中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）最高法行再285号 再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）张娟娟，女，壮族，1984年10月7日出生，住广西壮族自治区扶绥县。 委托诉讼代理人李坚东，广西胜涛律师事务所律师。 再审申请人张娟娟因诉广西壮族自治区扶绥县人民政府（以下简称扶绥县政府）确认行为违法一案，不服广西壮族自治区高级人民法院作出的（2019）桂行终596号行政裁定，以张娟娟起诉的是未对其安置补偿的不作为行为而非仅针对规范性文件为由，向本院申请再审,本院于2020年5月29日作出（2020）最高法行申2124号行政裁定决定提审本案。本案提审后，依法组成合议庭进行审理。案件现已审理终结。 广西壮族自治区崇左市中级人民法院(2019)桂14行初8号行政裁定认为，张娟娟的请求实际上是对《扶绥县渠黎镇笃邦村岜邦屯整体搬迁补偿安置建设方案实施细则》（以下简称《细则》）的合法性提出异议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，当事人提起的行政诉讼属于单独的请求审查规范性文件之诉，不属于人民法院行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、第五十一条第二款、第五十三条的规定，裁定不予立案。 广西壮族自治区高级人民法院（2019）桂行终596号行政裁定认为，张娟娟未提交任何证据证明扶绥县政府依据涉案《细则》针对张娟娟作出过确认其不属于扶绥县渠黎镇笃邦村岜邦屯（以下简称岜邦屯）集体组织成员及不作为岜邦屯整体搬迁补偿安置对象的行为，而涉案《细则》只是一个针对不特定人作出的具有普遍约束力的规范性文件，不属于行政法上的具体行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 张娟娟申请再审称：张娟娟户籍并未迁出岜邦屯，应属该集体经济组织的成员。扶绥县政府在对该屯进行整体搬迁时，未将张娟娟作为该集体经济组织成员对待，张娟娟可以对未确认其为安置补偿对象的行为提起诉讼，同时亦可以请求对《细则》进行附带性审查。张娟娟诉的是不予安置补偿的不作为行为，扶绥县政府已经对其他岜邦屯集体经济组织成员予以安置，其不作为行为确实影响了张娟娟的权利，应认定为属于行政诉讼受案范围的具体行政行为，与申请人有利害关系，请求撤销一、二审裁定，对再审申请人提起的行政诉讼予以立案，指令审理本案。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼，人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。第二十五条第一款、第四十九条规定，行政行为相对人及与行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织提起诉讼应当符合法定起诉条件。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款、第二款第一项规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。起诉行政机关不作为的，应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料，但被告应当依职权主动履行法定职责的除外。本案中，申请人已经提供初步证据证明其户籍在岜邦屯，与岜邦屯整体搬迁安置补偿行为之间确实存在利害关系。扶绥县政府于2018年6月8日印发涉案《细则》，该细则第六条中对于岜邦屯整体搬迁的安置对象作出明确限定，且未告知当事人诉权诉期，扶绥县渠黎镇笃邦村岜邦屯整体搬迁安置指挥部（以下简称安置指挥部）依据该《细则》进行安置补偿工作，在安置补偿工作进行的过程中，一直未对包括申请人在内的该屯外嫁女及其子女是否具有安置补偿资格作出确认，亦未对其进行安置补偿。该屯外嫁女多次递交请求落实安置补偿的申请，安置指挥部仅答复说明了已经完成的安置补偿情况。因此，申请人以扶绥县政府认为其不属于岜邦屯集体经济组织成员、未作为该屯补偿安置对象为由提起行政诉讼，实际是对扶绥县政府未予安置补偿、未履行安置补偿职责的不作为行为不服提起的行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项，起诉应当有具体的诉讼请求和事实根据的规定。扶绥县政府对岜邦屯实施整体搬迁，即应对该屯受到影响的利害关系人履行补偿职责，现张娟娟以该屯村民身份，对未向其履行补偿安置职责的不作为行为提起行政诉讼，属于人民法院的受案范围。一审裁定以张娟娟实际的请求为审查规范性文件之诉为由裁定对其起诉不予立案；二审法院裁定认为张娟娟未提交任何证据证明扶绥县政府依据《细则》作出确认行为，均系未对起诉人的起诉进行全面、客观、综合分析，未准确认定被诉行政行为，本院予以纠正。 综上，二审法院维持一审法院不予立案裁定确有错误，人民法院应当依法对张娟娟的起诉予以受理。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第二项之规定，裁定如下： 一、撤销广西壮族自治区崇左市中级人民法院(2019)桂14行初8号行政裁定和广西壮族自治区高级人民法院（2019）桂行终596号行政裁定； 二、指令广西壮族自治区崇左市中级人民法院受理本案。 审判长  宋楚潇 审判员  杨志华 审判员  刘艾涛 二〇二〇年七月三十一日 法官助理黄宁晖 书记员赖远均 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。 第三条人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。 行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。 被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉； （二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理； （三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。 3.最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定 第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。 在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外： （一）被告应当依职权主动履行法定职责的； （二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。 被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。