辽宁省沈阳市沈河区人民法院行 政 判 决 书（2019）辽0103行初101号原告张景全，男，1962年11月13日出生，满族，无职业，住址沈阳市和平区。委托诉讼代理人王守贵，北京金诚同达律师事务所沈阳分所律师。委托诉讼代理人卜慧鹏，北京金诚同达律师事务所沈阳分所律师。被告沈阳长白岛经济区管理委员会，住所地沈阳市和平区靓岛路**。负责人刘志寰，该委员会主任。委托诉讼代理人陆光远，该委工作人员。委托诉讼代理人李娜，北京隆安律师事务所沈阳分所律师。原告张景全要求被告沈阳长白岛经济区管理委员会撤销变更协议，于2019年4月2日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于同年4月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年7月10日公开开庭审理了本案。原告张景全及其委托代理人王守贵、卜慧鹏，被告沈阳长白岛经济区管理委员会（以下简称：长白管委会）的委托诉讼代理人陆光远、李娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年3月13日，被告长白管委会作出《关于变更张景全〈城市房屋拆迁补偿安置协议〉的决定》，内容为：“2015年5月12日，征收人与张景全签订了《城市房屋拆迁补偿安置协议》，协议号:TZ西夹-422。协议中认定的宅基地位于沈阳市和平区长白乡西××村177号，宅基地占地面积为678㎡，建筑面积672.75㎡，协议补偿金额总计1190万元，回迁房申购房屋一共6套，其中位于马总花园5套，房间号分别为:20#1-28-3面积89.67㎡/20#1-30-3面积89.67㎡/13#2-18-2面积87.22㎡/13#2-3-1面积101.65㎡/13#2-4-1面积101.65㎡；位于滨河湾****，房间号为:30#2-4-1面积129.44㎡，扣除上述申购房款，补偿款为10687040元。经核实，协议中的宅基地位于沈阳市和平区长白乡西××村177号，坐落在华润幸福里征收项目范围内，宅基地使用权人为张景全，宅基地占地面积为678㎡，建筑面积672.75㎡。在征收商谈中该住户始终坚持索要高额补偿达2900万元，拒不配合征收工作，始终无法达成协议。2015年5月12日，征收指挥部在征收现场督查工作过程中，指挥部(时任现场指挥及负责征收工作的原长白征收处处长赵伟现正在接受监察审查)脱离补偿标准，在无任何依据的情况下，擅定张景全宅基地补偿总金额为1190万元，核17552元/㎡。经查，与张景全签订征收补偿安置协议的同时期长白地区及同地块宅基地补偿金额为6000元/㎡，相比之下张景全宅基地的补偿标准远远超出了同期同地块的补偿标准。现依据《沈阳长白岛经济区西××村土地整理项目(华润幸福里)征收补偿安置方案》对该协议作出以下变更。张景全，宅基地占地面积678㎡，货币补偿补偿款组成如下：综合补偿:678㎡×8450元/㎡＝5729100元;搬家费:800元;临时安置补助费:800元/月×4个月＝3200元;安置房屋:80㎡叁套、120㎡壹套、100㎡贰套;扣房款:1212960元；上述补偿金额合计:4520140元。另，6套安置房屋已交付张景全，增加面积款由张景全支付。”原告张景全诉称，2015年5月12日，被告长白管委会与原告张景全签订《城市房屋拆迁货币补偿安置协议书》(协议号：TZ西夹-422)(以下简称《拆迁协议》)，拆迁范围为位于西××村，建筑面积672.75平方米的宅基地，拆迁补偿内容为:依据征收验收单补偿金额11900000元;产权调换80㎡叁套、120㎡一套、100㎡贰套(计陆套);扣房款1212960元，金额总计10687040元。截至原告提起诉讼之日，对于补偿款项，被告已经支付350万元，尚欠7187040元。2018年5月28日，被告会向原告下达《关于解除征收补偿安置协议的决定》，此决定称:“被征收人张景全，房屋坐落在西××村，房屋面积672.75㎡，房屋用途为住宅。于2015年5月12日签订了征收补偿协议，协议号TZ西夹-422。该协议的补偿金额远远超出征收补偿政策，故无法履行。现通知您解除。”该《决定》已经被贵院作出并生效的(2018)辽0103行初413号行政判决书判令撤销。2019年1月，因被告仍不履行拆迁款的支付义务，原告向贵院提起诉讼，要求被告履行案涉《拆迁协议》，贵院已于2019年1月22日立案。2019年3月13日，在前述44号案件审理过程中，被告为逃避案涉《拆迁协议》项下的付款义务，又单方面作出了《关于变更张景全的决定》(以下简称《变更决定》)，将拆迁补偿款由原来的10687040元(已扣除房款)变更为4520140元(已扣除房款)。