广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1051号上诉人（原审原告）：易健民，男，汉族，1979年7月6日，住广东省吴川市。委托代理人：李亚保。被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府，住所地：湛江市赤坎区跃进路**。法定代表人：姜建军，市长。委托代理人：梁丽、廖章雅。原审第三人：林伟明，女，汉族，1946年2月19日出生，住广东省吴川市。上诉人易健民因与被上诉人湛江市人民政府、原审第三人林伟明行政复议纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2017）粤08行初255号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案土地坐落于吴川市梅菉街道东风路（鹩哥寨村坡心地）。吴川市清查整治违法用地违法建设工作领导小组办公室于2013年6月27日认定涉案宗地于1986年由李亚荣向鹩哥寨村购买，同年转让给易健民使用，该行为已构成非法买卖土地的事实；并于2013年6月28日作出会审意见，同意处罚及按规定收取出让金及相关税费后，国土部门补办国有土地使用证。易健民于2013年6月28日以地契（2份）、收据、证明（2份）、吴川市清查整治违法用地历史遗留问题联合会审表、身份证复印件等作为土地权属来源申请办理涉案土地使用权初始登记。2013年12月30日，吴川市国土资源局将易健民土地登记申请审核情况进行公告。2014年1月21日，吴川市国土资源局及吴川市人民政府共同在土地登记审批表上签署“同意登记发证”，并加盖了公章后，吴川市人民政府于同日给易健民颁发吴府国用（2014）第（清）XXX号《国有土地使用证》，登记土地使用权面积82.5平方米，四至为：东至30米路、南至新兴东十巷、西至空地、北至新兴东十一巷。该宗土地地籍档案的《地籍调查表》没有邻宗地和本宗地的权利人指界签名和日期。另查明，吴川市人民政府于2007年9月13日给林伟明颁发吴府国用（2007）第01667号《国有土地使用证》，土地坐落于吴川市梅菉街道新兴东十巷，使用权面积182.05平方米，四至为：东至30米路、南至新兴东十巷（四米）、西至1米路巷、北至新兴东十一巷（四米）。经现场勘验，以及湛江市人民政府提供的证据中吴川市人民政府提交的行政复议答复书显示，吴府国用（2014）第（清）XXX号《国有土地使用证》与吴府国用（2007）第01667号《国有土地使用证》存在重复登记的情况。两证登记的土地范围均为东至30米路即东风路、南至新兴东十巷、北至新兴东十一巷，吴府国用（2007）第01667号《国有土地使用证》登记的土地范围包含涉案土地。易健民在本案的《行政诉状》中也自述“林伟明的……《国有土地使用证》与易健民……《国有土地使用证》重叠”“涉案的土地争议是吴川市人民政府违法行政……造成一地两证”。林伟明因不服吴川市人民政府于2014年1月21日颁发吴府国用（2014）第（清）XXX号《国有土地使用证》的行政行为，于2017年8月29日向湛江市人民政府申请行政复议。湛江市人民政府于2017年8月31日依法立案受理后，通知吴川市人民政府、易健民参加行政复议，并在法定期限内作出湛府行复〔2017〕62号《行政复议决定书》。该决定书里载明：“申请人林伟明于2007年9月已登记取得含涉案土地在内的182.05平方米国有土地使用权，而被申请人在其后的2014年1月21日又将其中的82.5平方米土地登记在易健民名下，颁发吴府国用（2014）第（清）XXX号《国有土地使用证》，登记的土地范围与前证部分重叠，明显不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第5目的规定，本府决定：撤销吴川市人民政府于2014年1月21日给易健民颁发吴府国用（2014）第（清）XXX号《国有土地使用证》的具体行政行为。”易健民不服，遂向原审法院提起本案行政诉讼，请求：依法撤销湛江市人民政府作出的湛府行复〔2017〕62号《行政复议决定书》，责令湛江市人民政府在法定期限内重新作出复议决定。原审法院认为：本案为行政复议纠纷。本案的争议焦点为：一、吴川市人民政府颁发的吴府国用（2014）第（清）XXX号《国有土地使用证》是否合法的问题；二、复议决定作出的程序是否合法的问题。一、关于吴川市人民政府颁发的吴府国用（2014）第（清）XXX号《国有土地使用证》是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《土地登记办法》第九条第一款第（三）项规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：……（三）土地权属来源证明；……”在本案中，林伟明于2007年9月已取得含涉案土地在内的182.05平方米国有土地使用证，而吴川市人民政府在易健民向其申请办理涉案土地的国有土地使用证后，把林伟明已取得使用权的土地再次向易健民颁发土地使用证，明显不当。涉案土地的土地权属来源不清，不符合前述规定，故湛江市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第5目所作出的涉案行政复议决定并无不妥，予以支持。二、关于复议决定作出的程序是否合法的问题。复议期间，湛江市人民政府依法通知了吴川市人民政府及易健民参加复议，在法定期限内作出湛府行复〔2017〕62号《行政复议决定书》，向复议当事人送达了法律文书，并依法告知申请人和第三人诉权，故复议机关作出的复议决定程序合法。综上，易健民的诉讼请求依据不足，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回易健民的诉讼请求。上诉人易健民不服一审判决，向本院提起上诉称：一、吴川市人民政府给林伟明办证的程序表面合法，实质违法。林伟明持有的吴府国用（2007）第01667号《国有土地使用证》与易健民持有的吴府国用（2014）第（清）XXX号《国有土地使用证》重叠，是由于吴川市人民政府对林伟明申请土地登记审查不严造成的。