广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2020)粤71行终1318号上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：曹雅龄，该局白云区分局工作人员。委托代理人：唐俊，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：廖桂强，男，汉族，1955年1月15日出生，住广州市白云区***********，公民身份号码440************731。委托代理人：李飞，广东岭南律师事务所律师。上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称广州规自局）因与被上诉人廖桂强土地违法行政处罚一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5015号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年3月5日，原广州市国土资源和规划委员会（以下简称原市国规委）的派出机构原广州市白云区国土资源和规划局（以下简称原白云区国规局）对廖桂强涉嫌违法占用土地进行立案调查。当日，原白云区国规局的执法人员到广州市白云区********************即涉案地块进行现场勘测并制作了笔录及拍摄现场照片，据现场勘测笔录记载：5层楼房，东至建筑、南至道路、西至建筑、北至建筑，占地面积275平方米。同日，廖桂强到原白云区国规局接受调查询问，廖桂强称其为大源村第十五经济合作社社员，涉案地块权属大源村第十五经济合作社，原来是平房和空地，面积约275平方米，是生产社分给廖桂强家的地，符合一户一宅，由廖桂强出资于2011年开始施工建设拆掉平房盖了三层楼房，2012年加建到5层。原市国规委于当日向廖桂强发出穗云国土监〔2018〕太55号《责令停工并限期整改土地违法行为通知书》，通知廖桂强其未经批准在涉案地块建设5层楼房，占用土地面积275平方米，违反《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，责令廖桂强立即停止违法用地行为，于2018年3月12日前整改到位，恢复土地原状，逾期未整改的，将依法追究法律责任。同日，原白云区国规局调取了涉案地块2010年土地利用现状图、白云综合服务功能片区土地利用总体规划（2010-2020）图、白云综合服务功能片区土地利用总体规划（2013-2020）图及白云区功能片区土地利用总体规划（2013-2020）调整完善方案图，其中2010年土地利用现状图显示涉案地块部分为果园、部分为村庄，白云综合服务功能片区土地利用总体规划（2010-2020）图显示涉案地块部分为基本农田、部分为其他农用地，白云综合服务功能片区土地利用总体规划（2013-2020）图显示涉案地块部分为基本农田、部分为园地，白云区功能片区土地利用总体规划（2013-2020）调整完善方案图显示涉案地块部分为基本农田、部分为园地。2018年5月3日，原白云区国规局的执法人员对大源村第十五经济合作社社长廖锦池进行调查询问，廖锦池称涉案地块权属该社，原是平房和空地，面积约275平方米，是生产队分给廖桂强家的地，符合一户一宅，由廖桂强出资于2011年开始施工建设拆掉平房盖了三层楼房，2012年加建到5层。因案情复杂，原市国规委对廖桂强涉嫌违法占用土地案不能在规定期限内作出行政处罚决定，经内部报请延期，延长至2019年4月29日。2019年3月11日，广州规自局向廖桂强发出云国土告知〔2018〕208号《土地行政处罚及听证告知书》，告知廖桂强拟对其作出的行政处罚及享有陈述、申辩，申请听证法权利。上述告知书于2019年3月15日送达廖桂强。2019年3月29日，广州规自局向廖桂强作出云国土行处〔2018〕208号《土地违法案件行政处罚决定书》即被诉处罚决定书，主要内容为：经查，廖桂强未经批准，擅自于2011年开始在涉案地块建设楼房，违法占用土地面积275平方米；根据《白云区功能片区土地利用土地规划（2013-2020年）调整完善方案》，被占用的地块为基本农田（90平方米）和可调整园地（185平方米），不符合土地利用总体规划；根据2010年土地利用现状，被占用的地块为果园（90平方米）和建设用地（185平方米）；廖桂强的行为违反了《基本农田保护条例》第十七条、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第五十九条、第六十二条、第七十七条第二款、《广东省实施办法》第三十六条规定；根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十七条第一款、《基本农田保护条例》第三十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《广东省非农业建设补充耕地管理办法》第十条、《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》第四条及《广州市国土资源和规划委员会规范行政处罚自由裁量权规定》第八条的规定，对廖桂强作出如下行政处罚：一、责令廖桂强退还在涉案地块处非法占用的185平方米土地；二、责令廖桂强限期拆除在涉案地块处非法占用的80平方米土地上新建的房屋；三、责令廖桂强限期改正或治理在涉案地块处非法占用的90平方米规划为基本农田的土地，恢复原种植条件；四、对廖桂强非法占用90平方米规划为基本农田的土地处以每平方米96元的罚款，罚款金额为8640元；对非法占用105平方米现状为建设用地的土地处以每平方米10元的罚款，罚款金额为1050元；合计罚款为9690元。广州规自局于2019年4月4日向廖桂强邮寄送达上述处罚决定书，该邮件于次日被签收。后廖桂强不服，诉至原审法院。另查明，廖桂强持有广州市郊区太和区公所于1984年12月16日核发的穗郊字第181363号《农村（墟镇）宅基地使用证》，该证记载：使用人廖桂强，宅基地坐落大沅乡社下村，四至东至西5.50米、南至北8.00米，面积44平方米，建筑种类砖木结构，建筑面积44平方米。2010年10月15日，廖桂强委托广州广鉴房屋安全鉴定有限公司对上述宅基地房屋进行危险房屋鉴定，该司于2010年10月19日出具《危险房屋鉴定报告》，建筑面积50平方米，鉴定结论为C级房屋，建议停止使用。廖桂强于2010年11月20日提出危房改建申请，申请于2011年将旧屋占地面积210平方米拆旧重建楼房；大源村第十五经济合作社在《申请改建危房》上予以盖章证明。2011年1月24日，广州市白云区******民委员会出具《证明》，证明廖桂强的上述宅基地房屋因年久失修已成危房，申请折旧建新，希上级部门给予办理有关手续。再查，2019年1月，因机构改革，原市国规委的土地行政管理等职能划入广州规自局。诉讼中，广州规自局陈述称其在调查过程中对廖桂强的上述宅基地使用证进行核查，核查到登记部门存有该份档案，但该证并无红线图及四至范围，无法确定具体地址，即使廖桂强持有该证，在重建时也应进行报建且应符合当时的土地规划；违法行为发生时，涉案地块的土地规划为基本农田和其他农用地，2013年调整了规划，基本农田面积变小了，故适用2013年-2020年的规划图进行处罚，即对规划有变动情况用处罚较轻的进行处罚。