广东省广州市黄埔区人民法院民 事 裁 定 书（2019）粤0112民初12039号之一原告：广州市黄埔区东区街刘村社区经济联合社，住所地广州市黄埔区**街刘村路**。负责人：刘正辉，该经联社主任。委托诉讼代理人：钟艺伟，广东蕴德律师事务所律师。被告：广州恒康港澳货柜车检查场有限公司，住所地广州市白云区太和镇广州民营科技园**。法定代表人：王俏梅，该公司董事长。委托诉讼代理人：颜家范，广东三民律师事务所律师。委托诉讼代理人：韩中原，广东红棉律师事务所律师。原告广州市黄埔区东区街刘村社区经济联合社（以下简称刘村经联社）与被告广州恒康港澳货柜车检查场有限公司（以下简称恒康公司）合同纠纷一案，本院于2019年11月4日立案后，依法进行审理。刘村经联社向本院提出诉讼请求：1.判令原被告于2001年7月20日签订的征地合同书及2002年9月8日签订的补充协议解除；2.判令恒康公司向刘村经联社返还土地；3.判令恒康公司承担本案诉讼费、保全费。事实和理由：在2001年7月20日，恒康公司与刘村经联社签订的《征地合同书》，约定，恒康公司向刘村经联社征用位于刘村华甫一二社、洋城社地块，土名：流黄捅（又名：菠萝山），地，地块四至至萝南路、南至钜东厂、东至菠萝山、北至萝永路，共计面积为181023平方米（约300亩）。具体的位置面积以市规划局批准的用地红线为准。其中，200亩用地，征地价格为每亩价格为8万元，另外100亩用地，征地价格为每亩7万元。征地价格包括青苗（果树）补偿、迁坟、土地、农转非劳动力安置、农业税以及其他要先镇政府及以下部门交纳的所有税费。付款方式为因恒康公司需对所征用地进行分期开发，故经双方协商同意恒康公司按其每期的实际用地面积向刘村经联社支付征地款、未使用部分用地的征地款暂不支付。支付方式如下：1.恒康公司于合同签订之日10日内预付刘村经联社20万元人民币作为征地定金；2.恒康公司在国土部门与刘村经联社办理正式的征用地手续，于国土部门与原被告双方签订正式的征地合同之日起10天内支付刘村经联社每亩2万元及原被告相关的权利义务。在2002年9月8日，原被告就变更付款条件签订的《补充协议》，约定：在原合同的第三条付款条件第一、二款继续履行，对原合同第三条第三款进行变更：即“恒康公司征用刘村经联社150亩用地总金额为1125万元，恒康公司分别在2001年7月21日支付20万元，2002年2月28日支付235万元，2002年7月29日支付180万元，合计金额为435万元。提前付款部分按合同扣除，余款部分按原合同支付”。但在合同履行过程中，恒康公司并没有按约向刘村经联社支付所开发土地的征地款，导致其没有按照编号为【穗国土建用通字（2003）16号】的《关于办理建设用地手续的通知》要求办理建设用地手续，没有与国土部门签订《国有土地使用权出让合同》、没有取得上述地块的《建设用地批准书》。在2002年7月1日，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》开始实施,规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地供应必须严格按规定采用招标拍卖挂牌方式出让。而国土资源部、监察部联合下发《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕。8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。在2004年7月16日，广州市国土资源与房屋管理局作出《关于办理己前置审批的经营性土地出让手续有关问题的通知》第二条规定“2004年8月31日前仍未能签订土地出让合同的地块（含按《广州市闲置土地管理办法》的规定限期办结的实现超过8月31日的地块），按规定必须在是房地产交易中心公开出让。而时至今日，恒康公司仍没有与国土部门签订该地块的《土地出让合同》，按《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》《关于办理己前置审批的经营性土地出让手续有关问题的通知》的相关规定以及《征地合同书》第七条第四款约定：“如由于国土不能不准恒康公司办理该地块的征用手续及根据政府指令或不可抗拒的自然灾害、战争等原因造成双方协议条款不能履行，双方均不承担违约责任，项目返还从对方取得的款项和土地”。原被告双方签订的《征地合同书》及《补充协议》的协议出让方式因法律法规、政策原因不能继续履行，故请求法院判决双方签订的《征地合同书》及《补充协议》解除，并且恒康公司应返还上述土地给刘村经联社。但原被告经多次协商无果。为维护刘村经联社的合法权益，特向法院提起诉讼。