重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终447号 上诉人（一审原告）重庆板楯甜茶种植专业合作社，住所地重庆市万盛区南桐镇民权村斧头坝社周家塆。 法定代表人张元春，理事长。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人张羽，重庆市司法局工作人员。 委托代理人吕朝敬，重庆市司法局工作人员。 重庆板楯甜茶种植专业合作社（简称板楯合作社）因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院（2020）渝05行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审审理查明，2019年12月26日，板楯合作社向重庆市政府提交《行政复议申请书》，请求：“1、依法作出履行企业项目变更备案管理行政复议的法定职责，确认复议被申请人为庇护其违法不予履行其法定职责行为不受法律责任追究，违法通过重庆市第五中级渝05行初600号行政判决案违法作出其‘责令复议申请人补正变更项目备案资料决定’而违法致使复议申请人涉案八个案子共40亿人民币损失得不到保护的事实，依法撤销复议被申请人上述‘责令复议申请人补正变更备项目备案资料决定’的违法具体行政行为，限期复议被申请人重新依照复议申请人向其已经提交的项目变更备案申请请求内容履行其企业项目变更备案管理的法定职责并依法追究上述涉案责任行为人等法律责任的具体行政行为。2、请求一并作出复议被申请人向复议申请人履行其上述‘责令复议申请人补正变更项目备案资料决定’的违法具体行政行为八个案件鉴定评估标的或400000亿人民币损失补偿并清偿复议申请人场地损失等义务的具体行政行为。3、请求作出上述具体行政行为的法律文书，依法送达复议申请人。”2020年1月2日，重庆市政府作出渝府复补〔2020〕1号《行政复议补正通知书》，告知板楯合作社需补正：1、针对被申请人作出的具体行政行为明确行政复议请求；2、申请人如附带提出行政赔偿请求，请提供申请人的具体行政行为给申请人造成损失的相关证据材料。并于同年1月4日邮寄送达板楯合作社。2020年1月9日，板楯合作社向重庆市政府提交《补正行政复议请求申请书》，补正后的复议请求为：“1、请求依法作出履行企业项目备案管理行政复议等法定职责，查明并确认复议被申请人为庇护其涉案违法不予履行其法定职责行为人等不受法律责任追究，违法通过重庆市第五中级渝05行初600号行政判决案违法作出其‘责令复议申请人补正变更项目备案资料决定’而违法不予履行其渝府复（2019）572、724《行政复议决定书》义务并违法致使复议申请人涉案八个案子共40万亿人民币损失得不到保护的事实，依法撤销复议被申请人上述‘责令复议申请人补正变更项目备案资料决定’的违法具体行政行为并依法提请人民法院强制或者依法强制重庆市万盛经济技术开发区管理委员会履行其渝府复（2019）572、724《行政复议决定书》义务，依法职权限期复议被申请人重新依照复议申请人向其已经提交的项目变更备案申请请求内容履行其企业项目备案管理的法定职责并依法追究上述涉案责任行为人等法律责任的具体行政行为。2.请求一并作出复议被申请人向复议申请人履行上述违法‘责令复议申请人补正变更项目备案资料决定’的具体行政行为而致使复议申请人重庆市人民政府渝府复（2019）572、724、725、829、860、861、863号《行政复议决定书》等八案损失得不到保护的鉴定评估标的或400000亿人民币损失赔偿并清偿复议申请人场地损失等义务的具体行政行为。3.请求作出上述可诉具体行政行为的法律文书，依法送达复议申请人。” 2020年1月15日，重庆市政府作出《不予受理行政复议申请决定书》（渝府复〔2020〕38号），认为经板楯合作社补正后，仍未针对被申请人作出的具体行政行为明确行政复议请求，未提供被申请人具体行政行为给申请人造成损失的相关证据材料，不符合行政复议受理条件，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条、第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第三项的规定，决定对板楯合作社的行政复议申请不予受理。板楯合作社不服该不予受理决定，向一审法院提起本案诉讼，请求撤销重庆市政府作出的不予受理决定。 一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”据此，重庆市政府对板楯合作社提出的复议申请，具有作出复议决定的法定职权。 根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定，行政机关收到复议申请后，行政机关应当在5日内进行审查，认为行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正，经补正仍不符合规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。本案中，重庆市政府按照上述法律、行政法规的规定对板楯合作社的复议申请进行了审查、补正告知，在法定期限内作出作出不予受理决定并送达板楯合作社，其行政程序合法。 本案争议的焦点问题是板楯合作社提出的复议请求是否明确具体。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条其中规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……；（三）有具体的行政复议请求和理由；……”，故申请行政复议，应当有具体的行政复议请求和理由。