广东省阳江市阳东区人民法院发文稿纸签发意见：审核意见：拟稿人及拟稿时间：校对人：打印份数：广东省阳江市阳东区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1704行初34号原告：谭显普，男，1949年1月21日出生，汉族，住广东省阳江市江城区******************。公民身份号码：440************735。委托诉讼代理人：谭力铭，广东荣耀律师事务所律师。被告：阳江市自然资源局。住所地：阳江市江城区******。法定代表人：梁崇边，局长。委托诉讼代理人：陈章富，阳江市自然资源局高新分局工作人员。委托诉讼代理人：黄成献，广东三民律师事务所律师。原告谭显普不服被告阳江市自然资源局（以下简称阳江市自然局）土地行政处罚纠纷一案于2020年3月18日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月24日立案后，依法向被告阳江市自然局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月20日组织原告谭显普、被告阳江市自然局进行了证据交换，于2020年4月28日公开开庭审理了本案。原告谭显普的委托诉讼代理人谭力铭、被告阳江市自然局的委托诉讼代理人陈章富、黄成献到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告阳江市自然局于2019年12月6日作出阳自然资（高新）执法字〔2019〕4号行政处罚决定，认定原告谭显普的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，构成非法占用土地的事实，决定处罚如下：一、责令谭显普退还非法占用位于阳江高新技术产业开发区平冈镇东二村委会奇敖村蒲壳山沙岗地段789.76平方米土地给阳江高新技术产业开发区平冈镇东二村委会奇敖村村集体；2、限谭显普十五日内自行拆除非法占用位于阳江高新技术产业开发区平冈镇东二村委会奇敖村蒲壳山沙岗地段789.76平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、对谭显普非法占用阳江高新技术产业开发区平冈镇东二村委会奇敖村蒲壳山沙岗地段789.76平方米土地行为，处以占用耕地每平方米30元及占用沿海滩涂每平方米10元的处罚，共罚款19959.40元。原告谭显普诉称：一、阳江市自然局以其同一的证据作出与原来相同的行政处罚，是违法的。2019年7月1日，阳江市自然局以“原告于2011年至2018年间未经批准，擅自在阳江高新区平冈东二村委会奇敖村蒲壳山沙岗地段建设猪舍，占地面积1172.27m2的耕地”为由，对谭显普作出行政处罚决定：拆除猪舍建筑物，将1172.27平方米土地退还奇敖村集体，并罚款35168.1元。谭显普不服向阳江市人民政府申请复议，经复议庭审指出阳江市自然局查明事实不清及有关违法行为后，阳江市自然局撤销了2019年7月1日作出的阳自然资（高新）执法字〔2019〕4号行政处罚决定。2019年12月6日，阳江市自然局同一证据重新作出与原来的行政处罚决定基本相同的行政处罚。仍以“原告于2011年至2018年间未经批准，擅自在阳江高新区平冈东二村委会奇敖村蒲壳山沙岗地段建设猪舍，占地面积789.76平方米，其中耕地603.09平方米，该地划为农田保护区，186.67平方米为沿海滩涂，属未利用地。”为由，重新作出阳自然资(高新)执法字〔2019〕4号行政处罚决定：拆除猪舍建筑物，恢复土地原状;将土地789.76平方米，退还奇敖村集体;并罚款19959.4元。只是把原来种植农作物的部分土地减除了，重新作出的行政处罚决定与原作出的行政处罚决定同一证据和理由，作出基本相同的行政处罚，违反了《行政复议法》第二十八条第二款的规定。二、阳江市自然局重新作出的阳自然资（高新）执法字〔2019〕4号行政处罚决定，查明认定事实不清。谭显普响应政府发展农业，大力搞农业养殖的号召，在镇政府的大力支持下，于2011年12月31日，转包奇敖村村民谭龙焕、谭建兴、谭国德、谭广昌四个家庭承包奇敖村的沙兰、沙岗（土名）的沙质旱地开办农业种养殖场，种植农作物和养猪，其中用地640.9平方米(旱耕地454.23平方米，海边滩涂186.27平方米，)建简易猪舍，用524.87m2种植农作物及少数树木，共用地1165.77平方米。猪舍是在2011年11月建的，之后从未建过猪舍，只是台风吹掉瓦面会补修，阳江市自然局却查明谭显普于2011年至2018年间占地建猪舍，几百平方米的猪舍建了8年，岂不是笑话，这说明阳江市自然局的办案人员是凭空臆造出来的，并非事实。