四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川行终826号 上诉人（原审原告）赵思珍，女，1949年10月7日出生，汉族，住四川省宜宾市叙州区。 上诉人（原审原告）李西兰，女，1970年3月14日出生，汉族，住四川省宜宾市叙州区。 上诉人（原审原告）李西芳，女，1972年1月6日出生，汉族，住四川省宜宾市叙州区。 上诉人（原审原告）李林佐，女，1975年2月15日出生，汉族，住四川省宜宾市叙州区。 上诉人（原审原告）李西友，女，1977年3月12日出生，汉族，住四川省宜宾市叙州区。 上诉人（原审原告）李亮，男，1981年7月19日出生，汉族，住四川省宜宾市叙州区。 被上诉人（原审被告）宜宾市叙州区人民政府。住所地：四川省宜宾市叙州区柏溪镇县府街**。 法定代表人陈良云，区长。 委托代理人李杰，宜宾市叙州区水利局工作人员。 委托代理人彭鸿，四川义言律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宜宾市自然资源和规划局。住。住所地：四川省宜宾市叙州区长江大道中段**/div> 法定代表人冯涛，局长。 委托代理人彭鸿，四川义言律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宜宾市自然资源和规划局叙州区分局。住。住所地：四川省宜宾市叙州区柏溪街道城北新区榕树街**/div> 法定代表人王彬，局长。 委托代理人田宏刚，宜宾市自然资源和规划局叙州区分局工作人员。 委托代理人彭鸿，四川义言律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宜宾市叙州区水利局。住所。住所地：四川省宜宾市叙州区柏溪街道丹桂街**div> 法定代表人唐德松，局长。 委托代理人李杰，宜宾市叙州区水利局工作人员。 委托代理人彭鸿，四川义言律师事务所律师。 上诉人赵思珍、李西兰、李西芳、李林佐、李西友、李亮（以下简称赵思珍等6人）因诉被上诉人宜宾市叙州区人民政府(以下简称叙州区政府)、宜宾市自然资源和规划局（以下简称宜宾市规自局）、宜宾市自然资源和规划局叙州区分局、宜宾市叙州区水利局（以下简称叙州区水利局）土地行政强制一案，不服四川省宜宾市中级人民法院（2019）川15行初51号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审查明，宜宾市叙州区李树西（已死亡）、赵思珍夫妻有子女：李西兰、李西芳、李林佐、李西友、李亮。2018年8月1日，叙州区政府因宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障工程作为抢险救灾工程项目需要先行使用土地，组织人员对原告祖坟所在土地上的附着物进行了强制清除。2018年8月27日，李林佐向本院提起行政诉讼，请求确认叙州区政府于2018年8月1日强制拆除其承包地上附属物行为违法。本院于2018年12月20日作出（2018）川15行初45号行政判决，该判决载明：“宜宾市、县（区）两级政府在环保督察已经发现宜宾市中心城区集中式饮用水源地存在环境违法违规问题，危及主城区近百万市民的饮水安全的情况下，有责任也有义务切实保障居民的饮水安全，并消除公共安全隐患，避免公共卫生安全事件的发生。根据《四川省抢险救灾工程项目管理办法》第八条第一款第（二）项“跨县（市、区）的抢险救灾项目，由市（州）人民政府确定”的规定，宜宾市人民政府具有确定抢险救灾工程项目的职权。本案中，宜宾市人民政府常务会决定启动宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障工程，并将其纳入抢险救灾工程项目属于履行政府职责。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条“抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续”的规定，宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障工程作为抢险救灾工程项目，可以先行使用土地。故被告叙州区政府因中心城区水源地迁建和保障工程先行用地的行为符合上述法律规定。