首先，根据《中华人民共和国合同法》第八条的规定:“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。”案涉《拆迁协议》是原告与被告的共同意思表示，真实有效，应受法律保护，被告无权单方面随意变更合同。其次，被告在《变更决定》中称，案涉《城市房屋拆迁货币补偿安置协议书》中确定的拆迁款数额，是原长白征收处处长赵伟所在的征收指挥部擅自决定的，而赵伟现正在接受监察审查。一方面，原告在案涉拆迁活动中并无任何违法违规行为;另一方面，案涉《拆迁协议》的签订双方是原告和被告，无论被告处是否有职工涉嫌违法乱纪，都不能影响加盖被告公章的《拆迁协议》的效力。最后，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定:“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为:(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。”本案中，被告已与原告签订了《拆迁协议》，案涉房屋也早已拆迁完毕，在原告损失无法挽回的情况下，被告却在协议履行过程中单方面违法变更拆迁款数额，该行为存在没有事实及法律依据、违反法定程序、明显不当等情形，依法应予撤销。诉讼请求：1.请求法院判令撤销被告于2019年3月13日向原告作出的《关于变更张景全的决定》;2.请求法院判令被告承担本案诉讼费用。原告向本院提供以下证据：1.城市房屋拆迁补偿安置协议书，证明2015年5月12日，被告长白管委会与原告张景全签订本协议，拆迁补偿内容为:依据征收验收单补偿金额1190万元;产权调换80㎡叁套、120㎡壹套、100㎡贰套(计陆套);扣房款1212960元，金额总计10687040元，证明该协议合法有效，被告无权单方违法变更，应继续履行；2.关于解除征收补偿安置协议的决定，证明2018年5月28日，长白管委会向原告下达本决定，通知原告，长白管委会单方面解除《城市房屋拆迁货币补偿安置协议》(协议号:TZ西夹-422)；3.（2018）辽0103行初413号行政判决书，证明2018年12月19日，沈阳市沈河区人民法院作出的(2018)辽0103行初413号行政判决书送达生效，该生效判决认为，被告向原告作出《关于解除征收补偿安置协议的决定》是缺乏事实依据的，因此判令撤销该决定；4.关于变更张景全《城市房屋拆迁补偿安置协议》的决定，证明2019年3月13日，被告向原告下达本决定，单方面将补偿款数额由原来的10687040元(已扣除房款)改为4520140元(已扣除房款)，属于被告单方面违法变更，没有事实和法律依据；5.房屋产权证书两份，证明案涉被征收房屋系国有土地上房屋，钢混结构，应当按照国有土地上房屋征收与补偿条例给予补偿；6.企业法人营业执照、自然人投资设立有限责任公司章程、税务登记证、房屋租赁合同备案证明，证明案涉被征收房屋曾用于公司经营，名称为沈阳海力交通电气有限公司，后期该公司地址迁出案涉房屋，之后原告将该房屋经营宾馆，在强拆前用于经营。被告沈阳长白岛经济区管理委员会辩称，1.被告具备变更错误补偿协议的职权依据。2.被告变更决定事实认定清楚，证据确凿、理由充分，不存在撤销情形。3.原补偿协议为严重高于征收补偿标准。本次征收现阶段补偿标准为每平方米6500元，最高可上浮30％，即每平方米8450元，而原告房屋672.75平方米，补偿款1190万元，达到每平方米17700元的补偿价格，除此之外还安置六套房屋共计面积599.3平。原补偿协议违反政策和法律违反公平原则，属于严重不符合事实的高价协议。4.原补偿协议补偿标准及补偿金额均没有任何事实及依据，严重损害了国家利益和公共利益，属于必须变更情形被告在查清及认定事实基础上，依据现有补偿政策作出变更决定，合法合理且必要。综上，请求人民法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提供以下证据：1.征收拆迁公告(沈和拆公（2007）15号)；2.延长征收期限公告(沈和拆延公字（〔2015〕19号)；3.《城市房屋拆迁货币补偿安置协议》(TZ西夹-422)，1-3号证据被告具有变更原补偿协议的职权依据，原告673平方米的宅基地补偿金额达到1190万元，每平方米17700元；4.房屋所有权证存根；5.沈阳市私有房屋产权登记申请表;6.沈阳市私有房屋产权登记申请表;7.情况说明，4-7号证据证明原告宅基地面积及地上房屋面积;8.沈阳市和平区长白地区征用集体土地房屋拆迁补偿标准(沈和长白〔2006〕39号);9.关于《沈阳市和平区长白地区征用集体土地房屋拆迁补偿标准》的补充说明；10.会议备忘录，8-10号证据长白地区征收标准每平方米6500元，最高上浮30%，达到8450元每平方米，补偿面积以宅基地为标准实行综合补偿；11.