广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行初8号原告：曾宇筠，女，1959年11月5日出生，住香港特别行政区新界***************。香港特别行政区身份证号码:*********。原告：廖慧晶，女，1967年12月24日出生，住香港特别行政区新界****************。香港特别行政区身份证号码:*********。被告：珠海市横琴新区管理委员会建设环保局。住所地：广东省珠海市横琴新区***********。法定代表人：谭海滨，局长。应诉负责人：吕植启，副局长。委托代理人：戴选涛，广东瀛凯邦律师事务所律师。委托代理人：王建平，广东瀛凯邦律师事务所实习律师。第三人：珠海横琴新区南方锦江置业有限公司，住所地：广东省珠海横琴金融产业服务基地******。法定代表人：谢郁武。委托代理人：席大斌，广东瀛真律师事务所律师。委托代理人：杨樱，女，1996年3月12日出生，汉族，住所地：广东省深圳市龙华新区************************，公民身份号码：429************961。系该公司员工。原告曾宇筠、廖慧晶诉被告珠海市横琴新区管理委员会建设环保局（以下简称横琴建设环保局）、第三人珠海横琴新区南方锦江置业有限公司请求撤销建设工程竣工验收备案表一案，于2020年3月10日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。被诉行政行为被告横琴建设环保局于2017年12月12日向第三人珠海横琴新区南方锦江置业有限公司作出《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》（备案编号440********20101JX001）（以下简称《竣工验收备案表》）。原告曾宇筠、廖慧晶的诉请、理由及证据原告曾宇筠、廖慧晶的诉讼请求：1.请求撤销被告2017年12月12日作出《竣工验收备案表》；2.判令被告赔偿因其在建设工程质量监督管理严重失职，没有履行法律规定的职责，使不符合法律要求的南方金融传媒大厦公寓楼竣工验收备案投入使用，让第三人鱼目混珠将未经检测合格的玻璃幕墙交付使用，而导致原告的合法权益受损和经济损失；3.判令被告承担本案全部诉讼费用。其理由如下：2016年8月21日原告与珠海横琴新区南方锦江置业有限公司就位于珠海市横琴新区*******南方金融传媒大厦公寓楼****房签订了《商品房买卖合同(预售)》。合同第九条第一款约定：“该商品房交付时应当已取得建设工程竣工验收备案证明文件。”第十ー条第一款约定：“出卖人应当在2018年6月30日前向买受人交付该商品房。”第三人在2017年12月20日及2018年5月25日分别寄给原告《收楼通知书》，通知“公寓楼各项验收工作已经完成，具备合同约定的收楼条件”，并在收楼接待处展示被告横琴建设环保局在2017年12月12日出具《竣工验收备案表》。《竣工验收备案表》弄虚作假，被告作出的具体行政行为违法、错误，应予以撤销。具体理据如下：（一）公寓楼存在严重质量问题及安全隐患及设计缺陷。2018年9月16日台风“山竹”将公寓楼的玻璃幕墙大面积灾难性破坏，整幢大厦公寓楼瞬间变成了四处透风的“筛子”楼，千疮百孔，框架、窗门支架严重扭曲，有些甚至脱落。针对玻璃幕墙破碎脱落质量问题，横琴新区管委会综合执法局要求被告组织第三人及公寓楼业主代表三方在2019年3月18日召开风洞试验协调会议。2019年6月6日同济实验室出具了《编号:SLDRCEWT201918横琴南方金融传媒大厦表面风荷载分布风洞试验》报告。但第三人却否认风洞试验的结果及背弃会议纪要的承诺。从珠海市气象局提供的资料可以看到台风“山竹”经过珠海时是32.6米/秒，只有11级。