广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂01行初460号 原告广西南宁市万鲜生态农业开发有限公司。 法定代表人唐袈诚，董事长。 委托代理人韦皖子，广西望之辩律师事务所律师。 委托代理人韦镜明，广西融荣律师事务所律师。 被告广西-东盟经济技术开发区管理委员会；所在地南宁市武华大道**，统一社会信用代码114501007351745383。 法定代表人熊瑞光，主任。 委托代理人蒋建生，广西-东盟经济技术开发区城市和农林水利管理局副局长。 委托代理人李彩凤，广西同望律师事务所律师。 原告广西南宁市万鲜生态农业开发有限公司（以下简称万鲜公司）因与被告广西-东盟经济技术开发区管理委员会（以下简称管委会）确认强制拆除房屋及铁棚行为违法并行政赔偿一案，于2019年9月17日向本院提起行政诉讼；本院于2019年9月17日立案受理后，于2019年10月18日向被告管委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月18日公开开庭审理了本案。原告万鲜公司委托代理人韦皖子、韦镜明，被告管委会委托代理人蒋建生、李彩凤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告管委会以原告万鲜公司的万鲜美国双季黑提（果蔬）基地项目（以下简称基地项目）存在未按已备案的设施农用地总平图及相关文件要求，擅自在项目范围内占用耕地和基本农田建设非农设施，改变了原申请备案设施农用地的用途为由，于2019年3月5日向原告作出《关于限期拆除广西南宁市万鲜生态农业开发有限公司万鲜美国双季黑提（果蔬）基地项目范围内非农建（构）筑物的告知书》（以下简称《限拆告知书》），又于2019年3月8日向原告作出《关于限期拆除广西南宁市万鲜生态农业开发有限公司万鲜美国双季黑提（果蔬）基地项目范围内非农建（构）筑物的催告书》（以下简称《限拆催告书》）后，自2019年3月15日起至2019年3月18日止，组织实施将原告基地项目租地范围内的1栋2层木楼、1个游泳池（含铁皮棚）、2处停车场、1处钢结构棚等设施（以下简称被拆房屋和铁棚）强制拆除完毕（以下简称被诉强拆行为）。 原告万鲜公司诉称，原告租用南宁华侨投资区××农场雷××队的国有农用地656.7亩（租用期自2013年7月1日起至2033年6月30日止），共计投资4350万元在租用土地上建起了养殖用房和各种附属设施种植双季黑提，为响应政府号召打造生态休闲农庄，同时建成了被拆房屋和铁棚，因休闲农庄的经营状况良好而获得了社会各界好评。2019年3月5日，被告向原告作出《限拆告知书》，认定原告被拆房屋和铁棚属于国家“大棚房”问题专项清理整治范围的第一类问题，因此要求原告三日内自行拆除，却未给原告陈述、申辩的权利；2019年3月8日，被告又向原告作出《限拆催告书》，催告书要求原告三日内自行拆除，仍是未给原告陈述、申辩的权利；自2019年3月15日起至2019年3月18日止，被告未依法定程序强制拆除了原告所有的被拆房屋和铁棚，造成原告1260万元的经济损失（即一栋2层木楼500万，1个游泳池120万，1处钢结构棚40万，农庄创收预期损失600万元，最终数额以评估为准）。原告认为，根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政机关强制执行只能由经法律授权、依法享有行政强制执行权的行政机关行使，行政机关实施行政强制执行行为前，应当以书面的形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述、申辩的权利，经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面的强制执行决定书并送达给当事人，对违法的建（构）筑物等强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。综上，原告建设经营的农庄设施不仅一直是获得政府部门的默许和支持，而且被告在实施被诉强拆行为前没有履行法定程序，致使被诉强拆行为在实体上和程序上均存在违法现象，因此给原告的合法权益造成严重损害，原告特此提起本案行政诉讼并请求：一、判决确认被告实施的被诉强拆行为违法，赔偿给原告经济损失1260万元（最终以评估为准）；二、本案诉讼费用由被告承担。 原告万鲜公司于开庭前向本院提出有下列证据材料的复印件：1.企业法人营业执照；2.《关于限期拆除广西南宁市万鲜生态农业开发有限公司万鲜美国双季黑提（果蔬）基地项目范围内非农建（构）筑物的告知书》；3.《关于限期拆除广西南宁市万鲜生态农业开发有限公司万鲜美国双季黑提（果蔬）基地项目范围内非农建（构）筑物的催告书》；4.编号HQHT（00-X）XXXXXXX《国有土地租赁合同》；5.《餐饮服务许可证》；6.原告申请在项目基地建设厕所等设施的《申请报告》；7.