广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂06行初1号 原告防城港市防城区水营街道鲤鱼江村红万组。 诉讼代表人许明福，组长。 委托代理人凌文、颜上峻，均为广西海港律师事务所律师。 被告防城港市人民政府，住所地：防城港市中心区迎宾大道。 法定代表人班忠柏，市长。 委托代理人黄允毅、朱金凤，均为防城港市司法局工作人员。 被告防城港市防城区人民政府，住所地：防城港市防城区防北路。 法定代表人荣毅宏，区长。 委托代理人黄海鹏、符淑娟，均为防城港市防城区司法局工作人员。 第三人防城港市防城区水营街道大王江村八万组。 诉讼代表人唐上胜，组长。 委托代理人许其奖，男，1979年8月7日出生，该组组委。 第三人凌铁梅，1954年6月21日出生，住防城港市防城区。 委托代理人许期舒（系第三人凌铁梅儿子），男，1984年11月24日出生，住防城港市防城区。 原告防城港市防城区水营街道鲤鱼江村红万组（以下简称红万组）不服被告防城港市防城区人民政府（以下简称防城区政府）作出的防区政处[2018]8号行政处理决定和被告防城港市人民政府（以下简称防城港市政府）作出的防政复决[2019]30号行政复议决定，于2019年11月11日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。在诉讼过程中，本院依法追加凌铁梅为本案第三人。本院依法组成合议庭，于2020年4月14日、2020年5月21日公开开庭审理了本案。原告红万组的诉讼代表人许明福及委托代理人凌文、颜上峻，被告防城区政府的委托代理人黄海鹏、符淑娟，被告防城港市政府的委托代理人黄允毅、朱金凤，第三人防城港市防城区水营街道大王江村八万组（以下简称八万组）的诉讼代表人唐上胜及委托代理人许其奖，第三人凌铁梅的委托代理人许期舒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 防城区政府于2018年12月22日作出防区政处[2018]8号《关于防城区水营鲤鱼江村红万组与大王江村八万组土地权属纠纷的处理决定》，认定如下事实：申请人红万组和被申请人八万组争议的龟地仔，四至界至：东至海滩；南至海滩（红树林)；西至海堤路；北至虾塘水闸，面积19.9亩。争议部分为土地权属。在区政府调处期间，红万组提供2003年防城区政府核发的《农村土地承包经营权证书》复印件16份，经工作组现场勘查，该16份《农村土地承包经营权证书》不包含争议地。八万组提供有1996年1月30日防城港市防城区海洋管理办公室核发的《海域使用证》(编号39、40)复印件2份、2001年防城港市防城区海洋局核发的《中华人民共和国国家海域使用许可证》复印件1份。其中编号39的《海域使用证》中记载地点为：新基围。界至：东至江万；南至新水门；西至屋边；北至新基围横万。编号40的《海域使用证》记载地点为：新基围。界至：东至屋门前；南至新水门口；西至新基围；北至屋边。经工作组现场勘查，编号为39、40的《海域使用证》包含现争议土地中的2亩。《中华人民共和国国家海域使用许可证》中的附图包含现争议土地中3.9亩。 另查明：80年代初八万组村民在现争议地建屋居住，逐年在房前屋后种植龙眼、番桃等果树，1996年在争议地建塘养殖对虾。2013年，根据防城港市土地利用总体规划和经济发展需要，防城区水利局需要占用位于大王江、鲤鱼江江口新基围外凌铁梅经营的咸水养殖塘作为防城江河段整治项目建设用地。2013年3月29日防城港市防城区水利局与八万组村民凌铁梅签订《造塘及青苗和供电线路等补偿协议》。 防城区政府认为，山林权属纠纷应遵循以“事实为依据，以法律为准绳”，并从有利于生产生活，有利于经营管理，有利于社会和谐稳定的原则进行确权。红万组主张争议土地的全部，红万组既无任何权属证书，亦无长期经营管理现争议土地的事实，其权属主张不予支持。八万组村民80年代初在现争议地建屋居住，逐年在房前屋后种植龙眼、番桃等果树，1996年在争议地建塘养殖对虾。2013年3月29日防城港市防城区水利局与八万组村民凌铁梅签订《造塘及青苗和供电线路等补偿协议》。