山东省济南市莱芜区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0116行初57号 原告狄珍三，男，1945年7月21日出生，汉族，住济南市莱芜区。 委托代理人王波，山东吏朔律师事务所律师。 被告济南市莱芜区人民政府鹏泉街道办事处；住所：济南市莱芜区汶河大道**；统一社信用代码1371200666745359G。 法定代表人李传宝，主任。 出庭应诉负责人吕国，济南市莱芜区人民政府鹏泉街道办事处党工委委员。 委托代理人宋道国，山东颐衡律师事务所律师。 委托代理人张新军，山东颐衡律师事务所律师。 第三人莱芜高新区鹏泉街道办事处北孝义村民委员会；住；住所：济南市莱芜高新区鹏泉街道办事处北孝义村一社会信用代码：54371202ME0523312Q。 法定代表人狄纯胜，主任。 委托代理人姚海彬，泰和泰（济南）律师事务所律师。 原告狄珍三要求确认被告济南市莱芜区人民政府鹏泉街道办事处（以下简称为“鹏泉街道办”）强拆行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告狄珍三及其委托代理人王波，被告鹏泉街道办的分工负责人吕国、委托代理人宋道国、张新军，第三人莱芜高新区鹏泉街道办事处北孝义村民委员会（以下简称为“北孝义村委会”）的委托代理人姚海彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告狄珍三诉称，原告系北孝义村村民，在该村拥有合法房屋一处。2019年开始，被告及第三人工作人员在本村宣传城中村改造征收拆迁工作，原告的房屋在拟征收范围内。2019年1月18日，被告在无合法征收手续，未与原告签订安置补偿协议、未履行法定程序的情况下，强拆了原告的房屋，导致原告财产损失巨大。请求法院确认被告强制拆除原告房屋的行为违法，诉讼费由被告承担。 原告狄珍三向本院提交了以下证据（复印件）和法律依据： 1、林权字第0133934号林权证、莱高新区公（北孝义）不立字[2019]6号不予立案通知书、告知书各一份，证明原告在北孝义村存在合法住宅且已被强拆； 2、城中村改造方案审批表一份；3、北孝义村城中村情况说明、北孝义村城中村改造项目社会风险评估报告说明各一份；4、北孝义村城中村改造申请表一份；5、北孝义村城中村改造建设方案各一份；6、北孝义村城中村改造项目安置区建设规模说明一份；7、国土说明、规划说明各一份；8、北孝义村城中村改造合作协议一份；9、北孝义村旧村改造明白纸一份；10、第三人会议记录一份，该记录显示北孝义村的旧村改造推进工作由被告的法定代表人任组长、副职负责人任副组长。 原告狄珍三以以上第2—10号证据证明北孝义村旧村改造是在被告鹏泉街道办成立的拆迁改造工作小组领导下进行的，被告是北孝义村实施城中村改造的实施主体，改造项目由政府主导实施，不是第三人村民自治实施。 被告鹏泉街道办辩称，本案与我方无关，我方未强拆原告的房屋。且根据原告所诉，其房屋于2019年1月18日被拆除，现提起本诉已超过6个月的诉讼时效，也已超过一年的起诉期限。 被告鹏泉街道办未向本院提交证据。 第三人北孝义村委会述称：第三人作为基层群众性自治组织，为改善村民居住环境，建设新型居住社区，经全体党员和村民代表大会讨论决定村民自主旧村改造，并经党员及村民代表表决通过了《北孝义村拆迁改造补偿安置方案》，符合村民自治的要求，与被告无关。原告狄珍三在本村没有依法登记确权的房产，无权提起本案诉讼。另，本案系原告超起诉期限提出，应作驳回起诉处理。 