江西省吉安市青原区人民法院行 政 判 决 书（2020）赣0803行初61号原告吉安市新兴塑胶有限责任公司。法定代表人邱云，董事长。委托诉讼代理人万绍峰，江西丰凯律师事务所律师。被告井冈山经济技术开发区应急管理局。法定代表人罗剑钦，局长。委托诉讼代理人汤鑫，该局科员。委托诉讼代理人胡国敏，江西秉志律师事务所律师。被告吉安市人民政府。法定代表人王少玄，市长。委托诉讼代理人钟雨霓，该府工作人员。原告吉安市新兴塑胶有限责任公司（以下简称新兴塑胶公司）不服被告井冈山经济技术开发区应急管理局（以下简称井开区应急管理局）、吉安市人民政府安全管理行政处罚及行政复议决定一案，泰和县人民法院于2020年4月7日裁定将该案移送本院。本院于2020年4月13日立案后，向被告井开区应急管理局、吉安市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案。原告新兴塑胶公司的委托诉讼代理人万绍峰、被告井开区应急管理局的委托诉讼代理人汤鑫、胡国敏、被告吉安市人民政府的委托诉讼代理人钟雨霓到庭参加诉讼。被告井开区应急管理局负责人未出庭应诉，也未向本院提交证明材料。被告吉安市人民政府负责人未出庭应诉，已向本院提交证明材料。本案现已审理终结。井开区应急管理局于2019年8月3日对新兴塑胶公司作出（井开）安监管罚﹝2019﹞02号行政处罚决定。新兴塑胶公司对该行政处罚决定不服，向吉安市人民政府申请行政复议。吉安市人民政府于2019年11月22日对新兴塑胶公司作出吉府复字﹝2019﹞49号行政复议决定。原告新兴塑胶公司诉称，井开区应急管理局于2019年8月3日以原告安全生产主体责任不落实，安全检查、安全隐患排查治理和现场安全管理不到位等问题，对“5·16”高处坠落事故的发生负有管理责任为由对原告作出（井开）安监管罚【2019】02号行政处罚决定书。原告认为上述行政处罚无事实和法律依据并向吉安市人民政府提出行政复议，吉安市人民政府于2019年11月22日作出吉府复字【2019】49号行政复议决定书对井开区应急管理局的决定予以维持。原告认为井开区应急管理局的行政处罚所认定的事实错误，适用法律错误。一、该起事故不应认定为生产安全事故。按照中华人民共和国国务院令第493号，即《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条的规定，生产安全事故是生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故。因此界定事故是否属于生产安全事故的标准就在于事故是否发生在生产经营活动中。换句话说，如果事故不是发生在生产经营活动中，那么该事故一定不是生产安全事故。而在事故发生时，原告已经停止了与自身有关的一切生产经营活动。二、安全事故责任主体并非原告。事故发生前，第三人吉安市井开区泳鼎欣服饰有限公司（以下简称泳鼎欣公司）向原告提出租赁厂房的要求，经原告与第三人友好协商，原告同意出租其自有厂房给第三人。第三人事后向原告提出自行稍微调整下厂区内部的结构，自行邀请第三人公司法人曾宪华的哥哥(曾宪文，此次事故的死者)完成该项工作。曾宪文和曾宪华在简易试一下租赁厂区的吊装设备，操作不慎，从4楼坠落，导致曾宪文死亡。原告与第三人虽然还没有签订正式的租赁合同，但双方已经进入密切的磋商缔约状态，在民法上形成一定的权利义务关系。第三人着手自行调整厂区结构，实际已经在履行接收厂区的行为。第三人进行的一切活动应由其自身承担。吉安市人民政府依据安监总政法【2013】115号《关于生产安全事故报告和调处处理中有关问题的规定》第二条的规定“《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院令第493号）第二条所称生产经营活动，是指工作时间和工作场所，为实现某种生产、建设或者经营目的而进行的活动，包括与工作有关的预备性或者收尾性活动”，认定第三人的该活动属于生产事故，属于适用法律错误。原告已经将厂房交由第三人，由第三人在原告厂区进行的相关活动，其进行相关活动的目的并非为了原告的生产经营目的。就算认定第三人进行的活动属于安全责任事故，责任主体也不应该是原告。