广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终543号上诉人（原审原告）：梁亚弟，男，汉族，1979年10月12日生，住广东省吴川市。委托代理人：龙劲韬、郑智辉，均为广东大钧律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：吴川市人民政府。住所地：吴川市文明路**。法定代表人：曹栋，市长。委托代理人：詹树迅，吴川市法制局干部。委托代理人：黄潮进，吴川市国土资源局干部。原审第三人：梁观养，男，汉族，1974年12月21日生，住吴川市。原审第三人：吴川市黄坡镇林屋村民委员会山溪洋村民小组。负责人：李兴智，该村民小组长。上诉人梁亚弟因与被上诉人吴川市人民政府、原审第三人梁观养、吴川市黄坡镇林屋村民委员会山溪洋村民小组（以下简称山溪洋村民小组）土地行政登记纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院作出的（2017）粤08行初159号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2008年，梁观养以危房漏水，急需新建为由，申请集体建设用地。吴川市黄坡镇林屋村民委员会大茅村民小组（以下简称大茅村民小组）在《吴川市城乡建房用地审批表》中的村民小组意见栏注明：“经大茅村小组研究决定，同意该户报建。”并加盖山溪洋村公章，梁超荣、何观富在负责人处签名及加盖个人的私章。《吴川市城乡建房用地审批表》中，四至为：东至空地、南至空地、西至空地、北距梁康福宅2.4米；在四至平面图一栏，显示土地的四至以及面积为120平方米，并有两人在调查、丈量人处签名。吴川市黄坡镇林屋村民委员会（以下简称林屋村委会）于2008年6月18日作出意见：“同意申报，请给予审批。”原吴川市规划国土资源局于2008年6月28日作出意见：“经调查该地属建设用地，符合规划，无争议，同意上报审批。”吴川市黄坡镇人民政府于2008年12月13日作出意见：“同意上报审批。”吴川市国土资源局于2010年1月20日作出意见：“同意呈批。”2010年5月10日，吴川市国土资源局向梁观养作出吴国土资（集建）字[2010]1196号《关于批准农村居民住宅用地的批复》，该批复的主要内容为：根据《中华人民共和国土地管理法》《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》和吴府[2009]72号文的规定，经吴川市国土资源局审查，同意梁观养使用位于黄坡镇林屋村委会大茅村的集体建设用地，面积为120平方米，作住宅用地，其四至是：东至空地、南至空地、西至空地、北至梁康福宅距2.4米；有关补偿问题，按有关规定办理；梁观养必须及时办理土地登记手续。2014年，梁观养申请涉案土地使用权的登记。在《地籍调查表》中的“权属调查记事及调查员意见”栏，调查员于2014年9月16日注明：“经现场核查，该宗地符合规划、权属清楚、无争议，可以进行该宗地测量。”调查员于2014年9月16日在地籍勘丈记事栏注明：“经检查，该宗地界址线清楚、界址施测正确。”吴川市国土资源局黄坡国土资源所于2014年9月16日在“地籍调查结果审核意见”栏注明：“合格。”在地籍调查表的“邻宗地指界人姓名”栏，有“梁康福”的签名；在“本宗地指界姓名栏”，有梁观养的签名。吴川市国土资源局于2014年8月15日作出《土地登记申请审核情况公告》，将梁观养申请办理涉案土地登记的审核情况予以公告，该公告将涉案土地的北至“梁康福宅”更正为“梁上福宅”，并告知如对公布的土地使用权、所有权有异议者，请于2014年9月15日前到吴川市国土资源局申请办理复查手续，逾期没有提出异议的，即认为上述公布的权益有效，将准予登记注册。该公告张贴于林屋村委会村务公开处。