广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终483号上诉人（原审第三人）：翁源县新江镇民治村民委员会高桥村民小组。负责人：张汉杰，小组长。委托代理人：张森太，男，1953年11月6日出生，汉族，广东省翁源县人，农民，住广东省翁源县。委托代理人：钟俊文，广东宜方律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：翁源县人民政府。地址：广东省翁源县龙仙镇建国路**。法定代表人：陈来安，县长。委托代理人：刘杞标、王国良，均为翁源县人民政府山林权属争议调处办公室工作人员。被上诉人（原审被告）：韶关市人民政府。。地址：广东省韶关市浈江区风度北路**法定代表人：殷焕明，市长。委托代理人：梁建山,韶关市人民政府法制局行政复议科科长。委托代理人：彭火平，广东天行健律师事务所律师。原审原告：翁源县新江镇东方村民委员会石山下村民小组。负责人：胡后源，小组长。委托代理人：许秀映，翁源县龙仙镇法律服务所法律工作者。翁源县新江镇东方村民委员会石山下村民小组（以下简称石山下村小组）诉翁源县人民政府（以下简称翁源县政府）、韶关市人民政府（以下简称韶关市政府）、第三人翁源县新江镇民治村民委员会高桥村民小组（以下简称高桥村小组）林业行政裁决及行政复议纠纷一案，广东省韶关市中级人民法院作出（2017）粤02行初116号行政判决。高桥村小组不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：石山下村小组与高桥村小组争议的标的为林地所有权；争议之林地石山下村小组称之为“吊狗坑”，高桥村小组称之为“查头坑子”；面积约30亩；争议之林地的四至为：东至小路，南至小坑，西至小坑，北至大坝坑；争议之林地内有人工种植的杉树林。争议范围的人工杉树林是高桥村小组村民张森太、张新洪两户人家分别在2002年间种植管护至今的林木。石山下村小组确认争议范围的人工杉树林为高桥村小组的村民种植管护。对于争议之林地的权属，石山下村小组与高桥村小组提供了以下权属凭证主张其权属：一、石山下村小组的权属凭证：翁源县政府于1981年6月2日填写的翁林证字NO.XXX《山林证》第三联（县存档）登记的“持证单位”为“新江公社东方大队石山下小队”，内容包括：“地名：吊狗坑”“种类：松什”“面积：一百亩”“界至：东至上坪小路，南至高桥郭屋小坑，西至小坑，北至大坑”。二、高桥村小组的权属凭证：（一）l962年9月24日张屋生产队的《翁源县生产队土地房产所有证》附页第十五栏,登记的内容包括：地：地名竹坪;类别：什山;面积：二十五亩;四至：东至大队山，南至黄泥坎路至柴溜马上埂，西至公路，北至大坝坑。（二）翁源县政府于1981年6月2日填写的翁林证字NO.XXX《山林证》第三联（县存档）,登记的内容包括：持证单位为新江民治大队高桥队；地；地名桥山岭；种类：杉竹杂山；面积：五十亩；界至：东至上山坪门口，南至与双联山交界，西至老公路，北至上陂头坑。（三）翁源县政府于1984年7月18日填写的翁林证字NO.XXX《自留山林权证》第一栏记载的茶头坑子和翁林证字NO.XXX《自留山林权证》第五栏记载的查头坑子。此外，在翁源县政府提供的四张勘查现场时所用1:10000地形图勾划的《争议山现场勘查图》，其中：一、2015年10月29日翁源县政府单独组织石山下村小组到现场指认的林权证四至所划闭合线，与翁源县政府裁决书附图一致，该图有石山下村小组的三名代表签名。二、2016年8月3日翁源县政府组织石山下村小组、高桥村小组双方到现场指认的林权证四至所划闭合线，与翁源县政府裁决书附图一致，该图有石山下村小组的五名代表签名、高桥村小组四名代表签名。2010年，换发新林权证现场勘查时，石山下村小组与高桥村小组发生林地权属纠纷。2013年4月22日，石山下村小组向翁源县新江镇人民政府（下称新江镇政府）申请调解处理。2014年7月29日，新江镇政府作出《关于东方村石山下组与民治村高桥组张森太等人的山林纠纷的处理意见》，处理意见为：一、争议山“吊狗坑”（四至范围：东：上坪小路；南：高桥郭屋小坑；西：小坑；北：大坑）的所有权属归石山下村小组所有。二、高桥村小组停止对争议山的侵权行为。而新江镇政府裁决的附图,比本次翁源县政府裁决附图的范围略大。2014年9月，高桥村小组向翁源县政府提出确权申请。