广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤09行终6号上诉人（原审被告）茂名市电白区自然资源局，住所地：茂名市电白区*******。法定代表人李勇，局长。行政机关出庭负责人吕挺，副局长。委托代理人蔡志明，男，茂名市电白区自然资源局工作人员。委托代理人陈星，广东诚挚律师事务所律师。被上诉人（原审原告）茂名市新光投资置业有限公司，住所地：茂名市电白区高地街道那花小区******。法定代表人蔡雪斌，经理。委托代理人阮传欣，广东海日律师事务所律师。委托代理人袁治，广东海日律师事务所律师。上诉人茂名市电白区自然资源局（以下简称“电白区自然局”）因被上诉人茂名市新光投资置业有限公司（以下简称“新光公司”）诉其土地管理一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初237号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，涉案地块位于茂名市电白区水东街道磷肥厂西（原电白县磷肥厂西），面积66600平方米。1996年5月10日原电白县土地管理局分别与茂名中润机器制造有限公司、茂名中润水暖器材有限公司签订包含涉案地块在内的《国有建设用地使用权出让合同》。1996年11月23日，茂名中润水暖器材有限公司取得证号为茂名市电白县[1996]国字第XX号《建设用地批准书》、茂名中润机器制造有限公司取得证号为茂名市电白县[1996]国字第XX号《建设用地批准书》，两证土地用途均为综合。后因原告新光公司与广东博丽陶瓷有限公司、茂名中润水暖器材有限公司、茂名中润机器制造有限公司等破产清算还债纠纷，阳江市中级人民法院依据广东省高级人民法院作出的已经发生法律效力的（1999）粤法经一破异字第1、2、3号民事裁定书，依法裁定拍卖被执行人茂名中润水暖器材有限公司证号为茂名市电白县[1996]国字第XX号《建设用地批准书》和茂名中润机器制造有限公司证号为茂名市电白县[1996]国字第XX号《建设用地批准书》登记的土地使用权，并委托原电白县国土资源局挂牌拍卖。后因拍卖未成交，2011年5月23日，阳江市中级人民法院作出（2008）阳中法执字第104-114号执行裁定书，裁定将茂名中润水暖器材有限公司持有的茂名市电白县[1996]国字第XX号《建设用地批准书》和茂名中润机器制造有限公司持有的茂名市电白县[1996]国字第XX号《建设用地批准书》登记的土地使用权作价10656万元交付原告新光公司抵偿广东博丽陶瓷有限公司所欠债务，并裁定原告新光公司可持本裁定到相关机构办理相关产权过户登记手续。之后，原告持阳江市中级人民法院作出的（2008）阳中法执字第104-114号执行裁定书和（2008）阳中法执字第104-118号协助执行通知书申请原电白县国土资源局将上述茂名市电白县[1996]国字第XX号和第XX号《建设用地批准书》项下登记的土地使用权权属过户登记到原告名下，原电白县国土资源局以上述两宗土地的用地审批手续不完备、未按约定缴交土地出让金、规划行政部门未出具具体的土地规划条件等为由，迟迟不受理原告新光公司的过户申请。2012年7月18日，阳江市中级人民法院作出（2008）阳中法执字第104-125号《协助执行通知书》，要求原电白县城市规划管理局在15日内对涉案土地使用权作出规划条件。2013年1月28日，阳江市中级人民法院作出（2008）阳中法执字第104-125号《罚款决定书》，认为原电白县国土资源局接到人民法院协助通知书后，拒不协助办理有关财产权证照转移手续的行为违反了《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十一条的规定，决定对原电白县国土资源局罚款30万元。原电白县国土资源局不服，向广东省高级人民法院申请复议。广东省高级人民法院经过审查，认为原电白县国土资源局提出不能办理相关手续的原因及建议都是该局内部管理问题，既不能否定该局为涉案土地办理了土地使用权用地批准书及抵押登记的事实，也不能成为拒不协助执行的法定理由，遂于2013年3月14日作出（2013）粤高法执复字第54-75号《复议决定书》，驳回原电白县国土资源局的复议申请，维持阳江市中级人民法院（2008）阳中法执字第104-125号罚款决定。2013年3月28日，原电白县城市规划委员会召开电白县第二届城市规划委员会第五次会议，其中会议审议通过原茂名中润水暖器材有限公司（1996国字第83号）及原茂名中润机器制造有限公司（1996年国字第84号）土地的用地规划条件。2013年9月13日，原电白县城市规划管理局作出电规字（2013）第XX号《原茂名中润水暖器材有限公司（1996国字第83号）及原茂名中润机器制造有限公司（1996年国字第84号）用地规划条件》。