山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终646号 上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区人民政府，住所地菏泽市东方红西街**。 法定代表人张泽中，区长。 委托代理人赵春阳，菏泽市牡丹区司法局工作人员。 委托代理人仝效臣，菏泽市牡丹区住房和城乡建设局工作人员。 被上诉人（原审原告）高照杰，男，1971年12月15日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 被上诉人（原审原告）刘平，女，1971年12月3日出生，汉族，住址同上，系原告高照杰之妻。 上诉人菏泽市牡丹区人民政府（以下简称牡丹区政府）与被上诉人高照杰、刘平行政强制及行政赔偿一案，不服菏泽市中级人民法院2020年4月13日作出的（2019）鲁17行初556号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：二原告系夫妻，家中拥有三处宅基地，均办理了集体土地建设用地使用证，并于2017年建房。2018年7月16日，被告牡丹区政府作出(2018)39号《菏泽市牡丹区环堤公园综合改造西城段(堤东)房屋征收决定书》，附补偿安置方案，并发布通告。原告的房屋在征收范围内，并经征收工作人员进行丈量，但对其价值尚未作出评估报告，原告也未签订补偿安置协议。2018年11月25日，原告的房屋被拆除。原告为此于2019年7月9日以菏泽市牡丹区西城办事处为被告向菏泽市牡丹区人民法院提起行政诉讼，菏泽市牡丹区人民法院以原告起诉西城办事处没有事实根据和法律依据为由，驳回其起诉，原告遂提起本案行政诉讼。另查明，涉案项目指挥部致被征收人的一封信中告知载明，涉案项目的房屋评估基准价为5120元每平方米、评估均价为4280元每平方米、回迁安置房屋的平均结算价格为3900元每平方米，根据双方均认可的《房屋实地查勘记录表》计算原告的房屋面积714.04平方米。原告书面明确其赔偿要求的内容包括房屋损失及按照涉案项目征收决定规定的各项补偿及奖励等，并同意其房屋赔偿价格按照3900元每平方米计算。 原审法院认为，1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条、第八条、第十二条、第十三条、第十七条及第二十八条的规定，作为征收主体的市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为监督负责，并对其行为后果承担法律责任。本案被拆房屋，位于被告牡丹区政府确定的征收范围，在征收程序已启动的情况下，被征收房屋被强制拆除，被告牡丹区政府及其确定的征收部门理应知晓相关情况，被告不能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院可以推定强制拆除行为系被告所为，牡丹区政府是本案适格被告。2.根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人和其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人和其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起不得超过一年。本案中，被告未提供原告知道起诉期限的证据，本案应当适用一年的最长期限。原告曾于2019年7月以牡丹区西城办事处为被告提起过诉讼，至其提起本案诉讼均不超过一年的起诉期限。3.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、第二十八条的规定，政府在作出征收决定后，应就补偿与被征收人进行协商，协商不一致的，政府应作出征收补偿决定。在法定期限内，被征收人既不申请行政复议又不提起行政诉讼，在征收补偿决定规定的期限内又不搬迁的，政府可申请人民法院强制执行征收补偿决定，被征收房屋才可被拆除。被告在没有对原告房屋进行评估及补偿的前提下，直接拆除原告房屋的行为显然违法。4.被告应依法赔偿原告被强拆房屋的全部损失，且不低于正常补偿安置利益。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(三)违法征收、征用财产的；(四)造成财产损害的其他违法行为。被告在未对原告的被征收房屋进行补偿的情况下，强行拆除原告房屋属于违法征收，违法强拆，原告有取得赔偿的权利。5.《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定，对被征收住宅房屋价值的补偿，按照房屋征收决定公告之日被征收房屋所处区位新建普通商品住房市场价格，由房地产价格评估机构评估确定。原告自愿要求按照被告公布的补偿安置方案中回迁安置房屋的价格计算其财产损失不违背上述规定，应予支持。6.原告明确表示选择货币补偿。按照涉案《房屋征收补偿方案》被告应当赔偿：房屋价值714.04*3900=2784756元；装饰装修费714.04*300=214212元、搬迁费714.04*10=7140.4元、临时安置费714.04*10*3=21421.2元；原告选择货币补偿，按照涉案《房屋征收补偿方案》第十(一)内容规定，被告还应该支付奖励10000元，以上共计3027529.6元。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(三)项、第(四)项之规定，判决：一、确认被告菏泽市牡丹区人民政府强制拆除原告高照杰、刘平房屋的行为违法；二、被告菏泽市牡丹区人民政府赔偿原告高照杰、刘平被拆除房屋各项损失3027529.6元。案件受理费50元，由被告菏泽市牡丹区人民政府负担。 牡丹区政府不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，改判驳回上诉人的诉讼请求或发回重审。理由如下：1.原审法院将上诉人作为本案适格被告属于主体认定错误。2.