广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤09行终84号上诉人（原审第三人）茂名市电白区林头镇章班村仰塘仔第一经济合作社。法定代表人黄文庆，社长。上诉人（原审第三人）茂名市电白区林头镇章班村仰塘仔第二经济合作社。法定代表人刘顺周，社长。两上诉人共同委托代理人何锦秀、杜旭豪，均是北京市康达（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）茂名市电白区林头镇章班村方垌第一经济合作社。法定代表人梁美光，社长。被上诉人（原审原告）茂名市电白区林头镇章班村方垌第二经济合作社。法定代表人罗广忠，社长。两被上诉人共同委托代理人何伯才，广东普罗米修（茂名）律师事务所律师。原审被告茂名市电白区自然资源局。法定代表人李勇，局长。委托代理人蔡志明，茂名市电白区自然资源局工作人员。委托代理人许安颜，广东义法律师事务所律师。原审第三人茂名市电白区林头镇章班村村民委员会。法定代表人钟锦棠，书记。原审第三人黄胜辉，男，1957年3月14日出生，汉族，住广东省茂名市电白区*********。上诉人茂名市电白区林头镇章班村仰塘仔第一经济合作社、茂名市电白区林头镇章班村仰塘仔第二经济合作社（以下简称仰塘仔一、二社）因被上诉人茂名市电白区林头镇章班村方垌第一经济合作社、茂名市电白区林头镇章班村方垌第二经济合作社（以下简称方垌一、二社）诉原审被告茂名市电白区自然资源局（以下简称电白自然局）土地登记行政纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初245号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明，本案涉案土地位于茂名市电白区林头镇章班村村民委员会（以下简称章班村委会）辖区范围内。仰塘仔一、二社于2012年12月19日向电白自然局（原电白县国土资源局）提交《土地登记申请书》，申请涉案土地集体土地所有权总登记，并提交了集体土地权属调查表、宗地图、土地权属证明书、法人代表证明书、指界委托书、土地权属共有协议书等材料。电白自然局对仰塘仔一、二社提出土地总登记申请，经履行地籍调查、权属审核、发证前公告等程序后，报请原电白县人民政府批准登记，原电白县人民政府于2012年12月25日向仰塘仔一、二社颁发了电集有（2012）第07xx号《集体土地所有权证》，面积58.0838公顷，宗地代码为4409xx号。电白自然局颁发上述《集体土地所有权证》的地籍调查资料中，分别存在如下问题:1.《土地登记审批表》部门审核意见的落款时间为“2012年13月24日”，政府批准意见的落款时间“2012年13月25日”，部门审核时间、政府审批时间均不准确。2.《电白县集体土地权属调查表》中“邻宗地指界人签字加手印并加盖集体经济组织公章”一栏有“梁美光”、“罗广忠”的签名,并在该栏盖上方垌一、二社的公章,方垌一、二社主张公章保存在村委会，由村委会统一盖章，黄胜辉庭审中确认指界时其没有进行实地勘察。3.《土地权属证明书》“四邻(签章)证明”栏没有四邻的证明意见和盖章,只记述为“以电白县集体土地权属调查表为准”;章班村委会出具了关于仰塘仔一、二社所有的集体土地总面积58.0838公顷，一直以来由仰塘仔一、二社经营使用,权属合法，四址清楚，面积准确，无争议“情况属实,可以供登记”的意见。4.《林头镇章班村集体土地所有权登记发证公告回执》由电白县林头镇章班村委会作出，落款时间为“2012年11月20日”，早于申请土地登记时间，且没有公示内容、地点。5.《土地权属共有协议书》的主要内容是仰塘仔一、二社商议决定将宗地号为4409xx的农村集体土地所有权作为共有宗地处理,落款日期为“2012年9月18日”,早于电白县国土资源局受理土地登记申请的2012年12月20日。