江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初905号 原告黑龙江省龙一房地产开发有限责任公司，住所地黑龙江省哈尔滨市香坊区农林街**。 法定代表人汪良，职务总经理。 委托代理人周广宇，黑龙江奈斯律师事务所律师。 被告南通市经济技术开发区行政审批局，，住所地江苏省南通市开发区宏兴路**能达大厦西裙楼 法定代表人黄驾宇，职务局长。 应诉负责人张建军，职务副局长。 委托代理人黄怡，该局工作人员。 委托代理人王粟，北京大成（南通）律师事务所律师。 被告南通市行政审批局，，住所地江苏省南通市崇川区工农南路** 法定代表人瞿永国，职务局长。 应诉负责人沈国平，职务副局长。 委托代理人吉祥，该局工作人员。 委托代理人唐仁君，南通市崇川区时进法律服务所法律工作者。 第三人袁伟利，男，1981年6月1日生，××族，住吉林省吉林市昌邑区。 第三人南通金域化工有限公司，住所，住所地江苏省南通市开发区创业外包服务中心****div> 法定代表人袁伟利。 原告黑龙江省龙一房地产开发有限责任公司（以下简称龙一房地产公司）诉被告南通市经济技术开发区行政审批局（以下简称开发区审批局）工商行政许可一案，本院于2019年8月1日立案受理，于8月2日向被告开发区审批局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等。被告开发区审批局于8月14日向本院提交了答辩状及证据材料并提出其非本案适格的被告。后原告龙一房地产公司向本院申请追加南通市行政审批局（以下简称南通市审批局）为共同被告。本院于2019年11月1日向南通市审批局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等。南通市审批局于2019年11月19日向本院提交了答辩状及证据材料。因袁伟利、南通金域化工有限公司（以下简称金域公司）与被诉行政行为存在利害关系，本院依法追加前述个人和公司为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年10月28日组织了听证，于2020年6月22日公开开庭审理了本案。原告龙一房地产公司的委托代理人周广宇，被告开发区审批局副局长张建军及委托代理人黄怡、王粟，南通市审批局副局长沈国平及委托代理人吉祥、唐仁君到庭参加诉讼。第三人袁伟利、金域公司经本院依法公告传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2016年3月10日，原南通市工商行政管理局作出（06000061）公司设立[2016]第03100004号《公司准予设立登记通知书》，准予金域公司设立登记，统一社会信用代码为91320600MA1mg2AT2J，住所地南通市××××号附1号1号房，法定代表人姓名袁伟利，注册资本2000万元人民币，股东为龙一房地产公司（认缴出资300万元、出资比例15%）、袁伟利（认缴出资1700万元、出资比例85%），公司类型为有限责任公司，经营期限自2016年3月10日至，经营范围化工原料及化工产品（危险品除外）……（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。 原告龙一房地产公司诉称，2019年6月26日原告在另案起诉金湖县市场监督管理局行政案件中得知被告曾将原告作为金域公司股东进行公司登记，后于2017年4月18又做出变更登记，将金域公司的股东由原告及袁伟利变更为袁伟利。原告从未办理过金域公司股东登记事项，更未授权任何人员办理过金域公司股东登记事项。本案所涉公司登记行为依据的主要证据虚假，该公司登记行为违法。故请求法院确认被告作出的将龙一房地产公司作为金域公司股东的公司登记行为违法。 原告龙一房地产公司向本院提交了以下证据：1.南京康宁司法鉴定中心出具的康宁司鉴中心〔2019〕文鉴字第905号司法鉴定意见书，证明金域公司登记档案中原告的印章均不是原告使用的公章，金域公司登记材料不真实；2.情况说明及原告启用新公章的通知三份，证明原告分别于2012年4月9日、2018年4月4日、2018年4月17日、2018年12月14日在大庆刻字社先后刻制了四枚公章，原告于2018年4月8日、4月17日和12月14日经母公司批准启用新公章；3.龙创置业集团有限公司文件，证明2017年10月10日原告原法定代表人丁永明被免去总经理职务，后由汪良接任；4.2018年12月14日原告刻制公章时公司OA申请流程表，证明原告通过OA系统向母公司发起申请流程后才刻制印章的事实。 