江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终103号 上诉人（原审原告）兴化市振兴驾驶员培训学校，住所地兴化市安丰镇南首。 投资人吴彩霞，董事长。 委托代理人冯现芹，北京大成（南京）律师事务所律师。 委托代理人王旭东，北京大成（南京）律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）兴化市自然资源和规划局，住所地兴化市长安南路75号。 法定代表人包振琪，局长。 参与诉讼负责人丁杰，副局长。 委托代理人夏振兴，该局工作人员。 委托代理人杨雨明，江苏兴华人律师事务所律师。 上诉人兴化市振兴驾驶员培训学校（以下简称振兴驾校）因土地行政处罚一案，不服泰州市海陵区人民法院（2019）苏1202行初217号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，振兴驾校于2006年10月25日成立，类型为个人独资企业，投资人为吴彩霞，经营范围为二级普通机动车驾驶员培训。2006年3月1日魏易斌与安丰镇九丰村签订承租协议书，并加盖振兴驾校印章，协议约定九丰村提供振兴驾校经营场地18亩，位于盐宁一级公路西侧四组，每年每亩总租金为1200元，每年3月底交于村由村分配，协议有效期为10年，从2006年3月1日起至2016年2月28日止。协议期满后，没有续签，2017年11月29日，吴彩霞与涉案地块的承包经营权人签订承租协议书，并加盖振兴驾校印章，续租原租赁土地，续租期十年。2017年12月3日振兴驾校又与部分承包经营权人签订承租补充协议书。 2006年5月8日振兴驾校向市消防大队作出关于申请对振兴驾校进行规划选址的报告，2006年5月15日兴化市公安消防大队回复称距液化气储罐90m范围内不应设置有停车场和新建民用建筑，距液化气储罐70m范围内不应设置有工业建筑。2006年5月9日兴化市安丰镇政府向市发改委作出关于请求给予振兴驾校立项的报告，兴化市发改委于2006年7月17日作出同意开展前期工作意见书（非正式立项批准文书）。振兴驾校于2006年5月18日取得建设用地规划许可证，该证载明用地项目名称为培训场地、办公室，用地面积为6620㎡，在附图中标注有液化气储气罐、燃气设施安全保护范围等字样。2006年9月18日原兴化市环境保护局作出关于对振兴驾校建设驾校项目环境影响报告表的批复。 2006年11月10日，原兴化市国土资源监察大队认为振兴驾校未经相关行政主管部门批准，擅自在兴化市安丰镇××村××9.92亩建厂房的行为，涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，作出兴国土监字[2006]第1054号责令停止土地违法行为通知书，责令振兴驾校立即停止土地违法行为。2006年11月23日，振兴驾校向原兴化市国土资源局账户预交9万元拟申办部分地块用地手续，但职能部门未予办理。2007年5月17日，原兴化市国土资源局作出兴国土监字[2007]第9号行政处罚决定书，对振兴驾校于2006年4月未经依法批准，非法占用兴化市安丰镇九丰村集体土地666㎡建培训学校的行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，处以每平方米5元的罚款，罚款总额为3330元。该处罚作出后，振兴驾校未提起复议和诉讼，并于2007年5月22日缴纳罚款。 2018年2月6日兴化市人民检察院向原兴化市国土资源局作出检察建议书，建议依法履职，立即采取有效措施，妥善处置振兴驾校非法占用集体土地的行为。原兴化市国土资源局遂依职权对振兴驾校法定代表人等人进行了调查，调取了相关证据，并取得了涉案地块的测绘成果报告，载明涉案地块总面积为11317.5㎡。同时土地权属地类面积审核表等材料显示，涉案地块符合规划的现状建设用地为1.0897公顷，不符合规划的其他面积为0.042公顷。后原兴化市国土资源局于2018年5月21日作出兴国土资罚字[2018]2号行政处罚决定书，对振兴驾校未经依法批准擅自占用安丰镇九丰村集体土地11317.5平方米建设办公用房及驾驶培训场地的行为，作出行政处罚。振兴驾校不服，于2018年6月21日申请行政复议，请求撤销上述行政处罚决定书，责令原兴化市国土资源局依法办理涉案地块用地手续。2018年9月12日原泰州市国土资源局作出泰国土资复[2018]3号行政复议决定书，撤销原兴化市国土资源局作出的兴国土资罚字[2018]2号行政处罚决定书，责令其在查处法定期限内予以重新调查并作出行政处罚决定。2018年10月22日原兴化国土资源局作出《撤销决定》，决定撤销其于2007年5月17日作出的兴国土监字[2007]第9号行政处罚决定书。振兴驾校对此撤销决定不服，申请复议。