云南省临沧市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）云09行终17号 上诉人（一审原告）郭寿平，男，汉族，1968年6月24日生，住云南省临沧市临翔区。 委托代理人杨永军，河南英泰律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。 被上诉人（一审被告）临沧市临翔区自然资源局。住所地：云南省临沧市临翔区迎宾路**。 法定代表人陈庆红，局长。 委托代理人徐晶晶，云南聚盈律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 被上诉人（一审被告）临沧市临翔区人民政府。住。住所地：云南省临沧市临翔区白塔路**/div> 法定代表人魏丛柱，区长。 委托代理人罗俊林，云南江**律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 上诉人郭寿平因与被上诉人临沧市临翔区自然资源局（以下简称区自然资源局）、被上诉人临沧市临翔区人民政府（以下简称区政府）土地行政管理行政处罚一案，不服云南省临沧市临翔区人民法院（2020）云0902行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郭寿平及其委托代理人杨永军、被上诉人区自然资源局的出庭应诉负责人何文杰及其委托代理人徐晶晶、被上诉人区政府的委托代理人罗俊林到庭参加诉讼。二审中，上诉人区自然资源局提交申请，请求撤回上诉。经审查，本院作出（2020）云09行终17号行政裁定书，准予上诉人区自然资源局撤回上诉。本案现已审理终结。 郭寿平上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判撤销区自然资源局作出的临翔自然资行罚字（2019）136号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》）和区政府作出的临行复决字（2019）第8号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》）或将本案发回重审；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：1.郭寿平户建盖房屋的时间分别是2013年和2015年，一审判决认定涉案两栋房屋的建盖时间为2014年属认定事实错误。2.有关部门对郭寿平户提出的分户和建房申请不予办理，因原老宅基地的建筑面积无法满足正常居住需求，郭寿平户才在本户闲置土地上建盖房屋，无主观违法故意。建盖时，没有任何部门进行劝阻或要求停工。郭寿平户投入全部积蓄，耗费大量人力、物力建房后，区自然资源局至今才作出处罚决定，对此，应由区政府和区自然资源局承担责任。3.根据2019年修订的《土地管理法》第七十八条规定，对农村村民未经批准非法占用土地建住宅进行处理，属县级以上人民政府农业农村主管部门的职权职责，区自然资源局不是本案适格执法主体，无权针对郭寿平户作出《行政处罚决定书》。4.未批先建是普遍现象，区自然资源局仅针对郭寿平户在内的少数作出处罚，属选择性执法。其次，郭寿平户建房占用的土地大部分属建设用地，其中虽有0.519亩属农用地性质，但因西环线建设阻断灌溉水源，无耕种和复耕可能，且客观上郭寿平户建房周边已形成村民成片住宅区。根据《城乡规划法》第六十四条规定，尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，应当限期改正并处罚款。区自然资源局径行要求郭寿平户拆除房屋的处罚决定违反比例原则，未采取对行政相对人损害最小的处罚方式。5.郭寿平户房屋建盖行为已分别于2013年、2015年实施完毕，区自然资源局于2019年12月2日才作出《行政处罚决定书》，已超两年，依法应不得再作行政处罚。综上，区自然资源局作出的《行政处罚决定书》应予撤销，区政府复议维持错误。 区自然资源局辩称，作出本案《行政处罚决定书》时，2019年修订的《土地管理法》尚未施行，不应适用。根据2004年修订的《土地管理法》第七十七条规定，区自然资源局依法有权对农村村民非法占用土地建盖房屋的行为作出行政处罚。本案中，上诉人郭寿平户未取得用地审批手续的情况下，分别于2014年、2017年在自家承包田地上建盖了两幢房屋，违法事实清楚。区自然资源局的调查、处罚程序合法，处罚决定适用法律正确，处罚结果恰当。区政府复议维持正确。一审法院对《行政处罚决定书》处罚内容判决部分撤销，属适用法律错误。 区政府辩称，区自然资源局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确，处罚结果恰当，区政府复议维持并无不当。 郭寿平向一审法院起诉请求：1.撤销区自然资源局作出的《行政处罚决定书》和区政府作出的《行政复议决定书》。2.本案诉讼费由二被告承担。 一审法院认定事实：原告郭寿平户系临沧市临翔区忙畔街道青华社区忙半组（以下简称忙半组）村民，家庭现有人口10人。原告郭寿平户在忙半组有宅基地一宗，土地证号为（2006）第**，土地使用面积253.97㎡，建有土木结构房屋一幢。2016年，原告郭寿平户申请农村旧房危房改造政府补助，并领取了15000元补助资金。根据档案记载，原告郭寿平户旧住房于20世纪七十年代建造，结构类型为砖木、石木、土木结构（木框架），改造前旧住房面积70㎡，改造后面积180㎡，于2015年12月9日竣工。