四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川01行终433号 上诉人（原审被告）成都市武侯区综合行政执法局。住所地：四川省成都市武侯区吉福南路9号。 法定代表人汪毅，局长。 委托代理人吴雪培，四川致高律师事务所律师。 委托代理人左星河，四川致高律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）应刚，男，1968年10月5日出生，汉族，住四川省成都市武侯区。 被上诉人（原审原告）赵文捷，男，1981年9月4日出生，汉族，住四川省成都市武侯区。 被上诉人（原审原告）陈苇，女，1988年10月4日出生，壮族，住四川省成都市武侯区。 被上诉人（原审原告）刘晓蕾，女，1987年1月22日出生，汉族，住四川省成都市金牛区。 以上被上诉人的共同委托代理人雍元，四川岷山律师事务所律师。 原审第三人九站台餐饮管理（成都）有限公司，住所地：成都市武侯区置信北街1号附14号。 法定代表人张力。 上诉人成都市武侯区综合行政执法局（以下简称武侯区执法局）因与被上诉人应刚、赵文捷、陈苇、刘晓蕾，原审第三人九站台餐饮管理（成都）有限公司（以下简称九站台公司）撤销行政行为一案，不服成都市武侯区人民法院（2019）川0107行初123号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，九站台公司经营的九站台火锅店位于成都市武侯区。应刚等4人为武侯区××小区业主，居住的房屋位置与九站台火锅店相邻。2018年8月2日，应刚等4人向原成都市武侯区城市管理局（以下简称武侯区城管局）提交《依法履行职责申请书》，称九站台公司经营的火锅店所在的楼房含有住宅和商业两部分，属于禁止新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目的“商住综合楼”，且火锅店在经营过程中产生了大量油烟异味，严重影响了应刚等4人所在小区居民的生活，故请求武侯区城管局依据《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）第八十一条第二款规定，禁止九站台公司在××新建可能产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目；依据《成都市大气污染防治管理规定》第三十七条之规定，责令九站台公司停止违法行为，限期改正，并处1万元以上2万元以下罚款。武侯区城管局收到申请书后进行了调查，认为九站台火锅所在地址的规划用途为商业，与《大气污染防治法》第八十一条第二款规定“居民住宅楼”“商住综合楼”性质不一致，且九站台火锅店在装修过程中，于2018年8月20日作出的《关于〈依法履行职责申请书〉的回复意见》，未对九站台公司进行处罚。应刚等4人不服该回复，起诉至法院。2019年3月31日，武侯区城管局的行政职权变更，现由武侯区执法局继续行使其职权。 原审法院另查明，1.应刚等4人分别居住在武侯区。2.审理过程中，本院到九站台火锅店经营地址进行了现场查勘，九站台火锅店位于武侯区的楼房内，垂直以上无居住楼层，该楼房楼顶两侧与应刚等4人居住所在的武侯区紧密相连，处于其中两名原告居室的下层并相邻，未配套设立专用烟道。3.九站台火锅店于2018年8月初开始营业，于2019年3月底关闭。 以上事实有材料收据、现场照片及消费者对九站台火锅店营业期间的评论截图、案涉房屋登记信息及案涉小区的平面图、案涉房屋房产证、不动产登记信息、国有土地登记审批表，拟证明《依法履行职责申请书》《回复意见》及当事人当庭陈述等在案为证。 原审法院认为，根据《大气污染防治法》第五条“县级以上人民政府生态环境主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。”及（成武府办法[2016]71号）《成都市武侯区人民政府办公室关于印发成都市武侯区城市管理局（成都市武侯区综合行政执法局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》规定，武侯区城管局具有对应刚等4人提出关于环境卫生管理方面的申请进行调查处理并回复的行政职权。根据（武委办[2019]30号）《中共成都市武侯区委办公室成都市武侯区人民政府办公室关于印发的通知》规定，武侯区城管局的上述职权由武侯区执法局继续行使，故武侯区执法局为适格被告。 本案争议焦点主要是：1.应刚等4人的起诉是否超过起诉期限；2.武侯区城管局在调查时，九站台火锅店是否已经营业；3.武侯区城管局作出《回复意见》适用法律是否正确。 关于应刚等4人的起诉是否超过起诉期限的问题。应刚等4人提交的证据能证明其第一次提交起诉状的时间是2019年2月19日。本案中，武侯区城管局在《回复意见》中未告知应刚等4人起诉期限，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知起诉期限的，起诉期限从知道或应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。应刚等4人收到《回复意见》的时间是2018年8月20日，至起诉之日未超过1年，故应刚等4人的起诉未超过法定期限。 关于武侯区城管局在调查时，九站台火锅店是否已经营业的问题。本案中，武侯区城管局于2018年8月2日收到应刚等4人递交的申请书，于2018年8月20日作出回复，即武侯区城管局进行现场调查的时间在2018年8月2日至2018年8月20日。根据应刚等4人提交的证据显示九站台火锅店于2018年8月初已开始营业的事实。故武侯区城管局称武侯区城管局在现场调查时火锅店未营业，故未予进一步调查的抗辩理由不成立，不予采纳。