广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终718号上诉人（原审原告）：吴国雄，男，1962年8月17日出生，汉族，住广东省佛山市顺德区。委托代理人：张肇婧，广东利合律师事务所律师。上诉人（原审被告）：中山市南头镇人民政府，住所地广东省中山市***********，统一社会信用代码114************594。主要负责人：蓝海斌，镇长。出庭负责人：张均标，副镇长。委托代理人：陈国玲，该镇政府工作人员。委托代理人：侯明玉，广东正鸿律师事务所律师。原审第三人：中山市南头镇民安社区居民委员会，住所地广东省中山市**********，统一社会信用代码55442090C0389078XR。主要负责人：陆新宝，主任。原审第三人：中山市南头镇民安村第九经济合作社，住所地广东省中山市******。主要负责人：黄注坤，组长。以上两原审第三人共同委托代理人：杨楚汉，广东昌联律师事务所律师。以上两原审第三人共同委托代理人：张锦明，广东昌联律师事务所律师。原审第三人：中铁十二局集团有限公司，住所地山西省太原市柏林区*******，统一社会信用代码911********0711840。法定代表人：李天胜，董事长。委托代理人：蒲草，该公司员工。委托代理人：岑振操，该公司员工。原审第三人：广中江高速公路项目管理处，住所地广东省江门市******公路大厦8、9楼，统一社会信用代码124***********685W。法定代表人：高九亭，主任。上诉人吴国雄因与上诉人中山市南头镇人民政府（以下简称南头镇政府）及原审第三人中山市南头镇民安社区居民委员会（以下简称民安居委会）、中山市南头镇民安村第九经济合作社（以下简称民安第九合作社）、中铁十二局集团有限公司（以下简称中铁十二局公司）、广中江高速公路项目管理处（以下简称广中江管理处）行政强制及要求行政赔偿一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1881号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，江番及江珠北延线高速公路项目管理处（以下简称江番项目管理处）于2010年1月29日登记成立。2012年5月29日，江番项目管理处作为甲方与中山市征地拆迁管理办公室作为乙方签订《江番及江珠北延线高速公路（中山段）征地、拆迁工作合同》，约定乙方经中山市人民政府授权与甲方就江门至广州番禺高速公路及江珠高速公路北延线江门四村至顺德均安段项目建设而需在中山市辖区内实施的征地拆迁工作进行协商；同时，约定征地拆迁的具体工作根据中府[2008]76号文规定实行属地负责制，由属地政府具体开展有关征地拆迁及协商安置工作，乙方予以协助。2012年7月，中山市征地拆迁管理办公室作为甲方与南头镇政府作为乙方签订《江番高速公路（中山段）南头镇征地拆迁工作合同》，约定乙方按照属地负责制原则，负责项目征地拆迁工作的具体实施；同时，约定一般青苗补偿按5000元/亩预付青苗补偿款，高产值青苗、地上附着物补偿、征地留用地和安置地涉及的相关费用按市推进征地拆迁工作领导小组的指导意见执行。2012年10月11日，江番项目管理处将名称变更登记为广中江管理处。2013年11月，广中江管理处与中铁十二局公司签订施工合同，约定由中铁十二局公司进行广中江高速公路项目土建工程第TJ09标段的施工。吴国雄作为乙方与民安第九合作社作为甲方分别于2004年11月2日、2006年2月20日签订租地协议，约定由甲方向乙方出租集体土地11.0134亩、5.367亩，合计16.3804亩。随后，吴国雄将承租的土地用于鱼苗养殖以及花木种植，同时也在土地上搭建了简易棚等，这些建（构）筑物、设施等建设均未取得任何行政机关的审批或者备案。2014年8月5日，南头镇政府、民安居委会、民安第九合作社签订《土地征收补偿合同》，约定征收民安第九合作社集体土地2宗，面积为8745.15平方米，折合13.1177亩，按35万元/亩计，被征收土地上的青苗及地上附着物及生产设施的补偿，经清点、核价后协商补偿并另行签订补偿合同。