东盟经开区经发登[2013]50号《关于同意广西南宁市万鲜生态农业开发有限公司双季黑提种植项目备案的函》；8.南环侨建字[2013]72号《南宁市环境保护局关于广西南宁市万鲜生态农业开发有限公司双季黑提种植项目环境影响报告表的批复》；9.《广西南宁市万鲜生态综合介绍》；10.强拆图片；11.强拆视频；在庭审中补充提交的证据材料复印件有：1.武鸣漓江村镇银行通用凭证一份（南宁市旅游发展委员会支付给原告2015年创建农家乐补助经费）；2.南宁市旅游发展委员会南旅函[2016]113号《关于开展旅游项目、旅游景区建设运营情况普查工作的函》；3.全市旅游景区、旅游项目建设情况普查表、账簿明细查询结果、建筑物盘点清查表各一份。原告万鲜公司为证实涉案受损情况，休庭后分别于2020年4月3日、5月7日、5月8日、6月12日四次向本院补充提出证据，其中2020年4月3日提出的《补充证据目录》有下列证据材料的复印件：1.桂旅办[2015]377号《关于2015年度广西四、五星级乡村旅游区和农家乐评定结果的通知》；2.南财行[2015]707号《南宁市财政局南宁市旅游发展委员会关于下达2015年创建乡村旅游区及星级农家乐补助资金的通知》；3.2016年9月9日《银行流水证明》；4.2016年4月27日《银行流水证明》；5.桂旅办[2015]180号《关于开展2015年广西星级乡村旅游区和农家乐评定验收工作的通知》；6.《广西农家乐质量等级评定报告书》；7.《工程合同书》《修缮工程预算书》《营业执照》；2020年5月7日提出的《补充证据目录》的证据材料复印件有《催款通知》；2020年5月8日提出的《证据目录》的证据材料复印件有《证明》；2020年6月12日提出的《补充证据目录》的证据材料复印件有《活期存款历史明细查询》。 被告管委会答辩称，一、“大棚房”问题集中专项清理整治工作是党中央、国务院为加强耕地保护、实施乡村振兴战略的重大决策部署，本案被诉强拆行为是被告执行党中央、国务院的重大决策部署，落实中央精神及上级政府的具体任务，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，本案并不属于人民法院的受案范围，人民法院据此应当驳回原告的起诉；二、原告自述取得的环评批复及备案事项，只是说明原告在不改变土地利用性质的前提下，种植双季黑提可以建设大棚及管网配套设施，并不因此否定原告占用基本农田、未经合法手续的涉案建设行为违反《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，被诉强拆行为是在中央各级党委、政府限期整改“大棚房”问题的背景下，被告使用拍照、踏勘现场以及卫星遥感等方法固定证据，原南宁市国土局及其东盟分局均已书面确认原告非法占用农田的事实，被告为此向原告进行了约谈、告知和催告后，鉴于原告未按要求进行拆除整改，被告不得已于2019年3月15日开始对被拆房屋和铁棚进行拆除复耕工作，因此，被诉强拆行为具有事实和法律依据，是被告履行法定职责的合法行为，获得了南宁市政府对被告清理整治工作的验收备案；三、原告于本案当中被拆房屋和铁棚都是非法建筑，原告不能对非法建筑享有合法权益，且原告没有证据证明1260万元的损失构成，其赔偿请求不应获得支持。综上，原告对被拆房屋和铁棚不享有合法权益，被告对其实施的被诉强拆行为是合法的行政执法行为，为此，恳请人民法院驳回原告的全部诉讼请求。 在答辩期限内，被告管委会向本院提出有下列证据材料的复印件：1.“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组2019年1月29日作出的《关于“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作的指导意见》；2.“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组2019年2月13日作出的《关于做好“大棚房”问题遥感监测比对疑似图斑核查工作的通知》；3.《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作指导意见的通知》（编号：S20190283）；4.《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动整治整改核验工作的通知》；5.《广西壮族自治区国土资源厅广西壮族自治区农业厅关于印发设施农业项目用地清理整治专项行动工作方案的通知》及《设施农业项目用地清理整治专项行动工作方案》；6.《南宁市人民政府办公厅关于进一步做好“大棚房”问题清理整治工作的通知》（编号：20190015）；7.南国土资函[2019]120号《南宁市国土资源局关于邀请参加“大棚房”问题专项清理整治行动政策指导工作会议的函》；8.《关于核实鉴定疑似“大棚房”问题的通知》；9.《关于紧急核实鉴定国家自然资源督查广州局下发疑似“大棚房”问题核查清单情况的复函》；10.