青海省海东市中级人民法院行政判决书（2019）青02行初68号原告海东市乐都区达佑养殖有限公司。委托代理人张某。委托代理人魏某，系北京盈科（天津）律师事务所律师。被告海东市乐都区人民政府。法定代表人曾某。委托代理人杜某，系青海智凡律师事务所律师。被告海东市人民政府。法定代表人王某。委托代理人马某。原告海东市乐都区达佑养殖有限公司（以下简称达佑公司）诉被告海东市人民政府（以下简称海东市政府）、海东市乐都区人民政府（以下简称乐都区政府）行政撤销一案，于2018年10月31日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理该案后，依法组成合议庭，并于2019年3月25日作出（2018）青02行初90号行政判决书，原告达佑公司不服，依法向青海省高级人民法院提起上诉，青海省高级人民法院经审理后于2019年11月6日作出（2019）青行终96号行政裁定书，以案涉乐都区政府乐政[2018]53号《关于海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》（以下简称“53号关闭通告”）对包括达佑公司在内的18家养殖场均有效，其本质是一个诉，属必须共同诉讼，人民法院应当运用审判权追加没有参加诉讼的17家养殖场参加诉讼，遗漏必须共同诉讼的当事人是重大的诉讼程序违法”为由，裁定撤销本院作出的（2018）青02行初90号行政判决，发回本院重审。本院于2019年11月26日立案登记受理该案，依法组成合议庭进行了审理，并依照青海省高级人民法院作出的（2019）青行终96号行政裁定，追加案涉“53号关闭通告”中未参加诉讼的其他养殖场参加诉讼，其中，向乐都惠牧养殖合作社、海东市乐都区雪山藏家牦牛养殖专业合作社、乐都银财牛羊繁育专业合作社、乐都佳禾繁育有限公司、乐都天棚养殖专业合作社、高庙镇鲁班生猪养殖场、乐都宏生源养殖专业合作社、乐都县酉和养殖专业合作社、海东欣荣祥养殖专业合作社、伟望养殖专业合作社、乐都湟美养殖合作社、乐都县高庙西村养殖场、瞿昙镇惠世全养殖场、乐都应财牛羊养殖专业合作社送达了本院作出的《参加诉讼通知书》，上述14家养殖场的经营人明确表示不参加本案的诉讼，乐都县润德牧业有限公司已通过公告送达，现公告期届满，无人来参加诉讼。本院于2020年7月28日公开开庭进行了审理。原告达佑公司法定代表人董静及委托代理人张某、魏某，被告乐都区政府负责人吴**胜，委托代理人杜某，被告海东市人民政府委托代理人马某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告达佑公司诉称：原告是海东市（前青海省海东行署）、乐都区人民政府（前乐都县人民政府）招商引资，在两级人民政府均作出各种优惠政策和承诺的前提下，于2012年6月9日投资500万元依法设立的、合法有效的养殖企业。经过原告辛勤努力，企业规模不断扩大，截止2018年8月份，企业资产己达4832多万元，利润每年达到400万元。企业成为海东市市级以上农业产业化重点龙头企业。企业正在蒸蒸日上的发展时，被告海东市乐都区人民政府做出乐政[2018]53号《关于海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》，文件要求原告2018年8月15日前畜禽全部出栏、停止生产，2018年8月30日前拆除养殖设备。原告认为：作为被告海东市乐都区人民政府乐政[2018]53号《关于海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》出台的规范性文件，违反了国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》国办发〔2018〕37号文件规定，同时也违反了《中华人民共和国物权法》第四条、《中华人民共和国行政许可法》第八条、《中华人民共和国环境保护法》第二十三条、三十一条、《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条、《中华人民共和国行政处罚法》有关规定，在没有和原告协商一致、没有给予原告任何补偿，违反法律规定的程序下强行要求原告关停企业的行为，严重损害了我国法律的严肃性，侵害了原告的合法权益。