四川省阿坝藏族羌族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川32行终7号 上诉人（原审原告）：王春林，男，汉族，1953年11月26日出生。 委托诉讼代理人：黄青，四川天府风律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：九寨沟县科学技术和农业畜牧局（更名前为九寨沟县农业畜牧和水务局）。 法定代表人：杨文新，男，系该局局长。 委托诉讼代理人：唐平，男，系该局副局长。 委托诉讼代理人：邱辉，北京盈科（成都）律师事务所律师。 上诉人王春林因土地行政管理（土地）行政确认一案，不服（2019）川3224行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行公开审理。上诉人王春林及委托诉讼代理人黄青，被上诉人九寨沟县科学技术和农业畜牧局的委托诉讼代理人唐平、邱辉到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原审法院经庭审举证质证认定，九寨沟县永丰乡双龙村村民莫玉英系王春林母亲，在莫玉英名下有承包地6.66亩，莫玉英于2004年去世。2016年九寨沟县开展农村土地承包经营权确权时，王春林与案外人王招平因莫玉英名下的6.66亩土地权属发生争议。王春林与案外人王招平均多次进行信访和上访，九寨沟县科学技术和农业畜牧局（以下简称：九寨科农局）在接收九寨沟县信访局转交的王春林与案外人王招平的信访材料后，派工作人员到九寨沟县档案局、九寨沟县公安局、九寨沟县永丰乡人民政府、九寨沟县永丰乡派出所、双龙村进行调查核实，并会同九寨沟县永丰乡人民政府、双龙村村委多次组织王春林及案外人王招平进行调解无果。九寨科农局对王春林及案外人王招平的信访材料分别两次作出复函，因王春林与案外人王招平均不能提供有效证据证明其与莫玉英是同一户，且均主张将莫玉英名下的6.66亩土地确权在自己名下，故九寨科农局于2018年7月11日、2018年10月19日分别对王春林和案外人王招平作出内容为：“依照‘对存在争议和纠纷，先要依法解决再确权；对历史遗留问题，先要予以化解再确权；对矛盾一时解决不了的，要暂缓确权’的规定，先暂缓确权。需要进一步调查核实，待情况核实清楚后再进行确权”的九农牧水〔2018〕3号、〔2018〕4号《信访处理意见书》，并分别将《信访处理意见书》送达争议当事人。另查明，1999年第二轮土地承包时，王春林单独立户并进行土地承包，莫玉英亦为单独一户进行土地承包。九寨科农局在2016年开始进行农村土地承包经营权确权时，对王春林单独承包的无争议土地进行确权登记并公示。还查明，因机构改革，2019年3月30日九寨沟县农业畜牧和水务局更名为九寨沟县科学技术和农业畜牧局。原审法院认为，一、根据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称：《土地承包法》）第十二条、第二十四条的规定，九寨科农局有权对其行政区域内的土地承包经营进行管理，九寨科农局具有主体资格。二、九寨科农局在接收九寨沟县信访局转交王春林及案外人王招平的信访材料后，先后派工作人员到九寨沟县档案局、九寨沟县公安局、九寨沟县永丰乡派出所、九寨沟县永丰乡人民政府、双龙村查阅档案、调取笔录，对王春林的信访作出回函，并会同九寨沟县永丰乡人民政府、双龙村村委会组织王春林及案外人王招平进行调解。另，对王春林名下单独承包的无争议土地按照法律规定的确权程序进行确权登记并公示，对王春林要求将莫玉英名下的6.66亩土地确权在其名下的申请，根据调查核实情况，作出对该争议的6.66亩土地“先暂缓确权,需要进一步调查核实，待情况核实清楚后再进行确权”的《信访处理意见书》并依法送达。九寨科农局按照法律规定，履行了行政职责，不属于行政不作为。因九寨科农局依法积极履行法定职责，且王春林亦未向法庭提交其土地损失系九寨科农局行政行为所致以及具体损失的相关证据材料，故对王春林要求判令九寨科农局赔偿土地直接损失，恢复土地原状的诉讼请求，不予支持。三、本案中，经九寨科农局走访调查核实，无法证实王春林及案外人王招平是否为莫玉英户名下的人员，且王春林及案外人王招平自己也不能提供有效证据予以佐证，故无法确认该土地的承包经营权人，该土地的现状属于争议土地，九寨科农局对该事实认定清楚。