江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏1291行初265号 原告泰州中加生态园发展有限公司，统一社会信用代码×××91Ｍ，住所地泰州市东风北路**。 法定代表人陈体江。 委托代理人（特别授权）杨东升、季馨羽，江苏圣典（泰州）律师事务所律师。 被告泰州市海陵区人民政府城东街道办事处，统一社会信用代码×××0ＸＢ，住，住所地泰州市海陵区口泰路**/div> 法定代表人刘新民。 参与诉讼负责人张明，副主任。 委托代理人（特别授权）刘小星、王琦，江苏运泰律师事务所律师。 第三人泰州市海陵区城东街道唐甸村村民委员会，统一社会信用代码×××04Ｐ，住所，住所地泰州市海陵区城东街道唐甸村村庄西北角div> 法定代表人殷小吉。 第三人泰州市海陵区城东街道孙金村村民委员会，统一社会信用代码×××12Ｊ，住所，住所地泰州市海陵区泰渔路**div> 法定代表人张友云。 两第三人共同委托代理人（特别授权）陈海华，江苏运泰律师事务所律师。 原告泰州中加生态园发展有限公司（以下简称中加公司）诉被告泰州市海陵区人民政府城东街道办事处（以下简称城东街道办）、第三人泰州市海陵区城东街道唐甸村村民委员会（以下简称唐甸村委会）、泰州市海陵区城东街道孙金村村民委员会（以下简称孙金村委会）行政强制一案，于2019年9月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告城东街道办送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月3日公开开庭审理了本案。本院依职权于2019年12月5日追加唐甸村委会、孙金村委会为第三人并向其送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2020年1月8日再次开庭审理了本案。原告中加公司的法定代表人陈体江及其委托代理人杨东升、季馨羽，被告城东街道办的参与诉讼负责人张明、委托代理人刘小星、王琦，第三人唐甸村委会、孙金村委会的共同委托代理人陈海华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告中加公司诉称，原告所有的泰州××花卉苗木××展销中心（以下××花卉苗木中心）为泰州市××2011年招商引资项目，该项目从立项到建成均得到泰州市海陵区人民政府相关部门及被告的书面同意。2014年1月2日，中加花卉苗木中心规划经泰州市规划局海陵分局审批同意，原告按照该审批规划建成中加花卉苗木中心。该中心占地面积240亩，其中水面面积占40亩；拥有2万平方米智能温室大棚1处、2400平米×2水族馆1处、600平米饭店1处、木房16间、办公室1间、员工宿舍4间×4排、河西房屋35户、河西塑料大棚、阳光房、养殖房2排、河西道路合计1500米、钢结构消防循环道路约600米。经被告非法强拆后，现仅存建筑木房7间、办公室1间、养殖房1间、全部塑料大棚、阳光房。非法强拆前，中加花卉苗木中心所属动产未经原告签字确认并移交给原告。2019年2月20日开始，被告对中加花卉苗木中心实施强拆，2019年3月28日强拆结束。2019年3月14日，被告在强拆过程中向原告送达强拆通知1份。原告认为，被告强折行为违法，造成原告数千万元合法财产损失。原告为了维护自己的合法权利，依法提起行政诉讼，请求法院确认被告强拆行政行为违法。 原告中加公司为支持其主张，向本院提交如下证据： 1.行政强制拆除送达通知，证明行政强制拆除行为系由被告作出的行政决定，并委托和组织案外人唐甸村以及政府相关部门组织实施行政强拆行为，被告同时将相关拆除现场证据保存并交由原告，对被拆除房屋及财产予以认定的事实； 2.被告提供给原告的拆除现场录像； 3.