甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终24号上诉人（原审原告）四川雅地德矿山建设有限公司。住所地：四川省甘孜藏族自治州康定县东大街****。法定代表人郭刚，该公司总经理。委托代理人汤东阳。委托代理人莫蓉。被上诉人（原审被告）陇南市人民政府。住所地：甘肃省陇南市武都区东江新区。法定代表人崔景瑜，该市市长。委托代理人孙兴悟。委托代理人张刚。原审第三人谯利铭。委托代理人冉彩霞。上诉人四川雅地德矿山建设有限公司（以下简称雅地德矿山公司）因诉陇南市人民政府（以下简称陇南市政府）行政复议一案，不服甘肃省定西市中级人民法院(2019)甘11行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人雅地德矿山公司的委托代理人汤东阳、莫蓉，被上诉人陇南市政府的委托代理人孙兴悟、张刚，被上诉人谯利铭及其委托代理人冉彩霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，第三人谯利铭于2015年4月27日与原告四川雅地德矿山建设有限公司（以下简称雅地德矿山公司）签订劳动合同,到原告四川雅地德矿山建设有限公司工作，负责井下打钻和爆破。2015年6月27日,第三人谯利铭在矿区井下1057m水平III-2矿体东掘进施工时向工友邓某称耳朵听不见了,并先后去白银公司厂坝铅锌矿职工医院、成县人民医院、天水市第一人民医院、第四军医大学西京医院就诊。2015年10月20日,第三人谯利铭向成县人力资源和社会保障局提出工伤认定申请。同日,该局向原告四川雅地德矿山建设有限公司发出成人社工认通（2015）01号《工伤认定举证通知书》。2015年11月18日，成县人社局进行了调查。2015年11月30日，陇南市人社局受理了第三人谯利铭的工伤认定申请。2016年2月3日,陇南市人社局作出陇人社工不认字[2016]1号《甘肃省陇南市职工不予认定工伤决定书》。该决定认为,谯利铭受到的伤害，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形,决定不予认定或视同工伤。第三人谯利铭对此决定不服,向被告陇南市政府提起行政复议。被告陇南市政府于2016年6月3日作出陇政复决字(2016)02号《陇南市人民政府行政复议决定书》，以主要事实不清、证据不足，且违反法定程序为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（三）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，撤销陇南市人社局作出的陇人社工不认字[2016]1号《甘肃省陇南市职工不予认定工伤决定书》，并责令其在规定时间内重新作出具体行政行为。原告雅地德矿山公司不服，遂提起行政诉讼。2016年10月20日，该院作出（2016）甘11行初15号行政判决：一、撤销陇南市人民政府陇政复决字（2016）02号《行政复议决定书》；二、陇南市人民政府于判决生效之日起60日内重新作出行政行为。被告陇南市人民政府不服该判决，提起上诉。2018年9月10日，甘肃省高级人民法院作出（2017）甘行终126号行政判决：驳回上诉，维持原判。2019年4月18日，被告陇南市政府作出陇政复决字（2019）03号行政复议决定，仍以事实不清、程序违法为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项1、3目以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，撤销陇南市人社局作出的陇人社工不认字[2016]1号《甘肃省陇南市职工不予认定工伤决定书》，并责令其在规定时间内重新作出具体行政行为。原告雅地德矿山公司不服，又向该院提起行政诉讼。原审法院认为,陇南市人社局负责陇南市行政区域内的工伤保险工作，负有作出工伤认定决定的法定职权。本案争议的焦点为被告陇南市人民政府作出的行政复议决定程序是否合法。《工伤认定办法》第六条规定，提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》，并提出下列材料：（一）劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料；（二）医疗机构出具的受伤后诊断证明书或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。第八条规定，社会保险行政部门受到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门受到申请人提交的全部补正材料后，应当在15人内作出受理或者不予受理的决定。社会保险行政部门决定受理的，应当出具《工伤认定申请受理通知书》；决定不予受理的，应当出具《工伤认定申请不予受理决定书》。成县人社局2015年10月20日收到第三人谯利铭的申请后，没有按照规定上报陇南市人社局受理。陇南市人社局没有在15日内作出受理决定，没有出具《工伤认定受理决定书》，只是由成县人社局以自己的名义向原告发出《工伤认定举证通知书。