湖南省花垣县人民法院行 政 判 决 书（2020）湘3124行初19号原告保靖县迁陵镇腊水村油房村民小组，住所地保靖县迁陵镇腊水村油房村民小组。负责人胡定光，男，该村民小组组长。委托代理人田仁华，男，湖南大凤律师事务所律师。被告保靖县迁陵镇人民政府，住所地保靖县迁陵镇政兴路**，统一社会信用代码：11433125006710601Q。法定代表人刘明辉，男，该镇镇长。委托代理人张猛，系保靖县迁陵镇司法所工作人员。委托代理人向兴旺，男，保靖县顺达法律服务所法律工作者。被告保靖县人民政府，住所地保靖县魏竹路四大家，统一社会信用代码：11433125006710011P。法定代表人杨志慧，女，该县人民政府县长。委托代理人彭凤英，系保靖县司法局工作人员。委托代理人龙大云，系保靖县司法局工作人员。第三人彭景友。委托代理人彭运忠，系第三人彭景友之子。委托代理人彭运良，系第三人彭景友之子。第三人向兴仁。委托代理人吴星光，男，湖南边城律师事务所律师。第三人胡绵清。委托代理人徐保芝，系第三人胡绵清妻子。第三人向兴忠。第三人向兴成。第三人胡绵清、向兴忠、向兴成共同委托代理人杨绍云，男，保靖县酉水法律服务所法律工作者。原告保靖县迁陵镇腊水村油房村民小组不服被告保靖县迁陵镇人民政府、保靖县人民政府林地使用权处理决定及行政复议一案，于2020年1月20日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，在法定期限内向二被告及第三人彭景友邮寄送达了起诉状副本等相关诉讼文书。第三人向兴仁、胡绵清、向兴忠、向兴成以有利害关系为由，申请参加诉讼，本院依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十七条第二款之规定，书面通知其参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年7月7日召开庭前会议，2020年7月8日公开开庭审理了本案。原告保靖县迁陵镇腊水村油房村民小组负责人胡定光及委托代理人田仁华，被告保靖县迁陵镇人民政府委托代理人张猛、向兴旺，被告保靖县人民政府委托代理人彭凤英、龙大云，第三人彭景友委托代理人彭运忠、彭运良，第三人向兴仁及其委托代理人吴星光，第三人胡绵清委托代理人徐保芝，第三人向兴忠、向兴成及第三人胡绵清、向兴忠、向兴成共同委托代理人杨绍云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。保靖县迁陵镇人民政府于2019年8月20日作出（2019）迁政决字第4号《行政处理决定书》，认为争议林地“下边”，彭景友持有1984年保靖县人民政府颁发的《自留山使用证》，登记的四至界限与实地承包林地吻合，依照《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、第二款，国家林业部《林木、林地权属争议处理办法》第十条，《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第四条之规定，认定位于保靖县（原烂泥组）地名叫“下边”的林地使用权归彭景友所有。保靖县迁陵镇腊水村油房村民小组不服，向保靖县人民政府申请行政复议。保靖县人民政府于2020年1月10日做出保府复决字（2020）1号《行政复议决定书》，维持保靖县人民政府作出的（2019）迁政决字第4号《行政处理决定书》。原告保靖县迁陵镇腊水村油房村民小组诉称，1984年，原麻阳村烂泥组将该组名为“下边”（二包）的一块山林承包给本组村民彭景友。2006年，原麻阳村合并至腊水村，烂泥组与油房组合并腊水村油坊组。2017年，保靖大道到酉水三桥的公路开工，该公路穿过原烂泥组留的向家坟山。2018年7月，彭景友以被征山林向家坟山是其自留山为由，向保靖县迁陵镇人民政府申请确权。原告认为，被告保靖县迁陵镇人民政府作出的（2019）迁政决字第4号《行政处理决定书》适用法律错误，程序违法，不具有执法资格，该权属纠纷属承包经营权纠纷，应适用《农村土地承包法》及《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》相关规定；证据不足，认定事实错误，将彭景友山林从“下边”搬至向家坟山，使争议地换了坐向，违反了客观真相。