河北省保定市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀06行终162号 上诉人（原审原告）保定市卓越广告有限公司，住所地保定市垂柳街67号3号楼5单元301室。 法定代表人李占锋，该公司董事长。 委托代理人刘燕玲，该公司法律顾问。 被上诉人（原审被告）保定市交通运输局，住所地保定市朝阳南大街688号。 法定代表人肖明旺，该局局长。 委托代理人李国强，河北虹天律师事务所律师。 委托代理人陈冬冬，河北虹天律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）保定市人民政府，住所地保定市东风西路1号。 法定代表人郭建英，该市市长。 委托代理人窦月玲。 委托代理人杨洁，河北达公律师事务所律师。 上诉人保定市卓越广告有限公司因与被上诉人保定市交通运输局不履行法定职责、保定市人民政府行政复议一案，不服河北省高碑店市人民法院（2019）冀0684行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，1999年7月22日，原告与保定市市政公用事业管理局（后职能并入保定市城市管理行政执法局）签订了《保定市公共汽车站牌支架改造工程投资合同书》（以下简称《投资合同》），合同第一条2款、3款、第五条1款约定：乙方负责保定市市区所有公共汽车站站牌支架的设计、制作及安装的全部费用，同时免费享有站牌支架及灯箱设施的终身广告发布权、使用权、经营管理权及维护权。被告下属的保定市交通运输局道路运输管理处于2019年5月15日、6月14日在河北省公共资源交易平台上发布“保定市城市公交站牌建设招标公告”及“（二次）招标公告”，采购内容是“以政府财政预算5845080元，招标采购80套公交电子站牌的采购及安装”，项目编号为hbzz-bdzb-20190121。招标文件第四章《采购清单及要求》1.1.2建设内容中“具体的建设内容如下：2、电子站牌硬件设备建设，拆除保定市公交站台原有一侧的广告牌......并建设新的电子站牌.......”。原告认为上述项目招标文件的采购内容侵犯了原告在《投资合同》中享有的“保定市区所有公交站牌支架的设计、制作及安装、灯箱设施的终身广告发布权、使用权、经营管理权及维护权”。2019年6月18日，原告向被告保定市交通运输局提出招标异议书面申请，被告保定市交通运输局未作答复。原告认为被告保定交通局不予答复的行为违反《招标投标法》、《政府采购法》规定，构成行政不作为，于2019年7月8日，向被告保定市人民政府提交了行政复议申请书，保定市人民政府于2019年8月20日作出保政行复驳(2019)60号行政复议决定，认为保定市交通运输局道路运输管理处作为法规授权的事业性组织，对其作出的行为应当承担法律责任。被申请人没有对申请人招标异议申请进行答复和处理的法定职责。因此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定驳回了原告的复议申请。 原审法院认为，原告与保定市市政公用事业管理局（后职能并入保定市城市管理行政执法局）签订了《保定市公共汽车站牌支架改造工程投资合同书》，因此，原告是保定市交通运输局交通运输管理处采购项目的利害关系人，原告是本案适格原告。《中华人民共和国政府采购法》第十五条规定，采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十二条规定，潜在投标人或者其他利害关系人对招标文件有异议的，应当向招标人提出异议。本案被告下属的保定市交通运输局道路运输管理处是法规授权的事业性法人，保定市城市公交电子站牌建设招标公告证实其是该次政府采购的采购人，也是招标人。故，被告保定市交通运输局没有对招标异议申请进行答复和处理的法定职责。被告保定市人民政府接受原告复议申请后，依法作出保政行复驳(2019)60号行政复议决定，事实清楚、适用法律法规正确、程序合法，原告请求撤销本院不予支持。原告第三项诉讼请求不是本案审查范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告保定市卓越广告有限公司的诉讼请求。 上诉人保定市卓越广告有限公司上诉称，一、一审判决认定的主要事实不清,证据不足。(一)具有民事主体资格的事业法人组织,并不意味着一定具有行政主体资格。道路运输管理处并非行政机关,其作为事业法人是独立的民事主体,但不一定是合法适格的行政主体。(二)一审法院认定涉案政府采购招标项目的采购人是保定市交通运输局道路运输管理处而非保定市交通运输局,主要事实不清,证据不足。1、涉案政府采购项目的招标公告、招标文件中公布的采购人是保定市交通运输局道路运输管理处只能说明其是负责组织此次政府采购项目的主体,并不意味其就是适格的行政主体，应取决于采购人是否得到法律法规授权。2、被上诉人保定市交通运输局始终主张自己是事业法人,是法规授权组织能独立承担行政法律责任,但并未提供证据证明。3、本案中被上诉人提交的四份内部红头文件不具有授权效力,一审法院认定其具有授权效力,属于认定事实错误。4、道路运输管理处是依法登记注册的事业法人,登记信息显示,其作为被上诉人保定市交通运输局的下属单位,二者属于行政委托关系。