江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终715号 上诉人（原审原告）王玉海，男，汉族，户籍地在江苏省淮安市青浦区，现住江苏省淮安。 被上诉人（原审被告）淮安市人民政府，住所地在江苏省淮安市翔宇南道**。 法定代表人陈之常，淮安市人民政府市长。 委托代理人叶德华，淮安生态文化旅游区富城路办事处副主任。 委托代理人林华东，江苏山师行律师事务所律师。 原审第三人淮安生态文化旅游区富城路办事处，住所地在江苏省淮安生态新城富城路康体佳苑。 法定代表人程春雷，淮安生态文化旅游区富城路办事处主任。 委托代理人林华东，江苏山师行律师事务所律师。 原审第三人淮安新城投资开发有限公司，住所地在江苏省淮安市翔宇南道**淮安市行政中心****。 法定代表人孙邦宾，淮安新城投资开发有限公司总经理。 委托代理人林华东，江苏山师行律师事务所律师。 上诉人王玉海诉被上诉人淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）、原审第三人淮安生态文化旅游区富城路办事处（以下简称富城路办事处）、原审第三人淮安新城投资开发有限公司（以下简称新城投资公司）确认行政协议无效一案，王玉海不服江苏省淮安市中级人民法院（2019）苏08行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。 原审法院认定，2016年6月25日，淮安生态新城管理委员会因淮安生态新城西片区初中周边道路开发整理项目建设需要，发布《房屋拆迁通告》，对拆迁规划红线范围内的房屋及附属物实施拆迁。该通告载明：项目名称为淮安生态新城西片区初中周边道路开发整理项目，新城投资公司为拆迁人，富城路办事处为拆迁实施单位，拆迁期限为2016年6月26日至2016年7月20日，补偿与安置按《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）、《关于淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿补助标准的通知》（淮价服〔2007〕16号）、《淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿估价技术细则》（淮政拆发〔2007〕1号）执行。王玉海户房屋位于上述拆迁范围内。2016年6月29日，王玉海作为被拆迁人（乙方）签订了《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称协议书）。协议书载明：拆迁实施单位（丙方）为富城路办事处，拆迁人（甲方）为新城投资公司。协议约定拆迁乙方左路在严卓村王庄组的房屋，总面积为599.68平方米（其中：合法面积402.32平方米）。甲方应付乙方补偿总额453578.69元，乙方应付甲方四套安置房（拱辰佳苑，建筑面积为105.62平方米安置房一套；白云佳苑，建筑面积分别为128.84、111.69、104.88平方米安置房三套）的费用为280079.79元，经结算乙方王玉海应得补偿款173498.9元。王玉海向原审法院起诉请求：1.确认协议书无效；2.判令淮安市政府恢复王玉海户房屋原状；3.淮安市政府承担本案诉讼费。 原审法院另查明，《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号）等文件明确淮安生态新城管理委员会为市政府派出机构，富城路办事处为淮安生态新城管理委员会派出机构。 原审法院认为，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共利益目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。土地、房屋等征收征用补偿协议属于行政诉讼的受案范围，王玉海系协议书的被拆迁人，其有权提起本案行政诉讼。淮安生态文化旅游区管理委员会系淮安市政府的派出机构，富城路办事处系淮安生态文化旅游区管理委员会派出机构，故本案原、被告主体适格。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款的规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。首先，根据《中华人民共和国合同法》第四十四条的规定，依法成立的合同，自成立时生效，法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。本案中，王玉海房屋所涉地块虽未办理农用地转用审批手续，但房屋征收补偿安置协议并不属于法律、行政法规所规定的应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，亦非法律、行政法规所规定的需事先取得征地审批手续后才成立并生效的协议范围，故不应以签订协议时尚未取得征地审批手续为由否定协议书的效力。