河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终339号 上诉人（原审原告）田玉文，男，1952年4月7日出生，汉族，住河北省保定市南市区。 被上诉人（原审被告）保定市莲池区人民政府，住所地河北省保定市七一中路789号。 法定代表人刘晓鹏，区长。 上诉人田玉文因履行行政补偿职责一案，不服河北省保定市中级人民法院（2019）冀06行初290号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审经审理查明，田玉文系保定市莲池区杨庄乡下闸村村民，其作为个体工商户注册“保定市莲池区玉文蛋鸡养殖场”，在本村经营养殖场，曾取得《畜禽养殖场备案证明》、《动物防疫合格证》等。2017年9月16日，保定市莲池区畜禽养殖专项整治领导小组作出编号为130××××0662的《关于畜禽养殖专项整治限期关停（搬迁）通知书》，通知载明，田玉文养殖场违反了环境保护、土地管理、城市市容等相关法规，根据《莲池区畜禽养殖专项整治实施方案》的工作要求，于规定日期前完成养殖场（户）关停或搬迁工作。逾期未关停或搬迁，将按照有关法律法规予以处理。2017年9月25日，保定市莲池区人民政府办公室作出莲政办字［2017］49号《关于印发的通知》，通知载明《保定市莲池区畜禽养殖专项整治养殖场补贴、补偿方案》（以下简称《补贴、补偿方案》），经区政府研究通过，现印发给相关部门，要求认真贯彻执行。2019年3月27日和2019年4月30日，保定市莲池区杨庄乡人民政府、保定市国土资源局莲池区分局、保定市莲池区城市管理行政执法二局联合分两次向田玉文下发《通知》，通知称田玉文的养殖场未依法办理土地、规划等相关手续，属于违法占地、违法建筑，并责令田玉文接到通知之日起15日内自行将违法占地上的建筑设施拆除，恢复土地原貌。逾期，区政府将依法组织拆除。中共保定市莲池区委办公室于2019年5月8日印发莲办字〔2019〕41号《保定市莲池区关于做好畜禽规模养殖场（养殖密集区域）清理整治工作的实施方案》的通知，该实施方案附有《保定市莲池区关于畜禽规模养殖场（养殖密集区域）清理整治工作补偿、奖励实施方案》（以下简称《补偿、奖励实施方案》）。《补偿、奖励实施方案》中的“补偿标准”处载明：“白洋淀上游河道两侧外延1000米范围内的规模养殖场。在农业部门已办理养殖备案手续的，在2019年6月30日完成关停或搬迁的，经领导小组办公室组织相关单位验收合格后，按评估数额的10%给予补偿……白洋淀上游河道两侧外延1000米范围内的规模养殖场。在2019年6月30日内完成关停或搬迁的，经领导小组办公室组织相关单位验收合格后，按评估数额的10%给予奖励……”。此后，保定市莲池区人民政府下发《保定市莲池区畜禽养殖专项整治行动明白纸》（以下简称《明白纸》），《明白纸》中亦载明相同的补偿和奖励标准。2019年5月10日，莲池区畜禽养殖专项整治领导小组向各规模化养殖场、养殖小区（养殖密集区）、养殖户下发《保定市莲池区畜禽养殖清理整治告知书》，要求各养殖单位按照要求自行清理，对于未按要求自行清理、逾期未关停或搬迁的，由相关职能部门依法依规进行处理。2019年6月3日，河北恒裕资产评估事务所对田玉文蛋鸡养殖场进行评估，《征收补偿项目评估结果明细表》显示，各项资产合计3498769元。2019年6月4日，田玉文签订《畜禽养殖退出协议书（规模养殖场所）》，该协议书中载明：“……根据《保定市莲池区关于做好畜禽规模养殖场（养殖密集区域）清理整治工作的实施方案》，填写补贴补偿资金申请表，并在属地乡镇（接到）公示；公示无异议，审核、验收合格后，由乡镇（街道）统一拨付”。2019年9月20日，《杨庄乡畜禽整治补偿资金表》显示，田玉文领取补偿、奖励金699753.8元。 原审法院认为，本案争议焦点为：一、莲办字〔2019〕41号所附《补偿、奖励实施方案》中关于补偿、奖励标准的合法性问题；二、田玉文要求保定市莲池区人民政府向其补偿人民币3，498，709元的请求是否有事实和法律依据。关于第一个焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”所谓规范性文件，是指各级人民政府及其派出机关、县级以上人民政府所属工作部门和法律、法规授权的具有公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定、发布的针对不特定多数人和特定事项，涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域或者管理范围内具有普遍约束力，能够反复适用的行政措施、决定、命令或者指示的行政规范。《补偿、奖励实施方案》系保定市莲池区人民政府依照法定程序制定，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定的行政规范性文件，属于行政诉讼审查的范围。