安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终587号 上诉人（一审原告）章含亮，男，1966年2月9日出生，汉族，住安徽省安庆市迎江区。 上诉人（一审原告）吴某，女，1990年2月28日出生，汉族，住安徽省安庆市迎江区。 上诉人（一审原告）章某，女，2016年9月28日出生，汉族，住安徽省安庆市迎江区。 法定代理人吴某，系章某之母，1990年2月28日出生，汉族，住安徽省安庆市迎江区。 上述三上诉人的共同委托代理人朱映川，安徽益上律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安庆经济技术开发区管理委员会，住所地安徽省安庆市迎江区老峰镇创业路皖江高科C1楼，统一社会信用代码11340800003110846T。 法定代表人吴三九，该管理委员会主任。 被上诉人（一审被告）安庆市公安局经开分局（原安庆市公安局菱北分局），住所地安徽省安庆市经济技术开发区雷池路18号，统一社会信用代码11340800744895572J。 法定代表人张青，该分局局长。 委托代理人朱璇，该分局法制科民警。 被上诉人（一审被告）安庆市迎江区老峰镇人民政府，住所地安徽省安庆市老峰镇石山寺街29号，统一社会信用代码113408000031111444。 法定代表人汪峰，该镇镇长。 上诉人章含亮、吴某、章某因诉安庆经济技术开发区管理委员会（简称安庆经开区管委会）、安庆市公安局经开分局（简称经开公安分局）、安庆市迎江区老峰镇人民政府（简称老峰镇政府）安置人口认证一案，不服安徽省安庆市中级人民法院（2019）皖08行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 章含亮、吴某、章某向一审法院起诉称，章含亮系安徽省安庆市人，自幼在安庆市迎江区××乡××村（2015年因区划调整变更为迎江区老峰镇××村）××组长大，并在此自建房屋，娶妻成家，后于1989年生育婚生子章川。章含亮为迎江区老峰镇××村××组农业户口，章川之前户籍亦为××村××组农业户口，后于1998年8月因升学户籍迁出并转为非农户籍。章川与吴某于2015年1月登记结婚，当月，吴某即将户籍迁入迎江区老峰镇××村××组集体户，之后一直在章含亮自建房屋内居住生活，并于2016年9月28日育婚生女章某。2018年3月1日，安庆经开区管委会发布安开管发〔2018〕9号《关于实施经开区老峰片元桥片区棚户区改造项目建设的通告》，对经开区老峰片元桥片区实施改造建设，确定由老峰镇政府负责征迁具体工作，原安庆市公安局菱北分局根据安庆市人民政府宜政发〔2018〕17号《安庆市市区集体土地征收与房屋补偿安置办法》（简称17号文）第二十九条之规定，负责安置人口认证工作。原告自建房屋位于此次棚改项目范围内，在棚改期间，原告向老峰镇政府及原安庆市公安局菱北分局申报本户房屋安置人口，但被告对于在本家庭户房屋内居住的吴某、章某母女不给予户口认证，后经原告多次要求，安庆市经开区老峰镇大建设征收指挥部方于2019年9月16日向原告出具《关于章含亮户应当安置人口认证的说明》，对吴某、章某不给予户口认证。三被告对吴某、章某不予以安置人口认证的行为违法，吴某、章某完全符合17号文第二十五条第一款第（八）项规定的户口认证条件，依法应确定为应当安置人口。综上所述，原告为维护自身合法权益，提起行政诉讼，请求判决：1、确认三被告在2018年度安庆市棚户区改造项目——老峰片元桥片区棚户区改造项目集体土地房屋征收过程中对吴某、章某不纳入应安置人口认证的行为违法；2、责令被告将吴某、章某继续纳入2018年度安庆市棚户区改造项目——老峰片元桥片区棚户区改造项目集体土地房屋征收过程中应安置人口予以认证；3、判令被告承担原告为此支出的律师费四万元；4、判令被告承担本案诉讼费用。 一审法院经审理查明，章含亮系安庆市迎江区老峰镇××村××组村民，1989年2月与孙贵香登记结婚，同年11月生育儿子章川。