广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤09行终86号上诉人（原审原告）茂名市正凌广告有限公司。住所地：茂名市*******（泮溪大厦七楼）。法定代表人张一基，经理。委托诉讼代理人覃勇进，广东南天竹律师事务所律师。委托诉讼代理人李剑雄，广东南天竹律师事务所律师。被上诉人（原审被告）茂名市城市管理和综合执法局。住所地：茂名市茂南区******。法定代表人吕国记，局长。委托诉讼代理人麦书毓，茂名市城市管理和综合执法局工作人员。委托诉讼代理人吴帅强，广东鸿基律师事务所律师。上诉人茂名市正凌广告有限公司（以下简称正凌广告公司）因与被上诉人茂名市城市管理和综合执法局行政处罚决定纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院作出的（2019）粤0902行初259号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院审理查明，2003年10月15日，原茂名市城市规划管理局作出（2003）0103号《批复意见书》，批复同意正凌广告公司在茂名市*****桥西端设立广告牌。同月，正凌广告公司在茂名市*****桥西端设立了三立柱型户外广告牌，规格为：长30米，高9米，柱高19米，双面，总面积540平方米。2011年1月24日，正凌广告公司就涉案户外广告牌到原茂名市城市管理局市容环卫科进行备案登记。2018年4月20日，茂名市城市管理和综合执法局工作人员对正凌广告公司设立的涉案户外广告牌进行调查，经核实，涉案户外广告牌于2011年1月24日到原茂名市城市管理局市容环卫科进行备案登记后，没有新的行政主管部门的审批手续，在现场进行了拍照取证后，于当天进行了立案。茂名市城市管理和综合执法局立案后，依法对涉案户外广告牌进行现场检查、勘查，依法询问正凌广告公司后，被告于2018年5月31日经集体研究讨论决定责令正凌广告公司限期自行拆除涉案户外广告牌。茂名市城市管理和综合执法局于2018年7月20日向正凌广告公司进行了行政处罚前的告知,将拟作出处罚的事实、理由、依据告知正凌广告公司，并告知正凌广告公司有陈述、申辩的权利，正凌广告公司于2018年7月22日向茂名市城市管理和综合执法局提出行政处罚陈述申辩。茂名市城市管理和综合执法局经集体研究讨论决定对正凌广告公司陈述申辩意见不予采纳。茂名市城市管理和综合执法局于2019年2月22日作出茂城管罚字[2018]0014号《行政处罚决定书》，决定根据《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条第一项规定，限正凌广告公司在收到本行政处罚决定书之日起十五日内自行拆除上述违法建设的户外广告牌。逾期不履行处罚决定的，将依法进行强制执行。正凌广告公司不服上述行政处罚决定，遂向原审法院提起行政诉讼。另查明，2018年2月24日茂名市城市综合管理局更名为茂名市城市管理和综合执法局，茂名市城市综合管理局的职权由茂名市城市管理和综合执法局承继。一审法院认为，根据《茂名市人民政府关于公布政府工作部门权责清单的决定》（茂府[2015]71号）规定，茂名市城市管理和综合执法局具有行使城市市容和环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施的职责。1992年6月28日施行的国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条第二款规定：“大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续”。依据上述规定,正凌广告公司于2003年10月设立位于茂名市*****桥西端的三立柱型户外广告牌时虽征得了茂名市城市规划管理局的同意，但不能证明其此后按照规定办理了审批手续。随着法律、法规的逐步建立和完善，2013年5月1日起施行的《广东省城乡规划条例》第四十八条第二款规定“临时建设工程规划许可证有效期不超过二年。使用期限届满确需延期的，应当在有效期届满三十日前向原核发机关申请办理延期手续，延续期限不超过一年。”2017年8月1日起施行的《茂名市户外广告设施和招牌设置管理规定》第十五条第一款规定“户外广告设施和招牌的设置，应当根据法律法规的规定进行审批。”第二十七条“户外广告设施设置期限一般为3年，最长不超过5年。”依据上述规定，涉案广告牌设立至今已长达16年，即使从2011年1月24日正凌广告公司到原茂名市城市管理局市容环卫科进行备案登记起计算也超过8年，广告牌设置时间远超上述法律规定。而且为了解决涉案广告牌的问题，原茂名市城市综合管理局曾于2015年发布《茂名市市辖区户外广告设施使用权出让底价标准及历史遗留问题的处理办法》，正凌广告公司亦于2016年6月按照规定到原茂名市城市综合管理局办理延期手续，但未获批准。综上，正凌广告公司未办理审批手续设立位于茂名市*****桥西端的三立柱型户外广告牌，违反法律规定，茂名市城市管理和综合执法局经过调查取证，履行了处罚前告知，告知陈述、申辩权等程序，作出被诉茂城管罚字[2018]0014号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。正凌广告公司的诉求无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回正凌广告公司的诉讼请求。