广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终615号 上诉人（原审第三人）乐业县幼平乡马三村下蛮里第一村民小组。 诉讼代表人韦秀光，组长。 上诉人（原审第三人）乐业县幼平乡马三村下蛮里第二村民小组。 诉讼代表人莫祥稳，组长。 以上二上诉人的共同委托代理人黄保成，广西济文律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）乐业县幼平乡马三村上蛮里村民小组。 诉讼代表人李世康，组长。 委托代理人潘政昌，男，汉族，1955年4月3日出生，住乐业县。 原审被告乐业县人民政府，住所地乐业县同乐镇三乐街**。 法定代表人李荣能，县长。 委托代理人韦跃建，乐业县司法局工作人员。 委托代理人韦光鸿，乐业县司法局工作人员。 原审被告百色市人民政府，住，住所地百色市向阳路**/div> 法定代表人周异决，市长。 委托代理人农丽贤，百色市司法局工作人员。 关于上诉人乐业县幼平乡马三村下蛮里第一村民小组（以下简称下蛮里一组）、乐业县幼平乡马三村下蛮里第二村民小组（以下简称下蛮里二组）因与被上诉人乐业县幼平乡马三村上蛮里村民小组（以下简称上蛮里组）以及原审被告乐业县人民政府、百色市人民政府林地行政裁决及行政复议纠纷一案，不服百色市中级人民法院（2019）桂10行初182号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年6月4日公开开庭审理了本案。上诉人下蛮里一组的诉讼代表人韦秀光、上诉人下蛮里二组的诉讼代表人莫祥稳以及二上诉人的共同委托代理人黄保成，被上诉人上蛮里组的诉讼代表人李世康及其委托代理人潘政昌，原审被告乐业县人民政府的委托代理人韦跃建、韦光鸿以及原审被告百色市人民政府的委托代理人农丽贤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明：上蛮里组与下蛮里一组、下蛮里二组之间的争议林地地名叫“蛮里水源林”，面积约1455亩，位于上蛮里屯南面背后坡，距离上蛮里屯约100米，四至范围为：东，从公路沿半坡梁直上至山顶；南，从山顶沿梁直下至东兰坳又跟梁直上柒枫坡顶；西，从柒枫坡顶下至马家坳；北，从马家坳沿公路上至半坡梁与东面闭合。1981年4月1日，乐业县人民政府为上蛮里组及下蛮里一组、二组颁发了各自的《山界林权证》，与之相应的《划山界林权登记卡片》存档于乐业县档案馆。上蛮里组持有的《山界林权证》记载信息与《划山界林权登记卡片》记载信息一致，登记的该组山界林权四至范围及面积数为：东，乡朋坳——杨家当门；西，马家坳；南，东兰坳屋基边沟下到牛场沟再上对三角架止；北，当面赶场路；山林权属总面积3135亩。下蛮里一组、二组持有的《山界林权证》与《划山界林权登记卡片》关于本组的山界林权四至范围及面积的登记信息不一致，其中《山界林权证》的四至范围及面积数记载有涂改，涂改后的四至及面积数为：东，中土梁为界；西，大沟枫木树下；南，三脚架跟沟直下又上那土沟为界；北，莫家托直下；山林权属总面积为3703亩；而《划山界林权登记卡片》记载的四至及面积数为：东，顶大朝；西，丰全；南，马家坳至那土沟；北，莫家托；山林权属总面积为3295亩。乐业县人民政府在行政处理程序中，采信以《划山界林权登记卡片》记载的信息认定下蛮里一组、二组的山界林权四至范围及面积数，作出上蛮里组及下蛮里一组、二组的山界林权范围均包含“蛮里水源林”争议地在内的结论。 另查明，上蛮里组的农户张正平、蒋正平、刘永清、张永清、胡九红、李献、李宏科等持有的《乐业县自留山证书》中有关于“马家坳”、“中土”、“半坡”、“唐家屋基”等山名的表述。下蛮里一组、二组的农户韦承文、韦承高、莫长元、莫长久、蒙永寸、莫刚林、莫长芬、吴昌文、韦景龙、韦景辉、韦景高等11户于1982年7月30日取得乐业县人民政府核发的林业[三定]证书中“现有责任水源林”一栏记载：地名：地名&ldquo沟”，面积“450亩”，四至界限“东大沟为界；南东兰坳为界；西马家坳为界；北寨上为界”。同时，上蛮里组有部分农户、下蛮里一组、二组有部分农户分别在“蛮里水源林”进行土地耕种、管护。2009年实施林业改革时，上蛮里组及下蛮里一组、二组对于“蛮里水源林”林地的权属发生争议。双方曾于2015年5月7日就此争议达成《调解协议书》，但是该协议书已被发生法律效力的乐业县人民法院（2016）桂1028民初31号民事判决确认无效。于是，双方向行政机关申请调处。