南国土资函[2019]523号《南宁市国土资源局关于紧急核实鉴定国家自然资源督查广州局下发疑似“大棚房”问题核查清单情况的复函》及核查清单；11.东盟经开区经发登[2013]50号《关于同意广西南宁市万鲜生态农业开发有限公司双季黑提种植项目备案的函》；12.广西南宁市万鲜生态农业开发有限公司万鲜美国双季黑提（果蔬）基地项目2018年度遥感影像套合图；13.《广西-东盟经济技术开发区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组约谈万鲜美国双季黑提（果蔬）基地项目会议纪要》及会议签到表；14.《关于限期拆除广西南宁市万鲜生态农业开发有限公司万鲜美国双季黑提（果蔬）基地项目范围内非农建（构）筑物的告知书》；15.《关于限期拆除广西南宁市万鲜生态农业开发有限公司万鲜美国双季黑提（果蔬）基地项目范围内非农建（构）筑物的催告书》；16.“大棚房”问题现场核查记录；17.现场照片；18.《广西-东盟经济技术开发区万鲜美国双季黑提（果蔬）基地项目“大棚房”问题验收报告》；19.《广西-东盟经济技术开发区“大棚房”问题专项清理整治违法违规项目验收表》；20.全区“大棚房”问题核查意见表；21.南府发[2017]18号《南宁市人民政府关于印发下发广西-东盟经济技术开发区国土资源行政管理事项目录的通知》及关于行政管理事项目录附件。 经庭审质证，原告万鲜公司对被告管委会的举证发表质证意见，对被告提出的证据10、12、16、17、18的真实性、关联性和合法性有异议，并指出证据16、17、18是被告的单方作为，不能以此证明原告存有非法占用耕地的违法行为；原告虽然对被告提出的证据14、15的真实性和关联性无异议，但是因为该证据的落款单位名称和公章单位名称不符，因而对该证据的合法性提出异议，并指出该证据中没有看到被告履行告知原告有陈述、申辩等权利；除上所述，原告对被告其余举证证据的真实性、关联性和合法性没有异议，但是不同意被告主张的证明目的。 关于原告万鲜公司开庭前、庭审中的举证，被告管委会发表质证意见，对原告举证证据1、4的真实性、关联性和合法性虽无异议，但对原告提出的证明内容有异议；证据2、3正好可以说明原告非法占用基本农田进行建设的违法行为；证据5与本案无关，因为该许可证并没有允许原告在承租的农用地上进行餐饮服务，所以被告对原告的证明内容亦是不予认可；证据6不能证明原告向被告提交过，故对其真实性、关联性和合法性提出异议；对证据7、8、9、10、11的真实性、合法性和关联性不予认可；上述之外，被告以原告不能提出庭审中补充提交证据的原件为由，对原告在庭审中补充提交的全部证据的真实性、关联性和合法性不予认可。 关于原告万鲜公司休庭后向本院补充提出的全部证据，本院于2020年6月16日将证据副本送达被告管委会，并通知被告对此证据书面发表质证意见；为此，被告于2020年6月19日向本院书面作出质证意见：被告认为原告在休庭后补充提出的全部证据，属于无充分理由、未在规定举证期限内提交的证据，被告有权不予质证，人民法院也不应采信原告该证据作为案件事实认定的依据；被告仅为配合人民法院查明案件事实，表态的质证意见包括对原告休庭后补充提出的全部证据的真实性、合法性和关联性的不予认可。 根据相关法律规定，本院对原告万鲜公司、被告管委会提出的证据认证如下：原告提出的证据2、3与被告提出的证据14、15即《限拆告知书》和《限拆催告书》的形式、内容一致，为相同证据，原告提出的证据7东盟经开区经发登[2013]50号《关于同意广西南宁市万鲜生态农业开发有限公司双季黑提种植项目备案的函》、证据8《南宁市环境保护局关于广西南宁市万鲜生态农业开发有限公司双季黑提种植项目环境影响报告表的批复》，被告提出的证据19《广西-东盟经济技术开发区“大棚房”问题专项清理整治违法违规项目验收表》，均为符合本案证据关联性、合法性和真实性的要求，能够证明被诉强拆行为的发生、经过和结果，可以形成本案的定案依据；原告、被告提出的其他全部证据，能够辅助说明被诉强拆行为的其他有关情况，可以形成本案的辅助依据。 经审理查明，2019年2月26日，被告管委会对原告万鲜公司的基地项目进行“大棚房”问题现场核查后，作出实地核查情况“经实地核查，该项目为葡萄种植基地，项目未按设施农用地备案总平要求进行建设，现场建成了1栋2层木楼、1个游泳池（含铁皮棚等设施）、2处停车场、1处钢结构棚（羽毛球场）等设施，已认定为‘大棚房'项目”的记录内容。 