广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终909号上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局，住所地广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：江岚，广东兆广律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州领汇物业发展有限公司，住所地广州市**********群星商业中心东152。法定代表人：刘伟军，经理。委托代理人：冯寸生，广东正大方略律师事务所律师。上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市规自局）因与被上诉人广州领汇物业发展有限公司（以下简称领汇公司）土地出让金补缴纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4310号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，1992年8月22日，原广州市增城县国土局与香港汇美投资有限公司（即广州汇美房地产发展有限公司）签订增国合字（1992）第112号《广州市增城县土地使用权出让合同书》（以下简称112号合同），出让位于新塘镇新河村地块面积为402284.66平方米的土地使用权，土地用途为“高新科技工业小区、高级商住楼宇”，合同中没有约定建筑密度、容积率、建筑高度等规划条件。1997年9月19日，原告（原名称为增城市豪进贸易有限公司，2019年2月12日经工商部门核准，名称变更为广州领汇物业发展有限公司）与广州汇美房地产发展有限公司签订《商住地转让合同》，约定由原告受让汇美新村A3区汇太中路3号地块（以下简称案涉地块），面积为1800平方米。2003年12月12日，原增城市城乡规划局向原告核发增规证[2003]02B230号《建设用地规划许可证》，载明用地位置为案涉地块，用地面积1800平方米，用地项目名称为住宅。2004年4月9日，原告签订增国房合字（2004）第246号《增城市国土资源和房屋管理局城镇国有土地转让履行出让合同规定书》，由原告受让经原增城市国土资源和房屋管理局出让给广州汇美房地产发展有限公司（即香港汇美投资有限公司）的国有土地，原告愿意全部履行第112号合同中所规定的土地使用用途、规则及权利义务和责任，受让案涉地块，面积1800平方米，使用年限为59年，规定书中没有约定建筑密度、容积率、建筑高度等规划条件。2005年3月9日，原广东省增城市国土资源和房屋管理局原告签订增国土合字（2005）第36号《广东省增城市土地使用权出让合同书》，出让案涉地块的使用权给原告，面积1800平方米，出让年限为70年，土地用途为住宅，该合同没有对建筑密度、建筑容积率等规划条件作具体约定。2005年3月18日，原增城市国土资源和房屋管理局向原告核发了的增国用（2004）第B0400553号《国有土地使用证》，该证载明使用权面积为1800平方米，使用权类型为转让，终止日期为2075年3月8日，“记事”一栏载明：“宗地补交出让金顺延年限，土地证原件收回存档，原证号为：增国用（2004）第B0202093号。”2010年11月24日，原增城市城乡规划局向原告作出增规批〔2010〕212号《关于原则同意增城市豪进贸易有限公司修建性详细规划的复函》，载明：“你单位送审的位于新塘镇汇美新村A3区汇太中路3号地段的修建性详细规划调整方案及有关资料收悉。经研究，原则同意现编制的修建性详细规划，具体函复如下：一、本地块为该局增规证[2003]02B230号《建设用地规划许可证》所指用地，用地项目名称为住宅，用地面积1800平方米，其中可建设用地面积1800平方米。二、同意该规划的主要技术经济指标。（一）容积率4.25（以1800平方米用地面积计算）。（二）建筑密度51.8%（以1800平方米用地面积计算）。（三）绿地率31.5%（以1800平方米用地面积计算）。（四）居住户数144户，人口460人，户均人口3.2人。（五）总建筑面积7658平方米，计算容积率建筑面积7658平方米。包括住宅（含阳台）建筑面积6727平方米，商业建筑面积849平方米，配套公建建筑面积82平方米。……”2014年3月26日，原增城市国土资源和房屋管理局向原告作出增国房复[2014]229号《市国土房管局关于汇美新村土地出让金的复函》，载明：“……贵司位于增城市新塘镇汇美新村A3区汇太中路3号的1800平方米土地（国有土地使用证：（2004）第B0202093号），由广州汇美房地产发展有限公司转让所得，原国有土地使用证：增府国用(1993)第特0013号。该地块不涉及补缴出让金问题。”2016年6月29日，原广州市增城区国土资源和规划局核定原告位于案涉地块的商业、住宅楼建设工程符合城乡规划要求，验收合格，并核发了增规验证[2016]158号《广州市建设工程规划验收合格证》。2016年10月20日，受原告委托，经广州市增城区住房和建设局审核，广州市增城区新塘房屋管理所依据前述规划验收合格证，对房屋建筑面积进行测绘，并出具测绘报告。2019年4月28日，市规自局增城区分局委托广东正诚资产评估房地产土地评估有限公司，对其核定用地单位因调整规划建筑面积而补交土地出让金所涉及原告位于案涉地块各规划用途的土地使用权市场价值进行评估。2019年5月13日，评估公司已2019年4月28日为估价期日出具《土地估价报告》，估价结果是住宅用途市场评估单价为8730元/平方米，商业用途市场评估单价为9880元/平方米，配套公共及其他用途市场评估单价为8730元/平方米。