广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行终140号上诉人（一审原告）：阎少妮，女，1998年12月22日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区************。公民身份号码：440************044。委托诉讼代理人：阎军笛，男，1965年8月3日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区************。公民身份号码：610************331。系上诉人父亲。被上诉人（一审被告）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香洲区************。法定代表人：王朝晖，局长。委托诉讼代理人：刘光大，广东莱特律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：珠海市人民政府，住所地：广东省珠海市香洲区******。法定代表人：姚奕生，市长。上诉人阎少妮因诉被上诉人珠海市自然资源局（以下简称市自然资源局）、被上诉人珠海市人民政府（以下简称市政府）行政许可及行政赔偿一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初463号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明的事实2019年4月4日阎军笛以“浅水湾山庄51栋居民”的名义向市自然资源局提出《申请搭建(台风摧毁重建)阳台雨棚报告》。2019年4月12日，市自然资源局作出珠自然资函[2019]616号《珠海市自然资源局关于珠海市神前路*号*栋业主申请阳台搭建雨棚的复函》（以下简称《复函》），回复阎军笛:申请搭建的雨棚增加了建筑面积且影响小区整体风貌，因此，不同意您在阳台、屋面、楼梯间屋面搭建雨棚的申请。阎军笛不服，于2019年4月22日向市政府申请行政复议。市政府于2019年6月20日作出珠府行复[2019]274号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），认为根据《建设工程建筑面积计算规范》，阎军笛申请搭建的雨棚应当计算建筑面积，属于新增建设工程的情况。依据《珠海市经济特区城乡规划条例实施办法》，阎军笛需先持有建设用地规划许可证、使用土地的证明文件等材料，然后向规划部门提出建筑设计方案审查申请，再凭符合规定的建筑施工设计图设计文件，向规划部门申请核发建设工程规划许可证后，方可进行建设。阎军笛提出申请搭建阳台雨棚时，未提交建设用地规划许可证、使用土地的证明文件，市自然资源局在程序上不可能向其颁发建设工程规划许可证，且涉案房屋与其他物业共用36627平方米宗地，阎军笛及阎少妮并非整个项目土地的使用权人，事实上也不可能取得市自然资源局颁发的建设工程规划许可证。因此，市政府维持了《复函》。阎少妮的一审诉讼请求：1.确认《复函》违法并予以撤销；2.确认《行政复议决定书》违法并予以撤销；3.判令市自然资源局与另案被告香洲区城市管理和综合执法局共同承担赔偿共同侵害造成阎少妮别墅房屋严重渗漏、倾斜无以恢复的房屋全部财产损失1100万元的相应责任；4.判令市自然资源局和市政府赔偿阎少妮合理的精神抚慰金10万元。一审法院判案理由及结果《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定:“提起诉讼应当符合下列条件:（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”第二十五条规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼……”本案中，阎军笛以“浅水湾山庄51栋居民”的名义向市自然资源局提出搭建阳台雨棚的申请，市自然资源局作出《复函》，其相对人是阎军笛。其后，是阎军笛不服《复函》，以自己名义申请行政复议，市政府作出《行政复议决定书》的相对人亦为阎军笛。现阎军笛作为阎少妮的诉讼代理人，由阎少妮不服《复函》及《行政复议决定书》而提起本案行政诉讼，请求确认《复函》及《行政复议决定书》违法并撤销，不符合上述法律规定的原告主体资格。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定:“有下列情形之一，已经立案的，应当栽定驳回起诉:(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”因此，阎少妮的起诉不符合法定起诉条件，应予驳回。至于阎少妮请求市自然资源局，与另案被告香洲区城市管理和综合执法局共同承担赔偿共同侵害造成的阎少妮房屋严重渗漏、倾斜无以恢复的房屋全部财产损失1100万元的相应责任及赔偿阎少妮合理的精神抚慰金10万元。本案中，阎少妮并没有请求确认市自然资源局与珠海市香洲区城市管理和综合执法局的共同侵害行为违法，而单独提起本案行政赔偿之诉。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第四项之规定:“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件:（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法”。