河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行终340号上诉人（原审原告）河南省救助管理事务中心。法定代表人郭同生，主任。委托代理人王蕊，河南师道律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市土地储备中心。法定代表人陈思格，主任。委托代理人刘明伟，国浩律师（郑州）事务所律师。委托代理人郝斯展，国浩律师（郑州）事务所律师。上诉人河南省救助管理事务中心因不服被上诉人郑州市土地储备中心与河南鸿宝园林发展有限公司（以下简称鸿宝园林公司）签订的国有土地收购合同一案，不服河南省郑州市中原区人民法院（2020）豫0102行初23号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人河南省救助管理事务中心原审诉称：2019年12月28日，原告通过信息公开的方式知悉2019年7月3日被告与鸿宝园林公司签订了《国有土地收购合同》郑储收字（2019）07号（以下简称《国有土地收购合同》），并委托金水区土地储备中心具体实施。收购合同约定收购的宗地一位于鸿达路南、鸿苑路东，面积为131782.47平方米（197.674亩）；宗地二位于鸿达路南、鸿苑路东，面积为107126.04平方米（160.689亩）。原告认为，被告与鸿宝园林公司签订的《国有土地收购合同》侵害了案涉土地的真正权利人原告的合法权益，造成了国有土地流失，依法应当撤销。案涉土地使用权属于河南省郑州安置农场（以下简称原农场），现更名为河南省救助管理事务中心即原告，系国有划拨农用地。2002年8月13日原农场与河南鸿宝集团有限公司（以下简称鸿宝集团）签订合资开发协议，共同出资5000万元，设立鸿宝园林公司。鸿宝集团现金出资4000万元，原农场以1500亩土地交由鸿宝园林公司开发经营，入股资金为1000万元，土地入股价格每亩2.3万元。双方约定新公司成立后，原农场不存在国有土地出让给鸿宝集团的行为，原农场应无条件协助新公司办理划定地块土地使用证名称变更手续，将划定地块土地使用证变更在新公司名下。在双方合作期间，新公司不得对原农场交新公司经营的土地以任何形式进行转让、出让、担保、抵押和质押，否则，原农场有权收回土地使用权和地上所有投资，同时终止本协议的执行。合作期限30年，合作到期后，如不再延长合作期限，原农场收回土地使用权。2002年9月10日签订补充协议约定：农场土地使用权入股改为1000万元现金入股。2005年8月1日签订补充协议约定：新公司的合作期限是30年。办理划定地块的土地使用权名称变更手续，使用期为50年。30年合作期满后如不延长合作期，农场有权收回土地使用权及土地使用权证。事实上原农场和鸿宝集团并没有实际按照上述协议约定来进行合作，双方签订协议并没有实际履行，鸿宝园林公司不能行使协议约定的权利，并不能将案涉土地使用权变更登记在其名下。因为协议约定原农场由案涉土地使用权入股改为现金1000万入股，占注册资本的20％，鸿宝集团出资4000万，占注册资本80％，但鸿宝园林公司在进行工商注册时及召开首次股东大会时，增加了两名自然人股东孟祥勇、昝新平，分别出资750万，变成了四个股东，而鸿宝集团由现金出资4000万变为现金出资2500万。2004年两个自然人股东将股份转让给了鸿宝集团，这些均违背了省民政厅和财政厅同意按照协议约定成立原农场和鸿宝集团成立鸿宝园林公司的批复以及省民政厅厅长办公会议纪要（2002）7号“必须保证土地使用权保全”的规定。虽约定将土地使用证变更在鸿宝园林公司名下，即便可以按照主协议和补充协议约定，但始终约定的是合作期限满30年后如不再合作，原告有权收回土地使用权和土地使用证。且在合作期间内，鸿宝园林公司不得就案涉土地以任何形式进行转让、出让、担保、抵押和质押。为了鸿宝园林公司方便使用案涉土地，暂时将案涉土地登记在其名下，但所附条件是合作到期后要把土地使用权归还给原告。案涉国有农场的土地性质为国有划拨土地，并不符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定的可以转让、出租，抵押划拨土地使用权的条件。案涉土地为国有划拨农用地，不符合法定收回条件，也未办理农用地转用审批手续，其使用权更未出资入股，鸿宝园林公司通过出让方式办理土地使用证的行为违法且违反合同约定。根据当时的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第四项和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款、第二款之规定，因单位撤销、迁移、解散、破产或者其他原因停止使用原划拨的国有土地的，有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。案涉土地不是停止使用情形，而是合作继续使用情形，不符合收回条件。且根据当时的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条和第四十六条之规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。案涉划拨土地未依法办理农用地转用审批手续。无论是从鸿宝园林公司的登记注册来看，还是从2002年9月10日原农场与鸿宝集团的补充协议来看，原农场是以现金1000万出资入股的，而不涉及案涉土地使用权，合作过程中鸿宝园林公司通过出让方式取得案涉土地使用权证，于法无据，实际上在以土地出让为名，行国有划拨土地违法违规出让之实。