而台风作用于公寓楼幕墙风荷载没有超出设计风荷载的情况下，却因公寓楼和办公楼体型组合设计，两楼之间的L形狭管效应产生巨大负压，而强行改变风的流向，从而产生漩涡风，致使玻璃幕墙大面积的破碎及框架结构扭曲脱落，证明公寓楼的玻璃幕墙在设计之初便存在风荷载取值低、计算不足，再因施工质量没有按照国家及行业标准要求，存在严重质量问题和安全隐患不符合最基本的安全居住条件。（二）《竣工验收备案表》弄虚作假及违反相关法律法规的规定。第三人对公寓楼玻璃幕墙没有按照国家和行业标准相关规范强制要求做的主要建筑材料、建筑配件和设备的进场试验报告，违反了《玻璃幕墙工程技术规范)(JGJ102-2003)4.2.10、《玻璃幕墙工程质量检验标准》(JGJ/T139-2001)6.1.2、《建筑装饰装修工程质量验收标准)(GB50210-2018)11.1.2、《建筑幕墙》(GB/T21086-2007)15.2检验项目、《建筑节能工程施工验收规范》(GB50411-2007)5.2.2、《建设工程质量管理条例》第十六条和第四十九条第一款、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第五条、《关于规范珠海市住宅工程竣工验收工作的通知》第一条的规定。第三人在欠缺公寓楼玻璃幕墙的进场检测和试验报告，验收文件內容不齐全，与上述竣工验收备案相关法律、法规规定不符的情况下，却于2017年12月12日通过该建设工程竣工验收合格并取得该公寓楼《竣工验收备案表》。（三）被告对建设工程竣工验收质量监督严重失职，没有履行法律法规规定的职责。公寓楼项目的工程质量监督机构珠海市横琴新区建筑工程质量监督检测站是被告辖下机构。依照《建设工程质量管理条例》第四十六条、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第三条和第八条、《关于规范珠海市住宅工程竣工验收工作的通知》第六条的规定，被告作为建设行政主管部门，委托工程质量监督检测站对该项建设工程进行质量监督管理，应当知道该工程的竣工验收情况，是否符合相关备案验收规定的要求。然而工程质量监督检测站明知第三人已违反国家有关建设工程质量管理的规定，不但没有按照国家法律法规赋予的权利责令第三人改正而且还在2017年12月12日对该工程签发了同意竣工验收合格的意见。在公寓楼玻璃幕墙项目不符合竣工验收条件竣工验收存在弄虚作假提供的备案文件不齐全的情况下，被告亦于同日向第三人核准了《竣工验收备案表》，致使第三人鱼目混珠，将未经检测合格的玻璃幕墙进行交付使用。原告于2019年7月26日向珠海市行政复议委员会办公室申请行政复议。被告在2019年8月8日《行政复议答复书》回复是按照规范不需要对公寓楼玻璃幕墙做上述检测。理由是:该项目分別由一栋26层高公寓楼和一栋38层高办公楼组成，抽取办公楼的玻璃幕墙做上述检测可以代替公寓楼玻璃幕墙的检测。原告认为被告的答复是荒谬的。办公楼的玻璃幕墙与公寓楼玻璃幕墙的层高不同，玻璃幕墙的长度和宽度不同，生产批次、铝框架规格都不同；办公楼的玻璃幕墙用的是10mm+12A+8mm中空玻璃，公寓楼玻璃幕墙用的是8mm+12A+8mm中空玻璃，两者厚度完全不同。依据《建筑幕墙》(GB/T21086-2007)15.5、《建筑装饰装修工程质量验收标准》(GB50210-2018)11.1.5、《玻璃幕墙工程技术规范》(JGJ102-2003)4.2.11和11.1.4、《建设工程施工质量验收统一标准》(GB50300-2013)等规范的规定，在两者玻璃厚度完全不同长度和宽度不同楼层高也不同、生产批次、铝框架规格等也大不相同情況下，是不符合调整抽样复验试验数量的规定。被告《行政复议答复书》第二(一)点答复也是错误的。首先，南方金融传媒大厦项目公寓楼、办公楼工程有四种类型的玻璃幕墙，最起码要做四种类型的玻璃幕墙的性能检测，但第三人只做了一种。其次，所有相关规范、国家和行业标准并没有将“楼层更高、面板跨度大”作为选择幕墙性能检测样件的规定。再次，要选取“最不利的部位”，应以该部位的风荷载取值并结合该部位的受风压值为依据。