2019年5月24日，被告市规自局向原告作出穗规划资源业务函[2019]4957号《补缴土地出让金告知书》，告知原告拟向其追缴案涉地块因调整规划建筑面积需补缴的土地出让金39941536元，一并告知原告享有陈述、申辩的权利。2019年6月3日，原告向市规自局提交《关于补缴土地出让金的异议和申辩》，认为：应以2010年11月作为补缴土地出让金的评估时点；评估报告相关取值不合理。2019年6月13日，市规自局向原告作出穗规划资源业务函[2019]6008号《征收土地出让金决定书》，依据穗国土规划字[2018]2号《广州市国土资源和规划委员会关于印发明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》等相关文件的规定，要求原告限期缴交因案涉地块调整规划建筑面积需补缴的土地出让金39941536元。原告不服该决定书，遂诉至原审法院。另查明，案涉地块不动产登记簿查册表记载，该宗土地于2016年7月14日已办理商品房预售许可证，2018年9月28日办理房屋首次登记。原广州市增城县国土局、原增城市国土资源和房屋管理局、原广州市国土资源和规划委员会的职责由市规自局承接。原审法院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定，土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）规定，土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。据此，被告具有计收及征缴土地出让金的行政职权。关于案涉地块补缴土地出让金问题。原告主张，增城国土部门曾书面函复案涉地块不涉及补缴出让金问题，原告基于不需要补交土地出让金的前提制定了房屋的销售价格，如现在按案涉行政决定书的要求进行补交，则会面临亏本的不利局面。被告在庭审中称，增城国土部门作出上述复函时，增城地区仍属于县级市，对广州市计收建设用地使用权出让金的政策是参照执行，故增城地区当时是没有执行相关政策的。原审法院认为，基于诚实信用及信赖利益保护原则，在增城国土部门作所案涉回复未被撤销或效力未被否定的情况下，国土部门后续所作的行政行为应受其约束，不应前后矛盾。虽然本案中存在因行政区划变更导致适用相关政策前后不一致的情形，但由原告承担因此产生的不利后果，显失公平。退一步说，即使案涉地块因调整规划建筑面积需补缴土地出让金，也应按照国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》(国土资发〔2010〕204号)中第四条第一款的规定，以依法批准调整容积率时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。本案中，原增城市城乡规划局于2010年11月24日明确案涉地块容积率为4.25，故应以此时间节点的土地市场地价来核定土地出让价款，被告作出案涉行政决定书所依据的《土地评估报告》以2019年4月28日作为估价期日，显然与上述规定不符。被告作出的穗规划资源业务函[2019]6008号《征收土地出让金决定书》，事实不清，证据不足，依法应当予以撤销。关于对穗国土规划字[2018]2号《广州市国土资源和规划委员会关于印发明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》第三点第（十一）项进行规范性文件审查问题。经审查，上述条款未存在与上位法冲突情形，合法有效。综上所述，原告诉请撤销涉案《征收土地出让金决定书》，理由成立，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项的规定，判决撤销被告广州市规划和自然资源局于2019年6月13日作出的穗规划资源业务函〔2019〕6008号《征收土地出让金决定书》。诉讼费由被告负担。上诉人市规自局不服原审判决，上诉称：一、原审法院认为上诉人作出涉案被诉行政行为应受增国房复[2014]229号《市国土房管局关于汇美新村土地出让金的复函》的约束，属认定事实错误。上诉人在2014年3月26日作出该复函时，增城区对历史上已签订土地出让合同未明确规划建设面积的用地尚未明确要求补缴土地出让金，上诉人收到有关土地出让金缴纳情况的咨询时也无需核查地块未明确规划建筑面积的用地是否需要补缴土地出让金。但在复函作出后，随着《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》(穗府办〔2014〕12号)和《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》(穗国土规划规字[2018]2号)的相继颁布和实施，增城区历史上已签订土地出让合同未明确规划建设面积的用地明确要求补缴土地出让金。上述复函的效力应仅限于作出之时至情况发生变化之前，对上诉人作出涉案被诉行政行为不产生约束力。二、原审法院就土地出让金计收时点的问题适用依据错误。原审判决认为上诉人以2019年4月28日作为估价期日，违反了国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》(国土资发[2010]204号)中第四条第一款的规定，认为应以依法批准调整容积率的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。但《国土资源部办公厅关于印发的通知》(国土资厅发[2018]4号)第1条“适用范围”的规定与前述文件规定不一致。参照《中华人民共和国立法法》第九十二条的规定，应当适用《国土资源部办公厅关于印发的通知》(国土资厅发[2018]4号)这一新的规定确定涉案评估期日。上诉人依据《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》(穗国土规划规字[2018]2号)第四条第十四项规定确定评估日期，符合《国土资源部办公厅关于印发的通知》(国土资厅发[2018]4号)的规定。