河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫03行终144号上诉人（原审原告）吴俊贞，女，汉族，1966年3月15日生，住湖南省常德市武陵区。委托代理人郭强,河南登法律师事务所律师。特别授权。委托代理人刘欢乐,河南登法律师事务所实习律师。特别授权。被上诉人（原审被告）洛宁县农业农村局。住所地：洛宁县南环路。法定代表人刘平均，局长。委托代理人王新国，洛宁县农业农村局工作人员。特别授权。委托代理人王少平，河南向群律师事务所律师。一般代理。原审第三人公雪峰，男，汉族，1974年12月15日生，住洛宁县。委托代理人陈少辉，河南诚然律师事务所律师。特别授权。上诉人吴俊贞不服河南省洛宁县人民法院（2019）豫0328行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人吴俊贞及委托代理人郭强、刘欢乐，被上诉人洛宁县农业农村局的委托代理人王新国、王少平，原审第三人公雪峰及委托代理人陈少辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，原告的丈夫公雪雷与第三人公雪峰系兄弟关系。1995年城郊乡庄上村集体组织为包括原告一家、第三人及父母共计八口人分配土地8.91亩。原告一家于2006年将户口迁出该集体经济组织。原告父母也相继去世。后第三人公雪峰作为承包方代表与洛宁县城郊乡庄上村二组签订了《农村土地承包合同》对上述土地予以承包，被告洛宁县农业农村局依照法定程序完成土地确权登记工作，并经审核报洛宁县人民政府为第三人颁发了豫（2017）洛宁县农村土地承包经营权第092041号农村土地承包经营权证。该证记载承包期限为1998年10月1日至2028年9月30日，承包家庭成员为公雪峰、赵利红（公雪峰妻子）、公雨昊、公雨晴（公雪峰子女）、刘应（公雪峰母亲）。2018年4月，以公雪峰名义承包的土地部分被征收，洛宁县城郊乡庄上村二组未按上述农村土地承包经营权证登记的人口发放土地补偿款，而是按照原分地人口给原告与第三人两户分别发放补偿款。第三人公雪峰认为庄上村二组发放补偿款的行为侵犯了自己的合法权益，诉至法院。洛宁县人民法院于2018年10月22日作出（2018）豫0328民初1350号民事判决书，判决吴俊贞返还原告公雪峰土地补偿款68000元。该判决已经生效。本案原告认为被告为第三人颁发农村土地承包经营权证系错误颁证，故诉至法院，要求撤销该农村土地承包经营权证。一审法院认为，被告作为县级人民政府农业行政主管部门具有对乡（镇）人民政府报送的申请颁发农村土地承包经营权证的材料进行审核，对符合规定的编制农村土地承包经营权证登记簿并报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证的法定职责。本案第三人公雪峰作为承包方代表与城郊乡庄上村二组签订了《土地承包合同》，并记载于《农村土地承包经营权登记簿》，故公雪峰是土地承包经营权人。原告吴俊贞一家在全家户口迁出时已丧失集体经济组织成员资格，对争议土地也已丧失了土地承包经营权。以上事实清楚，已由法院生效民事判决予以认定。关于本案原告提出的第三人与村组签订的《土地承包合同》存在虚假可能的问题，本院认为，证人公某虽对被告与第三人提交的两份《土地承包合同》持不同意见，但无其他证据可以否定被告档案中的《土地承包合同》的真实性，且公某认可第三人提交的《土地承包合同》的真实性，说明村组与第三人签订《土地承包合同》确为事实。综上所述，被告洛宁县农业农村局依照法定程序对乡（镇）人民政府农村经营管理部门报送的第三人公雪峰申请颁发土地承包经营权证的材料进行审核、登记，并报县级人民政府为第三人颁证，该行政行为所依据的事实清楚，程序合法。故原告要求撤销该农村土地承包经营权证的诉讼请求，理由不足，不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告吴俊贞的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴俊贞负担。一审判决送达后，吴俊贞不服，提起本案上诉。上诉人吴俊贞上诉称：一、本案一审事实不清。首先，上诉人与第三人公雪峰在1995年分地之初是两个独立的户，并且两户的相应土地泾渭分明，不存在包含与被包含的关系，后来因为相关机关在登记土地信息时登记错误，误将公雪雷这一户的土地登记在了公雪峰名下，但是公雪峰并不因此取得该土地的承包经营权。其次，被上诉人洛宁县农业农村局给第三人颁发的农村土地经营承包经营权证所依据的《土地承包合同》属于无效合同，该合同的发包方明知上诉人承包的土地处于承包期内，仍将该土地又发包给本案第三人，明显违背了《中华人民共和国农村土地承包法》中承包期内发包方不得调整承包地的规定。同时，该合同的发包方也明确表示，因为联系不到上诉人，故而与第三人协议达成新的土地承包合同，明显恶意侵犯了上诉人承包主体的合法权益。