安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终589号 上诉人（一审原告）王爱军，男，1970年10月5日出生，汉族，住安徽省宿松县。 委托代理人王拓，安徽润天律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）宿松县人民政府，住所地安徽省宿松县新北新城县政府办公楼。 法定代表人王赵春，该县县长。 委托代理人刘佩良，安徽松圣律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）宿松县孚玉镇人民政府，住所地安徽省宿松县孚玉镇孚玉西路534号。 法定代表人何明金，该镇镇长。 委托代理人施和华，安徽松圣律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）宿松县自然资源和规划局，住所地安徽省宿松县人民路184号。 法定代表人石雅煌，该局局长。 委托代理人何华军，安徽八里江律师事务所律师。 上诉人王爱军因诉宿松县人民政府、宿松县孚玉镇人民政府（简称孚玉镇政府）、宿松县自然资源和规划局土地征收补偿一案，不服安徽省安庆市中级人民法院（2019）皖08行初128号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 王爱军向一审法院起诉称，其系宿松县孚玉镇××社区××组原居民，因政府推进城镇化建设工作的需要，××社区范围内的户籍人口已转为非农人口即城镇居民。2012年，被告因龙门南路项目建设用地的需要，启动一期土地征收程序，将××社区××组范围内的自留地、宅基地、隙基空坦以及住宅进行登记造册，予以征收，补偿款按市场评估价2430元／平方米执行。××组除了其、张林生及王接春三处与××村毗邻的土地外，均已按上述标准支付了征地拆迁补偿款。2013年，宿松县人民政府委托孚玉镇政府组织实施龙门南路建设项目二期征地拆迁工作，宿松县自然资源和规划局在其测绘图上将其位于××社区××组的土地划归××村，按二期农用地标准进行征收。同时，孚玉镇政府在二期征收拆迁过程中，未能依法履行职责，在没有通知其且没有签订征收协议书的前提下，采取“先用后征”强制施工的方式占用其土地。××组与孚玉镇政府签订的征地协议书，不符合征地的法定程序，既没有行政相对人的签字或盖章，也没有注明签订时间，因而不具有法律效力。被告在龙门南路项目建设中，违反“同地同价”的原则，采用双重标准，将应当按一期征地标准进行征收的其土地，擅自划归到××村并按农用地标准进行补偿，显然侵害了其合法权益。针对被告的上述行政侵权行为，其曾多次以各种正当方式和合法渠道，向政府表达合理诉求，并同意作必要让步，但均未得到妥善解决。请求判决：一、确认孚玉镇政府与××社区××组签订的征地面积为1.2058亩的《征地协议书》无效；二、判令被告依据“同地同价”的原则赔偿其征地补偿款302219.10元（124.37平方米×2430元／平方米）；三、案件受理费由被告方承担。 一审法院经审理查明，王爱军、王接春、张林生均系宿松县孚玉镇××社区××组居民，三人在孚玉镇××村×组与××社区××组交界处各拥有一块承包地（地上无房屋建筑），其中张林生土地面积787.89平方米，王接春土地面积446.95平方米，王爱军土地面积124.37平方米。上述三块土地相互接壤，除张林生部分土地位于×组外，其余土地均在××组范围内。2016年，宿松县人民政府启动龙门南路二期征地拆迁工作，王爱军的上述承包地因属于该项目征迁范围内，故被征收用于龙门南路二期道路建设。涉案土地被征收后，孚玉镇政府草拟了一份征地协议书，甲方为孚玉镇政府，乙方为××社区××组，协议约定征收王爱军、王接春、张林生等三户承包的上述××组范围内的集体土地共计1.2058亩，但是该协议没有乙方××社区××组的盖章或者村民代表的签字，没有注明协议签订日期，同时也未将协议约定的土地补偿款支付到××组。在上述土地被征收后，王爱军等三户与被告协商补偿事宜，王爱军认为其承包的土地属于国有土地，应该按照龙门南路一期国有土地征收标准2430元／平方米进行补偿，被告则认为王爱军的土地属于集体所有的农用地，应该按照安徽省人民政府公布的征地标准38500元／亩进行补偿。因双方未能就土地性质及补偿标准达成一致意见，以致成讼。 一审法院认为，一、王爱军的起诉不构成重复起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”本案王爱军虽然在2017年曾就涉案土地征收问题提起过行政诉讼，但是前诉的诉讼请求是确认征收行为违法及行政赔偿，而本次起诉的诉讼请求实际是要求被告履行征收补偿法定职责，且前后两次起诉的被告也不尽相同。因此，本案不构成重复起诉。 二、王爱军的起诉也未超过法定的起诉期限。本案土地征收行为虽然发生在几年前，但是王爱军在土地被征收后，因与政府就土地性质和补偿标准等问题未能达成一致意见，一直未获补偿。