河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终1928号上诉人（一审原告）申秀花，女，1954年10月15日出生，汉族，住河南省许昌市魏都区。委托代理人温学锋，河南烟城律师事务所律师。被上诉人（一审被告）许昌市魏都区人民政府。住所地许昌市天宝路**。法定代表人李朝锋，区长。被上诉人（一审被告）许昌市魏都区房屋征收管理中心，住，住所地许昌市人民路**/div>法定代表人邹枫浩，主任。上诉人申秀花因诉许昌市魏都区人民政府（以下简称魏都区政府）、许昌市魏都区房屋征收管理中心（以下简称房屋征收管理中心）履行拆迁补偿及安置房屋置换协议一案，不服许昌市中级人民法院作出的（2020）豫10行初20号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。申秀花一审起诉称，申秀花是许昌市魏都区新兴街道办事处裴山庙社区居民。魏都区政府为实施城中村改造，成立许昌市魏都区新兴街道办事处裴山庙社区城中村改造指挥部，由该指挥部委托许昌市魏都区建设动迁服务中心与申秀花签订拆迁补偿及安置房屋置换协议。协议签订后，申秀花按约搬离，魏都区政府及房屋征收管理中心对申秀花房屋和附属物进行了拆除。申秀花认为回迁安置房没有按照城建部门批准的规划进行建设，容积率严重超控，严重违反城建部门的规划，造成客观上合同标的物给付不能，行政协议无法履行。提起本案行政诉讼，请求：一、确认魏都区政府及房屋征收管理中心未按照城建部门的规划建设回迁安置房构成违约。二、判令魏都区政府及房屋征收管理中心向申秀花支付约定的68000元拆迁补偿款，并按月息1%支付24个月的约定利息，并从2011年12月3日起按月息2%支付逾期期间的债务利息直至该补偿款全部付清为止。三、判令魏都区政府及房屋征收管理中心按目前市场价赔偿申秀花符合原规划的、约定的200平方米安置房、车库、储藏室等损失共计150万元，并从魏都区政府及房屋征收管理中心违约之日起按同期银行贷款利率支付申秀花利息，直至赔偿款全部付清为止。四、判令魏都区政府及房屋征收管理中心从2016年1月1日起按每月2400元向申秀花支付过渡费直至赔偿和补偿全部付清为止。五、本案的诉讼费用、评估费用由魏都区政府及房屋征收管理中心承担。在一审审理过程中，一审法院向申秀花释明，在行政协议无法履行的情况下，可请求解除协议。协议解除只是对履行的终止，原合同仍是清理双方债权债务的依据，合同的其他条款包括违约条款仍然是其提起诉讼请求的依据。如果不解除协议，则要求按市场价赔偿安置房的同时，协议约定的安置房实际履行义务仍然没有给魏都区政府及房屋征收管理中心免除，会造成双重获利，故诉讼请求中应先请求解除协议才能再要求安置房赔偿。申秀花认为如果合同解除，可能会影响其要求拆迁补偿款及过渡费的诉讼请求，故拒绝变更诉讼请求。许昌市中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同…(四)…当事人一方…有其他违约行为，致使不能实现合同目的；第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；…。”第九十八条规定：“合同的权利义务终止，不影响合同中结算和清理条款的效力。”如依申秀花所诉，魏都区政府及房屋征收管理中心未依照与其签订的拆迁补偿及安置房屋置换协议向其交付安置房且该协议也不可能再得到实际履行，该协议的目的己无法实现。在此情况下，当事人可以解除合同，也可以选择不解除合同。但是，如果申秀花诉讼请求为将应补偿的安置房按照约定面积参照某一特定的单价换算为货币赔偿，则该诉讼请求应有前置条件，就是原协议应予以解除，原协议中魏都区政府及房屋征收管理中心交付安置房的约定义务在协议解除后不再履行，否则，一方面申秀花将应得到的安置房补偿面积转化为货币赔偿，另一方面原协议因未予解除而未免除魏都区政府及房屋征收管理中心实际交付安置房的义务，则申秀花既得到了安置房转化来的货币赔偿，又得到了安置房屋，会形成双重获利；而魏都区政府及房屋征收管理中心既支付了安置房的货币赔偿，其实际安置房屋的义务仍没有免除，会被课以双重义务。