安徽省淮南市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖04行初39号原告郑义虎，男，汉族，1964年8月生，住安徽省淮南市大通区。委托代理人孙建伟，北京创为律师事务所律师。被告淮南市大通区人民政府，住所地安徽省淮南市大通区，统一社会信用代码1134004025815171465。法定代表人张友贤，该区区长。委托代理人张庆，安徽竞合律师事务所律师。被告淮南市孔店乡人民政府，住所地安徽省淮南市大通区，统一社会信用代码113404020030044964。法定代表人何伟，该乡乡长。委托代理人孙兴淮，该乡政府工作人员。委托代理人朱勇，安徽光淮律师事务所律师。原告郑义虎诉被告淮南市大通区人民政府（以下简称大通区政府）、淮南市孔店乡人民政府（以下简称孔店乡政府）行政强制一案，向本院提起诉讼。本院于2020年6月1日受理后，依法组成合议庭，于2020年7月17日公开开庭审理了本案。原告郑义虎及其委托代理人孙建伟，被告大通区政府的委托代理人张庆，被告孔店乡政府的委托代理人孙兴淮、朱勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：原告房屋位于大通区孔店乡费郢村丰南组，共583平方米。部分用于住宅，部分为商铺。因大通区孔店乡南纬二路征地拆迁需要，对原告房屋进行征收，并于2019年12月10日强制拆除原告房屋。乡政府工作人员虽告知其房屋所在地块位于征收范围内，但未见任何书面公告和文件。后原告于2019年10月左右通过申请政府信息公开的方式取得了征地相关文件。由于原告与被告就相关补偿事宜未达成一致，至今还未签约。2019年12月10日早上9点左右，原告家人仍在家中休息，孔店乡乡长何伟集结公安城管身份的人员，来到原告家门口直接用挖掘机将原告房屋大门暴力挖开，将屋内三人暴力脱出，并夺走原告手机。由于征收部门工作人员的“突击式拆迁”，原告部分财物被掩埋。原告认为被告一的强制拆除行为缺乏事实根据，严重违反法定的执法程序，属于滥用职权。根据淮国土资征迁告字【2018】第23号文件第七款“《征地补偿款的实施》”，“《征地补偿安置方案》在征求意见后，报经市人民政府批准，由被征收土地所在区人民政府按批准的方案组织实施。”被告二作为此次征收工作的组织实施单位，对征收过程中的强拆行为负责，同样违法，起诉来院，请求判决：一、请求依法确认两被告对原告房屋作出的强制拆除行为违法；二、本案诉讼费用由被告承担。原告在法定期限内向本院提交以下证据：1、申请人身份证复印件1份，证明原告身份；2、集体土地使用权证书复印件1份，证明土地的使用权人为郑义虎且房屋属合法财产；3、大通区孔店乡南纬二路征地拆迁补偿安置方案（大府【2019】22号文件）1份，证明原被告主体适格；4、淮国土资征迁告字【2018】第23号文件，证明被告二为该次征收工作组织实施单位；5、营业执照2份，证明房屋用途部分住宅，部分商铺；6、强拆现场图片及视频，证明强拆行为属被告实施。被告大通区政府辩称：一、答辩人不是适格的被告主体，本案所涉征收行为系农村集体土地征收，征收人为淮南市人民政府土地行政主管部门，即淮南市国土资源局，而答辩人是受淮南市国土资源局的委托，系征收具体实施单位。依据《行政诉讼法》第二十六条及《最高人民法院关于使用行政诉讼法的解释》第二十五条之规定，本案中的征收人应为淮南市人民政府或者淮南市国土资源局，而非答辩人；二、答辩人未组织实施案涉的强制拆除行为，原告诉状中陈述的事实经过，没有提到答辩人曾组织或参与，事实上答辩人也未组织和参与案涉的行政强制行为。因此，请求驳回原告对答辩人的起诉。被告大通区政府向本院提交以下证据：1、区政府统一社会信用代码、证明目的：被告身份；2、皖政地【2018】725号《关于淮南市2017年度第23批城市建设农用地专用和土地征收实施方案的批复》，证明目的：本案系集体土地征收；3、【2018】第23号《淮南市人民政府征收土地公告》，证明目的：答辩人被告主体不适格；4、淮国土资征迁告字【2018】第23号《淮南市国土资源局关于征地补偿安置方案的公告》，证明目的：同上。