江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终734号 上诉人（原审原告）杭咏梅，女，汉族，住徐州市云龙区。 被上诉人（原审被告）徐州市云龙区人民政府，住所地徐州市云龙区和平大道**。 法定代表人周天文，该区区长。 委托代理人王莉，徐州市云龙区住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人汪**，江苏东恒（徐州）律师事务所律师。 上诉人杭咏梅因诉徐州市云龙区人民政府（以下简称云龙区政府）房屋征收补偿决定一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2019）苏03行初413号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，2018年3月31日，云龙区政府作出徐云政征字[2018]1号房屋征收决定（以下简称1号征收决定）并公告，决定对中茵南郊宾馆地块改造项目范围内的房屋实施征收。征收部门为徐州市云龙区住房和城乡建设局（以下简称云龙住建局）。补偿方案记载“……被征收人可选择货币补偿，也可选择产权调换。合法房屋补偿价值，由评估机构评估确定。……本项目产权调换安置房为南郊·中茵城，按套内面积1:1置换，不找差价。实际安置套内面积超出原房屋套内面积部分，按建筑面积结算差价。计价办法：10平方米以内按销售备案价七点五折计算。……搬家补助费，住宅按被征收房屋合法建筑面积10元/平方·次计算，货币补偿的按1次计算，产权调换的按2次计算。临时安置补助费按被征收房屋合法建筑面积10元/平方·月计算……选择产权调换期房安置的，预付12个月的临时安置补助费，待上房时据实结算。误工费按200元/户计算。……附属物的补偿，按照被征收住宅的合法建筑面积160元/平方补偿，如被征收人有异议，可书面申请，由物价认证中心现场评估，依据评估报告确认的价值予以补偿。”涉案房屋处于征收范围内，被征收人为杭咏梅。杭咏梅等人对征收决定不服，提起行政诉讼。经江苏省徐州市中级人民法院（2018）苏03行初278号行政判决、江苏省高级人民法院（2019）苏行终927号行政判决认定，该征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）的规定，判决驳回了杭咏梅等人的诉讼请求。 2018年3月31日，云龙住建局发布该地块房屋征收评估机构报名通知并张贴公示。2018年4月3日，云龙住建局以张贴方式公告了该项目入围候选估价机构名单，并要求被征收人在公告发布之日起五个工作日内协商选定一家估价机构。因被征收人未协商选定评估机构，云龙住建局于2018年4月11日以张贴方式发布公告，拟通过抽签并经公证机构依法公证方式选定评估机构，抽签时间及抽签地点一并公告。2018年4月12日，云龙区政府通过抽签方式选定评估机构为江苏通标土地房地产资产评估造价咨询有限公司（公司原名称为徐州通标土地房地产估价有限公司），徐州市云龙公证处对抽签活动进行公证。2018年4月13日，云龙住建局对涉案项目房屋征收评估公司的选定结果进行了张贴公告。 涉案房屋建于1985年，混合结构，建筑总层数5层，涉案房屋处于2层，建筑面积75.65平方，套内面积66.768平方，用途为住宅。 2018年4月14日，评估机构工作人员及征收工作人员对涉案房屋进行现场勘查，但因故未进入室内。2018年4月17日，评估机构公示涉案项目房屋征收分户评估结果，评估时点为2018年3月31日。2019年3月15日，征收工作人员向杭咏梅送达入户评估通知书，定于3月19日10时入户勘查，工作人员亦通过电话方式告知其入户勘查事宜。2019年3月19日，评估机构工作人员及征收工作人员对涉案房屋进行现场勘查，但因家中无人未进入室内。2019年4月12日，评估机构通过比较法对涉案房屋作出估价报告，主要内容为“估价时点2018年3月31日。……该项目工作人员于2019年3月15日对被征收人送达入户评估通知书，约定入户时间为2019年3月19日10时，由于被征收人拒绝配合评估工作，也未告知不能配合的正当理由并约定可以进行评估的具体时间，估价师未能进入估价对象内部进行实地查勘，已对估价对象的外部状况和区位状况进行实地查勘。……估价对象在估价时点的评估单价为7894元/平方，房屋评估总价值为597181元；室内装饰装修及附属物补偿单价以附属物基准价160元/平方为补偿依据，价值为12104元。评估总价值为609285元。”2019年4月20日，征收工作人员向杭咏梅送达估价报告。 2019年5月30日，云龙区政府工作人员以张贴方式送达补偿告知书，告知杭咏梅三日内选择补偿方式并告知云龙区政府，逾期不选择，对杭咏梅按产权调换进行补偿。因就补偿事宜协商未果，云龙区政府于2019年6月26日对被征收人杭咏梅作出云房征补字[2019]第20号《房屋征收补偿决定书》（以下简称20号《房屋征收补偿决定书》），送达杭咏梅。主要内容为：对被征收人杭咏梅名下的坐落于解放路321号16#-3-201室的房屋及其地上附属物实施征收，按照规定给予产权调换。安置房屋为：南郊·中茵城小区2号楼2单元201室，建筑面积93.26平方米。（套内面积1:1置换，不找差价。实际安置套内面积超出原房屋套内面积部分，按建筑面积结算差价，超过10平方米以内按销售备案价七点五折计算。）1、被征收房屋合法建筑面积75.65平方米，套内面积66.768平方米，安置房建筑面积93.26平方米，套内面积69.46平方米。