湛江市人民政府的行政复议决定没有公平、公正地处理双方重证的问题。二、涉案土地存在争议，林伟明的国有土地使用证应予撤销。双方的国有土地使用证项下的土地重叠，实际上是案外人梁津及林伟明隐瞒涉案土地存在争议，很明显双方对涉案的土地使用实际存在争议，因此，土地重叠的两个国有土地使用证都应予撤销，由吴川市人民政府依法对双方争议的土地使用权属进行确认。三、吴川市人民政府颁发给易健民的吴府国用（2014）第（清）XXX号《国有土地使用证》土地来源清楚，系李亚荣与大山江鹩哥寨村解除买卖土地合同后，大山江鹩哥寨村把原属李亚荣购买的82.5平方米土地转让给易健民。而案外人梁津及林伟明的国有土地使用证没有土地来源。梁津伪造办理土地初始登记的全部手续，吴川市人民政府没有查清梁津的土地来源，违法给梁津颁发吴府国用（2000）第XXX号《国有土地使用证》，梁津又把该证的土地转让给林伟明，严重损害了易健民的合法权益。湛江市人民政府在没有查明事实的情况下，把土地来源不清但办证在前的林伟明的国有土地使用证予以维持，把土地来源清楚、办证在后的易健民的国有土地使用证予以撤销，因此，湛府行复〔2017〕62号《行政复议决定书》属事实不清。综上所述，请求：1、撤销一审判决；2、撤销湛江市人民政府作出的湛府行复〔2017〕62号《行政复议决定书》，判令湛江市人民政府在法定期限内重新作出复议决定。被上诉人湛江市人民政府于二审时书面答辩称：一、湛江市人民政府作出的行政复议决定书认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，并无不当。二、吴川市人民政府给林伟明、梁津颁发国有土地使用证的行政行为，不是本案审查对象。三、一审判决正确、合法。易健民请求撤销一审判决和行政复议决定，缺乏事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人林伟明于二审时未作答辩。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为：本案是行政复议纠纷。林伟明因不服吴川市人民政府于2014年1月21日给易健民颁发吴府国用（2014）第（清）XXX号《国有土地使用证》的行政行为，向湛江市人民政府申请行政复议。湛江市人民政府作出湛府行复〔2017〕62号《行政复议决定书》，决定撤销该土地登记行为。因此，二审需审查湛江市人民政府作出的行政复议决定是否合法。《中华人民共和国物权法》第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。……”《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四））地籍调查表宗地图及宗地界址坐标；（五））地上附着物权属证明……”第十三条规定：“国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。”第十八条第一款规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；……（五）其他依法不予登记的。”经查实，对于林伟明坐落于吴川市梅菉街道新兴东十巷的使用权面积182.05平方米土地，吴川市人民政府于2007年9月13日颁发了吴府国用（2007）第01667号《国有土地使用证》，四至为：东至30米路、南至新兴东十巷（四米）、西至1米路巷、北至新兴东十一巷（四米）。2014年1月21日，吴川市人民政府又给易健民颁发了吴府国用（2014）第（清）XXX号《国有土地使用证》，登记土地使用权面积82.5平方米，四至为：东至30米路、南至新兴东十巷、西至空地、北至新兴东十一巷。经现场勘验，各方均认可上述两证存在土地部分重叠，重复登记的情形。由于林伟明在先领取了国有土地使用证，吴川市人民政府在林伟明持有的吴府国用（2007）第01667号《国有土地使用证》仍合法有效且未被注销的情况下，将林伟明取得国有土地使用权的部分面积再次向易健民颁发吴府国用（2014）第（清）XXX号《国有土地使用证》，属事实不清，证据不足。湛江市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》有关复议受理、审查、决定程序的相关规定，认为吴川市人民政府给易健民颁发吴府国用（2014）第（清）XXX号《国有土地使用证》明显不当，作出湛府行复〔2017〕62号《行政复议决定书》，决定撤销吴府国用（2014）第（清）XXX号《国有土地使用证》，事实清楚，证据充分，程序合法。原审法院认为被诉行政复议决定合法，判决驳回易健民的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。易健民上诉主张梁津伪造办理土地初始登记的全部手续，吴川市人民政府违法给梁津颁发吴府国用（2000）第XXX号《国有土地使用证》，梁津又把该证的土地转让给林伟明，严重损害了易健民的合法权益。由于被诉行政复议决定审查的行政行为是吴川市人民政府给易健民颁发吴府国用（2014）第（清）XXX号《国有土地使用证》的行为，因此，本案的审查范围亦限于复议决定的审查范围。林伟明取得涉案土地的权属来源是梁津持有的吴府国用（2000）第XXX号《国有土地使用证》，在该证未被确认违法或撤销的情况下，不能否认吴府国用（2014）第（清）XXX号《国有土地使用证》的合法性。如易健民对林伟明被诉土地证书的权属来源合法性有异议，应另循法律途径救济。综上所述，原审判决正确，本院依法予以维持；易健民上诉请求撤销一审判决，撤销被诉行政复议决定及责令湛江市人民政府重新作出行政复议决定等，因理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人易健民负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  王彩妃二〇二〇年七月二十九日书记员  肖 威王秋喆