吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终187号 上诉人（原审被告）德惠市人民政府，住所地吉林省德惠市松柏路**。 法定代表人赵文波，市长。 委托代理人张程，德惠市自然资源局地籍科科长。 委托代理人邴闻天，吉林邴闻天律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）杜维国，男，1960年12月27日出生，汉族，住吉林省德惠市。 被上诉人（原审原告）冯兆云，女，1941年5月5日出生，汉族，住吉林省德惠市。 委托代理人焦云峰（系冯兆云儿子），男，1962年8月2日出生，汉族，住吉林省德惠市。 上诉人德惠市人民政府（以下简称德惠市政府）、杜维国与被上诉人冯兆云土地行政登记纠纷一案，长春市中级人民法院于2015年9月28日受理冯兆云起诉后，冯兆云申请撤诉。长春市中级人民法院于2016年2月19日作出（2015）长行初字第122号行政裁定，准许冯兆云撤回起诉。冯兆云于2017年3月1日再次提起行政诉讼，长春市中级人民法院于2017年6月21日作出（2017）吉01行初36号行政裁定，驳回冯兆云的起诉。冯兆云不服，向本院提出上诉。本院于2017年9月27日作出（2017）吉行终217号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。冯兆云仍不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2018年9月28日作出（2018）最高法行申1220号行政裁定，提审本案，并于2018年12月28日作出（2018）最高法行再195号行政裁定，撤销原一、二审行政裁定，指令长春市中级人民法院审理。长春市中级人民法院于2020年4月7日作出（2019）吉01行初199号行政判决。德惠市政府、杜维国不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明，第三人杜维国于2005年3月29日与赵彦国签订《买卖房屋协议》，购买赵彦国所有的德惠市松花江镇孙坨子村房屋，协议载明房屋边界为：东焦运飞房西榆树为界；西赵彦国院墙为界；南赵彦国院墙外土坑为界；北102线为界。赵彦国原持该房屋《集体土地建设用地使用证》记载的四至为：东13米焦云飞；西6米；主房前30米外坑；后15米道，用地面积为1581平方米，建筑占地72平方米。双方房屋买卖交易之后，第三人杜维国于2006年7月24日提交土地登记申请，原德惠市国土资源局经过地籍调查、权属审核程序，确认土地面积及四至与赵彦国原《集体土地建设用地使用证》记载的面积及四至一致，即总用地面积为1581平方米，宅基地288平方米，建筑面积72平方米。《土地登记申请书》《地籍调查表》《土地登记审批表》记载该宗土地四至为：东以主房外墙皮13米外是焦运飞；西以主房外墙皮6米外是空闲地；南以主房外墙皮30米外是坑；北以主房外墙皮15米外是102线。然而《土地登记申请书》《土地登记审批表》中附载的宗地图与文字描述不一致，宗地图显示“南面”边界为主房外墙皮10米以外，再另计算30米的距离，共计40米，宗地图显示的总面积为1891平方米。德惠市政府于2006年8月9日为杜维国颁发了“德集用（2006）第018313677号土地使用证”，该土地使用证载明：土地使用人为杜维国，坐落于德惠市松花江镇孙坨子村一社，地，地类用途为住宅用面积为288平方米。该土地使用证中无土地四至的记载，但附图显示：东西界至边长为31米，南北界至边长为61米（包括主房北15米，主房宽6米，主房南10米，虚线间隔，再向南30米）可计算得出该宗地总面积为1891平方米。原告冯兆云所持有的《宜林地使用证》系德惠县松花江人民公社林业工作站于1983年9月9日颁发，该使用证载明的宜林地情况为：地：地块坐落河边积3.2亩，长80米，宽40米，四至：东至河；南至大柳树；西至焦香凤；北至东北路。原告认为被告的土地行政登记行为侵犯了其宜林地合法权益，提起行政诉讼。 原审认为，德惠市政府经第三人杜维国申请，进行土地使用权登记，经过地籍调查、权属审核程序，颁发了德集用（2006）第018313677号土地使用证，确定的土地使用权面积为288平方米，同时对该宗土地实际使用情况和四至进行了记载，该记载与该土地原使用者赵彦国的土地使用证记载相同。但该土地使用证及该宗土地的《土地登记申请书》《土地登记审批表》所附宗地图，显示该宗土地南侧距主房外墙皮为40米，而非文字描述的30米，导致该宗土地宗地图载明的实际使用面积为1891平方米，而非文字描述的1581平方米。虽然颁发土地使用证行政行为主要是针对宅基地使用权和使用面积的登记，但是对于土地实际使用情况的记载以及宗地图的绘制，也属于该土地行政登记行为的一部分。行政机关绘制的宗地图对于土地实际使用情况的标注与原土地实际使用面积、南至距离以及地籍档案文字记载均不一致，致该行政行为自身矛盾，主要证据不足，事实不清，依法应予撤销，由行政机关重新作出行政行为。