河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终239号上诉人（原审原告）河南开源房地产开发有限责任公司，住所地漯河市源汇区五一路南段。法定代表人张文军，总经理。委托代理人韩青山，公司员工。被上诉人（原审被告）漯河市自然资源和规划局，住所地漯河市郾城区凇江路**。法定代表人王喜成，局长。委托代理人孟祥伟，工作人员。委托代理人卢延祥，河南恩达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）河南省自然资源厅，住，住所地河南省郑州市金水东路**/div>法定代表人刘金山，副厅长。委托代理人张琳，工作人员。委托代理人张梦梦，河南大正律师事务所律师。上诉人河南开源房地产开发有限责任公司（以下简称开源公司）因要求撤销被告漯河市自然资源和规划局（以下简称漯河局）行政处罚及河南省自然资源厅（以下简称省厅）行政复议决定一案，不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2019）豫0191行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：2011年3月30日，原告开源公司通过政府划拨的方式取得位于漯河市源汇区泰山路南段西侧的工业用地一幅，面积为79959.1平方米，土地使用权证号为漯国用（2011）第0XX2号；2013年4月6日，原告未经批准在涉案土地上动工建设城镇住宅小区，项目名称为大唐凤凰府小区，该小区的具体位置位于漯河市泰山路西侧、金江路北侧、开源森林公园北门斜对面，该项目于2018年底竣工，现已经交付使用。2013年11月20日，原告通过政府划拨的方式取得位于漯河市金江路的工业用地一幅，面积为11571.6平方米，土地使用权证号为漯国用（2013）第0XX2号；2014年8月9日，原告未经批准在涉案土地上动工建设城镇住宅小区，项目名称为森林庄园二期，具体位置位于漯河市五一路西侧、金江路南侧，现该项目的主体建设尚未完工，未交付使用。2018年11月19日，漯河局以原告未经批准、擅自改变土地用途的行为进行立案调查；2018年11月20日，该局向原告送达《责令停止违法行为通知书》，当日，该局对原告的委托代理人杨某进行询问并制作询问笔录；2018年11月21日，该局作出调查报告；2018年11月22日，该局组织人员对此案进行集体讨论并制作会审记录，2018年12月19日、2019年1月9日，该局分别向原告送达行政处罚听证告知书和行政处罚听证告知书；原告未申请听证。2019年4月22日，漯河局作出漯自然监源罚［2019］13号行政处罚决定书（以下简称行政处罚决定），以原告未经批准擅自改变土地用途的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定为由对原告作出行政处罚决定，对原告在上述两幅土地上的违法行为进行行政处罚，处罚内容为：1.责令原告将擅自改变批准用途的两宗土地交还给漯河市人民政府；2.对原告擅自改变使用用途的91530.7平方米处以每平方米30元的罚款，计274.5921万元。2019年6月27日，漯河局将该行政处罚决定书送达原告。2019年8月21日，原告向省厅申请行政复议。2019年8月23日，省厅制作收文处理单并于2019年8月26日受理；2019年10月24日，省厅作出豫自然资复［2019］67号《行政复议决定书》（以下简称行政复议决定），对漯河局作出的行政处罚决定予以维持。2019年10月26日，原告收到该行政复议决定。2019年11月12日，原告诉至原审法院。2019年1月24日，漯河市进行机构改革，漯河市国土资源局划入漯河局，相关职责也同时进行调整。原审法院认为：根据《国土资源行政处罚办法》第五条、第六条的规定，漯河局对本案原告的违法行为具有处理并实施行政处罚的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第八十条规定：“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权。”因本案中涉案的两幅国有土地批复用途为工业用地，原告分别在该两块涉案地块上未经批准自行开发建设大唐凤凰府住宅小区及森林庄园二期住宅小区，且已将大唐凤凰府小区的成套房屋对外出售，该行为属擅自改变了土地用途，已构成违法。漯河局根据上述规定对原告的上述两起违法进行立案调查并作出行政处罚的决定，事实认定清楚、证据确凿，适用依据正确，处罚行为并无不当。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定的期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过30日，案情特别复杂的除外。”本案经庭审查明，漯河局自2018年11月19日立案至2019年4月22日作出行政处罚决定，已明显超过法定的处罚期限，且该局也未履行延期手续，程序明显违法。《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门作出的行政处罚决定，应予七日内直接送达违法当事人；直接送达却有困难的，可以留置送达或者邮寄送达。”本案中，漯河局于2019年4月22日作出处罚决定，直到2019年6月27日才将该决定书送达原告，送达程序不符合上述法律规定。漯河局当庭辩称因其单位当时正在进行机构改革，人员编制及岗位混乱、原告高管被调查组带走询问等因素未及时作出行政处罚和送达。原审法院认为，行政机关机构改革的情况固然客观存在，但行政机关对行政相对人的处罚应遵守法律的规定，即使因机构改革不能及时作出行政处罚，也要有内部的延期审批程序，同时也应当向行政相对人书面告知延期情形及延期原因。