三、井开区应急管理局对于本次事故并无行政职权。吉安市人民政府吉府复字【2019】49号行政复议决定书认为原告将砌墙工作发包给无建筑资质的个人违反了《中华人民共和国建筑法》第二十二条，属于事实认定错误。将砌墙工程发包给死者的并非原告，而是第三人。就算原告在工程发包环节存在失职行为，行政处罚的主体也并不是井开区应急管理局。依据国家安全生产监督管理总局令(第31号）《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》第八条“同一个违法行为违反不同法律、行政法规或者部门规章规定的，在适用具体法律条文时应当遵循下列原则：（一）优先适用法律效力高的规定；（二）法律效力相同，属于特别规定的优先适用；（三）法律效力相同，生效时间在后的优先适用。”原告的违规行为应由建设部门进行监管。四、原告在此次事故中不存在过错。原告公司作为一个正规的企业，极度重视安全生产、监督管理。公司建立完善的安全生产责任制度，并定期对公司进行安全教育、培训，严格按照我国安全生产法的有关规定落实安全管理事宜。在原告公司“5·16”高处坠落事故的发生并非原告安全生产、管理不到位所致。在受害人进厂区的时候，原告公司就已经进行了排查，但因是原告公司的租户的亲属，而并非闲杂人或施工人，因此，原告的安保人员才会放行进入厂区。到了厂区后，受害人并未实际作业，只是和弟弟(第三人的法定代表人曾宪华）简易试一下租赁厂区的吊装设备。在如此短时间内一个偶然性行为造成的事故而据此来追究原告的安全生产管理不到位，井开区应急管理局明显未理解我国安全生产法的立法本意。基于以上事实，井开区应急管理局作出的行政处罚、吉安市人民政府作出维持决定属于事实认定错误、法律适用错误，请求依法予以撤销。故其诉至法院，请求：1.撤销井开区应急管理局作出的（井开）安监管罚﹝2019﹞02号行政处罚决定，2.撤销吉安市人民政府作出的吉府复字﹝2019﹞49号行政复议决定，3.本案诉讼费由两被告承担。新兴塑胶公司未向本院举示证据材料。被告井开区应急管理局辩称，一、生产安全事故是指生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故。首先，此次事故已经造成了曾宪文的死亡这一事实，也有直接的经济损失；其次，此次事故是发生在被答辩人的生产经营过程中的。所以，此次事故认定为生产安全事故完全符合法律规定。二、被答辩人是安全责任事故的主体。被答辩人在诉状中也提出并未与第三人签订书面的租赁合同，那么，在此期间，该经营场所就属于被答辩人，被答辩人就应对该经营场所的一切事情负责。尽管其与第三人正在磋商缔约状态，但并未实际签订合同，应对该场所进行合理的安全注意义务，而不是转嫁给第三人。三、答辩人对此次事故有行政职权。根据《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》相关法律法规的规定，答辩人对安全责任事故具有行政职权。尽管是第三人将砌墙工程发包给死者，但是在被答辩人的工作场所以及在工作时间内进行的活动，造成了一人死亡和直接的经济损失，属于《中华人民共和国安全生产法》规定的一般安全责任事故，答辩人对此有行政职权。四、被答辩人在此次事故中存在过错。被答辩人作为一个生产企业，没有重视安全生产以及尽到监督管理的义务。在还没有达成租赁合意之时，就放任他人随意进入厂区内进行施工，明显违反了注意义务，监管不到位。综上所述，答辩人作出的行政处罚决定是依据事实，并且严格按照法律规定作出的，不存在任何的违法行为。井开区应急管理局在法定期限内提交了以下证据材料：1.安全生产行政执法文书立案审批表、行政处罚告知书1-3号、行政处罚听证告知书1-3号、行政处罚听证申请书2份、行政处罚听证会通知书、文书送达回执、转账记录、听证会记录，周小捷、曾宪华询问笔录共计4份，证明井开区应急管理局在查处原告的行为中，程序合法，适用法律正确，2.厂房租赁合同、装修协议、赔偿协议书，证明立案后我方对事实进行了调查，对原告的处罚是正确的。被告吉安市人民政府辩称，被答辩人不服井开区应急管理局于2019年8月3日作出的（井开）安监管罚〔2019]02号《行政处罚决定书》，于2019年9月24日申请行政复议，答辩人于当日即予受理，依法制作并送达了行政复议法律文书。