2014年8月12日，南头镇政府作为交地方、广中江管理处作为收地方、中铁十二局公司作为施工单位共同签署了《用地移交书》，载明：“二、用地情况：（一）移交位置、范围：广中江高速公路项目工程（K35＋701至K41＋563）南头镇园林路段用地。（二）面积：本次移交面积86.2161亩（详见附件）。（三）特别说明：1.本次交地范围内的土地南头镇已完成征收，如因征地补偿款未到位或其他原因导致不能正常收地，视同不能交地，本移交书作废；2.施工单位可进场施工，施工过程中施工单位需保障用地所涉及道路、排灌河及电网的正常使用。三、移交时间：2014年8月12日。”吴国雄承租的土地中有5亩多土地包含在移交土地范围内，但吴国雄至今未获得任何补偿款。2014年11月12日，中山市人民政府作出中府征[2014]69号征收土地公告，载明因广中江高速公路建设需要征收民安第九合作社的土地，且载明了征收的土地面积以及土地补偿安置和青苗补偿标准。同年12月1日，中铁十二局公司依据前述《用地移交书》的规定组织车辆、人员进场施工，且对被征收土地范围内的吴国雄的花木、建（构）筑物、设施等财物进行拆除、推平、清理。在拆除时，吴国雄在施工现场，中铁十二局公司未对场地内的财物进行清点、保管。2015年4月1日，吴国雄与民安第九合作社签订补充合同，双方确认因广中江高速公路途经需求，已征收吴国雄向民安第九合作社承租的土地中的5.6865亩。2015年，吴国雄因前述财产损害赔偿向中山市第二人民法院提起民事诉讼，请求判令中铁十二局公司赔偿吴国雄损失3157686.05元及利息；中国铁建股份有限公司、广中江管理处对中铁十二局公司的上述债务承担连带清偿责任；案件诉讼费及鉴定费均由中铁十二局公司、中国铁建股份有限公司、广中江管理处承担。2016年11月11日，中山市第二人民法院作出（2015）中二法黄民一初字第304号民事判决，载明：“经审理查明……经中国有色金属工业西安勘察设计院现场勘查并出具征地图纸，证实原告（吴国雄）涉案土地征地红线内现场建筑物及其附属设施如下：砖身石棉顶面积47.68平方米，简易棚面积34.6平方米，挡土墙（线内）107.3平方米，铁丝围栏322.72平方米，围墙58.25平方米，雨棚3.48平方米，水泥地坪16.52平方米，另原告两口鱼塘部分面积在征地红线内……为明确征收补偿标准，被告广中江管理处曾委托中山市安大资产评估有限公司(以下简称安大评估公司)对原告的资产拆迁补偿价值进行评估……2014年7月29日，被告广中江管理处代表、中山市南头镇征地拆迁办代表及安大评估公司代表对原告征地红线内花木进行补充清点，并制作清单共同签名确认。同日，原告、被告广中江管理处代表、中山市南头镇征地拆迁办代表及安大评估公司代表对原告征地红线内设备进行清点，并制作清单共同签名确认，花木清单显示：花木合计48种类，分别列明名称、规格和数量，其中35项：桂木，树径4CM，高2.5米，数量80棵，36项：桂花树径5-10CM，高3米，数量222棵；设备清单显示：设备合计28项，分别为：1.钢筋，3吨；2．铝锚机，2台；3.电箱，5个；4.油桶，10个；5.水井，2个；6.水泵，2个……16．小棚，规格尺寸：3米×5米，1个……21.工人棚，10.5平方米……27．砖墙，2.3米×20.5米；28．机械维修配件，1批。2014年8月1日，安大评估公司根据现场清点数量作出资产评估报告，评估：一、建（构）筑物及附属设施，评估值75325元，包括：1.