安徽省枞阳县人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖0722行初3号 原告：枞阳县老洲置业有限责任公司，住所地安徽省枞阳县老洲镇老洲街道。统一社会信用代码91340762098000251X。 法定代表人：章平，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：鲍克群，安徽克群律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王艺桦，安徽克群律师事务所律师。 被告：枞阳县自然资源和规划局，住所地安徽省枞阳县枞阳镇银塘东路。统一社会信用代码113407227430523970。 法定代表人：王杰彬，该局局长。 委托诉讼代理人：吴松，男，该局市场股股长。 委托诉讼代理人：徐光敏，安徽枞城律师事务所律师。 原告枞阳县老洲置业有限责任公司（以下简称老洲置业公司）因要求撤销被告枞阳县自然资源和规划局作出的枞自然资规函（2019）178号《取消竞得人资格告知书》（以下简称《178号取消竞得人资格告知书》），于2020年1月7日向本院提起行政诉讼。本院于同年1月14日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月17日公开开庭审理了本案。原告老洲置业公司法定代表人章平及其委托诉讼代理人鲍克群、王艺桦，被告枞阳县自然资源和规划局的负责人盛井银、委托诉讼代理人吴松、徐光敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年10月12日，被告枞阳县自然资源和规划局作出《178号取消竞得人资格告知书》，告知书载明，由于老洲置业公司在2014年5月以出价585万元竞得位于原××××号地块，并与原枞阳县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让成交确认书》（以下简称《成交确认书》）后，没有按要求签订《国有建设用地使用权出让合同》，也没有缴清土地出让金。根据《中华人民共和国拍卖法》第三十九条第一款、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条第一款、第三款、第二十一条规定，告知原告1.取消老洲置业公司对2013-Ｃ34号地块的竞得资格；2.解除原枞阳县国土资源局与老洲置业公司签订的《成交确认书》；3.对老洲置业公司已交的竞买保证金214万元，全额上缴国库。原告认为该告知书违法，要求撤销该告知书并判令被告继续履行《成交确认书》而成讼。 原告老洲置业公司诉称，2014年4月11日，被告发布《安徽省枞阳县国有建设用地使用权拍卖出让公告》，决定以公开拍卖的方式出让编号为2013-C34号地块的国有建设用地使用权，出让土地位于枞阳县老洲镇规划区内，规划为商住用地，土地面积为6107.2平方米。同时该公告第七条第三项规定：本次出让的土地以净地交付。同年4月28日，原告报名申请参与竞买，并交纳竞买保证金214万元。5月4日，原告以585万元最高报价竞得2013-C34号地块，并当场与被告签订《成交确认书》。根据该成交确认书约定，原告本应在20日内付清成交款并与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，但在此期间，原告发现案涉地块上存在诸多建筑物及农作物，此后原告多次向被告及相关部门反映情况要求及时清理，但多年来被告一直未予解决。截止到目前为止，案涉地块上仍有建筑物存在，并非公告说明的净地拍卖。2019年10月12日，被告作出《178号取消竞得人资格告知书》，决定取消原告对2013-C34号地块的竞得资格、解除被告与原告签订的《成交确认书》、对原告缴纳的竞买保证金214万元全额上缴国库。根据《闲置土地处置办法》第二十一条规定及被告发布的拍卖公告，土地拍卖出让时应当具备净地出让条件，但至今案涉地块仍存在部分建筑物，没有净地交付，这是双方未能签订土地出让合同的重要原因之一。同时，由于公共利益的需要，原告同时竞得的2013-C35地块被被告收回另做他用，但被告对原告缴纳的竞买保证金如何退还，如何补偿原告的经济损失一直未予落实。再加上原告公司的控股股东章孝求因涉嫌黑社会性质犯罪被刑事拘留，随后原告公司的印章被司法机关查封，尽管原告公司其他股东愿意足额交纳剩余土地出让金，但却无法完善正常交款手续，这也是土地出让合同至今未签订的另外两个重要原因。综观本案，未能签订土地使用权出让合同客观属实，但导致该结果的产生系多因一果且被告也存在明显的过错。被告取消原告竞得人资格，不返还竞买保证金缺乏法律依据，应当予以撤销。且被告在作出《告知书》时没有给予原告陈述和申辩的权利，也未告知原告对决定不服的救济途径和期限，属于程序违法。为维护自身合法权益，特依据《行政诉讼法》之相关规定诉至法院，请求1.