西安铁路运输法院     行 政 判 决 书       (2020)陕7102行初263号     原告崔士永，男，1941年4月21日出生，公民身份号码610121194111212591，住陕西省西安市长安区灵沼乡上南丰村西五街5号。   原告代理人张曦，陕西鼎乾律师事务所律师。   被告西安市自然资源和规划局。住所地陕西省西安市未央区凤城八路109号1号楼。   法定代表人冯涛，该局局长。   委托代理人焦宁，该单位工作人员。   委托代理人余育虹，陕西洪振律师事务所律师。   原告崔士永不服被告西安市自然资源和规划局（以下简称市资源规划局）于2019年11月27日作出的市国土罚字[2019]10-055号土地行政处罚决定书，依法向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月13日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月11日公开开庭审理了本案。原告崔士永委托代理人张曦，被告市资源规划局委托代理人焦宁、余育虹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。     2019年11月27日，被告资源规划局作出的市国土罚字[2019]10-055号土地行政处罚决定书称：依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，《中华人民共和国行政复议法》第二十一条、《中华人民共和国行政强制法》第五十三条及《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条之规定，决定处罚如下：一、限接到本处罚决定之日起15日内自行拆除在非法占用土地上建设的建筑物及其他设施（含：四幢砖混二层房屋、一幢砖混一层房屋、假山、人工湖及硬化地面，建筑物及及硬化地面占地共计7850.4平方米），恢复土地原貌；二、对非法占用的15.736亩土地处以每平米25元的罚款，共计人民币贰拾陆万贰仟贰佰陆拾柒元整（小写：￥262267.00元）。   原告崔士永诉称：被告作出的市国土罚字[2019]10-055号土地行政处罚决定书(以下简称《55号决定书》)是错误的。该《55号决定书》罔顾客观事实，且适用法律错误，应予撤销。理由如下：《55号决定书》认为，原告“未经批准，擅自占用长安区灵沼街道办事处(原灵沼乡人民政府)集体土地15.736亩进行建设。属非法占地行为。”查明的事实不客观，认定结论是错误的。真实的客观事实是1、从该宗地的历史上看一直是建设用地，建有建筑物、构筑物，不存在变更土地用途，私自建设、硬化地面问题。该宗土地在解放前即为龙王庙，香火不断。文化大革命时破四旧将庙宇拆除，在原地设立了乡办木器社、铁匠铺，即为乡镇企业建设用地。1976年开始先后有磷肥厂、纸拧厂、预制场三个乡办企业在此建厂经营，后合并为预制厂。厂长由乡政府(公社)任命，先后有童子兆、童怀禄、江智宣、李全科任厂长，后改建为灵沼造纸厂。1988年乡政府(公社)公开招标，原告中标，任厂长承包经营。1999年灵沼乡政府和原告签订《土地、厂房转让协议》，将乡办灵沼造纸厂改制成私营企业。现该地为灵鑫木艺有限责任公司从历史看，该土地一直是企业用地，地面上一直有建筑物、构筑物，从始以来就不是农用地，原告从未擅自变更土地用途，私自建设、硬化地面问题、《土地、厂房转让协议》符合当时政策，合法有效。1999年12月18日长安县灵沼乡人民政府根据县企业改制会议精神和灵沼纸厂承包人、法定代表人崔士永签订《土地、厂房转让协议》，该协议虽个别地方用词不够严谨，但这是灵沼人民政府提供的协议文本，等价有偿，四至清晰，应合法有效。且按照该协议一直沿用、使用至今，没有超出使用范围，故根本不存在擅自占用问题。二、原告使用的土地并不违法法律规定。1998年及2004年的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条都明确规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”本案所涉集体土地一直以来就是兴办乡镇企业之用，并不违反土地法的规定。该决定严重损害了政府形象，损害了政府公信力灵沼乡人民政府是一级政府，其为执行国家政策，按照上级政府安排和原告签订协议，这代表政府形象。即便实际用地与总体规划不符，政府要么修改规划，责令原告补办手续，要么通过征地拆迁方式使土地符合规划要求，怎可强令拆除并高额罚款?被告的《55号决定书》不但损害的是灵沼政府的形象，更是损害的包括被告在内的整个政府的形象，损害的是整个政府的公信力。   综上所述，原告认为《55号决定书》认定的事实与实际不符，其裁决结果，与法律相悖。故请法院查明事实，依法撤销《55号决定书》，正确裁决。请求：1.