广东省中山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤20行终457号上诉人（原审原告）：中山市******沙头第一经济合作社，住所地广东省中山市******。诉讼代表人：何钊昌，男，1955年8月4日，汉族，住广东省中山市*************之一，公民身份证号码440************790。被上诉人（原审被告）：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强。局长。上诉人中山市******沙头第一经济合作社（以下简称沙头第一经合社）因与被上诉人中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）不履行法定职责及行政赔偿纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1464号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2015年1月22日，原中山市国土资源局（以下简称市国土资源局）作出522号行政处罚决定，认定交通集团公司未经依法批准，于2014年3月始，占用位于中山市************处的土地实施填土平整及建设道路基础工程，作中山市横二线东段（民众—三角）道路用途，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》第一条的规定，对交通集团公司作出如下处罚：1、责令退还非法占用的122717.4平方米土地；2、限期于十五日内自行拆除非法占用的101012.4平方米土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；3、对非法占用建设用地20685.4平方米处以每平方米10元的罚款，计罚款206854元；非法占用未利用地1019.6平方米处以每平方米10元罚款，计罚款10196元；非法占用耕地l01012.4平方米每平方米30元的罚款，计罚款3030372元，以上三项共计罚款3247422元。交通集团公司于2015年2月7日收到上述行政处罚决定后，没有申请行政复议或提起行政诉讼，只缴纳了罚款，但未履行行政处罚决定确定的其他义务。该行政处罚决定现已生效。2015年5月12日，原市国土资源局向交通集团公司发出中土执法催告字[2015]522号履行行政处罚决定催告书，催告交通集团公司履行上述行政处罚决定中第1、2项内容。2018年7月26日，原市国土资源局以交通集团公司涉嫌非法占用农用地罪为由，向中山市公安局移送该案相关材料。庭审中，市自然资源局称目前公安机关该案尚在调查阶段，还没有结案。2019年7月1日，沙头第一经合社（代表人：何钊昌）向市自然资源局提交沙头一[2019]701号执行行政处罚决定申请书，要求市自然资源局依法执行522号行政处罚决定，并将执行情况用书面形式通知沙头第一经合社。市自然资源局于2019年7月23日作出关于中山市横二线民众—三角段有关用地问题的告知书，告知何钊昌“……经查，我局已对该地块依法作出行政处罚，当事人已缴纳罚款，正在办理用地审批手续”。沙头第一经合社何钊昌等34户村民认为市自然资源局没有主动执行522号行政处罚决定，要求确认市自然资源局的行为违法，遂以沙头第一经合社的名义向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.确认市自然资源局未执行522号行政处罚决定的行为违法；2.市自然资源局赔偿因未执行522号行政处罚决定造成沙头第一经合社的误耕损失1253776.07元。原审法院另查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建中山市自然资源局,行使原市国土资源局职权，且不再保留中山市国土资源局。诉讼过程中，何钊昌等34户村民主张522号行政处罚决定涉及中山市**********的土地共122717.4平方米（折合184.0761亩），其中22056.7平方米（折合33.0851亩）土地为沙头第一经合社集体所有，虽然该土地没有确权，其方不能提供土地所有权证，但因涉及该土地的征地公告所显示的面积与实际面积不一致，其方曾于2015年委托中山市民骏测绘工程有限公司测量，并由该公司出具了中山市********（沙头一队）面积计算示意图，测量结果是属于沙头第一经合社的土地为33.0851亩。市自然资源局则认为不能据此确认涉案33.0851亩土地属于沙头第一经合社所有，且认为由于交通集团公司正在办理用地手续，待用地手续完善后违法状态则视为消除，故522号行政处罚决定第1、2项处罚内容无需再执行；还认为，因涉案土地已被征收，而且村民也已经收取相应征地补偿款，即使需要退还土地，也不会返还给沙头第一经合社。何钊昌等34户村民确认曾根据合同收取过款项，但不确认该款为征地补偿款，因所在村集体不支持其方起诉，所以无法提供相关合同。另，何钊昌等34户村民为证明其以沙头第一经合社的名义提起本案诉讼，符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，提交一份上网村沙头一社户代表表决表，该表上盖有沙头第一经合社公章，并载明沙头第一经合社总户数为59户。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，原告的主体资格是行政诉讼的起诉条件之一，行政诉讼的原告应为行政行为的相对人或者与该行为具有利害关系的公民、法人或其他组织。本案中，何钊昌等34户村民认为市自然资源局未主动执行522号行政处罚决定的行为违法，而该行政处罚决定的处罚对象是交通集团公司，显然，沙头第一经合社不是该行政处罚决定的相对人；而522号行政处罚决定涉及的是交通集团公司未经依法批准占用中山市*********处土地的违法行为，在目前无证据证明该行政处罚决定指向的184.0761亩土地与涉案33.0851亩土地之间的关系以及沙头第一经合社对上述土地具有使用权或所有权的情况下，沙头第一经合社也非该行政行为的相关人，换言之，沙头第一经合社与涉案行政处罚决定不存在利害关系，故其也无主张确认市自然资源局未履行法定职责的诉权可言。因此，沙头第一经合社提起本案诉讼不符合上述规定的起诉条件。综上所述，沙头第一经合社不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）项以及《最高人民法院关于适用解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回沙头第一经合社的起诉。上诉人沙头第一经合社不服原审裁定，向本院上诉称，1.涉案行政处罚行为是基于184.0761亩违法用地，而其中包括了我方农民集体所有的33.0851亩土地，因此，我方对于涉案行政处罚具有利害关系。被上诉人作为土地行政主管部门，并未举证证明涉案土地不属于我方农民集体所有，原审法院将该举证责任分配于我方不当。2.由于被上诉人不执行涉案行政处罚决定，导致我方利益受损，我方有权要求其执行处罚决定。综上，请求二审法院撤销原裁定，指定原审法院继续审理。本院查明，原审裁定查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”沙头第一经合社对市自然资源局不执行涉案行政处理决定的行为提起诉讼，应当证明其为该行为的行政相对人或其合法权益受该行为实际影响的利害关系人。从沙头第一经合社提交的初步证据来看，不能反映其是涉案行政处罚决定的相对人，亦不能反映其是该行政处罚决定所涉及的违法用地的土地权利人,因而其不是受该行为实际影响的利害关系人。因此，沙头第一经合社不具有对市自然资源局不执行涉案行政处罚决定提起行政诉讼的原告主体资格。原审法院以《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项以及《最高人民法院关于适用解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项规定裁定驳回沙头第一经合社的本案起诉，并无不当。综上所述，上诉人沙头第一经合社的上诉意见缺乏理据，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  刘满星审判员  高 琳审判员  王 昕二〇二〇年七月十三日书记员  李海珠