山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行再52号 抗诉机关山东省人民检察院。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）青岛浩海液压气动技术有限公司，住所地山东省青岛市市**营口路**。 法定代表人何然仪，董事长。 委托代理人徐维兴，山东众成清泰（青岛）律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）青岛市市北区房屋征收安置管理中心（原青岛市市北区房屋征收安置管理办公室），，住所地山东省青岛市市**延吉路** 法定代表人张兵建，主任。 委托代理人陈美虹，山东博论律师事务所律师。 原审第三人青岛市市北区民生安居建设中心，住，住所地山东省青岛市市**辽阳西路**/div> 法定代表人纪家汉，主任。 委托代理人陈美虹，山东博论律师事务所律师。 青岛浩海液压气动技术有限公司（以下简称青岛浩海公司）诉青岛市市北区房屋征收安置管理中心（以下简称市北区征收中心）行政许可一案，青岛市中级人民法院于2015年10月22日作出（2015）青行终字第284号行政判决，已经发生法律效力。青岛浩海公司不服该判决，向检察机关提请抗诉。山东省人民检察院于2019年6月24日作出鲁检民（行）监[2019]37000000012行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2019年9月12日作出（2019）鲁行抗6号行政裁定，对本案进行提审。本院依法组成合议庭，于2020年6月19日公开开庭审理了本案。山东省人民检察院指派检察员齐吉敏、刘浩到庭支持抗诉。再审申请人青岛浩海公司委托代理人徐维兴、被申请人市北区征收中心及原审第三人青岛市市北区民生安居建设中心的共同委托代理人陈美虹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，2010年4月10日，被告向第三人核发青北拆字（2010）第2号房屋拆迁许可证，准予第三人青岛市市北区民生安居建设中心对本市吉林路、泰山路改造项目范围内的房屋实施拆迁，拆迁期限为2010年4月10日至2010年10月9日。2012年12月13日，第三人书面申请延长青北拆字（2010）第2号房屋拆迁许可证拆迁期限。2012年12月20日，被告同意延长青北拆字（2010）第2号房屋拆迁许可证拆迁期限至2013年12月30日。 一审法院认为，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定:“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其它组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其它组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。”本案中，被告提出的在该项目补偿方案中已告知原告起诉期限的主张，原告对此未予认可，由于被告提供的证据不足以证明该主张，故对被告的主张不予认可。《山东省城市房屋拆迁管理条例》与《青岛市城市房屋拆迁管理条例》从法律效力上讲均属于地方性法规，《青岛市城市房屋拆迁管理条例》系青岛市人大常委会根据有关法律、法规的规定，结合青岛市实际所制定，并报经山东省人大常委会批准，故青岛地区的房屋拆迁管理工作应优先适用《青岛市城市房屋拆迁管理条例》。《青岛市城市房屋拆迁管理条例》第十三条规定，“拆迁人应当按照房屋拆迁许可证确定的拆迁范围和拆迁期限实施拆迁。需要延长拆迁期限的，拆迁人应当在拆迁期限届满十五日前，向房屋拆迁行政管理部门提出延期申请；房屋拆迁行政管理部门应当自收到申请之日起十日内给予答复。”该规定与国务院《城市房屋拆迁管理条例》第九条的规定相一致。国务院《城市房屋拆迁管理条例》和《青岛市城市房屋拆迁管理条例》中并无房屋拆迁许可证延长期限累计不得超过一年的规定。本案中，第三人在拆迁期限届满十五日前，向被告提出延期申请，被告在收到申请后批准青北拆字（2010）第2号房屋拆迁许可证拆迁期限延长至2013年12月30日并无不当。原告提出的要求确认被告于2012年12月30日作出的延长青北拆字（2010）第2号房屋拆迁许可证拆迁期限的具体行政行为违法及要求确认被告于2012年12月30日作出的青北拆字（2010）第2号房屋拆迁许可证拆迁期限延期无效的诉讼请求，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。 