广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤12行终78号上诉人（原审被告）:肇庆市自然资源局高要分局。住所地：广东省肇庆市高要区南岸府前大街1-1号。法定代表人：李杰，该局局长。委托代理人：李清源，该局工作人员。委托代理人：张少英，广东勤思进律师事务所律师。上诉人（原审第三人）：肇庆市高要区河台镇经济发展总公司。住所地：广东省肇庆市高要区河台镇。法定代表人：李海锋，该公司总经理。委托代理人：梁星志，广东安达信律师事务所律师。委托代理人：温根强，广东安达信律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：肇庆市高要区河台镇龙城村半月经济合作社。住所地：广东省肇庆市高要区河台镇龙城村委会。负责人：张六娣。被上诉人（原审原告）：肇庆市高要区河台镇龙城村沙坪一经济合作社。住所地：广东省肇庆市高要区河台镇龙城村委会。负责人：张可胤。被上诉人（原审原告）：肇庆市高要区河台镇龙城村沙坪二经济合作社。住所地：广东省肇庆市高要区河台镇龙城村委会。负责人：张志华。被上诉人（原审原告）：肇庆市高要区河台镇龙城村沙坪三经济合作社。住所地：广东省肇庆市高要区河台镇龙城村委会。负责人：张海文。被上诉人（原审原告）：肇庆市高要区河台镇龙城村沙坪四经济合作社。住所地：广东省肇庆市高要区河台镇龙城村委会。负责人：张可结。被上诉人（原审原告）：肇庆市高要区河台镇龙城村白盼一经济合作社。住所地：广东省肇庆市高要区河台镇龙城村委会。负责人：张定飞。被上诉人（原审原告）：肇庆市高要区河台镇龙城村白盼三经济合作社。住所地：广东省肇庆市高要区河台镇龙城村委会。负责人：张百明。被上诉人（原审原告）：肇庆市高要区河台镇大崀村河包田经济合作社。住所地：广东省肇庆市高要区河台镇大崀村委会。负责人：蓝其和。上述八被上诉人的共同委托代理人：陈寿锋，广东达声律师事务所律师。上诉人肇庆市自然资源局高要分局（以下简称：高要资源局）、肇庆市高要区河台镇经济发展总公司（以下简称：河台公司）因与被上诉人肇庆市高要区河台镇龙城村半月经济合作社、肇庆市高要区河台镇龙城村沙坪一经济合作社、肇庆市高要区河台镇龙城村沙坪二经济合作社、肇庆市高要区河台镇龙城村沙坪三经济合作社、肇庆市高要区河台镇龙城村沙坪四经济合作社、肇庆市高要区河台镇龙城村白盼一经济合作社、肇庆市高要区河台镇龙城村白盼三经济合作社、肇庆市高要区河台镇大崀村河包田经济合作社（上述八被上诉人以下简称：龙城、大崀八经济社）撤销林地登记纠纷一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院（2019）粤1203行初331号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，原高要市林业局的职能经机构改革并入高要资源局。高要县河台茶场又称高要县河台茶坊。广东省高要（龙城）联合公司和河台公司均是肇庆市高要区河台镇人民政府的下属企业。1980年1月31日，高要县河台茶场制定《关于进一步巩固、发展茶场的意见》，意见上载明“高要县河台茶场是在一九六六年九月份三级联合举办的，是由白盼、沙坪、南坑、岑塘、荷包田队划给部门；茶场是三级联办的公社企业单位；茶场的所有权问题是由等队划部分山给茶场”，说明土地是由相关村划给了茶场。该意见由龙城大队、大崀大队盖章确认。高要县河台茶场取得（81）林证字第21-001和（81）林证字第21-002《山权林权证》，证上分别载明包括孖仔凹、黄坭头、南山降、子堂屋背、深水田、芙芦田、风门凹等地方，面积共9200亩。2007年2月8日，龙城、大崀八经济社与广东省高要龙城联合公司签订《河台镇茶场权属与利益分配合同》和《关于高要市龙城联合公司茶场利益返还的协议》，约定广东省高要龙城联合公司在每年收益中提取20%给白盼、半月、茶坑、沙坪、南坑、岑塘、荷包田等村民小组作为上述村民小组的山根还款，除1966年至2006年广东省高要龙城联合公司已返还的伐木所得外，广东省高要龙城联合公司一次性向上述村小组补偿3万元，村小组不得追究广东省高要龙城联合公司2006年之前的收入和支出；同日，广东省高要龙城联合公司向上述村小组支付了3万元，村小组出具了结算收据。此后，河台公司向沙坪、白盼等村分别支付了2007年、2011年、2015年、2017年的山根款4034元、10289.18元、10989.70元、5839.49元。