山东省威海火炬高技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁1091行初6号山东省威海火炬高技术产业开发区人民法院行政判决书（2020）鲁1091行初6号原告：王军学，女，1957年6月19日出生，汉族，住威海市环翠区。委托代理人：王志华，山东鸿源律师事务所律师。被告：威海市环翠区住房和城乡建设局，住所地威海市远遥墩路**，统一社会信用代码11371002004360724B。法定代表人：林青松，局长。出庭负责人：邢明新，党组成员。委托代理人：李松威，山东胶东律师事务所律师。委托代理人：刘菲，山东胶东律师事务所律师。被告：威海市环翠区人民政府，，地址威海市新威路**法定代表人：徐明，区长。委托代理人：王军，威海市环翠区司法局复议应诉科科长。委托代理人：李松威，山东胶东律师事务所律师。第三人：李家斌，男，1972年10月20日出生，汉族，住威海市。第三人：姜远巧，女，1974年8月23日出生，汉族，住威海市。第三人：威海城合置业有限公司，住，住所地威海市世昌大道****一社会信用代码913710000889367344。法定代表人：王言礼，经理。委托代理人：刘艳艳，公司员工。原告王军学诉被告威海市环翠区住房和城乡建设局（以下简称环翠区住建局）、威海市环翠区人民政府（以下简称环翠区政府）、第三人李家斌、姜远巧、威海城合置业有限公司（以下简称城合公司）处罚类行政纠纷一案，原告于2020年3月19日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告王军学及其委托代理人王志华、被告威海市环翠区住房和城乡建设局委托代理人李松威、被告威海市环翠区人民政府委托代理人王军、李松威、第三人李家斌、姜远巧、威海城合置业有限公司委托代理人刘艳艳到庭参加诉讼。被告威海市环翠区住房和城乡建设局党组成员邢明新作为机关负责人出庭应诉，本案现已审理终结。原告王军学提出如下诉讼请求：1、判令撤销威环住建行处字［2019］第07号建设行政处罚决定书；2、判令撤销威环政复决字［2019］15号行政复议决定书；3、判令被告承担本案诉讼费。事实与理由：原告是威海市环翠区双城印象小区2#楼1704室房屋业主，第三人李家斌、姜远巧是同楼1703室、1803室的业主，第三人威海城合置业有限公司是双城印象小区的开发商。城合置业有限公司应李家斌、姜远巧的要求将1703和1803两套房屋之间的楼板打了个洞，李家斌、姜远巧在洞下靠近1704室的墙上安装了楼梯。城合置业将上下楼板打通的行为严重影响了楼宇的安全，也影响了原告的正常生活。为此原告向被告环翠区住建局举报，被告环翠区住建局于2016年6月11日作出威环住建行处字［2019］第07号建设行政处罚决定书，原告不服该处罚决定书，于2019年12月25日向被告环翠区政府申请行政复议，被告环翠区政府不受理，后原告因此起诉，被告环翠区政府才受理了原告的行政复议申请。行政复议过程中，被告环翠区政府以疫情为由要求原告撤回复议申请，并承诺疫情过后组织各方重新进行行政复议审查，原告于2020年2月27日申请撤回行政复议。但是，被告环翠区政府却于2020年3月4日以第三人威海城合置业有限公司于2019年7月9日提出的行政复议已由被告于2019年10月7日作出威环政复决字［2019］15号行政复议决定书处理为由，作出威环政复终字［2019］28号行政复议决定书终止了原告提出的行政复议。原告认为，被告环翠区住建局作出的威环住建行处字［2019］第07号建设行政处罚决定书程序违法、认定事实不清、适用法律错误，应依法撤销重新作出。被告环翠区政府作出威环政复决字［2019］15号行政复议决定书时已经知道原告提出行政复议的事实，应先中止第三人威海城合置业有限公司的行政复议，再合并审查，且未审查原告的行政复议申请事项，未通知原告参加听证程序，亦未送达给原告导致原告对其内容不知情，故威环政复决字［2019］15号行政复议决定书不仅程序违法，而且严重侵犯了原告的合法权利。原告向本院提交了如下证据：1、威环住建行处字［2019］第07号建设行政处罚决定书。证明：威海城合置业有限公司将双城印象2#楼1703室和1803室之间的楼板进行开洞，被告环翠区住建局于2019年6月11日对其作出“立即改正，并处罚款贰拾伍万元”的行政处罚。