四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终1298号 上诉人（原审原告）重庆桑园置业有限公司。住所地：重庆市开县汉丰新城南环路**。 法定代表人刘六俊，执行董事。 委托代理人杜学文，泰和泰律师事务所律师。 委托代理人任璐璐，泰和泰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）广汉市人民政府。住所地：四川省广汉市汉口路二段**。 法定代表人杜尚武，市长。 委托代理人蔡文，广汉市司法局工作人员。 委托代理人卿立明，四川万寿律师事务所律师。 上诉人重庆桑园置业有限公司（以下简称桑园置业公司）因诉广汉市人民政府（以下简称广汉市政府）其他行政管理其他行政行为一案，不服四川省德阳市中级人民法院（2019）川06行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2014年3月3日，桑园置业公司（乙方）与四川广汉和平房产开发有限公司（以下简称广汉和平房产公司）、四川省广汉市华鑫建筑工程有限责任公司、周乐华（统一称甲方）签订《土地转让协议》（广汉和平房产公司未在协议尾部当事人签名处盖章或者代表人签字署名），约定：“一、甲方现有国有土地位于广汉市狮堰冶炼厂拍卖用地（广汉市2012-18＃拍卖用地、广国用2009第××号，使用面积25906.00㎡两个地块，约42亩，最终以国土证面积为准），此土地实为周乐华所有，现挂靠在四川广汉和平房产开发有限公司。二、甲乙双方商定本土地单价按90万元∕亩计算，甲方占20%的股份，乙方占80%的股份，签订协议时乙方向甲方支付定金200万元，一月内再支付1000万元，剩余2200万元（银行贷款1500万元，私人借款700万元，两宗借款按银行贷款利息计算），甲乙双方按合作股份的比例承担银行利息。（票据约1400万）”。 由于合同未完全履行，2018年6月13日，桑园置业公司向四川省广汉市人民法院提起民事诉讼要求继续履行合同，桑园置业公司认为其在该民事诉讼中才得知2016年8月8日、2018年4月18日，王忠汉、广汉和平房产公司、周乐华签订有关协议，进行名为股权投资实为买卖土地的行为，遂向原广汉市国土资源局申请查处广汉和平房产公司、四川省广汉市华鑫建筑工程有限责任公司、周乐华非法转让土地使用权违法行为。 2018年12月28日，原广汉市国土资源局作出《广汉市国土资源局关于四川广汉和平房产开发有限公司土地使用权转让情况的回复》（〔2018〕-234），答复案涉地块的使用权人从初始取得到办理变更登记均为广汉和平房产公司，不存在非法转让土地使用权的问题。 桑园置业公司不服该回复，向广汉市政府申请行政复议。广汉市政府作出广府行复字〔2019〕1号《行政复议决定书》（以下简称案涉复议决定）驳回桑园置业公司的复议申请。桑园置业公司不服，以广汉市政府为被告，向该院提起行政诉讼。 该案审理中，该院将起诉状副本发给广汉市政府后，桑园置业公司申请变更诉讼请求及追加被告。对此，一审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由除外。”的规定，认为桑园置业公司无正当理由变更诉讼请求及追加被告，该院不予准许。 一审法院另查明，桑园置业公司诉广汉和平房产公司、四川省广汉市华鑫建筑工程有限责任公司、周乐华合资、合作开发房地产合同纠纷一案在广汉市人民法院进行审理，并于2019年7月24日作出（2018）川0681民初1579号《民事判决书》。该一审判决认定该案为建设用地使用权转让纠纷，但广汉和平房产公司未在协议尾部当事人签名处盖章或者代表人签字署名，且广汉和平房产公司当庭拒绝对该协议进行追认，广汉和平房产公司不是《土地转让协议》的签订主体。 一审法院认为，该案的争议焦点：一是桑园置业公司的复议申请是否符合受理条件；二是案涉复议决定是否超过法定期限；三是桑园置业公司提出判决广汉市政府责令广汉市自然资源局（原广汉市国土资源局）依法履行查处职责或由广汉市政府直接作出行政处罚的诉请是否应得到支持。 一、关于桑园置业公司的复议申请是否符合受理条件的问题。1.关于桑园置业公司申请查处非法转让土地使用权行为的性质。案涉土地系广汉和平房产公司于2009年4月通过公开拍卖方式竞得，并取得了使用权证。后广汉和平房产公司以该土地使用权入股设立广汉市庄升晓月餐饮管理有限公司，并办理了变更登记。桑园置业公司申请查处的“非法转让土地”行为，指向的是案涉土地使用权人以土地使用权投资入股并将土地使用权人变更为广汉市庄升晓月餐饮管理有限公司的行为。 依物权法定原则，当桑园置业公司与广汉和平房产公司存在无争议或经法律程序确认的合法之债的关系时，才成立其系为维护自身合法权益向行政机关投诉的性质。