被告开发区审批局辩称，一是原告诉请的行政行为并非开发区审批局作出，其非适格被告。金域公司设立于2016年3月10日，公司登记申请书中股东明确为袁伟利及原告，登记机关为原南通市工商行政管理局，并非被告。因此，原告应当针对作出该行为的主体而提起诉讼。二是被告于2017年4月18日作出的变更登记行为事实清楚、程序合法，符合法律规定。金域公司住所由南通市××××号附1号1号房迁出至南通市开发区创业外包服务中心D座3层，登记机关调整为开发区审批局。2017年4月14日该公司向被告申请股东变更登记，提交了《公司登记(备案)申请书》、《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》及指定代表或者委托代理人的身份证复印件、关于公司修改章程的决议(决定)、修改后的公司章程或者章程修正案、股东双方签署的股权转让协议材料。经审查后被告认为金域公司提交的变更登记材料符合法律规定，故于2017年4月18日做出变更登记，符合法律规定，不存在违法行为。三是被告做出的行政行为对原告权利不产生实质的影响。原告认为其成为金域公司的股东不是其真实意思表示，而2017年4月18日被告行为的结果即实现其并非股东的要求，对其权利不产生影响。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求驳回其诉讼请求。 被告开发区审批局向本院提供以下证据：1.《南通市经济技术开发区行政审批局主要职责内设机构和人员编制规定》，证明开发区审批局具有公司登记的职能；2.2016年3月金域公司设立登记材料（含公司登记申请书及附件、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、指定代表或者委托代理人的身份证复印件、金域公司章程、股东会决议、龙一房地产公司营业执照副本复印件、名称预先核准登记书、公司准予设立登记通知书），证明金域公司于2016年3月10日成立，登记机关为南通市工商行政管理局；3.2017年4月14日金域公司变更登记材料（含公司登记申请书及附件、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、指定代表或者委托代理人的身份证复印件、金域公司股东会决议、股权转让协议、股东决定、章程、公司迁入核准通知书、公司准予变更登记通知书），证明金域公司于2017年4月18日申请变更住所、股东，登记机关调整为开发区审批局，变更登记过程中提供的材料符合法律规定。 被告南通市审批局辩称，一是案涉行政行为适格被告应为开发区审批局。《市政府关于公布南通经济技术开发区相对集中行政许可权改革试点集中事项目录清单的通知》(通政发〔2018〕30号)明确规定南通市行政审批局在南通开发区地域内无企业登记的职能。因设立公司企业登记职能发生调整，由南通市审批局调整为开发区审批局，故本案适格被告应为开发区审批局。二是案涉行政行为作出的主体适格，适用法律法规正确，事实清楚、依据充分，符合法定程序。2016年3月8日，龙一房地产公司和袁伟利共同委托袁伟利向原南通市工商行政管理局申请公司设立登记。设立登记提交的申请材料齐全并符合法定形式，原南通市工商行政管理局于2016年3月10日依法准予设立登记。三是申请材料的真实性应由办理公司登记的申请人负责，登记机关对登记环节中的申请材料实行形式审查。四是被告已将案涉登记行为以涉嫌虚假登记为由交开发区审批局查处。综上，原告的诉讼请求和理由不能成立，请求驳回其诉讼请求。 被告南通市审批局向本院提供了以下证据：1.《南通市经济技术开发区行政审批局主要职责内设机构和人员编制规定》，证明开发区审批局具有公司登记的职能；2.《市政府关于公布南通经济技术开发区相对集中行政许可权改革试点集中事项目录清单的通知》（通政发〔2018〕30号）第108项清单、《市政府关于公布南通相对集中行政许可权改革试点首批集中事项目录清单的通知》（通政发〔2015〕70号），证明当初被告南通市审批局有权作出案涉设立登记，但2016年12月20日后对开发区辖区内的企业登记管理职能已经转移到被告开发区审批局，被告南通市审批局已没有相应的职能；3.证据3同被告开发区审批局提供的证据2。 第三人袁伟利、金域公司经本院依法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，视为放弃陈述意见、举证质证以及抗辩的权利。 经庭审质证，原告对被告开发区审批局提供的证据质证后认为，对证据1没有异议；证据2中有关原告的公章及营业执照等材料的真实性有异议，对其证明目的有异议，原告未申请设立金域公司，原登记行为主体体现为南通市工商行政管理局，现原告并不清楚对该设立登记行为承担行政责任的主体如何确定；对证据3中关于原告的公章及营业执照的真实性有异议，对被告的证明目的有异议，原告未作出过金域公司股权变更的任何行为。