湖南省桃江县人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0922行初68号原告曹玉保，男，1968年1月11日出生，汉族，住益阳市赫山区。委托代理人曹某，女，1991年12月4日出生，汉族，住益阳市赫山区，系曹玉保之女，代理权限为特别授权代理。被告益阳高新区城市管理和综合执法局，住所地：益阳市赫山区海棠西路**。法定代表人李新民，该局局长。委托代理人陈伟，男，该局工作人员，代理权限为特别授权代理。委托代理人龚敬，湖南天声律师事务所律师，代理权限为一般代理。原告曹玉保诉被告益阳高新区城市管理和综合执法局（以下简称高新区城管局）行政强制拆除一案，于2020年4月7日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，即向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月7日公开开庭审理了本案。本案原告曹玉保及其委托代理人曹某，被告的委托代理人陈伟、龚敬均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2020年3月13日，高新区城管局对曹玉保作出益高执强拆公字［2019］9529号强制拆除公告（以下简称强制拆除公告）：你未经规划许可，擅自在羊××家村组建设建（构）筑物（面积569.92平方米）的行为，已向你送达了《限期拆除决定书》和《履行限期拆除决定催告通知书》，要求你在收到催告通知书10日内自行履行拆除义务，现你逾期未履行拆除义务，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，公告督促你于公告之日起10日内自行拆除上述违法建筑。2020年3月20日，高新区城管局对曹玉保作出益高执强拆字［2019］9529号强制拆除决定书（以下简称9529号强制拆除决定书），决定：鉴于你逾期未履行义务，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，现决定于2020年3月23日依法对你所建设的违法建筑予以强制拆除。请你在2020年3月23日前自行搬离违法建筑内财物。原告曹玉保诉称，他系益阳市赫山区羊××家村组集体组织成员，在本集体组织内拥有合法房屋，2020年3月13日被告作出强制拆除公告，限定他10日内自行拆除上述房屋，逾期不拆除的，将于2020年3月23日强制拆除，案涉房屋系他女儿曹某所有。被告作出的行政行为侵害了他和曹某的合法权益。故请求：1．撤销被告高新区城管局作出的强制拆除公告；2．撤销9529号强制拆除决定书；3．本案诉讼费用由被告承担。原告为支持自己的主张，向本院提供了以下证据：1．强制拆除公告，2．强制拆除决定书，1-2欲证明与原告有利害关系，是本案的诉讼标的；3．身份证复印件，欲证明原告及案外人身份适格；4．信息公开答复及项目拆迁补偿费用明细表，欲证明现任益阳高新区城市管理和综合执法局副局长签字认可，案涉房屋的权属归曹某拥有；5．被告机构代码复印件，欲证明被诉主体明确；6．拆迁进度表，欲证明曹某房屋在征拆办公室被列入58号待签约行列，征拆部门已明确认定案涉房屋归属曹某拥有，与曹玉保不产生权属关系；7．与徐曙光的通话记录及刻录光盘，欲证明曹某与徐曙光主任交流案涉房屋的协商情况；8．与张正安的通话记录及刻录光盘，欲证明曹某与街道党委书记张正安就案涉房屋协商情况。被告高新区城管局辩称，一、违法建筑的查处对象是违法建设行为人。本案中违法建设的主体为违法建设行为的实施人，即本案原告，案涉房屋权属是否完成转移与违法建设行为的实施无关。本案中，案涉房屋由原告于2005年修建，当时曹某仅14岁，为限制民事行为能力人，故认定违法建设实施主体是曹玉保是正确的。二、曹玉保以户为单位的房屋，在拆迁项目中已于2004年被征收、拆迁，且进行了补偿安置。案涉房屋系原告在未办理建设工程规划许可手续的情况下违法修建，被告作为违法建筑查处主管部门，有权对原告的该违法建筑进行查处。三、被告作出的《强制拆除公告》，是对原告违法行为的告知行为，是程序性事项，对原告的权利义务不产生影响，不具有可诉性。四、被告对案涉房屋立案后，依法向原告送达了限期拆除预先告知书、限期拆除决定书、催告书、强制拆除公告，告知其享有的权利，原告在法定期限内未提出行政复议或行政诉讼，被告作出的《强制拆除决定书》符合法律规定。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。就其主张，被告在法定举证期限内向本院提供了如下证据、依据：第一组：1．益阳市人民政府关于完善中心城区城市管理体制的通知2．