甘肃省天水市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）甘05行终11号 上诉人（原审被告）天水市麦积区花牛镇人民政府。 法定代表人郭某。 行政机关负责人李某，该镇副镇长。 委托代理人朱某，甘肃润浩律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）天水汇东农业开发有限公司。 法定代表人邓某。 委托代理人裴某，住秦州，系该公司股东和监事。 委托代理人梁某，甘肃法茂律师事务所律师。 上诉人麦积区花牛镇人民政府（以下简称花牛镇政府）因与被上诉人天水汇东农业开发有限公司（以下简称天水汇东公司）确认行政强制行为违法一案，不服天水市秦州区人民法院（2020）甘0502行初1号判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年7月30日公开开庭审理了本案。上诉人花牛镇政府的行政机关负责人李某、委托代理人朱某，被上诉人天水汇东公司的委托代理人裴某、梁某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2011年12月5日，原告依法登记成立，从事果蔬花卉中药材农作物种植、苗木培育及销售，农业观光、旅游服务等经营业务。2014年5月1日，原告租赁麦积区花牛镇邓庄村民的承包地，没有办理土地流转手续，筹建生态观光等农业综合开发项目，申请规划选址和用地许可，因该区域属于基本农田和限建区等原因，拟经营的项目未获得国土和规划部门的审批。2015年9月份起至2018年6月底，原告的股东裴某陆续出资购置营养罐培育的白皮松苗，夯土围放在租赁的部分土地上。 2018年1月1日，被告花牛镇政府发出《关于成纪新城规划区内禁止乱搭乱建的通告》，通告成纪新城项目规划区的土地范围内，严禁未经规划许可乱搭乱建、抢栽抢种、改扩翻新建建筑物等，原告租赁的邓家庄村的土地，被列入通告的区域范围内。2018年1月25日，天水市人民政府关于重点基础设施项目建设的市长办公会议纪要，同意实施罗家沟----三阳川隧道及连线项目和其他项目的建设，原则同意了实施方案；之后，天水市国土资源局作出了《关于罗家沟至三阳川隧道及连线项目隧道进口滑坡治理工程批准立项的通知》，同意天水市城市建设投资（集团）有限公司的项目建设可行性报告和立项实施。2018年6月19日，天水市政府作出市长办公会议纪要，确定成立领导小组、各相关部门按照职责负责项目立项、项目收费批复、交通建设审批、规划批准、融资、办理项目用地批复、办理用地征迁手续、项目建设批准手续，市城投公司对项目全面负责。两区政府和综合执法部门对项目用地内乱搭乱建、偷倒建筑垃圾等行为进行控制，做好土地征收及相关工作，及早发布公告公示，做好宣传解释等，后续项目建设获得选址意见批复、用地预审、工程可行性批复等。 2018年6月21日，原告在其租赁的原树苗栽种地活动板房北向空地上摆放栽种树苗时，被花牛镇政府的工作人员对该地块和树苗栽种现状拍照，次日，麦积区城市管理行政执法局对裴某询问并制作笔录，认为该地块原告擅自建设房屋违反了城乡规划法；2018年6月30日，涉案地块树苗摆放栽种完毕。 2018年9月3日至2018年12月28日，原树苗地项目工程取得了建设项目选址意见书、选址批复、项目建设用地预审意见、工程可行性研究报告批复。2019年3月11日，花牛镇政府告知邓某、裴某其承租的土地位于建设项目工程区域内，土地已依法征收，其抢栽抢种松树苗10余亩，严重影响项目建设，依据麦积区违法用地违法建筑管控查处实施细则（试行）、成纪新城规划区内禁止乱搭乱建的通告，7日内自行移栽该项目内抢栽的松树苗，否则将强制移栽它地。原告未执行该告知事项。 2019年3月25日，麦积区政府对建设项目用地征收事宜作出专题会议纪要，确定了该项目用地征收补偿、临时用地补偿、地上附着物补偿的标准，参照宝兰客运专线铁路麦积段的征地补偿，并确定由被告花牛镇政府负责实施，其他部门配合等，花牛镇政府牵头负责做好隧道南口违法抢栽苗木行为的取证等工作，加大用地范围内的“两违”管控等。