吴川市国土资源局黄坡国土资源所于2014年9月17日作出初审意见，认为该宗地属大茅村民小组集体所有土地，梁观养于2008年6月18日经大茅村民小组同意，经按程序审核，按照吴国土资（集建）字[2010]1196号的用地批复，以批准拨用方式取得该宗地集体土地使用权，用途为宅基地，面积为120平方米，经初步审核，该宗地实际界址清楚，土地面积与批准面积一致，权属清楚，无争议，根据土地登记的有关规定，建议为梁观养办理宅基地使用权初始登记。在“国土资源行政主管部门审核意见”栏，于2014年12月10日注明：“同意报批宅基地使用权初始登记。”吴川市人民政府于2014年12月10日同意登记发证，给梁观养颁发了涉案的吴府集用（2014）第XXX号《集体土地使用证》，四至分别为：东至空地、西至空地、南至空地、北距梁上福宅2.4米。2017年8月7日，吴川市国土资源局黄坡国土资源所作出一份《证明》，该份证明的主要内容为：梁观养的建房用地审批表在该所进行实地丈量核实时，根据梁观养父亲梁亚瑞的口述，其四至为：东至空地、南至空地、西至空地、北至梁康福宅，并于2010年5月10日发出吴国土资（集建）字[2010]1196号《关于批准农村居民住宅用地的批复》。在土地登记发证地籍调查时，发现四至有差错后，更正为：东至空地、南至空地、西至空地、北至梁上福宅，并于2014年12月10日办理了吴府集用（2014）第XXX号《集体土地使用证》。2017年6月22日，梁亚弟向原审法院提起本案行政诉讼，请求：依法撤销吴川市人民政府于2014年12月10日给梁观养颁发的吴府集用（2014）第XXX号《集体土地使用证》。另查明：梁康富于2008年前已死亡，其大儿子为梁上福，二儿子为梁亚弟，三儿子为梁亚水，四儿子为梁亚胜。原审法院于2017年9月6日组织各方当事人到现场勘验，各方当事人均确认涉案争议土地的北至原为梁康富宅。一审庭审中，梁亚弟、吴川市人民政府、梁观养的代理人和山溪洋村民小组均承认大茅村没有梁康福这个人。原审法院认为：本案系土地行政登记纠纷。本案的主要争议焦点为：吴川市人民政府给梁观养颁发吴府集用（2014）第XXX号《集体土地使用证》是否合法。吴川市人民政府给梁观养颁发涉案的土地使用证，是在梁观养所在的村民小组、村民委员会当年研究同意并经相关部门的审核、审批的基础上而逐级审批颁发的。虽然在相关审批材料中，误把梁上福宅写成梁康福宅以及在地籍调查过程中存在指界人为“梁康福”的瑕疵，但吴川市国土资源局在颁发涉案集体土地使用证前发现大茅村民小组并无梁康福，梁康福宅为笔误，实为梁康富宅，基于梁康富已死亡而按照吴川市当地习俗，变更梁康富宅为大儿子梁上福宅，并无明显不当。且又在林屋村委会村务公开处张贴的《土地登记申请审核情况公告》中，将梁观养申请办理涉案土地登记的审核情况予以公告，并将涉案土地的北至梁康福宅更正为梁上福宅，并告知如对公布的土地使用权、所有权有异议者于2014年9月15日前到吴川市国土资源局申请办理复查手续，逾期没有提出异议的，即认为上述公布的权益有效，将准予登记注册。从本案目前的证据材料分析，未能反映有人在吴川市国土资源局规定的期限内提出异议。在涉案土地权属清楚的前提下，综合本案的证据材料分析，吴川市人民政府给梁观养颁发涉案的土地使用证，基本符合法律的规定。梁亚弟的诉讼请求缺乏理据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回梁亚弟的诉讼请求。上诉人梁亚弟不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实错误，适用法律错误。吴川市人民政府向梁观养颁发吴府集用（2014）第XXX号《集体土地使用证》的地籍调查程序违法，土地登记资料与事实不符。1、2014年9月16日，吴川市人民政府所制作的《地籍调查表》中邻宗地指界人签名为梁康福，且涉案土地四至为东至空地、西至空地、南至空地、北至梁康福；其提供的《吴川市城乡建房用地审批表》中村民小组意见负责人签名为梁超荣，注明北至梁康福宅；《关于批准农村居民住宅用地的批复》中也注明北至梁康福宅。但大茅村民小组并不存在姓名为梁超荣、梁康福的村民，并且梁观养父亲梁亚瑞早于2008年即已在涉案土地南至建设房屋，然而吴川市人民政府于2014年的地籍调查竟仍认定涉案土地南至为空地，与事实严重不符。