甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终153号上诉人（原审原告）张海吉。委托代理人傅增强，北京京平律师事务所律师。委托代理人胡海珠，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）定西市安定区人民政府，住所地：甘肃省定西市安定区公园路1号。法定代表人祁永和，该区区长。委托代理人周龙，定西市安定区司法局副局长。委托代理人李小兵，定西市自然资源局安定分局干部。上诉人张海吉因其诉定西市安定区人民政府（以下简称安定区政府）行政强制一案，不服甘肃省天水市中级人民法院（2019）甘05行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2017年11月13日，安定区政府发布安政告字〔2017〕17号《定西市安定区人民政府征地预公告》（以下简称《预公告》），该《预公告》确定拟征收通渭至定西、定西至临洮高速公路（安定段）建设设计在红线范围内涉及宁远镇、李家堡镇、凤翔镇、团结镇、香泉镇、内官营镇、称钩驿镇等乡镇所辖的宁远镇长湾、前川村等29个行政村的部分集体土地，包括途经的农用地、建设用地和未利用地（标准面积以实际丈量为准）。拟征地用于新建通渭至定西、定西至临洮高速公路（安定段）项目建设，属省列基础设施重大项目建设用地。同时该《预公告》确定土地补偿费和安置补助费标准：依据《甘肃省人民政府办公厅关于印发〈甘肃省征地补偿区片综合地价及甘肃省征地补偿统一年产值标准〉的通知》（甘政发〔2017〕17号）文件精神，结合安定区实际，补偿标准按照区政府公布的标准执行。安置方式为一次性货币安置。安定区政府根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发的通知》（厅字〔2017〕41号）中关于“深度贫困地区建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，在做好依法补偿安置的前提下，可以边建设边报批；涉及占用耕地的，允许边占边补”的精神，采取“边建设边报批、边占边补”的方法对张海吉的承包土地实施征收和补偿，本案土地征收的批准文件正在审批中。另查明，根据甘肃省脱贫攻坚领导小组办公室《关于印发全省“一区一州23个县40个乡镇3720个村”深度贫困地区名单的通知》,张海吉所在的定西市安定区内官营镇先锋村并不在定西市安定区80个深度贫困村名单之内。还查明，本次高速公路土地征收涉及的内官营镇先锋村共有59户农户的土地涉及征收，已经签订土地补偿安置协议的有35户，其余24户因与安定区政府在土地征收补偿、安置过程中，对补偿标准有异议未签订补偿、安置协议。2019年3月起，安定区政府对上述24户未签订补偿、安置协议的农户承包土地进行了施工平整。其中包括张海吉的承包土地。一审法院认为，一、安定区政府是否是适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》等规定，在土地征收过程中对被征收土地有权实施平整的行政机关可以是县级人民政府也可以是县级人民政府土地行政主管部门。根据庭审查明的情况，安定区政府除于2017年11月13日发布安政告字〔2017〕17号《定西市安定区人民政府征地预公告》之外，本次土地征收未发布《土地征收补偿、安置公告》，因此案涉土地征收过程中作出相关征收行为的主体应当推定为安定区政府。二、是否存在张海吉所诉的“未批先征”的情形。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，征收土地应当先取得国务院或者省、自治区、直辖市人民政府土地征收的批准文件或者批复之后才能实施相关的土地征收行为，其中就包括土地的平整行为。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发的通知》中关于“深度贫困地区建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，在做好依法补偿安置的前提下，可以边建设边报批；涉及占用耕地的，允许边占边补”的精神，深度贫困地区土地征收可以边建设边办理批准文件或批复。张海吉所在的内官营镇先锋村虽然不属于深度贫困村，但案涉建设项目途径的内官营镇有2个行政村属于深度贫困村，安定区政府在征收过程中采取边建设边报批的方式不属于“未批先征”的情形。三、安定区政府对张海吉承包的土地实施平整的行为是否合法的问题。高速公路建设项目对改善沿线群众生产生活条件，加快脱贫致富步伐，促进区域经济社会发展具有重要意义。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发的通知》“深度贫困地区建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，在做好依法补偿安置前提下，可以边建设边报批；涉及占用耕地的，允许边占边补……”的精神，安定区政府在本次高速公路建设项目土地征收过程中，采取“边占边补”的方式对张海吉的土地实施平整，没有签订土地征收补偿、安置协议的原因是双方就案涉土地征收补偿、安置标准没有达成一致意见。