广东省清远市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）粤18行初6号 原告：清远市清新区浸潭镇五马村村民委员会坑尾村民小组。 负责人：祝锦平，该村民小组组长。 委托诉讼代理人：赖灶金，男，1962年11月4日出生，汉族，住清远市清新区*************。 委托诉讼代理人：赖伟光，广东正肯律师事务所律师。 被告：清远市清新区人民政府，住所地：清远市清新区*****。 法定代表人：张仁建，区长。 委托诉讼代理人：崔延磊，清远市清新区林业局干部。 委托诉讼代理人：李书远，广东劲龙律师事务所律师。 被告：清远市人民政府，住所地：清远市清城区*******。 法定代表人：马正勇，市长。 委托诉讼代理人：张宇坤，清远市林业局干部。 委托诉讼代理人：张念，清远市司法局干部。 第三人：清远市清新区浸潭镇五马村村民委员会。 法定代表人：肖观伙，该村民委员会主任。 第三人：清远市清新区浸潭镇五马村村民委员会大罗坑村民小组。 负责人：陈伙生，该村民小组组长。 第三人：清远市清新区浸潭镇五马村村民委员会红旗村民小组。 负责人：陈灿华，该村民小组组长。 第三人：清远市清新区浸潭镇五马村村民委员会坑脚村民小组。 负责人：陈河镜，该村民小组组长。 第三人：清远市清新区浸潭镇五马村村民委员会塘头村民小组。 负责人：肖杵兴，该村民小组组长。 第三人：清远市清新区浸潭镇五马村村民委员会新围村民小组。 负责人：肖金办，该村民小组组长。 第三人：清远市清新区浸潭镇五马村村民委员会文笔朗村民小组。 负责人：肖**生，该村民小组组长。 第三人：清远市清新区浸潭镇五马村村民委员会大石古村民小组。 负责人：罗国英，该村民小组组长。 第三人：清远市清新区浸潭镇五马村村民委员会白蛇村民小组。 负责人：张金伙，该村民小组组长。 第三人：清远市清新区浸潭镇五马村村民委员会大塝村民小组。 负责人：伍海堂，该村民小组组长。 上述第三人的共同委托诉讼代理人：肖基明，男，汉族，1947年10月24号出生，住清远市清新区**************。 第三人：清远市清新区浸潭镇五马村村民委员会珠岭村民小组。 负责人：鲁树桂，该村民小组组长。 原告清远市清新区浸潭镇五马村村民委员会坑尾村民小组（以下简称坑尾村民小组）因林权争议不服被告清远市清新区人民政府（以下简称清新区政府）行政裁决及被告清远市人民政府（以下简称清远市政府）行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年2月24日受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月1日公开开庭审理了本案。原告坑尾村民小组的负责人祝锦平及其委托诉讼代理人赖灶金、赖伟光，被告清新区政府的委托诉讼代理人崔延磊、李书远，被告清远市政府的委托诉讼代理人张宇坤，第三人清远市清新区浸潭镇五马村村民委员会（以下简称五马村委会）、清远市清新区浸潭镇五马村村民委员会大罗坑村民小组（以下简称大罗坑村民小组）、清远市清新区浸潭镇五马村村民委员会红旗村民小组（以下简称红旗村民小组）、清远市清新区浸潭镇五马村村民委员会坑脚村民小组（以下简称坑脚村民小组）、清远市清新区浸潭镇五马村村民委员会塘头村民小组（以下简称塘头村民小组）、清远市清新区浸潭镇五马村村民委员会新围村民小组（以下简称新围村民小组）、清远市清新区浸潭镇五马村村民委员会文笔朗村民小组（以下简称文笔朗村民小组）、清远市清新区浸潭镇五马村村民委员会大石古村民小组（以下简称大石古村民小组）、清远市清新区浸潭镇五马村村民委员会白蛇村民小组（以下简称白蛇村民小组）和清远市清新区浸潭镇五马村村民委员会大塝村民小组（以下简称大塝村民小组）的共同委托诉讼代理人肖基明及第三人白蛇村民小组的负责人张金伙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告坑尾村民小组起诉请求：1.