广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终920号上诉人（原审原告）：江门市恒健贸易有限公司。住所地：广东省江门市新会区***********。法定代表人：陈永健，总经理。委托代理人：卢泽铭、黄郁坤，广东永泽律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：江门市自然资源局。住所地：广东省江门市蓬江区******。法定代表人：刘建新，局长。被上诉人（原审被告）：广东省自然资源厅。住所地：广东省广州市天河区********。法定代表人：陈光荣，厅长。委托代理人：王燕军，该厅工作人员。委托代理人：刘海辉，广东金桥百信律师事务所律师。上诉人江门市恒健贸易有限公司（以下简称恒健贸易公司）因诉被上诉人江门市自然资源局补缴土地价款行政决定、广东省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5487号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，恒健贸易公司是经工商行政管理部门核准登记成立的有限责任公司（自然人投资或控股），经营范围为销售：五金产品、不锈钢制品、建筑材料；房地产开发。2004年11月16日，原江门市规划局新会区分局作出新规地设〔2004-016〕号《批出用地规划设计要点》，核定会城镇天禄北安村宇培围（土名）的二类居住用地，规划设计范围总用地面积为33450平方米，建筑密度为小于或等于25%（以33450平方米规划设计总用地面积为基数计算）；容积率为地块内规划建筑最高层数在6层以下时不超过1.6；允许规划建筑最高层数不超过13层。2005年1月5日，江门市新会区物价局出具《土地使用权出让底价试算书》，对会城镇天禄北安村宇培围（土名）商住地块价格进行试算。该试算以总用地面积（实红线）33450平方米，容积率以总用地面积33450平方米计算不超过1.6，允许规划建筑层数最高不超过6层，建筑密度少于或等于25%为标准进行计算。最终的建议出让底价为680万元。2005年1月27日，江门市新会区人民政府办公室作出新府办复〔2005〕50号《关于会城镇天禄北安村宇培围（土名）编号XH2005-04号地块出让底价问题的批复》，同意对该地块进行公开出让，出让底价为680万元。后该地块由恒健贸易公司竞得。2005年9月21日，恒健贸易公司与原江门市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》（合同编号：GF-2000-2601），以680万元的成交地价款受让涉案地块并约定建筑容积率、建筑密度、建筑限高等按规划设计要求。2006年3月29日，恒健贸易公司取得涉案地块的新国用（2006）第00822号《国有土地使用权证》，地类（用途）为城镇单一住宅用地。2012年8月21日，原江门市城乡规划局新会分局作出〔2012-G-003〕《规划设计审批通知书》，告知恒健贸易公司其报审的雅景阳光城项目核定许可的建设指标为容积率1.993，总建筑面积85468.8平方米（其中计算容积率建筑面积66674.46平方米，不计算容积率建筑面积18794.34平方米）。该雅景阳光城项目于2012年8月30日取得建字第440********6027-440********6030号《建设工程规划许可证》，于2012年12月21日取得《建筑工程施工许可证》（编号440************0301），于2015年6月1日完成地上规划验收。2016年9月21日，涉案地块的不动产权证用途变更为城镇住宅用地、商服用地（071、05）。2017年10月25日，原江门市城乡规划局新会分局向江门市国土资源局新会分局作出江规新函〔2017〕149号《关于雅景阳光城项目容积率执行情况的补充说明》，告知其雅景阳光城项目容积率为1.993，总计容建筑面积66674.14平方米（其中住宅建筑面积为63018.96平方米，商业建筑面积3655.18平方米）。对照原江门市城乡规划局新会分局2004年发出的该地块规划设计要点，按6层以下容积率1.6计算，该项目增加计容建筑面积13154.14平方米。2017年11月3日，原江门市国土资源局新会分局向恒健贸易公司发出《通知》，告知其雅景阳光城项目存在增加计容建筑面积13154.14平方米，请其与规划部门衔接核实相关情况，并到该分局办理增容补地价相关手续。