浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终881号上诉人（原审原告）颜莉娜等二十五人（具体名单附后）。诉讼代表人颜莉娜，女，1984年8月10日出生，汉族，住温岭市。诉讼代表人张富青，男，1965年5月4日出生，汉族，住温岭市。诉讼代表人朱云富，男，1951年8月27日出生，汉族，住温岭市。颜莉娜等二十五人的共同委托代理人谭光武、吴海，湖北荆楚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人金超、朱斌。颜莉娜等25人因浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政批准一案，不服台州市中级人民法院于2020年3月10日作出的（2019）浙10行初51号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年5月7日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：颜莉娜等二十五人系温岭市箬横镇浦头村村民。2018年5月29日，浦头村召开村民代表大会，讨论土地征收事宜并形成村民(代表)会议纪要。原温岭市国土资源局分别于2018年6月8日、6月22日作出集体土地征收告知书、听证告知书，并在浦头村进行了张贴。2018年7月16日，原温岭市国土资源局就案涉征地补偿安置事宜组织了听证。2018年7月26日，浦头村村民委员会与原温岭市国土资源局就案涉温岭市箬横镇2018-09-F3、2018-09-F4、2018-09-F5、2018-09-F6地块分别签订征地补偿安置协议。之后，原温岭市住房和城乡规划建设局对案涉地块出具建设规划选址意见，台州市东方国土测绘规划设计院对案涉地块进行了综合勘测调查，并出具了土地勘测定界图。2018年8月2日，原温岭市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》(建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案)，经温岭市人民政府审核，原台州市国土资源局审查及台州市人民政府审核同意后上报。经原浙江省国土资源厅审查，被告省政府于2018年8月7日作出浙土字(331081)A[2018]-0007号《浙江省建设用地审批意见书》（以下简称7号审批意见），同意温岭市人民政府2018年度计划第7批次建设用地3.0939公顷(征收集体土地3.0684公顷，使用国有土地0.0255公顷)，其中涉及温岭市箬横镇浦头村有2018-09-F3、2018-09-F4、2018-09-F5、2018-09-F6四个地块（以下简称F4-F6四地块）的集体土地面积共计2.7580公顷。另查明，原告朱君青、朱冬青、朱桂青、朱云富、陈春连、朱夏玉、朱夏芳等七人的土地不在本次征地范围内。案涉土地征收前的现状为建设用地，但第二轮土地承包时，部分土地仍属于农用地。在本案诉讼过程中，温岭市自然资源和规划局重新作出征地补偿安置方案公告（批后），安排原告等人所在的浦头村104个社会保障名额。原审法院认为，一、关于原告朱君青、朱冬青、朱桂青、朱云富、陈春连、朱夏玉、朱夏芳等七人的主体是否适格问题。被告省政府对上述朱君青等七人的原告主体资格提出异议，对其他原告的主体资格未提出异议。原告朱君青等七人提供的农村集体土地承包权证和领款凭单不能证明其土地在本次征地范围内。被告提供了浦头村村民委员会盖章的征地范围示意图，证明朱君青等七人土地不在本次征地范围内。因此，原告朱君青等七人与被诉征地批复行为没有法律上的利害关系，其无权提起本案诉讼。二、关于被诉征地批复行为是否合法问题。1、从被告提供的证据看，本案被征收地块符合土地利用总体规划和城乡规划。在本案征地依法报批前，相关职能部门已将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等告知被征地农民，并举行了听证；且拟征土地现状的调查结果也已经被征地农村集体经济组织确认，被征地村召开了村民代表会议就征地事宜进行了讨论，并签订了征地补偿安置协议。之后，原温岭市国土资源局编制了《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经逐级审核、审查，被告于2018年8月7日作出被诉7号审批意见。上述行为符合原《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十四条、第四十五条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称实施条例）第二十条等规定的审批权限和程序。2、从查明的事实看，涉案被征收土地属于历史遗留违法用地，并非宅基地，但涉案征收土地方案却载明“本批次涉及农村宅基地2.7580公顷”，与实际不符。3、本案征地补偿虽符合土地管理法第四十七条规定，但农业人口安置不符合《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》、省政府《关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》（浙政发[2014]20号）等规定。根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定，“被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地。”