广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书(2020)粤0606行初252号原告袁志兰，女，1965年9月21日出生，汉族，住佛山市南海区。委托代理人郭家贤，广东都汇律师事务所律师。委托代理人胡少强，广东都汇律师事务所律师。被告佛山市高明区城市管理和综合执法局，住所地佛山市高明区荷城街道永安街**。法定代表人臧继炎，局长。委托代理人许李产，广东佛明律师事务所律师。原告袁志兰不服被告佛山市高明区城市管理和综合执法局作出的明管通字NO.1106411《责令限期改正（停止）违法行为通知书》（以下简称《通知书》），于2020年3月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭。本案现已审查终结。原告诉称，1996年，董某1、董某2与原高明市杨梅镇私家果园开发有限公司(以下简称高明果园公司）分别签订《杨梅镇私家果园开发有限公司销售合同书》、《私家果园土地出让合同》，约定董某1、董某2各自向高明果园公司购买一个私家果园（含土地使用权，使用期限50年），按照高明果园公司的规划，董某1、董某2有权在其所购果园内兴建一间工作房。董某1、董某2在受让果园后，按照果园规划与合同约定，分别建造了一间果园工作用房，作为果园的看护房、农资农机具存放场所以及水果分拣包装、保鲜存储等之用。2006年，董某1、董某2将上述各自的果园转让给原告。2020年2月10日，被告向原告作出《通知书》，要求原告在2020年2月13日前对案涉房屋自行整改。逾期不改正的，被告将依法予以处理。被告作出的《通知书》适用法律错误，程序违法，认定事实错误，依法应以撤销。理由如下：一、关于适用法律错误。被告以案涉房屋违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定为由，要求原告对案涉房屋自行整改。但《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，案涉房屋的建造在《中华人民共和国城乡规划法》施行前。根据《中华人民共和国立法法》第九十三条之规定:“法律、行政法规、、地方性法规自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”在被告不能证明新法存在上述“特别规定”的情况时，对案涉房屋处理应当适用行为发生时法律。因此，被告适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条作出的《通知书》属适用法律错误，依法应予撤销。二、关于程序违法。从《通知书》的内容“逾期不改正的，本局将依法予以处理”来看，上述通知具有行政强制的内容。根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款关于“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿”之规定，本案中，原告对被告作出的行政行为享有陈述和申辩的权利，但被告并没有告知原告享有的相关权利，侵犯了原告的陈述申辩权，构成程序违法。因此，被告对原告作出的《通知书》属程序违法，依法应予撤销。三、关于认定事实错误。高明果园公司已经对案涉房屋进行规划。董某1、董某2与高明果园公司签订的合同中均约定“每三亩果园内根据甲方的规划（容积率4%以内，楼高两层半以内）和乙方的意愿兴建工作房一间，作管理之用”，因此，案涉房屋是在高明果园公司的规划范围内，未违反《中华人民共和国城乡规划法》，不属于违章建筑。故被告对原告作出的《通知书》认定原告违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条属于认定事实错误，依法应予撤销。综上所述，被告对原告作出的《通知书》适用法律错误，程序违法，认定事实错误，依法应以撤销。为维护原告自身的合法权益，请求法院：1.撤销被告作出的《通知书》；2.本案诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提交了以下证据材料：原告的身份证复印件、被告的全国组织机构统一社会信用代码公示查询、杨梅镇私家果园开发有限公司销售合同书、清单、杨梅镇私家果园有限公司与顾客管理责任书、合同附件、私家果园及土地出让合同、果园转让合同书、果园土地转让合同书、《国有土地使用证》2份、《询问调查通知书》、当事人提交材料清单、《通知书》、高明果园公司宣传资料7张。被告辩称，一、被告具有对违反城乡规划管理规定的行为作出限期改正的职权职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》和《佛山市违法建设查处暂行办法》的规定，由被告履行城乡规划管理方面的相对集中行政处罚权，负责对本行政区域范围内违反建设规划管理的违法建设的查处工作。同时，《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。