河南省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)豫行终1359号上诉人（一审被告）鹤壁经济技术开发区管理委员会，住所地鹤壁市淇滨区淇滨大道**。法定代表人耿明杰，主任。委托代理人张光辉，该单位工作人员。委托代理人贾喜国，大沧海律师事务所律师。被上诉人（一审原告）张守信，男，1941年10月21日出生，汉族，住郑州市金水区。委托代理人张祖岭，男，汉族，1970年12月23日出生，住河南省濮阳市华龙区。委托代理人王乃龙，北京京师（天津）律师事务所律师。原审被告鹤壁市人民政府，住，住所地鹤壁市淇滨区九州路**/div>法定代表人郭浩，市长。委托代理人刘鸿亮，市政府公职律师。原审被告鹤壁经济技术开发区海河路办事处，住所地，住所地鹤壁市淇滨区兴鹤大街与延河路交叉口科创中心iv>法定代表人王玉国，主任。委托代理人侯绍震，该办事处工作人员。原审第三人鹤壁经济开发区海河路办事处刘长屯村民委员会，住所地，住所地鹤壁市淇滨区渤海路北兴鹤大街东iv>法定代表人刘保合，主任。上诉人鹤壁经济技术开发区管理委员会因张守信诉鹤壁市人民政府（以下简称市政府）、鹤壁经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、鹤壁经济技术开发区海河路办事处（以下简称海河路办事处）、第三人鹤壁经济开发区海河路办事处刘长屯村民委员会（以下简称刘长屯村委会）房屋强制拆除一案，不服鹤壁市中级人民法院（2019）豫06行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。张守信一审诉称：其父张敬承在刘长屯村有合法住房一套，张守信已合法继承该房屋。刘长屯村根据政府下发的文件进行城中村改造，张守信的房屋在城中村改造范围内。因拆迁部门提出的补偿标准过低，张守信未与拆迁部门达成安置补偿协议。2016年7月5日，有不明人员在未出示证件、公文的情况下，对张守信的家庭住房实施强拆。张守信的住房于当日被拆毁，家庭财产因强拆行为被毁坏及掩埋。后张守信向公安机关报警，请求查明强拆主体。经本院于2019年7月24日作出的（2019）豫06行终56号行政判决得知：张守信之父张敬承位于鹤壁市淇滨区刘长屯村的房屋，因进行城中村改造于2016年7月5日被刘长屯村委会拆除。张守信认为，市政府是城中村改造的组织者和领导者，开发区管委会负责具体组织实施工作，海河路办事处是辖区内具体组织实施的部门。本案刘长屯村委会强拆张守信住房的行为，应视为受一审三被告委托实施。张守信在城中村改造中，有权利获得合法、合理的安置补偿。本案一审三被告及第三人对张守信住房实施强拆，无事实和法律依据，违反法定程序，且严重侵害张守信的财产权益，应予以纠正。请求：1.确认一审被告对张守信房屋实施的行政强制拆除行为违法；2.责令一审被告对张守信的财产损失采取相应补救措施；3.诉讼费用由一审被告承担。鹤壁市中级人民法院一审查明，张守信之父张敬承在刘长屯村拥有宅基地一处及房屋。2012年4月，海河路办事处、刘长屯村委会相关人员对涉案房屋进行了勘测及计价。2014年4月14日，开发区管委会印发《开发区城中村改造办法（试行）》，对开发区建成区内的村庄改造工作进行安排部署。2015年2月4日，刘长屯村委会制定《刘长屯居民搬迁安置方案》，涉案房屋位于搬迁安置范围内。2016年6月15日，刘长屯村委会通知张守信于2016年6月20日前自行拆除房屋，否则将强制拆除。张守信因不同意安置方案，未自行拆除房屋。2016年7月5日，刘长屯村委会拆除了张守信的房屋，并按照《刘长屯居民搬迁安置方案》为张守信预留80平方米安置房一套。另查明，2010年11月11日，国务院同意鹤壁经济技术开发区升级为国家级经济技术开发区，实行现行国家级经济技术开发区的政策。鹤壁市中级人民法院一审认为，一、关于原告主体资格问题。在案证据显示，除张守信外，张敬承的其他子女、亲属均提交了放弃继承的申请，张守信作为张敬承的近亲属，有权利对涉案房屋被拆除后所带来的财产权益主张权利，具备本案原告主体资格。一审三被告辩称张守信与涉案房屋没有利害关系的理由不能成立，本院不予采纳。二、关于适格被告问题。