乐业县人民政府受理后，开展调查、现场勘验、组织调解等，以上蛮里组及下蛮里一组、二组提供的证据均不足以支持其对争议地的全部主张，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十条第一款第（二）项的规定，于2018年11月12日作出乐政处字〔2018〕2号《林地权属纠纷处理决定书》（以下简称2号处理决定）：争议地耕种地块3、6、8、10、11、12、16、17、18、20、21、23、24、25、28、29号宗地所有权属下蛮里一组、下蛮里二组共同所有。争议地耕种地块1、2、4、5、7、9、13、14、15、19、22、26、27号宗地所有权属上蛮里组所有。争议地剩余面积划分为：从争议地南面1177米高程山梁往北沿山沟下为界线，该条山沟的东面非耕种面积权属归上蛮里组所有；该条山沟的西面非耕种面积权属归下蛮里一组、下蛮里二组共同所有。并附“蛮里水源林”林地确权界限图。上蛮里组不服上述处理决定，向百色市人民政府申请行政复议。百色市人民政府于2019年8月27日作出百政行复〔2019〕26号《行政复议决定书》（以下简称26号复议决定），维持上述处理决定。上蛮里组不服，提起本案诉讼。 原审认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款关于“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”的规定，以及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款关于“单位之间发生的林木、林地权属纠纷，由县级以上人民政府处理”的规定，乐业县人民政府有对本案林地权属纠纷进行处理的法定职权。百色市人民政府作为乐业县人民政府的上一级人民政府，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款关于“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，百色市人民政府有权受理上蛮里组的复议申请并作出相应的复议决定。本案的争议焦点为：1.乐业县人民政府于2018年11月12日作出的2号处理决定有无事实和法律依据；2.百色市人民政府于2019年8月27日作出的26号复议决定有无事实和法律依据。 关于焦点一，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第一款第六项的规定，“县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，县级以上人民政府水行政主管部门依法核发的取水许可证”，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。本案经查，上蛮里组持有的《山界林权证》，下蛮里一组、二组农户持有的1982《林业“三定”证书》，均可以作为本案纠纷确权处理的证据材料，当无异议。但下蛮里一组、二组的《划山界林权登记卡片》能否作为本案权属纠纷确权处理的证据及证明效力如何的问题，原审法院认为，《划山界林权登记卡片》存档于乐业县档案馆，属于档案材料，不属于国家机关“依职权制作的公文文书”，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第一款第五项、第三十六条第一款第一项的规定，其可以作为本案权属纠纷处理的参考证据材料，但证明效力低于上蛮里组持有的《山界林权证》。同时，据上蛮里组持有的《山界林权证》的记载，其山界林权的四至范围包含本案争议地的事实清楚、明确；据下蛮里一组、二组一方的《划山界林权登记卡片》记载的山界四至范围，不能得出该四至包含本案争议地，或者与本案争议地的四至存在部分重叠的结论；据下蛮里一组、二组农户持有的1982《林业“三定”证书》记载，虽然其“现有责任水源林”一栏有关于“地名;地名庙坡沟450亩，四至界限‘东：大沟，南：东兰坳，西：马家坳，北：寨上’”等记载，但是该四至方位超出了下蛮里一组、二组一方的《划山界林权登记卡片》记载的本小组的山界四至，并且不能形成清楚的闭合的四至方位范围，不能证明与本案争议地的四至重叠、交叉。2020年1月17日，原审法院组织各方当事人对争议地现场进行勘验，亦确认了以上事实。故乐业县人民政府于2号处理决定中认定下蛮里一组、二组一方的《划山界林权登记卡片》记载的山界林权四至“包含争议地”、“下蛮里一、二组共同的《划山界林权登记卡片》山林权属范围四至和下蛮里一、二组村民持有的1982年林业“三定”证书现有责任水源林一栏记载的地名‘庙坡沟’四至界与上蛮里组的《山界林权证》、《划山界林权登记卡片》山林权属范围四至重叠”等事实的主要证据不足，相应的决定缺乏事实根据和法律依据，应予撤销。 