山东省青岛市黄岛区人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）鲁0211民初4023号 原告：青岛市黄岛区自然资源局，住所地青岛市黄岛区。 法定代表人：苏文鹏，局长。 委托诉讼代理人：吴志海，工作人员。 委托诉讼代理人：于臻,山东光浩律师事务所律师。 被告：青岛三洋水产有限公司，住所地青岛经济技术开发区。 法定代表人：王泰盛，董事长。 委托诉讼代理人：孟照平，工作人员。 委托诉讼代理人：刘德兴，上海锦天城（青岛）律师事务所律师。 原告青岛市黄岛区自然资源局与被告青岛三洋水产有限公司建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2020年3月17日立案后，依法进行审理。现已审理终结。 原告青岛市黄岛区自然资源局向本院提出诉讼请求：1.依法判令被告立即按照原、被告签订的两份《收回国有土地使用权协议书》（SH2016-003、004）中的约定将涉及的162.24亩土地清理完毕后交回原告；2.依法判令被告向原告支付逾期交回土地期间的损失10000元（具体损失金额待委托评估后另行追加）；3.本案诉讼费用由被告负担。事实与理由：2016年2月1日，原、被告签订了两份《收回国有土地使用权协议书》（SH2016-003、004号），约定原告向被告支付补偿款，被告应按时将清理完毕的土地申请注销登记后交付原告。上述两份协议中约定的补偿款原告已全部付清，经原告多次通知，被告至今未履行地上附着物的清理和交付土地义务。原告认为，被告的行为已构成违约，现为维护原告的合法权益，特依法向贵院起诉。 被告青岛三洋水产有限公司辩称：1.原、被告签订的涉案协议不属于平等主体间签订的民事合同，依据《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，涉案协议属于“行政协议”且未依法签订，相关纠纷应当通过行政诉讼解决。2.涉案协议未依法签订。根据《土地储备管理办法》第三条、第十三条，《山东省国有土地储备办法》第十三条的规定，原告不是合法的“土地储备机构”，无权签订涉案协议。原告将收回国有土地使用权与国有土地地上房屋征收与补偿混同，补偿依据混乱，补偿时所依据的评估报告超过有效期且与其评估目的不符，未考虑被告持续停止生产经营情形，补偿价格过低，原告不是适格的签订合同主体。3.黄岛区政府及原告未履行让被告出让土地以及建设新厂区并进行搬迁的承诺和义务，因原告违约导致被告无法从秦皇岛路厂区搬迁。4.对于江山路、淮河路地块（SH2016-003协议），被告自2001年开始就为此块土地缴纳土地使用税，但该地块的项目及因为铁路建设、疏港公路红线等政府重点紧急项目及规划修改而反复延误、受损并最终停滞，政府修路修桥占用多少土地以及红线位置一直不明确，导致该地块至今不具备使用条件，但被告每年却需按土地证缴纳土地使用税。黄岛区政府及原告承诺先整体收回土地以避免在土地无法使用情况下缴纳土地使用税，待红线确定后再将红线外土地重新返还原告使用，在此情形下原告及时按照政府要求停工和拆除了相应建筑，且注销了土地证。但黄岛区政府及原告至今未确认红线并返还红线外土地。5.原告欠付被告经营性补偿金915000元、奖励款32033561元、搬迁补助费746078元，并应按照月934892.5元的标准向被告支付2011年9月起至被告协助原告取得新厂区土地之日止期间的停产停业损失补偿，具体事实和理由见反诉状。综上，原告没有涉案协议签订主体资格，协议签订程序、依据的评估报告等均不合法，涉案协议属于“行政协议”而非民事合同，原告未履行选定新厂区并出让土地给原告的承诺和在先义务，应当驳回原告的起诉。 经审理查明，2009年9月14日，青岛市黄岛区人民政府形成会议纪要，载明：由区国土局牵头，协调三洋水产有限公司与济南铁路局沟通对接，进一步研究土地调整问题。2009年11月29日，青岛经济技术开发区管委发布督查通报，载明：关于青岛三洋水产有限公司整体搬迁问题，可研究由政府先回购，然后转让给青岛龙泽燃气有限公司。 2016年2月1日，原青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局（甲方）与被告（乙方）签订《收回国有土地使用权协议书》（SH2016-003），约定：“根据《中华人民共和国土地管理法》《山东省国有土地储备办法》《青岛市黄岛区国有土地回购储备管理办法（试行）》[青西新管发（2015）8号]以及其他法律、法规、行政规章的规定，双方本着平等、自愿、有偿的原则订立本协议书。一、收回地块的位置、面积、用途及权属依据。甲方收回乙方以出让方式取得的位于黄岛区北侧，土地登记用途为工业用地，总计面积79191.6（118.79）四宗国有土地使用权。