河南省郑州市二七区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0103行初23号原告郑州市育英国际学校，住所地：郑州市**永安街**。法定代表人石革伟。委托代理人张伯承，河南大豫律师事务所律师。委托代理人姜淑雯，河南大豫律师事务所实习律师。被告郑州市二七区人民政府，住，住所地河南省郑州市**政通路**/div>负责人苏建设，区长。委托代理人刘志远，工作人员。委托代理人罗玉柱，河南金苑律师事务所律师。被告郑州市二七区教育体育局，住所地，住所地郑州市**地泰路与渠南路交叉口西南iv>负责人南中洋，局长。出庭应诉负责人张卫民，副局长。委托代理人朱红群，河南千业律师事务所律师。原告郑州市育英国际学校（以下简称育英国际）诉被告郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）、被告郑州市二七区教育体育局（以下简称二七教体局）行政协议纠纷一案。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。因案情复杂，经河南省高级人民法院批准，于2020年7月2日延长审理期限六个月。原告育英国际委托代理人张伯承、姜淑雯，被告二七区政府的委托代理人刘志远、罗玉柱，被告二七教体局的出庭应诉负责人张卫民、委托代理人朱红群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告育英国际诉称：原告于2016年依法设立，位于郑州市永安街**，就读学生全部为寄宿制，与郑州市第81中学为同一校区。根据被告郑州市二七区人民政府《郑州市二七区人民政府关于完善中小学幼儿园规划建设保障机制的若干意见》、《郑州市二七区人民政府关于市场化运作教育体育项目有关问题的会议纪要》的文件精神，原告在郑州市二七区开办郑州市育英国际学校项目作为郑州市二七区政府的招商引资项目，被告郑州市二七区教育体育局与原告2016年5月25日签订了一份《合作办学协议》，约定郑州市育英国际学校的校址设在郑州市二七区人和路与寒山路交汇处，用地面积约30亩，规划建筑面积约10800平方米，配建24班制学校；政府提供土地，划拨给区教体局，原告负责投资建设，建成后国有土地使用权办理在教体局名下，建成学校的所有资产归区政府所有，原告无偿使用20年，使用期满后，原则上由区政府收回，根据相关政策法规，如果继续使用的，同等条件下，原告可优先承租；被告积极协调有关部门支持原告争取尽快开工建设，并协助办理各种手续，项目建周期18个月（2017年3月—2018年8月），因被告原因或其他不可抗拒的因素导致原告项目不能如期开工，则项目开工及建设周期可顺延；被告指导学校的设计方案和建筑标准，负责办理项目立项，协助并配合原告做好相关开工及各种手续的办理工作，协调周边及相关单位关系，按照就近入学原则每年向学校分配每年级不少于两个教学班的义务教育学生。原告负责该校教学楼、办公楼、塑胶运动场等基础设施的建设并承担费用，同时承担教学办公设备设施配备费用，负责办学所需的设备、人员、师资、资金等，协议期满后，所聘用教职工由原告妥善安排，被告不承担任何责任，原告所完成的建筑面积未达到被告批准建设面积的70%，原告应按照未建面积总造价的千分之五支付被告违约金。协议签订后，被告组织举行了郑州市育英国际学校的开工奠基仪式，相关新闻媒体做了热情洋溢的报道，取得了良好的社会效应。本着对作为政府部门被告的信任，原告按照上述合同被告的要求和约定，委托河南工程水文地质勘察院有限公司、河南省城乡建筑设计院有限公司进行了学校建设的地质勘查勘验工作和工程建设设计工作，委托郑州全顺建筑装饰工程有限公司进行施工，建筑公司建设了施工的工地围挡，建设了施工用房，架设了水、电设施及道路铺设等建筑工程，根据合同约定的建设时间周期，原告2018年4、5月份预约招收了三个建制班的初中一年级学生，计划在2018年秋季入学。在建设过程中，因被告提供建设学校用地的手续事宜和建设用地上坟茔等附属物的拆迁工作，导致建设工作无法继续进行，所招收的学生就读不能耽搁，原告聘请的教师等师资人员只能在外租赁校舍开展教学工作，建设工程停滞不前，为推进建设工作，本应有被告完成提供三通一平建设用地的工作停滞，为了能尽快完成拆迁工作，原告支付了坟茔等拆迁费用。面对原告无数次焦灼的反映、要求被告依约提供建设用地，早日完成工程建设，开展教学工作的请求，被告屡以托辞称尽快解决，但拖至今日未予解决。被告依法应当按照约定继续履行合作协议，被告的违约行为给原告造成重大损失，被告依法应当承担其不可推脱的违约赔偿责任。交涉未果，实为无奈，为此成讼。原告现据有关规定提起诉讼，请求人民法院依法裁准原告前列之诉讼请求，以维护政府遵守合约的公信力，亦为维护原告的合法权益。请求：一、依法判决二被告继续履行2016年5月25日原告与被告郑州市二七区教育体育局签订的合作办学协议；二、依法判决二被告立即赔偿原告损失7,453,451.50元；三、本案诉讼费用由被告承担。