山东省济宁市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）鲁08民终2306号上诉人（原审被告）：邹城市福宝石英陶瓷制品有限公司，住址：山东省邹城市田黄镇深沟村，统一社会信用代码913708836657258158。法定代表人：李凡金，该公司经理。委托诉讼代理人：井振吉，山东文思达律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：邹城市田黄镇人民政府，住所地山东省邹城市田黄镇政府驻地，统一社会信用代码113708830043262784。法定代表人：王冲，镇长。委托诉讼代理人：张光明，山东德衡（济宁）律师事务所律师。原审第三人：邹城市田黄镇深沟村村民委员会。法定代表人：彭现伟，村民委员会主任。上诉人邹城市福宝石英陶瓷制品有限公司（以下简称“福宝公司”）因与被上诉人邹城市田黄镇人民政府（以下简称“田黄镇政府”）、原审第三人邹城市田黄镇深沟村村民委员会（以下简称“深沟村委会”）土地租赁合同纠纷一案，前由山东省邹城市人民法院作出（2018）鲁0883民初7021号民事判决，福宝公司不服，向本院提起上诉。本院作出（2019）鲁08民终2055号民事裁定，将本案发回山东省邹城市人民法院重审。山东省邹城市人民法院对本案进行重审后，作出(2019)鲁0883民初5889号民事判决，福宝公司不服，向本院提起上诉。本院于2020年4月28日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。福宝公司上诉请求：一、请求依法撤销一审判决，依法确认上诉人与被上诉人之间签订的《协议书》全部无效，并驳回被上诉人的全部诉讼请求；二、一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：合同是否有效属于法院依法查明的重要内容，一审法院虽然审查了协议效力并认定上诉人与被上诉人之间签订的《协议书》部分无效，但是属于认定事实不清、适用法律不当。1、一审法院在审查协议效力仅依照《合同法》第214条不得超过20年的规定，却没有审查涉案土地的性质是否属于应依法申请批准的农用地，是否需要村民会议或代表同意。2、上诉人与被上诉人在2004年10月16日签订《协议书》，协议书第二条约定“甲方负责办理土地租用的一切相关手续……(项目用地面积附着物：含农作物、树株、坟头等，由甲方负责补偿给当地村委会或村民。)”说明涉案土地不属于建设用地，而是农用地。依照《中华人民共和国土地管理法》规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。同时在一审中被上诉人提出的证据2018年8月13日的“告知书”中也明确了“建筑设施无土地审批手续等原因”更是能够说明涉案土地的租赁没有经有权机关审批违反法律规定。被上诉人提交的证据也能表明双方签订的协议书是典型的以租代征，以承租的方式占有使用农村集体土地进行开发建设。以租代征是名为租赁，实为征收的违法行为，违反了我国土地管理法的强制性规定，应依法认定土地租赁合同无效。同时《中华人民共和国土地承包法》第52条也规定“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。”既然对本经济组织以外承包都需经相关程序，对外租赁更需要经相关程序决议，否则就是无效的。田黄镇政府辩称，一审对于双方合同效力的认定以及合同的履行过程完全符合客观事实和法律规定，对于一审判决结果被上诉人无任何异议，一审中我方提交的与深沟村签订的土地开发使用协议中明确记载涉案土地为岭地和荒山，并非农用地，但鉴于上诉人的上诉理由和事实，如法院最终认定合同效力为整体无效，我们认可法院按照相关法律处理。深沟村委会未作陈述。田黄镇政府向一审法院起诉请求：1、依法解除原、被告于2004年10月16日签订的土地租赁协议，终止双方的租赁关系；2、判令被告立即将位于邹城市田黄镇深沟村南岭土地26亩（东西长148.8米，南北长118米，即被告公司目前占用的土地）之上的所有厂房设备、设施、树木等全部附着物清理后交还原告；3、判令被告给付原告欠交的6年土地租金31200元；4、诉讼费用由被告承担。一审法院认定事实：为发展镇域经济，增加地方财政税收，推进镇政府招商引资工作，原、被告经过协商，于2004年10月16日，原、被告双方签订了土地租赁协议书一份，被告租赁原告土地用于建厂生产经营，协议载明：“甲方：邹城市田黄镇人民政府，乙方：福宝石英陶瓷制品有限公司；为了促进当地经济发展，充分利用邹城市招商引资的优惠政策，连云港福东正佑照明有限公司联合韩国正佑产业社，决定与邹城市三宝陶瓷制品厂共同投资，在邹城市田黄镇成立福宝石英陶瓷制品有限公司。二零零四年十月十日，甲乙双方就土地租赁、投资规模、优惠政策等进行了充分协商，达成并签订以下协议：一、乙方在邹城市田黄镇投资1200万元人民币生产石英陶瓷制品。分两期完成投资，其中，第一期投资600万元；在2005年春节前完成。