河南省南召县人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1321行初6号原告：南召县龙胜沙石有限公司。住所地：南召县板山坪镇余坪村卢**。法定代表人：岳良，任经理。统一社会信用代码：914113210862519422。委托诉讼代理人：席云峰，河南雷雨律师事务所律师。被告：南召县水利局。地址：南召县城关镇中华路**。法定代表人：齐子礼，任局长职务。统一社会信用代码：11411321731293855J。委托诉讼代理人：赵学会，河南民川律师事务所律师。行政机关出庭负责人：李杰，系该局副局长。原告南召县龙胜沙石有限公司诉被告南召县水利局行政赔偿纠纷一案，于2020年1月20日向本院提起行政诉讼。本院立案后依法向被告送达行政起诉状副本、应诉通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年3月30日公开开庭进行了审理。原告南召县龙胜沙石有限公司的委托诉讼代理人席云峰、被告南召县水利局副局长李杰、被告的委托诉讼代理人赵学会到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告南召县龙胜沙石有限公司诉称，原告通过南召县公共资源交易中心竞标获得位于南召县板山坪镇余坪村张梓组河段河道的采砂经营权。当时约定河道采砂经营权的期限从2014年2月起到2017年12月31日止，每年的采砂总量为3万立方米等约定。2016年12月15日，原告向被告缴纳了2017年年度3万立方米的采砂管理费，费用缴纳后，原告就向被告申请办理2017年度的采砂许可证，2017年4月17日被告对案涉河段河道采砂进行了规划，并编制了河道采砂规划表，但被告以种种理由推迟办理许可证，一直到2017年12月13日原告按被告的要求再次提出办证申请，2017年12月17日被告给原告颁发了豫召砂许（2017）第002号采砂许可证，而许可证的有效期为2017年12月15日至2017年12月31日，原告在实际有效期内根本无法完成合同规定的采砂量，合法权益遭受损害，遂提起诉讼，原告胜诉后，被告未按南阳市中级人民法院二审生效判决要求采取相应的补救措施，为此再次诉至法院，请求判令被告赔偿不履行行政合同给原告造成的损失352万元。原告向本院提交以下证据材料：1、2014年2月14日的拍卖公告及2014年2月25日的河道采砂经营管理合同书。2、2017年10月13日召信联［2017］22号南召县信访工作联席会议文件。3、豫召砂许（2016）第03号采砂许可证及豫召砂许（2017）第002号采砂许可证。4、原告缴纳资源税税收完税证明及南召县鑫磊砂石有限公司各站点位置及产品价格表。5、河南省南阳市宛城区人民法院（2018）豫1302行初155号行政判决书、河南省南阳市中级人民法院（2019）豫13行终126号行政判决书及河南省高级人民法院（2019）豫行审1338号行政裁定书。被告南召县水利局辩称，1、被告认为原、被告双方签订的《河道采砂经营管理合同书》属于行政协议的一种，本案的性质应该属于行政协议类案件，应当适用行政法关于行政协议的规定以及上述司法解释。2、在2017年度河道采砂管理中，被告的行为并没有给原告造成损失，其未达到约定的最高采砂量，只能认定为其利润稍作减少，这种利润的减少并不是直接损失，而属于可期待的利益，并不必然会产生，故原告起诉要求赔偿352万元无法律依据。3、原告的年度开采量，早已超过年度开采总量,仅以被告三次测量日的现场遗留开采量计算，就达到了16957.7立方米，因未计算目前水面以下采砂坑的出砂量而十分保守，该数量远远低于原告实际采砂量。故原告依据未达到年度采砂总量上限的差额部分，计算其损失毫无事实根据。而且根据物价部门2017年下半年出具的价格认证资料显示，河砂石的成本价为13元每立方米，鑫磊公司出具的说明显示，2017年度河沙石的利润是7元每立方米，故参照此价格，不可能得到352万元损失这一结果；且根据被告测量，2017年下半年，原告仅水面以上采砂量就超过了15000立方米，证明下半年原告的采砂行为未受到实际影响，未造成实际损失。