浙江省宁波市海曙区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0203行初118号 原告宁波市江北区维拉小镇一期业主委员会，住所地浙江省宁波市江**慈城镇维拉小镇物业管理用房。 负责人张建明，主任。 委托代理人袁裕来（特别授权代理），浙江之星律师事务所律师。 委托代理人张逸。 被告宁波市住房和城乡建设局，住所地浙江省宁波市鄞州区松下街**。 法定代表人陈寿旦，局长。 出庭应诉负责人李光明，一级调研员。 委托代理人：王加更（特别授权代理）。 委托代理人兰军华（特别授权代理），浙江共业律师事务所律师。 被告宁波市人民政府，住，住所地浙江省宁波市鄞州区宁穿路**/div> 法定代表人裘东耀，市长。 委托代理人金建夫（特别授权代理）。 原告宁波市江北区维拉小镇一期业主委员会诉被告宁波市住房和城乡建设局（下简称市住建局）、宁波市人民政府（下简称市政府）行政管理其他行政行为一案，于2018年11月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2019年5月6日作出（2018）浙0203行初137号行政判决书。原告不服该判决，向宁波市中级人民法院提起上诉。2019年7月19日，宁波市中级人民法院作出（2019）浙02行终293号行政裁定书，裁定撤销原判，发回本院重审。本院于2019年8月7日再次立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法另行组成合议庭，于2019年9月3日进行证据交换，2019年11月11日组织召开专家论证会，并于2020年6月16日公开开庭审理了本案。原告负责人张建明、委托代理人袁裕来，被告市住建局的出庭应诉负责人李光明、委托代理人兰军华、王加更，被告市政府的委托代理人金建夫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年4月8日，原告向被告市住建局提交举报，要求对涉案建筑违法工程进行查处。2018年6月20日，被告市住建局作出《答复意见书》。原告不服，向被告市政府申请复议。2018年9月4日，被告市政府作出复议决定。 原告宁波市江北区维拉小镇一期业主委员会诉称：2010年，宁波市江北区维拉小镇一期业主先后与宁波城投置业有限公司（下简称城投公司）签订商品房买卖合同，购买××镇××商品房。2011年，宁波城投置业有限公司向业主们交房。2012年初，维拉小镇一期小区公共道路、绿化带、车位坡道开始出现明显的开裂、沉降现象，且持续沉降，有的地方达到50公分以上，并有大面积塌陷，局部区域道路与商品房主体结构出现脱开现象，导致小区内业主房屋室内外管线连接处错位或断裂，公共道路下的给排水、电力、煤气、电缆、智能化等市政管线严重变形或破裂，房屋也存在室内墙面开裂等质量问题。经过业主们的不断交涉，宁波城投置业有限公司委托宁波工程勘察院对维拉小镇一期塘碴层及下卧层进行调查。2012年9月，宁波工程勘察院出具了《维拉小镇一期塘碴层及下卧层调查报告》（下简称调查报告）。由于系宁波城投置业有限公司单方面委托，《调查报告》并没有全面反映涉案建设项目在设计、施工、监理等方面存在的严重问题，不过《调查报告》仍然指出了造成维拉小镇一期公共道路、绿化区域严重塌方是由于施工偷工减料等严重违法行为所酿成的恶果：1.施工前未对地基土进行处理。2.硬壳层在施工过程中遭到破坏。3.塘碴填筑层未按设计要求分层压实且压实度未达到93%；垫层用塘碴抗压回弹模量未达到不小于80ＭＰａ的设计要求。由于上述问题一直没有得到解决，违法状态一直持续着，2018年4月8日原告向被告宁波市住建局提交了《关于慈城新区××镇××期公共道路严重质量事故的举报》，要求对涉案工程的建设违法行为依法进行查处。根据《建设工程质量管理条例》第63条和第64条规定，原告是要求被告宁波市住房和城乡建设局履行查处涉案工程建设违法行为的法定职责，而不是信访。但是被告市住建局将原告的举报（投诉）错误地作为信访事项进行了登记。2018年4月18日，被告市住建局作出《信访事项受理告知单》。2018年4月20日，原告用挂号信寄出书面异议，声明原告是要求被告市住建局履行查处建设违法行为，而不是信访。被告市住建局没有进一步回应。 2018年6月13日，原告向被告市政府提出复议申请。2018年6月20日，被告市政府受理。2018年6月25日，原告收到被告市住建局的《答复意见书》，《答复意见书》的落款日期是2018年6月20日。《答复意见书》内容总共是三条，第一条解释了验收备案违法的问题，第二条是组织专家对维拉小镇一期公共道路的设计进行了论证，第三条谈到部分内墙开裂和公共道路、绿化区域沉降问题。