广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤19行终191号上诉人（原审原告）：东莞华科顺发物流有限公司。住所地：广东省东莞市厚街镇下石角村。法定代表人：刘淦芳，董事长。委托代理人：闫明诚，北京市中伦（深圳）律师事务所律师。委托代理人：卢秋莹，北京市中伦（深圳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市厚街镇人民政府。住所地：广东省东莞市厚街镇厚街大道**。法定代表人：叶可阳，镇长。委托代理人：王楚琪，该镇政府工作人员。委托代理人：崔路燕，广东名成律师事务所律师。原审第三人：东莞市厚街镇技术开发总公司。。住所地：广东省东莞市厚街镇向群路**法定代表人：刘淦芳，经理。委托代理人：成文环，广东凯略律师事务所律师。委托代理人：姚少芬，广东凯略律师事务所律师。上诉人东莞华科顺发物流有限公司（以下简称“华科物流公司”）因与被上诉人东莞市厚街镇人民政府（以下简称“厚街镇政府”）及原审第三人东莞市厚街镇技术开发总公司（以下简称“厚街技术总公司”）行政协议纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初323号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2019年4月18日，华科物流公司向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.撤销厚街镇政府作出的厚府函[2018]147号《关于撤销的通知》；2.厚街镇政府继续履行《延长土地使用协议书》；3.本案诉讼费由厚街镇政府承担。原审法院查明：华科物流公司系一家中外合资企业，变更前的企业名称为东莞厚街电力有限公司，投资方包括赛德第一华盛顿电力有限公司、东莞市厚街镇技术开发总公司、香港康顺投资有限公司和东莞市电力发展公司，其中厚街技术总公司为厚街镇政府投资设立的集体所有制企业，其法定代表人为厚街镇政府工作人员。2003年7月18日，华科物流公司向厚街镇政府提交了一份《关于厚街电厂增资扩产及申请延长用地年限的报告》，主要内容如下：1.华科物流公司的经营期和土地使用期限至2020年，华科物流公司计划在原预留用地上增资扩产，扩建一组18.3万KW的燃气蒸汽联合循环发电机组，预计总投资6亿元人民币，并淘汰原有1.1万KW×6的柴油发电机组，再发展第二期18.3万KW的燃气蒸汽联合循环发电机组，最终厚街电厂扩建成拥有两组18.3万KW总装机容量达36.6万KW的环保电厂。2.厚街电厂扩建是电力需求的需要；符合环保政策要求；实现以大代小和可持续发展的战略；有利于绿色燃料的推广。3.增资扩产后，年缴纳税额将达8000万元，是用来的4倍。4.扩建工程计划在2004年动工，2005年底投产；二期工程计划在2007年动工，2008年底投产，与LNG送气计划相吻合。5.由于增资扩产投资大，回报期长，原厂用地[国有土地证号：东府国用（1999）字第19001300036号]使用期限和合营期限至20**年，未能满足LNG项目的要求，因此申请将电厂土地使用期限延长30年，延长至2050年。2003年10月20日，厚街镇政府（甲方）与华科物流公司（乙方）签订了一份《延长土地使用协议书》，约定：1.甲方同意将乙方购有的厂用地[国有土地使用证号：东府国用（1999）字第***号]使用期限在该土地使用期限到期后再延长30年，即2050年（具体以政府国土等职能部门审核为准）；2.乙方同意以每亩10000元的价格支付给甲方，作为对该土地从2020年7月起至2050年7月止的补偿，合计108万元；3.乙方应在协议书签订后10天内付清补偿款，支付后享有该土地在2020年7月起至2050年7月止使用的权利。后2003年11月4日，华科物流公司向东莞市厚街资产经营管理有限公司支付了土地延长使用费108万元，厚街镇政府庭审上表示东莞市厚街资产经营管理有限公司是在厚街镇政府指示下收取上述费用的。