福州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）闽8601行初4号 原告李孝元，男，1945年7月12日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 被告福州市鼓楼区人民政府，住所地福建省福州市鼓楼区津泰路**。 法定代表人黄建新，区长。 委托代理人郑雪晶，女，福州市鼓楼区人民政府工作人员。 委托代理人许攀，福建闽天律师事务所律师。 被告福州市人民政府，，住所地福建省福州市鼓楼区乌山路** 法定代表人尤猛军，市长。 委托代理人卢毅超，女，福州市司法局工作人员。 委托代理人高静静，福建大佳律师事务所律师。 第三人福州市鼓楼区住房保障和房产管理局，住，住所地福建省福州市杨桥东路**/div> 法定代表人黄勉，局长。 委托代理人王华平，女，福州市鼓楼区住房保障和房产管理局工作人员。 原告李孝元不服被告福州市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）批准的《崎上路华大1-11号地块旧屋改造项目集体土地征收房屋补偿方案》（以下简称《补偿方案》）及福州市人民政府（以下简称福州市政府）榕政行复〔2019〕54号《行政复议决定书》（以下简称《54号行政复议决定》），于2020年1月7日向本院提起诉讼。本案于2020年1月8日立案后，于2020年1月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月3日公开开庭审理了本案。原告李孝元，被告鼓楼区政府委托代理人郑雪晶、许攀，被告福州市政府委托代理人卢毅超、高静静，第三人福州市鼓楼区住房保障和房产管理局（以下简称鼓楼区房管局）委托代理人王华平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李孝元诉称，原告于2019年12月5日收到福州市政府《54号行政复议决定》,原告主张第三人于2019年9月4日张贴的《补偿方案》，必须依法撤销的理由如下：一、第三人张贴《补偿方案》应视为送达程序的严重缺陷，客观上也不能推定被送达人能够通过此种方式知悉行政决定内容。二、第三人的《补偿方案》偷换概念，将国有土地的房屋征收阴错阳差地切割成集体土地房屋征收。案涉地块经福建省人民政府《关于福州市2018年第八十八批农用地转用和土地征收方案批复》并经福州市政府作出《征收土地公告》，已征收为国有土地。第三人将崎上路华大1-11号地块旧屋区改造项目命名为集体土地房屋征收显然是偷梁换柱。三、第三人制作、张贴《补偿方案》程序违法。福州市城乡规划局2018年126号及148号《政府信息公开申请办理告知书》明确告知，案涉地块目前仅进行收储，选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等均未办理。福州市鼓楼区发展和改革局（2018）第3号《政府信息公开办理告知书》明确指出案涉地块立项批准文件信息不存在。综上，原告请求：1.撤销《54号行政复议决定》，撤销鼓楼区政府批准的《补偿方案》；2.由被告承担本案诉讼费。 原告向本院提交以下证据： 1.公民身份证复印件；2.房屋所有权证复印件；3.鼓楼区房管局《信访事项处理答复意见书》（鼓房信办〔2019〕2号）；4.合约字（买断崎上1号陈水钦右边墙）；5.合约字（与崎上3号陈国金协商拆建其北侧土墙）；6.添增搭建楼层公约；7.中国人民建设银行现金交款单福建省行政罚款收据；8.个体工商户营业执照（副本）复印件；9.店面租赁合同；10.福州市城乡规划局《政府信息公开申请书办理告知书》（2018年126号）；11.福州市城乡规划局《政府信息公开申请书办理告知书》（2018年148号）；12.福州市鼓楼区发展和改革局《政府信息公开办理告知书》（2018年第3号）；13.福州市政府《福州市人民政府转发福建省人民政府关于福州市2018年度第八十八批次土地征收实施方案的批复的通知》（榕政地〔2018〕452号）；14.《征收土地公告》〔榕（鼓）土征告（2019）2号〕；15.限期拆除违法建筑物通告；16.崎上2号房屋于2019年11月29日被强拆现场照片；17.报警回执；18.鼓楼区政府《行政复议决定书》（鼓政复决字〔2019〕20号）；19.鼓楼区政府《行政复议决定书》（鼓政复决字〔2020〕2号）；20.崎上路华大1-11号地块旧屋改造项目集体土地征收房屋补偿方案（2019年8月1日张贴）；21.《福州市鼓楼区住房保障和房产管理局关于崎上路华大1-11号地块旧改项目集体土地上房屋补偿告知书》（鼓房综〔2019〕384号）；22.