福建省福州市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）闽01民终3455号 上诉人（原审原告）：福清市阳下街道东田村民委员会，住所地福建省福清市阳下街道东田村。 法定代表人：莫家佳，主任。 委托诉讼代理人：蔡友玳，福建闽律律师事务所律师。 委托诉讼代理人：钟华珍，福建闽律律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：福清洪宽工业村开发有限公司，住所地福建省福清市阳下街道溪头村。 法定代表人：管庆华，总经理。 委托诉讼代理人：陈立新，福建谨而信律师事务所律师。 委托诉讼代理人：高冰清，福建谨而信律师事务所律师。 上诉人福清市阳下街道东田村民委员会（以下简称东田村委会）因与被上诉人福清洪宽工业村开发有限公司（以下简称洪宽工业村）承包地征收补偿费用分配纠纷一案，不服福建省福清市人民法院（2019）闽0181民初3299号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。 东田村委会上诉请求：撤销一审裁定，指令一审法院对本案进行审理。事实和理由：1.双方当事人是平等的民事主体，双方之间的法律关系不属于政府征地行为形成的行政法律关系，而是政府发放承包地补偿款后将补偿费分配给洪宽工业村而形成的民事法律关系，属于人民法院受理民事诉讼的范围。2.一审法院认定洪宽工业村取得了案涉土地的使用权是错误的。本案中，直至2006年到2008年间，福建省人民政府才批复对案涉土地进行征收，东田村委会所有的集体土地经过法定程序转为国有土地。而一审法院却以违法的预征地代替合法的征地，认为本案争议的款项流转是前期行政预征地行为的延续，是错误的。3.如果将本案认定为行政关系，将使东田村委会诉讼无门，集体财产遭受重大损失。 洪宽工业村辩称：1.一审法院立足1991年至1996年期间洪宽工业村土地成片开发的职能和特殊的历史背景，结合东田村村民已于1991年至1996年期间将案涉土地交付给洪宽工业村管理使用至今，且洪宽工业村按照要求向福清市土地管理局支付相应征地补偿费用的履行行为，认定洪宽工业村已通过政府预征地从而取得案涉土地的使用权，本案的款项流转实质上系前期行政预征地行为的延续，是完全正确的。2.本案系政府预征土地引发的纠纷，案涉款项的流转仅系前期政府预征土地行为的延续，非民事平等主体之间因平等自愿有偿的交易行为所产生的债权债务纠纷，不属于人民法院民事诉讼审查范围。 东田村委会向一审法院起诉请求：1.判令确认东田村委会支付征地补偿费给洪宽工业村的行为无效；2.判令洪宽工业村返还东田村委会征地补偿费7660533元及利息，利息按中国人民银行同期贷款利率计算至款项还清之口止（扣除之前已收取的1636860元）；3.本案诉讼费由洪宽工业村负担。 一审法院认定事实：1991年10月28日，福建省人民政府作出闽政［1991］综263号《福建省人民政府关于福清洪宽工业村成片开发项目建议书的批复》，同意香港洪宽企业有限公司在福清市阳下独资开发建设和经营福清洪宽工业村项目，将项目开发建设地点定为当时福清阳下乡溪头村周围土地1500亩，并考虑到原福清洪宽工业厂房开发有限公司在该地已进行了一定程度的开发，同意原公司更名为福清洪宽工业村开发有限公司。1991－1996年期间，由福清市阳下镇人民政府作为在场方，洪宽工业村与福清市土地管理局多次签订预约用地合同，在阳下镇溪头村及附近相邻村(含东田村)开始预征用土地，并以每亩1万元标准价格将土地征用补偿款汇至阳下镇人民政府财政所，至2002年间已向阳下镇政府及福清市土地管理局支付土地款67458260.17元。东田村委会在此期间已收到阳下镇人民政府按每亩6000元标准预付的272.81亩征地补偿款1636860元。 1996年7月22日，福建省人民政府作出闽政［1996］地115号《福建省人民政府关于征用并出让土地供独资企业福清洪宽工业村开发有限公司东兴建设的批复》，同意征用福清市阳下镇东田村耕地（水田）13.272公顷，其中12.7394公顷作为出让给独资企业洪宽工业村东兴厂房建设用地，0.5326公顷作为城市道路用地。土地使用年限截至2040年6月2日止。土地使用权出让金为205.0524万元（未含出让管理费）。 1997年11月24日洪宽工业村制作《洪宽公司征地情况表》，确认公司已征用东田村委会田地536.44亩，并支付了相关征地补偿款2102008.5元，福清市土地管理局和福清市阳下镇人民政府财政所在该表上盖章确认。 1999年2月8日福清市对外经济贸易委员会作出融外经贸[1999]038号《关于同意设立外资企业福清洪宽海峡农业实验有限公司的批复》，同意在洪宽工业村内设立福清洪宽海峡农业实验有限公司，1999年3月20日福清市阳下镇人民政府作出《阳下镇人民政府关于福清洪宽海峡农业实验有限公司生产园区实行特别管护的通告》，通告要求任何公民未经许可，不得进入以篱笆（标志桩）为界的实验区，并指出实验区内耕地使用权业已依法征用，受法律保护。 2006年12月至2008年7月14日间，福清市人民政府就包括阳下东田村在内的农用地分别向福建省人民政府申请转为建设用地。