章川出生后，户口一直随父母落户在××村，直到1998年8月因升学将户口迁出，后又因参军将户口迁至部队，其现为××消防支队副营职参谋。2015年1月，章川与吴某登记结婚，并于2016年9月生育一女章某。吴某原为枞阳县××镇××街道农业户口，后于2001年2月投靠亲属迁移至安庆市××巷××室，与章川结婚后，又于2015年1月19日从安庆市迎江区××路××号楼××单元××室迁至安庆市宜秀区老峰镇××村集体户××号，章某出生后户口也随母落户在上述集体户。2018年3月1日，安庆经开区管委会发布安开管发〔2018〕9号《关于实施经开区老峰片元桥片区棚户区改造项目建设的通告》，决定实施经开区老峰片元桥片区棚户区建设项目。章含亮位于××村××组的房屋在该项目征迁范围内。因在户口认证过程中，吴某、章某母女未被认证为应当安置人口，原告不服向被告反映。2019年9月16日，安庆经开区老峰镇大建设征迁指挥部作出《关于章含亮户应当安置人口认证的说明》，告知原告不符合17号文第二十五条第一款第（八）项规定的条件，对吴某、章某不予认证。原告不服，继而提起本案行政诉讼。 一审法院认为，本案中，吴某、章某主张其应认定为安置人口的理由是，其属于17号文第二十五条第一款第（八）项规定的“户口在被拆迁地或者原在被拆迁地的本人不具备安置认证条件，其在被拆迁房屋常住生活且户口在农村地区的配偶和未成年子女”。被告对其不予认证的理由是，上述规定中的户口在“农村地区”指的是“农业户口”，吴某、章某户口虽然在农村地区，但不是农业户口，因此不能予以认证。故本案争议的焦点实质是对户口在“农村地区”的理解问题。对此，该院认为，上述规定中的户口在“农村地区”应当理解为农业户口，理由有二：其一，根据17号文第三十三条的规定，该文件的解释权在市国土资源主管部门，因机构改革，市国土资源主管部门承担的土地房屋征收补偿职能已转移到市住房和城乡建设部门，安庆市人民政府土地房屋征收与补偿管理办公室作为该部门具体承担相应职责的机构，根据安庆经开区管委会的请示，对上述规定中的户口在“农村地区”界定为“农业人口”，其作出的解释属于有权解释，依法应予尊重。其二，在集体土地征收过程中，之所以将农业人口数量作为补偿安置的重要依据，其初衷是为了解决失地农民的生活出路问题，让他们的生活水平不致因征地拆迁而降低。但是现实情况是，目前在农村地区存在大量非农户籍人口，但是其并不是以土地作为生存基础的农民，如果将这部分人也全部纳入补偿安置范围，将有违土地征收补偿安置的初衷，故将上述规定中的户口在“农村地区”界定为“农业人口”也具有现实合理性。 综上，吴某、章某因不属于农业户口，故不符合17号文第二十五条第一款第（八）项规定的户口认证条件，被告对吴某、章某不予认定为应安置人口符合政策规定。章含亮、吴某、章某的各项诉讼请求均没有事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回章含亮、吴某、章某的诉讼请求。 章含亮、吴某、章某上诉称，一、其一审起诉事实与理由正确，依法应予支持。安庆经开区管委会、经开公安分局、老峰镇政府应对吴某、章某予以安置人口认证。1、章川户口原在本次拆迁地且为农业户口，但其本人不具备安置认证条件；2、吴某系章川配偶，章某系章川未成年子女，且之前一直在章川之父章含亮被拆迁房屋内常住生活；3、吴某在与章川结婚后，立即将户口迁入被拆迁房屋并一直在此居住生活，章某出生后也立即将户口登记在章含亮被拆迁房屋，户籍虽为集体户，但户口所在地区为农村地区；4、17号文第二十五条第一款第（八）项仅规定了“户口在农村地区”，但并未进一步限定必须为农业户口；5、吴某、章某并无17号文第二十五条第四款不计入应当安置人口情形；6、吴某、章某如为农业人口，那就直接按照17号文第二十五条第一款进行认定，而不需另行按照该条第一款第（八）项进行认证。二、一审判决认定证据、裁判理由和适用法律依据错误。1、一审判决认定安庆市人民政府土地房屋征收与补偿管理办公室于2019年11月15日作出的《关于商请对〈安庆市市区集体土地征收与房屋补偿安置办法部分条款进行解释的函〉的复函》不适用“法不溯及既往”的原则错误。