被告孔店乡人民政府辩称：根据安徽省人民政府2018年10月17日【皖政地（2018）725号】《关于淮南市2017年度第23批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》的规定，淮南市人民政府拟对大通区孔店乡费郢村等集体土地进行征收。2018年11月6日淮南市人民政府作出《淮南市人民政府征收土地公告》【淮府征告字（2018）第23号】,规定了被征收土地的所有权人、征地位置、征地面积等。2018年11月28日淮南市国土资源局根据淮南市“淮府征告字（2018）第23号公告”，作出《关于征地补偿安置方案公告》【淮国土征迁告字（2018）第23号】，制定了《征地补偿安置方案》规定了土地补偿费、安置补助费，地上附着物、青苗费的补偿标准，失地农民的养老保险安置措施及政府拆迁安置的具体办法等并将内容予以公示。2019年大通区人民政府根据省市文件规定，作出《大通区孔店乡南纬二路征地拆迁补偿安置方案》【大府（2019）22号】规定:征收期为2019年4月15日至7月15日，土地补偿费：按19000元/亩，安置补助费按30000元/亩，被征收房屋补偿安置办法采用货币补偿、产权调换安置两种方式，同时方案又规定了签约期限及奖励办法等。2019年3月大通区人民政府委托答辩人对上述拟征地块进行征迁工作。按照上述文件答辩人组织相关单位开展对拟征用土地及房屋、地面附着物等进行测量登记，与被征迁人签订《补偿安置协议》、按规定发放补偿款等工作。原告案涉房屋位于大通区孔店乡费郢村，属拟征用土地范围内。2019年9月按照征迁程序到原告家进行测量、登记，并根据现场测量情况制作《拆迁登记表》、《拆迁补偿明细表》，当时原告同意测量结果、认可补偿数额，但在准备签订补偿安置协议书时反悔不愿签补偿安置协议。经过孔店乡政府工作人员多次上门沟通协商均无果，由于征收期、签约期均已届满，根据要求孔店乡政府于2019年12月10日协同有关单位对该房屋进行了拆除，同时作了保全公证。孔店乡政府认为对孔店乡费郢村等集体土地进行征收有法律依据，补偿标准符合规定。原告房屋被拆除是由于征收期、签约期均已届满无法签订补偿安置协议所造成。被告孔店乡政府向本院提交以下三组证据：第一组证据：1、统一社会信用代码，证明被告主体情况；第二组证据：2、《关于淮南市2017年度第23批次城市建设用地农用地转永和土地征收实施方案的批复》【皖政地（2018）725号】；3、《淮南市人民政府征收土地公告》【淮府征告字（2018）第23号】；4、《关于政府补偿安置方案公告》【淮国土资征迁告字（2018）第23号】；5、淮南市人民政府《关于印发淮南市征收集体土地地上附着物和青苗补偿标准的通知》（淮府（2013）38号）；6、淮南市人民政府《关于印发淮南市征收集体土地补偿安置办法的通知》（淮府（2013）39号）；7、《大通区孔店乡南纬二路征地拆迁补偿安置方案》【大府（2019）22号】；8、大通区政府委托书。第二组证据证明征地行为符合法律规定，补偿标准符合规定。第三组证据：9、《拆迁登记表》；10、《拆迁补偿明细表》（2页）；第三组证据证明原告不愿签订补偿安置协议；第四组证据：11、拆迁保全证据公证情况说明；12、清点物品清单（3页）第四组证明拆迁现场情况。被告大通区政府对原告证据经质证认为：对证据1无异议；证据2真实性由法庭核实、对证据3真实性没有异议，但对原告的证明目的有异议，被告一、被告二向法庭所举出的证据均已证明了本案中的拆迁、征收的主体关系，仅凭一份南纬二路的拆迁补偿安置方案，不能够证明被告一就是本案的强拆行为主体。证据4质证意见同举证意见；证据5与本案无关；证据6不能证明与大通区政府有关联性，视频中无大通区政府工作人员，不能证明大通区政府是案涉拆除行为的组织实施主体。被告孔店乡政府对原告证据经质证认为：对证据1无异议；证据2由法庭核实真实性；对证据3、4的真实性无异议，证据5不能证明房屋的用途是部分用于住宅，以及部分用于商铺；对证据6的真实性有异议，该证据无法提供原始的载体，无法证明有无剪辑、嫁接，也看不出来拍摄的时间和地点，故具体情况无法确定。