4、原告在履行行政协议过程中存在重大过错和违约行为，因此答辩人因国家利益、社会公益的需要，依法行使行政职权，没有导致原告履行不能、履行费用增加或者遭受损失。5、即使人民法院经过审理认为被告需要对原告进行适当补偿，也应充分考虑原告的过错因素，以及市场价格因素、成本因素。综上，原告请求被告赔偿352万元损失没有事实依据和法律依据，请法院依法裁决。被告向本院提交以下证据材料：河道采砂经营管理合同书。2、南召县板山坪镇人民政府板政［2017］15号、板政［2017］27号、板政［2017］91号三次向县政府和水利局门出具的请示报告。3、原告申请办理2017年度采砂许可证资料一套。4、被告给原告颁发的豫召砂许（2017）第002号采砂许可证副本一份。5、原告承诺书一份。6、被告对原告的水事违法行政处罚卷宗一套。7、2017年10月份河南周密测绘服务有限公司南阳分公司受板山坪镇政府的委托，对原告继续无证非法采砂进行现场勘查的报告一份。8、2017年12月28日、2018年1月16日，被告作为监督管理机关两次对采砂现场进行勘查、拍照测绘的资料。9、南召县价格认证中心于2017年8月所作的召价认定［2017］082号、召价认定［2017］084号、召价认定［2017］085号、召价认定［2017］086号价格认证结论和南召县龙胜砂石有限公司出具的证明一份。经庭审质证，被告对原告所举证据的真实性均无异议。原告对被告南召县水利局提交的证据2有异议，板山坪镇政府出具的文件所述水位下降影响道路通行都是开采的正常现象；板山坪镇政府作为南召县人民政府的下级机关，应该服从县政府的决定，因此其意见不应当作为被告不办理采砂许可证的理由和依据；对被告提交的证据3有异议，采砂规划表及采砂费票据证实了原告公司在2017年4月7日之前就已经提出了办证申请；对被告提交的证据4有异议，该采砂许可证已经被生效的判决所认可是违法的，实际领证日期应该是2017年12月17日；对被告提交证据5有异议，该份承诺书不是原告的真实意思表示，也不是法定代表人或者授权代理人出具，内容不真实,另外该承诺书也不是办证所必须的申请材料，被告要求办证时提交承诺书属于在办理行政许可时额外增加了行政许可的条件，具有违法性；对被告提交的证据6有异议，原告已经提出了办证申请情况下，被告不予办证，而是对原告进行处罚，该处罚不具有行政法上的正当性；对证据7有异议，该测算报告是板山坪镇政府单方委托的，没有原告的指认和确认，没有原告的任何意思表示，不真实；对证据8有异议，监督管理机关两次对采砂现场进行勘查、拍照测绘的资料中显示采砂量是4000多方，但是原告自认已经达到了8000多方；对证据9有异议，该价格认定结论，是针对特定的案件，且案涉的地段均与本案不同。并且这些价格认定都是单方委托，不具有程序上的正当性。经合议庭评议认为，原告所举证据，被告对其真实性无异议，因此该部分证据真实性本院予以认定。被告提供的证据系行政机关在履行法定职责过程中依法制存的档案材料，原告虽对部分证据提出了异议，但未向法庭提供足以反驳的证据，经合议庭评议，对被告所举证据的真实性本院予以采信。经庭审举证、质证，结合当事人的陈述，本院确认以下案件事实：2014年2月14日，河南盛博拍卖有限责任公司受委托拍卖南召县境内部分河段河道采砂经营权。原告竞得位于南召县板山坪镇白河第二段的经营权，并于同年2月25日与被告南召县水利局签订了《河道经营管理合同》一份，约定开采经营期限自2014年2月25日起至2017年12月31日止。2016年12月15日，原告向被告缴纳了2017年度的采砂管理费，申请办理2017年度的采砂许可证，随后缴纳了资源税。2017年2月原告在2017年度采砂许可证未办理的情况下，开始采砂，被告以原告无证采砂为由对其作出召水监罚决字（2017）第030号行政处罚决定书，决定：1、停止违法行为；2、采取平复采砂坑补救措施；3、罚款20000元。原告对沙坑进行了平复，并交纳了罚款20000元。