浙江省温州市鹿城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0302行初18号 原告王云欢，男，1955年8月11日出生，汉族，住温州市鹿城区。 委托代理人崔克海（特别授权），北京泰维律师事务所律师。 被告温州市鹿城区藤桥镇人民政府，住所地温州市鹿城区藤桥镇南街183号。 法定代表人肖忠格，镇长。 出庭负责人王伟烈，副镇长。 委托代理人徐海萍（特别授权），北京德恒（温州）律师事务所律师。 被告温州市鹿城区综合行政执法局，住所地温州市鹿城区惠民路766号。 法定代表人肖达统，局长。 出庭负责人谷文彤，党组成员。 委托代理人钟友斌（一般授权），该局工作人员。 原告王云欢因要求确认被告温州市鹿城区藤桥镇人民政府（以下简称藤桥镇政府）、温州市鹿城区综合行政执法局（以下简称鹿城区执法局）于2019年10月6日至10日作出的强制拆除行为违法，于2020年1月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭，于2020年4月13日公开开庭审理了本案。原告王云欢及委托代理人崔克海，被告藤桥镇政府的负责人王伟烈及委托代理人徐海萍，被告鹿城区执法局的负责人谷文彤及委托代理人钟友斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王云欢诉称，1.原告在温州市鹿城区××镇××村××巷××号拥有合法房屋（以下简称38-1号房屋）。2019年6月21日，被告藤桥镇政府下设拆违领导小组办公室向原告送达《拆违告知书》，并查封了38-1号房屋，拆除了原告户的电表，责令原告搬迁。2019年10月6日至10日，两被告组织人员拆除了38-1号房屋的屋前和屋后部分（结合被告藤桥镇政府提交的《房屋调查登记表》，被拆除的房屋建筑面积总计331.7平方米，以下简称涉案房屋，具体部位如下：屋前部分为一层建筑，面积为60平方米，对应部位③；屋后部分为两层建筑，对应部位①和简，其中部位①是两层砖瓦结构建筑，每层建筑面积为113平方米，第二层被拆除，第一层尚在，但已无法居住使用，简是二层建筑，每层建筑面积为22.85平方米，第一层是水泥结构建筑，第二层是棚结构，该两层均被拆除），并损毁了原告大量生产生活物品，严重侵害了原告的合法权益。2.《市委办公室、市政府办公室关于印发的通知》（温委办发［2011］89号，以下简称温委办发［2011］89号文件）第六条注明被告藤桥镇政府行使拆除辖区内违法建筑的强制执行权，违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定，应属无效，故被告藤桥镇政府拆除涉案房屋无职权依据。3.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关规定，市政府要组织相关部门对未登记建筑进行调查认定，未被市政府认定为违法建筑的，应视为合法建筑。被告以拆违为名拆除涉案房屋，但无市政府出具的未登记建筑认定书，该拆除行为无事实依据。4.根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定，被告应当履行听取当事人的陈述申辩、复核、作出行政决定和强制执行决定、催告、公告等程序方能实施强制拆除行为，但被告拆除涉案房屋未履行上述程序。另外，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十三条规定，行政机关不得在夜间和法定节假日执法。被告拆除涉案房屋时正逢法定节假日。因此，被告拆除涉案房屋的程序违法。5.被诉强制拆除行为是事实行为，应以现场人员确定拆除主体。拆除时，被告鹿城区执法局的执法车和执法人员均在现场，故原告有理由相信被告鹿城区执法局亦参与了拆除行为，是本案的适格被告。综上，两被告滥用职权，强制拆除涉案房屋的行为违反了“依法行政、程序正当”原则，请求依法确认该拆除行为违法，并对温委办发［2011］89号文件第六条进行合法性审查。 原告王云欢向本院提交了以下证据：1.