江西省吉安市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣08行终64号上诉人（原审原告）郭春燕，女，汉族，1972年6月2日出生，住江西省吉安市万安县。委托诉讼代理人谢孝生，江西祥昀律师事务所律师。被上诉人（原审被告）万安县农业农村局，住所地万安县云洲大道，统一社会信用代码11361028MB15605526。法定代表人刘武，该局局长。委托诉讼代理人谢水云，江西祥昀律师事务所律师。被上诉人（原审被告）万安县自然资源局，住所地万安县崇文路92号，统一社会信用代码11361028mb18525398。法定代表人郭永光，该局局长。委托诉讼代理人肖烈忠，男，住万安县。该局国土资源监察大队干部。委托诉讼代理人肖家保，男，住万安县。该局法律顾问。被上诉人（原审第三人）衷期煌，男，汉族，1976年1月4日出生，住江西省吉安市万安县。上诉人郭春燕因其诉万安县农业农村局、万安县自然资源局不履行法定职责一案，不服泰和县人民法院2020年4月17日作出的（2020）赣0826行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月3日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，郭春燕的丈夫衷晓军与衷期煌系亲兄弟，衷晓军于2013年9月6日病亡。衷期煌与父母共同居住在衷期煌父母的老宅内，因老宅老旧，衷期煌要求建房。2016年4月24日，郭春燕与衷期煌在家族人的见证下达成“分约”一份，“分约”约定：“经双方同意春艳让给小飞在现住房屋门口大约30平方做屋。现住房屋没拆之前春艳得右，小飞得左边，两人平分……”。（其中春燕指本案上诉人郭春燕，小飞指本案原审第三人衷期煌）“分约”签订后，郭春燕在衷期煌的建房申请上签了字，所在村委会也在衷期煌的申请上盖了章。后由于衷期煌和其父母一直居住在老宅内，没有将老宅的右边分给郭春燕，郭春燕遂多次向村委会、镇政府反映不能给衷期煌审批建房。2018年8月29日，衷期煌拟在父母老屋前面的一块晒坪上新建房屋，同村村民衷诚炳认为该晒坪是其祖屋宅基地，并提供了其父亲名下1953年的一份土地房屋所有权证存根，衷期煌遂与衷诚炳在村委会的见证下签订了《协议书》，由衷期煌支付了30000元补偿费给衷诚炳，取得了该块宅基地的使用权。2019年4月19日左右，衷期煌开始在老宅前面空地构筑基础圈梁，引发郭春燕和衷期煌夫妻冲突。郭春燕于2019年4月25日向吉安市政府信箱，向万安县自然资源局和万安县潞田镇政府邮寄送达了《要求履行法定职责的函》，要求政府不能给衷期煌新建房屋进行审批，责令衷期煌停止建设，退还非法占用的土地。万安县自然资源局接到郭春燕投诉后到现场进行了调查和勘测，确认衷期煌未经批准占用集体土地74.12平方米建房屋基脚违法，2019年9月12日作出编号为03009号的《责令停止违法行为通知书》。2019年10月10日作出万自然资审移字【2019】13号文件，将该案移送万安县潞田镇人民政府审查处理。万安县潞田镇人民政府也于2019年10月9日向郭春燕作出了答复，认为衷期煌的建房申请已经过了当地村民及郭春燕本人签字同意，衷期煌的建房申请正在审批过程中，已告知衷期煌停止施工，待批准下来后再开始建房，同时会继续做好矛盾纠纷化解工作。2019年9月18日，郭春燕又向吉安市政府信箱，向万安县农业农村局、万安县潞田镇政府邮寄送达了《要求履行法定职责的函（三）》，同样要求政府不能给衷期煌审批建房，要求责令衷期煌停止建设，退还非法占用的土地。万安县潞田镇人民政府于2019年10月8日答复郭春燕：认为衷期煌建房地块属于衷期煌父亲和衷存金（案外人衷诚炳父亲）所有，衷期煌父亲和衷存金均同意衷期煌建房，且郭春燕也已签字同意，衷期煌的建房申请已经过了镇长办公会讨论，因与郭春燕存在纠纷，镇政府已暂缓审批，已通知衷期煌停止施工，待审批下来后再开工。