山东省青岛市市北区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0203行初75号 原告周茂林，男，1957年5月11日生，汉族，住青岛市市**，青岛理工大学监理公司退休职工。 被告青岛市市北区综合行政执法局，住所地青岛市市**重庆南路**-2。 负责人尹书浩，职务局长。 委托代理人迟新波，该单位工作人员。 委托代理人刘凯，山东华冠律师事务所律师。 被告青岛市市北区人民政府敦化路街道办事处，住所地青岛市市**金坛一路**。 负责人蒲增杰，职务主任。 委托代理人郝鹏，该单位工作人员。 原告周茂林诉被告青岛市市北区综合行政执法局（以下简称区综合执法局）、青岛市市北区人民政府敦化路街道办事处（以下简称敦化路街道办）行政强制执行及赔偿一案，本院受理后，向被告送达起诉状副本和应诉通知书，并依法组成合议庭于2020年5月28日公开开庭审理本案。原告周茂林，被告区综合执法局副局长臧旭涛、委托代理人迟新波、刘凯，被告敦化路街道办主任蒲增杰、委托代理人郝鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2019年3月15日，敦化路综合执法中队迟队长和敦化路街道办事处葛主任以拆违章建筑的名义，强行拆除我的门面房，使得原住房没有门了，楼梯朝天，厨房没有窗了，家里进风进土，老鼠苍蝇等满屋，下雨直接进雨水，屋面到处漏水，家被水淹，不能生活了，给我这孤寡老人带来了巨大的精神伤害和财产损失，剥夺了我的生存权。期间我天天找办事处讨说法，一直没有结果，我打过N次市长公开电话，去过市北信访大厅和行政复议部门，没有回复，去派出所报过案，人家不受理。终于在2019年12月9日，办事处给我做上了门窗并做了防水，整整270天不能生活。被拆门面房实属原化工局自管房，由于化工局几度易名搬家，没找到原始材料，原化工局书记和局长就给我出具了证明材料。个别对我有意见的远邻恶意举报，青岛市规划局市北区分局来我家丈量门面房为60平米，并下达了处罚告知书，当我把资料及情况说明后，决定不予处罚。在2009年接到青岛市市北区城市管理行政执法局的处罚通知，经过执法局的调查、听证等程序，最后经市北法院裁定，交付550元执行费，不予拆除。综上所述，被拆门面房是我生活的刚需，且手续齐全，实属合法住房，为此，本人对2019年3月15日城管和办事处拆我门面房的行为产生质疑。要求确认2019年3月15日拆除我鞍山路102号门面房的行政行为违法，赔偿由于拆除房屋而造成的一切损失。 原告向法庭提交以下证据：证据一、2010年市北区法院行政庭刘法官出具收条，证明收到了我交的案款和执行费550元，证明我的房子在2010年4月份已经盖棺定论，不能拆除。证据二、营业执照。证明被告拆除后，我不能营业，给我造成损失。证据三、损失清单，证明被告拆除后的具体损失情况，现在还在漏水。证据四、化学石油公司文件及证明材料，证明被拆除房屋合法。证据五、承租单复印件和收据复印件，证明被告拆除的房屋我一直交着房租。证据六、房屋图纸，证明房屋是合法的。证据七、照片及视频，证明拆除之前和拆除之后的区别，拆除之后下雨漏水及造成损失情况，有些物品被盗，但我没有证据证明。证据八、2009年处罚告知书、听证通知书，证明我的房子已经盖棺定论，不能拆除。 被告区综合执法局辩称，一、被答辩人未取得建设工程规划许可证进行建设的事实清楚，依法应予拆除。答辩人拆除的涉案构筑物位于市北区鞍山路102号，为钢框玻璃结构，建设面积约27.5平米。2014年4月16日，被答辩人在做询问笔录时，也承认在鞍山路102号地块上搭建了玻璃结构构筑物，且不能提供规划许可审批手续。答辩人到青岛市城市建设档案馆查询，涉案地块也不存在涉案建筑项目档案材料。