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日施行，已被修正）第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《广东省实施办法》第四条第二款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”据此，广州规自局具有对本行政区域范围内违法占用土地行为进行查处的行政职能。《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日施行，已被修正）第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”第七十七条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”本案中，根据查明的事实，廖桂强持有涉案地块的宅基地使用证（证载宅基地面积44平方米），廖桂强未经批准，于2011年开始在涉案地块拆旧建新，新建楼房占地面积275平方米，明显超出了宅基地使用证证载面积，且该地块根据2010-2020年的土地利用总体规划显示为基本农田及其他农用地，廖桂强的行为已构成非法占用土地。广州规自局经向大源村第十五经济合作社调查，该社确认涉案地块是该社分给廖桂强的宅基地，符合“一户一宅”政策，但广州规自局作出被诉行政处罚决定未对该宅基地情况予以考量，将廖桂强建设楼房的275平方米用地均作为非法占用土地进行处罚，认定事实错误，且适用法律亦存在错误，原审法院依法应予以撤销被诉处罚决定。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）项之规定，判决如下：一、撤销广州规自局于2019年3月29日作出的云国土行处〔2018〕208号《土地违法案件行政处罚决定书》；二、责令广州规自局于判决生效之日起六十日内对廖桂强在广州市白云区********************的非法占用土地行为重新作出处理。案件受理费50元，由广州规自局负担。上诉人广州规自局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清。根据穗郊字第181363号《农村（墟镇）宅基地使用证》可知，该宅基地仅注明位于大沅乡社下村，并无明确的四至，故无法确定该宅基地与涉案地块是否属于同一地址。而且，该宅基证上列明的44平方米与涉案房屋占地面积2**平方米不一致，与廖桂强提供的《申请改建危房》中列明的210平方米也不一致。此外，廖桂强仅提供了《申请改建危房》一份材料，未能提供村社、乡（镇）人民政府审核、县级人民政府批准的各类批复建设文件，即其未能提供合法有效的用地手续。因此，广州规自局已对涉案宅基地情况予以考虑，廖桂强未能提供合法有效的用地手续，对其将275平方米用地均作为非法占用土地进行处罚，事实清楚。二、被诉行政处罚决定适用法律正确。廖桂强占用土地建设房屋，且未能提供合法有效的审批手续，其占用的土地依据2010年土地利用现状为果园（90平方米）和建设用地（185平方米），依据《白云区功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）调整完善方案》为基本农田（90平方米）和可调整园地（185平方米），故其违反了《基本农田保护条例》第十七条、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、五十九条、六十二条、七十七条第二款和《广东省实施办法》第三十六条规定，广州规自局依据《基本农田保护条例》第三十三条、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、七十七条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《广东省非农业建设补充耕地管理办法》第十条、《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》第四条和《广州市国土资源和规划委员会规范行政处罚自由裁量权规定》第八条规定，作出被诉行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，处罚适当，不应被撤销。综上，请求二审法院判令：1.撤销原审判决；2.驳回廖桂强的全部诉讼请求；3.本案的一审、二审诉讼费用由廖桂强负担。被上诉人廖桂强二审答辩称：一、廖桂强持有涉案地块的宅基地使用证，是合法占用土地，广州规自局未对该情况予以考量，属于事实认定错误。二、廖桂强并无其他宅基地，其在涉案地块上建房符合“一户一宅”政策，广州规自局仅因没有四至图就否认廖桂强对涉案地块的合法占有，不符合实际情况。经审理查明，原审法院查明的事实清楚并有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第六十四条规定：“在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建。”本案中，涉案地块根据白云综合服务功能片区土地利用总体规划（2010-2020）图显示为基本农田及其他农用地，故在该地块上建住宅不符合土地利用总体规划确定的用途，但廖桂强于2011年开始在涉案地块拆旧建新，并于2012年加盖到5层，违反上述第六十四条关于不得重建、扩建的规定，亦未依照第六十二条规定办理用地审批手续，已构成非法占用土地。广州规自局作为有权对辖区范围内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的行政机关，其在发现廖桂强的非法占用土地行为后，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十七条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条等相关规定，作出被诉行政处罚决定，并未超过自由裁量幅度，符合过罚相当原则。虽然廖桂强主张其在涉案地块上建房符合“一户一宅”政策，但住宅用地亦应依法报经审核，非法占用土地建设住宅的同样应当承担法律责任。“一户一宅”政策属保障公民合法居住权范畴，行政机关在依法强制执行过程中应当予以充分考虑并给予合理保障，但不能成为认定行政机关处罚行为合法性的主要考虑因素。原审法院以“一户一宅”政策为理由，认定被诉行政处罚行为违法并撤销不当，应予纠正。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，本院依法予以改判。广州规自局的上诉理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5015号行政判决；二、驳回被上诉人廖桂强的诉讼请求。本案一审受理费50元、二审受理费50元，均由被上诉人廖桂强负担。本判决为终审判决。审 判 长 付洪林审 判 员 林 彦审 判 员 石晓利二〇二〇年七月二十七日法官助理 张天晟书 记 员 林润华