湖北省武汉市武昌区人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂0106行初241号原告陈聪原告陈燕翼，原告柳望芝，上述三原告共同委托诉讼代理人杨帆、温奕昕，北京市盈科律师事务所律师。被告武汉市武昌区城市管理执法局，住所地湖北省武汉市武昌区荆南街**。法定代表人肖哲，局长。委托诉讼代理人张冶钢，湖北扶轮律师事务所律师。被告武汉市武昌区人民政府，，住所地湖北省武汉市武昌区中山路**法定代表人余松，区长。出庭负责人吴琼，武汉市武昌区司法局副局长。委托诉讼代理人武靓琪，该单位工作人员。委托诉讼代理人阮志兵，湖北瑞通天元律师事务所律师。原告陈聪、陈燕翼、柳望芝不服被告武汉市武昌区城市管理执法局（以下简称被告区城管局）违法建设限期拆除决定及被告武汉市武昌区人民政府（以下简称被告区政府）行政复议决定一案，于2019年7月24日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月14日立案后，于2019年8月16日、2019年8月19日分别向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因新型冠状病毒××疫情影响及三原告申请延期开庭，本案依法延期审理。本院依法组成合议庭，于2020年6月16日公开开庭审理了本案，原告陈聪、陈燕翼、柳望芝及委托诉讼代理人杨帆、温奕昕，被告区城管局的法定代表人肖哲及委托诉讼代理人张冶钢，武汉市武昌区司法局副局长吴琼作为被告区政府的负责人及被告区政府的委托诉讼代理人武靓琪、阮志兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年5月25日，被告区城管局认定三原告在武汉市武昌区风光村卓刀泉北路111号房屋、112号房屋（以下简称111号房屋、112号房屋）楼顶违法加建587平方米建筑物（二层，以下简称涉案加层），依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条和《武汉市城乡规划条例》第六十条的规定作出（昌城管执）限拆决字[2019]第010号《违法建设限期拆除决定书》（以下简称被诉限拆决定），限三原告于2019年5月27日之前自行拆除，逾期不拆除的，将依法强制拆除，所需费用由三原告自行承担。三原告不服，向被告区政府申请行政复议。2019年7月8日，被告区政府作出武昌复决字[2019]第118号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了被诉限拆决定。原告陈聪、陈燕翼、柳望芝诉称，其系武汉市武昌区风光村村民，在风光村享有宅基地使用权并建有合法房屋。现风光村范围内，包括三原告房屋在内的所有房屋因武汉市武昌区珞珈山街风光村综合改造项目被纳入拆迁范围，三原告认为集体土地上房屋征收拆迁应依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规实施征收与拆迁行为，但迄今为止三原告未见任何拆迁部门依法依规作出公文，故三原告认为本次拆迁系违规拆迁，尚未同意签订安置补偿协议。2019年5月25日，被告区城管局向三原告下达被诉限拆决定。三原告认为，该行政行为的作出所依据的事实认定不清，亦不合乎法定程序，系违法行政行为，依法应予撤销。三原告就此向被告区政府提起行政复议，请求撤销被诉限拆决定。被告区政府于2019年7月11日将被诉复议决定送达给三原告，该复议决定维持了被告区城管局作出的被诉限拆决定。现三原告不服，请求法院判决撤销被诉限拆决定及被诉复议决定。原告陈聪、陈燕翼、柳望芝向本院提交了以下证据：证据1.房屋所有权证二份，证明三原告在武汉市武昌区风光村（原武汉市洪山区洪山乡风光村）有合法建筑，建筑面积为原告柳望芝273.24平方米及原告陈聪533.31平方米。证据2.居民身份证三份，证明三原告的诉讼主体资格。被告区城管局辩称，一、被告区城管局作出的行政行为认定事实清楚。根据调查的情况，涉案加层未取得建设工程规划许可证，即使三原告举出充分证据证明其系数年前甚至更早年份建设，而根据《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日施行）第三十二条的规定，“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”，在《中华人民共和国城市规划法》之前施行的《城市规划条例》第四十四条规定“申请进行建设的组织和个人，经城市规划主管部门确定其建设位置，提出地面控制标高、建筑密度、建筑层数、建筑立面以及与环境协调等设计要求，并审查其有关设计文件和图纸，发给建设许可证后方可施工”，即三十多年前已有相应法律法规约束建设行为，并不是无法可依。