河南省潢川县人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1526行初52号原告曹书辉，男，汉族，1962年6月10日生，住河南省潢川县。委托代理人马庆朝，男，北京市信凯律师事务所律师，代理权限为特别授权。委托代理人聂广杰，男，北京市信凯律师事务所律师，代理权限为特别授权。被告潢川县自然资源局。住所地：潢川县宁西路。法定代表人肖伟，男，该局局长。第三人潢川县产业集聚区奚店村村民委会。法定代表人代启彬，男，该村委会主任。原告曹书辉以被告潢川县自然资源局违法与村民代表签订行政协议损害了其合法权益为由，向本院提起诉讼，本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告曹书辉及其委托代理人马庆朝、聂广杰，被告潢川县自然资源局委托代理人刘建伟、方志刚、第三人潢川县产业集聚区奚店村村民委会（以下简称奚店村委会）的委托代理人宋文达、均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告诉称，原告于1999年7月1日与潢川县城关镇（后改名为产业集聚区）奚店村委会签订了土地承包合同，承包期限为30年。原告一直在承包地上面种植花木等作物。2018年6月29日，原告在被告知土地己被征收不能继续耕种后，向潢川县自然资源局和潢川县产业集聚区奚店村委会分别提出了行政公开和村务公开，2018年7月15号潢川县自然资源局向原告公布了征地协议，征地协议的双方分别是潢川县自然资源局、产业集聚区奚店村西关庄村民组“代表”李保花、曹书明、张志军签订，产业集聚区奚店村委会是鉴证单位，签订时间是2016年5月18日。此时原告才知晓，因为“潢川汽车站新建项目”，被告潢川县自然资源局与所谓的村民代表李保花、曹书明、张志军在等众多村民不知情的情况下签订了征地协议。因案涉土地为村民集体所有，该协议未取得村民会议表决同意，严重违法，故诉至法院请求依法判令：1、确认被告潢川县自然资源局与李保花、曹书明、张志军在2016年5月18日签订的《征地协议》无效；2、由被告承担本案的诉讼费用。为证明其诉讼请求，原告曹书辉在庭审中提供如下证据：1、十三位原告的土地承包经营权证书，证明原告的承包经营合同尚未到期限，应受到法律保护。2、征地协议（西关庄）及说明，证明被告及第三人在没有征求原告同意的情况下签订协议，严重侵害了原告的土地承包经营权，其行为同事也违反了《村民委员会组织法》的第28条之规定。3、第三人奚店村村委会的回复，证明“潢川汽车站新建项目”被告二在签订征地协议时奚店村村委会既没有召开村民会议也没有召开村民代表会议，违反法律程序。4、听证告知书及听证送达回证，证明送达回证上面所谓村民代表的签字笔迹完全不同，证明送达回执系伪造，被告没有履行自己的听证告知义务，征地程序违法。5、第三人奚店村村委会放弃听证的说明，证明第三人奚店村村民委员会自称收到被告的听证告知书，却没有告知原告，没有召开村民大会或村民组会议讨论表决，甚至没有任何决议程序，没有任何原因，就擅自主张放弃行使听证的权利，严重侵害了13名原告的合法权益。6、奚店村委会2013年作出的关于比总协议多拨款294元的说明，证明这个说明是奚店村村委会于2013年做出的，表面被告提供的2016年5月18日签订的协议不是原始真实协议，被告应当还有一个正在的总协议以及明细户，为了真正的搞清楚征地过程，希望法庭指令被告或者第三人向法庭出示。7、证明及另外两份征地协议（东关庄和周店），证明第三人奚店村村委会于2012年1月18日、7月19日收到信阳市信运站务有限公司的征地款共计为7,557,858元，但是奚店村的三份征地协议显示赔偿的征地款总额共计却是6,267,660元，两者相差1,290,198元，不知去处。第三人有必要向法庭说明。同时也说明被告提交的征地协议并非真实征地协议，被告需要提交原始真实的阵地协议。8、村级资金支付申请凭单，证明支付申请凭单上显示的配给西关庄村民组各户村民的征地款为4,093,538元，而早西关庄征地协议显示的征地款确实3,939,096元，两个时间分别是征地协议签订为2016年5月15日，征地款支付时间是2012年10月18日，数额相差154,442元。第三人有必要向法庭说明情况。被告辩称，一、原告不具备主体资格原告资格。依据法释（2011）20号《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”的规定，案涉征地协议是被告与集体土地所有权人产业聚集区奚店村西关庄村民组就征收土地补偿款达成的协议，只有集体土地所有权人产业聚集区奚店村西关庄村民组或者过半数的村民可以以集体经济组织名义对案涉征地协议提起诉讼，而且案涉征地补偿协议不涉及土地使用权的行使（与土地使用权的行使相关联的是责令交出土地决定、强制清除地上建筑物和附着物的行为等），所以原告个人以土地使用权人的身份起诉土地征收补偿协议，不具有原告资格。