广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2020)粤71行终906号上诉人（原审原告)：陈锦标，男，1967年9月27日出生，汉族，住广州市番禺区************，公民身份号码440************939。委托代理人:郑桂英、龙华伟，广东港宏律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州南沙开发区土地开发中心。住所地:广州市南沙区**********。法定代表人：杜永洪，主任。委托代理人：周乐成，该中心工作人员。委托代理人：陈列，广东国智律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区大岗镇土地征收与补偿工作办公室。住所地：广州市南沙区*********岗侨大厦101房。法定代表人：李秋炳，大岗镇党委委员，兼任法定代表人。委托代理人：邓立新、吴嘉敏，广东格新律师事务所律师。原审第三人：广州市昌安制衣有限公司。住所地：广州市南沙区******。法定代表人：邓钻周，副董事长。上诉人陈锦标与被上诉人广州南沙开发区土地开发中心（以下简称南沙土发中心）、广州市南沙区大岗镇土地征收与补偿工作办公室（以下简称大岗征补办）及原审第三人广州市昌安制衣有限公司（以下简称昌安制衣公司）行政协议纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4274号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明,广州市南沙区河长制办公室印发的《南沙区大岗镇潭洲滘涌黑臭水体综合整治工作会议纪要》（穗南区河长办会纪〔2018〕6号）及《关于研究解决大岗镇潭洲滘涌黑臭水体问题落实整治工作的会议纪要》（穗南区河长办会纪〔2018〕7号）中强调潭洲滘涌河道被侵占，污水收集率低，现状水环境堪忧，已被核实为黑臭水体，需要对河道进行综合治理，对河道两旁的地上附着物进行拆迁。昌安工业园侵占河道是潭洲滘涌致堵的关键原因，必须尽快打通潭洲滘涌全线，确保水流畅通，恢复河道原有过流能力。2018年8月9日，广州市南沙区环保水务局向南沙土发中心作出《关于提交潭州滘涌流域水系连通及综合治理工程施工用地的函》（穗南区环水函〔2018〕2050号），要求南沙土发中心尽快开展相关拆迁工作，并附《项目用地收储平整工作任务单》，该单记载项目位置为“南沙区大岗镇昌安工业园”，地块平整要求为“拆迁补偿红线范围内的地上附着物，用地补偿。”2018年8月16日，南沙土发中心向大岗镇人民政府作出《关于开展潭洲滘涌流域水系连通及综合治理工作征收补偿工作的委托书》（穗南开土地委答辩人委〔2018〕250号），委托其开展潭洲滘涌流域水系连通及综合治理工程红线范围内的土地和房屋的征收补偿工作。2018年8月，广东省地质物探工程勘察院对昌安制衣公司位于大岗镇河涌整治项目范围内的地上附着物设施等进行详查并出具详查资料，详查表记载砖墙钢结构厂房（含水泥地）共186000平方米，混合结构房共90.46平方米，昌安制衣公司于该资料上盖章予以确认。2018年9月21日，广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司出具《资产评估报告》（粤国众联评字〔2018〕第72-09004号），对上述地上附着物补偿费用市场价值评估为21260990元。2018年12月12日，大岗征补办与昌安制衣公司签订《潭洲滘涌流域水系连通及综合治理工程青苗和地上附着物补偿补偿合同》（穗南开土地征（岗）〔2018〕0291号），双方约定按上述资产评估报告计算并向昌安制衣公司支付附着物补偿款共21260990元，昌安制衣公司将红线范围内的建筑物交大岗镇征收办拆除，红线土地交付给大岗镇征收办安排使用。2018年12月25日，大岗征补办向昌安制衣公司支付了上述款项。另查明，广东省地质物探工程勘察院对原告陈锦标位于大岗镇河涌整治项目范围内的地上附着物设施等进行详查并出具详查资料，详查表记载水泥地396立方米、电缆1000米、排水管10米、砖混结构房70平方米、围墙362平方米、电动闸门1台，陈锦标于该资料上签名捺印予以确认。2018年9月21日，广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司出具《资产评估报告》（粤国众联评字〔2018〕第72-09003号），对上述地上附着物补偿费用市场价值评估为898868元。2018年12月12日，大岗征补办与陈锦标签订《潭洲滘涌流域水系连通及综合治理工程青苗和地上附着物补偿补偿合同》（穗南开土地征（岗）〔2018〕0290号），双方约定按上述资产评估报告计算并向陈锦标支付附着物补偿款共898868元，红线范围内的建筑物交大岗镇征收办拆除，红线土地交付给大岗镇征收办安排使用，还约定陈锦标收到上述补偿款后，不得就合同所涉土地使用权及相关附属权力向政府部门及施工单位要求其他补偿。