井开区应急管理局在法定期限内提交了行政复议答复和作出具体行政行为的证据材料；在审查井开区应急管理局提交的证据，查明事实的基础上，答辩人适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一)项之规定，于2019年11月22日依法作出了吉府复字〔2019〕49号行政复议决定，予以维持，答辩人在法定期限内结案。答辩人复议程序合法、到位。请求驳回被答辩人的诉讼请求。被告吉安市人民政府在法定期限内提交了以下证据材料：吉府复字〔2019〕49号行政复议决定书及送达回证、受理通知书及送达回证，证明我方依法受理，及时发出相关法律文书，法定期限内结案及复议程序合法。经庭审质证，当事人发表质证意见如下：对井开区应急管理局提交的证据材料，新兴塑胶公司经质证，对证据1中的询问笔录，不能查清整个的事发经过，事发的原因不明确，属于事实不清，在被告对曾宪华作的笔录中，操作的吊机是特种装备，不能确认吊机是否是特种设备，就不能确定原告是否适格主体，另外该询问笔录能反映死者并非是原告聘请的，而是由泳鼎欣公司法人代表曾宪华聘请的，曾宪文与死者是亲兄弟的关系，实际上死者和原告或者曾宪华也好，并不属于原告的从业人员；转账记录的三性无异议，对其证明目的有异议，我们让泳鼎欣公司去装修，那就应该由泳鼎欣公司负责；对审批表等对其真实性及程序上是否合法及是否能达到被告查清事实是不足的，听证会上我方已经说了是泳鼎欣公司负责装修，责任主体是泳鼎欣公司。对证据2中的装修协议，与本案无关联，这是与案外人签订的；赔偿协议也与本案无关，这只是人道主义的赔偿，厂房租赁合同是与泳鼎欣公司签订的，其是可以自由出入厂区的，证明该栋大楼是泳鼎欣的生产场所，而非原告生产场所。对吉安市人民政府提交的证据材料，新兴塑胶公司经质证，对证据的真实性无异议，质证意见同诉状。井开区应急管理局和吉安市人民政府对各自提交的证据均无异议。本院对上述证据材料认证如下：当事人对对方提交的证据材料无异议的或者真实性未提出异议的，本院经审查均予以确认并在卷佐证。经审理查明，2018年4月，泳鼎欣公司打算租赁原告的C栋四楼，并与原告约定由原告将C栋四楼砌墙、粉墙装潢后再租赁给泳鼎欣公司使用。2018年5月3日，原告将上述C栋四楼砌墙、粉墙装潢工程发包给陈诒昭个人。5月7日，泳鼎欣公司的法定代表人曾宪华请求自己帮原告找人装修。5月8日，曾宪文（曾宪华的大哥）和曾宪荣（曾宪华的三哥）实地勘察测量后认为包工包料大概要3.5万元。曾宪华把该工程报价告知原告的经理周小捷，最后协商确定为3.3万元。5月14日，原告预付上述工程款1万元至曾宪华账户。2018年5月16日上午，曾宪文和曾宪荣到原告处的C栋四楼施工现场后不久发生事故，曾宪文在事故中死亡。2019年2月25日，井开区应急管理局对上述事故进行立案。2019年4月11日，井开区应急管理局对原告下发（井开）安监管罚告〔2019〕01号行政处罚告知书和（井开）安监管听告〔2019〕01号行政处罚听证告知书。2019年4月12日，原告申请听证。2019年7月16日，井开区应急管理局对原告下发（井开）安监管听通〔2019〕1号行政处罚听证会通知书，通知原告定于2019年7月24日举行听证会议。2019年7月24日，井开区应急管理局召开了听证会议。2019年8月3日，井开区应急管理局对新兴塑胶公司作出（井开）安监管罚﹝2019﹞02号行政处罚决定，载明“被处罚单位：新兴塑胶公司，违法事实及证据询问笔录、事故照片、企业相关材料证明了新兴塑胶公司安全生产主体责任不落实、安全检查、安全隐患排查治理和现场安全管理不到位等问题，对“5·16”高处坠落事故的发生负有管理责任。以上事实违反了《安全生产法》第十八条、第三十八条的规定，依据《安全生产法》第一百零九条第一款和《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》（国家安全生产监督管理总局令第13号，安监总局令第77号第二次修订）第十四条第一款的规定，决定给予罚款20万元的行政处罚”等内容。