由于桑园置业公司在本案中尚未能证实其与广汉和平房产公司具有合同关系，则其申请查处的行为，属于对可能存在的违法行为向有权机关进行举报的行为，桑园置业公司系举报人而非投诉人。 2.桑园置业公司向广汉市政府提起的复议申请，需具备其与举报处理行为具有法律上的利害关系。桑园置业公司虽与周乐华等签订了案涉土地的《土地转让协议》，但该协议所涉利益，并非行政法上对案涉土地使用权人发生权属变更应需考虑的利益，行政机关对桑园置业公司举报的处理行为，不产生对桑园置业公司合法权益的实质影响，其与举报的处理行为不具有法律上的利害关系，不具有申请复议的主体资格。故广汉市政府受理复议申请后，经审查，驳回其复议申请，并无不当。 二、关于案涉复议决定是否超过法定期限问题。广汉市政府于2019年1月28日受理复议申请，于2019年4月22日作出案涉复议决定，其间因以情况复杂延期30日，符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）关于复议期限的规定。桑园置业公司关于广汉市政府复议程序违法应予撤销的主张，该院不予采纳。 三、关于桑园置业公司提出判决广汉市政府责令广汉市自然资源局依法履行查处职责或由广汉市政府直接作出行政处罚的诉请问题。此两项诉求以桑园置业公司的复议申请符合受理条件为前提，同时，其提出诉请的主体亦不适格。 综上，桑园置业公司诉请撤销案涉复议决定及要求广汉市政府重新作出行政行为不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回桑园置业公司的诉讼请求。案件受理费50元，由桑园置业公司负担。 桑园公司上诉称，1.案涉复议决定违反法定程序。上诉人于2019年1月4日向被上诉人邮寄了行政复议申请书及相关证据材料，但被上诉人1月28日才受理复议申请，在复议期间，被上诉人延长复议期限未通知上诉人，复议程序违法；2.上诉人与申请被上诉人查处非法转让土地使用权的行为具有利害关系。上诉人与案涉土地使用权的实际拥有人周乐华等签订了《土地转让协议》，已投入千万资金，与案涉土地存在合同利益关系，周乐华等与王忠汉私下非法转让土地使用权并办理转移登记手续，严重侵害了上诉人合法权益。上诉人是以利害关系人身份申请对案涉非法转让土地使用权的行为进行查处，并非举报人；3.被上诉人应当受理复议申请并作出实质审查，依法查处非法转让土地使用权的违法行为。上诉人一审中提交的一系列证据可以证明，虽然广汉和平房产公司未盖章，但不能否认周乐华作为土地的实际使用权人将土地挂靠在广汉和平房产公司名下的事实；4.本案土地使用权的转让行为违反了法定转让条件，且未得到国土部门的审批，名为股权投资实为买卖土地，广汉市自然资源局应当将案涉违法线索移送公安机关处理；5.一审法院应当根据上诉人的申请依法追加广汉市自然资源局为共同被告后，准许上诉人变更诉讼请求。请求：1.撤销一审判决；2.撤销案涉复议决定；3.判决被上诉人受理上诉人的行政复议申请；4.依法查处案涉非法转让土地使用权的违法行为；5.本案诉讼费由被上诉人承担。 广汉市政府答辩称，1.被答辩人不是案涉土地使用权初始登记、变更登记的利害关系人，其复议申请不属于行政复议受案范围，应当根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第四十八条之规定，依法予以驳回；2.根据《最高人民法院关于适用的解释》第十三条之规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，因此，被答辩人提起的行政诉讼亦不符合法律规定；3.案涉土地使用权初始登记以及之后的变更登记合法合规，并无违法转让事实；4.被答辩人要求追加广汉市自然资源局为共同被告的诉请没有法律依据。请求依法驳回被答辩人的上诉请求。 上诉人桑园置业公司向一审法院提交，并经庭审质证的证据材料有： 第一组：1.企业法人营业执照、法定代表人身份证明； 2.行政起诉书状； 3.原广汉市国土资源局《关于四川广汉和平房产开发有限公司土地使用权转让情况的回复》（〔2018〕-234）复印件； 4.《依法查处非法转让土地使用权行为申请书》复印件。 拟证明：1.桑园置业公司身份信息；2.桑园置业公司向原广汉市国土资源局申请查处及原广汉市国土资源局的回复。 第二组：2014年3月3日，桑园置业公司与广汉和平房产公司、四川省广汉市华鑫建筑工程有限责任公司、周乐华签订的《土地转让协议》及桑园置业公司转账凭证、周乐华收条。 拟证明：桑园置业公司系案涉土地有效财产权益人，依法对该土地享有合作开发、共同处分、收益等财产权益，系案涉土地处分行为的直接利害关系人。 