根据《城镇地籍调查规程》第3.2.6.1条的规定：“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界”，第3.2.6.3条的规定：“经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章”，邻宗地指界人签名竟由不存在的“梁康福”签名。因此吴川市人民政府所作的审批资料文件明显不符合法律规定的要求，其地籍调查程序存在严重违法。2、吴川市人民政府将梁康福更改为梁上福的行为严重违法，且易造成家族矛盾。吴川市人民政府在《地籍调查表》中擅自将“梁康福”更改为“梁上福”，其理由为“梁康福”是笔误，实为“梁康富”，并按照传统习俗将“梁康福”更改为“梁康富”大儿子“梁上福”。但吴川市人民政府无证据可证明“梁康福”为“梁康富”，其地籍调查认定的“梁康福”根本不存在；并且吴川市不存在如此习俗，习俗更不是变更宅基地使用权人的依据；即便涂改成“梁上福”，也不能就此认定“梁上福”所持有的土地为“梁康富”所持有的土地。由于梁康富已于2008年前病逝，有儿子梁上福、梁亚弟、梁亚水、梁亚胜四人，梁康富房屋及宅基地使用权应由四人继承。但吴川市人民政府却以并不存在的当地习俗为由，将梁康富宅更改为梁上福宅，不仅制造家庭矛盾，而且严重影响社会稳定，其行为违背人伦常情。根据《土地登记规则》第三十二条的规定：“依法变更土地使用权、所有权和土地他项权利的，必须依照本章规定向土地管理部门申请登记。”第六十三条的规定：“任何单位和个人不得伪造、擅自涂改和复制土地证书、土地登记文件资料。”在梁亚弟家庭未申请变更登记的情况下，吴川市人民政府不能擅自变更房屋产权人，更不能随意涂改土地登记审批资料，因此吴川市人民政府将“梁康福”更改为“梁上福”的行为严重违反规定。3、梁观养申请土地设定登记的时间已超过法定期限。2010年5月10日，吴川市国土资源局向梁观养作出吴国土资（集建）字[2010]1196号《关于批准农村居民住宅用地的批复》，要求梁观养必须及时办理土地登记手续。但梁观养直至2014年才向吴川市人民政府申请土地使用权的登记。根据《土地登记规则》第二十五条的规定：“使用本集体土地进行建设或者生产的，集体土地使用单位或者个人应当在接到有批准权的地方人民政府批准用地文件或者农地使用合同签订之日起三十日内，持批准用地文件或者农地使用合同申请集体土地使用权设定登记。”第六十九条的规定：“土地使用者、所有者凡不按规定如期申请初始土地登记的，按照非法占地的处理办法论处；对凡不按规定如期申请变更土地登记的，除按违法占地处理外，视情节轻重报经县级以上人民政府批准，注销土地登记，注销土地证书。”暂且不论上述批复是否合法，吴川市人民政府在梁观养严重逾期申请的情况下，仍为其办理土地登记的行为违反规定，应对其土地证书予以注销。二、原审判决认定吴川市人民政府向梁观养颁发吴府集用（2014）第XXX号《集体土地使用证》的土地权属清楚与事实严重不符。梁康富于1995年即取得吴集建（95）字第XXX号《集体土地建设用地使用证》，其四至为东至空地、西至梁亚秀、北至梁华轩、南至梁上福。而吴川市人民政府认定涉案土地东至空地、西至空地、北至梁康富、南至空地（梁观养父亲梁亚瑞于2008年已建设房屋）。事实上，梁观养于2008年所申请的宅基地应是其父亲梁亚瑞于2008年所建设的宅基地，吴川市人民政府将早已规划给梁上福（已转让给梁亚弟）的涉案土地登记为梁观养，严重侵犯梁亚弟的合法权益。综上所述，原审判决认定事实错误，适用法律错误。请求：1、撤销一审判决；2、撤销吴川市人民政府核发的吴府集用（2014）第XXX号《集体土地使用证》。被上诉人吴川市人民政府于二审时书面答辩称：一、梁观养集体土地使用权来源清楚、合法。梁观养户籍一直在大茅村民小组，发证前已娶妻生子、成立家庭。2008年6月梁观养经所在的大茅村民小组民主议定程序同意拨用村中宅基地，该地东至空地、南至空地、西至空地、北至2.4米梁康富宅，面积120平方米，经逐级报批获得批准。