广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终172号上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香洲区吉大九洲大道中**。法定代表人：王朝晖，局长。应诉负责人：柳文学，该局四级调研员。委托代理人：韩磊，该局工作人员。委托代理人：夏天风，广东笃行律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：卢彩连，女，1969年10月9日出生，住广东省信宜市。委托代理人：陈华，广东运胜律师事务所律师。委托代理人：江紫媚，广东运胜律师事务所律师。上诉人珠海市自然资源局与被上诉人卢彩连土地行政处罚一案，不服广东省珠海市金湾区人民法院(2020)粤0404行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定的事实2019年4月8日，卢彩连委托陈某甲就卢彩连占用××××××一带建房案配合珠海市自然资源局调查和处理。2019年4月10日，珠海市自然资源局工作人员对卢彩连上述建房地点进行现场检查，经陈某甲签名的《现场笔录》记载:“现场状况：在建二层住宅，已停工状态，尺寸面积约8m×10m”。同日，陈某甲收到珠海市自然资源局作出的《责令停止违法行为通知书》，责令卢彩连立即停止未经许可，擅自占用××××××西侧土地建设的违法行为，听候处理。根据《珠海市斗门区土地利用总体规划(2010-2020)》显示，卢彩连房屋占用土地属城乡建设用地，符合土地利用总体规划。在2016年土地利用现状数据库中，显示地类为农用地(果园)、未利用地(裸地)。2019年6月3日，珠海市自然资源局对陈某甲进行询问，并制作《询问笔录》。陈某甲称涉案土地上的房屋为卢彩连所建住宅，没有经过国土等部门的批准或办理有关用地手续，该土地是卢彩连于2014年3月18日向赵某某购买，于2017年4月左右动工建设，目前已建成一层钢筋混凝土结构房屋，仍未竣工。陈某甲于2019年7月17日在笔录上签字。2019年6月3日，珠海市自然资源局下属斗门分局委托×××测绘工程有限公司对涉案地块面积进行测量，实测占地面积为85.63平方米。测量员为黄某某。2019年7月17日，珠海市自然资源局作出《行政处罚告知书》和《听证告知书》，告知卢彩连拟对其作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及卢彩连的陈述、申辩和听证权利。陈某甲于当日签收上述文书。2019年8月26日，珠海市自然资源局作出珠自然资(斗)罚字〔2019〕8号《行政处罚决定书》（以下简称被诉行政处罚决定），认定卢彩连于2017年4月，擅自在××××××一带占用农用地和未利用地进行建设，占地面积共约0.13亩（85.63平方米）。其中，占用农用地约0.124亩（82.78平方米），未利用地约0.004亩（2.85平方米）。该地块在《珠海市斗门区土地利用总体规划(2010-2020)》上为建设用地，符合土地利用总体规划。卢彩连的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，珠海市自然资源局根据上述法条第七十六条第一款的规定，决定对卢彩连作出如下处罚：立即退还非法占用的土地；对占用的农用地部分，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。卢彩连于2019年8月29日签收决定书。以上事实，由卢彩连、珠海市自然资源局一审提供的证据及一审《开庭笔录》在卷佐证。卢彩连的一审诉讼请求为：1.确认珠海市自然资源局作出的被诉行政处罚决定违法；2.撤销珠海市自然资源局作出的被诉行政处罚决定；3.珠海市自然资源局承担本案的诉讼费。一审法院判案理由及结果一审法院认为，一、被诉行政处罚决定主要证据不足。根据《中华人民共和国测绘法》第二十七条、第三十一条的规定，从事测绘活动的单位应有相应的资质等级、参与测绘的人员要有与从事测绘活动相适应的职业资格条件和测绘作业证件。《国土资源行政处罚办法》第二十二条规定：“现场勘测一般由案件调查人实施，也可以委托有资质的单位实施。现场勘测应当制作现场勘测笔录。”本案中，珠海市自然资源局委托了测绘公司进行测绘，并形成了工程测量成果表，并以此作为作出被诉行政处罚决定的主要证据。然而，珠海市自然资源局在法定举证期限内未提交测绘单位及测绘人员具有相应资质的证据，亦未有证据显示珠海市自然资源局在现场勘测时依照上述规定制作了勘测笔录及将测绘结果送达卢彩连，并听取其意见。