湖北省武汉市江岸区人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂0102行初372号原告阮兆裕，男，1949年10月12日出生，汉族，住武汉市江岸区。原告艾三运，女，1957年7月28日出生，汉族，住武汉市江岸区。两原告委托代理人阮犇（特别授权代理，系两原告之子），男，1982年7月2日出生，汉族，住武汉市江岸区。被告武汉市江岸区行政审批局，住所地武汉市江岸区兴业路**附**（东方广场）。法定代表人李军，系局长。委托代理人黄牧川（一般授权代理），湖北赞达律师事务所律师。委托代理人崔航（一般授权代理），湖北赞达律师事务所律师。被告武汉市江岸区人民政府，，住所地江岸区六合路**法定代表人张忠军，系区长。出庭行政负责人张保国，系区司法局局长。委托代理人周瀚（一般授权代理），系武汉市江岸区司法局工作人员。委托代理人吴思梦（一般授权代理），湖北忠三律师事务所律师。第三人武汉市汉口历史文化风貌街区经营管理有限责任公司，，住所地江岸区洞庭街**法定代表人王浩，系总经理。委托代理人陈忻华（一般授权代理），武汉市汉口历史文化风貌街区经营管理有限责任公司办公室工作人员。委托代理人齐芬（一般授权代理），湖北瑞通天元律师事务所律师。原告阮兆裕、艾三运诉被告武汉市江岸区行政审批局（以下简称区行政审批局）城建行政许可及诉被告武汉市江岸区人民政府（以下简称区政府）行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月5日受理案件后，认为武汉市汉口历史文化风貌街区经营管理有限责任公司（以下简称汉口历史文化风貌公司）与本案的审理结果有法律上的利害关系，故依法通知该公司作为本案第三人参与诉讼。本院依法向被告区行政审批局、区政府及第三人汉口历史文化风貌公司送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书，并组成由审判员张薇担任审判长，与人民陪审员吴梅、王薇参加的合议庭，于2020年5月25日及6月30日公开开庭进行了审理。原告阮兆裕、艾三运的委托代理人阮犇，被告区行政审批局的行政负责人李军及委托代理人黄牧川、崔航，被告区政府的行政负责人张保国及委托代理人周瀚、吴思梦，第三人汉口历史文化风貌公司的委托代理人陈忻华、齐芬到庭参加了诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。原告阮兆裕、艾三运诉称，二原告系夫妻，分别是武汉市江岸区保华街x号、保元里x号房屋的公房承租人。2016年10月左右，有不明身份的人私自在保元里片区违法搭建围墙并存在至今。此围墙完全侵占了保元里片区外围人行道，导致二原告出行不便。在2017年7月左右，二原告发现保元里x号房屋距离南京路最近的一条通道也被人封堵，使二原告往南京路方向出行时只能绕远路，给二原告生活出行造成了极大困扰。二原告为核实围墙建设的合法性，以书面形式向被告区行政审批局申请公开修建该围墙的占道审批手续，后其作出政府信息公开答复书，并将涉案许可证作为附件送达二原告。二原告认为，被告区行政审批局作出该行政许可违法，故向被告区政府提出行政复议申请，后被告区政府作出案涉复议决定。二原告认为该复议决定书认定事实错误，适用法律错误，此案并不符合临时占用城市道路审批的条件，被告区行政审批局也不具有审批的职权，被告区政府应依法撤销涉案占道许可，其做出的维持复议决定从程序到实体均违法，理应被撤销。综上所述，请求法院依法判决：1、依法撤销被告区行政审批局作出的岸审批建字（2019）236号《城市道路临时占用许可证》；2、依法撤销被告区政府作出的岸复字（2019）043号《行政复议决定书》；3、本案的诉讼费用由二被告承担。原告阮兆裕、艾三运向本院提交了以下四组证据：第一组证据：原告身份证复印件及户口本，用以证明二原告的身份信息。第二组证据：《武汉市公有房屋住宅租约》（2份，分别为保元里x号及保华街x号）、私搭乱建围墙照片、被堵通道照片、围墙倒塌处照片（照片共17张），用以证明因围墙建设导致二原告的生活不便，二原告有起诉的权利。第三组证据：（2019）岸信复35号《政府信息公开申请答复书》、岸审批建字（2019）236号《城市道路临时占用许可证》，用以证明二原告通过申请信息公开的途径得知被告区行政审批局作出的涉案行政许可行为。