拆迁现场照片8页，与证据2共同证明被告当时的负责人街道办主任梅宏俊、副主任杨根松、马龙定等人在现场组织并指挥拆除的事实； 4.拆除前后航拍图各一张，证明原告被强拆前后情况； 5.被拆建筑物装潢及附属物、建筑物物品明细表，证明原告因强拆造成的财产损失； 6.现存房屋明细表，证明现存的房屋及财产； 7.区政府办公室关于完善设施农用地管理的通知，证明原告建成的大棚附属设施用地规模全部控制在5%以内，符合海陵区设施农用地管理规定； 8.中共海陵区委、海陵区人民政府关于明确2012年区领导挂钩服务业转型升级十大工程项目的通知，证明原告中加生态园项目经被告申报，为2012年海陵区服务业转型升级十大工程项目之一； 9.关于中加生态园项目用地报批，证明原告重新规划后由被告根据要求报区政府相关部门汇办审批； 10.关于全区服务业转型升级十大工程项目过堂会的会议纪要，证明原告项目投资规划及进度全部得到被告的认可； 11.城东街道办关于筹建泰州中加花卉展示中心的请示，证明被告向海陵区政府请示筹建泰州中加花卉培植展销中心，并肯定智能化温室大棚及其室外培植基地项目的合法性； 12.关于泰州中加花卉苗木展销中心建设相关问题的会议纪要，证明被告向区政府、建设部门、规划部门报告并形成专题会议纪要，明确原告投资建设项目的合法性； 13.泰州市海陵区推进工作建设例会会议纪要，证明原告规划方案得到海陵区政府、住建部门、规划部门认可； 14.泰州中加花卉苗木培育展示中心规划总平面图，证明原告规划经泰州市规划局海陵分局确认审批同意，建设规划合法； 15.2012年、2014年、2015年产权证明各一份，证明被告及第三人出具给原告的产权证明，确认原告房屋产权建设手续合法； 16.原告营业执照、酒店税务登记证、卫生许可证、餐饮服务许可证、特种行业许可证、建设工程消防安全检查意见书，证明原告经营项目皆得到相关部门的合法许可。 被告城东街道办辩称，被告并非强拆行为实施的主体，本案拆违行为并非行政行为，系唐甸村、孙金村两村根据与原告签订的租赁合同的约定，依法解除合同后恢复土地原状的自救行为，原告起诉被告无事实依据，请求驳回原告起诉。 被告城东街道办向本院提交如下证据： 1.通告两份及城东街道、唐甸村、孙金村大棚房问题专项清理整治行动资料汇编，证明被告根据中央省市区集中开展大棚房问题清理整治行动部署要求，对其辖区内违建房屋、物流大棚发出告知的事实，同时，明确由唐甸村、孙金村所属的村组织实施具体工作； 2.土地流转合同两份，证明唐甸村委会、孙金村委会于2011年与原告法人陈体江签订了土地流转合同，合同条款清楚约定不得改变土地用途，否则唐甸村委会和孙金村委会有权解除合同，如陈体江逾期不恢复土地原状，村委会有权清理，两村根据合同约定清理弃物具有合同依据； 3.接受调查通知书、调查笔录，证明2019年1月28日陈体江接受原泰州市国土资源局海陵区分局违法用地调查，其在笔录中自认已经改变了土地用途，违法搭建建筑并同意配合政府整改的事实； 4.通知书以及EMS回单，证明2018年12月26日鉴于陈体江违法改变土地用途的违约行为，唐甸村委会按照合同约定，通知其限期整改，解除合同将土地恢复原状，否则将自行完成清理工作，陈体江逾期未整改，故唐甸村委会和孙金村委会实施了自救的清除行为，符合合同约定及法律规定。 第三人唐甸村委会、孙金村委会共同述称，原告的法定代表人陈体江租赁第三人土地，违反合同约定改变土地农业用途进行商业开发，第三人根据合同约定拆除违法建筑属于民事自救行为，不属于行政诉讼受案范围，原告主张被告违法拆除无事实和法律依据。 第三人唐甸村委会、孙金村委会向本院提交了两份农村承包土地经营权流转合同，证明两第三人按照合同约定，因原告改变土地农业用途，两第三人单方解除合同后将土地上的废物进行清理并进行土地复垦。 本院依职权向被告城东街道办调取了城东街道关于成立城东街道开展大棚房问题专项清理整治行动坚决遏制农用地非农化领导小组的通知以及领导小组成员调整的通知。 