安徽省望江县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0827行初14号 原告安徽鑫久源环保科技有限公司，住所地望江县凉泉乡韩店村。 法定代表人田瑞，总经理。 委托代理人陈海明，安徽雷城律师事务所律师。 委托代理人吴昊，安徽雷城律师事务所律师。 被告望江县自然资源和规划局，住所地望江县华阳镇政务新区**。 法定代表人胡接印，局长。 出庭负责人方吉良，副局长。 委托代理人张武成，安徽雷城律师事务所律师。 委托代理人丁勇，望江县自然资源和规划局凉泉所副所长。 被告望江县人民政府，住所地望江县华阳镇政务新区**。 法定代表人霍辉，县长。 出庭负责人陈海银，副县长。 委托代理人张武成，安徽雷城律师事务所律师。 原告安徽鑫久源环保科技有限公司不服被告望江县自然资源和规划局作出的行政处罚决定和被告望江县人民政府作出的行政复议决定，于2019年12月6日向本院提起行政诉讼。本院于2019年12月13日立了诉前调字号，于2020年1月15日立案后，于2020年1月20日向两被告送达了起诉状副本、举证通知书和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月13日和2020年7月13日公开开庭审理了本案。原告法定代表人田瑞、委托代理人陈海明和吴昊，被告望江县自然资源和规划局委托代理人张武成、丁勇、出庭负责人方吉良，被告望江县人民政府委托代理人张武成、出庭负责人陈海银均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年9月10日，被告望江县自然资源和规划局作出望自然资规执罚〔2019〕11-1号行政处罚决定，原告收到处罚决定后不服，于2019年9月29日向望江县人民政府申请行政复议，望江县人民政府于2019年11月21日作出望政行复决〔2019〕5号行政复议决定，维持望江县自然资源和规划局作出的行政处罚决定。 原告安徽鑫久源环保科技有限公司诉称，原告与凉泉乡韩店村史家新屋组签订租赁合同约定的租用土地面积虽有26485.65平方米(39.73亩),但实际用地仅有5000平方米(约9亩),其余土地均未使用。望自然资规执罚〔2019〕11-1号行政处罚决定及望政行复决〔2019〕5号行政复议决定认定原告非法占用26485.65平方米(39.73亩)土地,属认定事实错误。原告实际用地仅有5000平方米(约9亩),即使要对原告予以处罚,也只能按实际占地5000平方米处以罚款。原告已改正违法行为,拆除违章建筑,属违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的情形,依据《行政处罚法》第二十七条第二款之规定,应不予行政处罚。综上，原告认为处罚决定及复议决定主要事实不清、证据不足,适用法律错误。为维护原告的合法权益,特提起诉讼。诉讼请求:1.请求撤销被告望江县自然资源和规划局2019年9月10日作出的望自然资规执罚〔2019〕11-1号行政处罚决定书。2.请求撤销被告望江县人民政府2019年11月21日作出的望政行复决〔2019〕5号行政复议决定书。3.本案诉讼费用由被告负担。 原告向法庭提交以下证据： 一、原告法定代表人身份证明书、营业执照复印件，证明原告主体资格。 二、望江县发展改革委项目备案表、望江县环保局《关于安徽鑫久源环保科技有限公司年处理100万吨建筑垃圾的收集、处置及资源再利用建设项目环境影响报告表的批复》，证明案涉项目通过县发改委批复和县环保局环评。 三、望江县凉泉乡人民政府与原告签订的《投资合作协议》，证明原告是经凉泉乡政府招商引资，到凉泉乡投资兴办企业。 四、《关于安徽鑫久源环保科技有限公司年处理100万吨建筑垃圾的收集、处置及资源再利用项目用地情况的说明》，证明1.原租赁的土地为建设用地（采矿用地）；2.原告租赁土地的用途符合凉泉乡土地利用总体规划。 五、土地租赁合同，证明原告向凉泉乡韩店村史家新屋自然村村民组租赁约50亩土地。 六、望自然资规执告〔2019〕11-1号行政处罚告知书、2019年6月27日陈述申辩意见、2019年6月27日听证申请书、2019年7月22日申请书，证明对第一被告拟作出的行政处罚，原告依法陈述申辩并申请听证。 七、望自然资规执罚〔2019〕11-1号行政处罚决定书，证明第一被告对原告作出责令退还非法占地、责令限期拆除建设的活动板房、按占用26485.65平方米的土地处以每平方米6元的罚款，共计158913.90元。 八、行政复议申请书，证明针对第一被告的行政处罚，原告向第二被告申请行政复议。 九、行政复议决定书，证明经复议，第二被告维持第一被告作出的望自然资规执罚〔2019〕11-1号行政处罚决定。 十、土地使用权租赁合同、欠条和现场照片，证明2020年3月17日，原告与望江县凉泉乡韩店村史家新屋村民组解除2018年5月23日签订的《土地租赁合同》，并恢复土地原状。 被告望江县自然资源和规划局辩称，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要土地的，必须依法申请使用国有土地”。按此规定，原告建设使用土地，要么使用国家所有的土地，要么使用国家征收的原属于农民集体所有的土地。