最重要的是，三原告的违法行为自始客观存在，且有连续或继续状态持续至今，直到被告区城管局查处时，涉案加层仍未拆除，其对城市规划的影响没有消除，也呈连续或继续状态，三原告的行为违反了法律法规的有关规定，侵占了社会公共资源和城市空间，破坏了城市形象和正常秩序，当然适用现行法律法规予以查处，故本案违法事实清楚，定性准确无误。二、被告区城管局作出的行政行为目的正当合法。行政机关作出行政行为的正当性，意指在实施行政行为过程中应遵守法定方式、法定步骤、法定时限，以期实现合法的行政法律效果。本案中，被告区城管局依法查处行政相对人的违法建筑，没有违反正当性的应有要义，也没有明显不当行为。相反，如对此类违法建筑查处不力、履职不到位，则属于不正确、不依法行使职权。综上，被诉限拆决定认定事实清楚，适用依据正确，证据确凿，程序合法，内容适当，请求法院依法驳回三原告的诉讼请求。被告区城管局向本院提交了以下证据、依据：证据1.调查通知书、证据2.现场检查（勘验）笔录、证据3.现场示意图、证据4.现场证物照片、证据5.武汉市房屋产权登记信息查询单、证据6.武汉市房产权证附图、证据7.湖北省军区后勤部土地使用证、证据8.宗地图、证据9.规划部门审批情况说明、证据10.规划部门回函、证据11.航影图、证据12.更正通知书、证据13.调查报告、证据14.被诉限拆决定、证据15.违法建设拆除公告、证据16.违法建设情况表、证据17.违法建设强制拆除事先催告书、证据18.违法建设强制拆除决定书、证据19.照片、证据20.送达回证，证明被告区城管局行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当。依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条，《武汉市城乡规划条例》第四十五条、第六十条、第六十一条，《武汉市城市综合管理条例》第五十七条，《武汉市城市管理相对集中行政处罚权办法》第二十二条，《武汉市控制和查处违法建设办法》第二十一条。被告区政府辩称，一、被告区政府依法具有本案行政复议的职权。二、被告区政府已依法履行行政复议法定职责，复议程序合法。三原告请求撤销被告区城管局作出的被诉限拆决定，于2019年5月27日向被告区政府申请行政复议。被告区政府于2019年5月28日发出行政复议补正通知书，通知三原告补正案件相关材料。2019年5月30日，被告区政府收到补正材料，依法予以受理，并于2019年6月4日向被告区城管局送达行政复议答复通知书。被告区城管局于2019年6月12日提交行政复议答复书及作出行政行为的证据、依据材料。2019年7月8日，被告区政府依法作出被诉复议决定并于2019年7月10日送达复议双方。被告区政府的上述行政行为均在法定期限内作出，依法履行行政复议的法定职责，复议程序合法。三、被告区政府作出的被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确。根据复议双方提交的证据及材料，被告区政府经审理查明了以下事实：2019年5月16日，被告区城管局执法人员前往111号房屋、112号房屋进行调查，形成现场检查（勘验）笔录、现场示意图及现场证物照片，确认原告陈聪于2010年左右在112号房屋三楼楼顶搭建建筑物一层，并在加层的楼顶又搭建雨阳棚和活动板房，加层建筑物建筑面积共314平方米；原告柳望芝于2010年左右在111号房屋二楼楼顶搭建建筑物一处二层，加层建筑物建筑面积共273平方米。上述建筑物均未取得建设工程规划许可证。同日，被告区城管局向三原告下达调查通知书，通知其携带居民身份证、房屋产权证明于2019年5月17日到被告区城管局接受调查。后被告区城管局向房管部门调取三原告房屋产权信息得知，原告陈聪所有的112号房屋一至三层办理了产权登记，建筑面积533.31平方米；原告柳望芝所有的111号房屋一至二层办理了产权登记，建筑面积273.24平方米。加层部分无产权登记。被告区城管局向规划部门核实得知，加层部分也没有办理相关规划审批手续。被告区城管局还向湖北省军区后勤部调取土地使用证、宗地图，向武汉市测绘研究院调取航拍图。2019年5月22日，被告区城管局向三原告下达（昌城管执）限拆决字[2019]第005号《违法建设限期拆除决定书》。2019年5月23日，被告区城管局出具调查报告，认定原告陈聪、柳望芝未取得建设工程规划许可证，在111号房屋、112号房屋楼顶加层共587平方米的事实。2019年5月25日被告区城管局作出（昌城管执）更字[2019]第1号《更正通知书》并送达三原告，对前述（昌城管执）限拆决字[2019]第005号《违法建设限期拆除决定书》予以更正，于同日向三原告下达被诉限拆决定，限其于2019年5月27日前自行拆除，逾期将强制拆除，并于当日在涉案加层所在地张贴违法建设拆除公告及违法建设情况表。