北京市通州区人民法院行 政 裁 定 书（2020）京0112行初202号原告郭秀芳，女，1957年9月24日出生，汉族，住北京市朝阳区。委托代理人柏赢（原告郭秀芳之女），1984年11月29日出生，满族，住北京市朝阳区。原告严立新，女，1967年2月25日出生，汉族，住北京市朝阳区。被告北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路**。负责人张维，主任。委托代理人连莹，女，北京市规划和自然资源委员会干部。委托代理人杨婧，北京市兰台律师事务所律师。原告郭秀芳、严立新（以下简称二原告）不服北京市规划和自然资源委员会朝阳分局（以下简称市规自委朝阳分局）作出的规土朝（履职）[2018]11号《行政事项不予受理告知书》（以下简称《11号告知书》），以市规自委朝阳分局为被告向北京市朝阳区人民法院（以下简称朝阳法院）提起行政诉讼。后朝阳法院认为案件适格被告为北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委），应由本院管辖，故裁定移送本院审理。本院于2020年3月23日受理本案，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，现已审理终结。二原告诉称：2018年11月15日，二原告向市规自委朝阳分局以EMS形式邮寄《依法履职查处申请书》（以下简称《申请2》），要求对土地申报单位北京市朝阳区将台乡人民政府（以下简称将台乡政府）在土地征转结案工作中对北京市朝阳区将台乡驼房营村（以下简称驼房营村）征地补偿款到位问题未尽到监督职责的行为及对土地申报单位北京将台房地产开发有限公司（以下简称将台房地产公司）、北京永同昌京都房地产开发有限公司（以下简称京都房地产公司）、北京晨谷苑房地产开发有限公司（以下简称晨谷苑房地产公司）在征收土地过程中长期未支付征地补偿款的行为进行查处。2018年12月5日，二原告收到市规自委朝阳分局寄来的《11号告知书》，称：“经核查，1．对土地申报单位将台乡政府未尽到监督职责的行为进行查处的问题按照行政事项进行处理不属于我局职权范围，建议您们向纪检部门反映。2．对土地申报单位将台房地产公司、京都房地产公司、晨谷苑房地产公司在征收土地过程中长期未支付征地补偿款的行为进行查处事项，正在办理中，不予重复受理。”市规自委朝阳分局的答复不符合法律规定及事实情况。一、对土地违法行为进行监督查处是市规自委的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”市规自委属于县级以上人民政府土地行政主管部门。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）中规定：“严格依法查处违反土地管理法律法规的行为。当前要着重解决有法不依、执法不严、违法不究和滥用行政权力侵犯农民合法权益的问题。要加大土地管理执法力度，严肃查处非法批地、占地等违法案件。建立国土资源与监察等部门联合办案和案件移送制度，既查处土地违法行为，又查处违法责任人。”市规自委属于国土资源部门。《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号）规定：“各级国土资源部门要对依法批准的征收土地方案的实施情况进行监督检查。”市规自委属于国土资源部门。市规自委官方网站上关于其法定职责第十二条也明确写到：“负责城乡规划和国土资源执法监察工作，依法查处有关违法行为。”二、二原告申请的事项并非重复事项，市规自委应依法受理。1．土地监督查处的主体不同。二原告申请对土地申报单位将台房地产公司、京都房地产公司、晨谷苑房地产公司在征收土地过程中长期未支付征地补偿款的行为进行查处的事项，被监督人是房地产开发公司，而之前二原告2018年7月未申请对房地产公司的监督查处，不存在重复受理的问题。2．上次申请已过市规自委法定履职期限。二原告于2018年7月向市规自委提出过该项申请，市规自委以种种理由推脱，至今未有答复意见出具，远远超出了法定应该答复的时间。现要求：1．撤销《11号告知书》；2．责令市规自委在法定期限内履行法定职责。被告市规自委辩称：一、市规自委具有监督征地单位将征地补偿费依法支付的法定职责。根据《土地管理法》第六十六条第一款、《北京市建设征地补偿安置办法》第三条第一款、第十三条的规定，市规自委负责辖区内征地补偿管理工作。二、市规自委作出的《11号告知书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法。