江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1742号 上诉人(原审原告)曾睿，男，汉族，户籍地丹阳市，住丹阳市。 委托代理人沈正校（系曾睿母亲），女，汉族，户籍地淮安市淮阴区。 委托代理人刘飞，江苏律威律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)江苏省教育厅，住所地南京市鼓楼区北京西路**。 法定代表人葛道凯，江苏省教育厅厅长。 委托代理人朱少明，江苏省教育厅工作人员。 委托代理人张博，江苏博事达律师事务所律师。 曾睿因诉江苏省教育厅教育行政管理一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2019）苏01行初372号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定： 南京中医药大学根据曾睿填报的志愿，于2018年9月录取曾睿到该校生物制药专业（中外合作办学项目）学习。曾睿入学后，于2018年10月以患有严重的过敏性鼻炎、身体状况不能适应生物制药专业学习为由，向南京中医药大学申请转入该校中医临床专业学习。南京中医药大学于2018年10月18日就曾睿的申请作出《关于曾睿同学申请转专业的回复》，同意其由生物制药专业（中外合作办学项目）转入公共事业管理专业（卫生管理与沟通、中外合作办学项目）。2018年11月，曾睿的亲属向南京中医药大学提交了撤销转专业申请。2019年4月8日，曾睿的亲属再次以身体健康问题为由，向南京中医药大学提交要求转入中医临床专业学习的申请。南京中医药大学根据《南京中医药大学优秀本科生申请校内转专业规定》（以下简称《优秀本科生转专业规定》）中“中外合作办学项目内学生不能转入中外合作办学项目外”的规定，于2019年4月15日作出《关于中外合作办学项目生物制药专业2018级学生曾睿转专业申请的答复》，不同意曾睿提出的“从生物制药专业转入临床专业学习”的申请。曾睿不服该答复，于2019年5月15日向江苏省教育厅申请行政复议。江苏省教育厅于2019年5月21日作出〔2019〕苏教行复第6号《不予受理行政复议申请决定书》，认为南京中医药大学根据有关规定对曾睿的转专业申请进行处理的行为属于学校的自主办学行为，不属于具体行政行为，曾睿的行政复议申请不属于行政复议范围，决定不予受理。2019年5月8日及5月30日，曾睿分别就南京中医药大学对其转专业申请的处理问题及《优秀本科生转专业规定》中的“中外合作办学项目内学生不能转入中外合作办学项目外”的规定效力问题向江苏省教育厅提出申请，请求江苏省教育厅进行调查，并就南京中医药大学的相关规定是否符合法律规定及对曾睿转专业申请的处理是否合法进行认定。江苏省教育厅经调查，分别作出答复。其中江苏省教育厅于2019年6月27日就曾睿5月30日的申请作出的《答复》认为，根据《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）的相关规定，高等学校依法自主办学，实行民主管理。根据教育部令第41号《普通高等学校学生管理规定》（以下简称教育部令第41号《管理规定》）、苏教学〔2014〕8号《江苏省教育厅关于进一步加强和规范普通高等学校学生转专业工作管理的通知》（以下简称苏教学〔2014〕8号《通知》）等文件的规定，高等学校应当制定学生转专业的具体办法，建立公平、公正的标准和程序。南京中医药大学制定和完善学生转专业的具体规定，并依据有关规定对学生的转专业申请作出答复的行为，均属于自主办学行为，符合国家和江苏省教育厅的相关政策和要求。《答复》加盖了“江苏省教育厅人民来信来访专用章”，于次日以EMS邮寄方式送达。曾睿收到《答复》后不服，提起本案行政诉讼。 原审法院认为，教育部令第41号《管理规定》第六十五条规定,“学生认为学校及其工作人员违反本规定，侵害其合法权益的；或者学校制定的规章制度与法律法规和本规定抵触的，可以向学校所在地省级教育行政部门投诉。