江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终267号 上诉人（原审被告）南通市通州区金沙街道办事处，住所地南通市通州区金沙街道大庆路**。 法定代表人季良，主任。 应诉负责人陈亮，副主任。 委托代理人胡东浩，北京市盈科（南通）律师事务所律师。 委托代理人高俊强，北京市盈科（南通）律师事务所实习律师。 被上诉人（原审原告）通州区金沙镇金川冷饮厂，，住所地南通市通州区金沙街道新金东路** 经营者王美娟，女，1963年4月17日生，××族，住南通市通州区。 委托代理人马泉，北京市京师律师事务所律师。 原审第三人通州市金沙轧花厂有限公司，，住所地南通市通州区供销合作社 法定代表人顾启章。 上诉人南通市通州区金沙街道办事处（以下简称金沙街办）因要求确认强拆行为违法一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1263号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2003年4月，通州区金沙镇金川冷饮厂（以下简称金川冷饮厂）开始租用通州市金沙轧花厂有限公司（以下简称金沙轧花厂）厂房，从事冷冻饮品生产加工、预包装食品生产加工、批发兼零售，合同约定的期限是2003年4月至2015年4月30日。后对金沙轧花厂的厂房进行了改建、扩建。 2014年，金沙街办开始派员与金川冷饮厂洽谈搬迁事宜。2015年7月29日，江苏金土地土地评估咨询有限公司通州分公司发布公示，主要内容为：金沙街办委托本公司对位于南通市通州区金沙镇轧花厂周边征迁项目进行社会稳定风险评估。2017年，金沙街办制定了《搬迁补偿安置实施方案》并报南通市通州区房屋动迁管理办公室备案。2017年3月28日，金沙街办发布了《致轧花厂周边国有土地成套住宅及非居搬迁户的一封公开信》，主要内容为：因道路、绿化旧城改造工程建设需要，对东至自然河，西至金霞路，南至金沙横河，北至运盐河范围内的建筑及构筑物进行搬迁，金川冷饮厂被纳入该范围。后金沙街办对轧花厂（金川冷饮厂）形成了房屋拆迁估价报告（初评）、固定资产—机器设备评估明细表（初评）。金川冷饮厂、金沙街办进行了协商，未能达成协议。2018年12月6日，金沙街办对金川冷饮厂的经营场所进行了强制拆除。金川冷饮厂不服提起诉讼，请求确认金沙街办对金川冷饮厂房屋和设备强制拆除的行为违法。 一审法院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。若承租人在被拆除的房屋上有不可分割的添附或依法独立在其承租房屋开展经营活动,强制拆除房屋行为就有可能对承租人在房屋上的添附、承租人屋内物品或其正当行使的经营权造成不同于其他人的特别损害或不利影响,应当认为承租人与该行政行为有利害关系,具有原告资格。本案中,金川冷饮厂提供了承租房屋进行装修、用于经营活动等证据材料,能够证明金沙街办实施的强制拆除行为,可能存在侵犯金川冷饮厂的合法财产权益情形,故金川冷饮厂与被诉拆除行为具有利害关系,具有提起行政诉讼的主体资格。 本案属国有土地上房屋强制搬迁案件，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第二章、第三章规定，为了公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定并依法公平补偿。《条例》第二十七条还规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。同时，《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第二条第一款规定，申请机关向人民法院申请强制执行，除提供《条例》第二十八条规定的强制执行申请书及附具材料外，还应当提供下列材料：（一）征收补偿决定及相关证据和所依据的规范性文件；（二）征收补偿决定送达凭证、催告情况及房屋被征收人、直接利害关系人的意见；（三）社会稳定风险评估材料；（四）申请强制执行的房屋状况；（五）被执行人的姓名或者名称、住址及与强制执行相关的财产状况等具体情况；（六）法律、行政法规规定应当提交的其他材料。可见，法律、司法解释对市、县级人民政府及房屋征收部门如何实施征收、如何进行补偿、如何强制搬迁，进行了全面、具体规定，行政机关应当遵循法定行政程序，依法实施国有土地上房屋征收与搬迁工作。具体到本案而言,金沙街办既未经法定征收与补偿程序，也未与金川冷饮厂通过签订补偿安置协议的方式由金川冷饮厂自愿协议搬迁，在此前提下，金沙街办未经依法公平补偿即实施强制拆除房屋行为，不符合法律规定。 金沙街办在庭审中主张金川冷饮厂后续搭建的房屋并无合法产权，系违章建筑。即使金川冷饮厂的房屋存在违法建设的情形,在城市规划区内,亦应当由相关职能部门通过正当的程序依法作出处理,金沙街办也无权组织人员对房屋进行强制拆除。因此,金沙街办在没有法定授权的情况下,自行组织人员拆除金川冷饮厂房屋的事实行为属于超越职权的违法情形。 