江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏行终568号 上诉人（原审原告）苏州市金涧新型建材有限公司，住所地苏州市吴中区光福镇福利村（金涧）。 法定代表人马文斌，该公司经理。 委托代理人张大伟，北京吴少博律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）苏州市吴中区人民政府，住所地苏州市吴中区太湖东路**。 法定代表人李朝阳，该区政府代理区长。 委托代理人徐作为，该区政府工作人员。 委托代理人吴维贤，江苏五洲信友律师事务所律师。 上诉人苏州市金涧新型建材有限公司（以下简称金涧公司）因诉苏州市吴中区人民政府（以下简称吴中区政府）要求履行法定职责一案，不服江苏省苏州市中级人民法院作出的（2019）苏05行初116号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，金涧公司于2005年11月25日注册成立，经营范围为生产、销售水泥制品、多空砖、路面砖、平侧石、窨井盖座。2017年3月24日，苏州市吴中区光福镇人民政府（以下简称光福镇政府）向金涧公司发出通知，内容为：根据省政府办公厅关于在全省开展砖瓦生产企业专项整治工作的通知（苏政传发〔2016〕333号）和市政府办公室文件（苏府办〔2017〕1号）、区政府办公室文件（吴政办〔2017〕9号）精神及专项整治工作要求，你单位目前已取得工商营业执照，但尚未办理土地使用和环保审批手续，现责令你单位立即停止生产。限你单位在2017年4月20日前办理并取得土地使用、环保审批手续，逾期未办理并取得土地使用、环保审批手续的，将于2017年4月30日前实施关闭。2017年9月8日，吴中区政府网站发布砖瓦生产企业清理整治结果公示，该内容来源显示为苏州市吴中生态环境局，其中金涧公司的整治结果为取缔。2019年7月5日，金涧公司向吴中区政府寄送履行法定职责申请书，基本内容为：金涧公司已合法经营多年，依法取得各项行政许可手续，经营权益应当得到依法保障；金涧公司已按期完成整改，不应被列入取缔对象，即使因公共利益需要被关停取缔，也应当得到行政补偿；金涧公司认为吴中区政府系此次专项环境整治的法定实施主体及补偿主体，应对金涧公司机器设备的搬迁和停产停业损失予以合理补偿。2019年9月6日，吴中区政府在向苏州市吴中生态环境局及光福镇政府了解情况后，对金涧公司作出答复，基本内容为：金涧公司存在无土地证、欠缺环保审批手续等情形，符合取缔条件。光福镇政府发出停产整改通知，苏州市吴中生态环境局将有关结果进行网上公示，均符合规定。吴中区政府并无本案涉及的补偿义务。金涧公司对此不服，遂提起本案行政诉讼。 原审法院认为，当事人提起履行法定职责之诉，除行政机关应当依职权主动履行法定职责外，人民法院应当审查当事人是否提出申请、行政机关是否拒绝，以及该行政机关是否具备当事人所要求的法定职责、当事人是否具有提出该申请的实体法上的权利。本案中，金涧公司认为其企业被取缔符合《中华人民共和国行政许可法》第八条规定之“因公共利益需要而变更或撤回已经生效的行政许可”情形，依法应予补偿。但根据查明事实，吴中区政府并未对金涧公司作出过相应行政许可，亦未作出变更或撤回行政许可的决定，且金涧公司所称取缔行为也非吴中区政府所实施。金涧公司若认为存在相应行政处罚、行政强制等行政行为对其合法权益造成影响的，理应针对上述行为提起行政诉讼。现其要求吴中区政府履行补偿职责，无事实及法律依据。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项、第九十三条第二款之规定，裁定驳回金涧公司的起诉。 上诉人金涧公司上诉称：原审裁定认定事实和适用法律均错误。1、上诉人对涉案地块和房屋依法享有使用权，具有环评批复手续，未取得土地使用权证及环评验收手续的责任在于苏州市吴中区光福镇福利村村民委员会。上诉人作为承租人不具有办理承租地块的土地使用权证的主体责任和法定权利。