广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终272号上诉人（原审原告）邝允铿，男，住佛山市南海区。委托代理人岑宇安，广东凤南律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区农业农村局，住所地佛山市南海区***********。法定代表人庄少伟，局长。委托代理人吴雁和，该局工作人员。委托代理人邹洁莹，广东东达昊律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市农业农村局，住所地佛山市禅城区************。法定代表人唐棣邦，局长。委托代理人陈钻华，佛山市司法局工作人员。委托代理人李嘉雯，佛山市司法局工作人员。上诉人邝允铿因诉佛山市南海区农业农村局（以下简称南海区农业局）行政监督、佛山市农业农村局（以下简称市农业局）行政复议一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初1080号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年5月9日，邝允铿通过快递方式向南海区农业局邮寄一份《行政处理申请书》，认为邝允铿是佛山市南海区大沥镇大镇庄边股份合作经济社（以下简称庄边经济社）成员及股东。根据庄边经济社公布的《二〇一八股份分红情况》，股东人数408人分红金额192.896万元，即每人约4728元，但邝允铿作为股东只分得3000元，其次根据《2018年分配方案明细表》显示分红金额1097373元，与《二〇一八股份分红情况》相差83.1587万元。为此，邝允铿申请：1.南海区农业局责令庄边经济社、佛山市南海区大沥镇大镇社区*民委员会（以下简称大镇居委会）公开2018年分红明细情况，192.896万元分配给408名股东的具体分配明细情况，并给予邝允铿一份，以邮寄方式送达；2.南海区农业局责令庄边经济社、大镇居委会公开1928.96万元分配给408名股东的具体分配明细情况，并给予邝允铿一份，以邮寄方式送达，并依法查处违法行为。次日，南海区农业局收到邝允铿寄出的《行政处理申请书》。同年5月17日，南海区农业局向大沥镇城乡统筹局发出《关于大沥镇大镇社区庄边村财务公开情况跟进的函》，请求该局协助了解大镇社区庄边经济社是否公开2018年分红明细。同年5月20日，大沥镇城乡统筹局答复南海区农业局，认为2018年股份分红情况经了解，由于财务员对分红总额计算错误，庄边经济社2019年2月公示的股份分红情况有误，已督促庄边经济社予以纠正并于2019年5月16日重新向村民公布，并附有相关照片佐证。2019年7月15日，南海区农业局向邝允铿作出南农农信答复字[2019]4号《信访事项答复意见书》（以下简称《信访事项答复意见书》），同年7月16日，南海区农业局通过邮寄送达的方式向邝允铿送达《信访事项答复意见书》，邝允铿于同年7月18日收取。2019年7月24日，南海区农业局向大沥镇城乡统筹局作出一份《关于进一步做好村务公开的提醒函》，请大沥镇城乡统筹局监督指导大镇社区做好村务公开工作，特别是档案归档查阅工作，若有村民申请，不得拒绝其查阅村务公开档案的要求。2019年7月30日，邝允铿向市农业局递交一份《行政复议申请书》，认为南海区农业局直到2019年7月29日已超过60天没有向邝允铿出具行政处理决定书和答复，认为南海区农业局存在行政不作为，请求：1.要求南海区农业局对邝允铿提交的《行政处理申请书》限期依法出具行政处理决定，并确认南海区农业局行政违法和行政不作为；2.要求南海区农业局责令庄边经济社、大镇居委会公开庄边经济社2018年分红明细情况，192.896万元分配给408名股东的具体分配明细情况，并给予邝允铿一份，以邮寄方式送达；3.要求南海区农业局依法查处庄边经济社、大镇居委会的违法行为。当天市农业局出具《行政复议受理通知书》并于2019年8月2日送达邝允铿。同时，市农业局向南海区农业局发出《提出行政复议答复通知书》，2019年8月2日南海区农业局签收并在规定的期限内答复及提交相关证据材料。2019年9月23日，市农业局作出佛府行复〔2019〕223号《驳回行政复议申请决定书》，认为南海区农业局依法履行了村务公开的职责，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，驳回邝允铿的行政复议申请。次日市农业局将该决定书送达邝允铿及南海区农业局。