安徽省六安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖15行初11号 原告程永均，男，汉族，1968年8月20日生，住安徽省六安市金安区。 原告李家富，男，汉族，1974年6月20日生，住安徽省六安市金安区。 原告程刚，男，汉族，1973年3月5日生，住安徽省六安市金安区。 上述三原告共同委托代理人程宗全，上海申浩（合肥）律师事务所律师。 被告六安市金安区人民政府，住所地安徽省六安市金安区安丰路和佛子岭路交口。 法定代表人霍绍斌，该区区长。 委托代理人王雪琴，该区政府工作人员。 委托代理人梁秀玉，安徽梁昌胜律师事务所律师。 被告六安市人民政府，住所地安徽省六安市佛子岭路行政中心。 法定代表人叶露中，该市市长。 委托代理人王聿炎，该市司法局副局长。 委托代理人陈绍鹏，该市司法局主任科员。 原告程永均、程刚、李家富诉六安市人民政府（以下简称市政府）、六安市金安区人民政府（以下简称金安区政府）行政复议及不履行征收补偿安置职责一案，本院立案受理后，向被告送达了应诉通知书及起诉状副本，被告在法定期限内向本院提交了答辩状及证据。本院依法组成合议庭于2020年7月14日公开开庭进行了审理。原告程永均、程刚及其与李家富的共同委托代理人程宗全，被告金安区政府的委托代理人王雪琴、梁秀玉，被告市政府的委托代理人王聿炎、陈绍鹏到庭参加诉讼。现已审理终结。 2020年3月13日，市政府作出六政复决（2020）7号行政复议决定，认为程永均、程刚、李家富三位复议申请人的复议申请不符合行政复议受理条件，且金安区政府已经履行地补偿安置职责，申请人请求责令金安区政府履行宅基地安置职责没有法律和事实依据，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）、第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。 程永均、程刚、李家富诉称，原告因宅基地被征收未得到安置事宜，于2019年9月26日向金安区政府递交宅基地安置申请书，请求其依法给予合理安置。金安区政府收到申请后未予回复，原告遂于2020年1月16日向市政府提起行政复议，市政府受理后，作出了驳回行政复议决定。该复议决定驳回复议申请是错误的，理由如下：1、被诉行政复议决定未能认定本案中存在的行政违法情节。2004年初，原告在本村民组供电所宿舍南侧一口水塘中各分得宅基地一处，占地面积154平方米。同年7月1日，金安区政府对原告颁发了集体土地使用证。因政府规划原因，使用权人未在宅基地上建造房屋。2009年10月，金安区政府决定对原告宅基地所在的土地进行商业开发，相关职能部门在编制《六安市金安区2009年第一批次建设用地置换呈报方案》时，违反相关法律规定，在原告不知情的情况下，伪造虚假材料，骗取了省政府的征收批复，致使原告依法取得并经过确权登记的宅基地使用权被非法剥夺。2010年1月，鲍大塘村民组分发宋大塘地块征地补偿款（人均1500元）时，原告意识到自己的宅基地可能也被政府征收，当场拒绝签字领款，并在向街道办事处、镇政府、国土部门反映无果后，从2012年开始通过信访和行政诉讼等途径，向上级行政机关和司法机关申诉，争取得到公正对待，但由于当地政府拒绝履责而未取得任何进展。2、原告提起此次复议申请不是重复申请。原告曾因宅基地安置事宜向市政府申请履行安置职责，并在市政府拒绝原告安置诉求后，向安徽省人民政府申请复议。该复议申请与本次复议申请，均是由原告申请行政机关履行职责被拒而提起的，虽然两份复议申请的申请人和诉求是相同的，但因原告申请履责任对象即复议被申请人不同，并不是重复申请。3、被诉复议决定认定金安区政府履行了补偿安置职责属认定事实和适用法律错误。土地征迁过程中涉及的补偿和安置是两个不同的概念，不能以领取了征地补偿款就认定政府履行了补偿、安置两项职责。原告因不服上述安徽省人民政府的复议决定，曾向合肥中院、安徽省高院提起行政诉讼，安徽省高院生效行政判决并没有认定政府履行了征收补偿职责，仅是认为补偿安置职责在于金安区政府。