安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终518号 上诉人（一审原告）殷周尔，男，1964年5月25日出生，汉族，住安徽省宿松县。 委托代理人刘光明，北京京益律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）宿松县人民政府，住所地安徽省宿松县人民中路104号，统一社会信用代码113408260031320096。 法定代表人王赵春，该县县长。 委托代理人何东华，安徽松圣律师事务所律师。 上诉人殷周尔因诉宿松县人民政府行政协议一案，不服安徽省安庆市中级人民法院(2019)皖08行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 殷周尔向一审法院起诉称，其系安徽省宿松县××镇××社区的村民，在村里拥有合法的宅基地房屋，目前该地区被宿松县人民政府征收。2008年9月12日，宿松县人民政府与其签订了《县城东北片区集体土地上房屋拆迁补偿协议》（简称《协议》），协议约定了宿松县人民政府应当向其履行：1、安置宅基地联户建设住宅；2、购置商城门面房；3、补偿人民币68996元；4、搬家补助费400元；5、奖励人民币3600元等义务。但时至今日，宿松县人民政府一直未履行该协议。宿松县人民政府作为国家行政机关，不履行双方签订的行政协议的行为已经严重违反我国相关法律法规，损害了其合法权益。故请求判决：1、宿松县人民政府为其安置宅基地两间，共计104平方米；2、宿松县人民政府安置其98平方米（7人×／人）的商城门面房；3、宿松县人民政府支付其人民币68996元的拆迁补偿款以及同期银行贷款利息44326.2元，共计113322.2元；4、宿松县人民政府支付其搬家补助费人民币400元；5、宿松县人民政府支付其奖励人民币3600元。 一审法院经审理查明，殷周尔老房屋位于宿松县东北片区××组门牌号××号，因宿松县县城东北片区规划建设需要，2008年9月12日，殷周尔与宿松县土地收购储备中心签订《协议》。协议约定，乙方（殷周尔）选择安置宅基地联户建设住宅及购置商城门面房补偿方式；甲方（宿松县土地收购储备中心）补偿乙方房屋及附属物、装潢费以房地产评估机构评估报告为依据，补偿人民币68996元；支付乙方搬家补助费400元、支付提前签订协议奖金3600元；协议亦约定对暂不影响工程建设，待安置房或门面房主体完工后，再搬迁拆除房屋户的费用结算，甲方考虑乙方建房需要首付30%补偿费给乙方建房，剩余款待房屋搬迁腾空拆除验收后一星期内结清；对影响工程建设的房屋，乙方应在2008年10月1日至前将房屋搬迁腾空和自行拆除；宅基地的安置和门面房的购置条件及面积按有关文件规定执行。该协议未涉及的事项以《宿松县城东北片区集体土地上房屋拆迁补偿安置实施意见》的相应条款为准。协议签订后，2012年1月，甲方安置四间宅基地作为乙方建房土地，但只允许乙方使用二间宅基地作为建土地。对于购置商城门面房、补偿人民币68996元、搬家补助费400元、奖励人民币3600元等协议约定，甲方并未履行。 一审法院另查明，宿松县县城东北片区建设指挥部松建指[2007]3号《宿松县城东北片区集体土地上房屋拆迁补偿安置实施意见》第七条第5、6项规定，房屋搬迁和拆除时间安排30个工作日。拆迁协议签订后，被拆迁户应在规定的时间内搬迁完毕并将房屋腾空拆除，由社区出具验收证明作为拆迁奖励资金结算的凭证。2014年3月15日，殷周尔签收宿松县东北新城管理委员会（筹）送达的关于门面房分配的通知。2014年4月8日、4月16日，宿松东北新城工作委员会发布松新委[2014]35号、38号东北新城安丰国路商城门面房分配方案，要求参与门面房分配安置须拆除城区内所有的老房。 一审法院认为，本案争议焦点为：2008年9月12日殷周尔与宿松县土地收购储备中心签订的《协议》是否有效；原、被告双方是否履行了该协议的约定；本案是否超过了法定的起诉期限等问题。 2008年9月12日，殷周尔与宿松县土地收购储备中心签订的《协议》是双方当事人的真实意思表示，协议内容未违反集体土地上房屋征收与补偿条例等相关法律、行政法规的强制性规定，该协议对双方均具有拘束力，双方均应遵照执行。