广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤19行初11号原告：张波，男，1982年8月11日出生，侗族，住湖南省洪江市******立山组，公民身份证号码：431************412。被告：东莞市人民政府，住所地：广东省东莞市******。法定代表人：肖亚非，市长。委托代理人：温栩欣，东莞市司法局工作人员。委托代理人：黎伟明，东莞市司法局工作人员。第三人:东莞市市*监督管理局,住所地：东莞市南城区********交汇处。法定代表人：陈锡稳，局长。委托代理人：谢丽璋，该局工作人员。委托代理人：翟连带，广东宏尚律师事务所律师。原告张波因与被告东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）、第三人东莞市市*监督管理局（以下简称“东莞市场监督局”）行政复议纠纷一案，于2020年1月3日向本院提起行政诉讼，本院于2020年1月19日立案后，向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月24日公开开庭审理了本案。原告张波、被告东莞市政府委托代理人黎伟明、第三人东莞市场监督局委托代理人谢丽璋、翟连带到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张波诉称：原告于2019年2月26日以中国邮政挂号信的形式向第三人东莞市场监督局邮寄了一份举报投诉信，举报投诉东莞市东坑镇家源百货在从事食品经营活动中，销售不符合食品安全标准的无铅皮蛋。请求其依法查处违法线索，对违法线索行政处罚，处罚完毕后告知原告处置结果并奖励原告。原告还依法提交了购买票据、产品实物图片等证明原告是因权利受损而提起的举报投诉。同时原告还在举报信上载明，原告手机已经关闭了短消息功能，不具备短消息接收功能。经查证，该邮件于2019年2月28日送达东莞市场监督局。东莞市场监督局于2019年3月1日作出受理本案举报线索的通知，然截止2019年12月6日，原告既未收到东莞市场监督局以任何形式告知案情复杂需延期处置的通知，也没有收到案情最终处置结果。原告不服东莞市场监督局未依法限期办结投诉并告知处置结果的行为，遂于2019年12月9日以东莞市场监督局为行政复议被申请人向被告东莞市政府提交了一份行政复议申请。该邮件于12月10日送达被告。被告收到行政复议申请后，于2019年12月18日向原告邮寄了东府行复〔2019〕776号《行政复议不予受理决定书》。该告知书称，经审查，东莞市场监督局于2019年3月1日收到举报线索后，于同月29日向惠州市市*监督管理局发出《关于协助调查无铅皮蛋标签相关问题的函》请求协查，但迄今未收到复函，期间东莞市场监督局已通过电话将情况告知了原告，根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条第一款、第三款第三项及第三十八条的规定，请求协查时间不在投诉举报办结期限以内，即东莞市场监督局发出协查时间至今的时间都不能纳入投诉举报的办理期限，东莞市场监督局对于原告的投诉依旧在办理期限以内。故被告认为，根据《行政复议法实施条例》第十六条第一款第一项规定，办理期限尚未届满，根据《行政复议法》第十七条的规定，被告决定不予受理原告的行政复议申请。该《行政复议不予受理决定书》于2019年12月19日送达原告。原告认为，原告因购买的产品不符合产品所标注的质量状况，原告权益受损，符合《消费者权益保护法》第七条所规定的情形。故原告依照《行政诉讼法》第四十七条规定提起举报，请求东莞市场监督局履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，东莞市场监督局两个月内未履行的原告可提起行政诉讼。当然，该条款有规定法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。在处置本案举报投诉期间，原国家市场药总局发布的《食品药品投诉举报管理办法》可作为东莞市场监督局的具体执法依据。被告主张东莞市场监督局曾通过电话向原告告知案情在协查处置中。但并未具体阐述其查明的事实，客观上被告应当承担举证不能的后果。关于案情协查时间不计入案件办理期限的问题。原告认为，依照原国家食药总局发布的规范性文件《食品药品监管总局关于印发食品药品案件协查管理规定的通知（食药监稽〔2015〕264号）》第十二条规定，承办机关一般应自接到协助调查函之日起，15个工作日内完成协助调查工作并函复调查结果。特殊情况需要延长的，要告知提出机关并说明情况。而规定第八条更是规定，提出机关未接到承办机关的复函，可直接向承办机关查询，也可以向承办机关的上级食品药品监督管理部门反映或建议督办。