益阳市深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施方案3．关于城市机构职责调整和人员划转专题会议纪要4．益阳市人民政府关于进一步向园区下放市级经济管理权限的决定，该组欲证明被告具有查处违法建筑的主体资格。第二组：5．户成员信息复印件一份，欲证明曹玉保为户主及户成员基本信息。第三组：6．案件受理登记表7．立案审批表，该组欲证明被告依法对曹玉保在羊××家村组所建案涉房屋立案。第四组：8．关于曹玉保在羊××家村组所建房屋的情况说明，欲证明2005年曹玉保在羊××家村组建设案涉房屋的情况。第五组：9．拆迁安置协议书，欲证明曹玉保在团圆南路所建的房屋在2004年已被拆迁，该户已被安置。第六组：10．益阳市城市整体规划（2004-2020）主城区远景设想图11．益阳市城市整体规划（2004-2020）主城区用地规划图，该组欲证明原告曹玉保的案涉建筑是修建在益阳市城市内。第七组：12．益阳市规划局高新区分局《关于对确认朝阳办事处羊××家村组曹玉保房屋是否为违法建筑的函的复函》，欲证明曹玉保在益阳市城市内修建的案涉建筑没有申请办理工程规划审批手续，没有取得建设工程规划许可证，属于违法建筑。第八组：13．现场勘验笔录、现场照片、曹玉保房屋现场绘制图14．案件调查终结报告15．关于曹玉保房屋处置集体讨论笔录16．限期拆除预见告知书、送达回证、送达现场照片17．限期拆除决定书、送达回证18．关于同意对朝阳办事处羊舞岭金家村组曹玉保违法建设实施行政强制拆除的批复19．履行限期拆除决定催告通知书、送达回证、送达现场照片20．强制拆除公告、送达回证、公告现场照片21．强制拆除决定书、送达回证、送达现场照片，该组欲证明被告于2020年3月20日对原告曹玉保案涉的569.92平方米违法建筑作出的《强制拆除决定书》行政行为事实清楚，证据确凿，程序合法、适用法律正确。第九组：（当庭提供）曹玉保关于限期拆除告知书的陈述申辩与告诉、曹某异议书，欲证明违法建设行为人为原告曹玉保。所依据的规范性文件：《中华人民共和国城市规划》第三十二条、第四十条、第四十六条、《中华人民共和国城乡规划》第四十条、第六十四条、第六十八条、第七十条、《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条、《湖南省城市综合管理条例》第六条、第四十一条。经过庭审质证，原告对被告的证据，质证意见如下：对第一组证据三性无异议，证明目的有异议。对第二组证据三性及证明目的有异议，该户成员信息系复印件，且盖章是益阳市高新区朝阳街道羊舞岭资产管理委员会而并非户籍认定公章，该户成员信息形式违法。并佐证了曹某1991年出生，未婚，依法享有本集体经济体系内的各项权利。对第三组证据三性及证明目的均有异议，该两份证据定案依据与事实不符，适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条错误。案涉房屋2005年建造，并非在建工程。该房权属归曹某所有，且该两份证据没有认定公章，均系过程性文件，对外不产生执行力。对第四组证据三性及证明目的均有异议，该说明不符合证据的形式要件，且其内容缺乏法律依据和事实依据。对第五组证据真实性无异议，对合法性和证明目的有异议，第四组中证据8可以佐证2004年在团圆路拆迁项目并非政府主导的征收项目而是拆迁行为。该证据只能证明系原告曹玉保的个人行为。对第六组证据三性及证明目的有异议，远景图缺少相应文件，证据形式不合法。缺少益阳市城乡规划局盖章认定，不具有证明力，无法达到被告的证明目的。对第七组证据三性及证明目的均有异议，不符合证据规则和行政执法规则，没有被告的委托函，程序违法。对第八组证据三性及证明目的均有异议，该组证据的时间在2019年，原告2005年建房，被告自2019年开始检查，是借拆违之名行拆迁之实。曹玉保房屋现场绘制图为手工绘制，不具有法定效力。案涉房屋归属于曹某而并非本案原告，被告认定房屋权属错误，侵犯了曹某的合法权益。第九组无异议。被告对原告的证据的质证意见为：对证据1、2三性无异议；证据3原告及案外人曹某的身份信息三性无异议，但达不到原告的证明目的；证据4中信息公开答复真实性无异议，但不能达到其证明目的，案渉房屋的查处对象为房屋建设行为实施人，与房屋所有权人没有关联性，且根据《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让、消灭经依法登记发生效力，未经登记不发生效力，本案中并没有案渉房屋登记在曹某名下的不动产登记证明，不能证明曹某对案渉房屋具有所有权。对其中项目拆迁补偿明细表，三性均有异议，曹某不是户主，户主为曹玉保，户主一栏并没有户主签名，不具有法律效力，房屋是否拆迁及补偿与被告依法查处案渉建筑没有关联性，只要在城市规划区内的建筑物没有取得规划许可手续，被告在管辖区范围内有权依法予以查处；证据5三性没有异议；证据6三性均有异议，不能达到原告的证明目的，违法建筑的查处对象为违法行为的实施人，即户主曹玉保。