杭州市西湖区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0106行初163号 原告宁波市江北区维拉小镇一期业主委员会，住所地宁波市慈城镇维拉小镇一期物业管理用房。 负责人张建明，主任。 委托代理人张逸。 委托代理人袁裕来，浙江之星律师事务所律师。 被告宁波市住房和城乡建设局，住所地宁波市鄞州区松下街595号。 法定代表人陈寿旦，局长。 委托代理人杨益平。 委托代理人兰军华，浙江共业律师事务所律师。 被告浙江省住房和城乡建设厅，住所地杭州市省府路省府大楼2号楼。 法定代表人项永丹，厅长。 委托代理人金立昊。 委托代理人胡燕林，浙江泽大律师事务所律师。 原告宁波市江北区维拉小镇一期业主委员会（以下称原告）诉被告宁波市住房和城乡建设局（以下称市住建局）、浙江省住房和城乡建设厅（以下称省住建厅）城建行政监督及行政复议一案，于2019年7月15日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月18日立案后，于7月22日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月5日公开开庭审理了本案。原告的负责人张建明及其委托代理人张逸和袁裕来、被告市住建局的委托代理人杨益平和兰军华、被告省住建厅的委托代理人金立昊和胡燕林到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院同意，延长审理期限至2020年7月18日。本案现已审理终结。 2019年2月20日,原宁波市城市管理局（以下称市城管局）向原告作出答复，告知原告就其举报投诉的相关问题，综合专家组意见及其机关职责,认为维拉小镇一期市政附属工程施工质量符合设计图纸要求,竣工验收符合规定程序和要求。建议原告及业主应支持配合宁波城投置业有限公司（以下称城投公司）对出现沉降的公共道路、绿化区域予以整修等。原告不服，申请行政复议。7月2日,省住建厅作出浙集复14[2019]11号行政复议决定,维持市城管局的答复。 原告诉称，2010年，宁波市江北区维拉小镇一期业主先后与城投公司签订商品房买卖合同。2011年,城投公司交房。现约10%业主入住。2012年初,小区公共道路、绿化带、车位坡道开始出现开裂、沉降现象，且持续沉降，部分达到50公分以上并有大面积塌陷,局部区域道路与商品房主体结构出现脱开现象,导致房屋室内外管线连接处错位或断裂,道路下的给排水、电力、煤气、电缆、智能化等市政管线严重变形或破裂,房屋室内墙面开裂等问题。经交涉,城投公司委托宁波工程勘察院（以下称勘察院）对一期塘碴层及下卧层进行调查。2012年9月,勘察院出具《维拉小镇一期塘碴层及下卧层调查报告》（以下称《调查报告》）。但《调查报告》并未全面反映建设项目在设计、施工、监理等方面的问题，不过仍指出了造成一期公共道路、绿化区域严重塌方是由于施工偷工减料等行为所造成。1、硬壳层在施工过程中遭到破坏。在一期基础及主体结构施工过程中,存在表面原状土被破坏的可能,致使硬壳层缺失,造成地基土承载力下降。上述勘察表明道路工程存在野蛮施工。2、塘碴层(填土)厚度3.1-3.6米,成份很杂,以粘性土和碎石为主,含少量块石、碎砖块、石屑等建筑垃圾,粒径不一,分布不均，最大粒径一般不大于50厘米。分析可见,在场地范围内，塘碴层成份各个区域差异较大，结构稍密至中密不等，级配较差，局部区域粘性土含量较高。以上勘察探明的塘碴回填土均不符合宁波大学建筑设计研究院（以下称宁大设计院）《慈城新区湖东地块一期工程市政设计施工图设计》（以下称《施工图设计》）关于道路工程施工的要求。3、塘碴填筑层未按设计要求分层压实且压实度未达到93%、垫层用塘碴抗压回弹模量未达到不小于80MPa的设计要求。碧园(五号地块)土基回弹模量值69.1MPa,孔隙比为0.392,密实度为71.8%；馥园(六号地块)土基回弹模量值45.8MPa,孔隙比为0.291,密实度77.4%:溪园(七号地块)土基回弹模量值54.2MPa,孔隙比为0.335,密实度为74.9%。以上勘探检测的数据均不符合《施工图设计》关于《道路工程施工的要求》。2013年初,城投公司又委托杭州瑞恒管道有限公司（以下称瑞恒公司）对小区的给排水管道进行检测,该公司出具了CCTV检测项目评估报告书,结论为:管道存在结构性缺陷,情况较为严重。 2018年4月8日,原告向市城管局提交了《关于慈城新区××镇××期公共道路严重质量事故的举报》,要求对涉案工程的建设违法行为进行查处。7月10日,市城管局作出答复，但其只就项目的竣工验收及竣工验收后的沉降问题进行解释,并未就原告举报（投诉）的事项进行调查、认定、处理。9月11日,原告申请复议。12月2日,省住建厅作出行政复议决定,撤销上述答复,责令其重新作出处理。2019年2月20日,市城管局重新作出答复。但该答复仍然违法,应予撤销并责令其重作。理由如下：一、答复的大部分内容与原告投诉的违法行为无关。