湖北省宜昌市西陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鄂0502行初86号 原告：湖北杰新水泥制品有限公司，住所地宜昌市点军区桥边镇桥边村**，统一社会信用代码914205000661273031。 法定代表人：张小华，湖北杰新水泥制品有限公司经理。 被告：宜昌市生态环境局（原宜昌市环境保护局），，住所地宜昌市西陵区胜利四路**统一社会信用代码：11420500011099720H。 法定代表人：吴辉庆，宜昌市生态环境局局长。 参加诉讼负责人：洪钧，宜昌市生态环境局副局长。 委托代理人：宋亚丽，湖北民基律师事务所律师。一般授权代理。 委托代理人：胡宏炜，湖北民基律师事务所律师。一般授权代理。 原告湖北杰新水泥制品有限公司（以下简称“杰新水泥公司”）不服被告宜昌市生态环境局于2019年6月6日作出的宜市环罚〔2019〕G008号《行政处罚决定书》（以下简称G008号《行政处罚决定书》），于同年12月5日向本院提起行政诉讼。本院于次日受理后，分别于2019年12月27日向被告宜昌市生态环境局送达了《起诉状》副本和《应诉通知书》等法律文书。因受新型冠状病毒疫情影响，原定开庭时间未能如期开庭，疫情解除后本院依法组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人张小华，被告宜昌市生态环境局参加诉讼负责人洪钧、委托代理人宋亚丽、胡宏炜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告宜昌市生态环境局于2019年6月6日作出G008号《行政处罚决定书》，认定原告杰新水泥公司存在以下环境违法行为：需要配套建设的环境保护设施未验收建设项目正式投入生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款之规定，决定对杰新水泥公司处罚款20万元。 原告杰新水泥公司诉称，其对被告的法定职责无异议，对处罚程序无异议，但对20万元的处罚金额不服，认为罚款金额过高，应酌情调减。理由如下：《行政处罚法》第四条第二款规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害性程度相当。”原告认为该处罚明显不当。1、从历史情况来看，原告的公司住所地桥边镇，先后归属宜昌县、宜昌市点军区管辖，在此期间，先后建立了几十家诸如预制厂、砖瓦厂、采石场之类的小型工业企业。由于当时地方政府片面强调经济发展而忽视环保，导致环保行政管理缺位，加之企业主环保法律知识的缺乏，这些企业在建立的过程中，基本都没有贯彻实施我国环保法所规定的“三同时”制度，建成后也没有相关部门进行督促整改。但在宜昌市××监察支队到原告公司现场调查处理后，企业负责人认识到行为的违法性，积极配合进行整改。因此，原告的违法行为并非明知故犯、屡教不改，较此类行政相对人的处罚也应减轻。2、原告在收到被告送达的《行政处罚事先（听证）告知书》后，申请进行了听证，在听证过程中，原告对违法事实予以认可，并主动拆除了生产设备，停止了企业的生产活动，属于《行政诉讼法》第27条规定的“主动消除或者减轻违法行为危害结果”，应当依法从轻或者减轻行政处罚，但被告仍然做出了和至今仍未停止生产的行政相对人一样罚款数额的行政处罚，明显对该法定情节未加以考虑。故诉至法院，请求撤销G008号《行政处罚决定书》，并判令被告重新作出行政处罚。 原告杰新水泥公司向本院提交了G008号《行政处罚决定书》等证据。 被告宜昌市生态环境局辩称，一、我局关于杰新水泥公司涉诉环境违法案件，认定事实清楚、证据充分。2018年12月21日，经宜昌市××监察支队高新区大队现场检查，发现杰新水泥公司存在以下环境违法行为：需要配套建设的环境保护设施未验收主体工程正式投入生产。杰新水泥公司于2012年建成并投入生产，主要经营范围为水泥制品生产、加工、销售。根据现场调查，杰新水泥公司年产一万吨的水泥涵管加工项目需要配套建设的环保设施未验收主体工程已正式投入生产。针对该违法行为，市环境保护局（市生态环境局原名称）于2018年3月进行了立案调查，对其下达《责令改正违法行为决定书》，并拟罚款20万元，杰新水泥公司收到文书后进行了停产，并拆除部分水泥涵管加工设备，当时我局采纳了其陈述申辩理由，未对其进行罚款，予以结案。