山西省太原市中级人民法院行政判决书（2020）晋01行终249号上诉人（原审被告）太原市晋源区金胜镇人民政府，住所地太原市晋源区旧晋祠路三段**。负责人李**，该镇镇长。出庭负责人倪润生，该镇副镇长。委托诉讼代理人刘畅，山西隆诚律师事务所律师。上诉人（原审第三人）太原化学工业集团房地产开发有限公司，住，住所地太原市万柏林区长兴南街**/div>法定代表人闫帅达，该公司执行董事。委托诉讼代理人刘原华，山西信若义律师事务所律师。被上诉人（原审原告）王万民，男，1949年1月9日出生，汉族，住河北省邯郸市。委托诉讼代理人雷晶，北京市京师（太原）律师事务所律师。上诉人太原市晋源区金胜镇人民政府、太原化学工业集团房地产开发有限公司与被上诉人王万民行政协议一案，不服太原市万柏林区人民法院（2020）晋0109行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审审理查明，2013年1月21日，原告王万民（被征收人）与被告太原市晋源区金胜镇人民政府、第三人太原化学工业集团房地产开发有限公司设立的太原市晋源区化肥六千平棚户区改造指挥部（征收人）签订编号为240#、241#的《太化六千平棚户区改造房屋征收补偿安置协议》二份，约定因棚户区改造，经晋源区政府批准，对化肥厂六千平宿舍区4排2号、3号两套房屋进行征收，根据国家、省、市有关房屋征收补偿安置法律、法规规定，经双方协商，就被征收房屋的补偿事宜达成如下协议：被征收房屋的基本情况为：产权人化肥厂，承租人原告王万民，权属性质单位产，使用性质住宅，建筑面积27．6㎡；产权调换安置：安置地点为征收范围规划安置区内回迁安置，过渡形式为自行过渡；每套房屋的安置房建筑面积70㎡，搬家费1200元，过渡费14400元，过渡期限2年（过渡费发放日期分别为2013年1月17日至2015年1月16日、2013年1月20日至2015年1月19日），搬迁奖励费30000元，每套安置房实际应交房款73739元。协议签订当日，原告王万民向第三人太原化学工业集团房地产开发有限公司一次性交纳4排2号、3号两套房屋的安置房款共计147478元，第三人向原告出具了收据。现第三人太原化学工业集团房地产开发有限公司已向原告支付了两套房屋的搬家费、搬迁奖励费及2013年1月17日至2018年1月20日的过渡费，但未向原告王万民交付2套建筑面积分别为70㎡的安置住房。另查明，太化六千平棚户区改造回迁安置房已建好，具备交付条件。原审法院认为，本案属于行政协议纠纷，争议的焦点为涉案协议是否存在无效情形，是否应当继续履行。对于行政协议无效的判断，既要审查行政行为是否存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，还应审查行政机关与相对人签订合同过程中有无遵循平等、自由、公平、诚实信用等原则以及是否存在合同法上规定的无效情形。本案中，被告太原市晋源区金胜镇人民政府因棚户区改造对化肥厂六千平宿舍区进行征收，采取自愿协商的方式签订安置协议，不存在重大且明显违法的情形。原告王万民自2001年起一直居住于被征收房屋，且经过太化集团物业管理有限公司的确权，其作为被征收房屋的承租人，具有签订协议的主体资格，现被告及第三人主张原告并非化肥厂的职工，不是涉案房屋的合法主体，但未能提供充分证据予以证明，一审法院不予采纳。原告王万民与被告太原市晋源区金胜镇人民政府、第三人太原化学工业集团房地产开发有限公司签订的二份《太化六千平棚户区改造房屋征收补偿安置协议》，系各方当事人在协商基础上订立，内容符合各方当事人真实意思表示，不存在法定的合同无效情形，协议应为有效，协议各方均应按照协议全面履行自己的义务。原告王万民已按照协议约定交纳安置房款，被告太原市晋源区金胜镇人民政府、第三人太原化学工业集团房地产开发有限公司作为合同的相对方应当按照约定继续履行安置协议，向原告交付位于太化六千平棚户区改造回迁安置区内建筑面积分别为70㎡的两套安置住房；并支付原告自2018年1月20日起至2020年1月20日止两套房屋的过渡费28800元。