广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1803行初448号原告李泽辉，男，1963年6月7日出生，汉族，住英德市。委托代理人胡桥换，女，1963年2月28日出生，汉族，住英德市，系原告的妻子。被告英德市自然资源局。住所地：英德市英城街道英州大道国土大楼。统一社会信用代码：11441881MB2D1239XL。法定代表人李书海，局长。委托代理人邓益琼，该局干部。委托代理人刘文静，广东相映红律师事务所律师。原告李泽辉不服被告英德市自然资源局土地行政管理纠纷一案，于2019年10月8日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，于同年10月12日向被告英德市自然资源局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告李泽辉及其委托代理人胡桥换，被告英德市自然资源局的委托代理人邓益琼、刘文静均到庭参加了诉讼。经广东省高级人民法院批准，本案延长审理期限3个月。本案现已审理终结。2019年9月18日，被告英德市自然资源局对原告李泽辉作出英自然资执法（英城）决字[2019]61号《行政处罚决定书》（以下简称涉案处罚决定），责令原告退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。原告李泽辉诉称，原告是二级残疾人，一家六口，只有两间房屋，共48平方米，其中一间是解放前留下来的祖屋，属于危房，现已不能居住。2011年间，原告和儿子分家时将较好的房子分给儿子，原告和妻子就分得上述危房。2003年2月10日，原告承包本村鱼塘，为便于管理，在承包鱼塘旁边建造了几间平房居住。由于此处地势低洼，北江河一发洪水，就会把房子淹没。2017年，原告经本村村民及村民委员会同意后，拆除原来平房并重新建起了楼房。2019年9月18日，被告英德市自然资源局以原告违法占地建房为由，作出涉案处罚决定。涉案土地是原告集体村民小组分配给原告使用，涉案房屋是原告经村民小组和村民委员会同意后才建成，且该楼房是原告的唯一住处，并未妨碍城市建设。被告作出的涉案处罚决定已认定原告的违法行为为轻微，但又使用最严厉的处罚方式，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款的规定，背离了行政处罚应遵循的公平、公正以及设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当的原则。综上所述，原告特提起诉讼，请求判决：1.撤销涉案处罚决定；2.本案诉讼费用由被告负担。原告李泽辉向本院提交了以下证据：1.居民身份证、残疾人证，证明原告的诉讼主体资格及原告是二级残疾人；2.涉案处罚决定，证明被告处罚不当，应予撤销；3.农村土地承包经营权证，证明原告经村小组及村民委员会同意在自己的土地上建房；4.《承包土地挖鱼塘合同》，证明原告承包本村土地后为方便管理，故在承包地附近建房；5.《申请报告》，证明原告兴建房屋经村民小组及村民委员会同意；6.《证明》、照片，证明原告兴建涉案房屋是唯一住房；7.户口本复印件，告一家六口人；8.《建房时间》，证明原告涉案房屋的建房时间及入住时间，被告在原告建房期间从未告知原告不能在此处建房。被告英德市自然资源局辩称，原告于2017年9月起擅自在英德市*******居民委员会李屋村建住宅，占地100平方米，地类为坑塘水面，建筑面积200平方米，不符合土地利用总体规划，且未经批准，属违法使用土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条，第六十二条第二款、第三款的规定，原告使用涉案地块建住址，没有经当地政府审核、市政府批准。因涉案地是农用地，亦没有办理农用地转建设用地审批手续，违反了上述规定。因此，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，对原告作出涉案处罚决定，责令原告退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。原告提交的农村土地承包经营权证在被告查处时没有提交，且若原告违法占用的土地在该农村土地承包经营权证范围内，就更加印证了其违法用地的事实。原告提交的《申请报告》，因集体经济组织及居民委员会并不是农村村民住宅用地的审批机关，故该报告不产生合法用地的法律效力。综上所述，被告作出涉案处罚决定认定事实清楚，依据充分，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告英德市自然资源局向本院提交了以下证据、依据：1.《立案呈批表》、《违法线索登记表》、《国土资源违法行为的报告》、《违法线索核查报告》，证明原告违法线索来源于卫片监督检查；2.《地址确认书》、居民身份证、《承包土地挖鱼塘合同》、《申请报告》，证明原告在查处期间提交的材料；3.《责令停止土地违法行为通知书》、《抄告单》、《询问笔录》、《现场勘测笔录》、《自然资源违法案件调查报告》、《违法案件审理记录》、《行政处罚告知书》、《关于李泽辉违法占地建房屋一案处罚申请延期的报告》、《行政处罚听证告知书》、送达证明、《行政处罚决定审批表》、涉案处罚决定及送达证明，证明被告作出的涉案处罚决定认定事实清楚、程序合法、依据充分。