从办公楼和公寓楼的玻璃幕墙《设计计算书和设计说明(一)》第五条可以知道，公寓楼两边剪力墙位玻璃幕墙位和玻璃幕墙风荷载标准取值均比办公楼处于更加不利部位。办公楼玻璃的试验样品检测结果不能代表公寓楼8+12A+8mm中空Low-E玻璃，更不能代表公寓楼两边剪力墙位玻璃幕墙采用的10mm单片玻璃。被告一方面认为审查监督工作符合法律法规的规定，另一方面却在2019年7月29日由其出资人民币97万元再委托广东省建设工程质量安全检测总站有限公司对南方金融传媒大厦公寓楼玻璃幕墙工程进行设计计算复核、四性检测、安全性和正常使用性鉴定。显然该项工作系其在2017年12月12日出具《竣工验收备案表》之前即应履行的职责。综上，被告只审查了第三人提交的办公楼玻璃幕墙四性检测、试验报告，而没有审查设计标准更低的公寓楼玻璃幕墙任何性能检测、试验和复验报告，违反《建设工程质量管理条例》和《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的规定，即被告向第三人核准《竣工验收备案表》的具体行政行为违法。该备案行政行为对第三人的权利义务产生实质影响，严重侵害了原告的合法权益。原告曾宇筠、廖慧晶向本院提交了以下证据：1.《商品房买卖合同（预售）》；2.《竣工验收备案表》；3.《收楼通知书》；4.台风“天鸽”后南方金融传媒大厦玻璃幕墙（图片）；5.台风“山竹”后南方金融传媒大厦玻璃幕墙（图片）；6.横琴金融函字〔2018〕86号《关于南方金融传媒大厦台风受损幕墙玻璃修复处理意见的报告》及业主承担费用明细表；7.珠海市市长姚奕生在2019年8月1日网上留言板；8.横琴新区党委维稳领导小组、横琴新区建设环保局《关于协调南方金融传媒中心玻璃幕墙风洞试验的会议纪要》（〔2019〕86号）；9.横琴南方金融传媒大厦表面风荷载分布风洞试验；10.珠海正青公司施工图设计文件审查意见单；11.关于对同济大学《横琴南方金融传媒大厦表面风荷载分布风洞试验报告》结论的情况说明（横琴金融函字〔2019〕47号）；12.行政复议申请书；13.南方金融传媒大厦幕墙工程检测、试验报告；14.行政复议答复书及附件；15.珠府行复〔2019〕629号《驳回行政复议申请决定书》；16.珠海市横琴新区管理委员会建设环保局委托书及其与广东省建设工程质量安全检测总站有限公司《建设工程技术服务合同》；17.中国房地产报刊登《被两次台风吹成“筛子楼”珠海001号综合体信任危机未了》；18.珠海横琴新区南方锦江置业有限公司《协议书/保密承诺书》。被告横琴建设环保局的答辩意见及证据被告横琴建设环保局答辩称：（一）原告曾宇筠、廖慧晶以自己的名义提起行政诉讼，不符合提起行政诉讼的条件，依法应予驳回。《竣工验收备案表》是横琴建设环保局针对南方金融传媒大厦所有业主作出的行政行为，涉及全体业主共有利益，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条的规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”原告曾宇筠、廖慧晶仅作为南方传媒大厦其中的两名业主，以自己的名义提起行政诉讼，不符合提起行政诉讼的条件，依法应予驳回。同时，国务院国发（2003）5号《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》第76项将“房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准”改为“告知性备案”，工程竣工验收备案登记不再具有行政审批性质。横琴建设环保局对项目竣工验收备案申请及附件资料仅进行形式审查，不进行实质性审查。竣工验收备案作为“告知性备案”没有给原告曾宇筠、廖慧晶设定新的权利义务，对其合法权益明显不产生实际影响的情形，不属于行政诉讼受案范围，应予以驳回。（二）横琴建设环保局作出的《竣工验收备案表》符合法律规定。南方金融传媒大厦共有两栋塔楼，分别为一栋26层公寓楼和一栋38层办公楼。