广东省阳江市阳东区人民法院发文稿纸签发意见：审核意见：拟稿人及拟稿时间：校对人：打印份数：广东省阳江市阳东区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1704行初14号原告：车代兰，女，1972年8月11日出生，汉族，住广东省阳**新洲镇新州村委会深水村六巷**。公民身份号码：441************085。委托诉讼代理人：唐代海，广东一粤律师事务所律师。委托诉讼代理人：王开明，广东一粤（阳江）律师事务所律师。阳江市自然局：阳江市自然资源局。住所地：阳江市******。法定代表人：梁崇边，局长。委托诉讼代理人：梁元法，该局阳东分局工作人员。委托诉讼代理人：黄成献，广东三民律师事务所律师。原告车代兰请求确认阳江市自然局阳江市自然资源局（以下简称阳江市自然局）行政行为违法纠纷一案，于2019年10月9日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月16日裁定不予立案，车代兰不服向阳江市中级人民法院提出上诉，阳江市中级人民法院于2019年12月2日裁定指令本院予以立案。本院于2020年2月5日立案后，依法向被告阳江市自然局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月23日组织原告车代兰、被告阳江市自然局进行庭前交换证据，于2020年4月2日公开开庭审理了本案。原告车代兰及其委托诉讼代理人唐代海、王开明，被告阳江市自然局的委托诉讼代理人梁元法、黄成献到庭参加诉讼。本案现已审理终结。阳江市国土资源局阳东分局于2017年6月6日向阳江市阳东区新洲镇人民政府（以下简称新洲镇政府）作出东国土资函〔2017〕162号《关于对车代兰、陈家伦违法建筑依法进行拆除的函》，载明车代兰未经批准擅自占用新洲镇新洲村委会桥头村文岗岭（土名）200平方米的土地建设房屋的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，阳江市国土资源局阳东分局对车代兰的违法行为连续发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，车代兰仍然不停止违法行为，要求由新洲镇政府组织实施对车代兰违法建筑进行拆除。原告车代兰诉称：车代兰一家因在新州村内无村民住宅，于2016年中在桥头村村道（桥江酒厂对面）辗转取得自留地（宅基地）一块，于2016年12月取得村委会、村民小组“一户一宅证明”后开始建设，2017年6月房屋主体工程独栋三层完工。因对面桥江酒厂（其厂房用地也是不符合规划用途，且超范围非法占用集体土地）也曾想使用该地块用于厂区建设未成，故建设伊始便和车代兰之间产生邻界纠纷。因桥江酒厂信访投诉、使得执法部门多次前来巡查，车代兰在2017年6月建设围墙时，桥江酒厂不明身份人员甚至砸坏围墙，诱发冲突事件并治安纠纷案件。此期间，亦即2017年6月6日，阳江市国土资源局所属阳东分局向车代兰房屋所在的新洲镇政府发出《关于对车代兰、陈家伦违法建筑依法进行拆除的函》，违法要求后者对车代兰房屋组织实施进行拆除。这是车代兰房屋2019年6月11日被所谓联合执法强拆后，通过阳江市广播电视新闻节目（2019年6月4日播出）才知悉的情况。由此肇始，导致后来陆续出现三次强拆行动：另案被告阳江市阳东区城市管理和综合执法局（原综合行政执法局）于2018年8月29日以所谓专项执法行动偕同另案被告新洲镇政府第一次组织现场强拆未果；2019年4月26日另案被告新洲镇政府又组织一百多人来到现场对车代兰房屋强制拆除，强行动用挖掘机实际拆毁了车代兰房屋的部分围墙及大门；最终2019年6月11日，另案被告新洲镇政府及本案被告阳江市自然局下属阳东分局等其他被告，以联合执法名义，集结200余人来到车代兰自建房屋，强行以四台大型钩机实施作业将该栋主体工程已完全竣工待实施装修装饰工程的三层房屋全部拆毁成一堆废墟，给车代兰家庭造成巨大财产损失及精神伤害。车代兰认为，针对乡村地区村民住宅建设的违法认定、处罚决定和强制拆除，阳江市自然局和另案被告新洲镇政府有各自的行政职权和法律依据，也有各自的法律程序约束和权责区分。