云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终304号上诉人（一审原告）李玉婷，女，汉族，2000年1月19日生，住云南省昆明市五华区。上诉人（一审原告）冯立静，女，汉族，1973年5月24日生，住云南省昆明市五华区。二上诉人的委托代理人翟根才，北京市盛廷律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）昆明市五华区人民政府。住所地：云南省昆明市五华区华山西路****。法定代表人王秀江，区长。委托代理人温晓燕。代理权限：特别授权代理。委托代理人陈宏元，云南十上律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人昆明市五华区人民政府黑林铺街道办事处。住所地：云南省昆明市五华区西城时代商业广场**法定代表人曾洪波，主任。委托代理人陶红兵。代理权限：特别授权代理。第三人李文进，男，汉族，1976年8月25日生，，住云南省昆明市五华区上诉人李玉婷、冯立静因诉昆明市五华区人民政府（以下简称区政府）集体土地上房屋拆迁补偿安置公告一案，不服云南省昆明市中级人民法院（以下简称昆明中院）作出的（2019）云01行初135号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2020年6月16日公开开庭审理了本案。上诉人李玉婷、冯立静及其委托代理人翟根才，被上诉人区政府的委托代理人温晓燕、陈宏元，第三人昆明市五华区人民政府黑林铺街道办事处（以下简称街道办）的委托代理人陶红兵，第三人李文进到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，2002年11月12日，因住房年久、是多家居住的老四合院，且开裂、坍塌，下过危房通知等原因，第三人李文进向海源村第二村民小组递交用地《申请》；2003年6月27日，李文进户经黑林铺国土管字2003（054）号《农村居民建房用地批准通知书》批准后，在本组土地109㎡上建盖了海源社区龙院村第二居民小组127号房屋（以下简称127号房屋）一幢（A9地块）。2005年9月12日，冯立静与李文进离婚并签订《离婚协议书》。2014年4月15日，冯立静等作为乙方与作为甲方的李文进等签订《合资建房协议书》。2009年11月12日，云南省人民政府作出云国土资复〔2009〕165号《云南省国土资源厅关于五华区黑林铺街道办事处海源社区上峰、龙院村城中村改造项目农用地转用及土地征收的批复》，批复：一、同意将五华区黑林铺街道办事处海源社区居民委员会及上峰村第一、第二居民小组，龙院村第一、第八居民小组，合计……作为五华区黑林铺街道办事处海源社区上峰、龙院村城中村改造项目用地。具体项目供地手续，按规定的权限及程序另行处理。二、同意所报用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案。请认真组织实施，并做好征地补偿工作。2010年1月14日，昆明市五华区发展改革和投资促进局发出五发改投资（2010）9号《关于对五华18号道路新建工程可行性研究报告的批复》，确定项目范围为“道路建房设起点五华2号道路北延线、止点海源北路”，并要求向相关部门申请办理手续并取得行政许可后，方可开工等。2010年4月14日，昆明市住房和城乡建设局作出昆建发（2010）255号《关于对五华18号路（五华2号路至海源北路）建设工程初步设计的批复》，同意通过评审。2010年，昆明市规划局针对五华18号路（海源北路—五华2号路）道路建设工程发出选字第53010120100027号《建设项目选址意见书》、地字第**《建设用地规划许可证》；2011年发出（交通工程）建字第30101201100183号《建设工程用地规划许可证》。2011年9月5日，云南省发展和改革委员会作出云发改地区（2011）1897号《关于昆明主城西片排水管网完善工程二环路外五华区子项可行性报告的批复》，对昆明市发展和改革委员会的《关于昆明主城西片排水管网完善工程（二环路外五华区子项）可行性研究报告的请示》涉及的必要性、工程范围、主要建设内容及规模、节能、投资估算及资金来源、环境效益等进行批复。2012年11月20日，云南省住房和城乡建设厅、云南省发展和改革委员会作出云建城（2012）875号《关于昆明主城西片排水管网完善工程二环路外五华区子项初步设计的批复》，对昆明市住房和城乡建设局、发展和改革委员会的《关于报请审批昆明主城西片排水管网完善工程（二环路外五华区子项）初步设计的请示》涉及的服务范围、工程规模及建设内容、工程方案、工程标准、管材、概算、其他及施工图阶段应注意的问题进行批复。2017年11月17日，昆明市城市更新改造工作办公室作出《关于龙院上峰村××村改造项目××期有关事项的复函》，要求区政府按规定申报改造范围和编制项目修建性详细规划方案。