也就是说，《答复意见书》对于原告投诉、举报的施工前未对地基土进行处理、硬壳层在施工过程中遭到破坏、塘碴填筑层未按设计要求分层压实且压实度未达到93%、垫层用塘碴抗压回弹模量未达到不小于80MPa的设计要求等等为迹象、证据线索的设计、施工、监理等方面存在的严重问题既未作认定，更未作处罚。2018年7月6日，原告向被告市政府提出复议申请。被告市政府将上述两案合并审理，2018年9月4日被告市政府作出甬政复决字[2018]103号行政复议决定，对两案的处理内容是：一、“因法律法规未明确规定处理建设违法行为投诉举报的法定期限，故被申请人在承诺期限作出答复，程序上并无不当；”二、“本案申请人提出的投诉举报事项……道路施工监督管理等相关事项主要由市城市管理局负责。”“《答复意见书》针对申请人举报的道路设计问题，明确告知申请人‘作为小区配套道路，按照城市支路标准设计，经复核在保证回填土压实度前提下，可以达到使用功能要求’，虽然该答复未正面回应设计单位是否存在违法行为，但已明确表示了维拉小镇一期公共道路设计符合国家设计要求，并不存在申请人所称的依法应当予以查处的行为，故被申请人对案涉举报事项已经履行了调查处理的法定职责……维持被申请人2018年6月20日作出的《答复意见书》。” 原告认为，两被告对两案的处理都不符合法律规定：一、《行政复议法实施条例》第16条第2项规定，公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第（八）项、第（九）项、第（十）项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，没有履行期限规定的，行政复议申请期限自行政机关收到申请满60日起计算。行政诉讼法司法解释规定，法律未规定期限的，履职期限是两个月。因此，被告市住建局4月8日接到举报（投诉），6月25日答复原告已经超过了法定期限，应该确认违法。二、被告市住建局所谓“经复核在保证回填土压实度前提下，可以达到使用功能要求”的结论也无法成立，问题就在于“回填土压实度”无法保证。根据原告反复咨询专家，得到的意见是：（一）涉案地块属于软土地基，有几个特点：1.地表硬壳层厚薄不匀，最薄处只有0.4m而且夹有薄泥碳层；2.下卧层为最差的淤泥层，且夹有0.4米厚泥炭层；3.上覆土层及路基达到3米多。软土地基是必须进行处理的，本项目设计方案对软土地基没有任何处理，所以不合适。（二）软土地基会持续下沉，会持续几十年不断下沉而不能稳定，所以主要的管道不应该在路中布置。由于路中间布置了管线，道路维修处理就很困难。（三）两被告所说专家评审会意见，作为小区配套道路，按照城市支路标准设计，经复核在保证回填土压实度前提下，可以达到使用功能要求。因此，设计必须考虑在整个道路工程，回填土压实度如何保证能达到要求，设计需要考虑整个场地回填土级配、分层碾压的厚度、下卧土层夹泥炭的性质，并且在大量施工前需要做一定数量、不同区域的试验，特别是在不能判定硬壳层是否破坏、表层耕植土、泥炭层（高压缩性土）是否铲除情况下，更需要技术数据支持，如果直接采用淤泥层作为持力层，压实度是不可能达到要求的，回填土只会一直陷下去，而密实度达不到设计值，形成所谓的“强簧土”，即该工程设计不能满足相关标准要求。以本工程的实际情况看局部区域达不到使用功能要求，设计验算的数据没有按最不利情况考虑。本小区道路设计缺陷在于：1.只考虑一般小区的地质情况，而没有考虑本小区地层复杂、特别差的复杂情况；2.没仔细考虑本小区道路地基特别厚且管线布置其中；3.寄希望施工单位精细施工，考虑的安全系数不够；4.没有经过实际试验数据支撑自己的计算依据，从而复核、验算的依据不可靠。原告认为，以上这些专业问题，在涉案道路工程已经出现严重问题的情况下，两被告依法应该委托具有公信力的专业机构进行鉴定。如此才能查清事实，认定责任。另，根据宁波市人民政府甬政复决字[2018]103号行政复议决定的释明，道路施工监督管理等相关事项由市城市管理局负责，原告已经就城管局不履行查处法定职责向住建厅提出复议申请。该案件的处理将可能提出问题，在现有设计方案下施工是否能够达到符合规范的状态。综上，请求法院依法判决：1.确认被告宁波市住房和城乡建设局未在法定期限内对原告的投诉（举报）作出答复违法；2.撤销被告宁波市住房和城乡建设局2018年6月20日作出的《答复意见书》，责令其重新作出具体行政行为，即限期对原告投诉（举报）的违法行为作出处罚决定；3.撤销被告宁波市人民政府作出的甬政复决字[2018]103号行政复议决定。 原告宁波市江北区维拉小镇一期业主委员会提供下列证据： 证1.