教育主管部门在实施监督、处理申诉或者投诉过程中，发现学校及其工作人员有违反法律、法规及本规定的行为或者未按照本规定履行相应义务的，或者学校自行制定的相关管理制度、规定，侵害学生合法权益的，应当责令改正；发现存在违法违纪的，应当及时进行调查处理或者移送有关部门，依据有关法律和相关规定，追究有关责任人的责任。”据此，高等学校学生认为学校及其工作人员违反本规定侵害其合法权益、或者学校制定的规章制度与法律法规及该规定抵触，可以向学校所在地省级教育行政部门投诉，省级教育行政部门应当予以调查处理。曾睿认为南京中医药大学的转专业规定及对其提出的转专业申请的处理存在违法之处，向江苏省教育厅投诉。江苏省教育厅作为南京中医药大学所在地的省级教育行政部门，应当进行调查处理。江苏省教育厅在本案庭审中亦认可依据教育部令第41号《管理规定》、苏教学〔2010〕20号《江苏省教育厅关于普通高等学校学生转专业工作管理的指导意见》（以下简称苏教学〔2010〕20号《指导意见》），具有对高等院校的转专业工作进行指导、检查、监督的权力。故案涉《答复》虽然加盖了“江苏省教育厅人民来信来访专用章”，但根据教育部令第41号《管理规定》的相关内容，基于维护当事人的合法权益考量，涉案《答复》不宜认定为信访行为，而应当认定该行为属于行政诉讼受案范围，由人民法院进行实体审查。 《高等教育法》第九条第一款规定,“公民依法享有接受高等教育的权利。”该法第十一条规定,“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”据此，高等学校在保障在校学生接受高等教育的权利得以实现的前提下，享有办学自主权。关于高等学校学生转专业的问题，教育部令第41号《管理规定》第二十一条规定,“学生在学习期间对其他专业有兴趣和专长的，可以申请转专业；以特殊招生形式录取的学生，国家有相关规定或者录取前与学校有明确约定的，不得转专业。学校应当制定学生转专业的具体办法，建立公平、公正的标准和程序，健全公示制度。学校根据社会对人才需求情况的发展变化，需要适当调整专业的，应当允许在读学生转到其他相关专业就读。休学创业或退役后复学的学生，因自身情况需要转专业的，学校应当优先考虑。”南京中医药大学制定了《优秀本科生转专业规定》作为本校学生转专业的具体办法并进行公示，其中关于“中外合作办学项目内学生不能转入中外合作办学项目外”的规定属于高等院校自主办学的范畴，且亦未违反《高等教育法》教育部令第41号《管理规定》等上位法律、规章规定。南京中医药大学根据曾睿填报的志愿，于2018年9月将其录取到该校中外合作办学项目生物制药专业学习。其后，曾睿以身体情况不适合在生物制药专业学习为由申请转专业，南京中医药大学经研究同意其转入公共事业管理（卫生管理与沟通）（中外合作办学项目）学习，保障了曾睿接受高等教育的权利。曾睿的亲属于2018年11月提出撤销转专业申请后，又于2019年4月以身体情况为由提出转入中医临床专业学习的申请，南京中医药大学是否同意其转专业、同意其转入何专业学习仍属于高等院校自主办学的范畴，并未侵犯曾睿接受高等教育的权利。江苏省教育厅收到曾睿的申请后，经调查认为，南京中医药大学制定和完善学生转专业的具体规定，并依据有关规定对学生的转专业申请作出答复的行为属于自主办学行为，并据此向曾睿作出答复，答复内容及答复程序均符合相关法律、法规规定，并无不当。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回曾睿的诉讼请求。 上诉人曾睿上诉称：1、曾睿提起本案诉讼时，并未请求法院审查江苏省教育厅作出《答复》的合法性。2、曾睿的诉讼请求是判决江苏省教育厅针对南京中医药大学《优秀本科生转专业规定》中“中外合作办学项目内学生不能转入中外合作办学项目外”的规定作出具体行政行为；判决江苏省教育厅针对南京中医药大学拒绝曾睿转专业作出具体行政行为。