浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终147号 上诉人（原审被告）诸暨市自然资源和规划局，住所地诸暨市暨阳街道东二路**。 法定代表人钱光辉，局长。 出庭行政机关负责人寿张松，副局长。 委托代理人蒋明波。 委托代理人宣卫忠，浙江新兴律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）应德意，男，1929年4月3日出生，汉族，住诸暨市。 被上诉人（原审原告）应培楚，男，1952年4月12日出生，汉族，住诸暨市。 二被上诉人共同委托代理人张渝佳，浙江振邦律师事务所律师。 原审被告诸暨市人民政府暨阳街道办事处，，住所地诸暨市红旗路** 法定代表人慎杰，负责人。 出庭行政机关负责人陈李枫，分管负责人。 委托代理人石尉，浙江卓颂律师事务所律师。 原审第三人诸暨市城乡投资集团有限公司，住，住所地诸暨市暨阳街道东旺路****/div> 法定代表人蔡利民。 上诉人诸暨市自然资源和规划局因房屋征收行政协议一案，不服诸暨市人民法院（2019）浙0681行初181号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问当事人，本院不开庭进行了审理。上诉人诸暨市自然资源和规划局副局长寿张松及该单位委托代理人蒋明波、宣卫忠，被上诉人应德意、应培楚的委托代理人张渝佳，原审被告诸暨市人民政府暨阳街道办事处分管负责人陈李枫、委托代理人石尉到庭应询，原审第三人诸暨市城乡投资集团有限公司经本院传唤未到庭，不影响本案审理。本案现已审理终结。 被上诉人应德意、应培楚于一审时诉称，因诸暨市“三改”项目实施需要，原告坐落于××街道××村的房屋被列入征收范围，该征收房屋含砖混1-3层建筑一幢（共三间），批建面积为0.07亩，1982年建造二间，1988年建造一间，1989年4月16日安平办事处对1988年违章建造这间作了罚款处理。经实测，该砖混1-3层建筑占地面积为134平方米，其中1986年12月31日前建造的占地面积为90.92平方米，1986年12月31日后建造的占地面积为43.08平方米。根据《关于印发的通知》（诸三改办［2017］1号）之规定，能提供合法、有效用地批文的或1986年12月31日前建造的房子均可直接确权，1987年1月1日至1998年12月31日期间乡以上政府罚没处理的房子也可确认为合法，因此原告砖混1-3层建筑中批建部分、1986年12月31日前建造部分、1988年建造罚没部分均可确认为合法。征收工作实施期间，原告向被告提供违章罚没票据和其他相关证明材料，要求对1988年建造部分予以确权，被告以罚没票据在2003年拆迁安置过程中出示并获得相应的征收补偿为由未予同意，但该罚没票据是原告在2005年对2003年拆迁重新安置时出示，重新安置要求原告承诺下次拆迁另处房屋只作货币化安置，并要求随带房证手续和身份证，该罚没票据当时就作为另处房屋的房证手续出示，而非作为拆迁确权的凭证出示。为配合被告按期完成征收工作，原告同意先拆后诉。2017年3月26日，应培楚代表两原告和被告暨阳街道办、诸暨市人民政府土地储备中心及第三人签订了《诸暨市2017年“三改”专项行动房屋征收补偿安置协议》，确认原告合法占地面积为90.92平方米。相应合法建筑面积为272.76平方米，其他建筑面积为292.05平方米，在此基础上确定应付原告补偿款为2488602元。协议签订后，被告依约支付了补偿款2488602元。原告认为，原告砖混1-3层房屋除了批建面积外就是超建面积，不仅1986年12月31日前建造的90.92平方米中超建部分应确认合法，且1988年违章建造罚没部分43.08平方米也应确认合法。因此原告被征收房屋的合法占地面积应为134平方米，相应合法建筑面积应为402平方米，其他建筑面积则为159.18平方米，在此基础上确定支付原告补偿款应为3537023元。因此被告还应支付原告补偿款1048421元，故请求法院：1.判决撤销原、被告签订的《诸暨市2017年“三改”专项行动房屋征收补偿安置协议》，由被告立即与原告重新签订安置协议。2.本案诉讼费用由被告承担。 