江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏行终778号 上诉人（原审原告）沈龙虎，男，汉族，户籍地苏州市姑苏区。 上诉人（原审原告）曹雪荣，男，汉族，户籍地苏州市姑苏区。 被上诉人(原审被告)苏州市姑苏区人民政府，住所地苏州市平川路**。 法定代表人徐刚，该区区长。 委托代理人蒋童飞，该区房屋征收与补偿办公室工作人员。 委托代理人董艳秋，江苏明荣律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)苏州市人民政府，住，住所地苏州市姑苏区三香路**/div> 法定代表人李亚平，该市市长。 委托代理人张永丽，该市司法局工作人员。 原审第三人陈杏生，男，汉族，户籍地苏州市平江区。 上诉人沈龙虎、曹雪荣诉苏州市姑苏区人民政府（以下简称姑苏区政府）房屋行政征收及苏州市人民政府（以下简称苏州市政府）行政复议一案，不服江苏省苏州市中级人民法院（2018）苏05行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。上诉人沈龙虎、曹雪荣，被上诉人姑苏区政府的委托代理人蒋童飞、董艳秋，被上诉人苏州市政府的委托代理人张永丽到庭参加诉讼。原审第三人陈杏生经本院依法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院认定，2016年8月25日，苏州市发展和改革委员会作出《关于苏州市2016年上半年国民经济和社会发展计划执行情况的报告》，将“沪宁高速以北、苏虞张公路以东地块”征收项目纳入2016年苏州市旧城区改建项目征收计划。2016年9月6日，上述征收计划调整方案经苏州市十五届人大常委会第三十次会议审议通过。2017年1月4日，原苏州市规划局在姑苏房屋征收项目联合证明单上确认涉案项目符合城乡规划和专项规划。2017年1月11日，原苏州市国土资源局在姑苏房屋征收项目联合证明单上确认,该项目所涉土地均为国有土地，用地范围符合土地利用总体规划。 2017年3月10日，苏州市姑苏房屋征收与补偿办公室（以下简称姑苏征收办）向有关部门发送房屋征收暂停办理相关手续的通知，通知有关部门暂停办理涉案征收范围内的“新建、改建、扩建房屋，改变房屋和土地性质用途，房屋析产、买卖和租赁，户口迁入或者分户，房产公证，工商营业执照申领”等相关手续。时间自2017年3月13日至2018年3月12日止。 2017年8月4日，房屋征收部门发布房屋调查结果的公告，对涉案项目征收范围内房屋的权属、用途、建筑面积等情况进行了调查登记，告知规划部门已对未登记的建筑情况作出认定，将有关调查情况在征收范围内公布，同时告知当事人若对公布的结果有异议可以带上相关材料予以说明或举证。 2017年10月13日，姑苏征收办召集相关部门召开了房屋征收补偿方案论证会议，并形成[2017]26号《沪宁高速以北、苏虞张公路以东地块项目房屋征收补偿方案论证会议纪要》，原则同意房屋征收补偿方案。2017年10月23日，姑苏区政府作出姑苏府[2017]91号《关于对沪宁高速以北、苏虞张公路以东地块项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）公开征求意见的通知》，将涉案项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）在中国姑苏（××）和征收现场予以公布，公开征求意见，期限为2017年10月23日至2017年11月22日止。2017年12月15日，姑苏区政府将征收补偿方案征求意见情况和方案修改情况进行公布。 2017年11月，征收实施单位委托苏州苏政行规划咨询管理有限公司对征收事项进行了社会稳定风险评估，全面分析论证相关社会稳定风险，并制定了相应的防范措施和应急预案。2017年11月24日风险评估单位制作了《江苏省社会稳定风险评估评审报告表》，其内容得到当地社区、街道及苏州市姑苏维护稳定工作领导小组办公室的确认。 2017年12月7日，房屋征收实施单位苏州市姑苏区人民政府苏锦街道办事处（以下简称苏锦街道办事处）对涉案项目进行补偿资金测算，预测补偿金额约为45770万元。同日，苏锦街道办事处开立涉案项目专用存款账户。2017年12月22日，该账户存入人民币2000万元。2018年6月14日、2018年11月5日、2018年12月7日，上述专用存款账户分别存入4000万元、3000万元和36770万元，上述存入款项合计45770万元。 