八万组长期管理争议土地至今，其权属主张应予支持。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十六条、第三十五条第二款作出处理决定:一、争议的龟地仔南边虾塘土地权属属国家所有，使用权归八万组凌铁梅所有。四至界至为：东至海滩；南至海滩（红树林)；西至海堤路；北至虾塘塘边。面积4.3亩。二、争议的龟地仔北边虾塘土地权属属国家所有，使用权归八万组凌铁梅所有。四至界至为:东至海滩；南至虾塘塘边；西至海堤路；北至虾塘水闸。面积11.9亩。三、争议的龟地仔建有房屋部份土地权属属八万组集体所有。四至界至为：东至海滩；南至虾塘塘边；西至海堤路；北至虾塘塘边。面积3.7亩。根据以上决定制作的《防城区水营鲤鱼江村红万组与大王江村八万组土地权属界至图》与本决定具有同等法律效力。 红万组不服该处理决定,于2019年7月8日向防城港市政府提出行政复议申请。防城港市政府于2019年10月25日作出防政复决[2019]30号行政复议决定,维持防城区政府作出的防区政处[2018]8号处理决定。 原告红万组诉称，诉争的土地解放后从土改合作化、三包四固定至一九八二年家庭承包责任制，该地所有权和使用权属红万组的，并于2003年领取防城区政府颁发《农村土地经营证书》，由原告管理、耕种、收获，年交纳公粮税。争议的龟地仔整个围田到九××与大王××松木万组以河中心分界，是周边村民公认的界址。有大王江松木万许登贵、附城乡城东村冲寨组的蔡始柏承包养殖虾塘的协议，及鲤鱼江村西头组许其玉承包虾塘的土地合同证实，且在2012年市政府建设海堤路与原告签订的征地合同，同时，原“三包四固定”参加分土地的成员许乃姜证实龟地仔的土地属红万组所有。1981年，由八万组许乃精（己故）、凌铁梅夫妻想在此地种养，但因租金问题无法协商，以致告终。故没有与许乃精一户签订租地合同，后许乃精夫妻强硬在此地搞种养殖业至今，并建屋种树的事实。红万组村民向当地部门反映阻止发出不准许乃精夫妻办理房产证件，要求土地调处。被告组成工作组调查，2015年9月21日作出[2015]9号处理决定，争议的龟地仔范围内土地四至界址：东至海滩；南至海滩(有红树林)；西至海堤路；北至红万组耕地（水门旁），面积11688.5平方米的土地所有权属红万组集体所有。事隔半年，该处理决定被被告下文撤销的通知。原告再次申请当地政府确权，市政府脱离客观事实，维持区政府的决定，并以大王江村民80年代初在争议地块建屋、种树、养殖对虾，进行长期经营管理，有利于生产生活和经营管理，把原告的土地确权给第三人集体所有。被告违背客观事实，否定原告的土地使用权证不含在争议地，没有长期经营管理现争议地的事实。在庭审中，原告红万组还主张，防城区政府和防城港市政府对本案行政处理和行政复议程序违法，超越申请人申请的确权范围进行确权，复议阶段没有调解，没有通知有利害关系的第三人参与，遗漏当事人。请求：1、撤销防城区政府防区政处[2018]8号处理决定及防城港市政府防政复决[2019]30号行政复议决定。要求政府把争议的龟地仔土地确权给红万组集体所有；2、本案诉讼费由被告承担。 原告红万组向本院提交了以下证据：1、证明，证明红万组组长许明福的材料。2、红万组《土地承包证》，证明生产组将龟地仔的土地发包给村民耕作的证件。3、调查材料，村民许登贵证明龟地仔的土地属红万组所有。4、土地租赁合同，证明承包人蔡始柏、许其玉、许克烈等人租红万组龟地仔土地改作虾塘养殖的合同协议。5、鲤鱼江村委会证明，证明争议土地属红万组所有的证明。6、调查材料，村民唐上胜证明许乃精养殖虾塘的龟地仔土地属红万组所有。7、土地纠纷申请书，证明红万组曾于2013年度向政府申请处理龟地仔的土地权属。8、承包土地合同书，证明红万组与许克烈签订土地承包合同书，所租的土地属红万组所有的事实。9、查询张梓松笔录，证明经区政府调查办人员查询村民张子松，争议的土地属红万组所有。10、查询许明福等人笔录，经区政府调查办人员查询许明福、张梓松、许美邦等人，证明争议的土地属红万组所有。