山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁07行初6号 原告青州市王坟镇李家园村。住所地：青州市王坟镇李家园村驻地。 负责人李顺德，组长。 委托代理人戈树峰、孔祥军，山东鲁耀律师事务所律师。 被告青州市人民政府。住所地：青州市范公亭西路1601号。 法定代表人鞠立强，市长。 出庭负责人石凌峰，副市长。 委托代理人田春雨，男，青州市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人李松江，九州天衡律师事务所律师。 被告潍坊市人民政府。住所地：潍坊市奎文区胜利东街99号。 法定代表人田庆盈，市长。 委托代理人刘林，潍坊市司法局行政应诉科工作人员。 原告青州市王坟镇李家园村（以下简称李家园村）因认为被告青州市人民政府于2019年10月25日作出的《青州市人民政府土地权属争议案件行政处理决定书》违法、潍坊市人民政府于2010年1月10日作出的复议决定违法，于2020年2月24日向本院提起行政诉讼。本院于2020年2月26日受理后，同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月9日、6月15日公开开庭审理了本案。原告李家园村的委托代理人戈树峰、孔祥军、被告青州市人民政府的负责人石凌峰及其委托代理人田春雨、李松江，被告潍坊市人民政府的委托代理人刘林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年5月20日，青州市人民政府受理李家园村提出的土地权属行政裁决申请后，于2019年10月25日作出《土地权属争议案件行政处理决定书》，认为李家园村提出的申请属于重复申请，决定驳回其申请。李家园村不服，向潍坊市人民政府申请复议，潍坊市人民政府于2020年1月10日作出潍政复决字【2019】第508号行政复议决定书，维持了青州市人民政府作出的涉案决定书。 原告诉称，一、青州市人民政府于2018年12月17日作出青裁决字【2018】1号行政裁决决定书，认定原告主体不适格，驳回原告申请，没有对原告申请的事项进行实体处理，原告取得主体资格的证据后再次向青州市人民政府申请行政裁决，不属于重复申请。青州市人民政府驳回原告申请所依据的是《土地权属争议调查处理办法》，但没有明确具体的法律依据。二、青州市人民政府作出的处理决定，事实认定错误。马家廖子村没有提供任何证据证明李家林的所有权归其所有以及发包关系存在。三、青州市人民政府作出的决定程序违法。原告依据《土地管理法》第16条规定向青州市人民政府申请行政裁决，依据法律规定及《山东省行政程序规定》第117条的规定，青州市人民政府应当在受理申请之日起60日内作出裁决，青州市人民政府自2019年5月20日受理，至10月25日作出处理决定，历时5个月零5天，违反了法律规定，程序违法。四、李家林地块归原告所有，事实清楚，证据确凿。五、潍坊市人民政府对青州市人民政府的决定审查错误，复议结果错误。综上，请求依法撤销青州市人民政府作出的《青州市人民政府土地权属争议案件行政处理决定书》以及潍坊市人民政府作出的复议决定书，并责令青州市人民政府重新裁决李家林地块的所有权归原告所有或者依法确认李家林地块的所有权归原告所有，诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交如下证据：1、青州市王坟镇呈子村委会出具的证明一份，证明原告是呈子村委会下辖的自然村，有独立的财产，具备民事主体资格及诉讼主体资格；2、青州市人民政府于2019年10月25日作出的处理决定书。证明青州市人民政府对本案事实认定错误，程序违法，适用法律错误；3、潍坊市人民政府作出的潍政复决字【2019】第508号行政复议决定书。证明潍坊市政府复议维持的事实错误。 被告青州市人民政府答辩称，一、被告作出的行政处理决定书认定事实清楚、适用法律正确。首先，原告以马家廖子村为被申请人申请确认位于青州市王坟镇的李家林地块归其所有，依照《土地权属争议调查处理办法》第二条之规定，双方之间的纠纷属于土地权属争议纠纷，同时依据《土地管理法》第二条的规定，土地分为全民所有制和劳动群众集体所有制，因此，被告对于原告主体资格的审查处理，并非是单纯程序性的审查处理，而是对原告能否作为土地所有权主体的实体审查。其次，被告于2018年10月25日作出的【2018】1号行政裁决决定，以主体不适格为由驳回原告的申请，即被告已经对原告的申请作出裁决。被告于2018年12月21日依法向原告送达该决定书，原告未在法定的复议期限和起诉期限内提起复议和行政诉讼。本次原告以相同的事实和理由再次提起申请，虽提供了证明其主体资格的两份证据，但上述证据形成于【2018】1号裁决送达后原告的权利救济期限内即法定的6个月行政诉讼起诉期限内，在该权利救济期限内，原告未以该证据提起行政诉讼，应视为放弃权利救济，认可行政裁决及其内容，行政裁决发生法律效力。