宁夏回族自治区高级人民法院行政判决书（2020）宁行终111号上诉人（一审被告）银川市兴庆区人民政府。法定代表人周某，区长。委托代理人马某1，宁夏浩晟律师事务所律师（特别授权）。委托代理人叶某，宁夏浩晟律师事务所实习律师（一般代理）。被上诉人（一审原告）孙某，住宁夏回族自治区银川市。原审被告银川市兴庆区住房和城乡建设局（原银川市兴庆区旧城改造道路畅通工程指挥部）。法定代表人马某2，局长。原审第三人宁夏富地房地产开发有限公司。法定代表人王某。上诉人银川市兴庆区人民政府（以下简称兴庆区政府）因与被上诉人孙某、原审被告银川市兴庆区住房和城乡建设局（以下简称兴庆区住建局）及原审第三人宁夏富地房地产开发有限公司（以下简称富地公司）房屋征收行政补偿一案，不服宁夏回族自治区银川市中级人民法院（以下简称银川中院）（2019）宁01行初306号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。一审法院查明，兴庆区旧城改造指挥部系经银川市兴庆区委员会及被告兴庆区政府研究决定成立的、负责银川市兴庆区旧城改造的临时机构，隶属于被告兴庆区政府。被告兴庆区政府于2013年3月7日向兴庆区旧城改造指挥部出具银兴政发〔2013〕28号《关于对新华西街道路畅通工程征收补偿安置方案的批复》，批复同意《兴庆区新华西街道路畅通工程征收补偿安置方案》并指令兴庆区旧城改造指挥部为涉案房屋征收与补偿的具体实施部门。2013年3月12日，原告孙某丈夫轩清华（已故）与原告之子轩汉东与兴庆区旧城改造指挥部签订《国有土地上房屋征收补偿协议书》，依据该协议，被告征收原告与其丈夫位于××区，房屋建筑面积105.22㎡，房屋补偿实行产权调换，原地安置，应返还房屋建筑面积为125.74㎡。协议对双方的其他权利义务进行了约定。协议签订后，由富地公司实施了兴庆区中卫巷棚户区改造（新卫家园）项目建设。原告的的安置房屋位××区，实测建筑面积168.43㎡。原告在《新卫家园分房确认单》上签字确认并办理了房屋接收及入住手续。除应返还安置面积外，原告的实际安置房面积比协议约定的应安置房屋建筑面积125.74㎡增加了42.69㎡，原告向富地公司补交房款261177元。原告认为依照《银川市旧城改造更新改造项目国有土地上房屋征收补偿办法》的规定，对于超出应安置面积10㎡以内的应按成本价购买，即应按3600元／㎡计算，富地公司系被告委托的实施安置单位，多收的购房款应由被告退还。且根据2013年被告动员拆迁时公告的户型图，安置的房屋应当为小高层，但实际却安置为高层，致使原告安置房屋的公摊面积增加约14%，对该部分公摊面积所支付的房款，被告应予退还，故诉至法院，请求判如所请。另查明，兴庆区旧城改造指挥部制定的《兴庆区新华西街道路畅通工程征收补偿安置方案》第五条第2项规定“住宅用房原地安置的按征收房屋建筑面积1:1.1返还，返还后仍不足50平方米的，无偿补至50平方米。50平方米至90平方米范围内按照高层成本价3600元／平方米购买，超出90平方米范围内，10平方米以下按照高层成本价3600元／平方米购买，10平米以上的按市场销售价购买。”银川市人民政府于2013年3月26日发布《银川市旧城更新改造项目国有土地上房屋征收补偿办法》，其中第一条征收补偿方式、计算方式和标准规定“……(2)产权调换……A.选择原地安置的，按被征收房屋建筑面积1:1.1返还，返还后仍不足50平方米的，无偿补至50平方米。在签约期限内签订协议并实施搬迁的，超出应当安置面积10平方米以内的按成本价购买，10平方米以上的按市场价购买”。再查明，银川市规划局于2013年6月7日作出银规设审字[2013]-106号《规划设计条件审定意见书》，该意见书对建筑限高的审定为住宅建筑不超过18层。2014年1月14日，银川市发展和改革委员会作出银发改发[2014]20号《关于兴庆区中卫巷棚户区改造项目（新卫家园）可行性研究报告的批复》，批复同意由富地公司实施兴庆区中卫巷棚户区改造（新卫家园）建设项目，批准该项目的建设内容及规模。后银川市房地产测绘中心对该项目的房屋建筑面积进行了测算。