宁夏回族自治区高级人民法院行政判决书（2020）宁行终188号上诉人（一审被告）灵武市人民政府。法定代表人马某1，市长。委托代理人马某2，灵武市司法局副局长（一般代理）。委托代理人莫某，宁夏合天律师事务所律师（一般代理）。被上诉人（一审原告）灵某。法定代表人王某，负责人。上诉人灵武市人民政府因与被上诉人灵某行政强制及行政赔偿一案，不服宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2019）宁01行初384号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。一审法院查明，原告灵某系农民专业合作经济组织，成立于2009年12月4日，位于灵武市××镇。2011年5月25日，银川市第十三届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《银川市人民代表大会常务委员会关于加强饮用水水源地保护的决定》，确定灵武市水源地，位于灵武市崇兴镇一带。按照中央环保督察的要求和自治区、银川市的要求，灵武市蓝天工程计划领导小组办公室于2018年1月13日作出灵蓝天办[2018]2号《灵武市落实水污染防治整改方案》，明确加快城市水源地（崇兴）养殖场搬迁和第二水源地建设进度。2018年1月17日前，完成对崇兴水源地内养殖场的拆除，并清理完粪污，1月底完成搬迁。灵武市农牧局于2018年2月8日作出灵农发[2018]25号《关于灵武市水源地内养殖园区拆迁关闭整改情况的报告》，载明截至2018年1月18日，灵武市水源地范围内的玉柱奶牛园区，已完成畜群搬迁、清粪、消毒及覆土工作，完成园区关停。灵武市农牧局于2018年3月23日作出灵农发[2018]69号《关于审定的请示》，计划于2018年12月前完成搬迁拆除工作。银川市水污染防治工作领导小组办公室于2019年2月17日作出银水治办发[2019]3号《关于饮用水水源地环境保护专项督查情况的通报》，载明灵武市（崇兴）饮用水水源地一级保护区内存在玉柱牧场关停未拆除问题，并要求各县（市）区党委、政府于2019年4月底，完成饮用水水源地一级保护区内违法问题清零工作。银川市人民政府督查室于2019年3月11日作出《关于我市水源地上污染源拆除情况的督查专报，明确原告已关停，场内设施、废品、牲畜已退出，但因补偿事宜未解决，场地均遗留部分建筑未拆除。灵武市农牧局于2018年3月28日委托宁夏瑞联资产评估事务所对涉案地上资产进行评估。原告到现场指认配合评估，但原告与相关部门未就养殖场资产签订补偿协议。被告灵武市人民政府即委托灵武市崇兴镇人民政府、灵武市农业农村局等单位对原告养殖场进行拆除。原告不服，诉至本院，请求判如所请。一审法院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条第一款“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭”的规定，被告灵武市人民政府对辖区内饮用水水源一级保护区内已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目具有责令拆除或者关闭的法定职责。本案中，被告认为原告灵某在饮用水水源一级保护区内建设与供水设施和保护水源无关的建设项目，应予拆除。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至第三十八条及第四十四条对行政机关强制执行程序作出明确规定。行政机关实施行政强制行为，应当依照法定程序。灵武市农牧局虽委托宁夏瑞联资产评估事务所对涉案地上资产进行评估，但其与原告并未就涉案养殖场资产签订补偿协议。根据原告提交的证据，已举证证明本案系强制拆除行为。被告称其系协助原告进行搬迁，但未提交证据证明，故对该抗辩理由不予采纳。被告未事先催告原告履行义务，未听取原告的陈述和申辩，亦未作出强制拆除决定，即委托灵武市崇兴镇人民政府、灵武市农业农村局等单位对原告养殖场予以强制拆除，属程序违法。基于原告养殖场已被强制拆除，该行政行为不具有可撤销内容，故依法确认该行政行为为违法行为。关于原告提出的赔偿请求，因已被拆除部分如何赔偿尚需被告调查或者裁量，宜先由被告进行核查后进行处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认被告灵武市人民政府强制拆除原告灵某的具体行政行为违法;二、被告灵武市人民政府于本判决生效之日起六十日内针对原告灵某的赔偿请求作出处理。案件受理费50元，由被告灵武市人民政府负担。灵武市人民政府不服一审判决，向本院提起上诉。