其中，第一条的职责问题,在第一次复议时理清；第二条的施工质量监督说明、第三条第1项,在第一次复议听证会上，原告强调,施工质量监督、竣工是否合法和原告投诉的违法行为是否存在是两回事。根据《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》《浙江省房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理办法》规定，施工质量监督、验收监督是抽查和形式审查。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》规定，竣工验收是形式审查。故即使施工质量监督、竣工验收符合法律规定,也不能证明原告投诉的违法行为不存在。二、答复第三条第2项是有关道路、绿化区域出现严重沉降、塌方的保修、整修问题,与原告投诉的事项无关。事实上,原告投诉的事项不解决,保修、整修无法真正解决问题。三、答复第三条第3项是针对原告投诉事项作出的回复。但无法成立。1、答复主要是根据竣工资料得出结论,认为原告投诉的违法行为不存在。但竣工资料是违法行为人制作,是必须调查、检测、核实的内容。2、《调查报告》提出的“施工前未对地基土进行处理”“硬壳层在施工过程中遭到破坏”“塘碴填筑层未按设计要求分层压实且压实度未达到93%”这三个问题,未经实际检测,也无法得出结论。退一步说,即使市城管局认为从《调查报告》无法得出存在上述问题的结论,但也不能证明就不存在,需要实际检测才能查清事实。四、2010年10月19日,城投公司曾组织专家对案涉工程设计单位的《维拉小镇道路沉降问题预案探讨（成果稿）》（以下称《预案探讨》）进行专题论证,形成《慈城新区湖东地块项目道路工程专家论证会一一会议纪要》（以下称《会议纪要》）,其中对施工提出了许多要求,但施工单位都未做到。市城管局也未调查、核实、处理。 2019年4月1日,原告申请行政复议。7月2日,省住建厅作出浙集复14［2019］11号行政复议决定,维持被告市城管局的答复。诉请判令：撤销市城管局于2019年2月20日针对原告《关于慈城新区××镇××期公共道路严重质量事故的举报》作出的再次答复,责令其重新作出行政行为,限期对原告举报（投诉）的违法行为作出处罚决定;撤销被告浙江省住房和城乡建设厅于2019年7月2日作出的浙集复14［2019］111号行政复议决定。 原告向本院提交以下证据： 1、慈城镇物业管理区域内业主委员会备案登记表(慈城业委会备[2017]年第01号)、负责人身份证明书。证明原告身份情况。 2、2019年2月20日市城管局作出的答复、省住建厅作出的浙集复14[2019]11号行政复议决定书。证明原告所诉行政行为。 3、《关于慈城新区××镇××期公共道路严重质量事故的举报》、照片23张（放大）、《慈城新区湖东地块一期工程市政设计施工图设计》、《维拉小镇一期塘碴层及下卧层调查报告》、《宁波维拉小镇碧园（5＃地块）排水管道ＣＣＴＶ检测项目评估报告书》、《宁波维拉小镇馥园（6＃地块）排水管道ＣＣＴＶ检测项目评估报告书》《宁波维拉小镇溪园（7＃地块）排水管道ＣＣＴＶ检测项目评估报告书》（第88页）、《维拉小镇道路沉降问题预案探讨（成果稿）》、《慈城新区湖东地块项目道路工程专家论证会-会议纪要》。证明原告举报（投诉）、违法行为存在的证据，即案涉项目未按照设计要求进行施工。 4、关于维拉小镇小区道路维修方案论证协调会议纪要、慈城新区5#、7#地块市政道路整修工程施工图设计专项论证会、维拉一期项目5#、7#地块市政工程整修方案论证会、岩土工程勘察报告、地基处理加固方案。证明案涉项目目前处理情况。 5、浙集复14[2018]45号行政复议决定书。证明省住建设厅第一次作出的行政复议决定。 被告市住建局辩称，一、根据《宁波市人民政府办公厅关于印发宁波市城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(甬政办发([2016]56号)及《关于调整宁波市市政公用工程质量监督站机构编制等事项的函》(甬编办函[2012]79号)规定，市城管局在对涉案举报事项作出处理行为时，负有市政公用工程安全质量监督管理职责。根据2019年3月30日施行的《中共宁波市委办公厅宁波市人民政府办公厅关于印发的通知》(厅发[2019]58号)、2019年3月21日印发的《关于明确市住房和城乡建设局所属事业单位调整方案的函》(甬机改[2019]131号)规定，市政公用工程监管职能部门从市城管局变更为市住建局。市住建局是适格被告。 二、涉案市政工程基本情况。宁波市慈城新区湖东地块一期(一标段、二标段)市政工程项目，建设单位为城投公司，设计单位为宁波市城建设计研究院有限公司(桥梁)和宁波大学建筑设计研究院(道路排水)，施工单位一标为浙江新中源建设有限公司，二标为余姚市江林建筑工程有限公司。监理单位为宁波广天建通工程管理有限公司。 