该规划条件核定了涉案土地的用地使用性质为：商住综合用地（R5）（其中：住宅建筑面积大于80%，商业建筑面积小于20%）；用地使用强度为：容积率≤2.5；建筑密度原审法院另查明，2019年3月25日中共茂名市电白区委办公室和茂名市电白区人民政府办公室印发电办发（2019）32号《茂名市电白区自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》，茂名市电白区国土资源局整合为茂名市电白区自然资源局，不再保留茂名市电白区国土资源局，原茂名市电白区国土资源局的职权由茂名市电白区自然资源局承继。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，原茂名市电白区国土资源局因机构改革整合为茂名市电白区自然资源局，因此，茂名市电白区自然资源局是本案适格的被告。本案争议的焦点是：1.原告新光公司提起的诉讼是否符合法定的起诉条件。2.被诉行政行为是否合法有据。关于原告新光公司的诉讼是否符合起诉条件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，被告作出的《关于茂名市新光投资置业有限公司（地号（地号0XX02）国有土地改变用途协议出让的方案》不仅送达给原告，且在被告相关网站进行了公告。同时，该方案给原告设定了补交土地出让金义务和不按时交款将承担的后果，该设定与原告具有利害关系，对原告的权利义务产生了实际影响。因此，原告新光公司起诉撤销被告茂名市电白区自然资源局作出的《关于茂名市新光投资置业有限公司（地号（地号0XX02）国有土地改变用途协议出让的方案》符合法定的起诉条件。被告主张被诉行政行为属附件资料，不具有独立可诉性的理由不成立，原审法院不予采纳。关于被告作出的《关于茂名市新光投资置业有限公司（地号（地号0XX02）国有土地改变用途协议出让的方案》是否合法有效问题。综合全案实际情况看，（1）由于历史原因，1996年原电白县土地管理局与茂名中润机器制造有限公司及茂名中润水暖器材有限公司签订两份《国有土地使用权出让合同》时，涉案土地未有具体规划条件。2011年5月23日，原告新光公司依据阳江市中级人民法院的裁决取得涉案土地的使用权，在申请办理过户手续时，原电白县国土资源局以涉案土地没有国土规划条件为由拒绝办理。2013年9月13日，原电白县城市规划管理局对涉案土地作出了电规字（2013）第22号用地规划条件，批准涉案土地的用地使用性质为商住综合用地（R5）、容积率为≤2.5。被告亦依据阳江市中级人民法院生效的裁决文书和电规字（2013）第22号用地规划条件为原告颁发了涉案土地的土地使用证。该颁证行为符合《茂名市建设用地规划条件核发变更管理试行办法》第六条“……对于因历史原因，出让合同未附有规划条件的国有存量土地，土地行政主管部门在办理转让手续时，应当函请城乡规划主管部门明确地块规划条件后，方可办理转让手续”的规定，因此，该用地规划条件实际是电白区规划行政主管部门对原茂名中润水暖器材有限公司（1996国字第83号）及原茂名中润机器制造有限公司（1996年国字第84号）两地块编制的修建性详细规划。同时，就本案而言，原告是因被告颁发给原告的电国用（2014）第00XX1号《国有土地使用证》上的土地用途与电规字（2013）第22号用地规划条件的用地使用性质不一致才向被告申请变更涉案土地的土地用途，并非因涉案土地性质发生变化而申请变更土地用途。且根据茂名市政府颁布实施的《茂名市规划区建设项目增加容积率补交土地差价管理》第七条“……（一）城乡规划主管部门负责建设用地增加容积率的审核报批等工作；（二）国土主管部门根据城乡规划主管部门出具的批准增加容积率文件，核定应补交土地差价金额并负责征收土地差价及缴入地方国库等工作。……”的规定可知，土地主管部门，只有在城乡规划部门出具了批准增加容积率的情况下，才能依据该批准文件编写应补交土地差价金额。但在本案中，从原、被告的诉辩意见及庭审举证、质证意见看，原茂名市城乡规划局电白分局在对涉案土地作出电规字（2013）第22号的用地规划条件后，从未出具过批准涉案土地调整容积率的任何文件。因此，被告主张应根据《茂名市建设用地增加容积率补交土地差价管理规定》第三条第三款第（三）项的规定，确定涉案土地的基准容积率为1.5，用途改变后的容积率增加为2.5，该主张缺乏事实依据。（2）根据建规（2012）22号《建设用地容积率管理办法》第五条规定：“任何单位和个人都应当遵守经依法批准的控制性详细规划确定的容积率指标，不得随意调整。确需调整的，应当按本办法的规定进行，不得以政府会议纪要等形式代替规定程序调整容积率。”本案中，被告作出的《关于茂名市新光投资置业有限公司（地号（地号0XX02）国有土地改变用途协议出让的方案》，对涉案土地原用途土地规划条件容积率为1.5，依据的是[2018]239号《电白区政府工作会议纪要》。