浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙11行初7号 原告：徐秀娥，女，汉族，1970年12月9日出生，住浙江省松阳县。 原告：徐秀梅，女，汉族，1972年9月1日出生，住浙江省松阳县。 原告：徐秀超，女，汉族，1976年9月30日出生，住浙江省杭州市西湖区。 原告暨以上原告委托诉讼代理人：徐家伟，男，汉族，1974年8月18日出生，户籍所在地浙江省杭州市拱墅区。 被告：松阳县人民政府，住所地浙江省松阳县西屏街道府前街**，统一社会信用代码11332528002664011W。 法定代表人：李汉勤，县长。 出庭负责人：黄德慧，副县长。 委托诉讼代理人：汤柳明，松阳县司法局公职律师。 委托诉讼代理人：叶松军，松阳县房屋征收指导中心主任。 原告徐秀娥、徐秀梅、徐家伟、徐秀超与被告松阳县人民政府（以下简称松阳县政府）房屋拆迁管理（拆迁）行政合同一案，原告吴珠娇向本院提起行政诉讼，本院于2019年4月28日作出（2019）浙11行初12号行政判决。原告吴珠娇上诉，于二审期间病故，由其子女徐秀娥、徐秀梅、徐家伟、徐秀超继续诉讼，浙江省高级人民法院于2019年12月9日作出（2019）浙行终1010号行政裁定，撤销原判，发回重审。本院于2020年1月10日重新立案，并依法组成合议庭，于2020年4月15日公开开庭审理了本案。原告暨原告徐秀娥、徐秀梅、徐秀超的委托诉讼代理人徐家伟，被告松阳县政府出庭负责人黄德慧及委托诉讼代理人汤柳明、叶松军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年1月14日，因黄南水库工程建设，松阳县玉岩镇人民政府（以下简称玉岩镇政府）受松阳县政府委托与吴珠娇户签订了坳034-1号《松阳县黄南水库工程农村移民补偿安置协议书》（以下简称补偿安置协议），协议主要就房屋征收及补偿事项作了约定。 原告徐秀娥、徐秀梅、徐家伟、徐秀超诉讼请求：一、确认坳034-1号补偿安置协议无效；二、对松政办发〔2017〕188号《松阳县黄南水库工程建设征地移民安置方案》（以下简称移民安置方案）的合法性进行审查。事实与理由：一、关于安置政策方面：1、对房屋补偿价格过低，不足以修建原有的基本用房；2、货币补偿、产权调换、宅基地迁建安置等补偿安置方式的选择权被剥夺不合法，国家法律规定被拆迁户享有选择权，《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》也规定要采取多元化安置方式，妥善解决好被拆迁农户居住问题；3、叶肖霞农村移民资格被剥夺不合法。叶肖霞户口性质为农业户口，户口在库区，为村集体组织成员，享受和履行村集体的权利和义务，完全享有农村移民资格。被告以吃“财政饭”为由剥夺她的农村移民资格是无法可依的，更何况从丽水市2016年12月1日起实施的户籍制度改革，也都明确规定，将严格执行“农村利益可保留，城镇利益可享受”的基本要求。即农村居民进城落户后，原先拥有的土地和山林承包经营权、宅基地使用权、集体经济收益分配权等权益将继续享有。何况叶肖霞户口就是库区农业户，并没有进城落户。请求法院恢复叶肖霞农村移民资格，追加分配0.6亩田及相应的补偿款份额给原告；4、淹没线上的林地没有给予补偿不合法，根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（以下简称移民安置条例）第二十二条第五款应当给予补偿；5、被告对原告的房屋补偿不合法，违背公平合理原则。原告原有293.8平方米的宅基地使用权和433.68平方米的房屋建筑面积。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，对征地拆迁补偿安置最根本的原则就是，不能因为征收拆迁而降低被拆迁户原有的生活居住水平。移民安置条例第二十二条第三款规定，被征收土地上的附着建筑物按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿。根据《中华人民共和国物权法》（以下简称物权法）第四十二条第三款规定，征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。大中型水利水电工程建设征收土地的土地补偿费和安置补助费，实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准。现有政策明显降低原告原来的居住水平。因为我户人口数量少，成份复杂，情况特殊，现有补偿政策中按人口数量分配的利益中，人口份额使我户非常吃亏。房屋与人口没有关系，而松阳县政府制定的住房安置政策硬生生地将房屋与人口紧密地绑定在一起。按“数人头”的标准来拆迁补偿。这种补偿方式是渐渐被淘汰掉的。根据目前当地定的政策，我户不但得不到改善，也不能保持原有的居住水平，反而因拆迁严重降低原有的生活居住水平；二、关于移民安置征地拆迁组织实施过程：1、对房屋装修评估价格等程序违法，没有评估机构评估人员上门评估，未见到房屋分户评估报告单，双方未签字确认，程序不合法；没有在库区张贴《征地补偿安置方案公告》及其相关完整内容。存在先补偿、后拆迁等程序违法。违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第二十五条第一款、第三款，有争议的由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条，县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；2、违法逼签、骗签，违法强拆，侵害原告财产权，对叶肖霞停岗停职处理，纪委约谈威胁恐吓等都是向原告施压，滥用职权。用威胁、恐吓，株连式拆迁，把徐家伟用酒灌醉等手段逼签都是违法的，违反了《中华人民共和国劳动法》第三条、第二十五条；违反《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第三条规定，合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方；第四条规定，当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预；第五十二条、第五十四条规定，在订立合同时显失公平，一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院撤销。违反《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电：2010115号），国务院三令五申，专门强调采用威胁、株连式拆迁、突击拆迁等是要禁止的。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条实施房屋征收应当先补偿、后搬迁；任何单位和个人不得采取暴力、威胁等非法方式迫使被征收人搬迁；第三十一条：采取威胁等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任；3、协议内容不合法，违反合同法第一十二条、第三十九条，第四十二条；4、签约主体不合法，集体土地征收和农村房屋拆迁的合法签约主体是县级政府国土部门。乡镇政府、村委会是无权与被拆迁人签订征收补偿安置协议的。土地管理法实施条例第二十五条第三款明确规定由县级土地行政主管部门组织实施；5、青苗补偿款至今未全额付清，违反土地管理法实施条例第二十五条第四款规定的征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付；6、国务院信访条例明确规定公民享有信访权利，被告违反国家信访条例的规定，侵犯了原告的信访权、人身权利、财产权、隐私权；7、协议至今未盖公章，充分证明协议尚在无效的情况下被告就对原告的房子实施了强拆。被告违反了国家多部法律法规的强制性规定，是违法的行政行为，已严重侵犯了原告的合法权益。 被告松阳县政府辩称：一、移民安置方案不属于行政规范性文件。