湖北省房县人民法院行 政 裁 定 书(2020)鄂0325行初9号原告房县红塔镇况家营村全体村民（以下简称况营村全体村民）。诉讼代表人杨永强，男，1957年12月14日出生，汉族，系村民，住湖北省房县。诉讼代表人余行平，男，1955年1月11日出生，汉族，系村民，住湖北省房县。诉讼代表人朱之莲，女，1956年10月20日出生，汉族，系村民，住湖北省房县。诉讼代表人王玉华，女，1961年8月20日出生，汉族，系村民，住湖北省房县。诉讼代表人况学凯，男，1965年5月4日出生，汉族，系村民，住湖北省房县。被告房县自然资源和规划局，统一社会信用代码：11420325011455430W，住所地：湖北省房县城关镇房陵西大道**。法定代表人张祖元，该局局长。委托诉讼代理人杜建立，湖北陵燕律师事务所律师。代理权限为：参与诉讼，代收法律文书。第三人房县红塔镇况营村村民委员会（以下简称况营村委会）。法定代表人张正清，该村主任。原告房县红塔镇况家营村全体村民诉被告房县自然资源和规划局、第三人房县红塔镇况营村村民委员会土地行政管理（土地）其他行政行为纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，本院依法进行了审理。现已审理终结。原告况营村全体村民提出如下诉讼请求：1.判决被告房县自然资源和规划局履行法定职责，对房县红塔镇况营村村民委员会非法转让143.544公顷（2153.15亩）农业用地的行为进行查处;2.判决房县红塔镇况营村村民委员会因非法转让143.544公顷（2153.15亩）土地，给况营村众村民造成经济损失，按房县人民政府最新补偿规定给予赔偿；3.对房县红塔镇人民政府红政发[2012]16号《房县红塔镇人民政府关于印发的通知》文件的合法性进行审查；4.本案诉讼费由被告及第三人共同承担。原告况营村全体村民起诉的事由：一、被告房县自然资源和规划局行政不作为。2018年3月2日，湖北省自然资源厅在收到原告况营村全体村民代表杨永强的实名举报件《关于房县况营村委会擅自改变土地用途的违法行为》后，将该举报信转交给被告房县自然资源和规划局，房县自然资源和规划局向杨永强作出了回复：（一）是房县人民政府向湖北省自然资源厅申批了鄂政土批[2012]4136号文件，同意房县人民政府征用农用土地转为工业建设用地，在房县××镇××营村、白鹤镇××村两镇内共征用31.9783公顷；（二）是房县人民政府向湖北省人民政府申批了鄂政土地[2013]2088号文件，同意房县人民政府征用农用土地转为工业建设用地，在房县××镇××村、××、××村，城关镇八里村、莲花村，白鹤镇谢家湾征用农用地48公顷。两次审批共计79.979公顷（1199.81亩）。但工业园在红塔镇况营一个村，就非法占用农业用地143.544公顷（2153.15亩），杨永强已向被告房县自然资源和规划局举报。房县自然资源和规划局对工业园实际占用原告承包土地有多少公顷，没有作出真实的答复，也没有针对第三人况营村委会非法出让土地的行为，作出任何查处。杨永强所诉的2153.15亩土地得不到保护和查处，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第六项规定，本案中被告房县自然资源和规划局不根据法律规定在两个月内履行法定职责，其“拒绝履行或者不予答复”的行为，在法律规定的行政诉讼范围内。杨永强的实名举报，有法可依，杨永强是本案适格的原告诉讼主体。二、第三人况营村委会与众原告签订的《北城工业园土地征收协议》内容违法，同时存在欺诈行为，该协议属于无效协议。红塔镇人民政府不具有制定征收征用土地补偿费、补助费标准的法定职责。2012年9月12日，村委会依据红塔镇人民政府红政发[2012]16号文件，同意执行《北城工业园征地拆迁安置工作方案》土地补偿费、安置补助费标准，强行与众原告签订了一份《北城工业园土地征收协议》。杨永强认为，1、村委会利用“协议”收回众原告土地行为违法，转让行为又没有经过有审批权的行政部门办理转批手续；2、村委会依据红政发[2012]16号文件，同意执行（该方案）的土地补偿费、安置补助费标准与众原告签订《北城工业园土地征收协议》进行补偿的行为，属于欺诈行为，且协议内容违反相关法律规定。