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，属于行政机关通过集体讨论研究的方式就特定事项形成的内部意见或工作安排，约束的是参会行政机关，通过相关部门依据法定程序和职权作出相应的行政行为。被告在城乡规划主管部门未对涉案土地的基准容积率进行调整并作出行政决定的情况下，依据上述会议纪要认定涉案土地基准容积率为1.5而作出的《关于茂名市新光投资置业有限公司（地号（地号0XX02）国有土地改变用途协议出让的方案》，于法无据。综上，被告茂名市电白区自然资源局作出的《关于茂名市新光投资置业有限公司（地号（地号0XX02）国有土地改变用途协议出让的方案》事实不清，证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销被告茂名市电白区自然资源局编制的《关于茂名市新光投资置业有限公司（地号（地号0XX02）国有土地改变用途协议出让的方案》。案件受理费50元，由被告茂名市电白区自然资源局负担。上诉人电白区自然局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人提起的诉讼不符合法定的起诉条件，依法应驳回起诉。（一）《方案》作为行政机关审批过程性文件不具有独立可诉性。上诉人编制《方案》的目的在于“依法依规高效为新光置业公司办理申请用途变更手续”，《方案》的性质属于上诉人向上级政府就被上诉人申请改变土地性质作出内部往来文件《批复》的资料，是行政许可的论证、层报的中间过程性资料，是不可诉的行政机关的内部工作安排部分，不具有独立可诉性。即使《方案》在网络公示以及作为《通知》的附件交付给被上诉人，但《方案》本身并没有交代其具有诉讼权利或者权利受损的可能，而只是履行行政审批行为所形成的过程性文件。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（六）项之规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院受案的范围。（二）《方案》的制定过程以及内容所涉及描述的是涉案土地的基本情况以及基于土地用途变更所涉及的土地评估差价的计算，并没有通过《方案》直接对被上诉人设定权利义务。相反，《通知》才明确告知被上诉人“现请你公司于2019年1月31日前到我局办理签订《国有建设用地使用权出让合同》手续及缴交土地出让金等税费。否则，如影响不能办理该两宗土地使用权改变用途手续所产生的法律责任由你公司承担”，才对被上诉人权利义务产生实际影响。因此，上诉人编制的《方案》是上诉人依职权在行政许可过程中针对被上诉人提出涉案土地用途变更而实施的过程性、阶段性内部文件，对被上诉人的合法权益明显不产生实际影响，不是终局性的行政行为，不具有可诉性，不应过早介入司法审查。一审判决撤销《方案》，违反法定程序，依法应驳回被上诉人的起诉。二、一审法院判决认定事实错误，依法应予以纠正。（二）上诉人根据阳江市中级人民法院的协助办理通知，按照涉案土地使用性质原状为被上诉人办理国有土地使用权证。阳江市中级人民法院（2008）阳中法执字第104-124号《限期协助办理通知书》确认“本案按该土地原使用性质现状拍卖，并未要求改变上述用地的任何性质”，要求上诉人办理将涉案土地过户至被上诉人且不改变土地性质按照原用地性质现状的国有土地使用权过户手续。同日，阳江市中级人民法院对电白县城市规划管理局作出（2008）阳中法执字第104-125号《协助执行通知书》，要求该局“在15日内对茂名中润机器制造有限公司位于西海坝田的土地证号为电白县[1996]国字第84号和茂名中润水暖器材有限公司位于西海坝田的土地证号为[1996]国字第**《建设用地批准书》登记的土地使用权作出规划条件。”2013年，被上诉人获得电规字（2013）第22号《原茂名中润水暖器材有限公司（1996国字第83号）及原茂名中润机械制造有限公司（1996过字第84号）用地规划条件》后将该用地规划条件私下保存，并未将该《用地规划条件》提交给上诉人申请涉案土地的过户手续。上诉人按照阳江市中级人民法院的《限期协助办理通知书》所确定的“按照原用地性质”、“不改变土地性质”的要求，在未知《用地规划条件》的情况下，根据《物权法》第二十八条之规定，于2014年5月4日向被上诉人出具了涉案土地的国有土地使用权证，地类，地类）为“综合（办公、宿舍、娱乐）”，该用地性质与原土地的用途一致。（二）被上诉人向上诉人申请办理涉案土地性质变更，上诉人依照相关法律规定评估涉案土地变更需补缴6733.26万元土地出让金。