综上,一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认金沙街办于2018年12月6日强制拆除金川冷饮厂使用的房屋和设备的行为违法。 金沙街办不服一审判决，向本院提起上诉称,1.金川冷饮厂不具备原告主体资格。根据《条例》第二条规定，搬迁对象为被征收房屋的所有权人。金沙轧花厂地块的房屋所有权人为金沙轧花厂，金川冷饮厂不是适格的搬迁对象。金川冷饮厂向金沙轧花厂承租厂房，租期于2015年到期，且双方并未续租，租赁期满后金川冷饮厂已不再正常经营，不存在任何金沙街办因拆除行为侵犯金川冷饮厂合法财产权益的情形。2.金沙街办实施的搬离拆除属于民事行为，而非具体行政行为。南通市通州区人民政府决定征收房屋后，作为房屋所有权人的金沙轧花厂积极配合政府的搬迁决定，但因金川冷饮厂租赁期限届满多日仍未搬离，经金沙轧花厂多次要求后仍拒不搬出，金沙轧花厂即委托金沙街办实施搬迁拆除，该行为属于金沙街办民事受托行为，而非依职权的具体行政行为。3.金沙街办依据南通市通州区人民政府的征收决定，接受通州区城市建设指挥部的统一安排，依法履行街道办事处职责，按照程序及相应规定，制定轧花厂及周边国有土地成套住宅《搬迁补偿安置实施方案》，上报南通市通州区房屋动迁管理办公室备案。金沙街办对所涉单位和个人进行了告知，并在2015年开始实施了社会稳定风险评估。其后，金沙街办委托评估公司对金沙轧花厂及周边进行了价值评估，并发放了评估报告。在协商一致的基础上，金沙街办和被征收人达成了搬迁协议，由金沙街办依法实施搬迁行为，并向被征收人支付搬迁补偿。金沙街办未违反法律法规的强制性规定，程序正当，合法有效。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回金川冷饮厂的诉讼请求或发回重审。 被上诉人金川冷饮厂辩称，1.金川冷饮厂作为案涉地块的承租人，金沙街办的征收行为和强拆行为与金川冷饮厂存在利害关系，金川冷饮厂是适格原告；2.金沙街办所称的金川冷饮厂与金沙轧花厂租赁合同于2015年到期后双方并未续租与事实不符，根据金川冷饮厂提供的租金收据及租用合同，金川冷饮厂于2016年4月向金沙轧花厂支付租金36000元，双方虽未签订租用合同，但金沙轧花厂的行为表明其同意与金川冷饮厂进行续租。3.金沙街办所称的实施搬离拆迁属于民事行为而非具体行政行为，与法律规定不符，金沙街办并未与金川冷饮厂达成补偿协议或向法院申请强制执行，其自行强拆的行为属于违法行为。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，1.金川冷饮厂是否具有提起本案诉讼的原告资格；2.金沙街办的拆除行为是否合法。 关于金川冷饮厂是否具有提起本案诉讼的原告资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。虽然《条例》将房屋所有权人作为被征收人，但并没有排除与房屋征收有利害关系的其他人参与补偿安置。一般而言，承租人与房屋征收行为之间不具有利害关系，不能成为行政诉讼的原告。但如果用于经营的房屋被征收，承租人在行政补偿、赔偿中提出的室内装修价值、机器设备搬迁、停产停业等损失，与征收拆迁行为之间具有利害关系，此时承租人可以作为原告提起行政诉讼。本案中，金川冷饮厂租用金沙轧花厂的厂房从事生产经营，在金沙街办委托评估公司作出的房屋拆迁估价报告中，产权人亦明确表述为：金川冷冻厂（供销社）、金川冷冻厂（王美娟），评估对象包含机器设备等。因此，金川冷饮厂主张的改建厂房、机器设备等损失，与金沙街办的拆除行为之间存在利害关系，金川冷饮厂具有原告主体资格。 关于金沙街办的拆除行为是否合法的问题。《条例》第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。本案中，从金沙街办制定搬迁补偿安置实施方案，南通市通州区城市建设指挥部发出重点工程搬迁任务书，金沙街办发布公开信、委托评估，实施房屋搬迁等一系列行为来看，金沙街办实施的是基于行政管理职权的国有土地上房屋搬迁行为，而不是与相对人基于平等的民事关系实施的民事行为。即使在与被搬迁人签订协议的情况下，强制拆除行为也可能给被搬迁人造成包括屋内动产在内的其他人身、财产损失。因此，无论金沙街办与被搬迁人是否达成协议，金沙街办实施的拆除行为都属于行政行为，而非金沙街办上诉称的民事行为。金沙街办未履行法定程序，也未与金川冷饮厂达成协议而实施的拆除行为，违反法律规定，一审法院确认金沙街办的拆除行为违法，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。金沙街办的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南通市通州区金沙街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年七月二十九日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。