甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终85号上诉人（原审原告）子洲县能武多种经营经销处。法定代表人周某。委托代理人谭某，甘肃并欣律师事务所律师。上诉人（原审被告）永登县秦川镇人民政府。法定代表人薛某。委托代理人高某。委托代理人苗某，甘肃诺典律师事务所律师。原审被告兰州新区管理委员会。法定代表人李某。委托代理人车某。委托代理人苗某，甘肃诺典律师事务所律师。上诉人子洲县能武多种经营经销处（以下简称能武经销处）、上诉人永登县秦川镇人民政府（以下简称秦川镇政府）因能武经销处诉兰州新区管理委员会（以下简称新区管委会）、秦川镇政府行政强制拆除违法一案，不服兰州铁路运输中级法院（2019）甘71行初233号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人能武经销处的委托代理人谭某，上诉人秦川镇政府的委托代理人高某、苗某，以及新区管委会的委托代理人车某、苗某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，1998年6月26日，永登县土地管理局与秦川镇政府、胜利村委会、四社和中洲园艺场五方签订《征拨土地协议书》，约定征用协议确定的集体土地，作为中洲园艺场种植花卉，土地征收后所有权属于国家。1998年7月22日，永登县人民政府作出永政土发(1998)85号文件《永登县政府关于中洲园艺场征拨土地的批复》，将《征拨土地协议书》确定的土地划拨给永登县中洲园艺场作为花卉用地使用，并要求按照《中华人民共和国土地管理法》《甘肃省实施土地管理法办法》的规定，办理用地征拨手续，并严格按照《征拨土地协议书》的内容执行。2012年11月13日，能武经销处取得坐落于××县四社房屋的永房权证私字第XX**《房屋产权证》，载明幢号1为住宅，幢号2（1-2层）为非住宅。2011年10月11日，新区管委会发布《征收土地方案公告》，对位于西岔镇山字墩村、中川村农用地24.8398公顷和国家未利用地2.9447公顷进行征收。2014年5月30日，秦川镇政府向能武经销处和周某发出《关于依法征收“子洲县能武多种经营经销处”(秦川镇胜利村)土地及地上附着物的函》，告知能武经销处位于××区的土地及地上建筑物、附属物被纳入新区纬五十四路项目土地征收范围内，要求能武经销处负责人前来办理征收事宜。如果逾期不到，将按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和新区征收补偿标准强行征收。2014年7月22日，秦川镇政府作出[2014]159号《关于征收“子洲县能武多种经营经销处”（秦川镇胜利村）地上建筑物情况的说明》，向兰州新区土地征收管理中心报告秦川镇政府与周某多次协商，却因补偿金额问题未能达成协议。还提出补偿金额按照评估价格（190.829万元）执行，请求对该地段进行保护性施工。并附上了甘肃志青房地产咨询估价有限公司对能武经销处的房产作出的“被征收建（构）筑物价值评估分户表”。2014年8月22日，秦川镇政府作出[2014]198号《关于对纬54路部分拆除地段实行保护性施工的说明》，向兰州新区土地征收管理中心报告，请求对包括能武经销处所属房屋的三处建筑物进行保护性施工。2014年9月26日，秦川镇政府向能武经销处和周某发出《关于拆除“子洲县能武多种经营经销处”房屋的通知》，称因房屋补偿价格无法协商一致，未能签订补偿协议，为确保工程如期完工，将于9月28日对能武经销处的房屋依法予以拆除。2014年10月，秦川镇政府为新区规划建设使用为由将能武经销处位于××县四社的两栋房屋强制拆除。2015年5月8日，能武经销处以新区管委会、秦川镇政府为被告向武威市中级人民法院提起强制拆除及行政赔偿一案的行政诉讼，武威市中级人民法院作出（2015）武中行初字第107号行政判决。能武经销处不服，向甘肃省高级人民法院提出上诉，甘肃省高级人民法院作出（2018）甘行终666号行政裁定，撤销一审判决，发回重审。武威市中级人民法院以(2019）甘06行初32号案立案受理后，报请甘肃省高级人民法院指定管辖，甘肃省高级人民法院于2019年6月28日作出（2019）甘行辖2号行政裁定，指定兰州铁路运输中级法院对该案进行审理。2019年11月1日，该院对能武经销处进行释明后，能武经销处变更诉讼请求为确认新区管委会、秦川镇政府拆除能武经销处名下位于××县四社，《房屋所有权证》为永房权证私字第XXXX号的涉案建筑的行为违法。能武经销处将赔偿经济损失的诉讼请求以行政赔偿另案在该院提起诉讼，现已受理。一审法院审理认为，经能武经销处变更诉讼请求后，本案只对行政强制行为是否合法进行审查，是否予以行政赔偿由另案解决。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”能武经销处提交的《房屋所有权证》，是国家房地产管理部门对产权人拥有相应房产的物权登记凭证，具有对外的公示效力。证实能武经销处是涉案房产的合法所有人，当该房产被行政机关强制拆除后，能武经销处作为被诉行政强制行为的相对人，有权以自己名义提起行政诉讼，具有本案的原告主体资格。虽然新区管委会和秦川镇政府对《房屋所有权证》的颁发和取得存有异议，但并未举出合法有效的证据否定该《房屋所有权证》的效力，也未能证实涉案房产为违法建筑物。据现有证据显示秦川镇政府承担征收实施单位的工作，应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，依法实施征收。新区管委会和秦川镇政府均认可涉案的房产在征收范围内。