广东省佛山市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤06民终4092号上诉人（原审原告）：佛山市自然资源局（原为佛山市顺德区国土城建和水利局），住所地广东省佛山市禅城区。法定代表人：杨某。委托诉讼代理人：钟淑君，佛山市自然资源局顺德分局科员。委托诉讼代理人：王红霞，广东达声律师事务所律师。上诉人（原审被告）：佛山市顺德区太鼎置业开发有限公司，住所地广东省佛山市顺德区。法定代表人：林某。委托诉讼代理人：肖才元，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。委托诉讼代理人：王志强，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。原审第三人：佛山市顺德区陈村镇土地储备发展中心，住所地广东省佛山市顺德区。法定代表人：林某。委托诉讼代理人：张晓峰，广东海迪森律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈敏，广东海迪森律师事务所律师。上诉人佛山市自然资源局与上诉人佛山市顺德区太鼎置业开发有限公司（下称太鼎公司）、原审第三人佛山市顺德区陈村镇土地储备发展中心建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606民初13788号民事判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。佛山市自然资源局上诉请求：1.撤销一审判决，改判太鼎公司向佛山市自然资源局支付违约金23894710元（计算标准：19070元×1253天）；2.本案一、二审诉讼费用由太鼎公司承担。事实和理由：一审判决认定事实错误，适用法律错误，错误适用公平原则和诚实信用原则，裁判明显不公。一、一审认定案涉土地出让价款为49343720元错误。本案三个地块由某地产开发有限公司竞得，然后成立某、太鼎、某某三个子公司进行开发建设，互负连带责任。土地出让金由三个子公司一并缴纳，并未区分太鼎公司缴纳地块二的出让金额，应按照每平方米单价计算地块二的出让金额：307880000元(土地出让总金额)÷143151.5平方米(土地出让总面积)×29555.38平方米(地块二的面积)≈63565642元。以上事实有太鼎公司一审提交的第38组证据(《顺德区国土城建和水利局收费缴款通知书》和4张《广东非税收入(电子)票据》)佐证。一审认定地块二“土地出让价款为49343720元”的依据是《房地产价格评估报告》，该评估目的是为确定地块二的办证契税。如一审认为应按契税金额推算每个地块的出让金额更为合理，则应适用统一的事实认定规则。但(2018)粤0606民初某号案认定地块三的土地出让金额为131052228元是按照每平方米单价计算，如按契税金额推算，则地块三的出让金额应为170614864元。地块二与地块三两案的审判组织为同一合议庭，却按不同标准认定出让金额，必然导致其中一个地块计算错误，少计上千万元违约金，严重损害国家利益。二、一审把建筑施工合同的标准工期等同于土地出让合同的开竣工期限，并以此认定超期竣工天数为599天，属认定事实错误，超期竣工天数应为1253天。(一)法律规定标准工期的目的是为约束建设单位不得随意压缩施工单位工期，确保工程质量。标准工期的计算方法是用工程量套算定额，工程量由施工图确定。根据规划验收意见，案涉项目施工图纸确定的工程量为建筑总面积199936.85平方米，超出出让合同约定的建筑总面积不大于118221.52平方米上限多达69.1%。该工程量属太鼎公司自行设定，并非双方合同约定，一审以超出双方约定多达69.1%的建设工程量作为标准工期的鉴定依据，并以标准工期的鉴定结果1385天来评价开竣工期限，严重违背诚实信用原则和公平原则，不当减轻太鼎公司的违约责任，应予纠正。(二)根据案涉出让合同和补02号协议约定的开发条件，并没有强制要求案涉项目开发规模一定要达到上限118221.52平方米。太鼎公司可根据合同约定的开竣工期限，合理设定建设规模，按期完成项目开发。(三)即便按合同约定的上限工程量来计算标准工期，案涉项目所需标准工期为118221.52平方米÷(199936.85平方米÷1385天)=818.9天。