辽宁省锦州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽07行初14号 原告：王建梅，女，1967年09月24日出生，汉族，个体业者，住辽宁省义县。 委托诉讼代理人：冷国明，北京市京师律师事务所律师。 委托诉讼代理人：马晓雅，北京市京师律师事务所实习律师。 被告：义县人民政府，住所地辽宁省义县义州镇南关路A1号。 法定代表人：苏贵宏，该县县长。 委托诉讼代理人：闫家豪，义县土地储备服务中心科员。 委托诉讼代理人：侯爽，辽宁一理律师事务所律师。 原告王建梅不服被告义县人民政府作出的义政征字2019第1号《房屋征收决定》，于2020年2月14日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告义县人民政府送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月29日公开开庭审理了本案。原告王建梅及其委托诉讼代理人冷国明、马晓雅，被告义县人民政府的委托诉讼代理人闫家豪、侯爽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告义县人民政府于2019年8月12日作出义政征字2019第1号《房屋征收决定》，决定对文昌街基础设施建设项目区域内的房屋实施征收。 原告王建梅诉称，诉讼请求：一、请求义县人民政府依规审查，撤销义政征公字2019第1号《文昌街基础设施建设项目房屋征收决定公告》。二、确认政府征收路宽88米目的不明确，以先审批后征收为原则，征收行为违法。三、责令政府没有履行法定的信息公开义务，构成行政不作为。四、判令被告承担本案诉讼费用。庭前变更诉讼请求为，1.请求依法撤销义县人民政府作出的义政征字2019第1号《房屋征收决定》；2.案件诉讼费由被告承担。事实和理由：原告房屋位于义县××××村，经营煤炭销售。2019年8月15日，义县人民政府作出《文昌街基础设施建设项目房屋征收决定公告》，原告的房屋在该征收范围内，属于被征收人。原告认为该《征收决定公告》存在违法情形且侵害了原告的合法权益，具体事实理由如下：一、被告征收决定中所述建设项目不符合公共利益的前提。征收决定书中项目名称为文昌街基础设施建设项目，因实施该项目需要征收建设项目范围内的房屋。被告没有证据能够证明该项目符合公共利益的前提,存在以公共利益为名征收房屋和土地进行商业开发嫌疑，属于具体行政行为主要证据不足的情形。二、被告未对涉案房屋进行调查登记。被告做出征收决定没有按照法律规定对原告的房屋基本情况进行调查登记，没有调查清楚原告房屋的实际情况及用途，原告房屋依法已经办理营业执照，被告做出的征收决定存在主要证据不足的问题。三、被告做出征收决定前没有履行相关法定程序。被告在做出征收决定前没有按照相关法律、法规和规章的规定履行诸如调查登记、拟订、论证、修改征收补偿方案及社会稳定风险评估等程序，属于具体行政行为违反法定程序。综上，由于本案被诉征收决定存在主要证据不足、程序违法情形，因此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定属于依法应当允以撤销的具体行政行为，原告特依法提起诉讼,请求法院依法支持原告的诉讼请求。 原告王建梅向本院提交了以下证据：第一组证据：1.原告身份证、户口本；2.房屋所有权证书；3.国有土地使用证；4.结婚证；5.营业执照，证明原告所有房屋及土地处于征收范围内，原告诉讼主体适格。被征收房屋属于原告夫妻二人经营使用，属于营业性用房。第二组证据：1.房屋征收决定-义政征字2019第1号；2.开通文昌街基础设施建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案，证明被告是做出本案房屋征收决定和补偿安置方案的主体，本案被告是适格被告。第三组证据：1.房地产征收估价报告，证明本案评估程序违反法律规定。 经庭审质证，被告对原告提交的证据的质证意见如下：第一组证据前4个没有意见，营业执照无法确认真实性，证明内容与征收决定无关。第二组证据1.是行政争议本身，不是证据，2.没有意见。第三组证据没有意见，证据恰恰证明评估程序合法。 被告义县人民政府辩称，2018年，义县人民政府决定启动“义县文昌街基础设施建设项目”，为此，义县城乡建设管理局作出《关于打通修建文昌街道路建设项目的规划意见函》；义县国土资源局作出《关于开通文昌街基础设施建设项目用地的预审意见》；义县发展和改革局作出《义县国有土地房屋征收补偿办公室打通修建文昌街道路建设房屋征收项目开展前期工作的函》；义县人民政府发布《义县人民政府关于开通文昌街基础设施建设房屋征收项目拟征收范围公告》并论证了《开通文昌街基础设施建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》。2018年12月26日，义县第十八届人民代表大会第二次审议通过《关于义县2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划的决议》，批准了“义县文昌街基础设施建设项目”。2019年6月22日，义县土地储备中心召开房屋征收工作动员大会,选定锦州华越土地房地产评估有限公司为评估机构，6月24日将选定结果在被征收区域予以公示。