浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终829号 上诉人（原审原告）廖光汉，男，1945年9月13日出生，汉族，户籍地浙江省永嘉县瓯北镇梅园前路33号。 委托代理人吕秋香、贾振华，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 廖光汉因浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，不服杭州市中级人民法院于2020年3月6日作出的（2019）浙01行初585号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年4月22日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2012年2月23日，省政府作出浙土字A[2011]-0816《浙江省建设用地审批意见书》（以下简称0816号审批意见），同意永嘉县人民政府2011年度计划第一批次建设用地15.9042公顷（农用地转用9.2911公顷，征收集体土地11.1910公顷，使用国有土地4.7132公顷）。该审批意见中涉及廖光汉房屋所使用的集体土地。2012年5月14日，永嘉县人民政府发布《征收土地公告》(第162号)，对0816号审批意见的土地征收批准事项予以公告，公告中载明了征收土地位置、面积、补偿标准等，其中包括三江街道梅园村所涉集体土地的批准征收情况。次日，原永嘉县国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》，对0816号审批意见所涉的征地安置补偿事项予以公告，公告中载明被征收土地四至范围内的土地所有权人和土地使用权人对本方案的内容如有不同意见，请于2012年5月25日前以村委会或村民小组为单位，以书面形式送达原永嘉县国土资源局土地征收科。2012年5月17日，原永嘉县国土资源局工作人员将上述《征收土地方案公告》及《征地补偿安置方案公告》送达永嘉县村民委员会并在该村公示栏张贴。廖光汉对0816号审批意见不服，向省政府申请行政复议。省政府于2019年7月14日收到该申请后，于2019年7月17日予以受理并通知永嘉县人民政府、省自然资源厅提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。经审查，省政府于2019年8月29日作出浙政复[2019]329号行政复议决定（以下简称329号复议决定）并于2019年9月2日向廖光汉寄送。 原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称实施条例）第十五条第一款规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：（一）当场作出具体行政行为的，自具体行政行为作出之日起计算；（二）载明具体行政行为的法律文书直接送达的，自受送达人签收之日起计算；（三）载明具体行政行为的法律文书邮寄送达的，自受送达人在邮件签收单上签收之日起计算；没有邮件签收单的，自受送达人在送达回执上签名之日起计算；（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；（五）行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织，事后补充告知的，自该公民、法人或者其他组织收到行政机关补充告知的通知之日起计算；（六）被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算”。本案中，被告省政府于2012年2月23日作出0816号审批意见，该审批意见涉及原告廖光汉在永嘉县所使用的集体土地。2012年5月14日、15日，永嘉县人民政府和原永嘉县国土资源局分别发布《征收土地公告》《征地补偿安置方案公告》，对0816号审批意见的土地征收批准事项及征地安置补偿事项予以公告，公告中载明了征收土地的批准机关、批文文号、征收土地的位置、面积、补偿标准等。上述公告于2012年5月17日在永嘉县公告栏内张贴。据此，可以认定原告廖光汉在上述公告张贴后就应当知道被告省政府作出的0816号审批意见。实施条例第十七条规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限”。本案中，被告省政府提供的证据不能证明行政机关在征收土地决定作出后已向原告廖光汉告知申请行政复议的权利和申请期限，故行政复议申请期限应当参照当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条办理，即原告廖光汉的行政复议申请期限应当自上述公告规定的期限届满之日起开始计算2年，至2014年5月25日止。现原告廖光汉至2019年7月才向被告省政府提出行政复议申请，已超过法定的申请期限。被告省政府作出329号复议决定，认定原告廖光汉提出的行政复议申请超过法定期限并对该申请予以驳回，具有事实和法律依据，行政复议程序亦符合法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告廖光汉的诉讼请求。 廖汉光上诉称：一、被上诉人省政府提供证据不足以证明相关部门已经于2012年5月17日将《征收土地公告》（第162号）《征地补偿安置方案公告》送达三江街道梅园村并在该村公告栏予以张贴的事实。一审判决事实认定错误、证据不足。被上诉人提供的公告张贴照片不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条要求，被上诉人没有提供该组照片的原始载体。