湖南省永州市零陵区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘1102行初131号原告：蒋忠莹。委托诉讼代理人：蒋少永（原告之父）。委托诉讼代理人：奉翔。被告：道县城市管理和综合执法局。法定代表人：杨建明。委托诉讼代理人：杨凯。委托诉讼代理人：唐泉。原告蒋忠莹不服被告道县城市管理和综合执法局行政强制拆除一案。本院于2020年7月1日立案受理后，于2020年7月3日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月21日公开开庭审理了本案。原告蒋忠莹的委托诉讼代理人蒋少永、奉翔，被告道县城市管理和综合执法局的法定代表人杨建明及委托诉讼代理人杨凯、唐泉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告向本院提出以下诉讼请求：一、请求确认被告拆除原告在建房屋的行政行为违法；二、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：原告经报请村委会，在自家位于碟子塘的宅基地上建房。2019年12月28日，被告工作人员在没有出示证件和文书的情况下要求查验原告建房手续，原告当即停工。次日即29日，被告工作人员再次前来，二话不说直接将原告装好的模板撬掉。随后，被告将原告的在建第二层房屋拆除。相关行政法规为保证行政相对人的利益，对行政程序制定了严格的规定。但被告置之不理，采用原始野蛮的方法，不经任何告知，不听任何申辩，随意拆除原告的在建房屋。为维护原告的合法权益，特向贵院提起行政诉讼，请求判决。原告向本院提交了以下证据：证据一、身份证复印件，拟证明原告的主体资格。证据二、村委会证明，拟证明原告系本村村民，在本村无房居住。证据三、村委会证明，拟证明被拆除的房屋系原告所建及原告建房前已向相关部门申请的事实。证据四、相片，拟证明1.原告房屋被拆除前的状态；2.被告野蛮执法的事实；3.原告的在建房屋被被告拆除及拆除后的现状。被告辩称：一、涉案在建建筑未取得建设工程规划许可手续属于违法建设，被告依法拆除继续违建、抢建部分具有事实根据和法律依据。二、被告拆除行为符合法律程序。三、原告不具有本案诉讼原告主体资格。请求依法驳回原告的起诉。被告为证明其行政行为的合法性，在法定的举证期限内向本院提交了以下证据及依据：证据一、工作联系函，拟证明涉案的在建工程未取得工程建设规划许可等相关手续。证据二、关于协助提供蒋少永违建房屋土地性质的回复，拟证明涉案在建工程建设用地性质属于基本农田。证据三、违法占地基本农田套合图，拟证明涉案在建工程建设用地所占用基本农田的位置、面积等基本情况。证据四、执法视频资料，拟证明查处制止违法在建工程的执法过程。证据五、房屋所有权证存根，拟证明蒋少永在城镇建有国有土地房屋一座。法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《湖南省实施办法》。经庭审质证，当事人的质证意见如下：一、原告对被告的证据质证意见为：对证据一、二、三真实性有异议，1.该三组证据没有原告的签名，不能证明是在标注的日期作出，2.被告接到相关部门的相关函件后，没有调查清楚，不排除事后补证的可能；对证据四的真实性和证明目的有异议，该视频断断续续不完整，不排除被告存在把不利于被告的内容裁剪的可能，且该视频不能证实原告有抢建的行为，原告也没有阻碍执法。对证据五房产证存根，该证据与本案无关，该证据不能证明原告蒋忠莹另有房屋的事实。二、被告对原告证据的质证意见为：对证据一真实性无异议，证明目的有异议，不能证明原告具有本案的原告主体资格；对证据二、三有异议，在被告提供的视频资料上显示蒋少永承认涉案房屋是他的房子，且说是他的唯一住房，经被告调查蒋少永在城镇建有国有土地房屋一座，其陈述与事实不符，据被告了解，蒋少永的户口在海南，因此蒋少永以蒋忠莹的名义起诉是为了逃避执法。对证据四的三性无异议，证明目的有异议，被告只是拆除了原告抢建的部分，并没有全部拆除。本院对上述证据认证如下：原告、被告的证据符合证据的三性，本院予以采信。经审理查明：蒋少永与蒋忠莹系父子关系。2019年，原告蒋忠莹未到相关职能部门办理相关建房行政许可手续即在本组碟子塘水田上建房。2019年12月27日，被告道县城市管理和综合执法局的执法人员在日常巡查中发现道县五侯村玉塘学校向西200米处有三处疑似违法建设。原告蒋忠莹的在建房屋属于三处疑似违法建设中的一处。同日，被告以道城法咨[2019]CJ003号违法建设规划认定专业咨询函向道县自然资源局咨询。2019年12月28日，道县自然资源局回复：“道县五侯村玉塘学校向西200米处三处建设工程，经核查未办理相关证件，属于违法违章建筑。……。”2019年12月29日，被告即组织相关执法工作人员强制拆除了原告涉案房屋的抢建部分和正在建设中的部分。原告不服被告的强制拆除行为，于2020年6月15日向本院提起本案行政诉讼，请求判如所请。另查明：1.2020年7月13日，道县自然资源局作出《关于协助提供蒋少永违建房屋土地性质函的回复》，认定蒋少永位于五侯村玉塘学校向西200米处违建房屋的土地为集体土地，占用地类为水田。道县国土资源勘测规划设计院出具的道县富塘街道五侯村蒋少永等3户违法占地基本农田套合图（局部），注明道县富塘街道五侯村蒋少永等3户违法占地水田0.72亩；2.