安徽省绩溪县人民法院民 事 判 决 书（2020）皖1824民初636号原告：绩溪县科技商务经济信息化局，住所地安徽省绩溪县行政办公中心（龙川大道28号）。法定代表人：俞磊忠，该局局长。委托诉讼代理人：章熙飞，安徽石镜律师事务所律师。被告：安徽省绩溪县金汇玩具有限公司，住所地安徽省宣城市绩溪县华阳镇徽山大道。法定代表人：汪晓鹤，该公司执行董事。委托诉讼代理人：汪家明，该公司总经理。委托诉讼代理人：陈小岑，安徽陈小岑律师事务所律师。原告绩溪县科技商务经济信息化局（以下简称县商务局）与被告安徽省绩溪县金汇玩具有限公司（以下简称金汇公司）确认合同效力纠纷一案，本院于2020年5月14日立案后，依法适应简易程序，于2020年6月10公开开庭进行了审理。原告县商务局的委托诉讼代理人章熙飞，被告金汇公司的委托诉讼代理人汪家明、陈小岑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。县商务局向本院提出诉讼请求：要求确认原绩溪县乡镇企业供销公司（以下简称县供销公司）与原绩溪县金汇玩具厂（以下简称金汇厂）1998年元月1日签订的借款协议第二条土地使用权证抵押条款没有发生法律效力，对县商务局没有约束力；要求金汇公司将“绩国用（XX）字第XXX国有土地使用权证”返还给县商务局。事实与理由：原县供销公司与原金汇厂于1998年1月1日签订借款协议，约定金汇厂提供10万元借款给县供销公司，县供销公司提供二套商品房作为借款的抵押（其中503室91.5平方米，504室75.5平方米），在房产证未办前，县供销公司将土地使用权证作为抵押。协议签订后，土地使用权证均未办理抵押登记手续。由于案涉土地使用权证原件交付给金汇厂，该土地使用权证上房屋的其他购买户至今不能办理不动产权证。2019年10月，县商务局约谈原金汇厂的投资人汪家明，要求其归还案涉土地使用权证，被其拒绝。2019年11月1日，金汇公司向县商务局提交《关于请求解决原乡镇企业局供销公司向我公司借款未归还历史问题的请求》，要求县商务局协调解决和清偿该借款。县商务局于2019年11月12日向其复函，要求其提交在诉讼时效内主张归还借款以及土地使用权是否办理抵押登记的凭证，金汇公司至今未提供。金汇厂于1997年5月设立，2000年变更为金汇公司。县供销公司由绩溪县乡镇企业局设立，为股级机构，大集体性质，包武卫被绩溪县乡镇企业局任命为经理职务。2002年绩溪县乡镇企业局因体制改革的原因被撤并，最终其权利义务被县商务局承继，故县商务局为本案适格原告。案涉土地未能查到有办理抵押登记的任何档案记载。综上，案涉土地使用权未依法办理抵押登记手续，故县供销公司与金汇厂于1998年1月1日签订的借款协议第二条没有发生法律效力，对县商务局无约束力。因案涉土地使用权证书涉及到章某等户办理不动产权属证书，金汇公司必须将该土地使用权证返还给县商务局，鉴于金汇公司不愿返还，故诉至法院。金汇公司辩称，县商务局诉称借款协议第二条土地使用权条款未发生效力无事实和法律依据，该条约定内容为土地使用证是在未办理房产证前，作为质押物交付金汇厂，这一部分是债权合同中的重要内容。从法律上分析，案涉借款协议形式上属于双方的民事协议，但从本案原、被告的身份来看，虽然民事诉讼双方当事人的地位是平等的，但实际社会地位并不完全平等，因县商务局系已被撤销的借款方单位的主管机关，是行政机关。县商务局作为行政机关，金汇公司基于信赖利益，要求行政机关依法履行合同的应然职责，自觉履行协议。根据依法治国的要求，行政机关应当作为守信的模范，鼓励和引导相关当事人遵守承诺和有关约定，履行合同协议中所作的承诺，是政府机关的应然职责，县商务局认为“借款协议第二条没有发生法律效力，对县商务没有约束力”的说法偏离诚信政府的理念。