撤销被告作出的《178号取消竞得人资格告知书》，判令被告继续履行双方于2014年5月4日签订的《成交确认书》；2.本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交并在庭审中出示的证据如下（均为复印件）： 证据一、老洲置业公司《企业法人营业执照》，证明原告诉讼主体适格。 证据二、2014年4月11日原枞阳县国土资源局发布的《安徽省枞阳县国有建设用地使用权拍卖出让公告》一份，证明案涉地块的基本情况及案涉地块应具备净地交付条件。 证据三、《竞买申请书》、安徽省行政事业单位资金往来结算票据各一份，证明原告根据出让公告要求参与竞买案涉地块，并在规定期限内交纳了竞买保证金214万元。 证据四、《成交确认书》一份，证明原告以585万元的最高报价竞得本案案涉地块，并当场签订《成交确认书》。 证据五、案涉地块现场照片四张，证明原告摘牌后，案涉地块上一直有建筑物及农作物存在，并非净地。 证据六、效果图一张，证明原告摘牌的案涉地块2013-C34号与另一地块2013-C35号两块土地系统一设计、统一规划。 证据七、《立案决定书》一份，证明原告公司控股股东章孝求于2018年4月29日被枞阳县公安局以涉黑犯罪立案并采取强制措施。 证据八、《关于请求移交公章的请示》一份，证明公安机关对章孝求涉黑犯罪立案的同时将原告公司的印章予以扣押，直至2018年9月10日公司印章才由老洲镇江洲集团民生事务临时接管小组接管。 证据九、《请示报告》一份，证明1.被告于2018年4月24日发函催缴案涉地块的成交款余款371万元，但因公安机关在处理章孝求案的查封行为导致原告无法缴纳；2.在公司印章解封后，原告立即于2018年9月21日向被告打报告同意缴纳土地出让金，同时要求被告将应退还的2013-C35号地块竞买保证金200万元一并处理，该事实已由枞阳县老洲镇人民政府证实，但被告一直未予答复处理。 证据十、《178号取消竞得人资格告知书》一份，证明案涉行政行为存在及原告在法定起诉期限内提起本案诉讼。 证据十一，2017年12月19日枞阳县交通运输局等部门《关于老洲置业C35地块用于公交枢纽站的协调意见》一份，2020年4月8日枞阳县交通运输局、铜陵市郊区老洲镇人民政府出具的《关于老洲公交换乘中心用地有关情况的说明》一份，案涉地块现场照片三张，证明1.截止2017年12月，枞阳县政府决定将2013-C35号地块用于老洲公交枢纽站建设时止，案涉土地上仍有建筑物未拆除，主要包括道路、房屋、货场、门楼等，案涉地块不具备净地出让条件，被告存在违约行为；2.2019年12月19日，原、被告与枞阳县交通运输局、枞阳县老洲镇政府等多部门联合召开场地交接协调会议，该会议决议将原告所交纳的2013-C35号地块保证金并到2013-C34号地块作为土地出让金来完善2013-C34地块手续，该协调意见视同为原、被告双方对2014年5月4日《成交确认书》付款条件进行的变更。 被告枞阳县自然资源和规划局辩称，一、原告起诉理由部分不属实，存在虚构，其起诉称“案涉地块上存在诸多建筑物及农作物，……并非公告说明的净地拍卖”的观点纯属虚构和编造。具体是1.我局对2013-C34号地块委托拍卖前，除实地察看确认没有地上附着物外，还取得了枞阳县老洲镇人民政府出具的书面《承诺书》，确认“该地块属净地拍卖”，承诺“涉及政策性补偿和安置补助都按上级文件要求足额发放到位，不涉及任何纠纷；该地块拍卖前后遇到的一切问题将由老洲镇人民政府解决”。2.原告在报名时提交了《竞买申请书》，确认其“经认真阅读编号为2013-C34号宗地的拍卖出让文件和相关资料，并实地踏勘拍卖地块”，在此基础上，承诺“完全接受并愿意遵守国有建设用地使用权拍卖出让文件中的各项规定和要求，对所有文件均无异议”，“保证按照国有建设用地使用权拍卖出让文件的各项规定和要求履行全部义务”。3.《成交确认书》签订后，因原告长期违约，我局并通过老洲镇人民政府等单位多次向其催收土地出让价款，并要求限期签订出让合同等，但始终无果。在此期间，原告先后提交“缓交报告”、“承诺函”等，书面确认其欠缴的土地出让金数额，仅以自身经济困难为由，要求缓交并承诺于2016年12月31日前缴清尚欠的土地出让金余额计695万元（含相邻的2013-C35号地块），从未反映或提及“非净地”问题。 二、我局对外公开拍卖出让2013-C34号地块，符合法定要求，具备出让条件，程序合法。1、根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条第一款、第七条、第八条、第九条、第十五条、第二十条、第二十一条之规定，我局与枞阳县住房和城乡建设局共同拟订拟拍卖出让地块的出让方案，报经枞阳县人民政府批准。后由我局组织实施，编制拍卖出让文件、公开发布拍卖公告，委托拍卖公司主持召开拍卖会，以最高应价或者报价者确定为竞得人。