山东省枣庄市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁04行初18号原告郭万胜，男，1968年4月7日出生，汉族，住山东省枣庄市峄城区。委托代理人林晓明，北京市盈科（济南）律师事务所律师。被告枣庄市峄城区人民政府，住所地枣庄市峄城区坛山路**。法定代表人张熙滨，区长。出庭负责人刘勇，副区长。委托代理人韩锋，枣庄市峄城区司法局工作人员。委托代理人姜德猛，山东榴园律师事务所律师。被告枣庄市峄城区城市管理局，住，住所地枣庄市峄城承水西路**一社会信用代码11370404004331595F。法定代表人王思全，局长。出庭负责人褚磊，副局长。委托代理人史文青，该局法制科科长。委托代理人耿军，山东众成清泰律师事务所律师。原告郭万胜与被告枣庄市峄城区人民政府（以下简称峄城区政府）、被告枣庄市峄城区城市管理局（以下简称峄城区城管局）行政复议及行政强制一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月17日公开开庭审理了本案。原告郭万胜的委托代理人林晓明，被告峄城区政府负责人刘勇及委托代理人韩锋、姜德猛，被告峄城区城管局负责人褚磊及委托代理人史文青、耿军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郭万胜诉称，2017年原告因被告峄城区政府违法征收房屋产生纠纷，峄城区政府为占用原告的土地让峄城区城管局以原告房屋手续不全为由，于2017年12月31日将已被列入征收范围内的原告合法房屋违法暴力强拆。原告向山东省枣庄市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认峄城区政府作出的《4号房屋征收决定》违法，山东省高级人民法院（2018）鲁行终2213号行政判决书确认征收决定违法。原告向峄城区政府提出行政复议，要求确认被告峄城区城管局拆除原告房屋的行为违法，后原告追加枣庄市峄城区政府为被申请人，并申请将案件移送枣庄市人民政府复议管辖，但峄城区政府直接作出峄政复决字[2018]03行政复议决定书，只确认被告峄城区城管局强拆行为违法。原告认为被告峄城区政府在已启动征收程序后，以拆违手段达到拆迁目的，指使并批准峄城区城管局强拆原告房屋，两被告应承担共同违法强拆的法律责任，被告峄城区政府复议程序违法，认定事实不清，适用法律错误。原告依法起诉，当庭明确诉讼请求为：1.依法撤销峄政复决字[2018]03号行政复议决定书；2.依法判决峄城区城管局拆除原告房屋的行为违法；3.诉讼费用由被告负担。被告峄城区政府辩称，一、答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确实充分。答辩人认定：郭万胜在峄城区××北、沿河路东（××街）建有房屋一处。2017年12月26日，峄城区城管局作出峄字（2017）第2080号《责令限期拆除通知书》，责令郭万胜于2017年12月30日前自行拆除其房屋，并于同日向郭万胜进行了留置送达。2017年12月27日，峄城区城管局作出并向郭万胜留置送达《行政处罚陈述、申辩权利告知书》，告知郭万胜应于接到告知书之日起三日内进行陈述、申辩。2017年12月28日，峄城区城管局作出峄管拆催字（2017）2080号《限期拆除告知书》，责令郭万胜于2017年12月30日前自行拆除完毕，并于同日向郭万胜进行了留置送达。同日，峄城区城管局作出峄管强拆字（2017）2080号《行政强制拆除决定书》，决定于2017年12月31日对郭万胜所建房屋进行拆除，并于同日向郭万胜进行了留置送达。2017年12月30日，作出《行政强制拆除公告》限当事人于2017年12月31日前自行拆除所有建筑。同日，峄城区城管局组织人员将郭万胜房屋予以强制拆除。二、答辩人作出行政复议决定理由得当，适用法律正确。峄城区城管局于2017年12月27日向郭万胜留置送达《行政处罚陈述、申辩权利告知书》，告知郭万胜享有陈述、申辩权且明确说明自收到告知书之日起3日内不行使等同于放弃。郭万胜自收到告知书之日起3日内并未明确表示放弃陈述、申辩权利，峄城区城管局作出《行政强制拆除决定书》，其行为剥夺了郭万胜依法享有的陈述、申辩权。另，峄城区城管局未提供有效证据证明将应当公告的强制拆除内容向郭万胜进行送达，其作出《行政强制拆除决定书》之后，第二天就组织人员将郭万胜的房屋强制拆除，其行为剥夺了郭万胜的行政复议及提起行政诉讼的法定权利，违反了法定程序，答辩人以行政行为程序违法为由，确认峄城区城管局强制拆除郭万胜房屋的行政行为违法，理由正当，适用法律正确。