文书内容重庆市江津区人民法院行 政 判 决 书(2020)渝0116行初50号原告重庆市巴南区鱼洞街道云篆山村村民委员会，住所地重庆市巴**鱼洞街道云篆山村**（鸡公寨），统一社会信用代码54500113673365864F。法定代表人李再云，村民委员会主任。委托代理人陈明，重庆博冠律师事务所律师。委托代理人陈李，重庆博冠律师事务所律师。被告重庆市巴南区生态环境保护综合行政执法支队，住所地重庆市巴**鱼洞街道鱼新街**，统一社会信用代码1250011345049612XY。法定代表人李洪亮，支队长。出庭行政机关负责人沈仁兵，副支队长。委托代理人郭海蓝，北京大成重庆律师事务所律师。委托代理人穆天明，北京大成重庆律师事务所律师。被告重庆市巴南区生态环境局，，住所地重庆市巴**龙洲湾街道龙海大道**行政中心**楼统一社会信用代码11500113009307359H.法定代表人高正华，局长。出庭行政机关负责人王进，副局长。委托代理人鲜思伦，单位工作人员。原告重庆市巴南区鱼洞街道云篆山村村民委员会（以下简称云篆山村委会）诉被告重庆市巴南区生态环境保护综合行政执法支队（以下简称行政执法支队）、重庆市巴南区生态环境局（以下简称生态环境局）环保行政处罚一案，于2020年3月13日向本院提起诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告云篆山村委会的委托代理人陈明、陈李，被告行政执法支队的行政机关负责人沈仁兵、委托代理人郭海蓝、穆天明，被告生态环境局行政机关负责人王进、委托代理人鲜思伦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告行政执法支队于2019年10月14日对原告云篆山村委会作出巴环罚字〔2019〕192号《行政处罚决定书》，以原告未执行环保“三同时”制度，建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目即投入使用为由，对其处罚款贰拾万元整。原告不服，向被告生态环境局申请行政复议，被告生态环境局于2020年1月20日作出巴环行复决〔2019〕25号《行政复议决定书》，维持了被告行政执法支队作出的〔2019〕192号《行政处罚决定书》。原告云篆山村委会诉称：原告系云篆山农民新村（云湖山水）工程项目承建单位，被告行政执法支队2019年10月14日作出巴环罚字〔2019〕192号《行政处罚决定书》罚款贰拾万元，原告对该决定不服，向被告生态环境局申请复议，被告生态环境局2020年1月20日作出巴环行复决〔2019〕25号《行政复议决定书》维持该处罚决定书。原告认为二被告作出的行政行为事实不清，适用法律错误，主要理由如下：一、原告承建的云篆山农民新村（云湖山水）工程项目符合法定程序，并经相关主管部门批准修建，且该项目工程竣工环境保护已于2010年通过被告生态环境局的预验收及现场验收。原告承建的云篆山农民新村（云湖山水）工程项目在取得了《重庆市巴南区建设委员会关于新建鱼洞街道办事处云篆山村农民新村的批复》（巴南建委发〔2007〕212号，2007年12月18日）、《重庆市巴南区旅游局关于鱼洞街道办事处云篆山村农民新村建设有关问题的复函》（2008年6月3日）、《重庆市规划局建设工程选址意见通知书（集体土地）》（渝规集选（2008）第0004号，2008年6月13日）和《重庆市巴南区国土资源管理分局重庆市巴南区城乡居民非农业建设用地许可证》（巴南区（2008）字第313号和332号，2008年12月12日）的基础上，委托重庆浩力环境影响评价有限公司编制了《云篆山农民新村（云湖山水）工程项目环境影响报告表》，取得了被告生态环境局《重庆市建设项目环境影响评价文件批准书》（渝（巴）环准〔2008〕162号），同意该项目在巴南区鱼洞街道办事处云篆山村三社（原五社）建设。按照环境影响报告表及批准书要求，原告委托重庆市永晟环保工程有限公司对本项目建成后排放的生活污水治理工程进行了设计，在主体工程建设的同时同步建成了生化池。生化池设计处理能力200吨/天，采用格栅-水解酸化生物接触氧化（风机曝气）-沉淀-吸附过滤的污水处理工艺，能够满足达标排放要求。项目于2010年9月完工后，原告向被告生态环境局申请了预验收，被告生态环境局批复了预验收（渝（巴）环试〔2010〕56号），表明该项目的环境保护已建成和通过了现场验收，原告实际执行环保“三同时”制度。