方垌一、二社认为涉案土地登记程序违法，且侵占了属方垌一、二社所有位于望海岭争议部分土地及部分村庄土地，遂提起行政诉讼。原审法院另查明，2019年3月25日茂名市电白区国土资源局整合入电白自然局，不再保留茂名市电白区国土资源局，茂名市电白区国土资源局的职权由电白自然局承继。原审法院认为，本案的争议焦点有：一、方垌一、二社是否具有本案的诉讼主体资格？二、方垌一、二社的起诉是否超过起诉期限？三、电白自然局作出的行政行为是否合法？一、关于方垌一、二社是否具有本案的诉讼主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，结合各方提交的证据和庭审查明的事实来看,方垌一、二社集体土地与本案争议地相邻。因此,方垌一、二社与该具体行政行为有法律上的利害关系,具有本案原告诉讼主体资格,可以提起本案行政诉讼。二、关于方垌一、二社的起诉是否超过起诉期限问题。根据电白自然局提供的证据，《林头镇章班村集体土地所有权登记发证公告回执》只是公示回执，电白自然局并没有提供相应的公示内容、地点，该证据不能证明原告自2012年11月20日起就知道本案被诉的土地登记发证行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限”的规定，方垌一、二社于2019年7月29日提起本案诉讼，没有超过法定的最长20年起诉期限。二、电白自然局作出的行政行为是否合法的问题。电白自然局向仰塘仔一、二社颁发电集有（2012）第07xx号《集体土地所有权证》过程中,未依照土地登记办法的规定对土地权属、使用事实等进行全面的核查,发证行为存在以下问题:1.在进行地籍调查时,对于有争议的土地界址，没有进行实地查看;茂名市电白区林头镇章班村村民委员会（以下简称章班村委会）进行了土地登记发证公告,但没有国土部门委托其进行公告的手续,且在未申请土地登记前就先进行登记公告,程序违法。2.土地权属来源证明,只有章班村委会在《土地权属证明书》上出具仰塘仔一、二社所有的集体土地总面积58.0838公顷，一直以来由仰塘仔一、二社经营使用,权属合法，四址清楚，面积准确，无争议，情况属实,可以供登记的意见,土地权属来源不清。3、宗地号应当是土地管理部门在受理土地登记申请后根据实际情况而编排的序号,但仰塘仔一、二社在向国土部门申请土地登记之前就已经预先知道本宗地的地号为4409xx,并商议作为共有宗地处理,明显与常理不符，存在先审批后申请的可能。因此,电白自然局向仰塘仔一、二社颁发电集有（2012）第07xx号《集体土地所有权证》,土地权属来源不清,程序明显违法,应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定,判决:撤销电白自然局2012年12月25日向仰塘仔一、二社颁发的电集有（2012）第07xx号《集体土地所有权证》。上诉人仰塘仔一、二社不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决事实认定错误，法律适用不当。一、原审法院认定电白自然局向两上诉人核发(2012)第07xx号《集体土地所有权证》过程中未依照土地登记办法的规定对土地权属、使用事实等进行全面的核查属于事实认定错误，法律适用不当。案涉土地自上世纪60至70年代起均由两上诉人进行经营管理，包括但不限于种植松树、对外发包等，且电白县政府于1982年3月30日核发电山林权字第006xx号《山林权证》。此外，2012年12月，在两上诉人进行案涉土地登记申请的过程中，提供了《电白县集体土地权属调查表》《土地权属证明书》及明确四至的航拍宗地图。据此，原电白县人民政府于2012年12月25日核发(2012)第07xx号《集体土地所有权证》确认案涉土地所有权归属于两上诉人。