广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终613号上诉人（原审原告）：蔡树伟，男，1963年12月28日出生，汉族，住广东省中山市。被上诉人（原审被告）：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：张秀斌，该局工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省自然资源厅，住所地广东省广州市天河区********，统一社会信用代码11440000MB2D02159F。法定代表人：陈光荣，厅长。委托代理人：李娜，广东省自然资源厅工作人员。委托代理人：刘海辉，广东金桥百信律师事务所律师。上诉人蔡树伟因与被上诉人中山市自然资源局(以下简称市自然资源局)、广东省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）政府信息公开纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院(2019)粤2071行初1934号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：2019年8月12日，蔡树伟向市自然资源局申请公开政府信息，同时提交了政府信息公开申请表，该申请表载明申请所需政府信息的内容为：“1.中山市土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案报省自然资源厅的资料信息；2.（2006-2020年）中山市土地利用总体规划调整完善方案（包括规划图）报省人民政府有关部门批复的资料信息。3.中山市土地利用总体规划（2010-2020）年追加规模落实方案批复资料的信息”。市自然资源局收到申请后，认为蔡树伟的政府信息公开申请内容不明确，于2019年8月15日作出《关于政府信息公开补正申请告知书》（中山自然资公告[2019]1070号），告知蔡树伟限期补正其申请政府信息公开的具体内容。2019年8月27日，蔡树伟向市自然资源局提交补正材料书，载明申请政府信息公开的内容由原来的三点补正为以下两点：“1、中山市土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案报省自然资源厅审查报批的内容资料的信息。2、中山市古镇镇土地利用总体规划追加规模落实方案报市自然资源局审查后呈上省政府有关部门审批资料的信息”。同年9月3日，市自然资源局作出1150号答复，告知蔡树伟其申请公开的两项政府信息属于该局在日常工作中的内部管理信息和处于审查中的过程性信息，依法不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息，因此，决定不予公开。市自然资源局于同年9月4日将上述答复向蔡树伟送达。蔡树伟不服，于同年9月9日向省自然资源厅申请行政复议。省自然资源厅同年9月11日受理后，经审查，于同年10月29日作出412号行政复议决定，认为蔡树伟申请公开的信息属于行政机关在履行土地管理职能过程中形成的过程性信息，而市自然资源局在涉案答复中同时认定属于内部管理信息和过程性信息，未对内部管理信息和过程性信息进行区分，存在不当，但鉴于未对蔡树伟的实体权利义务产生影响，该厅对此予以指正，并决定维持前述答复。省自然资源厅于同年10月31日分别将该行政复议决定书送达蔡树伟、市自然资源局。蔡树伟仍不服，诉至原审法院，请求：1.撤销市自然资源局作出的中山自然资公告(2019)1150号关于政府信息公开申请的答复（以下简称1150号答复）和省自然资源厅作出的粤自然行复[2019]412号行政复议决定书（以下简称412号行政复议决定），并责令市自然资源局依法公开蔡树伟申请公开的事项；2.诉讼费用由市自然资源局和省自然资源厅承担。原审法院另查明，原中山市国土资源局于2017年5月19日发布了《关于〈中山市古镇镇土地利用总体规划（2010-2020）〉追加规模落实方案（古镇站TOD综合开发项目）的批后公告》，载明“根据《广东省国土资源厅关于下达国家追加我省新一轮土地利用总体规划城乡建设用地规模的通知》（粤国土资规划发[2013]132号）以及《广东省国土资源厅关于印发〈广东省土地利用总体规划城乡建设用地追加规模落实方案编制技术指南〉的通知》（粤国土资规划发[2013]144号的要求，我局组织编制《中山市古镇镇土地利用总体规划（2010-2020年）》追加规模落实方案（古镇站TOD综合开发项目），并于2017年5月4日经广东省国土资源厅批复同意（粤国土资规划改复[2017]91号），现将方案公告如下：……”。原审庭审中，蔡树伟确认经补正后，其向市自然资源局申请公开的两项政府信息属于市自然资源局上报土地利用总体规划方案过程中的审批材料，并认为既然土地利用总体规划已经批准并予以公告，之前的审批材料也应当予以公开。原审法院认为，本案系政府信息公开纠纷。《政府信息公开条例》第三十六条第（三）项规定,对申请公开的政府信息,属于不予公开范围的,应当告知申请人并说明理由。