广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1803行初35号原告英德市大湾镇希望幼儿园。地址：英德市大湾镇文明街**。法定代表人朱金泉。委托代理人刘永坤、刘思妤，均系广东德众律师事务所律师。被告广东省英德市教育局。。地址：英德市金子山大道市政府综合大楼**法定代表人张燕辉，局长。委托代理人黄大线，该局干部。委托代理人梁建业，广东浈阳律师事务所律师。原告英德市大湾镇希望幼儿园诉被告广东省英德市教育局教育行政管理纠纷一案，于2020年1月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年1月22日向被告广东省英德市教育局送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告英德市大湾镇希望幼儿园的法定代表人朱金泉及其委托代理人刘永坤、刘思妤，被告广东省英德市教育局的委托代理人黄大线、梁建业到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年8月20日,被告广东省英德市教育局对原告英德市大湾镇希望幼儿园作出英教函〔2019〕96号《关于责令英德市大湾镇希望幼儿园停止办学的通知》（以下简称涉案停办通知），责令原告停止办学。原告英德市大湾镇希望幼儿园诉称，一、原告依法取得民办学校办学许可证、民办非企业单位登记证书，办学手续合法有效。2016年9月18日，广东省英德市民政局向原告颁发了民办非企业单位登记证书。2019年1月，被告向原告颁发了民办学校办学许可证。原告于1999年9月开办，并取得合法办学手续，在办学期间购置了办学所需的设施、设备及聘请了教师。2018年4月12日，英德市基督教大湾堂与朱恩慈签订了《英德市基督教大湾堂希望幼儿园承包合同》，约定承包期共10年（自2018年9月1日起至2031年8月31日），承包款每年36500元，以后每3年递增10%。2018年9月至2019年7月期间，原告一直由朱恩慈承包经营，办学过程从未有任何违法行为，且原告在2017年曾被评为广东省规范化幼儿园、英德市餐饮服务A级单位及清远市餐饮服务食品安全市级示范单位，亦在被告出具的英德市第二批普惠性民办幼儿园名单之列。二、原告没有违反《中华人民共和国教育法》。虽然原告的投资人是英德市基督教三自爱国会，但原告由中国公民承包经营，教学管理及办学宗旨与基督教无任何联系。《中华人民共和国教育法》未禁止宗教机构投资开办学校，故原告并未违反该法。三、被告颁发行政许可后又擅自改变已经生效的行政许可，该行为违法。原告已开办十多年，被告多次向原告颁发办学许可证，其中2019年1月颁发的民办学校办学许可证，有效期自2019年1月至2023年7月。2018年2月26日，原告投入256956元按被告要求进行整改，并通过了被告的验收，被告重新颁发了办学许可证。2019年7月16日，被告向原告发出《告知书》，要求原告必须清理办学场所、举办者、法定代表人与基督教的关系。同年8月20日，被告作出涉案停办通知，强行关闭原告的幼儿园。四、被告的违法行政行为造成了原告的经济损失，被告应给予行政赔偿。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，原告持有的民办学校办学许可证合法有效，受法律保护。被告作出涉案停办通知，原告被迫停办并遣散了教职工。被告的违法行为造成原告固定资产费用475433元、幼儿园消防设施80000元、13名员工经济补偿金157200元、房屋租赁合同违约金150000元、2018年整改费用256956元、教师培训费用1600元、预期可收取的租赁款153300元、结业清算费用10000元，共1284489元的经济损失。五、被告作出涉案停办通知的程序违法。（一）根据《教育行政处罚暂行实施办法》第九条第一款第八项的规定，涉案停办通知属于教育行政处罚。（二）根据《教育行政处罚暂行实施办法》第二十七条的规定，被告作出涉案停办通知前，未告知原告作出处罚决定的事实、理由和依据及其享有的陈述、申辩、申请听证的权利，程序违法。