二、二被告认定原告环境违法行为认定事实不清楚，证据不充分，原告承建的案涉项目工程环境竣工验收仅系程序上存在瑕疵，该项目环境保护审批手续和档案资料齐全，建立完善的环境管理机构和规章制度，设施设备运行正常，排污监测结果满足验收标准。原告承建的云篆山农民新村（云湖山水）工程项目在修建过程中已经按照《建设项目环境保护条例》之规定，对配套的环境保护设施同时设计，同时施工，同时投入使用，2019年被告行政执法支队现场查验时明确载明原告针对该项目环境保护审批手续资料档案齐全，并严格按工程环境影响报告表及其批复落实相关内容。结合原告承建系农民新村（云湖山水）工程，该项目具有特殊性，房屋分配时间长，入住率低，至今仍未达50%，一直不能满足竣工环境保护验收监测的要求，但原告仍按照相关政策遵守建立环境保护制度，事实上亦履行基本环境保护义务，原告在该项目上仅是对验收程序上存在瑕疵，二被告以此为由认为原告违反三同时原则对其进行处罚与事实不符。三、被告行政执法支队作出行政处罚决定实施主体不适格，依法应当予以撤销。行政执法支队于2019年10月14日作出巴环罚字〔2019〕192号《行政处罚决定书》，根据《环境行政处罚办法》、《重庆市环境保护条例》之规定，应当由县级以上环境保护主管部门实施环境行政处罚，可有环境行政执法支队实施，但应当以主管部门名义实施处罚，故本案行政执法支队以其名义下达行政处罚决定书不具有主体资格，应当予以撤销。生态环境局基于此作出的复议决定书无事实及法律依据，亦应当予以撤销。四、原告已经整改环境竣工验收程序上的瑕疵，且系经具有资质的相关机构出具工程竣工环境保护验收监测报告，验收组同意验收，原告已经对其行为进行纠正，二被告所主张的违法行为已经不存在，基于原告系对环保法规及环保手续办理程序瑕疵，实体环保制度和设施运行正常，原告已经履行整改责任后，不应当对其进行处罚，该处罚决定罚款金额过度，程序瑕疵的违法行为并未造成严重后果，对其处罚不当。五、即使二被告认定原告具有环境违法行为，其违法行为已经超过两年，生态环境局于2010年通过原告工程竣工环境保护的预验收，试运行时间截止至2011年4月，其已经知晓原告自2011年起存在环境违法行为，对其均未给予行政处罚，2019年才对原告进行处罚，根据《行政处罚法》之规定行政执法支队应当不再给予行政处罚，故生态环境局作出的行政复议维持该处罚决定书无法律依据。原告提出起诉请求：1.依法判决撤销行政执法支队于2019年10月14日作出巴环罚字〔2019〕192号《行政处罚决定书》；2.依法判决撤销生态环境局于2020年1月20日作出巴环行复决〔2019〕25号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费用由二被告承担。原告云篆山村委会提交了以下证据：1.巴环罚字〔2019〕192号《行政处罚决定书》、巴环行复决〔2019〕25号《行政复议决定书》，拟证明被诉行政行为的存在，处罚不合理；2.《重庆市巴南区建设委员会关于新建鱼洞街道办事处云篆山村农民新村的批复》（巴南建委发〔2007〕212号），拟证明案涉项目于2007年12月18日系经合法报批，审核同意后动工建设；3.渝规集选（2008）第0004号《建设工程选址意见通知书（集体土地）》，拟证明案涉项目于2008年6月13日依法取得集体土地建设工程规划许可证批准；4.《重庆市建设项目环境保护申报表》，拟证明案涉项目于2008年6月13日依法获得集体土地建设工程规划许可证批准；5.渝（巴）预审（2008）55号《重庆市建设项目环境保护预审意见》，拟证明案涉项目的环境审判手续；6.渝（巴）环准〔2008〕162号《重庆市建设项目环境影响评价文件批准书》，拟证明案涉项目于2008年环保申报后依法获得许可，并要求“三同时”制度，验收合格后投入使用；7.渝（巴）环设备[2010]50号《重庆市建设项目环境保护设计备案回执》，拟证明案涉项目三同时设计方案已存档备案，环保局知晓并告知竣工验收环节保护，且知晓未提交；8.渝（巴）环试[2010]56号《重庆市建设项目试生产环境保护批复》，拟证明案涉项目试生产结束，未申报环境保护验收；9.云篆山农民新村（云湖山水）工程竣工环境保护验收监测报告、验收意见，拟证明案涉项目已经整改，且通过竣工环境保护验收。被告行政执法支队辩称，请求驳回原告的全部诉讼请求。一、被告行政执法支队作出的巴环罚字〔2019〕192号《行政处罚决定书》事实认定清楚，证据确凿充分，法律适用准确，程序合法，处罚适当，依法不应被撤销。1.