2018年11月29日原泰州市国土资源局作出[2018]泰国土资行复不字第1号不予受理行政复议申请决定书。振兴驾校不服，于2018年12月15日向一审法院提起诉讼，一审法院于2019年5月28日作出（2018）苏1202行初312号行政判决书，驳回振兴驾校的诉讼请求。 2018年10月25日，原兴化市国土资源局以检察院交办作为线索来源，对振兴驾校非法占用土地案件进行立案查处，并于2018年11月6日作出土地违法行为行政处罚及听证告知书，于2018年11月27日举行听证会。在此过程中，因《撤销决定》一案处于复议及诉讼阶段，原兴化市国土资源局于2019年1月21日对涉案土地违法行为的查处履行了延期手续。2019年6月24日，兴化市自然资源和规划局（以下简称兴化市自然资源局）向振兴驾校退还土地预收款9万元，2019年6月25日兴化市自然资源局向振兴驾校退还罚款及利息合计3900.26元。2019年9月26日，兴化市自然资源局作出涉案兴自然资罚字[2019]38号行政处罚决定书（以下简称38号处罚决定），认为目前振兴驾校办公用房及驾驶培训场地已建成，占地面积11317.5平方米，已形成违法用地事实并处于持续违法状态，作出如下处罚：1、没收非法占用的10897.4平方米土地上新建的建筑物和其他设施；2、责令15日内拆除在非法占用的420.1平方米土地上新建的建筑物和其他设施；3、对非法占用的11317.5平方米土地处以每平方米10元的罚款，共计113175元。2019年9月28日，振兴驾校的投资人吴彩霞签收上述行政处罚决定书。振兴驾校不服，诉至法院，请求撤销38号处罚决定。 另查，因S229（兴化安丰段）道路改扩建工程，2019年6月15日振兴驾校签订兴化市国有土地上房屋征收（搬迁）补偿安置协议以及集体土地房屋搬迁安置补偿协议书，协议范围包括涉案的11317.5平方米土地。但因补偿款未全额支付，振兴驾校尚未交付涉案地块，仍然实际使用。 又查，原兴化市国土资源局已于2019年2月22日更名为兴化市自然资源局。 一审法院认为，本案的争议焦点为兴化市自然资源局作出的38号处罚决定是否合法。 人民法院对行政机关行政行为合法性的审查，应从行政职权、事实认定、程序依据以及适用法律等四个方面进行。关于行政职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、《中华人民共和国土地管理法》第五条以及《国土资源行政处罚办法》第二条的规定，兴化市自然资源局作为县级国土资源管理部门，对辖区内的自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为具有行政处罚的职能。 关于事实认定。本案中，虽然振兴驾校于2006年10月25日成立，但不论是与村委会还是土地承包经营权人签订的承租协议书，都加盖了振兴驾校印章，振兴驾校成立后对上述协议进行了确认，按协议内容实际履行，结合振兴驾校办理相关行政审批手续以及后续实际进行建设等事实，故兴化市自然资源局认定振兴驾校为用地主体并无不当。振兴驾校对上述合同所涉土地享有一定的权利，但其权利亦应依法行使，其承包土地使用权作为一项特殊的物权，国家通过法律对其用途作了严格规划管理并制定了严格的审批程序。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。本案中，振兴驾校预交了部分征地预补偿款，但该款项与实际用地范围相去甚远，且实际并未办理前述规定的土地手续，且建设规模较大，事实上违反了法律规定，应当依法承担相应法律责任。振兴驾校虽然提交了消防、发改委、环保以及建设用地规划许可等手续，但相关文件均是办理征用土地手续的依据，振兴驾校需依法办理土地手续后，方可进行建设。故兴化市自然资源局认定振兴驾校非法占用土地，并无不当。 关于涉案行政处罚决定所认定的建设项目现状地类、规划地类等问题。根据《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.2违法用地占用地类认定的规定，判定违法用地占地地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。执法监察工作机构可以提请地籍管理工作机构进行认定。该规程9.2.3是否符合土地利用总体规划的认定规定，判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照。