江苏省昆山市人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0583行初5号原告晏景中，男，1983年11月3日生，汉族，住江苏省宿迁市宿城区。被告苏州市姑苏区市场监督管理局，住所地江苏省苏州市姑苏区平川路510号。法定代表人蒋献忠，该局局长。出庭负责人张刚，该局副局长。委托代理人仲剑峰，江苏百年英豪律师事务律师。被告苏州市姑苏区人民政府，住所地江苏省苏州市姑苏区平川路510号。法定代表人徐刚，该区区长。委托代理人张宁波，苏州市司法局工作人员。委托代理人陈婷雯，江苏漫修（苏州）律师事务所律师。第三人姑苏区沧浪荷塘宾馆，住所地江苏省苏州市姑苏区葑门路3号。经营者程正来，住江西省上饶市鄱阳县。原告晏景中诉被告苏州市姑苏区市场监督管理局（下称姑苏市监局）要求履行食药行政职责、苏州市姑苏区人民政府（下称姑苏区政府）行政复议一案，本院于2019年1月3日立案后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因姑苏区沧浪荷塘宾馆（下称荷塘宾馆）与本案有利害关系，本院依法追加其为第三人参与诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年3月12日公开开庭审理了本案，原告晏景中，被告姑苏市监局行政机关负责人张刚及委托代理人仲剑峰、被告姑苏区政府委托代理人张宁波、陈婷雯到庭参加诉讼。第三人荷塘宾馆经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。2019年5月17日，被告姑苏市监局向原告晏景中邮寄告知函，告知原告晏景中处理结果：关于你举报的第三人荷塘宾馆涉嫌违法行为事宜，本局现将处理情况告知如下：经调查属实，本局对第三人荷塘宾馆作出行政处罚，处以罚款50000元，行政处罚决定书文号为姑苏市监案[2019]S051号。关于举报奖励，请凭此告知函及身份证原件、银行卡原件、开户行信息到本局办理领取事宜。原告晏景中不服，向被告姑苏区政府申请行政复议，被告姑苏区政府于2019年9月2日作出苏姑法复[2019]13号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定，决定驳回原告晏景中的行政复议申请。原告晏景中诉称，2018年1月16日，我通过电子邮箱向苏州市食品药品安全投诉举报中心投诉举报第三人荷塘宾馆无食品经营许可证的问题，具体内容如下：该宾馆没有取得相应的食品经营许可证便向顾客提供早餐，该餐厅和厨房设在酒店一楼大厅。我从2014年就经常在此宾馆住宿，铂金卡用户免费提供一人或两人早餐，但是超过人数就要支付每人十元的餐费。请求相关行政主管部门对此食品餐饮问题、合同问题依法进行公平公正查处，并依法书面形式通过邮箱或者书信告知我最终的处理结果。调解方案退还住宿款2000元，赔偿6000元。2018年1月16日，苏州市食品药品安全投诉举报中心通过电子邮件向我告知了处理结果，告知我投诉举报材料移交到被告姑苏市监局来处理和反馈，直到2019年5月22日我才知道处理结果：商家被罚款5万元，并没有对我的投诉消费问题进行调解。在以上过程中，被告姑苏市监局没有依法办理案件，在接到投诉后并没有在法定的七个工作日处理是否受理并告知我方，同时也没有在法定的期限进行调解和作出终止调解，且被告姑苏市监局对于我投诉的问题也没有依法在法定的期限内办理结案，为此提起相关行政复议。2019年9月2日，被告姑苏区政府作出苏姑法复[2019]13号行政复议决定书，驳回我的行政复议申请，并指出：被告依据《食品药品投诉举报管理办法》第十五条的规定处理与《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条第一款相矛盾。另外，行政复议决定书还认为姑苏市监局没有终止调解的行为属于履行法定职责，是适用法律错误，作出终止调解应当告知我方，但姑苏市监局没有告知我方。还有行政复议决定书认为姑苏市监局在合理期限内办结该案，并无不当。这一点我不认同，该案件属于简单且事实清楚没有任何必要情形进行延长办案期限，被告姑苏市监局属于滥用职权。为此，提起诉讼，要求：1、判令被告姑苏市监局没有在法定期间处理原告投诉的行为违法；2、判令撤销被告姑苏区政府作出的苏姑法复[2019]13号行政复议决定书；2、判令两被告承担诉讼费。原告晏景中向本院提供的证据、依据：1、投诉举报单；2、被告姑苏市监局的处理决定；3、行政复议申请书；4、苏姑法复[2019]13号行政复议决定书。