江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣11行终75号上诉人（原审原告）中盐东兴盐化股份有限公司，住所地安徽省定远盐矿，统一社会信用代码91341100152824674J(1-1)。法定代表人靳海，系该公司董事长。委托诉讼代理人韩宏直，安徽昊华律师事务所律师，特别授权代理。被上诉人（原审被告）弋阳县市场监督管理局，住所地江西省上饶市弋阳县执羔路**，统一社会信用代码11360926MB1532869A。法定代表人谢剑平，系该局局长。委托诉讼代理人张茂林，江西华箭律师事务所律师，特别授权代理。上诉人中盐东兴盐化股份有限公司（以下简称“东兴公司”）因与被上诉人弋阳县市场监督管理局行政处罚一案，不服上饶市万年县人民法院（2020）赣1129行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，东兴公司为一家食盐定点生产企业,其办理了食盐定点批发企业证书，载明批发地址为安徽省定远盐矿，经营范围为全国；同时还办理了食品经营许可证，载明经营场所为安徽省滁州市定远盐矿。2018年12月27日，东兴公司与江西达康物流有限公司签订了一份合同，合同中约定江西达康物流有限公司（以下简称“达康物流公司”）负责东兴公司的食盐在江西省区域内仓储保管、配送业务，并聘用江西达康物流有限公司法定代表人肖霞为江西省区域经理。东兴公司于2019年9月14日将31.2吨食盐运送到由肖霞租赁的位于弋阳××××镇大树旱地门店的仓库内仓储，尔后由肖霞聘请的“配送”经理宋寅虎，再由宋寅虎聘请的仓库保管员王黎清、推销员李苏军、驾驶员李贵亮用货车拉着食盐到弋阳县区域内各超市等商户的门口，询问是否需要食盐，若需要，他们就根据商户需要的食盐数量开具送货单，当场交付食盐，收取货款，并将商户的营业执照等相关信息发送给东兴公司，由东兴公司开具电子增值税发票。随后他们将收取的货款交与肖霞，由肖霞汇给东兴公司。至2019年10月12日,他们以此种方式共销售食盐8.6吨，尚有22.6吨未销出。2019年10月12日，弋阳县市场监督管理局执法人员根据群众举报，对位于弋阳××××镇大树旱地门店仓库实施现场检查，检查发现该经营仓库内有待销售的东兴公司生产的食盐1130箱（22.6吨）（规格：500克×40袋／箱、净含量：20公斤／箱、批号：2019.9.8和2019.9.13两批次），但是仓库保管员王黎清现场不能出示该地有效的食品经营许可证。弋阳县市场监督管理局在履行了调查取证、听证告知、处罚前告知等程序后作出案涉行政处罚决定书，认为东兴公司的上述行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款之规定,构成了未经许可从事食品经营的行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款之规定，作出责令当事人改正违法经营行为、并处没收违法经营库存的食盐22.6吨的行政处罚。东兴公司不服,向本院提起行政诉讼。原审另查明，按照国务院、省政府关于盐业体制改革和本轮党政机关改革的要求，及江西省机构改革领导小组办公室文件赣机改办发[2019]6号《关于抓紧承接盐业执法职责的通知》精神，弋阳县市场监督管理局承担本辖区内的食盐质量与安全执法、食盐专营执法在内的盐业执法职责。原审认为，如果食盐生产经营企业委托第三方物流企业配送食盐，开始配送前，食盐生产经营企业应已与终端用户达成了协议，对食盐的品牌、价格、数量等作出约定，物流配送企业提供的仅是单纯的食盐配送服务，其无权销售食盐和收取用户货款。本案中，东兴公司虽与达康物流公司签订了合同，合同中约定达康物流公司负责东兴公司的食盐在江西省区域内的仓储保管、配送业务，但他们的合作模式却是：东兴公司先将食盐运送到由达康物流公司法定代表人肖霞租赁的位于弋阳××××镇大树旱地门店的仓库内仓储，尔后由肖霞聘请的“配送”经理宋寅虎，宋寅虎聘请的仓库保管员王黎清、推销员李苏军、驾驶员李贵亮用货车拉着食盐到弋阳县区域内各超市等商户的门口，询问是否需要食盐，若需要，他们就根据商户需要的数量开具送货单，当场交付食盐，收取货款，并将商户的营业执照等相关信息发送给东兴公司，由东兴公司开具电子增值税发票。随后他们将收取的货款交与肖霞，由肖霞汇给东兴公司。很明显，东兴公司实际上是聘请人员推销仓储于弋阳××××镇大树旱地门店仓库内的食盐，而非单纯地配送食盐。《中华人民共和国食品安全法》第三十五条规定，“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品经营、餐饮服务,应当依法取得许可。”《中华人民共和国国家标准食品安全国家标准、食品添加剂使用标准》ＧＢ2760-2014表Ｅ.1.12.01中规定食盐属食品范畴,东兴公司为食盐生产经营企业,经营食盐产品应当依法取得许可。