为维护合法权益，原告特提起诉讼，请求判决：1.确认被告作出涉案停办通知的行政行为违法；2.被告补偿原告因停办造成的经济损失1284489元。原告英德市大湾镇希望幼儿园向本院提交了以下证据：1.民办学校办学许可证、民办非企业单位登记证书，证明被告多次向原告颁发民办学校办学许可证，其中最近的一次为2019年1月，有效期为2019年1月至2023年7月；原告2016年9月18日取得了民办非企业单位登记证书；2.《关于责令英德市大湾镇希望幼儿园限期整改的通知》、《告知书》、涉案停办通知，证明原告按被告要求进行整改，并通过了被告的验收，被告换发办学许可证后又无故责令原告停止办学；3.《清远市教育局关于认定54所幼儿园为“广东省规范化幼儿园”的通知》、照片、《英德市第二批普惠性民办幼儿园认定名单》，证明原告于2017年被清远市教育局认定为广东省规范化幼儿园，并被评定为英德市第二批普惠性民办幼儿园；4.《建设工程竣工验收消防备案凭证》，证明原告于2014年进行消防整改，共支付80000元；5.《大湾镇希望幼儿园2018年4月改造硬件整改项目》、《简易工程合同》、改造前后照片，证明原告共支付改造费用256956元；6.大湾镇希望幼儿园物品清单，证明原告现固定资产共计475433元；7.《大湾镇希望幼儿园遣散费计算表》，证明因被告无故关停原告幼儿园而导致原告需要向教职工发放遣散费共计157200元；8.《英德市基督教大湾堂希望幼儿园承包合同》，证明原告由英德市基督教大湾堂发包给朱恩慈，现被告无故关停幼儿园，导致原告需要向承包方支付违约金150000元；9.一本通/绿卡通交易明细，证明原告2019年7月4日向被告交纳教师培训费用1600元。被告广东省英德市教育局辩称，一、原告违反《中华人民共和国教育法》第八条的规定。（一）民办学校办学许可证、民办非企业单位登记证书仅表示原告获得开展办学的许可，应以原告办学过程中是否违反法律法规来判定原告是否涉嫌行政违法。（二）原告虽取得办学许可，但其办学行为违法。1.原告利用英德市基督教大湾堂基督教宗教活动场所办学，将宗教活动场所与教育场所相混合。承包者需严格执行英德市基督教大湾堂承包方案的办园宗旨及规范，适当减免特困信徒或特困家庭子女部分费用。故原告的办学场所、办学行为模式使幼儿的教育成长与基督教挂钩，明显违反《中华人民共和国教育法》第八条、《中华人民共和国民办教育促进法》第四条及《宗教事务条例》第四十四条的规定，直接将基督教与幼儿教育相关联，违反宗教与教育相分离的规定。2.英德市基督教大湾堂违反《宗教事务条例》第五十二条的规定，其每年从举办幼儿园中获得发包回报收入，属于营利性质办学，但其办学教室、饭堂等场所均在基督教堂内，属于宗教活动场所，其宗教用地也属于划拨用地。3.原告的举办者为英德市基督教大湾堂，法人代表人朱金泉为基督教徒，基督教属于外国宗教组织，违反《中外合作办学条例》第七条的规定。原告虽获得办学许可，但其后续办学行为及模式已违法，被告依法可对其进行查处。二、涉案停办通知仅是一种行政措施，要求原告进行整改，不是行政处罚。（一）被告发现原告的办学行为违法后发出《告知书》，要求其清理整改办学场所、举办者、法定代表人与基督教的关系，否则将作出撤销办学许可、没收违法所得等行政处罚，但原告未依法完成整改。被告作出涉案停办通知，告知原告停止违法办学行为，是对其作出的临时停止办学的行政措施。（二）原告办学行为模式违法，被告依法通知其要求整改、停止办学，并未直接处罚撤销其办学许可，原告主张被告变更许可没有依据。三、原告办学未与宗教分离，属于非法办学，故其非法利益不应支持。1.原告主张的损失均没有工程结算材料、结算发票、鉴定材料、支付依据等有效证据予以证明，其中房屋租赁合同违约金、逾期可收取的租赁款损失不能确定已实际产生。2.原告主张的损失均由其违法办学行为产生，依法不应支持。原告办学场所在宗教活动场所内，且举办者、法定代表人均为基督教主体，依据《宗教事务条例》第五十三条的规定，原告将宗教场所用于承包营利，明显违法，其收入为非法收入，不应支持。因原告违法办学产生的法律后果，由原告自行承担。四、被告作出涉案停办通知，事实证据充足，程序正当，于法有据，依法应予以维持。