甘肃省高级人民法院行政裁定书（2020）甘行申23号再审申请人（一审原告、二审上诉人）玉门星月清真牛羊定点屠宰场。法定代表人马某。再审被申请人玉门市农业农村局（原玉门市畜牧兽医局。法定代表人高某。再审申请人玉门星月清真牛羊定点屠宰场因诉被申请人玉门市畜牧兽医局行政管理一案，不服酒泉市中级人民法院作出（2018）甘09行终31号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。一审法院经审理认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。原告玉门星月清真牛羊定点屠宰场于2015年10月8日收到被告玉门市畜牧兽医局下发的玉（牧医）[2015]4号责令整改通知书，原告就知道了行政行为的内容，原告如果认为自己的权益受到了侵害，依据当时生效的司法解释，可以在2017年10月8日前提起诉讼。原告于2018年3月8日提起诉讼，超过了法律规定的起诉期限，且无证据证实符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，故裁定驳回原告玉门星月清真牛羊定点屠宰场的起诉。二审法院审理认为，本案争议的焦点在于玉门星月清真牛羊定点屠宰场起诉是否超过法律规定的起诉期限。一般而言，认定当事人起诉是否超过法定期限，需要考虑以下四个因素：起诉期限的起算点、法律规定提起诉讼的期限、当事人向人民法院提交起诉状的时点、超过起诉限期是否存在正当理由。本案中上诉人玉门星月清真牛羊定点屠宰场于2015年10月8日签收了玉（牧医）[2015]4号责令整改通知书，即于2015年10月8日就应当知道相关行政行为内容，鉴于该责令整改通知书未告知当事人诉权或者起诉期限，从保护当事人诉权的角度考虑及法不溯及既往原则的要求，其起诉期限应当按照当时仍有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定计算，即行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。玉门星月清真牛羊定点屠宰场于2018年3月20日向一审法院提起行政诉讼，已经超过法定的两年起诉期限。上诉人诉称曾在法定期限内向一审法院提起行政诉讼，但所提供相关证据不足以证实其主张，因缺乏相应证据支持，该院不予采信。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。此条规定的不属于起诉人自身的原因，应当为不可抗力、人身自由受限制等确实不能行使起诉权的情形。玉门星月清真牛羊定点屠宰场向有关部门反映问题及上访、报警，是在其权利被侵害后对救济途径的选择，并非属于起诉期限被耽误的合法理由，因此玉门星月清真牛羊定点屠宰场认为其一直在维权，耽误的期限属于合理期限的主张亦不能成立，该院亦不支持。另根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。因此针对上诉人超过起诉期限的而提起的行政诉讼，一审法院通过阅卷等方式在了解本案案情的基础上，进行书面审理并不违反法定程序，上诉人认为一审法院未经开庭作出行政裁定的主张不能成立。因行政案件属于公法诉讼，涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性，对起诉是否超过起诉期限系人民法院应当依职权审查范围，原告超过起诉期限的，将丧失进入实体审理的程序权利，故上诉人关于责令整改通知书因缺乏必备内容而无效的主张，该院不予审查。综上，上诉人玉门星月清真牛羊定点屠宰场的上诉理由，没有事实和法律依据，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。再审申请人玉门星月清真牛羊定点屠宰场申请再审称，申请再审请求按照审判监督程序对本案重新审理，其事实理由为：1.一审法院未经开庭径行作出行政裁定，严重违反法律程序。再审申请人在法定期限内向一审法院第一次提起行政诉讼，该院不予受理，建议再审申请人进行行政协调，但不出具任何法律文书，后来在上访过程中，再审申请人找过畜牧局、商业局等单位后，但无人受理，再审申请人才第二次提起行政诉讼。2.再审申请人就本案提起行政诉讼未超过诉讼时效。根据行政诉讼法第四十六条第二款关于诉讼时效五年的规定，再审申请人的诉讼期限自2015年10月8日签收被申请人作出的玉（牧医）[2015]4号责令整改通知书起计算，并未超过法律规定的诉讼时效。3.被申请人作出的责令整改通知书因缺乏必备内容而无效。被申请人没有行政执法主体资格，玉（牧医）[2015]4号责令整改通知既无行政机关的行政执法证号，也无执法人员署名及执法证号，应属于“一律无效”的文书。同时，被申请人作出的责令整改通知书的内容不符合《行政处罚法》第三十九条规定的行政处罚决定书应当载明的事项，未明确告知再审申请人救济途径和期限，严重侵害再审申请人的诉讼权利。被申请人玉门农业农村局辩称，一审法院未经开庭即作出行政判决的行为符合法律规定，程序合法。再审申请人已经知道行政行为内容，无论适用新的行政诉讼法司法解释还是旧的行政诉讼法司法解释，再审申请人的起诉均已经超过法定起诉期限。责令整改通知书为国家农业部统一制定格式，形式合法，虽没有注明权利救济途径，但按照行政诉讼法司法解释的规定，其依然是具有效力的。通知书内容认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求依法驳回再审申请人的再审请求，维持原审行政裁定。本院查明，2020年3月，因玉门市事业单位改革，按照中央、省、市改革要求，将原玉门市畜牧兽医局承担的行政职能调整划转至玉门市农业农村局，玉门市畜牧兽医局正式变更为玉门市畜牧兽医技术服务中心，隶属于玉门市农业农村局管理，不再承担原有的行政职能。本院认为，本案的争议焦点是玉门星月清真牛羊定点屠宰场提起诉讼时是否超过起诉期限。行政诉讼法中规定起诉期限，是为了维护社会秩序和公法秩序的稳定，避免行政行为长期处于不确定性。法院可以主动审查起诉期限，超过起诉期限法院不予受理，当事人将丧失进入实体审查的程序权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”2018年2月8日前生效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”根据上述法律规定，起诉期限的起算时点为起诉人知道或者应当知道作出行政行为之日，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，按照2018年2月8日前生效的司法解释，起诉期限从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不能超过2年。本案中，再审申请人玉门星月清真牛羊定点屠宰场于2015年10月8日签收了玉（牧医）[2015]4号责令整改通知书，即于2015年10月8日就知道具体行政行为内容，其于2018年3月20日向一审法院提起行政诉讼，明显已经超过了2年的起诉期限，一、二审法院裁定驳回起诉并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”此条规定的不属于起诉人自身的原因，应当为不可抗力、人身自由受限制等确实不能行使起诉权的情形，而向有关机关申诉信访和反映问题，是再审申请人认为权利被侵害后自己对救济途径的选择，并不能作为起诉期限被耽误的合法理由。故再审申请人认为其一直向各级政府信访部门进行信访申诉，本案没有超过起诉期限的理由，本院不予支持。关于再申请人提出其未超过五年的起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。该规定仅指当事人不知道行政机关作出行政行为内容的，其起诉期限才适用从行政行为作出之日起五年内提起诉讼。本案再审申请人已经知道行政行为内容的，其起诉期限不适用最长五年的起诉期限，故该申请理由不能成立。关于再审申请人提出的其在法定期限内曾向一审法院提起过诉讼以及一审法院没有开庭审理的问题，二审法院在裁判文书中已经进行过说理，本院不再赘述。综上，一、二审裁定结果正确，玉门星月清真牛羊定点屠宰场的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人玉门星月清真牛羊定点屠宰场的再审申请。审判长 姚振勇审判员 赵静莉审判员 薛 扬二〇二〇年七月七日（法官助理 王 蒙书记员 张 婷