根据《浙江省行政规范性文件管理办法》第三条规定，行政规范性文件是指除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域内具有普遍约束力，在一定时期内反复适用的公文。移民安置方案属于针对黄南水库建设移民安置工作一次性适用，且只是指导水库建设区特定对象移民安置工作的文件，因此不属于规范性文件范畴。同时，《浙江省人民政府法制办公室关于认定行政规范性文件的指导意见》第五点规定，征地补偿、安置方案不属于规范性文件。移民安置方案实质上与征地补偿安置方案为同一性质的文件，不应作为行政规范性文件进行审查。黄南水库建设，既涉及土地征收，又涉及移民安置。故被告既根据土地管理法相关规定制定土地征收方面的补偿方案等文件，又依据移民安置条例就移民安置工作制定安置方案，相关文件的制定主体、权限合法。在方案的制定过程中，起草单位多次组织人员前往多地学习、考察、借鉴省内近年实施的同类建设项目，经反复调查、研究拟出草案，于2017年8月在库区范围内发放征求意见稿向库区群众征求意见，并向相关单位、专家、政府法制办多方征求意见进一步完善后，经被告集体讨论通过发布。相关制定程序合法。方案内容既参考了省内其他同类项目的方案，又根据松阳县实际及移民安置条例规定的因地制宜原则规定了不同内容，并与补偿方案等县内原有政策有效衔接，均属于被告根据移民安置条例规定的工作职责事项，不违反法律规定。二、被告实施黄南水库建设项目移民安置工作情况。被告为实施黄南水库工程建设，经依法报国务院批准，由国土资源部批复同意对库区用地实施征收，并依法制定《松阳县黄南水库建设项目集体土地征收补偿安置实施方案》，依法在被征地所在村集体和相关网站上公告。并成立黄南水库工程建设领导小组，设立黄南工程建设指挥部、松阳县黄南水库发展有限公司等机构；依据移民安置条例第六条、第十条等规定编制了《松阳县黄南水库工程建设征地移民安置规划大纲》（以下简称移民安置规划大纲）、《松阳县黄南水库工程建设征地移民安置规划报告》（以下简称移民安置规划报告），依法由省政府和省发改委等批准（批复）。2017年11月23日，被告依据土地管理法、移民安置条例、移民安置规划大纲、移民安置规划报告等规定，发布了移民安置方案，并以广播、电视、悬挂横幅标语、发放政策汇编手册、手机（微信）等方式开展了广泛的宣传动员。在前期实物调查确认移民户的家庭成员、房屋及附属物等情况的基础上，经组织工作人员分别上门动员、解释、协商，自2017年12月31日至2018年1月15日期间，完成全部564户移民（1176人）补偿安置协议的签订工作，2018年2月已按移民实施计划拨付了各项补偿款并完成迁建用地的选定，5月完成公寓房选房，6月完成农业生产用地的选定。三、签约主体适当。根据土地管理法第四十六条规定，征收集体土地由县级以上人民政府组织实施。被告制定的方案规定，征收补偿安置工作由乡镇人民政府具体负责组织实施，故由县政府作为被告主体适格，玉岩镇政府作为协议的签约主体并无不当。且原告以松阳县政府作为被告，亦认定征地行为由被告承担，故并不不当。四、协议书合法有效。根据移民安置条例第二十六条、第三十二条等规定，被告具有组织实施移民安置规划职责。为此，被告制定移民安置方案，并将具体的移民搬迁安置实施工作包括移民安置协议的签订、选地选房等工作交由玉岩镇政府承办，故协议书的行政主体适格。签约经过充分的政策宣传、沟通、协商，移民户享有自主选择权，协议系双方真实意思表示。所谓被告利用职权以威胁、恐吓、株连、灌醉等手段逼签，既与事实不符，亦与协议的签订无法律上的关联。而协议的内容属于被告移民安置工作范围事项，不违反法律规定。现双方已基本履行协议，原告在自愿签订协议并受领行政机关的履行后提出协议无效的主张不能成立，亦严重违背诚实信用原则。至于原告拒绝参加公寓房的选房，系原告自行放弃权利，被告可以给予保留相应的权利，今后可以在剩余公寓安置房中选择安置套房。对于移民安置协议未加盖公章问题。被告本着实事求是原则认可原协议所签订的相关内容，未加盖公章不影响协议的效率及履行。