河南省安阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫05行终145号上诉人（原审原告）贾永利，男，汉族，1975年1月24日出生，住河南省鹤壁市淇滨区。委托代理人季宏，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）滑县自然资源局，住所地河南滑县滑州路中段。法定代表人张秀江，局长。委托代理人张永光，滑县自然资源局工作人员。委托代理人马东领，河南创诚律师事务所律师。原审第三人滑县中谷置业有限公司，住所地滑县新区滑州大道与明福路交叉口。法定代表人杨冬，董事长。委托代理人郭保江，河南卓誉律师事务所律师。上诉人贾永利因诉被上诉人滑县自然资源局规划行政许可一案，不服滑县人民法院（2019）豫0526行初170号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。原审法院查明：2017年12月6日，原滑县国土资源局为滑县中谷置业有限公司颁发豫（2017）滑县不动产权第0003912号不动产权证，证载土地坐落为河南省安阳市滑县新区滑兴路东侧、南阳路南侧、万顺路西侧；权利类型为国有建设用地使用权；权利性质为出让；用途为城镇住宅用地，其他商服用地；面积为50496.57m2，使用期限为2049年4月19日止，2079年4月19日止。2019年5月27日，滑县中谷置业有限公司向原滑县城乡规划管理局申请办理建设工程规划许可证。2019年6月3日，原滑县城乡规划管理局为其颁发建字第201900025号建设工程规划许可证。另查明，贾永利于2012年10月15日缴纳地款450000元，收款单位为滑县天宝物业管理有限公司，收款人为“胡”；于2013年10月18日分别缴纳基建配套设施费50000元、基建用水费800元、基建电费押金1000元，收款人均为胡秀萍；于2013年11月21日、2014年1月27日分别支付工程款50000元、40000元，收款人均为窦向东。2013年11月左右，贾永利开始在前述滑县中谷置业有限公司持有的不动产权证及建设工程规划许可证所涉土地范围内的滑县翰林苑B区12#建造房屋，建好一层后停止。2019年11月26日，滑县城市管理局对贾永利作出滑城管责拆决字[2019]第12001号责令限期拆除违法建筑决定书，责令其于2019年12月5日前拆除位于滑县翰林苑B区12#建设的建筑物。另外，根据2019年1月9日《滑县机构改革方案》，滑县城乡规划管理局的行政职能由滑县自然资源局承担。原审法院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，原滑县城乡规划管理局依法具有作出本案被诉行政行为的行政职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，滑县自然资源局依法具有本案被告的诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据上述规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应以其合法权益受到侵犯为前提，且应与被诉行政行为具有利害关系。第一，贾永利未提交证据证明被诉行政行为侵犯了其合法权益。贾永利主张，其从开发商处购得了部分土地使用权。但是，一方面，滑县中谷置业有限公司对存在相关买卖行为不予认可，贾永利提交的证据也无法证明其确实将相关款项交给了第三人，不能证明其与滑县中谷置业有限公司之间存在交易行为。另一方面，《中华人民共和国物权法》第一百四十四条规定：“建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押的，当事人应当采取书面形式订立相应的合同。使用期限由当事人约定，但不得超过建设用地使用权的剩余期限。”该法第一百四十五条规定：“建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，应当向登记机构申请变更登记。”本案中，贾永利亦认可未签订相关书面协议，更不存在变更登记。同时，贾永利建造的一层房屋，亦因未取得建设工程规划许可证被滑县城市管理局认定为违法建筑而责令拆除。因此，被诉行政行为对贾永利的合法权益明显不产生实际影响。第二，贾永利与被诉行政行为不具有利害关系。贾永利提起本案诉讼的主要理由，是认为其已经从滑县中谷置业有限公司处购买了部分土地的使用权，滑县自然资源局作出被诉建设工程规划许可证与其具有利害关系。但是，一方面，如前所述，贾永利并未依法取得相关土地的使用权。另一方面，对于本案被诉规划行政许可行为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”据此，申请办理建设工程规划许可证，应以取得土地使用权为前提。本案中，滑县中谷置业有限公司系通过出让取得案涉国有土地使用权，其在向原滑县城乡规划管理局申请办理建设工程规划许可证时，作为使用土地的证明文件提交了豫（2017）滑县不动产权第0003912号不动产权证，因此，与贾永利主张的土地使用权有直接关联的行为实际上是颁发建设工程规划许可证之前的国有土地使用权出让行为以及不动产登记行为，在相关行为具备法律效力的情况下，原告直接针对规划许可行为提起行政诉讼，显然不具备利害关系，贾永利是否在案涉土地上建造房屋，也不是规划许可机关作出相关许可时应予考虑的内容。