云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云01行初14号原告：刘忠生，男，1947年4月18日出生，汉族，住云南省昆明市。委托诉讼代理人：刘扬，男，1981年4月25日出生，汉族，住云南省昆明市，系原告刘忠生之子，特别授权代理。被告：昆明市人民政府。住所：昆明市呈贡区锦绣大街一号。法定代表人：王喜良，市长。委托诉讼代理人：刘潘军，特别授权代理。委托诉讼代理人：罗天，北京大成（昆明）律师事务所律师，特别授权代理。原告刘忠生不服昆明市人民政府（以下简称：市政府）所作云昆政行复决字[2019]第123号行政复议决定，向本院起诉，本院于2020年2月3日立案受理后，于2019年4月14日向被告市政府送达起诉状副本及应诉通知书，于2020年5月7日组织当事人进行证据交换。本院依法组成合议庭，于2020年7月20日对本案进行公开开庭审理，原告及其委托代理人刘扬，被告市政府相关工作人员刘潘军、委托诉讼代理人罗天律师到庭参加诉讼。经合议庭评议，本案现已审理终结。被告市政府于2020年1月14日作出云昆政行复决字［2019］第123号《行政复议决定书》，以“听证程序是行政机关在作出具体行政行为前征求利害关系人意见建议，为最终的行政行为提供依据的一个环节，虽然该环节是行政机关组织的，但并不具备独立、完整具体行政行为的特征，不是《中华人民共和国行政复议法》规定的可独立申请复议的具体行政行为”为由，认为刘忠生所提“依法确认被申请人官渡区项目补偿方案的听证程序和结果违法”的行政复议申请，不符合行政复议受理条件，决定驳回其复议申请。原告刘忠生起诉称：2020年01月17日，原告收到了被告通过ＥＭＳ（单号1019936816730）发送的云昆政行复决字［2019］第123号行政复议决定书。被告以听证程序不是《中华人民共和国行政复议法》规定的可独立申请复议的具体行政行为为由，驳回申请人的行政复议申请。原告对该复议决定不服，特提起诉讼，请求人民法院依法予以支持。根据《行政复议法》第六条，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。组织听证既然是行政行为，并且原告认为该行政行为侵犯了其合法权益，那根据上述条款申请人依法提起行政复议完全符合相应法律规定，符合《行政复议法》的复议范围。《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》也都未对过程性行政行为、行政行为程序中环节、非独立非完整的具体行政行为的复议作出限制，法律是完全允许对过程性行政行为和其中环节提出合法的行政复议，被告昆明市人民政府的主张不符合以上法律、法规。官渡区人民政府其组织的听证行为和听证结论已经完成，该行为不再是仍将继续进行的程序行为，而是已经终止的、具有确定意义的行政行为。直接设定行政相对人权利义务和对相对人权利义务产生直接影响、对外发生法律效果。其行政行为具有独立价值，且对当事人合法权利产生重大影响，具有事实上的最终性（《官渡区（ＣＢＤ）国有土地上房屋征收决定》和附件《官渡区（ＣＢＤ）国有土地上房屋征收与补偿安置方案》已经生效）。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条明确限定了对征收补偿方案听证进行组织的前提：多数人被征收人认为征收补偿方案不符合该条例。而截止2019年07月25日，被告从未在本区域对公布的征收补偿方案内容征求意见。多数人被征收人认为征收补偿方案不符合该条例也无从谈起。听证组织的前置条件不存在，原告也无从提前预知或应当知道被告会违规组织听证；正因为官渡区人民政府并非依照法定程序作出以上行为，根据法无授权不可为原则，恰恰证实了其组织听证行为的违法性；因此，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：3．违反法定程序的”，昆明市人民政府应当撤销或确认听证行为违法。综上，被告的驳回决定主张毫无事实根据和法律依据；官渡区人民政府违反法定听证程序、对“按照市场价值给予公平补偿”的意见“不予采纳”；做出与《国有土地上房屋征收与补偿条例》公平补偿相违背结论的听证结论的行政行为；以上种种必然侵害损减原告合法权益，原告对该复议决定不服，特提起诉讼，请求人民法院依法予以支持。原告请求：1、撤销云昆政行复决字［2019］第123号行政复议决定书；2、责令被告市政府对云昆政行复决字［2019］第123号行政复议申请依法进行裁定；3、判令被告承担全部诉讼费用。原告在本院指定举证期限内提交以下证据材料：1.云昆政行复办受通字{2019}第123号《行政复议申请受理通知书》，欲证明复议申请时间以及已经经过审查符合受理条件；2.《行政复议查阅通知书》，欲证明复议的过程和时间节点；3.《行政复议答复书》，欲证明官渡区政府的回复意见和证据；4.