特诉至人民法院，请求撤销保靖县迁陵镇人民政府（2019）迁政决字第4号《行政处理决定书》、保靖县人民政府保府复决字（2020）1号《行政复议决定书》。原告保靖县迁陵镇腊水村油房村民小组为证明其主张，在诉讼过程中，向本院提交了以下证据、依据：1.保靖县迁陵镇人民政府（2019）迁政决字第4号《行政处理决定书》；2.保靖县人民政府保府复决字（2020）1号《行政复议决定书》；3.彭景友《山林分块登记表》；4.田官权《承包丘块登记表》；5.胡定松、胡定祥、滕建玉《山林分块登记表》；6.向天才、汪明秀《山林分块登记表》；7.汪清玉《承包丘块登记表》；8.烂泥组全体村民的申请报告；9.烂泥组与油房组荒山位置示意图；10.后头湾照片；11.彭国金《山林承包证》及照片；12.胡绵清《土地承包丘块登记表》；上述证据拟证明被告保靖县迁陵镇人民政府作出的（2019）迁政决字第4号《行政处理决定书》程序违法、认定事实错误、适用法律不当，保靖县人民政府予以维持亦属不当。被告保靖县迁陵镇人民政府辩称，（2019）迁政决字第4号《行政处理决定书》认定事实清楚且程序合法，适用法律法规正确。其一，第三人彭景友持有《自留山使用证》，“下边”丘块四至界限清楚，一直由第三人管理使用；其二，其他村民将死者安葬在“下边”荒地中，征求第三人意见；其三，2004年，该组村民向兴成户在“下边”荒山中进行开荒栽植柑桔苗与彭景友发生争议，在后来的调解过程中已确认“下边”自留山系第三人彭景友户所有，调解后，向兴成户再也没有栽植柑桔苗和耕种；其四，根据原告提供的田官全、胡绵清田土承包丘块及胡定祥、胡定松、胡定光的自留山分块登记表，纠纷地的照片证据，均不足以证明争议地没有承包给第三人彭景友。综上，请求依法予以维持，驳回原告的诉请。被告保靖县迁陵镇人民政府为证明其行政行为合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1.林地使用权确权申请书，拟证明彭景友户于2019年7月10日向其提出林地使用权确权申请。2.受理通知书、举证通知书及送达回证，拟证明依法受理后，给双方当事人下达的立案通知书、举证通知书及送达回证。3.申请人彭景友提交的证据：《自留山使用证》（乡证字068号），滕树本、滕树文的证明，保靖县迁陵镇腊水村村民委员会的证明，田明松的证明，田清苹的证明，田明生证明，腊水村村民委员会《关于彭景友与向兴忠、向兴成下边荒山争议处理决定》，胡定光《山林分块登记表》，保靖县自然资源局《关于彭景友等人信访事项答复意见》（保自然资信答字[2019]4号），张玉芝、彭国金《山林分块登记表》，田官全《自留山分块登记表》，拟证明“下边”林地系彭景友承包，其享有合法使用权。4.被申请人保靖县迁陵镇腊水村油房村民小组提交的证据：彭景友《山林分块登记表》，田官全《承包丘块登记表》，胡定松、胡定祥、滕建玉《山林分块登记表》，向天才、汪明秀《山林分块登记表》，烂泥组全体村民的申请报告，胡绵远、胡定明、滕树长、胡定金、胡绵清、胡定勇、胡基旺证言，烂泥组与油房组荒山位置示意图，后头湾照片，胡定光、胡定明《山林分块登记表》，胡定光、田清胜《承包土地丘块登记表》，胡绵清《土地承包丘块登记表》，拟证明争议地未承包给彭景友的证明及照片。5.现场勘验笔录，拟证明保靖县迁陵镇人民政府受理确权申请后，到纠纷现场勘验及询问双方当事人，拍摄现场图。6.听证通知书及送达回证，拟证明给双方当事人下达听证通知书并送达。7.听证会签到表及现场照片，拟证明参加听证会人员签名及会场情况。8.听证笔录及合议笔录，拟证明举行听证会的情况及合议情况。9.（2019）迁政决字第4号《行政处理决定书》及送达回证，拟证明依法作出处理决定并进行送达。10.适用的法律法规。被告保靖县人民政府辩称，保靖县迁陵镇人民政府（2019）迁政决字第4号《行政处理决定书》、保靖县人民政府保府复决字（2020）1号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用依据正确、程序合法、内容适当，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告保靖县人民政府为证明其行政行为合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1.行政复议申请书，拟证明本案原告向被告申请行政复议。