虽然协议系以宿松县土地收购储备中心名义签订，但宿松县人民政府为加快县城东北片区建设，于2009年设立宿松县东北片区开发指挥部，专门负责东北片区房屋拆迁工作，2012年又撤销该指挥部，成立宿松县东北新城管理委员会，继续负责该片区拆迁安置服务等工作。宿松县东北新城管理委员会系宿松县人民政府举办的事业单位，不能独立承担行政法律责任，故宿松县人民政府是本案适格被告。 依据协议约定及相关文件规定，提前签订协议的可得奖金3600元；在协议签订30个工作日后，被拆迁户应在规定的时间内搬迁完毕并将房屋腾空拆除，由社区出具验收证明作为拆迁奖励资金结算以及安置门面房的凭证；甲方首付30%补偿费给乙方建房，剩余款待房屋搬迁腾空拆除验收后一星期内结清。本案中，宿松县人民政府按约定在2012年1月安置殷周尔二间宅基地建房，但根据本案查明的事实，殷周尔并未按约定及相关文件规定将旧房屋搬迁腾空并自行拆除，亦未提交社区出具的验收证明，证实其已将旧房屋搬迁腾空并作为拆迁奖励资金结算凭证。据此，殷周尔要求宿松县人民政府履行2008年9月12日与其签订的《协议》义务，无事实和法律依据。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回殷周尔的诉讼请求。 殷周尔上诉称，一、一审法院未考虑涉案《协议》是依据宿松县人民政府履行征地补偿安置义务而设定的，其认定无异于排除了宿松县人民政府的法定职责。1、国家因建设需要征收房屋的，应当坚持“先补偿后拆迁”原则。涉案协议是宿松县人民政府履行补偿安置法定职责的表现，但自项目启动至今，宿松县人民政府始终未全面完成对其一家的补偿安置义务。《中华人民共和国土地管理法》等相关法律未要求以被征收人的房屋需自行拆除为条件来获取相应的补偿。一审法院颠倒了房屋征收补偿的法定顺序，不符合法律规定，亦不利于维护其合法权益。2、现行法律法规并未设定被征收人在房屋征收时需自行拆除房屋的义务。3、其提交的证据及松建指［2007］3号《宿松县城东北片区集体土地上房屋拆迁补偿安置实施意见》等文件能够证明安置宅基地联户建设住宅、商城门面房等补偿项目存在。事实上，其前期并未收到宿松县人民政府应当补偿的30%建房补偿费。且其要求宿松县人民政府履行安置宅基地、门面房、支付补偿款等不仅仅是依据协议约定，更是《中华人民共和国土地管理法》《物权法》对宿松县人民政府设定的义务。一审法院认为其并未举证证明自行拆除房屋验收合格从而整体驳回其诉讼请求，既不符合本案事实，更不符合法律规定。4、涉案协议作为一种合同，兼具行政性与合同的相关属性，因此，允许适用民事法律规范中的相关条款。参照《中华人民共和国合同法》第七十七条之规定，当事人协商一致的，可以变更合同内容。本案中，宿松县人民政府在2012年安置四间宅基地给其建房，宿松县人民政府在安置宅基地前，其也未对自家旧房屋进行拆除。双方实际上已就协议履行事宜作了改变。宿松县人民政府以其未自行拆除为由拒绝安置，明显不符合之前达成的一致意见。5、《中华人民共和国合同法》第四十条规定了提供格式条款的一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效。涉案协议中要求其自行拆除旧房的条款与现行我国房屋征收的法律规定明显相悖，且其在2012年获得安置的宅基地并建好新房后，已尽到了腾空房屋的义务，故该条款应属无效。二、其依据宿松县人民政府自行出台的补偿政策与客观事实，依法享有7个人口的补偿安置利益，一审法院对此不予支持直接侵害了其一家的合法居住权利，且存在证据采信错误的情况。1、宿松县人民政府直到2012年1月份才实际上向其安置四间宅基地，根据松建指［2007］3号文件第四条第一款之规定，人口数以正式启动拆迁之日人口数计算，因此，应以2012年以后为时间节点计算安置人口数。同时，松政秘［2008］27号文件第六条也对适婚年龄人员的安置进行了规定。因此，其符合安置政策的人口数应为7人。2、一审法院在宿松县人民政府对其提交的松政秘［2008］27号文件三性均无异议，且其能够提供真实、合法、有效的户口簿及结婚证的情况下，仍对以上证据不予采信，明显自相矛盾。一审法院依据宿松县人民政府超过举证期限提交的回执、松新委［2014］35号方案、松新委［2014］38号方案查明事实，应予纠正。综上，请求撤销原判，依法改判支持其一审诉讼请求。 宿松县人民政府答辩称，一、殷周尔违约，故意不提供验收凭证，致使其无法履行给付义务。因其没有同意安置7人口的非法要求，殷周尔户故意不拆除房屋，无法提供社区的验收证明，致使其无法支付补偿。