江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初1014号 原告邱某，男，1963年9月21日生，××族，住南通市通州区。 委托代理人顾某（系邱某之婿），男，1989年12月4日生，××族，住南通市通州区。 原告施某，男，1958年2月14日生，××族，住南通市通州区。 委托代理人曾佳伟，北京市京师律师事务所律师（实习）。 原告镇某，男，1966年1月25日生，居民身份证号码32062419660125001X汉族，住南通市通州区。 委托代理人镇某某（系镇某之女），女，1992年11月12日生，××族，住址同上。 三原告共同委托代理人周新明，北京市京师律师事务所律师。 被告南通市通州区金沙街道办事处，住所地南通市通州区金沙街道大庆路**。 法定代表人严魏，主任。 应诉负责人陈亮，副主任。 委托代理人曹建中、珠峰，江苏金平川律师事务所律师。 原告邱某、施某、镇某诉被告南通市通州区金沙街道办事处（以下简称金沙街道办）其他行政行为违法一案，本院于2019年9月3日立案受理，于9月5日向被告邮寄送达起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。被告于2019年9月20日向本院提供了答辩状及相应的证据材料。本院依法组成合议庭，于2020年3月20日、4月21日两次公开开庭审理了本案。原告邱某（参加第一次）及委托代理人顾某（参加第二次）、施某、镇某及委托代理人镇某某（参加第二次）、三原告共同委托代理人周新明，被告金沙街道办应诉负责人陈亮及委托代理人曹建中、珠峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告邱某、施某、镇某诉称，三原告系原通州市建材化工总厂的职工，经单位安排居住在原通州市建材化工总厂（老水泥制品厂地块）建造的职工宿舍内，邱某、施某居住的房屋约68平米左右，镇某居住的房屋约38平米左右。2018年11月1日，被告强制拆除了原告邱某居住的其中一间房屋，2018年12月19日，被告将三原告居住的房屋全部予以强制拆除。被告的上述强制拆除行为违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条的规定，侵害了原告的合法权益。故请求法院确认被告强制拆除原告使用的原通州市建材化工总厂的平房行为违法。 原告向本院提供了以下证据：1.电力客户缴费凭证、用水客户缴费卡、居民用电缴费凭证、水电费缴费凭证、水电缴费记录等材料；2.被告送达给施某的限期腾房通知；3.通州市建材化工总厂工资发放表、职工档案，证据1-3证明案涉房屋是原告单位分配给原告占有、使用的房屋，是案涉房屋事实上的永久使用者，即使原企业于1997年10月破产还债之后仍然如此；4.[2019年]通政信复第49号、通自然依复[2019]第25号政府信息公开答复书，证明原告原单位福利房并没有被依法征收，区政府答复没有下达征收决定；5.接处警工作登记表三份；6.房屋拆除视频，证据5-6证明原告的房屋被被告下辖的金沙街道动迁建设服务办公室强制拆除；7.2017年2月21日被告作出的补偿安置方案，证明被告在案涉房屋没有被依法征收的情况下制定了征收安置补偿方案，其行为违法；8.三份厂领导书面说明材料，证明宿舍是厂安排给职工居住，且未纳入破产清算资产范围。 被告金沙街道办辩称，一是原告不具有诉讼主体资格。原告不享有案涉房屋的所有权及土地使用权，不是《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的被征收人，与案涉拆除行为无法律上的利害关系。案涉房屋位于原通州市建材化工总厂水泥制品厂地块，房屋不仅系由原通州市建材化工总厂建造，也位于国有土地上。依据原南通县革命委员会和南通县计划委员会文件，化工总厂水泥制品厂的地面资产系国家出资建造，案涉房屋资产、化工总厂的土地使用权应系国有资产，原告无权侵占国有资产。即便是建材总厂的职工，在建材总厂破产后，原告也无权使用案涉房屋。案涉房屋建造未见有任何审批手续，不具有合法产权，且自1997年10月化工总厂破产至原告所述的拆除时间，已经有20余年，显然拆除时不存在任何租赁关系。二是被告按照南通通州区城市建设指挥部2017年3月14日的《重点工程搬迁任务书》的要求对案涉房屋实施拆除，是否具有本案的被告资格，请求法院依法审查。三是被告拆除建材总厂的行为合法有据，未侵害三原告合法权益。案涉地块房屋列入拆迁计划中且在拆迁红线范围内，南通市通州区轧花厂及周边地块《搬迁补偿实施方案》已经于2017年2月22日进行了备案，被告以公开信的方式进行了政策宣传，要求相关人员配合拆迁，有相应的事实依据。