四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终875号 上诉人（原审被告）大英县人民政府。住所地：四川省大英县政府街94号。 法定代表人胡铭超，县长。 委托代理人汪敏，四川同载律师事务所律师。 委托代理人廖经纬，四川同载律师事务所律师。 上诉人（原审被告）遂宁市人民政府。住所地：四川省遂宁市河东新区环岛商务中心。 法定代表人杨自力，市长。 委托代理人邓建华，遂宁市司法局工作人员。 委托代理人王骞，遂宁市司法局工作人员。 被上诉人（原审原告）王明扬，男，1974年6月29日出生，汉族，住四川省大英县。 被上诉人（原审原告）彭科联，男，1958年7月2日出生，汉族，住四川省大英县。 被上诉人（原审原告）唐旌，男，1963年8月14日出生，汉族，住四川省大英县。 被上诉人（原审原告）赵官弟，男，1956年6月5日出生，汉族，住四川省大英县。 被上诉人（原审原告）代启永，男，1954年10月3日出生，汉族，住四川省大英县。 被上诉人（原审原告）邓秀珍，女，1957年8月24日出生，汉族，住四川省大英县。 被上诉人（原审原告）邓永华，男，1954年5月6日出生，汉族，住四川省大英县。 被上诉人（原审原告）丁利，男，1957年1月28日出生，汉族，住四川省大英县。 被上诉人（原审原告）何光兵，男，1972年2月20日出生，汉族，住四川省大英县。 被上诉人（原审原告）何光新，男，1976年9月10日出生，汉族，住四川省大英县。 被上诉人（原审原告）蒋学荣，男，1957年10月29日出生，汉族，住四川省大英县。 被上诉人（原审原告）蒋治玉，女，1951年7月4日出生，汉族，住四川省大英县。 被上诉人（原审原告）刘中秀，女，1975年3月21日出生，汉族，住四川省大英县。 被上诉人（原审原告）唐坤友，男，1952年11月25日出生，汉族，住四川省大英县。 被上诉人（原审原告）王华芳，女，1979年6月25日出生，汉族，住四川省大英县。 被上诉人（原审原告）王祥志，男，1958年10月15日出生，汉族，住四川省遂宁市船山区。 被上诉人（原审原告）肖全海，男，1959年8月18日出生，汉族，住四川省大英县。 被上诉人（原审原告）杨作军，男，1966年8月15日出生，汉族，住四川省大英县。 被上诉人（原审原告）赵德红，男，1969年4月10日出生，汉族，住四川省大英县。 被上诉人王明扬、彭科联、唐旌、赵官弟、代启永、邓秀珍、邓永华、丁利、何光兵、何光新、蒋学荣、蒋治玉、刘中秀、唐坤友、王华芳、王祥志、肖全海、杨作军、赵德红（以下简称王明扬等19人）诉上诉大英县人民政府（以下简称大英县政府）政府信息公开答复及被上诉人遂宁市人民政府（以下简称遂宁市政府）行政复议决定一案，大英县政府、遂宁市政府不服四川省遂宁市中级人民法院（2018）川09行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，原告王明扬等19人曾系四川蓬莱盐化有限公司的职工或职工家属，长期租住该公司提供的职工宿舍。2005年10月31日，国有资产管理公司大英县顺兴资产经营有限公司与四川久大制盐有限责任公司签订《股权转让协议》，约定大英县顺兴资产经营有限公司将其持有的四川蓬莱盐化有限公司总股本的73%的股权转让给四川久大制盐有限责任公司。2006年1月，大英县顺兴资产经营有限公司将包括原告租住房屋在内的相关资产移交给四川久大制盐有限责任公司，但原告王明扬等19人仍然各自租住其原有房屋。四川久大制盐有限责任公司受让相关资产后，成立了四川久大蓬莱盐化有限公司。 2017年11月10日，被告大英县政府发布公告，决定对久大蓬莱盐化老厂区及盐业公司范围内国有土地上房屋进行征收。2018年3月9日，原告王明扬等19人向被告大英县政府邮寄了《大英县人民政府信息公开申请表》，要求公开：1.四川久大蓬莱盐化有限公司老盐厂片区征收范围内的房屋征收决定；2.作出该房屋征收决定所依据的城乡规划和专项规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划、国民经济和社会发展年度计划中的相关内容及该房屋征收决定符合上述四项规划、一项计划的证明文件；3.作出该房屋征收决定的可行性研究报告、调查登记表、组织论证报告、公开征求意见公告、社会稳定风险评估报告、征收补偿方案、补偿资金和产权调换房源落实情况等；4.该房屋征收决定的专用资金账户信息及其补偿、补助费用的发放、使用情况等信息。被告大英县政府于2018年3月10日收到该申请表后，于2018年4月8日作出《复函》。