山东省蒙阴县人民法院 民 事 判 决 书 （2020）鲁1328民初1577号 原告:蒙阴县蒙阴街道城西社区居民委员会，住所地：蒙阴县蒙阴街道城西社区。 法定代表人：龚杰，主任。 委托诉讼代理人：刘杰，山东弘蒙律师事务所律师。 被告:孙孝臣，男，1970年2月2日出生，汉族，居民，住蒙阴县。 委托诉讼代理人：李艳龙，山东居高律师事务所律师。 原告蒙阴县蒙阴街道城西社区居民委员会与被告孙孝臣农村土地承包合同纠纷一案，本院于2020年5月12日受理后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告蒙阴县蒙阴街道城西社区居民委员会法定代表人龚杰及委托诉讼代理人刘杰，被告孙孝臣及委托诉讼代理人李艳龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告蒙阴县蒙阴街道城西社区居民委员会向本院提出诉讼请求：1、判令解除原、被告双方签订的土地承包合同；2、判令被告将承租土地交还原告并恢复原状；3、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：2006年1月18日，原、被告双方签订土地承包合同一份，合同约定原告将位于北环路以北、原玛钢厂西的荒岭一处承包给被告使用，面积5.49亩，承包期限40年，土地使用费共计219600元。合同还约定，被告必须依法使用土地，未经相关部门批准，不得擅自用作非农业建设。现被告在未经批准的情况下，已将该承包土地用于了建设厂房、车间、办公楼等经营场所，擅自改变了土地用途。综上所述，被告未依照约定使用承包土地，侵害了原告的合法权益，特具状起诉。 被告孙孝臣辩称，1、原、被告之间所签订的承包协议合法有效。被告在2006年通过蒙阴街道办事处及城西居民委员会招商引资而来，双方在2006年1月16日签订的土地承包合同。被告一直根据合同的约定使用相关土地，不存在原告所陈述的非法建设的情况。2、如果原告方认为被告存在非法建设的情况，根据《中华人民共和国土地管理法》第82条的规定，应当是由县级以上人民政府自然资源主管部门作出相关的认定和处罚。原告起诉解除承包合同返还土地的诉求应当由相关土地主管部门处理，不属于人民法院民事受案范围。3、涉案诉讼名义上为返还土地纠纷，实质上是因为土地征收补偿问题而引发的争议，涉案的土地正在被当地政府实施征收拆迁，而对于集体土地上征收拆迁问题，我国目前尚无明确的法律规定可以通过民事诉讼争议处理。因此，被告认为本案不属于人民法院民事诉讼管辖范围，请求依法驳回原告的起诉。4、根据《最高人民法院关于适用的解释》第二百四十七条之规定,原告的起诉构成重复起诉，理应驳回起诉。2020年2月22日原告以相同的诉求以及事实理由起诉至蒙阴县人民法院，2020年4月22日经（2020）鲁1328民初652号民事裁定书准许撤回起诉，现原告又以同样诉求及事实理由提起诉讼，浪费司法资源构成重复起诉，符合司法解释247条规定，应驳回其起诉。 围绕诉讼请求，原告蒙阴县蒙阴街道城西社区居民委员会向本院提交了如下证据： 证据一，土地承包合同复印件一份，该证据复印于双方间租赁合同纠纷一案中被告提交的证据。证实原告将涉案土地承包给被告使用，同时约定必须依法使用土地，并约定如需改变土地用途，需经相关部门批准。未经批准，不得擅自用作非农业建设。 证据二，证明两份，证实被告在涉案土地所建的厂房车间改变土地用途，未经依法批准，系非法建筑。 上述证据经当庭质证，被告孙孝臣对证据一的真实性无异议，但是该证据不能证实原告证明目的。首先，涉案土地是被告在2006年通过镇政府招商引资所得，招商引资的目的就是为了从事商业开发经营，在涉案土地上建设建筑物符合招商引资及合同签署的目的，不存在改变土地用途情形;其次,若原告认为被告行为改变土地用途，涉及违法使用土地也应由国土资源部门根据土地管理法相关规定，通过行政处罚程序进行处理；再次，原被告之间只签署过这一份合同，原告两次诉讼针对同一份合同、同一块土地构成重复起诉。