证据7真实性没有异议，对关联性有异议，不能达到原告的证明目的，被告城管局系对违法建筑的查处机关，违法建筑的认定依据是是否取得规划许可，曹某是否属于案渉房屋所有人，与本案没有关联性，违法建筑的查处对象为违法行为的实施人，即户主曹玉保；证据8真实性没有异议，对关联性有异议，不能达到原告的证明目的，街道办事处对案渉房屋谈拆迁的问题，并不能阻止被告依法对案渉房屋进行查处，二者并非同一概念。本院对上述证据认证如下：被告方的证据，其中第一、九组证据，原告无异议，本院确认为有效证据，予以采信；第二组证据，原告对其内容并无异议，本院予以采信；第三组证据系被告行政程序中形成，有相关人员签署意见，其来源合法，客观真实，与本案具有关联性，本院确认为有效证据予以采信；第五组证据原告对其真实性没有异议，本院予以采信；第四组证据，结合原告无异议的第五组证据，本院对该份证据的真实性予以采信；第六、七组均由有权机关出具，其来源合法，客观真实，与本案具有关联性，认定为有效证据予以采信；第八组证据中强制拆除公告和强制拆除决定书系本案被诉行政行为，其合法性在裁判时进行评析；其余证据来源合法，客观真实，与本案具有关联性，认定为有效证据予以采信。原告方的证据1与被告提供的第八组证据中强制拆除公告、强制拆除决定相同，已进行认证；证据3、5真实性予以采信；证据4、6、7、8均不能达到所欲证明案外人曹某系涉案房屋违法建设行为人的证明目的，本院不予采信。经审理查明，原告曹玉保系赫山区羊××家村组村民，其原有房屋因团圆路拆迁项目已被征收，并于2004年12月4日，与益阳市朝阳开发区征地拆迁办公室达成安置协议，曹玉保户按（90平方米／户）以户头安置，村民联建安置在羊舞岭杨六安村安置地第33栋；案外人曹某在2014年随成长性安置（30平方米／户）安置在羊舞岭杨六安村安置地Ａ4栋。2005年，曹玉保未取得规划许可，在羊××家村组修建过渡房屋一栋（面积569.92平方米）。案外人亦即本案原告委托代理人曹某系曹玉保之女，与原告共同居住。2019年7月2日，被告高新区城管局接上级交办：曹玉保未经相关部门批准，在羊××家村组建设私房一处，建筑面积500多平方米。同日该局即立案受理。7月8日，益阳市规划局高新区分局向高新区城管局出具《关于对确认朝阳街道办事处羊舞岭金家村组曹玉保房屋是否为违法建筑的函》的复函：经房屋现场踏勘并核实，该栋房屋未在我分局办理相关规划许可手续。8月7日，被告向原告曹玉保送达了限期拆除预先告知书，告知其在3日内进行陈述、申辩，逾期将依法作出限期拆除决定。次日，原告提交关于对益阳高新区拆除告知书的陈述申辩与告诉，提出1．被告行政处罚权不具有独立性，无权作出行政处罚。2．涉案房屋是否属于违法建设，在法律上尚无定论。被告受专业限制，不具有认定告诉人（即本案原告）所建筑涉嫌违法，其作出的行政行为违反法定程序。3．被告未进行调查核实，涉案房屋未经人民法院审查结案前，即作出具体行政行为，违反法定程序。4．限期拆除决定未经集体讨论决定，违反法定程序。5．该限期拆除告知书突破“法不溯及既往”原则，混淆违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚的概念。涉案房屋建于2003年并在当年完工已形成建筑，也未确认存在工程质量安全隐患，已经超过追诉时效，房屋是告诉人的合法私有财产，应受法律的保护。2019年8月19日，被告向原告作出益高执拆决字［2019］9529号限期拆除决定书。2020年3月10日，益阳高新技术产业开发区管理委员会向被告作出《关于同意对朝阳街道办事处羊舞岭金家村组曹玉保违法建设实施行政强制拆除的批复》。3月13日，被告向原告分别作出了履行限期拆除决定催告通知书和强制拆除公告，要求原告自收到通知之日起十日内自行履行拆除义务，逾期依法强制执行。并在履行限期拆除决定催告通知书上载明其依法享有的陈述权与申辩权。2020年3月20日，被告向原告作出强制拆除决定书，决定于2020年3月23日依法对原告所建设的违法建筑予以强制拆除。3月30日，案外人曹某向被告提交异议书，异议为：限期拆除决定书、履行限期拆除决定催告通知书均错列金家村组自建房权益人，遗漏了对权益人的法定救济权。9529号行政强制拆除决定属于执行限期拆除决定催告通知书而实施的行政强制执行行为，被告无实施行政强制执行行为的职权。本院认为，本案争议焦点：一、被告作出的强制拆除公告是否属于可诉的行政行为？二、被告作出的强制拆除决定书是否合法？