河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终465号上诉人（一审原告）张志刚，男，汉族，1977年9月18日出生，住河南省卫辉市。委托代理人田军，北京英淇律师事务所律师。被上诉人（一审被告）卫辉市人民政府。住所地：卫辉市卫州路**。法定代表人范士富，市长。委托代理人李嘉，卫辉市人民政府工作人员。委托代理人冯东方，河南恒辉律师事务所律师。张志刚因诉卫辉市人民政府房屋征收补偿决定一案，不服新乡市中级人民法院（2019）豫07行初213号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对案件进行审理，上诉人张志刚及其委托代理人田军，被上诉人卫辉市人民政府（以下简称卫辉市政府）委托代理人李嘉、冯东方到庭参加诉讼。本案现已审理终结。张志刚一审诉称，张志刚的父亲张有和在卫辉市吕公堂1号有自建的房屋一套，土地使用权和房屋所有权均由主管机关确认发证。2007年张有和死亡，张志刚继承了吕公堂1号的房屋。2019年5月22日卫辉市政府作出卫政文[2019]57号《卫辉市人民政府关于德胜桥再生水处理厂项目范围内房屋征收的决定》，张志刚上述房屋被纳入征收范围，张志刚未就补偿安置事宜与征收部门达成一致意见。2019年6月8日，卫辉市政府作出卫房征补决[2019]2号《卫辉市人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称卫房征补决[2019]2号征收补偿决定），强行征收张志刚房屋。张志刚认为卫辉市政府作出的卫房征补决[2019]2号征收补偿决定不符合法律规定，在房屋征收决定作出后仅给予被征收人15天签约期限，超出签约期限即作出房屋征收补偿决定，进行强制征收，严重侵害了张志刚合法权益，特提起诉讼，一审请求：撤销卫辉市政府作出的卫房征补决[2019]2号征收补偿决定，一审诉讼费用由卫辉市政府承担。新乡市中级人民法院一审查明，卫辉市政府于2019年5月22日发布卫政文[2019]57号《关于对德胜桥再生水处理厂项目范围内房屋征收的决定》：为改善卫辉市水面环境质量、完善城市防汛设施，决定对德胜桥再生水处理厂项目范围内（孟姜女河河道以西、老卫河河道以东、吕公堂小吊桥以南，吕公堂大王庙主殿以北围合而成的区域）的房屋进行依法征收，征收主体是卫辉市政府。该征收决定后附《卫辉市德胜桥再生水处理厂项目范围内房屋征收补偿方案》。张志刚位于卫辉市吕公堂1号的房屋被列入此次征收范围。房屋征收决定发布后，张志刚因对补偿安置不满，未在公告的签约期限内与征收部门签订补偿安置协议。2019年6月8日，卫辉市政府针对案涉房屋作出卫房征补决[2019]2号征收补偿决定，载明：“征收人：卫辉市政府。被征收人：甘香云、张志敏、张志华、张志刚。为公共利益需要，改善我市水面环境质量，完善城市防汛设施，我市启动德胜桥再生水处理厂项目范围内房屋征收工作。2019年5月22日市政府作出了卫政文[2019]57号《关于对德胜桥再生水处理厂项目范围内房屋征收的决定》，并于2019年5月23日在征收范围内张贴公示，决定对该项目范围内所涉及的房屋、建（构）筑物和附属物等予以征收。被征收人所属被征收房屋、建（构）筑物和附属物（位置：东至吕公堂街道、西至老卫河河道、南至沿淀街办事处房屋、北至吕公堂小吊桥）位于该项目征收范围内。征收人为被征收人提供了货币补偿和产权调换两种方式，但被征收人与房屋征收部门在规定的期限内未达成任何形式的征收补偿协议。为确保德胜桥再生水处理厂项目工程顺利建设，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条及《卫辉市德胜桥再生水处理厂项目范围内房屋征收补偿方案》之规定，现对被征收人作出如下征收补偿决定：一、限被征收人自收到本决定之日起3日内，腾空被征收房屋，将被征收房屋、其他建（构）筑物和附属物交征收人处理；并选择一种征收补偿方式，与房屋征收部门签订补偿协议完成征收。二、被征收人在以下征收补偿方式中选择一种征收补偿方式，与房屋征收部门签订征收补偿协议完成征收：1、选择货币补偿。依据评估机构对其被征收房屋出具的房屋评估报告和《卫辉市德胜桥再生水处理厂项目范围内房屋征收补偿方案》之规定，给予货币补偿（补偿明细见附件）。2、选择产权调换。由房屋征收部门提供安置房，依据评估机构对其被征收房屋出具的房屋评估报告和《卫辉市德胜桥再生水处理厂项目范围内房屋征收补偿方案》之规定进行安置。三、如被征收人在规定期限内未与征收人签订任何形式的征收补偿协议，则视为选择货币补偿，放弃房屋产权调换。补偿款提存至公证部门。被征收人拒不搬迁的，依法强制执行。被征收人如不服本决定，可在本决定书送达之日起60日内向新乡市人民政府申请行政复议或六个月内向新乡市中级人民法院提起行政诉讼。本决定书自送达即发生法律效力”。