河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1469号上诉人（一审原告）杨利红，女，汉族，1975年3月16日生，住河南省偃师市。被上诉人（一审被告）偃师市人民政府。住所地：偃师市民主路**。法定代表人何武周，市长。原审第三人杨星辰，男，汉族，1948年3月21日生，住河南省偃师市。系杨利红父亲。杨利红因诉偃师市人民政府（以下简称偃师市政府）要求确认行政协议无效一案，不服洛阳市中级人民法院（2019）豫03行初510号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭书面审理了本案。本案现已审理终结。杨利红一审诉称，2010年11月，偃师市政府发布《偃师市人民政府关于城市建设用地征收土地的通告》，征地范围包括城关镇西寺庄村、东谷村、西谷村、赵庄寨村。杨利红的土地、房屋均在被征收范围内。此后，偃师市政府一直没有对杨利红进行补偿安置。直至2019年3月，偃师市政府发布西寺庄整村征迁公告，在没有杨利红授权的情况下与第三人杨利红父亲杨星辰签订《西寺庄整村征迁补偿协议》，并实际实施征收行为。实际上，偃师市政府征地所依据的河南省人民政府签发豫政土（2010）800号土地管理文件已过两年的有效期。偃师市政府2010年10月22日取得用地批复，2019年3月才实际实施具体行政行为，偃师市政府在具体实施征地行为时用地批复已经自动失效。根据《合同法》第五十二条第五款之规定：“有下列情形之一的合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”偃师市政府与杨利红父亲签订的《西寺庄村征迁补偿协议》违反了《土地管理法》的规定，应属于无效合同。杨利红父亲杨星辰并未得到杨利红授权签订协议，签订协议后未得到杨利红的追认，其签订的协议行为属于无权代理。被征收的房屋产权人为杨利红，杨利红父亲杨星辰没有权限代表杨利红与偃师市政府签订征收协议，属于无权代理的行为。杨利红对于《西寺庄整村征迁补偿协议》事后并未作出追认。《西寺庄整村征迁补偿协议》对杨利红根本不发生效力。西寺庄村整村征地拆迁之初，偃师市政府在西寺庄村整村征迁前未依法履行告知、确认、听证等法定程序，且未履行“两公告一登记”及听证程序。偃师市政府在征迁过程中，没有依法发布征地公告和补偿、安置方案公告，被征收人没有办理补偿登记手续，没有告知被征收人听证权，而是采取各种非法手段向被征收人施压，分户做工作，逼迫被征收人签字、拆房，程序违法。一审请求：1、确认杨利红父亲与偃师市政府2019年6月14日签订的《西寺庄整村拆迁补偿协议》无效；2、责令偃师市政府与杨利红重新签订安置补偿协议，在本村或周边土地上赔偿杨利红面积133平方米宅基地、90万建房款、完善双气、水电等基础措施；3、本案诉讼费由偃师市政府承担。洛阳市中级人民法院一审查明，杨利红系偃师市城关镇西寺庄村村民，其本人在村中无宅基地。2009年，杨利红购买其妹杨小强编号为偃宅基（土）字0404867号宅基，并在其上建筑房屋。2010年10月22日，河南省人民政府作出豫政土【2010】800号《关于偃师市2010年度第四批城市建设用地的批复》，同意偃师市转用并征收包括杨利红所在城关镇西寺庄村集体建设用地。2010年11月22日，偃师市政府作出偃政通【2010】13号《关于城市建设用地征收土地的通告》，偃政通【2010】14号《关于发布偃师市征地补偿安置方案的通告》。2017年4月24日，偃师市城市建设改造指挥部下发经洛阳市市委、市政府研究同意的《偃师市国家建设征收集体土地地上附着物补偿标准补充细则》（偃城改【2017】14号），自2017年4月24日执行该集体土地地上附着物补偿标准补充细则。2019年6月14日，杨星辰代杨利红与偃师市政府下属的偃师市新区建设指挥部签订编号为A186号《西寺庄整村拆迁补偿协议》，该协议主要内容：乙方被征迁房屋位于西寺庄村第6村民组，宅基证号为：偃土字04048**。乙方须在2019年6月15日前腾空房屋，门窗拆除完毕。乙方房屋及附属物补偿款合计总价人民币132157元。甲方一次性支付乙方搬家费800元。乙方在第一批限期征迁奖励公告规定的时间内，签订征迁委托书且经验收合格的，奖励乙方5000元。支付方式：乙方房屋及相关附属物征迁补偿款132157元、奖励资金5000元、搬家费800元，共计137957元，甲方应在乙方签订征迁委托书，空房验收合格起五个工作日内支付乙方。