案件受理费50元，由正凌广告公司负担。上诉人正凌广告公司不服原审判决，向本院提出上诉请求：1.依法撤销茂名市茂南区人民法院作出的（2019）粤0902行初259号行政判决书。2.依法改判撤销被上诉人作出的茂城管罚字[2018]0014号《行政处罚决定书》。3.本案全部诉讼费用由被上诉人负担。事实和理由：一、一审法院查明事实不清，适用法律错误，一审判决错误应依法撤销。1.一审法院对正凌广告公司设立的广告牌是否存在影响市容的事实没有查明。茂名市城市管理和综合执法局在没有查明正凌广告公司设置的广告牌是否存在影响市容的事实，适用《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条第一项和《茂名市户外广告设施和招牌设置管理规定》第三十五条的规定对正凌广告公司作出行政处罚错误。根据《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条第一项和《茂名市户外广告设施和招牌设置管理规定》第三十五条的规定，对正凌广告公司设置涉案广告牌进行行政处罚必须满足两个条件，一是“未经批准擅自设立”，二是“影响市容”。正凌广告公司设立的广告牌符合法律对设置广告牌规定的条件，符合安全、卫生等法定标准，除了发布商业广告外，还承担了发布公益广告事务，不存在“影响市容”的情形。茂名市城市管理和综合执法局根据上述法律法规对正凌广告公司进行处罚没有事实根据和法律依据。2.正凌广告公司向茂名市城市管理和综合执法局办理涉案广告牌延期手续，茂名市城市管理和综合执法局并未给予是否同意办理的回复，存在严重的行政不作为违法行为，法院应当依法撤销涉案行政处罚，并由茂名市城市管理和综合执法局对涉案广告牌办理延期手续。二、茂名市城市管理和综合执法局对正凌广告公司此类广告公司进行设置的广告牌进行处罚要求拆除不具合法性和合理性。1.正凌广告公司依法设立涉案广告牌，不是“擅自设立”、“随意设立”，且没有任何单位认定属于“影响市容”。2.正凌广告公司属于依法设立的广告公司，经营业务是进行商业和政府公益广告等广告的发布。茂名市城市管理和综合执法局没有结合我市户外广告牌设置现实、历史遗留问题、广告企业的生存和对涉案广告牌的效用等因素进行考究，对符合设置条件的广告牌，不依法给予延期批准登记，以当事企业没有申请延期或者登记为由对广告牌认定为违法设置，不具合理性。三、正凌广告公司认为在处理涉案广告牌及类似具有历史遗留问题，又符合法定条件的广告牌时，应当以尊重历史，维护社会经济秩序，保护城市市容市貌环境，根据现行法律法规规定补办各项审批手续为妥。请二审法院依法纠正茂名市城市管理和综合执法局的不当行政行为。被上诉人茂名市城市管理和综合执法局辩称：一、正凌广告公司关于“一审法院查明事实不清，适用法律错误，一审判决错误应依法撤销”的主张不成立。一审判决已依法查明正凌广告公司违法设置案涉广告牌的事实，茂名市城市管理和综合执法局的行政处罚合法。另，正凌广告公司若认为茂名市城市管理和综合执法局在办理涉案广告牌延期手续存在行政不作为的违法行为，可依法另行提起行政诉讼。二、正凌广告公司关于“茂名市城市管理和综合执法局有针对性的对上诉人此类广告公司进行设置的广告牌进行处罚要求拆除不具合法性和合理性”的主张不成立。根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条第一款第（一）项及《茂名市户外广告设施和招牌设置管理规定》第三十五条的规定，正凌广告公司未经行政许可设置广告牌，违法事实清楚、证据确凿，茂名市城市管理和综合执法局作出：“限你公司在接到本行政处罚决定书之曰起十五日内自行拆除上述违法建设的户外广告牌”适用法律正确，内容适当。正凌广告公司主张茂名市城市管理和综合执法局有针对性的对其处罚，不具合理性，没有事实根据。相反，如果茂名市城市管理和综合执法局对于正凌广告公司的明显违法行为不予行政处罚，那么将会对以后类似的违建行为起到负面的引领效应，只有严格执法才能保障法律合理性原则的体现，才能体现社会公平性原则，正凌广告公司关于“茂名市城市管理和综合执法局有针对性的对上诉人此类广告公司进行设置的广告牌进行处罚要求拆除不具合法性和合理性”的主张不成立。综上所述，一审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、程序合法，正凌广告公司的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回正凌广告公司的上诉请求，维持一审判决。经二审审理查明，一审查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为，围绕双方的诉辩意见，本案的争议焦点为：被上诉人茂名市城市管理和综合执法局作出的行政处罚决定是否违法。依据茂名市人民政府2015年12月28日作出的茂府[2015]71号《茂名市人民政府关于公布政府工作部门权责清单的决定》以及附件《茂名市城市综合管理局权责清单》，茂名市城市管理和综合执法局对违法设置广告设施的行为具有处罚的权责。根据《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条第二款规定“大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续”《茂名市户外广告设施和招牌设置管理规定》第十五条第一款规定“户外广告设施和招牌的设置，应当根据法律法规的规定进行审批。