辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终1091号上诉人（一审原告）鞍山市双龙农贸市场有限公司。住所地鞍山市立山区双善家园小区****楼**网点。法定代表人：王茂亮，该公司经理。委托诉讼代理人：贾久绵，该公司职员。委托诉讼代理人：张书光，辽宁英派律师事务所律师。上诉人（一审被告）：鞍山市立山区深北街道办事处。住所地鞍山市立山区曙光路**。法定代表人：胡增朋,该街道办事处负责人。委托诉讼代理人:郭春兴,该办事处工作人员。被上诉人（一审被告）：鞍山市立山区人民政府，住所地鞍山市立山区胜利路**。法定代表人：王磊，该区政府区长。委托诉讼代理人：刘守泉，该区工作人员。委托诉讼代理人：康平，辽宁法理律师事务所律师。鞍山市双龙农贸市场有限公司（以下简称双龙公司）诉鞍山市立山区深北街道办事处（以下简称深北办事处）、鞍山市立山区人民政府（以下简称立山区政府）行政允诺及赔偿一案，双龙公司及深北办事处不服鞍山市中级人民法院（2016）辽03行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案,并对各方当事人进行了询问。上诉人双龙公司的委托诉讼代理人贾久绵、张书光，上诉人深北办事处委托诉讼代理人郭春兴，被上诉人立山区政府的委托诉讼代理人康平到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2012年10月31日，深北办事处（甲方）与双龙公司（乙方）签订房屋租赁协议书一份，约定甲方为乙方提供深北街道办事处社区房屋一处，将位于立山区深东社区东山林雨小区商混结构，面积1600平方米，内有设施水电暖，服务项目：专门用于便民农贸大厅的建设。期限为2012年12月20日至2022年12月19日。在第一个五年租期内，按200元/平方米，第二个五年租期的标准，以200元/平方米为基数，参照上年鞍山市公布的CPI波动幅度，同步调整。合同签订后，双龙公司对东山林雨小区农贸市场进行投资与运营管理，并与63户业户签订摊位租赁协议，收取租金。经装修改造，于2012年12月18日开业。2012年11月23日，深北办事处和鞍山市综合执法局立山分局共同下发公告，“遵照鞍山市政府关于露天马路市场‘退路进厅’的要求，为了清理整顿双潭公园周边市场环境卫生，方便市民出行。现决定将深沟寺六区露天市场（含早市）转移至东山林雨农贸大厅内继续经营。现有市场将于2012年12月15日关闭”。为此，深北办事处与其他行政执法部门的工作人员到深沟寺六区露天市场（含早市）做业户工作，引导业户“退路进厅”。与此同时，深北办事处有关领导亦到东山林雨小区农贸市场向市场经营者提出，将取缔深沟寺六区露天市场。2013年5月28日，深北办事处与双龙公司签订补充协议书一份，将深沟寺六区早市及露天市场整体委托双龙公司承包经营管理，期限为2013年6月1日至2014年5月31日。到期后相同条件乙方有权优先续约。6月1日，深北办事处将深沟寺六区早市及露天市场的经营管理全交付双龙公司。因深沟寺六区露天市场（含早市）的部分业主不接受双龙公司管理而群体上访，立山区政府有关领导宣布解除与双龙公司的合同。6月18日，深北办事处作出“关于终止双龙农贸市场有限公司对六区占道早市及露天市场的经营管理权的通知”，决定“从2013年6月18日起终止与你公司签订的补充协议，请你公司立即停止在六区市场的收费及管理行为”。决定作出后，双龙公司停止了在六区市场的收费及管理行为，并停止了东山林雨小区农贸市场的经营行为。2014年2月28日，鞍山市立山区国有资产管理局（甲方）与鞍山市碧海资产评估有限公司（乙方）签订资产评估业务约定书一份，约定委托评估的目的是“甲方因核实双龙公司对东山林雨（六区）农贸大厅的投资（装修、运营、业户进场装修费）损失进行价值评估，从而确定资产价值”。2014年5月12日，鞍山市碧海资产评估有限公司完成鞍山市立山区国有资产管理局对核实双龙公司对东山林雨（六区）农贸大厅的投资及运营损失的评估工作。