提出申请，并应当重新办理规划许可，而不是只提交一份申请书就可以。重新办理规划许可的，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。原告只提交一份申请书要申请改建原有已竣工验收的工程不符合《中华人民共和国城乡规划法》及《吉林省城乡规划条例》的相关规定，原告据此要求被告履行规划审批的法定职责缺乏事实根据及法律依据。但被告在行政程序中应对原告的申请材料不符合法定条件予以释明，应依据《中华人民共和国行政许可法》的规定对原告履行告知义务。综上，原告对扶余市德卡城市广场2号楼部分宾馆改为住宅向被告提出变更规划许可的申请不符合法定形式要件，原告诉称被告不履行法定职责的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回吉林省德卡房地产开发有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由吉林省德卡房地产开发有限公司负担25元,剩余25元由本院退还给吉林省德卡房地产开发有限公司。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于松原市中级人民法院。 审判员  吕相峰 二〇二〇年七月二十八日 书记员  孙婷婷