广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂12行终104号 上诉人（原审原告）杨素善，女，1983年2月2日出生，瑶族，户籍所在地广西环江毛南族自治县，现住广西河池市金城江区； 委托诉讼代理人许盛伟，男，1984年4月23日出生，水族，户籍所在地广西环江毛南族自治县，现住广西河池市金城江区，系杨素善丈夫； 被上诉人（原审被告）环江毛南族自治县卫生健康局；住所地：广西环江毛南族自治县思恩镇桥东路**；统一社会信用代码：11451226MB1564991T。 法定代表人谭正良，局长。 上诉人杨素善因与被上诉人环江毛南族自治县卫生健康局（以下简称为环江县卫健局）卫生行政管理一案，不服环江毛南族自治县人民法院（以下简称为环江县法院）（2020）桂1226行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定事实：2019年3月20日、3月31日，原告杨素善分别向被告环江县卫健局递交《关于对环江县妇幼保健院没有向患者履行风险告知义务的投诉》、《关于对环江县妇幼保健院医务人员谭某淑书写不客观不真实的投诉》。环江县卫健局收到该两份投诉后，于2019年6月21日作出《关于杨素善对环江县妇幼保健院没有向患者履行风险告知及医务人员谭某淑书写不客观不真实的投诉的答复》。杨素善不服，于2019年12月16日向该院提起行政诉讼，请求判决撤销环江县卫健局作出的《关于杨素善对环江县妇幼保健院没有向患者履行风险告知及医务人员谭某淑书写不客观不真实的投诉的答复》中第一、二项答复内容，并请求判令环江县卫健局对杨素善关于请求依法查处环江县妇幼保健院没有向患者履行风险告知义务的违法违规行为的投诉依法重新作出处理和答复。 另查明，杨素善曾因此事于2018年11月13日以环江县妇幼保健院伪造病历为由进行投诉，原环江毛南族自治县卫生和计划生育委员会作出答复后，杨素善不服，提起行政诉讼，环江县法院经依法审理，对该案作出撤销原环江毛南族自治县卫生和计划生育委员会于2019年1月9日作出的《关于对环江县妇幼保健院伪造杨素善病历的投诉的复函》，责令环江县卫健局于判决生效之日起在法定期限内对杨素善的投诉重新作出书面答复的判决。环江县卫健局至今未重新作出答复。 原审法院认为，公民、法人或其他组织认为行政行为损害其合法权益的，有权提起诉讼，这是法律赋予公民的权利。但诉权的行使需要在既定的法律轨道内。当事人滥用程序性权利，任意挤占有限的司法资源，属于滥用诉权行为。“重复起诉”是滥用诉权的主要表现形式之一。它是指起诉人就同一诉讼标的重复起诉的情况。在司法实践中，重复起诉的表现形式主要是当事人对同一诉讼标的，通过来回变换形式上的案由、当事人、诉讼请求，不依不饶地进行缠讼。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九的规定，重复起诉，已经立案的，应当裁定驳回起诉。就本案而言，原告曾于2018年11月13日就环江县妇幼保健院2017年8月5日对原告进行的医疗活动向环江县卫生行政部门进行投诉，在环江县卫生行政部门作出答复后，原告不服，向法院提起行政诉讼，法院判决责令县卫生行政部门对原告的投诉重新作出答复，在环江县卫生行政部门未重新作出答复之前，原告又针对环江县妇幼保健院在同一诊疗活动中不同工作节点以拆分病历资料的方式向被告进行投诉，虽然从形式上看前后几次投诉针对不同的工作节点，但实质上均针对医院在同一次诊疗活动中的违法违规行为，均要求环江县卫生行政部门对环江妇幼保健院的违法违规行为进行答复查处，且投诉的主体具有同一性。原告反复多次就同一诊疗活动中的不同工作节点进行投诉，从而提起琐碎的、类似的请求，构成重复投诉。