河南省淇县人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0622行初5号原告关振东，男，1951年3月7日出生，汉族，住淇县。委托代理人关军伟，男，1982年11月7日出生，住淇县。代理权限为特别授权。委托代理人侯运峰，北京市君益诚律师事务所律师。代理权限为特别授权。被告淇县城市管理局，住所地淇县红旗路中段。法定代表人冯奇，局长。委托代理人李淑红，女，1973年4月13日出生，汉族，淇县城市管理局工作人员，住淇县。代理权限为特别授权。委托代理人郭庆红，河南岩石律师事务所律师。代理权限为一般代理。被告淇县住房和城乡建设局，住所地淇县朝歌南路西段。负责人宋树军，局长。委托代理人王峰，男，1978年7月22日出生，汉族，淇县住房和城乡建设局工作人员，住淇县。代理权限为一般代理。被告淇县人民政府，住所地淇县人民路**。负责人马海澎，县长。委托代理人冯晓东，男，1968年6月9日出生，汉族，淇县人民政府工作人员，住淇县。代理权限为一般代理。委托代理人李伏磊，河南大正永衡律师事务所律师。代理权限为一般代理。原告关振东诉被告淇县人民政府、淇县城市管理局、淇县住房和城乡建设局确认行政行为违法一案，于2019年9月25日向鹤壁市中级人民法院提起诉讼。鹤壁市中级人民法院作出（2019）豫06行初83号行政裁定书，将案件移送本院管辖。本院于2020年3月30日立案后，分别于2020年4月8日、2020年4月9日、2020年5月25日向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月15日公开开庭审理了本案。原告关振东及委托代理人关军伟、侯运峰，被告淇县城市管理局的副职负责人刘增生、委托代理人李淑红、郭庆红，被告淇县住房和城乡建设局的副职负责人张保忠、委托代理人王峰，被告淇县人民政府的委托代理人冯晓东、李伏磊到庭参加诉讼。被告淇县人民政府的负责人马海澎未到庭参加诉讼，但向本院出具了情况说明。本案现已审理终结。案件审理过程中，原告关振东变更了诉讼请求。被告淇县城市管理局、淇县住房和城乡建设局于2019年1月6日共同作出淇综强决字﹝2018﹞第170号《强制拆除违法建筑决定书》，以原告关振东未履行限期拆除违法建筑义务为由，决定对原告关振东位于朝歌街道办事处中山街村土地上的违法建筑予以强制拆除。2019年1月8日，原告关振东的房屋被强制拆除。2019年1月15日，原告关振东向淇县人民政府申请行政复议，要求确认强拆行为违法。2019年3月30日，淇县人民政府作出淇政复决﹝2019﹞6号行政复议决定书，维持淇综强决字﹝2018﹞第170号《强制拆除违法建筑决定书》。原告关振东诉称：1.撤销被告淇县人民政府淇政复决﹝2019﹞6号行政复议决定；2.确认被告淇县住房和城乡建设局、淇县城市管理局强拆行为违法；3.案件诉讼费由被告承担。事实与理由：原告在淇县朝歌街道办事处中山街宅基地上建有628平方米房屋，有宅基地使用权证和房屋所有权证。2018年12月19日，被告淇县住房和城乡建设局、淇县城市管理局作出淇综调通字（2018）170号《淇县城市管理和综合执法局调查违法建筑通知书》，2019年1月6日，二被告作出淇综强决字﹝2018﹞第170号《强制拆除违法建筑决定书》，2019年1月8日二被告将原告房屋强行拆除。2019年1月15日原告向被告淇县人民政府申请行政复议。被告淇县人民政府于2019年3月30日作出《行政复议决定书》，维持了被告淇县住房和城乡建设局、淇县城市管理局的淇综强决字﹝2018﹞第170号《强制拆除违法建筑决定书》。案涉房屋建于1992年，被告依据2008年实施的《城乡规划法》作出调查违法建筑通知书和强制拆除违法建筑决定书适用法律错误。被告应当在规划部门对涉案房屋作出是否属于违法建筑的书面认定后，依据《行政强制法》的规定履行催告义务。被告拆除涉案房屋前未告知原告相关权利、未履行催告义务系程序违法。原告行政复议的请求是确认强拆行为违法，被告淇县人民政府应根据原告的复议请求对强拆行为作出复议决定而非针对《强制拆除违法建筑决定书》。请求人民法院依法审理，支持原告的诉讼请求。原告关振东向本院提交了以下证据：1.宅基地使用权证；2.房屋所有权证；3.淇综调通字﹝2018﹞170号《淇县城市管理和综合执法局调查违法建筑通知书》；4.淇综强决字﹝2018﹞170号《淇县城市管理和综合执法局强制拆除违法建筑决定书》；5.淇县人民政府《强制拆除违法建筑批复决定书》；6.征收文件。以上证据用于证明被告拆除行为违法。