浙江省绍兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙06行终186号上诉人（原审原告）章阿龙，男，1952年10月25日出生，汉族，住绍兴市越城区。委托代理人程玉军，北京京润律师事务所律师。被上诉人（原审被告）绍兴市越城区城南街道办事处。住所地绍兴市越城区城南朝阳路**。法定代表人王宝金，主任。出庭行政机关负责人罗怡静，副主任。委托代理人杨凯，浙江永大（杭州）律师事务所律师。上诉人章阿龙因诉被上诉人绍兴市越城区城南街道办事处（下称城南街道办）房屋拆迁安置补偿行政协议一案，不服绍兴市越城区人民法院（2019）浙0602行初296号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月12日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人章阿龙的委托代理人程玉军，被上诉人城南街道办副主任罗怡静及该单位委托代理人杨凯到庭应询。本案现已审理终结。上诉人章阿龙一审时诉称，原告系绍兴市越城区城南街道外山村村民，在该村有合法产权的房屋及集体土地使用权。2018年7月18日，越城区城南街道城中村改造领导小组办公室（下称城南城中村改造办）作出《外山村拆迁公告》。2019年5月16日，原告被迫签订《城南街道外山村房屋征收货币安置补偿协议书》。原告认为，因案涉房屋所在土地性质为集体土地，应严格遵循土地管理法等法律规定。根据土地管理法第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。故被告无权对原告的土地房屋进行征收拆迁，依法应确认无效。请求法院确认原、被告签订的《城南街道外山村房屋征收货币安置补偿协议书》无效。一审法院审理查明，原告系绍兴市越城区城南街道外山村村民。为加快越城区城中村改造步伐，根据绍兴市越城区委、区政府的部署，外山村列入2018年越城区城中村改造第一阶段目标。2018年7月18日，被告城南街道办所属的城南城中村改造办作出《外山村拆迁公告》，决定对外山村实施拆迁签约腾空。2019年5月16日，城南城中村改造办与原告签订了《城南街道外山村房屋征收货币安置补偿协议书》。协议约定，原告现有房屋丈量总建筑面积257.01平方米，其中被认定具有合法手续的住宅房屋建筑面积192.54平方米，认定安置人口6人，可安置面积为240.00平方米，货币总补偿金额3000009.84元。双方同时约定，原告保证在2018年8月31日前自行腾空搬迁完毕，交出原房，并不损坏原房屋的结构及一切设施。城南城中村改造办在2018年8月31日起拆除原房屋，原告若没有按时搬迁完毕，城南城中村改造办将有权直接处置原告房屋，拆房时造成原告损失，城南城中村改造办不负任何责任。同时查明，2019年5月16日，原告在《房屋腾空验收单》上签名并按捺手印。同月31日，原告领取了上述补偿款。还查明，城南城中村改造办系被告为完成拆迁安置目标设立的临时性工作机构。一审法院审理认为，被诉编号为389的《城南街道外山村房屋征收货币安置补偿协议书》系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，与原告章阿龙协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议，兼具行政性与契约性，对该协议是否无效应适用行政法律规范及相关民事法律规范予以判断。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，城南街道办作为绍兴市越城区人民政府的派出机关，具备行政主体资格，其根据《的通知》（越政发〔2018〕12号）第四条“各镇人民政府(街道办事处)负责区域内征地房屋补偿的具体组织、实施工作”的规定，与章阿龙就房屋征收货币安置补偿签订协议，且案涉行政协议涉及集体土地上的房屋安置补偿问题，目前法律法规对于如何安置补偿的程序没有明确的规定，故只要不违反上位法规定的政策可以作为安置补偿的依据。原告提出集体土地上房屋征收应当遵循土地管理法关于国家征收集体土地的法定程序，属于对法条的误读。《中华人民共和国土地管理法》只对征收集体土地作出程序规定，但未对集体土地上的房屋在城中村改造过程中如何补偿作出程序性强制性规定。且对集体土地上的房屋在拆迁或征地前先行补偿到位，也能充分实现公共利益与被拆迁人合法权益的平衡保护，与土地征收补偿的保障性目的相吻合，案涉协议不存在重大且明显违法情形。其次，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，原告对其在案涉协议书上捺印、领取约定补偿款等事项均予认可，应当认定其自愿签订协议并接受协议约定权利义务内容，被告与原告户就案涉房屋征收货币安置补偿款、搬迁时间、支付方式等相关事项均已达成一致，不存在合同无效法定情形。故原告要求确认协议无效的诉讼请求理由不足，不予支持。庭审中,该院根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定向原告释明，但原告拒绝变更诉讼请求。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，判决驳回原告章阿龙的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告章阿龙负担。上诉人章阿龙上诉称：1.一审判决确定被上诉人具有对房屋实施安置补偿的法定职责所适用的依据错误。本案双方所签订的房屋安置补偿协议属于行政协议的范畴。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法之规定。依照行政诉讼法第六十三条“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、、地方性法规作为依据参照规章进行法律适用”之规定。