即征地补偿安置问题是有权机关批准征收土地的一个审查内容。省政府《关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》规定，“按土地利用现状办理土地征收手续，若与现状前土地用途分类征收补偿安置政策有区别的，要按有利于保护被征地集体经济组织和农民合法权益的要求落实补偿安置政策，按照现行规定从高执行征地补偿标准，并严格落实好被征地农民基本社会保障……。”即原农用地如按建设用地上报，仍应落实农业人口安置。本案中，被告批准的征收土地方案中载明需要安置的农业人口数、社会保险安置等均为零，属于征地安置不到位。在涉案被征地农业人口安置不到位的情形下，被告未严格审查即作出被诉征地批复行为违法。鉴于相应的征地实施工作已陆续开展，撤销被诉征地批复行为将对公共利益造成重大损害，且温岭市自然资源和规划局已重新作出征地补偿安置方案公告（批后），安排被征地村104个社会保障名额。因此，该院不作撤销判决。4、原告认为涉案土地已于1997年被征收为国有，与事实不符，该院不予采纳。被诉征地批复中涉及其他村的征收合法性问题，本案不作审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第七十四条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决：一、驳回原告朱君青、朱冬青、朱桂青、朱云富、陈春连、朱夏玉、朱夏芳等七人的起诉；二、确认被告省政府作出的浙土字(331081)A[2018]-0007号浙江省建设用地审批意见书中涉及批准征收温岭市箬横镇浦头村2018-09-F3、2018-09-F4、2018-09-F5、2018-09-F6地块2.7580公顷集体土地的行政行为违法。颜莉娜等25人上诉称：一、陈春连等七人具备诉讼主体资格。一审法院依据被上诉人提供的浦头村村民委员会盖章的征地范围示意图，认定陈春连等七人不在征地范围内，与案涉征地批复行为不具有利害关系，其认定错误。首先，被上诉人作出的征地批复行为系征收浦头村集体经济组织的土地，该行为涉及到浦头村集体经济组织每一位成员的经济利益，与该村的每一位村民都具有利害关系。而一审法院已认定，上诉人在一审中提交的证据1能够证明陈春连等七人的身份情况，即该七人为浦头村的村民。故案涉行为与该七人具有利害关系，该七人具备诉讼主体资格。其次，浦头村村民委员会盖章的征地范围示意图不具有可信性。在被上诉人省政府提供的村民(代表)会议纪要、征地补偿安置协议等多份证据材料中，浦头村村民委员会皆盖章确认案涉被征地系建设用地，不存在需要安置农业人口，无需社会保险安置等，这些事项皆与一审法院认定的事实不符。可见浦头村村委会为配合温岭市人民政府征地曾多处作假，其出具的征地范围示意图也完全是作假而成，不具有可信性。一审法院仅依被上诉人提供的一份虚假证据驳回陈春连等七人的诉讼，严重错误。二、温岭市自然资源和规划局重新作出的征地补偿安置方案不仅违法，且根本未实施落实，上诉人的安置补偿一直未到位。一审法院所认定的“安排原告等人所在的浦头村104个社会保障名额”根本不存在。首先，依据土地管理法第四十六条、四十八条之规定，县级以上人民政府应当依据批准的安置补偿方案实施安置补偿。因被上诉人批准的安置农业人口数和社会保险安置等均为零，故温岭市自然资源和规划局重新作出的安置方案因与该批复相违背而违法，该方案注定无法得到执行。其次，在温岭市自然资源和规划局重新作出的安置方案中，既无土地补偿费和安置补偿费的支付对象和支付方式，也无地上附着物和青苗的补偿标准和安置方式，更无农业人员的具体安置途径和安置措施，上诉人根本无法依据该方案获得相应的补偿。再次，姑且不论温岭市自然资源和规划局重新作出的安置方案程序是否合法，内容是否明确，然其至今未对上诉人等失地农民进行任何安置补偿，上诉人的合法权益至今未能得到落实。一审法院仅依温岭市自然资源和规划局事后糊弄的一份文件认定上诉人的权益已得到保障，严重错误。三、被上诉人的行为系为少数人的利益损害社会公共利益，应依法予以纠正。不存在一审法院所认为的“撤销被诉征地批复行为将对公共利益造成重大损害”的情况。首先，案涉的被征土地规划为工业用地，不属公共用地，不涉及社会公共利益，且与该案所涉土地具有利害关系的除了浦头村3组村民之外，只有相关政府和用地权人。故一审法院作出的不予撤销的判决，保护的只有相关政府和用地权人，其保护的只是少数人的利益。其次，因受到案涉征地行为的侵害，浦头村3组的25户村民被迫提起了诉讼，在案涉土地被违法出让后，浦头村3组更是有49户村民提起了诉讼。可见，因被上诉人的违法行为受到伤害的是广大的村民，而维持该违法行为，才是对公共利益的重大损害。一审法院作出的不予撤销的判决，实质上维护了少数人的利益而损害了广大被征地农民的合法权益。四、被上诉人的批准行为除未依法给予失地农民安置补偿外，还违反用地指标管理，在无用地指标的情况下冒用其他指标办理征地。根据《土地利用年度计划管理办法》(国土资源部第37号令)第十二条之规定，新增建设用地计划实行指令性管理，不得突破，没有新增建设用地计划指标和新增建设占用农用地计划指标的，不得批准用地。上诉人提交的证据10即是证明2018年度温岭市无案涉土地的用地计划指标，被上诉人系违法冒用其他指标办理的征地批复，其行为属于非法批准用地。然而一审法院却错误的认为该证据与案件无关，不予确认，其事实认定错误。