经庭审确认，该《补偿、奖励实施方案》是保定市莲池区人民政府对田玉文作出补偿的依据，田玉文认为该《补偿、奖励实施方案》中规定的补偿、奖励标准不合法。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”。评估机构对畜禽养殖场进行评估时，其评估的内容包含畜禽养殖场的全部财产，而这些财产并不必然成为损失财产。对于畜禽、养殖设施等可以进行变卖处理或者继续使用的部分，不应属于补偿范围。因此，保定市莲池区人民政府制定《补偿、奖励实施方案》中按“评估数额的10%给予补偿”以及“按评估数额的10%给予奖励”，具有合理性，该内容并不违法。关于第二个焦点。2019年5月31日田玉文签订《畜禽养殖退出协议书》，该协议书的第4项内容中写明“根据《保定市莲池区关于做好畜禽规模养殖场（养殖密集区域）清理整治工作的实施方案》，填写补贴、补偿资金申请表，并在属地乡镇（街道）公示，公示无异议，审核、验收合格后，由乡镇（街道）统一拨付。”从该协议内容可见，田玉文是对《保定市莲池区关于做好畜禽规模养殖场（养殖密集区域）清理整治工作的实施方案》及该实施方案附件《补偿、奖励实施方案》的内容明知且认可的情况下签订的该协议。保定市莲池区虽未提交证据证实其履行了公示程序，但田玉文已事实领取了补偿款，且补偿款的数额符合《补偿、奖励实施方案》规定的补偿、奖励标准。田玉文主张按照评估数额全额补偿没有政策及法律依据，对该主张本院不予支持。遂判决驳回田玉文的诉讼请求。案件受理费50元，由原告田玉文负担。 田玉文上诉称，一、一审判决对第一个争议焦点的分析认定错误，一审被告所依据的关于补偿标准的文件，既不合法也不合理。1、一审判决认为，“评估机构对畜禽养殖场进行评估时，其评估的内容包含畜禽养殖场的全部财产，而这些财产并不必然成为损失财产。对于畜禽，养殖设施等可以进行变卖处理或者继续适用的部分，不应属于补偿范围。因此，保定市莲池区人民政府制定《保定市莲池区关于畜禽规模养殖场（养殖密集区域）清理整治工作补偿、奖励实施方案》中按‘评估数额的10%给予补偿’以及‘按评估数额的10%给予奖励’具有合理性，该内容并不违法。”（见一审判决第10页第10-17行），一审判决据此认为补偿标准合法合理，这明显与事实不符，偏袒被上诉人。从一审原被告共同提交的评估报告（原告证据6，被告证据2）可见，上诉人的养殖场的财产中，绝大部分是建筑物和固定设施，其中仅“鸡舍”一类财产，简单相加就可以看出总评估数额至少超过了200万元。鸡舍这样的建筑物拆除之后就是残砖废瓦，完全失去了价值，不可能变卖或者继续使用。而根据上诉人一审提供的证据5可知，被上诉人已经组织相关部门将上诉人的养殖场予以拆除，而一审判决也对此进行了确认（见一审判决第6页第14-15行）。仅从鸡舍这部分财产的损失来看，被上诉人提供的补偿就远远无法弥补上诉人的损失。另外，从补偿方案文件以及评估资料可见，被上诉人在确定补偿标准和数额时，并未对相关财产是“可以变卖处理或继续使用的部分”还是“不可以变卖处理或继续适用的部分”进行区分，并以后者来确定补偿数额，而只是简单粗暴的按照总评估数额的20%来确定的。因此，一审判决以“可以进行变卖处理或者继续使用的财产部分，不应属于补偿范围”的说法，来论证补偿标准和数额合法合理，明显是不能成立的。被上诉人一审答辩中并未提出此类说法，但一审法院却如此积极主动地替被告寻找理由进行开脱，有违客观中立的司法原则以及人民法院对行政机关依法行政进行司法监督的行政诉讼原则。2、《补偿、奖励实施方案》规定的补偿标准明显不合理。在养殖户合法经营的情况下，对其因国家要求禁养而被责令关停所造成的直接财产损失，国家理应全面补偿。但该文无视人民群众疾苦，在无上位法依据的情况下，主观肆意的将补偿标准压低至评估数额的10%，在没有法律依据违法大幅减损养殖户合法权益的同时，还将另加的评估数额的10%美其名曰“奖励”，把养殖户应得的合法权益装扮成“恩惠”，企图让人感恩戴德，对此做法不但应当否定，还应当予以谴责。3、被上诉人依据的补偿标准文件《补偿、奖励实施方案》不属于规范性文件，其形式不符合规范性文件的要求，“规范性文件”不规范。该文件是中国共产党的机关中共保定市莲池区委办公室印发的，不属于行政机关发布的文件，不符合规范性文件的要求。上诉人认为，党的决定应当通过国家机关转化为法律、法规、规章、规范性文件等公文，再依法对外实施，因此不宜将一级党组织的下属机关发布的文件作为人民法院裁判社会与政府行政管理纠纷的依据。二、一审判决对第二个争议焦点的分析认定错误。上诉人领取补偿款并不表明认可被上诉人的补偿标准和数额。该部分补偿款属于上诉人和被上诉人都没有争议的部分，属于上诉人的合法财产转化而来，上诉人有权领取。保定市莲池区杨庄乡人民政府领导通知上诉人领取补偿款时，明确告知上诉人，有争议的部分，可以通过法律途径解决，上诉人因此才去领取的。上诉人为经营养殖，背负了巨额贷款和负债，在养殖场已长久停产的情况下，资金周转压力巨大，即使对补偿标准和数额不服，也不得不去领取。