内蒙古自治区赤峰市中级人民法院行政判决书（2020）内04行终88号上诉人（原审被告）巴林左旗人民政府。住所地：内蒙古自治区巴林左旗林东镇契丹大街。法定代表人孟和达来，旗长。委托代理人刘景杰。委托代理人徐永忠，内蒙古百宽律师事务所律师。上诉人（原审第三人）内蒙古乌兰坝国家级自然保护区管理局。住所地：内蒙古自治区巴林左旗林东镇契丹大街西段。法定代表人王学东，局长。委托代理人李鑫鑫。委托代理人侯文全，内蒙古木叶山律师事务所律师。被上诉人（原审原告）王永志，男，1959年6月3日出生，蒙古族，退休职工，住内蒙古自治区。委托代理人吕静，北京市在明律师事务所律师。委托代理人徐小禄，北京市瑞晶朋辉律师事务所律师。上诉人巴林左旗人民政府、上诉人内蒙古乌兰坝国家级自然保护区管理局（以下简称乌兰坝保护区管理局）与被上诉人王永志因林业行政登记一案，不服巴林左旗人民法院（2019）内0422行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年6月11日公开开庭审理了本案。上诉人巴林左旗人民政府的委托代理人刘景杰、徐永忠，上诉人乌兰坝保护区管理局的委托代理人李鑫鑫、侯文全，被上诉人王永志及委托代理人吕静、徐小禄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，1990年被告为石棚沟林场颁发了字第402003号林权证，所辖林地面积89万亩，1997年9月13日巴林左旗人民政府下发《关于批准石棚沟林场为旗级自然保护区的通知》，保护区面积为81480亩，1999年将乌兰坝林场、石棚沟林场建立为一个旗级自然保护区，并于2000年3月10日下发了《关于成立乌兰坝-石棚沟自然保护区管理站的通知》，2001年12月26日乌兰坝-石棚沟林场被内蒙古自治区人民政府批准为自治区级自然保护区，经批准成立了乌兰坝-石棚沟自治区级自然保护区管理局，石棚沟林场被乌兰坝-石棚沟自然保护区管理局确定为乌兰坝-石棚沟自然保护区石棚沟分局，2012年6月28日被告为第三人乌兰坝-石棚沟自然保护区管理局乌兰坝-石棚沟自然保护区石棚沟分局颁发了左林证（2012）第14421号林权证，林权证登记记载的林地面积为624660亩。2012年12月19日经内蒙古自治区人民政府批复乌兰坝-石棚沟自治区级自然保护区更名为××区；2014年12月9日××区被确认为乌兰坝国家级保护区，2016年4月20日成立了巴林左旗乌兰坝国家级自然保护区管理局，2019年9月29日更名为内蒙古乌兰坝国家级自然保护区管理局。2002年石棚沟林场与王永志、吴思华、张玉祥、何文、刘志5人签订了《商品林经营承包合同》将字第402003号林权证所辖林地面积89万亩的林地中部分林地承包给了王永志、吴思华、张玉祥、何文、刘志5人，2006年3月1日王永志、吴思华、张玉祥、何文、刘志以王永志为负责人，以吴思华、张玉祥、何文、刘志为共同权利人向被告申请该承包林地权属登记，2007年6月18日，被告为王永志颁发了左林证字（2007）第03872号、03873号、03874号、03875号林权证。2011年4月11日，原告与吴思华、张玉祥、何文、刘志协商，吴思华、张玉祥、何文、刘志将其共同承包的林地的承包权转让给原告，2013年原告向被告申请承包林地变更登记，被告于2013年12月17日为原告颁发了左林证字（2013）第14868号、14869号、14870号、14871号、14872号林权证，该5个林权证登记记载的林地包含在被告为第三人（原乌兰坝-石棚沟自然保护区石棚沟分局）颁发的左林证字（2012）第14421号林权证登记记载的林地面积中。原审法院认为，原、被告及第三人争议的焦点：1、原告与第三人所签订《商品林经营承包合同》的效力问题。2、被告为第三人颁发的林权事实是否清楚、程序是否合法。1、原告与第三人所签订《商品林经营承包合同》的效力问题。2017年11月12日巴林左旗石棚沟林场向本院提起民事诉讼，要求解除与原告签订的林地承包合同，本院作出了（2017）内0422民初5727号民事判决，驳回了巴林左旗石棚沟林场的诉讼请求，巴林左旗石棚沟林场不服上诉于赤峰市中级人民法院，赤峰市中级人民法院作出了（2018）内04民终1760号民事判决，以商品林经营承包合同在履行过程中，因承包林地范围纳入国家自然保护区，当事人均认可合同不能继续履行，合同事实上已经解除为由，驳回上诉，维持原判。2018年7月18日巴林左旗石棚沟林场又以确认与原告签订的林地承包合无效为由向本院提起民事诉讼，本院作出了（2018）内0422民初3999号民事判决，以巴林左旗石棚沟林场重复诉讼为由驳回了巴林左旗石棚沟林场诉讼请求，巴林左旗石棚沟林场不服上诉于赤峰市中级人民法院，赤峰市中级人民法院作出了（2018）内04民终4576号民事判决，驳回上诉，维持原判。