广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书(2020)粤0606行初254号原告袁志兰，女，1965年9月21日出生，汉族，住佛山市南海区。委托代理人郭家贤，广东都汇律师事务所律师。委托代理人胡少强，广东都汇律师事务所律师。被告佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路2号。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人李舒啸，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。原告袁志兰不服佛山市自然资源局高明分局（以下简称高明分局）作出的《关于限期改正杨和镇杨梅私家果园内非法占用土地进行违法建设行为的通知》（以下简称《通知》），以佛山市自然资源局为被告，于2020年3月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭。本案现已审查终结。原告诉称，1996年，董某1、董某2与原高明市杨梅镇私家果园开发有限公司(以下简称高明果园公司）分别签订《杨梅镇私家果园开发有限公司销售合同书》、《私家果园土地出让合同》，约定董某1、董某2各自向高明果园公司购买一个私家果园（含土地使用权，使用期限50年），按照高明果园公司的规划，董某1、董某2有权在其所购果园内兴建工作房一间。董某1、董某2在受让果园后，按照果园规划与合同约定，分别建造了一间果园工作用房，作为果园的看护房、农机具存放场所，以及水果分拣包装、保鲜存储等使用。2006年，董某1、董某2将上述各自的果园转让给原告。2019年12月27日，高明分局向原告作出《通知》，认定原告在佛山市高明区*********内存在未办理农用地转建设用地审批手续，擅自进行非农建设的行为，案涉房屋违反《中国人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建筑物、构筑物及附属设施。限原告在本通知发布之日起60日内自行拆除案涉房屋，逾期不拆除的，将依法强制拆除，由此产生的不利法律后果由原告自行承担。高明分局对原告作出的《通知》适用法律错误，程序违法，认定事实错误，依法应以撤销。一、关于适用法律错误。高明分局以案涉房屋违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定为由，要求原告限期拆除案涉房屋。但《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，案涉房屋的建造在《中华人民共和国城乡规划法》施行前。根据《中华人民共和国立法法》第九十三条之规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”。故在高明分局不能证明新法存在上述“特别规定”的情况时，对案涉房屋处理应当适用行为发生时法律。因此，高明分局适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条对原告作出《通知》属适用法律错误，依法应予撤销。二、关于程序违法。从《通知》中“逾期不拆除的，将依法强制拆除，由此产生的不利法律后果由原告自行承担”的内容来看，上述通知具有行政强制的内容。根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款关于“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿”之规定。本案中，原告对高明分局作出的行政行为享有陈述和申辩的权利，但高明分局并没有告知原告享有的相关权利，侵犯了原告的陈述申辩权，构成程序违法。因此，高明分局对原告作出的《通知》属程序违法，依法应予撤销。三、关于认定事实错误。案涉房屋占用的是设施农业用地，不需办理农用地转用审批手续。根据《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》第一条“设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。其中，作物种植设施用地包括作物生产和为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等，以及与生产直接关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等设施用地……”第二条“设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡”之规定，本案中案涉房屋是作为果园的看护房、农资农机具存放场所以及水果分拣包装、保鲜存储等之用。故高明分局作出的《通知》认定原告违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，属认定事实错误，依法应予撤销。高明果园公司已经对案涉房屋进行规划。董某1、董某2与高明果园公司签订的合同中均约定“每三亩果园内根据甲方的规划（容积率4%以内，楼高两层半以内）和乙方的意愿兴建一间工作房，作管理之用。”因此，案涉房屋是在高明果园公司的规划范围内，未违反《中华人民共和国城乡规划法》，不属于违章建筑。故高明分局对原告作出的《通知》属认定事实错误，依法应予撤销。