为了维护原告的合法权益，维护我国法律的严肃性和法律的尊严，原告依照《中华人民共和国行政复议法》第九条之规定向被告青海省海东市人民政府提起行政复议，希望被告青海省海东市人民政府对被告海东市乐都区人民政府乐政[2018]53号《关于海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》的合法性予以审查并撤销该文件，但被告青海省海东市人民政府没有对海东市乐都区人民政府做出的乐政[2018]53号《关于海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》合法性进行审查、没有对于该行政行为严重违法、严重损害原告合法行为予以撤销，做出了错误的维持决定。原告认为：根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》第二条关于规范制发程序，确保合法有效中（三）严格制发程序。行政规范性文件必须严格依照法定程序制发，重要的行政规范性文件要严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序和《中华人民共和国行政许可法》第八条第一款“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”第二款“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”的规定，被告青海省海东市乐都区人民政府违反信赖保护原则，将原告合法取得许可养殖企业认定为违法，违反了《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定。同时作为被告海东市乐都区人民政府作出《关于海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》的决定，属于取消原告经营资格、停产停业的一种行政处罚，两被告违反《中华人民共和国行政处罚法》关于处罚程序和依据，对原告做出关停决定，严重损害了原告的合法权益。尤其是两被告无视《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》《畜禽规模养殖污染防治条例》关于变更行政许可给被许可人造成损失应当给予补偿的规定，在《关于海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》中对原告遭受的损失不予补偿的行为，因被告海东市乐都区人民政府对原告关停、转产、拆除的通知下达后，原告不得不将所养殖的全部肉鸡和种鸡给予低价处理，很多鸡尚未成熟，且为养殖而建设的鸡舍等固定资产全部废弃，而且还要支付土地租赁费，为建设企业和企业发展所借的资金需要偿还并承担巨额利息，企业关停后无法偿还所欠的债务，被告的行为侵害了原告的合法权益，损害了法律的尊严，为了维护原告的合法权益，维护法律的严肃性，现特依法诉诸贵院，希贵院在查明事实的基础上，依法撤销被告错误的行政行为。请求：1.依法撤销海东市乐都区人民政府乐政[2018]53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》；2.撤销青海省海东市××府复决字[2018]第17号《行政复议决定书》；3.被告承担本案的全部诉讼费用。被告乐都区政府辩称：一、海东市乐都区人民政府作出的乐政[2018]53号《关于海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》有事实及法律依据，为合法行政行为，不存在撤销的情形。第一，原告的养殖场位于海东市××区，属于国家环境保护部、农业部办公厅《关于印发畜禽养殖禁养区划定技术指南的通知》、青海省农牧厅、环保厅《关于印发青海省畜禽规模养殖场废弃物处理和资源利用实施意见的通知》和乐都区制定印发的《海东市乐都区人民政府办公室转发区农牧局关于海东市乐都区畜禽养殖禁养区规划方案的通知》中划定的明确为“禁养区”范围内，即在乐都区城市规划核心区范围线外500米处。乐都区洪水镇是我区的核心城区，聚集居民区、学校、医院等。原告所处的位置还在主要河流湟水河岸带400米内。划定“禁养区”的依据是：“《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条：禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域”。