浙江省绍兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙06行终154号上诉人（原审被告）绍兴市越城区东浦街道办事处。住所地绍兴市越城区东浦街道耶溪路**。法定代表人俞小红，主任。出庭行政机关负责人王祖安，副主任。委托代理人陈珊珊、胡元长，浙江越泽律师事务所律师。被上诉人（原审原告）胡传林，男，1959年1月31日出生，汉族，住绍兴市越城区。委托代理人满增桂，北京创为律师事务所律师。上诉人绍兴市越城区人民政府东浦街道办事处（以下简称“东浦街道办”）因与被上诉人胡传林集体土地上房屋征收安置补偿协议一案，不服绍兴市柯桥区人民法院（2019）浙0603行初171号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月8日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人东浦街道办的副主任王祖安、委托代理人陈珊珊，被上诉人胡传林及其委托代理人满增桂到庭应询。本案现已审理终结。一审法院审理查明，原告胡传林系原绍兴市越城区××镇××村村民。2010年8月19日，原告胡传林与原东浦镇高教园强头村征迁指挥部（以下简称“指挥部”）签订《房屋拆迁补偿安置协议》（以下简称“《安置协议》”）。协议约定：原告房屋建筑面积363.71ｍ2，；原告选择产权调换的补偿安置方式，指挥部同意按本次拆迁的有关规定提供安置房予以安置；根据先腾空先抽签的原则，原告按择房号先后及有关规定选定安置房幢、室号后，双方再行签订房屋拆迁产权调换协议书；自行周转期为15个月，协议签订后预付15个月周转费，15个月后加倍计发；指挥部向原告支付搬迁补助费7274元、临时安置补助费15个月×363.71ｍ2×12元／ｍ2＝65468元、提前搬迁奖励费36371元和其他费用12073元，各项补偿款合计121186元；原告同意在2010年8月29日前搬迁完毕，指挥部验收合格后一次性支付给原告上述各项费用。次日，原告腾空并移交房屋，指挥部验收完毕后向原告出具房屋腾空验收单。2010年8月26日，原告与指挥部签订《绍兴市镜湖新区住宅房屋拆迁补偿补充协议》（以下简称“《补充协议》”）。协议约定指挥部需补偿给原告装修附属物金额为3135元等。2011年5月13日，原告与指挥部签订《房屋拆迁产权调换安置协议》（以下简称“《产权调换协议》”）。协议约定：原告选择产权调换的房屋地址在湖西小区。确权面积为363.71＋79.96ｍ2，安置面积为460ｍ2，选择套型为高层120＋20ｍ2一套，高层80＋20ｍ2两套，高层40＋20ｍ2两套，多层100ｍ2一套。安置房屋属期房，自行周转期为原告腾空后15个月，协议签订后先预付15个月周转费。15个月后指挥部未能提供安置用房的，自逾期之月起加倍支付临时安置补助费。原告选择产权调换的补偿安置方式，指挥部同意按本次拆迁的有关规定提供安置房予以安置；在房屋交付时根据先腾空先抽签，再按抽取的择房号的先后由拆迁户选择安置房幢号、室号（择房时间另行通知，房屋拆迁补偿安置协议另行签订）。2016年10月31日，被告在原绍兴市越城区××镇××村发布《公告》。2017年1月3日，被告作出《拆迁整改通知书》。2019年初，上述协议所涉安置房竣工交付，但被告未向原告履行交付义务。原告不服，诉至法院。同时查明，原告腾空房屋后，被告按照建筑（确权）面积363.71ｍ2陆续向原告支付临时安置补助费。其中，按照以12元／ｍ2向原告支付2010年7月至2011年10月共计15个月的临时安置补助费65468元；以24元／ｍ2向原告支付2011年10月至2016年4月的临时安置补助费475731元。2017年1月24日，被告按照确权面积160ｍ2向原告支付2016年5月至2016年12月共计8个月的临时安置补助费30720元。期间，被告还向原告支付了搬迁补助费、提前搬迁奖励费等款项。另查明，指挥部系由原绍兴市越城区东浦镇人民政府（以下简称“原东浦镇政府”）设立。被告东浦街道办系由原东浦镇政府变更而来。一审法院审理认为，本案诉讼系合同履行之诉，案涉房屋拆迁安置补偿协议虽有三份，但根据原告诉讼请求并结合其庭审陈述，本案审查应围绕《安置协议》和《产权调换协议》进行。本案中，协议拆迁人为指挥部，其不具备独立承担法律责任的能力，应由其设立主体东浦街道办（原东浦镇政府）作为协议的实质主体，故东浦街道办作为本案被告主体适格。