2017年10月南召县板山坪镇政府委托河南周密测绘服务有限公司南阳分公司对板山坪镇余坪村(一)河道内非法采砂项目进行测绘,测量六处沙堆,共计河沙体积1814.3立方米。2017年12月13日原告再次向被告书面提出申请办理涉案河段的采砂许可证，并提供了企业资质材料、委托书、保证书、开采计划、规范采砂具体要求、安全生产责任书、采砂场砂石及弃料平整方案等材料。2017年12月17日被告给原告颁发了豫召砂许（2017）第002号采砂许可证，主要许可事项有：“采砂总量30000立方米，采砂机具为铲车、钩机各一台，许可时间：2017年12月15日至2017年12月31日”。原告取得采砂许可证后开始了采砂，依据税务部门给原告开具的资源税发票和备注显示，2017年12月15日至12月31日原告采挖河砂8000立方米。因受被告颁发的采砂许可证许可的时间和设备所限，原告未能在许可期限内完成许可的采砂量。2018年原告向南阳市宛城区人民法院提起诉讼，以被告为原告办理的豫召砂许（2017）第002号采砂许可证违法为由，请求判决撤销并为原告重新办理期限为1年的采砂许可证。2019年1月30日南阳市卧龙区人民法院作出（2018）豫1302行初155号行政判决，驳回原告的诉讼请求；原告不服，提起上诉，2019年6月10日南阳市中级人民法院作出（2019）豫13行终126号行政判决书，判决：撤销（2018）豫1302行初155号行政判决，确认南召县水利局豫召砂许（2017）第002号采砂许可证违法，责令南召县水利局采取相应补救措施，维护南召县龙胜沙石有限公司依法取得的2017年度河道采砂经营权益，驳回原告要求重新办理期限为1年的采砂许可证的请求。被告向河南省高级人民法院申请再审，2019年11月22日河南省高级人民法院作出（2019）豫行申1338号，裁定驳回被告的再审申请。2019年8月25日原告向本院提起行政诉讼，请求判令被告赔偿不履行行政合同给原告造成的损失352万元，被告以原告的诉讼请求没有法律依据和事实依据予以拒绝。以上事实，有原、被告提交的证据予以证实，本院予以确认并在卷佐证。另查明，南召县鑫磊砂石有限公司是2017年10月25日成立的国有独资公司,经营河沙开采、销售等业务。为规范河沙资源的合理开发利用，本县辖区的河沙开采、销售均由该公司统一管理。庭审中查明，南召县鑫磊砂石有限公司自2018年11月开始开采、销售板山坪镇河段的河沙，市场价格为每立方米90-100元，劳务成本为54元每立方米；2018年1月开始销售南河店镇大岗河段的河沙，市场价格是40元每立方米，劳务成本是20元每立方米。从南召县博远沙石有限公司（自然人独资企业）的负责人处调查得知，2017年上半年的河沙销售价格是30-40元每立方米，劳务成本是8-9元每立方米，后半年的河沙市场销售价格是60-80元每立方米，劳务成本是7-8元每立方米。本院认为，南阳市中级人民法院（2019）豫13行终126号生效的行政判决已经确认被告为原告颁发的豫召砂许（2017）第002号采砂许可证违法,并责令被告采取相应的补救措施,原告依据生效的判决书请求被告给予相应的补救措施,未获答复,遂向本院提出行政赔偿的请求,于法有据,予以支持。归纳本案的争议焦点是:被告对原告进行国家赔偿的赔偿方式、赔偿范围和计算标准应当如何确定？一、关于赔偿方式问题《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”据此，返还财产是国家赔偿首选的赔偿方式，既符合赔偿请求人的要求也更为方便快捷；但其适用条件是原物未被处分或发生毁损灭失，若相关财产客观上已无法返还或恢复原状时，则应支付相应的赔偿金。本案中，涉案行政许可已经到期，被告未能颁发新的行政许可,本县辖区河砂资源的开采利用也由新成立的单位统一经营管理，原告无法从采砂中获得相应的补救措施,原告向被告请求给予相应的补救措施也未获答复，故原告的损失在无法从采砂中获得满足的情况下，应当以支付赔偿金的方式进行国家赔偿。