福建省泉州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020）闽05行初7号 原告汤聚麟，男，1977年8月11日出生，汉族，住福建省云霄县。 委托代理人周仰宁，福建九鼎律师事务所律师。 委托代理人邱少莉，福建九鼎律师事务所律师。 被告云霄县自然资源局，住所地福建省漳州市云霄县云陵镇桥兴路39号，统一社会信用代码1135062200389103XG。 法定代表人吴禧文，局长。 行政机关出庭负责人吴文晖，副主任科员。 委托代理人吴文德，福建法益律师事务所律师。 被告云霄县人民政府，住所地福建省漳州市云霄县云陵镇桥兴路39号。 法定代表人张明东，县长。 委托代理人方志亮，云霄县司法局工作人员。 委托代理人吴文德，福建法益律师事务所律师。 第三人云霄县莆美镇人民政府，住所地福建省漳州市云霄县莆美镇莆政路66号，统一社会信用代码11350622003891558X。 法定代表人周金汉，镇长。 行政机关出庭负责人杨伟佳，副镇长。 委托代理人张文魁，福建法益律师事务所律师。 第三人福建省云霄县金园房地产开发有限公司，住所地福建省云霄县云陵镇兴阳路9号，统一社会信用代码913506221566691069。 法定代表人黄木涛，董事长。 原告汤聚麟诉被告云霄县人民政府（下称云霄县政府）、云霄县自然资源局以及第三人云霄县莆美镇人民政府（下称莆美镇政府）、福建省云霄县金园房地产开发有限公司（下称金园公司）土地行政管理一案，本院受理后，依法组成合议庭于2020年6月10日公开开庭审理了本案，原告汤聚麟及其委托代理人周仰宁、邱少莉，被告云霄县政府的行政机关负责人吴文晖及委托代理人吴文德，被告云霄县自然资源局的委托代理人方志亮、吴文德，第三人云霄县莆美镇人民政府（下称莆美镇政府）的行政机关负责人杨伟佳及委托代理人张文魁，第三人福建省云霄县金园房地产开发有限公司（下称金园公司）的法定代表人黄木涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告汤聚麟诉称，1994年，云霄县政府制定并实施开发绥阳路东段建设方案。1996年，云霄县政府作出云政[1996]地31号-35号、39号、41号、42号、46号、47号、49号文件，征用莆美镇阳下村、双溪口村、中柱村、高塘村等地块共计面积51614平方米，作为金园公司房地产开发用地。该房地产项目的实际开发主体为莆美镇政府，因其不具备从事房地产开发的资质，遂挂靠金园公司进行开发经营，对外以金园公司名义办理规划、国有土地使用权手续，而房产销售包括土地使用权转让则由莆美镇政府指令其下属单位云霄县莆美镇绥阳东路开发区直接与受让业主办理，收取转让土地价款，并在缴清土地款的情况下，开具“缴交清楚、可以办理产权转移”的证明，由业主提交金园公司，再由金园公司向政府土地行政主管部门办理国有土地使用权登记手续。原告于1995年间向莆美镇政府购买涉案项目编号第2N5幢11间，建筑占地面积568.4256平方米，截至2019年4月25日已缴交土地款341055.36元。原告已于1999年间取得该宗土地，实际建设房屋568.4256平方米。2019年4月25日，莆美镇绥阳东路开发区出具《证明》，载明“绥阳东路开发区第2N5幢11间，建筑占地面积568.4256平方米，属于用地户汤聚麟购买，应交土地款341055.36元，现已缴交清楚，请金园房地产公司经手办理产权转移手续。”但在原告于近日携该证明向金园公司联系办理产权转移手续时，得知由于云霄县国土资源局、云霄县政府为完成招商引资，将1996年间已经批准开发的涉案房地产项目用地指标，在2003年调整2575平方米给漳州市信隆科技发展有限公司（下称信隆公司）、2006年间调整0.2247公顷给漳州大众兴纺织工业有限公司（下称大众兴公司）、2009年调整4.79亩给福建紫祥龙家俱有限公司（下称紫祥龙公司），从而造成莆美镇政府挂靠金园公司开发建设早在1996年就依法办理土地征收、开发用地手续的涉案项目合法用地指标被非法占用，以致该开发项目包括原告所购部分在内，尚有8900平方米商住房因“没有用地指标可以办理土地使用证”而至今未能办理土地使用权登记手续。涉案建设项目，即绥阳路东段商品房的建设方案制定实施于1994-1996年间，云霄县政府依照当时的法律、政策已为该项目办理了必要、合法的规划、用地批准手续，原告作为购房业主向项目开发单位莆美镇政府及金园公司购房并全额支付土地价款是合法行为，其权益应受法律保护。该项目本来已依法具备办理国有土地使用权转让及登记的颁证条件，且大部分业主已经办理登记，但由于两被告于2003年、2006年、2009年间将案涉建设项目的用地指标调整给信隆公司、大众兴公司、紫祥龙公司，并据此为该三家公司办理土地出让手续，造成包括原告在内众多购房业主、总面积达8900平方米的建设用地因没有用地指标而无法办理土地使用权证。两被告的行为缺乏法律依据，且严重损坏了包括原告在内的众多购买涉案建设项目的业主的合法权益，严重损害了政府公信力。原告于2019年5月23日向本院提起本案诉讼，请求判决一、两被告将址在云霄县莆美镇绥阳东路的金园公司房地产开发用地8018平方米出让给案外人信隆公司（土地权证号013450、013451）、大众兴公司（土地权证号013984、013983）、紫祥龙公司（土地权证号6021565）使用的国有土地出让行政行为违法。二、本案诉讼费用由被告承担。 被告云霄县自然资源局辩称，一、答辩人出让给信隆公司、大众兴公司、紫祥龙公司的国有土地使用权的行政行为合法，原告要求确认上述三家公司国有土地使用权出让行政行为违法，没有事实和法律依据，依法不能予以支持。