3、曾睿患有严重的过敏性鼻炎，根据教育部令第41号《管理规定》第二十一条、第二十二条以及苏教学〔2014〕8号《通知》第六条的规定，其享有转专业的权利，南京中医药大学依据与上位法冲突的《优秀本科生转专业规定》不准许曾睿转专业，侵犯曾睿的合法权益。4、曾睿在过敏性鼻炎就医过程中，对中医学专业产生兴趣，南京中医药大学应当同意其转入该专业。5、江苏省教育厅作出的《答复》未告知诉权和起诉期限，且加盖的是人民来信来访专用章错误。6、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决并依法改判，支持其诉讼请求。 被上诉人江苏省教育厅未向本院提交书面的答辩意见，其在听证过程中辩称：1、南京中医药大学《优秀本科生转专业规定》中规定，“中外合作办学项目内学生不能转入中外合作办学项目外”，该规定属于自主办学的范畴，与上位法并不冲突。2、江苏省教育厅无权责令南京中医药大学将曾睿转入其要求转入的专业。3、江苏省教育厅在调查后作出《答复》，符合相关法律规定。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，南京中医药大学2018年生物制药专业（中外合作办学项目）专业录取线（理科）为330分，选测科目等级为BC，学费22000元；曾睿要求转入的中医临床专业并不存在，与此相关联的专业包括中西医临床医学、中医学和临床医学，这三个专业2018年专业录取线（理科）均在352分以上，选测科目等级为BB，学费6800元。曾睿的母亲（本案代理人）在本案二审期间主张，其要求转入的是中医学专业。该专业2018年专业录取线（理科）为355分. 本院认为，本案纠纷的起因是，上诉人曾睿被南京中医药大学生物制药专业（中外合作办学项目）录取并入学后，即以患有严重的过敏性鼻炎、对中医学专业有兴趣为由，申请转入中外合作办学项目外的中医学专业。南京中医药大学以“中外合作办学项目内学生不能转入中外合作办学项目外”为由拒绝了曾睿的申请。曾睿向被上诉人江苏省教育厅的投诉请求，一是要求江苏省教育厅针对南京中医药大学《优秀本科生转专业规定》中“中外合作办学项目内学生不能转入中外合作办学项目外”的规定作出具体行政行为；二是要求江苏省教育厅针对南京中医药大学拒绝曾睿转专业作出具体行政行为。江苏省教育厅针对曾睿的投诉作出《答复》，回应了曾睿的投诉请求。曾睿的诉讼请求是判决江苏省教育厅针对南京中医药大学《优秀本科生转专业规定》中“中外合作办学项目内学生不能转入中外合作办学项目外”的规定作出具体行政行为；判决江苏省教育厅针对南京中医药大学拒绝曾睿转专业作出具体行政行为，其实质是对《答复》不服。本院从以下几个方面审查《答复》的合法性以及曾睿的诉讼请求依法能否成立： 一、曾睿有权申请转专业，南京中医药大学对曾睿的申请应当作出处理 苏教学〔2014〕8号《通知》规定，新生入学后未满一学期,因患某种疾病或确有特殊困难,不能在原专业学习,但仍能在其他专业学习者,应由本人提出申请,学校按规定考核、审核批准,并报省教育厅备案,且须由省教育厅在教育部学籍学历管理平台上审核确认通过。教育部令第41号《管理规定》第二十一条第一款规定，学生在学习期间对其他专业有兴趣和专长的,可以申请转专业;以特殊招生形式录取的学生,国家有相关规定或者录取前与学校有明确约定的,不得转专业。苏教学〔2010〕20号《指导意见》规定，学校批准学生转专业应符合国家、省和学校的有关规定,并应有足以证明必须转专业的材料。如因学生患病原因转专业的,应提供学校指定的二级甲等以上医院诊断的原始病历;确有特殊困难申请转专业的,应提供足以说明情况的材料;确有专长,转专业更能发挥其特长的,应提供相关成果或专家证明等。本案中，曾睿于2018年9月入学后不久，即以患有严重的过敏性鼻炎、身体状况不能适应生物制药专业学习，同时对中医学专业有兴趣为由，申请转入中医学专业。