江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1080号 上诉人(原审原告)张晶晶，男，汉族，住淮安市。 委托代理人张东飞（系张晶晶的父亲），男，汉族，住涟水县。 上诉人(原审原告)陈树仁，男，汉族，住淮安市淮阴区。 委托代理人陈磊（系陈树仁之子），男，汉族，住址同上。 上诉人(原审原告)高孝楼，男，汉族，住淮安市。 委托代理人林光玉（系高孝楼妻子）女，身份证号码,32082119610416012x汉族，住址同上。 上诉人(原审原告)朱霞，女，汉族，住淮安市淮阴区。 委托代理人朱祥（系朱霞弟弟），男，汉族，住址同上。 上述四上诉人共同委托代理人周涛，北京诚略律师事务所律师。 上诉人(原审原告)赵秀琴，女，汉族，住淮安市。 委托代理人周涛、陈晨，北京诚略律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淮安市清江浦区人民政府，住所地淮安市淮海南路**。 法定代表人赵洪涛，该区代区长。 出庭应诉负责人夏平，该区副区长。 委托代理人张英华,淮安市清江浦区房屋征收办公室工作人员。 委托代理人咸进,江苏天淮律师事务所律师。 上诉人张晶晶、陈树仁、高孝楼、朱霞、赵秀琴（以下简称张晶晶等5人）因诉淮安市清江浦区人民政府（以下简称清江浦区政府）房屋行政征收一案，不服江苏省淮安市中级人民法院（2018）苏08行初266号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定： 2016年5月11日，淮安市人民政府（以下简称市政府）向市人大常委会报告淮政函〔2016〕20号《市政府关于调整2016年城镇房屋征收计划的议案》，将检察院东侧地块调整为新的征收计划。2016年6月23日，淮安市七届人大常委会第三十二次会议通过淮人发〔2016〕35号《关于批准2016年城镇房屋征收计划调整方案的决议》。2018年4月13日，淮安市清江浦区住房和城乡建设局（以下简称清江浦区住建局）作出清房征调〔2018〕2号《房屋征收调查公告》并公告。同年4月20日，清江浦区住建局作出《关于提请论证〈检察院东侧1号地块房屋征收补偿安置方案〉、〈检察院东侧2号地块房屋征收补偿安置方案〉的请示》，提请清江浦区政府论证。4月25日，清江浦区政府召开论证会，听取讨论修改检察院东侧2号地块房屋征收补偿安置方案。4月29日，清江浦区政府作出《关于公布〈检察院东侧2号地块房屋征收补偿安置方案〉并征求意见的通知》并公告。5月16日，清江浦区政府召开常务会议，讨论检察院东侧地块房屋征收问题，清江浦区政府同意下发检察院东侧地块房屋征收决定。5月28日，清江浦区政府组织淮安市城郊规划管理处、淮安市国土资源局清江浦分局、淮安市清江浦区综合行政执法局、清江浦区住建局、淮安市清江浦区淮海街道办事处对房屋征收范围内未经登记的建筑情况进行了初步调查和认定并公布。5月31日，清江浦区住建局作出《关于公布检察院东侧2号地块房屋征收调查结果的通知》并公告。6月4日，清江浦区政府发布《关于公布〈检察院东侧2号地块项目房屋征收补偿安置方案〉征求意见情况及修改情况的通知》并公告。同时组织有关专家对检察院东侧2号地块房屋征收项目进行社会稳定风险评估评审。6月7日，清江浦区政府作出清政征决〔2018〕2号《房屋征收决定》（以下简称2号《征收决定》）并公告。张晶晶等5人不服提起本案诉讼，请求撤销2号《征收决定》。 原审法院另查明，2018年6月6日，中国农业银行淮安淮州支行出具单位存款余额证明以及清江浦区政府提供的住宅房源、商业用房安置房源一览表。 原审法院再查明，2016年10月25日，市政府召开棚改工作协调会，其中关于检察院东侧地块房屋征收问题，市政府要求检察院东侧2号地块由淮阴区政府积极配合房屋征收前期手续办理工作，清江浦区政府负责组织地块前期调查、入户洽谈和拆迁工作。 原审法院认为： 一、关于2号《征收决定》是否符合公共利益的问题 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；……”第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案中，清江浦区政府提交的《淮安市国民经济和社会发展第十三个五年总体规划纲要》《淮安市城市总体规划》（2009-2030）、原淮安市国土资源局淮阴分局证明以及淮安市人大常委会审议通过《关于批准2016年城镇房屋征收计划调整方案的决议》等证据，能够证明清江浦区政府因棚户区改造而进行征收，涉案地块也已纳入2016年棚户区改造计划，符合淮安市国民经济和社会发展第十三个五年规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的要求。