第四组证据：行政复议申请书、行政复议决定书，用以证明二原告认为被告区行政审批局行政许可行为违法，故向被告区政府提出行政复议申请，被告区政府作出错误的复议决定。被告区行政审批局辩称，1、我局具有颁发涉案许可证的法定职权。根据武汉市审批制度改革的规定，2017年3月9日我局与江岸区城管委签订了《江岸区城管委、江岸区行政审批局行政审批职能交接备忘录》，临时占用、挖掘城市道路许可的审批职能正式移交我局，我局具有办理涉案审批事项的法定职责。2、我局依法核发涉案《城市道路临时占用许可考证》认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。本案中，因涉及棚户区改造，第三人汉口历史文化风貌公司申请办理《城市道路临时占用许可证》，保障棚户区改造的有序进行和他人人身、财产安全，并不违反国务院《城市道路管理条例》第三十一条“因特殊情况需要临时占用城市道路”的规定。经审查该公司提交的临时占用道路申请表、《关于江岸区2016年第一批棚户区改造项目可行性研究报告的批复》等文件，并经现场勘验后，我局认为其申请符合临时占道条件，故我局核发案涉《城市道路临时占用许可证》的行政行为并无不当。综上，二原告的诉讼请求没有事实根据及法律依据，且其不属于涉案行政行为的利害关系人，请求贵院依法予以驳回二原告的全部诉讼请求。被告区行政审批局向本院提交了以下二组证据：第一组证据：《江岸区城管委、江岸区行政审批局行政审批职能交接备忘录》（2份），用以证明根据武汉市审批制度改革的规定，2017年3月9日被告区行政审批局与江岸区城管委签订了前述备忘录，将临时占用、挖掘城市道路许可的审批职能正式移交给被告区行政审批局，被告区行政审批局具有办理涉案审批事项的法定职责。第二组证据：1、《临时占用城市道路申请表》、申请书；2、江岸区行政审批局勘察记录表；3、临时占用城市道路文明施工管理承诺书；4、《关于江岸区2016年第一批棚户区改造项目可行性研究报告的批复》（岸发改[2016]39号）；5、《关于武汉市江岸区永安建材市场等69个棚户区改造项目纳入国家下达湖北省2016年棚户区改造计划的复函》（鄂建函[2016]182号）；6、行政许可申请受理决定书；7、准予行政许可决定书（岸审批建字[2019]236号）；8、湖北省非税收入一般缴款书；9、《城市道路临时占用许可证》（岸审批建字[2019]236号），该组证据用以证明申请人因拆迁征收供地封闭打围需要，提交临时占道申请材料齐全，符合法定形式，被告区行政审批局在法定期限内审核后，认为申请人提出的行政许可符合法定条件，故同意其临时占道申请，并向其颁发《城市道路临时占用许可证》。被告区政府辩称，1、我府作出的行政复议决定程序合法。二原告于2019年8月1日向我府提交行政复议申请书，我府于2019年8月6日依法受理，同时通知被告区行政审批局书面答复，并于同年8月9日将行政复议答复通知书、行政复议申请书和相关材料向被告区行政审批局送达。同年8月15日，被告区行政审批局作出《行政复议答复书》，同年9月27日，我府作出《延期审理通知书》并送达，同年9月29日，我府作出《行政复议决定书》，同日送达。根据《行政复议法》第三条、第十二条之规定，我府具有对本案进行行政复议的行政职责。根据《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条等规定，我府作出行政复议的程序符合法律规定。2、我府作出行政复议决定的内容事实清楚，适用法律正确。根据武汉市城市管理局于2011年9月13日发布的《市城管局关于印发的通知》（武城管[2011]69号）、《武汉市城市管理行政许可实施办法》、2017年3月9日江岸区行政审批局与江岸区城管委签订的《江岸区城管委、江岸区行政审批局行政审批职能交接备忘录》，可知临时占用、挖掘城市道路许可的审批机关为江岸区行政审批局。而本案所涉保元里片区属于武汉市江岸区棚户改造项目范围，故被告区行政审批局具备本案诉争事宜的行政审批职权。被告区行政审批局作出行政许可的程序、内容符合法律规定。首先，根据《关于江岸区2016年第一批棚户区改造项目可行性研究报告的批复》（岸发改[2016]39号）、《关于武汉市江岸区永安建材市场等69个棚户区改造项目纳入国家下达湖北省2016年棚户区改造计划的复函》（鄂建函[2016]182号文）可知，保元里片区是江岸区2016年第一批棚户改造项目，符合临时占用城市道路审批的条件。