综上所述，请求法院驳回三原告的诉讼请求。 被告金沙街道办向本院提供以下证据：1.原通州市人民法院公告、南通县革命委员会通革（71）字第30号、通革（71）字第124号文件、南通县计划委员会通计（84）344号、通计（84）124号文件，证明原通州市建材化工总厂的财产属于国有资产，三原告对案涉房屋资产不享有所有权及土地使用权，拆除案涉房屋与原告无利害关系，对三原告的合法权益不产生实际影响，且原通州市人民法院受理原通州市建材化工总厂破产还债一案于1997年10月30日作出裁定，宣告终结企业破产还债程序，三原告与通州市建材化工总厂的劳动关系已在1997年终止，无权居住使用案涉房屋，与拆除案涉房屋无利害关系；2.轧花厂周边地块拆迁红线图、金沙镇建材化工总厂宗地图、《关于2015年征迁计划编制的几点说明》、2015年度通州区征迁计划及时间节点一览表（送审稿）、2017年度全区征迁计划、通动备【2017】2号房屋搬迁补偿安置实施方案同意备案通知书、南通市通州区轧花厂及周边国有土地成套住宅及非据搬迁补偿安置方案、编号2017-4号重点工程搬迁任务书、致轧花厂周边国有土地成套住宅及非居搬迁户的一封公开信、《关于印发金沙街道办事处各办公室（中心）工作职责的通知》，证明被告拆除通州市建材化工总厂平房的行为有相应依据；3.破产安置费领取单据，证明破产终结时镇某一次性领取了安置费7500元人民币，施某领取安置费8000元的凭证，原告镇某、施某与通州市建材化工总厂的人身依附关系和财产关系已经处理终结；4.三原告的部分工资表。 经庭审质证，对被告提交的证据，原告质证认为，证据1的真实性和关联性不认可，证据2的三性不予认可，证据3系被告当庭提交的证据故不予质证，证据4无异议。对原告提交的证据，被告质证认为，证据1真实性无法确认，证据2真实性认可关联性不予认可，证据3-4的真实性法院审查但关联性不认可，证据5-6真实性不持异议，证据7关联性不认可，证据8被告无法质证其真实性。为核实原告所提交书面说明所载内容，本院制作了笔录两份，被告对此不持异议。本院认为，原告提交的证据、被告提交的证据1、2、4及本院制作的笔录等与本案相关联，可以作证据使用，能否达到各方证明目的，结合下文分析。 经审理查明，原告邱某、施某、镇某原系通州市建材化工总厂的职工，通州市建材化工总厂为全民所有制企业，邱某于1981年11月进该厂工作，施某于1982年10月进该厂工作，镇某于1983年10月进该厂工作。1984年，南通县计划委员会同意该厂改造生活用房食堂及职工宿舍988平米，生产用房645平米。后该厂建造了一批职工宿舍（平房）给困难职工租住，从职工工资里扣取水电和房屋租金。三原告因未参加该厂的房改，故租住在上述职工宿舍内。按三原告陈述，邱某和镇某大约1989年住进宿舍，施某约1987年住进宿舍，邱某所住房屋约69平米左右，施某所住房屋约68平米左右，镇某所住房屋约38平米左右。该厂在经营存续期间，直接从三原告工资里扣取水电和房屋租金。每个租住宿舍的职工扣取水电和房屋租金的时间和数额均不一致，主要取决于该厂行政部门有无及时抄到相应房屋的水电表度数以及各人居住的房屋面积。1997年8月15日，原通州市人民法院裁定宣告通州市建材化工总厂进入破产还债程序。在进入破产还债程序时，上述建设的职工宿舍并未纳入破产清算资产范围。1997年10月30日，原通州市人民法院作出裁定，宣告终结该厂破产还债程序。后三原告就租住的宿舍自行申报安装水电表，自行缴纳水电费。 2015年，通州区编制征迁计划，该厂区纳入轧花厂及周边地块项目范围，责任主体为被告金沙街道办。2017年，在通州区全区征迁计划中，该厂区亦纳入轧花厂及周边地块项目范围，责任主体亦为被告金沙街道办。2017年2月，被告向通州区房屋动迁管理办公室提交《南通市通州区轧花厂及周边国有土地成套住宅及非居搬迁补偿安置方案》。通州区房屋动迁管理办公室同意对方案予以备案。该方案对租住单位公有房屋的搬迁费、临时过渡费、个人出资的装饰装潢及附属设施等，针对租住本人及配偶有无享受房改、集资建房、农村建房及其他搬迁安置政策，做出了不同的规定。2017年3月28日，被告对被搬迁人发出了一份公开信，将有关的搬迁政策进行宣传，宣传中所载明的租住单位公房的补偿与上述安置方案无异。2018年11月1日，拆迁公司在拆除建材总厂宿舍平房区外围墙时，将邱某居住的宿舍中的一间平房和厨房拆除。原告邱某遂报警处理，民警处警告知各方要依法拆迁，不得违法拆迁，并确认了所拆房屋下未发现物品。