合同约定的开竣工期限为三年1095天，并无不合理之处。即便按一审认定的开竣工期限为二年730天，则酌定太鼎公司的违约天数应为1984天-819天=1165天，而不是599天。(四)按案涉工期鉴定意见，每个标准工日完成的工程量为：199936.85平方米÷1385天=144.3587平方米，则两年可完成的工程量为365天×2年×144.3587平方米=105381.85平方米。如太鼎公司设定的项目工程量为105381.85平方米，则完全可以在两年开发期限内竣工。补02号协议的开竣工期限是双方考虑各种影响因素后补充约定，太鼎公司应按诚实信用原则，合理确定工程规模，按期完成项目开发。案涉项目竣工逾期违约，完全是太鼎公司不合理设定建设规模所致，应依法承担违约责任。(五)一审错误适用案涉标准工期《鉴定意见书》的参考作用，无视鉴定的前提条件，即鉴定的工程量是太鼎公司单方确定，不是双方约定，计算的违约天数缺乏合同依据，导致错误认定违约责任。(六)案涉项目实际违约期限应为2014年11月28日(合同约定的竣工日期的第二日)至2018年5月4日(案涉地块第三期工程的规划验收时间)，计1253天。三、案涉开竣工期限不存在不合理之处，一审适用《最高人民法院关于适用若干问题的解释(二)》第二十九条的规定，酌定减轻太鼎公司的违约责任，适用法律错误。根据案涉土地出让合同第三十四条的约定，日违约金标准是0.3‰，折算成年标准为10.95%，未超过24%的年利率，不存在过高情形。四、案涉项目逾期开发、竣工，太鼎公司因违约受益巨大，与其承担的合同违约责任相比不成比例。众所周知，佛山(顺德)房地产市场自2016年底紧追深圳，掀起新的一轮涨价潮，至2018年底商品房价格涨幅翻倍，太鼎公司迟延开发恰逢销售良机，其承担的违约责任与房地产销售的翻倍收益相比，不仅不存在不公平之处，反而因违约而大幅受益。综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误，恳请二审法院撤销一审判决，支持佛山市自然资源局的全部上诉请求。太鼎公司答辩称，一、一审法院关于“土地出让价款为49343720元”的事实认定正确。案涉地块二的实际出让金为经自然资源局审核认可的金额49343720元，而非佛山市自然资源局所述的按三个地块面积简单平摊的63565596元。（一）鉴于原《佛山市国有建设用地使用权出让合同》出让地块由三个地块组成，出让合同上标注的是三个地块的总价格，并没有分别标注三个地块的各自价格。而三个地块又由彼此独立的三个公司受让并开发建设。而鉴于地块的位置、主体建筑物性质、容积率、建筑控高、建筑密度等用地规划设置条件的不同，价格也就不同，不能根据地块面积简单平摊。本案经国土部门认可，由独立的第三方评估机构某评估咨询有限公司对三个地块分别作出了价格评估，案涉地块二的评估价值为49343720元，且三个公司依据上述评估价格各自交付土地出让金。（二）根据太鼎公司提供的契税完税凭证、契税支票账户存入凭条以及佛山市自然资源局的《收费缴费通知书》等原始书证足以证明：佛山市自然资源局明确认可并明示同意案涉地块二的出让金为49343720元；三个地块的评估价之和与出让合同的出让金金额相同；三个地块出让金实际交纳是按评估价进行的；三个公司及佛山市自然资源局一直对此无任何异议；三个地块的开发建设中，其出让金成本及由此发生的各种税负都是依据此实际出让金金额来计算完成的。（三）根据《广东省契税实施办法》第十六条规定及《广东省契税纳税申报表（第三联：国土部门存）》可证明申报契税时，佛山市自然资源局已向税务部门提供地块二的土地出让费、成交价格等资料协助税务部门征收契税，且案涉地块的土地出让费、成交价格等资料佛山市自然资源局予已认可并存档。因此，佛山市自然资源局、税务部门等各方已确认案涉地块二的出让金为49343720元、契税为上述出让金的3%。二、佛山市自然能资源局混淆“建筑总面积”和“计算容积率的建筑总面积”的基本概念，太鼎公司未违反土地出让合同对于“计算容积率的建筑总面积”的约定。佛山市自然资源局所主张的土地出让合同中的118221.52平方米系“计算容积率的建筑总面积”，而非“建筑总面积”。根据《鉴定意见书》（终稿）可知，本项目实际计算容积率的建筑总面积118043.55平方米小于土地出让合同所约定的计算容积率的建筑总面积118221.52平方米。