河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初457号原告朱建宏，男，1969年3月9日出生，汉族，住郑州市管城回族区。委托代理人冷国明，北京市京师律师事务所律师。委托代理人蒋骁，北京市京师律师事务所实习律师。被告郑州市自然资源和规划局管城分局（原郑州市管城回族区自然资源局），住所地郑州市管城回族区东大街**。法定代表人袁涛，局长。委托代理人江山，工作人员。委托代理人岳增超，河南予顺律师事务所律师。被告郑州市管城回族区人民政府，住，住所地郑州市商城路**/div>法定代表人张艳敏，区长。出庭应诉行政机关负责人李阳东，郑州市管城回族区人民政府副县级领导。委托代理人李晨炜，郑州市管城回族区司法局工作人员。委托代理人刘凤彬，河南聚铭律师事务所律师。被告郑州市人民政府，住所地，住所地郑州市中原西路**iv>法定代表人王新伟，市长。委托代理人江山，郑州市自然资源和规划局管城分局工作人员。委托代理人岳增超，河南予顺律师事务所律师。原告朱建宏因要求被告郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）、郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）、郑州市自然资源和规划局管城分局（以下简称管城分局）作出补偿决定一案，于2020年5月12日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月12日立案后，于2020年5月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月10日公开开庭审理了本案。原告朱建宏及其委托代理人冷国明、蒋骁，被告管城分局的委托代理人江山、岳增超，被告管城区政府的出庭应诉行政机关负责人李阳东及委托代理人李晨炜、刘凤彬，被告郑州市政府的委托代理人江山、岳增超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告朱建宏诉称：1.请求被告对原告坐落于XX乡XX路XX段路XX房屋约1630平方米作出征收补偿决定。2.案件受理费用由被告承担。事实和理由：原告所有的房屋坐落于XX区XX乡XX路区域，九十年代南曹乡人民政府为发展经济在此地开发建设，原告从小湖村村民委员会（以下简称小湖村委会）购得XX路商品建设用地用于建房并进行商业经营。2019年12月20日小湖村委会发布通知，称因小湖村合村并城建设项目，原告房屋已被征收，要求原告搬迁。在该通知发布之前，原告对小湖村合村并城建设项目并不知情，2018年小湖村拆迁过程中，被告以原告房屋不在征收范围之内为由，未对原告房屋进行勘测和评估。现被告通知原告房屋被征收后，又以原告所建房屋违建为由，拒绝进行拆迁安置补偿。原告通过政府信息公开，得知被告于2018年5月26日作出了郑政通〔2018〕14号《通告》和郑州市国土资源局〔2018〕第532号征收土地补偿安置方案，结合被告提供的征地红线图说明原告所有的房屋在第十二批次征收范围内。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第三十三条规定，县级以上人民政府及土地行政主管部门具有组织实施征地并向被征收人进行安置补偿的法定职责；征收集体土地的补偿安置对象应当是被征收土地的所有权人、使用权人。本案中河南省人民政府批准郑州市政府征收管城回族区南曹乡小湖村集体土地，郑州市政府和管城区政府系涉案项目的征收主体，管城分局是涉案项目的实施主体，依法应当在管城回族区行政管理辖区内履行征地拆迁、补偿与安置的法定职责。但被告在实施郑州市2017年度第十二批乡镇建设用地过程中，以原告房屋违建为由拒绝予以补偿。故提起行政诉讼，请求依法支持原告的诉讼请求。原告向本院提交下列证据、依据：1.土地承包合同；2.土地转让合同；3.收据。证明：2009年8月1日，小湖村小李庄村村民李某将其承包土地转让给原告，原告成为土地的合法使用人。4.房屋照片和录像。证明：原告在土地上进行建房用于商业经营，房屋建筑面积约1630平方米，原告是其合法所有权人。5.《郑州市人民政府关于落实郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的通告》（郑政通〔2018〕14号）；6.