2018年11月18日，市规自委朝阳分局收到二原告邮寄的《申请2》，一是要求对土地申报单位将台乡政府在土地征转结案工作中对驼房营村征地补偿款到位问题未履行监督职责的行为进行查处；二是要求对土地申报单位将台房地产公司、京都房地产公司、晨谷苑房地产公司在征收土地过程中长期未支付征地补偿款的行为进行查处。（一）二原告要求市规自委对将台乡政府在土地征转结案工作中对驼房营村征地补偿款到位问题未履行监督职责的行为进行查处的请求，不属于市规自委的职责范围。第一，二原告要求市规自委对将台乡政府进行查处实际上是要求市规自委行使行政机关内部的层级监督职能。市规自委并非将台乡政府的上级机关，无权对将台乡政府对驼房营村征地补偿款到位问题未履行监督职责的行为进行查处；第二，根据《土地管理法》第六十六条第一款、《北京市建设征地补偿安置办法》第三条第一款、第十三条的规定，市规自委在征地补偿管理工作中负责对征地单位进行监督，即监督征地单位及时向集体经济组织全额支付征地补偿款。涉案地块的征地单位为将台房地产公司、京都房地产公司、晨谷苑房地产公司等公司。将台乡政府并非市规自委在征地补偿管理工作及征地补偿款支付到位情况中的监督管理对象。综上，二原告要求市规自委对将台乡政府在土地征转结案工作中对驼房营村征地补偿款到位问题未履行监督职责的行为进行查处的请求，不属于市规自委的职责范围，市规自委告知二原告向纪检部门反映并无不当。（二）二原告要求市规自委对土地申报单位长期未支付征地补偿款的行为进行查处的事项，构成重复举报，市规自委不予重复处理并无不当。针对二原告所反映的第二个问题，所涉事项与二原告2018年7月4日向市规自委朝阳分局提出的《依法履职申请》（以下简称《申请1》）所涉事项以及市规自委于2018年11月19日收到的二原告提交并转交市规自委朝阳分局经办的《依法履职查处申请》（以下简称《申请3》）中所涉事项系同一事项，均涉及驼房营村所涉征地项目征地补偿款到位情况，实质均是要求对驼房营村所涉征地项目征地补偿款到位情况进行查处，构成重复举报事项。截至市规自委2018年12月5日作出《11号告知书》，针对二原告提交的《申请1》的申请事项，市规自委已于2018年9月11日向二原告作出规土朝（履职）[2018]2号《行政事项处理意见书》（以下简称《2号意见书》），当时该举报事项正在调查处理过程中，尚未办理完毕。针对二原告提交的《申请3》，市规自委已于2018年11月30日向二原告作出规土朝（履职）[2018]10号《行政事项受理告知书》（以下简称《10号受理告知书》），告知二原告针对二原告所反映的事项，市规自委已依法受理。综上，截至市规自委2018年12月5日作出《11号告知书》时，上述《申请1》《申请3》市规自委均已依法予以受理并处于办理过程中。据此，市规自委2018年12月5日作出《11号告知书》，告知二原告其二人反映的第二个问题属于重复申请事项，市规自委不予重复受理，并无不当。三、市规自委已经依法履行相应的法定职责，二原告提起的诉讼请求缺乏事实与法律依据。（一）涉案征地项目均已依法办理征地结案，市规自委已经依法履行相应的法定职责。2018年11月18日，市规自委朝阳分局收到二原告邮寄的涉案《申请2》。经查，驼房营村共涉及12个征地项目，上述项目均已全部完成征地结案工作，市规自委已依法履行征地补偿监督职责。（二）市规自委已依法对二原告提出的履职申请作出答复，且所作答复认定事实清楚，证据确凿，程序合法。2018年7月4日，市规自委朝阳分局收到二原告邮寄的《申请1》，要求监督征地补偿款到位情况。2018年7月17日，市规自委朝阳分局作出规土朝（履职）[2018]2号《行政事项受理告知书》（以下简称《2号受理告知书》），依法受理了二原告的申请事项。为核实征地补偿款的情况，依法履行征地补偿监督职责，市规自委朝阳分局于2018年9月7日向将台乡政府发出《关于再次协助核实征地补偿款落实情况的函》，要求将台乡政府对征地补偿工作近期进展情况复函，并提供征地补偿款到位证据及文书等相关证明材料。将台乡政府未及时向市规自委朝阳分局回函（后将台乡政府于2018年12月26日才回函），市规自委朝阳分局于2018年9月11日作出《2号意见书》，告知二原告经市规自委朝阳分局与将台乡政府工作人员电话沟通，了解到将台乡农村集体经济产权制度改革工作正在进行，为获取更详细准确的信息和相关凭证，市规自委朝阳分局已向将台乡政府致函，待将台乡政府正式回函后，市规自委朝阳分局会再次向二原告作出答复。