简易棚34.6平方米……二、资产搬迁价值，评估值57800元；三、鱼塘补偿价值，评估值13393元；四、花木搬迁价值，评估值330939元，合计477448元……在本案审理过程中，原告及被告中铁十二局公司均申请对原告的财产损失进行司法鉴定，本院通过摇珠委托广东京华资产评估房地产土地估价有限公司(以下简称京华评估公司)对原告财产损失进行鉴定，该公司经组织双方进行询问调查并对现场进行勘察后，于2015年11月16日作出资产评估报告书，注明‘评估人员在接受该业务的委托时，抵达现场时只看到残留的小部分方桩和部分鱼塘水面，未能察看其他实物，本次评估按委托方提供的产权持有人的评估申请明细表为准进行评估，评估人员及机构对其真实性不负任何责任’，列明资产包括89项，其中花木48项，第40项桂木76棵、41项桂花222棵，评估意见：一、固定资产损坏价值，128830元，具体包括：1.预制方桩……二、花木损失价值，1278830元，合计48项，其中第35项桂木，直径4CM，高2.5米，数量76棵，单价600元，金额45600元，第36项桂花，直径5-10CM，高3米，数量222棵，合计金额122830元；三、资产搬迁补偿价值，49140元；四、建（构）筑物补偿价值，215970元，包括……10.水井，2口，单价1300元，评估价值2600元……五、鱼塘补偿价值13380元……缺席判决如下：一、被告中铁十二局公司于本判决生效之日起三日内向原告吴国雄赔偿损失889386元；二、驳回原告其他诉讼请求。”吴国雄不服，提起上诉。中山市中级人民法院于2017年10月23日作出（2017）粤20民终1685号民事裁定，载明：“本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为……本案不属于人民法院受理民事诉讼案件的范围……裁定如下：一、撤销广东省中山市第二人民法院（2015）中二法黄民一初字第304号民事判决；二、驳回吴国雄的起诉。”吴国雄仍不服，申请再审。广东省高级人民法院于2018年8月20日作出（2018）粤民申5643号民事裁定，驳回吴国雄的再审申请。吴国雄不服南头镇政府组织实施的行政强制行为，诉至原审法院，请求判令：1.确认南头镇政府强制拆除其财产（花木、鱼塘、建筑物及附属设施、资产等）的行为违法；2.南头镇政府赔偿其经济损失1686150元及利息392030元（从2014年11月12日开始按照中国人民贷款利率即每年6%计算至实际清偿之日止，现暂计至2018年9月27日）；3.由南头镇政府承担本案全部诉讼费用。原审法院另查明，南头镇政府未向原审法院提交任何证据。在原审庭审过程中，吴国雄和南头镇政府均确认（2015）中二法黄民一初字第304号民事判决中所涉的中国有色金属工业西安勘察设计院的征地图纸涉及的建筑物及其附属设施属实，也确认吴国雄、广中江管理处代表、中山市南头镇征地拆迁办代表及安大评估公司代表于2014年7月29日共同清点的财产属实；南头镇政府确认在拆除当天，其有工作人员到场，但不记得到场目的；吴国雄陈述强制行为发生后，涉案建（构）筑物以及花木全部被破坏，至于2014年7月29日的财物清点清单所涉的设备中，除水井、小棚、工人棚、砖墙外其他设备已由吴国雄在拆除时自行找人搬离；中铁十二局公司则陈述，涉案树木有一部分被吴国雄拉走，剩余的树木在挖起来后已被放在一边，屋内可以搬离的物品都被搬离到一边去了，至于拆除后的建（构）筑物材料则已搬至吴国雄承租的未被征收的土地上，但中铁十二局公司对该陈述并未提交证据证明。原审法院再查明，安大评估公司和京华评估公司分别出具的资产评估报告（以下分别简称安大评估报告、京华评估报告）所涉的花木种类一致，均为48个种类，每个种类的数量除桂木、桂花不一致外，其他花木数量均一致。其中，安大评估报告依据前述2014年7月29日清点的花木数量为依据，显示的桂木为80棵、桂花为218棵，京华评估报告依据吴国雄自行主张的花木数量为依据，显示的桂木76棵，桂花222棵。至于价值，安大评估报告只评估了花木搬迁价值，未评估花木自身价值（包括单价和总价），而京华评估报告则列出了所有花木的单价和总价，其中，桂木每棵600元，桂花每棵553.33元。同时，京华评估报告记载所有花木合计的损害价值评估为1278830元；两口鱼塘合计的补偿价值评估为13380元；两口水井合计的补偿价值评估为2600元；所有财产合计的评估价值为1686150元。