现王爱军认为其土地属于国有土地，请求被告按照国有土地征收的相关政策兑现补偿，虽然其诉讼请求能否成立有待于人民法院的审查，但是其起诉并未超过法定起诉期限。 三、王爱军要求确认《征地协议书》无效的诉讼请求不能成立。王爱军请求撤销的××社区××组与孚玉镇政府签订的《征地协议书》第六条明确载明：“本协议一式六份，自双方签字盖章之日起生效”，但是经核对原件，作为合同乙方当事人的××社区××线既没有盖章也没有村民代表签字，该协议并没有生效。现王爱军请求对一份本没有发生法律效力的协议确认无效，该诉讼请求明显没有事实和法律依据，不予支持。 四、王爱军要求按照2430元／平方米的标准支付其征地补偿款的诉讼请求不能成立。本案中，原、被告双方未能就补偿问题达成一致意见的根本原因在于，王爱军认为××组村民早在1994年就已经全员转为城镇居民，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项的规定，其土地已经转为国有土地，故应当按照龙门南路一期国有土地征收的相关标准进行补偿；而被告则认为王爱军的土地仍然属于集体所有的农用地，只能按照集体土地的征收标准对其所在的农村集体经济组织进行补偿。由此可见，该诉讼请求能否成立的关键在于王爱军的土地是否属于国有土地。对此，该院认为，王爱军的土地不属于国有土地。1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项规定，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于全民所有即国家所有。对于该规定应当如何理解和适用，曾有不同认识，有的地方未经法定程序批准征收，直接采取将农村集体经济组织成员全部转为城镇居民的方式，将其集体土地转为国有。为此，原国务院法制办公室、原国土资源部经国务院同意，于2005年3月4日作出了《关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第（五）项的解释意见》，该解释意见明确“该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有”。根据该解释的规定，集体土地只有经过依法征收，才能转为国有土地。换言之，未经法定程序征收的，即使农村集体经济组织全部成员转为城镇居民，其集体所有的土地也不能自动转为国有土地。本案中，经过法庭调查查明，王爱军承包的涉案土地在本次因龙门南路建设需要征收之前，从未经过征收程序被征收为国有。同时，王爱军也未提交涉案土地属于国有土地的相关权属证明。因此，王爱军主张涉案土地属于国有土地没有事实和法律依据，其要求按照2430元／平方米的市场评估价直接对其进行补偿的诉讼请求不能成立。 综上，王爱军的起诉虽然符合起诉条件，但是其两项诉讼请求均没有事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王爱军的诉讼请求。 王爱军上诉称，1、一审判决认定事实不清。其所有的位于××组土地在龙门南路项目建设一期中未征收，在龙门南路项目建设二期被实际使用，但宿松县人民政府至今未与其签订任何征地协议，也没有与××组签订任何协议，更没有作出征收决定，开发利用案涉土地的行为违法；其自1994年变更为城镇居民后，已不再是农村集体经济组织成员，也不再享受农村集体土地使用权，宿松县人民政府将其土地性质界定为集体农用地，不仅与事实不符，也与法律规定相悖；在龙门南路建设工程一期征收过程中，与其同为××组居民土地征收标准均为2430元／平方米，但对其土地却按照二期农用地38500元／亩的标准计算补偿款，明显不合理，且根据宿松县人民政府松会纪〔2016〕8号会议纪要应比照龙门南路一期征收补偿标准2430元／平方米对其进行补偿；一审判决虽确认了《征地协议书》无法律效力，但没有对该无效协议产生的法律后果予以评判不当。2、一审判决适用法律错误。其所在集体经济组织全体村民于1994年即变更为城镇居民，一审判决却适用国法函［2005］36号的规定，适用法律明显错误。其在××组土地因被征收部门误认为是××村的土地，所以没有纳入龙门南路一期建设工程征地范围，应视为已在一期建设工程征地范围实际征收，应认定为国有土地。3、一审判决内容明显错误。一审法院虽然认为其主张的赔偿标准没有事实和法律依据，但对应使用何种标准并未作表述，也未作出判决。请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。 宿松县人民政府答辩称，1、一审认定事实正确。涉案土地在龙门南路项目建设二期征收范围内，在此次征收之前未被征收，集体土地的性质未发生变化；因王爱军仅是集体农用地的使用权人并不是所有权人，不可能与其签订征地协议；王爱军认为宿松县人民政府的会议纪要规定龙门南路二期应比照一期征收补偿标准，系断章取义。