被告行政执法支队作为行政处罚实施主体适格。依据《环境行政处罚办法》第十四条“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚”、《重庆市环境保护条例》第一百一十四条第一款“市、区县（自治县）环境保护主管部门行使的行政处罚权，分别由市、区县（自治县）环境行政执法机构实施”之规定，被告行政执法支队对于在本辖区内发现的环境违法行为有实施行政处罚的职权。2.被告行政执法支队对原告环境违法行为的处罚对象主体认定准确。3.被告行政执法支队对原告环境违法行为的认定事实清楚、证据充分。有被告提交的现场检查（勘察）笔录、对原告法定代表人李再云所作调查询问笔录、视频资料等证据证明原告未执行环保“三同时”制度，建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目即投入生产的违法事实。4.被告行政执法支队对原告的环境违法行为的行政处罚程序合法。被告行政执法支队对原告的环境违法行为依法立案调查后，于2019年8月8日向其送达了巴环罚告字(2019)182号《行政处罚事先和听证告知书》，告知其有陈述申辩的权利以及提出听证的权利。因原告拒绝签收，由两名执法队员留置送达于村委会办公室。原告未在法定期限内向被告提出陈述申辩和听证申请。2019年10月14日，被告行政执法支队对原告作出巴环责改字〔2019〕89号《责令改正违法行为决定书》和巴环罚字〔2019〕192号《行政处罚决定书》，责令其立即改正环境违法行为并告知了诉权，依法有效送达于原告。5.被告行政执法支队对原告环境违法行为的行政处罚，适用法律依据准确、幅度适当。《建设项目环境保护管理条例》第十五条“建设项目需要配套建设的环保设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”、第十九条“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。前款规定的建设项目投入生产或者使用后，应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定开展环境影响后评价。”、第二十三条“违法本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”之规定。原告应当按相关规定执行环境影响评价及建设项目环境保护“三同时”制度。2019年7月15日进行现场检查时发现，原告新建的云篆山农民新村（云湖山水）项目于2010年10月投入使用，但该项目在试生产期满后，未按要求申请该项目的环保设施竣工验收，建设项目即投入使用。故被告依据上述法律条款对原告环境违法行为的行政处罚适用法律依据准确。另，行政罚款数额系被告严格行使自由裁量权、综合考虑其违法情节后，由答辩人行政处罚集体审议会研究决定。二、原告请求撒销被告行政执法支队作出的巴环罚字〔2019〕192号《行政处罚决定书》，其所依据的理由不能成立，依法不应给予支持。1.原告认为其建设的云篆山农民新村（云湖山水）项目于2010年9月项目完工后，取得渝（巴）环试〔2019〕56号《重庆市建设项目试生产环境保护批复》即表明该项目环境保护设施已建成和通过了现场验收，同时由于项目的特殊性，多年来一直不能满足入住率达到竣工环境保护验收监测要求，故无法完成环境竣工验收仅系程序上存在瑕疵。上述理由无事实和法律依据。原告建设的云篆山农民新村（云湖山水）项目于2008年12月取得渝（巴）环准〔2008〕162号《重庆市建设项目环境影响评价文件批准书》后开始建设，于2010年10月取得试生产批复后开始投入使用，试生产期为2010年10月21日至2011年4月20日，试生产批复第三项“试生产期满前三十日，应按照有关规定向我局申请该项目环境保护验收”；第四项“逾期未办理环保设施竣工验收手续，我局将按《建设项目环境保护管理条例》的规定予以查处”。原告应当在规定时间内向巴南区生态环境局申请环保设施竣工验收。但原告自2011年4月20日试生产结束至2019年7月15日被告现场检查时，既未向巴南区生态环境局申请竣工环保验收，又未开展自行验收。按照《关于建设项目环境保护设施竣工验收监测管理有关问题的通知》（环发〔2000〕38号）文件第9.1条验收监测的工况要求的相关规定，负荷达到75%以上工况仅针对工业生产型建设项目。可见原告所述入住率达不到竣工环境保护验收监测要求就不能申请验收的说法无事实依据。