吴国雄是依据京华评估报告所载的评估价值来主张本案赔偿请求的。原审法院认为，本案系行政强制纠纷。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点有三个：1.南头镇政府是否组织实施了强制拆除吴国雄涉案财产的行为；2.南头镇政府的行为是否合法；3.南头镇政府应否赔偿吴国雄的经济损失。首先，关于南头镇政府是否组织实施了强制拆除吴国雄涉案财产的行为的问题。根据《江番及江珠北延线高速公路（中山段）征地、拆迁工作合同》，结合中府[2008]76号《关于加快我市交通基础设施建设的若干问题》的规定，南头镇作为广中江高速公路项目的延线属地镇政府，具体组织实施辖区内的征地拆迁和安置工作。南头镇政府亦据此于2014年8月12日签署了《用地移交书》，将包含吴国雄案涉土地在内的被征收土地一并移交给收地方广中江管理处和施工单位中铁十二局公司，并说明本次交地范围内的土地已由南头镇完成征收，同时明确施工单位可以进场施工。因此，在《用地移交书》、《江番及江珠北延线高速公路（中山段）征地、拆迁工作合同》以及地方规范性文件相互印证的情况下，可以证明中铁十二局公司于2014年12月1日进场施工是由南头镇政府授权的，应视为南头镇政府组织实施的强制拆除行为。因此，对拆除、推平、清理吴国雄涉案财产所产生的法律责任应由南头镇政府承担。其次，关于南头镇政府组织实施的强制拆除行为是否合法的问题。中山市人民政府就涉案土地于2014年11月12日才作出中府征[2014]69号征收土地公告，而南头镇政府作为具体组织实施征地拆迁补偿的行政机关，早于2014年8月12日已向收地方和施工单位出具《用地移交书》，授权施工单位进场施工。而且，根据《广东省征收农民集体所有土地各项补偿费管理办法》第四条第二款的规定，在征地补偿安置费用未按规定支付前，吴国雄有权拒绝交付土地。本案中，吴国雄至今未获得任何补偿款。在此情况下，南头镇政府组织实施强制拆除吴国雄承租土地上的财物，属主要证据不足、违反法定程序。因此，原审法院确认南头镇政府组织实施强制拆除吴国雄位于民安第九合作社的财物的行为违法。最后，关于南头镇政府应否赔偿吴国雄经济损失的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，吴国雄的合法权益因南头镇政府的违法行为造成损害的，吴国雄有取得国家赔偿的权利。现南头镇政府在组织实施强制拆除前，应对吴国雄的财物负有清点、交付或自行保管的义务。然而，在事发时，虽吴国雄在现场，但南头镇政府并未提交任何证据证明其已履行了上述应尽的义务。因此，南头镇政府因违法组织实施强制拆除行为而导致吴国雄合法权益受损的，应依法给予赔偿。第一，对于吴国雄财物损失的范围。根据吴国雄和南头镇政府在庭审中的陈述，原审法院确认吴国雄的财物损失种类有建筑物、附属设施、设备及花木，具体是安大评估报告所记载的砖身石棉顶、简易棚、挡土墙（线内）、铁丝围栏、围墙、雨棚、水泥地坪、小棚、工人棚、砖墙、鱼塘两口、水井两口、48个种类的花木。对于吴国雄超出这些财物种类所主张的损失，没有事实依据，原审法院不予采信。第二，南头镇政府应赔偿吴国雄财物损失的数额。对于吴国雄主张的砖身石棉顶、简易棚、挡土墙（线内）、铁丝围栏、围墙、雨棚、水泥地坪、小棚、工人棚、砖墙损失，因吴国雄房屋、附属设施及农业设施的建设均未依法取得任何行政机关的审批或备案，故属于违法建筑物，所产生的利益属于法律否定的利益。非法利益不应受法律保护。因此，即使南头镇政府组织实施的强制拆除行为违法，但对吴国雄提出的前述建（构）筑物、设施的损失，南头镇政府不负有赔偿义务。对于鱼塘两口、水井两口、48个种类的花木的损失，因本案各方当事人均未就损失的财物价值提出书面评估申请，考虑到安大评估报告是对花木搬迁费用而非花木本身价值进行的评估，而京华评估报告是在相应民事诉讼中法院通过摇珠委托评估机构作出的，且内容是针对花木等财物本身价值，故相对而言，京华评估报告对损失评估价值更具有参照价值。