河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行终254号上诉人（原审原告）河南天房置业有限公司，住所地新郑市薛店镇解放北路。法定代表人贾长贵，总经理。委托代理人王永林，河南瀛豫律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新郑市薛店镇人民政府，住所地河南省新郑市薛店镇卫生路**。法定代表人孙现峰，镇长。委托代理人张可平，工作人员。委托代理人李世广，河南豫新律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新郑市空港建设投资有限公司，住所地新郑市薛店镇府前街中段北侧。法定代表人王超杰，执行董事。委托代理人李世广，河南豫新律师事务所律师。上诉人河南天房置业有限公司（以下简称天房公司）诉被上诉人新郑市薛店镇人民政府（以下简称薛店镇政府）、新郑市空港建设投资有限公司（以下简称空港投资公司）不履行法定职责一案，不服河南省新郑市人民法院（2020）豫0184行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审审理查明：2012年7月16日，空港投资公司（甲方）与河南顺捷置业有限公司（乙方）签订《薛店镇解放北路社区项目投资框架协议书》，协议约定由河南顺捷置业有限公司投资开发“解放北路社区（暂定名）项目”，该协议另约定“本协议经甲、乙双方签订盖章并经新郑市人民政府批准后生效”。2012年7月20日，河南顺捷置业有限公司更名为天房公司。2013年3月12日，空港投资公司（甲方）与天房公司（乙方）签订《协议书》，约定：一、甲、乙双方终止“二○一二年七月签订框架协议书”。二、甲方与施工单位重新签订施工合同，乙方原支付给施工单位的工程款转为甲方结算。乙方将工程款支付票据交给甲方（该票据作为审计依据）。三、乙方在该项目投资，将甲乙双方共同委托审计部门审定，按审计结果由甲方支付给乙方。1.本协议签订后甲乙双方共同委托审计部门进行审计。2.委托事项：界定乙方前期项目投资数额。3.审计完毕后三个月内由甲方按照审计结果将乙方前期投资款退还给乙方。四、本协议签订后，乙方人员在办理交接手续和协助工作完成后退出项目现场。该协议条款另约定“本协议经甲、乙双方签字盖章并经新郑市人民政府备案后生效”。该协议落款处由孙现峰作为甲方代表签字。2013年4月15日、2013年4月16日、2013年6月18日，空港投资公司（甲方）、天房公司（乙方）分别与丙方河南瑞林建设有限公司、林州市二建集团建设有限公司、浙江游龙建设集团有限公司、河南东方建设集团发展有限公司签订四份三方协议书，均约定由甲方参照乙、丙双方签订《建设工程施工合同》所载明的权利和义务重新与丙方签订新的施工合同，乙方已支付给丙方的工程款转为甲方结算，原始票据交付给甲方等内容。2014年1月15日，2014年1月20日天房公司两次签署《承诺书》，分别借到薛店镇财政分局8370022元、695087元，《承诺书》约定该两笔款项由薛店镇财政分局代天房公司退还已收取的购房诚意金。空港投资公司系薛店镇政府与新郑市中原食品工业园管理委员会共同出资设立的国有控股公司，孙现峰在2013年3月12日的《协议书》上签字时时任空港投资公司法定代表人。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，应当有明确的被告、具体的诉讼请求以及相应的事实根据，应当承担举证责任初步证明所诉的被告行政机关实施了行政行为，属于人民法受理行政案件的受案范围。本案中，《薛店镇解放北路社区项目投资框架协议书》及之后天房公司与空港投资公司签订的终止上述框架协议的《协议书》及天房公司、空港投资公司与施工方分别签订的三方协议书均未有薛店镇政府签字、盖章或参与，上述协议均系天房公司与空港投资公司在平等自愿、协商一致的基础上签订的有关民事权利义务关系的协议，该协议既非是依据法律法规授权签订，也不是因执行政府机关的有关文件而签订，该协议内容也并非是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标所签订的具有行政法上权利义务内容的协议，因此，上述协议均非行政协议，不属于行政诉讼受案范围，相应的，天房公司依据上述协议主张款项亦不属行政案件的受案范围。综上，依照《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第一条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定：驳回原告天房公司的起诉。