河南省安阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫05行终157号上诉人（原审原告）安阳市神州化工机械厂。委托代理人唐奋红，河南大创律师事务所律师。被上诉人（原审被告）安阳市殷都区人力资源和社会保障局。委托代理人王昊，殷都区人力资源和社会保障局工作人员。委托代理人元晓雨，殷都区人力资源和社会保障局工作人员。上诉人安阳市神州化工机械厂（以下简称神州机械厂）因诉被上诉人安阳市殷都区人力资源和社会保障局（以下简称殷都区人社局）支付劳动报酬处理决定、行政处罚决定、拖欠农民工工资“黑名单”决定一案，不服安阳市殷都区人民法院（2020）豫0505行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明:神州机械厂于2017年12月与河南利源煤焦集团有限公司（以下简称：利源公司）签订化产区设备制安合同，神州机械厂承包利源公司化产区设备的拆除、制安工程。2019年4月11日，殷都区人社局接到路道兵等13名工人签字的投诉书，投诉2018年3月下旬至2018年7月上旬在利源公司化工区拆除二次搬运与制作安装焦油船一台，该工程为神州机械厂承包，神州机械厂涉嫌拖欠18名工人工资，路道兵提供其制作总额为147274元的18名工人考勤工资表，该表上没有神州机械厂工作人员签字。殷都区人社局于2019年4月17日对神州机械厂涉嫌拖欠工人劳动报酬一案立案调查，殷都区人社局于2019年4月22日对神州机械厂下发调查询问通知书，要求神州机械厂于2019年4月29日前提供营业执照、法定代表人身份证、企业规章制度、特殊工种证书、基本社会保险缴费凭证、员工花名册、职工劳动合同书、2018年4月-2019年4月工资表、利源集团施工协议等。神州机械厂向殷都区人社局提交了委托书、公司法人代表身份证复印件及营业执照，但未按规定向殷都区人社局报送通知书要求的其他书面材料。殷都区人社局调取神州机械厂与利源公司签订的合同并向投诉工人吴云飞调查后，对神州机械厂下发限期整改指令书并留置送达，神州机械厂在规定时间未将整改情况以书面形式报殷都区人社局。2019年6月5日，神州机械厂法定代表人与路道兵的委托代理人吴云飞就利源焦油槽工程达成12万元结算金额，神州机械厂于2019年7月2日给付路道兵8万元，8万元均已作为工资交付工人，下余4万元款项未支付。2019年7月8日，殷都区人社局就投诉一事向投诉人路道兵进行调查，路道兵认可焦油船拆除安装工作系通过朋友认识神州机械厂的经理许玉军，由其介绍到该项目工作，并介绍路道兵工友来此工作，经与神州机械厂协商工资数额为12万元，已结算8万元发给工人，下余未付。2019年7月10日，殷都区人社局向神州机械厂下发支付4万元工人劳动报酬的行政处理事先告知书、认定神州机械厂轻微违法拟罚款9000元的处罚事先告知书，并留置送达，神州机械厂在规定时间未对行政处理、处罚事先告知书进行陈述和申辩。殷都区人社局于2019年7月19日对神州机械厂下发殷人社监察理决字〔2019〕第004号行政处理决定书，决定由神州机械厂支付路道兵、吴云飞等18名工人劳动报酬肆万元整（40000元），同时下发殷人社监察罚决字〔2019〕第001号行政处罚决定书，认定神州机械厂违法行为为轻微违法行为，对其罚款9000元，并留置送达。2019年7月30日，殷都区人社局认为神州机械厂拖欠工人工资的违法行为符合人力资源和社会保障部门第一次查处的违法行为，根据《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》和《河南省拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法实施细则》，向神州机械厂下发拟将其列入拖欠农民工工资“黑名单”提前告知书，神州机械厂在规定时间未进行陈述和申辩。殷都区人社局于2019年8月6日下发殷人社监察〔2019〕第001号列入拖欠农民工工资“黑名单”决定书，将神州机械厂列入拖欠工资黑名单，列入期限为1年，自2019年8月9日起至2020年8月8日止，并留置送达。