河南省清丰县人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0922行初2号原告清丰新兴医院，住所地清丰县人和大道与朝阳路交叉口向南50米。法定代表人王自珂，该院院长。委托代理人刁常允，该院职工。委托代理人王红建，河南师道律师事务所律师。被告清丰县住房和城乡建设局，住所地清丰县城关镇春晖路**。法定代表人丁洪涛，该局局长。出庭负责人梁松，该局副局长。委托代理人李志广，河南优诚律师事务所律师。委托代理人孔国强，河南优诚律师事务所实习律师。原告清丰新兴医院诉被告清丰县住房和城乡建设局（以下简称清丰县住建局）人防行政处罚一案，原告于2020年2月4日以清丰县人民防空办公室为被告向本院提起行政诉讼。本院于2020年2月5日立案后，于2020年2月12日向清丰县人民防空办公室送达了起诉状副本及应诉通知书。在诉讼过程中，因查明清丰县人民防空办公室职责已划入清丰县住建局，经本院释明，原告变更被告为清丰县住建局。本院于2020年3月24日向清丰县住建局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月23日公开开庭审理了本案，原告委托代理人刁常允、王红建，被告负责人梁松及委托代理人李志广、孔国强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。清丰县人民防空办公室于2019年9月17日作出清防行罚决字〔2019〕004号行政处罚决定书，认定：清丰新兴医院在清丰县人和大道西、黄河路北新建的门诊住院综合楼项目，实施了未同步规划、同步设计、同步建设人防工程的违法行为，属于严重违法行为。根据《河南省实施办法》第十二条、第十三条、第二十八条之规定，决定对清丰新兴医院罚款64941.89元。原告清丰新兴医院诉称：清丰县人民防空办公室作出的处罚决定认定事实不清、适用法律错误，依法应当撤销。1．新兴医院门诊综合楼项目应依法享受免征人防易地建设费政策。新兴医院是非营利性养老医疗机构，根据《财政部国家发展改革委关于减免养老和医疗机构行政事业性收费有关问题的通知》（财税〔2014〕77号），应对该项目建设全额免征行政事业性收费，而人防易地建设费属于行政事业性收费。2．新兴医院门诊综合楼项目并未违反法律规定，更非严重违法行为。2013年10月国务院就明确非营利性养老机构建设项目免征行政事业性收费，即使没有财税〔2014〕77号文件，也应当对非营利性养老机构免征人防易地建设费。原告之所以申请建设人防工程，是因为清丰县人民防空办公室错误执行人防政策。清丰县人民防空办公室虽然在2014年10月24日对原告下达了人防工程建设的批复，但该批复与国务院政策不一致，不应当实施。而且，被告批复下达七天后财税〔2014〕77号文件就发布，当时该批复尚未实施，原告应当享受免征人防易地建设费的政策，也就不需要履行建设人防工程的义务。3．清丰县人民防空办公室无视原告应当享受免征人防易地建设费的事实，错误依照人防法律规定向原告下达征收人防易地建设费决定（已另案起诉），并以原告既不修建用于防空的地下室、又不缴纳易地建设费为由作出处罚决定，属认定事实不清，适用法律错误。原告清丰新兴医院提交以下证据：第一组：1．建筑工程施工许可证；2．清人防立字〔2019〕004号人防行政案件立案审批表。证明被诉处罚决定超过了处罚期限，不符合法律规定。第二组：中共清丰县委办公室清办文〔2019〕27号文件《县委办公室县政府办公室关于印发的通知》。证明清丰县人民防空办公室不是作出处罚决定的职能主体，被诉处罚决定违法。第三组：1．清丰新兴医院民办非企业单位登记证书；2．清丰新兴医院医疗机构执业许可证；3．清丰新兴医院执业登记证；4．河南省企业投资项目备案确认书；5．《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）；6．《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》（国发〔2013〕40号）；7．《财政部国家发展改革委关于减免养老和医疗机构行政事业性收费有关问题的通知》（财税〔2014〕77号）。证明原告属于依法设立的非营利性综合医疗机构，符合免征人防易地建设费的条件。