福建省漳州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）闽06民终1334号 上诉人（原审原告）：南靖县船场镇人民政府，住所地福建省南靖县船场溪口新路**，统一社会信用代码：11350627003923089T。 法定代表人：徐振华，镇长。 委托诉讼代理人：林景川，福建南州律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈艺灵，福建南州律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）：漳州中靖房地产开发有限公司，，住所地福建省南靖县船场镇政府大院内统一社会信用代码：91350627553219985X。 法定代表人：周康寿，执行董事兼总经理。 上诉人南靖县船场镇人民政府（以下简称“船场镇政府”）因与被上诉人漳州中靖房地产开发有限公司（以下简称“中靖公司”）合同纠纷一案，不服福建省南靖县人民法院（2019）闽0627民初2401号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月20日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人船场镇政府的委托诉讼代理人林景川、陈艺灵，被上诉人中靖公司的法定代表人周康寿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 上诉人船场镇政府上诉请求，一、撤销南靖县人民法院做出的（2019）闽0627民初2401号民事判决，发回重审或改判支持船场镇政府对中靖公司一审的全部诉讼请求；二、本案一审、二审诉讼费用由中靖公司承担。事实和理由如下： 一、本案没有超过诉讼时效。案涉合同关于返还出让金的条款因违反法规、政策而无效，自始无效，本案不存在原审认定的诉讼时效问题。《中华人民共和国民法通则》第六条规定：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策”。国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）规定：“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’、‘旧城改造’、‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入，实行‘零地价’，甚至‘负地价’，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。”《开发建设上汤温泉度假中心合同书》中关于土地出让金奖励条款，属于以“先征后返”形式变相减免土地出让收入的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十五条等强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项之规定，应当认定无效。依据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还……”的规定，中靖公司因合同取得的土地出让金奖励款人民币1204.12万元，应予返还。假如该条款有效，因被上诉人的违约行为截至目前仍在持续，船场镇政府有权随时起诉中靖公司的违约行为，本案不存在诉讼时效问题，原审认定本案已超过诉讼时效没有事实和法律依据。 二、关于中靖公司应否返还船场镇政府土地出让金并支付利息的问题。 中靖公司存在严重违约行为，应当返还土地出让金。1、《开发建设上汤温泉度假中心合同书》中第2.4条约定：项目内容为建设度假酒店（三星、四星标准酒店各一家）、产权式酒店、会议中心、温泉健身和附属配套、旅游娱乐、景点建设等旅游项目及商业和住宅项目；第2.7条约定项目建设期限：在具备动工条件下3年内完成，双方初步商定，露天温泉项目约在半年内竣工，力争2010年国庆节试营业，2011年元旦正式开业，星级酒店于2012年底正式营业。第7.1条约定，任何一方违约均应对另一方承担违约责任，承担违约责任范围包括守约方的直接损失和履约应得的合同收益。