广东省中山市第一人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤2071行初436号原告：梁建生，男，1970年9月6日出生，汉族，住广东省中山市*************，公民身份号码442************578。被告：中山市板芙镇人民政府，住所地广东省中山市**********，统一社会信用代码114***********385Q。法定代表人：张义强，镇长。委托代理人：郑静霞，广东保信律师事务所律师。第三人：中山市板芙城镇房地产开发公司，住所地广东省中山市板芙镇府内，统一社会信用代码914***********340Q。法定代表人：叶健和，经理。委托代理人：郑静霞，广东保信律师事务所律师。第三人：中山市******孖冲南组经济合作社，住所地广东省中山市******。主要负责人：郭炳基。原告梁建生诉被告中山市板芙镇人民政府（以下简称板芙镇政府）不履行行政补偿法定职责，于2020年3月23日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告板芙镇政府送达了行政起诉状副本及应诉通知书。因中山市板芙城镇房地产开发公司（以下简称板芙城镇房地产公司）、中山市******孖冲南组经济合作社（以下简称广福孖冲南组经合社）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年6月2日公开开庭审理了本案。原告梁建生，被告板芙镇政府副职负责人陈烈成及委托代理人郑静霞，第三人板芙城镇房地产公司委托代理人郑静霞、郑莹莹到庭参加诉讼。第三人广福孖冲南组经合社经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告梁建生诉称，原告向第三人广福孖冲南组经合社承包了土地进行耕种。2009年12月29日，第三人板芙城镇房地产公司征收了原告当时仍在正常使用的承包地，并与广福孖冲南组经合社签订了征地协议，该协议已经生效。2010年底，原告向广福孖冲南组经合社支付2011年度租金，但广福孖冲南组经合社以“该鱼塘已经被征收完毕，承包合同资料已经向征地单位移交为由”拒收，令原告与广福孖冲南组经合社签订的《鱼塘承包合同书》被迫提前终止。原告完全服从该征地协议，但板芙城镇房地产公司一直未对原告协商过有关的补偿事项，也未按征地协议支付原告所承包土地的青苗补偿款及地上附着物补偿款。后板芙城镇房地产公司和中山市板芙镇城市建设投资有限公司（以下简称板芙城建投资公司）于2010年实际取得土地控制权和出租权，在原告完全不知情的情况下完成了收地，然后又将土地出租给苏锦新使用，再由苏锦新转租给原告牟利。因苏锦新称涉案土地随时被收回，只是口头同意转租给原告并收取租金，没有与原告签订承包合同或租赁合同作保障，所以原告无法按照正常生产计划使用鱼塘，只能养殖少量生长周期很短的水产品种，自2010年起鱼塘经济价值明显降低。原告认为，板芙城镇房地产公司征用了原告承包的土地，当时就应支付原告青苗补偿款，但该公司与广福孖冲南组经合社达成征地协议时以“青苗补偿款另行与耕种户协议”为由没有涉及原告的青苗补偿问题，一直拖延到原告与广福孖冲南组经合社约定的原承包期届满，之后该公司就拒绝向原告支付青苗补偿款，损害了原告的合法权益。为维护自身合法权益，原告曾向法院提起民事诉讼，后被法院告知属于征地补偿纠纷，应按行政诉讼程序处理。为此，原告特向法院提起诉讼，请求判令：1.被告支付原告青苗补偿款88000元和耕地附着物设备损失补偿费52740元；2.本案诉讼费用由被告板芙镇政府承担。被告板芙镇政府辩称，一、本案《征地协议》不属于行政协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条的规定，本案的《征地协议》是在2009年签订的，属于2015年5月1日前订立，不应适用行政诉讼法及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，而应适用当时法律、行政法规及司法解释，而按当时的相关法律规定，本案的《征地协议》只是征地前的一个预备征地工作，并非正式征地行为，实际征地批复及征地手续均是在2016年后，应以实际征地的相关文件为准，且《行政协议》的签订主体是第三人板芙城镇房地产公司，并非行政机关，不符合行政协议主体要素。