巴林左旗石棚沟林场向内蒙古自治区高级人民法院申请再审，2019年5月8日内蒙古自治区高级人民法院作出（2019）内民申1163号民事裁定，驳回巴林左旗石棚沟林场的再审申请，故原告与第三人所签订《商品林经营承包合同》为有效合同。2、被告为第三人颁发的林权事实是否清楚、程序是否合法。《林木和林地权属登记管理办法》第四条规定：林权权利人为个人的，由本人或者其法定代理人、委托的代理人提出林权登记申请；林权权利人为法人或者其他组织的，由其法定代表人、负责人或者委托的代理人提出林权登记申请。巴林左旗石棚沟林场为原告出具林地登记现地调查表、介绍信、公示证明等，被告在2007年6月18日为原告及其共有人颁发林权证，2012年巴林左旗石棚沟林场再次为乌兰坝-石棚沟自然保护区石棚沟分局出具林地登记现地调查表、介绍信、公示证明等，被告于2012年6月28日为第三人（原乌兰坝-石棚沟自然保护区石棚沟分局）颁发了左林证（2012）第14421号林权证，该林权证面积内包含为原告颁发林权证的面积。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理案件，对行政行为是否合法进行审查”。被告在涉案林地权属登记时未尽到审慎的审查义务，对林地面积未认真进行核查，错误的为第三人（原乌兰坝-石棚沟自然保护区石棚沟分局）进行了林地权属登记，损害了原告的合法权益，应当认定被告的该登记行为在实体上属于认定事实不清；巴林左旗石棚沟林场对同一林地的部分林班在不同时间、不同人林权登记申请进行公示，程序违法。综上，原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理案件，对行政行为是否合法进行审查”。石棚沟林场所有的890000亩林地中只有624660亩林地被批准为自然保护区，2002年原告等人与石棚沟林场签订了商品林经营承包合同，且被告于2007年为原告等人颁发了林权证，确认了原告等人对其承包的林地具有合法使用权，2011年通过变更合同的方式将原告等5人承包的林地转包为原告一人承包，2013年被告为原告颁发林权证，赤峰市中级人民法院（2018）内04民终1760号民事判决中以商品林经营承包合同在履行过程中，因承包林地范围纳入国家自然保护区，当事人均认可合同不能继续履行，双方当事人均未再履行合同，合同事实上已经解除；判决并未对原告承包林地的林木进行处理，被告及第三人亦未通过司法程序及其他方式对原告承包的林地的使用权及林木的所有权予以处理。第三人在向被告申请涉案林地权属登记时明知其中包含原告承包的林地，还对624660亩林地的权属向被告申请登记，明显隐瞒涉案林地包含原告承包的林地这一事实，被告在涉案林地权属登记时未尽到审慎的审查义务，错误的为第三人（原乌兰坝-石棚沟自然保护区石棚沟分局）进行了林地权属登记，损害了原告的合法权益，应当认定被告的该登记行为属于认定事实不清，应当予以撤销。被告的答辩理由及第三人的陈述理由没有事实根据及法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，原审法院判决：撤销被告巴林左旗人民政府于2012年6月28日为第三人内蒙古乌兰坝国家级自然保护区管理局(原巴林左旗乌兰坝国家级自然保护区管理局乌兰坝-石棚沟自然保护区石棚沟分局)颁发的左林证（2012）第14421号林权证。巴林左旗人民政府不服，上诉称，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人王永志的诉讼请求，由被上诉人承担本案诉讼费用。上诉理由：一、原判决认定事实错误。巴林左旗人民政府于1990年根据石棚沟林场（后成为原审第三人的下属分局，即乌兰坝-石棚沟自然保护区石棚沟分局）的申请，就针对涉案林地为石棚沟林场办理了登记并颁发了第402003号林权证，已明确该涉案林地由石棚沟林场进行管理使用。2012年，巴林左旗人民政府又在石棚沟林场（已被确定为原审第三人的下属分局，即乌兰坝-石棚沟自然保护区石棚沟分局）原林权证的基础上为其延续颁发了左林证字（2012）第XXXX号林权证，确定由乌兰坝-石棚沟自然保护区石棚沟分局（原石棚沟林场）作为林地使用权人和森林或林木所有权人继续对自然保护区进行管理。被上诉人王永志和其他四人是在2002年签订的《商品林经营承包合同》，2007年取得林权证，2011年王永志与其他四人协商通过转让取得其他四人的涉案林地权益，又于2013年变更登记取得林权证。但涉案林地1997年就被批准为旗级自然保护区，2001年被批准为自治区级自然保护区，2014年被批准为国家级自然保护区。也就是说，当年石棚沟林场（现乌兰坝-石棚沟自然保护区石棚沟分局）与被上诉人王永志签订的《商品林经营承包合同》是在该涉案林地批准为自治区级自然保护区后才签订的。