浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙06行终221号 上诉人（原审原告）陈宏良，男，1973年7月25日出生，汉族，住浙江省绍兴市柯桥区。 委托代理人蒋凌超，浙江泽大（绍兴）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）绍兴市柯桥区马鞍街道办事处。住所地浙江省绍兴市柯桥区马鞍街道秋实路**。 法定代表人缪建军，主任。 被上诉人（原审第三人）浙江省天然气开发有限公司。住。住所地浙江省杭州市滨江区滨盛路**/div> 法定代表人李玲晓，董事长。 委托代理人李易，浙江阳光时代律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）柯桥区马鞍街道国庆村民委员会。住所地浙。住所地浙江省绍兴市柯桥区马鞍街道国庆村路北小区**v> 法定代表人林汝祥，主任。 上诉人陈宏良因诉被上诉人绍兴市柯桥区马鞍街道办事处（以下简称“马鞍街道办”）其他行政行为及行政赔偿一案，不服嵊州市人民法院（2019）浙0683行初114号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年6月3日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人陈宏良及其委托代理人蒋凌超，被上诉人浙江省天然气开发有限公司（以下简称“省天然气公司”）的委托代理人李易到庭应询。被上诉人马鞍街道办及柯桥区马鞍街道国庆村民委员会（以下简称“国庆村委会”）经本院传票传唤，无正当理由未到庭，依法不影响案件审理。本案现已审理终结。 上诉人陈宏良于一审时起诉称，2005年5月13日，原柯桥区马鞍镇人民政府向滨海工业区管委会请示国庆村经济合作社要求建造新建标准厂房项目，具体位置为赖家山山脚与亭山南山脚（涉案建筑物位于赖家山南山脚）。该项目经原滨海管委会、滨海管委会规划建设局、绍兴县国土资源局、绍兴县林业局马鞍镇人民政府、浙江省林业厅等一系列职权部门审批通过。由此，第三人国庆村委会便在该项目地块上兴建房屋。2007年12月10日，原告与第三人国庆村委会签订了一份《标准厂房购买合同》，从国庆村委会处取得了涉案建筑物的所有权，之后并未对建筑物有所改造，一直沿续原样。2019年3月21日，绍兴市公安局柯桥分局作出《责令限期整改通知书》，以涉案房屋距离杭甬天然气主干线管道中心线不足5米，违反《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》为由，要求原告整改。在该事件的听证过程中，国庆村委会提供了一份被告以及两第三人联合出具的《关于绍兴县马鞍镇国庆村个私工业园内杭甬天然气管道安全保护的会议纪要》，原告由此得知有该纪要存在。纪要内容明确表明建造房屋的距离界限为3米。原告认为，涉案房屋在5米内进行建造，是基于被告以及第三人省天然气公司的同意。如果当初行政机关以及作为主管部门的省天然气公司不同意该房屋的建造，或者是明确要求在5米以外建造，便不会产生今日之纠纷。原告基于对作为政府机关的被告及国有企业省天然气公司的信赖，才购买了涉案房屋并使用至今。现因绍兴市公安局柯桥分局已明确表明该房屋系违法建筑，且已对该房屋的大部分予以拆除，造成原告的巨大损失，该损失系被告的不当行政行为导致，理应赔偿。由于被告以及第三人始终未对原告的诉求进行妥善处理。原告为维护自身的合法权益，特根据行政诉讼法第49条之规定,请求法院：(一)确认被告于2009年3月6日作出“同意国庆村委会于国庆村工业园区建造房屋”的行为违法；（二）判令被告及第三人赔偿原告27761789元（该损失以两份评估报告为依据，暂计算至2018年1月18日，后续损失可由法院评估确认）；（三）本案诉讼费由被告负担。 一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，当事人向人民法院提起行政诉讼的请求事项应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，当事人不服提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原绍兴县马鞍镇人民政府与两第三人为落实原绍兴县人民政府召开的关于解决绍兴县境内违章占压杭甬线天然气管道事宜协调会精神，于2019年3月6日就途经国庆村个私工业园区的杭甬线天然气管道安全保护达成会议纪要一份，对该园区新建大棚、房屋等作了原则规定，并明确由马鞍镇人民政府严格监督两第三人对前述规定的执行，原绍兴县马鞍镇人民政府在该纪要落款处加盖有镇政府公章，纪要无原告诉称的“同意国庆村委会于国庆村工业园区建造房屋”内容。该院审查该纪要，其内容不能证明绍兴县马鞍镇人民政府作出了导致原告权利义务受到实际影响的具体行政行为，原告对此提起的行政诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围，应予以驳回，原告由此提出的行政赔偿请求也应一并驳回。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告陈宏良的起诉。 上诉人陈宏良上诉称：1.一审裁定认定事实错误，应予撤销。（1）一审裁定认为涉案会议纪要无上诉人诉称的“同意国庆村委会于国庆村工业园区建造房屋”的内容，以此表明被诉行政行为不存在，显然系认定事实错误。上诉人在一审提交的马镇政发[2005]9号《关于对国庆村标准厂房建设项目落实选址的请示》中明确载明，国庆村结合自身现状，要求新建厂房，马鞍镇人民政府研究拟同意。