综上所述，高明分局对原告作出的《通知》适用法律错误，程序违法，认定事实错误，依法应以撤销。为维护原告自身的合法权益，请求法院：1.撤销高明分局作出的《通知》；2.本案诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提交了以下证据材料：原告的身份证复印件、被告的全国组织机构统一社会信用代码公示查询、杨梅镇私家果园开发有限公司销售合同书、清单、杨梅镇私家果园有限公司与顾客管理责任书、合同附件、私家果园及土地出让合同、果园转让合同书、果园土地转让合同书、《通知》、《国有土地使用证》2份、高明果园公司宣传资料7张。被告辩称,一、高明分局作出《通知》，职权依据充分，是依法履行查处非法占用土地、违法建设行为的职权行为。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十六条和第六十七条之规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，并有权责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条之规定，县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，并有权责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为。根据佛发[2019]1号《关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》和佛办发（2019）32号《关于印发〈佛山市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》的相关规定，在整合原国土管理部门及城乡规划部门相关职能的基础上，新设立佛山市自然资源局，依法履行上述法律赋予的对违反土地管理和城乡规划法律、法规的行为进行监督检查的法定职权。其中，根据《佛山市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》第七条规定，高明分局作为佛山市自然资源局的派出机构，承担所辖区域的自然资源管理工作。此外，根据明办发（2019）31号《关于印发〈佛山市自然资源局高明分局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》文件第三条第（一）项的规定，高明分局具有“履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责，贯彻执行上级有关自然资源、国土空间规划和测绘地理信息管理等法律法规规章和技术标准规程，拟订地方有关规范性文件并组织实施”的主要职责。上述机构改革的文件均明确授权高明分局的行政管理职责。从以上规定可以看出，高明分局作出《通知》，是依法履职行为。二、《通知》只是行政查处过程中的一个执法告知环节，属过程性行为，不具有独立性，亦不具有可诉性，不属于法定的行政诉讼范围。首先，根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，在实施强制拆除行为之前行政机关应当履行催告、公告、作出强制执行决定等一系列前置程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。由此可见，责令改正违法行为只是强制拆除行为或行政处罚程序的一个中间环节，系过程性行为，并非行政处罚程序的终结，也非实际的强制拆除行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项的规定，过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，涉案《通知》只是对违法建设行为进行查处的一个执法环节，属于为作出行政处理行为而实施的阶段性、过程性行为，并非最终的处理决定，此时行政行为的处理程序尚未结束，尚未对行政相对人的权利义务产生实际影响。其次，《通知》仅仅是一个行政告知行为，产生让原告改正违法行为的督促作用，并非一种独立的行政行为。并且，《通知》对其合法权益明显不产生实际影响。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（八）项之规定，原告的起诉应予驳回。因此，原告的起诉，不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定的行政诉讼范围，应不予受理或驳回起诉。三、《通知》认定事实清楚，适用法律正确，告知行为合法。(一)涉案违法事实清楚。涉案杨和龙山、杨梅私家果园均未办理建设用地转用手续。其中，龙山私家果园约1380亩，已办理征收手续面积有1380亩（其中明国土征字[1997]第46号批复面积647.583亩，批准用途为“三高农业用地”，明国土征字[1997]第15号批复面积96.8775亩，批准用途为“果园用地”,粤地政[1998]252号批复635.93亩，批准用途为“三高农业用地”），该果园并未办理过建设用地转用手续，必须按农用地管理和开发使用；杨梅私家果园内约815.8亩果园用地均已全部办理征收手续（其中明国土征字[1997]第43号批复面积537.72亩，批准用途为“果园用地”，明国土征字[1997]第16号批复面积98.3775亩，批准用途为“果园用地”，明国土房产征字[1998]第15号批复面积179.67亩，批准用途为“果园用地”），该果园并未办理过建设用地转用手续，必须按农用地管理和开发使用。