关于焦点二，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”百色市人民政府作出26号复议决定，维持乐业县人民政府2号处理决定。原行政行为因缺乏事实根据和法律依据应予撤销，相应地，维持其效力的复议决定亦由此失去存续的事实和法律基础。为此，对百色市人民政府作出的26号复议决定，也应一并撤销。 综上，上蛮里组的诉讼请求成立，应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项、第七十九条的规定，判决：一、撤销乐业县人民政府于2018年11月12日作出的2号处理决定；二、撤销被告百色市人民政府于2019年8月27日作出的26号复议决定；三、责令乐业县人民政府于本判决生效之日起六个月内就本案林地权属纠纷重新作出处理决定。案件受理费50元，由乐业县人民政府负担。 上诉人下蛮里一组、下蛮里二组提起上诉称，（一）原审判决认定事实不清。其与上蛮里组曾属于同一个生产队，于60年代初分成3个队，分队后按照双方农户使用习惯和公平原则来划分土地。由于其靠近的“莫家坨”属于石山片区，则从上蛮里组附近调划土地给其，其中包括双方争议的“蛮里水源林”，故双方的土地相邻并互有插花。政府1981年4月1日向双方颁发《山界林权证》时只限一本证，由于条件限制和双方互有插花地现象，双方土地界线无法划分得明确和具体，故在字面表达上，两队之间林权范围有冲突。但1982年7月30日向双方村民发放《林权“三定”证书》、1984年4月24日达成的《马三大队上下蛮生产队加强森林保护管理的村规民约》，均对争议地内各自穿插使用土地进行了明细登记。乐业县人民政府根据双方历史沿袭具体情况和双方证据，为了便于双方生产生活，作出的2号处理决定是正确的。一审判决关于“乐业县人民政府仅凭《划山界林权登记卡片》记载的信息认定争议地部分归下蛮里一组、下蛮里二组所有错误”的事实认定是错误的。（二）在政府调处及原审阶段，双方提交的《山界林权证》《划山界林权登记卡片》《林权“三定”证书》的证据效力是一样的，虽然其提交的《山界林权证》因当时客观情况和填写人员文化水平受限，出现错漏而涂改，但证书都是从乐业县档案局复印而来。且《林权“三定”证书》《马三大队上下蛮生产队加强森林保护管理的村规民约》已经将双方的权属范围具体化，双方的证书实际并不冲突。（三）一审判决认定的“2020年1月17日，本院组织各方当事人对争议地现场进行勘验，亦确认了以上事实”不属实。原审法院组织各方当事人现场勘查时，只以上蛮里组的证书范围进行指认。其证书范围包含了上蛮里组的证书范围，如果把上蛮里组的林地分割出去，则不能闭合，而穿插使用土地是正常现象。如果按照原审判决执行，则其全部土地归上蛮里组所有，其将成为失地农民，今后生活无法保障。（四）原审判决适用法律错误。乐业县人民政府作出的2号处理决定认定事实清楚，证据充分，结果公正，原审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项规定判决撤销错误，应当根据该法第六十九条的规定，判决驳回上蛮里组的诉讼请求。（五）根据国家土地管理局（1995）国土籍字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》关于农村集体使用土地超过二十年应当归现使用者所有的规定，其农户已经连续使用涉案土地达50多年，乐业县人民政府将其一直使用的土地确定归其所有是正确的。（六）上蛮里组的委托代理人不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条的规定，不具有代理资格，原审判决程序错误。（七）乐业县人民政府对于证书有冲突或记载不清的有解释权，也有重新处理权。故乐业县人民政府通过现场勘察，针对双方的实际情况作出的2号处理决定是有效的，应予维持。综上，请求撤销一审判决，改判驳回上蛮里组的诉讼请求。 被上诉人上蛮里组答辩称：（一）原审判决认定事实清楚。1981年向各生产队颁发的《山界林权证》，依据的是1961年土地山林固定到生产队集体所有的历史界线，双方的《山界林权证》明确划分和记载了双方林地分界线在马家坳，双方林地分界线闭合清楚，并无重叠，争议的蛮里水源林正包含在上蛮里组的《山界林权证》权属范围。