因此，案件的主要争议在于张海吉对安定区政府的土地征收补偿、安置标准不服，而并不是对土地征收不服。虽然《中华人民共和国土地管理法》对土地征收程序有明确的规定，但依照《中共中央办公厅、国务院办公厅印发的通知》中“边占边补”的精神，在深度贫困地区实施土地征收过程中，为了确保国家脱贫政策的贯彻实施和高速公路建设项目的顺利进行，在安定区政府对张海吉被征收土地的补偿资金到位的情况下，对被征收的土地实施平整的行为并无不当。且张海吉对土地征收补偿、安置标准不服的实质诉求可以依法通过其他途径救济。综上，安定区政府对张海吉的土地实施平整的行政行为事实清楚，依据充分、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条之规定，判决驳回张海吉的诉讼请求。张海吉不服一审判决上诉称：1.一审判决认定被上诉人采取边建设边报批的方式不属于“未批先征”系认定事实不清，适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条的规定，被上诉人征收案涉集体土地须经国务院或者省级人民政府批准，被上诉人在未取得征地批复文件的情形下实施的案涉土地征收行为即属于未批先征行为。根据《甘肃省脱贫攻坚领导小组关于印发全省深度贫困县区、深度贫困乡镇名单和深度贫困村分布情况的通知》（甘脱贫领发〔2017〕8号）及《安定区80个深度贫困村名单》，上诉人的承包地所在的安定区内管营镇先锋村并不是深度贫困地区，故一审判决根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发的通知》的精神审理本案属适用法律错误。2.一审判决认定被上诉人对上诉人被征收土地的补偿资金到位的情况下，为了确保国家脱贫攻坚政策的贯彻实施和高速公路建设项目的顺利进行，对被征收土地实施平整的行为并无不当，系认定事实不清。本案中，被上诉人单方强行打款行为既不能代表当事人自愿、亦不存在依法对上诉人作出责令交出土地决定的情形，打入上诉人账户的补偿资金补偿项目不明确、应当支付上诉人征地补偿金额不明确的情形下，无法认定被上诉人已经打入上诉人账户的款项属于足额支付。确保国家脱贫攻坚政策的贯彻实施和高速公路建设项目的顺利进行，应以依法实施征收为前提，且不能以损害被征收人的合法权益为代价。即便是根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发的通知》精神征收案涉土地，该通知也未赋予被上诉人通过强制平整土地实施征收行为的权限。3.被上诉人作出的强制平整案涉土地的行为，实体上没有法律和事实依据，程序上严重违反行政强制法的相关规定，应予确认违法。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误，请求撤销一审判决并改判支持上诉人的一审诉讼请求。安定区政府辩称：通渭至定西、定西至临洮高速公路项目征地行为合法。1.根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》（厅字〔2017〕41号），深度贫困地区建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，在做好依法补偿安置的前提下，可以边建设边报批；涉及占用耕地的，允许边占边补。案涉高速公路沿途经过甘脱贫领办发〔2017〕52号文件中所列深度贫困县、乡镇、村。上诉人提出先峰村不在深度贫困乡镇、村名单之列，不能适用国家对贫困地区的特殊用地政策的理由不能成立。案涉农用地转用审批手续正在办理。2.在实施征地前，安定区政府于2017年11月13日发布了《定西市安定区人民政府征地预公告》（安政告字〔2017〕17号），就案涉高速公路占用土地的拟征收范围、面积及用途、土地补偿安置标准、安置方式及其他事宜予以公告。3.为做好项目建设房屋征收和土地征占用工作，切实维护被征地农户的合法权益，根据《土地管理法》《森林法》《关于印发甘肃省征地补偿区片综合地价及甘肃省征地补偿统一年产值标准的通知》（甘政发〔2017〕17号），参照区内重点建设项目征地补偿标准，经区政府研究，确定了《通渭至定西、定西至临洮2条高速公路建设（安定段）房屋征收和土地征占用补偿标准》（安政办发〔2017〕169号），并下发相关部门及乡镇。4.征收工作人员及村社代表、被征地农户进行现场丈量登记，按照土地面积、地上附着物、青苗等项目逐一按补偿标准计算补偿费用，经核对后足额发放到了被征地农户。张海吉的被征收承包地位于定西市安定区内官营镇先锋村新庄门社，属案涉高速公路建设用地征收范围。被征收面积6.75亩，补偿费用191058.20元。面积清楚无争议，补偿已到位（接收行行名：中国农业银行股份有限公司定西内官支行，收款人卡号/账号：×××）。综上所述,通定、定临高速公路项目在实施征地时,用地报批符合“边建设边报批”国家政策。依法确立了房屋征收和土地征占用补偿标准,同时发布了征地预公告。征地合法依规，补偿清楚到位。不存在上诉人所称的行政行为违法，更不存在损害上诉人合法权益的行为。