广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终853号上诉人（原审原告）：肇庆市高要区大湾镇大江洞村第十八经济合作社（原高要市大湾镇大江洞村第十八经济合作社），住所地：广东省肇庆市高要区大湾镇大江洞村。法定代表人：冼志新，该社社长。上诉人（原审原告）：肇庆市高要区大湾镇大江洞村第十九经济合作社（原高要市大湾镇大江洞村第十九经济合作社），住所地：广东省肇庆市高要区大湾镇大江洞村。法定代表人：黄建强，该社社长。被上诉人（原审被告）：肇庆市高要区人民政府（原高要市人民政府），住所地：广东省肇庆市高要区府前大街**。法定代表人：江栋才，区长。委托代理人：伍伟明。委托代理人：何锐和，该区公职律师事务所律师。原审第三人：肇庆市高要区大湾镇大江洞村民委员会（原高要市大湾镇大江洞村民委员会）。法定代表人：钟福元，该村委会主任。上诉人肇庆市高要区大湾镇大江洞村第十八、十九经济合作社（以下简称大江洞十八、十九经济社）与被上诉人肇庆市高要区人民政府（以下简称高要区府）、原审第三人肇庆市高要区大湾镇大江洞村民委员会（以下简称大江洞村委会）林权登记行政纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院作出的（2017）粤12行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：高要区府于2009年12月30日作出高府决字［2009］第1号《林地林木权属处理决定书》，将争议的“九迳林场”的878亩林地所有权、林地使用权、林木所有权和林木使用权裁决给大江洞村委会所有。高要区府根据大江洞村委会的申请，以上述决定书作为核发林权证的依据，于2010年6月7日向大江洞村委会核发高林证字（2010）第XXX号、高林证字（2010）第XXX号两本《林权证》，其中高林证字（2010）第XXX号《林权证》是“九迳林场”林地所有权的登记，高林证字（2010）第XXX号《林权证》是“九迳林场”林地使用权、林木所有权和林木使用权的登记。2014年12月4日，肇庆市国土资源局作出肇国土资复［2014］4号《行政复议决定书》，大江洞十八、十九经济社称在收到该决定书时，才知道高要区府为大江洞村委会核发了高林证字（2010）第XXX号、高林证字（2010）第XXX号《林权证》，高要区府及大江洞村委会对此没有提出异议。大江洞十八、十九经济社不服高府决字［2009］第1号《林地林木权属处理决定书》及高要区府为大江洞村委会核发案涉两证的发证行为，于2014年12月25日向肇庆市高要区人民法院（原高要市人民法院）提起行政诉讼，该院作出（2015）肇要法行初字14号《行政裁定书》，驳回大江洞十八、十九经济社的起诉。大江洞十八、十九经济社不服该行政裁定，向原审法院提起上诉。经审理，原审法院作出（2015）肇中法行终字第99号行政裁定，要求肇庆市高要区人民法院将其中撤销林权证的起诉移送原审法院审理，遂成本案。另查明，肇庆市高要区大湾镇大江洞村宝案联队经济合作社由大江洞十八、十九经济社组成。2015年，原高要市人民政府撤市建区，成立肇庆市高要区人民政府。原审法院认为：本案的争议焦点是高要区府为大江洞村委会核发高林证字（2010）第XXX号、高林证字（2010）第XXX号《林权证》的证据是否充分、程序是否合法。高要区府是县级人民政府，根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款的规定，对辖区范围内林权具有核发林权证的职责，是本案的适格主体。大江洞十八、十九经济社提出在2014年12月4日才知道高要区府为大江洞村委会核发了高林证字（2010）第XXX号、高林证字（2010）第XXX号《林权证》，高要区府及大江洞村委会对此没有异议。大江洞十八、十九经济社在2014年12月25日已经向原高要市人民法院提起行政诉讼，未超过法定的起诉期限，高要区府认为大江洞十八、十九经济社的起诉超过了法定起诉期限的理据不充分，不予采纳。根据《广东省林地林权登记换发证工作方案》第六部分第（二）点“……集体所有的林地、林木，要落实到权属所有者的乡镇、村、组或其经济组织。