查明建猪舍用地789.76平方米，是把不是建猪舍的土地也划入了建猪舍。谭显普种养殖用地是与村民谭龙焕等四家农户转包其家庭承包村集体的土地，是合法的，该土地承包经营权属于谭龙焕等四人的，且与村集体的所有权已分离。但阳江市自然局在处罚决定中却认为谭显普侵占村集体土地，将土地退还村集体是完全错误的。阳江市自然局查明认定事实不清，处理错误。谭显普搞农业养殖养猪是响应政府的号召，经政府有关部门批准的，依法设立了阳江高新区福兴农业专业合作社，领取了营业执照，是合法养殖，当时还受到了镇政府的大力表彰推广。养殖使用的土地是合法取得使用权的，是谭龙焕等四家庭承包经营的土地，是依法通过承包经营权流转方式转包给谭显普作为种植和养殖经营的。阳江市自然局却把这种依法取得土地经营权的方式错误地认定为未经批准，非法占用土地，是没有事实和法律根据的，是错误认定事实。根据《国有资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）第一条第一款第（一）项第2点的规定：养殖中畜禽舍用地是农用地，也就是谭显普建设640.9平方米的简易猪舍用地仍是农用地，并没有改变原土地的农用性质，不属于非农建设，是农业生产设施建设。根据上述通知第二条第（一）项规定，农业生产设施用地服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。因此，没有违反《土地管理法》第四十三条的规定，不构成非法占用土地。阳江市自然局把农业养殖用地建设猪舍定性为非农建设，非法占用土地。显然与该通知的规定相悖，是认定事实不清，定性错误。在行政处罚决定书里，阳江市自然局也未作任何事实查明，就错误地认定为非法占用土地，缺乏事实依据，证据不足。三、阳江市自然局作出的行处罚决定适用法律错误，滥用职权，处罚错误。谭显普用以开办农业种植养殖的土地来源是合法的，并没有侵占奇敖村集体的土地，是通过与村民转包承包经营权而得来的，是符合设施农业用地的规定的。其性质仍是农用地性质，是施设农业建设，不属非农建设，并没有把农用地改变为建设用地，不需要办理农用地转用审批手续。因此，阳江市自然局适用《土地管理法》第七十六条，《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作非农建设，按非法占用土地，对谭显普作出行政处罚决定，适用法律错误。阳江市自然局不顾与有关法律及国土资源部农业部的联合通知的有关规定相悖，错误故意地把谭显普的施设农业用地定为非法占用土地性质，把谭显普依法通过土地承包经营权流转方式取得的土地使用经营权定性为侵占农民集体土地，罔顾事实，滥用职权。综上，阳江市自然局作出的行政处罚决定查明、认定事实不清，定性错误,适用法律错误，处罚错误，滥用职权。请求法院撤销阳江市自然局于2019年12月6日作出的阳自然资（高新）执法字〔2019〕4号行政处罚决定。补充：1、谭显普养猪场符合法律规定，是在2011年谭显普响应政府号召大力发展合作社养殖的，阳江市自然局认定为非法用地是错误的。2、本案行政处罚责令退还土地给村集体是错误的，本案的土地已经按家庭承包制过户了，谭显普是合法转包，阳江市自然局没有任何职权或者法律赋予其剥夺谭显普及原承包户合法流转土地的权利，该处罚超越职权，也违反农村合同法的规定；处罚认定谭显普猪舍是新的建筑物也是错误的，该建筑物在2011年前就已经建好，认定为非法占用土地是错误的；对谭显普利用滩涂建设猪舍进行罚款是没有任何法律依据，没有任何行政法规或者法律禁止滩涂改造后不准建猪舍，处罚书上也没有列出任何有关法律上的依据。3、阳江市自然局将谭显普猪舍用地认定为基本农田保护区，仅仅举证一张自己新画的图，没有任何原始凭据和上级审批文件，反映了其具体行政行为认定事实不清，证据严重不足。事实上，涉案土地部分是盐碱地，是沙地，是旱地，村里群众都知道是从来不能种水稻的，不是农田不是水田，也没有任何水源，土地不符合划入基本农保区条例第10条第二项的要求，依法不能划入农保区。原告谭显普对其起诉的事实，在举证期间内提供了如下证据：1、营业执照，用以证明谭显普种养殖依法经营。2、承包土地协议书，用以证明谭显普建猪舍用地是村民谭计安、谭建兴(又名谭龙焕)、谭国德、谭广昌各家庭与村集体承包的土地。谭显普与他们四人转包取得经营使用权，符合农业设施用地的有关规定。该地的经营使用权已与所有权分离。3、证明，用以证明谭显普种养殖场用地是村民谭计安、谭建兴(又名谭龙焕)、谭国德、谭广昌各家庭与村集体承包的土地，该地的承包经营权归上述四人所有，于2011年12月转包给谭显普经营种养殖使用。该地历来为沙劣质旱地。4、种养殖场平面图，用以证明谭显普建猪舍用地为640.90平方米。5、照片，用以证明谭显普经营的种养殖用地是沙劣质旱地，历史上也是沙劣质旱地，位于海边。