吉林省长春市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）吉01行终98号上诉人（原审原告）谷军，女，1960年5月28日出生，居民身份号码×××，汉族，住长春市净月高新技术产业开发区。被上诉人(原审被告)吉林省自然资源厅，住所长春市南关区长春大街**。法定代表人李相国，厅长。上诉人谷军诉被上诉人吉林省自然资源厅不履行法定职责一案，不服长春市南关区人民法院作出的（2019）吉0102行初99号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，2019年1月28日，谷军向吉林省自然资源厅邮寄违法用地查处申请：“1、请求依法对‘长春66KV米钢甲、乙线6—18号迁改工程项目’无合法土地审批手续、项目用地划拨手续或‘招拍挂’及土地供应文件违法占地行为进行查处，并责令其将占有的土地退回；2、请求依法对‘长春66KV米钢甲、乙线6-18号迁改工程项目’无《国有土地使用权证》及其批准文件等手续违法占地的行为进行查处，并责令其将占有的土地退回；3、请求依法对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他责任人员、非法占用土地单位的直接负责的主管人员，和其他直接责任人员，依法给予行政处分或向其任免机关提出处分建议或请求依法对‘长春66YV米钢甲、乙线6-18号迁改工程项目’未依法办理《选址意见书》、《建设用地规划许可证》违法占地的行为进行查处，并责令其将占有的土地退回；4、请求依法对‘长春66KV米钢甲、乙线6-18号迁改工程项目’未办理《环境影响评价报告书》、《建设工程施工许可证》、《建设工程规划许可证》、《可行性研究报告》、未进行立项申请，违法占地的行为进行查处；5、请求依法对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员向检察机关提出处分建议；构成犯罪的，依法追究刑事责任；6、请求对相关行政管理部门的工作人员玩忽职守、滥用职权，构成犯罪的依法追究其刑事责任，不构成犯罪的，请求给予行政处分或向其任免机关或者检察机关提出处分建议；7、请求将处理结果依法书面告知申请人。”吉林省自然资源厅于2019年1月31日收到申请后，于2019年2月14日作出吉自然资执告[2019]4号自然资源涉嫌违法行为举报事项告知书，告知谷军：“2019年1月31日，我厅收到您的举报信，按照《国土资源行政处罚办法》第五条、《吉林省国土资源违法线索处理办法》第九条之规定，我厅已将此线索转交长春市国土资源局长春新区分局办理，长春市国土资源局长春新区分局会将办理情况告知您。”并将该告知书邮寄送达谷军。2019年3月19日，原长春市国土资源局长春新区分局作出《关于调查结果告知书》，告知谷军：“2019年2月15日我局接到省自然资源厅转办的12336群众举报违法线索交办单，内容为申请查处长春66KV米钢、乙线6-18号迁改工程违法用地。经调查，该塔基占地未曾办理用地审批手续，现长春市国土资源局监察支队新区大队对该用地行为正在立案调查。”并向谷军邮寄送达。原审法院另查明，原长春市国土资源局长春新区分局于2019年3月27日立案受理了谷军举报事项。原审法院认为，根据《国土资源行政处罚办法》第五条：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖。”行使土地监察职权的部门为各级土地管理部门，《吉林省国土资源违法线索处理办法》第九条规定：“一般违法线索转至所在地市（州）、县（市）国土资源部门；内容涉及多个行政区的，由其共同上级国土资源部门或省厅制定的国土资源部门受理。”本案中，吉林省自然资源厅于2019年1月31日收到谷军的查处申请书，将该案通知原长春市国土资源局长春新区分局进行自查，原长春市国土资源局长春新区分局在接到该转办案件后，立案调查并将该情况告知谷军。吉林省自然资源厅已履行法定职责。故谷军请求确认吉林省自然资源厅不履行法定职责的理由不成立，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了原告谷军的诉讼请求。上诉人谷军不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决事实认定和法律适用错误，理由如下:一、被上诉人对违反土地管理法律、法规的行为负有监督检查、制止和查处的职责，被上诉人作为一审被告主体适格。《中华人民共和国土地管理法》第七条规定:“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”六十七条规定:“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《国土资源行政处罚办法》第六条规定：“省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律规定应当由其管辖的国土资源违法案件。”第八条第一款规定：“有下列情形之一的，上级国土资源主管部门有权管辖下级国土资源主管部门管辖的案件:（一）下级国土资源主管部门应当立案调查而不予立案调查的;（二）案情复杂，情节恶劣，有重大影响的。”《国土资源违法行为查处工作规程》7.1.2第四款亦规定：“有下列情形之一的，上级国土资源主管部门有权管辖下级国土资源主管部门管辖的案件:（1）下级国土资源主管部门应当立案调查而不予立案调查的;（2）案情复杂，情节恶劣，有重大影响的;（3）上级国土资源主管部门认为应当由其管辖的。”《国土资源执法监督规定》第二条规定:“本规定所称国土资源执法监督，是指县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对公民、法人和其他组织执行和遵守国土资源法律法规的情况进行监督检查，并对违反国土资源法律法规的行为进行制止和查处的行政执法活动。”根据上述规定，上诉人有权对其认为违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告，被上诉人有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查、制止和查处的职责。本案中被上诉人作为县级以上人民政府自然资源主管部门，并且作为长春市国土资源局长春新区分局的上级机关，是负责监督检查土地违法行为的法定主体，对于查处申请人即上诉人提出的土地违法查处事项应当积极履行职责并告知处理结果，对辖区内的土地违法行为享有当然的不可推卸的监管法定职责，且上诉人举报的违法事实已经由吉林省高级人民法院作出的（2019）吉行终231号行政判决书予以确认。