2017年7月7日，翁源县政府作出翁府［2017］66号《关于林木林地权属争议处理决定书》，在该决定书“现已查明”一节的内容包括：“争议山，申请人（注：高桥村小组）称‘查头坑子’［被申请人（注：石山下村小组）称‘吊狗坑’］，是申请人高桥山岭东北面的一部分山林地，四至为东至小路，南至小坑，西至小坑，北至大坝坑，面积约30亩，位于新江镇民治村委会辖区内，现有人工种植的杉树林。2010年换发新林权证现场勘查时，双方当事人发生山林权属纠纷。2013年被申请人向新江镇政府申请调解处理，2014年7月29日新江镇政府作出《关于东方村石山下组与民治村高桥组张森太等人的山林纠纷的处理意见》，同年9月申请人向本府提出确权申请。本府受理后，多次召集争议双方当事人到现场勘查、举证、质证和调解，因各持己见，调解不成功。上世纪六十年代‘四固定’时期，民治大队张屋生产队和郭屋生产队为各自独立的生产队，七十年代合并为高桥生产队，后改为高桥村小组。l981年本府颁发给申请人高桥村小组翁林证字NO.XXX《山林证》包括了原张屋生产队和原郭屋生产队的山林。申请人提供的翁林证字NO.XXX《山林证》记载的‘高桥山岭’山林权项，四至为东至上山坪门，南至与双联山交界，西至老公路，北至上陂头坑，包括了争议范围；1962年9月24日张屋生产队的《翁源县生产队土地房产所有证》记载的‘赤竹坪’山林权项，四至为东至大队山，南至黄泥坎路至柴溜马上埂，西至公路，北至大坝坑，包括了争议范围；翁林证字NO.XXX《自留山证》记载的‘茶头坑子’山林权项和翁林证字NO.XXX《自留山证》记载的‘查头坑子’山林权项包括了争议范围。被申请人提供的翁林证字NO.XXX《山林证》记载的‘吊狗坑’山林权项，四至为东至上坪小路，南至高桥郭屋小坑，西至小坑，北至大坑，包括了争议范围；‘吊狗坑’林木林地勘查登记卡，没有相邻山林权利人签名确认和政府相关部门的审批。2010年，申请人依据翁林证字NO.XXX《山林证》‘高桥山岭’山林权项换发新林权证时，被申请人对申请人的‘查头坑子’山林提出争议。因争议范围在‘高桥山岭’所占比例较小，本府在‘高桥山岭’空出了‘查头坑子’林地，为申请人高桥村小组颁发了未包括争议范围的翁府林证字第20111010号《林权证》。争议范围的人工杉树林是申请人民治村高桥村小组村民张森太、张新洪两户人家分别在2002年间种植管护至今。被申请人认为争议范围的人工杉树林是申请人的村民种植管护的。”在该决定书“本府认为”一节的内容包括：“申请人提供的翁林证字NO.XXX《山林证》记载的‘高桥山岭’山林权项和被申请人提供的翁林证字NO.XXX《山林证》记载的‘吊狗坑’山林权项均包括了争议范围，属于当事人对同一林权争议均能提供合法有效的权属凭证。争议范围林地的权属应当按照均分原则，结合自然地形等实际情况确权给争议双方当事人所有。对于争议范围的人工杉树林，双方当事人并无争议，本府不予处理。”翁源县政府根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条、第十七条第二款、第二十四条和《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十七条之规定，决定：争议山以东西走向的中心线为分界线，界线东南面的林地，四至为东以坑，南以路，西以坑，北以路，面积约为15亩的林地权属归申请人所有；界线西北面的林地，四至为东以坑，南以路，西以坑，北以路，面积约为l5亩的林地权属归被申请人所有（具体四至见附图）。石山下村小组、高桥村小组不服翁源县政府的林业行政裁决，向韶关市政府申请复议。2017年11月20日，韶关市政府作出韶府行复［2017］62、63号《行政复议决定书》，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定：维持翁源县政府20l7年7月7日作出的翁府［2017］66号《关于林木林地权属争议处理决定书》。石山下村小组不服，于2017年12月8日向原审法院提起本案行政诉讼，请求：一、撤销翁源县政府2017年7月7日作出的翁府［2017］66号《关于林木林地权属争议处理决定书》；二、撤销韶关市政府2017年11月20日作出的韶府行复［2017］62、63号《行政复议决定书》；三、请求判决争议山“吊狗坑”东至上坪小路、南至高桥郭屋小坑、西至小坑、北至大坑林木、林地权属归石山下村小组集体所有。原审法院认为:翁源县政府于2017年7月7日作出翁府［2017］66号《关于林木林地权属争议处理决定书》，韶关市政府于2017年11月20日作出韶府行复［2017］62、63号《行政复议决定书》合法。