被上诉人对涉案土地进行了房地产开发，但在办理商品房备案过程中，因涉案土地登记的用途为“综合”，须进行改变土地用途的变更才能办理商品房买卖的备案手续。2018年6月25日，被上诉人向上诉人提交了改变土地用途的申请。鉴于被上诉人取得的涉案土地使用权证的用地性质及条件与茂名中润水暖器材有限公司、茂名中润机械制造有限公司取得的土地条件一致，土地用途为“综合”，未出具规划条件，根据茂府[2013]38号《茂名市建设用地增加容积率补交土地差价管理规定》第三条第三款第（三）项“出让时既无已批准控制性详细规划，又无已批准的修建性详细规划的，则按1.5确定其基准容积率”之规定，确定涉案土地性质为“综合”的容积率为“1.5”。此外，被上诉人在办理土地过户的手续时，也未向上诉人提交涉案土地容积为2.5的《用地规划条件》，电国用（2014）第00XX1号名下的土地基准容积率为1.5是不可改变的事实。因此，上诉人在办理涉案土地性质从“综合”变更为“商住”时，根据国土资源部办公厅关于印发《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》的通知（2018年4月9日实施）第六条第四款第三项“用途与容积率同时调整的，需补缴地价款等于新用途楼面地价乘以新增建筑面积，加上新、旧用途楼面地价之差乘以原建筑总面积。新用途楼面地价按新容积率、新用途规划条件的正常市场楼面地价确定，旧用途楼面地价按原容积率规划条件下的正常市场楼面地价确定”之规定，应确定新、旧用途的规划条件。本案中，涉案土地的旧用途为“综合”，在无旧用途土地规划条件下依法认定旧用途的容积率为“1.5”；而被上诉人申请的涉案土地的新用途为“二类居住用地（R2），容积率为‘2.5’，三家评估机构根据技术规范对涉案土地进行了评估，根据三家评估机构的均值计算出改变涉案土地用途与容积率需补缴地价款6733.26万元。三、一审判决认为上诉人依据会议纪要认定涉案土地基准容积率为1.5而作出的《方案》于法无据，是错误的。（一）上诉人是根据涉案土地的土地使用权证等资料进行涉案土地性质的变更。上诉人向被上诉人提交涉案土地性质从“综合”变更为“商住”的变更申请后，上诉人审查了涉案土地的国有土地使用权证，根据国土资源部办公厅关于印发《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范的通知》（2018年4月9日实施）第六条第四款第三项之规定，必须确定新、旧用途的规划条件之后，发函给规划部门征询新、旧用途的规划条件。为慎重起见，2018年11月21日，茂名市电白区人民政府召开由区府办、上诉人、区法制局、区城乡规划分局、区房产管理局、区财政局、区审计局、区土地储备中心、区国土资源局法律顾问参会的专题会议，专门研究被上诉人土地性质变更问题，经与会人员讨论，2018年12月19日，电白区人民政府办公室出具了239号《茂名市新光投资置业有限公司土地用途变更问题工作会议纪要》，与会人员一致认定涉案土地旧用途（即“综合”土地用途）的容积率为基准容积率1.5。239号会议纪要仅仅是记录涉案土地性质变更专门问题讨论的过程及结果，其结果依据的仍然是涉案土地的资料及相关的法律法规，而非一审判决认定上诉人依据239号会议纪要。（二）上诉人已在规定举证期限内向一审法院提供了作出《方案》的相关法律依据，具体为：《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《土地管理法实施条例》、《土地登记办法》、《协议出让国有土地使用权规定》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《建设用地容积率管理办法》（建规[2012]22号）、《茂名市建设用地增加容积率补交土地差价管理规定》（茂府[2013]90号）、《茂名市建设用地增加容积率补交土地差价管理规定》（茂府[2013]第96号）、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》、《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》。以上法律依据准确充足，足以证明上诉人出具的《方案》有充足的法律依据。四、一审判决适用《茂名市建设用地规划条件核发变更管理试行办法》第六条之规定，属于法律适用错误。该条文适用于国有存量土地转让，而本案被上诉人是通过法院强制执行程序以物抵债取得涉案土地，土地来源于人民法院裁决的特殊程序，故不适用该办法的规定。综上，一审判决程序错误、事实认定错误，法律适用不当，认定错误。上诉请求：1.撤销茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初237号行政判决，维持上诉人编制的《关于茂名市新光投资置业有限公司（地号（地号0XX02）国有土地改变用途协议出让的方案》。