河北省唐山市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）冀02行赔初1号 原告迁安市安远工贸有限责任公司。住所地：迁安市建昌营镇茶记沟村东。 法定代表人王玉林，该公司董事长。 委托代理人王中鹤，男，1970年10月23日出生，汉族，住迁安市，该公司经理。代理权限：特别授权。 委托代理人吴春江，河北吴春江律师事务所律师。代理权限：特别授权。 被告迁安市人民政府。住所地：迁安市钢城东路行政办公中心。 法定代表人韩国强，市长。 委托代理人许丽丽。代理权限：特别授权。 委托代理人杨静，河北品思律师事务所律师。代理权限：特别授权。 第三人迁安市扣庄乡人民政府。住所地：迁安市扣庄乡。 法定代表人牛春宝，乡长。 委托代理人梁玉龙。代理权限：特别授权。 委托代理人刘峭，河北民剑律师事务所律师。代理权限：特别授权。 原告迁安市安远工贸有限责任公司（以下简称安远公司）因诉被告迁安市人民政府(以下简称迁安市政府)行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因迁安市扣庄乡人民政府（以下简称扣庄乡政府）与案件处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年6月12日公开开庭审理了本案。原告委托代理人王中鹤、吴春江，被告迁安市政府委托代理人许丽丽、杨静，第三人扣庄乡政府委托代理人梁玉龙、刘峭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告安远公司诉称，按照我国《物权法》《土地管理法》的规定，集体土地用于设立企业的建设用地，只能是符合土地利用总体规划，并由集体经济组织设立的乡镇企业，如果外来投资者要利用集体建设用地办企业，必须与集体经济组织联合出资兴办，集体建设用地折资入股。外来投资者不能获得集体建设用地使用权用以创办企业，即集体建设用地不允许用来招商引资。政府的招商引资是为外来投资者提供土地、税收等优惠政策，外来投资者与政府签订招商引资协议，在获得建设用地使用权的基础上，通过直接投资或在当地注册企业形式，进行生产经营，为当地解决就业和税收问题。因此，政府的招商引资的基本前提是能够为招商项目提供国有建设用地。在政府与外来投资者签订正式招商引资协议前，该宗土地必须是已经收储的国有土地，该地如果是集体土地转为国有土地，必须是已经办理了征收手续并完成了拆迁补偿工作的“净地”，或已经办完征收审批手续，尚未完成拆迁补偿工作，待招商引资协议生效后，将该宗土地通过协议或挂拍，由外来投资者支付拆迁补偿费用。总之，在招商引资协议生效前，政府必须保证提供合法的招商项目用地。原告的优质特种钢项目是被告招商引资的重点项目。2007年4月10日下午迁安市市委市政府领导为原告特种钢项目选址进行现场办公，为原告划定的项目用地涉及扣庄乡、上庄乡总共5个行政村土地，在现场办公会上市领导要求市直有关部门和相关镇乡要抓紧项目征占地工作。特别是上庄乡和扣庄乡要不遗余力地支持项目建设，努力做好项目占地拆迁和周边群众的思想工作。2007年4月16日晚，扣庄乡乡长、乡土地所所长组织兰若院村两委、村民代表在一起召开会议，表决通过“特钢项目落户我村及地价”事项。地价及上打租一付5年均是经乡长表态决定的。2007年5月1日扣庄乡政府起草并与原告签订了《特种钢项目政策扶持协议》，同日扣庄乡政府又安排原告与扣庄乡兰若院村委会签订了《企业占地协议》。上述协议中承诺土地性质为企业用地；除提供打井、新上变压器及修路外，承诺以企业奖补资金形式向原告支付30年的土地占用使用金，承诺在原告入场前将地上附着物彻底清除，所需费用由扣庄乡政府负担，先由原告垫付。同时在协议中扣庄乡政府还承诺做好占地村村民工作、给予原告补偿等。随后，在迁安市政府的协调下，原告同上庄乡东代营村、高各庄村、北代营村及南代营村签订了《占地协议》。2007年5月8日下午，迁安市市长在市行政办公中心六楼会议室组织召开了特种钢项目建设协调会。组织成立迁安市特种钢项目建设领导小组，组长由市委副书记担任，负责及时协调解决项目建设过程中存在的问题，确保项目在2007年5月底前开工建设。项目建设涉及的立项、环评等相关手续，市直有关部门要本着特事特办的原则尽快办结。企业用地由市国土资源局负责，依法依规为企业办理用地相关手续。