四川省巴中市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川19行终35号 上诉人（原审原告）吴晓丽，女，1987年6月11日出生，汉族，住四川省通江县。 委托代理人赵芸，女，1986年10月15日出生，汉族，住四川省平平县， 委托代理人杨仁刚，四川鼎兰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）通江县高明新区管理委员会，住所地四川省通江县高明新区周子坪社区卫生服务中心，统一社会信用代码12513721058210625H。 法定代表人王**，主任。 委托代理人伏大文，巴中市通江县瓦室法律服务所法律工作者。 原审被告通江县自然资源和规划局，住所地四川省通江县诺江镇石牛大道****，统一社会信用代码115137210088345012。 法定代表人陈立祥，局长。 委托代理人党绍成（特别授权），该局员工。 委托代理人王明军，四川衡义律师事务所律师。 原审被告通江县土地储备中心，统一社会信用代码125137217597246108。 法定代表人苟敏元，主任。 委托代理人王政，男，1963年12月15日出生，汉族，系该局政策法规股股长，住四川省通江县。 委托代理人苟永兴，四川衡义律师事务所律师。 上诉人吴晓丽与被上诉人通江县高明新区管理委员会（以下简称高明管委会）、原审被告通江县土地储备中心（以下简称土储中心）、通江县自然资源和规划局（以下简称自然规划局）房屋拆迁安置补偿协议一案，不服四川省通江县人民法院（2019）川1921行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2019年6月23日公开开庭审理了本案。上诉人吴晓丽的委托代理人赵芸、杨仁刚，被上诉人高明管理委会出庭负责任人该委副主任吴江涛及委托代理人伏大文，原审被告自然规划局出庭负责任人该局副局长王政及委托代理党绍成、王明军，原审被告土储中心出庭负责任人该中心主任苟敏元及委托代理人苟永兴到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审查明：2012年4月26日原告吴晓丽（被征收人：乙方）与被告（征收人：甲方）通江县石牛嘴新区管理委员会签订《房屋征收安置补偿协议》。其协议内容：一、被征收房屋概况：乙方的房屋位于通江县诺江镇石牛嘴新区规划区内，总建筑面积89.94平方米。二、补偿方式：产权调换。三、安置还房房屋位置及面积：1.住房（已还）；2.甲方将偿还乙方营业用房50平方米，乙方要求还在一楼朝向24米大道方向。在安置房的营业用房补偿（以房管局的测绘面积为准）。住房和营业用房待安置房规划设计方案确定后由乙方根据签订协议排号顺序选定。四、附属物及费用补偿（略）。五、周转过渡方式、过渡期限及过渡费用：乙方选择自行周转过渡，过渡期限18个月，周转期以乙方腾空旧房内的物品、设施、设备等将钥匙交付之日起计算，甲方向乙方支付如下费用：1.18个月周转过渡费共计6476元（89.94平方米×4元×18个月=6476元），定于2012年4月28日前一次性付清，甲方提前交付新房，上述费用按同等标准扣减，超期交房，按前述标准按月支付超期过渡费。2.甲方在2012年4月28日前一次性向乙方支付往返搬家费899元。六、房屋超差面积结算（略）。七、被征收房屋交付时间：1.交房时间：乙方在2012年4月29日前腾空旧房。2.乙方在同日将房屋产权证原件或该房屋产权来源原件手续交与甲方。八、还房质量标准（略）。九、产权证办理及费用承担。1.甲方必须在房屋竣工综合验收后6个月内，将《房屋所有权证》及《土地使用证》办理完毕交与乙方，如因特殊情况期限顺延。2.还房住房面积超出协议约定面积110.19平方米，办理产权证的税费由乙方承担。十、奖励办法：（略）。十一、违约责任：1.若因人力不可抗拒因素而造成延期交房，甲方除按规定向乙方支付周转过渡费外，并向乙方支付还房总价款1%的违约金。2.乙方不按协议约定腾空旧房屋和交付钥匙，乙方向甲方支付还房总价款1%的违约金。3.若乙方的房屋有产权纠纷、债务纠纷、抵押担保纠纷出现，乙方自行承担一切损失。其余约定略。甲方加盖公章，其委托代理人签字，乙方吴晓丽签字捺印。协议签订后，乙方将被拆迁房屋交与甲方拆除。甲方按约定已将住房交付乙方使用。但应还营业用房50平方米（实际经营面积），因还房位置发生争议，至今未交付使用。