（二）其持有的是《山界林权证》，下蛮里一组、二组持有的是《划山界林权登记卡片》，两者不具有同等法律效力。下蛮里一组、二组部分农户越界到上蛮里组《山界林权证》权属范围内开荒种地，所办理的《林权“三定”证书》属于侵权行为。且其持有的《山界林权证》的法律效力大于《林权“三定”证书》。（三）原审法院现场勘界时核对证书和卡片记载，经双方一致认可和历届村干部指认，证明双方林地分界线在马家坳，现场勘验的程序合法。（四）双方林地界线清楚，并无重叠，乐业县人民政府采信下蛮里一组、二组的《划山界林权登记卡片》和《林权“三定”证书》违反法律规定，所作出的2号处理决定认定事实的主要证据不足，原审判决予以撤销，适用法律是正确的。（五）其自1984年以来，坚持向上反映，要求处理下蛮里一组、二组部分农户归还侵占林地而未果，下蛮里一组、二组根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》主张，“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地满二十年的，应视为现使用者所有”是错误的。（六）其依据《中华人民共和国行政诉讼法》和《广西壮族自治区高级人民法院关于民事行政诉讼活动中公民代理的若干规定》，经核准后办理了代理诉讼手续，委托代理人潘政昌代理本案，符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审被告乐业县人民政府述称：1.根据下蛮里一组、二组及上蛮里组所持有的《山界林权证》《划山界林权登记卡片》以及乐业县人民政府的书证，经过现场勘察校验，几份证书所包含的山林界线存在重叠。2.其根据双方在争议地的管护事实，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》“三个有利于”原则，作出2号处理决定，认定事实清楚。3.一审法院的判决认定事实不清。综上，请求撤销一审判决，驳回上蛮里组的诉讼请求。 原审被告百色市人民政府述称：（一）其作出的26号复议决定认定事实清楚，证据确凿。1.2009年林改时双方因争议地发生纠纷，2012年经幼平乡政府组织现场勘查，查明争议地第1、2、4、5、7、9、13、14、15、19、22、26、27号宗地为上蛮里组村民石胜发、李世康、李世平等人种植杉木、八角等农作物；第3、6、8、10、11、12、16、17、18、20、21、23、24、25、28、29号宗地为下蛮里一组、二组村民韦新堆、莫祥稳等人种植杉木、栗等农作物。2.双方均有《山界林权证》《划山界林权登记卡片》。下蛮里一组、二组的《山界林权证》《划山界林权登记卡片》均存于乐业县档案馆，但下蛮里一组、二组的《山界林权证》四至有涂改，故以其《划山界林权登记卡片》记载的四至为山界林权界线。3.上蛮里组农户张正平、蒋正平、刘永清等户持有的《乐业县自留山证书》记载的自留山面积涉及争议地。下蛮里一组、二组农户韦承文、韦承高、莫长远等11户持有的《林业“三定”证书》涉及争议地。4.上蛮里组《山界林权证》与下蛮里一组、二组的《划山界林权登记卡片》山林界线存在重叠，无法作为直接确定山界权属的证据。双方持有的证据均不足以支持其对争议地全部权属的主张，且双方均在争议地上有实际经营管护的事实。因此，乐业县人民政府按照双方的现实经营状况及根据有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会程序稳定的原则，在兼顾双方利益的基础上，作出的2号处理决定并无不当。（二）其作出的26号复议决定适用依据正确。由于乐业县人民政府作出的2号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，其根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，依照法定职权，维持该处理决定并无不当。（三）其作出的26号复议决定程序合法。1.上蛮里组不服2号处理决定，于2019年2月15日申请复议，其于2月18日依法受理。因案件需要，于4月17日中止审理，8月26日恢复审理。后于2019年8月27日作出26号复议决定，9月10日送达给上蛮里组。2.根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，其具有对乐业县人民政府作出的2号处理决定进行复议审查的法定职权。综上，请求撤销一审判决。 