江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终708号 上诉人（原审原告）陈广庆，男，汉族，住江苏省淮安市生态文旅区。 被上诉人（原审被告）淮安市人民政府，住所地在江苏省淮安市翔宇南道**。 法定代表人陈之常，淮安市人民政府市长。 委托代理人杨玉超，淮安生态文化旅游区福地路办事处工作人员。 委托代理人林华东，江苏山师行律师事务所律师。 原审第三人淮安新城投资开发有限公司，住所地在江苏省淮安市翔宇南道**淮安市行政中心****。 法定代表人孙邦宾，淮安新城投资开发有限公司总经理。 委托代理人杨玉超，淮安生态文化旅游区福地路办事处工作人员。 委托代理人林华东，江苏山师行律师事务所律师。 上诉人陈广庆诉被上诉人淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）、原审第三人淮安新城投资开发有限公司（以下简称新城投资公司）确认拆迁安置协议无效一案，陈广庆不服江苏省淮安市中级人民法院（2019）苏08行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。 原审法院认定，2016年9月6日，新城投资公司因淮安生态新城东片区中小幼及周边道路房屋拆迁工程项目建设需要，发布《房屋拆迁通告》对拆迁规划红线范围内的房屋及附属物实施拆迁。该通告载明：项目名称为淮安生态新城东片区中小幼及周边道路房屋拆迁，新城投资公司为拆迁人，淮安生态新城福地路办事处为拆迁实施单位，拆迁期限为2016年9月6日至10月5日，补偿与安置按《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）、《关于淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿补助标准的通知》（淮价服〔2007〕16号）、《淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿估价技术细则》（淮政拆发〔2007〕1号）执行。陈广庆户房屋坐落于淮安生态××福地××办事处××组，位于上述项目拆迁范围内。2016年9月22日，新城投资公司作为拆迁人（甲方）与被拆迁人（乙方）陈广庆、陈建以及被拆迁人（乙方）陈广庆、周斌签订了2份《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称协议书）。协议载明拆迁实施单位（丙方）为淮安生态新城福地路办事处。协议约定拆迁乙方坐落在大王村的房屋，总面积为1014.89平方米（其中：合法面积770.19平方米）。甲方应付乙方补偿总金额1953773.44元，乙方应付甲方9套安置房的费用合计590753.83元，经结算乙方共应得补偿款1363019.61元。2017年1月4日，陈广庆收到补偿款1440038.61元。截至原审法庭辩论终结前，案涉地块尚未取得土地征收审批手续，仍属集体土地。陈广庆向原审法院起诉请求：1.依法确认协议书无效；2.本案诉讼费由淮安市政府承担。 原审法院另查明，淮安市政府《市委办公室、市政府办公室关于调整我市部分园区名称的通知》（淮办发〔2016〕94号）文件将淮安生态新城更名为淮安生态文化旅游区。淮安生态新城福地路办事处为淮安生态新城管理委员会派出机构。 原审法院认为，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共利益目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，土地、房屋等征收征用补偿协议属于行政诉讼的受案范围。陈广庆系协议书的被拆迁人，其有权提起本案行政诉讼。淮安生态文化旅游区管理委员会系淮安市政府的派出机构，拆迁实施单位淮安生态新城福地路办事处为淮安生态文化旅游区管理委员会派出机构，拆迁人新城投资公司系淮安市政府授权设立的国有单位。淮安市政府的派出机构在本案所实施的行为，应以淮安市政府为被告，故本案原、被告主体适格。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款的规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。首先，根据《中华人民共和国合同法》第四十四条的规定，依法成立的合同，自成立时生效，法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。本案中，陈广庆房屋所涉地块虽未办理农用地转用审批手续，但房屋征收补偿安置协议并不属于法律、行政法规所规定的应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，亦非法律、行政法规所规定的需事先取得征地审批手续后才成立并生效的协议范围，故不应以签订协议时尚未取得征地审批手续为由否定协议书的效力。