2010年8月，建设单位向宁波市市政公用工程安全质量监督站(以下简称市政安质站)办理质量监督登记手续，市政安质站根据法律法规、规章及规范性文件等规定对涉案市政工程开展施工质量监督，主要方式为抽查、抽测。2011年9月，涉案市政工程完成竣工验收工作。2011年10月，建设单位向市政公用工程主管部门市城管局办理涉案市政工程竣工验收备案手续。 三、涉案市政工程不存在原告所举报的偷工减料、未按设计要求施工等违法违规质量行为，市城管局于2019年2月20日作出的答复认定事实清楚。 2018年4月8日，原告向市城管局提交《关于慈城新区××镇××期公共道路严重质量事故的举报》。对举报材料中反映的涉案市政工程“公共道路、绿化区域出现塌方现状”，被告经现场查看，认为该举报内容与实际情况一致，督促建设单位尽快按照《建设工程质量管理条例》相关规定予以保修。为进一步查明该市政工程在施工、验收环节是否存在未发现的违法违规质量行为，市城管局于2018年12月26日邀请了五位行业专家就“慈城新区湖东一期室外附属工程质量举报有关情况”组织召开专家征询会。专家组通过踏勘现场、查阅施工技术资料及问询参建单位相关人员，形成专家组意见。 1.关于原告提出的“施工前未对地基土进行处理”、“硬壳层在施工中遭到破坏”、“塘渣层(填土)厚度3.1-3.6米，成份很杂”等情况。通过对《调查报告》和《岩土工程勘察报告》进行比对，查明，在房屋建筑结构施工期间(市政工程施工之前)已对上述土层进行换填处理，即该项目市政配套道路设计前上述地质情况已发生改变，设计单位正是基于上述客观情况出具了相应施工图设计文件，其中45cm塘渣层以下部分并不在设计文件范围内，亦不在施工单位施工范围内。相关内容已由设计单位于2018年6月20日出具的《关于“维拉小镇Ⅰ期小区附属道路设计”几个存疑问题的回复》予以证实，即宁大设计院接手该项目市政工程部分设计时，场地地坪已用塘渣全部做了场地平整，并作为施工便道已有一定的压实，不宜再开挖进行深层处理。原告依据的《调查报告》涉及的“塘渣层(填土)成分很杂，各区域差异很大，土质极不均一”等描述，其实是将市政工程施工前填筑于塘渣垫层以下的回填材料与施工设计文件中涵盖的45cm塘渣垫层施工材料相混淆，以此来证明施工行为违法违规不符合客观事实。 2、关于原告提出的塘渣填筑层未按照设计要求分层压实且压实度未达到93%、垫层用塘渣抗压回弹模量未达到不小于80MPa的设计要求的情况。第一，设计文件中的指标“压实度”与《调查报告》中的指标"密实度"存在概念上的差异，两者不能等同，不具有可对比性。另外，设计文件要求的压实度93%，是施工过程控制的指标要求，根据专家组对涉案施工工程竣工资料查询可知，实际施工过程中该指标是符合设计和规范要求的。原告依据的《调查报告》有关“密实度”数据，是在该市政工程竣工验收一年后(2012年9月)所测得的数据，不能反映施工过程中塘渣垫层压实度情况。第二，根据城镇道路施工验收规范的要求，“回弹弯沉”系道路结构层主控指标之一，从技术上“回弹弯沉”与“回弹模量”可以相互换算。根据专家组征询、调查相关竣工资料可知，涉案市政工程道路结构层均是由有资质的第三方检测单位出具的合格报告,符合设计和规范要求。 3、关于原告提供的《5#、6#、7#地块排水管道CCTV检测项目评估报告》反映排水管道存在的较多质量问题。根据专家组征询并查阅涉案工程相关原材料检测和验收资料,涉案市政工程排水管道竣工验收时质量状况符合相关要求,专家组推测因道路沉降引起管道损坏可能性较大。被告认为,市城管局针对原告提出的相关投诉举报事项通过查阅竣工资料、问询参建单位,组织专家征询会进行论证分析,涉案市政工程不存在原告所称的偷工减料、未按照设计文件施工等违法违规行为,市城管局于2019年2月20日向原告作出的书面回复所认定的事实清楚。 四、市城管局于2019年2月20日作出的答复程序合法,适用法律正确。2018年4月8日,原告向市城管局提交《关于慈城新区××镇××期公共道路严重质量事故的举报》,要求对维拉小镇道路工程质量事故进行查处。7月10日,市城管局作出答复。12月2日，省住建厅作出行政复议决定,撤销该答复,责令重新作出处理。市城管局于12月5日收到行政复议决定书后,于12月26日组织专家征询会,并形成《慈城新区湖东一期室外附属工程质量举报有关情况专家征询会专家组意见》。2019年2月20日,市城管局综合调查情况及专家组意见,再次向原告作出并邮寄答复,告知原告相关调查情况,其举报的相关违法违规行为不存在。该答复程序合法，符合《建设工程质量管理条例》第五十三条、《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》（建稽［2014］166号）第三条、第九条等规定。 五、解决本案所涉工程质量问题，需原告理性配合。涉案项目交付后，业主对涉案项目市政道路出现质量问题向有关部门进行投诉。2016年11月12日、14日，江北区分管领导召集相关职能部门及建设单位进行专题部署，要求建设单位研究妥善处理方案、监管部门落实监管职责。