广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终683号上诉人（原审原告）：冯某荷，男，汉族，1950年6月2日出生，身份证住址广州市白云区***********，公民身份号码************。委托代理人：冯某堂，男，汉族，1979年11月23日出生，住广州市白云区***********，公民身份号码************，系冯某荷之子。上诉人（原审被告）：广州市白云区钟落潭镇人民政府，住所地广州市白云区**********。法定代表人：刘某某，镇长。委托代理人：邝某某，该府工作人员。委托代理人：李某，广东知先后律师事务所律师。上诉人冯某荷因诉上诉人广州市白云区钟落潭镇人民政府（以下简称钟落潭镇政府）强制拆除行为及行政赔偿一案，双方当事人不服广州铁路运输法院(2019)粤7101行初4362号行政判决，均向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，原告为广州市白云区********第十三经济合作社社员。2000年1月1日，发包方钟落潭镇XX岗村第十三经济合作社与承包方原告签订了《白云区耕地承包合同》，约定原告承包土名罗引㘵1.68亩、上第五岭0.88亩、下第五岭0.84亩的土地，并约定落实中央关于土地承包期三十年不变的政策，可作小调整，每15年调整一次（第一次调整承包期由2000年1月1日至2014年12月31日），等等。原告并领取有广州市白云区钟落潭镇人民政府于2000年1月1日核发的《农村土地承包经营权证书》。原告主张其于2016年12月为方便放置农机等耕种设备在上述农田上搭建了66.6平方米的涉案石棉瓦房，于2017年1月1日将相关土地和石棉瓦房出租给案外人熊某某（小名熊六），并提交了2017年1月1日甲方原告与乙方熊某某签订的《土地承包耕种合同》，约定甲方将位于广州市白云区钟落潭镇XX岗第十三社土名为“罗引㘵”（XX岗一龙街）土地含地上板房承包给乙方开发经营，面积1.7亩，土地使用权年限为3年，从2017年1月1日至2020年1月1日止，等等。2018年12月4日，中共广州白云区委实施乡村振兴战略领导小组办公室向各镇人民政府、相关街道办事处、区国规局、区农林局、区水务局、区供电局下发《关于全面开展“窝棚”清理整治工作的通知》，通知认为目前该区田间地头存在大量的“窝棚”，这些“窝棚”有的是从最初的工具房逐步演变为住人的简易平房，有的是关闭畜禽养殖场后留下的养殖“窝棚”，“窝棚”的存在不仅侵占农地甚至基本农田，影响农业生产，而且还造成社会治安、农业面源污染、农产品质量安全等一些列社会问题……现结合农村人居环境整治、“大棚房”问题整治以及水环境治理的要求，要求有关部门摸清底数、制定整治方案，并有时间要求。2019年1月23日，被告在涉案石棉瓦房上张贴《关于责令拆除违法用地建（构）筑物的通知》，记载：雄六，你方未经批准，擅自在XX岗村一龙街农田地块占用土地进行建设，违反《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，属违法建设，现通知于2019年1月26日上午8时前自行拆除违法用地上的建（构）筑物并恢复土地原状，逾期不拆除，将依据《广州市土地执法共同责任制》和《广州市防控违法建设责任制》有关工作要求组织进行强制拆除，所造成的一切后果由你方负责。2019年8月8日，被告将涉案石棉瓦房强制拆除。原告认为被告违法拆除，并请求按照当时造价33300元进行赔偿，并申请评估其损失；原告亦认为被告的强制拆除导致大片的石棉瓦残破，无法重复利用。被告主张根据被告拍摄的照片显示，该石棉瓦房门前晾有衣服并有电视天线，因此用途并非原告称的放置农具，而是用于居住，原告则主张干农活有必要换洗和晾晒衣服。诉讼中，被告还提交了2019年8月8日填报的《存量违法建设清拆情况日报表》，记载：原告位于XX岗村十三社一龙街农田地段之四的石棉瓦棚面积66.6平方米，并附清拆前后照片。因广州市白云区城市管理和综合执法局钟落潭执法队发函询问XX岗一龙街地块用地性质，2019年10月18日，广州市规划和自然资源局白云区分局钟落潭规划和自然资源所作出钟规划资源函[2019]95号《关于XX岗一龙街地块用地性质的复函》，复函记载该地块2018年土地利用现状为水田、果园、水浇地、设施农用地，《白云区功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）调整完善方案》为城镇用地，白云区控规导则为部分商业设施用地、小部分公园绿地、部分未覆盖（详见附件），村庄规划为小部分商业设施用地、大部分未覆盖（详见附件）。被告据此主张涉案石棉瓦房位于村庄规划范围，被告具有相应的违法建设查处职权。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《广州市违法建设查处条例》第二十二条规定：“城市管理综合执法机关、镇人民政府在组织实施强制拆除前，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行公告和催告，严格遵守送达和期限等相关要求。对违法建设实施强制拆除时，应当制作执法笔录、现场拍照、录音录像。”本案中，原告主张其为涉案石棉瓦房的建设者，并出租给案外人熊某某（小名熊六）使用，原告提交了《白云区耕地承包合同》《农村土地承包经营权证书》《土地承包耕种合同》等证据予以证实，而根据被告提交的《存量违法建设清拆情况日报表》记载的原告位于XX岗村十三社一龙街农田地段之四的石棉瓦棚面积66.6平方米，亦可印证上述事实。因此，原审法院对原告主张其为涉案66.6平方米石棉瓦房的建设主体的事实予以确认。被告未对原告作出相应的执法文书，未履行公告、催告等程序，于2019年8月8日径行强制拆除涉案石棉瓦房，程序违法。关于原告的赔偿请求。根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第一条第一款第（二）项规定，合理确定附属设施用地。附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地。