另查明，安阳华飞钢结构有限公司（以下简称华飞公司）成立注册时间为2018年4月26日，法定代表人为路道兵。原审法院认为:殷都区人社局具有本行政区域的劳动保障监察管理的职权。一、关于殷人社监察理决字〔2019〕第004号行政处理决定的合法性问题。殷都区人社局接到工人投诉后，向神州机械厂下发调查询问通知书，但神州机械厂未按通知书要求接受调查并提供相关材料。殷都区人社局在调取神州机械厂与利源公司的化产区设备制安合同后，认定神州机械厂为焦油槽工程用工主体，向神州机械厂下发限期整改指令书，在神州机械厂未进行整改的情况下，再次对工人投诉事件进行协调、调查，并根据调查的结果先后向神州机械厂下发处理事先告知书。神州机械厂未提出陈述、申辩后，作出由神州机械厂支付4万元工人劳动报酬的处理决定书并未违反法律规定。神州机械厂作为工程承包企业，主张将焦油槽工程分包给路道兵于2018年4月26日成立的华飞公司，华飞公司应为用工单位，但神州机械厂并未提供分包合同，属于举证不能。即便工人投诉的焦油槽工程为分包工程，从工人开工及华飞公司成立的时间来看，也是神州机械厂将该工程违法分包给路道兵个人，违法分包拖欠工人工资的，神州机械厂作为工程的承包企业应承担清偿责任，故神州机械厂所诉事实证据不足，其撤销处理决定书的诉请不予支持；二、关于殷人社监察罚决字〔2019〕第001号行政处罚决定的合法性问题。殷都区人社局在调查路道兵等人投诉一案时，向神州机械厂下发限期整改指令书，神州机械厂未在规定时间内完成整改，殷都区人社局认定神州机械厂行为构成轻微违法，并向其送达了拟进行处罚事项的事先告知书，神州机械厂未提出陈述、申辩，殷都区人社局下发行政处罚决定程序合法，事实清楚，神州机械厂要求撤销处罚决定书的请求，不予支持。三、关于殷人社监察〔2019〕第001号列入拖欠农民工工资“黑名单”决定是否合法。殷都区人社局认为神州机械厂拖欠工人工资的违法行为符合人力资源和社会保障部门第一次查处的违法行为，向神州机械厂下发提前告知书后，神州机械厂并未陈述及申辩，视为放弃陈述申辩权，殷都区人社局对神州机械厂作出的列入拖欠农民工工资“黑名单”决定程序合法，事实清楚，神州机械厂要求撤销理由不足，不予支持。综上，殷都区人社局要求撤销殷都区人社局作出的殷人社监察理决字〔2019〕第004号行政处理决定、殷人社监察罚决字〔2019〕第001号行政处罚决定、殷人社监察〔2019〕第001号列入拖欠农民工工资“黑名单”决定的请求，不予支持；其要求殷都区人社局为其恢复名誉，并向其赔礼道歉的请求，不属于行政诉讼受案范围，应予驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回神州机械厂的诉讼请求。案件受理费50元，由神州机械厂负担。上诉人神州机械厂上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律错误，程序违法。主要理由：一、殷都区人社局认定神州机械厂是路道兵等人的用工单位错误。路道兵是华飞公司的法定代表人，路道兵代表华飞公司承包了神州机械厂承包的案涉焦油槽工程，华飞公司是路道兵等人的实际用工单位，神州机械厂不是用工单位，不存在拖欠路道兵等人工资的行为，不应受到行政处理和行政处罚。二、路道兵等人的投诉事项不属于劳动保障监察的事项。路道兵等人的投诉事项实质上是工程款纠纷，而未拖欠工人工资事项，不属于劳动行政部门实施劳动保障监察的事项。三、被诉行政处理决定和行政处罚决定程序违法。殷都区人社局向神州机械厂发出的调查通知书中要求该厂提供的资料中，除委托书、公司法定代表人身份证复印件及营业执照与投诉事项有关外，其他材料与本案没有关联性，不属于必须提交的材料，殷都区人社局该行为属超越职权。殷都区人社局作出被诉行政处理决定和被诉行政处罚决定前未告知神州机械厂享有陈述、申辩的权利，也未告知该厂享有听证的权利，且存在先处罚后调查的情形，处理期限超过了60个工作日的办理期限。请求：一、撤销原审判决；二、撤销殷人社监察理决字〔2019〕第004号行政处理决定、殷人社监察罚决字〔2019〕第001号行政处罚决定、殷人社监察〔2019〕第001号列入拖欠农民工工资“黑名单”决定，或发回重审。