同时，在原审二审中，被告已经将盖章的移民安置协议交给二审法院及原告。五、征收补偿程序合法。被告依据国务院、原国土资源部、省政府、原省国土资源厅等单位和部门的审批、批准同意，依法进行项目用地征收。同时，被告严格按照土地管理法等法律法规的规定，履行土地征收程序，对土地征收方案、征收土地补偿方案进行了公告公示。协议签订后，依法依约对原告的房屋进行了拆除，并积极开展安置补偿后续工作。六、叶肖霞移民资格确认的问题。第一、移民安置条例的规定中虽然出现了移民和农村移民的概念，但并未具体进行定义，故被告在组织实施移民安置工作过程中，为了确保移民安置资金的正确使用，既需要也有权对何为农村移民进行规定，并在实施时有权审查确定具体的移民身份。第二、农村集体经济组织成员与农村移民属于不同的概念，二者的主体、程序、内容、后果均不相同，不能直接等同。根据《浙江省村经济合作社组织条例》第十二条第（三）项、第二十七条第（二）项的规定，农村集体经济组织成员资格应当由本集体按照章程或者社员大会认定，被认定属于本集体经济组织成员的可以与其他村民同等享受本集体经济组织给予的待遇；而农村移民应当由移民安置实施机关确定，被认定为农村移民的，可以享受政府给予的安置待遇，第三、从户籍登记上来看，叶肖霞虽然是坳头村农业户口，但其又是事业单位正式在编工作人员，本身已属于国家财政供养人员，并不需要被告再行给予农业生产安置，显然与一般的以田地作为主要生产资料的村民有所不同。原告坚持认为叶肖霞属于农村移民的主张，不符合移民安置条例第十三条对农村移民安置应当坚持农业生产安置为主的规定精神。第四、从省内近年来的实践做法看，财政供养人员均不纳入农村移民范围。第五、叶肖霞移民身份有坳头村委会盖章确认，原告在安置方式申请时认可其户内仅徐声宜一人需要农业安置。七、水库淹没线上的林地没有给予补偿合法。（1）国务院移民安置条例第二十二条第五款：移民远迁后，在水库周边淹没线以上属于移民个人所有的零星树木、房屋等应当分别依照本条第三款、第四款规定的标准给予补偿。条例明确的是淹没线上属移民个人所有的零星树木。（2）黄南水库工程对淹没线上因工程建设需要被征用的土地按县域征地综合区片价标准给予补偿。（3）土地管理法实施条例第二条，第六款：因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制的集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地属于全民所有即国家所有。（4）参照大多数同类水库工程的办法，本工程对水库淹没线上的山林，拟逐步纳入公益林进行管理。八、房屋评估补偿合法，公平合理，提升了原告居住条件。房屋补偿的过程包括实物调查及公示、房屋确权认定及公示、房屋补偿计算书核对、出具评估报告。该户于2018年1月14日签约，分拍成两户进行安置。安置使其从泥木房变成小洋房，从山沟沟到县城边，从多户一房到各户有房，搬迁安置后无论是从建筑面积数量，还是从居住环境、区域位置、居住条件、生活质量、房屋实际价值等都是翻天覆地的改变。2018年2月1日玉岩镇按协议书约定支付了补偿款；2018年2月3日移民遴选建房用地，原告已选定宅基地；2018年5月移民遴选公寓房，虽经工作人员反夏动员，仍拒绝参加公寓房选房；2018年6月15日，农村移民遴选生产用地，叶肖霞参加了农业生产用地的选定。九、房屋、装修补偿价格合理，补偿标准严格按照《关于公布松阳县房屋征收重置价格及相关补偿标准的通知》文件执行。且从有利于帮助移民建房出发，对于积极配合搬迁工作，按时完成房屋评估的移民，在对其房屋及附属建筑物据实按文件标准予以补偿后，再给予奖励性补偿，按重置价标准，泥木类房屋相当于提高了补偿标准12.3%。综上，被告认为协议合法有效，原告的诉讼请求不能成立，请求人民法院依法予以驳回。 