因而涉案构筑物为违法建设的事实明显，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，应予拆除。被答辩人在起诉状中称，答辩人拆除的房屋为被答辩人居住用房，面积为60平米，答辩人曾作出处罚。以上陈述不符合事实，答辩人拆除的构筑物为玻璃结构，建筑面积为27.5平米，是市北区晓凤缘超市经营所用，并非被答辩人所称的居住使用房屋。二、答辩人作出强制拆除行为的程序合法。答辩人认定被答辩人存在违法搭建涉案构筑物的事实后，于2016年4月8日作出《责令限期拆除通知书》，并进行送达。2016年4月18日，作出《限期拆除决定书》、《限期拆除公告》，并进行送达。2016年10月14日，答辩人作出《强制拆除催告书》，并进行送达。在市北区晓凤缘超市拒不自行拆除的情况下，2016年10月28日，答辩人作出《强制拆除决定书》，告知被答辩人配偶刘书风，答辩人将依法对涉案构筑物予以强制拆除。后与被答辩人多次沟通，要求其配合拆除，被答辩人皆予以拒绝。答辩人于2019年3月15日，将涉案玻璃结构构筑物强制拆除，内部物品大部分搬至二楼平台，少部分放至门口处，由当事人自行保存处理。拆除行为未对被答辨人的合法权益造成损失。三、强制拆除行为未侵犯被答辩人合法权益，被答辩人主张损失赔偿无事实和法律依据。 被告区综合执法局向法庭提交以下证据和法律依据：证据一、现场勘验（检查）笔录及现场照片一张，证明2014年4月15日被告对市北区鞍山路102号内的违法建筑（构筑）物进行了现场勘验，发现一处为钢框玻璃构筑物，用于经营超市，面积为27.5平米，一处为砖混建筑物，面积为22.5平米。证据二、询问（调查）笔录，证明2014年4月16日，被告对原告周茂林作询问（调查）笔录，周茂林称在市北区鞍山路102号搭建建筑物两处，分别为玻璃房27.5平米，砖混厨房22.5平米。证据三、询问（调查）笔录及郝志申身份证复印件，证明2014年5月15日，被告对举报人郝志申做询问（调查）笔录，郝志申举报原告于2012年至2013年期间，在鞍山路102号违法搭建15平米玻璃房，砖混房屋15平米。证据四，涉案违法构筑物所在地块建筑施工档案一份，证明被告工作人员到青岛市城建档案馆查询涉案建筑规划审批材料，但未能找到涉案构筑物。证据五，个体工商户营业执照、青岛市化学石油工业公司文件、鞍山路102号化工局宿舍自建房布置图、原告经营者身份信息材料等，证明原告提交个体工商户营业执照、青岛市化学石油工业公司文件、鞍山路102号化工局宿舍自建房布置图、原告经营者身份信息等材料，以证明涉案建筑（构筑物）的合法性，但以上材料不能证明涉案建筑（构筑物）合法存在。依据以上材料，被告认定涉案玻璃构筑物有市北晓凤缘超市使用，该超市为个体工商户，登记经营者为刘书风，原告和刘书风为夫妻。证据六，责令限期拆除通知书，证明2016年4月8日，被告以市北晓凤缘超市为当事人，作出《责令限期拆除通知书》，并告知陈述、申辩和要求听证的权利。证据七、限期拆除决定书、限期拆除公告及送达回证，证明2016年4月18日，被告作出限期拆除决定书及限期拆除公告，责令市北晓凤缘超市于2016年4月22日前拆除搭建的违法构筑物。证据八、《强制拆除催告书》及送达回证，证明2016年10月14日，被告作出《强制拆除催告书》，催告原告十日内自行拆除违法构筑物，并进行送达。证据九、《强制拆除决定书》及送达回证，证明2016年10月28日被告作出《强制拆除决定书》，决定对涉案违法构筑物予以强制拆除。证据十、行政强制现场笔录及录像资料、照片，证明2019年3月15日被告将涉案玻璃构筑物予以强制拆除，并告知原告自行妥善保管房内物品。