因此，责令原告限期改正违法行为应属被告对查处违反规划管理规定的行为时，可依法履行的职权。二、被告作出的《通知书》认定事实清楚。2020年1月19日，被告收到自然资源部门（即规划主管部门）的认定函，确认原告在位于高明区杨和镇杨梅私家果园内地块上的建（构）筑物没有办理合法的建设工程规划许可证，属于违法建设，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响。因此，被告的执法人员于2020年2月7日到现场核查和取证，并于同年2月10日作出《通知书》。佛山市全部行政区域范围内的3797.72平方公里都属于城市规划区,可实施城乡规划管理,但其中只有218.26平方公里属于城市建设用地,可进行规划建设行为,在218.26平方公里城市建设用地以外的区域，没有法律法规另行规定的，都是禁止规划建设,也无法申请建设工程规划许可证的,由于原告在杨梅私家果园内地块为农用地，而非建设用地，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可”，属于不能申请规划报建的土地类型，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。同时,我区的规划主管部门也认定原告未办理合法的建设工程规划许可证。因此，原告未取得合法的规划报建手续而擅自进行建设的事实非常清楚。三、被告作出的《通知书》适用法律准确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市规划区进行建(筑)物建设的，需办理建设工程规划许可证；《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对于未取得建设工程规划许可证进行建设，且无法采取改正措施消除影响的，应限期拆除。同时，《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”由于原告在杨梅私家果园地块内的建设行为，未取得合法的规划报建手续，其地块上存在违法建设的行为一直处于继续状态。因此，被告在查清事实后，要求其自行整改，适用法律准确。1990年４月１日起施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物等工程的设施，必须持有有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，核发建设工程规划许可证。虽然该法在2008年1月1日被废止，但同期颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条也明确规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证，故原告未办理建设工程规划许可证而在杨梅私家果园地块上擅自进行搭建的房屋自开始就属于违法建设,并不符合法不溯及既往的情形。违法行为虽然开始发生在旧法实施期间，但在新法生效之后仍然持续，也属于新法生效以后的行为，应依据新法作出处罚，而且新法、旧法都认为是违法行为且要求限期改正，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定作出处理适用法律正确。四、被告作出的《通知书》程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”，对于原告涉嫌的违法建设行为，被告还在进一步调查中，尚未作出处罚决定。2020年2月10日当天，被告在作出《通知书》的同时,也向原告发出了《询问调查通知书》，要求原告到被告配合调查。原告的受托人已到被告进行了询问调查。以上情况都表明，原告涉嫌违法建设的行为还处于调查阶段，尚未作出最终的处罚决定。本案的《通知书》仅是被告在调查阶段，告知和督促原告自行改正违法行为，并非最终的行政处罚决定,并不会对原告的实体权利义务产生实质影响。因此，该《通知书》不属于《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定的“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”的情形。所以，被告作出责令原告限期改正（停止）违法行为的程序符合法律规定。五、被告作出《通知书》不属于重复处理。对于涉案的地块以及地块上的建筑（构）物，自然资源部门是根据《中华人民共和国土地管理法》对涉案地块存在的违法用地行为进行调查处理，而城管部门是根据《中华人民共和国城乡规划法》对涉案地块上的建筑（构）物进行调查处理，不涉及土地的问题。现阶段，涉案地块以及地块上的建筑（构）物的违法问题都处于调查阶段，并未作出最终的行政处罚决定，不存在自然资源部门和城管部门已同时作出限期拆除决定的情况。本案中,原告涉案建(构)筑物所在的区域属于农用地,而非城市建设用地,从根本上就不具备申请建设工程规划许可证的前提,法律上也禁止规划部门对农用地上的建设行为作出规划许可。