公寓楼、办公楼均采用单元式幕墙系统，幕墙面板分别采用8+12A+8mm、10+12A+8mm中空Low-E玻璃。公寓楼和办公楼幕墙设计的气密性均为第4级，水密性均为第5级，抗风压性均为第9级（Wk=5.03kPa），平面变形均为第3级，耐撞击性能均为第2级。该工程2015年7月1日开工，办公楼2017年12月11日竣工验收，公寓楼2017年12月27日竣工验收，2017年12月12日在横琴建设环保局办理公寓楼、地下室竣工验收备案。依据《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条之规定，横琴建设环保局收到南方传媒项目竣工验收备案申请及附件资料后，依职权履行了审查义务。经审查，南方传媒项目竣工验收备案申请及所提供的22项竣工验收文件资料要件齐备、形式合法，符合工程备案条件，横琴建设环保局遂依法办理竣工验收备案登记。横琴建设环保局办理竣工验收备案程序合法，法律依据充分，合法有效。原告曾宇筠、廖慧晶提出的有关质量问题、设计问题、抽样检测问题，与横琴建设环保局依法进行的竣工备案行为没有直接的法律关系，竣工验收备案并未对建设工程质量作任何实体的认定，仅是对建设单位自主组织的竣工验收行为等进行程序性、形式性的审查，并不影响竣工备案，也不影响原告曾宇筠、廖慧晶另寻途径维护其合法权益。（三）横琴建设环保局在法定职责范围内积极履职，并为妥善解决纠纷，做了大量的工作。自南方传媒大厦业主首次投诉以来，横琴建设环保局积极履职，协调、引导相关各方依法妥善的解决纠纷，并全力做好投诉业主的服务和维稳工作。时至今日，横琴建设环保局接待投诉给予解答共计147次；召集南方传媒大厦开发商、业主、专业技术部门参与的协调会共计16次。但是部分业主不认可竣工备案合法合规以及专业技术部门的意见，引发了群体性事件，影响了横琴新区房地产市场的秩序，经报横琴新区管委会同意，为准确查明玻璃破损原因，维护广大业主合法权益，由政府部门出资，就风灾原因问题，委托国内权威第三方同济大学进行风洞试验1次，耗费达55万元，委托广东省建设工程质量安全检测总站有限公司进行质量安全调查1次，耗费达97万元。横琴建设环保局以及横琴新区管委会为维护业主利益、维护横琴房地产市场的良好秩序做了大量的工作。被告横琴建设环保局在举证期限内向本院提交了以下证据：1.房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表（写字楼）、房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表（公寓）；2.工程质量监督报告；3.检验报告（玻璃、铝板复合幕墙单元式）；4.建筑节能分部（子分部）工程验收记录；5.产品质量检测报告；6.建筑玻璃光学热工性能检测报告。第三人的答辩意见珠海横琴新区南方锦江置业有限公司答辩称：（一）原告以个人名义提起行政诉讼要求撤销《竣工验收备案表》，损害社会公共利益，法院应驳回其起诉。第三人开发的南方金融传媒大厦公寓楼于2017年12月底开始进行交付，在《商品房买卖合同》约定的交楼日期2018年6月30日前已全部完成交付。目前大部分业主已使用该物业，大部分业主也正在办理房产过户手续，现已有75户业主领取了不动产权证书。原告于2016年8月向第三人购买了南方金融传媒大厦公寓楼2204房，该房在2018年9月的“山竹”台风中并未受到任何损害。原告曾于2018年10月向横琴新区人民法院提起诉讼[（2018）粤0491民初1336号]，要求第三人返还电商服务费、退还多收取购房款并承担逾期交房违约责任。此案经一审、二审判决，原告的诉讼请求全部被驳回。原告为达到索赔、退房之目的，要求撤销《竣工验收备案表》将会对收楼入住业主、办理了不动产权证书的业主利益造成重大影响，损害了社会公共利益，对其起诉应予驳回。（二）被告的备案行为只是对竣工验收报告等建设资料的登记备查行为，并不是竣工验收合格的要件，对原告的合法权益明显不产生实际影响，法院对原告的起诉应予驳回。