二审法院认为，关于本案是否应当优先适用《青岛市城市房屋拆迁管理条例》的问题，原审法院对此作出的认定并无不当。《青岛市城市房屋拆迁管理条例》第十三条是对如何办理拆迁许可证延期的规定，“拆迁人应当按照房屋拆迁许可证确定的拆迁范围和拆迁期限实施拆迁。需要延长拆迁期限的，拆迁人应当在拆迁期限届满十五日前，向房屋拆迁行政管理部门提出延期申请；房屋拆迁行政管理部门应当自收到申请之日起十日内给予答复。”该规定中并无房屋拆迁许可证延长期限累计不得超过一年的规定，也没有规定申请拆迁许可证延期时需提交其他资料。被上诉人根据上述法律规定，批准青北拆字（2010）第2号房屋拆迁许可证拆迁期限延长至2013年12月30日的具体行政行为并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，二审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规判决驳回上诉，维持原判。 青岛浩海公司不服一、二审法院判决，向本院申请再审。本院于2017年4月1日作出（2017）鲁行申61号行政裁定。该裁定认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（2011年1月21日公布）第三十五条规定，“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”本案中，涉案房屋拆迁许可证的颁发日期为2010年4月10日，故关于涉案房屋拆迁许可证延期的审查应当沿用《城市房屋拆迁管理条例》（2001年11月1日起施行）的相关规定。根据《城市房屋拆迁管理条例》（2001年11月1日起施行）第九条第二款“需要延长拆迁期限的，拆迁人应当在拆迁期限届满15日前，向房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请；房屋拆迁管理部门应当自收到延期拆迁申请之日起10日内给予答复”及《青岛市城市房屋拆迁管理条例》（2006年1月1日起施行）第十三条“拆迁人应当按照房屋拆迁许可证确定的拆迁范围和拆迁期限实施拆迁。需要延长拆迁期限的，拆迁人应当在拆迁期限届满十五日前，向房屋拆迁行政管理部门提出延期申请；房屋拆迁行政管理部门应当自收到申请之日起十日内给予答复”的规定，本案中，涉案房屋拆迁许可证的拆迁期限延期至2012年12月30日，原审第三人于2012年12月13日向市北区征收中心提交申请，请求对涉案房屋拆迁许可证延期至2013年12月30日，市北区征收中心于2012年12月20日同意其延期申请，该许可行为符合《青岛市城市房屋拆迁管理条例》（2006年1月1日起施行）与《城市房屋拆迁管理条例》（2001年11月1日起施行）的相关规定，故一审法院判决驳回青岛浩海公司要求确认市北区申请的行政行为违法的诉讼请求，二审法院维持原判，并无不当，裁定驳回其再审申请。 青岛浩海公司仍不服，向检察机关申请抗诉，认为本案生效判决适用法律错误、认定的事实证据不足。主要理由为：1.原审法院排除《山东省城市房屋拆迁管理条例》缺乏法律依据，且《青岛市城市房屋拆迁管理条例》实施在前，《山东省城市房屋拆迁管理条例》实施在后，故本案应适用《山东省城市房屋拆迁管理条例》第十四条的规定；2.拆迁许可证延期的批准属于独立的行政许可，被申请人未尽到法定的审查义务且未依法履行告知义务，被申请人在诉讼过程中未提供证据证实被诉行政行为的合法性。 山东省人民检察院抗诉称，青岛市中级人民法院(2015)青行终字第284号行政判决书适用法律错误，本案应该适用《山东省城市房屋拆迁管理条例》的规定。主要理由如下：1.《山东省城市房屋拆迁管理条例》由山东省人大常委会通过，该条例第二条明确规定，在本省城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。《青岛市城市房屋拆迁管理条例》由青岛市人大常委会修订，并报经山东省人大常委会批准。根据《中华人民共和国立法法》第七十二条第二款规定，《山东省城市房屋拆迁管理条例》应是《青岛市城市房屋拆迁管理条例》上位法，前者效力高于后者；2.最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知(法[2004]96号)明确指出：下位法的规定不符合上位法的，人民法院原则上应当适用上位法。当前许多具体行政行为是依据下位法作出的，并未援引和适用上位法。在这种情况下，为维护法制统一，人民法院审查具体行政行为的合法性时，应当对下位法是否符合上位法一并进行判断。