2010年1月25日，高要市河台镇农业办公室、河台公司、高要市河台林场、广东省高要市龙城联合公司向河台镇政府提交《关于发包河台林场的申请》，申请发包河台林场。2011年9月10日，河台公司申请以（81）林证字第21-001和（81）林证字第21-002《山权林权证》换取新的林权证。2011年11月7日，高要市人民政府作出高林权证（2011）第0122001号和高林权证（2011）第0122002号《林权证》，经高要市人民政府授权，原高要市林业局向河台公司核发上述两个林权证。2015年10月10日，河台公司、龙城村委会、沙坪、白盼村小组与朱小明签订《协议书》，协议载明：因河台茶场青塘超范围40亩开发，按照龙城村委会、沙坪、白盼村小组要求，朱小明同意一次性补偿16万元给所有得到补偿款的村小组，具体分配比例由河台公司按照《河台镇茶场权属与利益分配合同》执行，其中补偿款80%由河台公司用于支持沙坪、白盼村民小组的农林基础设施建设，剩下的20%属沙坪、白盼（包括半月、茶坑）、南坑、荷包田等村民小组。原审法院认为，根据《林木和林地权属登记管理办法》第二条“县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。”和《中华人民共和国森林法》第十条“县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。”的规定，高要资源局作为高要区的林业主管部门，对本区域内的林业工作负有管理的职责，为本案适格被告。根据《林木和林地权属登记管理办法》第十条“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”及《广东省林地林权登记换发证工作方案》基本原则中“要以林业三定时期确定的权属为基础，对林地、林木已确权颁发过林地、林木权属证书而权属没有发生变化的，都要予以承认，并换发新的《林权证》；对权属已发生变化的，经林地林权登记发证机关核准，要依法进行新的林地和林木所有权、使用权确认，并进行权属变更登记，颁发新的《林权证》……”的规定，本案中，河台公司虽然申请以旧证换新证，但从高要资源局提交的证据来看，无法看出高要资源局对案涉林地权属是否发生变更作出调查，且根据河台公司与龙城、大崀八经济社签订的协议书、利益返还协议等材料来看，高要资源局也没有调查清楚龙城、大崀八经济社、河台公司与案涉林地之间的关系，提交的材料也没有关于公告等程序的材料，综合全案证据材料，原审法院认为高要资源局向河台公司核发高林权证（2011）第0122001号和高林权证（2011）第0122002号《林权证》事实不清、证据不足，依法应予以撤销。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决：一、撤销肇庆市自然资源局高要分局核发的高林权证（2011）第0122001号和高林权证（2011）第0122002号《林权证》；二、责令肇庆市自然资源局高要分局在法定期限内重新作出行政行为。上诉人高要资源局不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审判决认定事实错误，应当撤销。（一）河台公司与龙城、大崀八经济社之间关于案涉林地的关系清楚，原审认定事实错误。从1966年河台公社茶场成立时，生产大队、河台公社已经将案涉山场划归茶场所有。河台茶场1980年1月31日制定的《关于进一步巩固、发展茶场的意见》指出“高要县河台茶场是在一九六六年九月份三级联合举办的”，其中第点指出“茶场是三级联办的公社企业单位”；第点指出“茶场的所有权问题。该场是由白盼、沙坪、南坑、岑塘、荷包田等队划部分山给茶场”，说明土地是由相关村划给了茶场。该意见由龙城大队、大崀大队盖章确认。1981年林业“三定”期间，河台茶场领取了高要县人民政府颁发的(81)林证字第21-001、002号《山权林权证》，进一步明确了权属。原高要市林业局于2011年11月7日核发的高林证字(2011)第0122001号《林权证》、高林证字(2011)第0122002号《林权证》是根据河台公司申请，并持1981年高要县人民政府颁发的(81)林证字第21-001、002号《山权林权证》原件，属于旧证更换新证的情形。由于河台茶场是河台镇办企业，其经营管理和资产(包括土地)归属于镇(原人民公社)农民集体所有，可由镇政府代管。