第7.2条约定若乙方不能按照建设程序进度计划开工，按本约定承担违约责任。2、中靖公司与南靖县国土资源局签订的G2010-60地块《国有建设用地使用权出让合同》第16条约定：受让人同意在本合同项下宗地建设项目在2012年2月24日之前开工，在2012年12月31日之前竣工。3、双方在《开发建设上汤温泉度假中心合同书》中第3.3.3条约定：乙方以挂牌起始价竞得，则挂牌成交价与本协议地价之间差额，由甲方根据《中共南靖县委、南靖县人民政府关于加快南靖旅游产业发展的若干意见》及《中共南靖县委、南靖县人民政府关于加快南靖旅游产业发展若干意见实施细则》返还给乙方作为基础设施配套建设的补助。根据靖委发【2009】三号《中共南靖县委、南靖县人民政府关于加快南靖旅游产业发展的若干意见》以及《中共南靖县委办公室、南靖县人民政府办公室关于印发（南靖县关于加快旅游产业发展若干意见的实施细则）的通知》中第五条关于违反有关规定的制约措施第一项写明：旅游项目建成后经验收未能达到《意见》要求或合同约定的，不能享受旅游产业的优惠政策，项目业主应全额缴清或足额补交土地出让金和相关税费，并按规定补交相应的费用；第三项写明：旅游项目建设至2012年12月31日未能投入运营的，不能享受旅游产业的优惠政策，项目业主应全额缴清或足额补交土地出让金和相关税费。具体到本案中，中靖公司至今仍未按照合同第2.4条、第2.7条以及《意见》和《实施细则》、《国有建设用地使用权出让合同》的约定建成相关的建设项目，即具备动工条件下3年内完成，露天温泉项目在半年内竣工，2010年国庆节试营业，2011年元旦正式开业，星级酒店于2012年底正式营业、投入运营。船场镇政府曾多次前往现场查看，发现中靖公司所建的酒店如今已成“烂尾楼”，停工多年，根本不具备对外营业的能力，但原审没有查明中靖公司已严重违约的事实。 综上所述，《开发建设上汤温泉度假中心合同书》中第3.3.3款关于返还土地出让金约定条款是因违反相关法律、政策而无效，中靖公司应返还相关款项人民币1204.12万元。原审未查明相关事实，且适用法律明显错误，应予改判，支持上诉。 被上诉人中靖公司答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应驳回上诉，维持原判。理由如下：一、双方签订的合同中关于返回土地出让金的条款合法有效。1、正如原审判决所认定的涉案《关于加快南靖旅游产业发展的若干意见》（以下简称若干意见）和《南靖县关于加快旅游产业发展若干意见的实施细则》（以下简称实施细则），是政府为全面改善和优化旅游投资环境，加快旅游产业发展，而针对不特定对象做出的承诺。中靖公司参与挂牌建设用地的竞买并全额缴纳土地出让金。后政府将挂牌底价与协议地价之间的差额全额支付给中靖公司，作为基础设施配套建设的补助款，而不是返回土地出让金。而《国有建设用地使用权出让合同》也约定被上诉人需同步修建配套设施，并在建成后无偿移交给政府。为此，政府所支持的款项实质上是为了履行承诺而支付的基础设施配套建设补助款而非返还土地出让金。2、中靖公司已全额缴纳土地出让金，并未违反土地管理法第五十五条之规定。船场镇政府以此主张合同无效，缺乏法律依据。况且该五十五条也未规定相关合同约定无效。故该条款并非导致合同无效的效力强制性规定，不影响合同效力。3、原审认为，相关约定是双方当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，系有效条款。 二、船场镇政府的主张已经过了诉讼时效。南靖县财政局最后一笔支付给上诉人的基本设施配套建设补助款是在2012年9月27号。船场镇政府在原审起诉中，已自认南靖县财政局于2014年7月25日根据《国有土地使用权出让收支管理办法》有关规定和上级要求，以书面形式向中靖公司发出通知，要求中靖公司退还本案中违规返还的土地出让金。虽然中靖公司未收到该通知，但并不影响上诉人在2014年7月25号就已经知道权利被侵害，故诉讼时效至2016年7月24号届满，现上诉人于2019年9月12号才提起诉讼，显然已超过诉讼时效。 三、中靖公司无须返还相关款项。中靖公司已全额缴纳了土地出让金，不存在拖欠土地出让金的情形，也没有享受相应的税收优惠政策，且已在该土地上建成了酒店。其中部分已对外经营。