2、一审判决将17号文中表述的“户口在农村地区”理解为“农业户口”错误。两个是不同的概念，不得混淆；法律解释应严格按照字面意义进行，不得随意扩大或缩小理解；安庆市人民政府土地房屋征收与补偿管理办公室于2019年11月15日作出的《关于商请对〈安庆市市区集体土地征收与房屋补偿安置办法部分条款进行解释的函〉的复函》与一审判决的理解均违反了《安徽省人民政府关于进一步推进户籍制度改革的意见》的规定。综上，请求撤销原判，改判支持其一审诉讼请求。 经开公安分局答辩称，2018年7月23日，根据安庆市经开区大建设项目认证小组《关于申请对经开区老峰片元桥片区棚改项目老峰镇第九批12户应当安置人口进行认证》（安开认审〔2018〕57号）的来函，原菱北公安分局户口认证小组组织人员进行审核，其中章昌录、章含亮户共申报5人，分别是：章昌录（户主）、曹居英（妻）、章含亮（子）、孙贵香（儿媳）、章颉（孙女、达龄未婚1人算2人），经分局初审、会同市局户口认证小组会审，同年10月18日，原菱北公安分局户口认证小组向经开区大建设项目认证小组回函《关于经开区元桥片区棚改项目老峰镇第九批（12大户）房屋征收户口认证审核情况的报告》，其中章昌录、章含亮户共认证2户4人，因章颉户口已从拆迁地迁出，核减达龄未婚1人，且因其现役军官身份材料不全，待定章颉本人1人。章含亮此次起诉其不应在户口认证中核减吴某、章某两人。经调查，该两人系章含亮长子章川的妻子和女儿，吴某本人于2001年从枞阳县××镇××街道投靠亲属迁移至安庆市××巷××室，2015年1月19日从安庆市迎江区××路××号楼××单元××室迁至安庆市宜秀区老峰镇××村集体户××号。章某2016年9月28日出生，户口随母落在元桥村集体户××号。因章川系××市消防支队上尉级现役军官，不符合17号文第二十五条第二款规定的“户口原在拆迁地，现在部队服现役的义务兵和四级（含）以下的士官”的条件，其妻子、女儿不属于第二十五条第八款规定的“户口在被拆迁地或者原在被拆迁地的本人不具备安置认证条件，其在被拆迁房屋常住生活且户口在农村地区、1992年集资农转非、升学农转非的配偶和未成年子女”三类人员中的任意一类，故均不符合户口认证条件。吴某、章某认为自己符合17号文第二十五条第一款第（八）项规定的“在被拆迁房屋常住生活且户口在农村地区”，因户口在“农村地区”应界定为“农业人口”，但吴某、章某并不符合要求，因此老峰派出所审核时将吴某、章某两人核减，未上报到分局审核。综上所述，其认为原菱北公安分局治安大队、老峰派出所按照规定程序，认真及时地履行了审核职责，严格执行了政策，认证结果正确，请求依法驳回章含亮、吴某、章某的诉讼请求。 安庆经开区管委会及老峰镇政府未向本院提交书面答辩意见。 安庆经开区管委会、老峰镇政府一审中向法庭提交了以下证据：1、17号文，证明其在经开区老峰片元桥片区棚户区改造项目集体土地房屋征收人口认证过程中，程序合法。2、原安庆市公安局菱北分局菱公认审〔2018〕101号文件及统计表；安庆市区集体土地征收与房屋补偿户口认证表；章含亮、吴某、章某的身份信息材料，包含户口本、结婚证、证明、军官证、出生证、户口迁移证等，证明吴某在迁入××村集体户前系非农户籍，其女章某也为集体户，其二人不符合17号文规定的应当安置人口认证条件。 经开公安分局一审中向法庭提交了以下证据：1、《关于经开区元桥片区棚改项目老峰镇第九批（12大户）房屋征收户口认证审核情况的报告》，证明公安机关审核章昌录户成员吴某、章某户口认证材料的来源。2、《2018年经开区元桥片区棚改项目老峰镇第九批（12大户）户口认证情况统计表》，证明公安机关依法认定章昌录户应当安置人口的结果。3、章昌录户户口认证材料，证明老峰镇政府提供给公安机关的章昌录户户口认证材料中，吴某、章某户籍在××村集体户，不符合安置条件。4、17号文，证明公安机关户口认证确认应当安置人口的政策依据。5、《关于商请对〈安庆市市区集体土地征收与房屋补偿安置办法部分条款进行解释的函〉的复函》，证明17号文第二十五条第一款第（八）项“农村地区”应界定为“农业户口”。