被告松阳县政府为证明其行政行为的合法性，向本院提交如下证据材料：1、国土资函〔2016〕586号批复、浙土资函〔2016〕132号函，待证黄南水库建设用地已经依法批准的事实；2、松政办发〔2016〕134号通知，待证被告为实施土地征收制定征收补偿安置方案的事实；3、2016年第8号征收土地方案公告、征收土地补偿安置方案公告及照片、截图，待证被告对征收方案、补偿安置方案以张贴、网上公开方式进行公告的事实；4、移民安置规划大纲（报批稿）；5、移民安置规划报告（审定稿）；6、浙政函〔2015〕135号批复、浙发改农经〔2015〕847号批复；以上三组证据待证被告为黄南水库建设依法编制规划大纲和规划报告的事实；7、松政办发〔2017〕188号通知；8、移民政策汇编（二），以上两组证据待证被告制定移民安置方案，并和移民安置条例等移民政策进行汇编发放给移民的事实；9、实物调查表及原告方身份、房产证明材料，待证被告实施移民安置前进行实物调查；10、被征收房屋分户估价报告；11、房屋附属物补偿清单；12、住房分配情况证明；13、移民确认登记表，以上四组证据待证玉岩镇政府对原告方的房屋价值进行评估、对房屋附属物补偿费进行计算、对原告方住房情况和移民身份进行确认的事实；14、授权委托书；15、房产分掰书；16、移民安置方式申请书；17、坳034-l号、坳034-2号补偿安置协议，待证原告方对房产进行分掰，对安置方式进行申请，并与玉岩镇政府签订补偿安置协议的事实；18、与原告协商过程及协议签订的微信图片，待证移民工作人员与原告多次协商沟通的情况；19、补偿款的支付手续；20、迁建用地的选地手续；21、农业安置的选地手续，以上三组证据待证玉岩镇政府按移民工作安排，履行移民安置协议的事实。 原告对被告提交的证据质证认为，对证据1无异议。证据2需要合法性审查。证据3不予认可，未在所在库区明显位置粘贴。证据4、5、6无异议。证据7合法性、程序有异议。证据8真实性无异议，合法性有异议。证据9无异议。证据10-21均有异议，其中证据10、证据13真实性有异议，是单方伪造所形成的，并对证据的合法性有异议，程序上违背真实意思。证据中原告徐家伟的签字不敢确定是否本人所签。叶肖霞的身份认定为非农户口，是错误的。 原告徐秀娥、徐秀梅、徐家伟、徐秀超向本院提交如下证据材料：1、房屋建设用地土地使用证和被强拆的两栋房屋的照片，待证原告合法持有的房屋的事实；2、叶肖霞户口本，待证其户口性质；3、《党员干部、财政供养人员责任户未完成签约情况表》、工程指挥部领导、局领导短信，待证逼签事实的存在；4、叶肖霞的值班排班表，待证叶肖霞被停岗停职的事实；5、原告身份证，待证原告的身份；6、新昌县钦寸水库工程搬迁移民的山林处理方法，待证水库周边淹没线以上林地给予补偿的正当性；7、坳头村委会证明，待证叶肖霞为坳头村集体经济组织成员的事实；8、证人证明，待证徐家伟被灌醉酒的事实；9、证人证明，待证松阳县政府在黄南水库移民征迁过程中存在威胁、恐吓、株连式拆迁的逼签事实；1O、结婚证，待证叶肖霞与徐家伟是夫妻关系；11、录音录像，待证叶肖霞受到株连、被停岗停职，松阳县政府在该工程移民征迁过程中采取威胁、恐吓、株连式逼签的事实存在，以及叶肖霞农村移民身份确认非村委会所定，而是松阳县政府工程指挥部所定，原告房子是在未取得原告签字同意的情况下被强拆的事实。 被告对原告提交的证据质证认为，证据1、2、5、10三性没有异议；证据3签约情况表的真实性、合法性没有异议，但与证明原告诉讼请求没有关联，短信内容的三性均有异议；证据4、7合法性、真实性没有异议，关联性有异议，与原告请求事项没有关联；证据6、8、9三性均有异议，与本案没有关联；证据11三性均有异议，该证据反而能证明被告多方做工作，并不存在逼签的情况。 经审查，本院认证如下：对于被告提交的证据，原告未提出实质性的异议，可以反映被告行政行为作出的情况及依据，本院作为确认本案事实的证据予以采信，并作为审查行政行为是否合法的依据。原告提交的证据4系叶肖霞所在单位排班情况，与本案没有直接关联；证据6来源不明，且各地移民政策不具有可比性；证据8、9因证人未听从法庭指示擅自参与了旁听，不再具备证人资格，其书面证言因未能接受出庭质询，不具证明力，故对前述证据均不予采信。