11、承包土地协议书，证明红万组与许其玉签订承包租用土地协议，所争议的土地属红万组所有。12、征用土地协议书，证明防城区水利局与红万组签订征用土地协议书，所争议的土地属红万组所有。13、申请市海洋局撤销海域许可证，证明红万组申请市海洋局撤销国海证N0:991000724、NO:991000726号证的事实。14、市海洋局的图纸，证明当地报告出具证实图纸。15、防区政处12号决定，证明区政府把争议地确权给红万组所有。16、撤销政处12号文决定，证明区政府撤销政处12号文决定。17、区政府对土地确认决定书，证明区政府对争议地确权属八万组集体所有。18、复议申请书，证明红万组向市政府申请复议材料。19、市政府行政复议决定书，证明市政府作出复议决定，维持区政府的处理决定。20、证明，证明九水门是大王江村和鲤鱼江村的分界线，大王江村八万组在争议的土地是没有插花地的。 被告防城区政府辩称，一、防区政处[2018]8号处理决定程序是合法的。防区政处[2018]8号处理决定在当事人申请后，防城区政府依法受理并经调解无效后，进行现场勘界、调查取证，其行政行为符合《中华人民共和国森林法》及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》规定的有关程序。二、防区政处[2018]8号依据事实清楚，证据确凿，实体处理是实事求是的。原告红万组和第三人八万组争议的龟地仔，四至界至、面积清楚。争议标的物为土地权属。调处期间，红万组提供有2003年防城区政府核发的《农村土地承包经营权证书》复印件16份，经现场勘查，该16份《农村土地承包经营权证书》不包含争议地。八万组提供有1996年1月30日防城港市防城区海洋管理办公室核发的《海域使用证》(编号39、40)复印件二份、2001年防城港市防城区海洋局核发的《中华人民共和国国家海域使用许可证》复印件一份。其中经现场勘查，编号为39、40的《海域使用证》包含现争议土地中的2亩。《中华人民共和国国家海域使用许可证》中的附图包含现争议土地中3.9亩。另查明：80年代初八万组村民在现争议地建屋居住，逐年在房前屋后种植龙眼、番桃等果树，1996年在争议地建塘养殖对虾。2013年，根据防城港市土地利用总体规划和经济发展需要，防城区水利局需要占用位于大王江、鲤鱼江江口新基围外凌铁梅经营的咸水养殖塘作为防城江河段整治项目建设用地。2013年3月29日防城港市防城区水利局与八万组村民凌铁梅签订《造塘及青苗和供电线路等补偿协议》。山林权属纠纷应遵循以“事实为依据，以法律为准绳”，并从有利于生产生活，有利于经营管理，有利于社会和谐稳定的原则进行确权。原告主张争议土地的全部，既无任何权属证书，亦无长期经营管理现争议土地的事实，其权属主张不予支持。第三人村民80年代初在现争议地建屋居住，逐年在房前屋后种植龙眼、番桃等果树，1996年在争议地建塘养殖对虾。2013年3月29日防城港市防城区水利局与第三人村民凌铁梅签订《造塘及青苗和供电线路等补偿协议》。第三人长期管理争议土地至今，其权属主张应予支持。三、防区政处[2018]8号处理决定适用法律是正确的。防区政处[2018]8号处理决定是《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十六条、第三十五条第二款规定作出的。综上，请求予以维持防区政处[2018]8号处理决定。 被告防城区政府向本院提交了以下证据：一、关于撤销防区政处[2015]12号的通知，证明区政府依法撤销防区政处[2015]12号处理决定。二、1、调处申请书，证明申请人红万组依法申请调处。2、重新调处通知书及回执，证明依法告知当事双方重新调处。3、答辩状，证明被申请人八万组依法答辩。三、申请人红万组提供证据：1、申请人提交的农业承包合同，该承包合同不包含现争议土地。2、申请人提供的征收土地协议，该征收土地协议不包含现争议土地。3、申请人提供的租用地合同书，该租用合同不包含现争议土地。4、申请人提供的本村委权属证明，与本案无关联性。5、申请人提供的许乃恙证明书，该证明违反证据规则，不能作为证据使用。