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条规定:“行政机关向申请人提供的政府信息,应当是正式、准确、完整的,申请人可以在生产、生活和科研中正式使用,也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此,行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。”而对于过程性信息，《政府信息公开条例》第十六条第二款亦作了相关规定，即“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。”本案中,蔡树伟向市自然资源局申请公开的政府信息为：“1、中山市土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案报省自然资源厅审查报批的内容资料的信息。2、中山市古镇镇土地利用总体规划追加规模落实方案报市自然资源局审查后呈上省政府有关部门审批资料的信息”。由此可见，其申请公开的政府信息实际上是土地行政管理部门在履行土地管理职能过程中上下级行政机关之间内部“意思形成”的信息,具有“过程性”和“非终极性”的特点,不直接对外产生实际影响,对蔡树伟的合法权益明显也不产生实际影响,故根据上述规定，不属于政府信息公开的范围。据此，市自然资源局在法定期限内作出1150号答复并依法送达给蔡树伟,已履行了法定的告知义务。省自然资源厅在收到蔡树伟的行政复议申请后,根据行政复议法及其实施条例的规定,履行了受理、答复通知、复议审查等法定职责,于法定期限内作出被诉412号行政复议决定,维持了市自然资源局1150号答复，并对该答复中未对内部管理信息和过程性信息进行区分的观点予以指正，结论正确，并无不当。综上所述,市自然资源局作出的1150号答复及省自然资源厅作出的412号行政复议决定合法,蔡树伟提出的诉讼主张不能成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项、第（八）项的规定,判决如下：驳回蔡树伟的诉讼请求。案件受理费50元，由蔡树伟负担。上诉人蔡树伟不服上述判决，向本院提起上诉称：一、土地利用总体规划的编制关系到人民群众的切身利益，符合《政府信息公开条例》第十九条的规定，属于主动公开的政府信息。蔡树伟的住处在两项“规划”编制的范围内，规划编制的规定条款与蔡树伟拥有的宅基地适用情况密切相关，根据上述条例的相关规定，市自然资源局应主动公开涉案信息，否则就侵犯了蔡树伟的知情权与监督权。二、蔡树伟在提交涉案政府信息公开申请时，两项“规划”已经向社会公众发出了公告并已实施，说明两项“规划”编制的报批程序资料已经获得了上级行政机关作出的批复，据此可以认定两项“规划”编制的报批资料已作为批复的依据，并非出于讨论、研究或者审查的过程性文件。因此蔡树伟申请公开的政府信息不属于不予公开的过程性信息。综上，请二审法院：1.撤销原审法院作出的（2019）粤2071行初1934号行政判决书；2.改判支持蔡树伟的全部诉讼请求；3.一审、二审诉讼费由市自然资源局承担。被上诉人市自然资源局辩称，我局已依法全面、恰当地履行政府信息公开的职责，所作出的具体行政行为程序及实体内容皆合法，应予维持，请二审法院依法驳回蔡树伟的全部上诉请求。被上诉人省自然资源厅辩称，市自然资源局作出涉案答复已履行了信息公开的法定职责，我厅作出粤自然行复[2019]412号行政复议决定书维持涉案答复，处理结果正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请二审法院驳回蔡树伟的上诉请求。本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案是政府信息公开纠纷。依照《政府信息公开条例》第十六条第二款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”本案中，蔡树伟向市自然资源局申请政府信息公开的事项为“1、中山市土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案报省自然资源厅审查报批的内容资料的信息；2、中山市古镇镇土地利用总体规划追加规模落实方案报市自然资源局审查后呈上省政府有关部门审批资料的信息”，该信息实质是市自然资源局在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，除非法律、法规、规章另有规定，否则可以不予公开。故，市自然资源局在法定期限内作出中山自然资公告[2019]1150号《关于政府信息公开申请的答复》，告知蔡树伟不予公开，并无不当。省自然资源厅作出粤自然行复[2019]412号行政复议决定书维持涉案答复亦无不当，本院依法予以维持。综上所述，蔡树伟上诉理据不足，本院不予采纳，其上诉请求，本院依法予以驳回。原审判决认定事实清楚，处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人蔡树伟负担。本判决为终审判决。审判长  刘满星审判员  高 琳审判员  王 昕二〇二〇年六月二十九日书记员  李海珠