涉案建筑位于高明区杨和镇龙山、杨梅私家果园内，其所在地块虽经过征收程序，但土地性质依然为农用地，至今没有办理农用地转建设用地审批手续，在该地块上擅自进行非农建设的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，属于非法占用土地的行为。同时，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。根据该法第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。上述土地上的建筑物、构筑物及附属设施违反上述规定，属于违法建筑物、构筑物及附属设施。此外，即使按照明建发[2013]72号《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》文件内容，涉及上述当事人的违法建筑也超出“简易工具房、生产用房和工人住房等附属设施”的范围，明显属于别墅性质，根据该文件第四条关于“禁止任何单位或个人以兴办果业生产设施为名，违规兴建配套设施，或变相兴建非农设施，擅自从事非农建设，一经发现，将严肃查处”的规定，对属于别墅性质的违法建筑，应当予以查处。而且，涉及龙山、杨梅私家果园内的违法别墅情形数量高达200多栋，擅自从事非农建设的违法事实长期客观存在，至今没有纠正，也没有处理，即使当事人不承认也不影响该违法事实的认定。本案原告名下涉案建筑作为其中一栋，同样属于违法别墅，该违法事实十分清楚。(二)法律适用正确。涉案违法建筑不管是依照当时的法律规定还是依照现行的法律规定，均具有违法性，该违法性一直处于持续状态，且法律不断修订，新法取代旧法，相应的法律规定一脉相承，以现行的法律规定进行处理并不违反“法不溯及既往”的原则。《中华人民共和国土地管理法》自1987年1月1日起施行，1988年、1998年、2004年、2019年分别进行了修订，不管是依照修订前还是修订后该法的内容，在涉案地块上擅自进行非农业建设的行为，都是属于非法占用土地的行为。不管是已经废止的《广东省土地管理实施办法》（1987年施行，1997年修订，2000年1月8日废止），还是现行的《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（2000年1月8日实施，2003年、2008年分别修订），均规定了农用地转用须办理报批手续。已经废止的《中华人民共和国城市规划法》（自1990年４月１日起施行，被2008年1月1日起实施的《中华人民共和国城乡规划法》取代）第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”本案中，即使涉案建筑于2008年前建造，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，亦属于违反当时法律的违法建筑。根据国土资厅发［1998］10号《转发最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复的通知》的规定，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，从违法行为终了之日起计算；破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。由此，违法行为处于持续状态的，应当适用违法行为终了时有效的法律。违法建筑属于违法行为持续状态，应当适用作出行政处理时有效的城乡规划法。由于涉案建筑一直处于违法状态中，本案适应查处时的有效法律，适用法律正确。涉案地块和涉案建筑的违法事实发生时，就已经触犯当时的法律规定，因此，本案中的违法事实，并不存在当时无法可依的法律空白地带，也不存在法不溯及既往的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。根据上述规定，涉案杨和龙山、杨梅私家果园所在地块当初征收时，经原广东省国土厅批准用途为“三高农业用地”，仍为农用地性质，如要转为建设用地的，需要由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准，故高明区人民政府没有法律权限补办杨梅和龙山私家果园所在地块的农用地转为建设用地的手续。由此，涉案建筑属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。(三)告知行为合法。因涉及从数众多，对涉案《通知》采取在涉案地块的公告栏通过张贴形式广而告知，并在政府网站公开发布，可有效提高告知效率，符合通知内容及时传播给行政相对人的实质要义。从本案情形来看，当事人通过该告知形式及时获悉通知内容，并就该通知提起行政诉讼或行政复议，可见，该通知有效送达给了当事人。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十八条规定，采用在受送达人住所地张贴公告和在政府网站刊登的形式发布通知内容，行为合法。(四)涉案《通知》的内容只针对违法建设行为，并没有涉及土地流转。土地流转的合法性不能代替地上建筑物的合法性。