广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2020）粤2071行初583号原告：卓泽锐，男，1979年8月7日出生，汉族，住广东省中山市南区********************，公民身份号码440************059。原告：赖素格，女，1981年1月6日出生，汉族，住广东省中山市石岐区第一城华宝楼5幢502房，公民身份号码441************740。委托代理人：卓泽锐，系原告赖素格的丈夫。被告：中山市城市管理和综合执法局，住所地广东省中山市东区*******，统一社会信用代码114***********744W。法定代表人：杜俊强，局长。委托代理人：邓文贤，该局工作人员。委托代理人：殷玲，广东凯行律师事务所律师。原告卓泽锐、赖素格不服被告中山市城市管理和综合执法局（以下简称市城管执法局）行政处罚决定，于2020年4月17日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告市城管执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月24日公开开庭审理了本案。原告赖素格的委托代理人及原告卓泽锐，被告市城管执法局的委托代理人邓文贤、殷玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市城管执法局于2019年10月22日作出中城执罚字[2019]第5-37号行政处罚决定，责令原告卓泽锐、赖素格自行拆除在中山市南区******号*************住宅北面封闭住房（A1）外立面的玻璃（玻璃窗，测绘图A2、A3，图纸编号：F26ZJZ20180742）。原告卓泽锐、赖素格诉称，其于2015年3月25日购买涉案商品房，同年10月21日收楼，同年11月18日起对该房屋施工装修，于2016年4月份入住至今。其所在的楼房处于封闭式住宅小区内，与此同期规划建设完全一致的楼房至少有五栋。涉案房屋现状的西北角位置，有一高度约6米露台，该露台东、南和西面为原有墙体，北面墙体形成上下两个窗口，楼板仅与涉案房屋相连。根据《建设规划工程许可证》所附平面图和《中山品房买卖合同》附件一房屋平面图以及户型图，该露台由卓泽锐、赖素格管理利用。为了居家安全等需要，卓泽锐、赖素格与其他同样户型的业主一样，于装修房屋时在楼房北面墙的内侧处安装了防护玻璃窗。2019年10月23日被告市城管执法局向卓泽锐、赖素格送达涉案处罚决定，卓泽锐、赖素格认为，涉案处罚决定依据不足，而且不合法不合理，应予撤销。理由如下：一、市城管执法局作出的涉案处罚依据不足，且不符合法律规定。涉案房屋依照《建设规划工程许可证》施工建成，该证所附平面图完全说明涉案房屋露台和北面窗户都是符合规划的合法建筑。卓泽锐、赖素格出于居家安全需要在楼房北面墙窗户安装防护玻璃窗，并不是再行加建房屋，不属建设规划工程许可事项，况且卓泽锐、赖素格所在24楼处于总楼层（共32层）的中高空楼层，在客观上也是不可能再行加建房屋，因而卓泽锐、赖素格没有违反该楼房的建设规划范围。对于房屋北面墙窗户安装防护窗是否属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形以及必须拆除的理据，市城管执法局从未提供任何证据予以说明。因此，市城管执法局作出涉案处罚决定依据明显不足。二、市城管执法局作出的涉案处罚既不符合行政合理性，也有违公正公平原则。安装防护窗属于业主对楼房的合理利用，从小区楼房现状来看，这也是小区内所有相同户型业主的共识做法。本案中，偌大的住宅小区中与卓泽锐、赖素格做法相同的普遍性情况举目可见，但市城管执法局却单单对卓泽锐、赖素格予以行政执法，充分说明市城管执法局之执法行为没有遵循客观公正和一视同仁，有违社会公平观念，为难个别群众，不符合行政合理性原则。三、市城管执法局的处罚实际上已经涉及并影响到同一户型众多业主的公共利益，故应以所在小区业主大会决议结果作为处理前置，以确保业主自治原则的体现和众多业主公共利益的平衡，因而市城管执法局尚不宜将涉及众多业主公共利益问题的事实以个案方式执法处罚。庭审中，卓泽锐、赖素格作出以下补充：1.主要证据不足。市城管执法局的举证中不仅有未立案先调查的严重违反法定程序的材料，也有证明内容不清楚或不具备证据资格的证据，无法证明卓泽锐、赖素格安装涉案玻璃防护窗违反了《中华人民共和国城乡规划法》。2.适用法律法规错误。涉案处罚决定适用的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，但是该法条没有规定业主在安装玻璃防护窗需要办理《建设工程规划许可证》，且安装玻璃窗的行为也不是该法条所规定的一个工程，卓泽锐、赖素格使用的平台是存在于开发商报建的规划图之内，在楼盘的现状中也是客观真实存在的，业主在外墙安装玻璃窗属于《物权法》所规的民事行为，应当使用《物权法》相关规定。