该处罚决定程序违法，城合公司开洞的行为发生于2018年1月，原告当时即进行举报，被告环翠区住建局长时间不作为，直至2019年6月11日才作出处罚决定。被告工作人员玩忽职守，没有在第一时间作出制止违法行的处罚措施，存在重大执法过错。且该处罚决定内容不明确，立即改正的内容是进行图纸修改并备案，还是恢复原状应予以明确；尤其对责令改正也未明确限期以及如果最终设计图纸无法修改并备案通过该如何处理，也没有进一步的明确处罚要求，对此二被告应予以释明。2、威环政复终字［2019］28号行政复议决定书。证明：被告于2020年3月4日就原告提起的行政复议作出终止决定，该决定确定以“被告环翠区政府于2019年10月7日作出的［2019］15号行政复议决定书”作为最终处理结果。这是原告第一次知道［2019］15号行政复议决定书。3、（2019）鲁1091行初25号行政裁定书。证明：原告不服证据一行政处罚决定于2019年7月2日向被告环翠区政府申请行政复议，被告环翠区政府不予受理，原告于2019年7月22日提起行政诉讼，后被告环翠区政府同意受理原告的行政复议，原告撤诉。即原告从2019年7月2日至2019年12月25日期间一直在就行政复议的问题向被告环翠区政府主张权利，显然被告环翠区政府在明知原告系适格第三人的情况下，故意不受理原告的复议申请，将原告排除在行政复议程序外，在原告无法参与的情况下作出［2019］15号行政复议决定书，程序违法。4、（2018）鲁1002民初1454号民事判决书。证明：判决书第三页法院认定，姜远巧于2017年4月6日购买1803室，李家斌于2017年6月27日购买1703室。显然当时房屋主体结构已经完成，再结合二人的购房时间和购房合同内容，完全可以确定二人所购的是两套完全独立的房产，并非所谓的跃层，而两层间的洞口也完全是二人为使用便利，要求城合公司施工的，否则城合置业不会主动去开洞。判决书第8页认定，涉案房屋是2017年11月22日经单体验收的，而判决书第5页姜远巧提供的证据可看出“2018年1月6日洞口处电线、钢筋切断”，即开洞是发生在2018年1月前后。显然是城合公司在通过验收后又私自开洞的，其开洞行为应与验收前的开发建设行为区分对待，应视为在姜远巧、李家斌委托下或合同约定下的装修行为。如果二被告认为城合公司的行为是建设行为，需要进行图纸修改和审查，那么对于修改后的图纸及工程，城合公司应再次组织竣工验收，否则其交付行为违法。判决书第8页中，城合公司提交的青岛城市建设集团设计研究院有限公司出具的工作联系单，不足以证明开洞行为符合设计规范和安全要求，不应认定为“原设计单位修改后的施工图”。综上，该判决书内容可看出开洞的行为是城合置业为满足姜远巧、李家斌装修需要应二人要求而进行的，发生于开发建设行为结束后，就认定为业主个人的装修行为，主管部门应责令恢复原状。5、原告与被告环翠区住建局法制科张薇薇科长的电话通话录音及笔录1份。证明：原告早就向主管部门投诉举报，但是被告未及时采取制止开洞施工的措施，城合置业开洞后又补交的设计方案，但是未通过审查。6、原告王军学与环翠区司法局王科长电话通话录音及笔录1份。证明：环翠区政府以疫情为由与原告协商，由原告撤回行政复议申请，并承诺撤销原［2019］15号行政复议决定书，将来组织各方再次审理行政复议案件。被告环翠区住建局辩称，一、答辩人做出的行政行为认定事实清楚、证据充分。威环住建行处字［2019］第07号建设行政处罚决定书系答辩人针对威海城合置业有限公司在双城印象2#楼1703室和1803室之间楼板进行开洞，该工程施工设计文件未经审查，故根据《建设工程质量管理条例》的相关规定作出“立即改正，并处罚款贰拾伍万元”的行政处罚。具体理由如下：答辩人接到原告的举报后，对双城印象2#楼1703室和1803室之间楼板进行开洞的行为进行了调查取证，对城合置业职员邹大伟进行了两次调查、询问，其均表示开洞是城合置业组织实施的，施工图设计文件未经审查。城合置业也未能提供开洞工程的建设工程施工审查备案意见书和建设工程施工图设计文件审查合格书。答辩人还查阅了双城印象项目的城建档案，未发现双城印象2#楼1703室和1803室开洞的图纸审查相关材料，且在该案调查过程中，城合置业提交的原设计单位出具的《设计变更通知单》上无图纸审查机构签章。