广东省中山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）粤20行终671号 上诉人（原审原告）：梁梦妍，女，2017年9月11日出生，汉族，住广东省中山市。 法定代理人：梁锐华，男，1979年12月26日出生，汉族，住广东省中山市,系梁梦妍的父亲。 委托代理人：梁雪谦，广东登鼎律师事务所律师。 委托代理人：梁剑敏，广东登鼎律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：中山市民众镇人民政府，住所地广东省中山市*******，统一社会信用代码114***********166E。 法定代表人：黄声群，镇长。 委托代理人：梁桂华，该镇政府工作人员。 委托代理人：何卉，广东凯行律师事务所律师。 原审第三人：中山市民众镇沿江村民委员会，住所地广东省中山市*********，统一社会信用代码544420********3226。 负责人：梁灿勇，主任。 原审第三人：中山市民众镇沿江村上浪第九经济合作社，住所地广东省中山市******。 负责人：陈满泉，社长。 两原审第三人的共同委托代理人：梁玲辉，广东共阳律师事务所律师。 两原审第三人的共同委托代理人：叶建设，广东共阳律师事务所律师。 上诉人梁梦妍因与被上诉人中山市民众镇人民政府（以下简称民众镇政府）及原审第三人中山市民众镇沿江村民委员会（以下简称沿江村委会）、中山市民众镇沿江村上浪第九经济合作社（以下简称上浪第九经合社）政府行政处理决定一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初2113号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，梁梦妍于2017年9月11日出生，于2017年10月17日以出生入户的方式入户广东省中山市**镇****村**路**号的户内。按照现行实施的城乡统一户口登记制度，登记为居民户口，户口性质为家庭户，其户口性质自出生入户后没有变更记录。梁锐华与梁梦妍是父女关系。 2002年8月1日，沿江村委会制定《中山市民众镇沿江村股份合作经济联合社章程》（以下简称《章程》），其中第十条规定：“自然配股截止时间为配股界定2003年的7月1日零时零分。”第十一条规定：“从配股界定2003年的7月1日零时零分起，合作股的股权实行一刀切断的方式。凝固合作股股数。股权固化后，实行20年内‘生不增，死不减’，个人合作股的股份不再随年龄的增长而变化，新生和迁入的农业人口不再配置股份”。上浪第九经合社固定了股东成员并制作股东名单。此时，梁梦妍未出生，不在该股东名单中。 2017年7月3日，上浪第九经合社制定《方案》，其中第四条规定：“本次登记确权方案决议（一）确权年限。确权年限30年，从2000年1月1日至2029年12月31日。（二）享有权限。1、确权对象：以2017年7月31日24时为截止时间的符合享有本经济社分配权益的人员为确权对象。具体包括：（1）、‘确权基础人员’，即现时享有本经济社股份制分配权益的人员，但截止至2017年7月31日24时已死亡或户口迁出的人员除外。（2）、‘确权新增人员’，即2003年7月1日零时起至2017年7月31日24时截止新增加的农业户口人员。2、权益分配的调整：（1）、常规分红按照原有股份制分配方案不改变，继续执行至原有股份制分配方案结束（即执行至2023年6月30日24时）。（2）、常规分红在原有股份制分配方案结束后（即2023年7月1日）至2029年12月31日期间按照符合确权颁证人员进行权益分配。（3）、如遇征地，征地款分配执行：1）、在股份制期间发生征地，按享有股份制权益的人员和‘确权新增人员’平等分配；2）、在股份制结束后发生征地，按颁证人员分配。”2017年7月19日，上浪第九经合社召开会议对该《方案》进行表决，有表决权的户代表63户，参与会议实到户数52户，46户签名同意该决议，未签名同意的17户，通过《方案》表决比例73.02%。2017年8月24日，上浪第九经合社公示了该《方案》及土地承包经营权确权名单，公示期至2017年8月31日止。此时，梁梦妍未出生，不在该公示的名单中。 2018年10月14日，上浪第九经合社作出《上浪第九经济合作社2018年征地款、工业留用地和自留地分配方案户代表决议》（以下简称《决议》），决议内容为：2018年征地款、工业留用地和自留地分配按照2003年股份制人口和2017年土地承包经营权确权新增人口全额分配。2017年土地确权后至2018年12月14日止的新增人口分配全额自留地和工业留用地，没有征地款分配。日后以本次分配人口作为本队永久固化人口数。即今后生产队所有权益分配都以此次人口数分配。该决议到会户代表63户，签名同意户代表57户，未签名同意的6户，通过方案表决比例90.47%。2019年3月1日，上浪第九经合社作出《沿江村上浪第九经济合作社户代表会议记录（附入征地款分配方案）》，会议内容为：基于2018年征地款分配方案在人口截止日期2018年12月14日仍然未通过，经会议讨论同意人口截止日期调整至2019年3月1日，并通过分配方案。 