广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行初1号原告：梁平森，男，1965年6月27日出生，汉族，住广东省珠海市高新区唐家湾镇*******，澳门特别行政区永久性居民身份证号码：1******（4）。委托诉讼代理人：伍柳，北京京平律师事务所律师。被告：珠海市唐家湾镇人民政府，住所地：广东省珠海市高新区唐家湾镇政府。法定代表人：蓝璋，镇长。参加诉讼行政机关负责人：黄天，副书记。委托诉讼代理人：李勇，广东华杨律师事务所律师。被告：珠海市自然资源局（原珠海市国土资源局），住所地：广东省珠海市香洲区九洲大道中2002号。法定代表人：王朝晖，局长。委托诉讼代理人：户亚东，工作人员。委托诉讼代理人：李军华，广东友邦方达律师事务所律师。被告：珠海（国家）高新技术产业开发区管理委员会（唐家湾镇）城市管理行政执法局。住所地：广东省珠海市唐家湾镇金峰中路208号309室。法定代表人：彭志斌，局长。参加诉讼行政机关负责人：赖兴华，副局长。委托诉讼代理人：谭环宇，北京市盈科（珠海）律师事务所律师。委托诉讼代理人：梁华凤，北京市盈科（珠海）律师事务所律师。原告梁平森诉被告珠海市唐家湾镇人民政府（以下简称“唐家湾镇政府”）、珠海市自然资源局以及珠海国家高新技术产业开发区管理委员会（唐家湾镇）城市管理行政执法局（以下简称“高新区执法局”）城建行政强制纠纷一案，本院于2020年1月３日立案后，依法组成合议庭，于2020年6月12日公开开庭审理了本案。原告梁平森及委托诉讼代理人伍柳，被告唐家湾镇政府参加诉讼行政机关负责人黄天及委托诉讼代理人李勇，被告珠海市自然资源局委托诉讼代理人户亚东、李军华，被告高新区执法局的参加诉讼行政机关负责人赖兴华及委托诉讼代理人谭环宇、梁华凤到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为2019年4月2日，唐家湾镇政府、珠海市国土资源局高新区分局、珠海高新区城市管理行政执法局向梁平森发出《通知》称，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《珠海市土地管理条例》《珠海经济特区城乡规划条例》等法律法规的规定，决定对其位于珠海市唐家湾镇xx后2420.45平方米地上附着物、建（构）筑物、堆放物进行清理，要求其在2019年4月4日前自行清理和搬迁，逾期未清理和搬迁的，唐家湾镇政府将组织相关职能部门依法清理，所造成的经济损失自行承担。2019年4月10日、4月17日，唐家湾镇政府组织有关部门对珠海市香洲区xxx公司、梁平森的上述违法建筑物、构筑物进行了强制拆除。原告梁平森的诉请、理由及证据原告梁平森的诉讼请求：1.确认三被告分别于2019年4月10日、2019年4月17日强制拆除原告位于珠海市唐家湾镇官塘巴士站后共2990平方米房屋的行为违法；2.本案的诉讼费用由三被告承担。其具体理由如下：原告于2011年11月15日与珠海市香洲xxx公司（以下简称xxx公司）签订了《土地租赁合同》，合法承租了其位于珠海市******旧检查站附近（现xx玩具厂前面）约4亩土地，并建设房屋约24２0.45平方米，用于居住和租赁经营。近期该区域面临征迁，但原告未与有关征收人达成一致协议。2019年4月2日，被告唐家湾镇政府、珠海市国土资源局高新区分局（已更名为珠海市自然资源局高新分局）、高新区执法局联合向原告出具了《通知》，要求原告在2019年4月4日前自行拆除建设房屋，否则组织相关部门强制清理。2019年4月3日，唐家湾政府又对原告租客下发《退场催告书》。随后，2019年4月10日、2019年4月17日，原告上述房屋被强制拆除，根据以上事实，原告认为系三被告所为。三被告以上的行政强制行为，没有任何的事实和法律依据，且无论是实体上，还是程序上，均存在严重违法情形，给原告的财产造成了重大损失。请求法院支持原告的诉讼请求。原告梁平森向本院提供以下证据：1.原告于2011年11月5日与xxx公司签订了《土地租赁合同》及缴纳2017年上半年、下半年的地租发票；2.补偿登记表复印件；3.三被告联合出具的《通知》复印件；4.2019年4月3被告唐家湾镇政府对原告租客下发《退场催告书》复印件及租客名单；5.