山东省五莲县人民法院行 政 判 决 书(2020)鲁1121行初20号原告郑某某，男，1979年9月20日出生，汉族，住日照市东港区。委托代理人李站波，北京圣运律师事务所律师。被告日照经济技术开发区应急管理和综合行政执法局，住所地日照市东港区秦皇岛路**，社会统一信用代码11371100MB279078XH。法定代表人丁斌，局长。行政机关出庭负责人王文集，日照经济技术开发区综合行政执法局副局长。委托代理人刘成森，山东律苑律师事务所律师。被告日照市东港区北京路街道办事处，住，住所地日照市东港区临沂南路**一社会信用代码113711000043288042。法定代表人杨宗祥，主任。行政机关出庭负责人吴书东，日照市东港区北京路街道办事处党工委副书记、综合执法办公室主任。委托代理人刘玉梅，山东律苑律师事务所律师。原告郑某某因要求确认被告日照经济技术开发区应急管理和综合行政执法局（以下简称行政执法局）、日照市东港区北京路街道办事处（以下简称北京路街道办事处）房屋拆除行政强制行为违法一案，本院于2019年12月16日作出(2019)鲁1121行初80号行政裁定书，驳回原告郑某某的起诉。原告郑某某不服，提起上诉，日照市中级人民法院于2020年4月7日作出(2020)鲁11行终35号行政裁定书，撤销本院(2019)鲁1121行初80号行政裁定书，指令本院继续审理。本院于2020年5月9日立案受理后，于2020年5月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月15日公开开庭审理了本案。原告郑某某及委托代理人李站波，被告行政执法局行政机关负责人王文集、委托代理人刘成森，被告北京路街道办事处行政机关负责人吴书东及委托代理人刘玉梅到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告郑某某诉称，原告于2006年11月在日照经济技术开发区北京路街道西山前村购买村建西苓（岭）工业园房屋一处，房屋面积约600平方米，用于冷库经营。因长城汽车配套项目建设和城市总体规划道路建设，西山前村民委员会要求原告完成院内设施搬离、房屋腾空和拆除。在原告未收到评估报告，未对房屋补偿达成一致的情况下，2019年4月15日，被告行政执法局对原告下发01041502号告知书，通知原告在3日内自行拆除涉案房屋，否则将依法处置。2019年4月28日，二被告对原告房屋实施拆除。原告认为二被告对原告房屋实施的强制拆除行为实体、程序皆违法，严重侵害原告的合法权益。故请求：1、确认二被告于2019年4月28日对原告位于西山前村西苓工业园600平方米房屋实施的强制拆除行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。原告郑某某向本院提交了以下证据:1.照片一组，证明两被告的领导及执法人员直接实施了原告房屋的强拆行为；2.现场视频一组，证明两被告对原告房屋实施拆除的事实经过;3.西山前村党支部党员大会会议记录，证明被告北京路街道办事处成立专案工作组，以“督导和帮助”的名义要求西山前村委会拆除原告的房屋；4.西山前村委给拆迁户的一封信，证明西山前村委会是按照两被告的统一安排于2017年7月开始拆迁；5.被告行政执法局作出的01041502号《告知书》，证明被告行政执法局强拆原告房屋的事实；6.《工业园评估拆除通知书》，该通知书系西山前村民委员会在2018年10月25日对拆迁户下发的通知，载明是开发区党工委、北京路街道党工委对西山前村村下达了拆除扫尾任务，证明原告房屋是两被告拆除的;7、房屋买卖协议和收款收据，房屋买卖协议是王涛与西山前村委会签订的，收据是西山前村委会收取原告郑某某的过户费5000元，证明原告是强拆房屋的所有权人，主体适格。被告行政执法局辩称，一、涉案房屋并非其拆除，是西山前村民委员会依据村民自治方式拆除的，行政执法局不是适格被告；二、对原告下发的《告知书》，没有对原告的实体权利义务产生影响，仅起到督促原告自行拆除的作用，且被告行政执法局已于2019年9月16日撤销了编号为01041502号的告知书。请求依法裁定驳回原告的起诉。被告行政执法局向本院提交以下证据：1.《告知书》一份，证明被告行政执法局书面告知原告，要求其自行拆除；2.《党支部党员大会会议记录》一份，证明2019年4月26日，西山前村村民代表、党员会议决定对涉案房屋进行拆除；3.村委会议纪要、施工章、发票，证明2019年7月23日西山前村民委员会讨论通过对涉案房屋产生的机械台班费等费用报销，证明拆除是村民委员会组织的；4.《房屋及地上附着物清查评估表》，证明西山前村民委员会组织了对涉案房屋的清查评估；5.《房屋买卖合同》及收款凭证，证明原告从王涛处购买涉案房屋，并向西山前村民委员会缴纳涉案房屋过户费5000元。被告北京路街道办事处辩称，涉案房屋非被告拆除，是西山前村委会依据村民自治方式拆除的，北京路街道办事处非本案适格被告。请求法院依法裁定驳回原告的起诉。被告北京路街道办事处提交以下证据：1.