在原告与兴庆区旧城改造指挥部签订的《国有土地上房屋征收补偿协议书》中无产权调换房屋为小高层或高层的约定。被告兴庆区政府称原拟定的安置房屋为小高层，但对安置房屋的结构、楼层、面积并未规划，后正式文件确定为18层剪力结构。原告称其主张的按14%计算安置房屋增加的公摊面积，系其自行依照惯例估算。一审法院认为，被告兴庆区政府是涉案房屋征收决定机关，兴庆区旧城改造指挥部作为被告兴庆区政府下设的临时机构，根据被告兴庆区政府的行政授权负责涉案房屋的征收实施工作，其与原告签订的《国有土地上房屋征收补偿协议书》系基于公共利益、实现行政管理目标而订立的具有行政法权利义务关系的协议。第三人富地公司系兴庆区中卫巷棚户区改造（新卫家园）项目建设单位，其不具有行政职权，亦非法律法规授权组织，但其为原告办理了交房传递单、分房确认单等入住手续，原告在分房确认单上签字确认并办理了房屋接收及入住手续，应视为其对被告安置房屋位置、楼层、户型、面积的认可。根据《兴庆区新华西街道路畅通工程征收补偿安置方案》规定，“住宅用房原地安置的按征收房屋建筑面积1:1.1返还，返还后仍不足50平方米的，无偿补至50平方米。50平方米至90平方米范围内按照高层成本价3600元／平方米购买，超出90平方米范围内，10平方米以下按照高层成本价3600元／平方米购买，10平米以上的按市场销售价购买。”该安置方案中“......超出90平方米范围内，10平方米以下按照高层成本价3600元／平方米购买，10平米以上的按市场销售价购买”易产生歧义，一种理解为：实际安置房屋超出90平方米的，只要超出部分达到10平方米以上的，被征收人一律按市场销售价购买；另一种理解为：实际安置房屋超出90平方米的，超出面积在10平方米以下的部分按照高层成本价3600元／平方米购买，超出10平方米以上的部分按市场销售价购买。后一种解释更有利于被征收人。《中华人民共和国合同法》第四十一条规定，“对格式条款的理解发生争议的，应当按照通常理解予以解释。对格式条款有两种以上解释的，应当作出不利于提供格式条款一方的解释......”上述补偿方案对银川市兴庆区新华西街道路畅通工程拆迁改造范围内所有被征收人均具有约束力，故当该方案的条款理解发生争议时，应当作出不利于被告的解释。本案中，原告应获得的安置面积为125.74平方米，后实际安置面积为168.43平方米，超出应安置面积42.69平方米。故应享受10平方米以下按照高层成本价3600元／平方米购买的优惠。原告应补交的房款应为235997元（10×3600元／平方米+32.69㎡×6118元／平方米）。富地公司与原告签订《房屋安置协议》对原告实际安置面积超出90平方米以外的42.69平方米均按市场价6118元／平方米计收房款，有违上述征收补偿安置方案的规定。故对原告要求退还多收房款25180元的诉讼请求，予以支持。虽然原告是与富地公司签订的《房屋安置协议》，其面积补交的购房款也是富地公司收取的，但由于富地公司并非法定的有权作出拆迁补偿行为的征收主体，故其对原告安置并收取超面积购房款的行为应及于拆迁义务主体兴庆区政府。因此，原告要求退还多收房款的责任应由被告兴庆区政府承担。原兴庆区旧城改造指挥部作为被告兴庆区政府下设的临时机构，其责任由设立机构承担。因原告与兴庆区旧城改造指挥部签订的《国有土地上房屋征收补偿协议书》中并无安置房屋结构设计的约定，且安置房屋的建设内容、规模等均经合法的审批程序，原告也已实际接收房屋，原告要求按14%计算增加公摊面积并退还多收房款，无事实及法律依据，不予支持。二被告提出原告与原兴庆区旧城改造指挥部在2013年签订《国有土地上房屋征收补偿协议》及2015年与第三人签订《房屋安置协议》时就知道超出安置面积的部分按市场价购买，原告的起诉已超过六个月法定期限。对该抗辩理由，按照当时生效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”之规定，原告与第三人富地公司于2015年12月23日签订的《房屋安置协议》才约定增加面积房款计算方式及金额并补交房款，原告于2017年7月24日提起本案诉讼，并未超过2年的起诉期限，故该抗辩理由，不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第七十三条之规定，判决：一、被告兴庆区政府于本判决生效之日起三十日内退还原告孙某房款25180元；二、驳回原告孙某的其他诉讼请求。