南京中医药大学对曾睿的申请具有处理的职责。曾睿主张其对中医学专业有兴趣（专长），但未提供苏教学〔2010〕20号《指导意见》要求的相关成果或专家证明等，仅在本院庭审中主张“在就医的过程中，对医学产生了兴趣”。本案主要围绕曾睿因身体原因申请转专业、南京中医药大学对该申请的处理等方面，审查江苏省教育厅《答复》的合法性。 二、南京中医药大学处理曾睿转专业申请的依据 教育部令第41号《管理规定》第二十一条第二款规定，学校应当制定学生转专业的具体办法,建立公平、公正的标准和程序,健全公示制度。由于申请转专业的理由不同，各高等学校很难根据不同的转专业理由分别制定不同的转专业具体办法。南京中医药大学并未针对学生因患疾病不能在原专业学习制定转专业具体办法，而是依据上述规定制定了适用范围更加广泛的《优秀本科生转专业规定》。根据本院查明的事实，中外合作办学项目内专业与项目外专业，办学模式不同、专业录取线不同，选测科目等级要求不同，学费数额不同。南京中医药大学在未针对因患疾病不能在原专业学习制定转专业具体办法的情况下，经研究后参照《优秀本科生转专业规定》中“中外合作办学项目内学生不能转入中外合作办学项目外”的规定，处理曾睿转专业申请具有一定的合理性。 三、“中外合作办学项目内学生不能转入中外合作办学项目外”的规定是否属于江苏省教育厅的审查范围及审查强度 首先，高等学校规章制度、管理制度的合法性，直接涉及学生权益能否得到保障，属于教育行政部门的审查范围。根据教育部令第41号《管理规定》第六十五条的规定，学生认为学校违反本规定,侵害其合法权益的;或者学校制定的规章制度与法律法规和本规定抵触的,可以向学校所在地省级教育行政部门投诉。教育主管部门在处理投诉过程中,发现学校有违反法律、法规及本规定的行为或者未按照本规定履行相应义务的,或者学校自行制定的相关管理制度、规定,侵害学生合法权益的,应当责令改正。《高等教育法》第十一条规定，高等学校应当依法自主办学，实行民主管理。根据该规定，高等学校办学享有自治权，但自治的前提必须依法。高等学校基于自治权制定的规章制度、管理制度不得与法律规范相抵触。本案中，曾睿以南京中医药大学“中外合作办学项目内学生不能转入中外合作办学项目外”的规定侵犯其合法权益为由进行投诉，江苏省教育厅依法具有审查的职责。南京中医药大学关于“中外合作办学项目内学生不能转入中外合作办学项目外”的规定，并不违反《高等教育法》、教育部令第41号《管理规定》、苏教学〔2014〕8号《通知》等法律规范的规定。江苏省教育厅收到投诉审查后，在《答复》中告知曾睿并无不当。 其次，高等学校规章制度、管理制度的合理性，不属于教育行政部门的审查范围。《高等教育法》第十一条规定，高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。南京中医药大学根据教育部令第41号《管理规定》第二十一条第二款的规定，制定《优秀本科生转专业规定》，规定“中外合作办学项目内学生不能转入中外合作办学项目外”，系南京中医药大学行使自治权，依法自主办学，民主管理的范畴，在不违反法律规范的前提下，其合理性问题，不属于江苏省教育厅的审查范围，法院对此亦不予审查和评判。 四、学生因身体原因有权申请转专业，但无权决定转入何专业 苏教学〔2014〕8号《通知》赋予学生因身体原因申请转专业的权利，但并不意味着学生有权决定转入何专业。对于因身体原因申请转专业的处理，苏教学〔2014〕8号《通知》明确规定了“本人提出申请,学校按规定考核、审核批准”的程序。从上述规定可以看出，学生因身体原因有权申请转专业，并不意味着学生可以任意挑选专业，拟转入的专业应当由高等学校结合本校关于转专业的具体办法等考核、审核后决定。 曾睿因身体原因申请转专业，南京中医药大学对于曾睿的申请，应当慎重处理，切实保障曾睿的身体健康和继续接受高等教育的权利。南京中医药大学收到曾睿的申请后，已根据曾睿的身体状况，将其转入中外合作办学项目内的公共事业管理专业（曾睿拒绝转入），已保障了曾睿的身体健康和继续接受高等教育的权利。