3.违反法定程序。市城管执法局存在未立案先调查的行为，在没有立案的情况下不仅调查取证了卓泽锐、赖素格的不动产登记信息，而且还将卓泽锐、赖素格的个人不动产信提供给外面的私人公司制作图纸，是严重违反程序的。市城管执法局的调查行为早于立案时间20多天，因为不动产信息是属于个人的隐私范围。4.关于明显不当的问题，对于衡量一个行政行为是否不当，还应当尊重客观事实，在涉案小区，很多业主都跟卓泽锐、赖素格一样，安装了玻璃防护窗，客观的现状就摆在那里一目了然，市城管执法局在整个小区里面仅仅对卓泽锐、赖素格进行执法，明显欠缺合理，不能体现作为政府部门执法的正当性。也需要根据法律的规定来衡量，卓泽锐、赖素格在外地面安装玻璃防护窗，充其量也就是封闭了平台，这与建筑住宅是明显不同的概念，因此市城管执法局适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，要求卓泽锐、赖素格去办理《建设规划许可证》，这种裁量方式也是错误的。综上，卓泽锐、赖素格请求：1.撤销市城管执法局于2019年0月22日作出的中城执罚字[2019]第5-37号《行政处罚决定书》；2.本案的诉讼费用由市城管执法局承担。被告市城管执法局辩称，一、广东省人民政府粤府（2003）7号《关于在中山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》第一条、第二条第（二）项和国务院法制办国法函[2001]36号《关于在广东省中山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条、第二条第（二）项以及中府[2011]35号《中山市实施相对集中城市管理行政处罚权规定》第二条的规定，市城管执法局有作出涉案处罚决定的法定职权。二、市城管执法局作出涉案处罚决定的认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。因卓泽锐、赖素格未取得《建设工程规划许可证》的情况下，将其住房外侧东、南、西原有墙体及北侧外立面封闭后成为一间住房的事实。经城建档案馆备案的设计图纸佐证：44幢2403房北面的位置24层和25层为中空，并非作为住房功能，亦非卓泽锐、赖素格享有独立产权的专属空间，无专门的通道通向该空间位置。卓泽锐、赖素格用玻璃封闭24层-25层北侧外立面，并将该空间与其住房连通不但改变了该空间的结构与功能，也与原设计规划不符。该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款的规定，经该局发出《责令停止(改正)违法行为通知书》，并向中山市自然资源局进行审定，涉案工程属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，该局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出涉案行政处罚并无不当。三、市城管执法局所作行政处罚符合行政合理性原则且不违背公平、公正原则，卓泽锐、赖素格诉称的理由不能成立，其诉讼请求应予驳回。卓泽锐、赖素格封闭北侧外立面，将建筑物的公共区域改造成住房使用，不但改变了原建筑物的设计，影响容积率和建筑物的安全，也违反了《中华人民共和国城乡规划法》，其行为目的、方式、结果均无正当性。在涉案处罚作出前，市城管执法局已充分考虑行政合理性原则，给予卓泽锐、赖素格合理的期限补办报建手续，但其未能补办。即使涉及建筑物的区分所有权问题，其他共有人同意其使用该空间，亦应办理报建手续。同理，小区业主大会仅有权决定物权法规定的相关事项，无权对行政违法行为作出判断和处理决定。卓泽锐、赖素格市违法行为是否为全体业主所禁止并不影响其行政违法性和应予处罚的属性。庭审中，市城管执法局作出以下补充：无论本案的起因是否因为邻里纠纷，市城管执法局有权对举报人所反映的信息进行调查处理，在调查中发现有违法行为，均有权作相关处理及处罚。2.市城管执法局在2018年12月受理该投诉案件，并作为行政执法案件进行调查处理，调查过程均按照行政处罚法和国务院关于行政综合执法局相关职权的规定进行，对于调查与内部正式立案审批的时间差，不影响卓泽锐、赖素格的相关权利。3.作出行政处罚及调查取证期间，市城管执法局没有将卓泽锐、赖素格的相关信息向其他人员泄露，以及向执法机关调取证据是该局的职权，没有侵犯卓泽锐、赖素格的隐私。4.卓泽锐、赖素格的违法行为是将建筑物的外地面用玻璃进行封闭，改造成具有使用功能的房间，该行为是建设行为，而不是封闭阳台及装玻璃窗的问题。5.