原告要求被告及第三人配合原告办理两套安置住房产权登记手续的诉讼请求，不属于法院行政诉讼的审理范围，不予支持；原告要求被告承担律师费的诉讼请求，不属于必要的支出费用，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第三十四条、第七十五条、第七十八条第一款的规定，判决如下：一、被告太原市晋源区金胜镇人民政府、第三人太原化学工业集团房地产开发有限公司继续履行2013年1月21日与原告王万民签订的《太化六千平棚户区改造房屋征收补偿安置协议》，于本判决生效之日起三十日内向原告王万民交付位于太化六千平棚户区改造回迁安置区内建筑面积分别为70㎡的两套安置住房；并支付原告自2018年1月20日起至2020年1月20日止两套房屋的过渡费28800元。二、驳回原告王万民的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告太原市晋源区金胜镇人民政府、第三人太原化学工业集团房地产开发有限公司负担。上诉人太原市晋源区金胜镇人民政府上诉称，一审认为被上诉人具有签订房屋征收补偿安置协议的主体资格、被上诉人与上诉人及原审第三人签订的二份《太化六千平棚户区改造房屋征收补偿安置协议》有效，故判决上诉人及原审第三人继续履行上述协议，并向被上诉人支付涉案房屋的过渡费，认定事实不清，证据不足。被上诉人并非涉案房屋拆迁安置的补偿主体，其与上诉人及原审第三人签订的《太化六千平棚户区改造房屋征收补偿安置协议》应属无效。根据被上诉人一审中提交的上述两份安置协议，被拆除的房屋是太原化肥厂单位产的公房，由太原化肥厂出租给单位职工，涉案房屋的原承租人为齐凤昆而非被上诉人，被上诉人与太原化肥厂无关，并非太原化肥厂职工；且被上诉人一审中提交的复印版准住证不具有真实性，太原化肥厂下发的都是居住证，被上诉人未提供合法有效的居住证来证明其为涉案房屋的合法权利人，故被上诉人不具有拆迁安置的主体资格，属于擅自使用涉案房屋，其与上诉人及原审第三人签订的上述协议应属无效。另根据被上诉人一审中提交的上述二份安置协议，交付涉案房屋、支付过渡费的义务主体为原审第三人，不应由上诉人共同承担。上诉请求：1、依法撤销太原市万柏林区人民法院（2020）晋0109行初1号行政判决第一项；2、改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；3、改判本案诉讼费由被上诉人负担；4、或将本案发回重审。上诉人太原化学工业集团房地产开发有限公司上诉称，一审认定涉案的两份《太化六千平棚户区改造房屋征收补偿安置协议》为有效合同，认定事实不清，适用法律错误。1、涉案的被拆迁房屋为太原化肥厂的公产房，被上诉人不是太原化肥厂的职工，无权签订涉案协议。涉案太化六千平项目为太原市政府于2013年1月批准的棚户区改造项目，被拆迁房屋为太原化肥厂的单位宿舍，房屋性质为单位产的公产房，产权人为太原化肥厂，由太原化肥厂出租给职工居住，用于解决职工的住房问题。因上诉人为太原化学工业集团有限公司的全资子公司，而且被拆除房屋为太化集团下属单位太原化肥厂的公产房，因此回迁房也即太化六千平小区由上诉人进行开发建设，建成的回迁房全部用于回迁安置拆迁户，不对外销售。根据单位产公房的性质和用途，单位产是单位为了解决职工的住房问题而建设的房屋，专门出租给本单位职工，而涉案房屋的承租人为齐凤昆，被上诉人仅仅是以不正当的方式承租该房屋或者说是临时承租该房屋，被上诉人不是化肥厂职工。2、涉案的被拆迁房屋的确权单位太原化学工业集团物业管理有限公司确认涉案房屋拆迁时确权错误。根据太原市晋源区人民政府于2013年1月9日公布的《化肥六千平生活区危旧房拆迁安置补偿办法》以及具体的操作流程，涉案的拆迁房屋首先由太原化学工业集团物业管理有限公司进行确权，出具确权单，原审被告晋源区金胜镇政府根据确权单和权利人签订拆迁安置补偿协议，上诉人负责发放过渡费并办理回迁安置手续。在本案一审期间，确权单位太原化学工业集团物业管理有限公司向晋源区金胜镇政府出具书面函件，确认被拆迁房屋在2013年拆迁时确权错误，晋源区金胜镇人民政府也将该情况告知了上诉人。因此，本案有证据证明被上诉人不是涉案房屋的合法主体。