对室外的小区附属道路维修工作，建设单位自2016年12月起至今多次安排施工维修队伍进入项目现场进行维修，均被部分业主阻挠。解决本案所涉工程质量问题需建设单位、业主等各方配合，部分业主非理性的维权方式是导致问题拖延的因素之一。被告将继续依法履行督促各方质量责任主体依法承担起相应质量问题的处理职责，希望原告做好相关业主工作，配合责任主体将拖延已久的问题彻底解决。要求驳回原告的诉讼请求。 1-1、《宁波市人民政府办公厅关于印发宁波市城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（甬政办发[2016]56号）、《关于调整宁波市市政公用工程质量监督站机构编制等事项的函》（甬编办函[2012]79号）。 1-2、《中共宁波市委办公厅、宁波市人民政府办公厅关于印发的通知》(厅发[2019]58号)、《关于明确市住房和城乡建设局所属事业单位调整方案的函》（甬机改[2019]131号）。 证据1，证明市住建局作为本案被告主体适格。 2-1、关于慈城新区××镇××期公共道路严重质量事故的举报。 2-2、《行政复议决定书》（浙集复14[2018]45号）。 2-3、市城管局2019年2月20日书面答复及邮寄凭证。 证据2，证明原告于2018年4月8日向市城管局提交《维拉小镇一期公共道路存在严重质量事故的举报》，市城管局第一次答复被撤销后，于复议决定确定的60个工作日内重新向原告作出书面答复，并邮寄原告，程序合法。 3、慈城新区湖东一期室外附属工程质量举报有关情况专家征询会相关资料。证明市城管局邀请行业专家对慈城新区湖东一期室外附属工程质量举报情况召开专家征询会议，专家组通过现场实地踏勘、查阅竣工资料、问询参建单位，形成专家组意见。 4、市政工程质量监督登记表、市政附属工程竣工验收会议纪要及签到单、竣工验收备案表、市安质站出具的质量监督情况的说明、合格证书、审查意见书。证明市城管局对涉案市政工程依法履行质量监督管理职责，未发现该工程在施工、竣工期间存在原告所称的违法违规情况。 5-1、关于“维拉小镇I期小区附属道路设计”的几个存疑问题的回复、慈城新区湖东地块一期工程市政设计施工图设计文件节选（2010年8月）。 5-2、慈城新区湖东地块一期地块岩土工程勘察报告（节选）（2009年1月）。 5-3、维拉小镇一期塘渣层及下卧层调查报告（节选）（2012年9月）。 证据5，证明涉案市政道路设计文件显示道路塘渣层为45cm，该塘渣层施工前已有施工便道在其下方填筑过，原告所依据的《维拉小镇一期塘渣层及下卧层调查报告》中记载的3.1-3.6米塘渣填筑层系施工便道材料情况，不在施工范围内，无法说明参建单位存在违法违规建设施工情形。 6-1、江北区住建局答复意见书。 6-2、建设单位《关于维拉小镇一期内部道路建设质量管理履职情况的说明》。 证据6，证明涉案市政工程出现质量问题后，参建单位制定维修方案，相关监管部门及时督促，但部分业主非理性维权行为一定程度上影响了涉案市政工程维修工作。 法律依据：《建设工程质量管理条例》、《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》。 被告省住建厅辩称，2018年4月8日，原告就维拉小镇一期公共道路质量问题向市城管局投诉。7月10日，该局作出答复。原告不服，申请行政复议。12月2日，省住建厅撤销了该答复，并责令市城管局限期重新作出处理。12月26日，市城管局组织召开专家征询会。专家组通过踏勘现场、查阅施工技术资料及问询参建单位相关人员,经讨论形成专家组征询意见。12月28日，市城管局要求建设单位补充完善案涉工程设计变更相关资料。建设单位提交了《宁波大学建筑设计研究院工程技术联系单》。2019年2月20日，市城管局针对原告的投诉重新作出答复，认定案涉工程施工质量符合设计图纸要求，竣工验收符合规定程序和要求，建议原告支持配合建设单位对沉降的公共道路、绿化区域予以整修。2月21日，该答复邮寄送达原告。原告仍不服，向省住建厅提出行政复议申请。4月2日，省住建厅收到该行政复议申请并予以受理。市住建局（市城管局相关法定职责已划转）在规定期限内提交书面答复及证据、依据材料，省住建厅对双方提供的材料进行审查后，认为市住建局所作答复合法、适当，故于7月2日作出维持市住建局答复的行政复议决定，并于7月6日邮寄送达原告。省住建厅作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法、内容适当。要求驳回原告的诉讼请求。 被告省住建厅向本院提供以下证据、依据： 1、行政复议申请书及证据材料。证明原告申请行政复议的内容。 2-1、行政复议受理通知书、邮件详情单、邮件跟踪查询记录（编号×××33）。 2-2、行政复议答复通知书、邮件详情单、邮件跟踪查询记录（编号×××33）。 2-3、行政复议答复书、证据清单。 2-4、行政复议延期通知书、邮件详情单、邮件跟踪查询记录（编号×××33）。 2-5、行政复议决定书、邮件详情单、邮件跟踪查询记录（编号×××33）。 