恒康公司辩称，一、本案所涉地块是广州市政府为恒康公司海关货柜车检查场项目征收的专属项目用地，刘村经联社无权要求返还。广州市政府征用涉案地块，是为了解决原天河石牌港澳货柜车检搬迁事宜，目的是为了缓解原石牌车检场造成的市区拥堵问题。广州市人民政府将石牌车检场的搬迁工作纳入“三年一中变”和城市交通道路改造规划，经广州市计划委员会立项确定为广州市重点项目。根据我国加入WTO后，海关业务格局的形式要求，具体选址、规划、设计方案、建设工作均由广州市政府口岸办、广州海关、广州市规划局、国土局等相关职能部门组织领导。因此，该项目的实施是政府主导的立项、征地行为，由恒康公司作为投资主体，负责该重点项目建设和运营；二、本案《征地合同书》不属于仅仅依据双方当事人之间的意思达成一致的合同，其实质属于涉案土地的《征地补偿协议书》，《征地合同书》被广州市人民政府国土局纳入政府征地文件中，是广州市人民政府征用该项目用地的政府征地行为的组成部分；三、《征地合同书》及《补充协议》作为广州市政府此次征地行为产生的结果之一，不是合同当事人可以要求解除的，刘村经联社请求解除《征地合同书》，事实上是企图否定广州市政府征收案涉土地行为的合法性和有效性；四、恒康公司作为该项目建设用地使用人已经履行了《征地合同书》及《补充协议》约定的支付征地补偿款的义务，也已经使用合同用地长达18年，恒康公司无权解除《征地合同书》及《补充协议》。本院经审查认为，签订土地征收征用补偿协议是行政机关履行补偿法定职责的方式，属于行政行为，由此引发的争议属于行政诉讼的受理范围。在本案中，广州市人民政府口岸办公室2001年3月7日向恒康公司发出的穗府口函[2001]2号《关于抓紧白云港澳货柜车检场建设有关问题的函》载明：“建设白云港澳货柜车检场是我办与广州海关协商，并征得广州海关同意，报请广州市人民政府批准的项目。这个项目经广州市规划局2000年8月23日以穗规地换证字[2000]第122号文批准在白云区太和镇新广从公路西侧，广州民营科技园东侧建设。2001年1月20日广州市国土局以穗国土建用函[2001]25号文批复你公司为建设用地单位。由于这个项目得到了市、白云区政府有关部门的大力支持和配合，筹建工作正有序进行，有关设施建设即将破土动工。为切实保障该项目的顺利实施，现将有关问题通知如下：一、抓紧办理该项目建设的有关批准文件，遇特殊困难应及时向筹建办公室报告，寻求解决办法。二、做好动工奠基活动的准备工作。奠基活动拟安排在本月20号左右，具体时间由你公司择定，但要提前一个星期将确定的时间通知筹建办公室。奠基活动的有关工作，按原定方案进行。三、近期内要抓紧对施工队伍的审定，白云港澳货柜车检场是广州口岸建设的重点项目之一，请你公司按有关政策规定，抓紧向招标中心申请，落实招标或拟标方式，选定施工队伍，以确保建设质量。四、建设规划要按原定方案，分二期进行。第一期工程的综合大楼按广州海关原审定的方案实施操作，综合大楼位置在第一期规划用地的中间，距离北太路30米处，大楼的建筑面积按审定的规模不变……六、确保施工进度。根据市有关部门的要求，石牌港澳货柜车检场要在2001年12月31日终止运作，因此白云港澳货柜车检场必须在今年年底建成使用。请抓紧落实建设资金，保证如期投入建成使用……”。2001年7月20日，刘村经联社（乙方）与恒康公司（甲方）、见证方广州市白云区萝岗镇人民政府签署《征地合同书》，该合同在付款方式条款中明确约定，“甲方在国土部门与乙方办理正式的征用地手续，于国土部门与甲乙双方签订正式的征地合同之日起10天内支付每亩2万元人民币”。后广州市人民政府、原广州市国土资源和房屋管理局就涉案土地分别发布征用土地公告、征地补偿安置方案公告。由此可见，涉案征地项目是在广州市有关政府职能部门的主导下推进的，《征地合同书》及其补充协议亦为国土部门与刘村经联社、恒康公司办理正式征用地手续、签订正式征地合同前先行签署的协议，属于广州市人民政府征用涉案土地行为的组成部分。因此本案争议属于行政诉讼，刘村经联社坚持以民事诉讼起诉于法无据，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第一款第（一）项、第一百五十四条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款之规定，裁定如下：驳回原告广州市黄埔区东区街刘村社区经济联合社的起诉。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省广州市中级人民法院。审 判 长  刘 波人民陪审员  杨树玲人民陪审员  臧玉林二〇二〇年七月二十日书 记 员  黄宝茵