经庭审调查，原、被告双方对《安置协议》及《产权调换协议》是否已经解除、是否存在无效以及是否应当继续履行存在争议。对此，分述如下：关于《安置协议》及《产权调换协议》是否已经解除。《中华人民共和国合同法》第九十三条至第九十七条对合同的约定解除和法定解除作了相应规定。被告东浦街道办主张案涉协议均因《公告》和《拆迁整改通知书》的生效而全部解除。但原告与被告并没有达成解除案涉协议的合意，本案也不符合法定解除情形。被告虽作出《拆迁整改通知书》，但未依法向原告送达，且《拆迁整改通知书》和《公告》要求原告户重新签约整改等内容也不能视为被告已经解除了案涉协议。因此，被告关于《安置协议》和《产权调换协议》已经解除，并据此认为原告起诉已经超过法定期限的主张，明显缺乏事实和法律依据，不予采纳。关于案涉《安置协议》及《产权调换协议》是否存在无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。被告虽主张《安置协议》及《产权调换协议》约定面积与实际不符，但未举证证明协议存在上述法律规定的无效情形。因此，被告关于《安置协议》及《产权调换协议》无效的主张，不予支持。关于案涉《安置协议》及《产权调换协议》是否应当继续履行。《中华人民共和国合同法》第六十条规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。诚实信用是《中华人民共和国合同法》的一项基本原则，行政协议属于合同范畴，也应当适用该原则。案涉协议系集体土地上的房屋拆迁安置补偿协议，此类行政协议政策性强，作为协议签订依据的政策基本由拆迁人或其上级部门制定并掌握适用。同时，行政协议签订过程中，拆迁人作为拆迁事务的行政管理者，具有比被拆迁人更强的优势地位。因此，协议签订后，拆迁人应当遵循诚实信用原则，及时全面履行协议义务。这既是建设法治政府和诚信政府的要求，也有利于最大限度保障被拆迁人生活权益、维护社会稳定。案涉二份协议早于2010年就已经签订，至2016年长达六年的时间内，原、被告双方均按照协议内容履行了己方义务，包括原告积极腾空并向被告交付房屋，被告向原告支付各项补偿款项。因协议所涉房屋安置义务需待安置房竣工交付，被告才能实现相应履约义务，现经双方庭审确认，案涉安置房已于2019年年初竣工并交付，被告履约条件已经成就，应当及时向原告履行房屋安置义务。被告以案涉协议已经解除为由，拒不履行安置房交付义务，构成违约，原告要求被告履行安置房交付义务于法有据，予以支持。另外，原告诉请要求被告加倍支付2016年4月起至2019年7月的临时安置补助费，被告在庭后提交情况说明一份，原告对其中临时安置补助费的发放数额和时间表示认可，因此确认被告已按协议建筑确权面积363.71m2，24元/m2向原告支付临时安置补助费至2016年4月止，并按确权面积160m2，24元/m2向原告支付2016年5月至2016年12月临时安置补助费30720元。综上，被告东浦街道办未按协议约定全面履行义务，应当承担继续履行的违约责任。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条和《中华人民共和国合同法》第六十条之规定，判决：一、被告应于判决生效之日起六十日内按照《产权调换协议》向原告胡传林（户）履行安置房交付义务；二、被告应于判决生效之日起十日内向原告胡传林（户）支付2016年5月至2019年7月的临时安置补助费309713元；三、驳回原告的其他诉讼请求。如未在判决指定的期间履行义务，按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费5620元，由被告负担，案件受理费786元，由原告负担。上诉人东浦街道办上诉称：1.上诉人与被上诉人签订的《安置协议》《补充协议》《产权调换协议》均已解除。根据越城区委、区政府对原绍兴市越城区××镇××村拆迁项目进行审计整改的要求，原东浦镇政府于2016年10月31日发布《公告》，成立东浦镇审计整改镇村联合工作组，对存在问题进行整改纠正。同时，告知相关拆迁户，自公告之日起至2016年12月10日需核对拆迁资料并重新签订房屋补偿安置协议。2017年1月3日，原东浦镇政府向被上诉人送达了《拆迁整改通知书》，告知被上诉人强头村整改签约时间为2017年1月26日止、未签订整改协议的不进行择房安置，其附件《房屋征收确权确户表》亦载明被上诉人胡传林户安置面积为167.10＋42.18＝209.28ｍ2。