二、我政府不是本案适格被告。根据原告诉讼请求分析，原告是对集体土地征收补偿问题发生的争议，根据《土地管理法》第四十六条等相关规定，涉案土地的征收主体应是县级以上地方人民政府而非本案的被告。被告不是涉案土地的征收主体，因此，我政府并非本案适格被告。三、原告的起诉不符合行政诉讼的起诉条件，应依法驳回其诉讼请求。涉案土地征地行为已经组织实施，征收后的土地己依法办理相应征地批准手续，不存在非法或应被撤销情形，也不存在侵权行为，在涉案征地行为未被依法确认违法的情形下，原告诉请政府行政补偿，缺乏事实依据，不符合行政诉讼的起诉条件，应依法驳回原告诉讼请求。四、本案件己过行政诉讼时效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，本案《征地协议》是在2009年签订的，原告早已清楚该《征地协议》，而且，涉案征地行为于2016年发生，但原告于2020年才提起本次行政诉讼，均明显超过法律规定的行政诉讼时效。五、原告诉讼请求没有法律和事实依据，应驳回原告诉讼请求。1、原告认为涉案鱼塘被征收后征收单位未给予补偿，对征收标准提出诉讼。根据《土地管理法》第四十六条等相关规定，本案涉案土地的征收主体应是县级以上地方人民政府而非我政府。原告认为征收标准有问题的，其主张我政府承担相应征收补偿没有法律依据。2、涉案土地已被合法征收，征地程序正当合法。本次征地行为合法有效，征地已报批且履行了征地所有合法手续，征收后的土地也依法办理相应批准手续，不存在非法或应被撤销情形，也不存在侵权行为，原告诉求没有事实依据，应依法驳回。3、原告已超出承包期限，其不符合享受青苗、拆迁等项目的补偿条件，无权主张相应青苗拆迁补偿。（1）原告陈述的涉案土地承包期间为2007年1月1日至2011年12月30日止，但涉案土地征收批复及征地时间为2016年，该期限己远超原告的承包最后期限。（2）根据原告提供的《征地协议》第三条第一款“如甲方在耕种户承包期满后进行收地开发的，甲方不再对耕种户或乙方进行进行青苗补偿”的约定，涉案土地于2016年被依法征收并收地开发，原告在该期间的承包期已经届满，原告不符合享受青苗、拆迁等项目的补偿条件。（3）根据弥补被征收人经济损失的填平原则分析，原告一直承包耕作至承包期满，原告耕作并未受影响，可见对之后涉案土地的征地及收还涉案土地并未对原告造成实质性影响及损害，原告不符合享受青苗、拆迁等项目的补偿条件。综上，被告不是本案适格被告，本案起诉不符合行政起诉条件，本案已过诉效时效，原告的诉讼请求没有事实及法律依据，请求法院依法驳回原告起诉。第三人板芙城镇房地产公司述称，一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，本案《征地协议》是在2009年签订的，原告早已清楚该《征地协议》，而且，涉案征地行为于2016年发生，但原告于2020年才提起本次行政诉讼，均明显超过法律规定的行政诉讼时效。二、原告诉讼请求没有法律和事实依据，应驳回原告诉讼请求。1、涉案土地已被合法征收，征地程序正当合法。本次征地行为合法有效，征地已报批且履行了征地所有合法手续，征收后的土地也依法办理相应批准手续，不存在非法或应被撤销情形，也不存在侵权行为，原告诉求没有事实依据，应依法驳回。2、原告已超出承包期限，其不符合享受青苗、拆迁等项目的补偿条件，无权主张相应青苗拆迁补偿。（1）原告陈述的涉案土地承包期间为2007年1月1日至2011年12月30日止，但涉案土地征收批复及征地时间为2016年，该期限己远超原告的承包最后期限。（2）根据原告提供的《征地协议》第三条第一款“如甲方在耕种户承包期满后进行收地开发的，甲方不再对耕种户或乙方进行青苗补偿”的约定，涉案土地于2016年被依法征收并收地开发，原告在该期间的承包期已经届满，原告不符合享受青苗、拆迁等项目的补偿条件。