另，原告郭寿平户与忙半组承包得2.5亩水田（名为大长田），承包期限自1999年1月1日起至2028年12月31日。2014年至2017年间，郭寿平户未批先建，在其上述承包地中建盖了两栋房屋，用于出租和自行居住，占地面积分别为460.57㎡、574.98㎡，共计1035.55㎡（1.553亩），其中0.645亩为基本农田。 2019年10月24日，区自然资源局对郭寿平户非法占地建房的违法行为进行立案调查，并于2019年12月2日作出《行政处罚决定书》，责令郭寿平15日内自行拆除在违法占用的1035.55㎡（1.553亩）土地上建盖的建筑物和其他设施；30日内将违法占用的1035.55㎡土地退还忙半组。郭寿平不服于2019年12月19日向区政府申请行政复议。区政府于2020年2月10日作出复议维持决定。郭寿平不服遂提起本案诉讼。 一审法院认为，区政府于2020年2月10日作出《行政复议决定书》后，原告郭寿平不服，遂于2020年2月20日针对原行政行为和复议行为一并提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定，原告郭寿平提起本案诉讼未超过法定起诉期限。根据2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。本案中，区自然资源局作为区政府下设的土地行政主管部门，依法享有本案所涉耕地的管理职能，故区自然资源局具有本案执法主体资格。关于区自然资源局作出的《行政处罚决定书》和区政府作出的《行政复议决定书》是否恰当的问题。一审法院认为，根据2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款、第七十七条第一款规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。另根据《基本农田保护条例》第十五条规定，基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。因国家重点建设项目无法避开，确实需要占用的，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准。本案中，区自然资源局对原告郭寿平户未批先建，非法占地建盖房屋的行为作出行政处罚，责令其15日内自行拆除在违法占用的1035.55㎡土地上建盖的建筑物和其他设施的处罚决定，有事实依据和法律依据，应予支持。原告郭寿平要求撤销该项处罚决定的诉讼请求，于法无据，不予支持。同时，根据2009年修订的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条、二十七条规定，承包期内，发包方不得收回和调整承包地。另根据《中华人民共和国物权法》第一百二十五条规定，土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。本案中，原告郭寿平依法享有农村土地承包经营权，对其承包地收回或调整，应适用《物权法》和《农村土地承包法》，区自然资源局依照《土地管理法》第七十七条规定，作出责令原告郭寿平30日内将违法占用的1035.55㎡土地退还忙半组的处罚决定，属适用法律错误，应予撤销。在行政复议时，区政府对该项处罚决定予以维持错误，亦应予撤销。综上，原告郭寿平要求撤销本案《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》的诉讼请求部分成立，予以部分支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六十九条、第七十条第（二）、（四）项规定，判决：一、驳回原告郭寿平要求撤销被告临沧市临翔区自然资源局、临沧市临翔区人民政府作出的临翔自然资行罚字（2019）136号《行政处罚决定书》及临行复决字（2019）第8号《行政复议决定书》中，责令原告郭寿平15日内自行拆除在违法占用的1035.55㎡（1.553亩）土地上建盖的建筑物和其他设施的诉讼请求；二、撤销被告临沧市临翔区自然资源局、临沧市临翔区人民政府作出的临翔自然资行罚字（2019）136号《行政处罚决定书》及临行复决字（2019）第8号《行政复议决定书》中，责令原告郭寿平30日内将违法占用的1035.55㎡（1.553亩）土地退还忙畔街道青华社区忙半组的行政处罚。案件受理费50元，由原告郭寿平承担。 一审法院随案移送了一审原、被告提交的证据材料及一审法院依法调取的证据材料。本院认为，一审法院对上述证据的审核认定正确，本院予以确认。 二审中，上诉人郭寿平、被上诉人区政府均未提交新证据。为查清区自然资源局主体资格及其职能配置变更情况，本院依法责令区自然资源局提交了临翔办字（2019）55号《中共临沧市临翔区委办公室、临沧市临翔区人民政府办公室关于印发〈临沧市临翔区自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》。 经质证，上诉人郭寿平对上述证据不予认可，认为《中华人民共和国土地管理法》修改后，区自然资源局的职权职责已发生改变，导致其已丧失了主体的合法性。被上诉人区政府对上述证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。本院认为，被上诉人区自然资源局提交的上述证据真实、合法，与本案有关，本院予以采信。 经二审审理查明，一审法院认定的主要事实清楚，本院予以确认。