慈城镇物业管理区域内业主委员会备案登记表（慈城业委会备[2017]年第01号）复印件、负责人身份证明书各一份，拟证明原告主体适格； 证2.《答复意见书》、宁波市人民政府甬政复决字[2018]103号行政复议决定书复印件各1份，拟证明原告所诉行政行为； 证3.行政复议申请书、证据清单（不履行法定职责）、行政复议申请书、证据清单（不服《答复意见书》）、《关于慈城新区××镇××期公共道路严重质量事故的举报》、照片23张（放大）、《来访人员登记表》、《信访事项受理告知单》、原告致被告宁波市住建委的函、挂号信信封4只、回执4份、查单、《慈城新区湖东地块一期工程市政设计施工图设计》、《维拉小镇一期塘碴层及下卧层调查报告》、维拉一期公共道路质量分析复印件各1份，拟证明原告申请行政复议、提供的证据； 证4.2009年1月宁波大学地基处理中心作出的慈城新区湖东地块一期地块岩土工程勘察报告一份（工程编号：×××01），鉴定申请书，被告提供的成果稿中计算单位没有统一，第二次专家会议被告无法证明其行为的合法性，应该委托有关国家级的权威机构对涉及本案的沉降及地基的问题进行鉴定； 证5.《慈城新区湖东地块项目道理工程专家论证会--会议纪要》、《维拉小镇道路沉降问题原探讨》、《关于“维拉小镇一期小区附属道路设计”的几个存疑问题的回复》，拟证明涉案项目设计存在严重问题，经过图审并不能认定设计符合国家强制性标准； 证6.《关于维拉小镇小区道路维修方案论证协调会议纪要》、《慈城新区5#、7#地块市政道路整修工程施工图设计专项论证会》、《维拉一期项目5#、7#地块塘渣层及下卧层岩土工程（补勘）》、《维拉小镇一期住宅小区5#、7#地块地基处理加固方案》，拟证明涉案项目设计存在严重问题，设计不符合国家强制性标准。 被告宁波市住房和城乡建设局辩称：一、原告要求被告履行查处涉案项目道路施工中质量问题，超越被告职责范围。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条以及《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第六条的规定，我市城市管理行政执法部门负责对违反市政公用工程质量和安全生产管理规定的行为实施行政处罚。《关于印发宁波市住房和城乡建设委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（甬政办发[2011]193号）第二条“主要职责”载明，被告市住建局“负责全市房屋建筑工程质量和安全生产管理”、“负责指导全市建设工程施工图设计审查工作”。《关于印发宁波市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（甬政办发[2011]248号）明确，由宁波市城市管理行政执法局行使有关市政公用工程建设安全和质量监督管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。本案中，原告举报事项是维拉小镇一期公共道路存在质量问题，按我市上述规定及“三定”方案内容，小区内的道路施工质量监督管理由市城市管理部门负责。原告请求被告市住建局针对道路施工问题履行查处职责，超越了被告市住建局职责范围。 二、被告市住建局经调查核实，未发现维拉小镇公共道路设计单位存在违法违规情形，原告要求被告市住建局履行行政处罚的法定职责无事实根据。被告市住建局收到原告的举报材料后，于2018年4月18日作出《信访事项受理告知单》，告知原告即日起30日内（情况复杂的延长60日）以书面形式反馈办理情况。被告市住建局在4月27日、6月20日两次组织专家对维拉小镇一期公共道路设计进行论证，并责成道路设计单位对该项目设计的有关问题作出说明。经调查查明，涉案小区公共道路按照城市支路标准设计，设计单位根据当时的《公路路基设计规范》（JTJ017-96，现版本为JTG/TD31-02-2013）对路基处理进行设计时，针对软土地基承载力进行了验算，施工图设计文件经过专业审图公司审查合格，满足规范要求。被告市住建局认为，维拉小镇一期相关责任主体单位就公共道路设计事项不存在违法违规情形，故作出《答复意见书》答复原告相关调查情况，原告要求被告市住建局履行行政处罚法定职责无事实根据。根据我国《行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼的条件之一系具有事实根据。在起诉行政机关不履行行政处罚法定职责案件中，必须具备被举报人存在违法行为，且行政机关应予处罚而怠于履行处罚职责的客观事实。本案中，被告市住建局不存在应当履行行政处罚职责而怠于履行的情形，原告提起本次行政诉讼无事实根据，不符合行政诉讼法的法定起诉条件。 