而于车代兰本案的执法执罚，没有事实依据和实体认定、无视法律程序规定，阳江市自然局混淆行政职权、超越行政职权乃至滥用行政职权，无视《土地管理法》《城乡规划法》《行政处罚法》《行政强制法》诸多关于执法的严格规定，违法处罚，违法执行，实体和程序上均构成严重违法，并最终导致无可挽回的严重后果。综上所述，请求法院判决确认阳江市国土资源局阳东分局于2017年6月6日作出的《关于对车代兰、陈家伦违法建筑依法进行拆除的函》的行政行为违法，本案的案件受理费等诉讼费用由阳江市自然局承担。原告车代兰对其起诉的事实，在举证期间内提供了如下证据、依据：1、令停止违法行为通知书存根照片，用以证明车代兰系《关于对车代兰、陈家伦违法建筑依法进行拆除的函》的行政行为相对人。2、《证明》，用以证明车代兰于2016年12月取得村委会、村民小组“一户一宅证明”后开始房屋建设。3、《关于对车代兰、陈家伦违法建筑依法进行拆除的函》，用以证明阳江市国土资源局阳东分局于2017年6月6日作出的《关于对车代兰、陈家伦违法建筑依法进行拆除的函》，越权委托授权，行政行为违法。4、车代兰房屋被拆除前的全景照片，用以证明车代兰位于阳东区新洲镇新州村委会桥头村村道一侧的自建房屋在被强行拆除前主体工程、围墙等已经完工，与邻界纠纷单位桥江酒厂的厂房分列村道两旁。村道两侧延伸，众多村民的自建房鳞次栉比，与车代兰房屋一样都缺用地、规划报建。5、车代兰房屋被强行拆毁后的废墟现场照片，用以证明车代兰位于阳东区新洲镇新州村委会桥头村村道一侧的自建(三层独栋)房屋被强行全部拆毁,成一堆废墟。被告阳江市自然局辩称：2016年9月27日，阳江市国土资源局阳东分局新洲管理所（以下简称新洲管理所）巡查发现车代兰未经依法批准，在新洲村委会桥头村村边建挡土墙及进行填土，该管理所工作人员立即向车代兰发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，车代兰收到通知书后，没有停止施工，并继续在该土地上进一步建设房屋。针对车代兰的违法行为，新州管理所的工作人员先后向车代兰发出五份《责令停止国土资源违法行为通知书》。但车代兰对此全然不予理会，继续违法建设，最后建成一幢三层的房屋，并在房屋的四周建起围墙。鉴于上述情况，阳江市国土资源局阳东分局在2017年6月6日向新洲镇政府发出《关于车代兰、陈家伦违法建筑进行依法拆除的函》，该函是阳江市国土资源局阳东分局依据《阳江市建立土地执法共同责任制的规定》的第十条规定作出，是履行法定职责的行为，车代兰请求确认《对车代兰，陈家伦违法建筑行为依法拆除的函》违法没有依据。而且，该函是向新洲镇政府作出，属于政府部门之间的内部公文往来，并非向车代兰作出，不对外产生法律效力，没有对车代兰的权利义务造成直接的影响，不属于可诉的具体行政行为。综上所述，车代兰提起本案的诉讼没有事实依据及法律依据，请求法院依法驳回其起诉。被告阳江市自然局在举证期限内向本院提交如下证据、依据：1、责令停止国土资源违法行为通知书存根6份，用以证明阳江市国土资源局在2016年至2017年向车代兰先后发出6份《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令车代兰停止非法占用土地及违法建设行为。2、照片4张，用以证明国土资源执法工作人员在车代兰违法建设现场张贴《责令停止国土资源违法行为通知书》。3、违法建设现场照片9张，用以证明车代兰非法占用土地建成一幢三层房屋及围墙。4、《关于对车代兰、陈家伦违法建筑进行依法拆除的函》；5、工作日志；6、阳江市阳东区******委会桥头违法建筑物（未建成）拆除行动方案；7、现场拆除违法建筑物照片6张；证据4至7用以证明新洲镇政府组织相关部门对车代兰的违法建筑物依法进行拆除。8、印发《阳江市建立土地执法共同责任制的规定》的通知（阳府〔2010〕11号），用以证明建立土地执法共同责任制的依据。经庭审质证，各方当事人对证据的质证意见如下：原告车代兰对被告阳江市自然局提交的证据1、2的真实性、合法性不予认可，认为6份存根并结合车代兰第二组证据有关送达的照片不能证明阳江市国土资源局是先后有6次向车代兰完成送达通知书，通知书的内容上所写的处理情况不明确，不清楚对于其勾选的情况的意思表示，究竟是已经让车代兰作出了该处理，还是车代兰已经配合完成了这些处理。