其次，从协议书所载关于补偿安置约定的内容看，陈广庆房屋总面积1014.89平方米，其中合法面积为770.19平方米，经过平等协商并按照相关拆迁规定，给予陈广庆安置房屋九套，结算后再支付陈广庆1363019.61元的拆迁补偿款，已经给予陈广庆合理的补偿安置，且拆迁补偿款陈广庆亦已实际领取，其拆迁补偿安置权益在实体上已得到充分保障。协议书经陈广庆及淮安市政府工作人员签字确认，陈广庆亦未能提供证据证明淮安市政府具有利用欺诈等手段签订协议的情形，故双方自愿达成的协议并不违反法律、行政法规的强制性规定。鉴于案涉土地属于集体所有，根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》相关规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。淮安市政府如因工程项目建设需要占用集体所有土地，仍应依法履行相关批准手续后方可以组织实施，但相关审批情况不应成为认定协议书是否有效的条件。综上，原审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回陈广庆的诉讼请求。案件受理费50元，由陈广庆负担。 陈广庆向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判确认协议书无效。理由是：第一，集体土地并非自由协商能够买卖，淮安市政府占用案涉集体所有土地应依法履行相关批准手续后方可组织实施，否则属于违反法律、行政法规的强制性规定，所签协议书应当认定为无效。第二，协议书签订时，陈广庆基于对政府公信力的信任才在空白协议上签字捺印，并未与淮安市政府就补偿房屋面积、补偿款数额等达成具体明确的一致意见。因淮安市政府的虚假宣传导致陈广庆受欺诈签订协议书。淮安市政府回避法定程序占用集体土地，损害国家利益，陈广庆至今仍未得到完全补偿。第三，空白协议签订后，认定陈广庆部分房屋系违法建筑，故给予陈广庆少于实际面积的回迁房，严重损害陈广庆合法权益。 淮安市政府答辩称：第一，协议书并非法律、行政法规规定的应当经过其他机关批准等手续后生效的行政协议，也非法律、行政法规规定的需事先取得征地审批手续后才能成立并生效的协议，不应以“未批先征”为由否定协议书的效力。第二，陈广庆房屋总面积1014.89平方米，其中合法面积为770.19平方米，经过平等协商给予陈广庆安置房屋九套，结算后再支付陈广庆1363019.61元的拆迁补偿款，陈广庆已实际领取该款，得到了合理的补偿安置。第三，新城投资公司在签订协议书前，依法进行了拆迁调查，公示公开拆迁评估报告。陈广庆自愿在协议书上签字捺印，亦未提供证据证明淮安市政府存在欺诈、胁迫等情形，且协议书不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。综上，请求驳回上诉，维持原判决。 新城投资公司的陈述意见与淮安市政府的答辩意见一致。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，2016年3月28日，江苏先河房地产土地评估有限公司出具苏先房估A2015-J1005-1014-0053《集体土地房屋拆迁补偿估价报告》载明：估价对象为“生态新城东片区中小幼及配套工程项目征地拆迁范围内所涉及的淮安生态新城福地路办事处陈广庆拥有（使用）的房产”；估价对象在价值时点（2016年2月25日）的房屋拆迁补偿单价（人民币）为：“1#房屋631元/㎡、2#房屋603元/㎡、3#房屋527元/㎡……12#房屋389元/㎡。”新城投资公司与陈广庆、陈建、周斌于2016年9月22日签订的2份协议书所涉九套安置房建筑面积合计876.5平方米。 2018年1月16日，淮安生态文化旅游区福地路办事处作出《关于陈广庆信访事项答复意见书》（淮新城福地办发〔2018〕16号）载明：“我办受理的信访事项有：2016年8月份房屋拆迁，签的空白协议，要了多次协议一直不给，过渡费一直未发。土地征用群众也不知情，经了解是非法征地，要求政府解决。现经调查研究，确定了处理意见，答复如下：……1.关于空白协议和过渡费问题。经查，房屋拆迁协议签订的步骤是：首先区拆迁工作组与被拆迁人商谈必须达成一致意见，双方在空白协议上签字，再由工作人员按照商谈结果如实填写内容，所以存在空白协议的问题。拆迁协议完善后，要送上级主管部门审核。全部符合标准，才盖章认可，并同意下拨过渡费。你们的拆迁协议正在审核之中，请耐心等待。2.关于土地征用群众也不知情，是非法征地问题。经查，生态文化旅游区东片区中小幼及配套工程工地整理项目拆迁指挥部在拆迁前多次召开由拆迁任务的村组干部及群众代表会议，发放了此次拆迁补偿执行的文件手册，并于2016年9月6日在拆迁指挥部张贴房屋拆迁通告和《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）《关于淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿补助标准的通知》（淮价服〔2007〕16号）《淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿估价技术细则》（淮政拆发〔2007〕1号）等文件。