由此可知，即便被告认为东莞市场监督局协查的时间应当扣除，但不应当认定协查单位不答复便不计算举报投诉的办理期限。若东莞市场监督局未收到协查答复中途并未向协查单位催促或请求其上级机关督办，客观上属于其自身原因导致协查期限的延长，其期限不能简单认定为可扣除的期限。故被告依照以上观点决定不予受理行政复议的行为明显不当，应由人民法院予以纠正。被告收到行政复议申请的时间为2019年12月10日，但并未在收到之日起5日内（2019年12月16日内）作出不予受理的决定并告知原告，应视为被告逾期作出不予受理的决定。故原告特诉至法院，请求判令：1.撤销被告作出的东府行复〔2019〕776号《行政复议不予受理决定书》，并判令其限期受理原告的行政复议申请；2.被告承担本案诉讼费。原告张波向本院提交如下证据：1.举报投诉信(穗群申举【2019】102B号)，证明原告依照《食品药品投诉举报管理办法》第十一条规定向第三人提交的举报信内容及提交时间；2.产品实物图片，证明被举报产品实物图片，体现了被举报产品违法事实点；3.产品购买票据，证明原告是产品购买者，亦是权力受到损害方，因权利受损提起的举报；4.行政复议申请书，证明原告向被告提交的行政复议申请材料；5.中国邮政给据邮件回执及查询结果，证明被告收到原告行政复议申请的具体时间；6.行政复议不予受理决定书（东府行复〔2019〕776号），证明被告未实体审查，直接作出不予受理行政复议申请的决定；7.中国邮政EMS面单及详情单，证明不予受理决定送达原告的具体时间；8.广东省人民政府行政复议办公室粤府复办函[2013]26号复函,证明广东省人民政府复议办公室对行政复议的具体解释；9.电话通话录音，证明东莞市场监督局于2019年7月9日将案件协查情况电话告知了原告，原告要求被告出具书面回复。被告东莞市政府辩称：一、被告作出的案涉《行政复议不予受理决定书》程序合法。2019年12月10日,被告收到原告邮寄的《行政复议申请书》以及有关材料，原告不服东莞市场监督局逾期未办结其投诉事项，向被告申请行政复议。被告收到原告的复议申请材料后，于2019年12月17日出具作出案涉《行政复议不予受理决定书》，并于12月19日送达给原告，于12月19日邮寄送达给东莞市场监督局。二、被告作出的案涉《行政复议不予受理决定书》认定事实清楚，处理恰当。本案，东莞市场监督局于2019年3月1日受理原告举报，于2019年3月29日向广东省惠州市市*监督管理局发出《关于协助调查“无铅皮蛋”标签相关情况的函》请求协助调查，但是至今未有复函，期间东莞市场监督局已将上述情况电话告知了原告。根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条第一款、第三款第三项和第三十八条的规定，投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60个工作日内向投诉举报人反馈办理结果，但其他部门协助调查所需时间不计算在投诉举报办理期限内。东莞市场监督局2019年3月29日向广东省惠州市市*监督管理局发出《关于协助调查“无铅皮蛋”标签相关情况的函》至今的期间不计入投诉举报的办理期限内，故东莞市场监督局对于原告的举报仍在办理期限内。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第一款第一项规定“公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第（八）项、第（九）项、第（十）项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：（一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算”，原告认为东莞市场监督局逾期未办结举报事项而申请行政复议，须待东莞市场监督局履行期限届满。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，被告决定不予受理原告提出的行政复议申请。综上，被告作出的案涉《行政复议不予受理决定书》认定事实清楚，处理恰当，程序合法，适用法律正确，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告东莞市政府向本院提交如下证据：1.挂号信封、《行政复议申请书》、邮件物流信息、投诉商品照片一张及购物小票、《关于协助调查“无铅皮蛋”标签相关情况的函》及附件照片、《相关说明》，证明原告提出行政复议申请；2.《行政复议不予受理决定书》的送达回证、邮寄单、物流信息，证明被告在期限内作出复议决定并送达当事人。第三人东莞市场监督局述称：一、针对原告投诉事项，东莞市场监督局的处理符合法定程序。