广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂01行终132号 上诉人（一审被告）南宁市武鸣区综合行政执法局。住所地：南宁市武鸣区城厢镇农坛路**。统一社会信用代码：11450110MB0314771K。 法定代表人曾令海，局长。 委托代理人韦盛宣，该局工作人员。 委托代理人方平，广西立杰律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）广西富胜农牧有限公司。住所地：南宁市武鸣区锣圩镇清凤村百朝屯**；经营场所：南宁市武鸣区锣圩镇伏王村7队、8队弄房。统一社会信用代码：91450122348546290U。 法定代表人潘武生，总经理。 委托代理人潘荣华，女，1980年5月24日出生，壮族，住广西武鸣县。系该公司工作人员。 委托代理人崔明杰，北京吴少博律师事务所律师。 上诉人南宁市武鸣区综合行政执法局（以下简称武鸣区综合执法局）因被上诉人广西富胜农牧有限公司（以下简称富胜公司）诉该局行政决定一案，不服南宁市西乡塘区人民法院于2019年12月30日作出的（2019）桂0107行初116号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年7月9日组织双方当事人就本案争议事项进行了调查和询问。上诉人武鸣区综合执法局的委托代理人韦盛宣、方平，被上诉人富胜公司的法定代表人潘武生及委托代理人潘荣华、崔明杰，均到庭参加询问。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2008年4月5日,富胜公司的法定代表人潘武生依法与武鸣县锣圩镇伏第七、八组签订《荒地承包合同》,承包位于锣圩镇伏××、××弄房集体荒地250亩用于经营种养,承包期17年,从2008年4月至2025年4月止。2015年7月,潘武生在伏设立广西武鸣富胜农牧有限公司,并随后依法办理相关手续建设养殖场,进行生牛养殖。富胜公司于2016年8月25日与锣××清凤村民委员会签订《南宁市农村土地承包经营权租赁合同》,承包位于清凤村7队和11队面积为35.3亩的土地,用于发展种植、养殖等生态农业综合开发项目,承包经营权租赁期20年,从2016年9月1日至2036年8月31日。富胜公司在锣××清凤村建设养殖场,进行肉牛养殖。2018年5月24日，武鸣区综合执法局作出《责令限期拆除通知书》，主要内容为：经查明，你（单位）未经办理合法用地手续，擅自在位于南宁市××区锣圩镇伏××、清凤村的集体土地进行非农建设的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条的规定，属于违法用地的行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，现责令你（单位）在接到本通知之日起三日内自行拆除在非法占用土地上的建（构）筑物，恢复土地原状，逾期不自行拆除的，将依法强制拆除。富胜公司对上述通知书不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销上述《责令限期拆除通知书》。 另查明，2018年8月29日，南宁市行政审批局作出《企业变更通知书》，变更登记事项：企业名称广西武鸣富胜农牧有限公司变更为富胜公司；经营场所武鸣县锣××清凤村百朝屯23号变更为南宁市武鸣区锣圩镇清凤村百朝屯23号，经营场所：南宁市武鸣区锣圩镇伏××、××弄房。 再查明，富胜公司在武鸣区锣圩镇伏××、××弄房的养殖场位于广西××-陇均自治区级自然保护区核心区内。 南宁市西乡塘区人民法院（2019）桂0107行初116号行政判决认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第五十条及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，武鸣区综合执法局有权接受南宁市生态环境局的委托作出行政行为。但从武鸣区综合执法局提供的《南宁市生态环境局代履行委托书》的内容来看，拆除武鸣区锣××清凤村肉牛养殖项目的代履行委托书委托期限为2019年6月28日至2019年7月28日，拆除武鸣区伏八队养殖场的委托期限为2019年5月22日至2019年6月22日。武鸣区综合执法局作出的责令限期拆除行政行为在前，拆除武鸣区锣××清凤村肉牛养殖项目的代履行委托书在后，难以认定该局作出的《责令限期拆除通知书》系依据前述代履行委托书作出。同时，上述两个代履行委托书认定富胜公司在清凤村的项目系未依法报批建设项目环境影响评价文件并擅自开工，违反的是环境保护法及环境影响评价法;富胜公司在伏的项目系在广西××自治区××自然保护区（核心区）建设畜禽养殖场，违反的是畜禽规模养殖污染防治条例及广西壮族自治区环境保护条例，与武鸣区综合执法局作出的《责令限期拆除通知书》所认定的违法事实（擅自在集体土地上进行非农建设，违反土地管理法）亦不相同，难以认定武鸣区综合执法局是依据代履行委托书以南宁市生态环境局的名义对富胜公司的涉案建（构）筑物进行拆除。因此，武鸣区综合执法局抗辩的不是适格被告主体理由不成立。关于武鸣区综合执法局作出的《责令限期拆除通知书》是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条第一款的规定，武鸣区综合执法局所作的《责令限期拆除通知书》从行政行为的性质来说，是对富胜公司的建设行为作出处理的行政行为，具有行政处罚的属性。但依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十、三十一、三十二、四十一条的规定，行政机关作出行政处罚决定前，应当首先查明违法事实，告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。而武鸣区综合执法局没有提供证据证实其在作出《责令限期拆除通知书》之前查明了富胜公司的违法事实并履行了法定程序，故应依法撤销该行政行为。因该涉案养殖场已被拆除，没有可撤销的内容，应确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第二款第一项的规定，判决确认武鸣区综合执法局于2019年5月24日作出的《责令限期拆除通知书》违法。 