县商务局不依照借款协议履行，必然对政府的公信力造成伤害。当然，本案是非最终以法院作出的判决为准。综上，县商务局的请求无事实和法律依据，请求法庭驳回原告的诉请。县商务局为支持其主张，向本院提交了如下证据：1、工商登记材料6张、绩溪县委文件4份、绩溪县乡镇企业局、绩溪县人民政府编制委员会文件2份、统一社会信用代码证，证明绩溪县金汇厂变更为金汇公司，县供销公司的权利义务由县商务局承继，以及县商务局的基本信息情况；2、借款协议1份、收据1张、国有土地使用证1份，证明县供销公司与金汇厂于1998年1月1日签订《借款协议》，约定金汇厂提供10万元借款给县供销公司，县供销公司提供二套商品房作为借款的抵押，在房产证未办前，县供销公司将土地使用权证作为抵押；3、函件、复函、特快专递详情单各1份，证明金汇公司直到2019年11月1日才对县商务局主张权利，并认可金汇厂变更为金汇公司，县商务局要求金汇公司提供证据证明在诉讼时效内主张权利以及土地使用权办理抵押登记手续的情况，金汇公司无法提供；4、信访群众登记表、信访局函件，证明“章某”等人信访反映因县供销公司将土地使用权证抵押给他人造成其房屋无法办理不动产证，要求政府予以解决，接访领导要求通过法律途径追回土地使用权证。经质证，金汇公司对县商务局提交的证据的真实性无异议，但认为证据2达不到县商务局的证明目的，该协议上内容是房产证未办理前，将土地使用权证作为抵押，而不是土地使用权；证据3的三性无异议，但达不到县商务局的证明目的；证据4的真实性无异议，但“通过法律途径追回土地使用权证”所谓的追回是双向的，县商务局只能是通过法律程序对土地使用权证按照双方当时的借款合同予以追回。金汇公司未向本院提交证据。本院经审查认为，县商务局提交的证据，金汇公司对其真实性无异议，本院对其提交的证据的真实性予以认定；证据4与本案无关联性。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：1998年1月1日，甲方金汇厂与乙方县供销公司签订借款协议一份，约定金汇厂借给县供销公司10万元；借期为一年即1998年1月1日至1998年12月30日（其中5万元于1998年4月份归还，余款于1998年12月底前还清），借款利息由乙方按同期银行贷款利息计付给甲方；抵押担保手续：乙方由单位二套商品房（其中503室一套三室一厅面积91.5平方米，504室一套二室一厅面积78.5平方米）作为该借款的抵押担保（房产证未办前先由单位土地使用证作抵押）；违约约定：乙方在借款期限内须无条件归还该借款的本金及利息，乙方如逾期未能履行协议内容，则该商品房所有权归甲方所有。双方在借款协议上签章并加盖负责人印鉴，中证人在借款协议上署名。当日，县供销公司向金汇厂出具收据一份，载明交款单位为金汇厂，金额为10万元，收款事由为借款，县供销公司在收据上加盖公章，经手人为包武卫。2019年11月1日，金汇公司向县商务局发出《关于请求解决原乡镇企业局供销公司向我公司借款未归还历史问题的请求》，要求县商务局解决1998年1月1日县供销公司向金汇厂借款10万元的问题，认为该款应由县商务局负责协调解决和清偿。2019年11月12日，县商务局向金汇公司发出复函一份，表示还款期限截止2019年11月已超过20年，要求金汇公司向其提供案涉借款还款期限届满后向原县供销公司及相关单位依法主张权利的材料；要求金汇公司明确相关土地使用权是否办理抵押登记手续及抵押登记的相关材料；并要求金汇公司将上述材料于2019年11月22日前向其提供。另查，金汇厂于2000年9月28日改制为金汇公司并完成工商登记，其所享有的权利和义务由改制后的金汇公司享有和承担。