另，根据佛山市自然资源局提供的案涉地块的《佛山市顺德区建设用地规划条件》第七大点中第3小点、第四大点第6小点及第五大点约定，本案工程实际建设规模系经佛山市自然资源局和太鼎公司协商一致约定，且政府同意、鼓励而合理确定，太鼎公司所实际开发的项目建设规模合法、合理，未违反土地出让合同对于计算容积率的建筑总面积的工程规模的约定。佛山市自然资源局明显混淆“建筑总面积”和“计算容积率的建筑总面积”的基本概念。三、本案竣工违约金条款应为无效条款，违约金本身也过高，不应获法院支持。佛山市自然资源局主张以24%的年利率作为衡量逾期竣工违约金是否过高的标准毫无法律根据。根据佛山市顺德区政府2019年12月24日最新印发的《佛山市顺德区建设用地开竣工管理办法（试行）》第八条第（一）款规定，本案商业服务业设施用地竣工违约金标准约为每逾期91.25天（365天/12月*3个月=91.25天）按合同地价1.5%的标准计收逾期竣工违约金，即每逾期一天按合同地价0.16‰的标准计收逾期竣工违约金。从行政协议角度，佛山市自然资源局采用格式条款形式将“行政处罚”变体为“竣工违约金”，且设置明显过高的逾期竣工违约金，加重行政协议相对人义务，工期及竣工违约条款也应认定为无效。四、佛山市自然资源局所述太鼎公司因违约受益巨大无事实根据，佛山市自然资源局以正常的商业收入为由主张太鼎公司承担违约责任无事实根据及法律依据。（一）太鼎公司不存在逾期竣工违约行为。佛山市自然资源局2013年4月2日向太鼎公司颁发的《建筑工程施工许可证》，工期写明至2018年3月及2018年8月，即佛山市自然资源局已同意工期顺延至2018年。太鼎公司不存在逾期竣工的违约行为，佛山市自然资源局无理由再以出让合同及其补充协议的约定向太鼎公司主张违约金。在标准工期之外，需另行免除太鼎公司非自身原因造成的延迟责任。根据《佛山市顺德区建设用地开竣工管理办法》第七条规定，至少应免除因佛山市自然资源局迟延交地、政府迟延办理建设工程规划许可证、至今未能提供排污接口、政府未按期办理防雷装置设计审核、政府发布要求全市建设工程停工通知、某投资管理有限公司迟延付款、地铁施工围蔽及接驳、恶劣天气影响等非自身原因的违约责任。（二）太鼎公司商业利益遭受严重损失，佛山市自然资源局以产生正常的商业收入为由主张太鼎公司承担违约责任无事实根据及法律依据。由于佛山市自然资源局迟延交地、迟延办理建设工程规划许可证、至今未能提供排污接口、政府未按期办理防雷装置设计审核、政府发布要求全市建设工程停工通知、某投资管理有限公司迟延付款、地铁施工围蔽至今未通车及地铁接驳、恶劣天气影响等因素导致太鼎公司在项目开发过程中成本大幅增加、招商困难、严重影响商铺开业和商场经营活动，太鼎公司商业利益因此遭受严重损失，并非佛山市自然资源局所述受益巨大。在抗击疫情常态化和第三产业艰难复苏背景下，本项目主营餐饮、酒店等服务业和百货商场，理应得到政策扶持和财政补贴，如无端承受巨额逾期竣工违约金，太鼎公司运营将愈加困难。即便因房屋涨价给太鼎公司带来一定收入，也属正常商业收入，不能因企业产生正常的商业收入而要求其承担无事实根据及法律依据的违约责任。综上，佛山市自然资源局上诉理据不足，请法院驳回其上诉请求。佛山市顺德区陈村镇土地储备发展中心述称，同意佛山市自然资源局的上诉请求。太鼎公司上诉请求：1.撤销一审判决，依法裁定驳回起诉或改判驳回佛山市自然资源局一审诉讼请求；2.本案一、二审案件受理费及司法鉴定费用由佛山市自然资源局承担。事实与理由：一、竣工违约金就性质而言属于“行政罚款”，竣工违约金完全不具备民事请求权的权利基础，应驳回佛山市自然资源局起诉。一审法院将本案竣工违约金作为民事法律范畴的普通违约金对待，进而将本案列入民事案件受理范围属适用法律错误。二、一审法院仅根据标准工期对工期进行了顺延，仍认定太鼎公司延期599天，未对迟延交地578天、迟延办理建设工程规划许可证47天等非太鼎公司原因造成的开发延期给予顺延，应予改判。（一）标准工期是保证工期质量和安全的必要工期，是政府部门应给予建设工程的必要时间，不能以自由裁量的方式用标准工期涵盖其他所有可以延期的因素。（二）佛山市自然资源局迟延交地时间为578天，属“可量化计算”的“重大违约行为”，应在标准工期1385天之外另行顺延工期578天，一审法院未予顺延是错误的。