原告成为竞得人后，我局与其当场签订《成交确认书》，明确出让标的以及成交的时间、地点、价款，约定签订《国有建设用地使用权出让合同》的时间、地点等，还明确了竞得人如果放弃竞得宗地、违约将要承担的法律责任等。2、我局以拍卖出让方式供应的2013-C34号地块，完全符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的各项要求，其土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，具备动工开发所必需的其他基本条件。 三、原告的部分起诉理由，与本案没有关联性，体现在1.起诉称“由于公共利益的需要，……一直未予落实”。该节起诉理由与本案没有关联性，我局作出的《178取消竞得人资格告知书》中不涉及2013-C35号地块。2.起诉称“原告公司的控股股东章孝求因涉嫌黑社会性质犯罪被刑事拘留，随后原告公司的印章被司法机关查封……”。该节起诉理由不但与事实不符，且与本案没有关联性。经查，老洲置业公司由股东章勇、安徽省江洲融资担保有限公司组成，章孝求不是股东。枞阳县公安局对章孝求等人涉黑案于2018年4月19日立案，而本案土地拍卖出让行为发生于四年前的2014年4、5月份。3.原告所称的“2013-C35号地块被收回”、“章孝求涉黑案”等，均不构成其长期拒不签订出让合同、拒不缴付土地出让金的法定及正当理由。 四、我局作出《178取消竞得人资格告知书》，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法，依法应予支持。1、《拍卖法》第三十九条第一款规定，买受人应当按照约定支付拍卖标的的价款，未按照约定支付价款的，应当承担违约责任。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条第一款、第三款、第二十一条规定，以拍卖方式确定竞得人后，竞得人支付的竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当与竞得人签订成交确认书。成交确认书对出让人和竞得人具有法律效力。出让人改变竞得结果，或者竞得人放弃竞得宗地的，应当依法承担责任。竞得人应当按照成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同。根据最高人民法院新颁布的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释[2019]17号），本案中的《成交确认书》应属第一条规定的行政协议范畴。依照该规定第二十四条、第二十五条之规定，原告未按照行政协议约定履行义务，经催告后仍不履行，行政机关可以依法作出处理决定。2、《成交确认书》已明确约定原告的违约情形、具体违约责任，其明知逾期支付土地出让成交价款、逾期签订《国有建设用地使用权出让合同》将要承担的违约责任。在原告违约后，我局又多次致函进行催告，并同时反复明确不支付价款、不签订出让合同所面临的法律后果，将会被“取消竞得资格”，“原交纳的竞买保证金214万元全额按违约金处理，不予退还”等。据此，我局履行了详尽告知义务，履行了土地出让行政管理职责。原告在收到我局送达的多份催告函后，均未申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行，我局遂依法作出《178取消竞得人资格告知书》，程序合法、正当。 综上，原告起诉无理，请求法院依法判决驳回其诉讼请求，支持我局作出的《178号取消竞得人资格告知书》。 被告枞阳县自然资源和规划局在法定期限内向本院提交并在庭审中出示了作出被诉具体行政行为的证据及政策法律依据（均为复印件）： 第一组：统一社会信用代码证一份，证明被告为机关法人，主管枞阳县区域内自然资源和规划工作。 第二组：2013-C34号地块国有土地使用权出让资料： 1.2014年4月11日原枞阳县国土资源局《枞阳县国有建设用地使用权拍卖出让公告》一份； 2.枞阳县土地规划利用事务所《枞阳县老洲镇商服用地项目用地勘测定界图》二份； 3.2014年3月12日枞阳县人民政府《关于枞阳县国有建设用地使用权出让方案的批复》（枞政地[2014]2号）一份； 4.2010年10月14日安徽省人民政府《关于枞阳县2010年第一批次城镇建设用地的批复》（皖政地[2010]382号）一份； 5.2013年11月11日枞阳县住房和城乡建设局《关于2013054LZ号地块出让规划条件的函》（枞建规[2013]128号）一份； 6.2013年9月24日枞阳县老洲镇人民政府《关于申请出让老洲镇储备地块的报告》（枞老政[2013]206号）一份。 7.2013年11月21日枞阳县老洲镇人民政府《承诺书》（枞老政[2013]247号）一份； 证明（1）2013-C34号出让地块为国有建设用地，规划用途为商住用地，位于枞阳县老洲镇规划区内，宗地面积6107.2平方米，经枞阳县人民政府批准对外以公开拍卖方式出让；（2）出让地块属净地拍卖，老洲镇人民政府承诺涉及征地补偿安置均已足额发放到位，没有纠纷。 