江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0691行初57号 原告张某，男，1961年1月13日生，××族，住上海市闵行区。 原告赵某，女，1937年12月19日生，××族，住启东市。 两原告委托代理人汤文浩，江苏扬子江律师事务所律师。 被告江苏省启东经济开发区管理委员会，住所地启东市汇龙镇林洋路500号。 法定代表人王瑊，职务主任。 应诉负责人陈健勇，职务党工委委员、政法书记。 委托代理人张国法，上海明伦律师事务所律师。 第三人启东市汇龙镇小效村股份经济合作社，住所地启东市汇龙镇小效村。 法定代表人黄雨风，职务社长。 原告张某、赵某因不服被告江苏省启东经济开发区管理委员会（以下简称启东开发区管委会）解除搬迁补偿协议，于2020年1月8日向本院提起行政诉讼。本院于1月14日立案后，于1月19日向被告启东开发区管委会邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因启东市汇龙镇小效村股份经济合作社（以下简称小效村合作社）与本案存在利害关系，本院依法通知小效村合作社为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年6月10日公开开庭审理了本案。原告张某、赵某的委托代理人汤文浩，被告启东开发区管委会的应诉负责人陈健勇及委托代理人张国法，第三人小效村合作社的法定代表人黄雨风到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2016年7月1日，小效村合作社（甲方）与张某（乙方）签订《房屋拆除搬迁补偿协议》（以下简称《搬迁补偿协议》），约定乙方被拆除房屋坐落于小效村某组，总建筑面积61.215平方米，平房合法建筑面积33平方米，其他房屋建筑面积28.215平方米。乙方选择人头安置作为房屋拆除搬迁补偿安置方式，乙方应得搬迁补偿款63679元，乙方选择的产权调换房地点为科创花苑，本协议执行启开拆[2016]23号、24号文件等内容。2019年11月20日，小效村合作社、小效村村委会向张某作出《告知书》，主要内容为：经查明，1987年10月27日后，张某因顶替招工将自己惠丰乡效星村二组户籍外迁安徽、上海等地。现张某户籍所在地为上海市××剑××路××室。在张某原××村××组户籍外迁后，公安部门未能及时对其在启东户籍按规定予以注销。2012年，张某获悉当年启东户籍未注销后，本人不但未能及时通知公安部门予以注销，相反又重复办理了启东户籍身份证等相关手续。2019年10月25日，开发区派出所发出了注销张某本人启东市汇龙镇小效村某组（原惠丰乡效星村二组）43号户籍的通知，同时收缴了张某启东重复户籍的户口本和身份证。因张某不具有合法启东户籍，故在原户籍地小效村某组的征地、拆迁中，张某不可以享受该组村民所享受的相关征地、拆迁待遇。现根据启东市人民政府相关征地、拆迁文件，作出以下决定：1.取消张某本人在启东市所享受“被征地农民社会保障”的待遇。2.解除与张某签订的《搬迁补偿协议》，已领取的户头奖励金51000元，请收到本告知书一个月内退还小效村村委会。 原告张某、赵某诉称，2016年7月1日，二原告与小效村合作社签订了《搬迁补偿协议》，约定对原告所有并居住的位于小效某组的住宅进行拆迁补偿安置，该协议系被告委托小效村经济合作社所签，并给原告张某办理了《小效村成片拆迁户腾房及定销房选房顺序号确认单》，原告领取了签约腾房奖励金51000元，后形成《小效村成片项目房屋拆迁安置审批表》并上报至被告处,被告审批同意。2019年11月20日，小效村合作社、村委会发函通知原告张某，要求解除2016年7月1日签订的《搬迁补偿协议》，并要求原告张某返还51000元的签约腾房奖励金。原告不认可被告单方解除该协议的要求。请求：1.撤销小效村合作社2019年11月20日向张某作出的《告知书》。2.判令被告继续履行2016年7月1日签订的《搬迁补偿协议》，并给予原告应当享有的所有拆迁补偿安置待遇（包括签约腾房奖励金51000元）。3.诉讼费由被告承担。 原告张某、赵某向本院提供了以下证据： 1.搬迁补偿协议、小效村成片项目房屋拆迁安置审批表、小效村成片拆迁户腾房及定销房选房顺序号确认单，证明二原告和第三人签订了拆迁补偿协议，且审批通过，张某也有选房资格。 