黑龙江省齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区人民法院行 政 判 决 书（2020）黑0208行初2号原告：王某国，男，1978年5月2日出生，住址黑龙江省齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区。委托诉讼代理人：殷宏，黑龙江殷宏律师事务所律师。委托诉讼代理人：王某玉（王某国姑姑），女，1972年6月16日出生，汉族，农民，住址黑龙江省齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区。被告：齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区林业和草原局，住所地黑龙江省齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区。法定代表人：王某海，职务局长。委托诉讼代理人：刘某，该局干部。委托诉讼代理人：田东阳，该局法律顾问。原告王某国不服被告齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区林业和草原局于2019年12月25日作出的梅林草罚（2019）011号行政处罚决定书，于2020年4月10日向本院提起行政诉讼，本院依法受理。在审理期间，原告申请主审法官张荣回避，因无正当理由，申请回避事由不符合法定条件，也不符合自行回避条件，2020年5月17日本院决定驳回其回避申请。原告申请延期审理，称其诉讼代理人在哈尔滨市居住，因新型冠状病毒感染××疫情不能参加诉讼活动，2020年6月9日本院决定中止审理。现已恢复审理，并于2020年7月14日公开开庭进行了审理。原告王某国、委托诉讼代理人殷宏、王某玉、被告行政机关负责人王某海、委托诉讼代理人刘某、田东阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年12月25日作出梅林草罚（2019）011号行政处罚决定，认定：根据2019年黑龙江省林业和草原局绿卫图斑比对，王某国在梅里斯镇某某村某某屯东侧草原种植49.77公顷（实际种植54.24公顷）农作物以及转包他人种植农作物的行为，没有提供任何在草原上种植农作物的合法手续。违反了《中华人民共和国草原法》相关规定及《黑龙江省草原条例》第十八条规定，依据《中华人民共和国草原法》相关规定及《黑龙江省草原条例》第四十五条规定，决定对王某国作出如下处罚：1、立即停止该地块种植农作物的违法行为，退还草原；2、立即恢复草原植被。原告诉称，2019年12月25日，被告违法对原告作出行政处罚，并让某某村领导将行政处罚决定书捎回村里交给原告，未履行任何法定的送达程序，原告并不存在行政处罚决定书中所列的违法行为，也不存在《黑龙江省草原条例》第十八条和第四十五条中所列的行为，原告持有经过公证的《草原续包合同》和向草原管理站交纳管理费的收费票据，被告处罚决定没有事实和证据，没有履行合法程序，应当撤销。原告委托诉讼代理人认为，一、齐梅林草罚（2019）011号行政处罚决定书认定事实错误，没有证据支持，王某国2002年就已承包某某村草原，并签订草原合同，2007年又与某某村签订《草原续包合同》，此合同经过公证。已生效的法院判决书认定的事实是，争议地块的地类经调查土地部门证实现状为耕地，在王某国承包草原时就存在耕地，村委会收取了王某国承包费用。被告也收取过王某国的管理费用。因此，认定王某国种植农作物以及转包他人种植农作物没有合法手续与事实不符。被告认定王某国在梅里斯镇某某村某某屯东侧草原种植49.7公顷（实际种植54.24公顷）农作物以及转包他人种植农作物的行为，没有证据支持。被告没有依法委托鉴定机构进行实地丈量和鉴定，王某国是否耕种了农作物、耕种亩数、在哪耕种均未提交相关证据，也没有组织双方当事人现场指认，更没有对转包事实调查核实。已生效的梅里斯法院（2015）梅行初重字第13号行政判决书和齐齐哈尔市中级人民法院（2016）黑02行终57号行政判决书，已确认的事实应作为本案基本事实。二、原告不存在“将承包草原改为其他农用地的行为”，被告处罚适用法律错误。