因拆除土地上的建构筑物是能够实际使用土地的前提条件，使用土地是拆除建构筑物的最终目的，故叙州区政府基于抢险救灾项目拆除李林佐承包地上的房屋属于先行用地的整体行为，亦不适用《中华人民共和国行政强制法》的普通程序规定。宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障抢险救灾工程项目确定实施后，叙州区政府制定《宜宾市中心城区四水厂迁建及供水保障应急抢险项目普安水厂之净水厂、取水泵房用地红线图》，确定水源地迁建和保障工程项目的用地范围，制定《宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目征地拆迁补偿安置方案》，确定补偿安置的范围对象以及补偿标准。因李林佐与被告未就安置补偿达成一致意见，被告的职能部门多次以书面形式告知原告提交相关材料到指定地点签订安置补偿协议、领取款项，告知原告逾期未提供资料和签订协议，将会按方案规定计算出对原告的安置补偿方式并依法提存，告知原告若到期未自行搬离，将对原告房屋及构筑物依法强制拆除。故叙州区政府在实施先行用地前制定了相应的安置补偿方案，在强制拆除原告承包地上的附属物前及时通知原告履行完善相应的手续，对原告应得的安置补偿进行提存保管，充分保障了原告的合法权益。综上，被告根据宜宾市人民政府决定实施的宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障抢险救灾工程项目，因先行用地对原告作出相应的安置补偿后采取强制拆除原告承包土地上附属物的行为并无不当，并据此判决驳回了李林佐的诉讼请求。2018年8月27日，李西芳向本院提起行政诉讼，请求确认叙州区政府于2018年8月1日对李西芳承包地上附属物实施强拆行为违法。李西芳于2018年11月9日自愿向本院申请撤诉。2018年11月9日，本院作出（2018）川15行初46号行政裁定，裁定准予李西芳撤回起诉。李林佐、李西芳、李亮分别向本院提起诉讼：请求确认叙州区政府于2018年10月25日对李林佐、李西芳、李亮位于宜宾市叙州区的房屋实施强拆行为违法三案，本院分别作出（2018）川15行初61号、62号行政判决；（2019）川15行初25号行政判决，均与（2018）川15行初45号行政判决主要内容一致：以强制拆除李林佐、李西芳、李亮的房屋属于抢险救灾先行用地行为，且该先行用地行为并无不当为由，判决驳回了李林佐、李西芳、李亮的诉讼请求。本院作出的（2018）川15行初45号、61号、62号；（2019）川15行初25号行政判决，李林佐、李西芳、李亮不服，向四川省高级人民法院提起上诉，目前尚在二审诉讼中。2019年7月15日，原告赵思珍等6人向本院提起行政诉讼，请求确认叙州区政府、宜宾市规自局、宜宾市规自局叙州区分局、叙州区水利局于2018年8月1日强制拆除原告位于宜宾市叙州区周坝村十二组祖坟的行为违法。经核对，李林佐于2018年8月27日向本院提起行政诉讼，请求确认叙州区政府于2018年8月1日对其承包地上附属物实施强拆行为违法一案，即本院（2018）川15行初45号案件中，李林佐提供的《土地承包经营权证书》《林权证》与本案原告赵思珍等6人提供的用以证明其对案涉土地享有合法产权，与被诉强拆行为有利害关系的证据《土地承包经营权证书》《林权证》是同一的。 另查明，2019年10月14日，四川省人民政府作出《关于宜宾市叙州区年第1批乡镇建设用地的批复》（川府土〔2019〕823号）同意将案涉土地包括原告房屋、附着物、构筑物及承包土地在内的普安镇周坝村11、12、13、14组等共计15.5964公顷集体农用地转为建设用地。 一审认为，原告赵思珍等6人诉请确认违法的强制拆除地上附着物祖坟的行为不是宜宾市规自局、宜宾市规自局叙州区水利局实施的，该三被告不是本案适格被告。经本院释明，原告赵思珍等6人拒绝撤回对该三被告的起诉。 本案是因为被告叙州区政府先行用地行为而强制清除原告赵思珍等6人的祖坟引起。先行用地行为的合法性已经本院作出的（2018）川15行初45号、61号、62号；（2019）川15行初25号行政判决予以确认。 根据《最高人民法院关于适用的解释》一百零六条的规定，原告赵思珍等6人提起的本案诉讼，属于重复起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项、第（六）项之规定，裁定：驳回原告赵思珍、李西兰、李西友、李林佐、李西芳、李亮的起诉。 