2019年3月4日上午，被告在管委会10楼会议室召开涉及“大棚房”问题项目约谈会，就原告基地项目涉及“大棚房”问题约谈了原告法定代表人唐嘉成（现已更名为唐袈诚）；会议上，被告明确告知原告基地项目已被列入了国家“大棚房”问题专项清理整治行动范围，因原告基地项目未按已备案的设施农用地总平图及相关文件要求，擅自在项目范围内占用耕地和基本农田建设非农设施，改变了原申请备案设施农用地用途，根据有关规定属于“大棚房”问题专项清理整治范围的第一类问题，列为“大棚房”问题专项清理整治违法用地整治范畴；被告一并告知了原告如对基地项目的“大棚房”问题属性有异议，可进一步咨询上级国土部门，告知了原告基地项目涉及“大棚房”问题的非农建（构）筑物具体范围，告知了原告“大棚房”问题专项清理整治的时间期限是根据《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作指导意见的通知》（编号：S20190283）、《南宁市人民政府办公厅关于进一步做好“大棚房”问题清理整治工作的通知》（编号：20190015）的文件要求，涉及“大棚房”问题项目必须在2019年3月20日前完成拆除复耕工作。 2019年3月5日，被告向原告作出《限拆告知书》，以原告基地项目存在未按已备案的设施农用地手续要求进行建设，擅自在项目范围内占用耕地和基本农田建设非农设施，改变了原申请备案设施农用地用途为由，明确根据2019年1月30日国家“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组印发的《关于“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作指导意见的通知》《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作指导意见的通知》（编号：S20190283）的文件精神，告知原告基地项目属于“大棚房”问题专项清理整治范围的第一类问题，要求原告自告知书下达之日起三日内自行拆除基地项目范围内涉及“大棚房”问题的非农建（构）筑物即被拆房屋和铁棚。当日，被告将《限拆告知书》送达原告时，原告单位黄海经理以没有获得公司法人授权为由拒绝签收，但表示可以将《限拆告知书》转交给公司法人，被告据此视为《限拆告知书》留置送达。 2019年3月8日，被告向原告作出《限拆催告书》，以原告未在《限拆告知书》的限期内自行拆除非农设施为由，催告原告自《限拆催告书》下达之日起三日内自行拆除基地项目范围内涉及“大棚房”问题的非农建（构）筑物即被拆房屋和铁棚；《限拆催告书》的文末载明“如逾期不自行拆除整改的，开发区管委会将依法组织强制拆除整改”的内容。 2019年3月15日起至2019年3月18日止，被告组织实施了本案被诉强拆行为，完成对原告被拆房屋和铁棚的强制拆除。在被告2019年3月22日作出的《广西-东盟经济技术开发区“大棚房”问题专项清理整治违法违规项目验收表》中的“整治整改措施”栏内有“拆除面积约达3000㎡，约合4.5亩”的明确内容。 另查明，2013年7月1日，原告作为乙方与甲方南宁华强产业投资有限公司签订编号HQHT（00-5）XXXXXX《国有土地租赁合同》一份；合同约定甲方将位于南宁华侨投资区××农场雷××队的国有农用地共656.7亩出租给乙方经营农业种养项目使用，租赁期限20年（自2013年7月1日起至2033年6月30日止），合同第7.3条有“（乙方）若欲在承租地上新建、扩建建筑物或者其他附着物的，需经甲方同意并通过开发区相关部门批准”的内容约定。 2014年10月17日，原告作为丙方与甲方广西国营武鸣华侨农场签订《补充协议》一份，协议明确编号HQHT（00-5）XXXX《国有土地租赁合同》中的出租方由“南宁华强产业投资有限公司”变更为“广西国营武鸣华侨农场”，南宁华强产业投资有限公司的合同权利和义务，由广西国营武鸣华侨农场行使和履行。 2013年9月12日，广西-东盟经济技术开发区经济发展局向原告作出东盟经开区经发登[2013]50号《关于同意广西南宁市万鲜生态农业开发有限公司双季黑提种植项目备案的函》，同意原告《关于申请万鲜双季黑提种植项目备案的请示》，其中批准的“项目建设内容及规模”表述为：租用宁武农场650亩土地，主要建成2000个大棚及管网等配套设施，用于种植双季黑提，预计年产黑提900吨，年产值约2680万元。 2013年9月13日，原南宁市环境保护局向原告作出南环侨建字[2013]72号《南宁市环境保护局关于广西南宁市万鲜生态农业开发有限公司双季黑提种植项目环境影响报告表的批复》，批复内容中有“项目主要建设内容有3个农用蓄水池、15间存放农具及仓库管理用房、2000个种植黑提大棚、引水沟渠、配套道路等”的内容表述。 原告于2015年3月17日获得颁发的注册号450113000XXXXXX《营业执照》中，登记住址为“南宁市华侨投资区宁武农场88号”，核准的经营范围包括有“餐饮服务（具体项目以审批部门批准的为准）”的内容。2015年8月18日，被告管委会向原告颁发的桂餐证字2015450122XXXXXX《餐饮服务许可证》中，登记地址为“广西-东盟经济技术开发区宁武农场88号”，类别为“小型餐馆”，有效期限“2015年8月18日至2018年8月17日”。 