安徽省合肥市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖01行初215号 原告合肥强牛保健乳品有限公司,住所地安徽省合肥市巢湖南路**，统一社会信用代码91340100737347121J。 法定代表人王华胜,总经理。 委托代理人毕文芳，北京在明律师事务所律师。 委托代理人马丽芬，北京在明律师事务所律师。 被告合肥市包河区人民政府,,住所地合肥市包河区包河大道** 法定代表人陈东,区长。 委托代理人姚纯洁，包河区政府工作人员。 委托代理人牛和勇，安徽徽商律师事务所律师。 被告合肥市人民政府,住所,住所地合肥市蜀山区东流路**div> 法定代表人凌云,市长。 委托代理人陆再琳，合肥市司法局复议与应诉处工作人员。 原告合肥强牛保健乳品有限公司（以下简称强牛公司）因诉被告合肥市包河区人民政府（以下简称包河区政府）、合肥市人民政府（以下简称合肥市政府）房屋征收决定及行政复议一案，于2020年6月18日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，向被告送达了应诉通知书和起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2020年7月16日公开开庭进行了审理。原告强牛公司的法定代表人王华胜及其委托代理人许文春、宋亚平，被告包河区政府委托代理人姚纯洁、牛和勇，合肥市政府委托代理人陆再琳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告强牛公司诉称：原告成立于2001年3月8日,住所地位于巢湖南路**,在淝河镇××王村村域管理范围内。该处土地是原告法定代表人王华胜于2000年从平塘王村委受让取得的,办理了相关手续。原告经过近二十年的发展经营及巨额投入,厂房规模已达到2500平方米,经营效益良好。2020年4月13日,包河区政府作出合（包）房征决［2020］第3号《合肥市包河区房屋征收决定》（以下简称为《房屋征收决定》）,决定对秋浦河路（北京路-上海路）项目包河区淝河镇范围内集体土地上的房屋、附属物及其构筑物进行征收,原告的厂房被纳入征收范围。原告认为,被告包河区人民政府的征收行为存在违法之处,遂向被告合肥市政府邮寄《行政复议申请书》,请求撤销《房屋征收决定》。2020年6月10日,原告收到合肥市政府作出的合复决［2020］192号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》）,决定维持涉案征收决定。原告认为,涉案征收行为违反《中华人民共和国土地管理法》及《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》等法律法规之规定,存在多处违法之处,如:该项目是否属于公共利益需求论证不足,补偿安置方案未公开,土地现状调查和社会风险评估程序、补偿登记程序不合法,拟征收程序及征收决定作出程序违法等,应予被撤销,被告合肥市政府未尽到审查核实义务即做出维持决定违法。故,为了维护原告的合法权益,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条及相关法律规定,特提起诉讼,请求人民法院依法判令撤销被告包河区政府作出的《房屋征收决定》;依法判令撤销被告合肥市政府作出的《复议决定》;3、本案诉讼费由两被告承担。 原告强牛公司向本院提供了以下证据：1、公证书、转让合同；2、合肥市包河区淝河镇平塘王村民委员会的证明；3、建设用地许可证；4、合政地补[2002]138号合肥市人民政府建设用地批复；5、补办用地水费清单；6、合国土资函[2004]662号合肥市国土局《关于确定土地供应价格的批复》及附件；7、协议书，证据1-7证明原告法定代理人王华胜于2000年从平塘王村巢湖南路10号土地及房屋，并在此成立了强牛公司，涉案房地产权利人系原告，其房屋在被诉征收决定征收范围内，原告与之具有法律上的利害关系。8、《房屋征收决定》，证明原告厂房被列入征收范围内，原告是本案适格当事人，案涉征收决定存在且违法。9、《行政复议申请书》，原告认为涉案征收行为存在违法之处，于2020年4月28日向合肥市政府邮寄《行政复议申请书》，请求撤销案涉征收决定。10、《复议决定》，证明2020年6月8日合肥市政府作出行政复议决定，决定维持案涉征收决定，合肥市政府未尽到审查核实义务作出维持决定违法，应予被撤销。 被告包河区政府辩称：一、原告主体不适格。2000年10月12日,淝河镇平塘王村委会(原骆岗镇平塘王村民委员会)与王华胜签订一份《关于转让厂房土地合同》,合同约定,平塘王村委会将原平塘王包装厂厂区内的厂房及土地使用权转让给王华胜。合同签订后,双方在履行过程中存有异议未办理案涉房屋及土地使用权转移登记手续,上述不动产仍登记在平塘王村委会名下。