第二期投资在1-2年内完成。二、甲方为乙方企业生产需要提供可租用土地26亩（长148.8米，宽118米），租用时间30年，租金每亩每年200元。甲方负责办理土地租用的一切相关手续。乙方每年6月30日前向田黄镇政府按时交纳土地租金。（项目用地面积附着物：含农作物、树株、坟头等，由甲方负责补偿给当地村委会或农民）。三、甲方承诺在土地租用期内，如乙方上缴甲方地方财政税收每年达20万人民币，则对乙方的土地租金减收50%；如乙方上缴甲方地方财政税收每年达到30万元人民币，则全部免收乙方的土地租金。四、甲方保证在乙方租用土地期间，除国家税收及工商登记，年检等费用由乙方承担外，其他各部门需收取的各项费用全部由田黄镇财政负责上交，其他任何单位和部门不得到企业收费。五、甲方对乙方新投入的固定资产所对应的投资调节税，房产建筑税及其他各种税收和建设配套费等费用免征（由田黄镇政府负责办理合法的相关手续）或即征即退。六、甲方负责保证乙方正常的生产环境和治安环境，如在正常生产的情况下因土地等原因与当地群众发生纠纷，甲方应及时协调解决。七、本协议签订之后，乙方即刻组织人员进行第一期工程施工。八、本协议签订之后具有法律约束力，任何一方无权随意变更或解除。合同到期，自行终止。若乙方继续租赁该土地，在同等条件下享有优先权。合同到期若乙方不再租赁该土地，乙方建设的厂房和地面附着物双方协商处理，协商不成的，由评估部门评估后，在抵作土地复垦费用后的剩余价款归属乙方。九、本协议未尽事宜，双方可友好协商另行签订补充协议。十、本协议一式四份，甲乙双方各一份，其余存档。甲方：邹城市田黄镇人民政府（加盖印章），法人代表：刘文炳签字；乙方：福宝石英陶瓷制品有限公司（加盖印章），法人代表：濮晓明签字；2004年10月16日。”该土地租赁合同签订后，为保证土地租赁合同的履行，经原告与第三人深沟村委会协商，2005年7月18日，原告邹城市田黄镇政府与第三人田黄镇深沟村村民委员会签订了有关涉案土地的《土地开发使用协议》一份，协议载明“甲方：邹城市田黄镇人民政府；乙方：田黄镇深沟村村民委员会;为招商引资，扩大开放，更好的发展民营经济，拉动当地经济的发展，大幅度地增加农民收入，经甲、乙双方协商，就深沟村南岭一宗土地的开发问题，达成协议如下：一、开发方式：乙方同意，深沟村南岭乙方所有的一宗土地由甲方开发经营，甲方每年应付给乙方一定的开发使用费用。二、开发使用土地的具体范围：位于亩（东西长148.8米，南北长118米）。三、开发使用年限：叁拾年（自2005年1月1日至2034年12月31日）。四、开发使用费用及付款方式：1、开发使用费用：土地每亩每年430元。2、付款方式：每个开发年度的12月31日前，甲方将该年度的开发使用费一次性交与乙方，逾期甲方付给乙方1%的滞纳金。五、双方的权利及义务：1、甲方在协议规定的范围内，具有开发使用经营自主权，乙方不得干涉。2、甲方在开发使用期间发生的一切债权债务与乙方无关。3、乙方应负责做好与本村村民有关的牵扯土地、荒山、青苗、房屋等方面的工作。政策、法律规定需由甲方承担的费用，甲方承担，其余由乙方承担。4、乙方应协助甲方协调好外部环境。六、协议的变更和解除：1、因不可抗力或者当事人虽无过失，但无法防止的原因。2、除因“1”原因终止协议外，因其他因素，任何一方要求变更和解除协议时，应书面提前一个月通知对方，双方未达成协议前，仍按原协议执行。其他未尽事宜，甲乙双方协商解决。本协议一式三份，甲乙双方各执一份，存档一份，此协议双方签字生效。甲方：邹城市田黄镇人民政府（加盖印章），法人代表：秦玉祥（签字）；乙方：田黄镇深沟村村民委员会，法人代表：李庆祥签字，2005年7月18日”。原告租赁给被告使用的土地租金每年每亩为200元人民币，原告与第三人深沟村民委员会签订的协议每年每亩土地使用费为430元，原告镇政府每年每亩补贴230元，镇政府共计每年补贴原告租金为5980元。原、被告之间土地租赁合同签订后，被告在租赁的土地上面进行了投资，建设了部分厂房车间、购买了部分机械设备，建设了蓄水池、及办公设施等。被告向原告缴纳了2012年以前的土地租金，仍拖欠2013年度至2018年度6年土地租金31200元。2013年之后，原告没有正常生产经营，根据邹城市税务局出具的被告纳税统计表显示：2015年至今，被告应税收入为1487.19元，已交税额-560元，减免税额560元，减免收入3294.12元，2016年之后，被告几乎停止经营，没有缴纳税收。邹城市供电公司提供的被告电费明细表显示：2015年11月至2018年9月，被告公司没有使用电力，用电量为零，被告也没有按照合同约定完成投资1200万元。2018年6月28日，被告未经出租方田黄镇政府同意，私自将租赁的土地转租给案外人张厚华开发使用，原告发现后，及时排出镇政府工作人员出面制止。由于被告违约，2018年6月25日，原告给被告法定代表人李凡金送达了《告知函》一份，向被告宣布解除租赁合同，限被告公司7日内拆除地上附着物、撤走生产设施，缴纳土地租金67080元，将土地交还原告镇政府。