四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川01行终494号 上诉人（原审原告）成都双流中宁钢构有限公司。住所地：四川省成都市双流区彭镇福田村1组203号。 法定代表人吴成全。 委托代理人张义文，四川川商律师事务所律师。 委托代理人吴江凤，四川川商律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）成都市双流区规划和自然资源局。住所地：四川省成都市双流区东升街道棠湖西路一段163号。 法定代表人纪昌发，局长。 委托代理人杨奉明，北京观韬（成都）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）成都市双流区人民政府。住所地：四川省成都市双流区东升顺城街1号。 法定代表人鲜荣生，区长。 委托代理人赵晓林，北京观韬（成都）律师事务所律师。 上诉人成都双流中宁钢构有限公司（以下简称中宁钢构公司）与被上诉人成都市双流区规划和自然资源局（以下简称双流区规划和自然资源局）行政处罚、被上诉人成都市双流区人民政府（以下简称双流区政府）行政复议一案，不服成都市龙泉驿区人民法院（2019）川0112行初158号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，原双流县彭镇福田村村民委员会（现彭镇福田社区）作为甲方与作为乙方的吴某签订《土地租用合同》，约定甲方将位于彭镇××社的土地约30亩租给乙方，用于建设工厂，租赁期限为24年，从2004年6月1日至2028年6月1日止。另，双方于2006年1月21日就乙方应付甲方基础建设投资配套费等相关事宜达成补充协议。2018年5月25日，原成都市双流区国土资源局作出编号：2018052501《责令停止违法行为通知书》，主要内容为“中宁钢构公司未经批准，擅自占用彭镇福田社区一组集体土地从事非农建设的行为，涉嫌违反了相关法律规定，现责令你单位立即停止上述违法行为，听候处理”以及编号：2018052501《责令改正违法行为通知书》，主要内容为“中宁钢构公司未经批准，擅自占用彭镇××一组集体土地从事非农建设的行为，涉嫌违反了相关法律规定，现责令你单位自收到本通知书之日起7日内予以改正，逾期不改的，将依法追究法律责任。”同日，原成都市双流区国土资源局立案查处中宁钢构公司涉嫌非法占地一案。2018年5月29日，原成都市双流区国土资源局作出编号：2018052902《接受调查通知书》，责令中宁钢构公司相关人员于2018年5月29日14时到彭镇福田社区接受调查。中宁钢构公司的办公室主任曾某安接受了调查。同日，经四川陌洋测绘有限公司现场勘测，中宁钢构公司占地面积为28.94亩。2018年5月31日，中宁钢构公司总经理吴某至双流区接受调查，其在调查中称中宁钢构公司于2004年6月1日与福田社区签订《租赁合同》，取得该组30亩土地使用权。2005年起，中宁钢构公司在该宗土地上进行建设，陆续修建了大概15000平方米钢架厂房，职工宿舍大概1200平方米，其于地面进行硬化。该宗地于2007年建设投产，用于钢构件生产。2018年6月12日，原成都市双流区国土资源局作出双国土资罚告（2018）15号行政处罚告知书，告知中宁钢构公司行政处罚的事实、理由及依据。同日，原成都市双流区国土资源局作出双国土资罚告（2018）15号行政处罚听证告知书，告知中宁钢构公司享有要求举行听证的权利。2018年6月15日，中宁钢构公司向原成都市双流区国土资源局提出听证申请。2018年6月22日，原成都市双流区国土资源局作出双国土资罚听（2018）第04号行政处罚听证通知书，告知中宁钢构公司，针对其申请将公开举行听证。并于同日将行政处罚听证公告张贴于中宁钢构公司厂房。2018年7月2日，原成都市双流区国土资源局举行行政处罚案件听证会，中宁钢构公司的委托人江某、吴某参加听证。2018年12月4日，原成都市双流区国土资源局作出双国土资罚决（2018）15-1号行政处罚决定，内容如前文所述。并将该行政处罚决定、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书等相关法律文书送达中宁钢构公司。中宁钢构公司不服双国土资罚决（2018）15-1号行政处罚决定向双流区政府提起行政复议。双流区政府收到行政复议申请后，分别作出（2019）第10号、第10-2号行政复议申请材料补正通知，要求中宁钢构公司补正材料。并要求原成都市双流区国土资源局就复议申请进行答复，原成都市双流区国土资源局于2019年3月22日作出行政复议答复，并提交相关证据材料。2019年4月25日，双流区政府作出（2019）第10号行政复议决定，内容如前文所述。并将该行政复议决定送达中宁钢构公司以及双流区规划和自然资源局。 原审另查明，因实行机构改革，原成都市双流区国土资源局、成都市双流区规划建设局、成都市双流区水务局等局关于规划和自然资源管理方面的职责进行整合后，组建双流区规划和自然资源局，不再保留成都市双流区国土资源局。 以上事实有营业执照、编号：2018-01行政处罚撤销决定书、2018年6月24日、2019年1月28日的证明两份、《责令停止违法行为通知书》（编号：2018052501）《责令改正违法行为通知书》（编号：2018052501）及送达回证、《接受调查通知书》（编号：2018052902）及送达回证，曾某安、吴某的《调查笔录》及法人授权委托书、《土地租用合同》《补充协议》及相关票据凭证、《现场勘测笔录》《成都双流中宁钢构有限公司用地现场照片》《成都市双流区土地利用总体规划图》《成都双流中宁钢构有限公司宗地图》、四川陌洋测绘有限公司营业执照等材料、《违法案件立案呈批表》（编号：双国土资违立（2018）15号）《行政处罚告知书》（双国土资罚告（2018）15号）《行政处罚听证告知书》（双国土资罚告（2018）15号）及送达回证、《听证申请书》《行政处罚听证通知书》（双国土资罚听（2018）第04号）及送达回证、《行政处罚听证公告》及公告张贴现场照片、《行政处罚案件听证会记录》及附属材料、《行政处罚决定书》（编号：双国土资罚决（2018）15-1号）及送达回证、《被申请人答复通知书》及送达回证、《行政复议答复书》及证据材料（1-9项证据）《行政复议申请书》《补正通知书》、补正材料及邮寄单、《被申请人答复通知书》及送达回证、《行政复议答复书》及相关证据材料、《行政复议决定书》（2019）第10号及送达回证等证据在案为证。 