关于强制拆除公告是否属于可诉行政行为的问题：《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，强制拆除公告仅仅是被告将先前已经作出的限期拆除决定书和履行限期拆除决定催告通知书内容公示告知，是一种告知行为，对原告权利义务不直接产生实际影响。对其产生影响的是先前已经作出的限期拆除决定以及后续的强制拆除决定。因此，被告作出的强制拆除公告，不属于可诉的行政行为。对原告的该部分起诉，应当依法予以驳回。关于被告作出的强制拆除决定书是否合法的问题：第一，被告具有对涉案房屋作出强制拆除决定职权。根据《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国行政处罚法》《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》以及《湖南省城市综合管理条例》第四十一条第（一）项、《益阳市人民政府关于完善中心城区城市管理体制的通知》之规定，被告具有对辖区内违法建设进行查处及实施强制执行的职权。第二，被告作出9529强制拆除决定书程序合法。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。本案中，被告通过立案调查后，查明原告曹玉保未经规划许可，在羊××金家村民组建设建（构）筑物569.92平方米，对其违法建设行为作出了限期拆除决定书，原告未在限期拆除决定所确定的时间内自行拆除，被告于2020年3月13日向其下达履行限期拆除决定催告书，但原告仍未自行拆除，被告于3月20日作出强制拆除决定书，符合《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，程序合法。需要指出的是，被告作出的履行限期拆除决定催告通知书，限其10日内自行拆除，却在3月20日（自觉履行期限尚未届满）就作出强制拆除决定，存在瑕疵，但鉴于强制拆除决定尚未执行，当事人自行拆除时间能够得到保障，故对此瑕疵予以指正。第三，作出的行政强制拆除决定书事实清楚。被告分别于2019年8月7日和8月19日向原告作出了限期拆除预先告知书、限期拆除决定书，上述文书原告均已经收到，但其在法定期限内既未申请行政复议，也未提起行政诉讼，又未履行限期拆除决定义务。被告经催告后，作出强制拆除决定书，事实清楚，适用法律正确。就原告提出的被处罚对象错列和违法行为超过时效的问题，本院认为，1．本案被处罚对象应当为本案原告。根据益阳高新区朝阳街道羊舞岭资产管理委员会出具的“关于曹玉保在羊舞岭金家村组所建房屋的情况说明”以及曹玉保提交的“关于限期拆除告知书的陈述申辩与告诉”，证实案涉房屋由原告曹玉保建设，无论是《中华人民共和国城市规划法》还是《中华人民共和国城乡规划法》，都规定未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，被处罚对象均是违法建筑的建设者。因此，被告以曹玉保作为被处罚对象正确。原告主张案涉房屋由案外人曹某建设，经查，无论是原告在陈述申辩与告诉中自认房屋修建于2003年，还是被告查证的修建于2005年，曹某尚未成年，作为房屋建设者，显然不合常理。即使曹某享受案涉违建利益，也不能因此成为被处罚对象。2．违法行为未超过处罚的时效。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或持续状态的，从行为终了之日起计算”。涉案房屋虽然修建于2005年，但一直未取得建设工程规划许可，该行为及其造成的不法状态处于持续状态，仍应当受到行政处罚。综上所述，被告作出的强制拆除公告，不属于行政诉讼受案范围，应驳回起诉。被告作出的强制拆除决定书，事实清楚，程序合法，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条以及《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项、第八项的规定，判决如下：一、驳回原告曹玉保请求撤销被告益阳高新区城市管理和综合执法局作出的益高执强拆公字［2019］9529号强制拆除公告的起诉；二、驳回原告要求撤销被告益阳高新区城市管理和综合执法局作出的益高执强拆字［2019］9529号强制拆除决定书的诉讼请求。案件受理费50元，由原告曹玉保负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。审 判 长  殷载媛人民陪审员  高 卫人民陪审员  李惠军二〇二〇年七月二日法官助理肖霞书记员胡彬附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于适用的解释》第一条下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；