二、关于赔偿范围2017年2月原告采砂，此时因采砂证未获许可，系无证开采，被告对其作出罚款2万元的行政处罚。此时期的采砂量不能再计算入事后被告为原告颁发的采砂许可证许可的采砂量内。2017年10月南召县板山坪镇政府委托河南周密测绘服务有限公司南阳分公司对板山坪镇余坪村（一）河道内非法采砂项目进行测绘，得出现场沙堆体积为1814.3立方米，该采砂量结论并非被告委托测量，原告对此也不予认可，原告的理由成立。2017年12月15日至12月31日的采砂量，依据税务部门给原告开具的资源税发票和备注显示，实缴河沙资源税16000元，每立方米资源税2元，得出采砂量为8000立方米，被告为原告颁发的采砂许可证许可的采砂量是30000立方米，除去原告已经完成的采砂量8000立方米，未能完成的采砂量为22000立方米。三、关于计算标准依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的含义，国家赔偿实行的是法定赔偿原则，即确定有关赔偿的原则、赔偿范围、赔偿项目、赔偿方式及数额标准等，均应依照法律规定执行。结合本案事实,并从尽量合理赔偿的原则出发,既要符合国家赔偿直接损失的原则，又要保护原告的合法权益，还要促进行政部门依法行政更为公平合理。行政赔偿的先决前提是行政机关的违法行为，行政机关的违法行为是引起行政诉讼及行政赔偿诉讼的先决条件，行政赔偿是对受害人支付的赔偿金和受害人实际遭受的损失基本相同的补偿性赔偿，综合本案,为避免加重赔偿义务机关的赔偿责任，又要对原告的损失给予合理赔偿，可以以做出违法行政行为时期的河沙市场价扣除成本后的数额为基数来计算赔偿数额；经南召县鑫磊砂石有限公司（国有独资企业）调查得知，2018年1月南召县南河店镇大岗河段的河沙市场销售价格是40元每立方米，劳务成本是20元每立方米，板山坪镇河段2018年后半年的市场价为90-100元每立方米，劳务成本是54元每立方米，经南召县博远沙石有限公司（自然人独资企业）负责人处调查得知，2017年上半年的河沙市场销售价格是30-40元每立方米，后半年的河沙市场销售价格为60-80元每立方米，劳务成本是7-8元每立方米，被告为原告许可的采砂期是2017年12月15日至30日，综合国有企业和自然人独资企业的经营方式和成本，及所处不同河段的河沙价格，销售价格按每立方米50元计算，扣除成本每立方米15元，使得原告因被告违法行为遭受的损失得到合理的赔偿，又能促进被告更加规范执法，以原告未能完成的采砂量22000立方米计算，原告的损失为22000立方米×35元／立方米=77万元。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四十一条规定：“赔偿请求人要求国家赔偿的，赔偿义务机关、复议机关和人民法院不得向赔偿请求人收入任何费用”，和《诉讼费收费办法》第八条第四项规定，行政赔偿案件不交纳案件受理费，据此本案已经收取的案件受理费应予退还。综上，原告的诉讼请求理由成立，请求的赔偿数额部分支持。被告辩称原告诉求没有事实和法律依据的理由不能成立。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第(四)项、第九条第一款、第三十六条第（八）项之规定，判决如下：被告南召县水利局于本判决生效之日起三十日内赔偿原告南召县龙胜沙石有限公司损失77万元。如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务的，应按《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案不收取案件受理费，预收的案件受理费50元予以退还。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉书状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。审判长  任耀辉审判员  吴丰成审判员  张文扬二〇二〇年七月十七日法官助理刘洋书记员谷宛玉