《郑州市国土资源局关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地（部分）征收土地补偿安置方案》（郑国土资文〔2018〕532号）；7.征地红线图；8.完成征收证明。证明：原告购得的土地被纳入郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地范围，2019年8月22日土地完成征收，土地性质由集体土地变为国有土地。9.房屋具体位置示意图；10.通知。证明：原告房屋位于郑州市XX区XX路XX号，2019年12月20日，小湖村委会发布《通知》，该房屋被纳入小湖村合村并城改造项目征收范围，原告被要求搬迁。11.视频。证明：当时被告组织不法人员对原告进行威胁驱赶，然后采取封门堵路的手段，导致原告根本无法正常居住和生活，原告的权利受到了侵害。被告管城分局辩称：一、原告并非集体土地合法权利人，不具有原告诉讼主体资格，应通过民事诉讼解决。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理土地补偿登记。原告并非征收集体土地的合法所有权人和使用人，其租赁的土地因征收所造成的土地上附着物的损失，应当由该土地所有权人或者使用权人向区、县人民政府申请征地补偿。本案的被诉行政行为是管城区政府对村属集体土地进行征收补偿的行为。原告并非该征收补偿行为的行政相对人，其对该行政行为提起诉讼必须与其有法律上的利害关系，而且行政诉讼系公法之上的诉讼。上述法律上的利害关系也仅指公法上的利害关系，一般不包括私法上的利害关系。本案中，原告租赁农村集体土地进行非法建筑经营，因政府征收行为无法实现租赁合同目的，系民事争议。至于原告因租赁农村集体土地导致的损失，应属于民事纠纷，可以通过民事诉讼解决，而不具有行政法意义上的权利义务关系，因此原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的规定，不是本案的适格主体，应裁定驳回原告起诉。二、原告起诉被告“管城回族区自然资源局”主体错误，应当依法驳回原告对管城分局的诉请。“管城回族区自然资源局”单位名称错误，按原单位名称也应当是“郑州市管城回族区自然资源局”。另依据2020年3月6日中共郑州市委机构编制委员会郑编（2020）17号文件中，由原来的郑州市管城回族区自然资源局，设立为现在的郑州市自然资源和规划局管城分局。所以本案原告诉讼主体错误，依法应予驳回。三、管城分局不是具体实施该批次土地征收的主体。依据（2020）豫01行初252号案件中查明的事实，2018年5月29日，郑州市国土资源局制定制订了《关于郑州市2017年第十二批乡镇建设征收土地（部分）征收土地补偿安置方案》（郑国土资文〔2018〕532号）；2018年5月31日，郑州市国土资源局作出《征地补偿安置方案公告》（〔2018〕51号），并于2018年6月4日张贴在小湖村委会办公院内进行公告。四、征地补偿款项已经补偿到位。2018年7月10日，受管城区政府、郑州市管城回族区土地储备中心委托，南曹乡人民政府与小湖村委会正式签订了土地征收补偿协议书，就土地补偿各项费用进行了确定。2018年7月19日，各项补偿款共计2345.3204万元全部支付给小湖村，该村开具了相关票据，征收工作阶段性完成。五、原告涉案房屋已经违反《土地管理法》《城乡规划法》等法律法规，属于违法建筑，其诉请作出征收补偿决定无事实和法律依据。原告涉案房屋违反了《土地管理法》《城乡建设规划法》《村庄和集镇规划建设管理条例》的相关法律规定，未经所辖部门的批准，擅自搭建或者建筑的建筑物、构筑物等设施，明显属于违章违法建筑。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十四条之规定，对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的不予补偿。原告土地上的建筑物系违法建筑，不符合任何补偿条件。综上，原告不具有诉讼主体资格，起诉管城分局名称错误，对于征地补偿具体应该由区、县人民政府进行，也非国土资源管理部门。所以原告诉请管城分局作出房屋补偿决定无事实和法律依据，应依法驳回对管城分局的诉请。被告管城分局向本院提交下列证据、依据：第一组证据：1.郑州市管城回族区自然资源局统一社会信用代码证；2.2020年3月6日，中共郑州市委机构编制委员会郑编（2020）17号文件。证明：被告诉讼主体“管城回族区自然资源局”错误，实际应该是郑州市管城回族区自然资源局，现诉讼主体为郑州市自然资源和规划局管城分局。