辽宁省营口市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽08行终78号上诉人：徐东升，男，1956年2月27日出生，汉族，住盖州市。上诉人：门传杰，男，1957年11月4日出生，汉族，住盖州市。二上诉人共同委托诉讼代理人：孙玉志，盖州市兴辰法律服务所法律工作者。被上诉人：盖州市发展和改革局，住所地盖州市市府路。法定代表人：崔恩鹏，职务局长。委托诉讼代理人：鲁付春，辽宁大千律师事务所律师。委托诉讼代理人：慕宝升，该单位工作人员。被上诉人：盖州市民政局，住所地盖州市红旗大街中段。法定代表人：王德俊，职务局长。委托诉讼代理人：马俊国，盖州市万达法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人：戚成，该单位工作人员。被上诉人：盖州市财政局，住所地盖州市市府路。法定代表人：刘同元，职务局长。上诉人徐东升、门传杰因与盖州市发展和改革局、盖州市民政局撤销通知一案，不服盖州市人民法院（2019）辽0881行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。二上诉人的委托诉讼代理人孙玉志、被上诉人盖州市发展和改革局的委托诉讼代理人鲁付春和慕宝升、被上诉人盖州市民政局的委托诉讼代理人马俊国和戚成到庭参加诉讼。被上诉人盖州市财政局经本庭合法传唤未到庭。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：二原告2016年6月18日经原盖州市城区殡仪服务中心及当时该单位的负责人伏殿森的委托和同意正式接管经营城区殡仪服务中心的一切业务。由于之前伏殿森与盖州市殡仪馆签有租赁经营合同补充协议，二原告作为继续履行补充协议的经营者接管后于2016年8月1日向盖州市殡仪馆交纳承包费10万元。之后一直正常经营。后殡仪馆向被告盖州市发改局提出申请，要求对殡仪方面的价格重新调整。发改局经过调查，召开听证会听取不同行业、不同阶层人士意见，并委托相关单位进行论证出具监审报告后，上报盖州市政府，经政府市常委会议讨论研究后于2019年5月8日与民政局、财政局三家联合下发盖发改发（2019）20号“关于调整盖州市殡仪馆四项基本服务收费标准的通知”。二原告作为实际经营者，不服该“通知”中第一项第（四）小项，即“遗体存放收费标准”，向本院提起行政诉讼，要求撤销该项标准，重新制定科学、合理的价格。原审法院认为，按照《中华人民共和国价格法》第三条、第五条、第二十条，《辽宁省实施细则》第三条二款及二十一条二款及《辽宁省定价目录》（2015年版）关于殡葬服务收费及“说明”中第三项的规定，发改局负责制定价格的具体工作，涉及制定并执行价格的行政部门及民政局和负责收支情况及政策实行的财政局共同制定并下发“通知”行政行为不违反法律的规定，因此三被告职权依据合法，本院予以确认。三被告作出的“通知”行政行为认定事实清楚，适用法律正确，同时履行了价格调查、成本监审、听取社会意见、合法性审查、集体审议等程序，因此“通知”行政行为无违法之处。本院予以支持。对二原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告徐东升、门传杰的诉讼请求。案件受理费50元，由二原告负担。上诉人徐东升、门传杰上诉称，请求：1、依法撤销盖州市人民法院（2019)辽0881行初55号判决书，依据事实和法律，重新改判。2、案件受理费由被上诉人承担。事实与理由：一审法院认定事实不清楚，适用法律错误。盖州市发展和改革局、盖州市财政局、盖州市民政局下发的盖发改发[2019]20号文件是错误的，这个文件不尊重客观事实，并且错误的援引了法律条款，因此应该撤销。一审庭审中，被上诉人盖州市发展和改革局阐述了该文件下发所依据的法律依据的规定作出成本核算，但该办法的第十七条中第五项经营者成本核增核减情况及其理由和第六项经营者成本核定表的规定，明确了需要经营者提供材料，而上诉人就是经营者，经营者没有收到通知也没有提供任何经营材料，发改局却能作出成本核算，所以被上诉人作出的结论没有依据，应依法撤销，这是事实，但一审法院没有审查认定，对事实部分认定不清楚，发改局提供的“成本监审结论报告”对四项基本服务只做了两项成本监审，是一个不全面不完整的监审报告，既然没有对我们的收费标准进行监审，怎么可以乱下结论，更不考虑实际情况和经营现状，调整幅度过大，超出实际经营者的承受能力，也不落实市政府常务会议精神得让经营者能生存的条件下调整价格等各种因素，在严重违反程序的情况下，下发错误的文件。同时制定价格的职能部门是发展和改革局，那么文件的下发者应是发展和改革局，而财政局和民政局只是起到协调的作用，特别是民政局既是执行单位的上级单位又是发布文件的下发单位，明显有悖于常理，因此该文件无效。