《中华人民共和国物权法》第六条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付。”第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”上述规定明确了以下法律关系：不动产的设立，需经依法登记生效。本案石山下村小组与高桥村小组争议的林地，属于典型的不动产。按照物权法的规定，不动产的设立应当依法登记确认。不仅如此，相关法律对此也有明确规定，《中华人民共和国森林法实施条例》第五条规定：“集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木所有权。使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权。”这说明，林木、林地的所有权和使用权，并非自然取得，也不因当事人之间的处分便自动产生权属确立或者变更的法律效力。依照国家法律的规定，林木、林地权属的确定或者变化，必须报请县级以上人民政府审核确认后，经过登记造册、核发证书等程序，才能发生法律效力。原林业部发布的《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”本案石山下村小组与高桥村小组均提供县级以上人民政府颁发的林权证，故翁源县政府以双方的林权证审查双方的权属，符合上述规定。经翁源县政府对双方的林权证登记的四至与现场进行核对，认为石山下村小组的林权证登记的四至与双方争议的现场范围对应；高桥村小组的林权证登记的四至包括现争议林地，属“大包小”状态。经审查，石山下村小组的翁林证字NO.XXX《山林证》四至为：东至上坪小路，南至高桥郭屋小坑，西至小坑，北至大坑，该四至与争议林地的四个方面的地形相同，可以确定包括了争议地；高桥村小组的翁林证字NO.XXX《山林证》四至为：东至上山坪门，南至与双联山交界，西至老公路，北至上陂头坑；其中东至上山坪门，为争议之林地的东北部，即包括了整个争议林地。因此，翁源县政府确认双方的林权证均包括争议林地，石山下村小组与高桥村小组的林权证登记范围重叠，证据确凿。由于本案翁源县政府作出林业行政裁决，将争议之林地作对半处理，且本案发生在2010年，高桥村小组于2014年9月申请翁源县政府调处，故翁源县政府作出的林业行政裁决，符合原林业部《林木林地权属争议处理办法》第十一条有关“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。”的规定。至于石山下村小组提出翁源县政府将争议范围缩小等问题，如“经审理查明”一节所列，在2015年10月29日、2016年8月3日翁源县政府两次组织当事人勘查现场时，石山下村小组确认的争议范围与翁源县政府所作林业行政裁决附图所勾划的闭合线完全相同。故石山下村小组认为翁源县政府缩小范围理据不足，不予采纳。综上所述，翁源县政府作出的林业行政裁决和韶关市政府作出的林业行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予支持；石山下村小组的诉讼请求理由不充分，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回翁源县新江镇东方村民委员会石山下村民小组的诉讼请求。上诉人高桥村小组不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审认定事实不清。石山下村小组提供的翁林证字NO.XXX《山林证》不能作为认定争议山林权的权属凭证。根据《林木和林地权属登记管理办法》第十条、第十一条的规定，虽然石山下村小组能够提供县级以上人民政府颁发的《山林证》，但是该《山林证》不合法。根据一审查清的事实可知，该《山林证》登记的四至与高桥村小组争议的现场范围对应，高桥村小组的翁林证字NO.XXX《山林证》登记的四至包括争议地，属于大包小的状态。对此，翁源县政府受理石山下村小组对争议山的登记申请时，应该在高桥村小组村委会内进行公告，并与高桥村小组进行确认是否存在权属争议，在理清争议山没有权属争议后才能向石山下村小组颁发林权证。但翁源县政府未按照上述规定调查核实，石山下村小组的《山林证》没有经过调查核实和政府审批的程序，当然不合法，不能作为认定争议山权属的凭证。