2002年王某国承包的草原就有耕地800亩，第二次全国土地调查成果，确定案涉地块的地类是耕地。三、被告行政处罚决定，程序违法。被告没有依法进行现场勘验、指认和委托鉴定机构鉴定面积和土地性质。被告责令整改通知书、行政处罚事先告知书、送达回证、行政处罚立案审批表等采证程序违法，王某国没有接到责令整改通知书、行政处罚事先告知书，剥夺了王某国的申诉权利。行政处罚决定书由他人转交王某国送达程序违法。综上，被告作出的行政处罚决定应予撤销。原告为证实自己的主张，向本院提交了如下证据：1、齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区林业和草原局作出的齐梅林草罚（2019）011号行政处罚决定书复印件一份，证明：被告对原告违法作出行政处罚决定，原告因此不服而提起行政诉讼要求撤销违法的行政处罚决定书的事实；2、齐梅草监罚（2014）20号行政处罚决定书一份，证明：2014年，被告已就本案事实作出过行政处罚决定，并且该案已经两级法院审理并作出判决，没有支持被告的处罚决定，而是撤销了被告的处罚决定书，被告针对同一事实再次作出行政处罚违反了一事不再罚的处罚原则；3、2007年6月18日王某国与某某村委会签订的《草原承包合同书》、2007年6月19日的公证书复印件各一份，证明：原告承包某某村村委会的1200亩、草原中含有800亩耕地的事实。村委会允许原告经营800亩耕地，合同经公证处公证已依法成立并生效。同时证明原告与村委会存在合同关系，被告不是合同相对方，无权要求停止履行合同；4、2002年4月20日王某国与某某村委会签订的《草原承包合同书》复印件一份，证明：原告2002年就已经承包了某某村的草原并签订合同，承包期30年，由于2007年村上要收回部分草原修路，遂同意原告耕种1200亩草原内的800亩耕地作为补偿，因此签订了2007年的承包合同并进行了公证，原告对案涉草原及耕地具有合法的经营权；5、王某国向梅里斯区草原站交管理费的票据复印件4张，证明：原告一直履行合同并服从管理，并向被告交纳管理费，被告对原告承包案涉草原是认可的并收取管理费用；6、2014年5月19日、2015年3月25日齐齐哈尔市国土资源局梅里斯分局出具的两份证明及案涉土地的土地利用现状图和土地利用总体规划图2006-2020年各一份，证明：齐齐哈尔市国土资源局梅里斯分局已经查明并确认案涉土地根据二调成果为基本农田，在梅里斯中心城区土地利用总体规划图2006-2020中均为一般耕地的事实和王某国公证合同书中的土地范围根据二调成果图显示地类为耕地，耕地总面积933.68平方米；7、（2015）梅行初重字第13号行政判决书复印件和（2016）黑02行终57号行政判决书复印件各一份，证明：生效判决已确认以下事实：（1）2002年原告已承包某某村委会的所有草原（王某林和曹某辉承包草原除外）。2007年王某国与某某村委会签订《草原续包合同》，承包某某村草原1200亩（原有耕地800亩）并经公证处公证；（2）争议地块的地类经调查土地部门证实现实情况为耕地；（3）该争议地块，在原告承包草原时就是耕地；（4）011号行政处罚决定书认为原告种植农作物以及转包他人种植农作物没有合法手续是与事实不符的。原告有承包合同并且进行了公证，交纳了草原管理费。被告辩称，不同意原告的诉讼请求。对原告作出的行政处罚决定由村委会领导转交给王某国，王某国实际收到了处罚决定，并提起行政诉讼。原告与村委会签订的《草原承包合同》、《草原转包合同》均明确了双方权利义务。承包土地性质无法证实是耕地。