陕西省渭南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）陕05行初36号 原告付贯贯，男，汉族。 委托代理人陈世云，陕西众致律师事务所律师。 委托代理人郭毅新，陕西帝意律师事务所律师。 被告渭南市临渭区人民政府。 法定代表人李曙升，区长。 委托代理人杨杰，男，渭南市临渭区闫村镇人民政府人大主席。 委托代理人李瀚龙，陕西省渭南市临渭区杜桥法律服务所法律工作者。 第三人张爱堂，女，汉族。 原告付贯贯因与被告渭南市临渭区人民政府、第三人张爱堂撤销行政协议一案，本院于2020年4月9日立案后，依法组成合议庭，于2020年7月20日公开开庭审理了本案。原告付贯贯及其委托代理人陈世云、郭毅新，被告渭南市临渭区人民政府委托代理人杨杰、李瀚龙，第三人张爱堂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告向本院起诉请求：1、请求依法撤销被告与第三人签订的《渭南市临渭区双创基地（工业集中区）棚户区改造项目房屋征收安置协议书》；2、本案诉讼费用由被告承担。事实及理由：原告系陕西省渭南市临渭区闫村镇北韩村**村民，2018年8月14日渭南市临渭区人民政府在本村张贴了《关于印发棚户区改造项目土地征收补偿安置方案的通知》。随后便在未与原告联系、协商的情况下与未取得原告授权的第三人张爱堂签订了安置协议，并以此为基础认定其与原告就拆迁补偿达成了协议。事后，经原告了解所谓的《安置协议》仅有第三人的签名和被告自己盖章签字。原告认为，安置协议的签订过程原告不知情，且被告方让未取得原告授权的第三人与其签订安置协议的行为，明显侵犯了原告的合法权益。 原告为支持其诉讼请求，向本院提交以下证据：1、原告身份证复印件、原告户口本复印件。证明原告有诉讼主体资格。2、《渭南市临渭区双创基地（工业集中区）棚户区改造房屋征收安置协议》。证明被告下设指挥部不具备行政主体资格，不具备签署《安置协议》的主体条件。被征收房屋系原告、第三人等共同共有，第三人在未取得委托授权的情况下单方以原告名义与被告下设指挥部签订《安置协议》，该协议严重侵犯原告合法权益，应予撤销。3、渭南市临渭区人民政府关于撤销《渭南市临渭区人民政府关于渭南市临渭区双创基地（工业集中区）棚户区改造区域土地房屋征收工作的通知》的通知、行政答辩状、渭南市人民政府行政复议决定书《渭政复决字[2019]138号》。证明被告隐瞒其未取得合法批件、履行合法征地程序的事实，欺骗第三人与其签订《安置协议》，该行为给原告造成了损害。被告未取得征地批件，没有征地合法手续，也未履行合法征地程序其下设指挥部即与第三人签订《安置协议》，且被告下设指挥部不具备行政主体资格，故签订《安置协议》的行为存在没有依据等重大且明显违法情形。 被告临渭区人民政府辩称，被答辩人请求“撤销”答辩人与第三人签订的《渭南市临渭区双创基地（工业集中区）棚户区改造项目房屋征收安置协议》的起诉理由及诉讼请求缺乏事实依据及法律依据，答辩人希望依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，依法驳回被答辩人对答辩人的起诉。第三人是本案拆迁户的户主系被答辩人家庭成员，第三人与答辩人授权的渭南市临渭区双创基地（工业集中区）棚户区改造项目指挥部签订了涉案《房屋征收安置协议书》，第三人是以户代表的身份与答辩人签订了该协议，答辩人具有适格的行政主体资格，该协议内容并不违反法律、行政法规的强制性规定，现该协议已实际履行，答辩人认为该协议应受法律保护。被答辩人诉状以第三人代签该协议处理家庭共同财产，损害了其合法权益为由提起本案诉讼要求撤销该协议的观点违背客观真实情况，该协议的订立过程及协议的内容均不存在损害被答辩人合法权益情形及事实。第三人作为该户代表被答辩人所在家庭户签订涉案《房屋征收安置协议书》的行为是被答辩人应当完全知情且认可的，第三人的签约行为也符合现今农村集体土地上房屋征收协议订立过程中的通常惯例，其具有家事代理权。该《房屋征收安置协议》不具备法定无效或可撤销的情形，应属有效协议。涉案《房屋征收安置协议》中并未给被答辩人的合法权益产生实际影响，被答辩人在本案中已无诉的利益，人民法院对被答辩人的起诉没有司法救济的必要性，应依法驳回其诉讼请求。 被告向本院提交以下证据：第一组：1、2018年4月26日陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅印发了《关于下达2018年城市棚户区改造（第三批）项目计划的通知》。2、2018年9月5日被告做出了渭临政函《渭南市临渭区人民政府关于临渭区村庄布局规划（2015-2030）等12个规划的批复》。3、《关于渭南市临渭区2018年度第五次农用地转用和土地征收的批复》。4、2019年4月28日渭南市人民政府作出《关于对临渭区双创基地控制性详细规划备案的函》。5、《渭南市临渭区双创基地控制性详细规划修编》。6、渭南市临渭区人民政府作出渭临政函【（2018）113号】《渭南市临渭区双创基地（工业集中区）棚户区改造项目土地房屋征收补偿安置方案的批复》。