2019年2月28日，东莞市场监督局收到原告邮寄的举报投诉信，反映东莞市万购超市有限公司（下称“万购超市”）涉嫌销售不符合食品安全标准“无铅皮蛋”（厂家：博罗县佳宇蛋品有限公司；生产日期：2019年1月29日），要求依法进行查处。2019年4月3日，东莞市场监督局向广东省惠州市市*监督管理局发出东市监稽函[2019]S30021号《关于协助调查“无铅皮蛋”标签相关情况的函》，请求其协助调查。鉴于未能收到上述协查单位的复函，东莞市场监督局于2020年3月25日根据管辖范围内的调查情况向原告发出东市监投复[2020]30032401号《投诉举报答复函》，书面告知原告处理结果。依《食品药品投诉举报管理办法》第15条第1款“食品药品投诉举报机构或者管理部门收到投诉举报后应当统一编码，并于收到之日起5日内作出是否受理的决定……未按前款规定告知的，投诉举报自食品药品投诉举报机构或者管理部门收到之日起第5日即为受理”、第20条“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；……投诉举报延期办理的，延长期限一般不超过30日。法律、行政法规、规章另有规定的，从其规定。下列时间不计算在投诉举报办理期限内：……（三）其他部门协助调查所需时间。特别复杂疑难的投诉举报，需要继续延长办理期限的，应当书面报请投诉举报承办部门负责人批准，并将延期情况及时告知投诉举报人和向其转办投诉举报的食品药品投诉举报机构或者管理部门。投诉举报人在投诉举报办理过程中对办理进展情况进行咨询的，投诉举报承办部门应当以适当方式告知其正在办理”及第38条“本办法规定的投诉举报受理、办理等期限以工作日计算，不含法定节假日”的规定可知，东莞市场监督局已在法定期限内依法作出了答复，东莞市场监督局的处理符合法定程序。二、针对原告投诉事项，东莞市场监督局的处理情况。2019年4月2日，东莞市场监督局对万购超市进行现场检查，万购超市持合法有效的《营业执照》及《食品经营许可证》，现场发现案涉批次“无铅皮蛋”8盒（厂家：博罗县佳宇蛋品有限公司、生产日期：2019年1月29日）。原告主张案涉“无铅皮蛋”存在配料表中标注添加量最多为水、配料中的“食盐”并非产品配料的通用名称、标注的能量值超出误差允许范围，所投诉事项均涉及生产厂家的生产行为是否合法问题。案涉“无铅皮蛋”的生产商为博罗县佳宇蛋品有限公司，生产行为发生在惠州市博罗县，超出东莞市场监督局的管辖范围，由广东省惠州市市*监督管理局管辖，故根据《食品药品案件协查管理规定》第二条规定“案件协查是指食品药品监管部门在执法办案过程中，对超出本部门管辖权、需要其他食品药品监管部门提供必要协助，对食品药品或者行政相对人及其行为等进行核查和确认，并出具与案件调查取证有关材料的过程”及《食品药品行政处罚程序规定》第十五条规定“食品药品监督管理部门办理行政处罚案件需要其他地区食品药品监督管理部门协助调查、取证的，应当出具协助调查函……”，东莞市场监督局向广东省惠州市市*监督管理局请求协助调查。由于东莞市场监督局一直未收到上述协查单位的复函，东莞市场监督局根据执法管辖范围内的调查情况于2020年3月25日向原告发出《投诉举报答复函》，并同时告知原告如有其他相关证据及时向东莞市场监督局反映，东莞市场监督局再作进一步核查。综上，对于原告的投诉事项，东莞市场监督局已依法进行调查处理，均符合《食品药品行政处罚程序规定》、《食品药品投诉举报管理办法》的相关规定，并不存在不履行法定职责的行为。且原告申请复议时，案件仍在法定的办理期限内，复议机关不予受理原告的复议申请符合法律规定，并无不当。三、原告长期通过反复投诉、行政复议、行政诉讼及民事诉讼等方式，对商家施加压力以谋取非法利益，不断消耗行政资源，挤占司法资源的行为，已构成滥诉，依法应驳回起诉。依据《最高人民法院关于进一步和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》规定，要依法制止滥用诉权、恶意诉讼等行为。滥用诉权、恶意诉讼消耗行政资源，挤占司法资源，影响公民、法人和其他组织诉权的正常行使，损害司法权威，阻碍法治进步。……对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。经在无讼案例网查询，仅通过“张波”、“行政”、“食品”三个关键词搜索到的行政案件就高达167个，数量之庞大，有异于常人；所起诉的事项几乎都是因投诉举报相关食品不符合食品安全标准而认为行政机关不予查处或者对查处结果不满意，或者认为行政机关对其因投诉举报而提出的政府信息公开申请不予答复或者对答复不满意，或者对相应的行政机关针对其投诉举报事项而提起的行政复议结果不满意，或者认为行政机关应当对其举报进行奖励而没有进行奖励。由此可见，原告购买食品的目的并不是为生活消费需要，其通过大量诉讼所要求保护的利益不具有正当性或者没有保护的价值，已构成滥诉。