原告提交的其余证据，本院作为确认本案事实的证据予以采信，但能否证实上诉人的主张，将在后文一并阐述。 原告徐秀娥、徐秀梅、徐家伟、徐秀超提出了调查取证申请，但考察其内容，实质是对被告行政行为的质疑，被告陈述能提供的证据材料已在举证期限内提供。本院将根据现有证据进行审查，并依据证据规则进行处理，对原告提出的调查取证申请不予准许。另，原告申请证人徐某1、叶某、徐某2、王某出庭作证，但四人均曾旁听本案相关庭审，丧失证人资格，本院对该申请不予准许。 经审理查明，因松阳县黄南水库工程建设，移民安置规划大纲（报批稿）明确，“本工程规划生产安置人口……，采用农业安置和基本生活保障安置等多种安置途径相结合的安置方式”。“移民安置人口包括生产安置人口和搬迁安置人口，本工程搬迁安置人口为居住在建设征地范围移民迁移界线内的人口，……”“生产安置人口是指因工程建设征收或影响主要生产资料（耕地），需进行生产安置的人口。黄南水库工程建设征地涉及人口大部分为农村居民，其农业生产资料以耕地为主要生产资料”。“本工程搬迁人口为居住在建设征地范围移民迁移界线内的人口中，……”。“本工程移民生产安置人口1509人，其中外迁生产安置人口1163人（即搬迁安置人口中农村居民），单独生产安置人口346人（即淹地不淹房人口）。……均采用农业安置与基本生活保障安置等多种安置途径相结合的生产安置方式。”“在实施阶段，对符合条件和移民，在自愿的前提下，也可采用基本生活保障、自谋职业、自谋出路、投亲靠友、集中供养等其他安置方式。”根据移民安置规划大纲（报批稿）编制的移民安置规划报告（审定稿）与前者规定基本一致（集中供养安置被称之为敬老院安置），并对其进一步细化。另外，明确了松阳县政府负责根据相关法律法规制定移民安置相关配套管理办法。2016年9月29日，中华人民共和国国土资源部作出国土资函〔2016〕586号文件对《关于松阳县黄南水库工程建设项目用地的请示》予以批复，批准建设用地258.6039公顷。次日，被告松阳县政府作出松政办发〔2016〕134号文件发布《松阳县政府办公室关于印发松阳县黄南水库工程建设项目集体土地征收补偿安置实施方案》。2016年12月1日，被告发布2016年第8号《征收土地方案公告》。2017年11月23日，被告作出松政办发〔2017〕188号文件发布移民安置方案，该方案明确其系根据移民安置条例等法律法规及移民安置规划大纲、移民安置规划报告，结合当地实际制定。方案第九条规定“本工程搬迁人口为建设征地范围移民迁移界限内的户籍登记人口和常住人口，或在该范围内持有合法房产的对象”，第十一条规定“搬迁人口确认分农村移民、随迁人口和财产户”，第十二条规定“农村移民是指符合下列条件之一的人口：（一）户籍、房产和主要生产资料均在水库区内的常住在册农业人口”，第十三条规定“户籍在水库区内的下列人口不确认为农村移民：……（二）国家机关、国有企事业单位在编的干部和职工（包括离退休人员）……”第十四条规定随迁人口是指符合下列条件之一且未享受过国家房改政策（需提供有关证明，下同）的人口：（一）夫妻关系中男方被确认为农村移民，其非农户籍配偶及未成年子女；（二）夫妻关系中女方被确认为农村移民，男方原户籍在水库区内的人口及其未成年子女；以及符合本方案招婿政策已办理结婚登记手续的非农被招婿人口。第十五条规定“财产户是指在水库区通过继承或自建拥有合法房产，且该房产的户主、配偶、子女的户籍均登记在水库区外的房产所有权人”。第十七条规定“农村移民安置包括搬迁安置、生产安置以及集中供养安置；……随迁人口随相关农村移民人口实行搬迁安置”。 原告徐家伟现为杭州市拱墅区米市巷街道非农业人口；原告徐家伟妻子叶肖霞、儿子徐声宜，及原告徐秀娥、徐秀梅、徐家伟、徐秀超的父亲徐仁贵（已亡故）、母亲吴珠娇（诉讼中亡故），为同一户，均系松阳县玉岩镇坳头村农业人口。叶肖霞系松阳县象溪镇中心卫生院正式职工。徐仁贵户有坐落玉岩镇坳头村房屋二处，共计建筑占地面积293.8平方米、建筑面积433.36平方米。因该房屋在黄南水库建设范围内，吴珠娇、徐声宜被确定为农村移民，徐家伟、叶肖霞被确定为随迁人口。