广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤12行初33号原告怀集县******第六经济合作社，住所地：怀集县怀城镇。负责人朱树然，该社社长。委托代理人方雄文，广东合邦律师事务所律师。被告怀集县人民政府，住所地：怀集县怀城镇县府行政大楼。法定代表人陈树源，该县政府县长。被告怀集县自然资源局（原怀集县国土资源局），住所地：怀集县*******。法定代表人李天斌，该局局长。上述两被告的共同委托代理人莫艺林，怀集县自然资源局工作人员。上述两被告的共同委托代理人魏琳，广东洊江律师事务所律师。原告怀集县******第六经济合作社（以下简称：育秀六社）与被告怀集县人民政府（以下简称：怀集县府）、被告怀集县自然资源局履行土地征收安置义务行政纠纷一案，原告向本院提起诉讼，本院经审理后作出（2018）粤12行初142号行政裁定，驳回原告的起诉。原告不服上述裁定，向广东省高级人民法院提起上诉，广东省高级人民法院经审理后作出（2018）粤行终1951号行政裁定，撤销（2018）粤12行初142号行政裁定，由本院继续审理本案。根据广东省高级人民法院（2018）粤行终1951号行政裁定，本院对本案继续审理，依法组成合议庭，于2020年7月23日公开开庭审理了本案。原告育秀六社的负责人朱树然及其委托代理人方雄文，被告怀集县府和被告怀集县自然资源局的共同委托代理人莫艺林和魏琳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告育秀六社诉称，2010年9月29日，广东省国土资源厅发《关于怀集县2009年度第四批次城镇建设用地的批复》【粤国土资（建）字[2010]727号文件】，同意肇庆市人民政府上报的《关于怀集县2009年度第四批次城镇建设用地的请示》的农用地转用方案和征收土地方案，将怀集县******委会属下的农民集体农用地转为建设用地。2011年2月23日，被告怀集县府下发了《怀集县人民政府征收土地方案公告》【怀府（2011)2号】文件，将《征收土地方案》内容和有关事项进行了公告，其中征收土地位置为：坐落于怀城镇育秀居委会“大岭、松岭、大塘岭”片区，东至林地，西至城镇用地，南至城镇用地，北至林地，征收面积以粤国土资（建）字[2010]727号批复为准。且在征地补偿标准中明确：对被征地农民集体按新城区规划要求给予被征土地10%的留用地，被征地需要安置的农民符合社保有关政策的纳入“养老保险”。并由原怀集县国土资源局下发《征地补偿安置方案公告》，公告中明确：“根据广东省国土资源厅《关于怀集县2009年度第四批次城镇建设用地的批复》【粤国土资（建）字[2010]727号】的批准，怀集县2009年度第四批次城镇建设用地项目，需征收怀城镇育秀村第四、第五、第七、第八、第九、第十和第十三集体土地，面积约29.6665公顷。……”2011年7月21日，由怀集县******与我社签订了两份《建设项目征收土地协议书》，分别征收我社位于天湖佛灯地段的水田土地13.201亩以及位于王屋埇地段的水田土地55.059亩。该两地块根据前面被告怀集县府征收土地方案公告【怀府(2011)2号】文件规定，应给予被征地农民集体即我社被征土地10%的留用地。对于被征的合同约定面积为13.201亩的这一幅土地地块，经我社方实地测量确定该幅地块面积为15.36亩，超出13.201亩，还剩余2.159亩面积属于我社所有的水田。同年，怀集县******与我社签订了《关于征收怀城镇育秀村第六经济合作社土地的附加协议》，其中第三条约定“关于第六经济社总面积60.259亩扣原宅基地5.2亩，实征55.059亩，按10%留用地5.51亩，其中留用地位置定于金龙二路（六十米大街）第一排门面12米乘19米包括后4米路，地块面积为0.342亩，不足部分安排在周屋岭地段。10%留用地在签订协议之日起2年半内由县政府有关职能部门（以县规划局规划为准）推平交付给乙方使用……”。2012年11月26日，怀集县********民委员会曾出具一份《证明》给县征地服务中心，明确：2007年12月由怀城镇府协助县公路局征收怀城镇育秀居委会第六经济社清水塘头地段的土地共2.39亩，属公路征用。现公路外边的水田属未征用，请县征地服务中心按实事求是的原则，妥善解决给育秀第六经济社的征地实际问题。并经领导批示“属实请给予解决”。前述征收土地的协议以及附加协议签订后，两被告并未依约履行留用地安置。2013年4月27日，经我社方村民代表朱树坚、伍灿威、林东华、伍式乐等四人多次向政府有关部门反映本村被征土地情况，原怀集县国土资源局出具《关于对育秀村第六队朱树坚、伍灿威、林东华、伍式乐等四人反映本村被征土地情况的答复》，明确答复并承诺：“一、坐落在怀集中学对面龙西片区育秀六队2.159亩水田留作给该队使用、并帮助办理好集体使用证书。