三十铺镇作出的《关于程刚等四户所述地块调查情况的说明》以及《关于李家富等反映宅基地征用事项答复意见书》中载明的所谓协调安置方案及协调过程，均为虚构，即使真实也不能以此认定政府已经对原告被征收宅基地履行了法定安置职责，更不能将所谓的安置方案未能落实归责于原告的拒绝。综上，请求撤销被诉行政复议决定，责令金安区对原告被征收的宅基地履行安置职责，由被告承担诉讼费用。 市政府辩称，1、答辩人作出行政复议决定程序合法。三原告因认为金安区政府未履行宅基地安置职责，于2020年1月16日向答辩人申请行政复议。因三案案由相同，答辩人经审查受理后依法将三案合并审理，并向金安区政府送达了提出答复通知书，金安区政府在法定期限内进行了答复，并提交了有关证据、依据和其他相关材料。经审理，答辩人认为原告的行政复议申请不符合行政复议受理条件，且金安区政府已经履行宅基地安置职责，遂依法作出被诉行政复议决定，并送达当事人。2、被诉行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。原告于2004年7月1日取得《集体土地使用证》，证载面积均为154平方米，但均未在案涉地块上实施建设。2009年12月26日，安徽省人民政府作出《关于六安市金安区2009年第一批次建设用地置换的批复》，原告的宅基地均在该批复批准的征收土地范围内。2010年1月20日，金安区政府发出《征收土地补偿安置方案公告》，与被征地集体经济组织签订《征地合同》，并将征地补偿款发放到被征地集体经济组织，被征地集体经济组织收到后将土地补偿款和安置补助费发放给被征地农户。原告曾于2016年因案涉征地补偿安置问题，以答辩人为被申请人向安徽省人民政府申请复议，安徽省人民政府经审查后决定驳回其复议决定，并认定原告已经领取了土地补偿安置费，由于原告没有在案涉土地上建设住宅和其他建筑物、构筑物，根据据实补偿安置的原则，依法不应对不存在的建筑物等附属物予以补偿。金安区政府就原告征地安置问题，协调相关单位给予征地安置，但因原告拒绝安置方案，致使安置未能落实。因此，金安区政府已经依法履行征地补偿安置职责。答辩人受理本次复议申请后，经审查认为原告曾就案涉宅基地安置补偿问题，向安徽省人民政府申请行政复议，并经过诉讼，在此情况下，其再次针对同一问题向答辩人申请行政复议，虽然被申请人不同，但实质上属于同一主体请求的同一事项，系“同一行政复议申请”，不符合行政复议受理条件。另外，本案中，答辩人审查的对象是金安区政府是否履行宅基地安置补偿职责，土地征收和土地使用权出让过程中的纠纷不属于本案审查范围。综上，请求驳回原告的诉请。 金安区政府辩称，1、答辩人对涉案土地的置换、征收、出让行为程序合法，内容适当，完成了相关审批手续，在取得安徽省人民政府征地批复后，及时发布征收公告及征收补偿安置公告，在规定时间内全额支付了征收土地的各项费用并将征收的土地通过招拍挂等程序依法公开出让。2、答辩人已经及时将征收土地补偿安置费用交原告所在集体经济组织，该集体经济组织按人均1500元标准平均分配，将土地补偿费和安置补助费发放被征地村民，答辩人已经履行了征收补偿安置职责。原告程永均户共3人，由其父亲程先德签字领取补偿款4500元；程刚户共4人，由其父亲程先德签字领取补偿款6000元；李家富户共3人，由其父亲李启发签字领取补偿款4500元。而由于原告未在涉案宅基地上建设住宅和其他建筑物、构筑物，根据据实补偿安置的原则，答辩人依法不应对不存在的建筑物等附属物予以补偿，并且在征地补偿中，只有在涉及到房屋被拆迁的情况下才会存在房屋实物安置的情形，现原告要求“继续享受宋大塘土地征迁时所执行的原地实物安置政策”、“用真正的成本价购买建在我们宅基地方位的底三层房屋”，不符合事实与法律规定，答辩人对此要求无法满足。3、原告的涉案宅基地使用权因被征收而消灭，其作为农村集体经济组织成员，根据土地管理法相关规定，在符合“一户一宅”等条件的情况下，可以通过再次申请宅基地使用权的方式实现自己的权益。请求驳回原告诉请。 