陕西省洛南县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）陕1021行初1号 原告刘淑琴，女，1957年3月27日出生，汉族，住陕西省丹凤县。 委托代理人李君民，男，1956年10月16日出生，汉族，退休职工，住陕西省丹凤县，系原告丈夫。 委托代理人赵喜魁，陕西彩虹律师事务所律师。 被告丹凤县自然资源局，住所地陕西省丹凤县北新街东段，统一社会信用代码11611022016066805E。 法定代表人李卫国，系局长。 出庭负责人陈博，系副局长。 委托代理人刘柱，系丹凤县自然资源局职工。 委托代理人林斌，陕西秦南律师事务所律师。 第三人李战谋，男，1964年1月26日出生，汉族，住陕西省丹凤县。 委托代理人穆治平，陕西秦南律师事务所律师。 第三人丹凤县龙驹寨街道办事处下湾社区李家组（以下简称“下湾社区李家组”）。 负责人王培生，系下湾社区党支部书记。 原告刘淑琴与被告丹凤县自然资源局、第三人李战谋、第三人下湾社区李家组土地行政处罚一案，原告于2020年1月13日向本院提起行政诉讼，本院同日立案后，于2020年1月15日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，同日通知第三人参加诉讼，并依法组成合议庭，于2020年4月28日公开开庭审理了本案，原告刘淑琴的委托代理人李君民、赵喜魁、被告丹凤县自然资源局副局长陈博及委托代理人刘柱、林斌、第三人李战谋的委托代理人穆治平到庭参加了诉讼。第三人下湾社区李家组经合法传唤无正当理由未到庭。本案现已审理终结。 被诉行政行为的主要内容：2019年8月2日，被告丹凤县自然资源局对原告刘淑琴作出丹自然罚字【2019】118号《行政处罚决定书》，载明：经群众举报发现，在2003年7月29日，刘淑琴和下湾社区李家组签订《滩涂地使用权长期转让协议》，双方约定长期租用下湾社区李家组集体土地1.698亩，租金59430元，租期为长期租用。2016年8月18日，刘淑琴与李战谋签订《滩涂地转租协议》，将刘淑琴所租下湾社区李家组集体土地1.698亩转租给李战谋，实收土地租金39万元及院墙费用等共计45万元，租期为长期租用。经现场勘测，刘淑琴转让的土地总占地面积为1132平方米，折合1.698亩。核查原丹凤县龙驹寨镇土地利用总体规划和现状规划，此宗地规划用途为允许建设区。经局集体会议研究认为，刘淑琴以长期租赁方式掩盖实际转让土地的行为，是一种以其他形式非法转让土地的行为，违反了我国土地管理法第二条三款之规定，构成了非法转让土地的违法行为，且违法行为至今处于持续状态，应当依法给予行政处罚。根据我国土地管理法第七十三条及我国土地管理法实施条例第三十八条之规定，决定对刘淑琴处罚如下：没收刘淑琴非法转让土地的违法所得39万元；并处刘淑琴非法所得10﹪的罚款共计39000元。 原告刘淑琴诉称，一是被告对原告刘淑琴作出的丹自然罚字【2019】118号《行政处罚决定书》，认定原告的违法事实证据不足，事实不清。被告依据的调查笔录等证据只能证实原告刘淑琴和第三人李战谋之间属于土地使用权流转，而不能认定其性质为土地所有权转让。土地使用权流转并非国家禁止，实践中就是以土地租赁的形式流转，被告认定原告用租赁方式掩盖实际转让纯属主观随意认定，属事实不清。被告既然认定原告刘淑琴和第三人李战谋的租赁土地转让系违法行为，为什么不把土地返还给原告或者第三人下湾社区李家组？第三人李战谋继续占有违法获得的土地有什么法律依据？二是被告程序违法。被告对转让行为的处罚，已过行政处罚法规定的二年时效。被告认为违法行为处于持续状态是错误的，纯属主观想象，该行为应以第三人李战谋实际占有为终了；三是被告适用法律错误。被告依据我国土地管理法第二条第三款规定，认为原告刘淑琴是一种以其他形式非法转让土地的行为，这里的其他形式必须列举出来。法无规定不可为，法无禁止即自由，被告不应当随心所欲，主观臆断。四是2016年8月18日原告在涉案滩涂地被别人已强占的情况下，迫不得已与第三人李战谋签订《滩涂地转租协议》，就原告被强迫出租土地一事，原告的丈夫已向相关部门反映，请求查处，被告对此并未核实。综上，被告认定原告刘淑琴以其他形式非法转让缺乏证据和事实，没有法律依据，属主观臆断，请法院依法撤销被告对原告刘淑琴所作的丹自然罚字【2019】118号《行政处罚决定书》。 原告为证明其主张向本院提供以下四组证据： 第一组证据：1.《滩涂地使用权长期转让协议》；2.