辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终852号上诉人（一审原告）：胡晓琴，女，1955年1月17日出生，汉族，住址瓦房店市。委托诉讼代理人：苏同星，北京壹律律师事务所律师。委托诉讼代理人：许文吒，北京壹律律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）：瓦房店市人民政府，住所地瓦房店市世纪广场**。法定代表人：周振雷，市政府市长。委托诉讼代理人：闫伟，瓦房店市司法局工作人员。委托诉讼代理人：王世良，辽宁竞业律师事务所律师。胡晓琴因与瓦房店市人民政府政府信息公开并赔偿一案，不服大连市中级人民法院（2019）辽02行初181号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年7月15日组织双方当事人通过在线视频方式进行了询问，胡晓琴委托诉讼代理人苏同星，瓦房店市人民政府委托诉讼代理人闫伟、王世良参加了询问，本案现已审理终结。胡晓琴一审的诉讼请求是：一、确认被告瓦房店市人民政府自2009年作出瓦政发〔2009〕138号文件后，至今没有主动公开此政府信息的行政不作为行为违法；二、附带审查被告瓦房店市人民政府作出的瓦政发〔2009〕138号文件中，关于决定废止瓦政发［2003］56号文件的相关部分内容的合法性；三、判令被告瓦房店市人民政府向其补偿因被告违反信赖保护原则而对其造成的合理损失暂计人民币345860元。一审裁定认定如下事实，2003年4月20日，瓦房店市人民政府印发《关于我市69户事业单位划转为企业后职工养老保险有关问题的通知》（瓦政发［2003］56号）。2009年12月9日，瓦房店市人民政府印发《瓦房店市人民政府关于规范性文件清理工作情况的报告》（瓦政发〔2009〕138号），向大连市人民政府报告瓦房店市行政规范性文件清理情况。其中，《关于我市69户事业单位划转为企业后职工养老保险有关问题的通知》（瓦政发［2003］56号）被列入瓦房店市规范性文件清理废止目录，废止原因为实施已满5年。2019年7月11日，胡晓琴向瓦房店市人民政府提出政府信息公开申请，请求公开《关于我市69户事业单位划转为企业后职工养老保险有关问题的通知》（瓦政发［2003］56号）文件的废止文件，以及废止时间、废止原因、废止的决策程序和废止的相关通知文件。同日，瓦房店市人民政府对胡晓琴作出瓦政办依申请〔2019〕79号政府信息公开告知书，将《瓦房店市人民政府关于规范性文件清理工作情况的报告》（瓦政发〔2009〕138号）提供给胡晓琴，并告知其《关于我市69户事业单位划转为企业后职工养老保险有关问题的通知》（瓦政发［2003］56号）文件的废止时间及原因详见附件。2019年7月15日，胡晓琴提起本案诉讼。2019年7月19日，经释明，胡晓琴坚持其在起诉状中的诉讼请求，并自述，其第一项诉讼请求所提及的政府信息是指瓦政发〔2009〕138号文件。认定上述事实的证据有原告提交的《关于我市69户事业单位划转企业单位后职工养老保险有关问题的通知》（瓦政发［2003］56号）、《瓦房店市人民政府关于规范性文件清理工作情况的报告》（瓦政发〔2009〕138号），被告提交的政府信息公开申请表，原告和被告共同提交的瓦政办依申请〔2019〕79号政府信息公开告知书，以及询问笔录，在卷为凭，足以认定。一审裁定认为,《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条规定，“公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理：（一）向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的；（二）认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的；（三）认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的；（四）认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确，要求该行政机关予以更正，该行政机关拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理的；（五）认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。公民、法人或者其他组织认为政府信息公开行政行为侵犯其合法权益造成损害的，可以一并或单独提起行政赔偿诉讼。”保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，是《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法宗旨。因此，政府信息公开诉讼与传统行政诉讼不同，其关注和解决的始终是政府信息事实上能否公开这一实质问题。行政诉讼是解决行政争议，保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的法律救济途径。人民法院既要充分保障当事人正当诉权的行使，也有义务识别、判断当事人的请求是否具有足以利用国家审判制度加以解决的实际价值或者必要性，从而避免因缺乏诉的利益而不当行使诉权的情形发生。诉的利益是当事人存在司法救济的客观需要。