第二组证据：1.2018年6月19日，郑州市国土资源局就拟定的征收土地补偿安置方案向小湖村委会送达了《听证告知书》（郑国土资听告字〔2018〕第164号）；2.2018年6月19日，受送达单位及农户代表签收的《听证送达回证》；3.2018年6月27日，郑州市国土资源局《关于申请批准征地补偿安置方案的请示》（郑国土资文〔2018〕643号）。证明：拟定征收土地补偿安置方案，作出征地补偿安置方案的主体均不是管城分局的事实。第三组证据：1.2018年7月6日、7月10日先后签订的《集体土地委托征收补偿协议书》《土地征收补偿协议书》；2.2018年7月19日和7月20日的收据及存根。证明：2018年3月26日郑州市政府依法作出的《郑州市人民政府关于落实郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的通告》（郑政通〔2018〕14号）中涉及原告所在范围的征地补偿款项已经补偿到位，不存在对违法建筑征收补偿的事实。被告管城区政府辩称：一、原告的房屋并未拆除，并由原告实际占有和使用，其相关权益未受到影响，不属于行政诉讼受案范围。原告所诉的房屋目前现状并未发生任何变动，其依然在占有、使用并受益，使用现状与之前没有发生任何变化，更未受到政府机关行政行为的影响。所以，原告权利并未受到任何侵害，因此，原告的起诉不符合行政诉讼法关于受案范围的规定。二、原告并非集体土地的合法权利人，不具有原告诉讼主体资格。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。原告并非征收土地的合法所有权人和使用权人，其租赁土地因征收所造成的土地附属物损失应由该土地所有权人和使用权人向区、县人民政府申请征地补偿。本案被诉行政行为是管城区政府对村属集体土地进行征收补偿的行为，原告并非该征收补偿行为的行政相对人，其对该行政行为提起诉讼，必须与其有法律上的利害关系。而且行政诉讼系公法上的诉讼，上述法律上的利害关系也指公法上的利害关系，一般不包括私法上的利害关系。本案中，原告租赁农村集体土地进行非法建筑经营，因政府征收行为无法实现租赁合同的目的系民事争议。至于原告因租赁农村集体土地导致的损失，应属于民事纠纷，可以通过民事诉讼另行解决，而不具有行政法上的权利义务关系。因此原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条规定，不是本案适格主体。三、原告诉请作出征收补偿决定无事实和法律依据。原告所在南曹乡小湖村系集体土地，不是国有土地，不能按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出征收补偿决定，而应按照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定执行。四、郑州市政府不是适格主体。按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。小湖村涉及的集体土地征收是管城区政府具体组织实施，不是市政府组织实施，起诉郑州市政府属于主体不适格。综上，原告起诉没有事实根据，不符合法律规定，依法应当予以驳回。被告管城区政府向本院提交下列证据、依据：第一组证据：1.《土地勘测定界技术报告书》；2.《郑州市国土资源局征地告知书》张贴图片；3.《郑州市国土资源局征地告知书》（郑国土资征告字〔2017〕50号）；4.《征地调查结果确认表》；5.《郑州市国土资源局征地听证告知》（郑国土资听告字〔2017〕第135号）、听证送达回证及征地听证情况说明；6.《郑州市人民政府关于郑州市2017年度第十二批乡镇征收土地的审查意见》（郑政土〔2017〕590号）；7.《河南省人民政府关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2018〕332号）。第二组证据：1.《郑州市人民政府关于落实郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的通告》（郑政通〔2018〕14号）；2.郑政通〔2018〕14号通告张贴图片及签到表；3.《郑州市国土资源局关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地（部分）征收土地补偿安置方案》（郑国土资文〔2018〕532号）；4.征地补偿安置方案公告张贴图片；5.听证告知书及听证送达回证、征地听证情况说明；6.