我国法律未规定民事主体或基层群众自治组织有权组织强制拆除，因此对合法建筑的拆除首先推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。本案各方当事人对刘长屯村委会实施强拆并无异议，但刘长屯村委会显然不具有城中村改造及拆除房屋的法定职权，故应按照职权法定原则对责任主体作出认定或推定。首先，张守信以鹤政办〔2009〕18号文件为依据将市政府列为本案被告，但该文件是市政府关于鹤壁市城中村改造工作的宏观性、指导性意见，对当事人权利义务不产生实际影响。市政府针对刘长屯村的城中村改造也无具体的组织实施行为，故张守信将市政府列为本案被告，没有事实和法律依据，本院不予支持。第2通过《鹤壁经济技术开发区管委关于印发〈开发区城中村改造办法（试行）〉的通知》（鹤开管〔2014〕16号）可知，开发区管委会是开发区城中村改造办法的制定机关，也是辖区内城中村改造的组织实施主体。刘长屯村委会拆除涉案房屋，应视为接受了开发区管委会的委托。鹤壁经济技术开发区是经国务院批准的国家级经济技术开发区，因此根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告”的规定，开发区管委会是本案适格被告。第2海河路办事处没有独立的行政主体资格，其所作出的行为应当由派出它的开发区管委会承担责任。即使其参与了城中村改造工作，也应视为接受了开发区管委会的委托，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，海河路办事处不是本案适格被告。综上，市政府、海河路办事处不是本案适格被告，对张守信请求市政府、海河路办事处承担责任的诉请，依法应予驳回。三、关于起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。此处“知道”的程度，应以行政相对人或者利害关系人知晓侵权行为实施主体为标准。因为知道行为主体，就可以明确该行为的性质和被告，可以自主行使诉权，将此时点作为起诉期限的起算点更为合理。张守信虽然在2016年7月就知道房屋被拆除的事实，但其认为刘长屯村委会没有拆除涉案房屋的职权，其并未看到政府公示的文件，无法通过推定确定强拆主体，直到后来通过诉讼以及政府相关文件才得以确定被告。故张守信于2019年8月26日向法院提起诉讼，未超过法定起诉期限。一审三被告辩称张守信起诉已超过法定期限的理由，本院不予认可。四、关于强制拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第四章行政机关强制执行程序的一般规定，行政机关强制拆除房屋应当履行作出行政决定、催告当事人自动履行义务、听取陈述和申辩、作出强制执行决定等程序，并将相关法律文书送达当事人以保障其知情、陈述和申辩等权利。但本案中，开发区管委会未按照上述法定程序进行拆除，相反，刘长屯村委会以村委会名义向张守信下达限期拆除通知，没有法律依据。因此，开发区管委会强制拆除涉案房屋的行为违法。五、关于是否判决采取补救措施问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；……”因此，是否采取补救措施，采取什么样的补救措施，应由人民法院根据具体案件裁量确定。具体到本案，首先，《刘长屯居民搬迁安置方案》充分考虑了全体村民的合法利益，绝大多数村民已按照方案搬迁完毕，刘长屯村委会也按照方案为张守信在刘长屯新村预留80平方米安置房一套，张守信拒绝安置，视为其对自己权利的处置，不能以此认为开发区管委会未对张守信进行安置。其次，一审被告提交的证据能够证明涉案房屋长久无人居住，拆除时屋内无物品，故本案不存在房屋内物品损失。张守信认为有财产损失的主张不能成立，开发区管委会强制拆除涉案房屋并未减损张守信合法权益，故对张守信要求一审被告采取补救措施的诉讼请求，本院不予支持。综上，案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如确认鹤壁经济技术开发区管理委员会2016年7月5日强制拆除张守信之父张敬承房屋的行为违法；驳回张守信的其他诉讼请求。上诉人开发区管委会不服一审判决，向本院上诉称，（一）因宅基地使用权无法继承，被上诉人也非该集体经济组织成员,所以其无法取得宅基地使用权。