2.送达回证，拟证明被告依法受理行政复议申请。3.送达回证，拟证明案件复杂，需延期审理。4.保府复决字（2020）1号《行政复议决定书》，拟证明被告依法作出复议决定书。5.送达回证，拟证明复议决定书依法送达给当事人。第三人彭景友述称，保靖县迁陵镇人民政府（2019）迁政决字第4号《行政处理决定书》程序合法、适用法律正确，具备法定的行政主体资格，认定事实清楚，原告的诉称没有理由，请求人民法院依法驳回原告的诉请，维持保靖县迁陵镇人民政府（2019）迁政决字第4号《行政处理决定书》、保靖县人民政府保府复决字（2020）1号《行政复议决定书》。第三人彭景友当庭未向本院提交证据。第三人向兴仁述称，争议地有一部分是其管理使用的自留山范围，请求依法维护其合法权益。第三人向兴仁为证明其主张，在诉讼过程中，向本院提交了以下证据、依据：1.《自留山使用证》及村委会证证明；2.向天才《山林分块登记表》；上述证据拟证明向兴仁家位于“后头湾”的自留山范围，争议地一部分属于其管理使用。3.照片1，拟证明其位于后头湾的自留山范围，彭景友家的山林位置不在争议地范围内.4.照片2、3，拟证明被告作出的处理决定将其部分山林范围作为争议地错误确权给彭景友。5.彭景友的《山林分块登记表》；6.田官全《承包丘块登记表》；上述证据拟证明彭景友户的山林位置不在争议地范围内。第三人向兴忠述称，被告保靖县迁陵镇人民政府在确权时，将属于其所有的土地使用权确权给第三人彭景友，侵犯了其合法权益。第三人向兴忠为证明其主张，在诉讼过程中，向本院提交了以下证据、依据：1.胡绵喜的证明；2.胡定光的证明；3.田清贵的证明；4.胡绵清的证明；5.胡基旺的证明；6.胡定明的证明；7.胡定勇的证明；上述证据拟证明向兴忠的父母在下放时在“下边”开垦土地，并一直耕种。第三人胡绵清述称，被告保靖县迁陵镇人民政府在确权时，将属于其所有的土地使用权确权给第三人彭景友，侵犯了其合法权益。第三人胡绵清为证明其主张，在诉讼过程中，向本院提交了以下证据、依据：1.向兴成的证明；2.向兴忠的证明；3.向天金的证明；4.胡定明的证明；5.胡定光的证明；6.胡绵喜的证明；上述证据拟证明胡绵喜的父亲在下放时在“下边”开垦土地，并一直耕种。第三人向兴成述称，被告保靖县迁陵镇人民政府在确权时，将属于其所有的土地使用权确权给第三人彭景友，侵犯了其合法权益。第三人向兴成为证明其主张，在诉讼过程中，向本院提交了以下证据、依据：1.胡绵喜的证明；2.胡基旺的证明；3.胡定军的证明；4.胡定明的证明；5.胡定光的证明；6.田清贵的证明；7.胡定勇的证明；8.向兴仁的证明；9.胡绵清的证明；上述证据拟证明向兴成的父母在下放时在“下边”开垦土地，并一直耕种。10.麻阳村委会的证明，拟证明其与彭景友户因土地发生争议，村委会调解未果。11.烂泥生产队队长的证明，拟证明向兴成在下边旁坡有一块自留地。本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，针对已质证的证据作如下确认：（一）对于原告保靖县迁陵镇腊水村油房村民小组提交的证据。证据1、2系本案被诉行政处理决定及行政复议决定，来源合法，本院予以采信；证据3、4、7均系书证、来源合法，二被告及相关当事人对其真实性均无异议，本院予以采信；证据5、6、12均系书证，来源合法，但二被告对其关联性有异议，本院根据其关联性进行综合分析,在认定事实时予以参考采用；证据8、9、10系原告自书报告、手绘图及照片，不符合行政诉讼的证据要求，本院不作为本案证据使用；证据11虽系书证，但来源不明，本院不作为本案证据使用。（二）对于被告保靖县迁陵镇人民政府、保靖县人民政府提交的证据。部分证据原告不予认可，这些证据是二被告在作出涉诉行政行为中制作、收集的客观资料，且能证实二被告作出涉诉行政行为的客观事实，原告对上述证据的三性及证明目的提出异议，其实质是对被告据此作出具体行政行为的合法性的质疑，即对证据证明力的异议，而并非是对证据的证明能力提出的异议，故上述证据可以作为本案的定案依据，对有异议的证据本院根据其真实性、合法性、关联性和有无证明力及证明力的大小，进行综合分析,在认定事实时予以参考采用。（三）对于第三人向兴仁提交的证据。证据1、2均系书证，但各方当事人对其关联性、证明目的有异议，本院对其真实性予采信；证据3、4均系照片，不符合行政诉讼的证据要求，本院不作为本案证据使用；证据5、6均系书证，来源合法，本院予以采信。