广东省广州市天河区人民法院民 事 裁 定 书（2019）粤0106民初24553号原告：广州市天河区车陂街车陂股份合作经济联社，住所地广东省广州市天河区中山大道中88号车陂楼，社会诚信服务用户号X1844317-6。法定代表人：简铭钜，系该社董事长。委托诉讼代理人：黄海平、唐智，均系广东金海圣律师事务所律师。被告：广州灏晟贸易有限公司，住所地广东省广州市天河区体育东路140-148号29层2909，统一社会信用代码914401012312131503。法定代表人：张介华。委托诉讼代理人：宋志斌，系广东南方福瑞德律师事务所律师。委托诉讼代理人：余国祥，系广东南方福瑞德律师事务所实习律师。第三人：广州市天河区车陂街车陂第十五股份合作经济社，住所地广东省广州市天河区车陂祠堂大街22号，社会诚信服务用户号X1855541-8。负责人：王锦坤。第三人：王炳焰，男，1956年4月18日出生，汉族，住广东省广州市天河区。原告广州市天河区车陂街车陂股份合作经济联社（以下简称车陂联社）与被告广州灏晟贸易有限公司（以下简称灏晟公司）、第三人广州市天河区车陂街车陂第十五股份合作经济社（以下简称车陂十五社）宅基地使用权纠纷一案，本院于2019年7月4日立案后，依法适用普通程序，依据被告灏晟公司的申请依法追加王炳焰作为第三人参加本案诉讼，依法进行审理。原告车陂联社向本院提出诉讼请求：1.灏晟公司立即将广州市天河区车陂东岸路5号白榄园占地500平方米土地地块（以下简称案涉土地）的土地使用权交回给车陂联社；2.灏晟公司承担本案的诉讼费用。事实和理由：案涉土地的所有权属于车陂联社集体所有，具体由车陂联社属下车陂十五社管理使用。1995年，车陂十五社属下社员王炳焰以解决家庭成员住房环境条件为由向车陂十五社申请并取得案涉土地的宅基地使用权。1998年5月，在未经车陂联社及车陂十五社同意的情况下，王炳焰与灏晟公司签订《认购集资房合同》（以下简称《合同》），由灏晟公司受让案涉土地上的二至九层房屋（以下简称案涉房屋）自用至今。上述行为实质上非法侵占了农村集体土地使用权，严重影响及损害车陂联社对案涉土地所拥有的占有、使用、收益、处分的土地所有权权益。同时，也违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条及《中华人民共和国物权法》第十四条等相关法律规定。为维护车陂联社的农村集体土地所有权合法权益，避免因灏晟公司非法侵占车陂联社的农村集体土地的事实继续发生，车陂联社根据《中华人民共和国物权法》第三十四条关于“无权占有不动产或者动产的，权利人可以请求返还原物”等法律规定，向人民法院提出诉讼。被告灏晟公司辩称：一、案涉土地所有权和使用权存有争议，应由人民政府先行处理。根据广州市天河区人民法院在（2015）穗天法民四初字第1009号民事裁定书（以下简称1009号裁定书）中审理查明的事实，灏晟公司已于1999年将案涉房屋交付给广州市天河区教育局占有使用，广州市天河区教育局于2014年将案涉房屋移交给广州市天河区财政局，现广州市天河区财政局已将案涉房屋移交给广州市天河区属国有企业即广州市天河投资管理有限公司（以下简称天河投资公司）管理使用。2016年，广州市天河区人民法院依职权调取案涉土地的相关证据，其中，原广州市城市规划局核发的《建设用地规划许可证》（穗城规东片地字[1993]第640号）的附图显示案涉土地并非宅基地而是国有土地，且位于广州市第十八中学的红线范围内，即广州市第十八中学对案涉土地享有使用权。现车陂联社主张案涉土地的所有权属于其集体所有，灏晟公司认为案涉土地的所有权和使用权存有争议。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”。据此，案涉土地的所有权和使用权争议应由人民政府先行处理。二、本案不属于农村集体经济组织可以收回土地使用权的情形。车陂联社在起诉状中称其社员王炳焰于1995年向其属下车陂十五社申请并取得案涉土地的宅基地使用权。