内蒙古自治区高级人民法院行政判决书（2020）内行终184号上诉人（原审原告）赵志国，1971年7月5日出生，汉族，住内蒙古自治区通辽市。委托代理人赵丽华(系赵志国之妻)，1972年5月2日出生，汉族，住址同上。委托代理人谢瑞青，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区通辽市科尔沁区人民政府。法定代表人于会涛，区长。委托代理人刘洋，男，1986年7月9日出生，蒙古族，内蒙古自治区通辽市科尔沁区房屋征收管理局法制科长，住内蒙古自治区通辽市。委托代理人钟明成，内蒙古义源律师事务所律师。上诉人赵志国诉内蒙古自治区通辽市科尔沁区人民政府（以下简称科区政府）征收补偿决定一案，不服内蒙古自治区通辽市中级人民法院作出的（2019）内05行初38号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人赵志国的委托代理人赵丽华、谢瑞青，被上诉人科区政府的委托代理人刘洋、钟明成到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2011年12月30日，被告科区政府将富景华庭二期“永清大街以北、前进路以西、胜利路以东、新兴大街以南区域”确定为旧城区改造项目，并纳入2012年度工作计划。2012年2月29日，被告科区政府在征收现场公布了该改造项目的征收补偿方案以及入户调查情况，征求社会公众意见。征求意见超过30日，大多数人同意征收补偿方案。在对社会稳定风险进行了评估,并将征收补偿资金存入专储账户后，被告科区政府于2012年3月29日作出《科尔沁区人民政府关于对富景华庭路北区域房屋征收的决定》（通科政发[2012]49号），同日在征收现场张贴了公告，同时公告的还有《富景华庭路北区域房屋征收补偿方案》。2013年3月6日，通辽市人民政府又将涉案征收项目纳入2013年通辽市城市棚户区改造行动计划，并在2013年至2014年间，先后取得内蒙古自治区住房和城乡建设厅、通辽市人民政府、通辽市发展和改革委员会以及通辽市规划局等相关部门对涉案项目的核准批复。原告赵志国母亲孙淑清所有的房屋位于涉案征收区域范围内，产权证号为039783，建筑面积为39.12㎡，始建于1970年，砖木结构，房屋总层数为1层，设计用途为住宅(后用住宅经营超市)。另有附房38.83平方米，连体房43.34平方米。孙淑清生有三女一子，长女赵玉琴，次女赵常(长)云、三女赵桂云，长子即本案原告赵志国。2005年2月24日，孙淑清去世。孙淑清丈夫1987年离世。次女赵常(长)云未婚、无子女，亦已去世。上述遗产(房屋)的继承人系原告赵志国，原告之姐赵玉琴、赵桂云均明确表示放弃继承权。2016年3月8日，在被征收人(未签协议的11户)未达成一致意见的情况下，被告科区政府房屋征收管理局在其单位会议室依法组织选定评估机构，在科尔沁区公证处公证监督下从三家参选评估公司中摇号选定了通辽市信城房地产价格评估有限公司(简称信城公司)作为该区域房地产评估机构，当日将选定结果在征收现场进行了公示。信城公司受托后，依法对原告母亲孙淑清的被征收房屋进行分户初评，并于2016年5月3日作出通信城估字[2016]第0268-11号《房地产估价报告》，并送达原告赵志国之妻赵丽华。原告收到《房地产估价报告》先后向信城公司及通辽市住建委提出价格复核和专家鉴定申请，信城公司及通辽市住建委分别给予了答复。被告科区政府对涉案房屋自2012年3月29日作出《科尔沁区人民政府关于对富景华庭路北区域房屋征收的决定》（通科政发[2012]49号）以来共三次作出补偿决定。被告于2014年9月30日作出通科政发(2014)620号《科尔沁区人民政府关于对赵志国房屋征收补偿的决定》，对涉案房屋进行征收。赵志国不服，向科尔沁区人民法院提起诉讼。科区法院于2015年10月20日作出(2015)行初字第30号行政判决书，其中法院根据查明的事实(孙淑清共有子女4人)，在不确定其他继承人放弃继承情形下，认为被告只对赵志国作出《补偿的决定》，遗漏被征收人，即判决撤销了被告作出的通科政发【2014】620号补偿决定。被告于2017年6月11日又作出通科政发【2017】151号《科尔沁区人民政府关于对孙淑清房屋征收补偿的决定》。赵志国不服，向通辽市中级人民法院提起诉讼。通辽中院于2018年5月29日作出(2017)内05行初79号行政判决书，以被告在举证期限内未提交证据，且未查明房屋所有权人状况为由，判决撤销了被告作出的通科政发【2017】151号补偿决定，并责令被告重新作出行政行为。被告于2018年9月7日第三次作出（通科政发【2018】343号）《科尔沁区人民政府关于对(产权人孙淑清)继承人房屋征收补偿的决定》(并在通辽日报上刊登公告)。原告仍不服再次向通辽市中级人民法院提起诉讼。