因云霄县城规划建设需要，经云霄县政府批准，由莆美镇政府成立绥阳东路开发区，以项目开发的形式，在建设的同时，对道路两侧的土地进行房地产开发，同时规定开发单位应于1995年8月前缴清所征用土地级差地租和有关税费，详见云霄县政府专题会议纪要（1994）3号。由于莆美镇政府成立的绥阳东路开发区没有房地产开发资质，经云霄县政府批准，莆美镇政府挂靠金园公司对绥阳东路进行开发。后云霄县政府以云政（1996）地34号、35号、41号、42号、43号、44号、47号、48号、49号、51号共10份批文，批准金园公司征用双溪口村、中柱村、高塘村、阳下村等土地共34952.34平方米作为绥阳东路开发用地。因莆美镇政府或金园公司没有按规定缴清土地级差地租及有关税费，致使一部分批准用地未向原云霄县土地管理局现为答辩人办理供地手续，属于土地批而未供的状态。云霄县政府根据《土地管理法》第四十四条规定：“在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”将农转项目为金园公司批而未供的部分土地面积8418平方米，分别于2003年8月21日出让给信隆公司2575平方米，于2006年4月7日出让给大众兴公司2648平方米（其中400平方米作为道路用地），于2006年4月7日出让给漳州亿德织造服装有限公司3195平方米（后转让给紫祥龙公司），上述三家公司依法办理了土地出让合同并领取了国有土地使用证。涉案的土地为莆美镇政府挂靠金园公司开发经营用地，只办理了土地农转用手续，未缴交土地级差地租及相关税费，故未办理供地手续。因此，为了集约节约用地，根据实际建设项目需要，云霄县政府依法重新批准其他项目使用土地。据此可见，云霄县政府将农转用项目为金园公司批而未供的土地调整出让给相关三家公司使用，符合法律规定，该土地出让行政行为是合法的。莆美镇政府挂靠金园公司报批农转用土地总面积为34952.34平方米，但实际开发建设商住房并已销售的总用地面积据统计为43060.28平方米（包括涉案的2Ｎ5幢用地面积），这才是涉案商住房无法办理国有土地使用证的真正原因。二、原告起诉超过法定的最长起诉期限，依法应驳回原告的起诉。云霄县政府分别于2003年8月21日以云政综（2003）20号文、2006年4月7日以云政综（2006）90号文、2009年7月2日以云政综（2009）142号文批准涉案土地出让给案外三家公司使用。原告于2019年5月23日提起本案诉讼，超过《行政诉讼法》第四十六条规定的五年最长起诉期限，依法应驳回原告的起诉。综上所述，答辩人对案外三家公司的国有土地使用权出让行为，符合法律规定，原告的起诉请求没有事实和法律依据，且超过法定的最长起诉期限，应当依法驳回原告的起诉。 被告云霄县政府的答辩意见同云霄县自然资源局的一致。 第三人霞美镇政府陈述，对原告所述事实没有异议，二被告称莆美镇政府挂靠的金园公司没有按规定缴清土地及有关税费，致使一部分批准用地未向云霄县自然资源局办理供地手续，属于土地批而未供的状态与事实不符。根据云霄县政府专题会议纪要[1994]3号，云霄县政府指定莆美镇政府负责案涉项目开发，商品房出售款作为建设资金，云霄县政府同意对尚未颁证的地块进行公开出让，出让金收益部分拨付给莆美镇政府作为前期开发费用，可以说明莆美镇政府无需再向云霄县自然资源局缴纳土地出让款。原告无法办理土地证的原因在于云霄县政府将金园公司的用地指标调整给案外三家公司，导致原告向第三人购买的商品房无法办理土地证。 第三人金园公司的意见同莆美镇政府一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”本案中，原告要求判决两被告将址在云霄县莆美镇绥阳东路的金园公司房地产开发用地8018平方米出让给案外人信隆公司、大众兴公司、紫祥龙公司使用的国有土地出让行政行为违法。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条规定，土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。即出让行为的行政相对人是受让方，出让的客体是土地使用权。原告并非案涉土地出让行为的相对人，原告购买房地产时，第三人金园公司并未取得国有土地使用权，且原被告均确认涉案第2N5幢11间所在的土地并未包含在被告出让给上述三家公司的土地范围内，因此，原告与被告的上述土地出让行为没有法律上的利害关系，原告的起诉不符合上述法律规定的起诉条件，依法应予驳回。原告主张的被告将用地指标调整给案外三家公司，导致其无法办理第2N5幢11间的土地使用权登记，其与案涉土地出让行为有利害关系。但用地指标与土地权属并无直接关联，原告不能仅以被告调整用地指标而取得撤销案涉土地出让行为的诉权。故，对原告的上述主张本院不予支持。鉴于原告已经缴纳完相关款项，建议云霄县政府妥善处理本案问题，保障当事人的合法权益。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第三款之规定，裁定如下： 驳回原告汤聚麟的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长 陈鹏腾 审 判 员 张爱玲 审 判 员 邱旭锋 二〇二〇年七月一日 法官助理 何淑婷 书 记 员 吕顺达 本裁定书引用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。