协议还对双方违约责任等内容进行了约定。甲方偃师市新区建设指挥部加盖印证，乙方由杨星辰代（杨利红）签字。2019年6月17日杨星辰代杨利红签收A186号西寺庄征迁款领取凭证。2019年6月26日杨星辰本人河南省河南省农村信用社（农商银行）账户收到上述137957元征迁补偿款。现涉案房屋已经拆除。一审另查明，一审庭审中，杨利红认可在其本人不在偃师时，由其父母在涉案房屋居住看房。一审认为，从本案查明事实看，所涉及的偃师市城关镇西寺庄村集体土地征收在2010年10月22日经河南省人民政府批复同意，2010年11月22日，偃师市政府即发布了征收土地通告，杨利红主张用地批复已经失效没有法律依据，一审不予采信。编号为A186号《西寺庄整村拆迁补偿协议》确系杨利红之父本案第三人杨星辰代签，第三人杨星辰也述称未经杨利红授权是被政府逼迫代签。但结合杨利红在一审庭审质证中承认曾经在西寺庄村拆迁附着物补偿清册上签名以及其本人不在偃师时，由其父母在涉案房屋居住看房的事实，足以认定杨利红对其父即本案第三人杨星辰代其本人签订《西寺庄整村拆迁补偿协议》并领取相关款项是明知且认可的。故杨利红诉称A186号《西寺庄整村征迁安置协议》系第三人无权代理行为，效力不及于杨利红的理由，同样不能成立，一审不予采信。另外，从补偿协议的内容可以看出，补偿标准并无明显不当。综上，被诉的《西寺庄整村拆迁补偿协议》不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的签订主体不具有行政主体资格或者没有依据等情形，也没有证据证明存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的欺诈、胁迫并损害国家利益，违反法律法规及行政法规的强制性规定等情形，依法不应当被确认无效。故杨利红诉求应由偃师市政府与其重新签订安置补偿协议等诉求，于法无据，一审不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条的规定，判决下：驳回杨利红的诉讼请求。本案受理费50元,由杨利红负担。杨利红不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定偃师市城关镇西寺庄村集体征收在2010年10月22日经河南省政府批复同意，2010年11月22日，偃师市政府即发布征收土地通告,并认定上诉人主张的征地批复已经失效没有法律依据属认定事实不清，适用法律错误。二、一审法院认定上诉人对第三人杨星辰代其本人签订《西寺庄整村拆迁补偿协议》并领取相关款项是明知且认可的，属于事实认定错误，认定协议有效，属于法律适用错误。一审判决认定事实部分不清且错误、适用法律部分错误，请依法撤销一审判决并予以改判，确认第三人杨星辰与被上诉人于2019年6月14日签订的《西寺庄整村拆迁补偿协议》无效，责令被上诉人与上诉人重新签订安置补偿协议,在本村或周边土地上赔偿上诉人面积133平方米宅基地、90万建房款、完善双气水电等基础措施。被上诉人偃师市政府未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，偃师市政府所组织实施的城中村改造，属于赋权性行政行为，其在此过程中所做的非强制性行为，应由行政机关在合理性范围内裁量。首先，根据偃政通【2010】13号、14号偃师市人民政府通告可知，杨利红关于“省政府征收批复超期无效、涉案协议属于无效合同”的理由不能成立。其次，第三人杨星辰作为在上诉人涉案房屋居住看房的成年直系亲属，其签订本案被诉的《西寺庄整村拆迁补偿协议》，可推定为受上诉人委托。另外，从该协议的内容可以看出，补偿标准并无明显不当。本案被诉的《西寺庄整村拆迁补偿协议》不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的签订主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法的情形,也没有证据证明存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形,依法不应当被确认无效。一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人杨利红承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 蒋跃峰二〇二〇年七月二十二日法官助理袁楠书记员玄晟颐