被告已支付周转过渡费至2015年1月31日。 同时查明，2010年4月19日通江县人民政府关于石牛嘴新区土地征收的公告中依据四川省人民政府《关于通江县2008年第一批城市建设用地的批复》（川府土[2008]1185号）和四川省人民政府《关于通江县S201线通（江）宣（汉）公路陈渡潭至华通机械厂段改建工程建设用地的批复》（川府土[2008]113号）精神，结合《通江县城市建设总体规划》和《通江县土地利用总体规划》要求，县人民政府决定对诺江镇千佛村三、四、五、六社和元顶村五社部分集体土地进行征收。征地后土地用途为公益、工业等建设用地。 2011年9月5日通江县石牛嘴管委会向县人民政府请示，关于呈报《石牛嘴新区集体土地房屋拆迁补偿安置方案》。该方案所确定的搬迁人是通江县土地储备中心。四、安置房地点：在不改变原规划的前提下，在石牛嘴新区规划范围内，以社或联社为单位集中安置。该请求报告经时任县政府领导签字后，“新区按此件执行。” 中共通江县委机构编制委员会于2011年11月11日以通委编发[2011]12号发出关于成立通江县石牛嘴新区管理委员会的通知。该通知的主要内容为：一、主要职责：县委、县政府授权通江县石牛嘴新区党工委、管委会全面管理辖区内的……主要履行以下职责：（五）负责组织实施土地报征、整理、储备和供应工作；二、内设机构：（二）项目规划股：负责辖区内城市建设规划……；负责征地范围内房屋拆迁和被拆迁户安居工程的落实等工作（其余内容略）。 中共通江县委机构编制委员会于2013年11月4日以通委编发[2013]20号发出关于整合原高明新区与石牛嘴新区机构的通知。该通知的主要内容为：将原高明管委会与原通江县石牛嘴新区管理委员会整合，合并组建新的高明管委会。管委会职责“负责组织实施辖区内征地拆迁及补偿安置等工作；参与组织实施辖区内的土地报征、整理、储备和供应工作”。 通江县高明新区石牛嘴社区居民委员会于2020年1月15日出具营业用房及租赁情况的说明。说明石牛嘴安置房中向264户交付营业用房面积7883.61平方米。经公开征求意见，基本同意按照统租统管的方式安置，2015年已经向拆迁还房户完成房屋交付，该社区受业主委托（办理书面委托的业主有203户）于2016年9月12日与四川蜀天乡村旅游公司签订《商业用房租赁合同》将上述营业用房出租，并按照还房户的产权面积对租金进行分配（附：该租赁合同、部分业主的书面委托书）。该租赁合同约定：租期十年，租赁期限自2016年10月1日至2026年9月30日止。租金标准及涨幅：该营业用房租金标准为每平方米每月13.6元，租金从第四年开始按13.6元的租金标准每年增加10%。 千佛安置房2号、3号楼群楼即石牛大道201号至215号一至三楼房屋（与石牛大道相平为一楼），于2019年1月综合验收合格。千佛安置房《建设工程规划许可证》确定2号、3号楼与石牛大道相平为负三层。原24米大道为现在的石牛大道。 另查明，一审法院于2018年5月2日作出（2018）川1921民初1358号民事裁定书，裁定驳回原告吴晓丽的起诉。 原审法院认为，本案争议的焦点一是自然规划局、土储中心是否是本案适格被告的问题；二是双方所签订的《房屋征收补偿协议》所约定还营业用房位置是否明确，原告的主张能否得到支持的问题；三是原告主张赔偿损失是否应当赔偿的问题。下面分项进行分析论证。 一、自然规划局、土储中心是否是本案适格被告的问题。虽然原告在诉讼中提交了《通江县石牛嘴新区征收集体土地房屋拆迁补偿安置方案》（送审稿）。确定原通江县国土资源局为拆迁人，但该方案无任何机关加盖印章，不具有拘束力。高明管委会在庭审中提交的“2011年9月5日通江县石牛嘴管委会向县人民政府请示，关于呈报《石牛嘴新区集体土地房屋拆迁补偿安置方案》。”该方案所确定的搬迁人是土储中心。虽然该方案也无县人民政府加盖印章，但有时任县人民政府的领导签字，要求按该方案执行。中共通江县委机构编制委员会于2011年11月11日以通委编发[2011]12号发出关于成立通江县石牛嘴新区管理委员会的通知。该通知的主要内容为：一、主要职责：县委、县政府授权通江县石牛嘴新区党工委、管委会全面管理辖区内的……主要履行以下职责：（五）负责组织实施土地报征、整理、储备和供应工作；二、内设机构：（二）项目规划股：负责辖区内城市建设规划……；负责征地范围内房屋拆迁和被拆迁户安居工程的落实等工作。虽然《石牛嘴新区集体土地房屋拆迁补偿安置方案》所确定的搬迁人是土储中心，但土储中心实际并未与原告签订《房屋拆迁补偿协议》。