1:1置换后余套内面积2.692平方米，折合建筑面积3.61平方米，差价款31098元。2、被征收人应得补偿:搬家费1513元（每次10元/平方，按2次计发）、临时安置费9078元（每平方米每月10元，按12个月计发）、定附属物补偿款12104元（见评估报告）、误工费200元，合计22895元。3、被征收人支付征收人差价款8203元。杭咏梅对20号《房屋征收补偿决定书》不服，向原审法院提起行政诉讼。 原审法院另查明：2015年3月，原徐州市规划局就南郊中茵城1-4#等项目向徐州中茵置业有限公司颁发建设工程规划许可证。2017年9月，徐州中茵置业有限公司就南郊中茵城2#等楼商品住房销售价格向徐州市物价局备案，其中2单元201室的备案价为11486元/平方，301室的备案价为11516元/平方。2018年4月16日，评估机构采用比较法对选取的安置样本房南郊中茵城2#-2-301室进行价格评估，估价时点2018年3月31日，单价12023元/平方。 原审法院认为： 一、关于杭咏梅的起诉是否符合法定条件的问题 杭咏梅为涉案房屋的被征收人，与征收补偿决定存在利害关系。且经审查，杭咏梅提起诉讼时未超过起诉期限，故杭咏梅提起本案诉讼符合法定条件。 二、关于20号《房屋征收补偿决定书》的合法性问题 1、依据《征补条例》第四条、第二十六条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；在规定期限内达不成补偿协议的，市、县级人民政府应当依法作出补偿决定。因此，云龙区政府具备作出20号《房屋征收补偿决定书》的法定职权。 2、涉案征收决定及补偿方案已经法院审查确定其合法性，基于生效裁判的羁束力，杭咏梅认为涉案项目的征收决定及补偿方案违法缺乏法律依据，原审法院不予支持。 3、关于评估机构的选定问题。《征补条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干问题的规定》第九条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；被征收人在规定时间内协商不成的，房屋征收部门可以通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等方式确定。房屋征收部门规定被征收人协商选定房地产价格评估机构的时间应当不少于5个工作日。第十条规定，确定房地产价格评估机构应当遵循以下程序：（一）房屋征收部门向社会发布征收评估信息；（二）具有相应资质的房地产价格评估机构报名；（三）房屋征收部门按照报名先后顺序公布具有相应资质的房地产价格评估机构名单；（四）被征收人在规定时间内协商选定房地产价格评估机构，并将协商结果书面告知房屋征收部门；（五）被征收人在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门组织被征收人投票决定或者通过摇号、抽签等方式确定。采用投票方式时，超过50%的被征收人选择同一房地产价格评估机构的，为多数决定；不足50%的，采取摇号、抽签等方式确定；（六）房屋征收部门公布被征收人协商选定或者通过多数决定、随机选定等方式确定的房地产价格评估机构。通过多数决定、随机选定等方式确定房地产价格评估机构的过程和结果，应当经过公证机构依法公证。《国有土地上房屋征收评估办法》第五条规定，同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。本案中，云龙住建局先后履行了发布评估机构报名通知、公告入围候选估价机构名单、告知被征收人协商选定估价机构等程序，后在被征收人未协商一致并提前公告的情况下，通过抽签方式并由公证机构依法公证选定了评估机构。评估机构的选定程序符合《征补条例》《江苏省贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干问题的规定》《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定，并无不当。 4、关于涉案房屋估价报告的合法性问题。从云龙区政府提交的证据可知，评估机构及作出涉案估价报告的估价师具备相应资质。因被征收人杭咏梅未积极配合房屋评估工作，且未另行约定具体的入户评估查勘时间，评估公司经实地查勘后，依据征收部门提供的评估对象相关资料，在估价报告中详细说明了评估结论的形成过程和根据，估价行为并无违反《房地产估价规范》《国有土地上房屋征收评估办法》的规定。 《征补条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。第二十二条规定，被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收人对补偿仍有异议的，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定处理。杭咏梅收到涉案房屋评估报告后，未以法定程序申请复核评估及专家鉴定，应视为其认可评估结论；其在诉讼过程中再主张评估报告不合法，原审法院不予支持。 5、关于被征收房屋的房屋性质、用途、合法面积、补偿方式问题。房屋的性质、用途、面积等原则上以不动产登记薄、房屋权属证书为依据。经查阅杭咏梅提交的涉案房屋权属证书及云龙区政府提交的房屋登记审核表、分户面积明细表等，认定涉案房用途为住宅，建筑面积75.65平方，套内面积66.768平方等具有事实依据。 