2019年7月5日，梁梦妍向民众镇政府提出申请，请求：1.纠正沿江村委会、上浪第九经合社不分配土地征地款给梁梦妍的违法行为；2.责令沿江村委会、上浪第九经合社向梁梦妍分配土地征地款人民币95890元。 民众镇政府受理后，分别对梁梦妍的法定代理人梁锐华、刘某、陈某进行调查并制作了调查笔录；向沿江村委会、上浪第九经合社发出询问函。随后，沿江村委会、上浪第九经合社向民众镇政府提交了《章程》、上浪第九经合社股东名单一览表、《方案》、《决议》、《沿江村上浪第九经济合作社户代表会议记录（附入征地款分配方案）》、《中山市民众镇沿江村村民自治章程》、沿江村上浪九队2018年、2019年承包款分配表、统一社会信用代码证书、广东省农村社区合作经济组织登记证、《中山市民众镇土地征收补偿协议》等材料。民众镇政府向中山市公安局民众分局调取了梁梦妍的户籍信息。2019年10月17日，民众镇政府作出中民行处字[2019]第18号行政处理决定，认为根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第六条、第九条、第十条的规定，上浪第九经合社集体分配及征地补偿事项属于村民自治的范畴，应充分尊重广大村民的意见，由村民依法实行民主表决，自我管理。首先，上浪第九经合社于2003年7月1日起实施股份合作制，固化股权，“生不增，死不减”，股份制实施期限为20年，目前仍在股份固化期内，梁梦妍于2017年出生，迟于上浪第九经合社确认的股权固化时间，不是上浪第九经合社本轮股权固化的股民。其次，上浪第九经合社作出的《方案》合法有效。梁梦妍在该《方案》作出时还未出生，不属于该轮土地承包经营权确认对象。最后，上浪第九经合社村民在讨论2018年征地款、工业留用地和自留地分配方案过程中于2018年10月14日召开户代表大会，参与会议户数63户，签名同意户数57户，上浪第九经合社总户数65户，该会议决议符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十条之规定，有该农村集体经济2/3以上的户的代表参加，所作决定经到会人员的半数以上通过，该决议合法，表决有效。该分配方案属于村民自治的范畴，不存在与法律法规相抵触内容，并不违法。因此，上浪第九经合社按照民主议定程序及已经制定生效实施的规则决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地征地补偿款方案，并不违法。梁梦妍迟于上浪第九经合社本轮确认的股权固化时间出生，不是上浪第九经合社本轮固化股份期间的股民。上浪第九经合社作出的涉案土地分配方案已经确定“2018年征地款、工业留用地和自留地分配按照2003年股份制人口和2017年土地承包经营权确权新增人口全额分配。2017年土地确权后至2018年12月14日止的新增人口分配全额自留地和工业留用地，没有征地款分配”。因此，梁梦妍无权要求沿江村委会、上浪第九经合社分配土地征地款人民币95890元。为此，决定驳回梁梦妍的申请请求。民众镇政府于同年10月21日将上述行政处理决定书送达给梁梦妍，于同年10月23日送达给沿江村委会及上浪第九经合社。梁梦妍不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.判决撤销民众镇政府于2019年10月17日作出的中民行处字[2019]第18号行政处理决定书；2.判决确认梁梦妍有权分配土地征地款；3.判决民众镇政府纠正违法行政决定，并责令第三人沿江村委会、上浪第九经合社向梁梦妍分配土地征地款人民币95890元。诉讼过程中，梁梦妍撤销第2、3项诉讼请求，变更第1项诉讼请求为判决撤销民众镇政府于2019年10月17日作出的中民行处字[2019]第18号行政处理决定书并责令民众镇政府重新作出行政处理决定。 原审法院另查明，2018年9月20日，中山市土地储备中心（以下简称市土储中心）、民众镇政府、上浪第九经合社、沿江村委会签订《中山市民众镇土地征收补偿协议》，约定市土储中心与民众镇政府合作征收沿江村总面积160.9979亩，总补偿金额1416.7815万元，该款在协议签订后，由市土储中心划拨至民众镇政府名下，民众镇政府拨付给沿江村委会，沿江村委会再支付给上浪第九经合社。2019年3月份，沿江村委会、上浪第九经合社收到相应征地补偿款。 原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项的规定，同时参照[2011]2号《市府常务会议决定事项通知》的规定，民众镇政府具有对农村集体经济组织成员权益纠纷作出行政处理决定的职权。 《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督……。”第六条规定：“农村集体经济组织依法经营管理本组织集体所有的资产，任何公民、法人和其他组织不得侵犯。”第九条规定：“农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定。农村集体经济组织对具体事项的表决，可以通过召开成员代表会议的形式进行。成员代表会议表决通过的事项应当公示5天。