上庄乡负责，依法依规拆迁用地过程中的涉及的烧结厂。最后会议要求，市直有关部门要从全市经济社会发展的大局出发，本着急事急办、特事特办的原则，千方百计解决企业项目建设遇到的问题。本次会议后，迁安市规划局出具《预选址意见》明确“此地块按总体规划可用于工业用地”、迁安市发展改革局出具《批复》明确“同意特钢项目建设”、迁安市国土局出具《证明》明确“该项目的用地手续正在办理之中”。原告作为一个普通的企业法人，高度信赖市、乡两级政府，积极交付土地使用金、完成拆迁并垫付拆迁补偿款、积极赔付各种费用、投入资金进行施工建设，原告积极履约的唯一目的就是为了建设优质特钢厂获得经济效益。可见，无论是原告对被告的信赖，还是积极履约的行为，抑或是对经济效益的追求都是应该和正当的。被告本没有已经征收、收储并可用于出让的国有建设用地，却隐瞒真相，故意欺骗原告，违法招商引资。原告为履行招商引资协议的义务遭受了巨大的经济损失，分别是支付给扣庄乡兰若院村的土地使用费合计5072962.5元及青苗和地上附着物补偿1892062.5元；支付给上庄乡东代营村、南代营村、北代营村、高各庄村土地使用费及青苗地上附着物补偿合计4780993元；垒围墙施工款支出2033558元；开山的土石方工程款支出2950100元；收购、拆迁烧结厂费用支出252万；收购、拆迁塑料厂费用支出11万；补偿周福、梅秀峰、赵守刚补偿支出15000元；为履行招商引资合同原告支出的员工工资损失1998900元；因被告违法行为造成原告资金利息损失8440943.4元，以上十项合计损失29814519.9元。综上，违法《企业占地协议》的存在，源于被告违法招商行为，由于被告未能保证招商项目提供使用国有土地，才导致涉案土地边拆迁、边建设、边办理用地审批手续的违法结果，最终导致项目搁浅。原告请求：判决被告赔偿原告因此所遭受的经济损失及计算至2020年6月10日利息，共计32543701.9元；被告承担本案的诉讼费。 原告向本院提交以下证据、依据： 证据1、现金收据和往来结算票据。证明原告因履行招商引资协议而支付的土地使用费、地上附着物（青苗、坟头、树木）补偿费总额是11746018元。企业未能建成，没有达到生产规模，是由被告造成的。根据《特钢项目有关政策支持协议》第二条第三款、第四款的规定，被告应当赔偿原告为其垫付的土地使用费和地上附着物补偿款。 证据2、《土石方工程内部施工合同书》1份、工程项目付款申请表5份、建筑工程竣工结算核定单1份、2007年8月6日-2007年11月30日付款凭证5份。证明在项目占地范围内为生产建设需要开山建厂平整土地，施工开支挖土石方工程款支付共计2950100元。 证据3、《围墙工程承包合同》1份和现金收据4份。证明在项目占地范围内垒围墙支付工程款共计2033558元。 证据4、《资产出让协议书》1份、现金收据1份。证明收购、拆迁项目占地范围内的烧结厂支付费用2520000元。 证据5、《协议书》1份、收条1张。证明收购、拆迁项目占地范围内的塑料厂支出110000元。 证据6、《协议书》1份、《补偿协议》1份。证明补偿周福、梅秀峰、赵守刚支付15000元。 证据7、原告制作的工资汇总表、工资发放明细表。证明原告因特钢项目支出的工资损失共计1998900元。 证据8、计算表。表中14640467是指原告2007年5月1日起至2008年8月所支付的土地使用费、地上附着物补偿、拆迁补偿、垒围墙、挖土方等各项费用的总额。表中4663209元是指原告从2012年起至2014年3月14日止向扣庄乡兰若院村及上庄乡四个村支付的第二个五年土地使用费总额。利息计算标准按照中国人民银行同期同类贷款利率计算。证明因被告实施违法的行政行为造成原告的资金利息损失合计11170125.428元。 被告迁安市政府辩称，一、迁安市政府并非安远公司相关特钢项目协议的签订主体，不是本案的适格被告。2007年5月1日，安远公司与扣庄乡政府签订《特钢项目有关政策支持协议》，该协议第一段中约定：“为更快、更好地促进扣庄乡经济发展，甲方（扣庄乡政府）通过招商引资促使乙方（安远公司）在其境内兰若院村投建特钢厂一座，按照当初合作意向，甲方需向乙方提供一定的优惠政策”。该协议共分四个条款对协议中双方的权利、义务以及其他事项进行了约定。