撤销被告清远市政府作出的清府复决〔2019〕79号《清远市人民政府行政复议决定书》；2.撤销被告清新区政府作出的清新府行决〔2019〕9号《关于浸潭镇“律哩岭、大坳坪分水、旱塘坑、石狸面冲”处理决定书》；3.判令由被告清新区政府重新作出行政行为。事实和理由：一、涉案争议地一直由原告经营管理，并有当地政府颁发的81年山权林权所有证予以佐证。其后，原告根据上述81年山权林权所有证换发了两个新林权证，但第三人以换发证时档案资料没有上述81年山权林权所有证附档为由申请撤销原告持有的新林权证，清新区政府据此作出撤证决定，属于认定事实错误。二、清新区政府此前曾就涉案争议地作出确权处理决定，后清远市政府以当事人的现场指认与原告持有的81年山权林权所有证不相符为由撤销该处理决定。现清新区政府重新作出涉案处理决定，但其并没有重新就原告持有的81年山权林权所有证的四至范围及相关自留山证的位置到现场核查，而随意按照第三人的指认而认定争议地中面积3482.3亩的林地不在原告持有的81年山权林权所有证的四至范围内，属认定事实错误。另外，涉案《同意书》是约定“没有办理1981年《山权林权所有证》的山林归属五马村委会集体所有”，但争议地是在原告持有的81年山权林权所有证的四至范围内。因此，本案争议地并不符合“没有办理1981年《山权林权所有证》的山林”的条件。三、清远市政府在没查清事实的情况下作出维持原决定的复议决定，亦属认定事实错误。 原告坑尾村民小组为证其主张向本院提供如下证据：1.清新府行决〔2018〕15号《关于浸潭镇“律哩岭、大坳坪分水、旱塘坑、石狸面冲”处理决定书》；2.清府复决〔2018〕98号《清远市人民政府行政复议决定书》；3.清新府行决〔2019〕9号《关于浸潭镇“律哩岭、大坳坪分水、旱塘坑、石狸面冲”处理决定书》；4.清府复决〔2019〕79号《清远市人民政府行政复议决定书》；5.《山权林权所有证》；6.《自留山使用证》。 被告清新区政府答辩称：答辩人受理申请后，依法送达相关材料，进行调查取证，并组织争议双方到现场进行踏查及将争议地情况进行公示，组织双方多次调解协商，故涉案处理决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。（具体理由如涉案处理决定书所述） 被告清新区政府向本院提交了证明其行政行为合法的如下证据、依据：1.清新府行决〔2019〕9号《关于浸潭镇“律哩岭、大坳坪分水、旱塘坑、石狸面冲”处理决定书》；2.送达回证；3.现场踏查图、现场踏查记录；4.签到表、调解笔录；5.询问笔录；6.双方在行政处理程序中所提交的材料；7.公示图；8、清新府行复〔2003〕9号《关于“蛤塘山”的权属处理决定书》；9.相关法律法规。 被告清远市政府答辩称：答辩人作出的涉案复议决定书程序合法，认定事实清楚，适用法律法规正确，原告的诉求缺乏事实和法律依据，请求人民法院予以驳回。（具体理由如涉案复议决定书所述） 被告清远市政府向本院提交了证明其行政行为合法的如下证据、依据：1.行政复议申请书；2.行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书及送达回证；3.第三人答复书、清新区政府行政答复书及证据材料目录；4.延长行政复议审查期限通知书及送达回证；5.清府复决〔2019〕79号《复议决定书》及送达回证；6.相关法律法规。 第三人五马村委会及大罗坑村民小组等陈述称：一、涉案争议地原为第三人集体所开发的五马茶场范围，后因与案外人发生争议，答辩人通过诉讼已取得了包含涉案争议地的林地。其后，双方签订《同意书》，明确除了81年所发放的8个山权林权所有证范围内的林地外，其余林地均属集体所有。二、涉案争议地经双方踏查勘界后共同签名确认，答辩人经研究决定同意商让地块西面①号地块，山名“分水”以分水冲别名深坳冲为界，面积约337亩，但清新区政府不经第三人同意，擅自将东北面亦确定给原告，故答辩人对涉案处理决定亦有异议。