而本案漯河局既没有内部延期手续，也没有书面告知原告，且其处罚程序前后达七个多月，已超出了行政处罚的合理期限。因此，对漯河局的辩解意见，与庭审查明的事实不符，原审法院不予采信。关于本案的处罚幅度。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条规定：“依照《土地管理法》第八十条进行处罚的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。”《河南省国土资源厅关于印发行政处罚裁量标准和内部制约制度》中关于对违反《土地管理法》第八十条的规定情形也作出具体规定，占地面积在20000平方米以上，对该行为的处罚标准为占用土地每平方米25-30元。本案中，原告的违法行为占地面积为91530.7平方米，属上述规定中特别严重的违法行为，漯河局对原告进行顶格处罚，系行政机关行使自由裁量权，结合本案原告的违法情节，该处罚幅度并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定：“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”本案中，漯河局对原告作出的行政处罚决定明显存在程序违法，省厅作为复议机关，在复议程序中已经查明其程序存在违法，依法应当作出撤销或者确认该具体行政行为违法的结果；但省厅在明知其违法的同时，却作出维持的复议结果，明显不符合《行政复议法》第二十八条第一款第一项规定的情形，因此，该复议决定适用法律错误。原审法院认为，复议机关在对申请人的重大申请事项进行复议时应依法进行复议并作出适当的复议结果，结合本案的实际情况，可以看出，复议机关在作出复议决定时，显然是受了案外因素的影响，导致其复议结果明显不适当。本案中，漯河局作出的行政处罚决定虽程序违法，但其认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，处理结果适当；省厅所作的复议决定认定事实清楚，复议程序合法，只是处理结果不当。鉴于原告的违法事实客观存在，且违法行为仍在持续，无论是具体行政行为还是复议行为，其处理结果均对原告的违法事实查清并确认，且原告也当庭对其违法行为予以认可，考虑到原告的违法行为对社会公共利益的危害性，为避免行政机关程序空转、浪费行政资源，人民法院撤销原具体行政行为及复议行为，再行责令其重新作出已无实际意义，故原审法院不再撤销责令重作。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决：一、确认被告漯河市自然资源和规划局于2019年4月22日对原告河南开源房地产开发有限责任公司作出的漯自然监源罚［2019］13号《处罚决定书》违法；二、确认被告省厅于2019年10月24日对原告河南开源房地产开发有限责任公司作出的豫自然资复［2019］67号《行政复议决定书》违法。案件受理费50元，由被告漯河市自然资源和规划局负担。上诉人开源公司不服，上诉称：1.请求撤销原判，依法发回重审或查明事实后改判。2.本案上诉费用由被上诉人承担。上诉理由：一、一审法院认为“被告漯河局根据上述规定对原告的上诉两起违法进行立案调查并作出行政处罚的决定，事实认定清楚、证据确凿，适用依据正确，处罚行为并无不当”是错误的。关于工程建设时间，除一份杨某的调查笔录外，无其他任何书面证据加以佐证，而杨某非现场施工或工程管理人员，其证言效力较低。因此，行政处罚决定认定“你单位未经批准，擅自于2013年4月6日-2014年8月9日，将大唐凤凰府小区和森林庄园二期，擅自改变土地批准用途建城镇住宅”证据不足。二、一审法院在认定“行政处罚决定，已明显超过法定的处罚期限，且该局也未履行延期手续，程序明显违法”，但一审法院未依据《行政诉讼法》第五十四条第二项应撤销原决定书或判决被告重新作出具体行政行为。案涉行政处罚决定程序严重违法，因此，省厅作出的行政复议决定维持行政处罚决定属于违法行为，依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定应当撤销。行政处罚决定认为上诉人存在“改变土地用途”的违法行为，但适用“未按土地出让合同规定的期限和条件开发、利用土地”的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定处罚，属于适用法律错误。行政复议决定在查明上述情况的前提下，决定维持，无法律依据。三、一审判决对上诉人在起诉书中主张的“涉案项目完工早已超过二年，案涉行政处罚决定进行处罚已经超过法定行政处罚时间”未做出任何处理，属于判决结果不当，依法应发回重审。最高人民法院行政庭《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》里的“非法占用土地”与本案中“改变土地用途”是两个不同的法律概念，因此，被上诉人引用该规定证明“其行政处罚未过追诉时效”属于适用法律错误。一审法院在判决书中对该争议未进行判决，依法应发回重审。综上，请求依法发回重审或改判。被上诉人漯河局辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据确实充分。一审判决认定的事实有漯河局对开源公司工作人员杨某的询问笔录、现场照片，以及一审庭审期间开源公司代理人的当庭陈述为证。因此，一审判决认定事实清楚，证据确实充分。二、漯河局对开源公司的行政处罚在法定时限之内，处罚时间早晚不影响处罚决定的合法性。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条及《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》，漯河局对开源公司的行政处罚没有超过处罚时效，处罚时间早晚不影响处罚决定的合法性。