被告严格遵守法律程序，包括送达、立案、调查、勘验等程序，作出的行政处罚程序合法，证据确实充分，适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提供了如下证据、依据：1、黑林草发[2019]133号关于印发“绿卫2019”全省森林草原执法专项行动方案的通知复印件一份、齐自然资发[2019]18号关于印发《齐齐哈尔市“绿卫2019”森林草原湿地执法专项行动实施方案》的通知复印件一份，证明：案件来源，通过“绿卫”经过调查核实原告在其耕种的土地有耕种草原的行为，有改变土地性质的行为，被告依法作出行政处罚；2、梅里斯镇统计信息表，证明：第一页第七行281明确说明原告疑似草原变更耕地的相关情况；3、黑龙江林草变化图斑信息表复印件一张，证明：原告从事违法行为的地块的具体信息情况，经过两个图片的比对，2013年制作图斑表时是草地，2018年制作图斑表时是耕地，能证实在此期间改变了土地用途；4、行政处罚立案审批表复印件、案件处理意见书复印件、行政处罚事先告知书复印件、责令改正通知书复印件、现场勘验笔录复印件及相关材料的送达回证复印件，证明：被告依照法律程序对原告作出行政处罚，立案审批表证明2019年12月9日被告对原告的违法行为进行行政处罚立案，案件处理意见书证明对原告违法行为认定法律依据，行政处罚事先告知书证明被告调查核实发现原告具有违法行为，事先对违法行为进行确认，并告知原告，责令改正通知书证明要求原告对违法行为限期更正，现场勘验笔录证明原告种植农作物的具体内容；5、1984年原某某乡草原现状图复印件，证明：该地块中体现了原告王某国种植农作物的具体地块、具体位置。同时证明该地块土地性质是草原；6、朱某霞、蒋某超询问笔录复印件，证明：土地是草原，2014年变水田了，原告一直耕种；7、行政处罚决定审批表复印件，证明：被告依法对原告的违法行为作出行政处罚；8、行政处罚决定书复印件及其送达回证，证明：被告对原告依法作出行政处罚，被告委托了蒋某超将行政处罚决定书送达给了原告。经庭审质证，原告对被告证据1的合法性、关联性、真实性和证明问题均有异议，认为应该按照相关法律，不能按照文件处罚，此文件不能做出行政处罚的依据，原告没有作出超出法律规定的违法行为，并持有经过公证机关公证的承包合同，缴纳承包费用；对证据2的真实性有异议，是否进行了篡改，王某国持有的合法草原合同中含有800亩耕地；对证据3的真实性、合法性、关联性有异议，表中没有出具机关签字、签章，应该有合法来源，认为此表是2013年至2018年的数据，2007年原告和村委会签订合同时就已经有800亩耕地，此表没有标注草原开垦成耕地，不存在草原变耕地的事实；对证据4的立案审批表、案件处理意见书有异议，该案不符合立案条件，处罚没有事实依据和法律依据，属于违法立案。对行政处罚事先告知书、责令改正通知书及送达回证有异议，原告并没有收到行政处罚事先告知书，送达回证均是蒋某超签字，并没有送达原告，剥夺原告陈述和申辩的权利，违反相关法律规定，程序违法。现场勘验笔录属于空白笔录，没有履行勘验程序，没有相关人员签字，不能作为证据。不确定本案执法人员刘某、赵芳奇是否符合法律规定，是否具有执法资格；对证据5认为来源不合法，没有出具机关负责人签字、盖章，证明不了案涉地块是草原的事实；对证据6有异议，此份证据是由齐齐哈尔市检察院形成的，不应作为行政处罚案件使用，并且来源不合法。蒋某超是公民，不是鉴定机构和土地部门，不能确定土地面积和土地性质；对证据7的真实性无异议，合法性有异议，认为本案原告不存在违法行为和违法事实，因此没有处罚的法律依据，立案是违法的；对证据8的真实性和合法性均有异议，被告的行政处罚决定书没有依法送达给原告，根据相关法律关于送达程序的规定，被告程序违法。被告对原告证据1认为被告依法对原告违法行为作出行政处罚；对证据2认为2014年草原站做调查对原告作出的行政处罚，原告持续进行违法行为，被告对原告作出行政处罚，本案不适用一事不再罚的处罚原则；对证据3真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，无论合同当中双方权利义务关系，尤其乙方义务第二条明确规定不能改变土地用途等，草原地点位于二沟河，但是四至和二沟河没有关系，公证书和合同都要求原告不要改变草原用途的规定，同时两份证据证明承包土地为草原，而且原告应当履行合同义务和法定义务；对证据4的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，合同中明确约定不得改变土地用途，也就是说不得改变土地的性质，因此种植农作物不具备合法性；对证据5真实性无异议，认为恰恰证明原草原监理站收取的费用，不是耕地费用，村里出具的三份收据跟本案没有关联性，只能证明村委会和原告之间的承包合同关系，不能证明原告从事行为的合法性；对证据6真实性无异议，对合法性有异议，因为只能对土地的现状予以证实，不能证明土地的用途，根据土地调查条例28条规定，这份证据只能证实土地的现状，不能证实土地性质就是耕地；对证据7认为人民法院是审判机关，并不是土地性质的认定机关，即便人民法院对相关情况予以认定，就是对土地现状认定，不能对土地性质认定。