广西壮族自治区百色市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂10行终98号 上诉人（原审原告）百色市右江区万康中草药种植农民专业合作社。住所地百色市右江区龙景街道办事处凡平村那娘屯23号。 法定代表人鄂广国，理事长。 委托代理人刘仲甲，广西桂兴律师事务所律师。 委托代理人陆承德，广西桂兴律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）百色市右江区自然资源局。住所地百色市右江区太平街新隆巷58号。 法定代表人蒙绍祺，该局局长。 委托代理人李桂英，广西齐川律师事务所律师。 上诉人百色市右江区万康中草药种植农民专业合作社与被上诉人百色市右江区自然资源局确认行政行为违法一案，不服右江区人民法院于2020年3月19日作出的（2019）桂1002行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行庭询。上诉人百色市右江区万康中草药种植农民专业合作社（以下简称“万康合作社”）法定代表人鄂广国及其委托代理人刘仲甲、陆承德到庭参加诉讼。被上诉人百色市右江区自然资源局的法定代表人蒙绍祺因公务未能到庭参加诉讼，由其指派黄爱向副局长作为行政机关负责人出庭履行法定职责并与委托诉讼代理人李桂英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2017年2月3日，百色市人民政府作出《百色市人民政府关于右江区征收集体土地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（百政函[2017]26号），同意右江区人民政府上报的征收集体土地青苗和地上附着物补偿标准，其中苗圃按每亩3000元进行补偿。2017年4月，因乐业至百色高速公路国家重点工程建设的需要，被告需征收集体土地作为工程建设用地，原告万康合作社经营的苗圃在该征地范围内，同月18日，万康合作社与被告签订《地上附着物补偿协议书》，被告对原告万康合作社种植的59.618亩桂花苗圃青苗按每株3.50元进行赔偿共计789.30953万元，并已全额支付给万康合作社。同年9月27日，百色市右江区人民政府召开会议，就乐业至百色高速公路项目征地拆迁涉及特殊树种补偿标准等问题进行研究讨论，形成《研究乐业至百色高速公路项目征地拆迁相关问题的纪要》（右政阅〔2017〕53号），会议决定了对桂花、马家柚、沙糖桔等10种树种相应规格型号树木的补偿标准。2018年6月11日，被告作出《关于审定乐百路征地涉及桂花等品种苗圃补偿方案的请示》（右国土资报〔2018〕169号），向百色市右江区人民政府请示拟定对桂花等品种苗圃补偿方案，其中涉及被征地单位或个人经营的桂花等品种有合法手续且可进行移栽的，按百色市人民政府《关于右江区征收集体土地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（百政函（2017)26号）“右江区征收集体土地连片林木补偿标准表”进行补偿，即苗木苗圃3000元/亩。2018年8月，被告经工作核查发现该征地补偿存在问题，遂于2018年8月22日作出《关于要求退回多付征地补偿款的通知》，要求万康合作社退回多付的补偿费771.42413元。后被告于2019年1月18日作出《百色市右江区国土资源局变更〈地上附着物补偿协议书〉（编号：乐百高速百城2017025号）的决定》，决定：一、《地上附着物补偿协议书》（编号：乐百高速百城2017025号）补偿款金额789.30953万元变更为17.8854万元；二、由百色市右江区万康中草药种植农民专业合作社退回乐业至百色高速公路建设（右江区段）协调工作指挥部多付给的771.42413万元。该《变更决定》于2019年1月21日送达给原告万康合作社的法定代表人鄂广国。原告万康合作社不服该变更决定，故讼始。 一审法院审理认为，行政行为一旦作出，即具有确定力及执行力，但对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力和职责。行政机关的自我纠错应采取足够审慎的态度，只有在该行政行为确以影响到实质处理结果或可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损失的情形下，才启动自我纠错程序。本案中，被告基于乐业至百色高速公路国家重点工程建设的需要征收集体土地作为项目建设用地，其中涉及到万康合作社经营的59.618亩桂花苗圃地上附作物补偿问题。