广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终231号 上诉人（原审原告）灵山县新圩镇官屯村委会第六村民小组。 诉讼代表人梁学恒，组长。 委托代理人莫祖东，灵山县中恒法律服务所法律服务工作者。 被上诉人（原审被告）灵山县人民政府，住所地钦州市灵山县广场路**。 法定代表人刘钦，县长。 委托代理人钟昌岩，该县司法局工作人员。 委托代理人蔡锐，该县司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）钦州市人民政府，，住所地钦州市永福东大街** 法定代表人谭丕创，市长。 委托代理人邓红，该市司法局工作人员。 委托代理人唐子雯，北京大成（南宁）律师事务所律师。 原审原告灵山县新圩镇渌二村民委员会。 法定代表人覃之宽，主任。 原审第三人灵山县灵城街道前进村委会杭木坡第一村民小组。 诉讼代表人王翰波，组长 委托代理人陈建师，广西铭德律师事务所律师。 上诉人灵山县新圩镇官屯村委会第六村民小组（以下简称第六村民小组）因与被上诉人灵山县人民政府（以下简称灵山县政府）、钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）及原审原告灵山县新圩镇渌二村民委员会（以下简称渌二村委会）、原审第三人灵山县灵城街道前进村委会杭木坡第一村民小组（以下简称第一村民小组）土地行政裁决及行政复议一案，不服钦州市中级人民法院（2019）桂07行初133号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，各方争议的土地称秦岭，第一村民小组又称秦塘岭，面积约1.56公顷，四至:东至岭岐分水为界，南以岭脚坡地为界，西以岭脚田坎为界，北以岭岐沿至岭脚田坎为界（详见争议现场图）。争议地是灵城街道前进村委会辖地，1962年“四固定”时由前进大队落实固定给第一村民小组集体管理，1970年农业学大赛时由第一村民小组种植柑橘、三华李、剑麻等。1974年渌一大队第十生产队与前进大队杭木坡第一、第二生产队对秦岭因界至问题发生纠纷，经当时新圩、三海公社组织调处，划清了山界，现争议地归第一村民小组管理。1992年，新圩镇人民政府在争议秦岭相邻的东向的福船岭处成立新圩烟花炮竹厂，租用六村公所及其下属一队至十队的岭地，协议租用土地界至为:东面由六一村公所福船岭坡地至水田界止，南面由六一村公所坡地界至六二村公所交界坡地止，西、北面由六一村公所所属山岭坡地界与三海乡前进村公所山岭坡地界止。现争议地并没有租用，仍由第一村民小组管理。2000年由第一村民小组发包给谢宏真、王用先经营种植荔枝、龙眼等果树，租期40年，合同约定期满后，一切果树竹木归第一村民小组所有，租金归第一村民小组收益。2011年承包者因经营不善退回给第一村民小组集体管理。一直以来，各方从没有任何权属异议。2015年，争议秦岭土地列入教育新区征地开发项目，渌二村委会以历来属其公共殡葬地为由和第六村民小组以解放前是其村民的“陪嫁岭”及解放后由渌一村委会第十村民小组代管为由，提出权属异议，引发纠纷。第一村民小组向灵山县政府提出调处申请，灵山县政府于2018年12月25日作出灵政处[2018]17号处理决定（以下简称17号处理决定），查明：决定争议的秦岭土地所有权归第一村民小组所有。渌二村委会和第六村民小组均不服，向钦州市政府申请复议，钦州市政府于2019年6月10日作出钦政复决字[2019]51号复议决定书（以下简称51号复议决定），维持了灵山县政府的处理决定。渌二村委会和第六村民小组均不服上述处理决定及复议决定，遂诉至法院。 原审认为，行政机关作出的行政行为是否合法，应从行政机关是否享有作出被诉行政行为的职权和被诉行政行为的证据是否确凿、程序是否合法、适用法律及法规是否正确进行全面审查。 一、关于灵山县政府和钦州市政府是否享有作出被诉行政行为的职权问题。该院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理……”的规定，渌二村委会、第六村民小组以及第一村民小组之间发生土地所有权争议，灵山县政府作为县一级人民政府对此权属纠纷有权进行调处。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，渌二村委会、第六村民小组不服灵山县政府作出的行政处理决定，钦州市政府作为灵山县政府的上一级人民政府，其对渌二村委会、第六村民小组的复议申请有权作出复议决定。 二、关于灵山县政府作出的17号处理决定的证据是否确凿充分的问题和适用法律是否正确的问题。本案讼争的秦岭土地，经灵山县组织双方现场勘测，双方对争议地的位置及四至范围均在现场勘验笔录上签字确认，该院予以确认。本案争议的秦岭土地，无证据查实在土改、合作化期间属于哪方所有，但是在1962年“四固定”时由前进大队落实固定给了第一村民小组集体管理。根据第一村民小组提供的书证以及灵山县政府调查了解的证人，可以证实现争议地一直由第一村民小组经营管理，没有变更过。渌二村委会主张争议的秦岭土地一直是其用于本村村民葬山，但是安葬坟山的习俗，并不是一定按照山岭权属进行的，在争议的秦岭土地上也葬有部分不是渌二村委会的村民，虽然渌二村委会的去世老人大部分是葬在争议地上，但是并不因葬山行为而取得权属，渌二村委会未能提供争议的秦岭土地的权属来源的书证或其他证据。