因此，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 第三人五马村委会及大罗坑村民小组等向本院提交如下证据：1.原告山权林权所有证；2.合同；3.处理决定书及行政判决书；4.同意书；5.撤证处理决定书及复议决定书；6.公示图及红线图；7.确权处理决定书及复议决定书。 第三人清远市清新区**************民小组（以下简称珠岭村民小组）陈述称：本案与珠岭村民小组无关，不发表任何意见。 珠岭村民小组未向本院提供证据。 对原、被告及第三人提供的证据，本院组织了各方当事人进行举证和质证。对于当事人没有争议的证据，本院予以认定；对于当事人提交的用于确权方面的证据的证明效力，本院将在以下部分进行分析评判。 本院经审理查明： 一、争议山场的基本情况 争议山场地名为“律哩岭、大坳坪分水、旱塘坑、石狸面冲”（又名“律哩岭脚至岭顶、石门、耙齿形、大坳分水、旱塘坑、深坳冲、石狸面冲”），该争议地座落在清远市清新区浸潭镇行政区域内。四至范围是：东至律哩岭顶；南至石门、耙齿形、大坳、观音博；西至分水形；北至律哩岭脚至坑尾村至牛揾村，面积约4121.3亩。原告坑尾村民小组认为争议地现状树种以杂树为主，其中杉树、松树、竹是其本村种植的，杂树是天然生长的；第三人五马村委会及大罗坑村民小组等认为“旱塘坑”内的杉树为1973年建设五马茶场时五马村委会十一条村集体种植的，杂木为天然林，零星杂竹为五马村委会集体种植的。但双方对各自上述主张均没有提供充分的证据予以证明。 二、争议山场的纠纷处理过程 原告坑尾村民小组因与第三人五马村委会、大罗坑村民小组等发生山林权属纠纷曾向被告清新区政府提出确权调处申请，被告清新区政府后于2018年7月30日作出清新府行决〔2018〕15号处理决定书。第三人不服该处理决定，并向被告清远市政府提出复议申请。被告清远市政府后于2018年12月5日作出清府复决〔2018〕98号复议决定书，决定撤销清新区政府作出的处理决定书，并由清新区政府在收到复议决定书之日起180日内对涉案林权争议重新作出处理。 2019年5月29日，被告清新区政府组织争议双方进行现场勘查，并制作了争议林地的现场踏查图，由争议双方代表在踏查图上签名确认。其后，清新区政府于2019年7月22日作出涉案清新府行决〔2019〕9号处理决定书。原告坑尾村民小组不服该处理决定，向被告清远市政府提出复议申请，清远市政府于2019年12月13日作出涉案清府复决〔2019〕79号复议决定书。 三、涉案处理决定的主要内容 （一）坑尾村民小组持有原清远县1981年9月26日颁发的清林证字№0004464号《山权林权所有证》，并以该证第二、第三、第四栏主张争议地权属。1.第二栏山名为“大岗”，其四至范围是：东至桃仔冲为界，座落在争议地东至线和北至线交汇点外往东北方向约1100米处的一条山冲，争议双方也予以认可，即东至在争议地东北角位置；南至坪坑尾为界，坑尾村民小组指认座落在争议地东至线的靠南端，五马村委会等指认的座落在争议地东北角位置，而双方确认的争议地南至线是双方共同指认的石门、耙齿形、大坳的山顶分水线，与坑尾村民小组指认的南至线不相符，因此，只能采信五马村委会等指认的位置；西至旱塘坑为界，坑尾村民小组指认座落在争议地南至线以北约200米、西至线以东约650米的山冲尾段处，在争议地范围内西南角，而五马村委会等指认的旱塘坑座落在争议地北至线以北约100米的山冲冲口处，在争议地范围外，两点之间相距约1200米，由于争议双方指认位置不同，均位于同一条山冲中，清新区政府无法确认，因此只能取其中点作为该地的西至；北至大王公为界，座落在争议地北至线以北约400米处，双方也予以认可。综上，“大岗”的范围包含争议地东北面的一部分，争议地东北面以明显的山冲为界的地块，面积约302亩，林地权属归坑尾村民小组所有。2.第三栏山名为“寨仔脚”，其四至范围是：东至大王公坑为界，座落在争议地北至线以北约400米处的一条山冲，并且双方也予以认可；南至坑尾村，座落在争议地北至线以北的位置，由此，该“寨仔脚”的南面只能到坑尾村，是坑尾村北面的林地，因此，“寨仔脚”的地块在争议地以北的位置，“寨仔脚”的四至范围不包含争议地。