故答辩人结合（2018）鲁1002民初1454号民事判决书认定的事实，根据《行政处罚法》的规定进行告知、听证，作出行政处罚决定书事实清楚、证据充分。二、答辩人作出的行政行为程序合法。答辩人根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第四十条、第四十一条、第四十二条的规定，向城合置业送达了《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证权利告知书》、《行政处罚听证通知书》，组织召开了听证会，作出《建设行政处罚决定书》后，依法送达给了城合置业。答辩人作出的行政处罚决定符合上述法律规定，程序合法。三、答辩人作出的行政行为适用法律正确。依据《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第十一条、第十四条、《建设工程质量管理条例》第五十六条的规定，城合置业在双城印象2#楼1703室和1803室之间楼板进行开洞，因楼板是承重结构，对楼板开洞涉及主体结构的安全性，其应将楼板开洞的施工图送原审查机构审查，但城合置业未按照规定送审、擅自施工，答辩人依据上述规定进行行政处罚适用法律正确。综上所述，答辩人针对城合置业的违法行为作出威环住建行处字［2019］第07号建设行政处罚决定书，认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，城合置业已履行罚款缴纳义务，原告的诉讼请求无事实和法律根据，依法应予以驳回。被告环翠区住建局向本院提交了如下证据：1、案件立案审批表证明：2019年4月28日，被告环翠区住建局对威海城合置业有限公司楼板开洞的施工图设计文件未经审查的行为立案调查。2、《责令改正通知书》（威环住建ZJ改正字[2019]第04号）及送达回执证明：被告经现场查看，对半岛印象2号楼1703室业主即本案第三人李家斌在装修过程中损坏房屋承重结构的违法行为下达该通知书，责令其改正。3、《行政处罚事先告知书》及送达回执证明：被告根据《行政处罚法》的规定，在作出行政处罚决定之前，履行告知义务，告知威海城合置业有限公司享有的权利。4、《行政处罚听证权利告知书》及送达回执证明：被告根据《行政处罚法》的规定，在作出行政处罚决定之前，依法告知威海城合置业有限公司有要求听证的权利。5、威海城合置业有限公司提交的行政处罚听证申请书、授权委托书证明：威海城合置业有限公司在法定时限内向被告申请听证。6、《听证受理告知书》及送达回执证明：被告受理威海城合置业有限公司的听证申请后作出受理告知书送达给该公司。7、《行政处罚听证通知书》及送达回执证明：被告通知威海城合置业有限公司公开举行听证。8、听证会笔录、听证报告证明：听证会情况记录和案件处理意见及建议。9、询问笔录（邹大伟）证明：被告对威海城合置业有限公司职员邹大伟进行的两次调查、询问，邹大伟均表示开洞是威海城合置业有限公司组织实施的，施工图设计文件未经审查。10、威海城合置业有限公司提交的“双城印象”项目的城建档案及委托代理手续证明：威海城合置业有限公司提交的档案材料中没有“双城印象”2#楼1703室和1803室的开洞行为的图纸审查相关材料，且原设计单位出具的《设计变更通知单》上无图纸审查机构签章。11、《行政处罚案件调查终结报告》、《行政处罚案件处理审批表》证明：被告调查终结后，根据法律规定，由行政机关负责人对调查结果进行审查，程序合法。12、《建设行政处罚决定书》及送达回执。证明：2019年6月11日，被告针对威海城合置业有限公司的违法行为根据相关规定作出行政处罚决定并送达。13、威海城合置业有限公司《延期缴纳罚款申请书》及缴费单据、《行政处罚案件处理审批表》（延缓缴纳）证明：威海城合置业有限公司申请延缓缴纳罚款并于2020年3月12日缴清25万元罚款。14、《案件结案审批表》证明：案件已作处理，威海城合置业有限公司已履行处罚决定，作结案处理。被告环翠区政府辩称，一、答辩人作出的复议决定认定事实清楚、证据充分。威环住建行处字［2019］第07号建设行政处罚决定书系环翠区住建局针对威海城合置业有限公司在双城印象2#1703室和1803室之间楼板进行开洞的行为违反相关规定，故依据相关规定作出责令改正，并处罚款贰拾伍万元的行政处罚。