对证据二真实性及合法性、关联性均有异议。首先，两份证明均没有法定代表人签名，仅加盖单位公章不符合证据法定形式；其次，是否属于违法用地及违法建设应是由出具证明的两个机关根据行政处罚法程序作出行政处罚予以认定，而非通过一纸证明认定是否属于违法建设、违法用地，该证明不具有合法性；再次，如上所述，如本案存在非法用地及违法建设行为应由行政机关作出处理，本案不属于民事诉讼受理范围。 对原告提交的证据一，被告对其真实性无异议，本院予以采信；对证据二，与本案不具关联性，本院不予采信。 被告孙孝臣向本院提交了如下证据： 证据一，土地承包合同复印件一份，证明原、被告双方于2006年依法签订了承包合同，被告对涉案土地享有合法的使用权，被告所从事的建设行为也并不违反相关规定。双方所签订合同涉及的是荒地，若不是为了招商引资被告方不会租赁荒地； 证据二，工程预算书复印件一份，证明在签订土地承包合同后，经原告方同意被告才从事了建设行为。该工程预算书正是由原告方在2006年2月16日出具的，可以证实被告的相关建设行为经过了原告的同意； 证据三，撤销行政处罚决定书复印件一份，证明2019年10月16日蒙阴县综合行政执法局依法撤销了对被告所建房屋违法建设的认定，从而可以证实被告的相关建设行为符合法律规定，也可以证实原告提交的证据二违法建设证明不具有合法性。 上述证据经当庭质证，原告蒙阴县蒙阴街道城西社区居民委员会对证据一真实性无异议，该协议与原告提供的证据一致，可以证实合同明确约定涉案土地不得用于非农业建设，被告在涉案土地上建厂房及办公场所，显然违反合同约定以及法律强制性规定；对证据二的三性均有异议，该预算书并未有任何单位盖章或签字，系被告单方作出，涉及的具体地点也不清楚，与本案无关联性；对证据三的真实性及合法性无异议，但该证据与本案无关，也不能证明被告所建房屋不是非法建设。同时该撤销行政处罚决定书还载明需对被告的违法重新调查后依法处理。结合原告证据二可以证实被告已用于非农建设且在涉案土地上的建筑系非法建筑。 对被告提交的证据一，原告方无异议，本院予以采信；对证据二，没有任何单位的盖章或签字，系被告单方作出且原告不认可，对该证据不予采信；对证据三，具有真实性、合法性和关联性，本院予以采信。 根据双方当事人的举证、质证和双方当事人陈述，本院认定事实如下：2006年1月18日，原告蒙阴县蒙阴街道城西社区居民委员会与被告孙孝臣签订土地承包合同一份，约定：原告将位于北环路以北玛钢厂西荒岭地5.49亩（南至空场、北至岭地、东至岭地、西至空场，由双方立标为界，四至清楚）承包给被告使用，承包期限为40年，自2006年1月18日起至2046年1月18日止，土地使用费共计219600元，被告在签订合同时一次性支付。合同还约定，被告必须依法使用土地，需要改变土地农业用途的必须经相关政府部门批准，取得合法手续后，由原告协助办理相关手续，所需一切费用由被告自行承担，未经依法批准擅自用作非农业建设的由被告承担全部法律责任。 同时查明，合同签订后，被告孙孝臣在未经相关政府部门批准、取得合法手续情况下，在涉案土地上修建了厂房、办公室等用于生产经营。 另查明，蒙阴县综合行政执法局于2018年12月14日向被告孙孝臣下达了蒙综行处字〔2019〕JD048号《行政处罚决定书》，对被告作出了限其七日内自行拆除违法建筑，并处罚款62820元的处罚。处罚作出后，蒙阴县综合行政执法局对该行政处罚案进行了审查，在审查中发现该案存在适用法律错误的情况，并作出了蒙综撤字〔2019〕JD004号《撤销行政处罚决定书》，撤销〔2019〕JD048号《行政处罚决定书》，对被告的违法行为，重新调查后依法处理。 2020年3月10日，蒙阴县蒙阴街道城西社区居民委员会以孙孝臣为被告向本院提起诉讼，请求：1、判令解除原、被告签订的土地租赁合同；2、判令被告将承租土地交还原告；3、诉讼费由被告承担。2020年4月20日，蒙阴县蒙阴街道城西社区居民委员会以愿意与对方协商解决涉案纠纷为由，向本院申请撤诉，本院出具（2020）鲁1328民初652号民事裁定书，准许蒙阴县蒙阴街道城西社区居民委员会撤诉。 