6、证明，用以证明谭显普的猪舍于2011年11月底建成，土地承包人消去建设时间，从2011年12月31日开始转包。以后，谭显普没有再建猪舍。7、行政处罚决定书（2019年7月1日）；8、行政处罚决定书（2019年12月6日）；证据7至8用以证明阳江市自然局经复议自行撤销前一份行政处罚决定，后一份行政处罚决定又以同一事实理由作出基本相同的行政处罚。查明认定事实不清。庭前提交证据9《终止行政复议审查决定书》，用以证明阳江市自然局经复议自行撤销前一份行政处罚决定，后一份行政处罚决定又以同一事实理由作出基本相同的行政处罚。查明认定事实不清。被告阳江市自然局辩称：一、阳江市自然局作出行政处罚程序正当、合法有效。2011年12月31日，谭显普与阳江高新技术产业开发区平冈镇东二村委会奇敖村村民谭龙焕、谭建兴、谭国德、谭广昌四人签订《承包土地协议书》，承包位于阳江高新技术产业开发区平冈镇东二村委会奇敖村蒲壳山沙岗旱地，面积约3亩。2011年，谭显普未经依法批准擅自在位于阳江高新技术产业开发区平冈镇东二村委会奇敖村蒲壳山沙岗地段的土地建设养猪场。2018年初，谭显普将小部分猪舍翻新建设（或建设），该猪场被国家2018年度土地卫片监测到，经委托测绘单位现场勘测，该宗用地占地面积789.76平方米，核对阳江高新技术产业开发区平冈镇土地利用总体规划图（2010-2020年）和土地利用现状图，该土地地类为耕地（603.09平方米）、沿海滩涂（186.67平方米），规划用途为基本农田保护区（603.09平方米）、未利用地（186.67平方米）。谭显普在位于阳江高新技术产业开发区平冈镇东二村委会奇敖村蒲壳山沙岗地段的土地建设养猪场不符合法律法规规定，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，构成了非法占用土地的事实。鉴此，阳江市自然局在对谭显普的处罚过程中，依法进行了立案、勘测、调查询问、拍照、处罚告知并送达，接受并审核异议申辩，然后于2019年7月1日作出了阳自然资（高新）执法字〔2019〕4号行政处罚决定。谭显普向阳江市人民政府申请行政复议，阳江市自然局经审查发现该处罚决定书存在内容书写错误，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条规定，2019年10月30日阳江市自然局撤销了2019年7月1日对谭显普作出的阳自然资（高新）执法字〔2019〕4号行政处罚决定，谭显普向阳江市人民政府申请撤回行政复议申请，阳江市人民政府作出了《终止行政复议审查决定书》。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条规定，2019年11月25日，阳江市自然局重新对谭显普作出阳自然资（高新）听证告知字〔2019〕4号《行政处罚告知书》，谭显普没有提出听证申请。2019年12月6日阳江市自然局作出阳自然资（高新）执法字〔2019〕4号行政处罚决定。阳江市自然局处罚遵循法律的规定进行，程序正当、合法有效。二、阳江市自然局认定事实清楚，证据充足。2011年至2018年谭显普未经依法批准擅自在位于阳江高新技术产业开发区平冈镇东二村委会奇敖村蒲壳山沙岗地段的土地建设养猪场，是违法占用土地持续、继续状态，改变基本农田的农业种植用途，未按要求办理设施农用地备案手续、农村土地承包经营权流转备案手续直接建设猪舍的违法事实清楚，证据充足。（一）根据《土地管理法》第九条第一款“村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”的规定，谭显普与奇敖村村民谭龙焕、谭建兴、谭国德、谭广昌四人签订《承包土地协议书》的土地仍是奇敖村集体所有。谭显普签订《承包土地协议书》时，未按照《农村土地承包经营权流转管理办法》第十一条“承包方与受让方达成流转意向后，以转包、出租、互换或者其他方式流转的，承包方应当及时向发包方备案；以转让方式流转的，应当事先向发包方提出转让申请”和第二十一条“承包方流转农村土地承包经营权，应当与受让方在协商一致的基础上签订书面流转合同。农村土地承包经营权流转合同一式四份，流转双方各执一份，发包方和乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门各备案一份。承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同”的规定，进行备案，未向发包方和乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门进行备案。