城合公司对该处罚决定不服，认为事实、证据均不充分，适用法律亦有错误，程序违法，向答辩人申请行政复议，要求撤销该行政处罚决定书。答辩人经审理查明，环翠区住建局对双城印象2#楼1703室和1803室之间楼板进行开洞的行为进行了调查取证，对城合公司职员邹大伟进行了调查、询问，查阅了双城印象项目建设工程施工审批、备案等相关文件资料，结合（2018）鲁1002民初1454号民事判决书，认定城合公司在双城印象2#楼1703室和1803室之间楼板进行开洞行为事实清楚，证据确凿，开洞施工图设计文件未经审查，其也未能提供建设工程施工图审查备案意见书和建设工程施工图设计文件审查合格书。因此，依据《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》、《建设工程质量管理条例》和《行政处罚法》的规定进行告知、听证，作出行政处罚决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。答辩人审查时发现城合公司自接到行政处罚听证通知书到公开举行听证，不符合行政机关应当在听证的七日前通知当事人举行听证的时间、地点的规、地点的规定，但对城合公司的权利义务不产生实际影响，故不予撤销，仍保留该具体行政行为的效力。二、答辩人作出的复议决定程序合法、适用法律正确。答辩人从行政复议申请的受理到作出行政复议决定均符合《行政复议法》规定的程序，在认定上述事实的基础上，作出复议决定，并依法送达城合置业，适用依据正确，程序合法。因城合公司对该行政复议决定不服，向环翠区人民法院提起诉讼，后于2019年11月12日申请撤诉。城合置业于2020年3月12日缴纳了罚款25万元。综上所述，答辩人作出威环政复决字［2019］第15号行政复议决定书认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，原告的诉讼请求依法应予以驳回。被告环翠区政府向本院提交了如下证据：1、城合公司提交的《行政复议申请书》及相关材料。证明：城合公司因对环翠区住建局作出的威环住建行处字[2019]第07号建设行政处罚决定书不服向被告提起行政复议。2、《行政复议来件处理审批表》。证明：行政复议机构收到城合公司的申请材料后，经审查符合受理案件，予以受理，程序合法。3、威环政复受字[2019]15号《行政复议受理通知书》及送达回证。证明：行政复议机构受理后依法向城合公司送达《行政复议受理通知书》，程序合法。4、威环政复答字[2019]15号《行政复议答复通知书》及送达回证。证明：行政复议机构受理该案后，于2017年3月1日依法向环翠区住建局发出行政复议书副本及行政复议答复通知书，将有关事项及内容告知环翠区住建局，符合《行政复议法》的规定，程序合法。5、环翠区住建局提交的《行政复议答复书》及作出行政行为的证据、依据等材料。证明：环翠区住建局在法定时限内向行政复议机构提交《行政复议答复书》及作出行政行为的证据、依据和相关材料，符合《行政复议法》的规定。6、《行政复议延期审理审批表》、《延期审理通知书》、送达回证。证明：被告经审理认为该案情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，根据《行政复议法》第三十一条规定，作出《行政复议延期审理通知书》并依法告知环翠区住建局和城合公司，程序合法。7、《行政复议结案审批表》。证明：行政复议决定系根据《行政复议法》的规定，经过行政复议机关负责人同意并按规定依法作出，程序合法。8、被告向环翠区住建局、城合公司送达行政复议决定书的送达回证、邮寄单。证明：行政复议机关按法定程序在法定时限内将《行政复议决定书》送达给双方当事人，程序合法。第三人李家斌、姜远巧答辩称：不同意原告的诉请。第一，第三人购买双城印象2号楼1703、1803房屋手续合法合规，事实不容置疑，对所拥有房屋房权受法律保护。第二、在第三人接收房产之初，一方面受自身安全考虑，另一方面为了对其他业主负责，自己出资聘请专业监测机构对开发商城合置业有限公司所开的洞口进行监测鉴定，并出具了相应报告，证实上述工程符合相关规范要求，能满足安全使用要求，见证据二。第三、分别由环翠区人民法院和威海中院作出的一审和终审判决，见证据三。证实第三人在生活期间没有损坏公共利益和侵犯其他业主的权利，第三人购买房产的唯一目的就是改善生活，给家庭营造舒适平静的空间。