2018年12月21日，高新区大队再次对其进行现场检查时，发现杰新水泥公司水泥涵管加工项目前期拆除的设备已重新安装，现场堆放有砂石原材料及未拆除模具的半成品涵管，有明显恢复生产的痕迹，杰新水泥公司建设项目需要配套建设的环保设施未建成未验收主体工程正式投入生产违法事实清楚。以上事实有2018年12月21日《宜昌市环境保护局现场检查（勘察）笔录》、《宜昌市环境保护局调查询问笔录》以及现场拍摄照片等为证。 二、我局关于杰新水泥公司涉诉环境违法案件，适用法律正确、主体适格、程序合法。（一）法律适用正确。《建设项目环境保护管理条例》第十九条规定：编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。第二十三条规定：违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。据此，杰新水泥公司“未验先投”的违法行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定，按照该法第二十三条之规定，依法应处20万元以上100万元以下的罚款，市生态环境局结合该公司的违法情节，对该公司罚款20万元，适用法律正确。（二）处罚主体适格。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，我局作为行政处罚的主体适格。（三）处罚程序合法。1、依法立案、调查取证并进行案件审查。宜昌市××监察支队针对杰新水泥公司的环境违法行为，于2018年12月21日立案，按照规范的要求进行证据的收集和制作，终结调查后，宜昌市××监察支队依法提出杰新水泥公司已查明违法行为的事实和证据、初步处理意见，送法制部门审查。2、依法责令杰新水泥公司改正违法行为。根据《环境行政处罚听证程序规定》第十一条第一款规定，我局于2019年3月20日向杰新水泥公司下达《责令改正违法行为决定书》（宜市环法[2019]G011号），责令其限期三十日内改正违法行为，杰新水泥公司收到上述决定书后，未在规定限期内改正其违法行为。3、履行行政处罚告知义务，告知其有权陈述申辩及申请听证。我局于2019年3月20日向杰新公司下达《行政处罚事先（听证）告知书》（宜市环法[2019]G012号），告知其违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并告知其享有陈述、申辩和申请听证的权利。杰新水泥公司于2019年3月25日向我局提交《行政听证申请书》，我局于2019年4月11日举行听证会，听证会上杰新水泥公司提出以下意见：1、认可企业违法事实；2、请求酌情考虑行政处罚金额；3、目前其公司已停产，已拆除部分生产设备，不再具备生产能力。经审查，该公司违法事实清楚，证据确凿，不构成减轻或免除处罚的情形，依法不采纳其陈述申辩意见。2019年6月6日，我局向杰新水泥公司下达G008号《行政处罚决定书》，罚款20万元。三、杰新水泥公司于2012年开始水泥制品项目的生产，但《建设项目环境保护管理条例》早在1998年就颁布生效了，对于违反该条例关于“三同时”制度的行为，生态环境部门应当依法履行查处职责。该公司所述关于此类小型水泥制品厂历史存在且没有履行“三同时”验收的问题，确实当时可能存在片面发展经济不重视环保问题的情况，但是经过这些年的发展，环境污染已经成为当前我国面临的重大难题，多部环保法律法规不断出台、修订，并加大处罚力度，也体现了国家“重典治污”的决心。我局作为对环境保护实施监督管理的部门，查处环境违法行为系依法履职的体现。更何况，点军区人民检察院在履职过程中在发现该公司可能存在环境违法行为，向我局发出《检察建议书》，要求我局依法履行查处职责。四、企业主动拆除设备、停止生产并不必然会引起减轻、免于行政处罚的结果。况且本案调查过程中，我局经调查，发现杰新水泥公司并没有完全停止生产，而是恢复生产。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，“未验先投”违法行为是“行为罚”，只要当事人存在该违法行为的，环保部门应当“责令限期改正”并“处以罚款”，二者是并列关系，非“选择关系”，并没有规定“改正违法行为的”就可“不予处罚”。且上述法条中的“责令限期改正”指的是在规定的期限内建设配套的环保设施并进行验收，并非“停止生产”。