申请设置户外广告设施和招牌的，应当向设置行政主管部门提出设置申请，……”及2013年5月1日起施行的《广东省城乡规划条例》第四十八条第二款规定“临时建设工程规划许可证有效期不超过二年。使用期限届满确需延期的，应当在有效期届满三十日前向原核发机关申请办理延期手续，延续期限不超过一年。”2017年8月1日起施行的《茂名市户外广告设施和招牌设置管理规定》第二十七条规定“户外广告设施设置期限一般为3年，最长不超过5年。”根据上述规定，商业广告经营者设置户外商业广告必须经相关部门审批和许可，并在批准的期限内依法经营。未办理审批许可手续擅自在户外设立广告牌，或超过批准期限经营的，属违法经营行为。本案中，正凌广告公司于2003年10月在茂名市*****桥西端设立三立柱型户外广告牌，虽然最初设置涉案户外广告牌时，征得了茂名市城市规划管理局的同意，且于2011年就涉案户外广告牌到原茂名市城市管理局市容环卫科进行备案登记。但涉案户外广告牌设立至今已长达16年之久，从2011年1月24日正凌广告公司到原茂名市城市管理局市容环卫科进行备案登记起计算也已超过8年，涉案户外广告牌未在规定的期限内办理延期审批手续，广告牌设置时间已经远超上述法律规定。为了解决涉案广告牌的问题，原茂名市城市综合管理局曾于2015年发布《茂名市市辖区户外广告设施使用权出让底价标准及历史遗留问题的处理办法》，正凌广告公司亦于2016年6月按照规定到原茂名市城市综合管理局办理延期手续，但未获批准。正凌广告公司未依法办理相关审批手续超期经营位于茂名市*****桥西端的三立柱型户外广告设施，违反了相关法律规定，应属于违法经营行为。茂名市城市管理和综合执法局对正凌广告公司违法设置广告牌的行为进行立案后，经过调查取证，依法履行处罚前告知、陈述申辩等程序，根据《城市市容和环境卫生管理规定》第三十六条第一项和《茂名市户外广告设施和招牌设置管理规定》第二十七条的规定，作出被诉的茂城管罚字[2018]0014号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原审判决据此驳回正凌广告公司的诉讼请求，并无不当。正凌广告公司上诉主张涉案广告设施不存在影响市容的事实，且对市容市貌产生积极作用，茂名市城市管理和综合执法局应当通过补办手续的方式予以处理，而不应作出拆除的决定。本院认为，未经审批许可的户外广告设施，规避了相关部门的监管，存在影响公共安全和市容等诸多因素，为此相关法律法规对此类大型广告的设置作出了须经审批许可方可予以设立的规定，以确保公共活动场所的安全和市容市貌的有序建设。茂名市城市管理和综合执法局认为正凌广告公司的涉案广告牌未经审批许可继续设置经营的行为违法，对涉案广告牌作出拆除而不是采取其他补救措施，是在综合违法事实的具体情况及综合评估违法事实对公共安全的影响等予以确定，属于其在行政处罚时的自由裁量，符合相关法律法规的规定，并无明显不当。上诉人主张涉案广告牌不存在影响市容的事实，且对市容市貌产生积极作用，只是其主观认定，无相关的证据予以证明，故对其主张本院不予支持。综上，上诉人正凌广告公司的上诉请求和上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人茂名市正凌广告有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 欧卫慧审 判 员 张国平审 判 员 封桢莉二〇二〇年七月三日法官助理 柯国梁书 记 员 王晓婷附：适用法律法规《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。《城市市容和环境卫生管理条例》第四条国务院城市建设行政主管部门主管全国城市市容和环境卫生工作。省、自治区人民政府城市建设行政主管部门负责本行政区域的城市市容和环境卫生管理工作。城市人民政府市容环境卫生行政主管部门负责本行政区域的城市市容和环境卫生管理工作。第十一条在城市中设置户外广告、标语牌、画廊、橱窗等，应当内容健康、外型美观，并定期维修、油饰或者拆除。大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。第三十六条有下列行为之一者，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可处以罚款：（一）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，擅自设置大型户外广告，影响市容的；（二）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准，擅自在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施，影响市容的；（三）未经批准擅自拆除环境卫生设施或者未按批准的拆迁方案进行拆迁的。《广东省城乡规划条例》第四十八条在城市、镇规划区范围内进行临时建设的，应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请核发临时建设工程规划许可证。临时建设工程规划许可证有效期不超过二年。使用期限届满确需延期的，应当在有效期届满三十日前向原核发机关申请办理延期手续，延续期限不超过一年。临时建设必须按照批准的用途使用，不得改变用途或者转让。临时建设应当在批准的使用期限届满前自行拆除，恢复土地原状。