同时，《2016年城镇房屋征收计划表》列入2016年全市国民经济和社会发展年度计划，并于2016年1月18日淮安市七届人大五次会议审议通过，能够证明涉案地块征收已纳入2016年全市国民经济和社会发展年度计划。清江浦区政府作出的2号《征收决定》符合公共利益需要。 二、关于涉案征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用的问题 《征收与补偿条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”根据该条规定，征收补偿费用足额到位，是保障房屋征收实施工作顺利进行的前提条件，也是保护被征收人利益的重要前提。本案中，清江浦区政府提供的《单位存款余额证明》以及《住宅房屋安置房源一览表》可以证明，专户存储资金2亿余元、并提供多套安置房源，尚未签订安置补偿协议的被征收人无论选择产权调换还是货币补偿，清江浦区政府均能予以依法保障，故2号《征收决定》符合上述法律规定。 三、关于涉案土地性质是否为国有土地的问题 《征收与补偿条例》第一条规定：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”故该条例适用于征收国有土地上单位、个人的房屋。本案中，清江浦区政府依据《征收与补偿条例》作出2号《征收决定》，应当提供相关证据证明涉案土地的性质为国有土地。清江浦区政府提交的淮阴区国土资源局的《征地告知书》以及苏政地[2016]431号《江苏省人民政府关于淮安市2016年度第11批次村镇建设用地的批复》（以下简称苏政地[2016]431号《批复》），能够证明涉案地块集体土地被征收为国有，张晶晶等5人提供的证据不能证明涉诉房屋所占土地属于集体土地，故2号《征收决定》征收范围内的土地性质为国有土地。 四、关于2号《征收决定》是否符合《征收与补偿条例》的其他规定的问题 《征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”本案中，清江浦区政府提供的《检察院东侧1、2号地块房屋征收补偿安置方案》的请示（附征收补偿安置方案）、《检察院东侧2号地块房屋征收补偿安置方案论证意见》《检察院东侧2号地块房屋征收补偿安置方案》并征求意见的通知、《检察院东侧2号地块房屋征收补偿安置方案》征求意见情况及修改情况的通知、《检察院东侧2号地块房屋征收补偿安置方案》以及张贴的照片等证据证明，房屋征收部门拟定补偿安置方案，广泛征求被征收人的意见，并经论证后，结合被征收人提出的意见，对补偿安置方案进行修改。最终公布的补偿安置方案中，明确了补偿安置标准和计算方法，保障了被征收人补偿安置方式的选择权。2号《征收决定》符合《征收与补偿条例》上述规定。 《征收与补偿条例》第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”本案中，因检察院东侧房屋征收涉及被征收人数量较多，清江浦区政府于2018年5月16日召开常务会议讨论决定；同时，清江浦区政府提供的《江苏省社会稳定风险评估评审表》证明，其在作出2号《征收决定》前，淮安市检察院东侧地块项目房屋征收指挥部组织对涉案项目社会稳定风险进行评估，在评估结论为“风险可控”的情况下，并报淮安市清江浦区社会稳定风险评估联合评审办公室予以备案。2号《征收决定》符合《征收与补偿条例》上述规定。 清江浦区政府提供的《房屋征收调查公告》《检察院东侧地块房屋征收补偿安置调查问卷》《淮安市检察院东侧地块项目房屋征收调查表》《关于公布检察院东侧2号地块房屋征收调查结果的通知》《检察院东侧2号地块项目房屋征收调查结果汇总表》以及《关于公布检察院东侧2号地块未经登记的建筑调查及认定的通知》，证明涉案2号《征收决定》作出前，清江浦区政府已组织有关部门对征收范围内的房屋进行调查、认定，并将调查认定的结果予以公示。2号《征收决定》符合《征收与补偿条例》第十五条、第二十四条第二款的规定。 《征收与补偿条例》第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”本案中，清江浦区政府提供的2号《征收决定》、清政征告〔2018〕2号《房屋征收决定公告》以及张贴的照片证明，清江浦区政府作出2号《征收决定》后，已在征收范围内进行公告，并载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。 综上，清江浦区政府依法作出的2号《征收决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张晶晶等5人的诉讼请求。 上诉人张晶晶等5人上诉称：1、涉案房屋征收范围内有部分集体土地。2、2号《征收决定》不符合公共利益的需要。3、被上诉人提供的证据不能证明涉案项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等。