6、调查许登贵笔录，证明1981年被申请人八万组村民许乃精在现争议土地经营管理。四、第三人（被申请人）八万组提供证据：1、户口本身份证信息页，证实凌铁梅与许期舒身份关系。2、证明，证实凌铁梅与许乃精身份关系。3、凌铁梅房屋、虾塘及周边果蔬农作物图片，4、海域使用证，5、证件工本费收据，6、海域使用金收据，7、国家海域使用许可证，8、浅海滩涂水产养殖使用证，9、对虾养殖资源费收据，3至9均证明：1、土地现状、现管情况；2、被申请人八万组村民开荒并一直占有、管理使用宅基地、农作物用地至今；3、养殖塘土地为国有，被申请人八万组村民有经营使用权。10、房屋丈量收款收据及说明，11、村委会、本村及邻村村民的证明，12、造塘及青苗和供电线路等补偿协议，13、竹木果树登记册，14、青苗补偿清册，10至14均证明：争议地上房屋为被申请人村民凌铁梅一户的住宅，其自1978年起在此居住，并建造三口养殖塘、开荒房屋击边土地经营的事实。15、大王江海防林设计图，证明在防城公社时争议地就属大王江村管辖范围。五、现场勘查通知及回执，证明依法通知当事双方参加现场勘查并送达。1、第一次勘查材料，2、第二次勘查材料，均证明当事双方签字确认争议的四至及标的物。六、调查笔录。1、7、8、10，调查唐上胜、许其舒的笔录，属于第三人陈述自己的主张和理由。2、调查林胜的笔录，其对争议土地不是很清楚。3、调查许世生的笔录，证明现争议土地由八万组村民经营管理。4、9、12，调查许美邦、许明福的笔录，属于申请人陈述自己的主张和理由。5、调查江朝贵的笔录，证明现争议土地由八万组村民经营管理。（防城区政府未编号证据6）。13、调查张梓生的笔录，证明第三人村民在争议地经验管理收益的情况。14、15、调查张子松、唐光满的笔录，证明申请人在龟地仔经营情况。七、防区政处[2018]8号，证明区政府依法对争议土地进行确权。八、送达回证，证明依法将防区政处[2018]8号送达。九、行政复议决定书，证明市政府经复议维持防区政处[2018]8号。十、适用法律条文。 被告防城港市政府辩称，一、防城港市政府作出的防政复决[2019]30号复议决定程序合法。1、防城港市政府依法有权受理红万组提出的行政复议申请。红万组不服防城区政府作出的防区政处[2018]8号处理决定，于2019年7月8日向防城港市政府申请行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定：对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。防城港市政府作为防城区政府的上一级人民政府，依法可以受理红万组不服防城区政府作出的具体行政行为而申请的行政复议。2、防城港市政府依法作出行政复议决定。红万组申请行政复议后，复议机构防城港市政府行政复议办公室依法予以受理，对案件进行审查，依法作出防政复决[2019]30号复议决定，该程序符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》有关程序的规定。二、防城港市政府的防政复决[2019]30号行政复议决定书认定事实清楚，证据充分。经审查查明：1、当事人争议地名称、四至范围、面积与防区政处[2018]8号认定一致。2、争议地自解放后历经土改、合作化、“四固定”等时期，双方没有提供政府确定归属的证据。3、80年代初八万组村民凌铁梅在现争议地建屋居住，在房前屋后种植龙眼、番桃等果树，1996年在争议地建塘养殖对虾。4、红万组提供许准芳、姚池英等人在2003年由防城区人民政府核发的《农村土地承包经营权证书》复印件16份，经工作组现场勘查，该16份《农村土地承包经营权证书》复印件的土地不包含现争议地。5．被申请人八万组提供有1996年1月30日防城港市防城区海洋管理办公室核发的《海域使用证》(编号39、40)复印件2份、2001年防城港市防城区海洋局核发的《中华人民共和国国家海域使用许可证》复印件一份。其中编号39的《海域使用证》中记载地点为：新基围。界至：东至江万；南至新水门；西至屋边；北至新基围横万。编号40的《海域使用证》记载地点为：新基围。