虽然《行政处罚法》第二十七条规定“当事人主动消除或者减轻违法行为危害后果的应当依法从轻或者减轻行政处罚；违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”但本案所涉违法行为是违反“环评”、“三同时”的违法行为，“三同时”要求建设项目的环保设施与主体工程“同时设计、同时施工、同时投产使用”，也就是说，在该建设项目开始建设时，未办理环评手续、未建设环保设施所带来的危害环境的后果就已经产生，并且一直持续。因此本案不符合《行政处罚法》第二十七条规定的减轻、免于处罚的情形。我局结合案件违法情节，考虑到杰新水泥公司的经济承受能力，已经在法定幅度内给予了最低限度的处罚。综上，我局认定事实清楚、证据充分；适用法律正确、处罚适当、主体适格；程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告宜昌市生态环境局收到起诉状副本后，在法律规定的期限内向本院提交了如下证据： 1.《宜昌市环境保护局现场检查（勘察）笔录》（2018年12月21日）； 2.《宜昌市环境保护局调查询问笔录》（2018年12月21日）； 3.湖北杰新水泥制品有限公司《营业执照》复印件； 4.湖北杰新水泥制品有限公司法定代表人张小华《居民身份证》复印件； 5.现场照片3张； 6.点检行公建（2018）42050400002号《湖北省宜昌市点军区人民检察院检察建议书》； 证据1-6拟证明：被告对于杰新水泥公司“需要配套建设的环境保护设施未验收主体工程正式投入生产”的环境违法行为，认定事实清楚，证据充分。 7.《宜昌市环境保护局高新区分局环境违法行为立案审批表》（立案号：G2018051）； 8.《宜昌市××监察支队环境违法案件调查报告》（立案号：G2018051，时间：2018年12月25日）； 9.《宜昌市环境保护局高新区分局案件集体讨论笔录》（2019年2月15日）； 10.宜市环法〔2019〕G011号《责令改正违法行为决定书》及送达回证； 11.宜市环法〔2019〕G012号《行政处罚事先（听证）告知书》及送达回证； 12.《行政听证申请书》（2019年3月25日）； 13.《停业情况说明》（2019年3月27日）； 14.宜市环法〔2019〕4号《行政处罚听证通知书》（2019年3月26日）及送达回证； 15.《宜昌市生态环境局听证笔录》（2019年4月11日）； 16.《宜昌市生态环境局听证报告》（2019年4月11日）； 17.《情况说明》（2019年4月10日）； 18.《关于责令湖北杰新水泥制品有限公司改正违法行为行政执法后督察报告》（2019年4月15日）； 19.《宜昌市环境保护局高新区分局案件集体讨论笔录》（2019年4月16日）； 20.G008号《行政处罚决定书》及送达回证。 证据7-20拟证明：被告针对杰新水泥公司环境违法一案，依法立案、调查取证并进行案件审查，依法责令该公司限期改正违法行为，履行陈述申辩及听证告知义务，根据案件具体情况运用自由裁量权对该公司做出行政处罚。 同时，被告宜昌市生态环境局还向本院提交了如下法律依据： 1.《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款，第四十一条，第四十二条； 2.《建设项目环境保护管理条例》第十九条，第二十三条； 3.《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条，第三十一条； 4.《中华人民共和国行政处罚法》第二十条，第二十三条，第三十二条，第四十二条； 5.《环境行政处罚听证程序规定》第五条； 6.《环境行政处罚办法》第六条，第十一条第一款，第十七条，第四十八条。 经庭审质证，原告对被告提交的全部证据的真实性、合法性、关联性均无异议，仅认为20万元的处罚金额过高。本院认为，上述证据均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据。 根据各方当事人的陈述和上述有效证据及本案开庭笔录，本院综合认定如下事实： 2018年3月，宜昌市生态环境局针对杰新水泥公司的水泥涵管加工项目需要配套建设的环保设施未验收主体工程已正式投入生产的违法行为，进行了立案调查，并对其下达《责令改正违法行为决定书》，并拟罚款20万元。杰新水泥公司收到文书后自行停产，并拆除了部分水泥涵管加工设备，当时宜昌市生态环境局采纳了其陈述申辩理由，未对其进行罚款，并予以结案。2018年12月21日，经宜昌市××监察支队高新区大队再次现场检查，发现杰新水泥公司水泥涵管加工项目前期拆除的设备已重新安装，现场堆放有砂石原材料及未拆除模具的半成品涵管，有明显恢复生产的痕迹，而杰新水泥公司建设项目需要配套建设的环保设施仍未建成验收。