2019年10月21日，郭春燕又向吉安市政府信箱进行投诉，2019年10月24日，万安县自然资源局对郭春燕进行了书面答复。同年11月1日，万安县自然资源局、万安县潞田镇人民政府、万安县公安局共同对郭春燕进行了答复，答复内容与之前潞田镇人民政府的答复基本一致，告知了郭春燕该投诉纠纷已移送给了潞田镇人民政府进行审查处理。2019年12月26日，衷期煌取得了《乡村建设规划许可证》，2020年3月10日，取得了《集体土地建设用地许可证》，目前，衷期煌的房屋已完成了第三层的主体建设。原审法院认为，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼，也即行政行为的相对人或者与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织才具有原告主体资格。衷期煌所建房屋占用的土地经万安县潞田镇人民政府和万安县自然资源局调查，建房前属于案外人衷诚炳父亲和衷期煌父母亲使用，衷诚炳父亲和衷期煌父母亲均同意由衷期煌建房使用。案件审理中，郭春燕也自认衷期煌所使用的地基为其家公（即衷期煌父亲）所有，衷期煌的父母亲目前均健在，也不发生继承问题，故衷期煌使用该地基建房与郭春燕自身合法权益没有利害关系，郭春燕不具有本案行政诉讼主体资格。从郭春燕邮寄的投诉材料以及发送到吉安市政府信箱的内容来看，均是认为衷期煌对“分约”反悔，故不同意衷期煌建房，要求政府不要给衷期煌建房进行审批，对衷期煌未批先建行为作出处理，退还占用的土地。是否对衷期煌建房进行审批，以及是否符合批准条件，属于行政机关的行政职权，郭春燕无权提出不准政府审批的要求。其要求政府机关对衷期煌未批先建的违法行为进行查处，则属于对违法行为的投诉举报性质，万安县自然资源局在接到郭春燕的投诉举报后进行了调查，下达了书面《责令停止违法行为通知书》，在调解无果后根据行政机关的职责分工，将郭春燕的投诉形文转移给万安县潞田镇人民政府进行审查处理，属于对郭春燕的投诉进行了调查处理，履行了其法定职责。只不过万安县自然资源局作出的处理结果没有达到郭春燕的投诉目的，因此郭春燕要求确认万安县自然资源局未对衷期煌未批先建行为作出处理违法，与事实不符，不予支持。2019年12月和2020年3月，衷期煌的建房申请获得了批准，衷期煌继续施工建房取得了法律依据，因此根据新修订后自2020年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》规定，万安县农业农村局是对违反农村宅基地管理法律、法规进行监督检查的法定机关，但在本案开庭审理之前，衷期煌已经取得了合法有效的建房审批手续，郭春燕再要求判令万安县农业农村局对衷期煌履行查处职责没有事实依据。因此，郭春燕无论从作为原告主体资格上，还是实体处理结果上，其诉讼请求均无事实和法律依据，其诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郭春燕的诉讼请求。上诉人郭春燕不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，支持其诉讼请求。理由是：一、一审判决认定事实错误。一审判决认为衷期煌使用该地基建房与上诉人自身合法权益没有利害关系，上诉人不具有本案诉讼主体资格错误。上诉人与家公、家婆、原审第三人衷期煌的分约属分家析产性质，不属遗嘱，签字之日起就发生法律效力。上诉人的老房子在右边，与新房并排，审批衷期煌在该地建房及对未批先建行为不处理有碍上诉人相邻的通行、采光等权益；基于分约，老房子前的空地属共同所有，第三人只能占用老宅门口约30平方米建新房，第三人实际占用面积为74.12平方米，尽管衷期煌与案外人衷诚炳达成协议，但不能据此认定老房前的空地有部分属衷诚炳，1953年的土地证不具有证明土地权属的效力，撤销或者变更该行政行为涉及上诉人合法权益。