广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终214号上诉人（原审原告）博罗县福龙五金电镀有限公司。住所地：博罗县*******委会。法定代表人张敬礼。委托代理人黄兰，广东历维永盛律师事务所律师。委托代理人叶凌旭，广东历维永盛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市生态环境局。住所地：惠州市惠城区*****。法定代表人周文高，局长。委托代理人黄传斌，博罗县环境保护局法规股股长。委托代理人欧阳少嫣，广东江畔律师事务所律师。上诉人博罗县福龙五金电镀有限公司因环保行政处罚一案，不服广东省惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初98号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人博罗县福龙五金电镀有限公司委托代理人黄兰、叶凌旭，被上诉人惠州市生态环境局委托代理人黄传斌、欧阳少嫣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2017年7月26日，博罗监测站作出第00172号监测报告，结论：原告“该企业废水处理设施规定排放口废水所测项目监测结果均符合上述标准限值要求”。2017年9月30日，博罗监测站对原告废水排放口所排放废水进行监测并作出第00326号监测报告。2018年8月8日，博罗局到原告处现场执法检查，原告欧*乐经理陪同检查，博罗局制作了《现场检查笔录》：一、该公司位于荔枝墩路39号，主要从事电镀制品生产，占地约7700平方米，建筑面积1800平方米，有住公司员工150人，设有4条半自动电镀生产线。生产工艺流程为：前处理→镀碱铜→焦铜→酸铜→镀镍铬→水洗→包装成员。有营业执照，编制有环评文件，办理了环保相关审批手续，领取有排污许可证（441**********444），排污许可证有效期为2014.5.9-2019.5.31。许可排放种类为废气、废水，废水年许可排放量为0.9万吨，日许可排放量≤30吨。二、生产过程中有废水、废气、固体物产生。建有1套废水处理设施及8套废气处理设施，产生的废水经废水处理设施处理后排放；固体废物交由第三方有资质公司处置，签有处置合同。检查时，公司有生产，废水处理设施有运作，规定排放口有处理后的废水排放，废气处理设施有运作，有加药、喷淋有使用。三、博罗监测站分别于2017年6月29日、2017年9月19日前往该公司对废水进行监测，废水监测报告第00172号、第00326号。监测报告结果显示排放因子有：总铬、六价铬、总镍、总镉、总银、总铅、总贡、总铜、总锌、总铁、pH值、化学需氧量、氨氮、总氮、总磷、氟化物、总氰化物。四、根据博罗县新科自来水有限公司水费单显示：该公司2017年1月-2017年12月每月用水量分别为：1月5750吨、2月3768吨、3月5145吨、4月5812吨、5月5168吨、6月7652吨、7月6711吨、8月6182吨、9月5143吨、10月4325吨、11月5595吨、12月4528吨,2017年全年用水总量为65779吨，生活用水量为10800吨。经核算，该公司2017年全年废水排放量为54979吨，废水排放量全年超出许可排放量45979吨(510.8%),2017年每天废水排放量为183.26吨，废水排放量每天超出许可排放量153.26吨(510.8%)。原告在笔录上加盖了公司印章、欧*乐经理签名确认。2018年8月8日，博罗局对原告的欧*乐经理进行调查询问并制作了《调查询问笔录》：欧*乐经理陈述的主要内容：1、对第00172号、第00326号监测报告的监测结果确认，对自来水公司水费单显示的2017年1月至12月的用水量清楚；2、公司现有住公司员工150人，2017年与2018年基本持平，每人每天用水约0.20吨，2017年全年生活用水量为10800吨；3、对“2017年全年废水排放量为54979吨，废水排放量全年超出许可量45979吨（510.8%），2017年每天废水排放量为183.26吨，废水排放量每天超出许可排放量153.26吨（510.8%）”的情况清楚；4、公司生活、生产用水都是自来水，生活用水经管道收集至市政管网。除去生活用水，其余用水都用于生产。等。欧*乐经理在笔录中签名并加盖了原告公司印章。2018年8月8日，博罗局向原告发出284号责改决定书，认为原告实施了“不按照排污许可证的要求（超量）排放污染物”，决定责令原告“改正环境违法行为”。