二、梁观养集体土地使用权获得批准后申请使用权登记，吴川市国土资源局受理且依法进行地籍调查，确定梁观养用地面积和四至，其中北至梁康福宅存在笔误，该房屋原为梁康富的房屋，进行地籍调查时梁康富已死亡，因而按习俗北至填写梁康富大儿子梁上福宅。经公告无异议后，依法向梁观养颁发吴府集用（2014）第XXX号《集体土地使用证》，事实清楚，程序合法。三、梁亚弟起诉缺乏事实依据，原审判决驳回诉讼请求完全正确。1、梁亚弟以其父亲梁康富名下土地使用权南至主张争议地使用权理由不成立，其所提供的原吴川县中山镇国土所批文关键的“南至”存在涂改，土地使用证上南至梁上福屋也指向不明。争议地一直是空地，没有房屋，对争议地梁上福未依法获得任何用地手续，说明不能据此认定争议地原属梁上福用地。2、宗地的四至只是确定本宗地的界址，不可能根据四至来确定相邻宗地的使用权或所有权。本案是集体土地使用权争议，对集体所有的宅基地使用权，应以村集体安排按程序拨用并依法登记才能取得。3、2008年6月，大茅村民小组已将争议地依法安排给梁观养使用，梁亚弟又提供两份前后不一致的未完成审批的《吴川市城乡建房用地审批表》。山溪洋村民小组负责人又在村民小组意见栏签名并盖章，显然未经村民会议讨论决定，属无效行为。综上所述，一审判决事实清楚，程序合法，适用法律正确，判决恰当，请求驳回上诉，维持一审判决。原审第三人梁观养于二审时书面答辩称：一、山溪洋村民小组安排的用地位置、面积、四至都是清楚的，与吴川市人民政府颁发吴府集用（2014）第XXX号《集体土地使用证》完全一致。该宗地位于大茅村内，在梁康富（已故）房屋与我父亲梁亚瑞房屋之间，宗地及周围空地面积约200多平方米。该地一直由梁亚瑞管理使用。2010年村民小组将该地规划安排给我使用后，我在地上砌成围墙，并有种植农作物。因此，对于争议地我方的使用事实清楚，土地登记资料和地籍调查材料清楚明确。二、梁亚弟质疑梁超荣、梁康福两个人名问题缺乏依据。梁超荣是山溪洋村民小组当届干部，梁康福是山溪洋村民小组安排用地属于笔误，梁康富去世，应为北至梁上福，农村普遍有“大仔住旧屋”的习俗。吴川市国土资源局黄坡国土资源所工作人员在公告和地籍调查时予以更正。原审第三人山溪洋村民小组于二审时未作答辩。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。另查明，二审时梁亚弟又补充提供了如下证据：1、黄坡镇大茅村和山溪洋村的村民梁亚统等十七人作出的书面证言，证明梁观养及其父亲梁亚瑞一家于2008年已在涉案土地南至建房并居住至今，2014年地籍调查时涉案土地南至不可能为空地的事实。2、吴川市公安局中山派出所于2018年3月29日出具的《证明》，内容为：“经网上核查户籍系统，我所民警在户籍网输入梁超荣姓名查找，未发现所属辖区吴川市黄坡镇大茅村有姓名为梁超荣的人。”3、2018年4月23日，吴川市不动产档案信息管理中心出具的查询编号20180040754号《不动产权登记信息查询结果》，内容为：“至2018年4月23日止，梁亚瑞暂未发现有土地确权登记信息记录。由于我局电脑档案未够完善，以上信息仅供参考。”本院认为：本案系土地行政登记纠纷。二审需审查吴川市人民政府给梁观养核发的吴府集用（2014）第XXX号《集体土地使用证》是否合法。《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四））地籍调查表宗地图及宗地界址坐标；（五））地上附着物权属证明……”第十三条规定：“国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。”第十四条第一款规定：“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿;……（三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。