高等学校在保障学生身体健康、不违反法律规范的前提下，将学生转入何专业，属于高等学校行使自治权，依法自主办学，民主管理的范畴，教育教育行政部门以及法院不宜干涉。江苏省教育厅在《答复》中告知曾睿，南京中医药大学不同意其转入中医学专业属于自主办学、民主管理的范畴并无不当。 江苏省教育厅已根据曾睿的投诉作出《答复》，其对《答复》不满已提起本案诉讼，仍然请求法院判决江苏省教育厅针对南京中医药大学《优秀本科生转专业规定》中“中外合作办学项目内学生不能转入中外合作办学项目外”的规定作出具体行政行为；判决江苏省教育厅针对南京中医药大学拒绝曾睿转专业作出具体行政行为，该诉讼请求明显不能成立。根据教育部令第41号《管理规定》第六十五条的规定，根据曾睿的投诉进行处理系江苏省教育厅的法定职责，江苏省教育厅在《答复》上加盖“江苏省教育厅人民来信来访专用章”且未告知救济权利和期限不当。由于曾睿已经以江苏省教育厅为被告提起本案诉讼，故该瑕疵对曾睿的权利未产生实际影响。江苏省教育厅应当在以后的投诉处理工作中加以改进。 五、需要说明的问题 本案审理中，曾睿一再强调先后有三名学生转入中医学专业学习，不允许曾睿转入中医学专业违反公平原则。本院向南京中医药大学咨询，该校明确表示，确实有三名学生转入中医药类专业学习，但他们均是中医药世家本科生。该校为遵循中医药人才选拔和培养规律，进一步发挥中医药世家在中医药继承和创新中的作用，专门制定了《南京中医药大学关于中医药世家本科生转入中医药类专业学习的规定》，三名学生均是中医药世家本科生，依据上述规定转入中医药类专业学习。曾睿主张南京中医药大学拒绝其转入中医学专业违反公平原则无事实根据。 教育公平要求各高等学校制定不同专业的录取标准。曾睿就读的生物制药专业（中外合作办学项目）2018年的专业录取线（理科）为330分，选测科目等级为BC，学费22000元。其要求转入的中外合作办学项目外的中医学专业，2018年专业录取线（理科）为355分以上，选测科目等级为BB，学费6800元。生物制药专业（中外合作办学项目）专业录取线低于中外合作办学项目外的中医学专业，选测科目等级要求亦低于中医学专业。南京中医药大学规定“中外合作办学项目内学生不能转入中外合作办学项目外”，不仅未违反法律规范的规定，而且是教育公平的体现。如果允许部分中外合作办学项目内学生转入项目外，不仅可能导致高等学校管理秩序的紊乱，而且对于高分被录取的项目外学生极不公平。 综上，上诉人曾睿的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人曾睿负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘 军 审 判 员  张世霞 审 判 员  杨 述 法官助理  张莹莹 二〇二〇年七月十六日 书 记 员  吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国高等教育法》 第十一条高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。 二、教育部令第41号《普通高等学校学生管理规定》 第六十五条学生认为学校及其工作人员违反本规定，侵害其合法权益的；或者学校制定的规章制度与法律法规和本规定抵触的，可以向学校所在地省级教育行政部门投诉。 教育主管部门在实施监督或者处理申诉、投诉过程中，发现学校及其工作人员有违反法律、法规及本规定的行为或者未按照本规定履行相应义务的，或者学校自行制定的相关管理制度、规定，侵害学生合法权益的，应当责令改正；发现存在违法违纪的，应当及时进行调查处理或者移送有关部门，依据有关法律和相关规定，追究有关责任人的责任。 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；