原、被告争议的焦点是地上附作物补偿的标准，补偿的依据是《百色市人民政府关于右江区征收集体土地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（百政函〔2017〕26号文件），该文件中规定了连片林木苗圃以每亩3000元补偿，而被告在与原告签订《地上附着物补偿协议书》时对青苗进行补偿是依据百色市右江区人民政府作出的《研究乐业至百色高速公路项目征地拆迁相关问题的纪要》（右政阅[2017]53号），以胸径、苗高规格单株计算补偿数额。本院认为，百色市人民政府作出的《百色市人民政府关于右江区征收集体土地青苗和地上附着物补偿标准的批复》是征收集体土地青苗和地上附着物补偿标准的主要依据，因涉及原告种植的桂花树在该文件中没有规定，故百色市右江区人民政府形成会议纪要予以规定，但该会议纪要决定的补偿标准不能与市人民政府的批复相违背，即不能以株数取代连片林木苗圃的补偿计算方式。根据在案证据可知，原告种植的是连片的树苗，不符合以单株进行补偿的条件，原告的地上附作物补偿应按连片林木苗圃的标准予以执行，被告以单株计算进行补偿损害了国家利益，明显不当，应予纠正。被告于2019年1月18日作出《百色市右江区国土资源局变更〈地上附着物补偿协议书〉（编号：乐百高速百城2017025号）的决定》系被告发现原行政行为不当而采取的自我纠错行为，被告作出变更决定后已将相关文书送达原告，告知变更的事实依据及原告享有的救济权利，该行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。据此，原告的诉请无事实和法律依据，本院不予支持。据此判决：驳回原告百色市右江区万康中草药种植农民专业合作社的诉讼请求。一审判决后，原告万康合作社不服，在法定期限内向本院提起上诉。 上诉人万康合作社上诉称，一、一审法院判决认定基本事实错误。 上诉人百色市右江区万康中草药种植农民专业合作社与被上诉人百色市右江区自然资源局签订的《青苗及地上附着物补偿协议书》已经履行完毕。一审判决认为的“行政行为一旦作出,即具有确定力及执行力,但对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为,行政机关具有自我纠错的权力和职责。”的表述,将被上诉人签订和履行合同的行为等同与行政机关依职权作出的行政行为,属于认定基本事实错误。 二、一审法院判决适用法律、法规错误。 双方签订和履行的《青苗及地上附着物补偿协议书》的行为受《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国民法总则》等法律规范的约束,一审法院判决以“行政机关具有自我纠错的权力和职责”为由,否定《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国民法总则》在本案中的法律地位,属于适用法律错误。 一审法院判决不适用最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释(2019)17号),属于适用法律不当。 三、上诉人百色市右江区万康中草药种植农民专业合作社请求确认被上诉人百色市右江区自然资源局变更协议的行为违法并予以推销,有事实和法律依据,一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求,违反法律的相关规定,损害上诉人的合法权益。 综上,上诉人百色市右江区万康中草药种植农民专业合作社特提起上诉,请求二审法院支持上诉人的上诉请求。 被上诉人百色市右江区自然资源局答辩称，一、一审判决认定事实清楚。2017年4月,因乐业至百色高速公路国家重点工程建设的需要，答辩人依职权对沿路集体土地进行征收征用,上诉人经营的连片林木苗圃约59.618亩土地在征收土地范围内,根据《百色市人民政府关于右江区征收集体土地青苗和地上附着物补偿标准的批复》(百政函(2017)26号文件)规定连片林木苗圃以每亩3000元进行补偿,涉案上诉人种植的是连片的林木苗圃,其地上附着物补偿应按连片林木苗圃的标准子以执行,即应按3000元/亩计算,补偿金额应为17.8854万元。但本案在签订《地上附着物补偿协议书》时适用单株补偿标准计算实属不当,且不当的适用补偿标准计算的补偿金额789.30953万元,远远高于实际应得的补偿金额,明显不当,应予纠正,如果继续履行不当行政协议无疑会给国家利益、社会公共利益造成重大损失，因此,答辩人基于行政优益权,在发现不当的行政行为可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损失的情形下,依职责采取自我纠错行为,根据事实作出变更决定,事实清楚,理由充分。 二、一审判决适用法律正确。 