涉案支付基础设施配套建设补助款的行为发生于国务院发布国发〔2014〕**《国务院关于清理规范税收等优惠政策相关事项的通知》之前，根据国发〔2015〕45号《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》精神，各地与企业已签订合同中的优惠政策继续有效。对已兑现部分部不溯及既往。为此，中靖公司无须返还相关款项。 船场镇政府向一审法院提出诉讼请求：1、确认船场镇政府与中靖公司签订的《开发建设上汤温泉度假中心合同书》中第3.3.3款关于返还土地出让金的约定无效；2、判令中靖公司向船场镇政府返还土地出让金1204.12万元，并支付从2014年8月31日起至实际返还上述款项之日止按中国人民银行同期同类贷款利率计算的利息。3、判令中靖公司承担本案的诉讼费用。 一审法院认定事实如下：中共南靖县委、南靖县人民政府于2009年1月6日出台《关于加快南靖旅游产业发展的若干意见》（靖委发［2009］3号）（以下简称：若干意见），该意见第（九）条关于用地的有关规定：……;地价可按**开发成本价收取开发成本价包括征地、赔青、拆迁、安置的费用），对全县旅游业具有带动作用的重大旅游项目，还可实行“一事一议、特事特办”。第（十）条是关于税费补贴的有关规定。2010年4月15日，中共南靖县委办、政府办出台《南靖县关于加快旅游产业发展若干意见的实施细则》（靖委办［2010］19号）（以下简称：实施细则），实施细则对旅游项目补助和奖励兑现、土地成本价、税费优惠政策等进行了规定。 2010年3月24日，船场镇政府（甲方）与中靖公司（乙方）签订了《开发建设上汤温泉度假中心合同书》（以下简称：合同书），由中靖公司开发建设上汤温泉度假中心，项目计划总投资人民币4.5亿。合同书第3.3.1款：双方商定该项目建设用地协议地价以征地成本价为主进行计算，确定为住宅用地（70年）每亩16万元，商业用地（40年）每亩6.3万元。协议地价包括土地补偿费、、地上附着物和青苗补偿费拆迁补偿费用、镇村征地工作费、报批费用、办证费用及部分基础和市政设施建设费用。合同书第3.3.3款：土地挂牌出让时，乙方必须按土地挂牌出让的有关规定，参与该项目地块出让的竞买，挂牌出让起始价按县、市政府批准的起始价为准。若乙方竞得，则由乙方按规定与国土资源管理部门签订国有建设用地使用权出让合同，并按合同约定缴清挂牌成交价款及相关税费。其中若无其他竞买者竞价，乙方以挂牌起始价竞得，则挂牌成交价与本协议地价之间差额，由甲方根据《若干意见》及《实施细则》返还给乙方作为基础设施配套建设的补助。合同书第5.1.5款：在乙方竞得该宗国有建设用地使用权后，甲方应在10天内协助乙方办理本项目开发建设所需要手续。第5.2.4款：项目自挂牌出让成交确认书签订之日起满一年未动工开发建设的，收取相当于该地块土地出让金19%的土地闲置费；满二年未动工开发建设的，无偿收回土地使用权等内容。 2011年3月7日，中靖公司与南靖县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：G2010－60号宗地面积91355平方米，出让价1866万元；受让人同意在本合同项下宗地范围内同步修建下列工程配套，并在建成后无偿移交给政府：市政配套设施；受让人同意本合同项下宗地建设项目在2012年2月24日之前开工，在2012年12月31日之前竣工等内容。2012年5月21日，中靖公司与南靖县国土资源局签订二份《国有建设用地使用权出让合同》，其中一份合同约定：G2010－48号宗地面积14456平方米，出让价313万元；受让人同意本合同项下宗地建设项目在2013年3月24日之前开工，在2015年3月23日之前竣工等内容；另一份合同约定：G2010－49号宗地面积15539平方米，出让价337万元；受让人同意本合同项下宗地建设项目在2013年3月24日之前开工，在2015年3月23日之前竣工等内容。上述地块的土地出让金均已全部交纳，也均已办理了国有土地使用权证。 2011年10月19日，中靖公司向南靖县人民政府提出申请，要求返还G2010－60号地块的土地出让金用于基础设施配套资金1035.77万元。2011年10月26日，南靖县财政局支付给中靖公司725.04万元，用途为上汤温泉度假中心基础设施配套资金。