江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终1594号 上诉人（原审原告）南京阳伞厂有限公司，住所地江苏省南京市秦淮区石杨路**。 法定代表人蒋岸川，该公司董事长兼总经理。 被上诉人（原审被告）南京市秦淮区人民政府，，住所地江苏省南京市秦淮区太平南路** 法定代表人司勇，该区区长。 上诉人南京阳伞厂有限公司（以下简称南京阳伞厂）因诉南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）房屋征收补偿决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院(2019)苏01行初160号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明，秦淮区政府于2016年8月5日就秦淮区杨庄二期地块“城中村危旧房”改造项目作出宁秦府征字〔2016〕15号《南京市秦淮区人民政府征收决定》（以下简称《15号征收决定》），确定秦淮区房屋征收管理办公室（以下简称秦淮区征收办）为房屋征收部门，南京阳伞厂位于涉案地块的工业用地及厂房在此次征收红线范围内。2016年8月31日，涉案项目经摇号选定德道天诚公司为征收评估机构。2018年7月26日，评估机构对南京阳伞厂土地使用权面积24337.7平方米房屋进行了评估，并出具评估报告，后于2018年7月31日送达南京阳伞厂。2018年8月31日，评估机构又对南京阳伞厂未登记建筑面积的11766.13平方米房屋进行了评估，并出具评估报告，同时就涉案房屋的室内装饰装修补偿金额制作分户结果表，于2018年9月6日送达南京阳伞厂。 在征收过程中，征收部门与南京阳伞厂曾多次协商补偿事宜，但均未达成一致意见。2018年8月23日，秦淮区征收办向秦淮区政府提交《关于报请区政府作出房屋征收补偿决定的请示》，申请对南京阳伞厂南京阳伞厂作出征收补偿决定。2018年9月26日，秦淮区政府作出宁秦府征补字（2018)第49号《南京市秦淮区人民政府征收补偿决定书》（以下简称《49号征收补偿决定》）。 另查明，2019年1月22日，经南京阳伞厂与征收部门共同协商，评估公司对南京阳伞厂房屋重新进行了价值评估，制作分户评估报告，并对房屋室内装饰装修补偿金额重新作出分户结果表。同时，对南京阳伞厂资产亦进行了评估，并制作资产清查评估明细表。后南京阳伞厂与秦淮区征收办分别于2019年1月25日、28日签订《征收与补偿协议（货币补偿）》及《征收补偿补充协议》，协议约定的征收补偿款合计金额为86647596元。后南京市土地储备中心向南京阳伞厂公司账户划款31060120元，南京市秦淮区建设房产和交通局向南京阳伞厂直接转账5000000元，并根据南京阳伞厂指示向南京阳伞厂债权人支付10887476元。南京市土地储备中心分别收到南京市秦淮区人民法院、南京市江宁区人民法院三份协助执行通知书，请求协助提取南京阳伞厂征收补偿款共计38903075.55元至法院账户。截止南京阳伞厂起诉时，征收补偿款仍有796924.45元尚未支付。 一审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，首先应对南京阳伞厂是否具有本案原告主体资格进行判断。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”第四条第一款规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”本案中，根据南京阳伞厂提交的国有土地使用证，位于南京市××号的涉案土地系国有土地。秦淮区政府作为县级人民政府，负责秦淮区房屋征收与补偿工作，应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定依法开展房屋征收与补偿工作。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”根据上述规定，房屋征收部门与被征收人具有通过行政决定或者行政协议方式解决补偿问题的选择权。该选择权具有协议优先的性质，不仅表现在该条规定的补偿问题必须先协商，协商不成的，再作出补偿决定，还表现在补偿问题上当事人意思自治优先，即补偿决定作出后，如果房屋征收部门与被征收人就补偿问题重新达成了协议，可以视为用行政协议的方式替代了补偿决定。本案中，秦淮区征收办与南京阳伞厂就征收补偿问题未达成补偿协议，秦淮区政府作出案涉《49号征收补偿决定》。其后秦淮区征收办与南京阳伞厂共同协商，在重新评估后又达成征收补偿协议，至南京阳伞厂起诉时仅余部分征收补偿款未支付。据此，秦淮区政府作出《49号征收补偿决定》后，又与南京阳伞厂达成征收补偿协议，且该协议已经得到实际履行。在此种情况下，可以视征收补偿协议是对《49号征收补偿决定》的替代，该决定已不再执行。因此，秦淮区政府虽作出《49号征收补偿决定》，但该决定并未对南京阳伞厂的权利义务产生实际影响，南京阳伞厂与该决定之间不再具有行政法上的利害关系，故不具有提起本案诉讼的原告主体资格。对于南京阳伞厂的起诉，依法应当予以驳回。南京阳伞厂如果对征收补偿协议存在异议，可依法另行提起诉讼。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回南京阳伞厂的起诉。 上诉人南京阳伞厂上诉称，《49号征收补偿决定》在内容和程序上存在多处违法。《49号征收补偿决定》属于行政机关正式文书，在其未被行政机关发文撤销的情况下，依然存在且发生法律效力。上诉人作为该补偿决定的相对人，权利义务受到实际影响，有权提起行政诉讼。一审法院未进入实体审理，驳回了上诉人的起诉系适用法律错误。请求本院撤销一审裁定并责令一审法院继续审理。 被上诉人秦淮区政府未提交答辩意见。 上诉人南京阳伞厂提起上诉后，一审法院将双方当事人在一审中提交的证据材料随案移送本院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据进行了审核。经审查，本院认定的案件事实与一审法院认定的事实无异，依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖，系相对人提起诉讼应当符合的条件之一。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，国有土地上房屋征收后的补偿问题，主要涉及被征收人受损财产权益的填补，因该财产权益的补偿具有可协商性和有限度的自由处置权，因此，法律并不禁止即使作出补偿决定后，当事人各方在一定条件下就补偿问题达成协议。在此情形下，当事人各方的权利义务为达成后的补偿协议所明确，原补偿决定被替代，当事人将不再受其约束。换言之，原补偿决定此时对相对人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，南京阳伞厂位于涉案地块的工业用地及厂房位于被征收范围内。因南京阳伞厂与房屋征收部门在签约期限内无法达成补偿协议，2018年9月26日，秦淮区政府就涉案被征收房屋和其他财产作出《49号征收补偿决定》；南京阳伞厂与秦淮区征收办分别于2019年1月25日、28日签订《征收与补偿协议（货币补偿）》及《征收补偿补充协议》，且相关协议已经进入履行阶段。2019年2月27日，南京阳伞厂提起本次诉讼，请求确认《49号征收补偿决定》违法。对照上述法律规定，南京阳伞厂本次诉讼不符合法定起诉条件，一审法院裁定驳回其起诉正确。南京阳伞厂如认为相关补偿协议侵害其合法权益，可以另行寻求救济途径，其上诉请求和理由缺乏法律依据，依法不予支持。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 昕 审判员 苗 青 审判员 朱慧珺 二〇二〇年七月十五日 书记员 宋晶晶