2018年11月19日，市规自委收到二原告邮寄的《申请3》，要求对土地申报单位北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）、市规自委朝阳分局在土地征转结案工作中对驼房营村征地补偿款到位问题未尽到监督职责的行为进行查处。同日，市规自委将上述申请转至市规自委朝阳分局办理。2018年11月30日，市规自委作出《10号受理告知书》，依法受理了二原告的申请事项。2018年12月26日，将台乡政府向市规自委朝阳分局作出《关于将台乡村级产权制度改革过程中落实征地补偿款的情况说明》。根据将台乡政府的上述说明，市规自委朝阳分局于2019年1月10日作出规土朝（履职）[2018]10号《行政事项处理意见书》（以下简称《10号意见书》），告知二原告将台乡政府回函的主要内容，且涉及驼房营村的征地项目已完全完成征地结案工作，市规自委朝阳分局已履行对征地补偿款的监督职责。即市规自委朝阳分局已在《10号意见书》中将将台乡政府的回函内容告知二原告，实质上已一并对二原告于2018年7月提出的《申请1》中的申请事项作出答复。综上，市规自委对二原告所提交的《申请1》《申请3》中的申请事项均已经作出处理并答复，不存在二原告所主张的针对二原告于2018年7月提交的《申请1》的申请事项未予答复的情形。四、二原告与市规自委作出的《11号告知书》不具有法律上的利害关系，二原告提起本案诉讼不符合法定起诉条件，应裁定驳回二原告的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合法定起诉条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第一，本案中，二原告要求市规自委对将台乡政府在土地征转结案工作中对驼房营村征地补偿款到位问题未履行监督职责的行为进行查处的请求不属于市规自委的职责范围。也即，二原告向市规自委提出的该项履职申请明显缺乏相应的事实依据和法律依据，二原告与市规自委作出《11号告知书》的行为不具有法律上的利害关系，二原告提起本案诉讼不符合法定起诉条件。第二，如上所述，二原告于2018年11月19日向市规自委提出《申请2》，要求市规自委对土地申报单位长期未支付征地补偿款的行为进行查处，构成重复举报，市规自委针对此重复举报不予受理，对二原告的合法权益明显不产生实际影响，二原告对本案没有诉的利益，二原告的起诉不符合法定起诉条件。因此，市规自委作出《11号告知书》的行为对二原告的合法权益明显不产生实际影响，二原告的起诉不符合法定起诉条件，应根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定驳回二原告的起诉。综上，市规自委作出的《11号告知书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法。市规自委已经依法履行相应的法定职责，二原告的主张缺乏事实与法律依据，且二原告与市规自委作出涉案《11号告知书》的行为不具有法律上的利害关系，二原告提起本案诉讼不符合法定起诉条件，恳请法院依法裁判。经审理查明：二原告系驼房营村大陈各庄村人。因驼房营村征地项目中征地补偿款到位问题，郭秀芳、严立新多次至市规自委朝阳分局反映情况，认为征地补偿款不到位造成了集体资产流失和村民财产权益的严重受损。2016年10月24日，原北京市国土资源局朝阳分局向将台乡政府发出《关于协助核实征地补偿款落实情况的函》，要求就有关的八个征地项目征地补偿款由哪个单位收取以及款项是否支付到位等情况复函原北京市国土资源局朝阳分局。2017年2月16日，将台乡政府针对上述函件向原北京市国土资源局朝阳分局发出《关于将台乡开发建设项目征地情况说明》，称“我乡将启动劳龄统计及清产核资等相关工作，对于原将台房地产公司征地涉及的补偿费用，将在本次产权制度改革中一并予以拨付并解决，村级产权制度改革工作计划年内完成。”2018年7月4日，二原告向市规自委朝阳分局递交《申请1》，称其二人为驼房营村普通村民，因村里征地补偿款长期不到位，导致村集体财产重大损失，申请市规自委朝阳分局监督征地补偿款到位情况。2018年7月17日，市规自委朝阳分局针对二原告上述《申请1》作出《2号受理告知书》，告知二原告将对《申请1》按行政事项进行处理。2018年9月7日，市规自委朝阳分局向将台乡政府发出《关于再次协助核实征地补偿款落实情况的函》，要求将台乡政府对2017年2月16日出具的《关于将台乡开发建设项目征地情况说明》中提到的“对于原将台房地产公司征地涉及的补偿费用，将在本次产权制度改革中一并予以拨付并解决，村级产权制度改革工作计划年内完成”工作近期进展情况复函市规自委朝阳分局，并提供“征地补偿款到位证据及文书”等相关证明材料。