原告育英国际向本院提供的证据有1、被告郑州市二七区人民政府2016年招商推介会系签约仪式的会场照片、育英国际学校奠基仪式照片及视频光盘、郑州市育英国际学校鸟瞰图、原告荣获2017年度诚信办学创新教育荣誉证书等照片；2、二七教体［2016］33号批复、二七发统［2016］63号《关于郑州市育英国际学校项目建议书的批复》及地类情况表附件、原告的办学校办学许可证正副本、民办非企业单位登记证书正副本、机构信用代码证；3、《合作办学协议》；4、《建设工程勘察合同》、《建设工程设计合同》、《临时围挡施工合同》；5、照片；6、2017年3月22日至2019年3月20日的报告、请示报告、情况报告、申请报告等；7、承诺书、收据、身份证照片；8、工资表、票据；9、2016年至2019年（11月30日）的收支专项审计报告；10、郑州市育英国际学校建设实施方案；11、建设工程施工进度计划。被告二七区政府辩称：一、原告郑州市育英国际学校提起行政诉讼，不符合行政诉讼法受案范围。《行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民提起诉讼”。答辩人从来未对育英学作出过行政行为，没有侵犯其合法权益，育英学校同教体局于2016年5月25日、2016年9月14日签订的合作办学协议，是平等主体之间的民事行为，而非行政行为，无理由提起行政诉讼。《行政诉讼法》第十二条规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的行政诉讼范围为12项，除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。而育英学校提供是合作办学协议，非土地房屋征收补偿协议。所谓行政协议，是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条受理范围。本案的合作办学协议是教体局用划拨土地30亩作为投资方式，育英学校出资金建设成10800平方米建筑面积，配建24个班制，之后，原告无偿使用20年，双方是通过协商确定的权利义务，系民事行为。本案是行政协议还是民事协议，除看协议双方当事人法律地位是否平等外，还应看在签订协议过程中双方是否可以协商，是否可以讨价还价。在签订的过程中，投资方可以与行政机关协商签订的协议内容，就是说协议需经与投资方意思表示一致，双方达成合意后，才可以签订，不可以运用行政权利强制对方签订协议。而行政行为是单方行为，只需要单方面意思表示即可完成，不需要征求相对人的意见。因此，育英学校同教体局双方是普通的平等民事主体，本案合作办学协议是民事协议，而不是行政协议。所以，原告提起行政诉讼不符合行政诉讼法的受案范围。二、答辩人不是适格被告。双方两次签订合作办学协议主体，甲方是教体局，乙方是育英学校，权利义务是双方协商的结果，协议是双方签字盖章生效，约束的是双方当事人，根据《合同法》第三十二条规定，当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。所以，双方协议的主体不涉及案外人，也不能约束案外人。而答辩人没有在参与合作办学协议的商定条款，没有在协议中签名盖章，在从事行政行为或者民事行为没有侵犯原告育英学校的任何民事权益，答辩人不是适格被告，不符合《行政诉讼法》第二条、第二十六条、第四十九条之规定。三、原告郑州市育英国际学校于2019年11月20日向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，依法裁定郑州市二七区人民政府不是适格的被告。2019年11月20日郑州市中级人民法院开庭审理本案，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其组织直接向人民法院提起行政诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，案涉协议签订的双方为郑州市育英国际学校与郑州市二七区教育体育局。郑州市二七区人民政府未实施郑州育英国际学校所诉行为，郑州市二七区人民政府不是本案的适格被告。对于以郑州市二七区教育体育局为被告的一审行政案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条关于行政诉讼案件级别管辖的规定，不属于中级人民法院的管辖范围，故本案应当移送至有管辖权的基层人民法院审理，郑州市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条的规定，依法作出（2019）豫01行初793号行政裁决书，裁决如下：本案移动郑州市二七区人民法院审理。所以，将答辩人又列入被告再次诉讼，程序违反了《中华人民共和国行政诉讼法》具体规定。四、教体局于2017年9月12日向原告育英学校发出解除合作办学协议通知，具有法律效力，育英学校未在法律规定期限内行使撤销权，现在提起诉讼已超过时效。由于原告育英学校在履行协议时，没有经济能力，向外融资，拒交工程保证金，向外转让育英学校股权和工程。