三、被告市住建局于2018年6月20日作出的《答复意见书》事实清楚，符合法律规定。针对原告的举报，被告市住建局通过调取材料、组织专家论证等方式调查核实并获悉，项目相关责任主体单位对道路软土地基处理进行设计时，研讨并制作过该项目道路沉降问题预案，被告市住建局未发现相关单位对涉案小区道路设计存在违法违规之处。被告市住建局于2018年6月20日作出书面《答复意见书》，答复原告“作为小区配套道路，按照城市支路标准设计，经复核在保证回填土压实度前提下，可以达到使用功能要求”，即明确表示了维拉小镇一期公共道路设计符合国家规定的设计要求，至于该公共道路及绿化区域实际沉降情况建议向城市管理部门反映。被告市住建局的答复符合已查明的事实，并符合法律规定。 四、被告市住建局作出《答复意见书》程序合法。被告于2018年4月18日以信访事项对原告的举报材料予以受理，并告知原告即日起30日内（情况复杂的延长60日）书面反馈办理情况。受理原告举报后，被告两次组织专家论证，并向设计单位、建设单位进行调查。6月20日，经调查核实涉案项目公共道路设计符合国家规范要求，被告市住建局在其职权范围内无需作出行政处罚等行为，故向原告作出《答复意见书》，告知相关调查情况。被告对原告的举报答复是及时的，不存在原告所称的收到举报之日起两个月内不履行或者拖延履行的情形。被告市住建局认为，根据《建设工程质量管理条例》第五十三条规定，“任何单位和个人对建设工程的质量事故、质量缺陷都有权检举、控告、投诉”，但是存在质量事故、质量缺陷不等于存在应予处罚的违法行为。被告已经对原告的举报事项进行了认真调查，并将调查情况在合理期限内书面答复原告，履行了调查处理的法定职责。原告提起的行政诉讼无事实根据，不符合不履行法定职责类行政诉讼的法定起诉条件，请求法院依法裁定驳回原告起诉或者判决驳回原告诉讼请求。 被告宁波市住房和城乡建设局提供下列证据： 证1.《关于印发宁波市住房和城乡建设委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（甬政办发[2011]193号），《关于印发宁波市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（甬政办发[2011]248号），“宁波市市政公用工程安全质量监督站”单位介绍截屏，拟证明除涉案维拉小镇一期公共道路设计方面的投诉举报事宜外，原告要求被告对涉案小区道路工程的质量问题进行查处，超越被告职权范围； 证2.关于慈城新区××镇××期公共道路严重质量事故的举报，信访事项受理告知书，拟证明原告于2018年4月8日向被告市住建局提出维拉小镇一期公共道路存在严重质量事故的举报，被告市住建局于4月18日先行以信访事项受理，并告知原告自受理之日起30日内（情况复杂的延长60日）反馈办理情况； 证3.2018年4月27日《关于维拉小镇I期小区附属道路设计合理性的论证意见》，2018年6月20日《关于设计院对维拉小镇I期小区附属道路设计合规性的研讨会议记录》，《关于“维拉小镇I期小区附属道路设计”的几个存疑问题的回复》，《慈城新区湖东地块一期工程市政设计施工图设计（道路排水工程分册）》、《工程设计审查项目合格证书》（市设联2010-877号）、《工程设计审查报告书》、《慈城新区湖东地块项目道路工程专家论证会――会议纪要》、《维拉小镇道路沉降问题预案探讨（成果稿）》、《维拉小镇道路结构复核》、《工程技术联系单》（第7号），拟证明被告市住建局向维拉小镇I期小区附属道路工程建设单位、设计单位等调取有关该道路施工设计材料，并分别在4月27日、6月20日组织专家论证，最终查明设计单位在道路施工前已经对涉案小区路基处理作出设计时已对道路沉降及地基承载力作了验算，满足规范要求； 证4.江北区住建局答复意见书、质量投诉处理（整改）通知书、关于××镇××期××＃××室××期房屋墙体与楼面裂缝整修方案、备忘录（4份），拟证明被告市住建局经调查获悉，维拉小镇一期部分业主投诉路面沉降导致部分房屋墙体与楼面开裂，经江北区住建局、被告下属的宁波市建筑工程安全监督总站等部门协调督促，建设单位已经按照业主确认的整修方案完成裂缝整修工作； 证5.《答复意见书》、EMS邮寄凭证，拟证明经被告调查，原告所举报的维拉小镇一期公共道路设计符合国家规范标准，被告市住建局以书面形式向原告作出答复。 法律依据：1.《建设工程质量管理条例》第五十三条；2.《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第六条第一款；3.《信访条例》第二条、第三十三条。 