重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终218号 上诉人（一审原告）陶宏运，男，汉族,1954年1月2日出生，住重庆市九龙坡区。 上诉人（一审原告）王鸿娣，女，汉族，1954年5月9日出生，住重庆市九龙坡区。 被上诉人（一审被告）重庆市九龙坡区人民政府，住所地重庆市九龙坡区杨家坪西郊路**。 法定代表人刘小强，区长。 委托诉讼代理人胡志伟，重庆市九龙坡区人民政府工作人员。 委托诉讼代理人王志刚，重庆海外律师事务所律师。 陶宏运、王鸿娣诉重庆市九龙坡区人民政府（简称九龙坡区政府）行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行初761号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，陶宏运、王鸿娣系配偶关系，王鸿娣在重庆市九龙坡区华岩镇新政村7社拥有宅基地和房屋，并办理了《乡村房屋所有权证》及《集体土地建设用地使用权证》。2019年1月28日，重庆盛东骏和房地产开发有限公司（简称盛东公司）取得重庆市九龙坡区中梁山组团G分区G35-1-3/06号宗地的渝（2019）九龙坡区不动产权第XXXXXX号《不动产权证书》。2019年1月29日，该公司取得重庆市九龙坡区中梁山组团G分区G30-2/06号宗地的渝（2019）九龙坡区不动产权第XXXXXX号《不动产权证书》及G分区G34-2/04号宗地的渝（2019）九龙坡区不动产权第XXXXXX《不动产权证书》。2019年4月15日，盛东公司向九龙坡区住房和城乡建设委员会（简称九龙坡区住建委）申请办理《建筑工程施工许可证》。2019年4月18日，九龙坡区住建委向盛东公司颁发了《建筑工程施工许可证》（编号：500107201904180101）。 陶宏运、王鸿娣对该颁证行为不服，于2019年8月22日向九龙坡区政府提起行政复议，请求撤销上述《建筑工程施工许可证》。九龙坡区政府于2019年8月25日受理其行政复议申请后，于2019年9月2日向九龙坡区住建委送达了《行政复议答复通知书》，于2019年9月23日向盛东公司邮寄送达了《第三人参加行政复议通知书》。九龙坡区住建委于2019年9月12日作出《行政复议答复书》并提交了相应证据，盛东公司于2019年9月27日作出了《行政复议意见书》。2019年10月9日，九龙坡区政府作出《驳回行政复议决定书》（九龙坡府复〔2019〕31号,简称《驳回复议决定》）并通过邮寄方式送达陶宏运、王鸿娣。该《驳回复议决定》认为，九龙坡区住建委颁发的编号为500107201904180101的《建筑工程施工许可证》，首先，从内容上看，其颁发施工许可证这一行政行为的行政相对人盛东公司，而非陶宏运、王鸿娣；其次，陶宏运、王鸿娣称盛东公司向九龙坡区住建委申请领取涉案施工许可证前，其房屋所在地块并未被依法征收、补偿，但盛东公司在申请办理施工许可证时，已合法取得涉案地块的土地使用权，其后的用地行为，与土地使用权取得前，该土地上曾经存在的土地使用权人之间不再因其曾经拥有该土地使用权而建立任何利害关系。因此，陶宏运、王鸿娣与其申请行政复议的颁证行为没有利害关系。故依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回陶宏运、王鸿娣的行政复议申请。陶宏运、王鸿娣对该决定不服，诉至一审法院。 一审法院另查明，陶宏运、王鸿娣所诉称的两处农房分别于2018年8月18日与2018年10月12日被拆除。盛东公司取得《不动产权证书》及《建筑工程施工许可证》之前，涉案地块已是净地。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款之规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”九龙坡区政府作为九龙坡区住建委的本级人民政府，具有对陶宏运、王鸿娣申请事项作出行政复议决定的法定职权。 陶宏运、王鸿娣在向九龙坡区政府提起行政复议后，九龙坡区政府在法定期限内作出《驳回复议决定》并通过邮寄方式送达陶宏运、王鸿娣，其行政程序合法。 本案争议的焦点系陶宏运、王鸿娣与其申请行政复议的颁证行为是否具有利害关系。对此，评析如下： 首先，九龙坡区住建委向盛东公司颁发《建筑工程施工许可证》，陶宏运、王鸿娣不是该颁证行为的行政相对人。其次，与被诉行政行为有利害关系应限于法律上的利害关系，一般仅指公法上的利害关系。本案中，涉案地块已经通过国家征收的方式从集体土地转变为国有建设用地。盛东公司也通过招拍挂程序取得了涉案地块的使用权，并在申请颁发《建筑工程施工许可证》前取得了涉案地块的《不动产权证书》。