广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终699号上诉人（原审原告）：广州市祥信交通运输有限公司，住所地广东省广州市*************之一，统一社会信用代码914***********151P。法定代表人：李杨杰，经理。委托代理人：龙文洪，广东雄宇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市应急管理局，住所地广东省中山市石岐区********，统一社会信用代码114************905。法定代表人：刘大明，局长。委托代理人：魏锦华，该局工作人员。委托代理人：黄钰欣，广东孚道律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区**********，统一社会信用代码114***********762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：李栋，中山市司法局工作人员。委托代理人：林敏君，广东中元（中山）律师事务所律师。原审第三人：张铨佳，男，1967年9月3日出生，汉族，住广东省中山市。委托代理人：黄志丹，广东凡是律师事务所律师。上诉人广州市祥信交通运输有限公司（以下简称祥信运输公司）因与被上诉人中山市应急管理局（以下简称市应急局）、中山市人民政府（以下简称市政府）及原审第三人张铨佳行政处罚决定纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初2047号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，粤A*****号轻型厢式货车登记的所有权人系祥信运输公司。2018年12月1日上午，张某驾驶粤A*****号轻型厢式货车在开平市装完货后往广州出发，因张铨佳有些货物要运往广州，于是就让张某中途驶离高速到中山市东升镇装货，装完货后就让唐某驾驶该车前往广州。当日上午9时50分许，唐某驾驶粤A*****号轻型厢式货车行驶至中山市**********交汇处时，与全某驾驶的粤J*****号普通二轮摩托车发生碰撞，事故造成全某当场死亡，车辆损坏的后果。交警部门认定，唐某驾驶机动车未按操作规范安全驾驶、驾驶货车载物超过核定载质量30%以上（载重3975KG，核定载质量1495KG，超载265%），承担此事故同等责任。上述事件发生后，市政府批准成立了由原市安监局、中山市公安局交通警察支队、中山市交通运输局、中山市总工会等有关部门组成的东升镇“2018•12•01”生产经营性道路交通责任事故调查组（以下简称事故调查组），开展事故调查工作。调查期间，原市安监局对张铨佳、唐家强和祥信运输公司的法定代表人李某、员工劳某进行调查并制作询问笔录。张铨佳在笔录中承认其是粤A*****号轻型厢式货车的车主，将该车辆挂靠在祥信运输公司进行运营；于2017年年初雇请唐某做司机；祥信运输公司对其没有进行任何安全生产教育和培训，亦未对其进行监督考核。唐某在笔录中称，其是张铨佳雇请的司机，祥信运输公司未对其进行安全生产教育和培训，亦未对其明确责任制、责任范围和进行考核等。李某在笔录中称，张铨佳将两辆货车（粤A*****号、粤A*****号）挂靠在其公司；唐某是张铨佳的司机，但唐某的信息没有在其公司备案，按要求所有司机都要在其公司备案；其公司没有对张铨佳、唐某进行安全生产教育和培训。劳某在笔录中称祥信运输公司没有对从业司机专门进行教育和培训，只是对司机进行网上教育。张铨佳向原市安监局提交了其与祥信运输公司签订的《合同书》和《安全责任书》；祥信运输公司则提交了驾驶员吴某的网络培训记录。事故调查组经调查后形成《安全事故调查报告》，向市政府提交。2019年4月24日，市政府批复同意了事故调查组提交的《事故调查报告》，该《事故调查报告》反映涉案事故的直接原因系“全某驾驶机动车通过无灯控或交警指挥的路口，不按交通标志、标线指示让优先通行的一方先行；唐某驾驶机动行径平面交叉路口时未按操作规范安全驾驶、驾驶货车载物超过核定载质量30%以上”；间接原因系“1、祥信运输公司未建立相应的机制，未加强对安全生产责任制落实情况的监督考核，未保证安全生产责任制的落实，对粤A*****号轻型厢式货车多次超载违法行为被交警部门查处后仍放任不管；2、祥信运输公司未对从业人员（张铨佳、唐某等）进行安全生产教育和培训，未保证从业人员具备必要的安全生产知识，未熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，未掌握本岗位的安全操作技能，未了解事故应急处理措施，未知悉自身在安全生产方面的权利和义务。”