2-6、甬政办发[2016]56号、甬编办函[2012]79号、厅发[2019]58号、甬机改[2019]131号。 证据2，证明省住建厅作出复议决定的程序和内容。 法律依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。 经庭审质证，市住建局、省住建厅对原告提供的证据发表如下意见：证据1-2、5，无异议。证据3，举报材料、照片的真实性无异议；施工图设计文件的真实性、合法性无异议；《调查报告》没有列明调查的地点和位置，所载内容存在偏差，设计单位在进行市政道路设计时，已有回填土填筑在了市政道路上，而《调查报告》采集的是在市政工程施工单位施工部分还是原先回填部分的材料并不明确，原告以报告所列明的不符合相应要求的记载，来说明施工存在违法违规不能成立；3份评估报告是在市政道路发生沉降、管道有破损的情况下出具，只能反映因道路沉降导致管道破裂，不能说明管道等建筑材料不合格，且竣工验收时材料符合要求，而管道是在沉降后发现有破损，可以判断是由道路沉降压坏了管道，不能说明市政道路施工时存在违法违规；《预案探讨》及《会议纪要》是施工图设计文件审查合格后，由参建单位组织的内部探讨，尤其对道路沉降所预先做出的评判，市政道路施工前已有施工便道产生，施工便道由各回填土进行回填形成，《会议纪要》提到的“回填时没有压实”不是说市政工程的施工单位没有压实，而是在市政工程施工前施工便道存在没有压实的情况，会议纪要并不能说明参建单位存在违法违规的行为。证据4，真实性无异议，这些方案其实是对道路如何进行维修所形成的一套完整资料，不能说明原先的设计存在违法违规，只是对事后如何进行施工做的论证，会议纪要提到的优化维修方案都是针对现在怎么维修所提出的意见，不是对原先施工有违法行为的论证，间接说明被告是在积极督促责任主体落实质量维修义务。省住建厅同时认为原告提交的证据4是在诉讼期间形成，与行政复议没有关联。 原告对市住建局提供的证据发表如下意见：证据1，无异议。证据2，真实性无异议，合法性有异议。证据3，真实性无法确认；第一，证据不符合法定形式，既不是鉴定结论也不是书证，被告作为主管部门召集了建设单位、设计单位、施工单位、监理单位、参建单位，即原告投诉的违法嫌疑人及五个专家形成会议纪要，不符合法律要求，结论不能成立，专家身份不明；第二，2018年12月26日,专家咨询会召开后形成了专家组意见，载明查阅施工、竣工资料后发现路面和基层结构层施工与竣工图纸不符，经口头咨询建设单位意见，为施工期间的设计变更引起，故建议补充完善相关竣工材料；但12月28日市城管局才发函给建设单位，要求尽快提供并于2019年1月10日前将变更原始材料报送；原告不清楚专家组审查的是原先的施工材料、竣工材料还是别的，即在主要审查对象还没弄清的情况下，专家组已做出结论，不符合常理。证据4，该组证据包括两类材料，一类是施工过程中形成的质量监督材料，一类是工程竣工验收材料，对两类材料的真实性无法确定；原告不是向被告投诉项目在施工过程中的质量监督方面手续不完善，也不是要求查处项目未经验收投入使用或项目验收不合格投入使用的问题，而是要求查处施工单位施工不符合设计图纸和使用不合格的材料；法律规定的质量监督和验收都是形式审查，且都是抽查，形式上是否通过验收或具备质量监督手续，与本案没有必然的联系，也不能证明施工单位没有使用不合格材料以及施工是否符合实际要求。证据5，《岩土工程勘察报告》与《调查报告》是原告提供，2018年4月8日，原告向市住建委与市城管局提出举报，要求建设质量管理部门依据《岩土工程勘察报告》与《调查报告》查清质量问题；宁大设计院的回复针对设计问题，不能证明设计、施工没问题。证据6，被告认为是业主不配合，但维修方案能够通得过的话，业主不可能不接受。 原告对省住建厅提供的证据发表如下意见：程序无异议，真实性无异议，但认定事实不清，市住建局没有履行法定职责，没有查清事实。 市住建局对省住建厅提供的证据、省住建厅对市住建局提供的证据均无异议。 本院对上述证据作如下认证： 一、原告提供的证据。证据1-3，具有真实性且与本案有关联，本院予以采信。证据4，两被告对其真实性无异议，本院对该组证据作为认定事实的参考。证据5，为被诉复议决定，其合法性本院将结合本案其他证据予以综合认定。 二、市住建局、省住建厅提供的证据均具有真实性，且与本案有关联，本院予以采信。 经审理查明： 2018年4月8日，原告向原宁波市住房和城乡建设委员会、市城管局邮寄《关于慈城新区××镇××期公共道路严重质量事故的举报》，举报城投公司开发建设的维拉小镇一期存在严重的工程质量事故，要求查实处理，并向业主公告查处结果。其认为小区公共道路、绿化区域存在塌方；根据《调查报告》，说明导致前述现状的原因是设计缺陷、偷工减料所造成；项目竣工验收程序违反《建设工程质量管理条例》《浙江省城乡规划条例》等规定，包括未取得规划确认书就组织竣工验收、竣工验收后超过15天备案;要求对工程质量事故进行查处，明确工程质量合格与否，依法追究勘察、设计、施工、监理和建设单位的五方责任。