四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川行终987号 上诉人（原审原告）曾发平，男，1967年3月17日出生，汉族，住四川省江安县。 被上诉人（原审被告）江安县人民政府。住所地：四川省江安县江安镇竹都大道中段。 法定代表人宿斌，县长。 委托代理人缪崇文，江安县司法局工作人员。 委托代理人郭志强，江安县司法局工作人员。 上诉人曾发平因诉被上诉人江安县人民政府安置补偿一案，不服四川省宜宾市中级人民法院（2019）川15行初23号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审查明，原告曾发平系江安县江安镇洋码头村柴家渡组村民，在籍户口4人，在该组拥有住房及其他附属设施。被告江安县人民政府（以下简称江安县政府）经四川省人民政府批准，征收了曾发平所在村组0.7428公顷集体土地。2017年1月10日，江安县政府、原江安县国土资源局（以下简称江安县国土局）分别张贴了《征收土地公告》及《补偿安置公告》。2017年8月15日，江安县国土局所属的江安县土地收购储备交易中心（以下简称江安县土储中心）制作并向曾发平送达《补偿通知》，曾发平拒绝签收。后双方多次对涉及曾发平的房屋及附属设施的补偿进行协商，均没有达成一致意见。2018年3月21日，江安县国土局向曾发平送达江土征字（2018）1号《关于责令曾发平户限期交出被征收土地的行政决定书》，曾发平拒绝签收，并向江安县人民政府提起行政复议，2018年8月20日,江安县政府作出江府复决字（2018）8号《行政复议决定书》，决定维持江安县国土局的决定。曾发平不服，遂向江安县人民法院提起行政诉讼,请求判决：1.撤销江安县政府江府复决字（2018）8号《行政复议决定书》；2.确认江安县机构编制委员会办公室江编办（2004）83号文件不合法，不适用本案；3.撤销江安县国土局作出的《责令交出土地决定书》。 在人民法院审理期间，江安县国土局发现对曾发平的房屋及其他附属设施补偿费尚未足额拨付到位，所作出的行政决定违反了法律规定，遂于2018年10月15日以江国土资发（2018）89号《关于撤销的决定》，自行撤销了其向曾发平作出的江土征字（2018）1号《责令交出土地决定书》。曾发平拒绝撤诉，江安县人民法院2018年11月16日作出（2018）川1523行初23号行政判决：一、确认江安县国土局作出的江土征字（2018）1号《责令交出土地决定书》的行政行为违法；二、确认江安县政府作出的江府复决字（2018）8号《行政复议决定书》失效；三、驳回曾发平的其他诉讼请求。曾发平不服，向本院提起上诉，本院于2019年3月15日作出（2019）川15行终16号行政判决：驳回上诉，维持原判。该判决确认：曾发平请求确认江安县机构编制委员会办公室江编办（2004）83号文件不合法的问题。由于该文件的制作机关是江安县机构编制委员会办公室，而江安县机构编制委员会办公室不是行政机关，故该文件不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的规章以下的规范性文件的范围，曾发平的该项诉讼请求不属于行政诉讼受案范围。 2019年3月18日，曾发平提起本案诉讼，请求：l.判决被告不合法授权江安县土地收购储备中心违法制作的《补偿通知》无效；2.判决江安县机构编制委员会办公室江编办（2004）83号文件不合法，不适用本案；3、本案的诉讼费用由被告承担。 另查明，江安县土储中心是江安县机构编制委员会于2004年10月18日以江编办（2004）83号文件审定成立，其主要职责是承办全县土地收购（收回）储备交易的事务性工作，及开展全县土地统一征收工作，属江安县国土局的直属事业单位。 再查明，一审法院受理本案后，认为原告诉讼请求不明确具体，被告不适格等，遂电话联系原告曾发平，要求其到庭了解情况，明确诉讼请求，但原告表示电话通知无效，要求必须书面通知。一审法院遂于2019年3月28日通过邮政特快专递向曾发平邮寄送达了传票，传唤原告于2019年4月2日到庭接受询问，但原告以自己不懂，律师也没有时间，无正当理由拒不到庭。 一审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十六条第一款和第四十九条的规定，提起行政诉讼需要符合一定的条件。本案中，对于原告曾发平请求确认江安县机构编制委员会办公室江编办（2004）83号文件不合法的问题。一审法院所作（2019）川15行终16号行政判决已经确认：由于该文件的制作机关是江安县机构编制委员会办公室，而江安县机构编制委员会办公室不是行政机关，故该文件不属于行政诉讼法第五十三条规定的规章以下的规范性文件的范围，曾发平的该项诉讼请求不属于行政诉讼受案范围。