另查，2019年3月25日，佛山市南海区城乡统筹办公室向案外人邝柏星作出《信访事项答复意见书》，认为邝柏星所在的庄边经济社通过入户签名表决的形式，对“是否提留部分分红用作庄边村工业用地办证费用的问题”进行表决，经表决，庄边经济社有表决权的户数92户，其中86户同意提留部分分红用作办证费用，同意率93.5%，随后庄边经济社提留2000元/人分红的金额用于办证。再查，邝允铿提出案涉行政处理决定申请时，提交一份《二〇一八年股份分红情况》，该情况表显示分红总金额1928.96万元。此外邝允铿还提交一份《2018年分配方案明细表》，该明细表仅载明部分股东分配款项的金额，其中应发金额1097373元。又查，庄边经济社于2019年5月16日公布一份《情况说明》，认为2019年2月公示《二〇一八年股份分红情况》因出纳员失误，计算错误且错看单位，未能细心符合，造成该表数据错误并公告。现将该表数据更正，2018年庄边经济社股份分红总金额109.7372万元。2019年11月29日，庄边经济社出具《公示说明》，表示在2019年1月20日在庄边公告栏处公示《2018年股份分红明细表》。原审法院认为：《广东省农村集体经济组织管理规定》(2013修订)第五条规定：“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”农业部、监察部联合制定的农经发〔2011〕13号《农村集体经济组织财务公开规定》第二条规定：“本规定适用于按村或村民小组设置的集体经济组织（以下称村集体经济组织）。代行村集体经济组织职能的村民委员会（村民小组）、撤村后代行原村集体经济组织职能的农村社区（居委会）、村集体经济组织产权制度改革后成立的股份合作经济组织，适用本规定。”根据审理查明的事实，现庄边村履行集体经济组织职能的是庄边经济社，其财务公开的行为应当受《农村集体经济组织财务公开规定》的调整。《农村集体经济组织财务公开规定》虽属于规章以下的规范性文件，但合法有效，可以作为本案适用的依据。《农村集体经济组织财务公开规定》第十五条规定：“县级以上农村经营管理部门和乡（镇）党委、政府行使下列指导和监督职责：（一）指导和监督村集体经济组织依照本规定实行财务公开；（二）指导和监督村集体经济组织建立健全财务公开制度；（三）对财务公开中存在的问题进行查处。”根据上述规定，邝允铿对于庄边经济社不及时履行集体经济组织财务信息义务的行为，有权向县级以上农村经营管理部门和乡（镇）党委、政府进行投诉、举报，要求其履行监督职责。故南海区农业局对邝允铿的申请有进行处理的职责。市农业局作为南海区农业局上级主管部门，依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定有权受理邝允铿的行政复议申请。市农业局受理邝允铿的复议申请后，经调查核实，在法定期限内作出《行政复议决定书》，并依法送达，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，程序合法，予以确认。案件争议焦点为南海区农业局针对邝允铿的申请是否履行了监督职责。根据上文论述，《农村集体经济组织财务公开规定》第十五条的规定赋予了南海区农业局对集体经济组织是否财务公开进行指导和监督的职责，赋予该项职责的目的在于通过政府监督集体经济组织公开村务信息的途径保障村民的知情权；在履行该法定职责时，南海区农业局不仅要对村民反映的事项进行调查核实、及时答复，而且应当在监督过程中限定公开的合理期限并跟进监督集体经济组织执行情况。在村务信息确已公开的情况下，农村经营管理部门不存在监督指导的义务，但应当向申请人告知获取该信息的可靠途径，这是建设责任政府、法治政府和服务型政府的必然要求，也是其全面履行法定职责的应有之意。至于村务信息公开后是否为村民个人理解、掌握以及该村务信息本身是否全面、正确，并不是该条规范性文件的目的。也就是说，行政机关履行村务公开的法定职责的重点是确保村务信息依法及时公开和保障村民知情权，而不是确保被公开的信息正确无误，后者不属于履职之诉的审查范围。本案中，邝允铿向南海区农业局提出的履职申请，要求南海区农业局责令庄边经济社公开2018年分红明细情况，从邝允铿提出履职申请的事实和理由来看，邝允铿认为《二〇一八年股份分红情况》与《2018年分配方案明细表》所记载的金额不同，因此申请南海区农业局履职以保障邝允铿所需的村务信息。