故案涉土地的所有权归属于两上诉人所有具备历史事实依据及法律依据，权属清晰无争议。案涉土地中的望海岭位于林头镇章班村委会仰塘仔村南面，面积约50亩，自上世纪60至70年代起，案涉土地一直由两上诉人进行经营管理包括但不限于种植松树等，并由其享有相应收益。1982年3月30日，电白县政府核发电山林权字第006xx号《山林权证》确认案涉土地所有权归属于两上诉人。1987年10月15日，两上诉人将案涉土地内包括望海岭在内等4个山岭共205亩山林发包给广东省电白林头果树喷灌示范基地种植荔枝，发包期限为30年即1987年10月15日至2017年10月15日，发包期间的租金均由两上诉人收取。2012年12月19日，两上诉人向电白自然局提出土地登记申请，提供的材料《电白县集体土地权属调查表》中“邻宗地指界人签章处”已体现两被上诉人的公章及其法定代表人“梁美光及罗广忠”的签字，故该证据已明确证明两被上诉人已确认案涉土地权属归属于两上诉人，同时两上诉人另行提供了权属证明《土地权属证明书》及明确四至的航拍宗地图。自2017年10月15日起，两上诉人将发包的案涉土地收回，并将案涉土地上的荔枝树进行砍伐清理，同时变卖荔枝林木取得的收入201，000元均已归两上诉人集体所有。2019年8月13日，章班村委会出具《证明》，证明案涉土地承包合同由两上诉人和电白林头果树喷灌示范基地签订，承包期30年间未发生任何纠纷，案涉土地的卫星拍照地图已由各村民小组长到村委会统一确认，经确认无误后各村民小组长在村委会签名并加盖各经济合作社公章，即《电白县集体土地权属调查表》及案涉土地的卫星拍照地图是经过两被上诉人的村民代表知悉并确认后加盖公章。综上，自上世纪60至70年代起至今，案涉土地一直由两上诉人进行经营管理，未产生权属争议纠纷，且已提供诸多权属证明并办理(2012)第07xx号《集体土地所有权证》，并非原审法院认定证明土地权属来源的证据仅有《土地权属证明书》。另外，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条之规定，案涉土地的所有权归属于两上诉人所有具备历史事实依据及法律依据，权属清晰无争议，但原审法院认定案涉土地权属不清，属于事实认定错误，法律适用不当。二、案涉土地权属及界址均清晰无争议，电白自然局的行政行为合法有效。经上述论述，案涉土地归两上诉人所有，其权属及界址均清晰无争议，2012年12月19日，两上诉人向电白自然局提交《土地登记申请书》，申请办理案涉土地的集体土地所有权登记事宜，并提交了集体土地权属调查表、宗地图、土地权属证明书、法人代表证明书、指界委托书、土地权属共有协议书等材料，电白自然局经履行土地地籍调查、权属审核、发证前公告等程序后，报请原电白县人民政府批准登记，原电白县人民政府于2012年12月25日核发(2012)第07xx号《集体土地所有权证》，宗地编号为4409xx号，面积58.0838公顷。因此，自然资源局已履行相关的手续，该行政行为合法有效。尽管《土地登记审批表》中存在落款时间为“2012年13月24日”及“2012年13月25日”的错误，但该日期填写均属于笔误，可根据该《土地登记审批表》中初审意见及土地发证办意见中登记时间推断“13月”应为“12月”，“13月”属于笔误，不存在实质性影响。案涉土地的权属及经营管理权一直归属于两上诉人共有，未产生争议纠纷，两上诉人签订《土地权属共有协议书》是为了明确案涉土地的权属共有关系，并作为案涉土地共有的申请主体进行案涉土地的集体土地所有权登记事宜。章班村委会于2012年11月20日出具的《林头镇章班村集体土地所有权登记发证公告回执》内容主要为证明就案涉土地的所有权登记在两上诉人名下事宜，不存在村民和其他权利人提出异议情况，但原审法院直接错误认定案涉土地的登记发证公告由两上诉人所在村委进行，同时缺乏国土部门委托进行公告手续，进而错误认定电白自然局的登记发证行为程序违法。