山西省高级人民法院   行政赔偿判决书   （2020）晋行赔终80号   上诉人（原审原告）王书忠，男，汉族，1964年10月23日出生，住山西省长子县。   上诉人（原审被告）长子县人民政府，住所地长治市长子县钟楼街**。   法定代表人赵永进，职务县长。   出庭负责人史宇荣，长子县人民政府常务副县长。   委托诉讼代理人王强，长子县慈林镇人民政府工作人员。   委托诉讼代理人柴云生，山西载舟律师事务所律师。   王书忠诉长子县人民政府行政赔偿一案，王书忠、长子县人民政府不服山西省晋城市中级人民法院（2019）晋05行赔初19号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。   原审法院查明，2001年5月，原告王书忠在长子县慈林镇东范村南建房，并在长子县土地管理局东田良中心所缴纳乡村用地管理费。2017年3月15日，长子县国土资源局向原告下达[2017]6149号《责令改正违法行为通知书》，要求原告自收到通知书之日起三日内拆除涉案建筑物和其他设施，恢复土地原状。2017年4月12日，原告涉案房屋被强制拆除。原告不服该强制拆除行为，以慈林镇人民政府和长子县国土资源局为被告提起行政诉讼，潞城市人民法院作出（2017）晋0481行初106号行政裁定书，以被告主体不适格，裁定驳回原告王书忠的起诉。王书忠又以长子县人民政府为被告向本院提起行政诉讼，本院于2017年12月7日作出（2017）晋05行初94号行政判决书，判决确认被告长子县人民政府强制拆除原告王书忠位于长子县慈林镇东范村村南所建房屋程序违法。长子县人民政府不服，提起上诉。山西省高级人民法院作出（2018）晋行终346号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。原告王书忠于2019年7月25日通过EMS向被告长子县人民政府邮寄行政赔偿申请书，2019年7月25日被告拒收。原告于2019年10月8日向本院提起行政赔偿诉讼在案。另查明，2017年7月26日，长子县慈林镇人民政府向原告王书忠作出编号LF20170020346《信访事项答复意见书》，主要内容：“王书忠同志：经过与国土部门核实，你于2001年交纳了300元用地管理费，占地用途是建设小型养鸡场，当时并没有办理正式的土地手续。随后，你又擅自改变土地用途，在此处建起了永久住房，紧邻省道228，不符合土地规划要求，属于违建，所以在这次五道五治中进行了拆除”。   原审法院认为，被告对原告的赔偿申请拒收的行为违法。原告为涉案房屋的实际使用人，被告拆除行为经人民法院生效判决确认为违法。原告向被告申请赔偿，提供有邮寄的相关证据，而被告拒收，且没有说明理由。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，原告有申请赔偿的权利；对原告的赔偿申请，被告应当受理并依法作出赔偿决定。而被告直接拒收，忽视原告的赔偿申请，违反法律规定，对此违法行为，本院予以确认。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，原告没有提供证据证明该建设行为具有建设工程施工许可、用地许可及规划许可等手续，也无相关部门对该房屋进行确权，涉案房屋缺乏合法性，其基于所有权主张的育雏鸡舍、蛋鸡鸡舍、围墙等建筑物的赔偿请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。原告主张的精神损失费、差旅费缺乏法律依据，本院不予支持；原告主张的停产损失，未提供相关营业资质也未就损失提交证据，本院不予支持。原告主张的红瓦、脊瓦等建材及空调、床等损失，被告主张拆除时已搬离现场并放置于村委保存，但未提交证据证明，对这些合理损失的存在，本院予以确认，原告请求赔偿，应予支持。对损失数额，原被告均未提供相关证据予以证明，本院酌情认定5万元。综上，被告拆除涉案房屋，原告为利害关系人，拆除行为已经被生效判决确认违法，被告应接收原告的赔偿申请，并根据原告的申请，依法就赔偿问题作出决定。原告提起赔偿之诉，被告应当积极应诉，在法定期限内答辩、提交证据，这既是行政诉讼法规定的义务，也是被告维护国家利益的应有之举。然被告一律以不作为进行应付，缺乏担当和责任精神，应当认真反思和改正。