涉案房屋2019年4月10日、17日分别被强拆的视频、照片。被告唐家湾镇政府的答辩意见及证据唐家湾镇政府答辩称：一、原告向人民法院提起行政诉讼超过法定的诉讼时效，应当对其诉讼请求予以驳回。唐家湾镇政府于2018年7月25日作出《限期拆除违法建筑物、构筑物决定书》，于2018年7月30日作出《限期拆除违法建筑物、构筑物催告书》，于2019年4月2日以《通知》的形式作出行政强制拆除决定，并于2019年4月17日对案涉违法建筑物实施了行政强制拆除。原告向法院提交起诉状的日期为2019年12月26日，超过了提起行政诉讼的六个月的法定期限，应当对其诉讼请求予以驳回。二、唐家湾镇政府具有做出涉案行政行为的法定职权。案涉建设项目位于珠海市xx村集体土地，已统征未开发利用，属于城乡规划范围，该项目未取得建设规划许可，属于唐家湾镇辖区范围内的规划违法行为。根据《城乡规划法》第六十五条，《珠海经济特区城乡规划条例》第七十条、《珠海经济特区城乡规划条例实施办法》第九十三条的规定，唐家湾镇政府有权对辖区范围内建设项目遵守城乡规划的情况进行监督检查，有权对发现的违法行为责令停止建设，限期改正，逾期不改正的，可以拆除。三、唐家湾镇政府涉案规划违法行为认定事实清楚，证据确凿、充分。涉案违建的土地出租方为xxx公司与原告出资合作建设，在土地租赁期限内原告有权使用案涉建构筑物，期满后建筑物归土地出租方xxx公司所有，双方属于合作开发或合作建房关系，该违建项目的实施主体为xxx公司及原告。案涉建设项目位于唐家湾镇，占地约2420.45平方米，是原属于xx村的集体土地，已统征未开发利用，属于城乡规划范围，该项目未取得建设规划许可，属于唐家湾镇辖区范围内的规划违法行为。原告与xxx公司均未能提交规划许可文件，规划部门的核查意见及复函等也印证了上述调查结论。原告与xxx公司在城乡规划区内未依法取得建设规划许可证进行建设的行为事实清楚，证据确凿、充分。四、唐家湾镇政府对涉案违建进行强制拆除具有法律依据，程序合法。唐家湾镇政府在巡查中发现涉案城乡规划违法行为线索后，经调查核实，确认当事人存在违反《城乡规划法》的行为。唐家湾镇政府于2018年7月25日作出《限期拆除违法建筑物、构筑物决定书》，于2018年7月30日作出的《限期拆除违法建筑物、构筑物催告书》，均告知了救济途径和期限以及陈述、申辩权利。前述决定书和催告书均张贴公告于涉案违建显著位置。原告与xxx公司均未在期限内自行拆除涉案违建，未提出复议或行政诉讼，也没有进行陈述申辩。2019年4月2日，唐家湾镇政府以《通知》的形式作出行政强制拆除决定，决定对涉案违建进行强制拆除，并要求原告于2019年4月4日前自行清理和搬迁。因原告逾期未自行拆除，唐家湾镇政府于2019年4月17日对案涉违建实施了行政强制拆除。案涉违建拆除前已经空置，无当事人其他财物，清拆后所得剩余材料放置在案涉场地上。据此，唐家湾镇政府具有做出涉案行政行为的法定职权，认定事实清楚，证据充分、确凿，适用法律正确，程序合法。原告请求确认唐家湾镇政府拆除案涉违建行为违法的理由不能成立。唐家湾镇政府向本院提交了以下证据：1.征用地地协议书（复印件）；2.珠唐府函[2019]23号及规划分局复函（复印件）；3.《限期拆除违法建筑物、构筑物决定书》《限期拆除违法建筑物、构筑物催告书》《通知》及张贴照片、送达回证；４．清拆前后照片被告珠海市自然资源局的答辩意见及证据珠海市自然资源局答辩称：一、涉案土地为国有土地，涉案地上建筑物存在违法建设情形。涉案土地于1988年被统征为国有土地，原告未经国土部门许可，擅自占用国有土地并建设建筑物（构筑物），存在未经国土、规划批准擅自建设的情形，涉案地上建设物（构筑物）为违法建筑。二、珠海市自然资源局与其他行政机关于2019年4月2日联合发出涉案强制拆除的《通知》系履行土地管理职能，是针对存在违法用地违法建筑的行政管理相对人作出督促清拆的告知。该《通知》不能作为认定珠海市自然资源局实施具体行政行为或实施清理拆除行为的证据。三、珠海市自然资源局没有实施清理拆除原告争诉建筑物的行为。2019年4月10日、4月17日，唐家湾镇政府牵头组织实施了强拆原告位于唐家湾镇违章建筑行为，聘请专业清拆机构实施清拆作业。珠海市自然资源局未实施相关清拆行为，亦未聘请社会机构实施清拆行为，原告对珠海市自然资源局的起诉缺乏事实依据和法律依据。