河南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）豫行赔终716号上诉人（一审原告）：黄河领，男，汉族，1974年3月11日生，住河南省沈丘县。上诉人（一审原告）：黄中河，男，汉族，1976年1月9日生，住河南省郑州市金水区。被上诉人（一审被告）：沈丘县人民政府。住所地：河南省沈丘县槐店镇和谐路**。法定代表人：刘国庆，该县县长。委托代理人：李晓强，该县政府工作人员。委托代理人：赵中华，河南恪信律师事务所律师。上诉人黄河领、黄中河因诉被上诉人沈丘县人民政府行政赔偿一案，不服河南省周口市中级人民法院（以下简称一审法院）（2019）豫16行赔初32号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人黄河领的委托代理人暨上诉人黄中河，被上诉人沈丘县人民政府的委托代理人李晓强、赵中华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。黄河领、黄中河一审诉讼请求:1.判决沈丘县人民政府赔偿黄河领、黄中河损失850万元(因沈丘县人民政府违法强拆黄河领、黄中河合法房屋造成黄河领、黄中河的损失)；2.判决沈丘县人民政府支付黄河领、黄中河交通费及住宿费共计5000元。一审法院审理查明：黄河领、黄中河系沈丘县北郊乡（现更名为北城办事处）张庄行政村三里井村人，二人系兄弟关系，在该村均有一片宅基地并建有房屋。二人的父亲在紧邻黄河领家宅基地的东边分有一块承包农用地，后来，黄河领家利用该农用地建一养鸡场和一118.16平方米的砖木结构房屋。2006年黄河领申领了沈房字第**房权证，证载房屋六处，包括①49.35㎡②36.50㎡③50.40㎡④96.14㎡⑤221.55㎡⑥118.16㎡，共计572.1平方米。其中⑤号房221.55㎡和⑥号房118.16㎡的房屋即建在该农用地上。2008年-2009年间，黄河领家将⑥号房屋改建成713㎡的四层建筑，并于2009年12月17日换领了新的的沈房字第**权证。后黄河领家又自行拆除⑤号房，并在⑥号房713㎡四层建筑的基础上进行了扩建、改建，建成六层建筑，2013年12月开始用于经营沈丘县中和商务宾馆，并取得营业执照，营业执照载明的投资人为黄中河，黄河领、黄中河陈述是共同投资。该宾馆位于沈丘县城市规划区内，根据沈丘县县城总体规划用地规划（2003—2020），该宾馆占用的土地在2003年时已被规划为公共绿地。黄河领、黄中河在建房时以及后续改建、扩建时均未办理农用地转用审批手续和城乡规划许可手续。2018年10月，沈丘县人民政府启动沈丘县棚户区高铁片区改造拆迁安置工作，黄河领、黄中河家宅基地上的房屋和涉案的中河商务宾馆均在改造拆迁范围内。沈丘县人民政府与黄河领、黄中河就其宅基地上的房屋签订了补偿协议并进行了安置补偿。对于黄河领、黄中河经营的中和商务宾馆，沈丘县人民政府委托河南申鑫房地产评估事务所有限公司进行了评估，并出具了编号为145的评估清单。该评估清单显示：宾馆建筑面积2577.96平方米，砖混结构，单价每平方米700元，评估金额1804572元；构筑物附属物评估总价为1342449元；以上合计为3147021元。2018年11月1日，沈丘县城市管理局对中和商务宾馆以“两违建设”进行立案查处。沈丘县城市管理局于2018年11月5日作出《责令限期拆除违法建筑事先通知书》（责拆告字【2018】第011号），2018年11月6日作出《责令限期拆除违法建筑决定书》（责拆决字【2018】第011号）、《限期拆除违法建筑公告》（限拆告字【2018】第011号），2018年11月16日作出《限期拆除违法建筑催告书》（限拆催字【2018】第011号），2018年11月26日作出《强制拆除违法建筑决定书》（强拆决字【2018】第011号）及《行政强制拆除公告》（强拆公字【2018】第011号），决定于2018年12月18日组织实施强制拆除。根据沈丘县人民政府提供的送达回证显示：上述法律文书的受送达人均为黄中河（中和商务宾馆），送达方式为直接送达，收件人拒签，有执法人员在送达回证中签字确认。