黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑行终107号上诉人（原审原告）刘祥贞，男，1941年8月28日出生，汉族，住哈尔滨市平房区。上诉人（原审原告）王少连，女，1942年6月14日出生，汉族，住哈尔滨市平房区。共同委托代理人蒋志勇，黑龙江墨龙律师事务所律师。被上诉人（原审被告）哈尔滨市平房区人民政府，住所地哈尔滨市平房区友协大街**。法定代表人宋博岩，该区区长。委托代理人金枫，该区政府法律顾问。被上诉人（原审被告）哈尔滨市人民政府，，住所地哈尔滨市松**世纪大道**法定代表人孙喆，该市市长。原审第三人哈尔滨合力投资控股有限公司，，住所地哈尔滨市平房区友协大街**法定代表人崔喜涛，该公司董事长。委托代理人王宁，黑龙江法同律师事务所律师。委托代理人张心明，黑龙江法同律师事务所律师。上诉人刘祥贞、王少连因诉哈尔滨市平房区人民政府（下称平房区政府）撤销征收补偿协议决定及哈尔滨市人民政府（下称哈尔滨市政府）行政复议决定一案，不服哈尔滨市中级人民法院（2019）黑01行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，刘祥贞、王少连系夫妻。2003年，哈尔滨市平房区平新镇人民政府（下称平新镇政府）、平新镇新华村民委员会（下称新华村委会）与刘祥贞签订的退耕还林、管护承包合同书约定，由平新镇政府提供苗木费、粮食和现金补助，由刘祥贞按规划的林种、树种规格，实施工程造林抚育管护，享受退耕还林政策补助，造林的林种、树种等，不符合规划的不享受退耕还林政策，达不到约定的成活率的承担违约责任等。合同涉及的土地面积为14.6亩，退耕还林后种植李子树。根据退耕还林（草）粮食供应及现金兑换证记载，刘祥贞退耕还林检查验收合格，领取了粮食及现金补助。2011年6月9日，黑龙江省人民政府作出黑政土〔2011〕第67号《关于审核同意哈尔滨市二〇一〇年度第八期城市建设农用地转用和土地征收实施方案的通知》，案涉土地在征地范围内。根据哈政办综[2010]17号《哈尔滨市人民政府办公厅关于印发哈尔滨市集体土地征收补偿安置工作实施意见的通知》中规定：“（二）集体土地地上物征收补偿标准，根据《哈尔滨市委办公厅、哈尔滨市政府办公厅关于印发哈尔滨市征地拆迁拆违工作方案的通知》（哈办发〔2009〕17号）要求，经认定合法的地上建筑物、构筑物和附着物，由市统一征地工作站委托具有相应估价资质的评估机构进行评估，估价结果作为地上物征收补偿的依据。”根据《哈南工业新城集体土地征收补偿工作具体实施意见》第二条第（二）项规定：“根据《哈尔滨市委办公厅、哈尔滨市政府办公厅关于印发哈尔滨市征地拆迁拆违工作方案的通知》（哈办发〔2009〕17号）要求，集体土地地上附着物的征收，经认定合法的地上建筑物、构筑物、附着物由哈南工业新城统一征地部门委托评估机构进行评估，估价结果作为地上物征收补偿的依据。”根据《哈南工业新城集体土地征收补偿标准》第三条第六项规定：“林地和林木补偿标准:（1）林地:①征用纳入林业建设规划或已核发林权证的林地上的林木补偿,在执行黑价联字[2009]27号文件基础上,按评估公司的评估标准执行。②征用暂未纳入林业建设规划或尚未核发林权证的土地上附着的林木补偿(耕地上栽树)按照土地区片综合地价给予补偿，地，地上林木按照30元/平方米给予补偿2）征用环城防护林带发生的林地补偿费、林木补助费。按正常补偿标准5倍给予补偿,依据《哈尔滨市环城防护林带管理条例》第二十条（1996年12月28日黑龙江省第八届人民代表大会常务委员会第二十五次会议批准）。”2012年5月9日,哈尔滨合力投资控股有限公司（原哈尔滨开发区合力基础设施发展有限公司）与刘祥贞签订征地补偿协议书,其中约定哈尔滨合力投资控股有限公司一次性货币补偿刘祥贞:土地补偿金7003.5㎡×84元/㎡×70%=411805.80元；地；地上附着物地14.6亩×200000元/亩=2920000元，房屋（砖混结构水泥板盖22㎡）100000元，井(口径300mm,深度70m)100000元；奖励2000元/户，补偿费合计3533805.80元。2012年5月18日，哈尔滨合力投资控股有限公司（下称合力公司）将上述征地补偿款支付给刘祥贞。2012年5月22日，哈尔滨市公安局以刘祥贞涉嫌诈骗罪为由将其刑事拘留,羁押于哈尔滨市第四看守所。同年6月22日，哈尔滨市公安局以证据不充分为由,对刘祥贞取保候审。2013年6月20日，哈尔滨市公安局对刘祥贞解除取保候审。黑龙江省福思特资产评估有限责任公司（下称福思特公司）受哈南工业新城核心区城乡一体化工作领导小组执行指挥部（下称哈南城乡一体化指挥部）委托，对刘祥贞等村民承包的土地上果树经济林价值进行评估。2012年6月15日，福思特公司作出黑福评报字（2012）05号《哈南工业新城建设项目征收补偿刘瑞奇等村民地上树木资产评估报告书》，对刘祥贞13.97亩李子、苹果经济林估价为1514592.6元。2017年，合力公司起诉刘祥贞、王少连，要求二人返还征地补偿款1674791.12元及利息。2018年5月18日，哈尔滨市平房区人民法院作出（2017）黑0108民初1052号民事裁定书，认为因征地补偿协议的签订及履行产生的争议不属于人民法院受理民事诉讼的范围，裁定驳回起诉。合力公司上诉至哈尔滨市中级人民法院。