《动物防疫条件审查办法》农业部2010年第7号第五条：动物饲养场、养殖小区选址应当符合下列条件：（一）距离生活饮用水源地、动物屠宰加工场所、动物和动物集贸市场500米以上；距离种畜禽场1000米以上；距离动物诊疗场所200米以上；动物饲养场（养殖小区）之间距离不少于500米；（二）距离动物隔离场所、无害化处理场所3000米以上；（三）距离城镇居民区、文化教育科研等人口集中区域及公路、铁路等主要交通干线500米以上。据此，原告在乐都区域的“禁养区”内有事实及法律依据。第二，根据《中共海东市委办公室海东市人民政府办公室关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》，并结合原告区域实际，2018年6月29日被告制定印发了《海东市乐都区人民政府办公室转发区农牧局关于海东市乐都区禁养区畜牧养殖污染问题整改工作实施方案的通知》，该通知认真贯彻党中央、国务院关于环境保护督查的决策部署，严格落实国务院水污染防治行动计划。并按该通知逐步给予原告关停转产的步骤和时限的过渡安排。第三，被告作出《通告》之前，曾多次找原告提出是否存在转产意向并要求原告提出书面申请，但原告既不提出书面申请，也不自行关停并拆除养殖设备，故被告依法作出上述通告。二、被告具有对乐都区禁养区养殖场进行关闭或拆除的法定职权。根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》规定，各级人民政府应当加强对畜禽养殖污染防治工作的组织领导。在禁止养殖区域内或在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。被告的环境保护主管部门在责令原告停止违法行为后仍不采取措施的，有权对原告的养殖场进行拆除的法定职权与资格。综上，被告作出的《通告》有法定职权与资格，内容有充分的事实和法律依据，系合法行政行为，不存在撤销的情形。三、认为被诉行政行为不具可诉性，其只是在执行中央环保督察组整改意见及海东市政府的50号决定，因此不具可诉性。综上所述，原告的诉求无事实和法律依据，应依法予以驳回。被告海东市政府辩称，一、原告养殖场位于海东市××区，即乐都区城市规划核心区范围线外500米处，也处于主要河流湟水河岸带400米内，属于《海东市乐都区人民政府办公室转发区农牧局关于海东市乐都区畜禽养殖禁养区规划方案的通知》（乐政办[2017]124号）中划定的明确为“禁养区”的范围内，且原告并未向海东市乐都区人民政府提出存在转产意向的书面申请，因此根据中华人民共和国国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》规定，海东市乐都区人民政府有责令原告拆除或者关闭养殖场的法定职权和主体资格，且海东市乐都区人民政府已逐步给予原告关停转产的步骤和时限的过渡安排。二、原告在2018年8月13日提出复议申请，被告于2018年8月16日受理该复议申请，经审查双方相关的证据材料，于2018年10月16日作出复议决定，并于2018年10月16日送达原告，所有程序均在法定期限内完结。综上所述，被告认为其作出的复议决定事实清楚，证据确凿，程序合法，请求海东市中级人民法院予以维持。庭审中，围绕本案的争议焦点，各方当事人举证质证情况如下：原告为证明其主张在庭审中提交的证据与2019年3月4日庭审中提交的证据一致：第一组证据共10份，1.乐都县人民政府文件，乐政[2012]112号；2.乐农牧[2012]130号《关于乐都达佑养殖有限公司散养鸡基地建设项目的立项报告》；3.乐发改字[2012]72号《关于乐都达佑养殖有限公司散养鸡基地建设项目的立项批复》；4.关于乐都达佑养殖有限公司养鸡基地建设项目的环保意见、建设项目环境影响登记表；5.建设项目选址意见书；6.土地勘测定界技术报告书；7.建设用地规划许可证；8.建设工程规划许可证；9.验资报告；10.农村土地承包经营权流转合同书，第一组证据证明2012年，乐都区政府（原乐都县政府）、洪水镇政府为带动一方经济发展，公开招商引资，原告积极响应政策，依法设立并落户于乐都区洪水镇店子村的事实，且当时建场位置距县城17公里，处××区的事实，不符合划入禁养区的条件；第二组证据：11.青海省海东地区行政公署办公室文件，东署办[2013]1号；12.海东市农业产业化协调领导小组办公室文件，东农产办[2014]01号；13.海东市人民政府办公室文件东政办[2013]98号，第二组证据证明原告公司运营状况良好，收益可观，其不但没有任何环境污染问题存在，还受到省、市级行政部门认可，先后获得肉鸡标准化示范场、青海省菜篮子生产基地（养殖）、海东市市级重点龙头企业等荣誉称号，并带动了周围经济的蓬勃发展的事实。