二、案涉征地协议合法有效。第一、2015年12月31日，省政府以豫政土［2015］1240号《河南省关于潢川县2015年度第一批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》批复同意县政府征收案涉土地，被告受县政府委托严格依据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规的规定实施征地，先后公告了《关于征收土地的公告》和《征地补偿安置方案的公告》，与村民组代表签订征地协议，征地补偿款全部支付到位。第二、签订征收协议不是国家征收土地的必要条件，只是形式上对征地补偿款的约定，案涉征地补偿协议早已履行完毕，包括原告在内的村民已领到征地补偿款，时隔多年再提出确认无效，显然毫无理由可言。第三、根据《土地管理法实施条例》第二十五条和《中华人民共和国物权法》第六十条“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。”的规定，被告与村民小组代表李保华、曹书明、张志军签订征地协议并不违反法律规定。第四、《中华人民共和国村民委员会组织法》作为规范村民自治制度的基础性法律，第二十四条第一款对须经村民会议讨论决定方可办理的涉及村民利益的事项作了列举式限制性规定，被诉征地协议并不属于村民会议讨论决定、行使村民自治权的范畴。原告关于签订被诉征地协议须经全体村民大会讨论决定的主张，于法无据。综上，请求贵院查明事实，依法驳回原告起诉。被告在庭审中提供如下证据：1、2015年12月31日，河南省人民政府豫政土［2015］1240号《河南省关于潢川县2015年度第一批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》，以证明案涉土地的征收经省政府批准后实施。2、潢川县人民政府公告（2016）1号《关于征收土地的公告》；3、潢川县国土资源局于2016年3月14日作出的《征补偿安置方案的公告》；4、公告张贴的现场照片；5、被诉征地协议；6、潢川县产业集聚区奚店村村民委会于2016年4月1日出具的关于李保华、曹书明、张志军系村民代表的证明；7、潢川县产业集聚区奚店村村民委会于2016年4月19日出具的收到征地补偿款7,557,858元的证明。第三人奚店村委会辩称，1、村委会只是协议的见证方，不是当事人，不是合同的权利义务主体。案涉土地是关庄村民组的集体土地，不是村委会村级所有的集体土地，村委会与本案没有法律上的利害关系，原告将村委会列为第三人是没有依据的。2、征地协议是征地补偿实施的准备性、咨询性工作，征地协议是否签订对原告合法权益没有实际影响。原告的起诉不符合行政诉讼的受案范围，应裁定驳回起诉。3、征地协议签订不属于村民自治范围，村民组组长作为集体经济组织负责人，有权代表村民组按照征地批复和国家规定与土地部门签订征地协议。第三人奚店村委会在庭审中提供如下证据：1、奚店村西组工业大道征地赔偿款分配表，以证明征地款实际分配了两户。经庭审质证，原告对被告出示的证据质证如下：证据1、2、3真实性无异议，关联性有异议；证据4、5、6、7真实性、合法性、关联性均不认可。综合被告所举出的证据均不能证明其征地行为的合法性，达不到证明目的。原告对第三人出示的证据质证如下：经询问当事人均对以上支付不予认可，真实性存疑。被告对原告举出的证据发表如下质证意见：原告的证据真实性无异议，但因与本案缺乏关联性，达不到证明目的。被告对第三人举出的证据无异议。第三人对被告举出的证据无异议，第三人对原告举出的证据的质证意见同被告质证意见。本院对上述各方当事人出示的证据认证如下：被告所举出的证据，来源合法，内容真实，与本案具有关联性，能印证本案诉争的事实，本院均予以采纳。原告当庭举出的证据因与证明目的缺乏关联性，达不到证明目的。第三人所举出的证据真实性存疑，不予采纳。原、被告的其他证据涉及事实问题，与本院查明事实一致的，本院均予以采信。经审理查明，为促进城区城市建设，潢川县人民政府拟将原客运站搬迁到产业集聚区，经信阳市人民政府向省政府请示，河南省人民政府于2015年12月31日作出豫政土［2015］1240号《河南省关于潢川县2015年度第一批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》，该《批复》同意了潢川县人民政府征收潢川县产业集聚区奚店村共计7.4615公顷土地，作为潢川县2015年第一批城乡挂钩试点项目用地，并同意了潢川县国土资源局拟订的征收土地方案。该7.4615公顷土地包括产业集聚区奚店村多个村民组，案涉西关组所征收土地占50％以上，潢川县人民政府于2016年3月14日发出公告（2016）1号《关于征收土地的公告》，向社会公布了案涉土地的征收单位、位置、面积、批准机关、批准文号、批准时间、批准用途，并公布了征地补偿标准和农业人员安置、办理补偿登记的期限、地点。