（三）政府未按期核发建设工程规划许可证，延迟时间为47天，一审法院对该事实未进行认定。未按期核发建设工程规划许可证属“可量化计算”的“重大违约行为”，应在标准工期1385天之外另行顺延工期47天，太鼎公司不应承担超期竣工的违约责任。（四）除上述明显应顺延开发期限的情形外，一审法院未认定在本项目开发过程中，存在佛山市自然资源局至今未能提供排污接口、未按期办理防雷装置设计审核、政府发布要求全市建设工程停工通知、某投资管理有限公司迟延付款、地铁施工围蔽及接驳以及恶劣天气影响工期等导致本项目延迟的因素，未对开发期限进行顺延。三、佛山市自然资源局2013年4月2日向太鼎公司颁发的施工许可证，工期写明至2018年3月及2018年8月，即佛山市自然资源局已同意太鼎公司工期顺延至2018年，佛山市自然资源局没有理由再以出让合同及其补充协议的约定向太鼎公司主张违约金。一审法院对该重要事实未进行认定，进而错误认为太鼎公司存在超期竣工的违约行为。四、本案竣工违约金条款应为无效条款，违约金本身也过高，不应获法院支持。本案竣工违约金条款属一方免除其责任、加重对方责任的格式条款，应为无效条款。佛山市自然资源局单方确定的“违约金”标准，无论从哪个角度，都是极高、过高的。一审法院同案不同判，影响司法公信力，适用法律错误。五、本案司法鉴定费用718000元应由佛山市自然资源局承担，对此，一审法院未予以判决。为查明本案事实，对本项目标准工期进行鉴定，太鼎公司已预缴司法鉴定费用718000元，该费用系为对抗佛山市自然资源局主张的两年工期而产生的必要、合理费用。经鉴定，本项目标准工期与太鼎公司主张的标准工期接近，却远超过佛山市自然资源局主张的出让合同及出让合同补充协议约定的两年的工期，且一审法院已采信鉴定结论。本案司法鉴定费用718000元应由佛山市自然资源局承担。对此，一审法院在判决中未予以判决。六、一审法院以本项目最后竣工验收的三期工程竣工验收时间（即2018年5月4日）作为本项目的竣工验收时间错误。本项目包括一期、二期、三期工程，其中一期工程建设规模113855.7平方米，二期工程建设规模40635平方米，三期工程建设规模46051.8平方米。一期、二期、三期工程分别于2017年12月29日、2018年4月23日、2018年5月4日分期竣工验收，《出让合同》第十六条仅约定申请竣工验收日期以规划主管部门受理受让人申请竣工验收之日为准，但未明确以哪一期工程的竣工验收时间作为本项目的竣工验收时间。一审阶段，太鼎公司与佛山市自然资源局就以哪一期工程的竣工验收时间作为本项目的竣工验收时间存在争议。本案《出让合同》属格式合同，一审法院未就本合同属格式合同进行认定，事实认定错误。根据《中华人民共和国合同法》第四十一条规定，在太鼎公司与佛山市自然资源局对格式条款有两种以上解释，应作出对不利于佛山市自然资源局的解释。一审法院以最后竣工验收的三期工程竣工验收时间（即2018年5月4日）作为本项目的竣工验收时间适用法律错误。就本案而言，即便不以本项目最早竣工验收的一期工程的竣工验收时间（即2017年12月29日）作为本项目竣工验收时间，也需遵循公平原则根据各期工程建设规模比例、各期工程实际竣工验收时间综合认定本项目竣工验收时间。七、根据《佛山市顺德区建设用地开竣工管理办法（试行）》规定，本案涉案项目的整体开发建设期不低于六年，其中开工准备期不应低于730天（两年），施工工期不应低于1460天（四年）。涉案项目在2012年6月才完成交地，2018年5月已完全完成规划验收，完全处于六年的建设开发期限内，不存在逾期的问题。八、本案竣工违约金条款应为无效，且土地出让合同约定的每日万分之三的逾期竣工违约金明显高于《佛山市顺德区建设用地开竣工管理办法（试行）》规定每逾期一天按合同地价万分之一点六的标准。九、依据《佛山市顺德区建设用地开竣工管理办法（试行）》第九条规定，分期开发项目应依据各分期项目竣工时间分别计算违约金。十、即便暂不考虑太鼎公司民事上诉状上其他理由及交地迟延的部分，仅根据施工工期、违约金标准及分期竣工分别计算违约金的最新规定，本案逾期竣工违约金应为3610435.21元，远低于一审计算金额。综上，请二审法院依法撤销一审判决，裁定驳回起诉或改判驳回佛山市自然资源局对太鼎公司的一审诉讼请求。