被告姑苏市监局辩称，一，2018年1月16日，我局接原告投诉举报，称第三人荷塘宾馆没有取得相应食品经营许可证向顾客提供早餐，要求我局进行查处。经现场检查发现当事人在店内设有餐厅和厨房，餐厅墙面悬挂有“格林豪泰酒店苏州大学葑门店营养自助早餐搭配方案”。当事人营业执照显示名称为姑苏区沧浪荷塘宾馆，未能出示有效的食品经营许可证或餐饮服务许可证。经调查，第三人荷塘宾馆内设有餐厅及厨房，餐厅墙面悬挂有“格林豪泰酒店苏州大学葑门店营养自助早餐搭配方案”。当事人在被询问调查中称，荷塘宾馆自2015年初开始免费向顾客提供餐饮服务，主要为包子、稀饭、馒头、鸡蛋等。当事人称上述经营的食品所用的食品原材料从葑门横街菜场购进，无相关食品原材料购进票据或记录，也无相关向顾客提供食品的经营记录。因无法获取相关票据，且当事人称免费向住店顾客提供餐饮，本案中货值金额及违法所得无法计算。当事人在无食品经营许可证的情况下向顾客提供餐饮服务属实，即当事人在未取得食品经营许可的情况下从事食品经营活动的情况属实。当事人未取得食品经营许可从事食品经营活动涉嫌违反《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款的规定，应当依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款的规定进行处理。当事人提供的变更后营业执照复印件显示其增加餐饮服务和食品销售，营业执照登记日期为2018年1月26日。当事人向我局提交《食品经营许可证》申请表及《食品经营许可证》复印件。以上行为表明当事人有继续经营食品的意愿并且合法取得《食品经营许可证》。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项和《无证无照经营查处办法》第十条第一款，另因本案货值金额及违法所得无法明确计算，我局决定对当事人处以罚款50000元。二，根据《食品药品投诉举报管理办法》第十五条第三款的规定，在我局收到该投诉举报之日起第5日已经视为受理。根据《食品药品投诉举报管理办法》及其他相关法律法规的规定，对于原告提出调解诉求，我局工作人员在调查处理过程中也向当事人提出了原告的调解诉求，但当事人拒绝调解，并于2018年3月12日提交书面材料。由于所涉调解系双方民事主体的权利，可以调解，也可以不调解，我局作为行政机关无权要求当事人必须进行调解。且根据《最高人民法院关于适用的解释》有关调解事项不属于行政诉讼的受案范围。三，我局于2018年1月19日具体接到投诉举报，并进行核查立案，依法于2018年4月12日、5月23日向原告电话告知延期，根据当事人申请进行了听证程序，于2019年5月15日对当事人作出行政处罚决定，并依法告知原告。上述程序均符合法律规定。综上，我局对原告投诉举报事项依法予以处理，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，依法履行法定职责，原告诉请不能支持。四，原告的起诉已经超过法定15天的期限，依法应驳回原告起诉。被告姑苏市监局向本院提供的证据、依据：1、投诉举报材料登记信息；2、现场检查笔录；3、案件来源登记表、立案审批表；4、当事人营业执照、询问调查笔录、食品经营许可证；5、拒绝调解说明；6、听证通知书；7、行政处罚决定书、罚没款收据；8、对举报人告知函及邮寄凭证；9、延期审批表及通知（录音光盘）。被告姑苏区政府辩称，一、原告的起诉超过了法定期限，已经受理的理应裁定驳回起诉。本案中，答辩人于2019年9月2日作出涉案行政复议决定，于次日邮寄。经查询，原告于2019年9月5日签收，但直至现在才提起诉讼，显然超过了法定期限。二、答辩人有权作出行政复议决定。答辩人作为被告姑苏市监局的本级人民政府，具有作出案涉行政复议决定的职权。三、答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。（一）被告姑苏市监局作出的行政处理决定符合法律规定。2018年1月16日，原告向原苏州市食品药品安全投诉举报中心投诉举报，称第三人荷塘宾馆没有取得食品经营许可证，被告姑苏市监局立案后，进行调查，因案情复杂，经批准延期后，将处理结果告知原告，履行了法定职责。关于原告提到的未告知受理决定的问题，根据《食品药品投诉举报管理办法》第十五条的规定，虽然姑苏市监局没有在收到该投诉举报之日5日内作出是否受理的决定，但是根据规定，投诉举报自收到之日其第5日即为受理，因此该投诉举报已视为受理。