被告淇县城市管理局辩称：1.被告的强制拆除程序合法。被告查明原告的基本事实情况后，于2018年12月19日向原告送达了《调查违法建筑通知书》，给予了原告陈述和申辩权。2019年1月4日，被告申请淇县人民政府批准对原告违法建筑予以强制拆除。2019年1月5日，淇县人民政府同意被告的申请并责成被告对原告违法建筑予以强制拆除。2019年1月6日，被告作出淇综强决字﹝2018﹞170号《强制拆除违法建筑决定书》。2.被告强制拆除认定事实清楚。涉案房屋所在的中山街于2007年纳入城市规划区，原告在未取得建设工程规划许可证的情况下于2016年在集体土地上建设房屋，至今仍未取得规划审批手续，属于违法行为的持续，违反《城乡规划法》的相关规定，应受到追责。3.被告有权进行强制拆除。根据《城乡规划法》的规定，被告有权进行城市规划区规划执法。4.在征收拆迁中进行规划执法是法律的明确规定。庭审中，被告淇县城市管理局补充答辩称，原告的房产证显示其三幢独立房子面积分别为49.8平方米、42.6平方米、75.4平方米，而在拆迁勘查登记表中显示原告的房子是砖混二层浴池，面积为425.56平方米，与原告房产证平面图显示的涉案房子的方位、面积、层数均不一致。上述情况说明原告房产证上载明的平房、瓦房已不存在，涉案房产现状是原告在2016年改建、扩建的。经被告函询规划部门，原告的房屋确属违法建筑且无法补办规划审批手续。原告实质是因未达成安置补偿协议曾多次提出多起诉讼，目的是给行政单位施压以达到要价目的。进行违建治理拆除和棚户区改造是国务院重点工作，被告不能怠于履行职责。本次搬迁及安置房屋的430户中99%的人协议搬迁，原告以诉讼为手段、以非法获利为目的，阻止政府及各部门的工作。虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定违法建筑不予补偿，但政府根据《改造搬迁补偿安置方案》的规定，对原告也按照安置补偿方案进行补偿，保障其基本居住权。综上，被告作出强制拆除的行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，请求驳回原告的诉讼请求。被告淇县住房和城乡建设局辩称：1.原告在未取得建设工程规划许可证的情况下在集体土地上建设房屋，违反了《城乡规划法》的规定，且至今未取得规划审批手续，属于违法行为持续。2.被告是合法的执法主体，有权对原告违法行为立案查处。3.被告进行了细致、周密的调查、勘验、取证工作后向原告送达了调查违法建筑通知书，听取了原告的陈述和申辩，并制作了询问笔录、勘验笔录，随后制作并向原告送达了处罚决定书。原告未在法定期间主张权利，其起诉超出法定期限。4.行政强制的主体不是被告，原告应向行政强制的执法主体主张权利。综上，被告认定原告违法行为的事实清楚，执法程序合法，适用法律正确，依法告知原告救济途径，被告的行政行为合法。淇县城市管理局、淇县住房和城乡建设局向本院提交了行政卷宗一册，用于证明其行为合法。被告淇县人民政府辩称：1.原告的起诉缺乏法律依据，应依法驳回。原告向被告申请复议，被告于2019年4月3日作出复议决定，并于2019年4月5日向原告送达。原告于2019年4月15日向浚县人民法院提起行政诉讼，浚县人民法院裁定驳回了原告的起诉，该裁定已发生法律效力。现原告于2020年4月10日再次对复议决定提起行政诉讼，超过了法定起诉期限。2.原告的起诉属于重复起诉且诉讼标的已为生效裁判所羁束。原告于2019年4月15日向浚县人民法院起诉请求确认被告淇县住房和城乡建设局、淇县城市管理局的强拆行为违法，并撤销被告淇县人民政府作出的复议决定。浚县人民法院裁定驳回了原告的起诉，该裁定已生效。本次诉讼原告的诉讼请求仍为撤销被告淇县人民政府的复议决定，并确认淇县住房和城乡建设局、淇县城市管理局的强拆行为违法，属重复起诉。3.原告的起诉缺乏事实依据。原告于1999年取得的房产证载明面积167.8平方米，其于2016年未取得规划许可证的情况下扩建面积为425.56平方米，系违法建设。未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的情形均可认定为违法建筑物，淇县住房和城乡建设局、淇县城市管理局对原告进行处罚符合法律规定。被告淇县人民政府向本院提交了以下证据：1.《复议决定书》、送达回执；2.（2019）豫0621行初18号裁定书；3.(2019)豫06行初83号裁定书；4.行政复议申请书；5.原告申请复议提交的相关证据；6.行政复议答复通知书；7.行政复议答辩状；8.