因此，安远公司的优质特种钢项目是扣庄乡政府通过招商引资促使其进行建设，行政主体是扣庄乡政府，河北省高级人民法院（2019）冀民终672号民事裁定书第23页、24页本院认为部分也对该事实进行了认定。故迁安市政府对于安远公司的特种钢项目并未作出任何行政行为，作为本案的被告不适格。二、安远公司所诉的涉及占地等协议，并非是与迁安市政府签订的。2007年，安远公司分别与兰若院村委会、东代营村委会等多家村委会签订《企业占地协议》，证实占地问题已经自己解决。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十一条之规定：“具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据建设项目的总体设计一次申请，办理建设用地审批手续；分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案分期申请建设用地，分期办理建设用地有关审批手续”，安远公司建设特种钢项目需要使用土地，应该由其建设主体提出申请，而不是由任何一个单位或者部门办理建设用地手续。即使迁安市政府相关领导参加或者召开过涉及该项目的有关会议，也只是为该项目协调各部门的关系。在2007年5月8日的特种钢项目建设协调会议上，会议参加人包括迁安市政府以及各相关单位的人员，也包括安远公司、湖南银通投资开发有限公司的相关人员，在这次会议中作出的相关决定是由全体参加人员共同作出的，并不是某个单位或者某个人作出的。且在该会议决定的第三条关于“企业用地问题，由市国土资源局负责，依法依规为企业办理用地相关手续”，也就是建设单位需按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十一条的规定向土地主管部门提出申请。因此，迁安市政府并未对安远公司的特种钢项目作出过任何的行政行为。三、迁安市政府对安远公司没有赔偿义务。迁安市政府并非相关协议的主体，也并未作出过将农村集体所有的农用地作为招商引资项目用地提供给安远公司作为工业建设用地使用的行政行为，因此迁安市政府对安远公司没有赔偿义务，迁安市人民政府并非本案适格被告。综上，请依法驳回原告安远公司对迁安市政府的起诉。 被告向本院提交以下证据、依据： 证据1、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条。证明只有行政机关具有违法行为才对受害人有赔偿义务，本案中，迁安市政府并没有违法行为，因此对安远公司的损失没有赔偿义务。 证据2、〔2007〕第128号企业名称预先核准通知书1份。证明2007年6月28日，迁安市工商行政管理局对安远工贸投资2000万元的迁安市企锋特钢有限责任公司进行名称预核准，企业名称保留至2007年12月28日，在保留期内安远公司作为出资人并没有到企业登记机关进行设立登记。 证据3、迁安市安远工贸有限责任公司企业信用信息1份。证明安远工贸的经营范围中并不包括特种钢建设。 证据4、湖南银通投资有限公司企业信用信息。证明湖南银通投资有限公司的经营范围也不包括特种钢建设。 证据5、2010年7月22日，迁安市政府迁政发〔2010〕55号通知1份。证明迁安市政府只是在2010年出台了关于招商引资优惠政策的通知，通知中关于土地政策中只是对特定项目在土地价格上给予优惠，并没有由政府提供建设用地的规定。该文件的出台，证实之前的招商引资也是按照该惯例进行的。 第三人迁安市扣庄乡人民政府辩称，一、答辩人或被告不存在违法行政行为，答辩人与原告签订的《特钢项目有关政策支持协议》不存在违法行为。该协议中没有约定由答辩人或被告向原告提供项目建设所需土地，更没有约定要提供建设用地。依据《土地管理法实施条例》第四条第二款规定，原告作为土地使用者应办理用地申请手续。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，只有具有违法行为的，受害人才有取得赔偿的权利，因此被告的损失不应得到行政赔偿。二、原告的起诉已经超过法定起诉期限，应依法驳回其起诉。原告在2007年5月与各村委会签订了《企业占地协议》，原告在签订占地协议时，就应当知道土地性质。况且在2007年7月，因原告未取得用地审批手续即开山平整场地、垒院墙，迁安市国土局向原告下达了《责令停止违法行为通知书》，责令其停止平整土地行为；2007年9月，河北省国土资源厅的文件要求检查原告非法强占兰若院村土地的土地违法典型案件，原告此时也应当知道涉案土地为集体土地，但原告仍占用土地至今，已有十余年。