河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行终271号上诉人（原审原告）张红宪，男，汉族，1959年5月15日出生，住河南省巩义市。上诉人（原审原告）景爱荣，女，汉族，1956年4月1日出生，住河南省巩义市。二上诉人共同委托代理人：陈清波，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）巩义市孝义街道办事处，住所地河南省巩义市孝义路**。统一社会信用代码：114101817571010574。法定代表人高明，主任。行政机关出庭应诉负责人任明霞，该单位党工会委员。委托代理人张西武，河南星光律师事务所律师。上诉人张红宪、景爱荣因诉被上诉人巩义市孝义街道办事处其他行政行为一案，不服巩义市人民法院（2020）豫0181行初17号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审审理查明：张红宪于1998年12月通过竞买取得了中国杜甫诗画院的房产，该房产属于临街局部四层楼房，拍卖房产价款包括该房产所占用的土地使用权。该临街楼房产后面系小吃不夜城。2020年4月13日，巩义市孝义街道办事处在该小吃不夜城张贴《通告》，《通告》内容为，“根据巩义市永昭陵统一规划，本院内所有商户迅速搬迁构筑物均在规划蓝线范围内，按照规划本院将在三日内拆除，所有构筑物请在此期限内迅速腾空…”。该院内的构筑物尚未拆除。原审法院认为：本案所涉《通告》系被告巩义市孝义街道办事处张贴，但该《通告》仅是一种公示告知行为，并未对张红宪、景爱荣的权利义务产生实际影响，《通告》不具有法律上的强制力，被告也不能基于《通告》依法对小吃不夜城直接实施拆除，小吃不夜城内的构筑物在本案庭审时也未被拆除。故，即使小吃不夜城内的构筑物系原告所称的由景爱荣所建，二原告的起诉也不符合法律规定，应予驳回。《通告》内容不涉及到张红宪竞买的中国杜甫诗画院的拆除，二原告以中国杜甫诗画院系其合法竞买为由主张撤销《通告》，也不成立。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项，第六十九条第一款第八项之规定，裁定：驳回原告张红宪、景爱荣的起诉。上诉人张红宪、景爱荣不服，上诉请求：1.依法撤销河南省巩义市人民法院作出的(2020)豫0181行初17号行政裁定；2.依法撤销被上诉人于2020年4月13日对上诉人作出的《通告》的行政行为；3.本案一审、二审案件受理费由被上诉人承担。事实与理由：一、案涉土地是否系上诉人张红宪竞买中国杜甫诗书画院所得不是本案争议焦点，案涉小吃不夜城是上诉人夫妻所建造和修缮，上诉人诉讼主体当然适格，一审法院审理方向存在重大错误。1.案涉院落为上诉人张红宪拍卖所得，案涉房屋为上诉人夫妻所建造和修缮。巩义市新华路216号院是为建设中国杜甫诗书画院于1991年经过巩义市土地管理局征收。后因杜甫诗书画院与他人产生经济纠纷，被郑州市中级人民法院整体全部查封。原告张红宪1998年通过郑州市中级人民法院拍卖竞买所得，并于第二年对院落进行修缮和改造后，将部分房屋出租用于宏达小吃不夜城的经营，各商户合法经营至今。上述事实有上诉人提供的证据予以证明，即巩计字（91)第98号《关于建设杜甫诗书画院基建计划的批复》、1992年8月23日巩义市土地管理局巩土纪征字[1992]44号《关于建设杜甫诗书画院征地的补偿安置方案》、《拍卖成交确认书》、(1998）郑法协执字第258号《河南省郑州市中级人民法院协助执行通知书》、《房屋所有权证书》；2.上诉人提供的证据《房屋租赁合同书》（原告景爱荣与商户签订）若干份，充分证明小吃不夜城是由上诉人将房屋出租于商户用于经营。