（四）对于第三人向兴忠提交的证据。证据1、2、3、4、5、6、7均系证人证言，证明人与证据提交人是否有利害关系、是否为传来证据存疑，且本案相关当事人之间存在相互作证的事实，本院不作为本案证据使用。（五）对于第三人胡绵清提交的证据。证据1、2、3、4、5、6均系证人证言，证明人与证据提交人是否有利害关系、是否为传来证据存疑，且本案相关当事人之间存在相互作证的事实，本院不作为本案证据使用。（六）对于第三人向兴成提交的证据。证据1、2、3、4、5、6、7、8、9均系证人证言，证明人与证据提交人是否有利害关系、是否为传来证据存疑，且本案相关当事人之间存在相互作证的事实，本院不作为本案证据使用；证据10、11虽系书证，但来源不明，本院不作为本案证据使用。本院根据各方当事人提交的证据及质证意见，确认如下事实：2017年7月，因保靖县保靖大道建设，位于保靖县迁陵镇腊水村油房村民小组部分土地被征收。原告保靖县迁陵镇腊水村油房村民小组与第三人彭景友为地名为“下边”的林地使用权产生纠纷。2018年8月第三人彭景友向被告保靖县迁陵镇人民政府提交确权申请；保靖县迁陵镇人民政府、保靖县人民政府先后作出行政处理决定及行政复议决定，后被湖南省保靖县人民法院依法撤销。2019年7月10日，第三人彭景友再次向保靖县迁陵镇人民政府提交《林地使用权确权申请书》，并提交了保靖县人民政府于1984年颁发的乡证字068号《自留山使用证》。经立案受理、现场勘察、听证等程序，2019年8月20日，保靖县迁陵镇人民政府作出（2019）迁政决字第4号《行政处理决定书》，认定位于保靖县（原烂组）地名叫“下边”的林地使用权归彭景友所有。原告不服，向保靖县人民政府申请行政复议。保靖县人民政府于2020年1月10日做出保府复决字（2020）1号《行政复议决定书》，维持保靖县人民政府作出的（2019）迁政决字第4号《行政处理决定书》。原告仍不服，向本院提起本案行政诉讼。在审理过程中，第三人向兴仁、胡绵清、向兴忠、向兴成以该行政处理行为与其有利害关系为由，向本院申请参加诉讼，本院依法通知其参加诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，被告保靖县迁陵镇人民政府具有调处本案的法定职权；根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，被告保靖县人民政府作为被告保靖县迁陵镇人民政府的上一级人民政府，其作出案涉保府复决字（2020）1号《行政复议决定书》的主体资格，本院亦予以确认。根据庭审查明情况，被告保靖县迁陵镇人民政府受理彭景友的林地使用权确权申请后，告知了当事人的权利和义务，进行了现场勘查、听证等程序，作出被诉处理决定，处理程序并无明显不当，符合《林木林地权属争议处理办法》、《湖南省林木、林地权属争议处理办法》关于处理林木、林地权属争议的程序规定，本院予以认可；被告保靖县人民政府的行政复议程序均符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，争议各方亦未就此提出异议，本院亦予以认可。本案的审查重点是保靖县迁陵镇人民政府将争议林地使用权确权归彭景友是否正确。《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书是处理林权争议的依据。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条规定，“林业三定”时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更。本案中，彭景友为主张争议地权属，提供了1984年保靖县人民政府颁发的《自留山使用证》，根据上述规定，是确定林地使用权和林木权属的权属凭证，可作为处理林权争议的依据。原告保靖县迁陵镇腊水村油房村民小组及第三人向兴仁为主张争议地权属，提供了向天才、胡定松、胡定祥、滕建玉等人的《承包丘块登记表》、《山林分块登记表》，大部分来源于保靖县档案馆，可确认其真实性，但并未能证明争议地为其主张的向家坟山、后头湾自留山。第三人胡绵清、向兴成、向兴忠为主张争议地权属，提供的均系相互作证的证言，含糊不清，没有提供任何权属凭证，可信度低，不足以认定与争议地存在关联。