《复函》中的答复意见为：“（一）房屋征收决定为2017年《大英县人民政府关于征收四川久大蓬莱盐化老厂区国有土地上房屋的公告（2017年第16号）》（详见附件1），征收范围为久大盐化老厂区、化工厂区及盐业公司，不涉及基井湾社区；（二）房屋征收决定所依据的‘城乡规划和专项规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划、国民经济和社会发展年度计划’（详见附件2）；（三）房屋征收决定相关的调查登记表、公开征求意见公告、社会稳定风险评估报告、征收补偿方案（详见附件1、附件3）；（四）您们所申请公开的补偿资金落实情况、专用资金账户信息及其补偿、补助费用的发放、使用情况等信息，因涉及第三方利益，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条规定，‘申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法利益的，应当书面征求第三方意见；第三方不同意公开的，不得公开。’，我县于2018年3月23日函告权利人久大盐化公司征求意见，久大盐化公司不同意公开上述涉及的信息，因此不予以公开。（详见附件4、附件5）。” 原告王明扬等19人不服《复函》，于2018年4月27日向被告遂宁市政府提出行政复议申请。被告遂宁市政府于2018年6月7日作出遂府复〔2018〕27号行政复议决定书，认为：“一、本案的19户申请人的住所虽位于被征收范围内，但只是租住该房屋，并不是房屋所有权人，作为承租人，其合法权益应当通过向出租人主张民事权利获得保障。而本案中的房屋拆迁安置补偿对象应当是房屋所有权人，该房屋的征收决定及其相关信息对房屋承租人的合法权益不会产生实质性的影响。根据《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》第十四条：‘行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供’的规定，对于本案中申请人申请公开的信息被申请人可以不予提供。二、被申请人按照申请人的请求，对其提交的《信息公开申请表》中要求公开的大部分事项进行了公开，该公开行为并无损害申请人等其他行政相对人的合法权益，故该行为并无不妥。综上所述，被申请人作出的《关于王明扬等19人申请政府信息公开的复函》事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，本机关决定：维持被申请人于2018年4月8日作出的《关于王明扬等19人申请政府信息公开的复函》（大府办函(2018)51号）。”2018年7月25日，原告王明扬等19人不服该行政复议决定，起诉至该院。 一审法院认为，本案的争议焦点为涉诉信息应否公开。首先，原告王明扬等19人申请公开的信息是否是政府信息。行政机关进行行政管理活动所制作和获取的信息，属于政府信息。本案原告请求公开之信息包括被告大英县政府在作出房屋征收行政行为过程中形成的信息和与房屋征收行政行为相关的政府规划、计划信息。从原告申请公开的信息的性质上分析，是被告在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，当然属于政府信息。其次，原告王明扬等19人是否享有对其申请公开的政府信息提出申请的权利。原告虽然是其居住使用房屋的承租人，不享有房屋的所有权，但因为房屋征收行为对其能否继续租住使用房屋以及房屋征收后原告作为承租人对房屋装饰装修的投入获得补偿等权利义务将会产生实际影响，这些影响与其生产、生活和科研等特殊需要相关，故原告享有对与其生产、生活和科研等特殊需要相关的政府信息提出申请的权利。第三，对原告王明扬等19人申请公开的政府信息，被告大英县政府应否予以公开。对此，应遵循的原则是：不存在法律、法规规定不予公开的情形并确系申请人自身之生产、生活和科研特殊需要的，一般应予公开。被告大英县政府审查原告王明扬等19人的政府信息公开申请后，仅向四川久大蓬莱盐化有限公司发出公开征求意见函，没有对原告王明扬等19人申请公开的政府信息是否涉及商业秘密进行调查核实。在诉讼中，大英县政府也未提供原告王明扬等19人所申请的政府信息涉及商业秘密的任何证据，导致法院无法判断原告王明扬等19人申请公开的政府信息是否涉及第三人的商业秘密。同时，被诉答复内容仅对部分政府信息公开申请作出了答复，对其他可行性研究报告、组织论证报告和产权调换房源落实情况的政府信息公开申请既没有答复，亦没有告知原告获取该政府信息的方式和途径，而且被告大英县政府在诉讼中仅陈述该部分政府信息未形成，未向该院提供其进行调查核实的相应证据，故应认定被告大英县政府作出的答复认定事实不清，证据不足。第四，被告大英县政府作出《复函》的时间在扣除征求第三方意见实际所用时间后，且在没有依法延长答复的批准手续的情况下，超过了《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定的答复期限，属程序违法。 综上，被告大英县政府的《复函》认定事实不清，证据不足，应予撤销；被告遂宁市政府的行政复议决定适用法律、法规错误，应予撤销；原告王明扬等19人的部分诉讼请求理由成立，应予支持。为保护原告合法权益，实质性化解行政争议，鉴于《复函》中属于违法范围的信息是否应当提供，尚需被告调查和裁量，故应由被告大英县政府重新作出答复。