第四组：《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2012〕52号）。证明原告已经符合国家规定的减免条件，无需再申请有关机关审批就能获得减免。被告清丰县住建局辩称：2014年10月24日，被告批复原告清丰新兴医院防空地下室建筑面积不少于1327.28平方米，后检查发现，原告新址的门诊住院综合楼项目已投入使用，但未建设审批过的防空地下室。被告依法立案查处，经过调查取证，根据案件事实，于2019年8月9日依法作出清防征决字〔2019〕004号行政征收人防工程易地建设费决定书，责令原告缴纳人防易地建设费1948256.70元。防空地下室以建设为主，建设单位因受客观条件限制不能修建的，必须经县级以上人民防空主管部门批准，经批准不修建防空地下室的，才依法按规定缴纳人防工程易地建设费。只有同时具备上述“不能修建”和“经批准不修建”两个条件的情况下，才能享受国家规定的减免人防工程易地建设费的优惠政策，而不能理解为只要是非营利医疗机构就不用缴纳人防工程易地建设费。根据原告未建设人防工程也未缴纳人防工程易地建设费的违法事实，对原告依法处以罚款。综上，被告作出的行政处罚决定书认定事实清楚，程序合法，依法应驳回原告的诉讼请求。被告清丰县住建局在法定期限内提交以下证据：第一组：1．中共清丰县委办公室清办文〔2019〕27号文件；2．执法人员执法证三份。证明清丰县人民防空办公室和执法人员具有人防执法主体资格。第二组：1．清丰县发展和改革委员会《关于清丰新兴医院整体搬迁项目建议书的批复》（清发改〔2014〕16号）；2．清丰新兴医院《关于清丰县新兴医院拟建人防工程的请示》（清新医〔2014〕66号）及拟建人防工程情况登记表；3．清丰县人民防空办公室《关于新兴医院门诊综合楼和病房楼建设人防工程的批复》（清防办〔2014〕27号）及人防工程施工图设计文件审查初审表。证明原告清丰新兴医院依法申请建设地下人防工程，经清丰县人民防空办公室审核，批复该院建设人防工程1327.28平方米及相关事项。第三组：1．清丰县人民检察院清检民行行建〔2018〕2号检察建议书及濮阳市华龙区人民法院（2018）豫0902行初142号行政判决书；2．立案审批表；3．执法录像视频资料七组及说明、现场执法照片及说明、清丰县新兴医院项目人防建筑面积核实测量报告、新兴医院综合楼基槽验收记录、新兴医院建筑工程施工许可证；4．接受调查通知书及EMS快递单、快递查询单，行政征收人防工程易地建设费陈述、申辩权利告知书及听证权利告知书各两份，EMS快递单、快递查询单、濮阳日报公告及送达回证两份；5．新兴医院委托书、委托人身份证复印件、法定代表人身份证复印件，新兴医院陈述申辩材料；6．行政征收人防工程易地建设费决定书，委托书及身份证复印件；7．行政处罚事先告知书（存根）、行政处罚听证权利告知书及送达回证，行政处罚决定书及送达回证。证明被告作出的行政处罚事实清楚，程序合法，结果适当。被告提交的法律法规：1．《中华人民共和国人民防空法》第七条、第二十二条、第四十八条；2．《河南省实施办法》第二十八条；3．《河南省人民防空工程管理办法》第十四条、第十五条；4．河南省发展计划委员会、河南省财政厅、河南省人防办《关于规范人防建设有关收费问题的通知》（豫计收费〔2003〕1178号）；5．河南省人民防空办公室、河南省发展和改革委员会、河南省监察厅、河南省财政厅、河南省住房和城乡建设厅《关于规范人防工程建设有关问题的通知》（豫防办〔2009〕100号）。经庭审质证，被告对原告提交证据的质证意见如下：对证据的真实性无异议，对其证明目的有异议；新兴医院工程2016年12月份投入使用，至今未进行竣工验收备案，违法行为处于连续或持续状态，2018年4月12日对原告第一次立案查处，不超处罚时效；清丰县人民防空办公室及其工作人员具备执法资格；新兴医院不符合减免人防易地建设费的条件。原告对被告提交证据的质证意见如下：第一组证据，对其真实性无异议，对其证明目的有异议，清丰县人民防空办公室及执法人员均无执法主体资格。