山东省新泰市人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0982行初10号原告岳光颖，男，1958年4月16日生，汉族，住新泰市。委托代理人徐志斌，山东仁诚律师事务所律师。被告新泰市综合行政执法局。住所地：新泰市青云街道办事处榆山路209号。统一社会信用代码：11370982MB281952XB。法定代表人：薛云斋，局长。出庭负责人：刘峰，副主任科员。委托代理人何秀刚，山东清鉴律师事务所律师。委托代理人赵德民，新泰市综合行政执法局工作人员。被告新泰市人民政府。住所地新泰市府前大街2号。法定代表人：赵书刚，市长。委托代理人董晓翡，新泰市司法局副局长。委托代理人娄锐，新泰市司法局工作人员。原告岳光颖诉被告新泰市综合行政执法局（以下简称“市执法局”）、被告新泰市人民政府（以下简称“市政府”）行政强制及行政复议纠纷一案，于2019年11月29日向本院提起行政诉讼，本院于2020年4月7日立案受理，依法向二被告送达了起诉状副本、应诉通知书及行政机关负责人参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭于2020年5月19日公开开庭审理了本案，原告岳光颖及其委托代理人徐志斌，被告市执法局负责人刘峰、委托代理人何秀刚、赵德民，被告市政府的委托代理人董晓翡、娄锐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年7月22日，被告市执法局向原告作出新执行处字[2019]16-001号《行政处罚决定书》（以下简称“处罚决定书”），认定原告于2008年未经批准擅自在新泰市岳家××乡岳家××南、××西建设新泰市永兴加油站，非法占用本村集体土地1714平方米，决定对原告作出以下行政处罚：1、责令原告退还非法占用的1714平方米土地；2、没收在非法占用的1714平方米土地上建设的建筑物、构筑物及其他设施；3、并处非法占用土地面积1714平方米×20元/平方米=34280元的罚款。2019年11月13日，被告市政府向原告作出新政复决字[2019]第69号《行政复议决定书》（以下简称“复议决定书”），复议认为被告市执法局作出的上述处罚决定书认定主要事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚适当，决定维持上述处罚决定书。原告诉称，一、被告置土地现状于不顾，将原告的用地情况和原告经营的加油站用地情况混淆是非，事实不清。二、被告认定原告加油站非法占用本村集体土地1714平方米及作出的处罚决定，属事实不清，证据不足，适用法律错误。第一被告对原告所做的处罚违背事实和法律，违背政府政策，违背客观历史背景，于法无据。两被告应当对原告用地事实、建设事实的合法性、历史遗留问题、政府行为等方面进行充分考虑，严格贯彻执行《新泰市国土局十一部门关于不动产登记中部分历史遗留问题的处理意见》文件精神，撤销对原告作出的行政处罚决定书或者查明事实，根据新国土资发[2017]号文件作出决定。提交补充内容一份。诉讼请求：1、判决撤销第一被告2019年7月22日作出的新执行处字（2019）16-001号《行政处罚决定书》；2、判决撤销第二被告2019年11月13日作出的新政复决字[2019]第69号《行政复议决定书》；3、诉讼费由被告承担。原告向本院提交以下证据：1、新政复印决字（2019）第69号服复议决定书；2、新执行处字(2019)16-001行政处罚决定书一份；3、新执行处字(2019)16-01行政处罚决定书一份；4、新政复决字(2019)第13号复议决定书一份；5、收费单据三张；6、契约一份；7、转让商品房协议书一份；8、收款单据四张；9、收款单据一张；10、照片5张；11、原告建设加油厅(加油站罩棚)300平方米、营业厅60平方米的申请，岳家庄乡建环土批准材料一份；对本次建设，原告向新泰市消防大队、新泰安监局、经信局提出建设申请各一份、新泰市发展局文件一份，批准原告此次建设；12、新泰市岳家庄乡岳家庄村民委员会、新泰市岳家庄乡规划建设环保办公室证明一份；13、新泰市经济和信息化局文件一份；14、新国土资发(2017)11号文件一份；15、山东省住房和城乡建设厅文件及解读各一份；16、山东省人民政府关于支持民营经济高质量发展的若干意见鲁政发〔2018〕26号文件一份；17、山东省自然资源厅关于进一步加强民营经济土地政策落实的通知文件一份（鲁自然资字〔2019〕9号）；18、原告加油站营业执照1份、工商登记资料一份、成品油经营许可证一份；19、原告加油站成品油经营许可证一份；20、原告经营加油站危险化学品经营许可证一份；21、原告加油站消防验收意见书一份，证明加油站符合消防安全；22、新泰市环境保护局环评验收报告一份；23、行政处罚告知书(2019)16-01一份（2019年1月21日制作）；24、照片3张。被告市执法局辩称，一、我局是对原告实施行政处罚的合法主体。