（3）根据弥补被征收人经济损失的填平原则分析，原告一直承包耕作至承包期满，原告耕作并未受影响，可见对之后涉案土地的征地及收还涉案土地并未对原告造成实质性影响及损害，原告不符合享受青苗、拆迁等项目的补偿条件。综上，本案己过诉效时效，原告的诉讼请求没有事实及法律依据，请求法院依法驳回原告起诉。第三人广福孖冲南组经合社未到庭陈述诉讼意见。经审理查明，2006年11月16日，原告梁建生（承包方，乙方）与第三人广福孖冲南组经合社（发包方，甲方）签订《承包合同书》，主要约定：甲方将土名“五十三亩地”面积约22亩的3个鱼塘发包给乙方承包，承包期限自2007年1月1日起至2011年12月30日止，承包款为每年27000元；合同期内，如遇国家或集体征用土地，甲乙双方应无条件服从，征地补偿款归甲方所有，青苗补偿款归乙方所有，其他项目补偿按所属类别规定执行；承包期内，乙方一切线路架设及鱼塘水利设施建设由乙方负责，合同期满或乙方中途违约时不能拆除，无偿归甲方所有。2009年12月29日，第三人板芙城镇房地产公司（甲方）与第三人广福孖冲南组经合社（乙方）签订《征地协议》，主要约定：甲方征用乙方的土地约391.4783亩（具体以实际测量数为准），征地补偿款按每亩43000元计算，合计16833566.9元；征地补偿款分两期支付，第一期自甲乙双方签订本协议书之日起三十日内支付50%即8416783.45元，第二期剩余的50%于上述土地完成完整的土地移交手续之日起三个月内由甲方付清给乙方。双方还在《征地协议》第三条“青苗补偿款的计算和支付方式”部分约定：（1）青苗补偿的对象和青苗补偿款的计算。对于2009年12月31日前签订本协议，被征用土地的承包期至2009年12月31日期满的，甲方按被征用时的土地现状，根据中山市有关补偿标准对乙方青苗进行补偿。对于2009年12月31日前签订本协议，被征用土地的承包期至2009年12月31日未期满的，甲方按被征用时的土地现状，根据中山市有关补偿标准对承包土地的耕种户青苗进行补偿，甲方不再对乙方作任何的青苗补偿；如甲方在耕种户承包期满后进行收地开发的，甲方不再对耕种户或乙方进行青苗补偿。（2）青苗补偿款的支付方式。属乙方的青苗补偿款，在甲方支付第二期征地补偿款时一并支付；属耕种户的青苗补偿款，由甲方与耕种户另行协商。其后，梁建生以其承包的土地在上述《征地协议》载明的征收范围内，且其未获青苗补偿及附着物设备损失补偿为由，于2018年10月16日以板芙城镇房地产公司为被告向本院提起民事诉讼，要求板芙城镇房地产公司支付140740元，包括租耕22亩虾塘（2009年）的青苗补偿费88000元及租耕地上附着物设备的损失补偿费52740元。板芙城镇房地产公司在该案审理过程中辩称，梁建生的诉讼请求没有事实及法律依据，请求法院依法驳回其全部诉讼请求。本院经审理，于2018年12月20日作出（2018）粤2071民初21774号民事裁定，以梁建生的主张不属民事诉讼案件受理范围，驳回梁建生的起诉。梁建生不服，提起上诉。中山市中级人民法院于2019年5月5日作出（2019）粤20民终2606号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。梁建生遂诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，2010年7月16日，板芙城镇房地产公司出具委托书，主要内容为：该公司于2009年底开始征地，截止2010年7月已完成征地3336亩（板芙村1989亩，广福村1347亩），委托板芙城建投资公司对该片土地进行管理，可将该片土地发包，收益归板芙城建投资公司所有，但需负责该片土地的维护工作。同年8月1日，板芙城建投资公司出具委托书，载明“我公司于2009年底征用了广福村约1347.3578亩的土地，现委托苏锦新对该片土地进行接收，委托事项包括：土地发包和管理。”板芙城镇房地产公司作为见证单位在该委托书上盖章。又查明，梁建生庭审中确认其于2009年作为广福孖冲南组经合社的成员在涉案《征地协议》上签名，当时就已知道该协议的内容，其对该协议条款及涉案承包地被征收的行为均无异议。同时还明确，其在涉案《征地协议》签订后没有被强制搬离涉案鱼塘或强制被挖及清场，而是向苏锦新交纳租金并继续用于养虾，当时考虑到政府会随时收地，其不敢再花费大量资金进行投产，直至2014年被通知正式撤场之后才被迫自行低价处理了虾苗和相关设备，从而造成了损失。