2、一审适用法律正确。王爱军认为征收部门将其在××组土地误认为是××村的土地，与事实不符，《征地协议书》《项目土地交接结算单》能够证明。3、一审判决内容正确。涉案土地属于集体土地，不应按2430元／平方米的市场评估价直接进行补偿，王爱军可以随时按集体农用地38500元／亩的标准领取征地补偿款，一审判决并未剥夺王爱军的合法权益。请求驳回上诉，维持原判。 孚玉镇政府答辩意见同宿松县人民政府。另，王爱军无权对涉案村民组的《征地协议书》提起诉讼，村民组未在协议上签字盖章导致协议未生效，系因王爱军提出应按国有土地征收标准补偿，村民组遭受压力不敢签字盖章。请求驳回上诉，维持原判。 宿松县自然资源和规划局答辩称，涉案土地在此次征收前未被征收，其农用地性质未发生变化，王爱军对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项规定解读错误，其要求按2430元/平方米对其进行征地补偿是认为涉案土地系国有土地，但其没有提供权属证据予以佐证。一审判决认定案件事实清楚，王爱军的上诉理由均不能成立。请求驳回上诉，维持原判。 宿松县人民政府、宿松县自然资源和规划局一审中向法庭提交了以下证据：1、宿松县发展和改革委员会松发改投〔2011〕71号《关于宿松县龙门南路建设工程项目建议书的批复》、松政征补〔2016〕1号《宿松县环城公路南段（宿松路至龙门路）、龙门南路（Ｋ0＋360-Ｋ1＋868）房屋征收决定书》《宿松县环城公路南段（宿松路至龙门路）、龙门南路（Ｋ0＋360-Ｋ1＋868）房屋征收补偿方案》、安徽省人民政府皖政地〔2016〕1125号《关于宿松县2016年第3批次城镇、集镇建设用地的批复》，证明安徽省人民政府批准宿松县2016年第3批次城镇、集镇建设用地，同意包括孚玉镇××村在内10.1888公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，涉案土地征收程序合法。2、安徽省人民政府皖政〔2015〕24号《关于调整安徽省征地补偿标准的通知》、松政办〔2015〕16号《关于做好新征地补偿标准实施工作的通知》，证明根据安徽省人民政府规定，宿松县孚玉镇、破凉镇、五里乡农用地征地补偿标准为38500元／亩。3、松会纪〔2016〕8号《人民东路延伸建设工程、龙门南路及环城南路建设工程专题会议纪要》、松环城指纪字〔2016〕002号、004号《宿松县环城公路南段（宿松路至龙门路）及龙门南路（K0＋360-K1＋868）工程建设会议纪要》，证明涉案土地性质为农用地，应按农用地标准进行补偿。 孚玉镇政府一审中向法庭提交了以下证据：1、法定代表人身份证明书，证明法定代表人的身份。2、宿松县发展和改革委员会松发改投〔2011〕71号《关于宿松县龙门南路建设工程项目建议书的批复》，证明龙门南路建设工程依法立项。3、宿松县人民政府松政秘〔2015〕91号《关于实施环城公路南段（宿松路至龙门路）道路工程建设通告》，证明龙门南路工程建设经法定程序公告。4、宿松县人民政府松政征补〔2016〕1号《宿松县环城公路南段（宿松路至龙门路）、龙门南路（Ｋ0＋360-Ｋ1＋868）房屋征收决定书》，证明龙门南路建设用地上的房屋征收的决定。5、《宿松县环城公路南段（宿松路至龙门路）、龙门南路（Ｋ0＋360-Ｋ1＋868）房屋征收补偿方案》，证明龙门南路建设用地上房屋征收方式和补偿价格。6、宿松县人民政府松会纪〔2016〕8号《人民东路延伸建设工程、龙门南路及环城南路建设工程专题会议纪要》，证明龙门南路建设用地相关征地、拆迁决定。7、宿松县环城南路及龙门南路工程建设指挥部松环城指纪字〔2016〕001号、002号、003号、004号及〔2016〕001号《宿松县环城公路南段（宿松路至龙门路）及龙门南路（K0＋360-K1＋868）工程建设会议纪要》，证明龙门南路建设用地涉及张林生的土地补偿处理意见。8、征地协议书，证明征地单位与村民组签订征地协议，不与村民个人签约。9、孚发〔2018〕58号《关于中国共产党孚玉镇××村党员大会选举结果的批复》，证明王争风任××村党总支书记。10、宿松县人民政府松政〔2011〕14号《关于印发宿松县征收集体土地管理暂行办法的通知》，证明集体土地征收办法中涉及征地补偿款严格拨付程序。11、安徽省人民政府皖政〔2015〕24号《关于调整安徽省征地补偿标准的通知》，证明宿松县孚玉镇集体所有土地征收补偿标准为38500元／亩。 王爱军一审中向法庭提交了以下证据：1、身份证及户口簿，证明其主体资格及家庭成员信息。2、征地协议书，证明案涉土地未经法定程序征收,“先用后征”，补偿款未支付。3、分户测算表，证明同组居民洪怀英户按照2430元／平方米的标准获得补偿。4、宿松县孚玉镇××社区××组出具的《关于修建龙门南路征收本组祖居户张林生、王接春、王爱军三户地块面积的情况说明》，证明其在××组有面积为125平方米（实测124.37平方米）的土地。