且由于殷周尔没有在约定时间拆除房屋，协议中约定的资金应予取消。二、殷周尔要求安置7人口于法无据。殷周尔提出按照《宿松县东北新城龙井南区及玉龙首期建设区域拆迁安置实施细则试行》规定安置人口为7人，理由不能成立。1、殷周尔所在区域不适用上述规定。殷周尔所在的××北区与××南区安置方式不一致，殷周尔已采取宅基地联户建房安置，不能重复享受套房安置。三、殷周尔依法安置5人口的宅基地及门面房。尽管殷周尔户穷尽一切手段阻碍拆迁，其依法给予安置5人口的三间宅基地，殷周尔户非法侵占一间宅基地；殷周尔户对东北新城管理委员会（筹）多次通知5人口门面房手续置之不理，因此该管委会于2014年3月15日依法送达关于门面房分配的通知，明确告知签收门面房时间，逾期将5人口门面房交由××社区保管，殷周尔户接受书面通知后仍不予接受，该管委会将钥匙交由××社区提存，殷周尔可随时到社区领取钥匙。四、自行拆除的约定没有违反法律法规。尽管约定自行拆除，东北新城管理委员会（筹）都是由拆迁户将腾空房屋交由社区验收后由该管委会拆除；同时殷周尔没有提供社区出具腾空验收的证明，不能证明房屋已腾空，即使腾空房屋却拒绝拆除房屋也是违约。因殷周尔故意不拆除房屋，东北新城管理委员会（筹）几十次上门说服未果，为此该管委会提起民事诉讼，法院以不属民事案件为由驳回。基于殷周尔的行为严重影响东北新城拆迁进度，2019年6月，宿松县土地储备中心依法向殷周尔户发出《限期搬迁交付土地决定书》，因此殷周尔户没有腾空及拆除房屋的事实客观存在。 殷周尔一审中向法庭提交了以下证据：1、《协议》，证明原、被告系本案的适格主体。2、宿松县县城东北片区建设指挥部松建指［2007］3号《关于印发〈宿松县城东北片区集体土地上房屋拆迁补偿安置实施意见〉的通知》，证明其诉讼请求具备事实依据。3、宿松县人民政府松政秘［2008］27号《关于同意县城东北片区核心区征地拆迁安置有关问题处理意见的批复》，证明其符合安置的人口为7人，而非5人。4、户口簿；5、结婚证；6、新宅基地房屋现状照片；7、民事诉状，以上证据证明其符合安置人口数为7人，应安置宅基地4间，目前尚有2间宅基地未安置。 宿松县人民政府一审中向法庭提交了以下证据：1、《协议》、房屋照片，证明2008年9月12日，殷周尔户与宿松县土地收购储备中心签订协议，约定对殷周尔户实行安置宅基地联户建设住宅及购置商城门面房；补偿房屋及附属物、装潢费68996元；支付搬家补助费400元；支付提前签订协议奖金3600元。由于殷周尔没有在2008年10月1日至10月31日期间将房屋搬迁腾空和自行拆除，其就没有兑现除安置宅基地外的其他补偿，殷周尔从2008年就知道权益被侵害，现在起诉明显超过诉讼时效。2、宿松县县城东北片区建设指挥部松建指[2007]3号《宿松县城东北片区集体土地上房屋拆迁补偿安置实施意见》《关于东北片区集体土地上房屋拆迁安置的补充意见》《宿松县东北新城龙井北区安置清理处置意见》；3、公示表、殷周尔户口簿，以上证据证明截至2011年4月1日，殷周尔户人口数为4人，分别为户主殷周尔、妻子齐玉莲、长子殷新（1986年10月22日出生）、次子殷正才（1989年9月28日出生）。因殷新为年满22周岁的未婚男性，可享受增加1个安置人口政策，因此实际安置人口为5人，安置人口经过公示，殷周尔对安置人口没有提出异议。4、宅基地安置照片，证明殷周尔户已经使用四间宅基地，其中三间宅基地为依法安置，一间为侵占。宿松县人民政府在一审庭审中补充提交了以下证据：1、回执；2、松新委[2014]35号《东北新城安丰路商城门面房首批分配方案》；3、松新委[2014]38号《东北新城安丰路商城门面房第二批分配方案》，证明其已告知殷周尔先拆老房才能享受到门面房安置的义务。 上述证据均已随案移送本院。 二审中，殷周尔向本院提交了宿松县自然资源和规划局2020年7月1日作出的《关于撤销“宿自然资规字【2019】1号”决定书的决定》。宿松县人民政府质证认为，对该证据的真实性无异议，但与本案无关联性。 经审查，殷周尔二审提交的证据与本案不具有关联性，本院不予认定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，但一审认定“2012年1月，甲方安置四间宅基地作为乙方建房土地，但只允许乙方使用二间宅基地作为建土地”不当，应认定为“2012年1月，甲方安置三间宅基地作为乙方建房土地”。 