2018年12月19日，被告再次组织人员对建材总厂地块进行拆迁，组织人员进行了清理、腾空和拆除，原告邱某所剩房屋及施某、镇某所住职工宿舍被予以拆除。上述房屋拆除时，无人常住。2018年12月22日，施某报警求助，处警民警告知其可以依法通过复议或者诉讼途径解决。 另查明，在原通州市建材化工总厂区域，对于租住职工宿舍的其他职工，被告大多在签订协议后予以拆除，本案三原告因故未与被告签订协议，被告遂予以直接拆除。被告亦提供证据表明三原告及配偶有无享受过房改、集资建房、农村建房及其他搬迁安置政策。 本院认为，本案争议焦点为本案原告是否具有原告主体资格，也即原告与案涉拆除行为是否具有利害关系；拆除案涉房屋的行为是否合法有据，也即是否侵犯原告的合法权益。 关于原告主体资格的问题，本院认为本案三原告具有原告主体资格，其与拆除行为具有利害关系。《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关或者行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。也即，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为与其有利害关系，对其权利义务产生实质影响，可以提起行政诉讼。就本案而言，三原告是职工宿舍的实际占有使用人，案涉房屋拆除涉及到原告相应拆迁权益，显然拆除行为与其具有利害关系，三原告具有提起本案诉讼的原告主体资格，被告金沙街道办的辩解依法不能成立。 关于拆除行为是否合法有据的问题，本院认为被告实施的案涉拆除行为于法无据，侵犯了原告合法权益，应确认违法。首先，案涉房屋性质上应属通州市建材化工总厂的公房。从本院查明的情况看，案涉职工宿舍乃是通州市建材化工总厂为了解决困难职工住房问题而建，建设完成后提供给未参加房改和集资建房的困难职工居住，并从租住职工的工资里扣除水电和房屋租金，此种房屋租住方式和保障方式与国有直管公房并无二致。职工基于缴纳较低的房屋水电和租金，得以长期占有、居住和使用该房屋，乃是全民企业保障困难职工居住权而提供给职工的一项重大财产利益。从被告提交的南通计划委员会的文件、房屋历史成因、三原告陈述的入住时间及期间、被告和其他租住职工签订协议后拆除的情况看，案涉房屋并不能简单认定为不具有合法产权的房屋，通州市建材化工总厂建造的职工宿舍性质上应属单位公房。对此，在本院与被告的后续谈话中被告不持异议。其次，租住单位公房的职工在房屋搬迁过程中享有搬迁补偿利益。从被告发布实施的《南通市通州区轧花厂及周边国有土地成套住宅及非居搬迁补偿安置方案》来看，经单位安排居住，本人及配偶未享受过房改、集资建房、农村建房及其他搬迁补偿安置政策的或者本人及配偶享受过房改、集资建房、农村建房及其他搬迁补偿安置政策的，都有权享受搬迁补偿利益，只是补偿标准稍有差别。是故，本案中三原告及其配偶无论是否享受过房改、集资建房、农村建房及其他搬迁政策，在此次被告实施的轧花厂周边地块项目实施搬迁中，均可享受相应的搬迁补偿利益。但本案被告未与三原告达成一致意见的情形下，就径直予以强制拆除三原告所租住的职工宿舍，明显侵害了三原告合法权益。再次，不管是法定程序的房屋征收与补偿，还是协议搬迁与补偿，都应当遵循“无补偿则无征收”、“先补偿、后拆迁”的原则，否则，权利人有权拒绝搬迁，行政机关也不能强制予以拆除。本案中，被告作为项目推进实施主体和责任单位，是当然的适格被告主体。被告实施案涉地块项目搬迁，未有证据表明履行法定征收补偿程序，案涉地块应属协议搬迁之情形。协议搬迁补偿亦如法定的征收补偿，均需要对相应的被搬迁户或者权利人予以补偿安置或者予以补偿。被告金沙街道办组织相关拆迁公司在2018年11月1日和12月19日拆除三原告租住的职工宿舍时，未与三原告签订任何书面协议，也未依政策给予三原告任何补偿，在此情形下的拆除行为，当属违法的强制拆除行为。被告金沙街道办辩称其依据搬迁计划，编制补偿安置方案，告知各搬迁户搬迁政策，而后实施的房屋拆除行为合法有据，依法亦不能成立。 综上所述，被告金沙街道办强制拆除三原告所住的职工宿舍的行为于法无据，三原告的诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告南通市通州区金沙街道办事处强制拆除原告邱某、施某、镇某所住原通州市建材化工总厂职工宿舍的行为违法。 案件受理费人民币50元，由被告南通市通州区金沙街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  万流兵 审 判 员  陈金平 人民陪审员  唐海兵 二〇二〇年七月六日 书 记 员  刘 佳