现车陂联社的诉讼请求系要求灏晟公司将案涉土地的使用权交回给车陂联社，实质是车陂联社要求收回案涉土地的使用权。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的”。原国家土地管理局于1995年3月21日印发的《确定土地所有权和使用权若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第五十二条规定：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”。据此，本案不属于农村集体经济组织可以收回土地使用权的情形。三、1998年签订合同时并无违反当时的法律法规。1988年12月29日修订的《中华人民共和国土地管理法》（实际有效期至1998年12月31日）第四十一条规定：“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费”。据此，1998年5月20日，灏晟公司与车陂第六建筑队签订《合同》，即使当时案涉土地属于车陂联社所有，我国法律尚无明确规定禁止非本集体经济组织成员购买农村房屋。根据法不溯及既往的原则，本案不能适用现行有效的《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国土地管理法》等相关规定。四、从尊重历史，维护社会公平正义，促进经济发展的角度出发，不宜将案涉土地的使用权交给车陂联社。案涉房屋的买卖发生在21年前，合同内容系灏晟公司与车陂第六建筑队双方的真实意思表示，灏晟公司已于1999年支付价款，车陂第六建筑队也已交付案涉房屋；自1999年案涉房屋交付至本案诉讼前，时间跨度20年，车陂联社对案涉土地的使用权一直未提出异议，且期间案涉房屋价格上涨数倍，又转手多次。现如果将案涉土地的使用权交给车陂联社，对灏晟公司显失公平，且不利于维护市场交易安全和社会稳定。综上所述，恳请人民法院依法驳回车陂联社的起诉，保障灏晟公司的合法权益及维护市场交易安全稳定和社会公平正义。第三人车陂十五社述称：对车陂联社的诉讼请求无异议。第三人王炳焰提交书面意见述称：王炳焰是车陂十五社的社员，于1994年左右以解决和改善家庭居住问题为由向车陂十五社申请案涉土地用于自建房屋自住。后王炳焰在没有取得车陂联社同意的情况下，擅自改变案涉土地的用途，通过自建上盖物并与灏晟公司签订《合同》的方式，将案涉土地自住的用途变相改为交给村外他人使用。王炳焰上述行为未经车陂联社同意，灏晟公司也未曾向政府部门申请并经批准与王炳焰签订《合同》且没有向车陂联社或车陂十五社报告此事。王炳焰认为案涉土地的宅基地使用权现仍然属于车陂联社集体所有，王炳焰同意将因违反原申请宅基地使用权用途的初衷而转让的案涉土地的使用权交还给车陂联社。经审理查明：广州泛美实业有限公司（以下简称泛美公司）于1994年11月20日经工商行政管理部门核准成立，法定代表人为张克强。1998年5月20日，作为甲方的车陂第六建筑队与作为乙方的泛美公司签订《合同》，约定：一、乙方向甲方购买座落在东圃镇内、新建的房屋一栋，共80户，楼名为安居楼，层数为二至九层，总建筑面积4500平方米，其实际面积以广州市房地产测绘所按广东省《建筑面积计算规则》按实测面积为准；二、该房屋售价为1680元/平方米，其中包括房屋内外装修，冷水供应系统、供电设施、道路及进出楼房的路、桥、房屋建筑设计范围内的绿化工程设施等费用；……三、付款办法：甲乙双方自合同签订之日起7日内，乙方按设计面积预付购房款的70%，九楼封顶后十日内再预付购房款的20%，待房屋建设竣工、经区一级质检站检查验收合格后，甲方向乙方交付房屋钥匙和宅基地证，乙方按实际测量的房屋面积计算的总房款向甲方支付最后尾款；房屋所有税款由甲方交纳；……五、乙方在接到甲方接房通知，并交付房屋钥匙的当天将购房款结清；……八、乙方对所购房屋享有所有权；甲方根据乙方提供的户名提供宅基地证等条款。