被告区政府认为：（一）被告区城管局将涉案加层认定为违法建设符合法律规定。根据被告区城管局提供的现场检查（勘验）笔录、调查笔录、现场证物照片、武汉市房屋产权登记信息查询单、规划部门出具的情况说明和回函、风光村部分区域航摄影像图等证据可以认定，涉案加层系三原告未取得建设工程规划许可证建设的建筑物，违法建设面积587平方米。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《武汉市城乡规划条例》第四十五条及《武汉市控制和查处违法建设办法》第二条第二款之规定，被告区城管局将涉案加层认定为违法建设符合法律规定。根据被告区城管局提供的湖北省军区后勤部的宗地图、红线图等证据，三原告的房屋占用了军区土地；根据被告区城管局提供的相关证据，三原告有产权登记的房屋于2002年至2003年间所建，而涉案加层为2010年左右所建，根据《中华人民共和国城乡规划法》（2008年版）第四十条之规定，涉案加层属于违法建设。根据2003年航拍图显示，涉案加层的建设时间不会早于2003年，即使建于更早年份，根据1990年4月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，在城市规划区内应当取得建设工程规划许可证后方可新建、扩建和改建建筑物。根据1991年武汉市人民政府发布的《武汉市城市规划区范围界定》（武政[1991]87号）第一条第三款对市区规划区的界定，武昌区风光村位于武汉城市规划区之内。2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》与《中华人民共和国城市规划法》是一脉相承的，关于新建、改建、扩建房屋应取得建设工程规划许可证的相关规定是延续的，且涉案加层的违法状态是持续的，被告区城管局适用现行法律将其认定为违法建设符合法律规定。综上，法不溯及既往原则并不适用于本案，被告区城管局将涉案加层认定为违法建设符合法律规定。（二）被告区城管局作出的被诉限拆决定符合法律规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《国务院法制办公室关于在湖北省武汉市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函〔2001〕137号）及《武汉市城市管理相对集中行政处罚权办法》第二十二条之规定，被告区城管局对武昌区内的违法建设具有查处职责。涉案加层属于被告区城管局管辖范围，其有权对本案所涉违法建设行为实施查处。被告区城管局经过现场检查、调查，确定涉案加层系三原告未取得建设工程规划许可证建设的建筑物，为违法建筑，向三原告下达被诉限拆决定，符合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条及《武汉市控制和查处违法建设办法》第二十一条之规定。因此，被告区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持被告区城管局作出的被诉限拆决定，认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求法院依法驳回三原告的全部诉讼请求。被告区政府向本院提交了以下证据、依据：证据1.行政复议申请书及EMS快递单，证明三原告向被告区政府申请行政复议。证据2.行政复议补正通知书及送达凭证，证明被告区政府依法通知三原告补正案件相关材料。证据3.EMS快递单及邮件查询单，证明被告区政府于2019年5月30日收到三原告提交的行政复议补正材料。证据4.答复通知书及送达回证，证明被告区政府向被告区城管局依法送达答复通知书及行政复议申请书副本。证据5.行政复议答复书、证据材料清单及法律依据，证明被告区城管局在法定期限内向被告区政府提交了行政复议答复书，一并提交了证据材料及法律依据。证据6.被诉复议决定，证据7.送达回证、EMS快递单及邮件查询单，证据6、7证明被告区政府依法作出被诉复议决定并依法送达复议双方。依据：《中华人民共和国行政复议法》第二条、第三条、第六条、第九条、第十二条第一款、第十七条、第二十三条、第二十八条第一款、第三十一条、第四十条第二款，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条，《中华人民共和国城市规划法》第三十二条，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条，《国务院法制办公室关于在湖北省武汉市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函〔2001〕137号）第一条、第二条第二项，《武汉市城乡规划条例》第四十五条，《武汉市城市管理相对集中行政处罚权办法》第二十二条，《武汉市控制和查处违法建设办法》第二条第二款、第二十一条。