被告宁波市人民政府辩称：一、被告作出行政复议决定，主体适格。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条第一款等规定，被告作为市住建局的本级地方人民政府，负有履行行政复议的法定职责，依法受理原告的行政复议申请并作出甬政复决字〔2018〕103号行政复议决定，主体适格。二、被告作出行政复议决定，程序合法。原告请求责令市住建局履行查处建设违法行为法定职责、请求撤销市住建局2018年6月20日作出的《答复意见书》，分别于2018年6月14日、2018年7月11日向本机关申请行政复议。经审查，被告市政府分别于6月20日、7月12日予以受理，并向原告寄送了《宁波市人民政府行政复议案件受理通知书》，向市住建局寄送了《宁波市人民政府行政复议答复通知书》。本机关受理后予以并案审理，并于8月6日延长复议期限。2018年9月4日，被告市政府作出甬政复决字〔2018〕103号《宁波市人民政府行政复议决定书》，并于次日向原告寄送。被告市政府的上述处理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条等规定，程序合法。三、被告市政府作出行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。根据原告提交的行政复议申请材料和市住建局提交的行政复议答复材料，被告市政府经审理查明：《建设工程质量管理条例》第五十三条规定，“任何单位和个人对建设工程的质量事故、质量缺陷都有权检举、控告、投诉”；第四十三条第三款规定，“县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。”因此，本案市住建局具有对本行政区域内建设工程质量实施监督管理，并对相关投诉举报事项进行调查处理的法定职责。《关于印发宁波市住房和城乡建设委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（甬政办发〔2011〕193号）第二条“主要职责”第十一项规定，市住建局负责“全市房屋建筑工程质量和安全生产管理”“组织和参与建筑工程质量事故、安全事故的调查处理”“负责指导全市建设工程施工图设计审查工作”。《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第二十二条规定，“县级以上人民政府住房城乡建设主管部门对审查机构报告的建设单位、勘察设计企业、注册执业人员的违法违规行为依法进行查处。”根据“宁波市市政公用工程质量安全监督站”职责规定，宁波市市政公用工程质量安全监督站为宁波城市管理局下属的事业单位，受主管部门委托，对宁波市市政公用工程的施工安全、施工质量和文明施工情况进行监督，对工程的竣工验收备案工作进行管理。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第六条第一款第（九）项规定，“市和区城市管理行政执法部门根据国务院或者省人民政府的批准，履行下列基本职责：（九）依照建设工程质量和建设工程安全生产管理方面法律、法规、规章的规定，对违反市政公用工程质量和安全生产管理规定的行为实施行政处罚。”因此，本案原告提出的投诉举报事项，与市住建局职责相关的主要是维拉小镇一期道路的设计问题，道路施工监督管理等相关事项主要由市城市管理局负责。本案中，市住建局在受理原告的举报后，调取了《慈城新城湖东地块一期工程市政设计施工图设计（道路排水工程分册）》《维拉小镇道路沉降问题预案探讨（成果稿）》、2010年10月19日专家论证会会议记录等材料，二次组织召开专家论证会，并要求设计单位对原告和专家提出的问题进行回复。在进行上述调查论证后，市住建局于2018年6月20日作出《答复意见书》，针对原告举报的道路设计问题，明确告知原告“作为小区配套道路，按照城市支路标准设计，经复核在保证回填土压实度前提下，可以达到使用功能要求”。虽然该答复未正面回应设计单位是否存在违法行为，但已明确表示了维拉小镇一期公共道路设计符合国家规定的设计要求，并不存在原告所称的依法应当予以查处的行为，故市住建局对案涉举报事项已经履行了调查处理的法定职责。市住建局2018年4月8日收到原告的举报材料后，4月18日告知原告予以受理，并承诺即日起30日内（情况复杂延长60日）将以书面形式反馈办理情况，于2018年6月20日作出《答复意见书》。因法律法规未明确市住建局处理建设违法行为投诉举报的法定期限，故市住建局在承诺期限内作出答复，程序并无不当。综上，市住建局作出的《答复意见书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当。