市城管执法局行驶调查权、执法权均在法定职权内进行，不存在滥用行政权力及处罚不当的问题，对于滨河湾小区存在其他业主的违法行为正在陆续处理。综上，市城管执法局作出的涉案处罚决定有事实及法律依据，卓泽锐、赖素格提出的诉讼请求于法无据，请驳回其诉讼请求。经审理查明：2018年12月4日，12345平台接到群众关于南区悦来南路中澳滨河湾44幢2403房玻璃窗问题的违法建筑投诉，中山市南区********将该投诉转至原中山市城市管理行政执法局（以下简称原市城管执法局）处理。同年12月11日，原市城管执法局的工作人员前往原中山市国土资源局调查涉案地址的不动产登记、用地图、房产平面图等资料，原中山市国土资源局出具中山市不动产登记资料查询结果显示，涉案地址即中山市南区********************的权利人为原告卓泽锐、赖素格。2019年1月7日，原市城管执法局前往现场检查、拍摄照片并制作现场检查（勘验）笔录，该笔录中载明，涉案房屋北面存在加建住房的行为，经比对发现涉案房屋北面平台的外立面进行封闭为住房，原房屋套内面积为105.8平方米，增加该住房后现房屋套内面积为111.53平方米，北面住房面积为5.73平方米。住房封闭的外立面位置是24楼和25楼的北面立面，24楼（A2）外立面使用玻璃进行封闭，封闭面积为2.84平方米。25楼（A3）外立面使用玻璃封闭，封闭面积为3.15平方米，外立面总封闭面积为5.99平方米，房屋与住房之间开设门口相通。该笔录由卓泽锐签名确认，但其认为其没有加建住房，只有安装防盗窗。同日，原市城管执法局对卓泽锐、赖素格的上述行为予以立案，并向卓泽锐、赖素格发出《询问调查通知书》，要求其前往该局接受询问调查及听取处理意见。次日，原市城管执法局作出《责令停止（改正）违法行为通知书》，要求卓泽锐、赖素格于限期前改正违法行为，到规划部门补办住房的报建手续。上述两份通知书于2019年1月8日，由卓泽锐签收，卓泽锐、赖素格在限期内未向规划部门申请补办涉案住房的报建手续。同年3月1日，市城管执法局对中澳滨河湾物业的管家张毅生，作询问调查，并制作询问调查笔录，其在笔录中称，中山市南区********************建设的住房在房屋北面的结构连板（A1平台）位置，该业主建设的住房约6平方米，该住房用玻璃窗封闭了24、25楼平台北外立面而成，建设住房24楼外立面封闭面积约为2-3平方米，25楼外立面封闭面积约为3平方米。同年3月5日，市城管执法局对中山市南区********************业主谢理玄作询问调查，并制作询问调查笔录，其在笔录中称，中山市南区********************建设的住房在房屋北面的结构连板（A1平台）位置，卓泽锐、赖素格建设的住房约6平方米，用玻璃窗和不锈钢架封闭了24、25楼平台北外立面而成，该住房不在卓泽锐、赖素格的不动产权证的产权范围，A1平台是机构连板，并不属于何人所有，该空间属于公共区域。其在房屋北面建设的窗户影响了我房屋的通风和采光，严重损害了我的房屋安全。同年3月8日、6月3日，市城管执法局分别对卓泽锐、赖素格作询问调查，并制作询问调查笔录，两人在笔录中称卓泽锐与赖素格是夫妻关系，卓泽锐、赖素格均为中山市南区********************的业主，其没有加建住房，只是将阳台北面外立面的两个口用窗户安装而已。其在房屋北面的结构连板露台（A1平台）外立面用玻璃窗进行安装，露台建筑面积约5.1平方米。装窗的外立面是24楼住宅楼北面外墙位置，24楼外墙上方外立面的面积约3平方米，24楼外墙下方外立面的面积约2.5平方米。该露台于2016年1月竣工，由卓泽锐独资建设，露台与房屋相通的南面门口并不是其开设，是收楼时已存在的。同年3月26日，中山市城市建设档案馆出具证明称，经核对该馆资料，未查出有卓泽锐、赖素格在中山市南区********************房屋北面建设住房的建（构）筑物的规划报建资料。同年4月2日，市城管执法局对中山市金澳房地产开发有限公司员工杨爱军作询问调查，并制作询问调查笔录，其在笔录中称，涉案房屋北面建设的住房（A1平台）不是在卓泽锐、赖素格的不动产权证的产权范围。该房屋A1位置是结构连板属公共区域，发展商对商住楼报建和销售时与房屋北面的结构连板是没有相通的房门，报建时该位置是一面墙体。同年6月20日，中山市自然资源局出具《中山市建设项目监督审查意见书》，该意见书载明涉案房屋建设的住房属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，建议按《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广东城乡规划条例》第八十条处理。2019年8月5日，市城管执法局作出中城执告字[2019]第5-37号《行政处罚告知书》，告知卓泽锐、赖素格存在的违法行为，拟作出的处罚决定、法律依据及其依法享有的陈述、申请的权利，于次日送达卓泽锐、赖素格。