江西省吉安市青原区人民法院行 政 判 决 书（2020）赣0803行初29号原告：上官银华，女。委托诉讼代理人：刘勇进，北京在明律师事务所律师。委托诉讼代理人：夏丽丽，北京在明律师事务所律师。被告：吉安市吉州区城市管理局。法定代表人：张军，局长。委托诉讼代理人：阙晓珉，江西求正沃德（吉安）律师事务所律师。被告：吉安市吉州区人民政府。法定代表人：尹冬苟，区长。出庭负责人：王远勇，副区长。委托诉讼代理人：胡国敏，江西秉志律师事务所律师。原告上官银华不服被告吉安市吉州区城市管理局（以下简称吉州区城管局）行政处罚决定和被告吉安市吉州区人民政府（以下简称吉州区政府）行政复议决定，于2020年2月6日向本院提起行政诉讼。本院于2020年2月13日受理后，向被告吉州区城管局和吉州区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月28日公开开庭审理了本案。原告上官银华的委托诉讼代理人刘勇进和夏丽丽、被告吉州区城管局的法定代表人张军及委托诉讼代理人阙晓珉、被告吉州区政府的副区长王远勇及委托诉讼代理人胡国敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。吉州区城管局于2019年10月16日作出吉州城管罚字〔2019〕第803号行政处罚决定，认为：上官银华在吉州区颐祥园老年公寓B-3因未经批准搭建建筑物、构筑物的行为（以吉安市自然资源局提供的违建资料为证），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定作出如下行政处罚：限2019年10月31日前自行拆除违章建筑物、构筑物，逾期不拆除的将采取强制拆除措施。吉州区政府于2020年1月20日作出吉区复决字[2019]15号行政复议决定，决定维持吉州区城管局作出的吉州城管罚字〔2019〕第803号行政处罚决定。上官银华诉称，被告吉安市吉州区城管局于2019年10月16日作出《行政处罚决定书》，要求原告于2019年10月31日前自行拆除“违法建设”，逾期未拆除的将依法实施强制拆除。原告认为，吉州区城管局作出的《行政处罚决定书》在实体和程序上均违法，存在认定主要事实不清且证据不足、违反法定程序、有违比例原则、处罚对象认定错误、超过两年处罚时效等违法之处，故向吉州区政府申请行政复议。吉州区政府在行政复议过程中流于形式，未尽到严格审查义务，维持了吉州区城管局作出的《行政处罚决定书》。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。故本案应以吉州区城管局和吉州区政府为共同被告。综上，原告为维护自身合法权益，依据《行政诉讼法》的相关规定，特向法院提起行政诉讼，请求判令：1.撤销被告吉州区城管局作出的吉州城管罚字〔2019〕第803号《行政处罚决定书》；2.撤销被告吉州区政府作出的吉区复决字[2019]15号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费用由二被告负担。上官银华向本院提交了以下证据：1.《颐祥园老年公寓租赁协议》，证明原告为老年公寓的承租户，为案涉《行政处罚决定书》中的行政相对人；2.《行政处罚决定书》，证明吉州区城管局作出涉案处罚决定；3.《行政复议决定书》，证明吉州区政府维持涉案处罚决定；4.行政复议决定书邮件签收底单，证明原告于2020年1月22日收到复议决定书，在法定期限内提起诉讼。吉州区城管局辩称，原告认为涉案《行政处罚决定书》认定主要事实不清且证据不足、违反法定程序、有违比例原则、违法建筑未违反公共利益、处罚对象认定错误、超过两年处罚时效等违法之处，是对法律和事实的错误理解。1.原告的违法建筑物、构筑物严重违反设计规划和建筑规划，根据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第三条、第四条和第七条规定，原告的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，责令其限期拆除是履行法定职责行为，适用的也是法律规定的处罚种类，系依法行政的正当行为。2.原告诉称该局没有告知听证权利与法律规定不符。限期拆除处罚决定不属于《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条所规定的必须告知当事人听证权利的几种情形，未告知听证权利的行为并不违法；且下达的《行政处罚事先告知书》明确告知了原告陈述和申辩的权利，保障了原告的申辩权。3.原告诉称的没有实施法定的拆除程序，系错误地把《行政处罚决定书》认定为《强制拆除决定书》，导致错误地认定为处罚程序违法。4.