三、答辩人的行政复议行为程序合法。答辩人收到郭万胜的行政复议申请后，依法予以立案，并向峄城区城管局依法送达行政复议申请书，并发出提出答复通知书。对峄城区城管局的行政行为进行了依法审查，并作出了行政复议决定书。整个复议程序完全合法。四、郭万胜的部分诉称不能成立。郭万胜称是答辩人让峄城区城管局将其房屋暴力拆除不能成立。拆除违法建筑属于峄城区城管局的法定职责，并未基于答辩人的安排或指使而实施的。综上，答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，证据充分，结果正确，依法应予维持。被告峄城区城管局辩称，一、答辩人享有本行政区域内城市管理工作职能，系作出本案行政行为的适格主体。二、答辩人作出的行政行为程序合法。答辩人工作人员发现郭万胜的违法行为，通过立案审批、现场勘验、下发限期提交材料通知书、调查有关当事人、调取证据等，认定郭万胜存在违法行为，并按照法律、法规的规定作出行政行为，程序合法。三、答辩人作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确。1.根据枣庄市规划局峄城规划分局（以下简称峄城规划局）出具的《关于对郭万胜所建建筑物规划定性的复函》以及对郭万胜的调查笔录，证明郭万胜所建建筑物未办理建设工程规划许可证，属于违法建筑；2.根据枣庄市不动产登记中心峄城分中心（以下简称峄城不动产中心）对郭万胜所建建筑物是否取得房屋权属证书的复函以及对郭万胜的调查笔录，证明涉案建筑物没有土地使用手续及房屋所有权登记。因此，答辩人对郭万胜的违法建筑进行强行拆除，是依法履行法定职责的行为，强制拆除行为证据确凿，适用法律、法规正确。四、郭万胜的诉讼请求没有事实和法律依据。其所建建筑物属于违法建设，依照法律规定依法应予拆除。答辩人已经依法通知郭万胜限期拆除，郭万胜拒不履行拆除义务，导致违法建筑被依法强制拆除，此后果应由郭万胜自行承担。综上，请求人民法院依法驳回郭万胜的诉讼请求。原告郭万胜为支持其诉讼请求，提交了以下证据：1.峄城区政府峄政复决字[2018]03号行政复议决定书；2.山东省枣庄市中级人民法院（2018）鲁04行初17号行政判决书；3.山东省高级人民法院（2018）鲁行终2213号行政判决书；4.峄城区政府峄政行赔字[2019]01号行政赔偿决定书；5.峄城区政府关于滨河东路兴华片区的房屋征收决定；6.峄城区土地管理局建设用地档案；7.峄城区政府告知书。被告峄城区政府在法定期限内向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书；2.行政复议立案审批表；3.行政复议受理通知（峄政复受字[2018]3号）；4.提出答复通知书（峄政复答字[2018]3号）；5.行政复议答复书；6.行政复议中止通知书（峄政复中字[2018]3号）；7.行政复议恢复审理审批表；8.行政复议恢复审理通知书（峄政复恢字[2018]3号）；9.行政复议法律事务处理单；10.行政复议决定书（峄政复决字[2018]3号）；11.送达回证、邮寄凭证；12.枣庄市中级人民法院应诉通知书（2018）鲁04行初17号；13.枣庄市中级人民法院举证通知书（2018）鲁04行初17号；14.行政起诉状；15.枣庄市中级人民法院行政判决书（2018）鲁04行初17号；16.峄城区政府公文处理单；17.山东省高级人民法院应诉通知书；18.行政上诉状；19.山东省高级人民法院行政判决书（2018）鲁行终2213号；20.责令限期拆除通知书峄字[2017]第2080号；21.责令限期拆除通知书送达回证；22.行政处罚陈述、申辩权利告知书；23.行政处罚陈述、申辩权利告知书送达回证；24.峄管拆催字[2017]2080号限期拆除催告书；25.限期拆除催告书送达回证；26.峄管强拆字[2017]2080号行政强制拆除决定书；27.行政强制拆除决定书送达回证；28.行政强制拆除公告。被告峄城区城管局在法定期限内向本院提交了以下证据：1.行政处罚立案审批表；2.限期提交有关材料通知书；3.行政执法文书送达回证；4.现场勘验笔录；5.调查笔录（白清溪）；6.调查笔录（郭万胜）；7.峄城区城管局向峄城规划局关于对郭万胜所建建筑物规划定性的函；8.峄城规划局关于对郭万胜所建建筑物规划定性的复函；9.峄城区城管局向枣庄市峄城房地产管理局查询关于对郭万胜所建建筑物定性的函；10.