对于补偿方式，《征补条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。根据该规定，被征收人在征收过程中，可以就货币补偿或房屋产权调换两种补偿方式进行选择。被征收人未对补偿方式作出明确选择时，征收主体基于保护被征收人利益、当地房地产市场行情等因素，对被征收人确定的合理补偿方式，人民法院应予支持。本案中，房屋征收工作人员于2019年5月30日以张贴方式送达补偿告知书，告知杭咏梅三日内选择补偿方式并告知，逾期不选择，对其按产权调换进行补偿。因杭咏梅未对补偿方式作出明确选择，结合本地的房地产市场行情，云龙区政府按产权调换方式对其进行补偿不违反上述规定，符合正当程序原则。杭咏梅主张云龙区政府剥夺其对补偿方式的选择权，没有法律依据，原审法院不予支持。 6、关于补偿范围和价值的确定是否准确、合法问题。 首先，《征补条例》第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。本案中，被征收房屋为住宅，不存在停产停业损失补偿，20号《房屋征收补偿决定书》包含房屋价值补偿（包括附属物价值）、搬迁费、临时安置费、误工费等，补偿范围并无不当。 其次，关于补偿价值问题。《征补条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。关于被征收房屋的评估报告，上文已认定其合法性，云龙区政府以该评估报告认定被征收房屋的价值，符合上述规定。《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款规定，被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。因双方未对征收补偿事宜达成一致意见，且原告未积极配合评估机构入户评估，云龙区政府按照该征收项目补偿安置方案的规定，认定装饰装修及附属物补偿价值、搬家费、临时安置补助费、误工费符合正当程序原则。经核算，装饰装修及附属物补偿价值、搬家费、临时安置补助费、误工费的计算数额符合补偿方案的规定。但考虑到现实中各被征收人装修程度、装修时间的差异，如被征收人认为其室内装饰装修及附属物价值高于评估认定价值，可按补偿方案的规定书面申请征收主体由物价认证中心现场评估，依据评估报告确认的价值进行补偿。征收主体在实施（强制）搬迁时，也应通过入户评估方式确定被征收房屋的室内装饰装修及附属物价值，并根据评估结果予以补差。 7、关于用于产权调换房屋的价值问题。《征补条例》第二条、第二十一条规定，征收国有土地上房屋的，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。被征收人选择房屋产权调换的，征收主体应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。《国有土地上房屋征收评估办法》第十条、第二十九条规定，用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。除政府对用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。通过上述规定可以看出，对于安置房屋的确定，原则上应通过比较被征收房屋与安置房屋的市场价值来确定。对于通过其他方式，如本案征收项目所涉的“按套内面积1:1置换，不找差价。实际安置套内面积超出原房屋套内面积部分，按建筑面积折合一定比例结算差价”是否合法，应结合其是否符合《征补条例》确定的公平补偿原则、是否足以保护被征收人合法权益认定。本案中，安置房屋在2017年9月的备案价格为11486元/平方，征收决定公告之日安置房屋样本房的市场价格为12023元/平方，而征收决定公告时被征收房屋的市场价格为7894元/平方。通过比较可以看出，安置房屋的备案价格明显超过征收决定公告时被征收房屋的市场价格，征收决定公告时安置房屋的市场价格也明显高于被征收房屋的市场价格。并且，安置房屋已取得了合法的行政规划许可，安置房屋与被征收房屋均处于同一项目地块。考虑到徐州市房地产市场发展的情况，征收人根据补偿方案决定对被征收人进行补偿的安置房屋并不违反公平补偿原则，不损害其享有的合法补偿权益。经核算，对于超过套内面积的部分，征收人按照2017年9月安置房的备案价格折合七点五折确定被征收人补交的差价款31098元（11486元/平方*0.75*3.61=31098），符合补偿方案的规定。 8、20号《房屋征收补偿决定书》作出后，云龙区政府依法向杭咏梅送达，杭咏梅亦认可收到该补偿决定，程序合法。 综上，云龙区政府具有作出20号《房屋征收补偿决定书》的法定职权，对被征收房屋合法面积、性质、用途认定正确，根据依法选定的评估机构对被征收房屋的估价报告认定被征收房屋价值及室内附属物价值，依照补偿方案对杭咏梅支付搬迁费、临时安置补偿费、误工费等客观、合理，确定的安置房屋符合公平补偿原则，不违反《征补条例》的相关规定。因此，20号《房屋征收补偿决定书》的实体处理结果并无不当，杭咏梅的诉讼请求没有事实和法律依据。据此，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决驳回了杭咏梅的诉讼请求。 