安徽省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）皖行赔终139号 上诉人（一审原告）范恒海，男，1968年12月1日出生，汉族，住安徽省太和县。 被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路1号。 法定代表人李国英，省长。 上诉人范恒海因诉安徽省人民政府行政赔偿一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2019）皖12行赔初53号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 范恒海向一审法院起诉称，安徽省人民政府于2014年8月28日作出皖政地（纳入增减挂钩）〔2014〕17号《关于太和县2013年第2批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》（简称《批复》），该批复中征收土地包括其使用的国有土地和部分集体土地。安徽省人民政府批准征收上述土地，批准用途并非为了公共利益，而是商业开发，该批复已被皖行复〔2018〕138号复议决定确认违法。其土地、房屋及附属物因此被非法征收、拆除和损毁，至今未得到补偿安置和赔偿，造成巨大财产损失和精神损害。该批复被确认违法，批准征收的涉案土地就应当收回并退还给其，并承担赔偿责任。据此其向安徽省人民政府提出行政赔偿申请，安徽省人民政府于2019年3月19日作出不予赔偿决定。请求：1、确认安徽省人民政府作出不予赔偿决定的行为违法，并撤销该决定；2、判决安徽省人民政府将其1884.24㎡的房屋按原建造结构、使用功能恢复原状，或者在原区域就近按原使用功能给付原面积房屋，或者按原区域类似商品房市场价赔偿货币；3、判决安徽省人民政府退还其国有土地582.47㎡和农村承包耕地、宅基地2.4311亩或者赔付原土地拍卖所得土地价款；4、判决安徽省人民政府赔偿其土地上房屋及附属物损失和其他损失（按赔付即日市场价计算）；5、判决安徽省人民政府给付其房屋及附属物搬迁费、临时安置费和周转用房过渡租赁费，按补偿标准赔付即日计算赔偿价款；6、判决安徽省人民政府赔偿其土地被违法征收之日至返还时土地收入损失（按调查土地年收入数据计算）及因维权造成的误工费用。 一审法院经审理查明，2014年8月28日，安徽省人民政府作出皖政地（纳入增减挂钩）〔2014〕17号《批复》，后经行政复议，该批复被确认违法。2019年1月21日，范恒海向安徽省人民政府邮寄行政赔偿申请书，请求依法对太和县人民政府依据17号《批复》违法征收其国有土地及集体土地分别为0.8825亩和2.4311亩以及非法强制拆除的厂房、住房共计1587.54㎡给予赔偿；依法赔偿上述违法征收土地拆除其厂房、住房带来的过渡房屋租金5万元/年，附属物装修费等费用（按评估单计算）；其因上述违法征收土地造成的生产生活损失费、维权人力费、起诉费160万元。安徽省人民政府于3月19日作出不予赔偿决定，认为17号《批复》的法律效力包括得到执行的效力仍然存在，同时对范恒海的补偿费用符合补偿标准，因此该批复未对其合法权益造成损害，其请求国家赔偿没有事实和法律依据，决定驳回其提出的赔偿申请，不予赔偿。 一审法院认为，针对案涉17号《批复》，安徽省人民政府已作出行政复议决定。该行政复议决定认为由于太和县人民政府在国家限期整改期间报批征地，不符合依法报批征地的情形，被国家土地督察南京局认定为违规受理与审批建设用地，但考虑到涉案土地已经出让，使用该土地的建设项目已经实施，如果撤销该批复会给公共利益造成损失，且太和县人民政府已对被征地农民进行了补偿安置，办理了相关社保手续，保障了被征地村（居）民合法权益，决定确认该《批复》违法。该复议决定结果意味着17号《批复》虽然违法，但并未予以撤销，仍保留了其效力。通常，政府征地行为包括作出征地批复、组织实施、安置补偿等一系列行政行为，其中，直接影响被征收人权利的是拆迁或清表、安置补偿等行为。被征收人认为自己的权益受损，要求赔偿或补偿的，一般应向具体实施机关主张权利。范恒海认为安徽省人民政府作出的批复已被确认违法，要求赔偿其损失，难以支持。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条的规定，人民法院审理行政赔偿案件，应当就当事人之间行政赔偿争议进行审理和裁判。行政机关的行政赔偿处理决定本身并非行政赔偿案件的诉讼标的，范恒海将确认安徽省人民政府作出的不予赔偿决定违法并撤销该决定列入诉请不妥。综上，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回范恒海的赔偿请求。 范恒海上诉称，一审判决违反法定审判程序，认定事实不清，适用法律明显错误。一审法院对其申请证人出庭、申请调取证据等是否符合法定的必要条件未审查清楚；对安徽省人民政府应诉出庭人员身份是否符合法定资格、安徽省人民政府具体质证发表意见未审查清楚；对其诉讼请求的具体事项、对本案归纳的争议焦点未全面审查清楚；对其举证是否足以证明诉讼请求合法、是否属于本案审查范围等均未审查清楚。