湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂01行终558号 上诉人（原审被告）武汉江夏经济开发区管理委员会，住所地湖北省武汉市江夏区腾讯大道阳光创谷。 法定代表人刘仕斌，主任。 委托诉讼代理人云平、余珍，湖北君博律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）武汉市江夏区大桥欣辉渔场，住所地湖北省武汉市江夏区纸坊街红旗村**。 法定代表人熊辉，该渔场场长。 委托诉讼代理人赵志根，该渔场职工。 委托诉讼代理人黄建华，湖北君博律师事务所律师。 原审被告武汉江夏经济开发区大桥现代产业园办公室，住所地湖北省武汉市江夏区文化大道渔牧村大桥现代产业园。 法定代表人路涛，主任。 委托诉讼代理人胡莉，武汉江夏经济开发区法律服务所法律工作者。 上诉人武汉江夏经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）与被上诉人武汉市江夏区大桥欣辉渔场（以下简称欣辉渔场）行政协议纠纷一案，不服湖北省武汉市江夏区人民法院（2019）鄂0115行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月18日立案后，依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经合议庭决定本案不开庭审理。现本案已审理终结。 原审法院经审理查明，原告欣辉渔场系大桥红旗村等汤逊湖周边农民集资入股的私营股份制渔场，经营汤逊湖水面9700余亩，经过行政许可，从事拦网养殖多年，按时交纳渔业资源保护费。为了保护湖泊生态环境，深入实施《武汉市水污染防治行动计划工作方案（2016-2020年）》（武政【2016】28号），全面推进湖泊渔业“三网”（围网、拦网和网箱）设施拆除工作，武汉市人民政府于2016年9月11日作出武政规【2016】17号文件，批转市农委拟订的《武汉市拆除湖泊渔业“三网”设施实施方案》，决定于2017年1月底之前拆除梁子湖、汤逊湖、东湖及斧头湖等重点湖泊中的渔业“三网”设施。江夏区人民政府亦于2016年9月22日制定了夏政规【2016】7号文件，对拆除斧头湖江夏水域、梁子湖南北咀湖区、汤逊湖江夏水域、上涉湖等重点湖泊的渔业“三网”设施拆除时间、实施步骤、奖补政策作出明确规定。根据上列文件要求，原告欣辉渔场养殖水域属汤逊湖水域，通过原江夏经济开发区大桥新区办事处（以下简称原大桥新区办事处）与原告做工作，拆除了欣辉渔场汤逊湖水域拦网养殖设施，其后原大桥新区办事处与欣辉渔场达成补偿协议，于2017年11月15日签订4份协议书，协议约定由甲方（大桥新区办事处）补偿乙方（欣辉渔场）拆网损失费140万元，水面拦网设施补偿603万元，补偿鱼损95万元，补偿管湖工作经费、人工费、生活费62万元整，合计补偿900万元。协议还就交出湖泊、固定资产评估补偿、渔场职工安置进行了约定，另该协议第六条付款方式约定签字后七个工作日逾期不付清视为该协议无效。协议签订后，原大桥新区办事处未按照协议支付补偿款，原告欣辉渔场于2019年4月9日向法院提起民事诉讼，2019年5月22日，江夏区人民法院作出（2019）鄂0115民初3340号民事裁定书，认为该案不属于平等主体之间财产关系的协议，属行政案件受理范围，驳回了原告欣辉渔场的起诉。该裁定生效后，原告遂于2019年6月18日向原审法院提起行政诉讼。 原审另查明，2018年4月根据武编【2018】13号《关于规范设立江夏经济开发区管委会的批复》及武汉市江夏区机构编制委员会文件（夏机编【2018】4号），撤销武汉江夏经济开发区办事处、武汉江夏经济开发区藏龙岛办事处、武汉江夏经济开发区大桥新区办事处、武汉经济开发区金港新区办事处，整合组建实体运行的武汉江夏经济开发区管理委员会，其职责是负责辖区内规划、环保、建设、安全、人社、民政、财政、税收、国有资产等工作，并承办上级交办的其他事项。 通过原审法庭调查和法庭辩论，本案争议焦点在原告起诉是否超过法定起诉期限；原告与原大桥新区办事处签订的4份协议性质是否属行政诉讼受案范围，该4份协议效力如何。 原告欣辉渔场于2019年4月9日向法院提起民事诉讼被裁定驳回，其后在裁定书生效后及时提起行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，原告提起民事诉讼和行政诉讼，均在法定诉讼时效和起诉期限内，其在民事诉讼被驳回后及时提起行政诉讼，原告起诉并未超过法定起诉期限。