应征13.2亩的10%留用地1.32亩也安置在本地块内，并在安排55.09亩的留用地时一同划拨，同时帮助办理好国有土地使用证。二、该队在悦景康城这边地块被征的55.09亩的10%留用地调整四卡安置在怀集中学对面被征用的13.2亩地块内，并同该地块的留用地一齐帮办理好国有土地使用证…”但此后，两被告并未遵守其答复承诺，既未按照答复文件将被征两地块的留用地进行安置，也未将位于怀集中学对面龙西片区育秀六队2.159亩未被征用的水田交还给我社。现请求：1.判令两被告承担继续履行责任，继续履行与我社签订的两份《建设项目征收土地协议书》及《关于征收怀城镇育秀村第六经济合作社土地的附加协议》中确定的留用地安置义务，按照《关于对育秀村第六队朱树坚、伍灿威、林东华、伍式乐等四人反映本村被征土地情况的答复》在位于怀集中学对面龙西片区原育秀六队地块内安置1.32亩留用地给我社，并在位于怀集中学对面龙西片区原育秀六队地块内安置在悦景康城这边被征收55.059亩的10%留用地的四卡（即0.456亩）给我社；2.判令两被告在判决确定之日起十日内向我社支付土地占用费2003478.40元（从2014年7月1日开始计算，暂计至2018年3月1日）；3.判令两被告一并将位于怀集中学对面龙西片区育秀六队的尚未征用的2.159亩水田返还给我社；4.本案的全部诉讼费用由两被告承担。原告提交13份证据：1.《关于怀集县2009年度第四批次城镇建设用地的批复》【粤国土资（建）字[2010]727号】。2.《怀集县人民政府征收土地方案公告》【怀府（2011)2号】。3.《征地补偿安置方案公告》。4.《建设项目征收土地协议书》（两份）。5.《关于对育秀村第六队朱树坚、伍灿威、林东华、伍式乐等四人反映本村被征土地情况的答复》。6.《证明》。7.《关于征收怀城镇育秀村第六经济合作社土地的附加协议》。8.育秀六队未被征收2.159亩水田的平面图。9.平面图。10.《关于要求怀集县国土资源局兑现征地承诺的申请的答复》。11.《土地使用权租赁合同》。12.怀集县公安局行政拘留家属通知书。13.照片。被告怀集县府、怀集县自然资源局共同答辩称，一、涉案被征收土地是集体土地。根据《土地管理法》第四十六条的规定，涉案土地经省政府批准征收后，我府依法有权组织实施土地征收工作。我府对涉案土地实施征收，主体合法。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，原怀集县国土资源局作为县政府土地行政主管部门，在我府的组织协调下实施涉案土地征收及其补偿安置工作，主体合法。二、我府及其土地行政主管部门依法对涉案土地实施征收，征收手续齐备，程序合法，适用法律正确，有关征地补偿、留用地安置已悉数兑现，原告的诉讼请求无事实和法律依据。我县因城市建设需要，根据省国土资源厅《关于怀集县2009年第四批次城镇建设用地的批复》【粤国土资（建）字[2010]727号】征收怀集县******委会属下农民集体土地29.6665公顷（其中农用地27.5332公顷，未利用地2.1333公顷）。我府在组织实施征地方案过程中，先后多次与育秀村委会及原告经济社负责人、村民代表协商征地事宜，并实地勘测核查拟征地块界址、面积、类别及地上附着物补偿等事项。经勘测核查并经原告的负责人及其代表确认，原告拟征土地面积为68.26亩，并于2011年6至8月由怀集县******与原告的负责人朱书贤及其村民代表十多人先后共同签订了两份征地协议和两份附加协议。一份征地协议约定征收育秀村第六经济合作社位于王屋埇地段水田55.059亩，征地补偿费（含安置补助费）每亩42000元，青苗补偿费每亩800元，合计金额2356525.20元；另一份征地协议约定征收育秀村第六经济合作社位于佛灯地段水田13.201亩，征地补偿（含安置补助费）每亩42000元，青苗补偿每亩800元，合计金额565002.80元；附加协议主要约定被征地农民的养老保险、留用地比例和选址位置、额外扶持性补助（共27000元）、迁坟补偿及公墓地安排、种粮补贴、留用地建设报建规费收费优惠、征地后被征地块的建设开发使用等事项。2011年9月6日，征地服务中心转账支付了上述被征土地的征地补偿（含安置补助）和青苗补偿共2921528.00元（该社出具了收据）。此后，被征地块交付了建设单位施工建设。三、征收原告集体土地按征收面积的10%（6.826亩）作为留用地。经与原告协商一致，2016年3月14日，我府已为原告作出安排并办理了怀国用（2016）第00188号、第00195号《土地使用证》，留用土地面积共计4248平方米（合6.372亩）。