综上，一审法院所认定的相关事实错误，陈春连等七人具备诉讼主体资格，上诉人等失地农民至今未得到任何安置补偿，维持案涉违法行为恰恰是在损害公共利益，案涉违法行为应依法予以撤销。一审法院的判决让上诉人的合法权益无法获得法律的保护，其违背了法律保护权益人的宗旨，违背了法律的公平和正义。请求撤销一审判决，改判撤销被上诉人作出的7号审批意见。省政府答辩称：一、按照实施条例第二十五条第三款以及《征收土地公告办法》第七条的规定，征地补偿安置方案的拟定、公告以及批准均是在征地行为批准后作出，而本案的被诉行为是答辩人作出的征地审批意见，上诉人针对一些补偿安置标准的问题提出的异议，依法不属于本案的审查范围。答辩人作出的涉案用地审批并不包括对原温岭市国土资源局上报的征地补偿安置费用部分的审批。答辩人也不是征地补偿方案的批准主体。二、根据答辩人在一审中提交的证据，朱君青等7人并没有使用的土地在案涉的本批次的地块内。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题》第四条规定，土地的使用权人，或者是实际的使用人对行政机关作出的涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服可以自己的名义提起诉讼。朱君青等7人不是土地的使用权人，或者是实际使用人，因此并不具备诉讼主体资格。三、上诉人认为原温岭市国土资源局重新作出的征地补偿安置方案并没有得到落实。事实上，新的补偿安置方案和原来方案相比，最主要的差别就是增加了104名社保指标。104名指标已经给了浦头村，参保人数核定表里已经将人数函告，浦头村经过商议，确定一个具体的名单之后，然后再报给人社局进行下一步的办理。四、上诉人认为撤销案涉的审批意见，是不会涉及到公共利益，主要是认为案涉地块是用作工业用地。上诉人系片面理解公共利益。实际上，原来的土地管理法是没有明确公共利益具体类别。一般来说，符合土地利用总体规划和城乡规划，都是涉及到公共利益的判定，这里所需要考虑的公共利益，实际上是属于社会的公共利益，被诉审批行为被撤销后会对社会的整个公共利益产生重大的影响。本案中，案涉的地块事实上在2010年的1月份已经招、拍、挂出让，而且案涉的地块也已经进入了进场施工的阶段。案涉的审批行为如被撤销，会对社会的公共利益造成重大的影响。五、上诉人还称，本次审批没有使用新增建设用地指标。因为案涉的土地属于建设用地，因此是不涉及到新增建设用地指标。综上，请求驳回上诉，维持原判。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，根据一审审理情况结合上诉人的上诉理由，本案主要涉及以下几方面问题：朱君青等7人是否具备原告主体资格。朱君青等7人中的陈春莲、朱夏芳、朱夏玉在一审中提供了农村集体土地承包权证，但承包权证载明的四至范围无法证明承包权证所载的土地属7号审批意见涉及批准浦头村F3-F6四地块范围内。朱君青等7人提交的领款凭单，载明的内容也仅是2016年、2017年产量款，并不能证明其承包地在上述F3-F6四地块征收范围。被上诉人省政府一审时提交的加盖温岭市箬横镇浦头村村民委员会及温岭市箬横镇人民政府公章的F3-F6四地块征地范围示意图，上述示意图显示，征地范围内并不包括朱君青等7人的承包地。一审法院据此认定朱君青等7人并不具备原告主体资格，并无不当。上诉人认为该示意图不具有可信性，但未提供相关的证据。上诉人对此提出的异议不能成立。土地征收的对象系村集体组织所有的土地，故与土地征收批准行为有影响的是被征土地的所有权人及使用权人，朱君青等7人以自己系浦头村集体组织成员为由，认为其与被诉的征收批准行为有利害关系，缺乏相应的法律依据。被诉7号审批意见的合法性问题。被上诉人一审时提交的相关证据表明，在涉案土地报批前，相关职能部门已将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等告知被征地农民，并举行了听证；被征地村召开了村民代表会议就征地事实进行了讨论，也签订了征地补偿安置协议。原温岭市国土资源局编制了《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经逐级审核、审查，被上诉人省政府作出7号审批意见，程序符合相关法律、法规及相关规范性文件的规定。上诉人认为村民代表会议是虚假的，但其提供的证据不能证明其主张成立，上诉人的该节上诉理由不能成立。涉及审批行为的事实问题，上诉人在一审判决后提出的上诉理由中主要涉及补偿安置问题。对补偿安置问题应是征收批准后的相关行为，与本案的征地批准行为无涉，不属本案审查范围。上诉人提出被诉审批行为违反用地指标的问题。经查，用地指标主要是国家为了保护耕地，对建设用地采取的控制手段。涉案的土地被征收前现状已作为建设用地实际使用。《浙江省人民政府关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》（浙政发[2014]20号）中“关于妥善处理历史遗留用地问题”规定：用地行为发生在1987年1月1日-2009年12月31日之间、没有合同用地手续且已使用的建设用地，符合土地利用总体规划和城乡规划等相关规划的，可按照土地管理法和城乡相关法律法规及政策规定处理后，按土地利用现状办理用地手续。涉案土地虽按土地利用年度批次用地上报，但鉴于该土地已经纳入城镇低效用地，可以适用上述省政府文件的规定，按建设用地的现状办理用地手续，故并不涉及上诉人所称的违反用地指标问题。被诉的7号审批意见是否应被撤销。