一审法院审理查明，原告应培楚系原告应德意的女婿（招赘），共同居住在诸暨市。涉案房屋有三间三层砖混结构一幢及其他临时建筑。因诸暨市“三改”项目实施需要，原告的上述房屋被列入征收范围。2017年3月26日，以被告暨阳街道办、原诸暨市国土资源局所属事业单位诸暨市人民政府土地储备中心、原诸暨市城市建设投资发展有限公司为甲方与乙方应培楚签订了《诸暨市2017年“三改”专项行动房屋征收补偿安置协议》。协议主要内容为：乙方同意将坐落在××街道××村房屋，实测建筑面积546.81平方米（其中合法建筑面积272.76平方米，其他建筑面积292.05平方米），经确认合法占地面积90.92平方米，用途住宅，交给甲方拆除；乙方被征收房屋自愿选择全部货币补偿计272.76平方米×6220元／平方米×（1＋15％）＝1951052元；协议还约定了签约和搬迁奖金、搬家补助费、临时安置方式和补助费、房屋装潢及其他补偿等。甲方总计支付乙方补偿款2488602元。协议签订后，甲方依约支付了全部补偿款。原告认为，被拆迁安置的三间三层房屋中，1982年建造二间，1988年建造一间，1989年4月16日原安平办事处对1988年违章建造的一间房屋作了罚款处理。根据《关于印发的通知》（诸三改办［2017］1号）之规定，能提供合法、有效用地批文的或1986年12月31日前建造的房子均可直接确权，1987年1月1日至1998年12月31日期间经乡以上政府处罚的房子也可确认为合法，因此原告三间三层房屋中批建部分、1986年12月31日前建造部分、1988年建造经乡级以上政府处罚部分房屋均可确认为合法建筑并予以安置补偿，而被告只对1982年建造的二间三层房屋按合法建筑予以补偿，对1988年建造的一间三层房屋按其他方式补偿，遂提起诉讼。另查明，1988年11月4日，诸暨县人民政府发出诸政（1988）字第108号《关于扩大城关镇镇辖范围的通知》：经省民政厅批准，撤销我县城西乡、和济乡、安平乡，将上述三个乡所辖的四十七个行政村划入城关镇管辖。1989年10月16日，浙江省人民政府发出浙政发〔1989〕92号《关于撤销诸暨县设立诸暨市的通知》：经国务院批准，民政部9月27日正式复省政府，同意我省诸暨县撤县设市。1989年11月25日，诸暨市城关镇人民政府（现暨阳街道办）发出《关于启用各办事处新印章的通知》：自即日起启用诸暨市城关镇人民政府城西、和济、安平办事处新印章，旧印章同时作废。又查明，两原告以暨阳街道办、诸暨市人民政府土地储备中心、诸暨市城市建设投资发展有限公司为被告，曾于2017年8月向本院提起行政诉讼并申请异地管辖，绍兴市中级人民法院指定绍兴市上虞区人民法院管辖，后两原告自愿撤回起诉。2018年3月9日，两原告以暨阳街道办为被告向本院提起行政诉讼，后两原告自愿撤回起诉。2018年8月27日，两原告以暨阳街道办、诸暨市国土资源局、诸暨市城市建设投资发展有限公司为被告向本院提起本案行政诉讼。再查明，2019年1月17日，中共诸暨市委、诸暨市人民政府印发《诸暨市机构改革方案》，将该市国土资源局的职责，市住房和城乡建设局的城乡规划管理、测绘和地理信息管理职责等部门的职责整合，组建“诸暨市自然资源和规划局”。2019年1月9日，诸暨市城市建设投资发展有限公司变更名称为“诸暨市城乡投资集团有限公司”。 一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。涉案房屋征收安置补偿协议系行政协议，属行政行为的一种，故原、被告主体适格，且属于行政诉讼受案范围。至于原告提起本案撤销权的期限问题。虽《中华人民共和国合同法》有规定撤销权一年的行使期限，但本案系行政协议纠纷，不同于民商事合同纠纷，行政诉讼法及其司法解释对起诉期限已有明确规定，本案当事人起诉请求撤销行政协议亦应适用关于行政起诉期限的法律规定。原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”但2018年2月8日起实施的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，涉案协议在《最高人民法院关于适用的解释》实施之前签订，但原告却在该解释实施之后提起撤销行政协议的本案行政诉讼，故从有利于行政相对人合法权益保护原则出发，并考虑诉讼当事人对起诉期限的合理预期，本案原则上应当适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》二年起诉期限的规定，但从2018年2月8日起最长不得超过一年。