而且关于自行拆除恢复原状等处理，在当时发出通知，是明显超越法定权限，违反法定程序的，在巡查的时候发现违法行为，执法部门只是有权停止违法行为，无权在告知类的文书上对违法事实没有相应的充分的调查取证，没有经过法律程序保障行政相对人陈述和申辩的情况下，在告知中作出处理事项，而且6份通知书先后发出的时间长达一年半。除了第一份通知书外，后面5份都是违法的。阳江市国土资源局在发出第一份告知文书后就应该相对应地按行政处罚法，国土资源行政处罚办法、国土资源查处工作相应规定进入后续执法环节，而不是一份又一份同样内容的通知书来交差。对证据3无异议。对证据4的真实性、关联性无异议，对合法性不予认可，认为阳江市国土资源局在只有6份现场巡查的通知书，而没有其他调查取证以及依照法律程序作出相应的行政处罚决定的情况下，就直接将车代兰建房行为认为是非法占用和违法建设，这一认定是违法的。在认定违法的情况下又将本该由自己行使的行政职权移交给其他行政机关，并直接要求进行强制拆除，构成违法。对证据5的真实性由法院认定，合法性和关联性不予认可，认为其送达行为不符合法律规定，而且该材料是相对应进行送达的工作人员事后基于特定目的而补充的，也没有其他的客观证据加以佐证。对证据6的真实性、关联性无异议，合法性不予认可，认为所谓联合执法与本案被诉的强制拆除没有法律依据，强制拆除的法律授权属于行政强制法规定的人民法院或者相对应直接得到法律授权的行政机关，而阳江市自然局并未有法律规定，有强制执行权，因此该行动方案所谓基于土地管理法的有关规定，是无效的。该拆除行动方案是基于本案被起诉的该公函，在该公函违法无效的情况下，后续制定的拆除行动方案也是违法无效的，相应的行政机关实施该方案依法承担法律责任。对证据7的真实性、关联性无异议，对合法性不予认可，认为该现场强制拆除没有行政处罚决定书、行政强制决定书或人民法院执行裁定书作为执行依据。没有按照行政强制法的规定提前予以公告，现场照片表明车代兰的房屋是已经建成，可以使用完整状态，而不是阳江市自然局证据6方案标题所述的未建成。对证据8的真实性、关联性无异议，对合法性不予认可，认为阳江市自然局等行政机关虽然可以基于该文件规定在具体的执法个案中进行配合，但是不能违反法律规定，违反机构编制部门的确定，将本应自己行使的行政职权任意交给其他行政机关去实施。在没有法律法规明确授权下就已经违法无效了，相应的行政机关应当承担法律后果。被告阳江市自然局对原告车代兰提交的证据1的真实性无异议，认为该证据是证明了车代兰违法建设，在收到停止违法通知书后并没有停止违法行为。对证据2的真实性由法院认定，认为不能证明车代兰的建设是符合法律规定的，本案所涉的土地不是宅基地，就算是农村的宅基地建设也要经过批准。对证据3的真实性无异议，不同意车代兰主张认定的事实，认为阳江市自然局向新洲镇政府发出拆除的函件，是履行法定职责，不存在行政违法。对证据4、5的真实性无异议，认为造成违法建设被依法拆除是车代兰自己引起的。对原告、被告一致确认的以上有效证据，本院对其事实予以确认。本院对当事人提交的其他互有异议的证据，将根据认定的事实综合审查、采信。经审理查明，车代兰被拆除的围墙及大门所在土地位于阳东区新洲镇新洲村委会桥头村边。2016年9月27日，新洲管理所发现车代兰未经批准，在阳东区新洲镇新洲村委会桥头村建挡土墙，向车代兰作出《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令车代兰停止施工、自行拆除和复绿。2016年12月2日，新洲管理所向车代兰再次作出责令停止国土资源违法行为通知，此时，车代兰建设的房屋已经建设好基础及首层柱子。2016年12月8日，新洲管理所向车代兰作出《责令停止国土资源违法行为通知书》，对车代兰建房行为责令其停止施工、恢复现状、自行拆除、复绿、退还土地和机械撤离。由于车代兰均不在现场，新洲管理所于是将上述通知书张贴在建房现场。2016年12月9日，新洲管理所发现在车代兰在原来建设房屋基础及首层柱子建设了部分墙壁，于是向车代兰作出并送达《责令停止国土资源违法行为通知书》，对车代兰建房行为责令其停止施工、恢复现状、自行拆除、复绿和机械撤离。