第三人李家斌、姜远巧向本院提交了如下证据：1、本案第三人城合置业有限公司印发的楼盘销售户型彩图一份。证明本案第三人李家斌、姜远巧在购买本案的房产之初是按照城合置业提供的宣传彩页来购买涉案房产的期房，期房户型中就有跃层结构这一户型，即本案第三人李家斌、姜远巧现所居住的房屋户型结构一致，面积布局相同，第三人当时也是根据此户型图进行的期房选购。2、由朗建城市设计研究院有限公司和山东屹立工程检测鉴定有限公司联合出具的《双城印象2号楼1703顶板2-8~2-10/2-B~2-C开洞鉴定报告》、朗建城市设计院出具的《双城印象2号楼1703顶板开洞改造加固工程施工图》、以上两公司的资质证明一份。证明本案第三人城合置业有限公司所开的楼梯洞口完全能够满足安全使用要求，不存在安全隐患。3、山东省威海市中级人民法院（2019）鲁10民终2430号民事判决书一份。证明本案第三人李家斌、姜远巧在第三人城合置业有限公司所开洞口架设的楼梯未对本案原告的居住生活造成影响。第三人威海城合置业有限公司未作答辩，亦未向本院提交证据。经庭审质证，原告对被告环翠区住建局提供的证据提出以下质证意见：对证据一的真实性和证明内容均不认可。原告是2018年1月就开始投诉，通过被告环翠区住建局将投诉案件移交给环翠区综合行政执法局，行政执法局于2018年1月29日作出了责令停止施工并限期恢复原样的通知，后因为确认是城合置业进行的开洞施工，投诉案件又转移至环翠区住建局，住建局直到2019年4月才处理，但是该案立案时间远远早于2019年4月。该证据的存在完全是被告为保证自己处理期限不超过法律规定而制作形成的，并非本案真实的受理时间。对证据二的真实性无法确定。原告从未收过该通知，对通知的内容并不知情，另外该证据的客观内容与证据目录中证明内容并不一致，希望被告能核对后对此说明，因为从证据内容看该通知是责令城合置业改正，而不是责令李家斌、姜远巧改正。对证据三、四、六、七真实性无法确定，原告未参与也不知情。对证据五的真实性无法确定，该证据是第三人制作形成的，该证据的内容中存在错误，应为姜远巧于2017年4月6日购买1803，李家斌于2017年6月27日购买1703室。另外该证据中城合置业陈述其系是按照第三人李家斌、姜远巧的要求开洞的，且其开洞行为属于装修改造行为，根据法律规定，应该由房屋业主承担开洞的后果，其违法行为应恢复原状。对证据八真实性无异议。原告在当时对要求进行恢复原状，但是听证过程中未进行处理。对证据九的真实性无法确定，原告未参与也不知情。但是对其中记载的开洞时间不认可，涉案房屋实际开洞的时间是验收以后交付之前，原告和第三人李、姜等业主于2018年1月5、6日交付时开洞的工程正在施工。对证据十的真实性没有异议。通过城建档案可看出1703、1803不应开洞，三个第三人违法开洞的行为、违法的设计要求应依法恢复。对证据十一至十四的真实性无法确定，证明内容也不认可。相关处罚认定事实错误，相关法律错误。原告对被告环翠区政府提供的证据提出如下质证意见：对证据一至证据八的真实性无法确认。在本案行政复议过程中，原告已同时提起了行政复议，被告环翠区政府无故不予受理将原告排除在行政复议的程序外，导致原告从头到尾无法参与行政复议过程中，侵犯了原告的合法权益，行政复议程序违法。原告作为本案行政违法行为直接影响了的当事人，是《行政诉讼法》规定的适格的第三人，有权利参与到行政复议和行政诉讼中，另外在本案行政处罚作出的过程中，原告是举报人也是听证程序的参与人，无论是作为受到违法行为影响的第三人还是作为行政处罚中的参与人，都受到本案行政处罚结果的直接影响。在原告因为被告环翠区政府不受理行政复议后提起的行政诉讼过程中，原告已就自己主体适格的具体情况进行说明，此后被告环翠区政府于2019年受理了原告的行政复议，也可以证明原告作为行政复议参与人主体适格。对于被告环翠区政府提出的原告明确诉请行政行为违法的具体内容，原告释明如下，被告环翠区政府行政复议过程中，原告已经早于城合置业公司提起了行政复议，被告并且明确作出了不予受理的决定，显然被告环翠区政府对于原告要求参与到行政复议过程中是知情的，在原告身份尚未确定的情况下，被告环翠区政府作出行政复议程序本身违法。原告对第三人李家斌、姜远巧提供的证据发表如下质证意见：对证据一的真实性没有异议。