能武经销处是涉案房产的产权人，秦川镇政府在征收过程中也与能武经销处就涉案房产的征收进行过多次协商，并向能武经销处发函要求解决征收事宜，还告知要进行保护性拆除等。秦川镇政府认为能武经销处不具有原告主体资格的理由不能成立。新区管委会是否是本案适格被告的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。……两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”原告提起行政诉讼，不但要有确定的行政机关作为被告，而且被告应当是作出行政行为的行政机关或者是委托机关，而且只有两个以上行政机关共同作出同一行政行为的，才能同时列为被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定：“县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”虽然新区管委会是本案相关土地的征收人，但本案是针对行政强制行为是否合法进行审查，适格的被告应当是作出行政强制行为的行政机关，并无证据证实新区管委会组织或实施了行政强制行为，也无证据证实对秦川镇政府进行了委托，而秦川镇政府则承认自行拆除了涉案的房屋，行政强制行为的责任应当由秦川镇政府来承担，新区管委会不属于本案适格被告。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”行政机关依法作出的行政决定生效后，行政相对人不履行义务的，有行政强制执行权的机关依法实施强制执行，没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行，所发生的强制执行后果由作出强制执行决定或者申请强制执行的行政机关承担。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”第二十八条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”作为征收人的县级人民政府、征收部门和征收实施单位均不具有强制执行权，涉案房屋被依法征收过程中，征收部门和征收实施单位实施行政强制行为均应按照《中华人民共和国行政强制法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行。作为征收实施单位的秦川镇政府，与能武经销处对征收补偿协商不成时，应当及时报请作出房屋征收决定的征收人，按照征收补偿方案作出补偿决定。即使《征收补偿决定》作出后，能武经销处既不提起行政复议，也不提起行政诉讼，未在规定期限内搬迁。秦川镇政府如果要实施行政强制拆除，也应先行对行政相对人进行催告，行政相对人仍然不履行时，再申请人民法院强制执行，或者经申请后由人民法院授权申请的行政机关实施。秦川镇政府与能武经销处协商不成的情况下，违反法定程序，没有合法依据的情况下直接将已经列入征收范围的房屋进行强制拆除，应当依法确认为违法。能武经销处对拆除行为是否知情，不影响对行政强制行为合法性的判断。综上所述，被告秦川镇政府组织实施拆除原告能武经销处涉案房屋的行为违反法定程序，应当依法确认为违法。虽然新区管委会是涉案房屋的征收人，但能武经销处没有证据证实新区管委会组织实施或参与了拆除房屋的行政强制行为，本案中不属于适格被告，依法不应承担责任。能武经销处的诉讼请求部分成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认被告永登县秦川镇人民政府实施的强制拆除原告子洲县能武多种经营经销处名下位于××县四社，《房屋所有权证》为永房权证私字第XXXX号的两栋房屋的行政行为违法。二、驳回原告子洲县能武多种经营经销处的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由被告永登县秦川镇人民政府负担。上诉人能武经销处上诉称：一审判决认为新区管委会不属于本案适格被告的认定错误。本案虽然针对行政强制行为进行审查，虽然实施具体行政强制行为的是秦川镇政府，但该行政强制行为来源于新区管委会对涉案土地的征收，新区管委会是本案相关土地的征收人，本案应由新区该管委会承担举证责任，应依法认定新区管委会为本案的适格被告。综上，请求撤销一审判决的第二项，支持上诉人的全部诉讼请求。上诉人秦川镇政府上诉称：1.能武经销处不具有本案诉讼主体资格，一审法院认定其具有本案主体资格属认定事实不清。永登县人民法院(2005)永发执字第62号民事裁定书明确将涉案房屋所有权依法抵付给陕西省子洲县能武多种经营经销处业主所有，而非能武经销处所有，以上两种主体在法律上具有明显区别。能武经销处并非本案适格主体。能武经销处提交的《房屋所有权证》与上述民事裁定书内容矛盾，且该证的颁发与取得均不符合我国法律规定。2.永登中洲园艺场未经任何审批手续，在国有土地上搭建违法房屋、擅自改变土地性质，明显违法我国强制性规定，一审法院未查明并确认涉案房屋违法建筑性质不当。根据土地管理法、城乡规划法，秦川镇政府有权对违法建筑进行强制拆除。3.秦川镇政府在拆除涉案房屋时，已经按照法律规定履行了征收前告知、协商征收补偿事宜、向新区土地征收管理中心报告、发出拆除通知等相关程序，拆除通知即具有催告的意思表示，能武经销处仍拒绝自行拆除，上诉人将涉案房屋强制拆除。综上，请求撤销一审判决，依法改判驳回能武经销处的诉讼请求。