2016年7月《关于建设项目环境保护设施竣工验收监测管理有关问题的通知》（环发〔2000〕38号）被废止后，被答辩人应当按照环境保护部《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》（2017年11月20日）的相关规定开展竣工验收工作。但原告未履行竣工环境保护验收程序。2.原告认为被告作出行政处罚决定的主体不适格，无事实和法律依据。3.原告认为基于其已经对未验先投的环境违法行为进行了整改，不应对其进行处罚，处罚金额过高，处罚不当，但该理由并非免于行政处罚的法定事由。2019年7月15日，被告对位于重庆市巴南区鱼洞街道云象山村的原告进行现场检查时发现，原告新建的云篆山农民新村（云湖山水）项目于2010年10月投入使用，但该项目在试生产期满后，未按要求申请该项目的环保设施竣工验收，建设项目即投入使用。被告依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条对原告作出的行政处罚决定事实认定清楚、适用法律依据准确。且行政罚款数额系被告严格行使自由裁量权，综合考虑原告违法情节后，由被告行政处罚集体审议会研究，给予了最低限20万元的行政处罚，幅度适当。4.原告认为其违法行为已超过两年，依据《行政处罚法》不应再给予处罚。被告认为该理由无事实和法律依据。《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”另根据环境保护部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函〔2018〕31号）规定：“对违反环保设施“三同时”验收制度的处罚，不受“未批先建”行政处罚追溯期限的影响。建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使“未批先建”违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。”原告自2011年4月20日试生产结束至2019年7月15日被告现场检查时，既未向巴南区生态环境局申请竣工环境保护验收，又未开展自行验收，其违法行为一直处于继续状态，故对其违法行为依法进行处罚并无不当。被告行政执法支队提交了以下证据：1.统一社会信用代码证复印件，证明被告的身份信息；2.行政处罚事先和听证告知书和送达凭证、责令改正违法行为决定书及送达凭证、行政处罚决定书及送达凭证，证明被告作出的行政处罚决定程序合法，适用法律准确，依法不应被撤销；3.现场检查（勘查）笔录、调查询问笔录、视频资料、重庆市建设项目环境影响评价文件批准书，证明被告在作出行政处罚决定时，事实认定清楚、证据确凿充分，处罚适当，依法不应被撤销。被告生态环境局辩称，请求驳回原告的全部诉讼请求。一、被告生态环境局作出的巴环行复决〔2019〕25号《行政复议决定书》事实认定清楚、证据确凿，法律适用准确，程序合法。1.被告生态环境局作为行政复议机关的主体适格。依据《行政复议法》第十五条的的规定，被告生态环境局作为被告行政执法支队的上级主管部门，是其行政行为的法定复议机关，具有作出行政复议决定的法定职权。2.被告生态环境局作出行政复议决定的程序合法。2019年11月27日，原告向被告生态环境局提交行政复议申请，请求撤销被告行政执法支队作出的巴环罚字〔2019〕192号《行政处罚决定书》。经被告生态环境局审查后予以受理，并向原告作出巴环行复收字〔2019〕第20号《行政复议申请收件回执》。同日，被告生态环境局向被告行政执法支队发出巴环行复答通字〔2019〕22号《行政复议答复通知书》。2020年1月20日，被告生态环境局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条之规定，作出巴环行复决字〔2019〕25号《行政复议决定书》并告知其提起行政诉讼的权利，依法有效送达给原告。故被告生态环境局作出行政复议决定的程序合法。3.被告生态环境局对原告环境违法行为的认定事实清楚、证据充分，适用法律准确。被告生态环境局作为行政复议机关，对行政执法支队作出的巴环罚字〔2019〕192号《行政处罚决定书》的相应证据、法律适用等依法进行审查，认为行政执法支队作出的巴环罚字〔2019〕192号《行政处罚决定书》事实认定清楚、适用法律正确、程序合法。二、原告请求撤销被告生态环境局作出的巴环行复决〔2019〕25号《行政复议决定书》，其所依据的理由不能成立，依法不应给予支持。