经庭审质证，三原告对被告区城管局提交的证据1的真实性无异议，对合法性有异议，无收件人签字，不能确定已送达。对证据2的真实性有异议，该笔录为打印件，系事先准备再后补签字；笔录有涂改，无被调查人签字；见证人签名无法核实真实性及所在单位；每份笔录只持续十分钟，未对现场和房屋的整体结构进行检查，系形式上的勘查检验。对证据3、4的真实性、合法性和关联性均不认可：证据3无被检查人签名，面积不符合实际情况且未见测绘报告；证据4为打印件，无原始载体，不能确定拍摄时间，也无见证人，且没有摄入周边环境从而无法确定位置，不符合电子证据的要求形式。对证据5、6的真实性、合法性不认可，被告区城管局未经审批擅自查询三原告的房屋信息，严重侵犯隐私；该证据记载的内容与实际情况不符，也没有房产部门的公章。对证据7、8的真实性、合法性和关联性不认可，证据7是地图示意图，并非权属证书，且示意图界限模糊、范围不清，无法核实三原告的房屋是否在界限之内；军区土地系国有土地，三原告土地系集体土地，原告祖辈居住在此，若其属于军事建设用地，军方早就收回，不可能让三原告居住至今。对证据9、10的真实性、合法性和关联性不认可，三原告的房屋确有房屋所有权证及建设规划证，该证据的内容不符合实际情况，且系未经法定程序擅自作出，对外无效力。对证据11的真实性、合法性、关联性和证明目的不认可，无法确定测绘航拍人及测绘资质，航影图模糊不清，系2010年拍摄，而三原告的房屋建于2007年。对证据12的真实性无异议，对合法性不认可，被告区城管局作出更正通知书未经现场勘查核实，其提供的位置、面积、层数不符合实际情况。对证据13的真实性、合法性和关联性不认可，无被调查人签字及调查地点，也未听取被调查人的意见和申辩。对证据14的真实性无异议，对合法性不认可，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，只有规划部门才具有确认建筑是否违建的职权，被告区城管局只有行政处罚权。对证据15、16、17的真实性、合法性和关联性均不认可：证据15未实际张贴且被告区城管局不具有强拆职权；证据16的建筑面积未经测绘，数据不真实，且被告区城管局没有认定违法建筑的职权；三原告未收到催告书，即使涉案加层不符合法律规定，也无需直接拆除，直接拆除违反行政比例原则。对证据18的真实性认可，对合法性和证明目的均不认可，违反行政比例原则。对证据19的真实性、合法性和关联性不认可，无原始介质，无法证明拍摄时间。对证据20的真实性认可，对合法性和证明目的不认可，三张送达回证均无收件人签字，需要有关基层组织在场见证并拍照佐证。三原告对被告区政府提交的证据1至3、7均认可。对证据4的真实性认可，对合法性不认可，未见立案受理通知书，无法证明被告区政府是否正式立案。对证据5的真实性认可，对合法性及证明目的不认可。对证据6的真实性没有异议，对合法性不认可，被告区政府作出行政复议决定没有召开听证会，也未经内部审批，不符合《中华人民共和国行政法复议法实施条例》的规定。被告区城管局、被告区政府对三原告提交的证据1认为系复印件，不予质证，但复印件载明内容与被告区城管局查询的房产信息一致；对证据2无异议。两被告对彼此的证据均无异议。庭审后，三原告于2019年6月17日向本院提交房屋所有权证原件进行核对。本院对上述证据认证如下：三原告提交的证据1仅能证明原告柳望芝所有的111号房屋一至二层（273.24平方米）以及原告陈聪所有的112号房屋一至三层（533.31平方米）已经房管部门登记，不能证明涉案加层的合法性。被告区城管局提交的证据15至19及相应送达回证属于强制拆除决定的程序材料，与本案被诉行政行为即被诉限拆决定无关，本院不予采信。本案其余证据真实、来源合法，与本案具有关联性，本院予以采信。经审理查明：2019年5月16日，被告区城管局执法人员发现三原告在111号房屋、112号房屋楼顶加层，当日进行了现场检查、勘验、拍照，并对三原告下达调查通知书。因三原告拒不接受调查，被告区城管局执法人员先后向房管部门调取房屋产权信息，向规划部门核实规划审批手续，确认涉案加层无产权登记及相关规划审批手续。2019年5月22日，被告区城管局向三原告下达（昌城管执）限拆决字[2019]第005号《违法建设限期拆除决定书》。2019年5月23日，被告区城管局作出调查报告，认定原告陈聪、柳望芝未取得建设工程规划许可证，在111号房屋二楼楼顶加建两层房屋（建筑面积273平方米），在112号房屋三楼楼顶加建一层房屋及一层雨阳棚和板房（建筑面积314平方米），共计加建587平方米的事实。