《证明》、《拆违告知书》，证明原告的利害关系。2.照片，证明涉案房屋被强制拆除。3.照片，证明被告鹿城区执法局的主体适格。4.照片，证明涉案房屋拆除前及拆除时的状况。 被告藤桥镇政府辩称，1.2018年1月22日，被告藤桥镇政府在上桥村村办公楼就村集体土地共计2.3594公顷被政府征收召开村民(代表)大会，会议结果为同意上述土地被政府征收。被告藤桥镇政府严格按照法定程序将《征地告知书》、《土地勘测定界公告》、《征地听证告知书》张贴于上桥村公开栏，至2019年7月30日前未收到任何村民就上述土地被征收事项口头或书面提出听证申请。2019年9月18日，被告藤桥镇政府将温州市人民政府出具的《征收土地方案公告》（2019年112号）张贴于上桥村公开栏处。2019年9月26日，被告藤桥镇政府将温州市自然资源和规划局出具的《征地补偿安置方案公告（批前）》（温资规鹿公[2019]44号）张贴于上桥村公开栏处。因此，38-1号房屋所占集体土地已被依法征收完毕。2.根据航拍图和温州市瓯海测绘工程院提供的材料显示，38-1号房屋在2000年的建筑面积为13.20平方米；2000年后的建筑面积却发生大幅度增长。另结合其建设工程规划许可证可见，38-1号房屋的违法建筑系2000年后所建。被告藤桥镇政府拆除的涉案房屋系违法建筑，被告藤桥镇政府多次与原告沟通要求其自行拆除均无果。3.温委办发[2011]89号文件第六条规定：“区(功能区)人民政府(管委会)、街道办事处(乡镇人民政府)为辖区内整治和查处违法建筑工作的主要责任主体，全面负责组织、协调辖区内违法建筑整治和查处工作，行使拆除本辖区内违法建筑的强制执行权，牵头组织开展对违法用地、违法建设的联合执法行动。”被告藤桥镇政府对辖区内的违章建筑有整治、查处及拆除的权利。38-1号房屋在被告藤桥镇政府的辖区内，经被告藤桥镇政府拆违领导小组办公室核查存在违法建筑，必须予以拆除。后被告藤桥镇政府于2019年6月21日作出NO.000245《拆违告知书》限期原告自行拆除，但原告仍拒绝拆除。被告藤桥镇政府在原告就《拆违告知书》置之不理的情况下，于2019年10月6日-10日拆除了涉案房屋。涉案房屋系违法建筑，分为两部分（均为2000后段建筑），一部分为主体房屋前方道坦内的一层框架混凝土结构房屋，丈量测绘面积为43.82平方米，最终拆除的是整体板面，框架未拆除；另一部分为主体房屋后面的附属房屋，拆除的是简易棚和第二层砖瓦结构房屋（第一层未拆除），丈量测绘面积为，简易棚22.85平方米，第二层砖瓦结构房屋83.48平方米，拆除面积合计150.15平方米。被告藤桥镇政府拆除涉案房屋前，该房屋已腾空完毕。4.涉案房屋系由藤桥镇政府拆违领导小组办公室组织拆除，鹿城区执法局作为本案共同被告，主体不适格。综上，被告藤桥镇政府是辖区内整治和查处违法建筑工作的主要责任主体，经谨慎核实，确认38-1号房屋确实存在大量的违法建筑，拆除涉案房屋主观上无过错。因此，原告的诉讼请求于法无据，请求依法予以驳回。 被告藤桥镇政府向本院提交了以下证据、依据：1.《村民（代表）会议纪要》、《授权书》、《上桥村村民代表会议记录》；2.《征地告知书》、《征地告知书送达回执》、《公告情况记录表》、《公告照片》；3.《土地勘测定界公告》、《藤桥镇上桥村拆迁地块（1）土地勘测定界表》、《藤桥镇上桥村拆迁地块（1）项目青苗及地上附着物调查登记表》、《塘桥镇上桥村拆迁地块（1）项目土地权属调查表》、《公告情况记录表》、《公告照片》；4.《征地听证告知书》、《征地补偿安置方案》、《征地听证告知书送达回执》、《公告情况记录表》、《公告照片》；5.《关于对拟征藤桥镇上桥村拆迁地块（1）放弃征地听证的证明》；6.《征收土地方案公告》、《公告送达回执》、《公告情况记录表》、《公告照片》；7.《征地补偿安置方案公告(批前)》、《公告送达回执》、《公告情况记录表》、《公告照片》；8.《征地补偿安置协议书》。证据1-8证明38-1号房屋所占土地被征收符合法律规定。9.《市委办公室、市政府办公室关于印发的通知》（温委办发[2011]89号），证明被告藤桥镇政府在辖区内负责处理违法建筑。