《福州市鼓楼区住房保障和房产管理局关于崎上路华大1-11号地块周边旧屋改造项目集体土地征收房屋补偿选择分户评估机构的告知书》（2019年9月4日张贴）；23.福州市鼓楼区信访局《信访事项告知单》（鼓楼信告访〔2019〕142号）；24.市、区人民政府是本案的被告（摘抄《最新行政审判实务问题》第86页第57条）。 被告鼓楼区政府辩称：一、区政府不是本案适格的被告。根据原告在起诉状中所列诉讼请求可知，原告系因不服《补偿方案》而提起的本案诉讼。虽然根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”的规定，被告因系该方案的批准机关而作为行政复议程序中的被申请人，但根据《最高人民法院关于适用的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，结合鼓楼区房管局作出的《关于崎上路华大1-11号地块旧屋改造项目集体土地征收房屋补偿方案的告知书》[鼓房综（2019）436号]可知，对外公布的《补偿方案》上署名的机关系鼓楼区房管局，由于被告并不是在该方案上署名的行政机关，故不是本案的适格被告，本案适格被告应为鼓楼区房管局。二、被告批准鼓楼区房管局作出的《补偿方案》，具有合法权力来源。三、被告批准鼓楼区房管局作出的《补偿方案》，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。综上，请求法院依法驳回原告起诉。 被告鼓楼区政府向本院提交了以下证据、依据： 一、证据：1.《福建省人民政府关于福州市2018年度第八十八批次土地征收实施方案批复》（闽政地〔2018〕1090号）；2.《福州市人民政府转发福建省人民政府关于福州市2018年度第八十八批次土地征收实施方案的批复的通知》（榕政地〔2018〕452号）；3.《征收土地公告》〔榕（鼓）土征告（2019）2号〕及网络公示截图；4.《福州市鼓楼区住房保障和房产管理局关于崎上路华大1-11号地块旧改项目集体土地上房屋补偿告知书》（鼓房综〔2019〕384号）及相关现场情况记录、现场照片记录；5.鼓楼区房管局作出的《关于召开崎上路华大1-11号地块旧改项目房屋征收补偿方案论证会的通知》、相关现场照片、论证会签到表、《崎上路华大1-11号地块旧改项目集体土地上房屋征收补偿方案论证会会议纪要》；6.鼓楼区房管局作出的《关于审核崎上路华大1-11号地块旧改项目集体土地征收房屋补偿方案的请示》；7.《鼓楼区人民政府关于审核崎上路华大1-11号地块旧改项目集体土地征收房屋补偿方案的的批复》（鼓房征〔2019〕33号）;8.《福州市鼓楼区住房保障和房产管理局关于崎上路华大1-11号地块旧屋改造项目集体土地征收房屋补偿方案的告知书》（鼓房综〔2019〕436号）、《崎上路华大1-11号地块旧屋改造项目集体土地征收房屋补偿方案》;9.《福州市鼓楼区住房保障和房产管理局关于崎上路华大1-11号地块周边旧屋改造项目集体土地征收房屋补偿选择分户评估机构的告知书》及相关现场情况记录、张贴照片。 二、依据：1.《中华人民共和国土地管理法实施条例》；2.《福州市人民政府转发市国土资源局市住房保障和房产管理局关于福州市城区集体土地征收房屋补偿若干意见（试行）》（榕政办〔2011〕31号）;3.《福州市人民政府关于印发城建国土部门强区扩权实施意见的通知》（榕政综〔2012〕247号）；4.《福州市房屋征收补偿实施细则》（榕政办〔2013〕100号）;5.《福州市人民政府办公厅转发市住房保障和房产管理局关于福州市房屋征收补偿实施细则补充规定的通知》（榕政办〔2014〕160号）；6．《福州市人民政府办公厅关于加大住宅房屋征收货币化补偿安置的意见（试行）)》（榕政办〔2017〕315号）；7．《福州市住房保障和房产管理局福州市财政局关于加大住宅房屋征收货币化补偿安置的实施细则（试行）》（榕房〔2017〕89号）。 被告福州市政府辩称，原告不服鼓楼区政府批准鼓楼区房管局作出的《补偿方案》，于2019年10月8日向被告福州市政府申请行政复议。被告福州市政府依法予以受理，并于当日作出榕政行复答［2019］69号《行政复议答复通知书》，要求鼓楼区政府对原告的行政复议申请作出书面答复并提交作出上述行政行为的证据、依据等。2019年10月17日，被告鼓楼区政府提交了行政复议答复书及相关证据、依据，对原告的行政复议申请予以答复。经审理，福州市政府于2019年11月26日作出《54号行政复议决定》，决定维持鼓楼区政府批准的《补偿方案》，并将该复议决定书送达原告。