贵州省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)黔行终866号上诉人（一审被告）石阡县人民政府，住所地贵州省石阡县行政综合大楼**。法定代表人田运栋，县长。上诉人（一审被告）石阡县自然资源局（原石阡县国土资源局），住所地贵州省石阡县泉都街道佛顶山北路**。法定代表人张传松，局长。上诉人（一审被告）石阡县住房和城乡建设局，住，住所地贵州省石阡县河西街佛顶山北路**/div>法定代表人周银昌，局长。被上诉人（一审原告）杜文品，仡佬族。委托代理人滑若云，北京冠领律师事务所律师。委托代理人杨国杰，北京冠领律师事务所实习律师。一审第三人杨吓贵，男，汉族。一审第三人杜文波（曾用名杜文武），男，仡佬族。一审第三人卓毅，男，侗族。上诉人石阡县人民政府（以下简称石阡县政府）、石阡县自然资源局、石阡县住房和城乡建设局（以下简称石阡县住建局）因与被上诉人杜文品房屋拆迁管理一案，不服贵州省铜仁市中级人民法院（2019）黔06行初191号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明，杜文品计划在石阡县饮料厂东面选址修建泉都电脑洗车场，因该县政府决定将杜文品的选址作为绿化用地，要求杜文品重新选址。2010年3月22日石阡县自然资源局（原石阡县国土资源局）作出石国土资函〔2010〕02号文件，建议石阡县住建局（原石阡县建设局）对杜文品在延伸段饮料厂北面重新办理选址。2010年4月2日，石阡县住建局给石阡县自然资源局回函，同意杜文品在北侧修建泉都电脑洗车场，用地性质为临时用地，用地面积为1924.5平方米。2010年4月13日，杜文品向石阡县自然资源局作出承诺，在该县饮料厂北面修建泉都电脑洗车场，如政府整体规划需要征收用地，自愿依法自行拆除或搬迁。2010年4月20日，石阡县自然资源局向杜文品作出《泉都电脑洗车场用地通知书》，告知杜文品新址用地面积为1924.5平方米，所有权性质为国有，供地方式为划拨，批准建设用地为临时用地，杜文品必须按照承诺书所承诺的内容自觉履行。杜文品取得该土地使用权后，进行土地平整并修建有堡坎等设施。2011年3月10日，杜文品与杨吓贵签订《土地租用合同》，将洗车场占地面积约1400平方米的土地出租给杨吓贵用于经营钢材生意，租期为六年，杨吓贵在租赁土地上修建有活动板房及钢架棚、围墙等建筑物，并约定到期后围墙归杜文品管理使用。2012年3月11日杜文品以杜文武名义与卓毅签订《租赁协议》，将上述取得临时用地中的500平方米土地出租给卓毅用作经营汽车修理业务，租赁期限自2012年3月11日起至2017年3月10日止，并约定租赁期间建造的房屋，归出租方所有，卓毅在租赁土地上修建有活动板房及钢架棚等建筑物。杜文品于2017年4月17日取得石阡县泉都电脑洗车场的营业执照，经营场所位于石阡县。2017年11月2日，石阡县自然资源局、石阡县住建局向杜文品作出《行政处罚告知书》，以杜文品未经依法批准，在取得临时用地手续后，擅自将该宗地出租给他人，对其作出行政处罚，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2018年8月11日、13日，石阡县城乡规划局分别向杨吓贵、卓毅作出限期拆除决定，要求其自行拆除在租用杜文品土地上修建的违法建筑。2018年8月29日，石阡县政府向杨吓贵、卓毅作出行政强制执行决定，决定于2018年8月31日对二人在泉都街道城北温泉北面所建违法建筑进行强制拆除。2018年11月1日，被告对泉都电脑洗车场及附属设施实施强制拆除。杜文品不服，诉至一审法院，请求：1.确认被告强制拆除原告泉都电脑洗车厂及附属设施行为违法；2.判决被告将原告泉都电脑洗车厂及附属设施恢复原状；3.本案诉讼费由被告承担。一审庭审中，杜文品明确放弃第2项诉讼请求。一审法院认为，本案争议焦点有：一、杜文品是否具备本案原告主体资格；二、石阡县自然资源局是否为本案适格被告；三、本案强制拆除行为是否合法。首先，关于原告主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案杜文品是涉案土地的使用权人，其对该涉案土地进行平整并修建有堡坎等设施，杜文品虽将部分涉案土地出租给杨吓贵、卓毅使用，且杨吓贵、卓毅二人在租用土地上修建有板房和钢架棚等设施，但被告在实施强拆行为时二人的租赁期限已经届满，涉案泉都电脑洗车场由杜文品实际管理、使用，故杜文品与本案强制拆除行为具有利害关系，具备本案原告主体资格。