（二）被告姑苏市监局不具有履行组织调解的法定职责，原告要求调解的请求缺乏法律根据，且第三人也拒绝调解。原告要求被告姑苏市监局“组织调解退款并赔偿”，实质上是要求行政机关对民事争议作出处理，在没有法律特别授权或规定的情况下，行政机关并无作出上述处理的职权和义务，原告在民事争议中的合法权益理应通过民事途径寻求救济。故原告认为被告姑苏市监局应当对其提出的要求进行调解的主张并无事实根据，且本案中，被告姑苏市监局也曾尝试组织调解，但第三人荷塘宾馆明确拒绝了调解，本案缺少调解的基础。综上所述，被告姑苏市监局在法定期限内对原告的投诉举报作出的行政处理决定符合法律规定，并无不当。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出驳回原告的行政复议申请的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，证据确实充分。四、答辩人作出的行政复议决定程序符合法律规定。2019年7月14日，原告晏景中向答辩人提出行政复议申请，请求确认被告未对第三人荷塘宾馆无食品经营许可证进行处理的行为违法。答辩人审查后于2019年7月16日对原告的行政复议申请予以受理，并通知姑苏市监局答复。答辩人根据原告的申请书及证据、被告的答复书及证据，经过认真审查，于2019年9月2日作出了苏姑法复[2019]13号行政复议决定书，并于9月5日送达给原告。答辩人的复议过程符合《中华人民共和国行政复议法》程序规定。综上，答辩人认为，答辩人作出的苏姑法复[2019]13号行政复议决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，原告的诉讼请求不能成立，请求法院驳回原告的起诉或者驳回原告的诉讼请求。被告姑苏区政府向本院提供的证据、依据：1、行政复议申请书及其证据材料；2、行政复议申请受理通知书、行政复议答复通知书及文件签收回执单；3、行政复议答复书及证据材料；4、行政复议决定书及邮件交寄单、EMS网页截屏。第三人荷塘宾馆未答辩、未提供证据。经庭审质证，原告所举证据，两被告对所有证据的真实性均无异议。被告姑苏市监局所举证据，原告对证据1-5真实性、合法性、关联性无异议；对证据6有异议；对证据7-8真实性无异议；对证据9真实性、合法性无异议，但是被告作出延期一年的时间太长，已经超过正常办案的期限，且对最后办结有异议。被告姑苏区政府对所有证据的真实性、合法性、关联性均无异议。被告姑苏区政府所举证据，原告对所有证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但对其证明目的有异议。被告姑苏市监局对所有证据的真实性、合法性、关联性均无异议。本院对上述证据认证如下：原告所举证据、被告姑苏市监局所举证据1-5、7-9、被告姑苏区政府所举证据，本院予以确认。被告姑苏市监局所举证据6是行政机关在行政程序中形成的材料，本院予以确认。经审理查明，2018年1月16日，原告晏景中通过电子邮箱向苏州市食品药品安全投诉举报中心投诉举报第三人荷塘宾馆无食品经营许可证的问题，内容为：该宾馆没有取得相应的食品经营许可证便向顾客提供早餐，请求行政部门对此食品餐饮问题、合同问题依法进行公平公正查处，并书面告知原告最终的处理结果。调解方案为退还住宿款2000元，赔偿6000元。同日，苏州市食品药品安全投诉举报中心向原告晏景中发出苏食药投举告书[2018]12号告知书，告知原告，对于原告的投诉举报已收到，根据属地管理原则，该投诉举报已转交姑苏市监局办理，办理结果将由承办部门进行反馈。被告姑苏市监局收到投诉后于2018年1月19日作出案件来源登记表，对原告晏景中的投诉进行登记。同日，被告姑苏市监局执法人员到第三人荷塘宾馆进行现场检查，经现场检查，第三人荷塘宾馆未能出示有效的食品经营许可证或餐饮服务许可证。同时，对第三人荷塘宾馆经营者程正来进行询问并制作询问调查笔录。经营者程正来在笔录中陈述：“我们宾馆是从2015年年初的时候开始提供免费餐饮的，我们以为免费提供早餐是不需要办食品经营许可证的，如果需要，我们会尽快办理相关的证照的。”2018年1月23日，被告姑苏市监局作出立案审批表，对第三人荷塘宾馆涉嫌违反《中华人民共和国食品安全法》第三十五条的规定立案调查。2018年3月12日，第三人荷塘宾馆向被告姑苏市监局出具情况说明，内容为，关于我单位被举报无证无照经营食品的投诉，投诉人要求退还住宿款2000元，赔偿6000元，我单位不同意协商。