恒健贸易公司于2017年11月3日签收此通知。2017年11月9日，恒健贸易公司向原江门市国土资源局新会分局提交《关于雅景阳光城项目补缴地价的申请》，申请主要内容为“我公司于2017年11月2日收到江门市城乡规划局新会分局的江规新函〔2017〕152号《关于雅景阳光城项目增加建筑面积和补缴地价的告知函》，于2017年11月3日收到贵局的《通知》文件，两份文件的内容均是告知本公司需按要求补缴雅景阳光城项目增加计容建筑面积13154.14平方米的土地出让价。经公司认真阅读两份文件后，我公司特向贵局申请补缴增加计容建筑面积13154.14平方米的土地出让地价，并依据调整前的由区政府颁布实施的《新会区商住出让土地容积率管理办法》（2011年修订）规定进行计价”。2017年12月14日，原江门市国土资源局新会分局委托江门市中望德恒土地评估有限公司等5家公司作出让价格评估，以2017年11月29日为估价基准日评估的总地价平均价为4132.4214万元。2018年1月18日，原江门市国土资源局向原江门市国土资源局新会分局作出江国土资（利用）函字〔2018〕62号《关于雅景阳光城项目增加计容建筑面积补缴地价有关问题的复函》，认为该项目增加计容建筑面积补缴地价的估价期日应按该分局同意补缴地价时的日期为准。2018年3月21日，原江门市国土资源局新会分局在广东省土地市场网上公示《江门市国土资源局国有土地使用权出让公示（440705004010GB00049）》，注明以4132.4214万元的成交价出让涉案地块中的3.345公顷，并备注成交价格为增容补缴地价款。2018年4月2日，原江门市国土资源局新会分局作出江国土资新函字〔2018〕36号《关于雅景阳光城项目增容补缴地价的通知》，通知恒健贸易公司办理增容补缴地价手续，补缴出让地价款为人民币4132.4214万元（不含契税）。恒健贸易公司于当日签收该通知，并对该通知不服，向广东省江门市江海区人民法院提起行政诉讼。该院于2018年10月26日作出（2018）粤0704行初147号《行政判决书》，认定该补缴通知并无不当，判决驳回恒健贸易公司的诉讼请求。恒健贸易公司不服，向广东省江门市中级人民法院提起上诉。2019年4月16日，该院作出（2019）粤07行终22号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。2019年4月29日，江门市新会区自然资源局作出《关于限期办理雅景阳光城项目增容补缴地价手续的通知》，通知恒健贸易公司限期内办理增容补缴土地价款手续并签订《国有土地使用出让合同变更协议》。2019年5月24日，江门市新会区自然资源局作出新自然资告〔2019〕39号字《关于补缴土地出让金的听证告知书》，告知恒健贸易公司拟作出行政决定追缴土地出让金，并告知对补缴土地出让金、缴款方式等有异议的，享有陈述、申辩和听证的权利。2019年5月31日，江门市自然资源局向恒健贸易公司作出《行政征收听证通知书》，并于2019年6月12日，召开了关于补缴土地出让金的行政决定的听证会，听取了恒健贸易公司陈述、申辩意见。2019年6月12日，江门市自然资源局作出江自然资（新会）〔2019〕1号《关于补缴土地价款的行政决定书》，告知恒健贸易公司根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第五条、第五十五条等法律法规规定，要求该公司在2019年7月17日前补缴人民币4132.4214万元（不含契税）土地价款，若未能按时足额缴交，从2019年7月18日起按欠缴金额（应补缴金额-已缴金额）以每日1‰征收滞纳金至清缴之日。恒健贸易公司于2019年6月14日签收该行政决定书，并于2019年7月16日补缴了4132.4214万元土地价款，于2019年7月18日缴交了1239726.42元契税。恒健贸易公司不服涉案行政决定，于2019年7月18日向省自然资源厅申请行政复议。2019年7月22日，省自然资源厅向恒健贸易公司作出粤自然行复〔2019〕336号《行政复议补正材料通知书》，通知恒健贸易公司补正相关材料。恒健贸易公司于2019年7月26日补正相应的材料后，省自然资源厅于2019年7月29日作出粤自然行复〔2019〕336号《行政复议受理通知书》并于同日向江门市自然资源局作出粤自然行复〔2019〕336号《提出答复通知书》。