四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终860号 上诉人（原审原告）黄伟，男，1957年10月26日出生，汉族，住四川省都江堰市。 被上诉人（原审被告）都江堰市人民政府。住所地：四川省都江堰市都江堰大道231号。 法定代表人何维楷，市长。 委托代理人罗良，四川信善律师事务所律师。 上诉人黄伟因诉都江堰市人民政府(以下简称都江堰市政府)房屋征收决定一案，不服四川省成都市中级人民法院（2018）川01行初503号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 2017年12月12日，被告都江堰市政府作出都征决字(2017)第4号总（9）号《国有土地上房屋征收决定书》（以下简称第4号征收决定），其主要内容为：根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，现决定对东至审计局家属区，西至兴盛街128号居民点，南至柏条河，北至兴盛街范围内的房屋及其附属物实施征收。 一审法院经审理查明，都江堰市城乡房产管理局按照被告都江堰市政府关于城区棚户区改造工作安排，委托都江堰市危旧房改造中心和都江堰市政府灌口街道办事处对都江堰市玉带桥电站片区棚户区A地块改造项目改造意愿开展了调查摸底工作。根据调查结果，该地块共涉及房屋123户、建筑面积约9500平方米。其中122户、建筑面积9260平方米房屋业主同意实施改造，同意改造的户数所占比例为99%，同意改造的面积所占比例为97%。按照《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，都江堰市玉带桥电站片区棚户区A地块改造项目已符合启动模拟搬迁条件，遂启动都江堰市玉带桥电站片区棚户区A地块改造项目模拟搬迁工作。该项目于2017年8月至9月，陆续取得规划、国土、发改部门的相关批复。2016年9月6日，都江堰市城乡房产管理局针对各相关部门作出房征暂停（2016）第19号《房屋征收暂停办理相关手续通知》，并于次日发布《关于玉带桥电站片区棚户区A地块改造项目房屋征收范围的公告》、都江堰市搬告字[2016]第19号《房屋模拟搬迁公告》。都江堰市危旧房改造中心于2016年11月23日、2017年3月15日先后公示了都江堰市玉带桥电站片区棚户区A地块改造项目范围内房屋基本信息及更正信息情况。 2016年10月11日，都江堰市城乡房产管理局在《成都日报》上发布《邀请公告》，邀请成都市范围内具有相关评估资质的房地产价格评估机构，参与都江堰市玉带桥电站片区棚户区A地块改造项目的房屋搬迁评估。之后，都江堰市城乡房产管理局于2016年10月14日发布了《关于玉带桥电站片区棚户区A地块改造项目评估单位报名情况的公示》，将参与报名的评估单位名称、资质等级、公司地址、联系方式、公司简介等信息进行公示，并请改造范围内居民在公示之日起15日内协商选定评估单位，若未选定，都江堰市城乡房产管理局将按照相关规定组织改造范围内居民投票决定或者通过摇号、抽签等随机方式确定。2016年10月31日，都江堰市城乡房产管理局应都江堰市玉带桥电站片区棚户区A地块自改委员会申请，作出《关于组织召开玉带桥片区棚户区A地块改造项目评估机构选取工作会的通知》，通知该项目改造范围内全体业主于2016年11月1日上午10:30，在水电十局七楼会议室召开玉带桥片区棚户区A地块改造项目评估机构选取工作会，并采取投票或抽签的方式确定该项目房屋评估机构。2016年11月2日，都江堰市城乡房产管理局发布了《关于玉带桥电站片区棚户区A地块改造项目中选评估机构的公告》，又于2016年12月10日、2017年1月23日先后发布了都江堰市玉带桥电站片区棚户区A地块改造项目被搬迁房屋分户评估结果及更正公示。 2016年12月10日，被告都江堰市政府发布了《玉带桥电站片区棚户区A地块改造项目模拟搬迁安置补偿实施方案》的公告。2017年5月3日，都江堰市危旧房改造工作领导小组召集都江堰市国土资源局、都江堰市城乡房产管理局、都江堰市规划管理局等各相关部门就都江堰市玉带桥电站片区棚户区A地块改造项目房屋征收补偿方案进行了论证并通过。2017年5月24日，都江堰市政府对《玉带桥电站片区棚户区A地块改造项目房屋征收补偿方案》进行了公告，公开征求公众意见。2017年6月26日，都江堰市城乡房产管理局作出《关于玉带桥电站片区棚户区A地块改造项目房屋征收补偿方案公示期间征求意见的公示》，将征求意见期限内，无业主就该方案向都江堰市城乡房产管理局房屋征收管理办公室提出意见的情况予以公示。都江堰市城乡房产管理局于2017年1月19日发布了《关于玉带桥电站片区棚户区A地块改造项目模拟搬迁协议生效的公告》，载明该项目模拟搬迁安置协议签约率为95.13%。