1/10以上有选举权的成员提出异议的，应当提交成员大会重新表决。成员大会或者成员代表会议实行‘一人一票制’或者‘一户一票制’等表决方式，具体由组织章程确定。”第十条规定：“农村集体经济组织成员大会，应当有本组织具有选举权的成员的半数以上参加，或者有本组织2/3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的半数以上通过。农村集体经济组织召开成员代表会议，应当有本组织2/3以上的成员代表参加，所作决定应当经到会代表2/3以上通过。”本案中，上浪第九经合社集体分配及征地补偿事项属于村民自治的范畴，应充分尊重广大村民的意见，由村民依法实行民主表决，自我管理。首先，上浪第九经合社于2003年7月1日起实施股份合作制，固化股权，“生不增，死不减”，股份制实施期限为20年，目前仍在股份固化期内，梁梦妍于2017年出生，迟于上浪第九经合社确认的股权固化时间，不是上浪第九经合社本轮股权固化的股民。其次，上浪第九经合社作出的《方案》合法有效。梁梦妍在该《方案》作出时还未出生，不属于该轮土地承包经营权确认对象。最后，上浪第九经合社村民在讨论2018年征地款、工业留用地和自留地分配方案过程中于2018年10月14日召开户代表大会，参与会议户数63户，签名同意户数57户，上浪第九经合社总户数65户，该会议决议符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十条之规定，有该农村集体经济2/3以上的户的代表参加，所作决定经到会人员的半数以上通过，该决议合法，表决有效。该分配方案属于村民自治的范畴，不存在与法律法规相抵触内容，并不违法。因此，上浪第九经合社按照民主议定程序及已经制定生效实施的规则决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地征地补偿款方案，并不违法。梁梦妍迟于上浪第九经合社本轮确认的股权固化时间出生，不是上浪第九经合社本轮固化股份期间的股民。上浪第九经合社作出的涉案土地分配方案已经确定“2018年征地款、工业留用地和自留地分配按照2003年股份制人口和2017年土地承包经营权确权新增人口全额分配。2017年土地确权后至2018年12月14日止的新增人口分配全额自留地和工业留用地，没有征地款分配”。因此，梁梦妍无权要求沿江村委会、上浪第九经合社分配土地征地款人民币95890元。为此，民众镇政府决定驳回梁梦妍的申请请求，并无不当。 综上，民众镇政府作出的中民行处字[2019]第18号行政处理决定，符合法律规定，并无不当。梁梦妍要求判决撤销民众镇政府于2019年10月17日作出的中民行处字[2019]第18号行政处理决定书并责令民众镇政府重新作出行政处理决定的诉讼请求，理据不充分，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回梁梦妍的诉讼请求。案件受理费50元，由梁梦妍负担。 上诉人梁梦妍不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销并纠正，具体理由如下：一、上浪第九经合社2003年7月1日并没有真正实施股份合作制，固化股权，也没有执行“生不增、死不减”，在所谓的股权固化时间中的2003年7月1日至2017年7月31日出生的小孩仍然获得分配土地征地款95890元。二、《方案》涉及征地款分配执行的内容非法无效，不能作为土地征收后征地款分配的依据。沿江村委会、上浪第九经合社收到土地补偿款发生在2019年3月份，而《方案》表决时间发生在2017年7月19日，显然提前对征地款进行分配执行，明显违反《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的规定，应认定为非法无效。梁梦妍出生在2019年3月份之前，依法应获得土地补偿款的分配。三、上浪第九经合社村民2018年10月14日召开的户代表大会表决涉及征地款分配内容与法律法规相抵触，侵害了梁梦妍的合法财产权利，该部分内容应认定为无效。四、根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条、第十六条的规定，梁梦妍的父母是沿江村委会的户籍村民，梁梦妍因出生入户沿江村委会，故梁梦妍依法具备上浪第九经合社集体经济组织成员资格，其应享有与其他集体经济组织成员平等的财产权益。五、民众镇政府作出维持上浪第九经合社不予分配征地款给梁梦妍的决定，明显违反法律规定，应予纠正。综上，梁梦妍特提起上诉，请求判决：1.撤销中山市第一人民法院于2020年4月7日作出的（2019）粤2071行初2113号行政判决书；2.撤销民众镇政府于2019年10月17日作出的中民行处字[2019]第18号行政处理决定书并责令民众镇政府重新作出行政处理决定。 被上诉人民众镇政府辩称：一、一审法院已经充分查明涉案事实，适用法律正确，作出的判决合法，无法定可被撤销的事由，梁梦妍的上诉请求不应得到支持。（一）上浪第九经合社自2003年7月1日实施股份制，固化20年股权，是双方在行政处理阶段均认可的事实。