撤销西安市国土资源局市国土罚字[2019]10-055号土地行政处罚决定书，2.诉讼费被告承担。   原告向本院提交以下证据：   证据一、长安县灵沼乡人民政府与崔士永签订的《土地、厂房转让协议》。证明1.崔士永是按照政府安排签订协议并履行协议；2.履行协议过程中崔士永并未有擅自变更土地用途或擅自扩大占用面积的行为；   证据二、本案所涉土地原有建筑物、构筑物照片。证明涉案土地非一般农用地和基本农田；   证据三、西安市长安区灵鑫木艺有限责任公司营业执照。证明涉案土地现为西安市长安区灵鑫木艺有限责任公司使用而非崔士永；   证据四、土地现状照片4张。证明涉案土地已被整改；   证据五、土地行政处罚决定书。证明该行政处罚决定书错误。   被告市资源规划局辩称：被告与原告关于行政处罚一案，被告认为涉案的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚适当，具体事实理由答辩如下：一、被告认定原告崔士永未经有权机关批准擅自占用涉案土地进行建设，事实清楚。原告在诉状中称从未私自建设、硬化路面与实际情况不符。经被告调查，崔士永使用土地面积共19.036亩（12690.6平方米），其中3.3亩用地曾于2004年3月3日以西安市长安灵沼木艺开发公司的名义取得《集体土地使用证》，证载土地所有者为灵沼乡政府，坐落梁桥西路北，用途为工业，使用权面积3.3亩（2200平方米）；其余15.736亩土地未办理任何审批手续。原告未经批准，擅自在15.736亩用地上建成四幢砖混二层房屋、一幢砖混一层房屋、假山、人工湖及硬化地面；根据西安市长安区土地利用现状图，违法占用宗地土地类别为水浇地、旱地、林地、村庄、采矿用地；根据《西安市长安区土地利用总体规划图》（2006-2020），土地规划用途为基本农田保护区、一般农田区。以上事实，有被告提供的询问笔录、勘测笔录、勘测成果、《土地及厂房转让协议》、《集体土地使用权证》等证据为依据，原告崔士永未经有权机关批准非法占用15.736亩土地、违反土地规划用途进行建设，事实清楚，证据确实充分。二、被告作出的行政处罚决定适用法律正确。原告未经有权机关批准擅自占用涉案土地进行建设，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条一款的规定，认定原告擅自占用15.736亩进行建设行为属于未经依法批准违法使用土地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条规定，作出责令自行拆除在非法占用土地上建设的建筑物和其他设施，并处罚款的行政处罚决定，适用法律正确。 三、被告作出的行政处罚决定程序合法、处罚适当。在作出行政处罚决定之前，被告依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，向原告发出了《行政处罚告知书》及《听证告知书》，告知了原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其有陈述、申辩和申请听证的权利。被告依申请组织了听证会，保障了原告的陈述申辩权利。在充分听取了原告的陈述申辩意见之后，被告结合其违法事实及证据，作出行政处罚决定，符合法律规定的程序。综上所述，被告作出行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚适当，请贵院依法驳回原告诉讼请求。   被告向本院提交以下证据：   证据一、1.职权依据。证明被告对违法占地行为具有行政处罚的职权。   证据二、1.询问笔录；2.现场勘测笔录；3.证据提交目录（原告提供）；4.营业执照；5.法定代表人身份证复印件；6.委托书、委托人身份证复印件；7.土地、厂房转让协议；8.西安市长安区人民政府审批土地件（长地用字（2004）地01号）；9.情况说明；10.长安集用（2004）字第001号集体土地使用证；11.违法建房现场照片；12.关于确认长安集用（2004）字第001号《集体土地使用证》土地权属的函；13.关于确认长安集用（2004）字第001号《集体土地使用证》土地权属的复函。证明崔士永超出3.3亩土地外，在未获得任何审批手续情况下，进行房屋建设，硬化路面，建假山，造人工湖之事实。崔士永违法占地面积达到15.736亩之事实。   证据三、1.《违法案件线索登记表》；2.《土地违法案件线索核查表》；3.《立案呈批表》；4.《责令停止违法行为通知书》及送达回证、送达现场照片；5.土地违法案件延期查处申请表、情况说明；6.崔士永占地地块各项占各地类示意图、崔士永占地地块占各地类范围面积示意图、实测成果表、测绘资质证书；7.《涉嫌非法占地案的调查报告》；8.《违法案件处理决定呈批表》；9.《行政处罚告知书》及送达回证；10.《行政处罚听证告知书》及送达回证、送达现场照片；11.