湖南省益阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘09行终39号 上诉人（原审第三人）曾雪军，男，1970年8月7日出生，汉族，住湖南省桃江县。 委托代理人石兰轩，湖南公言律师事务所律师，代理权限为一般代理。 被上诉人（原审原告）曾世红，女，1968年10月16日出生，汉族，住湖南省桃江县。 委托代理人符庚申，湖南桃花江律师事务所律师，代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）桃江县自然资源局。住所地：湖南省桃江县。 法定代表人熊伟，该局局长。 委托代理人张志军，该局工作人员，代理权限为一般代理。 委托代理人吴艳艳，湖南义剑律师事务所律师，代理权限为特别授权。 原审第三人桃江县住房保障服务中心。住所地：湖南省桃江县。 法定代表人吴建强，该服务中心主任。 委托代理人陈佐宜，该服务中心工作人员，代理权限为特别授权。 委托代理人田海艳，湖南义剑（安化）律师事务所律师，代理权限为一般代理。 上诉人曾雪军因与被上诉人曾世红，被上诉人桃江县自然资源局，原审第三人桃江县住房保障服务中心房屋行政登记一案，不服湖南省桃江县人民法院（2019）湘0922行初219号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人曾雪军及其委托代理人石兰轩，被上诉人曾世红及其委托代理人符庚申，被上诉人桃江县自然资源局的委托代理人张志军、吴艳艳，原审第三人桃江县住房保障服务中心的委托代理人陈佐宜、田海艳均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审认定，2002年9月12日，曾雪军持桃江县某某镇某某村村委会出具的证明（兹有我村村民曾雪军，建房使用的宅基地已经有关部门批准，手续现已通过城建、国土部门审查，无违法用地情况，且土地使用证书正在办理之中，无任何纠纷争议）填写桃江县房屋登记核发权证申请表，就坐落于某某镇某某村xx号，栋号xx的房屋向原桃江县房地产管理局申请初始登记。同日，初审人签署：“该房屋位于某某村，属村民建房，四至清楚，有村委证明，是否可以发证，请审批”。桃江县房屋产权户籍管理所在复审意见复审人处盖章，但未签署意见。同日，向曾雪军颁发桃xxx字第000xxxxx号房屋所有权证，载明：房屋所有权人曾雪军，产别私产，房屋坐落于某某镇某某村，栋号xx，结构混合，房屋总层数二，建筑面积xxx㎡，设计用途住宅。原桃江县房地产管理局的房屋产权情况记录的发证日期为2007年6月13日。桃江县自然资源局提供的桃江县城镇住房情况分户普查表、桃江县城镇房屋所有权证登记发证面积计算表均无调查人、复核人签名。另查明，曾世红与曾雪军系姐弟关系，户籍地均在某某镇某某村x村民组x号，曾世红、曾雪军及其父母原拥有一处宅基地及房屋，其宅基地使用权人为其父曾某普，该宅基地被征收后，被另安置在某某镇某某村x村民组x号即涉案登记房屋所在地。此外，因机构变更，桃江县房地产管理局更名为桃江县住房保障服务中心。根据《不动产登记暂行条例》的规定，桃江县自然资源局下设不动产登记中心负责不动产登记工作。 原审认为，被诉的房屋登记行为（产权证号为第000xxxxx号）实际于2002年9月12日发生。本案争议的焦点是：一、本案是否超过起诉期限？根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，本案应适用最长二十年的起诉期限，被诉行政行为于2002年9月12日作出，曾世红自2019年10月知晓该行政行为后于2019年11月1日向一审法院提起诉讼，没有超过起诉期限。二、曾世红能否提起本案诉讼？根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”以及《最高人民法院关于适用的解释》第十二条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形”的规定，本案中，曾世红虽然不是本案被诉行政行为的相对人，但根据提交的证据、证人证言及庭审查明的事实，曾世红与涉案行政登记行为具有利害关系，其有权提起行政诉讼。曾世红以房屋所有权人身份对首次登记行为不服提起行政诉讼，而非因买卖、共有、赠与等民事法律关系为由提起行政诉讼，不属于《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条所列情形，无需先行解决民事争议。三、原桃江县房地产管理局作出的第000xxxxx号房屋所有权证行政登记行为是否合法？原《城市房屋权属登记管理办法》第十条规定，房屋权属登记依以下程序进行：（一）受理登记申请；（二）权属审核；（三）公告；（四）核准登记，颁发房屋权属证书。本案中，原桃江县房地产管理局在收到曾雪军的初始登记申请后应当按照上述规定进行受理、审核、公告、核发权属证书等，但桃江县自然资源局提供的证据不能证明按照该条规定进行了办理，原桃江县房地产管理局收到登记申请后，在权属审核、复核时未签署审核意见，收集的材料无调查人的签名，其行政程序严重违法；根据该条第十六条第一款“新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后三个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料及其他有关的证明文件”之规定，原桃江县房地产管理局在收到曾雪军的初始登记申请后应当对上述材料进行审核，但曾雪军提供的某某村村委会出具的《证明》证实土地使用权证正在办理，足以说明涉案被登记房屋无土地使用权证，同时也未提供该条规定所需要的其他证明文件，原桃江县房地产管理局颁发涉案房屋所有权证，主要证据不足，程序严重违法，应予撤销。《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，原桃江县房地产管理局的不动产登记职能由桃江县自然资源局继续行使。