河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1545号上诉人（一审原告）王梅荣，女，1952年7月16日出生，汉族，住河南省郑州市高新技术开发区，系无民事行为能力人。法定代理人杨春霞，女，1983年3月11日出生，汉族，住址郑州市高新技术开发区，、监护人。委托代理人邬宏威，北京威泽师律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市人民政府，住所地河南省郑州市中原区中原路**。法定代表人王新伟，市长。委托代理人余晓龙、李建军，郑州市行政复议中心工作人员。被上诉人（一审被告）郑州高新技术产业开发区管理委员会，住，住所地郑州市高新技术产业开发区国槐街**/div>法定代表人王新亭，主任。委托代理人陈建峰，该单位工作人员。委托代理人蓝澜，金博大律师事务所律师。上诉人王梅荣因不服郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）不履行法定职责、郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）行政复议决定一案，不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初200号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。王梅荣一审诉讼请求：1.依法确认高新区管委会收到王梅荣依法履职申请书没有回复的行政行为违法；2.依法责令高新区管委会履行职责重新作出回复；3.依法撤销郑州市政府作出的郑政（行复驳决）〔2019〕931-933号驳回行政复议申请决定书。郑州市中级人民法院一审查明：王梅荣系郑州高新技术开发区沟赵乡岗崔村村民。在该村安置房分配、管理过程中，岗崔村党支部、村委会、监委即“村三委”分别于2019年8月4日、2019年9月8日作出公告。其中，2019年8月4日公告主要内容为“经岗崔村三委会研究决定，兹定于2019年9月4日分发村民安置房钥匙，关于村民安置房多出部分的处理及物业服务费交纳办法的具体要求如下：……”2019年9月8日公告主要内容为“2019年9月7日上午，我村召开了由全体党员、各村民组长、群众代表参加的村民大会，对安置区收取物业费事宜再次进行了讨论，在充分听取了党员、群众代表的建议和意见后，现形成以下决议：……”包括王梅荣在内的多位村民对两份公告内容不服，共同于2019年9月15日通过邮政挂号信向高新区管委会提出涉案《依法履职申请书（责令岗崔村民委员会改正村三委作出的公告）》，被申请人为郑州高新技术开发区沟赵乡岗崔村民委员会。申请事项为：“1.请求撤销被申请人2019年8月4日作出的公告；2.请求撤销被申请人2019年9月8日作出的公告；3.责令被申请人改正所作出的公告；4.依法将受理情况处理结果及时告知广大村民，将结果对外张贴30天，张贴于高新技术产业开发区沟赵办事处岗崔村民委员会公告栏。”事实与理由中主要提及安置房的物业管理及收费问题、村民未见到安置房竣工验收合格等材料、希望停车位和地下储藏室统一分配、未按当初所选户型给予安置、安置房户型被改、多出部分要高价购买、未按合同分够足额面积等问题。其中有“在岗崔村还存在一个现象，村务账务多年未见公布，岗崔村监督委员会也未实施有效的监督责任，造成申请人对河南亿科物业管理有限公司的质疑”的表述。包括王梅荣在内的多位村民同时将内容相同的《依法履职申请书（责令岗崔村民委员会改正村三委作出的公告）》也提交给了郑州高新技术产业开发区沟赵办事处。后高新区管委会将其收到的《依法履职申请书（责令岗崔村民委员会改正村三委作出的公告）》转交沟赵办事处进行核实并要求其回复王梅荣等村民。沟赵办事处先后向岗崔村民委员会发出沟函〔2019〕第14号、第16号《关于责令岗崔村民委员会对岗崔村民依法履职申请书依法进行调查核实的函》。2019年11月19日岗崔村民委员会向沟赵办事处作出《关于岗崔村民依法履职申请书的回复》并提交了河南省亿科物业管理有限公司工商变更信息，岗崔党支部、党员会议记录，岗崔村村委、村三委、组长会议记录，物业公司物业管理事项“4+2”程序资料，村委账务公开照片等附件。2019年11月20日沟赵办事处向高新区管委会作出《关于岗崔村民依法履职申请书的回复》。同日沟赵办事处作出《郑州高新技术产业开发区沟赵办事处关于岗崔村民依法履职申请书的回复》，并于2019年12月17日邮寄岗崔村，收件人为王梅荣（杨春霞）。2019年11月22日高新区管委会落款作出《关于岗崔村民依法履职申请书的回复》，并于2019年12月17日邮寄给王梅荣（杨春霞），经查询该信件于2019年12月18日被他人代收。