安徽省合肥市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖01行初155号 原告合肥正日机电设备厂,住所地合肥市庐阳区大杨工业园柳红路****厂房,统一社会信用代码91340103X1031138XX。 法定代表人温跃权,该厂厂长。 原告安徽嘉越印务有限责任公司,住所地安徽省合肥市庐阳区大杨工业园新台路,统一社会信用代码913401001489729657(1-1)。 法定代表人孙玉琼,该公司总经理。 两原告共同委托代理人许文春，安徽国恒律师事务所律师。 两原告共同委托代理人宋亚平，安徽国恒律师事务所实习律师。 被告合肥市庐阳区人民政府,住所地合肥市庐阳区濉溪路**。 法定代表人陈伟,该区区长。 出庭负责人周茂斌，副区长。 委托代理人季海礁，合肥市庐阳区大杨镇镇长。 委托代理人徐国盛，安徽和源律师事务所律师。 原告合肥正日机电设备厂（以下简称正日机电厂）、安徽嘉越印务有限责任公司（以下简称嘉越公司）因诉被告合肥市庐阳区人民政府（以下简称庐阳区政府）作出庐转[2019]1号《庐阳区大杨产业园转型升级搬迁企业补偿办法》（以下简称《补偿办法》）的行为一案，于2020年4月27日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，向被告送达了应诉通知书和起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2020年7月7日公开开庭进行了审理。原告正日机电厂、嘉越公司共同委托代理人许文春、宋亚平，被告庐阳区政府行政机关负责人周茂斌及委托代理人季海礁、徐国盛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告正日机电厂、嘉越公司诉称：2002年2月,合肥市庐阳区大杨镇政府招商引资,正日机电厂在大杨镇有偿出让了9.01亩国有土地使用权(合国用(2005)第571号)，先后建设的建筑物共计7840.3平方米(合产字第110034084号、合产字第8110015804号)。嘉越公司在大杨镇有偿出让了16.56亩土地使用权,先后建设的建筑物共计3135.66平方米(合产字第110078784号、合产字第110080693号、合产字第110080695号、合产字第114165号),以上工业及办公用房均在大杨产业园,两原告一直合法生产经营至今,其间,正日机电厂自建了相关的配套辅助房屋500平米,嘉越公司自建了配套辅助房屋1500多平方米。2019年6月,合肥市庐阳区大杨产业园转型升级领导小组个别工作人员以所谓的2019年5月29日《通告》、《补偿办法》为依据,并声称产业园区的多家企业已经完成搬迁为由,强迫两原告签订三方评估协议,强行让两原告搬迁,妨碍两原告的正常经营活动,对两原告合法权利已经产生实质性影响。故两原告请求将《补偿办法》予以撤销,具体理由如下:一、被告作出的《补偿办法》均存在多处违反法定征收程序的行为。(一)被告在作出《补偿办法》之前未依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院第590号令)作出书面房屋征收决定、征收补偿安置方案并予以公告,违反法定征收程序。根据《通告》,被告依据皖政[2017]98号文件决定实施大杨产业园转型升级企业搬迁工作,庐阳区大杨产业园转型升级领导小组于2019年5月29日将该决定以通告形式在大杨产业园多处张贴,2019年4月28日印发的《补偿办法》也于2019年5月29日予以公开。任何征收国有土地上房屋的行为均应以制发书面征收决定、征收补偿安置方案并予以公告,而被告却直接以《通告》和《补偿办法》的形式替代法定征收决定相关程序，实施的所谓企业转型升级搬迁,显属违法。(二)被告作出的《补偿办法》未进行征求公众意见的程序,违反法定征收程序。