广东省中山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤20行终456号上诉人（原审原告）：中山市南头镇穗西村第十八经济合作社，住所地广东省中山市******。诉讼代表人：吴柳彩，女，1966年3月27日出生，汉族，住广东省中山市。被上诉人（原审被告）：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：胡彬，该局工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。上诉人中山市南头镇穗西村第十八经济合作社（以下简称穗西第十八经合社）因与被上诉人中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）自然资源行政登记一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1487号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2007年3月，原广东省国土资源厅向中山市人民政府作出粤国土资（建）字〔2007〕282号《关于中山市2006年度第三批次城镇建设用地的批复》，主要载明经广东省人民政府同意，将中山市南头镇包括低沙、华光、穗西等8村属下的集体农用地、集体建设用地合共42.6568公顷土地办理征收手续，待完善征收手续后依照规划安排作为城镇建设用地。其后，涉案坐落于中山市南头镇穗西村的11028.6平方米土地变更为国有土地，并登记在中山市土地储备中心名下[原储备土地证号：中府国用（2008）第0****5号]。2017年9月21日，原中山市国土资源局（以下简称原市国土资源局）应中山市土地储备中心的申请，根据前述批复出具了一份编号为2017-054号的建设用地通知书，用于办理涉案土地的规划选址及公开交易。2017年11月20日至2017年12月21日，在中山市公共资源交易中心交易系统的建设用地使用权上网竞价出让活动中，深圳卓越世纪城房地产开发有限公司（以下简称深圳卓越世纪城公司）以最高应价竞得涉案土地的建设用地使用权。2017年12月28日，原市国土资源局（出让人）与深圳卓越世纪城公司（受让人）就涉案土地签订一份国有建设用地使用权出让合同（合同编号：442000-2017-00***3），约定：出让人于2018年2月26日前将涉案土地交付给受让人；该地块为商业住宅用途；国有建设用地使用权出让年期为商业40年、住宅70年，按上述约定的交付土地之日起算。合同就涉案土地的出让价款的缴纳、土地开发建设与利用、违约责任等其他问题进行了约定。合同双方还于同日又签订了一份中山市建设用地使用权公开出让合同补充条款，其中第九条约定“受让人必须在本市注册以受让人为唯一投资者的企业或符合相关法律规定的其他组织，竞得地块土地使用证直接办至新企业或组织名下……”。2018年1月3日，中山市卓冠盈辉房地产开发有限公司（以下简称卓冠盈辉公司）经核准登记成立，企业类型为有限责任公司（非自然人投资或控股的法人独资），深圳卓越世纪城公司为该公司唯一投资者。2018年1月8日，原市国土资源局（甲方）、深圳卓越世纪城公司（乙方）与卓冠盈辉公司（丙方）共同签订一份国有建设用地使用权出让合同（合同编号：442000-2017-00***3）补充合同，约定：甲方与乙方签订的上述出让合同的权利与义务全部由丙方承接，丙方享有该出让合同规定的权利，承担该出让合同规定的义务和违约责任；乙方同时保证对丙方履行该出让合同规定的义务和违约责任承担连带责任；由丙方申请办理不动产权登记，领取不动产权证。就上述条款的内容，原市国土资源局（出让人）与卓冠盈辉公司（受让人）于同日签订一份国有建设用地使用权出让合同，作为前述出让合同的变更补充条款。2018年2月26日，卓冠盈辉公司就涉案土地向原市国土资源局申请确权并进行初始登记，提交了不动产登记申请表、建设用地规划许可证、国有建设用地使用权公开交易证明书、企业信用信息公示报告、关于卓冠盈辉公司申请受让土地作商业住宅用地的批复（中国土供复〔2018〕30号）、地籍调查表等资料。其中，不动产登记申请表的镇政府意见栏有中山市南头镇人民政府出具“同意办理”的意见并加盖公章，镇国土分局意见栏有原市国土资源局南头分局出具“经核实，该不动产产权清晰，现申请人提交资料齐全。同意上报”（初审意见）、“同意办理”（复审意见）的意见并加盖公章。2018年3月19日，原市国土资源局为卓冠盈辉公司办理了涉案土地的不动产权证书[证号：粤（2018）中山市不动产权第00****7号]。吴柳彩等穗西第十八经合社67户村民不服原市国土资源局将涉案土地登记在卓冠盈辉公司名下，遂以穗西第十八经合社的名义诉至原审法院，请求判令：撤销卓冠盈辉公司名下的粤（2018）中山市不动产权第00****7号不动产权证书。