博罗局从自来水公司调取了原告2017年用水材料。2018年8月11日，博罗局对原告立案查处，认为原告“不按照排放证的要求（超量）排放污染物，行为违反了《省环保条例》第二十一条第一款的规定。2018年8月16日，博罗局对原告作出《调查报告》，认为原告的行为违反了《省环保条例》第二十一条第一款的规定，根据该条例第六十六条第一款的规定给予行政处罚。2018年9月14日，博罗局向原告发出261号听证告知书，拟给予原告罚款20万元的行政处罚。告知书还有原告的基本情况、查明的事实、原告所违反的相关法律、博罗局查处过程、拟处罚的依据、原告享有的进行陈述、申辩、申请听证的权利及期限、不行使权利的后果等内容。原告的欧*乐经理拒绝签收，博罗局将该告知书留置在欧*乐经理办公室并拍照存证。2018年10月15日，博罗局作出324号处罚决定，依据《省环保条例》第六十六条第一款的规定，决定给予原告20万元罚款的行政处罚。处罚决定中还有原告的基本情况、违法事实和证据、不履行处罚决定的后果、不服处罚决定进行行政和司法救济的途径及期限、不行使权利的法律后果、作出处罚决定的机关及时间等内容。2018年10月17日，原告的法定代表人张敬礼签收了处罚决定。2018年10月25日，原告向博罗局递交《环保行政处罚延期交付之申请》，要求分6个月在1019年4月17日前交清罚款。2018年10月31日，博罗局作出《行政处罚延期（分期）缴纳罚款决定书》，同意原告的延期缴纳罚款的申请。2018年12月12日，博罗局对原告作出375号处罚决定，查明原告擅自增加的生产设备需配套的污染防治设备未经验收，擅自投入使用，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十七条第一款、第十九条第一款的规定，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，决定给予原告罚款30万元的行政处罚。原告不服博罗局作出的324号处罚决定，向原审法院提起本案诉讼，请求判如所请。另查明：原告领取有营业执照，信用代码91441322X17872999Y，类型：有限责任公司（自然人投资或者控股），住所：博罗且福田镇荔枝墩村委会，法定代表人是张敬礼，经营范围：电镀五金制品。原告取得了《广东省污染物排放许可证》，许可证编号：441**********444，排污种类：废气、废水，有效期：2014年5月9日至2019年5月31日，废水年许可排放量为0.9万吨，日许可排放量≤30吨。原审法院认为，首先，作出324号处罚决定的是原博罗局，但在2019年初，惠州市机构改革，各县区不再设立环境保护行政机关法人，只设置惠州市生态环境局主管惠州市辖区内的生态环境工作，依照《行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，原博罗局的行政行为所产生的法律后果由惠州市生态环境局承继，惠州市生态环境局是本案被告。其次，被告作出的324号处罚决定是否合法？（一）被告从自来水公司调取了原告2017年1月至12月份的用水资料，显示原告2017年全年用水总量是6.5779万吨，其中生活用水1.08万吨，生产用水5.4979万吨（排污许可证规定，原告废水年许可排放量为0.9万吨，日许可排放量≤30吨）。经计算，原告废水排放每天超出许可排放量116.61吨（超过388.69%）。（二）原告在被调查时也确认上述数据属实。综上，被告作出324号处罚决定证据确凿；根据上述证据及事实，被告作出324号处罚决定，认定原告的行为违反了《省环保条例》第二十一条第一款的规定，并依照该条例第六十六条第一款的规定，决定给予原告20万元罚款的行政处罚，系适用法规正确；审查被告被诉行政行为，没有发现违反《行政处罚法》的规定。作出的听证告知书和处罚决定书，内容翔实、适当、规范，原告的陈述和申辩、申请听证的权利均得以保障，没有不当之处。综上所述，被告被诉行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；原告的诉请，理由不充分，于法无据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及上述所适用的法律、法规的规定，判决如下：驳回原告博罗县福龙五金电镀有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告博罗县福龙五金电镀有限公司负担。