第三人北孝义村委会向本院提交了以下证据（复印件）： 1、2018年12月22日北孝义村会议记录、北孝义村拆迁改造动员大会党员及群众代表名单、北孝义村拆迁改造补偿安置方案党员和村民代表会议表决稿、北孝义村拆迁改造补偿安置方案各一份，证明北孝义村开展旧村改造完全系村民自治行为，反映全体村民的意志，与被告无关； 2、2019年5月24日北孝义村会议记录一份，证明第三人村民自荐成立拆迁小组，大会通过成立拆迁小组决定； 3、北孝义村村民意愿书十四份，证明拆除房屋后的居民向第三人提交由636户村民签字捺印的意愿书，自愿协助未拆除户进行房屋拆除工作。 经庭审质证，原告狄珍三提供的证据，被告鹏泉街道办异议如下：其第1组证据不能证实原告在第三人处存在合法住宅的事实，林权证不能代替合法用地手续；其提供的第2号—第10号证据不能说明被告工作人员参与了拆迁活动，且这些证据均为复印件，真实性存疑。第三人北孝义村委会对原告提供的证据异议如下：同意被告对原告证据的质证意见，且原告提供的公安部门出具的不予立案通知书及告知书能够证明原告于2019年1月18日即已知道其所诉的房屋的被毁坏；另，实践中政府对重大项目的推进经常从职能部门抽调人员组成，但不能据此推定组长人选所在部门即为负责部门；原告以被告的法定代表人任案涉拆迁项目相关小组组长为由主张被告是负责主体与事实不符。 第三人北孝义村委会提供的证据，被告鹏泉街道办无异议；原告狄珍三有异议：提出其第1号、第2号证据真实性存疑，且相应内容违反法律的强制性规定，不具有合法性；其第3号证据不能证明村民代表会议具有强拆村民合法房产的权利。 本院对上述证据认证如下：经审查，原告狄珍三提交的第1组证据由原莱芜县人民政府颁发的林权证、济南市公安局莱芜高新技术产业开发区分局出具的不予立案通知书以及该局北孝义派出所出具的告知书三份材料组成，独立分析，被告鹏泉街道办及第三人北孝义村委会对其中的“林权证”提出的异议观点成立，但该三份证据相结合，能够推定原告狄珍三在“林权证”载明的相应宅基地上建有住宅，且该住宅已于拆迁中被拆除的事实成立。原告提交的第2号至第10号证据，虽然被告及第三人对这些证据的真实性提出了异议，但经审查，这些证据来源于本院审理的（2019）鲁0116行初118号一案中，该案被告莱芜高新区公安分局提供的证据材料，对这些证据的真实性，本院予以认定；虽然被告及第三人对这些证据均予以否认，但经审查，这些证据中的北孝义村“城中村”改造申请表、北孝义村“城中村”改造建设方案、北孝义村“城中村”改造项目安置区建设规模说明、城中村改造合作协议等材料内容显示，被告及第三人主张的“北孝义村旧村改造项目”即上述证据中的北孝义村“城中村”改造项目；该项目的具体实施主体为被告，第三人系村民安置区建设主体。原告以以上证明被告系涉案强拆行为的实施主体，本院予以采信。 第三人北孝义村委会提交的证据，其前三组证据虽然能够说明北孝义村旧村改造相关事宜经过其本村党员大会和村民代表大会讨论程序，但据此证明其旧村改造项目系由第三人自行组织实施，不具有充分证明效力，本院不予采信。 经审理查明：原告狄珍三系莱芜高新区鹏泉街道北孝义村居民，在该村原址西南角建有住宅一套。2018年8月23日，第三人与莱芜中联上鼎置业有限公司签订《城中村改造合作协议》，就涉案城中村改造项目双方合作事宜作出约定。该协议载明：北孝义村进行“城中村”改造，系“积极响应莱芜市政府、高新区管委会加快‘城中村’改造步伐，改善人居环境，提升城市建设水平，推进城镇化进程的号召”；政策依据是莱政发[2014]6号文、莱政办发[2014]7号文、莱政办发[2017]12号文等政府相关“城中村”改造意见；北孝义村“城中村”改造项目拆除村庄旧村占地约552.7亩，其中村民安置区规划占地约200亩，腾空拍卖区约322.7亩；原被告鹏泉街道办作为监督方对该合作协议的执行情况予以监督。