贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔行终1737号上诉人（一审原告）毛来生，男，汉族。委托代理人毛荣琼（系毛来生之女），女，汉族。委托代理人涂丹，国浩律师（贵阳）事务所律师。被上诉人（一审被告）惠水县人民政府，住所地贵州省惠水县县府路。法定代表人王文旭，县长。委托代理人刘琪。一审第三人毛华伦，男，汉族。上诉人毛来生与被上诉人惠水县人民政府（以下简称惠水县政府）及一审第三人毛华伦土地行政登记一案，贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（以下简称一审法院）于2016年4月6日作出（2016）黔27行初14号行政裁定。毛来生不服，提起上诉。本院于2016年7月26日作出（2016）黔行终624号行政裁定，撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。一审法院于2017年4月7日作出（2016）黔27行初188号行政判决。毛来生不服，提起上诉。本院于2019年1月28日作出（2018）黔行终1621号行政裁定，撤销一审判决，发回重审。一审法院重审后于2019年8月7日作出（2019）黔27行初130号行政判决，毛来生不服，提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。一审经审理查明，1997年8月10日，原惠水县毛家苑乡供销社提出土地登记申请，《土地登记申请书》载明申请登记的土地位于毛家苑××村，土地性质为国有土地，面积为1001.8平方米，其中建筑面积为441.15平方米，土地用途为仓储，四至为北东至水沟、北西至空地、南西至小路、南东至公路，并制作四至界线图。惠水县土地管理部门于1997年9月20日填写《土地登记审批表》，所载内容与原惠水县毛家苑乡供销社提交的《土地登记申请书》一致，并附《地籍调查表》，明确四至为：北东水沟（界址线3-4-5，水沟外），北西空地（界址线2-3，水沟外），南西小路（界址线1-2，水沟外），南东公路（界址线5-1，围墙外），惠水县政府于1997年9月25日向原惠水县毛家苑乡供销社颁发惠国用（97）字10-××号国有土地使用证（以下简称10-5号证）。2008年7月8日，毛华伦通过拍卖竞买程序取得原惠水县毛家苑乡供销社10-5号证记载的房屋所有权及土地使用权。2008年8月，毛华伦向惠水县政府申请变更登记，惠水县国土资源局在具体办理变更登记申请时，通过审查毛华伦提交的相关材料，对土地进行地籍调查，填写《地籍调查表》，并根据地籍调查结果填写《土地登记审批表》，前述《地籍调查表》《土地登记审批表》记载土地的面积为1019.55平方米，四至为东至公路（界址线5-1，间距32.5米，界线外），南至耕地（界址线1-2，间距29.4米，水沟外），西至耕地（界址线2-3，间距34.5米，水沟外），北至水沟（界址县3-4-5，间距16.9米＋13.57米，水沟外），在《界址调查表》上四至的指界人为毛华伦。惠水县国土资源局将本次变更登记的材料制作成《土地登记册》后上报审批，惠水县政府遂将10-5号证记载的土地使用权人惠水县毛家苑乡供销社变更为毛华伦，并向毛华伦颁发惠国用（2008）第××号国有土地使用证（以下简称286号证），同时注销了10-5号证。一审另查明，1998年和2000年期间，毛来生向惠水县国土局提出村民用地建房申请，得到惠水县国土局批复，并于2001年3月29日取得了惠集建（2001）字第S-011号《集体土地建设用地使用证》（以下简称S-011号证）。该《集体土地建设用地使用证》的四至“北：墙壁外邻公共巷道”与毛华伦持有的286号证中“宗地图”的起点号1至2号标注为“水沟”处的土地相邻。2015年，毛华伦修建房屋，毛来生认为毛华伦占用了公共通道，遂将毛华伦诉至惠水县人民法院，要求毛华伦停止侵占。毛来生在该案审理中得知毛华伦持有286号证，遂以惠水县政府在为毛华伦办理该证过程中，没有依法进行界址调查，相邻宗地的权利人均没有参加，界址调查时仅有毛华伦签字，违反《地籍调查规程》等规定，导致毛华伦侵害集体土地所有权和使用权和其权利的结果为由，诉至一审法院，请求：1.判决撤销286号证和10-5号证；2.诉讼费用由惠水县政府承担。一审法院认为，本案争议的焦点是：1.毛来生的起诉是否超过起诉期限；2.涉诉的两次土地行政登记行为是否合法，应否撤销。根据原施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，毛来生于2015年得知毛华伦持有286号证，于2016年1月21日提起本案诉讼，未超过2年的起诉期限，惠水县政府对毛来生超过起诉期限的主张，不予支持。土地登记分初始土地登记和变更土地登记。本案中，惠水县政府于1997年9月25日向原惠水县毛家苑乡供销社颁发10-5号证系初始土地登记，虽在该初始土地登记行为中，惠水县的土地管理部门根据《城镇地籍调查规程》的规定对土地的位置、权属、界线、数量和用途等基本情况，调查清楚，但依据1989年11月18日国家土地局发布的《土地登记规则》（已于2008年2月1日失效）第七条及第十八条之规定：初始土地登记应遵循法律规定的法律程序，并予以公告。本案中，对于该初始土地登记行为，惠水县政府提供的证据不能证明其颁发的10-5号证的程序合法，并进行了公告，视为没有证据，属于程序违法。