（二）上浪第九经合社于2017年7月3日制定《方案》，在肯定原有固化20年股份制分配方案的基础上，确定了2000年1月1日至2029年的股权分配方案，并规定了征地款的分配方案，并不违法且已通过有效表决，并已执行，梁梦妍的户代表梁某亦在该方案表决表上签名确认。（三）梁梦妍主张其因出生入户即享有集体经济组织成员资格，无视上浪第九经合社在其出生前已经制定实施的成员规则，该主张没有法律依据，不应支持。二、股权固化是中山市农村集体经济组织按照上级政府指引施行的一整套行之有效的村民自治规则，有的地方有长期固化，有的地方有短期固化，有的地方虽然制定规则，但并不实施或者有部分内容的调整，各社区、村居实行的规则也千差万别。这类政策有其历史必然性，且不违反法律规定，应当予以尊重。而在一定时期内，对于固化事宜、固化人员、分配规则进行内部合理的调整，也属于村民自治的范围，并不违背法律规定，且相关规则一般都是通过村民户代表会议表决通过的，应当予以尊重和实施。本案中，上浪第九经合社并非执行村民出生入户即获得成员资格的规则，股权固化后的相关调整规则也并未规定村民出生入户即获得成员资格。梁梦妍完全站在自己利益的角度考虑问题，要求出生即享有成员资格并要求享有分配待遇，该主张不符合上浪第九经合社的村民自治规则。三、从法律规定方面而言，上浪第九经合社集体分配及征地补偿事宜属于村民自治范畴，应充分尊重广大村民的意见，由村民依法实行民主表决，自我管理。民众镇政府无权在行政处理过程中无视上浪第九经合社已经生效实施的合法有效的规则而强行要求上浪第九经合社改变自己的成员认定、权益分配规则。综上，民众镇政府在本案处理过程中不存在任何违法情形，请求依法驳回梁梦妍的上诉请求。 原审第三人沿江村委会、上浪第九经合社述称，一审法院审查事实清楚，适用法律正确，同意民众镇政府的答辩意见，应当驳回梁梦妍的请求。 本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。 本院认为，本案为不服集体经济组织成员权益政府行政处理决定案件。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条及《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款、第二十七条的规定，同时参考粤委办[2006]142号《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发的通知》和中山市人民政府[2011]2号《市府常务会议决定事项通知》的内容，镇政府具有对农村集体经济组织成员权益纠纷作出行政处理决定的职权，故民众镇政府受理梁梦妍的申请，并作出处理决定，职权依据充分。 上浪第九经合社作为农村集体经济组织，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第十三条的相关规定，其具有独立自主经营、管理内部事务的权利，在不违反法律法规或侵害其内部成员基本权利的情况下，一般应当尊重其自主经营权和自治管理权。根据本案查明的情况，上浪第九经合社于2003年已实施股份制改革，固化了股东成员，后又于2017年7月份制定《方案》对享有该经合社分配权益的人员作出调整，并于2017年7月19日组织召开村民会议，经民主表决通过了该《方案》。《方案》的表决正是上浪第九经合社作为农村集体经济组织自治管理权的体现，亦不违反相关法律法规的规定或侵害梁梦妍应有的基本权利，因此梁梦妍主张《方案》的相关内容非法无效，没有事实和法律依据。梁梦妍不是2003年股权固化时的股东，也不符合《方案》规定的“确权新增人员”的条件，因此不能取得上浪第九经合社的集体经济组织成员资格。梁梦妍主张其因出生入户而当然取得集体经济组织成员资格的意见理据不足，本院不予支持。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持……”上浪第九经合社2018年10月14日和2019年3月1日召开的相关会议，符合法律关于民主议定的程序规定，表决通过的决议中关于征地补偿款的分配方案亦符合法律规定，不存在与法律法规相抵触的情形，因此梁梦妍主张该方面的决议无效理据不足，本院不予采信。农村集体经济组织实行股份制改革，股权固化的意义即是通过制定章程性文件对股份制后一定时期内的集体经济收益分配进行固定。涉案征地补偿款分配虽然实际分配于梁梦妍出生之后，但是分配方案已经明确享有分配的人口按照涉案《章程》与《方案》确定的成员范围确定，符合农村集体经济组织股份制改革的本意。由此，对于梁梦妍以涉案补偿款实际分配于其出生之后其应该享有的上诉意见，本院不予采纳。 综上所述，上诉人梁梦妍的上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决事实查明清楚，适用法律正确，判决恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人梁梦妍负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 薇 审判员 陶香琴 审判员 王 昕 二〇二〇年七月二十日 书记员 陈 怡