根据《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》第七条第一款:“征收人是指实际居住于被征收房屋并在被征收房屋所在地已依法享有承包土地的集体经济组织成员”可知,案涉房屋的被征收人仍为平塘王村委会。为此,原告与本案无利害关系,根据《行政诉讼法》第二十五条、第四十九条规定，原告的起诉不符合起诉条件,应依法驳回起诉。二、包河区政府有权作出《房屋征收决定》。2015年5月26日,原合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局作出《征地补偿标准及安置途径告知书》(合国土包征告[2015]19号),2015年9月16日,安徽省人民政府同意合肥市人民政府对包河区淝河镇贾大郢社居委、葛大店社居委、平塘王村用地范围内集体农用地转为建设用地并征收为国有,作出《关于合肥市2015年第34批次城镇建设用地的批复》(皖政地(2015]647号),2015年10月29日,原合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局依据征地批复作出《征地补偿安置方案公告》(合国土包征案[2015]31号)。2015年11月30日作出《征地补偿标准及安置途径告知书》(合国土包征告[2015]45号)。2016年4月13日,安徽省人民政府同意合肥市人民政府对包河区淝河镇平塘王村、卫乡村,骆岗街道陆集村、陆大村用地范围内集体农用地转为建设用地并征收为国有,作出《关于合肥市2015年第94批次城镇建设用地的批复》(皖政地[2016]323号),2016年4月13日,原合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局依据征地批复作出《征地补偿安置方案公告》(合国土包征案[2016]11号)。根据《土地管理法》第四十六条的规定：“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”，第四十七条第二款规定：“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后,由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施,并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。”,《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》(合政(2014)175号)第三条规定：“各区人民政府(包括受市政府委托的高新技术产业开发区管委会、经济技术开发区管委会、新站综合开发试验区管委会,下同)负责辖区内集体土地上房屋征收与补偿工作。”包河区政府作为县级人民政府有权作出《房屋征收决定》具有法定职权。三、包河区政府作出的《房屋征收决定》符合法定程序。2014年4月8日、2014年7月9日,合肥市发展和改革委员会分别作出《关于对秋浦河路(东二环一棠越路)工程立项的批复》(发改投资(2014)269号)、《关于对秋浦河路(棠越路一上海路)工程立项的批复》(发改投资(2014)581号),2014年10月17日及2015年11月10日,合肥市规划局核发建设项目选址意见书(选字第340100201400075)、选址意见书(340100201500097)并附相应红线图。2019年11月6日,合肥市包河区房屋征收办公室对被征收人房屋调查登记工作完成,将房屋调查登记结果列表对外公示。2019年11月15日,合肥市包河区房屋征收办公室发布《对征求意见的通知》,在所在平塘王村公开张贴并在网站公示,向被征收人征求意见。征求意见期限内,被征收人未提出异议。2019年12月17日，合肥市包河区房屋征收办公室发布《对的公告》并对外公示。2019年12月,包河区政府作出该项目《社会稳定风险评估报告》,报告结论风险较小。2020年4月6日,包河区政府区长办公会议通过《补偿安置方案》,同意依法作出征收决定。2020年4月13日,包河区政府作出《关于暂停办理房屋征收范围内相关手续的通知》,要求相关部门暂停办理有关手续。2020年4月13日,包河区政府在完成法定程序后,依法作出《房屋征收决定》及合(包)房征告[2020]第(3)号《合肥市包河区房屋征收决定公告》,并及时告知被征收人。上述房屋调查结果、补偿安置方案意见稿、修改稿、征收决定及公告等均在征收范围内张贴公示,同时在政府相关门户网站公布。根据《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》第4、5、6条规定,包河区政府履行征收决定前所需办理的相关程序,依法保障被征收人的合法权益,案涉被征收人已同意征收,移交被征收房屋。