2019年6月24日，义县土地储备中心发布《开通文昌街基础设施建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》征求意见公告，2019年7月23日，公告期满，获得通过，并在征收范围内张贴《开通文昌街基础设施建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》征求意见情况的公告。2019年6月25日起，房屋征收部门工作人员对拟征收的义县文昌街基础设施建设项目征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。2019年8月5日，将调查登记认定结果在被征收范围内予以公示。2019年7月23日锦州国信风险评估有限公司出具了《锦州市重大工程项目社会稳定风险评估备案表》，文昌街基础设施建设项目开展社会稳定风险评估工作，结论为“风险等级为低风险，项目可以实施”。2019年8月8日止，项目征收补偿资金己足额到位，设立专户存储。2019年8月12日，义县人民政府作出义政征字2019第1号《房屋征收决定》，2019年8月15日，在征收范围内公告。将征收范围、签约期限（2019年10月12日-2019年11月12日）予以公告，并告知从“公告之日起六十日内依法申请行政复议，或在六个月内向人民法院提起诉讼”。在签约期限内，经与原告协商，房屋征收部门不能达成房屋征收补偿协议书，故义县人民政府对被征收人作出房屋征收补偿决定。2020年2月13日，原告向锦州市人民政府申请行政复议，锦州市人民政府受理，此案正处于行政复议审理程序。从上述事实可见：一、原告先行行政复议，在行政复议决定作出前，人民法院不应受理。二、2019第12号《文昌街基础设施建设项目房屋征收决定公告》是《房屋征收决定》的送达程序，不是行政决定本身，因此，不可诉讼，人民法院不应受理。三、义县人民政府作出的义政征字2019第1号《房屋征收决定》有职权依据、事实依据和法律依据，且程序合法。综上所述，请依法驳回二原告起诉。 被告义县人民政府向本院提交了以下证据：证据1.关于义县2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划（草案）的报告。证据2.义县第十八届人民代表大会第二次会议关于义县2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划的决议。证据3.义县第十七届人民代表大会第五次会议关于代表提出的议案审查情况的报告。以上证据证明文昌街基础设施建设项目工程己纳入县级国民经济和社会发展年度计划。证据4.义县城乡建设管理局《关于打通修建文昌街道路建设项目的规划意见函》。证据5.义县国土资源局《关于开通文昌街基础设施建设项目用地的预审意见》及地籍证明表、批准农村村民住宅用地现行标准证明。证据6.义县发展和改革局《关于义县国有土地房屋征收补偿办公室打通修建文昌街道路建设房屋征收项目开展前期工作的函》。以上证据证明文昌街基础设施建设项目工程经有关部门批准。证据7.《义县人民政府关于开通文昌街基础设施建设房屋征收项目拟征收范围公告》、《开通文昌街基础设施建设项目房屋征收规划红线图》及影像资料。证据8.《义县第十八届人民政府第十次常务会议纪要》。证据9.义县人民政府关于《开通文昌街基础设施建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》征求意见的公告及现场影像资料；以上证据证明履行公告程序。证据10.义县文昌街基础设施建设项目房屋征收大会选定评估机构现场影像资料。证据11.选择评估机构征求意见表10张。证据12.关于文昌街基础设施建设项目选定评估机构结果公示及影像资料。以上证据证明履行选择评估机构程序。证据13.文昌街基础建设项目房屋征收原始调查登记认定表及入户调查现场影像资料，证明房屋状况。证据14.调查结果公示《文昌街基础建设项目房屋征收调查登记认定结果公示》及现场影像资料，证明履行公告程序。证据15.义县人民政府关于《开通文昌街基础设施建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》征求意见情况的公告及现场影像资料，证明《方案》不需听证程序。证据16.锦州市重大工程项目社会稳定风险评估报告，证明必备文件及内容。证据17.资金到位证明，证明征收补偿费用。证据18.义县人民政府《2019年第十次县长办公会议纪要》，证明履行论证程序。证据19.房屋征收决定、文昌街基础设施建设项目房屋征收决定公告及现场影像资料，证明签约期限。证据20.锦州华越土地房地产评估有限公司通告及初评结果公示、现场影像资料，证明履行公告程序。证据21.房屋征收估价报告送达通告，证明必备文件及内容。证据22.房地产征收估价报告及送达告知书、送达回证，证明履行送达程序。证据23.行政复议决定书（锦政行复字【2020】20号），证明行政复议机关认定本案诉争房屋征收决定合法有效。 原告对被告提交的证据质证意见如下：证据1-5：对该证据的合法性存在异议。根据《国有土地上房屋征收补偿条例》第九条：“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”证据1-5仅仅证明纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，城市总体规划、土地利用总体规划，并未提供符合专项规划的相关证明，也未提供证据证明经过社会公众意见讨论，对合法性不予认可。证据4的真实性不予认可，合法性不予认可，项目规划宽度88米与意见24米有出入，且没有提供相关辅助材料。