2.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人新光公司辩称：一、被上诉人的起诉符合法定起诉条件，一审法院程序正确。（一）上诉人编制的《关于茂名市新光投资置业有限公司（地号（地号0XX02）国有土地改变用途协议出让的方案》具有独立的可诉性。首先，《方案》是上诉人针对被上诉人作出的，主体特定，标题使用了被上诉人的名称，直接确定被上诉人是行政相对人，内容明确协议出让的标的就是被上诉人名下地号为010XX02的特定国有土地。其次，《方案》对被上诉人设定了具体义务，即要求被上诉人必须从批准之日起30日内付清全部应补交的土地出让金6733.26万元，并与上诉人签订《国有建设用地使用权出让合同》，明显带有行政强制性质。再次，《方案》除了在广东省国土资源厅土地监管系统进行公示外，已由上诉人于2019年2月直接送达给被上诉人，只对被上诉人具有特定的约束力。最后，《方案》是经过电白区人民政府批复及公示后的结果，且已在生效后完成送达程序，并非批复前或呈报过程中用于层报讨论、研究或论证的上下级内部往来文件，与未经讨论、未经批复的呈报文件有本质区别。综上，《方案》具备了行政行为的基本特征，根据《行政诉讼法》第二条规定，被上诉人可依法提起行政诉讼。（二）上诉人称《方案》不对被上诉人产生实际权利义务影响不属实。如上所述，《方案》对被上诉人设定了具体义务，要求被上诉人必须从批准之日起30日内付清全部应补交的土地出让金6733.26万元，并与上诉人签订《国有建设用地使用权出让合同》。2019年4月24日，被上诉人为不影响“茂名恒大外滩”项目的正常预售和购房合同的网签手续，在明确对《方案》提出异议的情况下与上诉人签订了《国有建设用地使用权出让合同》，缴交了6733.26万元土地出让金，因此，《方案》已实际影响被上诉人的合法权利义务。至于上诉人主张其于2019年1月24日作出的《通知》才实质性对被上诉人权利义务产生实际影响，是上诉人对具体行政行为的片面理解。虽然《方案》是《通知》的附件，但《通知》仅作为要求被上诉人履行《方案》具体义务的形式文件，未对被上诉人设定具体义务，也没有进行公示，本身不具有行政强制力。相反，《方案》规定了基准地价、土地评估价、改变用途后出让年限和补交的土地出让金等具体内容，故《方案》才是上诉人针对被上诉人作出的明确具体的行政行为，独立于《通知》，符合起诉条件。二、上诉人主张应根据《茂名市建设用地增加容积率补缴土地差价管理规定》第三条第三款第（三）项的规定确定涉案土地的基准容积率为1.5，用途改变后的容积率增加为2.5，该主张缺乏事实依据。（一）涉案土地使用权登记到被上诉人名下之前，规划部门已核定了明确具体的规划条件。原电白县城市规划管理局已于2013年9月作出电规字（2013）第22号《原茂名中润水暖器材有限公司（1996国字第83号）及原茂名中润机器制造有限公司（1996国字第84号）用地规划条件》，明确土地用途为：商住综合用地（R5），容积率≤2.5。至于上诉人称“被上诉人获得《规划条件》后将《规划条件》私下保存，并未提交给上诉人申请涉案土地的过户手续，其于2014年5月4日按照阳江市中级人民法院《协助办理通知书》的要求，在未知《规划条件》的情况下，根据《物权法》的规定向被上诉人出具了国有土地使用证，地类，地类）为‘综合（办公、宿舍、娱乐）’，该用地与原土地的用途一致”，上述主张完全是罔顾事实、颠倒是非。2011年，被上诉人持阳江市中级人民法院生效法律文书向上诉人申请将涉案土地使用权办理转移登记到被上诉人名下时，上诉人以规划行政部门未出具具体的土地规划条件为由拒不协助办理转移手续。阳江市中级人民法院才根据上述实际情况，向原电白县规划局作出《协助执行裁定书》，要求其出具《规划条件》用于办理土地权属过户。原电白县规划局据此向电白规委会提交资料并经审核后（原电白国土局的主职领导及分管领导是规委会成员，参与了该审核会议），向被上诉人依法颁发了电规字（2013）第22号《规划条件》。被上诉人在取得电规字（2013）第22号《规划条件》后，已立即提交给上诉人，上诉人才为被上诉人办理了涉案国有土地使用证，否则被上诉人恐怕至今都未取得涉案国有土地使用证。被上诉人不可能明知电规字（2013）第22号《规划条件》是办理国有土地使用证的必要条件却将该《规划条件》私下保存而不提交给上诉人。（二）被上诉人申请上诉人变更土地用途，是由于上诉人错误登记所致，被上诉人要求上诉人按照已有的规划条件更正土地用途，并不导致土地容积率的增加，更不需要补交土地差价。1.上诉人未按照电规字（2013）第22号《规划条件》为被上诉人办理土地证是错误的。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。