对于其投诉举报，不论行政机关如何答复，对原告均不产生实际影响，人民法院亦无必要进行实体审理，以免其耗费有限的行政资源和司法资源，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”，应依法驳回其起诉。综上，对于原告的投诉事项，东莞市场监督局已依法履行法定职责，依程序依职权进行核查，至原告复议时仍在法定的调查处理阶段，不存在逾期未办结的情形，复议机关不予受理原告复议申请正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人东莞市场监督局向本院提交如下证据：1.投诉举报转办单、举报投诉信、产品图片、POS签购单及购物小票，证明2019年2月28日，第三人收到原告投诉举报，反映万购超市涉嫌销售不符合食品安全标准的“无铅皮蛋”，要求依法进行查处；2.现场检查笔录、万购超市《营业执照》及《食品经营许可证》，证明第三人对万购超市进行现场检查，万购超市持合法有效的《营业执照》及《食品经营许可证》；3.关于协助调查“无铅皮蛋”标签相关情况的函及附件、EMS底单及妥投记录，证明第三人发函请求案涉产品生产商博罗县佳宇蛋品有限公司所在地的惠州市市*监督管理局协助调查投诉情况；4.询问调查笔录，证明第三人对万购超市进行询问调查；5.关于对东莞市万购超市有限公司举报的回复、EMS底单，证明由于第三人一直未收到协查单位的复函，第三人根据管辖范围内的调查情况向原告作出回复，并同时告知原告如有其他相关证据及时向第三人反映，第三人再作进一步核查；6.无讼案例查询结果、部分镇街分局的投诉统计表，证明原告不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序，已构成滥诉，依法应驳回原告起诉；7.电话通话录音，证明东莞市场监督局于2019年7月9日将案件协查情况电话告知了原告。第三人另提交了作出行政行为的法律依据。经庭审质证，被告对原告提交的证据质证如下：对证据1-7，三性予以确认；对证据8的合法性、真实性确认，关联性不确认，与本案无关；对证据1-3的证明内容不确认，原告在一同时间同一地点购买多个不同的商品并进行投诉，从而获得第三人奖励，以此为业，不属于为生活所需，不具有行政法上的利害关系。第三人对原告提交的证据质证如下：对证据1-3，三性予以确认，但对证明内容不予确认，现有证据未能证明案涉产品存在违法行为，并不能证明原告的权利受到损害；对证据4、5、7、8，三性予以确认；对证据6，三性予以确认，但对证明内容不予确认，被告作出的案涉行政复议不予受理决定书合法有据，应予维持。原告对被告提交的证据质证如下：对证据1，除签收情况的其他证据的三性予以认可，但对签收情况的具体时间不予认可；对证据2，对行政复议不予受理决定书的真实性、关联性予以认可，但对其合法性不予认可，对送达记录的三性予以认可。第三人对被告提交的证据的三性均予以确认。原告对第三人提交的证据质证如下：对证据1，三性予以认可；对证据2，对现场检查笔录的真实性、关联性予以认可，对其合法性不予认可，对营业执照和食品经营许可证的三性予以认可；对证据3、4，三性予以认可；对证据5，其真实性予以认可，但该证据是在起诉之后做出的，与案情无关，对关联性不予确认；对证据6，真实性予以认可，但对其证明目的不予认可。被告对第三人提交的证据的三性均予以确认。本院对上述证据认证如下：第三人提交的“无讼案例查询结果、部分镇街分局的投诉统计表”与本案不具有关联性，本院予以排除。各方当事人提交的其他证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据合法性、真实性的形式要求，与本案具有关联性，本院予以采纳。经审理查明，2019年2月26日,原告张波向第三人东莞市场监督局邮寄了举报投诉信，投诉举报东莞市东坑镇家源百货销售不符合食品安全标准的“无铅皮蛋”。该局于2019年2月28日收到该投诉举报信。案件受理后，东莞市场监督局于2019年3月29日作出东市监稽函[2019]S30021号《关于协助调查“无铅皮蛋”标签相关情况的函》，请求广东省惠州市市*监督管理局协助调查相关情况。2019年7月9日，东莞市场监督局将上述协查情况电话告知了原告。原告不服东莞市场监督局未依法限期办结投诉并告知处置结果的行为，遂向被告东莞市政府提出行政复议申请。2019年12月10日，被告收到原告邮寄的《行政复议申请书》以及有关材料。2019年12月17日，被告作出案涉《行政复议不予受理决定书》，认为东莞市场监督局向广东省惠州市市*监督管理局发出《关于协助调查“无铅皮蛋”标签相关情况的函》至今的期间不计入投诉举报的办理期限内，对于原告的举报仍在办理期限内，原告主张东莞市场监督局逾期未办结举报事项而申请行政复议，须待东莞市场监督局履行期限届满，遂决定不予受理原告提出的行政复议申请。