广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行终333号上诉人（原审原告）佛山市南海区狮山镇山南村澳涌股份合作经济社，住所地佛山市南海区狮山镇南村澳涌村。负责人麦永成，社长。委托代理人陈明全，广东信广律师事务所律师。委托代理人江润凯，广东信广律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路**。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人李灿伦，佛山市自然资源局南海分局工作人员。委托代理人王海菊，广东法品律师事务所律师。上诉人佛山市南海区狮山镇山南村澳涌股份合作经济社（以下简称澳涌经济社）因与被上诉人佛山市自然资源局不动产行政登记一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初245号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院查明，1997年8月15日，原南海国土部门将位于南海区狮山镇山南工业区南区山南大道旁、松岗山南澳冲“盘龙岗”、地号为**、使用权面积8658.9平方米、权利类型国有土地使用权、权利性质出让登记在佛山市南海区松岗城区经济发展总公司（以下简称松岗经济总公司）名下，并向其颁发了国用（1997）特1000XX号土地证。后松岗经济总公司将该土地转让变更给南海市樱花电气有限公司，于2000年2月1日注销了国用（1997）特1000XX号土地证，国土部门向南海市樱花电气有限公司颁发了国用（2000）特100XXX号土地证，显示地号、使用权面积、权利类型等与国用（1997）特1000XX号土地证一致。2012年，南海市樱花电气有限公司向原南海区国土城建和水务局申请更名更址登记，原南海区国土城建和水务局受理后，向佛山市南海区樱花电器有限公司（以下简称樱花公司）颁发了南国用（2012）第060XXXX号《国有土地使用权证》。另查，1993年12月28日，南海市松岗镇澳涌村民委员会与松岗经济总公司签订《征用土地合同》，约定松岗经济总公司征用澳涌村民委员会土地即竹园、山塘（土名）土地，使用权限为五十年，总面积为拾叁亩柒分正，此外还约定补偿款的支付等。1994年8月11日，松岗经济总公司与南海市国土局签订《南海市国有土地使用权出让合同》，约定南海市国土局出让给松岗经济总公司位于山南澳冲“盘龙岗”地段，面积为9133平方米，出让年限五十年，该合同还约定了出让金支付等。1998年5月8日，松岗经济总公司与南海市国土局签订《南海市国有土地使用权出让合同》，约定南海市国土局出让给松岗经济总公司位于土名“盘龙岗”地段，面积为7333平方米，出让年限为五十年，还约定了出让金支付等。再查，1994年8月11日，南海市国土局作出南国土政[1994]317号《关于征用土地出让土地使用权给松岗城区经济发展总公司使用的批复》，批复表示同意征用松岗镇山南管理区澳冲村委会位于土名“盘龙岗”地段用地红线范围内的土地9133平方米，协议出让土地使用权作兴建变压器厂用地。1998年5月8日，南海市国土局作出南国地政补复[1998]311号《关于南海市松岗城区经济发展总公司建工业厂房申请补办出让手续的批复》，批复要求松岗经济总公司自领取用地批文三十日内到土地登记部门申请办理土地登记手续。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”案涉土地在核发佛府南国用（2012）第060XXXX号《国有土地使用权证》之前已转为国有土地，澳涌经济社即便是案涉土地被征收前的原所有权人，亦因案涉土地被征收，阻断了其与案涉土地被征收后的土地登记行为之间的利害关系。换言之，针对案涉土地，与澳涌经济社有利害关系的是征地行为，土地被征收后的土地登记及颁证行为与澳涌经济社没有直接的法律上的利害关系。因此，澳涌经济社并非被诉行政行为的相对人，与被诉土地登记行为之间不存在法律上的利害关系，不是案件适格的原告，对其起诉应予以驳回。再者，被诉的佛府南国用（2012）第060XXXX号《国有土地使用权证》系樱花公司因更名更址变更得来，樱花公司的更名更址的换证行为或变更登记等行为不可能侵犯澳涌经济社的合法权益，再次可以印证澳涌经济社对被诉的佛府南国用（2012）第060XXXX号《国有土地使用权证》行为没有利害关系，不具有提起行政诉讼的主体资格。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定如下：驳回澳涌经济社的起诉。上诉人澳涌经济社上诉称：一、案涉土地没有经过政府部门的征收，不存在被征收的事实。上诉人与松岗经济总公司签订的《征用土地合同》，虽然名为征用土地合同，但实际上法律关系是土地租赁关系。合同签订后，上诉人依法将案涉土地交与松岗经济总公司使用，从未对案涉土地的使用权进行任何干涉。直至2019年8月7日，上诉人与松岗经济总公司、樱花公司因土地租赁合同发生纠纷后，根据樱花公司向法院提供的不动产信息查询表，才知道案涉土地早就转为国有，并办理国有土地使用权证。