江西省萍乡市安源区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）赣0302行初10号 原告徐立芳，男，1953年3月24日出生，汉族，住江西省萍乡市安源区。 委托代理人：李莲萍，江西赣天律师事务所律师。 被告萍乡市安源区住房和城乡建设局，住所地江西省萍乡市安源区安源大厦**，统一社会信用代码11360302MB047402XK。 法定代表人罗智勇，局长。 委托代理人郑剑，该局拆迁办主任。 委托代理人柳煜，江西尚颂律师事务所律师。 第三人（追加）徐钟，男，1979年6月13日出生，汉族，住四川省成都市成华区，公民身份号码3603021979××××××××。 第三人（追加）钟云香，女，1960年5月10日出生，汉族，住江西省萍乡市安源区，公民身份号码3603021960××××××××。 共同委托代理人邹智，江西化成律师事务所律师。 原告徐立芳诉被告萍乡市安源区住房和城乡建设局（以下简称区住建局）、第三人徐钟、钟云香确认房屋征收补偿协议书无效一案，于2020年1月21日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月21日立案后，受疫情影响于2020年3月11日向被告区住建局送达起诉状副本及应诉通知书。因徐钟、钟云香与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知徐钟、钟云香为第三人参加诉讼，并于2020年3月10日向第三人徐钟、钟云香送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月10日公开开庭审理了本案。原告徐立芳及其委托代理人李莲萍、被告区住建局委托代理人郑剑、柳煜、第三人钟云香以及徐钟、钟云香共同委托代理人邹智到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告徐立芳诉称，2019年，萍乡市安源区人民政府对飞行山片区棚户区改造项目进行房屋征收，原告所有的房屋（安源区属于征收范围。原告向被告提交《不动产登记信息》（因产权证被原告儿子拿走），主张征收利益，但被告的工作人员认为原告不是被征收人，不与原告签订征收补偿协议。2019年12月，原告得知被告已与原告儿子徐钟（代理人钟云香）签订《征收补偿协议书》，属于行政协议签订主体错误，被告应当与被征收房屋的产权人即原告签订《征收补偿协议书》。2019年12月12日，萍乡市飞行山片区改造项目房屋征收指挥部出具《说明》：“兹徐立芳、钟云香、徐钟因飞行山房屋征拆权属未达成一致意见，飞行山棚户区改造项目徐立芳、钟云香、徐钟房屋征收款暂不进行走款程序，待三方协商一致或通过法律途径解决后，三方需提供相关法律文书证明最终协商意见，我部将房屋征收款按最终协商意见进行汇款。”原告认为，根据“物权法定”的原则，原告系“萍房权证安字第××号”的所有权人，被征收的房屋权属非常明确，无须与任何人进行协商，被告应当与原告签订《征收补偿协议书》后，将合理合法的补偿款直接汇款给原告。请求：确认《萍乡市飞行山片区棚户区改造项目房屋征收补偿协议书》（被征收人房屋编号21-2被征收人徐钟，代理人钟云香）无效。 原告徐立芳对自己的主张向本院提供以下证据：1、原告身份证复印件一份，证明原告身份信息。2、《萍乡市飞行山片区棚户区改造项目房屋征收补偿协议书》复印件一份、萍乡市飞行山片区棚户区改造项目房屋征收指挥部《说明》一份，证明被告与原告儿子徐钟（代理人钟云香）签订《补偿协议书》，尚没有进行走款程序。3、《不动产登记信息》原件一份、萍房权证安字第××号不动产权籍档案原件一份、土地证一份，证明原告系被告拟拆迁的房屋的所有权人。 被告区住建局辩称，被告与徐钟（代理人钟云香）签订的《萍乡市飞行山片区棚户区改造项目房屋征收补偿协议书》系双方真实意思表示，合法有效。根据《行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的规定，只有实施主体无主体资格或者没有依据的情形，才确认无效。本案中，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十五条第一款的规定，被告作为飞行山片区的房屋征收部门，具有与被征收人签订征收补偿协议的主体资格。被告与徐钟签订征收补偿程序合法：安源区人民政府出于公共利益的需要，于2019年2月1日发出《萍乡市飞行山片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》向社会公众征求意见，于2019年9月2日发出了“关于调整飞行山片区棚户区改造项目征收范围及相关事项的公告”，实施“预签协议”征收模式。