案件受理费790元，由原告孙某负担553元，由被告兴庆区政府负担237元。兴庆区政府不服一审判决，向本院提起上诉称，1.上诉人与被上诉人对超出安置房屋面积部分的价款计算方式应当依据双方签订的《国有土地上房屋征收补偿协议书》确定，一审未查清协议中已对此项有明确的约定，该协议未被有权机关宣布无效或撤销，协议内容对当事人具有法律约束力，一审判决认定事实不清；2.一审判决认定，富地公司收取被上诉人实际安置面积超出90平方米以外的计收房款，有违反《银川市兴庆区新华西街道路畅通工程征收补偿安置方案》的规定，从而支持被上诉人要求上诉人退还多收房款的请求，系认定事实不清、证据不足、适用法律错误；3.一审判决根据《中华人民共和国合同法》第四十一条规定作出不利于上诉人的解释，属于认定事实不清、适用法律错误；4.一审判决认为《银川市兴庆区新华西街道路畅通工程征收补偿安置方案》中“……超出90平方米范围的，10平方米以下按照高层成本价3600元／平方米购买，10平方米以上的按市场销售价购买”的规定有歧义，可以有两种理解，一审按照后一种理解“实际安置房屋超出90平方米的，超出面积在10平方米以下的部分按照高层3600元/平方米购买，超出10平方米以上的部分按照市场销售价购买”的解释对被征收人有利，但在判决计算具体退还多收房款时并未按照该解释的内容计算，实属计算错误，且更不利于被征收人；5.一审判决认定“富地公司与原告签订《房屋安置协议》，是被告为履行与原告签订的《国有土地上房屋征收补偿协议书》而确定的第三人履行义务单位，随后原告在分房确认单上签字确认并办理了房屋接收及入住手续，应视为其对被告安置房屋位置、楼层、户型及面积的认可”，该认定与判决结果逻辑错误互相矛盾；6.一审判决认定“富地公司是被告指定的第三人履行安置补偿义务主体，但并不能免除被告履行该安置补偿的义务责任，第三人富地公司与被上诉人签订《房屋安置协议》的安置补偿行为是上诉人委托行为，安置补偿不当责任由被告承担”，系认定事实不清、证据不足、适用法律错误。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条规定，请求：1.依法撤销银川中院（2019）宁01行初306号行政判决，发回重审或依法改判；2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人孙某、原审被告兴庆区住建局、原审第三人富地公司未向本院递交书面答辩意见。上诉人兴庆区政府、原审被告兴庆区住建局共同向一审法院提交了以下证据：证据一、《银川市兴庆区新华西街道路畅通工程房屋征收补偿测算表》《国有土地上房屋征收补偿协议书》《房屋安置协议》，银川市房地产测绘中心《银川市房产测绘成果报告书》成果编号：2014101309004637；银川市规划管理局《规划设计条件审定意见书》（银规设审字[2013]-106号）；银川市发展和改革委员会《关于兴庆区中卫巷棚户区改造项目（新卫家园）可行性研究报告的批复》银发改发[2014]20号；证据二、《交付单》，银川中院（2016）宁01行初38号行政判决书。被上诉人孙某向一审法院提交的证据有：证据一、《房屋征收补偿方案》；证据二、张贴户型图打印件；证据三、《国有土地房屋征收补偿协议书》；证据四、《关于成立银川市兴庆区旧城改造道路畅通工程指挥部的情况说明》《银川市国有土地房屋征收与补偿暂行办法》《银川市旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿办法》《银川市兴庆区旧城改造道路畅通工程指挥部关于新华西街打通工程房屋征收通知》《兴庆区新华西街道路建设项目房屋征收补偿方案》（五份）；证据五、银川市兴庆区旧城改造道路畅通工程《原地安置户型示意图》；证据六、《新卫家园小区交房传递单》《新卫家园分房确认单》《银川市物业专项维修资金交存通知》（三份）；证据七、证人武某、钱某证言。