不符合划入禁养区的条件。第三组证据：14.海东市乐都区人民政府乐政[2018]53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》；第三组证据的《通告》要求上述人停产停业，拆除养殖设备。其中停产停业属于行政处罚的种类，但未告知原告有要求申请听证的权利，程序严重违法，拆除养殖设备并非行政处罚种类，拆除养殖设备严重违法，属于无效行政行为。该通知严重影响了实体权利的事实，属于行政行为，该行政行为违法。第四组证据：15.海东市人民政府东府复决字[2018]第17号《行政复议决定书》。第四组证据证明该行政复议决定书对案涉具体行政行为未进行实质审查，严重损害了原告的合法权益。第五组证据，《验资报告》《审计报告》，第五组证据证明原告资本实力雄厚，经营规模庞大，案涉行政行为《通告》中载明的一两个月就能将畜禽出栏、停止生产，并拆除养殖设备。除非贱卖，原告因配合被告的行政处罚决定，贱卖畜禽，遣散员工，造成巨大的经济损失。被告乐都区政府对原告提交的证据质证意见为：对第一组证据三性予以认可。第二组证据中真实性予以认可，但对其证明目的及证明方向不予认可，也与本案没有关联性。第三组证据和第四组证据不能作为证据使用，证明目的不明确。第五组证据是原告内部作出的审计报告和验资报告，不能作为补偿的证据使用，因此原告的诉求不能成立。被告海东市政府对原告提交的证据质证意见为：对原告第一组和二组证据真实性无异议，但原告依据这些文件来证明其是依法成立的企业，与乐都区政府作出的关停、转产等公告是没有关联性。对其第三组和第四组证据，第三组证据本身就是区政府的作出的通告，不能作为证据来证明该通告，第四组证据也不能证明本案作出的通告是违法的，故对其证明方向不予认可。对原告第五组证据，仅仅证明原告的现状及经济状况，不能证明政府的行为对原告造成了损失。被告对原告在禁养区内的企业进行关停和转产、停产等是按照国家的政策，因此没有对原告的企业造成经济损失。被告乐都区政府在庭审中提交的证据与2019年3月4日庭审中提交的证据一致：证据1.环保部与农业部联合发文，环保部与农业部办公厅环办水体[2016]99号文件；证据2.青海省环保和农牧厅发文青海省环保厅与农牧厅青环发[2016]395号文件；证据3.海东市环保局和农业委发文海东市环保局和农业发展委员会东环[2016]311号文件。证据1-3证明：国家要求县级以上地方人民政府依法划定禁止建设养殖场或禁止建设有污染物排放的养殖场的区域。并要求于2017年10月底前全面完成禁养区和限养区的划定、报批和公布工作；证据4.省农牧厅和环保厅联合发文青海省农牧厅和环保厅青农牧[2017]177号文件；证据5.海东农业委和环保局联合发文海东市农业委和环保局东农发[2017]256号文件。证据4-5证明：乐都区政府应当于2017年底前全面完成畜禽养殖禁养区划定和限养区划定，并依法逐步关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场，并对禁养区内现有通过省级认定的规模养殖场，先取消认定资格，并确定一个停业转产的过渡期，然后依法关停转迁的事实。证据6.乐都区政府办公室发文乐政办[2017]124号文件，证明：为了响应国家要求被告实施了乐都区畜禽养殖禁养区划定方案的通知并在限定时间内划定“禁养区”为乐都区城市规划核心区范围线外扩500米；距离城镇居民区、乡镇村规划区、乡镇集镇规划区、乡村居民区、文化教育科研等人口集中区域及周边500米范围内。学校、医院等敏感区域及周边500米范围之内的事实，原告养殖场在“禁养区”内的事实和乐都区政府按照国家要求经组织专家评审后将禁养区划定方案通过乐都区政务网站进行了公布并发政府有关部门执行的事实。证据7.海东市乐都区畜禽规模养殖禁养区分布图。证明乐都区区域禁养区范围划分，且原告养殖场所处位置处于禁养区范围内。证据8.海东市委、市政府发文，海东市委东办发[2018]50号文件及附件；证据9.乐都区政府办公室发文，乐都区政府乐政办[2018]109号文件及附件。证据8-9证明：海东市委、市政府，乐都区委、乐都区政府关于对海东市、乐都区禁养区畜禽养殖污染问题制定整改实施方案，并采取“一场一策、分类指导”鼓励养殖场转产，帮助落实养殖用地，新建标准化养殖场的事实；无转产条件的养殖场应当坚决关闭停产；明确原告养殖场被列为污染问题整改任务清单及责任名单的事实。证据10.通知书，证明：被告向原告发出是否转产、关停、搬迁通知，但原告并未向被告申请是否转产的意愿。