本院认为，行政诉讼制度是一种有效监督行政机关依法行使职权的方式，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义和作用；依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，第二十五条第一款，第四十九条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法提起行政诉讼。 行政行为是行政管理法律关系的客体，即双方当事人的权利义务指向的对象；换言之，行政主体有权依法实施的行政行为，即为行政相对人负有服从义务的行为。广义上的行政行为，可以根据其效力分为内部行政行为和外部行政行为；内部行政行为是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为，而外部行政行为则是指行政主体在对社会实施行政管理活动过程中针对公民、法人或其他组织作出的行政行为；根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，内部行政行为属于行政诉讼中不可诉的行政行为之一。 本案中，被告管委会举证《关于“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作的指导意见》《关于做好“大棚房”问题遥感监测比对疑似图斑核查工作的通知》《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作指导意见的通知》《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动整治整改核验工作的通知》《广西壮族自治区国土资源厅广西壮族自治区农业厅关于印发设施农业项目用地清理整治专项行动工作方案的通知》《设施农业项目用地清理整治专项行动工作方案》《南宁市人民政府办公厅关于进一步做好“大棚房”问题清理整治工作的通知》《南宁市国土资源局关于邀请参加“大棚房”问题专项清理整治行动政策指导工作会议的函》《关于核实鉴定疑似“大棚房”问题的通知》《关于紧急核实鉴定国家自然资源督查广州局下发疑似“大棚房”问题核查清单情况的复函》《南宁市国土资源局关于紧急核实鉴定国家自然资源督查广州局下发疑似“大棚房”问题核查清单情况的复函》等有关“大棚房”问题专项清理整治行动的行政行为是内部行政行为，属于行政诉讼中不可诉的行政行为，因而不是本案审查的具体对象，该内部行政行为的相关文件材料不能直接作为原告涉案违法事实的定案依据；因此，被告以上述有关“大棚房”问题专项清理整治行动中的内部文件材料作为原告涉案违法事实的定案依据，本院不予支持。被告在执行上级机关作出内部行政行为的工作部署中，以原告万鲜公司的基地项目存在未按已备案的设施农用地手续要求进行建设，擅自在项目范围内占用耕地和基本农田建设非农设施，改变了原申请备案设施农用地用途为由，对原告实施的被诉强拆行为则是属于外部行政行为，原告对此不服并向本院提起行政诉讼，符合行政诉讼法规定的相关起诉条件，本院依法应当予以受理。 综合原、被告双方的诉辩意见，关于被诉强拆行为的合法性问题，以及赔偿责任的承担问题，是本案双方争议的焦点问题。 一、关于本案被诉强拆行为的合法性问题 首先，从被诉强拆行为应当适用的法律法规来看。行政处罚是指行政主体依照法定职权和程序对违反行政规范，尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体的行政行为；本案中，被告以原告的基地项目存在未按已备案的设施农用地手续要求进行建设，擅自在项目范围内占用耕地和基本农田建设非农设施，改变了原申请备案设施农用地用途为由，于2019年3月5日向原告作出的《限拆告知书》具有行政处罚的性质和作用，随后对原告实施的被诉强拆行为，即是对《限拆告知书》的强制执行，因此，本案被诉强拆行为应当受到《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》的共同约束。 其次，从被诉强拆行为的执行依据来看。如前所述，被告对原告实施的被诉强拆行为，即是对《限拆告知书》的强制执行，因此，《限拆告知书》是被告实施被诉强拆行为的执行依据；而在本案当中，从《限拆告知书》的形式上看，被告在列出原告的基地项目存在未按已备案的设施农用地手续要求进行建设，擅自在项目范围内占用耕地和基本农田建设非农设施，改变了原申请备案设施农用地用途的原因之后，直接援引内部行政行为即“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组2019年1月29日作出的《关于“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作的指导意见》《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作指导意见的通知》（编号：S20190283）的文件精神对原告作出具有行政处罚性质的限拆内容告知，属于适用法律法规错误；被告在《限拆告知书》中没有明确告知作出行政处罚的相关事实、理由及依据，违反《中华人民共和国行政处罚法》第三条、第三十一条、第三十二条的规定，又据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条的规定，被告既没有告知原告依法享有的法定权利，也没有充分保护原告进行陈述和申辩的权利，因此作出具有行政处罚性质的《限拆告知书》是不能成立的。 