上诉人郭寿平对涉案房屋建盖时间的异议，无证据证实，不能成立，本院不予支持。另，本院补充认定本案事实如下： 为落实市县机构改革，2019年5月30日，区政府下发临翔办字（2019）55号文件，明确在区政府下设区自然资源局作为其工作部门，负责贯彻落实中央、省委和市委关于自然资源和城乡规划工作，具有负责自然资源开发利用和国土空间规划及测绘违法案件等主要职责。 综合双方当事人诉辩主张，本案二审争议焦点为：1.区自然资源局是否有权作出本案《行政处罚决定书》。2.区自然资源局作出的处罚决定是否恰当。 本院认为：（一）关于区自然资源局是否有权作出本案《行政处罚决定书》的问题。 根据《中华人民共和国立法法》第九十三条规定，除特别规定外，法律、行政法规、地方性、地方性法规例和单行条例、规章不溯及既往。2019年修订《中华人民共和国土地管理法》于2020年1月1日起生效施行，但上诉人郭寿平非法占用土地建住宅和区自然资源局针对该违法行为作出《行政处罚法决定书》的时间均在2019年。根据上述法律规定，法不溯及既往，审理本案行政纠纷应适用2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》。一审法院在认定区自然资源局具有本案行政执法权时，适用2019年修订《中华人民共和国土地管理法》，属适用法律错误，本院予以纠正。 根据2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第五、第七十条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。根据上述法律规定，对农村村民违法占用土地建住宅的处理，属县级以上人民政府土地行政主管部门的职责。本案中，因市县机构改革，区自然资源局系区政府下设的工作部门，根据职责分工，由其继续行使土地违法案件查处的行政职权。根据上述事实和法律规定，区自然资源局依法有权作出本案《行政处罚决定书》。上诉人郭寿平关于区自然资源局无权作出本案行政处罚的上诉理由不能成立，本院不予支持。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，上诉人郭寿平非法占用土地建住宅行为，自其建盖房屋至今，该违法行为一直处于继续状态。根据上述法律规定，区自然资源局对上诉人郭寿平作出的《行政处罚决定书》未超过法定处罚期限。上诉人郭寿平关于区自然资源局超期作出本案行政处罚的上诉理由，无事实和法律依据，不能成立，本院不予支持。另，本案系针对区自然资源局对上诉人郭寿平作出《行政处罚决定书》的合法性进行审查，行政机关是否存在选择性执法的情形，与本案无关，本院不予审查。 （二）关于区自然资源局作出的《行政处罚决定书》是否恰当的问题。 1.《行政处罚决定书》中，关于责令上诉人郭寿平自行拆除在违法占用的1035.55㎡土地上建盖的建筑物和其他设施的处罚决定是否恰当的问题。 根据2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。本案中，区自然资源局作出的《行政处罚决定书》，认定上诉人郭寿平违法占用土地建住宅的事实清楚，有询问笔录、现场勘测笔录、现状地类认定书、现场勘测图、土地利用规划地类认定书等证据予以证实，程序合法。结合上诉人郭寿平违法占用土地建住宅的事实，自然资源局作出的《行政处罚决定书》中，关于责令上诉人郭寿平自行拆除在违法占用的1035.55㎡土地上建盖的建筑物和其他设施的处罚决定，符合上述法律规定，区政府予以复议维持正确。一审法院判决驳回上诉人郭寿平撤销该项处罚决定的诉讼请求并无不当。上诉人郭寿平要求撤销该项处罚决定的上诉理由不能成立，本院不予支持。 2.《行政处罚决定书》中，关于责令上诉人郭寿平将违法占用的1035.55㎡土地退还忙半组的处罚决定是否恰当的问题。 根据《中华人民共和国农村土地承包法》规定，为维护农村土地承包经营当事人的合法权益，保持农村土地承包关系稳定，非因法定事由，在承包期内，发包方不得收回、调整承包地，不得非法变更、解除承包合同。另根据2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条第二款和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第八条规定，承包方将承包地用于非农建设或者对承包地造成永久性损害，发包方有权请求承包方停止侵害、恢复原状或者赔偿损失。本案中，区自然资源局在作出《行政处罚决定书》时，未对违法占用土地建住宅的情形作合理区分，没有考虑上诉人郭寿平对涉案土地依法享有土地承包经营权的客观事实，其责令上诉人郭寿平将违法占用的1035.55㎡土地退还忙半组的处罚决定直接导致上诉人郭寿平与忙半组之间的土地承包合同终止。区自然资源局作出的该项处罚决定已违反上述法律规定，属适用法律错误。区政府予以复议维持错误。一审法院认定农村土地承包经营合同属平等民事主体之间的法律关系，应适用《物权法》《农村土地承包法》调整，并判决撤销区自然资源局作出的该项处罚决定和区政府相应的复议维持决定正确。 综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，判决结果正确。上诉人郭寿平的上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郭寿平负担。 本判决为终审判决。 审判长  邬忠育 审判员  苏国权 审判员  王 军 二〇二〇年七月二十日 书记员  何志鹏