而原告未经批准，擅自占用望江县凉泉乡韩店村史家新屋组集体土地26485.65平方米（39.73亩）建设厂房，显然违反上述规定。上述违法事实，有询问笔录、谈话笔录、勘测笔录、现场照片、现状图、规划图及其他证据材料证实。故被告望江县自然资源和规划局于2019年9月10日作出的望自然资规执罚〔2019〕11-1号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿。被告望江县自然资源和规划局根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《安徽省国土资源管理系统实施行政处罚自由裁量权办法（试行）》及《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》，对原告作出责令退还非法占用的土地，妥善处置占用土地上新建的建筑物和其他设施，限期拆除在非法占用的违反土地利用总体规划的土地上新建的活动板房，恢复土地原状，对非法占用的土地处以每平方米6元的罚款，均有相应的法律依据。故被告望江县自然资源和规划局作出的处罚决定适用依据正确，内容适当。被告望江县自然资源和规划局调查取证、依法告知并保障原告的陈述申辩权、听证权等权利，故被告望江县自然资源和规划局作出的处罚决定程序合法。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告望江县自然资源和规划局在法定期限内向法院提交作出行政行为的证据和法律、法规、规章、司法解释、规范性文件依据如下： 一、证据 1、被告望江县自然资源和规划局法定代表人身份证明书、统一社会信用代码证，证明第一被告主体资格。 2、违法线索登记表、立案呈批表，证明第一被告发现原告非法占地线索，决定立案查处。 3、询问田瑞、史海平、史朋生、史四红的笔录，现场勘测笔录（两份）、现场勘测图、凉泉乡土地利用总体规划图、望江县土地利用现状图、现场照片，证明1、第一被告违反土地利用规划、违法占地总面积为26485.65平方米；2、被告厂房及活动板房占地962.37平方米，水泥地坪面积5058.06平方米。 4、土地租赁合同，证明原告直接租赁村民组土地，涉嫌违法占地。 5、望江县发展改革委项目备案表、建设项目环境影响报告表首页和望江县环保局《关于安徽鑫久源环保科技有限公司年处理100万吨建筑垃圾的收集、处置及资源再利用建设项目环境影响报告表的批复》，证明案涉项目通过县发改委批复、县环保局环评。 6、案件调查报告、违法案件审理记录，证明经调查取证，第一被告经集体讨论拟对原告责令退还非法占地、责令限期拆除建设的活动板房、对非法占用的26485.65平方米的土地处以每平方米6元的罚款，共计158913.90元。 7、望自然资规执告〔2019〕11-1号行政处罚告知书及及送达回证，证明第一被告就拟作出的行政处罚依法履行告知义务。 8、2019年6月27日陈述申辩意见、2019年7月22日申请书、听证申请书、行政处罚听证通知书及送达回证、补正材料告知书及送达回证、关于指定听证员的通知、听证会记录，证明第一被告听取原告的陈述申辩并举行听证。 9、行政处罚听证报告书、法律文书呈批表、行政处罚决定书及送达回证，证明听证后，第一被告经集体讨论，作出望自然资规执罚〔2019〕11-1号行政处罚决定并送达原告。 二、法律、法规、规章、司法解释、规范性文件依据 《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第五条、第四十三条、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《安庆市国土资源行政处罚自由裁量权实施暂行标准》。 被告望江县人民政府辩称，原告对被告望江县自然资源和规划局作出的望自然资规执罚〔2019〕11-1号行政处罚决定不服，于2019年9月29日向被告望江县人民政府申请行政复议。被告望江县人民政府经依法审理，于2019年11月21日作出行政复议决定，维持被告望江县自然资源和规划局作出的望自然资规执罚〔2019〕11-1号行政处罚决定。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十三条的规定，要进行建设必须依照《土地管理法》的规定经土地主管部门批准。本案中，原告未经批准，擅自占用集体土地建设厂房，被告望江县自然资源和规划局根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条等相关规定，对原告作出行政处罚决定，其认定的事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。故被告望江县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出维持的复议决定。被告作出的望政行复决〔2019〕5号行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。