三、被告房县自然资源和规划局在和众原告说谎，是作伪证，应当对房县红塔镇人民政府红政发[2012]16号《房县红塔镇人民政府关于印发的通知》文件的合法性进行审查。被告称，1、2015年房县人民政府向上级部门办理了农用土地转为国家建设用地审批手续，但被告没有向众原告提供2015年审批文件，也没有提供该文件审批文号，不能证明2015年审批手续文件的存在；2、“协议”签订的补偿标准，符合《省人民政府关于公布湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》、《房县人民政府关于公布房县征地补偿标准的通知》、《房县红塔镇人民政府关于印发的通知》等文件要求，但没有告知众原告“三通知文件”的文号及样本。综上所述，被告房县自然资源和规划局没有根据法律规定履行法定职责，查处第三人房县红塔镇况营村村民委员会违法收回、转让农民承包经营的土地的行为，属行政不作为；杨永强的实名举报，有法可依，杨永强是本案适格的原告诉讼主体；第三人况营村委会与众原告签订的《北城工业园土地征收协议》内容违法，同时存在欺诈行为，该协议属于无效协议；被告房县自然资源和规划局在和众原告说谎，是作伪证，应当对房县红塔镇人民政府红政发[2012]16号《房县红塔镇人民政府关于印发的通知》文件的合法性进行审查。被告房县自然资源和规划局辩称：一、原告对本案无起诉的主体资格，依法应当驳回原告的起诉。1、原告为房县红塔镇况营村全体村民，而本案中向答辩人提出举报信访的是杨永强个人，其个人不能代表全体村民，举报人与起诉的主体明显不符；2、本案红塔镇况营村全体村民作为原告，首先必须具备行政诉讼的主体资格。本案中被征地的村民只是红塔镇况营村部分村民，并非全体村民，红塔镇况营村大多数村民与征地无任何关系，显然红塔镇况营村全体村民不具备起诉主体资格，不能作为原告。并且杨永强未经选举或者推选，又无红塔镇况营村全体村民委托授权，不能作为全体村民代表提起诉讼。二、本案的起诉不是行政诉讼的范围，依法应当裁定驳回起诉。其理由是：1、原告是因举报、投诉而提起的行政诉讼，而举报、投诉不是行政诉讼的范围，只有法律的明确授权才能提起诉讼。况且答辩人对其投诉已经给予了答复;2、原告起诉的行政行为与原告无法律上的利害关系，也不影响到原告的权利义务，故原告无权提起行政诉讼。从本案原告起诉内容可以看出，原告中被征收土地的村民已经与况营村委会签订了《征地协议》，并领取了补偿款，实际是对征地补偿标准不服而提起的诉讼。而《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第五项规定，只有对征收及补偿决定不服的才能提起诉讼，本案签订了《征地协议》，无行政强制征收决定或者征收补偿决定，故本案不是行政诉讼范围。再则，签订了《征地协议》，征收原告中部分村民土地，协议签订后土地使用权已经发生转移，在没有确认违法或者撤销协议前，本案的起诉及答辩人是否查处违法，均与原告没有任何法律上的关系，并不影响到原告的权利义务，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定，不属于行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，依法应当驳回原告的起诉。三、原告诉称第三人房县红塔镇况营村村民委员会非法转让土地事实不存在。1、经答辩人调查，原告提起诉讼的地块实际为房县北城工业园用地。该项目是房县县委、政府2012年确定的“九大项目”之一，是我县重大建设项目，涉及红塔镇况营村。2012年、2013年、2015年分别三个批次报经湖北省人民政府和省国土资源厅批准，办理了农用地转为建设用地与征地手续。