包括：1、设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控等技术设施以及必要管理用房用地；2、设施农业生产中必需配套的畜禽养殖粪便、污水等废弃物收集、存储、处理等环保设施用地，生物质（有机）肥料生产设施用地；3、设施农业生产中所必需的设备、原料、农产品临时存储、分拣包装场所用地，符合“农村道路”规定的场内道路等用地。……第三条规范设施农用地使用从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，……协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。涉及土地承包经营权流转的，经营者应依法先行与承包农户签订流转合同，征得承包农户同意。（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。……本案中，原告主张涉案石棉瓦房系用于放置农具，属于附属设施，但原告并未提供符合上述规定的经过政府审核的文件或相关规划报建手续材料，因此涉案石棉瓦房并无合法的用地和报建手续，不属于合法建筑，原告主张按照造价赔偿损失，原审法院不予支持，对原告该项损失评估申请亦不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十二条第一款规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”涉案石棉瓦房虽不属于合法建筑，但其石棉瓦等建筑材料本属可重复利用的材料，因被告的强制拆除行为导致无法再次利用，因此对于原告该残值部分损失，原审法院予以酌情支持3330元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、确认被告广州市白云区钟落潭镇人民政府于2019年8月8日强制拆除原告冯某荷位于广州市白云区***********的石棉瓦房的行为违法；二、被告广州市白云区钟落潭镇人民政府于本判决生效之日起十五日内赔偿原告冯某荷3330元；三、驳回原告冯某荷的其他赔偿请求。上诉人冯某荷不服原审判决，上诉称：一、钟落潭镇政府作出的《关于责令拆除违法用地建（构）筑物的通知》明确是按照《中华人民共和国土地管理法》进行查处，但已有生效判决认定违法用地查处属于国土部门职责，镇政府无权查处，对涉农设施是否属于需要申领乡村建设规划许可尚未有法律规定。二、钟落潭镇政府于2019年8月8日实施强制拆除，同年8月1日，该府已张贴健康城二期征地预公告，涉案石棉瓦房属于征收范围，应按照征收标准评估确定补偿。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判钟落潭镇政府赔偿33300元，诉讼费由钟落潭镇政府承担。上诉人钟落潭镇政府不服原审判决，上诉称：一、涉案石棉瓦房没有合法的用地和报建手续，属于违法建筑，涉案石棉瓦房搭建于农田内，属于违法建设，该府曾责令冯某荷自行拆除、整改，冯某荷逾期未按要求拆除，该府依职权予以拆除的行为合法，不存在强制拆除行为。二、对于涉案石棉瓦房认定为非法建筑并要求自行整改拆除早在2019年1月份就已实施，钟落潭镇政府对该建筑在2019年8月8日进行拆除，是之后的连续性行政行为，与健康城二期征收工作无关。三、钟落潭镇政府在对涉案石棉瓦房拆除过程中已尽到谨慎注意义务，拆除后的原材料都整齐堆放在原地，没有对冯某荷合法权益造成损失，原审法院判决该府应向冯某荷赔偿残值部分损失3330元，处理错误，请求二审法院撤销原审判决，驳回冯某荷的全部诉讼请求。案件诉讼费由冯某荷承担。经审查，原审判决查明事实清楚且有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，根据《广州市违法建设查处条例》第四条第二款的规定，钟落潭镇政府对于辖区范围的乡、村庄规划区内未经批准进行建设的违法行为，具有查处的职责。本案中，涉案石棉瓦房位于钟落潭镇乡村规划区域内，冯某荷主张该建筑系用于放置农具，属于农业附属设施，无需办理审批手续。根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）第一条第一款第（二）项、第三条规定，从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。经拟定设施建设方案、土地使用条件、向社会公告并无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。据此，设施农用地的使用虽然无需办理建设用地转用手续，但仍应当办理设施农用地建设的用地手续，并报县级国土资源部门和农业部门备案。冯某荷占用农田地块搭建涉案石棉瓦房，但没有提供相应证据证明其依照上述规定办理了相应用地和报建手续，钟落潭镇政府认定涉案石棉瓦房属于违法建设，发出责令限期自行拆除并恢复土地原状的通知，并无不当。冯某荷拒绝拆除涉案石棉瓦房，钟落潭镇政府在组织实施强制拆除行为过程中，未依照《中华人民共和国行政强制法》《广州市违法建设查处条例》的要求作出相应的执法文书，未进行公告和催告，径行将涉案石棉瓦房予以拆除，在执法程序上违反法律强制性规定，原审判决确认钟落潭镇政府强制拆除涉案石棉瓦房的行为违法，并无不当，本院予以维持。关于被诉强制拆除行为对冯某荷合法权益是否造成损害的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”涉案石棉瓦房在健康城(二期)征地预公告发布前已被认定为违法建设并责令限期自行拆除，其性质并不因发生征地而转为合法建设，不属于冯某荷的合法财产权益，冯某荷要求钟落潭镇政府按照重置价格予以补偿，没有法律依据，本院不予支持。由于钟落潭镇政府的强制拆除行为客观上对冯某荷造成了损失，但双方对于损失情况均无法举证，原审法院酌定钟落潭镇政府对涉案石棉瓦房的残值赔偿3330元，并无不当，本院予以支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律错误，本院依法予以纠正。冯某荷、钟落潭镇政府的上诉请求，理据不足，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费由上诉人冯某荷、广州市白云区钟落潭镇人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年七月十七日法官助理 汪姝丽书 记 员 陈土飞