相关土地批文和土地转让合同只能证明土地流转的合法性，不能证明地上建筑物的合法性。四、通知行为只是对违法建设行为进行查处的一个执法环节，属于为结果性行政行为而实施的阶段性、过程性行为，因此《通知》并非最终的强制拆除决定。原告将执法环节和执法结果混为一谈，概念不分，其提出的程序违法问题从法律逻辑上不能成立。原告一方面承认一个行政强制行为或行政处罚行为由多个执法程序组成，另一方面又将其中一个执法环节当作执法结果来看待，显然主次不分，本末倒置。并且，通知行为作为一种告知行为，在告知形式上没有对行政相对人的实体权利义务产生实质影响。故原告提出的程序违法问题，并无事实和法律依据，其主张完全不成立。五、原告主张涉案房屋占用的是设施农业用地，属其单方臆测，没有事实和法律依据，也无任何证据证明。首先，最初对设施农业用地进行特别规定的是国土资发[2010]155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》,该通知于2010年9月30日发布生效，于2014年9月29日停止执行，被同日发布生效的国土资发[2014]127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（该通知有效期五年，于2019年9月29日失效）取代。根据前述通知第三条关于“规范设施农用地审核”的规定，作为设施农用地需由经营者申请，经乡镇审查同意后报县级农业和国土部门审核，同意后再报县级人民政府批复同意。根据后述通知第三条关于“规范设施农用地使用”的规定，经营者从事设施农业建设的，必须签订用地协议，之后还要报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。从上述规定可以看出，设施农用地的建设和使用，须取得相应的批复同意或协议备案文件，换言之，需要履行一定的程序。本案中，涉案房屋所在地块显然并没有取得设施农用地的批复同意或协议备案文件，并不符合设施农用地的使用规范。其次，如果涉案房屋建于2010年9月30日之前，因当时没有按照土地管理法的相关规定办理农用地转用审批手续，在涉案地块上擅自进行非农建设的行为，则属于非法占用土地的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十六条的规定，需要占用农用地或耕地进行建设的，需要经过法定审批程序。本案中，涉案房屋所在地块并没有经过审批就擅自进行非农建设。最后，原告起诉状中所称的自然资规[2019]4号《设施农业用地管理有关问题的通知》,于2019年12月17日发布生效，该通知第三条规定：“各类设施农业用地规模由各省（区、市）自然资源主管部门会同农业农村主管部门根据生产规模和建设标准合理确定。其中，看护房执行‘大棚房’问题专项清理整治整改标准，养殖设施允许建设多层建筑。”该通知第四条规定：“市、县自然资源主管部门会同农业农村主管部门负责设施农业用地日常管理。国家、省级自然资源主管部门和农业农村主管部门负责通过各种技术手段进行设施农业用地监管。设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。涉及补划永久基本农田的，须经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设。”根据上述规定，设施农业用地规模由政府主管部门确定，并由经营者向乡镇政府备案。因此，设施农业用地的建设和使用，不能自行任意确定。原告主张涉案房屋占用的是设施农业用地，并无事实和法律依据，应不予支持。六、《通知》的目的是清理整治各种非农建设行为，符合党中央和国家关于遏制农地非农化的指示精神。《通知》不但法律依据充分，合法合规，而且顺应社会治理的规范化潮流，符合清理整治非农建设的当今政策形势，不存在应予撤销的事实和法律依据。综上，《通知》是行政查处过程中的一个执法告知环节，属过程性行为，不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。该通知认定事实清楚，适用法律正确，告知行为合法。原告的诉求，理由不成立，应予以驳回。被告在诉讼中提供以下证据材料：明国土征字[1997]第15号《关于征地出让给高明市超确龙山园果场有限公司使用的批复》、明国土征字[1997]第16号《关于征地出让给杨梅镇私家果园开发有限公司作果园用地的批复》、明国土征字[1997]第43号《关于征地出让给高明市杨梅镇私家果园开发有限公司作果园用地的批复》、明国土征字[1997]第46号《关于征地出让给杨梅龙山私家果园有限公司作三高农业（果园）用地的批复》、明国土房产征字[1998]第015号《关于杨梅镇私家果园开发有限公司开发用地的批复》、《关于高明市杨梅龙山私家果园有限公司开发山地建私家果园用地的批复》、《关于停止办理高明区杨梅龙山私家果园和高明区杨梅私家果园不动产登记业务的公告》及网站发布截图、《关于限期改正杨和镇杨梅私家果园和龙山私家果园内非法占用土地进行建设行为的通知》及网站发布截图、杨梅镇龙山、杨梅私家果园位置示意图3张、现场张贴图4张、龙山私家果园套合2018年影像图、杨和镇杨梅私家果园位置示意图、照片2张、现场勘测图2份、关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知、《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》、《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知、《自然资源部、农业农村部关于设施呢农业用地管理有关问题的通知》。