3.被上诉人提供的证据《永昭陵附属物清点明细表》(2020年3月14日制作）记载简易房、水泥地平等所有者为张继典（被告儿子）。可知，被上诉人在作出《通告》时知晓案涉房屋属于上诉人一家所有。即被上诉人作出《通告》的行政相对人为上诉人。4.被告行为已经给上诉人造成实际经济损失，即实质性影响，上诉人是行政相对人，诉讼主体适格。被上诉人在张贴《通告》后，已经组织相关人员从2020年4月17日—4月25日多次催促商户搬离，并且联合其他食药局、行政执法中队、派出所、武装部、消防等行政管理部门恶意、频繁多次、有针对性的多次检查小吃不夜城的经营商户，特别是2020年4月24日下午到25日晚上连续30多个小时，由孝南村委派郭红军、李运锋（三孬）、景喜成（小成）、董孝增等十几人昼夜驱赶并恐吓商户4月27日要进行强拆，还造谣说“香辣兔头”昨天晚上东西都没来得及搬，政府就全部给扒了，70％商户连夜搬离。不再向原告缴纳租金，并要求解除合同赔偿损失。2020年5月9日上午孝南村委董孝增、小吃不夜城商户李永安组织小吃不夜城商户到孝义街道办上访，要求张红宪退房租。因此，被告的行为已经给原告造成了实际的经营损失，已经造成了实质性影响。原告具有诉的利益，是被诉行政的行政相对人是适格的原告。二、被诉行为给上诉人造成了严重的实际影响，是可诉的行政行为。一审法院认为《通告》是一种公示告知行为，并未对上诉人的权利义务产生实际影响错误。案涉《通告》已经对外张贴，多数商户已经被迫搬离，上诉人不仅仅损失了租金，还要承担合同不能履行的赔偿责任，被上诉人的行为已经给上诉人造成实质影响和经济损失，上诉人具有实体诉讼利益。《最高人民法院关于案例指导工作的规定》实施细则第二条规定：“指导性案例应当是裁判已经发生法律效力，认定事实清楚，适用法律正确，裁判说理充分，法律效果和社会效果良好，对审理类似案件具有普遍指导意义的案例。”在再审申请人李建永诉被申请人秦皇岛市北戴河区人民政府限期拆除通知一案（案件号：（2019）最高法行申3347号）中，最高院认为：“本案中，北戴河区政府所作的限期拆除通知，不仅仅是程序性告知，其直接设定了李建永的义务，对李建永的合法权益已经产生了不利影响，属于可诉的行政行为。”本案被上诉人作出《通告》即属于上述情况，其不仅是属于程序性告知行为，而且已经包含了“在三日内拆除、迅速搬离”的行政处理决定。对上诉人造成了实际经济损失，属于可诉的行政行为。三、被诉行为属于严重违法的行政行为，应予撤销。（一）被上诉人作为派出机构，没有相应的行政职权。案涉房屋属于巩义市城市规划区内，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，针对城市规划区内的违法建筑，有权责令限期拆除的行政主体是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，被上诉人孝义街道办作为巩义市人民政府的派出机构，虽然在行政级别上与乡、镇人民政府相似，但并无相应的查处职权。即相关房屋的合法问题认定及处理权限应当是属于县级以上地方人民政府城乡规划主管部门。另外，《通告》告知：“根据巩义市永昭陵统一规划，本院内所有商户迅速搬迁，构筑物均在蓝线范围内”，而根据《城市蓝线管理办法》（中华人民共和国建设部令145号）第十二条、第十三条规定，县级以上地方人民政府建设主管部门（城乡规划主管部门）负责城市蓝线范围内有关违规查处。因此，无论如何，被上诉人作为派出机构，无权依据城乡规划法、城市蓝线管理办法取得相应职权，被上诉人作出案涉《通告》属于无职权的行政行为。（二）被上诉人作出《通告》程序严重违法。