河南省平顶山市卫东区人民法院行 政 判 决 书(2020)豫0403行初18号原告：平顶山市新利达房地产有限公司，住所地平顶山市卫东区东安路北段。统一社会信用代码：91410400725828905A。法定代表人：刘胜利，执行董事兼总经理。委托代理人：王继凯，河南倚天剑律师事务所律师。委托代理人：李迎春，河南倚天剑律师事务所律师。被告:平顶山市自然资源和规划局，住所地平顶山市新城区祥云路，统一社会信用代码：11410400MB1891343T。法定代表人:陈光明，局长。委托代理人：马晖，男，平顶山市国土资源局卫东分局土地利用股股长。委托代理人:杨心武，河南大乘律师事务所律师。原告平顶山市新利达房地产有限公司诉被告平顶山市自然资源和规划局不履行法定职责一案，于2020年4月12日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2020年4月22日向平顶山市自然资源和规划局送达了应诉通知书和起诉书副本。本院依法组成合议庭，于2020年6月10日公开开庭审理了本案。原告委托代理人王继凯、李迎春，被告平顶山市自然资源和规划局委托代理人马晖、杨心武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：2019年8月，平顶山市新利达房地产有限公司向平顶山市自然资源和规划局提出申请，请求依据双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十八条，以协议出让方式改变东安路北段路东化轻公司A-02地块土地的使用用途，由原告补缴土地出让金。平顶山市自然资源和规划局收到原告的申请后未予答复。原告平顶山市新利达房地产有限公司诉称，2006年1月26日,原告和被告签订平国土出(2006)11号《国有土地使用权出让合同》,约定将平顶山市东安路北段路东化轻公司A-02地块中4565.75平方米的土地出让给原告,出让宗地的用途为住宅兼容商业，并办理了平国用[2006]第SW015号土地使用权证。2015年4月17日,原告与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》二份，约定将上述A-02地块中12923.64平方米、4283.47平方米的两幅土地出让给原告,出让宗地的用途分别为工业、住宅，办理了平国用(2016)第SW-003号、平国用(2016)第SW-004号土地使用权证。原告通过协议出让方式依法共取得21772.86平方米土地的使用权。《国有建设用地使用权出让合同》第十八条约定，需要改变土地用途的,依法办理改变土地用途批准手续,签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同,由受让人按照批准改变时新土地用途下建设用地使用权评估市场价格与原土地用途下建设用地使用权评估市场价格的差额补缴国有建设用地使用权出让价款,办理土地变更登记。2017年11月2日,平顶山市卫东区人民政府作出《关于改变东安路北段路东化轻公司A-02地块土地用途的请示》,报请市政府改变化轻公司A-02地块的土地用途,将该地块土地类型改变为商住用地。平顶山市人民政府将该请示转发平顶山市城乡规划局。2018年1月3日、4月17日,平顶山市城乡规划局分别作出《关于改变东安路北段路东化轻公司A-02地块土地用途的意见》、《关于呈报东安路北段路东化轻公司地块控制性详细规划的请示》,将化轻公司A-02地块规划用地性质确定为二类居住兼商业用地。2018年5月21日,平顶山市人民政府作出《关于东安路北段路东化轻公司地块控制性详细规划的批复》（平政规[2018]21号）,同意化轻公司地块控制性详细规划。2018年6月4日,平顶山市城乡规划局作出《关于东安路北段路东化轻公司地块控制性详细规划的函》,将该地块规划用地性质均为二类居住用地兼商业用地的规划技术指标函告平顶山市国土资源局。2019年7月25日,平顶山市自然资源和规划局作出[2019]11号《业务审查会议纪要》,通过新景桂圆(即化轻公司A-02地块)修建性详细规划项目。由于涉案地块用地规划的变更,原告已经不能按照原《国有建设用地使用权出让合同》约定的土地类别使用该宗用地。为此,原告多次向被告提出申请,请求被告依据双方合同第十八条的约定和《协议出让国有土地使用权规定》第十六条的规定,为原告办理宗地用途为二类居住用地兼商业用地的《国有建设用地使用权出让合同变更协议》或者重新签订《国有建设用地使用权出让合同》;并由原告按批准改变时新土地用途下建设用地使用权评估市场价格与原土地用途下建设用地使用权评估市场价格的差额补缴相应的土地出让金后，为原告办理土地使用权变更登记。被告收到原告的申请后，口头答复原告，只能由政府收回涉案宗地，并重新招拍挂才能再次出让。综上，被告的行为已构成拒不履行法定职责。原告请求依法判决被告履行法定责任，就位于平顶山市东安路北段路东化轻公司A-02地块21772.86平方米的土地为原告重新签订《国有土地使用权出让合同》确定涉案土地用途为二类居住用地兼商业用地；并由原告按批准改变时新土地用途下建设用地使用权评估市场价格与原土地用途下建设用地使用权评估市场价格的差额补缴相应的土地出让金后，为原告办理土地使用权变更登记。为支持其主张，原告提供了如下证据：1.《关于工业用地改变用途的相关问题申请》，证明原告向被告提出过土地用途变更申请，被告未履职；2.