该征收补偿决定书后附《房屋征收补偿明细表》，载明：“被征收住宅房屋面积：131.73平方米，剩余土地3:1置换面积：0平方米，选择货币补偿金额合计358988元（含建筑物及附属物评估总价值253472元、政府补助23448元、异地安置补助65865元、搬迁补助1054元、临时过渡费1976元、装修基金13173元），选择产权调换补偿金额合计362018元（按安置价可置换安置房面积131.73平方米）。根据《卫辉市德胜桥再生水处理厂项目范围内房屋征收补偿方案》之规定，在选定的安置房面积基础上互补差价后置换安置房”。2019年6月10日，卫辉市政府将案涉征收补偿决定书内容告知张志刚家人，在送达决定书时因对方拒收，当日留置送达。2019年6月17日，案涉征收补偿决定书载明的358988元补偿款被提存至河南省卫辉市公证处。张志刚对该征收补偿决定书不服，提起本案诉讼。一审另查明，案涉房屋登记在张志刚父亲“张有和”名下，卫辉市城郊乡县前街办事处出具证明显示：张有和于2007年死亡，其继承人有张志刚母亲甘香云、子女张志敏、张志华和张志刚。经释明，甘香云、张志敏、张志华均明确表示放弃相关诉讼权利和实体权利，故依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十八条之规定，一审法院决定对甘香云、张志敏、张志华不予作为当事人追加。2019年6月21日，案涉房屋被卫辉市政府组织相关部门予以强制拆除。张志刚对卫政文[2019]57号房屋征收决定以及强制拆除行为不服，已分别另案起诉，针对房屋征收决定，一审法院作出（2019）豫07行初92号行政判决，驳回张志刚的诉讼请求，张志刚不服上诉。针对强制拆除行为，一审法院作出（2019）豫07行初117号行政判决，确认卫辉市政府强制拆除案涉房屋的行为违法，卫辉市政府不服上诉，现该两案正在二审审理过程中。为确定张志刚家案涉房屋的价值，相关征收部门曾委托新乡市诚泰房地产评估有限公司对该房屋进行分户评估，新乡市诚泰房地产评估有限公司于2019年1月29日出具豫新诚泰评字[2019]L-001号《房地产征收估价分户报告》，以2018年11月5日为评估价值时点，确定该房屋的征收价值为253472元。张志刚对此评估结果不服，于2019年3月5日向卫辉市政府等部门提出复核评估申请，要求重新测量评估，2019年3月14日卫辉市住房和城乡建设局对张志刚作出《复核评估答复》，称：“。根据市政府工作安排，目前本项目属于协商征收阶段，指挥部委托第三方评估公司新乡市诚泰房地产评估有限公司对项目范围内房屋及附属物进行摸底评估，《分户初评结果》作为征收补偿参考依据和范围内被征收户进行协商。被征收户同意征收的，指挥部委托评估公司出具《分户评估报告》，依据报告和被征收人签订房屋征收补偿协议。如你户对指挥部委托的第三方评估公司有异议，可自行委托评估公司进行评估。”。2019年5月23日，征收部门卫辉市住房和城乡建设局发布《关于德胜桥再生水处理厂项目范围内房屋评估公司确定及征收签约期限的通知》，称：项目范围内共10户被征收人，已有8户自愿选择新乡市诚泰房地产评估有限公司进行评估，2019年5月24日起至2019年6月7日止为房屋征收期限，自2019年5月24日至2019年6月2日为有奖签约时间。一审认为，张志刚作为案涉房屋的被征收人，对卫辉市政府作出的征收补偿决定不服，具备提起诉讼的原告主体资格。本案的争议焦点为卫辉市政府对案涉房屋作出的卫房征补决[2019]2号征收补偿决定是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”。本案中，卫辉市政府于2019年5月22日作出了房屋征收决定，同时依法拟定并公示了征收补偿方案，能够作为案涉征收补偿决定的依据。张志刚家在征收补偿方案确定的签约期限内未与征收部门达成补偿协议，卫辉市政府依法有权作出卫房征补决[2019]2号征收补偿决定。关于案涉征收补偿决定的程序合法性问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。”本案中，全体被征收人未能就评估公司的选定通过协商方式达成一致意见，卫辉市政府据此按照多数被征收人的意见确定评估机构，符合法律规定的程序。针对案涉房屋，新乡市诚泰房地产评估有限公司于2019年1月29日出具豫新诚泰评字[2019]L-001号《房地产征收估价分户报告》，并依法送达张志刚及家人，针对张志刚提出的复估申请，征收部门也给予了复核评估答复，保障了张志刚该项程序权利。关于补偿安置方式是否合法、补偿是否公平合理的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励”；第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价”；第二十二条规定：“征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房”；第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议”；第二十六条第二款规定：“补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项”。