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条，行政协议是“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”。本案所涉四份协议，签订主体分别是原大桥新区办事处与欣辉渔场，一方是行政主体，一方是管理服务对象，双方并非平等主体，协议内容是根据上级保护湖泊生态环境、拆除拦网养殖设施精神，就欣辉渔场拆除拦网后获取补偿的协议，具有实现公共管理，维护公共利益的公法目的性，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，原告欣辉渔场与原武汉江夏经济开发区大桥新区办事处签订四份协议属于行政机关为实现湖泊生态环境管理目的签订的行政协议，属于行政诉讼受案范围。 关于协议效力，既要考量行政行为的合法性，同时要兼顾合理性。首先，行政主体是否具有法定职权，原大桥新区办事处是江夏区人民政府派出机构，具有管理辖区经济、社会事务的法定职责，其根据市区人民政府文件规定，组织实施拆除辖区湖泊拦网养殖设施，保护湖泊生态环境并对拆除拦网设施的养殖户实施补偿，是依法履行管理经济、社会事务的法定职能，其行政主体资格合法有效，并未超越法定职权；其二，行政行为事实是否清楚，证据是否充分，本案诉争行政行为即原大桥新区办事处与原告欣辉渔场签订的行政协议，协议的主要内容是有关拆除汤逊湖拦网养殖设施及就拦网设施、鱼损、人工费损失补偿，内容符合市区人民政府文件精神，并不违反法律、法规、规范性文件的规定。原大桥新区办事处在组织拆除原告在汤逊湖水域拦网养殖设施后，有依法给予养殖户补偿和奖励的法定义务，原告欣辉渔场在拆除了拦网养殖设施后有获得奖励和补偿的权利，其事实清楚、证据充分、内容符合法律规定；其三，关于行政程序及法律依据，原大桥新区办事处通过做工作，拆除了欣辉渔场在汤逊湖水域拦网养殖设施，就奖励与补偿，通过谈判与渔场达成补偿协议，并通过党委会集体讨论决定，与欣辉渔场签订补偿协议并由双方代理人签名并加盖公章，其根据市区人民政府文件规定，为保护湖泊生态环境，对辖区湖泊拦网设施拆除补偿，适用法律、法规及规范性文件正确；其四是双方意思表示真实，没有欺诈、胁迫，显失公正、重大误解等无效或可撤销的情形，符合合同法及民法总则关于民事行为有效的构成要件，故该协议应认定为有效。 关于《协议书》第六条“付款方式（签字后七个工作日逾期不付清视该协议无效）”条款效力问题。被告认为根据该条款规定，原大桥新区办事处至今未付款，协议书无效。原告要求确认该协议书第六条无效，根据《中华人民共和国合同法》第四十五条第二款的规定，当事人为自己利益不正当地阻止条件成就的，视为条件已成就；不正当地促成条件成就的，视为条件不成就。原大桥新区办事处恶意不按期付款，企图毁约失信，损害了原告的合法权益，应认定该条款无效。就订立该条款本意，原大桥新区办事处经办人陈述是为了督促原告尽快安置渔场职工，防止反悔，而原告则陈述是为了尽快督促新区办事处付款。无论订立该条款目的如何，行政协议的效力不是由当事人自行处理权利的范围，这是行政协议与民事合同的本质区别之一，行政协议的效力是由法律规定，并且有法定的法律后果，行政协议当事人约定无效情形的，该约定不产生效力，故被告该项抗辩理由不予采信，而原告该项诉讼请求，因该条款约定并不产生协议无效效力，亦不予支持。 原审法院认为，原告欣辉渔场与原大桥新区办事处因保护湖泊生态环境、拆除汤逊湖水域拦网养殖设施并予以补偿的协议，是当事人真实意思表示，协议内容合法，其目的是实现公共管理，维护公共利益并无明显超越职权、明显违反法律规定、明显违反法律程序情形，应认定该协议合法有效。原大桥新区办事处没有正当理由，不按照约定支付拆除原告汤逊湖水域拦网养殖设施补偿款，其行为有失诚信，原告欣辉渔场要求支付900万元补偿款诉讼请求有理合法，应予支持；由于被告未按约定支付补偿，对原告生产及职工生活造成损失，原告要求原大桥新区办事处支付利息的诉讼请求合理合法，原审法院亦予支持；原告要求支付追加补偿款260万元缺乏事实根据，原审法院不予支持。由于原大桥新区办事处已撤销，其权利义务应由合并后的武汉江夏经济开发区管理委员会承继。