而高桥村小组一审时提交《翁源县生产队土地房产所有证》及翁源县政府1984年颁发的翁林证字NO.XXX《自留山证》、翁林证字NO.XXX《自留山证》。这些证据都可以证明争议山属于高桥村小组所有，一审却未采信，属于认定事实不清。二、一审及翁源县政府、韶关市政府适用法律错误。既然石山下村小组提交的《山林证》不合法，当然不能适用《林木林地权属争议处理办法》第十一条处理本案山林纠纷。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十一条规定，当事人对同一林权争议提供的权属凭证有矛盾的，应追溯权属来源。本案中，石山下村小组不仅《山林证》颁发时不合法，且不能进一步提供其他凭证对《山林证》进行溯源。相反，高桥村小组不仅有上述权属凭证，且一直经营管理使用争议山，应确定由高桥村小组享有争议山的权属。综上所述，一审认定事实不清，适用法律错误。请求依法改判，维护高桥村小组的合法权益。被上诉人翁源县政府于二审时书面答辩称：高桥村小组提供的翁林证字NO.XXX《山林证》记载的“高桥山岭”山林权项，以及石山下村小组提供的翁林证字NO.XXX《山林证》记载的“吊狗坑”山林权项均包括了争议范围，属于当事人对同一林权争议均能提供合法有效的权属凭证。争议范围林地的权属应当按照均分原则，结合自然地形等实际确权给争议双方当事人所有。对于争议范围的人工杉树林，双方当事人并无争议，我府不予处理。我府作出的翁府［2017］66号《关于林木林地权属争议处理决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，处理适当。韶关市政府作出的韶府行复［2017］62、63号《行政复议决定书》予以维持符合法律规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持一审判决。被上诉人韶关市政府于二审时书面答辩称：本案林权争议双方当事人对同一林权争议均能提供合法有效的权属凭证。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条、第十七条第二款、第二十四条和《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十七条的规定，翁源县政府结合自然地形等实际情况按照均分原则，确权给争议双方当事人所有并无不当。翁源县政府的具体行政行为程序合法，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。我府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持翁府［2017］66号《关于林木林地权属争议处理决定书》。一审认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回石山下村小组的诉讼请求正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款规定，一审未判决高桥村小组承担义务或者减损其权益，高桥村小组提起上诉不符合法定条件。综上所述，请求驳回上诉，维持一审判决。原审原告石山下村小组于二审时书面答辩称：争议山林虽然位于翁源县新江镇民治村民委员会辖区内，但该山权属历来归石山下村小组所有。争议山北边坑边大石头上刻有“上山胡姓，下山张姓”的字样，足以说明争议山历史上就是石山下村小组所有的。高桥村小组及周边村民都知道争议山的事实就是由石山下村小组经营、管理、使用。2000年之前，石山下村小组经常在“吊狗坑”取材、砍柴等，后因生活条件改善村民改用沼气或煤气，而且高桥村小组村民也证实该村大部分50岁以上村民都知道石山下村小组的“吊狗坑”山岭在高桥村小组《山林证》内。且对于石山下村小组提供的翁林证字NO.XXX《山林证》，高桥村小组是知道的，而且从未提出过异议。双方各自持有的《山林证》均于1981年6月2日颁发，说明双方在领证时都到现场确认山林界址。因此，尽管翁源县政府认为高桥村小组持有的翁林证字NO.XXX《山林证》记载的“高桥山岭”已将争议地列入属大包小，但在实体处理时应将争议地处理给石山下村小组，争议地之外的林地归高桥村小组才是正确的。综上所述，争议林地应归石山下村小组所有。二审经审查，对原审法院审理查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案是林业行政裁决及行政复议纠纷。