经判断下位法与上位法相抵触的，应当依据上位法认定被诉具体行政行为的合法性。本案中，《山东省城市房屋拆迁管理条例》有“批准延期拆迁的，延长期限累计不得超过1年。逾期未申请或者经申请未获批准的，房屋拆迁许可证自行失效”的规定，而《青岛市城市房屋拆迁管理条例》则没有该规定，两者对此规定不一致，属于下位法与上位法不一致。根据最高人民法院上述座谈会纪要通知的要求，本案应该适用《山东省城市房屋拆迁管理条例》。 被申请人答辩称，《城市房屋拆迁管理条例》是国务院制定的行政法规，《山东省房屋拆迁管理条例》和《青岛市房屋拆迁管理条例》均属于地方性法规的范畴。行政法规是上位法，地方，地方性法规是下位法法的规定不得与上位法的规定相抵触。《城市房屋拆迁管理条例》没有规定拆迁许可延期的期限，山东省条例则规定延长期限累计不得超过一年，该规定与上位法的规定相抵触。根据《最高人民法院行政案件适用法律规范问题的座谈会议纪要》明确下位法不符合上位法的常见情形有：下位法限制或剥夺上位法规定的权利、下位法增设或者缩限违反上位法规定的适用条件等。就拆迁许可延期的时间来看，国务院条例并没有相关规定，青岛市拆迁条例与国务条例规定相一致。另外从实际工作层面来看，有较多居民的拆迁项目，在两年内完成拆迁是没有合理性和可操作性的，如果按照省条例的规定延长期限累计不得超过一年，无疑会导致项目拆了一半成了烂尾或重新发放拆迁许可后同一项目的评估时点及价格发生变化，如此将产生负面的社会影响。由此看来，不管是从法律适用还是从社会效果来看，允许拆迁人对拆迁许可不限于两年的的延期，是符合现实的实际情况的。 原审第三人的答辩意见同被申请人。 各方当事人在原审中提交的证据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。 经审理，本院同意原一、二审法院查明的案件事实。 本院另查明，2019年4月30日，中共青岛市市北区委机构编制委员会下发《关于调整部分事业单位机构编制事宜的通知》，将青岛市市北区房屋征收安置管理办公室更名为青岛市市北区房屋征收安置管理中心。 本院认为，本案争议的焦点问题是原审法院判决适用法律、法规是否正确。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方、地方性法规为依据，地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件&rdquo中华人民共和国立法法》第八十八条规定：“法律的效力高于行政法规、地方、地方性法规。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”据此，法律、行政法规和地方性法规均系人民法院审理行政案件的依据，但在适用时应当遵循上位法优于下位法的原则，对地方性法规与法律和行政法规的规定不一致的，人民法院应当根据法律和行政法规的规定判断被诉行政行为适用法律、法规是否正确。本案被诉行政行为涉及城市房屋拆迁，在地方性法规与行政法规的规定不一致时，应当首先按照国务院《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定对被诉行政行为是否合法作出判断。《城市房屋拆迁管理条例》第九条第二款：“需要延长拆迁期限的，拆迁人应当在拆迁期限届满15日前，向房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请；房屋拆迁管理部门应当自收到延期拆迁申请之日起10日内给予答复。”本案中，涉案房屋拆迁许可证的拆迁期限延期至2012年12月30日，原审第三人于2012年12月13日向市北区征收中心提交申请，请求对涉案房屋拆迁许可证延期至2013年12月30日，市北区征收中心于2012年12月20日同意其延期申请，该许可行为符合《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定，同时《青岛市城市房屋拆迁管理条例》第十三条的规定与《城市房屋拆迁管理条例》第九条的规定相一致,原审法院适用上述行政法规、地方、地方性法规作出裁判并无不当div> 综上，原审法院适用法律正确，依法应予维持。检察机关的抗诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 维持青岛市中级人民法院于2015年10月22日作出（2015）青行终字第284号行政判决。 本判决为终审判决。 审 判 长 蒋炎焱 审 判 员 王修晖 审 判 员 李 拙 二〇二〇年七月二十日 法官助理 孔 腾 书 记 员 徐颖格