九寨科农局依照法定程序，对王春林及案外人王招平的信访材料进行回函，作出信访答复；并依照《土地承包法》和《四川省农业厅关于把握农村土地承包经营权确权登记政策界限》（川农业〔2013〕46号）以及《阿坝州人民政府办公室关于印发阿坝州农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》（阿府办〔2015〕42号）的通知，分别于2018年7月11日、2018年10月19日对王春林作出九农牧水〔2018〕3号、对案外人王招平作出〔2018〕4号《信访处理意见书》，对王春林及案外人王招平争议的莫玉英名下6.66亩承包地先暂缓确权，需要进一步调查核实，待情况核实清楚后再进行确权，并分别将该《信访处理意见书》送达争议双方当事人，九寨科农局作出该《信访处理意见书》的程序合法。四、依照《中华人民共和国户口登记条例》及《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，王春林该诉讼请求不属于本案行政诉讼的审理范围。综上，一审法院认为，九寨科农局对王春林作出的九农牧水〔2018〕3号《信访处理意见书》认定事实清楚、程序合法，其作为土地确权管理部门，已经严格按照法律规定积极履行了法定义务，不属于行政不作为，对王春林提出要求九寨科农局依法履行职责，将原户名为莫玉英的6.66亩承包地确权在王春林名下并要求九寨科农局赔偿土地直接损失，恢复土地原状的诉讼请求，不予支持。经合议庭评议，并报审判委员会讨论决定，依照《土地承包法》第十二条第二款、第二十四条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第四十九条、第六十三条、第六十九条规定，判决“驳回王春林的诉讼请求”。 王春林上诉称，一、判令九寨科农局依法履行职责，将原户名莫玉英的6.66亩承包地确权在王春林名下；二、判令查清土地登记簿所记载莫玉英名下真实人口情况；三、判令九寨科农局赔偿王春林土地直接损失，恢复土地原状。事实与理由：1.1983年第一轮土地家庭承包，是以户为生产单位，当时本人与母亲莫玉英为一户内承包，1999年第二轮土地承包，本人与母亲莫玉英依然为一户内人口，县公安局常住人口登记表可以充分证实本人与母亲一直为一户的事实。根据相关规定，第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定，不能将原来的承包地打乱重新发包；承包土地遵循的原则是“大稳定、小调整”且小调整的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡镇人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批，一审法院以九寨科农局提交的“九寨沟县农村土地承包经营基本情况登记表”作为定案证据，违背了国家的政策法律规定，且该份登记表登记造册前未经审核、未经本人与母亲莫玉英知晓和签字认可，证据存在瑕疵。第二轮承包时，本人与母亲莫玉英原本一户内的土地承包变更为二户，该调整变更存在程序违法。本人依据法律规定要求查清土地登记簿所记载莫玉英名下真实人口情况的要求并无不当，一审法院的事实认定错误。2.九寨科农局作出的《信访处理意见书》将本人与案外人王招平的土地争议矛盾暂缓确权系行政不作为。莫玉英名下6.66亩土地存在登记错误，将一户内土地承包违法登记为二户的事实清楚，九寨科农局可以查明的事实却不查明，该去核实的证据不去核实，暂缓确权将矛盾搁置，实际上就是不确权，实属故意制造矛盾，拖延补办。3.九寨科农局举证证实其通过核实、查阅、调查、调解等工作后作出的《信访处理意见书》与事实不符，九寨科农局2017年5月28日给信访局《关于永丰乡双龙村王招平家土地争议的复函》捏造事实、无中生有，九寨科农局还将复函交给案外人王招平作为上访依据，到处乱告状，致使本人精神上和经济上受到很大的伤害，这是行政乱作为。4.双龙村委会主任在没有通过村干部研究决定、村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意的情况下私自出具的一份调查表，户主一栏违规写上案外人王招平的名字，表中登记有6.66亩的地名面积，表上没有永丰乡政府的审核意见和印章，而九寨科农局就按这份调查表，建议乡政府将土地面积处理好后，来确权颁证，九寨科农局此行为实属程序违法。