江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终213号 上诉人（一审原告）刘保，男，汉族，住江苏省徐州市睢宁县。 委托代理人张元江，北京市尚和律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）睢宁县人民政府，住所地在江苏省徐州市睢宁县睢城镇中央大街。 法定代表人薛永，睢宁县人民政府县长。 委托代理人赵从秀，江苏仁台律师事务所律师。 委托代理人王猛，睢宁县司法局工作人员。 被上诉人（一审被告）睢宁县自然资源和规划局，住所地在江苏省徐州市睢宁县商务服务中心大楼**。 法定代表人张健，睢宁县自然资源和规划局局长。 委托代理人王维，睢宁县自然资源和规划局工作人员。 委托代理人陈向东，江苏千秋业律师事务所律师。 上诉人刘保与被上诉人睢宁县人民政府（以下简称睢宁县政府）、睢宁县自然资源和规划局（原睢宁县国土资源局，以下简称睢宁县资源规划局）履行征收补偿职责一案，刘保不服江苏省徐州市中级人民法院（2018）苏03行初475号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。 一审法院认定，刘保（与刘宝为同一人）系原睢宁县睢城镇邱洼村刘庄组村民，其在邱洼村拥有的宅基地一处，集体土地使用证编号为睢土集用（2006）第6052056号，证载使用权面积为200㎡。2014年7月3日，江苏大正房地产土地造价咨询评估有限公司对刘保位于睢宁县睢城镇邱洼村编号为2-61的房屋进行丈量，刘保房屋的总面积为408.28㎡。在江苏大正房地产土地造价咨询评估有限公司丈量后，刘保自述2014年7月在其原房屋门前、原房屋后面自留地上建一层180㎡建筑。 睢宁县睢城镇人民政府在未经批准对刘保房屋所在集体土地进行征收的情况下，于2015年6月16日自行作出《政府北侧小庄、陈庄、刘庄、周河房屋拆迁补偿安置方案》将加盖睢宁县资源规划局印章的《邱洼社区刘庄组2008年1月后新增违建面积认定表》一并公示，该新增违建面积认定表包含刘保拆迁编号2-61的北二层83.03㎡。2015年7月7日，原睢宁县国土资源局作出睢国土拆字〔2015〕004号《睢宁县国土资源局拆迁公告》（2016年6月6日被原睢宁县国土资源局自行撤销），决定对位于永安路北侧、睢河路东侧、北外环南侧、花径西侧地块范围内的房屋实施拆迁，参照国有土地上房屋征收补偿安置标准进行拆迁补偿安置，实施单位为睢宁县睢城镇人民政府。刘保的房屋在该拆迁公告的拆迁范围内，拆迁编号为2-61。经初次评估，拆迁编号2-61房屋合法面积为325.25㎡（价值743054元），违章建筑面积北二层83.03㎡、（规划认定违建，不予补偿），附属物及装潢计43651元，总计786705元。因刘保要求复核，评估机构对刘保房屋及地上附属物等进行了两次复核，复核后的最终评估报告将初次评估中的建筑成新率由83%统一提高至88%、将规划认定违建的北二层83.03㎡中的60㎡变更为合法面积，附属物及装潢中增加2014年7月丈量后新增房屋的附属物补偿如复合地板、复合板墙裙、简易保温层等，最终评估报告认定刘保房屋合法面积385.25㎡（价值904247元），违章建筑面积23.03㎡（按照365.5元/㎡计8417元），附属物及装潢计60053元，总计972717元。 就2014年7月江苏大正房地产土地造价咨询评估有限公司丈量时存在的房屋，2015年7月24日，依照《政府北侧小庄、陈庄、刘庄、周河房屋拆迁补偿安置方案》及江苏大正房地产土地造价咨询评估有限公司出具的评估总价为972717元的《房屋征收补偿分户评估报告单》，刘保与睢宁县睢城镇人民政府签订《睢宁县房屋拆迁补偿安置协议书》（已实际履行），由刘保选定新城区片区安置小区1#楼203室（87.84㎡）安置房一套并领取差价款782494元。就2014年7月江苏大正房地产土地造价咨询评估有限公司丈量后建设的涉案建筑，拆迁过程中睢城镇人民政府认为是抢建，未予补偿。 