因此，对于吴国雄请求赔偿鱼塘和水井的损失，根据清点的数量分别是两口，参照京华评估报告，价值分别为13380元、2600元，合计15980元，南头镇政府应予以赔偿。对于吴国雄请求赔偿48个种类的花木损失，因安大评估报告记载的花木数量是当事人双方确认的，而京华评估报告、安大评估报告在桂花和桂木的数量上稍有差别，导致不同数量均以京华评估报告的单价为标准计算出来的花木总价值稍有区别。基于吴国雄主张的花木损失是根据花木评估总价值稍少的京华评估报告提出的，故对吴国雄主张赔偿花木损失1278830元的诉讼请求，原审法院予以支持。虽中铁十二局公司在庭审中陈述吴国雄已将部分花木自行搬离，但并未提交证据予以证明，本案亦无其他证据可以佐证，故原审法院对该主张，不予采纳。综上所述，对吴国雄请求确认南头镇政府组织实施强制拆除吴国雄财物的行政强制行为违法的诉讼请求，理据充分，原审法院予以支持。南头镇政府应赔偿吴国雄鱼塘损失13380元、水井损失2600元、花木损失1278830元，合计1294810元。对吴国雄请求南头镇政府赔偿其他财产损失的诉讼请求，无事实和法律依据，原审法院予以驳回。因国家赔偿以赔偿直接损失为原则，除非法律有特别规定。因此，对吴国雄请求南头镇政府赔偿相关利息的诉讼请求，理据不充分，原审法院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、确认南头镇政府于2014年12月对吴国雄位于民安第九合作社的财物组织实施强制拆除的行政行为违法；二、南头镇政府应于判决生效之日起三十日内向吴国雄赔偿财产损失1294810元；三、驳回吴国雄的其他诉讼请求。案件受理费50元，由南头镇政府负担。上诉人吴国雄不服原审判决，向本院提起上诉称，除一审判决认定南头镇政府应当赔偿的鱼塘损失13380元、水井损失2600元、花木损失1278830元外，还应当赔偿固定资产损失128830元、资产搬迁损失49140元及建筑物损失215970元。一、固定资产损失。一审判决确认京华评估报告是在相应的民事诉讼中法院通过摇珠委托评估机构作出的，故更具有参考价值，但在认定上诉人损失范围时，却又以安大评估报告所记载的财物种类为准，认定事实所依据的材料错误。无论是京华评估报告还是安大评估报告，均对吴国雄的预制方桩的规格和数量进行了确认。而预制方桩是部分搬迁，部分来不及搬迁的已在原地被损坏。（2015）中二法黄民一初字第304号民事判决已查明，评估人员在现场勘察时看到残留的小部分方桩，说明确实存在方桩被毁坏的事实。因此，吴国雄的损失应当包括该部分固定资产的损失。二、搬迁费用。搬迁费用本应由南头镇政府在征地时向吴国雄支付，但由于没有支付导致吴国雄临时委托他人将财产搬迁而产生损失，应由南头镇政府支付。三、建筑物构筑物损失。即使吴国雄的房屋等建筑未取得行政机关的审批和备案，也应当由行政部门认定后分情况处理，法院不具备认定违法建筑的资格。吴国雄虽然不能依法取得涉案建筑物的不动产所有权，但该建筑物仍然具有财产价值，吴国雄享有财产权。即使吴国雄的房屋应当被拆除，相应的建筑材料所有权也仍属于吴国雄，南头镇政府直接将其破坏并当作建筑垃圾处理，缺乏法律依据，仍应当对其违法破坏吴国雄财产权的行为承担行政赔偿责任。综上，吴国雄特提起上诉，请求：一、撤销（2019）粤2071行初1881号行政判决第二项并改判赔偿吴国雄财产损失1686150元及利息（从2014年11月12日开始按照中国人民贷款利率即每年6%计算至实际清偿之日止）；二、判决本案一、二审诉讼费用由南头镇政府承担。上诉人南头镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称，一审判决认定事实错误，适用法律错误，导致实体处理错误。一、涉案土地征收行为合法。涉案广中江高速公路是国家建设的公益事业项目，关乎民众利益，该项目的土地征收时间紧、任务重，为加快进程，相关政府文件的审批程序和实际征收工作一般同步进行。