因此，起诉期限应当从2017年3月26日起计算，届满日期为2019年2月8日，原告于2018年8月提起本案撤销行政协议诉讼，并未超过起诉期限，故对被告辩称的原告现要求撤销协议已超过起诉期限或超过撤销权行使期限之意见均不予采纳。本案的主要争议焦点为:1.原告提供的抬头为“诸暨县安平农业服务站”、开具时间为“1989年4月16日”、盖有“诸暨市城关镇人民政府安平办事处”公章的违章建房罚款票据是否真实;2.该票据是否已经在2003年拆迁安置过程中出示并取得相应的征收补偿;3.该票据能否作为原告相关房屋征收补偿中的补偿依据。1.关于票据的真实性问题。该院认为，该票据的真实性应予以认定。首先，被告暨阳街道办在本院（2018）浙0681行初259号案件中对该票据的质证意见中，表示对该票据的真实性无异议，原诸暨市国土资源局亦对原告交过罚款表示没有异议。其次，两被告都曾抗辩认为原告在2003年拆迁时已使用该票据，此系间接认可了该票据的真实性。再次，票据开具人翁某，当时系安平办事处农办出纳，其出庭陈述了该票据的开具过程，明确其真实性。此外，同村村民应森江的票据系与该票据格式一致，均系翁某所出具，比对具有一致性。另虽涉案票据开具时，尚不存在诸暨市城关镇人民政府安平办事处公章，但在票据开具时间与印章启用时间间隔不久、以及不能明确印章系开票时加盖的情形下，并不能否认票据事后加盖的可能性。综上，该院认定涉案票据的真实性，并对原告提供的证据6、15亦予以确认。2.关于该票据是否已经在2003年拆迁安置过程中出示并取得相应的征收补偿的问题。首先，虽被告辩称该票据原告已经在2003年拆迁时使用，进行了相关安置补偿，理由是原告2003年的拆迁资料中保存有该票据的复印件，但其并未能具体明确2003年原告房屋拆迁协议及拆迁经费补偿单中的哪一部分是属于对票据部分的补偿；而原告提供了2005年诸暨市暨阳街办事处及诸暨市房屋拆迁安置所出具的通知，该通知显示2005年重新安置时，原告被通知承诺下次拆迁另处房屋只作货币化安置，办理随带房证手续和身份证，故原告陈述其当时提交该票据复印件作为另处房屋凭证，原告该陈述具有一定合理性。其次，就常理来说，征收中对相应建筑物进行补偿，一般是会收存被征收房屋所有权证、土地使用权或者其他登记凭证的原件，并办理注销手续，而涉案票据原件却在原告手中。综上，该院对被告辩称该票据已在2003年拆迁安置过程中使用、并已获得相应征收补偿之意见，不予采纳。3.关于该票据能否作为原告相关房屋征收补偿中的补偿依据问题。诸暨市2017年度“三改”专项行动工作领导小组办公室印发的《2017年“三改”专项行动集体土地上房屋征收中土地使用权确认及补偿的指导意见》中规定，一、总体原则：集体土地上房屋征收中有关土地使用权确认及补偿，按照如下原则，分别处置。（一）以下情况予以直接确权。1、能提供合法、有效土地使用证的；2、能提供合法、有效用地批文的；3、属于1986年12月31日前建造的住宅房屋；4、能提供以下两种票据的住宅房屋：（1）能按照当时土地审批规定提供一系列交费票据但不能提供用地批文的；（2）能提供2003年全市违法用地专项清理时出具的、属于按照当时规定可以补办用地手续的相关票据，但没有及时补办完善的。（二）不属于上述（一）所列情况，但能提供乡级以上政府或者市政府有关部门开具的票据的，按照本意见第二条分别分类处置。（三）既不属于上述（一）所列情况，又不能提供乡级以上政府或者市政府有关部门开具的票据的，按照违章建筑论处。二、有关票据的认定及补偿意见：（一）所有涉及票据的房屋，除属于本意见上述第一条第一项第4点所述两种票据情况外，都不予确权。（二）所有涉及的票据，以时间为单位，分类处置，具体意见如下：1、1987年1月1日至1998年12月31日期间发生的票据，原则上分以下三种情况认定和补偿。（1）由乡级或以上政府、土地行政管理部门处罚或收取费用后出具的票据，按照本意见“具体类型及处置意见”分别处置。