2018年10月16日，厚街镇政府向华科物流公司作出厚府函[2018]147号《关于撤销的通知》，认为华科物流公司没有按照《关于厚街电厂增资扩产及申请延长用地年限的报告》落实增资扩产项目，也没有兑现年缴税额达8000万元的承诺；华科物流公司的发电业务已处于停产状态，且在2016年3月18日，华科物流公司的经营范围由发电业务变更为仓储服务，华科物流公司申请土地使用期限延长的理由和事实已经不存在；原电厂用地取得方式为划拨，登记土地使用权人为厚街技术总公司，按照《中华人民共和国土地管理法》规定，厚街镇政府无权对该土地是否划拨给华科物流公司使用及土地使用期限是否延长作出决定，决定如下：1.立即撤销上述《延长土地使用协议书》；2.请华科物流公司于2018年11月16日前到厚街镇政府处办理土地补偿款108万元的退款及相关手续。华科物流公司不服，向原审法院提起行政诉讼。此外还查明：1.东府国用（1999）字第****号土地登记在厚街技术总公司名下，使用权类型为划拨用地。2.华科物流公司于2016年6月13日将经营范围从发电业务变更为仓储服务。3.厚街镇政府提交了国家税务总局东莞市税务局厚街税务分局关于华科物流公司自2005年至2018年缴纳税费情况（包括营业税、印花税、教育费附加、地、地方教育附加建税、土地使用税、房产税、车船税、增值税、企业所得税）的《涉税信息查询结果告知书》。原审法院认为：本案的争议焦点在于：一、本案纠纷是否应纳入行政诉讼受案范围；二、华科物流公司是否适当履行了其约定义务；三、厚街镇政府作出的《关于撤销的通知》是否合法有据。一、关于争议焦一。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”的规定，行政协议有以下四个方面要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关，另一方为行政相对人；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。本案中，综合《关于厚街电厂增资扩产及申请延长用地年限的报告》以及《延长土地使用协议书》内容来看，厚街镇政府作为行政机关与华科物流公司协商一致签订的《延长土地使用协议书》旨在实现辖区内经济发展和环境保护目标，该协议具备行政协议的上述四个要素，属于行政协议，而厚街镇政府于2018年10月16日作出的厚府函[2018]147号《关于撤销的通知》目的在于终止上述行政协议的履行，因此产生的纠纷属于行政协议纠纷，虽然案涉协议签订于2015年5月1日之前，但实际纠纷在此之后，将其纳入行政案件受理范围更为适当。二、关于争议焦点二。本案中，正是由于华科物流公司向厚街镇政府提交《关于厚街电厂增资扩产及申请延长用地年限的报告》后，双方才签订了《延长土地使用协议书》，因此两份文件是一个整体，构成了本案完整的行政协议内容。华科物流公司与厚街镇政府签订《延长土地使用协议书》之前，通过报告的形式向厚街镇政府作出了三个方面的承诺：一是增资扩建电厂，增加电力产能；二是提升环境保护能力水平；三是增加税收，预计为8000万元每年。这三项承诺系华科物流公司在本案行政协议中的主要义务，华科物流公司应当按照协议的约定履行。关于第一项义务，本案中并无证据显示华科物流公司在签订协议后进行了增资扩建电厂，增加电力产能的行为，华科物流公司作为义务履行方，对此应当承担举证不能的责任。同时，根据厚街镇政府的调查也可知从2007年华科物流公司的发电业务基本处于停产状态，并且于2016年直接将其经营范围由“发电业务”变更为“仓储服务”，这也与华科物流公司在2008年前完成增资扩产的承诺相违背。因此，本案的证据可以充分证明华科物流公司并无履行该项义务。关于第二项义务，该项义务是建立在华科物流公司适当履行第一项义务的基础之上，由于华科物流公司未能履行第一项义务，该项义务的履行也无从谈起。关于第三项义务，从厚街镇政府提交的《涉税信息查询结果告知书》来看，华科物流公司自2005年至2018年均无完成该项义务。三、关于争议焦点三。本案中，厚街镇政府作出的撤销通知本质上为终止行政协议的行为。厚街镇政府作为行政机关与民事主体签订行政协议后，如果民事主体能够适当履行行政协议或者未发生法定可以解除的情形下，应当严格按照协议的约定履行协议义务。然而，本案中，华科物流公司未能按照约定履行其主要义务，已经无法实现案涉行政协议的目的，构成了《中华人民共和国合同法》第九十四条第四项“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”规定的情形，厚街镇政府作出案涉撤销通知解除《延长土地使用协议书》并无不当。