被告望江县人民政府对于原告的行政复议申请，依法受理、审查，在查清事实、证据充分的基础上，依法按期作出复议决定，并及时向双方当事人送达各项法律文书，程序合法。综上,请求人民法院公正判决。 被告望江县人民政府在法定期限内向法院提交作出行政行为的证据如下： 第一组证据：主体资格类 法定代表人身份证明书、统一社会信用代码证书，证明被告主体资格； 第二组证据：行政复议合法性部分 1、行政复议申请书，证明原告申请行政复议的时间，及符合受理条件； 2、行政复议案件受理审批表，证明被告依法受理原告的行政复议申请； 3、行政复议答复通知书及送达回证，证明被告依法在法定期限内通知望江县自然资源和规划局作出答复； 4、望江县自然资源和规划局行政答复书及相关证据材料（其中行政行为合法性的证据材料由望江县自然资源和规划局提供并与其提供的一致），证明望江县自然资源和规划局按期提交答复书及证据； 5、望政行复决〔2019〕5号行政复议决定书，证明被告望江县人民政府在书面审查后，在法定期限内作出行政复议决定，履行法定职责； 6、送达回证（受送达人：安徽鑫久源环保科技有限公司、望江县自然资源和规划局），证明被告在法定期限内送达行政复议决定书，程序合法。 第三组证据：法律依据部分 《中华人民共和国行政复议法》第二十八条。 被告望江县自然资源和规划局对原告提交的证据发表如下质证意见： 对证据一、五、六、七、八、九均无异议；对证据二、三、四有异议，尽管案涉项目通过县发改委批复、县环保局环评，原告是凉泉乡政府招商引资企业，确实有望江县国土资源局凉泉国土资源所出具的说明，但建设用地需要依法依规取得。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十三条的规定，不能改变土地用途；对证据十有异议，原告只是消除了影响，第一被告只能减轻或者从轻处罚。 被告望江县人民政府对原告提交的证据发表的质证意见同第一被告的质证意见。 原告对被告望江县自然资源和规划局提交的证据发表如下质证意见： 对第一组证据中的证据1和证据2无异议；对第一组证据中的证据3的真实性无异议，但达不到第一被告的证明目的，现场勘测图上水泥地坪面积是5058.06平方米，其他地方原告没有实际占用，不认可原告属于违法占地；对第一组证据中的证据4的真实性无异议，但达不到第一被告的证明目的；对第一组证据中的证据5的真实性无异议，能够证明原告占地已经通过相关部门的审批；对第一组证据中的证据6的真实性无异议，对证明目的有异议，对违法占用土地的面积和每平方米处以6元的罚款有异议，原告认为处罚过重，法律没有规定应当加处罚款；对第一组证据中的证据7、证据8和证据9均无异议，第一被告作出行政处罚的流程没问题。对第二组证据无异议，但认为行政处罚过重。 被告望江县人民政府对被告望江县自然资源和规划局提交的所有证据的三性及证明目的均无异议。 原告对被告望江县人民政府提交的证据发表如下质证意见： 对第一组证据无异议；对第二组证据中的证据1、证据2和证据3均无异议，对第二组证据中的证据4和证据5的证明目的有异议，原告认为是错误的；对第二组证据中的证据6无异议；对第三组证据无异议。 被告望江县自然资源和规划局对被告望江县人民政府提交的所有证据的三性及证明目的无异议。 本院对上述证据认证如下： 原告提交的证据一、证据五、证据六、证据七、证据八和证据九，第一被告和第二被告均无异议，应当予以认定；原告提交的证据二和证据三与本案缺乏关联性，故不予认定；原告提交的证据四达不到原告的证明目的；原告提交的证据十中的《土地使用权租赁合同》和欠条是在第一被告作出行政处罚决定之后签的，现场照片没有注明日期，故原告提交的证据十不能证明原告是否改正了违法行为以及什么时候改正的。 第一被告提交的第一组证据中的第4个证据与原告提交的证据五系同一份证据；第一被告提交的第一组证据中的第5个证据与原告提交的证据二系同一份证据；第一被告提交的第一组证据中的第7个证据中的的望自然资规执告〔2019〕11-1号行政处罚告知书与原告提交的证据六中的行政处罚告知书系同一份证据；第一被告提交的第一组证据中的第8个证据中的陈述申辩意见、申请书、听证申请书与原告提交的证据六中的陈述申辩意见、申请书、听证申请书系相同证据。对相同证据的认证意见同上述认证意见。第一被告提交的第一组证据中的证据1、证据2和证据9，原告和第二被告均无异议，应当予以认定；第一被告提交的第一组证据中的证据8中的行政处罚听证通知书及送达回证、补正材料告知书及送达回证、关于指定听证员的通知、听证会记录，原告和第二被告均无异议，应当予以认定；第一被告提交的第一组证据中的证据3、证据6和证据7中的送达回证，原告和第二被告对其真实性均无异议，应当予以认定。第一被告提交的法律法规等依据应当予以认定。 第二被告提交的第二组证据中的证据1与原告提交的证据八系同一份证据；第二被告提交的第二组证据中的证据5与原告提交的证据九系同一份证据。对相同证据的认证意见同上述意见。 第二被告提交的第一组证据、第二组证据中的证据2、证据3、证据6和第三组证据，原告和第一被告均无异议，应当予以认定；第二被告提交的第二组证据中的证据4中的行政答复书符合证据的三性，应当予以认定。 经审理查明，2018年5月22日，凉泉乡韩店村史家新屋自然村村民组与原告签订《土地租赁合同》，合同约定租赁土地面积约五十亩（以实际测量面积为准）。