山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)鲁行再69号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）许登伟，男，1968年3月23日出生，汉族，住山东省东明县。 委托代理人原乐，上海锦天城(郑州)律师事务所律师。 委托代理人杨仙芝，上海锦天城(郑州)律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）东明县人民政府，住所地东明县工业路南段。 法定代表人张继争，县长。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）东明县长兴集乡人民政府，住所地东明县长兴集乡驻地。 法定代表人王方领，乡长。 再审申请人许登伟诉东明县人民政府、东明县长兴集人民政府行政强制及行政赔偿一案，菏泽市中级人民法院于2019年10月28日作出（2019）鲁17行终215号行政裁定，该裁定已经发生法律效力。许登伟不服，向本院申请再审。本院于2020年7月3日作出（2020）鲁行申722号行政裁定，对本案进行提审。本院提审后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审原告许登伟诉称，原告在东明县有一处院落及承包地。被告东明县人民政府成立黄河滩区脱贫迁建指挥部，县长担任指挥长，被告东明县长兴集乡人民政府的主要负责人王方领为指挥部成员。二被告在推进脱贫迁建工作中，未征得原告的同意，未向原告公告相应的安置补偿方案，且在原告未搬离房屋内相关设施、设备并未作出任何补偿的情况下，就指令被告二于2019年1月27日对原告的房屋以及附属物进行强制拆迁并对原告承包地上的青苗强制铲除，导致原告一家无处安身，给原告造成巨大的经济损失。二被告强拆原告的房屋、铲除承包地的青苗等行为没有出具任何手续构成违法，侵犯了原告的合法权益，根据《行政诉讼法》等相关规定，请求确认二被告拆除其房屋附属物、树木并铲除青苗的行为违法；判令二被告共同赔偿原告各项损失共计326044元。 一审法院认为，二被告明确否认被诉强制行为是其实施，并提供了东明县长兴集乡李焕堂行政村村民委员会和东明县村民委员会的《关于限期清除七号村台淤区内建筑物的通告》，而原告提供的证据材料亦无法证明二被告实施了涉案行政强制行为。因此，原告起诉二被告没有事实根据，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，依法应予驳回。待原告有新的证据能确定适格被诉主体后，可另行主张权利。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项及第三款之规定，裁定驳回原告许登伟的起诉。 许登伟不服一审裁定提出上诉。二审法院查明，黄河滩区居民迁建，是国家为保障黄河滩区群众生命财产安全，加快滩区群众脱贫致富，保护滩区生态环境的重大民生工程。2017年8月，山东省经国务院同意，制定了《山东省黄河滩区居民迁建规划》，要求“坚持省负总责，市县落实”，按“各级政府补一块、土地置换增一块、专项债券筹一块、金融机构贷一块、迁建群众拿一块”的总体思路筹措建设资金。2017年9月4日，菏泽市发展改革委作出《关于山东省东明县黄河滩区居民迁建（村台工程）实施方案的批复》，同意东明县建设22个村台，其中包括长兴集乡9个需要建设的村台。2017年12月20日，菏泽市黄河滩区脱贫迁建领导小组牵头制定了《菏泽市黄河滩区居民迁建项目和资金管理暂行办法》，要求“县、乡级人民政府要结合当地实际，制定项目和资金管理办法，对实施年限、安置协议、安置方式、建新拆旧、补助标准、资金拨付、资金整合、原有生产资料处理、加强监管和社会维稳等方面作出明确规定”。上诉人家的院落在东明县台淤沙工程范围内。2019年1月15日，东明县长兴集乡李焕堂行政村村民委员会和东明县村民委员会联合发布《关于限期清除七号村台淤区内建筑物的通告》。因没有协商一致，上诉人没有自行拆除自家的房屋，该房屋遂被强行拆除。上诉人不服，提起本案行政诉讼。 二审法院认为，东明县黄河滩区居民迁建、就近建筑新村台及房屋工程，是国家实施的政策性民生工程。该类工程的实施，未改变集体土地所有权，不属于集体土地的征收，建设工程资金来源包括政府财政资金补助、土地增减挂钩收益、群众自筹。本案上诉人即一审原告对房屋被强制拆除、树木、青苗等地上附着物被强制清除提起行政诉讼，要求确认上述行为违法并予以赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”；第六十三条规定“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据”。