通过该证据可以看出2号楼所有户型都是ab户型，并非cd户型，在结合第三人签订的两份房屋买卖合同以及所购房屋的现实状况，显然第三人是购买的b户型房屋，不是cd户型。对于证据二真实性不认可，两份证据均是第三人单方制作形成的，其客观公正性存疑，原告不予认可。另外从证据形成的时间2018年4月，可以看出该证据均是开洞后补办的，也就是说开洞的时候没有任何施工设计方案，其行为是违法的。即使后期补办了证据二的相关材料，也不符合建筑法及相关法律法规的规定，本案所涉开洞行为并未因为第三人补充的证据二而达到合法条件。对证据三的真实性没有异议。该判决中并未认定第三人具体的购房时间，不能证明第三人的主张。该判决内容与本案无关。被告环翠区住建局、环翠区政府对原告王军学提供的证据发表如下质证意见：对证据一、二的真实性没有异议，对证据三的真实性没有异议，但对证明事项有异议。原告是在认为自己的相应权利没有受到重视的情况下，向法院起诉要求受理复议申请。最终被告环翠区政府也受理了原告的申请，已经满足了原告权利的行使，但是并不意味着是被告为了将原告排除在外或者作出不利于原告的复议决定而故意不受理。因此不产生程序违法。被告环翠区政府最终做出了的行政复议终止决定书可以充分证实原告的相应权利已经得到满足。对证据四的真实性没有异议，但该证据与本案所要解决的争议没有法律上的关联性。该案处理的是关于洞口的相关费用及逾期交房违约金，虽然在该判决中提及到了有关开洞口的内容，但其内容均系当事人单方面所陈述，该判决审理法院认为以及最终的判项当中均未涉及到开洞行为的形式及对其后果的认定，因此该证据不能支持原告的证明事项中的内容。对证据五及证据六的真实性无法确认，是否是王军科长无法确认，通过原告制作的文字材料而言，其内容是建议原告如何，而非代表被告环翠区政府作出的案件审理和处理的答复。实际上最终原告并没有撤回行政复议申请，而被告环翠区政府也最终于2020年3月4日作出了行政复议终止决定书。从这一角度讲该证据对本案没有任何意义。被告环翠区住建局、环翠区政府对第三人李家斌、姜远巧提供的证据均没有异议。第三人李家斌、姜远巧对原告王军学提供的证据发表以下质证意见：对证据四有异议，李家斌和姜远巧是按照第三人城合置业有限公司提供的售楼彩图于2017年2月8日同一天购买的2号楼1703和1803，并于2018年2月26正式收房拿钥匙装修。对于原告提出的李、姜二人分别于2017年4月6日和6月27日购买的房屋是因为在后期交楼房尾款时，一个是贷款一个是全款，所以造成付尾款的日期一个在前一个在后。这些证据都在（2019）鲁10民终2430号民事判决书和（2019）鲁1002号民初431号民事判决书都提供了该证据，详细见第三人李、姜提供的证据目录。第三人李家斌、姜远巧对被告环翠区住建局、环翠区人民政府提供的证据均没有异议。第三人威海城合置业有限公司对原告王军学、被告环翠区住建局、环翠区人民政府、第三人李家斌、姜远巧所提供的证据均没有异议。本院对原、被告及第三人提供的证据认定如下：对原告提供的证据之真实性及与被诉具体行政行为的关联性及予以认定，可以证明原告与被诉行政行为存在着利害关系，符合起诉条件。被告提供的证据亦符合行政诉讼证据的基本特征，能够证明被诉具体行政行为作出的具体程序经过及所认定事实的根据，本院对其予以确认。第三人李家斌、姜远巧所提供的证据与被诉具体行政行为缺少关联性，本院不予采纳。本院经审理认定事实如下：原告王军学系威海市双城印象小区2#楼1704室房屋业主，第三人李家斌、姜远巧系同楼1703室、1803室业主，李家斌与姜远巧系夫妻关系。第三人城合公司为双城印象小区开发商，城合公司在双城印象小区2#楼1703室和1803室之间楼板进行开洞，原告王军学于2018年6月29日将此事投诉至被告环翠区住建局，环翠区住建局于2019年4月28日对第三人城合公司楼板开洞的施工图设计文件未经审查的行为予以立案调查并于当日作出威环住建ZJ改正字[2019]第04号《责令改正通知书》，责令第三人城合公司于15日内进行改正。2019年4月30日，环翠区住建局作出威环住建告字[2019]第07号《行政处罚事先告知书》，2019年5月5日，环翠区住建局作出威环住建听告字[2019]第05号《行政处罚听证权利告知书》并于同日送达给第三人城合公司，经城合公司申请，环翠区住建局于2019年5月16日作出威环住建行处听证[2019]01号《行政处罚听证通知书》，决定于2019年5月24日公开举行听证。