原告所提赔偿请求，部分合理，与被告违法拆除行为之间存在因果关系，本院予以支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款的规定，判决如下：一、确认被告长子县人民政府对原告王书忠赔偿申请拒收的行为违法；二、被告长子县人民政府自本判决生效之日起三十日内赔偿原告王书忠损失5万元整；三、驳回原告王书忠其他赔偿请求。   王书忠上诉称，一、一审法院认定事实不清。长子县人民政府因违法拆迁给上诉人造成巨额损失，原审仅判决长子县人民政府赔偿上诉人5万元，与强拆给王书忠造成的损失不符，长子县人民政府对违法强拆造成的损失应全部赔偿。理由如下：1.上诉人的鸡场建于2001年，符合村委规划并取得土地管理部门的同意，城乡规划法实施于2008年1月1日，在此之前法律对工程许可证、用地许可证、规划许可证等手续是无规定的，况且王书忠的鸡场从2001年建成，到2017年4月被违法强拆前一直养鸡，既没有翻建、也没有扩建，并没有改变土地用途。另外，王书忠的鸡场属四荒闲置土地，按农用地管理无需办理建设工程许可证，故涉案鸡场不属于违建。且长子县人民政府也没有提供相关证据或者相关司法程序的认定证明王书忠的鸡场属违建，长子县人民政府单方陈述意见不能作为认定的依据。2.王书忠要求赔偿的诉求首先是将被违法强拆的鸡场恢复原状，而原审法院对上诉人“恢复原状”的诉求没有回应，没有释明不予恢复原状的理由。3.王书忠未提供相关损失证据，是因为长子县人民政府在复议期内违法强行动用警察威胁王书忠不允许拍照留证据，无法举证的客观原因是长子县人民政府强拆导致的，必要时王书忠要求对自身合理合法的损失进行鉴定并足额赔偿，且因鉴定支出的费用应当由长子县人民政府承担。二、一审法院适用法律不当，部分判决错误。1.确认长子县人民政府对王书忠赔偿申请拒收的行为违法，王书忠认可。2、判决书第二、三项适用法律错误，王书忠不认可。王书忠的经济损失达1397000元，一审法院仅判决长子县人民政府赔偿王书忠红瓦、脊瓦等合法建材损失以及屋内用品空调、床等5万元，不符合法律规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，拆迁征收房屋的补偿内容包括被征房屋的价值、停产停业损失等。强拆后的赔偿金额原则上不能低于拆迁补偿的数额。综上，原审法院认定事实不清，适用法律部分错误，依据行政诉讼法第五十八条之规定，请求支持上诉人的诉求并依法改判。   长子县人民政府上诉称，一、关于一审判决第一项，由于没有一审王书忠的相关诉讼请求，该条判决缺乏判决的根据，超出了诉讼请求范围，应当依法撤销。二、关于一审判决第二项，缺乏事实根据和证据支持，系违法判决。即使是“酌情”认定，也应当具有相应的事实根据，毫无事实根据和相应证据支持的主观臆断，不属于法律规范的范畴。所以，请求二审法院依法撤销该判决内容。综上所述，一审判决缺乏事实根据和证据支持，没有法律依据，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第五条“以事实为根据，法律为准绳”之原则性法律规定。请求二审法院依法撤销一审判决，并依法改判长子县人民政府不承担行政赔偿责任。   二审经审理查明的事实与原审查明的事实相同，本院予以确认。   本院认为，本案系因长子县人民政府违法强拆引发的行政赔偿之诉。王书忠为涉案建筑的实际使用人，长子县人民政府强制拆除涉案建筑的行为已经人民法院生效判决确认违法，王书忠有权就违法强制拆除行为造成的直接损失获得行政赔偿。王书忠向长子县人民政府邮寄赔偿申请，长子县人民政府收到王书忠的赔偿申请后，应在法定期限内作出是否赔偿的决定，而长子县人民政府未予回应，王书忠因此提起本案行政赔偿诉讼。   （一）关于原审判决确认长子县人民政府对王书忠赔偿申请不作赔偿决定的行为违法问题。   行政诉讼以对行政行为的合法性审查为基本原则，但具体到行政裁判的作出，仍应以诉判一致为基本形态。所谓诉讼请求，就是原告向法院提起的要求审理和判决的申请。诉讼请求不仅可以界定法院审理范围，也便于对方当事人在此范围内提出答辩意见，行政裁判应以原告诉讼请求为基础作出而不应有所偏离。一般情况下，法院不应该主动对超出诉请的问题进行裁判，超出原告诉讼请求范围予以裁判应有足够的理由和依据。在本案中，长子县人民政府违法拆除行政行为已经生效判决确认违法，虽长子县人民政府收到王书忠赔偿申请后未在法定期限内作出答复违反法律规定，但王书忠提起本案诉讼是请求将其鸡场恢复原状或赔偿损失，原审法院判决确认长子县人民政府对王书忠赔偿申请不作赔偿决定的行为违法，显然超出王书忠的诉讼请求，应予纠正。   （二）关于原审对王书忠的损失数额酌情认定5万元是否适当的问题。   违法建筑不属于合法财产，行政机关违法强拆后对违法建筑本身的价值不负有行政赔偿责任。本案中，上诉人王书忠未提供证据证明涉案建筑具有建设工程施工许可、用地许可及规划许可等手续，并且根据长子县慈林镇人民政府向王书忠作出编号LF20170020346《信访事项答复意见书》，涉案建筑缺乏合法性，其基于所有权主张的育雏鸡舍、蛋鸡鸡舍、饲料库房等建筑物的赔偿请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。对于未经规划管理部门许可擅自搭建的建筑物虽被认定为违法建筑，但是涉案违法建筑内的动产应归王书忠所有。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法，造成财产权益损害的，受害人有取得赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中，对王书忠主张的红瓦、脊瓦等建材及空调、床等损失，长子县人民政府主张拆除时已经由村委保存且已归还上诉人，但未提交证据予以证明。在被诉行政行为确已给王书忠造成损失，诉讼中双方当事人均未能提供合法有效的证据证明室内物品损失的实际情况，原审法院对全案证据进行综合审查，并遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，依法对王书忠损失金额予以认定，原审判决长子县人民政府赔偿王书忠损失5万元，并无不当。另外，关于上诉人王书忠主张的停产损失，由于王书忠未提供相关营业资质也未提交损失的证据，本院不予支持。   （三）关于上诉人王书忠主张恢复鸡场原状的诉求是否应予支持的问题。   《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”；第九条规定，“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用”；第十一条第二款规定，“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”本案涉拆建筑所属土地依法属于村集体所有，虽然由上诉人王书忠占有使用,但该土地并未经县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证，未取得法律上的合法使用权。因此，王书忠要求恢复鸡场原状的主张无法律依据，本院不予支持。   （四）关于差旅费是否赔偿问题。   《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，虽然王书忠主张因长子县人民政府对涉案建筑违法强拆导致其产生维权差旅费等费用，但依据前款规定其不属于直接损失的范畴。故对上述诉求，本院不予支持。   （五）关于王书忠要求长子县人民政府支付精神损失费的诉求。   根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条的规定，“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金”。结合本案事实，王书忠未提交证据证明本案存在《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第十七条规定的情形，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”，据此王书忠要求法院判决长子县人民政府支付精神损失费的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：   一、维持山西省晋城市中级人民法院作出（2019）晋05行赔初19号行政赔偿判决第二项，即长子县人民政府自本判决生效之日起三十日内赔偿王书忠损失5万元整；   二、维持山西省晋城市中级人民法院作出（2019）晋05行赔初19号行政赔偿判决第三项，即驳回王书忠其他赔偿请求；   三、撤销山西省晋城市中级人民法院作出（2019）晋05行赔初19号行政赔偿判决第一项，即撤销确认长子县人民政府对王书忠赔偿申请不作赔偿决定的行为违法。   本判决为终审判决。   审 判 长 刘 群   审 判 员 李克恭   审 判 员 彭志祥     二○二○年七月二十四日   法官助理 郭 伟   书 记 员 田显军