其余304平方米（合0.456亩）留用地已在原告被征地块中为原告预留，并交原告使用。后原告无故不同意办理上述0.456亩土地的土地使用权证，我府多次与其沟通，但原告至今仍不同意办理。据此，我府认为，政府已经依法、依规、依约定履行了留用地安置义务，不存在任何不作为。原告要求支付土地占用费的诉讼请求无事实和法律依据。四、在原告被征地块东侧与5263线公路并行的水沟（总面积2.159亩），由于在勘测路查征地界址时，原告的代表未指明该水沟也属其所有，故未被列入征地范围一并征收。后因城市建设需要，需将原告所有的该2.159亩水沟作为道路建设用地。故原告要求以置换方式在已征地范围内置换同面积地块给原告，我府经审核，同意与原告置换土地。但该水沟地投入建设后，原告反悔，不签订土地置换协议和办理置换地块的《土地使用证》，甚至阻碍施工，要求我府将上述水沟土地归还给原告。但上述地块已投入建设，原告主张原地归还原告，不但影响城建规划，也将严重损害公共利益需要。原告未被列为征收范围的水沟土地，本应予以征收，现因城市规划和公共利益需要，以置换方式予以调整，是较为恰当的，且不损害原告的合法权益。综上所述，我府及其土地行政主管部门依法对涉案土地实施征收、补偿安置，主体合法，且征收手续齐备，程序合法，有关征地补偿、留用地安置已悉数兑现。原告的诉讼请求无事实和法律依据，请人民法院依法予以驳回。被告怀集县府、怀集县自然资源局共同提交了10份证据：1.《关于怀集县2009年度第四批次城镇建设用地的批复》【粤国土资（建）字[2010]727号】。2.《怀集县人民政府征收土地方案公告》【怀府（2011)2号】。3.《征地补偿安置方案公告》。4.《怀集县******“大岭、松岭、大塘岭”片区开发建设征地拆迁补偿实施方案》。5.《建设项目征收土地协议书》（两份）、《关于征收怀城镇育秀村第六经济合作社土地的附加协议》（两份）。6.怀国用（2016）第00188号、第00195号《土地使用权证》。7.0.456亩留用地及2.159亩置换土地位置图。8.照片。9.规划图。10.《发证登记、签收薄》复印件两张。经庭审质证，被告怀集县府对原告提交的证据1-5、7、10，三性无异议，对证明目的有异议；证据6、8、9、11、13，三性均有异议；证据12，真实性、合法性无异议，关联性有异议。被告怀集县自然资源局的质证意见与被告怀集县府的质证意见一致。原告对两被告提交的证据1-3、5，三性无异议，对证明目的有异议；证据4、7、8，真实性、合法性无异议，关联性有异议；证据6、10，真实性无异议，合法性、关联性有异议；证据9，三性均有异议。根据各方当事人的陈述，结合原告及被告提交的证据，本院认定以下事实：2010年9月29日，经广东省人民政府批准同意，广东省国土资源厅作出《关于怀集县2009年度第四批次城镇建设用地的批复》【粤国土资（建）字[2010]727号】，同意肇庆市人民政府上报的《关于怀集县2009年度第四批次城镇建设用地的请示》的农用地转用方案和征收土地方案，将怀集县******委会属下的农民集体农用地转为建设用地。怀集县府依法对案涉土地进行征收。2011年7月21日，怀集县******与育秀六社签订了两份《建设项目征收土地协议书》，分别征收育秀六社位于天湖佛灯地段的水田13.201亩及位于王屋埇地段的水田55.059亩。其后，怀集县******与育秀六社签订了《关于征收怀城镇育秀村第六经济合作社土地的附加协议》，对补偿、社会保险、留置用地等进行约定，其中约定：“三、关于第六经济社总面积60.259亩扣除原宅基地5.2亩，实际证实55.059亩，按10%留用地5.51亩，其中留用地位置定于金龙二路（六十米大街）第一排门面12米乘19米包括后4米路，地块面积为0.342亩，不足部分安排在周屋岭地段。10%留用地在签订协议之日起2年半内由县政府有关职能部门（以县规划局规划为准）推平交付给乙方（育秀六社）使用……五、天湖佛灯同龙西片征地价格一致其10%留用地已安排周屋岭。”2016年3月14日，怀集县府为育秀六社核发了怀国用（2016）第00188号、第00195号两本《土地使用权证》，其中怀国用（2016）第00188号证记载：“座落：怀集县************；使用权面积：228㎡”；怀国用（2016）第00195号证记载“座落：怀集县怀城镇新城东片区育秀‘周屋岭’；使用权面积：4020㎡”。育秀六社于2016年3月17日领取上述两证。育秀六社的部分社员认为怀集县府未能返还未被征收的2.159亩水田，也未按照协议返还留置地，多次向有关部门进行信访。原怀集县国土资源局先后于2013年4月27日、2018年3月20日作出《关于对育秀村第六队朱树坚、伍灿威、林东华、伍式乐等四人反映本村被征土地情况的答复》《关于要求怀集县国土资源局兑现征地承诺的申请的答复》，对有关问题进行回复。