综上所述，厚街镇政府作出案涉厚府函[2018]147号《关于撤销的通知》，证据充分，并无不当。华科物流公司提出撤销该通知以及继续履行《延长土地使用协议书》的诉讼请求无事实和法律依据，依法应予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回华科物流公司的全部诉讼请求。本案收取诉讼费人民币50元，由华科物流公司承担。一审宣判后，华科物流公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审判决；2.改判支持华科物流公司一审诉讼请求；3.本案诉讼费用由厚街镇政府承担。事实和理由：一、案涉纠纷双方的权利义务应以《延长土地使用协议书》约定为准，本案中未有证据证明《关于厚街电厂增资扩产及申请用地年限的报告》的相关内容构成行政协议的组成部分。华科物流公司已履行《延长土地使用协议书》约定的全部义务，一审判决认定厚街镇政府有权解除《延长土地使用协议书》，缺乏事实依据。二、一审判决采信厚街镇政府提交的《涉税信息查询结果告知书》和《东莞华科顺发物流有限公司历年主要税负缴交统计表》，属适用法律错误。《涉税信息查询结果告知书》超过了《中华人民共和国行政诉讼法》规定的举证期限，且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四、三十五条的规定及行政行为“先取证后裁决”的基本原则，《涉税信息查询结果告知书》系行政行为作出后、诉讼过程中厚街镇政府收集的，法院不应采信。一审时华科物流公司对《东莞华科顺发物流有限公司历年主要税负缴交统计表》提出异议，在无其他证据证明下，径行认定该表系厚街镇政府从华科物流公司财务人员处取得，并作为认定本案事实的证据，缺乏依据。三、厚街镇政府作出的《关于撤销的通知》，违反了《中华人民共和国外商投资法》第二十五条第一款规定，应予撤销。被上诉人厚街镇政府答辩称：一、原审判决在查明《延长土地使用协议书》的签署背景、过程、履行情况之后，认为华科物流公司未能按照约定履行其主要义务，厚街镇政府作出案涉撤销通知解除《延长土地使用协议书》符合《中华人民共和国合同法》第九十四条第四项规定正确。二、首先，因华科物流公司向厚街镇政府提交《关于厚街电厂增资扩产及申请延长用地年限的报告》，双方才签署《延长土地使用协议书》，《关于厚街电厂增资扩产及申请延长用地年限的报告》属于要约，构成了行政协议的内容，华科物流公司依法受其约束，但其未能履行《延长土地使用协议书》的约定。华科物流公司的经营范围于2015年3月20日发生实质改变，合同义务不可能再履行。然后，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条的规定，是否履行合同义务的举证责任在华科物流公司，而非厚街镇政府。接着，《东莞华科顺发物流有限公司历年主要税负缴交统计表》系华科物流公司财务人员提交给厚街镇政府，可以作为定案依据，一审庭审中华科物流公司并未针对该问题提出异议。厚街镇政府再次补充《涉税信息查询结果告知书》进一步证明了华科物流公司未履行合同的事实，原审判决依法查明及认定该事实并不影响厚街镇政府行政行为的合法性。最后，退一步说，厚街镇政府在华科物流公司一审多次补充证据之后提交《涉税信息查询结果告知书》，没有超过举证期限。三、《中华人民共和国外商投资法》的实施日期是2020年1月1日，并不适用于本案，且该法第二十五条第一款规定的前提是合同合法有效、合同相对人依法履行合同义务，并非在合同无效、合同相对人根本违约的情况下也要继续履行。四、根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条的规定，厚街镇政府没有划拨土地、延长土地使用年限的行政职能，案涉土地登记的土地使用者是“厚街技术总公司”，双方均没有缔结《延长土地使用协议书》的缔约能力。华科物流公司的经营范围的变更，亦不符合取得划拨土地的主体条件。原审第三人厚街技术总公司述称：一、一审判决认定事实清楚、适用法律正确。