上诉人杭咏梅上诉称：1、云龙区政府作出20号《房屋征收补偿决定书》前置要件的1号征收决定并非基于公共利益违法；2、征收补偿方案没有依法进行论证，没有征求公众意见，违反法定程序；3、评估报告严重违法，房屋评估价值与相同地段的房屋差价悬殊；4、云龙区政府始终不公布房源和已签补偿协议的分户补偿情况；5、云龙区政府作出的20号《房屋征收补偿决定书》只给与了被征收人选择房屋安置的权利，剥夺了被征收人对于安置方式的选择权，且安置房屋楼间距不足，影响采光、日照、通风等，无法正常生活居住。原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院：1、撤销一审判决；2、撤销云龙区政府作出的20号《房屋征收补偿决定书》；3、由被上诉人负担本案全部诉讼费用。 被上诉人云龙区政府二审答辩认为，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： 一、关于云龙区政府作出房屋征收补偿决定的法定职权问题。《征补条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，上诉人杭咏梅房屋在1号征收决定的征收范围内，杭咏梅与房屋征收部门未能就涉案房屋的安置补偿签订补偿协议，云龙区政府依法具有作出案涉房屋征收补偿决定的法定职权。 二、关于案涉房屋评估机构选定是否合法的问题。《征补条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第九条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；被征收人在规定时间内协商不成的，房屋征收部门可以通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签的方式确定。本案中，云龙住建局先后依据法律、法规规定向社会公开发布征收评估信息，在评估机构报名后，云龙住建局公告了该项目入围候选估价机构名单，同时向被征收人公告协商选择评估机构方式、期间。因被征收人未协商选定评估机构，故被上诉人确定以抽签方式选定评估机构，并依法进行公告，告知被征收人抽签的时间和地点。2018年4月12日，经徐州市云龙公证处公证，被上诉人通过抽签方式选定评估机构为江苏通标土地房地产资产评估造价咨询有限公司。云龙区政府关于涉案房屋评估机构的选定，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款、第五条及《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第十条第一款第五项的规定。 三、关于涉案房屋面积、性质的认定是否合法的问题。在房屋征收补偿决定中，房屋面积和性质的认定是否正确直接关系到被征收人合法权益是否能够得到保障。房屋的性质、用途、面积等原则上以不动产登记薄、房屋权属证书为依据。根据在卷证据涉案房屋权属证书及被上诉人提交的房屋登记审核表、分户面积明细表等，被上诉人认定涉案房用途为住宅，建筑面积75.65平方，套内面积66.768平方等具有事实依据，据此予以补偿安置并无不当。 四、关于涉案房屋评估报告是否合法的问题。《征补条例》第十九条第一款、第二款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，自收到评估报告之日起10日内，向原评估机构书面申请复核评估。申请复核评估的，应当书面提出评估报告存在的问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十一条规定，原评估机构应当自收到书面复核评估申请之日起10日内对评估结果进行复核。复核后改变原评估结果的，重新出具评估报告；维持原评估结果的，书面告知申请人。本案中，杭咏梅认为案涉房屋的评估与市场价不符，但其未按规定向房地产价格评估机构申请复核评估，故案涉房屋评估报告可以作为被上诉人作出20号《征收补偿决定书》的依据。 五、关于20号《征收补偿决定书》是否合法的问题。《征补条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。本案中，因杭咏梅与云龙区政府多次协商未果，房屋征收工作人员于2019年5月30日以张贴方式送达补偿告知书，告知杭咏梅三日内选择补偿方式并告知房屋征收部门，逾期不选择，将按产权调换进行补偿。因杭咏梅未对补偿方式作出明确选择，结合本地的房地产市场行情，云龙区政府按产权调换方式对其进行补偿不违反上述规定。云龙区政府提供给杭咏梅的产权调换房屋位于徐州市南郊·中茵城小区2号楼2单元201室符合《征补条例》的规定。被上诉人在就涉案房屋补偿安置问题与上诉人协商未果的情况下，依据涉案房屋评估报告作出20号《征收补偿决定书》符合《征补条例》的相关法律规定。 综上，被上诉人云龙区政府作出的20号《征收补偿决定书》符合法律规定，上诉人杭咏梅的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审判决驳回其诉讼请求并无不当。上诉人杭咏梅的上诉主张不能成立，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人杭咏梅负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 马生安 审 判 员 黄 河 审 判 员 沙永梅 法官助理 于 静 二〇二〇年七月二十日 书 记 员 张 丰 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；