2017年6月2日，新洲管理所发现车代兰继续违法建设的房屋第三层和围墙，于是对车代兰建房行为责令其停止施工、恢复现状、自行拆除、复绿、退还土地和机械撤离，阳江自然局提交的该通知书存根载明当事人不在现场。2017年6月5日，新洲管理所向车代兰作出责令停止国土资源违法行为通知，责令其停止施工、恢复现状、自行拆除、复绿、退还土地和机械撤离，阳江自然局提交的该通知书存根载明当事人拒签。2017年6月6日，阳江市国土资源局阳东分局向新洲镇政府作出《关于对车代兰、陈家伦违法建筑物进行依法拆除的函》，载明：2017年6月2日，车代兰未经批准，擅自占用新洲镇新洲村委会桥头村文岗岭（土名）200平方米的土地建设房屋，土地类别为林地。车代兰的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，我局对车代兰的违法行为连续发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，但车代兰仍然不停止违法行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、七十六条及七十七条有关规定，并按照阳江市人民政府《阳江市建立土地执法共同责任制的规定》（阳府〔2010〕11号）的文件精神，现由你镇组织实施对车代兰、陈家伦违法建筑进行拆除。另查明，中共阳江市委办公室于2018年12月28日印发阳发〔2018〕19号《中共阳江市委阳江市人民政府关于印发＜阳江市机构改革方案＞的通知》，将市国土资源局的职责整合，组建市自然资源局。阳江市自然局阳东分局为阳江市自然局的派出机构。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》(2004修正，下同)第六十二条第三款：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”的规定,车代兰未经镇人民政府审核并经县级人民政府批准在涉案的土地上建设房屋的行为违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。……”的规定，新洲管理所于2016年9月27日发现车代兰在阳东区新洲镇新洲村委会桥头村建设房屋，至2017年6月5日先后六次向车代兰作出责令停止国土资源违法行为通知，责令车代兰停止施工，车代兰拒不执行土地行政主管部门的制止违法行为的决定，仍然违法实施非法占用土地，继续违法建设房屋、大门和围墙。阳江市国土资源局阳东分局作为阳江市国土资源局的派出机构，在发现车代兰未经批准擅自占用新洲镇新洲村委会桥头村文岗岭（土名）200平方米的土地（林地）建设房屋后有权进行制止。根据阳江市人民政府阳府〔2010〕11号《阳江市建立土地执法共同责任制的规定》第二条：“本规定所称的土地执法共同责任是指各级政府及其派出机构、各职能部门和相关单位及其他工作人员在土地管理及违法用地查处工作中依照法律、法规和相关规定应当承担的责任。”和第十条第一项：“镇政府（街道办事处）在接到国土资源部门书面通知后，应在2个工作日内组织有关部门共同对违法用地进行制止。……”的规定，阳江市国土资源局阳东分局于2017年6月6日向新洲镇政府作出《关于对车代兰、陈家伦违法建筑物进行依法拆除的函》，系在车代兰拒不停止违法占用土地进行违法建设的行为时要求土地所属的新洲镇政府进行制止。因此，车代兰请求确认阳江市国土资源局阳东分局于2017年6月6日作出的《关于对车代兰、陈家伦违法建筑物进行依法拆除的函》的行政行为违法，没有事实和法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告车代兰的诉讼请求。本案受理费50元，由原告车代兰负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提供副本，上诉于广东省阳江市中级人民法院。审 判 长  姚智发人民陪审员  邓国仙人民陪审员  陈倩飞二〇二〇年七月九日法官 助理  魏丛丛书 记 员  谭丹婷附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请阳江市自然局履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。