原告2002年8月9日的申请即原农场豫民场（2002）10号《关于河南省郑州安置农场与河南鸿宝集团有限公司合资开发建设名优园林花卉苗木生产基地的请示》，明确了双方的合作期限是30年，期限届满后不再合作，原告有权收回案涉土地使用权。2002年8月13日河南省民政厅豫民（2002）37号批复和2002年9月10日河南省财政厅豫财农（2002）163号复函均明确同意原农场与鸿宝集团成立鸿宝园林公司，未涉及案涉土地使用权变更。鸿宝园林公司却将涉案土地使用权变更登记在其名下，并将案涉土地分割成六块，办理了六个土地使用权证，如今又违反法律规定和合同约定，在合作尚未到期时便与被告签订了《国有土地收购合同》，擅自处分案涉土地，侵犯了原告作为真正权利人的合法权益。鸿宝园林公司未经审批，擅自处置不属于公司财产的案涉划拨国有土地，改变案涉土地用途，势必造成国有资产流失。案涉国有划拨农用地作为国有资产，在没有经过国有资产管理部门审批，也未办理农用地转用审批手续，其使用权更未入股鸿宝园林公司情形下，便被鸿宝园林公司登记在其名下使用，案涉土地使用权违法违规转让、土地用途违法变更，原告在法律上彻底丧失了案涉土地使用权，直接造成了国有资产的流失。迄今为止，没有任何文件证明鸿宝园林公司通过出让方式取得案涉国有土地使用权经过了法定行政机关和国有资产管理部门审批，鸿宝园林公司如今又擅自处置案涉土地，并改变案涉土地用途，存在重大明显违法之处，鸿宝园林公司与被告签订的《国有土地收购合同》必须依法撤销，否则会造成国有资产的进一步流失，给国家和原告的合法权益造成不可挽回的损失。综上，请求撤销被告与鸿宝园林公司签订的《国有土地收购合同》郑储收字（2019）07号。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告既非涉案《国有土地收购合同》的相对方，也非土地使用权人。鸿宝园林公司对涉案土地享有完整的土地使用权。涉案《国有土地收购合同》的签订与原告并无利害关系，河南省救助管理事务中心不是本案适格的原告。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告河南省救助管理事务中心的起诉。上诉人河南省救助管理事务中心不服，提起上诉，请求：1.撤销河南省郑州市中原区人民法院（2020）豫0102行初23号行政裁定书；2.指令河南省郑州市中原区人民法院继续审理本案；3.本案的上诉费用由被上诉人郑州市土地储备中心承担。事实和理由：一、合同相对性原则存在诸多例外，民事合同相对性原则在行政协议中并不完全适用，一审法院绝对否定上诉人的原告资格，显然没有任何事实和法律依据。案涉《国有土地收购合同》不仅具有行政协议的典型特征，更具备作为协议也就是合同的典型特征，故本案原告资格的界定标准，应当从民事合同及产生纠纷情况下民事诉讼中关于原告资格的界定以及行政协议本身的特殊性来界定和把握。二、上诉人作为案涉国有划拨土地的原使用权人，在鸿宝园林公司附条件使用案涉土地，违反约定，没有经过相关国有资产管理部门和行政机关的审批下，擅自处分案涉土地使用权的情况下，当然与案涉《国有土地收购合同》具有利害关系，有权提起本案诉讼，维护自身及国家的合法权益。综上，上诉人与案涉《国有土地收购合同》具有法律上的利害关系，系本案适格原告，一审裁定认为上诉人既非案涉《国有土地收购合同》的相对方，也非土地使用权人，故不是本案适格原告，显然存在错误，应予撤销。被上诉人郑州市土地储备中心答辩称：一、一审行政裁定书中认定“原告既非涉案《国有土地收购合同》的相对方，也非土地使用权人。鸿宝园林公司对涉案土地享有完整的土地使用权。涉案《国有土地收购合同》的签订与原告并无利害关系，河南省救助管理事务中心不是本案适格的原告”合理合法，应当予以维持。二、上诉人与鸿宝集团、鸿宝园林公司之间的纠纷或争议与本案不存在关系，并不影响鸿宝园林公司目前作为两宗土地的合法使用权人和对土地进行处置的权利。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实及法律依据，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审裁定。本院认为，由于本案所涉《国有土地收购合同》系被上诉人郑州市土地储备中心与鸿宝园林公司签订，上诉人河南省救助管理事务中心既非涉案合同的相对方，也非土地使用权人，涉案《国有土地收购合同》的签订与河南省救助管理事务中心并无利害关系，故河南省救助管理事务中心不是本案适格的原告。一审据此并依据《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的规定，驳回河南省救助管理事务中心的起诉，合法有据，应予维持。河南省救助管理事务中心上诉称，其是涉案土地的原使用权人，鸿宝园林公司附条件使用涉案土地，违反约定，没有经过相关国有资产管理部门和行政机关的审批，擅自处分涉案土地使用权。此不足以证明其与本案所涉《国有土地收购合同》的签订有利害关系，该上诉理由不成立，本院不予认定。综上，上诉人河南省救助管理事务中心的上诉理由缺乏事实及法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。一审案件受理费50元，退还上诉人河南省救助管理事务中心。本裁定为终审裁定。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年七月二十七日书记员  张 政