第三组：1.2016年8月8日，王忠汉、广汉和平房产公司、周乐华签订的《合作权转让三方协议书》； 2.2018年4月18日，王忠汉、广汉和平房产公司等签订的《投资入股协议书》； 3.周乐华在广汉市人民法院受理的合资、合作开发房地产合同纠纷一案中提交的答辩意见书、民事反诉状、周乐华的证据目录、王忠汉支付土地转让价款凭证； 4.广汉市庄升晓月餐饮管理有限公司股东王忠汉、王诚关联关系图、广汉市雒城客栈酒店管理有限公司《企业信息公示报告》、《企业股权结构报告》、广汉市庄升晓月餐饮管理有限公司《企业信息公示报告》； 5.四川省广汉市人民法院（2018）川0681民初1579-3号民事裁定书、原地貌照片、四川省广汉市人民法院（2018）川0681民初1579号民事判决书。 拟证明：1.王忠汉、广汉和平房产公司、周乐华违法转让土地使用权，导致王忠汉成为土地实际控制人和房产项目实际开发人，严重损害国家利益和原告财产权益；2.王忠汉、广汉和平房产公司以合法形式掩盖王忠汉非法占用的目的；3.周乐华在合资、合作开发房地产合同纠纷中，明确承认案涉土地使用权存在违法挂靠在广汉和平房产公司名下、房产项目低价转让给王忠汉个人开发等违法行为，案涉土地使用权流转存在非法转让的违法情形和违法交易行为；4.王忠汉与王诚为共同股东关联人身份，王忠汉对案涉土地使用权及房产开发项目的绝对控制权和处分权，从广汉市庄升晓月餐饮管理有限公司的工商登记经营范围公示信息显示，不具备房地产开发资质，故王忠汉个人开发房产项目行为违法，案涉土地存在违法转让使用权的情况；5.民事诉讼中认定事实，案涉土地使用权的转移存在违法情形，应当予以依法查处。 第四组：原广汉市国土资源局作出的《关于无法执行（2018）川0681民初1579-1号民事裁定书的函》。 拟证明：广汉和平房产公司将土地使用权转让给广汉市庄升晓月餐饮管理有限公司，并办理转移登记，其行为严重危害国家利益、原告财产权益，原告有权要求被告依法查处并给与行政处罚。 第五组：1.复议申请书； 2.广汉市政府广府行复字〔2019〕1号《行政复议决定书》。 拟证明：1.原告申请行政复议，申请撤销原广汉市国土资源局的回复，并责令其依法履行查处土地使用权违法转让行为；2.被告未查清案件存在违法转让土地使用权的事实，驳回原告复议申请的决定损害了原告的合法权益。 被上诉人广汉市政府向一审法院提交，并经庭审质证的证据材料有： 第一组：1.国有建设用地使用权出让合同； 2.拍卖成交确认书； 3.广国用（2009）第××号土地使用权证； 4.土地使用权变更情况。 拟证明：广汉和平房产公司取得案涉土地使用权的过程，即广汉和平房产公司通过正常的手续得到案涉土地使用权证。 第二组：原广汉市国土资源局行政复议答辩状。 拟证明：原广汉市国土资源局对案涉行政复议的答辩情况。 第三组：1.广府复字〔2019〕1号《行政复议受理案件通知书》； 2.广府行复字〔2019〕1号《延期审理通知书》。 拟证明：广汉市政府未超期受理和作出行政复议决定。 上述证据和依据均已随案移送本院。经审查，一审法院从证据的真实性、合法性、关联性三个方面对上述证据进行了审查，一审法院认证正确，本院予以确认。同时，本院依职权调取了（2019）川06民终1284号民事判决。 本院经审理查明的主要事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。同时，本院根据一审法院采信的证据和庭审笔录以及依职权调取的生效民事判决，补充认定以下事实： 2019年12月9日，德阳中院作出（2019）川06民终1284号民事判决。该民事判决认定广汉和平房产公司、广汉市华鑫建筑工程有限责任公司均不是桑园置业公司、刘六俊于2014年3月3日签订的案涉《土地转让协议》的相对方；该民事案件的案由为建设用地使用权转让合同纠纷；该判决维持了一审驳回桑园置业公司请求继续履行案涉《土地转让协议》等全部诉讼请求。 桑园置业公司于2019年1月4日向广汉市政府邮寄了复议申请书及相关材料，广汉市政府于2019年1月28日受理复议申请，于2019年3月28日作出《延期审理通知书》，于2019年4月22日作出案涉复议决定。 本院认为，根据行政复议法第十二条第一款的规定，广汉市政府具有对广汉市自然资源局的行政行为进行行政复议的法定职权。一审判决未审查广汉市政府的复议职权问题不当，本院予以纠正。本案的争议焦点主要是：被诉复议决定的事实认定是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法以及上诉人的其他诉讼请求是否应当支持。具体分析如下： 一、关于复议决定的事实认定问题 根据《中华人民共和国土地管理法》《国土资源行政处罚办法》等法律法规规定，广汉市自然资源局具有对广汉市辖区内违法转让土地使用权行为进行查处的法定职责。