之后，被征收人徐钟提交了其父母的离婚协议书、《土地使用权证》、房产证，证明徐钟为房屋的所有权人。2019年10月指挥部认定徐钟为房屋所有权人，于2019年12月15日与徐钟（代理人钟云香）签订征收补偿协议，整个征收过程程序合法。原告不是涉案房屋的所有权人，也不是涉案房屋的占有使用权人，根据国有土地上房屋征收与补偿条例第二条，原告非本案适格主体。原告起诉称其为所有权人不属实。原告与钟云香签订的离婚协议中明确约定：涉案房屋归成年的徐中所有，土地使用权证上登记的也是徐钟的名字，原告与钟云香签订了离婚协议，系真实意思表示，对原告具有法律约束力，在此情况下，被告认定涉案房屋归徐钟所有，徐钟就涉案房屋与被告签订拆迁补偿协议并无不当。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告区住建局在法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1、统一社会信用代码证、负责人证明，证明被告的基本信息。2、2019年9月2日关于调整飞行山片区棚户区改造项目征收范围及相关事项的公告、安征决字（2019）6号关于萍乡市飞行山片区棚户区改造项目房屋征收的决定、2019年12月20日关于萍乡市飞行山片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告、房屋征收补偿方案、房屋征收范围图纸，证明被告根据法律规定公开了征收范围、征收部门、补偿方案，履行了法定程序。3、钟云香户口簿和徐钟、范小青、徐梓翔、徐梓云户口簿、徐钟身份证、范小青身份证、钟云香身份证复印件、涉案房屋房产证、土地使用权证、离婚证、离婚协议书（两份）、委托书，证明涉案房屋所有权人为徐钟，占用使用人为钟云香。徐钟全权委托钟云香办理拆迁手续。4、拆迁补偿协议、房屋征收测量登记表、房屋认定表、致估价委托函、评估咨询报告单、装修明细表、房屋拆装移运物品清单、货币补偿奖励及其他补偿费计算表、房屋验收单，证明我方对涉案房屋按照法定程序进行了测量、认定、评估、计算补偿费，并与产权人徐钟（代理人钟云香）达成了补偿协议。原告举出的补偿协议不是我方与产权人最终达成的补偿协议。 第三人徐钟、钟云香述称，原告与被告钟云香于1979年5月1日登记结婚，于1979年6月13日生育徐钟。1985年，原告与第三人钟云香在萍乡市安源区台居委会XXX自建两层混合结构房屋。1993年12月27日，因原告与钟云香感情不和等原因，双方协议离婚，办理了离婚登记并领取离婚证。同时，原告与钟云香签订离婚调解协议书与财产协议书，约定离婚后房屋各占一半，徐钟成家后，双方产权均转给徐钟。2001年3月7日，原告与钟云香分别办理涉案房屋的房屋所有权证。徐立芳为萍房权证安字第××号，所在涉案房屋的第2层，建筑面积134.9平方米；钟云香为萍房权证安字第谢谢谢谢号，所在涉案房屋的第1层，建筑面积124.29平方米。徐钟于2008年6月13日登记结婚。2007年7月30日，原告与钟云香按照《离婚调解协议书》与《财产协议书》的约定，涉案房屋的土地使用权证转至徐钟名下，为萍国用（2007）第XXX号，土地使用权人为徐钟，坐落为安源区台罗家塘，使用权面积165.82㎡。原告与钟云香在1993年离婚时，已将属于夫妻共同财产的案涉房屋赠与徐钟。故徐钟系案涉房屋的所有权人，对房屋享有占有、适用、收益、处分权。徐钟已经授权钟云香签订《房屋征收补偿协议书》，钟云香与被告签订的《房屋征收补偿协议书》合法有效。请求驳回原告的诉请。 第三人钟云香、徐钟向本院提供以下证据：1、离婚证、离婚协议书、财产协议书，证明1993年12月27日，原告徐立芳与第三人钟云香感情不和等原因，双方协商离婚，办理了离婚登记并领取了离婚证。同时，原告徐立芳与第三人钟云香签订《离婚调解协议书》与《财产协议书》。《离婚调解协议书》第二条财产分割第一款约定：离婚后家里的所有财产都归男方所有，房屋是属于双方共同财产，离婚后各占一半；第三款约定：离婚后徐钟成家后，双方产权均转给儿子徐钟。《财产协议书》第二条约定：房屋是双方共同财产，双方各分一半……徐钟成家后，双方产权均转给徐钟。2、土地使用权证【萍国用（2007）第XXX号】，证明案涉房屋的土地使用权人为第三人徐钟，证书备注“赠与”。3、结婚证复议件。证明第三人徐钟于2008年6月13日结婚。