之后，原告对环江县卫健局就重复投诉作出的答复不服，先后向法院提起行政诉讼，从先后提起的行政诉讼来看，后诉与前诉的当事人相同，后诉与前诉的诉讼标的实质上均针对环江县卫健局的答复，诉讼请求均请求环江县卫健局对环江县妇幼保健院的违法违规行为重新作出处理，在前诉当中法院已经对环江县卫健局作出答复的行政行为进行审理并作出判决，责令环江县卫健局针对原告的投诉重新作出答复，而在环江县卫健局未重新作出答复之前，原告又基于同一事实提起行政诉讼，请求判令环江县卫健局对环江县妇幼保健院在同一医疗活动中的违法违规行为进行查处，据此，原告对本案的起诉属于重复起诉，应依法予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第六项之规定，裁定驳回杨素善的起诉。 杨素善上诉请求：请求根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条的规定，撤销（2020）桂1226行初2号行政裁定，指令环江县人民法院就“上诉人不服被上诉人对上诉人投诉环江县妇幼保健院没有履行风险告知的投诉作出的行政行为”提起的行政诉讼依法继续审理。上诉理由：一、被上诉人主张上诉人在涉案中的投诉申请事项属于重复投诉和违背法律规定，没有事实和法律依据。2018年11月15日，上诉人就环江县妇幼保健院伪造病历中的时间问题进行投诉，被上诉人对此明显没有正确履行法定职责。基于此，原审法院认定被上诉人为此所作行政行为缺乏事实依据，主要证据不足，于2019年12月26日作出判令环江县卫健局于判决生效之日起在法定期限内对杨素善的投诉重新作出书面答复的判决。2019年3月20日，上诉人就环江县妇幼保健院的另一违法行为，即涉案的没有履行医疗风险告知的违法行为进行投诉。虽然与前次的违法行为是在同一时期发生，但被投诉医院有否伪造病历之行为与被投诉医院有否履行医疗风险告知义务之行为，两者之间并无任何的关联性。只要运用逻辑推理和日常生活经验法则便显而易见，本次投诉与前次投诉的事由截然不同，违法性质根本不同，而行政部门对此所依据的法律法规亦不尽相同。前次违法行为所违反的是《医疗事故处理条例》第九条、《病历书写基本规范》第三条和《执业医师法》第二十三条等规定。本次违法行为所违反的是《医疗事故处理条例》第十一条和《医疗机构管理条例》第三十三条等规定。事实上，由于被投诉医院与上诉人之间的资讯绝对不对等，其违法违规行为具有很强的隐蔽性，上诉人无法一次性全部发现，而且无任何法律规定必须一次性全部投诉完毕。每当发现被投诉医院的违法违规行为，上诉人立即依法进行投诉，是在推进广大民众的就医安全。上诉人为维护自身合法权益，依法对被投诉医院违反法律、行政法规、规章及有关诊疗规范的行为进行投诉，属于正当行使合法权利。被上诉人作为行政义务主体，其法定职责必须为。正是因为被上诉人一次又一次不正确履行职责，上诉人才被迫提起行政诉讼。上述第一次投诉所引起的行政诉讼，在人民法院作出了判决后已经长达半年，被上诉人仍然没有重新作出书面答复，可见，被上诉人已经习惯性不作为和乱作为。被上诉人却指责上诉人重复投诉和违背法律规定，没有事实与法律依据。事实上，上诉人提起本案诉讼，同样是基于被上诉人不正确履行其应当履行的法定职责。二、原审法院作出的裁定明显错误，本案并不构成重复起诉，上诉人的起诉完全符合起诉条件。如前所述，上诉人先后两次的投诉并不构成重复投诉，那么，因这两次投诉而引起的两次行政诉讼，理所当然也不构成重复起诉。只有同时具备了后诉与前诉的当事人、诉讼标的以及诉讼请求均相同或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含的情形，才构成法律上的重复起诉。具体到本案，根本不存在“后诉与前诉的诉讼标的、诉讼请求相同”的情形。首先，后诉的诉讼标的是被上诉人作出的《关于杨素善对环江县妇幼保健院没有向患者履行风险告知及医务人员谭某淑书写〈产程记录表〉不客观不真实投诉的答复》中的一“根本没有向投诉人履行风险告知”和二“医务人员让丈夫许盛伟代产妇杨素善在《阴道助产手术谈话记录书(一）（二）》上签‘杨素善’”。