被告南通市审批局对被告开发区审批局提供证据的三性均没有异议。 原告对被告南通市审批局提供的证据质证后认为，对证据1、2的真实性没有异议，但认为南通市审批局公司登记职能仍然存在；对证据3中公司登记材料中加盖原告印章的真实性有异议，该公司登记行为不合法。被告开发区审批局质证后认为，对证据三性没有异议，但认为公司设立登记时是原南通市工商行政管理局登记，职能调整后应该由被告南通市审批局承担登记的主体责任。 被告开发区审批局对原告提供的证据质证后认为，对证据1的真实性、合法性认可，但对关联性和证明目的有异议，不能证明案涉企业登记时向被告南通市审批局提交有关材料所加盖的原告印章一定虚假，在实践中一个公司有两枚甚至三枚印章也是常见的；对证据2形式上的真实性和合法性没有异议，但对证明目的不认可；证据3、4与本案不具有关联性。被告南通市审批局质证后认为，原告持有多个公章，其并没有向鉴定机构或者人民法院提交公章使用的相关公安备案资料，其提供的公司内部管理的相关证明没有公信力，其他意见同被告开发区审批局的质证意见。 本院对上述证据认证如下：对原、被告提供证据的真实性依法予以认定，证明目的涉及争议焦点，在后文一并阐述。 经审理查明，2016年3月8日，第三人袁伟利持公司登记（备案）申请书，盖有“黑龙江省龙一房地产开发有限责任公司”公章的全体股东指定代表或者共同委托代理人授权委托书、金域公司章程、股东会决议及龙一房地产公司营业执照复印件，袁伟利身份证，房屋租赁合同，名称预先核准通知书等申请材料向原南通市工商行政管理局申请设立登记金域公司。经审查后，原南通市工商行政管理局于2016年3月10日作出（06000061）公司设立[2016]第03100004号《公司准予设立登记通知书》，准予公司设立登记，股东为袁伟利（认缴出资1700万元）、龙一房地产公司（认缴出资300万元），住所地南通市××××号附1号1号房。2016年4月11日，袁伟利代表金域公司向原南通市工商行政管理局申请变更注册资本及经营范围。2016年4月13日原南通市工商行政管理局作出准予变更登记通知书，其中将原注册资本由2000万元变更为3000万元（袁伟利认缴出资由1700万元变更为2550万元、龙一房地产公司认缴出资由300万元变更为450万元）。2017年4月12日，南通市开发区市场监督管理局作出公司迁入核准通知书，准予金域公司迁入南通市开发区创业外包服务中心D座3层。因金域公司住所迁入××××开发区，故相应登记机关也调整为南通市开发区市场监督管理局。2017年4月14日，袁伟利代表金域公司向南通市开发区市场监督管理局申请股东、经营范围、企业类型、企业住所变更，其中在申请变更登记材料中有落款日期为2017年4月11日的股权转让协议一份，载明龙一房地产公司同意无偿转让在金域公司15%（人民币450万元）的股权给袁伟利。2017年4月18日，南通市开发区市场监督管理局作出准予变更登记通知书，其中将原住所南通市××××号附1号1号房变更为南通市开发区创业外包服务中心D座3层，原企业类型有限责任公司（自然人投资或控股）变更为有限责任公司（自然人独资），原股东袁伟利、龙一房地产公司变更为袁伟利。 2019年6月，原告龙一房地产公司得知其曾被他人作为金域公司的股东进行过登记，故诉至本院。本案诉讼中，原告龙一房地产公司申请对企业名称预先核准申请书及龙一房地产公司营业执照上盖有的“黑龙江省龙一房地产开发有限责任公司”公章，金域公司登记变更材料中指定代表或者共同委托代理人授权委托书、龙一房地产公司营业执照、金域公司章程、2016年3月8日及2017年4月11日金域公司股东会决议、2017年4月11日股权转让协议上盖有的“黑龙江省龙一房地产开发有限责任公司”公章真伪申请司法鉴定。比对样本为：2012年4月9日至2018年4月8日期间龙一房地产公司使用的公章一枚。2020年1月2日，本院依法委托南京康宁司法鉴定所进行司法鉴定。2020年5月15日，南京康宁司法鉴定所作出康宁司鉴中心[2020]文鉴字第905号司法鉴定意见书，鉴定意见为上述检材上加盖的“黑龙江省龙一房地产开发有限责任公司”印章印文与样本“黑龙江省龙一房地产开发有限责任公司”印章印文不是同一枚印章盖印。为此，原告龙一房地产公司支付鉴定费14000元。诉讼过程中本院也依职权调取金域公司在中国银行南通开发区支行基本账户明细，未发现第三人金域公司与原告龙一房地产公司存在资金往来。 