浙江省绍兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙06行终202号上诉人（原审原告）裘幼生，男，1952年8月28日出生，汉族，住嵊州市。委托代理人竺雷兴，浙江宁雷律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嵊州市崇仁镇人民政府。住所地嵊州市崇仁镇新西路。法定代表人楼美芳，镇长。出庭行政机关负责人吴辉辉，副镇长。委托代理人应胜南，浙江计然律师事务所律师。上诉人裘幼生因诉被上诉人嵊州市崇仁镇人民政府（以下简称“崇仁镇政府”）城乡建设行政管理行政强制及行政赔偿一案，不服嵊州市人民法院（2019）浙0683行初25号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年5月18日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人裘幼生的委托代理人竺雷兴，被上诉人崇仁镇政府副镇长吴辉辉及该单位委托代理人应胜南到庭应询。本案现已审理终结。上诉人裘幼生一审时诉称，原告房屋座落于嵊州市××××村，房屋为二层砖木结构楼房，建筑面积为71.2平方米。被告于2017年3月9日出具《关于限期整改通知》，要求原告接到通知后2日内拆除该住房。原告住房为15户连体台门，住户分散，2日内全体住户根本不可能统一意见执行被告的通知精神。2017年3月14日，被告组织人员将原告房屋推倒，造成原告房屋整体损毁，屋内财物受损的后果。原告的房屋被拆除后，原告及其他用户多次提出要原告赔偿。2018年被被告拆毁房屋的连牵住户裘益彬作为行政诉讼原告向人民法院起诉，要求确认被告的行政行为违法并赔偿损失。案经新昌县人民法院审理，依法作出（2018）浙0624行初90号行政判决：一、确认被告嵊州市崇仁镇人民政府于2017年3月14日拆除裘益彬位于嵊州市××××村房屋的行政行为违法；二、被告嵊州市崇仁镇人民政府赔偿原告裘益彬经济损失15万元。原告系被告2017年3月14日违法行政行为的共同受害人，现依法起诉，请求：1.确认被告拆除原告位于嵊州市××××村的房屋的行政行为违法；2.赔偿原告的财产损失30万元。一审法院审理认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”该司法解释于2018年2月8日实施，在其实施前，对于未告知诉权和起诉期限的行政案件的起诉期限按照原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定予以认定，即：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”公民、法人或者其他组织在新司法解释实施后，对于新司法解释实施之前的行政行为不服提起行政诉讼的，应审查至2018年2月8日，其法定起诉期限是否届满。超过法定起诉期限的，人民法院不再受理。未超过法定起诉期限，剩余起诉期限超过新司法解释规定的一年起诉期限，以一年为限；剩余起诉期限不足一年的，以剩余起诉期限为限。本案中，被告于2017年3月14日对原告的房屋予以强制拆除，当时被告未告知原告诉权或者起诉期限。原告对该行政行为不服提起诉讼，起诉期限应当从2017年3月14日起计算，届满日期为2019年2月8日。原告于2019年3月14日提起本案诉讼，已经超过了法定起诉期限。被告辩称原告的起诉已经超过起诉期限的主张于法有据，该院予以支持。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告裘幼生的起诉。上诉人裘幼生上诉称：1.一审法院事实认定错误，本案起诉期限应从起诉时起算，即从2019年3月14日起算。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算……”。本案中，被上诉人于2017年3月9日出具《关于限期整改通知》，对此上诉人根本不知情，该通知书上的签名也非上诉人所签，且被上诉人仅出具一份整改通知，并无其他限期拆除等书面通知文件，也并未告知上诉人实施强制拆除行政行为的主体、期限、权利、救济途径等，上诉人对具体行政行为的内容根本不知情。一审法院仅依据被上诉人实施了拆除行为就推定上诉人对该行政行为内容知情，并将拆除之日作为起诉期限起算点不符合客观事实。2.一审法院适用法律错误，本案应适用五年最长起诉期限的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”上诉人不知道行政行为内容的，可自行政行为作出之日起五年内提起诉讼。本案应适用五年的起诉期限规定，上诉人并未超过法定起诉期限。3.一审法院适用一年起诉期限造成了当事人客观上起诉不能，影响行政诉讼法立法宗旨的实现，且违反了有利于行政相对人的法律适用原则，不利于当事人诉权的行使。