河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫16行初242号原告沈丘县莲池镇牛营行政村第八村民小组。诉讼代表人高启亮，男，1951年11月14日生，汉族，住沈丘县，系该村民组组长。委托代理人王晓辉，河南裕恒律师事务所律师。被告周口市人民政府。法定代表人丁福浩，职务市长。委托代理人张国辉，该单位工作人员。第三人沈丘县人民政府。法定代表人刘国庆，职务县长。委托代理人李晓强，该单位工作人员。委托代理人卢锋，该单位法律顾问。第三人沈丘县莲池供销合作社。法定代表人肖瑞峰，职务主任。委托代理人李长勤，沈丘县言正法律服务所法律工作者。委托代理人夏留明，沈丘县供销合作社工作人员。原告沈丘县莲池镇牛营行政村第八村民小组不服沈丘县人民政府行政复议决定，于2020年5月19日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月22日公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人高启亮及委托代理人王晓辉，被告周口市人民政府委托代理人张国辉，第三人沈丘县人民政府委托代理人李晓强、卢峰，第三人沈丘县莲池供销合作社法定代表人肖瑞峰及委托代理人李长勤、夏留明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告沈丘县莲池镇牛营行政村第八村民小组诉讼请求为：1、依法撤销被告2020年5月9日做出的周政（复不可诉）字（2020）5号行政复议不予受理决定书。2、判令被告依法受理原告的复议申请。3、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：一、土地纠纷经过。第三人沈丘县莲池供销社在1980年之前,因经营需要租用原告的集体土地。该块土地东邻原莲池镇莲一行政村第十七村民组的集体土地，南邻沟渠，西邻高秀娥、高红旗、高新峰、高修廷等几家的承包责任田，北邻高申民、高申峰、高伟三家的宅基地。当时双方没有签订正式书面协议，按照法律规定是不定期租赁。改革开放以来，因第三人沈丘县莲池供销社经营不善，没有继续按照约定支付租金。在1988年前后，原告依法收回该块土地的租赁权,并由原告村民自发耕种至今,原告和第三人沈丘县莲池供销社在此期间一直没有纠纷。2020年1月3日上午，第三人沈丘县莲池供销社私自出租给他人在该块土地上施工建房。并擅自用挖土机等设备毁坏了原告村民的庄稼和蔬菜。原告以侵权纠纷的案由起诉第三人沈丘县莲池供销社,在民事调解过程中第三人沈丘县莲池供销社于2020年3月14日出具了第三人沈丘县人民政府为其颁发的国有土地使用证，经法院调解，我们撤回诉讼。二、被告适用法律错误。原告在2020年5月5日在知道该具体行政行为50日向被告提起行政复议，要求撤销该违法的颁证行为。但被告没有依照《中华人民共和国行政复议法》第三章第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”的规定依法受理。违法参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，决定不予受理。该行政决定书“虽然《中华人民共和国行政复议法》没有规定申请行政复议的最长期限，但根据行政复议与行政诉讼的衔接关系，现参照中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款因不动产提起诉讼的案件自行政行为做出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理的规定，涉案国有土地使用证自作出之日已经超过二十年根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理”。该决定违反《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的法律规定。该条规定“行政复议机关收到行政复议申请后,应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”,依照本法规定:行政复议受理的法律依据只能是《中华人民共和国行政复议法》第三章第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”。行政复议是公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定法律，目的通过行政机关的内部监督纠错，保护行政利害关系人的合法权益。《中华人民共和国行政诉讼法》是为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权而制定的法律，其立法目的是为保证人民法院公正、及时审理行政案件,解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼。两者立法目的不同,适用的主体也不同，完全是两个不同的法律途径。行政复议机关在具体复议时，可以参照法律、法规的规定，但依法受理只能依据《中华人民共和国行政复议法》的规定。被告在受理程序中,没有依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定受理原告行政复议申请的理由,是错误参照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，属于适用法律错误，应依法予以撤销。为维护原告的合法权益,特向贵院提起行政诉讼,请求依法支持原告的诉讼请求。原告沈丘县莲池镇牛营行政村第八村民小组向本院提交了如下证据：证据一、牛营行政村村委会证明以及高启亮身份证，证明目的：1、原告的村组长是高启亮，依法应该由高启亮作为诉讼代表人起诉；2、原告和第三人沈丘县莲池供销社争议的土地是原告的原始地的土地租赁给第三人，由于第三人沈丘县莲池供销社没有支付租金，原告已经收回该块土地三十多年了；3、第三人沈丘县莲池供销社擅自出租给案外人褚亚军，并破坏了原告的种植物。证据二、行政复议申请书和不予受理决定书。这个不再出示，因为被告出示过了。证据三、（2020）豫1624民事裁定书以及民事起诉状，证明目的：原告在2020年1月20日起诉第三人侵权，因第三人沈丘县莲池供销合作社调解过程中3月14日出具了该土地使用证，后原告经法官劝告，没有缴纳诉讼费。被告周口市人民政府答辩称，一、答辩人作出的不予受理决定书认定事实清楚。申请人沈丘县莲池镇牛营行政村第八村民小组申请撤销的国有土地使用证的颁发日期为1995年12月，距今已超过二十年。《中华人民共和国行政复议法》虽未规定申请行政复议的最长期限，但根据行政复议与行政诉讼的衔接关系，现参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为做出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，被答辩人已经丧失申请行政复议的权利。现被答辩人因起诉期限届满，转而请求行政机关进入复议程序，进而对复议决定和原行政行为一并提起诉讼，实质上是通过行政复议达到规避起诉期限的目的。请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。二、答辩人依据认定的相关事实认为，申请人的复议申请不符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，依法作出不予受理决定书。综上，答辩人请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告周口市人民政府向本院提交了如下证据：行政复议申请书、周政（复不可诉）字【2020】5号不予受理决定书、送达回证，最高法案例（2018最高法行申528号）。证明目的：周口市人民政府作出的周政（复不可诉）字【2020】5号不予受理决定书认定事实清楚、适用法律正确。第三人沈丘县人民政府述称，法律规定起诉期限的目的是督促当事人及时提起诉讼，尽早解决行政纠纷，尽快稳定社会关系。当事人因法律救济期限届满等原因，不能通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为，转而请求行政机关进入复议程序，进而对复议决定提起诉讼，实质上是通过行政复议达到规避起诉期限的目的。人民法院对此应不予立案或者驳回起诉。行政复议法和行政复议实施条例均未规定申请行政复议的最长期限，那么遇到此类问题只有参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，从行政行为作出之日起超过二十年，即丧失申请复议的权利，不能再通过复议的方式寻求救济。本案中，沈丘县人民政府于1995年12月为第三人沈丘县莲池供销合作社颁发国有土地使用证，原告于2020年5月申请行政复议，显然超过二十年的最长期限。原告主张按照行政复议法第九条的规定，系其对法律的错误理解，对其主张不应支持。因此。周口市人民政府作出的不予受理复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当驳回原告的起诉。第三人沈丘县人民政府没有提交证据。第三人沈丘县莲池供销合作社述称，周口市人民政府作出的不予受理决定书，应当予以维持。理由如下：一、涉案讼争的土地是第三人莲池供销社在1975年购买莲池粮经所土地，土地的来源合法，并且支付了以15000元的土地及房屋转让金，本案讼争的土地与本案原告无任何关系。第二点，涉案的土地在1995年12月经沈丘县人民政府核准已颁发了国有土地使用证，该宗土地不是集体土地，因此本案原告没有权利到周口市人民政府申请复议，本案原告申请复议的主体不适格。