在县人民政府给原石牛嘴管委会授权，负责对辖区内的征地拆迁安置补偿工作后，原石牛嘴管委会与原告于2012年4月26日签订《房屋征收安置补偿协议》。 中共通江县委机构编制委员会于2013年11月4日以通委编发[2013]20号发出关于整合原高明新区与石牛嘴新区机构的通知。将原高明管委会与原通江县石牛嘴新区管理委员会整合，合并组建新的高明管委会。管委会职责“负责组织实施辖区内征地拆迁及补偿安置等工作；参与组织实施辖区内的土地报征、整理、储备和供应工作”。本案高明管委会成立后，对原石牛嘴管委会在涉案征收协议的权利义务承继，比如周转过渡费的支付，住房的交付等。综上，高明管委会是县人民政府授权的房屋征收部门。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出的行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。”之规定，高明管委会符合被告的主体资格，是本案适格被告；高明管委会辩称，其征收主体适格、征收程序合法、与被征收人所签订的相关协议合法有效。其辩称意见与本案查明事实相符，该辩称意见予以采纳；自然规划局、土储中心关于主体的辩称意见，与本案查明事实相符，其意见予以采纳；原告要求自然规划局、土储中心承担责任的请求，与事实不相符、与法律规定相悖，应依法予以驳回。 二是双方所签订的《房屋征收补偿协议》所约定还营业用房位置是否明确，原告的主张能否得到支持的问题；双方约定：三、安置还房位置及面积：2.甲方偿还乙方营业用房50平方米，乙方要求还在一楼朝向24米大道方向。在安置房的营业用房中补偿（以房管局的测绘面积为准）。住房及营业用房待安置房规划设计方案确定后由乙方根据签订协议排号顺序选定。从双方约定看，原告方主张还房位置在安置房一楼的营业用房中补偿。虽然双方约定根据签订协议排号顺序选定位置，但在后来双方并没有按该约定实施。而被告对原告的主张没有提出反对意见。故该营业用房应认定，双方约定偿还在安置房营业用房的一楼（与石牛大道相平）。 依据通江县人民政府批准的《石牛嘴新区房屋搬迁补偿安置方案》，四、安置房地点：在不改变原规划的前提下，在石牛嘴新区规划范围内，以社或联社为单位集中安置。所以，全体被征收人的营业用房偿还在安置房营业用房的一至三楼中符合该方案。因安置房的营业用房设计的原因，营业用房进深较深，实际无法分割，只能权利人按份共有。综上，原告要求安置在营业用房的一楼的主张成立，本院予以支持；高明管委会辩称，安置补偿协议及补充协议就营业用房的位置、面积等事项约定清楚，应按照约定履行。原告提出面向24米大道与公路相平的千佛安置房一楼营业用房中偿还50平方米的诉讼请求不符合合同约定。该院认为，其辩称意见与本案查明事实不符，其意见不予采纳。 三是原告主张赔偿损失是否应当赔偿的问题。从本案审理情况看，高明管委会提交该安置房屋于2019年1月24日通过综合验收。该院认为，根据法律规定，只有通过综合验收合格的房屋，才能交付使用。但事实上，石牛嘴社区受安置房2-3号楼一至三楼商业用房业主的委托对外出租，该营业用房自出租之日起视为交付。故被告辩称，已向原告交付，但原告拒绝接收房屋，被告不构成违约的理由成立，该辩称意见予以采纳。其辩称过渡周转费按每月4元/平方米计算的意见，符合双方所签补偿协议的约定，予以采纳；但在石牛嘴社区对外统一出租即2016年10月1日后，应按租金标准计算原告的损失。原告主张的损失计算：1.超期过渡费：按营业用房面积50平方米×4元/平方米×20逾期交房月数（2015年2月1日至2016年9月30日）=4000元。2.租金损失：2016年10月1日起按每平方米13.6元（自2020年10月1日起每年增加10%）标准计算租金损失。原告要求按还房总价款1%支付违约金的主张，因原告没有提交还房价值的证据，该项主张，不予支持；原告要求限期办理还房产权证书的请求，符合法律规定，予以支持。因安置房营业用房已于2019年1月24日通过综合验收，结合安置房营业用房及被征收人的实际情况，按不动产登记规则分层办理不动产权利证书。被告高明管委会应按合同约定的六个月内协助原告办理不动产权利证书，办理不动产登记应交税费，双方按《房屋征收补偿协议》的约定执行。 