河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终424号 上诉人（原审原告）石新波，男，1974年2月5日出生，汉族，住河北省晋州市。 被上诉人（原审被告）石家庄市人民政府。住所地：石家庄市中山东路**。 法定代表人邓沛然，该市市长。 委托代理人张洪志。 委托代理人张福军。 上诉人石新波因诉石家庄市人民政府行政复议一案，不服石家庄市中级人民法院（2019）冀01行初129号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2017年6月9日，石新波向石家庄市人民政府提出行政复议申请，复议事项为：确认晋州市人民政府征收石新波家的承包地违法。石家庄市人民政府于2017年6月9日作出石政行复[2017]41号不予受理决定。石新波不服，提起行政诉讼，经审理，法院判决撤销该不予受理决定，责令石家庄市人民政府在法定期限内对石新波的行政复议申请依法作出处理。石家庄市人民政府于2017年9月1日向石新波送达了补正行政复议申请通知书，后经调查石家庄市人民政府认为石新波提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，作出石政行复[2017]82号不予受理决定。石新波仍不服，诉至法院，河北省高级人民法院于2018年5月2日作出（2018）冀行终62号行政判决书，判决：撤销石家庄市人民政府石政行复[2017]82号不予受理决定；责令石家庄市人民政府依法作出行政行为。石家庄市人民政府根据该生效判决，于2019年3月11日向晋州市人民政府送达了行政复议答复通知书、行政复议申请书副本及相关证据材料。晋州市人民政府于2019年3月18日提交了行政复议答复书及证据材料，晋州市人民政府在答复中称：“2008年1月18日，河北省人民政府发布了《关于晋州市2007年第五批次建设用地置换的批复》，晋州市国土资源局于2008年5月25日进行了征地补偿安置公告（[2008]年第6号），晋州市人民政府于2008年6月25日进行了征收土地方案公告（[2008]年第6号）。”2019年4月22日，石家庄市人民政府作出石政行复[2019]1375号《行政复议决定书》，并于2019年4月25日向各方送达。石新波不服，诉至法院。另查明：石新波在庭审中出示了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；《国土资源部关于印发的通知》（国土资发[2004]237号)；《国土资源部关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》（国土资发[2009]106号)。石新波认为根据上述文件的规定，河北省人民政府于2008年1月18日所作《关于晋州市2007年第五批次建设用地置换的批复》超过两年即失效。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第（十九）项内容为：严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标，对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种，也可以由当地人民政府组织耕种。《国土资源部关于印发的通知》（国土资发[2004]237号)第（十四）项的内容为：农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。 原审认为，石新波的复议申请为确认晋州市人民政府征收其承包地违法，石家庄市人民政府在受理石新波行政复议申请后向晋州市人民政府送达了行政复议答复通知书，晋州市人民政府在其行政复议答复书中称涉案土地已经河北省人民政府于2008年1月8日所作《关于晋州市2007年第五批次建设用地置换的批复》批准征收，晋州市国土资源局于2008年5月25日进行了征地补偿安置方案公告（[2008]年第6号），晋州市人民政府于2008年6月25日进行了征收土地方案公告（[2008]年第6号）。晋州市人民政府在行政复议答复书中所称省政府的征地批复、晋州市人民政府的征收土地方案公告及晋州市国土资源局的征地补偿安置方案公告，石新波作为证据向该院予以提供。基于上述，可认定涉案土地系由河北省人民政府所作《关于晋州市2007年第五批次建设用地置换的批复》批准征收，晋州市人民政府予以公告并组织实施征地。石新波以晋州市人民政府为被申请人要求确认晋州市人民政府征收其承包地违法的复议事项，与事实不符，没有事实根据。因此，石新波的复议申请事项不符合行政复议的受理条件，石家庄市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回石新波的行政复议申请正确，应予支持。石新波在庭审中认为，征地文件有效期为两年，省政府所作征地批复文件已失效。本案中河北省人民政府作出征地批复的时间为2008年1月18日，晋州市人民政府于同年6月进行了征地补偿安置方案公告和征收土地方案公告。因此，本案中河北省人民政府所作征地批复并不属石新波当庭出示文件中规定的土地征收批准文件自动失效的情形。综上，石新波的诉讼请求不能成立，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回石新波的诉讼请求。 上诉人石新波不服一审判决，向本院提起上诉主要称，一、一审判决认定“石新波的复议申请事项不符合行政复议的受理条件”，属于基本事实认定错误，相反，上诉人的复议申请完全符合行政复议的受理条件。上诉人以被上诉人为被申请人要求确认被上诉人实际实施征收其承包地行为违法的复议事项，有明确的行政复议申请人和符合规定的被申请人，有具体的行政复议请求和理由等，根据《行政复议法》第十一条、第二十八条和《中华人民共和国行政复议条例》等法律规定，上诉人的复议申请符合行政复议的受理条件。二、本案晋州市人民政府实施征收土地的行为无事实和法律依据。理由是：本案晋州市人民政府实际实施土地征收的程序严重违法；被上诉人已经失去继续实施征地的法律依据；被上诉人没有依法收回涉案土地，相反继续实施征收行为严重违法，河北省人民政府发布《关于晋州市2007年第五批次建设用地置换的批复》时间为2008年，直至2017年才开始动工建造商品房，闲置时间长达10年之久，且即使晋州市政府在2008年6月作出了征地补偿安置方案公告和征收土地方案公告，但其在两年内并未对批复的土地实施具体的用地行为，原省政府批准文件自动失效，土地理应依法收回并交原土地使用者继续耕种。三、被上诉人在实际实施的征收行为过程中，也没有对上诉人进行充分补偿，故被上诉人实施征地的具体行为也不具有法律规定的合理性。综上，请求撤销原判，确认晋州市人民政府对上诉人所承包土地实施征收的具体行政行为违法。 被上诉人石家庄市人民政府答辩称，一、本机关作出的被诉行政复议决定程序合法，适用法律正确。二、本机关作出的被诉行政复议决定认定事实清楚。故请求依法驳回上诉人的诉讼请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人石新波以晋州市政府征批违法、没有合法的批准征地手续为由，向被上诉人石家庄市人民政府申请复议，请求确认晋州市人民政府征收其承包地违法。行政复议程序中，晋州市人民政府答复称涉案土地已经河北省人民政府于2008年1月8日所作《关于晋州市2007年第五批次建设用地置换的批复》批准征收，晋州市国土资源局于2008年5月25日进行了征地补偿安置方案公告（[2008]年第6号），晋州市人民政府于2008年6月25日进行了征收土地方案公告（[2008]年第6号）。上述省政府的征地批复、晋州市人民政府的征收土地方案公告及晋州市国土资源局的征地补偿安置方案公告，上诉人石新波作为证据向原审法院予以提供。基于上述，可基本认定涉案土地系由河北省人民政府所作《关于晋州市2007年第五批次建设用地置换的批复》批准征收，晋州市人民政府予以公告并组织实施征地。石新波以晋州市人民政府征批违法、没有合法的批准征地手续为由，要求确认晋州市人民政府征收其承包地违法，没有事实根据。因此，石新波的复议申请事项不符合行政复议的受理条件，石家庄市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回石新波的行政复议申请，并无不当。原审法院判决驳回石新波的诉讼请求，亦无不当，应予维持。另，石新波上诉称原省政府的批准文件已自动失效，理据不足。上诉人石新波的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人石新波负担。 本判决为终审判决。 审判长 江 悦 审判员 邱振刚 审判员 李冠华 二〇二〇年七月二十四日 书记员 张 秀