重庆市高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）渝行终238号 上诉人(一审原告)重庆板楯甜茶种植专业合作社，住所地重庆市万盛区。 法定代表人张元春，理事长。 被上诉人(一审被告)重庆市万盛经济技术开发区管理委员会，住所地重庆市万盛经开区新田路**。 法定代表人袁光灿，主任。 委托代理人李明珠，重庆市万盛经济技术开发区管理委员会工作人员。 被上诉人(一审被告)重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 重庆板楯甜茶种植专业合作社（简称板楯合作社）因诉重庆市万盛经济技术开发区管理委员会(简称万盛经开区管委会)、重庆市人民政府行政答复及行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行初664号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 板楯合作社诉称，重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行初599号行政判决就案涉重庆市人民政府《行政复议决定书》（渝府复〔2019〕724号）限期万盛经开区管委会履行法定职责，但万盛经开区管委会仍违法不予履行法定职责而违法作出《重庆市万盛经开区交通局关于南桐镇金龙村花桥至渝南庙公路改扩建的复函》（万盛经开交函〔2019〕140号，简称《复函》），违法致使板楯合作社合法权益得不到保护并遭受损失。板楯合作社收到万盛经开区管委会《复函》后，依法申请行政复议提请重庆市人民政府行政保护合法权益。重庆市政府明知万盛经开区管委会违法而作出《行政复议决定书》（渝府复〔2019〕860号）系违法行政。故请求一审法院：1.依法判决撤销重庆市政府《行政复议决定书》（渝府复〔2019〕860号）、《复函》，限期重新履行其法定职责；2.判决确认被告承担本案全部诉讼费用。 万盛经开区管委会辩称，1.万盛经济技术开发区交通局（简称万盛经开区交通局）具有编制农村公路建设项目年度计划的职权。根据《农村公路建设管理办法》第十四条第一款规定:“县级以上地方交通运输主管部门应当根据农村公路建设规划项目库，统筹考虑财政投入、年度建设重点、养护能力等因素，会同同级有关部门编制农村公路建设项目年度计划”之规定，万盛经开区交通局具有编制农村公路建设项目年度计划的职权。因此，万盛经开区交通局有权作出《复函》。2019年2月8日，重庆市万盛经开区农村公路工作领导小组办公室印发了《关于下达2019年“四好农村路”（通组公路）建设计划的通知》（万盛经开农路办发〔2019〕2号），下达了2019年农村公路建设计划。2.《复函》认定事实清楚、证据确凿。经查询万盛经开区公路年报系统，其中南桐镇农村公路路线明细表显示，南桐镇已有农村公路包含了（序号55）路线编号为C126500110，路线名称为花桥路口—新建晒谷坝的农村公路。板楯合作社所称改扩建花桥至渝南庙公路即该公路，该公路未纳入万盛经开区2019年农村公路建设计划。《复函》认定花桥至渝南庙公路为村道事实清楚、证据确凿。3.《复函》适用依据正确。《农村公路建设管理办法》第五条第二款规定:“乡级人民政府负责本行政区域内乡道、村道建设管理工作。”该法第五条第三款规定:“村民委员会在乡级人民政府的指导下，可以按照村民自愿，民主决策的原则和一事一议制度组织村道建设。”万盛经开区交通局根据上述规定，告知板楯合作社向南桐镇人民政府提出建设计划，适用法律依据正确。4.《复函》程序合法。板楯合作社于2019年4月12日向万盛经开区交通局递交了《项目公路申请书》，万盛经开区交通局于4月13日收到该申请后没有做出书面答复，板楯合作社于2019年6月14日向重庆市政府提交行政复议申请书，请求确认万盛经开区交通局不履行其法定职责违法。重庆市人民政府于2019年8月8日作出《行政复议决定书》（渝府复〔2019〕724号），责令万盛经开区交通局收到决定书之日起30日内履行回复职责。万盛经开区法制办于2019年8月14日收到该决定书后，即交办给万盛经开区交通局，要求万盛经开区交通局于2019年9月10日前回复板楯合作社。2019年8月22日，万盛经开区交通局作出了本案被诉《复函》，并于8月26日送达板楯合作社法定代表人张元春收，切实履行了收到决定书之日起30日内回复的职责，因此作出的具体行政行为程序合法。5.经开区管委会及万盛经开区交通局不应承担赔偿责任。板楯合作社所称失去应获得50000亿元投资的事实不成立，板楯合作社场地损失与万盛经开区交通局的行为没有因果关系。因此，万盛经开区管委会及万盛经开区交通局不应承担赔偿责任。请求驳回板楯合作社的诉讼请求。 重庆市政府辩称，重庆市政府是作出涉案行政复议决定主体适格，行政复议程序合法，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求依法判决驳回板楯合作社的诉讼请求。 一审法院认为，板楯合作社提起本案诉讼的实质目的在于请求万盛经开区交通局履行审批同意其投资改扩建及新建公路的法定职责，在诉讼类型上属于履行法定职责之诉。但是，提起履行法定职责之诉，对于板楯合作社而言，其所申请事项必须具有实体法上的请求权基础。具体到本案，首先，本案板楯合作社诉称因项目运行需要，申请投资改、扩建南桐镇金龙村花桥到渝南庙的乡村公路及新建南桐镇沙坝村桐梓沟到“茶林观”公路，且对公路宽度及长度提出明确要求，如改、扩建的公路最窄处要有20米宽，长度约为10公里。尽管《中华人民共和国公路法》第四条第二款规定“国家鼓励、引导国内外经济组织依法投资建设、经营公路”，但该法第十二条规定：“公路规划应当根据国民经济和社会发展以及国防建设的需要编制，与城市建设发展规划和其他方式的交通运输发展规划相协调”，第十三条规定：“公路建设用地规划应当符合土地利用总体规划，当年建设用地应当纳入年度建设用地计划”，同时该法第六条亦规定：“公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道，并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。