珠海市自然资源局在举证期限内向本院提交了以下证据：1.征用地地协议书；2.《关于协助核查xxx环境提升和社区公园项目地上构筑物规划报建情况的函》及《关于协助核查xxxxx环境提升和社区公园项目地上构筑物规划报建情况的复函》；3.《通知》（2019年4月2日，三部门联合作出）。被告高新区执法局的答辩意见及证据高新区执法局答辩称：一、高新区执法局并非实施案涉行政强制拆除行为的主体，不具有本案被告资格。原告诉讼请求要求确认强制拆除案涉建构筑物的行为违法，但该拆除行为是唐家湾镇政府决定并实施的，不是高新区执法局决定或实施的。因此，高新区执法局不是本案适格被告。二、高新区执法局具有对珠海（国家）高新技术产业开发区管理委员会（唐家湾镇）辖区范围内规划违法行为进行监督检查，联合监督检查、巡查的职权。案涉建设项目位于珠海市*********栅段，属于珠海（国家）高新技术产业开发区管理委员会（唐家湾镇）辖区，存在未经批准进行建设的城乡规划违法行为。高新区执法局于2019年4月2日联合唐家湾镇政府、珠海市自然资源局共同发出的《通知》，是依法行使监督检查权，不是本机关对案涉建构筑物做出强制拆除决定，该《通知》明确了当事人逾期未清理搬迁的，唐家湾镇政府将组织相关职能部门依法清理。因此，决定强制拆除的主体不是高新区执法局。高新区执法局在举证期限内向本院提交了以下证据：1.征用土地协议书（复印件）；2.珠唐府函[2019]23号及规划分局复函。当事人对证据的质证意见鉴于被告唐家湾镇政府提交的证据，包含了被告珠海市自然资源局和被告高新区执法局提交的证据（区别在于珠海市自然资源局提交的《征用土地协议书》有原件可供核对），因此，原告对三被告提交证据的质证意见如下：对于证据1《征用土地协议书》的三性不予认可，因无原件可核对，且协议书征地的范围超过1000亩以上，依法应由国务院批准，但是被告并未提供相关的土地征收文件来证明征地行为合法，也未能证明该协议已经实际履行，涉案房屋的所在土地是否包含在该协议里也不清楚。对于证据2的真实性、合法性不予认可，如果唐家湾镇政府认为其有职权，且涉案房屋属于乡村规划的范围，那么该函件及复函根本没有任何意义。对于证据3，其中《限期拆除违法建筑物、构筑物决定书》和《限期拆除违法建筑物、构筑物催告书》的真实性、合法性不予认可，因被告未提供原件核对，且该两份文书并非针对原告所发，xxx公司也未告诉过原告，被告未能证明其已将该相关事项告知原告；对于《通知》的真实性予以认可，对其合法性不予认可；对于送达回证的真实性、合法性和关联性不予认可。对证据4的真实性、合法性不予认可。对于原告提交的证据，被告唐家湾镇政府的质证意见为：对于证据1，认可真实性、关联性，不认可合法性，因涉案土地为已统征土地，属于国有土地，未经有关部门批准不得使用，该土地租赁合同违法；对于证据2的真实性、合法性和关联性不认可；对于证据3、4的真实性、合法性和关联性予以认可，但是该催告书针对的对象是涉案房屋和商铺的次承租人；对于证据5，其中能够反映唐家湾镇政府强制拆除行为的部分予以认可，该证据可以证明拆除前房屋都已经清空，并且拆除后剩余材料放置于现场。对于原告提交的证据，被告珠海市自然资源局的质证意见基本与唐家湾镇政府的质证意见一致，对于证据2《补偿登记表》不予认可，该补偿登记不是基于政府的征收行为而发生，而是在整市容整治环境活动中，对于涉及到有合法建筑需要整治的，给予的合理补偿。对于原告提交的证据，被告高新区执法局的质证意见基本与唐家湾镇政府的质证意见一致，对证据3的真实性、合法性和关联性认可，但证明内容不认可，该证据只能够证明高新区执法局对辖区范围内规划违法行为进行联合监督检查，不是对本案违法构筑物的一个强制拆除决定。该通知已经明确写明强制拆除由唐家湾镇政府来组织实施。本院对证据的审核认定结合双方当事人的质证意见，本院经审核认为，原告提交的证据1、3、4、5，被告唐家湾镇政府、珠海市自然资源局、高新区执法局提交的全部证据具备真实性、合法性，与待证事实相关联，可以作为认定本案事实的依据，应予采信；原告提交的证据2与本案的待证事实缺乏关联性，不能作为本案的定案依据，不予采信。本院查明的事实1988年7月2日、7月20日，珠海市国土局与珠海市xx村民委员会签订两份《征用土地协议书》，征用村民委员会的全部土地1831.86亩。