；责任分析和处理意见为“中山市东升镇‘2018•12•01’事故是一起生产经营性道路交通安全事故，事故责任单位为祥信运输公司”。2019年4月29日，市应急局召开案审委会议，对案件进行集体审议。同年5月17日，市应急局向祥信运输公司送达（中二）应急罚告[2019]16号《行政处罚告知书》和（中二）应急听告[2019]16号《行政处罚听证告知书》，告知祥信运输公司拟将对其作出的行政处罚、处罚的事实依据和法律依据以及其享有陈述、申辩、听证等权利。同年5月24日，市应急局作出（中二）应急罚[2019]25号《行政处罚决定书（单位）》，认定祥信运输公司未建立相应的机制，未对安全生产责任制落实情况的监督考核，未保证安全生产责任的落实，未对从业人员（张铨佳、唐某等）进行安全生产教育和培训，未保证从业人员具备必要的安全生产知识等，对事故发生负有责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》第十九条第二款和第二十五条第一款的规定，遂依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，决定对其处以罚款21万元。祥信运输公司不服，于同年6月11日向市政府申请行政复议，市政府当日受理并向市应急局发出《提出行政复议答复通知书》，要求该局书面答复并提交证据、依据和其他有关材料。市政府经机关负责人批准后于同年8月10日决定延长复议审查期限30日；因案件复杂需进一步核实有关证据及依据材料，又于同年9月10日决定中止复议审查；后于同年10月28日恢复审查并作出中府行复[2019]672号《行政复议决定书》，维持市应急局作出的上述行政处罚决定。中府行复[2019]672号《行政复议决定书》明确列明当事人为：“申请人：广州市祥信交通运输有限公司”、“被申请人：中山市应急管理局”、“第三人：张铨佳”。市政府分别于同年10月28日、11月4日将该行政复议决定文书送达市应急局、祥信运输公司。市政府未提供证据证明其已向张铨佳送达该行政复议决定文书。祥信运输公司仍不服，诉至原审法院，请求判令：1.撤销市应急局作出的（中二）应急罚[2019]25号《行政处罚决定书（单位）》；2.撤销市政府作出的中府行复[2019]672号《行政复议决定书》；3.由市应急局、市政府承担本案诉讼费。原审法院另查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建市应急局，行使原市安监局的职权，且不再保留市安监局。原审法院认为：法院根据全面审查的原则对市应急局的行政处罚行为、市政府的行政复议行为作合法性审查。第一，职权方面。根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款和第一百零九条的规定，市应急局作为中山市人民政府安全生产监督管理部门，具有对本行政区域内安全生产工作进行综合监督管理的法定职责。涉案事故系一般生产经营性道路交通责任事故，属于安全生产范畴，市应急局对此具有行使监督管理的职责和作出行政处罚的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市政府作为市应急局的本级人民政府，对该局作出的行政行为具有行政复议的职权。第二，事实认定方面。本案中，唐某、李某、劳某的询问笔录以及《安全事故调查报告》等证据足以证明祥信运输公司未建立相应的机制，未对安全生产责任制落实情况监督考核，未保证安全生产责任制的落实，未对从业人员（张铨佳、唐某等）进行安全生产教育和培训等事实。因此，市应急局认定祥信运输公司存在上述违法行为，原审法院予以支持。祥信运输公司以其与张铨佳签订《安全责任书》以及对吴某进行网络教育培训为由，主张已建立相应机制，已对安全生产责任制落实情况进行监督考核，已对从业人员进行安全生产教育和培训，理据明显不足，且与查明事实不符，故不予采信。第三，处罚对象是否适当。张铨佳在询问笔录中承认涉案车辆是其购买后挂靠在祥信运输公司，祥信运输公司的法定代表人李某在询问笔录中亦承认张铨佳将涉案车辆挂靠其公司营运。上述两人的询问笔录，结合张铨佳提供的《合同书》相佐证，足以证明张铨佳将涉案车辆挂靠祥信运输公司营运的事实。