《行政处罚听证申请书》；12.授权委托书、陕西鼎乾律师事务所函；13.《行政处罚听证通知书》及送达回证、送达现场照片；14.听证笔录、现场照片；15.民事诉讼证据登记表；16.听证代理意见；17.《土地行政处罚决定书》及送达回执、现场照片。证明被告认为对崔士永进行行政处罚程序合法、适用法律正确、处罚适当。   经庭审质证，原告对被告证据一的真实性认可，证明目的认可；对证据二真实性认可，询问笔录第四页明确说土地硬化也是在2000年前硬化的，行政处罚的依据是错的，硬化路面时间自相矛盾；证据三真实性认可。被告对原告证据一，真实性、关联性、证明目的均不认可，该协议不合法，来源时间比较长无法确定，协议中第二点四至概念不一样的，方位并不明确，土地证记载是3.3亩，实际占地19亩，原告至今没有拿出合法的审批手续；证据二，真实性、关联性、证明目的均不认可，没有照片拍摄的时间，无法确定土地原有的状态；证据三，真实性认可，关联性不认可，证明目的不认可，只能证明公司的营业情况，不能证明土地使用人是公司，被告调查中土地建设者是原告，从2008年开始的建设的，建设在前，公司设立在后；对证据四，真实性、关联性、证明目的均不认可，照片应该有时间，拍摄人，和地点；对证据五真实性认可，关联性认可，证明目的不认可，被告认为该处罚事实清楚，合法。   本院对上述证据认证如下：原告证据客观真实，来源合法，与本案具有关联性，对真实性予以确认。被告证据客观真实，来源合法，与本案具有关联性，对真实性予以确认。   经审理查明，1999年12月18日，长安县灵沼乡人民政府（甲方）与原告崔士永（乙方）签订《土地、厂房转让协议》称：“…甲方将纸厂土地、变压器、原房产（5间）及原预制厂遗留财产折价处理给乙方。土地四址：东至沣河大堰，西至上、下南丰村四组地界，南至柏油公路，北至上南丰四组沣河大堰交界三角处，折价壹拾壹万元；变压器壹万元，房屋及遗留财产贰仟元整。总计：壹拾贰万贰仟元整（122000元），乙方一次性付清所有款项，签订合同生效…”2004年3月3日，西安市长安区人民政府作出长地用字（2004）第01号《关于灵沼木艺开发公司使用集体土地的批复称：“你公司报来用地申请收悉。经研究，同意你公司使用灵沼乡集体建设用地（原灵沼造纸厂，闲置），面积3.300亩，用于木艺公司厂区建设。使用年限50年。在使用期间，未经批准，不得改变用途，不得非法转让、出租和抵押。如遇国家建设需要征用，应服从建设规划的调整，用地范围以长土测字（2003）第616号成果为准。”同年3月，西安市长安区人民政府作出长安集用（2004）字第001号集体土地使用证，确定“土地使用者为西安市长安区灵沼木艺开发公司，土地所有者为灵沼乡政府，坐落梁桥西北路，图号Z-49-62-(36),用途为工业，终止日期为2054年3月2日，使用权面积3.3亩（2200㎡）。”2019年3月5日，被告接上级交办制作了《违法线索登记表》《案件线索核查表》，《立案呈批表》。2019年6月26日，被告向原告作出市国土违字[2019]05028号《责令停止违法行为通知书》。2019年7月16日，被告依据《国土资源行政处罚办法》第三十二条之规定，申请对本案延长查处期限，延长期限字2019年7月20日至2019年8月15日。2019年8月12日，被告依据《国土资源行政处罚办法》第三十二条之规定，申请对本案延长查处期限，延长期限字2019年8月16日至2019年11月30日。2019年10月15日，被告工作人员作出《关于崔士永非法占地案的调查报告》。2019年10月18日，被告作出市国土发[2019]10-0141号行政处罚告知书称：“崔士永：你未经批准，于2008年擅自占用灵沼街道办事处上南丰村集体土地建设砖混房、假山、人工湖及路面硬化，占地面积共计15.736亩。依据《西安市长安区土地利用规划图》（2006-2020年），该宗第规划用途为一般农地区、基本农田保护区…本机关拟对你作出如下行政处罚：1. 责令你15日内自行拆除在非法占用土地上的所有建筑物和其他设施、恢复土地原状；二、对非法占用的15.736亩土地处以每平米25元的罚款，共计人民币贰拾陆万贰仟贰佰陆拾柒元整（小写：￥262267.00元）。”同日，被告作出市国土发[2019]10-0142号行政处罚听证告知书。2019年10月23日，原告向被告提交行政处罚听证申请书，请求对市国土发[2019]10-0141号行政处罚告知书拟作出的行政处罚举行听证。2019年11月1日，被告向原告送达了行政处罚听证通知书。2019年11月12日，被告按规定举行了听证程序，原告崔士永及委托代理人张曦，被告工作人员文涛、杨明参加了听证程序，并制作了《听证笔录》。