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、第六十二条、第七十七条和《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》。经庭审质证，一、原告李泽辉对被告英德市自然资源局提交证据、依据的质证意见是：证据1中，（1）《立案呈批表》的真实性、关联性无异议，合法性有异议，原告于2017年开始建房，2018年12月已搬进去居住，被告于2019年6月18日才立案查处，违反了有关法律规定；（2）《违法线索登记表》有异议，该表没有时间，违反国家机关单位制作公文的有关规定，故该表为无效的公文；（3）《国土资源违法行为的报告》的真实性、关联性无异议，合法性有异议；（4）《违法线索核查报告》的真实性、关联性无异议，合法性有异议；证据2中，（1）《送达地址确认书》有异议，并非原告制作和提交，受送达人一栏处并非原告的签名及指模；（2）《承包土地挖鱼塘合同》、申请报告均无异议；证据3中，（1）《责令停止土地违法行为通知书》的真实性、关联性无异议，合法性有异议，当事人签名处并非原告的签名及指模；（2）《抄告单》有异议；（3）《询问笔录》有异议，被告根本没有向原告询问，被询问人处并非原告的签名及指模；（4）《现场勘查笔录》有异议，该笔录当事人处并非原告的签名及指模；（5）《自然资源违法案件调查报告》有异议，该报告没有反映原告已经本村村民小组和村民委员会批准建房，而且是原告的唯一住房；（6）《违法案件审理记录》的合法性有异议；（7）《行政处罚告知书》的合法性有异议；（8）《关于李泽辉违法占地建房屋一案处罚申请延期的报告》有异议，该报告程序违法，内容缺乏法律依据；（9）《行政处罚听证告知书》有异议，该告知书的内容缺乏法律依据；（10）送达证明有异议，不能证明原告收到了《行政处罚听证告知书》；（11）《行政处罚决定审批表》有异议，该审批表批准处罚内容缺乏法律依据；（12）涉案处罚决定有异议，该处罚决定程序违法，缺乏处罚的事实和法律依据，而且是选择性执法，现农村绝大多数村民都是经村民小组同意，经村民委员会批准就可以建房；（13）送达证明无异议。被告适用法律错误。二、被告英德市自然资源局对原告李泽辉提交证据的质证意见是：证据1无异议；证据2、8的真实性、合法性、关联性无异议，证明内容有异议；证据3的真实性、合法性无异议，关联性有异议，在被告查处时，原告并没有提交该份农村土地承包经营权证，无法证实与涉案地是否有关，若该证与涉案地有关，更加证明原告存在非法用地的行为；证据4的真实性、合法性无法确定，关联性有异议，原告承包土地不是其违法占用建房的理由；证据5、6的真实性无异议，合法性、关联性有异议，村小组与居民委员会不是批准原告用地的部门，同意原告建房不代表原告有用地手续；证据7的真实性、合法性无异议，关联性有异议，与本案无关。本院对上述证据认证如下：一、原告李泽辉提供的证据2，被告英德市自然资源局提供的证据3中的涉案处罚决定，均为本案被诉行政行为，具有真实性、关联性，其合法性在本院认为部分论述。二、原告提供的证据1、4、6、7，本院确认其具有证据效力；证据3、5、8，具有真实性、关联性，其证明内容本院不予认可。三、被告提供的其余证据，本院确认其具有证据效力。经审理查明，2003年2月10日，英德市*****居民委员会李屋村民小组与原告李泽辉签订《承包土地挖鱼塘合同》，英德市英城街南山社区*民委员会在上述合同签署“同意发包”并加盖了印章。2017年11月23日，原告向英德市*****居民委员会及英德市******李屋经济合作社提交《申请报告》，请求批准在涉案土地上建房，并得到批准，但原告没有向用地建设审批部门提出建房申请并办理相关用地审批手续。2017年9月起，原告平整了涉案土地，在尚未办理涉案土地用地或建设审批手续的情况下，擅自在英德市*****居民委员会李屋村建住宅，占地100平方米，建筑面积200平方米，现已建成一栋二层楼房。涉案土地的地类为坑塘水面，不符合土地利用总体规划。2019年3月22日，原英德市国土资源局向原告李泽辉发出英国土资执法（英城）停字〔2019〕第0322号《责令停止土地违法行为通知书》。同年6月18日，原英德市国土资源局再次向原告发出英国土资执法（英城）停字〔2019〕第0608号《责令停止土地违法行为通知书》，责令其立即停止土地违法行为，维持现状，并于同日对其违法占地案进行立案处理。同年8月16日，因案情复杂，被告英德市自然资源局未能在规定的期限内作出行政处罚决定，故申请延期。但被告的主管部门负责人未批准该延期申请。同年9月3日，被告向原告作出英自然资执法（英城）罚告字[2019]61号《行政处罚告知书》及英自然资执法（英城）听告字[2019]61号《行政处罚听证告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及享有陈述申辩权和听证权，并于同年9月6日以邮寄方式送达给原告。原告在法定期限内没有向被告提出陈述、申辩和听证。