根据新泰市人民政府新政发[2017]31号文件的规定，我局作为新泰市政府综合执法相对集中行政处罚权的部门，在新泰市范围内有权对原告的违法占地行为进行查处。二、原告违法占地进行建设事实清楚、证据确凿充分。答辩人对所做的调查笔录，以及现场检查、专业勘测、土地部门的证明材料等，足以证明原告建设占用土地没有履行相关的申请、审批轴线，属于非法占用土地。本案也不是历史遗留问题。新泰市人民政府作出新政复决字（2019）第13号行政复议决定后，答辩人又反复认真的调查核实，最终对原告2008年非法占地的行为予以处罚，并没有违反行政复议法第二十八条第二款的规定。三、我局的处罚决定适用法律正确。我局对原告所做的处罚决定符合土地管理法第七十六条、土地管理法实施条例第四十二条、山东省国土资源处罚裁量基准第四条的规定。四、我局的处罚程序合法。根据国土资源违法行为查处工作规程及行政处罚法的规定，我局严格依法按程序履行职责，充分保障了原告陈述、申辩的权利。五、新泰市人民政府2019年11月13日作出新政复决字（2019）第69号《行政复议决定书》，而原告的起诉早已经超过了15天，根据相关法律规定，依法应当裁定驳回起诉。对原告补充内容的答辩意见：被处罚主体适当，因为非法占地进行建设是原告个人的行为，所以原告个人作为被处罚人合法也符合事实。被告市执法局在法定举证期限内向我院提交以下证据、依据：1、群众来信事项交办单；2、责令（限期）改正通知书及送达回证；3、行政案件立案审批表；4、岳光颖询问调查笔录及身份证复印件；5、岳成福询问调查笔录及身份证复印件、契约；6、岳建足询问调查笔录及身份证复印件；7、岳成华询问调查笔录及身份证复印件、协议书；8、岳光明询问调查笔录及身份证复印件；9、现场照片及现场检查（勘验）影像证据；10、现场检查（勘验）笔录；11、勘测定界图；12、土地利用现状图；13、土地利用总体规划图；14、协助认定函及有关部门回复材料；15、案件调查终结报告；16、案审记录；17、行政处罚决定审批表；18、行政执法决定法制审核意见书；19、行政处罚告知书及送达回证；20、当事人陈述申辩材料；21、听证通知书及送达回证；22、行政处罚决定书及送达回证；23、适用法律证据:《中华人民共和国土地管理法》第43条、44条、67条、76条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条，《中华人民共和国行政处罚法》第31条、32条、37条、38条、39条、40条、42条、43条，《国土资源违法行为查处工作规程》4.6，《山东省国土资源行政处罚裁量基准》第4，证明我局作出的处罚决定适用法律正确，裁量内容适当。被告市政府辩称，一、受理行政复议主体适格；二、行政复议受理符合规定，送达程序合法，审查符合法律规定；三、行政复议决定事实清楚，适用法律正确，内容适当。被告市政府在法定举证期限内向本院提交以下证据：1、复议申请书及证据材料；2、复议案件受理审签表；3、受理通知书及送达回证；4、提出答复通知书及送达回证；5、复议答复书及证据材料；6、行政复议决定审签表；7、复议决定书及送达回证；证据8、《行政复议法》第3、9、12、17、22、28、31条，《行政复议法实施条例》第28、48条，《山东省行政复议条例》第3、17条，《新泰市行政复议案件办理规定》第16、19、21条，证实复议决定法律依据正确、处理适当。经庭审质证，对原告提交的1-24号证据，二被告的质证意见如下：对1-4号证据的真实性无异议；对5-10号证据的真实性不能确定，且与原告的主张没有关联性，不能证明原告占有这些土地是经过合法审批获取的；11号证据文件本身记载要严格按照有关要求办理手续况且该文件针对的是早已注销的农机加油站，与本案我局处罚的主体没有任何关系；12号证据不真实，内容虚假，村民委员会无资格作权属所有的确认，证明内容加油站占地1600平，与原告自己声称的占地500多平明显相矛盾，可以看出我局作出的1700余平的非法占地是完全正确；13号证据不能证明原告认为自己是合法占地的主张；14-17号证据与本案无关联性，不适用本案，更不能违背土地管理法，原告自己的主观解释是偏颇的、错误的；对18-22号证据的真实性无异议，但该文件都不能证明原告是合法占地，衡量标准必须是经过国土部门同意；对23号证据的真实性无异议，但原告所称的行政处罚毫无依据是不属实的，我局多次反复进行调查核实，撤销了以前的行政处罚；24号证据的真实性不能确定，更不能支持原告的主张。原告对被告市执法局提交的1-23号证据中，对职权依据及程序证据无异议；对事实证据中的9号、11号证据有异议，原告认为被告提交的9号证据与认定原告非法占地1714平方米没有关系，原告加油站是在市政府批准的675平米之内，而被告认定的1714平米在加油站西部院子里，里面全是耕地，种植的庄稼，被告至今没有提供违法的土地现状；11号证据明确了原告加油站面积是557平米，在市政府批准的675平米之内，执法局认定加油站非法占地1714平米，两者是自相矛盾的，对事实方面的其他证据没有异议；对法律适用有异议，本案不适用土地管理法，应适用新国土资发（2017）11号文件规定。