广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行赔终25号 上诉人（原审原告）李荣昌，男，1954年6月2日出生，汉族，住南宁市兴宁区。 上诉人（原审原告）李荣林，男，1973年1月21日出生，汉族，住广西藤县。 上诉人（原审原告）李荣金，女，1963年1月2日出生，汉族，住南宁市江南区。 上诉人（原审原告）李荣梅，女，1969年9月9日出生，壮族，住南宁市良庆区。 上诉人（原审原告）杨细妹，女，1966年8月23日出生，壮族，住南宁市邕宁区。 上诉人（原审原告）李华斌，男，1992年3月4日出生，壮族，住南宁市邕宁区。 委托代理人邓年光，男，1963年3月16日出生，汉族，住南宁市。 委托代理人黄俊平，广西创恒律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南宁市青秀区人民政府，住所地南宁市仙葫大道1号。 法定代表人黄瑜，代区长。 出庭机关负责人陈建军，南宁市青秀区人民政府副调研员。 委托代理人陈娅，广西思贝律师事务所律师。 委托代理人陆伟仙，广西思贝律师事务所律师。 第三人（原审被告）南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁中心，办公所在地南宁市悦宾路1号青秀区社区综合服务中心15楼1520号房。 法定代表人莫绍军，主任。 出庭机关负责人张继军，青秀区房屋征收补偿和征地拆迁中心副主任。 委托代理人常晶晶，广西思贝律师事务所律师。 委托代理人李家谊，广西思贝律师事务所实习律师。 上诉人李荣昌、李荣林、李荣金、李荣梅、杨细妹、李华斌因诉南宁市青秀区人民政府（以下简称青秀区政府）行政行为违法及行政赔偿一案，不服南宁市中级人民法院（2018）桂01行初320号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭于2019年3月25日公开开庭审理了本案，李荣昌、李荣林、李荣金、李荣梅、杨细妹及委托代理人邓年光、黄俊平，被上诉人青秀区政府的行政机关负责人陈某，代理人陈娅、陆伟仙；第三人南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁中心（简称青秀区征拆中心）的行政机关负责人张某，委托代理人常晶晶、李家谊到庭参加诉讼。本案现己审理终结。 一审法院经审理查明：2009年6月30日，南宁市国土资源局向青秀区征拆办作出（2009）0057号《委托书》，委托该办对南宁市公安局申请特警基地项目（厢竹路东面，面积约123.51亩）开展以下工作：发送征收土地预公告，协调项目所在的城区房屋和征地拆迁办公室尽快开展土地补偿（征地）工作。2009年7月2日，南宁市国土资源局作出南国土征预[2009]98号《关于特警基地项目用地征收土地预公告》拟对厢竹路东面，规划定点红线范围内的8.2341公顷土地实施征地拆迁工作。明确拟征地范围内的土地补偿标准和安置方案按照《南宁市人民政府关于印发的通知》（南府发[2008]15号）规定执行。2010年5月6日，南宁市青秀区房屋和征地拆迁办公室主持南宁市公安局（甲方）与广西壮族自治区国营高某林场（乙方）针对上述特警基地合计116.655亩签订《南宁市划拨国有土地补偿协议书》，约定土地补偿费3499650元、安置补助费5599440元、征地红线范围内55.702亩青苗的补偿费222808元。 原告主张在上述被收回的土地范围内继承有住宅房屋及附属设施，其继承的住宅房屋为占地面积和建筑面积为110.98平方米的砖木盖瓦结构房屋，其继承的附属设施有建筑面积分别为32.97平方米和28.12平方米的简易结构房屋两处。有关征拆部门制定的《特警基地项目征地地上附着物登记作价表》确认涉案房屋的砖木结构房屋（泥砖土瓦）建筑面积为110.98平方米，简易结构建筑28.12平方米，砖木结构建筑32.97平方米，红砖围墙16.6平方米，水泥地面（厚10厘米以下）78平方米，简易水井1口。原告主张涉案老房由其祖父李佩兰建设，此后由各原告继承，但原告不能提供涉案房屋具体建设年限的有效证据。广西壮族自治区国营高某林场确认原告建房用地为其林场用地范围并于1985年3月15日取得山权林权证。原告自认未取得涉案土地权属，但主张其自出生即随亲在此生活居住，从无人阻拦，主张其因长期实际使用土地已经合法取得土地使用权。被诉强拆行为由被告青秀区征拆办具体实施。2013年11月7日，南宁市人民政府组织有关部门及南宁市青秀区人民政府召开专题会议，研究特警基地项目用地范围内房屋拆除有关问题。