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项的规定，判决：一、撤销被告德惠市人民政府作出德集用（2006）第018313677号土地使用证的行政行为；二、责令被告德惠市人民政府重新作出行政行为。 上诉人德惠市政府上诉称：1.冯兆云不具备诉讼主体资格。冯兆云持有的林权证已超过一个轮伐期，且未经林业主管部门确定，其不具有争议土地的使用权。2.德惠市政府为杜维国颁发的《德集用（2006）第018313677号土地使用证》中，确定土地使用权面积288平方米属于具体行政行为，但依照国土资源部《关于规范土地登记的意见》第六条规定，宗地图按实际占用范围“标注”、“绘制”均不属于具体行政行为。综上，德惠市政府请求撤销原审判决，改判驳回冯兆云的诉讼请求；一、二审案件受理费由冯兆云负担。 上诉人杜维国上诉称：1.冯兆云不是本案适格主体。根据《德惠市林业局关于宜林地使用证的情况说明》记载：“宜林地使用证持有人按该证上规定的范围、时间造林，其林地林木应按原约定予以确权，确权年限为宜林地使用证发放之日起一个轮伐期（我市林木生长的一个轮伐期为30年，到期树木没有伐除的至林木伐除），使用证到期后由原所有权单位收回使用权重新发包，没有按宜林地使用证规定造林的，所有权单位应予以收回”。冯兆云持有的1983年9月9日第18号《宜林地使用证》已超过法律规定的承包期限，即已超过30年的轮伐期，杜维国在购买房屋时，房屋四至并没有树木存在，因此，冯兆云的《宜林地使用证》已经失去效力，其不是争议土地的使用权人，不具有本案原告主体资格。2.杜维国取得的土地使用证合法有效。杜维国购买赵彦国房屋签订了《买卖房屋协议书》，并明确了房屋四至，且有村委会的证明和村民的签字。赵彦国《私有房屋所有权证》原始记载土地使用面积为1581平方米，政府工作人员实地测量后颁发的土地使用证亦是1581平方米，该证记载准确，合法有效。宗地图记载的使用面积应认定为杜维国合法取得的土地使用面积，绘制记载的1891平方米虽有瑕疵，可作适当修正，但不应影响杜维国享有的1581平方米的土地使用权。综上，请求撤销原审判决，改判驳回冯兆云的诉讼请求。一、二审案件受理费由冯兆云负担。 冯兆云答辩称：《宜林地使用证》范围内的树木没有伐除，其可以继续使用。德惠市人民法院（2017）吉0183民初8460号民事判决证明冯兆云持有的《宜林地使用证》继续有效。请求维持原审判决，驳回上诉。 本院二审查明事实与原审一致，本院予以确认。 本院认为：一、关于冯兆云是否具有原告主体资格的问题 《中华人民共和国森林法》第三条第三款规定：“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。《中华人民共和国和行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。本案中,冯兆云持有的《宜林地使用证》未记载林地使用期限，该证亦未被发证机关收回，仍然具有效力。因此，冯兆云与行政机关为杜维国颁发土地使用证的行为存在利害关系，其具备本案原告诉讼主体资格，有权提起本案诉讼。 二、关于德惠市政府为杜维国颁发土地使用证的行为是否合法的问题 原国家土地管理局《土地登记规则》第十二条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：１．土地登记申请书；２．土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；３．土地权属来源证明;４．地上附着物权属证明。第十七条规定：“土地管理部门应根据地籍调查结果，对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，填写审批表。”土地以宗地为单位进行登记，宗地图是土地使用权证的一个组成部分,反映土地使用权人所使用的土地权属界址。本案中，原德惠市国土资源局及德惠市政府在为杜维国进行土地登记审批及发证过程中未尽到合理审慎审查义务，行政机关绘制的宗地图对于土地实际使用情况的标注与原土地实际使用面积、南至距离以及地籍档案文字记载均不一致，与冯兆云持有的《宜林地使用证》范围存在重叠，故该土地登记及发证行为认定事实不清，主要证据不足，原审判决予以撤销并责令德惠市政府重新作出行政行为，并无不当。 综上，原判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。德惠市政府、杜维国的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由德惠市人民政府、杜维国负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王翼博 审 判 员 孔德岩 审 判 员 卢增鹏 二〇二〇年七月二十四日 法官助理 任秀玉 书 记 员 陈佳玉