龙城、大崀八经济社主张案涉林地所有权，也不符合《广东省林地林权登记换发证工作方案》的基本原则(七)“林地林木登记换发证书不是重新确定林地、林木权属，而是进一步稳定山林权属。要以林业‘三定’时期确定的权属为基础，对林地、林木已经确权颁发过林地、林木权属证书而权属没有发生变化的，都要予以承认，并换发新的《林权证》”的规定。1981年高要县人民政府颁发的(81)林证字第21-001、002号《山权林权证》足以证实案涉林地的权属关系。（二）原判认为高要资源局未能提供办理林权登记有关公告程序的材料是错误的。高要资源局在原审答辩的同时，已经提交了作出林权证变更登记(换证)行政行为的材料，其中就有公告的表格等内容。由于当时相关林权登记公告在如何公告方面未有明确指引，高要资源局在林权所在地河台镇政府张贴公告，已经履行林权证换证的公告手续。河台公司申请办理林权登记，属于旧证换新证的情形，根据《广东省林地林权登记换发证工作方案》基本原则（七）的规定，龙城、大崀八经济社想推翻林业“三定”时已经明确的林权没有法律依据。原审判决要求高要资源局在为河台公司换发林权证时，向他们调查核实林权是否发生变更情况，并不切合实际。而且以旧证换新证，证载四至没有改变，范围也未改变，符合换证要求。河台公司是河台镇接管由原河台人民公社所有的财产，并进行经营管理，使其保值和增值。而案涉林地从成立时已归河台茶场所有。河台茶场经营的林地，属于原河台人民公社所有，现属于河台镇农民集体所有。原审判决向龙城、大崀八经济社发出错误信息，有可能造成河台镇农民集体所有的资产流失。二、高要资源局为河台公司换发林权证是发生于2011年9月10日，至龙城、大崀八经济社提起行政诉讼时，已经超过起诉期限，原审法院没有从程序上严格把关，本应裁定驳回起诉，但原审法院判决撤销高要资源局为河台公司办理林权登记的行政行为，属于适用法律错误。综上所述，请求二审依法改判驳回龙城、大崀八经济社的诉讼请求。上诉人河台公司不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审判决认定事实错误，结论错误。（一）高要资源局向河台公司换发第0122001号、第0122002号《林权证》程序合法。本案所涉林地属河台茶场，由三级单位创办，林地由各村集体划入林场，并一直由镇政府下属企业所有以及管理，这一事实，原审法院已确认。河台公司申请换发证，是根据《广东省林地林权登记换发证工作方案》第四点规定提出申请，于法有据。从申请证据文件来看，申请过程和手续合法合规。根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款的规定，高要资源局核发林权证是履行法定职责的行为，其经过审核登记、颁发证书、验收建档等相关程序，向河台公司换发证书，程序合法，手续完善，原审判决认为没有关于公告等程序的材料，无视事实，主观妄断。根据《广东省林地林权登记换发证工作方案》第四点第（二）小点“对经审查符合下列全部条件的予以登记换发《林权证》：（1）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数数据准确；（2）林地、林木权属证明材料合法有效；（3）无林地、林木权属争议；（4）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”的要求以及《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》第六条“国有林场、农场等国有单位原持有林权证，本次换发新的林权证时，权属清楚无争议，当地周边农村集体或群众个人不到现场参加勘查或参加勘查不在国有单位经营的国有林地(包括集体所有拨交划给的)与集体或群众个人交界的林地林权登记现场勘查上签名确认的，可按工作程序进行公示，在公示期间，没有提出并提交合法有效的权属证明依据书面材料的，可凭原林权证、合同、协议、建场批准文件、规划设计书以及原有关山林拨交划给材料等权源证明，依法登记换发新的林权证。毗邻交界的林地林权换发证参照上述规定办理”的规定，换发案涉权属证书，依据充分。案涉权属证书，属旧证更换新证的情况。（二）案涉林地权属河台公司所有，事实清晰无误。案涉林地于1981年办理了（81）林证字第21-001号、（81）林证字第21-002号《山权林权证》，2007年与十个村集体签订的《河台镇茶场权属与利益分配合同》再次明确了“河台茶场的山地山林所有权、使用权属高要市龙城联合公司，高要市龙城联合公司有自主经营的权利”。