《工伤认定办法》第九条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，可以根据需要对申请人提供的证据进行调查审核。第十条规定，社会保险行政部门进行调查核实，应当由两名以上工作人员共同进行，并出示执行公务的证件。第十八条规定，社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定决定，出具《认定工伤决定书》或者《不予认定工伤决定书》。《陇南市工伤保险实施法办法（试行）》第十五条规定，市劳动保障行政部门负责全市职工的工伤认定工作。县（区）劳动保障行政部门可以受市劳动保障部门委托代为进行工伤认定调查。第三人谯利铭称其于2015年8月20日向成县人社局提出工伤认定申请，成县人社局以未作出职业病鉴定为由不予受理。2015年10月20日，第三人谯利铭向成县人社局提出工伤认定申请后，成县人社局于同日向原告四川雅地德矿山建设有限公司送达的成人社工认通〔2015〕1号《工伤认定举证通知书》中载明“市人社局委托我局通知你单位于收到本通知书之日起10日内向本局提出举证”，但原告四川雅地德矿山建设有限公司作出用人单位意见的时间为2015年10月10日，在成县人社局发出《工伤认定举证通知书》之前。本案中没有证据证明陇南市人社局委托成县人社局代为调查，且成县人社局以自己的名义向原告发出《工伤认定举证通知书》，对证人进行询问时没有出示执行公务证件；陇南市人社局没有作出受理决定，使得受理时间无法确定，而其在2016年2月3日作出的陇人社工不认字〔2016〕1号《甘肃省陇南市职工不予认定工伤决定书》中载明“我局于2015年11月30日受理谯利铭向我局提出的工伤认定申请”，说明2015年11月30日受理，2016年2月3日作出决定，明显超出60日，作出的不予认定工伤决定程序显然违法，存在调查在前、立案在后的问题。在行政复议过程中，陇南市人社局只向被告陇南市人民政府提交了关于对谯利铭行政复议申请的答复，且在附件中只出具了成人社工认通〔2015〕01号《工伤认定举证通知书》，成县人社局调查邓某笔录，原告四川雅地德矿山建设有限公司出具的用人单位意见。简章奎、简谱、郑付华、郭武明、简章建、蔡夫胜、张伟伟、柏向东、冉光文、冉明光、蔡宏图、王彦峰证明，火工记录和巷内平面图，而无《工伤认定申请表》、《工伤认定申请受理决定书》、《不予认定工伤决定书》的送达回证等基础性材料，无法证明其作出行政行为时的程序合法。综上所述，陇南市人社局作出的陇人社工不认字〔2016〕1号《甘肃省陇南市职工不予认定工伤决定书》的程序违法，被告陇南市人民政府以陇政复决字〔2019〕03号行政复议决定撤销陇南市人社局于2016年2月3日作出的陇人社工不认字〔2016〕1号《甘肃省陇南市职工不予认定工伤决定书》，并责令陇南市人社局在法定期限内重新作出行政行为并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告四川雅地德矿山建设有限公司的诉讼请求。上诉人雅地德矿山公司上诉称，一、原审法院将被上诉人超过60日法定期限作出行政决定程序违法行为未予审查。被上诉人辩称其委托代理人均未收到（2017）甘行终126号行政判决，2019年4月18人其作出陇政复决字（2019）03号行政复议决定书，未超过60日的法定期限，不存在程序违法的行为。但根据省法院邮寄单显示，该院于2018年9月29通过邮寄方式向被上诉人的原委托代理人甘肃正步律师事务所律师姜剑霄送达了该份判决，故被上诉人未在60日的法定期限内作出复议决定的程序违法行为客观存在，其仅凭原审第三人提供的判决复印件即作出被诉的行政复议决定程序严重违法。而原审法院对被上诉人该程序违法行为未予审查，直接认定被上诉人的行政复议决定并无不当于法无据，属事实认定错误。二、上诉人诉请撤销的是被上诉人作出被诉的行政复议决定，但原审法院着重审查了陇南市人社局行政行为的合法性，而未对陇南市人民政府行政行为合法性予以审查认定，背离了本案争议焦点。被上诉人认为陇南市人社局作出行政决定时缺少立案决定通知书、集体讨论文件、接收材料清单等必需材料，故程序违法。被上诉人作为上级行政机关严格审查下级机关的行政行为合法性的同时，也应当提供其作出行政行为合法的证据，但被上诉人自身也未提供其作出复议决定程序合法的证据，故应认定程序违法。综上，请求撤销甘肃省定西市中级人民法院（2019）甘11行初20号行政判决，依法改判。被上诉人陇南市政府答辩称：一、被上诉人作出陇政复决字（2019）03号行政复议决定程序合法。2018年9月10日至9月30日被上诉人并未收到省法院（2017）甘行终126号行政判决。2019年3月，被上诉人知晓该判决的相关内容后，及时作出陇政复决字（2019）03号行政复议决定，并依法送达申请人、被申请人及第三人程序合法。二、被上诉人作出陇政复决字（2019）03号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当。根据《工伤保险条例》第五条第二款、《甘肃省实施〈工伤保险条例〉办法》第三条第二款规定，陇南市人社据作为市级社会保险行政主管部门，依法享有对工伤事故进行处理和认定的职权，其执法主体适格。根据陇南市人社局、第三人、雅地德矿山公司提供的证据来看，邓某作出的三份证言相互矛盾；2015年8月29日冉存苗的证言、8月17日柏向东证言均证明谯利铭之前听力正常，与10月12日张伟伟、柏向东证言证明6月27日放炮时间为15：00左右存在出入，陇南市人社局并未就此进行审查。