4、委托书，证明2019年12月11日，第三人徐钟授权第三人钟云香全权办理案涉房屋的拆迁有关事宜。 经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告对原告提交的证据1的三性无异议。对证据2其中的《征收补偿协议书》有异议，没有被告的盖章，跟被告提交的《补偿协议书》不一致；对《说明》没有异议，证明目的无异议，补充一点出具该说明是告知原告徐立芳若有不同的意见可通过法律途径进行解决。对证据3的《不动产登记信息》、萍房权证安字第××号不动产权籍档案原件真实性没有异议，但不能达到原告的证明目的，认定房屋所有权还应综合其他证据予以认定；《土地使用权证》的三性均有异议，应当以被告盖有公章的土地使用权证为准。第三人钟云香、徐钟对原告提交的证据1的三性没有异议；对证据2的三性均有异议，该征收补偿的协议书与被告提交的不一致，且原告提供的协议书并未加盖被告公章，所以认为原告的诉求不明确；对证据3的《不动产登记信息》、萍房权证安字第××号不动产权籍档案原件的真实性、合法性没有异议，对其关联性有异议，认为虽然登记是在原告徐立芳的名下，但是原告徐立芳已经将该房屋的所有权全部赠与第三人徐钟，土地证的三性均有异议，该证已经被不动产权登记部门注销。本院认为，原告提交的征收补偿协议书被告未盖章，且内容与被告提交的不一致，故不予认定。原告提交的土地使用权证属于旧证，已经失效，本院不予认定。其余证据，来源合法，本院予以认定。 原告对被告提交的证据1的三性没有异议。对证据2的三性没有异议。对证据3其中钟云香户口簿和徐钟、范小青、徐梓翔、徐梓云户口簿、徐钟身份证、范小青身份证、钟云香身份证复印件、涉案房屋房产证的真实性没有异议，证明目的有异议。被告签订的征收协议上房屋权属证号是徐立芳的不动产权证号；土地使用权证有异议，原告也有个土地使用权证；对离婚证、离婚协议书没有异议；委托书是徐钟委托钟云香办理拆迁的相关手续，原告有异议，根据被告提供的涉案房屋所有权证，恰恰证明徐立芳是被告签订的补偿协议第二层的所有权人。对证据4有异议，应与原告就第二层单独签订协议；对其证明目的不予认可，被告签订的补偿协议严重侵害了原告的合法权益，应当认定无效。第三人钟云香、徐钟对被告提交的证据均无异议。本院认为，被告提交的证据来源合法，与本案待查事实具有关联性，本院予以认定。 原告对第三人钟云香、徐钟提交的证据1其中《离婚证》没有异议，《离婚协议书》、《财产协议书》均有异议，认为有涂改且不能达到第三人的证明目的。因为离婚协议约定财产的分割是徐立芳和钟云香之间对离婚财产的安排，并不是徐立芳与徐钟之间签订的赠与合同，离婚是在1993年，房产证办理的时间是2001年，根据法律规定，赠与关系的成立必须以赠与物的交付为准，但是徐立芳与钟云香在离婚8年后分别办理了产权证，赠与关系并未成立。徐钟并不是涉案房屋的所有权人。对证据2《土地使用权证》的三性均有异议，根据原告徐立芳的陈述并没有签字办理；证据3与本案没有关系。对证据4的三性均有异议，认为涉案房屋第一层的所有权人是钟云香，但是委托书上却是徐钟委托钟云香。被告对第三人钟云香、徐钟提交的证据均无异议。本院认为，第三人提交的离婚解除协议书、财产协议书的内容与离婚证上财产处理一致，本院对第三人提交的证据均予以认定。 经审理查明，2019年9月2日，安源区人民政府发布关于调整飞行山片区棚户区改造项目征收范围及相关事项的公告，调整后的范围东至西环路、西至中环西路，南至酿酒厂，北以规划路断头路为界。本次征收实行“预签协议”的征收模式。如在预签征收补偿协议期限内，签订征收补偿协议比例未达到预签生效比例，已预签的征收补偿协议自动终止。本项目征收工作同时终止。案涉萍乡市安源区八一街XXXX房屋属于本次征收范围。2019年12月15日，被告经入户调查、房屋评估等程序，确定房屋被征收人为第三人徐钟，并与第三人徐钟委托的代理人钟云香签订《萍乡市飞行山片区棚户区改造项目房屋征收补偿协议书》（被征收人房屋编号XXXX），确认房屋征收补偿款共计2042680元，本协议为附条件生效协议，即“在预签征收补偿协议期限内（预签征收补偿协议期限为45日），签订征收补偿协议比例达到90%（含）时，本预签征收补偿协议自动生效，不再另行签订征收补偿协议”。2019年12月20日，萍乡市安源区人民政府作出《关于萍乡市飞行山片区棚户区改造项目房屋征收的决定》（安征决字【2019】6号）并发布该征收决定的公告，确定房屋征收部门为区住建局、市自然资源和规划局安源分局，房屋征收实施单位为安源区八一街道办事处、城郊管委会；在2019年12月10日至2020年1月23日签约期限内签约的被征收户按方案享受预签协议奖。