江门市自然资源局于2019年8月8日向省自然资源厅提交《行政复议答复书》及证据材料，于2019年8月26日提交《关于粤自然行复〔2019〕336号行政复议案的补充答复书》。2019年9月24日，省自然资源厅作出粤自然行复〔2019〕336号《广东省自然资源厅行政复议决定书》，决定维持江门市自然资源局作出的涉案行政决定书。恒健贸易公司仍不服，向原审法院提起本诉。另查明，中共新会区委、新会区人民政府2019年2月11日印发新发〔2019〕2号《中共新会区委新会区人民政府关于印发〈江门市新会区机构改革方案〉的通知》，该通知载明：“二、调整优化区级党政机构和职能。（一）对应中央和省级机构改革，调整优化相应机构和职能。……3.新组建和优化职责的机构。（1）组建区自然资源局。将相关机构的国土资源、城乡规划管理职责……等职责整合，组建区自然资源局，加挂区海洋局牌子”。原江门市城乡规划局新会分局及原江门市国土资源局新会分局因机构改革，整合组建了江门市新会区自然资源局。中共江门市委、江门市人民政府2018年12月29日印发江发〔2018〕9号《中共江门市委江门市人民政府关于印发〈江门市机构改革方案〉的通知》，该通知载明：“二、调整优化市级党政机构和职能。（一）对应中央和省级机构改革，调整优化相应机构和职能。……3.新组建和优化职责的机构。（1）组建市自然资源局。将市国土资源局、市城乡规划局的职责，以及……等职责整合，组建市自然资源局，加挂市海洋局牌子。不再保留市国土资源局、市城乡规划局”。原江门市城乡规划局及原江门市国土资源局因机构改革，整合组建了江门市自然资源局。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后方可使用土地。”江门市自然资源局作为江门市土地行政主管部门有权对辖区内土地使用权出让事项进行管理。关于江门市自然资源局作出江自然资（新会）〔2019〕1号《关于补缴土地价款的行政决定书》的合法性问题。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”国务院国发〔2001〕15号文《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第二条规定：“严格实行国有土地有偿使用制度……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”根据上述规定，城乡规划主管部门与受让人签订土地使用权出让合同中应当对土地用途、容积率等土地利用开发条件作出明确约定，国有土地出让金的数额与土地用途、容积率高低密切相关。凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。受让人通过与国土管理主管部门签订国有土地出让合同并支付出让金，依据合同中容积率所确定的可建筑面积，获取土地利用开发权益。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据……”本案中，经规划部门核定恒健贸易公司受让土地后所建设的雅景阳光城项目增加了计容建筑面积需补缴地价，原江门市国土资源局新会分局发出江国土资新函字〔2018〕36号《关于雅景阳光城项目增容补缴地价的通知》，要求恒健贸易公司办理增容补缴地价手续。恒健贸易公司不服该通知诉至当地法院，经法院两审终审认定该通知并无不当。因收到生效裁判文书后，恒健贸易公司怠于履行补缴土地出让价款的义务，江门市自然资源局经再次通知、组织听证等程序后，作出的涉案行政决定认定事实清楚，程序正当。对于恒健贸易公司提出的规划部门于2012年核定雅景阳光城项目容积率为1.993，且该项目取得建筑工程规划许可，符合规划条件，国土部门于2017年启动的增容补价行为与前述规划许可行为矛盾，涉案补缴土地价款行政决定重复计算商铺出让价款，且核定补缴时点不当等意见。参考《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》第四条“加强房地产用地监管，严格落实制度”第一款中“坚决制止擅自调整容积率行为。