上诉人认为，在行政管理关系中，行政机关是强势一方，行政相对人是弱势一方，因此人民法院在行政诉讼中确定原被告的权利和责任时，理应对被告严格要求而对原告尽量宽松要求。一审法院应当体谅上诉人不领取补偿款就无法偿还经营所负债务甚至无法生存的境况，不应认定上诉人领取了补偿款就说明上诉人认可了补偿标准和数额。故1、请求撤销（2019）冀06行初290号行政判决书，改判支持上诉人的一审诉讼请求；2、被上诉人负担一、二审受理费用。 被上诉人莲池区政府提交书面意见称，1、被上诉人与上诉人签订的《退出畜禽养殖协议书》合法有效，是双方真实意思表示，应当予以遵守。莲池区畜禽整治工作经过充分调研及宣传，自2019年起各级干部到各个村及养殖户宣传政策，并在2019年4月25日开了动员会，有全区大部分规模养殖户及散养户代表、村代表参加，同时向大家解释了相关政策发放了明白纸等。随后又入村、入户分别发放明白纸（明确载明了补偿标准），宣传补偿标准等。经过大量宣传工作，该补偿标准得到了绝大部分养殖户的认可，2019年下半年全区所有散养户及绝大部分规模养殖户均领取了补偿协议，包括本案上诉人田玉文，且规模养殖户基本均是按照评估数额的20%领取的补偿款。2、关于田玉文主张的补偿标准过低问题，被上诉人认为没有事实和法律依据。双方已经签订了退出畜禽养殖协议书，没有法定理由不能撤销或变更，该协议更不存在无效的法定事由。据被上诉人查阅资料，全国畜禽整治政策中没有按照评估价值的100%的标准予以补偿，且评估范围各地略有不同，本次评估包括了养殖场的所有财产。法律及河北省相关政策并没有规定明确补偿标准，但按照立法本意该补偿能弥补上诉人损失即可，上诉人主要损失其实是搬家费用，其主要养殖设备能够继续利用，而上诉人寻找新址的土地租金不能算作损失，因为原有土地其还能继续使用。所以，在《退出畜禽养殖协议书》已经实际履行完毕的情况下上诉人又提出补偿标准低，没有事实和法律依据。3、关于规范性文件合法性问题。首先，上诉人在一审中当庭增加了要求审查规范性文件《保定市莲池区关于畜禽规模养殖场（养殖密集区）清理整治工作补偿、奖励实施方案》，依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第七十条的规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”上诉人当庭提出增加诉讼请求不符合程序要求。第二，上述规范性文件内容并不违法，补偿标准合理合法。依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上人民政府依法予以补偿。”所以，县级以上人民政府有权制定补偿标准。莲池区畜禽整治工作经过充分调研及宣传，并在2019年4月25日开了动员会，该补偿标准得到了绝大部分养殖户的认可，补偿标准是合理的，目前畜禽整治工作也基本完成，全部养殖户已经领取完补偿款（包括上诉人）。评估内容包含了养殖场的所有财产，对于养殖设施均可以继续利用，并不影响其价值。该补偿标准能够弥补上诉人的损失。全区畜禽整治已经基本完成，各项政策也依法落实，并不存在突出的社会矛盾。所以该补偿方案具有合理性，又是有权机关制定，具备合法性。综上，上诉人已经根据双方签订的协议，对上诉人进行了补偿，上诉人同意并领取了补偿款，被上诉人制定的补偿方案，已经在全区得到了充分落实，补偿方案合理合法。上诉人反悔要求继续补偿，缺乏事实和法律依据，请人民法院依法驳回其诉讼请求。 本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，被上诉人依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，依法有权制定补偿标准。被上诉人经调研结合当地实际情况依法确定规模养殖户按照评估数额的20%领取补偿款并不违法。2019年5月31日上诉人田玉文签订《畜禽养殖退出协议书》，该协议书的第4项内容中写明“根据《保定市莲池区关于做好畜禽规模养殖场（养殖密集区域）清理整治工作的实施方案》，填写补贴、补偿资金申请表，并在属地乡镇（街道）公示，公示无异议，审核、验收合格后，由乡镇（街道）统一拨付。”据此可知，上诉人田玉文对《保定市莲池区关于做好畜禽规模养殖场（养殖密集区域）清理整治工作的实施方案》及该实施方案附件《补偿、奖励实施方案》的内容是明知的，且上诉人已经按照《补偿、奖励实施方案》规定的补偿、奖励标准实际领取了补偿款，说明上诉人对该补偿无异议，《畜禽养殖退出协议书》合法有效。现上诉人又提出补偿标准过低，应按照实际评估数额予以补偿缺乏事实和法律依据，原判驳回其诉讼请求依法有据。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人田玉文负担。 本判决为终审判决。 审判长  李学境 审判员  赵向鸿 审判员  刘云鹏 二〇二〇年七月二十四日 书记员  底玉玉