河南省沁阳市人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）豫0882行赔初1号原告何师凉，男，1977年7月11日生，汉族，住沁阳市。委托代理人史丽娇，河南涛声律师事务所律师。被告沁阳市柏香镇人民政府，住所地：沁阳市柏香镇。法定代表人韩中文，镇长。出庭负责人何秀峰，副镇长。委托代理人宋清龙，该镇司法所所长。原告何师凉因与被告沁阳市柏香镇人民政府（以下简称柏香镇政府）行政赔偿一案，于2020年1月8日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年5月27日公开开庭审理了本案。原告何师凉的委托代理人史丽娇、被告柏香镇政府的副镇长何秀峰及委托代理人宋清龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告何师凉诉称，1998年在政府的倡导下，沁阳市柏香镇小位村鼓励村民大力发展养殖业。原告积极响应该号召，在村委划分的土地上建设了养殖场，从事养殖业。2018年被告强行拆除了该养殖场，致使原告财产损失。2019年原告向法院提起诉讼，博爱县人民法院及河南省焦作市中级人民法院经审理均确认被告强制拆除行为违法。现为维护原告合法权益，特提起行政赔偿诉讼，请求：1、判令被告赔偿15万元；2、本案诉讼费由被告承担。原告何师凉向本院提交了以下证据材料：1、博爱县人民法院行政判决书、焦作市中级人民法院行政判决书各一份，证明被告强制拆除原告养殖场行为违法；2、视频资料，证明拆迁前养殖场的具体构造情况；3、图纸及图纸说明，证明原告所建的养殖场面积、高度、用料等情况；4、何师凉提供的用料说明，证明原告建设养殖场所用建筑材料、支付的费用等情况；5、照片一张，证明原告养殖的行为获得政府认可。被告柏香镇政府辩称，1、原告在提起行政赔偿诉讼前应向被告提出先行处理，在被告未答复或者原告对被告的赔偿数额有异议的情况下方可提起行政赔偿，而本案原告未向被告预先提起先行处理，依据最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干规定第4条，第27条规定，应当驳回原告的起诉；2、本案被告在拆除原告猪圈的时候，委托小位村民委员会与原告进行充分协商，因何师凉的养殖场长达十几年没有搞养殖，其同意由小位村村委会予以拆除，且对其建设猪圈的部分材料被告予以了赔付3000元，在此前提下才由小位村将原告猪圈拆除，因此即使说被告行政行为是违法的，被告对原告的合法权利明显不产生实际影响，根据最高人民法院关于适用行政诉讼法解释第69条第8项规定，也应当驳回原告诉讼请求。被告柏香镇政府在法定期限内向本院提交了以下证据：1、沁阳市人民政府常务会议纪要摘要（[2017]16号），证明县道30米以内为违法建筑，原告养殖场在30米之内，属于违法建筑；2、2019年1月25日柏香镇小位村村民委员会出具的情况说明一份，证明原告养殖场长达十几年没有养殖，本人对拆除没有异议；3、2019年1月6日，宋万军给财政所提供的养殖场拆迁户赔偿名单一份，证明名单里没有何师凉，说明何师凉同意拆除，也同意无偿拆除。经庭审质证，被告对原告提交的证据1真实性无异议，但认为判决书并没有对原告在村委分配的土地上建造养殖场合法性予以确认，被告认为是违法建筑，原告的损失不存在；对证据2认为视频资料在确认违法行政案件审理过程中被告未予质证；对证据3、4认为系原告自行单方绘制材料，不具有客观性和合法性，不应当采纳。且原告养殖场在拆除时已经长达十多年没有使用，破烂不堪，其本人也同意让拆除；对证据5认为是复印件或者打印件，对其真实性不认可，也不能作为本案依据。原告对被告提交的证据1真实性有异议，该份证据没有出处，没有落款，无法核实真实性，且本案中养殖场修建在先，道路在后，因此不适用原告养殖场，不能认定原告养殖场属于违法建筑；对证据2真实性及证明内容有异议，在确认违法行政案件中，原告本人表示内容系虚构，其所反映和叙述内容不真实；对证据3认为与原告无关，不予认可。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2及被告提交的证据1，因系客观存在，且与本案事实具有关联性，本院予以确认。原告提交的证据3、4，系原告单方制作，且被告不予认可，本院不予采纳；原告提交的证据5系复印件，且无其他证据印证，本院不予采纳。被告提交的证据2，系被告在确认违法行政案件审理中向第三人收集的证据，不予采纳；被告提交的证据3系复印件，本院不予采纳。经审理查明，原告何师凉在沁阳市柏香镇小位村有养殖场，2018年11月30日，该养殖场被拆除。2019年1月16日，原告将柏香镇政府诉至法院，请求确认被告的强制拆迁行为违法。同年5月31日，博爱县人民法院作出（2019）豫0822行初5号行政判决书，判决确认被告柏香镇政府拆除原告何师凉养殖场的行为违法。判决后，被告柏香镇政府提起上诉，同年9月29日，焦作市中级人民法院作出（2019）豫08行终194号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2020年1月8日,原告诉至本院要求被告予以赔偿。诉讼中，根据原告申请，本院先后委托河南世纪资产评估有限公司、河南诚联资产评估有限公司对原告的损失进行评估，但均被退案。此为本案事实。本院认为，一、关于本案原告直接提起行政赔偿诉讼，应否予以受理方面。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在行政复议或提起行政诉讼时一并提出”。该规定中设置了两种求偿途径，赔偿请求人可以自行选择，赔偿请求人先提起行政诉讼，之后又提起行政赔偿诉讼，这表明其没有选择向行政机关直接提出赔偿请求的求偿途径，而是选择人民法院解决其行政赔偿问题。