诉讼过程中，板芙镇政府称板芙城镇房地产公司是其下属单位，且确认其委托板芙城镇房地产公司与广福孖冲南组经合社签订涉案《征地协议》，该协议的相关权利义务由其政府承担。并称，涉案《征地协议》只是征地前期的一项预备性工作，而梁建生原承包的22亩土地虽然在涉案《征地协议》所涉及的土地范围内，但因该土地未符合办理农转用的条件，目前该土地尚没有正式的征地批复，也没有正式开发建设。对此，板芙镇政府经核实后明确，其政府在本案答辩期间所提供的证据，包括原广东省国土资源厅于2016年8月9日作出的粤国土资（建）字[2016]462号《关于中山市2015年度第十六次批次城镇建设用地的批复》、（2016）粤中桂山第7329号公证书、（2016）粤中桂山第9234号公证书、征地收款证明等均与本案无关。另外，板芙镇政府还主张其已按涉案《征地协议》向广福孖冲南组经合社支付完毕相关的征地补偿款共16833566.9元，分别于2010年1月25日、5月28日各支付8416783.45元，因梁建生于签订涉案《征地协议》时土地的承包期仍未届满，且直至土地承包期满后仍在实际使用该土地，故其政府根据涉案《征地协议》第三条有关青苗补偿款计算和支付方式的约定，没有向梁建生支付青苗及地上附着物补偿。本院认为，本案为基于行政协议而产生的履行行政补偿法定职责纠纷。虽然涉案《征地协议》由板芙城镇房地产公司与广福孖冲南组经合社签订，但板芙镇政府已确认板芙城镇房地产公司乃受其委托而为，故相应的法律责任应由板芙镇政府承担，板芙镇政府为本案适格被告。本案中，一方面，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出……”、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，涉案《征地协议》于2009年12月29日签订时，梁建生已知该协议的内容，并主张板芙镇政府一直未按该协议对其进行补偿已侵犯其合法权益，而板芙镇政府最迟也于（2018）粤2071民初21774号民事案件被告答辩时已向梁建生明确表达了不予补偿的意思表示，但却迟至2020年3月23日才向本院提起诉讼主张权利，已经远远超过法定的起诉期限，且无正当理由，故对梁建生在本案中的起诉，依法应予驳回。另一方面，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，从涉案《征地协议》的内容来看，载明第二期剩余的50%征地补偿款于上述土地完成完整的土地移交手续之日起三个月内由甲方付清给乙方，结合板芙镇政府诉讼过程中有关其于2010年5月28日向广福孖冲南组经合社支付完毕第二期征地补偿款的陈述，可视为板芙镇政府最迟于2010年5月28日接管了涉案鱼塘。虽然梁建生与广福孖冲南组经合社签订的《承包合同书》约定承包涉案鱼塘至2011年12月30日，但其也确认涉案《征地协议》签订后，实际上仍继续租赁使用鱼塘至2014年才正式撤场交还土地，期间梁建生的鱼塘也从未发生强制被挖或清场等情况，可见，板芙镇政府是在2014年即梁建生承包期满后才完全接收涉案土地及地上权利，包括占有、使用、收益、处分等，因此，根据涉案《征地协议》“如甲方在耕种户承包期满后进行收地开发的，甲方不再对耕种户或乙方进行青苗补偿”的约定，梁建生不符合享受涉案《征地协议》约定的享受青苗、拆迁等项目的补偿条件，板芙镇政府据此没有对梁建生进行青苗及地上附着物补偿的行为尚未对梁建生的权利义务产生实际影响，根据上述法律规定，梁建生提起本案起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、第（八）项以及第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告梁建生的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  朱婉芬人民陪审员  段衡恒人民陪审员  李玉波二〇二〇年七月十五日书 记 员  叶晓桐李凯琳