2011年9月10日，经河台镇政府同意，由河台公司申请换发林权证。2011年11月7日，河台公司换领了高林证字(2011)第0122001号、第0122002号《林权证》，持有至今。在此期间，其他村集体、企事业单位、个人均没有取得案涉林地的任何权属证明，权利归属也无实质争议。根据我国《物权法》第九条、第十七条以及《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条的规定，河台公司持有《中华人民共和国林权证》，案涉林地权属清楚，属河台公司所有。至于河台茶场的收益分配已有书面约定，手续清楚。但有必要指出，分配收益只是利益分配，并非龙城、大崀八经济社拥有权属的证明，两者不能混为一谈。山根款的分配收益，恰好证明河台公司取得权属而作出补偿的事实，符合常理、符合事实。（三）原审认定高要县河台茶场又称高要县河台茶坊是错误的，从无任何一方说过河台茶坊的名称。二、原审法院适用法律错误。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项进行判决，显然适用法律是错误的，应依据第六十九条的规定判决驳回龙城、大崀八经济社的诉讼请求。综上，请求二审判决撤销原判，驳回龙城、大崀八经济社的全部诉讼请求。被上诉人龙城、大崀八经济社答辩称，高要资源局颁发案涉两林权证给河台公司缺乏事实、证据和法律支撑，程序违法。本案涉及的两证的林地所有权，早于1996年由龙城、大崀八经济社为支持河台公社办好万亩茶场而无条件服从公社的规划，划出山地9900亩办茶场，并立下“决定书”，其中第（一）条约定“上述山场实行开荒种植，到收益时参加山权分配”。也就是说当年各经济社划给河台公司使用的案涉山地只有使用权、管理权、收益权，并不是山地的所有权。为进一步办好茶场，河台人民公社于1980年1月31日制定《关于进一步巩固发展茶场的意见》，约定：“茶场的收益分配20%归各经济社的集体所有。”河台公司从1966年至今一直向各经济社支付山根款；另外，2015年10月10日由于承包人朱小明多占承包山地，经河台公司主持调解并立下协议书，约定由朱小明对多占山地一次性赔偿16万元给各经济社。以上事实证明河台公司由此至终确认案涉林地山权属于龙城、大崀八经济社集体所有。根据《广东省林地林权登记换发证工作方案》第一条第四项、第九条第十项，《中华人民共和国村民组织法》第二十八条，《林木和林地权属登记管理办法》第十条的规定，本案一审期间，高要资源局、河台公司无法提交公告、公示程序材料，也无提交其换证曾召开会议决议通过的证据。2011年11月7日高要资源局未经龙城、大崀八经济社和其村民的决议通过，擅自向河台公司颁发的高林证字（2011）第0122001号和高林证字（2011）第0122002号的《森林、林木、林地所有权证》，错误地把林地所有权、森林或林木所有权、林地使用权三证给河台公司，损害了龙城、大崀八经济社的利益。至于本案的起诉期限问题，在前已由本院作出（2019）粤12行终158号行政裁定，已经生效。高要资源局上诉再次提出超过起诉期限的主张无理。综上，请求二审驳回上诉，维持原判。经本院审查，原审法院认定的“高要县河台茶场又称高要县河台茶坊”无事实依据，本院不予确认。原审法院认定的“1980年1月31日，高要县河台茶场制定《关于进一步巩固、发展茶场的意见》，意见上载明‘高要县河台茶场是在一九六六年九月份三级联合举办的，是由白盼、沙坪、南坑、岑塘、荷包田队划给部门；茶场是三级联办的公社企业单位；茶场的所有权问题是由等队划部分山给茶场。’”事实有误，本院纠正为“1980年1月31日，高要县河台茶场制定《关于进一步巩固、发展茶场的意见》，意见上载明‘高要县河台茶场是在一九六六年九月份三级联合举办的，是由龙城大队，白盼、沙坪、南坑队、大崀大队的岑塘、荷包田队划给部分山发展茶叶为主的三级办场；茶场是三级联办的公社企业单位；茶场的所有权问题，是由白盼、沙坪、南坑、岑塘、荷包田等队划部分山给茶场。’”对原审法院查明的其他事实，本院依法予以确认。本院另查明，原高要县河台人民公社党委决定办公社万亩茶场，案涉的林地由各队投入茶场，原高要县河台人民公社管理委员会、龙城大队管理委员会、中共龙城大队党支部、白盼生产队代表分别在1966年9月12日的《决定书》盖章或签名。