原告以违法建设是为了居住安全利益的需要，拆除不符合比例原则为由认为吉州区城管局的拆除行为不当，与其承租方的地位和身份明显不符，原告租赁的房屋如果有严重居住安全隐患，应向开发商提出，承租人擅自改、扩建不仅与生活逻辑明显相违，也使房屋本身存在严重安全隐患。对违法建设物拆除行为不仅维护了公共安全，更是保障了实际用户的利益和安全。另外，从原告租赁的时长来看，约定的实际时长翻倍超出了法定的最长时限20年，明显有永久居住的意思，系以租赁的形式掩盖买卖的实质，根本改变了老年公寓的使用用途，无其他改正措施的可能，这也从另一方面说明了限期拆除和处罚对象的正确性。5.原告认为处罚对象错误，且违建行为已超过两年，不应处罚，系对法律规范错误理解。原告的违法建筑，不仅施工行为违法，建成后一直处于违法状态，其违法行为呈连续状态，其违法行为应从终了之日起计算，即该违法建设还未改正前一直处于违法状态，不受两年期限影响。综上，原告请求与事实和法律不符，请求法院依法驳回其诉讼请求。吉州区城管局向本院提交了作出被诉具体行政行为的以下证据、依据：1-1统一社会信用代码、法定代表人身份证明，1-2吉州区委办公室《吉安市吉州区城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》（吉区办字﹝2019﹞68号），证明单位基本信息、行政执法主体资格和职权；2-1颐祥园老年公寓承租户信息采集表，2-2立案报告表，2-3吉安市自然资源局下发的整改通知书及测绘图，2-4现场检查笔录，2-5案情调查终结报告，2-6行政处罚事先告知书及送达回证，2-7行政处罚决定书及送达回证，2-8履行行政决定告知书；2-9现场送达照片，证明对上官银华行政处罚实体正确、程序到位；3.《中华人民共和国城乡规划法》，证明行政处罚的依据；4.2019年11月28日吉安市自然资源局下发的关于颐祥园处理意见的函、吉安市建设工程综合竣工审查领导小组下发的关于颐祥园备案核查意见、吉安市民政局下发的关于颐祥园改变养老经营性质的认定意见、吉安市自然资源局对吉安市颐祥园实业公司责令限期拆除决定书，证明职权部门已经对涉案公寓作出拆除决定。吉州区政府辩称，一、吉州区城管局认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，作出的行政处罚决定程序合法，内容适当。原告对所承租房屋进行违法改建，影响城市的市容市貌，破坏城市规划管理，并且该违法行为一直持续至今并未改正，吉州区城管局作为全区城市管理行政执法工作的部门，对原告下发《行政处罚事先告知书》及《行政处罚决定书》并无不当。并且，在分别送达这两份材料时，吉州区城管局也告知了原告有陈述和申辩的权利以及申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限，送达也符合法律规定。再者，限期拆除并不属于《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定的必须告知当事人申请听证的几种情形，未告知的行为并不违法。所以，吉州区城管局作出的处罚决定符合法律规定。二、该府根据事实与法律作出维持吉州城管罚字〔2019〕第803号《行政处罚决定书》的复议决定符合程序正当的要求。在受理原告的行政复议申请后，因为案件情况复杂，根据《行政处罚法》第三十一条的规定，该府在2020年1月3日做出了延期复议的决定，并将通知书送达了原告。并且，在2020年1月21日，该府在规定的延期复议期限内向原告送达了行政复议决定书。所以，该府的行政复议程序正当，符合法律规定。综上所述，该府作出的行政复议决定符合事实和法律，程序正当，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。吉州区政府向本院提交了以下证据：1.法定代表人身份证明，证明被告主体资格；2.行政复议答复通知书及送达回证，证明吉州区政府依法受理行政复议并要求吉州区城管局依法答复；3.行政复议结案呈批表（吉区复延字[2019]8-34号）、送达回证、吉州区政府决定延期通知书，证明在案件复杂的情况下，吉州区政府依法作出延期行政复议的决定，并将该决定送达给了吉州区城管局和原告；4.行政复议结案呈批表（吉区复决字[2019]8-34号）、送达回证及快递单，证明吉州区政府依法作出行政复议决定并将该决定依法送达给了吉州区城管局和原告。经庭审质证，当事人发表质证意见如下：对原告提交的证据，吉州区城管局、吉州区政府经质证认为，对证据三性无异议，作出两点说明，1.认同租赁协议的证明目的，原告是承租户；2.从租赁协议租赁的时长来看，翻倍超出了法定的最长期限，其实是永久的居住，是以租赁的方式买断了居住权，加盖是为了扩大自己的居住面积。