安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终731号 上诉人(一审被告)安徽省临泉县人民政府，住所地安徽省临泉县政务新区**，统一社会信用代码11341221003173206K。 法定代表人梁永勤，该县县长。 委托代理人周红萍，该县农村农业局工作人员。 委托代理人刘德礼，安徽皖大律师事务所律师。 上诉人(一审被告)安徽省临泉县鲖城镇人民政府，住所地安徽省临泉县鲖城镇，统一社会信用代码证书1134122100317281XN。 法定代表人姜涛，该镇镇长。 被上诉人（一审原告）顾洪顺，男，1962年6月3日出生，汉族，住安徽省临泉县。 上诉人安徽省临泉县人民政府（简称临泉县政府）、安徽省临泉县鲖城镇人民政府（简称鲖城镇政府）因顾洪顺诉其行政协议一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2019)皖12行初171号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 顾洪顺向一审法院起诉称，原告是临泉县鲖城镇同源生猪养殖场法定代表人，该养殖场建于2007年，总投资700万元，证照齐全，是市级农业产业化龙头企业。2017年5月下旬，鲖城镇政府工作人员告知其养殖场存在污染，要限期整改，否则将依法予以关闭。其于2017年6月下旬完成整改任务。2017年7月下旬，其又被告知虽整改到位，但仍存在污染。同年8月下旬，鲖城镇政府工作人员及村干部告知其养殖场位于禁养区，需要拆除。8月19日，鲖城镇政府工作人员与其签订了《临泉县禁养区规模养殖场、养殖专业户拆除（搬迁）协议书》（简称《协议书》）。9月21日，其完成了拆迁工作。根据安徽省农业委员会的皖农牧函【2017】115号文件，按照临泉县政府和鲖城镇政府前期的承诺，对其养殖场应该按照临泉县政府临政办秘【2017】110号《关于印发临泉县禁养区畜禽规模养殖场、养殖专业户关闭搬迁工作实施方案（试点）的通知》（简称110号通知）规定的标准进行补偿。临泉县人民政府印发的临政办秘【2017】180号《关于印发临泉县禁养区畜禽规模养殖场、养殖专业户关闭搬迁工作实施方案的通知》（简称180号通知）是无效的，应予以撤销。该文件违反安徽省农业委员会的皖农牧函【2017】115号文件的规定，且下发于其养殖场拆除完成之后，并且没有向社会公布。临泉县政府和鲖城镇政府在实施禁养区拆迁行政管理之前，没有进行信息公开，没有让其知情、陈述和申辩。滥用行政裁量权，损害其合法权益。请求：1、确认鲖城镇政府受临泉县政府委托与其签订的《协议书》无效；2、对临泉县政府印发的《临泉县禁养区畜禽规模养殖场、养殖专业户关闭搬迁工作实施方案》第五条第一款第一项确定的补偿标准进行合法性审查；3、判令临泉县政府依法补偿其被拆猪舍损失费2515802元（已扣除支付部分556065元）、被拆主要生产设备损失费1789384元、被拆构筑物及附属设施损失费479349元、停产停业损失费3375000元，赔偿原告已支付的设施农用地租金181608元、拆除猪舍劳务费26500元、土地复垦保证金17000元、律师代理费30000元、材料打印费1430元、车旅费1700元、诉讼费50元，以上费用合计8417823元；4、判令临泉县政府和鲖城镇政府对其尚未被拆除的附属生活用房、场区道路、围墙、储粪场、绿化等遗留财产依法作出处理意见。 一审法院审理查明，顾洪顺是临泉县鲖城镇同源生猪养殖场法定代表人，该养殖场位于临泉县鲖城镇××顾庄双龙沟，经营生猪养殖销售。2017年6月21日，临泉县人民政府印发110号通知。该通知所涉单位为该县黄岭镇人民政府、田桥街道管委会及县直有关单位，并对畜禽养殖场关闭或搬迁的范围和对象、补偿标准等作出规定。2017年8月19日，鲖城镇政府根据《关于印发临泉县畜禽养殖禁养区划定方案的通知》（临政办秘［2016］53号）、《关于调整临泉县畜禽养殖禁养区划定方案的通知》（临政办［2017］7号）和180号通知与顾洪顺签订协议书。