界至：东至屋门前；南至新水门口；西至新基围；北至屋边。经工作组现场勘查，编号为39、40的《海域使用证》包含现争议土地中的2亩。《中华人民共和国国家海域使用许可证》中的附图包含现争议土地中的3.9亩。另查明：2013年3月29日防城港市防城区水利局与被申请人八万组的村民凌铁梅签订《造塘及青苗和供电线路等补偿协议》。土地山林权属纠纷应遵循以“事实为依据，以法律为准绳”，根据有利于生产生活，有利于经营管理，有利于社会和谐稳定的原则进行确权。第三人八万组村民80年代初在现争议地建屋，在房前屋后种植龙眼、番桃等果树，在争议地建塘养殖对虾，进行长期经营管理。八万组主张争议权属有事实与法律依据，应予以支持。红万组提供的《农村土地承包经营权证书》复印件载明的土地不包含现争议地，也无其他的权属证书证明争议地的状况，同时也无长期经营管理的事实，其权属主张不予支持。三、防城港市政府防政复决[2019]30号行政复议决定适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出决定，适用法律正确。综上，防城港市政府防政复决[2019]30号行政复议决定程序合法、事实清楚、证据充分、适用法律正确，请求驳回上诉人红万组的诉讼请求。 被告防城港市政府向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书，证明原告向人民政府申请行政复议。2、防区政处[2018]8号，证明被复议的具体行政行为。3、受理通知书、提出答复通知书、第三人参加行政复议通知书，证明市政府依法受理。4、行政复议决定书防政复决[2019]30号，证明市政府依法作出复议决定。5、送达回证，证明市政府依法送达。6、补交证据，市政府召开调解会相片，证明市政府于2019年10月17日在水营办召开调解会，双方当事人到场参加。 第三人八万组述称，同意政府的意见。 第三人八万组没有向本院提交证据。 第三人凌铁梅述称，原告起诉没有道理，争议地从人民公社存在时就是大王江村进行管理。同意政府的意见。 第三人凌铁梅向本院提交涨潮水位图，证明争议地虾塘在海水涨潮时水位深度达2至3米，无法耕作的，从周边红树林的长势来看，这一带不可能为耕地。 经庭审质证，对于原告红万组提供的证据，被告防城区政府对证据1、6、7、14-19无异议。证据2、3、4、8、9、12不在争议范围内，与本案无关联.原告一直在说区政府认定不包含，他们提交的17份土地承包证，东面是否到海滩，到海滩或者河堤就是到争议范围内，经核实的17份土地承包证都没有到海堤和海滩的，以前是滩涂。证据5、11、20与本案无关联性。证据10都是原告的村民，只是当事人的主张不作为证据使用。证据13真实性和关联性无异议，是否向海洋局申请没有进一步反应。被告防城港市政府对原告提供证据13、14的真实性、关联性、合法性“三性”有异议，认为与本案无关联；对证据20的真实性有异议，认为土地界址的确权主体不是鲤鱼江村委，其开具证明不具有真实性；对原告提供的其他证据的质证意见和防城区政府的质证意见一致。第三人八万组和凌铁梅同意被告防城区政府、防城港市政府的质证意见。 对被告防城区政府提供的证据，被告防城港市政府、第三人八万组和凌铁梅均没有异议。原告对证据二的1、3，证据三的1-6，证据四的1、2，证据八的真实性、关联性、合法性“三性”无异议，但对证明内容有异议；对证据一的合法性和关联性有异议；认为证据二的2程序违法，没有通知有利害关系的第三人参与；证据四的3三性均有异议，不能证实第三人有经营管理的事实；证据四的4真实性无异议，但对其合法性有异议，已经过期，且与本案争议的土地没有关联，即使有关联也是第三人的村民占用了原告的土地；证据四的5、6、9-11三性有异议，不能证实第三人的村民有经营管理的事实，与本案无关；证据四的7、8海域使用许可证不包含争议的土地，与本案无关，使用权的时间已过，即使有关联也是第三人的村民占用原告的土地使用；证据四的12补偿协议真实性无异议，关联性和合法性有异议，是不合法的，因为土地是原告的；证据四的13-15三性有