佛山市自然资源局答辩称，一、本案为民事诉讼的受案范围，不属于行政诉讼的受案范围。（一）从法律、司法解释和司法实践上讲，佛山市自然资源局一审主张的权利属于民事诉讼的受案范围。（二）经顺德区人民法院和佛山市中级人民法院裁决，佛山市自然资源局向太鼎公司主张竣工违约金的行为，不属于行政诉讼的受案范围。二、一审把建筑工程施工合同的标准工期等同于土地出让合同的开竣工期限，并以此认定超期竣工天数仅为599天，属于认定事实错误，超期竣工天数应为1253天，具体理由详见佛山市自然资源局的上诉状。三、佛山市自然资源局无迟延交地，也不存在其他影响土地开发建设的行为。佛山市自然资源局已经根据《出让合同》如期将土地交付给太鼎公司使用，并非太鼎公司主张的是2012年6月27日才完成交地。四、佛山市自然资源局从未同意将土地开发的竣工期限延迟到2018年。《建筑工程施工许可证》上的合同工期，指的是建设单位和施工单位之间签订的建筑工程施工合同的期限，并非土地出让人和受让人之间的出让合同中约定的土地开发期限。二者依据的法律不同，主体也不同。建设行政主管部门在履行监督管理职责，核发施工许可证时需将建设单位和施工单位约定的施工合同工期，记载在施工许可证中。因此，案涉施工许可证中合同工期是太鼎公司和施工单位之间的约定，不是佛山市自然资源局和太鼎公司之间的约定。案涉土地《出让合同》的开、竣工日期如需变更，应由佛山市自然资源局和太鼎公司协商一致，签订补充协议来完成。根据补2号《国有土地使用权出让合同协议》，太鼎公司明知在其不能如期开竣工时，其必须要和佛山市自然资源局签订相应的补充协议。现，太鼎公司仅根据施工许可证上记录的合同工期，用其和施工单位之间约定的工期来混淆佛山市自然资源局和其之间的土地开发期限，属偷换概念，太鼎公司认为案涉出让合同中开竣工日期已变更无事实依据。五、违约金条款公平合法，未加重太鼎公司责任，太鼎公司应受到其约束。（一）案涉《出让合同》的违约金条款依法依规订立。（二）案涉《出让合同》的违约金条款未加重太鼎公司责任。首先，案涉出让合同的违约金的计算方法没有违背相关法律法规的强制性规定。根据案涉土地出让合同第三十四条的约定，日违约金标准是0.3‰，折算成年标准为10.95%，未超过24%的年利率，不存在过高情形。其次，在案涉出让合同实际履行中，因种种原因，太鼎公司不能按时开竣工，佛山市自然资源局也同意给其延期一年，双方也在2011年11月25日签订了补2号《国有土地使用权出让合同补充协议》。因此，太鼎公司认为违约金条款加重其责任的主张没有事实和法律依据。（三）太鼎公司应受案涉《出让合同》约束，全面履行合同义务。六、鉴定费用应由申请方太鼎公司缴纳。本案是建设用地使用权出让合同纠纷，不是建设工程施工合同纠纷，太鼎公司用施工合同的工期标准混淆土地开发的期限，以期达到拖延诉讼目的。佛山市自然资源局认为本案无鉴定必要，且鉴定依据也不适用于本案，不同意鉴定，且佛山市自然资源局是一审胜诉方，本案鉴定费用依法应由太鼎公司承担鉴定。七、应以最后一期工程的竣工验收时间为案涉地块的竣工验收时间。对于案涉土地，太鼎公司分三期进行开发建设，分别在2017年12月29日、2018年4月23日、2018年5月4日向规划部门申请竣工验收。太鼎公司作为土地受让人，对土地分一期还是几期开发建设属其开发权。但案涉土地《出让合同》第十六条明确约定申请竣工验收的是“本合同项下宗地建设项目”，即只有全部土地完成开发并申请竣工验收，才能完成《出让合同》约定的土地开发目的。因此，一审判决以最后一期竣工验收时间（2018年5月4日）为案涉地块的宗地建设项目的竣工验收时间并无不当。综上，请二审法院在查明事实基础上，驳回太鼎公司的全部上诉请求，并依法支持佛山市自然资源局的上诉请求。佛山市顺德区陈村镇土地储备发展中心述称，不同意太鼎公司的上诉意见，与佛山市自然资源局的答辩意见一致。佛山市自然资源局向一审法院提出诉讼请求：1.判令太鼎公司向佛山市自然资源局支付自2014年11月28日起至付清日止的违约金（每日按土地出让价款6356.5596万元的0.3‰计算），暂计至2018年4月30日的违约金为23818430元；2.请求判令太鼎公司承担案件的全部诉讼费用。