依据当时的法律规定以及最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第42条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第23条规定，原告起诉早已超过法定起诉期限，应驳回其起诉。三、原告的损失不是由答辩人或被告造成的，与答辩人无关。原告的项目用地是由原告自行选址，不是答辩人或被告负责提供。且原告在与各村委会签订企业占地协议时，就知道土地的性质。依据相关法律规定，原告作为土地使用者，应当办理土地手续。原告申请设立项目时承诺与湖南银通公司共同投资、投资总额4.95亿元，但原告在2007年6月28日进行了名称为“迁安市企锋特钢有限责任公司”的名称预先核准时，原告变为唯一投资人，投资额也变为2000万元，原告后来没有设立“迁安市企锋特钢有限责任公司”，也未建设相关项目，而是进行了采砂采矿，因此原告所谓的损失不是由答辩人造成的。四、2007年7月因原告未取得用地审批手续即开山平整场地、垒院墙，迁安市国土局向原告下达《责令停止违法行为通知书》，责令其停止平整土地行为。2007年9月，河北省国土资源厅的文件要求检查原告非法强占兰若院村土地的土地违法典型案件。原告此时必定知道土地性质，但原告在此之后仍投入的资金系其自身原因造成的扩大损失，与答辩人无关。五、原告主张的损失与事实不符，没有事实和法律依据。原告主张的损失主要包括两部分，其一是土地使用费、地上附着物补偿款、青苗补偿费损失，其二是所谓投资损失（水冲砂压补偿款，支付给张玉海、王立春的工程款，购买烧结厂补偿款，支付给张金凤、周福补偿款，员工工资损失、资金利息损失等）。依据法律规定，行政赔偿的范围是直接损失，不属于直接损失的部分，不应得到赔偿。1、对于土地使用费损失、土地附着物补偿款、青苗补偿款损失，2007年5月1日原告与各村委会签订《企业占地协议》，各村按照协议约定向原告交付了土地，原告即开始实施占用涉案土地，且一直占用，理应支付实际占用期间的土地使用费，地上附着物及青苗已经清除，理应向老百姓支付相应补偿款。并且原告与上庄乡高各庄村村委会签订的《企业占地协议》双方已经于2016年6月28日解除，剩余未占用年限对应土地使用费已经退还给原告，原告主张的数额明显不属实。2、对于原告各项所谓投资损失均没有事实及法律依据。其中员工工资损失为原告安远公司自身经营企业的正常成本性支出，并不是为特钢项目而支出，与本案没有关联性，且员工工资也不属于直接损失。资金利息损失没有法律依据，且不属于直接损失。支付补偿款、工程款等没有提供有力证据，均没有银行流水等付款凭证，不能证明原告实际进行了支出。3、另有证据证明原告就涉案土地已经从上庄乡政府取得了3610596元补偿款，对该部分原告属于重复主张。4、原告在涉案土地上并未进行与建设特钢项目有关的工作，而是在涉案土地上采砂、挖沙，从中获利颇丰，并没有损失。原告还曾将土地转包他人。5、仅从证据角度出发，原告主张的各项损失均没有正式发票、银行转账凭证相支持，全部是收据，有些甚至是连号的，证据效力存在严重问题。并且原告举证的损失证据均与筹建特钢项目没有任何关联性。综上，答辩人不存在违法行政行为，原告起诉已超过法定起诉期限，原告主张损失没有事实及法律依据，请求法院驳回原告起诉或驳回其诉讼请求。 第三人向本院提交以下证据、依据： 证据1、《企业占地协议》。证明该协议是原告与各村委会签订的，原告在签订该协议时，就应当知道土地的性质，并非原告所主张的国有建设用地。 证据2、《特种钢项目有关政策支持协议》。证明：1.该协议不存在违法行政行为，也没有约定由第三人或被告向原告提供建设用地。2.该协议第二条约定，甲方提供政策支持的前提条件是乙方确保落实第一条约定的义务，即严格按照图纸施工投产、将企业注册在扣庄乡、保障生产等。 证据3、2010年11月5日《迁安市国土资源局关于扣庄乡兰若院村村民反映问题调查的报告》，来源（2017）冀02民初282号民事一审卷宗（三）第133、134页。 证据4、（2017）冀02民初282号民事判决书第24页。 证据5、（2017）冀02民初282号民事一审卷宗（一）第141页。 