九龙坡区住建委并非该区土地行政主管部门，其在为盛东公司颁发《建筑工程施工许可证》时，只需审查其申请是否符合《中华人民共和国建筑法》的要求，其颁证行为不会对陶宏运、王鸿娣的权利义务产生实际影响。因此，陶宏运、王鸿娣既非涉案颁证行为的行政相对人，也非行政法上的利害关系人。九龙坡区政府认定陶宏运、王鸿娣与其申请行政复议的颁证行为不具有利害关系，并无不当。 至于陶宏运、王鸿娣提出其农房被强拆的问题，已经司法判决确认违法，陶宏运、王鸿娣完全可通过行政赔偿予以解决。陶宏运、王鸿娣认为，其基于农房被强拆，可以要求责任机关恢复原状，颁证行为导致其恢复原状的请求权得以丧失，故其与颁证行为存在利害关系。但是，涉案地块已被国家依法征收，土地性质亦从集体土地转变为国有建设用地，故陶宏运、王鸿娣并不存在恢复原状的请求权。 综上所述，九龙坡区政府作出《驳回复议决定》，认定事实清楚，适用法律正确，其结果应予维持。陶宏运、王鸿娣要求撤销《驳回复议决定》的诉讼理由不能成立。综上，一审法院遂判决驳回陶宏运、王鸿娣的诉讼请求，案件受理费50元由陶宏运、王鸿娣负担。 陶宏运、王鸿娣上诉称：1.上诉人依法享有使用权的土地被划入施工许可证范围内，侵犯其对该土地依法享有的使用权，故与颁证行为具有当然的利害关系。2.九龙坡区政府没有充分证据证明陶宏运、王鸿娣已经丧失对涉案土地享有的权利，也没有提供证据证明该区域土地变更为国有土地性质，故九龙坡区政府的复议决定证据不足。3.陶宏运、王鸿娣房屋被违法强拆，但未丧失对房屋及土地的权利，故与颁证行为具有利害关系。综上，一审判决认定事实错误、证据不足，请求撤销一审判决，改判九龙坡区政府重新作出复议决定。 九龙坡区政府答辩称：陶宏运、王鸿娣房屋所在地块已被国家依法征收，土地性质从集体土地转变为国有建设用地，且房屋已被拆除，因此，国家征收或房屋拆除，陶宏运、王鸿娣应当获得补偿或者赔偿，属于农村集体土地征地补偿和侵权赔偿的法律范畴，与本案中的颁证行为没有利害关系。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 九龙坡区政府在法定期间内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《行政复议申请书》； 2.EMS标准快递寄付单及投递状态查询结果网页截图； 3.《集体建设用地使用证》； 4.《建筑工程施工许可证》； 证据1-4拟证明九龙坡区政府于2019年8月24日收到陶宏运、王鸿娣关于撤销《建筑工程施工许可证》的行政复议申请。 5.《行政复议答复通知书》（九龙坡府复〔2019〕31号）； 6.《送达回证》《行政复议答复通知书》； 7.邮政标快寄方存根及投递状态查询结果网页截图； 证据5-7拟证明九龙坡区政府依法向行政复议被申请人送达了行政复议申请书副本，要求其依法作出答复并提交相应证据，同时将复议受理结果告知了陶宏运、王鸿娣。 8.《行政复议答复书》； 9.《陶宏运、王鸿娣与九龙坡住建委行政复议案证据清单》及相应证据； 证据8-9拟证明行政复议被申请人依法作出了答复，并提交了相应的证据。 10.《重庆市九龙坡区人民政府第三人参加行政复议通知书》； 11.邮政标快寄方存根及投递状态查询结果网页截图； 12.《行政复议答复意见书》； 证据10-12拟证明九龙坡区政府为了便于查明案件事实，依法通知了第三人盛东公司参加复议，第三人向九龙坡区政府提交了书面的复议答辩意见。 13.《驳回行政复议决定书》（九龙坡府复〔2019〕31号）； 14.邮政标快寄方存及投递状态查询结果网页截图； 15.《送达回执》。 证据13-15拟证明九龙坡区政府对陶宏运、王鸿娣复议请求事项进行审查后，认为其要求撤销的具体行政行为与其没有利害关系，因此依法作出驳回复议申请的决定，并将复议决定书依法送达了陶宏运、王鸿娣。 陶宏运、王鸿娣在法定期间内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.陶宏运、王鸿娣身份证； 2.《集体土地建设用地使用证》； 3.《房屋所有权证》； 证据1-3拟证明陶宏运、王鸿娣对房屋及土地依法享有所有权和使用权，与九龙坡区住建委颁证行为有利害关系。 4.九住建委公开复（2019）009号答复； 5.《建筑工程施工许可证》（编号：500107201904180101）； 证据4-5拟证明陶宏运、王鸿娣通过政府信息公开获知九龙坡区住建委为盛东公司颁发施工许可证，且陶宏运、王鸿娣房屋及土地位于该施工许可范围内。 6.盛东公司施工部分照片； 证据6拟证明盛东公司在陶宏运、王鸿娣房屋所在地块施工建设的事实。 7.《行政复议申请书》《驳回行政复议决定书》。 证据7拟证明陶宏运、王鸿娣依法向九龙坡区政府申请行政复议，并收到九龙坡区政府作出的驳回行政复议决定书的事实。 