一审法院认为王春林提出的处理意见书应该由九寨科农局和乡人民政府共同出具没有依据，根据法律规定九寨科农局负有举证责任，不提供证据应视为没有相应证据，不能让王春林提供证据予以佐证，可见一审法院证据认定错误，也没有法律依据予以支持。5.2006年5月27日《九寨沟县财政局粮食补贴通知书》中显示莫玉英2004年去世后，案涉土地实际登记在一户内王春林妻子康素莲名下，依据《财政部、农业部关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》第二项的规定，可以充分说明王春林与妻子康素莲于2006年按实际耕种土地领取承包土地补贴的事实，进一步证实案涉土地确系王春林承包至今的事实清楚、证据确凿，王春林对案涉土地享有土地承包权。6.王春林在一审审理过程中，书面申请人民法院调取1983年土地划分明细表中门底下从上到下第五台1.09亩的地块，其中有0.5亩土地原始登记情况，人民法院调取未果。但该0.5亩土地实际划分情况，双龙村委会经走访调查核实，该0.5亩土地系双龙村委会另外划分给王春林作为村干部的务工补助地，而且从第一轮土地承包以来这1.09亩土地一直由王春林耕种，后来经营果树，包含在案涉的6.66亩土地中，这足以证实案涉6.66亩土地承包人系王春林。综上，一审法院驳回王春林的诉请，严重损害了王春林的合法权益，依据法律规定现特提起上诉，请求予以改判。 九寨科农局答辩称，一审法院作出的行政判决依据的证据确实充分，适用法律准确，应予以维持。事实和理由：1.九寨科农局严格按照法律规定的职权，按照法律规定和省州关于农村土地承包经营权确权登记的职责依法开展了调查工作、组织双方进行多轮调解、按照《信访条例》，履行信访职责，进行信访回复、对王春林已经取得的农村土地承包经营权进行了确权。2.王春林要求将原户名为莫玉英的6.66亩承包地确权在其名下，要求查清土地登记簿所记载莫玉英名下真实人口情况的诉讼请求，无事实和法律依据。综上，请求二审法院驳回王春林的全部上诉请求。 二审中王春林向法院递交以下新证据:1.双龙村村民委员会证明1份，拟证明第一轮承包时，对王春林务工补偿的0.5亩土地包含在案涉莫玉英名下的6.66亩土地中，由此予以佐证王春林应享有6.66亩土地的承包经营权；2.双龙村村民委员会2019年7月29日出具的证明1份，拟证明作为莫玉英名下的6.66亩土地承包经营权，应属家庭成员莫玉英和王春林共有，对土地承包经营是没有争议的；3.双龙村村民委员会2020年3月26日出具的关于王春林申请对其母莫玉英为户代表的6.66亩土地确权的答复一份，拟进一步证明第二轮土地承包全村都没有进行任何调整，按照法律规定就是一个延包的性质。17亩土地分成两户属九寨科农局滥用职权违法行政，同时无视17亩土地的承包合同的事实，对6.66亩暂缓确权作出的处理意见书，从而导致村上无法发包，乡政府无法确权，因此王春林的诉讼并无不当。 经庭审质证，九寨科农局对王春林递交的第一组证据的合法性无异议，真实性、关联性有异议。根据该证据的内容，村委会都换了几人，无调查走访的依据，因此对其真实性不予认可，其证明属王春林的0.5亩土地在莫玉英名下的6.66亩土地中，没有其他证据予以证实，同时该证据也不能证明九寨科农局在确权中没有履行法定职责。2.对2019年7月29日双龙村村民委员会出具的证明不予认可，九寨科农局认为在莫玉英名下的承包地由谁经营应以土地承包合同和承包经营证来确认，用7月29日村委会出具的证明来证实第一、二轮土地承包的情况，对其真实性存异议，九寨科农局认为应以土地台账为准，因为交与王春林耕种，并不能认定就属王春林所有。3.对第三份证据3月26日出具的答复的合法性无异议，真实性和关联性有异议，该答复的第一、二条涉及法律适用问题，第三条答复内容，结合莫玉英的土地承包证，所记载人口5人，劳力2人，九寨科农局认为发包方是当时的村委会，该证的面积6.46亩与九寨科农局土地登记台账上显示的面积一致，这不是农业主管部门需要予以说明的问题，而应由农村土地经营权的发包方村委会来予以说明，因为九寨科农局的土地登记台账记载的内容来源于农村土地承包经营合同。