2011年11月5日，原告作为乙方与xxx公司作为甲方签订了《土地租赁合同》，主要内容包括：甲方将位于珠海市******旧检查站附近（现xx玩具厂前面）约4亩土地出租给乙方使用；租期为20年，由2011年12月1日起至2031年11月30日止；乙方投入资金所建设的建筑物和配套设施在租赁期内归乙方所有，租赁期结束后，乙方所投入建设的全部建筑物归甲方所有，乙方不得擅自拆除；以及违约责任等等。原告租赁上述土地后，在其上建设房屋约2420.45平方米，用于居住和租赁经营。2018年7月25日，因xxx公司未经有权机关批准，擅自在xxx建设2630平方米建筑物、构筑物，被告唐家湾镇政府作出珠唐府决[2018]274号《限期拆除违法建筑物、构筑物决定书》，限其在2018年7月28日前自行拆除非法建设的建筑物、构筑物，如有异议，可申请复议或提起行政诉讼，逾期不拆除者，政府将组织有关部门强制拆除，因此造成的后果自负。该决定书除了送达给xxx公司以外，还在涉案建筑物的显著位置进行了张贴。2018年7月30日，被告唐家湾镇政府作出珠唐府告[2018]274号《限期拆除违法建筑物、构筑物催告书》，要求xxx公司在收到该催告书之日起5日内拆除在xxx建设2630平方米违法建筑物、构筑物。逾期不拆除的，依法实施强制拆除。同时，该催告书告知了行使陈述和申辩的期限，逾期视为放弃陈述和申辩的权利。该催告书除了送达给xxx公司以外，还在涉案建筑物的显著位置进行了张贴。2019年3月4日，被告唐家湾镇政府作出珠唐府函[2019]23号《关于协助核查xxx环境提升和社区公园项目地上构筑物规划报建情况的函》，请珠海市住房和城乡规划建设局高新区规划分局核查xxx环境提升和社区公园项目地上构筑物的规划报建情况。2019年3月5日，珠海市住房和城乡规划建设局高新区规划分局作出《关于协助核查xxx环境提升和社区公园项目地上构筑物规划报建情况的复函》，函复唐家湾镇政府，来文所述路段的地上构筑物未办理报建手续。2019年4月2日，唐家湾镇政府、珠海市国土资源局高新区分局、珠海高新区城市管理行政执法局向原告梁平森发出《通知》称，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《珠海市土地管理条例》《珠海经济特区城乡规划条例》等法律法规的规定，决定对其位于珠海市唐家湾镇后2420.45平方米地上附着物、建（构）筑物、堆放物进行清理，要求其在2019年4月4日前自行清理和搬迁，逾期未清理和搬迁的，唐家湾镇政府将组织相关职能部门依法清理，所造成的经济损失自行承担。该通知在涉案建筑物的显著位置进行了张贴。2019年4月3日，唐家湾镇政府对涉案建筑物的承租户送达并张贴《退场催告书》，要求各租户于2019年4月4日前自行搬迁完毕。逾期不搬迁的，造成的经济损失自行承担，政府部门将依法清理。2019年4月10日、4月17日，唐家湾镇政府组织有关部门对涉案建筑物进行了强制拆除。本院裁判理由及结果综合原告和三被告的诉辩意见，本案的争议焦点为：2019年4月10日、4月17日三被告强制拆除原告涉案建筑物的行为是否合法；被告珠海市自然资源局和被告高新区执法局是否实施了被诉强制拆除行为。结合全案证据，本院评述如下：一、关于被告唐家湾镇政府于2019年4月10日、4月17日对原告位于唐家湾镇官塘巴士站后面的涉案建筑物实施的被诉行政强制拆除行为是否合法的问题。首先，被告唐家湾镇政府具有作出涉案被诉强制拆除行为的法定职权。原告租赁xxx公司土地建设的涉案建筑物，位于珠海市旧巴士站后面，是xx村的集体土地，该土地于1988年被珠海市国土部门统征后，已成为国有建设用地，属于已统征未开发利用地块，属于城乡规划范围。原告涉案建筑物、构筑物未取得建设规划许可，属于唐家湾镇辖区范围内的规划违法行为。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《珠海经济特区城乡规划条例》第七十条规定：“区人民政府、经济功能区管理机构、镇人民政府按规定权限负责对辖区范围内建设项目遵守城乡规划的情况进行监督检查，发现违法行为应当及时依法处理，或者向市城乡规划主管部门、城市管理行政执法部门通报。”