2017年7月6日，都江堰市市级相关部门、人大代表等相关单位负责人或代表参加“玉带桥电站片区棚户区A地块改造项目”社会稳定风险评估论证会并签署《房屋征收社会稳定风险评估表》。同年7月14日，都江堰市城乡房产管理局作出《关于玉带桥电站片区棚户区A地块改造项目房屋征收社会稳定风险评估的报告》。都江堰市玉带桥电站片区棚户区改造项目国家开发银行批复的投资总额20271万元，包括案涉都江堰市玉带桥电站片区棚户区A地块改造项目在内，改造户数278户，远超本案涉及的123户。本案中，成都成房置业有限公司分四次通过国家开发银行向都江堰市危旧房改造中心共汇款17571万余元，项目资金足额到位。2017年12月12日，都江堰市政府发布房屋征收决定公告，并在都江堰市门户网站及项目现场进行公示。原告黄伟不服，提起本案诉讼。 一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条之规定，被告都江堰市政府具有作出本行政区域内国有土地上房屋征收决定的法定职权。根据本案查明的事实，都江堰市政府作出案涉第4号征收决定系依照城乡规划法有关规定组织实施的旧城区改建，属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定的情形，进行征收并无不当。都江堰市政府提供的证据能够证明案涉征收项目依法获得发改、国土、规划相关批复，截至模拟搬迁实施期限届满之日，签约率为95.13%，达到了法律确定的比例，且相关程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》规定。都江堰市政府作出的第4号征收决定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。原告黄伟认为都江堰市政府作出的第4号征收决定不符合法律规定的前提条件、缺乏有效的社会稳定风险评估报告、征收补偿费用未足额到位等理由与查明的事实不符，其诉讼请求不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告黄伟的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由原告黄伟负担。 黄伟不服一审判决，上诉称：被上诉人作出的第4号征收决定没有以公共利益的需要作为前提，也没有提供符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证据，更不具备合法的征收补偿方案，被上诉人在作出房屋征收决定前即组织选择评估机构，征收补偿安置资金也没有足额到位，专款专用，因此，被上诉人作出的案涉征收决定违法。请求撤销一审判决，依法对本案予以改判或发回重审，本案的诉讼费用由被上诉人负担。 都江堰市政府答辩称：第一，案涉项目符合法定征收情形，是为了公共利益的需要进行征收的。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条和《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条均规定“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建”属公共利益确需征收房屋的情形之一。本案涉及地段范围内的房屋建造年限较久。加上“5.12”地震影响，房屋不同程度受损，基础设施简陋，配套设施不健全，对该地段进行旧城改造符合社会公共利益的需要。旧城改建而言，《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定“实行旧城区改建，应当尊重房屋所有权人的意愿。……房屋所有权总面积过三分之二且总户数过三分之二的房屋所有权人明确同意改建的，方可纳入旧城区改建范围……”，前期房屋征收部门组织对都江堰玉带桥片区棚户区A地块改造项目进行意愿调查，同意改造的户数占总户数的比例高达99%，同意改造的面积占总面积比例也高达97%，房屋征收部门公布该意愿调查结果。模拟搬迁过程中，改造项目123户居民中有117户签订《模拟搬迁协议》，签约率为95.1%。上诉人认为征收项目不符合启动的条件，无事实依据。本案所涉改造项目纳入都江堰市国民经济和社会发展年度计划，取得发改、国土、规划等相关部门的复函确认，符合《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定。第二，关于社会稳定风险评估和征收补偿费用足额到位的问题。本案所涉的社会稳定风险评估经征收实施单位和征收部门签署意见后，在都江堰市维稳办备案。原都江堰市城乡房产管理局作为房屋征收部门作出社会稳定风险评估报告符合《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条的规定。本项目改造资金由国家开发银行予以保障，征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。