综上，被告市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出甬政复决字〔2018〕103号《宁波市人民政府行政复议决定书》，对市住建局2018年6月20日作出的《答复意见书》予以维持，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告宁波市人民政府提供下列证据： 证1.行政复议申请书及证据材料复印件、《行政复议案件受理通知书》《行政复议答复通知书》及送达凭证复印件，拟证明被告市政府依法受理原告的行政复议申请； 证2.市住建局提交的答辩状复印件、《行政复议决定延期通知书》《宁波市人民政府行政复议决定书》及送达凭证复印件，拟证明被告市政府依法作出行政复议决定并送达原告。 法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十八、第三十一条；《建设工程质量管理条例》第四十三条、第五十三条；《浙江省房屋建筑和市政基础设施程质量监督管理办法》第二十三条。 被告市住建局、被告市政府对原告提供的证据的真实性均无异议；对证2认为答复意见书是进行多次论证后的意见，事实程序等都是合法合规的；对证3有关复议的材料形式上无异议，《关于慈城新区××镇××期公共道路严重质量事故的举报》、照片23张（放大）、《来访人员登记表》、《信访事项受理告知单》、原告致被告宁波市住建委的函、挂号信信封4只、回执4份、查单形式上的真实性无异议，《慈城新区湖东地块一期工程市政设计施工图设计》无异议，《维拉小镇一期塘碴层及下卧层调查报告》、维拉一期公共道路质量分析复印件反应建设单位委托相关部门作出的材料，反映了道路施工质量的问题，与本案无关；对证据4认为与本案无关。本院认为，两被告对原告提供的证据的真实性并无异议，故本院对真实性予以认定，对原告提供证据与本案的关联性，本院将在本院认为部分一并论述。 原告对被告市住建局提供的证1没有异议；对证2真实性无异议，但认为被告作为信访事项受理程序及时限不合法；对证3的合法性有异议；对证4认为与本案无关联性；对证5真实性没有异议。被告市政府对被告市住建局提供的证据没有异议。经审核，本院对被告市住建局提供的证据的真实性予以认定，对证据与本案的关联性，本院将在本院认为部分一并论述。 原告对被告市政府提供的证据的真实性都没有异议，但认为原告提出的是两个行政复议申请，被告应该作出两个决定，被告市住建局的答复超过两个月，应该确认违法。被告市住建局对被告市政府提供的证据均没有异议。经审核，本院对被告市政府提供的证据的真实性予以认定，对证据与本案的关联性，本院将在本院认为部分一并论述。 经审理查明：2018年4月8日，原告宁波市江北区维拉小镇一期业主委员会向被告市住建局提交《关于慈城新区××镇××期公共道路严重质量事故的举报》，举报维拉小镇一期存在严重的工程质量事故，要求查实处理，并向业主公告查处结果。其认为小区公共道路、绿化区域存在塌方；根据宁波工程勘察院《维拉小镇一期塘渣层及下卧层调查报告》，说明导致前述现状的原因是设计缺陷、偷工减料所造成；项目竣工验收程序违反《建设工程质量管理条例》《浙江省城乡规划条例》等规定，包括未取得规划确认书就组织竣工验收、竣工验收后超过15天备案；要求对工程质量事故进行查处，明确工程质量合格与否，依法追究勘察、设计、施工、监理和建设单位的五方责任。同日，被告市住建局将该举报以信访事项进行登记。2018年4月18日，被告市住建局作出《信访事项受理告知单》，告知原告根据《信访条例》的有关规定予以受理，即日起30日内（情况复杂的延长60日）会以书面形式反馈办理情况。2018年4月20日，原告向被告市住建局提交说明，认为其申请不是信访而是举报。 2018年6月13日，原告向被告市政府提出复议申请，认为被告市住建局没有履行法定职责，要求被告市政府责令被告市住建局履行查处建设违法行为的法定职责，限期对原告举报的事项作出处理决定。2018年6月20日，被告市住建局作出《答复意见书》，认为被告市住建局于2018年4月27日组织专家对维拉小镇一期公共道路的设计进行了论证。宁波大学建筑设计研究院（下简称宁大设计院）接受该项目市政工程部分设计时，场地地坪已用塘渣全部作了场地平整，并作为施工通道已有一定的压实，不宜再开挖进行深层处理（2010年10月19日专家评审会意见）。作为小区配套道路，按照城市支路标准设计，经复核在保证回填土压实度前提下，可以达到使用功能要求。有关公共道路、绿化区域沉降情况，建议向城管部门反映。