宝鸡市陈仓区人民法院   行政判决书   （2020）陕0304行初12号   原告韩建新，男，汉族，生于1963年12月18日，系宝鸡市公安局渭滨分局民警，住宝鸡市渭滨区。   被告宝鸡市渭滨区退役军人事务局。住所地：宝鸡市渭滨区。   法定代表人李均明，任局长。   委托代理人刘建荣，系宝鸡市渭滨区退役军人事务局副局长。   委托代理人李智强，陕西高理律师事务所律师。   原告韩建新诉被告宝鸡市渭滨区退役军人事务局不履行法定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告韩建新，被告宝鸡市渭滨区退役军人事务局副局长刘建荣，委托代理人李智强到庭参加诉讼，本案现已审理终结。   原告韩建新向本院提出的诉讼请求：1、判令被告渭滨区退役军人事务局对原告住院费中自付的3809.29元予以报销；2、对《渭滨区重点优抚对象医疗保障实施细则》(宝渭民发(2009)91号)第二条、第十一条、第二十九条；《宝鸡市重点优抚对象医疗救助办法》(宝市民发(2009)56号)第四条、第五条、第七条、第十九条;《宝鸡市重点优抚对象医疗保障办法》(宝市民发(2009)351号)第二条、第十ー条、第三十二条进行合法性审查；3、判令被告承担本案诉讼费。   事实与理由：原告是因公三级伤残人民警察。2017年9月21日原告因病住院，医保结算后自付3809.29元。2017年10月20日原告电话询问渭滨区民政局医疗费救助事宜，其工作人员答复原告不符合救助条件。10月28日，原告在渭滨区政府网站通过区长信箱再次请求渭滨区民政局对原告医疗费予以报销，并于11月3日携带医疗费单据亲自前往渭滨区民政局申请报销。渭滨区民政局工作人员看过原告医保结算单后口头答复，原告自付的费用不符合救助范围，不予报销。当日渭滨区民政局又通过渭滨政务信息网站渭滨区区长信箱以编号WBQ20171028001答复原告:“根据《宝鸡市重点优抚对象医疗救助办法》(宝市民发(2009）56号)第五、六条规定…韩建新未产生起付线及其他个人费用自付费用。韩建新反映的自付费用都属医保报销范围外的其他费用，不在救助范围之内”。原告认为，《人民警察法》(2012年修订)第四十一条第一款规定:“警察因公致残的，与因公致残的现役军人享受国家同样的抚恤和优待。”原告是因公三级伤残人民警察，应与因公致残的现役军人享受国家同样的抚恤和优待，即伤残军人享有的医疗待遇原告也享有。宝市劳社发《关于退出现役一至六级残疾军人纳入医疗保险管理有关问题的通知》(2007)400号、陕劳社发(2007)121号文件第十条规定一级至六级因公伤残人民警察享受同级别残疾军人医疗待遇。依据上述规定，原告是本案的适格主体。   原告认为，《民政部规范性文件制定与审查办法》第二十三条规定，规范性文件有效期限一般不得超过5年。渭滨区民政局根据《宝鸡市重点优抚对象医疗救助办法》(宝市民发(2009)56号)文件、《渭滨区重点优抚对象医疗保障实施细则》(宝渭民发(2009)91号)规范性文件作为不予报销的依据。这两份文件都是失效的规范性文件，失效的规范性文件不能作为行政管理的依据。《宝鸡市重点优抚对象医疗救助办法》(宝市民发(2009)56号)的内容违反《人民警察法》第四十ー条第一款、《军人抚恤条例》第三十四条的规定。原告依据《行政诉讼法》第二条、第十二条第一款第(十)项、第十四条、第二十五条第一款、第二十六条第一款、第四十六条第一款、第四十九条、第五十三之规定提起行政诉讼，陈仓区法院于2018年9月19日作出(2018)陕0304行初13号行政判决，驳回原告的诉讼请求。原告上诉后，宝鸡市中级人民法院于2019年3月25日作出(2019)陕03行终11号行政裁定，撤销(2018)陕0304行初13号行政判决，发回陈仓区法院重审。重审期间，陈仓区法院要求原告变更宝鸡市渭滨区退役军人事务局为本案单一被告。原告申请追加宝鸡市渭滨区退役军人事务局为本案被告。