本案中，从现已查明的事实看，原告的第一项诉讼请求所涉政府信息，即瓦政发〔2009〕138号文件，原告已经通过依申请公开的方式从被告处获取，政府信息能否公开这一问题得到实质性解决。因此，原告再行提起本案诉讼，缺乏政府信息公开诉讼的诉的利益。此外，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”2019年4月3日修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条规定，“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”第十条规定，“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：（一）行政法规、规章和规范性文件；（二）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；（三）国民经济和社会发展统计信息；（四）财政预算、决算报告；（五）行政事业性收费的项目、依据、标准；（六）政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；（七）行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况；（八）重大建设项目的批准和实施情况；（九）扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；（十）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；（十一）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。”第十一条规定，“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：（一）城乡建设和管理的重大事项；（二）社会公益事业建设情况；（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；（四）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况。”《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条规定，“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；……”本案中，从原告的第一项诉讼请求所涉瓦政发〔2009〕138号文件的内容看，其系被告向大连市人民政府报告该地区规范性文件清理工作情况的内部文件，不属于行政机关制定的，具有普遍适用效力的规范性文件的范畴，该文件本身并不在前述规定的被告应当主动公开的范围之内。因此，原告关于被告存在未主动公开瓦政发〔2009〕138号文件的行政不作为的主张，缺乏事实和法律依据。综上，原告的第一项诉讼请求缺乏诉的利益和被告行政不作为存在这一事实根据，不符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”据此，人民法院对规范性文件进行合法性审查的范围，仅限于行政机关作出被诉行政行为时所依据的规范性文件。本案中，从原告的诉请看，被诉行政行为是原告主张的被告未主动公开瓦政发〔2009〕138号文件的行政不作为。因瓦政发〔2009〕138号文件并非原告所主张的被诉行政行为的依据，故原告的第二项诉讼请求不符合前述规定的对规范性文件一并审查的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，对于违反该原则的当事人的起诉，人民法院应当向当事人进行释明，要求其明确被诉行政行为，否则应当裁定不予立案；已经立案的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条规定，“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”本案中，根据“一案一诉”原则，从有利于当事人行使诉权的角度看，原告的第三项诉讼请求应为一并提出而非单独提出的赔偿请求，依照前述规定，其因受原告的第一项诉讼请求的制约而亦不符合法定的起诉条件。综上所述，原告的起诉不符合法定起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项和第三款之规定，裁定：驳回胡晓琴的起诉。胡晓琴已预交的案件受理费人民币50元，予以退还。胡晓琴的上诉请求是：撤销一审裁定，指令大连市中级人民法院对本案进行实体审理，上诉费用由瓦房店市人民政府承担。上诉理由：一、一审法院未充分查明本案关键事实即作出裁判结论，应由二审法院予以纠正。1、胡晓琴于2019年7月11日向瓦房店市人民政府提出政府信息公开，同日，瓦房店市人民政府作出政府信息公开告知书，并将相关附件一并告知胡晓琴。在得到上述政府信息时，为胡晓琴第一次知悉关乎其自身合法权益的最为重要且已实施多年的56号文件竟然早已在十年前被瓦房店市人民政府通过138号文件秘密废止，该废止文件作出时，未经过合法形式，亦未向公众主动公开，故胡晓琴认为瓦房店市人民政府作出138号文件用以废止56号文件的行为违法，更认为瓦房店市人民政府在十年前废止56号文件时未主动向胡晓琴等公众公开的不作为行为违法。2、一审法院认为138号文件系瓦房店市人民政府的一份内部过程性文件，不具备普遍适用效力，不应向公众主动公开，胡晓琴对此亦不认可。