经审查查明，1996年11月1日，董某1与高明果园公司签订《杨梅镇私家果园开发有限公司销售合同书》，合同约定董某1向该公司购买一个杨梅镇园地面积为3亩、编号为***号的私家果园。后高明果园公司与董某2签订私家果园及土地出让合同，由该公司向董某2出让一个杨梅镇的园地面积为3.13亩，编号为***号的私家果园。2006年11月13日和12月18日，董某1、董某2与原告分别签订果园转让合同书、果园土地转让合同书，将涉案果园转让给原告。2006年12月31日和2007年2月1日,原告取得涉案土地的使用权，佛山市人民政府核发明国用(2006)第6018号、明国用(2007)第738号《国有土地使用证》，证载位置分别坐落于佛山市高明区杨和镇（杨梅）座各村委会、佛山市高明区杨和镇（杨梅）**村民委员会***地段，证载土地地类用途均为果园用地。后原告在其所使用杨梅私家果园的国有土地上修建了房屋。2019年12月23日，高明分局作出《关于停止办理高明区杨梅龙山私家果园和高明区杨梅私家果园不动产登记业务的公告》，认为上述果园内的建设行为存在涉嫌违法使用土地，按照上级要求组织开展清理整治工作，将停止上述两个果园地块的转让、过户等一切不动产登记业务。此外高明分局通过航拍将原告等人的建筑进行确认并制作影像图。2019年12月27日，高明分局作出《通知》，认为原告存在未办理农用地转建设用地审批手续，擅自进行非农建设的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，属于非法占用土地的行为，上述土地上的建筑物、构筑物及附属设施违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建筑物、构筑物及附属设施，限原告自本通知发布之日起六十日内，自行拆除违法建筑物、构筑物及附属设施，逾期不拆除的，将依法强制拆除，由此产生的不利法律后果由原告自行承担。同日，高明分局在高明区政府网站公布的公告栏张贴该《通知》。另查，根据佛发〔2019〕1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》文件规定，新组建的佛山市自然资源局统一负责全市自然资源执法工作，并在区设分局，实行市以下垂直管理体制。佛办发[2019]32号《中共佛山市委办公室佛山市人民政府办公室关于印发〈佛山市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》规定，高明分局系被告的派出机构。本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”针对被诉《通知》是否属于受案范围，本院作如下分析：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。由此可见，责令改正的行为应视为行政机关作出行政处罚行为的一个前置阶段行为，行政处罚行为的作出可能会经过多个阶段，被诉《通知》是形成行政处罚行为的过程性、阶段性行政行为，被告也在答辩状明确被诉《通知》只是行政查处过程中的一个执法告知环节，属一个过程性行为。在行政机关作出一个行政处理行为尚未终结之时，根据行政行为成熟原则，司法机关不应过早的介入，以免破坏行政机关作出行政行为的完整性和独立性。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项的规定，过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故被诉《通知》不属于行政诉讼的受案范围，原告的起诉应予以驳回。另外，根据1986年施行，2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地……”据此，对非法占用土地的违法行为，被告作为市级政府土地行政主管部门有进行查处的职权。因机构改革，高明分局作为土地行政主管部门的派出机构不具备对非法占用土地进行查处的职权。虽然佛办发[2019]32号《中共佛山市委办公室佛山市人民政府办公室关于印发〈佛山市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》规定了高明分局承担所辖区域的自然资源管理工作，但该授权行为不产生法定职权转移的法律效果。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条的规定，该授权行为应当视为委托。根据委托代理关系的法律特征，除非法律另有规定，代理人应当以委托人的名义而不能以自己的名义作出行政行为。本案中，高明分局对《通知》以自己名义作出，与上述法律规定不符，在此本院予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告袁志兰的起诉。本案不收取受理费（原告袁志兰已预交的受理费50元，原告可在本裁定书发生法律效力后向本院申请退回）。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审判长  郑旭辉审判员  陈 威审判员  许海霞二〇二〇年五月十一日书记员  钟 慧