2013年1月23日，南靖县财政局支付给船场镇财政所310.73万元，用途为基础设施配套资金，船场镇财政所于2013年1月25日将该款项支付给南靖康华国际大酒店有限公司（系中靖公司的关联企业）。2012年9月26日，南靖县财政局支付给船场镇财政所300万元（含168.25万元的基础设施配套资金），2012年9月27日，船场镇财政所又支付给中靖公司168.35万元，用途为返还土地出让金。 中靖公司在取得的上述地块上进行酒店建设，根据照片显示，该酒店有一部分营业，一部分已封顶但至今未营业。 庭审中，船场镇政府确认南靖县财政局没有向中靖公司发出要求退回返还的土地出让金的通知，中靖公司也确认未收到该通知。 一审法院认为，一、关于双方签订的合同书中第3.3.3款关于返还土地出让金的效力问题。若干意见和实施细则，是政府为全面改善和优化旅游投资环境，加快旅游产业发展而针对不特定对象做出的承诺。中靖公司与船场镇政府就开发建设上汤温泉度假中心签订合同书，并参与了挂牌建设用地的竞买，在竞得该土地后也全额缴交了土地出让金。至此，中靖公司并未拖欠土地出让金。政府在全额收取了土地出让金后，为履行承诺，在履行了审批手续后，将挂牌底价与协议地价之间的差额，全额支付给中靖公司，作为基础设施配套建设的补助，该款项是基础设施配套建设补助款，不是返还土地出让金。而《国有建设用地使用权出让合同》也约定中靖公司须在竞得的土地上同步修建市政配套设施，并在建成后无偿移交给政府，故政府对基础设施建设进行补助也符合要求。现船场镇政府以返还土地出让金的行为违反《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综［2006］68号）第十条的规定，应认定无效，因该管理办法属部门规章，而违反规章一般情况下不影响合同效力。综上，合同书中第3.3.3款的约定是双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，应认定为有效条款。政府依据该条款在收取土地出让金后，履行了对基础设施建设进行补助的承诺，符合合同书的约定，也符合政府招商引资、扶持项目建设的合同目的。 二、关于中靖公司应否返还船场镇政府土地出让金并支付利息的问题。南靖县财政局最后一笔支付给中靖公司的基础设施配套建设补助款是在2012年9月27日。船场镇政府在起诉状中已自认南靖县财政局于2014年7月25日根据《国有土地使用权出让收支管理办法》有关规定和上级要求，以书面形式向中靖公司发出通知，要求中靖公司退回本案中违规返还的土地出让金，虽然其提出南靖县财政局没有发出该通知，中靖公司在庭审中也确认未收到该通知，但船场镇政府在本案请求支付利息的时间是从2014年8月31日开始，应当认定其在此时已经知道权利被侵害，故诉讼时效应从其知道或者应当知道时开始计算，现其没有提供证据证实诉讼时效存在中断、中止的情形，船场镇政府于2019年9月12日才提起诉讼，已经超过诉讼时效。另外，政府支付基础设施配套建设补助款发生生于国务院发布国发［2014］**《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》之前，使双方签订合同书时违反当时国家税收优惠政策，根据国发［2015］25号《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》精神，各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效，对已兑现部分，不溯及既往。综上，中靖公司无需向船场镇政府返还土地出让金并支付利息。 综上所述，船场镇政府与中靖公司签订的合同书，属双方真实意思表示，合法有效，双方应依约履行。中靖公司在竞得G2010－60号、G2010－48号、G2010－49号地块的国有建设用地使用权后，已按规定全部缴纳了土地出让金。政府在全额收取了土地出让金后，为履行承诺，在履行了审批手续后，将挂牌底价与协议地价之间的差额，全额支付给中靖公司，作为基础设施配套建设的补助，符合合同书的约定，也符合政府招商引资、扶持项目建设的合同目的。至于船场镇政府提出中靖公司未按协议书约定建成三星级酒店，已构成违约，因合同书约定违约应承担的责任是“挂牌出让成交确认书签订之日起满一年未动工开发建设的，收取相当于该地块土地出让金19%的土地闲置费；满二年未动工开发建设的，无偿收回土地使用权”。