安徽省池州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖17行终34号 上诉人（一审原告）安徽池州市城北房地产开发有限公司殷汇分公司，住所地安徽省池州市贵池区 法定代表人吴福宏，经理。 委托代理人唐义旺，安徽安池律师事务所律师。 委托代理人冯道富，安徽安池律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）池州市贵池区殷汇镇人民政府，住所地安徽省池州市贵池区 法定代表人鲍推舟，镇长。 上诉人安徽池州市城北房地产开发有限公司殷汇分公司因与被上诉人池州市贵池区殷汇镇人民政府未按照约定履行行政协议一案，不服安徽省池州市贵池区人民法院（2020）皖1702行初25号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 安徽池州市城北房地产开发有限公司殷汇分公司向一审法院提出诉讼请求：1、确认原、被告于2013年11月19日签订的《协议书》有效；2、被告继续履行上述协议，立即完成祈福新村二期3号楼地块的土地组卷申报并协助原告办理房屋产权登记；3、被告赔偿原告借款利息损失1487392元及因未及时完成土地组卷申报造成的其他经济损失。事实和理由：原告系房地产开发企业。2013年11月19日，原、被告签订《协议书》约定，因集镇总体规划需要，被告将殷汇镇原派出所、原工商所地块交由原告开发建设；地块面积约1200平方米，原派出所地块为国有土地，原工商所地块为集体建设用地；房屋建成后，原告无偿向被告交付1090平方米商住房作为拆迁安置，其余面积商住房归原告所有并支配；被告于2014年第一季度前完成国有土地组卷申报，并协助原告办理房产权证。协议签订后，原告筹集资金、组织人员，严格依照被告的要求和协议的约定开展建设并按期完工，如约无偿向被告交付1090平方米商住房。然被告至今未完成国有土地组卷申报工作，导致原告的房产不能办理产权证书，无法对外出售，造成重大经济损失。 池州市贵池区殷汇镇人民政府辩称，原、被告于2013年11月19日签订的《协议书》，明确约定双方合作建设、原告投资代建，系平等主体之间的民事合同关系。该协议不具有政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议性质，不属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议范围。故原告的起诉应予驳回。 一审法院认为，行政协议是行政机关与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，应当同时具备以下四个特征：一是行政机关为当然的主体；二是协议目的为实现公共利益需要或实施行政管理；三是协议权利义务的来源是前置的行政作为；四是协议内容中具有行政优益权。本案原、被告于2013年11月19日签订的《协议书》，约定由被告提供土地，原告投资建设，建成商住房1090平方米归被告所有，超出的面积为原告建设收益，该《协议书》属委托代建合同。虽然协议一方的被告属于行政机关且为实现公共利益需要，但原、被告之间并不存在行政上的管理与被管理的关系，而是平等主体的委托人与受托人关系；协议的签订不受行政机关主导，双方缔约自由，交房期限、建房费用、代建费用等通过协商约定，并按照约定承担相应的违约责任；协议内容中不具有行政优益权，行政机关对不履行义务的相对方没有直接强制执行权和作为制裁手段的直接解除合同权等。故案涉《协议书》不具有行政协议的必要特征，不属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议范围。综上，依照《中国人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定：驳回原告安徽池州市城北房地产开发有限公司殷汇分公司的起诉。 安徽池州市城北房地产开发有限公司殷汇分公司不服该裁定。向本院提起上诉称，一审法院认定事实不清,适用法律错误,依法应当予以纠正。本案被上诉人系行政机关,案涉合同系由被上诉人与作为合同相对人的上诉人之间签订,案涉纠纷系因被上诉人作为行政机关在履行行政管理职责并基于殷汇镇集镇总体规划建设和实现公共利益需要,在协议签订及履行过程中,被上诉人享有作为行政机关的行政优益权,具备行政协议的法律特征,符合最高院关于审理行政协议案件若干问题司法解释的规定,依法属于行政协议范畴,而一审法院对此作出了与事实不符且有悖法律规定的处理,明显不当,应予纠正。现依法提起上诉，请求:依法撤销池州市贵池区人民法院(2020)皖1702行初25号行政裁定书,指令该院继续审理。 本院认为，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据这一规定，行政协议包括四个要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。最高人民法院司法解释通过对行政协议内涵的规定，明确了行政协议与民事合同之间的区别。判断是行政协议还是民事协议主要从以下两个方面来审查，一、形式标准是行政机关为当然的主体。本案上诉人（一审原告）为安徽池州市城北房地产开发有限公司殷汇分公司，被上诉人（一审被告）为池州市贵池区殷汇镇人民政府，故双方当事人于2013年11月19日签订的《协议书》，符合行政协议的形式标准。二、实质标准是协议目的为实现公共利益需要或实施行政管理。本案双方当事人于2013年11月19日签订的《协议书》，系根据集镇总体规划需要，被上诉人将殷汇镇原派出所、原工商所地块交由上诉人开发建设，故案涉纠纷系因被上诉人作为行政机关在履行行政管理职责并基于殷汇镇集镇总体规划建设和实现公共利益需要和上诉人签订的协议，权利义务的来源是为实现公共利益需要。由于行政协议是一种特殊的行政管理活动，既具有行政管理活动“行政性”的一般属性，同时也具有“协议性”的特别属性。故双方约定由被上诉人提供土地，上诉人投资建设，建成商住房1090平方米归被上诉人所有，超出的面积为上诉人建设收益，双方缔约自由，交房期限、建房费用、代建费用等通过协商约定，并按照约定承担相应的违约责任。符合行政协议的意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。故上诉人一审的起诉，一审法院应当予以审理，裁定驳回起诉，不符合法律、法规的规定。 综上，一审裁定认定事实、适用法律不正确，上诉人上诉理由成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条之规定，裁定如下： 一、撤销安徽省池州市贵池区人民法院（2020）皖1702行初25号行政裁定； 二、本案指令安徽省池州市贵池区人民法院继续审理。 案件受理费予以免收。 本裁定为终审裁定。 审判长 桂 群 审判员 叶光氢 审判员 钱跟东 二〇二〇年七月二十一日 法官助理陈利华 书记员田玉 附本案相关法条： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。