四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川行终868号 上诉人（原审原告）肖茂辉，女，1967年11月8日出生，汉族，住四川省崇州市。 被上诉人（原审被告）成都市武侯区人民政府。住所地：四川省成都市武侯区武侯祠大街**。 法定代表人林丽，区长。 上诉人肖茂辉因诉成都市武侯区人民政府（以下简称武侯区政府）土地行政复议一案，不服四川省成都市中级人民法院（2019）川01行初759号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审判决载明：2019年6月17日，被告武侯区政府作出成武府复字〔2019〕第13号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称13号复议决定），以原告肖茂辉申请行政复议的立项审批行为与其无利害关系、肖茂辉提起行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项之规定为由，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回肖茂辉的行政复议申请。 原告肖茂辉诉称，其通过政府信息公开的方式获知成都市武侯区发展和改革局（以下简称武侯区发改局）作出的成武发改投〔2017〕1号《关于武侯区中环路—佳灵路内侧节点土地整理项目立项的批复》（以下简称《批复》），该《批复》所涉项目将其位于武侯区国有土地上的房屋纳入其中。原告不服，向被告武侯区政府申请行政复议。被告武侯区政府作出13号复议决定予以驳回。原告亦不服，认为该《批复》导致原告合法房产被断水、断电、断路，被封锁，严重侵犯了其合法物权并造成巨大财产损失，其提出行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，被告武侯区政府以不符合受理条件为由作出驳回决定非法无效。请求法院撤销13号复议决定并责令被告武侯区政府依法受理原告的行政复议申请。 一审法院经审理查明，2017年1月11日，武侯区发改局向成都市武侯城建投资集团有限责任公司（以下简称城建投资公司）作出《批复》，同意中环路—佳灵路内侧节点土地整理项目立项，具体内容包括项目名称、项目业主、建设内容及规模、建设地址等。原告肖茂辉获悉后，通过邮寄方式向被告武侯区政府递交《行政复议申请书》，认为《批复》于法无据并严重侵犯了其合法物权，给其造成财产损失，请求撤销《批复》。武侯区政府于2019年4月24日受理后，于2019年4月28日向武侯区发改局作出成武府复字〔2019〕第13号《行政复议答复通知书》。2019年4月30日，武侯区发改局向武侯区政府提交《行政复议答复意见书》及相关证据材料。2019年6月17日，武侯区政府作出了13号复议决定，认为《批复》不涉及项目用地范围内单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所有权的保护问题，也未涉及征收拆迁内容，《批复》对肖茂辉的合法权益不产生实际影响，与其合法权益受损无因果关系，该立项审批行为与其无利害关系，肖茂辉提起行政复议不符合行政复议受理条件，决定驳回肖茂辉的行政复议申请，并于次日向肖茂辉邮寄送达。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，被告武侯区政府作为武侯区发改局的本级人民政府，具有对原告肖茂辉提出的行政复议申请作出处理的法定职权。武侯区政府在受理肖茂辉的行政复议申请后，在法定期限内作出13号复议决定并向肖茂辉邮寄送达，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第三十一条的规定，程序合法。 本案的争议焦点在于，原告肖茂辉提起案涉行政复议申请是否符合行政复议的受理条件，即：原告与案涉《批复》行为是否具有利害关系。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条明确规定了“申请人与具体行政行为有利害关系”属于行政复议申请应当予以受理的条件之一。申请人与具体行政行为有无利害关系，应当从申请人是否具有法律上保护的权益出发，综合考虑被申请行政行为的目的、内容和性质以及被申请行政行为是否直接对申请人造成影响后果来加以判断。从《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）的规定来看，发展改革部门对政府投资项目的审批行为和企业投资项目的核准、备案行为，主要是从经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面判断某一项目是否应予审批、核准或备案，上述规定并无任何条文要求发展改革部门必须保护或者考量项目用地范围内的土地使用权人权益保障问题。发展改革部门在作出项目审批、核准或备案行为时，也就无需审查项目用地范围内的征地拆迁、补偿安置等事宜，无需考虑项目用地范围内单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所有权的保护问题。因此项目建设涉及的土地使用权人或房屋所有权人与项目审批行为不具有利害关系，亦不具有行政法上的权利义务关系，其以项目审批行为侵犯其土地使用权或者房屋所有权为由申请行政复议，则不具有申请人的主体资格。就本案而言，武侯区发改局作出的《批复》系对城建投资公司土地整理项目是否符合立项条件依法进行审查后作出的项目审批行为，与肖茂辉不具有法律上的利害关系，其提起案涉行政复议申请不符合行政复议申请受理条件，被告武侯区政府据此作出13号复议决定驳回肖茂辉的行政复议申请并无不当。如肖茂辉认为其依法所有的房屋或其他财产权益受到损失，可就项目实施过程中影响其房屋所有权或对其财产造成损失的具体行为主张权益。 综上，原告肖茂辉的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告肖茂辉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告肖茂辉负担。 上诉人肖茂辉上诉称，武侯区发改局作出的《批复》严重侵犯了上诉人的合法权益，项目本质是政府拆迁，武侯区政府没有履行对上诉人国有土地上房屋进行征收补偿安置的法定职责。上诉人具有复议诉讼的主体资格。一审判决认定事实错误。上诉人提出的行政复议申请符合《行政复议法》第二条、第六条和《行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八条的规定，一审判决适用法律错误。请求撤销一审判决，撤销武侯区政府作出的13号复议决定，判令武侯区政府依法受理上诉人的行政复议申请。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，予以确认。对一审经庭审举证、质证并认证的《批复》《行政复议申请书》、成武府复字〔2019〕第13号《行政复议答复通知书》《行政复议答复意见书》、13号复议决定、邮寄凭证以及双方当事人的庭审陈述等证据，予以采纳。 本院认为，上诉人肖茂辉因不服武侯区发改局作出的有关土地整理项目立项的《批复》，向被上诉人武侯区政府申请行政复议。《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）规定，发展改革部门对政府投资项目的审批行为和企业投资项目的核准、备案行为，主要是从经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面判断某一项目是否应予审批、核准或备案。上述规定并不要求发展改革部门必须保护或者考量项目用地范围内的土地使用权人权益保障问题。发展改革部门在作出项目审批、核准或备案行为时，无需审查项目用地范围内的征地拆迁、补偿安置等事宜，也无需考虑项目用地范围内单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所有权的保护问题。因此项目建设涉及的土地使用权人或房屋所有权人与项目审批行为不具有利害关系，亦不具有行政法上的权利义务关系。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定“申请人与具体行政行为有利害关系”为受理行政复议申请的条件之一。本案中，肖茂辉虽然是案涉项目的土地使用权人和房屋所有权人，但是，武侯区发改局作出《批复》的行为与其没有利害关系，不具有行政法上的权利义务关系，肖茂辉在本案中不具有申请行政复议的主体资格，不符合行政复议申请受理条件。据此，武侯区政府在法定期限内作出驳回肖茂辉行政复议申请的13号复议决定，并送达肖茂辉，内容和程序合法。肖茂辉如认为其权益因案涉项目受到损害，其可以就该项目实施过程造成其损害的具体行政行为主张权益。一审判决认定事实、适用法律和结果正确，审判程序合法。肖茂辉的上诉理由，不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人肖茂辉负担。 本判决为终审判决。 审判长  王晓东 审判员  谢胜山 审判员  李 旭 二〇二〇年七月二十七日 书记员  许小红