2018年10月30日，哈尔滨市中级人民法院作出（2018）黑01民终6006号民事裁定书，驳回上诉，维持原裁定。在合力公司诉刘祥贞、王少连征收补偿协议纠纷一案诉讼过程中，平房区政府于2018年6月5日作出《关于撤销征地补偿协议、收回刘祥贞、王少连征地补偿款的决定》（下称撤销决定），认为刘祥贞与合力公司于2012年5月9日签订征地补偿协议时未经评估确认补偿数额，合同签订及发放征收补偿款的行为，违反了黑政发〔2011〕51号《黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省征地区片综合地价实施办法的通知》、黑价联字〔2009〕27号《关于对我省征占用林地补偿费等标准的批复》、哈政办综〔2010〕17号《关于印发哈尔滨市集体土地征收补偿安置工作意见的通知》、〔2010〕9号《关于印发哈南工业新城集体土地征收补偿工作具体实施意见的通知》的相关规定，决定撤销刘祥贞与合力公司于2012年5月9日签订的征地补偿协议，收回发放给刘祥贞、王少连征地补偿款3533805.8元。2018年7月17日，平房区政府向刘祥贞、王少连送达了撤销决定。2018年8月14日，刘祥贞、王少连向哈尔滨市政府申请行政复议，请求撤销平房区政府作出的撤销决定。哈尔滨市政府于2018年8月16日作出行政复议立案通知书，于2018年10月14日作出复议决定延期通知书。因合力公司诉案涉征地补偿协议在二审过程中，哈尔市市政府于2018年10月19日作出行政复议中止通知书，于2019年1月21日恢复复议，于2019年2月2日作出哈政复决〔2019〕261号行政复议决定书，维持了平房区政府的撤销决定。2019年3月5日，刘祥贞、王少连提出本案诉讼，请求撤销平房区政府的撤销决定及哈尔滨市政府作出的行政复议决定。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案中，合力公司诉刘祥贞、王少连征地补偿协议纠纷一案生效裁定认定合力公司受委托签订征地补偿协议。合力公司应当依据征地补偿的相关法律、法规及规范性文件作出征地补偿。《哈尔滨市集体土地征收补偿安置工作实施意见》及《哈南工业新城集体土地征收补偿工作具体实施意见》均规定征收集体土地，应当对合法的地上附着物进行评估，根据评估结果给予相应补偿。合力公司与刘祥贞签订5月9日协议时未对附着物进行评估，违反前述规定，导致征收补偿基础事实不清。平房区政府不能通过民事诉讼撤销该协议，而行政诉讼法律制度规定，行政机关不能成为行政诉讼的原告，亦无法启动行政诉讼撤销该协议，基于行政机关具有自我纠错的权力和职责，平房区政府有权单方撤销该协议，收回征地补偿款。哈尔滨市政府于2018年8月16日作出行政复议立案通知书，同年10月14日作出复议决定延期通知书，同年10月19日作出行政复议中止通知书，2019年1月21日恢复复议，2019年2月2日作出行政复议决定书，行政复议程序合法。鉴于刘祥贞、王少连承包土地已被征收，应得到公平合理补偿，现征地补偿协议被撤销，为实质解决行政争议，使刘祥贞、王少连合法权益得到保护。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘祥贞、王少连的诉讼请求，平房区政府于判决生效后三个月内对刘祥贞、王少连征地补偿问题作出处理决定。刘祥贞、王少连上诉称，平房区政府、哈尔滨市政府、合力公司在原审庭审中承认评估不是征收的必经程序，合力公司应依据法律、行政法规而非其他规范性文件从事行政委托业务，案涉合同已经超过合同法规定的撤销权除斥期间，故请求撤销原判，撤销平房区政府作出的撤销决定及哈尔市政府作出的行政复议决定。本院经审理查明的事实与原审一致。本院予以确认。本院认为，行政协议是为了实现行政管理或者公共服务目的而签订的协议，行政机关为了实现行政管理的目标享有一定的行政优益权，对不符合公共利益而签订的协议行使用撤销权。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第一款、第十六条第一款规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。本案中，《哈尔滨市集体土地征收补偿安置工作实施意见》《哈南工业新城集体土地征收补偿工作具体实施意见》均规定，征收集体土地应当对合法的地上附着物进行评估，根据评估结果给予相应补偿。2012年5月9日,合力公司与刘祥贞未经评估即签订了补偿总额为三百余万元的征地补偿协议，违反哈尔滨市征收补偿工作方案的规定，且双方无法解释该标准的来源、依据、计算过程，可能会出现影响社会公共利益的情形，平房区政府为了维护公共利益作出撤销决定并无不当。哈尔滨市政府作出的行政复议决定履行了法定程序，亦符合法律规定。为实质解决争议，切实维护被征收人的合法权益，平房区政府应采取补救措施，避免对被征收人造成损害，原审法院判令平房区政府限期对刘祥贞、王少连的土地作出补偿决定，亦无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。刘祥贞、王少连的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘祥贞、王少连承担。本判决为终审判决。审判长 王 鹏 跃审判员 皇甫延玉审判员 吕  行二〇二〇年七月三十日法官助理张庆宇书记员吴迪