被告在行政机关负责人未对调查结果进行审查和对情节复杂或重大违法行为给予较重的行政处罚,行政机关的负责人未进行集体讨论决定的情况下,于2019年11月27日对原告作出《55号决定书》称：“依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，《中华人民共和国行政复议法》第二十一条、《中华人民共和国行政强制法》第五十三条及《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条之规定，决定处罚如下：一、限接到本处罚决定之日起15日内自行拆除在非法占用土地上建设的建筑物及其他设施（含：四幢砖混二层房屋、一幢砖混一层房屋、假山、人工湖及硬化地面，建筑物及及硬化地面占地共计7850.4平方米），恢复土地原貌；二、对非法占用的15.736亩土地处以每平米25元的罚款，共计人民币贰拾陆万贰仟贰佰陆拾柒元整（小写：￥262267.00元）”原告接到被告的《行政处罚决定书》后不服,故向本院提起行政诉讼,诉讼请求如上所述。   本院认为,本案争议焦点在于被告对原告的处罚决定所认定的事实是否有事实依据和是否违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十条之规定。根据人民法院在审理行政案件对行政行为是否合法应进行审查之规定。从被告在作出行政处罚决定时的法定程序上可以看出,被告并未按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、三十八条之规定进行,即公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的,依法应当给予行政处罚。行政机关必须查明事实,违法事实不清的,不得给予行政处罚。调查终结,行政机关负责人应当对调查结果进行审查,根据不同情况分别作出决定。对情节复杂或重大违法行为给予较重的行政处罚,行政机关的负责人应当集体讨论决定。而被告向本院提交的证据中,既没有负责人对调查结果进行审查的证据,也没有行政机关的负责人集体讨论决定的证据。故被告对原告余干县华阳气体有限公司作出的余国土资罚字(2018)01号行政处罚决定,已违反了上述法定程序的规定。在法律、法规的适用上,本案中余干制氧厂在2002年租用五雷乡河桥村周高德组村民集体所有的土地建厂时是因招商引资而兴办的企业项目,且该企业是得到县、乡、村三级批准和同意的,故该企业当时应属于乡镇企业的范畴。而被告适用了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设需要用土地的,必须依法申请使用国有土地。”而却未适用该条中的:“但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”条款。且被告在并处罚款时适用了2010年修正的《江西省实施办法》第四十四条之规定,对原告进行处罚。而原余干制氧厂租用河桥周高德组村民集体所有土地建厂的时间是在2002年10月,按照从旧兼从轻的原则,应当适用2000年4月29日的《江西省实施办法》较为妥当。综上所述,被告余干县国土资源局对原告余干县华阳气体有限公司作出的余国土资罚字(2018)01号行政决定的确存在事实不清、证据不足、违反法定程序、适用法律法规错误等情形。故本院对被告作出的该行政行为予以判决撤销。被告虽辩称其作出的行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确,请求驳回原告诉请,但因被告所认定的事实证据不足,且其处罚决定未经其负责人对调查结果进行审查和行政机关的负责人未进行集体讨论决定,以及法律适用错误。故本院对其要求驳回原告诉请的辩称意见不予支持。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定,调查终结,行政机关负责人应当对调查结果进行审查,根据不同情况,分别作出如下决定:……对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚,行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案中,被告调查终结后,调查结果既没有行政机关负责人进行审查,行政机关的负责人也没有对行政处罚集体讨论决定,违反了行政处罚的法定程序。上诉人称案涉行政处罚仅存在程序上的细小瑕疵,不影响整个案件的正确处理的上诉理由不成立,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定,判决如下：   撤销被告西安市自然资源和规划局于2019年11月27日对原告崔士永作出的市国土罚字[2019]10-055号土地行政处罚决定书的行政行为,责令被告西安市自然资源和规划局于本判决生效后60日内重新作出行政行为。   案件受理费50元,由被告西安市自然资源和规划局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。       