刘保认为2014年7月建设的180㎡的房屋应在2015年的征收过程中得到补偿，遂提起本案诉讼，要求确认未对其涉案180㎡房屋作出补偿的行为违法并请求判令支付其拆迁补偿款（按照2800元/㎡计算）或相应安置房。在庭审过程中，刘保认可新增明细表上的建筑面积186.76㎡，并主张以186.76㎡作为涉案主张补偿的依据。 另查明，至今刘保房屋所坐落集体土地未经征地批复。涉案房屋已于2018年9月被拆除。 一审法院认为，刘保对其2014年7月建设的房屋按照2800元/㎡的标准进行补偿，在庭审中明确要求按照房地一体的原则判决履行补偿义务，该请求具体明确，结合涉案区块的合法面积建筑的补偿价格及安置房的价格可以认定，刘保实质是认为上述建筑应认定为合法面积并要求按照合法面积的标准予以补偿。关于刘保的请求能否成立，评判如下： 一、关于刘保涉案建筑的建造时间问题。根据评估公司的丈量底表，结合参加丈量的江苏大正房地产土地造价咨询评估有限公司评估工作人员仝永平、邵欢及时任邱洼社区副主任怀河到庭接受询问时的陈述，可以证实刘保诉讼的涉案房屋在2014年7月江苏大正房地产土地造价咨询评估有限公司入户丈量时，刘保涉案房屋仍未建设。 二、本案中，原睢宁县睢城镇邱洼村所在集体建设用地经苏政地〔2015〕607号《江苏省人民政府关于睢宁县2015年度第3批次村镇建设用地的批复》、苏政地〔2017〕5071号《江苏省人民政府关于睢宁县工矿废弃地复垦利用实施方案2017年度第3批次（16挂）建设用地的批复》同意征收为国有，但不包含原告刘保的宅基地。原睢宁县睢城镇人民政府于2015年6月16日发布《政府北侧小庄、陈庄、刘庄、周河房屋拆迁补偿安置方案》、原睢宁县国土资源局于2015年7月7日发布睢国土拆字〔2015〕004号《睢宁县国土资源局拆迁公告》，未取得相关土地审批，不符合集体土地上房屋拆迁的基本程序，应视为事实征迁行为。 三、关于在2015年拆迁过程中刘保是否已经获得合理补偿问题。1.涉案的事实征迁过程中，存在关于合法房屋的认定标准。原睢宁县睢城镇人民政府发布的《政府北侧小庄、陈庄、刘庄、周河房屋拆迁补偿安置方案》中虽然未对被拆迁房屋的合法面积认定标准做具体规定，但根据各方陈述、房屋征收补偿分户评估报告单等可以证实在征迁过程中就被拆迁房屋合法面积的认定存在较为统一的标准，即：以2014年7月江苏大正房地产土地造价咨询评估有限公司入户丈量的时间为截止时点，2008年《中华人民共和国城乡规划法》实施前建设的房屋全部认定为合法房屋，2008年《中华人民共和国城乡规划法》实施后至2014年7月江苏大正房地产土地造价咨询评估有限公司入户丈量时存在的建筑按照适当比例（没有具体的比例标准）认定为合法房屋；2014年7月江苏大正房地产土地造价咨询评估有限公司入户丈量后建设的，不予补偿。2.依据上述合法房屋的认定标准对刘保被拆迁房屋的补偿未损害刘保的合法权益。首先，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款、《江苏省城乡规划条例》第四十二条的规定，农村村民利用原有宅基地进行农村村民住宅建设的，应当按照规定办理建设工程规划许可证。刘保所在邱洼村在建设房屋时未办理建设工程规划许可证、未办理房屋所有权证的情况极为普遍，客观上导致征迁过程中对被征迁房屋合法面积的认定标准难以统一适用。正如刘保所述，自2009年以来其房屋被多个评估公司多次测量，其应知道房屋将要拆迁的事实，只是对何时实施拆迁并不确定。江苏大正房地产土地造价咨询评估有限公司2014年7月的入户丈量为最后一次丈量，并且入户丈量时已经告知要拆迁事宜，征迁部门以江苏大正房地产土地造价咨询评估有限公司丈量摸底的数据作为前期调查摸底数据，并以该丈量时点作为区分房屋是否合法的截止时间并不损害被征迁人的合法权益，亦可以说是在最大程度上保障了邱洼村被征迁人的权益。