本案中，从卫房征补决[2019]2号征收补偿决定的内容来看，给被征收人提供了货币补偿和产权调换两种安置方式选择，对于产权调换的房屋位置、安置面积补差计算等问题，结合《卫辉市德胜桥再生水处理厂项目范围内房屋征收补偿方案》的内容能够予以明确，且两种安置方式均考虑了搬迁补助、临时过渡费、装修基金等补偿项目，符合上述相关法律规定，未损害被征收人的合法利益。关于案涉房屋价值补偿的公平性问题，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。本案中，张志刚案涉房屋的分户评估报告，评估时点为2018年11月5日（卫辉市政府发布拟征收公告之日），在卫辉市政府2019年5月22日发布房屋征收决定公告日之前的近半年，在此期间，案涉房屋周边的市场价格存在客观上涨亦是不争的事实。在房价上涨的情况下，卫辉市政府仍以之前的评估结论为基础作出案涉征收补偿决定，不利于对被征收人合法权益最大化的保护，但是，经审查，案涉征收补偿决定中无论是“货币补偿”还是“产权调换”，卫辉市政府都在评估价格的基础上增加了政府补助23448元、异地安置补助65865元等项目作为补偿，故案涉征收补偿决定所确定的补偿已经能够使张志刚的房产权益得到保障，在张志刚逾期不选择安置方式、不签订补偿协议的情况下，卫辉市政府将358988元货币补偿金提存至公证处，应视为补偿到位。至于张志刚诉称其房屋应作为经营性门面房进行安置、案涉补偿决定作出和送达程序违法的理由，缺乏事实根据和有效证据支持，一审不予采纳。综上，卫房征补决[2019]2号征收补偿决定虽有瑕疵，但不影响补偿决定的合法性，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回张志刚的诉讼请求。案件受理费50元，由张志刚承担。张志刚不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审关于评估机构选定、评估时点、评估报告送达、复核评估、评估报告内容等事实认定错误。涉案评估报告的作出违反法律规定，且上诉人未收到该评估报告及复核评估文件。涉案补偿数额不合理，征收决定内容不合法。二、涉案房屋征收决定行政相对人错误，对涉案房屋，上诉人之外的其他继承人均已放弃继承权，该征收决定仍以甘香云等人为相对人错误。三、上诉人已就涉案房屋征收决定提起诉讼，该案正在审理中，本案应中止审理。四、征收应贯彻先补偿后搬迁原则，上诉人依法享有对征收决定提起行政复议、行政诉讼的救济权利，上诉人行使救济权利期间被上诉人不得实施强拆。请求撤销一审判决，发回重审或依法改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人卫辉市政府答辩称，答辩人所做补偿决定客观公正，充分维护了上诉人的合法权益。请求维持一审判决结果。本院二审除确认一审法院查明的事实外，另查明，针对房屋征收决定，一审法院作出（2019）豫07行初92号行政判决，驳回张志刚的诉讼请求。张志刚不服，提起上诉，本院已作出（2020）豫行终54号行政判决，驳回张志刚的上诉，维持原判。本院认为，参照2012年4月15日实施的《河南省实施若干规定》第六条的规定，选定评估机构应当在征收决定作出之后，卫辉市政府在征收决定作出之前选定评估机构，属程序违法。选定评估机构应当符合多数决定原则，卫辉市政府并未履行多数决定的选定程序，其以补偿协议约定形式代替此前应当先进行的选定程序，顺序颠倒，有以结果代替过程、逃避法定程序的嫌疑，本院对此不予认可。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，评估房屋的价值不得低于征收决定作出之日的市场价，卫辉市政府以征收决定下发之前半年左右的涉案房屋市场价作为评估根据，而实际上此段时间的房价客观上有所浮动，涉案的评估报告明显缺乏法律依据，本院对该报告不予认可。对于卫辉市政府庭审中所述涉案房屋部分违法问题，可在补偿决定作出前依法处理或在补偿决定中一并处理，本院对此予以明确。一审判决适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销新乡市中级人民法院（2019）豫07行初213号行政判决；二、撤销卫辉市人民政府于2019年6月10日送达的卫房征补决[2019]2号《卫辉市人民政府房屋征收补偿决定》。一、二审案件受理费各50元，均由卫辉市人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 蒋跃峰二〇二〇年七月一日书记员 玄晟颐