2018年8月13日，原告镇政府再次向被告法定代表人李凡金送达《告知书》，内容为：“邹城市福宝石英公司法定代表人李凡金先生：你2004年与田黄镇政府签订招商引资合同，因你多年处于未生产状态，形成土地闲置，多年来未交租金，严重违约，建筑设施无土地审批手续等原因，镇政府与村委会多次与你协商，并给你下达了书面通知书，你却一直没给明确答复。鉴于以上原因，镇政府决定即日起终止合同，收回土地，特此告知。”被告收到告知函后，仍然占据租赁的土地，双方酿成纠纷。一审法院认为，《中华人民共和国合同法》第214条规定，租赁期限不得超过20年，超过20年的，超过部分无效。原、被告签订的租赁合同，约定租赁期限为30年，超过20年的部分为无效约定，当事人之间的租赁合同为部分无效部分有效合同。对于有效部分，当事人应当恪守履行。原、被告签订租赁合同的初衷目的是为招商引资，增加财政税收，被告自2016年开始纳税数额为零，被告电费缴纳明细为零，结合被告用电量可以确认自2016年以来，被告没有开展生产经营，也没有按照约定完成两期投资额1200万元。在原告没有实现约定税收额的情况下，原告自与村委会签订的土地开发合同生效开始，每年为被告向第三人村民委员会额外支付土地租金5980元，对原告显失公平。截至目前为止，被告仍拖欠原告2013年度至2018年度的长达六年的土地租金，而且未经原告允许，被告将涉案土地一度私自转租给案外人使用，虽然被原告及时依法制止，但被告系列行为表明蓄意违约成立，由于被告的系列违约行为，导致本合同目的不能实现，原告请求解除土地租赁合同及返还土地使用权，理由合法正当，与法有据，依法予以支持。关于被告提交的所谓彭现伟在2018年12月7日出具的证明一份，属于证人证言，因证人没有出庭作证，对该证言不予采信。故根据《中华人民共和国合同法》第52条、第56条、第94条第1款第4项、第97条、第107条、第227条、《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法的解释》第240条之规定，判决：一、解除原告邹城市田黄镇人民政府与被告邹城市福宝石英陶瓷制品有限公司于2004年10月16日签订的土地租赁合同；二、被告邹城市福宝石英陶瓷制品有限公司应当自判决生效之日起十日内清空涉案土地上面的地面附着物及其机器设备，将租赁的土地26亩返还给原告邹城市田黄镇人民政府；三、被告邹城市福宝石英陶瓷制品有限公司应当自判决生效之日起五日内将拖欠的2013年度至2018年度的土地租金31200元给付原告邹城市田黄镇人民政府；诉讼费580元由被告邹城市福宝石英陶瓷制品有限公司负担（原告已垫付，被告给付原告）。如果未按本判决指定的期间履行金钱给付义务的，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第253条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案二审期间，各方当事人均未提交新证据。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案在二审阶段的焦点问题是：田黄镇政府与福宝公司签订的案涉土地租赁协议是否全部无效。首先，本案中福宝公司主张案涉土地系农用地，田黄镇政府向其出租该土地违反法律规定，案涉土地租赁合同无效，但福宝公司并未提供证据证明案涉土地系农用地，田黄镇政府对此亦不予认可，并辩称案涉土地系岭地、荒山，同时案涉土地福宝公司与田黄镇政府约定的租金为200元/亩，田黄镇政府补贴后与案涉土地所有人深沟镇村委会约定的租赁价格为430元/亩，不管是200元/亩还是430元/亩，均远低于农用地租赁的市场价格；其次，案涉土地租赁协议系2004年签订，协议签订后福宝公司即使用了案涉土地，截至田黄镇政府提起本案诉讼，福宝公司已使用案涉土地已达十几年之久，期间福宝公司均未对案涉土地性质导致租赁合同无效提出异议，甚至在本案原一审、二审、发回重审一审中均未提出因土地性质导致租赁合同无效提出抗辩，与常理不符；再次，本案中，田黄镇的诉讼请求系解除案涉土地租赁合同，诉争的标的系针对案涉土地的租赁合同，田黄镇政府与土地所有人深沟村村委会签订土地开发使用协议后，取得案涉土地使用权，之后将案涉土地租赁给福宝公司，系有权处分，并不违反法律规定。至于福宝公司取得案涉土地使用权后，利用案涉土地从事建设是否违反法律规定，系另一法律关系，与本案土地租赁合同纠纷无关。综上，福宝公司主张案涉土地租赁合同全部无效，证据不足，无事实及法律依据，本院不予采信。综上所述，邹城市福宝石英陶瓷制品有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第(一)项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费580元，由邹城市福宝石英陶瓷制品有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  朱壮男审判员  张 芳审判员  史宝磊二〇二〇年七月二十八日书记员  宋 颖