温州市鹿城区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0302行初75号 原告朱书周，男，1976年3月4日出生，汉族，住浙江省苍南县。 委托代理人毕文芳、马丽芬（特别授权），北京在明律师事务所律师。 被告平阳县自然资源和规划局，住所地浙江省平阳县昆阳镇平阳大厦19-20楼。 法定代表人陶孟载，局长。 委托代理人叶昌辉（特别授权），该局工作人员。 委托代理人王增匀（特别授权），浙江嘉瑞成律师事务所律师。 原告朱书周不服被告平阳县自然资源和规划局（以下简称平阳县资规局）土地其他行政行为一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月6日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原告朱书周诉称，1.2000年7月3日，平阳县鳌江供销合作社（以下简称鳌江供销社）因企业改制需要，将坐落于平阳县鳌江镇河口办事处下埕村的房屋（以下简称涉案房屋）以招投标方式转让给吴勇、林菲菲，后吴勇将其房产股份转让给许益丰。2000年9月1日，周仁龙、林菲菲、宋玉英、梁彩平、许益丰、吴海玲、胡美云经协商按份投资共同购买涉案房屋。2010年4月16日，原告朱书周向周仁龙等人购买取得涉案房屋，后原告将该房屋出租给他人使用。2016年，涉案房屋所占地块启动拆迁程序，平阳县鳌江镇人民政府（以下简称鳌江镇政府）在与原告无法就涉案房屋补偿安置事项达成一致意见的情况下，于2016年11月强制拆除了涉案房屋，且至今未予赔偿。为确认涉案房屋的权属，原告向平阳县人民法院提起民事诉讼，平阳县人民法院于2017年3月23日作出（2017）浙0326民初393号《民事判决书》，确认原告对涉案房屋享有收益的权利。2.2018年9月10日，被告平阳县资规局在报纸上刊登《拟收回国有建设用地使用权公告》（平土资收告（2018）9号，以下简称被诉收回用地公告）。其后，被告并未发布任何收回公告文件。3.原告认为，被诉收回用地公告认定事实错误，依据已经生效的（2017）浙0326民初393号民事判决书等文件，该处土地的权利人不是鳌江供销社，而是原告；涉案房屋是被鳌江镇政府违法拆除而非自然灭失，在行政赔偿问题未解决的情况下收回土地使用权并不妥当；该处土地使用权的补偿应支付给原告，而非鳌江供销社。此外，被诉收回用地公告存在未依法听证、未合法报批、未作出正式收回决定、剥夺利害关系人陈述申辩权、未经县级人民政府批准设定逾期无异议即收回土地使用权等程序违法问题。4.被诉收回用地公告属于具体行政行为，对原告的权利义务产生了影响，具有可诉性。根据现有事实，被诉收回用地公告已经对外发生效力，原告作为该处土地的实际使用权人，在该公告侵害实体权益的情况下，有权提起诉讼。被诉收回用地公告第五点明确“若对公告的内容有异议的单位或个人，可在公告发布之日起30日内书面向平阳县国土资源局用地科申请复查，逾期没有提出异议的，即认为公告有效，依法收回国有建设用地使用权。”可见，被诉收回用地公告有明确的法律后果，且该公告已付诸实施，涉案土地已被收回并进行土地利用。据了解，涉案房屋拆除后，其所在土地（即涉案土地）目前正在进行中联影视ＩＭＡＸ影视文化广场项目建设。5.《平阳县人民政府关于同意收回平阳县敖江供销合作社国有建设用地（××镇××村××路××号）使用权的批复》（平政发［2018］191号，以下简称平政发［2018］191号文件）虽是根据被诉收回用地公告作出，但其批复对象是被告，并未向原告送达或公示，属于内部文件，对原告产生实际影响的仍是被诉收回用地公告。综上，请求依法撤销被诉收回公告。 被告平阳县资规局辩称，1.被诉收回用地公告不具有可诉性，依法应裁定驳回起诉。从程序上看，涉案房屋所占国有土地已被平阳县人民政府批复收回国有建设用地使用权，被诉收回用地公告只是国有土地收回程序中的程序性和过程性行为。从内容上看，被诉收回用地公告实际是告知利害关系人拟收回涉案土地的具体情况，并告知利害关系人可以在30日内书面申请复查，并未直接设定权利义务，不具有行政行为的最终确定性。从效力上看，依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，国有土地的收回，必须由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准。显然，被诉收回用地公告不具有收回国有土地使用权的法律效力。根据司法实践及《最高人民法院关于适用的解释》的规定，行政主体在行政程序中所作的程序性行为以及过程性行为的合法性问题，可以在对最终行政决定的合法性审查中予以解决，不应单独对不具有终局性的程序性行为提起行政诉讼。被诉收回用地公告不具有行政行为的成熟性和确定性，不应进入司法审查。2.被诉收回用地公告的内容符合客观事实，并无不当。根据不动产登记簿记载，涉案土地登记权利人为鳌江供销社，即使原告朱书周依据（2017）浙0326民初393号《民事判决书》的内容，主张其为涉案房屋的实际权利人，但涉案土地为国有划拨用地，转让房地产后，应当按照规定履行报批程序，经批准后由受让方缴纳土地使用权出让金或由转让方将转让收益中的土地收益上缴国家后，才能办理不动产权变更登记手续，并取得土地使用权。