再次，上诉人始终保留着自己所承包土地的承包经营权，并且村集体也始终未通知上诉人收回该土地，因此不管从法律上还是农村的传统生活习惯，上诉人至今仍应当享有该土地的承包权，第三人的农村土地承包经营权证只是因为相关机关的工作失误而颁发，但是不因此享有相关的承包经营权。最后，行政机关颁发农村土地承包经营权证的行政行为具有整体性，有权必有责，被上诉人是最终颁发农村土地承包经营权证的机关，对颁发农村土地承包经营权证具有决定性作用，因为其工作失误而导致的发证错误的不利结果应当由被上诉人承担，至于其中哪个环节哪些机关出了哪些工作过失则应当由被上诉人通过行政系统的内部程序进行纠错问责，而上诉人并无对行政机关内部系统进行问责纠错义务。本案中，上诉人已经提交过基层政府的处理意见，基层政府已经说明了因其工作失误而导致登记错误，证明了被上诉人发证环节存在过错导致发证对象错误，在此种事实面前被上诉人不仅不撤销本案中的农村土地承包经营权证，反而让上诉人起诉基层政府，明显是极其不负责任的表现。二、本案一审适用法律错误。首先，根据《中华人民共和国农村土地承包法》（2018）第二十七条承包期内，发包方不得收回承包地。国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。可知上诉人迁出集体并未丧失土地承包经营权，国家处理土地承包经营问题尊重承包人意愿，上诉人认为其始终拥有其承包土地的承包权与经营权，因此本案土地承包经营问题应当适用当前的《中华人民共和国农村土地承包法》。即使退一步来说，根据《中华人民共和国农村土地承包法》（2009）第二十六条：承包期内，发包方不得收回承包地。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。可知上诉人始终保留着其承包土地的承包经营权，作为发包人的村集体也未曾收回该土地，因此，上诉人的土地承包经营权并不因上诉人搬离该集体而丧失，一审法院认为只要搬离集体便丧失土地承包经营权明显与法律相违背。其次，被上诉人发证程序违法，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条：实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。一审中被上诉人和第三人所提交的土地承包合同日期不一致，并且本案集体土地发包方负责人当庭指出被上诉人所提供的土地承包合同、承包方调查表、多份承包地块调查表的负责人签字均是他人伪造而不是负责人自己签署的。土地是农业最基本的生产资料，也是农民的“命根子”，被上诉人颁发农村土地承包经营权证是一项严谨性极强的工作，容不得有半点马虎，而被上诉人在地承包合同、承包方调查表、多份承包地块调查表均造假的情况下，不依照法定程序进行调查核实，极不负责任的将农村土地承包经营权证发给第三人，不仅违背了法律规定的程序，更损害了上诉人的承包经营权，使得上诉人陷入无地可种，无粮可吃的境地。有权必有责，权责相统一，被上诉人作为发证机关就要严格依照法定程序，发证要审慎，有错要纠正，能够担当起发证错误的责任，而不是在发现发证错误时推诿扯皮，让老百姓跑断腿，磨破嘴。综上所述，恳请贵院能够依法支持上诉人的诉讼请求。请求：1、请求贵院依法撤销河南省洛宁县（2019）豫0328行初50号行政判决书并依法改判。2、本案所有诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人洛宁县农业农村局答辩称：一、一审法院判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请求法院依法维持一审判决。一审法院认定公雪雷和公雪峰弟兄等全家八口人在1995年一共分配土地8.91亩的事实正确，该说法得到上诉人吴俊贞申请出庭的证人公某的证明，同时2006年度，上诉人吴俊贞将其全家包括儿子丈夫的户口迁入设区的城市成为城市居民，已经不属于第三人公雪峰家的家庭成员，其已经丧失了农村土地承包经营权，一审法院认定事实正确，应当予以维持。二、我单位在向第三人公雪峰颁发土地承包经营权证书事项中程序合法，我单位依法实施了法律赋予的审核、备案、发放和登记行为，并已履行了形式审查义务。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，我单位仅仅对乡（镇）人民政府报送的申请资料予以形式审核，由各级村委进行入户实际调查进行实体审查，经审查后，乡镇政府和村组申报提供的涉案公雪峰土地承包经营权证书的档案资料齐全，实体合乎法律规定，故此我们的颁证程序合法。三、上诉人起诉我单位系起诉主体错误，我单位按正常程序要求上诉人出示组、村和乡镇三级纠错调查结论，但至今上诉人无法取得村乡两级证明，我单位没有过错，上诉人应当起诉所在村委或乡镇政府，而不应当起诉我单位。