浙江省杭州市江干区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)浙0104行初163号 原告乐军，男，汉族，1981年1月1日出生，住浙江省开化县。 被告杭州市江干区就业服务中心，住所地杭州市江干区广景弄**。 法定代表人李冬梅，主任。 出庭负责人徐斌，副主任。 委托代理人叶蓓蕾，浙江纳祺律师事务所律师。 原告乐军诉被告杭州市江干区就业服务中心劳动其他行政行为一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月12日立案受理后，依法组成合议庭，本院于2019年11月14日公开开庭进行审理，原告乐军、被告杭州市江干区就业服务中心出庭负责人徐斌及委托代理人叶蓓蕾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年1月10日，被告杭州市江干区就业服务中心（原杭州市江干区就业管理服务处）向原告乐军作出《不予受理告知书》，载明：经审查，你于2019年1月10日提出的技能提升补贴申请，因该人员证书在国家职业资格网上，杭州人力资源和社会保障网、浙江省政务服务网均未查到，决定不予受理。 原告乐军诉称，原告于2018年3月9日获得由国家邮政局人事司和国家邮政局职业技能鉴定指导中心颁发的初级技能快递业务员国家职业资格证书，该证书由人力资源和社会保障部印制，符合申领技能补贴的条件。 根据人社部发[2017]40号规定依法参加失业保险并累计缴纳失业保险费36个月及以上的企业职工，自2017年1月1日起取得初级（五级）、中级（四级）、高级（三级）职业资格证书或职业技能等级证书，可按初级工1000元、中级工1500元、高级工2000元的补贴标准上限申领技能提升补贴，又根据2018年4月，人社厅发(2018)36号《关于实施失业保险支持技能提升“展翅行动”的通知》的规定通过“展翅行动”，推动各地积极主动、全面规范地落实失业保险技能提升补贴政策，力争使符合条件的参保职工都能享受到技能提升补贴。根据人社部发[2017]40号审核程序规定，失业保险经办机构通过职业资格证书或职业技能等级证书联网查询、与失业保险参保信息比对等方式进行审核。并未规定互联网查询是唯一的方式，被告以在互联网上未能查到不予受理，没有法律依据，有行政不作为的嫌疑。原告取得的证书日期，失业参保年限，证书内容合法，完全符合申领的条件。 根据浙人社发[2017]81号《浙江省失业保险支持参保职工技能实施办法》的通知，第八条的规定“失业保险经办机构要与职业技能鉴定机构建立信息共享、沟通协调机制，通过信息比对有效甄别证书的真实性”，在本案中原告已经提供了职业证书，且还提供了职业技能鉴定机构出具的证明，被告未经调查核实，就作出不予受理告知书，显然是违背该规范性文件的要求。 从浙人社发［2017］81号，可以看出未规定“国家职业资格证书全国联网查询”网站（×××.ｃｎ／）、“浙江省职业资格工作网”（×××.ｃｎ／）或当地职业资格系统审核是唯一的途径。从人社部发［2017］40号规范性文件，第二条审核程序，第2点“失业保险经办机构通过职业资格证书或职业技能等级证书互联网查询，与失业保险参保信息比对等方式进行审核”，该条文采用了概括性规定，并未规定唯一的指定网站或甄别方式。杭人社发［2017］275号规范性文件，采用了列举式的规定，指定3个查询网站甄别，显然是违背了人社部发［2017］40号规范性文件的精神，违反了《立法法》第八十条，第二款规定：“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利”。没有上位法的依据，部门规章都不得设定减损公民、法人和其他组织权利，而杭人社［2017］275号属于规范性文件，并不属于法的正式渊源，其效力层次低，也就更不得制定减损公民权利的条款。据此，杭人社发［2017］275号规范性文件凌驾于法律之上，减损了公民应当享有的权利，违反了人社部发［2017］40号文件、浙人社发［2017］81号上位规范性文件的规定，根据规范性文件法律效力的层次认定，上级制定的规范性文件优于下级，违反上位规范性文件的应当认定为无效。从《职业资格证书》的真实性来看，上面盖有人力资源社会保障部的印章，还有编号为：×××48，具有公信力和法律效力，被告完全有能力向上级部门审核其真实性，而不是直接作出不予受理决定，而被告作出的《不予受理告知书》其内容没有载明其作出具体行政行为的法律依据，也没有按照法律规定告知行政相对人有权进行复议和诉讼，其作出的具体行政行为程序违法。 综上，被告作出的具体行政行为明显违反法律、人社部的规定，其行政行为没有合法的规范性文件作为依据，未经认真核查就任意作出不予受理的行政行为，属于行政不作为，应当予以撤销，并从依法重新作出行政行为。为了维护原告应当享有的合法权益，故诉至本院。