第三组：原告提交的报名竞买资料，《竞买申请书》、《法定代表人身份证明书》《安徽省行政事业单位资金往来结算票据》各一份； 证明（1）原告报名申请竞买2013-C34号地块国有土地使用权，承诺“完全接受并愿意遵守国有建设用地使用权拍卖出让文件中的各项规定和要求，对所有文件均无异议”，“保证按照国有建设用地使用权拍卖出让文件的各项规定和要求履行全部义务”，如不能按期付款或有其他违约行为，“愿意承担全部法律责任，包括竞买保证金可全额作为违约金处理不要求返还、取消竞得人资格、同意解除合同、赔偿损失”等；（2）原告按要求交纳了竞买保证金214万元。 第四组：2013-C34号地块公开拍卖出让成交资料，《成交确认书》、枞阳县公证处（2014）皖枞公证字第477号《公证书》各一份； 证明（1）原告以585万元的最高报价（成交价）竞得2013-C34号地块，并当场与原枞阳县国土资源局签订《成交确认书》，经公证机关公证，拍卖活动及拍卖结果真实、合法、有效；（2）《成交确认书》约定，原告应在签订《成交确认书》之日起20日内须付清全部成交价款（含竞买保证金）、出让价款5%的项目建设履约保证金及全部拍卖佣金，并与原枞阳县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，如有违反，则视为放弃竞得资格，交纳的竞买保证金全额按违约金处理，不予退还。 第五组：枞阳县国土资源局催收土地出让价款（出让金）等资料： 1.2014年6月16日原枞阳县国土资源局《限期签订〈国有建设用地使用权出让合同〉函》（枞国土资函[2014]81号）一份； 2.2014年6月23日原告《关于请求批准缓交2013-C34、2013-C35两宗国有建设用地出让金余额的报告》一份； 3.2015年10月28日原告出具的《承诺函》一份； 4.2015年10月29日枞阳县老洲镇人民政府《关于催缴土地出让金的情况说明》一份； 5.2017年2月25日安徽枞城律师事务所《关于签订〈国有建设用地使用权出让合同〉的律师函》（枞城律函字2017-X030号）； 6.2018年4月23日原枞阳县国土资源局《关于土地出让金催缴工作函》（枞国土资函[2018]50号）一份； 7.2018年4月24日原枞阳县国土资源局《土地成交价款催缴函》及邮寄回执。 证明（1）《成交确认书》签订后，因原告持续违约，原枞阳县国土资源局多次或通过安徽枞城律师事务所等单位催收2013-C34号地块出让价款，并要求限期签订《国有建设用地使用权出让合同》等，但始终无果，无法实现土地出让目的；（2）原告认可欠缴土地出让金数额，仅以其自身经济困难为由，要求缓交并承诺于2016年12月31日前缴清尚欠的土地出让金余额计695万元（含2013-C35号地块），从未反映“非净地”问题；（3）原告不但违反双方签订的《成交确认书》，而且违反其提交的《竞买申请书》、《关于请求批准缓交2013-C34、2013-C35两宗国有建设用地出让金余额的报告》及《承诺函》等，既不支付土地出让价款及项目建设履约保证金，也不签订《国有建设用地使用权出让合同》；（4）枞阳县国土资源局持续催告期间，枞阳县老洲镇人民政府再次确认2013-C34、2013-C35号地块系“净地挂牌出让”，出让后周边村民种植的农作物也已于2016年9月全部清除。 第六组：法院相关文书，枞阳县法院（2018）皖0722民初3409号民事判决书、铜陵市中级法院（2019）皖07民终194号民事裁定书、枞阳县法院（2019）皖0722民初1962号民事裁定书各一份。 证明（1）法院已查明原告严重违约的相关事实，支持解除《成交确认书》；（2）法院认为拍卖出让土地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。 第七组：《178号取消竞得人资格告知书》一份，证明由于原告在签署《成交确认书》后，既不签订《国有建设用地使用权出让合同》，又不支付土地出让金等，虽经被告多次催告但始终无果，不能实现行政目的，被告遂依法决定，取消原告对2013-C34号地块的竞得资格，解除《成交确认书》，对竞买保证金214万元全额上缴国库，并予以书面告知。 法律依据：《中华人民共和国拍卖法》第三十九条第一款，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条第三款、第二十一条，《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第二十四条、第二十五条。证明被告作出《178号取消竞得人资格告知书》的法律依据。 经庭审质证，对原告提交的上述证据，被告的质证意见是：证据一真实性无异议，但原告公司股东为2人，为章勇和安徽省江州融资担保有限公司，章孝求不是公司股东。证据二真实性无异议，证明目的不认同，涉案地块在对外拍卖出让时已经具备净地交付条件。