3.第四栏山名为“牛揾”，其四至范围是：东至坑尾村，实地位于争议地北至线以北的位置；南至深坳冲为界，争议双方表述各说不一，坑尾村民小组指认座落在南至线以北约100米的山冲处，该位置被表述为分水。而五马村委会等表述的深坳冲指认了两点位置，第一点座落在争议地西至线以东约300米处，坑尾村民小组表述为牛揾坑，第二点座落在北至线以北约200米的山冲处，坑尾村民小组也表述为牛揾坑。争议双方指认的南至虽然位置不同，坑尾村民小组指认的位于山冲的尾段，五马村委会等指认的位于山冲的中段，但都位于同一条山冲中，说明该山冲双方也称为深坳冲；西至石狸面冲为界，争议双方表述也是各说不一，坑尾村民小组指认座落在争议地西至线以东的山冲上，该位置被表述为分水。而五马村委会等指认的石狸面冲座落在争议地的北至线上，该位置坑尾村民小组表述为牛揾坑，两点之间相距约450米。争议双方指认的石狸面冲虽然位置不同，但都可以由深坳冲沿冲上到同一山形（山脊），即西至线；北至大石下冲为界，座落在争议地北至线以北约450米处的一条山冲，并且双方也予以认可。从上述四至分析，双方对“牛揾”涉及四至范围的表述，都在争议地深坳冲西面，即争议地西面以深坳冲为界的地块是第四栏“牛揾”范围的一部分，说明了“牛揾”的范围包含了争议地西至线以东、深坳冲以西的地块。因此，争议地的西面，面积约337亩，权属归坑尾村民小组所有。 （二）五马村委会及大罗坑村民小组等举证有清新县人民政府《关于“蛤塘山”山林权属处理决定书》（案号：清新复决〔2003〕9号）等法律文书予以证明权属，虽然争议地是上述文书“蛤塘山”处理决定第一项范围的一部分，但双方在2010年9月均签订了《同意书》，视为对涉案的争议地进行了重新的协议处分，该《同意书》可作为处理该宗山林纠纷的处理依据。双方均在《同意书》一致同意，除1981年发放的8个《山权林权所有证》为依据进行确权换发新证外，其余山林归属五马村委会集体所有，而另外7个山林证与本案争议地没有关联。因此，除争议地西面、东北面的小部分林地权属归坑尾村民小组外，其余大部分林地权属归五马村委会集体所有。 （三）对于争议地内的林木，争议双方对耕作管理事实各说不一，但均没有提供充分的证据予以证明，故清新区政府确定林木的权属按林地权属归属进行处理。 综上，清新区政府决定如下：一、争议地西面，面积约337亩，林地林木权属归清远市清新区浸潭镇五马村村民委员会坑尾村民小组集体所有；二、争议地东北面，面积约302亩，林地林木权属归清远市清新区浸潭镇五马村村民委员会坑尾村民小组集体所有；三、争议地东南面，面积约3482.3亩，林地林木权属归清远市清新区浸潭镇五马村村民委员会集体所有。 四、涉案复议决定的主要内容 复议决定查明的基本事实与处理决定一致。清远市政府认为，坑尾村民小组持有的1981年清林证字№0004464号《山权林权所有证》第二栏和第四栏的四至范围，经清新区政府核对，分别包括了争议地东北面的一部分和争议地西面部分，涉及面积302亩和337亩，该两部分争议地应归坑尾村民小组所有。坑尾村民小组与五马村委会等在2010年9月签订了《同意书》，一致同意以1981年发放的8个《山权林权所有证》为依据进行确权换发新证，没有办理1981年《山权林权所有证》的山林权属归五马村委会集体所有，另外7个《山权林权所有证》与本案争议地无关，因此，除上述确权归坑尾村民小组所有的部分林地外，剩余林地权属应归五马村委会所有。争议各方当事人都没有在争议山场范围内种植林木的证据，争议地内的林木权属随林地权属处理。综上，涉案《处理决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持清新区政府作出的《处理决定书》。 五、本院另查明的事实 庭审中，原告坑尾村民小组表示对清新区政府的调处程序及清远市政府的复议程序无异议。同时，原告坑尾村民小组、第三人五马村委会及大罗坑村民小组等均表示同意林木权属按照林地权属的归属进行处理。 