广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1682号上诉人（原审原告）：冯洪生，男。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区防汛防旱防风指挥部。住所地：广州市南沙区****************。负责人：王灿辉，该指挥部秘书。上诉人冯洪生因诉被上诉人广州市南沙区防汛防旱防风指挥部（以下简称南沙区三防指挥部）作出《清障令》一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4867号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年6月17日，广州市南沙区***********向南沙区三防指挥部出具《关于横沥镇长沙东街132-1号房屋未取得南沙区水行政部门许可情况的报告》载明，横沥镇长沙涌迎水坡侧占用河道建设的横沥镇长沙东街132-1号建（构）筑物，户主为冯洪生，经该办调查，当事人没有取得南沙区水行政部门的许可，且形成了河道障碍。2019年6月18日，南沙区三防指挥部的执法人员对冯洪生位于横沥镇长沙东街132-1号的房屋进行现场勘验并制作了《现场勘验笔录》《勘验情况记录》等。《勘验情况记录》载明，冯洪生擅自在横沥镇长沙涌迎水坡侧横沥镇长沙东街132-1号河道管理范围内建设建筑物。此建筑物：占地面积约80平方米，二层，总建筑面积约130平方米，靠近河涌边的一层房屋基本上整体侵占河道建设，严重影响该河道的安全，用地地块及地上建筑物位于长沙涌迎水坡，属河道管理范围（详见《现场勘验笔录》），作居住之用。并对涉案建筑物进行现场拍照。同日，广州市南沙区******民委员会出具《证明》载明，位于广州市南沙区*****************屋是该村村民冯洪生于2014年建设，并附现场照片。同日，广州市南沙区横沥镇规划建设办公室出具《情况说明》载明，经该办核查，冯洪生在广州市南沙区****************地址房屋于2014年建设，并未按照广州市***民住宅规划报建的要求依法办理《中华人民共和国建设工程规划许可证》或《中华人民共和国乡村建设规划许可证》手续。2019年6月19日，广州市南沙区横沥镇人民政府向南沙区三防指挥部提请南横请〔2019〕68号《关于对冯洪生下达清障令的请示》载明，经调查，冯洪生在长沙涌迎水坡侧违法占用河道建设建（构）筑物，形成了河道障碍，严重阻碍河道行洪和堤防安全，根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条，特提请南沙区三防指挥部发出清障令，对该宗障碍物予以清障，保障河道行洪通畅及堤防安全。并附现场图片。经审查涉案建筑物相关现场勘验笔录、现场照片、卫星图等材料后，南沙区三防指挥部于2019年7月16日作出穗南区三防令〔2019〕66号《清障令》，认定冯洪生未经审批擅自在长沙涌迎水坡侧（横沥镇长沙东街132-1号）违法占用河道建设建（构）筑物，形成了河道障碍，严重阻碍河道行洪和堤防安全，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条的规定，现依据《中华人民共和国防洪法》第四十二条的规定，限冯洪生在收到本令之日起七天内，自行拆除所建设的建（构）筑物；逾期不拆除的，由南沙区三防指挥部依法组织强制拆除，并保留向冯洪生追偿强制拆除所需费用的权利。并告知冯洪生不服上述《清障令》的救济途径及期限。因冯洪生不在现场，南沙区三防指挥部的执法人员经两名见证人见证现场张贴上述《清障令》，并现场拍照取证。另查明，2019年4月30日，广州市南沙区水务局向社会公开发布《南沙区河道管理范围公告》载明，通告内河涌管理范围为水系规划蓝线划定的范围；未划定蓝线的河涌，其管理范围为两岸堤防背水坡脚以外6米之间的全部区域。诉讼中，冯洪生认为勘验的情况与房屋实际情况不一致，勘验的机绘图西侧少了一个独立的厨房，《勘验情况记录》记载建筑物面积约130平方米，但实际面积为140多平方米；涉案建筑物所占地块是冯洪生唯一的宅基地，2013年建设涉案建筑物向村里报建时，村里说停止办理手续，可以直接拆旧建新。