一审法院据此判决：一、通江县高明新区管理委员会在本判决生效后，立即在通江县诺江镇石牛大道201号至215号一楼（与石牛大道相平）还吴晓丽营业用房50平方米；支付超期过渡费4000元，自2016年10月1日起按每平方米13.6元（自2020年10月1日起每年增加10%）标准计算租金损失；在本判决生效后六个月内办理营业用房的不动产权利证书；二、驳回吴晓丽对通江县自然资源和规划局、通江县土地储备中心的诉讼请求；三、驳回吴晓丽的其他诉讼请求。 一审宣判后吴晓丽不服，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审法院作出的（2019）川1921行初46号行政判决书并依法改判；2.依法改判被上诉人立即偿还上诉人位于通江县米大道），包括：201号至215号之间进行50平方米的产权调换（从事个体经营50平方米，面向24米大道与公路平面相平，一楼无产权争议，四至界畔清楚，原双方认定径深五米为计算标准偿还）；3.依法改判被上诉人支付上诉人超期过渡费（停产、停业等）损失费，按照地方征收文件或相关法律规定支付（从2015年2月1日到交付房屋时（18个月过渡后）到2019年1月24日竣工综合验收止）；4.依法改判被上诉人支付上诉人逾期交房的租金损失，按照同地段、同类型的营业用房租金标准：50元／平／月至55元／平／月不等支付，或严格按照地方征收文件及先关法律法规执行；5.依法纠正一审判决中的查明、论证等部分事实，并纠正房屋总价1%的违约举证权力的主张；6.严格按照合同约定标准还房；7.一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：1.本案营业用房的位置问题，在上诉人与被上诉人签订的《房屋征收安置补偿协议》明确约定“对一方从事经营的50平方米房屋按照营业用房1:1在安置房区一楼还营业用房（面向24米大道，与公路相平），甲方偿还乙方营业用房50平方米在安置房的营业用房中补偿（以房管局的测绘面积为准，以拆迁先后顺序选房）”被上诉人通过集中安置的方式偿还上诉人非独立营业用房的方式变相损害了上诉人的合法权益，同时被上诉人成熟的采用统筹通关的方式偿还营业用房方案没有征得上诉人的同意，也不符合上诉人与被上诉人签订的《房屋征收安置补偿协议》。2.关于超期过渡费的计算问题，虽然上诉人与被上诉人约定了超期交房要支付超期过渡费，但根据省政府办的意见和巴中市政府的文件，超过一年未交房的应加倍支付超期过渡费，上诉人并未委托被上诉人将该营业用房对外出租，且该交付的时间也没有竣工验收手和，超期过渡费应当计算值2019年1月24日安置房竣工验收合格之日。3.关于逾期交付房屋租金问题。应当按照同地段同类型的营业用房的租金计算，一审法院按照13.6元／平／月计算逾期交付的房屋租金损失没有事实和法律依据。 高明管委会辩称：1.案涉合同纠纷作出行政行为的主体适格，程序合法，签订的相关协议合法有效，履行协议过程中除存在逾期履行的情形之外并无其他违约情况，就上诉人提出的营业用房的位置问题在实际交付房屋的时候是按照集中安置、统租统管的方式向被拆迁人交付房屋，上诉人对此没有提出异议，并且在一审中，对其中部分营业用房以集中还房的方式予以了确认，同时安置方案也对还房的方式予以了明确，上诉人所上诉的营业用房位置问题依据的事实是不客观的。2.关于过渡费的计算问题，在上诉状中所引用的法条并不是强制性的效力规定，仅仅是管理性规定，上诉人也并未就原条款合同的效力提出异议。在合同有效的情形下就过渡费的支付何标准应该按照合同约定履行。3.关于交付房屋租金的问题，我们认为虽然就房屋交付的时间和交付的方式上诉人一方不认可，但是被上诉人已经实际交付了房屋并约被征收人对房屋同意出租使用进行商议，应按照房屋出租标准领取租金。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决结果应该予以维持。上诉人的上诉请求应该予以驳回。。 自然规划局述称：一审认定事实清楚、适用法律正确、判决结果符合法律规定，同时在二审中我们的诉讼地位是原审被告，不是被上诉人，上诉人对一审判决我方当事人不是本案适格被告主体以及驳回对我方的起诉没有提出异议，因此我方希望二审法院维持一审法院关于自然规划局的判决。 土储中心述称：从我们收到的上诉状来看以及从上诉人宣读的上诉状来看均没有对通江县土地储备中心提出上诉请求，我们对上诉人的上诉理由不宜作答辩，但是关于一审法院认为通江县土地储备中心不是适格被告的判决是正确的。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人和其他组织协商订立的房屋征收补偿协议，属于行政协议的范畴，双方在协议订立、履行、变更和解除过程中发生争议提起诉讼，人民法院应当作为行政案件受理。