证据三无异议，同时认为原告在申请书中承诺如果其出现违约行为将承担相应的后果，还明确提到已实地踏勘、并对所有文件资料没有异议。证据四真实性无异议，证据五真实性、合法性、关联性、证明目的都不认可，理由是1.照片反映的内容与出让地块现状不符；2.照片上标注的建筑物是原告搭建的，并从2014年至今没有第三方主张权利。证据六真实性、合法性、关联性不认可，达不到原告的证明目的，两张效果图未经有权机关审查确认，原告应提供设计规划的相关批件。证据七、八真实性、合法性认可，但与本案没有关联性，章孝求不是公司股东，两起案件在时间上也不具备关联性。证据九是原告的单方行为，没有得到政府部门和被告的认可，达不到其证明目的，且该请示的内容违法，其要求如果被同意的话，会造成违约的人可以不接受法律追究及行政机关工作人员滥用职权。证据十无异议。证据十一中协调意见和情况说明真实性认可，但不具备合法性，与本案没有关联性，被告方没有盖章签字，且其内容违法；另现场照片与地块现状不符，真实性、合法性、关联性、证明目的不予认可。 对被告提交的上述证据，原告的质证意见是：证据一、二、三、四无异议，但对证据二中枞阳县老洲镇人民政府《承诺书》证明目的不认可，不能证明拍卖地块是净地出让。对证据五真实性无异议，证明目的不认可，被告隐瞒了未能够最终签订合同的原因是非净地交付、2013-C35地块被征收及2013-C35地块相关保证金没有及时退回的事实。证据六真实性合法性无异议，证明目的不认可，不能证明法院有效文书已经认定原告违约并支持解除《成交确认书》。对证据七真实性无异议，但认为被告作出的《取消竞得人资格告知书》程序违法，缺乏事实依据。 根据各方的质证意见，本院对各方提交的证据认证如下：原告提交的证据1、2、3、4、7、8、9、10、11真实性被告无异议，予以认定；证据5现场照片与本院现场勘查情况基本一致，予以认定；证据6并非正规的设计规划资料，不予认定。 被告提交的证据的真实性原告均无异议，能够证实被告拟证明的对涉案地块拍卖过程程序合法、《成交确认书》内容真实的证明目的，故予以认定。 根据当事人的质证意见及上述认证意见，结合各方当事人的陈述，本院查明的事实是：原告系2014年4月23日经枞阳县工商行政管理局注册设立的有限责任公司，股东为章勇、安徽省江洲融资担保有限公司，经营期限为2014年4月23日至2014年7月21日。被告系根据中共枞阳县委、枞阳县人民政府2019年2月26日发布的《关于县级机构改革的实施意见》，由枞阳县国土资源局、枞阳县林业局、枞阳县城乡规划局的职责以及县水利局等单位的管理职责整合组建的机关法人。 2014年4月11日，原枞阳县国土资源局发布《安徽省枞阳县国有建设用地使用权拍卖出让公告》，以公开拍卖方式出让编号分别为2013－C49号、2013－C35号、2013－C14号和案涉2013－C34号四宗地块的国有建设用地使用权。针对案涉2013－C34号地块，公告明确该地块位于枞阳县老洲镇规划区内，面积6107.2平方米，用途为商住用地，保证金为214万元。其中在公告第七项其他需要公告的事项中明确：“申请人在报名截止时间前可自行踏勘现场，也可要求枞阳县土地收购储备中心工作人员组织现场踏勘；出让的土地以净地交付，若地块内有地下排污管线等其他设施都由竞得人按相关规定自行处理；竞得人须按照县政府（2012）50号文件规定缴纳建设履约保证金，该款项须在签订土地出让合同的同时缴清。项目建设履约保证金在竞得人依法履行《国有建设用地使用权出让合同》约定内容后予以退还，不计息。”同年4月28日，原告向被告提交《竞买申请书》，确认其“经认真阅读编号为2013-C34号宗地的拍卖出让文件和相关资料，并实地踏勘拍卖地块，完全接受并愿意遵守国有建设用地使用权拍卖出让文件中的各项规定和要求，对所有文件均无异议；愿意按拍卖出让文件的规定，缴纳2013-C34号地块的竞买保证金人民币214万元；如能竞得该宗地块，我方保证按照国有建设用地使用权拍卖出让文件的各项规定和要求履行全部义务；若我方在国有建设用地使用权拍卖出让活动中出现不能按期付款或者有其他违约行为的，我方愿意承担全部责任，包括竞买保证金可全额作为违约金处理不要求返还、取消竞得人资格、同意解除合同、赔偿损失等”。次日，原告缴纳了竞买保证金214万元。同年5月4日，原告在拍卖中以最高价585万元竞得案涉2013－C34号建设用地使用权，并当场与原枞阳县国土资源局签订《成交确认书》。《成交确认书》约定“竞得人在签订《成交确认书》之日起竞买保证金转作定金，定金抵作土地使用权出让金；竞得人在《成交确认书》签订之日起20日内须付清全部成交价款（含竞买保证金）、出让价款5%的项目建设履约保证金及全部拍卖佣金，并与枞阳县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。竞得人违反本成交确认书规定义务的视为竞得人放弃竞得资格。此情形下，竞得人交纳的竞买保证金全额按违约金处理，不予退还”等。