安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终792号 上诉人（一审原告）卢侠，女，1980年11月1日出生，汉族，住安徽省蒙城县。 委托代理人王鑫，安徽大森（阜阳）律师事务所律师。 委托代理人马俊飞，安徽大森（阜阳）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安徽省蒙城县人民政府，住所地安徽省蒙城县周元西路**。 法定代表人孔祥永，该县县长。 上诉人卢侠因诉安徽省蒙城县人民政府（以下简称蒙城县政府）行政复议决定一案，不服安徽省亳州市中级人民法院（2020）皖16行初7号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2019年5月7日原告提出信访事项，投诉蒙城县自然资源和规划局在原告国有土地使用权申报登记卷宗中存放虚假协议书，要求蒙城县自然资源和规划局更换真实的协议。原告2019年5月8日交蒙城县信访局蒙信来信函(2019)34号信访事项，蒙城县自然资源和规划局收到转办后予以受理，于2019年6月26日制作了《依法履职情况答复书》送达原告，该答复书主要内容为：“2001年你提出申请，要求为你从统征办购买的位于庄子大道东侧240平方米的住宅用地办理土地证，并提供你与蒙城县建设用地统征办公室签订的面积为241.50平方米的协议书。同年地籍调查人员对该宗地进行调查，实地勘测土地面积为241.50平方米。原蒙城县国土资源局依照原国家土地管理局《土地登记规则》的规定，依法按程序报县政府批准给你办理了土地登记，颁发了《国有土地使用证》。2006年你依据蒙城县人民政府颁发的蒙国用（2004)字第0023号《国有土地使用证》，申请办理了房屋所有权证。原国家土地管理局《土地登记规则》规定，土地登记应当依照申请进行，申请人需提供合法的土地权属来源证明等材料，并对所提供申报材料的真实性负责。原蒙城县国土资源局在受理你的申请后，安排有关人员进行地籍调查。在地籍调查中，宗地调查面积与你提供的协议书记载面积一致。在通过权属审核等法定程序后，该宗土地完成了土地登记，并向权利人颁发了土地证书。土地登记资料是土地权利来源的依据，因依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，为维护土地登记的严肃性，故对你提出要求更换申报登记卷宗内协议书的诉求，我局不予支持”。原告不服，向亳州市自然资源和规划局申请复查，该局于2019年7月23日回复《申请复查不予受理告知书》，认为《依法履职情况答复书》并非信访处理意见，告知原告应通过行政复议或行政诉讼的途径进行权利救济，安徽省自然资源厅2019年8月13日回复《不予受理信访复核告知书》，认为亳州市自然资源和规划局作出的《申请复查不予受理告知书》不是信访复查处理意见书，不予受理。原告遂向被告提起行政复议申请。被告于2019年11月14日作出蒙政复〔2019〕42号行政复议决定，以蒙城县自然资源和规划局作出的《依法履职情况答复书》属于对信访人反映情况作出的解释答复，不属于行政复议受理范围为由，驳回原告的行政复议申请，并告知要求蒙城县自然资源和规划局对原告申请的不动产登记事项有错误，要求重新变更登记予以受理。原告不服，遂提起本案行政诉讼。 一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。该法第六条对属于行政复议受理范围的行政行为作了详细列举规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。上述法律规定了行政复议与行政诉讼的受案范围，审理对象均是行政机关作出的行政行为。本案中，原告卢侠的诉求是将其土地使用权申报登记卷宗内签订的面积为241.5平方米的土地协议书，更换为面积为400平方米的协议书，该更换行为并非行政行为，也不是法律规定的变更登记行为，不属于行政复议或者行政诉讼的受案范围。基于此，蒙城县自然资源和规划局针对卢侠信访申请更换土地使用权申报登记卷宗内协议的诉求，作出的蒙自然资规信字〔2019〕4号《依法履职情况答复书》，同样不属于行政复议或行政诉讼受理范围。蒙城县政府在受理原告卢侠的行政复议申请后，作出蒙政复〔2019〕42号行政复议决定驳回卢侠的复议申请并无不当。原告卢侠诉请判决撤销该复议决定并判决被告履行法定职责的请求不能成立。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告卢侠的诉讼请求。 卢侠上诉称，1、蒙城县自然资源和规划局对上诉人的信访事项不予支持，所作答复没有依据。第一，原国家土地管理局《土地登记规则》第七十一条规定：“土地登记后，发现错登或者漏登的，土地管理部门应当办理更正登记；利害关系人也可以申请更正登记”。发现错误应当及时更正。第二，上诉人持有的面积为400平方的协议书是真实的，而档案内存放的面积为241.5平方米的协议书是虚假的。蒙城县自然资源和规划局应更换上诉人土地档案内的协议。第三，蒙城县自然资源和规划局作出答复没有认真调查核实上诉人反映的有关情况，就上诉人反映的两份协议书的问题，不做明确的说明，不负责任。第四，上诉人要求更换档案的请求，不是行政许可的申请，而是要求蒙城县自然资源和规划局依法履职保护上诉人的财产权利的请求。被上诉人以行政许可有关法律规定进行抗辩的理由不能成立。2、蒙城县政府所作复议决定剥夺了上诉人法定的权利救济途径。涉案蒙城县自然资源和规划局作出的《依法履职情况答复书》经亳州市自然资源和规划局确认不属信访事项，不能依据《信访条例》的规定进行权利救济。且蒙城县自然资源和规划局也告知上诉人应当采用行政复议或行政诉讼的方式进行权利救济。