其次，2015年6月16日作出的《政府北侧小庄、陈庄、刘庄、周河房屋拆迁补偿安置房屋》及新城区片区拆迁指挥部2015年7月16日发布的《致县政府北侧棚户区改造地块被拆迁住户的一封信》中均明确：经规划部门认定的违章建筑一律不予补偿。征迁过程中睢宁县资源规划局在2015年6月16日至2015年6月27日公示邱洼社区陈庄组2008年1月后新增违建的情况，其中包含刘保北二层83.03㎡，依照上述规定及涉案征迁时仍有效的《徐州市征用集体土地房屋拆迁管理办法》第九条、第十条的规定，该部分房屋本不应予以补偿。但征迁过程中，基于该部分房屋在2014年7月江苏大正房地产土地造价咨询评估有限公司入户丈量时已经存在，征迁部门将刘保北二层83.03㎡中的60㎡变更认定为合法面积，在对刘保房屋合法面积认定时已经保障刘保的补偿权益。再次，根据刘保（刘宝）的睢土集用（2006）第6052056号《集体土地使用证》，可以证实刘保在邱洼村拥有合法宅基地。原审诉讼过程中刘保声称的刘保所在邱洼社区为无证村、刘保没有集体土地使用证的理由明显不能成立。刘保的《集体土地使用证》载明其宅基地面积为200㎡，因该房屋位于睢宁县城市规划区范围内，参照江苏省建设主管部门制定和修订的《江苏省城市规划管理技术规定》中关于低层居住建筑容积率规定，刘保签订的《睢宁县房屋拆迁补偿安置协议书》中认定刘保房屋合法面积为385.25㎡，已经远超出《江苏省城市规划管理技术规定》中关于低层居住建筑容积率规定及本案重审时已经实施的《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》第十七条第二款的规定，其宅基地上建设的房屋已经获得合理、足额补偿。3.结合《房屋征收补偿分户评估报告单》亦可证实，事实征迁过程中，由江苏大正房地产土地造价咨询评估有限公司对刘保的房屋及宅基地上的其他附属物经初次评估，认定刘保房屋合法建筑面积325.25㎡（价值743054元），违章建筑面积83.03㎡（不予补偿），附属物及装潢计43651元。经刘保要求复核后，评估机构对刘保房屋及地上附属物等进行复核，在建筑成新率、合法面积、附属物及装潢价值等方面作出利于刘保的调整，最终作出复核后的评估报告认定刘保房屋合法面积385.25㎡（价值904247元），违章建筑面积23.03㎡（价值8417元），附属物及装潢计60053元（已经包含涉案诉讼房屋的附属物）。刘保认可该评估报告与原睢宁县睢城镇人民政府签订《睢宁县房屋拆迁补偿安置协议书》。在涉案事实征迁过程中保障了刘保对其房屋及附属物申请复核的权利，对其地上房屋及附属物已经给与合理补偿，未侵害刘保对其宅基地上房屋及其他附属物的补偿权益。 四、依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款及《江苏省城乡规划条例》第四十二条的规定，结合睢政规〔2012〕103号《睢宁县自建房屋规划管理规定》第九条、第十二条的规定，刘保在江苏大正房地产土地造价咨询评估有限公司丈量并告知要拆迁后，自行用空心砖、简易水泥板在宅基地内及宅基地以外加盖的涉案186.76㎡建筑，未办理建设工程规划许可证且属于睢宁县人民政府规定的禁建区范围，超出其生活所必须，其涉案建筑不以居住为目的，仅为故意增加补偿而实施的扩建行为，属于明显的违章建筑，不能视为刘保的合法权益，依法不应予以补偿。 综合以上，可以认定2015年的征迁程序虽不规范，在签订安置补偿协议前刘保起诉的涉案房屋虽已建成，但就刘保在其宅基地范围内的房屋及附属物，在事实征迁过程中已经获得合理的补偿。本案中，刘保在江苏大正房地产土地造价咨询评估有限公司丈量并告知要拆迁后，未办理规划许可证加盖的涉案建筑实质为是不以居住为目的，仅为故意增加补偿而实施的扩建行为，不具有合法目的，明显属于违章建筑。刘保在其宅基地上建设的房屋和附属物已经获得合理补偿的情况下，再行要求对其未获得规划许可证加盖的涉案违章建筑按照2800元/㎡的标准进行补偿，该请求无事实依据，明显不能成立。