根据《行政处罚法》、《行政强制法》和《城乡规划法》等相关法律规定，被上诉人则应当依照法定程序进行，即首先办理立案审批、调查规划等手续、后告知听证权利、举行听证程序、制作限期拆除决定。也未告知上诉人可通过申请复议或提起行政诉讼进行救济的途径和期限。被上诉人未提供任何证据证明履行了上述程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案属于上述情况，符合应予确认无效的行政行为。四、一审法院审理程序上存在重大问题。一审法院将本案审理重点颠倒，明知上诉人诉讼主体适格的情况下，仍然就房屋权属问题进行长时间的反复审理，直到庭审结束（11:30)。至于被告是否具有相应职权，作出行政行为程序是否合法，依据事实是否充足，是否具有法律依据一概不审。程序上严重违法了公平公正原则。另，为了使本案的事实更加清楚，上诉人申请了证人出庭作证，而一审法院却置上诉人的申请于不顾，剥夺了上诉人的诉讼权利，审理程序严重错误。总之，上诉人提供的证据《房屋租赁合同书》（原告景爱荣与商户签订）若干份，被上诉人提供的证据《永昭陵附属物清点明细表》(2020年3月14日制作）均能证明上诉人对案涉房屋享有实质权利，案涉院落是否属于上诉人张红宪竞买中国杜甫诗书画院所得不是本案的重点，上诉人提供的证据能够证明是本案适格原告即可。一审法院的庭审程序严重违法了公平公正原则，严重侵犯了上诉人的诉讼权利。且《通告》不仅是程序性告知行为，而且已经包含了“在三日内拆除、迅速搬离”的行政处理决定，对上诉人造成了实际经济损失，属于可诉的行政行为。一审裁定在事实认定、法律适用、审理程序等都存在严重的错误，望二审法院支持上诉人的上诉请求。巩义市孝义街道办事处答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院二审期间，上诉人向本院提交以下证据：1.两张微信图片，证明小吃不夜城已被拆除完毕。2.视频两段，证明被上诉人拆除现场的视频及公安局出警处理的情况。3.接处警登记表，出警人员表示该拆除行为是街道办实施的。上述证据共同证明被上诉人依据《通告》实施了拆除行为，该通告是执行依据，是可诉的行政行为。对上诉人提交的证据，被上诉人发表质证意见称，对证据的真实性没有异议，对证明目的有异议。被上诉人实施拆除是与商户签订书面同意拆除的证明后拆除，不是依据通告拆除，拆除前也对现场进行了录像。被上诉人二审期间向本院提交以下证据：商户同意拆除的证明9份。证明被上诉人与商户协商后进行拆除，不是依据《通告》进行的拆除。上诉人发表质证意见称，对证据三性均不予认可，租赁户没有权利进行同意拆除租赁物。对双方二审提交的证据，本院经审查认为，上诉人二审提交的证据证明了涉案小吃城已经拆除的事实，本院予以确认。被上诉人二审提交的证据不属于行政诉讼中二审期间“新的证据”，本院不予采纳。本院二审查明，涉案的小吃不夜城已经拆除。另查明，张红宪、景爱荣已向巩义市人民法院提起诉讼，请求确认巩义市孝义街道办事处拆除涉案小吃城的行为违法。巩义市人民法院已受理。本院经审理查明的其余事实与一审查明的事实一致。本院认为：从被诉《通告》的内容来看，其对需要搬迁的构筑物范围进行了界定，明确告知所有商户应迅速搬迁、涉案的小吃城将在三日内拆除等。被上诉人发布该《通告》的行为，事实上是其对涉案小吃城实施拆除之前的告知行为，是被上诉人实施拆除之前的阶段性行为，对该行为合法与否的法律评价，可以被被上诉人实施的拆除行为合法与否予以吸收，继续审理《通告》对解决行政争议和救济当事人权利并无实际意义，因此，上诉人无需对《通告》的合法性单独提起诉讼。一审法院裁定驳回起诉结果正确，本院依法予以维持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年七月二十二日书记员  李燕辉