根据《中华人民共和国森林法》第四条：“森林分为以下五类：……（五）特种用途林：以国防、环境保护、科学实验等为主要目的的森林和林木，包括国防林、实验林、母树林、环境保护林、风景林，名胜古迹和革命纪念地的林木，自然保护区的森林。”第十五条：“下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地：（一）用材林、经济林、薪炭林；（二）用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；（三）用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；（四）国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权……除本条第一款规定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用权不得转让。”第三十一条：“采伐森林和林木必须遵守下列规定：（一）成熟的用材林应当根据不同情况，分别采取择伐、皆伐和渐伐方式，皆伐应当严格控制，并在采伐的当年或者次年内完成更新造林；（二）防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林，只准进行抚育和更新性质的采伐；（三）特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林，严禁采伐。”《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条：“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但是，法律、行政法规另有规定的除外。”《自然保护区土地管理办法》第二十条：“禁止任何单位和个人破坏、侵占、买卖或者以其他形式非法转让自然保护区内的土地。”该《商品林经营承包合同》的内容违反了禁止在自然保护区内进行砍伐等活动的规定，且违反了不得转让的禁止性规定，应属无效合同。被上诉人王永志以该无效合同办理登记并取得林权证没有法律依据，不应得到保护。而2012年乌兰坝-石棚沟自然保护区石棚沟分局（原石棚沟林场）的左林证（2012）第14421号林权证是正当的。原审法院对以上法律规定没有进行综合考量来衡量合同内容是否违法、是否损害了国家和社会公共利益，而是以“重复诉讼”这一程序上的相关裁定来认定合同有效，明显认定事实错误。二、原审判决适用法律、法规错误。《中华人民共和国自然保护区条例》第二十一条规定：“有关自然保护区行政主管部门应当在自然保护区内设立专门的管理机构，配备专业技术人员，负责自然保护区的具体管理工作。”《内蒙古自治区自然保护区实施办法》第十二条规定：“批准建立的自然保护区，应当设置专门的自然保护区管理机构，配备专业技术人员。”原审第三人是根据上述规定设立的对乌兰坝-石棚沟自然保护区的专门管理机构，其下属分局乌兰坝-石棚沟自然保护区石棚沟分局也具有该职能，上诉人巴林左旗人民政府于2012年为乌兰坝-石棚沟自然保护区石棚沟分局（原石棚沟林场）登记颁发林权证是在其原林权证的基础上，根据以上规定并结合其职能性质所作出的行政行为，原判决认为“应当认定被告的该登记行为在实体上属于认定事实不清，应当撤销”，属于适用法律错误。上诉人乌兰坝保护区管理局上诉称，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人王永志的诉讼请求，由被上诉人承担本案诉讼费用。事实和理由：原审判决认定事实不清、适用法律不当，严重损害了国家利益和社会公共利益，且与国家当前重点保护生态环境的国策和规定相悖。一、通过原审法院查明的事实以及本案存在的客观事实能够认定：巴林左旗人民政府于1990年为石棚沟林场颁发了402003号林权证，1997年经巴林左旗政府批准成立了旗级自然保护区，2001年12月26日经内蒙古自治区政府批准成立自治区级自然保护区，2012年6月28日巴林左旗人民政府为自然保护区分局颁发了第14421号林权证书，2014年12月9日被批准成立为乌兰坝国家级自然保护区。也就是说14421号林权证的颁发是在1990年402003号林权证的基础上延续而来，这也是申报国家级自然保护区的需要，被上诉人也明确认可其所持有林权证的林地、林木在14421号林权证范围之内。因此，从时间先后顺序来看，上诉人的林权证在前，该证在没有被撤销或者变更登记情况下，为王永志颁发的林权证当然是非法无效的。如上所述，14421号林权证是在1990年042003号林权证的基础上延续而来，而被上诉人的林权证是在2007年或者2013年，晚于1990年颁发的林权证，也是在上诉人林权证范围之内另行摘出一部分给王永志发的证。