《郑州市国土资源局关于申请批准征地补偿方案时的请示》（郑国土资文〔2018〕643号）。第三组证据：1.集体土地委托征收补偿协议书；2.土地征收补偿协议书；3.征地费用转账支票存根、征收征地附属物款收据、征收征地补偿款收据；4.补偿到位证明；5.完成征收证明。第四组证据：1.管城回族区合村并城房屋调查登记表；2.房屋图片。证明：管城区政府对征收土地的所有程序均按照法定程序履行，土地征收公告及安置补偿公告依照法定程序进行了公告，小湖村委会作为核算单位，收到公告后放弃了听证的权利，征收行为和程序并没有侵犯被征收核算单位小湖村委会的任何权利，程序合法。被告郑州市政府辩称：一、原告并非集体土地合法权利人，不具有原告诉讼主体资格，应通过民事诉讼解决。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，本案被诉的行政行为是管城区政府对村组集体土地进行征收补偿的行为，原告并非该征收补偿行为的行政相对人，其对该行政行为提起诉讼，必须具有法律上的利害关系。所以本案原告所诉并非是公法上的利害关系，而应当是私法上的利害关系，即原告应该通过民事诉讼的方式进行解决。因此原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的规定，郑州市政府不属于本案的适格主体，应当驳回原告的起诉。二、2018年3月26日，郑州市政府作出的《郑州市人民政府关于落实郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的通告》（郑政通〔2018〕14号），征地报批程序合法有效，保障了申请人依法享有的知情权、确认权以及听证权，适用法律正确。1.2017年9月22日，管城区政府委托郑州市国土资源调查测绘院对拟征地块的权属、地类、面积、地类实地勘测，出具了《土地勘测定界技术报告书》。2017年9月管城回族区国土资源局在南曹乡小湖村合村并城指挥部办公室就拟征收南曹乡小湖村集体土地的权属、数量、补偿标准等召开会议。相关人员及农户代表签字确认《签到表》。2017年9月30日，郑州市国土资源局就拟征土地的用途、范围、地类及面积、地类及面积准、安置途径，向小湖村下发了《征地告知书》（郑国土资征告字〔2017〕50号），并在南曹乡小湖村合村并城指挥部张贴。2017年10月9日，郑州市管城回族区国土资源局南曹国土资源所，郑州市管城回族区南曹乡人民政府、小湖村委会及农户代表四方签字盖章，作出了《征地调查结果确认表》。2017年10月10日，郑州市国土资源局就拟定的征收土地方案，向小湖村委会送达了《听证告知书》（郑国土资听告字〔2017〕第135号），受送达单位予以签收，并且在规定的期限内未提出听证申请，视为放弃听证。2017年10月19日，郑州市国土资源局出具了《征地听证情况说明》。2017年12月28日，郑州市政府作出了《关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的审查意见》（郑政土〔2017〕590号），同日郑州市政府向河南省人民政府上报《关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征地土地的请示》（郑政土〔2017〕563号）。2018年3月7日，河南省人民政府作出了《关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2018〕332号）。2.依据河南省人民政府的批复，郑州市政府依法作出了《郑州市人民政府关于落实郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的通告》（郑政通〔2018〕14号），并于2018年3月26日张贴在小湖村委会公告张贴栏进行公告，有当时的张贴照片和现场村委会的相关人员以及群众现场观看阅读情况照片为证。2018年5月郑州市管城回族区国土资源局、郑州市管城回族区南曹乡国土资源所、郑州市管城回族区南曹乡人民政府、小湖村委会及农户代表四方就村集体土地征收补偿事宜召开会议，参会人员签有《签到表》。2018年5月29日，郑州市国土资源局制定了《关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地（部分）征收土地补偿安置方案》（郑国土资文〔2018〕532号）。