最后，从被诉强拆行为的程序上看。本案中，被告因为强制执行《限拆告知书》而实施的被诉强拆行为，虽然被告已经就此向原告作出了《限拆催告书》，但是依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十四条的规定，被告在作出本案被诉强拆行为之前，尚应履行作出强制执行决定和公告程序；实践中，被告未经作出强制执行决定和公告程序便实施的被诉强拆行为，在程序上构成严重违法。 综上，被告管委会于2019年3月15日对原告万鲜公司实施的被诉强拆行为构成违法行政行为。 二、关于本案赔偿责任的承担问题 首先，国家赔偿责任也称国家侵权赔偿责任，简称国家赔偿；国家赔偿是指国家机关及其工作人员在执行职务、行使国家管理职权的过程中给公民、法人或者其他组织造成损害，由国家承担赔偿，并由该机关具体履行的法律责任。本案中，鉴于被诉强拆行为构成违法行政行为，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第一款的规定，原告因被诉强拆行为遭受的合法权益损害享有取得赔偿的权利，被告对被诉强拆行为给原告合法权益造成的损害承担国家赔偿的责任。 其次，国家赔偿责任包括行政赔偿责任，行政赔偿责任的范围是指国家对国家行政机关及其工作人员的哪些行政行为造成的损害予以赔偿，对哪些行政行为造成的损害不予赔偿，即国家承担行政赔偿责任的范围。本案中，原、被告双方对被告实施的被诉强拆行为拆除了原告所有的被拆房屋和铁棚的具体内容并无异议，本院对此予以确认；依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，被告应对被诉强拆行为造成原告所有被拆房屋和铁棚中的合法财产权益的损害，承担行政赔偿责任。 最后，行政赔偿标准是指行政机关对其行为造成的损失应当承担赔偿责任的程度范围，是最终确定国家应当承担的赔偿责任的量的指标所应遵守的准则。本案中，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第一款第（八）项的规定，被告应以支付赔偿金的方式，对被诉强拆行为给原告合法财产权益造成的直接损失给予赔偿；关于被诉强拆行为给原告合法财产权益造成直接损失金额的界定，本院主要从以下几个方面进行考量：1.根据东盟经开区经发登[2013]50号《关于同意广西南宁市万鲜生态农业开发有限公司双季黑提种植项目备案的函》中“租用宁武农场650亩土地，主要建成2000个大棚及管网等配套设施”，南环侨建字[2013]72号《南宁市环境保护局关于广西南宁市万鲜生态农业开发有限公司双季黑提种植项目环境影响报告表的批复》中“项目主要建设内容有3个农用蓄水池、15间存放农具及仓库管理用房、2000个种植黑提大棚、引水沟渠、配套道路等”的批复内容，本院确认原告取得在租用土地上建设蓄水池、存放农具及仓库管理用房和黑提大棚的合法权益，鉴于原告被拆房屋和铁棚能够具备蓄水池、存放农具及仓库管理用房和黑提大棚的功能，可以满足农业生产配套用房的功效，被拆房屋和铁棚中包含着农业生产配套用房合理价值范围内的财产权益，应当受到法律的保护；2.原告于本案当中利用被拆房屋和铁棚经营农家乐的事实，并不属于违法行为，不能因此否定原告被拆房屋和铁棚原本具有农业生产配套用房的功能属性和价值所在，为此，被告在《限拆告知书》中认定原告“存在未按已备案的设施农用地手续要求进行建设，擅自在项目范围内占用耕地和基本农田建设非农设施，改变了原申请备案设施农用地用途”的事实不清，证据不足，本院不予支持；3.鉴于涉案拆除现场已经清理完毕，被拆房屋和铁棚的具体面积、造价已无从鉴定，本院特此根据被告2019年3月22日作出的《广西-东盟经济技术开发区“大棚房”问题专项清理整治违法违规项目验收表》中“拆除面积约达3000㎡”的备注内容，结合原、被告双方提出影像证据对被拆房屋和铁棚（含游泳池）的显现状况，参照《南宁市征收集体土地补偿安置指导标准》第七条第（一）项的规定，综合酌定被诉强拆行为给原告合法财产权益造成的直接损失共计人民币900000元（即300元/平方米×3000平方米=900000元）。 