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条的规定，所谓“具体的行政复议请求”是指当事人的请求需指向明确的被复议的具体行政行为或者要求行政机关履行具体的法定职责。因此，申请人在提起行政复议时，一般应当提供被复议行政行为的文号、有关特征或者其他指向明确的能够初步证明该行政行为客观存在的证据材料，或者提供行政机关未履行法定职责的相关材料。唯有如此，复议机关才能针对所请求复议的行政行为进行审查，否则复议程序将无法进行，这也是该条立法目的之所在。但是，为保护当事人的复议申请权，一般而言，在申请人的复议请求尚不明确、不具体时，复议机关负有指导和释明的义务。本案中，无论是板楯合作社提交的《行政复议申请书》，还是板楯合作社按重庆市政府的要求补充提交的《补正行政复议请求申请书》，其中载明的复议请求都包含了多方面的内容，并未指向某一个明确的具体行政行为，且表述不明，明显属于行政复议请求不明确、不具体的情形，重庆市政府以此为由决定不予受理板楯合作社的复议申请并无不当。综上，一审法院据此遂判决驳回板楯合作社的诉讼请求。 板楯合作社上诉称，板楯合作社向重庆市政府第一次提出复议申请确实存在表述缺陷，但经通知补正之后提交的复议请求已经符合规定，原文简述板楯合作社的复议请求为请求重庆市政府撤销重庆市万盛经济技术开发区管理委员会（简称万盛经开区管委会）作出的“责令补正企业项目变更备案资料的决定”的违法行政行为，限期万盛经开区管委会重新依照板楯合作社提交的行政保护请求履行法定职责等内容。板楯合作社提出复议请求内容较长原因系万盛经开区管委会作出具体行政行为没有规范的法律文书特殊性而并非属于板楯合作社复议请求表述不清。重庆市政府明知应予受理板楯合作社的行政复议，却故意以事实不清违法作出不予受理决定。综上，请求撤销一审判决，判令重庆市政府重新作出复议决定。 重庆市政府答辩称，1.重庆市政府作出《不予受理行政复议申请决定书》程序合法。2.重庆市政府作出《不予受理行政复议申请决定书》事实清楚，法律依据正确。板楯合作社补正之后提交的行政复议申请内容仍然未针对万盛经开区管委会作出的具体行政行为予以明确复议请求，也未提供被申请人的具体行政行为给板楯合作社造成损失的相关证据材料，故板楯合作社提出的行政复议申请不符合行政复议法和实施条例规定的受理条件。2.一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回板楯合作社上诉，维持原判。 重庆市政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示如下证据： 1．板楯合作社提交的《行政复议申请书》及邮寄凭证； 2．板楯合作社提交的营业执照复印件和法定代表人身份证复印件； 3．《行政复议补正通知书》（渝府复补〔2020〕1号）及邮寄凭证； 4．板楯合作社提交的《补正行政复议请求申请书》及邮寄凭证； 5．《不予受理行政复议申请决定书》（渝府复〔2020〕38号）及邮寄凭证。 证据1-5拟证明重庆市政府作出不予受理行政复议申请决定符合法律规定。 板楯合作社对重庆市政府举示的证据真实性、合法性、关联性均予以认可。 板楯合作社未向一审法院提交证据。 一审法院对经当事人质证的证据认证如下：重庆市人民政府举示的证据真实、合法，且与案件具有关联，予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院依法予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，关于板楯合作社提出的复议请求是否明确具体，涉及到行政复议不予受理是否正确的判断。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，公民、法人或者其他组织提起行政复议，应当有具体的行政复议请求和理由。当事人复议请求的具体明确是复议机关进行行政复议审查的前提，该复议请求一方面明确了复议机关的审理对象，同时也是复议双方争执的焦点所在。当事人如果把分属于不同法律关系的复议请求不加区分地、笼统地在一个案件中予以提起，复议机关将无法进行审查。所谓“具体的复议请求”，一般指复议请求应当有具体针对某一行政行为指向的意思表示，即复议请求所指向的对象是明确特定的行政作为或不作为，它的目的在于当事人必须能够指出行政复议案件所具体针对的相关事实与希望达成的结果。具体而言，复议当事人的申请内容应载明具体案件中所争议事件（该争议事件当然属于行政法上争议），当事人就何事项提起行政复议，以及就何事项所产生行政复议，当事人提出的复议请求内容必须清楚达到令人足够辩识程度，复议请求不得毫无可确定的内涵，否则被申请人亦无从进行适当答辩，将使行政复议审查漫无边际，不利于当事人实体权益及时救济，也将导致行政资源极大浪费。只有当复议申请人的诉请能够使复议机关判断其指向了一个特定的行政行为时，此时才能视为“有具体的复议请求”。本案中，板楯合作社提起的行政复议申请内容，从整体纵观来看包含有数个行政行为之多，并未确定地指向被申请人万盛经开区管委会的具体特定某个行政作为或不作为，上述复议请求中数个行政行为分属于不同的法律关系，属于复议请求不规范情形。复议机关鉴此对板楯合作社作出补正告知，要求予以规范复议请求内容，但板楯合作社补正申请仅凭自己认知理解进行少数文字修改，仍不能达到明确具体足以辩识的规范程度，复议机关已经尽到相应释明义务。在此情况下，重庆市政府以板楯合作社的复议请求不具体、不规范为由，复议决定不予受理板楯合作社的复议申请并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。板楯合作社的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人重庆板楯甜茶种植专业合作社负担。 本判决为终审判决。 审判长  邬继荣 审判员  许 鹏 审判员  龙贤仲 二〇二〇年七月三十日 书记员  张婉婷