广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤0606行初804号原告梁惠萍，女，1969年4月30日出生，汉族，住佛山市顺德区。原告梁惠玲，女，1972年5月27日出生，汉族，住佛山市顺德区。被告佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路**。法定代表人杨小晶。委托代理人张银安，佛山市自然资源局顺德分局工作人员。委托代理人李婉莉，佛山市自然资源局顺德分局工作人员。原告梁惠萍、梁惠玲诉被告佛山市自然资源局行政处理纠纷一案，于2020年7月1日通过邮寄方式向本院提起行政诉讼，本院于同年7月3日立案受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭。本案现已审理终结。原告诉称，被告于2020年4月13日在大良新松居委会村务公开栏张贴《关于大良街道新松居委会新松西街一巷4号之一申请补办报建的批前公示》，原告及其他申请人为保护自身合法权益于2020年4月25日集体写信给被告。原告是新松居委会居民，也是新松小组的股东，也是法定利害关系人，原告要求参加大良街道新松居委会新松西街一巷4号之一申请补办报建批前公示的听证会合法合理。但被告收到包括原告在内的申请人依法提出的新松居委会新松西街一巷4号之一申请补办报建的《听证申请书》后，没有依法让原告参与上述听证会，强行剥夺原告相关的知情权和听证会的参与权。为此，原告起诉请求：1.撤销被告于2020年5月21日作出的《不予受理听证申请通知书》；2.被告重新受理原告的听证申请，及时召开大良街道新松居委会新松西街一巷4号之一（陈月弟住宅）申请补办报建的听证会；3.诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提交的证据材料有：《不予受理听证申请通知书》、EMS邮单、《诉求书》《听证申请书》、依法查处申请书、公示照片。被告辩称，一、被告具有组织听证的职权。《自然资源听证规定》（国土资源部令第22号）第三条第一款规定：“听证由拟作出行政处罚、行政许可决定，制定规章和规范性文件、实施需报政府批准的事项的主管部门组织。”被告为市级人民政府自然资源行政主管部门，具有组织案涉听证的法定职权。二、被告作出《不予受理听证申请通知书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。《自然资源听证规定》第二十四条规定：“听证机构收到听证的书面申请后，应当对申请材料进行审查；申请材料不齐备的，应当一次告知当事人补正。有下列情形之一的，不予受理：(一）提出申请的不是听证事项的当事人或者其代理人的；(二）在告知后超过5个工作日提出听证的；(三）其他不符合申请听证条件的。不予受理的，主管部门应当书面告知当事人不予听证。”《广东省城乡规划条例》第二十九条规定：“规划许可或者审批机关作出许可或者审批决定前，应当将许可或者审批内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府网站、建设项目现场进行公示，公示时间不得少于十日。申请人、利害关系人对许可或者审批事项提出异议的，许可或者审批机关应当及时处理并回复处理结果。必要时可以采取听证会或者论证会等方式听取各方意见。”2020年4月16日，被告根据《广东省城乡规划条例》第二十九条第一款的规定，在大良街道新松居委会公告栏和新松西六街一巷号之一房屋外墙张贴《关于大良街道新松居委会新松西街一巷4号之一申请补办报建的批前公示》。2020年4月26日，被告收到梁惠等人提交的《听证申请书》，请求佛山市自然资源局就新松居委会新地组相关的宅基地报批公示召开听证会，理由是2019年4月13日新地组宅基地分配、执筹、备案等违法，侵害了申请人及部分村民的合法权益。被告经审查，申请人申请听证的事由是对新地组宅基地分配有异议，而案涉批前公示听取意见的事项是对陈月弟住宅建设项目的建设工程设计方案（即规划报建图纸）是否有异议，申请人的听证事由与规划许可批前公示听取意见的事项无关，根据《广东省城乡规划条例》第二十九条第二款的规定，被告认为没有召开听证会进一步听取意见的必要，遂根据《自然资源听证规定》第二十四条的规定，于2020年5月21日作出案涉《不予受理听证申请通知书》，并于5月22日送达给原告梁惠萍。三、原告的诉请没有事实和法律依据。根据《广东省城乡规划条例》第二十九条第二款的规定，案涉陈月弟私人住宅规划报建批前公示的目的，是听取申请人、利害关系人对该项目规划报建方案的意见，必要时可以采取听证会等方式听取各方意见。原告等人申请听证的事由不是对陈月弟住宅规划报建方案有异议，也不是对陈月弟住宅的土地使用权有异议，而是对2019年4月13日新地组宅基地分配有异议，申请听证事由与规划许可批前公示听取意见的内容无关，没有召开听证会的必要。