被告淇县住房和城乡建设局、淇县城市管理局复议期间提交的相关证据材料；9.行政复议决定书及送达回证。证据1-3证明原告的起诉超出法定期限且系重复起诉，证据4-9证明被告作出的《复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序正当。经庭审质证，原告关振东对淇县城市管理局、淇县住房和城乡建设局提交的行政卷宗中的违法建筑案件立案审批表、《河南省人民政府关于在淇县城区开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》、调查违法建筑通知书及送达回证、强制拆除违法建筑决定书及送达回证、张贴图片、见证人身份证明、上关北区搬迁补偿安置方案等的真实性无异议。对行政卷宗中关振东（韦根英）建房时间证明的真实性有异议，认为证明中原告建房及重修时间与事实不符；对是否可以补办规划许可询问函及函复有异议，认为对原告不产生行政效力；对违法建筑案件调查报告、行政处罚陈述（申辩）书、行政处罚陈述（申辩）笔录、行政处罚陈述（申辩）复核意见书记载的内容无异议，但认为不是韦根英的签字；对行政处罚案件集体讨论笔录、行政处罚意见审批表、强制拆除违法建筑申请书、淇县人民政府强制拆除违法建筑批复决定，认为不能作为证明被告程序合法的依据；对拆迁进展情况证明的真实性有异议，认为不能作为强拆依据。对行政卷宗中的河南省行政执法证、淇县县城总体规划2004-2020用地规划图、淇县县城总体规划规划区范围图、关于急需对关振东（韦根英）房屋实施拆除的情况说明等请求法庭予以核实。原告关振东认为淇县人民政府作出的行政复议决定书与原告申请复议的请求事项不一致，对其提交的证据未发表质证意见。三被告对原告关振东提交的证据无异议。淇县城市管理局、淇县住房和城乡建设局对淇县人民政府提交的证据未发表质证意见。淇县人民政府对淇县城市管理局、淇县住房和城乡建设局提交的证据未发表质证意见。本院对上述证据认证如下:对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。淇县朝歌街道办事处中山街村村民委员会出具的证明来源合法，与本案有关，本院予以采信。原告关振东对证明中记载涉案房屋的建造及重修时间有异议，但其未向本院提交证据证明涉案房屋的建造及重修时间。淇县城市管理局的询问函及淇县住房和城乡建设局的函复来源合法，与本案有关，本院予以采信。违法建筑案件调查报告来源合法，与本案有关，本院予以采信。原告关振东对行政处罚陈述（申辩）书、行政处罚陈述（申辩）笔录、行政处罚陈述（申辩）复核意见书等记载的内容无异议，其认为韦根英的签字不是韦根英本人所签，但原告关振东未向本院提出笔迹鉴定申请，本院对上述证据予以采信。行政处罚案件集体讨论笔录、行政处罚意见审批表、强制拆除违法建筑申请书、淇县人民政府强制拆除违法建筑批复决定，能够证明被告作出行为之前该阶段的程序合法，本院予以采信。拆迁进展情况证明来源合法，与本案有关，本院予以采信。河南省行政执法证、淇县县城总体规划2004-2020用地规划图、淇县县城总体规划规划区范围图、关于急需对关振东（韦根英）房屋实施拆除的情况说明来源合法，与本案有关，本院予以采信。被告淇县人民政府提交的证据来源合法，但与本院之诉无关联性，本院不予认证。经审理查明，原告关振东的涉案房屋位于淇县朝歌街道办事处中山街村，房产证显示其三幢房屋面积分别为49.8平方米、42.6平方米、75.4平方米，实际建筑面积大于房产证记载的面积。2018年12月14日，淇县城市管理局和淇县住房和城乡建设局以涉案房屋系违法建筑为由立案。2018年12月19日，淇县城市管理局和淇县住房和城乡建设局作出淇综调通字﹝2018﹞170号《调查违法建筑通知书》并向原告关振东之妻韦根英送达。2019年1月5日，淇县人民政府批复决定，同意对原告的涉案房屋予以强制拆除，并责成淇县城市管理局实施强制拆除行为。2019年1月6日，淇县城市管理局和淇县住房和城乡建设局作出淇综强决字﹝2018﹞170号《强制拆除违法建筑决定书》，限原告关振东在接到决定书之日起3日内自行拆除涉案房屋。2019年1月8日，涉案房屋被强制拆除。原告关振东对强拆行为不服，向淇县人民政府申请行政复议，淇县人民政府于2019年3月30日作出复议决定：维持淇综强决字（2018）170号《强制拆除违法建筑决定书》。原告关振东不服，于2019年4月15日向浚县人民法院提起行政诉讼，请求确认淇县住房和城乡建设局、淇县城市管理局的强拆行为违法、撤销淇县人民政府的复议决定。