北京市昌平区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0114行初80号原告暨原告谢俊芝的委托代理人尤蕴华，女，1962年6月3日出生，汉族，住北京市昌平区。原告谢俊芝（原告尤蕴华之母），女，1934年8月22日出生，汉族，住北京市昌平区。被告北京市昌平区十三陵镇人民政府，住所地北京市昌平区胡庄泰胡路**。法定代表人刘长德，镇长。委托代理人尚钊锐，北京易和展达律师事务所律师。委托代理人胥桥顺，北京市昌平区十三陵镇人民政府工作人员。被告北京市昌平区人民政府，住所地北京市昌平区政府街**。法定代表人王合生，区长。委托代理人田旭东，北京市博缘律师事务所律师。委托代理人郑易，北京市昌平区司法局工作人员。原告尤蕴华不服被告北京市昌平区十三陵镇人民政府（以下简称十三陵镇政府）责令停止建设行为及被告北京市昌平区人民政府（以下简称昌平区政府）行政复议决定一案，向本院提起诉讼，本院于2020年3月2日受理后，依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因谢俊芝为本案必须共同进行诉讼的当事人，本院依法追加其作为共同原告参加本案诉讼。本院分别于2020年5月12日、2020年5月25日、2020年7月27日通过“北京云法庭”在线庭审系统公开开庭审理了本案，原告尤蕴华、谢俊芝，被告十三陵镇政府的委托代理人尚钊锐、胥桥顺，被告昌平区政府的委托代理人田旭东、郑易参加诉讼。本案现已审理终结。2019年9月6日，十三陵镇政府工作人员发现十三陵镇XX号宅基地住宅超出翻建申请内容进行建设，在一楼楼顶上加盖建筑物，故以口头形式要求责令停止建设。尤蕴华对该行为不服，向昌平区政府申请行政复议，昌平区政府于2020年1月17日作出昌政复决字[2019]154号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了十三陵镇政府作出的责令停止建设行为。原告尤蕴华、谢俊芝诉称，我家在屋顶中间盖楼梯间，向十三陵镇问有何规定，十三陵镇未拿出不准盖楼梯间的任何文件；问康陵村有何规定？康陵村答无规定。我说那我依据国家标准给你们一个参考，是民用建筑通则(GB50352-2005),我盖楼梯间是不在计算建筑高度内的，楼梯间不属于审批范围，我家施工期间，被告是依据昌政发﹝2010﹞27号《北京市昌平区人民政府关于印发昌平区农村宅基地住宅建设管理暂行办法的通知》（以下简称昌政发〔2010〕27号文）、《通知》给我停工，我在昌平政府网上查找昌政发〔2010〕27号文和昌政发〔2011〕4号文未找到，有截屏为证，规范性文件中也没有这两份文件，说明不是规范性文件，如果是临时文件有效期只有一年，昌政发〔2010〕27号文和昌政发〔2011〕4号文早已失效，依据《行政许可法》第十五条注释1、注释2，正是这两个无效文件和《通知》导致十三陵镇政府给我停工的，而昌平区政府作出的复议决定从整个内容理解来看就是：“我是警察，你就违法”。十三陵镇有资格的前提是有执法的规划、标准和违法行为，被诉复议决定引用的《北京市城乡规划条例》第六十二条、第六十三条，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第七条，只说明十三陵镇政府有监督执法资格，并没有证明我家建筑违法，而且其监督执法资格是有规划，《北京市城乡规划条例》是在有规划的前提下才能执行，规划在哪？没有规划和标准十三陵镇政府根据什么执法？《北京市城乡规划条例》根据什么执行？所以我家建楼梯间是合法的，昌平区政府作出的被诉复议决定，认为作出昌政发〔2010〕27号文不是法律依据，那就证明我盖二层也是合法的，昌政发〔2010〕27号文无效。用昌政发〔2010〕27号文指导乡镇就是把乡镇工作往沟里带，侵害群众利益。综上所述，请求法院判决确认被告十三陵镇政府于2019年9月6日以口头形式对十三陵镇XX号宅基地住房翻建行为作出的责令停止建设行为违法；判决撤销被告昌平区政府于2020年1月17日作出的昌政复决字[2019]154号《行政复议决定书》。同时，原告谢俊芝于庭审中提出要求对昌政发〔2010〕27号文第十一条一并进行合法性审查。原告尤蕴华在举证期限内向本院提交了以下证据：1.录音光盘，证明十三陵镇政府去现场给我停工；2.十三陵镇政府2019年给我家停工的通知，证明无效的文件却在滥用；3.被诉复议决定，证明复议决定是不合法的；4.昌政发〔2010〕27号文的搜索截屏两页，证明该文无效已撤销；5.