并于2018年8月15日发出拆除通知书，被告已履行各项法定程序，内容合法。原告对被告乐都区政府提交的证据质证意见为：对原告证据的真实性、合法性无异议，但对证据的关联性及证明目的均不认可。99号文件附件《技术指南》中：基本要求，以饮用水源保护区、城镇居民等水环境污染影响较大的区域，科学合理划定禁养区；对禁养区划定工作流程具有严格的规定，摸清底数、核定边界、向社会公开征求意见、报批公布；395号文件、311号文件说要科学合理划定禁养区，关闭或搬迁禁养区内养殖场，依法有序实施；因此，该三份证据只能说明乐都区政府有划定禁养区职权的依据，但对于划定程序、划定范围等等是否合法无关联性，而被告乐都区政府也未严格按照上述文件执行，原告至今未正式收到划定禁养区的征求意见文件，也未看到划定禁养区的名单。对第二组证据的真实性、合法性无异议。但对该证据的关联性和证明目的均不认可。177号、256号文件要求：科学划定禁养区，对既有的畜禽养殖场科学制定整改方案，限期整治达标后给予生产许可，拒不整治达标的养殖场应依法予以取缔，原告作为既有的畜禽养殖场，并不存在污染问题，也不存在行政机关要求整治的问题，更不存在取缔，当然也不存在关停转产，被告片面截取177号文中“利用实施意见”所提出针对各种类型养殖场的处理要求，断章取义，与原告是否在禁养区、是否为污染企业，是否属于强拆养殖场的待证事实无任何关联。对第三组证据的合法性及关联性、证明目的均不认可。首先该份证据违反上位规范《畜禽养殖禁养区划定技术方案》，《畜禽养殖禁养区划定技术方案》基本要求以饮用水水源保护区、自然保护区的核心区和缓冲区、风景名胜区、城镇居民区、文化教育区域为重点，兼顾江河源头区，科学合理的划定禁养区范围，而124号文件要求：1.乐都区城市规划核心区范围线外扩500米；2.距离城镇居民区、乡镇村规划区、乡镇集镇规划区等区域及周边500万范围内，显然24号文件随意地将村屯、未建的城市规划核心区随意纳入到禁养区范围，违反上位规范；其次，案涉行政行为《通告》称原告养殖场在乐都区湟水河干、支流400米岸带及沿湟流域及水源地二级保护区的禁养区，而被告证明目的称原告养殖场在人口密集的乡村及未建的城市规划核心区的禁养区说辞不一，自相矛盾；再者被告称原告在禁养区，经过了专家论证，政府网站公布，原告作为行政相对人，从未收到过类似的通知文书与决定，因此该份文件严重违法，且与待证的原告处在禁养区的事实无关联性，达不到其证明目的。对第四组证据的三性及证明目的均有异议。该份图纸无出处，未履行相关认定程序，原告作为2012年乐都区区政府招商引资，并经过合法审批的企业，是原告合法成立在前，被告所称的禁养区违法划定在后，且原告从未收到过该图纸，因此该份图纸的内容违反法不溯及既往原则，违反基本的法定送达程序，与被告证明原告被合法划入禁养区内无关，达不到其证明目的。对第五组证据的关联性及证明目的不认可。50号文“整改实施方案”中第三部分基本原则中第二项载明“一场一策、分类指导”中明确载明“禁止环保一刀切”“由养殖场提出申请，经有关部门审核同意，鼓励扶持转产”“对于有意愿搬迁的养殖场，积极帮助落实养殖用地，鼓励新建标准化养殖场”。被告并未按照50号文件是养殖场污染问题，而原告自始至终根本不存在污染的问题甚至原告因为养殖场污便处理好而得到有关部门的称赞。被告在原告没有污染的事实情况下将原告列入污染问题整改清单及责任名单，因此该两份文件不合法，与被告对原告因污染而被要求停产停业、拆除养殖设备无关，更达不到其证明目的。上述1-5组证据均是行政机关内部行为，内部行为不对外，其并非乐都区政府作出具体通告，要求原告停产停业、拆除养殖设备的合法依据，原告是否处在禁养区，是否具有污染问题，是否满足划入禁养区的条件，是否属于应当停产停业的范畴，被告均未提供证据予以证明。对第六组证据的三性及证明目的有异议。《通知书》没有加盖公章，任何人都可以制作这样的打印件，对其真实性不予认可。同时根据《党政机关处理工作条例》第9条规定，行政机关签发的文件必须加盖公章。《通知书》违反相关管理规定，因此对其合法性不予认可。被告海东市政府对被告乐都区政府提交的证据均不持异议，认为具有证据的三性，应当予以认可。被告海东市政府在庭审中提交的证据与2019年3月4日庭审中提交的证据一致：证据1.案件受理审批表；证据2.案件受理通知书；证据3.受理通知书送达回证；证据4.行政复议决定书及该文件的送达回证，证据1-4证明行政复议程序合法。