2017年8月1日，苏州市土地储备中心向姑苏征收办出具（2017）23号《苏州城区房屋征收项目安置房源计划供应方案》，初步确定该项目安置房源计划供应方案如下：符合条件的住宅房屋被征收人，可购买金光村定销房地块等小区定销商品房，面积约3000平方米、28套。选择产权调换的住宅房屋被征收人，可调换虎池苑、长江花园等小区产权调换房，面积约300平方米。 2018年1月2日，姑苏区政府作出姑苏府[2017]126号《苏州市姑苏人民政府国有土地上房屋征收决定》(以下简称126号《征收决定》)，决定对沪宁高速以北、苏虞张公路以东地块项目征收红线范围内的房屋实施征收。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。征收范围：金星社区：顾家庄4号、15号、51号、52号；金星村经济合作社（部分，金星工业区）；苏州市东方艾绒厂（金星工业区）；苏州市虎丘经济发展总公司（金盛制衣有限责任公司星光路车间，金星工业区）；苏州市姑苏城北街道农业技术水利服务站（大兵农场，金星工业区）；金光社区：利市巷：56号、65号、78号、98号；曹家桥：12号至13号、23号、28号、47号；蒋巷上：34号、36号至37号、39号；一梗上：3号；小角里：5号；东塘上：10号、39号、41号；城北街道金光股份经济合作社（部分，金光村）；苏州工业园区华通金属材料有限公司（金光路62号）；苏州市长江低压电器厂（金光路70号）；苏州市平江电器塑料厂（金光村六组）；苏州市顺达电塑品有限公司（金光路38号）；苏州市新谊针纺织品公司（金光路88号）；苏州市亚伦测绘仪器有限公司（金光村）；苏州明冠亚模具有限公司（金光村）；花锦村经济合作社（部分，花锦村11组）；江苏省沪宁高速公路股份有限公司（苏州段）（部分）（上述门牌如有出入，以征收确定的实际范围为准）。该项目共计征收约36户，其中住宅约22户，非住宅约14户，总计约10.84万平方米（含未经登记建筑面积）。启征日期：自房屋征收决定公告之日起。房屋征收部门：姑苏征收办。房屋征收实施单位：苏锦街道办事处。2018年1月3日，姑苏区政府将上述征收决定及附件《沪宁高速以北、苏虞张公路以东地块项目房屋征收补偿方案》《被征收人（户）补助标准》在《苏州日报》上进行公告，公告同时载明被征收人享有行政复议和行政诉讼的权利。 另查明，2012年12月20日，原江苏省国土资源厅向苏州市政府作出苏国土资函[2012]979号《江苏省国土资源厅关于苏州市2012年度国务院批准建设用地城市农用地转用和土地征收第5批次实施方案的批复》，明确苏州市2012年度国务院批准建设用地城市农用地转用和土地征收第5批次实施方案业经省人民政府批准，原苏州市国土资源局明确沈龙虎、曹雪荣的涉案房屋所在地在该批复范围内。 再查明，沈龙虎、曹雪荣及陈杏生对上述征收决定不服，于2018年2月27日向苏州市政府申请行政复议，苏州市政府于2018年5月24日作出[2018]苏行复第28号行政复议决定书（以下简称《28号行政复议决定》），维持了上述征收决定。 一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条第一款、第八条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此，姑苏区政府有权依法作出房屋征收决定。 《征补条例》第八条第五项、第九条规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，苏州市十五届人大常委会第三十次会议审议通过《关于苏州市2016年上半年国民经济和社会发展计划执行情况的报告》，将涉案项目纳入2016年苏州市旧城区改建项目征收计划，该项目符合苏州市国民经济和社会发展规划。原苏州市规划局、原苏州市国土资源局作出姑苏房屋征收项目联合证明单，分别证明该项目符合城乡规划、专项规划和土地利用总体规划。因此，126号《征收决定》符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，且纳入2016年苏州市国民经济和社会发展年度计划，符合公共利益的需要。 《征补条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不少于30日。本案中，姑苏区政府在作出126号《征收决定》前，对拟定的房屋征收补偿方案（征求意见稿）组织有关部门进行了论证，论证后公开征求意见，后公布了征求意见情况和修改情况，符合《征补条例》的上述规定。 《征补条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，房屋征收实施单位会同相关部门对征收项目的合法性、合理性、可行性、可控性进行了评估，分析可能出现的风险，制定了相应的防范措施和应急预案，并形成社会稳定风险评估报告，符合《征补条例》的上述规定。 