2018年12月18日，中和商务宾馆被强制拆除。黄河领、黄中河不服强制拆除中河商务宾馆的行为，以沈丘县人民政府为被申请人向周口市人民政府申请行政复议，复议机关经审理认为，中和商务宾馆虽然没有办理规划许可证，但在2009年已取得了部分建筑（713平方米）的房产证，因此被申请人将中河商务宾馆全部认定为违法建筑，属于认定事实错误；另外，被申请人沈丘县人民政府将所有行政文书向投资经营人黄中河送达，而没有向房屋所有权人黄河领送达，即未履行告知义务，未听取取利人的陈述和申辩，属于程序违法。据此，复议机关于2019年4月19日作出周政（行复决）【2019】35号《行政复议决定书》，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、3目之规定，决定：确认被申请人沈丘县人民政府实施的强制拆除房屋的行为违法。复议决定生效后，黄河领、黄中河遂向沈丘县人民政府提出赔偿申请，沈丘县人民政府在法定期限内未作出处理。故黄河领、黄中河提起本案行政赔偿诉讼。一审法院认为，一、关于是否应当赔偿的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”从上述法律规定可以看出，我国现行法律对使用集体土地进行建设是有严格限制的，即兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡村公共设施和公益事业才可以使用集体土地，且应当办理农用地转用审批，除此之外进行其他建设均应使用国有土地。本案中，黄河领、黄中河使用集体农用地建设属于商业用途的中河商务宾馆，违反了我国现行法律对使用农用地的限制，且未办理农用地转用审批，属违法使用土地。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，中河商务宾馆使用的土地在2003年已纳入城市规划，被规划为公共绿地，涉案建筑物在2008年、2009年改建、扩建时未办理建设工程规划许可证，属违法建设。沈丘县人民政府的强制拆除行为现已被生效行政复议决定确认违法，虽然涉案中和商务宾馆存在上述违法使用土地、违法建设的问题，但相关职能部门未能及时有效制止、查处，致使黄河领、黄中河已取得中和商务宾馆部分建筑（713平方米）的房产证和营业执照，根据信赖保护原则，不能将涉案房屋完全按违法建筑对待。综合考量上述因素，该院认为应由沈丘县人民政府对黄河领、黄中河进行适当赔偿。二、关于如何赔偿的问题。沈丘县人民政府作出的《沈丘县棚户区、高铁片区改造拆迁安置方案》中“合法宅基地的认定及房屋评估原则”规定：“（一）合法宅基地上建筑面积240㎡以内的房屋，按照1∶1置换原则进行安置，合法宅基地上的建筑面积不足240㎡的，按规定时间完成拆迁的，差额面积每平方米缴纳700元享有安置，正常享受各项奖励。（二）合法宅基地上240㎡以外的超出面积，以2009年9月航拍图确认其补偿标准；时间节点以前的，按现状房屋结构评估价给予救济性货币补助，砖木结构不超过500元/㎡、砖混结构不超过700元/㎡、框架结构不超过800元/㎡;时间节点以后的，按现状房屋结构评估价给予救济性货币补助，砖木结构不超过400元/㎡、砖混结构不超过600元/㎡、框架结构不超过700元/㎡;彩钢临时房在合法宅基地上的按不超过150元/㎡进行补偿。”该院认为，沈丘县人民政府已经对黄河领、黄中河合法宅基地上的房屋进行了安置补偿，中和商务宾馆是黄河领、黄中河合法宅基地以外的建筑，参照上述安置补偿方案的规定对黄河领、黄中河进行赔偿是比较公平、合理的，既能体现对违法强拆行为的惩戒，也能体现对原告信赖利益的保护，同时也能兼顾违法使用土地、违法建设的建筑物与合法建筑物的区别对待。沈丘县人民政府在强拆前已按照上述安置补偿方案中的规定对中和商务宾馆进行了评估，评估金额合计为：3147021元，该评估金额可作为确定本案赔偿数额的依据，即沈丘县人民政府应赔偿黄河领、黄中河3147021元。