[宗地一：土地证号为青房地权市字第&tim**;×号，位于疏港高架桥以西，面积28470平方米（42.71亩），登记用途工业用地；宗地二：土地证号为青房地权市字第&tim**;×号，位于淮河路南侧、江山东侧，面积为29455平方米（44.18亩），登记用途工业用地；宗地三：国有土地使用权出让合同号为青开土合字（2003）第010号（2006年12月签订《国有土地使用权出让补充合同书》2003-010号补），位于淮河路南侧、江山东侧，面积为7114平方米（10.67亩），登记用途工业用地；宗地四：土地证号为青房地权市字第&tim**;×号，位于淮河路南侧、江山东侧，面积为14152.60平方米（21.23亩），登记用途工业用地。]二、收回土地使用权补偿费用及补偿依据。土地补偿款共计22878646元，地上建筑物、构筑物补偿总计48784550元，上述补偿款71663196元，为甲方收回乙方国有土地使用权、房屋所有权和地上构筑物、附着物全部补偿费用，除此之外，甲方不再向乙方支付其他任何性质的补偿费用。补偿依据：《关于青岛三洋水产有限公司有关事宜办理情况的报告》[青黄土资房发（2014）552号]、《青岛市黄岛区财政局关于区国土局青岛三洋水产有限公司土地收回补偿的请求办理情况的报告》[青黄财字（2016）34号]、《青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局关于青岛三洋水产有限公司土地收回补偿的请求》[青黄土资房呈（2016）63号]及相关领导批示。三、收回土地使用权费用的支付方式。1.本协议补偿款与2016-004号《收回国有土地使用权协议书》合并支付；2.因乙方与青岛福生食品有限公司存在合同纠纷，依据青岛市中级人民法院（2013）青执字第335号《协助执行通知书》、（2016）鲁02民初148-1号《协助执行通知书》，甲方暂不支付乙方3000万元补偿款，待法院出具最终判决和协调结果后，按判决结果支付补偿款；3.本协议签订生效后10个工作日内，甲方负责协调财政局将补偿费用19071941元人民币支付给乙方，剩余补偿费用待乙方完成本协议和SH2016-004《收回国有土地使用权协议书》第四条全部事项，将土地无争议交付给甲方使用后支付。四、办理注销手续及土地交付。乙方应在与青岛福生食品有限公司合同纠纷解除后（以法院判决为准）10个工作日内申请甲方办理本协议项下土地注销手续，并将满足下述条件的土地交付给甲方使用。1.交地范围界址清楚，权属无争议，地上、地下不存在第三人资产，土地及地上建筑物无抵押和查封等行为，无任何法律诉讼纠纷；2.交地范围涉及的土地、房产办理完注销登记手续；3.交地范围内人员撤离，设备物资搬空，并保证甲方施工单位顺利出入、施工；4.乙方应自行拆除交地范围内建筑物、构筑物及地上下设施。截止交付土地之日仍未拆除的，视为乙方放弃建筑物、构筑物及地上地下设施的所有权，甲方有权自行处置。5.乙方未在协议约定时间内办理房地产权证注销手续的，甲方有权注销本协议项下房地产权证，收回土地。五、争议解决方式。因履行本协议产生的争议，由双方协商解决，协商不成的，任何一方均可向有管辖权的人民法院起诉。” 同日，原青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局（甲方）与被告（乙方）签订《收回国有土地使用权协议书》（SH2016-004），约定：“根据《中华人民共和国土地管理法》、《山东省国有土地储备办法》、《青岛市黄岛区国有土地回购储备管理办法（试行）》[青西新管发（2015）8号]以及其他法律、法规、行政规章的规定，在2010-061号《补偿协议书》、2010-061号补《补充协议书》、《经营性补偿合同确认书》的基础上，根据原青岛经济技术开发区管委2011年1月13日第四期督查通报《关于三洋水产搬迁协议会议情况通报》确定意见，双方本着平等、自愿、有偿的原则订立本协议书。一、收回地块的位置、面积、用途及权属依据。甲方收回乙方以出让方式取得的位于黄岛区，土地登记用途为工业用地，总计面积28968.5平方米（43.45亩）两宗国有土地使用权。[宗地一：土地证号为青房地权市字第&tim**;×号，位于秦皇岛路**，面积16388平方米（24.58亩），登记用途工业用地；宗地二：土地证号为青房地权市字第&tim**;×号，位于秦皇岛路**，面积为12580.5平方米（18.87亩），登记用途工业用地。]二、收回土地使用权补偿费用及补偿依据。土地补偿款共计9184195元，地上建筑物、构筑物补偿总计42065809.2元，经营性补偿8188440.55元（依据2010年10月26日甲乙双方签订的《经营性补偿合同确认书》补偿款应为9103440.55元，乙方同意承担因土地重新出让所产生的相关费用915000元，实际补偿8188440.55元，上述补偿款共计59408444.75元，为甲方收回乙方国有土地使用权、房屋所有权和地上构筑物、附着物全部补偿费用，除此之外，甲方不再向乙方支付其他任何性质的补偿费用。补偿依据：青岛市黄岛区第一届人民政府第26次常务会议纪要、《关于青岛三洋水产有限公司有关事宜办理情况的报告》[青黄土资房发（2014）552号]、《青岛市黄岛区财政局关于区国土局青岛三洋水产有限公司土地收回补偿的请求办理情况的报告》[青黄财字（2016）34号]、《青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局关于青岛三洋水产有限公司土地收回补偿的请求》[青黄土资房呈（2016）63号]及相关领导批示。