同年9月18日，被告认为原告未经批准非法占用100平方米土地建住宅，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条和《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，作出涉案处罚决定，责令原告退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用土地上新建的房屋，并于同年9月23日将涉案处罚决定以邮寄方式送达给原告。被告在涉案处罚决定中一并告知了原告履行行政处罚的方式和期限及申请复议和诉讼的权利。原告不服，遂向本院提起本案诉讼。庭审中，原告承认其没有办理涉案土地用地或建设审批手续。另查明，因机构改革，原英德市国土资源局现已变更为英德市自然资源局。本院认为，本案是不服土地行政管理纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案需要审查的是被告作出的涉案处罚决定认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。一、认定事实方面。（一）根据经修正并于2004年8月28日施行的《中华人民共和国土地管理法》（下同）第三条“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”第五十九条规定“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”的规定，本案中，原告在尚未办理涉案土地用地或建设审批手续的情况下，擅自在涉案土地上建房屋，违反了上述规定。原告虽否认其曾在《询问笔录》及《责令停止土地违法行为通知书》等文书上签字捺印，但其在庭审中承认已收到《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》及涉案处罚决定，同时，其亦承认其没有办理用地及建房的相关审批手续，仅得到了英德市*****居民委员会及英德市******李屋经济合作社的同意而建房。而居民委员会或经济合作社并非土地行政主管部门或规划建设许可部门，原告申请用地建设审批手续不符合上述法律规定，属未经批准非法占用土地建房的行为。因此，被告认定原告未经批准非法占用土地建住宅的事实并无不当。综上，被告作出的涉案处罚决定认定事实清楚，证据充分，处理恰当。原告认为被告处罚程度过重的主张，本院不予支持。二、法律适用方面。基于涉案处罚决定认定事实清楚，原告的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，被告决定对原告处以责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建房屋的行政处罚，适用法律、法规正确。三、程序方面。原英德市国土资源局发现原告违法用地行为后，先后两次向其发出《责令停止土地违法行为通知书》，并进行立案，告知了原告拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及享有陈述申辩和申请听证的权利。被告作出涉案处罚决定后，亦告知了原告履行行政处罚的方式、期限及申请复议和诉讼的权利，且依法进行送达。但根据《国土资源违法行为查处工作规程》12.5“作出行政处罚决定的期限”中“作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起六十日内。案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的，报本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限原则上不超过三十日，案情特别复杂的除外……”的规定，被告的经办部门于2019年8月16日提出延期申请，但结合本案证据，未能证明被告主管部门负责人已对该申请予以批准。涉案处罚行为于2019年6月18日立案，并于同年9月18日作出涉案处罚决定，其处理期限明显超过上述规章规定，属程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的……”的规定，本院确认被告作出涉案处罚决定的行为违法，但保留其效力。综上所述，任何单位或者个人使用土地都应当按照法定程序进行。被告作出的涉案处罚决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，唯程序违法，但对原告权利不产生实际影响。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，判决如下：确认被告英德市自然资源局于2019年9月18日作出英自然资执法（英城）决字[2019]61号《行政处罚决定书》的行为违法。本案受理费50元，由被告英德市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  梁希哲人民陪审员  张志文人民陪审员  韩必康二〇二〇年六月二十四日书 记 员  曾洁莹附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。