张景全户口簿;12.产权调换申请书(六份);13.房屋准住通知单(六份)，11-13号证据证明依据补偿标准，原告家庭户口内人口享受每人40平方米购房优惠，被告依据补偿标准和政策已经为原告提供符合人口数量的产权调换房，原告已经办理入住（80平方米三套、120平方米一套、100平方米二套）；14.华润(西××村)重点项目保障进场施工应急工作预案；15.沈阳市纪委第六工作室调取的原告征收卷宗，14-15号证据证明协议签订当时时任长白征收处处长赵伟，现如今因职务犯罪被采取监察措施，截至本次开庭，被告了解赵伟涉嫌职务案件在和平法院开庭审理，退一步讲即便现无法确认赵伟是否涉嫌本案违约签订，该协议也是超出该地块补偿政策；16.张景全征收补偿款支付明细，证明原协议支付350万元，两份款项支付后，大约2019年2月我方才发现协议超出补偿标准，已支付金额尚未超出应补偿金额，尚未造成国有资产流失;17.《沈阳长白岛经济区西××村土地整理项目(华润幸福里)征收补偿安置方案》，证明针对该地块制定的补偿标准与长白地区补偿标准是一致的，为按宅基地面积综合补偿每平方米不超过8450元;18.案涉地块补偿安置协议(十份)，证明该十份协议中均是以宅基地面积为补偿面积，每平方米6000元的标准进行的补偿，本次变更决定比补偿标准的最上限每平方米8450元进行补偿，充分保障原告的权益；19.变更文书送达回执，证明案涉变更决定于2019年3月14日向原告送达。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的1号、6号证据，本院对其真实性予以确认；原告提供的2号证据已被撤销，本院不予认证；原告提供的3号证据，系本院生效判决，本院予以确认；原告提供的4号证据，系本案的审查客体，不能单独作为证据使用；原告提供的5、6号证据虽系复印件，但被告对真实性未提异议，且与被告提供的4号证据相对应，故本院对该证据真实性予以确认。被告提供的1-14、16-17、19号证据，本院对其真实性予以确认。被告提供的15号、18号证据与本案无关，本院不予确认。经审理查明，2007年6月1日，沈阳市和平区人民政府发布沈和拆公（2007）15号《征地拆迁公告》，决定对长白街道西夹河地区进行土地整理，拆迁政策：国有土地上的企事业单位和居民住宅拆迁补偿标准执行市政府[2004]31号令《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》；集体土地的征地、拆迁补偿标准，依据《辽宁省实施办法》，按照《和平区长白地区征用集体土地房屋拆迁征地补偿标准》执行。拆迁期限：2007年6月1日至2007年11月30日。2015年1月1日，沈阳市和平区人民政府发布沈和拆延公字〔2015〕19号《延长征收期限公告》，内容为：“根据沈和拆公〔2007〕15号公告，长白街道西夹河土地整理项目征收工作委托沈阳市和平新城征地拆迁有限责任公司实施征收。征收范围：长白街道西××村所辖范围（已征收范围除外）。国有土地上的企事业单位和居民住宅按《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《国有土地上房屋征收评估办法》（建房〔2011〕77号）和《关于进一步做好城市房屋拆迁补偿安置工作的通知》（沈政办发〔2010〕98号）等有关政策法规。集体土地的征地补偿标准，依据《辽宁省实施办法》，按照《沈阳市和平区长白地区征用集体土地房屋拆迁补偿标准》等有关征收规定及征收人的申请，征收期限延至2015年12月31日止”。原告张景全所有的房屋在此征地范围内（其中两处建筑面积分别为366.65㎡、236.10㎡）。2015年5月12日，和平区长白街道办事处西××村民委员会出具《情况说明》，载明：“张景全系长白街道西××村民，坐落于西××村房产一处，宅基地占地面积678㎡（南北28.25m、东西24m），有证房屋672.75㎡”。同日，被告长白管委会作为拆迁人（甲方）与原告张景全作为被拆迁人（乙方）及沈阳市和平新城征地拆迁有限责任公司（被委托拆迁单位）签订《城市房屋拆迁货币补偿安置协议书》，约定：“甲方因西夹河土地整理（华润幸福里）项目建设需要，经审查批准，在项目规划范围内实施房屋拆迁。乙方所有的房屋属于该《房屋拆迁许可证》核准的拆迁范围内。乙方房屋坐落在西夹河，房屋所有权证编号第16621、16623、04056号，建筑面积672.75平方米，使用面积：宅基地678平方米，房屋设计用途为住宅。依据征收验收单补偿金额1190万元；产权调换80㎡叁套，120㎡壹套，100㎡贰套（计陆套）；扣房款1212960元，金额总计10687040元。”