昌政发〔2011〕4号文搜索截屏，证明该文无效已撤销；6.昌平区规范性文件2017清理工作报告统计表，证明不在规范性文件中，已超过有效期，无效撤销；7.昌政发〔2010〕27号文，证明文件是无效的；8.北京新闻2019年11月26日报道截屏2页，证明在2019年11月26日前北京市只批准公布了通州、东西城2004-2020年的控制规划，其他十三区县在此之前未批准公布控制规划；9.北京市城市控制性详细规划第五版截屏，证明北京市最严的控规高度；10.农村住房建设技术政策（试行），是国家为保护和开发合理利用而制定的宅基地建筑高度，证明申请建二层合理合法；11.全国民用建筑工程设计技术规范，证明涉案楼梯间合法合理；12.建筑高度概念及规则，证明涉案楼梯间合法合理；证据11、12同时证明，楼梯间是房子的配套实施,不存在需要审批的概念；13.《风景名胜区条例》，证明十三陵镇政府说不让盖二楼是因为我们这是风景区，但该条例规定如果认定为风景名胜区就应该经过当地居民同意，而我们并没有同意；14.照片5张，证明我们盖的是楼梯间。原告谢俊芝未向本院提交证据。被告十三陵镇政府辩称：一、被告十三陵镇政府具有对本辖区内未经批准使用宅基地进行村民住宅建设的行为予以查处的法定职权。依据《北京市城乡规划条例》第六十二条第一款、第六十三条、第七十七条，昌政发〔2010〕27号文第三条第一款、第二十二条等规定，被告十三陵镇政府系本辖区农村宅基地住宅建设的管理主体，对于未经批准使用宅基地进行村民住宅建设的行为具有查处职权。原告建设的村民宅基地住宅位于被告十三陵镇政府的行政管辖范围内，因此，对于其未经批准建设宅基地住宅的行为，被告十三陵镇政府予以查处，系依法履职。二、被告十三陵镇政府责令原告停止建设，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。原告于2019年3月15日向北京市昌平区十三陵镇康陵村村民委员会（以下简称康陵村村委会）申请翻建房屋，经法定审批程序，被告十三陵镇政府于2019年4月29日同意其申请，并向原告制发《昌平区农村村民宅基地住宅建设开工通知书》，原告遂开始施工建设。2019年9月，原告在已完工的一层楼顶加盖建筑物，该建设行为已超出《申请审批表》批准内容。为此，被告十三陵镇政府依据《北京市城乡规划条例》第六十二条、第七十七条以及昌政发〔2010〕27号文第二十二条等规定，自2019年9月开始，责令原告停止建设、自行改正，并向康陵村村委会下发《关于督促康陵村加强对谢俊芝翻建宅基地住房监管工作的通知》，要求村委会督促整改。综上，被告十三陵镇政府责令原告停止建设，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，应当得到支持。故恳请法院驳回原告的诉讼请求。被告十三陵镇政府在法定期限内提交了以下证据：1.《昌平区农村村民宅基地住宅建设申请审批表》;2.《昌平区农村村民宅基地住宅建设开工通知书》（编号：2019127）；证据1、2证明原告加盖房屋行为超出其申请审批表的批准内容。3.2019年9月3日现场检查照片；4.2019年9月6日现场检查照片；5.2019年9月13日现场检查照片；6.2019年10月19日现场检查照片；7.2019年9月6日现场检查视频；证据3-7证明原告未经合法审批，正在实施违法建设。8.《关于督促康陵村加强对谢俊芝翻建宅基地住房监管工作的通知》，证明被告十三陵镇政府在责令原告停止违法建设行为、自行整改的同时，要求康陵村村委会督促其进行整改。被告昌平区政府答辩称：一、案件基本事实：2019年10月23日，原告尤蕴华向被告昌平区政府提出行政复议申请，要求确认十三陵镇政府责令其停止建设的行为违法，并提交了相关材料。2019年10月29日，被告昌平区政府向十三陵镇政府送达《行政复议答复通知书》等材料。2019年11月6日，十三陵镇政府向被告昌平区政府提交《行政复议答复书》及相关证据材料。2019年12月19日，被告昌平区政府作出《延期通知书》并送达当事人。2020年1月17日，被告昌平区政府作出被诉复议决定；2020年1月20日，邮寄送达原告尤蕴华，回单显示1月21日邮件签收,1月21日送达十三陵镇政府。二、被告昌平区政府履行了行政复议职责，经书面审查原告尤蕴华和被告十三陵镇政府提交的材料，作出了维持决定。被告昌平区政府在法定期限内提交了以下证据：1.行政复议申请书;2.原告尤蕴华复议时提交的证据材料；证据1、2证明原告尤蕴华于2019年10月23日向被告昌平区政府提出行政复议申请，并提交了相关材料。3.