属于乡镇集体所有的林地、林木，《林权证》发给乡镇；属于村（原生产大队）集体所有的林地、林木，《林权证》发给村；属于村民小组（原生产队）集体所有的林地、林木，仍归该组成员集体所有，《林权证》权属落到组，由村里统一保管”的规定，大江洞村委会作为一个集体组织，高要区府向其核发林权证符合上述规定。大江洞十八、十九经济社提出大江洞村委会是村民自治组织并非集体经济组织，其行使集体土地所有权没有法律依据，主体不适格的理由不成立，不予采纳。高要区府依据已经发生法律效力的高府决字［2009］第1号《林地林木权属处理决定书》为大江洞村委会核发高林证字（2010）第XXX号、高林证字（2010）第XXX号《林权证》，证据充分。高要区府向大江洞村委会核发高林证字（2010）第XXX号《林权证》时，经过申请、审核、发证、建档等程序，符合法律规定。大江洞十八、十九经济社请求撤销高林证字（2010）第XXX号《林权证》理据不充分，不予支持。高要区府在核发高林证字（2010）第XXX号《林权证》时，虽然也经过了申请、审核、发证、建档等程序，但发证时间是2010年6月7日，而根据高要区府提供的《广东省林地林权登记申请表》显示，原高要市林业局与原高要市人民政府的审核时间为2010年6月24日，存在先发证、后审核的情形，程序违法，应予撤销。根据高要区府在庭上的陈述，高林证字（2010）第XXX号《林权证》只有“九迳林场”一地的林权登记，因此，可以将整个林权证撤销。大江洞十八、十九经济社请求撤销高林证字（2010）第XXX号《林权证》有理，予以支持。综上所述，大江洞十八、十九经济社请求撤销高林证字（2010）第XXX号《林权证》理据不充分，应驳回大江洞十八、十九经济社的诉讼请求。大江洞十八、十九经济社请求撤销高林证字（2010）第XXX号《林权证》有理，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（三）项的规定，判决：一、驳回大江洞十八、十九经济社请求撤销高林证字（2010）第XXX号《林权证》的诉讼请求；二、撤销高要区府核发的高林证字（2010）第XXX号《林权证》。上诉人大江洞十八、十九经济社不服一审判决，向本院提起上诉称：一、根据《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第二条、第三条以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第七条第一款、第二款的规定，广东省辖区内村委会并非集体经济组织存在的法定形式，因此，在广东省辖区范围内大江洞村委会系村民自治组织，并非集体经济组织，其行使集体土地所有权和集体资产产权主体不适格。二、根据《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》《广东省农村集体经济组织管理规定》的规定可知，村（原生产大队）系村所在的经济联合社、村民小组（原生产队）系组所在的经济合作社，林权证应当颁发给村所在的经济联合社或者组所在的经济合作社。因此，《广东省林地林权登记换发证工作方案》第六部分第（二）点有关发证主体资格的规定，属于行政机构的内部文件非政府规章，对外不能发生效力，并非行政裁判的法律适用依据。高要区府将林权证登记在大江洞村委会名下,违反《广东省农村集体经济组织管理规定》的规定。且行政处理行为与行政确认行为是两个不同的行政程序，大江洞村委会在行政确认程序中属于主体不适格。综上所述，请求：撤销一审判决第一项，即撤销高要区府核发的高林证字（2010）第XXX号《林权证》。被上诉人高要区府于二审时书面答辩称：高要区府核发给大江洞村委会的林权证依据充足、程序合法，不应被撤销。高要区府于2009年12月30日作出高府决字［2009］第1号《林地林木权属处理决定书》，将争议地九迳林场878亩林地林木权属都裁决给了大江洞村委会。裁决后，在法定期限争议双方都没有申请行政复议或提起行政诉讼。该决定书的效力，已由另案生效裁定认定为有效。根据《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》第七条的规定，由于九迳林场的林地林木已经裁决给大江洞村委会，无需经公示程序，可以依照申请直接发放林权证给大江洞村委会，因此，大江洞村委会的申请符合《广东省林地林权登记换发证工作方案》第四点规定。