经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款”的规定，从江门市自然资源局提交的《土地使用权出让底价试算书》可以看出涉案地块进行公开拍卖时，是按照城镇单一住宅的土地用途及在地块内规划建筑最高层数在6层以下时容积率不超过1.6，允许规划建筑最高层数不超过13层的规划条件核定的出让底价680万，该数据与江门市新会区人民政府关于涉案地块出让底价问题的批复文件可以相互印证。恒健贸易公司对该试算书不予认可，但并无有效反证予以证明，故该公司提出的上述意见无事实和法律依据支撑，不予采纳。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”省自然资源厅作为江门市自然资源局的上一级主管部门，有权受理恒健贸易公司因不服涉案行政决定书而提起的行政复议申请，经审查后在法定期限内作出涉案行政复议决定，程序并无不当。综上，恒健贸易公司要求撤销涉案行政决定及涉案复议决定的主张，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回江门市恒健贸易有限公司的诉讼请求。上诉人恒健贸易公司不服原审判决，上诉称：原审认定事实不清，证据不足。一、原江门市国土资源局新会分局已作出相关行政许可，确认雅景阳光城符合规划要求，但其后又自行否定原行政许可，前后矛盾。二、原江门市国土资源局新会分局早已知道雅景阳光城容积率1.993的问题，但该局一直没有要求上诉人补缴地价款，属于行政不作为。三、原江门市国土资源局新会分局没有在2012年及时向上诉人追缴增容土地价款，却在2017年按2017年地块标准追缴，显然是滥用职权。四、上诉人于2017年11月9日向原江门市国土资源局新会分局提交的《关于雅景阳光城项目补缴地价的申请》虽名为“申请”，实际内容和真实意思并不是补地价申请，而是因应原江门市国土资源局新会分局于2017年11月3日发出的《通知》而就雅景阳光城的容积率问题作出的说明材料及回应。原江门市国土资源局新会分局以此来界定土地评估时点，完全违背客观事实。五、被上诉人即使认为需要补缴地价款，但以现时的土地价格为标准追缴高达4132.4214万元的地价款，亦属显失公平、明显不当。请求撤销原审判决并依法改判，本案二审诉讼费用由两被上诉人承担。被上诉人江门市自然资源局二审未提交答辩意见。被上诉人广东省自然资源厅二审坚持原审答辩意见，请求驳回上诉人全部上诉请求。经二审审查，原审判决查明的事实清楚且有相应的证据证明，本院予以确认。本院认为，国务院国发〔2001〕15号文《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第二条规定：“严格实行国有土地有偿使用制度……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”本案中，恒健贸易公司针对江国土资新函字〔2018〕36号《关于雅景阳光城项目增容补缴地价的通知》已经提起行政诉讼，恒健贸易公司在本案中所争议的涉案建设用地容积率改变、补缴地价评估时点以及原江门市国土资源局新会分局作出增容补缴地价通知的合法性等问题，已由生效的广东省江门市江海区人民法院（2018）粤0704行初147号、广东省江门市中级人民法院（2019）粤07行终22号行政判决援引相关法律、法规及规范性文件进行了审查认定，上述裁判文书对案件双方当事人均具有法律效力。因此，恒健贸易公司在本案中所提与前案相同的主张，即对4132.4214万元的地价款的计收依据、计收时点及缴交金额的争议，已受生效裁判文书效力所羁束，本案不再审查。江门市自然资源局根据江国土资新函字〔2018〕36号《关于雅景阳光城项目增容补缴地价的通知》，经通知恒健贸易公司签订《国有土地使用出让合同变更协议》及举行听证会后，作出本案被诉《关于补缴土地价款的行政决定书》，具有事实根据与法律依据，程序合法，处理并无不当。省自然资源厅依恒健贸易公司申请作出被诉《行政复议决定书》，维持江门市自然资源局所作《关于补缴土地价款的行政决定书》，亦无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，本院依法予持。恒健贸易公司的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人江门市恒健贸易有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 朱 琳审判员 闵天挺审判员 王 荣二〇二〇年七月二十一日书记员 罗子晴