因此，原审法院认定的理由正好相反，恰恰是为王永志颁发的林权证损害了上诉人的合法权益。二、原审判决撤销了14421号林权证，却没有指出该林权证不具合法性的事实和理由，判决中虽引用了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，但这也只能说明在1990年林权证的基础上，政府为被上诉人王永志颁发的林权证是证据不足的，并不是上诉人的14421号林权证证据不足。因此，14421号林权证不具备可撤销的法定事由。三、涉案林地已经法定程序被国务院批准为国家级自然保护区，原审法院将涉案林权证撤销，大有否定批准为国家级自然保护区相关程序之嫌，也不利于环境保护。目前涉案林权证以及王永志的林权证都是客观真实的，按照职责和权限，由人民政府依法调整较为适宜，由人民法院判决撤销不利于确定权属的处理。而且，赤峰市中级人民法院（2019）内04行终103号行政裁定书对本案发回重审时在本院认为中就指出：“涉案地块己被划入自然保护区，本案在处理时是否应当考虑实际情况并结合有关自然保护区保护范围内林木管理等相关法律规定等因素，而一审法院对此没有进行综合考量”。此次，原审法院仍然没有充分考量中院裁定指出的问题，仍然没有考虑自然环境保护和社会公共利益的问题。四、原审法院的本院认为：“被告及第三人亦未通过司法程序及其他方式对原告承包的林地的使用权及林木的所有权予以处理”，从本案的事实来看，由于涉案林地成为国家级自然保护区，所谓的承包合同无法履行是双方均认可的，根据《自然保护区条例》等法律规定，被上诉人亦不能主张所有权和使用权，对于涉及到合同的问题，被上诉人完全可以通过其他诉讼主张权利（在此之前，有关部门多次协调，由于分歧较大也未成功）要求赔偿或者补偿，以撤销上诉人林权证的方式主张所有权和使用权，与本案的客观事实严重脱节。本案应当撤销被上诉人王永志的林权证，这样才能够使本案回归到正常解决途径中来。五、被上诉人的承包合同是非法无效的，其据以取得的林权证也不应得到保护。根据《中华人民共和国森林法》第四条、第十五条、第三十一条，《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条、《自然保护区土地管理办法》第二十条，被上诉人签订的《商品林经营承包合同》的内容违反了禁止在自然保护区内进行砍伐等活动的规定，且违反了不得转让的禁止性规定，应属无效合同。被上诉人王永志以该无效合同办理登记并取得林权证没有法律依据，不应得到保护。虽然相关民事判决是以重复诉讼为由驳回了石棚沟林场确认合同无效的诉讼请求，但是承包合同违反法律的事实是客观存在的。被上诉人答辩称，一审判决事实清楚，证据确凿，判决结果正确，应予以维持。经审理查明事实与一审判决认定事实基本一致，本院予以确认。本案争议焦点是上诉人巴林左旗人民政府为原乌兰坝-石棚沟自然保护区石棚沟分局颁发的左林证（2012）第14421号林权证是否合法。根据庭审查明事实，2002年被上诉人王永志与其他四人已与石棚沟林场签订《商品林经营承包合同》，承包了林场部分林地，于2007年办理了林权证，其他四人将自有份额转让给王永志后，王永志又于2013年重新办理了林权证；而2012年巴林左旗人民政府又针对该地块为乌兰坝-石棚沟自然保护区石棚沟分局颁发了林权证。虽然上述承包合同后来经生效判决确认“该合同在履行过程中，因承包林地范围纳入为国家自然保护区，当事人均认可合同不能继续履行，事实上当事人均未再履行该合同，合同事实上已经解除”，但2012年为乌兰坝-石棚沟自然保护区石棚沟分局发证之时，王永志等五人还依然持有依据该合同为承包地块颁发的林权证，也即在他人对涉案地块仍享有权益的情况下，巴林左旗人民政府又直接针对该地块为乌兰坝-石棚沟自然保护区石棚沟分局发证，没有法律依据。应予指出，该局林权证中只是部分面积与王永志林权证登记的林地面积重合，原审判决撤销整个林权证不当，本院予以纠正。另应指出，王永志2013年重新办理的林权证目前客观存在，而涉案林地已经被划入自然保护区，巴林左旗人民政府应先明确涉案林地的权属，并妥善解决王永志的个人合法权益问题；若需重新登记发证，也应按法定程序进行为妥。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：一、撤销巴林左旗人民法院（2019）内0422行初47号行政判决。二、撤销上诉人巴林左旗人民政府于2012年6月28日为乌兰坝-石棚沟自然保护区石棚沟分局颁发的左林证字（2012）第14421号林权证中包含被上诉人王永志林地的部分登记。三、驳回上诉人巴林左旗人民政府、上诉人内蒙古乌兰坝国家级自然保护区管理局的其他上诉请求。二审案件受理费100元，由二上诉人各承担50元。本判决为终审判决。审 判 长 海 梅审 判 员 刘淑波审 判 员 姜 静 二〇二〇年七月十三日法官助理 王冠男书 记 员 马继骁