山西省高级人民法院   行政判决书   （2020）晋行终167号   上诉人（原审原告）大同市御华小商品有限责任公司，住所地大同市城区御河南路**。   法定代表人张存喜，该公司经理。   委托代理人闫立宏，山西中吕律师事务所律师。   委托代理人吴强，山西中吕律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）大同市人民政府，住所地大同市平城区迎宾街**。   法定代表人武宏文，该市市长。   委托代理人贺振宇，大同市人民政府工作人员。   委托代理人安龑竑，山西浩科律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）大同市平城区人民政府，住，住所地山西省大同市平城区迎宾街**/div>   法定代表人唐胜，该区区长。   委托代理人吕继周，大同市平城区人民政府工作人员。   委托代理人杨海燕，山西宝翰律师事务所律师。   大同市御华小商品有限责任公司（以下简称御华小商品公司）因诉大同市人民政府、大同市平城区人民政府行政补偿一案，不服山西省朔州市中级人民法院（2019）晋06行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人御华小商品公司的委托代理人闫立宏、吴强，被上诉人大同市人民政府的委托代理人贺振宇、安龑竑，被上诉人大同市平城区人民政府的委托代理人吕继周、杨海燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原审法院查明，被告大同市人民政府2009年2月5日发布了同政发[2009]24号拆迁征地通告，2009年2月13日对永久村御华小商品有限责任公司所在房屋作了拆迁现场勘查后，原告称其永久村的集体股份制商用房屋被征收拆除。大同市人民政府（2014）第41期会议纪要确认，“原云中家园已征收商铺中包括永久村集体股份制商铺约为4600.88㎡，由新旺乡永久村将相关资料报送市财政评审中心审核，如符合安置政策则按评审中心认定的安置面积安置在兴云桥商业步行街。”2014年6月3日新旺乡永久村村民委员会向新旺乡人民政府、2014年6月4日新旺乡拆迁安置领导组办公室向区房屋征收与补偿工作领导组及2015年3月30日新旺乡人民政府向区拆迁指挥部，分别申请关于对原御华小商品公司拆迁房屋进行资产评审。新旺乡2015年7月20日受理原告法人及股东的信访并于同日送达了信访事项处理意见书。2015年8月7日大同市南郊区房屋征收与补偿工作领导组办公室受理原告申请复查的信访事项并于同日送达了信访事项复查意见书。2015年9月2日大同市人民政府信访局信访事项程序性受理原告的信访事项。2018年4月25日原告向本院提起行政诉讼。另查明，原告对涉诉房屋没有取得房屋所有权证，没有取得房屋所占土地的土地使用权证。本案涉诉房屋原由大同市新旺乡永久村占有、使用。后经企业改制，涉案房屋由原告占有、使用。但本案现有证据中，没有原告与大同市新旺乡永久村村委会就涉案房屋签订的转让或买卖协议，也没有原告对涉案房屋支付相应购置价款的支付凭证。本院（2018）晋06行初20号行政裁定以原告主体不适格驳回原告的起诉。原告不服上诉至山西省高级人民法院，山西省高级人民法院（2018）晋行终929号行政裁定认为，“大同市御华小商品有限责任公司是涉诉房屋的合法使用权人，在涉诉房屋被拆除后，有权向大同市人民政府和大同市平城区人民政府主张补偿安置权益......上诉人具有原告主体资格。”山西省高级人民法院（2018）晋行终929号行政裁定撤销了本院（2018）晋06行初20号行政裁定，指令本院继续审理。   原审法院认为，原告请求二被告在一定期限内履行已征收原告房屋的补偿安置的法定职责，主张本案涉案房屋属其所有，被告大同市人民政府、大同市平城区人民政府应当依法对其履行安置补偿职责。本案中，原告并未取得涉案房屋的所有权证。现有证据既没有购买房屋的合同，也没有购买房屋的付款凭证，不能证明原告购置了涉案房屋，不能证明原告是被告征收拆迁的涉案房屋的所有权人。原告虽经企业改制获得了对涉案房屋的实际使用，但是原告以被告征收拆迁其房屋为由提起行政诉讼，要求被告履行安置补偿职责，因原告主张涉案房屋属其所有证据不足，其作为使用人要求安置补偿，没有法律依据，故其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回御华小商品公司的诉讼请求。   御华小商品公司上诉称，一、涉诉房屋为上诉人通过企业改制合法取得，一审法院却以上诉人没有购房合同及支付房款的凭证为由，认定上诉人未尽到证明已经购置并取得涉诉房屋的举证义务，明显错误。本案涉诉房屋最初是由大同市南郊区新旺乡永久村于1995年自筹资金建设，归属于当时的永久村村办企业永久市场所有。2001年，永久市场根据大同市南郊区企改领导组下发的《大同市南郊区企改领导组关于批准永久市场实行有限责任公司改制工作的通知》【南企改组（2001）2号】的政策要求，进行公司改制，并最终由部分永久村村民出资取得了改制后公司，即本案上诉人御华小商品公司的全部产权。在本次企业改制过程中，各方均严格按照相关法律规定，履行了必要的评估、方案报批程序，改制结果也取得了政府部门的确认。上诉人认为涉案房屋是通过企业改制而发生的权利人变更，并非房屋买卖。在上诉人的股东已经足额支付了改制费用的情况下，涉案房屋作为改制企业的资产，自然归属于改制成立后的新公司所有。本案的证据已经足以证明本案涉诉房屋的权属并无争议。不论在被上诉人事实征收前还是征收后，永久村及其他各方均通过相关文件证明并认可涉诉房屋属于上诉人所有，从未提出任何异议，且（2018）晋行终929号行政裁定对此事实也进行了认定。但是一审法院仍要求上诉人提供房屋买卖合同和购房款支付凭证，以证明房屋已由上诉人购置，这显然是对企业改制法律关系的错误认识。