案涉土地从未被上级政府部门征用，上诉人也没有与上级部门签订任何征地协议，更没有获得任何征地补偿款，一审法院在没有查明案涉土地如何转为国有等情况下，直接认定案涉土地已被征收缺乏事实根据。二、一审法院认定上诉人与被诉土地登记之间不存在利害关系，不是本案适格原告，没有任何事实与法律依据。如前所述，案涉土地没有被征收，原南海国土部门取得案涉土地不合法。因土地来源不合法，故不管之后经过几次划拨或是出让，其土地登记颁证行为均是违法的，后续的颁证行为均直接侵犯了上诉人对案涉土地的所有权，上诉人作为土地所有权人，自然有权直接起诉撤销非法的颁证行为。三、案涉土地颁证行为合法性的举证责任在被上诉人佛山市自然资源局，被上诉人没有尽到举证责任，应承担举证不利的法律后果，其颁证行为违反行政程序规定。四、一审法院未开庭审理本案违反行政诉讼法程序性的规定，严重阻碍查明本案事实，有悖于合法性审查的要求，不利于解决矛盾纠纷。一审法院应从源头上查清原南海国土部门有无合法取得案涉土地，但一审法院仅进行程序性审查，对实体问题却不进行任何审查，连案涉土地是否已被政府部门征收都未查清。综上，请求二审法院撤销一审裁定，并发回一审法院重审本案，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人佛山市自然资源局答辩称：本案不符合行政诉讼立案条件。上诉人澳涌经济社的起诉方式拟规避行政诉讼中起诉期限和受理制度的规定，不应获得支持。案涉土地早在1997年8月15日即登记在松岗经济总公司名下，后因土地使用权转让于2000年2月1日登记在南海市樱花电气有限公司名下。2012年，因南海市樱花电气有限公司的名称以及案涉土地的地址名称变更，该公司遂申请案涉土地使用权的变更登记，被诉土地使用权证即为变更登记的结果。上诉人虽然表面上是对案涉土地证提出异议，但从其起诉的事实和理由可知，其本质是对案涉土地的初始登记有异议，但案涉土地的初始登记距今已超过20年，已过起诉期限。案涉土地在被上诉人核发被诉土地证变更登记前已转为国有，上诉人即便是案涉土地被征收前的原所有权人，亦因案涉土地被征收，阻断了其与案涉土地被征收后的土地登记行为的利害关系。上诉人未就案涉土地初始登记行为提起行政诉讼，直接就本案变更登记起诉，由于后续的变更登记行为对其不产生任何影响，故上诉人不具有提起本案行政诉讼的主体资格。综上，一审法院驳回上诉人起诉正确，请求二审法院维持一审裁定。本院经审查查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案审查的焦点是上诉人澳涌经济社提起的本案诉讼是否符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”本案中，被诉之南国用（2012）第060XXXX号《国有土地使用权证》系樱花公司因更名更址由国用（2000）特100XXX号土地证变更得来，属于不动产登记部门对国有土地使用权的变更登记发证行为，上诉人既非原国用（2000）特100XXX号土地证的使用权人亦非所有权人。即便案涉土地原属上诉人所有的集体土地，但经政府征收行为转为国有土地之后，人民政府在国有土地使用权流转过程中的登记发证等具体行政行为，未对上诉人的权利义务产生新的影响。上诉人与该土地转为国有之后的土地使用权登记发证行为亦没有法律上的利害关系。故上诉人与被诉之《国有土地使用权证》的登记发证行为没有法律上的利害关系，不具有起诉该行为的原告诉讼主体资格，其提起的本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，依法应驳回上诉人的起诉。上诉人认为案涉土地没有被合法征收，原南海国土部门取得案涉土地不合法，故之后的登记颁证行为均直接侵犯了上诉人对案涉土地的所有权，上诉人与被诉《国有土地使用权证》存在利害关系。本院认为，虽然土地征收行为的合法性会影响之后土地登记行为的合法性，但政府对案涉土地的征收行为与后续登记发证行为属于相互独立的行政行为，而行政行为作出便发生法律效力，在征收行为未被依法撤销或确认违法前，该行为即为发生法律效力的行政行为。本案上诉人是针对被诉《国有土地使用权证》提起的诉讼，而非针对政府征收行为提起的诉讼，故一审法院未对原征收行为的合法性进行审查正确，上诉人的上诉主张理据不足，本院依法不予支持。上诉人还认为一审法院未开庭审理本案违反行政诉讼法程序性的规定。对此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”根据上述规定，一审法院经阅卷后认为本案无需开庭审理，故而迳行裁定驳回上诉人的起诉并无不当。至于上诉人的其他上诉主张均与案涉土地的征收行为或后续登记发证行为的合法性有关，如前所述，因上诉人并不具有提起本案行政诉讼的主体资格，故本院依法不予审查。综上，一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长  郭 赟审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇二〇年七月二日法官助理  谢 童书 记 员  孔艳玲