原告对被告大通区政府的证据经质证认为：对证据1无异议，对证据2的真实性、合法性及关联性均无异议，对证明目的有异议，本案虽系集体土地征收，但涉及房屋拆除强制行为，承担该行为的主体除了实施该行为的具体单位确定还需根据法律规定的主体确定；对证据3、4的真实性无异议，但对合法性及证明目的不予认可，同时证据4中明确载明补偿安置方案经批准后由区人民政府组织实施，即市国土资源局已经以该补偿方案公告的形式授权区政府具体组织实施此次的征收主体，相应的责任应当由区政府来承担。被告孔店乡政府对被告大通区政府的证据三性及证明观点均无异议。原告对被告孔店乡政府的证据经质证认为：对第一组证据没有异议。对第二组证据当中的证据2-4三性无异议，但对证明目的不予认可，本案审查的系强制拆除事实行为，有关的征收文件是否存在、是否合法并不能直接证明强拆的行政行为合法；对证据5-7的真实性不持异议，但对合法性、关联性以及证明目的均不予认可。本案审查的是行政强制行为，与征地补偿问题并无关联，即使补偿标准符合规定，两被告也无权直接拆除原告的房屋；对证据8的真实性、合法性及关联性无异议，恰能够证明大通区政府系本案的强拆主体。而大通区政府认为其受到了市政府的委托是不成立的，第三组证据中证据9真实性由法院核实原件评判。对其合法性及证明目的不予认可，拆迁登记表无原告签字，也无具体测算时间，也无加盖有权部门公章，因此不具有合法性，且本案与补偿无关，故该登记表与本案也无关；证据10的质证意见同证据2；两份证据也无法看出原告不愿意签订补偿协议；第四组证据的真实性由法院核实原件评判。对合法性及证明目的原告不予认可：1、原告的房屋拆除是发生在2019年的12月10日，而公证处作出的时间为2020年的3月31日。证明该份证据是被告或者是征收部门在房屋拆除之后又要求其他的单位作出的，属于行政行为发生之后自行收集的证据，系不能作为证明行政行为合法的证据的；2、在房屋被拆除当天，由于相关工作人员将原告及家人带离现场，对公证机构和相关工作人员进行的财产物品清点，原告本人并不予认可；3、在原告并没有签订安置补偿协议，也没有领取补偿款的情况下，任何行政机关都无权直接委托公证机构，对公民的私有财产进行公证，双方在此基础上建立的委托关系本身系不合法的，故作出的公证材料也不具有合法性。被告大通区政府对被告孔店乡政府的证据经质证认为：第二组证据中的证据8委托书只是委托孔店乡进行征收工作，并没有委托乡政府进行强拆行为，征收工作与强拆行为并无必然关联。不能根据委托书就认定大通区政府组织实施了本案的强拆行为。本院对上述证据、依据认证如下：对于原、被告所举的证据，对方当事人对真实性未提出异议的证据，真实性予以认定；对其他需要核实的证据，真实性予以审查认定；对前述证据的合法性、关联性、证明内容和证明观点，综合全案予以审查判定；对本案所涉法律依据，由本院依法适用。经审理查明：原告郑义虎房屋位于大通区孔店乡费郢村丰南组，获颁有皖大集用（2010）第0434093号《集体土地使用权证书》。2018年10月17日，安徽省人民政府作出皖政地〔2018〕725号《关于淮南市2017年度第23批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》，批准在田家庵区三和镇洞山村、大通区孔店乡费郢村用地范围内11.5306公顷集体农用地（其中耕地9.4437公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地3.6288公顷，合计同意用地15.1594公顷用于城市建设。2018年11月6日，淮南市人民政府发布淮府征告字〔2018〕第23号《淮南市人民政府征收土地公告》。确认征地位置：淮南市田家庵区三和镇洞山村，大通区孔店乡费郢村用地范围内。2018年11月28日，市国土资源局发布23号《关于征地补偿安置方案公告》，就相关的征地补偿安置方案公告如下：一、征收土地的位置、地类、面积：本次征收土地位于淮南市田家庵区三和镇洞山村，大通区孔店乡费郢村境内，征收集体土地总面积15.1594公顷，为集体土地，其中：（一）洞山村：1.5560公顷，其中农用地1.5560公顷（含耕地1.3613公顷）。（二）费郢村：13.6034公顷，其中农用地9.9746公顷（含耕地8.0824公顷），建设用地3.6288公顷。