（二）谭显普在上述土地上建设养猪场未经依法批准，未办理设施农用地审批备案手续，其行为违反了《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第三条第一款、第二款规定，即不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。谭显普在未经拟定设施建设方案、做好复垦方案和未经依法批准、未向自然资源主管部门、农业农村部门及平冈镇政府办理设施农用地备案的情况下擅自占用耕地建设养猪场。（三）谭显普在上述土地上建设属占用基本农田，其行为违反了《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第二条第三项的规定：“各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用基本农田”。国土资发〔2014〕127号文已明确禁止各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设占用基本农田，谭显普改变了基本农田的基本用地性质用于养殖。（四）谭显普未经依法批准擅自占用耕地（基本农田）的行为，违法了《基本农田保护条例》第十五条第一款：“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。”第十七条第一款：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。”第三十条第一款：“违反本条例规定，有下列行为之一的，依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定，从重给予处罚：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用基本农田的”，谭显普未经依法批准擅自占用耕地（基本农田）建设养猪场改变基本农田用途的行为构成了非法占用土地行为。（五）先报批后用地是依法依规使用土地的前提条件，即使是国家、省重点工程项目也需遵循先报批后用地的准则，谭显普建设养猪场未向有关部门进行申请及备案而直接建设的行为显然是违法的。三、对谭显普处罚依法依规，适用法律正确。谭显普土地承包经营权流转备案及未经依法批准擅自在基本农田上建设养猪场的行为，属于法律上的未经依法批准擅自占地建设行为，《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）已明确禁止占用基本农田进行养殖，谭显普上述行为也违法了《土地管理法》《基本农田保护条例》等法律法规，阳江市自然局依法适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条进行处罚适用法律正确。综上所述，阳江市自然局依法对谭显普未经依法批准擅自建设养猪场行为进行立案查处，并作出行政处罚决定，处罚符合法律法规的规定。请求法院依法驳回谭显普的诉讼请求。被告阳江市自然局在举证期限内，提交了以下证据：1、询问笔录，用以证明谭显普建设养猪场没有办理相关手续。2、土地利用现状图（局部），用以证明谭显普建设养猪场的地类是耕地、沿海滩涂。3、土地利用总体规划图（局部）（2010-2020），用以证明谭显普建设养猪场的规划用途是基本农田保护区、未利用地。4、现场照片，用以证明部分养猪场是2011年建设和2018年翻新或者新建。5、测量成果报告书，用以证明建设养猪场的面积。6、行政处罚听证告知书及送达回证，用以证明已按法定程序告知谭显普拟作出行政处罚决定并送达。7、行政处罚决定书及送达回证，用以证明按法定程序对谭显普作出行政处罚决定并送达。经庭审质证，各方当事人对证据的质证意见如下：原告对被告提交的证据1的真实性没有意见，对证明事实不认可，认为谭显普在2011年开始养猪也是农业，其用地也是农用地，无需办理土地转用手续。因为2011年建好了，国土部和农业部联合发文2014年127号，不能根据该文要求谭显普将用地备案，因为该法律是在后的。对证据2、3的真实性有异议，认为谭显普猪场使用的土地是旱地和滩涂，村里众所周知的事实，该地在海边是咸地，是不能种植水稻的，根本不是水田，也不可能是水田，如果将不是水田的咸地纳入基本农田保护区那将是地方政府部门乱作为、乱划分，弄虚作假，阳江市自然局只凭一张自己画的图是证据不充分的。对证据4没有意见。对证据5的真实性由法院认定，认为面积没有700多平方米，所画图所涉土地有部分还是谭显普在耕种，用于农作物种养的，还是保持有种植土地的性质，该保证书作出的日期是2019年5月6日，第一次行政处罚日期是2019年7月1日，阳江市自然局作出第二次行政行为是以相同的证据和事实理由作出的。