以上陈述的事实一审法院在没有查清认定的前提下依据《行政诉讼法》第六十九条的规定作出驳回诉讼请求的判决是错误的，被上诉人在监审过程中的错误导致其行政行为不符合法定程序，既然不符合法定程序，那么就不应该以六十九条的规定行政行为符合法定程序作为驳回原告的法律依据，故一审法院适用法律错误。被上诉人盖州市发展和改革局此次下发的20号文件依据新录明确定价程序，完善政府定价过程中的合法性审查、成本监审、专家论证、价格听证等公众参与制度，保证工作程序明晰、规范、公开、透明，主动接受社会监督。但听证会只是形式化的走了个过程，听证调整收费标准调整方案中的调价原则，缺乏事实依据。其理由是依据盖州市城区殡仪服务中心近几年的经营情况反映如下：城区殡仪服务中心现有员工24人每月的工资5万元，电费1.5万元，国地税5000元，取暖费2万元，维修费8万元，以上每年的支出在90万元以上，以2017年为例尸体600尸，以调整后标准收费普一至三厅240元X300尸X3天=216000元，中档一至五厅450元X200尸X3天=270000元，高档六至十厅780元X100尸X3天=234000元，合计720000元。这个数据很清晰的看出来，如果以新调整的数据那么就连最基本的支出都难以做到，即使是政府定价也要考虑实际经营情况，客观、理性、综合的做出合理价格,才能促进殡葬服务事业健康有序的发展，相反此次定价完全违背了政府定价的责任和意义，政府定价也应多方收集、集思广益、综合考虑现在城区殡仪服务中心的现状，怎么化解问题？作为发包方殡仪馆将来怎么收取承包费？如何经营等都要纳入价格调整之中，而不能片面的、错误的误解了定价目录的宗旨和根本，导致此次定价严重错误。综上我们认为，现行价格的经营从丧户反应和实际承受能力都可行，同时城区殡仪服务中心是殡仪馆和民政局下属的集体所有制企业，与大石桥殡仪服务中心个体经营不一样，因此此次的价格调整没有可对比性，应因地制宜，实事求是，来调整定价。省物价局的定价目录没有明确价格，但制定了以定价机制、价格成本监审办法为依据，因此作为定价部门应考虑成本和各种因素，而被上诉人做出的行政决定，不符合实际，违反法律规定，侵害了经营者即上诉人的合法权益，根据法律和行政法规的规定，特向贵院提出上诉，请求法院依法支持上诉请求。被上诉人盖州市发展和改革局答辩称，一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。上诉人的诉讼请求和理由不成立，本案答辩人履行了价格调查、成本监审、听取社会意见、举行听证、合法性审查、集体评议等程序，因此通知行为符合法律规定，请求维持原判，驳回上诉。被上诉人盖州市民政局答辩称，一、答辩人有职权依据。《殡葬管理条例》第三条和《国家发展改革委、民政部关于进一步加强殡葬服务收费管理有关问题的指导意见》（发改价格【2012】673号）第一条（二）与基本服务等相关的延伸服务收费，可由各地根据本地市场情况依法纳入地方定价目录，实行政府指导价管理。二、本案主体问题。上诉人不具备主体资格，根据《行政诉讼法》规定，该文件的相对人为盖州市殡仪馆，上诉人不具备主体资格。三、定价标准及原则依据《价格法》第十八条规定，重要的公用事业价格、重要的公益性服务价格，可以实行政府定价。《辽宁省定价目录》（2015版）将殡葬四项基本服务价格定价权授予给县级人民政府。根据辽宁省《政府制定价格行为规则》实施细则规定，定价机关制定价格，应当履行价格调查、成本监审或成本调查、听取社会意见、合法性审查、集体审议、制定价格的决定等程序，答辩人制定的文件符合上述法律规定。四、上诉人认为成本核算、定价过程等问题盖州市发展和改革局已经提供了相应的证据，是符合法律规定的。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人盖州市财政局未答辩。本院认为，本案被诉行政行为是《关于调整盖州市殡仪馆四项基本服务收费标准的通知》，该行为的相对人是盖州市殡仪馆，人民法院对于上述《通知》作出的判决内容将对其权利义务产生实质影响，其应作为当事人共同参加本案诉讼，同时盖州市殡仪服务中心亦将受到该通知内容的实质影响。《最高人民法院关于适用的解释》第二十八条规定“人民法院追加共同诉讼的当事人时，应当通知其他当事人。应当追加的原告，已明确表示放弃实体权利的，可不予追加；既不愿意参加诉讼，又不放弃实体权利的，应追加为第三人，其不参加诉讼，不能阻碍人民法院对案件的审理和裁判”。而一审法院在原审被告已经提出原审原告诉讼主体资格的前提下，未通知盖州市殡仪馆、盖州市殡仪服务中心参加诉讼，亦未追加其以第三人身份参加诉讼，程序违法，本案应发回原审法院重新审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第三项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第三款之规定，裁定如下：一、撤销盖州市人民法院（2019）辽0881行初55号行政判决；二、发回盖州市人民法院重审。审判长  吕兴汉审判员  刘文婷审判员  王 娣二〇二〇年七月二十九日法官助理韩祖伟书记员李梦阳