2019年11月29日王梅荣等三位村民认为高新区管委会行政不作为，以及沟赵办事处行政不作为向郑州市政府申请行政复议。郑州市政府于2020年1月14日作出本案被诉郑政（行复驳决）〔2019〕931-933号《驳回行政复议申请决定书》，认为涉案事项属于村民自治范围内的事项，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条、第二十七条的规定，法律并没有赋予县（市、区）级政府能够对该类事项进行直接处理的职责，故针对申请人要求被申请人高新区管委会对岗村村民自治范围内的事项作出撤销及责令改正的处理，被申请人没有此项法定职责，也并无对此类事项是否需要作出回复的法定职责。经调查，申请人亦向沟赵办事处邮寄了与本案内容相同的《依法履职申请书》，高新区管委会收到申请人的依法履职申请书后已将事项转交给沟赵办事处，在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，申请人如若认为其合法权益受到损害，可以通过直接向相关部门提出诉请以维护其合法权益，而不应向多个部门或向不具有处理村民自治范围事项的县（市、区）级政府提出其诉求，本案中针对村民自治事项申请人向被申请人主张权益，不具有权利保护的必要性和实效性，也利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第（一）项之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。2019年11月29日王梅荣等三位村民同时向郑州市政府申请复议沟赵办事处对其相同内容的《依法履职申请书》不作为的行为，郑州市政府作出郑政（行复决）〔2019〕937-939号《驳回行政复议申请决定书》，确认沟赵办事处收到申请人《依法履职申请书》未能在规定期限内回复的行政行为违法。郑州市中级人民法院一审认为：本案争议焦点是高新区管委会是否具有对王梅荣《依法履职申请书（责令岗崔村民委员会改正村三委作出的公告）》所申请事项作出处理的法定职责。王梅荣向高新区管委会寄交《依法履职申请书（责令岗崔村民委员会改正村三委作出的公告）》的申请事项为“1.请求撤销被申请人2019年8月4日作出的公告；2.请求撤销被申请人2019年9月8日作出的公告；3.责令被申请人改正所作出的公告；4.依法将受理情况处理结果及时告知广大村民，将结果对外张贴30天，张贴于高新技术产业开发区沟赵办事处岗崔村民委员会公告栏。”而根据岗崔村党支部、村委会、监委即“村三委”2019年8月4日公告的内容为岗崔村三委会研究决定的关于村民安置房多出部分的处理及物业服务费交纳办法；2019年9月8日公告的内容为由全体党员、各村民组长、群众代表参加的村民大会对安置区收取物业费事宜再次讨论研究后形成的决议，均属于村民委员会依据《中华人民共和国村民委员会组织法》进行村民自治的事项。王梅荣的《依法履职申请书》中也明确写明要求“责令岗崔村民委员会改正村三委作出的公告”。可见，王梅荣向高新区管委会提出上述请求的依据是《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”那么根据上述规定，对责令村民委员会改正违法侵权决议等负有法定义务的机关是乡、民族乡、镇的人民政府，而不是高新区管委会，因此高新区管委会对王梅荣申请履职事项不具有法定职责，不论高新区管委会是否及时处理回复，均构不成行政诉讼所称的不履行法定职责。正因如此，王梅荣在向高新区管委会提出涉案《依法履职申请书》的同时，也向实质上履行着乡、民族乡、镇的人民政府职责的沟赵办事处提出了同样的履职申请，并且认为沟赵办事处行政不作为复议至郑州市政府，郑州市政府已经作出郑政（行复决）〔2019〕937-939号《驳回行政复议申请决定书》，确认沟赵办事处收到申请人《依法履职申请书》未能在规定期限内回复的行政行为违法。故王梅荣诉请确认高新区管委会收到其申请书后没有回复行政行为违法、责令其重新作出回复的诉讼请求，不予支持。郑州市政府驳回王梅荣的行政复议申请认定事实清楚，适用法律法规正确，王梅荣诉请撤销该复议决定，不予支持。关于王梅荣所称其《依法履职申请书》中还有村务公开内容的申请，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任”之规定，高新区管委会有责令岗崔村民委员会依法公布村务的职责。