第二组证据，对证据1无异议；对证据2的真实性无异议，拟建人防工程的请示不是原告的真实意思表示，如不申请建设人防工程，就无法办理后续建设手续，拟建人防工程情况登记表“县级人防负责人意见”一栏无负责人签字也无单位盖章，人防办未进行审查就下达批复，程序违法；对证据3的真实性无异议，对证明目的有异议，批复要求原告建设人防工程与国务院、财政部文件不符，且认定事实不清。第三组证据，对证据1的真实性无异议，对证明目的有异议；对证据2的合法性有异议，无主任审批意见；对证据3中基槽验收记录和建筑施工许可证的证明目的有异议，对其他证据的合法性及证明目的有异议，该视频资料和照片不能证明被告经过了调查和权利告知程序，测量报告无相关测量人员、见证人员和原告签字，不能证明进行了实地测量，不能作为证据使用；对证据4的真实性无异议，对其合法性有异议，清丰县人防办不具有执法主体资格；对证据5无异议，对证明目的有异议；对证据6的质证意见同对第一组证据的质证意见；对证据7的证明目的有异议，被告未对原告的申辩进行复核，违反法定程序。对法律法规的真实性无异议，对证明目的有异议。本院对上述证据认定如下：对双方当事人无异议的证据予以确认，对双方当事人有异议的证据，将根据证据的来源是否合法、内容是否真实、与本案的关联性，结合本案综合考虑来进行确认。经审理查明：2012年4月27日，原告清丰新兴医院办理了民办非企业单位登记证书。2017年6月30日原告办理的执业登记证显示其医疗机构类别为综合医院，经营性质为非营利性。2014年2月21日，清丰县发展和改革委员会对原告下发《关于清丰新兴医院整体搬迁项目建议书的批复》（清发改〔2014〕16号），同意清丰新兴医院整体搬迁项目建设，项目总建筑面积33224平方米。2014年9月8日，原告向清丰县人民防空办公室提交《关于清丰县新兴医院拟建人防工程的请示》（清新医〔2014〕66号），该请示显示原告拟开发建设类别为门诊住院综合楼，拟建人防地下室面积1327.28平方米，防空地下室建设位置在门诊综合楼下。清丰县人民防空办公室针对上述请示于2014年10月24日作出《关于新兴医院门诊综合楼和病房楼建设人防工程的批复》（清防办〔2014〕27号），批准原告在门诊综合楼下建设人防工程，并对建设规模及标准进行了详细说明。原告于2015年6月17日取得被告清丰县住建局颁发的建筑工程施工许可证，该证显示工程名称为门诊病房楼，建设规模为14327.63平方米。原告未设计、未建设人防工程而开工建设。原告称其门诊病房楼于2016年12月建成并投入使用，尚未进行竣工验收备案，未建设审批过的1327.28平方米人防工程。2018年3月19日，清丰县人民检察院对清丰县人民防空办公室发出清检民行行建〔2018〕2号检察建议书，指出原告未按批复要求同步规划、同步设计、同步建设相应的门诊综合楼和病房楼人防工程，该楼现已竣工并投入使用，已丧失建设人防工程的条件，也未缴纳人防工程易地建设费，建议清丰县人民防空办公室对原告未建设人防地下室工程的行为进行行政处罚，并按规定征缴人民防空工程易地建设费。2018年6月5日，清丰县人民防空办公室作出对原告罚款的行政处罚。原告不服提起诉讼，濮阳市华龙区人民法院于2018年12月20日作出判决，撤销清丰县人民防空办公室作出的行政处罚决定。清丰县人民防空办公室于2019年3月28日重新立案，进行调查，并委托有资质的中科地星信息技术有限公司鹤壁分公司对原告进行了地上建筑物面积和地下室埋深测量。测量报告显示原告建设的病房楼总建筑面积10010.39平方米，，地下室埋深39米，首层面积为1218.04平方米，原告建设的门诊楼建筑面积为2693.26平方米。根据测量报告，清丰县人民防空办公室认定原告需建设人防工程不少于1298.8378平方米，于2019年9月17日作出清防行罚决字〔2019〕004号行政处罚决定书，对原告处以64941.89元罚款，并于2019年9月20日送达原告。原告不服提起诉讼。另查明，中共清丰县委办公室于2019年3月31日下发清办文〔2019〕27号文件《县委办公室县政府办公室关于印发的通知》，将清丰县人民防空办公室的职责划入清丰县住建局，挂清丰县人民防空办公室牌子。本院认为：清丰县人民防空办公室系清丰县人民防空主管部门，因机构改革原清丰县人民防空办公室的职责划入清丰县住建局，故清丰县住建局系本案适格被告。清丰县人民防空办公室作为被告清丰县住建局的挂牌机构，可以依法以自己名称对外开展工作。