4、涉案房屋补偿安置方案违法，未经登记房屋是否属于合法房屋认定标准违法。5、2号《征收决定》作出前，征收补偿费用未足额到位、专户存储、专款专用。6、社会稳定风险评估程序违法。7、被上诉人在房屋征收过程中断水、断电、中断道路通行等方式，迫使被征收人搬迁。8、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决，撤销2号《征收决定》。 被上诉人清江浦区政府未向本院提交书面的答辩意见，其在听证过程中坚持一审答辩意见。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： 1、《征收与补偿条例》第四条第一款、第八条第四项、第五项分别规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；由政府组织实施的旧城区改建以及保障性安居工程建设的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，清江浦区政府依法有权作出2号《征收决定》。 2、依据《征收与补偿条例》进行房屋征收的前提是，房屋所占土地为国有土地。本案一审时，张晶晶等5人主张2号《征收决定》范围内有部分土地系集体土地，并提供了部分被征收人持有的落款日期为2003年5月的《集体土地使用证》。清江浦区政府在一审期间已经提供了苏政地[2016]431号《批复》[2016]第029号《征地告知书》，结合原淮安市国土资源局淮阴分局出具的证明，能够认定涉案征收范围内的部分集体土地已于2016年被征收为国有。本案听证过程中，张晶晶等5人主张苏政地[2016]431号《批复》仅涉及营东村四组，而其是营东村10组。清江浦区政府为进一步证明涉案土地已被征收为国有，在本案二审期间提供了原淮阴区王营镇人民政府王政发[2001]32号《关于王营镇各村联组方案的批复》，其中载明营东村“第1、2村民小组联组管理为一组”；“第3、4村民小组联组管理为二组”；“第5、6、7村民小组联组管理为三组”；“第8、9、10村民小组联组管理为四组”。原王营镇各村联组改革后，因信息不畅通等原因，各村民小组原约定俗成的各村民小组序号实践中并未完全被接受，即便部分文件中仍然使用营东村10组等表述，但不足以否定原淮阴区王营镇人民政府于2001进行各村联组改革的事实。 征收范围内部分集体土地于2016年被征收为国有后，原农村居民对房屋仍享有所有权，涉案土地在城市规划区，清江浦区政府依照《征收与补偿条例》对房屋进行征收与补偿，更有利于保障被征收人合法权益，本院予以认可。 3、清江浦区政府在一审中提供的《淮安市国民经济和社会发展第十三个五年总体规划纲要》、淮安市人大常委会《关于淮安市城市总体规划（2008-2030）的审查决议》、淮安市城市总体规划、原淮安市国土资源局淮阴分局出具的证明、淮安市人大常委会《关于批准2016年城镇房屋征收计划调整方案的决议》等证据证明，涉案项目符合土地利用总体规划以及城乡规划等，并已纳入国民经济和社会发展年度计划。根据《征收与补偿条例》第八条第四项的规定，政府组织实施的保障性安居工程建设符合公共利益。根据国办发[2011]45号《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》的规定，棚户区改造是保障性安居工程建设的一个组成部分。涉案棚户区改造，不仅有利于改善被征收人的居住环境，提高被征收人的居住质量，同时有利于完善城市公用配套设施、优化城市道路交通建设、提高城市环境质量、提升城市整体形象，故涉案房屋征收项目符合公共利益，2号《征收决定》基本符合《征收补偿条例》第八条第四项、第五项以及第九条等规定。 本案听证过程中，张晶晶等5人提供了涉地块案《土地出让规划条件简介》，以此证明涉案地块系商业开发。本院经审查认为，张晶晶等5人提供的《土地出让规划条件简介》中载明，予以出让土地面积337.23亩，不可出让土地面积146.57亩，拟建学校、绿化、道路等公共基础配套设施，拟建房屋总面积67.43万平方米（住宅56.06万平方米，商业11.37万平方米）。该证据不足以证明涉案项目系商业开发。 4、清江浦区政府提供的《关于提请论证〈检察院东侧1号地块房屋征收补偿安置方案〉、〈检察院东侧2号地块房屋征收补偿安置方案〉的请示》《区政府关于公布〈检察院东侧2号地块房屋征收补偿安置方案〉并征求意见的通知》《关于公布〈检察院东侧2号地块项目房屋征收补偿安置方案〉征求意见情况及修改情况的通知》、最终的补偿安置方案以及张贴的照片等证据证明，清江浦区政府作出2号《征收决定》前，已拟定征收补偿方案，在组织人员论证后，征求被征收人的意见。涉案地块补偿安置方案明确了补偿安置标准和计算方法，保障了被征收人补偿安置方式的选择权。2号《征收决定》基本符合《征收与补偿条例》第十条的规定。