原告对被告市政府提交的证据的质证意见如下：对市政府对执法局两次作出基本相同的行政行为视而不见有异议外，其他没有异议。本院对原被告双方提交的无异议的证据予以认定，对有异议的证据综合分析予以认定。经审理查明，原告岳光颖为新泰市岳家庄乡岳家庄村村民，1991年原告在岳家××乡岳家××村××东建设“新泰市岳家庄乡岳家庄农机加油站”。1995年岳家庄乡岳家庄村在该村村南新枣路西建设沿街商品楼，原告通过向该村村委缴纳土地使用费的方式取得其中225平方米的土地，并于1998年将其加油站迁址该处。1998年12月28日，新泰市人民政府发布《新泰市人民政府关于同意岳家庄乡岳家庄村补办使用土地手续的批复》（新政土字[1998]437号），批复中明确表明对岳家庄乡岳家庄村建成的该批商铺经营房，同意补办使用土地手续。2001年，原告缴纳土地占用费及土地承包费将加油站土地向西扩展10米，共占地450平方米。2005年左右，原告先后向两案外人岳成柱、岳成华购买岳家庄村建设的沿街商品楼，共计取得土地450平方米。2008年，原告对其新泰市岳家庄乡岳家庄农机加油站进行扩建，并更名为“新泰市永兴加油站”。2010年，原告因经营需要，向该村村委缴纳土地承包费，获得土地765平方米。综上，原告通过各种方式取得占用土地面积共计1890平方米。2018年12月，被告市执法局通过对新泰市永兴加油站用地面积进行勘测定界，确定该加油站用地面积共计2389平方米，其中，加油站建设占地面积为657平方米。原告取得该宗土地的方式中仅675平方米经新政土字[1998]437号文件确认为合法建设用地，其余面积均未经市政府确认，不符合《中华人民共和国土地管理法》中规定的合法建设用地的标准。2019年1月2日，被告市执法局接到群众举报，称新泰市永兴加油站所占用土地无任何土地建设规划手续，属于违建。被告市执法局经调查，于2019年7月22日作出本案被诉行政处罚决定书，决定对原告非法占用的1714平方米土地进行处理。原告不服该决定，遂于2019年9月19日向被告市政府提起行政复议，被告市政府于2019年11月13日作出被诉行政复议决定书，复议维持了被告市执法局作出的处罚决定。原告不服二被告作出的决定，向本院提起行政诉讼。本院认为，一、被告市执法局作出被诉行政处罚决定书职权合法。根据《省委办公厅、省政府办公厅关于深化放管服改革进一步优化政务环境的意见》（鲁办发[2017]32号）和《新泰市人民政府关于印发新泰市实施综合行政执法相对集中行政处罚权工作方案的通知》（新政发[2017]31号）文件规定，被告市执法局具有管理本辖区内土地违法问题的职权。二、被告市执法局作出被诉行政处罚决定书程序合法。被告市执法局收到群众举报后，即对该案件进行了调查、询问当事人及相关人员、现场检查（勘验）、听取当事人陈述申辩、审批等程序，做出被诉行政处罚决定书程序合法。三、被告市执法局作出被诉行政处罚决定书认定事实清楚、适用法律正确。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。本案中原告所占用的土地面积经原告签字确认的勘测图显示共为2389平方米，其中有675平方米经市政府《关于同意岳家庄乡岳家庄村补办使用土地手续的批复》（新政土字[1998]437号）文件批准补办手续，该部分土地为合法用地，剩余1714平方米土地原告未经市政府依法批准，未办理相关手续，均为非法占地。被告市执法局据此作出被诉处罚决定认定事实清楚。被告市执法局根据上述事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条相关规定，对原告非法占地行为进行处罚，做出被诉行政处罚决定书适用法律正确。原告主张本案应适用《新泰市国土资源局等十一部门关于不动产登记中部分历史遗留问题的处理意见》（新国土资发[2017]11号），本院不予支持。四、被告市政府作出被诉复议决定书程序合法。被告市政府收到原告的复议申请，受理后向被告送达《提出答复通知书》，并依照《行政复议法》、《行政复议法实施条例》的相关规定，对本案进行了书面审查，作出被诉行政复议决定书程序合法。综上，被告市执法局作出的新执行处字[2019]16-001号《行政处罚决定书》职权合法，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确；被告市政府作出的新政复决字[2019]第69号《行政复议决定书》程序合法。原告要求撤销上述被诉处罚决定书及复议决定书的诉讼请求，依法不应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告岳光颖的诉讼请求。案件受理费50元，由原告岳光颖承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审 判 长  仉 咏人民陪审员  路克明人民陪审员  马玉国二〇二〇年七月十二日书 记 员  李 娜