上诉人博罗县福龙五金电镀有限公司向本院上诉称，原审判决认定被上诉人作出的行政处罚合法明显错误，理由如下：被上诉人根据《广东省污染物排放许可证》认定上诉人“年度废水超量”，并据此作出行政处罚不合法，具体表现在：一、执法依据(《广东省污染物排放许可证》)不合法。被上诉人处罚依据：《广东省环境保护条例》第六十六条“不按照排污许可证的要求排放污染物”当中的“排污许可证”应是指上诉人申领的国家《排污许可证》(证书编号：91441322X17872999Y001P)，而非被上诉人所依据的《广东省污染物排放许可证》，理由是：(一)2016年11月10日，国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》，我国开始全面实施排污许可证制度，根据该实施方案第一条总体要求第(二)项关于“一企一证”、“向企事业单位核发排污许可证，作为生产运营期排污行为的唯一行政许可”的基本原则规定，可见，在全国实施排污许可证制度之前，惠州市内排污企业需持《广东省污染物排放许可证》才能进行排污，但自2016年11月1O日开始全面实施排污许可证制度后，全国已明确要求排污许可“一证式”管理，《排污许可证》才是企业排污行为的唯一行政许可，《广东省污染物排放许可证》不应当再用来作为执法依据。(二)而且，事实上，在全国实施排污许可证制度后，被上诉人已于2016年底向上诉人收回本案的《广东省污染物排放许可证》，再由上诉人重新按规定申领《排污许可证》。换言之，从被上诉人正式收回上诉人的《广东省污染物排放许可证》的那一刻开始，《广东省污染物排放许可证》即已经丧失了作为执法依据的法律效力。然则，本案当中，被上诉人却出于为了罚而罚的目的，将已经丧失法律效力的《广东省污染物排放许可证》作为执法依据，明显违法。(三)被上诉人在同期处理的(2019)粤1302行初97号、99号案件当中，将上诉人申领《排污许可证》作为执法依据，并作为证据提交，但在本案当中却又将已失效的《广东省污染物排放许可证》作为执法依据，属于显而易见的选择性执法。同理，一审法院在处理97、99号案件当中，将上诉人申领《排污许可证》作为审查被上诉人具体行政行为的依据，但在本案当中却又将《广东省污染物排放许可证》作为审查被上诉人具体行政行为的依据，明显是持双重标准。二、被上诉人认定违法事实不清。对于是否“超量”的认定，所针对的对象理应是水污染物因子的排放浓度，而非被上诉人所指的“废水量”，理由是：首先，法律意义上的“超量”行为理应是指《中华人民共和国水污染防治法（2017修正）》第十条以及《广东省环境保护条例（2018修正）》第二十一条所规定的“超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物”的行为，而非被上诉人所指的“超水量”排放。其次，被上诉人的处罚依据：《惠州市环境保护局主要环境违法行为行政处罚自由裁量权裁量标准(2018年版)》“裁量参照表”中序号为“24”亦明确规定超量“违法行为”是指“不按照排污许可证的要求(超量)排放污染物”。换言之，该标准已明确指明“超量”实施的对象是“污染物”而不是“废水量”。再次，上诉人所申领的《排污许可证》是规范上诉人排污行为的唯一行政许可，但该《排污许可证》(副本)当中，关于第三部分“水污染物排放(二)排放许可限值表13废水污染物排放”中只记载了“排放口编号、污染物种类、许可排放浓度限值(mg／L)、许可年排放量限值(t／a)”的内容，并无记载排水量限值。换言之，《排污许可证》仅对上诉人排放污染物的数量进行限制，但并未限制上诉人的排水量。最后，需要特别强调的是，根据被上诉人所提交的2017年6月29日、2017年9月19日的监测报告显示，上诉人的废水排放是完全达标的，并没有超出《排污许可证》规定的污染物排放限值。综上，上诉人认为，被上诉人错误理解法定的“超量排放”，误以为“超量”超的是废水的“排水量”，并据此依据已失效的《广东省污染物排放许可证》对上诉人作出处罚决定，明显不合法。三、被上诉人执法程序和处罚程序均不合法。(一)被上诉人执法程序不合法：1、没有实施“总量监测”即认定“超量”：如上，“超量”认定的对象是水污染物因子的排放浓度，《HJ／T92—2002水污染物排放总量监测技术规范》明确规定了排污许可证制度实施过程中的水污染物排放总量监测需适用该规范，且该规范对于水污染物排放总量监测方案的制订、采样点位的设置、监测采样方法、监测频次、水流量测量、监测项目和分析方法、总量核定等作了规定。