收条。 证明目的：证明涉案处罚的土地是原告刘淑琴通过竞拍从下湾社区李家组取得土地使用权，对该土地依法享有流转等权利。 第二组证据：1.《滩涂地转租协议》；2.原告丈夫李君民给被告法定代表人李卫国所发微信内容的截屏；3.本案处罚的土地现状照片3张。 证明目的：证明原告所取得的土地在2016年8月份被强占，并非原告自愿出租，后来李战谋出面与原告签订转租协议，承包用途写明是堆放建筑材料，并非用于建设。 第三组证据：举报材料5份。 证明目的：证明原告和李战谋签订的转租协议是被迫的，原告已经向扫黑办举报，该案件正在审查中。 第四组证据：1.丹凤县交通运输局关于江南大道国有储备出让土地规划情况的说明；2.水泥路承建合同；3.安装铁大门的购货单；4.领条；5.刘某某的自书证言。 证明目的：证明2016年8月18日之前原告修建的大门和水泥地是被他人损毁的，原告和李战谋签订的转租协议是被迫的。 被告丹凤县自然资源局辩称，一是刘淑琴与第三人李战谋之间，不具备法律和政策规定的土地流转的条件，显然是刘淑琴以牟利为目的，违反相关土地管理法规，在未经国土管理部门审批及集体经济组织同意的情况下，长期将土地出租给第三人李战谋，并且一次性收取租金，明显是以出租土地为名，变相非法转让土地使用权。第三人李战谋作为名义承租人，实际上是非法转让土地使用权的受让人，被告丹凤县自然资源局已经对李战谋作出了行政处罚，没收了李战谋在非法转让土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款。被告对刘淑琴作出的处罚决定认定事实清楚，证据确凿；二是被告对刘淑琴作出的处罚决定程序合法。被告按照处罚程序立案查处，对刘淑琴和李战谋均已经告知了陈述、申辩、听证权利，也充分听取了其陈述、申辩意见，原告所诉程序违法不能成立；三是刘淑琴与李战谋是以长期租赁形式，非法转让土地使用权的，在被告立案查处时，刘淑琴和第三人李战谋之间的租赁合同关系，仍然处于持续状态，不存在“违法行为在二年内未被发现，不再给予行政处罚”的情形；四是被告对刘淑琴作出的处罚决定适用法律是正确的。我国土地管理法第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。刘淑琴以牟利为目的，违反相关土地管理法规，一次性收取租金，长期将土地出租给李战谋，系非法转让土地，而非刘淑琴所称的土地承包经营权流转。综上，被告对刘淑琴作出的丹自然罚字【2019】118号《行政处罚决定书》证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。请法院依法驳回原告诉讼请求。 被告为证明其主张向本院提供了以下证据： 1.丹凤县扫黑除恶专项斗争领导小组办公室（以下简称“丹凤县扫黑办”）丹扫黑交办（2019）137号《线索核查交办单》。证明涉案违法案件线索来源于丹凤县扫黑办2019年6月20日交办。 2.立案呈批表。证明经领导审批于2019年6月25日决定立案调查。 3.接收调查通知书。证明2019年6月25日通知刘淑琴接受行政处罚调查。刘淑琴予以签收该通知，并配合调查。 4.刘淑琴、李君民询问笔录。证明刘淑琴、李君民接受调查及询问，刘淑琴与李战谋之间的租赁土地，其没有办理任何土地承包经营流转的相关审批手续。 5.现场勘测笔录。证明经现场勘测，刘淑琴与李战谋租赁土地的面积为1132平方米。 6.违法现场照片。证明刘淑琴非法转让土地的现场状况。 7.刘淑琴身份证、《滩涂地使用权长期转让协议》、《滩涂地转租协议》。证明刘淑琴配合调查，提交了身份证、土地租赁合同等相关证据。根据刘淑琴提交的证据，不能证明其租赁土地及流转土地取得了相关审批手续。 8.地类证明。证明刘淑琴转让给李战谋的土地符合土地利用总体规划，为建设用地。 9.土地违法案件调查报告。证明经丹凤县自然资源局行政处罚调查，确认刘淑琴变相非法转让土地使用权的违法情况。 10.行政处罚告知书。证明在2019年7月24日，被告依法向刘淑琴进行了事先告知行政处罚的内容及陈述、申辩的权利。 11.行政处罚听证告知书。证明在2019年7月24日，依法向刘淑琴告知了听证权利。 12.丹自然罚字（2019）118号《行政处罚决定书》及送达回证。证明在2019年7月29日，依法向刘淑琴送达了《行政处罚决定书》。 13.丹凤县自然资源局组织机构代码及法人代表身份证明书、执法人员的土地执法监察证。证明丹凤县自然资源局具有诉讼主体资格及执法资格的情况。 