审判长   李理时   人民陪审员   刘丹   人民陪审员   王建     二〇二〇年七月十三日     书记员   周炜峰西安铁路运输法院     行 政 判 决 书       (2020)陕7102行初263号     原告崔士永，男，1941年4月21日出生，公民身份号码610121194111212591，住陕西省西安市长安区灵沼乡上南丰村西五街5号。   原告代理人张曦，陕西鼎乾律师事务所律师。   被告西安市自然资源和规划局。住所地陕西省西安市未央区凤城八路109号1号楼。   法定代表人冯涛，该局局长。   委托代理人焦宁，该单位工作人员。   委托代理人余育虹，陕西洪振律师事务所律师。   原告崔士永不服被告西安市自然资源和规划局（以下简称市资源规划局）于2019年11月27日作出的市国土罚字[2019]10-055号土地行政处罚决定书，依法向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月13日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月11日公开开庭审理了本案。原告崔士永委托代理人张曦，被告市资源规划局委托代理人焦宁、余育虹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。     2019年11月27日，被告资源规划局作出的市国土罚字[2019]10-055号土地行政处罚决定书称：依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，《中华人民共和国行政复议法》第二十一条、《中华人民共和国行政强制法》第五十三条及《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条之规定，决定处罚如下：一、限接到本处罚决定之日起15日内自行拆除在非法占用土地上建设的建筑物及其他设施（含：四幢砖混二层房屋、一幢砖混一层房屋、假山、人工湖及硬化地面，建筑物及硬化地面占地共计7850.4平方米），恢复土地原貌；二、对非法占用的15.736亩土地处以每平米25元的罚款，共计人民币贰拾陆万贰仟贰佰陆拾柒元整（小写：￥262267.00元）。   原告崔士永诉称：被告作出的市国土罚字[2019]10-055号土地行政处罚决定书(以下简称《55号决定书》)是错误的。该《55号决定书》罔顾客观事实，且适用法律错误，应予撤销。理由如下：《55号决定书》认为，原告“未经批准，擅自占用长安区灵沼街道办事处(原灵沼乡人民政府)集体土地15.736亩进行建设。属非法占地行为。”查明的事实不客观，认定结论是错误的。真实的客观事实是1、从该宗地的历史上看一直是建设用地，建有建筑物、构筑物，不存在变更土地用途，私自建设、硬化地面问题。该宗土地在解放前即为龙王庙，香火不断。文化大革命时破四旧将庙宇拆除，在原地设立了乡办木器社、铁匠铺，即为乡镇企业建设用地。1976年开始先后有磷肥厂、纸拧厂、预制场三个乡办企业在此建厂经营，后合并为预制厂。厂长由乡政府(公社)任命，先后有童子兆、童怀禄、江智宣、李全科任厂长，后改建为灵沼造纸厂。1988年乡政府(公社)公开招标，原告中标，任厂长承包经营。1999年灵沼乡政府和原告签订《土地、厂房转让协议》，将乡办灵沼造纸厂改制成私营企业。现该地为灵鑫木艺有限责任公司。从历史看，该土地一直是企业用地，地面上一直有建筑物、构筑物，从始以来就不是农用地，原告从未擅自变更土地用途，私自建设、硬化地面问题，《土地、厂房转让协议》符合当时政策，合法有效。1999年12月18日长安县灵沼乡人民政府根据县企业改制会议精神和灵沼纸厂承包人、法定代表人崔士永签订《土地、厂房转让协议》，该协议虽个别地方用词不够严谨，但这是灵沼人民政府提供的协议文本，等价有偿，四至清晰，应合法有效。且按照该协议一直沿用、使用至今，没有超出使用范围，故根本不存在擅自占用问题。二、原告使用的土地并不违反法律规定。1998年及2004年的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条都明确规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”本案所涉集体土地一直以来就是兴办乡镇企业之用，并不违反土地法的规定。该决定严重损害了政府形象，损害了政府公信力。灵沼乡人民政府是一级政府，其为执行国家政策，按照上级政府安排和原告签订协议，这代表政府形象。即便实际用地与总体规划不符，政府要么修改规划，责令原告补办手续，要么通过征地拆迁方式使土地符合规划要求，怎可强令拆除并高额罚款?被告的《55号决定书》不但损害的是灵沼政府的形象，更是损害的包括被告在内的整个政府的形象，损害的是整个政府的公信力。   