另外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”根据贾永利的陈述，本案纠纷产生的根本原因是其所述的土地使用权转让的履行行为，其与土地使用权出让方之间产生的该纠纷显然属于债权纠纷，如果其认为行政机关为滑县中谷置业有限公司颁发建设工程规划许可证的行政行为损害其债权实现，应当依法就相关民事争议提起民事诉讼，提起行政诉讼显然不符合法律规定。综上所述，贾永利不是符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的公民、法人或其他组织，提起诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定；贾永利与被诉行政行为不具有利害关系；被诉行政行为对贾永利的合法权益明显不产生实际影响。对于贾永利的起诉，依法应予驳回。原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第八项的规定，裁定驳回贾永利的起诉。本案案件受理费50元，退回贾永利。上诉人贾永利上诉称：原审裁定认定事实不清，适用法律错误。一、贾永利作为案涉房屋的实际建造人，与被诉规划许可行为具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”2012年，贾永利从滑县“翰林苑”项目开发商项目范围内处购得部分土地使用权，依照开发商的当时的承诺，只要按照开发商统一规划的房屋建设风格、层高等进行加盖即可，目前只加盖一层，滑县翰林苑B区12#建筑物为贾永利所有。2019年11月26日，滑县城市管理局对贾永利作出滑城管责拆决字〔2019〕第12001号《责令限期拆除违法建筑决定书》，即已经认定该案涉房屋与贾永利具有利害关系，案涉房屋在被诉许可证规划的博大中谷成城项目住宅小区工程范围内，因此，贾永利与被诉规划许可行为具有利害关系，有权提起本案行政诉讼。二、滑县自然资源局2019年6月3日颁发的《建设工程规划许可证》（建字第201900025号）已经实际影响贾永利的合法权益。2019年6月3日，滑县自然资源局向滑县中谷置业有限公司颁发了建设工程规划许可证》（建字第201900025号），因该区域重新规划建设，贾永利该区域内房屋无法继续加盖。贾永利先于滑县中谷置业有限公司拥有该案涉区域的部分土地使用权，并且已经实际加盖了房屋，正是因为滑县自然资源局在其后颁发了《建设工程规划许可证》的行为影响到了贾永利继续加盖房屋的合法权益，房屋也被认定为违法建筑，故被诉规划许可行为实际影响了贾永利的合法权益。请求：撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人滑县自然资源局答辩称：原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。一、贾永利与被诉规划许可行为不具有利害关系。贾永利未提交充分的证据证明其从滑县中谷置业有限公司购买了案涉部分土地使用权，滑县中谷置业有限公司也未予认可。贾永利在案涉土地上建造房屋的行为属于事实行为，因建造的房屋属未批先建，违反了城乡规划法的规定，该建筑属违章建筑。滑县城市管理局虽然对该违章建筑作出责令限期拆除的决定，但是该决定不能说明其与被诉行政建设规划许可行为存在利害关系。二、被诉行政行为没有影响到贾永利的合法权益，贾永利没有案涉区域的土地使用权，没有使用案涉土地的资格，其在该土地上建造房屋的行为违法了城乡规划法的规定，属违法建设行为，违法的行为不应当得到法律的保护及肯定，贾永利对案涉房屋不享有合法权益，故被诉规划许可行为没有影响到贾永利的合法权益。请求：驳回上诉，维持原裁定。原审第三人滑县中谷置业有限公司述称：贾永利与被诉规划许可行为不具有利害关系，理由同滑县自然资源局答辩意见。请求：驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为:本案的争议焦点是贾永利是否与被诉规划许可行为具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。一般而言,“利害关系”应当包含四个方面的含义,即:存在一项法律赋予和保护的权利或利益;该权利或利益归属于原告个人;该权利或利益可能受到了被诉行政行为的侵害;该权利或利益具有通过所提诉讼予以救济的可能性和必要性。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”本案中，贾永利要求撤销案涉建设工程规划许可证，理由为其所建设房屋位于该建筑工程规划许可证范围之内，案涉地块系其2012年从滑县“翰林苑”项目开发项目范围内处购得。但被诉建设工程规划许可证只是对滑县中谷置业有限公司相关建设项目符合控制性详细规划和规划条件的确认，并不设立土地使用权等物权，且滑县中谷置业有限公司持有案涉土地的不懂产权证等材料。故本案实际影响贾永利所主张土地使用及房屋权利的行为系相关部门为滑县中谷置业有限公司颁发的案涉土地使用权等行为，其与建设规划许可行为，不具有利害关系。综上，贾永利的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  袁武明审判员  段 新审判员  武丽霞二〇二〇年七月十三日书记员  王俊芳