2019年5月13日花牛镇政府又向邓某、裴某再次发出告知，给裴某发出短信，告知当天强制移栽树苗，要求安排专人配合公证、司法、镇政府等部门一起清点树苗等附属物，做好树苗移栽。如不配合，将清点登记造册无条件接受清点的树苗等附属物的数目。告知书当日张贴于原树苗栽种地的活动板房上，移植当天，裴某丈夫李文革在移栽现场，花牛镇政府组织其他相关单位和人员，将项目用地上的树苗移栽它地。 2019年5月16日，原告就花牛镇政府征地行为违法、移栽树苗赔偿经济损失要求赔偿540万元，申请麦积区政府行政复议。 2019年5月18日，由天水市城市建设投资（集团）有限公司、麦积区城市管理行政执法局、土地局（花牛国土资源所）、花牛镇政府在场人员签字确认移栽树苗的清单，无原告方人员签名。2019年5月19日至21日，就移栽的树苗状况，裴某两次电话和短信向被告反映，5月21日树苗全部移栽结束。就原告申请复议的事项，麦积区政府于2019年8月19日作出麦府复决字﹝2019﹞第7号行政复议决定，维持花牛镇政府的征地行为、赔偿请求不予支持，该复议决定2019年8月21日送达给原告。 2019年9月2日，原告以花牛镇政府、麦积区政府为共同被告，向甘肃省陇南市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销复议决定，确认花牛镇政府征收土地、强移树苗的行为违法并赔偿损失；陇南市中级人民法院将该案移送至秦州法院审理，原告进一步明确了诉讼请求：1.确认被告花牛镇政府强制移除树苗的行为违法；2.撤销麦积区政府的麦府复决字﹝2019﹞第7号行政复议决定。该案于2020年1月3日立案，经过审理，查明原告起诉的行政行为与行政复议决定，并非同一法律关系，花牛镇政府与麦积区政府不是共同被告，经法院释明，原告撤回了对麦积区政府及复议决定的起诉，2020年3月31日准予撤诉的行政裁定送达给几方当事人（就复议决定原告另行提起了诉讼）。被告花牛镇政府认为其实施的行为受麦积区政府会议纪要的委托，仍申请追加区政府为被告，未得到准许。该案原告诉讼请求为：依法确认被告花牛镇政府强制移栽树苗的行为违法。 原审法院认为：花牛镇政府对建设项目用地上原告的树苗强制移栽，引起原告对该行为的诉讼。原告认为，其不知道征用土地，没有抢栽抢种树苗，强制移栽树苗没有交付，按照行政强制法，被告强制移栽树苗的行为违法；被告花牛镇政府认为，土地征收原告抢栽抢种，制止不听才强制移栽的树苗，移栽地点原告指定，原告已知道移栽，被告再无义务管理，按照土地管理法实施条例，被告的强制移栽行为合法。根据上述观点意见，本案的焦点问题：第一，花牛镇政府能否成为本案适格的被告主体；第二，因项目建设用地，被告强制移栽树苗，应当适用哪些法律依据；第三，原告有无抢栽抢种树苗、违反规定的行为；被告强制移栽树苗，是否符合法律规定。就焦点问题具体来讲： 第一，关于花牛镇人民政府是否属于本案适格被告的问题。 因项目建设征用本案涉及的土地，该地块政府会议纪要已明确规定由麦积区政府征收，区政府纪要确定被告花牛镇政府为征收土地补偿等工作的实施单位，与其他相关部门相互配合工作，并确定由其对项目建设隧道南口、也就是涉案区域土地上抢栽抢种行为，进行调查取证等工作，会议纪要并没有明确授权花牛镇政府可以强制移植树苗，因此，花牛镇政府认为会议纪要委托其移植树苗，要求追加麦积区政府为被告，并无事实依据和法律根据，花牛镇政府是适格的被告。 第二，因建设项目用地，被告采取强制手段移栽地上树苗，应当适用土地管理法实施条例还是行政强制法的规定问题。 行政强制是为了维护公共利益和社会关系，保护公民、法人和其他组织合法权益实现，需要采取的行政强制行为，包括采取行政强制措施、行政强制执行等。土地管理规定是因土地占有、使用、处分等权利发生争议，依据土地管理法及实施条例等，经过法定的程序，调查处理得出结果，土地管理规定与行政强制规定，二者在执法目的、执法适用条件、执法手段不同，执法结果各不相同。涉及到行政强制需要强制履行的，除法律有例外规定的，需要按照行政强制法的相关规定执行。 本案被告认为原告种植树苗的行为，发生在花牛镇政府发出禁止在该规划区内乱搭乱建和抢栽抢种通告之后，被告依据土地管理法实施条例第二十七条强制原告移栽的树苗，该法条是对抢险救灾临时使用土地的规定，滑坡治理工程虽然也是为了预防危险和灾害的发生，但是，土地征收中抢栽抢种是被告告知原告的移栽理由，因此，被告依据土地管理法实施条例第二十七条作为移栽树苗的辩解理由，并不能成立，执法依据亦不准确。