综上所述，被告管委会涉案作出《限拆告知书》中，认定原告万鲜公司违法建设的事实不清，证据不足，且被告管委会对原告万鲜公司组织实施的被诉强拆行为亦是违反相关法律规定，因此构成违法行政行为；原告被拆房屋和铁棚中包含农业生产配套用房合理价值范围内的财产权益应当受到法律的保护，超出农业生产配套用房合理价值范围之外的财产损失后果，由原告自己负责；本院在酌定被告管委会违法组织实施的被诉强拆行为造成原告万鲜公司合法财产权益直接损失共计人民币900000元时，已经是综合了本案各种情况并参照最新补偿标准作出，因而不再考虑利息损失的发生。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、第六十八条、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条,《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下： 被告广西-东盟经济技术开发区管理委员会自2019年3月15日起至2019年3月18日止，组织实施强制拆除原告广西南宁市万鲜生态农业开发有限公司所有的1栋2层木楼、1个游泳池（含铁皮棚）、2处停车场、1处钢结构棚等设施的行政行为违法； 二、被告广西-东盟经济技术开发区管理委员会赔偿给原告广西南宁市万鲜生态农业开发有限公司合法财产权益的直接损失共计人民币900000元，此款应于本判决生效之日起十五日内付清。 案件受理费50元，由被告广西-东盟经济技术开发区管理委员会负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20-0173010********，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，或提出缓交申请不被批准仍不预交的，按自动撤回上诉处理。 审判长  韦影年 审判员  晏 琼 审判员  宋其铅 二〇二〇年七月八日 书记员  覃馨月 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。 第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第六十三条人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。 人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。 人民法院审理行政案件，参照规章。 第六十八条人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 2、《中华人民共和国行政处罚法》 公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。 没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。 第三十条公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。 第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。 第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。 第三十八条调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定： （一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定； （二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚； （三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚； （四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。 对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。 第三十九条行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项： （一）当事人的姓名或者名称、地址； （二）违反法律、法规或者规章的事实和证据； （三）行政处罚的种类和依据； （四）行政处罚的履行方式和期限； （五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限； （六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。 行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。 第四十条行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。 第四十一条行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。 