综上所述，原告认为《55号决定书》认定的事实与实际不符，其裁决结果，与法律相悖。故请法院查明事实，依法撤销《55号决定书》，正确裁决。请求：1.撤销西安市国土资源局市国土罚字[2019]10-055号土地行政处罚决定书，2.诉讼费被告承担。   原告向本院提交以下证据：   证据一、长安县灵沼乡人民政府与崔士永签订的《土地、厂房转让协议》。证明1.崔士永是按照政府安排签订协议并履行协议；2.履行协议过程中崔士永并未有擅自变更土地用途或擅自扩大占用面积的行为；   证据二、本案所涉土地原有建筑物、构筑物照片。证明涉案土地非一般农用地和基本农田；   证据三、西安市长安区灵鑫木艺有限责任公司营业执照。证明涉案土地现为西安市长安区灵鑫木艺有限责任公司使用而非崔士永；   证据四、土地现状照片4张。证明涉案土地已被整改；   证据五、土地行政处罚决定书。证明该行政处罚决定书错误。   被告市资源规划局辩称：被告与原告关于行政处罚一案，被告认为涉案的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚适当，具体事实理由答辩如下：一、被告认定原告崔士永未经有权机关批准擅自占用涉案土地进行建设，事实清楚。原告在诉状中称从未私自建设、硬化路面与实际情况不符。经被告调查，崔士永使用土地面积共19.036亩（12690.6平方米），其中3.3亩用地曾于2004年3月3日以西安市长安灵沼木艺开发公司的名义取得《集体土地使用证》，证载土地所有者为灵沼乡政府，坐落梁桥西路北，用途为工业，使用权面积3.3亩（2200平方米）；其余15.736亩土地未办理任何审批手续。原告未经批准，擅自在15.736亩用地上建成四幢砖混二层房屋、一幢砖混一层房屋、假山、人工湖及硬化地面；根据西安市长安区土地利用现状图，违法占用宗地土地类别为水浇地、旱地、林地、村庄、采矿用地；根据《西安市长安区土地利用总体规划图》（2006-2020），土地规划用途为基本农田保护区、一般农田区。以上事实，有被告提供的询问笔录、勘测笔录、勘测成果、《土地及厂房转让协议》、《集体土地使用权证》等证据为依据，原告崔士永未经有权机关批准非法占用15.736亩土地、违反土地规划用途进行建设，事实清楚，证据确实充分。二、被告作出的行政处罚决定适用法律正确。原告未经有权机关批准擅自占用涉案土地进行建设，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条一款的规定，认定原告擅自占用15.736亩进行建设行为属于未经依法批准违法使用土地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条规定，作出责令自行拆除在非法占用土地上建设的建筑物和其他设施，并处罚款的行政处罚决定，适用法律正确。 三、被告作出的行政处罚决定程序合法、处罚适当。在作出行政处罚决定之前，被告依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，向原告发出了《行政处罚告知书》及《听证告知书》，告知了原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其有陈述、申辩和申请听证的权利。被告依申请组织了听证会，保障了原告的陈述申辩权利。在充分听取了原告的陈述申辩意见之后，被告结合其违法事实及证据，作出行政处罚决定，符合法律规定的程序。综上所述，被告作出行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚适当，请贵院依法驳回原告诉讼请求。   被告向本院提交以下证据：   证据一、1.职权依据。证明被告对违法占地行为具有行政处罚的职权。   证据二、1.询问笔录；2.现场勘测笔录；3.证据提交目录（原告提供）；4.营业执照；5.法定代表人身份证复印件；6.委托书、委托人身份证复印件；7.土地、厂房转让协议；8.西安市长安区人民政府审批土地件（长地用字（2004）地01号）；9.情况说明；10.长安集用（2004）字第001号集体土地使用证；11.违法建房现场照片；12.关于确认长安集用（2004）字第001号《集体土地使用证》土地权属的函；13.关于确认长安集用（2004）字第001号《集体土地使用证》土地权属的复函。证明崔士永超出3.3亩土地外，在未获得任何审批手续情况下，进行房屋建设，硬化路面，建假山，造人工湖之事实。崔士永违法占地面积达到15.736亩之事实。   证据三、1.《违法案件线索登记表》；2.《土地违法案件线索核查表》；3.《立案呈批表》；4.《责令停止违法行为通知书》及送达回证、送达现场照片；5.土地违法案件延期查处申请表、情况说明；6.崔士永占地地块各项占各地类示意图、崔士永占地地块占各地类范围面积示意图、实测成果表、测绘资质证书；7.