程序方面：2015年10月20日第三人向成县人社局提出工伤认定申请，该局向上诉人送达《工伤举证通知》、调查询问笔录，其行为是否受陇南市人社局的委托没有相关证据；陇南市人社局作出《不予认定工伤决定书》中称，2015年11月30日受理第三人工伤认定申请，即调查在前、受理在后。同时，陇南市人社局认为第三人工伤认定材料中缺少证明材料（职业病诊断证明书），是否就补正告知申请人未提交相关证据。据此，被上诉人认为陇南市人社局2016年2月3日作出的陇人社工不认字（2016）1号《不予认定工伤决定书》认定事实不清、程序违法。三、上诉人虽向一审法院提交了甘肃省高级人民法院专递邮件详情单（回执），但该法院专递邮件详情单没有被上诉人一审委托代理人姜剑霄的签名，被上诉人也提交了被上诉人的内设机构的收发文记录，证明了被上诉人并未收到甘肃省高级人民法院（2017）甘行终126号行政判决。四、第三人2015年受伤，其作为家庭主要劳动力失去劳动力的同时得不到该有的赔偿。上诉人对被上诉人重新作出陇政复决字（2019）03号行政复议决定，再次提起诉讼，其目的是故意拖延时间，浪费司法资源。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审依法驳回上诉，维持原判。原审第三人谯利铭述称，一、该案历经五年，其源头在于2016年2月3日陇南市人社局作出《不予认定工伤决定》。第三人谯利铭2015年6月27在上诉人所属矿井下作业，上诉人在工伤认定举证中称1070水平巷在2015年6月27日12时许并未进行爆破作业，而是在15：00才爆破的说法，与1070水平巷爆破员柏向东的证言中14：30分已经回家，明显存在出入，陇南市人社局对此证据未予审查。原审第三人是受1070水平巷爆破声震聋双耳，可上诉人在工伤认定举证中提交的却是1044水平和1032水平施工图纸和火工品使用记录，这明显偏离了案发时间和地点，对邓某三次相互矛盾的证言，陇南市人社局均未审查。原审第三人入职健康体格表中未对其听力体检，责任在于上诉人。故陇南市人社局作出不予工伤认定决定认定事实不清。二、陇南市人民政府作出行政复议决定以事实不清、程序违法为由，撤销陇南市人社局“不予认定工伤决定”于法有据。2015年11月30日陇南市人社局受理后，谯利铭并未收到受理与不受理决定通知，2016年2月3日陇南市人社局作出不予工伤认定决定，明显超过法定期限60日规定，程序违法；2015年10月20日，谯利铭申请工伤认定时已将《关于谯利铭职业病诊断补充材料的说明》提交至陇南市人社局，由于成县人社局将此证据扣留。在行政复议和一审诉讼中已提交该证据，足以说明未能作出职业病诊断的原因。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，就本院作出的(2017)甘行终126号行政判决在2018年9月28日是否向陇南市政府的委托代理人姜剑霄邮寄送达一事，向中国邮政兰州安宁雪花路营业部发函，该营业部回复称，其工作人员李坚2018年9月28日送达该判决（快递单号1080538707592）。姜剑霄委托同事罗利军代为签收，时间为2018年9月29日。上述事实有中国邮政兰州安宁雪花营业部《复函》、本院（2017）甘行终126号行政判决和邮寄快递单号1080538707592予以佐证。本院认为，本案审查的焦点是陇南市政府作出陇政复决字（2019）03号《行政复议决定》认定事实是否清楚、适用法律、法规是否正确，程序是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案中，雅地德矿山公司提起诉讼时的诉讼请求是：撤销陇南市政府作出的陇政复决字（2019）03号《行政复议决定书》。本案系定西市中级人民法院2016年10月20日作出（2016）甘11行初15号行政判决，判决撤销陇南市政府陇政复决字（2016）02号《行政复议决定》，责令陇南市政府在判决生效后60日内重新作出行政行为。本院作出（2017）甘行终126号行政判决，驳回上诉，维持原判。陇南市政府按照生效判决确定的内容重新作出陇政复决字（2019）03号《行政复议决定》并向雅地德矿山公司、谯利铭送达后，雅地德矿山公司不服引发本次诉讼。《工伤认定办法》第六条规定，提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》，并提交下列材料：（一）劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料；（二）医疗机构出具的受伤后诊断证明书或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。第八条规定，社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门受到申请人提交的全部补正材料后，应当在15人内作出受理或者不予受理的决定。社会保险行政部门决定受理的，应当出具《工伤认定申请受理通知书》；决定不予受理的，应当出具《工伤认定申请不予受理决定书》。