《合同》尾部甲方签章处的“代表”处显示“王炳”的手写签名并加盖“车陂第六建筑工程队业务专用章”“车陂第六建筑队合同专用章”，乙方签章处的“代表”处显示“张克强”的手写签名并加盖“广州泛美实业有限公司合同专用章”。1999年1月29日，作为甲方的车陂第六建筑队与作为乙方的泛美公司签订《认购集资房合同补充协议》（以下简称《补充协议》），约定：甲乙双方于1998年5月20日签订了《合同》和甲方延期至1999年1月30日交楼的承诺；……六、签订本协议后的当日开始，甲方必须在十五日内完成安居楼建筑、装修和购房合同、补充协议的所规定的一切建筑装修和水电的安装……等条款。《补充协议》尾部甲方签章处的“法定代表”处显示“王炳焰”的手写签名并加盖“车陂第六建筑队合同专用章”，乙方签章处的“法定代表”处显示“张克强印”的印章并加盖“广州泛美实业有限公司合同专用章”。1999年7月22日，经工商行政管理部门核准，泛美公司企业名称变更为广州市大华美投资有限公司。2002年9月23日，广州市大华美投资有限公司向工商行政管理部门申请将法定代表人变更为张介华。2008年4月2日，经工商行政管理部门核准，广州市大华美投资有限公司企业名称变更为现名称即灏晟公司。2015年，本院受理（2015）穗天法民四初字第1009号原告王炳焰诉被告张克强、灏晟公司及第三人车陂十五社房屋买卖合同纠纷一案（以下简称1009号案）。王炳焰提出以下诉讼请求：1.确认王炳焰与张克强、灏晟公司分别于1998年5月20日、1999年1月29日就位于广州市天河区东圃车陂东岸路5号白榄园的九层楼房买卖事宜签订的《合同》和《补充协议》无效；2.张克强、灏晟公司立即将广州市天河区东圃车陂东岸路5号白榄园的九层楼房退还王炳焰占有管业。本院经审理后，于2017年5月26日作出1009号裁定书，查明以下（包括但不限于）事实：1.诉讼过程中，王炳焰主张车陂第六建筑队是其私下所开办的一个私人建筑队，自己私刻了印章，没有进行任何工商登记。张克强、灏晟公司则主张车陂第六建筑队是当时的车陂经济社下面的工程队，并非王炳焰个人所有，但张克强、灏晟公司没有车陂第六建筑队的主体身份证据。2.王炳焰主张广州市天河区东圃车陂东岸路5号白榄园的九层楼房早已建成并交付张克强、灏晟公司使用，但从2012年左右，上述房屋已经处于空置状态。张克强、灏晟公司则主张上述房屋建成后其从没有管控过，是由天河区教育局作为教师公寓使用，张克强、灏晟公司对于该房屋的使用情况及现状并不清楚。另，灏晟公司提交了《办学用地协议》，以证明广州市天河区东圃车陂东岸路5号白榄园的九层楼房交付给天河区教育局使用。《办学用地协议》显示由广州市天河区教育局（甲方）与广州华美英语实验学校（乙方）于1999年1月1日签订，约定甲方提供天河区沙河镇柯木朗教师住房用地约18595平方米（其中路位1120平方米）给乙方为华美学园配套使用，乙方则在天河区范围内（即异地）无偿提供5000平方米左右（由市房地产测量所测定误差面积不大于10平方米）的教师住宅给甲方永久使用等。王炳焰提交了《建筑工程许可证》[编号（95）天建字东农第106号]作为证据，以证明广州市天河区东圃车陂东岸路5号白榄园的九层楼房的建设获得批准。该许可证显示工程项目为社员集楼1幢九层，工程地点为车陂东岸路白榄园，报建单位（人）为悦盛发展公司、车陂十五社，承建单位（人）为车建陆队，加盖了广州市天河区东圃镇建设委员会业务专用章，发证日期为1995年5月26日。张克强、灏晟公司不确认上述证据的真实性，并认为该证据显示车陂第六建筑队只是承建单位，并非业主单位、报建单位，且无法证明施工核准的位置与本案是否存在关联。王炳焰又提交了由车陂十五社出具的《证明》作为证据，该《证明》内容为车陂河边原白榄园，现为车陂东岸路5号安居楼范围的用地，原属该社属下的白榄园，现在属该社社员王炳焰个人使用。张克强、灏晟公司认为车陂十五社并非不动产登记行政机关，无权对土地性质及权属进行确认，内容与事实不符。