而若干意见和实施细则规定违约的后果是“不能享受旅游产业的优惠政策，项目业主应全额缴清或足额补交土地出让金和相关税费，并按规定补交相应的费用”，因中靖公司已按规定全额缴交了土地出让金，不存在拖欠土地出让金的情形，且也没有享受相应的税收优惠政策，况且中靖公司已在该土地上建成了酒店，其中部分已对外营业。另外，船场镇政府认为南靖县财政局没有在2014年7月25日向中靖公司发出要求返还土地出让金的通知，但其在诉讼请求中请求支付利息的时间是从2014年8月31日开始，此时其应当知道权利被侵害，船场镇政府至今才提出主张，已经超过诉讼时效。再者，政府支付基础设施配套建设补助款发生于生于国务院发布国发［2014］**《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》之前，双方签订协议书时违反当时国家税收优惠政策，根据国发［2015］25号《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》精神，各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效，对已兑现部分，不溯及既往。因此，船场镇政府的诉讼请求应予以驳回。中靖公司提出应驳回船场镇政府的诉讼请求，理由正当，应予采纳。案经一审法院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国合同法》第六条、第八条规定，判决：驳回南靖县船场镇人民政府的全部诉讼请求。一审案件受理费94047元，由南靖县船场镇人民政府负担。 本院二审期间，对一审查明的事实，双方当事人均无异议，本院予以确认，对于上诉人船场镇政府提出的原审法院遗漏查明南靖县旅游发展若干意见实施细则通知的第五条规定、《开发建设上汤温泉度假中心合同书》第2.4条约定及中靖公司具有严重违约行为等三点事实的意见，本院将结合争议焦点进行分析认定。 本院二审期间，上诉人船场镇政府庭后补充提交：中靖公司转给船场镇政府共计500万元的凭证6张和船场镇政府财政所转给中靖公司500万元的2张凭证，证明船场镇政府没有收到合同第5.2.1条约定的保证金。中靖公司质证认为，8张真实性无异议，对船场镇政府的证明内容无异议，认为中靖公司确实转给镇政府500万元，船场镇政府也退还了该500万元。本院对上述证据的真实性及证明内容予以确认。 被上诉人中靖公司当庭提交证据如下：一、南靖县自然资源局给厦门市思明区人民法院的回函，证明目前的状况是政府造成的。原件在思明区人民法院。中靖公司庭后又补充如下证据：证据1、漳州市规划竣工测量资料二份，一份是土楼特色餐厅竣工测量，第二份是中靖温泉会所竣工测量，证明中靖温泉会所于2013年8月竣工验收的事实。证据2、南靖县人民政府常务会议纪要，证明因政府未就酒店项目部分用地组织挂牌，影响整体开发建设。证据3、船场镇人民政府关于彰武高速公路征用地块补充的函，证明因高速公路占用案涉土地，影响酒店的整体开发建设。上诉人船场镇政府质证认为，对南靖县自然资源局给厦门市思明区人民法院的回函的真实性无异议，南靖县自然资源局确有发过上述函复文件，但即使是政府原因造成，对本案中其他两块地中靖公司也没有按合同要求建成星级酒店。对庭后补充的证据1的真实性认为存在瑕疵，仅提供两份测量资料的封面，委托单位为康华国际大酒店的这份没有具体内容，中靖温泉会所这份缺失了第五页。关联性上与本案无关，第七页写的是部分验收，而非达到三星级酒店的验收标准。对证据2的真实性无异议，但是对关联性有异议，2013年涉案的17.89亩没有进行招拍挂，只是报批时对土块用地性质有争议，不影响土地的建设，不影响对本案三星级酒店的建设，该证据与本案无关。对证据3的真实性无异议，但对证明内容均有异议，该证据发生于2019年12月17日，而本案违约事实发生在2013年，不能证明高速公路会影响涉案酒店的开发建设。本院认为，因船场镇政府对中靖公司提供的南靖县自然资源局给厦门市思明区人民法院的回函及庭后补充的证据2、3的真实性无异议，本院予以确认，至于证明内容能否成立，本院将结合争议焦点进行分析认定。 