浚县人民法院以淇县城市管理局、淇县住房和城乡建设局非适格被告为由裁定驳回了原告关振东的起诉，案件当事人均未提起上诉，该裁定发生法律效力。2019年9月25日，原告关振东以本案三被告为被告向鹤壁市中级人民法院提起行政诉讼，请求判决三被告强行拆除涉案房屋的行政行为违法。鹤壁市中级人民法院认为关振东应以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告，淇县人民政府非适格被告，将案件裁定移送本院管辖。本院认为：1.关于原告关振东的起诉是否超过法定起诉期限问题。被告淇县人民政府于2019年3月30日作出淇政复决〔2019〕6号行政复议决定书，于2019年4月8日向原告送达。原告关振东于2019年4月15日向浚县人民法院提起行政诉讼，被裁定驳回后，向鹤壁市中级人民法院提起行政诉讼。在被告的行为作出后，原告关振东未停止通过诉讼主张权利，其起诉未超过法定期限。2.关于原告关振东是否系重复起诉问题。原告关振东向浚县人民法院提起行政诉讼的诉讼请求系：（1）撤销淇县人民政府作出的淇政复决〔2019〕6号行政复议决定书；（2）确认被告淇县住房和城乡建设局、淇县城市管理局强拆原告位于淇县朝歌镇中山街房屋的行政行为违法。浚县人民法院以淇县住房和城乡建设局、淇县城市管理局非适格被告为由裁定驳回原告关振东的起诉，未对案件进行实体审理。原告关振东就涉诉强拆行为向鹤壁市中级人民法院提起行政诉讼后，鹤壁市中级人民法院亦因案件管辖问题裁定将本案移送本院管辖。本院认为，行政诉讼以实质性化解行政争议为目标。原告关振东的涉案房屋已被拆除，只有对强拆行为引发的纠纷进行妥善处理，才能达到实质性化解行政争议的目的。若本案仅从程序上按重复起诉处理，则无法实现行政诉讼之立法宗旨，况，鹤壁市中级人民法院作出的移送管辖裁定亦指出应实质性化解行政争议，因此，对本案应当进行实体审理。3.关于对强拆主体的认定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。淇县城市管理局和淇县住房和城乡建设局向淇县人民政府提出强制拆除违法建筑申请后，淇县人民政府作出同意的批复决定，并责成被告淇县城市管理局对涉案房屋予以强制拆除。淇县城市管理局是本案强拆行为的实施机关，亦是本案之诉的适格被告。淇县住房和城乡建设局不是强制拆除行为的实施机关，非本案适格被告。4.关于对强拆行为的评价。原告关振东在未取得建设工程规划许可证的前提下建设涉案房屋，淇县城市管理局、淇县住房和城乡建设局认定涉案房屋为违法建筑的事实清楚。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。第三十四条规定：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条规定：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。作为强制拆除实施机关，被告淇县城市管理局应当依照法律规定的程序对涉案房屋实施强制拆除。被告淇县城市管理局在实施强制拆除行为之前,未履行书面催告义务,未作出强制拆除执行决定。另，淇县城市管理局、淇县住房和城乡建设局于2019年1月6日向原告留置送达了《强制拆除违法建筑决定书》，限原告在接到决定书之日起3日内自行拆除涉案房屋，但涉案房屋于2019年1月8日被强制拆除，被告未按《强制拆除违法建筑决定书》所载为原告留够自行拆除涉案房屋的时间。综上，被告淇县城市管理局实施的强制拆除行为程序违法。5.关于原告关振东要求撤销行政复议决定的诉讼请求。原告关振东向淇县人民政府申请行政复议，要求确认淇县城市管理局、淇县住房和城乡建设局的强拆行为违法。淇县人民政府作出的行政复议决定书未对涉案强拆行为是否违法作出认定。本院认为，被告淇县人民政府未对原告关振东申请的复议事项作出有针对性的结论，系不作为，但未对原告关振东通过行政诉讼主张权利造成影响，判决撤销被告淇县人民政府的淇政复决﹝2019﹞6号行政复议决定书无实际意义。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告淇县城市管理局对涉案房屋的强制拆除行为违法；二、驳回原告关振东请求撤销被告淇县人民政府淇政复决﹝2019﹞6号行政复议决定书的诉讼请求。案件受理费50元，由被告淇县城市管理局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省鹤壁市中级人民法院。审判长  李长林审判员  孟凡洲审判员  尹凤艳二〇二〇年七月三十日法官助理韦红娟书记员陈晨