经庭审质证，被告城东街道办及第三人唐甸村委会、孙金村委会对原告所举证据1、2、4的真实性未持异议，对证据3的真实性、合法性、关联性不予认可，对证据5、6的真实性、合法性不予认可，认为系原告单方作出，不具有证明效力；对证据7-16的真实性无异议，但不能达到原告的证明目的；原告对被告所举证据1的真实性未予认可；对证据2真实性予以认可，但认为与本案无关联，且对证明目的不予认可；对证据3中原告法人签名的真实性认可；对证据4中通知书的真实性无法确认，对EMS回单的真实性认可，但原告没有收到这份通知，EMS回单是被告当庭提交，未在举证期限内向法庭提交，不能作为证据使用；两第三人对被告提交证据的真实性、合法性、关联性均予认可；原告对第三人所举证据的真实性未持异议，但对证明目的不予认可；原、被告及第三人对本院调取的证据真实性未持异议。 本院认证意见：原告所举证据1、2、4，本院调取的城东街道关于成立城东街道开展大棚房问题专项清理整治行动坚决遏制农用地非农化领导小组的通知以及领导小组成员调整的通知的真实性，各方均无异议，本院予以确认；原告所举证据3与证据2可相互印证，真实性本院亦予确认；原告所举证据5、6系其单方编制，本院不予采纳；被告所举证据1系被告制作的大棚房问题专项整治行动资料汇编，能够反映案涉拆除行为的事实情况，可以作为本案认定事实的依据；被告所举证据2与两第三人所举证据一致，可以反映原告与第三人间土地租赁情况，结合被告提交的证据1资料汇编中的相关文件，可初步判断原告系涉案建筑设施的建设主体；原告所举证据7-16、被告所举证据3、4与本案无直接关联。 经审理查明，2019年2月20日至2019年3月28日，原告中加公司在泰州市××××号中加公司内建设的建筑设施被拆除。原告提供的录像及照片显示被告的主要负责人及多名工作人员在拆除现场。2019年3月14日，城东街道办向中加公司出具书面材料，载明：城东街道根据市、区“大棚房”专项整治工作要求，由唐甸村组织实施拆除中加生态园范围内的全部违建房屋、物流大棚及部分道路。拆除的相关影像资料及部分评估资料（含房屋面积），将提供一份给中加公司。并附拆除项目：1.智能温室大棚一处；2.水族馆一处；3.饭店一处；4.木房16间；5.员工宿舍4小排；6.河西35户房屋；7.养殖房；8.部分道路。被告城东街道办在落款处盖章。 另查明，2018年至2019年期间，全国大棚房专项整治清理工作在行政机关进行自上而下部署、落实、交办、整改、督办。2018年10月10日，被告城东街道办按照江苏省开展“大棚房”问题专项清理整治行动电话会议的部署，确保“大棚房”治理行动取得实效，成立城东街道“大棚房”整治专项行动领导小组，组长为城东街道党工委副书记、办事处主任梅宏俊。2019年2月21日，泰州市海陵区“大棚房”问题治理专项行动领导小组办公室向各镇、街、园区转发泰州市“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室《关于做好“大棚房”问题违法违规项目整改整治及检查验收工作的通知》（泰专项行动办〔2019〕6号），该通知要求落实责任，乡镇政府（街道办事处）主要负责同志为第一责任人，指定专人负责具体落实，确保整改工作责任明确、分工具体。 再查明，中加公司于2010年9月27日经原泰州市工商行政管理局登记成立，法定代表人陈体江。2011年11月11日，中加公司法定代表人陈体江（甲方）与孙金村委员会（乙方）签订农村承包土地经营权流转合同，约定：乙方接受本村农户委托，将所属承包地、自留地以乙方名义流转给甲方使用……流转形式为租赁（承包经营），流转期限自2012年1月1日至2028年12月31日。合同鉴证方为泰州市海陵区城东街道土地流转服务中心。中加公司法定代表人陈体江（甲方）又与唐甸村委员会（乙方）签订农村承包土地经营权流转合同，约定的流转形式及期限与上述合同一致。