与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，违法用地位于规划城乡建设用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划；与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行对照，违法用地位于土地利用总体规划确定的交通廊道内、独立工矿用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划；与土地利用总体规划文本进行对照，用地项目已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的，应当判定为符合土地利用总体规划。在作出行政处罚决定前，土地利用总体规划依法作出重大调整，违法用地的规划土地用途发生重大变更的，可以按照从轻原则判定是否符合土地利用总体规划。执法监察工作机构可以提请国土资源规划管理工作机构进行认定。本案中，兴化市自然资源局提供的证据，能够证明其在查处过程中按照上述规定进行了判定。关于涉案行政处罚决定所认定的建设项目占地面积等问题，兴化市自然资源局作出认定的主要依据是2018年3月1日的测绘成果报告，对该报告振兴驾校在处罚及诉讼过程中均未提出异议。故兴化市自然资源局认定违法用地面积为11317.5平方米，其中10897.4平方米符合土地利用总体规划，420.1平方米不符合土地利用总体规划，并无不当。涉案地块虽已纳入征地范围，但并不影响振兴驾校违法用地的事实，且振兴驾校实际仍在使用上述地块。 《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。《江苏省国土资源常用行政处罚自由裁量标准（试行）》1.非法占地中，符合土地利用总体规划的，非法占用耕地的，决定并处罚款的，并处每平方米10元以上20元以下罚款；不符合土地利用总体规划的，非法占用未利用地、原有建设用地的，决定并处罚款的，并处每平方米10元以上15元以下罚款。依前述法律规定，兴化市自然资源局责令振兴驾校退还非法占用的11317.5平方米土地，并对非法占用土地建设的行为作出如下行政处罚：1、没收非法占用的10897.4平方米土地上新建的建筑物和其他设施；2、责令15日内拆除非法占用的420.1平方米土地上新建的建筑物和其他设施；3、对非法占用的11317.5平方米土地处以每平方米10元的罚款，共计113175元，罚款裁量幅度符合上述规定，并无不当。 关于行政行为的程序。本案涉及行政程序重开，也就是说行政机关针对已经不可争讼的行政行为重新开启行政程序，再次对该行政行为实体内容进行审查，并作出新的决定。行政程序的重开受到严格的条件限制，必须是作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化，或者是行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据。行政机关在作出行政行为后发现行政机关的基础事实确有错误的，原则上行政机关即应当予以纠正。当行政行为具备形式上的存续力后，对于行政机关而言也并非不得再改变原行为，而应当根据当事人提供的证据和事实进行考量，对于确实影响当事人合法权益的，行政机关当然应当准予重开行政程序。程序重开的最终目的是清除违法行政行为，故而原则上程序重开的条件需要从行政行为的违法情形中进行筛选。具体来说主要包括行政行为所认定的基本事实不能成立、行政行为适用法律错误、行政行为所赖以存在的事实发生了变化、行政行为所依据的法律规范发生了变化。本案中，基于检察机关的检察建议，兴化市自然资源局重新进行调查发现涉案非法占用土地的面积包括办公用房及驾驶培训场地，合计11317.5平方米，而不是原处罚认定的666平方米，显然原行政行为认定的基本事实不能成立。兴化市自然资源局依职权重开程序，对原行政行为进行撤销并返还已处罚款及利息，退还土地预收款，后作出新的决定，对其审查应按照现行法律规定进行。故本案不存在重复处罚的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第三十一条、第三十二条、第三十六条至第四十四条对行政处罚的程序作出了明确规定。本案中，兴化市自然资源局经立案、调查、现场勘测以及行政处罚前告知、听证等程序，作出涉案行政处罚决定，程序合法。 综上，对振兴驾校要求撤销38号处罚决定的诉讼请求，依法不予支持。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回振兴驾校的诉讼请求。案件受理费50元，由振兴驾校负担。 振兴驾校不服，向本院提起上诉称：1.振兴驾校使用涉案地块不存在过错。兴化市当时普遍存在只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续使用集体土地建设厂房或进行经营性使用的情况，这一客观现实不是振兴驾校能够克服和解决的，这种现状很大程度上是行政机关造成的；2.兴化市自然资源局的系列行为背后目的是以罚促拆，执法目的不当，构成滥用职权；3.