福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终321号 上诉人（原审原告）永泰县梅香园蜜饯厂，住所地福建省永泰县长庆镇梅楼村小学。 执行事务合伙人朱雪平，厂长。 委托诉讼代理人王福源，永泰县梅香园蜜饯厂工作人员。 委托诉讼代理人郑阳春，福建大涵律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）永泰县长庆镇人民政府，住所地福建省永泰县长庆镇镇府路67号。 法定代表人陈承勤，镇长。 委托诉讼代理人蔡道章、曾晓萌，福建秉峰律师事务所律师。 上诉人永泰县梅香园蜜饯厂诉被上诉人永泰县长庆镇人民政府行政协议一案，不服福建省福州市仓山区人民法院（2019）闽0104行初123号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，原、被告于2017年7月3日签订《永泰县蜜饯企业关停协议书》（以下简称关停协议），约定原告可获得企业关停补助资金3,243,217元。同时，该关停协议明确原、被告双方除根据《中华人民共和国合同法》及相关法律、行政法规规定外，还应遵照《关于开展生态环境领域存在问题集中整治行动--“碧水清源”方案》、《关于开展蜜饯企业污染问题集中整治行动计划》、《永泰县蜜饯企业转型升级方案》等文件精神签订关停协议。2017年12月28日永泰县人民政府确定《长庆镇蜜饯企业关停验收处置实施方案》，该方案规定，第二阶段：2017年12月29日上午9点，县关停验收工作小组将对“两断三清”工作进行验收，未完成整改的，从2017年12月29日起按照2万元/天扣减补助款；第三阶段：2018年1月2日将再次组织验收，对未完成“两断三清”的企业从2018年1月1日起按照延误5万元/天扣减补助款至签订补充协议完成“两断三清”及自觉接收破坏生产池；第五阶段：2018年1月25日，对破坏生产池进行验收，对不配合的企业，从2018年1月12日起按照2万元/天扣减补助款。 原告于2018年1月20日通过“两断三清”验收，2018年2月8日同意进行破坏生产池验收，同日原、被告签订《永泰县蜜饯企业关停补充协议书》（以下简称补充协议），对原关停协议的部分条款进行变更，约定原告可获得关停补助资金由3,243,217元变更为3,432,025元（增加的金额即为生产池补助金），并约定原告签订协议后，被告先行支付50%补助资金给原告，原告通过“两断三清”（即：断生产用电、断生产用水、清理原料、清理半成品、清理设备）验收的，被告再支付20%补助资金给原告，待原告全面通过验收，且将市场监督管理局出具的《食品生产许可证准予注销通知书》、《关停企业注销通知书》或变更后的营业执照交给被告和关停企业补助工作组审核，经公示7天后发放剩余补助资金。 在原、被告于2017年7月3日签订第一份关停协议后，被告已于2017年7月11日向原告支付补助资金1,621,608.5元。2018年6月6日，永泰县人民法院因原告涉及的其他案件纠纷扣划了被告尚未支付给原告的补助资金686,405元。以上两项合计2,308,013.5元，被告尚未向原告发放的补助款为1,124,011.5元。 原审法院认为，原、被告双方签订的关停协议及补充协议系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规强制性的规定，合法有效。如前所述，关停协议中原、被告双方已明确除了根据合同法等相关法律法规规定外，还应遵照《永泰县蜜饯企业转型升级方案》等文件的精神签订和履行协议。故原、被告不仅应依协议的约定履行合同义务，而且双方也应依据《长庆镇蜜饯企业关停验收处置实施方案》规定的时间节点分阶段验收。根据《长庆镇蜜饯企业关停验收处置实施方案》中关于分阶段验收不达标扣减补助款的方案，原告于2018年1月20日通过“两断三清”的验收，2018年2月8日原告才就生产池补助金项目与被告签订补充协议，即原告未在前述实施方案的第二阶段、第三阶段及第五阶段的规定时间内完成验收工作，应按实施方案的规定从补助款中扣减，第二阶段扣减6万元（从2017年12月29日至2017年12月31日计3天，每天2万元），第三阶段扣减95万元（2018年1月1日至2018年1月19日计19天，每天5万元），第五阶段扣减38万元（2018年1月20日至2018年2月7日计19天，每天2万元），以上合计原告应被扣减补助款139万元，被告尚未向原告发放的补助款为1,124,011.5元，不足以抵扣。