被上诉人上蛮里组在二审时提交的证据有：证据1马三村老村长证明，拟证实双方林地分界线在马家坳，争议林地在其林权证范围；证据2山界纠纷处理决定书和土地纠纷调解书，拟证实双方于1984年对争议地发生纠纷，多次经政府处理未决以及上蛮里组长期要求下蛮里一组、二组农户退还侵占林地未果。 经庭审质证，上诉人下蛮里一组、二组以及原审被告乐业县人民政府、百色市人民政府认为：对证据1的真实性、合法性、关联性有异议，证人未到庭，是否为其真实意思表示不清楚；证据2中的幼平乡人民政府幼政发（1991）23号《关于李珠会与田水利山界纠纷的处理决定》已经幼平乡人民政府件幼政发（1991）29号《关于撤销幼平乡政府1991年23号文件的决定》所撤销；认可证据2中土地纠纷调解笔录和通知的真实性、合法性，但该两份证据与本案没有关联性。 对于被上诉人上蛮里组提交的上述证据，本院认为，证据1没有证人身份证明，证人也没有出庭作证，无法确认其真实性，本院不予采信；证据2中的幼平乡人民政府幼政发（1991）23号《关于李珠会与田水利山界纠纷的处理决定》已经被幼平乡人民政府件幼政发（1991）29号《关于撤销幼平乡政府1991年23号文件的决定》所撤销，证据2中的土地纠纷调解笔录和通知与本案没有关联性，故证据2不作为二审新证据采信。 上诉人下蛮里一组、二组对一审判决查明的“第三人持有的《山界林权证》与《划山界林权登记卡片》关于本组的山界林权四至范围及面积的登记信息不一致”提出异议，主张是一致的。对此，本院认为，原审判决查明的上述事实与下蛮里一组、二组持有的《山界林权证》和《划山界林权登记卡片》记载相符，上诉人下蛮里一组、二组的异议不成立。 本院认为，本案的争议焦点是，乐业县人民政府作出的2号处理决定以及百色市人民政府作出的26号复议决定的合法性问题。 各方当事人对于乐业县人民政府具有作出涉案处理决定以及百色市人民政府具有作出涉案复议决定的法定职权没有异议，应当予以确认。 本案中，下蛮里一组、二组与上蛮里组因本案“蛮里水源林”权属发生争议。根据双方所提交的证据，上蛮里组提交《山界林权证》的林权四至范围包含争议地，上蛮里组张正平、蒋正平、刘永清等农户的《乐业县自留山证书》证实其在“蛮里水源林”分得自留山；存于乐业县档案馆的下蛮里一组、二组《划山界林权登记卡片》记载的林权四至范围包含争议地，下蛮里一组、二组韦承文、韦承高、莫长元等农户取得的《林业“三定”证书》记载的林地四至包含争议地。经幼平乡人民政府以及乐业县人民政府组织各方当事人进行现场勘验，确认下蛮里一组、二组《划山界林权登记卡片》和其农户《林业“三定”证书》记载的四至界线与上蛮里组《山界林权证》《划山界林权登记卡片》记载的山林权属范围四至重叠，且双方村民均有在争议地耕种的事实。故乐业县人民政府根据双方对争议地的历史沿袭情况和对争议地实际经营管护事实，按照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》“有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定”的原则，作出涉案2号处理决定，有事实和法律依据。百色市人民政府作出26号复议决定予以维持并无不当。原审法院于2020年1月17日组织各方当事人对争议地进行勘现场验，但现场勘验形成的《现场勘验笔录》不能推翻乐业县人民政府之前所做的现场勘验即不能得出下蛮里一组、二组的《划山界林权登记卡片》《林业“三定”证书》不包含争议地或与争议地四至不存在重叠的结论。故原审判决撤销乐业县人民政府作出的2号处理决定以及百色市人民政府作出的26号复议决定依据不足，适用法律错误。 综上所述，上诉人下蛮里一组、二组的上诉请求成立，本院予以支持。一审判决依据不足，适用法律法规错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 撤销百色市中级人民法院（2019）桂10行初182号行政判决； 驳回乐业县幼平乡马三村上蛮里村民小组的诉讼请求。 本案一审、二审案件受理费各50元，共100元，由被上诉人乐业县幼平乡马三村上蛮里村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 辉 审 判 员  麦 青 审 判 员  韩胜强 二〇二〇年七月三日 法官助理  周艳华 书 记 员  陈品涵 附：相关法律条文 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》 第四条调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。