一审法院所适用的地方性规范文件《的通知》（越政发〔2018〕12号）并不在法院审理行政案件适用法律的范围之内。因此，一审判决选择适用越城区人民政府文件（越政发〔2018〕12号）认定被上诉人具有签订房屋安置补偿协议的行政主体资格和依据错误，应予以纠正。2.双方签订的安置补偿协议因违反行政诉讼法第七十五条“实施主体不具有行政主体资格”和“没有依据”之规定，属于法律规定的重大且明显违法的情形，应依法确认无效。从上诉人提供的政府信息公开告知书可知，案涉上诉人房屋所在地块至今无国务院或者浙江省人民政府的征地批准文件。案涉协议应依法确认无效。根据行政诉讼法解释第九十九条的规定，减损权利的行政行为没有法律规范依据的行政行为无效。案涉协议同样应当无效。3.双方所签订的补偿协议完全符合合同法第五十二条第一项、第三项、第五项规定的合同无效情形。首先，补偿协议是上诉人在被胁迫的情况下所签，非被上诉人真实意思表示；其次，被上诉人以合法形式掩盖非法目的，被上诉人以签订书面集体土地上房屋征收补偿协议的形式达到非法占有上诉人宅基地的目的；再次，协议违反法律的强制性规定。根据土地管理法第四十五条至第四十八条规定，国家征收土地的，必须依照法定程序批准，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案的被上诉人违反了土地管理法的上述强制性规定，协议无效。4.双方签订的安置补偿协议不公平、不合理、不合法。补偿协议内容中对上诉人房屋面积未按照实有面积认定。签订协议所确定的货币安置补偿基准价不能客观真实的反映被征收房屋周边的市场价。评估机构的选择未经上诉人等被征收人投票选择，选择过程未公证，对于评估结果不服无救济途径。案涉补偿协议的履行不能保障上诉人的征收权益。综上，请求二审法院查明事实，依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人城南街道办答辩称：1.一审法院认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人具有签订房屋征收安置补偿协议的相应职权，案涉协议签订合法有效。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”被上诉人作为绍兴市越城区人民政府的派出机关，属于能独立承担法律责任的行政主体。根据《的通知》第四条规定，各镇人民政府（街道办事处）负责区域内征地房屋补偿的具体组织、实施工作。故被上诉人具有组织实施房屋安置补偿的相应职权，具有与上诉人签订安置补偿协议的主体资格。2.案涉协议系双方协商一致，在自愿平等的基础上签订，不存在合同法规定无效的情形。上诉人未提交证据证明案涉行政协议存在违反行政法律、法规强制性规定的，或者行政协议内容损害国家利益、公共利益及他人利益，或者存在一方以欺诈、胁迫手段订立协议等情形，且在案涉协议签订后，上诉人已将房屋腾空、领取补偿款，以自己的行为明确表示已实际履行案涉行政的具体权利义务，系对行政协议效力的确认。综上，上诉人提起的上诉无事实和法律上的根据，故请求法院依法驳回上诉，维持原判。上诉人章阿龙于二审期间补充提交如下证据证明被上诉人城南街道办没有征收外山村土地的审批文件，属于法律规定的重大且明显违法的情形：1.绍兴市自然资源和规划局于2020年5月20日作出的《政府信息公开答复书》；2.浙江省自然资源厅于2020年5月27日作出的2020年第284号《政府信息公开告知书》。两份证据是一审后上诉人取得的新证据，被上诉人对该证据真实性无异议，但认为证据1已经明确征收项目在报批中。本院认为，上述证据的内容结合被上诉人自认，能证明案涉地块土地征收项目目前正在报批过程中。经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，被诉编号为389的《城南街道外山村房屋征收货币安置补偿协议书》系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，与上诉人章阿龙协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议，兼具行政性与契约性。对该协议是否无效应适用行政法律规范及相关民事法律规范予以判断。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，城南街道办作为绍兴市越城区人民政府的派出机关，具备行政主体资格。根据《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法（试行）》（越政发〔2018〕12号）第四条“各镇人民政府（街道办事处）负责本区域内征地房屋补偿的具体组织、实施工作”的规定，城南街道办所设临时性机构越城区城南街道城中村改造领导小组办公室与章阿龙户就房屋征收货币安置补偿签订协议，不存在重大且明显违法情形。其次，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，上诉人对其在案涉协议书上签字的事项予以认可，虽然主张签约行为系受胁迫所签，但未提供充分证据予以证明。城南街道办与章阿龙户就案涉房屋征收货币安置补偿工作中征收房屋范围、货币安置补偿标准、货币安置补偿款、搬迁时间、支付方式等相关事项均已达成一致，不存在合同无效法定情形。上诉人现以征收违法为由主张案涉安置补偿协议无效，本院不予支持。上诉人一审中经法院释明法律依据及后果，仍明确不同意变更诉讼请求，一审判决驳回其诉讼请求并无不当。综上，上诉人章阿龙的上诉理由缺乏事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人章阿龙负担。本判决为终审判决。审判长 王 建审判员 蒋 瑛审判员 傅芝兰二〇二〇年七月二日法官助理魏晓靖书记员谈亚红