温州市鹿城区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0302行初8号 原告施俊，男，1969年5月28日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。 被告泰顺县市场监督管理局，住所地浙江省泰顺县罗阳镇云寿路48号。 法定代表人林宇兵，局长 出庭负责人陶兆明。 委托代理人翁说飞（特别授权）。 委托代理人林晓辉（特别授权），浙江泰辉律师事务所律师。 被告温州市市场监督管理局，住所地浙江省温州市鹿城区市府路496号。 法定代表人邱华萍，局长。 出庭负责人王清秀，副局长。 委托代理人董伟俊（特别授权）。 第三人浙江雅中芽茶业有限公司，住所地浙江省泰顺县雅阳镇中村薛家洋。 法定代表人林志陆，董事长。 原告施俊不服被告泰顺县市场监督管理局（以下简称泰顺县市监局）工商行政处理及被告温州市市场监督管理局（以下简称温州市市监局）工商行政复议，向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月8日受理后，依法组成合议庭，于2020年4月23日公开开庭审理了本案。原告施俊，被告泰顺县市监局的负责人陶兆明及委托代理人林晓辉，被告温州市市监局的负责人王清秀及委托代理人董伟俊到庭参加诉讼，第三人浙江雅中芽茶业有限公司（以下简称雅中芽公司）经依法传唤未到庭。因受新型冠状病毒肺炎疫情影响，2020年1月23日至2月19日期间不计算在本案审理期限内。本案现已审理终结。 被告泰顺县市监局于2019年4月16日对原告施俊作出《举报处理结果告知书》（以下简称被诉处理告知），内容如下：“你于2015年08月14日，向温州市市监局举报雅中芽公司销售未标注生产日期红茶一案，经我局立案调查，于2015年12月9日作出泰市监处字[2015]第21号《行政处罚决定书》，后经鹿城区人民法院和温州市中级人民法院判决，撤销本处罚决定，要求重新作出行政行为。由于本案复杂，我局经案审委讨论决定，对本案延期处理。之后，经进一步调查取证，我局认为鉴于案发后该公司及时改正上述违法行为，即除本案涉案红茶包装上未依法标注生产日期之外，至今未发现相同或其他违法行为，且违法行为轻微，没有造成危害后果。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款‘违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚’的规定，决定不予行政处罚。如不服本局作出的处理决定，可自收到本告知书之日起六十日内向浙江省泰顺县人民政府申请行政复议，也可在六个月内直接向泰顺县人民法院提起诉讼。” 原告不服，向被告温州市市监局提起行政复议，复议申请书中载明复议请求为“撤销泰顺县市监局2019年4月16日《处理结果告知书》的行政处理决定，请求裁定泰顺县市监局按照《食品安全法》第八十六条之规定，对于第三人在销售的食品未标注生产日期的违法事实重新作出行政处罚。”被告温州市市监局于2019年8月29日作出温集复36〔2019〕23号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），该局认为：“食品农产品”是指在传统农业活动或现代农业活动中直接获得的以及经过一定加工但未改变其基本自然性状和化学性质的动物、植物、微生物及其产品。国家茶叶质量监督检验中心出具的《检验报告》确认涉案红茶未经精加工。综上，涉案红茶应为食用农产品。《农产品质量安全法》第二十八条规定，生产销售的农产品，按照规定应当包装或者附加标识的，须经包装或者附加标识后方可销售，包装物或者标识上应当按照规定标明产品的品名、生产日期等内容，具体办法由农业行政主管部门制定。农业部《农产品包装和标识管理办法》第十条规定，包装销售的农产品，应当在包装物上标注或者附加标识标明品名、产地、生产者或者销售者名称、生产日期。据此，第三人在涉案红茶的外包装上未标注生产日期，确属违法。但鉴于第三人违法行为轻微且及时纠正，没有造成危害后果，泰顺县市监局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定，决定不予行政处罚，适用依据正确，处理恰当。另，《浙江省市场监督管理部门行政处罚程序规定（试行）》第五十五条第一款规定：“适用一般程序处理的案件应当自立案之日起90日内作出处理决定；案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长30日；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门案件审理委员会集体讨论决定是否延期。”