同日，宜昌市××监察支队针对杰新水泥公司的环境违法行为立案。后就相关事实进行了调查取证，并作出初步处理意见，送法制部门审查。2019年3月20日，宜昌市生态环境局向杰新公司下达宜市环法[2019]G012号《行政处罚事先（听证）告知书》，告知其违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并告知其享有陈述、申辩和申请听证的权利。杰新水泥公司于2019年3月25日向宜昌市生态环境局提交《行政听证申请书》。宜昌市生态环境局于2019年4月11日举行听证会。听证会上杰新水泥公司提出以下意见：1、认可企业违法事实；2、请求酌情考虑行政处罚金额；3、目前其公司已停产，已拆除部分生产设备，不再具备生产能力。宜昌市生态环境局经审查认为，该公司违法事实清楚，证据确凿，不构成减轻或免除处罚的情形，未采纳其陈述申辩意见。2019年6月6日，宜昌市生态环境局向杰新水泥公司下达G008号《行政处罚决定书》，处以罚款20万元。杰新水泥公司认为20万元的处罚金额过高，遂向本院提起行政诉讼，请求调减罚款金额。 同时查明，2019年2月27日，因组织机构改革，原宜昌市环境保护局更名为宜昌市生态环境局。 本院认为，本案审查的被诉行政行为是被告宜昌市生态环境局于2019年6月6日作出的G008号《行政处罚决定书》。原告对被告宜昌市生态环境局具有作出该项行政处罚的法定职责和作出行政处罚的法定程序均无异议。本案的争议焦点在于：一、被告作出G008号《行政处罚决定书》的证据是否充分；二、被告作出G008号《行政处罚决定书》适用法律是否正确。 一、关于被告作出G008号《行政处罚决定书》的证据是否充分。被告针对杰新水泥公司环境违法案件作出的行政处罚有《现场检查（勘察）笔录》《调查询问笔录》、现场照片、《环境违法案件调查报告》等证据为证。原告虽然在行政处罚程序中提交了申辩意见并参加了听证，但未能证明其在查处前已完成了需要配套建设的环境保护设施的验收。故上述证据足以认定原告存在G008号《行政处罚决定书》中认定的“需要配套建设的环境保护设施未验收，建设项目正式投入生产”的违法行为。 二、关于被告作出G008号《行政处罚决定书》适用法律是否正确。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2017版），水泥制品属第“50砼结构构件制造、商品混凝土加工”，需编制环评报告表。《建设项目环境保护管理条例》第十九条规定，“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”第二十三条规定，“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；……”可见，针对第一、二档处罚条款，是否造成环境污染并不属于罚款的前提条件，只要当事人在环境保护行政主管部门检查时即存在该类违法行为，其后是否进行了整改亦不免除对当事人作出罚款的行政处罚，整改效果仅对罚款幅度有影响，且罚款的最低限额为20万元。因此，被告结合原告“需要配套建设的环境保护设施未验收，建设项目即正式投入生产”的违法情节，对原告处以罚款下限20万元的处罚并无不当。原告关于其成立于法律法规修订之前，之前环保行政管理方缺位，企业主亦缺乏环保知识，针对此次查处已配合整改，应予以减轻处罚的意见，因原告作为排污企业应当主动进行相关环保法律知识的学习，主动进行相关的申报和建设，由于本案所涉的违法行为系持续状态，故原告成立的历史沿革不影响本案所涉的行政处罚，且被告处以的20万元罚款已经为法律规定的量罚最低金额，原告的该项意见于法无据，本院不予采纳。 综上，被告宜昌市生态环境局作出G008号《行政处罚决定书》中第一项行政处罚的事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，故原告的诉讼请求本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告湖北杰新水泥制品有限公司的诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告湖北杰新水泥制品有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。 审 判 长  龚 瑜 人民陪审员  李艺萍 人民陪审员  周蓉丹 二〇二〇年七月二十二日 书 记 员  王玉华