安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）皖02行赔初2号 原告乔南海,男,1958年2月13日出生,汉族，住安徽省芜湖市鸠江区。 原告田兆群,女,1963年5月4日出生,汉族，住安徽省芜湖市鸠江区。 被告芜湖市鸠江区人民政府，住所地芜湖市鸠江区官陡街道九华山北路**。 法定代理人方忠，该区区长。 出庭负责人许洋，该区副区长。 委托代理人戴林，安徽瀛国伦律师事务所律师。 委托代理人张磊，安徽瀛国伦律师事务所律师。 原告乔南海、田兆群因与被告芜湖市鸠江区人民政府（以下简称鸠江区政府）房屋拆迁管理行政赔偿一案，于2019年11月13日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2020年2月6日立案，于2020年2月12日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月5日公开开庭审理了本案。原告乔南海、田兆群，被告鸠江区政府副区长许洋及委托代理人戴林、张磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告乔南海、田兆群诉称，1998年9月15日,芜湖市鸠江区有关部门强行拆除了申请人经营居住在一起的芜宁路马路边房屋。用推土机全部铲平,造成申请人全家人至今流离失所,无处安身,无法经营,无法生活。造成申请人一家两代人租2套房子居住。1999年8月12日芜湖市鸠江区法院办案人在庭审中包办一份房屋拆迁安置补偿“和解协议”，此协议鸠江区政府没有签字盖章认可。也没有一式两份,各执一份为凭。根据协议规定,一、赔偿费18042.30元；二、负责安置一个月内安置,无偿安置。相关证照由鸠江区政府督促有关部门办理。虽然此协议经鸠江区政府代理律师宏绍泉签字,但是有关部门只按协议规定付给补偿费18042.30元。没有按协议规定办给新的建房证照。由此造成申请人无法恢复合法房屋。无经营。无法恢复正常生活。为此,申请人认为按协议规定给钱就应当按协议规定办给新的建房证照,就应当给申请人恢复合法房屋,恢复合法经营,恢复正常生活,否则就不应当拆除申请人房屋,拆了就应当按规定赔偿而不应是补偿。因此,根据国家法律规定,有关部门应当赔偿申请人房屋,赔偿申请人一切损失。2012年7月22日,芜湖市中级法院作出(2012)芜中法委赔字第00001号赔偿决定书认定:其所有的房屋拆除主体是鸠江区政府部门。如认为拆除行为侵害其利益而要求赔偿,则责任主体应是鸠江区政府而不应是鸠江区法院,鸠江区法院的司法行为无违法之处。结果驳回申请人申请鸠江区法院赔偿的国家赔偿申请。对此申请人不服。故而申诉到最高人民检察院。最高人民检察院于2019年1月6日作出不予立案通知。2019年3月22日又作出短信通知不予立案。根据以上事实足以证明,既然最高人民检察院不予立案,这就明确了芜湖中院的决定没有错,既然芜湖市中级法院认定,其所有的房屋拆除主体是鸠江区政府部门,如认为拆除行为侵害其利益而要求赔偿。则责任主体应是鸠江区政府而不应是鸠江区法院,鸠江区法院的司法行为无违法之处,这就明确了鸠江区政府应当赔偿申请人房屋,赔偿申请人一切损失。因此根据国家法律规定,申请人特向鸠江区政府提出赔偿申请,恳请政府给予赔偿,可是鸠江区政府不予理睬,为此,特请求法院主持公道,请求法院支持申请人上述申请之合法请求,一、请求赔偿申请人土地使用权180平方米经营居住在一起的芜宁路马路边房屋,或者折价赔偿人民币贰仟万元整。还有阁楼三间,厨房一间；二、请求赔偿申请人屋内财物损失、停工停业损失、过渡费用损失和无法正常生活的精神损失。从1998年9月15日起到恢复之日止,平均每年按损失50万元计算,共计壹仟万元以。 原告乔南海、田兆群为证明自己的诉讼主张，向本院提供以下证据材料：1、申请赔偿决定书；2、国家赔偿申请书；3、2019年8月12日邮递票据；4、申请人身份证复印件；5、（2012）芜中法委赔字第00001号赔偿决定书；6、“和解协议”；7、2019年3月22日最高检察院通知；8、110平方米建房证照；9、100平方米土地证；10、80平方米土地证；11、乔南海《营业执照》；12、田兆群《营业执照》；以上证明鸠江区政府因拆迁拆除原告房屋后未给予赔偿的事实。 被告鸠江区政府辩称，一、原告未依法履行行政赔偿先行处理程序。根据法律规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。被告未收到原告提交落款时间为2019年3月25日的《国家赔偿申请书》，被告未依法履行行政赔偿先行处理程序，不符合行政赔偿诉讼案件受理条件，依法应当驳回起诉。