2016年4月28日，被告对原告下发六处置换房产的准住通知单，并于2015年9月10日、2018年4月23日分两次支付原告征收补偿款共计350万元。另查明，被告于2018年5月28日作出《关于解除征收补偿安置协议的决定》，内容为：“被征收人张景全，房屋坐落在西××村，房座面积672.75㎡，房屋用途为住宅。于2015年5月12日签订了征收补偿协议，协议号TZ西夹－422。该协议的补偿金额远远超出征收补偿政策，故无法履行。现通知您解除。”原告不服，诉至本院。本院于2018年12月18日作出（2018）辽0103行初413号行政判决书，以“对超出征收补偿政策的事实并未论证说明，故其作出的具体行政行为无事实依据，应予撤销”为由，判决撤销被告长白管委会于2018年5月28日作出《关于解除征收补偿安置协议的决定》。该判决生效后，原告于2019年1月22日向本院提起行政诉讼，要求被告支付补偿款。在该案审理过程中，被告长白管委会于2019年3月13日作出《关于变更张景全的决定》，该决定于次日送达给原告。原告提起本次诉讼。再查明，2006年8月，被告作出《沈阳市和平区长白地区征用集体土地房屋拆迁补偿标准》（沈和长白〔2006〕39号）规定：“第七条宅基地住宅房屋拆迁补偿标准：（二）被拆迁人拆迁面积的确定标准：（1）主证房屋面积以房屋所有权证的面积为准。（四）本区域内有主证房屋的货币补偿标准比照沈阳市城市房屋拆迁住宅房屋补偿区域级别的五级区域。（八）原东陵区长白乡村镇建设办公室所发的《村镇居民私有房产证》按照本标准进行规范。”被告于2018年作出《沈阳长白岛经济区西××村土地整理项目（华润幸福里）征收补偿安置方案》。本院认为，本案的争议焦点是被告作出的变更决定是否合法，是否应予撤销。行政协议是行政机构为了实现行政管理或者公共服务目的，与公民、法人或许其他组织协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，被告同原告张景全签订的《城市房屋拆迁货币补偿安置协议书》属于行政协议,兼具民事合同属性及行政属性，被告作为具体实施征收工作的行政部门，基于国家行政管理与公共利益的需要或其他法定理由，享有单方变更协议的权利。按照依法行政的基本原则,行政机关单方变更行政协议，应当达到事实清楚、证据充分的标准。本案中，首先，被告作出《关于变更张景全的决定》，主要是依据《沈阳长白岛经济区西××村土地整理项目(华润幸福里)征收补偿安置方案》，案涉行政协议于2015年5月签订，而该方案系被告于2018年作出，且并未向原告告知，故不能作为变更行政协议的依据。其次，案涉行政协议为《城市房屋拆迁货币补偿安置协议》，即针对房屋拆迁进行的约定，而被告作出的案涉变更决定系根据原告宅基地面积进行补偿计算，属事实不清。再次，被告作出的沈和拆延公字〔2015〕19号《延长征收期限公告》明确：“国有土地上的企事业单位和居民住宅按《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《国有土地上房屋征收评估办法》（建房〔2011〕77号）和《关于进一步做好城市房屋拆迁补偿安置工作的通知》（沈政办发〔2010〕98号）等有关政策法规。集体土地的征地补偿标准，依据《辽宁省实施办法》，按照《沈阳市和平区长白地区征用集体土地房屋拆迁补偿标准》等有关征收规定及征收人的申请。”对于原告被征收的财产，如依据《沈阳市和平区长白地区征用集体土地房屋拆迁补偿标准》第四条规定“拆迁房屋按房屋产权证或者租赁证所记载的使用用途和面积进行补偿”，应对房屋进行征收补偿，而被告仅对宅基地进行补偿，属事实不清，证据不足。行政机关在行使行政协议单方变更权时应当遵循正当程序原则的基本要求,即行政机关实施行政行为,可能影响公民、法人或者其他组织合法权益的,应当在作出行政行为之前,向当事人和利害关系人告知事实,说明理由,并听取意见。本案中,被告作出单方变更行政协议时,并未事先告知原告,侵犯了原告享有的陈述权、申辩权,同时违反了公开原则和基本的正当程序原则,故被告单方变更行政协议的程序违法。综上，被告作出《关于变更张景全的决定》证据不足，程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项的规定，判决如下：撤销被告沈阳长白岛经济区管理委员会于2019年3月13日作出《关于变更张景全的决定》。案件受理费50元，由被告沈阳长白岛经济区管理委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。审 判 长  黄耀宇人民陪审员  马 欣人民陪审员  张子龙二〇二〇年七月二十二日书 记 员  崔 悦本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。