情况说明，证明涉案房屋系西山前村民委员会以村民自治的方式予以拆除的；2.会议记录、机械施工单、发票，证明涉案房屋拆除时的机械费、拖车费是西山前村委会缴纳，涉案房屋系西山前村民委员会拆除；3.西山前房屋拆除安置补偿方案，证明西山前村自2017年开始为改善村民居住条件和生活环境，自行决定拆迁改造；4.房屋及地上附着物清查评估表，证明西山前村委委托对涉案房屋及地上附着物给予清查；5.户籍登记信息查询结果，证明原告非本村村民，在未取得村委会的认可的情况下，自行从村民王涛处购买的房屋，房屋买卖中载明需要缴纳两万元才能取得村委会认可，所以原告无权向被告主张确认拆除行为违法；6.公证书，村委会委托公证处进行证据保全，证明村委会尽到审慎的注意义务，未给原告造成财产方面的其他损失。经庭审质证，被告行政执法局对原告郑某某提交的证据提出以下异议：1.对证据1、2的真实性无异议，关联性有异议，照片和视频中出现的我局车辆非拆除工具，未在拆迁现场，出现的我局工作人员未具体参与涉案房屋的拆除；2.对证据3，原告应进一步说明该会议记录证据来源，若不能说明证据来源或者证据来源于本案其他当事人，则不能证明自己的主张；3.对证据4真实性无异议，证明目的有异议，即便是开发区工委、街道工委、办事处统一安排的，也不能证明两被告系本案适格的被告，事实上涉案房屋的拆除工作系村委会组织实施的，非两被告；4.对证据5告知书真实性无异议，该告知书未对原告权利义务产生实际影响，仅是本机关通知原告自行拆除，原告依据本告知书认定涉案房屋拆除系执法局所为，无事实根据；5.对证据6真实性无异议，关联性有异议，该拆除通知书与两被告没有关系；6.对证据7的真实性需庭后向西山前村委会核实。被告北京路街道办事处对原告郑某某提交的证据提出以下异议：1.证据3党支部党员大会会议记录系复印件，真实性不予认可；2.证据4给拆除户的一封信，系村委会针对本村村民承包地、养殖户、自建房和各类大棚等拆迁户的，并非本案原告。该证据系西山前村委会单方制作，不能由此推定北京路街道办事处具体实施了拆除行为；3.对证据7房屋买卖协议的真实性予以认可，但是该买卖协议买房者系王涛，非本案原告郑某某，在该份协议中特别备注了转移他户需缴纳过户费2万元，本村内除外，郑某某非本村村民，因此原告不是本案适格原告。关于收款收据真实性需庭后与村委会进一步核实，即使该单据真实，只能证明村委会收取了郑某某过户费5000元，还有15000元没有收取；4.其他质证意见同第一被告行政执法局。原告郑某某对被告行政执法局提交的证据提出以下异议：1.对证据1告知书真实性、关联性认可，对合法性、证明目的不予认可。告知书说明了被告行政执法局违法强拆原告房屋的事实，也是本案的起因；2.对证据2会议记录真实性、关联性认可，证明目的不认可，该证据可以看到强拆原告房屋是在被告北京路街道办事处督导和帮助之下完成的，实际上是一种行政授权行为；3.对证据3施工单及发票真实性、合法性、关联性均不认可，西山前村委会作为一个村民自治组织，没有权力认定违法建设和强拆的行为，不是行政机关，不能说明是西山前村委会单方的强拆行为；4.对证据4真实性、合法性、关联性均不认可，村委自治组织在没有与原告协商一致的情况下，不能单方委托中介机构对原告的房屋进行评估，违反国家相关法律规定；5.对证据5真实性、合法性、关联性都认可。被告北京路街道办事处对被告行政执法局提交的证据提出以下异议：对证据2会议记录的真实性有异议，该会议记录系复印件。原告郑某某对北京路街道办事处提交的证据提出以下异议：1.对证据1真实性认可，合法性、关联性、证明目的均不认可，该证据可以说明涉案房屋系西山前村委会开发建设，西山前村委会没有权利认定涉案房屋是违法建设，也没有权利对房屋进行评估或强拆；2.对证据2真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可，该证据不能说强拆行为是西山前村委会的行为；3.对证据3补偿方案真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可，该证据无法证明强拆行为是西山前村委会实施的；4.对证据4评估表真实性、关联性认可，合法性、证明目的不认可，该证据显示涉案房屋的强拆是用于日照经济技术开发区的一个项目，可以证明被告行政执法局实施了强拆行为；5.对证据5真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可，与本案没有关系；6.对证据6，真实性关联性认可，对合法性、证明目的不认可，证明西山前村委会没有权利对原告房屋实施强拆或者清点原告财产，违反国家土地征收补偿相关法律规定的行为。被告行政执法局对被告北京路街道办事处提交的证据无异议。本院对上述证据认定如下：原、被告各方提供的证据真实性本院予以认定，可以证明本案的基本事实，合法有效。经审理查明，原告郑某某在日照市东港区北京路街道西山前村购买西岭工业园房屋一处，用于冷库经营。该房屋未办理土地使用权证和房屋所有权证。