《征补条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，在126号《征收决定》作出前，房屋征收实施单位在银行开立专用存款账户，首期存入人民币2000万元，同时由苏州市土地储备中心提供资金保证函，以保证后续补偿资金足额到位。虽然姑苏区政府在作出征收决定前，专用账户上资金尚未足额到位,但其专用账户中先后有数笔资金补充入账，该账户汇入补偿资金共计45770万元，加上部分安置房源，可以满足对被征收人进行安置补偿的需要。因此，在不影响被征收人依法获得征收补偿的情况下，姑苏区政府已按照征收进度分批补足征收补偿费用，上述瑕疵不足以影响征收决定的合法性。 《征补条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，姑苏区政府于2018年1月2日作出126号《征收决定》，次日即在《苏州日报》上进行了公告，在公告中载明了征收补偿方案，并告知了行政复议、行政诉讼权利等事项，符合《征补条例》的上述规定。 姑苏区政府对征收范围内房屋的相关情况进行调查登记并公布，在房屋征收范围确定后通知有关部门暂停办理相关手续，亦符合《征补条例》第十五条、第十六条的规定。 关于沈龙虎、曹雪荣提出其房屋所在土地为集体而非国有土地的问题。原苏州市国土资源局在《姑苏房屋征收项目联合证明单》中确认本案项目所涉土地均为国有土地。原苏州市国土资源局是土地管理职能部门，其在职责范围内对相关土地性质进行明确并出具书面材料予以证明，姑苏区政府根据国土部门的证明材料确认涉案土地为国有土地并无不当。沈龙虎、曹雪荣认为涉案土地未经法定程序转为国有土地，违反了土地管理法的规定，因此不能作为国有土地进行征收。对此，涉案土地如何由集体土地转为国有土地属于另一法律关系，不在本案理涉范围。 苏州市政府收到沈龙虎、曹雪荣等人的复议申请后依法予以受理，通知各方当事人进行听证，对相关事实进行核实认定，在法定期限内作出复议决定并送达各方当事人，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回沈龙虎、曹雪荣的诉讼请求。 上诉人沈龙虎、曹雪荣上诉称：1、126号《征收决定》作出前，征收补偿方案（征求意见稿）未进行公告，也未对未经登记建筑进行调查、认定和处理，行政程序严重违法；2、涉案风险评估系伪造；3、被上诉人姑苏区政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋供被征收人选择，但本次安置房源计划供应方案已经逾期作废；4、被上诉人姑苏区政府未组织被征收人和公众代表参加听证会；5、一审法院以原江苏省国土资源厅作出的苏国土资函[2012]979号征地批复证明两位上诉人涉案房屋在该批复范围内属于认定事实不清。请求本院撤销一审判决，撤销126号《征收决定》，撤销《28号行政复议决定》。 被上诉人姑苏区政府答辩称：1、其提供的证据能够证明涉案土地系国有土地，且补偿方案已经依法进行了公示；2、社会风险评估工作由征收部门组织相关单位进行，并形成了书面评估报告，相关单位在报告上盖章确认，上诉人沈龙虎、曹雪荣称风险评估报告系伪造的主张无事实依据；3、本项目是旧城改建项目，因不存在多数被征收人认为方案不符合规定的情形，故不需要召开听证会。请求本院驳回上诉，维持原判。 被上诉人苏州市政府答辩称，上诉人沈龙虎、曹雪荣申请行政复议后，其在法定期限作出《28号行政复议决定》，维持被上诉人姑苏区政府作出的126号《征收决定》程序合法。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，依法予以确认。 本院认为： （一）关于公共利益的问题。《征补条例》第二条和第九条第一款规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿；确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，被上诉人姑苏区政府在一审中提交了《关于苏州市2016年上半年国民经济和社会发展计划执行情况的报告》《姑苏房屋征收项目联合证明单》等证据，以证明涉案征收纳入了被上诉人姑苏区政府国民经济和社会发展规划，符合土地利用总体规划和城乡规划，并纳入姑苏区政府国民经济和社会发展年度计划。本院认为，被上诉人姑苏区政府提交的上述证据材料符合《征补条例》第九条第一款的规定，能够证明涉案沪宁高速以北、苏虞张公路以东地块房屋征收项目系出于公共利益的需要而实施。 （二）关于安置补偿方案的问题。《征补条例》第十条、第十一条和第二十一条第一款规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。由于国有土地上房屋征收过程中，被征收人最为关心的莫过于其是否能够得到公平、合理的补偿。其中，征收补偿方案确定了补偿的标准，直接决定被征收人的切身利益，故《征补条例》设置了征收补偿方案公示、征求意见以及修改等程序，尽可能为被征收人提供程序权利保障，以便其维护自身合法权益。本案中，被上诉人姑苏区政府于2017年10月23日将补偿安置实施方案（征求意见稿）在房屋征收范围内和中国姑苏（××）予以公布，听取被征收人的意见。由于未收到要求修改的意见或建议，被上诉人姑苏区政府在2017年12月15日将征收补偿方案征求意见情况和方案修改情况进行公布符合上述规定。上诉人沈龙虎、曹雪荣称被上诉人姑苏区政府未将征收补偿方案（征求意见稿）进行公告的主张缺乏事实根据，本院不予支持。 （三）关于未经登记建筑认定的问题。《征补条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。本案中，被上诉人姑苏区政府提供的《未经登记建筑认定意见函》以及公示照片证明，原苏州市规划局于2017年7月26日对征收范围内的未经登记建筑进行认定。2017年8月4日，姑苏征收办将上述认定结果在征收范围内进行了公示。因此，上诉人沈龙虎、曹雪荣认为被上诉人姑苏区政府未对未经登记建筑进行调查、认定和处理，行政程序严重违法的主张缺乏事实根据。 （四）关于风险评估以及补偿资金等问题。《征补条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，经苏州市姑苏维护稳定工作领导小组2017年12月1日准予备案的《江苏省社会稳定风险评估评审报告表》表明，涉案征收项目风险等级为低风险，并准予实施。需要指出的是，涉案项目预测补偿金额约为45770万元。在被上诉人姑苏区政府2018年1月2日作出126号《征收决定》前，苏锦街道办事处开立的专用存款账户内存入人民币2000万元，同时为被征收人准备了金光村定销房地块等小区约3000平方米、28套的定销商品房，并为选择产权调换住宅房屋的被征收人预备虎池苑、长江花园等小区产权调换房约300平方米。在征收决定作出之后，上述专用账户又于2018年6月14日、2018年11月5日、2018年12月7日分别存入4000万元、3000万元和36770万元。可见，被上诉人姑苏区政府在征收决定作出之前并未将足额资金存储于专用账户，不符合上述法律规定，在日后的工作中应当加以改进。但除资金以外，被上诉人姑苏区政府还准备了充足的定销商品房和产权调换用房，完全可以保障被征收人对补偿的选择权，故该瑕疵不导致126号《征收决定》被确认违法或撤销。另外，在卷的征收红线图以及姑苏房屋征收项目联合证明单等证据显示，上诉人沈龙虎、曹雪荣的涉案房屋所在土地系国有土地，且在此次征收范围内，故其认为被征收房屋不在相关批复内的主张没有事实根据。 （五）关于组织由被征收人和公众代表参加的听证会的问题。《征补条例》第十一条第二款规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，上诉人沈龙虎、曹雪荣认为，被上诉人姑苏区政府未组织被征收人和公众代表参加听证会程序违法。在卷证据显示，涉案征收项目共涉及被征收人约36户。由于没有证据证明多数被征收人认为征收补偿方案不符合《征补条例》规定的情形，故被上诉人姑苏区政府未组织被征收人和公众代表参加的听证会不违反上述规定。 （六）关于《28号行政复议决定》的合法性问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。该法第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，上诉人沈龙虎、曹雪荣及原审第三人陈杏生对被上诉人姑苏区政府作出的126号《征收决定》不服，于2018年2月27日向被上诉人苏州市政府申请行政复议。被上诉人苏州市政府受理后，由于案件复杂，决定延长办理期限。经审理，被上诉人苏州市政府于2018年5月24日作出《28号行政复议决定》，维持126号《征收决定》符合上述法律规定。 综上，上诉人沈龙虎、曹雪荣的上诉理由和请求依法不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人沈龙虎、曹雪荣负担。 本判决为终审判决。 审判长 蔡 霞 审判员 张松波 审判员 张 静 二〇二〇年七月二十日 书记员 张家松