上诉人一审中提交的由被上诉人与国庆村委会签订的《绍兴县项目落户协议书》内容明确为国庆村委会需要新建厂房用以生产，乙方予以同意，并确定了新建厂房的具体面积、地理位置、地理位置及土地价款一审中提交的（2005）第23号抄告单，明确新建厂房由被上诉人论证后确定。上诉人一审中提交的落款为马鞍镇人民政府的《绍兴县马鞍镇国庆村标准厂房项目选址意见征询会会议纪要》上载明：1.会议人员进行现场实地踏勘，同意标准厂房的选址并尽力支持；2.马鞍镇政府要求确保标准厂房建设项目的尽快实施。以上四项事实及证据足以证明涉案厂房的建造是由被上诉人牵头、同意并落实的。一审裁定罔顾其他事实而仅以2009年的会议纪要中无明确“同意建房”的内容为由，认定被诉行为不存在，显然与客观事实不符。（2）涉案房屋在天然气管道的三米外建造，亦由被上诉人同意。2018年，柯桥公安对涉案房屋的违法性进行调查，马关夫作为国庆村的法定代表人，在公安机关的询问笔录中明确表明两点内容，一是2006年6月，国庆村经过政府批准，个私工业园区进行立项，并开始动工建设，二是2009年，三方签订了一份《天然气管道保护协议》，主要为管道的3米范围内不得建造任何建筑，3米以外允许建造。马关夫作为原审第三人的法定代表人，其在公安的笔录应当代表国庆村委会，是可以真实反映出当时房屋建造真实情况的，即先由被上诉人同意建造，再明确建造的范围不得低于天然气管道的3米范围。上诉人在一审中提交的2009年《关于绍兴县马鞍镇国庆村个私工业园内杭甬线天然气管道安全保护的会议纪要》载明：禁止在天然气管道3米范围内建设房屋。结合前述证据及国庆村委会证言，该纪要无疑表明“被上诉人同意相关房屋在三米外不能建造，在三米内可以建造”的事实。2.一审裁定适用法律错误。（1）被上诉人同意国庆村委会建造涉案房屋，而上诉人又从国庆村委会处受让房屋，显然成为行政诉讼法上的利害关系人。因公安机关认定该房屋建造违反《浙江省石油天然气管道建设与保护条例》中的5米内禁止建造相关建筑物，从而认定是违章建筑予以拆除，造成上诉人巨大的经济损失，属于行政诉讼法第十二条规定的“行政机关侵犯其他人身权、财产权”情形，即上诉人一审起诉符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件，一审裁定驳回上诉人起诉，系适用法律错误。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人马鞍街道办未到庭应询，也未提交书面答辩意见。 原审第三人省天然气公司述称：1.本案行政诉讼与省天然气公司无关。省天然气公司作为企业法人，不属于行政机关。法定管道建设和保护主管部门为县级以上发改主管部门。省天然气公司既非法律、法规授权的主管部门，也非行政机关委托的组织，其签署会议纪要的行为也非行政法意义上的行政行为。只有行政主体才享有行政权，才能实施行政行为，才能构成行政赔偿。省天然气公司不属于赔偿义务机关，上诉人要求省天然气公司承担赔偿的诉请没有事实和法律依据。2.案涉会议纪要不存在影响上诉人权利义务的内容。2009年3月6日，原绍兴县马鞍镇人民政府与国庆村委会、省天然气公司签订《关于绍兴县马鞍镇国庆村个私工业园区杭甬线天然气管道安全保护的会议纪要》中对该园区新建大棚、房屋等作了原则规定，并明确由马鞍镇人民政府监督两第三人对前述规定的执行。该纪要不存在批准第三人国庆村委会或上诉人在国庆村工业园区建造房屋的内容。上诉人没有证据证明会议纪要导致其权利义务受到影响。一审法院认定正确。另外，会议纪要与案涉建筑物的拆除不存在因果关系。会议纪要中无批准的内容，案涉建筑物被拆除的依据是《浙江省天然气管道建设与保护条例》的相关规定。上诉人的起诉不属于行政诉讼的受案范围。3.本案所谓赔偿请求已由（2018）浙06民终4439号生效判决弥补。该判决已明确在已付的30万元外，国庆村委会应再补偿绍兴柯桥区汇宝纺织有限公司建筑物被拆除产生的经济损失809156元。上诉人作为该公司股东，其赔偿请求应向公司主张。上诉人以个人名义提起本案行政赔偿诉讼没有事实和法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人国庆村委会未到庭应询，也未提交书面意见。 本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。案涉《关于绍兴县马鞍镇国庆村个私工业园内杭甬线天然气管道安全保护的会议纪要》记载了经马鞍镇镇长助理主持，由国庆村委会与省天然气公司经协商达成的意见内容，并明确“以上原则双方应认真执行，不得违反。由马鞍镇政府严格监督”，上诉人将其理解为被上诉人马鞍街道办作出了“同意第三人绍兴柯桥马鞍镇国庆村村民委员会于国庆村工业园区建造房屋”的行政行为，与记载内容不符。上诉人一审诉请缺乏事实根据，一审法院裁定驳回起诉并无不当。 此外，案涉会议纪要形成于2009年3月6日，即使纪要中存在行政行为，上诉人于2019年提起诉讼也已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的最长五年起诉期限。上诉人所诉的同意建造行为不属于《最高人民法院关于适用的解释》第九条第一款规定的“因行政行为导致不动产物权变动”情形，其二审中关于本案应当适用二十年起诉期限的意见于法无据，本院不予采纳。 综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审裁定驳回起诉并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 王 建 审判员 蒋 瑛 审判员 范卓娅 二〇二〇年七月六日 书记员 王雪莹