林业“三定”时期，龙城、大崀八经济社没有领取案涉林地的权属证书。开展林地林权登记换发证期间，高要市河台镇人民政府根据管理职责，同意由河台公司持《山权林权证》申请换发新的《林权证》。按《广东省林地林权登记换发证工作方案》要求留存的《高要市林地林权登记公示表》反映，河台公司的换证申请于2011年9月12日公示。本院认为：本案系林地登记纠纷。依据《中华人民共和国森林法》（2009年修改）第十条“县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。”《中华人民共和国森林法实施条例》第五条“集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”《林木和林地权属登记管理办法》第二条“县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。”的规定，高要市林业局有履行辖区内林权登记的法定职责。经机构改革，高要市林业局该职能并入高要资源局，故高要资源局为本案适格主体。根据1966年9月12日的《决定书》和1981年1月31日的《关于进一步巩固、发展茶场的意见》，高要县河台茶场是由白盼、沙坪、南坑、岑塘、荷包田等队划出部分山成立的公社茶场，是三级联办的公社企业，其权属应为原河台人民公社集体所有。林业“三定”时期，案涉的林地，高要县河台茶场领取了（81）林证字第21-001号、（81）林证字第21-002号《山权林权证》，龙城、大崀八经济社没有领取权属证书。高要县河台茶场先后由高要市河台镇人民政府下属企业高要龙城联合公司和河台公司管理、发包以及给龙城、大崀八经济社分配收益、支付补偿款。随着体制的变革，高要县河台茶场权属由原河台人民公社集体所有转变为河台镇集体所有，权属没有发生变化。经高要市河台镇人民政府同意，河台公司以（81）林证字第21-001号、（81）林证字第21-002号《山权林权证》为主要权利依据申请登记换发新的《林权证》，高要市林业局经审核后换发案涉的高林证字(2011)第0122001号、第0122002号《林权证》，符合《广东省林地林权登记换发证工作方案》第一点基本原则“（七）……林地林木登记换发证书不是重新确定林地、林木权属，而是进一步稳定山林权属。要以林业‘三定’时期确定的权属为基础，对林地、林木已确权颁发过林地、林木权属证书而权属没有发生改变的，都要予以承认，并换发新的《林权证》；……”的规定。案涉的林地，林业“三定”时期，龙城、大崀八经济社没有领取权属证书，其主张案涉林地所有权归其所有，并以2015年10月10日的《协议书》为依据之一，请求人民法院判决撤销2011年11月7日核发的高林证字(2011)第0122001号、第0122002号《林权证》，事实和法律依据不足，对其诉讼请求，依法应不予支持。高要资源局、河台公司的上诉请求，理由成立，本院予以支持。原审法院以高要资源局未对案涉林地权属是否发生变更作调查，未查清龙城、大崀八经济社、河台公司与案涉林地之间的关系且没有提交关于公告等程序材料为由，判决撤销高林证字(2011)第0122001号、第0122002号《林权证》，认定事实和适用法律错误，本院予以纠正。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销肇庆市鼎湖区人民法院（2019）粤1203行初331号行政判决；二、驳回被上诉人肇庆市高要区河台镇龙城村半月经济合作社、肇庆市高要区河台镇龙城村沙坪一经济合作社、肇庆市高要区河台镇龙城村沙坪二经济合作社、肇庆市高要区河台镇龙城村沙坪三经济合作社、肇庆市高要区河台镇龙城村沙坪四经济合作社、肇庆市高要区河台镇龙城村白盼一经济合作社、肇庆市高要区河台镇龙城村白盼三经济合作社、肇庆市高要区河台镇大崀村河包田经济合作社的诉讼请求。本案一审、二审案件受理费各50元，合共100元，由被上诉人肇庆市高要区河台镇龙城村半月经济合作社、肇庆市高要区河台镇龙城村沙坪一经济合作社、肇庆市高要区河台镇龙城村沙坪二经济合作社、肇庆市高要区河台镇龙城村沙坪三经济合作社、肇庆市高要区河台镇龙城村沙坪四经济合作社、肇庆市高要区河台镇龙城村白盼一经济合作社、肇庆市高要区河台镇龙城村白盼三经济合作社、肇庆市高要区河台镇大崀村河包田经济合作社负担。本判决为终审判决。审 判 长 邓海东审 判 员 张国良审 判 员 赵晓云二〇二〇年七月八日法官助理 梁楚韵书 记 员 何剑锋