成都市郫都区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川0124行初205号 原告蒋朝根，男，汉族，1969年10月8日出生，住成都市温江区。 委托代理人王绍伟,北京市东友律师事务所律师。 被告成都市温江区和盛镇人民政府，住所地：成都市温江区和盛镇顺广路**。 法定代表人郝珍，职务：镇长。 委托代理人李忠富，四川天府律师事务所律师。 委托代理人邓亚玲，四川天府律师事务所律师。 第三人成都市温江区和盛镇春林村村民委员会，住，住所地：成都市温江区和盛镇春林村**/div> 法定代表人王霞，职务：书记。 委托代理人王化，四川上行律师事务所律师。 委托代理人全美仪，四川上行律师事务所律师。 原告蒋朝根诉被告成都市温江区和盛镇人民政府（以下简称和盛镇政府）行政其他一案，本院立案受理后，因案件处理结果与成都市温江区和盛镇春林村村民委员会（以下简称春林村村委会）有利害关系，依法通知春林村村委会作为第三人参加本案诉讼。于法定期限内向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告蒋朝根、特别授权委托代理人王绍伟；被告和盛镇政府负责人李响、一般授权委托代理人李忠富；第三人春林村村委会书记王霞、特别授权委托代理人王化、一般授权委托代理人全美仪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告为和盛镇春林村村民，2017年9月13日，被告以助推温江区“三医两养一高地”建设的名义，征收原告的宅基地，并与原告签订了《和盛镇春林村自主搬迁补偿协议》。协议约定和盛镇政府为搬迁人，原告将搬迁范围内的集体土地交由和盛镇人民政府处理，属于变相的征地，按照此次签约的政策，在未取得征地批文前，对腾出的耕地、净地采用租赁方式处理。该形式引发了补偿标准过低、安置房屋权属无保障的事实后果，在客观上形成了对原告的合法权益的严重损害。特提起诉讼，请求1、依法确认原被告双方于2017年9月13日签订的《和盛镇春林村自主模拟搬迁补偿协议》无效；2、诉讼费用由被告承担。 被告和盛镇政府辩称：一、双方于2017年9月13日所签《和盛镇春林村自主模拟搬迁补偿协议》(下称自主模拟搬迁补偿协议)非为行政协议，《自主搬迁实施方案》是村民小组成员共同意志的体现，是村民自治的体现，《自主模拟搬迁补偿协议》不是和盛镇政府单方意志的体现，更不是公共管理职能的体现。二、《自主模拟搬迁补偿协议》是原告真实意思的表示，内容不违反我国法律、行政法规强制性规定，是合法有效的，且原告已经领取补偿款。三、原告所谓征地行为不存在。原告退出的宅基地由其所在的集体经济组织收回。和盛镇政府没有实施过土地征收行为，原告所谓的征收原告宅基地是不存在的，该地现由集体经济组织集中管理栽种。请求法院依法判决。 春林村村委会辩称，一、在春林村村委会的组织下，经过动员准备、摸底核查、方案议定、意见征求、方案公示、模拟自主搬迁协议签订及生效等阶段，村民形成民主决议使得土地得以集中，通过村民与被告签订协议，实现了村民自愿有偿腾退宅基地和流转土地经营权，为本村新农村建设奠定重要的基础条件。在民主决议的过程中，原告户由原告的妻子晏琼参与了民主决策，在《和盛镇春林村自主搬迁实施方案》上签字同意该方案，方案公示后，原告作为缔约主体与被告签订协议腾退宅基地、流转部分承包地。二、春林村的自主搬迁不是原告诉称的征收和或变相征收，和盛镇政府不具备征收的主体资格，且未实施任何相关征收行为，自主搬迁是村民自治和民主决议的结果，从搬迁意愿的发起、各种方案的拟定、意见的征求、方案的公示、协议的签订等所有方案的制定和实施过程都是在符合法律规定的条件下，依照《村民委员会组织法》实现村民自治和民主决议的结果，其过程中并没有行政权力的参与和行政强制力的体现。自主搬迁并没有发生农民身份变化、土地承包权丧失、土地所有权变为国有、改变土地用途等征收的法律后果。三、自主搬迁本质上是土地承包地的经营权流转和宅基地的有偿腾退。促进土地集中利用、扩大农业经营规模，土地经营权流转后，未改变土地集体所有的现状性质，也未改变村民的土地承包权现状，土地也未用于非农建设。虽然村民将土地出租给镇政府，镇政府除了支付租金外另支付一定的补偿，但该补偿是农民自主决策中要求支付处理地上附着物的对价，法律并不禁止对价参照征地补偿标准执行，不能因为适用了补偿的标准，就狭隘地推定该协议内容就是“基于征地补偿”。春林村村民仍保留了集体经济组织成员的身份，未农转非成为城镇居民。四、原告与镇政府签订的协议合法有效。土地经营权流转符合中共中央、国务院“三权分置”的土地政策以及《农村土地承包法》相关规定。