上诉人向我单位反映情况后，我单位第一时间向上诉人出具《洛宁县土地承包经营权证书纠错申请表》，要求上诉人按程序填写后，并由村组调查签字并加盖公章后，由乡镇人民政府出具审核意见，但是至今我单位没有收到该申请表反馈意见，上诉人多次给我单位工作人员打电话说是村委不加盖公章，乡政府也不出具意见，因此不能纠错的原因不在我单位，根据省市县“回头看”纠错流程，证书出现实体错误应当由组、村和乡镇一级一级申报，上诉人须取得组、村和乡镇政府意见和结论，我单位方才能为上诉人纠错，故此责任不在我方，如果确有错误，上诉人应当起诉村委和乡镇政府，我单位一定积极配合纠错，但是，在缺乏村级和乡级政府证明或者人民法院判决书的前提下，我单位无法将上诉人全家的人口登记进入第三人的土地权属登记簿。基上所述，由于颁证和纠错行为系整体和系统行为，并非农业农村局的单一行政行为，故此我单位在缺乏村委会和乡级政府证明的情况下，无法撤销第三人的农村土地承包经营权证书，请求人民法院依法维持一审判决。原审第三人公雪峰述称：一、一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。二、上诉人上诉称其与答辩人在1995年分地之初是两个独立户的主张，与事实不符，不能成立。1、答辩人与上诉人在1995年分地时是一个户的事实，已由人民法院生效判决予以确认。洛宁县人民法院（2018）豫0328民初1350号民事判决书已确认，1995年村组为答辩人公雪峰家庭共计八口人（答辩人、答辩人父母以及上诉人一家五口）分配土地8.91亩（详见洛宁县人民法院（2018）豫0328民初1350号民事判决书第2页），现该民事判决已生效，并对上述事实予以确认，因此，退一步讲，即使上诉人认为生效判决所确定的事实有错误，认为其与答辩人在1995年分地之初是两个独立的户，也应当通过审判监督程序来解决。而且，上诉人在洛宁县人民法院（2018）豫0328民初1350号民事案件审理过程中，从未对其与答辩人在1995年分地时为同一户的事实提出过任何异议，也从未提出过其与答辩人是两个独立户的主张，且在该案一审判决做出后，其也未提起上诉，对该判决予以认可。因此，根据现有证据，足以认定答辩人与上诉人在1995年分地时是一户的事实。2、上诉人在一审中所申请出庭的证人公某（涉案土地发包方负责人），也当庭明确表示答辩人与上诉人在1995年分地时是一户。在一审中，上诉人曾申请洛宁县城郊乡庄上村二组组长，即涉案土地发包方负责人公某出庭作证，而公某也在庭审中明确表示，在1995年分地时答辩人与上诉人是一户（见一审卷第139页庭审笔录第6页）。三、上诉人上诉称本案集体土地发包方负责人当庭指出被上诉人所提供的土地承包合同、承包方调查表、多份承包地块调查表的负责人签字均是他人伪造的说法，与事实不符，不能成立。1、根据一审庭审笔录可知，本案集体土地发包方负责人公某在庭审中，并未对承包方调查表、多份承包地块调查表提出任何异议，也明确认可了答辩人所提供的土地承包合同系其本人所签，公某仅是对被上诉人洛宁县农业农村局所提供的土地承包合同提出了异议。2、答辩人所提供的合同系在洛宁县人民法院（2018）豫0328民初1350号民事案件审理过程中为诉讼需要，从被上诉人处调取的，而且该合同的真实性也由公某本人予以了确认，因此，足以证明答辩人在2017年办理《农村土地承包经营权证》时，向被上诉人洛宁县农业农村局提供了真实、合法、有效的承包合同。并且，该合同也在洛宁县人民法院（2018）豫0328民初1350号民事案件中，经过了质证，作为了最终的定案依据。因此，即使被上诉人在一审中提供的土地承包合同不真实，也仅是其内部档案管理等工作的失误，不能以此来否定答辩人合法的享有案涉的土地承包经营权，更不能以此来否定答辩人所拥有的《农村土地承包经营权证》的合法性。3、对于本案被上诉人所提供的土地承包合同与答辩人提供的不一致的问题，答辩人认为，上诉人已经迁出了本集体组织，已经丧失了涉案的农村土地承包经营权，已经不享有相应的实体权利，即使被上诉人洛宁县农业农村局在档案管理等工作中存在错误，也只是侵犯了答辩人及其家庭成员的合法权益，与上诉人无关。即使需要纠错，也应当由答辩人公雪峰及其家庭成员作为权利人要求被上诉人洛宁县农业农村局进行纠正，而上诉人不具有利害关系，并不具备相应的主体资格。四、本案应当适用2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》来确定，吴俊贞是否为涉案土地承包经营权的共有人以及洛宁县人民政府颁发的编号为：NO.D4103280096908的《农村土地承包经营权证》是否合法。现行的《中华人民共和国农村土地承包法》自2019年1月1日起施行，而涉案土地的《农村土地（耕地）承包合同》的签订时间以及《农村土地承包经营权证》的颁发时间均为2017年，因此，根据我国法不溯及既往的基本原则，应当依据2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》来确定，吴俊贞是否为涉案土地承包经营权的共有人以及洛宁县人民政府颁发的编号为：NO.D4103280096908的《农村土地承包经营权证》是否合法的问题。