根据《广东省农村土地登记规则》第六条之规定及《土地登记办法》第九条之规定，在案涉土地权属清晰无争议的情况下，两上诉人已根据前述法律规定向电白自然局提交办理案涉土地的集体土地所有权登记事宜的全部资料，电白自然局根据两上诉人提交资料进行审核并报请电白县人民政府核发(2012)第07xx号《集体土地所有权证》的行政行为适用法律正确，程序正当。故原审法院判决撤销电白自然局于2012年12月25日向两上诉人颁发的(2012)第07xx号《集体土地所有权证》属于事实认定错误，法律适用不当。三、两被上诉人的起诉已经超过法定起诉期限，且与被诉发证行为不具有利害关系，人民法院应当驳回两被上诉人的起诉，但原审法院错误认定两被上诉人未知悉2012年12月25日案涉土地的土地登记发证事宜，同时适用最长起诉期限不超过20年的法律规定，属于事实认定错误，法律适用不当。早在1982年3月30日电白县政府已核发电山林权字第006xx号《山林权证》确认案涉土地所有权归属于两上诉人，而后于2012年12月19日，两上诉人向电白自然局提交《土地登记申请书》，申请办理案涉土地的集体土地所有权登记事宜，此时，两被上诉人及其法定代表人均已在《电白县集体土地权属调查表》中“邻宗地指界人签章处”进行盖章并签字，因此两被上诉人应当自2012年12月19日即已知悉两上诉人申请办理案涉土地的集体土地所有权登记事宜，如其认为两上诉人的行为已侵害其合法权益，应当拒绝在《电白县集体土地权属调查表》中“邻宗地指界人签章处”进行盖章签字。另外，一般当地农村村民对于农村土地的权属归属问题都很清晰，不存在两被上诉人辩解的一直未能知悉案涉土地已登记在两上诉人名下的情况。根据《行政诉讼法》第四十六条之规定及《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条之规定，两被上诉人应当自原电白县人民政府于2012年12月25日核发(2012)第07xx号《集体土地所有权证》之日起六个月内向人民法院提起诉讼，截至目前，两被上诉人的起诉期限早已超过，但是原审法院错误认定两被上诉人未知悉案涉土地已办理集体土地所有权证而错误适用最长起诉期限20年，该情况属于事实认定错误，法律适用不当。另外，本案被诉行政行为是土地登记行为，是对土地权属的确认行为，双方的纠纷主要是土地权属问题而产生，不是因为相邻权产生的纠纷，不涉及相邻关系的情况。原审判决认为双方相邻则存在利害关系，应属认定事实错误。况且，从两被上诉人起诉时所提交的证据来看，其没有初步提交与被诉行政行为有利害关系的证据，依法不具有提起本案诉讼的原告主体资格，故人民法院应当裁定驳回两被上诉人的起诉。因此，恳请二审法院依法撤销广东省茂名市茂南区人民法院作出的(2019)粤0902行初245号行政判决，维持原审被告电白自然局于2012年12月25日向两上诉人颁发的(2012)第07xx号《集体土地所有权证》。被上诉人方垌一、二社答辩称：一、电白自然局颁发电集有(2012)第07xx号《集体土地所有权证》的行政行为程序明显违法。电白自然局颁发上述《集体土地所有权证》过程中，未依照土地登记办法的规定对土地权属、使用事实等进行全面的核查，发证行为存在以下明显问题：（一）电白自然局在进行地籍调查时，对于有争议的土地界址，没有进行实地查看，属于程序违法。（二）土地登记申请表和相关的宗地图、调查表均存在多方面错误及违反法定程序的情形。主要有：1.宗地图编图日期为2012年12月19日，而调查表中调查员审核通过日期却是2012年12月18日，存在明显时间先后颠倒错误；2.土地登记审批表里的国土资源行政主管部门审批时间为2012年13月24日，人民政府审批时间为2012年13月25日，存在审批时间均不准确。