本案已经过泰顺县市监局案审会集体讨论决定予以延期，故泰顺县市监局于2019年4月3日作出不予行政处罚决定符合上述规定，程序合法。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持被诉处理告知。 原告施俊诉称，被诉处理告知事实认定错误、适用法律错误、程序违法；被诉复议决定未对被诉处理告知的程序违法进行认定，并予以维持，亦属事实认定错误，适用法律错误。理由如下：一、关于事实认定的问题。涉案产品是红茶。在该产品的包装上已清晰标注“品名：雅中芽（红茶）、标准代号：ＧＢ／Ｔ13738.2、生产许可证编号：×××12”等字样，可见第三人雅中芽公司确认销售的产品是根据《中华人民共和国国家标准ＧＢ／Ｔ13738.2》，而该标准是《红茶第2部分功夫红茶》的标准，该标准适用范围为：本部分适用于以茶树的芽、叶、嫩茎为原料，经萎凋、揉捻、发酵、干燥和精制加工工艺制成的工夫红茶。可见根据该适用范围，红茶的物理和化学性状都已发生了变化，单以红茶必须经过的发酵过程，就是一个化学变化的过程。另外，该标准规定了功夫红茶的要求、实验方法、检验规则、标志标签、包装、运输和贮存等。被告以国家茶叶质量监督检验中心出具的《检验报告》确认涉案茶叶未经精加工，并判定涉案产品不是食品完全是错误的。首先，该机构未能提供相应的检测资质，检测人员也未能提供相应的资质，其检测结果不具有合法性。其次，其检测的依据也是《中华人民共和国国家标准ＧＢ／Ｔ13738.2》，检测结果肯定了涉案产品的采用标准是功夫红茶的标准，只是说未经精加工。根据国家标准，精加工只是功夫红茶最后一个工艺，并没有否认涉案产品经萎凋、揉捻、发酵、干燥等过程，也没有得出结论说明涉案产品不是食品。根据《食品安全法》第二条第二款规定，食用农产品是指供食用的源于农业的初级产品。但这个概念过于模糊，《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》有比较详细的解释：食用农产品，指在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品。农业活动，指传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，以及设施农业、生物工程等现代农业活动。植物、动物、微生物及其产品，指在农业活动中直接获得的，以及经过分拣、去皮、剥壳、干燥、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。这个概念最初见于2014年10月31日农业部、食品药品监管总局联合发布的《关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》中。可见区分食品和食用农产品重点是考虑产品的基本自然性状、化学性质是不是发生了变化。这非常重要，也最难把握。但根据这一原则分析，还是能化解一部分区分上的难题。比如纯肉卷，一般只是进行简单的分割，它就不是食品，而是食用农产品；如果一个合成肉卷外观类似纯肉卷，但由于是两种及以上食用农产品的混合加工，已改变其基本自然性状与成分，应属于食品。还比如食用农产品经过熏制、腌制或发酵等，已改变食用农产品的基本自然性状或化学性质，应认定为食品。涉案产品是至少经过了萎凋、揉捻、发酵、干燥等过程，产品的基本自然性状、化学性质已经发生了变化，有没有精加工并不是判断食品和食用农产品的依据。另外，产品包装上标注生产许可证编号：×××12，根据2005年实施的《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第二条规定，国家对生产下列重要工业产品的企业实行生产许可证制度：（一）乳制品、肉制品、饮料、米、面、食用油、酒类等直接关系人体健康的加工食品。由此可见，茶叶是需要实施生产许可的加工食品，这是毫无疑问的。被告仅凭国家茶叶质量监督检验中心出具的《检验报告》确认涉案茶叶未经精加工，并认定涉案产品是食用农产品是没有任何事实和法律依据的。涉案茶叶是预包装食品，第三人销售未标注生产日期的预包装食品，违反了《中华人民共和国食品安全法》的相关规定，应按照该法第八十六条之规定，依法对第三人作出处罚。二、关于程序违法的问题。被告温州市市监局于2017年7月25日作出行政复议决定，撤销被告泰顺县市监局作出的责令改正通知，并责令其于90日内重新作出处理。但被告泰顺县市监局于2019年4月16日才作出《举报处理结果告知书》，历时21个月，严重违反了国家的相关规定。被告温州市市监局称本案已经过被告泰顺县市监局案审会集体讨论决定延期，但延期决定从未以任何方式告知原告，也违反了国家及浙江省的相关规定，严重损害了原告的合法权益。三、关于原告主体资格问题。涉案投诉事项，已经过多次复议和诉讼，原告主体资格都没有被否认。