被上诉人高照杰及刘平系国家机关工作人员或国有企业职工，非案涉土地所在牡丹区西城街道办事处黄巢社区集体经济组织成员，其所称在该社区合法取得宅基地的主张违反了《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发[1999]39号）中“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”的规定。3.被上诉人未提供涉案房屋合法的证明材料，原审法院对房屋合法性的认定超越职权。4.原审判决认定的房屋赔偿价值明显不当，未经法定评估机构评估，违反法定程序。涉案房屋并未进行任何装饰装修，原审法院认定装饰装修补偿214212元无事实根据和法律依据。5.案涉房屋不是上诉人组织拆除，本案适用法律错误。 被上诉人高照杰、刘平提交书面答辩意见称，1.一审法院依法推定强拆行为系牡丹区政府所为并无不当。2.被拆房屋位于牡丹区，属城市市区。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条的规定，涉案土地性质应为国有土地。上诉人引用的国办发［1999］39号文件的规定不溯及既往，不适用本案所涉土地。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院二审认定的事实与原审法院判决认定的事实基本一致。 本院审理期间，牡丹区政府提交新证据两份（均为复印件）：1.2018年8月23日形成的牡丹区政府第21期会议纪要《关于征收项目涉及的非宅基地上居住房屋补偿办法和相关奖励政策问题的会议纪要》（以下简称第21期会议纪要）；2.菏泽市牡丹区住房和城乡建设局与被征收人张先标签订的补偿协议书。牡丹区政府主张，张先标是涉案征收片区内与高照杰、刘平房屋和土地情况类似的被征收人，张先标与菏泽市牡丹区住房和城乡建设局按照第21期会议纪要的相关规定签订了补偿协议书，对244.61平方米的土地、149.63平方米的房屋共计补偿220568元。 另查明，涉案《房屋征收补偿方案》规定，对认定为违法建筑、突击搭建的房屋不予补偿；对被征收房屋的室内外装饰装修按照合法建筑面积300元/平方米的标准给予包干补偿；对搬迁费按被征收合法房屋的建筑面积10元/平方米的标准补偿；对临时安置费，也是针对被征收房屋的合法建筑面积支付。 本院认为：根据被上诉人的一审诉求及双方的二审诉辩意见，本案二审的焦点问题有三，一是牡丹区政府是否本案适格被告，二是涉案强拆行为是否合法，三是被上诉人的赔偿请求应否支持。 一、关于牡丹区政府是否本案适格被告 牡丹区政府作为涉案项目的征收与补偿工作的责任主体，于2018年7月16日发布了《牡丹区环堤公园综合改造西城段房屋征收决定书》，搬迁行为是牡丹区政府组织征收的关键环节，且搬迁腾空土地是牡丹区政府进行征收追求的结果。上诉人的房屋在征收范围之内，该房屋于2018年11月25日被强制拆除。牡丹区政府作为房屋拆除的受益主体具有拆除涉案房屋的最大可能性，被诉强制拆除行为与牡丹区政府的征收行为高度关联。牡丹区政府未能举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，故原审法院认定强拆主体系牡丹区政府，并无不当。牡丹区政府虽上诉主张其并未实施被诉强拆行为，不是本案适格的被告，但未提供充分证据予以证明，本院不予支持。 二、关于涉案强拆行为是否合法 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。对于需要强制搬迁的房屋，该条例第二十八条规定了应当履行的法定程序。本案中，牡丹区政府发布的《牡丹区环堤公园综合改造西城段房屋征收决定书》载明本次征收按照国有土地上房屋征收的有关规定实施补偿。对于涉案房屋，牡丹区政府在原审法院调查中认可没有相关职能部门出具违法建筑认定或者处罚决定书，现亦无证据能够证实有关部门对涉案房屋的性质进行了认定。该房屋被强制拆除的过程不符合上述第二十八条规定的程序，亦不符合《中华人民共和国行政强制法》规定的作出行政决定，进行催告，保障当事人的陈述和申辩权等一般性程序规定，存在程序违法情形。原审法院确认涉案强制拆除行为违法并无不当。 三、关于被上诉人的赔偿请求 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。本案中，虽然现无相关部门对涉案房屋作出违法建筑的认定，但该房屋无权属证书，被上诉人也无证据证明该建设行为经过合法审批，因此，原审法院采用涉案项目回迁安置房屋的价格标准计算房屋财产损失，按照相关《房屋征收补偿方案》对合法建筑的规定计算装饰装修费、搬迁费、临时安置费，以此确定本案的赔偿数额不当，本院予以纠正。 对房屋强制拆除引发的行政赔偿问题，首先，要以补偿为基础，对当事人的相应赔偿要以填平补齐其受损的财产权利为限；其次，应当考量其他被拆迁人以及当地类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的一致性和公平性。案涉征收补偿方案规定，对认定为违法建筑、突击搭建的房屋不予补偿。鉴于牡丹区政府并未对涉案房屋的性质作出认定，且牡丹区政府主张与涉案房屋和土地类似情形的被拆迁户根据第21期会议纪要的规定，通过补偿协议的方式获得了补偿，出于公平考虑，涉案房屋也应获得一定的赔偿。第21期会议纪要是牡丹区政府针对非宅基地上居住房屋的补偿和奖励问题制定的政策，对于涉案房屋是否符合第21期会议纪要规定的情形、该会议纪要如何适用，以及当地有无其他可适用于涉案房屋的拆迁补偿安置政策，均需要牡丹区政府进一步调查认定，因此，本案直接判决赔偿数额的时机尚不成熟，宜由行政机关先行处理。 综上，原审法院认定被诉强拆行为违法正确，对赔偿请求的认定不当，本院予以纠正。上诉人的上诉请求部分成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、维持菏泽市中级人民法院（2019）鲁17行初556号行政判决第一项； 二、撤销菏泽市中级人民法院（2019）鲁17行初556号行政判决第二项； 三、责令菏泽市牡丹区人民政府于本判决生效之日起六十日内对被上诉人高照杰、刘平作出赔偿决定。 一、二审案件受理费人民币各50元，均由上诉人菏泽市牡丹区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 晖 审判员 王海燕 审判员 韩 勇 二〇二〇年七月二十二日 书记员 李 倩