本院认为,本案争议的焦点问题是：1、该案是否属于人民法院受案范围；2、原告的起诉是否构成重复起诉;3、被告是否存在未按约定使用土地情形。 关于焦点问题1，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷。本案系原、被告在履行土地承包合同过程中产生的纠纷，是平等主体之间的民事纠纷，人民法院应当作为民事案件受理。 关于焦点问题2，《最高人民法院关于适用的解释》第二百一十四条规定，原告撤诉或者人民法院按撤诉处理后，原告以同一诉讼请求再次起诉的，人民法院应予受理。本案中，原告蒙阴县蒙阴街道城西社区居民委员会以愿意与对方协商解决涉案纠纷为由撤回起诉后，再次起诉符合法律规定，本院应予受理。 关于焦点问题3，原、被告于2006年1月18日签订的《土地承包合同》第四条第2款明确约定，被告必须依法使用土地，需要改变土地农业用途的必须经相关政府部门批准，取得合法手续后，由原告协助办理相关手续，所需一切费用由被告自行承担，未经依法批准擅自用作非农业建设的由被告承担全部法律责任。本案中，被告在涉案土地上建设了厂房和办公室等设施，被告称其建设行为经过了原告的同意，并提交了工程预算书予以证实。经当庭质证，原告对该证据的三性均提出异议，认为该预算书并未有任何单位盖章或签字，系被告单方做出，涉及的具体地点也不清楚，与本案无关联性。本院经审查认为，被告提交的预算书，没有任何单位的盖章或签字，系被告单方做出且原告不认可，对被告提交的该证据不予采信。被告未提供其他证据证实其建设行为征得原告同意，并经过相关政府部门的批准，取得了合法手续。故可认定被告存在未按合同约定使用土地的情形。 本院认为，原告蒙阴县蒙阴街道城西社区居民委员会与被告孙孝臣签订的《土地承包合同》，系双方当事人的真实意思表示，合法有效，本院予以确认。当事人应按合同约定全面履行自己的义务。本案中，原、被告签订的《土地承包合同》中明确约定，涉案土地未经依法批准不得用作非农业建设。被告孙孝臣在承包的土地上建厂、建房，擅自改变了土地用途，致使双方签订的合同目的无法实现，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条的规定，当事人一方有其他违约行为致使不能实现合同目的，当事人可以解除合同。故对原告要求解除原、被告双方签订的土地承包合同的诉讼请求，本院予以支持。对原告要求被告将承包土地交还原告并恢复原状的诉讼请求，《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第八条规定，承包方违反农村土地承包法第十七条规定，将承包地用于非农建设或者对承包地造成永久性损害，发包方请求承包方停止侵害、恢复原状或者赔偿损失的，应予支持。本案中，原、被告之间的合同解除后，原告要求被告交还承包土地并恢复原状，符合法律规定，本院予以支持。 综上，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第九十四条、第九十七条，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、第八条，《最高人民法院关于适用的解释》第二百一十四条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 一、解除原告蒙阴县蒙阴街道城西社区居民委员会与被告孙孝臣于2006年1月18日签订的《土地承包合同》； 二、被告孙孝臣于本判决书生效后三十日内将位于北环路以北、玛钢厂西荒岭地5.49亩（南至空场、北至岭地、东至岭地、西至空场，由双方立标为界，四至清楚）恢复至承包合同签订时状态并将该承包土地交还给原告蒙阴县蒙阴街道城西社区居民委员会。 案件受理费200元，由被告孙孝臣负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审判长  赵尊文 审判员  公衍军 审判员  张玉萍 二〇二〇年七月八日 书记员  蒋承慧