河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1865号上诉人（一审原告）扈高峰,男,汉族,1987年10月3日生,住沈丘县。被上诉人（一审被告）沈丘县人民政府。法定代表人刘国庆,县长。委托代理人李晓强,沈丘县人民政府工作人员。委托代理人李云峰,沈丘县人民政府法律顾问。扈高峰因与沈丘县人民政府拆迁补偿协议一案，不服周口市中级人民法院（2020）豫16行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。周口市中级人民法院一审查明：扈高峰系沈丘县东城街道办事处大于楼居委会大于楼自然村村民,在该村有房屋一处。2019年1月10日,河南省人民政府作出豫政土【2019】8号《河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批城市建设用地的批复》,同意沈丘县征收北马庄居委会等5个农村集体经济组织集体建设用地36.6504公顷(包括大于楼居委会16.9737公顷建设用地),作为沈丘县第一批城市建设用地。随后,沈丘县人民政府启动高铁片区(棚户区)改造项目,扈高峰房屋被纳入拆迁范围。2019年4月1日,扈高峰将房屋全部腾空后向棚户区改造拆迁安置指挥部申请验收并申请领取拆迁补助。同日,征收人员进行了验收。2019年4月3日,沈丘县东城街道办事处与扈高峰签订了《沈丘县东城办事处高铁片区(棚户区)改造拆迁与补偿协议书》，就项目地点、房屋及其他附属物基本情况、拆迁安置补偿、搬迁、补偿金额支付时间及方式等事项进行了约定。同日,扈高峰选取安置房屋2套,面积280平方米,沈丘县东城街道办事处向扈高峰以银行转账的方式支付了补偿款,此后,扈高峰房屋被拆除。2019年6月18日，大于楼行政村村民潘峰等六人不服《河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批城市建设用地的批复》(豫政土【2019】8号),向河南省人民政府申请行政复议。河南省人民政府于2019年9月3日作出豫政复决【2019】2538-2543号《行政复议决定书》,决定:撤销《河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批城市建设用地的批复》(豫政土【2019】8号)批准征收大于楼居委会16.9737公顷集体建设用地的行为。扈高峰遂提起本案诉讼,请求确认其与沈丘县人民政府签订的《沈丘县东城办事处高铁片区(棚户区)改造拆迁与补偿协议书》无效。周口市中级人民法院一审认为：行政协议兼具行政性和合同性的双重特征。对于行政协议作出无效认定应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于“无效行政行为”和《中华人民共和国合同法》关于“合同无效”的规定。案涉补偿协议是双方经过协商订立,是双方真实意思表示,并不存在上述法律规定的行政行为无效或合同无效的情形。并且协议签订后,扈高峰将房屋交付拆除,领取补偿款并选取安置房,协议已经实际履行。关于扈高峰主张征地批复被撤销、协议自始无效问题,首先,从协议内容来看,河南省人民政府的征地批复并不是双方签订协议的依据，不能因征地批复被撤销而直接否定协议的效力,并且该协议签订时沈丘县人民政府实际已取得河南省人民政府的征地批复,虽然该批复后来被撤销,但依据现行《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定,签订安置补偿协议并不以取得征地批复为前提条件,并且依据该条规定,申请征收土地前要与拟征收人土地所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议,无论是依据协议签订时还是本案诉讼时的法律规定,均不存在违反法律强制性规定的情形,扈高峰以征地批复被撤销为由主张协议无效的理由明显不能成立。综上,扈高峰确认协议无效的诉讼请求不能成立,依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,一审法院判决:驳回扈高峰的诉讼请求。扈高峰不服一审判决，向本院上诉称：1.补偿协议并非上诉人自愿签署,并非上诉人真实意思表示,且是上诉人及其家人在遭受严重胁迫情况下形成的,根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，案涉补偿协议应属无效合同。2.案涉补偿协议存在违反法律行政法规的强制性规定的情形,属于无效合同。合法的农用地转用审批手续是签订拆迁补偿协议的前提,违法的(豫政土【2019】8号)征地批复被撤销,其法律效力自始无效,后期签订的拆迁补偿协议违反了《中华人民共和国土地管理法》对农用地转为建设用地的强制性规定,属于重大且明显违法情形,属《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五）项所规定的，违反法律、行政法规的强制性规定的无效情形。