2018年5月31日，郑州市国土资源局作出《征地补偿安置方案公告》（〔2018〕51号），并于2018年6月4日张贴在小湖村委会办公院内进行公告，有当时的张贴照片和现场村委会的人员以及群众现场观看的情况照片为证。2018年6月19日，郑州市国土资源局就拟定的征收土地补偿安置方案，向小湖村委会送达了《听证告知书》（郑国土资听告字〔2018〕第164号），受送达单位及农户代表均予以签收确认，并在规定的期限内未提出听证申请，视为放弃听证。2018年6月26日，郑州市国土资源局出具了《征地听证情况说明》。2018年6月27日，郑州市国土资源局《关于申请批准征收补偿安置方案的请示》（郑国土资文〔2018〕643号）上报郑州市政府，2018年7月2日郑州市政府批准同意。三、征地补偿款项已补偿到位。2018年7月10日，受管城区政府、郑州市管城回族区土地储备中心委托，南曹乡人民政府与小湖村委会正式签订了《土地征收补偿协议书》，就土地补偿各项费用进行确认。2018年7月19日，各项补偿款项共计2345.3204万元全部支付给小湖村。该村开具了相关的票据，征收阶段性工作已经完成。四、原告诉请作出行政征收决定无事实和法律依据。1.郑州市政府仅仅于2018年3月26日作出了《郑州市人民政府关于落实郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的通告》（郑政通〔2018〕14号），而不是具体行政行为的实施者，对于通告范围内土地的征收是由所在地人民政府组织实施。2.依据《国有土地房屋征收补偿条例》第二十四条规定，原告所谓的建筑物没有依法办理审批手续，系违法建筑物，依法不应补偿。综上，郑州市人民政府仅作出〔2018〕14号通告，且符合相关法律规定和程序，对于征地补偿具体由区、县人民政府进行。所以原告诉请郑州市政府作出房屋补偿决定，主体不适格，且无事实和法律依据，应依法驳回原告的诉讼请求。被告郑州市政府向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1.2017年12月28日，郑州市政府向河南省人民政府上报《关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的请示》（郑政土〔2017〕563号）；2.2018年3月7日，河南省人民政府作出了《关于郑州市2017年第十二批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2018〕332号）。证明：2018年3月26日，郑州市政府依法作出了《郑州市人民政府关于落实郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的通告》（郑政通〔2018〕14号）的事实。第二组证据：1.2018年5月29日，郑州市国土资源局制定了《关于郑州市第2017年度第十二批乡镇建设征收土地（部分）征收土地补偿安置方案》（郑国土资文〔2018〕532号）；2.2018年6月27日，郑州市国土资源局《关于申请批准征地补偿安置方案的请示》（郑国土资文〔2018〕643号）。证明：《关于郑州市第2017年度第十二批乡镇建设征收土地（部分）征收土地补偿安置方案》系由郑州市国土资源局作出的事实。第三组证据：1.2018年7月6日、7月10日先后签订了《集体土地委托征收补偿协议书》《土地征收补偿协议书》；2.2018年7月19日和7月20日的收据及存根。证明：受管城区政府、郑州市管城回族区土地储备中心委托，南曹乡人民政府与小湖村委会正式签订了《土地征收补偿协议书》，就土地补偿各项费用进行了确定的事实，实际补偿安置行政主体并非郑州市政府。三被告对原告提交的证据质证称：对证据1、证据2、证据3，无土地的合法来源，不能证实原告同李某进行土地转承包是否符合村民自治及土地法的相关法律规定，不能证明原告合法取得土地。且朱建宏并非小湖村村民，无权取得或使用土地。对证据4，无法确认照片中的房屋为原告所有。对证据5、证据6，真实性没有异议，证明目的有异议。原告房屋所在土地在郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地范围内是事实，但不能证明2019年8月22日土地性质已由集体建设用地变为国有用地，仅能证明2019年8月22日，土地征收已经完成。对证据7、证据8，真实性没有异议。对证据9，由于路牌号和郑州警民通中的示意图是由政府其他部门作出，真实性、合法性不再进行评述。无法核实该照片中的地址和图纸中的地址为原告所谓合法使用房屋的所在地。