7、渭南市临渭区双创基地（工业集中区）棚户区改造项目指挥部作出【（2018）1号】《渭南市临渭区双创基地（工业集中区）棚户区改造项目土地房屋征收补偿安置方案》。8、被告于2019年3月5日作出的《渭南市临渭区人民政府〈关于渭南市临渭区双创基地（工业集中区）棚户区改造项目区域土地房屋征收工作的通告》。 9、《房屋征收安置协议书》及原告家庭成员户口本复印件。证明第三人的签订行为是户代表的行为。10、渭南市农村村民宅基地登记审查表。证明第三人签订协议属于家事代理行为。1～10号证据材料证明：被告是与第三人代表其家庭成员签订的涉案《房屋征收安置协议书》，被告行政行为不具备《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的‘重大且明显违法情形’，被告具有适格的行政主体资格。第二组：11、情况说明。12、《房屋征收评估结果表》。13、被告按照《房屋征收安置协议书》的约定支付结算补偿款的凭证。14、双创家园安置小区安置房分配通知到户情况统计表。15、目前该户的房屋尚未拆除的照片。16、渭南市临渭区双创基地（工业集中区）棚户区改造项目指挥部就该项目签订《房屋征收安置协议书》户数的《情况说明》。11-16号证据材料证明：（一）、涉案《房屋征收安置协议书》的实质内容是“按照相关安置政策对其符合集体经济组织成员条件的家庭成员进行房屋安置、对该户集体土地上房屋和附属物按评估值进行补偿征收，并给予该户过渡费、搬迁费及奖励补偿，经协商一致后签订的书面征收安置协议”，现该协议已实际履行，被告认为该协议应受法律保护。（二）、第三人代表原告所在家庭户签订涉案《房屋征收安置协议书》时，原告对内容也应当是明知且认可的，第三人的签约行为也符合现今农村集体土地上房屋征收协议订立过程中的通常惯例，其具有家事代理权。（三）、被告认为该《房屋征收安置协议》不具备法定无效或可撤销的情形，应属有效协议。（四）、涉案《房屋征收安置协议书》中并未给原告的合法权益产生实际影响，原告在本案中已无诉的利益，人民法院对原告的起诉没有司法救济的必要性，应依法驳回其诉讼请求。 第三人张爱堂述称，该协议签订时为空白协议，是受胁迫所签。 第三人未提交证据。 经庭审质证，被告对原告证据的质证意见：1、真实性无异议，原告主体资格无异议。对原告认为房屋为原告和第三人共有有异议，因为户口本不能证明物权所有，没有事实依据。2、对安置协议没有异议，对证明目的有异议，原告用补偿协议和户口本证明涉案房屋是原告和第三人共有，不能达到其证明目的，对此不认可。3、对第三组书证，原告只有通告1撤销，但是没有通告2恢复，原告请求的是签订行为的撤销，而不是内容撤销，所以证据3的3份书证都是签订协议的内容和基础，与本案无关，不发表意见。 第三人对原告提供的证据无异议。 原告对被告证据质证意见：第一组：1-4号证据真实性无异议，但临渭区政府并没有取得征收批文，不能证明涉案基地有征地的主体资格，临渭区政府至今也没有将征地的主体授权给双创基地有征地的主体资格。5、113号文件的真实性及证明目的均不认可，因为该证据没有经过合法的程序，方案对当事人没有约束力。6、3月5日的征地通告真实性及证明目的均不认可，该通告已经被撤销。7、不予认可。8、3月5日的征地通告真实性及证明目的均不认可，该通告已经被撤销。9、安置协议的真实性及证明目的均不认可，因为在签订协议时，协议是空白的，没有显示协议内容，并且应该罗列家庭成员信息，而不是事后由被告对人口数进行补充，被告无法证明人数情况是否一致。10、对户籍材料无异议。11、情况说明不予认可。12、对房屋征收评估报告有异议，该评估报告没有送达给被拆迁人，实际上剥夺了被拆迁人的救济途径权益。13、对银行存根的真实性不认可，不予质证。14、对到户统计表不认可，是被告单方面提供，没有原告和第三人的签字。15、照片的真实性及证明目的予以认可。16、情况说明的真实性及证明目的不予认可，因为双创基地是没有实施征地拆迁资格的，无资格出具该份情况说明。 第三人对被告证据的质证意见同原告意见一致。 本院认证如下：原告提供的证据客观真实，与案件事实有关，予以采纳。被告的提供证据1-7、9-16证据客观真实，与案件事实有关，予以采纳。证据8因该通告已被撤销不予采纳。 经审理查明，陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅于2018年4月26日印发陕建发（2018）82号文件《关于下达2018年城市棚户区改造(第三批)项目计划的通知》，审核通过了渭南市临渭区双创基地（工业集中区）棚户区改造项目。2018年8月14日临渭区人民政府作出渭临政函（2018）113号《渭南市临渭区双创基地（工业集中区）棚户区改造项目土地房屋征收补偿安置方案的批复》，批准了由‘双创基地棚户区改造项目指挥部’名义印发渭临创棚（2018）1号《渭南市临渭区双创基地（工业集中区）棚户区改造项目土地房屋征收补偿安置方案》，临渭区人民政府为该项目房屋征收与补偿的主体。