案件受理费50元，退还天房公司。上诉人天房公司不服，上诉称：1.依法判令撤销河南省新郑市人民法院作出的（2020）豫0184行初13号行政裁定书，并依法改判；2.依法判令本案一、二审诉讼费由二被上诉人承担。事实和理由：一、涉案协议属于行政协议，本案属于行政诉讼受案范围，一审法院认定事实和适用法律错误。被上诉人空港投资公司是由薛店镇政府与新郑市中原食品工业园管理委员会共同出资成立的国有控股公司。被上诉人薛店镇政府为实现公共服务目标，专门组织上诉人与空港投资公司签订投资框架协议书，合同目的为加快薛店镇城乡一体化建设步伐，改善群众居住环境，提高群众生活质量，创建新农村一流社区，完成富士康工业园区配套居住生活设置建设，并依据土地管理法及相关法律以及新郑市合村并城政策而签订的协议，孙现峰镇长在协议上签字。该投资框架协议内容符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，即行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。投资框架协议内容及协议目的显然具有行政管理目标和行政管理职权，协议同时还约定由薛店镇政府挂帅领导成立项目指挥部，负责本项目的指挥、协调，为项目建设和商品房销售提供保障，委派专人协助上诉人办理开发建设所需的一切手续，这些都是行政法上的权利义务。后因政府与富士康之间的对接协调问题，薛店镇政府行使行政优益权单方要求终止协议，并安排空港投资公司与上诉人签订终止《协议书》，协议约定：甲方（空港投资公司）与施工单位重新签订施工合同，乙方（上诉人）支付给施工单位的工程款转为甲方结算。上述两份协议均约定了薛店镇政府的行政法上的权利义务，并报新郑市人民政府备案后生效，同时落款处有薛店镇政府孙现峰镇长及肖副镇长的签字。综合以上意见，案涉协议依法属于行政协议，本案属于行政诉讼受案范围，一审法院认定不属于行政协议明显错误。二、协议终止后，薛店镇政府代上诉人退还客户购房款及向施工单位支付工程款的行为足以证明薛店镇政府是涉案协议的主要责任主体。根据上诉人提交的退还客户购房款的材料、涉案项目工地物品移交签收清单及空港投资公司提交的薛店镇政府会计账本及账册证据恰恰证明薛店镇政府是协议的主要责任主体。协议终止后，薛店镇政府和空港投资公司按照终止协议约定以财政拨付款项向施工单位支付工程款，并代上诉人退还客户900余万元购房款，但唯独未按照协议约定退还上诉人投资款，一审法院却无视该事实的存在，驳回上诉人的起诉，没有事实和法律依据，请求二审法院对此予以纠正。三、被上诉人的违约行为给上诉人造成巨大的经济损失，依法应承担违约责任。上诉人作为商业主体，也需要发展和运营，上诉人前后为项目投入巨大的人力、物力和财力，其中一部分投资款需要支付巨额的利息成本。2013年薛店镇政府行使行政优益权单方要求终止协议，上诉人为了挽回成本损失，维持公司运营，在迫不得已的情况下，才与空港投资公司签订仅退还投资款如此不公平的终止协议。但协议签订后，薛店镇政府和空港投资公司仅按照协议约定退还了客户购房款和施工单位工程款，并未退还上诉人投资款。上诉人自2013年至今多次向政府催要上述投资款，但政府一直推脱，被上诉人的违约行为严重侵犯了上诉人的合法权益，同时给上诉人造成极大的经济损失。综上，一审法院认定事实不清、适用法律错误，裁定驳回上诉人的起诉明显错误。被上诉人薛店镇政府辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应当依法驳回上诉，维持原裁定。被上诉人空港投资公司辩称，本案不属于行政诉讼的受案范围，并且上诉人的起诉也超过了法定的期限。因此，上诉人的上诉请求没有事实根据和法律依据。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应当依法驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案中，终止《薛店镇解放北路社区项目投资框架协议书》的《协议书》系天房公司与空港投资公司签订，而非与薛店镇政府签订，也不是空港投资公司受薛店镇政府的委托与天房公司签订，该协议也不是为了实现行政管理或者公共服务目标签订的具有行政法上权利义务内容的协议。因此，该协议不是行政协议，本案不属于行政诉讼受案范围。原裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  吕家祥审判员  董正方审判员  郭凤彩二〇二〇年七月九日书记员  乔梦龙