会议确定以下内容：特警基地项目用地范围内建有的2万多平方米房屋是历年来我市城区乡镇、外来人员临时使用高某林场土地所建，均未办有任何批建手续。考虑到上述房屋多数已使用较长时间，部分建于上世纪80、90年代，属历史遗留问题，从维护社会稳定及保障民生的角度考虑，在住户配合拆除房屋的前提下，可考虑给予房屋居住者适当的补助：一、在南国土资发[2005]1号文发布前搭建的房屋，按照房屋结构根据南府发[2013]10号文规定的重置价标准予以补助；二、在南国土资发[2005]1号文发布之日至特警基地项目征地预公告发布之日搭建的房屋，按照房屋结构给予材料费补助；三、在特警基地项目征地预公告发布后搭建的房屋；原则上不予补偿（补助），住户及时自行拆除的，可按政策标准给予助拆费补助；四、该项目用地上的住户不符合我市现行政策规定的安置条件，不予以安置，请青秀区政府做好政策解释工作。如居住者不配合拆除房屋，则启动违法用地、违法建设处置程序，依法予以拆除。由青秀区政府负责拟定上述房屋补助和拆除方案，并在2013年11月4日前报市政府研究。在本案审理过程中，经本院协调，被告主张如原告同意通过协商方式解决案涉争议，仍可按照上述会议纪要精神给予其房屋材料补助费，但原告李荣昌因另有其他房屋争议未获解决而拒绝与被告通过协商方式解决涉案房屋争议，本案协调未果。 该院向广西壮自治区国有高某林场发函协助调查涉案房屋及原告情况，该林场于2019年9月27日向该院回函说明，涉案土地位于高某林场二塘13林班4、5小班范围内。二塘分场林地原属于广西省立茅桥林场经营范围的国有林地。茅桥林场前身为南宁林场。始创于民国一十六年，由当时的国民政府农林机构管辖，后因为内战和日寇入侵，林场的经营管理工作及日常业务陷入极度困境，至解放前夕已破坏殆尽，完全处于瘫痪状态。全国解放后，1951年人民政府将南宁林场恢复为广西省立茅桥林场，场部设在茅桥原南宁市水泥厂内。广西省立茅桥林场恢复后，于1951年至1955年间，在大力恢复和改造旧林区的同时，积极按新规划开展林区的绿化造林工作，经营管理总面积77250亩。1955年12月，广西省立茅桥林场移交并入广西高某林场，移交时不仅有大量的宜林荒山，还有水田、畲地等土地。此后，在原茅桥林场的基础上，于1956年设立二塘分场，负责经营管理原茅桥林场的山林土地。1985年林业“三定”工作中，市政府发证工作组依照党中央、国务院和自治区人民政府的有关政策和法规，根据尊重历史和照顾现实的原则，经反复调查和现场实地踏勘，认定涉案地块的山林土地来源合法，界线明确，权属清楚，于1985年3月15日登记造册并核发了山权林权证。杨细妹（李某的配偶）、李荣昌、李荣林并非高某林场职工，经向二塘分场了解，老护林员均称其为上世纪七八十年代，因西津水库建设移民到涉案土地建房居住，建房行为并未经过林场同意。 原告提供的、南宁农工商集团有限公司于2016年5月4日出具《证明》载明：李某、李荣林、李荣昌、宾伟群、杨细妹五人曾于1983年至1992年在原南宁市承包土地进行农业生产。1992年后已不在红光园艺场三队承包土地，也不居住在红光园艺场范围。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，应以组建该机构的行政机关为被告。涉案房屋由南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室所拆，但该办系被告南宁市青秀区人民政府下属的事业单位，其行政管理职能并未获得法律、法规或者规章的直接授权，不具有直接作为行政诉讼被告的主体资格，本案应由其所属的南宁市青秀区人民政府作为适格被告参加诉讼。原告将二者列为共同被告不妥，鉴于原告不同意撤回对青秀区征拆办的起诉，该院对此予以驳回。 原、被告在庭审中共同确认涉案的拆除行为发生在2017年6月5日，在被告实施拆除行为时尚生效施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释[2000]8号）第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人起诉期限的，起诉期限最长不得超过2年。2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。据此可知，原告本案起诉期限应分段计算，自2018年2月8日起继续计算不得超过1年期限且从知道之日起最长不得超过2年期限，原告于2018年6月29日提起本案诉讼未超过法定起诉期限。