建设工程竣工验收由建设单位组织，竣工验收是否合格，亦需由参与验收单位根据相关规定和程序作出认定。备案机关的备案行为，是对竣工验收报告等建设资料的登记备查行为，而不是竣工验收合格的要件，并不对当事人的权利义务产生影响。虽然《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》亦规定了建设主管部门对发现建设单位在竣工验收过程中存在的违法问题应当进行处理，但这种处理系独立于备案行为之外的、针对违法问题而作出的新的行政行为，备案行为本身并没有创设或消灭权利义务关系。本案中原告所诉的被告作出的竣工验收备案行为对原告的权利义务并不产生实际影响，原告的起诉依法应予驳回。（三）因房屋质量是由建设、施工、设计、监理、勘察等单位负责，备案机关作为行政主管部门，仅是对建设方提交的材料进行形式上的审查，并不对房屋质量承担责任，房屋质量问题亦非备案机制所能解决的问题。如原告认为房屋质量存在问题，应提起民事诉讼进行解决。同时，第三人认为原告在《行政起诉状》中提到的公寓楼质量问题并不客观，理由如下：其一，本项目两栋单体建筑，其中一栋是平面为矩形的建筑，另外一栋是平面为L型建筑，从体型上均为常规建筑。因此，本项目既非重要又非体型复杂的房屋，不适用荷载规范第8.3.1条第3子条“对于重要且体型复杂的房屋和构筑物，应由风洞试验确定”的规定。其二，公寓楼的玻璃幕墙设计不存在缺陷，公寓楼围护结构取值为负风压-4.48KPa。其三，公寓楼围护结构取值为负风压-4.48KPa。群体影响风荷载相互干扰系数按规范取值为1.0~1.2，设计时考虑的安全度已满足按此数值的要求。其四，台风的瞬时风压是由平均风叠加脉动风组成，在台风“山竹”条件下，脉动风压可能极大，并且珠海地区的实测风点离本场地较远，不能准确测出本场地的瞬时风速，因此，仅根据远离本场地测得的风速折算而成的基本风压值0.65KPa小于规范值，就认为台风“山竹”不是天灾是不科学的，是错误的。本院查明的事实2016年8月21日，原告与第三人珠海横琴新区南方锦江置业有限公司签订了《商品房买卖合同(预售)》（合同编号16******10），购买第三人珠海横琴新区南方锦江置业有限公司开发建设的珠海市横琴新区*******南方金融传媒大厦公寓楼****房。2017年12月12日，第三人珠海横琴新区南方锦江置业有限公司向被告横琴建设环保局申请办理南方金融传媒大厦项目公寓楼、地下室竣工验收备案，被告横琴建设环保局准予办理了《竣工验收备案表》。第三人珠海横琴新区南方锦江置业有限公司于2017年12月20日及2018年5月25日分別向原告发出《收楼通知书》，并在收楼接待处展示《竣工验收备案表》。本院裁判理由及结果本院认为，原告曾宇筠、廖慧晶提起的本案诉讼应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”可见，不是每个业主都享有诉权，当业主委员会不起诉时，须由达到一定比例的业主共同提起诉讼，行使集体诉权。本案中，《竣工验收备案表》是横琴建设环保局针对南方金融传媒大厦所有业主作出的行政行为，涉及全体业主共有利益，曾宇筠、廖慧晶若对该行政行为不服，可以通过业主委员会提起诉讼，也可以通过专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主提起诉讼。但是，原告曾宇筠、廖慧晶以二人名义提起本案诉讼，明显不具备法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回原告曾宇筠、廖慧晶的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起三十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  唐 文审 判 员  黄莎莎人民陪审员  舒兰凤二〇二〇年六月十日书 记 员  梁敏儿