江苏省常州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏04行终205号 上诉人（原审原告）程国飞，男，1991年11月8日生，汉族，住安徽省马鞍山市含山县。 委托代理人龚雷，江苏常弘律师事务所律师。 委托代理人欧俊杰，江苏常弘律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）常州市武进区人力资源和社会保障局，住所地江苏省常州市武进区行政中心**楼。 法定代表人武华忠，该局局长。 委托代理人陈晓鹏，该局工作人员。 原审第三人常州旺顺园林工程有限公司，住所地江苏省常州市武进国家高新技术产业开发区常武南路**天安数码城首期**（天安创新广场）**。 法定代表人王晓燕，该公司执行董事。 委托代理人刘建国，江苏新联律师事务所律师。 上诉人程国飞因其与被上诉人常州市武进区人力资源和社会保障局（以下简称武进人社局）、原审第三人常州旺顺园林工程有限公司（以下简称旺顺公司）不履行法定职责一案，不服常州市武进区人民法院（2020）苏0412行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，并于2020年7月23日组织当事人进行询问。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定，第三人旺顺公司经分包负责承建桂林新城吾悦广场1#大商业、二期地下室项目的景观工程，程光武于2019年7月份左右到该项目工地工作。2019年7月10日14时30分许，程光武在对当天早上浇筑的混凝土进行伸缩缝切割作业时，被突然坠落的龙骨击中后倒地不起，经120抢救后宣布抢救无效死亡。2019年10月10日，广西省桂林市临桂区应急管理局事故调查组出具“7.10”物体打击致一人死亡事故调查报告；2019年10月30日，广西省桂林市临桂区人民政府作出“7.10”事故调查处理结案的批复（临政复[2019]412号）。程国飞作为程光武的近亲属于2020年1月9日向武进人社局提交工伤认定申请，次日武进人社局作出了武人社工认字（不受）[2020]第07号工伤认定申请不予受理决定书并送达给程国飞。程国飞不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销武人社工认字（不受）［2020］第07号工伤认定申请不予受理决定书并责令武进人社局受理工伤认定申请。 原审法院另查明：1、程光武与谷菊香是夫妻，程雯娇是程光武与谷菊香之女，程国飞是程光武与谷菊香之子。2、旺顺公司于2019年3月27日经依法登记成立，经营范围为：园林绿化工程、园林景观工程、房屋建筑工程、古典园林建筑工程、土石方工程、市政工程、装潢装饰工程、河道疏浚工程、城市及道路照明工程、钢结构工程、建筑防水工程的设计，施工；景观装饰设计；花卉、苗木、盆景的种植，销售；绿化养护；建筑工程分包。3、旺顺公司在中国人寿保险股份有限公司常州分公司为程光武购买团体意外伤害保险，但未为程光武在常州市武进区或广西省桂林市办理工伤保险。 原审法院认为，《工伤保险条例》（以下简称《条例》）第五条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。”武进人社局作为县级社会保险行政部门，依法具有受理工伤认定申请并作出工伤认定决定的法定职权。武进人社局在收到程国飞的工伤认定申请后，经调查核实，在法定办理期限内作出工伤认定申请不予受理决定书，程序合法，原审法院予以确认。 关于武进人社局作出工伤认定申请不予受理决定书是否正确的问题。原审法院认为，《人力资源社会保障部关于执行若干问题的意见（二）》（以下简称《意见二》）第七条第三款规定：“职工受到事故伤害或者患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照参保地的规定依法享受工伤保险待遇；未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。”根据上述规定，因程光武未在常州市武进区或广西省桂林市参加工伤保险，程国飞以旺顺公司为用人单位提出的工伤认定申请，应在旺顺公司的生产经营地进行工伤认定。旺顺公司虽在常州市武进区进行注册登记，但结合该公司的经营范围和实际生产经营状况，旺顺公司的注册登记地仅为该公司的主要办事机构所在地，并非该公司进行日常生产经营活动的主要场所。本案中，旺顺公司在接受桂林新城吾悦广场1＃大商业、二期地下室项目的景观工程分包后，在该项目地从事连续的以完成分包合同内容为目的的建筑施工作业，符合建筑行业的生产经营特点，应认定广西省桂林市为旺顺公司在本案中的实际生产经营地，武进人社局对程国飞提出的工伤认定申请无管辖权。因此，对于程国飞主张旺顺公司工商登记注册地即为实际生产经营地，武进人社局对程国飞提出的工伤认定申请具有管辖权的意见，原审法院不予采纳。 《江苏省实施办法》（以下简称《省办法》）第十三条规定：“有下列情形之一的，社会保险行政部门应当不予受理工伤认定申请：……（三）没有工伤认定管辖权的；”武进人社局据此作出工伤认定申请不予受理决定书，事实清楚，适用法律法规正确，原审法院予以确认。 综上，程国飞主张武进人社局不履行劳动行政确认法定职责的理由不能成立，原审法院对其诉讼请求依法不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回程国飞的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由程国飞负担。 上诉人程国飞上诉称，1.《意见二》仅是部门规范性文件，而《省办法》是省政府规章，根据《省办法》第十二条的规定，社保行政部门对于其辖区内的用人单位的工伤认定申请具有恒定管辖权；2.即使适用《意见二》的规定，也不应将建筑施工企业项目所在地理解为生产经营地，首先，用人单位的生产经营地或注册地应为其主要办公场所及办事机构所在地，具备稳定的办公条件及长期的生产经营行为，而建筑施工企业项目所在地仅是履行合同的临时性工作地点，其次，《意见二》第七条第一款及第二款在规定建筑企业的三种工伤保险参保方式时，将项目地参保和生产经营地参保进行了区分，所以项目所在地不同于生产经营地；3.