原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定,为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋。被告科区政府作为一级地方人民政府，依法具有作出房屋征收与补偿决定的职权。被告科区政府将涉案征收区域纳入旧城区改造项目，并取得有关部门的核准和批复，其目的是为了加快城市化进程，提升城市品位，改善人居环境，依法应当认定涉案征收项目符合公共利益需要。被告科区政府于2012年3月29日作出（通科政发[2012]49号）征收决定后，原告未在法定期限内申请行政复议，也未提起行政诉讼，征收决定已经发生法律效力。关于被征收房屋价值的确定，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。本案中，对原告母亲被征收房屋进行评估的信城公司是通过摇号方式依法确定的，有公证机构现场公证为凭，并非原告所称未经协商，由被告单方选定。原告虽对评估结果有异议，并向评估公司(信城公司)及通辽市住建委申请复核评估和专家鉴定，但评估公司(信城公司)和通辽市住建委对原告申请均给予了复核评估和书面答复。故对原告房屋的补偿应以评估报告确定的价格作为计算依据。综上，被诉补偿决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，依法不应撤销。原告所提被诉补偿决定事实、法律依据不足，且程序违法的诉请理由不成立。判决驳回原告赵志国的诉讼请求。上诉人赵志国上诉称，一、被诉补偿决定遗漏法定补偿内容。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条:“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:......(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”。本案中,上诉人提供的营业执照足以证明涉案房屋用于生产经营,因征收房屋对上诉人生产经营造成的停产停业损失属于法定的补偿项目,应当依法予以补偿,而被上诉人作出的补偿决定中遗漏了该补偿项目。二、未对房屋情况组织调查登记。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条:“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记,被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布”。本案中,被上诉人未依法对涉案被征收房屋情况组织调查登记，导致两次因被征收房屋权属认定不清而作出错误的补偿决定。本次被诉补偿决定中,对涉案房屋的面积认定仍然有误，被上诉人未对涉案房屋情况组织调查登记,其作出的补偿决定缺乏事实依据。三、对未经登记部分建筑面积未依法进行调查认定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款:“市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的,应当给予补偿”。本案中,对涉案房屋未经登记部分面积,被上诉人应当依法进行调查认定,若认定为合法，则该部分面积应当按照合法房屋标准予以补偿。四、未经登记部分的房屋没有通过评估方式确定价值,明显违法。《国有土地上房屋征收评估办法》第九条:“房屋征收评估前,房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查,明确评估对象。评估对象应当全面、客观,不得遗漏、虚构。房屋征收部门应当向受托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况,包括已经登记的房屋情况和未经登记建筑的认定、处理结果情况。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。对于已经登记的房屋,其性质、用途和建筑面积,一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准;房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的,除有证据证明房屋登记簿确有错误外,以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估”。本案中,被上诉人既未对未经登记的房屋进行认定和处理,也未向评估机构提供未经登记房屋的相关情况,评估机构也没有对该部分进行评估,被上诉人直接按照固定标准对上诉人的该部分房屋进行补偿,明显依据不足。五、评估机构选定程序违法。