《涉嫌非法占地案的调查报告》；8.《违法案件处理决定呈批表》；9.《行政处罚告知书》及送达回证；10.《行政处罚听证告知书》及送达回证、送达现场照片；11.《行政处罚听证申请书》；12.授权委托书、陕西鼎乾律师事务所函；13.《行政处罚听证通知书》及送达回证、送达现场照片；14.听证笔录、现场照片；15.民事诉讼证据登记表；16.听证代理意见；17.《土地行政处罚决定书》及送达回执、现场照片。证明被告认为对崔士永进行行政处罚程序合法、适用法律正确、处罚适当。   经庭审质证，原告对被告证据一的真实性认可，证明目的认可；对证据二真实性认可，询问笔录第四页明确说土地硬化也是在2000年前硬化的，行政处罚的依据是错的，硬化路面时间自相矛盾；证据三真实性认可。被告对原告证据一，真实性、关联性、证明目的均不认可，该协议不合法，来源时间比较长无法确定，协议中第二点四至概念不一样的，方位并不明确，土地证记载是3.3亩，实际占地19亩，原告至今没有拿出合法的审批手续；证据二，真实性、关联性、证明目的均不认可，没有照片拍摄的时间，无法确定土地原有的状态；证据三，真实性认可，关联性不认可，证明目的不认可，只能证明公司的营业情况，不能证明土地使用人是公司，被告调查中土地建设者是原告，从2008年开始建设的，建设在前，公司设立在后；对证据四，真实性、关联性、证明目的均不认可，照片应该有时间，拍摄人，和地点；对证据五真实性认可，关联性认可，证明目的不认可，被告认为该处罚事实清楚，合法。   本院对上述证据认证如下：原告证据客观真实，来源合法，与本案具有关联性，对真实性予以确认。被告证据客观真实，来源合法，与本案具有关联性，对真实性予以确认。   经审理查明，1999年12月18日，长安县灵沼乡人民政府（甲方）与原告崔士永（乙方）签订《土地、厂房转让协议》称：“…甲方将纸厂土地、变压器、原房产（5间）及原预制厂遗留财产折价处理给乙方。土地四至：东至沣河大堰，西至上、下南丰村四组地界，南至柏油公路，北至上南丰四组沣河大堰交界三角处，折价壹拾壹万元；变压器壹万元，房屋及遗留财产贰仟元整。总计：壹拾贰万贰仟元整（122000元），乙方一次性付清所有款项，签订合同生效…”2004年3月3日，西安市长安区人民政府作出长地用字（2004）第01号《关于灵沼木艺开发公司使用集体土地的批复称：“你公司报来用地申请收悉。经研究，同意你公司使用灵沼乡集体建设用地（原灵沼造纸厂，闲置），面积3.300亩，用于木艺公司厂区建设。使用年限50年。在使用期间，未经批准，不得改变用途，不得非法转让、出租和抵押。如遇国家建设需要征用，应服从建设规划的调整，用地范围以长土测字（2003）第616号成果为准。”同年3月，西安市长安区人民政府作出长安集用（2004）字第001号集体土地使用证，确定“土地使用者为西安市长安区灵沼木艺开发公司，土地所有者为灵沼乡政府，坐落梁桥西北路，图号Z-49-62-(36),用途为工业，终止日期为2054年3月2日，使用权面积3.3亩（2200㎡）。”2019年3月5日，被告接上级交办制作了《违法线索登记表》《案件线索核查表》，《立案呈批表》。2019年3月28日，经被告执法人员询问，原告委托代理人崔亚盟承认于2008年11月占用原灵沼乡工业用地，在原灵沼公社预制厂、纸拧厂、磷肥厂的基础上翻建坐北朝南6层20间楼，东西两侧12间2层楼；硬化道路是原纸厂2000年前硬化的；西安市长安区灵鑫木艺有限责任公司硬化路面4亩左右，建造3间库房179㎡，建造3间平房117.2㎡，建造人工湖0.23亩，建造一个厕所0.07亩。2019年6月26日，被告向原告作出市国土违字[2019]05028号《责令停止违法行为通知书》。2019年7月16日，被告依据《国土资源行政处罚办法》第三十二条之规定，申请对本案延长查处期限，延长期限自2019年7月20日至2019年8月15日。2019年8月12日，被告依据《国土资源行政处罚办法》第三十二条之规定，申请对本案延长查处期限，延长期限自2019年8月16日至2019年11月30日。2019年10月15日，被告工作人员作出《关于崔士永非法占地案的调查报告》。2019年10月18日，被告作出市国土发[2019]10-0141号行政处罚告知书称：“崔士永：你未经批准，于2008年擅自占用灵沼街道办事处上南丰村集体土地建设砖混房、假山、人工湖及路面硬化，占地面积共计15.736亩。依据《西安市长安区土地利用规划图》（2006-2020年），该宗地规划用途为一般农地区、基本农田保护区…本机关拟对你作出如下行政处罚：1. 责令你15日内自行拆除在非法占用土地上的所有建筑物和其他设施、恢复土地原状；二、对非法占用的15.736亩土地处以每平米25元的罚款，共计人民币贰拾陆万贰仟贰佰陆拾柒元整（小写：￥262267.00元）。”