云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终285号上诉人（一审原告）普美娟，女，彝族，1974年9月8日生，住云南省昆明市盘龙区。委托代理人秦肖敏，北京京师（天津）律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。委托代理人张瑞建，北京即明律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。被上诉人（一审被告）云南省人民政府。住所地：云南省昆明市五华区华山南路**。法定代表人阮成发，省长。委托代理人乔聪。代理权限：特别授权代理。委托代理人王雨博，云南欣宇多捷律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人普美娟因诉云南省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服云南省昆明市中级人民法院作出的（2019）云01行初155号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2020年7月2日公开开庭审理了本案。上诉人普美娟及其委托代理人秦肖敏、张瑞建，被上诉人省政府的委托代理人乔聪、王雨博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，2015年7月5日，国土资源部作出了国土资函〔2015〕473号《国土资源部关于昆明市2015年度农用地转用和土地征收方案的批复》（以下简称473号《批复》）。2017年7月24日，昆明市人民政府作出昆政请〔2017〕68号《昆明市人民政府关于昆明市2015年度城市建设用地盘龙区第十三批农用地转用及土地征收实施方案的请示》，并附昆明市2015年度城市建设用地盘龙区第十三批农用地转用及土地征收实施方案的编制说明和昆明市2015年度城市建设用地盘龙区第十三批农用地转用及土地征收实施方案表，拟组织实施征地。2017年7月20日，昆明市国土资源局作出昆国土资〔2017〕66号《昆明市国土资源局关于昆明市2015年度城市建设用地盘龙区第十三批农用地转用及土地征收实施方案的审查报告》，对拟用地提出了审查意见报告。2018年3月15日云南省国土资源厅（现云南省自然资源厅，以下同）作出了云国土资复〔2018〕98号《云南省国土资源厅关于昆明市2015年度城市建设用地盘龙区第十三批农用地转用及土地征收实施方案的批复》（以下简称98号《实施方案批复》），昆明市人民政府据此组织实施征地。昆明市盘龙区人民政府于2018年3月28日作出《土地征收公告》，并于2018年4月2日将上述公告张贴于被征收所在地，公告载明，经98号《实施方案批复》和昆明市人民政府《转发云南省国土资源厅关于昆明市2015年度城市建设用地盘龙区第十三批农用地转用及土地征收实施方案的批复的通知》批准，昆明市盘龙区人民政府拟征收昆明市盘龙区白沙河社区居民委员会虹桥居民小组的集体土地，并对征收的四至进行了说明。普美娟系昆明市盘龙区青云街道办事处村民，其房屋在此次征收范围内。普美娟于2018年11月28日向云南省自然资源厅申请政府信息公开，2018年12月13日，云南省自然资源厅作出了《云南省自然资源厅政府信息公开告知书》，普美娟分别于2019年1月2日和2019年1月16日以邮寄的方式向省政府提出行政复议申请，请求撤销98号《实施方案批复》。省政府于2019年1月4日收到普美娟的行政复议申请，经审查，因普美娟未提供与申请行政复议的具体行政行为有利害关系的证据材料，省政府于2019年1月9日作出云政行复补字〔2019〕第4号《补正行政复议申请通知书》，并进行了送达。普美娟于2019年1月24日提交了补正说明及相关材料后，省政府于2019年1月28日作出云政行复受通字〔2019〕第2号《行政复议受理通知书》，并进行了送达。同时通知昆明市人民政府、昆明市盘龙区人民政府和昆明市盘龙区人民政府青云街道办事处作为第三人参加行政复议，即云政行复第三人通字〔2019〕第1号《第三人参加行政复议通知书》，并进行了送达。因案情复杂，省政府于2019年3月19日作出了云政行复延通字〔2019〕第5号《延期审理通知书》，并进行了送达。经过审查，省政府于2019年4月19日作出了云政行复驳字〔2019〕4号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《复议决定》）。省政府认为98号《实施方案批复》涉及的土地征收审批机关为国务院，由国土资源部代为作出473号《批复》予以征收，省政府根据473号《批复》作出的98号《实施方案批复》实质是组织实施征地的行为，并非行使法定批准权限的独立审批权，没有给普美娟设定新的权利义务，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。同时认为省政府作出98号《实施方案批复》以后，昆明市盘龙区人民政府于2018年3月28日作出《土地征收公告》，并于2018年4月2日将上述公告张贴于被征收所在地，公告中已明示该批复。