南沙区三防指挥部对勘验情况表示，制作《勘验情况记录》的目的是确定涉案建筑物阻碍行洪的事实，勘验机绘图的作用是确定涉案建筑物在河道管理范围以及与周边建筑的相对位置，包括厨房在内的涉案建筑物均违反了《防洪法》第二十二条禁止在河道管理范围从事房屋建设的规定；勘验的面积是大约的面积，且与冯洪生述称的面积相差不大。原审法院认为，《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款规定：“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。”根据上述规定，南沙区三防指挥部作为广州市南沙区防汛抗洪抗旱指挥机构，是法律法规授权的负责广州市南沙区行政区域范围内防洪工作的主管机关，负有广州市南沙区行政区域范围内防洪工作的组织、协调、监督和指导等法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”现冯洪生起诉要求撤销南沙区三防指挥部作出的清障令，南沙区三防指挥部是本案适格的被告。《中华人民共和国防洪法》第二十二条第一、二款规定：“河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条第（三）项规定：“在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：（三）在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施”。《广州市水务管理条例》第十九条规定：“河道、河涌的管理范围按照以下原则划定：（一）有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地；无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定；（二）河涌的管理范围为蓝线划定的范围。未划定蓝线的河涌，其管理范围为两岸堤防背水坡脚以外六米之间的全部区域；无堤防的河涌，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。水务行政主管部门应当对划定的河道、河涌管理范围进行勘界，设立界桩，并向社会公告。”本案中，广州市南沙区水行政部门根据上述规定向社会发布《南沙区河道管理范围公告》，通告内河涌管理范围为水系规划蓝线划定的范围。未划定蓝线的河涌，其管理范围为两岸堤防背水坡脚以外6米之间的全部区域。经现场勘查，南沙区三防指挥部确认冯洪生所建涉案建筑物位于河道管理范围内的长沙涌迎水坡侧，形成河道障碍，严重阻碍河道行洪和堤防安全；且冯洪生建设涉案建筑物并未报经河道主管机关批准，故南沙区三防指挥部确认涉案建筑物属于行洪障碍物的事实清楚，予以支持。冯洪生以《现场勘验笔录》中的示意图未标识独立的厨房主张该厨房不在清障范围，对此，南沙区三防指挥部查处地址明确，即为横沥镇长沙东街132-1号，据南沙区三防指挥部提供的现场照片可知，涉案地址有两座相互独立的建筑物，一栋为二层的建筑物，一座为一层的建筑物（即厨房），南沙区三防指挥部制作的《勘验情况记录》载明，“冯洪生擅自在横沥镇长沙涌迎水坡侧横沥镇长沙东街132-1号河道管理范围内建设建筑物。此建筑物：占地面积约80平方米，二层，总建筑面积约130平方米，靠近河涌边的一层房屋基本上整体侵占河道建设，严重影响该河道的安全，用地地块及地上建筑物位于长沙涌迎水坡，属河道管理范围”，可见，南沙区三防指挥部对查处的建筑物具体、明确，且在庭审中对示意图未标识厨房亦作出合理说明，故对冯洪生的上述主张，原审法院不予支持。《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”南沙区三防指挥部在已核实冯洪生违法事实的基础上，依据上述规定作出《清障令》，责令冯洪生限期内自行拆除所建建筑物，逾期不拆除的，由该指挥部依法组织强拆，并无不当。南沙区三防指挥部在作出涉案清障令时已告知其具有申请行政复议及提起行政诉讼的权利，并将该清障令依法送达，程序合法。对于冯洪生提出诉争的《清障令》以“拆违代拆迁”损害其合法权益的主张。根据《中华人民共和国防洪法》第二十二条第一、二款的规定，河道管理范围内的土地利用，应当符合行洪、输水的要求，禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，以免影响河势稳定、危害河岸堤防安全、妨碍河道行洪。