2012年5月3日，原泰州市国土资源局海陵分局向中加生态园作出泰海国土资函[2012]1号《关于中加生态园项目用地报批的函》，载明：你单位报来中加生态园项目总体规划图该局用地科已进行了初审，不符合国土资源部、农业部联合下发的《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》文件和区政府办公室《关于完善实施农用地管理的通知》（泰海政办【2011】63号）文件精神；你单位重新规划设计后，由城东街道办根据泰海政办【2011】63号文件要求，报区政府组织农业、国土、规划、住建、水利、环保、城管等部门会办审批；5月31日前需完成设施农用地审核手续的办理。 审理中，原告中加公司认为被拆除的建筑为合法建筑，但未提交相关建设的用地、规划、建设审批手续。被告城东街道办庭审中陈述，城东街道根据上级文件成立工作组，拆除期间，工作组进入唐甸村、孙金村配合做好大棚房整治工作。 本院认为，本案的争议焦点为：1.拆除行为的实施主体，即本案的被告应当如何确定；2.拆除行为是否合法。 关于焦点1，因涉案拆除行为欠缺确定行政机关作出的要式文书，故应结合相关证据综合认定拆除行为的决策者与实施者。首先，原告依据录像、照片及被告向原告作出的书面说明，认为系被告城东街道办实施了拆除行为，拆除现场有被告工作人员在场，完成了初步举证责任。其次，被告城东街道办根据相关文件要求设立了城东街道“大棚房”整治专项行动领导小组，该领导小组系城东街道办成立的临时机构，其作出的行政行为的相应法律后果应当由设立该临时机构的城东街道办承担。第三，从被告设立“大棚房”整治专项行动领导小组的形式可知被告城东街道办具有“大棚房”整治工作的相应行政管理职责。唐甸村委会、孙金村委会仅系被告的行政助手和行政辅助者，两第三人并无能力独立开展“大棚房”整治工作，即使两第三人实际实施了拆除行为也系受被告委托所为。综上，城东街道办系本案适格的被告。 关于被告及两第三人主张本案系两第三人根据合同约定拆除违法建筑、属于民事自救行为、不属于行政诉讼受案范围的意见，本院认为，法律并未赋予民事主体在非紧急状态下进行积极恢复权利的私力救济权力，两第三人根据合同约定即径行实施拆除行为于法无据，涉嫌违法；被告作为行政机关在两第三人实施涉嫌违法的所谓“自救行为”时，主要负责人及多名工作人员均在现场与常理不符；该意见亦与全国大棚房专项整治清理工作在行政机关进行自上而下部署、落实、交办、整改、督办的事实不符，故对被告及两第三人的上述意见本院不予采信。 关于焦点2，城东街道办作为政府派出机关，组织实施拆除原告中加公司位于泰州市××××号建设的建筑设施，具备行政行为的主体要素与权能要素，涉案拆除行为应认定为行政行为。被告未提交证明行政行为在职权、事实认定以及程序等方面合法性的证据，故其实施的拆除行为应予确认违法。被告对其向原告作出的书面说明中所附拆除项目未持异议，本院予以确认。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告泰州市海陵区人民政府城东街道办事处于2019年2月20日至2019年3月28日拆除原告泰州中加生态园发展有限公司在泰州市海陵区东风北路333号所建智能温室大棚、水族馆、饭店、木房16间、员工宿舍4小排、河西35户房屋、养殖房、部分道路的行为违法。 案件受理费50元，由被告泰州市海陵区人民政府城东街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。 审 判 长  杜 屏 人民陪审员  乔亚军 人民陪审员  王 磊 二〇二〇年七月十七日 书 记 员  陆 逸 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； ……