新兴塑胶公司对该行政处罚决定不服，向吉安市人民政府申请行政复议。吉安市人民政府于2019年9月24日受理新兴塑胶公司的申请，于2019年11月22日作出吉府复字﹝2019﹞49号行政复议决定，载明“本机关认为：原国家安全监管总局于2013年11月20日印发的安监总政法﹝2013﹞115号《关于生产安全事故报告调查处理中有关问题的规定》第二条的规定：‘《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）第二条所称生产经营活动，是指在工作时间和工作场所，为实现某种生产、建设或者经营目的而进行的活动，包括与工作有关的预备性或者收尾性活动’。在租赁厂房前对C栋四楼进行装修属于新兴塑胶公司的生产经营活动，其对自身生产经营活动理应承担相应的安全生产责任。新兴塑胶公司将砌墙工程违法发包给无建筑资质的个人，违反了《中华人民共和国建筑法》第二十二条之规定‘建筑工程实施直接发包的，发包单位应当将建筑工程发包给具有相应资质条件的承包单位’，未落实安全生产主体责任，且未签订安全生产管理协议，‘5·16’高处坠落事故造成一人死亡，属于一般事故，井开区应急管理局根据《安全生产法》第一百零九条第一款和《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》（国家安全生产监督管理总局令第13号，安监总局令第77号第二次修订）第十四条第一款作出的（井开）安监管罚﹝2019﹞02号行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，内容适当。据此，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，本机关决定：维持井开区应急管理局2019年8月3日作出的（井开）安监管罚﹝2019﹞02号行政处罚决定。”等内容。新兴塑胶公司对此行政复议决定亦不服，遂诉至本院。本院认为，依照《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款、第一百零九条和《安全生产违法行为行政处罚办法》第二条第一款、第六条第一款、第二款之规定，井开区应急管理局对吉安市井冈山经济技术开发区区域内的安全生产工作享有实施综合监督管理和行政处罚的法定职权。《中华人民共和国安全生产法》第一百一十三条第一款规定，本法规定的生产安全一般事故、较大事故、重大事故、特别重大事故的划分标准由国务院制定。国务院制定的《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定，重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。第三十二条规定，重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。依照上述法律法规规定，井开区应急管理局作出案涉行政处罚决定前，应当先由吉安市井冈山经济技术开发区管理委员会对案涉事故进行调查后作出批复。现被告井开区应急管理局未举证证明其在作出案涉行政处罚决定前已经由吉安市井冈山经济技术开发区管理委员会对案涉事故进行了调查并作出了批复（认定案涉事故属于一般事故或者较大事故等），违反了法定程序，故对案涉行政处罚决定应予以撤销，被告吉安市人民政府作出的维持案涉行政处罚决定的行政复议决定亦应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项和第七十九条的规定，判决如下：一、撤销被告井冈山经济技术开发区应急管理局于2019年8月3日作出的（井开）安监管罚﹝2019﹞02号行政处罚决定；二、撤销被告吉安市人民政府于2019年11月22日作出的吉府复字〔2019〕49号行政复议决定。案件受理费50元，由被告井冈山经济技术开发区应急管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于江西省吉安市中级人民法院。审 判 长  刘小安人民陪审员  汪 婷人民陪审员  罗宛青二〇二〇年七月三日书 记 员  彭 佩