《中华人民共和国人民防空法》第二十二条规定“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”。《河南省实施办法》第十二条规定“城市新建民用建筑，应当按照国家、主管大军区和本省有关规定，修建战时可用于防空的地下室”、第十三条规定“防空地下室由建设单位修建，纳入基本建设投资计划。防空地下室必须与地面建筑同步规划、同步设计、同步建设。防空地下室必须由具有相应设计资格的单位设计，设计文件报经县级以上人民防空主管部门和有关部门审查”、第十四条规定“应当修建防空地下室，但受客观条件限制不能修建的，必须经县级以上人民防空主管部门批准。经批准不修建防空地下室的，由建设单位按照国家和省的规定缴纳人民防空工程易地建设费，由人民防空主管部门根据人民防空工程建设规划统一修建”、第二十八条规定“城市新建民用建筑，违反《人民防空法》和本办法第十二条规定不修建战时可用于防空的地下室、又不缴纳易地建设费的，由县级以上人民防空主管部门对当事人给予警告，责令限期修建或补缴易地建设费，可以并处应当修建防空地下室建筑面积每平方米三十元以上五十元以下的罚款，但罚款最高不超过十万元”。《人民防空工程建设管理规定》第四十八条规定“按照规定应修建防空地下室的民用建筑，因地质、、地形等原因不宜修建的或者规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的，经人民防空主管部门批准，可以不修建，但必须按照应修建防空地下室面积所需造价缴纳易地建设费，由人民防空主管部门就近易地修建”。综合上述规定，原告清丰新兴医院门诊病房楼人防地下室应当按照相关法律规定与主体工程同步规划、同步设计、同步建设，而本案中原告的行为显然违反了上述法律的规定。原告未建设人防工程，依照上述规定，应当按照标准缴纳防空地下室易地建设费，并由相关主管单位收缴易地建设费后就近或另选址建设。原告称其应当适用《财政部国家发展改革委关于减免养老和医疗机构行政事业性收费有关问题的通知》（财税〔2014〕77号）规定，免缴易地建设费。但该文件规定，为促进养老和健康服务业发展，根据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）和《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》（国发〔2013〕40号）的规定，就减免涉及养老和医疗机构的行政事业性收费事项通知如下：一、对非营利性养老和医疗机构建设全额免征行政事业性收费，对营利性养老和医疗机构建设减半收取行政事业性收费。二、上述免征或减半收取的行政事业性收费项目包括：（三）人防部门收取的防空地下室易地建设费。上述关于非营利性医疗机构等项目免缴行政事业性收费的规定，从立法本意来看，其指向的对象应是合法建设行为。免缴防空地下室易地建设费有关规定适用的对象不应包括违法建设行为，否则就会造成违法成本小于守法成本的情形，违反立法目的，不利于维护国防安全和人民群众的根本利益。本案原告提出防空地下室建设申请后，清丰县人民防空办公室按照原告提交的申请等各项材料核定原告应建设防空地下室的面积，说明原告不存在法律法规规定不宜修建防空地下室的情形，其应当按照核定的面积建设防空地下室，但原告对依法应当修建的防空地下室没有修建，属于不履行法定义务的违法行为，不能适用免缴防空地下室易地建设费的有关优惠规定。清丰县人民防空办公室针对原告的违法建设行为，在经过立案、现场勘验、询问、调查、告知等程序后，对原告作出的清防行罚决字〔2019〕004号行政处罚决定书，适用法律正确，程序合法。本案原告门诊病房楼尚未进行竣工验收备案，且清丰县人民防空办公室曾于2018年6月对原告予以行政处罚，故涉案行政处罚并未超过处罚期限。综上，原告要求撤销被诉行政行为的理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告清丰新兴医院的诉讼请求。案件受理费50元，由原告清丰新兴医院负担。如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于河南省濮阳市中级人民法院。审 判 长  杨杰英审 判 员  崔丽红人民陪审员  马梨珉二〇二〇年七月三十日书 记 员  姚艳蕊