原审被告新区管委会提交意见称：新区管委会从未组织实施或参与拆除过涉案房屋，在本案进入诉讼程序前，新区管委会对本案所涉房屋的拆迁、补偿等行为均不知情，也从未与能武经销处就涉案房屋拆除后的赔偿事宜有过任何协商、沟通工作，也不是涉案房屋征收人，也并未委托其他任何单位征收涉案房屋。本案中房屋征收部门为秦川镇政府，其作为单位法人能以自己的名义履行职责并独立承担后果。新区管委会没有实施过任何征地拆迁行为，不是本案适格主体。能武经销处在上诉状中引用法律条文均不适用本案情形，一审法院认定新区管委会不是本案被告属适用法律正确。综上，请法院依法驳回能武经销处的上诉请求。上诉人能武经销处答辩称：1.能武经销处于2012年11月13日取得涉案房屋的房屋产权证，新区管委会没有证据证明房屋产权证无效，能武经销处诉讼主体适格。2.征收部门与征收实施单位进行房屋征收，秦川镇政府在实施征收行为的过程中应当履行催告，镇政府在未履行合法手续的情况下将涉案房屋列入征收范围违法。3.新区管委会具有征收国有土地上房屋的法定职权，是本案的适格被告。请求支持能武经销处的上诉请求。上诉人秦川镇政府答辩称：1.一审法院认定新区管委会不是本案被告，认定事实清楚。能武经销处房屋系秦川镇政府拆除，能武经销处上诉请求不成立，应依法驳回其上诉。涉案房屋的征收、协商、拆迁工作均由秦川镇政府负责实施，其法律后果也应由秦川镇政府承担，与新区管委会不存在任何关系。2.能武经销处不具有本案诉讼主体资格，且涉案房屋应为违法建筑。综上，请求二审法院驳回能武经销处的上诉请求，支持镇政府的上诉请求。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，予以确认。本院认为，本案的争议焦点是新区管委会是否属于本案适格被告；被诉强制拆除行为是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款、第五款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。该法第三十四条虽然规定,“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”，但这并不是说行政诉讼中的所有待证事实都要由被告承担举证责任。对于指控的行政行为是否存在、该行政行为是否由被告实施，显然应当由原告举证证明，这属于原告赖以指控行政机关作出了侵犯其合法权益的行政行为的事实根据，也属于诉讼请求能够成立的实质理由。据此，当事人如果起诉一个行政事实行为，则要初步证明是被告实施了所指控的事实行为。本案中，上诉人能武经销处提起本案的诉讼请求为：确认新区管委会、秦川镇政府拆除能武经销处名下位于××县四社，《房屋所有权证》为永房权证私字第XXXX号的涉案建筑的行为违法。上诉人能武经销处以新区管委会和秦川镇政府为共同被告，起诉请求确认二被告拆除涉案房屋的行为违法，就要初步证明是二被告共同实施了所指控的行为。一审法院认定上诉人能武经销处提起本案诉讼符合法定条件并予以受理，不仅较好地保护了原告的诉权，也提供了进入实体进一步查清案件事实的机会。在经过开庭审理后，一审法院认为并无证据证实新区管委会实施了拆除被诉房屋的行为或者委托秦川镇政府实施了被诉行为，且秦川镇政府明确表示涉案房屋由其拆除，新区管委会表示并未参与实施拆迁工作，故上诉人能武经销处请求确认新区管委会拆除行为违法无事实依据和法律依据，一审法院认定新区管委会不属于本案适格被告并驳回上诉人的该诉讼请求正确。上诉人能武经销处认为新区管委会属于本案适格被告且应承担举证责任的上诉理由不能成立。《中华人民共和国物权法》第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产；第三款规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。本案中，上诉人能武经销处是涉案房屋的所有权人，涉案房屋位于兰州新区纬五十四路项目征收范围之内，所占土地经永登县人民政府于1998年划拨给永登中洲园艺场后已属国有，征收涉案房屋应当依据法律规定的权限和程序进行，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。另外，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、第二十六条、第二十七条、第二十八条的规定，征收人征收涉案房屋，应当先补偿后搬迁；在征收补偿方案确定的签约期限内，房屋征收部门与被征收人就补偿方式、补偿金额和支付期限等事项订立补偿协议；如双方在签约期限内达不成补偿协议的，房屋征收部门则应报请市、县级人民政府依法作出补偿决定；被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼；被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。但是，上诉人秦川镇政府未依法及时履行职责，在未与被征收人达成补偿协议，未报请作出房屋征收补偿决定，也未经有权机关申请人民法院强制执行的情况下，强行拆除涉案房屋，违反了上述法律法规的法定程序，侵犯了被征收人的合法权益。一审法院判决确认强制拆除涉案房屋的行为违法正确。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，判决结果并无不当。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人能武经销处、秦川镇政府各负担50元。本判决为终审判决。窗体顶端窗体底端审判长 姚振勇审判员 赵静莉审判员 薛 扬二〇二〇年七月十六日书记员 张 婷