市政府在法定期限内向本院提交以下证据： 1、行政复议申请书及有关材料、提出答复通知书、行政复议答复书、驳回行政复议申请决定书、快递单及送达回执，证明复议程序合法。 2、金安区政府提供的有关证据材料，证明复议决定认定事实清楚，证据确凿。 3、《行政复议法》第十七条、第二十三条第一款；《行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条，证明行政复议决定符合相关法律规定。 金安区政府在法定期限内向本院提交以下证据： 1、组织机构代码、法定代表人身份证明，证明被申请人主体资格。 2、建设用地置换呈报材料、“一书二方案”，证明被告按规定编制、呈报六安市金安区2009年第一批建设用地置换方案、征收方案，并报经市国土资源局、市人民政府批准，依程序进行。 3、安徽省人民政府皖政地置（2009）228号《关于六安市金安区2009年第一批次建设用地置换的批复》，证明案涉土地的置换与征收依法通过安徽省人民政府的批准。 4、《征收土地补偿安置方案公告》，证明被告依法对皖政地置（2009）228号批准的一至七号地块的征收土地安置补偿方案发布公告，告知了三原告在内的土地所有权人、使用权人的合法权利及争议处理方式。 5、金国土征（2010）01号《征地补偿安置方案公告》，证明2010年1月3日，被告对包括案涉土地在内的13亩三十铺镇境内农民集体建设用地征地补偿标准进行了公告，告知了土地所有权人和使用权人的相关权利和争议解决办法。 6、征地合同、征地协议，证明金安区三十铺镇人民政府与三十铺街道办事处、鲍大塘居民组签订征地协议，就安置补偿达成了协议。 7、情况说明二份，证明案涉土地的征地补偿款已足额支付给三原告所在鲍大塘居民组，三原告已在所在居民组九龙湾及红旗享有宅基地，本案所涉鲍大塘并非其唯一宅基地。 8、鲍大塘组土地款分配表，证明三原告已领取了土地补偿款，对征收、置换集体土地及补偿予以认可。 9、六安市金安区国有建设用地使用权挂牌出让公告、六安市金安区国有建设用地使用权出让方案审批处理标签、金安挂（2010）17号拍卖成交确认书、国有建设用地使用权出让合同及缴款凭证，证明被告依法履行了挂牌拍卖、公告、审批、签订成交确认书和出让合同相关法定程序，且竞买单位交清了土地出让金，出让行为合法。 金安区政府当庭提交了三十铺镇栖凤社区居委会证明两份、李家富和程永均的房屋征收补偿安置协议各一份、照片，证明三原告均另外获得了宅基地和房屋，得到了补偿安置。 原告对上述证据质证认为，对行政复议程序没有异议，对事实认定有异议。被告方提出过安置方案，但是并没有落实。对鲍大塘组分配款项，只是对耕地的补偿，本案涉及的是宅基地的安置问题。原告领取了钱不代表对原告进行了安置，金安区政府当庭所举证据不能说明其对涉案宅基地进行了安置。 原告向本院提交以下证据： 1、驳回行政复议申请决定书、宅基地安置申请书、行政复议申请书，证明原告起诉的原因。 2、原告身份证复印件，证明原告的主体身份适格。 3、原告持有的《中华人民共和国集体土地使用证》复印件，证明原告已依法取得了宅基地使用权。 4、安徽省政府对涉案土地征收批复、金安区国土局编制的《置换呈报方案》、《安徽省建设用地置换暂行办法》（地方性法规），证明原告宅基地已被政府征收，呈报方案中提供的村民代表及使用权人的证明材料均为伪造。 5、金安区国土局出让涉案土地《拍卖成交确认书》、《国有建设用地出让确认表》、2010年6月11日开发商在涉案土地的施工现场照片3张，证明涉案土地使用权出让的“招标拍卖会”是虚假的，土地出让价格远低于评估价。 6、《关于程刚等四户所述地块调查情况说明》、《关于李家富等人反映宅基地征用信访事项答复意见书》，证明本案中政府已给原告宅基地指定的所谓安置方案是不存在的。 7、第一次行政复议及行政诉讼形成的法律文书6份，证明该次行政复议和行政诉讼的流程和相关情况。 8、原告程刚起诉金安区国土局出让宅基地行为违法案形成的法律文书3份，证明本案中曾经发生过的情况。 两被告质证认为，对证据1、2，没有异议。对证据3，该宅基地上的土地省政府已经批准征收，金安区政府已经进行了补偿安置，原告在其他地方也有宅基地，说明金安区政府已经履行了补偿安置职责，从图上看，三原告在该宅基地均没有建设房屋。