根据法定征收程序,该补偿办法在被批准前应当征求公众意见。两原告在合肥市庐阳区人民政府官网上并未获取该补偿办法的任何信息,证明被告并未进行公开征求公众意见的程序,且根据两原告掌握的事实情况,庐阳区大杨产业园转型升级领导小组直接找到两原告强迫两原告签订三方评估协议,强行让两原告搬迁更是证实了这一点。(三)《补偿办法》缺乏必要的实质内容和形式要件,违法无效,应予撤销。根据庐转[2019]1号文件和《通告》可知,该《通告》和补偿办法均已经区政府常务会议、区委常委会议研究同意,但庐阳区大杨产业园转型升级领导小组提交的《补偿办法》的落款并未加盖合肥市庐阳区人民政府的公章,也未告知两原告法律救济的途径和期限等,因此,该文件仅以被告组建的临时性机构名义发布,发布主体错误,且缺乏必要的实体和形式要件,违法无效，应予撤销。二、被告作出的《补偿办法》适用法律依据明显错误，混淆了国有土地和集体土地征收和补偿安置程序规定。该补偿办法将国有土地和集体土地征收适用的不同法律依据杂糅，其中合政秘【2015】121号文件不应当作为国有土地征收的法律依据，属于适用法律依据错误。该文件可知其适用范围是市辖区范围内征收（用）农民集体土地上的房屋、其他附着物以及青苗的补偿。庐阳区大杨产业园转型升级搬迁针对的企业中既有国有土地亦有集体土地，国有土地和集体土地征收程序存在显著差异，征收土地的人民政府在征收过程中应当针对国有土地和集体土地分别适用不同的法律依据制定各自适用的补偿办法。本案中，两原告厂房占用的土地均为国有土地，其补偿办法应当适用国有土地的相关标准，因此，该《补偿办法》将上述文件作为确定补偿办法的依据，属于适用法律错误。请求人民法院依法判决撤销被告作出的《补偿办法》，本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提供了以下证据：证据一：1、正日机电厂营业执照复印件和温跃权身份证复印件各一份；2、嘉越公司营业执照复印件和孙玉琼身份证复印件各一份，证明两原告主体适格。证据二：1、正日机电厂和嘉越公司的《国有土地使用权证》复印件各一份（合国用（2005）第571号，合国用（2004）第0687号）；2、正日机电厂和嘉越公司的安徽省合肥市国有土地使用权出让申报书复印件一份及正日机电厂的征地补偿协议复印件一份；嘉越公司《建设用地规划许可证》复印件一份；3、大杨产业园入园企业土地款收取情况表复印件一份；4、正日机电厂《房地权证》复印件贰份（合产字第110034084号、合产字第8110015804号），嘉越公司《房地权证》复印件肆份（合产字第110078784号、合产字第110080693号、合产字第110080695号、合产字第114165号），证明：1、涉案土地性质为国有土地；2、正日机电厂依法享有8.59亩国有土地的使用权，7840.3平方米建筑物的所有权，嘉越公司依法享有16.56亩国有土地的使用权，3135.66平方米建筑物的所有权；3、涉案土地和房屋属于本次搬迁范围。证据三：1、《通告》复印件一份；2、《补偿办法》复印件一份；3、合政秘[2015]121号文件复印件一份；证明：1、合政秘[2015]121号文件适用范围是市辖区范围内征收（用）农民集体土地上的房屋、其他附着物以及青苗的补偿不是国有土地征收补偿标准，补偿办法适用法律错误；2、被告作出的《补偿办法》未进行征求公众意见的程序；3、关于决定实施大杨产业园企业转型升级搬迁的《通告》和《补偿办法》缺乏必要的实质内容和形式要件；4、被告未作出书面房屋征收决定、补偿方案并予以公告，而是依据《通告》、2019年4月28日庐转[2019]1号文件和《补偿办法》实施的企业转型升级搬迁行为违法。