后诉的诉讼请求是撤销被告作出的《关于杨素善对环江县妇幼保健院没有向患者履行风险告知及医务人员谭某淑书写〈产程记录表〉不客观不真实投诉的答复》中第一、二项答复内容，判令被告就原告“请求依法查处环江县妇幼保健院没有向原告履行风险告知义务的违法违规行为”的投诉，依法重新作出处理和答复。其次，前诉的诉讼标的是被上诉人作出的《关于对环江县妇幼保健院伪造杨素善病历的投诉的复函》，前诉的诉讼请求是撤销被告作出的《关于对环江县妇幼保健院伪造杨素善病历的投诉的复函》，判令被告依法对原告的投诉重新作出处理和答复。十分明显，本案并不构成重复起诉。然而，原裁定却毫无事实依据的将被上诉人对前后两次事由完全不同和性质根本不同的违法行为的投诉所作出的行政行为，强行认定为相同的诉讼标的。同时，将上诉人对被上诉人先后两次截然不同的行政行为而提起行政诉讼之诉请，强行认定为相同的诉讼请求。从而强行认定本案属于重复起诉，认定事实明显而严重错误，其依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第六项之规定驳回上诉人的起诉，明显适用法律错误。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项的规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，投诉人属于《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称为《行政诉讼法》）第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”，上诉人在本案中的投诉申请事项，符合该条规定，据此，被上诉人就上诉人投诉事项所作行政行为与上诉人存在法律上的利害关系，上诉人也因此具备行政诉讼的主体资格，上诉人的起诉完全符合起诉条件。三、原审裁定存在以下的其他错误情形。首先，涉案的被诉行政行为主要证据不足，违反法定程序和明显不当，但原审裁定无论从程序上还是实体上，都没有对被诉行政行为的合法性作出审查和认定。其次，上诉人在原审的庭审后，不但对庭审笔录进行了仔细的补正，还就举证、质证、辩论等提交了书面的意见，但原审裁定中却删掉了上诉人在庭上发表的部分质证意见和举证内容，其中原告的证据7“原告收到被告答复的邮件送达截图证明”，旨在证明原告起诉是在法定诉讼时效内，同时证明被告超过法定时效60日且超过90日才给予原告回复，超过了其履行法定职责的时效，明显违反法定程序。但该证据完全被删除，更没有进行认证。原审庭上质证时，原告对被告证据5《关于对环江县妇幼保健院伪造杨素善病历的投诉的复函》的质证意见是：“与本案事实不具有关联性。而且，由于该复函主要证据不足，已被环江县法院于2019年12月26日作出的（2019）桂1226行初19号行政判决撤销，并判决被告在法定期限内重新作出行政行为和书面答复。但被告至今仍然没有作出书面答复，由此可见，被告对被投诉医院及其医务人员的违法、违规行为的处理，已经习惯性不依法而为，甚至连法院的判决书也不当一回事。”（见庭审笔录第5-6页）但裁定书明显错误，将该质证意见写成了“合法性、关联性有异议”。原告并没有对该证据的合法性有异议，裁定书中这一表述并非杨素善的真实意思表示。综上所述，原审法院所作出的裁定认定事实错误，适用法律法规错误，而且错误十分严重，对上诉人非常不公。故上诉人依法提起上诉，恳请贵院依法支持上诉人的上诉请求，以维护上诉人的合法权益。 本院审理查明，原审法院查明的事实正确，本院予以确认。 本院另查明，在《关于对环江县妇幼保健院没有向患者履行风险告知义务的投诉》中，投诉人杨素善主张，“被投诉人的医务人员根本没有向投诉人履行风险告知，更没有让患者本人签字，而是在投诉人完全不知情的情形下，医务人员让患者亲属许盛伟代签阴道助产手术谈话记录医学文书”，因此，请求环江县卫健局依法查处被投诉人环江县妇幼保健院没有向患者履行风险告知义务的违法违规行为，并书面回复投诉人。