故此，因案涉工程测量成果表的形成违反法定程序，难以作为证据使用，一审法院依法不予采信。珠海市自然资源局作出被诉行政处罚决定的主要证据不足。二、被诉行政处罚决定程序违法。（一）被诉行政处罚决定违反立案程序。《国土资源行政处罚办法》第十二条规定：“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。”第十三条规定：“立案后，国土资源主管部门应当指定案件承办人员，及时组织调查取证。调查取证时，案件调查人员应当不少于二人，并应当向被调查人出示执法证件。”根据上述规定，对于国土资源案件，应当先立案，后调查。本案中，珠海市自然资源局于2019年4月10日发现案涉行政违法行为，并于2019年6月3日向卢彩连的委托人进行调查询问，但珠海市自然资源局在法定举证期限内并未提交对卢彩连违法占地案件已经立案的证据材料，应当视为没有该部分证据。因此，被诉行政处罚决定违反立案程序。（二）被诉行政处罚决定未经集体讨论程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款的规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案中，珠海市自然资源局对卢彩连作出没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚，依法给予卢彩连听证的权利，属于上述法律规定的应当由行政机关负责人集体讨论决定的处罚事项。但珠海市自然资源局在法定举证期限内并未提交该部分证据，应承担举证不能的不利法律后果。珠海市自然资源局称，该部分证据系内部审批手续，未作为证据提交的抗辩于法无据，一审法院不予采纳。（三）被诉行政处罚决定超过法定办案期限。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”根据上述规定，对于国土资源案件，除案情复杂，依法延长办案期限外，国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。本案中，珠海市自然资源局2019年6月3日起对案涉违法行为展开调查，于2019年8月26日作出被诉行政处罚决定，且并未有证据显示珠海市自然资源局因案情复杂，依法延长了办案期限。因此，被诉行政处罚决定超过法定办案期限。珠海市自然资源局作出被诉行政处罚决定，主要证据不足，违反法定程序。卢彩连诉请确认违法，并予以撤销，理据充分，一审法院予以支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决撤销珠海市自然资源局于2019年8月26日作出的被诉行政处罚决定。一审案件受理费人民币50元，由珠海市自然资源局负担。当事人二审诉辩主张上诉人珠海市自然资源局上诉请求：撤销一审判决，依法改判为驳回被上诉人的诉讼请求。具体上诉理由如下：一、被上诉人卢彩连未经批准非法占地、擅自占用农用地和未利用地进行建设的违法事实清楚、证据充分。（一）2019年4月10日，珠海市自然资源局下属斗门分局执法工作人员在土地巡查执法过程中发现卢彩连未经批准、未办理相关用地审批手续的情况下，擅自占地85.63平方米建房，现场在建一栋两层钢筋混凝土结构房屋，一层已建成，第二层处于待建状态。珠海市自然资源局遂现场制止并拍照取证、制作检查图示和《现场笔录》后向卢彩连下达了《责令停止违法行为通知书》，责令卢彩连立即停止违法行为，听候处理。根据《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.2中对违法用地占用地类认定：“判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定”，该地块总占地面积为85.63平方米，卢彩连于2017年4月开始动工建设，在2016年土地利用现状数据库中显示地类为农用地(果园)82.78平方米、未利用地(裸地)为2.85平方米。涉案地块的权属情况中有40.51平方米土地已纳入斗门区乾务镇三里村经济合作联社集体土地所有权发证范围；另外41.02平方米已纳入乾务镇新村村经济合作联社集体土地所有权发证范围；余下的4.1平方米为国有。上诉人经询问调查得知，涉案房屋为卢彩连所建，没有经过政府部门的批准或办理过有关用地手续，所占用的农用地系卢彩连在2014年3月18日向赵某某购买，2017年4月动工建设，目前已建成一层钢筋混凝土结构房屋，第二层待建、仍未竣工。