河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初160号原告洛阳市洛龙区关林街道办事处刘富村村民委员会,住所地洛阳市洛龙区东西大街与南北街交叉口东210米路北。诉讼代表人石永峰，男，1976年11月2日出生，汉族,住河南省洛阳市洛龙区。诉讼代表人沈六英，女，1954年4月11日出生，汉族，住河南省洛阳市洛龙区。诉讼代表人刘玉斌，男，1965年9月20日出生，汉族，住河南省洛阳市洛龙区。诉讼代表人张文杰，男，1969年11月26日出生，汉族，住河南省洛阳市洛龙区。诉讼代表人朱线珍，女，1957年3月5日出生，汉族，住河南省洛阳市洛龙区。委托代理人刘德宇、鲁臻英，金博大律师事务所律师。被告洛阳市人民政府，住所地河南省洛阳市洛龙区开元大道**。法定代表人刘宛康，市长。委托代理人吴欣宇，洛阳市自然资源和规划局工作人员。委托代理人崔神宝，河南大进律师事务所律师。被告洛阳市洛龙区人民政府，住，住所地洛阳市洛龙区开元大道**/div>法定代表人韩建军，负责人。委托代理人高自立，洛阳市洛龙区司法局副局长。委托代理人张耕硕，洛阳市洛龙区人民政府法律顾问。原告洛阳市洛龙区关林街道办事处刘富村村民委员会（以下简称刘富村委会）诉被告洛阳市人民政府（以下简称洛阳市政府）、洛阳市洛龙区人民政府（以下简称洛龙区政府）确认行政行为违法一案，于2019年7月19日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，依法向二被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院于2019年9月11日作出（2019）豫01行初337号行政裁定，驳回原告的起诉。原告不服，上诉至河南省高级人民法院。河南省高级人民法院于2020年1月15日作出（2019）豫行终3477号行政裁定，指令本院继续审理本案。本院受理后，依法另行组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭审理了本案。原告刘富村委会的诉讼代表人张文杰、朱线珍、沈六英及委托代理人刘德宇、鲁臻英，被告洛阳市政府的委托代理人吴欣宇、崔神宝，被告洛龙区政府的委托代理人高自立、张耕硕到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告刘富村委会诉称：2018年4月，政府组织有关单位在原告村民的耕地上施工进行“伊水游园”建设，项目占用原告村里的集体土地近1000亩（基本农田）。到原告起诉止，集体土地上建设有足球场、篮球场、乒乓球场、网球场等建设项目，还有房屋、道路等设施在建。原告据此向洛龙区国土资源局投诉，要求查处违法占地。2019年1月和3月，洛龙区国土资源局作出告知函，认定该地块为洛阳市政府为了生态廊道的环境整治和生态修复，于2018年1月15日审议并原则上通过《洛阳伊水游园八里堂段规划设计方案》，并于2018年3月13日洛阳市人民政府《工作部署（中心城区建项目）》，对“伊水游园”（八里堂、伊滨经开区段、龙门园段）开始违建拆除和土地整理，并于2018年12月份对“伊水游园”整体绿化美化，同时点缀建设部分体育设施，供市民健身和休闲。伊河生态廊道共流转刘富村集体土地910.798亩，流转土地不改变土地集体性质。原告认为，被告占用原告的土地进行绿化和体育设施建设于法无据，实际上是“以租代征”的行为，将基本农田变为建设用地，严重违反《中华人民共和国土地管理法》的规定。请求：1.确认被告占用原告集体土地的行为违法；2.被告承担诉讼费。原告向本院提交了以下证据：第一组证据：1.2018年3月13日洛阳市政府作出的《工作部署（3）》2页；2.原洛龙区国土资源局关于洛阳市国土资源局办公室转办函的告知函一份；证明涉案“伊水游园”项目系洛阳市政府组织部署实施，对涉案土地违法进行绿化建设（910.798亩），应该承担法律责任。第二组证据：3.《伊河生态廊道及周边区域综合整治方案》一份，证明洛龙区政府参与对伊河生态廊道及周边区域地面附属物进行拆迁清理，并在原告的集体土地进行投资绿化建设，应当承担法律责任。