南头镇政府就涉案土地开展征收行为，均依照上级人民政府的决定执行，不存在违法现象，本案纠纷是因吴国雄漫天要价，故意阻挠征收而引发，其在涉案土地已被依法征收且民安第九合作社已向其发出《解除租地合同的通知》的情况下，无理提出巨额搬迁补偿的要求。吴国雄对涉案土地的征收行为的合法性没有任何争议，仅是对补偿标准有争议。一审判决以《广东省征收农民集体所有土地各项补偿费管理办法》第四条为依据认定南头镇政府行政行为违法，是适用法律错误。该条款规定有权拒绝交付土地的前提是征地补偿安置费及社会保障费用未支付，而南头镇政府已代为依约定足额向涉案土地的产权主体民安第九合作社支付了土地补偿款，且吴国雄不是涉案土地的农村集体经济组织成员，其无权拒绝交付已依法被征收的土地。因此，南头镇政府的行为合法。况且，拆除所指的对象应该是建筑物，不包括花木，涉案花木被移到吴国雄承租的相连的土地上，并由吴国雄取回。二、南头镇政府没有组织实施强制拆除吴国雄涉案财物的行为，一审判决南头镇政府向吴国雄赔偿损失，没有事实和法律依据。就吴国雄涉案财物移走及清理等事宜，南头镇政府一直与其进行协商，其也同意移走涉案花木及清理临时建筑物，只是就经济补偿问题因吴国雄漫天要价，而无法达成协议。因吴国雄要求巨额搬迁补偿、无理霸占已被依法征收的涉案土地，导致涉案公益项目的工期一再延误。2014年12月1日，中铁十二局公司组织车辆、人员进入涉案土地施工时，对涉案土地上的违法建筑进行拆除、清理并将花木移走至吴国雄承租的相邻地块，当时吴国雄也在现场，并取回了涉案土地上的设备及花木。南头镇政府仅经授权依法对涉案土地进行征收工作，不负责土地征收后的清理工作，南头镇政府自始至终没有对吴国雄在涉案土地上的财物实施过任何拆除、清理行为，也没有授权任何单位或个人进行强制拆除、清理。南头镇政府于2014年8月12日与中铁十二局公司、广中江管理处签订的《用地移交书》中没有任何授权的意思表示，只是书面移交，没有实际移交，且该《用地移交书》也是附失效条件的。广中江管理处是广中江高速公路项目的组织实施和管理主体，中铁十二局公司是广中江高速公路项目的施工单位，进场施工是中铁十二局自行组织的，应由广中江管理处、中铁十二局公司对吴国雄承担补偿责任。三、本案给付的性质应认定为经济补偿，不应认定为经济赔偿，一审判决认定为经济赔偿错误，判决赔偿的数额更是不合理。在南头镇政府与吴国雄就涉案土地上的财物搬迁协商的过程中，已委托安大评估公司对补偿进行评估。在吴国雄提起的（2015）中二法黄民一初字第304号案件中，由法院委托的京华评估公司虽然对花木等财物本身的价值进行了评估，但其作出的评估报告的前提是假定的，其评估结论不能作为本案的定案依据。即使吴国雄的花木有损失，但造成损失的原因是其拒绝移走花木，责任也应由其自行承担。因吴国雄无理霸占已被依法征收的土地，对损失的发生存在重大过错，根据《侵权责任法》第二十六条的规定，也应减轻相关责任主体的赔偿责任。综上，南头镇政府特提起上诉，请求：一、撤销一审判决第一项、第二项；二、改判由中铁十二局公司、广中江管理处向吴国雄承担经济补偿责任。针对吴国雄的上诉，南头镇政府的答辩意见与其上诉意见一致。针对南头镇政府的上诉，吴国雄辩称，南头镇政府的主张与实际不符。一、南头镇政府未向吴国雄发过书面通知，市政府在2014年11月12日才发出土地征收公告，而南头镇政府早于该时间将涉案土地移交给广中江管理处和中铁十二局公司。南头镇政府在未与吴国雄达成补偿协议、未支付补偿款的情况下，没有按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定报市政府作出补偿决定的情况下，在2014年12月1日直接将吴国雄的财产拆除，一审判决关于南头镇政府组织实施了强拆行为及强拆行为违法的认定属实且适用法律正确，应予维持。二、京华评估公司作出的评估报告所列财产损失项目是以各方亲自清点的清单为依据，且报告是结合了现场的残留物作出的，真实有效，南头镇政府在一审中对该报告真实性予以确认，应当作为本案认定损失的依据。三、本案为行政强制及行政赔偿纠纷，不属于平等主体之间的纠纷，不适用《侵权责任法》的规定。