强制移栽树苗是被告直接实施的强制执行行为，原告对此行为提起诉讼，遵循行政行为合法性审查原则，本案审理需要围绕移栽树苗的行政强制行为和行政强制规定来进行，其实施的强制移栽清除地上树苗的行为，具备行政强制的特征和实质要件，应当适用行政强制法并受该法的拘束。 至于原告就执法依据提出还应适用土地征收补偿规定的问题，征地涉及的行为较多，有征收、征收补偿、征收评估、征收补偿安置等等，实施的行为与执行的结果要求不一，本案被告实施的行政强制行为与土地征收补偿虽然有一定的关联，但是，就行政诉讼审查被诉行政行为合法性原则而言，土地征收补偿的相关规定，并不适用于本次行政诉讼纠纷的处理。 第三，原告有无抢栽抢种树苗、违反规定的行为；被告强制移栽树苗，是否符合法律规定。 花牛镇政府发出成纪新城规划区内禁止乱搭乱建的通告，广而告知禁止在该规划区范围内乱搭乱建、抢栽抢种，原告是否知道该通告，并不影响通告的拘束和执行力，被告依据该通告和地方政府的违法用地违法建筑管控查处的相关规定，认为原告抢栽抢种要求按期移植，但是，通过原告提交的证据、法院调查的证据，证实在被告发出通告之前，原告已经在通告的土地区域范围内种植有数量不详的树苗；通告后，原告在区域继续种植树苗，无职责管理机关的调查处理和确认，被告仅依据当时麦积区城市管理行政执法局对原告违法建设活动板房的调查笔录、其现场拍摄的栽种树苗照片，对原告种植树苗的事实，被告并没有调查核实，所以，被告强制移除树苗的行为缺乏充分的根据。 因城市基础设施项目建设，需要征收和占用原告租赁使用的土地，原告拒绝配合需要强制执行的，应当遵照行政强制的规定进行，执法主体需要具有行政强制执行权，并履行法定的程序，执行过程亦需要详实记录，从而厘清责任。本案被告花牛镇政府并无该项职权，强制移栽现场未制作现场移栽笔录，无原告、见证人、执法等在场人员签名，无强制移栽树苗移交的证据，无移栽后树苗与土地状况的影像资料和书面记录，其向原告发出的告知，亦不具备行政强制执行的基本形式要件，强制移栽树苗违反行政强制的规定，其行为违法。综上所述，被告强制移栽原告树苗，并没有合法依据和事实根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认被告天水市麦积区花牛镇人民政府行政强制移栽原告树苗的行为违法。案件受理费50元，由被告天水市麦积区花牛镇人民政府承担。 宣判后，花牛镇人民政府不服，向本院提起上诉。 花牛镇人民政府上诉称：一、花牛镇人民政府不属于本案适格被告。本案涉及的项目建设用地的征收主体，根据法律规定应为麦积区人民政府，且该地块政府会议纪要已明确规定由麦积区政府征收。土地管理法规定，国家需要征收土地的，由县级以上人民政府组织实施征收，区政府专题会议纪要第2条：由花牛镇政府牵头负责，城管局、自然资源分局、公安分局配合，做好邓家庄隧道南口违法抢栽苗木行为的取证等工作，依法依规严肃处置，严厉打击抢栽抢种等违法行为，为项目建设创造良好的施工条件。该条确定了花牛镇人民政府为受委托单位，承担征收土地补偿、严厉打击抢栽抢种违法行为、为项目建设创造良好的施工条件等具体工作。花牛镇政府在麦积区政府的授权权限范围对一审原告的抢栽抢堆行为进行调查取证，并与一审原告进行了多次协商，在协商无果的情况下，为了保证国家项目的顺利实施，在区政府的组织安排下，花牛镇政府和自然资源局、城管局、市城投公司、麦积公安分局等相关单位和人员对一审原告移植、堆放的树苗进行了再次移植、堆放，该行为既维护了社会公共利益的需要，在采取具体措施的过程中也维护了原告的合法权益。区政府会议纪要授权明确，该委托关系事实清楚、证据确凿。《行政诉讼法》第二十六条第五款规定：行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。遂本案中花牛镇政府有明确的委托权限，为受委托的单位，在本案中不具有被告主体资格，委托的行政机关应对花牛镇人民政府的行为负责。