因此,原告的建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定,可依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定予以处理。综上所述，被告作出的《通知书》事实认定清楚，证据确凿，法律适用准确，程序合法，请法院驳回原告的全部诉讼请求。被告在诉讼中提交了以下证据材料：关于袁志兰在杨和镇杨梅私家果园内违法建设行为的认定、广东公安人口信息查询资料、国有土地使用证2份、现场检查笔录、冯某1、冯某2的工作证、视听资料证据、《通知书》、《询问调查通知书》、询问调查笔录、委托书、刘某1的身份证、刘某2、何某的工作证。经审查查明，1996年11月1日，董某1与高明果园公司签订《杨梅镇私家果园开发有限公司销售合同书》，合同约定董某1向该公司购买一个杨梅镇园地面积为3亩、编号为44号的私家果园。后高明果园公司与董某2签订私家果园及土地出让合同，由该公司向董某2出让一个杨梅镇的园地面积为3.13亩，编号为1043号的私家果园。2006年11月13日和12月18日，董某1、董某2与原告分别签订果园转让合同书、果园土地转让合同书，将涉案果园转让给原告。2006年12月31日和2007年2月1日,原告取得涉案土地的使用权，佛山市人民政府核发明国用(2006)第6018号、明国用(2007)第738号《国有土地使用证》，证载位置分别坐落于佛山市高明区杨和镇（杨梅）座各村委会、佛山市高明区杨和镇（杨梅）沙水村民委员会座阁村“大岗顶”地段，证载土地地类用途均为果园用地。2020年1月19日，佛山市自然资源局作出《关于袁志兰在杨和镇杨梅私家果园内违法建设行为的认定》，认定原告在佛山市高明区******杨梅私家果园****号地块进行非农业建设的行为(已建成房屋2幢，占地面积约197平方米，建筑面积约为334平方米)，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，属于非法占用土地的行为.同时，在上述土地上建设的建（构）筑物没有办理合法的建设工程规划许可证，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，应认定为违法建（构）筑物，且属于无法采取改正措施的情形，依据该法第六十四条的规定，应予限期拆除。2020年2月7日，被告经现场勘查，证实原告存在上述违法行为后，于同年2月10日向原告发出《询问调查通知书》，告知原告涉嫌实施未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为，请原告于2020年2月11日15时30分到被告的派出机构杨和分局接受询问调查及听取处理意见，并携带相关资料。2020年2月10日，被告作出《通知书》，告知原告于2020年2月13日前自行整改，逾期不改正的，被告将依法予以处理。同日，被告将《询问调查通知书》与《通知书》在现场留置送达。另查，原告委托刘某到被告下属杨和分局作了询问笔录，对涉案土地的违建行为进行了陈述。2020年4月21日，被告对原告作出明管（和）罚〔2020〕字第121号《限期拆除决定书》，责令原告在收到该决定书七日内自行拆除在上述土地上建设的违法建（构）筑物。本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”针对被诉的《通知书》是否属于人民法院受案范围，本院作如下分析：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。由此可见，行政处罚行为的作出可能会经过多个阶段，责令改正的行为应视为行政机关作出行政处罚行为的一个前置阶段行为，被诉《通知书》是形成行政处罚行为的过程性行为，且被告在发出被诉《通知书》后，仍然向原告发出调查取证通知。因此,在行政机关作出一个行政处理行为尚未终结之时，根据行政行为成熟原则，司法机关不应过早介入，以免破坏行政机关作出行政行为的完整性和独立性。此外，被告作出《通知书》后，又向原告作了调查取证并作出《限期拆除决定书》，再次可以反映案涉的《通知书》尚不具备最终法律效力的程序性行为，已被之后的《限期拆除决定书》所吸收和覆盖，原告若认为被告之后作出《限期拆除决定书》的行为侵犯其合法权益，可针对该决定提起诉讼，维护自身合法权益。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项的规定，过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故被诉《通知》不属于行政诉讼的受案范围，原告的起诉应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告袁志兰的起诉。本案不收取受理费（原告袁志兰已预交的受理费50元，原告可在本裁定书发生法律效力后向本院申请退回）。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审判长  郑旭辉审判员  陈 威审判员  许海霞二〇二〇年五月十一日书记员  钟 慧