故曾发平的该诉讼请求属于重复起诉，无再次审查的必要。对于曾发平请求判决被告不合法授权江安县土储中心违法制作的《补偿通知》无效的问题。原告的有效诉讼请求应当是对《补偿通知》不服，而该《补偿通知》是江安县土储中心作出和送达的，原告应以作出该行政行为的行政机关作为被告提起诉讼。并且，原告的该诉讼请求表达语义不明，容易产生误解。一审法院在发现上述问题后，依法传票传唤原告到庭接受询问，明确诉讼请求，但原告无正当理由拒不到庭。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（三）错列被告且拒绝变更的；……（六）重复起诉的”和第三款“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”之规定，裁定：驳回原告曾发平的起诉。案件受理费依法不予缴纳。 曾发平上诉称：（一）一审裁定认定江安县土储中心于2017年8月15日送达《补偿通知》给上诉人，上诉人拒绝签收以及与上诉人多次协商等，没有证据证实，系认定事实错误。（二）机构编制委员会系党委、政府双重领导的机构，既是党委序列同时又是政府机构。江安县土储中心是被上诉人批准成立的土地储备机构，依法不具有土地征收的行政职权，编办（2004）83号文件授权江安县土储中心行使征收土地的行政职权。江安县土储中心获得征收行政职权的授权，制作发出《补偿通知》的行为，是被上诉人授权的结果。依据行政诉讼法第二十六条第五款和适用解释第二十条第三款的规定，被上诉人是本案适格被告，一审裁定认定江安县机构编制委员会不是行政机关错误。（三）上诉人在原审第一次提出判决《补偿通知》无效的诉讼请求，同时请求对编办（2004）83号文件的合法性进行审查，诉讼请求、被告和请求的事实依据不同，不构成重复起诉。一审承办法官在与上诉人通话时未明确告知是以庭前询问取代开庭审理，导致上诉人的正当诉讼权利被不正当剥夺，违反行政诉讼法第五十四条规定的公开审判原则，有违程序公正。一审裁定径行驳回上诉人的起诉，适用法律错误。综上，被上诉人的违法行政行为违反行政诉讼法第七十五条的规定，无法律法规规章的依据，授权江安县土储中心违法制作《补偿通知》，增加上诉人的行政义务。一审裁定认定事实、适用法律错误，审判程序违法，请求撤销一审裁定并发回重审，或者依法改判支持上诉人一审提出的诉讼请求，本案的诉讼费用由被上诉人承担。 江安县政府答辩称：（一）答辩人没有授权江安县土储中心制作《补偿通知》。江安县土储中心是江安县机构编制委员会2004年10月18日以编办（2004）83号文件审定成立，属江安县自然资源和规划局（原江安县国土局）的直属事业单位，受其委托开展征收土地补偿安置工作。（二）上诉人提出确认江编办（2004）83号文件不合法的请求，不属于行政诉讼一并审查的范围。根据《四川省行政规范性文件管理办法》第二条和《四川省人民政府法制办公室印发的通知》规定，编办（2004）83号文件只是对江安县土储中心的主要职责进行规定，不涉及公民、法人或者其他组织权利义务，对公民、法人或者其他组织不具有普遍约束力，不属于行政规范性文件，不属行政诉讼一并审查的范围。（三）一审裁定事实清楚，适用法律正确。江安县土储中心在上诉人拒绝签收《补偿通知》的情况下，采取留置送达的方式进行送达，并有两名见证人在送达回证上签字证明，符合留置送达的法律规定，送达程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原裁定。 本院二审查明事实与一审一致。 本院认为，行政诉讼法第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”和第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案上诉人曾发平的诉讼请求是：l.判决被告不合法授权江安县土储中心违法制作的《补偿通知》无效；2.判决江安县机构编制委员会办公室江编办（2004）83号文件不合法，不适用本案。经查，《补偿通知》系江安县土储中心所作，而江安县土储中心属江安县自然资源和规划局（原江安县国土资源局）的直属事业单位，受其委托开展征收土地补偿安置工作，故被上诉人不是本案适格被告。曾发平请求附带审查确认江编办（2004）83号文件不合法的诉请，因主诉被告不适格而不符合一并附带审查的条件。一审法院据此裁定驳回曾发平的起诉，适用法律正确。曾发平的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 牟 琼 审判员 王代伍 审判员 刘洪峰 二〇二〇年七月十六日 书记员 杨 晴