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决：一、撤销原桃江县房地产管理局作出的桃xxxx字第000xxxxx号房屋所有权证；二、限桃江县自然资源局在判决书生效之日起60日内对曾雪军的申请重新作出处理。案件受理费50元，由桃江县自然资源局负担。 上诉人曾雪军不服原审判决，向本院提起上诉称：一、曾世红对案涉房屋登记不具有利害关系。曾世红虽婚前居住在先父的房屋，但在其先父的土地、房屋被征收时，早已不是辖区集体经济组织的成员，无权在上诉人辖区取得新的宅基地，同时法律也禁止非本集体经济组织成员在辖区建造或受让房屋。根据相关规定，曾世红无法取得涉案房屋的所有权，当然与案涉房屋登记行为不具有法律上的利害关系；二、行政机关对申请登记材料的真实性已尽到审查义务而作出的不动产登记行为，在申请登记材料的真实性未经法定程序否定前，人民法院应当依法确认其效力。本案曾世红以其对案涉房屋享有所有权为由提起行政诉讼，要求撤销案涉房屋登记行为，在基础民事法律关系争议未经民事诉讼途径处理的情况下，迳行作出撤销登记错误。综上，请求撤销原判，改判驳回曾世红的起诉。 被上诉人曾世红辩称，曾雪军所称的上诉事实与客观事实不符，到目前为止，曾世红的户籍一直未予变更，不存在外嫁后在甘泉山村分配了宅基地的这一事实。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审驳回上诉，维持原判。 被上诉人桃江县自然资源局辩称，一审法院就上诉人诉争的民事争议进行审理属于超越职权范围，程序违法；此外，本案超过法定起诉期限，请求驳回曾世红的诉讼请求。 原审第三人桃江县住房保障服务中心述称，一审法院认为未超过诉讼期限不符合行政诉讼法及司法解释的规定，本案已超过了此类案件最长五年的起诉期限，不应适用二十年的最长期限。一审法院主动审理民事争议不符合规定。综上，请求撤销原判，驳回曾世红的起诉。 当事人一审提交的证据已随案移送本院。二审中，被上诉人曾世红，被上诉人桃江县自然资源局，原审第三人桃江县住房保障服务中心均没有提供证据。上诉人曾雪军向本院提交了如下证据：1、某某镇某某村村民委员会证明、符合条件的人员列表各一份，拟证明涉案房屋所有权证系李某英、曾雪军一起申办，曾世红在建房及办证时不是本村村民，无权在某某村取得宅基地；2、曾世红的常住人口登记卡一份，拟证明曾世红在2002年是甘泉山村村民；3、土地登记审批表，拟证明曾世红在1992年与其丈夫丁某波一起在甘泉山村申请取得了宅基地。本院依法组织各方对曾雪军提交的证据进行了质证。本院经审查认为，上诉人提供的上述证据与本案无关，且属于在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，本院依法不予采信。 二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案被诉行政行为是原桃江县房地产管理局于2002年9月12日给曾雪军颁发房屋所有权证的行为。根据本案原审第三人桃江县住房保障服务中心的陈述及一审中提供的证据，其在作出被诉颁证行为时依据的法律是当时有效的《城市房屋权属登记管理办法》的规定。《城市房屋权属登记管理办法》第三条规定，本办法所称房屋权属登记，是指房地产行政主管部门代表政府对房屋所有权以及由上述权利产生的抵押权、典权等房屋他项权利进行登记，并依法确认房屋产权归属关系的行为。第十条规定，房屋权属登记依以下程序进行：（一）受理登记申请；（二）权属审核；（三）公告；（四）核准登记，颁发房屋权属证书。本条第（三）项适用于登记机关认为有必要进行公告的登记。第十六条规定，新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后的3个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件。虽然房屋登记机构对登记材料的审查究竟仅是形式审查义务还是实质审查义务，法律并无明确规定，但是房屋登记机构应该在其能力范围内尽到审慎的审查义务。也就是说，房屋登记机构在审查登记行为时，对于申请材料是否完整和齐备、是否符合法定形式必须进行审查。本案中，桃江县某某镇某某村村民委员会出具的《证明》载明“建房使用的宅基地已经有关部门批准，手续现已通过城建、国土部门审查，无违法用地情况，且土地使用证书正在办理之中，无任何纠纷争议”，实际上，涉案房屋所在土地系原宅基地被征收后另行安置之地，原宅基地使用权人曾某普为上诉人曾雪军与原审第三人曾世红之父，上诉人曾雪军在二审中陈述“土地使用权证到现在都没有办下来”，其所提供的证据也没有涉案房屋所在土地已经相关部门批准的手续，原桃江县房管局仅以村民委员会出具的《证明》就认定房屋权属无争议并确认房屋产权归属，明显依据不足。原审据此判决撤销被诉房屋所有权证并责令桃江县自然资源局对曾雪军的申请重新作出处理，并无不当。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定，当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议。根据曾世红的诉讼请求，其是主张涉案二层房屋中，自己单独出资建设的两间房屋应归其所有，并未以作为房屋登记行为基础的民事法律关系无效或者应当撤销为由提起诉讼，故本案不适用上述规定。本案中，曾世红虽不是行政相对人，但其在一审中提交的证据能证明原桃江县房地产管理局作出的初始登记有侵害其合法权益的可能，故曾世红有权作为原告提起诉讼。上诉人认为曾世红与被诉颁证行为不具有利害关系的上诉理由不能成立。 综上，上诉人曾雪军的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。原判决认定基本事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人曾雪军负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  吴 斌 审 判 员  谭环栋 审 判 员  傅爱军 二〇二〇年七月十六日 法官助理  吴丽亚 书 记 员  邵 菲