为进一步确定涉案地块面积，上诉人委托×××测绘工程有限公司对涉案地块面积进行测量，卢彩连到现场指界，实测占地面积为85.63平方米，卢彩连同意此次测绘成果，并在《现场测量签到表》上签名确认。根据上述卫片监测、现场巡查、当面询问、实地测量和权属调查等证据材料，上诉人足以认定卢彩连未经批准非法占地，擅自在农用地上进行房屋建设之违法事实清楚，证据充分。一审法院认为被诉行政处罚决定主要证据不足属认定事实不清、适用法律错误。根据《国土资源行政处罚办法》第二十二条的规定，对于现场涉案用地面积的测量既可以是案件调查人现场进行面积丈量，也可以委托测绘单位进行面积测绘，此两种行为既可以择一而为也可以并行而为，并且一般情况以案件调查人员现场实施面积勘测为主。上诉人本案一审时已提供了执法人员当时现场执法时制作的《现场笔录》和现场检查情况图示。《现场笔录》载明了现场状况，违法面积约8m×10m，执法人员采取了“现场制止、下发停工通知书、丈量、拍照”等执法措施。现场检查情况图示为执法人员现场绘制的测量图，该图示标注了违建房屋的方位、形状、四周尺寸等显示面积的情况。《现场笔录》和现场检查情况图示均有卢彩连委托的陈某甲签名确认，送达没有任何问题。现场执法人员制作的《现场笔录》和现场检查情况图示足以依法作为涉案房屋面积的证据。（二）测绘单位资质和测绘成果送达问题。上诉人根据政府服务采购有关规定，于2019年5月通过×××网上中介服务超市平台提出测绘服务采购需求（测绘单位需有工程测量甲级资质、测绘人员需有相应执业凭证）。随后有三家测绘中介机构报名，分别是××××勘察测绘局、××××地理信息技术有限公司、×××测绘工程有限公司。经综合报价竞价等，最终确定由×××测绘工程有限公司对涉案地块进行测绘作业。进入×××网上中介服务超市平台的中介机构，其资质需经过中介服务超市平台依法依规严格审核后，方可进入平台。因此上诉人通过×××网上中介服务超市平台委托的×××测绘工程有限公司并无不妥，其具有测绘甲级资质，测量人员黄某某也具有职业资格条件和测绘作业证件，取得“测绘助理工程师”专业技术资格证书。且上诉人提交的《珠海市工程测量成果表》中测绘公司盖有资料专用章并注明“甲测资字：4400×××”，该资料专用章足以证明×××测绘工程有限公司具有甲级测绘资质。另外，上诉人提交的《现场测量签到表》备注栏上有卢彩连亲自签名并标注“同意此次测绘成果”。因此，测绘结果的送达并无问题。退一步讲，根据《国土资源行政处罚办法》第二十二条关于“现场勘测一般由案件调查人实施的”规定，上诉人提交的《现场笔录》和现场检查情况图示也足以作为涉案房屋面积违法占地建设的佐证。因此，上诉人在一审时已提交了被诉行政处罚决定的主要证据，一审法院认定此事实不清、适用法律错误。二、被诉行政处罚决定的程序合法。上诉人已依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，在对外作出行政处罚决定之前向卢彩连送达了《行政处罚告知书》和《听证告知书》，告知了卢彩连拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知卢彩连依法享有的权利。卢彩连未提交陈述申辩意见也未提出听证申请。上诉人作出的被诉行政处罚决定已告知卢彩连诉权和法律救济途径，程序合法。在作出被诉行政处罚决定前的内部审批程序中，上诉人严格依照《国土资源行政处罚办法》之规定，履行了立案、调查、集体讨论、法定期限内结案等工作流程。根据以往同类行政处罚应诉案件，上诉人虽未向法院提交相关内部审批材料，但并不代表上诉人作出的行政处罚没有履行内部审批流程。行政机关内部的立案、集体讨论、延长结案期限等审批工作流程及材料是规范行政机关内部依法行政，对外并不发生法律效力，上诉人对外作出的《询问笔录》、告知书、决定书及文书送达等才是证明行政处罚决定程序合法与否的证据材料。另，现行有效的广东省范围内实施的原《广东省国土资源监督检查条例》第十三条规定：“国土资源行政主管部门调查违反土地、矿产资源法律、法规行为，应当自调查之日起三个月内作出行政处理决定；情况复杂或者存在重大违法行为的，经上一级国土资源行政主管部门批准可以延长三个月；需要延长期限超过三个月的，应当报省人民政府国土资源行政主管部门批准”。本案2019年5月29日立案，2019年8月26日作出被诉行政处罚决定，并未超出三个月的结案期限。卢彩连未经批准非法占地、擅自占用农用地和未利用地进行建设的违法事实清楚、证据充分，卢彩连在上诉人调查时对上述违法事实供认不讳、无异议。被诉行政处罚决定的内部审批工作是规范行政机关内部依法行政，对外并不发生法律效力。被上诉人卢彩连答辩称：珠海市自然资源局作出被诉行政处罚决定，主要证据不足，违反法定程序，一审判决正确，二审应予以维持，驳回珠海市自然资源局的上诉请求。