2018年1月14日经分户析产，吴珠娇一户，徐家伟、叶肖霞、徐声宜一户，每户分得建筑占地面积146.9平方米、建筑面积216.68平方米房屋。当日，吴珠娇委托徐家伟与松阳县玉岩镇政府签订坳034-1补偿安置协议（公寓安置），约定：选择两套115平方米的公寓，获得拆迁补偿款、补助费、奖励金共计人民币358519.63元，扣除约定支付公寓安置的房款后，被告应当再支付吴珠娇人民币58543元。当日，叶肖霞委托徐家伟代表一家三口与松阳县玉岩镇政府签订坳034-2补偿安置协议书（集中迁建安置），约定：选择迁建安置地基占地面积105平方米，庭院规划面积52.5平方米，被告支付拆迁补偿款、补助费、奖励金共计人民币237771.1元。2018年2月1日，协议约定的拆迁补偿款、补助费、奖励金汇入指定银行账户。2018年2月3日，叶肖霞参加迁建安置地基及移民生产用地地块的选择，并代表吴珠娇参加移民生产用地地块选择。吴珠娇至今未参加安置公寓选择。 本院认为，本案需解决以下两个方面的问题： 一、移民安置方案的附带审查。 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案原告在提起本案诉讼时基于确认补偿安置协议无效的请求，提出审查签订行政协议所依据的规范性文件——移民安置方案，符合前述规定。移民安置方案系依据移民安置条例等法律法规，针对黄南水库工程建设征地补偿和移民安置工作的需要而制定的，具有普遍约束效力的行政规范性文件。被告认为非行政规范性文件，与实不符，亦与前案发回重审的理由相悖。由于此为附带性的审查，本案将围绕原告的主张进行审查。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条规定，“人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规范性文件不合法’：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形”。根据移民安置条例第十五条第二款：“经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的基本依据，……”。本案中，移民安置规划报告（审定稿）明确，松阳县政府负责根据相关法律法规制定移民安置相关配套管理办法，故而松阳县政府具有制定移民安置方案的法定职权。根据原告方的主张，其主要对叶肖霞被排除在农村移民之外，而被确定为随迁人口；以及对房屋补偿安置方式、标准存在异议。关于叶肖霞被排除在农村移民之外的问题，与吴珠娇不具有法律上的利害关系，且叶肖霞户已独立提出诉讼，本院对此不在本案中进行审查。关于安置方式选择问题，虽然土地管理法、物权法规定了包括货币安置在内的多种安置方式，但并无任何条文规定，每一方式需在每一次安置中均作为必选项设置。从实践看，货币安置和实物安置等各有利弊，国务院相关文件精神强调的也是遵从因地制宜原则选取安置方式。本案中，松阳县政府对安置方式的选择作出了合理说明，并无不当之处。另，原告方在庭审中主张吴珠娇系1人户，只能实行公寓安置，但有其他1人户却被认定为单身户享受迁建安置的实例。本院认为，对规范性文件的审查，应着眼于规范性文件本身是否存在违法性，原告方未对“1人户，只实行公寓安置”的规定本身提出异议，若原告认为前述实例确实存在，且不合法、不合规，可另行行使公民权利。关于补偿标准问题，并无证据证实移民安置方案确定的补偿标准不符合规定要求，或涉及违法情形。原告认为移民安置方案不具备合法性的主张，缺乏法律依据和事实证据。 二、被诉补偿安置协议是否具有无效情形。 行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，具有合同的一般特征。因此，原告请求确认案涉补偿安置协议无效，需同时按照行政诉讼法中关于无效行政行为的规定，以及民事法律规范中关于合同无效的规定进行审查。 第一，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”首先，关于签约主体的资格问题。