根据《中华人民共和国食品安全法》《食品药品投诉举报管理办法》等规定，任何组织或者个人都有权举报食品安全违法行为并获得表彰和奖励，并不限于消费者。上述法规属于特别法，优于一般法。原告举报第三人的违法行为属于举报奖励范围，被告泰顺县市监局的处理结果会对原告的奖励产生影响，应认定为与原告有利害关系。另外，根据《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》的规定，在食品、药品领域即便知假买假，也应予以支持。综上，请求依法撤销被诉处理告知及被诉复议决定；由两被告承担诉讼费用。 原告施俊向本院提交了以下证据：1.身份证复印件，证明原告诉讼主体资格。2.温集复36〔2019〕23号《行政复议决定书》，证明被告温州市市监局作出被诉复议决定。3.《举报处理结果告知书》，证明被告泰顺县市监局作出被诉处理告知。4.工商登记信息，证明第三人雅中芽公司主体资格。 被告泰顺县市监局辩称，一、涉案红茶的包装物上未按规定标注生产日期事实清楚、证据确凿。根据2015年10月28日林志陆询问笔录、2015年10月30日原告施俊询问笔录、茶叶照片、2015年8月31日现场笔录、（2016）浙0302行初81号《行政判决书》、（2016）浙03行终385号《行政判决书》等证据材料，已形成证据链且已经人民法院查证属实，可以作为定案的依据。上述证据可以证实涉案红茶的包装物上未标注生产日期的事实，即本局作出的（泰）市监不字（2019）第2号《不予行政处罚（销案）决定书》（以下简称不予处罚决定）事实认定清楚、证据确凿。二、本局作出的不予处罚决定适用法律正确。根据《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国食用农产品质量安全法》《农产品包装和标识管理办法》规定，食品或食用农产品的包装物上应标注生产日期，涉案红茶未按规定标注生产日期确属违法行为。根据2015年10月28日林志陆询问笔录，可知涉案红茶系实验阶段产品未大规模生产，故违法行为轻微，同时违法行为被举报后第三人雅中芽公司已对该行为予以纠正。结合原告2015年8月10日购买涉案红茶，并于同月14日向温州市市监局举报，从时间上及其询问笔录可知未造成危害后果。因此，本局根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款之规定，作出不予处罚决定，适用法律正确。三、本局作出不予处罚决定程序合法。根据《浙江省市场监督管理部门行政处罚程序规定（试行）》第五十五条第一款规定：“适用一般程序处理的案件应当自立案之日起90日内作出处理决定；案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长30日；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门案件审理委员会集体讨论决定是否延期。”本局已经案件审理委员会集体讨论决定延期，故程序合法。四、结合原告购买涉案茶叶及进行投诉、复议、诉讼的过程，以及法院对原告其他案件的裁判，原告不是以消费为目的购买涉案茶叶，而是为了以投诉进行盈利，故其不具有原告主体资格。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告泰顺县市监局向本院提交了以下证据、依据：1.违法行为纠正情况核查笔录，证明作出被诉处理告知的依据。2.案审讨论记录表，证明被告延长期限程序合法。3.现场笔录及照片，证明现场检查情况。4.举报登记表、举报材料，证明举报人举报事实。5.对第三人雅中芽公司法定代表人询问笔录及身份证；6.对原告施俊询问笔录及身份证；7.（泰）市监不字（2019）第2号《不予行政处罚（销案）决定书》。证据5-7证明被告作出被诉处理告知的相关事实情况。8.（2019）浙0302行初215号《行政裁定书》、（2019）浙0302行初200号《行政裁定书》、（2016）浙0304民初5189号《民事判决书》、（2017）浙03民终2582号《民事判决书》，证明原告系职业性从事非因生活消费需要购买商品并投诉举报，以进行牟利。 被告温州市市监局辩称，一、被诉复议决定程序合法。原告施俊因不服被诉处理告知，向本局申请行政复议。本局于2019年5月30日收到申请，因复议材料不齐全，原告于2019年6月5日进行了补正。本局于当日决定予以受理后，同日向泰顺县市监局发送《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本。6月13日，泰顺县市监局向本局提出《行政复议答复书》，并提交了作出被诉处理告知的证据、依据和其他有关材料。期间，因雅中芽公司与被诉处理告知有利害关系，本局依法通知其作为第三人参加行政复议；因情况复杂，经负责人批准延长复议审理期限30日，并告知原告和泰顺县市监局。