生产经营活动既包括生产，也包括经营，第三人的财务、行政、后勤管理活动等也是其生产经营活动的组成部分，故武进区作为第三人主要办事机构所在地，也属于其生产经营地；4.《意见二》第七条第三款之规定并不禁止劳动者选择工伤保险待遇较高的生产经营地进行工伤认定，上诉人已向武进人社局提交申请，其理应受理；5.发生事故的项目远在千里之外的广西桂林，上诉人和第三人住所地都与之相去甚远，事发工地已经完工，第三人也撤离现场，如坚持在事发地处理，极大增加上诉人和第三人的讼累，明显与社保行政部门执法为民的宗旨不符。综上，上诉人程国飞请求撤销一审判决并改判被上诉人受理上诉人提交的工伤认定申请。 上诉人程国飞二审期间向本院提交下列证据：1.旺顺公司办公地点现场照片，证明其在武进区有生产经营行为；2.广西省桂林市临桂区人民政府门户网站公示的2019年11月竣工项目名单、广西省桂林市人民政府门户网站以及桂林日报（电子版）发布的有关临桂区新城吾悦广场开业的报道，证明旺顺公司的涉案工程已于2019年11月7日竣工。 被上诉人武进人社局、原审第三人旺顺公司均未向本院提交书面答辩、陈述意见。 经本院组织证据交换和质证，被上诉人及原审第三人均未对上诉人所提供证据的真实性提出异议，但均认为与本案无关，不认可其证明目的，原审第三人同时认为，上诉人提供的证据均不属于法定的新证据。本院认证意见为，对于上诉人提交的证据1，其所涉事实当事人并无争议，对于证据2，属于上诉人在举证期限届满后发现的证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》有关新的证据的规定，本院经互联网核实，依法确认其真实性、合法性、关联性，可以作为认定案件事实的依据。 二审另查明，旺顺公司经分包负责承建的桂林新城吾悦广场1#大商业、二期地下室项目的景观工程至迟于2019年11月7日竣工。 本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致。 本案二审争议焦点为，武进人社局是否对涉案工伤认定申请具有管辖权。 本院认为，对《意见二》第七条第三款规定的“生产经营地”的理解，既要结合案件中工伤认定申请提出时生产经营行为（施工项目）是否仍在继续、接受申请材料的社会保险行政部门是否存在履职不便或有明显更适宜履职的其他地区社会保险行政部门等具体情况，也要符合工伤保险相关规定的立法目的。 《中华人民共和国社会保险法》第三十六条第二款规定，工伤认定和劳动能力鉴定应当简捷、方便。如果工伤认定存在程序繁琐、时间较长、工伤职工难以及时得到救济等现象，将显然违背工伤保险制度设立的初衷，故立法作出前述规定，以便于工伤职工及时就医，接受治疗，享受相应待遇。人力资源社会保障部在其《关于执行＜工伤保险条例＞若干问题意见（二）（征求意见稿）》公开征求意见的通知中也明确，该第七条的制定系为方便工伤职工及时进行工伤认定和享受相关待遇。《意见二》第七条的相关规定，是考虑到生产经营地的社会保险行政部门在查清事实、及时处理工伤认定申请具有便利优势，从而符合工伤保险制度的立法目的。 本案中应着重考虑两方面因素，一是程光武参加的工程项目已于2019年11月7日竣工，故就涉案施工项目而言，程光武之子程国飞于2020年1月9日提出工伤认定申请时，广西省桂林市临桂区可以不再认定为旺顺公司此时的生产经营地；二是武进人社局在接受工伤认定申请材料后，已对受伤害职工方以及旺顺公司方就工伤认定相关事实制作了调查笔录，而且桂林市当地相关部门对事故进行了详尽调查并出具了书面报告，内容包括事故发生的详细经过、原因等，武进人社局并不存在履职不便的情形，相反，如要求受伤害职工方前往广西桂林提出申请，而本案并不能体现出桂林当地社会保险行政部门具有更适宜履职的便利优势，却会陡增受伤职工方长途往返的经济及时间成本，无益于职工及时进行工伤认定和享受待遇,与立法宗旨不符。 根据《条例》第十七条第二款的规定，工伤职工或者其近亲属在事故伤害发生之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。根据《省办法》第十二条的规定，受伤害的职工或者其近亲属可以自事故伤害发生之日起1年内，直接向用人单位所在地设区的市人民政府确定的社会保险行政部门提出工伤认定申请。旺顺公司所在地为常州市武进区，武进人社局作为常州市人民政府确定的社会保险行政部门，依法负责其辖区范围内的工伤认定，其对程国飞提出的工伤认定申请具有管辖权。故武进人社局以其无管辖权为由作出的武人社工认字（不受）[2020]第07号工伤认定申请不予受理决定书，属于适用法规错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项规定，本案被诉不予受理决定应予撤销。鉴于管辖权仅是工伤认定申请的受理条件之一，程国飞提出的工伤认定申请还需由武进人社局根据法律规定作出进一步调查或裁量，故根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，应由武进人社局针对程国飞提出的工伤认定申请重新作出处理。 综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律、法规不当，本院予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三款之规定，判决如下： 一、撤销常州市武进区人民法院（2020）苏0412行初18号行政判决； 二、撤销常州市武进区人力资源和社会保障局作出的武人社工认字（不受）[2020]第07号工伤认定申请不予受理决定； 三、常州市武进区人力资源和社会保障局针对程国飞提出的工伤认定申请于15日内重新作出处理。 一审、二审案件受理费各50元，均由被上诉人武进人社局负担。 本判决为终审判决。 审判长  谢唯立 审判员  李连求 审判员  刘 颖 二〇二〇年七月二十八日 书记员  蒋 洁