原审第三人富地公司向一审法院提交的证据有：证据一、《关于兴庆区中卫巷棚户区改造项目（新卫家园）招投标事宜的函》（2014年3月26日）；证据二、《房屋安置协议》。上述证据均已随案移送本院。经审查一审法院对上述证据的认定符合法律规定，本院予以确认。二审中，双方当事人均未向本院提交新证据。本院二审查明的事实与一审法院查明的主要事实一致。本院认为，本案的争议焦点是上诉人兴庆区政府是否应退还被上诉人交纳的购房款中超出安置面积10平方米以内部分市场价与成本价之间的差价款。经查，兴庆区政府一审提交的其于2013年3月7日作出的银兴政发〔2013〕28号《关于对新华西街道路畅通工程征收补偿安置方案的批复》所批准的《兴庆区新华西街道路畅通工程征收补偿安置方案》，是案涉项目补偿和安置的依据，无论是作出征收补偿决定，还是签订补偿协议，都必须遵守、体现和落实该征收补偿安置方案所确定的标准、要求和原则。《兴庆区新华西街道路畅通工程征收补偿安置方案》中的“五、房屋征收补偿和安置办法”是签订案涉补偿和安置协议的根据，可视为所签订协议的格式条款，由于对征收补偿安置方案该部分的第（二）项第2目“住宅用房原地安置的按征收房屋建筑面积1：1.1返还，返还后仍不足50平方米的，无偿补至50平方米。50平方米至90平方米范围内按照高层成本价3600元／平方米购买，超出90平方米范围的，10平方米以下按照高层成本价3600元／平方米购买，10平方米以上的按市场销售价购买”的理解有歧义，可以理解为“实际安置房屋超出90平方米的，只要超出部分达到10平方米以上的，被征收人一律按市场销售价购买”，也可以理解为“实际安置房屋超出90平方米的，超出面积在10平方米以下的部分按照高层成本价3600元／平方米购买，超出10平方米以上的部分按市场销售价购买”，后一种理解更有利于被上诉人孙某。一审法院引用《中华人民共和国合同法》第四十一条的规定作出有利于被征收人“实际安置房屋超出90平方米的，超出面积在10平方米以下的部分按照高层成本价3600元／平方米购买，超出10平方米以上的部分按市场销售价购买”的解释并无不当，且该解释也与2013年3月26日银川市人民政府发布及实施的《银川市旧城更新改造项目国有土地上房屋征收补偿办法》中“一、征收补偿方式、计算方式和标准（三）征收补偿标准（2）产权调换①被征收人可选择以面积比率方式进行产要调换A．选择原地安置的，按被征收房屋建筑面积1：1.1返还，返还后仍不足50平方米的，无偿补至50平方米。在签约期限内签订协议并实施搬迁的，超出应当安置面积10平方米以内的按成本价购买，10平方米以上的按市场价购买”的规定一致。故一审判决上诉人兴庆区政府退还已收取购房款中超出安置面积10平方米以内部分市场价与成本价之间的差价款并无不当。关于兴庆区政府提出的“《房屋安置协议》系上诉人与第三人富地公司签订，房款也由富地公司收取，上诉人不是退还主体”的上诉理由。经查，本案系因拆迁安置补偿而引发，征收人兴庆区政府应承担签订案涉补偿协议的法律后果；由于兴庆区政府未能提供其与富地公司就案涉项目及项目是否结算的相关证据，且兴庆区政府承担责任更有利于保护被征收人的合法权益；兴庆区政府承担责任后，可对富地公司收取的该部分房款在项目结算时予以核减或通过其他方式予以追回。兴庆区政府的该上诉理由不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。一审法院将兴庆区住建局列为被告不当。上诉人兴庆区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十七条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人银川市兴庆区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 吴 峰审判员 胡冬梅审判员 胡文红 二○二○年七月六日（法官助理 牛 佳书记员 王 琳附本案所适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；