……”第三十三条规定：“依法使用本集体土地进行建设的，当事人应当持有批准权的人民政府的批准用地文件，申请集体建设用地使用权初始登记。”经查，2008年梁观养以危房漏水需新建为由，申请集体建设用地。经大茅村民小组、山溪洋村及林屋村委会同意，吴川市黄坡镇人民政府、吴川市国土资源局逐级呈批，且吴川市国土资源局于2010年5月10日向梁观养作出吴国土资（集建）字[2010]1196号《关于批准农村居民住宅用地的批复》，同意梁观养使用位于黄坡镇林屋村委会大茅村的面积为120平方米的集体建设用地作为住宅用地。梁观养于2014年8月15日申请宅基地初始登记。基于梁观养所在的村民小组、村民委员会当年研究同意并经相关部门的逐级审核、审批的基础上，并由吴川市国土资源局及黄坡国土资源所履行了审批、、地籍调查公告程序后，吴川市人民政府于2014年12月10日给梁观养颁发了吴府集用（2014）第XXX号《集体土地使用证》。虽然在相关审批材料中，误把“梁上福宅”写成“梁康福宅”以及在地籍调查过程中存在指界人为“梁康福”导致相邻宗地人签名有误的瑕疵，但吴川市国土资源局在颁发被诉集体土地使用证前发现大茅村民小组并无梁康福，梁康福宅为笔误，实为梁康富宅，基于梁康富已死亡而按照吴川市当地习俗，将吴府集用（2014）第XXX号《集体土地使用证》的北至由“梁康福宅”变更为“梁上福宅”（梁康富的长子），亦合常理。且吴川市国土资源局在林屋村委会村务公开处张贴《土地登记申请审核情况公告》，将梁观养申请办理涉案土地登记的审核情况予以公告，并将涉案土地的北至梁康福宅更正为梁上福宅，又告知如对公布的土地使用权、所有权有异议者于2014年9月15日前到吴川市国土资源局申请办理复查手续，逾期没有提出异议的，即认为上述公布的权益有效，将准予登记注册。而梁亚弟已于2010年向山溪洋村民小组申请使用宅基地，现未有证据证实在吴川市国土资源局规定的期限内有单位或个人提出异议。因此，基于上述分析，吴川市人民政府给梁观养颁发吴府集用（2014）第XXX号《集体土地使用证》，基本符合《土地登记办法》有关集体土地使用权登记程序的规定，不属于《土地登记办法》第十八条第一款所规定的土地权属有争议而不予登记的情形。原审法院认为虽然被诉土地登记行为存在程序瑕疵，但不影响行为的合法性，判决驳回梁亚弟的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。梁亚弟一审时起诉请求撤销被诉土地登记行为，其主张的权利基础源于梁观养使用的涉案集体土地原由大茅村民小组规划给梁上福、梁亚弟兄弟作宅基地使用，未规划给梁观养。但梁亚弟一审时提供其曾经向山溪洋村民小组申请120平方米宅基地给其使用的有关《湛江市村镇规划建设项目呈批表》《吴川市城乡建房用地审批表》《吴川市农村村民建房规划许可申请表》等材料，无法证实梁亚弟申请使用的宅基地具体位置，也无法证明该地与本案梁观养使用的涉案宅基地是同一块地。梁亚弟还主张梁观养申请的宅基地北至梁康富屋存在明显造假，但一审时梁亚弟提交了其本人申请宅基地、经林屋村委会2016年10月16日审核的《吴川市城乡建房用地审批表》，该表中注明北至“梁康富宅”。而当时梁康富亦早已去世。此外，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”的规定，二审时梁亚弟补充提交的其他证据，属于在一审程序中无正当事由未提供而在二审提供的证据，且从各方提供证据的证明效力比对而言，假使上述证据是新证据，不能直接充分反映其对被诉土地登记行为所涉及的宅基地拥有权属，亦不足以否定被诉土地登记行为的合法性，本院不予采纳。综上所述，原审判决结果正确，本院予以维持；梁亚弟上诉请求撤销一审判决及撤销被诉土地登记行为等，因理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人梁亚弟负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  王彩妃二〇二〇年七月十六日书记员  肖 威王秋喆