1.原告认为其建设的云篆山农民新村（云湖山水）项目于2019年9月项目完工后，取得渝（巴）环试〔2010〕56号《重庆市建设项目试生产环境保护批复》即表明该项目环境保护设施已建成和通过了现场验收，同时由于项目的特殊性，多年来一直不能满足入住率达到竣工环境保护验收监测要求，故无法完成环境竣工验收仅系程序上存在瑕疵的理由无事实和法律依据。原告建设的云篆山农民新村（云湖山水）项目于2008年12月取得渝（巴）环准〔2008〕162号《重庆市建设项目环境影响评价文件批准书》后开始建设，于2010年10月取得试生产批复后开始投入使用，试生产期为2010年10月21日至2011年4月20日，试生产批复第三项“试生产期满前三十日，应按照有关规定向我局申请该项目环境保护验收”；第四项“逾期未办理环保设施竣工验收手续，我局将按《建设项目环境保护管理条例》的规定予以查处”。原告应当在规定时间内向巴南区生态环境局申请环保设施竣工验收。但原告自2011年4月20日试生产结束至2019年7月15日被告行政执法支队现场检查时，既未向巴南区生态环境局申请竣工环保验收，又未开展自行验收。按照《关于建设项目环境保护设施竣工验收监测管理有关问题的通知》（环发〔2000〕38号）文件第9.1条验收监测的工况要求的相关规定，负荷达到75%以上工况仅针对工业生产型建设项目。可见原告所述入住率达不到竣工环境保护验收监测要求就不能申请验收的说法无事实依据。2016年7月《关于建设项目环境保护设施竣工验收监测管理有关问题的通知》（环发〔2000〕38号）被废止后，被答辩人应当按照环境保护部《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》（2017年11月20日）的相关规定开展竣工验收工作。但原告未履行竣工环境保护验收程序。2.原告认为被告行政执法支队作出行政处罚决定的主体不适格，被告生态环境局作出的行政复议决定应当予以撤销，无事实和法律依据。根据《环境行政处罚办法》第十四条“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚”和《重庆市环境保护条例》第一百一十四条第一款“市、区县（自治县）环境保护主管部门行使的行政处罚权，分别由市、区县（自治县）环境行政执法机构实施”之规定，被告行政执法支队对于在本辖区内发现的环境违法行为有实施行政处罚的职权。《重庆市环境保护条例》第一百一十四条第一款的规定属于对被告行政执法支队作出的授权执法规定，《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。授权执法不同于委托执法，应当由被授权主体在授权范围内以自己的名义独立实施执法行为。故被告行政执法支队对原告实施行政处罚主体适格。依据《中华人民共和国行政复议法》第十五条的规定，被告生态环境局作为被告行政执法支队的上级主管部门，是其行政行为的法定复议机关，具有作出行政复议决定的法定职权。3.原告认为基于其已经对未验先投的环境违法行为进行了整改，不应对其进行处罚，处罚金额过高，处罚不当，但该理由并非免于行政处罚的法定事由。2019年7月15日，被告行政执法支队对位于重庆市巴南区鱼洞街道云象山村的原告进行现场检查时发现，原告新建的云篆山农民新村（云湖山水）项目于2010年10月投入使用，但该项目在试生产期满后，未按要求申请该项目的环保设施竣工验收，建设项目即投入使用。被告行政执法支队依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条对原告作出的行政处罚决定事实认定清楚、适用法律依据准确。且行政罚款数额系被告行政执法支队严格行使自由裁量权，综合考虑原告违法情节后，由被告行政执法支队行政处罚集体审议会研究，给予了最低限20万元的行政处罚，幅度适当。4.原告认为其违法行为已超过两年，依据《行政处罚法》不应再给予处罚。被告认为该理由无事实和法律依据。《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”另根据环境保护部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函〔2018〕31号）规定：“对违反环保设施“三同时”验收制度的处罚，不受“未批先建”行政处罚追溯期限的影响。