同年8月29日，经负责人批准，本局作出被诉复议决定，维持被诉处理告知，并于9月3日向各方当事人邮寄送达决定书。上述行政复议程序，符合《行政复议法》第十条第三款、第二十八条第一款、第三十一条及《行政复议法实施条例》第二十九条、第四十三条的规定。二、被诉复议决定内容合法。《农业部、食品药品监督管理总局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》规定，“食品农产品”是指在传统农业活动或现代农业活动中直接获得的以及经过一定加工但未改变其基本自然性状和化学性质的动物、植物、微生物及其产品。国家茶叶质量监督检验中心出具的《检验报告》确认涉案红茶未经精加工。综上，涉案红茶应为食用农产品。《农产品质量安全法》第二十八条规定，生产销售的农产品，按照规定应当包装或者附加标识的，须经包装或者附加标识后方可销售，包装物或者标识上应当按照规定标明产品的品名、生产日期等内容，具体办法由农业行政主管部门制定。农业部《农产品包装和标识管理办法》第十条规定，包装销售的农产品，应当在包装物上标注或者附加标识标明品名、产地、生产者或者销售者名称、生产日期。据此，第三人雅中芽公司在涉案红茶的外包装上未标注生产日期，确属违法。但鉴于第三人违法行为轻微且及时纠正，没有造成危害后果，泰顺县市监局依据《行政处罚法》第二十七条第二款规定，决定不予行政处罚，适用依据正确，处理恰当。另，《浙江省市场监督管理部门行政处罚程序规定（试行）》第五十五条第一款规定：“适用一般程序处理的案件应当自立案之日起90日内作出处理决定；案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长30日；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门案件审理委员会集体讨论决定是否延期。”本案已经过泰顺县市监局案审会集体讨论决定予以延期，故泰顺县市监局于2019年4月3日作出不予行政处罚决定符合上述规定，程序合法。综上，本局根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被诉处理告知，符合法律规定。三、原告不具有起诉主体资格。经查明，原告自2015年以来，多次大量购买茶叶、酒等商品，并向市场监管部门提出投诉举报，进而申请行政复议，提起民事、行政诉讼。结合本案原告的购买情况及其投诉举报、复议、诉讼历程，明显可以看出其实质上并不属于《消费者权益保护法》规定的消费者范畴，其购买涉案茶叶的初衷并非基于生活消费需要，而是为了通过购买茶叶为举报、复议及诉讼建立纽带，进而运用《食品安全法》《消费者权益保护法》等法律法规，以投诉举报、诉讼为手段，以行政机关、法院为工具，为自身牟利。此种行为极大的浪费了行政及司法资源，违背了《消费者权益保护法》的立法本意。因此，原告与被诉举报处理结果及行政复议决定不具有利害关系，其合法权益并未受到侵害，不具备原告的主体资格。综上，请求驳回原告的起诉。 被告温州市市监局向本院提交了以下证据、依据：1.行政复议申请材料；2.行政复议补正材料；3.行政复议答复书；4.补正通知书及送达回执；5.答复通知书及送达回执；6.第三人参加复议通知书及送达回执；7.审理延期通知书及送达回执；8.行政复议决定书及送达回执；9.内部审批文书。证据1-9证明被诉复议决定程序合法。10.（2019）浙0302行初215号《行政裁定书》，证明原告施俊不具备起诉主体资格。被告并提交《行政复议法》第十条第三款、第二十八条第一款、第三十一条及《行政复议法实施条例》第二十九条、第四十三条的规定，作为作出被诉复议决定的法律依据。 第三人雅中芽公司未向本院提交陈述意见及有关证据。 经庭审质证，1、对被告泰顺县市监局提供的证据，原告施俊对真实性均无异议，但认为证据8裁判文书均与本案无关，且其中两份行政裁判文书尚未生效。被告温州市市监局对上述证据三性无异议。2、对被告温州市市监局提供的证据，原告对真实性均无异议，但认为证据10裁判文书尚未生效。被告泰顺县市监局对上述证据三性无异议。3、对于原告提供的证据，二被告均无异议。 本院对上述证据认证如下：1、被告泰顺县市监局提供的证据8和被告温州市市监局提供的证据10系其他案件的裁判文书，与本案无关，本院不予采信。2、各方提供的其他证据经质证对其真实性均无异议，且与本案有关联，本院均予采信。 经审理查明，2015年8月，原告施俊从第三人雅中芽公司处购买了涉案红茶，其包装盒上标有“品名：雅中芽（红茶）、标准代号：ＧＢ／Ｔ13738.2、生产许可证编号：×××12”等字样，未标注生产日期。后原告以第三人未取得生产许可证生产红茶及产品包装未标注生产日期等理由向市场监督管理部门举报。