2、被上诉人作出的政策命令行为致使上诉人被事实关停，属于为了公共利益需要撤回行政许可的情形，对上诉人造成的损失，被上诉人应依法给予合理补偿。被上诉人在其官网公示上诉人的整治结果为取缔，证明被上诉人作出了对上诉人合法权益产生实际影响的行政行为，被上诉人具备本案的诉讼主体资格。被上诉人与光福镇政府系上下级领导与被领导行政关系，光福镇政府的停产通知是作出正式关停行为的前序程序，被上诉人在官网将上诉人列为取缔企业的行为为正式的事实关停行为，上诉人因此被关闭停产产生实际损失。被上诉人的行为属于事实撤回行政许可的行为。请求本院撤销原审裁定，并指令原审法院继续审理。 被上诉人吴中区政府提交书面答辩意见称：1、被上诉人不是本案适格被诉主体。被上诉人未实施违法行政行为，也未对上诉人实施合法征收征用的行政行为，不存在对上诉人进行赔偿或补偿的法定职责。被上诉人未对上诉人作出过行政许可，也未变更或撤回行政许可，上诉人所称通知行为也非被上诉人实施。上诉人申请被上诉人履行法定职责时，被上诉人基于内部层级监督关系，向所属机构和下级政府了解情况，并据实作出回复，履行了内部层级监督职责，但该内部行政关系不属于行政诉讼受案范围。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求本院维持原审裁定。 本院经审理查明的案件事实与原审裁定认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院二审另查明，经原审质证的苏州市吴中区人民政府办公室2017年1月24日印发的吴政办〔2017〕9号《关于印发〈吴中区砖瓦生产企业专项整治工作方案〉的通知》规定，成立吴中区砖瓦生产企业专项整治工作领导小组，并规定“区经信局负责淘汰落后产能；区国土分局负责审核砖瓦企业及其取土场用地、取土的合法性；区住建局负责严禁被淘汰、不合规的企业产品流入建筑市场；区环保局负责审核砖瓦企业环评手续，依法查处非法排放、污染环境的违法行为；区市场监督管理局负责依法注销或吊销被取缔关闭砖瓦企业的营业执照，对无证无照违法生产经营者进行取缔。区供电部门负责对取缔关闭的砖瓦企业实施强制断电措施”。 本院认为,上诉人以被上诉人关闭取缔上诉人企业，属于撤回行政许可为由，要求被上诉人履行法定补偿职责，提起本案诉讼。故本案应当判断被上诉人是否实施了关闭取缔上诉人企业的行为，如该行为存在，则是否属于撤回行政许可，被上诉人是否负有对上诉人作出补偿决定的法定职责。 在卷证据表明，上诉人于2005年11月25日注册成立，领取了营业执照，但未办理土地使用及环保审批手续。苏州市吴中区人民政府办公室2017年1月24日印发的吴政办〔2017〕9号《关于印发〈吴中区砖瓦生产企业专项整治工作方案〉的通知》规定，成立吴中区砖瓦生产企业专项整治工作领导小组，同时规定了该区各行政机关在整治工作中的工作职责。2017年3月24日，光福镇政府通知金涧公司，责令上诉人立即停止生产，并要求上诉人在2017年4月20日前补办土地使用、环保审批手续，逾期将于2017年4月30日前实施关闭。同年9月8日，吴中区政府网站发布砖瓦生产企业清理整治结果公示，该内容来源显示为苏州市吴中生态环境局，其中上诉人的整治结果为取缔。上述事实表明，作出停止生产通知行为的是光福镇政府，并非被上诉人，不能证明被上诉人实施了上诉人主张的关闭取缔行为。上诉人虽主张被上诉人撤回行政许可，但亦未提交证据证明被上诉人曾对上诉人作出何种行政许可，以及撤回该行政许可的事实。故原审法院认定上诉人要求被上诉人履行补偿职责没有事实和法律依据，并告知上诉人如认为存在相应行政处罚、行政强制等行政行为对其合法权益造成影响的，可针对有关行为提起行政诉讼，并无不当。被上诉人网站中发布的砖瓦生产企业清理整治结果公示，系针对相关企业清理整治工作结果的告知行为，其本身并不对上诉人的权利义务产生影响，上诉人认为该公示就是事实上的关停行为，不能成立。 综上，上诉人金涧公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  郑琳琳 审判员  季 芳 审判员  陆轶群 二〇二〇年七月六日 书记员  陈 晨