甘肃省高级人民法院行政裁定书（2020）甘行终81号上诉人（原审原告）周某，住定西市。委托代理人王某1，甘肃得舍律师事务所律师。委托代理人王某2，甘肃云钦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）定西市人民政府。法定代表人戴某。委托代理人常某。上诉人周某因诉定西市人民政府不履行行政裁决职责一案，不服甘肃省天水市中级人民法院（2019）甘05行初55号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理查明，2012年11月22日，原告周某与定西市安定区凤翔镇福台村村民马建伟签订租地合同，马建伟将其3亩承包地出租给原告周某用于经营树苗。因修建宝兰客运专线的需要，2013年3月13日，定西市安定区人民政府发布《定西市安定区人民政府征地预公告》，拟征收凤翔镇、李家堡镇等乡镇范围内的26个行政村部分集体土地，原告周某所租的3亩土地在征收范围之内，原告的地上附着物共获得73180元的补偿，原告认为补偿费用过低，其幼苗应按每株5-10元进行补偿。2016年原告周某以定西市安定区人民政府为被告，向该院提起行政诉讼，请求:被告按照定西市人民政府定政复发〔2013〕1号文件规定的关于幼苗补偿的标准对原告进行补偿。该院于2016年7月20日作出（2016）甘05行初17号行政裁定，认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”故裁定驳回了原告周某的起诉。其后，原告周某先后向定西市人民政府申请行政协调和向甘肃省国土资源厅申请行政裁决，其诉求未得到解决。2019年6月11日，原告周某通过EMS邮寄方式向被告提交《行政裁决申请书》，请求裁决被申请人定西市安定区人民政府按照定西市人民政府批准的定政复发〔2013〕1号文件关于幼苗的补偿标准，以每株5-10元进行补偿。但被告未收到原告的该邮件。一审法院经审理认为，本案争议的焦点是：一、被告是否收到原告邮寄的《行政裁决申请书》；二、本案被告有无对征收土地补偿标准发生争议进行裁决的权限。一、被告是否收到原告邮寄的《行政裁决申请书》的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。”该院认为，根据以上规定，原告应提供被告收到其申请的证据。但从庭审查明的事实看，原告虽然向被告邮寄出了《行政裁决申请书》，但其提供不出该邮件签收人的相关证据材料，应视为原告未向被告提交过《行政裁决申请书》。二、本案被告有无对征收土地补偿标准发生争议进行裁决的权限的问题。本案是因征收土地补偿过程中，对地上附着物补偿标准发生争议而引起的行政诉讼案件。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”据此，原告周某对补偿标准有异议，应向批准征收土地的人民政府提出裁决申请。被告定西市人民政府不是本案对土地征收补偿标准有异议进行受理和作出裁决的行政机关，不属于定西市人民政府的权限范围。综上，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九十三条第二款，《诉讼费用交纳办法》第二十七条第二款之规定，裁定：驳回原告周某的起诉。上诉人周某上诉称：1.一审裁定适用法律错误，上诉人通过EMS寄出邮件后，上诉人的提交义务已经完成，被上诉人实际能否收到，不影响上诉人的提交行为。上诉人无义务提交被上诉人实际签收的证据，上诉人提交了被上诉人已经签收的邮政快递EMS送件流程打印件，显示收发室签收，能够证明被上诉人已经签收的事实。2.一审法院将裁决义务又推回甘肃省国土资源厅，属于适用法律错误。上诉人是根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）的规定，进行的申请。该通知与《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定不一致，请二审法院审查并作出明确适用规则，以便上诉人下一步依法进行救济。综上，一审法院适用法律错误，请求二审法院直接改判或发回重审。被上诉人定西市人民政府答辩称：1.没有证据证明周某向市政府提出了本案所涉的裁决申请。经查证，周某邮寄凭证载明的收件人电话为定西市信访局办公电话，市政府及办公室没有收到行政裁决申请书。2.本案是因征收土地补偿过程中，对地上附着物补偿标准发生争议而引起的行政诉讼案件。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，定西市政府不是本案对土地征收补偿标准有异议进行受理和作出裁决的主体，不属于定西市政府的权限范围。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定,在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。据此，对依申请行政行为的不作为提起行政诉讼的，原告对起诉前是否向行政机关提出过申请，要承担证明责任。不能证明已经提出过申请的，起诉不符合法定条件。本案中，上诉人周某主张向定西市人民政府申请行政裁决，定西市人民政府在收到申请材料后未予答复，于是起诉请求判令定西市人民政府依法履行职责，受理并裁决原告与定西市安定区人民政府土地征收补偿行政裁决一案。周某在一审时提交了行政裁决申请书复印件、邮政EMS快递单和投递情况网络截图，但从邮政EMS快递邮寄单和投递情况网络截图来看，无法证明周某邮寄的具体内容，不足以证明其已向定西市人民政府提出申请，应当承担举证不能的法律后果。上诉人周某直接起诉定西市人民政府不履行职责，一审法院在立案后裁定驳回上诉人周某的起诉结果正确。另外，关于上诉人周某不服征地补偿标准的救济问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）明确：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”据此，对征地补偿标准不服，应依上述规定向批准征地补偿标准的市、县人民政府的上一级人民政府申请行政复议。本案中，定西市人民政府作出定政复发〔2013〕1号《关于宝兰客运专线建设项目地上附着物补偿标准的批复》，同意安定区人民政府制定的宝兰客专铁路地上附着物补偿标准，并附《宝兰客运专线（安定段）建设项目地上附着物补偿标准表》，该表中详细列举了各类地上附着物的类型和补偿价格。定西市人民政府该批复具有明确的可执行性和可实施性，且现有证据没有证据显示安定区人民政府在定西市人民政府批复后，就地上附着物补偿标准制定相关文件，上诉人周某对于其被征收土地上树苗的补偿标准及补偿数额有异议，应向定西市人民政府的上一级政府申请行政复议。故定西市人民政府不具有上诉人周某申请行政裁决的权限，一审法院依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九十三条第二款的规定，裁定驳回周某的起诉并无不当。综上，一审裁定驳回周某的起诉正确，上诉人周某的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 姚振勇审判员 吕 强审判员 薛 扬二〇二〇年七月十三日书记员 张 婷马恩亭