拆除违法构筑物未对原告合法权益造成损失，拆除的是钢架玻璃结构构筑物，不是原告所说60平米住房，拆除时物品都已经清理完毕，只剩下一些桌椅，拆除后将物品存放到指定地点，被告工作人员对于拆除玻璃构筑物后楼梯口处的门提出予以封闭，以避免雨水天气造成的扩大损失，原告予以否定，坚决不允许采取封闭措施，其在起诉中提到的因未封闭导致雨水倒灌，物品损失以及所谓的失窃，以上损失皆不是被告造成，其主张无法律依据，通过拆除过程也能够证明被告在拆除之前已经多次与原告沟通，并告知其要实施拆除的行政行为。证据十一、拆除后现场照片，证明拆除行为仅涉及违法钢框玻璃构筑物,原告在起诉中所称的60平米门面房仍然存在。证据十二、青岛海湾集团有限公司出具证明一份，该证明写明该公司没有该处房屋的任何有效档案材料，原化工局所有此类房产均已完成移交或公房出售，根据该证明，我方对原告提交的证据五收据的真实性以及该材料与被拆除房屋的关系不予认可，对原告提交的证据六的真实性也不予认可。 被告区综合执法局提交的法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》第40条1款、64条、68条，《中华人民共和国行政强制法》第35、36、37、38、43条，《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第5条2项。 被告敦化路街道办辩称，拆除行为合法，没有对原告损失造成损害，驳回原告诉讼请求。 被告敦化路街道办向法庭提交以下证据，青岛市市北区房产管理一处和房产管理二处出具复函两份，根据该两份证明，没有原告在鞍山路102号（平房）的承租记录，也不存在“青岛市四方区房管处”的公章，原告提交的证据五承租单复印件不真实，不能证明被拆除建筑的合法性。被告敦化路街道没有提交法律依据。 经庭审质证，原告对被告区综合执法局的证据质证意见为：证据一和证据二没见过，我没签过字，第一次见，房屋大小我都不清楚，2014年4月16日也没对我进行过询问。证据三我不认识郝志申，房屋面积我也不清楚，也是第一次见。证据四我不知道，规划和我无关。证据五建筑里是经营超市，营业执照没问题，确实在这经营，刘书风是我老婆，但和我分居，我老婆没有工作，所以开的超市。化工公司文件和布置图没有异议，但是对被告称不能证明建筑合法性有意见。对户籍信息和身份信息没有意见，鞍山路102号就是我的房子，不是整个楼院。证据七我收到了，是2016年的事，但是2019年3月给我拆的房子，我也申请过复议，但是复议机关告诉我过了复议期限了。当时街道主任也找过我，说给我拆一半，后来又汇报区里，区里决定不予拆除。证据八无异议。证据九对文书没有意见，但是2016年没拆除。证据十我在拆除现场，3月11日找过我，3月13日我也找过街道主任，反映过房子问题，拆除现场我也对拆除提了意见，当时迟队长说拆错了国家拿钱再给你建。被告所说给我拆除然后又要用砖给我把门砌起来，被告用的2016年文书到2019年才给我拆除，是否已经超过时效。2016年已经执行完了，也已经决定不给我拆除了。证据十一有异议，被告说的不对，被告拆的房子前面是钢结构，后面是砖混结构，房子是2000年左右建的。2019年9月份街道在门上给我做的玻璃房，在厨房上给我装的窗户。证据十二，我不清楚，我不知道，办承租是局里和房管处的事，我光交房租住房，海湾集团说的不对，我找海湾集团核实，有一位姓魏的接待我，告诉我说没查到。该证据的日期是2019年7月24日，被告为什么没有在开庭时候提交？姓魏的告诉我说这个材料是前两天城管拿着打印好的过来盖章，这就是海湾集团配合城管不给我开证明，这份证据是假材料。我在2019年3月25日将房租收据复印件交于迟，后来我问迟去查了吗？迟说查了，早知道就不拆了。海湾集团财务说从去年到今年城管就前几天来过一次。对被告的法律依据意见为对法律依据不清楚，但是不应该有法律规定拆除后让老百姓不能生活。 被告敦化路街道对被告区综合执法局提交的证据和法律依据均无异议。 