教体局知道情况后，于2017年9月12日委托律师向原告育英学校发出解除合作办学协议通知，原告育英学校接到后，没有行使撤销权，根据《合同法》第五十五条有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权。最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第二十四条当事人对合同法第九十六、第九十九条规定的合同解除或者债务抵销虽有异议，但是约定的异议期限届满后才提出异议并向人民法院起诉的，人民法院不予支持；当事人没有约定异议期间，在解除合同或者债务抵销通知到达之日起三个月以后才向人民法院起诉的，人民法院不予支持。所以，原告育英学校接到解除合作办学协议通知后，没有行使撤销权，现在提起诉讼已超过诉讼时效。五、原告育英学校要求赔偿数额计算没有依据，答辩人不应承担任何赔偿责任。原告育英学校法定代表人变更为石革伟，没有征得合作办学协议一方和主管部门同意，石革伟担任法定代表人期间，擅自于2017年8月21日同胡金玉签订将育英学校转让协议，把育英学校以400万价值转让给胡金玉。其行为严重违反了《民办教育促进法》的具体规定。当时原告育英学校报价400万元，现在要求赔偿7,453,451.50元，明显计算没有依据，答辩人不应承担任何赔偿责任。综上所述，原告郑州市育英国际学校提起行政诉讼，不符合行政诉讼法受案范围；将答辩人列为被告要求履行合作办学协议，赔偿损失没有法律依据；教体局于2017年9月12日向原告育英学校发出解除合作办学协议通知，现在提起诉讼已超过诉讼时效；原告育英学校要求赔偿数额计算没有依据。答辩人不是适格被告，不应承担任何赔偿责任，请求依法驳回原告育英学校起诉或诉讼请求。被告二七区政府向本院提供的证据有：1、郑州市二七区人民政府关于完善中小学幼儿园规划建设保障机制的若干意见；2、郑州市二七区人民政府专题会议纪要二七政会【2016】8号郑州市二七区人民政府关于市场化运作教育体育有关问题的会议纪要；3、解除合同律师函及邮寄凭证；4、河南省郑州市中级人民法院（2019）豫01行初793号行政裁决书。被告二七教体局辩称：一、涉案协议系民事协议，并非行政协议，本案依法不属于行政诉讼法的受案范围，所谓行政协议，是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。原告与答辩人于2016年5月25日签订的《合作办学协议》，教体局以30亩划拨土地投资，原告出资金建设，建成后，原告无偿使用20年。上述协议是在双方当事人自愿、平等、协商的基础上签订的协议，并不具有行政法上权利义务内容，系平等主体之间的民事协议。根据《行政诉讼法》第十二条第（十一）项之规定，人民法院受理的行政协议为政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议。而原告与答辩人之间的合作办学协议，并非政府特许经营协议或者土地房屋征收补偿协议。因此，原告与答辩人之间的合作办学协议是民事协议，而不是行政协议，本案依法不属于行政诉讼法的受案范围，请依法驳回原告的起诉。二、答辩人与原告之间的《合作办学协议》及《郑州市育英国际学校建设协议》已经解除，原告要求继续履行合作办学协议无事实及法律依据。因原告缺乏资金实力，其原有举办者多次变更，甚至出现举办者以全部股权转让的形式退出等情形，导致原告未按照合同约定施工及办理相应的环评手续，未按照约定引进优质教育资源。经答辩人多次催促无效，2017年9月12日答辩人向原告发出解除通知。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第二十四条当事人对合同法第九十六条、第九十九条规定的合同解除或者债务抵销虽有异议，但在约定的异议期限届满后才提出异议并向人民法院起诉的，人民法院不予支持；当事人没有约定异议期间，在解除合同或者债务抵销通知到达之日起三个月以后才向人民法院起诉的，人民法院不予支持。原告接到通知后，没有在上述法律规定的期限内提出异议，该通知已经生效，原告与答辩人之间的《合作办学协议》及《郑州市育英国际学校建设协议》已经解除，故原告要求继续履行合作办学协议无事实及法律依据。三、原告育英学校要求赔偿数额计算没有依据，答辩人不应承担任何赔偿责任。如上所述，因原告违约导致涉案合作办学协议被解除，其要求答辩人赔偿损失无事实及法律依据，而且其主张的损失没有证据予以证明。综上所述，涉案协议系民事协议，并非行政协议，本案不属于行政诉讼法的受案范围；涉案合作办学协议已经解除，原告要求继续履行无事实及法律依据；原告主张的损失赔偿无事实及法律依据，故请法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。被告二七教体局向本院提供的证据有：1、《合作办学协议》；2、《郑州市育英国际学校建设协议》；3、二七发统［2016］63号《关于郑州市育英国际学校项目建议书的批复》、规划图、集体土地征收补偿协议书；4、《郑州市育英国际学校章程》及郑州市育英国际学校办学许可证；5、（2018）豫0191民初13083号民事判决书1份；6、解除律师函一份及邮寄凭证；7、郑州高新技术产业开发区人民法院开庭笔录。