……”电规字（2013）第22号《规划条件》是根据阳江市中级人民法院《协助执行裁定书》所作，属于准司法行为，上诉人应严格按照“商住综合用地（R5），容积率≤2.5”的规划条件为被上诉人办理国有土地使用证。上诉人拒绝执行该规划条件，而按原茂名中润水暖器材有限公司及原茂名中润机器制造有限公司土地出让合同的用途（办公、宿舍、娱乐）登记发证给被上诉人，明显违反以上规定，被上诉人有权要求上诉人更正登记。2、被上诉人申请更正土地用途并不导致补交土地差价。茂国资规[2018]1号《关于规范国有建设用地变更使用条件程序有关事项的通知》第一条规定：“可依法申请变更使用条件情形为：（一）土地用途级别调整（高级别用地变更土地用途为低级别用地，或者同级别用地之间的用途调整）；（二）变更用地使用强度的（含变更容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度）。”但上述两种变更使用条件的情形只有变更用地使用强度（容积率等）才需要补交土地差价，与被上诉人申请更正土地用途无关。首先，被上诉人仅申请变更土地用途，并未申请增加容积率，茂名市城乡规划局电白分局已明确复函上诉人涉案土地不增加容积率，但上诉人委托评估机构评估时，以涉案土地因用途和容积率同时调整需补缴地价款作为估价目的是错误的。其次，三家评估机构对涉案地块的地价评估结果，均以容积率由1.5增加为2.5作为基础，该结果不能作为要求被上诉人补缴地价款的依据。最后，从上诉人提供的广东新鸿信土地房地产评估有限公司《土地估价报告预评表》显示：涉案土地用途变更后的单价比变更前的降低，由此可见地价评估结果与土地用途变更无关，变更后土地总地价的提高是评估机构认定地块增加容积率决定的。因此，在涉案土地不存在增加容积率的情况下，上诉人以容积率增加作为评估基础，并以此基础作出评估结果要求被上诉人补缴地价款是不合法的。三、一审法院认定“上诉人依据电白区政府会议纪要认定涉案土地基准容积率为1.5而作出的《方案》于法无据”是正确的。（一）上诉人随意调整电规字（2013）第22号《规划条件》的容积率，明显违法。《建设用地容积率管理办法》第五条规定“任何单位和个人都应当遵守经依法批准的控制性详细规划确定的容积率指标，不得随意调整。确需调整的，应当按本办法的规定进行，不得以政府会议纪要等形式代替规定程序调整容积率。”但在本案中，规划部门从未出具过批准涉案土地增加容积率的任何文件。上诉人仅凭《电白区政府工作会议纪要》作出《方案》，随意调整电规字（2013）第22号《规划条件》确定的容积率，明显违法。（二）上诉人作出的《方案》适用法律错误。根据茂府[2009]90号《茂名市规划区建设项目增加容积率补交土地差价管理暂行规定》第二条和茂府[2013]96号《茂名市规划区建设项目增加容积率补交土地差价管理规定》第二条的规定，只有涉及增加容积率的国有建设用地，才需要补交土地差价，但涉案土地由始至终没有增加容积率，不存在补交土地差价的情形，上诉人适用上述规定拟定《方案》属适用法律错误。四、上诉人以涉案土地来源于人民法院裁决的特殊情况、《茂名市建设用地规划条件核发变更管理试行办法》第六条只适用于国有存量土地转让为由，主张一审判决适用法律错误理由不成立。按照上诉人的逻辑，如涉案土地作为通过法院强制执行程序以物抵债而取得，土地来源于人民法院裁决的特殊情况就不适用上述规定的话，则同样不适用茂府[2009]90号《茂名市规划区建设项目增加容积率补交土地差价管理暂行规定》和茂府[2013]96号《茂名市规划区建设项目增加容积率补交土地差价管理规定》的规定，则《方案》认定涉案土地基准容积率为1.5也完全没有依据。综上所述，上诉人编制的《方案》具有独立可诉性，一审法院判决撤销上诉人编制的《方案》认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是：1.上诉人电白区自然局作出的《关于茂名市新光投资置业有限公司（地号（地号0XX02）国有土地改变用途协议出让的方案》（以下简称“《方案》”）有无对被上诉人新光公司的权利义务产生实际影响、该《方案》是否可诉？2.上诉人电白区自然局作出的《方案》是否合法正确？第一，关于《方案》的可诉性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”根据上述规定可知，行政机关作出的行政行为若对公民、法人或者其他组织的权利义务产生了实际影响，则公民、法人或者其他组织就与该行政行为有利害关系，其对该行政行为不服，有权提起行政诉讼。