但本案中，被上诉人根本没有证据证明其已经按照上述规范的相关操作细则实施了“总量监测”的行为。2、出具《责令改正违法行为决定书》违法；根据上诉人一审提交的《责令改正违法行为决定书》(博环责改字[2018]284号)的内容可知，被上诉人作出责令的证据为“2018年8月8日现场检查笔录和询问笔录、排污许可证、2017年水费单”；而被上诉人一审所提交的《责令改正违法行为决定书》(博环责改字[2018]284号)证据部分内容却为“2018年8月8日现场检查笔录和询问笔录、排污许可证、2017年水费单、监测报告(博)环境监测(督-水)字(2017)第00326号、(博)环境监测(督-水)字(2017)第00172号”。由此可知，被上诉人自知执法缺乏证据支撑，为弥补执法错误，事后自行添加及修改执法证据，且并未按照法定程序重新送达上诉人。对此，上诉人认为，行政行为具有确定力和公定力，一经作出，非有法定事由和经法定程序均不得随意撤销、废止或改变，且应该按照法定规定的方式进行。本案当中，被上诉人在没有任何合法事由的情况下，事后改变《责令改正违法行为决定书》的内容完全是为了掩盖其违法责令的事实；且被上诉人改变责改书的内容后，没有向上诉人作任何解释，也没有依法向上诉人重新送达责改书。被上诉人作为行政机关所作出的具体行政行为“朝令夕改”，实在难以令公众信服。（二）被上诉人作出处罚决定的程序不合法：根据《中华人民共和国行政处罚法（2017修正）》第三十八条第二款的规定，本案当中，被上诉人对上诉人处以20万元的罚款，但被上诉人却未提交任何证据证明本案处罚有经过其内部负责人集体审议程序。综上，被上诉人作出本次行政处罚的执法依据明显错误，且认定违法事实不清、程序违法，该处罚决定理应予以撤销；一审法院理应围绕被上诉人处罚所认定的事实、实施的程序、法律的适用等进行全面审查，但本案当中，一审法院却对被上诉人上述处罚错误视而不见。因此，恳请二审法院查明事实依法撤销原审法院的判决以维护上诉人的合法权益。上诉请求：1.撤销（2019）粤1302行初98号行政判决，改判撤销原博罗县环境保护局作出的博环罚字[2018]324号行政处罚决定；2.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人惠州市生态环境局答辩称，答辩人对被答辩人作出的博环罚字[2018]324号《行政处罚决定书》(下称《决定书》)，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。被答辩人的上诉请求没有事实和法律依据，上诉事实与理由不能成立。具体如下：一、被答辩人关于“执法依据《广东省污染物排放许可证》不合法”的上诉事实和理由不成立。一是被答辩人领取的《广东省污染物排放许可证》(许可证编号：441**********444)有效时限自2014年5月9日至2019年5月31日，其于2017年12月18日重新申领的《排污许可证》(证书编号：91441322X17872999Y001P)有效期限自2017年12月18日至2020年l2月l7日，该证约束的是2017年12月18日之后的行为，本案《决定书》系针对被答辩人2017年度超量排放污染物(水污染物)的违法行为；二是根据《广东省人民政府令》第265号的规定，《广东省排污许可证管理办法》失效于2019年8月13日；三是现场调查时，被答辩人持有《广东省污染物排放许可证》原件并没有交回；因此，对被答辩人不按照排污许可证的要求排放污染物的行为适用《广东省污染物排放许可证》并无不当，被答辩人上诉理由不成立。二、被答辩人关于“被上诉人认定违法事实不清”上诉事实和理由不成立。被答辩人领取的《广东省污染物排放许可证》(许可证编号：441**********444)，其废水年许可排放量为0.9万吨、日许可排放量≦30吨，但是根据答辩人依法调取的博罗县新科自来水有限公司水费单显示，被答辩人2017年全年用水总量为65779吨，全年废水排放量为54979吨，每天排放量为183.26吨，再减去日许可排放量30吨和扣除电镀行业耗水量10％后，被答辩人实际每天超出许可排放量为l50.26吨(超500.8％)，已属情节“特别严重”，故答辩人对被答辩人2017年不按照排污许可证的要求(超量)排放污染物(水污染物)的违法行为处20万元罚款事实清楚、证据确实充分，被答辩人上诉理由不成立。三、被答辩人关于“被上诉人执法程序和处罚程序均不合法”的上诉事实与理由不成立。