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条及《行政诉讼法》第七十五条规定，既然确权单位已确认涉案房屋确权错误，那么涉案的两份协议的签订依据灭失，为无效协议。上诉请求：1、撤销太原市万柏林区人民法院（2020）晋0109行初1号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人王万民辩称，1、答辩人具有签订《房屋征收补偿安置协议》的主体资格。2003年答辩人从太原化肥厂承租两件单位职工住房4排2号、4排3号用于居住使用，太原化肥厂为其颁发了居住证。截止到2013年涉案房屋拆迁时的承租期间内，租金、水、电、气、暖费均是由答辩人缴纳。2013年初化肥六千平宿舍区被纳入棚户区改造范围，由政府牵头并设立指挥部对该范围内房屋进行征收。答辩人接到拆迁通知后，按照被答辩人的要求持居住证原件、电卡前往太化房产科补缴未付租金后，房产科将居住证的原件收回后为答辩人出具条子即确权单，答辩人持确权单前往拆迁办，与金胜镇政府签订了编号为240#、241#的涉案协议两份。协议签订当日，答辩人缴纳了两套房屋安置房款共计147478元，开发公司出具收据两份，后期也向答辩人支付了自2013-2018年的过渡费。答辩人作为合法承租人，是经过太化物业管理公司确权的，故具有签订补偿安置协议的主体资格。其次，答辩人1994年开始在化肥厂做临时工，单位每月给答辩人现金发放工资，且曾签署过用工合同但未留存，被答辩人否认答辩人是职工身份应向法庭提交相关证据材料。2、涉案房屋4排2号、4排3号系时任单位房产科负责人李平贵（已去世）分配给答辩人居住使用的，两套房屋在答辩人居住前一直处于空置状态。被答辩人提到涉案房屋的原承租人是齐凤昆，与事实不符。齐凤昆在很早时候就已经购置了单位楼房，依据当时政策，即使涉案房屋分配给王万民之前是由齐凤昆租用，他在享受居住楼房的同时也需将涉案平房退回单位，故房屋原承租人齐凤昆并不能对抗答辩人后期对房屋居住使用的权利。3、本案情形不属于重大且明显违法，不适用《最高人民法院关于审理行政案件若干问题的规定》第十二条第一款的规定。被答辩人不具有行使单方解除权的主体资格。4、答辩人与被答辩人之间签订的两份《房屋征收补偿安置协议》合法有效。该两份协议系双方真实意思表示，均是在双方平等协商的基础上订立，且两份协议并无《合同法》第52条规定的合同无效的情形。5、答辩人已按照协议约定全面履行了其合同义务，被答辩人也应当遵循诚实信用原则，按照约定继续两份安置协议。一审判决正确。经二审审理查明的事实与一审查明事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是案涉编号为240#、241#的两份《太化六千平棚户区改造房屋征收补偿安置协议》的效力及是否应继续履行的问题。对行政协议效力进行审查，要对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，在判断行政协议是否无效时，需审查行政协议是否存在重大且明显违法情形，是否有合同法规定的无效情形。本案中，从现有证据来看，被上诉人从2003年开始交纳六千平4排2号及4排3号房屋的房租、水电等费用，2013年1月，其作为承租人与上诉人签订两份《太化六千平棚户区改造房屋征收补偿安置协议》，且上诉人按照协议约定向被上诉人支付了两套房屋的搬家费、搬迁奖励费及2013年1月17日至2018年1月20日的过渡费，被上诉人亦按照协议约定一次性交纳了两套房屋的安置房款共计147478元。上诉人与被上诉人在签订及履行案涉协议过程中，并无重大且明显违法的情形，也不存在《中华人民共和国合同法》规定的合同无效情形。现二上诉人认为2013年确权错误，被上诉人不是涉案房屋的合法主体，但未提供足够证据予以佐证，故本院不予支持。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费由上诉人太原市晋源区金胜镇人民政府与太原化学工业集团房地产开发有限公司各负担五十元。本判决为终审判决。审 判 长 郭朝艳审 判 员 张翠萍审 判 员 陈 聪 二O二O年七月二十九日法官助理 郭 祺书 记 员 李世扬