2017年9月21日，顾洪顺完成了养猪场的拆迁工作。2017年9月22日，临泉县人民政府印发180号通知，对全县禁养区内畜禽规模养殖场、养殖专业户关闭搬迁工作制定了具体的实施方案。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。虽然涉案协议的签订主体为顾洪顺与鲖城镇政府，但根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。即关闭或者搬迁畜禽养殖场所的法定补偿主体是县级以上地方人民政府，镇人民政府依法不具有补偿职责。临泉县人民政府通过制订方案的方式规定由养殖场属地乡镇人民政府、街道办事处与被关闭或搬迁养殖场签订协议，实际上是将其自己的补偿职责委托乡镇人民政府、街道办事处履行。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。因此，鲖城镇政府虽以自己的名义与顾洪顺签订涉案协议，但应由委托机关临泉县政府作为本案的被告，鲖城镇政府不是本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，案涉协议签订于2017年8月19日，而作为签订协议的依据及确定协议主要条款的180号通知，却是在晚于案涉协议签订日的2017年9月22日作出，因此案涉协议的签订应视为没有依据，依据上述规定，应确认该协议无效，原告该项诉讼请求成立。 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。因此对规范性文件的审查是一种附带性的审查，且只有作为被诉行政行为依据的规范性文件才能作为审查的对象。如前所述，案涉协议签订时，180号通知中所附的方案尚未作出，无法作为签订协议的依据，本院也因此确认了协议无效，故原告要求对方案中的条款进行审查，不符合上述规定，本院不予支持。 本案中，顾洪顺的养殖场位于畜禽养殖禁养区内，虽其就该养殖场签订的案涉协议被确认无效，但顾洪顺已按照要求拆除了养殖场，实际遭受了损失，因此依据前述《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十条的规定，其要求临泉县政府履行补偿职责及对其养殖场遗留财产作出处理的诉讼请求成立。但予以顾洪顺补偿的范围及具体数额仍尚需临泉县政府根据其相关调查材料、补偿方案等进行调查或者裁量，顾洪顺要求直接判决补偿其损失8417823元的诉讼请求所涉及的裁判时机尚不成熟，该院不予支持。鲖城镇政府系受临泉县政府委托签订案涉协议，且该院已认定临泉县政府对其养殖场遗留财产作出处理，原告要求鲖城镇政府对该财产进行处理的理由不能成立。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十二条、七十五条的规定，判决：1、确认顾洪顺与鲖城镇政府受临泉县政府委托签订的《临泉县禁养区规模养殖场、养殖专业户拆除（搬迁）协议书》无效；2、责令临泉县政府于判决生效之日起60日内对顾洪顺经营的养殖场拆除搬迁损失的补偿及尚未拆除的遗留财产作出决定；3、驳回顾洪顺其他诉讼请求。 临泉县政府上诉称，1、被上诉人提起本案行政诉讼的主体不适格。本案中临泉县鲖城镇同源生猪养殖场才是适格原告，经营者顾洪顺不能以个人名义起诉。2、被上诉人提起本案诉讼超过法定起诉期限。该县人民政府作出的《畜禽养殖场关闭搬迁补偿公示表》于2017年12月20日公布，其应当在2018年3月20日之前起诉，而其于2018年6月26日起诉，超过法定起诉期限。3、涉案180号通知属于普遍适用的规范性文件，不可诉。4、被上诉人笼统地提出强制搬迁补偿，诉讼请求不明确。请求二审法院撤销一审判决，裁定驳回被上诉人的起诉。 鲖城镇政府上诉称，1、被诉行政协议书合法有效。