二、被告作出的行政处理决定书程序合法。依照《土地权属争议调查处理办法》第28条的规定，被告在6个月内作出决定，并于2019年10月25日向原告送达，程序合法。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告青州市人民政府在举证期限内提交如下证据：1、青裁决字【2018】1号行政裁决决定书及送达回证。证明原告以相同事实和理由提起过申请及青州市人民政府作出决定的内容和送达时间；2、青州市王坟镇呈子村村民委员会出具的证明和青州市王坟镇农村集体三资委托代理服务中心出具的证明。证明原告在本次申请中提交证据的形成时间。以上证据共同证明青州市人民政府作出的决定认定事实清楚、适用法律正确。3、快递单及快递查询单。证明青州市人民政府在法定期限内作出决定，程序合法。 青州市人民政府在第二次庭审中另提交如下证据：1、2020年6月5日青州市人民政府作出的撤销行政处理决定书。2、原告于2020年5月12日出具的行政裁决申请书。3、2020年5月18日青州市人民政府出具的行政裁决受理通知书及向原告邮寄送达的快递单据。4、2020年5月19日青州市人民政府向马家寥子村出具的提出行政答复通知书及送达回证。5、2020年5月26日原告出具的撤回行政裁决申请书。6、2020年6月8日青州市人民政府出具的行政裁决终止决定书及向原告和马家寥子村送达的邮寄单据。以上6组证据证明第一次开庭结束后，被告自行撤销了案诉行政裁决决定书，原告向被告再次提出申请，被告受理了该申请，并向原告送达受理通知书、向被申请人马家廖子村送达提出行政答复通知书，后原告撤回申请，被告作出终止决定书，送达原告及马家廖子村。 被告潍坊市人民政府答辩称，一、被告复议程序合法。被告于2019年11月12日收到李家园村的行政复议申请，于2019年11月15日向青州市人民政府发出《提出行政复议答复通知书》，于2020年1月10日作出复议决定，并邮寄送达双方。符合《行政复议法》第二十三条、第三十一条的规定。二、被告作出复议决定认定事实清楚，适用法律正确。被告经审查认为，原告属于重复申请，青州市人民政府作出裁决的理由成立，故予以维持。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 潍坊市人民政府提交如下证据：1-1、行政复议申请书。1-2顺风快递凭证。证明被告收到原告复议申请及时间；2-1、提出答复通知书。2-2、送达回证。2-3、EMS凭证。证明被告在法定期限内要求被申请人青州市人民政府作出答复。3-1、行政复议答复书。证明被申请人于法定期限内提交答复。4-1、复议决定书。4-2、EMS凭证。证明被告在法定期限内作出行政复议决定并依法送达。证明复议程序、内容合法。 经质证，原告对青州市证据的真实性无异议，对其决定结果无异议，该处理结果认可，但对证明目的有异议，该申请系原告第一次申请行政裁决，无法适用同一事实及理由。对2号证据的真实性、关联性及合法性均无异议，该证据系原告向被告青州市人民政府提供。对3号证据的真实性无异议，对其证明目的有异议，被告青州市人民政府超期作出了裁决决定。对青州市人民政府在第二次庭审中提交的1号证据真实性无异议，但撤销行政处理决定书与本案无关，该证据系在举证期限届满后向法庭提交，根据行政诉讼证据规定第一条的规定，已经构成证据失权，不具有证据效力，该证据形成于被诉具体行政行为作出之后，根据行政诉讼证据规定第六十条的规定，该证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。对2-6号证据的真实性、合法性及关联性均无异议。原告对潍坊市人民政府提交的1号、2号证据均无异议，对3号证据真实性无异议，对答复书认定的事实及青州市人民政府作出处理决定的程序不予认可。对4号证据的真实性无异议，对行政复议决定书的内容有异议，该复议决定书认定事实错误。 被告青州市人民政府对原告提交的证据真实性无异议，但对证明目的有异议，认为无法证明原告主张。潍坊市人民政府对原告提供证据的真实性无异议，对原告的第2、3号证据的证明目的有异议。 青州市人民政府、潍坊市人民政府相互对对方提交的证据无异议。 本院对双方提交的证据认证如下：原告提交的3组证据、被告青州市人民政府提交的9组证据、潍坊市人民政府提交的4组证据，各方对真实性均无异议，上述证据来源合法，且与本案亦具有关联性，均确认为有效证据。 经审理查明：原告李家园村系青州市王坟镇呈子村委会下辖的自然村，有独立的财产和土地。2018年5月，李家园村以马家廖子村为被申请人向青州市人民政府申请裁决“李家林”地块的所有权。青州市人民政府于2018年12月17日作出青裁决字【2018】1号行政裁决决定书，认为李家园村是青州市王坟镇呈子村下辖的自然村，不是一个行政村，不能以自己的名义与马家廖子村争夺土地所有权。