对此一审法院认为，王梅荣寄交给高新区管委会的《依法履职申请书（责令岗崔村民委员会改正村三委作出的公告）》中申请事项明确为撤销岗崔村民委员会2019年8月4日作出的公告、2019年9月8日作出的公告、责令其改正所作出的公告的事项，即便其在事实与理由部分中描述有“在岗崔村还存在一个现象，村务账务多年未见公布，岗崔村监督委员会也未实施有效的监督责任，造成申请人对河南亿科物业管理有限公司的质疑”，从其语义本身分析应是其指出造成申请人对河南亿科物业管理有限公司质疑的原因，故不能当然地认为其本次《依法履职申请书（责令岗崔村民委员会改正村三委作出的公告）》除其明确的四项申请事项之外，还要求高新区管委会监督村务不公开的问题。王梅荣在行政复议及行政诉讼过程中再把该层意思添加进来，不予支持。如王梅荣还明确要求高新区管委会对岗崔村村务账务不公开问题进行监督和责令改正，王梅荣可以再单独明确地向高新区管委会提出该项请求。综上，王梅荣的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王梅荣的诉讼请求。上诉人王梅荣不服一审判决，向本院上诉称：上诉人和同村500人左右共同于2019年9月15日通过邮政挂号信XA52150681141发出依法履职申请书,以此来维护村民的合法权益。被上诉人收到后,未在法定期限内作出回复,其构成行政不作为,故上诉人于2019年11月28日通过邮政挂号信提起行政复议,复议机关作出郑政(行复驳决)【2019】931-933号驳回行政复议申请决定书。上诉人依据行政诉讼法提起诉讼,一审判决未查明基本事实,认定事实错误,适用法律错误。请求撤销一审判决并依法改判；撤销被上诉人作出的郑政(行复驳决)【2019】931-933号驳回行政复议申请决定书；确认被上诉人收到依法履职申请书没有回复的行政行为违法。被上诉人高新区管委会答辩称：1.依据《村民委员会组织法》第二十七条及相关法律规定,高新区管委会不属于“乡、民族乡、镇一级人民政府”,对本案的履职申请事项不具有法定职责,亦不能依据高新区管委会出于慎重考虑而向王梅荣等是否回复进而推测高新区管委会具有该法定职责。根据相关法律规定，王梅荣已经向法定的机关沟赵办事处就完全相同的履职内容提出申请,且郑州市政府已经就此作出决定文书，已经从实体和程序上保障了王梅荣的合法权益的行使，王梅荣通过多渠道重复提出履职申请无法律依据，亦缺乏必要性。2.王梅荣在一审起诉状中列明的所谓“村务公开”等内容,不在其向高新区管委会提出的履职申请范围内，不属于本案审理范围。3.王梅荣在本案中提出的相关履职申请属于行政机关的行政指导行为,根据最高院关于适用《行政诉讼法》的解释的相关规定,王梅荣的起诉不应属于行政诉讼的受案范围。综上,一审判决认定事实清楚，适用法律正确，王梅荣的上诉请求和理由不能成立，请求依法驳回上诉。被上诉人郑州市政府答辩称：同一审答辩意见，请求驳回王梅荣的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，被诉岗崔村民委员会2019年8月4日、2019年9月8日作出的公告，主要内容涉及村民安置房多出部分的处理及物业服务费交纳、收取方面的问题，属于村民委员会依据《中华人民共和国村民委员会组织法》进行村民自治的事项。王梅荣如认为该事项违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，可依法申请乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。本案中，《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条、第二十七条并没有赋予县（市、区）级政府能够对该类事项进行直接处理的职责。王梅荣直接向高新区管委会提出请求，没有法律依据。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条的规定，高新区管委会仅对村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实时，有查证违法行为并责责令依法公布村务的职责。王梅荣申请书中显示其请求为要求高新区管委会撤销涉案村委会作出的公告，并责令岗崔村民委员会改正并张贴于村委会公告栏，仅涉及村民安置房多出部分的处理及物业服务费交纳、收取方面的内容，不涉及应当公布的事项不及时、不真实的问题。综上，王梅荣的诉讼请求缺乏事实法律依据，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，驳回其诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王梅荣负担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  万宗杰审判员  王盛楠二〇二〇年七月十三日书记员  谢梦琪