具体划分标准由国务院交通主管部门规定。新建公路应当符合技术等级的要求。原有不符合最低技术等级要求的等外公路，应当采取措施，逐步改造为符合技术等级要求的公路。”根据上述规定，公路建设既要符合相应发展规划及土地规划，也要符合相应技术等级要求。国家鼓励经济组织依法投资建设公路，其前提仍然是依法且符合相应要求。其次，《中华人民共和国公路法》第八条第三款规定：“乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。”该法第十四条第四款规定：“乡道规划由县级人民政府交通主管部门协助乡、民族乡、镇人民政府编制，报县级人民政府批准。”《农村公路建设管理办法》系专门规范农村公路建设管理，而根据《中华人民共和国公路法》、《公路安全保护条例》等法律、行政法规制定的部门规章，该办法第二条第一款明确规定：“农村公路新建、改建、扩建的管理，适用本办法。”本案中，板楯合作社所申请投资改、扩建的南桐镇金龙村花桥到渝南庙的乡村公路及新建的南桐镇沙坝村桐梓沟到“茶林观”公路属于农村公路，应当适用上述办法的规定。该办法第五条第二款规定：“乡级人民政府负责本行政区域内乡道、村道建设管理工作。”第二条第二款规定：“本办法所称农村公路是指纳入农村公路规划，并按照公路工程技术标准修建的县道、乡道、村道及其所属设施，包括经省级交通运输主管部门认定并纳入统计年报里程的农村公路。公路包括公路桥梁、隧道和渡口。”根据上述规定，板楯合作社所申请改、扩建和新建的农村公路，需先纳入农村公路规划。而《重庆市万盛经开区农村公路工作领导小组办公室关于下达2019年“四好农村路”（通组公路）建设计划的通知》显示，板楯合作社所申请改、扩建和新建的农村公路尚未纳入2019年度农村公路的建设计划。因此，上述法律规定均未赋予板楯合作社直接投资修建农村公路的请求权，板楯合作社起诉并不符合履行法定职责之诉的构成要件。万盛经开区交通局在《复函》中告知板楯合作社，先向南桐镇人民政府提出建设计划，充分论证该项目可行性及技术标准，并按相关程序报批，也未对板楯合作社的合法权益产生实际影响。 综上所述，板楯合作社不具有直接投资修建农村公路的实体法上的请求权，万盛经开区交通局作出的《复函》对板楯合作社合法权益不产生实际影响。一审法院据此遂裁定驳回板楯合作社的起诉。 板楯合作社上诉称，一审裁定违反法定程序、认定事实不清、适用法律错误，依法应予撤销并追究涉案责任行为人法律责任。 重庆市政府向本院提交答辩意见称，重庆市政府是作出本案行政复议决定的适格主体，其所作决定书程序合法，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。一审裁定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。请依法驳回板楯合作社的上诉。 万盛经开区管委会未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，《中华人民共和国公路法》第八条第三款规定：“乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。”第十四条第四款规定：“乡道规划由县级人民政府交通主管部门协助乡、民族乡、镇人民政府编制，报县级人民政府批准。”《农村公路建设管理办法》第二条第二款规定：“本办法所称农村公路是指纳入农村公路规划，并按照公路工程技术标准修建的县道、乡道、村道及其所属设施，包括经省级交通运输主管部门认定并纳入统计年报里程的农村公路。公路包括公路桥梁、隧道和渡口。”第五条规定：“乡级人民政府负责本行政区域内乡道、村道建设管理工作。”第十一条规定：“农村公路建设规划应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划，与城乡规划、国道、省道以及其他交通运输方式的发展规划相协调。”第十二条第二款、第三款规定：“乡道、村道建设规划由县级交通运输主管部门协助乡级人民政府编制，报县级人民政府批准。经批准的农村公路建设规划，应当报批准机关的上一级交通运输主管部门备案。”本案中，板楯合作社向万盛经开区交通局提交《项目公路申请书》，以其投资的“板楯合作社天鹅菜基地建设项目”需要为由，申请“投资改、扩建南桐镇金龙村花桥到渝南庙的乡村公路为20米宽（最窄处）约10公里长，坡度不超过30度的‘板楯合作社天鹅菜基地建设项目公路’，投资新建南桐镇沙坝村桐梓沟到茶林观8米宽（最窄处）约5公里‘茶林观民俗观光基地建设项目公路’”。板楯合作社申请改扩建和新建的建设项目系农村公路，根据上述法律法规规定，农村公路的建设应由乡级人民政府立项并编制建设规划后，报县级人民政府批准以及县级人民政府的上一级交通运输主管部门备案。该农村公路的建设管理工作应由乡级人民政府负责。板楯合作社申请的公路建设项目并未纳入2019年度农村公路的建设计划，故万盛经开区交通局在《复函》中告知板楯合作社先向南桐镇人民政府提出建设计划，充分论证该项目可行性及技术标准，并按相关程序报批等相关内容并无不当。该《复函》的内容仅是对公路建设项目申报规划等程序事实阐述和理由说明，属于事实行为，对板楯合作社的权利义务不产生实质性影响。因此，一审裁定驳回板楯合作社的起诉适用法律并无不当。 综上，一审法院裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。板楯合作社的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案依法不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 许 鹏 审 判 员 张 莉 二〇二〇年七月十三日 法官助理 邹文立 书 记 员 付桂月