《中华人民共和国土地管理法》及实施条例关于国家征收土地的规定、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款的规定:“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼……(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议,土地房屋征收补偿协议等协议的”,(最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》)第一条:行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第十一项规定的行政协议。第二条:公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理……(二)土地、房屋等征收征用补偿协议。 根据以上法律法规规定,涉案《青苗及地上附着物补偿协议书》已被明确属于行政协议,即系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,基于行政机关无法作为行政诉讼原告,因此为维护国家和社会公共利益,根据行政法原则及行政优益权,行使国家行政权的行政主体基于国家行政管理与公共利益的需要,享有单方变更权,单方面变更行政协议。因此,答辩人作为行政机关依职权变更涉案行政协议符合法律规定,适用法律正确。 基于以上事实和理由,我局认为一审判决认定事实清楚,适用法律正确,程序合法。上诉人百色市右江区万康中草药种植农民专业合作社的上诉请求不能成立,请求二审法院依法驳回其上诉请求,维持一审正确判决 经审理查明，一审判决确认的证据合法有效，可以作为本案认定事实的依据。本院查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，双方当事人争议焦点是：百色市右江区自然资源局作出的《百色市右江区国土资源局变更〈地上附着物补偿协议书〉（编号：乐百高速百城2017025号）的决定》是否合法。 上诉人万康合作社经营的59.618亩桂花苗圃地上附作物，由于国家建设乐业至百色高速公路国家重点工程建设的需要征收万康合作社所在地的集体土地作为项目建设用地，其中涉及到上诉人万康合作社经营的59.618亩桂花苗圃地上附作物补偿问题。乐业至百色高速公路沿线被征收土地补偿的依据是《百色市人民政府关于右江区征收集体土地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（百政函〔2017〕26号文件），该文件中规定了连片林木苗圃以每亩3000元补偿，而被上诉人与上诉人签订《地上附着物补偿协议书》时，对苗圃地上附作物进行补偿没有依据百色市政府批复函的标准来签订协议，而是依据百色市右江区人民政府自行作出的右政阅[2017]53号《研究乐业至百色高速公路项目征地拆迁相关问题的纪要》，以胸径、苗高规格单株计算补偿数额为标准，这是错误的。百色市人民政府作出的《百色市人民政府关于右江区征收集体土地青苗和地上附着物补偿标准的批复》是乐业至百色高速公路右江区路段征收集体土地青苗和地上附着物补偿标准的主要依据，乐业至百色高速公路右江区路段的征地标准都应以此为标准。对于涉及原告及部分被征地群众种植的作物在该批复文件中没有规定的，百色市右江区人民政府形成会议纪要予以规定是没有错的，但会议纪要决定的补偿标准不能与市人民政府的批复相违背，即不能以株数取代连片林木苗圃的补偿计算方式。本案上诉人种植的是连片的树苗，不符合以单株进行补偿的条件，上诉人的地上附作物补偿应按连片林木苗圃的标准予以执行，被上诉人以单株计算进行补偿损害了国家利益，明显不当，应予纠正。因此，被上诉人在履行行政协议过程中，发现协议的相关补偿条款严重损害国家利益的情形后，于2019年1月18日作出《百色市右江区国土资源局变更〈地上附着物补偿协议书〉（编号：乐百高速百城2017025号）的决定》纠正自己的错误行为，被上诉人作出变更决定后已将相关文书送达上诉人，告知变更的事实依据及上诉人享有的救济权利，该行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人请求撤销该变更协议，是没有事实和法律依据的。 综上所述，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律和判决正确。上诉人上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人万康合作社负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗锡平 审 判 员 罗 敏 审 判 员 许彩乐 二〇二〇年七月十五日 法官助理 劳 珍 书 记 员 苏燕艳