综上，福州市政府作出的本案行政复议决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告福州市政府向本院提交了以下证据、依据： 一、证据：1.《行政复议申请书》及EMS邮寄面单、详单；2.榕政行复补〔2019〕16号《补正行政复议申请通知书》；3.补正的行政复议申请材料；4.榕政行复答〔2019〕69号《行政复议答复通知书》（存根）；5.鼓楼区政府《行政复议答复书》及证据清单；6.福州市政府榕政行复〔2019〕54号《行政复议决定书》；7.各文书送达回证及邮寄面单、详单等。 二、依据：1.《中华人民共和国行政复议法》；2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》。 第三人鼓楼区房管局同意福州市政府的答辩意见。 经庭审质证，对原告提交的证据，被告鼓楼区政府、福州市政府及第三人鼓楼区房管局认为，证据1-2没有异议，认可原告主体身份；证据3-12三性及证明对象均不予认可；证据13-14三性认可，证明对象不认可；证据15-19三性及证明对象均不认可；证据20-22三性认可，证明对象不认可；证据23-24三性及证明对象均不认可。 对被告鼓楼区政府、福州市政府提交的证据，原告认为，证据的三性均不予认可，鼓楼区政府应当提供证据原件进行核对。 本院对以上证据作如下确认：原告提交的证据1、2、13、14、20、21，鼓楼区政府提交的证据9，与被诉行政行为不具有关联性，不能作为本案证据使用。被告鼓楼区政府提交的证据虽为复印件，但当庭提交保管部门盖章的复印件供核对，原告对相关证据真实性的异议，本院不予采纳。被告鼓楼区政府和被告福州市政府提交的其他证据具有真实性，来源合法，且与本案相关联，本院予以确认。 经审理查明，2018年11月26日，福建省人民政府作出《关于福州市2018年度第八十八批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》（闽政地〔2018〕1090号），同意《福州市人民政府关于福州市2018年度第八十八批次土地征收实施方案的请示》（榕政综〔2018〕381号），五凤街道泉塘经济合作社城镇村及工矿用地0.4991公顷被征收为国有，原告李孝元所有的房产位于涉案征地范围内。2018年12月20日，福州市政府作出《福州市人民政府转发福建省人民政府关于福州市2018年度第八十八批次土地征收实施方案的批复的通知》（榕政地〔2018〕452号），该通知要求“鼓楼区人民政府要按照《福州市人民政府关于印发城建国土部门强区扩权实施意见的通知》的要求，组织办理……集体土地房屋征收等工作”。 2019年1月8日，鼓楼区政府作出《征收土地公告》〔榕（鼓）土征告（2019）2号〕，该征收土地公告包含批准文件、批准征地情况、及征收土地范围内的房屋及其他建筑物、构筑物予以征收补偿，由鼓楼区房产管理部门组织实施，另行发布补偿方案等内容，该公告在鼓楼区政府网站上予以公告。鼓楼区房管局于2019年8月1日作出《关于崎上路华大1-11号地块旧改项目集体土地上房屋补偿告知书》（鼓房综〔2019〕384号），告知该项目征地范围内的房屋征收及补偿工作由鼓楼区房管局组织实施，并予以张贴公示。2019年8月9日，鼓楼区房管局主持召开崎上路华大1-11号地块旧改项目房屋征收补偿方案论证会，于2019年8月15日作出《关于审核崎上路华大1-11号地块旧改项目集体土地征收房屋补偿方案的请示》并附《补偿方案》，报鼓楼区政府审批，鼓楼区政府于2019年8月19日予以批复，准予实施。2019年9月3日，鼓楼区房管局作出《福州市鼓楼区住房保障和房产管理局关于崎上路华大1-11号地块旧屋改造项目集体土地征收房屋补偿方案的告知书》（鼓房综〔2019〕436号）并附《补偿方案》，在征收范围内张贴。原告不服《福州市鼓楼区住房保障和房产管理局关于崎上路华大1-11号地块旧屋改造项目集体土地征收房屋补偿方案的告知书》所附《补偿方案》，向福州市政府申请行政复议。福州市政府于2019年11月26日作出《54号行政复议决定》，决定维持鼓楼区政府批准的《补偿方案》。 本院认为，本案争议焦点为：一、原告的起诉是否符合法定起诉条件；二、鼓楼区政府批准的《补偿方案》是否合法；三、福州市政府作出的《54号行政复议决定》是否合法。现分别作如下评析： 一、关于原告的起诉是否符合法定起诉条件的问题。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定：“《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，‘下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出的具体行政行为的，批准机关为被申请人’。