陈仓区法院以原告拒绝变更被告为由作出(2019)陕0304行初8号行政裁定，驳回原告起诉。原告上诉后，宝鸡市中级人民法院于2019年12月24日作出(2019)陕03行终68号行政裁定，驳回原告上诉，维持陈仓区法院(2019)陕0304行初8号行政裁定。原告依据《行政诉讼法》第二十六条第六款、第四十八条第一款之规定，提起行政诉讼。   原告韩建新为了证实自己的主张向法庭提交的证据有：   第一组：宝渭办发(2019)21号文件、宝渭编发(2019)1号文件。证明被告是本案适格被告。   第二组：原告的身份证、伤残证；陕劳社发(2007)121号文件、宝市劳社发(2007)400号文件、(2019)陕03行终68号行政裁定书及陈仓法院两份司法文书。证明原告系优抚对象，并且在诉讼期限内行使诉权。   第三组：编号WBQ20171028001答复、(2019)陕03行终11号行政裁定书。证明原告曾经当面向渭滨区民政局提出医疗救助申请。   第四组：医疗费结算单。证明原告要求报销的医疗费非自购、外购药品。   第五组：国发(2008)17号、民政部令第42号、宝鸡市XX号、宝政发（2017）44号、宝政发(2018)29号文件。证明被告依据的规范性文件因逾期而失效。   第六组：《国防法》、《军人抚恤优待条例》(国务院令第602号)、民发(2005)199号、民发(2007)101号、民政部公告第424号文件。证明被告未尽到保障责任。   第七组：宝政办发(2016)2号、宝医保发(2016)3号、宝渭政办发(2016)12号、宝市民发(2009)56号、宝市民发(2009)351号、宝渭民发(2010)91号文件。证明被告未尽到保障责任。   被告宝鸡市渭滨区退役军人事务局辩称：我局成立于2019年2月8日，自从成立以来，我局在本案未做出任何行政行为，也未侵犯本案原告的合法权益，不应认定为被告。我局成立后，办理原属民政局的部分业务，但我局无权利也没有义务处理民政局已经处理过的事务，更无权对民政局的行为作评价，也不能替民政局承担责任。本案原告可以向我局申请报销，原告申请后，我局才有权对原告的申请进行审查，做出一定的行政行为(报销应该报销的费用)，或者不予报销，或者告知不予受理。届时，原告才有权利对我局提起行政诉讼。原告诉讼请求的第二项(请求审查的“办法”、“细则”)，不是我局的行政行为，我局无法答辩。综上，我国《行政诉讼法》第2条规定:公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。鉴于我局在本案中无行政行为，不是本案适格被告。请人民法院驳回原告对我局的起诉。   被告宝鸡市渭滨区退役军人事务局未向法庭提交证据。   经原、被告陈述、举证及质证，本院综合认证后，查明以下事实：原告韩建新系因公负伤三级伤残人民警察。2017年9月21日至10月12日，原告因病入住宝鸡市中心医院住院治疗，医疗费共计56236.08元。出院时，医保中心对其医疗费纳入基本医疗报销了52426.79元，原告个人负担3809.29元，其中全自费1169.33元，部分自费2639.96元。出院后，原告认为按照相关规定，宝鸡市渭滨区民政局按照优抚政策应将原告自付的部分予以报销。原告遂通过电话向该民政局的相关工作人员咨询，被告知他本次住院未报销的部分不属于民政优抚报销范围。2017年10月28日，原告在宝鸡市渭滨区政府网站通过区长信箱留言，要求将其自付的医疗费用予以报销。2017年11月3日，渭滨区民政局就原告的投诉，通过渭滨区政府网站给原告进行了答复，认为原告此次住院医保已按1-6伤残军人有关医疗待遇执行，未产生起付线及其他个人自付费用。其反映的自付费用都属医保报销范围外的其他费用，不在救助范围之内。原告对该答复不认同。