其次，第三人汉口历史文化风貌公司按规定提交相关材料并申请临时占用城市道路，被告区行政审批局按规定进行受理、审查（现场勘验）、决定、送达、收费、发证，其严格按照审批流程作出行政许可决定，完全符合《中华人民共和国行政许可法》第三十二条、第四十二条的规定，程序合法。综上，我府认为，被告区行政审批局作出行政许可的决定符合法律规定，认定事实清楚，我府作出行政复议决定程序合法，作出的行政复议决定内容适当，已依法履行了行政复议的职责，请求法院依法驳回二原告的诉讼请求。被告区政府向本院提交了以下四组证据：第一组证据：《行政复议申请书》、《行政复议受理通知书》（岸政复受字[2019]043号）、《行政复议答复通知书》（岸政复通[2019]043号）、《送达回证》、《行政复议答复书》、《延期审理通知书》（岸政复受字[2019]043号）、《行政复议决定书》（岸复字[2019]043号）、国内挂号信函收据，该组证据用以证明被告区政府具备行政复议职权，作出行政复议决定程序合法。第二组证据：2017年3月9日江岸区行政审批局与江岸区城管委签订的《江岸区城管委、江岸区行政审批局行政审批职能交接备忘录》，用以证明被告区行政审批局是本案涉案审批事项的法定机关。第三组证据：《关于江岸区2016年第一批棚户区改造项目可行性研究报告的批复》（岸发改[2016]39号）、《关于武汉市江岸区永安建材市场等69个棚户区改造项目纳入国家下达湖北省2016年棚户区改造计划的复函》（鄂建函[2016]182号文），用以证明本案涉案审批事项符合临时占用城市道路审批的条件。第四组证据：城市道路临时占用许可审批资料一套，用以证明被告区行政审批局作出岸审批建字[2019]236号行政许可决定程序合法。第三人汉口历史文化风貌公司述称，我公司依据江岸区人民政府的批复以及复函对保元里项目进行改造。在改造过程中，为了保障有关人员的财产和人身安全，我公司向被告区行政审批局申请办理占道许可证，被告区行政审批局按照相关规定受理，我公司取得临时占道的许可，临时占道的行为不违反法律规定。请求法院依法判决驳回二原告的诉讼请求。第三人汉口历史文化风貌公司未向本院提交证据。经庭审质证，被告区行政审批局对二原告提交的第一组证据无异议；对第二组证据中住房租约的真实性无异议；对照片的真实性及证明目的有异议，二原告的身份信息反应出二人不是居住在案涉行政许可的地址范围，住房租约不能证明二原告在此处居住，无法证明二原告有诉讼的权利，仅凭照片不能反映二原告证明的事实情况、以及何时拍摄的照片；对第三、四组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为本案作出的行政许可行为和复议行为符合法律规定。经庭审质证，被告区政府对二原告提交的第一组证据的真实性无异议；对第二组证据中住房公约质证意见同被告区行政审批局；对照片的真实性、合法性及关联性不认可，以照片作为证据必须提供拍摄照片的原始载体，但二原告没有提出，该照片不能真实的反映该围墙是涉案围墙；对第三、四组证据的质证意见同被告区行政审批局的质证意见。经庭审质证，第三人汉口历史文化风貌公司对二原告提交的第一组证据无异议；对第二组证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为第三人汉口历史文化风貌公司是经过许可后修建围墙，围墙是完整无缺的，该照片中并非倒塌的围墙，而是为了商户搬离留的出口，在商户搬离之后将进行封闭；对第三、四组证据的真实性及关联性无异议，能证明第三人汉口历史文化风貌公司修建围墙是合法行为。经庭审质证，二原告对被告区行政审批局提交的第一组证据无异议；对第二组证据的真实性认可，但对关联性合法性有异议，对证据1认为申请理由不成立，围墙长度与实际测量不符，二原告测量的实际长度大概有将近500米，被告区行政审批局批准的长度是270米；对证据2认为从该表无法得出具体的勘察信息、勘察日期等，也无法得知勘验人的身份信息，通过该表可以看出现场之前有围墙，说明被告区行政审批局行政许可无法律依据；对证据3认为第三人汉口历史文化风貌公司是2016年10月搭建的围墙，但该公司于2019年5月才签署承诺书；对证据4、5的真实性及关联性不认可，改造应由现政府下达征收文件，第三人汉口历史文化风貌公司属于非法建设围墙，逼迫二原告搬迁；对证据6、7、8的合法性不认可，认为被告区行政审批局在审批时没有尽到相应的职责，也没有提供相应的发票；对证据9认为系本案被诉的行政行为，由法院依法审理查明。