具体到本案，上诉人电白区自然局于2019年1月24日向被上诉人新光公司发出《通知》时，虽将《方案》作为该《通知》的附件一起送达给被上诉人，但由于《通知》并没有关于涉案土地的规划条件、基准地价、土地评估价、改变用途后出让年限、补交土地出让金和土地出让金的缴付方式及其他义务等具体内容，而《方案》则对上述内容进行了明确具体的规定，故对被上诉人新光公司的权利义务产生实际影响的应是上诉人电白区自然局作出的《方案》，而不是其发出的《通知》。并且，从《方案》的具体内容可见：《方案》针对的主体是特定的，即是对被上诉人新光公司作出的；涉及的标的物也是特定的，即被上诉人名下地号为010XX02的国有土地；第二点列明了改变用途前后的土地用途及规划条件，第三点列明了改变用途前后土地的基准地价、土地评估，第四点列明了改变用途后的出让年限及需补交土地出让金的计算方法及金额，第五点设定了新光公司需履行的特定义务“必须从批准之日起30日内付清全部应补交的土地出让金并与区国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》”以及不履行该义务需承担的法律后果“如逾期未交清土地出让金将按规定处理”等内容。此外，《方案》已经茂名市电白区人民政府批复并已在广东省国土资源厅土地监管系统进行公示，并由上诉人电白区自然局直接送达给被上诉人新光公司签收。综上可见，《方案》已具备了可诉行政行为的基本特征，具有可诉性，且其包含的具体内容已对被上诉人新光公司的权利义务产生了实际影响，故被上诉人与上诉人作出的《方案》有利害关系，具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，其请求撤销该《方案》的诉讼请求属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，被上诉人新光公司的起诉符合法定起诉条件，原审法院依法受理后对本案进入实体审理，并无不妥。上诉人电白区自然局认为《方案》不具有独立可诉性及被上诉人的起诉不符合法定条件等主张均缺乏依据，理由不成立，本院不予采纳。第二，关于《方案》的合法性问题。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。茂府[2009]90号《茂名市规划区建设项目增加容积率补交土地差价管理暂行规定》（2010年1月1日起实施，2014年1月1日废止）第七条和茂府[2013]96号《茂名市建设用地增加容积率补交土地差价管理规定》（2014年1月1日起实施，以下简称“茂府[2013]96号规定”）第七条均规定，城乡规划主管部门负责建设用地增加容积率的审核报批等工作，国土主管部门根据城乡规划主管部门出具的批准增加容积率文件，核定应补交土地差价金额并负责征收土地差价及缴入地方国库等工作。建规[2012]22号《建设用地容积率管理办法》第三条第二款规定：“容积率计算规则由省（自治区）、市、县人民政府城乡规划主管部门依据国家有关标准规范确定。”第五条规定：“任何单位和个人都应当遵守经依法批准的控制性详细规划确定的容积率指标，不得随意调整。确需调整的，应当按本办法的规定进行，不得以政府会议纪要等形式代替规定程序调整容积率。”由此可见，城乡规划主管部门具有确定涉案土地使用强度容积率的法定职权，国土主管部门不具有确定涉案土地使用强度容积率的法定职权，只有在城乡规划主管部门出具了批准增加容积率文件的情况下，国土主管部门才能依据该批准文件核定应补交土地差价金额。本案中，从原电白县城市规划管理局于2013年9月13日出具的电规字（2013）第22号用地规划条件、原茂名市城乡规划局电白分局于2018年6月1日作出的《关于茂名市新光投资置业有限公司土地基准容积率相关问题意见的复函》和2018年7月17日作出的《关于茂名市新光投资置业有限公司土地基准容积率问题的意见》等证据材料可见，城乡规划主管部门早已于2013年9月13日对涉案土地作出了电规字（2013）第22号用地规划条件，核定了涉案土地的用地使用性质为商住综合用地（R5），用地使用强度为容积率≤2.5，且在对上诉人电白区自然局作出的上述两份复函和意见中均证明了被上诉人新光公司“于2013年9月13日取得用地规划条件[电规字（2013）第22号]；出让时有已批准的规划条件确定的容积率”以及“原电白县城市规划管理局于2013年9月13日向新光置业出具的用地规划条件[电规字（2013）第XX号]，新光置业后分别于2014、2015年申请规划条件延期，各项指标均没有变更。新光置业于2014年5月4日办理了国有土地使用证[电国用（2014）第00XX1号、电国用（2014）第00XX2号]，该公司至今没有申请变更规划条件或申请提高地块容积率”等事实。但是，上诉人电白区自然局在编制本案所诉的《方案》时，认定涉案土地用途“由原综合（办公、宿舍、娱乐）用途改变为二类居住用地（R2）”，并认定“原用途土地规划条件容积率1.5（区政府工作会议纪要[2018]239号），新用途土地使用规划条件容积率≤2.5”，明显与涉案土地已取得的上述规划条件的实际情况不符。