原告对被告海东市政府提交的证据质证意见为：市政府作出行政复议程序上合法，但是在审理过程中对事实没有进行查明，在复议期间对证据没有审查，对企业是否存在污染没有进行审查，所作出的复议决定没有事实依据，适用法律错误。被告乐都区政府对被告海东市人民政府提交的证据均不持异议，对其证据三性均予以认可，证明目的予以认可。本院对上述证据认证如下：原告提交的第一组证据和第二组证据能够证明原告当初建设和经营养殖场办理了相关手续，但无法证明原告养殖场在划定为禁养区后的生产经营行为合法，证明方向不予采信。第三组证据和第四组证据为本案被诉行政行为，故不作证据认定。第五组证据反映了2015年原告财务状况以及经营成果和现金流量，不能证明原告造成的具体经营损失情况，不具有关联性，不予采信。被告乐都区政府提交的证据1-10真实合法，与本案具有关联性，能够证明原告养殖场被划定为禁养区的事实及对禁养区内的养殖场采取的整改措施，故予以采信。被告海东市政府提交的证据1-3，符合证据三性，予以认可。证据4为本案被诉行政行为不作证据认定，但对该文件的送达回证予以采信。经审理查明，2012年6月19日，海东市乐都区达佑养殖有限公司成立，该公司位于海东市××区，主要从事家禽养殖、种禽培育、繁殖及销售、养殖技术研发。2016年10月24日，青海省农牧厅、环保厅、海东市环保局、农业发展委员会为贯彻落实《畜禽规模养殖污染防治条例》和《水污染防治行动计划》，指导各地科学划定畜禽养殖禁养区，环境保护部办公厅和农业部办公厅联合印发《畜禽养殖禁养区划定技术指南》进行转发。2017年6月22日，青海省农牧厅、环保厅下发《关于印发青海省畜禽规模养殖场废弃物处理和资源利用实施意见的通知》，2017年8月8日被告海东市乐都区人民政府印发《转发区农牧局关于海东市乐都区畜禽养殖禁养区划定方案的通知》，划定了辖区内禁养区的具体区域范围。2018年1月23日，被告乐都区政府根据《海东市关于中央第七环保督察组反馈意见的“畜禽养殖污染防治不到位”的整改意见》精神，向原告下发《通知书》，希望原告做好准备，按要求的时限做好关停、转产、搬迁，欲搬迁的请提出自己设想的目的地。2018年6月13日，为了确保中央第七环保督察组反馈的“海东市畜禽养殖污染防治不到位”问题得以彻底整改，海东市委办公室、市人民政府办公室下发［2018］50号《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》，要求各县区委和人民政府于2020年前全面完成湟水河和黄河干、支流河流岸带及水源地二级保护区等禁养区148家养殖场(其中乐都区18家、平安区15家、民和县45家、互助县32家、循化县31家、化隆县7家)的关闭、搬迁或转产。为了执行［2018］50号通知，2018年6月29日被告海东市乐都区人民政府印发《转发区农牧局关于海东市乐都区禁养区畜牧养殖污染问题整改工作实施方案的通知》，并建议原告申请转产、搬迁，但原告均未申请。2018年7月6日，被告海东市乐都区人民政府作出“53号关闭通告”，要求原告在内的养殖场畜禽全部出栏、停止生产；8月30日前，拆除养殖设备。原告对此“53号关闭通告”不服，向被告海东市人民政府提出复议申请，复议机关经审查于2018年10月16日作出东府复决字[2018]第17号行政复议决定，维持了该通告。原告对行政复议决定不服，于2018年10月31日向本院提起行政诉讼。本院认为，本案的争议焦点有三：1.被诉“53号关闭通告”是否具有可诉性；2.被诉“53号关闭通告”属于行政处罚还是撤回行政许可行为，是否合法、是否符合人民法院应当予以撤销的法定条件；3.海东市人民政府的复议决定认定事实是否清楚，是否符合法定程序。1.被诉“53号关闭通告”是否具有可诉性。本院认为，中央第七环保督察组反馈的“海东市畜禽养殖污染防治不到位”问题及海东市人民政府[2018]50号《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》虽然是被告乐都区政府作出被诉“53号关闭通告”的依据，但是该规范性文件并未向行政相对人送达，仅仅是行政机关对行政行为进行指导的内部文件，对外并不产生外部法律效力。原告养殖场被采取强制措施依据的是“53号关闭通告”，该通告才是对其权利义务产生实质性影响的行政行为，在被告乐都区政府没有进一步针对具体的行政相对人逐一作出《限期关闭拆除通知》之前，被诉“53号关闭通告”直接决定了原告的权利和义务，具有可诉性。乐都区政府关于本案被诉“53号关闭通告”不具可诉性的答辩主张不能成立，被诉“53号关闭通告”具有可诉性。