达不到被告的证明目的。证据5的真实性无异议，对其关联性有异议。该份证明不能实现被告的证明目的，只是地籍情况的基本信息，与被诉征收决定没有关联性。被告提供的证据证明义县批准农村居民的住宅用地，能看出还有集体土地，被告超越职权。证据6：没有异议。证据7：合法性不予认可。被告提供的证据照片无法显现张贴的为拟征收范围公告，张贴的地址无法看出，落款时间不能证明与张贴日期一致，不能证明已经进行了公示公告程序，不具备合法性。证据8：没有异议。证据9：合法性不予认可。首先，根据《锦州市国有土地上房屋征收与补偿办法》：“区人民政府应当将房屋征收补偿费用的测算依据、测算结果和专储证明，报市城乡建设主管部门审核。”本案被告并未提供相关测算依据，原告认为征收补偿方案中的补偿费用不具有合理性。其次，被告提供的证据照片无法显现张贴的为补偿安置方案，张贴的地址及时间无法看出，不能证明已经进行了公示公告程序，不具备合法性。证据10-12：对该证据的合法性、关联性存在异议。证据10.被告提供的证据照片显示为项目征收大会，从照片中无法看出会议的内容是否涉及评估机构的选定过程。证据11.征求意见表选择数量少，本案涉及被征收人数众多，仅仅选择10人无法起到说明目的。征求意见表没有原告本人，对于评估机构的选定程序原告不认可，也未征求原告意见。证据12.真实性合法性不予认可，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第20条规定，被告提供的公示材料没有提供证据佐证，评估过程没有公正，无法证明其真实性，不能证明是多数选择，被告仅仅提供两家评估公司进行选择，不符合规定。证据13：合法性不予认可。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条：“房屋征收部门、被征收人和注册房地产估价师应当在实地查勘记录上签字或者盖章确认。被征收人拒绝在实地查勘记录上签字或者盖章的，应当由房屋征收部门、注册房地产估价师和无利害关系的第三人见证，有关情况应当在评估报告中说明。”被告提交的登记认定表中没有房屋征收部门、注册房地产估价师的签字或盖章，不符合法律规定。证据14：对合法性不认可，由于调查登记表不符合法律规定的要求，据以做出的调查结果程序合法性当然也不认可。证据15：对合法性不予认可。根据《国有土地上房屋征收补偿条例》第十、十一条：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”本案中征收项目属于旧城改建，多数被征收人不同意征收人提供的征收补偿方案，据此被告应当提供履行听证程序的相关材料，属于程序违法。证据16：对该证据的真实性无异议、对其合法性和关联性有异议。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”本案社会稳定风险评估未进行政府政务会议讨论决定，违反法律规定。证据17：合法性不予认可。根据《国有土地上房屋征收补偿条例》第十一条：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”根据被告提供的证据材料显示征收项目预计资金为5000万元，而实际到账仅为1000万元，没有达到足额到位的条件。证据18：没有异议。证据19：对合法性不予认可。房屋征收决定的做出应当按照法律规定的程序进行，本案中被告做出房屋征收决定的前提依据——评估报告、社会稳定风险评估报告、资金到位情况均存在程序违法问题，因此对房屋征收决定也不予认可。证据20-22：对合法性不予认可。根据《房屋征收评估办法》第九条：“房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象。评估对象应当全面、客观，不得遗漏、虚构。”第十三条：“被征收房屋的类似房地产有交易的，应当选用市场法评估；被征收房屋或者其类似房地产有经济收益的，应当选用收益法评估。第十七条：“整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字”。首先，被告提交的征收评估报告采用的是比较法及成本法，实际上原告涉案房屋为经营性用房已经办理合法营业执照具有经济收益，按照规定应当采用收益法进行评估。其次，被告没有对原告房屋情况进行全面调查，忽视原告经营性用房的房屋属性。再次，在征收评估报告中房地产估价师以签章代替签字也存在程序违法行为。证据23：为被告当庭提交，超期提供，不予质证。 经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：对于原告提交的证据，被告提交的1-19证据真实合法有效，能够佐证本案相关事实。本院对上述证据的证明效力予以确认，可以作为本案认定事实的依据。被告证据20-23真实性予以确认，与本案不具有关联性，对其证明效力不予确认。 本院依据本案有效证据，认定事实如下：2018年，义县人民政府决定启动“义县文昌街基础设施建设项目”，为此，将该项目工程纳入县级国民经济和社会发展年度计划。2018年6月14日，义县城乡建设管理局作出义建发［2018］55号《关于打通修建文昌街道路建设项目的规划意见函》，该道路工程建设符合城市总体规划。同日，义县国土资源局作出义国土资发［2018］55号《关于开通文昌街基础设施建设项目用地的预审意见》，该项目符合义县土地利用总体规划，原则同意用地选址位置。