同时，李家园村没有自己的公章，裁决申请书上加盖的公章是呈子村，申请人与所盖公章不一致，因此，裁决申请不符合要求，李家园村作为本案的申请人主体不适格，决定驳回申请人的行政裁决申请。 2019年5月，李家园村再次向青州市人民政府提出上述裁决申请，并提交了2019年4月15日呈子村出具的证明，内容主要是：李家园村是呈子村委会下辖的自然村，有独立的财产，具备民事主体资格，另提交青州市王坟镇农村集体三资委托代理服务中心于2019年2月20日出具的证明，内容为李家园村现金余额97.66元，存款余额522元。2019年5月20日，青州市人民政府受理李家园村提出的土地权属行政裁决申请，后于2019年10月25日作出《土地权属争议案件行政处理决定书》，认为李家园村在收到青州市人民政府作出的青裁决字【2018】1号行政裁决决定书的救济期限内，未以上述证据提起行政诉讼，视为放弃权利救济，认可行政裁决，现再次以相同的事实和理由提出申请属于重复申请，决定驳回其申请。10月28日，青州市人民政府通过邮寄方式将该决定书送达李家园村。李家园村不服，向潍坊市人民政府申请复议，潍坊市人民政府于2019年11月12日收到复议申请，后于2020年1月10日作出潍政复决字【2019】第508号行政复议决定书，维持了青州市人民政府作出的涉诉决定书。并邮寄送达双方。 第一次庭审结束后，经本院协调，青州市人民政府于2020年6月5日作出《撤销行政处理决定书》，自行撤销了2019年10月25日作出的《土地权属争议案件行政处理决定书》。青州市人民政府另依据原告2020年5月12日提交的行政裁决申请书，于2020年5月18日出具了行政裁决受理通知书，并邮寄送达给原告，5月19日青州市人民政府向马家寥子村出具《提出行政答复通知书》，5月26日原告向被告申请撤回该次行政裁决，6月8日青州市人民政府出具《行政裁决终止决定书》，并送达原告和马家寥子村。原告庭审中称，其撤回申请的原因是被告受理申请后又要求其提供证据原件，加重了原告的负担，希望通过法院判决的方式实现裁决目的。被告青州市人民政府认为在本案诉讼过程中，经过法院协调，被告青州市人民政府主动撤销了原行政行为并重新启动了裁决程序，本着对原告负责的态度，要求原告提交证据原件，但原告拒绝提供，并主动撤回裁决申请，应认定是其自身放弃了相应的权利，在此情况下，再要求法院责令被告重新受理，无事实及法律依据。 本院认为，从青州市人民政府于2018年12月17日作出的【2018】1号来看，其认为原告不是行政村，不能以自己的名义与马家廖子村争夺土地所有权，申请书上没有加盖本村的公章，作为申请人主体不适格。实际是从程序上否定了原告的主体资格，而非认为实体上原告不具有土地所有权主体的资格。因此，原告在获取相关主体资格证据后再次提出裁决申请，不属于重复申请，青州市人民政府作出案诉《土地权属争议案件行政处理决定书》的理由不成立。第一次庭审结束后，青州市人民政府亦意识到自身错误，并主动撤销了2019年10月25日作出的《土地权属争议案件行政处理决定书》。因原告仍坚持原诉讼请求，依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第八十一条第一款、第三款的规定，“被告在一审期间改变被诉行政行为的，应当书面告知人民法院。”“被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。”本院确认青州市人民政府2019年10月25日作出的《土地权属争议案件行政处理决定书》违法。 在第一次庭审结束后，被告依据原告2020年5月26日提交的申请受理了行政裁决，后原告撤回申请，以求诉讼中实现裁决目的的行为，已经严重背离了维护其合法权益的初衷，该行为实不可取。但鉴于被告已经作出《行政裁决终止决定书》，终止了原告在2020年5月26日提出的裁决申请。原告要求裁决土地权属的申请只能通过本案解决，故被告青州市人民政府仍应对本案所涉的行政裁决申请重新作出处理。 综上，青州市人民政府作出的案诉《土地权属争议案件行政处理决定书》违法，青州市人民政府应当对原告提出的裁决申请重新作出处理。潍坊市人民政府作出的复议决定，认定事实不清，予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款之规定，判决如下： 一、确认被告青州市人民政府于2019年10月25日作出的《土地权属争议案件行政处理决定书》违法； 二、责令被告青州市人民政府在法定期限内对原告青州市王坟镇李家园村的申请重新作出处理； 三、撤销被告潍坊市人民政府于2020年1月10日作出的潍政复决字【2019】第508号行政复议决定书。 案件受理费50元，由被告青州市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  郭明明 人民陪审员  孙乐生 人民陪审员  王 莹 二〇二〇年七月十八日 书 记 员  徐 铭