湖北省天门市人民法院行 政 判 决 书(2020)鄂9006行初6号原告：天门市瑞宏新型建筑材料有限公司，住所地：湖北省天门市皂市镇李场长寿原种场。法定代表人：张圣祖，该公司总经理。委托诉讼代理人：沈旭伟，天门市西江法律服务所法律工作者。被告：天门市生态环境局，住所地：天门市竟陵办事处钟惺大道**。法定代表人：胡业学，该局局长。出庭负责人：贺拥军，该局副局长。委托诉讼代理人：郭辉，该局政策法规科副科长。委托诉讼代理人：高良模，湖北文学泉律师事务所律师。原告天门市瑞宏新型建筑材料有限公司不服被告天门市生态环境局环境保护行政处罚一案，本院于2020年1月13日立案受理后，于同年1月15日向被告天门市生态环境局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年5月26日公开开庭进行了审理。原告天门市瑞宏新型建筑材料有限公司的法定代表人张圣祖及委托诉讼代理人沈旭伟，被告天门市生态环境局的负责人贺拥军及委托诉讼代理人郭辉、高良模均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年6月24日，被告天门市生态环境局以原告天门市瑞宏新型建筑材料有限公司未依法报批建设项目环境影响评价文件而开工建设及需要配套建设的环境保护设施未建成即投入生产为由作出天环罚字[2019]16号《行政处罚决定书》。原告天门市瑞宏新型建筑材料有限公司诉称：被诉行政行为认定的事实及适用的法律条款错误。1、原告为一家从事机制砂加工、销售的公司，已办理了工商登记。在原告筹建期间，相关设施购进、许可报批手续尚在准备之中，只是在完善蓄水池等将来所需的环境保护配套设施，并非开工建设与生产。2、原告生产机制砂的流程基本不会产生灰尘，由于厂区地理环境形成了天然围挡，故只需蓄水池即可，不需另行建设其他防尘设施；被告进行检查时，原告的蓄水池已建好，防尘措施等需要配套建设的环境保护设施已建成。3、由于原告未投入生产，被告依据《建设项目环境保护管理项目》第二十三条之规定对原告进行处罚属适用法律错误。故请求法院依法撤销被告于2019年6月24日作出的天环罚字[2019]16号《行政处罚决定书》。原告为支持其诉讼请求，在庭审前向本院提交了以下证据：证据1、原告的营业执照及法定代表人身份证明，拟证明：原告的诉讼主体适格。证据2、被告的组织机构代码，拟证明：被告的诉讼主体适格。证据3、天环罚字[2019]16号《行政处罚决定书》，拟证明：被告以原告未依法报批建设项目环境影响评价文件而开工建设及需要配套建设的环境保护设施未建成即投入生产为由分别作出罚款8800元、200000元的行政处罚。被告天门市生态环境局辩称：1、被告对原告进行现场检查时，发现原告的机制砂项目正在生产，而该项目属于应当编制环境影响评价报告表的建设项目，但原告未依法办理环境影响评价文件审批手续。2、原告的机制砂项目的主要污染物为砂石粉尘和洗砂废水，被告现场发现原告的物料场无围栏、未覆盖，生产区未封闭，整个厂区未硬化，且洗砂废水直接排到厂区西南角的两个无防渗措施的池塘内，其需要配套建设的环境保护设施未建成即投入生产。3、被告根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条之规定对原告进行处罚，适用法律正确。故请求法院驳回原告的诉讼请求。被告为支持其辩称理由，排除不可抗力后，在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：证据1、《行政处罚案件调查报告》，拟证明：被告对该案件已调查终结。证据2、2019年4月11日的《现场检查（勘察）笔录》，拟证明：被告于该日对原告进行现场检查，发现原告正在生产，存在未批先建、违反“三同时”制度等环境违法行为；被告对原告的排污废水进行了现场取样。证据3、2019年4月12日的《调查询问笔录》，拟证明：被告于该日对原告的法定代表人张圣祖进行了询问，张圣祖承认未办理环境影响评价文件审批手续、需要配套建设的环境保护设施未建成即投入生产的事实。证据4、2019年4月25日的《现场检查（勘验）笔录》及示意图，拟证明：被告于该日对原告进行了现场检查，发现原告的需要配套建设的环境保护设施未建成。证据5、2019年4月25日的《调查询问笔录》，拟证明：被告于该日对原告的法定代表人张圣祖进行了询问，张圣祖承认其机制砂加工项目未办理环境影响评价文件审批手续、需要配套建设的环境保护设施未建成即投入生产的事实。证据6、现场拍摄的视频及照片，拟证明：原告的物料露天堆放，无围堰、无覆盖，生产厂区未封闭，厂区内的生产废水直接排放到无防渗措施的坑塘内，需要配套建设的环境保护设施未建成即投入生产的事实。证据7、原告的营业执照及其法定代表人张圣祖的身份证，拟证明：原告的基本信息。证据8、原告的《湖北省固定资产投资项目备案证》，拟证明：原告在天门市发展和改革委员会的备案项目总投资额为440000元。证据9、《产品购销合同》及设备投资清单，拟证明：原告的实际总投资额及已安装相关生产设备的情况。证据10、立案审批表；证据11、《责令改正违法行为决定书》及送达回证；证据12、《行政处罚事先（听证）告知书》及送达回证；证据13、听证申请书及材料；证据14、《行政处罚听证通知书》及送达回证；证据15、《听证笔录》；证据16、《听证报告》；证据17、天环罚字[2019]16号《行政处罚决定书》及送达回证；证据18、审批表、会议纪要；证据19、执法人员的执法证件。以上十份证据，拟证明：被告作出被诉行政行为程序合法。