证据四：1、庐阳区人民政府关于成立大杨产业园转型升级工作领导小组的通知复印件一份；2、大杨产业园第一、第二片区搬迁组企业分组表；3、搬迁工作进展情况复印件一份；4、合肥市庐阳区人民政府发布的题为“大杨产业园小零散企业加速搬离，庐阳区园区升级战略快速推进”新闻图片复印件一份；5、照片复印件3份；证明目的：1、本案被诉具体行政行为是被告作为征收主体所实施的行政强制征收行为；2、被告作为拆迁主体已经依据该《补偿办法》实施一系列的强制拆迁行为，对两原告权利义务产生了实质性影响。证据五：合肥倾色艺术文化传播有限公司出具的退租说明等复印件一份；安徽骋越体育用品有限责任公司解除租房合同协议等复印件一份。证明因为大杨产业园搬迁导致正日机电厂原有的租赁企业纷纷与其解除租赁合同，正日机电厂遭受了巨大的经济损失，合法权益受到侵害。证据六：大杨产业园规划策略图复印件一份。证明大杨产业园搬迁范围内已经有了清晰可见的规划策略，此次搬迁也是为了实现该规划策略，并非被告所言该搬迁只是倡导性的项目，促进企业转型升级。证据七：大杨产业园转型升级已承诺搬迁企业名单，证明大杨产业园内大量企业已经搬迁，证据八：视频打印件5张；照片复印件3张，证明实施搬迁工作的政府部门工作人员以言语威胁和各种强迫方式逼迫原告进行搬离，原告的合法权益已经受到侵害。证据九：合肥市庐阳区环境保护局出具的行政执法责令改正通知书、解除查封（扣押）决定书及相关照片复印件一份。证明嘉越公司拒绝签订搬迁和评估承诺书，执法组强行查封扣押公司印刷设备、拆除公司建筑物。证据十：单方终止租房合同的情况说明附房屋租赁合同复印件两份，证明因为大杨产业园搬迁导致嘉越公司原有的租赁企业纷纷与其解除租赁合同，嘉越公司遭受了巨大的经济损失，合法权益受到侵害。证据十一：照片若干张；政府工作人员强迫嘉越公司搬迁光盘两份，证明实施搬迁工作的政府部门工作人员以言语威胁和各种强迫方式逼迫嘉越公司进行搬离，嘉越公司的合法权益已经受到侵害。 被告庐阳区政府辩称：一、大杨产业园转型升级搬迁是响应国家产业转型升级的政策要求，符合公共利益的需求。大杨产业园搬迁是大杨产业园转型升级的重要措施之一，有利于推进大杨产业园低效闲置用地再开发，全面提升园区发展空间，符合公共利益，符合《国务院办公厅关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》（国办发【2014】54号）、《安徽省人民政府办公厅关于促进全省开发区转型升级的实施意见》（皖政办【2015】7号）和《安徽省人民政府关于促进全省开发区改革和创新发展的实施意见》（皖政【2017】98号）的精神和要求。二、被告对原告的厂房没有进行搬迁，原告关于确认被告搬迁行为违法的诉请，没有事实依据。被告作出《通告》和《补偿办法》，是倡导包括原告在内的搬迁对象搬迁并给予补偿。截至目前，被告对原告的厂房未实施搬迁行为。三、《通告》和《补偿办法》是倡导搬迁对象自愿搬迁，不具有强制性，不是征收程序。《通告》第三条第（二）项明确载明搬迁对象要积极响应搬迁号召。庐阳区大杨产业园转型升级搬迁项目是建立在搬迁对象自愿的基础上，倡导其自愿搬迁，是行政指导行为，不是征收，不具有强制性。如原告不同意搬迁，则该《通告》和《补偿办法》对其权利义务并不产生影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院的行政诉讼受案范围。搬迁不是征收，故原告关于大杨产业园转型升级搬迁违反征收程序的主张，没有事实和法律依据。四、原告的起诉已经超过了法定起诉期限，应当予以驳回。2019年5月31日，被告在大杨产业园区对于《通告》进行了公示张贴，并于6月初安排工作人员向原告送达了《通告》以及《补偿办法》。原告在诉状中也自认其于2019年6月知晓了《通告》及《补偿办法》。依据《行政诉讼法》第四十六条的规定，公民法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。故原告于2020年4月向人民法院起诉已经超过了起诉期限，应当予以驳回。综上，《补偿办法》不具有强制性。