云昆政行复决字{2019}第123号《行政复议决定书》，欲证明昆明市政府的结论和其支撑依据以及该文件内容文本的真实性；5.被申请人提交的证据材料（云昆政行复办受通字{2019}第93号）（1-2页、118-119页、134、139页），欲证明听证违法。被告市政府答辩称：（一）被告具备作出被诉复议决定书的主体资格。原告刘忠生于2019年12月10日以昆明市官渡区人民政府作为被申请人向被告提出行政复议申请，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，被告作为行政复议被申请人的上一级地方人民政府，具备作出被诉复议决定书的主体资格。（二）原告所提行政复议申请不符合受理条件，被告作出被诉复议决定书的行政行为合法。原告于2019年12月10日向被告提交《行政复议申请书》，以申请人不服官渡区人民政府对官渡区项目补偿方案的听证为由，请求确认该听证程序和结果违法。被告在收到原告的行政复议申请，经审查后决定受理，并于2019年12月16日作出云昆政行复办受通字〔2019〕第123号《行政复议申请受理通知书》，并通过邮寄方式向原告送达。2019年12月18日被告向昆明市官渡区人民政府送达云昆政行复通字〔2019〕第123号《行政复议被申请人答复通知书》。官渡区人民政府于2019年12月23日向被告提交《行政复议答复书》和作出被复议行政行为的证据。2020年1月2日被告作出《行政复议查阅通知书》并向原告邮寄送达，通知原告查阅官渡区人民政府提交的书面答复、证据和依据，原告在2020年1月7日到被告处进行了查阅。2020年1月9日原告提交了答辩状。被告在审理复议案件过程中查明，官渡区人民政府于2012年7月12日、2012年8月24日和2012年10月8日发布了第1号、第2号和第3号《官渡区（ＣＢＤ）国有土地上房屋征收与补偿安置方案（听证稿）听证会的公告》，并组织被征收人和公众代表参加听证会。2013年2月18日，官渡区人民政府发布了关于《官渡区（ＣＢＤ）国有土地上房屋征收决定》的公告及《官渡区（ＣＢＤ）国有土地上房屋征收决定》。申请人的房屋位于官渡区（ＣＢＤ）国有土地上房屋征收范围。被告对案件进行审查后，认为听证程序是行政机关在作出具体行政行为前征求利害关系人意见建议，为最终的行政行为提供依据的一个环节，虽然该环节是行政机关组织的，但并不具备独立、完整具体行政行为的特征，不是《行政复议法》规定的可独立申请复议的具体行政行为。因此，被告于2020年1月14日作出被诉复议决定书，决定驳回原告的行政复议申请，并向各方送达了复议决定。（三）综上，被告作出被诉复议决定书的主体适格、认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告在本院指定举证期限内提交以下证据材料：1.《行政复议申请书》2.刘忠生身份证复印件3.授权委托书4.刘扬身份证复印件5.《行政复议申请受理通知书》（云昆政行复办受通字〔2019〕第123号）6.《行政复议文书送达回证》（送达文书：《行政复议申请受理通知书》）7.《行政复议被申请人答复通知书》（云昆政行复通字〔2019〕第123号）8.《行政复议文书送达回证》（送达文书：《行政复议被申请人答复通知书》）9.官渡区人民政府法定代表人身份证明书、授权委托书、律师代理证、律师证复印件10.《行政复议答复书》11.《证据清单》（提交人：官渡区人民政府）12.补充证据材料13.《行政复议查阅通知书》14.《行政复议文书送达回证》（送达文书：《行政复议查阅通知书》）15.《行政复议相关材料查阅登记表》16.《答辩状》（提交人：刘忠生）17.《行政复议决定书》（云昆政行复决字〔2019〕第123号）18.《行政复议文书送达回证》（送达文书：《行政复议决定书》）以上证据材料欲证明：被告昆明市人民政府作出的《行政复议决定书》（云昆政行复决字〔2019〕第123号）认定实事清楚、适用法律正确、程序合法。被告在法定期限内提交了《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的部分条款，作为其作出行政行为所依据的规范性文件。经庭前证据交换及庭审质证，原、被告当庭出示证据并由对方质证，当事人提交的书面质证意见已附卷留存，质证意见已记入笔录。经审查，本院对双方提交的证据材料认定如下：原告提交的证据材料均符合证据的关联性、真实性、合法性要求，可作为本案证据。被告提交的证据材料均符合证据的关联性、真实性、合法性要求，可作为本案证据。本院经审理查明：原告刘忠生自称于2019年10月14日在云昆政复办受通字［2019］第93号案中查阅复议材料时，才知晓被申请人官渡区政府曾于2012年举行过关于官渡区（ＣＢＤ）国有土地上房屋征收与补偿安置方案的听证活动，因认为听证组织和过程违法、结论违法，故向被告市政府申请复议，请求确认该听证程序和结果违法。