异议，都是第三人自己制作的，不能证实所证明的内容；证据五的1-2现场勘查通知及回执真实性无异议，但是没有通知有利害关系的第三人到现场勘查，程序是违法的；对证据六的1、3、4、9、12、14、15无异议，证实涉案的土地经过土改后是属于原告的，第三人的组长说到他们组的土地没有在争议地上；证据六的2调查林胜的笔录，只能证明征收争议土地的补偿款是给原告的；对证据六的5调查江朝贵的笔录有异议，不能证实第三人有经营管理的事实；对证据六的7、8、10、11的三性有异议，被调查人与本案有利害关系的，不应该进行采纳；对对证据六的13调查张梓生的笔录证明内容有异议，只能证实原告的村民在争议地是种植甘蔗、玉米等作物，同时也证实本案的九水门是大王江与鲤鱼江土地的分界；对证据七涉案处理决定真实性无异议，合法性和关联性有异议，查明的事实是错误的，程序也是违法的；对证据九涉案复议决定的合法性和关联性有异议，没有查明本案的事实违法作出了决定，也遗漏第三人，同时没有进行通知双方进行调解，是违法的。认为证据十的法律条文，因为政府查明事实不清楚，证据不充分，导致使用法律错误。 对被告防城港市政府提供的证据，被告防城区政府、原告、第三人均没有异议。原告对证据1、5无异议；对证据2、3的合法性和关联性有异议；认为证据4，市政府没有查明事实作出了违法的复议决定，也没有按照规定进行调解，也属于程序违法；对证据6的真实性有异议，否认参加复议阶段的调解。 对第三人凌铁梅提供的证据，被告防城区政府、防城港市政府和第三人八万组均没有异议。原告红万组提出异议，认为不能证明其想证明的内容，也证实了原告建造留下来的旧基围。 本院对上述证据认证如下： 一、证据相同或对方当事人没有异议的证据：原告红万组提供的证据2、4（包含证据8、11）、12、3、9、10、16、17、19与被告防城区政府的证据三的1、2、3、6、证据六的14、4、9、12、13、证据一、七、九相同；原告红万组提供的证据17、18、19与被告防城港市政府提供的证据2、1、4一致；原告红万组提供的证据证据1、6、7、15-19，被告防城区政府提供的证据二的1、3、证据三的1-6、证据四的1、2、证据八，被告防城港市政府提供的证据1、5，各方当事人均没有异议。本院对以上证据予以确认。 二、对当事人提出异议的其他证据：经审查，1、原告红万组提供的证据5，因证据来源和形式不符合规定，不予确认；证据13、14，因没有市海洋局收讫证据印证，证据来源不清，其真实性无法判断，且与本案确权无关联，不予确认；证据20，因证据的形式不符合规定，且村民委员会对行政村之间的界址争议不具有自行确定的职权，不予确认。2、被告防城区政府提供的证据二的2、证据四的3-15、证据五的1、2，原告虽提出异议，但未能提供证据足以反驳，这些证据具有真实性，与待证事实有关联，证据来源和形式符合规定，故予以确认；证据六的1-3、5-8、10-11等调查证人笔录，与待证事实有关联，证据来源和形式符合规定，其是否具有真实性应结合全案证据综合判断，故均予以参考。3、被告防城港市政府提供的证据3，因具有真实性，与待证事实有关联，证据来源和形式符合规定，故予以确认；证据6，原告不予认可，且缺乏其他证据佐证，故不予确认。4、第三人凌铁梅提供的证据，被告防城区政府、防城港市政府和第三人八万组均无异议，原告红万组认为不能证明第三人想证明的内容，但未能提供证据足以反驳，而该证据与其他证据互相印证，故予以确认。 经审理查明，红万组和八万组争议的“龟地仔”土地权属，四至界至经双方代表现场勘查确认：东至海滩；南至海滩（红树林)；西至海堤路；北至虾塘水闸，面积19.9亩。争议地自解放后历经土改、合作化、“四固定”等时期，双方均没有提供人民政府确定归属的书证等证据。红万组提供的许准芳、姚池英等人在2003年由防城区政府核发的《农村土地承包经营权证书》复印件16份，经现场勘查，该16份《农村土地承包经营权证书》的土地不包含现争议地。八万组提供其村民许乃精（凌铁梅丈夫，已故）持有的1996年1月30日防城港市防城区海洋管理办公室核发的《海域使用证》（编号39、40)复印件2份、2001年防城港市防城区海洋局核发的《中华人民共和国国家海域使用许可证》复印件一份。