…（三）具体类型及处置意见。以下涉及的票据内容，仅供参考，具体应根据实际情况确定。新发现的其他类型的票据，由工作组根据具体情况集体会审决定。1、可以认定为罚没的票据类型和处置意见。…（2）没收折价及罚款类：票据内容为“违章建筑罚款”、“没收折价款”、“折价没收款”等。本案中，讼争的一间三层房屋建于1988年，原告提供了由诸暨县安平农业服务站于1989年4月16日开具的应德意交违章建房罚款400元的加盖诸暨市城关镇人民政府安平办事处公章的票据，根据上述指导意见的规定，原告所提供的票据之房屋理应属于分别分类处置，属于该指导意见第二条第（三）项第1点第（2）小点之情形，可作为补偿依据。至于涉案补偿安置协议对涉案票据之房屋的补偿情况，原告认为在补偿安置协议中是按照其他建筑面积以及附属物及其他补偿方式进行的补偿，而两被告认为涉案票据与涉案的2017年征收补偿安置协议两者之间不存在关联性。本院认为，原、被告对涉案票据房屋是否已经在2017年征收补偿安置协议中进行补偿意见不一，且涉案补偿安置协议并未明确体现对涉案票据已根据《2017年“三改”专项行动集体土地上房屋征收中土地使用权确认及补偿的指导意见》中有关的第二条第（二）项、第（三）项之规定的“违章建筑罚款”票据进行补偿，故该补偿安置协议内容明显不当，依法应予以撤销，被告应根据《2017年“三改”专项行动集体土地上房屋征收中土地使用权确认及补偿的指导意见》（诸三改办［2017］1号）第二条第（二）项第1点、第（三）项第1点第（2）小点等的有关规定进行安置补偿，及时重新签订安置协议；同时，在对该类型票据的安置补偿中，亦应坚持对同类型票据补偿的一致性原则，在具体补偿中需考虑已对同一时期开具的诸暨市安平农业服务站统一收款单予以确权补偿的情况。综上，原告的诉请，理由正当，本院予以支持。另根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条，行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿，故原告依法亦应当返还被告房屋征收补偿款2488602元。第三人诸暨城投公司经合法传唤无正当理由拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条之规定，判决1.撤销原告应培楚与被告诸暨市人民政府暨阳街道办事处、原诸暨市国土资源局所属事业单位诸暨市人民政府土地储备中心、原诸暨市城市建设投资发展有限公司于2017年3月26日签订的《诸暨市2017年“三改”专项行动房屋征收补偿安置协议》；2.被告诸暨市人民政府暨阳街道办事处、诸暨市自然资源和规划局、第三人诸暨市城乡投资集团有限公司在本判决生效之日起九十日内与原告应德意、应培楚重新签订安置协议；3.原告应培楚应在本判决生效之日起九十日内返还被告诸暨市人民政府暨阳街道办事处、诸暨市自然资源和规划局、第三人诸暨市城乡投资集团有限公司房屋征收补偿款2488602元。案件受理费50元，由被告诸暨市人民政府暨阳街道办事处、诸暨市自然资源和规划局各半负担。 上诉人诸暨市自然资源和规划局上诉称，一审判决认定被上诉人未超过撤销权的行使期限显属于不当。撤销权一年的行使期限与《最高人民法院关于适用的解释》中规定的起诉期限是不同的法定概念。根据合同法第五十五条规定，撤销权的行使期限是一年，被上诉人于2017年3月26日签订涉案协议，于2018年8月才向法庭提起诉讼，原诉请为要求法院变更协议，在庭审中变更诉讼请求为判决撤销协议，显然超过行使撤销权的一年期间。2.一审判决对票据真实性问题的认定依据不足。涉案票据开具时尚不存在诸暨市城关镇人民政府平安办事处公章。且诸暨市人民政府暨阳街道办事处主张该票据依据在2003年拆迁时使用。3.一审判决将票据作为房屋补偿依据缺乏法律依据。根据1987年《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，涉案房屋建于1988年，属于未经批准建造的住宅，不属于可以直接确权的情形。请求撤销一审判决，驳回被上诉人诉讼请求。 被上诉人应德意、应培楚答辩称：1.