其次，关于本案适格被告问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条第一款规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设……。”第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”依据上述规定，如以违法建筑为由对原告泉都电脑洗车场实施强制拆除，应由城乡规划部门作出限期拆除决定，逾期不拆除则由县级以上地方人民政府责成有关部门强制拆除。经查，被告石阡县政府认可组织实施本案拆除行为，被告石阡县自然资源局、石阡县住建局均参与实施拆除行为，故石阡县政府、石阡县自然资源局、石阡县住建局均为本案适格被告。最后，关于被诉拆除行为是否合法问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”依据上述规定，其一，虽然涉案设施由卓毅、杨吓贵修建，但当时二人已经不再管理，设施已约定全部或部分归杜文品，行政机关作出的行政行为应当向当事人即设施有利害关系所有人或管理人杜文品和杨吓贵作出，而非设施的修建人。其二，由于行政强制对行政相对人的权利产生较大影响，法律规定了相应的程序即催告、听取当事人意见、作出强制执行决定等，以规范行政机关依法行使职权，同时也赋予行政相对人救济权利即陈述权、申辩权以及申请行政复议或者提起行政诉讼等权利。本案被告实施拆除原告泉都电脑洗车场及附属设施的行为并未履行上述法定程序，属程序违法。其三，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”本案被告在举证期限内未向法院提交实施拆除行为的合法性证据。依据上述法律规定，视为被告对涉案泉都电脑洗车场及附属设施实施的拆除行为没有相应证据。综上，被告实施的拆除行为主要证据不足，且违反法定程序。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认石阡县人民政府、石阡县自然资源局、石阡县住房和城乡建设局强制拆除杜文品泉都电脑洗车场及附属设施的行为违法；案件受理费50元，由石阡县人民政府、石阡县国土资源局、石阡县住房和城乡建设局共同负担。一审宣判后，石阡县政府、石阡县自然资源局、石阡县住建局均不服，分别向本院提起上诉。石阡县政府的上诉请求：撤销一审判决，改判驳回被上诉人杜文品的起诉。主要理由：1.行政行为的管理对象是针对行政秩序破坏者而非涉案物品的取得者，本案中，破坏行政管理秩序的人是违法建筑物的建设者，而非建筑物的所有人。上诉人作出的强制拆除决定是针对违法行为人卓毅、杨吓贵修建的违法建筑物，虽然该建筑物转让给杜文品，但被上诉人杜文品不是行政行为的相对人，一审判决认定杜文品为本案原告，属于原告主体认定错误。2.本案审理的是强制拆除行为，强制拆除决定书是石阡县政府作出，石阡县国土资源局、石阡县住建局不是本案行政行为的具体实施人，一审判决将石阡县国土资源局、石阡县住建局列为被告，判决确认石阡县政府、石阡县自然资源局、石阡县住建局三个行政机关的行为违法，属于基本事实错误、被告诉讼主体资格错误。3.因政府行政机构职能、职责转换，石阡县国土资源局的行政职能已被石阡县自然资源局替代，一审判决仍然列石阡县国土资源局为被告，属于被告主体资格错误。4.本案只有一个强制拆除行为，若三个行政机关均有行政违法行为，应当作为三个行政案件分别处理。5.卓毅、杨吓贵将所建设的建筑物转让给杜文品，杜文品与卓毅、杨吓贵是一个民法上的债权关系。行政机关将其建筑物拆除，杜文品债权不能实现，影响的也是其债权。杜文品应当以民事诉讼来维护其合法权益，而非行政诉讼。综上，一审判决对最主要的、最基本事实查明不清，对原被告的诉讼主体资格均认定错误，其判决结果明显错误。请二审支持上诉请求。石阡县住建局的上诉请求：撤销一审判决，并改判驳回被上诉人杜文品的起诉。主要理由：上诉人未实施本案的任何行政行为，一审判决将上诉人列为被告，属于被告主体资格错误。石阡县住建局与石阡县规划局是两个独立的行政机关，即使石阡县规划局参与案件的前期调查，也与上诉人无任何关联性。且本案一审开庭前，因行政机构职能、职责转换，石阡县城乡规划局的行政职能已划转到石阡县自然资源局。因此，一审判决将上诉人列为本案被告，并判决责任分担，明显属于被告主体资格错误。石阡县自然资源局的上诉请求：撤销一审判决，并改判驳回被上诉人杜文品的起诉。主要理由：1.一审判决将石阡县国土资源局列为被告，属于被告主体资格错误。本案一审开庭审理前，因政府行政机构职能、职责转换，石阡县国土资源局已与石阡县规划局职能划转到石阡县自然资源局。石阡县国土资源局的行政职能已被石阡县自然资源局替代，一审判决仍然列石阡县国土资源局为被告，属于被告主体资格错误。