江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏05行终242号 上诉人（原审原告）贺叶，女，2013年1月27日出生，汉族，住苏州高新区。 法定代理人贺某，性别，××族，住苏州高新区，系上诉人贺叶父亲。 上诉人（原审原告）许景皓，男，2012年9月2日出生，汉族，住苏州高新区。 法定代理人梁某，性别，××族，住苏州高新区，系上诉人许景皓母亲。 上诉人（原审原告）刘笃一，男，2013年5月1日出生，汉族，住苏州高新区。 法定代理人李某，性别，××族，住苏州高新区，系上诉人刘笃一母亲。 上诉人（原审原告）王辰茜，女，2013年1月10日出生，汉族，住苏州高新区。 法定代理人王某，性别，住苏州高新区，系上诉人王辰茜父亲。 上诉人（原审原告）邹梓墨，女，2013年4月3日出生，汉族，住苏州高新区。 法定代理人邹某，性别，住苏州高新区，系上诉人邹梓墨父亲。 上诉人（原审原告）张艺严，男，2013年1月27日出生，汉族，住苏州高新区。 法定代理人张某，××族，住苏州高新区，系上诉人张艺严父亲。 上诉人（原审原告）张欣然，女，2013年1月14日出生，汉族，住苏州高新区。 法定代理人夏某，××族，住苏州高新区，系上诉人张欣然母亲。 委托代理人吴波，江苏苏博律师事务所律师，代理上述七位上诉人。 委托代理人葛文霞，江苏苏博律师事务所律师，代理上述七位上诉人。 被上诉人（原审被告）苏州高新区（虎丘区）教育局，住所地苏州高新区科普路**科技大厦。 法定代表人周经纬，局长。 委托代理人韦祎，江苏新天伦律师事务所律师。 委托代理人桑圣楠，江苏新天伦律师事务所实习律师。 上诉人贺叶、许景皓、刘笃一、王辰茜、邹梓墨、张艺严、张欣然（以下简称贺叶等七人）因教育行政管理一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2019）苏0508行初336号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，贺叶等七人均系苏州高新区××小区2019年9月入读小学一年级的适龄儿童。2019年5月，苏州高新区（虎丘区）教育局（以下简称新区教育局）根据苏州市教育局《2019年入学工作意见》相关规定公布了《2019年新区小学施教区范围》，其中，苏州高新区金色小学（以下简称金色小学）与苏州高新区实验小学珠江路校区（以下简称新区实小珠江校区）的施教区范围均以主干道珠江路为界，珠江路以××家园、××家园、××新苑、××雅苑为金色小学施教区；珠江路以东狮山天街生活广场、荷澜庭、山景玉园、狮子山原著花园为新区实小珠江校区施教区。贺叶等七人认为，新区教育局通过上述发文将名悦雅苑纳入金色小学2019年施教区违反合法合理原则，诉至原审法院。 原审另查明，名悦雅苑系2018年交付的新建商品房小区，2018年即被纳入金色小学施教区。金色小学自2010年建校招生，2010年至2019年期间，除何山村、狮山村因撤村被移除以及2018年名悦雅苑新增之外，该小学施教区范围未有其他变动。2019年金色小学开设班级7个，招生277人；新区实小珠江校区开设班级7个，招生306人。 原审再查明，贺叶等七人提供的高德地图显示，名悦雅苑至金色小学骑行距离（推荐方案）3.4公里，至新区实小珠江校区2.6公里；新区教育局提供的百度地图显示，名悦雅苑至金色小学骑行距离3.2公里，至新区实小珠江校区（状元台路大门）2.4公里。 原审法院认为，根据《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）第七条第二款的规定，新区教育局作为县级以上人民政府教育行政部门，负责义务教育具体实施工作，系本案适格被告。本案争议焦点在于，新区教育局确定2019年金色小学施教区范围并将名悦雅苑纳入该施教区是否符合法律规定。《江苏省义务教育实施办法》第九条第二款规定，“县级教育行政部门应当根据本行政区域内学校布局以及适龄儿童、少年的数量和分布状况，合理确定或者调整本行政区域内学校的施教区范围、招生规模，并向社会公布。