110号文件是试点性文件，180号文件才是正式文件。不能因该180文件的日期晚于签订协议的时间，确认被诉行政协议无效。2、涉案180号文件属于行政机关发布的具有普遍约束力的文件，不具有可诉性。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回顾洪顺的全部诉讼请求。 顾洪顺答辩称，1、临泉县政府是适格被告，其起诉符合法定起诉条件。2、被诉行政协议于2017年8月19日签订，但该协议依据的180号文件印发于2017年9月22日，因此，被诉协议明显缺乏依据。同时上诉人以尚不存在的文件减损其合法利益，被诉协议应当确认无效。3、180号文件规定的管理用房、养殖场按150元∕平方米与相关政策法律不符、与实际建筑成本不符。而110号文件适用法律、法规恰当，对其他养殖户按该110号文件予以评估，如政府对东宇养猪场（位于鲖城镇大顾庄村，与之相距500米）就是按照110号文件的标准评估。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审被告临泉县政府向一审法院提举下列证据：1、涉案110号通知。证明：临泉县政府响应环保方面号召，制定试点性文件，在试点结束后归纳总结，再推广。2、涉案180号通知。证明：该通知是阶段性的行政行为，是合法有效的。 一审被告鲖城镇政府向一审法院提举下列证据：1、涉案180号通知、110号通知。证明目的与临泉县政府的一致。2、协议书、关闭通知书、临泉县禁养区养殖场关闭拆迁补偿经费申请表、临泉县禁养区养殖场关闭搬迁登记表。证明：原告和其签订协议时知悉180号通知的存在，该协议签订的时间有误；其实施了具体的通知关闭行为，原告接到了通知，通知中没有要求拆迁的内容，拆迁属于原告自愿，不属于强制范围；其在原告猪场关闭后及时申报了相关补偿数额。 一审原告顾洪顺向一审法院提交下列证据：1、身份证、设施农用地审查表、用地勘测定界图、营业执照、组织机构代码证、税务登记证、开户许可证、防疫合格证、环境影响登记表、节能登记表、市级农业产业化龙头企业证书、种畜禽生产经营许可证、同源养猪场LOG。证明：（1）其养猪场在禁养区划定之前成立；（2）养猪场证件齐全、依规合法经营、是市级农业产业化龙头企业和安徽省农业委员会颁证的规模化、规范化企业。2、信访处理意见和受理告知书。证明：其曾要求两被告进行合理补偿。3、110号、180号通知。证明：（1）被告出台两个实施方案，制定两个补偿标准，直接影响原告合法权益，是可诉的具体行政行为；（2）110号实施方案及补偿标准，依据的是现行有效的法律、规范，是对上位法的细化落实，一定程度上维护了原告的合法权益，是法治政府依法行政的体现；（3）180号通知的补偿标准没有法律依据，是被告自己违法“立法”，属于重大且明显违法的行政行为。4、宪法。证明：180号通知规定的补偿标准直接违反宪法第五条、第十一条、第十三条的规定。5、国务院第643号令。证明：180号通知规定的补偿标准违反此令第二十五条的规定。6、皖农牧函【2017】115号。证明：180号通知规定的补偿标准违反此规范规定的评估制度。7、《畜禽养殖污染限期整改通知书》、《承诺》、《鲖城镇禁养区养殖场关闭通知书》。证明被告分别于2017年5月31日、7月23日、7月25日送达通知，要求其关闭养猪场，否则采取强制措施。8、协议书。证明：（1）协议签订于2017年8月19日，依据的180号通知印发于2017年9月22日，签订协议时该通知不存在，被告依据不存在的文件以协议的形式减损其合法利益，违反行政诉讼法的规定，协议无效；（2）协议依据的180号通知及补偿标准没有法律规范依据，协议没有效力；（3）协议不具有合意性，本身无效。9、《禁养区规模养殖场关闭搬迁补偿公示表》（一）。证明：（1）其在履行拆除养殖用房、设备、设施等固定资产的义务并通过两被告验收合格后，被告公布180号通知；（2）其按110号通知的合法预期拆除养殖用房3707平方米和配套设备设施；（3）被告按180号通知的补偿标准支付其损失，补偿范围仅限养殖用房，不含养殖用房配套的设备设施、其他附属资产。