其中编号39的《海域使用证》中记载地点为：新基围。界至:东至江万；南至新水门；西至屋边；北至新基围横万。编号40的《海域使用证》记载地点为：新基围。界至：东至屋门前；南至新水门口；西至新基围；北至屋边。经现场勘查，编号为39、40的《海域使用证》包含现争议土地中的2亩。《中华人民共和国国家海域使用许可证》中的附图包含现争议土地中的3.9亩。 上世纪80年代初，八万组村民许乃精、凌铁梅一户在现争议地建屋居住，在房前屋后种植龙眼、番桃等果树，1996年在争议地建塘养殖对虾。2013年，根据防城港市土地利用总体规划和经济发展需要，防城港市防城区水利局需要占用位于大王江、鲤鱼江江口新基围外凌铁梅经营的咸水养殖塘作为防城江河段整治项目建设用地。2013年3月29日防城区水利局与八万组村民凌铁梅签订《造塘及青苗和供电线路等补偿协议》。 另查明，争议地位于海堤向海一侧，与海边红树林毗邻。 归纳各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是，一、被告防城区政府对涉案争议土地作出的行政处理决定，被告防城港市政府作出行政复议决定，是否有事实根据和法律依据；二、被告防城区政府作出处理决定、被告防城港市政府作出复议决定程序是否合法。 本院认为，关于争议焦点一。其一，《中华人民共和国物权法》第四十六条规定，矿藏、水流、海域属于国家所有。《中华人民共和国海域使用管理法》第二、三条规定，本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。本案中，争议地位于海堤向海一侧，与海边红树林毗邻，1996年起，防城区政府及海洋主管部门核发海域使用证等，印证争议地范围大部分属于浅海滩涂的海域性质，权属依法归国家所有。红万组提供的2003年由防城区政府核发的《农村土地承包经营权证书》，经现场勘查，不包含现争议地。退一步而言，即使红万组村民持有的《农村土地承包经营权证书》包含在争议地，因属于违法侵占海域的行为，亦归于无效。而八万组提供其村民许乃精持有的《海域使用证》《中华人民共和国国家海域使用许可证》，包含在争议地，且系依法取得海域使用权，应当得到确认并受到法律保护。 其二，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，调处、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则；第三十五条第（二）项规定，权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》以及相关的法律法规规定和司法实践，对土地权属纠纷的处理，解放后有权属书证等权属定论的，以该定论为确权依据；没有权属定论的，按照实际经营管理使用的原则处理。本案中，争议地于解放后历经土改、合作化、“四固定”等时期，均未经人民政府确权归属，争议双方均未能提供解放后有效的权属书证等证据。经审查，双方当事人对争议山地均主张有经营的事实。但上世纪80年代初以后，八万组村民许乃精、凌铁梅一户在现争议地建屋居住，在房前屋后种植果树，1996年在争议地建塘养殖对虾，并依法办理了海域使用许可证、浅海滩涂水产养殖使用证，2013年防城区水利局与凌铁梅签订《造塘及青苗和供电线路等补偿协议》，证实八万组及其村民凌铁梅一户对争议地已经形成长期的经营管理事实。 据此，防城区政府、防城港市政府根据争议地的土地性质和第三人的实际经营管理的历史和现状，本着有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则进行确权，作出防区政处[2018]8号行政处理决定和防政复决[2019]30号行政复议决定，有事实根据和法律依据。防城区政府、防城港市政府具有对涉案土地确权和行政复议的职权，基于本案事实作出的行政行为，应当给予充分尊重。原告红万组主张被诉行政行为违背事实，适用法律错误，理由不成立，本院不予支持。 