另查明，1.2018年4月4日龙一房地产公司下发启用新印章的通知（黑龙一发[2018]7号文件），因原印章使用日久而导致磨损严重，故于2018年4月8日启用新印章，原印章同时作废。同时在该通知后亦附有新印章和旧印章的模本。龙一房地产公司陈述其自2012年4月9日至2018年4月8日期间一直使用2012年4月4日刻制的公章即上述通知中旧印章的模本，故向本院提供的样本也是该枚公章。本院对康宁司鉴中心[2020]文鉴字第905号司法鉴定意见书中样本“黑龙江省龙一房地产开发有限责任公司”印章与2016年原告龙一房地产公司会计账簿中使用的印章及2018年4月4日原告关于启用新印章的通知（黑龙一发[2018]7号文件）中的旧印章进行比对，两者确系同一枚印章。2.原告龙一房地产公司系由龙创置业集团有限公司出资设立，龙创置业集团有限公司系由黑龙江省建设投资集团有限公司出资设立，而黑龙江省建设投资集团有限公司系由黑龙江省人民政府国有资产监督管理委员会全资设立。3.2015年9月23日《南通市政府关于公布南通市相对集中行政许可权改革试点首批集中事项目录清单的通知》（通办发[2015]70号），明确原由南通市工商行政管理局实施的企业登记事项由南通市审批局实施。4.根据《南通市委办公室、市政府办公室关于印发的通知》（通办发[2015]58号）和《南通市委办公室、市政府办公室关于南通市经济技术开发区相对集中行政许可权改革试点方案的批复》（通办发[2015]78号），设立南通市经济技术开发区行政审批局。2016年12月20日南通市经济技术开发区机构编制委员会《关于印发南通市经济技术开发区行政审批局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（通开编[2016]13号），将区市场监管局等部门承担的部分行政审批职能划入区行政审批局，其中包括了市场准入、投资管理等行政审批事项。2018年7月13日《市政府关于公布南通市经济技术开发区相对集中行政许可权改革试点集中事项目录清单的通知》（通政发[2018]30号）规定，企业登记行政许可事项自2018年8月1日其原审批部门不再行使，由开发区管委会以其名义统一行使。 本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1.本案适格被告如何进行确定；2.案涉公司准予设立登记中将龙一房地产公司登记为金域公司股东的公司登记行为是否合法。 一、本案的适格被告应为开发区审批局。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定，对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告。本案中，虽然2016年3月10日作出案涉公司设立登记行为的名义主体为原南通市工商行政管理局，但《南通市政府关于公布南通市相对集中行政许可权改革试点首批集中事项目录清单的通知》（通办发[2015]70号）明确原南通市工商行政管理局实施的企业登记事项由南通市审批局实施。如若之后南通市审批局相关职能未再发生变化，则南通市审批局应为案涉公司设立登记行为的被告。但2018年7月13日《市政府关于公布南通市经济技术开发区相对集中行政许可权改革试点集中事项目录清单的通知》（通政发[2018]30号）明确作出了赋权规定，企业登记行政许可事项自2018年8月1日其原审批部门不再行使，由开发区管委会以其名义统一行使。另外，《关于印发南通市经济技术开发区行政审批局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（通开编[2016]13号）也规定将区市场监管局等部门承担的部分行政审批职能划入区行政审批局，其中包括了市场准入、投资管理等行政审批事项。因此，对于南通市开发区范围内企业登记行政许可事项现已由被告开发区审批局行使。而第三人金域公司已于2017年4月12日已迁入南通市开发区范围，故本案的适格被告应为开发区审批局。原告龙一房地产公司将南通市审批局列为本案被告明显不当。 二、案涉公司准予设立登记中将龙一房地产公司登记为金域公司股东的公司登记行为不合法。《中华人民共和国公司法》第六条规定，设立公司，应当依法向公司登记机关申请设立登记。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款规定，申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。