虽然宅基地之上的房屋可以继承，但被上诉人并无相关手续证明其已经合法继承了该房屋,并取得登记等公示效力。被上诉人一审提交的放弃声明是在房屋被拆除后出具的，声明时所涉房屋已不存在,所以被上诉人不具有原告主体资格。（二）被上诉人的原审起诉超过法定期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释(2018〕1号)第六十四条的规定，根据被上诉人之子受其委托信访时各级信访部门、机构出具的信访处理意见,证明被上诉人至迟2016年7月即知悉案涉房屋系因城中村改造被刘长屯村委会拆除的事实,于2019年8月24日方提起本案之诉,明显超过法定期限。原审法院认为“知道或应当知道行政行为内容之日”的“知道”应包括知道行政行为的实施主体。本案中，拆除行为的实施主体为刘长屯村委会,被上诉人即使不知道被诉强拆行为的实施主体,其亦可通过信息公开途径或是根据房屋征收相关法律法规规定的法定职责来确定诉讼对象,进而救济自身权利。因此,“不知道强拆行为主体”在本案中不能成为耽误起诉期限的正当理由。（三）刘长屯村委会拆除案涉房屋的行为系村集体的自建自治行为,不属于行政法意义上的行政行为,不属于人民法院行政案件审理范围。（四）开发区管委会不是本案适格被告。1.拆除被上诉人诉称房产的事实行为主体为刘长屯村委会，并非上诉人。刘长屯村村委会是基层群众性自治组织,开发区管委会与其并非上下级行政领导关系。在刘长屯村改造过程中，上诉人并未作出具体要求,改造工作完全由刘长屯村自行拟定并组织实施，在此过程中,即使上诉人存在宏观上的指导行为，但也并非直接针对具体对象产生法律效力的具体行政行为，不是行政诉讼法中可诉的具体行政行为。2.刘长屯村委会通知被上诉人限期自行拆除房屋,否则将强制拆除，被上诉人不同意拆除，随后刘长屯村委会拆除了被上诉人诉称的房屋并按照其制定的《刘长屯居民搬迁安置方案》为被上诉人预留了安置房。在刘长屯村委会承认系其拆除,拆除主体明确的情况下，原审法院依然推定该事实行为为行政强制行为,并在推定的前提下,再推定上诉人为强拆主体,明显缺乏事实依据、法律依据和法律逻辑。（五）案涉城中村改造行为符合法律和政策规定,未侵害被上诉人合法权益。请求依法撤销一审判决第一项，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人张守信辩称，（一）涉案房屋是张守信的父亲张敬承宅基地上的房屋,1999年张敬承去世，除张守信外，张敬承的其他子女、亲属均放弃了对该房屋的继承权，张守信作为张敬承的合法继承人，继承了该房屋,张守信是该房屋的产权人并实际占有、控制、使用该房屋，根据“地随房走、房随地走”房地一体的原则，张守信基于其对房屋的产权从而拥有宅基地的使用权，强拆该房屋的行为直接侵犯了张守信的合法权益,其有权对强拆房屋的行为及房屋被强拆后所带来的财产权益主张权利。张守信符合《行政诉讼法》及其司法解释规定的原告诉讼主体资格。（二）2016年7月张守信的房屋在其未到场的情况下被强制拆除,张守信从未看到政府公示有关拆除房屋的政府文件,无法知晓真正实施强制拆除的行政主体。2019年2月25日张守信之女张秋梅在刘长屯村委会看到了《鹤壁经济技术开发区管委关于印发的通知》(鹤开管【2014】16号）文件后，张守信通过政府信息公开申请得到了鹤政办（2019）18号文件和鹤开管【2014】16号文件，并经过申请公安机关查处强拆房屋违法行为及公安机关查处不履责诉讼案件的生效判决,才得知开发区管委会是《鹤壁经济技术开发区管委关于印发的通知》的制定机关,也是辖区内城中村改造的组织实施主体，从“村委会根据政府文件进行的拆除”可得出刘长屯村委会强拆房屋的违法行为是行政委托行为,据以确定了本案一审被告是强拆张守信房屋行为的实施主体，并于2019年8月24日向法院提起诉讼,符合《行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十三条、第六十四条的规定，未超过法定起诉期限。（三）强制拆除张守信房屋的行为不是村民自治行为,而是上诉人委托刘长屯村委会强制拆除张守信房屋的行政委托行为，属于人民法院行政诉讼受案范围。