在此种情形下，如果要求赔偿请求人再向赔偿义务机关提出赔偿请求方可提起行政赔偿诉讼，实际上取消了赔偿请求人在行政赔偿程序上的选择权，增加了赔偿程序的复杂性，不利于畅通赔偿渠道，也不符合制定和修改国家赔偿法的立法目的。本案中，被告的强拆行为已被人民法院确认违法，原告后续提起行政赔偿诉讼可视为提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的情形予以处理，故原告直接提起行政赔偿诉讼，不违反有关法律规定，应予受理。被告的“原告在提起行政赔偿诉讼前应向被告提出先行处理，在被告未答复或者原告对被告的赔偿数额有异议的情况下再行提起行政赔偿”的辩解，本院不予采信。二、关于被告柏香镇政府是否应当就其违法拆除涉案养殖场行为承担赔偿责任的问题。1998年8月29日修订的《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”，第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”2006年7月1日实施的《中华人民共和国畜牧法》第三十七条规定：“国家支持农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织建立畜禽养殖场、养殖小区，发展规模化、标准化养殖。乡（镇）土地利用总体规划应当根据本地实际情况安排畜禽养殖用地。农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理。畜禽养殖场、养殖小区用地使用权期限届满，需要恢复为原用途的，由畜禽养殖场、养殖小区土地使用权人负责恢复。在畜禽养殖场、养殖小区用地范围内需要兴建永久性建（构）筑物，涉及农用地转用的，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理。”2010年9月30日实施，2014年9月29日停止执行的《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）第三条规定：“农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。”2014年9月29日实施的《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）第二条第（一）项规定：“设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按要求进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。”可见，我国关于设施农业用地的管理存在一个变化发展的过程。本案中，涉案养殖场原告何师凉自述建造于1998年，根据当时合法有效的法律、法规规定，原告何师凉应当取得相关的土地审批手续。原告何师凉未依法办理土地审批手续建造涉案养殖场，应属违法建设行为。但从现有证据来看，虽然原告的用地手续上确实存在一定问题，但因行政机关长达二十多年来并未对原告所建养殖场作出处罚和涉案养殖场拆除时国家政策的变化，原告对涉案养殖场享有一定的可保护权益。被告柏香镇政府直接认定原告所建造的建筑属于非法建筑，不具有合理性，其未依照法定程序直接拆除涉案养殖场的行为侵害了原告的可保护权益，且其强拆行为已被生效判决确定为违法，故其应当承担相应的赔偿责任。三、关于赔偿数额的确定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第二、三款规定：“对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”。河南省高级人民法院于2020年4月30日发布的《关于审理违法征收、违法强拆类行政赔偿案件的工作指南（试行）》规定“公民、法人、其他组织认为行政机关及其工作人员实施征收、强拆的行为属于国家赔偿法第三条、第四条规定的事实行为，或者行政行为已被确认违法，赔偿请求人直接向赔偿义务机关申请行政赔偿，赔偿义务机关超过法定期限未作赔偿决定，赔偿请求人向法院提起诉讼要求判决赔偿义务机关赔偿相应损失的，法院应当在查清事实后直接作出实体判决。有特殊情况的，法院可以且只能一次判决赔偿义务机关在两个月内依法作出赔偿决定。”本案中，原告陈述曾向被告柏香镇政府主张赔偿，但被告未予以处理。而从被告的行政行为来看，因被告柏香镇政府违反相关法定程序，直接对原告涉案养殖场予以强制拆除，未依法进行公证或制作证据清单等证据固定工作，且本案原告的损失因客观原因无法鉴定，原告亦不能对其提出的赔偿数额提供有效的证据予以证明，故人民法院难以根据现有证据就原告因强制拆除行为造成的损失金额予以认定或酌情确定。鉴于本案特殊情况，考虑到行政机关自行处理行政赔偿事宜，程序简便、迅速，既能减赔偿申请人的成本，也有利于赔偿义务机关自我“纠错”，提高行政机关的威信与权威，故本院责令被告柏香镇政府依照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，就涉案强制拆除行为造成原告的相关损失进行充分调查，依法在六十日内作出赔偿决定，以促进本案赔偿纠纷的实质性解决。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，判决如下：责令被告沁阳市柏香镇人民政府在本判决生效之日起六十日内对原告何师凉依法予以行政赔偿。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。审 判 长  訾东东人民陪审员  荣长明人民陪审员  陈向阳二〇二〇年七月二日书 记 员  靳方方