对吉州区城管局提交的证据，原告经质证，一、对证据1-1、1-2的真实性没有异议，对其合法性和关联性有异议，被告职能配置中不包含对违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条、第六十四条的违法建设行为进行行政处罚的职权，不能证明被告作出涉案处罚决定职权的合法性。二、对证据2-1承租户信息采集表的三性均有异议，该文件没有制作单位、制作时间、制作人、承租户对信息确认签字，因此表格中的违建情况的真实性、信息采集程序的真实性、合法性均无法予以证明，该表格内容与涉案处罚决定没有关联性，也不能证明被告履行了法定的调查案件事实的职责；对证据2-2立案报告表的合法性、关联性有异议，在“承办部门意见”一栏载明了依据城乡规划法第四十三条、第六十四条建议立案，而城乡规划法第四十三条规定的是，建设单位应当按照规划条件进行建设，确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请，变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示，建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案，很显然，该条是对建设单位变更规划条件的规定，不适用于本案，被告系适用法律错误，第六十四条规定的是未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对建设者进行调查处理，而本案被告非县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，不能行使该项行政职权，立案报告表中“单位领导意见”一栏没有签字，未按照审批流程进行审批，程序缺失，另外表中承办部门的意见是被告具体承办，而单位领导意见、主管局领导意见处均为空白，因此涉案举报违建案件是否由被告具体承办并未取得领导及主管局领导的批准无法证明，也不能证明被告有依据城乡规划法第四十三条、第六十四条对涉案举报的房屋上搭建建筑物、构筑物进行行政处罚的职权；对证据2-3吉安市自然资源局的整改通知书以及附图的三性均有异议，不能作为认定违建的证据，凡属违法建筑调查认定并作出决定的案件，办理案件的执法人员不得少于两人，并应指定一名承办人，具体负责案卷的整理归档工作，需立案调查的案件，承办人应填写立案审批表，按照执法机关制定的立案审批权限规定经有关负责人审批后方可立案，执法人员对案件调查应全面客观公正进行，对最主要的违法情况、房屋的状况、历史原因和现状认识态度以及社会影响等方面的违法事实证据进行核查与收集，执法人员进行案件调查时应当进行现场检查，如实详细地制作现场检查笔录和现场勘验笔录，调查结束后，承办人应制作调查报告写清案件调查全过程、确认事实证据、提出处理依据和处理意见，承办人还应当制作案件审批表连同调查报告和案件上报审批，本案中，吉安市自然资源局的整改通知书以及附图不符合以上法律规定，不能作为认定违章建筑的证据，再者，被告自己不做调查，而以自然资源局的整改通知书代替应当履行的调查职责，并以此为据作出行政处罚决定书，显然涉案处罚决定没有事实依据；对证据2-4现场检查笔录的三性均有异议，笔录没有被检查人或证明人签字，如果被检查人拒绝签字，起码要有证明人签字才能证明调查的真实性，笔录仅有检查人签字，但检查人身份不明，不能证明是被告的工作人员所作检查，仅凭一张查无来源方作出的笔录，虽然在现场检查情况一栏附有吉安市自然资源局的测绘图，但其他现场检查情况的记录全无，也无法证明被告实际对现场进行了检查并据实作出该份笔录，笔录的作出程序不合法，也证明不了被告行政处罚决定作出之前对违法建设案情进行了真实的、充分的调查；对证据2-5案情调查终结报告的三性均有异议，“单位领导审核意见”一栏没有签字，未按照审批流程进行审批，现有证据无法证明被告的检查人员进行了实际的现场调查，仅依据吉安市自然资源局的测绘图就作出调查结论以及处理意见，显然属于主要事实不清、证据不足，自然资源局的调查测绘情况也没有被调查人的签字或者见证人的签字，不符合行政机关调查案件的程序规定，取证过程不合法，所调查案件事实真实性无法证明，更是无法证明被告履行了调查职责；对证据2-6行政处罚事先告知书以及送达回证的三性均有异议，行政处罚事先告知书引用城乡规划法第四十三条系适用法律错误，详细理由前文已述，另外是未取得还是未按照规划许可进行建设，被告在事先告知书中没有明示，也没有举出有关规划条件或者规划许可的相关证据，无法证明加盖行为属于第四十三条和六十四条规定的违法行为，“当事人”和“签收时间”两处均为空白，不符合法律规定的送达程序，送达回证上显示送达方式