同日，市城管局予以接收。 4月12日，市城管局作出《信访事项受理告知书》。4月26日，市城管局将该告知邮寄给原告。5月4日，原告向市城管局提交说明，认为其申请不是信访而是举报。此后，市城管局向市政安质站发出《关于维拉小镇一期内部道路工程建设质量监督情况的通知》。6月1日，市政安质站向市城管局出具《关于维拉小镇一期内部道路工程建设质量监督情况的说明》。6月12日，城投公司向市城管局出具《关于维拉小镇一期内部道路建设质量管理履职情况的说明》。6月20日，宁大设计院出具《关于维拉小镇Ⅰ期小区附属道路设计的几个存疑问题的回复》。7月10日,市城管局向原告作出答复。9月11日,原告向省住建厅申请行政复议。12月2日,省住建厅作出浙集复14[2018]45号行政复议决定,撤销上述答复,责令其于决定生效之日起60个工作日内对原告提出的举报投诉重新作出处理。 12月5日，市城管局收到该行政复议决定。12月20日,市城管局作出《关于召开慈城新区湖东一期室外附属工程质量举报有关情况专家征询会的通知》,通知城投公司、宁波宁大地基处理技术有限公司、宁大设计院、宁波广天建通工程管理有限公司、浙江新中源建设有限公司、余姚市江林建筑工程有限公司等单位参加会议。12月26日,市城管局召开了慈城新区湖东一期室外附属工程质量举报有关情况专家征询会,并形成《慈城新区湖东一期室外附属工程质量举报有关情况专家征询会专家组意见》。该专家组意见载明,专家组通过踏勘现场、查阅施工技术资料及问询参建单位相关人员,经讨论形成的专家组征询意见如下:1.经现场踏勘,举报材料所反映案涉工程整体情况属实;2.举报材料附件《调查报告》,取点频率较少、检测项目(密实度)与验收标准有差异,从查阅施工竣工资料的情况看,塘碴层压实度、回弹弯沉等主要检测数据基本符合设计和规范的相关要求;3.举报材料附件《5#、6#、7#地块排水管道CCTV检测项目评估报告》反映排水管道有较多质量问题,从现场道路沉降的情况判断管道存在损坏的可能性较大。查阅施工竣工资料中的相关原材料检测和验收资料,竣工验收时质量状况符合相关要求,推测道路沉降引起的管道损坏可能性较大;4.查阅施工竣工资料还发现,路面和基层结构层施工与竣工图纸不符,经口头征询建设单位,为施工期间的设计变更引起,建议补充完善相关竣工资料;5.竣工资料反映的工程验收程序符合相关要求。12月28日,市城管局制作《慈城新区湖东一期室外附属工程质量举报有关情况专家征询会会议备忘》。12月28日,市城管局向城投公司发出《关于要求提供“慈城新区湖东一期室外附属工程质量举报有关情况专家征询会”有关资料的函》。该函根据上述专家组意见第4点,要求城投公司补充完善案涉工程设计变更相关资料。此后，城投公司向市城管局提交了案涉工程设计变更资料即《宁波大学建筑设计研究院工程技术联系单》两份。2019年2月20日,市城管局向原告重新作出书面答复并送达原告。 原告不服，于4月1日向省住建厅申请行政复议，请求撤销市城管局作出的再次答复，责令重新作出行政行为，限期对原告举报（投诉）的违法行为作出处罚决定。省住建厅收到原告的行政复议申请，于4月10日受理，并要求市住建局进行答复。4月22日，市住建局向省住建厅提交《行政复议答复书》，并提交了相应的证据及依据。5月28日，省住建厅决定延期30日作出行政复议决定并通知了原告。7月2日,省住建厅作出浙集复14[2019]11号行政复议决定,维持市城管局的答复，于7月6日送达原告。原告仍不服，诉至本院。 另查明，宁波市慈城新区湖东地块一期(一标段、二标段)市政工程项目，建设单位为城投公司，设计单位为宁波市城建设计研究院有限公司(桥梁)和宁波大学建筑设计研究院(道路排水)，施工单位一标为浙江新中源建设有限公司，二标为余姚市江林建筑工程有限公司。监理单位为宁波广天建通工程管理有限公司。2010年8月，宁大设计院出具了湖东地块一期工程市政设计《施工图设计》（道路排水工程分册），在工程说明部分详细列明了各项技术标准、参数等。其中道路工程的设计年限为15年，水泥稳定碎石层7天抗压强度为2.5MPa，压实度为93%（重型击实），塘渣层计算弯沉值4.0㎜，压实度为93%（重型击实），设计地基回弹模量为8MPa；道路路基塘渣填筑压实度93%，塘渣最大粒径30㎝。2010年8月4日，城投公司办理质量监督登记手续。2010年10月19日，城投公司组织专家对《预案探讨》进行专题会审，认证该方案中路面沉降预防措施的经济性和可行性，出具《会议纪要》。2010年11月，宁大设计院出具《预案探讨》。2011年9月7日，维拉小镇一期Ⅰ标市政府附属工程通过竣工验收。9月16日，维拉小镇一期Ⅱ标市政府配套工程通过竣工验收。10月，建设单位向市城管局进行竣工验收备案。 2012年上半年，维拉小镇一期小区公共道路、绿化带、车位坡道出现沉降现象。