关于原告主体资格问题，原告主张涉案房屋由其祖父建成，此后陆续继承而来，但原告并未提供其祖辈、父辈在涉案房屋生活居住的证据材料，且原告提供证据材料亦不能反映涉案房屋建设于解放前后，该院对涉案房屋系由其祖父于早期建成的主张不予确认，鉴于有关工作部门在调查中将涉案房屋登记于李荣昌、李某、李荣林名下且各方原告对其共有涉案房屋并无异议，故无论涉案房屋是否由其继承而来，都不影响各原告的参诉资格，该院予以确认。原告要求附带审查的规范性文件与被诉强拆行为合法性无关，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条一并审查的条件，不予支持。综合双方当事人的诉辩意见，本案焦点争议问题是：被告拆除行为的合法性如何认定，原告主张的各项赔偿请求有无事实和法律依据。 关于被诉强拆行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国城市规划法》等规定，违反土地管理法或者城乡规划法规定建设的，有关主管部门有权予以查处并依法予以拆除。本案中，虽然原告未取得涉案土地使用权的建设行为不符合法律规定，有关主管部门可以在依法作出行政处罚后按照法定程序实施拆除，但被告并未提供任何证据证明其按照法定程序对原告违法行为作出处罚，其迳行拆除存在程序不当问题。即使按照被告主张的其依照土地房屋征收程序拆除涉案房屋，但《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，如被告认为其已与案外人广西壮自治区国有高某林场就土地及附着物达成征收补偿协议，原告不交出涉案土地构成阻挠征收行为，被告亦应按照法定程序责令原告交出土地及附着物，但被告亦未提供证据证明其系在已经按照土地房屋征收程序之规定履行相应程序后拆除原告房屋，原告主张被告拆除行为违法于法有据，该院予以支持。 关于原告主张的各项赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第九条和第三十六条等规定，国家行政机关及其工作人员执法行为造成当事人损失的，应当承担赔偿责任，但赔偿责任以当事人享有直接的合法利益为前提。原告所继承的房屋为占用他人享有合法权属的土地建成，且该违法情形不属于可以通过相关程序予以补正的情形，依法不属于原告可以获得赔偿的合法权益范围。原告因该房屋被拆除而主张房屋价值损失、过渡费、误工费等均无法律依据，该院不予支持。至于原告主张南宁市人民政府已就特警基地项目用地所涉房屋拆除补偿补助达成会议纪要，被告应当按照该会议纪要之规定予以赔偿。此会议纪要是行政机关从客观现实出发，为降低执法成本而实施的柔性执法手段，行政机关需要按照会议纪要履行补偿补助义务的前提是有关行政机关依照该会议纪要与原告就涉案房屋的拆除达成了相关行政协议，由于原告单方面拒绝与被告达成行政协议，原告要求被告按此会议纪要履行赔偿职责没有事实和法律依据，该院不予支持。原告主张其因长期占用涉案土地而合法取得涉案土地权属，因原告所使用的土地权属早已明确为广西壮自治区国有高某林场，其占用土地实为侵权行为，该院对其主张不予支持。虽然原告涉案房屋本身不受法律保护，但如涉案房屋内有财物因被告执法而损坏的、或合法拆除涉案房屋原告可以获得部分材料回收的，因被告违反法定程序导致原告此类损失的，原告可以主张赔偿。从原告提供初步证据材料来看，不能排除涉案房屋在被拆除前用于居住，且被告未提供有效证据证明其在拆除涉案房屋前已经将屋内财物合法向原告进行移交，不能排除原告有财物因被告不当拆除行为而遭受毁损，在各方当事人均无法举证证明具体损失额度且无法通过司法评估鉴定手段予以确定情形下，该院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）第四十七条第三款的规定，酌定原告财物损失及房屋拆除后可回收利用的建筑材料损失共计2万元，此由被告承担赔偿责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）第六十九条第一款第（三）项的规定，判决：一、驳回原告李荣昌、李荣林、李荣金、李荣梅、杨细妹、李华斌对南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室的起诉。二、确认被告南宁市青秀区人民政府于2017年6月5日对涉案房屋的拆除行为违法。