综上,原告与本案无利害关系,不符合起诉条件,包河区政府具有作出征收决定的法定职权,作出征收决定前已履行法定程序,原告请求撤销征收决定没有事实和法律依据,请求法院依法驳回起诉。 庐阳区政府向本院提交的证据有：1、《房屋征收决定》，证明2020年4月13日，包河区政府为在秋浦××（××路××海路）项目作出房屋征收决定，征收部门为合肥市包河区房屋征收办公室，征收实施单位为包河区淝河镇人民政府。2、《建设用地规划许可证》（编号：00Ｄ005），证明原告并非案涉土地所有人或使用权人，与本案无利害关系，诉讼主体不适格。3、被征收房屋移交验收单，证明被征收人已同意征收，原告主体不适格。4、合肥市发展改革委《关于秋浦河路（东二环－棠樾路）工程立项的批复》（发改投资［2014］269号）、《关于秋浦河路（棠樾路－上海路）工程立项的批复》（发改投资［2014］581号）；5、合肥市规划局《建设项目选址意见书》（选字第340100201400075号、选字第340100201400097号）；6、秋浦河路（东二环－棠樾路）工程选址范围红线图、秋浦河路（棠樾路－上海路）工程选址范围红线图；7、征地补偿标准及安置途径告知书（合国土包征告［2015］19号）、征地补偿标准及安置途径告知书（合国土包征告［2015］45号）、公示照片；8、《关于合肥市2015年度第34批次城镇建设用地的批复》（皖政地［2015］647号）、《关于合肥市2015年度第94批次城镇建设用地的批复》（皖政地［2016］323号）；9、征地补偿安置方案公告（合国土包征案［2015］31号）、《征地补偿安置方案公告》（合国土包征案［2016］11号）、公告照片；10、相关补偿费发放记录，证据4-10证明秋浦××（××路××海路）项目工程建设已通过立项、规划选址、土地征收及征地补偿安置方案公告等程序，在土地征收过程中，对地上附着物等已依法予以补偿。11、关于对《秋浦河路（北京路-上海路）项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案》征求意见的通知、《秋浦河路（北京路-上海路）项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案》（征求意见稿）；12、征求意见稿现场公示照片、网站公示；13、关于对《秋浦河路（北京路-上海路）项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案修改稿》的公示、《秋浦河路（北京路-上海路）项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案》（修改稿）；14、修改稿现场公示照片、网站公示，证据11-14证明：征收部门拟定了房屋征收补偿方案征求意见稿，向被征收人公开征求意见。征收部门根据被征收人意见，对房屋征收补偿方案进行修改，并进行公示。15、包河区政府区长办公会议通知（第114次）、会议记录、关于对秋浦河路（北京路-上海路）项目集体土地上房屋作出征收决定有关情况的汇报，证明补偿安置方案经区政府研究通过。16、秋浦河路（北京路-上海路）项目集体土地上房屋征收社会稳定风险评估报告，证明包河区政府作出征收决定前进行了社会稳定风险评估，确定的房屋征收补偿方案并经常委会议通过。17、关于暂停办理房屋征收范围内相关手续的通知，证明通知有关部门暂停办理相关手续。18、《合肥市包河区房屋征收调查登记通知》；19、房屋调查登记结果现场公示照片、网站公示，证据18、19证明房屋征收实施单位淝河镇政府对房屋征收范围内房屋的权属建筑面积、居住人口状况等进行登记，并汇总成表，履行了调查登记职责，并对调查结果在征收范围内进行了张贴公示。20、合（包）房征告［2020］第（3）号《合肥市包河区房屋征收决定公告》；21、《秋浦河路（北京路-上海路）项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案》及现场公示及网站公示，证据20、21证明包河区政府作出《房屋征收决定》后及时公告，公告载明了征收补偿方案、行政复议、行政诉讼等权利和期限。 被告合肥市政府辩称：合肥市政府作出《复议决定》的程序合法。2020年4月30日，合肥市政府收到原告的行政复议申请，请求撤销包河区政府作出的《房屋征收决定》。经审查合肥市政府认为该复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定依法予以受理。