需要说明的问题是，补偿安置方案中，明确了未经登记房屋认定为合法房屋的标准，该标准是否合法，直接涉及被征收人权益保障，属于房屋补偿决定审查的内容。 5、清江浦区政府提供的涉案项目《江苏省社会稳定风险评估评审表》证明，其在作出2号《征收决定》前，已进行社会稳定风险评估，评估结果为“风险可控”，并报淮安市清江浦区社会稳定风险评估联合评审办公室予以备案。《江苏省社会稳定风险评估评审表》载明“稳评专家组评审意见”一栏中，组长签字日期为2018年6月4日，而“稳评结论”一栏中，负责人签字日期为2018年6月3日。清江浦区政府在本院听证过程中解释，“稳评结论”一栏中，负责人签字日期应为2018年6月4日，负责人将6月4日签发为6月3日系笔误。本院认为，“稳评专家组评审意见”在先，“稳评结论”在后，负责人将6月4日签发为6月3日的笔误，虽然不足以认定社会稳定风险评估程序违法，但清江浦区政府应当在以后的房屋征收工作中，严格审查社会稳定风险评估的程序等事项。 《征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，清江浦区政府虽于2号《征收决定》作出前设立了账户，并存入资金2.68亿余元，且提供了多套安置房源，但由于清江浦区政府未提供证据证明，其已对征收补偿总费用进行概算或评估，因此本院难以评判征收补偿费用是否足额到位。《征收与补偿条例》第十二条第二款明确要求房屋征收决定作出前，征收补偿费用应当足额到位，是为了切实保障被征收人的实体权益能够得到保障。本院庭审中，清江浦区政府明确表示，涉案房屋征收范围内被征收人共计228户，仅剩下张晶晶等5户未签订补偿安置协议，其余被征收人均已签订补偿安置协议，无论张晶晶等5人选择产权调换还是货币补偿，清江浦区政府均能依法予以保障。清江浦区政府提供的证据虽然不能证明征收补偿费用足额到位，但未侵犯张晶晶等5人的合法权益，不足以撤销2号《征收决定》。清江浦区政府应当在以后的房屋征收工作中加以改进。 6、清江浦区政府提供的2号《地块房屋征收调查结果的通知》2号《地块项目房屋征收调查2结果汇总表》以及张贴的照片等证据证明，其在作出2号《征收决定》前，已对征收范围内的房屋总面积及证照进行调查、认定。故2号《征收决定》符合《征收与补偿条例》第十五条、第二十四条第二款等规定。 7、清江浦区政府提供的2号《征收决定》、公告以及张贴的照片等证明，其在作出2号《征收决定》后已依法公告，公告中载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。故2号《征收决定》符合《征收与补偿条例》第十三条第一款的规定。 综上，涉案房屋征收项目符合公共利益的需要，清江浦区政府作出的2号《征收决定》符合《征收与补偿条例》的相关规定。上诉人的上诉理由和请求依法不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人张晶晶、陈树仁、高孝楼、朱霞、赵秀琴负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二〇年七月九日 书记员 吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定： （四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要； （五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要； 第九条第一款依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。 第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。 市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。 第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。 因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。 第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。 作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。 第十三条第一款市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。 第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。 第二十四条第二款市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；