本院对被告证据4中的责令改正通知书、行政处罚事先告知书及送达回证不予认定，对被告其他证据及原告证据均认定证明效力。经本院审理查明，2002年4月20日，原告王某国与齐齐哈尔市梅里斯区某某乡某某村民委员会签订《草原承包合同》，2007年6月18日，又与某某村民委员会签订《草原续包合同书》，取得某某村1200亩草原使用权（原有耕地800亩，位置：二沟河东至坝，西至后平地，南至石碑，北至公路）。草原续包合同在梅里斯区公证处公证。2014年至2020年，原告王某国未实际经营承包草原，将承包草原转包他人耕种，2019年黑龙江省林业和草原局绿卫图斑比对，某某村某某屯东侧草原种植49.77公顷（实际耕种54.24公顷）。据此，被告对王某国立案调查。期间，王某国外出打工，被告将责令改正通知书、行政处罚事先告知书由某某村委会干部蒋某超代收，转交给王某国，王某国否认收到。被告于2019年12月25日对原告王某国作出齐梅林草罚（2019）011号行政处罚决定。内容：1、立即停止该地块种植农作物的违法行为，退还草原；2、立即恢复草原植被。王某国收到某某村干部蒋某超转交的行政处罚决定后，向本院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的齐梅林草罚（2019）011号行政处罚决定。另，2020年4月14日，原告申请本院停止被告作出的齐梅林草罚（2019）011号行政处罚决定，因申请理由不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条规定的应裁定停止执行情形，本院裁定不停止执行。本院认为，根据《中华人民共和国草原法》第八条，被告齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区林业和草原局具有本辖区内草原违法案件的行政管理职权。2019年原告王某国将承包草原转包他人种植农作物的事实清楚，应予处罚。1984年原某某乡草原版图，是现行有效的进行草原管理的依据。王某国承包草原时，已经存在的耕地800亩是历史形成的，仍应当遵守草原法的规定，村委会无权将草原变更为耕地。原告王某国承包草原现状，土地部门按照二次土地调查成果，确定为基本农田、旱地、一般耕地等，王某国未提供证据证明其承包草原经过审批变为耕地，本案争议地块地类性质仍然是草原。被告在给王某国送达《责令改正通知书》、《行政处罚事先告知书》时，没有证据证明已送达给王某国，剥夺了其陈述、申辩的权利。原告认为行政处罚决定书送达程序违法，因王某国实际收到他人转交的行政处罚决定书，并提起行政诉讼，未实际影响其诉讼、复议权利，应认定送达程序瑕疵。被告认定2019年原告王某国在梅里斯镇某某村某某屯东侧草原种植农作物及转包他人种植农作物，关于王某国将承包草原转包他人耕种农作物事实没有提供证据证实，构成主要事实不清、证据不足。综上，被告作出的行政处罚应予撤销。依照《中华人民共和国草原法》第八条、《黑龙江省草原条例》第十八条、第四十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销被告齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区林业和草原局于2019年12月25日对原告王某国作出的齐梅林草罚（2019）011号行政处罚决定。诉讼费50.00元，由被告齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区林业和草原局负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于齐齐哈尔市中级人民法院。审 判 长  张 荣审 判 员  马国富人民陪审员  范无际二〇二〇年七月二十九日书 记 员  田丽野