本院另查明，二审中，宿松县人民政府出具材料称，因宿松县公证处不能办理提存，无法将补偿款及门面房钥匙交由宿松县公证处提存，故宿松县东北新城管理委员会（筹）将殷周尔户按安置人口5人择优选择的门面房钥匙移交给其所在的××社区，补偿款及奖金、搬家补助费合计73115元亦汇入××社区账户，宿松县××镇××社区居民委员会及宿松县东北新城管理委员会（筹）均已通知殷周尔可随时到社区领取。 本院认为，关于安置宅基地及门面房。涉案协议第二条约定，殷周尔户选择房屋拆迁补偿方式为安置宅基地联户建设住宅及购置商城门面房。第十条约定，宅基地的安置和门面房的购置条件及面积按有关文件规定执行。本协议未涉及的事项以《宿松县城东北片区集体土地上房屋拆迁补偿安置实施意见》的相应条款为准。《宿松县城东北片区集体土地上房屋拆迁补偿安置实施意见》中关于安置土地联户建住宅及购置商城门面房规定，宅基地的规划以间为单位，每间52平方米，宅基地安置以户为基本单位，每人安置宅基地面积26平方米，对一户不足一间或多出一间面积时可按“四舍五入”的办法安置宅基地面积；商城门面房以户为单位按人口计算，底层门面房每人可以购置建筑面积14平方米，每间约40－56平方米，每户根据人口数量计算，以四舍五入的方法，不足一间门面房的可按一间购置，人口多的可以选择大间，人口少的选择小间，每户最多不超过2间门面房。本案中，宿松县人民政府已按安置人口5人为殷周尔户提供了三间宅基地，并将门面房钥匙移交给殷周尔户所在的社区，殷周尔可以随时领取。殷周尔诉请宿松县人民政府为其安置宅基地两间及98平方米（7人×14平方米／人）的商城门面房，实质是认为其户安置人口应认定为7人而不是5人。对此，涉案协议约定未涉及的事项以《宿松县城东北片区集体土地上房屋拆迁补偿安置实施意见》的相应条款为准。《宿松县城东北片区集体土地上房屋拆迁补偿安置实施意见》规定，宅基地的安置户数原则上以被拆迁户2006年12月31日前户口簿为准，人口数以正式启动拆迁之日人口数并结合几种情况以户为单位计算安置人口。后宿松县城东北片区开发建设指挥部制定了松建指［2009］26号《关于东北片区集体土地上房屋拆迁安置的补充意见》，在《宿松县城东北片区集体土地上房屋拆迁补偿安置实施意见》等文件的基础上，确定安置人口的截止时间为2008年9月9日。2008年9月9日至实际交付安置用地之日（具体时间根据情况另行议定）期间新增人口计入安置人口。年满22周岁及以上的未婚男性，可增加1个安置人口（五保户除外）。《宿松县东北新城龙井北区安置清理处置意见》规定2008年9月9日是安置人口的截止日；2011年4月1日是社区人口预留用地指标实施安置的新增人口的截止日。截至2011年4月1日，殷周尔户人口数为4人，分别为户主殷周尔、妻子齐玉莲、长子殷新（1986年10月22日出生）、次子殷正才（1989年9月28日出生）。因殷新为年满22周岁的未婚男性，按照《关于东北片区集体土地上房屋拆迁安置的补充意见》的规定可享受增加1个安置人口政策，故宿松县人民政府认定实际安置人口为5人，并无不当。殷周尔主张安置人口数以2012年以后为时间节点并适用宿松县人民政府松政秘［2008］27号《关于同意县城东北片区核心区征地拆迁安置有关问题处理意见的批复》，应认定为7人，不符合协议的约定及当时的补偿安置政策，本院不予支持。 关于支付补偿款、搬家补助费及奖励。《宿松县城东北片区集体土地上房屋拆迁补偿安置实施意见》规定，拆迁协议签订后，被拆迁户应在规定的时间内搬迁完毕并将房屋腾空拆除，由社区出具验收证明作为拆迁奖励资金结算的凭证。根据一审查明的事实，殷周尔并未按约定及相关文件规定将旧房屋搬迁腾空并自行拆除，亦未提交社区出具的验收证明。二审中，宿松县人民政府出具材料称已将协议约定的补偿款等款项汇入社区账户，并通知殷周尔可随时领取。殷周尔诉请法院判令宿松县人民政府支付上述款项，本院亦不予支持。 综上，一审判决驳回诉讼请求，并无不当。殷周尔的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人殷周尔负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年七月十七日 法官助理石音 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。