第三人李战谋述称，一是李战谋在进行土地流转时不清楚法律法规，和刘淑琴签订的土地流转合同不符合法律规定，但第三人因此已经受到了被告的行政处罚，第三人李战谋在收到处罚决定后未申请复议和提起诉讼，该处罚决定已经生效。对是否应该撤销被告对刘淑琴所作出的丹自然罚字【2019】118号《行政处罚决定书》，第三人李战谋不发表意见；二是本案涉案土地已经被丹凤县自然资源局没收，土地已经不再属于第三人李战谋的，不存在退还土地的问题；三是原告与李战谋签订转让协议，第三人李战谋也已经支付给原告相应的租金，若第三人李战谋要求退还，原告也应该向第三人李战谋退还土地租金；四是原告和第三人李战谋签订协议，是双方协商下达成的，不存在强迫交易。 第三人李战谋未提供证据。 第三人下湾社区李家组未到庭发表陈述意见，亦未提供证据。 本院依职权调取的证据是2019年8月2日丹凤县自然资源局对第三人李战谋所作的丹自然罚字【2019】119号《行政处罚决定书》，证明被告丹凤县自然资源局对第三人李战谋作出处罚决定，责令李战谋退还非法占用的土地、没收李战谋在非法转让土地上新建的建筑物和其他设施、并处罚款33960元。 庭审质证时，原告对被告证据发表以下意见：《线索核查交办单》及立案呈批表的真实性不能肯定；接受调查通知书没有编号；刘淑琴、李君民询问笔录的询问人是否具备执法资格不确定；现场勘测笔录没有原告签字，执法人员是否具备资格不确定；现场照片看不清，且无拍摄时间；对刘淑琴身份证、租地合同以及地类证明的真实性无异议，对其证明目的有异议；违法案件调查报告与真实情况不符；对行政处罚告知书及行政处罚听证告知书的证明目的有异议；行政处罚决定书及送达回证的真实性无异议，但其属于被审查的行政行为，不属于证据范畴；对丹凤县自然资源局组织机构代码及法人代表身份证明书、执法人员的土地执法监察证的真实性无异议，但不能证明其处罚的事实。 庭审质证时，第三人李战谋认为被告对原告的处罚，与第三人李战谋没有关系，对被告证据不发表质证意见。 被告对原告证据发表以下质证意见：对第一组证据《滩涂地使用权长期转让协议》的真实性、合法性、关联性无异议，能够证明涉案土地来源；对第二组证据中的《滩涂地转租协议》的真实性无异议，对证明目的有异议；对微信截屏的合法性、真实性、关联性均有异议；对现状照片的真实性无异议，对证明目的不认可；认为第三组和第四组证据与本案无关联。 第三人李战谋对原告提供的证据不发表质证意见，但发表以下观点：1.原告提供的照片中的地方不是涉案土地，与本案没有关联；2.原告与下湾社区李家组签订的土地转让协议，以及原告与李战谋签订的土地转租协议，性质是一样的，都没有经过行政主管部门批准；3.原告与李战谋签订的协议，不存在强迫行为。 对上述当事人提供的证据，本院认为原告提供微信截屏不符合证据形式要件，无法判断其真实性，不予认定；原告提供的土地现状照片与被告提供的照片不一致，不予认定；原告提供的《滩涂地使用权长期转让协议》及收条客观真实，予以认定；认为被告提供的丹自然罚字【2019】118号《行政处罚决定书》所载内容系本案被诉行政行为，不属证据范畴；认为原、被告均提交的《滩涂地转租协议》，因该协议不符合法律规定，不予认定；原告提供的其余证据不能证明其举证目的，不予认定；被告提供的其余证据均客观真实，予以认定。 经审理查明，原告刘淑琴系丹凤县龙驹寨街道办事处下湾社区李家组村民。2003年7月29日，第三人下湾社区李家组将本组位于丹竹路西侧的一块面积为1.698亩的梯形滩涂地的使用权以竞标形式转让给原告刘淑琴，转让价为59430元，同时签订《滩涂地使用权长期转让协议》。2016年8月18日，原告刘淑琴将上述土地以39万元转让给第三人李战谋，并签订《滩涂地转租协议》，载明承包用途为堆放建筑材料，协议签订后土地租金39万元一次性付清。上述协议签订后，李战谋于2017年10月开始动工，在取得的涉案土地上修建活动板房。2019年6月20日，丹凤县扫黑办向被告丹凤县自然资源局转交丹扫黑交办【2019】137号《线索核查交办单》，该交办单载明：中央扫黑除恶第12督导组在陕西督导期间，接群众举报李君民（原告刘淑琴之丈夫）土地违法线索。2019年6月25日，被告对原告刘淑琴（李君民之妻）将涉案土地转让给第三人李战谋一事进行立案调查。2019年7月29日，被告作出丹自然罚字【2019】118号行政处罚决定，决定没收刘淑琴非法转让土地的违法所得39万元，并处罚款39000元。刘淑琴不服，遂向本院提起本次行政诉讼。 