关于第五点，按照土地承包法，土地的发包是村民委员会或者村组，九寨科农局确权登记首先必须是发包方，村、组与农户签订了土地承包经营合同，经公示无异议后由九寨科农局依据法定职责和程序进行确权，并不是该份答复所说的应由主管部门作出处理意见，因为农村的土地属于村集体所有，村集体经济组织具有自主发包权，因此对该份答复的真实性和关联性均不予认可。 本院对王春林提交的三份证据的真实性、合法性予以认可，对其关联性不予确认。该三份证据不能证明双龙村委会就莫玉英名下的6.66亩土地与王春林签订土地承包经营合同的事实，更不能由此证明九寨科农局应当将发生争议的案涉土地确认颁证在王春林名下。 二审中九寨科农局未提交新证据。 王春林对一审审理查明“1999年第二轮土地承包时，王春林单独立户并进行土地承包，莫玉英亦为单独一户进行土地承包”的事实认定，提出异议。王春林认为其与母亲是一户内，第二轮签订承包合同时也一直是一户，没有单独立户并进行承包。经审查，“1999年第二轮土地承包时，王春林单独立户并进行土地承包，莫玉英亦为单独一户进行土地承包”的事实有1999年4月1日王春林名下9.25亩土地的承包经营权证、九寨沟县农村土地承包经营基本情况登记表在卷佐证。同时，结合二审庭审中，王春林当庭陈述“1998年开展工作时请我协助第二轮承包工作，所有资料都是我写的……”“自己名下9.25亩土地的承包经营权证是由乡政府2000年向我发放”的事实,可以充分说明王春林对1999年第二轮土地承包情况清楚和了解，且其在2000年领取了自己名下的承包经营权证，故一审法院认定“1999年第二轮土地承包时，王春林单独立户并进行土地承包，莫玉英亦为单独一户进行土地承包”的事实正确，本院予以确认。 本院经审理查明，原审判决认定事实清楚，证据充分，依法予以确认。 庭审辩论中，本案当事人围绕本案争议的焦点：1.九寨科农局是否应当将原户名为莫玉英的6.66亩承包地确权在王春林名下；2.是否应当由九寨科农局承担王春林土地直接损失，并恢复土地原状；3.九寨科农局是否具有查清土地登记簿所记载王春林母亲莫玉英名下真实人口情况的职责对被诉具体行政行为的合法性、原审判决的合法性进行了辩论。 王春林认为,1.1983年的承包，本人和莫玉英在一户内，1999年的第二轮承包，是属于对第一轮承包的一个延包，第二轮承包过程中虽然将本人和莫玉英分成了两户，但本人认为这是没有争议的，依然应该是一个整体，由于九寨科农局撇开村、乡两级部门，在没有经过村民委员会和村民代表三分之二成员通过的情况下，对本人和莫玉英予以分证办理的行为属程序违法。2.2017年九寨科农局给信访局的复函中，将莫玉英名下的土地确认与王招平共同所有，之后在2018年又进行更正，这是滥用职权的行为，正因为九寨科农局的违法行政，才导致本人与王招平的争议。3.该争议达成民事调解后，九寨科农局又作出处理意见推翻民事调解，因此本人认为这是九寨科农局的又一次违法行为。九寨科农局多次作出不当的书面结论，造成莫玉英名下6.66亩土地应当登记给本人的工作无法进行，同时九寨科农局在作出几次书面行政行为时均没有提交任何发包方和原始档案登记。实际上其行政行为是与该原始档案相违背的，其行政行为侵害了本人的实际权利，因此本人提出的上诉请求合法，请法庭予以支持。 九寨科农局认为,1.九寨科农局依法履行了法定职责，关于案涉土地是否应当确权给王春林，因为案涉土地属于村集体所有，发包权在于村集体，是否确权给王春林应由村集体经济组织决定，九寨科农局仅依据村集体经济组织与王春林签订的农村土地承包合同进行审查，符合相关法律法规规定才能予以登记确认并颁发土地承包经营权证。2.由于涉案土地未确定承包经营权，故侵犯王春林所述的土地经营权不是九寨科农局，因此不应由九寨科农局承担损失并恢复原状。3.因九寨科农局系农业主管部门不是户口管理机关，查清莫玉英户籍状况是户口管理机关的责任，九寨科农局只能依据户籍管理机关登记在案的户籍资料作为认定户口的依据。故王春林的上诉请求不能成立，请二审法院予以驳回。 本院认为，一、关于九寨科农局是否应当将原户名为莫玉英的6.66亩承包地确权在王春林名下的问题。