三、上诉人作出被诉征收决定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定，以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国法[2001]15号)第二点第二款规定，土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。本案中，因涉案土地的出让合同及转让合同未明确涉案土地的建筑面积及其他规划指标和条件，原增城市城乡规划局于2007年首次批准的净容积率为2.8，大于1.8，且涉案土地在2010年6月30日前未办理权属登记亦无预售情况，应按净容积率1.8设定原出让合同的出让建筑面积，视为已缴清出让金。上诉人对超过部分依法主动履行追缴土地出让金职责，以2019年4月28日作为征缴时间节点，符合法律政策规定。综上，请求撤销原判、改判驳回被上诉人诉讼请求，被上诉人承担本案诉讼费。被上诉人领汇公司二审答辩称：一、涉案土地是否需要补缴土地出让金问题，原增城市国土部门已于2010年依据穗府办（2010）35号文作出行政处理，并于2014年再次核认后书面答复，明确涉案土地不需要补缴土地出让金。两次处理决定均有确定力、公定力和约束力。根据穗府办（2010）35号文的规定，原出让合同未设定出让建筑面积容积率的，按1.8设定，超出部分需补缴土地出让金，文件规定市辖县级市可参照执行。涉案土地获得规划批复在该文件实施之后。且2014年3月14日颁布实施的《广州市人民政府关于土地节约集约利用的实施意见》(穗府办〔2014〕12号)也明确规定了土地出让合同未明确容积率应如何补缴土地出让金，与前述35号文规定一致。原增城市国土部门在同年3月16日书面复函被上诉人，涉案土地不需要补缴土地出让金。二、原审法院认为涉案土地出让金计收时点应当适用国土资发[2010]204号文，即以依法批准调整容积率时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款，事实清楚，依据正确。即便涉案土地应补缴土地出让金，也应依当时有效的法律法规及规范性文件依据，上诉人以2018年4月1日起施行的规定作为计收依据，违反法不溯及既往原则。因行政区划调整，上诉人推翻原增城国土部门此前已作出的行政行为，并以新法为依据计收，违反诚信、公平及信赖利益保护原则。综上，请求二审法院驳回上诉人上诉，维持原审判决。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为，本案审理的是被诉土地出让金征收决定是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定，以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国法[2001]15号)第二点第二款规定，土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。本案中，涉案土地被上诉人已于2005年3月办理了《国有土地使用证》，已经取得了土地使用权。因取得权属前的出让合同没有约定涉案土地开发建设的容积率，2010年11月24日，原增城市城乡规划局对被上诉人作出规划批复，明确涉案土地容积率为4.25。涉案土地以该批复实施建设，于2016年办理商品房预售许可证。该规划批复作出时已有关于调整或改变容积率时应补缴土地出让金的相关法律法规及规范性文件，如国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》(国土资发[2010]204号)、《广州市人民政府办公厅关于转发市国土房管局关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗府办[2010]35号）等。2014年3月14日颁布实施的《广州市人民政府关于土地节约集约利用的实施意见》(穗府办〔2014〕12号，有效期三年)也明确规定了历史上已签订出让合同未明确规划建筑面积用地的土地出让金计收标准。2014年3月26日，原增城市国土资源和房屋管理局就被上诉人查询涉案土地出让金缴纳事宜，作出增国房复[2014]229号《市国土房管局关于汇美新村土地出让金的复函》，明确涉案地块不涉及补缴土地出让金。综上，虽然涉案土地出让时未明确容积率，但是，涉案土地被上诉人已取得国有土地权属证书，经相关部门于2010年确定容积率后实施建设至2016年办理商品房预售许可证时，已存在对此类情形应补缴相关土地出让金的法规及规范性文件，增城国土部门于2014年明确答复被上诉人涉案土地不涉及补缴土地出让金问题。据此，上诉人既未考虑行政相对人的合理信赖利益、相关规定及规范性文件出台时间及效力，更未充分考虑国土部门有无及时履行督促征收职责和国土部门作出的不涉及补缴土地出让金答复的效力、行政区划变更导致适用相关规定前后不一致等因素，直接以2019年4月作为补缴土地出让金的评估时点，依据穗国土规划字[2018]2号《广州市国土资源和规划委员会关于印发明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》的规定，作出被诉土地出让金征收决定，事实和法律依据不足。原审法院判决撤销被诉征收土地出让金决定，处理结果正确。综上所述，原审判决认定事实清楚，处理结果正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年七月八日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