本案中，一审法院对于2018年2月8日出台的《最高人民法院关于适用的解释》实施之前的行政行为审查至2018年2月8日，未超过起诉期限的，剩余起诉期限超过新司法解释规定的一年起诉期限，以一年为限。如此，因新司法解释实施而导致上诉人在本案中的起诉期限严重缩短，而对此上诉人显然无法预知。故使用一年起诉期限违反了“法不溯及既往”原则，亦有悖于《最高人民法院关于适用的解释》的制定初衷。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法〔2004〕96号）第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则，对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。故虽然起诉期限属于程序性规定还是实体性规定尚有争议，但在《最高人民法院关于执行若干问题的解释》规定的起诉期限较长的情形下，本案也应从有利于保护行政相对人行使诉权的角度，不适用新司法解释有关一年起诉期限的规定。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。被上诉人崇仁镇政府辩称：1.上诉人明知案涉房屋于2017年3月14日被拆除的事实，起诉期限应从该日开始起算。上诉人系嵊州市××××村村民，拆除房屋前后均居住在溪滩。案涉台门十几户房屋从2017年3月9日被张贴限期整改通知书，通知未完成整改的将在两天内强行拆除，再到3月14日动用机械设备强行拆除，在溪滩是轰动性的事件，上诉人完全知情。上诉人的一审诉状即清楚明确地载明了其收到了答辩人的限期整改通知书，只是“2日内全体住户根本不可能统一意见执行被告的通知精神”，也载明了3月14日拆除房屋的事实，并称“原告的房屋被拆毁后，原告及其他用户多次提出要被告赔偿”。只是在等待同院住户裘益彬起诉并获胜诉后，才提起本案诉讼。2.本案不适用五年最长起诉期限。五年最长起诉期限适用于行政相对人一直不知道行政行为作出时间的情形，五年期限届满后即使才知道行政行为作出时间，也不能再行起诉，而对于知道或者应当知道行政行为作出时间的，则适用行政诉讼法第四十六条规定的六个月起诉期限或者新的行政诉讼法司法解释规定的一年起诉期限。3.一审裁定符合行政诉讼法和行政诉讼法司法解释的明文规定。法律或者司法解释的颁布施行，推定公民从法律或者司法解释规定颁布之日起即明知相关内容。故2018年2月8日开始实施行政诉讼法解释之日起，对本案双方当事人即具有法律约束力，从该日起，即应当推定上诉人明知根据该司法解释的规定，其起诉期限最多只剩下一年时间。即使上诉人在知道房屋被拆除时尚无法预期起诉期限将由此后颁布的司法解释缩短为一年，但在2018年2月8日行政诉讼法司法解释施行后，即应当知道其剩余的起诉期限。上诉人于2019年3月14日才提起本案诉讼，显然超过了一年的起诉期限。综上，一审裁定符合法律规定，应当予以维持。经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》和原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》分别规定了一年和两年的起诉期限。本案所涉行政强制行为发生于2017年3月14日，而《最高人民法院关于适用的解释》于2018年2月8日实施。新司法解释限缩了当事人提起诉讼的起诉期限，因此从保护行政相对人合法权益的角度出发，对于新司法解释实施之前的行政行为不服提起行政诉讼的，应审查至2018年2月8日，其法定起诉期限是否届满。超过法定起诉期限的，人民法院不再受理。未超过法定起诉期限，剩余起诉期限超过新司法解释规定的一年起诉期限，以一年为限；剩余起诉期限不足一年的，以剩余起诉期限为限。“知道或者应当知道”的程度，并非要求知道或者应当知道行政行为的所有内容，而仅需知道或应当知道必要的内容即可。本案中，鉴于上诉人崇仁镇政府未能提供证据证明拆除所涉房屋其已告知被上诉人裘幼生诉权或者起诉期限。故被上诉人对强拆行为不服提起诉讼，起诉期限应当从被上诉人知道或者应当知道之日起计算。上诉人在案涉房屋被拆除前后连续居住于其户籍所在的溪滩，被上诉人于2017年3月14日动用大型机械设备对上诉人案涉房屋所在的15户连体台门进行大范围强制拆除，上诉人应当知道其房屋被拆除的事实。故从被强拆时2017年3月14日起计算，届满日期为2019年2月8日，上诉人于2019年3月14日才向法院提起行政诉讼，明显已超过法定起诉期限。一审法院裁定驳回上诉人的起诉，于法有据，依法应予维持。综上，上诉人的上诉理由，并无事实和法律依据，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  毕金刚审判员  蒋 瑛审判员  范卓娅二〇二〇年七月六日法官助理魏晓靖书记员王雪莹