2.被诉“53号关闭通告”是否合法、是否符合人民法院应当予以撤销的法定条件。本院认为，关于被诉行政行为的性质，行政处罚是指行政主体依照法定职权和程序，对违反行政法规范，尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。依法进行的行政处罚不存在行政赔偿的情形。本案原告养殖场在被划入禁养区范围之前，已经建成，且各项生产和环境评价手续齐全，只是由于后来被划入禁养区，而不能够再继续生产。这种情况下，由于企业生产本身不存在违法情形，不应当把行政机关作出的责令拆除或者关闭的决定，理解为行政处罚，而应当视为原来对行政相对人作出的行政许可由于条件的变化而进行的许可撤回的行为。对于撤回行政许可的行为，《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款、第四款规定，作出行政许可决定的行政机关或者上级行政机关依据职权，可以撤回行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当给予补偿，被告乐都区政府有权作出撤回行政许可的决定。关于乐都区政府作出的“53号关闭通告”的合法性。被告乐都区政府为了贯彻党中央、国务院关于环境保护督察的决策部署，确保中央第七环保督察组反馈的“海东市畜禽养殖污染防治不到位”问题得以彻底整改，根据海东市政府[2018]50号《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》及附件所确定的禁养区畜禽养殖污染问题整改任务清单及责任名单，对名单中乐都辖区的18家养殖场作出“53号关闭通告”，事实清楚。被告乐都区政府根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条关于“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”的规定，有权作出责令拆除或者关闭的决定。尽管原告称，该二十五条并未写明应当由县级人民政府作出拆除或者关闭的决定，但是《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四条已经规定：“对污染严重的畜禽养殖密集区域，市、县人民政府应当制定综合整治方案，采取组织建设畜禽养殖废弃物综合利用和无害化处理设施、有计划搬迁或者关闭畜禽养殖场所等措施，对畜禽养殖污染进行治理。”因此，被告乐都区政府所作的“53号关闭通告”并不存在超越法定职权的行为，“53号关闭通告”事实清楚，适用法律正确，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的应当予以撤销的情形。3.海东市人民政府的复议决定认定事实是否清楚，是否符合法定程序。被告海东市政府收到原告提出的复议申请后，经审查查明，原告的养殖场位于《海东市乐都区人民政府办公室转发区农牧局关于海东市乐都区畜禽养殖禁养区规划方案的通知》中划定的“禁养区”范围内，且原告未向被告乐都区政府提出存在转产意向的书面申请。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》的规定，认定乐都区政府有责令原告拆除或者关闭养殖场的法定职权和主体资格，作出的“53号关闭通告”合法。故作出维持原行政行为的复议决定并送达原告。被告海东市政府作出的东府复决字（2018）第17号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。本院予以确认。综上，被告乐都区政府作出的“53号关闭通告”和海东市政府的维持复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，原告提出的撤销“53号关闭通告”和东府复决字（2018）第17号行政复议决定书的诉讼请求不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告海东市乐都区达佑养殖有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告海东市乐都区达佑养殖有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审判长 宋效国审判员 祝玉芝审判员 丁 亮 二〇二〇年七月三十日（法官助理 马玉兰书记员 宋久艳