2019年7月，被告对原告与基督教相关联一案立案调查。经调查，原告办学与基督教主体、宗教用地、宗教活动密切相关，违反《中华人民共和国教育法》第八条及《中华人民共和国民办教育促进法》第四条的规定。同年7月16日，被告作出《告知书》，要求原告进行整改。同年8月17日，经现场检查发现，原告未按要求进行整改，被告随即作出《现场检查笔录》《执法（监督）回执》《英德市幼儿园日常工作检查意见书》，原告的校长朱恩慈及负责人王秀兰均现场签名确认。同年8月21日，被告向原告发出涉案停办通知，对其没有及时整改办学与基督教主体、宗教用地、宗教活动相关等问题进一步责令停止办学，待督促其整改完成后才能继续办学，原告的法定代表人朱金泉对涉案停办通知签收确认，谢立东作为见证人签名。五、英德市基督教大湾堂利用自身宗教活动场所举办发包幼儿园，从中获得收入回报，通过各种入学优惠政策宣扬基督教，其亦可使用幼儿园场所开展活动。原告的办学行为和模式明显没有与宗教相分离，潜移默化地增大基督教的影响力，对处于幼儿阶段的学生极易产生宗教引导，对国家教育的危害性极大，依法应予以整改，不依法整改则可对其进行处罚，情节严重的可以追究其刑事责任。综上，原告的办学行为违反法律规定，依法应按照要求进行整改后方可继续办学，原告主张的损失由其过错产生，应自担损失。被告作出的涉案停办通知，事实证据充足，程序正当，于法有据，请求法院驳回原告的诉讼请求。庭审中，被告广东省英德市教育局补充辩称，根据被告作出的《告知书》，已明确告知原告，若未在期限内整改的，会撤销其办学资格，现只是暂未撤销。被告广东省英德市教育局向本院提交了以下证据、依据：1.统一社会信用代码证书，证明被告诉讼主体资格；2.国有土地使用证、宗教活动场所登记证、食品卫生许可证、卫生许可证、《英德市大湾镇希望幼儿园的办园方案》、《英德市大湾镇希望幼儿园章程》、《英德市基督教大湾堂希望幼儿园承包合同》，证明原告办学场所、举办者、法定代表人与基督教相关联，英德市基督教大湾堂要求承包者需严格执行实施其承包方案的办园宗旨及办园规范，适当减免特困信徒或者特困家庭子女的部分费用，并据此发包获得回报，被告作出涉案停办通知事实依据充足；3.《告知书》、《现场检查笔录》、《执法（监督）回执》、《英德市幼儿园日常工作检查意见书》、涉案停办通知、《文书送达回证》，证明被告作出涉案停办通知行政措施，事实证据充足，程序正当，于法有据。法律依据：《中华人民共和国教育法》第八条，《中华人民共和国民办教育促进法》第四条、第六十二条，《宗教事务条例》第四十四条、第五十二条、第五十三条，《中华人民共和国中外合作办学条例》第七条。经庭审质证，一、对于原告英德市大湾镇希望幼儿园提交的证据，被告广东省英德市教育局的质证意见是：证据1无异议，该证至今没有撤销，依然有效，但拥有办学许可不代表办学行为合法，原告的办学行为已违法；证据2无异议；证据3的真实性、合法性无异议，关联性有异议，该名单非行政性质的认定，仅属于荣誉奖励性质，与原告办学行为是否违法无关，也不能直接证明其办学行为一直合法；证据4的真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能证明原告办学行为合法，也不能证明消防整改支出了80000元；证据5中《大湾镇希望幼儿园2018年4月改造硬件整改项目》《简易工程合同》有异议，材料为原告单方制作提供，没有任何支付凭证、结算证据予以证明，不能证实改造费真实产生，即使存在该款项，也属非法利益，不应支持；改造前后照片的关联性有异议，并不能证明原告办学合法，其依然存在将宗教主体、宗教场所与教育混合的行为；证据6有异议，该清单没有任何合法票据、合同、评估报告等予以证明，不能证明固定资产为475433元；证据7有异议，计算表为原告单方制作，没有任何劳动合同、入职材料、教师证件、工资社保发放交纳材料证明，也没有实际支付遣散费的票据，依法不应采纳；证据8的真实性、合法性、关联性由法院确认，恰好证明原告将办学场所、办学行为模式使幼儿的教育成长与宗教活动挂钩，办学行为违法；证据9的真实性、合法性无异议，关联性有异议，仅证明转账时间和金额，不能证明收款人，与本案无关。