2019年5月5日，被告望江县自然资源和规划局对原告非法占地一案进行调查。2019年6月24日，被告望江县自然资源和规划局作出望自然资规执告〔2019〕11-1号《行政处罚告知书》，2019年6月25日，原告收到该告知书。原告收到该告知书后，提出陈述申辩意见，认为该告知书所认定的事实与真实情况不符，请求撤销拟作出的行政处罚。后原告提出听证申请。2019年7月18日，被告望江县自然资源和规划局举行了听证会且做了听证会记录。听证会结束后，原告认为其违法行为轻微并及时纠正，且没有造成危害结果，故提出申请，请求被告望江县自然资源和规划局对原告不予作出行政处罚。被告望江县自然资源和规划局于2019年9月10日作出望自然资规执罚〔2019〕11-1号行政处罚决定，决定处罚如下：1、责令原告退还非法占用的26485.65平方米（39.73亩）土地给望江县凉泉乡韩店村史家新屋组；2、对占用建设用地（24199.68平方米）的土地上新建的建筑物和其他设施，由原告与合法的土地所有者协商处置；3、限期拆除在非法占用的违反土地利用总体规划（2285.97平方米）的土地上新建的活动板房21.84平方米，恢复土地原状；4、对原告非法占用的26485.65平方米（39.73亩）的土地处以每平方米6元的罚款，共计人民币158913.90元。被告望江县自然资源和规划局于2019年9月11日向原告送达该处罚决定。原告不服该行政处罚决定，于2019年9月29日向被告望江县人民政府申请行政复议，被告望江县人民政府于2019年11月21日作出望政行复决〔2019〕5号行政复议决定，维持被告望江县自然资源和规划局作出的望自然资规执罚〔2019〕11-1号行政处罚决定并于2019年11月26日向原告和被告望江县自然资源和规划局送达了该行政复议决定书。因原告不服被告望江县自然资源和规划局作出的行政处罚决定和被告望江县人民政府作出的行政复议决定，故诉至本院。 本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”《国土资源违法行为查处工作规程》11.1第二款规定亦规定了对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，国土资源主管部门的负责人应当集体讨论决定。本案中，对原告作出罚款158913.9元和限期拆除活动板房，恢复土地原状的处罚决定属于给予较重的行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。被告望江县自然资源和规划局在法定举证期限内并没有提交行政机关负责人集体讨论的证据材料，视为该案件被告望江县自然资源和规划局的行政机关的负责人没有经过集体讨论，故被告望江县自然资源和规划局作出的望自然资规执罚〔2019〕11-1号行政处罚决定违反了以上规定。 另外，根据《国土资源违法行为查处工作规程》10.1的规定“承办人员提交《国土资源违法案件调查报告》后，执法监察工作机构或者国土资源主管部门应当组织审理人员对案件调查报告和证据等相关材料进行审理。审理人员不能为同一案件的承办人员。”本案中，案件承办人是丁勇和方知，在2019年6月18日的《违法案件审理记录》中，审理（会审）人员中包含丁勇和方知显然违反该条的规定。同时，《国土资源违法行为查处工作规程》12.3第四款规定“国土资源行政处罚听证适用《国土资源听证规定》”。被告望江县自然资源和规划局于2019年7月18日举行了听证，于2019年9月5日才作出《行政处罚听证报告书》显然违反《国土资源听证规定》中的7天期限规定。 被告望江县自然资源和规划局作出的行政处罚决定的第2项内容是“对占用建设用地（24199.68平方米）的土地上新建的建筑物和其他设施，由原告与合法的土地所有者协商处置”，协商处置并不是行政处罚的种类，不能作为处罚的内容，在此本院特予指正。 综上，被告望江县自然资源和规划局作出的望自然资规执罚〔2019〕11-1号行政处罚决定程序违法，应予撤销。被告望江县人民政府在接到原告的行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定的情形，维持了被告望江县自然资源和规划局作出的行政处罚决定，属于适用法律法规错误，应一并撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项和第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告望江县自然资源和规划局作出的望自然资规执罚〔2019〕11-1号行政处罚决定。 二、撤销被告望江县人民政府作出的望政行复决〔2019〕5号行政复议决定。 案件受理费50元，由被告望江县自然资源和规划局和被告望江县人民政府各半承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。 审 判 长  徐国民 人民陪审员  杨云广 人民陪审员  曹文冲 二〇二〇年七月十四日 法官助理杨爽 书记员鄢周月 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。