此后，由于原告未能按照《成交确认书》约定的，签订之日起20日内交清土地出让金、拍卖佣金、项目建设履约保证金的义务，原枞阳县国土资源局授权其法律顾问于2014年6月16日向原告发出《限期签订国有建设用地使用权出让合同》函件，要求原告在2014年6月22日前缴清上述款项，并签订《国有建设用地使用权出让合同》。该律师函同时告知原告不缴清上述款项应承担的后果。原告在同年6月23日回函，提出其目前资金困难，承诺在2014年8月31日前一次性缴清出让金拖欠款项，若逾期，请国土局依法依规处理。2015年10月28日，原告向枞阳县老洲镇人民政府出具《承诺函》，承诺在2016年12月31日前缴清出让金。枞阳县老洲镇人民政府向枞阳县国土资源局转交了该承诺函。2017年2月25日，原枞阳县国土资源局授权其法律顾问再次发函，要求原告应在2017年3月5日前与枞阳县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》并缴清土地出让金余额371万元，但原告仍未履行约定义务。2018年4月24日，枞阳县国土资源局发出《土地成交价款催缴函》，要求原告根据2013－C34号地块出让文件和《成交确认书》，认真履行责任和义务，否则由此形成的责任由原告承担。因原告仍然未能缴清案涉2013－C34号地块土地出让金，2018年9月，枞阳县国土资源局向本院提起民事诉讼，要求解除双方于2014年5月4日签订的《成交确认书》并判令原告给付的竞买保证金（转作定金）214万元归其所有。案经一、二审及重审后，本院于2019年8月作出（2019）皖0722民初1962号民事裁定，以该案不属于民事诉讼范围，驳回了被告的起诉。2019年10月12日，被告作出《178号取消竞得人资格告知书》，告知由于原告在2014年5月以出价585万元竞得2013-C34号地块，并与原枞阳县国土资源局签订《成交确认书》后，没有按要求签订《国有建设用地使用权出让合同》，也没有缴清土地出让金。根据《中华人民共和国拍卖法》第三十九条第一款、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条第一款、第三款、第二十一条规定，决定1.取消原告对2013-C34号地块的竞得资格；2.解除原枞阳县国土资源局与原告签订的《成交确认书》；3.对原告已交的竞买保证金214万元，全额上缴国库。原告认为该告知书违法，要求撤销该告知书、判令被告继续履行《成交确认书》而成讼。 另查明，2014年5月，原告同时取得与案涉2013-C34号地块相邻的2013-C35号地块。2017年12月17日，枞阳县人民政府副县长查晓强主持召开有枞阳县交通运输局、枞阳县国土资源局、老洲镇人民政府等相关负责人参加的专题协调会，拟征用2013-C35号地块，用于建老洲公交换乘中心。同年12月19日，在原告负责人参加的情况下又召开了场地交接协调会议，并议定以下事项：1.同意2013-C35号地块用于老洲公交换乘中心建设；2.原告缴纳的2013-C35号地块土地保证金并到2013-C34号地块作为土地出让金用来完善2013-C34号地块手续；3.对2013-C35号地块上建筑物拆除和前期土地平整等相关费用，依法依规进行补偿。该议定的事项的第1、3项已经落实完毕。2018年9月21日，原告曾向枞阳县土地资源局提出申请，提出其资金已经筹措到位，要求对上述议定的第2事项即将2013-C35、2013-C34号地块出让金合并处理，并保证缴清2013-C34号地块出让金和相关费用，以求办理相关土地出让手续。但原枞阳县土地资源局未答复。另根据本院派员对案涉的2013-C34号地块现场查看，发现该地块上现有农作物和一幢约10余平方米旧砖混建筑。 再查明，2018年4月枞阳县公安局对章孝求涉黑案立案侦查，目前该案已经起诉至我院，尚未作出一审判决。原告登记的股东章勇系章孝求之子，系章孝求涉黑案案件被告人之一。原告公司的股权现被冻结。 根据各方当事人的辩论意见，本案的争议焦点是：一、原、被告在履行《成交确认书》的过程中是否存在违约行为，《成交确认书》的内容是否合法；二、在枞阳县人民政府的主导下，曾经将原告竞得的案涉2013-C35号土地保证金与2013-C34号地块土地出让金进行了合并处理，对此处理行为如何定性，是否能够确认为对原被告《成交确认书》的变更行为，该变更行为对双方能否产生法律约束力；三、被告作出的《178号取消竞得人资格告知书》程序是否合法。 