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条、第二十一条、第二十四条和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条规定，判决如下：一、撤销被告大英县人民政府于2018年4月8日作出的《关于王明扬等19人申请政府信息公开的复函》（大府办函(2018)51号）第二点第四项，即“（四）您们所申请公开的补偿资金落实情况、专用资金账户信息及其补偿、补助费用的发放、使用情况等信息，因涉及第三方利益，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条规定，‘申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法利益的，应当书面征求第三方意见；第三方不同意公开的，不得公开。’我县于2018年3月23日函告权利人久大盐化公司征求意见，久大盐化公司不同意公开上述涉及的信息，因此不予以公开。（详见附件4、附件5）”；二、撤销被告遂宁市人民政府于2018年6月7日作出的遂府复〔2018〕27号行政复议决定；三、责令被告大英县人民政府于本判决生效后30日内对原告王明扬、彭科联、唐旌、赵官弟、代启永、邓秀珍、邓永华、丁利、何光兵、何光新、蒋学荣、蒋治玉、刘中秀、唐坤友、王华芳、王祥志、肖全海、杨作军、赵德红于2018年3月8日申请公开的，四川久大蓬莱盐化有限公司老盐厂片区征收范围内的房屋征收决定的可行性研究报告、组织论证报告和产权调换房源落实情况以及补偿资金落实情况、专用资金账户信息及其补偿、补助费用的发放、使用情况等信息重新作出答复。案件受理费50元，由被告大英县人民政府负担。 大英县政府上诉称，1.被上诉人王明扬等19人并非利害关系人。2.一审法院认为上诉人向四川久大制盐有限责任公司发出公开征求意见函，没有对申请公开的信息是否涉及商业秘密进行调查……而认定上诉人作出的答复认定事实不清、证据不足的认定持异议。3.答复期限程序合法。4.一审判决责令上诉人对征收决定的可行性研究报告、组织论证报告和产权调换房源落实情况以及补偿资金落实情况、专用资金账户及其补偿、补助费用的发放、使用情况等信息重新作出答复不当。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的一审诉求；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 遂宁市政府上诉称，1.被上诉人王明扬等19人无权提出政府信息公开申请。2.一审法院认为大英县政府超过答复期限的认定错误。请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。 二审查明的案件事实和一审认定案件事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案焦点为上诉人大英县政府是否应当向被上诉人王明扬等19人公开申请的政府信息及上诉人遂宁市政府的行政复议决定是否合法。王明扬等19人作为案涉征收房屋的承租人在承租期间，不但享有合法居住权，且对房屋的添附行为等享有合法权利，受法律保护，对因房屋征收行为而给其合法权益可能或者实际产生影响，申请政府信息公开，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》规定。王明扬等19人向大英县政府提出的公开“该房屋征收决定的专用资金账户信息及其补偿、补助费用的发放、使用情况等信息”，属于大英县政府在履行职责过程中制作并以一定形式记录、保存的政府信息，大英县政府没有向人民法院提交能够证明该信息涉及商业秘密的任何证据，该信息不属于法律、法规规定不予公开的情形，应当向申请人公开。同时，大英县政府对王明扬等19人提出的可行性研究报告、组织论证报告和产权调换房源落实情况的政府信息公开申请没有答复和告知获取该政府信息的方式和途径，及作出《复函》的时间在扣除征求第三方意见实际所用时间后，超过法规规定的答复期限，均属于不符合法律规定或者违法的情形。因此，一审法院认为大英县政府作出的《复函》认定事实不清，证据不足，应予撤销并无不当。上诉人遂宁市政府对王明扬等19人申请行政复议应当事实清楚，程序合法，仅根据大英县政府的《复函》而作出的《答复》，亦认定事实不清，适用法律、法规错误，判决予以撤销，并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，判决结果应予维持。大英县政府、遂宁市政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人大英县人民政府、遂宁市人民政府各承担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 谢胜山 审 判 员 王晓东 审 判 员 李 旭 二〇二〇年七月二十一日 法官助理 程铄涵 书 记 员 李 凡