证据6、2007年9月24日河北省国土资源厅文件。 证据3-6的证明目的：1.因原告在未取得用地审批手续的情况下开始平整场地垒院墙，迁安市国土资源局于2007年7月19日向原告下达《责令停止违法行为通知书》，原告此时也应当知道土地性质。2.在民事诉讼一审庭审时，原告方王中鹤承认其在2007年10月份收到了河北省国土资源厅的文件，知道案涉土地属于耕地。证明原告起诉超过法定期限，原告在知道土地性质后仍投入的资金属于原告扩大的损失，不应得到赔偿。 证据7、2013年1月，迁安市国土资源局因安远公司投资人王中鹤在非法采矿而下达的《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚决定书》及对王中鹤做的询问笔录。证明原告在案涉土地上采矿获利。 证据8、2016年6月28日，原告与高各庄村委会签订的《解除企业占地协议书》两份。 证据9、原告领取退还土地租金的支领单1张。 证据8-9证明目的：高各庄村委会已退还原告土地租金212289.18元。 证据10、原告与高各庄村村委会于2016年9月6日签订的《拆迁协议书》及安远公司现金支领单2张。 证据11、2017年5月27日迁安市安远工贸有限责任公司《关于要求增加地上附着物补偿费用的请示》。 证据12、2018年4月25日迁安市上射雁庄乡人民政府给原告的通知。 证据10-12证明目的：1.证明原告在上庄乡建设的洗砂场的地上附着物已经得到了3610596元的补偿。2.原告在案涉土地上采砂，从中获利。 证据13、（2017）冀02民初282号民事一审卷宗卷（一）第69、70页，对原告的询问笔录。证明原告承认张玉海是公司副总，原告与张玉海签订的《土石方工程内部施工合同书》及相关工程款的支出不具备真实性。 证据14、（2017）冀02民初282号民事一审卷宗卷（一）第117、118、134页。证明民事诉讼一审庭审时，兰若院村村委会的证人刘某证明原告的院墙是刘某垒的，原告与王立春签订的《围墙工程承包合同》及相关工程款的支出不具备真实性。 证据15、2016年3月27日原告与迁安市龙毅喜专业合作社签订的《土地转包合同》。证明案涉土地一直由原告占用，且未建设特钢项目，而是进行其他经营，将部分土地转包给他人，从中获取收益。 经庭审质证，原告对被告提交的证据提出以下质证意见：证据1法条不是证据。证据2迁安市企锋特钢有限责任公司在工商局对名称预核准后企业没有最终登记成立，就是因为被告招商引资提供指定农用地为建设用的行为违法导致，湖南银通公司不同意继续合作，没有登记是行政行为违法的必然结果。证据3、4经营范围中是否包含特钢建设与被告违法行政行为应不应赔偿没有关联性，况且两个公司只是投资人，名称核准登记的是迁安市企锋特钢有限责任公司。证据5从时间上与本案没有关联性，涉诉的违法行政行为发生在2007年，是因为特钢项目指定用地而违法。第三人对被告提交的证据没有异议。 被告对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性、合法性均有异议，该组证据中提供的复印件不能作为证据使用，即使提供了原件，也应该提供相应的发票及转账记录。第三人虽然承诺为原告垫付相关费用，但前提是必须筹建特钢厂，原告的该部分支出并未投建到特钢厂，有开支也应由原告自行承担。证据2均为复印件，不能单独作为证据使用，且付款申请表及结算核定单不能证明是否已经付出相应的款项。证据3、4、5、6的质证意见同证据2。证据6的补偿协议中虽写就企峰钢铁厂赔偿他人毁财一事的赔偿款，但企峰钢铁厂从未设立，即使存在赔偿事宜，也是原告其他经营导致，与本案没有关联性。对证据7的真实性、合法性均有异议。证据形式不符合常理，工资表中罗列许多项，每人工资均是按照月标准工资发放。安远公司给工人发放工资属正常的成本支出，该支出并不是为特钢项目而支出的费用，与本案无关。而且按照《国家赔偿法》第36条第8款的规定，只赔偿直接损失，工资不属于直接损失。对证据8的利息损失，缺乏事实和法律依据，而且属于间接损失，不应予以赔偿。原告提供的上述证据均与特钢项目没有关联性，且在2007年5月开始与各村委会签订占地协议时，已经明知土地性质不能用于建设，仍进行投资，原告应对自己的行为承担责任。 第三人对原告的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性不认可，该证据中部分为复印件。