对上述争议焦点，本院认为： 关于焦点一，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十一条：“行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法规定的行政协议”以及该司法解释第十四条“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”的规定，枞阳县国土资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门依法统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作，其对案涉国有土地进行拍卖、签订成交确认书等系其依法履行的行政管理上的法定职责，被告对《成交确认书》签订后催缴土地出让金、作出《取消竞得人资格告知书》的行为亦系履行行政协议的行为，故应当对被告的行为是否符合行政法规及民事法规予以审查。就本案而言，原、被告双方就被告是否违约，在事实方面的争议主要为2014-C34号地块出让时是否具备净地出让条件。原告认为案涉地块并非净地交付，既不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：(一)土地权利清晰；(二)安置补偿落实到位；(三)没有法律经济纠纷；(四)地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；(五)具备动工开发所必需的其他基本条件”，也不符合土地出让公告上承诺的净地交付要求，且至今仍然存在农作物和建筑物，属于被告违约。被告则认为拍卖出让的2013-C34号地块符合法定要求，具备净地出让条件，该宗地块上的建筑物是与原告有关联的江洲集团搭建的，在地块拍卖后，从未有任何第三方主张过权利，也未发生过权属争议。且原告提交的《竞买申请书》确认其知晓案涉地块的实际情况，并实地踏勘拍卖地块。在被告多次向原告催缴土地出让金时，原告也均是以经济困难为由未缴纳，从未提及土地不是净地的问题。对此，本院认为，虽然经本院现场勘查，至今该地块上确实有农作物和一幢约10余平方米旧砖混建筑物，但该建筑物的形成时间不明，且无任何案外人对案涉地块主张过权利。根据原告提交的《竞买申请书》，原告在签订《成交确认书》时对现场进行了实地踏勘，确认案涉地块符合法律规定的土地出让条件，且在此后被告要求其缴纳尚欠的土地出让金时，原告从未提及出让土地不是净地的问题。因此，原告认为被告未净地交付，存在非净地交付的违约行为的意见缺乏事实依据，不予采信。双方签订的《成交确认书》约定原告应当在《成交确认书》签订之日起20日内付清全部成交价款，并与原枞阳县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，但原告并未按照约定付清全部成交款，且在被告多次催缴的情况下，仍然未履行其义务，故原告的行为已经构成违约，应当按照《成交确认书》及相关行政法规的规定，承担相应的违约责任。被告基于《成交确认书》及相关行政法规作出的《取消竞得人资格告知书》有事实和法律依据。同时，被告作出的《178号取消竞得人资格告知书》的基础为《成交确认书》，该《成交确认书》的内容是否合法亦需要在本案中予以审查。按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十条规定，以拍卖或者挂牌方式确定竞得人后，竞得人支付的竞买保证金，转作受让地块的定金，出让人应当与竞得人签订成交。成交确认书对出让人和竞得人具有法律效力。出让人改变竞得结果，或者竞得人放弃竞得宗地的，应当承担法律责任。按照上述法规规定，原告缴纳的214万元竞买保证金应当转作受让地块的定金进行处理。本案中主合同标的额为585万元，双方约定的定金为214万元，超过合同标的额20%，不符合《中华人民共和国担保法》第九十一条“定金的数额由当事人约定，但不得超过主合同标的额百分之二十”的规定，故超过部分的约定无效。被告将原告缴纳的214万元竞买保证金全额收缴不当，应当对超过法律规定部分的97万元［214万-（585万元×20%）］元予以返还。《178号取消竞得人资格告知书》中第3项“对原告已交的竞买保证金214万元，全额上缴国库”的内容违反法律规定，应予撤销，被告应当返还原告97万元。 关于焦点二，根据本院查明的事实，2014年5月，原告同时取得与案涉2013-C34号地块相邻的2013-C35号地块，其中原告缴纳的2013-C35号地块保证金为200万元。为建设老洲公交换乘中心的需要，2017年12月17日，枞阳县政府由副县长查晓强主持召开了有枞阳县交通运输局、枞阳县国土资源局、老洲镇人民政府等相关负责人参加的专题协调会，拟征用2013-C35号地块，用于建老洲公交换乘中心。同年12月19日，在有原告负责人参加的情况下又召开了场地交接协调会议，并议定了以下事项：1.同意2013-C35号地块用于老洲公交换乘中心建设；2.原告缴纳的2013-C35号地块土地保证金并到2013-C34号地块作为土地出让金用来完善2013-C34号地块手续；3.对2013-C35号地块上建筑物拆除和前期土地平整等相关费用，依法依规进行补偿，且目前该议定的事项的第1、3项已经落实完毕。表明枞阳县政府对原告竞得的案涉2013-C34号和2013-C35号地块在2017年12月即进行了合并处理。