二、被上诉人的查处结果对上诉人合法权益能够产生实际影响，具有法律上的利害关系，被上诉人未依法履行监督和领导职责，实质性侵害了上诉人的合法权益。上诉人是吉林省长春市居民，在德惠市米沙子镇四家子村六社、七社承租土地，用作苗木基地并种植苗木。2012年上诉人在米沙子镇四家子村承租的集体土地被长德新区管委会违法征收，就其承租土地被违法占用向被上诉人申请查处，查处结果对上诉人合法权益能够产生实际影响，具有法律上的利害关系，被上诉人作为县级以上人民政府自然资源主管部门，并且作为长春市国土资源局长春新区分局的上级机关，对辖区内的土地违法行为负有监管职责，被上诉人具有一审被告的主体资格。三、被上诉人作为人民政府自然资源主管部门，在执法过程中享有责令停止、依法移送有关机关、依法给予行政处罚等法定权利义务，对辖区范围内出现土地违法事件未深入调查，怠于履行查处职责，怠于履行监督和领导职责。《中华人民共和国土地管理法》第六十八条规定:“县级以上人民政府自然资源主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施:……（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。”第七十一条规定:“县级以上人民政府自然资源主管部门在监督检查工作中发现国家工作人员的违法行为，依法应当给予处分的，应当依法予以处理;自己无权处理的，应当依法移送监察机关或者有关机关处理。”第七十二条:“县级以上人民政府自然资源主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。”第七十三条规定:“依照本法规定应当给予行政处罚，而有关自然资源主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府自然资源主管部门有权责令有关自然资源主管部门作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚，并给予有关自然资源主管部门的负责人处分。”在上诉人申请查处的地点确实存在违法占地行为，案涉土地未批先征，未补先征，地上附着物被违法强行清理，上诉人因此遭受巨大经济损失和精神伤害，情节恶劣且影响重大，且该违法事实已经由吉林省高级人民法院作出的（2019）吉行终231号行政判决书予以确认。被上诉人作为国家土地自然资源的主管部门，肩负着对自然资源开发利用和保护的神圣职责，当其下级机关长春市国土资源局长春新区分局没有积极履行查处职责，逾期答复且处理不到位时，其竟然对辖区范围内的违法行为视而不见，着实有违国土资源执法监督,遵循依法、规范、严格、公正、文明的原则。被上诉人没有进行充分的调查、查处并答复行政相对人，构成行政不作为。四、被上诉人及其下属机关的告知行为，只是形式主义，系程序性的过程行为，对案涉土地、违法行为并未进行实质性处理，放任土地违法行为持续存在。被上诉人只是转告上诉人其申请查处事项已转由下级机关处理，被上诉人仅仅单纯的进行了一个行政机关内部工作传达的流程操作而已，且其下级机关长春市国土资源局长春新区分局，也只是告知上诉人已经立案调查，两机关只是将行政机关内部分工和操作顺序告知上诉人，完全就是在走过场走形式，不论是被上诉人还是其下级机关并未实际履行其应尽法定监督检查、制止和查处的职责，系查处不彻底。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。被上诉人和其下级机关长春市国土资源局长春新区分局怠于履行法定职责的行为在程序和实体上均存在违法情形，被上诉人的告知行为、查处结果与上诉人寻求救济权利之间存在因果关系，且对上诉人的权利义务产生实际影响。行政机关应当及时、全面、充分地履行法定职责。综上，请求二审法院撤销原审判决，并依法改判；本案一审、二审的诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人吉林省自然资源厅未向本院递交书面答辩意见。各方当事人二审期间未向本院提供新证据。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点为被上诉人吉林省自然资源厅是否应当对上诉人谷军举报的事项进行调查处理。《国土资源行政处罚办法》第五条规定：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖。”第六条规定：“省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。”第八条规定：“有下列情形之一的，上级国土资源主管部门有权管辖下级国土资源主管部门管辖的案件：（一）下级国土资源主管部门应当立案调查而不予立案调查的；（二）案情复杂，情节恶劣，有重大影响的。”《吉林省国土资源违法线索处理办法》第九条规定：“一般违法线索转至所在地市（州）、县（市）国土资源部门；内容涉及多个行政区的，由其共同上级国土资源部门或省厅制定的国土资源部门受理。”根据上述规定，国土资源违法案件一般由县级国土资源主管部门管辖，只有本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由省级、市级国土资源主管部门管辖的国土资源违法案件才由省级、市级国土资源主管部门管辖。本案，上诉人虽然主张其损失巨大，申请查处的案件应属于重大案件，但是上诉人的损失系违法拆除其地上物造成的，并非违法占地行为造成的。吉林省高级人民法院（2019）吉行终231号行政判决已经确认长春长东北开放开发区先导区（长德新区）管理委员在谷军承租土地上的强制拆除行为违法，谷军亦以长春长东北开放开发区先导区（长德新区）管理委员为被告向本院提起了行政赔偿诉讼，谷军申请查处的“长春66KV米钢甲、乙线6—18号迁改工程项目”违法占地行为，仅有塔基占用了其土地，其申请查处的违法占地行为不符合《国土资源行政处罚办法》第六条规定的情形，吉林省自然资源厅将谷军申请查处的线索转至原长春市国土资源局长春新区分局并将线索转交情况书面告知谷军并无不当之处，原长春市国土资源局长春新区分局在接到该转办案件后，已经立案调查并将该情况告知谷军。在此种情形下，上诉人谷军的诉请请求不应得到支持。综上，原审判决结论正确，应予维持。上诉人谷军的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人谷军负担。本判决为终审判决。审判长  亓晓鹏审判员  姜 楠审判员  厉 丽二〇二〇年七月二十九日书记员  张 博