且依据原告与第三人签订的项目协议，第三人提供优惠政策的前提条件是原告建成项目并投产，但原告并未建成该项目，原告自2008年4月18日开始陆续支付土地使用费、地上附作物补偿费，是因为原告一直实际占用土地，并在土地上采矿、采砂，该笔费用应由原告支付。该笔费用是在原告知道土地性质后仍投资的损失，是原告自行造成的损失扩大，不应由第三人承担。对证据2的真实性有异议，因部分证据为复印件，该土石方合同书中承包方为张玉海，而张玉海系原告方职工，在原告提供的证据4资产出让协议书中张玉海作为经手人，也进行了签字。而且证据4中张玉海的签字与证据2中的签字笔体不一致。原告提交的5张收据中有4张是连号的，时间跨度将近四个月，原告又没有相应的银行流水证明该笔支出，我方不予认可。对证据3的真实性不予认可，部分证据为复印件，原告没有相应款项的银行流水，在民事诉讼过程中兰若院村委会曾提交一份证人证言，证明原告方的墙由刘某所垒，不是王玉春。原告提交的四张收据是连号的，因此该组证据不具备真实性。对证据4、5、6的真实性不认可，无法提供原件及银行流水。对证据7的真实性不认可，安远公司的工资支出是安远公司自身经营所必须，与筹建特钢项目无关，该份表格是由原告自行制作，不具有客观真实性，工资发放明细表中载明张玉海是原告方员工。对证据8不认可，原告的计算没有事实和法律依据，且不属于直接损失。 原告对第三人提交的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性没有异议，对证明目的有异议。六份协议所涉土地都是在协议订立之前由被告直接指定。签协议原告没有参加，地价是上庄乡政府和扣庄乡政府制定的，土地流转工作也是乡政府做的，协议文本也是乡政府协调好的，原告并不知道涉案土地不能进行建设。被告具有管理土地的职权和职能，每次划地土地局局长都在，原告出于对市政府的高度信赖，没有理由怀疑。原告不知道土地的性质。对证据2，在支持协议签订之前，被告已经实施完违法行政行为，指定将涉案的农用地作为原告的项目建设用地，指定土地在前，签订协议在后，所以协议本身没有写提供土地的事情。协议明确约定土地使用金由政府支付，地上附着物由政府负责清除，费用由政府负担，上述两个费用都是原告垫付，所以被告应该赔偿。证据3调查报告应该是政府行政机关的公文，应加盖国土资源局的公章、局长签字。原告没有看到过被告提供的调查报告的原件，经原告走访调查，迁安市国土局没有该份调查报告的存档。原告认为是被告在诉讼过程中自己草拟的文件，不具有政府公文的合法形式和生效的法律文件，不应作为法院认定事实的证据。被告称向原告送达没有送达回证，原告没有见过该份调查报告，没有法律效力。证据4没有发生法律效力，不能作为证据使用。同时能够印证10月份被告并没有责令原告停止建设，而是派出工作组让原告继续平山。对证据5的笔录真实性、合法性没有异议，但对其证明目的不予认可。没有行政处罚，原告不是对行政处罚不服，是在合同履行期间原告向法院提起民事诉讼，不存在超过时效的问题。对证据6的真实性没有异议，对证明目的有异议。不是原告在未取得审批手续的情况下开始建设，是市政府让原告在涉案土地上开工建设，在10月份给原告该证据复印件时虽然知道了土地性质，但并没有责令停止建设，而是派出工作组让原告继续开山，工作组是2008年6月撤出的，原告起诉未超过法定期限。证据7与本案无关。对证据8、9的真实性、合法性认可，对关联性有异议。对证据10的真实性认可，对其合法性有异议。对证据11、12、13的真实性认可，对其合法性、关联性不予认可。对证据14的真实性认可，对证明目的不认可。对证据15的真实性认可，对合法性、关联性不认可。被告对第三人提供的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据不能证实损失与其所称被告违法行为具有因果关系，对其证据不予确认。被告及第三人提交的证据能够证明其并未作出相关承诺，且具备证据的基本属性，本院予以确认。 经审理查明，2007年4月7日，迁安安远工贸有限公司向迁安市发展改革局作出《关于报请迁安安远工贸有限公司企峰特钢8万吨镍铁（镍含量1.6万吨）项目的请示》，项目选址于迁安市扣庄乡兰若院村西北。