具体理由如下：一、珠海市自然资源局未在举证期内提交证据，人民法院应当认定其行政行为没有证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，珠海市自然资源局未提供测绘单位及测绘人员具有相应资质的证据，亦未提供显示珠海市自然资源局在现场勘测时依照上述规定制作了勘测笔录及将测绘结果送达卢彩连并听取其意见的证据；未提交对卢彩连违法占地案件已经立案的证据；未提交行政机关负责人集体讨论决定的证据，未提交珠海市自然资源局因案情复杂，依法延长了办案期限的证据，人民法院应当认定其行政行为没有证据。二、被诉行政处罚决定主要证据不足。根据《中华人民共和国测绘法》第二十七条、第三十一条的规定，从事测绘活动的单位应有相应的资质等级、参与测绘的人员要有与从事测绘活动相适应的职业资格条件和测绘作业证件。《国土资源行政处罚办法》第二十二条规定:“现场勘测一般由案件调查人实施，也可以委托有资质的单位实施。现场勘测应当制作现场勘测笔录。”本案中，珠海市自然资源局委托了测绘公司进行测绘，并形成了工程测量成果表，并以此作为作出被诉行政处罚决定的主要证据。然而，珠海市自然资源局在法定举证期限内未提交测绘单位及测绘人员具有相应资质的证据，亦未有证据显示珠海市自然资源局在现场勘测时依照上述规定制作了勘测笔录及将测绘结果送达卢彩连，并听取其意见。故此，因案涉工程测量成果表的形成违反法定程序，不能作为证据使用。珠海市自然资源局作出被诉行政处罚决定的主要证据不足。三、被诉行政处罚决定程序违法。(一)被诉行政处罚决定违反立案程序。根据《国土资源行政处罚办法》第十二条、第十三条的规定，对于国土资源案件，应当先立案，后调查。本案中，珠海市自然资源局于2019年4月10日发现案涉行政违法行为，并于2019年6月3日向卢彩连的委托人进行调查询问，但珠海市自然资源局在法定举证期限内并未提交对卢彩连违法占地案件已经立案的证据材料，应当视为没有该部分证据。因此，被诉行政处罚决定违反立案程序。(二)被诉行政处罚决定未经集体讨论程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款的规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案中，珠海市自然资源局对卢彩连作出没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚，依法给予卢彩连听证的权利，属于上述法律规定的应当由行政机关负责人集体讨论决定的处罚事项。但珠海市自然资源局在法定举证期限内并未提交该部分证据，应承担举证不能的不利法律后果。珠海市自然资源局称，该部分证据系内部审批手续，未作为证据提交的抗辩于法无据。(三)被诉行政处罚决定超过法定办案期限。根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条的规定，对于国土资源案件，除案情复杂，依法延长办案期限外，国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。本案中，珠海市自然资源局2019年6月3日起对案涉违法行为展开调查，于2019年8月26日作出被诉行政处罚决定，且并未有证据显示珠海市自然资源局因案情复杂，依法延长了办案期限。因此，被诉行政处罚决定超过法定办案期限。四、《珠海市工程测量成果表》上面没有加盖测绘单位的公章，测绘的成果不符合法律规定。《现场测量签到表》上面是没有时间的，被上诉人从未见过测量结果，不能确定现场签到的时间，不排除是后补的证据。本案作出行政处罚的主要证据是虚假的，上诉人一审提供的证据《授权委托书》上的签名不是被上诉人的签名，该签名明显与其他处的被上诉人的签名大相径庭。根据法律规定，应先立案后调查，本案中没有立案而进行调查，所有的证据都不具有合法性，作出行政处罚的证据违法，该行政处罚也自然违法。二审查明的事实上诉人珠海市自然资源局在二审中提交8份新证据，证据1.×××测绘工程有限公司营业执照和资质证书，拟证明×××测绘工程有限公司是具有独立法人主体资格的测绘单位，具有甲级测绘资质，证书编号：甲测资字4400×××；证据2.黄某某毕业证书和专业技术资格证，拟证明测绘员黄某某工程测量技术专业毕业，有从事测绘活动的职业资格条件和测绘作业证件；证据3.《立案审批表》（珠自然斗立[2019]7号），拟证明2019年5月29日，珠海市自然资源局执法监察支队下属斗门大队对卢彩连违法占用土地案件进行内部立案调查审批工作；证据4.