振兴驾校使用涉案地块自至今，现状从未发生改变，相较于2007年的处罚决定到涉案处罚决定作出，期间并未发生新的事实或是出现新的证据，不符合行政程序重开的条件；4.兴化市自然资源局为了达到目的，枉顾事实和程序，滥用职权，径行作出高达十多万元的罚款，将己方过错责任全部强加由振兴驾校承担，显失公平。综上，一审认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人兴化市自然资源局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，且程序合法，依法应予维持。振兴驾校的上诉理由与一审陈述基本相同，但均无事实和法律依据，其上诉理由和上诉请求均不能成立。请求二审法院驳回振兴驾校的上诉请求。 双方当事人在一审中提供的证据已随卷移送本院，一审法院对证据的认证符合法律规定，本院予以认可。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为被诉38号处罚决定认定事实是否清楚,适用法律是否正确，程序是否合法。 关于事实认定问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡镇村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地,包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”根据上述法律规定,除进行乡镇企业、乡(镇)村公共设施和公益事业建设或村民建设住宅经依法批准可以使用农民集体所有的土地外,其他任何单位和个人进行建设必须经有权机关批准使用国有土地。振兴驾校在租用的农村集体土地上建设驾驶员培训学校,不属于该法规定的经批准可以使用农民集体所有土地的情形,构成非法占用土地。关于涉案地块违法用地面积的确认，兴化市自然资源局作出认定的主要依据是2018年3月1日的测绘报告，振兴驾校在行政处罚及诉讼过程中均未对测绘报告提出异议，兴化市自然资源局据此认定违法用地面积为11317.5平方米，其中10897.4平方米符合土地利用总体规划，420.1平方米不符合土地利用总体规划，并无不当。综上，兴化市自然资源局对振兴驾校作出的处罚决定,认定事实清楚。振兴驾校主张其使用案涉土地不存在过错，兴化市当时普遍存在只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续使用集体土地建设厂房或进行经营性使用的情况，本院认为，上述理由不能构成振兴驾校不依法办理用地手续的免责事由。 关于法律适用问题。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定:“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用,总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。《江苏省国土资源常用行政处罚自由裁量标准（试行）》1.非法占地中，符合土地利用总体规划的，非法占用耕地的，决定并处罚款的，并处每平方米10元以上20元以下罚款；不符合土地利用总体规划的，非法占用未利用地、原有建设用地的，决定并处罚款的，并处每平方米10元以上15元以下罚款。本案中，振兴驾校违法用地面积为11317.5平方米，其中10897.4平方米符合土地利用总体规划，420.1平方米不符合土地利用总体规划，兴化市自然资源局依据上述规定,对振兴驾校作出没收非法占用的10897.4平方米土地上新建的建筑物和其他设施；责令15日内拆除非法占用的420.1平方米土地上新建的建筑物和其他设施；对非法占用的11317.5平方米土地处以每平方米10元的罚款，共计113175元的处罚决定，符合法律规定。 关于程序问题。兴化市自然资源局对振兴驾校作出行政处罚前履行了立案、调查询问、现场勘测、告知、听证、送达等程序,并在查明上述事实后,作出被诉处罚决定,程序并无不当。振兴驾校主张本案不符合行政程序重开的条件，对此，一审法院已充分论述，本院予以认可，不再赘述。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。振兴驾校的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人兴化市振兴驾驶员培训学校负担。 本判决为终审判决。 审判长  曹海霞 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年七月十日 书记员  王 蕊 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……