三、收回土地使用权费用的支付方式。1.本协议签订前，区财政局根据相关会议纪要及有关补充协议，已支付乙方3199.97万元；2.因该地块上有银行抵押贷款2900余万元未办理解押手续，经甲乙双方协商，甲方暂不支付乙方2900万元补偿款，乙方承诺于2016年6月30日将该两宗土地解押手续办理完毕。如2016年6月30日不能办理土地解押手续的，由财政局将解押款直接拨付贷款银行。并同意无条件将土地及资产收归政府，同时承诺该两宗地上无其他任何抵押、租赁等他项权利，且保证从今日起不再在该两宗地上设立抵押、租赁等他项权利；3.本协议项下补偿款与2016-003号《收回国有土地使用权协议书》合并支付。四、办理注销手续及土地交付。乙方应在土地解押手续办理完毕，于2016年7月15日前申请甲方办理青房地权市字第××号、青房地权市字第××号房地产权证注销手续，并将满足下述条件的土地交付给甲方使用。1.交地范围界址清楚，权属无争议，地上、地下不存在第三人资产，土地及地上建筑物无抵押和查封等行为，无任何法律诉讼纠纷；2.交地范围涉及的土地、房产办理完注销登记手续；3.交地范围内人员撤离，设备物资搬空，并保证甲方施工单位顺利出入、施工；4.乙方应自行拆除交地范围内建筑物、构筑物及地上下设施。截止交付土地之日仍未拆除的，视为乙方放弃建筑物、构筑物及地上地下设施的所有权，甲方有权自行处置。5.乙方未在协议约定时间内办理房地产权证注销手续的，甲方有权依据本协议按规定注销青房地权市字第××号、20××22号房地产权证，收回土地及地。五、争议解决方式。因履行本协议产生的争议，由双方协商解决，协商不成的，任何一方均可向有管辖权的人民法院起诉。” 上述两合同签订后，被告主张共向原青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局共向被告支付补偿款等共计人民币131071840.75元。被告陈述根据原告提交的证据，能够体现原告直接支付给被告的金额为人民币67071840.75元。原青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局分别于2016年10月11日、2018年3月9日、2018年11月29日向被告送达《关于办理秦皇岛路厂区土地收回事宜的函》《关于尽快将秦皇岛路厂区土地交付的函》《关于尽快将收回土地交付的函》，催促被告办理土地、房屋产权证书注销手续，并按合同清理交付上述土地。2018年11月29日前，被告涉案土地证、房屋产权证已被注销。至原告起诉前，被告未按照《收回国有土地使用权协议书》（SH2016-003、004）清理、交付涉案土地。原告以被告违约为由，诉来本院。 另查，根据《关于青岛市黄岛区区级机构改革的实施意见》（青黄发[2019]1号），自2019年1月15日起青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局职责由被告继续行使。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”从合同主体来看，涉案《收回国有土地使用权协议书》系原青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局以土地行政主管部门的身份与国有土地使用权人签订的协议，该协议并非平等主体之间签订的民事协议。从合同的内容来看，原青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局作为土地管理部门，根据相关会议纪要、督查通报的精神与被告签订涉案协议，系行使土地管理职权的行为，其合同内容为对公共资源的优化配置，并非设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。从合同依据来看，涉案协议法律依据为《中华人民共和国土地管理法》《山东省国有土地储备办法》《青岛市黄岛区国有土地回购储备管理办法（试行）》[青西新管发（2015）8号]等行政法律法规。可以看出，涉案协议的主体并非平等的民事主体，内容并非民事权利义务关系，法律依据亦为行政法范畴，应当认定为行政协议而非民事协议。 综上，涉案协议书系行政协议，本案不属于民事案件受案范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款之规定，裁定如下： 驳回原告青岛市黄岛区自然资源局的起诉。 原告已预缴案件受理费100元，全额退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起10日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。 审判长 刘 凯 审判员 刘 鹏 审判员 艾江月 二〇二〇年七月二日 书记员 赵梓浩