山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终965号 上诉人（原审原告）崔红利，女，1983年10月7日出生，汉族，居民，住菏泽市东明县。 上诉人（原审原告）胡书和，男，1971年12月8日出生，汉族，居民，住菏泽市牡丹区。 上诉人（原审原告）孔凡奎，女，1975年1月28日出生，汉族，居民，住菏泽市牡丹区。 上诉人（原审原告）李美华，女，1974年7月7日出生，汉族，居民，住菏泽市牡丹区。 上诉人（原审原告）刘善亮，男，1975年10月12日出生，汉族，居民，住聊城市东阿县。 上诉人（原审原告）马阳阳，男，1989年10月7日出生，汉族，居民，住菏泽市单县。 上诉人（原审原告）史月军，男，1968年5月7日出生，汉族，居民，住菏泽市牡丹区。 上诉人（原审原告）王进财，男，1980年5月6日出生，汉族，居民，住菏泽市牡丹区。 被上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区人民政府，住所地菏泽市东方红西街**。 法定代表人张泽中，区长。 原审原告赵建云，女，1962年9月12日出生，汉族，居民，住菏泽市牡丹区。 原审原告郭海云，女，1971年11月10日出生，汉族，居民，住菏泽市曹县。 原审原告孙洁，女，1988年10月21日出生，汉族，居民，住菏泽市牡丹区。 原审原告孙立，男，1986年2月28日出生，汉族，居民，住菏泽市牡丹区。 原审原告孙娜，女，1987年6月22日出生，汉族，居民，住菏泽市牡丹区。 原审原告田章海，男，1971年9月23日出生，汉族，居民，住菏泽市牡丹区。 上诉人崔红利、胡书和、孔凡奎、李美华、刘善亮、马阳阳、史月军、王进财（以下简称崔红利等八人）因诉被上诉人菏泽市牡丹区人民政府（以下简称牡丹区政府）房屋行政征收一案，不服菏泽市市中级人民法院于2020年4月13日作出的（2019）鲁17行初649号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：牡丹区政府为实施旧城区改建，决定对泰东路以南、大学路以北、花园路以东、天香路以西征收范围内的房屋予以征收。在征收决定作出前，该片区征收项目已经牡丹区发展和改革局复函确认符合经济和社会发展规划和年度计划，并经牡丹区国土资源分局复函确认该项目符合牡丹区土地利用总体规划，菏泽规划局复函出具规划意见。2018年2月7日，牡丹区2012-14号地块征收建设指挥部对涉案片区房屋征收补偿方案（征求意见稿）公开征求意见，征求意见期限为2018年2月8日至2018年3月10日。2019年8月26日，菏泽市牡丹区城市建设投资公司就2012-14号（魏海二期）地）地块征收补偿费用的情况出具了资金到位证明019年8月27日，牡丹区政府对涉案地块作出了社会稳定风险评估报告。2019年8月28日，牡丹区政府公示2012-14号地块内未经登记房屋认定和处理意见，同日作出被诉的《关于牡丹区黄河路片区（魏海二期2012-14号地块）房屋征收决定书》，并发布[2019]40号征收通告，公布征收决定内容及征收补偿安置方案。原告崔红利等不服涉案房屋征收决定，提起本案行政诉讼。 原审法院认为，一、牡丹区政府有作出征收决定的法定职权。原告提交的房地产估价报告证明其与征收决定具有利害关系，具有对房屋征收决定提起行政诉讼的主体资格。涉案房屋征收项目已经牡丹区发展和改革局复函确认符合牡丹区国民经济和社会发展规划和年度计划，并经牡丹区国土资源分局复函确认该项目符合牡丹区土地利用总体规划，菏泽规划局复函出具规划意见，被告牡丹区政府决定实施房屋征收，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的公共利益需要的情形。此外，涉案征收项目在征收决定作出之前拟定了征收补偿方案征求意见稿，并在公示公开征求意见的基础上确定征收补偿安置方案，公示了未登记房屋的处理认定意见。牡丹区政府于2019年8月28日组织社会稳定风险评估，结论是社会稳定风险程度低。牡丹区政府在作出涉案房屋征收决定过程中进行的以上过程性行为及审查事项，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。二、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。被告牡丹区政府所提交的此方面证据为菏泽市牡丹区城市建设投资有限公司出具的资金到位证明，因出具者系城市建设投资有限公司，既非银行等金融机构亦非从事财政资金管理的行政主体，并且出具的资金到位证明未显示账户余额也未附有关金融机构的贷款授信文件，经审查认为被告牡丹区政府仅以菏泽市牡丹区城市建设投资有限公司出具的资金到位证明认定资金足额到位、专户存储、专款专用，证据不足，违反相关规定。此外，原告认为涉案地块内包括有集体所有土地，原告在本案中既未提供集体土地使用证，也未说明其所使用土地的来源，故无法确认本案原告所使用土地的性质及来源，但根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，实施征收的应是国有土地上的房屋，如征收片区内存在集体土地，被告牡丹区政府应根据相关法律及规定作出处理。虽然存在征收资金是否足额到位等方面的问题，但鉴于涉案征收已经确认符合牡丹区国民经济和社会发展规划和年度计划，且牡丹区政府作为征收人最终将以政府信用保障征收项目的进行，撤销该征收决定会给社会公共利益造成重大损害，故对被诉房屋征收决定依法应确认违法，而不因此撤销该房屋征收决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认菏泽市牡丹区政府于2019年8月28日作出《关于牡丹区黄河路片区（魏海二期2012-14号地块）房屋征收决定书》的行政行为违法。 上诉人崔红利等八人不服原审法院判决提起上诉，请求：1.撤销原审法院判决；2.撤销被诉房屋征收决定。主要理由如下：1.被上诉人不能证明征地补偿费用已经足额到位，专户存储、专款专用，不能保证上诉人补偿安置的权利。2.征收范围内包含集体土地，对于集体土地上的房屋，被上诉人没有直接予以征收的职权。原审法院适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》对被诉房屋征收决定进行审查，认定事实不清，适用法律错误。 被上诉人牡丹区政府未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院二审查明的事实与原审法院查明的事实基本一致。 本院认为，本案被上诉人作出被诉房屋征收决定符合公共利益需要及相关规划要求，被上诉人实施征收行为的主要程序亦符合法律规定。但是，被上诉人提供的证据不足以证明征收补偿费用专户存储、专款专用，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定。另外，原审庭审中，被上诉人认可征收片区内存在少量的集体土地和农村宅基地。如需要对国有土地上房屋和集体土地同时进行征收的，被上诉人应当分别依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《中华人民共和国土地管理法》的相关规定进行。被上诉人在集体土地未经依法征收、土地权属性质并未改变的情况下，直接作出包含集体土地的房屋征收决定，明显违反法律规定。鉴于此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，被诉房屋征收决定应当予以撤销。但是考虑到被诉征收决定涉及旧城改建，范围比较大，人数众多，大部分被征收人已经签订补偿协议且已领取相应补偿款或者确定具体安置房源，撤销被诉房屋征收决定将会影响大多数被征收人的利益，会给国家和社会公共利益造成重大损失，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，应当判决确认被诉房屋征收决定违法但保留其效力。 综上，原审法院判决确认被诉房屋征收决定违法，裁判结果正确，依法应予维持。上诉人崔红利等八人关于被诉房屋征收决定应予撤销的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人崔红利、胡书和、孔凡奎、李美华、刘善亮、马阳阳、史月军、王进财负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 蒋炎焱 审 判 员 韩 勇 审 判 员 陈 晖 二〇二〇年七月二十九日 法官助理 曲俊鹏 书 记 员 李 倩