原审第三人民安居委会、民安第九合作社述称，同意镇政府的答辩意见和上诉意见。原审第三人中铁十二局公司述称：一、吴国雄的诉求经省高院（2018）粤民申5643号民事裁定认定为不属于民事诉讼的范围是正确的。二、吴国雄的损失与红线用地有关，红线用地资金由高速项目管理处承担，且征地实施者是政府的有关机构，也不是中铁十二局公司。三、中铁十二局公司是项目施工方，并非土地接收单位，中铁十二局公司是按照《用地移交书》第二条的约定进场施工，进场时没有任何单位提出不能进场施工，视为可以进场施工。原审第三人广中江管理处未向本院陈述任何意见。本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院另查明，在一审庭审过程中，吴国雄确认预制方桩在拆迁时已由其自行找人搬离。本院认为，本案为行政强制及要求行政赔偿纠纷。本案的争议焦点有三：第一，南头镇政府是否实施或者授权其他主体实施了涉案的强制拆除、推平、清理吴国雄财产的行为；第二，涉案的强制拆除、推平、清理吴国雄财产的行为是否合法；第三，南头镇政府应否赔偿吴国雄的经济损失以及损失的范围和金额如何确定。关于焦点一。根据本案查明的情况，南头镇政府作为广中江高速公路项目的延线属地政府，具有组织实施辖区内的相应征地拆迁和安置工作的职责，且南头镇政府也实际组织实施了相关征地工作，包括签订补偿合同、支付土地补偿款等。2014年8月12日，南头镇政府与广中江管理处、中铁十二局公司签署《用地移交书》，将包括涉案土地在内的被征收土地一并移交给广中江管理处和中铁十二局公司，同时明确表达了交地范围内的土地已完成征收，施工单位可以进场施工等意思，中铁十二局公司也明确其是依照《用地移交书》的约定而组织进场施工的，因此南头镇政府关于其在《用地移交书》中没有任何授权的意思表示的主张，没有事实依据，本院不予采信。并且，在中铁十二局公司于2014年12月1日组织进场施工时，南头镇政府也有工作人员在现场，作为具体组织实施涉案征地行为的职权部门，其并未阻止中铁十二局公司进场施工或者对此提出任何异议，应视为其认可中铁十二局公司进场施工不存在移交书明确的“征地补偿款未到位或其他原因导致不能正常收地”等任何障碍，因此原审法院认定中铁十二局公司进场施工的行为应视为是由南头镇政府授权的，理据充足，南头镇政府关于其只是书面移交，没有实际移交等抗辩理由不能成立。关于焦点二。《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”《广东省征收农民集体所有土地各项补偿费管理办法》第四条第二款规定：“……征地补偿安置费用未按规定支付的，社会保障费用未按规定落实的，被征地的单位和个人有权拒绝交付土地。”吴国雄承租了涉案土地，是涉案土地的使用权人，依法应当获得合法的地上附着物和青苗的补偿费等相应补偿，并且在获得相应补偿前有权拒绝交付土地。但南头镇政府仅向民安第九合作社支付了土地补偿费，其在尚未与吴国雄签订补偿协议支付补偿费且吴国雄并未完成搬迁的情况下，即签署《用地移交书》授权施工单位进场施工，并由中铁十二局公司对吴国雄的涉案财产进行了强制拆除、推平、清理等处理，明显违反法律规定，因此原审法院认定南头镇政府授权组织实施的拆除、推平、清理吴国雄涉案财产的行为违法，理据充足。南头镇政府主张其已支付了土地补偿款，吴国雄并非涉案土地的农村集体经济组织成员，无权拒绝交付土地的上诉意见于法无据，本院不予采信。南头镇政府还主张吴国雄存在无理阻挠征收土地的行为，但其并未举证证明，退一步说，即使存在其所称的吴国雄阻挠征收土地的行为，其也应依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条关于“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定处理，而无权直接实施涉案的强制行为。关于焦点三。首先，关于南头镇政府应否赔偿吴国雄经济损失的问题。