第三组证据：4.2017年7月1日，刘富村委会与洛龙区关林街道办事处（以下简称关林街道办）签订的涉及295.79亩土地《关林街道办事处与刘富村土地流转合同》一份；5.2012年9月28日，刘富村委会与河南中迈集团洛阳中亦中置业有限公司签订的《关林镇刘富村土地流转合同》一份；6.2014年9月19日，河南中迈集团洛阳中亦中置业有限公司与关林街道办、刘富村委会签订的《刘富村流转合同经营转让协议书》一份，证明原告土地违法流转给关林街道办，约定的是农业观光，不得改变土地用途性质，但是结合上述证据，被告在集体土地上进行建设，违反土地管理法的规定。第四组证据：7.2019年7月25日，洛龙区国土资源局作出的〔2019〕013《政府信息公开告知书》；8.部分村民的土地承包经营权确权证书；9.《刘富村群众诉求问题（第二批）通告》一份，证明涉案过程建设占用的大部分是基本农田，严重违反土地管理法规定。第五组证据：10.洛规信公告字〔2018〕第82号《洛阳市城乡规划局政府信息公开告知书》一份，证明被告占用原告的基本农田和耕地违法进行建设。第六组证据：11.集体土地被建为公园、篮球场、足球场等设施的照片6张，证明涉案集体土地被被告违法作为建设用地施工建设。第七组证据：12.村民张治军2020年通过信息公开，洛阳市自然资源和规划局作出的〔2020〕023号的《政府信息公开答复书》；13.打印照片（复印件4张），证明涉案土地上目前有部分被地铁车辆段占用进行地铁建设。被告洛阳市政府答辩称：一、答辩人没有实施违法占地行为，更没有针对原告实施违法行为。被告与原告之间不存在利害关系，答辩人不是本案的适格被告。根据《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规：农村土地可以采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。因此，不存在“以租代征”的违法行为。二、答辩人没有收到或者组织征收土地的行为。依据《土地管理法》第四十五条“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”因此，征收土地的批准权限在国务院或者省政府。依据《土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。征收土地后由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”三、答辩人没有征收涉案地块，涉案地块依然在刘富村委会名下，涉案地块只是发生了土地经营权的流转。四、答辩人没有参与涉案地块所谓的绿化等行为，并不是本案的适格被告。原告起诉答辩人违法占地没有事实和法律根据，请求驳回原告针对答辩人的诉讼请求。被告洛阳市政府未提交证据。被告洛龙区政府答辩称：一、答辩人不存在违法占地的行为。二、本案所涉土地的土地性质未发生变化，仅是土地经营权或使用权发生变化。三、本案所涉土地性质为公共绿地或其他公益性建设用地。根据目前性质并未改变土地利用性质。四、原告主体不适格。本案的原告是刘富村委会，而原告所提交的《行政起诉状》却没有加盖刘富村委会的印章（仅是手书刘富村委会等全称），而且该落款是手写的刘富村委会，该落款显系是××手写，而非是刘富村委会所提起的行政诉讼。本案原告（××）张文杰、石永峰、沈六英、刘玉斌、朱线珍等五人签名的诉讼代表人，根本不应、也没有任何证据证明其原告主体是刘富村委会。原告所谓的一千多户代表数，据答辩人调查并非涉案村民真实性委托。五、涉案土地经协议约定流转后，截止诉讼之日，原承包农民仍按照协议约定自2012年至今领取约定土地流转费用。六、2012年、2014年，村集体两次流转土地均是经过村民委员会相关决议而形成的集体决议，并非承包土地个人的个人意志。综上，本案所涉地块不存在占用违法的事实。本案地块所涉项下协议，双方仍在按照协议约定履行，土地流转方取得土地使用权后也并未改变土地利用规划，亦不存在其他违法行为。七、本案所涉地块土地流转方原为某公司，后为某办事处。本案与洛阳市政府无关联，但原告起诉将洛阳市政府列为被告，存在故意规避法定管辖的行为。综上，请求驳回原告的起诉。被告洛龙区政府向本院提交了以下证据：1.洛龙区政府办公室洛政办〔2016〕79号，证明洛龙区周边区域综合整治实施方案；2.