原告涉案三块土地的使用权证(平国用[2016]第SW-003号、平国用[2016]第SW-004号、平国用[2006]第SW015号)，证明涉案土地的基本情况；3.涉案三块土地相对应的410400-CR-2014-0021《国有建设用地使用权出让合同》、410400-CR-2015-0020《国有建设用地使用权出让合同》、平国土出(2006)11号《国有土地使用权出让合同》，证明原告取得涉案土地的方式为出让,且《国有建设用地使用权出让合同》第18条有明确约定,原告申请变更土地用途为商住有依据；4.平卫政文[2017]99号《关于改变东安路北段路东化轻公司A-02地块土地用途的请示》；5.平规文[2018]1号《关于改变东安路北段路东化轻公司A-02地块土地用途的意见》；6.平规文[2018]65号《关于呈报东安路北段路东化轻公司地块控制性详细规划的请示》；7.平政规[2018]21号《关于东安路北段路东化轻公司地块控制性详细规划的批复》；8.平规设函[2018]44号《关于东安路北段路东化轻公司地块控制性详细规划的函》；9.[2019]11号《业务审查会议纪要》，证明平顶山市政府及规划等部门已经对原告的涉案土地性质进行了变更,变更为二类居住兼商业用地。原告无法按照原出让合同约定用途使用土地,根据合同第18条约定以及《协议出让国有土地使用权规定》第16条的规定,应当为原告办理土地用途变更登记。另提供与本案案情类似的判决书三份,证明与本案类似的情况下当事人申请均已得到法院支持。被告平顶山市自然资源和规划局辩称：一、本案涉案土地类型系工业用地,原告申请改变土地用途应提供收回土地使用权和重新出让的相关手续。2015年4月17日,被告与原告签订的《国有建设用地使用权出让合同》(合同编号410400-CR-2014-0021)已明确约定本案涉案土地系工业用地。原告如申请改变土地用途,应履行收回土地使用权、重新按规定程序公开出让。根据《协议出让国有土地使用权规范》第8条“出让土地申请改变用途等土地使用条件,经出让方和规划管理部门同意,原土地使用权人可以与市、县国土资源管理部门签订《国有土地使用权出让合同变更协议》或重新签订《国有土地使用权出让合同》,调整国有土地使用权出让金,但《国有土地使用权出让合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公告出让的除外。”和《国土资源部办公厅关于出让土地改变用途有关问题的复函》(国土资厅函(2010)104号)“出让合同、法律、法规、行政规定等明确必须收回土地使用权重新公开出让的,不得办理协议出让手续”的规定,原告申请改变涉案土地的用途并未向被申请人提供收回土地使用权和重新公开出让的手续,答辩人不予办理程序合法。二、原告申请变更涉案土地用途,属于必须收回土地使用权重新公开出让的情形,答辩人无权为其办理协议出让手续。根据《关于进一步落实工业用地出让制度的通知》(国土资发[2009]101号)第一条第五款“改变土地用途用于商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用途的,一律收回土地使用权重新招标拍卖挂牌出让”、《河南省自然资源厅关于进一步规范土地出让管理工作的通知》(豫自然资发[2019]79号文件)第三条第(十)款“在符合控制性详细规划前提下,对工业用地申请改变用途为房地产开发等经营性用地的,除列入城镇人口密集区危险化学品生产企业搬迁改造范围或原出让合同(合同签订日期在2008年以前)明确约定可以按照新用途补缴土地出让金补办用地手续的,一律应由政府依法收回土地使用权,重新按规定程序公开出让”和《平顶山市人民政府关于进一步加强市区土地储备工作的实施意见》(平政[2013]41号)第三条第(七)款“下列土地应纳入土地储备范围:出让的工业、仓储、科研等非经营性用地改变为经营性用地的土地”之规定,原告向被告申请将土地用途从工业用地改变成商业、商品住宅等经营性用地，属于有明确规定应当收回土地使用权重新公告出让的情形，原告未履行收回土地使用权重新公开出让手续,被告无权为其办理协议出让手续。三、补缴土地出让金补办用地手续不具有可操作性,新的土地出让合同将被认定为无效。2002年7月1日国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第11条规定,商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地,必须以招标、拍卖、挂牌等公开的方式出让,禁止以协议方式出让经营性用地。《物权法》第137第2款也作了相似的规定。国土资源部的规定属于国家政策的范畴。根据上述规定,结合最高人民法院有关会议精神,2002年7月1日之后,凡是以协议方式签订的经营性建设用地使用权出让合同应依法认定为无效。假设按照原告的诉求,被告重新与其签订土地出让合同,则属于以协议出让方式出让经营性用地,违反了上述规定。综上,原告申请变更涉案土地用途,未按照要求收回土地使用权重新公开出让的行为违反禁止性规定,被告不予办理协议出让手续合法。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告平顶山市自然资源和规划局在法定期限内提供了作出行政行为的证据。其提交的证据如下：1.关于印发《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》的通知；2.《河南省自然资源厅关于进一步规范土地出让管理工作的通知》；3.