广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4398号上诉人（原审被告）：广州市天河区**监督管理局（原广州市天河区食品药品监督管理局），住所地广东省广州市天河区***********。法定代表人：姚忠伟，局长。上诉人（原审被告）：广州市市*监督管理局（原广州市食品药品监督管理局），住所地广东省广州市天河区*******。法定代表人：姚建明，局长。委托代理人：邓成忠，该局工作人员。被上诉人（原审原告）：张波，男，侗族，1982年8月11日出生，住湖南省洪江市******立山组，公民身份号码431************412。上诉人广州市天河区**监督管理局（以下简称天河区市监局）、广州市市*监督管理局（以下简称广州市市监局）因与被上诉人张波投诉举报答复及行政复议决定纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1704号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年9月17日，张波通过电子邮箱向原广州市天河区食品药品监督管理局（以下简称原天河区食药监局）提交投诉举报，反映黄村福乐多百货（以下简称被举报人）销售的由广州市鸿胜食品有限公司生产的“鸿胜葡萄干”存在销售因贮存环境不符合产品所标注执行标准的违法行为。张波举报投诉请求为：1.依法确定被举报人销售经营的“葡萄干”不符合食品安全标准；2.依法责令下架涉案商品，召回并没收涉案产品、非法所得和生产工具，并处罚款，处罚后奖励举报人；3.依法分别书面受理举报人的诉求，并在案件办结后书面告知举报人并给予奖励；4.行政处罚结果依法录入被举报人信用档案，并通过企业信用信息公示系统等及时向社会公布。2018年9月27日，原天河区食药监局前往被举报人经营地址进行现场检查，查明该店持有有效的营业执照、食品经营许可证，现场发现被举报人有销售“鸿胜葡萄干”产品，店内温度为25℃，并制作了《现场检查笔录》。同日，原天河区食药监局向被举报人作出《责令改正通知书》及《当场行政处罚决定书》，认定被举报人销售的“鸿胜葡萄干”等产品不符合贮存条件销售，违反了《中华人民共和国食品安全法》第五十四条的规定，并依据该法第一百三十二条规定要求被举报人立即改正，并对其作出警告处罚。2018年10月12日，原天河区食药监局对被举报人进行调查询问，并制作《询问笔录》，被举报人确认张波在该店购买涉诉产品的事实，并提供生产商经营证、检验报告及进货单等资料。2018年11月9日，原天河区食药监局再次到被举报人经营地址进行现场检查，涉诉产品已下架。2018年12月3日，原天河区食药监局对张波作出穗天食药监函[2018]1864号《关于对举报广州市天河区**福乐多百货店涉嫌销售不符合食品安全标准食品查处情况的复函》，告知张波处理结果，其中关于“葡萄干”的处理，复称“被举报人常温货架上销售的‘葡萄干’，无法满足NY/T705要求的温度条件下贮存，违反了《中华人民共和国食品安全法》第五十四条第一款的规定。依据《中华人民共和国食品安全法》第一百三十二条，我局责令改正并作出《当场行政处罚决定书》给予警告处罚。您的奖励申请不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》（总局）第二条和第六条第（三）项的规定，不予奖励……”。张波不服，提起行政复议。因机构改革需要，原广州市食品药品监督管理局于2019年1月31日变更为广州市市监局。原天河区食药监局于2019年2月4日变更为天河区市监局。2019年3月5日，广州市市监局作出穗食药监行复[2018]1303号《行政复议决定书》，决定维持原天河区食药监局作出的前述复函。张波仍不服，诉至原审法院。原审法院认为：原天河区食药监局及原广州市食药监局因机构改革被合并，故其职能应由继续行使其职权的行政机关，即天河区市监局、广州市市监局承继。关于张波是否具有主体资格的问题，对于并非基于维护自身合法权益，而是基于公益、公民的监督权进行举报的，举报人与行政机关关于举报事项的调查处理结果之间没有利害关系，不具有提起行政诉讼的原告主体资格。本案中，张波向天河区市监局提出举报，要求对被举报人进行调查处理，并对其发放奖励。因此，张波与天河区市监局作出答复中对被举报单位的调查处理结果以及广州市市监局对该调查处理结果所作的行政复议决定之间没有利害关系，不具有相应的原告主体资格。广州市市监局所作穗食药监行复[2018]1303号《行政复议决定书》中关于天河区市监局针对张波于2018年9月17日提出的举报线索所作的调查处理结果的复议决定，对张波的合法权益明显不产生实际影响，对该部分应驳回其起诉。