5、测绘图，证明其有面积为124.37平方米的土地。6、宿松县发展和改革委员会松发改投〔2011〕71号《关于宿松县龙门南路建设工程项目建议书的批复》，证明案涉工程已经立项审批，建设单位应依法给予征地补偿。 上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，2016年4月12日，宿松县人民政府发布松政征补〔2016〕1号《宿松县环城公路南段（宿松路至龙门路）、龙门南路（ＫＯ＋360-Ｋ1＋868）房屋征收决定书》及《宿松县环城公路南段（宿松路至龙门路）、龙门南路（ＫＯ＋360-Ｋ1＋868）房屋征收补偿方案》。2016年10月13日，安徽省人民政府作出皖政地〔2016〕1125号《关于宿松县2016年第3批次城镇、集镇建设用地的批复》，同意在该批次征收宿松县千岭乡雨福村、二郎镇二郎村、凉亭镇枫驿村、孚玉镇大河村用地范围内10.188公顷建设用地。王爱军的涉案争议地块属此次征收范围。王爱军认为其涉案土地系××组土地并不是××村土地，土地性质为国有，同时认为此次征收存在同地不同价。对此，宿松县自然资源和规划局及孚玉镇政府共同出具书面说明称，王爱军与案外人张林生、王接春被征收的土地紧密相连，处于同一纬度，土地性质均为集体，地上均没有房屋和任何附属物，均不在龙门南路第一期征收范围。并且龙门南路工程项目一、二期土地征收中，无房屋或其他附属物的集体农用地，均是按38500元／亩的标准进行征收补偿。至于王爱军称同组居民洪怀英户按照2430元／平方米的标准获得补偿的问题，洪怀英户属第一期征收范围，其土地上有建筑物，对该户根据房地一体的原则，委托评估公司予以评估。因此，王爱军与洪怀英户不具有可比性。 本院认为，王爱军在一审中诉请确认孚玉镇政府与××社区××组签订的《征地协议书》无效，一审判决认为该协议不符合合同成立的要件，认定该协议未成立，对此本院予以确认，故一审判决驳回王爱军要求确认协议无效的诉讼请求并无不当。本案的争议焦点为:涉案土地的集体农用地性质有无发生变化；王爱军要求按照国有土地征收补偿标准予以补偿有无事实及法律依据。围绕上述焦点，本院综合评判如下： 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项规定，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于全民所有即国家所有。对该规定的立法原意，原国务院法制办公室、原国土资源部于2005年3月4日作出了《关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第（五）项的解释意见》，明确“该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有”。因此，集体土地只有经过依法征收，才能转为国有土地，未经法定程序征收不能自动转为国有土地。涉案土地在因龙门南路建设工程需要征收之前未经征收，故其集体土地性质并未发生变化，王爱军认为××组村民早在1994年就已经全员转为城镇居民其土地应为国有性质的上诉理由不能成立，本院不予支持。王爱军的涉案土地经安徽省人民政府征地批复、宿松县人民政府作出征收决定及征收补偿方案公告，被纳入龙门南路二期建设工程征地范围。王爱军认为未将其土地纳入龙门南路一期建设工程征地范围，是由于征收部门将其在××组土地误认为是××村土地，故其要求按龙门南路一期国有土地征收标准2430元／平方米进行补偿。对此，有权机关宿松县自然资源和规划局认定其土地性质仍为集体土地，故其自认为应当按国有土地征收标准予以补偿的上诉理由不能成立。王爱军上诉认为，根据宿松县人民政府松会纪〔2016〕8号会议纪要，其涉案土地征收补偿应比照龙门南路（一期）征收补偿标准。经查，该会议纪要载明“同意比照龙门南路（一期）征收补偿方案，对征收范围内因规划控制，自2008年6月至今一直未能扩建、改建的三层及以下房屋的祖居户进行补助”，该规定是对祖居户补助作出比照的规定，并不是对王爱军所述的补偿标准作出比照的规定。王爱军上诉称对照同组居民洪怀英的补偿标准，有同地不同价的情形存在。根据宿松县自然资源和规划局及孚玉镇政府出具的书面说明，王爱军与洪怀英不在同一征收批次内，洪怀英户土地上有建筑物，由于以上情况导致补偿款存有差异。因此，王爱军的该上诉理由，亦不能成立。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。王爱军的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王爱军负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年七月六日 法官助理石音 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。