10、《禁养区规模养殖场关闭搬迁补偿公示表》（二）。证明：被告施行双重补偿标准。11、备案请示，临泉县发改委项目备案函（发改投资【2016】83号）、临泉县畜牧局初验报告、同源生猪养殖场固定资产投资表及财务报表：财物指标汇总表、建设投资汇总表、流动资金表、项目总投资使用与资金筹措表、营业收入营业税金及附加表、总成本费用表、工资福利表、固定资产折旧表、项目投资现金流量表、财务现金流量表、资产负债表。证明被拆除的养猪厂房、设备设施价值534.06万元。12、汉世伟猪业有限公司猪肉委托养殖合同。证明：其停产停业损失337.5万元。13、租地协议、收据、律师诉讼代理费、资料打印费、车旅费、诉讼费。证明：其支付用地租金18.16万元、缴纳用地复垦金1.7万元、支付拆除猪舍设备设施劳务费2.65万元及资料打印费、车旅费、诉讼费、律师代理费等费用情况。14、安徽九州资产评估事务所评估报告、贷款合同、贴息单据。证明：其老猪场时价257.281万元、老猪场未被拆除，待处理。15、照片两组。证明：其养猪场是花园式养猪场，设备设施配套齐全；拆除后由于得不到合法合理补偿，其生活水平跌落到赤贫状态，并忍受着巨额债务压力。16、《农业部办公厅关于统筹做好畜牧业发展和畜禽粪污治理工作的通知》、农业部副部长于康震的讲话。证明：被告违背“切实维护养殖场户的切身利益”的通知精神，给予其不合理的补偿。17、阜阳市部分区、县禁养区关迁实施方案（颍泉、太和）。证明：临泉县人民政府背离法治政府建设轨道（纲要），与同属一市的其他区县政府相比，不可同日而语。18、鲖城镇政府在本案原一审（2018）皖12行初218号案提交的答辩意见和三份证据。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。该条特指行政行为有“重大且明显违法”情形的，人民法院可以判决确认无效。行政协议无效的法定情形主要有两种：一是以行政协议形式体现出的行政行为无效；二是适用民事法律规范确认无效的情形。本案中，临泉县政府依法关闭畜禽养殖场，通过协议的方式对行政相对人履行补偿义务，被诉行政协议本质上是临泉县政府履行法定补偿职责的行政行为，人民法院可以适用上述条款判断行政协议的效力。从被诉行政协议的内容上看，就是规定双方的权利和义务，最关键的是约定了按照临泉县政府180号文件中规定的标准进行补偿。而被诉行政协议的签订日期是2017年8月19日，临泉县政府180号文件的制定日期是2017年9月22日，该制定日期晚于签订日期。换言之，被诉行政协议签订之时，180号文件尚未制定。因此，被诉行政协议的签订明显缺乏依据，一审法院确认无效并无不当。至于上诉人在一审中辩称180号文件落款中记载的2017年9月22日系农历日期，显然不符合行政机关公文处理规范，本院不予采信。 关于上诉人主张的诉讼主体和起诉期限问题。一方面，从被上诉人向一审法院提交的《个体工商户营业执照》看，字号是临泉县鲖城镇政府同源生猪养殖场，经营者是顾洪顺。由于个体工商户承担无限连带责任的特点，因此相关司法解释规定，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。一审法院对诉讼主体的表述不规范，但对本案的实体审理并不产生影响，因此上诉人的该主张不能成立。另一方面，被诉行政协议的签订日期是2017年8月19日，被上诉人于2018年7月2日起诉，并未超过法定起诉期限。 综上，上诉人临泉县政府、鲖城镇政府的上诉理由均不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人安徽省临泉县人民政府、安徽省临泉县鲖城镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年七月二十七日 法官助理王劲 书记员陈维为