目前，对迁建居民原有房屋、树木、青苗等地上附着物如何补偿，如何强制拆除、强制清理，尚没有法律法规对此作出规定。对因黄河滩区居民迁建工程实施过程中的房屋被强制拆除、树木、青苗等地上附着物被强制清除等行为，没有法律法规进行规范，该类行为目前属于政策性规定调整的行为。因此，上诉人的起诉，不属于人民法院受理行政案件的范围。原审法院裁定“驳回原告起诉”的结果并无不当。上诉人要求撤销原审裁定的理由不足，对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 许登伟申请再审称，请求撤销一、二审法院裁定，依法确认被申请人强拆行为违法，诉讼费用由被申请人承担。理由如下：原审法院认定强拆行为属于政策性调整的行为属于认定事实不清。二被申请人在没有法律授权的情况下强制拆除申请人的房屋及附属物的行为违法，一审法院对该案无管辖权，没有开庭审理，没有对证据质证，程序严重违法。 本案再审期间，被申请人东明县长兴集乡人民政府提交一份情况说明称：国家为解决黄河滩区群众居住安全实际困难，改善黄河滩区群众生活交通不便的不良环境，决定对沿黄滩区居民实行搬迁安置。具体办法是以黄委会确定的淤台范围内淤筑大村台，多个自然村合并建设新房屋，等新房建成后，再拆除原旧房，将老村土地进行复耕。接到上级要求搬迁任务后，我乡成立了十个乡级指挥部，具体组织实施村台建设工作。长兴集乡七号村台涉及搬迁三个自然村，共1422户5577人。因建设新村台需要占用部分群众住户院地，需要先将该部分群众院落拆除后才能建设。为使该620户群众顺利搬迁，乡政府专门聘请了房屋评估机构进行了评估，又对拆除户的树木和土地等附属物进行了清点、张榜公布。其中600余户按照时间要求进行了拆除，但许登伟等八户拒不配合，要求按商业开发进行赔偿。乡村干部坚持做好思想动员工作，并将其中的四户院地土方款及占地款进行了发放，但他们仍然拒不拆房。所在行政村多次召开党员会议和群众代表会议，催促他们及时拆迁。他们八户已对院内物品进行了清理，但仍留有旧房不拆，以此要挟索要高额赔偿。因时间原因和施工进度需要，村里无奈下发限期拆除通告，在通告无果情况下，村委会对许登伟等七户进行了拆除，但对肖二梅的房子没有拆除。 各方当事人在一、二审中提交的证据已经随案移交本院，经本院再审审查查证，对原审查明的事实予以认可。 本院认为，申请人的房屋被强行拆除，申请人请求确认二被申请人拆除其房屋附属物、树木并铲除青苗的行为违法并赔偿损失。对此，二被申请人否认实施了该强拆行为，并提交了上诉人所在行政村村民委员会的《关于限期清除七号村台淤区内建筑物的通告》，以证明涉案房屋及附属物系所在村委会实施强拆。但是，由于实施强制拆除行为属于事实行为，是政府及其职能部门的法定职权，非行政主体并无实施强制拆除行为的法定职权，在没有行政主体对该行为负责的情况下，通常根据行为目的、职能分工及举证责任等推定由相应的行政主体对该行为后果承担法律责任。如果非行政主体实施了强制清除行为，则应当判断其是否与相关行政主体存在行政委托关系，以进一步明确行为的责任主体。 本案中，菏泽市黄河滩区脱贫迁建领导小组关于《菏泽市黄河滩区居民迁建项目和资金管理暂行办法》第一章第三条第（二）项规定，各县、区人民政府是滩区居民迁建工作责任主体，将工作任务分解落实到县级人民政府相关部门及有关乡镇；第（三）项规定，各乡级人民政府是滩区居民迁建工作的直接主体，负责落实建设主体责任并实施相关工作，做好宣传发动、落实建设条件，确保做好迁新拆旧、土地复垦和社会稳定等工作。根据上述规定，县、区人民政府和乡级人民政府分别是滩区居民迁建工作的责任主体和直接主体。因村委会不具有实施强制清除行为的法定职权，即使涉案房屋确系由所在村委会具体实施强拆，其行为也是受县、乡人民政府的委托实施，法律后果及法律责任均应由县、乡人民政府承担。一审法院认为申请人的起诉没有事实依据，起诉不符合法定条件，二审法院认为黄河滩区居民迁建工程实施过程中的房屋被强制拆除等行为属于政策性规定调整的行为，申请人的起诉不属于人民法院受理行政案件范围，均属认定事实不清，适用法律不当，应予纠正。 申请人主张一审法院对该案无管辖权问题。经查，菏泽市中级人民法院为落实行政区划管辖权制度改革，裁定将该案指令菏泽市牡丹区人民法院审理，并无不当。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销菏泽市中级人民法院（2019）鲁17行终215号行政裁定； 二、撤销菏泽市牡丹区人民法院（2019）鲁1702行初101号行政裁定； 三、指令菏泽市牡丹区人民法院继续审理本案。 审判长 陈 晖 审判员 王海燕 审判员 韩 勇 二〇二〇年七月二十三日 书记员 李 倩