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《中华人民共和国合同法》第六十条及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款之规定，原审判决：一、判令被告武汉江夏经济开发区管理委员会于本判决生效之日起十日内支付原告武汉市江夏区大桥欣辉渔场补偿款900万元；二、判令被告武汉江夏经济开发区管理委员会支付延期付款利息，利息以900万元为基数，自2017年11月24日至2019年8月19日按照中国人民银行同期同类贷款利率计算，自2019年8月20日起至履行完毕之日止，按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算；三、驳回原告武汉市江夏区大桥欣辉渔场其他诉讼请求。 上诉人开发区管委会不服原审判决，向本院提起上诉称，一审法院适用法律法规错误，依法应予以改判。上诉人认为，被上诉人与原大桥新区办事处签订的4份协议中除了拦网设施补偿费补偿603万元的协议外，其他协议均不符合市区人民政府关于拦网设施补偿的文件精神，且损害了国家的利益，应为无效协议。一、被上诉人与原大桥新区办事处就拦网设施补偿费补偿603万元的协议有政策依据。二、被上诉人与原大桥新区办事处签订的其他3份协议没有事实和法律依据。被上诉人的相关损失未提供任何证据予以证明，没有事实依据，且已经包含在上诉人支付的每亩600元的补偿款中。若上诉人在合法的行政补偿范围外进行额外补偿，损害了国家的利益，该3份协议为无效协议，依法不应予以支持。综上，请求二审法院：一、撤销（2019）鄂0115行初66号行政判决并依法改判；二、一、二审案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人欣辉渔场辩称，上诉人开发区管委会的上诉理由与一审答辩理由自相矛盾，不能成立。原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，审判程序合法，实体处理恰当。请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人向原审法院提交的证据、法律依据均随案卷移送本院。原审法院对证据的认证正确，本院对原审判决采信的证据、认定的事实予以确认。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，原大桥新区办事处根据上级保护湖泊生态环境的精神决定对汤逊湖水域拦网养殖设施进行拆除并就相关补偿问题与被上诉人欣辉渔场签订了四份协议。首先，关于案涉协议的性质问题。案涉协议签订的一方主体为原大桥新区办事处，系江夏区人民政府的派出机构，具有管理辖区经济、社会事务的法定职责，其行政主体资格合法有效。且该协议签订的目的是为了实现公共管理，维护公共利益，故案涉四份协议均属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议的范畴。其次，关于案涉协议的效力问题。上诉人提出 根据《江夏区湖泊渔业三网设施拆除奖励补助实施方案》的规定只认可其中关于拦网设施费603万元的协议的效力，其他三份协议没有法律依据，损害国家利益，应为无效协议的意见。本院认为，虽然《江夏区湖泊渔业三网设施拆除奖励补助实施方案》中对“三网”（围网、拦网、网箱）设施的拆除制定了相应标准，但本案中，原大桥新区办事处为顺利完成欣辉渔场在汤逊湖水域拦网养殖设施的拆除工作，就奖励与补偿事宜，通过协商的方式，就拆网损失、拦网设施、鱼损、管湖工作经费、人工费、生活费等达成四份补偿协议并通过原大桥新区办事处党委会集体讨论，且有原大桥新区办事处的公章予以认可。同时，上述协议符合市区人民政府文件精神，并无明显违反法律、法规规定的情形，签订程序合法且系双方真实意思表示，故应认定案涉协议合法有效。最后，需要指出的是，原大桥新区办事处在签订协议后，没有正当理由的情况下不按照约定支付拆除被上诉人汤逊湖水域拦网养殖设施的补偿款，该行为系明显的违约行为，有损政府的公信力，故原审法院支持被上诉人欣辉渔场要求上诉人支付900万元补偿款及相应利息的诉讼请求处理恰当。对于被上诉人诉称的260万元的追加补偿款，因缺乏有效的证据支撑，原审对此未予支持的处理亦无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。上诉人开发区管委会的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人武汉江夏经济开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  余汉平 审判员  刘 忠 审判员  陈小萍 二〇二〇年七月十三日 法官助理火晶 书记员姜淑娟