第六村民小组则主张是其村民的陪嫁地，但是该说法没有切实的史料予以证实，而且该事实发生在解放前，解放前的权属来源无法查证，仅有证人证言，证明力不强，不足以证实争议的秦岭土地归其所有。而且，在管理事实方面，从渌二村委会与第六村民小组提供的证人证言以及证人出庭作证的证词上看，渌二村委会的村民对于争议的秦岭土地的使用管理事实存在相互矛盾。渌二村委会有些村民认为是渌二村委会管理使用，有些又作为第六村民小组的证人作证是第六村民小组管理使用，因此，在渌二村委会以及第六村民小组在没有其他证据予以佐证的情况下，单凭证人证言以及证人出具的书面证据的材料，均不足以客观、充分地证明渌二村委会以及第六村民小组对争议的秦岭土地有管理使用的事实。因此，渌二村委会以及第六村民小组无充分的证据证实其对于争议的秦岭土地有合法的来源以及管理事实，渌二村委会以及第六村民小组的主张，证据不足，该院不予采纳。灵山县政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、第二款，《确定土地所有权和使用权的若干规定》(国家土地管理局〔1995〕国土〔籍〕字第26号)第十九条、第二十条第一款和《广西壮族自治区土地山林水利杈属纠纷调解处理条例》第三十五条第一款第(二)项、第三十条第一款第(一)项的规定，作出的处理决定事实清楚，证据充分。 三、关于程序是否合法的问题。该院认为，灵山县政府对第一村民小组土地权属调处申请进行了受理，受理后向渌二村委会与第六村民小组送达了确权申请书副本，并进行了现场勘验、调查取证，调解未果后作出处理决定，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的程序性规定。因此，灵山县政府作出处理决定的程序是合法的。钦州市政府在受理复议申请后，依法送达了申请书副本，在调解无效的情况下依法对灵山县政府作出的《处理决定》进行审查，遂作出《复议决定》。第六村民小组认为钦州市政府没有进行实地调查，程序违法。该院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”的规定，行政复议原则上是采取书面审查的办法，因此，钦州市政府采取书面审查的方法并没有违反法律规定，故钦州市政府作出的《复议决定》符合《中华人民共和国行政复议法》程序性的规定。 综上所述，灵山县政府作出的灵政处[2018]17号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，处理恰当，该院依法确认其合法性。钦州市政府作出的钦政复决字[2019]51号复议决定，维持了灵山县政府作出的《处理决定》程序合法，并无不当。渌二村委会与第六村民小组的诉讼请求，没有事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回渌二村委会的诉讼请求，驳回第六村民小组的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由渌二村委会和第六村民小组各负担25元。渌二村委会与第六村民小组分别已预交案件受理费50元，结余的25元，可分别向该院申请退还。 上诉人第六村民小组诉称，（一）17号处理决定认定事实不清、证据不足、程序违法，依法应予撤销。首先，17号处理决定认为争议地土地来源不清，与事实不符，该处理决定未采信合法的证人证言，缺乏事实和法律依据。其次，灵山县政府依据第一村民小组仅三人的证词，认定争议地在“四固定”时的落实情况并将争议地确认归第一村民小组集体所有，于法无据。最后，17号处理决定程序违法，灵山县政府调处本案时应依法收集各方面土地来源的合法依据，但灵山县政府在争议地无各历史时期书面凭证的情况下，没有对其及渌二村委会已经提供的230多个证人名单进行调查询问，亦没有对三个村委会盖章证明的《关于我村委会秦岭一集体所有的土地来源》进行调查取证，特别是位于调查核实村民梁烈发90年代在秦岭种植果苗多年并建有看山屋等第六村民小组管理使用争议地的事实。（二）51号复议决定未审核灵山县政府的全部材料，在明知事实不清、证据缺乏的情况下，仍决定维持17号处理决定。（三）原审判决认定事实不清，认定证据错误，原审以有利害关系为由未采信五名出庭作证的证人证言，却认定与第一村民小组有利害关系的三名证人证言，缺乏法律依据，原审未审查灵山县政府没有调查询问230多名证人的不作为行为属程序违法。综上，请求撤销原审判决第二项，撤销17号处理决定和51号复议决定，由灵山县政府重新作出处理决定。 被上诉人灵山县政府辩称，第六村民小组以争议地是其“陪嫁岭”，渌二村委会以争议地是其“公共殡葬地”为由，主张争议地权属，无事实和法律依据。第六村民小组自行收集并提交的证据，不符合证据规则，其真实性、合法性均不能采信，且不足以证实其方主张。17号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，确权正确，原审判决合法公正，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人钦州市政府辩称，17号处理决定将争议地确权给第一村民小组认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。