况且，确定土地使用强度容积率的职权属于城乡规划主管部门享有，上诉人电白区自然局不具有直接确定容积率的法定职权。但上诉人电白区自然局在城乡规划主管部门并未出具批准增加容积率文件的情况下，仅依据239号《茂名市新光投资置业有限公司土地用途变更问题工作会议纪要》，就在《方案》中直接认定涉案土地的“原用途土地规划条件容积率1.5”，该认定既超越职权，也违反上述法律和规章的规定。虽然上诉人电白区自然局在庭审时辩称其认定涉案土地“原用途土地规划条件容积率1.5”的依据不是239号会议纪要，而是茂府[2013]96号规定第三条第三款第（三）项的规定，但由于该规定自2014年1月1日起才实施，而城乡规划主管部门早已于2013年9月13日就对涉案土地作出了电规字（2013）第22号用地规划条件确定了涉案土地容积率≤2.5，故上诉人的该项辩称理由亦不能成立，本院不予采纳。此外，在城乡规划主管部门已确定了涉案土地的容积率≤2.5且既未调整、增加容积率也未作出相关批复或决定的情况下，上诉人电白区自然局就依据239号《茂名市新光投资置业有限公司土地用途变更问题工作会议纪要》和茂府[2013]96号规定第三条第三款第（三）项的规定直接认定涉案土地的原容积率为1.5，后增加为≤2.5，从而得出涉案土地存在增加容积率的结论，并以此作为评估基础委托相关机构评估土地出让金差价，进而要求被上诉人补缴土地出让金差价，其作出的《方案》既缺乏事实根据和法律依据，且超越职权，依法应予撤销。原审法院据此判决撤销上诉人作出的《方案》，认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人电白区自然局的上诉请求缺乏依据，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人茂名市电白区自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 封桢莉审 判 员 欧卫慧审 判 员 张国平二〇二〇年七月九日法官助理 吴嘉怡书 记 员 古博宇附：本判决适用的相关法律法规依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。《茂名市规划区建设项目增加容积率补交土地差价管理暂行规定》（茂府〔2009〕90号）第七条城乡规划部门、国土部门、财政部门负责建设项目增加容积率补交土地差价的相关工作，各自履行如下职责：（一）城乡规划部门负责建设项目增加容积率的审核报批工作。（二）国土部门根据批准增加容积率文件，核定补交土地差价金额，与用地单位签订国有土地出让补充合同，并负责征收土地补交差价及缴入地方国库工作，向被征收单位出具征收凭证。（三）财政部门负责土地补交差价入库后的管理工作。《茂名市建设用地增加容积率补交土地差价管理规定》（茂府〔2013〕96号）第七条城乡规划主管部门、国土主管部门、财政主管部门负责建设用地增加容积率补交土地差价的相关工作，各自履行如下职责：（一）城乡规划主管部门负责建设用地增加容积率的审核报批等工作；（二）国土主管部门根据城乡规划主管部门出具的批准增加容积率文件，核定应补交土地差价金额并负责征收土地差价及缴入地方国库等工作。国土主管部门与土地使用权人签订国有土地出让补充合同，土地使用权人应当在规定时间内补交土地差价。国土主管部门凭银行缴款凭证出具已缴款证明；（三）财政主管部门负责土地差价入库后的管理工作。第十三条本规定自2014年1月1日起实施，有效期五年。茂名市规划区建设项目增加容积率补交土地差价管理暂行规定》（茂府〔2009〕90号）自本规定实施之日起同时废止。《建设用地容积率管理办法》（建规[2012]22号）第三条容积率是指一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值。容积率计算规则由省（自治区）、市、县人民政府城乡规划主管部门依据国家有关标准规范确定。第五条任何单位和个人都应当遵守经依法批准的控制性详细规划确定的容积率指标，不得随意调整。确需调整的，应当按本办法的规定进行，不得以政府会议纪要等形式代替规定程序调整容积率。《茂名市建设用地规划条件核发变更管理试行办法》（茂府〔2013〕38号）第六条国有土地使用权出让必须严格执行规划条件，未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效。转让国有土地使用权，转让合同必须附有原出让合同中规划条件及附图，并不得改变原出让合同中的规划条件及附图。对于因历史原因，出让合同未附有规划条件的国有存量土地，土地行政主管部门在办理转让手续时，应当函请城乡规划主管部门明确地块规划条件后，方可办理转让手续。