依照上述规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请……”上述规定表明，行政相对人不服市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案要求裁决的，应当通过复议程序向上一级政府提出复议申请，即由复议前置程序代替了裁决前置程序。本案中，原告李孝元不服鼓楼区政府批准的《补偿方案》，向福州市政府提出复议申请，经福州市政府复议后，向本院提起行政诉讼，符合法定起诉条件。被告鼓楼区政府主张其不是本案适格被告的理由不能成立，本院不予支持。 二、关于鼓楼区政府批准的《补偿方案》是否合法的问题。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟定后，需报市、县人民政府批准。鼓楼区政府作为项目所在地县级人民政府，根据相关文件和上级政府的指示指定其政府组成部门鼓楼区房管局组织实施案涉征收土地范围内的房屋及其他建筑物、构筑物的征收补偿事宜，并另行发布补偿方案，鼓楼区政府具有批准鼓楼区房管局拟定的《补偿方案》的法定职责。案涉《补偿方案》中的补偿计价方式、搬迁奖励办法等具体标准，亦有相关文件依据。鼓楼区政府批准鼓楼区房管局拟定的《补偿方案》并在房屋征收范围内进行张贴公告，程序合法。原告主张《补偿方案》将国有土地上的房屋征收切割成集体土地房屋征收，无事实依据，不能成立；原告主张张贴《补偿方案》不能认定履行正当法律程序，于法无据，不予支持。关于案涉土地征收程序是否合法，属另一法律关系，本案不作审查。 三、关于福州市政府作出的《54号行政复议决定》是否合法问题。 被告福州市政府受理原告的行政复议申请后，按照行政复议程序、经过实体审查后，作出本案被诉行政复议决定，维持了鼓楼区政府批准的《补偿方案》，并在法定期限内向原告李孝元送达了《54号行政复议决定》,在该行政复议决定书中亦告知原告可以提起行政诉讼的相关权利,因此被告福州市政府作出的《54号行政复议决定》,认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 综上,原告李孝元的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定,判决如下: 驳回原告李孝元的诉讼请求。 本案案件受理费50元,由原告李孝元负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。                            审判长                                             林莉                               审判员                                             王冰                               审判员                                             张琳                二〇二〇年七月二十一日                            法官助理                                             陈慧                               书记员                                             林晓鸿                附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。 人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。 人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。 人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。 原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。 原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。 原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。