南沙区三防指挥部根据对涉案建筑物现状情况的勘查，认定涉案建筑物位于河道管理范围内即长沙涌迎水坡侧，依据《广州市水务管理条例》等规定，已形成河道障碍。对于建筑物、构筑物是否危害河岸堤防安全、妨碍河道行洪，是河道主管机关根据建筑物、构筑物现状及当地当年雨水、汛期等情况依法进行行政管理上的判断，这与建筑物、构筑物是否征收拆迁并无太大关联。结合本案查明的事实，南沙区三防指挥部对涉案建筑物属河道障碍物的认定，符合实际情况，也符合《广州市水务管理条例》对河道管理范围及具体划定等相关规定，原审法院予以采纳。此外，防洪治洪均是为了维护人民的生命和财产安全，防洪工作也要遵从综合治理、局部利益服从全局利益的原则，河道管理范围内相关行政主管部门应当对河道进行科学治理，并妥善安置需外迁的河道内居民。综上，冯洪生诉请撤销涉案《清障令》的请求，理据不足，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回冯洪生的诉讼请求。上诉人冯洪生不服原审判决，上诉称：一、本案河道管理范围划定尚未批准生效，也未具体实施，且上诉人房屋并不在河道管理范围；被上诉人所依据的河道管理范围并未经市人民政府批准，不具有对外法律效力，被上诉人也未在现场勘界、设立界桩，并未具体实施河道管理；原审认定上诉人的房屋位于长沙涌迎水坡侧与事实不符，有堤防才有迎水坡。二、上诉人的房屋是唯一住宅，且符合规划用途，并未形成河道障碍，更未阻碍河道行洪和堤防安全。三、本案《清障令》违反法不溯及既往原则，被上诉人未对上诉人组织外迁、妥善安置，适用法律法规错误。上诉人的房屋已经建成多年，应当按照建房时的情况进行评价，而当时并未划定河道管理范围。四、本案《清障令》的勘验程序违法，被上诉人未履行事先告知程序，未保障上诉人陈述申辩权利，程序违法。五、该地区已被纳入征收范围，被上诉人以清障为由要求拆除上诉人房屋，明显不当。综上，上诉人请求撤销原审判决，撤销被上诉人作出的穗南区三防令〔2019〕66号《清障令》。被上诉人南沙区三防指挥部二审未提交答辩意见。经二审审查，原审判决查明的事实清楚且有相应的证据证明，本院予以确认。本院认为，依据《中华人民共和国防洪法》第四十二条规定，被上诉人南沙区三防指挥部负有对辖区河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物责令限期清除的职权。本案中，上诉人冯洪生在横沥镇长沙涌迎水坡侧横沥镇长沙东街132-1号河道管理范围内建设房屋，形成河道障碍，严重阻碍河道行洪和堤防安全，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”的规定。被上诉人南沙区三防指挥部经勘验调查对冯洪生上述违法事实予以认定，并作出被诉《清障令》，责令冯洪生限期拆除涉案房屋，符合《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除”的规定，并无不当，本院予以支持。关于上诉人冯洪生提出涉案房屋未占用河道的主张。根据广州市南沙区水务局向社会公开发布的《南沙区河道管理范围公告》，通告内河涌管理范围为水系规划蓝线划定的范围；未划定蓝线的河涌，其管理范围为两岸堤防背水坡脚以外6米之间的全部区域，南沙区三防指挥部经现场勘查，涉案房屋位于上述河道管理范围，故冯洪生的相关主张，理据不足，本院不予采纳。关于上诉人冯洪生提出涉案房屋已被纳入征地拆迁范围，征收部门在未与其就征收补偿达成一致的情况下，以清障为名行强拆之实的主张。本院认为，防治洪水与人民群众的生命和财产安全密切相关，防洪工作应当予以支持。同时，根据《中华人民共和国防洪法》的相关规定，防洪工作实行统筹兼顾的原则，有关部门在履行清理河道障碍物职权时，对于居住在行洪河道内的居民，应当给予合理安排。南沙区三防指挥部于（2019）粤7101行初4408号等关联案件开庭庭审中均明确表示，将根据清障安置补偿标准、征收补偿标准等有关标准，结合涉案当事人实际情况，对冯洪生等清障对象进行合理安置与补偿。本院对此予以认同，南沙区三防指挥部应及时对涉案当事人进行合理安置与补偿。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人冯洪生负担。本判决为终审判决。审判长 朱 琳审判员 闵天挺审判员 王 荣二〇二〇年七月三十一日书记员 罗子晴