根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定，结合《安全事故调查报告》“事故责任单位为祥信运输公司”的认定，再参照交办运函（2016）703号《交通运输部办公厅关于“挂靠经营”含义的复函》“挂靠经营者的相关经营行为由被挂靠的企业承担相应的法律责任”的函文，市应急局认定祥信运输公司是涉案事故的生产经营单位，并将其作为涉案处罚决定的处罚对象，并无不当。第四，法律适用和处罚幅度是否适当。本案中，祥信运输公司为涉案事故的责任单位，未建立相应的机制，未对安全生产责任制落实情况进行监督考核，未对从业人员（张铨佳、唐某等）进行安全生产教育和培训等，违反了《中华人民共和国安全生产法》第十九条第二款“生产经营单位应当建立相应的机制，加强对安全生产责任制落实情况的监督考核，保证安全生产责任制的落实”第二十五条第一款“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务”的规定。根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”的规定，祥信运输公司作为生产经营单位，且对涉案生产安全事故负有责任，市应急局对其作出罚款21万元的行政处罚决定，罚款幅度系在法定范围之内，法律适用正确。市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”的规定，作出涉案行政复议决定，对涉案行政处罚决定予以维持，处理结果适当。第五，程序方面。市应急局对祥信运输公司的违法行为调查核实，作出涉案行政处罚决定之前履行告知义务，作出涉案行政处罚决定之后将文书送达当事人，符合法定程序。从市政府作出的涉案行政复议决定书可知，该案行政复议当事人包括了祥信运输公司、市应急局和张铨佳，然而市政府未提交证据证明其已向张铨佳送达相关文书，程序轻微违法，但基于市政府作出的涉案行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，处理结果亦正确，故对市政府作出的涉案行政复议决定行为确认违法，但不予撤销。第六，是否违反一事不再罚原则。本案中，市应急局是对祥信运输公司未建立相应安全生产机制、未对从业人员进行安全生产教育和培训等违法行为作出涉案行政处罚，并非是针对涉案车辆的超载违法行为而作出。因此，祥信运输公司主张有关部门已对涉案车辆的超载行为进行了处罚，市应急局就不应再对其作出涉案行政处罚决定，否则违反一事不再罚原则的主张，应不予支持。综上，对祥信运输公司要求撤销涉案行政处罚决定和涉案行政复议决定的诉讼请求，理据不足，应一并予以驳回。因市政府未向张铨佳送达行政复议决定文书，程序轻微违法，对市政府作出的涉案行政复议决定，应确认违法但不予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、第七十九条的规定，判决：一、确认市政府于2019年10月28日作出中府行复[2019]672号《行政复议决定书》的行为违法；二、驳回祥信运输公司的诉讼请求。案件受理费50元，由祥信运输公司负担25元，由市政府负担25元。上诉人祥信运输公司不服原审判决，向本院上诉称，1.《安全事故调查报告》认为我方未加强安全生产责任制度监督考核及落实、涉案车辆多次违法仍放任不管，与事实不符。2.《安全事故调查报告》认为我方未对从业人员进行安全生产教育培训、未保证其具备必要的安全生产知识、未熟悉有关规章制度及业务规范，这一认定是错误的。3.即使按《事故调查报告》认定我方负有间接原因，根据最高人民法院[2010]行他字第12号答复，亦不应适用《安全生产法》第一百零九条的规定予以行政处罚。综上，请求二审法院撤销原判，改判撤销市应急局作出的（中二）应急罚[2019]25号《行政处罚决定书（单位）》及市政府作出的中府行复[2019]672号《行政复议决定书》。被上诉人市应急局答辩称，1.我方作出的行政处罚认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，处罚适当，程序合法，应当予以维持。2.《安全事故调查报告》中事故调查的事实清楚，并无不当，祥信运输公司对于《事故调查报告》所认定的事实及责任划定不服，并无依据。3.本案适用《安全生产法》第一百零九条作出行政处罚，与最高人民法院[2010]行他字第12号答复无关。综上，请求二审法院驳回上诉。被上诉人市政府答辩称，1.市应急局作出的行政处罚正确。2.我方作出的复议决定事实清楚，程序合法，并无不当。3.祥信运输公司的上诉意见缺乏理据，不应支持。