确定或者调整施教区范围应当广泛听取意见。”第二十二条规定，“设区的市、县（市、区）人民政府应当根据本行政区域适龄儿童、少年的数量、分布状况，按照国家和省有关规定，制定、调整学校设置规划，并将教育设施布局纳入城乡规划，预留学校建设用地。学校的设置应当满足适龄儿童、少年就近入学的需要。”本案中，新区教育局对金色小学2019年施教区的划分系继续沿用上一年度的划分标准，公布的区域与上一年度亦保持一致。鉴于2019年案涉辖区内无行政区划调整等变动因素，新区教育局在尊重历史的基础上，继续沿用2018年金色小学施教区范围，能够保障施教区划分的相对稳定性及相同区域内义务教育资源分配的公平性。贺叶等七人提出，2019年名悦雅苑小区有新增交房、适龄儿童人数增多，新区教育局在划分施教区时未对此情形进行调查摸底。因未来居民小区新建规模、适龄儿童分布等情形在金色小学设置、规划时已被纳入考查范畴，名悦雅苑小区交房批次及新增交房可能导致的入学儿童增多等问题亦属首次确定该小区所在施教区时予以考量的因素，故贺叶等七人关于新区教育局未进行调查摸底、新增交房应调整所属施教区的主张，理由不能成立。关于新区教育局划分施教区行为程序问题，因本案不涉及施教区范围的调整或变更，新区教育局继续沿用上一年度划分范围并以发文形式予以公布，履行了公示公开义务，并无不当。贺叶等七人认为新区教育局未“广泛听取意见”、构成程序违法。经查，现有法律规范对“广泛听取意见”的具体适用未有明确规定，听取意见程序的设立意在保障行政行为吸纳公众意见以及相对人受到可能不利的行政处分时享有陈述、申辩权利。实践中，教育行政部门每一年度均会对辖区义务教育阶段施教区范围进行划分，从行政效能角度，在划分标准和所属区域与上一年度均无变动的情形下，应当允许行政程序进行必要的简化，故新区教育局虽未以听证会等方式听取公众意见，但该项程序的简化对相对人权益并无实质影响，贺叶等七人坚持“广泛听取意见”属于被诉行政行为法定必经程序的观点，原审法院不予采纳。关于新区教育局划分施教区是否符合“就近入学”问题，贺叶等七人主张名悦雅苑距离金色小学较之新区实小珠江校区更远（1公里左右），新区教育局的划分有违“就近入学”原则。鉴于当前普遍存在学校资源尤其是优质教育资源与人口分布不均衡的客观现实，施教区的划分不可能保证所有适龄儿童均能入读与其住址最近的学校，只能从总体上满足所划分区域符合“就近入学”原则，“就近入学”亦不等同于“最短距离入学”。贺叶等七人以××雅苑与两所学校之间的绝对距离差作为判断新区教育局施教区划分合理与否的标准，缺乏依据。综上，经对被诉行政行为全面审查，新区教育局对金色小学2019年施教区范围的划分行为合法，亦不存在明显不合理情形，贺叶等七人要求确认新区教育局在上述划分过程中将名悦雅苑纳入金色小学施教区违反合法合理原则并责令新区教育局重新划分××雅苑2019年度所属施教区的诉请，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回贺叶等七人的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由贺叶等七人共同负担。 上诉人贺叶等七人上诉称，1.原审判决未查明被上诉人2018年首次将××雅苑纳入金色小学施教区范围是否合法合理，即径直认定其2019年在划分施教区时沿用2018年金色小学施教区范围系合法的，是事实认定错误。《江苏省义务教育实施办法》第九条第二款对确定或者调整施教区所应依据的事实因素及所应遵循的程序均作了明确规定。根据该条规定，被上诉人在2018年首次将××雅苑划入金色小学施教区时就应该严格遵守该条规定。原审法院在未查明2018年被上诉人首次将××雅苑纳入金色小学的施教区是否合法基础上，认定其2019年沿用2018年的划分标准为合法，上诉人认为是事实认定错误。2.2019年被上诉人将名悦雅苑划入金色小学施教区范围是一个新的独立具体行政行为，被上诉人在作出该行政行为时依然要遵循《江苏省义务教育实施办法》第九条第二款的规定，遵循相应的程序性规定。