诉讼请求：1、依法受理原告参保职工技能提升申请行政补贴；2、请求对杭人社发[2017]275号规范性文件进行合法性审查；3、本案案件受理费由被告承担。 原告乐军向本院提交了以下证据： 1、职业资格证书，拟证明原告已依法取得初级技能快递业务员国家职业资格证书。 2、国家邮政局职业技能鉴定指导中心证明，拟证明原告取得的证书合法性、真实性。 3、杭州市人力社保局不予受理告知书，拟证明原告向被告依法提出过申请，被告违法作出不予受理告知书。 4、参保证明，拟证明原告失业保险缴费年限符合申领条件。 5、人社部发[2017]40号文件，拟证明被告作出的不予受理的行政行为，没有法律依据。 6、人社厅发[2017]36号文件，拟证明被告作出不予受理的行政行为违背上位规范性文件的要求。 7、人社部发[2017]40号规范性文件，拟证明被告作出不予受理的行政行为违背上位文件的要求。 8、杭人社发[2017]275号规范性文件，拟证明杭人社发[2017]275号规范性文件违法上位法的规定。 被告杭州市江干区就业服务中心辩称，一、被告对原告作出不予受理行政补贴申请，事实清楚、证据确凿，属正确履行职责。 2019年1月10日原告到被告处申请办理行政补贴事宜，并提供了五级快递业务员国家职业资格证书，被告立即着手核对原告参保缴费情况，并进行证书信息网上比对审核。根据浙人社发[2017]81号《浙江省人失业保险支持参保职工提升职业技能实施办法》的通知及杭人社发[2017]275号《关于贯彻的意见》规定：一、同时符合累计缴纳失业保险费36个月以上及自2017年1月1日后取得初级、中级、高级职业资格证书或职业技能等级证书的可申领技能提升补贴；二、证书信息审核通过国家职业资格证书全国联网查询网站、浙江省职业资格工作网或当地职业资格系统甄别证书信息。但原告的证书无论在国家职业资格网上，还是在杭州人力资源和社会保障网、浙江省政务服务网均未查到，也就意味着证书信息审核不通过，即不符合申领技能提升补贴的条件。故当场作出《不予受理告知书》，告知不予受理的理由及决定 二、杭人社发[2017]275号《关于贯彻的意见》并不存在违反上位法浙人社发[2017]81号《浙江省人失业保险支持参保职工提升职业技能实施办法》的通知及人社部发[2017]40号《人力资源社会保障部财政部关于失业保险支持参保职工提升职业技能有关问题的通知》的规定。 首先，《立法法》第73条规定，地方性法规可以就“为执行法律、行政法规，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”；第82条规定，地方政府规章可以就“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项”。即《立法法》对地方性法规、地方政府规章作为下位法时，它的权限或内容之一就是对上位法内容的具体化。就其内容而言，实施性规定针对上位法的相应规定而作出，但较之上位法内容更为详尽和更有操作性。而浙人社发[2017]81号《浙江省人失业保险支持参保职工提升职业技能实施办法》的通知及杭人社发[2017]275号《关于贯彻的意见》是根据本行政区域的实际情况作出的，正是法律赋予的权利，较人社部发[2017]40号《人力资源社会保障部财政部关于失业保险支持参保职工提升职业技能有关问题的通知》内容更详细，更有操作性，帮不存在违反上位法的规定。 其次，就被告而言，杭人社发[2017]275号《关于贯彻的意见》，在没有被正式撤销或废止之前，应该具有合法性，具有法律效力，被告就应按文件的规定履行职责。 综上所述，被告作出的该具体行政行为事实清楚，适用法律正确，完全符合国家法律规定的有关规定，属正确行使职权，原告的请求没有任何事实和法律依据，请贵院予以驳回。 被告杭州市江干区就业服务中心在法定期限内向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据： 1、关于同意调整杭州市江干区人力社保局所属事业单位机构编制有关事项的批复，拟证明被告名称更改为杭州市江干区就业服务中心。 2、不予受理告知书，拟证明被告依法履行了职责。 经庭审质证，原告乐军对被告杭州市江干区就业服务中心提交的证据1只有复印件，不认可。对证据2真实性无异议，但是违法的。 被告杭州市江干区就业服务中心对原告乐军提交的证据1三性无异议，证书不在补贴申请的网站上，是甄别不出来的。对证据2、3三性无异议。对证据4对真实性无异议，对关联性有异议，缴费年限中是申请补贴的条件之一，并不是全部条件。对证据5-8文件的真实性、合法性无异议，对证明对象有异议，被告认为正是基于上述文件的规定才实施的具体行政行为，行政行为符合文件规定。 本院对上述证据认证如下： 原告乐军提交的证据。证据1、2、4-8真实性予以认可，证据3系案涉行政行为。 被告杭州市江干区就业服务中心提交的证据。