二审需审查翁源县政府于2017年7月7日作出翁府［2017］66号《关于林木林地权属争议处理决定书》，以及韶关市政府于2017年11月20日作出韶府行复［2017］62、63号《行政复议决定书》是否合法。争议林地石山下村小组称为“吊狗坑”，高桥村小组称为“查头坑子”，面积约30亩，四至为东至小路、南至小坑、西至小坑、北至大坝坑。2010年双方发生林地权属纠纷，2014年9月高桥村小组向翁源县政府提出确权申请，翁源县政府于2017年7月7日作出翁府［2017］66号《关于林木林地权属争议处理决定书》。故本案可适用2016年5月1日开始实施的《广东省林木林地权属争议调解处理条例》。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条第一款规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。”第十一条第一款规定：“当事人对同一林权争议提供的权属凭证有矛盾的，应当追溯权属来源。对权属来源清楚的，应予采信；对没有权属来源的，应当查证认定。”对于争议林地，石山下村小组提供的翁林证字NO.XXX《山林证》记载的“吊狗坑”山林权项，四至为东至上坪小路，南至高桥郭屋小坑，西至小坑，北至大坑。高桥村小组提供的翁林证字NO.XXX《山林证》记载的“高桥山岭”山林权项，四至为东至上山坪门，南至与双联山交界，西至老公路，北至上陂头坑。经翁源县政府现场勘查及一审审查，石山下村小组提供的翁林证字NO.XXX《山林证》四至与争议林地的现场范围相对应，而高桥村小组提供的翁林证字NO.XXX《山林证》四至包括争议林地。由于石山下村小组与高桥村小组的林权证登记范围存在重叠，根据上述规定，翁源县政府对双方的林权争议应当追溯权属来源，对权属来源清楚的，应予采信，对没有权属来源的，应当进一步查证认定，并进一步查明各方的经营管理事实，重新对争议林地权属进行确权认定。本案高桥村小组提供了l962年9月24日张屋生产队的《翁源县生产队土地房产所有证》，争议范围的人工杉树林是高桥村小组村民张森太、张新洪两户人家分别在2002年间种植管护至今的林木。高桥村小组亦提供翁源县政府1984年7月18日填写的翁林证字NO.XXX《自留山林权证》和翁林证字NO.XXX《自留山林权证》，以证实其对争议林地历史经营管理使用情况。而石山下村小组并未提供证据证明其他争议地的经营使用管理情况。现翁源县政府作出被诉处理决定，决定争议林地的权属应当按照均分原则，结合自然地形等实际情况确权给争议双方当事人所有，属于事实不清、证据不足，适用法律不当。韶关市政府作出韶府行复［2017］62、63号《行政复议决定书》，决定维持翁源县政府作出的被诉处理决定，亦证据不足，适用法律不当。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；……”的规定，一审判决驳回石山下村小组的诉讼请求错误，应撤销翁源县政府作出的翁府［2017］66号《关于林木林地权属争议处理决定书》及韶关市政府作出的韶府行复［2017］62、63号《行政复议决定书》，由翁源县政府重新作出行政行为。综上所述，原审判决不当，本院依法予以纠正；高桥村小组上诉认为一审认定事实不清，适用法律错误，应予改判等，理据充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项和第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一、三款的规定，判决如下：一、撤销广东省韶关市中级人民法院作出的（2017）粤02行初116号行政判决；二、撤销翁源县人民政府于2017年7月7日作出的翁府［2017］66号《关于林木林地权属争议处理决定书》，以及韶关市人民政府于2017年11月20日作出的韶府行复［2017］62、63号《行政复议决定书》；三、翁源县人民政府于法定期限内重新作出行政行为。本案一、二审案件受理费各50元，由翁源县人民政府、韶关市人民政府共同负担。翁源县新江镇东方村民委员会石山下村民小组已缴纳的一审案件受理费50元，由韶关市中级人民法院予以退回。翁源县新江镇民治村民委员会高桥村民小组已缴纳的二审案件受理费50元，由本院予以退回。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  王彩妃二〇二〇年七月十五日书记员  肖 威王秋喆