二、上诉人虽未取得涉诉房屋的产权登记，但上诉人作为合法使用权人有权获得房屋征收的安置补偿权益。涉诉房屋未能办理房屋产权登记，是由于历史原因形成的，并非上诉人违规私建所致。因此，房屋征收拆迁行为中，应当充分保护被征收人的合法权益，而不能仅仅以是否取得房屋产权登记作为判断是否应予安置补偿的唯一标准，否则这是对法律规定的机械适用，也与我国的客观情况明显不符。上诉人作为涉案房屋没有争议的产权人或至少是合法使用权人，被上诉人应当履行其法定的安置补偿职责，而不是无偿的“征用”。综上所述，一审判决认定事实错误，法律适用不当。上诉人请求二审法院撤销一审判决，并依法改判。   大同市人民政府答辩称，涉诉房屋有房屋所有权人的情况下，答辩人无法将拆迁补偿给房屋使用权人。上诉人在上诉理由中主张通过企业改制合法取得所有权，与事实不符。因为当时的企业不具有该房屋的所有权，因此其改制时不存在所有权的转移。在不改变土地性质的情况下，涉诉房屋不可能取得产权登记。上诉人未向村委会支付房屋购置款，房屋占地是以租赁形式缴纳租金，而并非是村委会向其颁发了土地使用权证。因此，上诉人对涉诉房屋虽然实际使用，但不是合法使用，答辩人不能将涉诉房屋的补偿款给上诉人。   大同市平城区人民政府答辩称，本案涉案土地被征收和房屋被拆除，应该给予安置补偿，对此答辩人没有异议。但是作为安置补偿的主体，答辩人既不是征地主体也不是安置主体。由于房屋拆迁现场勘察表是评审中心作出，而且征地用途是道路改造工程，事后对涉案地块进行征收安置事宜也是由大同市人民政府负责牵头协调。据此，答辩人不应当作为安置补偿主体。另外，征收通告中也未将答辩人列为征收安置主体。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十三条的规定，“行政机关被撤销或者职权变更，没有继续行使其职权的行政机关的，以其所属的人民政府为被告；实行垂直领导的，以垂直领导的上一级行政机关为被告。”本案中，上诉人所涉地块原所属的村现在虽然已经归属于答辩人，但是未撤销的原大同市南郊区人民政府有关安置补偿的职能，并没有由答辩人承继。因此，根据前述条款的规定，大同市南郊区人民政府的安置补偿职能应当由其上一级政府即大同市人民政府承担。综上所述，答辩人不应当是本案的安置补偿主体，不应当承担安置补偿职责。   二审经审理查明的事实与原审查明的事实相同，本院予以确认。另查明，二审期间，大同市平城区新旺乡永久村村民委员会出具《证明》，证明涉诉房屋的安置补偿对象应是上诉人御华小商品公司，该村对此不持任何异议。   本院认为，根据2009年大同市人民政府发布的同政发[2009]24号《关于新建南三环西延等三条道路和兴云路御河大桥等三座桥梁拆迁征地的通告》，涉案房屋位于拆迁范围内。本案涉案房屋经过集体企业改制程序已由上诉人御华小商品公司合法占有使用。虽然上诉人未取得涉案房屋的所有权证，但不能否定其对房屋拥有合法权利。被上诉人将涉案房屋拆迁对上诉人的权利义务具有直接影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，上诉人具有提起本案诉讼的原告资格。被上诉人应全面、及时履行补偿职责。   根据《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度。关于履行补偿职责的责任主体，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。据此，市、县人民政府是代表国家负责土地征收与补偿的法定主体。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第四款规定，“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”。另外，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有quo;根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款、第三款之规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附、地上附着物和青苗的补偿费等费用位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定，“征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿。”本案中上诉人御华小商品公司作为涉案房屋的占有使用权人，在涉案房屋被拆除后有权要求大同市人民政府和大同市平城区人民政府履行补偿职责。另外，根据大同市平城区新旺乡永久村村民委员会出具的《证明》，大同市平城区新旺乡永久村村民委员会认可涉案房屋的安置补偿对象应是御华小商品公司。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”据此，人民法院经过审理认为行政机关应当作出相应的行政行为而不作出的，应当判决行政机关作出行政行为。原审以上诉人要求安置补偿没有法律依据为由判决驳回诉讼请求，适用法律错误。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下：   一、撤销山西省朔州市中级人民法院（2019）晋06行初35号行政判决；   二、责令大同市人民政府和大同市平城区人民政府于本判决生效之日起三个月内对大同市御华小商品有限责任公司履行补偿职责。   一、二审案件受理费各50元，由大同市人民政府、大同市平城区人民政府负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 刘 群   审 判 员 耿转成   审 判 员 李克恭     二○二○年七月二十八日   法官助理 郭 伟   书 记 员 李慧珍