另查明，中央扫黑除恶第12督导组从2019年6月3日进驻陕西督导，至同年7月2日结束。督导组进驻期间，受理陕西涉黑涉恶问题方面的来信来电举报。 还查明，2019年8月2日丹凤县自然资源局对第三人李战谋作出丹自然罚字【2019】119号《行政处罚决定书》，责令李战谋15日内退还非法占用的土地，没收李战谋在非法转让土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款33960元。该处罚决定送达后，李战谋未申请复议，亦未提起行政诉讼，该处罚决定已经生效。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定,“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地使用权可以依法转让”；《中华人民共和国农村土地承包法》第三十八条规定，“土地经营权流转应当遵循以下原则：（一）依法、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地经营权流转；（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境；（三）流转期限不得超过承包期的剩余期限；（四）受让方须有农业经营能力或者资质；（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权”。上述法律规定可见，农民集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设，同时，集体土地使用权的转让需具备法律强制规定的流程及条件,而本案原告刘淑琴名为出租实质系一次性转让集体土地使用权，其未经法定程序擅自将竞拍而来的集体土地使用权转让给第三人李战谋，用于非农业用途，刘淑琴的转让行为显属非法转让土地。但同时，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”；《全国人大常委会法制工作委员会关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见》(法工委复字【2004】27号)中明确,群众举报后被认定属实的,发现时效以举报时间为准。本案中，原告刘淑琴将涉案土地非法转让给第三人李战谋，转让行为发生在2016年8月18日，但被告在2019年6月20日接到丹凤县扫黑办转交的李君民土地违法线索后，于2019年6月25日立案调查，经调查后认为刘淑琴（李君民之妻）将其从本组竞拍而来的土地非法转让给李战谋，并于2019年7月29日对原告刘淑琴作出处罚。上述事实可见，无论是按照群众举报土地违法线索的时间，还是按照被告立案调查时间，均是在违法转让土地行为发生两年后才发现违法线索，依法应不再给予处罚。被告对原告刘淑琴作出的丹自然罚字【2019】118号行政处罚决定，明显超过两年处罚时效，不符合我国行政处罚法第二十九条规定，违反法定程序，依法应予撤销。诉讼中，原告称其被强迫出租土地，迫不得已与第三人李战谋签订《滩涂地转租协议》，原告该观点并无充分证据证明，本院不予采纳；被告辩称原告和第三人李战谋之间签订的租赁协议处于持续状态未超过两年追诉时效，对此观点，本院认为，被告在处罚决定中认定原告以出租为名，实质为非法转让行为，既然为转让，转让款已经一次性交付，原告也将土地交给第三人李战谋，转让行为已经终结，并非持续状态，故被告辩解未超过两年追诉时效的观点不能成立，依法不予采纳。综上,原告刘淑琴在本案中转让土地的行为虽具有违法性,但由于已过法定处罚时效,依法不应处罚,被告丹凤县自然资源局对已过法定处罚时效的行为作出行政处罚显属不当,其作出的丹自然罚字【2019】118号《行政处罚决定书》依法应予撤销。本院依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）项之规定，判决如下： 撤销被告丹凤县自然资源局2019年7月29日对原告刘淑琴作出的丹自然罚字【2019】118号行政处罚决定。 案件受理费50元，由被告丹凤县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省商洛市中级人民法院。 审 判 长  周梦琳 审 判 员  刘延洛 人民陪审员  雷红卫 二〇二〇年七月八日 法官 助理  李 倩 书 记 员  刘 静