原告主张被告应向其支付补助款及相应的利息的理由不能成立，故原告的诉请原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告永泰县梅香园蜜饯厂的诉讼请求。 上诉人永泰县梅香园蜜饯厂不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审认定上诉人不仅应依协议的约定履行合同义务，而且也应依据《长庆镇蜜饯企业关停验收处置实施方案》规定的时间节点分阶段验收，缺乏事实及法律依据。2017年7月3日，上诉人与被上诉人签订关停协议，该协议书明确约定了上诉人应于2017年7月18日前自行拆除并清理所有生产蜜饯机械设备，不得从事生产，如违约应按照《中华人民共和国合同法》的相关规定处理。2018年2月8日上诉人与被上诉人签订了补充协议，该协议书也仅约定上诉人不履行合同义务，若产生污染环境等违法行为应承担的违约责任。第四条还约定，原合同已变更部分以变更后的条款为准，未作变更部分继续有效。被上诉人当庭提供的《长庆镇蜜钱企业关停验收处置实施方案》上诉人从未见过，且系签订关停协议后制定的。补充协议中根本没有约定“两断三清”的验收时间以及验收要适用《长庆镇蜜饯企业关停验收处置实施方案》。原审认定错误。二、原审认定《长庆镇蜜饯企业关停验收处置实施方案》可作为扣减上诉人补助款的依据，不能成立。1、上诉人与被上诉人签订的关停协议约定，违约责任按照《中华人民共和国合同法》的相关规定处理。由于关停协议没有约定违约金金额以及因违约产生的损失赔偿额的计算方法。因此，即使上诉人存在逾期完成“两断三清”的情形，也只能根据合同法规定承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。2、被上诉人并未提供制定《长庆镇蜜饯企业关停验收处置实施方案》的“关停企业补助工作组”相关批准文件以及其具有制定《长庆镇蜜饯企业关停验收处置实施方案》的职权，且《长庆镇蜜饯企业关停验收处置实施方案》未向公众进行公示或者告知上诉人，不具有法律效力，也不能作为扣减补助款的依据。3、根据《永泰县人民政府专题会议纪要》内容可知，《长庆镇蜜饯企业关停验收处置实施方案》实际上是行政机关(永泰县人民政府)对关停长庆镇蜜饯企业确保整改到位规定的具体行政强制措施。根据行政强制法规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施，且实施行政强制还须履行相关法定程序，未经相关程序实施行政强制措施也涉嫌违法。4、《长庆镇蜜饯企业关停验收处置实施方案》规定，被上诉人仅负责签订补充协议，永泰县人民政府负责处理扣减补助，由于签订行政协议与实施行政强制措施是由不同政府部门分别负责实施，且行政协议与行政强制是两个不同的法律关系。即使永泰县人民政府有权对被上诉人实施扣款的行政强制措施，被上诉人也无权在本案行政协议中径行扣减上诉人补助款。三、上诉人已依法履行全部合同义务，不存在违反合同约定的违约行为，被上诉人扣减上诉人补助款，缺乏事实及法律依据。被上诉人主张上诉人未按照《长庆镇蜜饯企业关停验收处置实施方案》规定的时间节点分阶段验收，不能成立。上诉人于2017年7月18日前即根据关停协议的约定拆除并清理了所有生产蜜饯的机械设备、终止一切蜜钱生产活动，并于2017年11月7日对《食品生产许可证》办理了注销手续，期间上诉人多次申请被上诉人验收，但政府相关部门一直推脱，声称在全县蜜钱企业全部完成关停后一起验收。后因中央环保督察组查到其他企业还在偷偷生产，此后永泰县人民政府临时开会决定要实施“两断三清”并破坏生产池，为此被上诉人让上诉人等待签订补充协议(新增赔偿生产池)后再验收，被上诉人才于2018年1月20日对上诉人实施“两断三清”进行验收并签订补充协议。被上诉人根本没有执行《长庆镇蜜饯企业关停验收处置实施方案》的规定，且自始至终都没有向未关停企业分发或公示该方案。整个过程被上诉人始终未提供向上诉人下发整改及接受破坏生产池的通知书或实施行政强制措施的相关证据。四、原审法院认定上诉人与被上诉人同意进行破坏生产池验收，才于2018年2月8日签订补充协议，并将2018年2月8日作为扣减补助款时间的节点，存在事实不清，证据不足。五、被上诉人对上诉人扣减的补助金，远超法律规定的违约金上限，原审法院支持被上诉人对上诉人的扣款，严重违反法律规定。