江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏行终1316号 上诉人（原审原告）马有华，男，汉族，住南京市建邺区。 被上诉人（原审被告）南京市建邺区人民政府，住所地南京市建邺区江东中路**建邺大厦。 法定代表人李晖，该区区长。 被上诉人（原审被告）南京市建邺区综合行政执法局，住，住所地南京市建邺区雨润大街**/div> 法定代表人黄元祥，该局局长。 委托代理人张艳峰，江苏汇丰锦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市建邺区人民政府江心洲办事处，住所，住所地南京市建邺区后庄1队**div> 法定代表人翁侃，南京市建邺区人民政府江心洲办事处主任。 委托代理人胡玉锦，江苏汇丰锦律师事务所律师。 上诉人马有华因诉南京市建邺区人民政府（以下简称建邺区政府）、南京市建邺区综合行政执法局（以下简称建邺区执法局）、南京市建邺区人民政府江心洲办事处（以下简称江心洲办事处）城建行政强制一案，马有华不服江苏省南京市中级人民法院（以下简称南京中院）(2018)苏01行初461号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，马有华在南京市××邺区江心××永××队××526.6平方米建筑物（以下简称涉案建筑），未办理规划建设审批手续、未在房屋登记部门办理登记。2015年11月3日，建邺区执法局向马有华作出宁城执建限拆字（2015）第029号《限期拆除决定书》（以下简称29号《限期拆除决定书》）。2015年11月27日，建邺区执法局执法人员核查并制作《核查情况登记表》，载明：2015年11月27日，马有华未在规定期限内自行拆除涉案建筑。2015年11月30日，建邺区执法局作出宁城法建强催字〔2015〕第025号《履行行政决定催告书》（以下简称25号《催告书》），并于当日向马有华送达，马有华拒绝签收。2015年12月7日，建邺区执法局执法人员核查并制作《核查情况登记表》，载明：2015年12月7日，马有华未在规定期限内自行拆除其在江心洲永定一队34号搭建的526.6平方米砖木、砖混结构违法建设，该处违法建设仍然存在。2015年12月16日，建邺区执法局作出宁城执建强执字〔2015〕第024号《强制执行决定书》（以下简称24号《强制执行决定书》），并于当日向马有华送达，马有华拒绝签收。2018年7月17日，建邺区执法局作出宁城法建强公字（2018）第10号《强制拆除公告》，载明：依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，现公告督促马有华于公告之日三日内自行拆除上述违法建（构）筑物。逾期不拆除，将依法强制拆除。建邺区执法局当日将上述公告张贴在案涉房屋处。2018年8月2日，建邺区政府作出建政发〔2018〕154号《关于同意由区城市管理行政执法局强制拆除马有华位于建邺区江心洲永定一队34号违法建筑的批复》（以下简称154号《批复》），载明：“经研究，现同意你局所提出的请示，现责成你局依法对位于建邺区江心洲永定一队34号的526.6㎡的违法建筑组织实施强制拆除。”2018年8月3日，建邺区执法局将马有华带离涉案房屋，并将屋内物品清空并搬离保存后，组织对涉案房屋实施了拆除。 原审法院另查明，2015年11月3日，建邺区执法局向马有华作出29号《限期拆除决定书》，责令马有华于2015年11月10日之前拆除涉案建筑。马有华不服29号《限期拆除决定书》，于2016年4月12日向南京铁路运输法院提起行政诉讼，南京铁路运输法院作出（2016）苏8602行初86号行政判决，驳回了马有华的诉讼请求。马有华不服上述判决，向南京中院提起上诉，南京中院于2017年2月16日作出（2016）苏01行终836号行政判决，驳回上诉，维持原判。马有华不服，向江苏省高人民法院申请再审，江苏省高级人民法院于2018年11月16日作出（2017）苏行申1131号行政裁定，驳回马有华的再审申请。 原审法院再查明，建邺区执法局向法院出具《情况说明》一份，载明：根据上级机构改革工作要求，南京市建邺区城市管理行政执法局于2019年2月名称改为建邺区执法局。 原审法院认为，建邺区执法局已提交证据证明，其系按照法律规定实施了涉案房屋的拆除行为。马有华提交的证据不能证明建邺区政府、江心洲办事处参与实施了拆除行为，故马有华对建邺区政府、江心洲办事处的起诉缺乏事实根据，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回马有华对建邺区政府、江心洲办事处的起诉。 