三批次用地均未征收基本农田，而且面积均在湖北省人民政府和省国土资源厅审批范围内，不存在非法转让土地之说；2、答辩人经过审查况营村委会与原告中所有被征地村民签订的征收协议确定的补偿标准，是严格依据省政府批文进行补偿的，不存在任何歧义；3、答辩人经查阅况营村委会兑付农户征地补偿标准和补偿情况《北城工业园土地征收协议》，符合《省人民政府关于公布湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》、《房县人民政府关于公布房县征地补偿标准的通知》、《房县红塔镇人民政府关于印发的通知》等文件要求，村民已经与况营村委会签订了《征地协议》，并领取了补偿款，原告亦无权再就补偿标准提出异议；4、原告要求审查房县红塔镇人民政府红政发[2012]16号《房县红塔镇人民政府关于印发的通知》文件的合法性，而红塔镇不是本案被告，故该项请求与本案无关，不应予以审理。综上所述，原告不具备起诉的主体资格，本案不属于行政诉讼的受案范围，依法应当裁定驳回原告的起诉。第三人房县红塔镇况营村村民委员会未作答辩。经审理查明，本案以房县红塔镇况营村全体村民作为原告提起行政诉讼。况营村村民杨永强、余行平、朱之莲、王玉华、况学凯自称其为“五村民代表”，代表全体村民，并作为全体村民代表人进行诉讼。该起诉状具状人房县红塔镇况营村全体村民“五村民代表”处有杨永强、余行平、朱之莲、王玉华、况学X五人签名。杨永强、余行平、朱之莲、王玉华认可签名为本人亲自书写，况学凯确认该“况学X”签名不是自己亲自书写，但认可他人代签时已告知本人，本人同意他人代签姓名。杨永强另自称其为“五村民代表”的代表，有权代表“五村民代表”进行诉讼，提交了包括杨永强在内的多份况营村村民身份证复印件、社保卡复印件，部分身份证复印件上有“杨永强、余行平、朱之莲、王玉华、况学凯”，或“杨永强、余行平、朱之连、王玉华、况学凯”，或“杨永强、余行平、彭子运、王玉华、况学凯”，或“杨永强、余行平、彭子应、王玉华、况学凯”或“杨守X、余行平、彭子运、王玉华、况学凯”字样签名，并盖有类似手印的“红色印迹”，均无证件载明姓名本人或者该复印件提交人签名，“五村民代表”自述“提交证件的村民在该复印件上签了谁的名字，就表示同意谁为代表进行诉讼”；另就授权提交了一份委托书，内容为“房县红塔镇况营村众村民与房县自然资源和规划局行政不作为纠纷一案，特委托、推荐村民杨永强、况学凯两位先生为本案行政诉讼代表，特别授权范围：立案、调解、承认、放弃、上诉、申诉、申请执行等。此致，房县人民法院。委托人（五村民代表签名）”，该委托书委托人（五村民代表签名）处，有杨永强、余行平、朱之莲、王玉华、况学X签名字样，与起诉状具状人签名相同。本院认为，提起行政诉讼应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，原告是符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中况营村村民杨永强、余行平、朱之莲、王玉华、况学凯自称其为“五村民代表”，代表全体村民，并作为全体村民代表人进行诉讼。杨永强另自称其为“五村民代表”的代表，有权代表“五村民代表”以房县红塔镇况营村全体村民作为原告进行行政诉讼，但没有提交除况营村村民杨永强、余行平、朱之莲、王玉华、况学凯五人以外的其他村民授权其行使诉讼权利表达诉求的证据，也没有提交推选村民杨永强、余行平、朱之莲、王玉华、况学凯五人为况营村全体村民参加诉讼的代表人证明书，不能确定该“五村民代表”的诉讼行为对况营村全体村民发生效力。故况营村村民杨永强、余行平、朱之莲、王玉华、况学凯为“五村民代表”的原告房县红塔镇况营村全体村民主体不适格，本案原告起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的提起诉讼的条件，已经立案的，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定如下：驳回况营村村民杨永强、余行平、朱之莲、王玉华、况学凯为“五村民代表”的原告房县红塔镇况营村全体村民的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于十堰市中级人民法院。审判长  魏辉龙审判员  李 飞审判员  戢 磊二〇二〇年七月六日法官助理余启星书记员余启星附：本判决所引用的法律（法规、司法解释）规定1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。