本案中，高明管委会作为通江县人民政府授权的房屋征收部门，与上诉人吴晓丽签订的案涉《房屋征收安置补偿协议》系双方真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，属合法有效，协议内容对双方均具有法律约束力。 本案争议焦点：一、关于原审认定被上诉人给上诉人吴晓丽的偿还营业用房的位置是否正确；2.关于吴晓丽主张的超期过渡费的计算是否正确；3.关于逾期还房租金损失的计算是否正确。 一、关于原审认定被上诉人给上诉人吴晓丽的偿还营业用房的位置和还房方式是否正确的问题。依据被上诉人高明管委会与上诉人吴晓丽签订的《房屋征收补偿协议》，双方当事人就营业用房的位置做了约定，即，“甲方偿还乙方营业用房50平方米，乙方要求还在一楼朝向24米大道方向。在安置房的营业用房中补偿（以房管局的测绘面积为准）”，一审法院判决50平方米营业用房在一楼还营业用房（面向24米大道，与公路平面相平）、其余31.22平方米的营业用房还在安置营业用房的一至三楼正确；上诉人称其未同意对还的营业用房实行统筹统管的方式，被上诉人还营业用房实行统筹统管违反双方签订的《房屋征收补偿协议》，被上诉人应偿还其具有独立所有权的营业用房的问题。上诉人与被上诉人双方在签订的《房屋征收补偿协议》中确未对营业用房的还房方式作出约定，但该协议中明确载明“根据《国有土地上房屋征收补偿与补偿条例》相关规定并结合《石牛嘴新区房屋搬迁补偿安置方案》，经双方充分协商，就乙方的房屋征收补偿安置达成如下协议......”而《石牛嘴新区房屋搬迁补偿安置方案》第四条中，对安置还房点做了明确约定：即以“社或联社为单位集中安置”。拆迁安置方案应是对特定人发出的且具有承诺履行的内容，应认定为要约，而上诉人以签订协议或以其它方式同意拆迁改造，是对补偿方案的认可，应认定为承诺，故补偿方案应当成为案涉行政协议的一部分或作为案涉行政协议的前提而存在，对双方具有法律上的约束力。一审判决被上诉人对上诉人的营业用房以社或联社为单位进行集中安置并无不当，应予维持。故上诉人吴晓丽主张的该上诉理由不能成立，本院不予支持。 二、关于吴晓丽主张的超期过渡费计算是否正确的问题。因双方当事人签订的《房屋征收安置补偿协议》系双方真实意思表示，合法有效，协议内容对双方当事人均具有法律约束力。上诉人吴晓丽的房屋已经被拆除，上诉人高明管委会应按照《房屋征收安置补偿协议》对上诉人进行安置补偿，因双方当事人签订的《房屋征收补偿安置协议》中明确约定：“18个月周转过渡费共计28781.00元（按每月1598.96元计算），定于2012年4月28日前一次性付清，甲方提前交付新房，上述费用按同等标准扣减，逾期交房，按前述标准按月支付超期过渡费。”该条款中，不仅对过渡费进行了约定，也对超期过渡费进了约定，超期过渡费的计算标准为每月的总过渡费1598.96元除以上诉人的被征收房屋的总面积为399.74平方米，得出每平方米每月过渡费为4元，一审法院根据双方约定作出的认定并无不当，应予纠正。故上诉人吴晓丽主张的该上诉理由不能成立，本院不予支持。 三、关于逾期还房租金损失的计算是否正确的问题。因上诉人与被上诉人高明管委会签订的《房屋征收安置补偿协议》载明，还营业用房50平方米，被上诉人逾期还房确给上诉人造成营业用房的租金损失，理应赔偿，原审法院结合通江县人民政府通府函（2015）92号《通江县人民政府关于2015-2016年度县城规划区内国有土地上房屋市场参考价的批复》中同类同地段营业用房市场租金的标准（8-15元/平/月），并结合案涉房屋实际出租价格情况，以每平方米13.6元计算租金损失进行判决并无不当，应予维持。故上诉人主张的该上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上所述，上诉人吴晓丽的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由吴晓丽负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  陈 华 审 判 员  李晓云 审 判 员  杨 垚 二〇二〇年七月十日 法官助理  岳子喻 书 记 员  魏 鹏 附：本判决适用的相关法律、法规依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……