3.本院向广州市天河区教育局调查，该局函复本院称《办学用地协议书》情况属实，广州市天河区东圃车陂东岸路5号白榄园建筑物是《办学用地协议书》中约定由广州华美英语实验学校交该局的永久使用的教师住宅；广州市天河区东圃车陂东岸路5号白榄园建筑物由天河区财政局使用管理，该楼有规划报建手续，目前未办产权登记手续。该复函后附上《建筑工程许可证》[编号（95）天建字东农第106号]复印件。4.本院向原广州市天河区国土资源和规划局调查，该局函复称天河区东圃车陂东岸路5号白榄园的地址，该局无法查到相关的建设工程规划许可证；来函所附的《建筑工程许可证》[编号（95）天建字东农第106号]非该局作出的行政许可，故无法核准是否属实。5.本院又向原广州市国土资源和规划委员会、原广州市国土资源和房屋管理局天河区分局调查广州市天河区东圃车陂东岸路5号白榄园的九层楼房的权属登记情况，但上述两部门查核后均回复称无相关产权登记信息。1009号裁定书认定如下：“根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条规定，‘人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：（一）依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼；（二）依照法律规定，双方当事人达成书面仲裁协议申请仲裁、不得向人民法院起诉的，告知原告向仲裁机构申请仲裁；（三）依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决；（四）对不属于本院管辖的案件，告知原告向有管辖权的人民法院起诉；（五）对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告申请再审，但人民法院准许撤诉的裁定除外；（六）依照法律规定，在一定期限内不得起诉的案件，在不得起诉的期限内起诉的，不予受理；（七）判决不准离婚和调解和好的离婚案件，判决、调解维持收养关系的案件，没有新情况、新理由，原告在六个月内又起诉的，不予受理’。本案中，王炳焰起诉要求确认《合同》及《补充协议》无效，并要求张克强、灏晟公司交还广州市天河区东圃车陂东岸路5号白榄园的九层楼房给王炳焰占有管业。但根据本院向原广州市天河区国土资源和规划局调查的复函显示，该局无法查到上述建筑物相关的建设工程规划许可证，王炳焰提交的《建筑工程许可证》[编号（95）天建字东农第106号]非该局作出的行政许可，无法核准是否属实；且经本院向国土房管部门调查，亦未查询到上述建筑物的权属登记信息。……对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，应由规划主管部门根据不同的情形作出不同的处理，未经行政主管机关处理的，人民法院不予受理。因此，本案应在行政主管部门对上述建筑物处理完毕后，相关利害关系人方可提起民事诉讼，故对于王炳焰的起诉，依法应予驳回”，裁定如下：“驳回原告王炳焰的起诉”。王炳焰不服1009号裁定书，向广州市中级人民法院（以下简称广州中院）提出上诉。广州中院经审查后于2017年9月28日作出（2017）粤01民终17092号民事裁定书（以下简称17092号裁定书），认定：“……由于上述建筑物是未经行政主管部门批准而擅自搭建，应当由相关行政主管部门先行处理，本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围。……”，裁定如下：“驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定”。车陂联社还提供了广州市人民政府于2012年8月12日核发的《集体土地所有证》（含宗地图；已出示原件。载明：土地所有权人为车陂联社农民集体，土地总面积为31.7536公顷等内容），用于证明案涉土地属于宗地图中的一部分，案涉土地的所有权人为车陂联社。