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，原甘肃省国土资源厅（现甘肃省自然资源厅）于2016年7月6日对定西市交通建设投资有限公司作出《甘肃省国土资源厅关于对通渭至定西高速公路建设用地预审的意见》（甘国土资规发〔2016〕76号）、《甘肃省国土资源厅关于对定西至临洮高速公路建设用地预审的意见》（甘国土资规发〔2016〕77号），上述两份文件的第五项均明确：建设用地未经批准不得开工建设。再查明，本案无在案证据可有效证明被上诉人对上诉人案涉承包地及地上附着物的征收补偿费用足额支付到位。一审判决认定“在安定区政府对张海吉被征收土地的补偿资金到位的情况下，对被征收的土地实施平整的行为并无不当”属认定事实错误，应予纠正。以上事实有一审移交卷宗证据在卷予以佐证。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”从一审诉状内容看，因安定区政府未与张海吉签订征收补偿协议以及补偿安置相关问题尚未得到妥善解决、未通过法定程序责令交出土地，张海吉起诉请求确认安定区政府强推其位于安定区内官营镇先锋村新庄门社案涉承包地的行为违法，针对的是案涉土地地上附着物的清除和强行推平、占用行为，亦即强制清表和占用土地行为。故本案审理的焦点问题是安定区政府实施的案涉强制清表和占用土地行为是否符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条诸项规定也明确，县级以上人民政府土地管理部门根据土管法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定。根据上述行政法规、司法解释的相关规定，在土地征收过程中，依法补偿安置的前提下，若被征收人存在阻挠国家建设征收土地行为的，县级以上人民政府土地行政主管部门可以作出责令交出土地的决定，被征收人拒不交出土地的，须申请人民法院强制执行。本案中，被上诉人以其提交的《甘肃省脱贫攻坚领导小组关于印发全省深度贫困县区、深度贫困乡镇名单和深度贫困村分布情况的通知》（甘脱贫领发〔2017〕8号）、《安定区80个深度贫困村名单》《中共中央办公厅、国务院办公厅印发的通知》（厅字〔2017〕41号）等文件为依据，对案涉集体土地通过“边建设边报批”“边占边补”的方式予以征收。但实施“边建设边报批”“边占边补”征收政策的前提条件是依法补偿安置。所谓“依法”应当是依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规。故，即便在被上诉人按照上述法律法规对上诉人地上附着物、被征收承包地均已补偿安置的情形下，若上诉人拒不交出土地，被上诉人所属土地管理部门仍应当依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定责令上诉人限期交出土地，上诉人拒不交出土地的，须申请人民法院强制执行。然本案中，并无在案证据可以证明被上诉人对上诉人案涉承包地及地上附着物的征收补偿费用足额支付到位，此其一；其二，被上诉人土地行政主管部门既未作出责令交出土地的行政决定，也未申请人民法院强制执行，径行实施了案涉强制清表和占用土地行为。据此，被上诉人实施的案涉强制清表和占用土地行为主要证据不足且明显超越职权，违反了上述法律规定。根据正当程序原则，行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为时，必须遵循正当法律程序。本案中，被上诉人安定区政府对案涉承包地实施的强制清表和占用行为，属于其基于对定西市安定区内官营镇先锋村案涉集体土地征收过程中所实施的行政强制行为。故其在土地征收过程中，应对上诉人依法补偿安置且存在上诉人拒不交出案涉土地的情形时，由其土地主管部门对上诉人作出责令交出土地的决定后，遵循《行政强制法》的相关程序规定来实施案涉行政强制行为。根据《行政强制法》的相关规定给予上诉人陈述、申辩的权利；在申请人民法院强制执行前，应当催告上诉人履行义务。催告书送达十日后上诉人仍未履行义务的，方可向有管辖权的人民法院申请强制执行。但是，被上诉人未向法庭提交给予上诉人陈述、申辩权以及对上诉人予以催告等相关程序性证据材料，故被诉强制清表和占用土地行为违反法定程序。综上，被上诉人作出的案涉强制清表和占用土地行政强制行为主要证据不足且明显超越职权、违反法定程序，因该被诉行政行为属于事实行为，不具有可撤销内容，故应予确认违法。一审判决适用法律错误及部分事实认定错误，应予撤销。上诉人张海吉的上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、撤销甘肃省天水市中级人民法院（2019）甘05行初36号行政判决；二、确认定西市安定区人民政府对张海吉案涉承包地予以强制清表及占用的行为违法。一、二审案件受理费各50元，由定西市安定区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 徐文娟审判员 吕 强审判员 赵静莉二〇二〇年七月三十日书记员 董 新周琪琳附：本判决适用的相关法律依据（一）《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；第七十四条行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：行政行为违法，但不具有可撤销内容的；