峄城不动产中心关于郭万胜所建建筑物是否取得房屋权属证书的复函；11.案件调查终结报告（未取得建设工程规划许可证，违反城乡规划法第四十条规定，依据城乡规划法第六十条建议拆除）；12.责令限期拆除通知；13.行政执法文书送达回证；14.行政处罚陈述、申辩权利告知书；15.行政执法文书送达回证（行政处罚陈述、申辩权利告知书）留置送达；16.限期拆除催告书；17.行政执法文书送达回证（责令限期拆除催告书）留置送达；18.实施行政强制措施审批表；19.行政强制拆除决定书；20.行政执法文书送达回证（峄管强拆字[2017]2080号）留置送达；21.行政强制拆除公告（峄管强拆字[2017]2080号）。庭审中，各方当事人对上述证据发表了质证意见。针对原告提交的证据，被告峄城区政府质证认为：证据1、2、3、4、5、7真实性无异议，但不能证明原告的证明目的。均不能证明原告房屋是合法建造，也不能证明其对该块土地享有合法使用权，更不能证明其房屋建设符合相关规划。证据6有些内容有涂改的痕迹，不能作为有效证据使用。被告峄城区城管局的质证意见与峄城区政府一致。另补充如下意见：峄城区城管局系政府职能部门，一切行动服从政府安排。证据6案涉用地正在申请之中，反而能证明原告的建筑物一直处在违法建筑状态，既没有规划部门的许可，也没有房产部门颁发的权属证书。针对被告峄城区政府提交的证据，原告郭万胜质证认为：证据1－11真实性无异议，合法性有异议，因原告已经提出追加峄城区政府为复议申请人，但没有追加，导致原告救济权利无法实现。证据12－19号真实性无异议，证明内容有异议，该组证据可以充分证实峄城区城管局实施强拆之前，原告的房屋已经被列入征收范围，并拟进行征收补偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，峄城区城管局无权再对已经列入征收范围的房屋进行处罚，且原告的房屋已经被峄城区政府在征收程序中认定应当补偿的合法建筑，因此峄城区城管局此时以房屋违法为由进行查处是明显以拆违代征收的行为，不仅仅是程序性违法，实体上也违法。证据20－28真实性、合法性及证明目的均有异议。原告没有收到责令限期拆除通知书，对22、24、26、28号证据均不知情，被告峄城区城管局没有依法作出并送达，实体、程序均违法，整个程序从认定违法到强拆只有五天。剥夺了原告的申辩权及救济权，属于超越职权。针对被告峄城区城管局提交的证据，原告郭万胜质证意见同峄城区政府20－28号证据的质证意见，对其证据的真实性、合法性，证明内容均不予认可。被告峄城区政府及峄城区城管局分别对对方提交的证据无异议。经庭审举证、质证，本院认为，原告及两被告提交的证据客观真实，来源合法，与本案有关联性，可以作为认定本案相关事实的依据。经审理查明，郭万胜在峄城区××山路北侧（××街）沿河东路东侧建有房屋一处。2017年12月19日，峄城区城管局向郭万胜发出限期提交有关材料通知书，要求郭万胜在通知书送达之日起二日内提交建设工程规划许可证等相关证件，郭万胜未提交。2017年12月20日、25日，峄城区城管局分别向峄城规划局、枣庄市峄城区房地产管理局发函，对郭万胜所建建筑物规划定性进行查询，峄城规划局作出枣规峄函[2017]53号关于对郭万胜所建建筑物规划定性的复函称，经核实，郭万胜所建建筑物未查询到涉案建筑物办理建设规划许可证相关信息，如无该建筑房屋产权证书，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《山东省城乡规划条例》第七十四条的有关规定，属违法建设，建议予以拆除。峄城不动产中心作出关于对郭万胜所建建筑物是否取得房屋权属证书的复函称，未查到郭万胜房屋的登记信息。2017年12月26日，峄城区城管局以郭万胜建设建筑物未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，作出峄字[2017]第2080号《责令限期拆除通知书》，责令郭万胜于2017年12月30日前自行拆除其房屋。2017年12月27日，峄城区城管局作出《行政处罚陈述、申辩权利告知书》，告知其应于接到告知书之日起3日内进行陈述、申辩。2017年12月28日，峄城区城管局作出峄管拆催字[2017]2080号《限期拆除催告书》，责令郭万胜于2017年12月30日前自行拆除完毕。2017年12月30日，峄城区城管局作出峄管强拆字[2017]2080号《行政强制拆除决定书》，决定于2017年12月31日对郭万胜所建房屋强制拆除。