《国有土地上房屋征收评估办法》第五条:“同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的,可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担”。本案中,被上诉人重新选定评估机构没有任何法律依据,其第一次选定评估机构的程序也同样违法。事实上,被上诉人重新选定评估机构的行为在实际操作中也侵犯了上诉人的合法权益,如因评估标准不统一导致同一评估时点对同一房屋进行二次评估的市场价竟然还下降了152元/平。即便可以重新选定评估机构,被上诉人也未依法让被征收人协商选定，被上诉人并未提交协商选定的有关情况证据,其他人员是否选定了评估机构根本无从得知。其提供的选定评估机构的公告并未实际张贴,相关送达回证中显示送达的材料分别是《关于选定评估机构的通知》和《关于选定房地产评估机构的通知》,但被上诉人并未提供这两份材料,被上诉人虽然提供了选定评估机构的邀请函、委托书等,但相关材料并不能证明评估机构选定的协商情况以及投票情况,其直接采取摇号的方式选定评估机构违反法定程序。六、评估报告本身违法。(一)评估时点的确定违法《国有土地上房屋征收与补偿条例》确定了公平补偿的原则,本案从2012年发布征收决定，至今已经长达7年半之久,当地房地产价格市场已经发生翻天覆地的变化,在此情况下若仍按照以“征收决定公告”作出时为评估时点,对被征收人而言明显不公平。而造成这一现状,主要是被上诉人的违法行为所导致。本案被上诉人2012年3月29日发布征收决定,规定的征收期限截止到2012年6月30日,在涉案当事人无法达成补偿协议的情况下,被上诉人应当及时通过评估方式确定房屋价值依据,并及时作出房屋征收补偿决定。但是被上诉人直到2014年7月12日才向上诉人送达了第一份评估报告,直到2014年9月30日才对上诉人作出第一份征收补偿决定,此后第一份征收补偿决定因被上诉人未对房屋权利人调查认定清楚而被法院判决撤销。被上诉人2017年6月11日作出的补偿决定,又因被上诉人没有提交证据而被法院认定违法并判令撤销。梳理这些案件事实，很明显可以看出,先是因为被上诉人的怠于履行征收补偿法定职责、后又因被上诉人作出征收补偿决定违法,导致被上诉人在距离征收决定公告之日7年后第三次作出征收补偿决定,主要责任在于被上诉人。在此情况下因被上诉人的责任却让上诉人来承担其后果,显然违背了《征收条例》所确定的公平补偿原则。依据(2018)最高法行再202号《行政判决书》(居李等人诉福州市鼓楼区人民政府房屋征收补偿决定案)观点,当补偿决定的作出时间明显迟延,且主要应当归责于人民政府的,则不宜再坚持以“征收决定公告”之日为确定补偿的评估时点。(二)评估报告的有效期违法。参照《房地产抵押估价指导意见》第二十六条的规定,估价报告应用有效期从估价报告出具之日起计,不得超过一年;房地产估价师预计估价对象的市场价格将有较大变化的,应当缩短估价报告应用有效期。本案评估报告直接表述“无有效期限制”明显违法。(2018)最高法行再202号《行政判决书》也是参照《指导意见》作出的认定。(三)未经专家委员会鉴定。上诉人已就涉案评估报告申请专家委员会鉴定,通辽市住建委答复称专家委员会尚在筹办中。也就是说上诉人申请专家委员会进行鉴定的权利并未得到保障,涉案的评估报告也没有经过专家委员会鉴定程序,主管部门住建委也没有采取有效措施如组建临时的委员会审查评估报告是否符合技术规范等,没有充分保障上诉人对评估报告不服的救济权,在此情况下该评估报告不应当作为有效的依据使用。综上所述,被诉补偿决定遗漏法定补偿内容,被上诉人未对房屋情况组织调查登记、对未经登记部分建筑面积未依法进行调查认定,未经登记部分的房屋没有通过评估方式确定价值,评估机构选定程序违法，评估报告本身也违反法律规定。一审法院认定被诉补偿决定认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法系对本案事实的错误认定,其作出的判决侵犯了上诉人的合法权益。为此,上诉人特依法向贵院提起上诉,恳请贵院依法审理,作出公正合理的判决。被上诉人科区政府答辩称，首先，答辨人对涉案区域房屋征收作出决定前,依法已履了项目立项、入户调查并公示、征收方案论证及公布、请示,在以上程序履行完后,答辨人于2012年作出征收决定并公告。另外,征收方案论证及公布的公示期满后,确定各征收人无异议,答辨人的征收部门同时还进行入户调查并对调查登记结果进行公示张贴。征收决定作出后同时附有征收决定公告以及征收补偿方案，以上文件同样依法在征收现场进行公示张贴;另外文件的内容载明了征收期限、征收补偿方式、补偿标准以及补偿所依据的法规、政策等。至今亦未收到过任何被征收人对以上文件提出过异议。对于被征收房屋,依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定,房屋的面积和价值由依法选定的评估机构进行勘测和评估,本案的评估机构的选定以及评估机构受托后的评估程序均符合法律规定。