(三)被上诉人保定市人民政府的保政行复驳(2019)60号行政复议决定事实认定错误。被上诉人保定市交通运输局是本案中政府采购项目的合法采购人，依法应履行上诉人对招标异议进行答复的法定职责,而被上诉人保定市人民政府认为政府采购项目的采购人是道路运输管理处属认定事实错误。二、一审判决适用法律错误。(一)被上诉人保定市交通运输局对上诉人的函、律师函及招标异议申请等各种请求置之不理,构成行政不作为。(二)被上诉人保定市人民政府未依法正确履行行政复议职责,行政复议决定适用法律错误。根据《行政复议法实施条例》第五十七条规定，被上诉人保定市人民政府作为行政复议机关,在明知被申请人保定市交通运输局不做任何答复和处理的行政行为违法，既未制作行政复议意见书，也未采取其他有效措施对违法行为予以提醒或纠正,却驳回了上诉人的行政复议申请。综上，请求依法撤销河北省高碑店市人民法院(2019)冀0684行初92号行政判决,并依法改判；本案一、二审诉讼费全部由被上诉人承担。 被上诉人保定市交通运输局答辩称，一、一审判决认定的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。（一）运管处是法规授权的事业性组织，是合法招标（采购）主体。根据招投标法，招投标活动中行政机关是作为民事主体进行的招标行为，行政机关与投标人是作为平等的民事主体。运管处发布保定市城市公交电子站牌建设投标项目，系运管处自己的招标（采购）行为。答辩人只是依据行政管理职能向运管处拨付资金，与运管处仅仅是行政隶属关系，并没有行政委托招标（采购）的行为。根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款规定，运管处有正式的机构编制，并且有河北省保定市事业单位登记管理局登记核发的事业单位法人证书。根据《招投标法》第八条、《政府采购法》第十五条规定，运管处符合相关法律规定的招标（采购）主体资格，是涉案项目的招标（采购）主体。二、被告交通局不是异议的答复主体，异议答复也不是交通局的法定职责，交通局不存在行政不作为的情形。根据《招投标法》第六十五条、《招标投标法实施条例》第二十二条规定，招投标的异议主体为招标人运管处，运管处作为本案涉及项目的招标（采购）主体，同样也是异议答复主体。招投标法规范的是招标投标活动，运管处作为招标人进行的招标活动是民事活动，而针对利害关系人的异议答复也是民事行为。交通局在本次涉案的招标项目中并不是招标人，所以交通局不是异议答复的主体，而针对招标活动进行异议答复或处理并不是交通局法定的行政职责。但在原告向交通局反映情况时，交通局的工作人员已经对原告进行了口头答复，交通局未进行书面答复不属于行政行为，也不属于具体的行政行为，更不是行政不作为。综上，一审行政判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请求贵院依法驳回被答辩人的上诉请求。 被上诉人保定市人民政府答辩称，《关于保定市城市公交电子站牌建设（二次）政府采购项目》的采购人是保定市交通运输局道路运输管理处，并非保定市交通运输局，保定市交通运输局没有对招标异议进行答复和处理的法定职责。一审法院认定事实清楚、适用法律准确，请二审法院依法维持。同时答辩人认为被答辩人不是行政诉讼的利害关系人，人民法院应当驳回起诉。被答辩人以本次招标侵犯其与原保定市公用事业局签订的合同权利为由提起对本次招标活动的质疑，没有事实及法律依据。依据《最高人民法院关于适用的解释》第十三条的规定，其主张合同权利应当通过民事诉讼解决。答辩人在法定期限内作出复议决定符合程序性要求，请人民法院予以维持复议决定，驳回上诉人上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国政府采购法》第十五条规定：“采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。”《中华人民共和国招标投标法》第八条规定：“招标人是依照本法规定提出招标项目、进行招标的法人或者其他组织。”第六十五条规定：“招标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。”《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款规定：“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作”。本案中，保定市交通运输局道路运输管理处是法规授权的事业性法人，保定市城市公交电子站牌建设招标公告亦证实其是该次政府采购的的采购人、招标人，其可独立承担相应的法律责任。故一审法院认定被上诉人保定市交通运输局没有对招标异议申请进行答复和处理的法定职责正确。被上诉人保定市人民政府收到上诉人的复议申请后，依法受理、审查，作出行政复议决定书并进行送达，认定事实清楚，适用法律、法规准确，程序合法。综上，一审法院判决驳回保定市卓越广告有限公司的诉讼请求正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人保定市卓越广告有限公司承担。 本判决为终审判决。 审判长 赵 明 审判员 褚铁军 审判员 别道齐 二〇二〇年七月十六日 书记员 郭怡晨