《案件调查表》，拟证明珠海市自然资源局斗门分局各部门依职权对涉案土地面积、权属、用途及土地利用规划等情况进行了调查，形成案件调查表；证据5.《案件调查报告》，拟证明2019年7月8日，调查结论为违法占地进行建设情况属实，制作形成调查报告拟决定对卢彩连违法用地进行处罚；证据6.《重大行政处罚决定法制审核表》《违法案件会审记录》，拟证明珠海市自然资源局对本案经过集体讨论会审，同意斗门分局调查人员的报告，拟决定对卢彩连违法用地进行处罚；证据7.《案件处理审批表》，拟证明2019年8月16日，珠海市自然资源局执法监察支队主管领导对本案处理结论已定，经集体讨论，同意对卢彩连违法用地行为进行处罚；证据8.《延长调查呈批表》，拟证明鉴于本案情况复杂，斗门大队根据珠海市自然资源局的案件调查终结时限可延长的授权决定延长本案调查期30天。被上诉人卢彩连认为，上诉人在举证期限内没有提交的证据不能视为行政处罚的证据，不予以质证。本院认为，关于证据1和证据2，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”据此，为查明案件事实，公正、及时审理行政案件，人民法院有权要求包括被告在内的当事人补充证据。根据行政诉讼的司法实践，在当事人提供的证据需要其他证据补强的情形下，人民法院可以要求当事人补充提供证据。本案中，上诉人在一审举证期限内提交的证据《珠海市工程测量成果表》上加盖有“×××测绘工程有限公司资料专用章（3）”并注明“甲测资字：4400×××”，初步显示×××测绘工程有限公司具有甲级测绘资质。该证据属于需要进一步提供加盖印章的测绘单位及署名的测绘人员的相关资质予以补强的证据，本可由一审法院依职权要求上诉人即一审被告补充提交。在一审法院未要求补充提交的情况下，本院对上诉人在二审期间补充提交的×××测绘工程有限公司的营业执照、测绘资质证书（编号：甲测资字4400×××）和测量员黄某某的测绘助理工程师资格证及毕业证书予以接纳。鉴于被上诉人不予质证，未否认该证据的真实性、关联性和合法性，本院予以采信。关于证据3至证据8，上诉人在上诉理由中提出，因认为上述程序性证据属内部程序资料，故未在一审举证期限内提交。本院认为，符合法定程序是法律对行政行为的基本要求，也是行政诉讼对行政行为进行司法审查的重要方面。上诉人对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据，在提交的证据中理应包括作出该行政行为符合法定程序的证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”的规定，上诉人提出的认为相关程序性证据属内部资料故未在举证期限内提交的理由不能认定为正当理由，据此对上述证据不予接纳。此外，被上诉人在二审法庭调查中提出2019年4月8日卢彩连签名的授权委托书签名是假的，时间也不符合实际。本院查明，2019年4月10日陈某甲向上诉人提交了本人的身份证复印件，并由陈某甲手写“此复印件由本人提供与原件相符”并签名；提交了户主陈某乙、陈某乙之妻卢彩连、陈某乙之子陈某丙的户口复印件，并由陈某甲手写“此复印件由本人提供与原件相符”并签名。原审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”根据全面审查原则，本院认为，本案的焦点问题为：一审判决认定被诉行政处罚决定主要证据不足是否正确；一审判决以违反法定程序为由作出撤销判决是否正确；被诉行政处罚决定是否认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确。一、一审判决认定被诉行政处罚决定主要证据不足是否正确一审判决认为，珠海市自然资源局在法定举证期限内未提交测绘单位及测绘人员具有相应资质的证据，亦未有证据显示珠海市自然资源局在现场勘测时依照有关规定制作了勘测笔录及将测绘结果送达卢彩连，案涉工程测量成果表形成违反法定程序，依法不予采信。对此，本院认为：首先，综合上诉人在一审举证期限内提交的证据《珠海市工程测量成果表》和二审期间补充提供的×××测绘工程有限公司的营业执照、测绘资质证书和测量员黄某某的测绘助理工程师资格证及毕业证书，可以认定出具《珠海市工程测量成果表》的测绘单位及测绘人员具有相应资质。其次，本案中，上诉人虽未制作一份名为“勘测笔录”的材料，但进行现场勘测的情况在《现场笔录》、现场照片、现场检查情况图示、《询问笔录》等多项材料中均有记录，能够反映本案占地建设情况，上述材料也均有陈某甲或卢彩连的签字。据此，可认定本案中的勘测笔录综合体现在现场调查形成的各项材料中，并告知了被上诉人。