2018年4月9日，被告姑苏市监局认为该投诉举报情况复杂，经批准，作出延期办理，并电话告知原告晏景中延期事宜。2018年5月21日，被告姑苏市监局认为该案复杂疑难，经批准，对此案再次延期办理，并电话告知原告晏景中延期事宜。2018年5月8日，被告姑苏市监局对第三人荷塘宾馆员工张雨婷进行询问调查，第三人荷塘宾馆提供了变更后的营业执照，该营业执照显示经营范围变更为住宿、公共浴室、餐饮服务、食品销售。同时，第三人荷塘宾馆提交了《食品经营许可证》申请表。2018年5月23日，被告姑苏市监局向第三人荷塘宾馆签发了《食品经营许可证》。2018年7月24日，被告姑苏市监局再次对第三人荷塘宾馆员工进行询问调查，第三人荷塘宾馆提交《食品经营许可证》的复印件。2019年5月15日，被告姑苏市监局作出姑苏市监案字[2019]S051号行政处罚决定书，经调查，当事人在无食品经营许可证的情况下向顾客提供餐饮服务属实，即当事人在未取得食品经营许可的情况下从事食品经营活动的情况属实。当事人未取得食品经营许可从事食品经营活动涉嫌违反《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款的规定，建议依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款进行处理。第三人荷塘宾馆提供的变更后营业执照显示其增加餐饮服务和食品销售，后第三人荷塘宾馆又提供了《食品经营许可证》。根据现场核查结果判定准则，第三人荷塘宾馆总体符合食品经营许可证发证要求，第三人荷塘宾馆的行为表明其有继续经营食品的意愿并且合法取得了《食品经营许可证》。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项和《无证无照经营查处办法》第十条第一款的规定，决定对第三人荷塘宾馆从事食品经营活动的设备工具不予没收。因本案货值金额及违法所得无法明确计算，决定对第三人荷塘宾馆处以罚款50000元。2019年5月17日，被告姑苏市监局向原告晏景中邮寄告知函，告知原告晏景中处理结果：关于你举报的第三人荷塘宾馆涉嫌违法行为事宜，本局现将处理情况告知如下：经调查属实，本局对第三人荷塘宾馆作出行政处罚，处以罚款50000元，行政处罚决定书文号为姑苏市监案[2019]S051号。关于举报奖励，请凭此告知函及身份证原件、银行卡原件、开户行信息到本局办理领取事宜。原告晏景中收到告知函后不服于2019年7月13日向被告姑苏区政府申请行政复议，被告姑苏区政府2019年7月13日收到原告晏景中的复议申请后于2019年7月16日受理并通知被告姑苏市监局进行答复。被告姑苏市监局于2019年7月24日提交行政复议答复书及相关证据。经审查，被告姑苏区政府于2019年9月2日作出苏姑法复[2019]13号《行政复议决定书》，认为，针对原告晏景中提出的调解要求，被告姑苏市监局告知第三人荷塘宾馆后，第三人荷塘宾馆明确表示不同意协商。原告晏景中以被告姑苏市监局没有进行调解和终止调解为由，认为被告姑苏市监局存在不履行法定职责的情形，对此不予采纳。被告姑苏市监局于2018年4月9日和2018年5月21日，对该案两次延期办理，并分别电话告知原告晏景中。2019年5月15日，被告姑苏市监局对第三人荷塘宾馆作出了姑苏市监案字[2019]S051号《行政处罚决定书》。被告姑苏市监局在合理期限内办结了该案，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定，决定驳回原告晏景中的行政复议申请。并于次日向原告晏景中邮寄《行政复议决定书》，原告晏景中于2019年9月5日签收。另查明，因原告晏景中对《行政复议决定书》不服，2019年9月17日，原告晏景中以姑苏区政府作为被告向苏州市中级人民法院提起诉讼，苏州市中级人民法院于2019年10月9日立案受理后，经审查认为，本案属于《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条所规定的复议机关决定维持原行政行为的情形，应当由苏州市姑苏区市场监督管理局与苏州市姑苏区人民政府作为共同被告。经释明，原告晏景中已同意追加苏州市姑苏区市场监督管理局为共同被告，故苏州市中级人民法院根据规定将本案移送本院处理。本院认为，《食品药品投诉举报管理办法》第九条规定，各级食品药品监督管理部门应当按照相关法律法规规定，对受理的投诉举报进行调查处理，并将处理结果反馈投诉举报人，及时解决和回应公众诉求。