此外，《大气污染防治法》第八十一条第二款的规定包含“新建、改建、扩建”三种情形，若九站台火锅店处于装修状态，也是属于新建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目，应依据该法第八十一条第二款的规定进行调查、处理。 关于武侯区城管局作出《回复意见》适用法律是否正确的问题。武侯区城管局认为九站台火锅店所在房屋用途为商业，不属于《大气污染防治法》第八十一条第二款规定的“商住综合楼”，故不适用该条规定。原审法院认为，首先，《大气污染防治法》第八十一条第二款规定：“禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。”从该条规定的立法目的来看，是基于商业楼层和居住楼层相邻的特殊位置关系考虑，在商业楼层经营产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目可能会对相邻居住层的居民生活造成环境影响，为防止该情形发生而制定该条法律规定。其次，从九站台火锅店与居民楼层的位置关系来看，九站台火锅店所在房屋楼顶两侧与应刚等4人居住所在的3幢和4幢楼房紧密相连，虽九站台火锅店正上方没有楼房，但3幢和4幢楼不能离开火锅店所在房屋而独立存在，且其中应刚等4人中有两人的房间与九站台火锅店所在房屋顶部相连，即商业楼层与居民楼层系上下相连的位置关系，符合《大气污染防治法》第八十一条第二款中的商住综合楼的性质特征。最后，九站台火锅店所在楼房没有设立专用烟道，也未安装油烟净化器等减少大气污染的设备，若九站台火锅店经营产生的油烟、异味、废气将对应刚等4人生活造成影响，符合《大气污染防治法》第八十一条第二款规定的应予禁止的情形。 综上，武侯区城管局以火锅店所在房屋的规划用途属于商业为由，不进一步履行其职责，属于法律法规适用错误，依法应予撤销。基于九站台公司经营的火锅店已关闭的事实，判决撤销武侯区城管局作出的《回复意见》并责令其重新作出行政行为无实际意义。据此，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决确认成都市武侯区城市管理局于2018年8月20日作出《关于的回复意见》的行为违法。案件受理费50元，由被告成都市武侯区综合行政执法局负担。 宣判后，武侯区执法局不服，向本院提起上诉称，1.原审判决认定事实不清，原审第三人九站台公司经营的两层楼火锅店所在位置不属于商住综合楼，该火锅店二楼以上没有住宅。2.原审法院适用《大气污染防治法》第八十一条第二款规定认定上诉人未履行职责，属于适用法律错误。 被上诉人应刚等4人二审中提交的答辩意见称，涉案火锅店所占用的商业部分与被上诉人所有的住宅部分位于同一座建筑内。建筑内既有商业部分也有居住层相邻，应被《大气污染防治法》第八十一条第二款所约束。上诉人武侯区执法局以承担败诉风险、行政赔偿风险等为由拒绝履行其法定职责的行为，违背了行政执法的合法性原则和责任出让面积（请核实）。原审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人九站台公司在二审中没有提交答辩意见。 本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为本案二审争议焦点上诉人是武侯区执法局依据原审第三人九站台公司所经营的九站台火锅店所在建筑的土地及房屋登记用途为商业而非“商住综合楼”从而作出不予以查处的《回复意见》是否合法。本院认为，《大气污染防治法》第八十一条第二款规定：“禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。”该法条所称“商住综合楼”从文义解释定义，系对包含商业及住宅两种设计用途类型为一体特征的建筑物的通称。结合大气污染法“为保护和改善环境，防治大气污染，保障公众健康......”的立法目可知“商住综合楼”因商业与住宅混合存在，特别是商业层与住宅层相邻并紧密相连的情况下，如不对商业用途楼体部分的从业形态予以规制，任其设置产生油烟、异味、废气的经营项目，必然对紧密相邻的住宅用户产生相应的环境污染侵害。综上，认定建筑物是否属于“商住综合楼”，应从商业用房与住宅用房的连结紧密度、位置相邻度综合予以判断，而非仅依据建筑物所使用的土地及房屋登记用途作出简单判断。本案中，九站台火锅店所在房屋楼顶两侧与应刚等4人居住所在的3幢和4幢楼房紧密相连，虽九站台火锅店正上方没有楼房，但九站台火锅店的楼顶两侧已与3幢和4幢楼两名被上诉人的房间紧密连为一体，从连结紧密度、位置相邻度判断，该建筑体符合“商住综合楼”的性质特征。因九站台火锅店所在楼房没有设立专用烟道，也未安装油烟净化器等减少大气污染的设备，在该建筑楼层开设火锅店所产生的油烟、异味、废气必将对相邻住户的大气环境造成影响，应根据《大气污染防治法》第八十一条第二款的规定予以禁止。因此，武侯区执法局仅根据火锅店所在建筑使用的土地及房屋登记用途为商业而未综合该火锅店所在建筑位置结构审查是否属于商住综合楼的范围，从而作出不予以查处的《回复意见》，事实依据不足，依法应予撤销。因九站台公司经营的火锅店已关闭，判决撤销武侯区城管局作出的《回复意见》并责令其重新作出行政行为已无实际意义。原审判决确认武侯区执法局作出的《回复意见》违法并无不当。 综上，上诉人武侯区执法局的上诉理由不成立，对其主张本院不予支持，原审判决并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一审案件受理费的负担不变；二审案件受理费50元，由上诉人成都市武侯区执法局负担。 本判决为终审判决。 审判长 袁 艺 审判员 陈 楠 审判员 李 衡 二〇二〇年七月三十一日 书记员 张明康