2012年9月，城投公司委托勘察院对小区塘碴层以及下卧层进行勘查，勘察院出具《调查报告》，结论为：1、本工程场地范围内表部为路面结构层，顶面为沥青面，厚10-15㎝，下部为混凝土垫层，厚度约15-25㎝不等，下部为塘碴回填，塘碴层（填土）成分很杂，各区域差异很大，土质极不均一。5#地块测试点土基回弹模量值69.1MPa，孔隙比为0.392，密实度为71.8%；6#地块土基回弹模量值45.8MPa，孔隙比为0.291，密实度为77.4%；7#地块土基回弹模量值54.2MPa，孔隙比为0.335，密实度为74.9%。2、在维拉小镇一期基础及主体结构施工过程中，存在表层原状土被破坏的可能，致使“硬壳层”缺失，造成地基土承载力下降。3、塘碴层（填土）下卧土层以淤泥质土为主，局部分布有泥炭质土，其具有抗碱强度低、含水量高、孔隙比大、易扰动变形等特点，且场地范围内厚度大，一般厚10-15米，局部可达20米，且小区道路、绿化堆载相对较大，一般不小于3米，故其工后总沉降量大。4、由于本工程场地较大，塘碴层及下卧土层不可避免地存在差异性，尤其是塘碴层，成分较杂，分布不均，且本次勘探孔及测试点数量有限，故本次调查结果仅能代表勘探孔及测试点位置的工程状况。2013年初，城投公司委托瑞恒公司对小区的排水管道进行检测，该公司出具了《CCTV检测项目评估报告》，结论为：排水管道不同程度存在结构性缺陷需要整改，部分检查井井壁破裂。 本院认为，根据《建设工程质量管理条例》第四条、第四十三条第三款、第五十三条规定，国家实行建设工程质量监督管理制度，县级以上人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理，任何单位和个人对建设工程的质量事故、质量缺陷都有权检举、控告、投诉。 根据《宁波市人民政府办公厅关于印发市城管局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(甬政办发〔2016〕56号)及《关于调整宁波市市政公用工程质量监督站机构编制等事项的函》(甬编办函[2012]79号)规定,原市城管局对涉案举报事项作出处理时，具有市政公用工程安全质量监督管理的职责。根据2019年3月30日施行的《中共宁波市委办公厅宁波市人民政府办公厅关于印发的通知》(厅发〔2019〕58号)和2019年3月21日印发的《关于明确市住房和城乡建设局所属事业单位调整方案的函》(甬机改〔2019〕131号)规定,市城管局原有市政工程建设质量管理相关职责已划转市住建局，故市住建局主体适格。 本案中，2018年4月，原告以维拉小镇一期存在公共道路、绿化区域塌方，认为是设计缺陷、偷工减料等行为所造成，依据勘察院的《调查报告》、瑞恒公司的排水管道《评估报告》等，向原市住建局、原市城管局提出举报申请（其中设计问题由原市住建委负责，原告已另行复议）。后市城管局经调查后作出被诉答复。 关于市城管局作出的被诉答复的合法性。被告市住建局提供了宁波市市政公用工程质量安全监督站出具的《质量监督情况的说明》、工程质量竣工验收记录、专家组征询意见等证据，以证明其收到原告举报申请后，经审查认为施工单位不存在原告主张的偷工减料行为。首先，根据《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》，工程质量监督管理机构对工程实体质量和工程建设、勘察、设计、施工、监理单位的工程质量行为实施监督。工程实体质量监督包括对涉及工程主体结构安全、主要使用功能的工程实体质量情况实施监督；工程质量行为监督包括对工程质量责任主体和质量检测等单位履行法定质量责任和义务的情况实施监督，监督主要通过抽查方式进行。市政安质站（为市城管局下属的事业单位）作为涉案工程的质量监督机构，其出具《质量监督情况的说明》以证明在工程质量实施监督过程中，市政安质站未发现施工单位存在原告所主张的偷工减料行为：“在建设单位办妥质量监督登记手续后，其依据法律法规、技术标准、图纸等对参建各方在施工过程中的程序、行为进行了监督，方式为随机抽查。对不符合要求的，要求施工单位进行整改，由监理单位落实整改检查工作。同时，按照《建设工程质量管理条例》《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》的要求，参建五方对该工程关键工序、部位，分部分项工程检查验收，出具了验收证明书均符合要求。五方单位验收证明书的出具，施工单位出具工程竣工报告和保修书；监理单位出具市政工程监理质量合格证明和工程质量评估报告；勘察、设计单位出具质量检查报告和质量合格证明。建设单位取得竣工验收备案文件。”其次，《建设工程质量管理条例》第十六条第一款规定：“建设单位收到建设工程竣工验收报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。”第四十九条规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”根据上述规定，建设工程竣工后应由建设单位组织有关单位进行竣工验收，并在法定期限内将验收报告报建设行政主管部门备案。