辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终227号上诉人（一审原告）：单玉香，女，1961年11月9日出生，汉族，住址彰武县。委托诉讼代理人：张俊清（单玉香丈夫），1962年10月20日出生，汉族，住址彰武县。被上诉人（一审被告）：彰武县人民政府，所在地址彰武县人民大街**。法定代表人：杨敬忠，该县政府县长。委托诉讼代理人：张振，该县司法局工作人员。单玉香因诉彰武县人民政府（以下简称彰武县政府）行政复议一案，不服阜新市中级人民法院（2019）辽09行初66号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。单玉香向一审法院提出诉讼请求：1、依法撤销彰政行复字[2018]3号行政复议决定（以下简称3号复议决定）。2、依法撤销彰（县）公（治）行罚决字[2018]第“494”号公安行政处罚决定（以下简称494号处罚决定）。3、依法撤销彰（县）公（治）行罚决字[2018]第“494”号行政处罚决定。4、依法撤销彰（县）公（治）行罚决字[2018]第“561”号行政处罚决定。5、依法确认彰武县人民医院为彰武县公安局行政案件卷宗中出具的韩华住院病志无效。6、对彰武县公安局作出的[2018]第“494”号公安行政处罚决定、[2018]第“494”号行政处罚决定、[2018]第“561”号行政处罚决定的违法性进行全面审查（伪造公章、伪造签字、伪造病志）。7、依法判令彰武县政府承担诉讼费及其他相关费用。一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，单玉香针对彰武县政府的复议行政行为及彰武县公安局的行政处罚行政行为一并提出诉讼请求，根据法律及司法解释的规定，在一个行政案件中，当事人针对不同行政机关作出的不同行政行为一并提起诉讼，不符合行政诉讼的起诉条件。经一审法院依法释明后，单玉香坚持其起诉，对其起诉依法应当予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）之规定，裁定：驳回单玉香的起诉。案件受理费50元，退还给单玉香。单玉香上诉称：一、单玉香主张的“撤销3号复议决定作出机关是彰武县政府：单玉香不服该复议决定只能向一审法院提起行政诉讼，对于该项诉讼请求的主张并无不妥；且对该项主张进行审查并依据审查的结果进行裁决本身是一审法院的职责所在。二、单玉香主张的“撤销494号处罚决定”的撤销权限也是彰武县政府：单玉香主张的是撤销权，这与作出机关是否为同一行政机关无任何联系。一审法院显然混淆了撤销权和实施具体行政行为权两种截然不同的权属，也没有分析单玉香的真实诉讼目的。三、单玉香主张的“撤销两个494号和一个561号公安行政处罚决定”是源于案件的特殊性：彰武县政府的复议决定书与单玉香同一行为出现了两个字号的处罚决定书即494号和561号。究竟是彰武县政府在复议决定书中的笔误还是彰武县公安局出现的纰漏，彰武县政府至今未给予任何解释。另外本应当同步形成的一模一样494号处罚决定，单玉香却看到过两个版本，搞不明白哪个是真的哪个假的，因此单玉香只能在起诉状中的诉讼请求第二、三、四项请求撤销哪一个处罚决定都是彰武县政府复议案件职责之所在，是单玉香行政复议目的之所在，也是单玉香提起行政诉讼目的之所在。对于该类请求并无不妥。四、单玉香主张的第五、六项请求事项属于对证据的真实性进行辨别的诉请。综上，请求二审法院：1、依法撤销阜新市中级人民法院（2019）辽09行初66号行政裁定，并依法改判或发回重新审理；2、依法撤销3号复议决定；3、依法撤销494号处罚决定；4、判令彰武县政府承担一、二审诉讼费及其他相关费用。彰武县政府答辩称：一、复议案件的办理程序合法。二、复议决定的内容合法有效。三、关于561号《行政处罚决定书》问题。在本案的一审庭审过程中，彰武县政府曾向法庭说明了该问题，也递交了相应的证据。需要向法庭说明的是，561号《行政处罚决定书》字样并非出现在《行政复议决定》中，而是存在于《行政复议案件处理审批表》中。“561号”行政处罚案件是答辩人另案中的审查内容，出现在《行政复议案件处理审批表》中是答辩人的书写错误，与本案没有任何关联性。且《行政复议案件处理审批表》是答辩人办理案件时内部留痕的文书，对外不发生法律效力，单玉香不应再纠缠561号《行政处罚决定书》问题。四、本案中彰武县政府不能成为独立被告。彰武县政府作出的复议决定认定了原行政行为违反法定程序，属于程序违法。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第三款的规定，“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”因此，彰武县政府的复议决定不属于行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”的情形，故彰武县政府不能成为独立的被告。综上，请法院依法驳回单玉香的诉讼请求。本院经审理查明：2018年5月9日，彰武县公安局对单玉香作出494号处罚决定并送达。单玉香不服，于2018年6月25日向彰武县政府申请行政复议，彰武县政府于2018年8月20日作出3号复议决定，以程序违法为由确认494号处罚决定违法，并于同日直接送达单玉香。