2020年5月6日，合肥市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，向包河区政府邮寄送达了《提出答复通知书》，要求其在收到行政复议申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请作出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，包河区政府于2020年5月6日签收。2020年5月15日，包河区政府作出行政复议答复,并提交了相关证据及材料。2020年6月8日,合肥市政府通过审查,在查明事实的基础上,作出了《复议决定》,维持了包河区政府作出的《房屋征收决定》,并分别送达包河区政府和强牛公司，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定。综上所述,合肥市政府作出复议决定的程序合法,请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告合肥市政府向本院提交的证据有：1、《行政复议申请书》，证明原告向合肥市政府提起行政复议。2、《提出答复通知书》（合复答[2020]92号）及送达回证，证明合肥市政府于收到复议申请之日起七日内将申请书副本发送包河区政府，要求其自收到申请书副本之日起十日内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。3、行政复议答复书及证据目录，证明包河区政府自收到之日起十日内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。4、《复议决定》及送达回证，证明合肥市政府及时作出复议决定并送达。 经审理查明：2015年9月16日,安徽省人民政府作出皖政地[2015]647号《关于合肥市2015年第34批次城镇建设用地的批复》，同意合肥市政府对包河区淝河镇贾大郢社居委、葛大店社居委、平塘王村用地范围内集体农用地转为建设用地并征收为国有。2016年4月13日,安徽省人民政府作出皖政地[2016]323号《关于合肥市2015年第94批次城镇建设用地的批复》，同意合肥市政府对包河区淝河镇平塘王村、卫乡村,骆岗街道陆集村、陆大村用地范围内集体农用地转为建设用地并征收为国有。2019年11月,合肥市包河区房屋征收办公室组织完成对被征收人房屋调查登记工作并发布《对征求意见的通知》。2019年12月17日，合肥市包河区房屋征收办公室发布《对（修改稿)的公告》并对外公示。2019年12月,包河区政府作出该项目《社会稳定风险评估报告》,报告结论风险较小。2020年4月13日,包河区政府作出《房屋征收决定》及合(包)房征告[2020]第(3)号《合肥市包河区房屋征收决定公告》。强牛公司使用的厂房坐落于上述《房屋征收决定》载明的征收范围之内。2020年4月30日，原告以《房屋征收决定》侵害其合法权益为由，向合肥市政府申请复议，请求撤销《房屋征收决定》。2020年6月8日,合肥市政府作出了《复议决定》,维持了包河区政府作出的《房屋征收决定》。原告不服，诉至法院，请求判如所请。 另查明：2000年10月12日,淝河镇平塘王村委会(原骆岗镇平塘王村民委员会)与王华胜签订一份《关于转让厂房土地合同》,合同约定,平塘王村委会将原平塘王包装厂厂区内的厂房及土地使用权转让给王华胜。2001年3月8日，强牛公司成立，王华胜任法定代表人。上述合同约定的厂房坐落于集体土地上，签订后，淝河镇平塘王村委会曾就土地性质的变更向合肥市政府、原合肥市国土资源局办理相关手续，但至2015年9月16日安徽省人民政府就案涉房屋所在的土地作出征地批复之前，土地性质仍为集体所有。案涉土地和房屋亦未办理土地使用权转移登记和房屋所有权登记手续,现房屋仍登记在淝河镇平塘王村委会名下。王华胜并非该村集体组织成员。 本院认为：强牛公司请求撤销包河区政府作出的《房屋征收决定》，首先应当证明其属于行政行为的相对人或者是与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，即强牛公司首先应当具备原告主体资格。 案涉《房屋征收决定》系对集体土地上的房屋征收作出的行政行为。根据《中华人民共和国物权法》第十四条的规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。据此，强牛公司的法定代表人王华胜虽然与淝河镇平塘王村委会签订了《关于转让厂房土地合同》，约定了厂房和土地使用权的转让，但未办理土地使用权转移登记和房屋所有权登记手续，故强牛公司的法定代表人王华胜并非案涉房屋的所有权人。同时强牛公司和王华胜并非在被征收房屋所在地依法享有承包土地的集体经济组织成员，故强牛公司和王华胜均不具有被征收人的身份。通常情况下，行政机关应当以登记与不动产登记簿上的权利人为被征收人进行征收活动，对征收不动产相关行政行为提起行政诉讼，登记在不动产登记簿的权利人才具有原告资格。