2018年9月11日，市规自委朝阳分局作出《2号意见书》，告知二原告经市规自委朝阳分局与将台乡政府工作人员电话沟通了解到将台乡农村集体经济产权制度改革工作正在进行，为获取更详细准确的信息和相关凭证，市规自委朝阳分局已向将台乡政府致函，待将台乡政府正式回函后，市规自委朝阳分局会再次向二原告作出答复。2018年11月18日，市规自委朝阳分局收到郭秀芳、严立新邮寄的《申请2》，申请查处监督以下事项：1．对土地申报单位将台乡政府在土地征转结案工作中对驼房营村征地补偿款到位问题未履行监督职责的行为进行查处；2．对土地申报单位将台房地产公司、京都房地产公司、晨谷苑房地产公司在征收土地过程中长期未支付征地补偿款的行为进行查处。2018年11月19日，市规自委收到二原告递交的《申请3》，要求市规自委对土地申报单位朝阳区政府、市规自委朝阳分局在土地征转结案工作中对驼房营村征地补偿款到位问题未尽到监督职责的行为进行查处。后市规自委将二原告的《申请3》转交市规自委朝阳分局办理，市规自委朝阳分局于2018年11月30日向二原告出具《10号受理告知书》，告知二原告对《申请3》按照行政事项进行处理。2018年12月5日，市规自委朝阳分局针对二原告提交的《申请2》作出《11号告知书》，主要内容如下：“1．对土地申报单位将台乡政府在土地征转结案工作中对驼房营村征地补偿款到位问题未尽到监督职责的行为进行查处事项，不属于我局职权范围。建议您们向纪检部门反映。2．对土地申报单位将台房地产公司、京都房地产公司、晨谷苑房地产公司在征收土地过程中长期未支付征地补偿款的行为进行查处事项，正在办理中，不予重复受理。”2018年12月26日，将台乡政府针对市规自委朝阳分局2018年9月7日向将台乡政府发出的《关于再次协助核实征地补偿款落实情况的函》作出《关于将台乡村级产权制度改革过程中落实征地补偿款的情况说明》，写明：“自2016年底开始，将台乡一绿试点工作进入全面推进产权制度改革工作阶段。经过近两年乡、村两级的共同努力，村级产权制度改革工作顺利完成……在2017年的清产核资工作过程中，乡、村两级进行了全面清查，涉及驼房营村的项目征占地共11个地块……上述征占地补偿已通过各村级第二届第四次社员代表大会确认，并于2017年底通过账务处理全部计入村级权益。在2018年上半年进行的资产量化工作中，已将包含征地补偿、非宅腾退补偿等形成的村级净资产量化成股份份额，按社员个人股份数持有，即已将相关权益落实到社员个人，已完成各村社员的权益分配及保障工作，村级产权制度改革工作已基本完成。目前，我乡正进行股份经济合作社报审工作，待市、区批复、登记、发证后，对社员发放股权证，预计2019年内完成……”。2019年1月10日，市规自委朝阳分局针对二原告向该局提交的《申请3》作出《10号意见书》，该意见书将将台乡政府2018年9月7日的《关于将台乡村级产权制度改革过程中落实征地补偿款的情况说明》中的主要内容告知二原告，同时告知二原告涉及驼房营村的11个征地项目已全部完成征地结案工作，市规自委朝阳分局已经履行对征地补偿款的监督职责。二原告不服《10号意见书》，于2019年4月以市规自委为被告向本院提起行政诉讼，要求市规自委依法履行对土地申报单位朝阳区政府、市规自委朝阳分局在土地征转结案工作中对驼房营村征地补偿款到位问题未尽到监督职责的行为进行查处的职责。后本院于2019年4月18日作出（2019）京0112行初186号行政裁定书，认为二原告要求市规自委履行的行为系上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出督促履责行为，而二原告针对朝阳区政府向市规自委提出履行职责申请的行为，实质上为《信访条例》第二条规定的信访行为，均不属于人民法院行政诉讼的受案范围，且二原告所诉涉及本市绿化隔离带建设引起的问题，属相关政策调整范围，不属于行政审判权限调整范围，亦不属于人民法院行政诉讼受案范围，故裁定对二原告的起诉不予立案。二原告不服，上诉至北京市第三中级人民法院（以下简称三中院），三中院经审理后认为二原告请求市规自委对市规自委朝阳分局在土地征转结案工作中对驼房营村征地补偿款到位问题未尽到监督职责的行为进行查处，该请求事项实质上是请求市规自委对下级市规自委朝阳分局的行为进行监督，故市规自委基于涉案申请所作出的行为属于上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，裁定驳回上诉，维持原裁定。