2019年5月17日，第三人城合公司收到听证通知书，并于2019年5月24日参加听证，原告王军学作为举报人亦参加了此次听证会。2019年6月11日，环翠区住建局作出威环住建行处字[2019]第07号《建设行政处罚决定书》，认定第三人城合公司在双城印象2#楼1703室和1803室之间楼板进行开洞的行为违反了《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第十一条第（二）项、第十四条、《建设工程质量管理条例》第十一条的规定，根据《建设工程质量管理条例》第五十六条第(四)项的规定，对第三人城合公司作出立即改正，并处罚款贰拾伍万元的行政处罚。第三人城合公司不服该《建设行政处罚决定书》，于2019年7月9日向被告环翠区政府申请行政复议，以被告环翠区住建局违反行政处罚听证程序为由，要求撤销威环住建行处字[2019]第07号《行政处罚决定书》。2019年10月7日，被告环翠区政府作出威环政复决字[2019]第15号《行政复议决定书》，认定被告环翠区住建局作出威环住建行处字[2019]第07号《建设行政处罚决定书》的具体行行政为程序违法，但该程序违法对行政相对人的权利义务不产生实际影响，故不予撤销，仍保留该具体行政行为效力，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，作出复议决定如下：确认被申请人威海市环翠区住房和城乡建设局2019年6月11日作出威环住建行处字[2019]第07号《建设行政处罚决定书》的具体行政行为违法。另查明，2019年7月22日，原告王军学向被告环翠区政府申请行政复议，要求撤销威环住建行处字[2019]第07号《行政处罚决定书》。2019年7月29日，环翠区政府作出威环政复不字〔2019〕1号《不予受理行政复议申请决定书》，认定原告王军学与具体行政行为无利害关系，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，决定不予受理。王军学对该《不予受理行政复议申请决定书》不服，于2019年8月13日向本院提起行政诉讼，要求撤销该《不予受理行政复议申请决定书》。审理过程中，王军学与被告环翠区政府达成和解，环翠区政府同意受理王军学的行政复议申请，王军学于2019年12月25日向本院提出撤诉申请，本院作出（2019）鲁1091行初25号行政裁定书，准许原告撤回起诉。王军学于2019年12月25日再次向被告环翠区政府申请行政复议，2020年3月4日，环翠区政府作出威环政复终字〔2019〕28号《行政复议终止决定书》，该《决定书》载明：威环政复决字[2019]第15号《行政复议决定书》已经生效，申请人王军学又因该同一行政行为提出复议申请，根据《山东省行政复议条例》第二十二条之规定，本机关决定终止行政复议。王军学对该《行政复议终止决定书》不服，遂成诉。另查明，双城印象小区的设计单位为青岛城市建设集团设计研究院有限公司，该设计单位于2017年11月25日出具了《设计变更通知单》，该《通知单》载明设计单位同意第三人城合公司在2#楼1703室和1803室之间的楼板进行开洞。第三人城合公司于2018年1月实施了开洞行为，双城印象小区于2018年3月7日通过竣工验收，取得《威海市房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案证》。本院认为，依据《建设工程质量管理条例》第四十三条第三款的规定，被告环翠区住建局作为县级地方人民政府建设行政主管部门具有对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理的职责。本案第三人城合公司在双城印象小区2#楼1703室和1803室之间楼板开洞的行为发生在该小区整体竣工验收之前，且双城印象小区设计单位青岛城市建设集团设计研究院有限公司出具了《设计变更通知单》表明同意该开洞行为。