经庭审质证，被告区政府及第三人汉口历史文化风貌公司对被告区行政审批局提交的证据均无异议。经庭审质证，二原告对被告区政府提交的第一组证据的真实性无异议，但对行政复议决定书的合法性不认可，认为被告区行政审批局作出的行政行为违法；对第二组证据无异议；对第三组证据的关联性有异议，认为应由区县级人民政府下达征收决定；对第四组证据的质证意见同对被告区行政审批局相应证据的质证意见。经庭审质证，被告区行政审批局及第三人汉口历史文化风貌公司对被告区政府提交的证据均无异议。本院对上述证据认定如下：1、二原告提交的证据真实、来源合法，但不能达到其证明目的。2、被告区行政审批局及被告区政府提交的证据真实、来源合法，本院依法予以确认。经审理查明，原告阮兆裕和艾三运分别是武汉市江岸区保华街x号、保元里x号的公有房屋承租人。2016年4月21日，武汉市江岸区发展和改革委员会向第三人汉口历史文化风貌公司作出《关于江岸区2016年第一批棚户区改造项目可行性研究报告的批复》（岸发改[2016]39号），内容为江岸区2016年第一批棚户区改造过程必须加速推进，棚户区改造范围包含武汉市江岸区保元里片区。2016年5月24日，湖北省住房和城乡建设厅向武汉市人民政府作出《关于武汉市江岸区永安建材市场等69个棚户区改造项目纳入国家下达湖北省2016棚户区改造计划的复函》（鄂建函[2016]182号），内容为同意将江岸区永安建材市场等69个项目纳入2016年棚户区改造计划。该复函附件《武汉市纳入湖北省2016年棚户区改造计划项目清单》中列明有江岸区保元里片（四至关系为：东至保华街，西至江汉二路，南邻南京路，北通崇善路）。2019年5月15日，第三人汉口历史文化风貌公司向被告区行政审批局提交申请书，内容为：根据武汉市发展和改革委员会文件岸发改[2016]39号文，我司于2016年9月对保元片（东临保华街、南临南京路、西临江汉二路、北临汇通路）进行腾退工作。在腾退工作中建造围墙，现腾退工作尚未完成，特申请办理保元片围墙相关行政手续。其后，第三人汉口历史文化风貌公司还向被告区行政审批局提交了《临时占用城市道路申请表》、《临时占用城市道路文明施工管理承诺书》、《关于江岸区2016年第一批棚户区改造项目可行性研究报告的批复》（岸发改[2016]39号）、《关于武汉市江岸区永安建材市场等69个棚户区改造项目纳入国家下达湖北省2016棚户区改造计划的复函》（鄂建函[2016]182号）等申请材料。被告区行政审批局经现场勘验及审核后于2019年5月22日向第三人汉口历史文化风貌公司作出岸审批建字[2019]236号《准予行政许可决定书》，许可第三人汉口历史文化风貌公司临时占用城市道路，地，地址为东临保华街临南京路、西临江汉二路、北临汇通路，许可期限为2019年5月23日至2019年12月31日。同年5月23日，被告区行政审批局向第三人汉口历史文化风貌公司颁发了岸审批建字（2019）236号《城市道路临时占用许可证》，因对被告区行政审批局的前述行政许可行为不服，二原告于2019年7月31日向被告区政府申请行政复议，被告区政府于2019年8月6日予以受理。当日，被告区政府于作出并于同年8月6日向被告区行政审批局送达《行政复议答复通知书》，告知其在规定的期限内提交证据、依据和其他有关材料。同年8月15日，被告区行政审批局向被告区政府作出《行政复议答复书》。因认为案情复杂，被告区政府于2019年9月27日作出《延期审理通知书》，告知当事人行政复议决定延期30日作出。经审查相关材料后，被告区政府于2019年9月29日作出岸复字（2019）043号《行政复议决定书》，维持了被告区行政审批局作出的行政许可行为。因对被告区行政审批局作出的行政许可行为及对被告区政府作出的行政复议决定书均不服，二原告诉至本院，诉请如前。另查明，2016年10月27日，区委办公室、区政府办公室印发《江岸区深化行政审批制度改革组建行政审批局实施方案》的通知，整合审批职责，设立区行政审批局。2016年11月17日，市委办公厅市政府办公厅印发《关于开展区级综合行政审批改革的实施意见》的通知，要求将区各行政主管部门承担的全部行政许可类事项统一划转至区行政审批局，在区政务服务场所集中统一办理，区行政主管部门不再行使相关行政审批权。依据前述规定，被告区行政审批局与江岸区城管委于2017年3月9日签订了《江岸区城管委、江岸区行政审批局行政审批职能交接备忘录》，双方确定自2017年3月10日将原属区城管委的行政审批事项（包括环卫设施迁移、拆除、封闭许可；临时占用、挖掘城市道路和依附城市道路[桥梁]建设管线、杆线等设施许可；建筑垃圾处置核准；新建燃气企业设立许可[瓶装气企业]）移交给区行政审批局。