二、华科物流公司未按约定履行其主要义务，案涉行政协议的目的已无法实现，厚街镇政府作出撤销通知解除《延长土地使用协议书》并无不当。《关于厚街电厂增资扩产及申请延长用地年限的报告》与《延长土地使用协议书》是一个整体，构成本案完整的行政协议内容，一审法院认定正确。华科物流公司发电业务于2007年处于停产状态，2016年经营范围由“发电业务”变更为“仓储服务”，华科物流公司并未履行扩建电厂，提升环保能力水平的义务。此外，《涉税信息查询结果告知书》也反映出华科物流公司自2005年至2018年均未履行年缴税额8000万元的义务。三、根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第三款规定，华科物流公司应对其已全面履行合同义务的主张承担举证责任，否则应承担举证不能的不利后果。经审查，本院对原审法院的查明事实予以认可。另查明，原东莞厚街电力有限公司的工商登记经营期限为1993年7月9日至2020年7月8日。2003年10月20日，厚街镇政府与原东莞厚街电力有限公司签订《延长土地使用协议书》，明确鉴于原东莞厚街电力有限公司计划增资扩产，实施以大代小和可持续发展战略，原用地使用期限未能满足该项目发展需求，为解决存在的问题进而达成该协议。2008年1月11日，原东莞厚街电力有限公司董事会第十四次会议决议一致通过从2008年1月12日开始实施厚街电厂停产的议案。2015年3月3日，原东莞厚街电力有限公司形成董会决议，将合资企业名称变更为华科物流公司，经营范围由原来经营发电业务变更为仓储服务（涉限涉证及涉国家宏观调控行业除外，涉及国家专项规定的按有关规定办理）。2015年3月20日，原东莞厚街电力有限公司的工商登记名称变更为华科物流公司，经营范围亦变更为仓储服务（涉限除外，涉及国家专项规定的按有关规定办理）。本院认为：本案属行政协议纠纷。原东莞厚街电力有限公司先向厚街镇政府递交《关于厚街电厂增资扩及申请延长用地年限的报告》，双方进而才签订《延长土地使用协议书》，且该协议亦明确其签订系缘于“原东莞厚街电力有限公司计划增资扩产，实施以大代小和可持续发展战略，原用地使用期限未能满足该项目发展需求”。可见，报告与延长协议呈递进关系，是后者的补充，从而构成延长协议的完整内容。案涉地块登记的使用权人系厚街技术总公司，并非厚街镇政府。厚街技术总公司虽为厚街镇政府投资设立的集体所有制企业，时任法定代表人亦是厚街镇政府工作人员，但与厚街镇政府分属不同法人，厚街镇政府无权就登记在厚街技术总公司名下的案涉地块直接进行处分，在厚街技术总公司对前述延长协议不予追认，又没有证据反映该协议是出于厚街技术总公司授权亦或默许厚街镇政府代为签订的情况下，延长协议应属无效。退而言之，即使延长协议有效，延长协议的形成时间为2003年，并无证据显示原东莞厚街电力有限公司此后有如约实施增资扩产并在此基础之上兑现增加财政收入等承诺事项。相反，原东莞厚街电力有限公司于2008年1月11日通过董事会第十四次会议决议从次日起开始实施停产的议案，在2015年3月3日再通过董事会决议将企业名称变更为华科物流公司以及经营范围由发电业务变更为仓储服务，并于2015年3月20日完成了相应的工商变更登记。原东莞厚街电力有限公司不仅未履行案涉行政协议前述主要义务，而且早在案涉地块原使用期限于2020年届满前的2008年就已停产，随后又在2015年变更工商登记经营范围为仓储服务，即以实际行动表明不再履行主要义务，致使《延长土地使用协议书》继续履行的客观基础不复存在，协议目的亦无法实现。事实上，截止本判决作出之时，原东莞厚街电力有限公司经工商变更登记名称及经营范围后的华科物流公司的工商登记经营期限已届满，亦无获批延长，也丧失了继续经营的资格。据此，厚街镇政府向华科物流公司作出案涉撤销通知，并无不当。原审法院判决驳回华科物流公司要求撤销案涉撤销通知并继续履行延长协议的全部诉请，理据充分。综上所述，华科物流公司上诉请求撤销原审判决并判如所请，缺乏事实与法律依据，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由华科物流公司负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  陈彩玲审判员  林冰洁二〇二〇年七月九日书记员  梁玮珊