《食品经营许可管理办法》第四条规定，“食品经营许可实行一地一证原则,即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动,应当取得一个食品经营许可证。”虽然东兴公司于2016年12月27日向定远县市场监督管理局申领了载明经营场所为安徽省定远县盐矿的食品经营许可证,但按照《食品经营许可管理办法》第四条规定的“一地一证”原则,东兴公司将食盐运送到弋阳县区域仓储，尔后聘请人员推销,应当依法取得载明经营场所为弋阳县区域的食品经营许可证。另弋阳县市场监督管理局依据法律法规授权,具有对本辖区内盐业依法行使监督管理的法定职责，东兴公司关于弋阳县市场监督管理局没有本案所涉行政处罚权的主张，不予支持。综上,本案行政处罚决定认定事实清楚,证据确凿,程序合法,适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回中盐东兴盐化股份有限公司的诉讼请求。上诉人东兴公司上诉称：第一，原审判决事实不清、主要证据不足，判决结果是错误的。本案事实的主要争议焦点是上诉人是否在弋阳设立分支机构或经营网点，如果未设立经营网点，上诉人就无须办理营业执照和食品经营许可证，被上诉人的行政处罚就是错误的。本案《行政处罚决定书》中记载：上诉人在弋阳县未设立分支机构也未建立经营网点，但到本案一审诉讼阶段被上诉人又说上诉人在异地设点经营，被上诉人已经否认了其在行政处罚决定中认定的主要事实，原审判决却认定这一事实，属于事实不清、证据不足。第二，无论被上诉人还是原审判决都无法设定食盐企业委托第三方物流企业配送食盐的具体流程，该配送行为是市场主体的自主经营行为，国务院和国家主管部门列举可以采用第三方物流配送方式开展食盐销售经营活动，但也没有规定市场经营的具体流程，且物流配送企业在提供物流配送服务的过程中，为销售方发现、介绍客户，宣传销售方的产品，代收货款等行为是常见惯例，是市场经济下物流配送企业与销售企业互惠互利的民事行为，法律无禁止。故原审判决中关于设定食盐经营企业配送食盐的具体流程是错误的。第三，原审判决认定上诉人将食盐运送到弋阳县区域仓储，尔后聘请人员推销是错误的。《工业和信息化部办公厅国家发展改革委办公厅关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》第一条规定可以通过第三方物流配送方式，开展食盐销售经营活动。本案中达康物流公司在弋阳租赁仓库仓储食盐，聘请配送人员，原审依据肖霞租赁仓库并聘请配送人员就得出上诉人将食盐运送到弋阳县区域仓储，尔后聘请配送人员推销是错误的。本案《房屋租赁合同》《劳务雇佣合同》均是以达康物流公司名义对外签订，因此租赁仓库、聘请配送人员是达康物流公司行为。第四，《食品经营许可管理办法》规定的“一地一证”，是指在该地设立分支机构或经营网点为前提，否则就无须另行办理食品经营许可证，在客观上也无法办理食品经营许可证。根据现行法律法规的规定当事人在异地经营是否设点，是当事人的权利，不是当事人的义务，上诉人在弋阳未设点，依法可以销售食盐，但无须办理营业执照，当然无须办理食品经营许可证。上诉人在弋阳未设点经营，实际上也办不了食品经营许可证。因此被上诉人实际上是以办理食品经营许可的名义对外地企业经营违法设置障碍，是一种滥用职权行为，恳请二审法院查明事实，撤销万年县人民法院（2020）赣1129行初35号行政判决，撤销被上诉人作出的本案行政处罚决定，返还被没收的22.6吨食盐；本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。被上诉人弋阳县市场监督管理局辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确。第一，上诉人提交的上诉意见故意曲解被上诉人行政处罚决定中论述的经营网点与原审判决表述，混淆了上诉人异地设立网点经营的事实与异地设立经营网点是否合法的概念，本案处罚决定被上诉人指出的是上诉人没有取得食品经营许可证，没有合法的经营销售网点，而在原审判决中被上诉人也认为上诉人异地设立经营网点是非法的，而非上诉所称被上诉人自我否定。第二，上诉人以配送的名义，将食盐运输至弋阳××××镇大树旱地仓库存放，然后再组织人员在弋阳县各地上门推销食盐，其性质不是配送而是异地经营的行为。上诉人聘请达康物流公司法定代表人肖霞为其江西区域销售经理，负责在江西区域开展食盐经营业务，肖霞又以个人名义租赁存储食盐的仓库作为上诉人备货的经营网点并物流公司名义聘请宋寅虎为配送经理。宋寅虎以物流公司名义雇请李苏军、王黎清、李贵亮三人为配送员，通过将货车拉到商户门口的方式，上门推销食盐，并由宋寅虎收取货款汇至肖某处，再由肖某汇至上诉人。