2007年5月22日，迁安安远工贸有限公司向迁安市发展改革局提交《关于建设特钢厂的申请报告》，报告中称项目一期总占地300亩，项目选址于扣庄乡兰若院村东北荒山包。 2007年5月1日，迁安安远工贸有限公司（乙方）与扣庄乡政府（甲方）签订特钢项目有关政策支持协议，约定：“为更快、更好促进扣庄乡经济发展，甲方通过招商引资促使乙方在其境内兰若院村投建特钢厂一座，按照当初合作意向，甲方需向乙方提供一定的优惠政策。为更好地保证双方履行责任和义务，经甲、乙双方议定，达成如下协议：一、乙方的权利与义务1.乙方需在甲方正式通知乙方已做好占地村村民工作后一个月正式开始开工建设。2.乙方必须按照设计图纸严格施工，在市二十二万千瓦变电站竣工投入使用两个月内投产，并确保实现投资4.95亿元。3.乙方须将企业注册在扣庄村乡，并保障正常生产，年纳税额在2000万元以上。二、甲方的权利与义务……3.乙方正常开工建设和投入生产后，甲方以较大规模企业奖补资金的形式，每年向乙方支付全年的占地使用金，直至三十年期满。其中，第一年费用支付时间为乙方正式开工仪式举行一周以内：第二年支付时间按第一次支付时间满一年为限，以后依次类推。4.甲方需保障在入场前将地上附着物彻底清除，所需费用由乙方先行垫付。之后，由甲方2007年期分三年返还给乙方。”2007年5月1日至2007年10月30日，迁安安远工贸有限公司作为乙方分别与迁安市扣庄乡兰若院村委会、迁安市上庄乡高各庄村委会、迁安市上庄乡东代营村委会、迁安市上庄乡南代营村委会、迁安市上庄乡北代营村委会签订了企业占地协议，协议约定了占地范围及坐落、使用年限及使用性质、使用金给付方式、甲乙双方权利和义务等相关占地内容。 迁安市人民政府办公室于2007年5月17日作出迁政办〔2007〕55号《关于印发特种钢项目建设协调会议纪要的通知》，该《通知》载明：“2007年5月8日下午，市长刘桂东在市行政办公中心六楼会议室组织召开了特种钢项目建设协调会。会议决定：一、成立组织。成立市支持特种钢项目建设领导小组……；三、企业占地问题。由市国土资源局负责，依法依规为企业办理用地相关手续。由上庄乡负责，依法依规拆迁用地过程中涉及的烧结厂。六、优惠政策问题。为支持特种钢项目建设，做大做强企业，特给予企业以下优惠政策：1.自企业投产之日起，三年内缴纳的增值税迁安地方留成部分，市政府作为工业项目发展基金，采取奖励的形式返给企业，专项用于支持企业项目发展；2.自企业投产之日起，一年内免收水资源费；3.免收企业工程建设涉及的旧城改造费、城市配套费、人防建设费；4.开山、拆迁、变电站建设费用，由企业自筹资金解决。” 迁安市国土资源局于2007年5月15日出具证明，载明：“迁安安远工贸有限公司100万吨/年精品优钢工程拟选址扣庄乡兰若院村东北、上庄乡高各庄村西南，一期占地300亩（园地），该项目的用地手续正在办理之中。”迁安市工业经济促进局于2007年5月15日作出《关于迁安安远工贸有限公司申请建设特钢厂的意见》，同意该公司建设100万吨/年精品优质钢连铸坯项目。迁安市规划局于2007年5月21日出具《关于扣庄乡兰若院村村东北拟建项目预选址的意见》，选址意见为：“……此块按总体规划可用于工业用地。”2007年5月24日，迁安市发展改革局作出《关于迁安安远工贸有限公司年产100万吨精品钢项目的批复》，批复要求“接此批复后，认真落实工业节能要求，抓紧办理相关手续，请有资质单位编制扩初设计，经论证后严格按设计组织实施。” 2007年9月24日，河北省国土资源厅通报迁安市扣庄乡兰若院村非法强占耕地1000亩，其中基本农田800亩。迁安市国土资源局2010年11月5日《关于扣庄乡兰若院村村民反映问题调查的报告》中载明：“……2007年7月初，安远公司在未取得用地审批手续的情况下，即开山平整场地，垒上了院墙。我局于2007年7月19日向安远公司下达了《责令停止违法行为通知书》，责令该公司停止平整土地行为。该占地问题，2007年国家土地督查北京局已对该地进行遥感监测，省国土资源厅、唐山市国土资源局曾多次现场检查，并对该项目进行了制止，……项目业主在不违反土地政策、不改变土地用途的情况下进行了农业耕种。” 另查明，安远公司于2010年6月4日向迁安市扣庄乡人民政府、迁安市上庄乡人民政府提交《迁安市安远公司关于在原企峰特钢厂原址建洗砂厂的请示》。