原告认为其是案涉房屋所有权人，被告与第三人徐钟（代理人钟云香）签订房屋征收补偿协议书错误，向本院提起行政诉讼。 另查明，原告徐立芳与第三人钟云香原系夫妻关系，双方婚姻存续期间建有两层住房一栋即案涉房屋。1993年12月27日，双方协议离婚，约定房屋产权各半，儿子成家后，双方产权归儿子徐钟所有。2001年3月7日，第三人钟云香办理了安源区台居委会ＸＸ房屋所有权证（萍房权证安字第××号），附记2000年离婚析产房屋。同日，原告办理了安源区台居委会XX第2层房屋所有权证（萍房权证安字第××号），附记2000年离婚析产房屋。2007年，第三人徐钟办理了案涉房屋土地使用权证【萍国用（2007）第Ｘ××Ｘ号】，该证记载私房（赠与，原证号城国用90字第Ｘ××Ｘ号）。2019年12月11日，第三人徐钟办理委托书给钟云香，授权钟云香办理以下事项：1、全权办理上述房产房屋拆迁有关登记以及签字手续，代为签署上述房拆迁合同等文件；2、此房屋以及本人的相关证件复印件等证件，已全部交给受托人，受托人可持有所有证件全权办理相关手续；3、受托人在其权限范围内签署的一切有关合法文件及办理的相关手续，我均予承认。2019年12月12日，萍乡市飞行山片区棚户区改造项目房屋征收指挥部出具说明，内容为“兹徐立芳、钟云香、徐钟因飞行山房屋征拆权属未达成一致意见，飞行山棚户区改造项目徐立芳、钟云香、徐钟房屋征收款暂不进行走款程序，待三方协商一致或通过法律途径解决后，三方需提供相关法律文书最终协商意见，我部将房屋征收款按最终协商意见进行汇款。” 本院认为，本案原告提起本案诉请确认涉案房屋征收补偿协议无效。行政协议案件是对签订行政协议行为、单方变更或解除协议行为、不依法履行或未按约定履行义务行为等行政协议的合法性进行审查，故本案重点审查的是签订行为的合法性问题。综合本案当事人的诉辩意见，本案争议的焦点是涉案房屋征收补偿协议的效力问题。 关于效力问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”从被告提交的安源区人民政府关于调整飞行山棚户区改造项目征收范围及相关事项的公告、安源区人民政府关于萍乡市飞行山棚户区改造项目房屋征收的决定（安征决字【2019】6号）、安源区人民政府关于萍乡市飞行山棚户区改造项目房屋征收的决定的公告反映，被告区住建局是经安源区市飞行山棚户区改造项目房屋征收部门，被告作为房屋征收的行政主体有权签订房屋征收补偿协议。本案被告经入户调查、房屋评估等程序，根据当事人提交的户口簿、离婚证、离婚调解协议书、关于离婚后财产分割的协议、萍房权证安字第××号房屋产权证、萍房权证安字第××号房屋产权证、萍国用（2007）第Ｘ××Ｘ号土地使用权证【该证记载私房（赠与，原证号城国用90字第Ｘ××Ｘ号）】等材料，确定第三人徐钟为涉案房屋的被征收人，程序并无不当。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。第二十六条规定，被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案被告根据征收补偿方案确定第三人徐钟房屋征收补偿款2042680元，已经履行公平补偿责任，原告及第三人徐钟、钟云香对补偿标准及金额均无争议，故被告签订的协议内容合法。原告与第三人之间存在争议的是该栋房屋的所有权即第三人徐钟主张全部拆迁利益基于赠与关系，而原告认为房屋第2层并未赠与徐钟，该拆迁利益归原告所有。关于赠与关系是否成立，属于民事争议，并不适宜在行政诉讼中予以评判。被告签订征收补偿协议的目的在于完善城市功能，改善居住环境，所签协议按公布的征收补偿标准给予公平补偿，故原告主张协议无效的理由不符合法律规定，不能成立。需要指出的是，徐立芳提起本案诉讼请求确认房屋征收补偿协议无效，其实质是对涉案房屋征收与补偿利益的分配产生的争议，徐立芳对赠与有异议，可通过民事途经另行解决。 综上，原告的诉请理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告徐立芳的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告徐立芳负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省萍乡市中级人民法院。 审 判 长  胡剑平 人民陪审员  彭欣琦 人民陪审员  李运佳 二〇二〇年七月十六日 代理书记员  张茜