广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤09行终106号上诉人（原审原告）宁家庆，男，1943年2月11日出生，汉族，住广东省信宜市***********。被上诉人（原审被告）信宜市池洞镇人民政府。负责人龙强，镇委副书记。委托代理人莫远思，广东前瞻律师事务所律师。委托代理人梁琳，广东前瞻律师事务所实习律师。第三人宁攀，男，1982年10月25日出生，汉族，住广东省信宜市***********。上诉人宁家庆因诉被上诉人信宜市池洞镇人民政府（以下简称池洞镇政府）行政许可纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初296号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，本案涉案土地位于信宜市************，面积89平方米，四至为：东至空地，南至天井，西距宁廷屋约1.3米，北至旧屋及天井。2017年6月19日，宁攀向池洞镇政府提交《乡村建设规划许可申请表》，申请将位于信宜市*************的集建（92）字第072xx号《集体土地建设用地使用证》项下土地（即涉案土地）上拆建。经审批公示程序，池洞镇政府于2017年8月2日向宁攀颁发了乡字第(2017)08-xxx号《乡村建设规划许可证》，其项下土地的四至为：东至空地，南至天井，西距宁廷屋约1.3米，北至旧屋及天井。宁家庆认为池洞镇政府于2017年8月2日向宁攀颁发了乡字第(2017)08-xxx号《乡村建设规划许可证》的行为损害其合法权益且违反法定程序，遂于2019年9月24日诉至原审法院。原审法院另查明，宁家庆因本案涉案土地由信宜市国土资源局所颁发给宁攀的《建设用地批准书》的行政行为违法于2018年向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2019年3月20日作出（2018）粤0902行初284号《行政裁定书》，认定宁家庆与涉案土地无利害关系，不具备原告诉讼主体资格，裁定驳回起诉。宁家庆不服上诉至茂名市中级人民法院，茂名市中级人民法院于2019年8月22日以（2019）粤09行终105号《行政裁定书》裁定驳回上诉，维持原裁定。原审法院又查明，2017年8月2日，池洞镇政府向宁攀核发了乡字第（2017）08-xxx号《乡村建设规划许可证》，准许宁攀在信宜市************建设规模为267平方米的房屋，与核发信集建（92）字第072xx号《集体土地建设用地使用证》，准许使用位于池洞中道管理区上营村的89平方米的集体土地建设住宅的底层面积一致，四至为：东至空地，南至天井，西距宁家庆付屋1米，北至天井。另，《乡村建设规划许可证》涉案项下土地西至与宁廷屋相邻，宁廷是宁家庆的儿子。原审法院再查明，2018年8月，宁攀以停止侵害、排除妨碍为由向信宜市人民法院提起民事诉讼，信宜市人民法院于2018年9月10日将诉讼材料送达给宁家庆，诉讼材料中含有乡字第（2017）08-xxx号《乡村建设规划许可证》。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，宁家庆认为本案涉案土地属其祖屋的宅基地，池洞镇政府发证行为损害其合法权益。根据审理查明的事实，涉案土地于1992年9月12日已经原信宜县人民政府向宁攀的爷爷宁泰绪颁发了信集建（92）字第072xx号《集体土地建设用地使用证》，池洞镇政府颁发给宁攀的乡字第（2017）08-xxx号《乡村建设规划许可证》项下土地来源于宁攀的爷爷宁泰绪持有的信集建（92）字第072xx号《集体土地建设用地使用证》的项下土地。宁家庆没有证据证明该证已经被撤销或者确认无效，且其提供的证据也不能证实其对涉案土地依法享有土地使用权。因此，宁家庆不能证明池洞镇政府颁发给宁攀的乡字第（2017）08-xxx号《乡村建设规划许可证》侵犯了其合法权益，不能证明其与池洞镇政府颁发涉案土地的《乡村建设规划许可证》行为有利害关系，依法不具有本案的原告诉讼主体资格。故宁家庆提起的本案诉讼不符合行政诉讼的法定受理条件，依法应裁定驳回起诉。此外，宁家庆于2018年9月10日已知道池洞镇政府颁发给宁攀的乡字第（2017）08-xxx号《乡村建设规划许可证》的事实，到其于2019年9月24日起诉已超过一年期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”宁家庆知道乡字第（2017）08-xxx号《乡村建设规划许可证》的行政行为到起诉时已超过一年期限。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项，以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条、第六十九条第一款第（一）（二）项的规定，裁定驳回宁家庆的起诉。上诉人宁家庆不服原审裁定，向本院上诉称：一、原审法院认定宁家庆不具有诉讼主体资格是错误的，理由是：1.