福建省人民政府以闽政文［2006］598号、［2008］222号、［2008］285号、［2008］289号文件同意福清市人民政府按工业项目建设用地对包括东田村委会在内的土地实施征收。上述被征用范围及亩数与之前1991年至1996年期间成片开发的东田村土地的四至范围相一致，但此期间每亩征地标准价款已调整为28080元，洪宽工业村按此标准将相应的征地补偿款汇至福清市土地管理局。自2006年12月31日至2008年7月14日止，东田村委会被征用土地计18.1874公顷（272.811亩），已分别收到福清市会计核算中心汇来征地补偿款2495189元（2007年6月8日收到）、1894389元（2008年6月27日收到）、3270955元（2008年9月5－8日收到），合计7660533元。东田村委会在收到福清市会计核算中心汇来的上述款项后，分别于2007年6月29日汇款付给洪宽工业村2495189元，于2008年7月8日汇款付给洪宽工业村1894389元，于2008年9月IO日汇款付给洪宽工业村3270955元，洪宽工业村在收到东田村委会上述款项后向东田村委会出具相应收款收据，并在各份收据的摘要栏注明：收回征地补偿款。东田村委会的时任法定代表人(村主任)俞义明在该收据上签字：同意汇还。收据上均加盖了福清市阳下街道东田村村务监督小组财务监督专用章。 至2018年9月份，东田村委会部分村民认为本村原干部不该将上述7660533元征地补偿款汇给洪宽工业村，要求洪宽工业村退还该款，并向政府其他部门反映本案征地款项问题。后东田村委会诉至一审法院，诉请洪宽工业村退还征地补偿款7660533元，同意扣除之前预征地所收到的1636860元土地补偿款。 另查明，双方均确认，除了洪宽工业村有签订上述预约用地合同外，再无与他人订立任何征地合同。2006年至2008年期间与东田村同时期收到洪宽工业村项目款项的阳下街道其他8个村中有5个村也向洪宽工业村支付款项。一审法院向东田村原村委书记莫孝祥、原村主任俞义明调查并制作了询问笔录，两人均陈述案涉7660533元系因补充征地手续所需并按照阳下街道办事处的要求汇还给洪宽工业村。当事人对该询问笔录进行质证时，东田村委会确认当时将案涉7660533元支付给洪宽工业村是根据阳下街道办事处领导的要求而做出的决定。 一审法院认为，我国土地管理法规定，国家可以依法对土地实行征用和征收并给予补偿。所谓征地主要是指国家依法将集体所有的土地收归国有，并给予集体组织补偿的行为，只有国家才能在征地法律关系中充当征用和征收主体。征地行为是国家授权并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为，是一种政府行为，并非民事行为。1991年福建省人民政府闽政［1991］263号文件批复同意福清洪宽工业村成片开发项目建设使用阳下溪头村周围土地。1991年-1996年期间，洪宽工业村与福清市土地管理局多次签订预约用地合同，按每亩10000元标准支付了相应的征地补偿费用，并实际占有使用包括案涉土地在内的溪头村的周围土地至今。由此可以认定洪宽工业村已通过政府预征地从而取得了案涉土地的使用权。2006年12月至2008年7月14日间，虽福建省人民政府批复同意福清市人民政府按工业项目建设用地对包括东田村委会在内的土地进行征收，但由于上述被征用范围及亩数与之前1991年至1996年期间成片开发的东田村土地的四至范围相一致，故实际上东田村并未因此发生新的土地被征收行为，洪宽工业村亦未由此取得新的建设土地。在客观上没有发生新征用地的情况下，洪宽工业村将诉争款项7660533元汇至福清市土地管理局，该款经福清市会计核算中心汇至东田村委会账户后，东田村委会将该款汇还洪宽工业村；诉争款项发生的流转，不能说明双方间存在新的用地关系，该流转行为亦不能在双方之间成立以民事权利义务为内容的民事法律关系。本案中的款项流转实质上系前期行政预征地行为的延续，非民事平等主体之间的债权债务关系，不属于民事诉讼的审查范围。据此，依照相关法律规定，裁定：驳回福清市阳下街道东田村民委员会的起诉。 经查，本案当事人在一审诉讼中提交的证据均已随一审案卷移送至本院。本院对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，根据一审法院查明的事实，2006年12月至2008年7月14日期间经福建省人民政府批准征收的土地与1991年至1996年期间经福建省人民政府批复同意征用的土地四至范围相一致，可见，除上述1991年至1996年期间征用的土地之外，2006年至2008年间，东田村确未再进行东田村委会所主张的土地征收，东田村委会依据阳下街道办事处的要求向洪宽工业村汇出本案诉争款项的行为系1991年至1996年期间土地征收行为的延续，不属于民事诉讼的审查范围，一审法院据此驳回东田村委会的起诉正确。 综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 林哲森 审 判 员 黄 锋 审 判 员 金光玉 二〇二〇年七月四日 法官助理 雷 敏 书 记 员 段 薇