南海区农业局接受邝允铿的申请后，进行了调查和答复，从庭审中来看，南海区农业局已提交了证据证明庄边经济社曾在2019年1月20日在庄边公告栏处公示《2018年股份分红明细表》并提交了分红明细表的详细完整版，因此保障了邝允铿的知情权。对邝允铿认为《二〇一八年股份分红情况》与《2018年分配方案明细表》所记载的金额不同的问题，南海区农业局针对邝允铿该问题亦进行了调查，庄边经济社也对其作出了说明认为系工作人员计算错误，并在公示栏重新进行了公告，对该情况南海区农业局亦通过信访告知的方式告知邝允铿，南海区农业局已履行了监督庄边经济社村务公开的职责。至于邝允铿提出要求南海区农业局责令庄边经济社公开192.896万元及1928.96万元的具体分配明细情况，因192.896万元系邝允铿自行计算，1928.96万元系庄边经济社工作人员计算错误所致，由此可见上述款项的所谓分配明细情况根本无法公示，因此也就不存在南海区农业局履职责令庄边经济社公示问题。本案中，邝允铿还提出了2000元提留款被庄边经济社扣留，导致公示的金额有误的问题。根据上文论述，行政机关履行村务公开的法定职责的重点是确保村务信息依法及时公开和保障村民知情权，而不是确保被公开的信息正确无误，本案中，邝允铿申请的系要求南海区农业局责令庄边经济社公开2018年分红明细情况，在南海区农业局已履行村务公开的法定职责前提下，对于公示的款项是否正确并不是南海区农业局能够控制的，故对邝允铿的该意见不予采纳。综上分析，南海区农业局已履行其法定职责，市农业局依照法律规定驳回邝允铿的行政复议申请一审法院予以支持。邝允铿要求撤销市农业局的行政复议决定并要求南海区农业局履行职责的理由不成立，法院不予支持，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回邝允铿的诉讼请求。案件受理费50元，由邝允铿负担。上诉人邝允铿上诉称，一审法院适用法律错误。一、根据庄边经济社公布的《二〇一八年股份分红情况》股东人数408人分红金额1928.96万元（文书出错，理应为192.896万元），即每人约4728元。但上诉人作为股东分红只分得3000元。根据《2018年分配方案明细表》显示分红总金额是1097373元，但《二〇一八年股份分红情况》却显示408名股东分得192.896万元，两者相差83.1587万元，数目明显错误。二、佛山市南海区城乡统筹办公室在2019年3月25日作出的南城统答复字[2019]3号《信访事项答复意见书》已证明庄边经济社从2018年分红款项中提留每人2000元用作办证费用，但庄边经济社公开的分红明细却没有2000元的记录流水，明显与事实不符，弄虚作假。三、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条、《广东省村务公开条例》第十五条规定，被上诉人南海区农业局有职责确保村务信息的真实性，而不只有职责确保村务信息的公开。四、一审法院在没有否认庄边经济社公布信息存在虚假的情况下，依据《农村集体经济组织财务公开规定》作出认定，判决结果违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条和《广东省村务公开条例》第十五条的规定。综上，上诉人的上诉请求合理合法，请求二审法院：1.撤销一审判决；2.撤销被上诉人市农业局作出的佛府行复〔2019〕223号《驳回行政复议申请决定书》，责令其重新处理并确认市农业局行政违法；3.撤销南海区农业局作出的南农农信答复字[2019]4号《信访事项答复意见书》，责令其重新处理并确认南海区农业局行为违法和行政不作为；4.责令南海区农业局对上诉人的行政处理申请限时限期依法出具行政处理决定和答复，并确认南海区农业局行政违法和行政不作为；5.判令南海区农业局责令庄边经济社、大镇居委会公开庄边经济社2018年分红明细情况，192.896万元分配给408名股东的具体分配明细情况，并给予上诉人一份，以邮寄方式送达；5.本案一、二审诉讼费用由两被上诉人承担。被上诉人南海区农业局答辩称，其已依法履行完毕监督职责。针对上诉人邝允铿《行政申请书》中反映的事项，南海区农业局于2019年5月17日向大沥镇城乡统筹局发出《关于大沥镇大镇社区庄边村财务公开情况跟进的函》，请该局协助调查了解大镇社区庄边村是否公开2018年的股东分红明细。2019年7月15日，南海区农业局将调查了解情况对上诉人进行书面答复，并经上诉人签收。南海区农业局已履行相应的村务信息公开监督职责，不存在行政违法和行政不作为情况。本案是履职之诉，焦点在于南海区农业局是否履行了监督职责。