对证据4，原告认为证据是伪造的没有提供相应证据。从省政府的征地批复来看，有关机关已经履行了征地过程中的相应职责。原告在补偿安置过程中已经领取了补偿款，原告也曾经就征地呈报材料提起过诉讼被驳回。对证据5，挂牌是合法有效的。对证据6，材料中有修改痕迹，真实性，合法性不明，也没有相关单位印章。信访答复书明确了有关政府出具的指导性的协调意见，并不是最终处理决定。对证据8，从生效的省政府的会议决定和安徽省高院的生效判决，均认为原告已经领取补偿款，金安区政府已经履行了补偿职责。虽然原告诉求不同，但是诉讼的标的是同一的。 因金安区政府当庭主张三原告尚有其他宅基地，本院要求其提交相关证据。金安区政府庭后提交了三十铺镇政栖凤社区居民委员会情况说明，载明程永均、程刚、李家富户在其村民组有三处宅基地，除案涉宅基地外，尚有另外两处宅基地。其中，程永均的一处位于红旗路东侧，1991年自建房屋一间，2017年5月被拆迁安置在栖凤苑小区（拆迁面积298.68平方米），另一处位于312国道北侧，2007年建房，2018年5月拆迁安置在桃李园小区（拆迁面积304.45平方米）；程刚户的一处位于312国道北侧，2006年拆迁原址安置房屋2间3层，另一处位于312国道北侧九龙湾地块内，2007年村民组分配宅基地一间，规划建筑面积3.5×30米，该户未建房，2017年转让给他人；李家富户的一处位于红旗路西侧，1991年自建房屋一间，2017年4月拆迁安置在栖凤苑小区（拆迁面积243.42平方米），另一处位于312国道北侧，2007年建房，2018年拆迁安置在桃李园小区（拆迁面积180.79平方米）。原告质证认为其在红旗路××九龙湾确有房屋，但并不是宅基地，而是当地村集体在集体土地上所建设的小产权房，每户村民以优惠价购买所得。 本院对上述证据认证如下：市政府、金安区政府的证据及原告所举证据1-3、6-7符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的要求，综合分析可以作为定案依据；原告所举证据4、5、8与本案不具有关联性，不予认定。 经审理查明，原告李家富、程刚、程永均系金安区三十铺镇鲍大塘村民组村民，在该村民组拥有宅基地，每户面积均为154平方米。涉案土地于2004年7月1日取得《集体土地使用证》，三原告均未在涉案土地上实施建设。2009年12月26日，安徽省人民政府作出《关于六安市金安区2009年第一批次建设用地置换的批复》(皖政地置〔2009〕228号，以下简称228号《批复》)，三原告的宅基地在该批复批准的征收范围内。2010年1月20日，金安区政府发出《金安区人民政府征收土地补偿安置方案公告》，与被征地集体经济组织签订《征地合同》，并按《安徽省人民政府关于公布安徽省征地补偿标准的通知》(皖政〔2009〕132号)规定的补偿标准将涉案征地补偿费用交原告所在的被征地集体经济组织。被征地集体经济组织按人均1500元标准平均分配，将土地补偿费和安置补助费发放给被征地村民。原告程永均户共3人，由其父亲程先德签字领取补偿款4500元；程刚户共4人，由其父亲程先德签字领取补偿款6000元；李家富户共3人，由其父亲李启发签字领取补偿款4500元。 2016年，原告向市政府递交《安置补偿申请书》，市政府经金安区政府转交金安区三十铺镇政府办理，原告认为市政府未履行征地补偿安置职责，向安徽省人民政府申请行政复议。2018年5月14日，安徽省人民政府作出皖行复〔2018〕160号复议决定，驳回其复议申请。该三人不服，提起行政诉讼，合肥中院一审判决驳回其诉讼请求，安徽省高院于2019年6月18日作出（2019）皖行终661号生效行政判决，认为市政府并非涉案土地征收补偿安置义务主体，三人要求市政府履行对其予以补偿安置的职责，缺乏事实根据和法律依据，安徽省人民政府驳回其行政复议申请，程序合法，结果并无不当，判决驳回上诉，维持原判。 2019年9月5日，原告向金安区政府递交宅基地安置申请书，请求其依法给予合理安置,要求以成本价购买在案涉宅基地位置的底三层房屋或赔偿相应的经济损失。