结合该开洞行为发生的时间节点及具体内容，应认定其为建设工程施工范围内的建设行为而非装修工程，但该《设计变更通知单》未经审查机构审查，违反了《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第十一条第（二）项、第十四条、《建设工程质量管理条例》第十一条的规定，被告环翠区住建局根据《建设工程质量管理条例》第五十六条第(四)项的规定对第三人城合公司作出威环住建行处字[2019]第07号《建设行政处罚决定书》的具体行政行为认定事实清楚、适用法律正确。原告主张第三人城合公司的开洞行为属于装修改造行为，应依据《建设工程质量管理条例》第六十九条予以处罚，于事实不符，本院不予采纳。但被告环翠区住建局2018年6月29日收到原告王军学的举报投诉，于2019年6月11日作出《建设行政处罚决定书》，已经超出《山东省行政程序规定》第九十三条规定的办案期限。且环翠区住建局于2019年5月17日向第三人城合公司送达《行政处罚听证通知书》、2019年5月24日公开举行听证会的行为不符合《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第（二）项的规定，属于程序轻微违法，但该程序违法对第三人城合公司的权利义务不产生实际影响。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，本院确认被告环翠区住建局作出威环住建行处字[2019]第07号《建设行政处罚决定书》的具体行政行为违法，但不撤销该行政行为。对于原告所提出的撤销威环政复决字[2019]第15号《行政复议决定书》之诉讼请求，本院认为，依据《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款的规定：同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。原告王军学系第三人城合公司违法开洞所在楼层的相邻业主，第三人城合公司违法开洞的行为存在对王军学住宅安全的潜在风险，且王军学作为举报人参加了涉案行政处罚作出过程中的公开听证会，被告环翠区住建局对原告王军学举报事项的处理，决定了对举报事项的定性及违法程度之判断，从而对王军学合法权益的有效救济将产生直接影响，故行政机关对涉案违法行为的处理与举报人合法权益之间存在着因果关系。第三人城合公司、原告王军学在法定期限内分别于2019年7月9日、2019年7月22日就同一具体行政行为向被告环翠区政府申请行政复议，环翠区政府在明知原告王军学与涉案具体行政行为存在利害关系的情况下，仍然以原告王军学与具体行政行为无利害关系为由作出威环政复不字〔2019〕1号《不予受理行政复议申请决定书》，且未在处理城合公司的行政复议过程当中追加原告王军学为第三人，并于2019年10月7日径行作出威环政复决字[2019]第15号《行政复议决定书》，亦未将复议决定书送达原告。在王军学于2019年12月25日再次向被告环翠区政府申请行政复议并获得受理后，被告环翠区政府以威环政复决字[2019]第15号《行政复议决定书》已经生效，申请人王军学又因该同一行政行为提出复议申请为由，决定终止王军学的行政复议申请。该行政决定既违反了法定程序，也有悖于诚信政府建设的要求，依法应予撤销，并可责令被告威海市环翠区人民政府在法定期限内重新作出复议决定。综上所述，依据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、第十条第三款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销被告威海市环翠区人民政府作出的威环政复决字［2019］15号《行政复议决定书》，限被告威海市环翠区人民政府在法定期限内重新作出复议决定。二、确认被告威海市环翠区住房和城乡建设局作出的威环住建行处字［2019］第07号《建设行政处罚决定书》违法。三、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告威海市环翠区住房和城乡建设局、威海市环翠区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本法院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。审 判 长  王 军人民陪审员  郑本利人民陪审员  鞠洪娜二〇二〇年七月十五日书 记 员  林丹丹