上诉人正是为维护自身合法权益向被上诉人投诉，而具有处理投诉职责的被上诉人并未履行职责。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第一项、第四项、第五项等规定，上诉人具有本案诉讼主体资格。二、一审判决认定万安县自然资源局已履行法定职责与事实和法律不符。本案中，上诉人通过市长信箱、信函向万安县自然资源局投诉举报衷期煌有未批先建的行为，并要求万安县自然资源局依法进行处理。但万安县自然资源局并未按照规定受理并核查该举报的事实是否存在、是否应予立案。仅是向衷期煌询问和发送《责令停止违法行为通知书》，并将其转交万安县潞田镇人民政府处理，至今未根据事实和法律的规定完全履行法定职责。一审判决认定万安县自然资源局已履行法定职责与事实和法律规定不符。三、一审判决认定上诉人要求万安县农业农村局对衷期煌履行查处职责没有事实依据，与事实和法律规定不符。2020年1月1日之前万安县农业农村局尽管对农村居民未批先建行为无查处职责，但其于2020年1月1日之前已知晓衷期煌未批先建行为，根据法律规定，从2020年1月1日起，该职责由万安县自然资源局调整为万安县农业农村局，万安县农业农村局作为这一法定职责的继受人，应继续履行这一法定职责，且从上诉人起诉至开庭三月有余仍未履行，属不履行法定职责。一审判决认为，衷期煌已取得合法有效的审批手续，与事实不符。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第四项规定，对涉嫌土地违法的单位或个人，停止办理有关土地审批、登记手续，万安县潞田镇人民政府、万安县自然资源局在明知衷期煌存在未批先建违法行为时仍予以审批，显然违反这一规定，衷期煌现取得审批手续违法。本案争议的是衷期煌2020年3月1日取得审批手续前的建设行为是否违法、是否应予处罚的问题。根据衷期煌取得的用地许可证，衷期煌从2020年3月10日至2022年3月10日可进行建设，对既往的无追溯力，对此问题，吉安市中级人民法院（2017）赣08行终75号行政判决对万安县自然资源局类似行为有类似判决。另，根据庭审和上诉人二审期间提供的照片，一审判决认定衷期煌只建造三层，与事实不符，第三人实际建造房屋有四层。因此，即便衷期煌2020年3月10日取得审批手续，衷期煌也存在未批先建第四层的行为。综上，本案涉及到对农民未批先建违法行为查处的职责调整问题，从2020年1月1日起，该职责由万安县自然资源局调整为万安县农业农村局，据此，请求判决责令万安县农业农村局限期内依法对衷期煌未批先建行为履行法定职责，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条作出处理决定。判决确认万安县自然资源局不履行法定职责的行为违法。被上诉人万安县农业农村局辩称，一、衷期煌符合农村建设条件。衷期煌全家一直与父母一起居住，自己没有住房，符合农村一户一宅的建房条件，并于2019年3月提出建房申请，上诉人也在申请书上签字。因上诉人与衷期煌的矛盾，导致衷期煌的建房许可延缓审批。直到2019年12月26日衷期煌取得建设规划许可证。2020年3月10日取得建设用地许可证。二、一审认定上诉人没有原告主体资格正确。衷期煌所占用的土地不是上诉人所使用的，而是衷期煌父母。“分约”中也没有对房前的土地进行分配，仍属于衷期煌父母。上诉人不是行政行为的相对人和利害关系人，不具有原告主体资格。三、要求立案查处没有事实依据。本案衷期煌的违法行为发生在2019年。2019年万安县农业农村局没有农村宅基地管理职责。而自然资源局在2019年并没有立案，只是对投诉转移给潞田镇人民政府。衷期煌在一审开庭前已经取得全部的合法建房审批手续，农业农村局现在立案已经不符合《中华人民共和国土地管理法》第七十八条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的”规定的情形，现上诉人要求万安县农业农村局立案查处没有事实依据。