被上诉人殷都区人社局答辩称：原审判决认定事实和适用法律均正确，程序合法。神州机械厂将案涉焦油槽工程分包给他人，其是用工主体。神州机械厂是路道兵等人的用工单位，根据《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》(国办法〔2016〕年1号)第九条规定，神州机械厂应对拖欠路道兵等人的工资承担清偿责任。被诉行政处罚决定是以神州机械厂没有按照规定的时间完全整改到位为由对其作出的处罚，并不是以其违法分包案涉工程为由作出的处罚，不存在先处罚后调查的情形。殷都区人社局对神州机械厂作出罚款9000元不属于较大数额罚款的范畴，无需举行听证。殷都区人社局作出被行政处理决定和被诉行政处罚决定前，告知了神州机械厂享有陈述、申辩的权利，程序合法。请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点有三个：一是路道兵等人的投诉事项是否属于劳动保障行政部门的监察事项；二是神州机械厂是否是路道兵等人的用工单位；三是被诉行政行为程序是否合法。一、关于路道兵等人的投诉事项是否属于劳动保障行政部门的监察事项的问题。根据《劳动保障监察条例》第十一条规定，劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察：（一）用人单位制定内部劳动保障规章制度的情况；……（六）用人单位支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况；……（九）法律、法规规定的其他劳动保障监察事项。本案中，根据殷都区人社局提供的路道兵等人的投诉书等证据看，路道兵等人的投诉事项是反映用工单位拖欠劳动者工资的问题，符合上述第十一条第六项规定的情形，属于劳动保障行政部门实施劳动保障监察的事项。神州机械厂主张路道兵等人的投诉事项属于其与华飞公司之间的工程款支付纠纷，但未能提供其与华飞公司之间存在案涉焦油槽工程分包合同，故其该项主张理由不能成立，本院不予采纳。二、关于神州机械厂是否是路道兵等人的用工单位的问题。本案中，神州机械厂于2017年12月与利源公司签订化产区设备制安合同，约定由神州机械厂承包该公司化产区设备的拆除、制安工程。殷都区人社局提供的吴云飞、路道兵询问笔录等证据显示，路道兵等人于2018年3月至2018年7月具体完成了上述拆除、制安工程，而华飞公司注册成立于2018年4月26日，迟于路道兵等人开始从事上述工程的时间，故殷都区人社局认定神州机械厂是路道兵等人的用工单位，并无不当。神州机械厂主张华飞公司是路道兵等人的用工单位理由不能成立，本院不予采纳。三、关于被诉行政行为程序是否合法的问题。首先，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利。本案中，殷都区人社局对神州机械厂作出的被诉行政处罚决定，罚款金额为9000元，罚款数额不属于较大的范畴，不符合上述规定的应当在行政处罚作出之前告知当事人有要求听证的权利的情形。殷都区人社局在作出被诉行政处罚决定之前未告知神州机械厂有要求听证的权利，并无不当。其次，殷都区人社局提供的行政处理事先告知书和行政处罚事先告知书，能够证明殷都区人社局作出被诉行政处理决定和行政处罚决定前，已告知神州机械厂享有陈述、申辩的权利。最后，殷都区人社局提供的立案审批表、吴云飞和路道兵询问笔录等证据，能够证明该局立案后依法进行了调查取证，发出限期整改指令书，在神州机械厂未完全整改的情况下才作出被诉行政处罚决定。因此，神州机械厂主张殷都区人社局在作出被诉行政处理决定和被诉行政处罚决定前未告知其享有陈述和申辩的权利、在作出被诉行政处罚前未告知其享有听证的权利、先处罚后调查属程序违法的理由不能成立，本院不予采纳。综上，神州机械厂的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人安阳市神州化工机械厂负担。本判决为终审判决。审判长  袁武明审判员  武丽霞审判员  段 新二〇二〇年七月三十一日书记员  黄宝宝