本案系行政诉讼案件，应当适用行政诉讼相关法律规定，上诉人所提撤销权的除斥期限和行政诉讼法及司法解释冲突，本案不适用合同法关于撤销权期限规定。即使适用除斥期间，本案最初在2017年8月提起诉讼，之后通过法院释明后撤诉，2018年8月27日再次起诉，经法官释明后变更诉讼请求为撤销之诉，2017年8月第一次起诉虽是变更之诉，实质具有撤销之诉的意义。2.票据与被征收房的关联性。从证据角度，涉案票据对应1988年建造的房屋具有高度盖然性。一是票据原件还在被上诉人处，二是罚款面积与1988年建造的房屋面积相当，三是2003年拆迁前被上诉人有三间老房和三间新房，老房不需要缴纳罚款，三间新房中二间有批文，唯一需要罚款就是1988年建造的房屋。3.票据的真实性。一是虽开票之时印章尚未启用，但存在印章事后加盖的可能性，不能推定公章为假；二是出具票据和加盖公章是的单位是暨阳街道的下属单位，应对票据和公章存在虚假承担举证责任。4.票据作为确权依据。一方面罚没票据表示政府认可被上诉人占有土地，另一方面同村村民持有同类票据作确权处理，依据公平原则也应将涉案票据作为确权依据。请求驳回上诉，维持原判。 原审被告诸暨市人民政府暨阳街道办事处答辩称：1.本案超过法定的除斥期间。根据合同法规第五十五条规定，合同解除权的除斥期间是一年，超过该法定除斥期间，撤销权消灭。涉案协议签订时间是2017年3月，提起撤销权之诉的时间是2018年8月。一审法院引用诉讼时效法律问题与除斥期间并非同一概念。2.一审认定涉案票据有效错误。证人陈述内容仅能证明其签署了票据落款，但该票据指向房屋具体情况并不清楚。且就证人陈述，也不能证明该票据是否在2003年征迁中所使用的情况。鉴于该票据已经附属于2003年征迁档案中，有足够理由认定票据已经使用。请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。 原审第三人诸暨市城乡投资集团有限公司陈述称：在涉案《房屋征收补偿安置协议》中，各方已经对案涉房屋拆迁征收补偿达成合意，明确补偿范围、补偿金额及支付方式等，意思表示真实，依法应当履行，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。 本院经审理查明事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，被上诉人以涉案协议约定内容有误为由，诉至法院要求撤销涉案协议，涉案行政协议签订于2017年3月26日，被上诉人于2018年8月提起本案诉讼，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”的规定，一审判决依照原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款结合《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定，认为被上诉人的起诉未超过法定起诉期限并无不当。 根据本院（2019）浙06行终69号行政裁定载明内容，本案的争议焦点在于被上诉人主张的违章建房罚款票据是否真实、能否作为房屋征收补偿中的确权依据。上诉人虽然主张涉案票据中所盖之“诸暨市城关镇人民政府安平办事处”的盖章时间与印章启用的时间存在矛盾，但根据证人翁某的当庭陈述内容，涉案票据的真实性可以予以确认。上诉人虽主张涉案票据在2003年拆迁安置过程中已经使用，但上诉人不能明确2003年被上诉人房屋拆迁过程中该票据的具体使用情况。结合被上诉人的陈述和涉案票据原件仍保留在被上诉人处的实际情况，一审判决确认票据真实且尚未作为拆迁安置补偿依据使用过并无不当。结合《2017年“三改”专项行动集体土地上房屋征收中土地使用权确认及补偿的指导意见》规定及涉案房屋所在地块拆迁政策中对同一时期、同类型罚款票据的实际处理情况，涉案票据可以作为补偿依据。 综上，一审判决并无不当，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人诸暨市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长 蒋 瑛 审判员 范卓娅 审判员 傅芝兰 二〇二〇年七月六日 书记员 谈亚红