其次，王玉海户房屋总面积599.68平方米，其中合法面积为402.32平方米，经过平等协商并按照相关拆迁规定，给予王玉海安置总面积451.03平方米的房屋四套，结算后再给予王玉海173498.9元的拆迁补偿款，已经给予王玉海家庭合理的补偿安置，其拆迁补偿安置权益在实体上已得到充分保障。王玉海亦未能提供证据证明淮安市政府具有利用欺诈等手段签订协议的情形，故双方自愿达成的协议并不违反法律、行政法规的强制性规定。鉴于案涉土地属于集体所有，根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》相关规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。淮安市政府如因工程项目建设需要占用集体所有土地，仍应依法履行相关批准手续后方可以组织实施，但相关审批情况不应成为认定协议书是否有效的条件。综上，原审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回王玉海的诉讼请求。案件受理费50元，由王玉海负担。 王玉海上诉请求，撤销原审判决，依法改判或将本案发回重审，一、二审诉讼费由淮安市政府负担。理由是：第一，淮安市政府占用案涉集体所有土地应依法履行相关批准手续后方可以组织实施，否则属于违反法律、行政法规的强制性规定。淮安市政府回避法定程序占用集体土地，以合法形式掩盖非法目的，所签协议书因违反《中华人民共和国合同法》第五十二条第三项、第五项，应认定为无效。第二，原审程序违法。原审审理期限超出法定期限，向王玉海送达的变更合议庭组成人员通知书告知“因原审判长钱明芳退休，需变更本合议庭组成人员”没有依据，法官审判终身负责制，本案理应仍由钱明芳法官作出判决。 淮安市政府答辩称：第一，协议书并非法律、行政法规规定的应当经过其他机关批准等手续后生效的行政协议，也非法律、行政法规规定的需事先取得征地审批手续后才能成立并生效的协议，不应以“未批先征”为由否定协议书的效力。第二，王玉海房屋总面积599.68平方米，其中合法面积为402.32平方米，经过平等协商给予王玉海安置房屋四套总面积451.03平方米，结算后再支付王玉海173498.9元的拆迁补偿款，王玉海得到了合理的补偿安置。第三，新城投资公司在签订协议书前，依法进行了拆迁调查，公示公开拆迁评估报告。王玉海自愿在协议书上签字捺印，亦未提供证据证明淮安市政府存在欺诈、胁迫等情形，且协议书不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。综上，请求驳回上诉，维持原判决。 新城投资公司、富城路办事处的陈述意见与淮安市政府的答辩意见一致。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，协议书签订后，王玉海实际领取了总面积451.03平方米的房屋四套及173498.9元的拆迁补偿款。原审中，淮安市政府、富城路办事处提供了2017年12月21日《江苏省人民政府关于淮安市2017年度第22批次城市建设用地的批复》（苏政地[2017]1042号）、2019年《江苏省人民政府关于淮安市2019年度第46批次城市建设用地的批复》（苏政地[2019]983号）及规划红线图，拟证明王玉海房屋所坐落集体土地在征收范围内，已被征收为国有。王玉海对该证据不予认可，认为2019年批复的项目与其签订协议书所涉项目不是同一事项。 本院认为，新城投资公司与王玉海就其房屋拆迁补偿安置问题达成的协议书应属行政协议。王玉海原审诉请确认协议书无效，对行政协议无效的判断应根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条的规定，既适用行政诉讼法第七十五条关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。 第一，协议书不存在重大、明显违法的情形。协议书签订的依据和内容未违反法律规定和国家政策要求。协议书载明了签订协议系为“淮安生态新城项目建设需要”。协议书签订时，王玉海被拆除房屋所占土地及院落土地性质没有发生变化，仍为集体土地，故本案不存在改变土地性质的征收行为。双方在协议中约定了被搬迁房屋的面积和补偿、补偿款金额、补偿安置方式和过渡方式等内容。2016年9月6日，新城投资公司发布《房屋拆迁通告》；协议书签订后，王玉海已经领取了该协议约定的补偿款及安置房，协议书并未明显侵犯王玉海的权利，其要求确认涉案补偿安置协议无效无事实依据。 第二、案涉协议书不存在以合法形式掩盖非法目的等无效情形。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。案涉协议书系双方自愿签订，王玉海上诉主张协议书存在以合法形式掩盖非法目等无效情形，应当提供证据加以证明。在王玉海未能提供相应证据的情况下，原审法院未支持王玉海的该项诉讼请求，并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王玉海负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 杨 光 二〇二〇年七月二十一日 书 记 员 刘 妍