“13月”是一个明显的常识性错误，先后两个不同部门两个人同时犯这同一个常识性的错误，这个几率是非常低而且也是有违常理的，甚至存在为同一个人操作所为的可能。3.《土地权属证明书》“四邻（签章）证明”栏没有四邻的证明意见和盖章，只记述为“以电白县集体土地权属调查表为准”，存在程序错误。4.土地登记申请表载明的内容中如界址点坐标、宗地图具有一定专业性，若没有主动向被上诉人阐明，被上诉人是没办法知悉其实质内容，林头镇章班村委会作为上诉人土地登记工作的基层组织者，在没有具体阐述登记申请表的内容前提下催促要求被上诉人的法定代表人梁美光、罗广忠在《电白县集体土地权属调查表》中“邻宗地指界人签字加手印并加盖集体经济组织公章”一栏签署，被上诉人以为是完成村委会日常布置工作任务而签字，该行为实际上是剥夺了被上诉人作为邻宗地指界人对该登记提出异议的权利。在未经被上诉人同意前提下，章班村委会擅自在《电白县集体土地权属调查表》及《宗地图》上加盖被上诉人的集体经济组织公章（各自然村的公章要求由章班村委会保管），违背了被上诉人的意志，严重违反法定登记程序。（三）电白自然局并没有进行土地登记发证公告，也没有委托其他人或单位进行公告，属于程序违法。对于上诉人所在的章班村委会进行了土地登记发证公告回执，抛开其仅是一份回执且无明确与案涉土地具体公告内容不说，该行为也仅是章班村委会的行为，而不是行政机关的行为，且该登记公告回执中标明的公告日期（2012年10月19日至2012年11月19日）在申请土地登记日期（2012年12月20日）之前，存在明显程序问题。（四）土地权属来源不清。对土地权属来源证明，只有上诉人所在的章班村委会在《土地权属证明书》上出具上诉人所有的集体土地总面积58.0838公顷，一直以来由上诉人经营使用，权属合法，四址清楚，面积准确，无争议，情况属实，可以供登记的意见。而事实上这里的58.0838公顷包含了被上诉人的村庄，可见土地权属来源不清。（五）宗地号应当是土地管理部门在受理土地登记申请后根据实际情况而编排的序号，但上诉人在向国土部门申请土地登记之前就已经预先知道本宗地的地号为4409xx并商议作为共有宗地处理，明显与常理不符，存在先审批后申请的可能。因此，电白自然局向上诉人颁发电集有(2012)第7xx号《集体土地所有权证》，土地权属来源不清，程序明显违法。二、被上诉人的起诉未超法定起诉期限。（一）电白自然局在颁证给上诉人之后，并没有依法进行公告，既是程序违法，亦使得被上诉人一直无从知晓相应行政行为。对于答辩方提供的2012年11月20日的《林头镇章班村集体土地所有权登记发证公告回执》只是一份公示回执，不包含相应的公示内容，被上诉人根本无法知晓自己土地权益被侵害的事实，更不用说会知道行政机关针对属于答辩方的土地给被答辩方进行错误颁证的行政行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条的规定，答辩方于2019年7月29日提起行政诉讼，并没有超过法定的最长20年起诉期限。（二）被上诉人是在上诉人于2019年6月17日提起的民事诉讼后，从上诉人的证据清单中才知道自己的土地权益受到上诉人侵害，故被上诉人一直不知道电白自然局颁发给上诉人《集体土地所有权证》的行政行为。即使是从2019年6月17日起知道，被上诉人在2019年7月29日提起诉讼亦是符合法律规定的诉讼期限。综上所述，上诉人上诉请求没有事实与法律依据，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。原审被告电白自然局没有提交书面意见，其在法庭调查中陈述称：原审认定事实错误，适用法律错误。我方经过调查审核公告审批发证，作出行政行为程序合法。只是为了工作方便才提前出示地号，并不存在违法的情形。