七、《征地补偿安置方案》的实施：《征地补偿安置方案》在征求意见后，报经市人民政府批准，由被征土地所在区人民政府按批准的方案组织实施。2019年7月13日，为加快工程建设步伐，切实保障被征迁单位及被征迁农户的合法权益，大通区政府作出大府（2019）22号《大通区孔店乡南纬二路征地拆迁补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》）。征收位于大通区孔店乡费郢村境内的土地，征迁面积为84.5亩（以实际丈量面积为准）。该《补偿安置方案》中言明“征收补偿协议签约期限从2019年4月15日至2019年7月15日期间。征收人与被征收人签订房屋征收补偿协议，对在签约期内无法达成协议的，由区人民政府作出征收补偿决定。”原告郑义虎房屋在上述文件征收范围内。另查明，2019年3月，大通区人民政府委托孔店乡人民政府对《淮南市国土资源局关于征地补偿安置方案公告》（淮国土资征迁告字（2018）第23号）拟征收地块进行拆迁。2019年12月10日，在原、被告双方就该房屋的征收补偿问题未达成安置补偿协议，被告也未依法作出征收补偿决定的情况下，原告郑义虎的前述房屋被强制拆除。原告认为强制拆除行为系被告孔店乡人民政府违法作出，而被告大通区人民政府系此次征收工作的组织实施单位，理应对强拆行为负责，故于2019年6月起诉来院，提出前述诉讼请求。本案争议焦点：本案争议焦点：一、原告诉称的强制拆除行为是否存在，如存在,是何行政机关组织实施；二、该强制拆除行为是否合法。对于争议焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，各方当事人对涉诉房屋被拆除的事实不持异议，主要争议在于该房屋具体由何行政机关组织实施。对此，本院认为，大通区政府和孔店乡政府共同组织实施了房屋的强制拆除行为。首先，孔店乡政府认可案涉房屋是在区政府要求其尽快完成征迁工作的情况下，组织拆除的，其作为房屋的具体拆除机关，应为该强制拆除行为的实施和责任主体。其次，市政府《关于印发淮南市征收集体土地粗长安置办法的通知》（淮府［2013]39号）要求“各区人民政府负责组织本级政府有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处实施辖区内征地补偿安置工作”，《补偿安置方案》也明确“签约期内无法达成协议的，由区人民政府作出征收补偿决定”，依据上述规定，被告大通区政府应为征收补偿的责任主体。现孔店乡政府辩称其拆除涉案房屋是受到区政府指派，而区政府又未提供证据证实该房屋由其他行政机关组织实施，因此，原告认为区政府是房屋拆除行为的责任主体并无不当。大通区政府与孔店乡政府是强制拆除涉案房屋的共同责任主体，是本案的共同适格被告。对于争议焦点二，本院认为，行政机关做出行政行为，应当符合法律规定。本案中，《补偿安置方案》第九条已经明确“签约期内无法达成协议的，由区人民政府作出征收补偿决定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由区人民政府依法申请人民法院强制执行“。本案中，原告的房屋在征收范围内，符合安置补偿的条件。两被告在对原告未作出征收补偿决定的情况下，迳行将原告的房屋强制拆除，显然违反上述规定，也不符合”先补偿，后搬迁“的原则。该拆除行为违法。综上，原告的诉讼请求成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告淮南市大通区人民政府、孔店乡人民政府2019年12月10日强制拆除原告郑义虎坐落于大通区孔店乡费郢村房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由淮南市大通区人民政府、孔店乡人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  张德玉审 判 员  江 峰人民陪审员  廖淮萍二〇二〇年七月二十日法官助理刘富丰书记员刘舒婷附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。