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人张铨佳同意上诉人祥信运输公司的意见。本院查明，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。本院另查明，《安全事故调查报告》另载明，建议对东升镇“2018•12•01”一般生产经营性道路交通责任事故的事故单位和责任人员作出如下处理：（三）市应急局（原市安全监管局）按照《中华人民共和国安全生产法》有关规定，对祥信运输公司进行行政处罚。市政府予以批复同意。本院认为，本案为不服安全生产行政处罚决定纠纷，二审中，双方的争议焦点主要在于市应急局作出的涉案行政处罚决定在事实认定和法律适用上是否正确。在事实认定方面，市应急局认定祥信运输公司未建立相应的机制，未对安全生产责任制落实情况监督考核，未保证安全生产责任制的落实，未对从业人员（张铨佳、唐某等）进行安全生产教育和培训等事实，存在违法行为。上述事实均主要是依据《安全事故调查报告》作出的认定。《安全事故调查报告》经市政府批复同意，一经作出后未经法定程序被撤销或确认无效即当然有效。市应急局根据该有效的行政文书认定相关事实，证据确实充分，并无不当。祥信运输公司上诉主张《安全事故调查报告》所认定的事实及事故原因错误，一方面，因市政府对该《安全事故调查报告》的批复行为属独立于本案安生生产行政处罚决定之外的另一行政行为，祥信运输公司对该《安全事故调查报告》批复所认定事实及事故原因的异议不属于本案审查范围。另一方面，祥信运输公司也没有提交充分证据足以推翻安全事故调查报告》批复所认定事实及事故原因，也无法推翻市应急局所作行政处罚决定所认定的事实，故本院对祥信运输公司的上诉主张不予支持。在法律适用方面，首先，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”涉案经市政府批复同意的《安全事故调查报告》载明“（三）市应急局（原市安全监管局）按照《中华人民共和国安全生产法》有关规定，对祥信运输公司进行行政处罚”。市应急局负有按照《安全事故调查报告》批复内容作出行政处罚决定的法定职责。其次，由于《安全事故调查报告》批复确认祥信运输公司为事故间接原因的责任单位，市应急局根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条关于“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款……”的规定，对其处以行政处罚，法律依据充分。祥信运输公司认为即使其负有间接责任，按照最高人民法院[2010]行他字第12号答复内容，亦不应给予行政处罚。本院认为，一、《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规范适用条件为：1.发生生产安全事故；2.生产经营单位负有责任。其处罚无需以具体的违法行为与事故结果有直接因果关系为前提，亦不再对单一违法行为进行评价，而是直接按照事故等级对责任单位“打包”进行处罚。从文义解释角度，不能得出《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条关于“负有责任”应作区分直接责任、间接责任的意旨，且仅对直接责任单位处以罚款，间接责任单位免于罚款。二、从目的解释角度，上述条款体现的是《中华人民共和国安全生产法》第三条“…预防为主、综合治理的方针和立法目的，强化和落实生产经营单位的主体责任…”规定的预防为主的原则、强化生产经营单位主体责任的原则，通过处罚事故责任单位，强化内部安全管理和事故预防。三、最高人民法院[2010]行他字第12号答复是针对《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条的适用问题，与本案中市应急局适用的《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定并无冲突。综上所述，上诉人祥信运输公司的上诉意见缺乏事实和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理无误，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市祥信交通运输有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  刘满星审判员  高 琳审判员  王 昕二〇二〇年七月十五日书记员  李海珠