本案的争议焦点：一、关于《开发建设上汤温泉度假中心合同书》第3.3.3条的效力问题。二、关于中靖公司是否应向船场镇政府返还1204.12万元的问题。对此，本院分析认定如下： 一、关于《开发建设上汤温泉度假中心合同书》第3.3.3条的效力问题 船场镇政府认为，本案双方签订的《开发建设上汤温泉度假中心合同书》第3.3.3条关于土地出让金奖励条款，属于国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）规定的“先征后返”形式变相减免土地出让收入的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十五条等强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项之规定，应当认定无效。 中靖公司认为，案涉合同书第3.3.3款是双方当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，系有效条款。并《中华人民共和国土地管理法》第五十五条的规定也非导致合同无效的效力强制性规定。船场镇政府将挂牌底价与协议地价之间的差额全额支付给中靖公司，实质上是为了履行承诺而支付的基础设施配套建设补助款而非返还土地出让金。《国有建设用地使用权出让合同》也约定被上诉人需同步修建配套设施，并在建成后无偿移交给政府。上诉人以此主张合同无效，缺乏法律依据。 本院认为，《开发建设上汤温泉度假中心合同书》（以下简称合同书）第3.3.3条虽约定，船场镇政府根据《中共南靖县委、南靖县人民政府关于加快南靖旅游产业发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）及《中共南靖县委、南靖县人民政府关于加快旅游产业发展若干意见实施细则》（以下简称《实施细则》）将挂牌底价与协议地价之间的差额返还给中靖公司作为基础设施配套建设的补助，但该条亦约定，中靖公司应按规定与国土资源管理部门签订国有建设用地使用权出让合同，并按合同约定缴清挂牌成交价款及相关税费，该约定内容与《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定的“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”并不相悖，且案涉合同书第3.3.3条亦对款项的性质和用途明确约定为“基础设施配套建设的补助”，且该补助款项的发放前提是中靖公司按合同约定缴清挂牌成交价款及相关税费，因此，案涉合同书第3.3.3款并未违反《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定的规定。案涉合同订立的初衷在于全面改善和优化当地旅游投资环境，加快旅游产业发展，亦是双方当事人的真实意思表示，船场镇政府所举证据不足以证明案涉合同书第3.3.3条违反法律、行政法规的强制性规定的情形，因此，应认定为有效条款，船场镇政府的该项上诉主张，依据不足，本院不予采纳。 二、关于中靖公司是否应向船场镇政府返还1204.12万元的问题 船场镇政府认为，根据《若干意见》和《实施细则》旅游项目建成后经验收未能达到《意见》要求或合同约定的，不能享受旅游产业的优惠政策，项目业主应全额缴清或足额补交土地出让金和相关税费，并按规定补交相应的费用。本案中，中靖公司至今仍未按照合同书第2.4条、第2.7条以及《若干意见》和《实施细则》、《国有建设用地使用权出让合同》的约定建成相关的星级酒店项目，已严重违约，应返还土地出让金1204.12万元。 中靖公司认为，其公司已全额缴纳了土地出让金，不存在拖欠土地出让金的情形，也没有享受相应的税收优惠政策，且已在该土地上建成了酒店，其中，部分已对外经营。案涉支付基础设施配套建设补助款的行为发生于国生于国务院发布国发〔2014〕**《国务院关于清理规范税收等优惠政策相关事项的通知》之前，知精神，对已兑现部分不溯及既往。因此，中靖公司无须返还相关款项。 本院认为，船场镇政府要求中靖公司返还土地出让金1204.12万元的诉讼主张，依据不足，理由分析如下： 首先，根据合同书第3.3.3条的约定，该款项性质及用途为基础设施配套建设的补助款。