另，因上诉人一方未充分的提交房屋经营的工商、连续年检等相关材料,故未给予其营业补偿。本案通科政发[2018]343号房屋征收补偿决定,答辨人在上诉人仍然未能完整提供连续经营年检及完税情形下,根据上诉人一方提供的经营执照,也已依法和政策给予了上诉人房屋营业补偿,对上诉人作出的房屋征收补偿决定符合相关法律和政策的规定。涉案房屋引起的双方争议包括本案已历经诉讼三次,其中通辽市科尔沁区人民法院(2015)科行初字第30号案件、通辽市中级人民法院(2017)内05行初79号案件,均是因为涉案房屋继承权属不统一不明确。(2015)科行初字第30号《判决书》第12页倒数第1段、《询问笔录》均显示原告赵志国的姐姐并未放弃继承,然后到了通辽市中级人民法院(2017)内05行初79号案件,赵志国于2017年11月12日起诉,到11月26日才形成《房产继承协议》,又拟证明其姐姐放弃继承,其反复不确定房屋权属主体的行为导致答辨人向上诉人一方送达相关文书以及作出房屋征收补偿决定无法确定准确的被征收人,导致本案多次诉讼，而且均是程序上的问题,并未涉及主体审理,导致答辨人征收工作项目建设等陷入停滞,造成重大损失。上诉人一方的行为违方《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条,属于拒不配合答辨人征收工作行为。另外，赵志国于2017年10月17日才向法院提交的介绍信也证明其与涉案房屋产权人孙淑清(已故)系母子关系,孙淑清已去世。综上,上诉人诉由与事实不符,特别是上诉人一方在提供经营手续和完税手续不完整情形下,答辨人在本案征收补偿的决定也已对上诉人一方给予了营业补偿。答辨人对上诉人一方作出的通科政发[2018]343号《房屋征收与补偿的决定》程序合法，法律法规依据充分。原审法院认定事实清楚,适用法律正确,请求贵院驳回上诉人的诉讼请求。本院认为，2011年12月30日，被上诉人科区政府将富景华庭二期“永清大街以北、前进路以西、胜利路以东、新兴大街以南区域”确定为旧城区改造项目，并纳入2012年度工作计划。2012年2月29日，被上诉人科区政府在征收现场公布了该改造项目的征收补偿方案，并于2012年3月29日作出《科尔沁区人民政府关于对富景华庭路北区域房屋征收的决定》（通科政发[2012]49号），同日在征收现场张贴了公告，同时公告的还有《富景华庭路北区域房屋征收补偿方案》。上诉人赵志国的房屋位于该征收区域范围内。在双方未达成征收补偿协议的情况下，被上诉人科区政府先后于2014年9月30日、2017年6月11日两次作出征收补偿决定，均被法院以“遗漏被征收人”、“被告在举证期限内未提交证据，且未查明房屋所有权人状况”为由撤销。2018年9月7日，被上诉人科区政府第三次作出本案被诉通科政发（2018）343号《科尔沁区人民政府关于对产权人孙淑清继承人房屋征收补偿决定》，该决定所依据的通信城估字（2016）第0268-11号《房地产估价报告》，系通辽市信城房地产价格评估有限公司2016年5月3日作出的，且评估报告确定的评估时点为2012年3月29日。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国有土地上房屋征收评估办法》《房地产抵押估价指导意见》等规定，市、县人民政府因公共利益征收国有土地上被征收人房屋时，应当对被征收人给予公平补偿，而公平补偿的基本要求即为不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。市、县人民政府在以征收决定公告日作为评估时点后，应当尽可能快速通过签订补偿安置协议或者作出补偿决定的方式，及时对被征收人进行补偿，确保补偿实质公平。而本案中，被征收人在距征收决定作出之日即2012年3月29日时隔6年后第三次作出本案被诉补偿决定，此时房地产市场价格已发生变化，而对于评估时点与评估价格仍按照征收决定之日2012年3月29日作为评估时点进行评估，明显不利于被征收人得到公平补偿，难以保障被征收人得到的货币补偿金能够购买被征收房屋类似房地产，无法体现公平补偿原则。即使是以产权调换方式进行的补偿安置，如不能原址回迁，地域差异也会导致调换房屋的价格差异。因此本案被征收房屋和产权调换房屋价值的评估时点不宜再确定为征收决定公告时点，上诉人的上诉理由成立，被诉补偿决定应予撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用一、撤销通辽市中级人民法院（2019）内05行初38号行政判决；二、撤销科尔沁区人民政府作出的通科政发（2018）343号《科尔沁区人民政府关于对产权人孙淑清继承人房屋征收补偿决定》并责令重新作出补偿决定。一、二审案件受理费100元，由被上诉人科尔沁区人民政府负担。审 判 长 任慧卿审 判 员 赵卫红审 判 员 张 艳 二〇二〇年七月二十一日法官助理 吴阿荣书 记 员 张梦宇