以上文书均向郭万胜进行了留置送达。2017年12月30日，峄城区城管局作出峄拆字第2080号《行政强制拆除公告》。2017年12月31日，峄城区城管局组织人员将郭万胜的房屋予以强制拆除。郭万胜不服峄城区城管局强制拆除其房屋行为，向峄城区政府提出行政复议申请，要求依法确认峄城区城管局于2017年12月31日拆除其房屋的行为违法。峄城区政府于2019年11月8日作出峄政复决字[2018]03号行政复议决定书，认为峄城区城管局拆除郭万胜房屋的行政行为未履行法定程序，违反正当程序原则，其行政行为程序违法，确认峄城区城管局强制拆除郭万胜房屋的行政行为违法。郭万胜不服，诉至本院，请求依法撤销峄政复决字[2018]03行政复议决定书，判决峄城区城管局拆除原告房屋的行为违法。另查明，原告郭万胜对于峄城区政府作出的[2018]03行政复议决定书确认峄城区城管局强制拆除郭万胜房屋的行政行为违法结果无异议，但认为，峄城区城管局强制拆除行为，不仅程序违法，实体上也违法，原告的房屋为合法建筑，不应拆除。再查明，原告郭万胜以被告峄城区政府违法征收土地和强制拆除其房屋的行为违法为由，于2019年9月29日向峄城区政府提出行政赔偿申请，峄城区政府于2019年11月28日作出峄政行赔字[2019]01号行政赔偿决定书。决定赔偿拆除郭万胜房屋造成的各项损失365161元及利息。郭万胜不服，已向本院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。同时《最高人民法院关于适用的解释》第二十二规定，复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。换言之，复议机关确认原行政行为违法的，否定了原行政行为的合法性，一般视为改变原行政行为。但是，确认违法可能是实体违法，也可能是程序违法。在程序违法的情况下，由于仅涉及原行政行为的程序问题，不涉及处理结果的实体判断，原行政行为的实体处理结果并未发生变化，应视为维持原行政行为。本案中，峄城区政府所作出的[2018]03行政复议决定以程序违法为由，确认了峄城区城管局强制拆除原告郭万胜房屋的行政行为违法。并没有对峄城区城管局强制拆除行为的合法性进行实质审查判断。因此，峄城区城管局及峄城区政府应作为本案共同被告，本院亦应对被诉复议决定的合法性及原行政行为合法性一并审查。首先，郭万胜的房屋是否为合法建筑。本院认为，郭万胜未提供房屋产权证书及其他合法建设的相关证据的情况下，峄城区城管局向相关部门发函查询，根据峄城规划局作出的《关于对郭万胜所建建筑物规划定性的复函》以及峄城不动产中心《关于对郭万胜所建建筑物是否取得房屋权属证书的复函》，可以证明郭万胜未办理建设规划许可证及房屋所有权登记，其房屋属违法建设，应当予以拆除。郭万胜称其房屋为合法建筑不应拆除的主张无证据支持，本院不予采信。关于峄城区城管局的强拆行为是否合法。本院认为，程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。《中华人民共和国行政强制法》对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定程序作了明确、具体的规定，行政机关拆除违法建筑也应当严格按照相关规定进行。本案中，峄城区城管局决定对郭万胜违法建设的房屋予以强制拆除并无不当，但相关强拆工作则应按照法定程序进行。在郭万胜收到行政处罚陈述、申辩权利告知书3日内未明确放弃陈述、申辩权的情况下，峄城区城管局即作出行政强制拆除决定书，并对郭万胜的房屋进行了强制拆除，违反了法定程序。关于被诉行政复议决定是否合法。峄城区政府收到郭万胜的行政复议申请后，依法履行了受理、通知、调查取证、作出决定等法定步骤，其作出的[2018]03行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。综上，原告郭万胜的诉讼请求缺乏事实和法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告郭万胜的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郭万胜负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  徐宝芬审 判 员  张昌民人民陪审员  侯志鹏二〇二〇年七月七日书 记 员  张 民