再有，上诉人虽在作出行政处罚前未将《珠海市工程测量成果表》单独送达卢彩连，但上诉人在作出被诉行政处罚决定之前发出的《行政处罚告知书》《听证告知书》中已运用了《珠海市工程测量成果表》测得的违法占地面积数据即85.63平方米，并依法告知被上诉人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据以及享有提出陈述申辩和申请听证的权利。如果被上诉人提出陈述申辩或申请听证，即可在行政程序中就《珠海市工程测量成果表》及其涉及的资质问题进行质辩，但被上诉人在行政程序中放弃陈述申辩和申请听证的权利，这也是《珠海市工程测量成果表》在行政程序中未向卢彩连单独出示的原因之一。因此，一审法院以案涉工程测量成果表的形成违反法定程序，作出被诉行政处罚决定的主要证据不足的认定有误，应予纠正。二、一审判决以违反法定程序为由作出撤销判决是否正确一审判决以上诉人未在举证期限内提交立案、延长办案期限、集体讨论的证据为由，认定被诉行政处罚决定违反立案程序、未经集体讨论、超过法定期限办案，程序违法。本院认为，如前所述，上诉人提出的认为相关程序性证据属内部资料故未在举证期限内提交的理由不能认定为正当理由，一审判决依法认定程序违法并无不当。但是，被诉行政处罚决定违反法定程序，是否应当撤销，还需要结合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定及相关司法解释考量。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为”。《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条规定“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的‘程序轻微违法’”，其中第三项为“其他程序轻微违法的情形”。本院认为，本案中基于举证规则认定的上诉人存在“未立案”“未经集体讨论”和“未在期限内办结”的程序性违法情形，对被上诉人依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害，属于第七十四条第一款规定的其他程序轻微违法的情形，人民法院应判决确认违法，但不撤销行政行为。三、被诉行政处罚决定是否认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确首先，对于被上诉人提出的2019年4月8日卢彩连签名的授权委托书签名为假的问题。本院认为，在2019年4月10日上诉人向陈某甲作现场调查的当天，陈某甲向上诉人提交了本人的身份证复印件及被上诉人卢彩连的户口复印件，基于日常生活中亲属之间代持身份证或户口证或其复印件通常表明具有委托处理事务的意思，结合在2019年6月3日作的《询问笔录》中认可其受大嫂卢彩连的授权委托接受询问，可以认定2019年4月10日陈某甲代为接受上诉人调查的事实。其次，综观本案的证据，本院认为，根据上诉人的现场调查，以及将案涉建设用地与上诉人作为土地主管部门掌握的土地利用现状数据库及土地权属登记资料进行比对的结果，能够确认非法占地的主体为卢彩连、违法建设时所占土地的地类为农用地(果园)和未利用地(裸地)、所占土地的权属分别归斗门区乾务镇新村村经济合作联社农民集体和斗门区乾务镇三里村经济合作联社农民集体及国有、所进行的私人住宅建设未经国土部门批准、所占农用地及裸地在土地利用总体规划中为建设用地。因此，上诉人根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，对卢彩连作出立即退还非法占用的土地、对占用的农用地部分没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的处罚，事实清楚、证据确凿，适用法律正确。综上，一审判决适用法律有误，依法应予纠正。被诉行政处罚决定程序轻微违法，但对被上诉人卢彩连的权利义务不产生实际影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销广东省珠海市金湾区人民法院(2020)粤0404行初42号行政判决；二、确认珠海市自然资源局作出的珠自然资(斗)罚字〔2019〕8号《行政处罚决定书》违法；一、二审案件受理费各人民币50元，均由上诉人珠海市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  王智斌审判员  陈 伟审判员  黄莎莎二〇二〇年七月三十日书记员  刘 敏