原告对被告敦化路街道提交的证据质证意见为，这些材料我不清楚，不知道，办承租的事我不清楚，都是局里和房管处的事，我光交房租住房。 被告区综合行政执法局对被告敦化路街道办提交的证据质证意见为，对该两份证明予以认可，根据该两份证明，周茂林提交的承租单不真实，不能证明被拆除违法建筑的合法性。 被告区综合执法局对原告提交的证据质证意见为，证据一无异议，被告申请法院强制执行的是罚款部分，对于责令改正部分并未申请法院强制执行，因而执行法院也不可能作出不予拆除承诺。证据二真实性无异议，原告称其建设玻璃构筑物是用来经营超市，该营业执照显示小公园超市注册日期是2009年7月9日，该涉案玻璃建设时间应该在2009年之后，同时原告在庭审中称，涉案构筑物是在建设杭鞍立交桥时建设，时间为2000年左右，该说法与事实不符，杭鞍立交桥2005年开始建设，原告称2002年青岛市规划局市北分局对于涉案玻璃构筑物进行了处罚，当时建筑面积是60平米，以上事实于该玻璃构筑物实际建设时间也不相符，原告陈述并不符合事实。证据三真实性不予认可，涉案构筑物是违法建设，被告予以拆除并未损害其合法权益，拆除后原告并未对相关房屋设施进行合理修缮保护，其相应损失是其自身造成，不应由被告承担，其主张精神损害物品损失也缺乏法律及事实依据。证据四与本案无关，被告拆除的是27.5平米的玻璃构筑物，并非房屋。原告提供的化工局证明材料，该证明材料中第一、二行写到青岛市化工局在1979年在鞍山路筹建两栋住房，公安编号为鞍山路102号，是整个楼院编号。证据五真实性无法确认，也与本案无关。证据六真实性无法确认，该图纸没有制作单位，也没有制作时间及制作人，其与被告在城建档案馆中档案材料也不一致，因而不具有证明效力。证据七真实性无法确认，其相关损失是自身造成，与被告无关。证据八真实性无异议，以上材料只能证明相关部门对其违法行为进行处罚，并不能证明相关部门对于处罚执行后的后果及执行情况，原告主张处罚完后即不再拆除没有依据。 被告敦化路街道办事处对原告证据的质证意见与被告区综合执法局一致。 经审理查明，原告周茂林在鞍山路102号搭建有钢架玻璃结构构筑物一处，原告妻子刘书风在此经营晓凤缘超市使用。因接到群众举报，自2014年4月份起，原市北区城市管理行政执法局（以下简称区城管执法局）对涉案构筑物的建设和使用情况进行调查，经调查认定该钢架玻璃结构构筑物面积为27.5平米。2016年4月8日，区城管执法局作出北城法限拆通字[2016]第3414027号《责令限期拆除通知书》并将该文书送达原告，要求收到通知书三日内拆除该搭建构筑物。同年4月18日，区城管执法局作出北城法限拆决字[2016]第342407号《限期拆除决定书》和《限期拆除公告》并将该决定书送达刘书风，责令于2016年4月22日前拆除该搭建构筑物。同年10月14日，区城管执法局作出北城法强拆催字[2016]第3444027号《强制拆除催告书》并送达刘书风，催告于十日内自行拆除该搭建构筑物，否则将强制拆除。同年10月28日，区城管执法局作出北城法强拆决字[2016]第3454027号《强制拆除决定书》并送达刘书风，决定于2016年11月4日对搭建构筑物予以强制拆除。2019年3月15日，被告区综合执法局敦化路中队对涉案构筑物进行强制拆除。 另查明，2009年原青岛市市北区城市管理行政执法局曾以原告在鞍山路102号进行门头施工改变建筑立面形式为由对原告作出行政处罚。2018年4月19日，根据有关文件，原区城管执法局行使的城市管理领域法律法规规章规定的行政处罚权，全部由被告区综合执法局行使。 以上事实，有各方当事人的陈述和提交的证据等予以佐证。 本院认为，首先，对于强制拆除行为的合法性问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。