依照物权法定原则，广汉和平房产公司系案涉国有土地使用权人。由于人民法院的生效民事判决已经认定广汉和平房产公司和四川省广汉市华鑫建筑工程有限责任公司均不是案涉《土地转让协议》的相对方，且桑园置业公司也未提供有效证据证明周乐华、四川省广汉市华鑫建筑工程有限责任公司与广汉和平房产公司案涉土地使用权存在无争议或经司法确认的利害关系。因此，桑园置业公司向原广汉市国土资源局申请查处广汉和平房产公司等以案涉土地使用权投资入股并变更使用权人的“非法转让土地”行为，因该申请与其自身合法权益没有利害关系，一审法院将其申请认定为举报行为并无不当。 根据复议法实施条例第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……(二)申请人与具体行政行为有利害关系…….（五）属于行政复议法规定的行政复议范围……”的规定，行政复议申请人资格与行政诉讼原告资格具有共同之处，就是行政复议申请人必须拥有其想要保护的受特定行政法律规范所保护的合法权益，且该合法权益可能造成的损害与被申请的行政行为之间具有因果关系。本案中，由于桑园置业公司系举报人，其与举报行为及行政机关受理举报后予以查处的行为及回复行为均无利害关系，不具有对回复行为提起行政复议的申请人资格。同时，由于该行为对桑园置业公司的合法权益不产生实质影响，广汉市政府据此认为该行为不属于行政复议受案范围并无不当。一审判决对此认定正确。 二、关于复议决定的法律适用问题 根据复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，广汉市政府依据复议法实施条例第四十八条第二款“上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。”之规定，决定驳回行政复议申请，明显属于适用法律时引用法律条文表述错误的情形。一审判决对此未予指出，本院予以纠正。 三、关于复议决定的程序问题 桑园置业公司于2019年1月4日向广汉市政府邮寄了复议申请，广汉市政府称，其在收到复议申请后，于法定期间内电话通知该公司要求补充提交法人资格证明材料，但没有提供相应的证据，且不符合复议法实施条例第二十九条中通知申请人补正材料应当通过书面方式告知的规定，广汉市政府于2019年1月28日受理复议申请不符合复议法实施条例第二十八条、第二十九条的规定。广汉市政府在复议过程中，于2019年3月28日作出了《延期审理通知书》，但在一审举证期限内并未提交送达该通知书的相关证据。综上，本案广汉市政府受理复议申请及作出复议决定均存在超过法定期限的问题，构成复议程序违法，但由于此程序违法并未对桑园置业公司权利产生实际影响，属于程序轻微违法的情形。一审判决认为复议决定程序合法错误，本院予以纠正。 四、其他诉讼请求的问题 桑园置业公司提出的判决广汉市政府责令广汉市自然资源局依法履行查处职责或由广汉市政府直接对土地转让行为作出行政处罚的诉请系行政复议权行使的范畴，而本案被诉行为并未进入实体复议程序，且复议机关也没有对该请求事项进行直接查处的法定职责，因此，桑园置业公司的该两项诉求均不能支持。一审判决认定正确。一审中，桑园置业公司已经选择起诉广汉市政府驳回复议申请的行为，表明了其对原广汉市国土资源局的回复行为不服，想通过行政复议程序予以救济的愿望，其要求追加广汉市自然资源局为被告，增加撤销原广汉市国土资源局回复行为的诉讼请求，实质上是对同一个行政行为不服，同时寻求行政救济和司法救济，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第一款“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。”的规定，一审法院不予准许结果并无不当。 综上，被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，但引用法律条文表述不当，且复议程序轻微违法。一审判决认定事实清楚，适用法律不当，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销四川省德阳市中级人民法院（2019）川06行初10号行政判决； 二、确认广汉市人民政府广府行复字〔2019〕1号行政复议决定程序违法； 三、驳回上诉人重庆桑园置业有限公司的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人广汉市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王雪梅 审 判 员 李 旭 审 判 员 毛学龙 二〇二〇年七月三十日 法官助理 宋澄宇 书 记 员 魏葭陵