本院认为，依据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十一条、第三十二条、《城市道路管理条例》第三十条、第三十一条之规定，区城管委具有对临时占用、挖掘城市道路实施行政许可的职权。依据武汉市行政审批制度改革的相关规定，及《江岸区城管委、江岸区行政审批局行政审批职能交接备忘录》的内容，区城管委已将办理临时占用、挖掘城市道路行政许可的职责移交给被告区行政审批局，被告区行政审批局具有作出案涉《城市道路临时占用许可证》的行政职权。《中华人民共和国道路交通安全法》第三十二条规定，因工程建设需要占用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架设、增设管线设施，应当事先征得道路主管部门的同意；影响交通安全的，还应当征得公安机关交通管理部门的同意。《城市道路管理条例》第三十一条规定，因特殊情况需要临时占用城市道路的，需经市政工程行政主管部门和公安交通管理部门批准，方可按照规定占用。本案中，第三人汉口历史文化风貌公司申请占地建造围墙的范围（保元里片）已由江岸区发展和改革委员会岸发改（2016）39号文件同意进行改造，且经湖北省住房和城乡建设厅同意纳入全省2016年棚户区改造项目，在项目实施过程中。为在一定程度上维护市容市貌以及确保人身和财产安全，第三人汉口历史文化风貌公司申请临时占地修建围墙，符合特殊情况需要占用城市道路的规定。被告区行政审批局收到第三人汉口历史文化风貌公司的申请后，经现场勘验及审查相关材料后，认为符合法定条件，故对第三人汉口历史文化风貌公司核发了《城市道路临时占用许可证》，符合法律规定。二原告主张，第三人汉口历史文化风貌公司于2016年即修建围墙，被告区行政审批局在2019年行政许可过程中未注意到该事实，对该公司作出行政许可不合法。本院认为，第三人汉口历史文化风貌公司是否于2016年即修建了围墙不属于本案的审查范围。事前行政审批与事后行政监管属于不同的行政行为，本案系对行政审批行为的合法性进行审查。如二原告对于第三人汉口历史文化风貌公司在未获得行政审批的情况下即修建围墙的行为有异议，可向有关职权部门反映要求调查处理。二原告主张，根据《武汉市城市道路桥梁管理办法》第十二条的规定，被告区行政审批局在作出临时占用道路行政许可时，应事先征得交通管理部门的同意。本院认为，2017年8月1日《武汉市城市桥梁隧道安全管理条例》施行后，《武汉市城市道路桥梁管理办法》同时废止，故该办法有关条款不再适用。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十二条及《城市道路管理条例》第三十一条的规定，道路主管部门及公安交通主管部门对临时占用道路行为各自具有不同的职责，故有关行政许可也系不同的机关单独作出的行政许可。在事先征得道路主管部门的同意后，如出现影响交通安全的情形，则需要公安交通主管部门作出是否同意的许可。二原告主张被告区行政审批局在进行行政许可时需要事先征得公安交通主管部门的同意，无法律依据。根据《行政复议法》第三条及第十二条的规定，被告区政府作为被告区行政审批局的同级人民政府，具有对本案的行政复议申请进行处理的行政职责。被告区政府于2019年8月6日受理了二原告的行政复议申请后，及时告知被申请人作出书面答复。因认为案情复杂，不能在规定时间内作出行政复议决定，被告区政府及时作出并向当事人送达《延期审理通知书》。经审查相关证据材料，被告区政府于同年9月29日作出岸复字（2019）043号行政复议决定书，维持了被告区行政审批局作出的行政许可行为。被告区政府作出的行政复议决定书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。综上，二原告的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告阮兆裕、艾三运的全部诉讼请求。本案诉讼费人民币50元，由原告阮兆裕、艾三运负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。审 判 长 张 薇人民陪审员 王 薇人民陪审员 吴 梅二〇二〇年七月三十一日书 记 员 黄牧羚