1984年7月27日，绩溪县编制委员会作出关于将供销经理部改为供销公司的通知，同意将绩溪县乡镇企业管理局供销经理部改为绩溪县乡镇企业管理局供销公司，为股级机构，大集体性质。2002年3月30日，绩溪县委、县政府作出关于印发绩溪县机构改革实施意见的通知，其中明确绩溪县乡镇企业管理局并入绩溪县经济贸易委员会，并在通知中明确“撤并调整机构下属事业、企业单位的管理，原则上随原主管局职能划转而调整”。2005年8月17日，绩溪县委、县政府作出关于印发绩溪县人民政府机构改革实施意见的通知，其中决定撤销县经贸委员会，成立县商务局，将原县经贸委员会的职能划入县商务局，并将原县经济贸易委员会管理的企业单位和工作人员移交县商务局。2019年2月22日，绩溪县委、县政府发出关于县级机构改革的实施意见，决定组建县科技商务经济信息化局，将县科技局、县经济和信息化委员会、县商务局的职责并入其中，上述三单位不再保留。再查，坐落于绩溪县华阳镇华阳南路XX号地块的国有建设用地使用权登记在原县供销公司名下，土地使用权证证号为绩国用（92）字第056号，目前该证由金汇公司保管。本院认为，本案涉及的抵押发生在担保法颁布后，物权法颁布之前，本案的处理应当适用担保法及其司法解释。关于土地使用权证的抵押问题，县供销公司与金汇厂约定“（房产证未办前先由单位土地使用证作抵押）”，从借款协议约定内容来看，其本意应为在约定的抵押物办理房产证之前，将案涉土地使用权进行抵押作为实现债权的担保，作为抵押的一部分，县供销公司将案涉土地使用权证交由金汇厂保管；因案涉土地使用权的抵押未依担保法的规定办理抵押登记，抵押合同未生效，抵押权亦未设立，故县商务局主张案涉借款协议第二条中关于土地使用权抵押条款未发生法律效力及返还案涉土地使用权证的主张成立。金汇公司辩解县供销公司将案涉土地使用权证作为质物交付金汇厂，但从借款协议约定内容来看，其本意应为在约定的抵押物办理房产证之前，将案涉土地使用权进行抵押作为实现债权的担保，而非通过质押土地使用权证书作为实现债权的担保，因土地使用权证仅为权属证书，不符合质押的规定亦达不到担保目的，故金汇公司的辩解不予采纳。关于金汇公司对县商务局的债权，因金汇公司未提起反诉，本案不予处理。依照《中华人民共和国担保法》第四十一条、第四十二条的规定,判决如下：一、原绩溪县乡镇企业管理局供销公司与绩溪县金汇玩具厂于1998年1月1日签订的借款协议第二条中“（房产证未办前先由单位土地使用证作抵押）”的约定未发生法律效力；二、被告安徽省绩溪县金汇玩具有限公司于本判决生效之日起十日内将绩国用（XX）字第XXX号土地使用权证返还原告绩溪县科技商务经济信息化局。案件受理费80元，减半收取40元，由被告安徽省绩溪县金汇玩具有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。审判员  潘正盛二〇二〇年七月六日法官助理汪程贞书记员章倪附：相关法律条文《中华人民共和国担保法》第四十一条当事人以本法第四十二条规定的财产抵押的，应当办理抵押物登记，抵押合同自登记之日起生效。第四十二条办理抵押物登记的部门如下：（一）以无地上定着物的土地使用权抵押的，为核发土地使用权证书的土地管理部门；（二）以城市房地产或者乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，为县级以上地方人民政府规定的部门；（三）以林木抵押的，为县级以上林木主管部门；（四）以航空器、船舶、车辆抵押的，为运输工具的登记部门；（五）以企业的设备和其他动产抵押的，为财产所在地的工商行政管理部门。