10.《房屋调查登记表》；11.《温州市不动产登记信息查询记录》；12.《建设工程规划许可证》。证据10-12证明38-1号房屋于2006年取得《建设工程规划许可证》，但至今无产权证；该房屋经航拍图和温州市瓯海测绘工程院测绘存在大量违法建筑。 被告鹿城区执法局辩称，1.原告王云欢所主张的强制拆除涉案房屋的行动并非被告鹿城区执法局组织实施，鹿城区执法局亦未指派工作人员共同参与实施，并非本案适格被告。2.原告未提供有效证据证实鹿城区执法局有参与涉案房屋的拆除行动，原告仅根据一张鹿城区执法局下属中队工作人员的公示照片便主张鹿城区执法局所属工作人员带队拆除涉案房屋，毫无根据，缺乏关联性。另外，根据原告提供的《拆违告知书》及照片，可以证实涉案房屋的拆除行动并非鹿城区执法局组织实施。3.原告就涉案房屋未取得建设工程规划许可手续，且未提交证据证明涉案房屋具有合法手续，故被告藤桥镇政府有权拆除。4.根据温委办发[2011]89号文件规定，被告藤桥镇政府是辖区内整治和查处违法建筑的主要主体，有强制执行权，被告鹿城区执法局不具有相应的职责，故在政策上即已排除了鹿城区执法局拆除的可能性。5.原告提交的照片证据中显示有鹿城区执法局的工作人员，上述工作人员实际未进入拆违现场，未参与拆违行动，其只是巡查时路过。综上，鹿城区执法局并非本案适格被告，原告对鹿城区执法局提起的诉讼无事实与法律依据，请求依法予以驳回。 被告鹿城区执法局未向本院提交证据或依据。 经庭审质证，1.对原告王云欢提交的证据，被告藤桥镇政府对证据1中《证明》的三性有异议，认为该份证明未附航拍图，无出具人员签名，证明内容超出了村委会能够证明的范围；对《拆违告知书》的三性无异议；对证据2的三性无异议，但对证明对象有异议，认为涉案房屋拆除现场的人员系藤桥镇政府下属拆违领导小组办公室成员，非鹿城区执法局的工作人员；对证据3中房屋拆除前的照片无异议，对第1页下面两张照片的证明对象有异议，对第2页照片的关联性有异议，对第3页堆砌物品的照片的三性均有异议，认为无法证实照片中堆砌的物品系涉案房屋的室内物品，对第4页证件照的证明对象有异议；对证据4中贴有封条的两张照片的关联性有异议，认为与本案无关，对其他照片的三性无异议。被告鹿城区执法局对证据1、2、4的证明对象同被告藤桥镇政府；对证据3的真实性无异议，对证件照的关联性有异议，认为与本案无关。2.对被告藤桥镇政府提交的证据，原告对证据1-8的三性均有异议，认为与本案无关；对证据9认为该文件违反《中华人民共和国行政强制法》的规定；对证据10的三性均有异议，认为该登记表上无原告签名，不具有法律效力，且未附具测绘人员和测绘机构的资质证明；对证据11-12的合法性无异议，但对其关联性有异议，认为该组证据不能证明涉案房屋系违法建筑。被告鹿城区执法局对藤桥镇政府提交的证据三性均无异议。 本院对上述证据认证如下：1.原告王云欢提交的证据1系村委会出具的证明，因本案尚不涉及涉案房屋建筑年限的认定，且村委会不具有认定建筑年限的资格，故对该份证据，本院不予采信。2.原告提交的证据3中，第2页照片及第3页堆砌物品的照片、第4页证件照，无法反映其与涉案房屋的关联性，故本院不予采信。3.原告提交的证据4中，贴有封条的两张照片，与本案强制拆除行为不具有关联性，本院不予采信。4.被告藤桥镇政府提交的证据1-8，因本案审查的是强制拆除行为的合法性，故有关土地征收事项的证据，与本案待证事实不具有关联性，对上述证据，本院不予采信。5.被告藤桥镇政府提交的证据10，系测绘机构出具的材料，可以反映38-1号房屋的情况，本院予以采信。6.原、被告提交的其他证据，各方对其真实性无异议，可以证明本案待证事实，本院均予以采信。 经审理查明，原告王云欢有房屋坐落于温州市鹿城区××镇××村××巷××号，并持有温集用（2006）第1-1092号《集体土地使用证》及浙规证鹿2006-030101317《建设工程规划许可证》。2019年10月6日-10日，38-1号房屋中的部分建筑被拆除，被拆除的建筑（即涉案房屋），结合《房屋调查登记表》，具体位置对应部位③（一层建筑）、部位④（位于部位①的第二层）、简。