钦州市政府依法履行职务、查明事实，作出维持17号处理决定的行政复议决定，符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人第一村民小组述称，其取得争议土地权属来源合法，管业事实清楚，原审判决驳回第六村民小组和渌二村委会的诉讼请求正确。第六村民小组主张争议地在土改、合作化、“四固定”时期属其所有，并由其经营管理，但没有提供任何证据支持其主张，第六村民小组的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 原审原告渌二村委会未向本院提交书面意见。 二审审理期间，各方当事人未向本院提交新证据。 二审中，上诉人第六村民小组对原审查明的以下事实提出异议：1.对“1962年‘四固定’时由前进大队落实固定给第一村民小组集体管理”有异议，认为与事实不符，原审采信了三名证人证言从而作出该认定，但三名证人在“四固定”时期尚未成年，对该时期发生的事实不了解；2.对“1970年农业学大寨时由第一村民小组种植柑橘、三华李、剑麻等”有异议，认为争议地南向为石头地，并没有种植农作物，原审仅凭几个证人证言就认定该事实，存在错误；3.对“1974年渌一大队第十生产队与前进大队杭木坡第一、第二生产队对秦岭因界至问题发生纠纷，经当时新圩、三海公社组织调处，划清了山界，现争议地归第一村民小组管理”有异议，认为1974年发生纠纷并不涉及争议地；4.对“1992年，新圩镇人民政府在争议秦岭相邻的东向的福船岭处成立新圩烟花炮竹厂，租用六村公所及其下属一队至十队的岭地”有异议，认为该租用没有涉及争议地，与本案没有关联；5.对“2000年由第一村民小组发包给谢宏真、王用先经营种植荔枝、龙眼等果树，租期40年，合同约定期满后，一切果树竹木归第一村民小组所有，租金归第一村民小组收益”有异议，认为合同书的真实性不能确认，其曾经申请鉴定该合同书，怀疑合同书并非2000年签订的，而是后来倒签的，是为了本案才签订的；6.对“2015年，争议秦岭土地列入教育新区征地开发项目……引发纠纷”有异议，认为该开发项目与本案无关，不能作为定案依据。被上诉人灵山县政府认为以上异议不能成立，证人颜某已经77岁，作为时任大队干部，对争议地落实情况比较清楚，1970年种植农作物的情况是存在的，1974年纠纷调处时，划定争议地北面是经双方提供的证人认可的，1992年成立炮厂主要是划定山林界线，现争议地当时属三海公社管辖，并非第六村民小组管辖，第六村民小组对合同的真实性有异议应在法定期限内提出，其二审阶段才提出该异议，不予认可，2015年本案纠纷发生，第六村民小组到司法所报案，灵山县政府于2017年立案，第六村民小组主张纠纷发生后所查处的证据不能作为定案依据，不能成立。被上诉人钦州市政府认为，第六村民小组不认可原审查明的事实，但又未能提供足以推翻原审认定事实的证据，以上事实异议不能成立。原审第三人第一村民小组认为，第六村民小组未能提供足以推翻原审认定事实的有效证据，其以上异议不能成立，争议地在“四固定”时期已经固定给第一村民小组，灵山县政府作为确权部门依职权调查证人，而不仅仅是三名证人，争议地并非第六村民小组平时生产、生活的地方，1970年争议地由哪些村民进行管理使用，第六村民小组并不清楚，原审认定事实与本案调查的证据相符，2000年发包合同是真实存在的，本案争议地仍由第一村民小组发包给村民种植农作物，至今仍然能看到相关痕迹。本院认为，上诉人第六村民小组未能提交证据证明其主张的异议事实，该异议不成立，本院不予支持。 本院确认原审判决认定的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。 本院认为，本案争议地无证据证实在土改、合作化期间属于哪方所有，在1962年“四固定”时期由前进大队落实固定给了第一村民小组集体管理，现争议地一直由第一村民小组经营管理，从未变更，以上事实有第一村民小组提供的书证以及调查询问的证人证言佐证。第六村民小组以争议地为其村民陪嫁地为由，主张争议地属其所有，但其仅提供证人证言予以证明，未能提供切实史料予以佐证，不足以证明争议地属其所有。渌二村委会以争议地为其村民安葬坟山之地为由，主张争议地属其所有，但葬山行为与土地权属并无直接关系，且争议地还葬有部分不是渌二村委会的村民，因此渌二村委会以坟山安葬地为由主张争议地权属，缺乏事实和法律依据。此外，第六村民小组、渌二村委会提供的证人证言以及证人出庭作证的证词存在对争议地管理使用情况相互矛盾的陈述，证明力不强。灵山县政府据此认为第六村民小组、渌二村委会未能提供确实充分的证据证明争议地权属，其权属主张缺乏事实和法律依据，并将争议地确权归第一村民小组集体所有，于法有据。综上，17号处理决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。钦州市政府依法受理本案复议申请并决定维持17号处理决定，并无不当。 综上，第六村民小组的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人灵山县新圩镇官屯村委会第六村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 辉 审 判 员  麦 青 审 判 员  韩胜强 二〇二〇年七月十三日 法官助理  张 蕾 书 记 员  陈品涵