第三人沈丘县莲池供销合作社向本院提交了如下证据：证据一国有土地使用证一份，证明目的：1、证实涉案的土地系国有土地，第三人沈丘县莲池供销合作社对涉案土地有合法的土地使用权。2、沈丘县人民政府为沈丘莲池供销社颁发土地证时间是1995年12月，证明本案原告申请复议时效已经届满。证据二莲池粮经所于1975年7月30日出具的收条一份，证明目的是证明本案讼争的土地是案外人莲池粮经所通过合法的形式转让给第三人沈丘县供销合作社，与原告无关。涉案土地不是集体土地。证据三河南省行政事业性收费共两份。一是1996年原告办理土地使用证时向沈丘县国土资源局交纳的办证费用是800元。二是1999年10月17日由省农业土地局为第三人莲池供销社在办证测绘时收取第三人沈丘县莲池供销社办证、测绘费是1500元，从而证明沈丘县人民政府为第三人莲池供销合作社颁发的国有土地使用证，土地来源合法，办证程序合法并且缴纳了费用。本院认为，原告、被告及第三人提交的证据结合各方质证意见，可以作为综合认定本案相关事实的依据。经审理查明：原告沈丘县莲池镇牛营行政村第八村民小组与第三人沈丘县莲池供销合作社等因侵权纠纷诉至沈丘县人民法院，在诉讼过程中，原告得知被告沈丘县人民政府于1995年12月为第三人沈丘县莲池供销合作社颁发了国有土地使用证。沈丘县人民法院于2020年3月16日以原告未在规定期限内预交案件受理费为由，作出（2020）豫1624民初520号民事裁定，按沈丘县莲池镇牛营行政村第八村民小组撤回起诉处理。2020年5月8日，原告沈丘县莲池镇牛营行政村第八村民小组向被告周口市人民政府提出行政复议申请，请求撤销沈丘县人民政府于1995年12月为第三人沈丘县莲池供销合作社颁发的国有土地使用证或确认无效，并责令沈丘县人民政府重新颁发集体土地确权证书。周口市人民政府于2020年5月9日作出周政（复不可诉）字[2020]5号行政复议不予受理决定，认为：沈丘县莲池镇牛营行政村第八村民小组申请撤销的国有土地使用证的颁发日期为1995年12月，距今已超过二十年。参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为做出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，涉案国有土地使用证自作出之日起已经超过二十年，沈丘县莲池镇牛营行政村第八村民小组提出行政复议申请不符合受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。原告不服该行政复议决定，提起本案行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定行政复议申请期限的立法目的，是为了促使行政复议当事人尽快申请行政复议，借以通过行政复议机关履行行政复议职能获得救济，维护自身合法权益；同时有助于行政机关及时发现和纠正问题，提高行政效率，保障社会公共秩序和法律关系的稳定性。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为做出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”法律规定起诉期限的目的，是督促当事人及时提起诉讼，尽早解决行政纠纷，尽快稳定社会关系。起诉期限的价值在于尊重长期存在的事实状态，维护社会秩序和公法秩序的稳定。虽然行政复议法和行政复议法实施条例未直接规定受理行政复议申请的最长期限，但若不参照行政诉讼法的规定加以限制，当事人因法律救济期限届满等原因，不能通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为，转而请求行政机关进入复议程序，进而对复议决定和原行政行为一并提起诉讼，实质上是通过申请复议达到规避起诉期限的目的。因此，基于行政诉讼与行政复议之间的衔接关系和稳定行政法律关系的需要，有必要参照行政诉讼法的规定对行政复议期限进行必要的限制。本案中，沈丘县人民政府为第三人沈丘县莲池供销合作社颁发国有土地使用证的时间是1995年12月，原告沈丘县莲池镇牛营行政村第八村民小组对此于2020年5月8日提出行政复议申请明显超过二十年的最长期限，其行政复议申请应当不予受理。被告周口市人民政府作出的周政（复不可诉）字[2020]5号行政复议不予受理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。原告的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告沈丘县莲池镇牛营行政村第八村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  刘香云审判员  董小厂审判员  郭金华二〇二〇年七月十五日法官助理魏亚迪书记员杨雪丽