3、《中华人民共和国行政强制法》 第二条本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。 行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。 行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。 第六条实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。 第八条公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。 公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。 第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）履行义务的期限； （二）履行义务的方式； （三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式； （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。 第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。 强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）当事人的姓名或者名称、地址； （二）强制执行的理由和依据； （三）强制执行的方式和时间； （四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限； （五）行政机关的名称、印章和日期。 在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。 第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。 第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。 4、《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： （一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的； （二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的； （三）违法征收、征用财产的； （四）造成财产损害的其他违法行为。 第七条行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。 两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。 法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，被授权的组织为赔偿义务机关。 受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。 赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。 第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。 能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。 第三十六条第一款第（八）项侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。 5、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第二十九条人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。 6、《诉讼费用交纳办法》 第十三条第一款第（五）项第2目案件受理费分别按照下列标准交纳：（五）行政案件按照下列标准交纳： 1.商标、专利、海事行政案件每件交纳100元； 2.其他行政案件每件交纳50元。 第二十九条第一款诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外。 7、《南宁市征收集体土地补偿安置指导标准》 七、农业生产配套用房及其他建（构）筑物补偿价格标准 （一）农业生产配套用房 单位：元/平方米 结构 钢混 砖混 砖木 钢架房 简易 钢架棚 基价 备注：1.钢架棚按高3.5米计，3.5米以上可最高上浮50%。 2.装修不计补偿。 本指导标准自2019年1月1日生效实施，有效期三年。