同年10月22日，市城管执法局作出中城执罚字[2019]第5-37号《行政处罚决定书》，认定卓泽锐、赖素格未领取《建设工程规划许可证》约于2015年12月至2016年1月在中山市南区********************北面建设住房，将房屋北面的平台（结构连板）封闭为住房，该住房原东、南和西面为原有墙体，封闭北面外立面后开成一间住房，住房面积为5.73平方米，44幢2403房北面的房屋24层和25层为中空，封闭的位置是44幢2403房北面24层和25层的外立面，24层是用玻璃进行封闭北面外立面，封闭外立面面积2.84平方米，25层是用玻璃进行封闭北面外立面，封闭外立面面积3.15平方米，24、25层外立面总封闭面积5.99平方米，封闭的住房为框剪结构。市城管执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定责令卓泽锐、赖素格自行拆除在中山市南区********************住宅北面封闭住房（A1）外立面的玻璃（玻璃窗，测绘图A2、A3，图纸编号：F26ZJZ20180742）的行政处罚，卓泽锐、赖素格于次日签收该决定书。卓泽锐、赖素格不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，原中山市城市管理行政执法局更名为中山市城市管理和综合执法局。又查明，2018年12月原市城管执法局委托中山市龙基测绘工程有限公司，对涉案房屋进行了测绘，并制作测绘图纸，图纸显示涉案加建的住房面积为5.73平方米。再查明，中山市龙基测绘工程有限公司，成立日期为2008年5月22日，营业期限为长期，经营范围为工程测量；地籍测绘；房产测量。本院认为：本案为不服城管行政处罚决定纠纷。根据广东省人民政府粤府〔2003〕7号《关于在中山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》“二、中山市城市管理和综合执法局的具体职责是：（一）行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施；（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；……（四）行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；”的规定，原市城管执法局具有对辖区内违反市容环境卫生、城乡规划、市政管理等行为进行处罚的法定职权。结合原、被告提供的证据材料、庭审中补充的辩论意见以及法庭调查，本案的争议焦点为市城管执法局作出的涉案处罚决定是否合法。市城管执法局依据从原中山市国土资源局调取的涉案房产平面图和中山市龙基测绘工程有限公司出具的测绘图纸作对比，以确认涉案住房的加建面积。从中山市城市建设档案馆出具的未查出有涉案住房规划报建资料的证明以及中山市自然资源局出具的审查意见，确认卓泽锐、赖素格在涉案地址存在违法建筑的行为和未取得《建设工程规划许可证》的事实以及该工程属于无法采取改正措施消除对规划事实的影响。从对相关人员及单位作询问调查以确认涉案加建住房的（A1平台）不在涉案房屋的平面图范围内，该平台属于公共区域的事实。该局根据上述查处的事实，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，作出涉案处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。关于卓泽锐、赖素格提出对市城管执法局没有统一执法以及调查在前立案在后等诉讼意见，本院认为，市城管执法局接到中山市南区********转办的投诉后，在职权范围内对投诉事项进行调查，核实确有涉嫌违法建设行为后进一步予以立案处理，该处理程序并无不当。至于市城管执法局没有统一执法的问题，与涉案处罚决定的合法性审查并无关联，对于该诉讼意见，本院不予采纳。关于市城管执法局委托中山市龙基测绘工程有限公司对涉案房屋进行测绘的问题，测量结论为涉案加建的住房面积为5.73平方米。该测量机构依法持有有效营业执照,本案的测量工作在其经营范围内，对其测量结论本院予以确认。综上所述，卓泽锐、赖素格要求撤销市城管执法局作出的中城执罚字[2019]第5-37号《行政处罚决定书》的诉讼请求，理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告卓泽锐、赖素格的诉讼请求。案件受理费50元，由原告卓泽锐、赖素格负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  钟开屏人民陪审员  莫晓雯人民陪审员  安健红二〇二〇年七月十八日书 记 员  孙倩衡杨慧娴