至于衷期煌是否建四层，是否超出许可，不是其法定职责。被上诉人万安县自然资源局的答辩意见与一审答辩意见一致。被上诉人衷期煌辩称，其已经取得建房审批手续，其建房行为合法。为支持自己的上诉理由，郭春燕在二审中提交了5张照片，证明：1.衷期煌所建房屋严重影响上诉人的通行和采光，相关行政机关不履行法定职责损害了上诉人的合法权益；2.衷期煌房子已经完成了四层建设，超出了审批的层数。经质证，万安县农业农村局对照片的真实性无异议，但否认其关联性和证明目的，认为5张照片并不能证明新建房屋影响郭春燕相邻通行、采光权利，且衷期煌超过审批层数建房不在其处理范围。万安县自然资源局对照片的真实性无异议，对关联性有异议，认为不能达到证明目的。衷期煌未否认其真实性，但认为其建房与郭春燕没有关联。为支持自己的答辩理由，衷期煌在二审中提交了照片1张，拟证明其新建住房与老宅相距5米，不影响郭春燕的相邻权益。经质证，郭春燕对真实性无异议，但认为新建房屋影响老房子采光和通行。万安县农业农村局对该证据三性无异议，万安县自然资源局对真实性无异议，对关联性有异议。衷期煌另提交老宅的集体土地建设用地使用证及其父亲衷邦芢的身份证复印证，证明老宅系其父母所有，与上诉人郭春燕没有关系。经质证，郭春燕对真实性无异议，但认为老宅属于家庭共有财产，双方签订了分约，均分了部分产权。万安县农业农村局、万安县自然资源局对该证据三性均无异议。综合各方质证意见，本院认为，鉴于各方对上诉人郭春燕和被上诉人衷期煌二审提交的新证据的真实性没有异议，本院对该几份证据的真实性予以确认。二审查明的事实和一审认定的事实基本一致，本院依法予以确认。另经二审实地勘验，衷期煌新建住房距离其父母住宅4.1米。郭春燕现住宅出入口有三处，与衷期煌父母住宅以及衷期煌新建住宅均不相邻，且有一定距离，未损害郭春燕相邻的通风、采光权利。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；......（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。”本案中，衷期煌与郭春燕系叔嫂关系，二人在家族人员主持下在2016年签订“分约”对衷期煌父母现住老宅、菜园以及老宅前空地等进行了分配，并经衷期煌父母衷邦芢、肖兵香签字认可。除该协议外，郭春燕并未提供其本人以及衷邦芢、肖兵香对现住老宅前空地享有合法权利的权属依据。衷期煌在其父母住宅前的空地兴建住宅，已经依法取得《乡村建规划许可证》、《集体土地建设用地许可证》，并符合“一户一宅”政策，对现有宅基地享有合法权利，并未侵害郭春燕的合法权益。郭春燕上诉提出万安县农业农村局、万安县自然资源局审批衷期煌建房以及对衷期煌未批先建不处理有碍其相邻的通行、采光等权益的意见，经查衷期煌新建住房距离老宅4.1米，且郭春燕现住宅距离该地块有一定距离且其出入住宅的道路有三处，现有证据不能证实郭春燕相邻的通行、采光权益受到侵害。郭春燕提出万安县自然资源局、万安县潞田镇政府未履行职责的意见，结合郭春燕在一审提交的证据材料等来看，万安县自然资源局、万安县潞田镇政府在郭春燕一审起诉前已经对衷期煌在建房中存在的违法行为进行了查处并先后作出责令停工、下发停建通知书等处理决定，相关情况也向郭春燕进行了书面回复，郭春燕的主张并无事实依据。郭春燕上诉提出衷期煌实际新建四层超出审批范围要求被上诉人查处，因该事实发生在一审诉讼过程中，故不在本案审理范围。因此，郭春燕无论从诉讼主体资格还是实体处理结果上看，其诉讼请求均无事实和法律依据，不应支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郭春燕负担。本判决为终审判决。审判长 颜 莉审判员 罗英秀审判员 钟君林二〇二〇年七月十七日法官助理胡传义书记员刘铃