湖北省潜江市人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂9005行初15号原告廖明明，男，生于1987年5月15日，汉族，潜江市人，自由职业，住潜江市。委托代理人谢鹏辉，北京市京师律师事务所律师。被告湖北潜江经济开发区管理委员会，住所地：潜江市章华北路**。法定代表人徐国亮，该管委会主任。行政机关负责人彭兵，该管委会工委委员。委托代理人徐涛，湖北江汉律师事务所律师。第三人潜江经济开发区信心村村民委员会，，住所地：潜江市318复线法定代表人王育凯，该村委会主任。委托代理人代立军，湖北江汉律师事务所律师。原告廖明明与被告湖北潜江经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会），第三人潜江经济开发区信心村村民委员会（以下简称信心村委会）行政协议一案，本院于2020年1月3日立案受理后，于2020年1月9日向被告开发区管委会送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。因信心村委会与本案被诉行政协议有利害关系，本院通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年5月25日公开开庭审理了本案。原告廖明明，被告开发区管委会工委委员彭兵、委托代理人徐涛，第三人信心村委会主任王育凯、委托代理人代立军到庭参加诉讼。因疫情本案扣减审限83天。本案现已审理终结。原告廖明明诉称：1、本案《购买还建公寓楼房合同书》（以下简称还建房合同）是行政合同，被告应当承担法律责任。2018年9月14日，潜江市国土资源局在第三人处现场发布拟征收土地告知书。2019年1月17日，第三人与原告签订还建房合同，并加盖了被告下属部门园区指挥部合同专用章。第三人作为村民委员会没有法律、法规、规章授权的行政管理职责，还建房合同加盖园区指挥部合同专用章，能够证明第三人是受被告的委托。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条规定，对村民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告，故被告应当对还建房合同承担法律责任。2、在没有取得合法土地征收批文的情况下，签订还建房合同，无事实依据，严重违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，征收集体所有的土地，必须首先取得省政府或国务院的征地批复。潜江市国土资源局于2019年1月31日作出政府信息公开申请答复书，明确原告的房屋及宅基地不在征收范围内，且未取得征地批文等征地材料。本案《购买还建公寓楼房合同书》在没有取得省级政府或国务院作出的土地征收批准文件且原告房屋及宅基地不在拟征收范围的情况下，以协议方式征拆原告房屋的行为属于典型的未批先占，严重违反法律强制性规定。3、还建房合同签订程序严重违法。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，土地征收依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。《征收土地公告办法》第四条规定，市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告。第七条规定，市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。第十条规定，有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况。第十一条规定，征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述法律规定，被告及第三人越过征地的法定程序，与原告签订的还建房合同严重违法。综上，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释的相关规定提起诉讼，请求1、依法确认还建房合同无效；2、诉讼费由被告承担。被告开发区管委会辩称：1、本案不应是行政诉讼，应是民事诉讼。首先，原告与第三人自愿签订还建房合同且达成协议后，原告得到了补偿款，第三人拆除房屋。还建房合同符合合同法的相关条件，这说明双方是一个平等主体之间的民事行为。如原告认为所签的还建房合同有问题，确认无效可以通过民事诉讼程序解决。其次，还建房合同没有违反法律、行政法规的强制性规定，是有效合同。2、被告不是本案的适格主体。首先，被告未委托或授权第三人与原告签订还建房合同，该合同的签订是原告与第三人自愿的民事行为。其次，关于园区指挥部盖章的行为。因原告所居住的房屋在卫生防护距离范围内，在这个范围内的房屋拆迁有关事项，园区指挥部可以进行指导，还建房合同上园区指挥部加盖的合同专用章均盖在落款的时间上，而非甲乙双方旁边，况且该合同上也没有列园区指挥部为合同当事人。园区指挥部的盖章行为是对还建房合同的见证和备档，并无它意，对于该合同的签订园区指挥部没有实施任何行政行为。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。第三人信心村委会述称：1、本案不应是行政诉讼，应是民事诉讼。首先，原告与第三人自愿签订了还建房合同且达成协议后，原告得到了补偿款，第三人拆除房屋。还建房合同符合合同法的相关条件，这说明双方是一个平等主体之间的民事行为。如原告认为所签的还建房合同有问题，确认无效可以通过民事诉讼程序解决，而不是行政诉讼解决。其次，还建房合同没有违反法律、行政法规的强制性规定，是有效合同。2、被告不是本案的适格主体。首先，被告未委托或授权第三人与原告签订还建房合同，该合同的签订是原告与第三人的自愿的民事行为。其次，关于园区指挥部加盖的合同专用章的行为。因原告所居住的房屋在卫生防护距离范围内，在这个范围内的房屋拆迁有关事项，园区指挥部可以对第三人与原告签订还建房合同的行为进行指导，该合同上园区指挥部加盖的合同专用章均盖在落款的时间上，而非甲乙双方旁边，况且该合同上也没有列园区指挥部是合同当事人。园区指挥部的盖章行为是对该合同的见证和备档，并无它意，对于该合同的签订园区指挥部没有实施任何行政行为，是原告与第三人的双务合同行为。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。经审理查明：原告系第三人辖区村民，其涉案房屋位于该村8组。第三人系被告辖区内的村民委员会，原告的涉案房屋所涉土地性质为第三人集体所有。2016年5月3日，被告向潜江市市委上报关于出具金澳科技卫生防护距离内居民搬迁承诺的请示。2017年2月16日、6月20日，潜江市市委分别下发市委专题办公会议纪要[2017]第2号和[2017]第21号关于支持金澳科技发展的专题会议纪要。专题会议纪要要求被告要进一步加大卫生防护距离内居民搬迁力度，按照规划抓紧实施，同时要排除一切阻力，加快还建房建设，让拆迁户早日搬进新居。2019年1月17日，原告与第三人签订还建房合同，该合同就房屋的地址、面积、价格、是否电梯房、房屋及天然气价款的支付方式、过渡费的支付等进行了约定。还建房合同的甲方为第三人、乙方为原告，甲方由第三人的法定代表人即主任王育凯签名，乙方由原告签名按捺手印。被告所属的园区指挥部在该拆迁安置合同落款日期的位置加盖了园区指挥部合同专用章。原告认为，还建房合同的签订既无事实依据，又程序严重违法，故向法院提起诉讼，请求1、依法确认还建房合同无效；2、诉讼费由被告承担。另查明，2019年1月17日，原告与第三人签订《房屋拆迁及过渡安置合同书》，该合同就房屋及相应的附属物及奖金的总额、房屋及相应的附属物评估及补偿依据、房屋拆除搬迁、房屋拆除搬迁资金结算等进行了约定。现还建房原告还未实际获得，但已领取资金人民币121497元。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，被诉还建房合同由甲方即第三人、乙方即原告签订，权利义务主体系第三人与原告。虽然被告所属的园区指挥部在该合同落款日期的位置加盖了园区指挥部合同专用章，但合同的主要目的和内容是约定第三人与原告在拆迁过程中的过渡还建事宜，被告与原告之间并无行政法上的权利义务关系。还建房合同并不能体现被告对原告的房屋及房屋坐落的土地实施了征收，无法认定该合同具有征收补偿行政协议的性质。因此，被诉的还建房合同不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议，原告请求确认还建房合同无效不属于行政诉讼的受案范围，对其起诉，应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告廖明明的起诉。本案不收取案件受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省汉江中级人民法院。审 判 长  王晓君人民陪审员  田应新人民陪审员  胡绪松二〇二〇年七月二十二日书 记 员  刘雅俊