原告不服该强制拆除行为，提起本案诉讼。 本院认为，一、关于鹿城区执法局是否本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，涉案房屋的拆除行为持续了五天，原告王云欢提交的证据足以证明被告鹿城区执法局的工作人员在此期间有两天均出现在拆除现场，被告鹿城区执法局仅以其巡查经过拆除现场为由主张其未曾参与涉案房屋的拆除行为，依据不足。原告已提供初步证据证明被告鹿城区执法局工作人员多次出现在涉案房屋拆除现场，在被告鹿城区执法局无法作出合理解释以及提供相应证据的情况下，应推定原告的主张成立，故原告主张被告藤桥镇政府和鹿城区执法局共同实施了被诉拆除行为，系本案共同被告，理由成立，本院予以支持。 二、关于两被告拆除涉案房屋行为的合法性问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定，行政机关在依法对违法建筑物作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关应当催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，并作出相应的处理。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定并公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告藤桥镇政府、鹿城区执法局在相关部门未作出行政决定、强制执行决定，亦未履行催告、公告等程序的情况下，强制拆除了涉案房屋，违反了上述法律规定，程序违法。鉴于两被告于2019年10月6日至10日强制拆除涉案房屋的行为已不具有可撤销内容，原告王云欢起诉要求确认该行为违法，理由成立，本院予以支持。 三、关于温委办发[2011]89号文件第六条的合法性审查问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。温委办发[2011]89号文件系中共温州市委办公室和温州市人民政府办公室联合制作，属于中国共产党党内规范性文件，不属于行政规范性文件，不宜作为行政执法依据，被告藤桥镇政府援引该文件第六条作为其职权依据不当，应予以指正。该文件不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的行政规范性文件范围，原告请求在本案中对该文件一并审查，应不予支持。 综上，鹿城区执法局是本案适格被告，两被告拆除涉案房屋的行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十九条、第七十条第（三）项及第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 一、确认被告温州市鹿城区藤桥镇人民政府、温州市鹿城区综合行政执法局于2019年10月6日至10日强制拆除原告王云欢所有的位于鹿城区××镇××村××巷××号部分房屋（结合《房屋调查登记表》，具体位置对应部位③（一层建筑）、部位④（位于部位①的第二层）、简）的行为违法； 二、驳回原告王云欢的其他诉讼请求。 本案受理费50元，由被告温州市鹿城区藤桥镇人民政府、温州市鹿城区综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。 审 判 长  侯璐琼 人民陪审员  余 俊 人民陪审员  林建国 二〇二〇年七月二十八日 书 记 员  曾舒瑶 ? 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。 前款规定的规范性文件不含规章。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （三）违反法定程序的。 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。