被告市政府于2019年12月16日受理申请后，立为云昆政行复决字［2019］第123号案件。市政府经复议认定以下事实：“被申请人官渡区政府于2012年7月12日、2012年8月24日和2012年10月8日发布了第1号、第2号和第3号《官渡区（ＣＢＤ）国有土地上房屋征收与补偿安置方案（听证稿）听证会的公告》，并组织被征收人和公众代表参加听证会。2013年2月18日，被申请人官渡区政府发布了关于《官渡区（ＣＢＤ）国有土地上房屋征收决定》的公告及《官渡区（ＣＢＤ）国有土地上房屋征收决定》。申请人的房屋位于官渡区（ＣＢＤ）国有土地上房屋征收范围。”市政府于2020年1月14日作出云昆政行复决字［2019］第123号《行政复议决定书》，以“听证程序是行政机关在作出具体行政行为前征求利害关系人意见建议，为最终的行政行为提供依据的一个环节，虽然该环节是行政机关组织的，但并不具备独立、完整具体行政行为的特征，不是《中华人民共和国行政复议法》规定的可独立申请复议的具体行政行为”为由，认为刘忠生所提“依法确认被申请人官渡区项目补偿方案的听证程序和结果违法”的行政复议申请，不符合行政复议受理条件，决定驳回其复议申请。复议决定书于2020年1月17日向刘忠生送达。刘忠生不服复议决定，于2020年1月22日以市政府和官渡区政府为共同被告向本院起诉，请求撤销复议决定并责令市政府对复议申请依法裁定。在本院释明不符合共同被告情形后，刘忠生不再将官渡区政府列为被告，并向本院提交新的诉状，形成本案。本院认为:被告市政府作为被申请人官渡区人民政府的上一级地方人民政府，是作出被诉复议决定的有权行政主体。在刘忠生提出复议申请后，其受理、送达、提供材料查阅、作出复议决定等程序均符合行政复议法及实施条例的要求，原告对此也无异议。对案件所涉行政复议申请的基本事实，当事人并无争议。争议在于被诉复议决定以“听证程序是为最终的行政行为提供依据的一个环节，并不具备独立、完整具体行政行为的特征，不是《中华人民共和国行政复议法》规定的可独立申请复议的具体行政行为”为由驳回复议申请，是否合法。国有土地上房屋征收决定是典型的复合行政行为，房屋征收决定的作出，包括被征收房屋情况调查、征收补偿方案拟定、征收补偿方案论证和公布、征收补偿方案听证、征收决定公告等诸多程序环节行为。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十三条，征收补偿方案需先由征收部门拟定，报市、县级人民政府；市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见；因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案；市县政府发布的征收公告中必须包含征收补偿方案。据此，市县政府针对征收补偿方案草案而组织的听证会，是制定最终征收补偿方案的程序环节，而征收补偿方案，又是最终对被征收人产生拘束力的征收决定的组成部分。故市县政府对征收补偿方案草案组织听证会的行为，对被征收人的权利义务并不单独或直接产生影响，其行为效果被最终的征收决定吸收和体现。若被征收人对应否听证、听证合法性等有异议，可在对征收决定申请复议或诉讼时作为理由提出。若允许将征收决定的程序环节行为拆分出来单独诉讼，则对一项征收决定的合法性异议，需有数起乃至十数起行政诉讼方能审查，与诉讼的经济高效原则不符，对复议、诉讼制度不应如此理解适用。基于以上理由，原告申请复议的听证行为并未与原告形成单独的行政法律关系，并未对原告权益产生直接影响，不是独立、完整故可复议或诉讼的行政行为，被告市政府以其不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可独立申请复议的具体行政行为、不属于行政复议范围为由驳回复议申请，适用法律正确，处理并无不当。综上，被诉复议决定系由有权行政主体作出，程序合法，有相应事实依据，适用法律、法规正确。原告刘忠生要求撤销被诉复议决定并判令被告进行实体审查的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法应不予支持。本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条，判决如下：驳回原告刘忠生的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘忠生负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或直接向云南省高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  赵鸿章审判员  颜瑶瑶审判员  张 锐二〇二〇年七月三十日书记员  保卓成叶倩