潢川县国土资源局于2016年3月14日作出的《征补偿安置方案的公告》并张贴，向社会公布了征地的基本情况、征地补偿安置标准说明和失地农民安置的具体情况。2016年5月18日，被告潢川县自然资源局与村民代表李保花、曹书明、张志军签订了案涉，该《征地协议》约定了征地的位置、面积及四至、补偿标准、支付方式、法律责任等内容。由潢川县国土资源局签章，村民代表李保花、曹书明、张志军签字、潢川县产业集聚区管理委员会、产业集聚区国土资源所、奚店村村民委会作为鉴证单位加盖公章。潢川县产业集聚区奚店村村民委会收到征地补偿款7,557,858元，该补偿款转入产业集聚区财税所村级财务专用账户，该款大部分现仍在账户内没有分配。2018年，原告委托律师向第三人奚店村委会申请村务公开，了解到李保花、曹书明、张志军三人作为村民代表签字同意征收，原告以该三人不具备代表资格、案涉土地征收未经过村民代表会议通过为由诉至本院，要求确认该行政协议无效，引起本案。本院认为，本案争议焦点是：1、原告是否具备主体资格。2、原告是否超出起诉期限。3、诉争《征地协议》的签订是否构成违法。关于第一个争议焦点，2011年5月9日，最高人民法院公布《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，自2011年9月5日起施行。该解释第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”最高人民法院于2019年11月12日发布了《关于审理行政协议案件若干问题的规定》，自2020年1月1日起施行。该司法解释第四条第一款规定：“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”。经查，本案原告在案涉征收土地上有承包地，是集体土体的权利人，有权提起行政诉讼。关于第二个争议焦点，因原告主张案涉征地协议属无效，应不受起诉期限限制。关于第三个争议焦点，即诉争《征地协议》是否构成违法的问题，分析如下：1、关于签订协议的主体是否适格问题。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《中华人民共和国物权法》第六十条规定，对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。根据上述规定，西关组代表农民集体行使所有权，于法有据，本案中，作为被征收人在协议签名的是李保花、曹书明、张志军三人，尽管村民曹书明、张志军的代表资格有当地村委会出具证明，但未提供二人受西关组村民的授权、委托依据，存在瑕疵，但李保花在征地时系西关组村民组组长的事实庭审中原告并无异议，李保花在协议上署名系职务行为，其代表西关村民组在被诉征地协议上签字的效力不容否定，故案涉西关组与被告潢川县国土资源局签订被诉征地协议的主体资格合法。2．关于签订被诉征地协议是否须经村民会议讨论决定问题。《中华人民共和国村民委员会组织法》作为规范村民自治制度的基础性法律，第二十四条第一款对须经村民会议讨论决定方可办理的涉及村民利益的事项作了列举式限制性规定，西关组与被告潢川县国土资源局根据河南省政府征地批复签订被诉征地协议，并不属于村民会议讨论决定、行使村民自治权的范畴。原告关于签订被诉征地协议须经全体村民大会或村民组开会讨论决定的主张，于法无据。3．关于被诉征地协议的瑕疵是否足以导致该协议无效问题。人民法院审理行政协议案件，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。判断本案被诉征地协议是否无效，可以参考《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效之规定。本案中被诉征地协议虽存在事前听证不规范、村民代表授权不明及补偿费用未全部支付等瑕疵，但该协议系根据河南省政府审批同意并依法公告的《土地征收补偿实施方案》签订，协议内容并未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，且不存在欺诈、胁迫、恶意串通、损害国家、集体、社会公共利益等情形。所征收的案涉西关组土地均是省政府批准面积内，且协议所约定的征地补偿费用已足额全部支付给西关村民组，现潢川县新客运站项目即将启动，故以上存在的瑕疵并未造成原告合法权益的实质性损害，据此，不能认定被诉征地协议违法或无效。综上，曹书辉诉被告潢川县自然资源局要求确认行政协议无效的请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告曹书辉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告曹书辉负担。如不服本判决，可在裁定书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。审 判 长  李智勇人民陪审员  尚再勇人民陪审员  王道德二〇二〇年七月三十一日书 记 员  丁 文