迄今已经按照《模拟搬迁协议》的约定，已签约住户的安置补偿款全部兑现。同时，征收补偿方案中也确定了产权调换安置房源。被上诉人提供了17196.9万元的专户存储资金凭证，足以满足征收补偿费用的支付。第三，关于征收补偿方案是否合法。被上诉人依据《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，在模拟搬迁签约达到规定的95%以上的比例时，依法作出第4号征收决定。后再依据相关补偿规定，参照模拟搬迁阶段的《模拟搬迁补偿方案》拟定《征收补偿方案》。上诉人在模拟搬迁阶段并未签约，客观上对其权利义务产生实际影响的是《征收补偿方案》，该方案的拟定、论证及征求意见等程序符合法律规定。第四，评估机构的选取和评估工作流程符合法律规定。综上，被上诉人作出的第4号征收决定合法，上诉人提起上诉无事实和法律依据，请求驳回上诉人的上诉请求。 一审庭审笔录记载了当事人对证据材料的质证意见。一审判决依据双方当事人提交的证据和庭审笔录认定了一审查明的事实。根据一审庭审笔录及各方当事人无争议的证据材料，本院查明的事实与一审一致。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定……”的规定，都江堰市政府具有作出本行政区域内国有土地上房屋征收决定的法定职权。 结合上诉人的上诉理由和征收决定的审查范围，本案存在以下几个争议焦点： 第一，都江堰市政府作出的第4号征收决定是否符合公共利益需要。公共利益属于典型的不确定法律概念，建设项目是否符合公共利益的需要，一方面应主要由立法判断，即只有立法明确列举的建设项目才属于公共利益的需要；另一方面，在立法规定不明确或者认识有分歧的情况下，则宜尊重通过正当程序而形成判断。例如地方人大及其常委会、绝大多数被征收居民同意的建设项目，应当认为属于公共利益的需要。因此，对公共利益的判断，应结合程序和实体两方面进行判定。本案中，涉案建设项目地块经过都江堰市人大常委会同意纳入都江堰市年国民经济和社会发展计划，表明该旧城改造项目具有广泛的民意基础，一定程度上体现了公共利益的要求；从征收工作开展的实际情况看，绝大多数被征收人与行政机关已签订了模拟搬迁协议，表明绝大多数被征收人同意征收方案，可视为该征收项目符合公共利益的需要。本案中，都江堰市人大常委会作出的《关于同意市人民政府提出的将棚户区改造项目国有土地上房屋征收列入都江堰市2016年国民经济和社会发展计划的决议》中记载，都江堰玉带桥电站片区棚户区改造项目已经都江堰市人大常委会研究同意纳入都江堰市2016年国民经济和社会发展计划。据此，上诉人认为案涉征收决定不属于公共利益需要的上诉理由不能成立。 第二，本案中，都江堰市政府提交的都江堰市人大常委会同意将都江堰玉带桥电站片区棚户区改造项目纳入都江堰市2016年国民经济和社会发展计划的决议以及都江堰市国土资源局出具的《关于玉带桥电站片区棚户区A地块改造项目房屋征收范围符合土地利用总体规划的函》、都江堰市规划管理局出具的《关于的复函》，证明该地块征收符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。上诉人的该项上诉请求不能成立。 第三，关于都江堰市政府作出第4号征收决定前征收补偿资金是否到位的问题。《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定“市县级人民政府作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。采用房屋产权调换方式补偿被征收人的，产权调换房屋的价值应当计入征收补偿费总额。”都江堰市政府向法院提交了国家开发银行转给成都成房置业有限公司的电子支付凭证，且已签约的被征收人的补偿款已经全数兑现。因此，上诉人的该项上诉请求不能成立。 第四，关于征收补偿方案是否合法的问题。2017年5月24日，都江堰市政府对《玉带桥电站片区棚户区A地块改造项目房屋征收补偿方案》进行了公告，公开征求公众意见。2017年6月26日，都江堰市城乡房产管理局作出《关于玉带桥电站片区棚户区A地块改造项目房屋征收补偿方案公示期间征求意见的公示》，将征求意见期限内，无业主就该方案向都江堰市城乡房产管理局房屋征收管理办公室提出意见的情况予以公示。因此，征收补偿方案制定符合法定程序。上诉人的该项上诉理由不能成立。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。黄伟要求撤销一审判决的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄伟负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 旭 审判员 谢胜山 审判员 王晓东 二〇二〇年七月二十九日 书记员 许小红