资产评估报告书摘要得出的评估结论，双龙公司对东山林雨农贸大厅的投资及运营损失所表现的市场价值为人民币2125551元。一审法院认为，本案的争议焦点是：深北办事处是否向双龙公司作出租赁该房屋用于经营农贸大厅，将关闭深沟寺六区露天市场（含早市）并将上述业户转移至其经营的东山林雨农贸大厅经营的允诺，以及是否兑现允诺。首先，深北办事处与双龙公司签订房屋租赁协议的时间是2012年10月31日，双龙公司经营的东山林雨小区农贸市场开业的时间是2012年12月18日。而深北办事处和鞍山市综合执法局立山分局共同下发公告表明，深北办事处已于2012年11月23日作出了深沟寺六区露天市场（含早市）于2012年12月15日关闭，业户转移至东山林雨农贸大厅内继续经营的决定。其次，从王媛媛等农贸大厅经营者的证实看，时任深北办事处负责人曾在双龙农贸大厅向农贸大厅经营者承诺，关闭深沟寺六区露天市场（含早市）。再次，从《千山晚报》的报道看，2012年12月，深北办事处、综合执法、城建等部门的工作人员已向深沟寺六区露天市场（含早市）经营者作“退路进厅”的工作。综合上述证据可以证实，双龙公司所提出的深北办事处在招商引资中向其作出的租赁该房屋用于经营农贸大厅，将关闭深沟寺六区露天市场（含早市）并将上述业户转移至其经营的东山林雨农贸大厅经营允诺的主张成立。而从2013年5月28日深北办事处与双龙公司签订补充协议书、6月18日深北办事处作出“关于终止双龙农贸市场有限公司对六区占道早市及露天市场的经营管理权的通知”以及2014年2月28日鞍山市立山区国有资产管理局（甲方）与鞍山市碧海资产评估有限公司（乙方）签订资产评估业务约定书看，深北办事处作出的关闭深沟寺六区露天市场（含早市），将上述业户转移至东山林雨农贸大厅经营的允诺并未兑现。因上述允诺并不涉及立山区政府，故对双龙公司提出的确认深北办事处未兑现允诺行为违法的主张予以支持，对要求确认立山区政府未兑现允诺行为违法的主张不予支持。至于双龙公司主张深北办事处、立山区政府赔偿损失一节。依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十五条之规定，双龙公司就该损失可另行起诉。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、鞍山市立山区深北街道办事处对鞍山市双龙农贸市场有限公司未兑现允诺行为违法。二、驳回原告鞍山市双龙农贸市场有限公司对鞍山市立山区人民政府的诉讼请求。案件受理费50元，由鞍山市立山区人民政府承担。双龙公司上诉称，一、应判决被上诉人立山区人民政府因为超越职权，擅自宣布终止协议，滥用职权未兑现赔偿允诺行为违法。二、赔偿损失应该在一审一并解决。三、判决原审案件受理费由鞍山市立山区人民政府承担不符合法律规定。故请求撤销一审判决，发回重审或改判。深北街道办事处上诉称，一、本案“退路进厅”公告不构成行政允诺。二、一审法院判决对相对人的行为是否符合行政允诺设定条件未作审查。本案被上诉人双龙公司不是“退路进厅公告”的相对人。三、上诉人与被上诉人签订的租赁经营合同是利用国有资产实现保值增值的民事行为。故请求二审法院撤销一审行政判决书，并依法改判。立山区政府未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。另查，2015年10月15日，双龙公司起诉深北办事处、立山区政府行政管理委托合同纠纷，2016年4月12日，因双龙公司申请撤诉，鞍山市中级人民法院作出（2015）鞍行初字第00156号行政裁定书，准许双龙公司撤回起诉。二审过程中，双龙公司向本院提出，撤回上诉中赔偿损失在本案中一并解决的主张。本院认为，本案双龙公司起诉状中载明的诉讼请求为1、判令被告单方变更解除终止协议行为违反行政允诺；2、赔偿因被告违反行政允诺造成的损失；3、判令被告给付评估费23000元；4、二被告承担连带赔偿责任。因上诉人在二审期间撤回对赔偿损失一并解决的上诉主张，故本案的焦点问题为1、是否存在被诉的行政允诺；2、深北办事处不履行该行政允诺的行为是否违法。一、关于是否存在被诉的行政允诺。