灏晟公司对上述证据的真实性、合法性均无异议；但认为上述证据与本案无关，不能证明案涉土地属于权属证书载明的土地范围。车陂十五社对上述证据的真实性、合法性、关联性均无异议。灏晟公司则提供原广州市城市规划局核发的穗城规东片地字（1993）第640号《建设用地规划许可证》[含附图；未能出示原件。载明：经审核，本用地项目符合城市规划要求，准予办理征用划拨土地手续；用地单位为广州市第十八中学，用地项目名称为学校用地（补办），用地位置为东圃车陂街永泰后街，用地面积为17170平方米等内容]，用于证明案涉土地属于国有土地且属于广州市第十八中学的红线范围内，即广州市第十八中学对案涉土地享有使用权。车陂联社对上述证据的真实性无异议，对关联性有异议；认为无法看出案涉土地是否在红线范围内，上述证据并非合法有效的土地确权的证据，不能证明案涉土地归属于广州市第十八中学。车陂十五社对上述证据的真实性不予确认；认为广州市第十八中学没有征用案涉土地，不存在红线图。各方当事人还陈述如下意见：1.关于案涉土地的现状及使用情况问题。车陂联社称案涉土地上已建成一栋九层楼高的建筑物，一至九层均有人使用，但不清楚何人在使用。车陂十五社认可车陂联社的陈述，并称上述建筑物第一层由私人使用，二至九层（即案涉房屋）由天河保安公司（不清楚全称）使用但不清楚天河保安公司如何取得使用权，车陂十五社无法进入上述建筑物。灏晟公司称案涉土地上的九层楼高的建筑物于1999年1、2月建成，其购买二至九层（即案涉房屋）并于1999年接收案涉房屋之后交付给广州市天河区教育局，广州市天河区教育局将案涉房屋作为教师公寓使用；2014年2月，广州市天河区教育局将案涉房屋交付给广州市天河区财政局属下的天河投资公司管理，天河投资公司又委托广州市天河区保安服务公司在现场管理；其不清楚案涉房屋的具体使用情况。2.关于17092号裁定书发生法律效力之后，行政主管部门是否对案涉土地上的建筑物进行处理的问题。车陂联社和灏晟公司均称行政主管部门至今未处理上述建筑物。本院经审查认为：从本院在审理1009号案中调查取证的情况可知，广州市天河区教育局答复称案涉土地上的建筑物由广州市天河区财政局使用管理，原广州市国土资源和规划委员会及原广州市国土资源和房屋管理局天河区分局均答复称查无案涉土地上九层楼高的建筑物的产权登记信息。本案中，各方当事人均确认在17092号裁定书发生法律效力之后行政主管部门没有对案涉土地上的建筑物进行处理；且车陂联社称“案涉土地的所有权属于车陂联社集体所有，具体由其属下车陂十五社管理使用。1995年，车陂十五社属下社员王炳焰以解决家庭成员住房环境条件为由向车陂十五社申请并取得案涉土地的宅基地使用权”，而查明的事实也显示《合同》和《补充协议》是由王炳焰和灏晟公司签订和履行的，但上述合同双方当事人关于房屋买卖合同纠纷并未解决。综上，车陂联社割裂案涉土地及地上建筑物的关系、以其是案涉土地的所有权人为由主张收回案涉土地依据不足，由于案涉土地上的建筑物未经行政主管部门先行处理，本院根据“房地一体”原则认定车陂联社提起本案诉讼不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条的规定，车陂联社的起诉应予以驳回。综上所述，本院依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条第（三）项、第一百五十四条第一款第（三）项及第二款的规定，裁定如下：驳回原告广州市天河区车陂街车陂股份合作经济联社的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院（立案庭）递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省广州市中级人民法院。审 判 长  陈晓琼人民陪审员  苏 琴人民陪审员  武慧峰二〇二〇年七月十七日法官助理罗小玲书记员李思婷梁怡筠