农村宅基地属于集体建设用地，修改的《土地管理法》已许可按照法定程序，集体建设用地使用权可以出让、出租、抵押等，村民有偿退出宅基地，符合相关立法精神。根据《成都市集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》、《成都市农户自愿有偿退出宅基地使用权试点指导意见(试行)》、《成都市温江区农户自愿有偿退出宅基地使用权实施方案》等相关文件，温江区和盛镇作为宅基地使用权有偿退出试点地区，春林村通过民主决议，在村民自愿的基础上收回宅基地并给予一定补偿，符合相关规定。协议并未侵害和减损原告的合法权利，原告的农民身份并没有改变，未丧失自己的土地承包权，其土地的地上附着物和宅基地上的房屋是得到了按村民自主提出的标准得以补偿，按年得到了土地经营权流转的费用。镇政府作为一级政府，其具有管理和服务两大职能。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条的规定，行政协议分为管理类行政协议和服务类行政协议。本次自主搬迁中签订的协议是村民通过民主决议集中流转土地经营权，在村民与镇政府就镇政府出面承租全部自愿流转的土地并对地上附着物给予一定补偿事宜达成一致意见后，自下而上要求与镇政府签署，而非是镇政府的行政征收等管理类职能所引起的。该协议虽然挂着自主模拟搬迁补偿协议的名称，但事实上实际内容承载的是土地经营权流转协议。是一个服务类的行政协议，是授益型行为。案涉协议从合同法和行政法的角度，都不存在无效的情形，原告没有契约精神，签订协议后反悔不承认基本事实基础的行为不应得到法律支持。 经审理查明，成都市温江区和盛镇春林村村民委员会为促进凤凰康养文旅小镇项目在该镇顺利实施，召开了春林村自主搬迁宣传动员会和院落代表会议，于2017年8月31日制定了《和盛镇春林村自主搬迁实施方案》，方案确定了和盛镇春林村自主搬迁工作领导小组成员和选举推荐自主搬迁范围内群众代表、自主搬迁范围、方式实施程序、人口界定标准、搬迁补偿标准、安置标准、自主搬迁激励机制、结算方式等。并确定模拟搬迁期限为10天，期限届满后签约率达到95%以上则模拟搬迁方案转为正式实施方案，签订的模拟搬迁协议转为项目搬迁协议正式生效。原告户由原告的妻子晏琼参与了民主决策，在《和盛镇春林村自主搬迁实施方案》上签字同意。2017年9月1日，和盛镇春林村村民委员会向和盛镇政府提交了《关于报请同意春林村启动自主搬迁工作的请示》，请求同意该村实施上述方案。2017年9月2日，和盛镇政府作出“成都市温江区和盛镇人民政府关于同意《春林村自主搬迁实施方案》的批复”（和府发[2017]114号），同意和盛镇春林村村民委员会执行该方案，待签约率达到95%后，及时上报镇政府确认。 2017年9月13日，原告蒋朝根作为该户代表与温江区和盛镇人民政府签订了《和盛镇春林村自主模拟搬迁补偿协议》，签字确认了《和盛镇春林村自主搬迁补偿计算表》。2017年9月15日，和盛镇春林村村民委员会向和盛镇政府提交《温江区和盛镇春林村村民委员会关于确认自主模拟搬迁生效的请示》，汇报搬迁范围涉及农户312户，共签约298户，整体签约比例为95.5%，上述签约情况进行了公示。请求镇政府确认自主模拟搬迁成功。同日，和盛镇政府作出《成都市温江区和盛镇人民政府关于确认春林村自主模拟搬迁正式生效的批复》（和府发[2017]117号），确认自主模拟搬迁签约率已达95%，同意自主模拟搬迁正式生效。未签约搬迁的农户保持现状不变。原告户领取了全部补偿款。 另查明，原告所在的温江区和盛镇春林村五组未进行土地征收，该组土地仍属于集体经济组织所有。土地现状为集体经济组织集中管理，用于花田种植等农业生产。 上述事实有各方当事人身份主体资格信息、《和盛镇春林村自主搬迁实施方案》、和盛镇春林村自主搬迁项目户代表委托书、《和盛镇春林村自主模拟搬迁补偿协议》；、和盛镇春林村自主搬迁补偿计算表、和盛镇春林村自主拆迁领款凭条、储蓄存单、关于报请同意和盛镇春林村启动自主搬迁工作的请示、和府发【2017】114号批复、关于确认自主模拟搬迁生效的请示、和府发【2017】117号批复、宣传动员会照片、自主搬迁相关会议照片、5组搬迁方案公示照片、未搬迁农户房屋及土地现状、土地承包经营权登记情况、土地租金支付明细、证人王某1证言、证人王某2证言、证人姜某证言、证人黄某证言、蒋朝根房屋搬离证明、春林村自主搬迁生效公示、以及当事人的当庭陈述等证据在案为证。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案案涉协议一方为行政机关，协议内容具有服务于农村居住环境整治和农村产业发展的公共服务目标，属于行政协议范畴。 关于案涉协议的是否存在变相征收的问题。