原审法院另查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建市自然资源局,行使原市国土资源局职权，且不再保留中山市国土资源局。原审法院认为，根据粤国土资（建）字〔2007〕282号《关于中山市2006年度第三批次城镇建设用地的批复》，存在征地行为，涉案土地也已于2008年登记在中山市土地储备中心名下，作为中山市储备用地，土地权属性质已转变为国有，也就是说，涉案土地因政府的征收行为转变为国有土地后，原所在的集体经济组织或村民就已经丧失了该土地的集体土地使用权，其对原市国土资源局通过上网竞价出让方式出让涉案土地、与案外人签订土地出让合同以及颁发涉案不动产权证书等后续行为已无行政法上的利害关系，故穗西第十八经合社以其为涉案土地原所在的集体经济组织的身份作为原告提起本案行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项的规定，对其起诉依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定：驳回穗西第十八经合社的起诉。上诉人穗西第十八经合社不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清。1.涉案土地原是农村土地是不争的事实，根据《中华人民共和国土地管理法》第九条的规定，涉案土地的所有权属穗西第十八经合社，涉案土地的行政行为必定与穗西第十八经合社有利害关系。2.未完成征收手续的集体土地不能转为国有土地。即使认定涉案土地已被征收，征收农村集体土地，应当依照土地管理法的相关规定取得征地批准文件，并依法对被征地农村集体经济组织进行补偿。地方人民政府在组织实施征地的过程中，虽然取得了征地批准文件，但未依法完成征地补偿工作的，不能认定土地所有权已经由集体转为国有，不能颁发国有土地使用权证书。原审法院认为已办理国有土地使用证的土地已为国有土地，与穗西第十八经合社无关的观点欠妥。二、程序违法。1.无开庭审理。2.市自然资源局在一审期间无提交任何证据，应依法认定市自然资源局作出的具体行政行为没有依据。3.将农民集体土地变更为国有土地的行为人是市自然资源局，如果认为将原农民集体的土地变更为国有土地之后，农民集体就无权对原来的土地主张权利的话，即等于市自然资源局将农民土地变更为国有土地的过程是否合法的问题，由市自然资源局自己充当裁判员，违反了任何人无权作自己的裁判员的司法原则，明显不符合逻辑。综上，原审法院认定事实不清、程序违法，导致错误裁定。为此，特提起上诉，请求：一、撤销（2019）粤2071行初1487号行政裁定；二、本案由广东省中山市第一人民法院继续审理。本院查明，原审查明的事实中有关中府国用（2008）第0****5号土地的登记信息有误，本院予以更正，即中府国用（2008）第0****5号土地是登记在中山市南头镇资产投资经营有限公司名下而非中山市土地储备中心名下。除此以外，原审查明的其他事实清楚，本院予以确认。本院另查明，中府国用（2008）第0****5号土地的面积为12206.9平方米，粤（2018）中山市不动产权第00****7号土地的面积为11028.6平方米，对此市自然资源局陈述涉案土地的该次公开出让只针对原土地中的部分土地进行。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”因此，起诉人与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼的法定要件之一。本案中，涉案土地因政府征收行为而登记在中山市南头镇资产投资经营有限公司名下，成为国有土地后，土地原所在的集体经济组织或村民已经丧失土地的集体土地所有权和使用权，与该土地后续出让和颁证行为均没有利害关系，也即穗西第十八经合社与该土地随后再出让给卓冠盈辉公司的粤（2018）中山市不动产权第00****7号土地的登记发证行为之间已没有利害关系，不具有提起本案行政诉讼的主体资格，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”的规定，其起诉应予驳回。另，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款关于“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”的规定，原审法院未开庭审理并不违反法定程序。综上所述，上诉人穗西第十八经合社的上诉意见缺乏理据，本院对其上诉请求不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，处理无误，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 陈 薇审判员 陶香琴审判员 王 昕二〇二〇年七月七日书记员 陈 怡