所以，申秀花如果要求魏都区政府及房屋征收管理中心按目前市场价赔偿其符合原规划的、约定的200平方米安置房、车库、储藏室等损失共计150万元，就必须同时解除协议，即该协议的履行效力应予终止，申秀花今后也不得再实际要求魏都区政府及房屋征收管理中心交付约定的200平方米安置房、车库、储藏室等。当然，协议解除也仅是对履行效力的终止，原合同仍是清理双方债权债务的依据，合同的其他条款包括违约条款仍然是申秀花提起诉讼请求的依据。但是，本案中，尽管法院己将前述情况向申秀花予以释明，申秀花仍拒绝增加解除协议的诉讼请求，则其要求赔偿的诉讼请求因没有满足提起诉讼的前提条件，对其提起的本案诉讼只能驳回起诉。许昌市中级人民法院作出（2020）豫10行初20号行政裁定：驳回申秀花的起诉。申秀花对该行政裁定不服，向本院提起上诉称：（一）一审法院指导释明其修改诉求去解除原协议，违反了《最高人民法院关于适用的解释》第五十五条的规定，进而驳回申秀花的起诉错误。（二）本案是行政协议纠纷，申秀花所提出的诉求就是要求魏都区政府及房屋征收管理中心承担行政协议违约责任，协议中可以履行的主张继续履行，无法履行的部分，主张赔偿损失；且本案中并不存在申秀花要求魏都区政府及房屋征收管理中心交付约定的200平方米安置房的事实。一审法院建立在假设的基础上作出判决，是没有事实依据和法律依据的。申秀花提出的诉讼请求是有事实依据并符合行政诉讼法第七十八条的规定，无需以解除协议为前提，人民法院应当给予支持。（三）一审法院对合同法的解读脱离本案的实际。综上，请求二审法院撤销一审法院作出的行政裁定，依法支持上诉人的全部诉讼请求。魏都区政府及房屋征收管理中心均未提交书面答辩意见。本院认为，本案系行政协议纠纷，申秀花提出的诉讼请求不符合行政协议之诉要求。（一）其第一项诉讼请求确认魏都区政府及房屋征收管理中心未按照城建部门的规划建设回迁安置房构成违约，然而合同当事人是否构成违约是守约人请求违约人承担违约责任的前提或构成根本违约主张解除合同的事由，在合同之诉中仅提出确认对方违约的请求，不属于合同之诉的诉讼请求事项。（二）其第三项诉讼请求判令魏都区政府及房屋征收管理中心按目前市场价赔偿申秀花符合原规划的、约定的200平方米安置房、车库、储藏室等损失共计150万元，并从违约之日起按同期银行贷款利率支付申秀花利息，直至赔偿款全部付清为止，该项诉讼请求在申秀花与许昌市魏都区建设动迁服务中心签订的拆迁补偿及安置房屋置换协议中没有相应约定，该协议约定的是给付申秀花200平方米安置房，结合申秀花提交的起诉状内容“被告建设的回迁安置房严重违反城建部门的规划，造成客观上合同标的给付不能，行政协议无法履行”，因此，申秀花的该项诉讼请求是以许昌市魏都区人民政府根本违约、交付安置房的合同目的无法实现为事由，而主张赔偿其安置房价值损失150万元，该项主张实为拆迁补偿及安置房屋置换协议解除的后果。人民法院在审理申秀花主张赔偿150万元及利息的诉讼请求时，首先需要审查许昌市魏都区人民政府是否构成根本违约、交付安置房的合同目的是否无法实现，只有在以上条件成就、符合合同解除条件时，才能判断申秀花关于赔偿150万元及利息损失的诉讼请求能否成立。因此，解除双方签订的拆迁补偿及安置房屋置换协议是判决申秀花该项诉讼请求的前提，然而在原审诉讼中经原审法院释明申秀花明确表示不解除合同，导致审理其该项诉讼请求失去前提。（三）其第二、四项诉讼请求判令魏都区政府及房屋征收管理中心向申秀花支付约定的68000元拆迁补偿款及利息，以及支付过渡费，根据双方签订的协议内容，交付安置房系许昌市魏都区人民政府的主要合同义务，给付过渡费等为该合同的次要义务，涉案合同亦不存在部分解除的情形。故申秀花的第二、第四项诉讼请求，亦均需以申秀花明确其解除合同或继续履行合同的主张后，再予以相应裁判。综上，申秀花的上述诉讼请求不符合行政协议之诉要求，在一审法院释明后，仍坚持不变更诉讼请求的情况下，一审法院裁定驳回其起诉并无不当。申秀花的上诉理由不能成立。申秀花可在明确诉讼请求，选择正确的救济路径后，再行起诉，寻求救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王凤强审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二〇年七月二十三日法官助理王雨蒙书记员路明爽