第一，在本案自主搬迁过程中和盛镇政府未作出征收决定、未发布征收公告或未实施其他与征收相关单方行政行为。第二，案涉自主搬迁从搬迁意愿的发起、各种方案的拟定、意见的征求、方案的公示、协议的签订等所有方案的制定和实施过程都是依照《村民委员会组织法》实现村民自治和民主决议的结果，未签订协议,不同意搬迁的农户其居住现状没有改变，该过程中并没有行政权力的参与和行政强制力的体现。第三，土地征收是一个法律行为，将产生农民身份变化、土地承包权丧失、土地所有权变为国家所有、土地用于非农建设等法律后果。在本案中，春林村为解决居住问题及有效利用农村集体土地，通过民主程序和决议的自主搬迁，并未导致上述法律后果，尤其案涉土地权属仍为集体土地所有，由集体经济组织集中管理使用，用于花田栽种等农业生产活动，土地整理后，原告的集体经济组织成员身份并未发生改变。由此可见，原告认为本案存在变相征收与查明事实不符。 关于案涉协议的合法性问题。温江区作为成都市农村宅基地管理制度改革试点地区，开展自愿有偿腾退宅基地、流转宅基地使用权工作具有制度基础。中共中央、国务院《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》第三条第（一）项“允许县级按规定统筹整合相关资金，集中用于农村人居环境整治。鼓励社会力量积极参与，将农村人居环境整治与发展乡村休闲旅游有机结合”。第四条第（三）项“充分发挥乡村旅游资源、生态和文化优势，发展适应城乡居民需要的休闲旅游、餐饮民宿、文化体验、健康养生、养老服务等产业”。本案中，为促进农村生产建设和经济发展，引导村民合理利用自然资源，第三人春林村村委会组织各村民小组在自愿的基础上，以腾退宅基地、流转承包地经营权的方式，通过自主搬迁腾退土地以便流转，用于集中发展农村产业生产，符合上述规定，集体土地利用具有合法性。土地经营权流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给他人，保留承包权，转让经营权的行为。不改变土地所有权和土地农业用途，是促进土地集中利用，逐步扩大农业经营规模的形式。土地经营权流转基于集体经济组织成员的合意而启动，不具有强制性，流转后农民仍保留集体经济组织成员身份。《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》第三条规定“集体建设用地按照先整理集中、再流转使用的原则，在保持土地所有权不变的前提下使用权有偿、有限期流转”。和盛镇政府签订案涉协议的目的是为春林村村委会集中利用土地提供服务，自主模拟搬迁所涉及的集体土地亦由村委会集中管理用于农业生产，其作为协议一方当事人不违反法律法规的禁止性规定，农业用地的核心没有发生改变。《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》第三十四条规定“鼓励符合一定条件的农村村民退出宅基地。退出的宅基地纳入集体建设用地储备库。农村村民退出宅基地的补偿不得低于当地征地补偿标准”。原告户参与了本次自主搬迁的民主决策，在实施方案上签字同意，方案公示后，自愿签订案涉协议，协议所适用的补偿安置标准符合现行征地补偿安置标准，并无不当。 综上，案涉协议不违反法律法规的禁止性规定，亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。当事双方通过平等自愿协商签订协议后，均应遵循契约精神，诚信履约，不能因为协议外的条件没有满足而推翻已签订并履行完毕的契约。原告的诉讼请求于法无据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国合同法》第八条、第五十二条之规定，判决如下： 驳回原告蒋朝根的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告蒋朝根负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长 赵 波 人民陪审员 王 静 人民陪审员 叶 丹 二〇二〇年七月二十日 书 记 员 曹秋露 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国合同法》 第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。 第五十二条有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； （三）以合法形式掩盖非法目的； （四）损害社会公共利益； （五）违反法律、行政法规的强制性规定。