经审理查明：2016年5月25日，被告二七教体局（甲方）与原告育英国际（乙方）签订了合作办学协议。协议主要内容为：合作项目名称郑州市育英国际学校，项目地址郑州市二七区人和路与寒山路交汇处，项目用地面积约30亩，办学形式全日制普通初中学历教育。合作方式为政府提供土地，划拨给区教体局，乙方负责投资建设，建成后国有土地使用权办理在教体局名下，建成学校的所有资产归区政府所有，乙方无偿使用20年。甲方积极协调有关部门支持乙方争取尽快开工建设，并协助办理各种手续，项目建设周期18个月（2017年3月-2018年8月）。乙方项目内容应符合环保要求。甲方负责办理项目立项，协助并配合乙方做好相关开工及各种手续的办理工作，为保证该校顺利施工，甲方有义务协调周边及相关单位关系。乙方负责该校教学楼、办公楼、塑胶运动场等基础设施的建设并承担费用。为加快郑州市育英国际学校建设进度，按照《合作办学协议》约定，2016年9月14日，被告二七教体局（甲方）与原告（乙方）签订了《郑州市育英国际学校建设协议》，协议约定育英国际学校项目建设周期为12个月，（2016年7月—2017年7月）。乙方于2016年10月底完成该校基础施工，2016年12月底完成主体框架施工，于2017年4月底完成主体安装施工，主体工程竣工。2017年7月底完成场区及配套施工，项目竣工验收并交付。2017年8月22日，原告法定代表人石革伟与案外人胡金玉签订郑州市育英国际学校股权转让协议，约定石革伟将其所持有的郑州市育英国际学校的100万股（相当于学校开办资金或股本总额100%的股权）以人民币400万元的对价转让给胡金玉。同年8月25日、9月1日，双方又就该转让协议签订补充协议书两份。2017年9月12日，被告二七教体局作出解除合同律师函，以原告未按照施工进度计划进行施工，至今未取得环保部门的批复，构成根本违约为由，通知原告方依法解除2016年5月25日及9月14日双方签订的《合作办学协议》和《郑州市育英国际学校建设协议》。2018年7月27日，因原告法定代表人石革伟与案外人胡金玉签订的郑州市育英国际学校股权转让协议产生纠纷，胡金玉以石革伟为被告、二七教体局为第三人向郑州高新技术产业开发区人民法院提起民事诉讼，要求解除股权转让协议返还相关款项。在该案庭审过程中，胡金玉向法庭提交了二七教体局2017年9月12日作出的解除合同律师函，二七教体局当庭认可其与原告签订的《合作办学协议》和《郑州市育英国际学校建设协议》已经通过该律师函的形式予以解除。2018年12月14日，郑州高新技术产业开发区人民法院作出（2018）豫0191民初13083号民事判决书，判决解除双方签订的股权转让协议并返还相应款项。该判决书同时认定：2017年9月12日，被告二七教体局向原告发送解除合同律师函，胡金玉持有育英国际学校公章，其在收到二七区教体局发出的解除合同律师函后未对该事项进行处理。现该民事判决书已生效。2019年11月20日，原告以被告违约给原告造成重大损失为由，向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，要求被告继续履行合作办学协议，并赔偿原告损失7,453,451.50元。2019年12月19日，郑州市中级人民法院作出（2019）豫01行初793号行政裁定书，认定二七区政府不是该案适格被告，原告与二七教体局的行政案件不属于中级人民法院管辖范围，裁定将本案移送本院审理。本院认为：涉案的《合作办学协议》系被告二七教体局为加快二七区基础教育设施建设，推动本区教育事业发展等公共服务目标，与原告育英国际协商一致后，订立的具有行政法上权利义务内容的协议，该协议属于行政诉讼的受案范围。在该协议履行过程中，2017年9月12日，被告二七教体局作出解除合同律师函，通知原告方依法解除2016年5月25日及9月14日双方签订的《合作办学协议》和《郑州市育英国际学校建设协议》。该解除合同律师函发送原告后，原告未做处理。现原告要求履行原协议，但原协议已经被告通知解除，原告诉讼的基础已不存在，其诉讼请求缺乏事实依据，不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告郑州市育英国际学校的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郑州市育英国际学校负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十二份，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  庞 礴审 判 员  邢 燕人民陪审员  邵丽英二〇二〇年七月二十日法官助理陈晓莹书记员岳赛附：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。