2018年12月25日，大岗征补办向陈锦标支付了上述款项。在本案审理过程中，陈锦标向法院申请撤回第二项诉讼请求。原审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权力义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项的行政协议。”本案讼争地上附着物补偿合同属于上述规定中的行政协议，陈锦标不服该行政协议提起本诉，属于行政诉讼的受案范围。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”讼争地上附着物补偿合同于2018年12月12日签订，故陈锦标于2019年7月24日向法院起诉，并未超过法定的起诉期限。依据南沙土发中心的“三定方案”及广州市南沙区河长制办公室相关会议纪要，南沙土发中心对潭洲滘涌流域水系连通及综合治理工程所涉拆迁补偿工作具有相应的职责，经其委托，大岗镇人民政府有权实施工程用地红线范围内的土地和房屋征收补偿工作，大岗征补办作为具体实施部门有权与权属人签订案涉附着物补偿合同。本案中，大岗征补办经第三方测绘机构对昌安制衣公司于红线范围内的地上附着物进行核查，由评估机构对地上附着物补偿价值作出评估报告后，与昌安制衣公司签订讼争地上附着物补偿合同，并履行完毕，该合同系签订双方真实意思表示，未违反相关法律规定。鉴于测绘机构亦对属原告所有的地上附着物进行了清点核查，陈锦标对核查资料未持异议，并据此与大岗征补办签订了地上附着物补偿合同，亦已履行完毕，未有证据显示大岗征补办与昌安制衣公司签订的地上附着物补偿合同涉及属陈锦标所有的地上附着物，故陈锦标的主张，缺乏事实依据，其关于确认被告与昌安制衣公司签订讼争地上附着物补偿合同违法的诉讼请求，没有依据，法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈锦标的诉讼请求。上诉人陈锦标不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人存在怠于查清房屋权属的行政不作为，将不属于原审第三人的厂房补偿款支付给原审第三人，存在补偿错误，当属行政违法行为。首先，被上诉人自认将“无法直接清晰确定权属”的1980平方米的自建厂房补偿给原审第三人。被上诉人作为征收部门应先对征收范围内的房屋权属进行调查核实，对存在争议的应报请征收决定的政府进行裁决。但被上诉人因急于完成拆迁工作，怠于查清或上报被补偿房屋权属争议，存在明显的行政不行为。被上诉人在庭审中均确认案涉争议的1980平方米自建厂房的存在，原审第三人却称不知道1980平方米自建厂房的存在，可说明1980平方米的自建厂房并非原审第三人所建。再次，被上诉人称对1980平方米厂房的补偿已包含在大岗征补办与原审第三人签订的《潭州窖涌流域水系连通及综合治理工程青苗和地上附着物补偿合同》（以下简称原审第三人补偿合同）中；既然1980平方米的厂房并非原审第三人所有，而他却获得了该部分的补偿款，被上诉人就案涉1980平方米的自建厂房的补偿出现了错误，当属行政违法行为。二、原审法院断章取义，忽略案涉两份补偿合同签订的重要背景与各方已达成口头约定等关键事实，遂作出不能支持上诉人主张的错误判断。原审法院认为上诉人对测绘机构就属于上诉人所有的地上附着物的清点核查不持异议，并认为上诉人与大岗征补办签订了地上附着物补偿合同，亦已履行完毕，故作为不支持上诉人主张的理由之一。上诉人认为原审法院是断章取义，完全忽略了案涉两份补偿合同签订的背景与各方的口头约定。被上诉人称曾与原审第三人和其他租户（含上诉人）沟通协商，各租户（含上诉人）口头同意对于无争议的补偿项目，由大岗征补办与原审第三人及各租户分别签订补偿协议，对于相连不可分的厂房，由大岗征补办将全部自建厂房的补偿款一起补偿给原审第三人，由原审第三人根据实际情况将属于租户厂房的补偿支付给租户（详见判决书第5页）。由此可见，正是由于上诉人提出异议，才有了以上各方的沟通协商，并非不持异议。上诉人与大岗征补办就无争议的补偿项目（含1980平方米的土地补偿，但不含上盖的自建厂房补偿）签订补偿合同，并非是对案涉1980平方米厂房补偿权的放弃。但原审第三人对此并不认可。即政府在确认权属时，针对相连部分无法区分权属的情况，与众租户确认将该部分集体补充至原审第三方账户，且已实际支付补偿款给原审第三人，但原审第三人并不认可该口头协议，在收到1980平方米厂房补偿款后，拒不与租户协商支付，被上诉人本应主动撤销其与原审第三人签订的补偿合同，追回错误支付的补偿款。三、上诉人虽无法提交建造1980平方米厂房的直接证据，但从本案各方确认的多处事实已形成证据链证明上诉人具有建造1980平方米厂房的高度盖然性。上诉人自2014年1月1日开始系1980平方米土地的合法承租人与实际使用人，且未再将该范围土地转租给他人，对此上诉人的租户可以证明。