本案，合同总补助款才3432025元，被上诉人实际发放补助款1621608.5元，扣减了补助款1810416.5元，扣款金额的比例简直修绝人寰，完全不顾企业的生存。被上诉人对上诉人的扣款不仅没有法律依据，而且滥用职权、明显不当。请求：1、依法撤销原审判决。2、依法改判被上诉人立即支付给上诉人关停企业补助金人民币1124011.5元，并以1124011.5元为基数，自2017年11月15日起至还清之日止，按全国银行间同业拆借中心发布的贷款基础利率计算的逾期付款损失。 被上诉人永泰县长庆镇人民政府辩称，上诉人称其是第一家完成签约及关停的企业，并要求被上诉人验收等均是虚假陈述。补充协议是对关停协议第2、3条的变更，应该放在关停协议的内容中去理解，补助金的发放需经审核。两份协议都是依据《永泰县蜜饯企业转型升级方案》进行，该方案体现了工作组的成立，还体现了虽由被上诉人签订协议但资金来源是上级财政的内容。两份协议产生的背景是治理生产蜜饯的污染企业，在工作过程中必然要有验收标准，故制定验收处置实施方案是合法的。被上诉人依照上级文件方案扣减补助款是合法的。请求驳回上诉，维持原判。 原审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。二审审理期间，被上诉人提交了落款时间分别为2017年12月29日、2018年1月2日、2018年1月4日的三份《关停蜜饯企业“两断三清”验收情况表》，该三份表格并非新证据，被上诉人未在一审举证期限内提交，在二审审理期间提交已超过举证期限。其他相关证据均经原审开庭质证，对于原审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 本院认为，本案上诉人与被上诉人双方均具备签订案涉关停协议及补充协议的行为能力，且协议的签订系双方真实意思表示，不违反法律、法规的强制性规定，应认定为合法有效。在上诉人、被上诉人于2017年7月3日签订的关停协议中，双方虽约定了协议的签订和履行应遵照包括《永泰县蜜饯企业转型升级方案》在内的文件精神，但此时关停企业补助工作组尚未制定《长庆镇蜜饯企业关停验收处置实施方案》。上述方案于2017年12月28日出台后方对蜜饯企业的关停验收标准及时间节点作出明确规定，该方案不能视为原关停协议的组成部分。随后，上诉人于2018年2月8日签订了补充协议，此时，上诉人所实施的“两断三清”已于2018年1月20日验收完成。补充协议第三条约定，“乙方签订本协议后，甲方先行支付50%补助资金给乙方；乙方通过‘两断三清’验收的，甲方再支付20%补助资金给乙方；待乙方全面通过验收，且将市场监督权管理局出具的《食品生产许可证准予注销通知书》、《关停企业注销通知书》或变更后的营业执照交给甲方和关停企业补助工作组审核，经公示7天后发放剩余补助资金”，该约定及补充协议全文均未体现《长庆镇蜜饯企业关停验收处置实施方案》的内容。但被上诉人却将《长庆镇蜜饯企业关停验收处置实施方案》中扣减补助款的不利条款直接适用于在后签订的补充协议中，并以此为由拒绝向上诉人支付剩余补助金，显失公平且违反政府诚信原则。上诉人已依照关停协议及补充协议的约定，完成了企业关停工作，被上诉人亦应按照协议的约定支付补助资金。上诉人要求被上诉人继续履行协议，支付剩余1124011.5元补助金的诉讼请求可予支持。原审判决作出驳回上诉人诉讼请求的判决，属认定事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下： 一、撤销福建省福州市仓山区人民法院（2019）闽0104行初123号行政判决； 二、被上诉人永泰县长庆镇人民政府应在本判决生效之日起六十日内向上诉人永泰县梅香园蜜饯厂支付剩余补助款1124011.5元及银行同期存款利息（利息自2018年2月8日起计算，至本息实际支付完毕止。利率参照中国人民银行公布的人民币整存整取定期存款同期基准利率确定，不计算复利）。 本案一、二审案件受理费各15689.99元均由被上诉人永泰县长庆镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小倩 审 判 员 郑 鋆 审 判 员 张厚磊 二〇二〇年七月二十八日 法官助理 吴晓燕 书 记 员 柯成恩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。 一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。