一审法院查明：2010年7月15日，佛山市自然资源局与某地产开发有限公司签订《佛山市国有建设用地使用权出让合同》，将包括涉案地块二在内的位于佛山市顺德区某发展区地块一、二、三通过“挂牌出让”的方式出让给该公司；该《出让合同》约定：一、第三人佛山市顺德区陈村镇土地储备发展中心负责该宗地达到下列土地条件：场地平整，周围基础设施达到：1.周边道路及将水、电接入口连接到宗地边缘；2.排污出口（经处理合格后）可设于地块北边规划路及环镇路的污水管。二、受让人同意本合同项下宗地建设在2011年11月27日（自土地交付之日起一年内）开工，在2013年11月27日（自土地交付之日起三年内）申请竣工验收；受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年；本条开工日期以受让人依法领取《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》后进场打桩之日为准；申请竣工验收日期以规划主管部门受理受让人申请竣工之日为准。三、受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额0.3‰的违约金；受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期竣工（含分期竣工的情况）的，每延迟一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让总价款0.3‰的违约金。合同另对价款、期限、土地开发建设等作了约定。2010年8月3日，佛山市自然资源局与某地产开发有限公司、某房地产开发有限公司、某开发有限公司及太鼎公司签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》（补01号），将原出让合同的主体变更为新设立的三家顺德区公司，即某房地产开发有限公司、某开发有限公司及太鼎公司，原出让合同载明的权利义务也随之转移，均按原出让合同执行。2011年11月25日，佛山市自然资源局与太鼎公司签订《国有土地使用权出让合同补充协议》（补02号），合同第一条约定：出让人同意土地使用者延期建设申请，土地使用者应当于2012年11月27日前开工，在2014年11月27日前竣工并申请竣工验收。2011年4月14日，案涉地块办理了土地使用权证，土地使用权人为佛山市顺德区太鼎置业开发有限公司，地块座落于某发展区地块二，地类（用途）商服用地，使用权面积29555.38平方米，太鼎公司缴纳土地出让价款49343720元。2013年4月2日，太鼎公司取得一期《施工许可证》，对上述案涉地块分三期分段开发，一期工程的竣工验收时间为2017年12月29日，二期工程的竣工验收时间为2018年4月23日，三期工程的竣工验收时间为2018年5月4日。2017年8月4日，佛山市自然资源局向太鼎公司送达竣工违约土地调查通知书并进行了书面调查。2017年11月，某发展规划和统计局针对太鼎公司延迟竣工发函指出市政管道及燃气的铺设不影响规划条件核实，只需测量管线现状入库作前置条件即可。2018年3月15日，佛山市自然资源局向太鼎公司送达竣工违约土地认定书、关于支付竣工违约金的通知、某国土城建局和水利局缴款通知书，认定太鼎公司因自身原因至今仍未全部工程竣工并申请规划条件核实，应当缴纳竣工违约金2278.865万元。2019年1月17日，根据佛发某号文，某国土城建和水利局的国土资源管理职权由佛山市自然资源局行使。2018年7月24日，佛山市自然资源局向法院提起诉讼。诉讼中，法院依太鼎公司申请，委托鉴定机构对案涉地块建设工程所需的标准工期进行鉴定；2019年12月3日，某工程造价咨询有限公司出具鉴定意见书，鉴定结论为：案涉地块从开工至申请竣工验收的定额工期为1385天。一审法院认为，案件系建设用地使用权出让合同纠纷。佛山市自然资源局、太鼎公司签订的国有建设用地使用权出让合同及补充合同，为双方当事人的真实意思表示，没有违反法律、法规强制性效力规定，应依法认定有效，对佛山市自然资源局、太鼎公司双方均具有约束力。佛山市自然资源局、太鼎公司双方均应信守合同约定，积极、严格的履行。根据双方当事人的诉辨，案件的争议焦点归纳为：一、案件是否属于民事案件的受理范围？二、违约事实的认定及违约金的计算？对此，法院分析如下：一、根据相关法律规定：“出让方请求受让方依照合同约定交纳土地出让金、违约金……属于民事案件受理范围”。