广东省清远市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤18行终75号上诉人（原审原告）：邓长龙，男，1988年6月4日出生，汉族，住广东省英德市。委托诉讼代理人：谭桂英，女，1965年5月15日出生，汉族，住广东省英德市。系上诉人邓长龙母亲。被上诉人（原审被告）：英德市公安局交通警察大队。住所地：广东省英德市英城镇浈阳路**。法定代表人：张邦培，大队长。出庭负责人：张邦培，大队长。委托诉讼代理人：赖娇，英德市公安局民警。被上诉人（原审被告）：英德市公安局。住。住所地：广东省英德市英城镇金子山大道/div>法定代表人：黄构恩，局长。出庭负责人：黄构恩，局长。委托诉讼代理人：廖振华，英德市公安局民警。原审第三人：邓国齐，男，1978年1月29日出生，汉族，住广东省英德市连江口镇城樟社区居委会罗塘居民小组。上诉人邓长龙因与被上诉人英德市公安局交通警察大队、英德市公安局，原审第三人邓国齐不履行法定职责纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初323号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。本院经审理查明，2019年3月15日12时32分，邓长龙报警称其发生交通事故被撞。英德市公安局交通警察大队接警后赶赴现场处置，制作了《道路交通事故现场图》，并对相关人员进行了调查询问。2019年4月1日，英德市公安局交通警察大队向邓长龙作出第20190001号《不予受理告知书》，认为邓长龙交通事故报警不属于公安机关交通管理部门管辖，并根据《道路交通事故处理程序规定》第十八条的规定，决定不予受理。邓长龙不服，向英德市公安局申请行政复议。2019年6月10日，英德市公安局作出英公复决字[2019]03号《行政复议决定书》，维持了英德市公安局交通警察大队作出的上述《不予受理告知书》。邓长龙仍然不服，遂向原审法院提起诉讼，请求：1.撤销英德市公安局交通警察大队作出的第20190001号《不予受理告知书》和英德市公安局作出的英公复决字[2019]03号《行政复议决定书》；2.认定邓国齐驾驶的粤Rxxx**号货车与邓长龙发生了碰撞，属于道路交通事故，追究邓国齐法律责任。本院认为，本案系不履行法定职责纠纷，二审审查的是邓长龙的起诉是否符合法定条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条、第十三条及《最高人民法院关于适用的解释》第一条的规定，行政诉讼受案范围是行政机关及其工作人员的行政行为。行政行为包括不履行法定职责这一不作为形态（行政不作为），即行政机关对要求履行法定职责的申请予以拒绝或者不予答复的行为（应当作出行政行为而没有作出）。对不作为类行为是否属于行政行为的判断，应当与作为类行为保持一致，否则违反逻辑规律。也就是说，如果某一行为不属于行政行为，那么行政机关对要求作出该项行为的申请予以拒绝或不予答复的行为，也不属于行政行为，从而不属于行政诉讼受案范围。对于公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条的规定，是作为处理交通事故的证据。通常一项证据是否合法、是否采信，属于事实认定问题，只需要在关联案件中审查即可，没有必要通过一个独立的诉讼程序来解决。对此，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会法工办复字〔2005〕1号《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》明确指出“根据道路交通安全法第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼”。结合前段论述，既然交通事故认定不属于行政行为，不属于行政诉讼受案范围，那么公安机关交通管理部门对要求作出交通事故认定的申请予以拒绝或不予答复的行为，也不属于行政行为，不属于行政诉讼受案范围。本案中，邓长龙的诉讼请求核心内容是对英德市公安局交通警察大队拒绝作出交通事故认定的行为不服，请求法院判令英德市公安局交通警察大队作出交通事故认定行为。依照上述分析，此项诉请不属于行政诉讼受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定的起诉条件。相应的，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款的规定，邓长龙对英德市公安局维持《不予受理告知书》的《行政复议决定书》的起诉，亦不符合起诉条件。原审法院受理邓长龙的起诉并作出实体判决不当，本院予以纠正。邓长龙上诉请求改判撤销原审判决，并撤销涉案《不予受理告知书》和《行政复议决定书》，确认邓国齐驾驶的粤Rxxx**号货车与邓长龙发生碰撞，属于道路交通事故，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第一百二十三条第一项、第一百三十六条第七款的规定，裁定如下：一、撤销广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初323号行政判决；二、驳回原审原告邓长龙的起诉。已预交的本案一、二审案件受理费各50元，上诉人邓长龙可分别申请原审法院和本院退回。本裁定为终审裁定。审 判 长 范晓萍审 判 员 刘永戈审 判 员 林士嵛二〇二〇年七月十六日法官助理 葛邵霞书 记 员 陈 熙附：相关裁判依据1.中华人民共和国道路交通安全法第七十三条公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。2.中华人民共和国行政诉讼法第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。第十三条人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。3.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第一款公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。第六十九条第一款第一项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼第四十九条规定的；第一百二十三条第一项人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；第一百三十六条第七款原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。