为“直接送达”，备注一栏却显示“拒签”，同时见证人的身份不明，只有检查人员在送达处签字，没有其他证据佐证直接送达的程序真实发生，根据有关规定，此类文书当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达，被告提供的证据无法证明其履行了法定的送达程序，行政处罚事先告知书实际没有有效送达，根据行政处罚法第四十一条的规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照该法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立，故涉案行政处罚决定书没有实际有效的送达，所以是不成立；对证据2-7行政处罚决定书以及送达回证的三性均有异议，涉案行政处罚决定书认定主要事实不清、证据不足，属于应当撤销的行政行为，根据城乡规划法第六十四条、《江西省城乡规划条例》第七十一条第一款规定，针对本市范围内未取得建设工程规划许可证的建筑物、构筑物，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，应限期改正，无法采取改正措施消除影响的，方可限期拆除或没收，根据行为的不同阶段和情节轻重，分别应承担的法律责任为责令停止建设、责令限期改正并处罚款、限期拆除、没收实物或者违法收入并处罚款，对于原告改、扩建的部分，没有按照规划许可证的内容进行建设，是否达到了严重的程度，是否到了必须拆除的地步，应由被告举证，原告改、扩建的部分虽然至今未补办相关手续，但按照上述法律条款的规定，对已建成尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，可以限期改正并处罚款，只有当违法建筑无法采取改正措施的，经城乡规划主管部门确认后，才能在规定的期限内拆除全部或者部分，被告适用上述法律条款责令原告自行拆除未办理规划相关手续部分，但被告不能证明该改、扩建的部分无法采取改正措施消除对规划实施的影响，亦未说明该改、扩建的部分不能通过补办相关手续达到符合城乡规划的要求，故吉州区城管局并未提供证据证明涉案建筑物、构筑物属于“无法采取改正措施消除影响的”，而径行作出限期拆除的行政处罚决定，属于主要证据不足，依法予以撤销，另外是未取得还是未按照规划许可进行建设，被告在处罚决定书书中没有明示，也没有举出有关规划条件或者规划许可的相关证据，无法证明涉案的举报行为属于第四十三条和六十四条规定的违法行为，行政处罚决定书“当事人”和“签收时间”两处均为空白，不符合法律规定的送达程序，送达回证上显示送达方式为“直接送达”，备注一栏却显示“拒签”，见证人的身份不明，只有检查人员在送达处签字，不能证明被告依照民事诉讼法的有关规定进行了送达，详细的质证意见同证据2-6中对送达回证的质证意见，行政处罚决定书送达程序违法，该处罚决定书是本案的争议焦点，其合法性有争议，不能证明行政处罚行为的合法性；对证据2-8履行行政决定催告书以及送达回证的合法性、关联性不认可，原告已就涉案行政处罚决定书提起行政复议，在吉州区政府未作出行政复议决定之前，被告下达的催告书于法无据，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出，并载明下列事项，（一）履行义务的期限，（二）履行义务的方式，（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式，（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权，该法第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳，第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，该法第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除，根据以上法律规定，若对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，必须经过以下法定程序，1.限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除，即进行以下第2、3、4项程序，2.书面催告，3.听取当事人的陈述和申辩，4.