土地管理法明确，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据该规定，松阳县政府系组织实施征收土地的行政主体。但是，如果没有法律法规的禁止性规定，也没有专业性方面的特殊要求，行政机关将某一事项部分或全部委托给其他行政机关、下级行政机关乃至私人组织具体实施并无不可。故而，松阳县政府通过制定移民安置方案，委托被征收土地范围内的玉岩镇政府具体签订补偿安置协议，并不违反法律法规的禁止性规定，反而更有利于相关工作的开展。当然，本案中玉岩镇政府以自己的名义，而非委托主体松阳县政府的名义签订协议值得商榷。通常而言，受托主体接受委托后仍应以委托主体的名义实施行为，但本案中松阳县政府对玉岩镇政府的相关行为均予以认可，并愿意承担法律责任，且本案原告亦知悉签约的后果由被告承担，直接对被告提出诉讼，故认定委托关系成立，且受托主体以自己的名义签约不影响签约行政主体资格的认定。另，根据前述规范性文件审查情况看，并无证据证明移民安置方案存在重大且明显违法情形，故被告方与原告方依据补偿安置方案签订补偿安置协议，依据充分。据此，原告诉请确认涉案补偿安置协议无效不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定。 第二，合同法第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。本案中，补偿安置协议由原告徐家伟本人代表原告方所签，其虽主张存在受胁迫签订协议情况，从其提供的证据来看，相关工作人员在言行上确有不妥、工作方式亟待改进，在此予以指正，但结合协议签订后原告方已实际参加迁建安置地基及移民生产用地的选择等情形来看，被告方的言行造成原告被迫签订协议的依据不足，且即使被告方采取的方式给原告方造成了压力，在此情形下签订的协议亦不可能导致损害国家利益。本案亦无违反法律、行政法规的强制性规定，或其它导致合同无效的法定情形。另外，原告主张案涉协议存在格式条款，以此作为主张协议无效的理由。合同法第四十条规定，“格式条款具有本法第五十二条和第五十三条规定情形的，或者提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效”。由此可见，格式条款的无效并不导致整个协议的无效，且本案补偿安置协议虽有事先印制部分，但原告并未主张存在相应的需确认无效的条款。据此，原告诉请确认涉案补偿安置协议无效不符合合同法第五十二条的规定。 此外，协议未加盖公章，但被告表示愿受协议拘束，协议成立，且被告在行为上亦按协议履行，不构成协议无效的理由；而原告提出的其它理由系合同履行过程中出现的问题，亦不构成协议无效的理由。 据此，被诉行政协议不具有法定无效情形，原告就此提出的诉讼请求不应予以支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告徐秀娥、徐秀梅、徐家伟、徐秀超的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告徐秀娥、徐秀梅、徐家伟、徐秀超负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。上诉人应向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元，在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（浙江省高级人民法院户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：19×××01，开户银行：农业银行杭州市西湖支行）。 审 判 长  程建勇 审 判 员  聂伟杰 人民陪审员  韩黎明 二〇二〇年七月九日 代书 记员  杨 玲 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