另，2019年4月，被上诉人在向浙江省信访局反映时，主诉强头村拆迁6年，镇政府通知重签协议，其要求执行原协议。故被上诉人早已明确知晓《公告》及《拆迁整改通知书》涉及涉案《安置协议》《补充协议》《产权调换协议》《中华人民共和国合同法》第九十六条规定：“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力”，可知《公告》《拆迁整改通知书》系行政机关单方面解除行政协议的通知并已送达相对方。一审法院对此认定错误，导致判决错误。2.案涉《安置协议》《补充协议》《产权调换协议》中，被上诉人要求的确权面积与政策规定的可作确权补偿的面积不符，有违社会公共利益，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的情形，应属无效合同。3.一审判令上诉人支付被上诉人自2016年5月至2019年7月的临时安置补助费309713元，有悖客观事实，亦不符合政策及法律规定。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人胡传林答辩称：1.双方在公平、自愿、公平的基础上签订的《安置协议》《产权调换协议》等协议，系双方真实意思表示，且上诉人东浦街道办在拆迁实务中处于优势地位，对于协议条款更加了解。依法保护合同效力的稳定性，是建设法治政府和诚信政府的要求，也有利于最大限度地保障被拆迁人的生活权益。2.《安置协议》《产权调换协议》未确认无效或撤销的前提下，上诉人东浦街道办应当依法履行。被上诉人要求继续履行的诉请符合《中华人民共和国合同法》第一百零七条之规定，应当得到支持。3.上诉人东浦街道办应当遵守诚实信用原则，践信守诺。《中华人民共和国合同法》第九十三条规定了合同协商解除和约定解除，第九十四条规定了法定解除。本案中，上诉人东浦街道办与被上诉人之间未达成解除的合意，也没有约定解除的条款，更不符合法定解除的情形。4.本案系合同履行之诉，涉案协议并不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。上诉人东浦街道办主张协议约定的面积与实际不符，但未举证证明，应承担败诉的法律后果。5.一审判决认定上诉人东浦街道办应支付临时安置补助费符合实际，应予维持。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审中，上诉人东浦街道办提交《东浦街道上级转送群众来信办理单》《胡传林信件》《信访处理意见书》《信访事项处理意见书送达回证》各一份，证明被上诉人胡传林已知晓《公告》及《拆迁整改通知书》涉及案涉三协议。本院认为，上诉人东浦街道办作为原审被告，逾期提供上述证据且无正当理由，故本院不予采纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，胡传林在一审立案时提交了原东浦镇政府于2017年1月3日向胡传林户作出的《拆迁整改通知书》。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案中，原东浦镇政府于2016年10月31日在原绍兴市越城区××镇××村发布《公告》，告知相关村民“核对拆迁资料并重新签订房屋补偿安置协议”，可见《公告》系行政机关单方解除行政协议的通知。原东浦镇政府又于2017年1月3日向胡传林户作出《拆迁整改通知书》，载明“整改签约时间为2017年1月26日止、未签订整改协议的不进行择房安置”，胡传林在一审立案时提交了该份《拆迁整改通知书》，应视为该通知书已送达。即涉案Ａ-042号《安置协议》《产权调换协议》在本案成讼前已被解除，故对胡传林要求上诉人东浦街道办继续履行上述协议等请求，应予判决驳回。综上，上诉人东浦街道办关于涉案《安置协议》《产权调换协议》已解除的上诉理由成立，本院予以支持。一审判决认定事实清楚，但适用法律有误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销绍兴市柯桥区人民法院（2019）浙0603行初171号行政判决；二、驳回胡传林的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人胡传林负担。本判决为终审判决。审 判 长 毕金刚审 判 员 王 建审 判 员 傅芝兰二〇二〇年七月二日法官助理 张亚彬书 记 员 谈亚红101