广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤13行终133号上诉人（原审被告）博罗县水利局。法定代表人梁世斌，局长。诉讼负责人曾振华，副局长。委托代理人李晓虎，广东商盾律师事务所律师。委托代理人张春森，广东商盾律师事务所律师。被上诉人（原审原告）黄金兰，女。被上诉人（原审原告）吴卫球，男。委托代理人李敏，北京市京师律师事务所律师。委托代理人邱文敏，北京市京师律师事务所实习律师。原审被告博罗县城乡管理和综合执法局。法定代表人杨永忠，局长。委托代理人陈俊晖，该局法规股负责人。委托代理人周一，广东港惠律师事务所律师。原审被告博罗县*洲镇人民政府。法定代表人张剑辉，镇长。委托代理人朱浩强，博罗县*洲镇人民政府水利所副所长。委托代理人陈勇，广东淳锋律师事务所律师。上诉人博罗县水利局因与被上诉人黄金兰、吴卫球、原审被告博罗县城乡管理和综合执法局、原审被告博罗县*洲镇人民政府行政强制一案，不服广东省惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初117号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，被告水利局是博罗县水行政主管部门。1992年4月22日，博罗县人民政府向被告水利局颁发博府国用总字（92）第0*****7号、第1*****2号《国有土地使用证》：证载：“用途”：堤围；“四至”：东至马西水闸，南至东江，西至白马围XX水闸，北至耕地。1992年12月23日，广东省水利电力厅向惠州市水电局发出《关于博罗县*洲围马嘶、寮仔堤段移堤整治工程的批复》（粤水电管字[1992]145号文），强调园洲寮仔堤段经整治后不得兴建建筑物和堆放器材。原告建筑的房屋座落在东江河博罗县*洲镇寮仔东江河下游段右岸边。2006年12月31日，博罗县人民政府向原告颁发博府国用（2006）第1****8号《国有土地使用证》（座落：园洲镇寮仔村高地地段，地类：住宅用地，面积：216㎡）。博罗县规划局分别于2006年8月29日、2007年7月31日向原告核发《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》。2018年10月9日，被告水利局决定对原告的建设立案处理。2018年11月12日，广东省水利厅发出《广东省水利厅关于印发全省河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准的通知》（粤水建管[2018]111号），强调对非法占用滩地依法整治。2019年4月11日，被告水利局作出博水行罚字（园）[2019]第13号《水行政处罚决定书》，认为原告的行为违反了《水法》第三十八条第一款的规定，根据《水法》第六十五条第二款的规定，决定给予原告以下行政处罚：1、拆除违法建筑物，恢复原状；2、罚款人民币11000元。当日，被告水利局将《水行政处罚决定书》通过快递送达给原告。2019年4月12日，被告水利局向原告发出《公告》，告知将对原告的案涉建筑物强制拆除，责令原告在4月15日前自行搬离处置好违法建筑物内外的一切财物设施。2019年4月18日，被告水利局作为执法主体，会同被告执法局、园洲镇府等部门对原告案涉房屋予以强制拆除。2019年5月5日，原告不服被告水利局等的强制拆除行为，向原审法院提起本案诉讼，请求确认被告水利局、执法局、园洲镇府强制拆除房屋行为违法等。原告不服被告水利局作出的《水行政处罚决定书》，于2019年4月16日向县政府递交行政复议申请书等材料，请求撤销水利局作出的《处罚决定书》。2019年6月12日，县政府作出《复议决定书》，决定维持被告水利局作出的《处罚决定书》。原告不服被告水利局作出的《处罚决定书》及县政府作出的《复议决定书》，在2019年6月27日向原审法院提起诉讼，请求撤销被告水利局、博罗县政府作出的处罚决定和行政复议决定。另查，原告取得了《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》；当事人提交的证据均没有被告水利局同意原告在案涉地点进行建筑的审批；在庭审中，原告承认其案涉建筑在建设过程中未经水行政主管部门审批同意。原审法院认为，根据《水法》第三十八条第一款、第六十五条第一款、《河道管理条例》第十六条等的规定，被告水利局系博罗县水行政主管部门，对此，当事人均无异议。关于本案三被告的诉讼主体是否适格的问题。《行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”首先，根据被告水利局提交的证据，从对原告案涉建筑进行立案调查、到现场进行调查、发出水行政责令停止违法行为通知书，到向原告发出水行政处罚事先告知书、听证告知书、组织听证，最后作出博水行罚字（园）〔2019〕第13号水行政处罚决定、发出责令自行拆除公告等，均是被告水利局的行政行为。其次，在提交的答辩状中，执法局、园洲镇府均强调只是配合被告水利局强制拆除，被告水利局认为其整治河道、拆除原告案涉建筑是履行职责行使职权。其三，在庭审中，被告水利局陈述其是“依照行政强制法的规定，作为强制拆除主体会同本案另2位被告共同作出”。其四，原告提供的证据可以证明执法局、园洲镇府参与了强制拆除行动，但不足以证明执法局、园洲镇府与被告水利局共同策划、组织对原告案涉房屋的强制拆除。基于上述四点，根据上述法律规定，应当认定被告水利局是强制拆除原告案涉房屋的行政机关，是本案适格被告。执法局、园洲镇府是强制拆除行为的配合、支持机关，根据上述法律规定，不应成为本案共同被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，应当裁定驳回原告对执法局、园洲镇的起诉。但是，为节约司法资源，减少当事人讼累，原审法院不再另行裁定，而是在本案判决中一并处理。《行政处罚法》第四十五条规定：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”《行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”首先，为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理等，根据宪法而制定《行政处罚法》。