2.告知书，证明第三人解除案涉协议。 3.张某户口簿、结婚证、常住人口登记卡，证明案涉房屋系张某从结婚至拆迁前一直居住。 4.一本通存折，证明张某夫妻享受农村承包补贴，享受村集体经济组织成员待遇。 5.启东市公安局开发区派出所出具的证明，证明张某在启东的户籍在2019年11月4日注销，说明在签订拆迁协议的时候，张某具备安置的资格。 被告启东开发区管委会辩称，1.赵某不具备原告主体资格。2016年7月1日，张某与小效村合作社签订《搬迁补偿协议》，赵某不是该协议的签约人和被安置对象，赵某与丈夫张某已另行签订协议并享受拆迁安置待遇。2.张某无权享受拆迁安置待遇。1987年10月27日，张某户籍已迁往上海市，其已不具备小效村某组户籍资格。根据启住建[2011]40号文件、启政办发[2015]84号文件规定，只有户口在拆迁范围内的农村户籍人口才能享受拆迁安置待遇。张某在签订补偿安置协议时在小效村的户口没有注销是各方面因素造成的，但2019年10月25日，公安机关已经注销了张某在小效村某组的户籍，从户口注销之日张某已无权享受拆迁安置待遇。3.被告有权解除协议，张某在小效村某组户口已被注销，已不能享受“人头安置”的拆迁补偿安置待遇，故被告有权单方面解除已签订的补偿协议。2019年11月20日，小效村委会、经济合作社向张某送达了《告知书》，解除双方签订的补偿安置协议并取消享受的相关待遇，继续履行协议的条件已丧失。请求依法驳回原告的诉讼请求。 2020年2月3日，被告启东开发区管委会向本院提交了以下证据、依据： 1.启住建[2011]40号《关于印发的通知》、启政办发[2015]84号《市政府办公室关于调整城市规划区范围内集体土地上房屋搬迁补偿安置办法的通知》、启开拆[2016]23号《关于下发小效村成片拆迁项目房屋搬迁补偿与安置方案的通知》，证明只有户口在拆迁范围内的农村集体经济组织成员才能享受拆迁安置待遇，张某小效村户口注销后已不具“人头安置”资格。 2.搬迁补偿协议，证明（1）张某选择的是“人头安置”方式，其户口注销后，已丧失安置资格，协议无法继续履行。（2）赵某不是案涉协议签约人，已另行享受安置待遇，无诉讼主体资格。 3.户口注销通知单，证明张某小效村某组户口被公安机关注销，其无权享受人头安置待遇，协议已不具备履行条件，被告有权单方面解释。 4.告知书，证明被告单方面解除协议，协议已不具备履行条件。 第三人小效村合作社述称，同意被告的意见。 第三人小效村合作社未向本院提供证据。 经庭审质证，原告对被告提供的证据1的真实性无异议，但认为张某户口迁入上海后，启东公安机关没有注销在启东的户籍，仍然发放身份证，且张某夫妇从1990年10月8日结婚开始就住在案涉房屋里直至拆迁，按文件规定可按照合法面积安置；对证据2的真实性无异议，但认为赵某已经享受了拆迁补偿待遇，不能否认张某享有其居住几十年的房屋的拆迁安置待遇。对证据3、4的关联性、合法性不予认可。第三人对被告提供的证据无异议。 被告、第三人对原告提供的证据1无异议，但认为协议已经解除，不具备继续履行的条件；对证据2无异议；对证据3的真实性无异议，但认为经过公安部门调查原告启东户籍在1987年就应该注销，其真实户口在上海，即使原告一直居住在此，也不享受拆迁补偿安置待遇；对证据4的真实性无异议，但认为不能证明张某在启东生活；对证据5无异议。 本院对上述证据认证如下：对当事人不持异议的证据依法确认其效力。原告提供的证据3-5不能达到原告的证明目的。被告提供的证据的真实性予以认定，至于张某能否享受补偿安置待遇以及被告单方解除协议是否合法，在本院认为部分一并阐述。 经审理查明，两原告为母子关系。1990年，赵某在启东市汇龙镇小效村某组（原惠丰乡效星村二组）建造平房两间（合法建筑面积66平方米）。1987年10月左右，根据当时国家有关政策，张某因顶替父亲张某工作，户口外迁安徽、上海，2003年6月由上海市龙吴路迁入现住址（××海市××剑××路××室），当时启东市公安机关并未注销张某在启东市的户籍信息。 2016年7月1日，小效村合作社（甲方）与张某（乙方，注明了产权人赵某、使用人张某）签订《搬迁补偿协议》，约定乙方被拆除房屋坐落于小效村某组，总建筑面积61.215平方米，平房合法建筑面积33平方米，其他房屋建筑面积28.215平方米。