二、对于被告广东省英德市教育局提交的证据、依据，原告英德市大湾镇希望幼儿园的质证意见是：证据1无异议；证据2的真实性、合法性无异议，关联性、证明目的有异议，原告的办学场所与宗教活动场所相分离，与宗教无任何联系；证据3的真实性无异议，合法性、关联性有异议，原告已按照被告要求进行整改，且已通过当地教育部门的验收，被告作为涉案停办通知违法，没有事前告知原告听证申辩的权利。被告适用法律错误。本院对上述证据认证如下：一、原告英德市大湾镇希望幼儿园提交的证据1及证据2中的《告知书》，具有真实性、合法性与关联性，本院予以采信；证据2中的涉案停办通知，具有真实性、关联性，其合法性在待下的本院认为部分阐述；证据2中的《关于责令英德市大湾镇希望幼儿园限期整改的通知》及4、5，均产生于2018年，而被告发出《告知书》及涉案停办通知均在2019年，故两者没有关联性，本院不予采信；证据3，具有真实性、合法性，但与本案无关；证据6-9，原告拟证实其损失金额，本院不予采信，具体理由详见待下的本院认为部分阐述。二、被告广东省英德市教育局提交的证据1，具有真实性、合法性与关联性，本院予以采信；证据2，可以证实原告与英德市基督教大湾堂确实存在某种关联性；证据3中的涉案停办通知具有真实性、关联性，其合法性在待下的本院认为部分阐述；证据3中的其他证据，具有真实性、合法性与关联性，本院予以采信。经审理查明，英德市基督教大湾堂（属社会团体法人，法定代表人为朱金泉）持有英德市人民政府1996年2月颁发的英德市国用（96）字第0074号国有土地使用证，土地用途为宗教，面积1768.7平方米。1999年，英德市基督教大湾堂在上述国有土地使用证土地范围内利用教会房产举办了原告英德市大湾镇希望幼儿园（法定代表人为朱金泉）。原告持有被告广东省英德市教育局颁发的民办学校办学许可证，学校类型为幼儿园，办学内容为非学历教育（全日制），有效期限为2019年1月至2023年7月。2018年4月12日，英德市基督教大湾堂作为甲方与作为乙方的朱恩慈签订《英德市基督教大湾堂希望幼儿园承包合同》。合同约定甲方将英德市大湾镇希望幼儿园发包给乙方承包；承包期限延期13年（自2018年9月1日起至2031年8月31日止）；承包款为36500元/年，以后每3年递增10%；关于双方权利义务，“在不影响幼儿园正常运作下或幼儿园放假时，若甲方有需要，须无条件提供给甲方使用，包括课室、水、电、器材及玩具。”“乙方须执行以下优待方式：1.在甲方单位或其下属机构，工作三年以上的在职员工，优惠1个子女免收3年（小、中、大班）学费。2.如有特困信徒或政府认定的特困家庭子女，经本人家长申请，由乙方同意适当给予减免部分费用。”2019年7月16日，被告向原告发出《告知书》，其认为原告的办学场所、举办者、法定代表人均与基督教有关联，根据《中华人民共和国教育法》第八条的规定，要求原告清理办学场所、举办者、法定代表人与基督教的关系，否则被告将依照相关规定撤销原告的办学资格及没收违法所得，并对相关责任人员依法给予行政处罚。同年8月17日，被告组织相关工作人员对原告的整改情况进行了现场检查，并制作了《现场检查笔录》。同年8月20日，被告作出涉案停办通知，载明“8月17日我局组织相关工作人员到你园检查整改情况，经查，发现你园办学场所用地性质仍为宗教用地，举办者、法定代表人均与基督教仍有关联，未按《告知书》要求落实完成整改工作。依据《中华人民共和国教育法》第八条规定：‘教育活动必须符合国家和社会公共利益。国家实行教育与宗教相分离。’经研究，现责令你园从本通知下发之日起停止办学，请做好家长解释工作，退还幼儿相关费用，否则后果自负。”同年8月21日，原告签收了涉案停办通知。原告签收涉案停止办学通知后，其幼儿园于同年9月已停止招生办学。原告不服，遂向本院提起本案行政诉讼。本院认为，本案系因责令停止办学而引起的教育行政管理纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据原告的起诉、被告的答辩，双方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：一、被告作出的涉案停办通知是否属于行政诉讼受案范围；二、被告作出的涉案停办通知是否合法；三、原告主张的行政赔偿应否予以支持。