三、一审判决指出漯河局在对开源公司存在超期作出行政处罚、超期送达问题，是客观存在，但属于程序瑕疵，不应因此否定漯河局所作行政处罚的有效性。一审判决没有因此撤销漯河局所作行政处罚，是完全正确的。在对开源公司违法占地行为立案查处中，因漯河局机构改革、人员整合、公章刻制，以及开源公司高管被省专案组带走调查等因素，造成超过立案后60天才作出行政处罚决定，和作出行政处罚决定后没有在7日内送达给被处罚人，漯河局承认违反了《国土资源行政处罚办法》。一审判决基于开源公司非法占用土地的事实清楚，漯河局对其的处罚适当，为了节约行政资源、避免行政机关程序空转，没有撤销漯河局的行政处罚决定，是完全正确的。综上，应驳回上诉，维持原判。被上诉人省厅辩称：一、省厅作出的行政复议决定认定事实清楚。根据申请人的申请材料和被申请人提交的答复书和证据材料，经省厅审查，开源公司自2013年-2014年间将其拥有土地使用权的两宗工业用地（面积为91530.7平方米），用于建设城镇住宅，属于擅自改变土地用途。漯河局于2018年7月19日、2018年8月15日分别作出漯国土监源罚[2018]069号和漯国土监源罚[2018]076号《行政处罚决定书》对涉及此次行政处罚的内容作出了处理，但将地类性质认定为其他土地。后经巡查发现，涉案土地性质认定错误。遂于2018年11月15日作出撤销国土资源行政处罚的决定，撤销了上述两个处罚决定书并送达了开源公司。后于2019年4月22日作出行政处罚决定，对开源公司非法改变土地用途的情形重新做出了处罚，认定事实清楚、适用依据正确。但省厅也指出，漯河局于2018年11月19日立案，2019年4月22日作出处罚决定，存在超期作出处罚的情形，故程序上存在瑕疵。故开源公司客观上存在擅自改变土地用途的事实，依法应当进行处罚，省厅对该事实认定清楚。二、一审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予以维持。一审判决在查明前述事实的基础上，认为复议机关应当对漯河局超期作出决定的行为确认违法，而非维持。省厅认为，该判决符合《行政复议法》第二十八的规定，并无不当。综上，一审判决应予维持。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，依据《国土资源行政处罚办法》第五条、第六条的规定，漯河局对本案开源公司的违法行为具有处理并实施行政处罚的法定职权。本案中涉案的两幅国有土地批复用途为工业用地，开源公司未经批准分别在两幅土地上自行开发建设住宅小区，且部分房屋已对外出售，该行为属擅自改变土地用途，已构成违法。漯河局根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定，对开源公司的两起违法进行立案调查并作出行政处罚的决定，事实认定清楚、证据确凿，适用依据正确，处罚行为并无不当。漯河局自2018年11月19日立案至2019年4月22日作出行政处罚决定，已明显超过《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定的期限，且该局也未履行延期手续，程序明显违法。漯河局于2019年4月22日作出处罚决定，直到2019年6月27日才将该决定书送达开源公司，送达程序不符合《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十六条规定。原审法院认为，行政机关机构改革的情况固然客观存在，但行政机关对行政相对人的处罚应遵守法律的规定，即使因机构改革不能及时作出行政处罚，也要有内部的延期审批程序，同时也应当向行政相对人书面告知延期情形及延期原因。而本案漯河局既没有内部延期手续，也没有书面告知开源公司，且其处罚程序前后达七个多月，已超出了行政处罚的合理期限，并无不当。本案中，开源公司的违法行为占地面积为91530.7平方米，属《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条、《河南省国土资源厅关于印发行政处罚裁量标准和内部制约制度》中关于对违反《土地管理法》第八十条的规定中特别严重的违法行为，漯河局对开源公司进行顶格处罚，系行政机关行使自由裁量权，结合本案开源公司的违法情节，处罚幅度并无不当。本案中，漯河局对开源公司作出的行政处罚决定明显存在程序违法，省厅作为复议机关，在复议程序中已经查明其程序存在违法，依法应当作出撤销或者确认该具体行政行为违法的结果；但省厅在明知其违法的同时，却作出维持的复议结果，明显不符合《行政复议法》第二十八条第一款第一项规定的情形。因此，该复议决定适用法律错误。原审法院认为，省厅在作出复议决定时，显然是受了案外因素的影响，导致其复议结果明显不适当，亦无不当。本案中，漯河局作出的行政处罚决定虽程序违法，但其认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，处理结果适当；省厅所作的复议决定认定事实清楚，复议程序合法，只是处理结果不当。原审法院鉴于开源公司的违法事实客观存在，且违法行为仍在持续，无论是具体行政行为还是复议行为，其处理结果均对开源公司的违法事实查清并确认，且开源公司也当庭对其违法行为予以认可，考虑到开源公司的违法行为对社会公共利益的危害性，为避免行政机关程序空转、浪费行政资源，撤销原具体行政行为及复议决定，再行责令重新作出已无实际意义，故不再撤销责令重作，并无不妥。综上，原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人开源公司的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人河南开源房地产开发有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长  吕家祥审判员  董正方审判员  郭凤彩二〇二〇年七月三十日书记员  乔梦龙