蒙城县政府受理上诉人的复议申请后，又依照《信访条例》对上诉人进行解释、答复，并以不属于行政复议的受理范围为由驳回上诉人的申请，使得上诉人对违法的《依法履职情况答复书》既无法通过信访途径进行权利救济，也无法通过复议和诉讼途径进行权利救济，剥夺了上诉人依法享有的基本权利。3、一审裁定认为蒙城县自然资源和规划局作出的《依法履职情况答复书》不属于行政行为，属认定事实和适用法律错误。其一，被申请复议机关蒙城县自然资源和规划局的答复行为侵犯了上诉人的财产权益，属于具体行政行为。上诉人向蒙城县自然资源和规划局提出要求调查在土地档案中保存的虚假协议，并将虚假的协议更换为真实的协议。该局答复不予支持严重影响了上诉人依法享有的土地使用权，该答复行为符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项和第（十一）项的规定，属于行政复议的受案范围。其二，根据信访事项分类处理的规定，上诉人的诉求也应纳入具体行政行为的处理程序。根据《依法分类处理信访诉求工作规则》第六条第一款规定，对属于本机关职责范围的信访诉求，有权处理机关应当根据诉求的具体情况分别采用以下相应程序处理：（一）属于申请行政机关查处违法行为、履行保护人身权或者财产权等合法权益法定职责的，行政机关应当依法履行或者答复；（二）属于《信访条例》以外的其他法律、法规或者规章调整范围，能够适用其他法律、法规、规章或者合法有效的规范性文件设定程序处理的，应当适用相应规定和程序处理；（三）不属于以上情形的，适用《信访条例》规定的程序处理。因此，通过信访人反映的诉求，属于相关行政机关法定职责的，或者可以适用其他法律法规处理的，都应当优先适用其他程序进行调整，只有在其他权利途径穷尽的情况下，才可以纳入《信访条例》的调整范围，适用《信访条例》规定的救济途径。其三，上诉人的信访诉求，属于申请行政机关履行保护自身财产权的诉求，蒙城县自然资源和规划局受理审查也是依法履职程序，后作出《依法履职答复书》系对上诉人要求保护财产权利的诉求作出的具体行政行为，上诉人对该行政行为提出行政复议申请，蒙城县政府应当依法受理。综上，蒙城县自然资源和规划局作出《依法履职答复书》系对上诉人要求保护财产权利的诉求作出的具体行政行为。蒙城县政府所作复议决定驳回上诉人的复议申请，于法无据。一审裁定认定事实和适用法律错误。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审的全部诉讼请求，一、二审诉讼费用由被上诉人负担。 蒙城县政府在一审中向法庭提供了以下证据：一、蒙政复〔2019〕42号行政复议决定书、行政复议文书（行政复议决定书）送达回证。证明蒙城县政府复议决定程序合法并依法送达。二、行政复议申请书、原告提交的证明材料。证明原告向蒙城县政府提出行政复议申请及提交的材料。三、行政复议受理通知书及立案审批表、（2019)蒙政复42号行政复议答复通知书、行政复议答复书及证明材料、延期审理审批表及延期审理通知书、行政复议决定书拟稿封面。证明蒙城县政府复议审理程序合法。 卢侠在一审中向法庭提供了以下证据：一、行政程序受理告知书、蒙自然资规信字〔2019〕4号《依法履职情况答复书》。证明原告向蒙城县自然资源和规划局就更换档案内协议一事提出申请，蒙城县自然资源和规划局受理后予以答复的事实。二、亳州市自然资源和规划局《申请复查不予受理告知书》、安徽省自然资源厅皖自然资信告字〔2019〕6号《不予受理信访复核告知书》。证明原告分别向亳州市自然资源和规划局申请信访事项复查、向安徽省自然资源厅申请信访事项复核，因申请事项不属于信访事项，亳州市自然资源和规划局和安徽省自然资源厅不予受理的事实。三、行政复议受理通知书、蒙政复〔2019〕42号《行政复议决定书》、快递单、中国邮政给据邮件跟踪查询系统。证明原告向被告申请行政复议，被告受理后作出复议决定，驳回原告的申请，并于2019年11月19日向原告送达的事实。四、《国家、集体（个人）建设征用土地协议书》、协议书、情况说明。证明蒙城县自然资源和规划局土地档案中保存的档案系虚假的，应当予以更换的事实。 上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点是，涉案蒙城县自然资源和规划局作出的《依法履职情况答复书》是否属于行政复议受理范围。 《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。该条第六条对行政复议的范围作了明确界定。本案中，原蒙城县国土资源局依照卢侠的申请为其核发了面积为241.5平方米的蒙国用（2004)字第0023号《国有土地使用证》，后卢侠依据该土地使用证办理了房屋所有权证。现卢侠要求蒙城县自然资源和规划局将其土地使用权申报登记卷宗内签订的面积为241.5平方米的土地协议书，更换为面积为400平方米的协议书，但并未提出要求依据更换的协议书对原国有土地使用权证进行更正登记或予以撤销。蒙城县自然资源和规划局所作《依法履职情况答复书》是对卢侠反映情况作出的解释答复，不属法律规定的更正登记行为。根据行政复议法的规定，蒙城县政府认定卢侠对该《依法履职情况答复书》的申请事项不属于行政复议受理范围并决定驳回其行政复议申请，合法正确。卢侠本案诉请判决撤销该复议决定并责令被告重新作出行政复议决定的理由不能成立。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，驳回卢侠的诉讼请求并无不当。上诉人卢侠的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人卢侠负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  姜 明 二〇二〇年七月二十九日 法官助理昂永华 书记员刘菊芳 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……