2017年11月20日，区政府办公室作出五政办通（2017）106号《关于印发五华18号路、云冶铁路防洪边沟建设暨龙院、上峰村（四期）城中村改造项目集体土地征收和房屋拆迁安置实施方案》，内容包括征地拆迁补偿安置原则、征迁范围、征迁实施单位、被征迁人、限制行为、搬迁期限、实施步骤和奖励优惠时段、房屋拆迁补偿安置原则、宅基地上住宅安置补偿标准、非住宅补偿标准、附属设施补偿标准、集体土地征收补偿标准。2017年11月28日，区政府作出《昆明市五华区人民政府关于五华18号路、云冶铁路防洪边沟建设暨龙院、上峰村（四期）城中村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置公告》（以下简称《拆迁公告》），内容包括拆迁改造范围、房屋拆迁实施单位为办事处、搬迁期限、限制行为、房屋拆迁补偿安置标准。2018年2月28日，昆明市五华区发展和改革局作出五发改投资〔2018〕20号《关于五华区龙院、上峰村城中村改造项目（四期）土地一级开发整理可行性研究报告的批复》，对五华区龙院、上峰村城中村改造项目（四期）土地一级开发整理和拆迁，具体建设内容及投资规模待按规定市县土地出让确定项目开发主体后，严格按项目开发规定程序申报。第三人李文进与街道办签订了协议编号：303《五华18号路、云冶铁路防洪边沟建设暨龙院、上峰村（四期）城中村改造项目集体土地征收和房屋拆迁安置协议》（以下简称《303号协议》），在该协议中：第一条被征迁房屋状况、面积：127号房屋占地面积110.36㎡、层数7层、1-4层建设面积480.98㎡、房屋总面积738.2㎡、楼层达到4层（300㎡以内）的建筑面积300㎡、楼层达到4层（300㎡以外）的建筑面积180.98㎡、4层以上的257.22㎡，对4层300㎡内的建筑实体部分选择回迁面积300㎡。第二条“127号房屋”补偿安置明细：原地回迁；4层300㎡以外面积（197.17㎡）第一时段361,960.007元；4层以上建筑面积308,664.00元；补差面积货币补偿0元；搬迁奖励费30000.00元；面积奖励（4层300㎡以内）90,000.00元；装修补偿费（按4层300㎡以内）90,000.00元；搬家费3,000.00元；回迁安置过渡安置费（半年发放一次）28,800.00元；附属设施（水泥地坪等21项内容）47,226.00元；以上共计959650.00元；签约联动奖20,000.00元；以上补偿金额总计979,650.00元。李文进在《四方签证表》《项目房屋装修标准认定表》上签字。2018年3月22日，李文进在《验房单》上签字。2018年3月30日，127号房屋被拆除，拆除时发生纠纷并作报警处理。因李玉婷、冯立静与李文进之间的家庭纠纷，《303号协议》涉及款项未领取。2018年5月7日，因案外人向昆明市国土资源局申请信息公开，该局作出《关于对赵琼仙、王耀笛申请政府信息公开情况的答复书》，回复：“龙院、上峰村城中村改造项目三期（A5、A6地块）已于2009年11月12日经省国土资源厅批准，我市的文件为《转发云南省国土资源厅关于五华区黑林铺街道办事处海源社区上峰、龙院村城中村改造项目农用地转用及土地征收的批复的通知》（昆政地转（2009）133号）。……四期（A7、A8、A9）地块正在组件，并未报批。”）地块正在组件22日，昆明市人民政府作出昆政征地转复〔2019〕21号《关于昆明市2017年度城市建设用地五华区第一批农用地转用及土地征收实施方案的批复》土地审批文件，云南省人民政府加盖征地审批专用章，对黑林铺街道办事处海源社区居委会等集体农用地转为建设用地并办理征地手续，要求尽快制定实施方案报云南省人民政府审批。李玉婷、冯立静对《拆迁公告》不服，提起本案诉讼，请求：1.确认《拆迁公告》对其无效；2.本案诉讼费用由区政府承担。一审法院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定，本案中，李玉婷、冯立静、第三人李文进系土地使用权人，与被诉《拆迁公告》有利害关系，李玉婷、冯立静有权提起本案诉讼。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”本案中，李玉婷、冯立静的诉求为“确认区政府作出的《拆迁公告》对其无效；”依据的事实和理由为“对农村集体土地的征收，依法应由省级以上人民政府进行征收，集体土地上的房屋应在省级以上人民政府依法征收集体土地后，按照集体土地上的构筑物或建筑物进行补偿拆迁”；因此，李玉婷、冯立静认为“区政府未经法定程序取得征地批复的情况下，对集体土地上的房屋进行拆迁明显不具有行政主体资格，且无法律依据，当属重大且明显的违法，应确认无效”的观点，不符合上述法律规定；因李玉婷、冯立静的诉求并未针对审批行为，而是针对区政府发布《拆迁公告》的行为，区政府作为涉案土地征收主体符合法律规定，是本案适格的被告。故，因李玉婷、冯立静主张《拆迁公告》无效的事由与法律规定相悖，依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”的规定，向李玉婷、冯立静释明：其起诉请求确认行政行为无效、人民法院审查认为其所提主张涉及的行政行为不属于无效情形，且与《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定相悖；释明后，李玉婷、冯立静坚持所提诉求。