黄河领、黄中河提供的《房地产市场价值报告》是在“假设土地用途为出让土地、未办理证书的房产为合法”这一条件下做出的，与中和商务宾馆使用的土地是集体农用地、中和宾馆大部分建筑未取得房屋所有权证这一事实不符，该院不予采用。黄河领、黄中河要求沈丘县人民政府支付交通费及住宿费5000元缺乏事实依据，该院不予支持。综上，沈丘县人民政府强拆中和商务宾馆的行政行为已被其上级机关确认违法，虽然该宾馆是违法使用土地、违法进行建设的，但在建设时相关职能部门未能有效制止、查处，且黄河领、黄中河已取得部分建筑的房产证和营业执照，根据信赖保护原则，应参照《沈丘县棚户区、高铁片区改造拆迁安置方案》由沈丘县人民政府予以适当赔偿，赔偿数额确定为3147021元。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、沈丘县人民政府在判决生效之日起15日内向黄河领、黄中河赔偿3147021元；二、驳回黄河领、黄中河的其他赔偿请求。黄河领、黄中河上诉称，一、一审判决认定事实不清。上诉人所建中和商务宾馆用地是集体建设用地，并非农用地，其宾馆办理有合法的房屋所有权证、经营许可证、消防许可证等合法经营手续，且在强拆前未经任何部门认定为违法建筑。中和宾馆房屋结构为框架，一审认定为砖混结构错误，一审判决确定的赔偿标准错误。二、应当参照国有土地上房屋价值对其损失进行赔偿。其房屋所在区域已经纳入城市规划区，该区域内现在商品房价格为每平方米5500元左右，一审判决的赔偿标准错误。三、上诉人房屋所在区域至今未经有权机关合法征收，沈丘县人民政府违法拆除其合法房屋，造成的损失应当全部赔偿，一审对其损失认定错误。四、上诉人对沈丘县人民政府委托评估的结果不予认可，建议重新委托评估。故一审判决认定事实不清，赔偿依据错误，适用法律错误，请求撤销一审判决，支持其一审诉讼请求第一项。沈丘县人民政府辩称，一、一审法院认定黄河领、黄中河使用集体土地建设商业用途的中和商务宾馆，属于违法使用土地，未办理建设工程规划许可证属于违法建设，认定事实清楚。二、一审法院根据本案实际情况，判决确定的赔偿数额，已经充分考虑了黄河领、黄中河的利益。三、黄河领、黄中河要求赔偿各项损失850万元，没有事实和法律依据，不应予以支持。本院审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，黄河领、黄中河未经审批改变土地用途，在其家庭承包的责任田建造房屋从事经营活动，属于违反土地管理法的违法行为，依法应当予以强制拆除。但沈丘县人民政府及相关单位在黄河领、黄中河建房之初未予制止、处罚，未采取责令限期拆除、纠正违法等行政措施，反而为其办理了房产证，2013年12月之后黄河领、黄中河利用该房屋开设中和商务宾馆从事经营活动，直至沈丘县人民政府组织实施涉案棚户区改造项目，可以认为由于相关责任单位长期不作为导致黄河领、黄中河产生了一定的信赖利益，且沈丘县人民政府在本案中的强拆行为已被复议机关确认违法，故沈丘县人民政府对其违法行为造成的后果应当承担相应的赔偿责任。一审法院根据本案具体情况，结合沈丘县人民政府委托评估结果，按照房屋建设建设成本确定的损失，本院予以认可。黄河领、黄中河关于案涉区域未经有权机关依法征收、案涉土地已经纳入城市规划应参照国有土地上商品房交易价格进行赔偿的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。关于黄河领、黄中河主张一审判决对建筑物结构的认定与事实不符的上诉理由，因其未能提供有效证据证明其主张的房屋结构，一审法院根据河南申鑫房地产评估事务所有限公司评估清单认定的建筑物结构、面积等认定房屋价值，处理并无不当，黄河领、黄中河的该项上诉理由不能成立，不予支持。黄河领、黄中河的其它上诉理由亦不能成立，本院不予支持。综上，黄河领、黄中河的上诉请求不能成立，依法予以驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果并无明显不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  付景辉审判员  张书强审判员  黄志远二〇二〇年七月十五日书记员  郭 凛