渭南市临渭区创新创业基地棚户区改造项目指挥部组织实施征收和补偿工作。2019年3月28日，陕西省人民政府印发陕政土批字（2019）471号《关于渭南市临渭区2018年度第五批次农用地转用和土地征收的批复》，将涉案集体土地依法征收为国有土地。后陕西金地昊辉土地房地产资产评估咨询有限公司对涉诉房屋价值、装饰装修价值及房屋附属物价值进行了评估,并出具《房屋征收评估结果表》。 2019年3月31日原告付贯贯之母张爱堂（乙方）与双创基地项目指挥部（甲方）签订《房屋征收安置协议书》，该协议附表一载明：被征收人张爱堂，安置人口4人，被征收房屋面积381.22㎡，并附该户户口信息。协议第四条：甲乙双方经济费用结算见附表三。安置房屋建成后，乙方持本协议书到甲方指定地点按照《安置房分配办法》办理安置房屋相关手续。附表三涉及的房屋补偿费、宅院面积不足360㎡补偿费、附属物补偿费、装修补偿费与评估表评估数额一致。第五条：在协议期限内，被拆迁户签订补偿安置协议达到拟拆迁户数的85%以上，本协议生效，指挥部通知被征收人实施搬迁；若签订协议达不到85%，本协议无效。第七条：结算方式：在协议生效后，待乙方将房屋腾空、各种证件交于甲方后，甲方一次性项乙方结清全部补偿款即277000元。2019年6月28日，全部补偿款存入第三人张爱堂名下。2020年6月9日，双创基地项目指挥部出具情况说明：双创基地棚户区改造项目共涉及拟拆迁户222户，其中三张镇144户，闫村镇78户。截止2019年7月26日前两镇共计签订协议189户，其中三张镇签订114户，闫村镇签订75户。 本院认为，被告渭南市临渭区人民政府是双创基地项目房屋征收与补偿的主体，双创基地项目指挥部具体实施的征收和补偿，该行为应视为被告临渭区人民政府的委托行为，原告主张双创基地项目指挥部没有签订协议的主体资格不能成立，临渭区人民政府作为本案被告主体适格。 关于原告主张被告没有征地依据即签订安置补偿协议问题，根据查明的事实以及双方提供的证据，本案涉及双创基地项目相关区域的土地房屋征收与补偿。对此陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅出台陕建发（2018）82号文件《关于下达2018年城市棚户区改造(第三批)项目计划的通知》，审核通过了渭南市临渭区双创基地（工业集中区）棚户区改造项目，渭南市人民政府作出《关于对临渭区双创基地控制性详细规划备案的函》。根据上述文件，临渭区人民政府制定了《渭南市临渭区人民政府关于临渭区村庄布局规划(2015﹣2030)等12个规划的批复》、《渭南市临渭区双创基地控制性详细规划修编》、《渭南市临渭区双创基地（工业集中区）棚户区改造项目土地房屋征收补偿安置方案的批复》、《渭南市临渭区双创基地（工业集中区）棚户区改造项目土地房屋征收补偿安置方案》等文件，由此可知，本案所涉项目系典型的公共利益项目，涉案集体土地2019年3月28日已经依法征收为国有土地。案涉房屋安置协议系协议双方的真实意思表示，不违反行政法规及民事法律规范的强制性规定，不存在法定无效的情形，基于合同双方自愿性原则和诚实信用原则，结合双创基地项目大部分群众已经按照协议安置的实际情况，亦从维护法律关系的稳定性和保障绝大多数被征地农民合法的安置补偿权益角度出发，原告以未取得征地手续否定安置补偿协议的效力的理由不能成立，不予支持。 关于原告主张被告在未经其授权情况下，私自与第三人签订安置协议的问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”本案中的拆迁安置均以每户人口数为标准确定安置对象并以此确定安置房屋面积及其他过渡安置费用，根据征收补偿工作的惯例和实践做法，征收人与被征收人签订补偿安置协议均以家庭或户为单位。本案原告付贯贯与第三人张爱堂系母子关系，共同居住，划一处宅基地，由该户成员共同居住使用，张爱堂作为该户户主，出面在《房屋征收安置协议书》上签名符合常理，其按照规定提交了涉案房屋的相关材料，行政机关有理由相信其系代表家庭签订了房屋补偿安置协议，原告以此主张案涉协议损害其合法权益的理由不能成立。此外，原告提供的证据也不能证明签订协议时存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等可撤销的情形。综上，原告付贯贯请求撤销案涉《房屋征收安置协议书》的理由不能成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条、第十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条之规定： 驳回原告付贯贯的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告付贯贯负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审判长  王洪池 审判员  张敏娟 审判员  王光耀 二〇二〇年七月二十八日 书记员  李华婷