综上，依据本案查明的事实，区政府作为本案征收主体有法律依据，涉案地块经过土地审批，李玉婷、冯立静的诉求不符合《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”的规定，应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条，判决驳回李玉婷、冯立静所提全部诉讼请求。案件受理费50元，由李玉婷、冯立静负担。李玉婷、冯立静上诉称，冯立静与李文进原系夫妻关系，2003年6月，经审批李文进取得《农村居民建房用地批准通知书》，可证明涉案土地系农村集体土地。土地管理法规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；征收农村集体土地的，须由国务院或省人民政府批准。本案中，经信息公开查询，昆明市国土资源局明确答复五华区18号道路防洪边沟以及龙院、上峰村城中村改造四期（A7、A8、A9）地块正在组件，并未报批。诉）地块正在组件府提供云国土资复〔2009〕165号《云南省国土资源厅关于五华区黑林铺街道办事处海源社区上峰、龙院村城中村改造项目农用地转用及土地征收的批复》，但该批复是针对A5地块，李玉婷、冯立静的宅基地所在A7、A8、A9地块，并未取得征地批复。区政府在未经法定程序取得省级以上人民政府征地批复的情形下，直接作出《拆迁公告》，违反土地管理法第四十三条、第四十五条的规定，明显不具有行政主体资格，也无法律依据，当属重大且明显的违法。根据行政诉讼法第七十五条之规定，依法应确认无效。请求：1.撤销一审判决；2.依法确认《拆迁公告》对李玉婷、冯立静无效；3.本案全部诉讼费用由区政府承担。区政府答辩称，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。李玉婷、冯立静不具备诉讼主体资格。区政府与第三人李文进签订拆迁安置协议，李文进才是涉案房屋集体土地合法的使用权人。李文进与冯立静离婚是民事法律关系，应当另案处理，不属于行政诉讼调整的范畴，应当驳回其起诉。区政府在一审中已经提交了涉案集体土地征收批复，目前该地块交易已经完成，区政府发布《拆迁公告》合法。综上，请求：驳回上诉，维持原判。第三人街道办陈述意见与区政府一致。第三人李文进陈述意见与上诉人李玉婷、冯立静一致，并主张涉案集体土地征收没有经合法审批，区政府与其签订《303号协议》属欺诈行为，其不予认可。请求二审法院支持李玉婷、冯立静的上诉请求。各方在一审中提交的证据材料已随案卷移送本院审核。一审法院对一审各方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。二审庭审中，上诉人李玉婷、冯立静提交（2018）云01行初79号行政判决、《昆明市自然资源和规划局关于5月10日局长接待日对吴红仙等5人信访事项的答复意见》《申明》等材料，欲作为本案新证据提交。本院认为，上述证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于新证据的规定，故本院对李玉婷、冯立静提交的上述材料不作为本案证据进行审查。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，李玉婷、冯立静系涉案127号房屋集体土地使用权人，其有权以自己的名义提起诉讼。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）村予以公告。本案区政府作为涉案土地的征收主体，具有发布本案被诉《拆迁公告》的行政主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一、二款规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。根据本案查明的事实，区政府在还未取得云南省人民政府批准的情形下，即发布《拆迁公告》，对李玉婷、冯立静居住的涉案127号房屋所在A9地块进行征收，违反了上述法律规定的批准程序。本案中，李玉婷、冯立静起诉请求确认《拆迁公告》对其无效。但区政府在未获批准的情形下发布《拆迁公告》的行为，并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的情形。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案一审法院已向李玉婷、冯立静释明其所提主张涉及的行政行为不属于无效情形，但李玉婷、冯立静坚持其诉请，故根据上述规定，一审法院判决驳回其诉讼请求并无不当。综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人李玉婷、冯立静的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人李玉婷、冯立静负担。本判决为终审判决。审判长 赵 霁审判员 杨志刚审判员 苏雪峰二〇二〇年七月十五日书记员 包欣鑫