2018年12月22日，第三人召开全体党员和村民代表大会，讨论通过了《北孝义村拆迁改造补偿安置方案》。后第三人就涉案村庄拆迁改造项目制定了《北孝义村“城中村”改造建设方案》，并以此为基础提出了《北孝义村“城中村”改造申请表》向相关部门报批。经审批，被告出具《北孝义村“城中村”改造项目安置区建设规模说明》、《北孝义村“城中村”改造项目社会风险评估报告说明》、《关于北孝义村“城中村”情况的说明》、原莱芜市国土资源局高新区分局出具《关于北孝义村“城中村”改造项目的国土说明》、原莱芜市规划局高新区分局出具《关于北孝义村“城中村”改造项目的规划说明》，后上述各部门会同莱芜高新区其他部门在《莱芜高新区“城中村”改造方案审批表》上盖章确认通过涉案改造项目，莱芜高新区管理委员会于2019年1月9日在该审批表上盖章最终通过改造方案。上述“建设方案”、“申请表”、“建设规模说明”载明：北孝义村“城中村”改造项目的实施主体是高新区管委会，具体实施主体是本案被告鹏泉街道办，第三人系村民安置区建设主体，莱芜中联上鼎置业有限公司为合作建设主体；北孝义村旧村面积521.66亩，拆迁腾空土地分为安置区与拍卖区，其中安置区占地约201亩，拍卖区占地约320.66亩；建设安置区使用国有建设用地划拨土地，拍卖区土地使用权公开挂牌出让；北孝义规划片区范围内所有拆除，由北孝义村委会负责。2019年1月18日，原告狄珍三案涉房屋（住宅）被拆除。 诉讼中，第三人主张该村于2019年5月24日组织召开全体党员及群众代表大会，通过了村民自荐成立拆迁小组的决定；至2019年5月30日，99%的村民已完成房屋拆除工作；部分村民为早日回迁楼房，向村委会提交意愿书，自愿协助未拆除户完成同意拆迁后的拆除工作。原告狄珍三于庭审中自述案涉房屋被拆时其不在现场。2020年4月26日，原告签具诉状向本院提起本诉，要求确认被告强制拆除其房屋的行为违法，诉讼费由被告承担。 另查明：2019年10月，原告狄珍三以济南市公安局莱芜高新技术产业开发区分局为被告向本院提起（2019）鲁0116行初118号行政诉讼，要求该公安分局对其案涉房屋被非法强拆问题履行查处职责；后该公安分局向原告提供了北孝义村拆迁系列材料（即原告于本诉中提供的证据），原告遂撤回了对该公安分局的起诉。 又查明：原莱芜市人民政府于2014年2月即下发莱政发[2014]6号文《关于加快“城中村”改造的实施意见》，对全市范围内的“城中村”改造工作作了全面部署，明确了各区政府、管委会、泰钢工业园区是“城中村”改造的实施主体；后莱芜市高新区管委会制订《莱芜高新区“城中村”改造实施办法（暂行）》，对本区域内“城中村”改造工作作出规定，其中关于区内审批程序的内容规定如下：由鹏泉街道办牵头、各有关部门落实，对列入改造计划的“城中村”，先落实环评、土地、规划等方面的前期工作；鹏泉街道办对改造项目进行社会稳定风险评估；在鹏泉街道办的监督指导下，村（居）委会制定拆迁补偿安置方案，报鹏泉街道办批准后，组织村民签订拆迁补偿安置协议；协议签订率达95%以上的，由鹏泉街道办牵头、各有关部门配合，编制改造实施方案，报区联审联批办公室会审，会审通过后加盖管委会公章。2017年6月19日，原莱芜市人民政府办公室下发莱政办发[2017]12号文件《关于进一步加快城市核心区城中村改造的意见》，对城市核心区城中村改造工作作出了进一步部署，其中，莱芜高新区域内的城市核心区“城中村”改造面积为10万平方米。 本院认为：本案主要存在以下争议焦点：1、原告狄珍三有无提起本诉的主体资格，本诉是否系超法定起诉期限提起；2、涉案强拆行为因何事由引发，该行为的实施主体是谁，强拆行为是否合法。 （一）关于本案原告狄珍三的起诉资格及本案起诉期限问题： 1、本案中，虽然第三人北孝义村委会否认原告狄珍三在本村存在（住宅）房屋，但从原告方于事发后向公安机关提出报警、公安机关所作相应答复的内容，结合原告系北孝义村居民的事实推断，原告关于其本人在北孝义村建有案涉房屋的主张成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称为“行政诉讼法”）第二十第十二条第（十二）项之规定，原告认为被告对其房屋实施强拆侵犯了其合法权益，有权提起行政诉讼寻求救济。 2、行政诉讼法第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”；第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限之内。”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称为“行政诉讼法解释”）第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”适用最长不得超过一年起诉期限规定的前提是，行政行为利害关系人知道或者应当知道行政机关实施了相应行政行为，行政机关亦认可被诉行为系其所作行政行为。但本案中，被告鹏泉街道办及第三人北孝义村委会一直不承认案涉行为是行政职权介入下发生的房屋强制拆除行为，且均否认实施过强制拆除行为，第三人甚至不认可原告于本村存在案涉房屋的事实。原告虽自2019年1月即知道案涉房屋被拆除的事实，但是由于无行政主体承认实施了强拆行为，也无行政机关直接或间接承认是该强拆行为是行政行为，因此，本案中，不宜以前述最长不得超过一年的起诉期限对原告的诉权作出限制。事实上，原告于案涉房屋被拆除后，已通过向公安机关报警、要求公安机关予以查处，后又于2019年10月对公安机关提起履行法定职责之诉等途径进行权利救济，并在公安机关于被诉后提供的相关证据中，知悉鹏泉街道办在北孝义村案涉拆迁活动中的地位和作用后提起了本诉。依照行政诉讼法第四十八条第一款之规定，本确认强拆行为违法之诉存在超过起诉期限的情形即使成立，该事实亦非原告自身原因导致，期间原告为求证行为实施主体而耽误的时间，应予扣除。案涉房屋拆除行为发生于2019年1月18日，原告于2019年10月对公安机关提起履行法定职责之诉后知悉拆除行为的实施主体，于2020年4月提起本诉，未超出法定起诉期限。 （二）关于本案第二组争议焦点问题的评析： 1、关于案涉房屋被拆事由的确定。根据案件查明事实，第三人于本诉中所称的“旧村改造”实为原莱芜市推进的“城中村”改造。由被告监督签订、执行的第三人与莱芜中联上鼎置业有限公司签订《城中村改造合作协议》开首即已明确，实施北孝义村“城中村”改造项目的政策依据为莱政发[2014]6号文、莱政办发[2014]7号文、莱政办发[2017]12号文件规定，明确证明案涉房屋拆除行为发生于“城中村”改造过程中，而非发生在第三人自认的、独立的“旧村改造”过程中。对北孝义村实行“城中村”改造系原莱芜市政府为提升城市建设水平、加快城市核心区建设所作的决定，而非该村村民自主决定，亦非村民“自治”结果。 2、关于案涉房屋是否系被强制拆除以及强拆行为实施人的确定。本案中，被告不承认案涉房屋系被其强制拆除；第三人不认可原告在北孝义村存在案涉房屋，且该房屋被强制拆除的事实；原告亦确未提供证据证明这一问题。根据本院关于原告在北孝义村存在案涉房屋的认定，结合第三人于诉讼中明确认可北孝义村旧址范围内的房屋现已全部拆除完毕的陈述，本院认定原告案涉房屋已被拆除属实。