另查明，育秀六社提出返还的2.159亩水田，育秀六社与怀集县府、怀集县自然资源局在庭审中确认该2.159亩水田不在案涉征收土地范围内，也不属于协议安置的留用地范围。2019年3月，因机构改革需要，中共怀集县委、怀集县府组建怀集县自然资源局，不再保留怀集县国土资源局，原怀集县国土资源局的职责由怀集县自然资源局继续行使。本院认为，本案是履行土地征收安置义务行政纠纷。与原告育秀六社签订《建设项目征收土地协议书》和《关于征收怀城镇育秀村第六经济合作社土地的附加协议》的主体分别是怀集县******和怀集县******，两者均是被告怀集县府设立的机构，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，被告怀集县府是组织和实施征地的法定主体，有履行征收土地协议义务的职责，是本案适格被告。被告怀集县自然资源局是辖区土地行政主管部门，负责具体的土地征收工作，也是本案适格被告。对于被告怀集县府是否完全履行土地征收安置义务问题。根据怀集县******与育秀六社签订的《关于征收怀城镇育秀村第六经济合作社土地的附加协议》，其中约定：“三、关于第六经济社总面积60.259亩扣除原宅基地5.2亩，实征55.059亩，按10%留用地5.51亩，其中留用地位置定于金龙二路（六十米大街）第一排门面12米乘19米包括后4米路，地块面积为0.342亩，不足部分安排在周屋岭地段。10%留用地在签订协议之日起2年半内由县政府有关职能部门（以县规划局规划为准）推平交付给乙方（育秀六社）使用……五、天湖佛灯同龙西片征地价格一致其10%留用地已安排周屋岭。”案涉被征收的天湖佛灯地段的水田13.201亩及位于王屋埇地段的水田55.059亩，按照10%的比例，需安置的留置用地面积应为：（13.201+55.059）×10%=6.826亩（约4551平方米）。被告怀集县府已经为原告育秀六社核发的怀国用（2016）第00188号、第00195号两本《土地使用权证》，其中怀国用（2016）第00188号证记载：“座落：怀集县************；使用权面积：228㎡”；怀国用（2016）第00195号证记载“座落：怀集县怀城镇新城东片区育秀‘周屋岭’；使用权面积：4020㎡”。按照附加协议约定，安置在金龙二路0.342亩（即228平方米）的留用地已经足额安置，其余部分（4551-228=4323平方米）应安置在周屋岭范围，现被告怀集县府在周屋岭范围仅安置了4020平方米，还有4323-4020=303平方米未安置，被告怀集县府未按照《关于征收怀城镇育秀村第六经济合作社土地的附加协议》的约定完全履行安置留用地的义务，根据《中华人民共和国合同法》第一百零七条：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”及《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”、第七十八条第一款：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”的规定，被告怀集县府应继续履行安置303平方米留用地给原告育秀六社的义务。原告育秀六社认为两被告未履行任何的安置留用地义务及请求按照信访答复的内容进行安置的理据不充分，本院不予采纳。对于原告育秀六社提出两被告支付占用费2003478.40元的诉讼请求，因原告未能提供两被告占用土地的证据，且没有法律依据，对于该诉讼请求，本院予以驳回。原告育秀六社提出两被告返还尚未征用的2.159亩水田的诉讼请求，本案是审理征收补偿协议的纠纷，原告育秀六社及两被告在庭审中确认该2.159亩水田不在案涉征收土地范围内，在征收补偿协议中也未涉及该2.159亩水田，因此，本案中不予审查及处理。综上所述，被告怀集县府未完全履行土地征收安置义务，应继续履行。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第一款的规定，判决如下：一、责令被告怀集县人民政府继续履行《关于征收怀城镇******六经济合作社土地的附加协议》所确定的安置留用地义务，安置303平方米留用地给原告怀集县******第六经济合作社；二、驳回原告怀集县******第六经济合作社其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告怀集县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 彭卓腾审 判 员 张国良审 判 员 赵晓云二〇二〇年七月二十九日法官助理 梁国安书 记 员 黄丹莉