为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责等，根据宪法而制定《行政强制法》。《行政处罚法》与《行政强制法》的立法目的有所不同。《行政处罚法》第四十五条是关于行政处罚执行的规定，而《行政强制法》第四十四条是关于行政强制措施实施的规定。其次，本案被诉行政行为是行政强制拆除，不是一般的、普通的行政强制措施，因此，在《行政强制法》第四十四条作出了特别规定。其三，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，当事人可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。《行政诉讼法》第四十六条第一款规定，当事人可以自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出行政诉讼。对上述两个法律的规定和《行政强制法》第四十四条的规定进行综合分析，可以看出对违法的建筑物等需要强制拆除的，应当在行政相对人收到（知道）行政机关作出的行政处罚决定后，在六十日的期限内没有提出行政复议申请及六个月的期限内没有提起行政诉讼，又不自行拆除的，相关行政机关才能依法强制拆除违法建筑物等。其四，被告水利局对原告作出博水行罚字（园）〔2019〕第13号行政处罚决定的时间是2019年4月11日，而被告水利局对原告案涉房屋实施强制拆除的时间是2019年4月18日，强制拆除行为是在原告提出行政复议申请及提起行政诉讼的期限内。综上四点，被告水利局对原告案涉建筑实施强制拆除，违反了《行政强制法》第四十四条的规定。综上所述，执法局、园洲镇府不是本案适格被告，原告对该两行政机关起诉，应依法驳回；被告水利局强制拆除原告案涉建筑行为，程序违法；原告对被告水利局的诉讼请求，合法有据，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及上述所适用的法律、法规、司法解释的规定，判决如下：一、驳回原告黄金兰、吴卫球对被告博罗县城乡管理和综合执法局、博罗县*洲镇人民政府的起诉。二、确认被告博罗县水利局于2019年4月18日对原告黄金兰、吴卫球位于东江河博罗县*洲镇寮仔东江河下游段右岸边[国有土地使用证：博府国用（2006）第1****8号]的房屋强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告博罗县水利局负担。上诉人博罗县水利局不服原审判决，向本院提起上诉称，根据《水法》第三十八条第一款、第六十五条第一款、《河道管理条例》第十六条等的规定，本局作为县级水行政主管部门，对案涉河道管理范围具有行政管理、行政强制执行等权利。原审判决也已查明，被上诉人案涉违法建筑在建设过程中从始至终未报本局审批同意。本局从对被上诉人案涉建筑进行立案调查、现场调查、责令停止违法行为、行政处罚事先告知、听证告知，以及组织听证等程序，到作出行政处罚决定书、发出责令自行拆除公告等，均是严格按照《水法》《行政处罚法》等法律法规的有关规定进行。被上诉人案涉建筑系违法建筑，依法应当予以拆除，证据确凿。本局责令被上诉人限期自行拆除违法建筑，但被上诉人逾期未予自行拆除违法建筑；根据《水法》第六十五条的规定，本局具有对违反该法的违法建筑进行强制拆除的行政强制执行权。因被上诉人逾期不予自行拆除，且部分存在偷建抢建的行为，本局根据《行政强制法》第三十四条等的规定，执行了强制拆除；在执行强制拆除违法建筑物前，本局还依法向被上诉人送达了关于强制拆除的公告。根据《行政处罚法》第四十五条的规定，当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行。本局根据国家立法机关全国人大常委会制定的《水法》进行执法、执行行政强制执行行为，与法无悖。综上，本局认为，本局依法对被上诉人的案涉违法建筑进行的强制拆除行为合法，现本局特依据《行政诉讼法》等相关法律规定，向贵院提起上诉，请求贵院依法查明事实，判决支持本局的上诉请求。上诉请求：一、请求依法撤销惠州市惠城区人民法院(2019)粤1302行初117号《行政判决书》；二、请求依法改判确认上诉人于2019年4月18日对被上诉人位于东江河博罗县*洲镇寮仔东江河下游段右岸边的房屋强制拆除行为合法；三、请求依法判令被上诉人承担本案的全部诉讼费用。被上诉人黄金兰、吴卫球未向本院提交书面答辩意见。原审被告博罗县城乡管理和综合执法局、博罗县*洲镇人民政府未向本院提交书面答辩意见。本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：……（三）本辖区内重大、复杂的案件；”《最高人民法院关于适用的解释》第五条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第十五条第三项规定的‘本辖区内重大、复杂的案件’：……（二）涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；……”本案中，因被上诉人黄金兰、吴卫球系香港籍居民，根据上述法律及司法解释的规定，本案属于涉及香港特别行政区的案件，也是本辖区内重大、复杂的案件，依法应当由中级人民法院进行一审。原审法院未对被上诉人黄金兰、吴卫球的身份予以审核，且被上诉人黄金兰、吴卫球的委托代理人亦未向原审法院提交面签的代理手续或者公证及认证文书，原审法院迳行实体审理并作出判决，违反了级别管辖的规定，本院予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第五条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销广东省惠州市惠城区人民法院于2019年10月12日作出的（2019）粤1302行初117号行政判决；二、广东省惠州市惠城区人民法院将本案提交本院审理。被上诉人黄金兰、吴卫球在一审预交的受理费50元，一并移送本院。上诉人博罗县水利局预交的二审受理费50元，本院予以退回。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 邱炜炜审 判 员 覃毅华二〇二〇年七月七日法官助理 毛泳玲书 记 员 李冬楹