五、吴俊贞对涉案土地的承包经营权已经由洛宁县人民法院（2018）豫0328民初1350号生效判决确认丧失，故洛宁县人民政府颁发的编号为：NO.D4103280096908的《农村土地承包经营权证》合法有效，不应被撤销。洛宁县人民法院作出的（2018）豫0328民初1350号民事判决书已生效，该生效判决已确认：吴俊贞已于2006年将户口迁出了洛宁县城郊乡庄上村**，已丧失了本集体经济组织成员资格，其土地承包经营权也已丧失。因此，吴俊贞的土地承包经营权已经由人民法院生效判决确认丧失，其无权主张享有涉案土地的承包经营权，故洛宁县人民政府颁发的编号为：NO.D4103280096908的《农村土地承包经营权证》合法有效，不应被撤销。六、吴俊贞已于2006年8月将户口迁出公雪峰家这一农户组织，也迁出了洛宁县城郊乡庄上村二组，迁入湖南省常德市，并转为非农业户口，其已丧失本集体经济组织成员资格，土地承包经营权也已丧失。1、根据我国农村土地承包法第十五条之规定，并结合我国“增人不增地、减人不减地”的政策来看，以家庭承包方式取得的土地承包经营权的主体是农户，农户成员之间对土地承包经营权形成共有关系。因此，应当以是否属于农户成员来判定吴俊贞是否享有农村土地承包经营权。而在本案中，吴俊贞已于2006年8月份将户口迁出，脱离了公雪峰家这一农户组织，不再是该集体经济组织成员，故其应不再属于公雪峰家以农户为单位取得的土地承包经营权的共有人之一，洛宁县人民政府颁发的《农村土地承包经营权证》应为合法有效，不应被撤销。2、根据2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条第三款规定：“承包期内，全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”由此可见，迁入设区的市、转为非农业户口，是丧失农村土地承包经营权的条件。而由于目前我国法律没有对农村居民个人丧失土地承包经营权的条件作出明确具体的规定，因此，只能比照法律中最相类似的条款进行认定，上述规定应当成为认定吴俊贞是否对公雪峰家承包的土地享有承包经营权的法律依据。所以，吴俊贞主张享有农村土地承包经营权毫无任何依据。七、公雪峰取得涉案《农村土地承包经营权证》的程序合法有效，故洛宁县人民政府颁发的《农村土地承包经营权证》不应被撤销。根据一审中被上诉人洛宁县农业农村局所述，洛宁县农业农村局为答辩人公雪峰颁发《农村土地承包经营权证》的程序完全合法有效，该证已将以公雪峰为代表的承包方全部家庭成员列入，故该证合法有效，不应被撤销。综上，根据人民法院的生效判决以及相关法律规定均可以确认，上诉人吴俊贞已丧失了洛宁县城郊乡庄上村二组集体经济组织成员资格，也已丧失相应的土地承包经营权，故其无权主张享有涉案的土地承包经营权。而洛宁县人民政府所颁发的编号为：NO.D4103280096908的《农村土地承包经营权证》程序合法，不应被撤销。故请求贵院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。第九条规定，农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。第十二条规定，乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的有关材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时地登记有关事项；（四）需要实地查看的，应进行查验。根据前述规定，颁发农村土地承包经营权证，是县级以上人民政府对承包方享有土地承包经营权的行政确认行为，在颁发土地承包经营权证书的过程中主要承担形式审查义务。本案第三人公雪峰属于发包方的集体经济成员，且签订有《农村土地（耕地）承包合同》，被上诉人洛宁县农业农村局向第三人公雪峰颁发土地承包经营权证书的程序合法，并无不当。上诉人称该《农村土地（耕地）承包合同》属于无效合同，但是《农村土地（耕地）承包合同》的效力不是本案行政诉讼审理范围，上诉人应当通过其他法律途径进行确认，故上诉人认为颁证所依据的土地承包合同是无效的，现有证据不足，本院不予采信。上诉人认为被上诉人登记有错误，应当按照法定程序提交材料申请变更，该诉求亦不是本案审理范围。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，经合议庭评议，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴俊贞负担。本判决为终审判决。审判长  叶乃君审判员  王 艺审判员  李扬丽二〇二〇年七月六日书记员  田 慧附：本案判决所适用的法律法规1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。