《平顶山市人民政府关于进一步加强市区土地储备工作的实施意见》；4.《平顶山市城乡规划局关于东安路北段路东化轻公司地块控制性详细规划的函》；5-7.2006年1月26日、2015年4月17日签订的《国有土地使用权出让合同》、《国有建设用地使用权出让合同》三份。证明涉案土地系工业用地,原告申请变更涉案土地用途为商业、商品住宅类经营性用地,按照相关规定未按照要求收回土地使用权重新公开出让，不予办理协议出让手续。经过庭审质证，结合当事人陈述，查明如下事实：2006年1月26日，平顶山市国土资源局与平顶山市新利达房地产有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将位于平顶山市卫东区东安路北段路东（化轻公司A-02地块）的部分土地出让给原告，并办理了平国用（2006）第SW015号土地使用权证，该宗土地面积为7148.5平方米，宗地编号为02-06-014-6，出让土地的用途为城镇混合住宅。2015年4月17日，平顶山市国土资源局与平顶山市新利达房地产有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》二份，约定将上述A-02地块中的两幅土地出让给原告，并分别办理了平国用（2016）第SW-003号、平国用（2016）第SW-004号土地使用权证。其中，平国用（2016）第SW-003号土地使用权证中的宗地编号为02-06-013-1，土地面积为12923.64平方米，出让土地的用途为工业；平国用（2016）第SW-004号土地使用权证中的宗地编号为02-06-012-1，土地面积为4283.47平方米，出让土地的用途为住宅。2017年11月2日，经原告申请，平顶山市卫东区人民政府作出《关于改变东安路北段路东化轻公司A-02地块土地用途的请示》，请求市政府同意改变上述地块的土地用途，将该地块土地类型改变为商住用地。平顶山市人民政府收到请示后，将请示文件转发至平顶山市城乡规划局处理。2018年1月3日，平顶山市城乡规划局作出平规文[2018]1号文件，将A-02地块规划用地性质确定为二类居住兼商业用地。2018年5月21日，平顶山市人民政府作出平政规[2018]21号文件，同意平顶山市城乡规划局前述意见。2018年6月4日，平顶山市城乡规划局作出《关于东安路北段路东化轻公司地块控制性详细规划的函》，将该地块的规划技术指标函告平顶山市国土资源局。2019年7月25日，平顶山市自然资源和规划局作出[2019]11号《业务审查会议纪要》，通过新景桂圆（化轻公司A-02地块）修建性详细规划项目。2019年8月下旬，平顶山市新利达房地产有限公司向平顶山市自然资源和规划局提出书面申请，请求依据双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十八条，以协议出让方式改变案涉土地的使用用途，由原告补缴土地出让金。平顶山市自然资源和规划局收到原告的申请后，对原告的申请事项未予答复、未予办理。本院认为,《河南省行政机关执法条例》第二十条规定，行政机关及其工作人员实施本条例第十一条规定的具体行政行为，应依法及时对申请事项进行审查，对符合条件的，必须予以受理。受理申请后，应对申请事项的真实性、合法性、有效性进行审查，必要时应进行现场调查。经审查符合要求的，在法律、法规规定的时间内办理，法律、法规没有时间规定的，自收到申请之日起三十日内予以办理。依法不应当受理的，必须告知不受理的原因或有管辖权的机关。本案中，原告平顶山市新利达房地产有限公司向平顶山市自然资源和规划局提出书面申请，要求以协议出让方式改变土地用途、补缴土地出让金。原告平顶山市新利达房地产有限公司通过出让方式取得东安路北段路东化轻公司A-02地块土地使用权，平顶山市国土资源局就该三幅地块与原告分别签订了《国有建设用地使用权出让合同》，后平顶山市卫东区人民政府报平顶山市人民政府同意，对原告取得的案涉土地的规划用途进行了改变。原告依据人民政府有关文件及其与平顶山市国土资源局签订的土地出让合同提出相关申请，被告平顶山市自然资源和规划局作为主管国土资源和规划的管理部门，其应当就原告的申请及时、依法作出处理。被告平顶山市自然资源和规划局收到原告的申请后，未予答复，也未作出处理，违反了《河南省行政机关执法条例》第二十条之规定，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：责令平顶山市自然资源和规划局于两个月内就原告平顶山市新利达房地产有限公司的申请依法作出处理。本案受理费50元，由平顶山市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省平顶山市中级人民法院。审 判 长  窦平安人民陪审员  刘长学人民陪审员  李梦珠二〇二〇年七月二十八日书 记 员  沈 洋附：本案适用的有关法律法规《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《河南省行政机关执法条例》第二十条行政机关及其工作人员实施本条例第十一条规定的具体行政行为，应依法及时对申请事项进行审查，对符合条件的，必须予以受理。受理申请后，应对申请事项的真实性、合法性、有效性进行审查，必要时应进行现场调查。经审查符合要求的，在法律、法规规定的时间内办理，法律、法规没有时间规定的，自收到申请之日起三十日内予以办理。依法不应当受理的，必须告知不受理的原因或有管辖权的机关。（第一款）