虽然城乡规划法、行政强制法均未对行政强制执行的具体实施程序作出明确规定，但是参照行政强制法第三章关于行政强制措施实施程序的规定，结合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款关于行政赔偿案件中因被告原因导致原告无法举证时由被告承担举证责任的精神，行政机关对违法建筑实施强制拆除的手段、方式必须科学、适中，不得以野蛮方式实施强制拆除。对于建筑物内的物品，行政机关应当采用公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交。如行政机关未依法履行上述程序，造成当事人合法财产损失的，则该强制拆除行为应予确认违法。本案中，涉案建筑未办理规划许可手续，建邺区执法局作出《限期拆除通知书》、《强制执行决定书》、《强制拆除公告》符合城乡规划法、行政强制法的相关规定，程序并无不当。但建邺区执法局未提交证据证明其在组织实施强制拆除过程中，针对建筑物内的财产与马有华办理财物交接手续，或者对建筑物内的财产进行清点并进行相应的证据保全。建邺区执法局实施强制拆除的行为，不符合法定程序，应予确认违法。 关于马有华提出涉案房屋部分属于伊俊秀及其女儿马蓉露所有的意见，法院经审查认为，在马有华诉建邺区执法局作出的29号《限期拆除决定书》时，已向人民法院提出涉案房屋部分属于伊俊秀的意见，（2016）苏01行终836号行政判决书载明，马有华在审理中未提交证据证明案涉房屋部分属于伊俊秀，不予支持。本案中，马有华亦未提交证据证明案涉房屋部分属于伊俊秀及其女儿马蓉露所有，故对马有华的上述主张不予支持。 关于马有华提出建邺区执法局对涉案房屋实施拆除行为存在暴力强拆的意见，法院经审查认为，马有华虽然提交了照片用于证明其在涉案房屋被拆除时有受伤情况，但上述照片不能证明是建邺区执法局在实施拆除行为时对其实施了暴力行为，故马有华的上述意见缺乏证据支持，依法不予采纳。 综上，建邺区执法局对涉案房屋实施拆除时未按法定程序进行，但因拆除行为系事实行为，不具有撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条第二款第一项之规定，判决如下：一、裁定驳回马有华对建邺区政府、江心洲办事处的起诉；二、确认建邺区执法局2018年8月3日拆除涉案建筑的行为违法。 上诉人马有华上诉称:1、建邺区政府参与组织实施涉案强制拆除行为，故其应系本案适格被告。2、一审判决认定江心洲办事处不是本案适格被告，明显错误。3、涉案房屋有部分属伊俊秀和马蓉露所有。4、建邺区执法局作出的24号《强制执行决定书》无效，涉案强制拆除行为无法律依据。5、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决，依法改判。 被上诉人建邺区政府、建邺区执法局、江心洲办事处未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，上诉人马有华主张被上诉人建邺区政府、建邺区执法局、江心洲办事处强制拆除涉案建筑，提起本案诉讼。建邺区执法局提供的29号《限期拆除决定书》《强制拆除公告》及建邺区政府作出的154号《批复》等证据可以证明，该局经建邺区政府责成，对涉案建筑组织实施强制拆除。且马有华亦未能提供证据证明，建邺区政府、江心洲办事处实施涉案强制拆除行为，故建邺区政府、江心洲办事处并非本案适格被告，原审法院裁定驳回马有华对建邺区政府、江心洲办事处的起诉正确。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，生效的行政判决已经确认建邺区执法局作出的29号《限期拆除决定书》的合法性，建邺区执法局经作出25号《催告书》《核查情况登记表》、24号《强制执行决定书》《强制拆除公告》后，依据建邺区政府作出的154号《批复》，对马有华的涉案建筑实施强制拆除，依法具有法定职责及事实根据。建邺区执法局在实施涉案强制拆除行为时应当尽到必要的谨慎职责，强制拆除的行政程序应充分考虑保护马有华的合法权益，但该局未能提供证据证明，其于2018年8月3日强制拆除涉案建筑时，已对室内动产进行清点造册、制作现场笔录，进行证据保全。原审法院认定建邺区执法局实施涉案强制拆除行为程序违法正确。建邺区执法局强制拆除涉案建筑行政程序违法，因不具有撤销内容，原审法院判决确认建邺区执法局拆除涉案建筑违法并无不当。 综上，马有华的上诉理由和请求依法均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人马有华负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二〇年七月二十日 书记员 王雅露 书记员 吁 璇