根据国务院法制办公室国法〔2014〕40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》中“征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定”的规定，普美娟至迟于2018年4月17日就应当知道98号《实施方案批复》涉及473号《批复》的内容。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款的规定，普美娟应当在知道具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，普美娟于2019年1月4日提起行政复议申请，明显超出了法律规定的申请期限。省政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的相关规定，作出《复议决定》，驳回了普美娟的行政复议申请。普美娟不服，提起本案行政诉讼，请求：1.撤销省政府作出的《复议决定》，并判令省政府重新作出行政复议决定；2.本案诉讼费用由省政府承担。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十四条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”普美娟向省政府申请行政复议，请求撤销云南省自然资源厅作出的98号《实施方案批复》，省政府被告主体适格。案涉征收的土地系昆明市盘龙区白沙河社区居民委员会虹桥居民小组的集体土地，普美娟系昆明市盘龙区青云街道办事处村民，其房屋在此次征收范围内，故普美娟具有原告的主体资格。《中华人民共和国土地管理法》（系指2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》，以下同）第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”可见，土地征用征收主要由土地批准行为和组织实施行为组成。普美娟向省政府申请复议的请求是撤销98号《实施方案批复》，而根据本案查明的事实，国土资源部473号《批复》是国务院对昆明市2015年度农用地转用和土地征收的批准行为，云南省自然资源厅的98号《实施方案批复》是以批复的形式转发该行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征用下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征用农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”第四十六条规定：“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”土地征收由国务院或者省级人民政府批准，经法定程序审批后，由县级人民政府组织征收。当国务院批准土地征收之后，省级人民政府则根据国务院的批准文件负责组织实施，该组织实施行为并非行使法定的批准权限，而是属于国务院征地批准行为的组成部分，不具有独立意思表示。根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对征用土地的决定为最终裁决，省政府认为普美娟的复议申请不属于行政复议受理的范围并无不当。省政府作出98号《实施方案批复》以后，昆明市盘龙区人民政府于2018年3月28日作出《土地征收公告》，并于2018年4月2日将上述公告张贴于被征收所在地，公告中已明示该批复。根据国务院法制办公室国法〔2014〕40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》中“征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定”的规定，普美娟至迟于2018年4月17日就应当知道98号实施方案批复的内容。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”普美娟于2019年1月4日向省政府提起行政复议申请，明显超出了法律规定的申请期限。综上所述，省政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的相关规定作出《复议决定》有事实依据，程序合法，适用法律、法规正确，普美娟要求撤销省政府作出的《复议决定》，并判令省政府重新作出行政复议决定的诉讼请求，因无法律依据，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《诉讼费交纳办法》第二十九条之规定，判决驳回普美娟要求撤销省政府作出的《复议决定》，并判令省政府重新作出行政复议决定的诉讼请求。一审案件受理费50元，由普美娟负担。普美娟上诉称，一审判决认定事实错误，应予撤销。一审法院认定昆明市盘龙区人民政府于2018年4月2日在张贴《土地征收公告》，并推定普美娟至迟于2018年4月17日就应当知道98号《实施方案批复》缺乏事实根据，省政府提交的证据并不能证明上述公告张贴日期，以公告张贴行为、安置房动工建设推定普美娟知晓征地批复的情况，与事实不符。一审判决适用法律错误，应予撤销。