2019年5月25日，被告区城管局作出（昌城管执）更字[2019]第1号《更正通知书》，对（昌城管执）限拆决字[2019]第005号《违法建设限期拆除决定书》予以更正，并于同日向三原告下达被诉限拆决定，认定三原告在111号房屋、112号房屋未取得建设工程规划许可证进行建设，违法建设工程建筑面积587平方米（二层），其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及《武汉市城乡规划条例》第四十五条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条和《武汉市城乡规划条例》第六十条的规定，限三原告于2019年5月27日之前自行拆除，逾期不拆除的，将依法强制拆除，所需费用由三原告自行承担。该决定于作出当日留置送达。2019年5月27日，被告区政府收到三原告邮寄的行政复议申请书，要求撤销被诉限拆决定。次日，被告区政府发出行政复议补正通知书，通知三原告补正相关材料。2019年5月30日，被告区政府收到三原告邮寄的补正材料，依法予以受理。经行政复议答复及复议审查，被告区政府于2019年7月8日作出被诉复议决定，认为法不溯及既往原则并不适用于本案，被告区城管局将涉案加层认定为违法建设符合法律规定，同时被告区城管局对武昌区内的违法建设具有查处职责，涉案加层属于其管辖范围，被告区城管局有权对本案涉及违法建设行为实施查处，其经现场检查、调查，确定涉案加层系三原告未取得建设工程规划许可证建设的建筑物，为违法建筑，向三原告下达被诉限拆决定符合相关法律规定，故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持被告区城管局作出的被诉限拆决定。该复议决定于2019年7月10日向三原告邮寄，次日送达。三原告仍不服，诉至本院，要求撤销被诉限拆决定及被诉复议决定。另查明，原告柳望芝所有的111号房屋证载总层数二层、建筑面积273.24平方米，于2003年4月22日办理房屋所有权证；原告陈聪所有的112号房屋证载总层数三层、建筑面积533.31平方米，于2004年10月22日办理房屋所有权证。庭审期间，三原告自述其于2007年左右对两栋房屋进行了加层，未取得建设工程规划许可证。本院认为，为了加强查处违法建设工作，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《武汉市城乡规划条例》第五十六条及第六十条、《武汉市城市管理相对集中行政处罚权办法》第二十二条及《武汉市控制和查处违法建设办法》第二条及第八条的规定，被告区城管局具有对其行政管理区域内未取得建设工程规划许可证的建筑物进行查处的职责。三原告对被告区城管局法定职责的异议不成立。本案各方当事人对涉案加层未取得建设工程规划许可证的事实并无争议，各方争议的焦点如下：一、关于涉案加层是否具有违法性。三原告在庭审期间自述涉案加层建于2007年左右，根据彼时已施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证，建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。三原告在未取得建设工程规划许可证的情况下自行加建两层房屋，违反了上述法律规定，被告区城管局认定涉案加层系违法建设的事实成立。二、关于被告区城管局对涉案加层的查处是否违反法不溯及既往原则。首先，如前文所述，涉案加层建于2007年左右，但“建设行为”并未消失，而是转化为通过其产物——违法建筑继续非法占用城市空间，给城市规划实施造成的影响持续存在。因此，三原告的违法建设行为从开始建设时到接受行政强制前一直处于继续状态。其次，无论是违法建设发生时已施行的《中华人民共和国城市规划法》，还是后来颁布的《中华人民共和国城乡规划法》，都对城市规划区内个人新建、扩建和改建房屋需取得建设工程规划许可证作出了明确规定，其法律制度自1990年4月1日起一直延续至今。因此，被告区城管局对持续至今的违法建设行为适用现行法律规定予以查处并无不当。三原告主张法不溯及既往没有事实根据和法律依据，本院不予支持。综上所述，被告区城管局在经现场检查、勘验、拍照以及向有关部门核实等程序后，将涉案加层认定为违法建设并作出被诉限拆决定并无不当。被告区政府在被诉复议决定中对被告区城管局的行政行为予以维持，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，复议程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告陈聪、陈燕翼、柳望芝的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告陈聪、陈燕翼、柳望芝负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。审 判 长  曾繁人民陪审员  祝曦人民陪审员  汪源二〇二〇年七月九日法官助理沈钰书记员王蕊