原审法院根据信集建(92)字第072xx号《集体土地建设用地使用证》，确认上诉人没有诉讼主体资格。而该证的合法性正是本案争议的核心所在，上诉人正在通过信宜市人民政府等有关部门要求变更登记，其合法性未得到最终确认。该宗土地来源是否合法，没有经过任何相关部门的调查核实。因此，以此为依据认为上诉人没有诉讼主体资格，显然不合理。2.本案诉讼的纠纷是行政许可纠纷，是因上诉人作为异议申请人不服池洞镇政府对公示异议不予以答复而提起，并且上诉人根据行政诉讼法的有关规定，有权对其公示行为提出异议并得到答复。上诉人作为异议申请人在本诉中有主体资格。二、上诉人提起本案的诉讼没有超过诉讼时效，理由是：上诉人从2016年开始，历经(2016)粤0983行初42号、(2018)粤0902行初284号《行政裁定书》、信府[2017]7号、茂府[2017]68号，直至2019年9月茂名市中级人民法院作出行政终审裁定书，上述的时间在诉讼时效内，期间从未间断过向有关部门主张权利，所以，本案没有超过诉讼时效。综上，请二审法院查清事实，依法撤销茂南区人民法院(2019)粤0902行初296号行政裁定书，指令茂南区人民法院继续审理。被上诉人池洞镇政府答辩称，一、宁家庆起诉时已超一年诉讼时效，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。信宜市人民法院于2018年9月10日向宁家庆送达诉讼材料，其中含有乡字第(2017)08-xxx号《乡村建设规划许可证》，表明宁家庆最迟于2018年9月lO日已知道池洞镇政府颁发给宁攀的乡字第(2017)08-xxx号《乡村建设规划许可证》的事实，而宁家庆起诉请求撤销该证的时间为2019年9月24日，已超一年起诉期限。二、宁家庆与争议地并无权属争议，与本案无利害关系，不是适格的原告，其在本案的起诉不符合行政诉讼的法定受理条件。首先，宁攀对涉案土地享有使用权事实清楚并持有相关使用权证书，宁家庆对争议地并无相关的有效权属凭证。根据《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》，宁攀持有其祖父宁泰绪的合法有效的争议地《集体土地建设用地使用证》，因此争议地并无权属争议。其次，宁攀拆旧建新的行为并无侵犯宁家庆的合法权益。涉案《乡村建设规划许可证》上附着的土地及原来的泥砖屋未拆除前一直由宁攀家人居住，争议地上的房屋不是宁家庆户的，宁攀拆旧建新不影响宁家庆的合法权益。最后，宁家庆无法证实争议地上的土地及原有房屋是属于宁家庆的，也无法证实宁家庆祖父宁焕兴的《土地房产证》中包含争议地，即使包含也已被宁泰绪的《集体土地建设用地使用证》所替代。三、池洞镇政府核发《乡村建设规划许可证》给宁攀程序合法。首先，根据《城乡规划法》第四十一条第二款和《广东省城乡规划条例》第五十一条的规定，池洞镇政府有核发乡村建设规划许可证的法定职责。其次，池洞镇政府经合法审查宁攀提交的申请材料再核发《乡村建设规划许可证》。宁攀向池洞镇政府提交的《建房用地申请书》有宁攀所在村民小组三分之二以上户代表签名及宁攀所在的村民委员会加盖印章同意。宁攀也提交有其祖父宁泰绪的《集体土地建设用地使用证》[信集建(92)字第072xx号]及《分屋地协议》、《分屋地补充协议》、照片等宁攀在争议地建设宅基地的土地使用证明等材料。后池洞镇政府将争议地的《建设用地至四至确认图》告知相邻关系人并征求意见，有关利害关系人及宁攀所在的经济合作社也加盖印章确认。池洞镇政府按照规定将《公示》及《建设用地至四至确认图》公示至宁攀所在村委会，公示时间为十天，公示程序合法。宁家庆也未就公示提起行政复议或行政诉讼。池洞镇政府为宁攀颁发《乡村建设规划许可证》程序合法、事实清楚，符合法律规定的发证条件。四、池洞镇政府为宁攀颁发《乡村建设规划许可证》符合实际情况。首先，宁攀是因拆旧建新申请乡村建设规划许可的。宁攀自太祖以来一直在争议地居住，信宜县人民政府于1992年9月12日向宁攀祖父宁泰绪核发《集体土地建设用地使用证》[信集建(92)字第072xx号]，该证上附着的土地及原来的泥砖屋未拆除前一直由宁攀家人居住，后经宁攀家族商议并经集体社员同意，由宁攀在原址建房，后宁攀基于拆旧建新才向池洞镇政府提出乡村建设规划许可的申请，池洞镇政府的发证行为符合实际情况。其次，池洞镇政府核发《乡村建设规划许可证》及所附的平面规划红线图是以宁攀祖父的《集体土地建设用地使用证》的四至、附图及经公示后的《建设用地至四至确认图》为依据的。因此池洞镇政府为宁攀颁发的《乡村建设规划许可证》符合实际情况，有事实依据。综上所述，恳请二审法院依法驳回宁家庆的上诉请求。原审第三人宁攀陈述称，一、原审裁定认定宁家庆不具有诉讼主体资格是正确的。原审法院生效的(2018)粤0902行初284号《行政裁定书》已经明确涉案土地使用权是宁攀所有、土地来源合法，宁家庆对争议土地使用权不享有权利。所以宁家庆对涉案土地不具有法律上的利害关系，在本案中不具有诉讼主体资格。二、宁家庆称本案是行政许可纠纷，公示异议人具有本诉的原告主体资格，是没有法律依据和事实依据的。