原告蒋忠莹的涉案房屋位于道县县城总体规划（2016-2030）范围内；3.2019年9月20日，道县人民政府办公室作出了[2019]43号《关于城建执法协作程序的会议纪要》，明确了道县城市管理和综合执法局为违章建筑的行政处罚主体，道县自然资源局负责合法土地上的违章情况，认定结果作为县城管局的行政处罚依据。需要强制拆除的，由县城管局根据县自然资源局的处理意见作出拆除决定并执行到位。本院认为，本案争议焦点为：一、原告是否具有诉讼主体资格；二、被告是否具有行政强制拆除的职权；三、被告对原告在建房屋实施强制拆除的行政行为是否合法。现评析如下：一、关于原告是否具有诉讼主体资格的问题。从原告提供的所在地村民委员会的书面证明可以证实涉案房屋确属原告蒋忠莹承建。被告提出对涉案违法建筑查处过程中，蒋少永在施工现场接受执法人员询问时自认房屋是他建设管理。应推定蒋少永系涉案建筑的实际建设人或出资人。但被告未到所在村委或周边进行调查核实，因此，被告主张原告不具有本案诉讼原告主体资格的抗辩理由因缺乏证据予以支持而不能成立，本院不予采信。原告作为涉案房屋被强制拆除的行政相对人，有权提起行政诉讼，具有本案的诉讼主体资格。二、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。第七条规定，第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。本案中，原告在未办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证等相关建房手续的前提下，擅自在本组集体所有的基本农田上建房，且该区域属于道县县城城市总体规划范围内，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，且属于无法通过采取改正措施消除对规划实施影响的情形。根据以上法律、法规及道县人民政府颁布的规范性文件[2019]43号《关于城建执法协作程序的会议纪要》的规定，被告道县城市管理和综合执法局具有查处违法建设及实施行政强制拆除违法建筑的法定职权。三、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。该条针对的主要是正在进行中的违法建设行为，对不听制止而继续建设的行为要进行及时处理，采取查封施工现场、强制拆除等措施。《湖南省实施办法》第五十条规定，违反本办法规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门或者镇、乡人民政府作出责令限期拆除的决定后，当事人逾期不拆除的，建设工程所在地城市、县人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：(一)实施前须向行政机关负责人报告并经批准;(二)由两名以上行政执法人员实施;(三)出示执法身份证件;(四)通知当事人到场;(五)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径;(六)听取当事人的陈述和申辩;(七)制作现场笔录;(八)现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明;(九)当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章;(十)法律、法规规定的其他程序。本案中，被告执法人员在日常巡查中发现原告未办理相关建房手续正在集体所有的基本农田上建房，原告的建设行为属于违法建设行为，应当依法及时予以制止，原告的违章建筑属于无法通过采取改正措施消除对规划实施影响的情形，也应当依法予以拆除。强制拆除属于行政强制措施，被告作为行政执法主体在执法过程中，应当依照法律、法规规定的程序进行。但是，在本案中，被告对原告的违法建设行为，在没有依法作出书面责令停止建设通知或者限期拆除的决定的情况下，即对原告的涉案房屋直接实施强制拆除行政行为，且在实施强制拆除行政行为时，没有履行在实施前向行政机关负责人报告并经批准的法定审批手续，在实施强制拆除的过程中，没有出示执法证件，没有当场告知当事人采取强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径及期限，没有听取当事人的陈述和申辩，没有制作现场笔录，其行为违反了上述法律、法规和规范性文件的程序规定，属于程序严重违法，依法应当确其违法。被告辩称其强制拆除原告在建房屋行政行为合法的抗辩理由因缺乏事实依据和法律依据而不能成立，本院不予采信。综上所述，原告要求确认被告强制拆除原告在建房屋行政行为违法的诉讼请求成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告道县城市管理和综合执法局于2019年12月29日强制拆除原告蒋忠莹在建房屋部分建筑设施的行政行为违法。案件受理费50元，由被告道县城市管理和综合执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。审 判 长  凌朝晖审 判 员  康明正人民陪审员  陈娉婷二〇二〇年七月三十日法官 助理  杨振宇书 记 员  唐建芳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。