关于争议焦点二。本案原告红万组和第三人八万组争议土地权属，既包括土地所有权也包括土地使用权。被告防城区政府在调处中，经调解未果后作出处理决定，既对争议地的所有权进行处理，又对争议地的使用权进行裁决，并无不当，并未超越确权的裁决范围。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》规定的调解程序贯穿于调处整个过程，在调处中已经调解未果的，在复议阶段是否调解不是《中华人民共和国行政复议法》明确规定的必经程序，故原告红万组主张防城港市政府在复议阶段没有通知当事人进行调解程序违法，于法无据。虽然，《中华人民共和国行政复议法》和广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》均没有明文规定，除了申请人和被申请人之外，其他利害关系人应当或可以参加调处、行政复议的情形，但参照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”的规定，允许或通知同被诉行政行为有利害关系或者同案件处理结果有利害关系的公民、法人或者其他组织作为第三人参加调处、行政复议，有利于第三人及时陈述、申辩并提供证据维护自身权益，可视为正当程序的基本要求。本案中，涉案争议地的大部分土地使用权确权给凌铁梅，但在防城区政府、防城港市政府的调处、行政复议过程中，并没有通知凌铁梅参与，应视为程序违法。原告红万组主张被诉的行政处理决定和行政复议决定遗漏当事人，程序违法，本院予以支持。应当指出的是，凌铁梅虽没有直接参加本案的调处和行政复议，但被诉的行政处理决定和行政复议决定作出对其有利的结果，凌铁梅参加诉讼后已经充分行使了陈述、提供证据等诉讼权利，并认可被诉的行政处理决定和行政复议决定，故本案即使存在程序违法但对实体处理没有实际影响，为避免诉累，应依法保留防区政处[2018]8号行政处理决定和防政复决[2019]30号行政复议决定的效力，不需要撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二项、第七十九条之规定，判决如下： 一、确认被告防城港市防城区人民政府作出的防区政处[2018]8号行政处理决定和被告防城港市人民政府作出的防政复决[2019]30号行政复议决定违法，但不撤销； 二、驳回原告防城港市防城区水营街道鲤鱼江村红万组的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告防城港市防城区人民政府、防城港市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  凌旭芳 审 判 员  田 海 人民陪审员  陆雄林 二〇二〇年七月六日 书 记 员  莫骐祯 附：本判决适用的相关法律依据 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出判决。 2、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》 第四条调处、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。 第三十五条下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料： （二）权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证； 附：上诉须知： 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院,同时，应在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元。汇款户名：广西壮族自治区高级人民法院；开户行：中国农业银行南宁市万象支行；账号20×××77。如逾期未预交又不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。