即行政行为被确认违法是单独提起行政赔偿的前提。阎少妮所称的市自然资源局与珠海市香洲区城市管理和综合执法局的共同侵害行为未被有权机关确认违法，阎少妮单独提起行政赔偿之诉不符合法定起诉条件，应予驳回。阎少妮的起诉不符合法定起诉条件。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条之规定，裁定驳回阎少妮的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回阎少妮。当事人二审诉辩主张上诉人阎少妮的上诉请求：1.撤销一审裁定；2.确认《行政复议决定书》违法并予以撤销；3.确认《复函》违法并予以撤销；4.请求确认市自然资源局所谓分期重复开发的核字2017-026号(浅水湾山庄三期)核准违法；5.请求判令市自然资源局与另案被告珠海市香洲区城市和综合执法局共同承担赔偿其共同侵害造成阎少妮别墅房屋严重渗漏倾侧无以恢复的房屋全部财产损失1100万元的相应责任；6.判令市自然资源局和市政府赔偿上诉人合理的精神抚慰金十万元。其理由如下：2019年初，上诉人向市自然资源局提出包自家阳台的报建申请，市自然资源局服务窗口工作人员经与同事研究口头回复鉴于为受理过此项业务，故暂不须报建。2019年4月，街道城管选择性执法打击报复上诉人威逼非经报建不得修复雨棚之时，上诉人无奈再次向市自然资源局提出报建请求，按市自然资源局指引由上诉人父亲阎军笛署名申请，非上诉人意志。2019年4月22日，上诉人不服《复函》申请行政复议，市政府窗口工作人员听取了上诉人的情况，经研究要求上诉人只能以上诉人父亲阎军笛提起，上诉人遵从办理。故，非房地产权人申请之附属构筑物建设案，是否存在主体不适格问题与责任，完全不在上诉人方，行政机关依法不应卸责于相对人，更不应以此对抗上诉人。从公正、效率原则出发，一审本理应考量上诉人全案共同侵权合并起诉的数因一果关联关系，绝非上诉人的责任或原因，可该审做出分案决定，继而一审庭审中发现补正对被上诉人不利的情势下中止休庭，却迎合责任方将程序上的不利益裁由无辜的相对人承担，拒不依法责令被上诉人重作，此程序必使受害的当事人惨重的家庭损失无法得到公平的补救。被上诉人市自然资源局答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。被上诉人市政府答辩称：（一）《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。市政府受理阎军笛的行政复议申请后，依法要求市自然资源局提出答复和提交相关证据材料，市自然资源局在法定期限内提交了行政复议答复书和作出具体行政行为的依据、证据。市政府依法审理，于法定审查期限内作出行政复议决定并送达阎军笛和市自然资源局，行政复议决定程序合法。市政府经审理后认为《复函》事实清楚、依据充分。因此，市政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出被诉《行政复议决定书》，维持了《复函》。（二）一审裁定认定事实清楚，依据充分。根据市政府在行政复议审理中查明的事实，2019年4月4日，阎军笛以“***山庄**栋居民”的名义向市自然资源局提出《申请搭建(台风摧毁重建)阳台雨棚报告》；2019年4月12日，市自然资源局针对阎军笛的申请，向阎军笛作出《复函》;随后，阎军笛不服《复函》，以自己名义申请行政复议，行政复议决定的对象亦为阎军笛。因此，阎少妮并非本案适格的当事人，一审法院裁定驳回阎少妮的起诉，事实清楚，依据充分。二审查明的事实一审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本院认为，阎军笛不服《复函》申请行政复议，在对市政府维持《复函》的复议有异议的情况下，应当在法定期限内以自己的名义提起行政诉讼。阎少妮并非行政复议申请人，其无权直接就复议决定提起本案行政诉讼，其原告主体资格不适格。一审法院此项认定无误，本院予以维持。阎少妮提出的市自然资源局与另案被告珠海市香洲区城市管理和综合执法局共同赔偿因共同侵害造成的房屋财产损失及精神抚慰金的请求，因本案被诉行政行为是《复函》及《行政复议决定书》，阎少妮在本案提起该项请求，不符合“一行为一诉”的行政诉讼立案原则。即使《复函》与阎少妮诉称的市自然资源局与珠海市香洲区城市管理和综合执法局“共同侵害行为”存在关联，也因分属不同的行政行为，而需分别起诉。事实上，分别起诉更有利于权利救济，原因是被诉行政机关可以更有效地应诉，人民法院可以更有序地组织诉讼活动、更有针对性地促进行政争议的实质性化解。需要指出的是，即便行政赔偿之诉另案起诉，亦应符合“行政行为已被确认违法”之法定条件。一审法院有关认定正确，本院予以认同。另外，阎少妮提出的有关“确认市自然资源局核字2017-***号(***山庄三期)核准违法”的上诉请求，涉及另外一个行政行为，一审法院已于一审庭审中释明。阎少妮在上诉中再次提出该项请求，依法亦不属于本案二审审处范围。综上，一审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，上诉人阎少妮上诉主张缺乏理据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二〇年六月二十八日书记员 梁敏儿