6、中共安庆市委机构编制委员会办公室庆编办〔2019〕158号《关于调整市住房和城乡建设局等部门有关机构编制事项的通知》，证明安庆市自然资源和规划局管理的安庆市人民政府土地房屋征收与补偿管理服务中心，于2019年9月10日被成建制划归安庆市住房和城乡建设局管理，仍行使原自然资源和规划局的职能，安庆市人民政府土地房屋征收与补偿管理办公室享有17号文的解释权。 章含亮、吴某、章某一审中向法庭提交了以下证据：1、章含亮、吴某身份证复印件，证明其身份。2、吴某、章某户口本复印件，证明其身份及户口在本次拆迁范围内。3、章某《出生医学证明》复印件，证明章某系吴某和章川之女。4、安庆经开区管委会发布的《关于实施经开区老峰片元桥片区棚户区改造项目建设的通告》，证明老峰镇政府在安庆经开区管委会决定下承担涉案棚改项目的具体实施工作。5、章川1993年户口本复印件，证明章川系章含亮之子。6、章川户口迁移证存根复印件，证明章含亮之子章川户口迁移之前系安庆市迎江区老峰镇××村××组农户。7、章川身份证复印件；8、章川和吴某结婚证复印件，以上证据证明吴某系章含亮儿媳的事实。9、安庆经开区老峰镇大建设征收指挥部2019年9月16日出具的《关于章含亮户应当安置人口认证的说明》，证明吴某、章某符合17号文第二十五条第一款第（八）项规定的应当安置人口认证条件及被告不予认证的事实。10、老峰镇××村村委会出具的《证明》复印件，证明吴某、章某一直在被拆迁房屋内常住生活的事实。11、律师费发票复印件，证明其因为被告不予安置人口认证而维权额外支出的维权费用。 上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百条第二款规定，人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。17号文系安庆市人民政府为规范该市区集体土地征收与房屋补偿安置工作，根据有关法律、法规的规定，结合该市工作实际制定的规范性文件，该文件对应当安置人口的认定条件作出规定，且不违反上位法的规定，应予适用。该文件第二十五条第一款第（八）项规定，户口在被拆迁地或者原在被拆迁地的本人不具备安置认证条件，其在被拆迁房屋常住生活且户口在农村地区、1992年集资农转非、升学农转非的配偶和未成年子女，可计入应当安置人口。本案中，对吴某之夫、章某之父章川的户口原在被拆迁地但不具备安置认证条件，以及吴某、章某在被拆迁房屋常住生活这一事实，各方均无异议，因此，如何理解“户口在农村地区”是本案的关键。17号文第三十三条规定，该文件的解释权在市国土资源主管部门。因机构改革，安庆市国土资源主管部门承担的土地房屋征收补偿职能由安庆市住房和城乡建设部门承接，故安庆市人民政府土地房屋征收与补偿管理办公室作为安庆市住房和城乡建设部门具体承担相应职责的机构，应安庆经开区管委会商请对17号文第二十五条第一款第（八）项中“户口在农村地区的”是否包含非农业人口予以解释界定，对户口在“农村地区”界定为“农业人口”，应属于有权解释。且正如一审判决所分析，将上述规定中的户口在“农村地区”界定为“农业人口”，具有现实合理性。因此，该解释与17号文具有同等的效力，应予适用。吴某、章某虽将户籍迁入到××村××组集体户，但属于非农业人口，不符合上述规定的可计入应当安置人口的条件，故安庆经开区管委会、老峰镇政府、经开公安分局未将二人计入应安置人口，并无不当。章含亮、吴某、章某诉请安庆经开区管委会、老峰镇政府、经开公安分局支付维权费用四万元，无法律依据，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。章含亮、吴某、章某的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人章含亮、吴某、章某负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年七月十三日 法官助理石音 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。