原告于2018年6月25日收到《答复意见书》，并就该内容于2018年7月6日再次向被告市政府提出复议申请，要求撤销被告市住建局于2018年6月20日作出的《答复意见书》，责令其重新作出具体行政行为。2018年9月4日，被告市政府将上述两次复议申请合并作出甬政复决字[2018]103号《行政复议决定书》，决定维持被告市住建局于2018年6月20日作出的《答复意见书》。 另查明，宁波市慈城新区湖东地块一期（一标段、二标段）市政工程项目，建设单位为城投公司，道路排水设计单位为宁波大学建筑设计研究院。2010年8月，宁大设计院出具了湖东地块一期工程市政设计《施工图设计》（道路排水工程分册），在工程说明部分详细列明了各项技术标准、参数等。其中道路工程的设计年限为15年，水泥稳定碎石层7天抗压强度为2.5MPa，压实度为93%（重型击实），塘渣层计算弯沉值4.0mm，压实度为93%（重型击实），设计地基回弹模量为8MPa；道路路基塘渣填筑压实度93%，塘渣最大粒径30cm。2010年8月4日，城投公司办理质量监督登记手续。2010年10月19日，城投公司组织专家对《预案探讨》进行专题会审，认证该方案中路面沉降预防措施的经济性和可行性，出具《会议纪要》。2010年11月，宁大设计院出具《预案探讨》。2011年9月7日，维拉小镇一期Ⅰ标市政府附属工程通过竣工验收。9月16日，维拉小镇一期II标市政府配套工程通过竣工验收。10月，建设单位向市城管局进行竣工验收备案。 2012年上半年，维拉小镇一期小区公共道路、绿化带、车位坡道出现沉降现象。2012年9月，城投公司委托勘察院对小区塘碴层以及下卧层进行勘查，勘察院出具《调查报告》，结论为：1.本工程场地范围内表部为路面结构层，顶面为沥青面，厚10-15cm，下部为混凝土垫层，厚度约15-25cm不等，下部为塘碴回填，塘碴层（填土）成分很杂，各区域差异很大，土质极不均一。5#地块测试点土基回弹模量值69.1MPa，孔隙比为0.392，密实度为71.8%；6#地块土基回弹模量值45.8MPa，孔隙比为0.291，密实度为77.4%；7#地块土基回弹模量值54.2MPa，孔隙比为0.335，密实度为74.9%。2.在维拉小镇一期基础及主体结构施工过程中，存在表层原状土被破坏的可能，致使“硬壳层”缺失，造成地基土承载力下降。3.塘碴层（填土）下卧土层以淤泥质土为主，局部分布有泥炭质土，其具有抗碱强度低、含水量高、孔隙比大、易扰动变形等特点，且场地范围内厚度大，一般厚10-15米，局部可达20米，且小区道路、绿化堆载相对较大，一般不小于3米，故其工后总沉降量大。4.由于本工程场地较大，塘碴层及下卧土层不可避免地存在差异性，尤其是塘碴层，成分较杂，分布不均，且本次勘探孔及测试点数量有限，故本次调查结果仅能代表勘探孔及测试点位置的工程状况。 2018年6月20日，被告市住建局组织召开维拉小镇一期小区附属道路设计合规性的研讨，会议邀请三位专家、设计单位、图审机构参加研讨，研讨结果如下：1.宁波地区一般软基处理有多种方法，宁大设计院根据当时《公路路基设计规范》，图纸中已对路基处理进行了设计，对软土地基承载力做了验算，满足规范要求；2.根据2010年10月19日《慈城新区湖东地块一期项目道路工程专家论证会—会议纪要》，关于管线材料接头、路基及路面结构等问题已在工程设计图纸中明确规定，其他内容在《维拉小镇道路沉降问题预案探讨（成果稿）》中也作了明确；3.设计院按规范要求，根据勘察资料进行了沉降和承载力计算，满足规范要求，设计图纸经施工图审查合格。 本院认为：根据《建设工程质量管理条例》第四条、第四十三条第三款、第五十三条规定，国家实行建设工程质量监督管理制度，县级以上人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理，任何单位和个人对建设工程的质量事故、质量缺陷都有权检举、控告、投诉。因原告在庭审中已明确本案中要求被告市住建局解决的问题为工程设计合法性问题，即认为被告市住建局对于道路设计方面未尽到法定职责。根据《关于印发宁波市住房和城乡建设委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》载明，被告市住建局“负责指导全市建设工程施工图设计审查工作”。故被告市住建局主体适格。 本案争议焦点是被告市住建局在涉案道路工程设计方面是否已履行了法定职责，即案涉工程设计有无存在《建设工程质量管理条例》第六十三条规定的设计单位未根据勘察成果文件进行工程设计、设计单位未按照工程建设强制性标准进行设计的情形。被告市住建局在受理原告的举报后，调取了设计方面的相关材料，两次组织召开专家论证会，邀请了行业专家组成专家组进行征询。