《行政复议答复通知书》；4.送达回证；证据3、4证明被告区政府受理了原告的申请后，向被告十三陵镇政府送达答复通知书，并要求其提交书面答复意见及证据材料。5.《行政复议答复书》；6.被告十三陵镇政府提交的答复书和证据材料；7.《延期通知书》；8.《延期通知书》和被诉复议决定的送达回证；9.邮寄单及回执；证据5-9证明被告昌平区政府作出《延期通知书》及被诉复议决定书，送达程序合法。被诉复议决定送达原告尤蕴华时间为2020年1月20日，邮寄单回执显示原告尤蕴华于2020年1月21日签收。庭审质证中，原告尤蕴华对被告十三陵镇政府提交的证据7的真实性认可，合法性和证明目的不认可；对其他证据的真实性认可，证明目的不认可。原告尤蕴华对被告昌平区政府提交的全部证据的真实性认可，证明目的不认可。原告谢俊芝对两被告证据的质证意见同原告尤蕴华的意见一致。被告十三陵镇政府对原告尤蕴华提交的证据1的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据2的关联性及证明目的不予认可，认为该通知并非对原告尤蕴华作出；对证据3认为系本案被诉复议决定；对证据4-7的证明目的不认可；对证据8-13的关联性及证明目的不予认可；对证据14的证明目的不予认可。被告昌平区政府对原告尤蕴华证据的质证意见同被告十三陵镇政府的意见一致。经庭审质证，本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》并综合当事人的质证意见及当庭陈述，进行如下确认：原告尤蕴华提交的证据3系本案被诉复议决定，不作为证据使用；原告尤蕴华提交的证据4-8、11、12，不能证明其待证事项，对证明目的本院不予采信；原告尤蕴华提交的其他证据、被告十三陵镇政府和被告昌平区政府提交的全部证据符合提供证据的形式要求，本院予以采纳。根据上述有效证据及当事人陈述，经审理可以认定以下事实：2019年3月15日，谢俊芝作为申请建设人，提交了《昌平区农村村民宅基地住宅建设申请审批表》，主要内容为：申请建设人姓名谢俊芝，户籍人口5人，家庭人员状况为本人谢俊芝、二女尤翠华、长子尤宝华、三女尤蕴华、外孙女庞允；宅基地情况为面积180平方米，四至为东至官道、西至官道、南至官道、北至官道，现有住宅情况为正房4间，80平方米，石头结构；申请事项为翻建，建设内容为占地面积180平方米，建筑面积140平方米，砖混结构，层数1层，层高3.3米，檐口高度3.3米；申请理由为旧房年久失修，面临倒塌，已无法居住，需要翻建。根据该表中村民委员会审核一栏记载，经康陵村村民（代表）会议决定，同意原拆原盖；经公示，公示意见为无异议；2019年3月26日，康陵村村委会同意该翻建申请并予以盖章确认。2019年4月29日，十三陵镇政府经审核，对该翻建申请同意在原宅基地内翻建房屋。同日，十三陵镇政府作出编号2019127号《昌平区农村村民宅基地住宅建设开工通知书》，主要内容为：根据《昌平区农村宅基地住宅建设管理暂行办法》规定，经审查谢俊芝在十三陵镇康陵村申请建设的宅基地住宅符合开工条件，准予施工。申请建设人为谢俊芝，建设地址为十三陵镇XX号，建设内容为占地面积180平方米，建筑面积140平方米，结构为砖混，层数1层，檐口高度3.3米，层高3.3米。开工日期为2019年4月29日，竣工日期为2019年10月29日。同时，该通知书注意事项第2项载明，未经镇政府批准，本通知书的各项内容不得变更。2019年9月6日，十三陵镇政府工作人员发现申请建设人谢俊芝对十三陵镇XX号宅基地住宅超出翻建申请内容进行建设，在一楼楼顶上加盖建筑物，故工作人员口头要求现场施工人员停止建设。庭审中，十三陵镇政府称，工作人员未明确指出责令停止建设行为的相对人，当时尤蕴华在现场，尤蕴华是谢俊芝的女儿，是家庭成员代表，故对尤蕴华说了停止建设的具体要求；同时，十三陵镇政府认可未针对谢俊芝作出责令停止建设的书面文件。尤蕴华不服十三陵镇政府以口头形式作出的前述责令停止建设行为，于2019年10月23日向昌平区政府申请复议，昌平区政府于2020年1月17日作出被诉复议决定，维持十三陵镇政府作的责令停止建设行为。庭审中，尤蕴华称涉案建设现仍处于停止建设状态。另查明，2019年10月9日，十三陵镇政府对康陵村村委会作出《关于督促康陵村加强对谢俊芝翻建宅基地住房监管工作的通知》，主要内容为：近期，我镇多次接到群众举报，你村谢俊芝户（门牌号45号）翻建房屋存在违规建设情况。通过我镇调查核实，该户2019年3月15日申请翻建，2019年4月29日取得《昌平区农村村民宅基地住宅建设开工通知书》，目前一层翻建主体已完工。