对证据6、7处罚告知、处罚书真实性没有异议，对送达有异议，认为告知书根据回证反映不是送达给谭显普，处罚书邮寄送达也没有举证快递详情单、签收记录是否送达。对证明事实不认可，该处罚不符合法定程序，一是送达瑕疵，二是以同一证据作出2次相同的行政行为。被告对原告提交的证据1的真实性无异议，对其关联性、合法性有异议，认为该营业执照名称为阳江高新区福兴农业专业合作社，法定代表人为李福如，类型是农民专业合作经济组织，与谭显普的个人养殖行为并无关联。该营业执照是市场监管部门依法印发的市场经营证件，并非谭显普建设养猪场的用地手续。对证据2的真实性、关联性无异议，对其合法性有异议，认为根据《土地管理法》第九条第一款“村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”的规定，谭显普与奇敖村村民谭龙焕、谭建兴、谭国德、谭广昌四人签订《承包土地协议书》的土地仍是奇敖村集体所有。谭显普签订《承包土地协议书》时，未按照《农村土地承包经营权流转管理办法》相关规定进行备案，未向发包方和乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门进行备案。违反了《农村土地承包经营权流转管理办法》第十一条规定。对证据3的合法性、真实性、关联性有异议。认为，一是谭显普作为东二村委会奇敖村的村长，该村的公章由其本人保管，是否存在未经村小组会议同意擅自使用公章；二是土地管理职能是属于自然资源主管部门，土地的性质划分、地类认定不应由村小组认定、证明的情况；三是谭显普与奇敖村村民谭龙焕、谭建兴、谭国德、谭广昌四人所承包的土地流转经营未按法定程序进行流转经营。对证据4的关联性没有异议，对其合法性、真实性有异议，认为该图是谭显普手绘图，应以实际测量为准。对证据5的合法性、真实性没有异议，对其关联性有异议，认为该地被划分为耕地（基本农田保护区）符合《土地管理法》等法律法规的规定。对证据6的合法性、关联性没有异议，对其真实性有异议。根据现场核实，认为谭显普于2018年初曾对部分猪舍进行翻新（或新建），2011年建设的猪舍也是违法行为持续状态。对证据7、8的合法性、真实性没有异议，对其关联性有异议，认为该《行政处罚决定书》是属于存在内容书写错误，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条规定，重新对谭显普作出的行政处罚决定，遵循法律的规定进行，程序正当、合法有效。对证据9的真实性无异议，认为该证据对阳江市自然局作出行政处罚没有影响。对原告、被告一致确认的以上有效证据，本院对其事实予以确认。本院对当事人提交的其他互有异议的证据，将根据认定的事实综合审查、采信。经审理查明:2019年11月12日,阳江自然局高新分局制作《阳江市江城区平冈镇2017年度土地利用现状图（局部）》,该图显示用地面积为789.76平方米，其中沿海滩涂186.67平方米，水田603.09平方米。同日，阳江自然局高新分局制作《阳江高新技术产业开发区（平冈镇）土地利用总体规划图（局部图）（2010-2020）》，该图显示基本农田603.09平方米，未利用地186.67平方米。2019年11月12日，阳江自然局高新分局委托的广西壮族自治区地理信息测绘院制作的《测量成果报告书》载明：平冈镇东二村委会骑鳌村蒲壳山.沙岗(土名)养殖场（行为人谭显普）的红线内面积789.76平方米，养殖房屋面积615.24平方。2019年11月25日，阳江自然局向谭显普作出阳自然资（高新）听证告知字〔2019〕4号《行政处罚听证告知书》，拟对谭显普作出行政处罚，告知谭显普有要求举行听证的权利，可在收到听证告知书之日起三个工作日内申请听证。阳江自然局提供的《法律文书送达回证》中代收人签名或者盖章一栏显示的时间为2019年11月25日，但未注明代收人与谭显普的关系。2019年12月6日，阳江自然局向谭显普作出阳自然资（高新）执法字〔2019〕4号《行政处罚决定书》，决定处罚如下：一、责令谭显普退还非法占用位于阳江高新技术产业开发区平冈镇东二村委会奇敖村蒲壳山沙岗地段789.76平方米土地给阳江高新技术产业开发区平冈镇东二村委会奇敖村村集体；2、限谭显普十五日内自行拆除非法占用位于阳江高新技术产业开发区平冈镇东二村委会奇敖村蒲壳山沙岗地段789.76平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、对谭显普非法占用阳江高新技术产业开发区平冈镇东二村委会奇敖村蒲壳山沙岗地段789.76平方米土地行为，处以占用耕地每平方米30元及占用沿海滩涂每平方米10元的处罚，共罚款19959.40元。