因此，原告未缴纳土地出让金、未办理相关产权变更手续、未缴纳相应办理规费，即使民事判决确认原告享有涉案房屋的收益权，也不能据此主张其已取得涉案土地的使用权。3.原告主张的程序合法性问题，其实际均是对收回国有土地使用权最终批复行为有异议，不应在本案中审查。另外，现有法律并无国有土地使用权收回的明文细化规定，被告作出被诉收回用地公告无需履行听证程序，公告内容中也已告知利害关系人提出异议的权利，未剥夺利害关系人的陈述申辩权。4.被诉收回用地公告第五点明确“逾期没有提出异议的，即认为公告有效。”在公示期内，原告向被告提出了书面异议意见，故被诉收回用地公告没有发生法律效力。针对原告的异议意见，被告经审查作出《函》（平土函[2018]235号）并寄送其代理人（原告的异议申请亦是由其代理人寄出的）。后平阳县人民政府作出平政发[2018]191号文件，最终确认了对原告有实际影响的内容。综上，请求法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。 经审理查明，2018年9月10日，原平阳县国土资源局作出《拟收回国有建设用地使用权公告》（平土资收告（2018）9号，即被诉收回用地公告）并公告，其主要内容如下：“因实施城市规划进行旧城改造，原地上建筑物已拆除灭失，鳌江镇人民政府向我局提出申请，要求收回平阳县敖江供销合作社坐落在××镇××村××路××号的国有建设用地使用权［土地证号：平国用（2000）字第2-8047号］，用地面积526.6平方米，用途为商业用地。依据……等有关规定，我局将拟上报县政府收回该宗地国有建设用地使用权。现就收回有关事宜通告如下：……五、若对公告的内容有异议的单位或个人，可在公告发布之日起30日内书面向平阳县国土资源局用地科申请复查，逾期没有提出异议的，即认为公告有效，依法收回国有建设用地使用权。”原告朱书周看到被诉收回用地公告后，由其亲属（陈希望）、代理律师（张安友）分别于2018年9月29日、10月8日向原平阳县国土资源局邮寄《复查申请书》。原平阳县国土资源局于2018年10月22日作出《函》（平土函［2018］235号），并于当日寄送张安友，函的主要内容如下：“我局根据平阳县鳌江供销社的申请，作出拟收回该国有建设用地使用权是基于该物权合法登记在平阳县鳌江供销社的基础上所做的决定并无不妥，我局将依法报请县政府批准后收回该土地使用权。”2018年11月2日，平阳县人民政府作出《平阳县人民政府关于同意收回平阳县敖江供销合作社国有建设用地（××镇××村××路××号）使用权的批复》（平政发［2018］191号），主要内容如下：“经研究，同意有偿收回平阳县敖江供销合作社国有建设用地（××镇××村××路××号）使用权，该地块土地使用权证书号为平国用（2000）字第028047号，用地面积526.6平方米，……，请你局依法组织实施。”原告不服被诉收回用地公告，于2019年8月23日向本院提交诉状材料，本院于当日收件后，经告知原告补正相关材料，于10月12日以（2019）浙0302引调5663号予以登记。因协调不成，本院于2020年3月6日正式受理本案。 另查明，原平阳县国土资源局已被撤并，其职能划入被告平阳县资规局。平国用（2000）字第2-8047号即为平国用（2000）字第028047号。 以上事实有《复查申请书》、《函》（平土函［2018］235号）、《平阳县人民政府关于同意收回平阳县敖江供销合作社国有建设用地（××镇××村××路××号）使用权的批复》（平政发［2018］191号）、《拟收回国有建设用地使用权公告》（平土资收告（2018）9号）、ＥＭＳ快递单三份在案佐证。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。”本案中，被告平阳县资规局作出被诉收回用地公告明确“我局将拟上报县政府收回该宗地国有建设用地使用权。……若对公告的内容有异议的单位或个人，可在公告发布之日起30日内书面向平阳县国土资源局用地科申请复查，逾期没有提出异议的，即认为公告有效，依法收回国有建设用地使用权”，原告朱书周看到该公告后已在30日内书面提出复查申请，被告亦就该复查申请作出《函》（平土函[2018]235号）予以答复。其后，平阳县人民政府作出平政发[2018]191号文件最终同意收回涉案土地使用权。可见，被诉收回用地公告系平阳县人民政府作出平政发[2018]191号文件的过程性行为，被诉收回用地公告并未发生收回涉案土地使用权的后果，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。原告主张**政发[2018]191号文件系内部文件，对其权利义务产生实际影响的是被诉收回用地公告，无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告朱书周的起诉。 本案受理费依法免收。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。 审 判 长  侯璐琼 人民陪审员  叶光峰 人民陪审员  郑萌萌 二〇二〇年七月一日 书 记 员  曾舒瑶