建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使“未批先建”违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。”原告自2011年4月20日试生产结束至2019年7月15日被告现场检查时，既未向巴南区生态环境局申请竣工环境保护验收，又未开展自行验收，其违法行为一直处于继续状态，故对其违法行为依法进行处罚并无不当。被告生态环境局提交了证明复议决定合法性的以下证据：1.统一社会信用代码证书复印件，证明被告生态环境局身份情况；2.巴环行复决〔2019〕25号行政复议决定书，证明被告生态环境局作出的行政复议决定事实清楚、证据确凿，法律适用准确，程序合法，依法不应被撤销；3.行政复议申请收件回执、行政复议答复通知书、送达凭证，证明被告生态环境局作出的行政复议决定程序合法。经庭审质证，原告对被告行政执法支队提交的证据1真实性无异议，对主体资格有异议，被告行政执法支队作为环境执法机构的实施部门，虽由其实施，但应当以其主管部门的名义进行处罚；证据2真实性无异议，但适用法律错误，处罚金额过高，作出听证告知书、责令改正违法行为决定书前已过诉讼时效，作出处罚决定的事实不清，不具有主体资格；证据3真实性无异议，但原告已使用并经批准的环境设施设备，且仅是未通过竣工验收，存在程序瑕疵问题，原告已经进行整改，该瑕疵问题已不存在。原告已经建立完整的规章制度，同时该项目的环境审批手续均是合法有效的，未通过竣工验收的瑕疵问题，并未造成重大的社会影响以及环境问题，处罚明显畸重。被告生态环境局对被告行政执法支队提交的证据无异议。原告对被告生态环境局提交的证据1、3的真实性无异议，对合法性有异议；证据2真实性无异议，但适用法律错误，程序违法，应被撤销，案涉项目的投入使用时间为2010年4月，被告行政执法支队于2019年依据2017年新修订的建设项目环境保护条例进行处罚，是对历史遗留问题作出了从重处罚，违反了行政法处罚时从旧兼从轻的处罚原则。被告行政执法支队对生态环境局提交的证据无异议。被告行政执法支队对原告提交的证据的真实性无异议。被告生态环境局对原告提交的证据的质证意见同行政执法支队。本院对上述证据认证如下：原告、被告行政执法支队、被告生态环境局提交的证据，客观、真实，与本案具有关联性，可以作为本案定案依据。经审理查明，2010年10月21日，原重庆市巴南区环境保护局对原告云篆山村委会作出渝（巴）环试〔2010〕56号《试生产环境保护批复》，同意“农民新村云湖山水一期”项目进行试生产，试生产期为2010年10月21日至2011年4月20日。试生产期满前三十日，应按照有关规定向其申请该项目环境保护验收。逾期未办理环保设施竣工验收手续，其将按《建设项目环境保护管理条例》的规定予以查处。2019年7月15日，被告行政执法支队对位于重庆市巴南区鱼洞街道云篆山村3组由原告建设的云篆山农民新村（云湖山水）现场检查发现，该房地产项目未执行环保“三同时”制度，建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目即投入使用。当日的现场检查（勘察）笔录载明：“重庆市巴南区鱼洞街道办事处云篆山村民委员会‘云篆山农民新村（云湖山水）工程’于2008年6月30日向我局提出申请，后该村委会委托浩力环境影响评价有限公司编制了《环境影响评价报告表》，并向我局报批；我局于2008年10月30日向该单位核发了环评批准书。该项目于2012年左右陆续投入使用至今，经核实，云篆山水农民新村（云湖山水）工程项目未向我局申请办理环保设施竣工验收手续。”2018年8月8日，被告行政执法支队向原告留置送达巴环罚告字〔2019〕182号《行政处罚事先和听证告知书》。2020年10月14日，被告行政执法支队作出巴环罚字〔2019〕192号《行政处罚决定书》，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款……”的规定，对原告处罚款20万元。同日，被告行政执法支队对原告作出巴环责改字〔2019〕89号《责令改正违法行为决定书》，责令原告立即改正环境违法行为。《行政处罚决定书》与《责令改正违法行为决定书》均于2019年10月16日邮寄送达原告。之后，原告向被告生态环境局申请行政复议，被告生态环境局于2020年1月20日作出巴环行复决〔2019〕25号《行政复议决定书》，决定维持被告行政执法支队作出的〔2019〕192号《行政处罚决定书》。