2018年1月提起行政诉讼，请求人民法院判令被告宝鸡市渭滨区民政局履行职责，对其住院费中部分自费的2639.98元予以报销，并请求人民法院对《渭滨区重点优抚对象医疗保障实施细则》（宝渭民发[2010]91号）第十一条、《宝鸡市重点优抚对象医疗救助办法》（宝市民发[2009]56号）第六条、《宝鸡市重点优抚对象医疗保障办法》第十一条规定进行合法性审查。陈仓区人民法院经审理，于2018年9月19日判决驳回了原告的诉讼请求，原告不服，向宝鸡市中级人民法院提起上诉，经中院审理裁定撤销原判决，发回陈仓区人民法院重新审理。本院在重审期间，因宝鸡市渭滨区民政局的职权发生变更，由新组建的渭滨区退役军人事务局行使退役军人优抚优待职责。本院向原告进行释明，并限期变更被告，但原告坚持追加渭滨区退役军人事务局为共同被告，本院以其追加被告的申请不符合法律规定，遂依据相关法律规定，裁定驳回原告的起诉。现原告以渭滨区退役军人事务局为被告，再次提起诉讼。   本院认为：原告韩建新作为因公负伤三级伤残人民警察，依照《人民警察法》及《军人抚恤优待条例》的相关规定，向宝鸡市渭滨区民政局提出医疗补助的请求，宝鸡市渭滨区民政局作为县级以上地方人民政府民政部门，主管本行政区域内的军人抚恤优待工作，有法定职责接受韩建新的申请并进行审查、处理。   本案在诉讼过程中，2019年2月18日，宝鸡市渭滨区委办公室、渭滨区人民政府办公室联合发宝渭办发（2019）21号文件，出台渭滨区机构改革方案，组建渭滨区退役军人事务局，将区民政局的退役军人优抚安置职责，区XX小组、军官转业安置职责等整合，组建区退役军人事务局。依据《中华人民共和国行政诉讼法第》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案在人民法院作出裁判之前，渭滨区民政局的职权变更，应当更换被告，通知新成立的渭滨区退役军人事务局应诉，符合行政诉讼法的规定。鉴于本案原告在诉讼过程中因国家机构改革，原告的诉讼请求经过两次一审、两次二审，现原告再次提起诉讼，为避免行政诉讼过程中程序空转，且原告的诉讼请求亦属渭滨区退役军人事务局的职责，庭审中经协调，宝鸡市渭滨区退役军人事务局同意对原告的请求做出处理。   原告请求对《渭滨区重点优抚对象医疗保障实施细则》(宝渭民发(2009)91号)第二条、第十一条、第二十九条；《宝鸡市重点优抚对象医疗救助办法》(宝市民发(2009)56号)第四条、第五条、第七条、第十九条;《宝鸡市重点优抚对象医疗保障办法》(宝市民发(2009)351号)第二条、第十ー条、第三十二条进行合法性审查的诉讼请求，依据《行政诉讼法》第五十三条的规定，公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时，针对该行为所依据的规范性文件一并请求人民法院审查，经审查认为该规范性文件不合法时，不将其作为认定行政行为合法性依据。因行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件是对不特定的人或事作出的，能够提出审查申请的只是受依据该规范性文件作出的行政行为影响的公民、法人或者其他组织，本案中被告对原告要求报销住院费中自负的3809.29元并未作出行政行为，因此原告要求一并审查该项规定的合法性之诉讼请求，不符合《行政诉讼法》第五十三条的规定，本院不作审查。   综上，依据《行政诉讼法》第七十二条，第五十三条之规定，判决如下：   一、由被告宝鸡市渭滨区退役军人事务局在三十日内对原告要求报销住院费中自负的3809.29元的请求作出处理。   二、驳回原告的第二项诉讼请求。   案件受理费50元，由被告宝鸡市渭滨区退役军人事务局承担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宝鸡市中级人民法院。       审判长  景兰芳   人民陪审员  朱居林   人民陪审员  王永红                          二〇二〇年 七 月 十四 日     法官 助 理  吕妍   书记员  赵越        1