依据1、《中华人民共和国环境保护法》第十九条、第四十一条、第六十一条之规定；依据2、《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第二款第二项、第三十一条第一款之规定；依据3、《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第二十三条第一款之规定；依据4、原环境保护部《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第七条第三款、第十六条之规定；依据5、《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会建设项目环境管理如何适用法律的答复》；依据6、原环境保护部《关于（2014修订）第六十一条适用有关问题的复函》；依据7、原环境保护部办公厅《关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知》；依据8、原环境保护部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》；依据9、生态环境部、国家发展和改革委员会制定的《关于生态环境执法中建设项目“总投资额”认定问题的指导意见（试行）》；依据10、生态环境部《建设项目环境影响评价分类管理名录》。上述十份依据，拟证明：被告作出的被诉行政行为适用法律正确。经庭审质证，被告对原告提交的证据的真实性无异议。原告对被告提交的证据1、7、8、9的真实性无异议。对证据2、3、4、5、6的真实性和证明内容有异议，认为原告在被告作出被诉行政行为前未投产，且原告的防尘措施已完工；2019年4月11日的《现场检查（勘察）笔录》，4月25日的《现场检查（勘察）笔录》、《调查询问笔录》中记载的地点“天门市皂市镇李场长寿原种场内”不真实，该三份笔录均系被告事先打印后再要求张圣祖签的字，制作形式不合法，记载的内容不是张圣祖的真实意思表示；视频显示的制作时间为2015年9月23日，该时原告还未成立，故其真实性、合法性存在问题，该视频达不到被告的证明目的。对证据10-证据19的真实性无异议，对证明内容有异议，认为该系列证据不能达到被告的证明目的。对依据有异议，认为不能达到被告的证明目的。本院对双方当事人提交的证据、依据认证如下：（一）对原告提交的证据，因被告对其真实性均无异议，且该系列证据与本案被诉行政行为有关，故可作本案证据使用，能证明原告、被告的主体适格及被诉行政行为存在。（二）对被告提交的证据1、7、8、9，因原告对其真实性无异议，且该系列证据与本案被诉行政行为有关，故可作本案证据使用。对证据2、3、4、5，本院认为，原告提出《现场检查（勘察）笔录》、《调查询问笔录》的制作形式不合法、记载内容不真实、不是张圣祖的真实意思表示的异议，应提交证据以证明被告在获取该笔录时存在利诱、胁迫等非法手段的情形，但原告在庭审中未能提交此类证据予以佐证其主张成立，仅以该笔录在现场不可能打印的理由来质疑被告的证据不合法、不真实，其理由缺乏事实支持，故应承担举证不能的法律后果，本院对原告的该异议不予采信，上述四份证据与本案被诉行政行为有关，可作本案证据使用。证据6中视频显示的拍摄时间为2015年9月23日，被告解释为执法仪上时间显示错误，在庭审中，本院当庭播放了该视频，原告对该视频拍摄的地点予以了认可，未对该视频拍摄的图像内容提出异议，本院认为，尽管该视频存在时间显示错误的瑕疵，但该视频能与其他证据相印证，形成完整的证据链，故本院对原告的该异议不予采信，该视频与照片可作本案证据使用，能证明原告在被告检查时的状况。因原告对被告提交的证据10-证据19的真实性无异议，该系列证据与本案被诉行政行为有关，故可作本案证据使用，能证明被告作出被诉行政行为的过程。被告提交的依据系法律、法规、规章，适用于本案。经审理查明：2018年12月12日，原告天门市瑞宏新型建筑材料有限公司经工商登记成立，经营范围为机制砂加工、销售，该公司在天门市发展和改革委员会的备案项目总投资额为440000元。2019年4月11日、15日，被告天门市生态环境局分别对原告进行了现场检查，发现：原告于2018年10月在未办理建设项目环境影响评价文件审批手续的情况下进行了蓄水池等建设；从2019年4月2日起，原告在其物料场无围栏、未覆盖，生产区未封闭，整个厂区路面未硬化，制砂废水排放无防渗措施的情况下生产机制砂。被告遂于同年4月12日立案，同年5月30日，被告以原告存在未依法报批建设项目环境影响评价文件而开工建设及需要配套建设的环境保护设施未建成即投入生产的行为为由作出天环改字[2019]16号《责令改正违法行为决定书》、天环罚告字[2019]15号《行政处罚事先（听证）告知书》，责令原告立即停止建设、恢复原状，并告知了原告存在的违法事实、拟处罚的依据、幅度及原告享有的陈述、申辩和申请听证的权利、期限。同年5月31日，原告向被告申请听证，同年6月12日，被告举行听证，在听证过程中，原告未提交证据、依据，也未对被告提供的证据提出异议；原告申辩的主要内容为：原告曾为建设项目环境影响评价文件的审批问题到天门市行政服务中心咨询，该中心的服务人员要求原告等待通知，而未告知原告需要办理该手续，但原告至今未接到通知；物料场围栏未建设，是因该厂地理环境特殊，不需要建设；由于原告属于半封闭式生产，进行了防尘处理，无尘土外泄；2019年4月2日只是试生产；被告处罚不当。