由于宁家庆不是涉案土地使用权的利害关系人，无权对池洞镇政府颁发规划许可证提出异议，所以宁家庆不能成为本案的诉讼主体。三、本案已经超过诉讼时效。宁家庆以系列诉讼案为理由，称本案没有超过诉讼时效，是在混淆法律关系。(2016)粤0983行初42号判决是对被上诉人2016年10月的公示行为作出判决，而本案涉及的是池洞镇政府于2017年重新启动的行政许可行为，两者是不同的行政行为。(2016)粤0983行初42号判决不会对本案的诉讼时效产生影响。(2018)粤0902行初284号《行政裁定书》是对信宜市自然资源局向宁攀颁发建设用地批准书的行为提起的行政诉讼。宁家庆以信府[2017]7号和茂府[2017]68号证明宁家庆申请土地确权。宁家庆的这些行为，都不影响其对不服池洞镇政府填发乡字第(2017)08-xxx号《乡村建设规划许可证》而提起行政诉讼。宁家庆最起码于2018年9月民事诉讼时知道池洞镇政府向宁攀填发《乡村建设规划许可证》，距离宁家庆提起本次诉讼时已经接近13个月。而行政诉讼是知道之日起6个月、不存在时效中断，所以本案已经超过了诉讼时效。综上所述，原审裁定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求二审法院予以维持。经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，根据各方当事人的上诉意见和答辩观点，本案二审存在的争议焦点有两个方面：一是宁家庆是否具有本案原告主体资格；二是宁家庆提起本案诉讼是否超过起诉期限。关于宁家庆是否具有本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案的被诉行政行为是池洞镇政府向宁攀颁发乡字第（2017）08-xxx号《乡村建设规划许可证》的行政行为。宁家庆是否具备本案原告主体资格，取决于其与被诉规划许可行为是否有利害关系。根据宁家庆提交的起诉状和上诉状的内容显示，其是因对乡字第（2017）08-xxx号《乡村建设规划许可证》的公示提出异议未得到池洞镇政府答复而提起的本案诉讼。其提出异议的原因是认为其祖父宁焕兴1953年领取的《土地房产证》包罩上述《乡村建设规划许可证》的土地，而池洞镇政府将争议地的《乡村建设规划许可证》颁发给宁攀，侵害了其合法权益。但是原审法院作出的（2018）粤0902行初284号行政裁定书及本院作出的（2019）粤09行终105号行政裁定书已经确认宁家庆与宁攀祖父宁泰绪的信集建（92）字第072xx号《集体建设用地使用证》登记的土地（与本案争议地四至及面积相同）没有利害关系，该两份裁判文书已经生效且未被撤销。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼”的规定，上述生效裁判文书认定的事实可以作为本案的依据。由于本案被诉乡字第（2017）08-xxx号《乡村建设规划许可证》项下的土地，来源于宁泰绪的信集建（92）字第072xx号《集体建设用地使用证》所属的土地，而宁家庆与该证所属的土地又无利害关系，故宁家庆与本案被诉规划许可行为同样不具有利害关系，其无权对该规划许可行为提起行政诉讼。虽然宁家庆起诉时提交了其祖父宁焕兴1953年《土地房产证》，以证明其具有本案原告主体资格，但该证不能证明包含涉案土地，且无法推翻上述两份生效裁判文书所确认的事实，故宁家庆认为其具有原告主体资格的主张，显然不能成立。原审法院据此裁定驳回宁家庆的起诉，并无不当。关于宁家庆提起本案诉讼是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，信宜市人民法院在审理（2018）粤0983民初2307号案时，已于2018年9月10日向宁家庆送达了宁攀提交的包含本案被诉《乡村建设规划许可证》的证据材料，宁家庆最迟于该日就应当知道被诉《乡村建设规划许可证》的内容，但其于2019年9月24日才向原审法院提交起诉状，显然已超过上述司法解释规定的一年起诉期限。宁家庆上诉称其曾就争议地的《建设用地批准书》提起相关行政诉讼，应当扣除其因该诉讼所耽误的起诉期限。由于本案所诉的行为是规划许可行为，与建设用地批准行为分属两个不同的行政行为，宁家庆在对建设用地批准行为起诉时没有及时对涉案规划许可行为提起诉讼，致使其对该行为的起诉超过法定期限，属于其自身原因所耽误的期限，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的”情形，故本案不存在需要扣除起诉期限的正当事由，宁家庆认为其没有超期起诉的主张，本院不予采纳。原审法院据此认定宁家庆的起诉超过法定期限，并无不当。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持；上诉人上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 张国平审 判 员 欧卫慧审 判 员 封桢莉二〇二〇年六月二十九日法官助理 邹君萍书 记 员 车嘉贤