金安区政府收到申请后未予回复，原告遂于2020年1月16日向市政府提起行政复议，请求确认并纠正金安区政府的行政不作为，责成该区政府履行法定职责，给申请人被征收的宅基地以合理安置。市政府依法受理后，向金安区政府送达了提出答复通知书，金安区政府在法定期限内进行了答复，并提交了有关证据、依据和其他相关材料。市政府经审理，认为原告的行政复议申请不符合行政复议受理条件，且金安区政府已经履行宅基地安置职责，遂依法作出被诉行政复议决定，并送达原告。原告不服，诉至本院。 另查明，除案涉宅基地外，原告在当地集体经济组织的集体土地上尚有其他房屋，该房屋目前因拆迁已经得到相应补偿。 本院认为，本案主要争议焦点是金安区政府是否已经履行了征收补偿安置职责，原告主张以成本价购买案涉宅基地位置的底三层房屋或赔偿经济损失是否有事实和法律依据。 根据法律规定，农村宅基地的权益构成分为三个基本部分，一是根据土地管理法第八条关于宅基地属于农民集体所有的规定，农村集体经济组织享有宅基地所占土地的土地所有者权益；二是根据物权法第一百五十二条、第一百五十三条、第一百五十四条关于宅基地使用权的规定，宅基地使用权人的权益包括依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施，对失去宅基地使用权的村民，应当重新分配宅基地；三是根据物权法第三十九条、第一百五十二条关于不动产所有权的规定，宅基地上房屋所有人享有的房屋所有者权益。政府征收农村宅基地时应当依法针对不同权益主体补偿因征收所受的损失。 本案中，关于土地所有者权益，涉案征收土地方案经依法批准后，金安区政府作出《金安区人民政府征收土地补偿安置方案公告》，与被征地集体经济组织签订征地合同，并将征地补偿款按安徽省政府规定的标准发放到被征地集体经济组织，原告作为集体经济组织成员，已按照集体经济组织确定的分配方案领取了相关补偿款。关于房屋所有者权益，原告虽然系案涉宅基地的使用权人，有权在该土地上建造住宅及相关附属设施，但客观上，原告并未在该土地上建造建筑物，故对于房屋所有者权益的补偿，因无基本的房屋存在而无从谈起。 关于宅基地使用权人的权益，其除享有在土地上建造住宅的权利外，还有权在失去宅基地后申请重新分配宅基地。本案中，原告既没有在案涉宅基地被征收前行使在该宅基地上建造住宅的权利，又没有在案涉宅基地因被征收而失去后，向当地村集体申请重新分配宅基地，且从其在当地集体经济组织内的其他集体土地上房屋拆迁补偿情况看，原告的居住权亦并没有因案涉宅基地被征收而受到影响。同时根据物权法第一百二十一条的规定，因不动产或动产被征收致宅基地使用权消灭的，宅基地使用权人有权依照该法第四十二条的规定获得补偿。而根据该法第四十二条第二款、第三款规定，政府征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用，征收个人房屋及其他不动产，应当给予拆迁补偿，征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。上述法律规定及案涉地块的征收补偿安置方案均没有赋予金安区政府具有原告所主张“以成本价购买案涉宅基地位置的底三层房屋或赔偿经济损失”的安置职责。 综上，金安区政府已经依法履行了法定征收补偿职责，原告诉请没有事实和法律依据。市政府在受理原告的复议申请后，履行了法定复议程序并作出案涉复议决定，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告程永均、程刚、李家富的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告程永均、程刚、李家富承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  刘莹洁 审判员  颜 凯 审判员  高 华 二〇二〇年七月三十日 书记员  张 祺 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。