该案中，一标段于2011年9月7日、二标段于2011年9月16日完成竣工验收，参建各方均已签署竣工验收记录并加盖单位公章，此后建设单位将上述材料向市城管局进行了备案。市住建局提供的竣工验收会议纪要及竣工验收备案表，可以证明工程已通过竣工验收，符合标准及设计要求。再次，关于专家组征询意见。市住建局在省住建厅撤销其原答复后，为进一步核实原告提出的工程质量问题，决定召开工程质量情况专家征询会，邀请了五位行业专家组成专家组进行征询。专家组通过踏勘现场、查阅施工技术资料及问询参建单位相关人员的方式，经专家组成员讨论后形成专家组征询意见。五位专家具有建设工程领域方面的专门知识，其对专门性知识作出的判断可以作为行政机关进行执法的依据之一。综上，市城管局在收到原告的举报申请后，向工程原质量监督机构即市政安质站进行调查，通过查阅竣工资料、问询参建单位、组织专家征询会进行认证分析，认为涉案市政工程不存在原告所称的偷工减料等违法违规行为，故作出被诉答复，具有事实和法律依据,已履行了建设工程质量监督职责。 关于原告提出的几点异议均不能成立。理由如下：首先，对原告依据勘察院《调查报告》提出的“施工前未对地基土进行处理”、“硬壳层在施工中遭到破坏”、“塘碴层(填土)厚度3.1-3.6米，成份很杂”等问题。根据市住建局提供的证据显示，宁大设计院在接手市政工程部分设计时，维拉小镇一期的场地地坪已用塘碴全部做了场地平整，并作为施工便道有一定压实，故宁大设计院出具的施工图设计文件，并未提出对上述土层进行开挖以深层处理的要求。45cm塘碴层以下部分并不在施工图设计文件范围内，亦不在施工单位施工范围内。故不能混淆市政工程施工前填筑于塘碴垫层以下的回填材料与施工图设计文件中的45cm塘碴垫层的施工材料。原告以《调查报告》中提出的问题来证明施工存在违法违规行为没有依据。其次，对原告提出的塘碴填筑层未按照设计要求分层压实且压实度未达到93%、垫层用塘碴抗压回弹模量未达到不小于80MPa的设计要求问题。经查，宁大设计院的施工图设计文件中的“压实度”93%属于施工过程控制的指标要求。而勘察院的《调查报告》使用了“密实度”概念。但两者概念不一。根据城镇道路施工验收规范的要求，“回弹弯沉”系道路结构层主控指标之一，与“回弹模量”可相互换算。《调查报告》虽显示“密实度”未达93%，回弹模量值与施工图设计文件的数据亦不一致。但上述数据是在市政工程竣工验收一年后(2012年9月)所测得。故不能证明施工过程中塘碴垫层“压实度”不合格及“回弹模量”不符合设计要求。而《专家征询会专家组意见》认为，《调查报告》取点频率较少、检测项目（密实度）功能验收标准有差异，经查阅相关施工竣工资料可知，案涉工程塘碴层压实度及回弹弯沉等主要检测数据基本符合设计和规范的相关要求。施工技术资料是工程实体质量的客观反映，且施工技术资料中所包含的重要材料复检、功能性试验等均需要独立的第三方检测机构进行检测并出具报告，且检测机构对检测结果负责任。施工单位在实际施工过程中，遵循了规范要求及设计文件指标要求。再次，就原告提出的排水管道《评估报告》反映排水管道存在较多的质量问题。市住建局提供的专家组征询意见中明确，专家经查阅涉案工程竣工资料中的相关原材料检测和验收资料，涉案工程排水管道竣工验收时质量状况符合相关要求，推测道路沉降引起的管道损坏可能性较大。故不能因排水管道后续发现的缺陷问题来推断施工单位存在偷工减料行为。综上，原告提出的主张缺乏事实依据，本院难以采纳。 关于被诉答复的行政程序。市城管局在收到原告的申请后，先作出《信访事项受理告知书》。后在收到原告认为其不是信访而是举报的信件后，向市政安质站进行调查，在收到设计单位的回复等材料后于2018年7月10日作出第一次答复。在该答复被省住建厅于12月2日复议决定撤销责令重作后，市城管局又于12月20日向城投公司等发出《关于召开慈城新区湖东一期室外附属工程质量举报有关情况专家征询会的通知》，并在12月26日召开专家征询会,形成了《慈城新区湖东一期室外附属工程质量举报有关情况专家征询会专家组意见》。市城管局在收到城投公司提供案涉工程设计变更的相关资料后，于2019年2月20日作出被诉答复，符合省住建厅作出的浙集复14[2018]45号行政复议决定规定的期限要求，程序并无不当。 关于行政复议决定的合法性。省住建厅在收到原告的行政复议申请后，决定受理原告的行政复议申请，此后省住建厅通知市住建局作出答复并提交证据材料。因案情复杂，省住建厅决定行政复议决定延期30日作出，后省住建厅作出被诉行政复议决定并送达原告，程序合法。 综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回宁波市江北区维拉小镇一期业主委员会的诉讼请求。 案件受理费50元由宁波市江北区维拉小镇一期业主委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  王呈虹 人民陪审员  狄建华 人民陪审员  张嶢皎 二〇二〇年七月十七日 书 记 员  章晓婷