3.一审判决援引现行《中华人民共和国土地管理法》属于法律适用错误。一审判决书以现行土地管理法第四十七条规定,签订安置补偿协议不以取得征地批复行为为前提条件，但是修订后的现行土地管理法是2020年1月1日起实施,本案的补偿协议是2019年4月签订,因此不能适用现行土地管理法的规定,一审判决书适用法律错误。综上所述,其认为一审判决认定事实不清、适用法律错误,故请求撤销一审判决，改判支持其诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为：（一）本案诉讼系行政协议纠纷。一审法院按照行政协议纠纷处理适当。行政协议指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议具有四个要素：主体要素必须一方为行政机关；目的要素必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；内容要素协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；意思要素必须双方协商一致。涉案《沈丘县东城办事处高铁片区(棚户区)改造拆迁与补偿协议书》符合上述情况，属于行政协议。（二）涉案行政协议有效。协议经协商订立，是双方真实意思表示，故该行政协议依法成立、有效。涉案行政协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政行为无效情形，也不存在《中华人民共和国合同法》规定的合同无效的情形。1.《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。”本案中，被上诉人具有签订补偿协议的主体资格，签订协议时征收批复尚未被撤销，不存在没有依据的情形，即使后来涉案征地批复被撤销，该补偿协议也不属于重大且明显违法情形。故涉案行政协议不属于行政诉讼法规定的行政协议无效情形。2.《中华人民共和国合同法》第五十二条规定:“有下列情形之一的,合同无效:……（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。本案不存在违反法律、行政法规的强制性规定的情形。首先，虽然涉案行政协议签订、履行后，征地批复被撤销，但是该撤销行为没有发生在签订协议之前，双方没有故意违反之意。其次，当时《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。该规定是用来规范行政机关在履行行政管理或者公共服务职责时应当遵循的审批制度，侧重于行政管理性；而涉案行政协议的内容是关于房屋的补偿及安置，侧重于合同的自愿与合法性。协议的效力审查与行政管理审查无必然的因果关系，一审法院援引修订后的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条有关签订安置补偿协议并不以取得征地批复为前提条件的规定，强调说明了行政机关应当履行审批的法律规定与行政协议效力的法律规定属于不同层面的法律问题。故本案不存在违反法律、行政法规的强制性规定，不属于《中华人民共和国合同法》规定的无效的情形。3.涉案行政协议的签订符合修订前、后《中华人民共和国土地管理法》有关行政审批和保护被征收人合法利益等规定的精神。涉案(豫政土【2019】8号)征地批复被撤销后，沈丘县人民政府应当及时采取补救措施，积极实现行政管理目的，按照现行的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，应主动依此行政协议的签订、履行情况及时申请征收涉案土地。（三）涉案行政协议并不损害上诉人的合法权益。按照现行的《中华人民共和国土地管理法》第四十八条的规定，对于征收土地应当支付的土地补偿费、安置补助费等均已在涉案行政协议中涵盖，该行政协议公平、合理，且已履行。本案中，上诉人将房屋腾空交验、签订协议，选取了安置房屋并领取了协议约定的补偿款；被上诉人将上诉人交付的房屋进行拆除，为上诉人出具了选房证明，并向上诉人支付了协议约定的补偿款，协议已实际履行。故上诉人诉称的协议并非其自愿签署,并非真实意思表示的主张显然不能成立；上诉人诉称的安置房屋尚未交付的问题，因上诉人已经选取了安置房，具体交付按双方约定执行即可，该诉称并不能成为主张行政协议无效的理由。综上，上诉人以征地批复被撤销为由主张之前签订的补偿协议无效的理由不成立，其诉讼请求应当依法驳回。一审法院行政判决认定事实清楚、适用法律法规正确，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人扈高峰负担。本判决为终审判决。审判长  肖海生审判员  陈红云审判员  苗春燕二〇二〇年七月十日法官助理王红媛书记员董凯莉