江苏省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）苏行终141号上诉人(原审被告)徐州市鼓楼区住房和建设局,住所地徐州市鼓楼区中山北路**。法定代表人张占涛，该局局长。被上诉人(原审原告)刘毅,男，汉族，住徐州市鼓楼区。原审被告徐州市鼓楼区人民政府,住,住所地徐州市中山北路**/div>法定代表人罗德清，该区区长。原审被告徐州市鼓楼区牌楼街道办事处,住所地,住所地徐州市鼓楼区中山北路**iv>法定代表人刘伟，该办事处主任。刘毅诉徐州市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）、徐州市鼓楼区牌楼街道办事处（以下简称牌楼办事处）、徐州市鼓楼区住房和建设局（以下简称鼓楼住建局）确认房屋行政强制行为违法一案，江苏省徐州市中级人民法院于2018年11月28日作出（2017）苏03行初255号行政判决。鼓楼住建局不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审判决认定，2015年7月28日，鼓楼区政府作出徐鼓政征字[2015]第05号《房屋征收决定》（以下简称5号《征收决定》），决定对徐州市鼓楼区马场湖周边旧城区改造项目范围内的房屋实施征收，征收部门为鼓楼住建局。上述征收决定作出后，鼓楼住建局（甲方）与牌楼办事处（乙方）签订《徐州市鼓楼区马场湖周边旧城区改造项目房屋征收委托实施协议》，由乙方负责征收现场拆除工作。刘毅所有的位于鼓楼区马场湖85号的房屋在征收范围内，在征收过程中刘毅未签订安置补偿协议。2017年5月23日，刘毅涉案房屋被牌楼办事处强制拆除。因房屋强制拆除后仍未达成安置补偿协议，刘毅遂提起诉讼，请求确认鼓楼区政府、牌楼办事处、鼓楼住建局强拆其房屋的行为违法。原审法院另查明，在庭审中牌楼办事处认可刘毅涉案房屋于2017年5月23日由其委托的拆迁公司实施拆除。原审法院认为，一、关于刘毅的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，刘毅系被拆除房屋的利害关系人，房屋被拆除后，其作为涉案行政强拆行为的相对人提起本案诉讼，为本案适格原告。二、关于本案适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关委托的组织作出的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，鼓楼区政府就涉案马场湖周边旧城区改造项目发布了徐鼓政征[2015]第5号《房屋征收决定》并公告，该征收决定载明征收部门为鼓楼住建局。首先，刘毅认为鼓楼区政府强制拆除其房屋，应提供初步证据证实鼓楼区政府直接实施或组织实施了对其涉案房屋的拆除行为，但刘毅所举证据不足以证实其主张，且结合涉案征收决定及牌楼办事处的陈述，可以证实鼓楼区政府未参与涉案房屋的强拆行为，故鼓楼区政府并非本案适格被告。刘毅对鼓楼区政府的起诉应予驳回。其次，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第四条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第二款规定，征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，结合征收决定、鼓楼住建局与牌楼办事处签订的委托协议及牌楼办事处的陈述可以看出，牌楼办事处实际实施了对刘毅房屋的拆除行为，该拆除行为属于鼓楼住建局委托实施的行为。鼓楼住建局辩称超过委托范围，但委托协议明确约定牌楼办事处负责“征收现场的拆除工作”，故鼓楼住建局的辩称不能成立。因此，鼓楼住建局应为本案适格被告，并依法承担涉案强拆行为的法律责任。三、关于涉案房屋强制拆除行为的合法性问题。征补条例第二十七条第一款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第九条规定，人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。从上述规定可以看出，在房屋征收部门未与被征收人达成补偿协议且被征收人不同意先行搬迁的情况下，市县级人民政府应依法作出补偿决定并申请人民法院强制执行，人民法院裁定准许执行后，市县级人民政府才有权力组织实施搬迁行为或拆除行为。本案中，刘毅涉案房屋处于征收范围，在其未就补偿安置达成协议且未同意先行搬迁的情况下，鼓楼住建局、牌楼办事处便强制拆除涉案房屋，该行为违反了上述法律及司法解释的规定。鉴于拆除行为属于事实行为，不具有撤销内容，刘毅要求确认鼓楼住建局强拆行为违法的主张，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，法院予以支持。原审法院依据征补条例第四条第二款、第五条、第二十七条第一款、第二十八条第一款，《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款、第七十四条第二款第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第二款、第六十九条第一款第一项之规定，判决驳回刘毅对鼓楼区政府、牌楼街道办的起诉；确认鼓楼住建局拆除刘毅房屋的行为违法。上诉人鼓楼住建局上诉称，上诉人是案涉征收项目的征收部门，主要是进行征收方面的程序性工作，案涉房屋的拆除行为系拆除公司实施。请求本院撤销原审判决，依法改判支持其诉讼请求。被上诉人刘毅未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，征补条例第四条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第一款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。该条第二款规定，征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，5号《征收决定》及公告明确鼓楼住建局是马场湖周边旧城改造项目的征收部门，牌楼街道办是该项目的征收实施单位。鼓楼住建局（甲方）与牌楼办事处（乙方）签订了《徐州市鼓楼区马场湖周边旧城区改造项目房屋征收委托实施协议》，该协议载明由乙方负责征收现场拆除工作。原审庭审中牌楼办事处认可涉案房屋于2017年5月23日由其委托的拆迁公司具体实施拆除。案涉拆除行为是事实行为，且刘毅未提供证据证明鼓楼区政府直接实施或组织实施了案涉房屋的拆除行为。故原审法院认为该拆除行为属于鼓楼住建局委托实施行为并依法承担法律责任并无不当。征补条例第二十七条第一款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。第二款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。第三款规定，任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本案中，涉案房屋处于5号《征收决定》征收范围内，在刘毅未就涉案房屋与房屋征收部门达成补偿安置协议且同意先行搬迁或人民法院未裁定准予执行的情况下，鼓楼住建局强制拆除涉案房屋违反上述法律规定。原审法院判决确认鼓楼住建局拆除刘毅房屋的行为违法并无不当。综上，上诉人鼓楼住建局的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐州市鼓楼区住房和建设局负担。本判决为终审判决。审判长  倪志凤审判员  张世霞审判员  杨 述二〇二〇年七月二十九日书记员  王雅露书记员  张莹莹附：本判决适用的相关法律依据一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。第二十七条实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。第二十八条第一款被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；