根据上述法律和《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》等法律法规和文件的规定，被告区综合执法局有查处和强制拆除违法构筑物的职权。被告区综合执法局于2014年开始对涉案构筑物进行调查，在2016年相继作出了《责令限期拆除通知书》、《限期拆除决定书》、《限期拆除公告》、《强制拆除催告书》和《强制拆除决定书》并向构筑物使用人进行了送达。原告在收到上述文书后，在法定期限内既未提起行政复议也未提起行政诉讼，上述文书已经产生法律效力。但原告未自动履行文书规定的义务。在此情况下，被告区综合执法局有权采取强制措施拆除违法构筑物。原告主张强制拆除决定书下达后，有街道办领导对其说不予拆除。行政决定一经成立，即具有公定力、确定力、拘束力和执行力。未因法定事由并经法定程序，任何单位或者个人都不得随意撤销、变更或者中止、停止有关行政决定的执行。没有任何证据证明已因法定事由并经法定程序撤销或者停止《强制拆除决定》的执行。对于原告该主张，本院不予支持。但行政决定的效力不仅仅约束行政相对人，同时也约束行政机关自身。区城管执法局在2016年10月28日即作出《强制执行决定书》并送达原告妻子，写明将于2016年11月4日进行强制拆除。但被告区综合执法局却是在近两年半之后的2019年3月15日才实施了强制拆除行为，且被告也未提交证据证明该延期执行行为存在法定事由并履行了法定程序。虽然执行期限的延长并未影响到原告行政相对人的实际权利，但被告不按照本机关的决定书规定的日期行使职权、履行职责，也未履行延期或者中止执行的法定程序，实际上损害了法律和行政机关生效决定的严肃性，影响了行政管理的效率，同样不是依法行政的表现。因此，被告区综合执法局的强制拆除行为构成程序违法。 第二、对于原告的赔偿请求。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”因此，原告可以取得国家赔偿的前提是行政机关或其工作人员的职权行为侵犯了原告的合法权益。根据原、被告提交的证据显示，被拆除的涉案构筑物为钢框玻璃结构，搭建在原告使用的砖混房屋上方，通过一个楼梯进入下方房屋内。原告自称该玻璃构筑物是2000年左右因门外平台垫高而向原化工局申请搭建的，并提交证据证明该搭建得到原化工局的批准。但是，无论是1990年实施的《中华人民共和国城市规划法》还是2007年实施的《中华人民共和国城乡规划法》均规定，任何单位和个人在实施建设前，都应当向规划部门申请并得到规划部门审批，在获得相应的许可证后才能进行建设。涉案构筑物既无房产登记，也没有规划部门的审批材料。对于原告提交的房屋承租单复印件，原告无法说明该承租单复印件中哪处房屋记载的是涉案构筑物，且房产管理部门在回函中也证明并无该房屋的承租档案，否认原告提交的承租单复印件的真实性。对于原告提交的化学石油工业公司文件和证明材料、房屋图纸、租金收据复印件等证据，承继原化学石油工业公司权利义务的青岛海湾集团有限公司出具证明无法查询到原告所交纳租金的房屋档案材料，且原告称该地址上还有其使用的其他房屋，其租金收据复印件也无法证明与涉案构筑物的关联性。而且无论是原化工局还是后来承继其权利义务的各个企业单位，均不属于规划部门，无权擅自批准进行工程建设。原告提交证据证明之前有行政机关已经就其在该地址搭建构筑物进行过处罚并申请法院强制执行，原告已经缴纳了罚款和执行费，所以违法建筑问题已经解决。如前所述，任何建设行为均需要事先得到规划部门的批准，涉案构筑物未获得规划部门审批而擅自建设，有权行政机关对违法行为进行罚款的同时也责令违法行为人进行改正。但事实证明，原告被处罚后，涉案构筑物并未拆除也未取得相关规划审批，之前的行政机关未采取强制拆除措施不等于认定涉案构筑物合法。所以，原告提交的证据均不能证明被拆除构筑物的合法性。