从上诉人的上述行为来看，上诉人行为不符合配送的构成要件，其行为实质上是在异地设点经营而不是货物配送。第三，上诉人是假借配送名义在弋阳设点经营，被上诉人对其进行行政处罚符合法律规定同盐改政策并不违背。上诉人虽然是一家拥有食盐定点生产企业证书和食盐定点批发企业证书的企业，其核销范围是全国，但其作为市场主体，其经营行为应当遵守市场准入相关法律法规的规定，其在公司住所以外异地经营就应当办理市场准入设立登记的规定，国家市场监督管理总局在市监食经函［2019］1840号复函中食盐经营活动必须按照法律规定取得许可，并实行一地一证原则。上诉人的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款和《食品经营许可管理办法》第四条的规定，被上诉人依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条对其违法行为作出本案处罚决定事实清楚、适用法律正确。综上，上诉人上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，但已销售食盐数额，应根据被上诉人作出的（弋）市监（食）罚决（2019）232号行政处罚决定中确认为2.36吨，原审判决认定8.6吨不当，本院在此予以纠正。本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案二审争议主要焦点仍然是被上诉人以上诉人在弋阳县未办理食品经营许可证从事食盐销售行为违法为由作出本案处罚决定是否正确。本院围绕争议焦点评判如下：根据已查明的事实，宋寅虎等人在弋阳县内上门推销食盐收取货款的活动属于食盐经营、销售行为，即本案食盐经营、销售的行为客观存在。上诉人与达康物流公司签订的物流配送合同中虽没有约定达康物流公司为上诉人推销食盐，但是达康物流公司法定代表人肖霞系上诉人江西区域经理，具体业务职责就是负责上诉人的食盐销售，本案储存食盐的仓库租赁、聘请推销人员等事宜均以达康物流公司及肖霞本人名义办理，在推销人员售出食盐后，将货款汇总至肖霞，肖霞再将货款汇缴上诉人，应认定为肖霞作为上诉人的销售人员从事的业务行为。上诉人接受销售食盐所得的货款并开具发票的行为，是对肖霞及达康物流公司销售食盐行为的默许和追认，按照权责一致性，上诉人认为本案食盐经销是物流企业实施的自主行为与其无关的主张显然不能成立，本院不予支持。本案实质争议不在于对配送行为、流程如何界定，或者是以物流配送名义从事推销食盐的销售活动是否有违法律禁止性规定，而在于作为食品品类之一的食盐，以此种形式开展食盐经销活动是否需要适用《食品经营许可管理办法》的规定在经销当地办理食品经营许可证。该《办法》第四条规定，食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个食品经营许可证。我国对食品生产经营实行许可制度，并实行“一地一证”的原则，旨在通过准入许可制度对一地市场上的食品安全实施监管。有别于传统设立经营网点开展经营活动的模式，上诉人是通过其销售人员设立的物流公司，将食盐存放于弋阳县内的仓库中，并通过推销员上门推销，再由上诉人销售人员汇总货款的方式，实际上形成了较为固定的经营地点和销售模式，上述存放、提货、推销、收款等环节构成了实际经销食盐的事实。因此，上诉人作为食盐经营主体在弋阳县开展食盐经销活动，也应当依法办理相应准入手续，并接受相应行政职能部门的监管，即需按规定依法办理相应食品经营许可证。因此，上诉人称其未在弋阳县内设立分支机构或经营网点，不需要办理食品经营许可证，是规避食品安全市场准入制度的监管，该主张不符合事实和法律规定，本院不予采纳。被上诉人依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条对上诉人进行行政处罚并无不当。对于上诉人在二审中还提出被上诉人扣押其食盐时对执法过程和被扣押食盐未予以录像、拍照，以及被上诉人《行政处罚决定书》送达日期填写错误等程序问题，本院认为，上诉人所称的扣押行为属于行政强制措施，是独立的行政行为，并不包含在本案行政处罚行为之中，因此不属于本案审查的对象；送达日期填写错误亦不影响对本案客观事实的判断以及上诉人权利行使，因而不属于行政程序不当。综上，被上诉人作出本案行政处罚决定事实清楚、证据充分，适用法律法规正确、处罚适当。原审判决驳回上诉人诉讼请求正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人中盐东兴盐化股份有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 张  明  华审判员 刘铭审判员赖晓二〇二〇年七月三十日法官助理王景琪书记员黄明佳