2018年6月25日，义县发展和改革局作出义发改函［2018］55号《义县国有土地房屋征收补偿办公室打通修建文昌街道路建设房屋征收项目开展前期工作的函》，同意征收办前期工作。2018年6月15日，义县人民政府发布《义县人民政府关于开通文昌街基础设施建设房屋征收项目拟征收范围公告》并论证了《开通文昌街基础设施建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》。2018年7月16日，义县人民政府作出义政纪［2018］54号《义县第十八届人民政府第十次常务会议纪要》，对涉案项目进行论证。2018年12月26日，义县第十八届人民代表大会第二次审议通过《关于义县2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划的决议》，批准了义县文昌街基础设施建设项目。2019年6月22日，义县土地储备中心召开房屋征收工作动员大会,选定锦州华越土地房地产评估有限公司为评估机构，6月24日将选定结果在被征收区域予以公示。2019年6月24日，义县土地储备中心发布《开通文昌街基础设施建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》征求意见公告，2019年7月23日，公告期满，获得通过，并在征收范围内张贴《开通文昌街基础设施建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》征求意见情况的公告。2019年6月25日起，房屋征收部门工作人员对拟征收的义县文昌街基础设施建设项目征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。2019年8月5日，将调查登记认定结果在被征收范围内予以公示。2019年7月23日锦州国信风险评估有限公司出具了《锦州市重大工程项目社会稳定风险评估备案表》，文昌街基础设施建设项目开展社会稳定风险评估工作，结论为“风险等级为低风险，项目可以实施”。2019年8月8日止，项目征收补偿资金己足额到位，设立专户存储，帐号：41×××50。2019年8月12日，义县人民政府作出义政征字2019第1号《房屋征收决定》，正式确定此次房屋征收范围、征收主体、征收部门、实施单位及房屋征收补偿方案等，2019年8月15日，在征收范围内进行张贴公告。原告所有的房屋在征收范围内，原告不服被告征收行为，于2020年2月14日诉至本院。 本院认为，本案争议焦点认定并处理如下：（一）被告作出的涉案房屋征收决定合法性问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，被告义县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，负有作出涉案征收决定的职权。从被告提供的证据7-19可以认定，被告义县人民政府及其确定的房屋征收部门义县土地储备服务中心，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条第一款、第十二条、第十三条、第十五条的规定，拟定征收补偿方案，组织相关单位和部门进行社会稳定风险评估和方案论证，之后作出房屋征收补偿方案征求意见稿并在征收范围内张贴，征求公众意见，在进行调查摸底、确保项目征收补偿费用安全到位的前提下，被告义县人民政府才作出义政征字2019第1号《房屋征收决定》，并附上《文昌街基础设施建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》，并在征收范围内进行张贴公告。涉案房屋征收程序符合《征收与补偿条例》的相关规定。因此，原告主张被告义县人民政府就作出涉案房屋征收决定违反《征收与补偿条例》相关规定，属于程序违法的理由不能成立，本院不予支持。（二）涉案征收项目是否为了公共利益需要的问题。从被告提供的证据1-6可以认定，涉案项目是为了加强城市基础设施建设，缓解城市南北交通压力，经政府及其相关职能部门审批同意，对文昌街基础设施建设项目区域内的房屋实施征收工作，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第一款第二项规定，属于为了促进国民经济和社会发展等公共利益需要的情形。涉案项目符合义县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划以及城乡规划和专项规划。为此，原告认为涉案征收项目不属于公共利益需要的理由不能成立。被告作出的被诉《房屋征收决定》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告该诉请没有事实及法律依据，本院不予支持。（三）本案起诉期限问题。涉案征收决定公告日为2019年8月15日，本院收到原告起诉状时间为2020年2月14日，未超过6个月起诉期限，故被告庭审中关于原告起诉超过起诉期限的抗辩理由，本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王建梅要求撤销被告义县人民政府作出的义政征字2019第1号《房屋征收决定》的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王建梅负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审判长  张学毅 审判员  李 勇 审判员  闻 伟 二〇二〇年七月八日 法官助理闫雪娇 书记员张艾嘉