上诉人灵武市人民政府上诉称，上诉人是否实施了针对被上诉人的强制拆除行为这一问题系本案的核心焦点问题，此问题直接关系到案件性质及责任主体的认定，从一审各方举证来看，并无证据能够直接证明上诉人实施了强制拆除行为；在证据缺失的情形下，不能仅凭上诉人负有相应法定职责就推定上诉人实施了行政强制行为；从被上诉人参与评估程序关进行现场指认这一行为来看，被上诉人系同意搬迁并按评估补偿的，本案的矛盾源头不在于水源地保护而导致的搬迁、拆除行为本身，而在于被上诉人对补偿金额的不满。综上，一审判决在事实认定、责任认定上存在错误，请求依法撤销（2019）宁01行初384号行政判决并改判驳回被上诉人一审诉讼请求；一、二审案件受理费由被上诉人承担。被上诉人灵某答辩称，上诉人指示其各部门对答辩人牛场进行拆除的行为系强制拆除行为；上诉人的强拆行为违法，上诉人应承担相应法律责任；答辩人的一审诉请为确认上诉人的强制拆除行为违法并请求上诉人对答辩人的各项经济损失作出赔偿，一审法院判决符合法律规定。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。上诉人灵武市人民政府向一审法院提交了以下证据：证据一：证据1-1、《宁夏回族自治区集中式饮用水水源地环境保护专项行动方案》；证据1-2、《中央环保督察组“回头看”转办件第288号、706号问题专项整治及蓄禽养殖出户入园实施方案》；证据二：《银川市人民代表大会常务委员会关于加强饮用水水源地保护的决定》；证据三：证据3-1、银水治办发[2019]3号《关于饮用水水源地环境保护专项督查情况的通报》，证据3-2、银农办通[2019]9号《关于推进饮用水水源地环境保护专项整顿工作的通知》，证据3-3、《关于我市水源地上污染源拆除情况的督查专报（2019-03-11）》；证据四：《宁夏瑞联资产评估事务所评估报告书》附现场勘察记录十一份、吴忠市利通区人民法院（2015）吴执字第715号执行裁定书及执行和解协议、吴忠市利通区人民法院（2015）吴利执字第670号执行裁定书、灵武市人民法院（2018）宁0181民特6号民事裁定书、银川市中级人民法院（2007）银执字第401-1号民事裁定书及执行和解协议；证据五：崇政发[2019]115号《崇兴镇人民政府关于解决水源地玉柱奶牛厂养殖合作社关停附着物补偿费用的请示》、灵武市财政局项目及专项业务经费资金审批表；证据六：《崇兴镇水源地保护区养殖场（户）相关养殖设施拆迁补偿协议》及所附材料，补偿款领款单，财政资金直接支付申请书，财政资金直接支付凭证，领条。被上诉人灵某向一审法院提交了以下证据：证据一：证据1-1、灵蓝天办[2018]2号《灵武市落实水污染防治整改方案》（2018.1.13）；证据1-2、灵蓝天办发[2018]17号《关于拆除水源地养殖园区设施的督办函》（2018.3.16）；证据1-3、灵蓝天办发[2018]38号《关于对水源地养殖园区设施完成拆除的督办函》（2018.4.28）；证据1-4、灵农发[2018]25号《关于灵武市水源地内养殖园区拆迁关闭整改情况的报告》；证据1-5、灵农发[2018]69号《关于审定的请示》；证据1-6、灵环责停[2017]142号《灵武市环境保护局责令停止环境违法行为决定书》（以上均为复印件）；证据二：证据2-1、《土地租赁合同》两份；证据2-2、养殖场未拆除前照片十一张；证据2-3、强行拆除照片十六张，强行拆除现场视频六份；证据三：银川铁路运输法院（2018）宁8601行初125号行政裁定书一份；证据四：牛棚转让证明二十一份、固定资产损失清单一份。上述证据均已随案移送本院。经审查一审法院对上述证据的认定符合法律规定，本院予以确认。二审中，当事人双方没有向本院提交新证据。本院查明的事实与一审法院查明的主要事实一致。本院认为，本案的焦点问题是上诉人灵武市人民政府提出的上诉理由“其没有实施案涉强拆行为，本案矛盾源头不是案涉的强拆行为，而是补偿问题”是否成立。经查，灵武市人民政府是案涉强拆行为的适格被告，已被生效的银川铁路运输法院（2018）宁8601行初125号行政裁定所认定，且在本案一审答辩及庭审中，上诉人灵武市人民政府亦未对其不是适格被告提出异议。行政诉讼一以贯之的逻辑线索是“诉什么，审什么，判什么”，诉讼请求是行政诉讼的基础，决定法院审理和裁判的内容。本案中，被上诉人灵某一审起诉请求是确认案涉的强拆行为违法并赔偿损失，案涉的强拆行为是本案的审理对象，一审法院围绕被诉的案涉强拆行为作出判决并无不当。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人灵武市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 孔庆顺审判员 吴 峰审判员 胡冬梅 二○二○年七月二十三日书记员 韩丽萍附本案所适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；