2019年12月19日，被告向原告邮寄送达了该决定书。原告又不服，遂诉至本院。另，鉴于未能收到广东省惠州市市*监督管理局的复函，东莞市场监督局于2020年3月24日根据管辖范围内所确定的调查情况作出东市监投复[2020]30032401号《投诉举报答复函》，告知原告处理结果。本院认为：本案为行政复议纠纷。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告东莞市政府具有对于第三人东莞市场监督局作出的行政行为进行行政复议的法定职权。东莞市政府于2012年12月10日收到原告张波邮寄的行政复议申请，经审查，于2019年12月17日作出东府行复〔2019〕776号《行政复议不予受理决定书》，并于2019年12月19日送达给原告、第三人，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，其主体适格，程序合法，本院依法予以确认。在本案中，2019年2月28日东莞市场监督局收到原告的举报，于2019年3月29日作出东市监稽函[2019]S30021号《关于协助调查“无铅皮蛋”标签相关情况的函》，请求广东省惠州市市*监督管理局协助调查以下事项：“无铅皮蛋”生产商的企业信息、食品生产许可证信息、是否生产过案涉生产日期2019年1月19日批次产品并提供检验报告、核实产品的配料排序、配料表中标示“食盐”、能量值是否符合相关规定。本院认为，原告投诉的内容是东莞市东坑镇家源百货销售不符合食品安全标准的“无铅皮蛋”，而东莞市场监督局上述发函内容确实与原告投诉事项相关联，且需以生产商所在的广东省惠州市市*监督管理局协助调查的结果为处理依据。2019年7月9日，东莞市场监督局将上述协查情况电话告知了原告。根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条第一款“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。”、第三款“……下列时间不计算在投诉举报办理期限内：……（三）其他部门协助调查所需时间。……”及第三十八条“本办法规定的投诉举报受理、办理等期限以工作日计算，不含法定节假日。”的规定，投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60个工作日内向投诉举报人反馈办理结果，但其他部门协助调查所需时间不计算在投诉举报办理期限内。因此，东莞市场监督局向广东省惠州市市*监督管理局发出《关于协助调查“无铅皮蛋”标签相关情况的函》,协助调查所需时间不计入投诉举报的办理期限内，故在原告申请行政复议时，东莞市场监督局对于原告的举报仍在办理期限内。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第一款第一项规定：“公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第（八）项、第（九）项、第（十）项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：（一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算。”原告要求确认东莞市场监督局逾期未办结举报事项违法，被告认定原告须待东莞市场监督局履行期限届满方能提出行政复议申请，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理原告提出的行政复议申请，于法有据，并无不当。原告诉请撤销案涉《行政复议不予受理决定书》并责令受理其行政复议申请，缺乏事实与法律依据，不能成立，本院予以驳回。另，《食品药品案件协查管理规定》第二十条规定：“提出单位在规定的时限内未收到复函，可直接向承办单位查询，也可以向承办单位的上一级食品药品监督部门反映或者建议督办。”本院认为，东莞市场监督局对于超过规定时限未收到调查函的回复，未积极向承办单位查询或者向承办单位的上一级食品药品监督部门反映或者建议督办，在工作效率方面确有欠缺，东莞市场监督局应在日后的工作中加以改进。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告张波的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告张波负担（已预交）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  韦艳芹审判员  陈彩玲审判员  林冰洁二〇二〇年七月二十日书记员  王凤梅