原告坑尾村民小组在诉讼中提供了数份自留山证，拟证明其对涉案林地具有经营管理的事实。 本院认为，本案是林权争议行政裁决及行政复议纠纷，审查的是被告清新区政府作出的清新府行决〔2019〕9号《处理决定书》和被告清远市政府作出的清府复决〔2019〕79号《复议决定书》是否合法。结合各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点可进一步归纳为：涉案处理决定及复议决定对原告所持有的山权林权所有证中的四至范围认定是否正确。 根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据”的规定，林业三定确权之后，依法变更权利主体的协议、处理决定或人民法院判决，是林权争议处理的依据。本案中，原告与第三人于2010年9月签订涉案《同意书》，明确约定除1981年发放的8个《山权林权所有证》为依据进行确权换发新证外，其余山林归属五马村委会集体所有。经审查，上述同意书中所涉的另外7个山权林权所有证的权属人至今并没有以其所持山权林权所有证为依据就本案争议地提出权属申请，故本案林地确权的关键在于原告所持有的山权林权所有证中的四至范围是否包含涉案争议地。为此，清新区政府根据原告提供的山权林权所有证的证载内容，组织原告及第三人到争议地现场进行指认。其中，地名为“大岗”的山场，原告及第三人对南至线地物标的指认位置存在较大分歧，清新区政府虽以原告所指认的南至线地物标与双方确认的争议地南至线不一致为由不采信原告的指认，但其并没有对第三人的指认位置是否符合证载内容及自然地形地貌等进行分析判断的情况下直接采信第三人的指认，此明显不当。对于该山场的西至线地物标的指认位置，原告及第三人对此亦存在分歧，而清新区政府在未结合证载内容及自然地形地貌等的情况下，机械化地以原告及第三人的各自指认位置的中间点作为认定该山场的西至线地物标，此明显依据不足。且从涉案现场踏查图来看，该中间点并不存在明显的地理分界标识物，若以此作为权属界线，势必会造成二次争议。因此，清新区政府在认定原告所持山权林权所有证中的四至范围时，未能尽到调查职责，简单采信一方指认或机械化确定地物标，导致无法准确认定该山权林权所有证是否包含涉案争议地这一关键事实，故其所作出的涉案处理决定书属认定事实不清，主要证据不足，本院依法予以撤销。清远市政府在复议期间，未能查清案件主要事实，作出维持涉案处理决定的复议决定书，此亦属违法，本院依法一并撤销。 综上所述，涉案处理决定书及复议决定书认定事实不清，主要证据不足，原告坑尾村民小组请求予以撤销，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（六）项、第七十九条和《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第四十八条的规定，判决如下： 一、撤销被告清远市清新区人民政府作出的清新府行决〔2019〕9号《关于浸潭镇“律哩岭、大坳坪分水、旱塘坑、石狸面冲”处理决定书》及被告清远市人民政府作出的清府复决〔2019〕79号《清远市人民政府行政复议决定书》； 二、责令被告清远市清新区人民政府自本判决发生法律效力之日起六个月内对本案林权争议重新作出处理决定。 本案受理费50元，由被告清远市清新区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。 审 判 长 刘永戈 审 判 员 赖爱红 审 判 员 林士嵛 二〇二〇年七月八日 法官助理 叶礼裕 书 记 员 范小婷 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 《广东省林木林地权属争议调解处理条例》 第四十八条经行政复议或者行政诉讼撤销的林权争议处理决定，作出该处理决定的人民政府应当在六个月内重新作出处理决定。 重作处理决定的人民政府不得以同一事实和理由作出与原行政处理决定基本相同的处理决定，仅因违反法定程序需要重新作出的处理决定除外。