根据照片和视频可以证明，被告区综合执法局强制拆除了原告搭建的钢框玻璃构筑物，并未超出《强制拆除决定书》确定的范围。而且，根据原、被告的陈述，被告区综合行政执法局在2019年3月11日已经告知原告要实施强制拆除，原告也在拆除现场，并对拆除现场进行了拍照和录像。拆除工人按照原告的指示将拆除下来的建筑材料和屋内物品堆放在旁，并未造成原告合法财产的损害。对于原告要求赔偿被拆除构筑物的损失，没有法律依据，本院不予支持。 对于原告声称涉案构筑物拆除后，由于楼梯门没有封闭导致下雨淹水、屋内脏污、财物丢失等，从而要求被告赔偿修补费用、看门费用、家政费用、营业损失、被水淹的损失、物品被盗的损失等附带损失以及精神损害的要求。原告在收到被告送达的《限期拆除决定》、《强制拆除决定》等法律文书后，在法定期限内既不提起行政复议也不提起行政诉讼，这些法律文书均已经生效，原告应当按照文书的规定自行履行拆除义务，从而尽可能减小构筑物被拆除造成的附带影响。但在文书生效后两年多的时间内，原告也未自行履行拆除义务，仍在继续使用该构筑物。在被告于2019年3月11日事先通知原告要进行强制拆除后，原告同样有充分时间采取措施避免损失扩大，但原告也未采取。被告在实施强制拆除行为时，已经尽量采取合理措施防止损失扩大，将构筑物内物品转移到下方房屋内和原告指定地点，但由于被拆除构筑物通过楼梯和下方房屋连通，拆除时造成屋内脏污以及拆除后致使楼梯门窗没有封闭都是无法避免的。根据原告陈述和被告提交视频证明，被告在拆除现场曾征询原告意见对门窗采取适当措施，防止下雨进水，但原告予以坚决拒绝。所以，原告主张的因涉案构筑物强制拆除而给其造成的附带损失，主要原因是由于原告不自行履行拆除义务并拒绝采取适当防护措施造成的，并非被告责任。对于原告主张物品被盗的损失，原告应通过报警等其他法律途径解决；对于原告主张的其他费用、损失和精神损害等赔偿要求，没有法律依据，本院不予支持。 第三，对于原告将敦化路街道办列为共同被告是否适格问题。街道办事处属于区政府派出机关，并不具有强制拆除违法建筑的职权，虽然拆除涉案构筑物时有街道人员在场，但其在场主要目的是为了做好与群众沟通等工作。对于原告所称，在构筑物拆除之后，街道又安排给原告房屋加装了玻璃门和窗户，以防止雨水灌入等，属于街道对居民提出的诉求和实际居住困难问题的回应，不能据此认定敦化路街道与被告区综合执法局有共同拆除的行为，因此敦化路街道也与原告主张的损失赔偿无关，原告将敦化路街道办列为本案共同被告不适格。 综上，虽然被告区综合执法局强制拆除原告搭建的违法构筑物的行为存在未按决定期限实施的程序性问题，但该程序问题未对原告的权利产生实际影响。原告所主张的违法构筑物损失并非原告的合法权益，被告区综合执法局并未采取不合理方式实施拆除行为，侵害原告合法权益。对于原告要求赔偿的其他费用和损失，均不符合《中华人民共和国国家赔偿法》的法定赔偿条件。原告的赔偿请求，本院不予支持。被告敦化路街道办不具有作为本案共同被告的主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、确认被告青岛市市北区综合行政执法局2019年3月15日强制拆除原告位于青岛市市北区鞍山路102号构筑物的行为程序违法； 二、驳回原告周茂林的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告青岛市市北区综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，通过山东法院电子诉讼服务平台向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，缴纳上诉费，上诉于山东省青岛市中级人民法院。 审 判 长  刘永涛 人民陪审员  翟志华 人民陪审员  张爱英 二〇二〇年七月二十日 书 记 员  招立琛