另查明，2019年7月1日，阳江自然局向谭显普作出阳自然资（高新）执法字〔2019〕4号《行政处罚决定书》，查明：谭显普2011年至2018年间未经依法批准，擅自在阳江高新技术产业开发区平冈镇东二村委会奇敖村蒲壳山沙岗地段建设养猪场，占用土地面积1172.27平方米，地类为耕地。谭显普的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，构成了非法占用土地的事实。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》序号1的规定，决定处罚如下：一、责令谭显普退还非法占用位于阳江高新技术产业开发区平冈镇东二村委会奇敖村蒲壳山沙岗地段1172.27平方米土地给阳江高新技术产业开发区平冈镇东二村委会奇敖村村集体；2、限谭显普十五日内自行拆除非法占用位于阳江高新技术产业开发区平冈镇东二村委会奇敖村蒲壳山沙岗地段1172.27平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、对谭显普非法占用阳江高新技术产业开发区平冈镇东二村委会奇敖村蒲壳山沙岗地段1172.27平方米土地行为，处以每平方米30元的处罚，共罚款35168.10元。谭显普不服，向阳江市人民政府申请行政复议。2019年10月17日，阳江自然局以该《行政处罚决定书》的文字内容表述存在错误为由进行撤销。2019年10月30日，谭显普以阳江自然局已经自行撤销该《行政处罚决定书》为由向阳江市人民政府撤回行政复议申请。同日，阳江市人民政府终止行政复议审查决定。再查明，阳江自然局于2019年7月1日和于2019年12月6日作出的行政处罚的案号均为阳自然资（高新）执法字〔2019〕4号。阳江自然局没有提交其作出被诉行政处罚决定的立案、拟作出行政处罚告知书、负责人对调查结果进行审查、负责人集体讨论和作出行政处罚决定前经从事行政处罚决定审核的人员进行审核的证据。本院认为，阳江自然局如认为谭显普于2011年至2018年间未经依法批准在平冈镇东二村委会奇敖村蒲壳山沙岗地段建设养殖场不符合土地利用总体规划，构成非法占用土地，应当依法作出行政处理决定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条:“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条第一款：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十八条：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定:（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”和《国土资源行政处罚办法》第二十七条：“违法行为依法需要给予行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人有权进行陈述和申辩。陈述和申辩应当在收到《行政处罚告知书》后三个工作日内提出。口头形式提出的，案件承办人员应当制作笔录。”第二十八条第一款：“对拟给予较大数额罚款或者吊销勘查许可证、采矿许可证等行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚听证告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人要求听证的，应当在收到《行政处罚听证告知书》后三个工作日内提出。”的规定，阳江自然局没有提交已经向谭显普送达《行政处罚告知书》的证据，也没有证据证明其已经依法向谭显普送达了《行政处罚听证告知书》。同时，阳江自然局作出责令谭显普自行拆除789.76平方米土地上新建的建筑物和其他设施属较重的行政处罚，阳江自然局未提交其在作出处罚前经其负责人对调查结果审查和负责人集体讨论决定，以及经从事行政处罚决定审核的人员审核的证据。因此，阳江自然局作出的被诉行政处罚决定程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，判决如下：撤销被告阳江市自然资源局于2019年12月6日作出的阳自然资（高新）执法字〔2019〕4号行政处罚决定。本案受理费50元，由被告阳江市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省阳江市中级人民法院。审 判 长  姚智发人民陪审员  黎明媚人民陪审员  李水莲二〇二〇年七月二十八日法官 助理  魏丛丛书 记 员  谭丹婷附相关法条:《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。