在《关于对环江县妇幼保健院医务人员谭某淑书写不客观不真实的投诉》中，投诉人杨素善主张，“事实上8月5日01时00分投诉人正在导乐室做导乐运动、不在产科35床的病房内，该时间点被投诉人谭某淑客观上不可能在35床病房内对产妇做任何的身体检查，故被投诉人书写《产程记录表》中8月5日时间“01:00”分一栏记录存在不客观不真实”，因此，请求环江县卫健局就被投诉人谭某淑书写的《产程记录表》中日期8月5日时间“01:00”一栏胎心率、宫缩等内容的客观真实性查处，依照法律法规对被投诉人的违法违规行为进行严肃查处，并书面回复回复投诉人。在《关于杨素善对环江县妇幼保健院没有向患者履行风险告知及医务人员谭某淑书写不客观不真实的投诉的答复》中，环江县卫健局的答复意见有三点：第一，关于履行风险告知义务的问题。“值班医师韦某霞已告知你和你丈夫许盛伟做阴道助产手术存在的风险性，告知的内容就是《阴道助产手术谈话记录书（一）（二）》上面的既定内容，并取得你和许盛伟的签字确认。故不存在没有履行风险告知的行为。”第二，关于让许盛伟在《阴道助产手术谈话记录书（一）（二）》上代产妇杨素善签名的问题。“首先，产妇杨素善在临产前十分疼痛难忍，不便签字，这时叫其丈夫代签字是合法的。其次，值班医师韦某霞确认手术前已与产妇杨素善沟通过手术助产的风险性，然后再叫其丈夫许盛伟到六楼待产室进行风险告知，并取得许盛伟签字确认，最后再回到产房给产妇杨素善确认，并在许盛伟代签‘杨素善’的文字上画押（如有异议，可委托有资质的部门进行‘手印’真假鉴定）。说明该签字是合法、有法律效力的。”第三，关于谭某淑书写《产程记录表》不客观、不真实的问题。“经对医务人员谭某淑的询问，谭某淑告知‘2017年8月5日01:00时’产程记录的内容来自待产室1的中央胎监机监测结果填上的，中央胎监机可监测到待产的各时间段胎监情况。因时间久远及胎监机内存有限原因，当初的监测数据已无从考证，我局调查人员无权作真假结论。”杨素善的本案诉讼请求是：1.撤销被告作出的《关于杨素善对环江县妇幼保健院没有向患者履行风险告知及医务人员谭某淑书写不客观不真实的投诉的答复》中第一、二项答复内容，判令被告就原告“请求依法查处环江县妇幼保健院没有向原告履行风险告知义务的违法违规行为”的投诉，依法重新作出处理和答复；2.本案诉讼费由被告承担。 本院还查明，因与本案相关的诊疗活动及其后果，许某峰（系杨素善在案涉诊疗活动中生产的婴儿）作为原告，许盛伟和杨素善分别作为其法定代理人，以环江毛南族自治县妇幼保健院为被告，于2018年3月15日向环江县法院提起医疗损害责任纠纷诉讼；该院立案后，因特殊原因不能行使管辖权而报请本院指定管辖，本院经审查，于2019年11月4日作出（2019）桂12民辖5号民事裁定，将该案指定给河池市宜州区人民法院审理，目前该案尚在审理当中。 本院认为，关于本案，应从以下几个方面进行评判： 第一，根据本案查明的事实，本案上诉人杨素善是因为与被投诉人环江毛南族自治县妇幼保健院发生医疗事故争议而向被上诉人环江县卫健局进行相关投诉的。由于当事人许某峰（其法定代理人为许盛伟和杨素善）已经就相关医疗事故争议向人民法院提起医疗损害责任纠纷诉讼，根据《医疗事故处理条例》第四十条规定，被上诉人环江县卫健局已无权将该投诉作为医疗事故争议处理；可见，被上诉人主张其是依据《信访条例》对上诉人的投诉作出答复，是符合客观实际和《信访条例》规定的。而从《关于杨素善对环江县妇幼保健院没有向患者履行风险告知及医务人员谭某淑书写不客观不真实的投诉的答复》的内容看，被上诉人也只是针对上诉人的具体信访投诉事项作出答复，并未对上诉人设定任何权利义务，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第九项、第十项关于“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”的规定，该答复行为并不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，上诉人的本案起诉不符合《行政诉讼法》第四十九条第四项规定的起诉条件，本应依照《行政诉讼法》第五十一条第二款规定裁定不予立案，唯因原审法院已经立案，故应依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第八项规定裁定驳回起诉。