被上诉人提起本案的诉讼属于重复诉讼，依法应驳回起诉。被上诉人以相同的当事人、同一事实及理由已经提起了（2019）粤0902行初240号诉讼，起诉后也进行了撤诉。被上诉人再提起本案诉讼，属于重复诉讼，依法应驳回。经审理查明，本案涉案土地位于茂名市电白区林头镇章班村村民委员会辖区范围内。仰塘仔一、二社于2012年12月19日向电白自然局（原电白县国土资源局）提交《土地登记申请书》，申请涉案土地集体土地所有权总登记，并提交了集体土地权属调查表、宗地图、土地权属证明书、法人代表证明书、指界委托书、土地权属共有协议书等材料。电白自然局对仰塘仔一、二社提出的土地总登记申请，经履行地籍调查、权属审核、发证前公告等程序后，报请原电白县人民政府批准登记，原电白县人民政府于2012年12月25日向仰塘仔一、二社颁发了电集有（2012）第07xx号《集体土地所有权证》，登记土地面积58.0838公顷。2019年8月23日，方垌一、二社不服上述发证行为向原审法院提起行政诉讼，请求撤销电白县人民政府向仰塘仔一、二社颁发的电集有（2012）第07xx号《集体土地所有权证》。方垌一、二社在一审起诉时提交的主要证据为：1.原告集体经济组织证明书、法定代表人证明书、身份证复印件、村民代表大会决议。证明原告主体适格；2.第三人黄胜辉身份复印件。证明第三人黄胜辉主体适格；3.电白自然局颁发涉案土地证的档案资料。证明涉案土地登记程序违法和登记表上原告的公章是未经其同意加盖上去的事实。另查明，2019年3月25日茂名市电白区国土资源局整合入电白自然局，不再保留茂名市电白区国土资源局，茂名市电白区国土资源局的职权由电白自然局承继。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”从上述法律及司法解释的规定可知，行政诉讼中的原告与被诉行政行为具有利害关系是其起诉的法定条件之一，而原告提起行政诉讼时应当提供证据初步证明其与被诉行政行为具有利害关系，不能初步证明的，起诉不符合法定条件。本案中，方垌一、二社起诉时向原审法院提供的3组证据，仅是证明原告是依法登记的农村集体经济组织、其起诉已经民主议定程序表决同意提起本案诉讼以及电白区政府颁发被诉土地证相关资料的事实，不能初步证明其与被诉土地登记行为具有利害关系。由于方垌一、二社不能完成对于其与被诉行政行为具有利害关系的举证责任，故其不具备本案原告诉讼主体资格，其起诉不符合上述法律的规定和行政诉讼的法定受理条件，应当裁定驳回其起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……”这里所指的相邻权是指不动产占有人在行使物权时，对相毗邻的他人的不动产享有一定的支配权，包括排水权、通行权、通风、采光和日照权等等，是相邻各方在使用物权时才产生的一种权利。而土地登记行为仅是对土地所有权或者使用权归属的一种确认、公示行为，只涉及土地权利的归属问题，并不涉及土地所有权或者使用权人如何开发利用土地的问题，且该登记行为的产生也不会直接导致相邻权的受损和引发相邻权的纠纷。原审判决因方垌一、二社的土地与涉案土地相邻，从而确认方垌一、二社与被行政行为具有利害关系和具有本案原告主体资格，是对上述法律规定的错误解读，对此本院予以纠正。方垌一、二社主张涉案土地证的发证范围包含其土地在内，仅是其单方面的陈述，并无相关有效的证据予以证明，故对其主张本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初245号行政判决；二、驳回原审原告茂名市电白区林头镇章班村方垌第一经济合作社、茂名市电白区林头镇章班村方垌第二经济合作社的起诉。本裁定为终审裁定。审 判 长 张国平审 判 员 欧卫慧审 判 员 封桢莉二〇二〇年六月二十二日法官助理 邹君萍书 记 员 车嘉贤