并且原、被告均有人员参加会议，将原告缴纳的2013-C35号地块土地保证金并到2013-C34号地块作为土地出让金用来完善2013-C34号地块手续是会议决定的结果之一，被告也派员参加，并未提出异议，2013-C35号地块也实际被收回用于老洲公交换乘中心建设。此会议决议虽然枞阳县政府没有制发正规的会议纪要，但应当视为政府层面对原告缴纳的土地出让金缴纳方式的变更，该协调会的结果也不会损害公共利益。因此，该专题协调会的意见对被告亦具有约束力。故2013-C35号地块原告缴纳的竞买保证金200万元应当纳入本案处理，原告缴纳的2013-C35号地块竞买保证金200万元应作为2013-C34号地块土地出让金由被告予以返还。 关于焦点三，行政处罚是指具有行政处罚权的行政主体为维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益，依法对行政相对人违反行政法律法规而尚未构成犯罪的行为给予法律制裁的行政行为。其主要原则之一就是处罚法定原则，即处罚的依据和种类必须是法律和行政法规明确规定的。而本案中，被告作出的《178号取消竞得人资格告知书》系根据2014-C34号地块挂牌公告文件的规定以及《成交确认书》的约定，故而在性质上应属于在履行行政合同过程中的行政处理行为而非行政处罚行为，被告在作出《178号取消竞得人资格告知书》前，未依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，履行该法规定的处罚前告知、听证、复议等程序并不违法，原告认为被告作出告知书程序违法的意见于法无据，不予采纳。 综上所述，原告在履行案涉2013-C34号地块《成交确认书》的过程中违约，其要求撤销被告作出的《178号取消竞得人资格告知书》并判令被告继续履行双方于2014年5月4日签订的《成交确认书》的诉讼请求，本院不予支持。对原告要求撤销《178号取消竞得人资格告知书》第一、二项“取消原告对2013-C34号地块的竞得资格、解除原枞阳县国土资源局与原告签订的《成交确认书》”的诉求不予采纳。由于被告作出的《取消竞得人资格告知书》第三项即“对原告已交的竞买保证金214万元，全额上缴国库”的内容不符合法律规定，本院依法予以变更。据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款、《中华人民共和国合同法》第九十四条第（二）、（三）项，《中华人民共和国担保法》第九十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定，判决如下： 一、维持被告枞阳县自然资源和规划局于2019月10月12日作出的枞自然资规函（2019）178号《取消竞得人资格告知书》第一、二项； 二、撤销被告枞阳县自然资源和规划局于2019月10月12日作出的枞自然资规函（2019）178号《取消竞得人资格告知书》第三项即“对原告已交的竞买保证金214万元，全额上缴国库”； 三、被告枞阳县自然资源和规划局于本判决生效后三十日内返还原告枞阳县老洲置业有限责任公司缴纳的2013-C34号地块竞买保证金97万元、土地出让金200万元（即2013-C35号地块竞买保证金）； 四、驳回原告枞阳县老洲置业有限责任公司其他的诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费23920元，由枞阳县老洲置业有限责任公司负担12000元，枞阳县自然资源和规划局负担11920元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省铜陵市中级人民法院。 审 判 长  邓 翔 审 判 员  吴莉华 人民陪审员  汪 凯 二〇二〇年七月六日 书 记 员  吴 倩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国合同法》 第九十四条第（二）、（三）项有下列情形之一的，当事人可以解除合同： （二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务； （三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行； 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十七条第一款行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。 《中华人民共和国担保法》 第九十一条定金的数额由当事人约定，但不得超过主合同标的额百分之二十。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第十四条人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。