证据1真实性予以认可，证据2系案涉行政行为。 经审理查明： 原告乐军系杭州佳成国际物流股份有限公司职工，2018年3月9日取得《职业资格证书》（五级），职业（工种）为快递业务员（收派）。2019年1月，原告乐军向被告杭州市江干区就业服务中心提出技能提升补贴申领申请，杭州市江干区就业服务中心经审核，于2019年1月10日作出不予受理告知。 另查明，2019年6月28日，杭州市江干区人力资源和社会保障局《关于调整所属事业单位机构设置的请示》经批复通过。原杭州市江干区就业管理服务处更名为杭州市江干区就业服务中心。 本院认为，根据《失业保险条例》第三条规定，“国务院劳动保障行政部门主管全国的失业保险工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的失业保险工作。劳动保障行政部门按照国务院规定设立的经办失业保险业务的社会保险经办机构依照本条例的规定，具体承办失业保险工作。”第二十五条规定，“社会保险经办机构具体承办失业保险工作，履行下列职责：（一）负责失业人员的登记、调查、统计；（二）按照规定负责失业保险基金的管理；（三）按照规定核定失业保险待遇，开具失业人员在指定银行领取失业保险金和其他补助金的单证；（四）拨付失业人员职业培训、职业介绍补贴费用；（五）为失业人员提供免费咨询服务；（六）国家规定由其履行的其他职责”。结合《浙江省失业保险条例》第四条、第三十八条第（五）项的规定并根据江劳社（2007）25号《关于江干区劳动和社会保障局所属事业单位机构编制工作方案的请示》文件，杭州市江干区就业服务中心（原杭州市江干区就业管理服务处）系被告杭州市江干区人力资源和社会保障局下属事业单位，是履行失业保险相关待遇、开展就业培训指导等的法定机构。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第二款规定，“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”据此，杭州市江干区就业服务中心具有对技能提升补贴申领申请进行审核的职权。 《浙江省人失业保险支持参保职工提升职业技能实施办法》（浙人社发［2017］81号）第二条规定：“在本省行政区域内的企业职工同时符合以下条件，可申请领取技能提升补贴：（一）依法参加失业保险，累计缴纳失业保险费36个月（含）以上的；（二）自2017年1月1日（含）后取得初级（五级）、中级（四级）、高级（三级）职业资格证书或职业技能等级证书的，以证书核发的时间为准”。该实施办法第四条规定：“证书信息审核。通过国家职业资格证书全国联网查询”网站（×××.ｃｎ／）、浙江省职业资格工作网”（×××.ｃｎ／）或当地职业资格系统甄别证书信息。审核通过的，应在当地政府或人力社保部门网站公示补贴申请情况，公示时间不少于7个工作日，并于公示结束后的15个工作日内直接将补贴资金发放至申请人本人的个人银行账户或社会保障卡；审核不通过的，应书面告知原因”。而根据杭州市人力资源和社会保障局、杭州市财政局《关于贯彻的意见》（杭人社发［2017］275号）规定：“证书信息通过国家职业资格证书全国联网查询网站（×××.ｃｎ／）、浙江省职业资格工作网（×××.ｃｎ／）、杭州市人力资源和社会保障网（×××.ｃｎ））甄别”。本案中，经杭州市江干区就业服务中心查询，原告乐军的证书在国家职业资格网、浙江省政务服务网、杭州人力资源和社会保障网上均未查到，故被告杭州市江干区就业服务中心对于原告乐军提出的技能提升补贴申请作出不予受理的审核意见，并无不当。《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十五条规定“公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的，由行政行为案件管辖法院一并审查。”原告乐军请求对杭人社发［2017］275号规范性文件进行合法性审查，经审查，杭人社发［2017］275号规范性文件中对于资格证书审核的规定并不违反相关上位法的规定，与《浙江省人失业保险支持参保职工提升职业技能实施办法》（浙人社发［2017］81号）亦不矛盾。原告乐军主张该项规定不合法的理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告乐军的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告乐军负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省杭州市中级人民法院。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审  判  长 韩 涛 人民 陪 审员 马杭萍 人民 陪 审员 金舜强 二〇二〇年七月八日 （代）书记员 来 敏