对于公共利益的界定，目前的法律法规均没有明确的规定，实践中对社会公共利益界定时通常遵循比例原则，对可能减损的私人利益与可能增长的公共利益加以权衡。具体到本案，首先，涉案土地的征收符合土地利用总体规划及城市、村镇规划的要求；其次，涉案土地相应的征地具体实施工作已陆续开展，涉案土地上的厂房已拆除完毕，且上诉人和被上诉人均称案涉土地已出让；最后，相关行政机关已重新作出征地补偿安置方案公告（批后），安排被征地村104个社会保障名额。故一审法院以“撤销被诉征地批复行为将对公共利益造成重大损害”为由，确认被诉行为违法而不予撤销并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人颜莉娜等25人共同负担。本判决为终审判决。审判长  马惟菁审判员  沈 妙审判员  王富新二〇二〇年七月二十四日书记员  吕圣姻附：上诉人名单及身份情况上诉人（原审原告）颜莉娜，女，1984年8月10日出生，汉族，住温岭市。上诉人（原审原告）张富华，男，1972年4月5日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头村支河北26号。上诉人（原审原告）陈春连，男，1958年6月15日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头村支河北32号。上诉人（原审原告）吕华良，男，1966年10月17日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头村支河北36号。上诉人（原审原告）陈国平，男，1984年1月21日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头村后王里8号。上诉人（原审原告）陈妙青，男，1956年11月11日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头村后王里8号。上诉人（原审原告）陈梅庭，男，1949年1月17日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头村支河南30号。上诉人（原审原告）陈卫平，男，1987年1月24日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头村后王里8号。上诉人（原审原告）朱明德，男，1955年10月28日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头村支河南21号。上诉人（原审原告）朱华彬，男，1961年8月7日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头村支河北129号。上诉人（原审原告）朱冬青，男，1960年7月5日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头村支河南11号。上诉人（原审原告）吕华富，男，1963年9月25日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头村支河南19号。上诉人（原审原告）朱君明，男，1963年10月25日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头村支河南22号。上诉人（原审原告）张富青，男，1965年5月4日出生，汉族，住温岭市。上诉人（原审原告）朱领娇，女，1942年3月22日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头村支河北35号。上诉人（原审原告）朱夏芳，男，1951年2月4日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头村支河南15号。上诉人（原审原告）朱夏玉，男，1947年7月13日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头村支河南48号。上诉人（原审原告）朱君青，男，1968年5月19日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头村支河南13号。上诉人（原审原告）朱桂青，男，1966年1月17日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头村支河南12号。上诉人（原审原告）朱云富，男，1951年8月27日出生，汉族，住温岭市。上诉人（原审原告）陈良法，男，1947年9月13日出生，汉族，住温岭市。上诉人（原审原告）陈德明，男，1975年10月27日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头村支河北53号。上诉人（原审原告）张维青，男，1968年12月1日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头村支河南25号。上诉人（原审原告）陈良云，男，1954年3月20日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头村支河北52号。上诉人（原审原告）陈峰，男，1981年10月26日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头村支河南29号。1·5·