作出强制执行决定，现原告已在法定期限内申请了行政复议，后又提起了行政诉讼，法院作出生效判决之前，后续的催告、听取陈述和申辩、作出强制执行决定程序均应停止，法律依据就是行政强制法第四十四条，催告书的送达回证的质证意见如前所述，送达回证上显示送达方式为“直接送达”，备注一栏却显示“拒签”，见证人的身份不明，只有送达人员在送达处签字，不能证明被告依照民事诉讼法的有关规定进行了送达，详细的质证意见同证据2-6中对送达回证的质证意见；对证据2-9现场送达照片的三性有异议，依据行政强制法第三十八条的规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人，当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照民事诉讼法的有关规定送达，依据《行政处罚法》第四十条的规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人，当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人，仅仅依据被告所提供的照片，无法证明送达的具体文件是涉案的相关法律文书，也无法证明在现场有见证人，很显然被告没有履行符合法律规定的送达程序，对原告依法享有的陈述、申辩权等重要程序性权利造成实质损害。三、证据3为法律规定，恰恰证明了被告作出涉案行政处罚于法无据。四、对证据4，该证据举证已经超出举证期限，不能作为合法证据，不能证明被告城管局本身履行了合法权益，及有权作出行政处罚决定，对该组证据原告不予质证，也不能作为定案的依据。吉州区政府经质证，对该局提交的证据均无异议。对吉州区政府提交的证据，原告经质证，认为吉州区政府没有履行法定的复议职责，对案件进行调查，对吉州区城管局作出的行政处罚决定的职权来源没有查明；对处罚决定依据的调查案件程序、事实是否符合法律规定没有查明；对处罚决定依据的法律法规没有认真分析，导致吉州区城管局错误的行政行为无法在行政机关内部进行纠错，导致原告不得已向法院提起本案诉讼，被告仅仅形式上履行复议职责，但作出维持处罚决定的复议决定实际上也侵犯了原告的合法权益，该复议决定应当予以撤销。吉州区城管局经质证，对该府提交的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：当事人对对方提交的证据无异议或真实性无异议的，本院经审查均予以确认并在卷佐证。对吉州区城管局提交证据的2-3，因原告并未提供相反证据予以推翻，故本院予以采信；对其提交的证据2-1，因表中的违建情况与其提交的证据2-3一致，故本院予以采信；对其提交的证据2-4，因该笔录系客观真实的，故本院予以采信；对其提交的证据2-5，因该证据能与其提交的其他证据相互佐证，故本院予以采信；对其提交的证据2-6，因确系吉州区城管局作出，且能与其他证据相互佐证，故本院予以采信；对其提交的证据2-7，因行政处罚决定系客观真实的，且原告据此提起了行政复议和行政诉讼，故本院对该组证据予以采信；对其提交的证据2-8，因与本案无关，本院不予采信；对其提交的证据2-9，因系对送达过程的客观记录，故本院予以采信；对其提交的证据4，因其举证超过了举证期限，本院不予采信。经审理查明，2015年4月26日，原告上官银华与案外人吉安市颐祥园实业发展有限公司（以下简称颐祥园实业公司）签订《颐祥园老年公寓租赁协议》，约定乙方（原告）向甲方（颐祥园实业公司）租赁其所有的颐祥园小区B-3-201型养老公寓，租赁期限为20年，乙方按甲方要求进行室内装修，但不得变更其房屋结构及外观效果，双方还对其他事项进行了约定。原告租赁房屋后，对房屋另行搭建了建筑物和构筑物。2019年9月9日，经他人举报，被告吉州区城管局对原告搭建建筑物和构筑物的行为进行了立案。同年9月22日，吉安市自然资源局出具了《颐祥园养老公寓项目建设整改通知书》，通知书载明颐祥园B-3号老年公寓在未经规划许可的情况下，存在以下违法建设行为：一层阳光棚2个、违建砖房面积30.7㎡，二层阳光棚1个、违建砖房面积15.38㎡，三层阳光棚1个、违建砖房面积26.89㎡，四层阳光棚1个（附四层调查测绘平面轮廓图）。同年9月24日，吉州区城管局工作人员至该房屋检查搭建建筑物、构筑物的情况，并作了现场检查笔录，笔录载明现场检查情况见吉安市自然资源局违建调查测绘图。2019年10月12日，该局向原告下达了吉州城管罚告字〔2019〕第805号《行政处罚事先告知书》，告知原告因其未经批准搭建建筑物、构筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，拟对其作出限期自行拆除违章建筑物、构筑物的行政处罚，并告知其可于2019年10月15日前到该局进行陈述和申辩。原告未在规定时限内向吉州区城管局进行陈述或申辩，2019年10月16日，该局作出案涉行政处罚决定。因不服该行政处罚决定，原告向被告吉州区政府申请行政复议，该府于2019年11月10日受理。