四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终800号 上诉人（原审原告）高兴华，男，1949年2月22日出生，汉族，住四川省双流区。 上诉人（原审原告）张戈军，男，1952年10月6日出生，汉族，住四川省成都市青羊区。 上诉人（原审原告）左学荣，男，1960年1月1日出生，汉族，住四川省双流区。 上诉人（原审原告）陈保前，男，1946年9月16日出生，汉族，住四川省成都市金牛区。 上诉人（原审原告）肖运，男，1948年5月22日出生，汉族，住四川省成都市青羊区。 上诉人（原审原告）代开林，男，1962年12月15日出生，汉族，住四川省成都市都江堰市。 上诉人（原审原告）郭永光，男，1965年7月19日出生，汉族，住四川省成都市双流区。 七上诉人的委托代理人任欢，四川蓉城律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）峨眉山市人民政府。住所地：四川省峨眉山市绥山西路**。 法定代表人吴小怡，市长。 上诉人高兴华、张戈军、左学荣、陈保前、肖运、代开林、郭永光（以下简称高兴华等7人）因诉被上诉人峨眉山市人民政府行政复议一案，不服四川省乐山市中级人民法院（2019）川11行初141号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2013年，原告高兴华与峨眉山市黄湾镇龙洞村四组村民彭文祥户签订《峨眉山龙洞自在小筑ＢＯＴ项目经营协议》（以下简称经营协议），约定甲方彭文祥户将其位于黄湾镇××号的房屋出租给乙方高兴华开办小筑项目（农家乐），租赁期限为2013年10月1日至2043年9月30日，租金为每年2万元。其中，协议第四条第1款约定：“经营（租赁）期满甲方有权收回房屋”。第五条第1款约定，“经营（租赁）期间，因政策因素导致本合同终止，且甲方获得任何第三方的房屋赔偿款（或补偿、补助款等，下同），在本合同期第1至5年内甲方所获得的赔偿总额，由甲、乙双方按三七比例分配，即甲方得所获得的赔偿总额的30%，乙方得所获得赔偿总额的70%；在本合同期第6年以后甲方获得赔偿总额，由甲、乙双方按五五比例分配，即甲方得所获得的赔偿总额的50%、乙方得所获得的赔偿总额的50%”。第3款约定:“房屋的维修、改建、装饰所产生的费用由乙方支付。”第十条第4款约定：“在乙方维修、改建的自在小筑的房屋中，甲方同意乙方拥有四间房间的永久使用权，并承诺在政策许可时为乙方办理产权（或使用权）证书。四个房间为现房左侧横房的二楼四间，楼梯为共有产权。”2013年12月8日，高兴华等7人签订《关于在峨眉山市合作众筹康养休闲住所的合作投资协议》。 2013年10月8日，彭文祥申请进行房屋维修。庭审中，原告自述其实际出资于2013年10月至2016年对案涉房屋进行维修改造，因房屋主体老化无法局部维修遂对案涉房屋进行了重建。2016年3月7日，峨眉山风景名胜区管理委员会规划建设监察大队出具票据收取彭文祥缴纳违建罚款16万元。 2019年6月18日，四川省峨眉山市黄湾镇人民政府对彭文祥户作出黄湾镇责限拆（2019）第347号《责令限期拆除违法建设决定书》（以下简称347号《限拆违决定书》）。2019年6月29日，高兴华等7人就347号《限拆违决定书》向被告申请行政复议。2019年7月2日，被告收到申请书后认为材料不齐，遂通知高兴华等7人补正材料。同月23日，被告收到补正材料。2019年7月26日，被告作出峨府复〔2019〕174号《峨眉山市人民政府不予受理行政复议申请决定书》（以下简称174号《不予受理行政复议申请决定书》），其主要内容为：根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款“宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有”、第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条“严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发……农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”、《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》第二条“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房”。涉案房屋位于黄湾镇××组，系农民集体所有土地上的房屋,高兴华等7人非村集体经济组织成员，与涉案房屋无法律上的利害关系，其就347号《限拆违决定书》不具有提起行政复议的主体资格。据此，对高兴华等7人提起的复议申请决定不予受理。同月31日，被告向高兴华等7人邮寄送达174号《不予受理复议决定书》。高兴华等7人不服,提起本案诉讼，请求判决撤销被告作出的174号《不予受理行政复议决定书》，并责令被告在法定期限内重新作出行政复议决定。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，行政复议机关对当事人申请行政复议符合法定的申请行政复议条件的，应当依法予以受理；对于不符合法定申请条件的，依法决定不予受理，并书面告知申请人。 综合双方诉辩意见，本案的争议焦点是高兴华等7人就347号《限拆违决定书》是否具有提起行政复议的资格，即高兴华等7人与347号《限拆违决定书》是否具有利害关系。高兴华等7人主张其系案涉房屋的承租人、实际建设人和居住人，与347号《限拆违决定书》具有利害关系。被告则认为原告与案涉房屋之间属于民事法律关系，与347号《限拆违决定书》不具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。“利害关系”应当是指行政行为与当事人之间具有直接的、必然的利害关系，而非间接的、可能的利害关系。