《珠海经济特区城乡规划条例实施办法》第九十三条规定：“市规划部门、城市管理行政执法部门、镇政府应当建立建设项目巡查制度，及时发现、制止、纠正建设项目城乡规划违法行为。”根据前述法律法规的规定，唐家湾镇政府有权对辖区范围内建设项目执行城乡规划的情况进行监督检查，有权对发现的违法行为责令停止建设，限期改正，逾期不改正的，可以拆除。其次，唐家湾镇政府对涉案建筑物规划违法行为认定事实清楚，证据确凿。根据xxx公司与原告签订的《土地租赁合同》，双方合作建设了涉案建筑物，涉案建筑物处于城乡规划范围内，但原告与xxx公司均未能提交相关规划许可文件，规划部门的核查意见及复函等证据也能证明原告未经相关职能部门颁发建设规划许可文件的事实。故被告唐家湾镇政府认定原告建设的涉案建筑物属于规划违法行为、应予拆除正确。最后，唐家湾镇政府对涉案建筑物实施强制拆除行为符合法定程序。唐家湾镇政府在巡查中发现涉案城乡规划违法行为线索后，经调查核实，确认当事人存在违反《中华人民共和国城乡规划法》的行为。唐家湾镇政府分别于2018年7月25日、7月30日作出《限期拆除违法建筑物、构筑物决定书》《限期拆除违法建筑物、构筑物催告书》，前述决定书和催告书告知了救济途径和期限以及陈述、申辩权利，均张贴公告于涉案建筑物显著位置。原告与xxx公司均未在规定的期限内自行拆除涉案建筑物，未提出行政复议或行政诉讼，也没有进行陈述申辩。2019年4月2日，唐家湾镇政府与珠海市自然资源局、高新区执法局以《通知》的形式联合作出行政强制拆除决定，决定对涉案建筑物进行强制拆除，并要求原告于2019年4月4日前自行清理和搬迁。同时，唐家湾镇政府还于4月3日向涉案建筑物的承租户送达并张贴《退场催告书》，要求各租户于2019年4月4日前自行搬迁完毕。因原告逾期未自行拆除，唐家湾镇政府于2019年4月10日、4月17日对涉案建筑物实施了行政强制拆除。综合本案证据可以认定，涉案建筑物强制拆除前已经由当事人清理空置，建筑物内并无当事人其他财物，清拆后所得建筑材料统一堆放在涉案场地上，并没有损害原告的合法权益。对此，本院认为，被告唐家湾镇政府对涉案建筑物的城乡规划违法行为依法作出了限期拆除的行政决定后，当事人逾期未能履行限期拆除涉案建筑物的行政决定，且在法定期限内未提起复议和行政诉讼，被告唐家湾镇政府可以对涉案建筑物依法强制拆除。唐家湾镇政府实施的被诉强制拆除行为，符合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，并无违法之处。原告请求确认三被告拆除涉案建筑物行为违法的理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。二、关于被告珠海市自然资源局和被告高新区执法局是否实施了被诉强制拆除行为的问题。本案中，原告起诉珠海市自然资源局和高新区执法局的理由是该两单位在2019年4月2日与被告唐家湾镇政府以《通知》的形式联合作出行政强制拆除决定，决定对涉案建筑物进行强制拆除，因此，主张珠海市自然资源局和高新区执法局于2019年4月10日、4月17日也实施了强制拆除涉案建筑物的行为。原告起诉的是被诉强制拆除行为，并不是三被告于2019年4月2日联合作出的《通知》。经查实，三被告中只有唐家湾镇政府实施了2019年4月10日、4月17日的强制拆除涉案建筑物的行为，珠海市自然资源局和高新区执法局没有实施被诉行政强制拆除行为。原告起诉要求确认被告珠海市自然资源局和被告高新区执法局实施的被诉行政强制拆除行为违法缺乏事实依据，本院不予支持。综上，被告唐家湾镇政府有实施被诉强制拆除涉案建筑物行为的法定职权，其实施的被诉强制拆除行为认定事实清楚，证据充分，符合行政强制法的相关规定。原告诉请确认被诉强制拆除行为违法缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告梁平森的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告梁平森负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  宋义明审 判 员  陈 伟人民陪审员  舒兰凤二〇二〇年七月一日书 记 员  王 嘉雷晨