原审法院裁定驳回杨素善的起诉，其处理结果正确，应当予以维持。 第二，原环江毛南族自治县卫生和计划生育委员会于2019年1月9日作出的《关于对环江县妇幼保健院伪造杨素善病历的投诉的复函》和本案被诉请撤销的《关于杨素善对环江县妇幼保健院没有向患者履行风险告知及医务人员谭某淑书写不客观不真实的投诉的答复》，是被诉行政机关针对杨素善先后三次投诉所作出的答复。虽然相关投诉和两个答复的内容有关联，但就信访答复行为的特征而言，案涉两个答复都是各自已经完成的具有独立内容的行为，杨素善对被诉行政机关作出的两个独立行为分别提起行政诉讼，不宜认定为系重复起诉。原审法院认定本案系重复诉讼并据此裁定驳回起诉，其裁判理由不当，应予以纠正。 第三，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条，是关于原告主体资格的司法解释；本案原审法院并未否定上诉人的原告主体资格，而且原告主体适格也仅是行政诉讼的起诉条件之一，不影响人民法院对其他起诉条件进行审查判断；因此，上诉人引用该条司法解释第五项规定来主张其本案起诉已经符合法定起诉条件，理由不充分。 第四，人民法院审理案件，有严密的案件事实调查和认定程序，尤其是对于医疗损害责任纠纷等涉及专业性问题的案件，往往还需要委托相关机构进行技术鉴定，以便判明是非，分清责任。经查，对许某峰（其法定代理人为许盛伟和杨素善）诉环江毛南族自治县妇幼保健院医疗损害责任纠纷一案，有关法院也正在委托相关机构进行技术鉴定当中。因此，对于包括案涉投诉事项在内的案件事实争议，有关当事人可在相关案件的诉讼程序中提出并寻求查明事实真相。在相关医疗事故争议已经引起诉讼，相关案件尚未审结，责任尚未分明，被上诉人也不是相关医疗事故争议的处理机关的情况下，上诉人杨素善直接以信访投诉的方式要求被上诉人环江县卫健局对被投诉人的“违法违规”行为予以查处，并不符合《医疗事故处理条例》和《医疗纠纷预防和处理条例》的相关规定。 综上所述，杨素善的上诉请求不成立；原裁定认定事实清楚，处理结果正确，应予以维持，但其裁判理由不当，应予以纠正；依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 案件受理费50元，由本院退还上诉人杨素善。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 覃春燕 审 判 员 潘伟兰 审 判 员 张 英 二〇二〇年七月三十日 法官助理 李 娴 书 记 员 韦 菲 附：相关法律、法规、司法解释条文 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条第四项提起诉讼应当符合下列条件： 属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第五十一条第二款对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。 第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 2、《信访条例》 第二条第一款本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。 《医疗事故处理条例》 第四十条当事人既向卫生行政部门提出医疗事故争议处理申请，又向人民法院提起诉讼的，卫生行政部门不予受理；卫生行政部门已经受理的，应当终止处理。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条第一款第八项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；