经保靖县迁陵镇人民政府现场勘察，只有彭景友持有的乡证字068号《自留山使用证》记载的“下边”林地与争议地四至吻合。故保靖县迁陵镇人民政府根据彭景友持有的《自留山使用证》，并结合争议地经营管理事实，作出涉案处理决定，认定事实清楚，处理结果并无不当。保靖县人民政府作出被诉复议决定予以维持，亦无不当。需要指出的是，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第四款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条第四款的规定，确认林地的所有权或者使用权依照森林法的有关规定办理。根据《林木林地权属争议处理办法》第二条的规定，林木林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定，集体所有的森林、林木和林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。一般而言，在林木林地登记前，争议双方均没有林木林地的有效权属凭证，此时产生的有关林木林地有所有权和使用权的争议，当然属于林木林地权属争议。但是，林木林地已经登记发证，林木林地的所有权和使用权已经依法予以确认，一方当事人仍以存在权属争议为由向林权争议处理机构提出的申请是否属于林木林地权属争议，则应当根据不同的情况进行区分。参照国土资源部办公厅发布的国土资厅函(2007)60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，已经颁发权属证书且该凭证对林木林地权属、四至范围界定清楚明确的，不属于林木林地权属争议，无需进行林木林地权属争议处理。但是以下两种情况则可以认定为存在林木林地权属争议，一是仅有一方的权属凭证包含有争议地，但该凭证对争议地记载的四至不清楚；二是双方的权属凭证均包含有争议地，但凭证之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含等情形。如果一方当事人认为另一方持有的林权证侵犯其林木林地权属，但又不属于前述两种特殊情形时，则其更为合理有效的救济途径应当是请求撤销对方林权证中侵犯其权利的部分，而非提出林木林地权属争议申请来寻求救济。本案中,保靖县人民政府已于1984年向彭景友颁发了乡证字068号《自留山使用证》，该凭证对争议地界定的四至范围等关键内容清晰、明确，与其他人的权属凭证不存在交叉、重叠或者包含等情形，故本案本不存在林地使用权争议，保靖县迁陵镇人民政府并无进行确权处理的必要，本院对此予以指出。但保靖县迁陵镇人民政府作出的被诉处理决定和保靖县人民政府作出的被诉复议决定，结果并无不当，没有损害各方利益，无撤销必要。同时，《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》(2006)民立他字第23号规定，村民小组为当事人的诉讼应以小组长作为主要负责人提起，小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》履行民主议定程序。本案中，无证据证明胡定光系保靖县迁陵镇腊水村油房村民小组组长的身份，其诉讼行为没有按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八的规定履行民主议定程序，对其起诉，本应依法予以驳回，但鉴于在被告保靖县迁陵镇人民政府、保靖县人民政府在确权、行政复议过程中已将其作为行政相对人，为避免程序空转，节约司法、行政资源，化解行政争议，本院在此予以指出。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告保靖县迁陵镇腊水村油房村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告保靖县迁陵镇腊水村油房村民小组负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  吴 辉人民陪审员  欧国东人民陪审员  郭利民二〇二〇年七月十日法官助理龙瑜书记员姚梦附本判决书所适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。