《土地承包法》第二十四条“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”、第七条“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门；（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审，材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正；（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正”。根据前述法律规定，颁发农村土地经营权证，是对承包方享有土地承包经营权的行政确认行为，九寨科农局在确认颁证过程中应当履行的职责是对九寨沟县永丰乡人民政府报送的申请材料予以审核，对申请材料符合规定的予以确认登记并颁发土地经营权证。本案从庭审查明莫玉英名下6.66亩土地权属发生争议、九寨科农局经调查、走访后作出暂缓确权的复函等事实，并结合二审中王春林提交的双龙村委会“关于王春林申请对其母亲莫玉英为户代表的6.66亩土地确权的答复”中“没有与王春林签承包合同”的陈述，可以说明王春林要求九寨科农局将莫玉英名下6.66亩土地确认颁证为其所有，不符合法律对颁证程序的相关要求：1.莫玉英名下6.66亩的土地王春林未与双龙村委会签订农村土地承包合同；2.由于王春林与案外人王招平因莫玉英名下的6.66亩土地发生争议，到处信访、上访，双方均未与双龙村委会签订承包合同，也未形成办理相关颁证所需材料，九寨沟县永丰乡政府也未予进行初审和向九寨科农局提出对莫玉英名下的土地进行确认颁证的申请，九寨科农局依据九寨沟信访局对王春林、王招平信访件的转办函，通过调查核实后，对莫玉英名下的6.66亩土地予以暂缓确权，在此过程中九寨科农局已经依法充分履行审核的职责，对没有签订承包合同，存在争议的土地作出“暂缓确认颁证”复函的行政行为正确，程序合法，王春林要求九寨科农局将原户名为莫玉英的6.66亩承包地确权在自己名下的上诉理由不能成立，本院不予支持。 二、关于是否应当由九寨科农局承担王春林土地直接损失，并恢复土地原状的问题。本案中，由于涉案土地存在争议，双龙村委会就该涉案土地未与本村任何以家庭为户代表的签订土地承包经营合同，因此在涉案土地承包经营权尚未明确的情况下，王春林主张该土地的直接损失，并要求恢复土地原状的上诉理由不能成立，本院不予支持。 三、九寨科农局是否具有查清土地登记簿所记载王春林母亲莫玉英名下真实人口情况的职责问题。从前述法律规定，九寨科农局在确认颁证过程中应当履行的行政职责是对九寨沟县永丰乡人民政府报送的申请材料予以审核，当申请材料符合规定时即予以确认登记并颁发土地经营权证。故九寨科农局不具有查清真实人口情况的职责，因此王春林要求判令九寨科农局查清土地登记簿所记载其母亲莫玉英名下真实人口情况的上诉请求不能成立，本院不予支持。 综上，原判认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，适用法律正确。经合议庭合议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费由王春林承担。 本判决为终审判决。 审判长  王代华 审判员  许志英 审判员  史立新 二〇二〇年七月三十日 书记员  秋里措 附：法律条文 1.《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。 2.《中华人民共和国农村土地承包经营管理办法》第二条农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证；…… 第七条实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证 （一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门； （二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审，材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正； （三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。 4.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……