对证据10，没有异议。对证据11，合法性、关联性均有异议，不能证明有被告的人员参与。原告对被告管城分局提交的证据质证称：对第一组证据的真实性、合法性认可，关联性不予认可。机构代码证在庭审过程中未向法庭提交，故还应按原机构代码所署名的单位名称确认为主体。（2020）17号文件系2020年3月6日郑州编委的内部文件，对外不发生法律效力。原告起诉主体正确。对第二组证据的真实性、合法性、关联性不予认可。原告作为被征收方的所有权人，未收到被告提交的听证告知书。被告方、被征收方村民也未委托代表签收听证送达回证，送达回证上的代表并不是由被征地村民选举产生，其签字行为不能代表被征地村民的意见，且小湖村委会未举行关于补偿安置方案的听证会，剥夺了被征地村民作为土地使用权人的知情权和参与权。对第三组证据的真实性、合法性、关联性不予认可。由于被告未按法律规定举行听证程序，南曹乡人民政府受管城区政府的委托与小湖村委会签订的《土地征收补偿协议书》，既不合法，又损害了被征地村民的合法权益。在土地征收过程中，原告的房屋属于合法建筑，依据《国有土地上房屋征收补偿条例》的规定，被告方应当对原告房屋作出合理评估，并给予合理补偿。被告不给予补偿，不符合法律规定。原告对被告管城区政府提交的证据质证称：对第一组证据的真实性、合法性、关联性不认可，原告未收到被告提交的征地告知书，没有收到被告送达的征地听证告知，也未委托代表签收听证送达回证。小湖村委会未举行征地告知书的听证会，剥夺了原告作为土地使用权人的知情权、参与权。从郑政土〔2017〕590号文件中看出该批次土地征收涉及建设用地47.1043公顷，经郑州市国土资源部门现场查看并查阅相关资料，认定申报的建设用地属合法用地，不存在因违法形成的建设用地。原告房屋所在地块属建设用地及地上房屋系合法建筑。从豫政土〔2018〕332号文件中看出该批次土地征收涉及到农用地1.4934公顷，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，涉及到占用农用地，应先办理农用地转用审批手续，由国务院批准。但该批次土地征收过程中，农用地仅经郑州市政府批准就转为建设用地，没有国务院批准的审批手续，存在违法征地的情况。对第二组证据的真实性、合法性、关联性均不予认可。小湖村委会是在原告不知情的情况下，同意以村委会为核算单位，原告对此不认可。原告没有收到听证告知书，也没有委托代表签收听证送达回证。听证送达回证上农户代表并不是由被征地村民选举产生，其签字行为不能代表被征地村民。且小湖村委会未举行过关于补偿安置方案的听证会，剥夺了原告作为土地使用权人的知情权、参与权。对第三组证据的真实性、合法性、关联性均不予认可。郑州市管城回族区自然资源局于2019年8月22日出具完成征收证明，此时土地性质已经变更为国有。那么对于原告房屋不应再按集体土地征收补偿安置方案中的标准进行补偿，而应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的征收程序及征收标准进行征收补偿。对第四组证据的真实性认可，合法性和关联性不予认可。原告房屋虽然尚未被拆除，但现在被告组织不法人员对原告进行威胁、驱赶、封门堵路，导致原告根本无法正常居住和生活，且在征收过程中，被告也没有对原告房屋作出过违法建筑认定，原告房屋是合法建筑。政府征收公告后，应将原告房屋纳入征收范围，应当按照国有土地上房屋征收与补偿的合法程序对原告房屋进行补偿。原告对被告郑州市政府提交的证据质证称：对第一组证据的真实性、合法性、关联性不予认可。从该组证据中可以看出，该批次土地征收涉及的农用地是1.4934公顷，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，涉及到占用农用地，应当先办理农用地转用审批手续，再进行征地。农用地转用审批手续应由国务院批准。在该批次土地的征收过程中，农用地仅经郑州市政府批准，就转为建设用地，并无国务院的审批手续，存在违法征地的情况。且未向被征地村民进行公示，对政府的征收行为，被征地村民并不知晓。对第二组证据的真实性、关联性不予认可。对征收集体土地的补偿标准应召开村民代表大会，征求集体经济组织和村民意见。但小湖村委会未举行过关于补偿安置方案的听证会，未保证被征地村民作为土地使用权人的知情权和参与权。小湖村委会在被征地村民不知情的情况下，以村委会的名义为核算单位与政府签订补偿协议不符合法律规定。对第三组证据的真实性、关联性、合法性不予认可。