第十四条规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请的，可以根据工作需要，委托其他统筹地区的社会保险行政部门或者相关部门进行调查核实。”从本案庭审查明的事实看，2015年10月20日，原审第三人谯利铭向成县人力资源和社会保障局提出工伤认定申请后，该局以其自己的名义向上诉人雅地德矿山公司发出《工伤认定举证通知书》，但无证据证实陇南市人社局委托该局受理工伤认定申请，进行工伤情况调查。同时，陇南市人社局未向复议机关提交《工伤认定申请受理通知书》，无法证明其何时受理，即使按照陇南市人社局自称其是在2015年11月30日受理工伤认定申请的，按照《工伤认定办法》第十八条规定，社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定决定，出具《认定工伤决定书》或者《不予认定工伤决定书》。但该局作出陇人社工不认字（2016）1号《不予认定工伤决定书》的时间却是2016年2月3日，显然已超出上述法律规定期限，程序违法。从陇南市人社局作出《关于对谯利铭行政复议申请的答复》看，其认为谯利铭受到伤害比较特殊（耳部），与其他伤害情形相比较复杂，应属职业病范畴，谯利铭报来的工伤认定材料中缺少重要证明材料（职业病诊断证明），所以无法认定工伤。但是，根据《工伤保险条例》第十八条第二款规定，工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。本案无证据证实陇南市人社局向第三人一次性书面告知申请人需补正的全部材料。《工伤认定办法》第十七条规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。用人单位拒不举证的，社会保险行政部门可以根据受伤职工提供的证据或者调查取得的证据，依法作出工伤认定决定。”从第三人谯利铭提交的病历看，2015年6月29日，厂坝铅锌矿职工医院出具诊断证明为震性耳聋，同年7月4日，西安西京医院的诊断却为双耳神经性耳聋，在诊断结论出现相互矛盾时，陇南市人社局未对第三人听力受损是否因工作原因导致作进一步调查，未对冉存苗、柏向东的证言予以审查，而对上诉人雅地德矿山公司提供的现有火工品现场记录本和证人邓某相互矛盾的证言予以采信，进而认定第三人谯利铭并不存在因工受到伤害，其申请不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤的情形，决定不予认定工伤，故该认定事实不清、证据不足。据此，被上诉人陇南市政府按照生效的（2017）甘行终126号判决确定的义务，经甄别核实申请人、被申请人及第三人提供的相关证据，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、3目以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条规定，作出陇政复决字（2019）03号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，复议结果正确。关于上诉人雅地德公司提出陇南市人民政府逾期六十日作出被诉的陇政复字第（2019）03号行政复议决定程序违法的问题。经审查，2018年9月10日，本院作出（2017）甘行终126号行政判决，姜剑霄系该案中陇南市人民政府的委托代理人。本院于同年9月28日向陇南市政府委托代理人姜剑霄邮寄送达了该判决，同年9月29日17时30分姜剑霄委托其同事罗利军代为签收。与中国邮政兰州安宁雪花路营业部出具《复函》中邮寄送达的签收人一致。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十二条规定，受送达人有诉讼代理人的，人民法院既可以向受送达人送达，也可以向其诉讼代理人送达。受送达人指定诉讼代理人为代收的，向诉讼代理人送达时，适用留置送达。据此，应视为2018年9月29日，该判决已向被上诉人送达。直至2019年4月18日陇南市政府作出行政复议决定，超过了生效判决要求被上诉人60日内重新作出行政行为，属程序违法。但是，陇南市政府逾期作出被诉的行政复议决定并未对上诉人的合法权益产生实际影响，被诉复议决定结果正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。据此，应当判决确认被上诉人陇南市政府作出的陇政复决字（2019）03号行政复议决定违法，但不予撤销，保留被诉行政复议决定的效力。综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予纠正。上诉人雅地德矿山公司部分上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销甘肃省定西市中级人民法院（2019）甘11行初20号行政判决；二、确认陇南市人民政府陇政复决字（2019）3号行政复议决定违法。一、二审案件受理费各50元，由陇南市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 陈金瑞审判员 赵静莉审判员 薛 扬二〇二〇年七月二十三日书记员 马恩亭附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。