本案在审理过程中，二原告称自2000年开始，驼房营村大部分土地因绿化隔离带项目被征占，其中包括二原告家的宅基地。2015年9月，二原告家宅基地上的房屋被强制拆除，因未签订拆迁补偿协议，二原告一直未得到安置及补偿款，只能租房居住，已经签订补偿协议的村民给付了补偿款并进行了安置。二原告表示其二人要求查处的不到位的征地补偿款系应支付给驼房营村的款项，不包括其二人宅基地及房屋的补偿款。由于应给付驼房营村的征地补偿款一直没有实际支付，其二人作为驼房营村的村民，权益受到了损害。虽村内以入股的方式计算了二原告的权益并发放了收益款项，但二原告不予认可且未领取收益款。另二原告称其二人于2018年11月15日向市规自委朝阳分局及市规自委分别邮寄的《申请2》及《申请3》中依据的事实是一致的，但要求查处的对象和要求履职的内容不一致。2018年7月4日《申请1》中要求的“监督征地补偿款到位情况”与《申请2》中的第2项要求含义相同。市规自委认为二原告提交的《申请2》与《申请3》都是要求对征地补偿款的到位问题进行查处，要求履职的内容是相同的。《11号告知书》中提到的“正在办理中”是指针对《申请1》及《申请3》的办理。本院认为，二原告提起的本案诉讼应裁定驳回，理由如下：一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼，其中为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于与行政行为有利害关系。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。二原告作为驼房营村村民，对于违反《土地管理法》的行为进行举报，并不当然享有提起行政诉讼的权利。本案中二原告认可其主张的未到位征地补偿款系应支付给驼房营村的款项，并不涉及其二人宅基地及房屋的补偿款，因此无法认定二原告为本案适格原告，二原告无权提起本案诉讼，与《11号告知书》无利害关系。二、当事人提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据，且属于人民法院的受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。根据查明的事实，二原告提交的《申请2》中申请事项的第1项系要求市规自委朝阳分局对将台乡政府在土地征转结案工作中对驼房营村征地补偿款到位问题未履行监督职责的行为进行查处。《土地管理法》规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《北京市建设征地补偿安置办法》规定，市土地行政主管部门负责征地补偿管理工作。但《土地管理法》及其他相关规定均未赋予市规自委对土地征转结案工作中其他单位未履行相应职责的行为进行查处的法定职责，因此二原告要求市规自委履行相关查处职责缺乏基本的事实依据，不符合提起行政诉讼的法定条件。三、对当事人的权利义务不产生实际影响的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二原告先后于2018年7月和2018年11月给市规自委及市规自委朝阳分局递交了《申请1》《申请2》和《申请3》，市规自委朝阳分局对《申请1》和《申请3》均予以受理。因《申请2》中第2项请求“对土地申报单位将台房地产公司、京都房地产公司、晨谷苑房地产公司在征收土地过程中长期未支付征地补偿款的行为进行查处”与《申请1》中要求的“监督征地补偿款到位情况”相同，市规自委朝阳分局在2019年1月10日就《申请3》作出的《10号意见书》中对征地补偿款到位问题进行了答复，故市规自委作出的《11号告知书》中答复的第2项对二原告的权利义务不产生实际影响。综上，二原告的起诉应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第（三）项、第（四）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（十）项、第十二条第（五）项、第六十九条第一款第（一）项、第九十三条第二款之规定，裁定如下：驳回原告郭秀芳、严立新的起诉。案件受理费五十元，原告郭秀芳、严立新已交纳，于本裁定生效后七日内退还原告郭秀芳、严立新。如不服本裁定，可于裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  朱 璟人民陪审员  郭冬竹人民陪审员  陈立东二〇二〇年七月十七日法官 助理  胡佳琦书 记 员  朱英慧