该区域拆迁为土地整理项目，没有改变土地性质，未建设使用，不需要批文，已规划建设适用的项目均已取得土地规划等部门批准。”2018年1月18日，陈广庆签收该答复意见书。 陈广庆原审提交的行政起诉状中载明“2016年9月份通过大王村村委会向原告口头承诺30个月后提供原告904平方米的置换房屋，并补偿原告现金147万”。2019年10月18日原审庭审中，陈广庆陈述本案签订的协议是针对“同一处房屋。当时给了我三份空白协议，周斌是买我的协议房”；淮安市政府代理人林华东陈述“评估报告在拆迁协议签订时向原告告知”，“周斌后加进去是为了避开国家税收。周斌的协议载明事项中注明23号楼101室105.62平米、23号楼1002室均是为了避税”，陈广庆对该陈述未予否认。 本院认为，新城投资公司与陈广庆就其房屋拆迁补偿安置问题达成的协议书应属行政协议。陈广庆原审诉请确认协议书无效，对行政协议无效的判断应根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条的规定，既适用行政诉讼法第七十五条关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。 一、协议书不存在重大、明显违法的情形。案涉房屋征收补偿安置协议载明系为“淮安生态新城项目建设需要”签订协议；陈广庆被拆除房屋及院落所占土地的性质没有发生变化，仍为农村集体土地，故本案不存在改变土地性质的征收行为。陈广庆认为淮安市政府违法“未批先征”故协议应属无效的上诉理由没有法律依据，本院不予采纳。 二、案涉协议书不存在欺诈、胁迫及损害国家利益、社会公共利益和他人利益等无效情形。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条的规定，当事人对欺诈、胁迫、恶意串通事实的证明，人民法院确信该待证事实存在的可能性能够排除合理怀疑的，应当认定该事实存在。本案中，陈广庆关于其受欺诈签订“空白协议”导致其合法利益严重受损的主张不能成立。第一，房屋拆迁补偿安置是对房屋所有权人重要财产的重大处分，故被拆迁人就涉及其房屋拆迁事宜进行磋商并签订案涉协议书时，应当会对产权置换面积、补偿金额、过渡方式及费用等予以高度关注。作为完全民事行为能力人，陈广庆称签订协议时其未与拆迁人就具体补偿面积、补偿金额等达成一致，就与其同样作为完全民事行为能力人的儿子陈建、购买其房屋的周斌一起在协议落款处签名捺印，该主张令人难以置信。且案涉协议书对房屋补偿的标准与评估报告载明的补偿标准一致，协议书约定的九套安置房建筑总面积及陈广庆于2017年1月4日收到的补偿款1440038.61元与陈广庆诉状中自认的补偿“904平米置换房屋”“现金147万”虽不完全一致，但亦相差不大。第二，“空白协议”并非内容全无的白纸，而是载明拆迁人为新城投资公司，“因淮安生态新城项目建设需要”拆迁房屋；明确约定了被拆迁人应在双方议定的搬迁期限内搬迁完毕，并将房屋完好交甲方拆除。同时，协议中列明了被搬迁房屋的证照、面积和评估价格情况；应付的补偿款总额及各分项；乙方（被拆迁人）应付甲方（拆迁人）安置用房费用；经费结算，过度方式、过渡期限、面积差异和公共维修基金等项目。虽然其中具体数字、房号等尚未填写，但在淮安生态新城福地路办事处《关于陈广庆信访事项答复意见书》中已对此作出解释，即“拆迁工作组与被拆迁人商谈必须达成一致意见，双方在空白协议上签字，再由工作人员按照商谈结果如实填写内容，所以存在空白协议的问题。拆迁协议完善后，要送上级主管部门审核。全部符合标准，才盖章认可，并同意下拨过渡费。”签订协议可以有多种方式，可以采取在同一时空、缔约人意思表示达成一致的同时，将缔约人的一致意思表示在书面合同中予以记载并由缔约人签章的方式；缔约人经过磋商达成一致意思表示后，由缔约人先行签章，再将获得批准确认后的该一致意思表示如实填写在合同中，也不违反法律规定。缔约人意思表示达成一致，是缔约的前提；如实填写在书面合同上的具体内容，则是对缔约人一致意思表示的记载。就本案而言，鉴于案涉协议书的行政性及契约性，作为被拆迁人的陈广庆与拆迁人新城投资公司磋商并达成一致意思表示后在协议书落款处先行签章，再由工作人员按照商谈结果如实填写内容，报送上级主管部门审批确认，该签署协议的方式并不属于导致协议无效的法定情形。陈广庆上诉称系受欺诈签署协议书，并未尽到《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条规定的举证证明责任，故原审法院未支持陈广庆的该项诉讼请求，并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈广庆负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 杨 光 二〇二〇年七月二十一日 书 记 员 刘 妍