（四）由《鹤壁经济技术开发区管委关于印发的通知》（鹤开管【2014】16号)文件可知，上诉人是开发区城中村改造办法的制定机关，也是辖区内城中村改造的组织实施主体,刘长屯村委会拆除涉案房屋应视为接受了开发区管委会的委托,鹤壁经济技术开发区是经国务院批准的国家级经济技术开发区，因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条的规定，上诉人是本案适格被告。（五）张守信通过继承其父张敬承的祖宅获得案涉房屋,从未有任何行政机关认定该房屋为违法建筑。（六）张守信的房屋是合法建筑，在未签订补偿协议的情况下，既没有作出补偿决定，也没有给予安置补偿，又没有依法申请人民法院强制执行,而是上诉人委托刘长屯村委会强制拆除张守信的房屋,因此，该强制拆除房屋的行为不具有事实依据和法律依据，在实体和程序上均严重违法。（七）张守信没有与任何行政机关、单位就案涉房屋达成补偿安置一致意见,从未签订补偿安置协议，没有得到任何补偿安置，不存在刘长屯村委会为张守信预留一套80平方米安置房、张守信拒绝安置的事实。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求依法驳回上诉人的上诉请求。原审被告市政府述称，（一）张守信不具有原告资格。张守信对涉案房屋及宅基地不享有所有权和使用权，与案涉拆除行为没有利害关系，不是本案适格原告。（二）张守信的起诉超过法定期限。张守信2016年即已知悉涉案房屋系因城中村改造被刘长屯村委会拆除，其于2018年11月才以所谓的“不知道是谁拆除的”为由向公安机关报案，有悖常理，系通过有目的诉讼、试图利用法院判决规避起诉期限的行为。张守信提起本案之诉，明显超过法定期限。（三）刘长屯村委会拆除涉案房屋的行为系村集体的自治行为，不存在行政干涉因素，不是行政法意义上的行政行为，不属于人民法院行政审判范围。（四）市政府不是本案适格被告。1.市政府的领导职能不是就此成为被诉行政机关行政行为共同被告的法定事由。2.本案即使存在推定委托拆除房屋的行为，市政府也非适格被告。即使刘长屯村委会系受海河路办事处委托实施拆除行为，亦应以海河路办事处为适格被告。在此过程中，即使开发区管委会存在组织实施行为，但因该组织行为并非直接对外产生法律效果的行为，应属行政机关内部程序，不是行政法上可诉的行为，故开发区管委会不是本案适格被告。即使开发区管委会的组织实施行为可诉，因其系国务院批准设立的国家级开发区，是市政府的派出机关，具有行政主体资格，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条的规定，亦应以其为被告。（五）案涉城中村改造行为符合法律和政策规定，未侵害张守信合法权益。1.涉案房屋拆除行为系按照城中村改造政策安置到位后进行的，所涉土地因市政道路松江路建设被依法征收，均无违法和不当之处。2.案涉拆除行为未损害张守信合法权益。综上，请求依法驳回张守信的起诉。原审被告海河路办事处述称，同意市政府和开发区管委会意见。海河路办事处不是本案适格被告，没有具体实施行为。第三人刘长屯村委会未提交书面陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，张守信的房屋系开发区管委会所属海河路办事处委托刘长屯村委会进行的拆除，市政府及海河路办事处不是适格的被告，张守信对市政府、海河路办事处的起诉应予驳回。该拆除行为片面的追求行政效率，没有履行作出行政决定、催告当事人自动履行、听取陈述申辩、作出强制执行决定等程序，原审确认该拆除行为违法正确。至于张守信要求对其造成的财产损失采取相应的补救措施，由于张守信及开发区管委会均未证明涉案房屋的面积大小、结构等要素，且张守信对刘长屯村委会按照安置方案为其预留的80平方米安置房明确表示拒绝接受，张守信对其财产损失的赔偿问题可另行诉讼解决。综上，开发区管委会的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审审理程序合法，认定基本事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人鹤壁经济技术开发区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长  王盛楠审判员  万宗杰审判员  关永生二〇二〇年七月三十一日书记员  赵琛琛