二、被上诉人天水汇东农业开发有限公司的行为确为抢栽抢种抢堆行为，但一审法院对被上诉人的违法行为的事实未根据相关证据予以核实认定。从2017年开始，本案项目已经开始选址规划，上诉人在2018年1月1日已经下发通告禁止抢栽抢种，被上诉人在2018年3月30日开始大量堆放苗木。被上诉人在一审中向法庭提交的四组证据形成证据链条，充分的证实了违法抢堆的行为；第一组证据：2018年3月27日天水市规划局关于花牛镇邓庄村拟建生态农业项目选址的情况说明显示，市规划局对被上诉人的项目申请做了如下答复:“该项目选址花牛镇邓庄村北山区域，经对照相关城乡规划，该区域属于现行城市总体规划确定的限建区，超出了规划确定的建设用地范围。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可，因此我局不予办理规划许可手续。同时，我市正在开展G310线麦积至秦州段改线提升工程前期论证工作，道路选线可能穿过本项目拟选址区域,道路方案确定后才能进一步明确”。该证据充分证实被上诉人明知国家项目要通过该区域而进行抢种抢堆树苗的行为。第二组证据:2018年4月2日天水市交通运输局关于邓庄村北山生态农业项目与G310麦积至秦州段公路改线提升工程项目有关问题的证明显示，被上诉人经营的项目用地范围内是禁止种植经济作物、栽植经济林，但被上诉人仍然大量抢种抢堆树苗，该行为明显违反相关法律规定。第三组证据：2018年6月22日天水市麦积区城市管理行政执法局对裴某所做的笔录显示，本案涉及的抢栽抢堆树苗的行为是从2018年3月30日开始的。第四组证据：中国农业银行银行卡活期存折交易明细清单显示，被上诉人在2018年5月、6月份支出的树苗费用就高达100多万(单就支出清单来看,暂且不考虑这些交易的真实性),而5、6月份不是植树造林的季节，被上诉人却违反自然规律栽树，被上诉人的抢栽抢堆行为违反了国家的法律规定以及各级政府的政策要求，其在明知国家在该区域内有项目要实施的情况下，心存侥幸，抱着投机取巧的心态，以苗木培育为借口，赶在项目实施的节点上，在租赁的土地上密集的抢栽抢堆树苗，其试图通过这种行为套取国家赔偿的意图明显。因此，该行为应依据国家法律和政策予以严厉的打击，以维护国家在秦岭北麓违建别墅整治中所体现的法律和政策精神。三、本案中花牛镇政府移植树苗的行为是基于土地征收行为引起的,是在土地征收行为结束,土地使用权人发生转移后,为了保障项目建设的顺利实施,经麦积区人民政府的委托,与土地承租人被上诉人多次协商无果的情况下,由上诉人组织实施的,在实施过程中,花牛镇政府充分的考虑了被上诉人的利益,对被上诉人的树苗进行了清点,并由参与的相关部门的工作人员对清点的树苗数量予以确认签字,所有移植树苗的费用是由项目实施方天水市城投公司支付的,故花牛镇政府的行为是合法正当的维权行为,是有效维护国家利益的合法合规行为,应依法确认行为合法。综上所述,一审法院判决认定事实不清,证据认定不准,适用法律有误,故请求中级人民法院查明事实,依法改判或发回重审。 被上诉人天水市汇东农业开发有限公司答辩称：一审法院对本案的审理扎实认真，对本案事实认定清楚、适用法律准确、判决结果正确，应当依法驳回上诉人的上诉请求。 二审中，法庭出示了依法调取的秦州区人民法院（2020）甘0502行初7号行政判决，双方当事人对该判决均表示服判、各方均未上诉。上诉人花牛镇政府向法庭提交一份新证据：麦积区人民政府在2020年6月10日向花牛镇人民政府出具的书面授权委托书。 被上诉人对该证据的质证意见是：第一，从这个证据的取得时间来说，该证据明显是在一审判决作出之后形成的证据，根据行政诉讼法与相关司法解释，该证据不能作为上诉人在本案中合法有效的证据。第二，从这个证据来源来看，该份证据明显是上诉人在一审判决其违法后形成的，来源不合法。第三，从证据内容来看，这个代理权限也超出了花牛镇人民政府的职能范围。对具体违法行为的处罚，应当要有专门对口的行政机关依据专门法律来处罚。这个代理权限没有具体明确的法律依据。综上，该证据不能作为本案支持上诉人请求的有效证据。 本院对该证据认证如下：该证据形成于一审结束之后，不具有合法性，本院不予认可。 