关林镇刘富村土地流转合同三份，证明合同合法有效；3.河南省高级人民法院行政裁定书，证明裁定驳回朱线珍等1086户的起诉；4.经村、镇两级政府确认的现刘富村委会居民户数及户内成员详细信息，证明原告以村民身份，代表村民委员会起诉，未达到法定条件，原告主体资格有问题；5.2012年至2020年，刘富村委会根据双方签订的土地流转协议领取补偿款的名录表，其中包括本案提起诉讼的原告，证明提起本诉的授权并非原告的真实意思所为，刘富村委会及其村民对流转协议约定的内容继续履行，并无根本性异议。被告洛阳市政府、洛龙区政府对原告的证据发表以下质证意见：对第一组证据的真实性无异议，对证明方向有异议，该证据仅能证明洛阳市政府对该工作进行了部署，而下级政府仍然是在其法定职权范围内履行自己的法定职责，具有单独的对外法律效力，并不能够作为将洛阳市政府作为本案被告的证据和依据。对第二组证据的真实性无异议，对证明方向有异议，此证据仅能证明洛龙区政府对生态区域综合整治拿出了具体方案，但并不影响村集体与其他单位签订的相关协议的履行，也并未影响到村集体成员的实体利益，并不能达到其证明目的，洛龙区政府下属部门也未存在合同约定外的其他违法占地行为，洛龙区政府不应当承担法律责任。对第三组证据的真实性无异议，对证明方向有异议，三份协议可以明确显示刘富村委会经村集体决议，将土地经营权流转给第三方。土地流转后，为公共利益结合生态廊道治理方案，洛龙区政府根据工作规划将区域内涉及相关地块在未突破土地利用性质的情况下进行了综合治理，现此地块为公共绿地和公益用地。对第四组证据的真实性、证明方向均有异议，此证据与集体决议将土地流转给第三方并不冲突，且双方协议正在正常履行。2016年至2020年，村集体及其成员按照协议约定均已正常领取了协议约定的补偿款项，本案所涉土地所有权和经营权并未发生变化。对第五组证据的真实性无异议，对证明方向有异议，此证据仅是一份公开告知书，告知申请公开的信息不存在，并不能够证明被告占用的行为违法。对第六组证据的真实性无异议，对证明方向有异议，原告此证据为断章取义之证据，并不能够整体覆盖本案所涉九百余亩土地。根据相关法律规定和现实需求，在公益用地或非耕地上面建设部分配套设施，符合相关法律规定。对第七组证据的真实性无异议，对证明方向有异议，此证据符合被告的观点，即本案项下所涉土地所有权并未发生变化，实际使用人和原所有人根据双方签订的协议正常履行。至于证据所显示部分基建设施占用该地块，可能是短期的租赁行为或临时占用行为，与被告的占用土地违法并无必然联系。同时，原告提供的证据并未显示本案所涉九百余亩土地全为耕地，事实上是本案所涉土地大部分为滩涂和林地，符合公益设施建设用地项目的要求。原告对被告洛龙区政府的证据发表以下质证意见：对证据1的真实性无异议，证明洛龙区政府参与涉案建设，结合洛阳市政府的文件，洛龙区政府是涉案项目的投资主体，是本案适格的被告；对证据2的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，上述协议是关林街道办与刘富村委会签订，关林镇街道办是派出机构，没有职权与村委会签订流转协议，协议是无效的，且本案争议不是流转协议，而是在原告集体土地上进行违法建设的行为，与协议无关联性。对被告提供的新证据，由于不是在法定期限内举证的属于超期举证，而且被告在第一次庭审时也没有对原告的主体资格提出任何的异议，现在提供这么多的名册显然不合法；被告的证据6全是复印件，也是超期举证，不合法，不能证明行政行为的合法性。即使有村民领取补偿款，也不代表被告占地行为合法。原告提供的人数是大概1083多户，即使按照被告所说系1600户，原告也远远超过一半人数。被告洛阳市政府对于洛龙区政府的证据无异议，洛龙区政府新提交的花名册属于对原告主体资格提出异议的证据，并不属于对行政行为合法性的证据，不存在超期举证的问题。本院对上述证据认证如下，原、被告对对方证据的真实性均未提出实质性异议，对上述证据的真实性，本院均予以采信，对证明目的将予以综合评价。