中靖公司分别于2011年10月18日缴纳1866万元土地出让金、于2012年8月14日分别缴纳土地出让金337万元和313万元后，2011年10月26日，南靖县财政局支付给中靖公司725.04万元，用途为上汤温泉度假中心基础设施配套资金。2013年1月23日，支付的310.73万元所注明的用途仍为基础设施配套资金，2012年9月27日，船场镇财政所又将168.35万元支付给中靖公司，虽然其所列的用途为返还土地出让金，但双方对南靖县资金的事实并无异议。综合分析上述拨款用途及案涉合同书的约定，本案讼争的1204.12万元款项性质应认定为基础设施配套建设的补助款。 其次，案涉合同书第2.4条虽约定了项目内容为建设度假酒店（三星、四星标准各一家）和初步商定的项目建设期限：露天温泉项目约在半年内竣工、力争2010年国庆节试营业……星级酒店于2012年底正式营业，但双方并未在合同中明确将未建成星级酒店作为违约内容。且从《实施细则》第五条“关于违反有关规定的制约措施”亦规定“旅游项目建成后经验收未能达到《若干意见》要求或合同约定的，不能享受旅游产业的优惠政策，项目业主应全额缴清或足额补交土地出让金和相关税费，并按规定补交相应的费用。”的规定内容及第六条第3款“本细则与《意见》不一致的，以本细则为准；本细则与签订合同约定条款不一致的，以签订合同的约定为准。”的规定内容看，双方认定违约责任仍应以合同约定为准。因双方并未在合同中明确未达到三星、四星标准即视为违约或严重违约，且合同亦未明确约定以《若干意见》和《实施细则》的规定作为认定本案违约情况的标准。相反的，案涉合同书在第七条违约责任中仅约定“乙方（中靖公司）应保证按照本协议书的约定，按时、足额向甲方交付土地款，并进行开发建设。若乙方不能按时付款或取得土地后不能按照建设进度计划开工，按本约定承担违约责任。”在本案中，中靖公司已按建设进度计划开工，且双方当事人亦对一审查明的“中靖公司在取得的上述地块上进行酒店建设，根据照片显示，该酒店有一部分营业，一部分已封顶但至今未营业”事实无异议，因此，本案并无证据证明中靖公司因存在违反该第7.2条约定而应承担违约责任的情形。 再次，船场镇政府据以主张返还1204.12万元的合同依据是第7.1条约定的“任何一方均应对另一方承担违约责任，承担违约责任的范围应包括守约方的直接损失和履约应得的合同收益。”，但在本案中，船场镇政府未提供证据证明其所受到的损失或可得利益损失，因此，其直接要求中靖公司返还1204.12万元，缺乏合同依据。中靖公司与南靖县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》亦约定，中靖公司在本合同项下宗地范围内同步修建市政配套设施，并在建成后无偿移交给政府，中靖公司建成的项目虽未获评星级酒店，但其在取得的地块上已实际进行项目建设，且有一部分营业，一部分已封顶。说明中靖公司已就1204.12万元的基础设施配套建设的补助款进行了实质性的建设。因此，船场镇政府径直将1204.12万元的基础设施配套建设的补助款作为其损失，既缺乏事实依据，也无合同依据，其上诉主张，不能成立。 综上，船场镇政府要求中靖公司返还土地出让金1204.12万元的诉讼主张，依据不足，本院不予支持。至于船场镇政府的诉讼请求是否存在超过诉讼时效的问题，因如前述分析，双方并未在合同中明确约定未达到三星、四星标准即视为违约或严重违约，且合同亦未约定以《若干意见》和《实施细则》的规定作为认定双方违约情况的标准。船场镇政府直接将1204.12万元的基础设施配套建设的补助款作为其损失，缺乏事实依据和合同依据。因此，本案不存在认定船场镇政府的诉讼请求是否超过诉讼时效的必要。 综上所述，船场镇政府的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决在认定事实和适用法律上虽存在不当之处，但处理结果并无不当，可以维持。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费94047元，由南靖县船场镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孟庆彩 审 判 员 郭兰君 审 判 员 王梓聪 二〇二〇年七月十日 法官助理 许伟森 书 记 员 常艺虹