在没有证据证明案涉房屋系于原告同意后拆除的情况下，原告主张该房屋系被强制拆除，本院予以认定。关于该强拆行为的实施主体问题，虽然本案第三人北孝义村委会于本诉中积极自认案涉房屋系由其本村部分村民自愿实施，但结合案涉房屋被拆事由考量，案涉强拆行为实施主体的确定，尚应结合房屋被拆后腾空土地的使用、拆迁补偿安置方案的制定审批等方面的情况作出判断。 首先，本案中，根据第三人北孝义村呈报的“城中村”改造申请表、北孝义村“城中村”改造建设方案，被告出具的北孝义村“城中村”改造项目安置区建设规模说明所标示的内容，包括涉案房屋在内的北孝义村旧村拆迁后共腾空土地521.66亩，其中约201亩用于建设村民安置区，另320.66亩土地属于拍卖区；建设安置区使用国有建设用地划拨土地，拍卖区土地使用权公开挂牌出让。上述“申请表”、“建设方案”虽仅表现为第三人呈报形式，但被告出具的“安置区建设规模说明”、北孝义村“城中村”改造情况的说明，以及由被告呈报、莱芜高新区最终盖章通过的莱芜高新区“城中村”改造方案审批表足以说明，北孝义村呈报的“申请表”、“建设方案”的内容已经过被告鹏泉街道办及莱芜高新区管委会批准。从“申请表”、“建设方案”前述内容可见，北孝义村旧村房屋拆迁腾空后的土地设定为由政府收归国有，并按相关土地管理使用规定予以规划使用。 其次，本诉中，虽然第三人北孝义村委会主张涉案强拆行为发生于北孝义村村民自主进行的“旧村改造”过程中，“旧村改造”拆迁补偿安置方案系由北孝义村全体村民以召开村民代表大会讨论通过方式自主决定；但案件查明事实表明，第三人主张的“旧村改造”实为“城中村改造”，该改造项目的实施主体是莱芜高新区管委会，具体实施主体是被告鹏泉街道办。莱芜高新区管委会于原莱芜市政府在2014年下发“城中村”改造实施意见后，制定的《莱芜高新区“城中村”改造实施办法（暂行）》，对本区域内“城中村”改造中拆迁补偿安置方案的制定，即规定为“在鹏泉街道办监督指导下，村（居）民委员会据此制定具体的拆迁补偿安置方案，报鹏泉街道办事处批准”。本案中，由第三人向其村民发放的“北孝义村旧村改造明白纸”实为北孝义村拆迁补偿安置方案，该“明白纸”明确载明该方案经“上报街道党工委同意”。可见涉案北孝义村拆迁补偿安置方案非系北孝义村村民以“自治”方式决定。 综合以上情况判断，在存在明确证据证明北孝义村“城中村”改造活动系由被告鹏泉街道办具体组织实施的情况下，按照权责一致原则，即使案涉房屋强拆行为确系由北孝义村委会组织实施，亦应视为系接受被告的委托或指令实施。依照行政诉讼法第二十六条第五款所作“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，案涉房屋强拆行为责任应由被告承担。 综上，本案中，被告鹏泉街道办否认涉案强拆行为由其实施，未提供与该行为相关的证据，应承担举证不能的不利后果。原告狄珍三要求确认被告强制拆除其房屋的行为违法，于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告济南市莱芜区人民政府鹏泉街道办事处强制拆除原告狄珍三案涉房屋的行为违法。 案件受理费50元，由被告济南市莱芜区人民政府鹏泉街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。递交上诉状时，上诉人应向济南市中级人民法院预交上诉案件受理费50元；递交上诉状后七日内仍未预交上诉费又不提出缓（免、减）交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  韩继萍 人民陪审员  陈伦振 人民陪审员  张瑞亮 二〇二〇年七月二十日 书 记 员  张 玉