原告不服，在法定期限内向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《重庆市环境保护条例》第五条“市、区县（自治县）环境保护主管部门，对本行政区域的环境保护工作实施统一监督管理”及第一百一十四条“市、区县（自治县）环境保护主管部门行使的行政处罚权，分别由市、区县（自治县）环境行政执法机构实施”之规定，被告行政执法支队作为巴南区的环境行政执法机构，对本行政区域的环境违法行为实施行政处罚，是其法定职责。原告认为被告行政执法支队作出行政处罚决定实施主体不适格的意见，本院不予采纳。根据《建设项目环境保护管理条例》（1998年11月29日施行）第二十条规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。环境保护设施竣工验收，应当与主体工程竣工验收同时进行。需要进行试生产的建设项目，建设单位应当自建设项目投入试生产之日起３个月内，向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”根据《建设项目环境保护管理条例》（2017年10月1日施行）第十九条第一款规定的规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”原重庆市巴南区环境保护局并未对云篆山农民新村（云湖山水）工程进行环境保护设施竣工验收，其作出的渝（巴）环试〔2010〕56号《试生产环境保护批复》仅同意“农民新村云湖山水一期”进行试生产，同时告知原告试生产期满前三十日，应按照有关规定向其申请该项目环境保护验收。逾期未办理环保设施竣工验收手续，其将按《建设项目环境保护管理条例》的规定予以查处。但试生产到期后至被告行政执法支队2019年7月15日现场检查时，原告一直未申请该建设项目的环境保护设施竣工验收，属于未经验收建设项目即投入生产或者使用，被告行政执法支队认定原告存在环境违法行为的事实清楚，证据充分。根据中华人民共和国环境保护部环政法函〔2018〕31号《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》第二条第三款的规定，建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态。因此，即使“未批先建”违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款也规定，违法行为有连续或者继续状态的，违法行为的处罚期限，从行为终了之日起计算。本案中，原告建设的云篆山农民新村（云湖山水）建成后于2010年10月投入使用，但未经验收，该“未验先投”的违法行为处于连续状态，被告行政执法支队于2019年7月15日现场检查时发现其存在“未验先投”的违法行为，并对其作出行政处罚，应适用作出行政处罚行为时的法律，即《建设项目环境保护管理条例》（2017年10月1日施行）。根据《建设项目环境保护管理条例》（2017年10月1日施行）第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款……”本案中，原告建设的云篆山农民新村（云湖山水）属于应当编制环境影响报告表的建设项目，其在需要配套建设的环境保护设施未经验收的情况下投入生产，已违反上述法律规定。被告行政执法支队依据上述规定对原告作出罚款二十万元的处罚决定，是在法定幅度内进行的处罚，适用法律正确。综上，被告行政执法支队依据《建设项目环境保护管理条例》（2017年10月1日施行）的规定，对原告作出巴环罚字〔2019〕192号《行政处罚决定书》的程序合法，适用法律、法规正确。被告生态环境局在受理原告的复议申请后，依法予以审理，决定维持巴环罚字〔2019〕192号《行政处罚决定书》，复议决定合法，原告的诉讼理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告重庆市巴南区鱼洞街道云篆山村村民委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告重庆市巴南区鱼洞街道云篆山村村民委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。审 判 长  朱 锐人民陪审员  刘建英人民陪审员  宾远芳二〇二〇年七月二十日书 记 员  周天玉