因此，被上诉人在2019年将名悦雅苑纳入金色小学施教区范围时，也要进行充分的调查，并且按照相关法律规定的程序进行。而本案中，被上诉人并未提供证据证明其已经进行了摸底调查，也未提供证据证明其已经按照法律规定广泛听取了意见，系严重的程序违法。学校布局及适龄儿童、少年的数量和分布状况，不仅仅是确定施教区应考量的因素，也是调整施教区时应参考的因素。上诉人认为，原审法院认定上述因素是首次确定施教区时应考量的因素是法律理解错误。广泛听取意见是《江苏省义务教育实施办法》的明确规定，系对教育行政部门在开展确定或者调整施教区范围工作时最低限度的程序要求，其设立目的系为保障及监督行政行为依法作出，充分吸纳公众意见，虽然法律对具体操作步骤及程序未有明确规定，但不能因为法律没有规定具体的操作步骤和程序就不予以广泛听取意见。被上诉人作为一级教育行政主管机关，其有相应的职权和职责通过组织公众参与研讨会、专家论证会以征求公众对于小学入学方案的意见。即使按照原审法院观点，从行政效能角度考虑，允许行政程序进行必要的简化，但是被上诉人在2018年度首次将名悦雅苑纳入金色小学施教区时也应当履行相应的广泛听取意见的程序工作。原审法院在未查明2018年被上诉人将名悦雅苑纳入金色小学施教区的具体行政行为是否实体上和程序上均合法的情况下，即认定2019年沿用2018年的划分标准是合法的，系事实认定不清。综上，请求撤销原判，依法改判，确认2019年5月13日被上诉人发布的《2019年苏州市义务教育阶段学校入学工作意见》将名悦雅苑划入金色小学施教区范围的行政行为违法，并重新划分2019年度名悦雅苑小区所属施教区。 被上诉人新区教育局未提供书面答辩意见。 本院审理查明的事实与原审法院查明事实一致。 本院认为，根据《义务教育法》第七条第二款的规定，被上诉人新区教育局作为县级以上人民政府教育行政部门，具体负责本行政区域内的义务教育实施工作。《江苏省义务教育实施办法》第九条第二款规定，“县级教育行政部门应当根据本行政区域内学校布局以及适龄儿童、少年的数量和分布状况，合理确定或者调整本行政区域内学校的施教区范围、招生规模，并向社会公布。确定或者调整施教区范围应当广泛听取意见。”根据本案查明事实，名悦雅苑系2018年交付的新建商品房小区，2018年即被纳入金色小学施教区范围。2019年，被上诉人在划分新区小学施教区范围时，对金色小学的施教区划分仍然沿用了2018年度的标准。上诉人贺叶等七人上诉认为，2019年被上诉人划分施教区时，将名悦雅苑纳入金色小学施教区范围未进行充分调查，未听取公众意见，违反了就近入学原则，该施教区划分不符合法律规定。本院认为，教育行政部门在适用就近入学原则时，除了考虑通行距离的因素外，还需综合考量本行政区域内适龄儿童、少年人数、学校分布、学校规模、交通状况等各种因素，并结合当地具体情况划定施教区范围。被上诉人在确定金色小学和新区实小珠江校区的施教区时以主干道珠江路为界，珠江路以西属于金色小学施教区范围，珠江路以东属于新区实小珠江校区施教区范围，该施教区的划分是对上述因素综合考量的结果，并无不当。且客观上，施教区的划分不可能保证所有适龄儿童均能进入离家最近的学校就读，被上诉人该施教区的划分总体上符合就近入学的原则。就程序而言，鉴于2019年案涉辖区内无行政区划调整等变动因素，被上诉人继续沿用了2018年金色小学施教区的划分标准，因未涉及对施教区范围进行调整，因此被上诉人从行政程序上进行简化，未采取听证会等方式听取公众意见，该做法并无明显不当，未影响行政相对人合法权益。上诉人认为被上诉人2019年对金色小学施教区范围的划分违反法律规定的上诉理由缺乏依据，本院不予采纳。 综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人贺叶、许景皓、刘笃一、王辰茜、邹梓墨、张艺严、张欣然负担。 本判决为终审判决。 审判长  姚一鸣 审判员  陈芝颖 审判员  林 磊 二〇二〇年七月二十七日 书记员  孙晓宝