2019年9月，该户未按照翻建审批内容建设，私自在一层楼顶加盖建筑物，我镇已责令其停工，自行整改。按照《土地管理法》以及昌政发〔2010〕27号文等相关规定，你村委会对宅基地住宅建设具有管理责任。同时，你村已制定《宅基地翻建初审管理办法》，对于违规建设的违法建设，村委会可依据该村规民约进行监管，直至实施拆除。针对谢俊芝违规翻建宅基地住房的行为，请你村委会自收到本通知之日起15日内，督促谢俊芝自行整改并拆除其私自建设的建筑物，并严格按照其审批内容翻建房屋。同时，你村委会应加强对宅基地住宅建设日常管理和监督巡查工作，严厉查处村内宅基地上违章违法建设。本院认为，《北京市城乡规划条例》第六十二条第一款规定，乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。故十三陵镇政府对位于其行政辖区范围内的违法建设行为，具有依法进行处理的职权。行政复议法第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”昌平区政府作为十三陵镇政府的上一级地方人民政府，具有受理尤蕴华所提复议申请并作出决定的法定职责。根据《北京市城乡规划条例》第四十条第二款规定，在规划农村地区，村民使用宅基地进行村民住宅建设，应当征询相邻土地使用权人意见，经村民委员会审议后上报乡镇人民政府批准。第六十二条第一款规定，乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。第六十三条第一款规定，执法机关实施监督检查有权要求有关单位和个人提供相关资料、就有关情况作出说明、进入或者查封现场、扣押工具、责令停止违法行为。第九十二条规定，乡村违法建设是指应当取得而未取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证或者未按照许可内容进行建设的乡村建设工程。参照《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款规定，乡镇人民政府发现正在建设的乡村违法建设后，应当立即书面责令停止建设，当事人不停止建设的，可以查封施工现场。本案中，根据在案证据及查明的事实，十三陵镇政府对十三陵镇XX号宅基地住房批准翻建的层数为1层，层高为3.3米。现该处宅基地住房超出十三陵镇政府批准的内容进行建设，在一楼楼顶上加盖建筑物，已经构成违法建设行为，故十三陵镇政府责令停止建设，有事实和法律根据。尤蕴华、谢俊芝关于其系建设楼梯间，该行为不需要审批的主张，无事实和法律依据，本院不予支持。但是，根据前述规定，乡镇人民政府发现正在建设的乡村违法建设后，应当立即书面责令停止建设，本案中，十三陵镇政府以口头形式作出责令停止建设行为，不符合前述规定，已经构成程序违法，且属于对当事人权利义务无实际影响的轻微程序违法，故本案应当依法确认被诉责令停止建设行为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，原告谢俊芝要求对昌政发〔2010〕27号文第十一条一并进行合法性审查，但十三陵镇政府在诉讼中明确否认适用了前述条款作为其作出被诉行为的法律依据，在案证据亦不能证明十三陵镇政府系依据该条款中的情形对涉案宅基地住房责令停止建设，故谢俊芝提出的该项诉讼请求，无事实和法律根据，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。本案中，因被诉责令停止建设行为应当予以确认违法，故昌平区政府作出的被诉复议决定应一并予以确认违法。综上所述，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第七十九条之规定，判决如下：一、确认被告北京市昌平区十三陵镇人民政府于二○一九年九月六日以口头形式对十三陵镇XX号宅基地住房翻建行为作出的责令停止建设行为违法；二、确认被告北京市昌平区人民政府于二○二〇年一月十七日作出的昌政复决字[2019]154号《行政复议决定书》违法。三、驳回原告谢俊芝的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告北京市昌平区十三陵镇人民政府负担（于本判决生效之日起7日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审判长  安晓华审判员  李 丽审判员  吕偲偲二〇二〇年七月三十一日书记员  彭 程