原审法院认为，本案的争议焦点为：一、原成都市双流区国土资源局作出的双国土资罚决（2018）15-1号行政处罚决定是否合法；二、双流区政府作出的（2019）第10号行政复议决定是否合法。 关于第一个争议焦点，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，原成都市双流区国土资源局具有对非法占地作出行政处罚决定的法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。本案中，中宁钢构公司未经批准，擅自占用彭镇福田社区1组集体土地进行厂房建设的行为，属非法占地行为。原成都市双流区国土资源局在巡查中发现上述行为后，向其发出《责令停止违法行为通知书》《责令改正违法行为通知书》。立案查处，责令中宁钢构公司接受调查，并对案涉土地进行现场勘测。经调查后，原成都市双流区国土资源局作出双国土资罚告（2018）15号行政处罚告知书以及双国土资罚告（2018）15号行政处罚听证告知书。又经中宁钢构公司申请，作出双国土资罚听（2018）第04号行政处罚听证通知，并于同日将行政处罚听证公告进行张贴后，原成都市双流区国土资源局举行了行政处罚案件听证会，中宁钢构公司的委托代理人参加了听证。原成都市双流区国土资源局作出双国土资罚决（2018）15-1号行政处罚决定，并依法进行送达。原成都市双流区国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，并参照《四川省国土资源行政处罚自由裁量实施标准》，作出双国土资罚决（2018）15-1号行政处罚决定，符合法定程序，认定事实清楚，主要证据充分，定性准确，处罚决定定性适用和处罚适用的法律正确。 关于第二个争议焦点，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，双流区政府作为原成都市双流区国土资源局的本级人民政府，依法有权受理行政复议申请，作出复议决定。双流区政府在收到中宁钢构公司的行政复议申请后，履行了受理、答复通知、复议审查等法定职责，并于法定期限内作出作出（2019）第10号行政复议决定，依法进行送达。其作出的（2019）第10号行政复议决定合法。综上所述，原成都市双流区国土资源局作出的双国土资罚（2018）15-1号行政处罚决定，主体适格、程序合法、事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确。双流县政府作出的（2019）第10号行政复议决定主体适格、事实清楚、程序合法。对中宁钢构公司的诉讼请求，不予支持。据此，原审遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告成都双流中宁钢构有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告成都双流中宁钢构有限公司负担。 宣判后，中宁钢构公司不服，向本院提起上诉称，原审判决适用法律错误，上诉人于2004年与原双流县彭镇福田村村民委员会签订《土地租赁合同》，并约定租用期限为2004年6月1日至2028年6月1日止，且根据《双流区土地利用总体规划（2006-2020年）》上诉人租用的土地属于集体建设用地，符合双流区土地利用总体规划，上诉人通过租赁的方式取得案涉土地，符合法律规定，不属于非法占用土地的情形，应当适用2020年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条之规定，上诉人取得集体经营性建设用地的方式系合法有效。 被上诉人双流区规划和自然资源局在二审中答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，原审判决适用2004年修改后的《中华人民共和国土地管理法》相关条款作为裁判依据系适用法律正确，即便根据2020年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》相关规定，上诉人中宁钢构公司的行为仍属于非法占地，被上诉人作出的行政处罚决定亦合法。请求依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人双流区政府在二审中答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 针对上诉人中宁钢构公司所称原审判决适用法律错误、上诉人并非非法占用土地、应当适用2020年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》的上诉理由，本院认为，首先，上诉人中宁钢构公司与原双流县彭镇福田村村民委员会签订《土地租赁合同》的时间是2004年，被上诉人双流区规划和自然资源局（原成都市双流区国土资源局）对上诉人进行调查、处罚的时间是2018年，且上诉人提起诉讼的时间是2019年，应当适用违法行为发生时、查处行为作出时现行有效的法律，原成都市双流区国土资源局作出行政处罚决定时现行有效的法律，也就是2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》，而新修订的《中华人民共和国土地管理法》于2020年1月1日才实施，其规定不具有溯及力。故原审判决适用2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》并无不当。其次，2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；第四十四条第一款规定:“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”；第五十九条规定:“建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”本案中，上诉人中宁钢构公司未依据前述法律规定办理用地审批手续，占用集体土地并在土地上建设厂房、宿舍等，系非法占用土地。 综上，上诉人中宁钢构公司的上诉理由不成立，对其主张本院不予支持，原审判决并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一审案件受理费的负担不变；二审案件受理费50元，由上诉人成都双流中宁钢构有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 袁 艺 审判员 陈 楠 审判员 李 衡 二〇二〇年七月十三日 书记员 张明康