1、涉案17号《批复》被确认违法，批准征收涉案土地就应依法收回退还，且承担给其造成损失的责任。2、一审判决认为太和县人民政府已对其进行补偿安置，办理相关社保手续，无事实和法律依据。3、一审认为行政机关的行政赔偿处理决定本身并非行政赔偿案件的诉讼标的，属认定具体事实不清，适用法律错误。安徽省人民政府的不予赔偿行为违法，实际损害了其合法权益。请求撤销原判，依法支持其一审诉讼请求。 安徽省人民政府未向本院提交书面答辩意见。 范恒海一审中向法庭提交了以下证据：1、身份证及户口本复印件、太和县××镇××村民委员会作出的《情况反映》；2、太国用（2001）字第××号《国有土地使用证》、农村土地承包经营权证及耕地承包合同复印件，以上证据证明其具有本案诉讼主体资格，其举证的编号3-143房屋征收评估单的被征收人范存水系其子，房屋面积实际属17号《批复》征收范围的其房屋最多部分；17号《批复》征收范围实际包括其国有土地0.8737亩，集体土地1.7亩。3、安徽省阜阳市中级人民法院（2016）皖12行初45号行政裁定书；4、安徽省阜阳市中级人民法院（2016）皖12行初135号行政判决书；5、安徽省阜阳市中级人民法院（2015）阜行初字第00049号行政判决书；6、房屋被拆除前和强拆人员到达现场的照片，以上证据证明其房屋被太和县人民政府依据17号《批复》违法征收，实际是四处位置的房屋，并经社区居委会核实确认，至今未给予补偿。7、行政赔偿申请书、不予赔偿决定书，证明其申请赔偿，安徽省人民政府不予赔偿的事实。8、原房屋坐落位置草图及测绘图，证明其房屋实际是四处，位置在17号《批复》征收范围内，并经社区居委会核实确认。9、编号为3-143号、4-351号、4-440号、094号的房屋征收评估单；10、安徽省人民政府皖政地（纳入增减挂钩）〔2014〕17号《批复》；11、安徽省人民政府皖行复〔2018〕138号、135号《行政复议决定书》，以上证据证明涉案17号《批复》征收土地范围内其名下实际房屋面积为1884.24㎡。12、国有建设用地使用权出让合同；13、太和县TH［2015］-111-1号、TH［2015］-111-2号宗地国有建设用地使用权出让成交确认书；14、太和县国土资源局行政答辩状，以上证据证明17号《批复》批准建设用途，以及涉案土地出让成交价是108万/亩、证明安徽省人民政府举证的领款说明与涉案征收不是同一块地的事实。15、安徽省政府非税收入专用收据（土地出让金）；16、安徽省太和县公证处（2015）皖太公证字第1095号公证书，以上证据证明涉案土地出让价格为108万元/亩。17、太和县城市管理行政执法局太城管〔2015〕0915号《限期拆除通知书》；18、太和县城市管理行政执法局太城管催〔2015〕6号《催告通知书》；19、太和县城市管理行政执法局太城管函〔2015〕90号《关于范恒海违法建设行为性质认定函》；20、太和县城市建设城北片区拆迁指挥部出具的《公函》；21、阜阳市城市管理行政执法局阜城管复决字［2015］003号《行政复议决定书》；22、太规（2015）247号《太和县城乡规划设计条件通知书》及附图，以上证据证明2015年太和县城市管理行政执法局接到太和县城市建设城北片区拆迁指挥部的公函，为达到违法拆迁目的对其房屋面积已进行勘测丈量，并作出违法的行政处罚案件限期拆除通知书，认定其部分房屋1464.6㎡为违法建筑，后经诉讼被人民法院依法撤销，其中不包括编号4-351号评估单的房屋面积，安徽省人民政府违法批准17号《批复》实际造成其房屋损失的面积合计是1884.24㎡。23、安徽省阜阳市中级人民法院（2017）皖12行终304号行政判决书，证明太和县城市管理行政执法局对其房屋作出违法认定的限期拆除通知已被依法撤销。24、太和县城市管理行政执法局行政处罚案件集体讨论意见；25、太和县城乡规划局太规［2015］308号《关于〈关于范恒海违法建设行为性质认定的函〉的复函》；26、太和县城市管理行政执法局的答辩状；27、太和县××镇××村委会情况反映；28、现场检查（勘验）笔录及询问笔录；29、太和县城市管理行政执法局太城管〔2015〕141号《关于范恒海等3户建房面积情况核实函》；30、营业执照及组织机构代码证；31、房屋测绘技术报告书；32、太和县××村范恒海建设的建筑物航测图查证报告；33、太和县××村范恒海户2012年9月航摄影像图及勘测图；34、2012航摄影像图查证技术报告，以上证据证明涉案17号《批复》征收土地范围内，其房屋实际面积为1884.24㎡，并经太和县城市管理行政执法局核实。35、城北片区拆迁范围经营户营业损失审批表及经营户经营情况照片，以上证据证明安徽省人民政府举证的情况说明中编号为4-571号的征收房屋价格评估单房屋面积不在涉案17号《批复》征收范围，该征收房屋评估单面积与本案无关。36、安徽省阜阳市中级人民法院（2019）皖12行赔初53号行政赔偿裁定书、53号之一决定书、复议决定书，以上证据证明其申请了法院调取本案应当获得赔偿的证据。 安徽省人民政府一审中向法庭提交了以下证据：1、行政赔偿申请书、EMS快递单；2、不予赔偿决定书、EMS快递单，以上证据证明其作出的不予赔偿决定程序符合法律规定。