应享受房屋拆除补助的人数为1人，乙方选择人头安置作为房屋拆除搬迁补偿安置方式，乙方应得搬迁补偿款63679元，乙方选择的产权调换房地点为科创佳苑，本协议执行启开拆[2016]23号、24号文件等内容。同日，小效村合作社（甲方）与张某（乙方，注明产权人赵某、使用人张某）签订《搬迁补偿协议》，约定乙方被拆除房屋坐落于小效村某组，总建筑面积87.665平方米，平房合法建筑面积33平方米加空方33平方米，其他房屋建筑面积54.665平方米。应享受房屋拆除补助的人数为2人，乙方选择人头安置作为房屋拆除搬迁补偿安置方式，乙方应得搬迁补偿款96234元，乙方选择的产权调换房地点为开发区定销房，本协议执行启开拆[2016]23号、24号文件等内容。8月6日，江苏省启东经济开发区拆迁指挥部在《小效村成片项目房屋搬迁安置审批表》上盖章，确认张某可享受安置面积40平方米。 2019年8月，因村民举报，启东市公安局开发区派出所对张某两地户籍情况进行调查。11月4日，启东市公安局开发区派出所注销了张某启东市汇龙镇小效村某组43号的户籍，注销原因为迁出未消，同时收缴了户口本和身份证。11月20日，小效村合作社、小效村村委会向张某作出《告知书》。 另查，原启东市国土资源局、启东市住房和城乡建设局、启东市物价局制发《关于印发的通知》（启住建[2011]40号），明确集体土地上房屋拆迁补偿安置中按农村村民核定应批建房占地面积的对象为户口在拆迁范围内，并参加拆迁范围内农村集体经济组织分配的人员。启东市人民政府办公室《关于调整城市规划区范围内集体土地上房屋搬迁补偿安置办法的通知》（启政办发[2015]84号）明确选择家庭人员核定作为产权调换方式安置的，应安置面积根据该户符合该区域农村建房条件的农村村民人口数每人40平方米计算，同时按每人不大于10平方米提供套型调整面积。江苏省启东经济开发区拆迁指挥部《关于下发小效村成片拆迁项目房屋搬迁补偿与安置方案的通知》（启开拆[2016]23号）明确，该区域民房搬迁，全部实行集中安置。对住宅房屋搬迁补偿与安置采取两种方式（一户家庭只能选择其中一种），一是房屋重置成新价补偿，房屋产权面积安置。二是房屋重置成新价补偿，家庭人员享受面积安置。安置面积的确定，按家庭人员核定的可安置面积根据该户家庭人员户籍性质及人数确定。符合安置条件的家庭人员按农村居民40平方米/人、农转居人员30平方米/人、城镇居民25平方米/人计算。户籍不在本市的人员，不能按家庭人员计算享受面积。江苏省启东经济开发区拆迁指挥部《关于下发小效村成片拆迁项目对搬迁户奖励措施及相关事项的通知》（启开拆[2016]24号）明确凡在2016年7月31日前签约并腾房的，对出生在本村且出生户籍申报时为农业，后因下列非主观原因转为非农，现户籍在本市的，核定宅基地面积时可照顾按农业人员标准：1.因土地工（未安排工作）转为城镇居民，未被纳入社保范围或虽被纳入社保范围，但社保费全部由自己缴纳的。2.因城市规划而“空转”直接转为城镇居民的。 本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要是：1.赵某是否具有本案原告主体资格。2.被告单方面解除补偿安置协议是否有事实和法律依据。 关于争议焦点1，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起行政诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据上述法律规定，原告主体资格的获得应以原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系为前提。此处的利害关系是指被诉行政行为对原告的权利义务在法律上已经或必将产生有利或不利的实际影响，且该利害关系必须是直接的，现实的，而非间接的或因事物普遍联系而产生的关联。就本案而言，案涉《搬迁补偿协议》系小效村合作社与张某所签订，也是对张某按照人头安置方式给予的补偿安置。赵某与丈夫张某另行与小效村合作社签订了《搬迁补偿协议》，因此，赵某与案涉补偿协议并无法律上的利害关系。鉴于赵某经本院释明，坚持起诉，故在本案中一并裁判。 关于争议焦点2，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。