本院二审审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院另查明，原告天水汇东公司诉被告花牛镇政府、被告麦积区人民政府土地征收行为及行政复议一案，秦州区人民法院于2020年5月13日作出（2020）甘0502行初7号行政判决：1.撤销被告麦积区政府作出的麦府复决字〔2019〕第7号行政复议决定；2.驳回原告请求确认花牛镇人民政府征收土地行为违法的诉讼请求。各方均未上诉，该判决已经生效。 本院认为，本案的争议焦点是：花牛镇人民政府是否为本案的适格被告？ 根据一、二审审理查明的事实，本案苗木堆放涉及的土地，系麦积区人民政府为了“罗家沟至三阳川隧道及引线工程”的顺利实施而进行的集体土地征收，已经完成了土地补偿款的支付等程序，根据修订前的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及《土地管理法实施条例》第二十五条规定，市、县级人民政府是集体土地征收组织实施的主体，有权组织相关具体部门对集体土地实施征收。市、县人民政府作为集体土地征收组织实施的主体，对被征收土地发布征收公告、对地上青苗等具体实施征收补偿行为，系其法定职责。 麦积区人民政府2019年3月25日的会议纪要第二条载明“由花牛镇政府牵头负责，城管局、自然资源分局、公安分局配合，做好邓家庄隧道南口违法抢栽苗木行为的取证等工作，依法依规严肃处置，严厉打击抢栽抢种等违法行为，为项目建设创造良好的施工条件。”从该会议纪要的内容来看，麦积区人民政府将涉案集体土地征收的具体实施行为委托给花牛镇人民政府，由其“依法依规严肃处置……为项目建设创造良好的施工条件。”本案“移除苗木”系为项目建设创造良好施工条件的“处置”措施。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起行政诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，麦积区人民政府已经完成了集体土地补偿款的支付等征收工作，花牛镇人民政府牵头，组织施工方对苗木的移除行为，系受麦积区人民政府的委托，应当由委托方麦积区人民政府承担法律责任。故，本案的适格被告为麦积区人民政府。 在二审庭审中，本院已向天水汇东公司释明本案适格被告应为麦积区人民政府，但天水汇东公司坚持以花牛镇人民政府为被告，不予变更。 综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、第一百零二条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项、《诉讼费用交纳办法》第二十七条之规定，裁定如下： 一、撤销秦州区人民法院（2020）甘0502行初1号行政判决； 二、驳回被上诉人天水汇东农业有限公司的起诉。 一、二审诉讼费用各50元，分别予以退还被上诉人天水汇东农业有限公司和上诉人花牛镇人民政府。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 徐  赟 审 判 员 杨 江 龙 审 判 员 高 学 峰 二〇二〇年七月三十日 法官助理 （刘蕾蕾 书 记 员 冯  薇 附：本裁定所适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定：“原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；” 2.《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零二条规定：“人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担，收取诉讼费用的办法另行规定。” 3.《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十九条第一款第（三）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（三）错列被告且拒绝变更的；” 4.《诉讼费用交纳办法》第二十七条规定：“第二审人民法院决定将案件发回重审的，应当退还上诉人已交纳的第二审案件受理费。