二、被告不存在行政违法行为，原告的行政赔偿请求依法不能成立。根据2012年7月22日芜湖市中级人民法院赔偿委员会作出的（2012）芜中法委赔字第0001号决定书，经审理查明：被告因新建办公楼的需要，于1997年4月24日作为建设单位在芜湖市规划局领取了《建设工程选址意见书》，作为用地单位在芜湖市规划局领取了《建设用地规划许可证》。1998年6月10日由芜湖市鸠江区房地产管理局批准核发了《房屋拆迁许可证》，委托鸠江区拆迁管理办公室实施拆迁。原告在原居住房屋××江区××行政村××路西侧，并以该房作为门面用于经营，亦在拆迁范围之内。1998年9月，原告的房屋被强制拆除。根据上述生效法律文书确认的事实，被告仅系案涉房屋的拆迁人，依法应承担拆迁补偿安置义务，但并未实施违法强制拆除等行政违法行为。1999年8月12日原告与被告在鸠江区人民法院民事诉讼中达成的《和解协议》，亦是因被告负有拆迁补偿安置义务而订立，即便未能完全履行，但不能据此认定被告存在行政违法行为，进而应承担行政赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第六条之规定，被告并未实施行政违法行为，原告的行政赔偿请求不符合法定的行政赔偿要件，请求法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。 被告鸠江区政府未向本院提交证据及法律依据。 经庭审质证，被告鸠江区市政府对原告提交的证据质证意见：认为申请赔偿决定书是原告的诉状的一部分，不能作为证据，对国家赔偿申请书及邮件交寄单，被告未能实际收到；对芜湖市中级人民法院作出的赔偿委员会决定书没有异议。对和解协议，没有异议；对于最高检的短信通知，与本案无关；对于相应证照的真实性，没有异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的申请赔偿决定书仅是原告自己签署类似申请书的说明材料，与本案争议事实无关；原告提供的国家赔偿申请书、2019年8月12日邮递票据、（2012）芜中法委赔字第00001号赔偿决定书、“和解协议”、110平方米建房证照；9、100平方米土地证、80平方米土地证、乔南海的《营业执照》、田兆群的《营业执照》等被告无异议的证据，本院予以采信。2019年3月22日最高检察院短信通知截图虽与本案争议无关联，但亦可客观反映乔南海、田兆群就房屋被拆及相关赔偿决定的依法申诉的过程。 经审理查明，被告鸠江区政府因新建办公楼的需要，于1997年4月24日作为建设单位在芜湖市规划局领取了《建设工程选址意见书》，作为用地单位在芜湖市规划局领取了《建设用地规划许可证》。1998年6月10日由芜湖市鸠江区房地产管理局批准核发了《房屋拆迁许可证》，委托鸠江区拆迁管理办公室实施拆迁。原告乔南海、田兆群原居住的房屋××江区××行政村××路西侧，并以该房作为门面用于经营，亦在拆迁范围之内。1998年9月，原告的房屋被强制拆迁。1998年12月乔南海向芜湖市鸠江区法院提起民事诉讼，要求鸠江区政府给其安置三间门面房和赔偿其经济损失。1998年8月12日，乔南海、田兆群与鸠江区政府达成和解协议：一是补偿乔南海、田兆群拆迁补偿费18042.3元；二是一个月内无偿安置给乔南海户100平方米的宅基地，有关证照鸠江区政府督促有关部门办理；三是若撤诉后，鸠江区政府不按上述协议履行，因此再发生纠纷，由鸠江区政府承担。乔南海撤回该民事诉讼后，鸠江区政府仅履行了协议第一项，100平米的宅基地至今未交付履行。2012年4月，乔南海、田兆群于2012年4月23日以芜湖市鸠江区法院非法裁判为由向本院赔偿委员会申请国家赔偿，本院予2012年7月22日作出（2012）芜中法委赔字第00001号赔偿决定书，决定驳回赔偿申请，并在办理该赔偿案件时，多次向申请人乔南海、田兆群释明，其房屋拆除主体是鸠江区政府部门，如认为拆除行为侵害其利益而要求赔偿，责任主体是鸠江区政府，而不是鸠江区法院。乔南海、田兆群不服该赔偿决定，向检察机关信访申诉。2019年3月22日，检察机关短信告知乔南海、田兆群，根据法律规定，申诉不再进入检察监督程序。2019年8月12日向鸠江区政府邮寄国家赔偿申请书，申请给予房屋拆除的相关赔偿。乔南海、田兆群在未收到鸠江区政府赔偿答复的情形下，本院提起行政赔偿诉讼。 本院认为，本案的争议焦点是原告乔南海、田兆群是否有获得赔偿的权利；国家赔偿申请是否超过诉讼时效及本案起诉是否超过起诉期限；鸠江区政府是否应当进行赔偿。 一、原告乔南海、田兆群就房屋被拆除具有取得赔偿的权利。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（三）违法征收、征用财产的。