该规定明确人民法院审查行政协议案件，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。 《中华人民共和国合同法》第六十条的规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务，并应遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面。故行政协议也是一种行政行为，具有行政行为的属性。一般而言，行政行为一经作出，即具有确定力、拘束力、执行力。但对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自我纠错的权利和职责。自我纠错的价值在于减少或者避免行政争议的产生，尽早结束行政行为效力的不确定状态，维持行政法律关系的稳定，增强公众对行政机关的认同和信赖。从严格依法行政的角度而言，对于确有瑕疵的行政行为，都可以通过撤销的方式予以纠正。但是从行政效率和效益的角度考虑，基于保护行政相对人的信赖利益和减少行政争议产生的考量，行政机关应当采取足够审慎的态度，只有在该行政行为的瑕疵足以影响到实质处理结果时，才采用撤销的方式进行纠错。《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定，因重大误解订立的合同，属于可撤销合同。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告的诉讼请求。该规定表明，为社会公共利益需要，行政机关可以单方决定变更或者解除行政协议。行政机关单方享有的变更或解除行政协议的权利，在行政法学理上称之谓行政优益权，所谓“行政优益权”是指在行政协议履行过程中，为了实现公共利益需要，行政机关一方享有对协议履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权。行政优益权有以下几个特点：（1）具有法定性和强制性，为保障社会公共利益而设定，属法定权利，不受合同约定的限制或约束，即行政机关可以采取任何必要的措施执行和管理合同，包括变更，甚至解除。（2）以国家利益、社会公共利益为设立基础，无国家利益、社会公共利益则不产生行政优益权。（3）行政主体单方享有的权利，行政相对人不得享有。（4）本质上是一种行政裁量权，行政主体有权决定行政优益权的行使条件和方式。就本案而言，对农村集体土地上的协议搬迁给予补偿安置，通常是对客观存在的房屋出于置换土地的需要进行的安置，根据“一户一宅”的基本原则，在补偿安置时通常也是以户为单位进行补偿安置。案涉房屋所有权人为赵某，小效村合作社与张某签订《搬迁补偿协议》系基于错误地认为张某的户籍仍在小效村，属于村集体经济组织成员，在房屋搬迁时以“人头安置”方式给予居住权的补偿安置，而根据启东市拆迁补偿安置政策的规定，“人头安置”的对象为户口在拆迁范围内，并参加拆迁范围内农村集体经济组织分配的人员。而张某早在上世纪八十年代即因顶替其父亲工作而将户口外迁，因此，在张某的启东市户籍被注销后，张某事实上不符合“人头安置”条件。在此情形下，小效村合作社与张某签订的《搬迁补偿协议》缺乏补偿安置的政策依据，如若继续履行，则会损害社会公共利益，故被告解除该协议并不违反法律的禁止性规定。 需要说明的是，案涉协议上涉及到部分合法房屋面积的补偿，在案涉协议解除后，该部分权益应当由产权人依法享有。被告亦当庭承认会与赵某户就协议所涉合法面积部分的补偿安置再行协商。 综上，两原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款之规定，判决如下： 驳回原告张某、赵某的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告张某、赵某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  齐海生 人民陪审员  周袁芳 人民陪审员  唐海兵 二〇二〇年七月九日 书 记 员  顾梦窈 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十六条在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告的诉讼请求。给原告造成损失的，判决被告予以补偿。