2.本案审理的是强制拆除行为，强制拆除决定是石阡县政府作出，不是上诉人作出。上诉人单位职工只是服从县政府安排参与拆除。上诉人不是本案行政行为的具体实施人，一审判决将上诉人列为本案被告，属于被告主体资格错误。3.上诉人只是于2017年1月2日向被上诉人杜文品下发《行政处罚告知书》，告知其限期拆除违法建筑物，恢复土地原状。而本案审理的是强制拆除行为，被上诉人杜文品在诉讼中，并未要求确认上诉人作出《行政处罚告知书》的行为违法，上诉人不是本案适格被告。综上，原审判决对主要事实查明不清，对被告主体资格认定错误，其判决结果明显错误。被上诉人杜文品在二审法定期限内未提交书面答辩意见。一审第三人杜文波、杨吓贵、卓毅在二审法定期限内未提交书面陈述意见。本院经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。本院另查明，经一审询问，一审第三人杜文波、卓毅明确表示放弃诉讼权利，不参加诉讼；且杜文武系杜文波曾用名。一审第三人杨吓贵在一审庭审中表示，其在租赁期间修建的围墙属于杜文品，其他活动板房及钢架棚等建筑物不是。本院认为，本案争议焦点为：一、杜文品是否具备本案原告主体资格；二、石阡县政府、石阡县自然资源局、石阡县住建局是否为本案适格被告；三、本案强制拆除行为是否合法。关于杜文品是否具备原告主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，根据一审查明的事实，案涉泉都电脑洗车场土地的使用权系杜文品所有。杜文品与杨吓贵签订《土地租用合同》，将案涉土地中的约1400平方米土地出租给杨吓贵用于经营钢材生意，约定租期满后，杨吓贵修建的围墙归杜文品所有；杜文品与卓毅签订《租赁协议》，将案涉土地中的500平方米土地出租给卓毅用作经营汽车修理业务，约定租期满后，租赁期间建造的房屋归杜文品所有。虽然案涉被强拆建筑物不是杜文品修建，但涉案泉都电脑洗车场在卓毅、杨吓贵租期届满后，由杜文品实际管理、使用，杜文品与被诉强拆行为具有利害关系，具备本案原告主体资格。至于杜文品与杨吓贵、卓毅如何分配涉案被强拆建筑物的权利义务，属于另一法律关系。石阡县政府、石阡县自然资源局、石阡县住建局主张杜文品不具有本案原告主体资格的理由不能成立，本院不予支持。关于石阡县政府、石阡县国土资源局（现石阡县自然资源局）、石阡县住建局是否为本案适格被告的问题。经查，石阡县城乡规划局分别向杨吓贵、卓毅作出限期拆除决定；石阡县住建局和石阡县国土资源局共同向杜文品作出行政处罚告知书；在原一审庭审中，石阡县政府承认系其组织、石阡县国土资源局和石阡县住建局参与实施强制拆除案涉建筑物行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，石阡县政府组织实施本案强拆行为，是本案适格被告；石阡县住建局既对杜文品作出行政处罚告知书，又参与强拆，亦为适格被告。石阡县城乡规划局分别向杨吓贵、卓毅作出限期拆除决定，石阡县国土资源局与石阡县住建局共同向杜文品作出行政处罚告知书，且石阡县国土资源局参与了强拆，而在一审庭审中，上诉人述称，由于机构改革，石阡县城乡规划局、石阡县国土资源局的职能已经划转到石阡县自然资源局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，石阡县自然资源局也是本案适格被告。关于本案强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”石阡县政府、石阡县自然资源局、石阡县住建局未提供证据证明对涉案泉都电脑洗车场及附属设施实施的强制拆除行为，履行了法律规定的程序。因此，一审认定三上诉人实施本案所诉强制拆除行为没有相应证据，强拆行为程序违法，该认定正确。另外，本案所诉强拆行为涉及一审第三人杨吓贵主张权益的其他活动板房及钢架棚等建筑物。基于上述同一强拆事实，三上诉人强制拆除该活动板房及钢架棚等建筑物同样亦属违法。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，判决确认石阡县政府、石阡县自然资源局、石阡县住建局实施的被诉强制拆除行为违法并无不当，本院予以维持。上诉人石阡县政府、石阡县自然资源局、石阡县住建局的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人石阡县人民政府、石阡县自然资源局、石阡县住房和城乡建设局共同负担。本判决为终审判决。审判长  邓洪波审判员  邱兴琼审判员  孟 婷二〇二〇年七月三十一日法官助理张凌雲书记员李振宇