同年6月24日，被告作出天环罚字[2019]16号《行政处罚决定书》，载明对原告的申辩意见不予采纳，并决定：依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款之规定，对原告未依法报批建设项目环境影响评价文件而开工建设的行为责令其立即停止建设、恢复原状，并处以建设项目总投资额百分之二的罚款8800元；依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定，对原告需要配套建设的环境保护设施未建成即投入生产的行为处以罚款200000元；两项罚款合计为208800元，并指定原告在收到该处罚决定书后15日内缴纳，逾期，每日按罚款数额的3％加处罚款。同年6月27日，该处罚决定书送达原告。本案争议焦点：1、被诉行政行为认定原告存在违法行为的证据是否确凿；2、被告作出被诉行政行为的程序是否合法；3、被诉行政行为适用法律是否正确。本院认为，1、根据《中华人民共和国环境保护法》第十九条“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设”、《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第一款“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理”、第二十二条“建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的生态环境主管部门审批”、第二十五条“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设”之规定，参照生态环境部《建设项目环境影响评价分类管理名录》“十九、非金属矿物制品业56石墨及其他非金属矿物制品、其他、报告表”之规定，本案原告从事机制砂加工、销售，应依法在该建设项目开工建设前对环境影响进行评价，并将环境影响评价报告表报有审批权的生态环境主管部门进行审批，但原告在未办理审批手续的情况下进行蓄水池等建设，其存在未依法报批建设项目环境影响评价文件而开工建设的违法行为；根据《中华人民共和国环境保护法》第四十一条“建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用……”及《建设项目环境保护管理条例》第十五条之规定，参照原环境保护部《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第三款“建设项目配套建设的环境保护设施经验收合格后，其主体工程方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”之规定，本案原告应在主体工程建设的同时建设需要配套建设的环境保护设施，并经验收合格后才能投入生产，但原告在其物料场无围栏、未覆盖，生产区未封闭，整个厂区路面未硬化，制砂废水排放无防渗措施的情况下进行机制砂生产，其存在需要配套建设的环境保护设施未建成即投入生产的违法行为。被诉行政行为认定原告存在上述两种违法行为的证据确凿，故本院对原告提出的被诉行政行为认定的事实错误的意见不予采信。2、根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在做出行政处罚决定之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”、第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩……”、第四十二条“行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”之规定，被告在作出被诉行政行为前告知了其拟作出行政处罚的事实、理由、依据及原告享有的陈述、申辩、听证权利，并依法举行了听证，在作出的被诉行政行为中对原告的听证意见也予以了答复，该程序合法。3、根据《中华人民共和国环境保护法》第六十一条“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状”、《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状……”之规定，被告作为天门市行政辖区内的生态环境主管部门，针对原告存在的未依法报批建设项目环境影响评价文件而开工建设的行为适用《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款之规定作出被诉行政行为，适用法律正确；根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万以上100万以下的罚款……”之规定，被告针对原告存在的需要配套建设的环境保护设施未建成即投入生产的行为适用《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款之规定作出被诉行政行为，适用法律正确。本院对原告提出的被诉行政行为适用法律条款错误的意见不予采信。视此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告天门市瑞宏新型建筑材料有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告天门市瑞宏新型建筑材料有限公司负担。如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于湖北省汉江中级人民法院。审 判 长  马黎明人民陪审员  曾林霞人民陪审员  江苗苗二〇二〇年七月七日法官助理丁勇书记员李纯博