同日，被告作出市国土发[2019]10-0142号行政处罚听证告知书。2019年10月23日，原告向被告提交行政处罚听证申请书，请求对市国土发[2019]10-0141号行政处罚告知书拟作出的行政处罚举行听证。2019年11月1日，被告向原告送达了行政处罚听证通知书。2019年11月12日，被告按规定举行了听证程序，原告崔士永及委托代理人张曦，被告工作人员文涛、杨明参加了听证程序，并制作了《听证笔录》。被告在行政机关负责人未对调查结果进行审查、行政机关的负责人未进行集体讨论决定的情况下,于2019年11月27日对原告作出《55号决定书》称：“…2008年崔士永未经批准，擅自占用长安区灵沼街道办事处（原灵沼乡人民政府）集体土地15.736亩进行建设。截至调查之日，该宗土地内四幢砖混二层房屋、一幢砖混、一层房屋、假山、人工湖及硬化地面已建成，建筑物及硬化地面占地7850.4㎡…依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，《中华人民共和国行政复议法》第二十一条、《中华人民共和国行政强制法》第五十三条及《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条之规定，决定处罚如下：一、限接到本处罚决定之日起15日内自行拆除在非法占用土地上建设的建筑物及其他设施（含：四幢砖混二层房屋、一幢砖混一层房屋、假山、人工湖及硬化地面，建筑物及硬化地面占地共计7850.4平方米），恢复土地原貌；二、对非法占用的15.736亩土地处以每平米25元的罚款，共计人民币贰拾陆万贰仟贰佰陆拾柒元整（小写：￥262267.00元）”原告接到被告的《55号决定书》后不服,故向本院提起行政诉讼,诉讼请求如上所述。   本院认为, 依据《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责,由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”陕西省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第三条规定：省土地行政主管部门统一负责全省的土地管理和监督工作；设区的市（地区）、县（市）土地行政主管部门负责对本行政区域内的土地管理和监督工作。市资源规划局是负责西安市土地管理和监督工作的行政机关,具备本案被告的主体资格。   关于被告对原告作出的《55号决定书》程序是否合法的问题。根据人民法院在审理行政案件对行政行为是否合法应进行审查之规定。从被告在作出行政处罚决定时的法定程序上可以看出,被告并未按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十八条第二款之规定进行,即公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的,依法应当给予行政处罚。行政机关必须查明事实,违法事实不清的,不得给予行政处罚。调查终结,行政机关负责人应当对调查结果进行审查,根据不同情况分别作出决定。对情节复杂或重大违法行为给予较重的行政处罚,行政机关的负责人应当集体讨论决定。而被告向本院提交的证据中,既没有负责人对调查结果进行审查的证据,也没有行政机关的负责人集体讨论决定的证据。故被告对原告崔士永作出的《55号决定书》,已违反了上述法定程序的规定。   关于被告对原告的处罚决定所认定的事实是否有证据依据。从被告所提供的证据来看,被告并未全面、客观、公正的收集相关证据,其只对崔亚盟、原告进行了询问,并未对《土地、厂房转让协议》另一方(甲方)即长安区灵沼街道办事处（原灵沼乡人民政府）等相关人员进一步调查询问，也未提交涉案土地1999年之前的地籍资料。在该案中存有诸多疑点,如原长安县灵沼乡人民政府建造预制厂、灵沼造纸厂时土地的性质，灵沼造纸厂变更为私营企业后是否本就属非法占用土地？灵沼造纸厂、西安市长安区灵鑫木艺有限责任公司、原告在涉案土地上各自重新翻建建筑及硬化路面的具体情况等，被告并未进行调查核实。综上,被告所认定的事实明显证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定,判决如下：   撤销被告西安市自然资源和规划局于2019年11月27日对原告崔士永作出的市国土罚字[2019]10-055号土地行政处罚决定书的行政行为,责令被告西安市自然资源和规划局于本判决生效后60日内重新作出行政行为。   案件受理费50元,由被告西安市自然资源和规划局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长   李理时   人民陪审员   刘丹   人民陪审员   王建     二〇二〇年七月十三日     书记员   周炜峰          1