南海区农业局履行职责的重点是确保村务信息依法及时公开及保障村民的知情权，而上诉人的申请是要求南海区农业局责令庄边经济社公开2018年度分红明细情况。显然本案与上诉人所称的每人提留2000元用作办证费用无关。根据《广东省村务公开条例》第十三条规定，南海区农业局在2019年7月24日向大沥镇城乡统筹局发出《关于进一步做好村务公开的提醒函》，已在职权范围内履行对大镇居委会村务公开的监督职责。综上，南海区农业局已履行相应的村务信息公开监督职责，不存在行政违法和行政不作为的情况。原审判决事实清楚、证据充足、适用法律准确。请求二审法院驳回上诉人的全部上诉请求，维持原判。被上诉人市农业局答辩称坚持一审书面答辩意见及庭审意见。被上诉人南海区农业局已履行法定职责，处理适当。市农业局作出的佛府行复〔2019〕223号《驳回行政复议申请决定书》证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人邝允铿向被上诉人南海区农业局提起的涉案行政处理申请，是要求公开庄边经济社2018年股份分红及有关1928.96万元分配的明细，分别对应庄边经济社408名股东的具体分配明细情况。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第五条、《农村集体经济组织财务公开规定》第十五条的规定，南海区农业局具有指导监督庄边经济社实行财务公开及查处其中存在问题的职责，对上诉人提出的上述申请，有权作出答复意见。南海区农业局在2019年5月10日收到上诉人的上述申请后，于同年7月15日作出案涉《信访事项答复意见书》并送达上诉人。本案的争议焦点是南海区农业局是否已履行监督庄边经济社财务公开的法定职责。上诉人认为《二〇一八年股份分红情况》与《2018年分配方案明细表》的分红总金额互不对应，从分红款中提留的办证费用并未在明细中反映，存在造假，南海区农业局未履行《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条、《广东省村务公开条例》第十五条规定的职责。经查，上诉人所提出的涉案申请实质是要求公开庄边经济社2018年股份分红明细，对社内408名股东的具体分配情况。南海区农业局就此向大沥镇城乡统筹局发出《关于大沥镇大镇社区庄边村财务公开情况跟进的函》请求协助了解庄边经济社2018年分红明细的公开情况。经调查核实，南海区农业局以案涉《信访事项答复意见书》回复上诉人《2018年分配方案明细表》所确认的庄边经济社2018年股份分红的有关情况，对《二〇一八年股份分红情况》的总金额笔误及纠正措施亦予说明，并告知对此仍存异议的后续救济途径。且南海区农业局在2019年7月24日亦向大沥镇城乡统筹局发出《关于进一步做好村务公开的提醒函》，督请大沥镇城乡统筹局监督指导庄边经济社所在的大镇社区做好村务公开工作。可见，南海区农业局已对庄边经济社2018年度股份分红的财务公开进行监督和指导，并对大镇社区的村务公开以督促和提醒，履行了法定的监督职能。而关于上诉人主张从2018年分红款中提留每人2000元办证费用的问题，因提留款项并不属于股份分红明细的项目内容，且上诉人在案涉申请中亦无提及，南海区农业局对此未予回应并无不当。另外,从上诉人提起本案诉讼的理由和原审查明的事实来看，本案争议的核心并非庄边经济社是否进行了财务公开的问题，而是上诉人对已公开财务数据有质疑而以财务公开申请的方式要求被上诉人监督。如前所述，被上诉人对庄边经济社已公布的2018年分红明细情况的金额出入问题进行了监督处理，而上诉人要求以其自己拟定的金额进行所谓分配明细公开显然不具有事实和法律依据。同时需要指出的是，根据《农村集体经济组织财务公开规定》第十三条的规定，对集体经济组织公布的财务情况及数据的审计核实应通过专门的组织和程序进行监督，而非以村民个人申请财务公开的方式进行自行审核。此外，各方当事人对被上诉人市农业局作出复议决定的主体资格及行为程序的合法性均无异议，市农业局驳回上诉人的复议申请并无不当。上诉人认为案涉《信访事项答复意见书》的相关答复没有公开其想公开的内容，南海区农业局和市农业局没有履行法定职责的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元由上诉人邝允铿承担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二〇年七月二日法官助理  王璐璐书 记 员  暨晓莹