赵思珍等6人上诉称：（一）被上诉人作出了强制拆除上诉人祖坟的行政行为，强占祖坟所在的土地，被上诉人主体适格。（二）被上诉人强制拆除上诉人祖坟的行政行为是独立的可诉行政行为，不属于中间性、阶段性等过程性行为，也不是为最终行政行为，而是成熟的、独立的、影响上诉人合法权益的行政行为。（三）被上诉人作出的强拆上诉人祖坟的行政行为与强拆上诉人房屋行为、强制清除树木等行为是不同内容的、产生不同法律效果的、分别独立的行为，强拆上诉人房屋行为、强制清除树木等行为并不能代替、不能包含或吸收强制拆除上诉人祖坟的行政行为，故上诉人提起的本案诉讼不是重复诉讼行为。一审裁定认定事实不清，适用法律、法规错误，请求撤销一审裁定，判决确认被上诉人于2018年8月1日强制拆除上诉人位于宜宾市叙州区祖坟的行为违法。 叙州区政府答辩称：（一）上诉人赵思珍等6人诉请确认违法的强制拆除地上附着物祖坟的行为，包含在答辩人根据宜宾市人民政府决定所组织实施的抢险救灾先行用地整体行为之中，属于组成该先行用地整体行为的过程性、阶段性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。（二）宜宾市中级人民法院经审理于2018年12月20日、2019年6月18日作出的（2018）川15行初45、61、62号行政判决和（2019）川15行初25号行政判决，已经确认叙州区政府作出的包括拆除房屋、地上附属物（含祖坟）等行为在内的先行用地行为并无不当，判决驳回了李西芳、李林佐、李亮等人的诉讼请求。案涉的强制拆除地上附着物祖坟的行为作为答辩人先行用地整体行为的组成部分，其法律效果是依附并被该最终构成的抢险救灾先行用地整体行政行为所吸收，故在司法判决已经对该先行用地整体行为的合法性进行了司法审查与评价的情况下，上诉人再就组成该最终行政行为的过程性、阶段性行为单独提起行政诉讼，显然已不具有诉的利益，不再具备诉讼的必要性和实效性。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原裁定。 宜宾市规自局答辩称，上诉人所诉请确认违法的强制拆除其地上附着物祖坟的行为不是答辩人实施，答辩人也没有作出相关文书，上诉人所称的拆迁行为与答辩人没有关系。一审裁定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律依据正确，请求驳回上诉，维持原裁定。 宜宾市规自局叙州区分局答辩称，上诉人所诉请确认违法的强制拆除其地上附着物祖坟的行为不是答辩人实施，上诉人在没有新的事实和法律根据的情况下，继续将答辩人列为本案被上诉人，实属滥用诉权无理缠诉。请求驳回上诉，维持原裁定。 叙州区水利局二审答辩意见与宜宾市规自局叙州区分局的意见一致。 本院二审查明事实与一审一致。 本院认为，重复起诉是指当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次提起诉讼，且后诉与前诉的当事人、诉讼标的相同，后诉与前诉的诉讼请求相同或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉的裁判结果。本案中，上诉人赵思珍等6人的诉讼请求是确认被上诉人叙州区政府、宜宾市规自局、宜宾市规自局叙州区分局、叙州区水利局2018年8月1日强制拆除上诉人位于宜宾市叙州区周坝村十二组祖坟的行为违法。经查，李林佐于2018年8月27日向一审院提起行政诉讼，请求确认叙州区政府于2018年8月1日对其承包地上附属物实施强拆行为违法，一审（2018）川15行初45号判决对叙州区政府2018年8月1日强制清除李林佐家承包地上附属物行为的合法性进行了认定。本案上诉人赵思珍等6人与李林佐系一家人，其所诉清除祖坟的范围与其家庭承包地范围一致，且所诉行政行为均系叙州区政府在先行用地时，于2018年8月1日进行的同一强制清除行为，故本案所诉强制清除祖坟行为违法应包含于强制清除承包地上附着物行为违法一案中。一审法院认定赵思珍等6人的本案起诉系重复起诉，裁定驳回赵思珍等6人的起诉，适用法律正确。赵思珍等6人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 牟 琼 审判员 王代伍 审判员 刘洪峰 二〇二〇年七月二十九日 书记员 杨 晴