原审第三人已明确表示出租给案外人方镇华后，并不知悉实际承租人的具体情况，也不知道1980平方米厂房的存在，即至少原审第三人不是投资建造1980平方米的厂房；测绘机构测绘出拆迁时确实存在1980平方米的厂房，政府对此也予以确认，并针对该面积厂房进行了补偿。最后，上诉人外并无任何第三方就该厂房向原审第三人提出过补偿要求。综上，请求法院撤销原判，依法改判确认被上诉人与上诉人签订《潭洲滘涌流域水系连通及综合治理工程青苗和地上附着物补偿补偿合同》的行为部分违法。本案一、二审诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人南沙土发中心答辩称，首先，被上诉人南沙土发中心依法履行了职责，与各方当事人协商一致签订涉案合同，相关补偿数额是经过评估机构评估确认的，并且补偿款已经发放完毕。其次，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的一审诉求无理无据，应予驳回。最后，上诉人的上诉缺乏事实和法律依据。大岗征补办签订涉案合同并不存在违法情形，涉案合同合法有效，并无不当。综上，请求法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人大岗征补办答辩称，首先，原审判决认定被上诉人大岗征补办与原审第三人签订的穗南开土地征（岗）〔2018〕0291号潭洲滘涌流域水系连通及综合治理工程青苗和地上附着物补偿补偿合同》主体适格，程序合法。广州市南沙区环保水务局委托南沙土发中心开展潭洲滘涌流域水系连通及综合治理工程的相关拆迁工作，并明确拆迁补偿产生补偿款在广州市南沙区环保水务局的项目资金中列支。南沙土发中心出具委托书，委托被上诉人大岗征补办具体实施征收补偿工作，被上诉人大岗征补办作为具体实施部门有权与权属人签订补偿合同。南沙土发中心与被上诉人大岗征补办依法委托有资质的测绘公司对昌安工业园征地范围内的地上附着物或附着物、设备设施进行详查测绘，并要求各权属人对各自的《大岗镇河涌整治项目详查资料》进行签名盖章确认。南沙土发中心和被上诉人大岗征补办依法通过摇珠方式对各权属人签署确认的《大岗镇河涌整治项目详查资料》的地上附着物或附着物、设备设施进行价值评估。其次，原审判决认定被上诉人大岗征补办于2018年12月12日与原审第三人签订涉案合同的行政行为合法有效、上诉人的主张缺乏事实依据系认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人昌安制衣公司陈述称，被上诉人大岗征补办经合法授权，基于详查、评估结果与原审第三人签订补偿合同，并支付完毕补偿款项，涉案征收补偿已依法完成，而原审第三人以提交相关权属建设资料为基础所获得的作为业主方的补偿亦不可能包含上诉人作为承租方的补偿份额。原审判决认定事实清楚，适用法律准确，不存在错误。相反，上诉人自始至终无法举证证明所谓“自建厂房”的存在、建设行为及权属，更是在本次补偿已经依法完成的情况下，企图进一步索取额外补偿，显然有悖于诚实信用原则，更是对司法资源的滥用及浪费。综上，请求法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。经审查，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，本案为征收补偿权属争议引起的行政协议纠纷。南沙土发中心对潭州滘涌流域水系相连及综合整治工程所涉拆迁补偿工作具有相应的职责。被上诉人大岗征补办根据被上诉人南沙土发中心的委托，经过与昌安工业园业主即原审第三人以及各租户包括上诉人进行沟通协商，统一委托具有资质的测绘机构对昌安工业园的地上附着物进行核查，并委托评估机构对地上附着物补偿价值作出评估报告后，于2018年12月12日与业主即原审第三人昌安制衣公司和包括上诉人在内的各租户分别签订了补偿合同，并于2018年12月25日分别向原审第三人和上诉人支付了相应的补偿款。上诉人并在合同中约定收到上述补偿款后，不得就合同所涉土地使用权及相关附属权利向政府部门及施工单位要求其他补偿。根据上述情况，被上诉人主张上诉人口头同意将相连不可分的全部自建厂房的补偿款一起补偿给原审第三人具有合理性，本院予以采纳。上诉人主张被上诉人存在怠于查清诉争房屋权属，以及与原审第三人签订的补偿合同违法，均明显缺乏事实依据。上诉人如认为其对被征收的部分自建厂房享有权利并请求支付相应的补偿款，应另行通过民事诉讼途径向原审第三人主张权利。综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院判决驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈锦标负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年七月十六日此件与原本核对无异法官助理 马 淼书 记 员 颜悦怡