单玉香不服494号处罚决定与3号复议决定，以彰武县公安局、彰武县政府为被告，韩华为第三人向彰武县人民法院提起行政诉讼，该案行政判决书表述单玉香起诉时间为2018年9月11日，单玉香提供了时间为2018年8月31日的该案诉讼费用缴款凭证。后彰武县人民法院于2018年12月25日作出（2018）辽0922行初16号行政判决，判决确认494号处罚决定违法。单玉香不服，向阜新市中级人民法院提起上诉。阜新市中级人民法院于2019年3月11日作出（2019）辽09行终36号行政裁定，以3号复议决定确认494号处罚决定违法，属于复议机关改变原行政行为的复议决定，彰武县人民法院将彰武县公安局、彰武县政府列为共同被告违反法定程序为由，裁定撤销（2018）辽0922行初16号行政判决，发回重审。后彰武县人民法院于2019年5月29日作出（2019）辽0922行初10号行政裁定，以彰武县政府应为适格被告，该院不具有管辖权为由裁定驳回单玉香的起诉。对于该裁定，各方当事人均未上诉。后单玉香于2019年6月24日提起本案诉讼。另查明：单玉香向一审法院提交了彰武县公安局公安行政案件卷宗中存档的494号处罚决定，处罚决定文号、内容、作出时间与送达给单玉香的494号处罚决定正本一致。公安卷宗存档的494号处罚决定比单玉香收到的494号处罚决定正本增加了“行政处罚决定书已向我宣告并送达”的告知内容及被处罚人单玉香与被侵害人韩华的签字。本院认为：本案的争议焦点为单玉香的起诉是否符合起诉条件。行政诉讼法第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”关于单玉香的原告主体资格及是否属于人民法院受案范围问题。行政诉讼法第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，彰武县公安局对单玉香作出494号处罚决定，彰武县政府对单玉香作出3号复议决定，单玉香不服，有权以自己的名义提起诉讼，其具有本案原告主体资格。同时，根据行政诉讼法第十二条第一款第一项及第四十五条的规定，494号处罚决定与3号复议决定属于人民法院受案范围。关于单玉香的诉讼请求问题。虽然单玉香一审时在起诉状中列了七项诉讼请求，但其中第一、二、三项诉讼请求分别针对3号复议决定与494号处罚决定，其诉讼请求明确，其他诉讼请求亦是针对3号复议决定与494号处罚决定的事实审查问题。关于本案的适格被告问题。行政诉讼法第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第三款规定：“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”根据上述规定，复议机关以程序违法为由确认原行政行为违法的，作出原行政行为的行政机关与复议机关应作为共同被告。本案中，彰武县政府以彰武县公安局作出494号处罚决定违反法定程序为由确认该行政行为违法，故彰武县政府与彰武县公安局应为本案的共同被告，继续审理法院在继续审理时亦应根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十四条第一款及第一百三十五条的规定，追加彰武县公安局为共同被告，并对494号处罚决定与3号复议决定的合法性一并审查。另外，单玉香因与案外人韩华发生冲突继而被彰武县公安局行政处罚，在本案指令继续审理后，继续审理法院亦应根据行政诉讼法第二十九条的规定通知韩华作为第三人参加诉讼。关于本案的管辖法院问题。虽然行政诉讼法第十四条以及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十四条第三款规定了“基层人民法院管辖第一审行政案件。复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。”但行政诉讼法第二十四条第一款同时规定了“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。”结合本案查明的事实，单玉香曾经就本案被诉494号处罚决定及3号复议决定向彰武县人民法院提起过行政诉讼，后因阜新两级法院裁判结果继而提起本案诉讼。综合考虑，为减轻当事人诉累及实质解决行政争议，本案由阜新市中级人民法院作为一审法院，不违反行政诉讼法规定。关于起诉期限问题。行政诉讼法第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”本案中，根据本院查明的事实，单玉香2018年8月20日收到3号复议决定后，至迟于2018年8月31日已经向彰武县人民法院提起行政诉讼，在该案审理过程中彰武县政府未提出单玉香超过起诉期限的理由，彰武县人民法院亦未以此为由裁定驳回起诉，此后单玉香一直按照法院的裁判结果通过诉讼主张权利，故阜新两级法院审理的期间，不属于因单玉香自身原因耽误的期限，单玉香提起本案诉讼，未超过起诉期限。综上所述，一审裁定驳回起诉确有错误且单玉香的起诉符合法定起诉条件，应当继续审理。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销阜新市中级人民法院（2019）辽09行初66号行政裁定；二、本案指令阜新市中级人民法院继续审理。审判长  姜凤武审判员  于长苓审判员  曹丽华二〇二〇年七月十三日法官助理李鑫书记员鞠林