在本案中，根据原告高兴华与彭文祥户所签的经营协议，虽然协议中有关于维修、改建等费用由承租人支付，案涉房屋中的四间房屋原告享有永久使用权等明显区别于一般租赁法律关系的权利义务内容，但原告入住后对案涉房屋并不享有完整的控制权，协议中诸如租赁期满彭文祥户有权收回房屋等约定，均表明彭文祥户才系案涉房屋的物权权利人。347号《限拆违决定书》必须通过原告与彭文祥户的债权债务关系才能对原告产生影响，故原告与347号《限拆违决定书》之间不具备直接的、必然的利害关系，其针对347号《限拆违决定书》不具有提起行政复议的主体资格，被告峨眉山市人民政府据此作出174号《不予受理行政复议申请决定书》并无不当。原告认为自身利益受损，应当另寻途径救济。 综上，原告与347号《限拆违决定书》之间不具备直接的、必然的利害关系，其针对347号《限拆违决定书》不具有提起行政复议的主体资格。被告峨眉山市人民政府基于此在法定期限内作出并送达174号《不予受理行政复议申请决定书》符合法律规定，原告的诉讼请求缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告高兴华、张戈军、左学荣、陈保前、肖运、代开林、郭永光的诉讼请求。案件受理费50元，由原告高兴华、张戈军、左学荣、陈保前、肖运、代开林、郭永光负担。 上诉人高兴华等7人上诉称：（一）一审法院故意对“利害关系”一词进行了扩张解释，片面认定上诉人与347号《限拆违决定书》之间不具备直接的、必然的利害关系，从而驳回了上诉人的诉请，严重损害了上诉人的合法权益。根据上诉人提交合作投资和经营协议等证据，足以证明案涉房屋系由上诉人出资维修完成，改造后由上诉人承租。现政府部门责令限期拆除该房屋，严重影响了上诉人的租赁物和租赁期限，侵犯了上诉人的合法权益。上诉人作为该房屋的实际投资建设人和承租人，有权以直接利害关系人的身份提起行政复议。（二）原行政复议决定书在法律适用、事实认定方面均存在严重错误与不当，一审法院却未进行审查。上诉人租赁的是彭文祥的房屋，并未租赁和购买彭文祥的宅基地，不违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定。根据四川省人民代表大会常务委员会2015年9月25日通过的《关于制止和查处违法建设决定》第八条“拆除违法建筑可能对无过错利害关系人利益、公共利益造成损失，或者可能严重影响相邻建筑安全而不能实施拆除的，由城乡规划行政执法部门没收实物和违法所得”的规定，上诉人作为无过错的利害关系人，不仅有权提起行政复议，还有权要求案涉房屋即使是违章建筑也不得强行拆除，否则将会对自己的合法利益造成损失。（三）案涉房屋经过了行政审批程序，并非违章建设。上诉人为推动新农村建设，协助家庭经济困难的彭文祥投资改造案涉房屋，向相关部门进行了房屋维修申请，维修改造过程中接受了行政部门的监管和纠正，政府部门不得再次要求拆除现存房屋。综上，原审判决认定事实和适用法律错误，严重损害了上诉人的合法权益，请求撤销原判，撤销被上诉人所作174号《不予受理行政复议申请决定书》，并判令被上诉人在法定期限内重新作出复议决定。 被上诉人峨眉山市人民政府辩称，上诉人非村集体经济组织成员，与涉案房屋无法律上的利害关系，既非347号《限拆违决定书》的行政相对人亦非利害关系人，不具有提起行政复议的主体资格。答辩人所作174号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确，行政复议程序合法，依法应予维持。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。 本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，被上诉人峨眉山市人民政府对上诉人高兴华等7人提出的行政复议申请，具有根据不同情形分别作出处理的法定职权。峨眉山市人民政府收到高兴华等7人的复议申请后，在法定期限内作出174号《不予受理行政复议申请决定书》并送达，程序合法。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。这里的“有利害关系”，应当理解为直接的法律上的利害关系，不能扩大为所有直接或间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。至于直接的法律上的利害关系的判断，可从行政机关作出行政行为所应适用的行政实体法律规范体系是否要求行政机关在作出行政行为时考虑、尊重和保护当事人所诉请保护的权益来判断。本案中，涉案房屋系彭文祥所有的位于峨眉山市的农民集体所有土地上的房屋,上诉人高兴华并非该集体经济组织成员，也不是房屋所有权人，故高兴华不是峨眉山市黄湾镇人民政府所作**《限拆违决定书》的行政相对人。高兴华因347号《限拆违决定书》致无法履行其与彭文祥所签租赁协议，因而遭受损失，系间接受行政行为影响的公民，而非与该行政行为有直接的法律上的利害关系。高兴华基于租赁合同的损失可以通过民事诉讼或者协商的方式予以解决。上诉人张戈军、左学荣、陈保前、肖运、代开林、郭永光与高兴华共同出资，合伙开办农家乐，高兴华等7人之间则系合伙关系，与涉案行政行为亦无直接的法律上的利害关系，其基于合伙关系产生的纠纷亦可通过民事诉讼或者协商的方式予以解决。高兴华等7人不服347号《限拆违决定书》，向被上诉人峨眉山市人民政府申请行政复议，因，因高兴华等7人不是黄湾镇所作**《限拆违决定书》的行政相对人，是涉案房屋的利害关系人，峨眉山市人民政府复议认为高兴华等7人与347号《限拆违决定书》之间不具备直接的、必然的利害关系，其针对347号《限拆违决定书》不具有提起行政复议的主体资格，符合法律规定。一审法院判决驳回高兴华等7人的诉讼请求，并无不当。347号《限拆违决定书》的合法性，不是本案审查范围，行政行为相对人可另案主张权利。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。高兴华等7人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人高兴华等7人负担。 本判决为终审判决。 审判长 牟 琼 审判员 王代伍 审判员 刘洪峰 二〇二〇年七月二十九日 书记员 杨 晴