另外，陈月弟取得宅基地使用权的时间为1997年2月，与2019年4月13日新地组的宅基地分配事项无关，原告认为被告剥夺了其知情权和参与权，侵害了其合法权益，没有事实和法律依据。综上，被告作出案涉通知书的行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，原告诉求没有事实和法律依据，请求人民法院驳回原告的起诉。被告在诉讼中提交的证据材料有：《关于大良街道新松居委会新松西街一巷4号之一申请补办报建的批前公示》及宗地图、张贴图片、粤房地证字第05678**《房地产权证》《听证申请书》及两原告身份证复印件、诉求书、依法查处申请书、梁盛棠及梁兆棠提交的《听证申请书》、梁盛棠、梁兆棠的身份证复印件、不予受理听证申请通知书、EMS邮寄单五份及邮件投递详细记录。经审查查明，位于原大良镇新松管理区办事处新基队、建筑面积为33.2平方米的房屋于1997年2月24日登记在案外人陈月弟名下。陈月弟向被告申请位于大良街道新松居委会新松西街一巷4号之一申请补办报建手续。2020年4月13日，被告作出《关于大良街道新松居委会新松西街一巷4号之一申请补办报建的批前公示》，该公示稿中载明了项目名称、项目基本情况、公示时间从2020年4月16日至2020年4月30日，涉及利害关系人依法享有听证权利，如申请举行听证会的，应在公示结束后五日内向被告提出申请。被告将该公示稿及附属的宗地图张贴至社区公告栏及大良街道新松居委会新松西街一巷4号之一房屋外墙。2020年4月25日，原告梁惠萍、梁惠玲及案外人何有弟向被告提交一份《听证申请书》，认为顺德区政府、大良街办没有依法查处新松居委会在固化宅基地强行要求股东签承诺书才能执筹、分配方案违法，要求被告就新地组宅基地分配、执筹、备案等相关事项必须全小组同时启动，不能剥夺、侵害村民合法权益。2020年5月21日，被告作出《不予受理听证申请通知书》，认为原告申请听证的是新松居委会新地小组的宅基地分配等事项，而本次批前公示的征求利害关系人对大良街道新松居委会新松西街一巷4号之一房屋报建的意见，不涉及新松居委会新地小组的宅基地分配事项。根据《国土资源听证规定》第二十四条的规定，决定不予受理听证申请。该决定书被告于2020年5月22日邮寄送达给原告。本院认为，一项独立的、完整的行政行为通常要经过一系列程序性、过程性行为才能最终完成，这些程序性、过程性行为虽然具有一定的法律意义，也会对相对人的权利义务产生一定的影响，但相对于最终的行政行为而言，没有独立的法律价值，它们的法律效果是依附并会被最终的行政行为所吸收。对于这些程序性、过程性行为的合法性审查可以在对最终的行政行为的合法性审查中予以审查。行政行为的程序也是人民法院对一项行政行为合法性进行审查的主要内容之一。因此，当事人通常不能对程序性、过程性行为单独提起诉讼，否则，必将使一项独立的、完整的行政行为“支离破碎”，不仅影响行政效率和效果，对当事人的权益也无实质性的保护意义，更违背行政诉讼制度的目的。当然，如果在作出某项程序性、过程性行为后，不再作出后续的或最终的行政行为，该项程序性、过程性行为则可能具有事实上的最终性，并可能对当事人的合法权益产生实际影响，此种情形下，该项程序性、过程性行为则具有了独立的价值，若不允许当事人就该行为提起诉讼，其合法权益则无从救济。具体到本案，《广东省城乡规划条例》第二十九条规定：“规划许可或者审批机关作出许可或者审批决定前，应当将许可或者审批内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府网站、建设项目现场进行公示，公示时间不得少于十日。申请人、利害关系人对许可或者审批事项提出异议的，许可或者审批机关应当及时处理并回复处理结果。必要时可以采取听证会或者论证会等方式听取各方意见。”根据上述规定，将许可或审批内容公示、采取听证听取意见都是作出行政许可或审批决定的过程性行为。听证是听取意见的一种方式，行政机关经审查是否受理听证申请或听证后对当事人陈述的观点、理由和依据是否采纳，都属于作出行政许可或审批决定过程中的行为，不是独立的行为，其法律效果最终都体现在行政许可或审批决定中，因此被诉的《不予受理听证申请通知书》不属于可诉的行为，原告的起诉应予驳回。综上，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告梁惠萍、梁惠玲的起诉。本案不收取受理费（原告梁惠萍、梁惠玲已预交的受理费50元，原告梁惠萍、梁惠玲可在本裁定书发生法律效力后向本院申请退回）。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审判长  吴嘉敏审判员  陈 威审判员  陈 杨二〇二〇年七月二十二日书记员  苏华珍