经过审核登记、颁发证书及验收建档等程序，高要区府为大江洞村委会核发高林证字（2010）第XXX号、高林证字（2010）第XXX号《林权证》，事实清楚，证据充分，程序合法。请求驳回大江洞十八、十九经济社的诉讼请求。原审第三人大江洞村委会于二审时未作答辩。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为：本案是林权登记行政纠纷。大江洞十八、十九经济社起诉请求撤销高要区府向大江洞村委会核发的高林证字（2010）第XXX号、高林证字（2010）第XXX号《林权证》。《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定：“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。”第九条第一款规定：“登记机关应当对林权权利人提交的申请登记材料进行初步审查。”第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”第十四条规定：“对于经过登记机关审查准予登记的申请，应当及时核发林权证。”高要区府于2009年12月30日作出高府决字［2009］第1号《林地林木权属处理决定书》，将争议的九迳林场878亩林地所有权、林地使用权、林木所有权和林木使用权裁决给大江洞村委会所有。该决定书已经发生法律效力。根据大江洞村委会提交的林权登记申请，高要区府以上述决定书作为权属依据，经过申请、审核、发证、建档等程序，分别向大江洞村委会核发高林证字（2010）第XXX号《林权证》、高林证字（2010）第XXX号《林权证》。由于高要区府在核发高林证字（2010）第XXX号《林权证》时，存在发证时间是2010年6月7日，而原高要市林业局与原高要市人民政府的审核时间为2010年6月24日，即先发证后审核的情形，不符合上述有关林权登记程序的规定，程序违法，因此，原审法院判决撤销高要区府向大江洞村委会核发的高林证字（2010）第XXX号《林权证》，理据充分，本院予以维持。关于大江洞十八、十九经济社上诉主张大江洞村委会是村民自治组织而非集体经济组织，其行使集体资产产权主体不适格，高林证字（2010）第XXX号《林权证》应予撤销的问题。高林证字（2010）第XXX号《林权证》所涉及的九迳林场林地使用权、林木所有权和林木使用权，因大江洞村委会与案外人曾经发生林权权属争议，已由高要区府作出高府决字［2009］第1号《林地林木权属处理决定书》裁决给大江洞村委会所有。且经肇庆市高要区人民法院作出（2015）肇要法行初字第14号行政裁定，以及肇庆市中级人民法院作出（2015）肇中法行终字第99号行政裁定后，高要区府通过行政裁决确定九迳林场林地使用权、林木所有权和林木使用权归属大江洞村委会的上述处理决定已经发生法律效力。颁发林权证的行政登记行为是登记机构依法对林权权利归属进行公示和宣告的行政行为，依据已生效的处理决定，大江洞村委会是涉案林地林木所有权、使用权的权属主体，高要区府向大江洞村委会核发高林证字（2010）第XXX号《林权证》的林权登记行为，事实清楚，程序合法，亦符合《中华人民共和国物权法》第六十条“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；……”的规定。原审法院判决驳回大江洞十八、十九经济社关于撤销高林证字（2010）第XXX号《林权证》的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。大江洞十八、十九经济社该项主张理据不足，本院不予采纳。综上所述，原审判决正确，依法应予维持；大江洞十八、十九经济社上诉请求撤销一审判决及撤销高要区府核发的高林证字（2010）第XXX号《林权证》等，理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人肇庆市高要区大湾镇大江洞村第十八、十九经济合作社共同负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  王彩妃二〇二〇年七月三十日书记员  肖 威王秋喆