但天河区市监局作出的答复中，既有对被举报单位调查处理结果的反馈，也包括对张波作出的不予奖励的决定。张波虽与答复中对被举报人调查处理结果之间不具有利害关系，但因被举报人被予以行政处罚，故与答复中的不予奖励决定有利害关系，其认为该不予奖励决定违反法律规定、侵犯其合法权益的，有权提起行政复议或者诉讼。广州市市监局在涉诉行政复议决定中亦对该不予奖励决定进行了实体审查。因此，针对天河区市监局所作的不予奖励决定以及广州市市监局维持不予奖励决定的行政复议决定，张波具有适格主体资格。关于不予奖励决定的合法性问题，《食品药品违法行为举报奖励办法》第五条规定：“举报下列违法行为的，应当按照本办法予以奖励：（一）食品（含食品添加剂）生产、经营环节食品安全方面的；（二）药品、医疗器械、化妆品研制、生产、经营、使用等环节产品质量安全方面的；（三）其他经食品药品监督管理部门认定需要予以奖励的。”第六条规定：“举报奖励应当同时符合下列条件：（一）有明确的被举报对象和具体违法事实或者违法犯罪线索；（二）举报内容事先未被食品药品监督管理部门掌握的；（三）举报情况经食品药品监督管理部门立案调查，查证属实作出行政处罚决定或者依法移送司法机关作出刑事判决的。”本案中，天河区市监局以张波的举报为线索进行调查，查证属实后对被举报人销售产品不符合贮存条件的违法行为当场作出警告的行政处罚。根据前述规定，天河区市监局应当对张波进行举报奖励。关于天河区市监局认为未经立案调查不符合奖励条件的问题，《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条第一款规定：“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。”第五十八条规定：“违法事实确凿并有法定依据，对自然人处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。”因此，市场监管部门接到投诉举报线索后可以根据案件复杂程度决定适用程序履行调查职责并作出处罚，而当场作出行政处罚仅是行政机关简化执法程序、提高执法效率的体现。本案中，天河区市监局根据张波提供的线索查证属实并最终作出行政处罚，实质已经启动立案调查处理程序。因此，天河区市监局不予奖励的理由不成立，张波请求撤销不予奖励决定的理由成立，原审法院予以支持。天河区市监局应当对张波要求奖励的申请重新作出处理。广州市市监局据此作出的穗食药监行复[2018]1303号《行政复议决定书》中维持上述不予奖励决定的行政行为，依法应一并予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项以及第七十九条的规定，判决撤销天河区市场监督管理局作出的穗天食药监函[2018]1864号《关于对举报广州市天河区**福乐多百货店涉嫌销售不符合食品安全标准食品查处情况的复函》中对张波于2018年9月17日举报的广州市天河区**福乐多百货销售“鸿胜葡萄干”不符合食品安全标准线索不予奖励的决定，并于该判决生效之日起六十日内重新作出处理；撤销广州市市*监督管理局作出的穗食药监行复[2018]1303号《行政复议决定书》中维持天河区市场监督管理局作出不予奖励的决定。上诉人天河区市监局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、张波的奖励申请不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第二条的规定，不应获得奖励。根据法律规定，对奖励的范围仅限定为举报。张波提起的举报投诉名为举报投诉，实为投诉，不应获得奖励。二、张波的奖励申请不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条第（三）项的规定，该项规定明确举报奖励应当具备“立案调查”条件。根据法律规定，是否立案是区别简易程序与一般程序的重要依据，本案符合适用简易程序作出当场行政处罚决定的要求，无需经立案程序。三、原审判决依据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》认定“市场监管部门接到投诉举报线索后可以根据案件复杂程序决定适用程序履行调查职责并作出处罚”存在适用法律、法规错误。该暂行规定于2019年4月1日实施，而被诉复函的作出时间为2018年12月3日。综上所述，原审判决存在事实认定和法律适用错误，请求二审法院依法改判、撤销或者变更原审判决，一、二审诉讼费由张波承担。上诉人广州市市监局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、天河区市监局对涉案举报作出不予奖励的决定认定及广州市市监局作出的行政复议决定事实清楚，适用依据准确。