第二十条第二款规定，申请设立有限责任公司，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的设立登记申请书；（二）全体股东指定代表或者共同委托代理人的证明；（三）公司章程；（四）股东的主体资格证明或者自然人身份证明；（五）载明公司董事、监事、经理的姓名、住所的文件以及有关委派、选举或者聘用的证明；（六）公司法定代表人任职文件和身份证明；（七）企业名称预先核准通知书；（八）公司住所证明；（九）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第一条明确，因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以更正。登记机关依法予以更正且在登记时已尽到审慎审查义务，原告不申请撤诉的，人民法院应当驳回其诉讼请求。登记机关拒不更正的，人民法院可以根据具体情况判决撤销登记行为、确认登记行为违法或者判决登记机关履行更正职责。本案中，第三人袁伟利在设立登记申请时提交了上述法律法规规定的公司登记（备案）申请书、指定代表或者共同委托代理人的证明及身份证件、股东决定、公司章程等申请材料。经原告龙一房地产公司申请鉴定，南京康宁司法鉴定所出具了司法鉴定意见书，鉴定意见为企业名称预先核准申请书及龙一房地产公司营业执照、金域公司登记材料中指定代表或者共同委托代理人授权委托书、龙一房地产公司营业执照、金域公司章程、2016年3月8日及2017年4月11日金域公司股东会决议、2017年4月11日股权转让协议上盖有的“黑龙江省龙一房地产开发有限责任公司”公章与同时期原告龙一房地产公司使用的公章非同一枚印章。此意味着在向工商登记管理机关申请设立登记时具体经办人袁伟利提供了虚假材料。根据原告龙一房地产公司陈述，其对于公司设立登记根本不知情，也未在任何申请材料上盖过章。同时根据2017年4月18日金域公司变更登记材料中2017年4月11日股权转让协议的内容来看，龙一房地产公司将在金域公司15%（人民币450万元）的股权无偿转让给袁伟利，而原告龙一房地产公司作为国有资本公司的子公司，此种转让行为也有违国有资产管理的一般规范。故进一步印证案涉公司设立登记并非原告龙一房地产公司的真实意思表示，显然与公司及公司股东意思自治的原则相悖。综上，具体经办人即第三人袁伟利在申请设立公司登记时提供虚假材料的事实客观存在。在该起设立登记中，具体经办人即第三人袁伟利提供的申请材料从形式上看符合法律规定的形式要件，材料齐全，登记机关经过审查准予登记并无过错。但登记机关在登记后发现申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，应依法予以更正或者撤销。鉴于目前案涉公司登记经第三人袁伟利申请后又进行了变更，于2017年4月18日将原企业类型有限责任公司（自然人投资或控股）变更为有限责任公司（自然人独资），原股东袁伟利、龙一房地产公司变更为袁伟利。故被诉行政行为目前已不具有可撤销内容，仅需在此对2016年4月10日被诉公司准予设立登记时将龙一房地产公司登记为金域公司股东的公司登记行为确认违法即可。又因第三人袁伟利系具体经办人，其在公司设立登记时故意提供虚假材料导致工商登记机关错误登记，从而引发本次诉讼，故本案鉴定费14000元应由第三人袁伟利承担。 但需要特别指出的是，本次诉讼系对工商登记行政行为的合法性进行审查，不影响公司经营期间实际经营者因对外经营行为依照民事法律承担相应的民事责任。 综上，被诉准予设立登记行为认定事实不清，证据不足，本院依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 一、确认原南通市工商行政管理局于2016年3月10日作出（06000061）公司设立[2016]第03100004号《公司准予设立登记通知书》时将原告黑龙江省龙一房地产开发有限责任公司登记为南通金域化工有限公司股东的公司登记行为违法； 二、驳回原告黑龙江省龙一房地产开发有限责任公司对被告南通市行政审批局的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由被告南通市经济技术开发区行政审批局负担；鉴定费14000元，由第三人袁伟利负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  陈金平 人民陪审员  陆修兵 人民陪审员  周袁芳 二〇二〇年七月三十日 书 记 员  达倩男 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： (一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的; ……