根据国法〔2014〕40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》“行政机关不能提供发布征收土地公告的相关证据，但是能够举证证明已经按照法律法规和规章的规定发布了征收土地补偿安置公告，且在公告中载明了征收土地决定的主要内容，经查证属实的，可以视为申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；公告没有确定期限的，可以视为申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定”的规定可知，是推定被征收人知道征收决定的实际，但涉及本案，省政府并未对所诉98号《实施方案批复》的内容予以公布，普美娟不知道也不可能知道其具体内容，同时，省政府也未告知普美娟关于征地批复救济的权利，故一审法院依据上述规定推定普美娟至迟于2018年4月17日就应当知道98号《实施方案批复》，系适用法律错误。其次，根据国务院批准《报国务院批准的土地开发用地审查办法》的审查程序（四）“土地开发用地报经国务院批准后，由国土资源部负责办理土地开发用地批复文件，批复有关省、自治区、直辖市人民政府，并抄送国务院有关部门，批复文件中注明‘经国务院批准’字样”的规定可知，省政府所提交的473号《批复》并不符合国务院批准用地形式，及涉案土地并未由国务院先行审批。省政府作出的98号《实施方案批复》，列出了具体明确的征收土地范围，影响到了包括普美娟在内的土地使用权人的权利，给普美娟设定了权利义务。综上，请求：1.撤销一审判决；2.判令将本案发回重审，或依法改判支持普美娟的诉讼请求；3.本案诉讼费用由省政府承担。省政府答辩称，省政府作出本案被诉《复议决定》主体适格，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，证据确实充分。省政府98号《实施方案批复》系对国土资源部代国务院作出的473号《批复》的具体组织实施行为，并非审批行为，未对普美娟设定新的权利义务，故不属于行政复议法第六条规定的行政复议受理范围。普美娟申请行政复议已经超过法定期限。省政府作出98号《实施方案批复》以后，昆明市盘龙区人民政府于2018年3月28日作出《土地征收公告》，并于2018年4月2日将上述公告张贴于被征收所在地，公告中已明示该批复，普美娟于2019年1月4日提起行政复议申请，明显超出了法律规定的申请期限。省政府受理普美娟的行政复议申请后，根据行政复议法第四十八条第一款第（二）项的相关规定，驳回了普美娟的行政复议申请，符合上述法律规定。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求二审法院依法裁判。二审中，各方当事人均无新证据提交，各方在一审中提交的证据材料已随案卷移送本院审核。一审法院对一审各方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十四条规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。本案普美娟房屋位于盘龙区居民委员会虹桥居民小组集体土地征收范围内，其对云南省自然资源厅作出的98号《实施方案批复》不服，向省政府申请行政复议，符合上述法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。本案中，2015年7月5日，国土资源部作出473号《批复》，该批复同意云南省呈报的昆明市2015年度农用地转用和土地征收方案，批准将农用地602.6473公顷（含耕地426.3692公顷）转为建设用地，同时办理853.593公顷农民集体所有土地征收手续，以上共计批准城市建设用地1006.6218公顷，同时明确由省政府对农用地转用和土地征收实施方案进行审核后，由昆明市人民政府具体实施。2018年3月15日，云南省自然资源厅作出98号《实施方案批复》，该批复同意昆明人民市政府昆政请〔2017〕68号《昆明市人民政府关于昆明市2015年度城市建设用地盘龙区第十三批农用地转用及土地征收实施方案的请示》中关于盘龙区居民委员会的集体农用地转用及土地征收实施方案。故本案98号《实施方案批复》系根据473号《批复》批准的农用地转用和土地征收方案，审核同意昆明市人民政府的农用地转用和土地征收实施方案，而非行使土地征收审批权。省政府经审查后作出本案被诉《复议决定》，以普美娟申请复议的98号《实施方案批复》并非行使法定批准权限的独立审批行为，没有给申请人设定新的权利义务，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围为由，驳回普美娟的行政复议申请，具有相应的事实和法律依据，程序合法。一审判决驳回普美娟的诉讼请求正确，应予维持。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。普美娟提出的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人普美娟负担。本判决为终审判决。审判长  赵学军审判员  赵 霁审判员  苏雪峰二〇二〇年七月十七日书记员  包欣鑫