同年12月31日，因情况复杂，该府经负责人批准，延长复议期限至2020年2月3日。2020年1月20日，该府作出案涉行政复议决定。因不服上述行政处罚决定及行政复议决定，上官银华向本院提起行政诉讼。本院认为，依照《城市管理执法办法》（住房和城乡建设部第34号令）第四条第三款“城市、县人民政府城市管理执法主管部门负责本行政区域内的城市管理执法工作。”和《吉安市吉州区城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》（吉区办字﹝2019﹞68号）第三条第（三）项“负责全区城市管理行政执法工作，行使管理权、审批权和执法权。”的规定，以及国务院办公厅《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发﹝2000﹞63号）、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发﹝2002﹞17号）中关于行政管理体制改革的精神要求，吉州区城管局对吉安市吉州区行政区域内的城市管理负有监督管理和行政执法的职责。关于吉州区城管局作出的案涉行政处罚决定是否合法的问题，在对原告违法搭建建筑物、构筑物的行为进行立案后，吉州区城管局经调查，核实了原告在未经规划许可情况下的具体违建状况，向原告下达了行政处罚事先告知书，而后吉州区城管局依据城乡规划法第六十四条的规定，即“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”作出了案涉行政处罚决定，该行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，因此，原告要求撤销该处罚决定的诉请应当予以驳回。对于原告提出的吉州区城管局作出案涉行政处罚决定证据不足的问题，依照吉安市自然资源局出具的前述整改通知书及测绘图，吉安市自然资源局已对原告违章建筑进行了认定，原告在庭审过程中也自认至今未对另行搭建的建筑物和构筑物补办相关手续；根据该测绘图，原告另行搭建的建筑物和构筑物全部为违章建筑，依照《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（建法（2012）99号）第七条“第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”和第四条“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。”的规定，原告未就另行搭建的建筑物和构筑物补办相关手续，不得适用前述第四条的规定，即无法采取局部拆除等整改措施消除对规划实施的影响，应当限期拆除，因此，本院不予采纳原告该主张。对于原告提出的作出案涉行政处罚决定前应举行听证的问题，本院认为，行政处罚法第四十二条以及《江西省行政处罚听证程序规定》第二条规定的作出行政处罚前应当告知当事人有要求举行听证的权利的行政处罚的种类为责令停产停业、吊销许可证或者执照和较大数额罚款，并未包含责令限期拆除，故对原告该主张，本院不予采纳。对于原告认为的本案超过两年处罚时效的问题，行政处罚法第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。依照《全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号），违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。本院认为，原告的违法建筑建成后一直处于违法状态，其违法行为呈连续状态，对其行政处罚的期限应从违法行为终了之日起计算，即该违法建筑还未改正前一直处于违法状态，案涉行政处罚并未超过行政处罚的期限，故对原告该主张，本院不予采纳。关于吉州区政府作出的案涉行政复议决定是否合法的问题，吉州区政府受理原告的行政复议申请后，在审查双方提供的证据的基础上，经合法审批手续批准，在延长的复议期限内作出案涉复议决定书，其适用法律、法规正确，程序合法，故原告要求撤销该复议决定的诉请应当予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十九条的规定，判决如下：驳回原告上官银华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告上官银华负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于江西省吉安市中级人民法院。审 判 长  肖晓军人民陪审员  胡艳丽人民陪审员  肖建宁二〇二〇年七月二十八日法官助理熊苗苗书记员彭佩