如上所述，涉案的强制拆除、推平、清理吴国雄涉案财产的行为应视为是南头镇政府授权中铁十二局公司进行，故由此而产生的法律责任也应由南头镇政府承担。因南头镇政府的行为违法，且在实施强制行为前南头镇政府并无履行清点、交付、保管等义务以防止吴国雄的合法财产权益遭受损失，故依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，吴国雄有权就其合法财产权益所受损失主张国家赔偿，且相应的赔偿责任应由南头镇政府承担。本案并非是当事人双方因征地补偿相关问题产生争议，而是因行政机关的违法强制行为造成公民合法权益遭受损失应否赔偿的问题产生争议，因此南头镇政府主张本案的给付应定性为补偿，无事实和法律依据，本院不予采信。其次，关于吴国雄经济损失的范围和金额如何确定的问题。本案先后存在两份评估报告，其中安大评估报告是在涉案强制行为发生之前作出，虽然该份报告是以各方共同到现场清点为基础的，但该评估明显是针对征地补偿而进行，特别是对于可以搬离的财物，只评估了搬迁价值，而未对财物本身的价值进行评估，因此不足以作为确定本案赔偿金额的依据。而京华评估报告是在相应的民事诉讼过程中由法院通过摇珠选定的京华评估公司做出，且主要针对财物本身的价值，因此原审法院认定京华评估报告对本案损失价值的确定更具有参照价值，合理有据，本院予以支持。但因京华评估公司的评估人员并未查看到全部实物，其评估报告仅是以评估申请明细表为准，故对于因涉案强制行为而遭受损失的具体财物的数量应结合本案查明的其他情况确定。在一审诉讼过程中，吴国雄仅确认部分设备（即2014年7月29日的财物清点清单所列设备中除水井、小棚、工人棚、砖墙外的其他设备，包括预制方桩等）已由其自行找人搬离，而主张其余财物包括建（构）筑物、花木等全部被破坏。中铁十二局公司虽主张涉案部分树木被吴国雄拉走，其余树木及屋内可以搬离的物品、拆除后的建（构）筑物材料等均放在一边，但中铁十二局公司对此并未举证证明。在组织实施涉案的强制行为之前，南头镇政府对吴国雄的财物负有清点、交付、保管等义务，但其也不能举证证明该部分财物的去向，故应由其承担举证不能的不利后果。因此，原审法院确认吴国雄的财物损失范围包括砖身石棉顶、简易棚、挡土墙（线内）、铁丝围栏、围墙、雨棚、水泥地坪、小棚、工人棚、砖墙、鱼塘两口、水井两口、48个种类的花木，认定准确。吴国雄上诉主张其财产损失还包括预制方桩的损失，但该主张与其在一审诉讼中所作的自认相悖，故本院对其该项主张不予采信。吴国雄上诉主张的建（构）筑物、设施的损失虽然属于其财物损失范围，但因建（构）筑物、设施的建设没有依法取得审批或备案，属于违法建筑物，所产生的利益属于法律否定的利益，故原审法院认定南头镇政府对于吴国雄提出的建（构）筑物、设施的损失不负责赔偿，理据充分，本院予以支持。吴国雄上诉主张的搬迁损失应属于在其配合征地工作的情况下而可能获得的补偿，并不属于涉案强制行为所造成的损失，且吴国雄也并未举证证明其实际支出了该项费用，故原审法院未予支持，合理有据。综上，南头镇政府应赔偿吴国雄的损失范围应限于鱼塘、水井和花木的损失，同时参考京华评估报告确定的价值，原审法院认定南头镇政府应赔偿吴国雄的损失金额合计1294810元（包括鱼塘损失13380元、水井损失2600元、花木损失1278830元），理据充足，本院予以维持。国家赔偿以赔偿直接损失为原则，因本案赔偿并非以金钱债务为财产损失基础的，故吴国雄主张的利息损失并非其直接损失，也非国家赔偿相关法律法规特别规定应予赔偿的损失，故原审法院不予支持，并无不妥。综上所述，上诉人吴国雄、南头镇政府的上诉理据均不充分，本院均不予支持。原审判决事实查明清楚，适用法律正确，判决恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴国雄负担25元，上诉人中山市南头镇人民政府负担25元。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 陶香琴审判员 王 昕二〇二〇年七月三十一日书记员 陈 怡