138号文件并非过程性行政行为，应为瓦房店市人民政府的具体行政行为，具有可诉性。由于瓦房店市人民政府未按照法定程序公开其所作文件，而是秘密进行，严重损害了相关公众的知情权，致使胡晓琴在138号文件作出后的第十年才得知56号文件已经废止。瓦房店市人民政府违反合法行政的法律义务，应当依法承担否定性法律后果,该行政行为属于可撤销的行政行为，一经撤销，自始无效。二、一审法院适用法律错误，本案应进行实质审理。本案56号文件是瓦房店市人民政府在2003年启动重大事业单位改制时对广大参与改制职工的庄严承诺，至今仍与大部分职工的退休待遇相关。2009年138号文件的作出，使用“工作报告”的形式废止已生效的56号文件，严重侵犯公众的知情权，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十九条、第二十条第三款、第十一款的规定，138号文件作出后，应当依照法律的规定主动向社会公开，故瓦房店市人民政府未主动公开138号文件的行为应当被人民法院确认违法。胡晓琴认为138号文件属于瓦房店市人民政府应当在作出时主动向社会公众公开的信息，才向人民法院提起诉讼请求确认不主动公开的行为违法，反而被一审法院误解为已经得到政府信息而丧失诉的利益，故一审法院审查方向明显有误，偏离了保护社会公共利益的出发点，应予纠正。三、一审法院合议庭组成人员明显未对本案进行实质审查即驳回起诉，严重侵害胡晓琴合法权益。另案当事人王琦诉瓦房店市人民政府政府信息公开并赔偿一案，与本案裁定书内容出奇的相似，裁判观点和事实认定没有任何差别。胡晓琴认为，一审法院对本案没有进行实质审查，未公开开庭审理，不利于保护胡晓琴等广大社会公众的合法权益，不利于发挥行政诉讼规范行政机关依法行政的效能。四、案外人曾在瓦房店市人民法院通过民事诉讼解决争议问题，但瓦房店市人民法院经过实体审理后认为，本案争议焦点系因政府改制而引发的问题，不属于民事诉讼受理范围，裁定驳回了案外人的起诉。一审法院认为胡晓琴缺乏诉的利益，实为刁难，使合法权益无从保障，故应由二审法院予以纠正。瓦房店市人民政府未提交答辩意见，在本院审理过程中辩称138号文件是向大连市人民政府报告工作情况的内部文件，不属于政府信息，不应主动公开。本案审理过程中，各方当事人对一审裁定认定的事实均无异议，本院经审查后对一审裁定认定的事实予以确认。本院认为，胡晓琴认为瓦房店市人民政府作出的瓦政发〔2009〕138号文件属于应当主动公开的政府信息，瓦房店市人民政府至今没有主动公开此政府信息的行政不作为行为违法，因此本案的争议焦点在于起诉行政机关不履行主动公开政府信息义务违法是否属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开，该条例还对行政机关主动公开信息的范围进行了规定。对属于主动公开范围的政府信息，行政机关应当依法主动公开。如果行政机关不主动公开的，当事人可以申请行政机关予以公开，行政机关接到申请后拒绝提供或者逾期不予答复的，与该政府信息有利害关系的当事人可以提起行政诉讼。上述制度设计已经充分保障了当事人的知情权，一旦出现行政机关不依法主动公开政府信息的情形，当事人可以向行政机关申请信息公开。行政机关接到申请后不履行信息公开义务的，与该政府信息具备利害关系的当事人可以提起行政诉讼来保障其合法权益。在这种情况下，如果再授予当事人权利对行政机关不主动公开政府信息的行为提起行政诉讼，没有任何实际意义，因此不应将其纳入行政诉讼的受案范围。就本案来说，胡晓琴已经通过信息公开申请获得了其申请公开的信息，如果其对瓦房店市人民政府的信息公开答复行为有异议，可以依法申请复议或提起行政诉讼。胡晓琴认为瓦房店市人民政府未履行主动公开政府信息义务违法的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回起诉。由于胡晓琴提起的确认违法的诉讼请求应当驳回起诉，其附带提起的第三项诉讼请求即赔偿请求亦应裁定驳回起诉。胡晓琴在一审提出了三项诉讼请求，在二审审理过程中胡晓琴表示放弃了第二项诉讼请求，不再请求附带审查瓦房店市人民政府作出的瓦政发〔2009〕138号文件中，关于决定废止瓦政发［2003］56号文件的相关部分内容的合法性，本院对该项诉讼请求不再进行审查。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定：人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。根据上述规定，对于裁定驳回起诉的案件，法律并未要求必须经过开庭审理，胡晓琴认为一审未开庭程序违法的上诉理由不能成立。至于裁判文书类似问题，因为胡晓琴、王琦、赵波、王华、许月书五人分别作为原告均以瓦房店市人民政府为被告提起了五个行政诉讼案件，五个案件的起诉状除了当事人自然状况和请求赔偿的数额之外，其余部分完全相同，这五个案件属于案件情况相同的案件，一审法院统一裁判标准进行裁判并无不当。至于胡晓琴提到的驳回案外人起诉的民事案件，该案系案外人起诉瓦房店市中心医院的劳动争议案件，法院裁定驳回起诉的裁定书中并未明确案外人要求确认瓦房店市人民政府不履行主动公开信息义务违法的本案诉讼请求属于行政诉讼受案范围，因此胡晓琴以民事案件裁定驳回起诉为由要求法院受理本案的理由不能成立，本院不予支持。综上所述，一审裁定认定事实清楚，驳回起诉正确，本院予以维持。胡晓琴的上诉请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  谭 斌二〇二〇年七月三十一日法官助理李鑫书记员鞠林