上诉人武鸣区综合执法局上诉称，第一，该局不是作出强制拆除违法建筑行为的行政主体，而是在南宁市生态环境局和南宁市武鸣生态环境局在针对富胜公司的违法行为作出相应行政处罚决定后，根据《中华人民共和国行政强制法》第五十条的规定，于2019年6月28日向该局出具《南宁市生态环境局代履行委托书》，委托该局对违法养殖场进行代履行拆除。一审判决认为上诉人是在代履行委托书委托期限内通知富胜公司，但却认为《责令限期拆除通知书》是新的处罚决定，不是代履行行为，又在变相承认代履行行为的存在，只是委托期限不对。第二，该局的《责令限期拆除决定通知书》并不是一项具体行政行为，只是代履行拆除违法建筑过程中的告知行为。富胜公司在收到原行政处罚文书后，并没有对违法行为进行任何整改，南宁市生态环境局委托武鸣区综合执法局进行代履行拆除。为了再次督促富胜公司自行拆除违法附属设施，武鸣区综合执法局于2019年5月24日向该公司送达《责令限期拆除决定通知书》，并于2019年5月28日向其送达《责令限期拆除违法建筑催告书》，并一同告知该公司伏王违法养殖场和清凤违法养殖场存在违法建筑，都是代履行拆除的对象。综上，请求撤销一审判决，依法改判并驳回富胜公司的全部诉求；本案一审、二审诉讼费用由富胜公司承担。 被上诉人富胜公司辩称，第一，武鸣区综合执法局以其不是本案适格被告为由提起上诉，没有任何事实和法律依据。武鸣区综合执法局声称其是根据南宁市生态环境局的委托而实施的代履行强制拆除行为，但其在作出强制拆除行为前，并没有向富胜公司出具相应的委托手续，而是自行作出《责令限期拆除通知书》，最后也是以其自身名义作出强制拆除行为。同时，该通知书中认定富胜公司违法用地，这与南宁市生态环境局委托其实施行政强制拆除的事实和理由不一致。第二，武鸣区综合执法局作出的《责令限期拆除通知书》属于行政处罚，具有可诉性。从该通知书的内容可知，虽然名称是通知书，但实际上却是认定富胜公司违反土地管理法的相关规定，并且作出了要求自行拆除的处罚性规定，对该公司的权利义务产生实际影响，具有可诉性。另外，该通知书是以富胜公司违反土地管理法为由作出的行政处罚，而南宁市生态环境局作出的授权委托材料中，是以富胜公司违反环保法等法律法规为由委托武鸣区综合执法局实施代履行拆除行为，因此，武鸣区综合执法局所称的该通知书属于代履行拆除行为中的告知行为，明显没有事实和法律依据。综上，武鸣区综合执法局的上诉理由不成立，一审判决事实认定清楚，法律适用正确，请求驳回武鸣区综合执法局的上诉请求。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。一审判决第13页第7行查明“2018年5月24日，被告作出《责令限期拆除通知书》”，实为2019年5月24日作出，本院予以纠正。除此之外，本院确认一审判决查明的事实。 本院认为，根据行政诉讼合法性审查原则并综合双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：第一，《责令限期拆除通知书》是否具有可诉性；第二，上诉人武鸣区综合执法局是否为本案的适格被告；第三，《责令限期拆除通知书》是否合法。 关于《责令限期拆除通知书》是否可诉问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门具有对非法占地行为作出行政处罚的法定职权。本案中，武鸣区综合执法局作为授权集中行使上述处罚职权的行政机关，有权对相对人使用土地的情况进行检查并依法作出相应处理。武鸣区综合执法局于2019年5月24日以自己的名义作出案涉《责令限期拆除通知书》，认定富胜公司在锣××××、清凤村的建设行为属于违法用地，责令该公司自行拆除地上建（构）筑物，并告知逾期不自行拆除将强制拆除。从该通知的上述内容来看，具有行政处罚的内容，故该《责令限期拆除通知书》具有可诉性。上诉人武鸣区综合执法局认为该通知书属于告知行为的上诉理由，无法律依据，本院不予支持。 关于武鸣区综合执法局是否为本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的机关是被告。如前所述，案涉《责令限期拆除通知书》系以武鸣区综合执法局的名义作出，且该通知书认定富胜公司位于锣××××、清凤村的建设属于违法占地行为，根据前述法律规定，应当认定武鸣区综合执法局为本案的适格被告。武鸣区综合执法局主张该局系接受南宁市生态环境局的委托，实施代履行的行为，该局不是本案适格被告，该主张与事实不符，本院不予支持。 关于被诉《责令限期拆除通知书》的合法性问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十、三十一、三十二、四十一条的规定，行政机关作出行政处罚决定前，应当首先查明违法事实，告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利；未向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，除当事人放弃陈述或者申辩权利外，行政处罚决定不能成立。本案中，综合在案证据以及查明的事实，武鸣区综合执法局未能提交其在作出《责令限期拆除决定通知书》前，已就富胜公司存在违法占地行为进行调查和事实查明，且已经告知并听取了富胜公司的陈述、申辩等程序，该《责令限期拆除决定通知书》严重违反法定程序，且具有可撤销的内容，依法应予撤销。一审判决关于案涉养殖场已被拆除，没有可撤销内容，故而确认该通知书违法，属于适用法律错误，本院予以纠正。 综上，上诉人武鸣区综合执法局的上诉理由不能成立，本院依法不予支持；一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销南宁市西乡塘区人民法院于2019年12月30日作出的（2019）桂0107行初116号行政判决； 二、撤销上诉人南宁市武鸣区综合行政执法局于2019年5月24日向被上诉人广西富胜农牧有限公司作出的《责令限期拆除通知书》。 二审案件受理费50元，由上诉人南宁市武鸣区综合行政执法局负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄影颖 审判员  韦影年 审判员  晏 琼 二〇二〇年七月二十九日 书记员  谢其珈 附相关法律条文：： 中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。