本案中，深北办事处与双龙公司签订房屋租赁协议后，深北办事处和鞍山市综合执法局立山分局共同下发关闭露天市场公告。王媛媛等农贸大厅经营者证实，时任深北办事处负责人曾在双龙农贸大厅向农贸大厅经营者承诺，关闭深沟寺六区露天市场（含早市）。以及当时《千山晚报》报道了深北办事处、综合执法、城建等部门的工作人员向深沟寺六区露天市场（含早市）经营者做“退路进厅”的工作。另外，在关闭市场决定未能履行的情况下，深北办事处于2013年5月与双龙公司签订的《补充协议书》，由双龙公司经营管理露天市场并从每年收取的管理费中向双龙公司“回拨12万元，冲抵该公司的装修等投资”，其内容即是解决未履行关闭市场允诺而采取的补救措施。以上查明的事实及证据可以认定，存在双龙公司所主张的深北办事处在招商引资过程中允诺关闭深沟寺六区露天市场（含早市）并将上述业户转移至东山林雨农贸大厅经营的行政允诺。二、关于深北办事处不履行被诉“行政允诺”是否违法。行政允诺一经作出，作出机关应当积极兑现、及时履行。本案被诉行政允诺包括二项内容：即关闭露天市场和转移至农贸大厅经营。对于关闭露天市场，目的是为了落实上级机关要求，行使管理本行政区域内发展经济的行政职能，是具有行政目的的行政允诺；对于将露天市场经营者转移至农贸大厅经营，行政机关并没有要求被关闭露天市场后的经营者必须继续经营或到哪里经营的职权，深北办事处作出该项允诺无职权依据。作为行政允诺的相对人，双龙公司基于对该行政允诺的信赖，已经着手实施相关行为，并发生经济支出和利益损失，深北办事处在条件成就时应当履行允诺义务。而不再履行或无法履行时，应当及时采取补救措施，尽可能减少损失。本案中，深北办事处在作出关闭深沟寺六区露天市场（含早市）并将上述业户转移至东山林雨农贸大厅经营的允诺后，由于未能实现该允诺（虽然也通过签订了补充协议等形式予以补救，由于其他原因单方终止了该补充协议），应积极采取其他措施，补偿和减少行政相对人双龙公司的经济损失。但作为行政允诺方，该问题一直未予解决，也未对双龙公司的损失进行任何补偿，现双龙公司起诉确认深北办事处不作为违法的请求应予支持。一审判决确认深北办事处未兑现允诺行为违法并无不当。关于双龙公司提出立山区政府滥用职权未兑现赔偿允诺行为违法的主张。本院认为，与被诉行政允诺相关的二个协议，即房屋租赁协议及补充协议均系双龙公司与深北办事处所签订。即便存在双龙公司主张的立山区政府领导因解决群众上访问题而作出宣布终止补充协议履行的行为，应视为上级机关对下级机关工作的指导和监督，对外发生法律效力的行政行为是深北办事处于6月18日作出的《关于终止双龙农贸市场有限公司对六区占道早市及露天市场的经营管理权的通知》。故对于该主张本院不予支持。关于立山区政府在二审询问中提出双龙公司的起诉已超过法定起诉期限的问题。双龙公司起诉的诉讼请求为确认被告不履行行政允诺的行为违法。根据当时施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，深北办事处于2013年6月18日作出《关于终止双龙农贸市场有限公司对六区占道早市及露天市场的经营管理权的通知》后，一直由立山区国有资产监督管理局解决投资损失问题，并于2014年2月28日委托评估公司对双龙公司因东山林语农贸大厅的投资（装修运营、业户进场装修费）损失进行资产评估。2014年5月12日，评估公司将评估结果的征求意见稿交给立山区政府，依立山区政府询问中陈述，区政府拒绝出具正式的评估报告。自此时行政机关明确拒绝履行行政允诺并不再承诺解决争议。且2015年10月，双龙公司即以深北办事处及立山区政府为被告，将本案争议起诉至法院，故至2016年4月26日双龙公司提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费100元，由上诉人鞍山市立山区深北街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  曹丽华审判员  曹 弘审判员  谭 斌二〇二〇年七月二十八日法官助理尹慧慧书记员赵晓迪(代)