原告的起诉超过起诉期限，其主张没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的起诉。 庐阳区政府向本院提交的证据有：证据一：《通告》、《补偿办法》，证明庐阳区大杨产业园转型升级搬迁不是征收，不具有强制性。证据二：张贴的照片、2019年5月31日微信聊天记录截屏（3张）、微信聊天照片（3张），证明原告于2019年5月31日已知晓《通告》和《补偿办法》，其于2020年4月起诉已超过起诉期限。 经审理查明：2019年1月，庐阳区政府成立庐阳区大杨产业园转型升级领导小组，具体负责庐阳区大杨产业园升级搬迁工作。2019年4月28日，庐阳区大杨产业园转型升级领导小组作出关于印发《补偿办法》的通知，通知载明，为全面提升大杨产业园园区发展空间，推进园区低效闲置用地再开发，依据相关法法律法规和政策规定，制定本办法。该办法中明确了搬迁范围和对象以及搬迁补偿方式、资产评估内容和方法等。同年5月29日，庐阳区大杨产业园转型升级领导小组作出《通告》，内容明确了搬迁的范围和搬迁对象以及转型工作要求。其中载明“（一）各搬迁对象要积极响应搬迁号召，自觉遵守法律法规的相关规定；对企业的违法经营行为将严格按照安监、环保、消防、水务、市场监管等法律法规，进行严厉查处。（二）各搬迁对象严禁继续对外租赁厂房。对再次租赁闲置厂房的企业和个人一律不享有任何补偿政策。（三）对搬迁范围内的所有行政审批事项一律暂停。”正日机电厂和嘉越公司的厂房在上述《补偿办法》和《通告》载明的搬迁范围之内，现正日机电厂与嘉越公司以上述《补偿办法》侵犯其合法权益为由，诉至本院，请求予以撤销。 另查明，正日机电厂、嘉越公司均未与庐阳区大杨产业园转型升级领导小组签订搬迁协议。 本院认为：原告正日机电厂、嘉越公司主张《补偿办法》侵害其合法权益，并请求人民法院予以撤销。对庐阳区政府作出的《补偿办法》是否可诉，应当结合庐阳区政府在实施大杨产业园转型升级企业搬迁工作中的行为性质予以判断。 首先，从庐阳区政府作出的《通告》和《补偿办法》内容来看，更多为倡议搬迁对象响应号召，支持和配合搬迁，并未有强制搬迁的内容，更不属于征收房屋程序。大杨产业园的搬迁工作旨在通过协商的方式，签订搬迁协议，倡议企业自愿搬迁。且《补偿办法》系基于大杨产业园升级搬迁工作而对与政府达成搬迁协议的企业进行的补偿内容，正日机电厂、嘉越公司未与庐阳区大杨产业园转型升级领导小组签订搬迁协议，该《补偿办法》对其并不适用，其合法权益并未产生影响。 其次，通过该《通告》和《补偿办法》的实施来看，正日机电厂、嘉越公司未与庐阳区大杨产业园转型升级领导小组签订搬迁协议，庐阳区政府亦未对正日机电厂、嘉越公司强制搬迁或适用该《补偿方案》。正日机电厂、嘉越公司虽举证证明相关单位对其经营行为进行审查，但行政机关严格执法是依法履职的应有之意，不能据此认定《补偿办法》对原告存在强制适用。原告若对行政机关执法过程中的行为不服，亦可另行主张。 综上，案涉《补偿方案》并未对原告的权利义务产生实质影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院的行政诉讼受案范围。故原告的起诉不符合法定的起诉条件，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款（八）项的规定，裁定如下： 驳回原告合肥正日机电设备厂、安徽嘉越印务有限责任公司对合肥市庐阳区人民政府的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长 张 虹 审判员 潘 攀 审判员 张 俊 二〇二〇年七月二十九日 书记员 丁亚敏 附：相关法律依据 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款（八）项： 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。