2013年3月29日，迁安市国土资源局对王中鹤作出迁国土资执罚〔2013〕027号行政处罚决定书，认定王中鹤未经依法批准，无采矿许可证，擅自于2013年1月份在上庄乡采矿，采出超贫磁铁矿石270.86吨，违法所得13001元的行为，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条的规定，决定处罚如下：责令停止开采，没收采出的矿产品违法所得13001元，并处以罚款1951元，合计14952元。 又查明，安远公司于2017年起诉扣庄乡政府、迁安市扣庄乡兰若院村村民委员会，诉讼请求为：1.要求解除原告与二被告分别签订的《企业占地协议》及《特钢项目有关政策支持协议》；2.要求二被告赔偿土地使用金5022989.5元；3.要求二被告共同赔偿原告经济损失25764648.7元；4.要求二被告承担本案全部诉讼费用。庭审中撤回第一项诉请中解除原告与被告签订的《企业占地协议》的诉讼请求，要求二被告承担两个协议解除的违约责任，认定二被告履行合同的行为根本违约，导致原告合同目的落空，二被告应赔偿所有损失。被告（反诉原告）扣庄乡政府、迁安市扣庄乡兰若院村村民委员会反诉请求为：1.判令被反诉人返还反诉人土地693.595亩。2.判令被反诉人赔偿反诉人损失约1150万元（具体数额以司法鉴定为准）。3.反诉案件受理费由被反诉人承担。诉讼过程中二反诉原告撤回第一项反诉请求，要求判令被反诉人承担合同违约的责任。本院于2018年11月15日作出（2017）冀02民初282号民事判决。安远公司提起上诉后，河北省高级人民法院于2019年11月25日作出（2019）冀民终672号民事裁定，裁定撤销本院（2017）冀02民初282号民事判决，驳回安远公司的起诉，驳回扣庄乡政府、迁安市扣庄乡兰若院村村民委员会的反诉。 本院认为，（一）关于迁安市政府是否为本案适格被告的问题。招商引资是我国各级政府促进地方经济、增加地方财政收入、加强地方基础建设的主要手段和方法。本案中，虽然原告并未与被告签订相关书面协议，但是迁安市政府作出了迁政办〔2007〕55号《关于印发特种钢项目建设协调会议纪要的通知》，该通知向扣庄乡、上庄乡人民政府，市政府有关部门，市直有关单位通报了关于2007年5月8日下午由市长组织召开的特种钢项目建设协调会的内容，会议内容涉及成立市支持特种钢项目建设领导小组以及优惠政策问题等关于案涉特种钢项目建设内容，涉及地方政府不同职能部门的行政职权。故综合上述通知内容，依据原告的诉讼请求，迁安市政府应为本案的适格被告。 （二）关于原告起诉是否超过起诉期限的问题。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。综合分析本案，原告的诉讼请求实际上是其作为行政相对人认为行政主体未按照约定履行承诺或协议，故本案实质上应为行政协议案件。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”故参照《中华人民共和国合同法》第六十二条第(四)项：“履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。”之规定，原告起诉并未超过起诉期限。 （三）关于被告是否存在未按照约定履行行政协议的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。”本案中，首先，法律法规并未规定政府作为招商引资主体时必须向行政相对人提供土地，即为涉案招商项目提供国有建设用地并非被告的法定职责或义务。其次，上述会议纪要中并未约定被告应负责办理土地手续，即被告并未向原告承诺招商引资项目用地为工业建设用地。原告应根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》之相关规定依法依规办理土地使用手续。 （四）原告的赔偿请求是否成立。因被告并未作出原告所称提供建设用地的承诺，原告要求被告赔偿因此所遭受的经济损失32543701.9元的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告迁安市安远工贸有限责任公司的赔偿请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河北省高级人民法院。 审判长 杜 倩 审判员 胡津湘 审判员 刘天永 二〇二〇年七月六日 书记员 于 欣