2015年12月9日，被告泰顺县市监局对第三人作出泰市监处字〔2015〕第21号行政处罚决定。被告温州市市监局经复议，于2016年4月20日作出温市监复字〔2016〕4、9号行政复议决定，维持上述处罚决定。第三人雅中芽公司不服，向本院提起行政诉讼。本院经审理于2016年9月26日作出（2016）浙0302行初81号行政判决，撤销上述行政处罚决定及行政复议决定，责令被告泰顺县市监局重新作出行政行为。原告施俊不服上述判决提起上诉，温州市中级人民法院经审理于2017年2月4日作出（2016）浙03行终385号行政判决，驳回上诉，维持原判。2017年4月6日，被告泰顺县市监局作出泰市监稽责改字〔2017〕01号《责令改正通知书》，责令第三人限期改正。原告不服，再次申请复议，被告温州市市监局于2017年7月25日作出温市监复字〔2017〕35号行政复议决定，撤销该《责令改正通知书》，并责令被告泰顺县市监局于90日内重新作出处理。2017年10月10日，被告泰顺县市监局经案审委员会讨论，决定延长办案期限。2019年4月3日，被告泰顺县市监局向第三人作出涉案不予处罚决定。同月16日，被告泰顺县市监局向原告作出被诉处理告知。 原告不服，向被告温州市市监局申请复议。被告温州市市监局于2019年6月5日受理后，经审批延长审理期限，并于2019年8月29日作出被诉复议决定，于同年9月3日送达原告。原告仍不服，于2019年9月9日向本院递交了起诉材料，经补正，本院于2020年1月8日立案受理。 本院认为，一、本案中，针对原告施俊对第三人雅中芽公司的举报，被告泰顺县市监局曾作出行政处罚决定经诉讼被判决撤销，后作出责令改正通知又经复议被撤销，此次再经调查后对第三人作出涉案不予处罚决定，该不予处罚决定即对原告举报事项的处理结果。根据《食品药品投诉举报管理办法》（2016年3月1日施行，2020年1月1日失效）第九条规定，各级食品药品监督管理部门应当按照相关法律法规规定，对受理的投诉举报进行调查处理，并将处理结果反馈投诉举报人，及时解决和回应公众诉求。被告泰顺县市监局在作出不予处罚决定后，将该处理结果以被诉处理告知的形式反馈原告。同时，该处理告知书明确：“如不服本局作出的处理决定，可自收到本告知书之日起六十日内向浙江省泰顺县人民政府申请行政复议，也可在六个月内直接向泰顺县人民法院提起诉讼。”上述所称“处理决定”应指被告泰顺县市监局作出的不予处罚决定，而不是被诉处理告知。被告泰顺县市监局作出被诉处理告知的行为，仅是行政机关就举报事项的处理结果向举报人进行反馈的程序性告知行为，该行为本身没有对作为举报人的原告设定相关权利和义务，对原告的权利义务不产生实际影响。原告如不服处理结果，应就涉案不予处罚决定进行救济。 二、公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件，起诉不符合法定条件的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第六十九条第一款第（一）项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。鉴于被诉处理告知对原告的权利义务不产生实际影响，根据上述规定，原告诉请撤销被诉处理告知，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故应当裁定驳回原告的该项起诉。 三、根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。本案中，原告诉请撤销被诉处理告知，不属于行政诉讼受案范围，而被告温州市市监局作出被诉复议决定维持了被诉处理告知，故根据上述规定，应裁定一并驳回对被诉处理告知和被诉复议决定的起诉。但是，需要指出的是，本案原告于2015年进行投诉，后历经多次处理、复议、诉讼。被告温州市市监局于2017年7月25日作出行政复议决定，撤销被告泰顺县市监局作出的《责令改正通知书》，并责令该局于90日内重新作出处理，但泰顺县市监局却直至2019年4月才作出不予处罚决定及被诉处理告知。而原告提起复议申请后，被告温州市市监局在未就其复议请求作进一步明确的情况下，径行对被诉处理告知进行复议审查并决定予以维持，实属不当，且对原告产生了误导，本院在此予以指正。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款的规定，裁定如下： 驳回原告施俊的起诉。 本案受理费依法免收。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。 审 判 长  李 元 人民陪审员  朱跃进 人民陪审员  林海伟 二〇二〇年七月二十七日 法官 助理  胡佳丽 书 记 员  徐立尧