专家组通过踏勘现场、查阅施工技术资料及问询参建单位相关人员的方式，经专家组成员讨论后形成专家组征询意见。专家组成员具有建设工程领域方面的专门知识，其对专门性知识作出的判断可以作为行政机关进行执法的依据之一。在进行上述调查论证后，于2018年6月20日作出《答复意见书》，针对原告举报的道路设计问题，告知原告“作为小区配套道路，按照城市支路标准设计，经复核在保证回填土压实度前提下，可以达到使用功能要求”。该答复意见已明确了维拉小镇一期公共道路设计符合国家规定的设计要求，并不存在《建设工程质量管理条例》第六十三条规定的行为，故被告市住建局对案涉举报事项已经履行了调查处理的法定职责。 原告认为，根据宁波工程勘察院《维拉小镇一期塘渣层及下卧层调查报告》，说明导致案涉工程道路沉降的原因是设计缺陷、偷工减料所造成。根据被告市住建局提供的证据显示，宁大设计院在接手市政工程部分设计时，维拉小镇一期的场地地坪已用塘碴全部做了场地平整，并作为施工便道有一定压实，故宁大设计院出具的施工图设计文件，并未提出对上述土层进行开挖以深层处理的要求。45cm塘碴层以下部分并不在施工图设计文件范围内。故不能混淆市政工程施工前填筑于塘碴垫层以下的回填材料与施工图设计文件中的45cm塘碴垫层的施工材料。原告以《调查报告》中提出的问题来证明设计缺陷没有依据。 关于本案鉴定问题。原告在案件审理过程中提出对《维拉小镇道路沉降问题预案探讨（成果稿）》中对于道路沉降的计算和地基承载力的验算是否正确进行鉴定的申请，因本案中处理的是被告市住建局在涉案道路工程设计方面是否已履行了法定职责，故本院委托法定鉴定机构对涉案道路工程设计是否合法进行鉴定。但经摇号抽签产生的两家鉴定机构均因故未能出具鉴定报告。因原告与城投公司就涉案道路工程修复方案达成一致，2020年4月起城投公司委托有关单位进场施工，现案涉道路现场处于施工阶段，已无法进行现场勘验。且维拉小镇一期公共道路设计系有资质的设计院设计，通过法定审图程序，专家组征询意见也能说明维拉小镇一期公共道路设计并不存在《建设工程质量管理条例》第六十三条规定的处罚情形。故本案司法鉴定已无必要。 关于被告市住建局履职期限问题。根据行政诉讼法的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。2018年4月8日，原告向被告市住建局提交《关于慈城新区××镇××期公共道路严重质量事故的举报》，要求对涉案建筑违法工程进行查处，同日被告市住建局将该举报以信访事项进行登记，4月18日被告市住建局作出《信访事项受理告知单》。原告的该举报，系要求被告市住建局履行法定职责，而并非一般信访，被告市住建局将其作为信访事件予以处置不当，本院对此予以指正。被告市住建局在2018年6月20日向原告做出了答复意见，已超过了法律规定的履职期限，存在瑕疵，本院予以指正。但上述瑕疵不足以影响对举报的处理结果，故不能据此认定被告市住建局行政行为违法。被告市住建局在接到原告的举报后，通过调查核实和组织专家论证，未发现维拉小镇公共道路设计单位存在违法违规情形，作出了《答复意见书》，故被告市住建局对案涉举报事项已经履行了调查处理的法定职责，被告市住建局的履职过程并不存在违法的情形。 被告市政府依法受理原告的行政复议申请并作出行政复议决定，主体适格。原告分别于2018年6月13日请求责令被告市住建局履行查处设计违法行为法定职责、2018年7月6日请求撤销被告市住建局2018年6月20日作出的《答复意见书》，向被告市政府申请行政复议。经审查，被告市政府分别于2018年6月20日、7月12日予以受理，并予以并案审理，因案情复杂于2018年8月6日延长复议期限。2018年9月4日，被告市政府作出甬政复决字〔2018〕103号《行政复议决定书》，并于次日向原告寄送。被告市政府的上述处理程序符合法律规定，程序合法。 综上，本院认为，原告诉请理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下： 驳回原告宁波市江北区维拉小镇一期业主委员会的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告宁波市江北区维拉小镇一期业主委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。 审 判 长  袁永达 人民陪审员  杨建国 人民陪审员  华爱丰 二〇二〇年七月二十七日 代书 记员  章潮琳 本案引用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 ?*MERGEFORMAT?22? ?*MERGEFORMAT?23?