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回刘保的诉讼请求。案件受理费50元，由刘保负担。 刘保上诉称：1.案涉房屋所在区域为禁建区是在土地被依法征收之后，否则无法解释无证房屋也给予补偿的情况；2.法律意义上不存在“抢建”概念，也不是拒绝补偿的法定条件；3.2009年开始上诉人所在区域陆续测量房屋多达7、8次，2014年7月作为最后一次测量距离发布征地公告间隔一年，上诉人并不预知征地事实；4.部分违建已经获得补偿，剩余部分违建仍应当予以补偿，建筑所用材料空心砖，不能成为认定为临时建筑的理由；5.已经签署的补偿协议不能成为驳回本案的理由；6.宅基地使用面积应当予以补偿。请求撤销一审判决，改判支持其一审诉请。诉讼费用由被上诉人承担。 睢宁县政府答辩称：1.案涉建筑在禁建区，且未取得建设工程规划许可证，其建设时间发生在相关规定和2014年7月评估之后；2.对入户丈量时已经存在的违法建设按照适当比例变更认定合法面积，入户丈量时点后新增的建设作为违法建设，并不损害当事人合法权益；3.上诉人对于入户丈量的目的是拆迁是明知的，一审认定事实依据充分；4.对上诉人合法建筑面积认定时已经保障其补偿权益，相应合法权益已经得到合理补偿；5.2014年7月最后一次入户丈量后新建建筑已经超过上诉人生活所需，明显不是以居住作为目的，系为增加补偿而实施的违法扩建，不应予以补偿。请求驳回上诉，维持原判。 睢宁县资源规划局答辩称，案涉房屋所在土地已经被依法予以征收，2014年7月入户丈量后的新增违法建筑，并不是以居住为目的，不应予以补偿；上诉人宅基地上建设的房屋和附属物已经获得合理补偿。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，擅自扩建房屋不应当获得补偿。《江苏省城乡规划条例》第四十二条规定，农村村民在乡、村庄规划区内农村集体土地上自建住房的，应当向乡、镇人民政府提交宅基地使用证明或者房屋权属证明、村民委员会意见、新建住宅相关图件等有效证明文件，由城市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。农村村民在城市、镇规划区内农村集体土地上自建住房的，应当由城市、县城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证，其需要提供的材料和办理程序，按照前款的规定执行。依据上述规定，农村村民利用原有宅基地进行农村村民住宅建设的，应当符合相关条件，并按照规定办理建设工程规划许可证。对于未经许可擅自建设的违章建筑，不应属于农村集体土地征收中应当予以保障的合法权益。本案中，2009年至2014年期间，刘保房屋所在区域经多次测量统计，并由评估公司于2014年7月进行最后一次入户丈量评估，刘保应当知晓案涉房屋即将拆迁的事实，刘保在未经规划许可的情况下擅自扩建房屋，并不是以居住为目的，而是为增加补偿而故意实施。故案涉房屋不能视为上诉人刘保的合法权益，亦不应获得相应补偿。 此外，睢宁县政府在案涉集体土地征收过程中，虽未严格按照原《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的农村集体土地征收程序予以实施，但睢宁县政府及原睢宁县国土资源局从宽认定上诉人户合法建筑面积、建筑成新率、违建补偿、附属物及装潢损失，并提供产权调换和货币补偿方案，并签订拆迁补偿安置协议，后上诉人户也已实际选取拆迁安置房，并领取差价补偿款。案涉土地也经江苏省人民政府批准征收为国有。刘保在农村集体土地征收中，应当获得的相关权益已经得到充分保护。刘保的上诉请求缺乏事实依据，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘保负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 杨 光 二〇二〇年七月七日 书 记 员 任子悦