3、皖政地（纳入增减挂钩）〔2014〕17号；4、皖行复〔2018〕135号《行政复议决定书》，以上证据证明17号《批复》被确认违法，未被撤销。5、原太和县国土资源局出具的《关于太和县范恒海申请国家赔偿有关情况的说明》；6、太和县××镇××社区居民委员会出具的《情况说明》及土地补偿费用发放统计表；7、太和县××镇城北片区拆迁安置工作办公室出具的《情况说明》、房屋征收价格评估单，证明17号《批复》未对范恒海造成损害结果。 安徽省人民政府一审中向法庭提交了以下依据：《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第十三条、第十四条、第三十九条。 上述证据均已随案移送本院。 二审中，范恒海向本院提交了以下证据：1、一审开庭笔录；2、证据调取申请书；3、行政诉讼证据调取申请书；4、复议申请书、安徽省阜阳市中级人民法院（2019）皖12行赔初53号、53号之一《复议决定书》；5、安徽省阜阳市中级人民法院（2019）皖12行赔初53号、53号之一《决定书》，以上证据证明其多次申请一审法院依法调取证据、申请证人出庭的事实。6、邮寄信函收据和封面照片，证明其多次向一审法院邮寄证据调取申请书、复议申请书的事实。7、太和县××镇××社区居民委员会出具的《情况说明》；8、太和县××镇城北片区拆迁安置工作办公室出具的《情况说明》，以上证据证明其因17号《批复》违法征收未得到任何赔偿和补偿的事实。 经审查，范恒海二审中提交的证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，本院不予认定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，安徽省人民政府作出的皖行复〔2018〕135号、138号行政复议决定认定，由于太和县人民政府在国家限期整改期间报批征地，不符合依法报批征地的情形，被国家土地督察南京局认定为违规受理与审批建设用地，对17号《批复》应当依法予以撤销或者确认违法，但鉴于涉案土地已经出让，使用该土地的建设项目已经实施，撤销该批复会给公共利益造成损失，且太和县人民政府已经对被征地农民进行了安置补偿，办理了相关社保手续，保障了被征地村（居）民合法权益，故确认该批复违法。该生效的行政复议决定虽确认案涉批复违法，但并未予以撤销，保留了该批复的法律效力。在此情况下，征地实施机关仍然可以依法继续实施征地行为。对于原土地权利人而言，其应由征地实施机关在实施征地的过程中依法给予土地征收补偿安置。故范恒海要求安徽省人民政府将案涉土地恢复原状并返还以及赔偿损失等行政赔偿请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。同时，本院亦予指出，相关主管机关应当加强对征地实施情况的监督检查，督促下级机关依法组织实施征收及做好补偿安置工作，及时、足额支付补偿费用，切实保障好被征收人的合法权益。被征收人如对征收补偿安置不服，亦可依法申请行政复议或提起行政诉讼，以维护自身合法权益。 根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。第二十九条规定，人民法院审理行政赔偿案件，应当就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。安徽省人民政府针对范恒海的赔偿申请作出不予赔偿决定，系法律规定的先行处理程序，并非行政赔偿案件的诉讼标的，人民法院仍应针对范恒海的赔偿请求能否成立进行审查。故范恒海主张一审判决遗漏诉讼请求，理由不能成立，本院不予支持。 根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十五条规定，人民法院对当事人调取证据的申请，经审查符合调取证据条件的，应当及时决定调取；不符合调取证据条件的，应当向当事人或者其诉讼代理人送达通知书，说明不准许调取的理由。当事人及其诉讼代理人可以在收到通知书之日起3日内向受理申请的人民法院书面申请复议一次。人民法院应当在收到复议申请之日起5日内作出答复。本案中，范恒海向一审法院申请调取涉案批复批准征收涉及其的土地补偿安置决定、土地征收面积确认表、补偿数额分户明细表、拆迁安置落实情况说明、3－143号房屋征收价格评估单，一审法院经审查认为不符合调取证据条件，决定不予准许，范恒海不服申请复议，一审法院作出复议决定，上述程序并不违反法律规定。范恒海申请安徽省人民政府提交的《情况说明》的出具人出庭，并要求具体地址人名由安徽省人民政府提供，一审法院认为该申请不符合法律规定，驳回其申请，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。范恒海的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年七月十三日 法官助理石音 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。