从这个层面上来说，无论是签订协议的王华胜还是强牛公司均不属于《房屋征收决定》的行政相对人，也不具备原告主体资格。 从实施房屋征收行为给予“利害关系人”原告主体资格的立法角度出发，应当对征收过程中房屋实际权利人的合法权益给予充分保护。原告是否与房屋征收这一行政行为之间具有利害关系，应当结合其权利来源、主体身份、对其权利保护正当合理的途径来综合分析：1、强牛公司的法定代表人王华胜虽与淝河镇平塘王村委会签订了《关于转让厂房土地合同》，但合同约定的被转让方为王华胜，并非强牛公司。强牛公司于合同签订的次年成立，本案中未有王华胜个人相关资产（包括基于转让合同享有的债权）注入强牛公司的相关证据，故从权利来源角度上说，强牛公司是否能基于上述协议获得相关权利不明。2、即便按照强牛公司法定代表人王华胜在诉讼中的陈述，其基于协议享有的权利属于强牛公司。根据上述分析，强牛公司并未获得案涉房屋的所有权，而是基于转让协议的约定享有对合同相对方的债权。3、案涉房屋登记所有权××为淝河镇平塘王村委会，其作为被征收人亦是合同的债务人。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条的规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。案涉房屋征收决定作出时，包河区政府是否应当对强牛公司的权利予以保护和考虑，前提是强牛公司的债权是否属于行政法律规范应予保护的权利。经审查，强牛公司经营中使用的厂房坐落于集体土地上，王华胜并非该集体土地所在的集体组织成员。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。同时，集体土地使用权的主体一般为集体经济组织及其成员。即集体土地使用权一般只能转让给集体组织成员并且不能用于非农业建设。王华胜与淝河镇平塘王村委会签订的《关于转让厂房土地合同》约定的集体土地使用权转让及厂房转让的内容违反上述强制性规定，强牛公司基于转让协议获得的债权尚不属于行政法律规范应予保护的权利。故就该债权，并非包河区政府在作出《房屋征收决定》时依法应予保护或者应予考虑的内容。综合以上几点，在违背法律强制性规定的情形下，强牛公司仅以协议约定和占有、使用房屋的事实，主张其为案涉房屋的实际所有权人，不能成立，其与案涉《房屋征收决定》之间的利害关系不能建立。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原告是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，是提起行政诉讼的法定条件。强牛公司并非包河区政府作出《房屋征收决定》这一行政行为的相对人，亦不是与该行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，故其主张撤销《房屋征收决定》，不符合法定的起诉条件。 强牛公司已就包河区政府作出的《房屋征收决定》申请行政复议，合肥市政府也作出维持的《复议决定》，鉴于原行政行为并不符合受理条件，本院将对原告的起诉一并予以驳回。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款（一）项、第一百三十六条第七款的规定，裁定如下： 驳回原告合肥强牛保健乳品有限公司对合肥市包河区人民政府、合肥市人民政府的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长 张 虹 审判员 潘 攀 审判员 张 俊 二〇二〇年七月三十日 书记员 丁亚敏 附：相关法律依据 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款（一）项： 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一百三十六条第七款： 人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。 人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。 人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。 人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。 原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。 原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。 原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。