三、被告南宁市青秀区人民政府于本判决生效之日起60个工作日内赔偿原告李荣昌、李荣林、李荣金、李荣梅、杨细妹、李华斌各项经济损失合计人民币贰万元及利息（利息自2017年6月5日被诉强制拆除行为发生之日起开始依照中国人民银行公布的一年期整存整取定期存款基准利率计付）。四、驳回原告李荣昌、李荣林、李荣金、李荣梅、杨细妹、李华斌的其他诉讼请求。 李荣昌、李荣林、李荣金、李荣梅、杨细妹、李华斌不服南宁市中级人民法院一审判决，向本院提起上诉称：1、一审判决认定事实不清，判决不公。不考虑历史遗留原因，没有查明上诉人所建房屋时间的情况下当做违章建筑处理。上诉人是因西津水库建设移民到涉案土地建房居住，从七八十年代至今高某林场从没有对上诉人居住的房屋提出过异议，高某林场已经默认了上诉人居住房屋所占用的土地等于合法使用土地，符合1995年国家土地局发布《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定的情形，上诉人的诉讼请求依法有据。上诉人1989年已经办有流动人口暂住证，证明上诉人属于被强拆房屋的常住人口。2、上诉人被强拆房屋未办有《集体土地建设用地使用证》属历史遗留问题，不宜将其参照违法建设来处理。上诉人在建设房屋时虽然未办理合法的建房手续等主要原因是被上诉人造成的，至今被上诉人没有设立农村房屋登记办理房产证的部门，又何来违法建设呢？3、上诉人要求被上诉人恢复房屋原状或者赔偿产权调换房屋及赔偿屋内财产损失的诉讼请求是有依据的。被上诉人强拆行为违法，必须承担赔偿责任，不但要赔偿房屋损失，而且要全面赔偿，让上诉人得到赔偿不低于被上诉人依照征收方案可以获得的征收补偿。请求：一、撤销南宁市中级人民法院（2018）桂01行初320号行政判决第四项判决；1.判决被上诉人赔偿产权调换房屋172.07平方米给上诉人；2.判决被上诉人赔偿红砖围墙、水泥地面、水井等损失2975元给上诉人；3.判决被上诉人屋内物品损失8万元给上诉人；4.判决被上诉人赔偿搬迁补助费、搬迁误工费、临时过渡补助费共76560元给上诉人；二、本案一审、二审案件受理费由被上诉人承担。 青秀区政府答辩称：1、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人在一审中共主张赔偿其砖混结构房屋（建筑总面积172.07平方米），一审法院经审理查明上诉人主张的前述房屋无相关合法建设手续，上诉人并非被征地单位高某林场的职工，一审法院结合双方举证以及法庭调查核实的事实，认定涉案房屋不符合《中华人民共和国国家赔偿法》规定的上诉人可以获得赔偿的合法权益范围，不予支持上诉人的主张符合法律规定。上诉人在一审审理过程中并未能提供充分证据材料证明其主张的损失数额，一审法院综合考虑双方举证以及法庭调查核实的事实，依法行使自由裁量权判决答辩人赔偿上诉人各项经济损失人民币贰万元以及利息，认定事实清楚，适用法律正确，裁判适当，依法应当予以维持。2、上诉人的各项上诉请求不符合法律规定。上诉人并非高某林场职工，不具备安置的主体资格，不符合享受核定人均80平方米房屋补助的政策。上诉人要求按照南府发〔2009〕37号文件规定的人均80平方米的标准给予其产权调换房屋172.07平方米没有法律依据。上诉人第一项第2、3、4点上诉请求缺乏事实依据。上诉人第一项第2、3点上诉请求要求赔偿地上附着物损失2975元，屋内财产损失8万元，但在一审审判中，上诉人并未充分举证证明存在物品损失以及物品损失与答辩人的拆除行为存在因果关系，因此上诉人的损失应当以一审法院酌定的2万元为准。关于搬迁补助费、搬迁误工费、临时过渡补助费，属于拆迁合法房屋的附属利益，应属于拆迁补偿的性质，与本案的行政赔偿属于不同的法律关系，在行政赔偿诉讼中主张拆迁补偿利益，不符合一行为一诉的原则。并且本案中上诉人主张赔偿的房屋是在未办理任何建设手续情形下占用他人土地建设取得，不属于法律规定的合法房屋，依法不属于上诉人可以获得赔偿的合法权益范围，因此基于该违法建设的房屋被拆除而主张的搬迁补助费、搬迁误工费、临时过渡补助费也没有法律依据。 第三人青秀区征拆中心发表意见称：一、一审法院认定我中心不是本案的适格被告正确。我中心系青秀区政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，行政管理职能并未获得法律、法规或者规章的直接授权，不具有直接作为行政诉讼主体资格，上诉人在二审中直接将我中心列为本案第三人不符合上诉主体列明规定。二、一审认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。上诉人的各项上诉请求不符合法律规定。 