被告姑苏市监局作为辖区内食品药品监督管理部门，具有受理投诉举报进行调查处理，并将处理结果反馈投诉举报人的法定职责，其是本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，被告姑苏区政府经原告申请作出行政复议决定，系履行法定职责，且作为维持原行政行为的复议机关系本案共同被告。本案争议的焦点是：一、原告晏景中的起诉期限有无超过法定期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。本案中，被告姑苏区政府于2019年9月2日作出苏姑法复[2019]13号《行政复议决定书》，原告晏景中于2019年9月5日签收。2019年9月17日，原告晏景中以姑苏区政府作为被告向苏州市中级人民法院提起诉讼，因此，原告晏景中未超过法定起诉期限。二、被告姑苏市监局针对原告晏景中的投诉是否完全履职，程序是否合法。《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定，国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。本案中，被告姑苏市监局收到投诉后即到第三人荷塘宾馆现场检查，经现场检查及向其员工调查，第三人荷塘宾馆未能出示有效的食品经营许可证或餐饮服务许可证。经调查，被告姑苏市监局对第三人荷塘宾馆违反《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款的行为作出姑苏市监案字[2019]S051号行政处罚决定书，对第三人荷塘宾馆处以50000元罚款，并将处理结果告知原告晏景中，被告姑苏市监局已依法履行职责。《食品药品投诉举报管理办法》第十五条第一款规定，食品药品投诉举报机构或者管理部门收到投诉举报后应当统一编码，并于收到之日起5日内作出是否受理的决定。第三款规定，未按前款规定告知的，投诉举报自食品药品投诉举报机构或者管理部门收到之日起第5日即为受理。第二十条第一款规定，投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。第二款规定，投诉举报延期办理的，延长期限一般不超过30日。法律、行政法规、规章另有规定的，从其规定。第四款规定，特别复杂疑难的投诉举报，需要继续延长办理期限的，应当书面报请投诉举报承办部门负责人批准，并将延期情况及时告知投诉举报人和向其转办投诉举报的食品药品投诉举报机构或者管理部门。第三十八条规定，本办法规定的投诉举报受理、办理等期限以工作日计算，不含法定节假日。本案中，被告姑苏市监局收到苏州市食品药品安全投诉举报中心的转交单后于2018年1月19日作出案件登记，虽然被告没有在5日内作出是否受理的决定，但是根据《食品药品投诉举报管理办法》第十五条第三款的规定，投诉举报自收到之日起第5日即为受理，因此该投诉举报已视为受理。期间，经批准，被告姑苏市监局分别于2018年4月9日和2018年5月21日对该案两次延期办理，并分别电话告知原告晏景中。经调查，2019年5月15日，被告姑苏市监局对第三人荷塘宾馆作出姑苏市监案字[2019]S051号《行政处罚决定书》，并于2019年5月17日向原告晏景中告知处理结果，其程序合法。三、被告姑苏区政府作行政复议决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款及第三十一条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查；行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，被告姑苏区政府2019年7月13日收到原告晏景中的复议申请后于2019年7月16日受理并通知被告姑苏市监局进行答复。经审查，被告姑苏区政府于2019年9月2日作出苏姑法复[2019]13号《行政复议决定书》并依法送达，故行政复议实体及程序符合法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告晏景中的诉讼请求。案件受理费50元，由原告晏景中负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。审 判 长  张 若人民陪审员  俞雪花人民陪审员  陈玉芳二〇二〇年七月六日书 记 员  蒋丽欢