二、天河区市监局适用简易程序作出了警告的当场处罚决定，并未经过立案程序，故张波不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》（食药监稽[2017]67号）规定的获得举报奖励的条件。据此请求：撤销原审判决，改判驳回张波的起诉，一、二审诉讼费由张波承担。被上诉人张波二审期间未提交答辩意见。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，《食品药品违法行为举报奖励办法》（2017年修订）第二条规定：“本办法适用于各级食品药品监督管理部门对社会公众举报属于其监管职责范围内的食品（含食品添加剂）、药品、医疗器械、化妆品违法犯罪行为或者违法犯罪线索，经查证属实并立案查处后，予以相应物质奖励的行为。”第六条规定：“举报奖励应当同时符合下列条件：……（三）举报情况经食品药品监督管理部门立案调查，查证属实作出行政处罚决定或者依法移送司法机关作出刑事判决的。”上述两条是对2013年印发的《食品药品违法行为举报奖励办法》第二条、第四条的修订，原《食品药品违法行为举报奖励办法》第二条规定：“本办法适用于……经查证属实并依法作出处理后，根据举报人的申请，予以相应物质及精神奖励的行为。”第四条规定：“举报奖励应当同时符合下列条件：……（三）举报内容经查证属实并已依法作出处理。”由此可见，2017年修订的《食品药品违法行为举报奖励办法》在原规定的举报奖励条件中增加了“立案”这一必要条件。本案中，张波于2018年9月17日投诉举报广州市天河区**福乐多百货店涉嫌销售不符合食品安全标准的食品，天河区市监局收到张波的举报后对被举报人作出当场行政处罚决定，并于2018年12月3日对张波作出被诉复函，告知其奖励申请不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第二条和第六条第（三）项的规定，不予奖励。本案争议焦点在于上述当场处罚程序是否符合“举报情况经食品药品监督管理部门立案调查”这一举报奖励条件。原《食品药品行政处罚程序规定》（后被《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》替代）第十八条第二款规定：“符合立案条件的，应当报分管负责人批准立案，并确定2名以上执法人员为案件承办人。”《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》（2019年4月1日起施行）第十七条亦规定：“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；……立案应当填写立案审批表，由办案机构负责人指定两名以上办案人员负责调查处理。”据此，立案需要行政机关负责人批准。从《中华人民共和国行政处罚法》第三十四条“执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。……执法人员当场作出的行政处罚决定，必须报所属行政机关备案。”的规定来看，当场行政处罚无需行政机关负责人批准立案，只需在行政处罚决定作出后报所属行政机关备案即可。《广东省食品药品监督管理局关于食品药品行政处罚的程序细则》第十一条亦明确规定：“实施行政处罚，除适用简易程序的以外，应当适用一般程序。按一般程序实施的行政处罚，应当经过立案、调查取证、案件合议、告知（听证）、作出处理决定、送达、执行、结案等程序。”根据上述规定，涉案当场行政处罚决定适用简易程序当场作出，不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条第（三）项中“立案”这一奖励条件，故天河区市监局向张波作出被诉复函，告知其不予发放奖励，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。广州市市监局复议维持被诉复函，程序合法。天河区市监局、广州市市监局的上诉理由，于法有据，本院予以支持。张波诉请撤销被诉复函及行政复议决定的理由不能成立，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以改判。天河区市监局、广州市市监局的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1704号行政判决；二、驳回张波的诉讼请求。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由张波负担。本判决为终审判决。审判长  陈作斌审判员  张 珣审判员  王 硕二〇二〇年七月七日书记员  邓欢庆