经庭审质证，陶宏运、王鸿娣对九龙坡区政府举示的证据1-7无异议；对证据8的真实性、关联性无异议，对其合法性及证明目的有异议，认为陶宏运、王鸿娣持有的集体土地使用权证和房屋所有权证未被注销，其仍对土地依法享有使用权，九龙坡区住建委的颁证行为不合法；对证据9的真实性有异议，认为九龙坡区住建委在复议程序中提供的书证不是原件，无法核对其真实性。即便其证据真实，也不能证明颁证符合条件；对证据10、11无异议；对证据12的合法性及证明目的有异议，认为陶宏运、王鸿娣的房屋虽在颁证前已经被拆除，但强拆行为已被人民法院判决确认违法，故陶宏运、王鸿娣在提起赔偿的时候可以申请恢复原状，故九龙坡区住建委的颁证行为与陶宏运、王鸿娣存在利害关系；对证据13-15的真实性、关联性无异议，但认为九龙坡区住建委的颁证行为与陶宏运、王鸿娣存在利害关系，九龙坡区政府的复议决定违法。九龙坡区政府对陶宏运、王鸿娣举示的证据1-3的真实性、合法性及关联性无异议，但认为不能达到陶宏运、王鸿娣的证明目的；对证据4-5无异议；对证据6的真实性及证明目的有异议，认为照片未载明拍摄人员及时间等；对证据7无异议。 一审法院对经当事人质证的证据审查认为，陶宏运、王鸿娣举示的证据1-5、7符合证据的真实性、合法性及关联性的要求，依法予以采信；陶宏运、王鸿娣举示的证据6尽管不符合证据的法定形式，但双方当事人对“盛东公司在陶宏运、王鸿娣房屋所在地块施工建设”这一事实均无异议，故对其证明目的予以采信。九龙坡区政府举示的证据均符合证据的真实性、合法性及关联性的要求，能够客观反映行政复议的过程，依法予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。据此认定的事实属实，本院予以确认。本院二审认定的事实与一审法院无异。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：...申请人与具体行政行为有利害关系”的规定，利害关系是行政复议受理审查的内容之一。本案中，陶宏运、王鸿娣系以其房屋所在地未被依法征收补偿，房屋未完成拆迁补偿安置为由，认为九龙坡区住建委向第三人盛东公司颁发的《建筑工程施工许可证》（500107201904180101）侵犯其合法权益，违法应予撤销，故于2019年8月22日向九龙坡区政府提出复议申请。经生效判决查明，陶宏运、王鸿娣房屋所在村社于2015年11月17日已经重庆市人民政府作出《重庆市人民政府关于九龙坡区实施城市规划建设用地的通知》（渝府地〔2015〕1491号），根据《关于重庆市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2013〕629号），同意予以征收，并撤销华岩镇新政村7社建制纳入城镇管理。九龙坡区政府于2016年10月14日作出《重庆市九龙坡区人民政府关于征收华岩镇新政村7社全部集体土地的公告》（九府征公〔2016〕77号），将征地事宜等予以公告。此后，征地实施部门对陶宏运、王鸿娣房屋进行清理丈量、向陶宏运、王鸿娣送达《征地拆迁房屋补偿通知书》《征地拆迁住房和人员安置告知书》《征地拆迁房屋补偿领款通知书》，通知陶宏运、王鸿娣核对并领取相关补偿费用，征地实施部门并就征收补偿事宜约谈陶宏运、王鸿娣。2018年9月6日，原重庆市九龙坡区国土资源和房屋管理分局作出并送达《行政处理告知书》，告知陶宏运、王鸿娣拟作出的行政处理决定及其享有的陈述、申辩权。同年9月14日，原重庆市九龙坡区国土资源和房屋管理分局作出《行政处理决定书》，责令陶宏运、王鸿娣于接到处理决定书之日起15日内自行拆除在已征地上的房屋，交出已征土地。《行政处理决定书》的效力已经重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行终555号行政判决予以确认。因此，陶宏运、王鸿娣房屋所在集体土地已经征收，征地实施部门启动对陶宏运、王鸿娣房屋的补偿工作后，已将拟补偿费用通知陶宏运、王鸿娣领取。在陶宏运、王鸿娣既不领取补偿费，亦不交出土地的情况下，依法作出并送达责令交地的《行政处理决定书》。现对陶宏运、王鸿娣房屋的补偿工作已经实施完毕，陶宏运、王鸿娣对征收补偿费用的异议，应当另行依法申请协调、裁决予以解决。陶宏运、王鸿娣诉称的未依法征收补偿，未完成拆迁安置没有事实依据，陶宏运、王鸿娣与九龙坡区住建委向盛东公司颁发的《建筑工程施工许可证》没有行政法上的利害关系，一审判决认定并无不当，本院予以支持。 综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。陶宏运、王鸿娣的上诉请求不能成立。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陶宏运、王鸿娣负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 许 鹏 审 判 员 张 莉 二〇二〇年七月十三日 法官助理 邹文立 书 记 员 付桂月