虽然提起行政赔偿诉讼前一般需在行政行为确认违法前提下，或在提起确认违法之诉同时一并提起行政赔偿请求，但本案具有时间跨度长的特殊情形，且诉讼过程中鸠江区政府对于未给予拆迁补偿的事实亦予认可，“先补偿、后拆迁”是合法开展征迁工作的原则，鸠江区政府在1998年拆迁时，在未达成拆迁补偿安置协议、未给予补偿的情形下，将原告的房屋拆除，显已违法。且原被告双方曾于1998年达成和解协议，可以看成被告对其强拆行为定性的自认与补救，为减少当事人诉累，确保当事人获得及时救济，该违法行为可视为一种事实行为，无需再提另一个确认违法之诉。故乔南海、田兆群具有取得赔偿的权利。 二、原告乔南海、田兆群向鸠江区政府申请国家赔偿在诉讼时效内，向本院提起行政赔偿诉讼在起诉期限内。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条的规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。可见申请国家赔偿适用的是诉讼时效制度，诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。本案中，原告乔南海、田兆群自房屋被拆除后，一直通过诉讼、申请国家赔偿、申诉等途径主张房屋赔偿的权利，故在2019年3月22日获得检察机关明确答复申诉不再进入检察监督程序后，相应的诉讼时效期间可重新计算。原告乔南海、田兆群于2019年8月12日向鸠江区政府邮寄递交国家赔偿申请尚在两年的国家赔偿时效内。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条和第十四条的规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。本案中，原告乔南海、田兆群于2019年8月12日向鸠江区政府申请国家赔偿，在未收到鸠江区政府赔偿答复的情形下，于2019年11月13日向本院提起行政赔偿诉讼，在法定起诉期限之内。 三、被告鸠江区政府是赔偿义务主体。本案中，1998年鸠江区政府委托鸠江区拆迁管理办公室实施政府新办公楼项目用地的拆迁工作，故履行拆迁补偿义务主体是鸠江区政府。另外在案涉民事“和解协议”中，亦明确载明如违约由鸠江区政府承担相应责任，虽然现无从考证原告的房屋具体被谁拆除，因鸠江区政府是案涉拆迁工作的委托方，故应负相应的拆迁补偿安置义务，是本案的赔偿义务主体。 四、被告鸠江区政府应当及时公正地作出赔偿决定。 （一）关于财产损失的赔偿范围问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，原告乔南海、田兆群在案涉拆迁中未获得补偿和安置，则其所主张的涉案房屋及财物、停产停业、过渡费用等损失均属行政赔偿范围。 （二）关于财产损失的赔偿方式问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”可见支付赔偿金以及返还财产、恢复原状均是国家赔偿的赔偿方式。案涉房屋拆迁而被拆除，恢复原状已经不具备现实可能性，对房屋的损失以支付赔偿金的方式赔偿符合客观实际和法律规定。同时，从切实保障被拆迁人居住权益和补偿权益的角度出发，如果被拆迁人未获得安置，行政机关还有提供拆迁安置房的义务，以保障被拆迁人的赔偿方式选择权。本案中，原告乔南海、田兆群既有有货币赔偿亦有房屋实物赔偿的请求。为妥善化解行政争议，本院在本案审理期间依法就赔偿方式组织了调解，但原告乔南海、田兆群未能明确提出房屋实物的具体位置，且双方争议较大难以达成调解协议。由于原告乔南海、田兆群自房屋被拆除后无固定住所，要求赔偿实物房屋用以居住经营的诉求具有一定的合理性，但在没有具体明确房源的前提下，法院无法作出给付具体房屋的判决。鉴于有关赔偿事项需要鸠江区政府进一步审查核实，有关房源有待鸠江区政府查找确定，为实质解决争议、保护原告的合法权益，切实弥补因拆迁所造成的各项损失，被告对原告应及时作出公平合理的赔偿决定。 据此，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决如下： 责令芜湖市鸠江区人民政府于判决生效之日起六十日内对原告乔南海、田兆群作出赔偿决定。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  汪万荣 人民陪审员  吴永艳 人民陪审员  苗青秀 二〇二〇年七月十五日 法官助理陈勇 书记员王慧 附：本案适用法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。