根据上述有效证据及庭审调查，本院确认以下事实：2012年9月28日，刘富村委会（甲方）与河南中迈集团洛阳中亦中置业有限公司（乙方）签订《关林镇刘富村土地流转合同》，洛阳市洛龙区关林镇人民政府（以下简称关林镇政府）系鉴证方，约定甲方将刘富村615.008亩土地承包经营权流转给乙方，用于生态农业观光，流转时限自2012年10月1日至2029年9月30日止，并对交付时间及方式、权利义务等进行约定。2014年9月19日，河南中迈集团洛阳中亦中置业有限公司（甲方）与关林镇政府（乙方）、刘富村委会（丙方）签订《刘富村流转合同经营转让协议书》，约定将甲方2012年9月28日与丙方签订的《关林镇刘富村土地流转合同》确定的权利和义务，由乙方承继，丙方予以同意；并对合同履行等其他内容进行约定。2016年11月14日，洛龙区政府办公室印发《伊河生态廊道及周边区域综合整治方案》。该方案记载：“二、整治目标。通过对伊河生态廊道及周边区域地面附属物进行拆迁清理，采取绿化或土地流转的方式，发展生态休闲观光旅游等相关产业。……三、工作任务。（一）征地拆迁工作2.东环路（希望路至开元大道）西侧15米、东侧至伊河地界征迁腾地。工作任务：涉及八里堂村范围的土地流转……”2017年7月1日，关林街道办（甲方）与刘富村委会（乙方）签订《关林街道办事处刘富村土地流转合同》，约定乙方将其位于刘富村的295.79亩土地承包经营权流转给甲方，流转时限自2017年7月1日至2027年6月30日止；并对流转数量、权利义务等予以约定。2018年3月13日，洛阳市政府印发《工作部署（中心城区城建项目）》，对包括“伊水游园”（八里堂段、伊滨经开区段、龙门园区段）等建设工程进部署。原告诉称自2018年4月份，发现在上述集体土地上施工进行“伊水游园”建设，并建设有足球场、篮球场等建设项目，认为二被告“以租代征”，占用原告土地进行绿化和体育设施建设于法无据，遂以刘富村委会的名义，提起本案行政诉讼。本院认为，河南省高级人民法院指令本院继续审理中，被告在庭后向本院提交的132户村民表示“签字并非为了起诉伊水游园项目”的情况说明，不能证明原告提起本案诉讼时未过半数户村民，且河南省高级人民法院（2019）豫行终3477号行政裁定已经认定“过半数户村民以刘富村委会的名义提起本案诉讼符合起诉条件”，故原告提起本案诉讼时符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。洛龙区政府于2016年印发了《伊河生态廊道及周边区域综合整治实施方案》，对其管辖区域内伊河生态廊道的建设制定了具体的方案，并予以实施。之后，洛阳市政府印发《工作部署（中心城区城建项目）》，部署了包括“伊水游园”在内的多个城建项目，洛阳市政府对“伊水游园”的部署系宏观指导。原告所诉涉案刘富村土地最先在伊河生态廊道治理中被作为绿化用地，其后为“伊水游园”的建设，均系洛龙区政府作出的行政行为。洛龙区政府作为县（区）级人民政府，具有独立的行政主体资格，应当对其实施的行政行为承担责任，是本案的适格被告。洛阳市政府不是本案适格的被告，原告对洛阳市政府的起诉依法应当予以驳回。被告洛龙区政府占用涉案910.798亩土地的行为发生在《中华人民共和国土地管理法》2019年修订之前，根据修订前的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。因此，建设项目需要使用农用地等农村集体土地的，应当依法办理土地征收及农用地转建设用地审批手续。本案中，洛龙区政府未提供证据证明其经过项目报批和土地征收程序，也未提供证据证明其所进行的绿化建设未改变原土地利用性质，其仅通过“流转”方式取得并使用涉案土地进行绿化建设，缺乏法律依据。原告要求确认其占用土地行为违法的诉讼请求，依法应当予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告洛阳市洛龙区人民政府占用洛阳市洛龙区关林街道办事处刘富村村民委员会910.798亩土地的行为违法。一审案件受理费50元，由被告洛阳市洛龙区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式八份，上诉于河南省高级人民法院，于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长 李 岩审判员 张 启审判员 徐 滢二〇二〇年七月九日书记员 冯月梅