而且，对于时隔7年的说明事项，相关单位提供的是两份完全一致的制式内容，被上诉人在复议过程中既没有对《公告送达(粘贴)人员情况说明》尽到核实义务，也没有提供任何对这份内容的补充说明；再结合两位说明人的《在职工作证明》，根本无法确认这两个人在2012年5月17日已经入职，以及2012年他们在该单位的具体职务。被上诉人提供的证据内容显然无法达到其所主张的证明目的，不能排除是相关部门为应诉而提供的虚假说明。被上诉人在复议过程中没有查明案件事实，诉讼中也没有相关人员出庭说明情况，足以说明相关部门并未尽到公告义务，上诉人在2012年不可能获知被诉征地批准文件。一审判决据此认定上诉人在2012年5月17日就应当知道省政府作出的0816号审批意见，显然系事实认定错误、证据不足。二、省政府作出的0816号审批意见将直接导致上诉人对其宅基地使用权的丧失，属于因行政行为导致不动产物权变动的情况。出于保护行政相对人救济权利的目的，本案应当适用最长诉讼保护期限20年。本案被上诉人提供的证据不足以证明上诉人在2012年已经知道省政府作出的0816号审批意见内容，且该审批意见将直接导致上诉人对其宅基地使用权的丧失，属于因行政行为导致不动产物权变动的情况。根据行政诉讼第四十六条规定，对于公民、法人或其他组织不知道行政机关作出行政行为内容的起诉期限，应当适用20年的最长诉讼保护期限。结合行政诉讼和行政复议的衔接关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条的规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼。因此本案上诉人申请行政复议的期限应当自上述审批意见书作出之日起开始计算20年至2032年5月23日止。上诉人在2019年向被上诉人申请行政复议，没有超过法定的申请期限。被上诉人作出329号复议决定不具备事实和法律依据。一审判决认定事实错误、法律适用错误。请求撤销一审判决，撤销329号复议决定，并责令被上诉人重新作出行政复议决定。 省政府在法定期限内未提交书面答辩意见。 经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。 本院认为，省政府以上诉人廖光汉超过复议期限为由，驳回了上诉人的复议申请，故本案的审查重点是上诉人的行政申请是否超过了法定的复议期限。从被上诉人一审时提交的永嘉县人民政府征收土地公告及张贴照片、公告张贴送达情况等证据，可以证明2012年2月23日在省政府作出0816号审批意见后，永嘉县人民政府于同年5月14日发布《征收土地公告》(第162号)，该公告载明了批准机关、批准文号、征收土地位置、面积、补偿标准等内容，其中征地面积中载明了三江街道梅园村所涉集体土地的批准征收情况。5月17日，原永嘉县国土资源局工作人员李建辉、胡方国将上述公告送达给三江街道梅园村，并在村公告栏内进行张贴。实施条例第十五条第一款第（四）项规定，行政复议第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算。国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）第二条第二款规定，征收土地公告有确定期限的,可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定;征收土地公告没有确定期限的,可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。第六条规定，行政机关在征收土地决定作出后,没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的,行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条办理,即:行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算,但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年。永嘉县人民政府作出的涉案《征收土地公告》（第162号）没有确定公告期限，也未告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关及申请期限，故按上述规定，自公告张贴之日2012年5月17日起满10个工作日即5月30日起就知道省政府作出的0816号审批意见，上诉人应在知道0816号审批意见的2年内申请行政复议。上诉人于2019年7月11日就0816号审批意见向省政府申请行政复议，显然已超过了上述“最长不得超过2年”的规定，省政府据此驳回上诉人的复议申请，并无不当。上诉人提出公告送达张贴人及村委会出具的证明是在2019年，而非公告送达张贴之时。对此，本院认为上述证明2019年复议期间才出具，确实存在不当，但上述证明仅是作为补强证据，省政府提交的其他证据也可以证明本案征地公告已张贴的事实，上诉人该节上诉理由不能成立。上诉人提出本案最长保护期限应为20年，对于最长保护期限20年的适用前提是当事人不知道行政行为，如前所述，上诉人已于2012年5月30日知道被诉的0816号审批意见，故不适用20年的最长保护期限。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均不能成立，依法应不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由廖光汉负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  马惟菁 审判员  沈 妙 审判员  王富新 二〇二〇年七月九日 书记员  吕圣姻