惠水县政府于2008年8月向毛华伦颁发286号证系因原土地使用权人发生改变，依申请人申请而进行的登记，属于变更土地登记。应依照《土地登记办法》第四十条、第九条、第十三条、第十四条的相关规定进行办理，办理过程中，惠水县政府所属的土地管理部门制作了《地籍调查表》，填写《土地审批表》，使土地的四至界点及数据等更加清楚准确，但存在《界址调查表》中的“邻宗地”栏无指界人签章，《土地使用权权属来源证明书》为空白的情况，并在此情况下将10-5号证记载的土地使用权人惠水县毛家苑乡供销社变更为毛华伦，上报审批。该行为违反了《城镇地籍调查规程》3.2.6.1“界址的认定，必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界”以及《土地登记办法》第九条“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：……（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标……”的规定。惠水县政府对此亦未认真审查，即批准向毛华伦颁发286号证，其行为违法。但由于该变更土地登记并未对原土地四至作改变，性质上是对1997年9月25日初始土地登记的颁证行为的延续和土地权利人的变更，故不撤销。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决确认惠水县政府颁发10-5号证及286号证的土地行政登记行为违法。上诉人毛来生不服一审判决，向本院提起上诉，请求改判撤销惠水县政府颁发的10-5号证和286号证，一、二审诉讼费用由惠水县政府承担。其主要理由为：1.两次颁证行为均明显违反法定程序中的诸多规定，且根本没有进行公告，在没有邻宗地人指界的情况下即对四至作出认定，严重损害其权利；2.本案被诉行政行为不属于“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”情况，应予按照行政诉讼法第七十条第二项、第六项之规定予以撤销，一审适用法律错误。被上诉人惠水县政府答辩称，其颁发286号证的行为合法有效，一审判决确认违法不符合客观事实和相关法律规定，上诉人提起行政诉讼已超过法定起诉期限。请求改判确认其颁发286号证的土地登记行为合法，并驳回毛来生的起诉。一审第三人毛华伦在二审法定期限内未提交书面陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，10-5号证和286号证靠公路一侧宽32.5米，S-011号证靠公路一侧宽11.65米。毛华伦所建房屋靠公路一侧占地宽32.34米，毛来生所建房屋一层靠公路一侧占地宽11.7米，通道靠公路一侧宽1.3米。本院认为，提起诉讼应当与被诉行政行为具有利害关系，没有利害关系，则不具备原告资格，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”之规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，毛来生诉请撤销的10-5号证和286号证并非颁发给其，而是颁发给一审第三人毛华伦，毛来生显然并非被诉登记行为的相对人，其须与被诉登记行为有利害关系，方有权提起行政诉讼。所谓“利害关系”，通常要考虑三个要素，即是否存在一项权利、该权利是否属于原告的主观权利、该权利是否可能受到被诉行政行为的侵害。就土地登记行为而言，是否具有利害关系，关键在于被诉登记行为是否会导致起诉人享有权利的土地被被诉登记行为重合或交叉登记给他人，若仅为相邻，事实上不存在重合或交叉，被诉登记行为并无侵害起诉人权利的可能，则起诉人与被诉登记行为不具有利害关系，起诉人不具备原告资格。本案中，毛来生诉称其房屋相邻的公共通道被惠水县政府登记到毛华伦所持286号证之中，但其并未提交对公共通道享有使用权的证明材料。其持有的S-011号证靠公路一侧宽11.65米，其修建的房屋一层靠公路一侧占地11.7米，即S-011号证所载权利已被其悉数用尽，并无剩余。现S-011号和286号证之间尚有至少1.3米间距，两证之间并无重合、交叉等情形，被诉登记行为并无侵害毛来生权利的可能。因此，毛来生与被诉登记行为不具有利害关系，其不具备原告资格。退一步而言，即便如毛来生在其起诉状中所述，原公共通道有其约1.2米的承包地所构成，但现存通道最窄处亦有1.3米，亦未侵害其权利，毛来生无权以自己的名义主张他人之权利，与被诉登记行为仍不具有利害关系，其仍不具有原告资格。毛来生提起本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项之规定，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，应裁定驳回起诉。一审法院受理并作出实体判决明显不当，本院予以纠正。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律错误，依法应予改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第一百二十三条第一项之规定，裁定如下：一、撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行初130号行政判决；二、驳回毛来生的起诉。本裁定为终审裁定。审判长 陈 垦审判员 黄 瑶审判员 陈显杰二〇二〇年七月三十日法官助理邓玉婷书记员冀凌馨