案件系佛山市自然资源局基于合同约定要求太鼎公司承担违约责任，实质上是佛山市自然资源局、太鼎公司双方在履行合同过程中产生的纠纷，现佛山市自然资源局选择民事诉讼途径解决争议，没有违反法律规定，法院应予准许，故案件属于民事案件的受理范围。二、根据法院查明的事实，合同约定的申请竣工验收日期为2014年11月27日，但太鼎公司至2018年5月4日才完成整体工程竣工验收，超期竣工的违约事实明显，法院予以确认；对此，太鼎公司抗辩提出佛山市自然资源局存在不按合同约定迟延交付土地、受地铁围壁施工影响、不可抗力因素、市政管污水网铺设不到位、格式合同约定不公平等严重违约行为，主张应免除或调整太鼎公司的违约责任。首先，对土地是否充分、完全、合格交付及交付时间的举证责任应当归于佛山市自然资源局，在佛山市自然资源局不能提供证据证明土地的交付时间及依约履行交付义务的情况下，法律利益归于太鼎公司，相应的法律后果应当由佛山市自然资源局承担；结合太鼎公司提供的证据，可证实佛山市自然资源局应在2010年11月28日交付地块，但佛山市自然资源局在2012年3月1日仍然粘贴通知要求地块上的租户搬迁，故应认定佛山市自然资源局对合同的履行也存在一定的过错；另外，依法院委托第三方鉴定的标准工期1385天已经超过佛山市自然资源局、太鼎公司合同约定的二年施工工期二倍以上，可印证合同约定的二年施工工期存在不合理性，考虑到地铁围壁施工的影响，结合案涉土地的交付、合同的履行瑕疵及不可抗力等因素，法院对佛山市自然资源局的违约行为导致的违约责任酌情予以调整。《中华人民共和国合同法》第一百二十条规定：“当事人双方都违反合同的，应当各自承担相应的责任”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条规定：“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决”。依照上述法律规定，违约责任的认定，应以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人过错程度以及预期利益等因素，根据公平原则、诚实信用原则予以衡量。案件中，从合同约定开工日期2012年11月27日开始计算，截至案涉地块第三期工程的规划条件核实时间2018年5月4日止达1984天，已经远远超过合同约定的二年施工工期，构成违约，应承担相应的违约责任并支付违约金；对违约金的计算，结合法院上述违约事实的分析认定，考虑到案件案情，根据合同履行情况和双方当事人的过错等综合因素，按照公平原则和诚实信用原则，参照司法鉴定案涉地块施工工程的标准工期1385天，酌情确定太鼎公司超期竣工599天（1984天-1385天），违约金以土地出让金49343720元为基数，按照每日万分之三的标准计算每日违约金为14803.116元，违约金合计为8867066.48元(14803.116元×599天)。综上，依照《中华人民共和国合同法》第一百零七条、第一百一十四条、第一百二十条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，判决：一、太鼎公司于判决发生法律效力之日起十日内向佛山市自然资源局支付违约金8867066.48元；二、驳回佛山市自然资源局的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费160892.15元，由佛山市自然资源局负担100995.62元，由太鼎公司负担59896.53元。财产保全费5000元，由太鼎公司负担。二审期间，佛山市自然资源局向本院提交以下新证据：证据1.某综合发展区地块一、地块二、地块三的缴款通知书；证据2.太鼎公司的契税纳税申报表；证据3.太保公司的契税纳税申报表；证据4.（2018）粤0606民初某号民事判决书。上述证据共同证明案涉三个地块一起缴款、一起收取土地出让金，但本案一审判决与另案对地块二及地块三的土地出让金数额认定标准不一。该两案实际承办人为同一人，按不同标准认定土地出让金额，必然导致其中一地块土地出让金计算错误，继而判决太鼎公司承担的违约金数额有误，损害国家利益。太鼎公司认为证据1并非本案新证据，对证据2、3、4的证明内容不予确认，佛山市顺德区陈村镇土地储备发展中心对上述证据的真实性、合法性、关联性予以认可。