(一)被答辩人关于“被上诉人执法程序不合法”的上诉理由不成立。1、如上所述，答辩人系根据调取的博罗县新科自来水有限公司20l7年1月—12月水费单，依法得出被答辩人2017年不按照排污许可证的要求(超量)排放污染物(水污染物)、应予以行政处罚的结论，程序合法，故被答辩人关于“没有实施总量监测即认定超量”的上诉理由不成立。2、被答辩人关于“出具《责令改正违法行为决定书》违法”的上诉理由不成立答辩人的执法人员在现场制作博环责改字[2018]284号文后，发现填写的证据不齐时而现场进行了补充，且补充内容处加盖了被答辩人的公章，被答辩人明确予以认可。故答辩人作出的博环责改字[2018]284号符合法定程序，被答辩人的上诉理由不成立。(二)被答辩人关于“被上诉人作出处罚决定的程序不合法”的上诉理由不成立。答辩人已于2018年lO月9日依法组织集体审议(在一审的代理词中已补充提交-仅供法院参考)，一致通过对被答辩人处20万元罚款的处理决定，故答辩人作出的《决定书》符合法定程序，被答辩人的上诉理由不成立。综上所述，答辩人作出的《决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原判决认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持，故恳请二审法院驳回被答辩人的全部上诉请求。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点问题是案涉行政处罚决定是否合法。首先，关于处罚程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的，行政机关的负责人应当集体讨论决定。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十四条规定，经被告申请，人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十五日内提供证，逾期提供的，视为被诉行政行为没有相应的证据。本案中，被上诉人对上诉人作出20万元的罚款处罚，属于情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，应当由行政机关的负责人集体讨论决定。但被上诉人在一审举证期限内未向法院提交负责人集体讨论的证据，也不存在有因不可抗力等正当事由不能提供的情形，应视为作出行政处罚没有该项证据。虽然被上诉人辩称一审开庭后有向一审法院提交负责人集体讨论的证据，且在二审查询时亦向法院提交了《报请局班子讨论的案件一览表》，但上诉人对该表的三性不予认可，且从该表的内容上看，并未能体现负责人集体讨论的时间和过程，不能证明案涉行政处罚决定已经负责人集体讨论。因此，应认定被上诉人作出案涉行政处罚决定程序违法。其次，关于证据是否确凿的问题。被上诉人认定上诉人违反了《广东省环境保护条例》第二十一条第一款的规定，不按照排污许可证的要求排放污染物，并根据自由裁量权裁量标准序号24认定属于违法程度特别严重，违法情节属于实际排放量超过许可排放量的60%以上的情形，但被上诉人在二审查询时称上述条例中规定的“污染物”是指污染因子，而“排放量的60%”是指废水，应认定被上诉人作出的行政处罚所认定的的违法事实和法律规范所指的对象并一致。被上诉人只根据排放的废水量测算，没有对排放的污染因子测算，直接认定上诉人属于违法程度特别严重并作出顶格罚款20万元的行政处罚，属于主要证据不足。综上所述，上诉人请求撤销案涉行政处罚决定，理由充分，本院予以支持。原审判决没有考虑以上两个评判因素，有所不当，本院予以纠正。综上所述，上诉人博罗县福龙五金电镀有限公司的上诉有理，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初98号行政判决；二、撤销被上诉人惠州市生态环境局作出的博环罚字[2018]324号《行政处罚决定书》。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人惠州市生态环境局负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 陈龚东审 判 员 邱炜炜二〇二〇年七月二十四日法官助理 肖 瑶书 记 员 苏敏娜附相关法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；