2019年4月15日被告行政执法局向原告送达了编号01041502《告知书》，认定原告涉案房屋等建筑物，经规划、国土等有关部门核实为违法建设。请原告在接到本告知书3日内自行拆除，否则将根据相关法律法规依法处置。原告认为被告行政执法局作出的涉案告知书，侵害其合法权益，2019年7月30日向日照市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的编号01041502告知书。日照市中级人民法院2019年8月15日移送我院管辖。我院经审理作出（2019）鲁1121行初57号行政判决书，认定被告行政执法局作出的告知书无事实与法律依据，依法予以撤销。另查明，因长城汽车配套项目建设和城市总体规划道路建设，西山前村村委会于2019年4月28日强制拆除原告的涉案房屋，拆除现场有被告行政执法局和被告北京路街道办事处的工作人员。原告认为被告行政执法局、被告北京路街道办事处实施了强制拆除行为，于2019年10月22日就涉案房屋强制拆除行为向本院提起行政诉讼，请求确认两被告强制拆除涉案房屋的行为违法。本院于2019年12月16日作出(2019)鲁1121行初80号行政裁定书，驳回原告郑某某的起诉。原告郑某某不服，提起上诉，日照市中级人民法院于2020年4月7日作出(2020)鲁11行终35号行政裁定书，撤销本院(2019)鲁1121行初80号行政裁定书，指令本院继续审理。本院认为，本案原、被告双方争议的事实和焦点问题为：1.两被告是否是本案适格主体；2.原告房屋被拆除是否是两被告所实施的行政行为，该行政行为合法性。关于第一个争议焦点问题，《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，对强制搬迁合法房屋的步骤、程序和方式等有具体明确的规定，并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除。本案涉案房屋的拆除系长城汽车配套建设项目的需要，此类项目的用地与征收拆迁工作应当根据土地性质的不同，由相关行政机关分别依照《中华人民共和国土地管理法》或《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的条件和程序进行，西山前村民委员会无权在未经协商一致的情况下强制拆除涉案房屋。原、被告双方提交的证据，可以证实西山前村民委员会在动员原告自行拆除涉案房屋无果的情况下，于2019年4月28日组织挖掘机、拖车等机械工具对涉案房屋实施强制拆除。结合被告行政执法局曾向原告郑某某发放过《告知书》，被告北京路街道办事处工作人员参与西山前村民委员会党员大会，对涉案房屋的拆除工作进行督导，明确街道成立拆除专项工作组，且被告行政执法局、北京路街道办事处工作人员出现在涉案房屋强制拆除现场。因此，根据法律规定和原、被告提交的证据以及涉案房屋占用土地的性质等情况综合判断，原告郑某某涉案房屋的强制拆除不应当认定为西山前村民委员会自主实施，应系职权主体与非职权主体基于共同意思联络、共同参与下实施的强制拆除。根据行政诉讼法规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出的行政机关为共同被告，故两被告是本案适格主体，对两被告不属于本案适格被告的主张，本院不予支持。关于第二个争议焦点问题，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务。经催告当事人逾期不履行行政决定且无正当理由的，行政机关方可作出强制执行决定书。催告书、行政强制执行决定书应当依法送达行政相对人。对违法建筑物等需要强制拆除的，应当经人民法院行政执行非诉审查程序准予强制执行后，按照“裁执分离”的规定，由相关行政机关依法进行公告、组织强制执行。两被告未履行《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序，强制拆除涉案房屋的行为违法。综上所述，被告行政执法局、北京路街道办事处是本案适格主体，其强制拆除原告郑某某涉案房屋的行为违反法定程序，应当依法确认违法；故原告请求确认两被告拆除涉案房屋行为违法，本院应当予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告日照经济技术开发区应急管理和综合行政执法局、日照市东港区北京路街道办事处于2019年4月28日强制拆除原告郑某某位于日照市东港区北京路街道西山前村西岭工业园房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告日照经济技术开发区应急管理局和综合行政执法局、日照市东港区北京路街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省日照市中级人民法院。审 判 长  高显武人民陪审员  陆 卫人民陪审员  刘加伟二〇二〇年七月二十八日法官助理于晓凤书记员李欣