因被告征地前置程序违法，南曹乡人民政府受管城区政府委托和小湖村委会签订的土地征收协议书不合法，损害了被征地村民的合法权益，应该认定无效。房屋征收过程中，政府对原告房屋未作出违法建筑的认定，原告房屋系合法建筑，应当纳入征收补偿范围。被告应当按照《国有土地上房屋征收补偿条例》的规定进行评估作价，并给予合理补偿。本院对上述证据认证如下：原告朱建宏，被告管城分局、管城区政府、郑州市政府能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，本院均予以采信。经审理查明，2006年8月10日，郑州市南曹乡小湖村第七村民组（甲方）与该组村民李某（乙方）签订《土地承包合同》，该合同约定：将集体土地0.34亩发包给李某使用；自2006年8月10日起至2036年8月10日止，承包费共计1000元；如遇国家规划征用该地，乙方无条件服从，土地补偿归甲方，地面附属物，地面附属物赔偿归乙方等8月1日，李某（甲方）与原告朱建宏（乙方）签订《土地转让合同》，该合同约定：甲方将包含前述0.34亩土地在内的位于郑州市XX区XX街XX段路XX，临街土地壹块转让给乙方建商住房使用；转让金为29万元；该地块如果以后被政府或者其他单位征收、征用，土地补偿款及地上建筑物补偿归乙方所有等。转让金29万元已经支付。2018年3月7日，河南省人民政府作出《关于郑州市2017年第十二批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2018〕332号），将上述土地纳入征收范围。依据河南省人民政府的上述批复，郑州市政府于2018年3月26日发布《郑州市人民政府关于落实郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的通告》（郑政通〔2018〕14号），对建设用地项目名称、征收土地位置、被征土地涉及村及面积、土地补偿费、安置补助费标准等进行公告。郑州市管城区南曹乡小湖村被征收土地面积为8.1667公顷。经过一系列法定程序后，2018年7月19日，土地补偿费用2345.3204万元已经支付至小湖村。被告认为案涉建筑物没有办理审批手续，系违章建筑，依法应不予补偿。原告不服，诉至本院。另查明，原告朱建宏并非小湖村村民，案涉房屋未办理建设工程规划许可证等手续。2019年12月10日，郑州市管城回族区南曹街道办事处对案涉房屋进行调查登记，登记表载明所有权人系李某1（朱建宏）。涉案土地上房屋至今仍由原告朱建宏使用。本院认为：一、关于原告朱建宏的诉讼主体资格问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，案涉集体土地被征收时，该土地实际使用人是本案原告朱建宏，虽然案涉房屋没有建房手续，但是在案证据并未显示案涉房屋被有关行政主管部门认定为违法建筑，且征收主体的不予补偿行为可能使得原告权益受到侵害，故原告朱建宏具有提起本案诉讼的主体资格。二、关于郑州市政府、管城分局是否是本案适格被告问题。《中华人民共和国土地管理法（2019修正）》第四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例（2014年修正）》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”即在集体土地征收过程中，县级以上地方人民政府是法定的公告和组织实施主体。本案中，履行征收补偿义务的法定主体是管城区政府，郑州市政府与管城分局不是本案适格被告，应驳回原告对郑州市政府与管城分局的起诉。三、关于原告要求被告作出补偿决定的请求是否应予支持的问题。按照我国现行法律，国家征收集体土地应对被征收人进行补偿，但现行法律没有关于被征收人可以申请组织征收实施的政府就补偿争议作出补偿决定的规定，故原告要求被告作出补偿决定的诉讼请求没有法律依据，应予驳回，原告提出的补偿问题可以通过其他法律程序解决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告朱建宏的诉讼请求。案件受理费50元，由原告朱建宏负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院交纳上诉费，并将交费凭证提交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  吕家祥审判员  董正方审判员  郭凤彩二〇二〇年七月二十八日书记员  乔梦龙