上诉人在二审庭审过程中向本院提交了两组新证据，证据一，1960年和1982年航拍图，用以证实其涉案被强拆房屋是在《中华人民共和国城乡规划法》实施之前所建，该房屋属于历史遗留问题，不宜按照违法建设处理；证据二，《南宁市划拨国有土地补偿协议书》，用以证明上诉人被强拆房屋所在的土地为国有土地，应当按照国有土地上拆迁房屋进行补偿。 青秀区政府对上诉人新提交的证据质证意见为：对证据一，认为已经超出了出具新证据的举证期限，对该份证据的真实性、合法性、关联性均不予认可。对证据二的证明目的不予认可，认为上诉人不是涉案房屋所在土地集体经济组织的成员，对涉案房屋的补偿标准主要是根据南宁市人民政府的会议纪要，在南国土资发〔2005〕1号文发布之前搭建的房屋可根据南府发〔2013〕10号文规定的标准予以补助。 青秀区房屋征拆中心对上诉人新提交的该两份新证据的质证意见为：对证据一，1960年和1982年的航拍图内的房屋不能证实是涉案被强拆的房屋，对该证据的关联性和证明目的不予认可。对证据二的质证意见与青秀区政府的质证意见一致。 本院经审核，对上诉人新提交的证据一，上诉人在二审庭审中已承认，其祖辈解放前在涉案被拆除房屋土地上所建的房屋已在国家修建铁路时被征收并已获得了相应补偿，其后新建的房屋未获房屋所在土地使用权人许可且未获得规划主管部门批准，不属于合法建筑，对该证据的证明目的不予认可。对证据二，上诉人并非高某林场的职工，其在高某林场的土地上建设房屋未获得土地使用权人的许可及规划部门的批准，其不享有获得合法征收补偿的权利，对该证据的证明目的本院亦不予认可。 经一审庭审质证认证的证据，本院予以采信。据此，本院经审查查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院在本案庭审结束前经征求双方意见，双方均当庭表示同意调解。但庭审结束后经本院多次协调，双方无法达成协议，因双方对补助金额的主张差异较大，本案无法通过调解达成一致。 本院认为，本案被上诉人拆除上诉人的涉案房屋的行为因未按照法定程序实施拆除，一审法院据此认定被上诉人被诉强拆行为违法，双方当事人对该认定均未提出异议，本院予以认可。本案的争议焦点问题为上诉人请求被上诉人对其违法强拆行为造成的损失予以赔偿是否有事实和法律依据？ 上诉人涉案被强拆房屋所在的土地为国有土地，使用权属广西国有高某林场。经核查，李荣昌、李荣林、李荣金、李荣梅、杨细妹、李华斌六人均不是涉案被强拆房屋所在地高某林场职工。上诉人也未能提供相关证据证实其涉案被强拆的房屋属于合法建筑，其涉案被强拆的房屋属于非法占用高某林场合法享有权属的土地所建造，且该违法情形不属于可以通过相关程序予以补正的情形。上诉人提出其于1989年已经办理了流动人口暂住证，属于被强拆房屋常住人口，可因长期占用土地而合法取得涉案土地权属的主张没有法律依据，本院对其主张不予支持。涉案被强拆的房屋属非法占用他人土地建设的违法建筑，不享有获得国家赔偿的权利。对上诉人要求产权调换房屋172.07米的上诉请求，因其不是高某林场职工，不享有房屋安置补偿的资格，对该上诉请求，本院亦不予支持。对于上诉人主张按照南宁市人民政府就特警基地项目拆除补助问题形成的会议纪要的规定对其位于征地红线外的房子予以补偿的请求，一审法院已就该房子不能适用该会议纪要予以赔偿的理由进行了详述，本院与一审法院的意见一致，对此不再赘述。 上诉人涉案被强拆的房屋因不属于合法财产不享有取得国家赔偿的权利，但上诉人对该房屋内的物品损失及房屋拆除后可回收利用的建筑材料享有主张赔偿的权利，因被上诉人未提交有效证据证明其在拆除涉案房屋的过程中已将屋内物品予以清点登记并移交上诉人，不能排除因被上诉人的强拆行为导致上诉人屋内物品等合法财产的损失，一审法院结合上诉人房屋拆迁的实际情况，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）第四十七条第三款的规定，酌定本案上诉人屋内物品损失及可回收的建筑材料损失共计2万元，并判定被上诉人依照中国人民银行公布的一年期整存整取定期存款利率从2017年6月5日强拆行为发生之日起计付利息，符合法律规定，本院予以认可。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人李荣昌、李荣林、李荣金、李荣梅、杨细妹、李华斌的上诉理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴中权 审 判 员 麦济艰 审 判 员 古华强 二〇二〇年七月十四日 法官助理 黄海铭 书 记 员 韦泉丞