关于上述证据的认证意见，本院将在本院认为部分详细论述。二审期间，太鼎公司向本院提交《佛山市顺德区建设用地开竣工管理办法（试行）》，拟证明：一、根据该办法第三条规定，结合本项目实际情况，案涉项目的开工准备时间不低于两年（730天），施工工期不应低于四年（1460天）；二、根据该办法第八条第一款规定，本案商业服务业设施用地竣工违约金标准约为每逾期91.25天（365天/12月×3个月=91.25天）按合同地价1.5%的标准计收逾期竣工违约金，即每逾期一天按合同地价0.16‰标准计收逾期竣工违约金；三、根据该办法第七条规定应免除太鼎公司非自身原因的违约责任；四、依据该办法第九条规定分期项目应按各分期竣工时间计算违约金。佛山市自然资源局、佛山市顺德区陈村镇土地储备发展中心对该证据的关联性及证明内容不予认可。经审查，上述证据与本案的实体处理不具有关联性，不作为本案定案依据。经审查，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案二审的争议焦点为：太鼎公司在案涉的建设用地使用权出让合同履行过程中是否存在违约行为，应承担何种违约责任。本案中，《佛山市国有建设用地使用权出让合同》、《国有建设用地使用权出让合同变更协议》、《国有土地使用权出让合同补充协议》是国土部门在管理国有土地、履行出让职责的过程中与受让人所签订的合同，属于行政协议的范畴。但因上述协议是在2010年和2011年签订，而自2015年5月1日修订的《中华人民共和国行政诉讼法》之日起，才在法律上将行政协议作为行政诉讼的受案范围。2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生的纠纷，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”故佛山市自然资源局于本案以建设用地使用权出让合同纠纷为由提起民事诉讼并无不当。佛山市自然资源局与太鼎公司签订的建设用地使用权出让合同及补充合同为双方当事人的真实意思表示，内容未违反法律、行政法规的强制性规定，对双方具有约束力。《佛山市国有建设用地使用权出让合同》约定：“受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期竣工（含分期竣工的情况）的，每延迟一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让总价款0.3‰的违约金。”合同约定的申请竣工验收日期为2014年11月27日，但太鼎公司至2018年5月4日才完成工程竣工验收，其违约事实明显。关于违约金的具体金额问题。《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十九条规定：“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。”本案中，一审法院考虑到佛山市自然资源局在合同的履行过程中也存在一定过错、地铁围蔽施工的影响、合同的履行瑕疵及不可抗力等因素并结合案涉工程标准工期为1385天，合同约定的两年施工工期存在不合理性等，酌情确定太鼎公司超期竣工599天尚属合理，本院依法予以维持。关于土地出让金的确定问题，太鼎公司提交的契税完税凭证、契税支票账户存入凭条及《收费缴费通知书》等证据能够证明案涉土地出让金按49343720元计算具有合理性，一审法院以此作为计算依据亦属合理。故一审法院判令太鼎公司应向佛山市自然资源局支付违约金8867066.48元（14803.116元×599元）并无不当，本院依法予以维持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。佛山市自然资源局、太鼎公司的上诉主张均理据不足，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费185835.33元，由上诉人佛山市自然资源局负担111965.86元，上诉人佛山市顺德区太鼎置业开发有限公司负担73869.47元。本判决为终审判决。审 判 长 余珂珂审 判 员 李 虹审 判 员 黄玉凤二〇二〇年七月二十八日法官助理 赵超琳书 记 员 肖玲玲