争议焦点一：关于被告作出的涉案停办通知是否属于行政诉讼受案范围的问题。本案中，原告收到被告作出的涉案停办通知后，已按该通知要求停止招生办学，故涉案停办通知已实质性影响原告的权益。原告认为被告涉案行政行为侵犯其权益而提起行政诉讼的，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”和第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，原告与被诉行政行为具有利害关系，其提起的本案诉讼属于行政诉讼的受案范围。被告在庭审中认为其行政处理程序尚未终结、涉案停办通知属于过程性行为的辩称，本院不予采信。争议焦点二：关于被告作出的涉案停办通知是否合法的问题。《教育行政处罚暂行实施办法》第九条规定“教育行政处罚的种类包括：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得，没收违法颁发、印制的学历证书、学位证书及其他学业证书；（四）撤销违法举办的学校和其他教育机构；（五）取消颁发学历、学位和其他学业证书的资格；（六）撤销教师资格；（七）停考，停止申请认定资格；（八）责令停止招生；（九）吊销办学许可证；（十）法律、法规规定的其他教育行政处罚。教育行政部门实施上述处罚时，应当责令当事人改正、限期改正违法行为。”本案中，被告以原告违反教育与宗教相分离的原则为由作出涉案停办通知，该通知属于《教育行政处罚暂行实施办法》第九条第一款第八项规定的行政处罚种类。被告作出涉案停办通知前，未告知原告享有陈述、申辩和听证权利，违反了《教育行政处罚暂行实施办法》第二十五条第一款“在作出处罚决定前，教育行政部门应当发出《教育行政处罚告知书》，告知当事人作出处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的陈述权、申辩权和其他权利。”第二十七条第一款“教育行政部门在作出本办法第九条第（三）、（四）、（五）、（六）、（七）、（八）、（九）项之一以及较大数额罚款的处罚决定前，除应当告知作出处罚决定的事实、理由和依据外，还应当书面告知当事人有要求举行听证的权利。”的规定，剥夺了原告的陈述申辩权和听证权，程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的；……”的规定，应当撤销被告作出的涉案停办通知。争议焦点三：关于原告主张的行政赔偿应否予以支持的问题。被告的涉案停办通知被撤销后，被告应就原告的涉案行为重新调查处理，并视具体情况作出应否对原告进行行政处罚的行政行为。如果被告在重新处理时认为原告在实施保育教学活动不存在违法行为的，那原告可依法向其主张行政赔偿；如果被告认为原告在实施保育教学活动存在某些违法行为而需进行行政处罚的，那原告在本案中主张行政赔偿则为时尚早。因此，对于原告上述主张，本院不予支持。综上所述，被告作出的涉案停办通知违反程序正当原则，程序违法，应予以撤销。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第三项的规定，判决如下：一、撤销被告广东省英德市教育局于2019年8月20日对原告英德市大湾镇希望幼儿园作出的英教函〔2019〕96号《关于责令英德市大湾镇希望幼儿园停止办学的通知》；二、责令被告广东省英德市教育局对原告英德市大湾镇希望幼儿园的涉案行为重新调查，并于本判决生效之日起60日内作出相应处理决定；三、驳回原告英德市大湾镇希望幼儿园的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告广东省英德市教育局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  陈桂清人民陪审员  陈志勇人民陪审员  张志文二〇二〇年七月十三日书 记 员  肖 颖附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。