广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终686号上诉人（原审被告）：阳江市海陵岛经济开发试验区管理委员会。住所地：广东省阳江市海陵岛经济开发试验区X594线旁区政务服务中心2号楼。法定代表人：关天表，主任。委托代理人：黄柏瑜，该管委会工作人员。委托代理人：唐代海，广东一粤律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：阳江市爱斯蓝酒店管理咨询有限公司。住所地：广东省阳江市海陵区闸坡镇敏捷黄金海岸2#地下室1号商铺。法定代表人：宋祥华，董事长。委托代理人：沙业泽、陈慧，均为广东拓进律师事务所律师。上诉人阳江市海陵岛经济开发试验区管理委员会（下称海陵岛区管委会）因与被上诉人阳江市爱斯蓝酒店管理咨询有限公司（下称爱斯蓝公司）食品安全监督管理行政处罚纠纷一案，不服广东省阳江市中级人民法院（2018）粤17行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年7月17日，江门市教育旅行社旅游团旅客在爱斯蓝公司经营的爱色餐厅进食猪肠卷、炒河粉等早餐后，累计有39人先后出现恶心、呕吐、腹痛、腹泻等胃肠道症状，分别前往海陵卫生院、阳江市中医院就诊。当日接报后，阳江市海陵岛经济开发试验区食品药品监督管理局（以下简称区食药监管局）、海陵岛经济开发试验区综合行政执法局（以下简称区行政执法局）以及阳江疾控中心等单位工作人员抵达爱斯蓝公司经营的场所，进行进行现场检查。爱斯蓝公司持有有效的营业执照及食品经营许可证。阳江疾控中心提取爱斯蓝公司早餐留样食物6份及20份病人肛拭子样品，并送阳江市检测检验中心进行检验。阳江市检测检验中心于2017年7月25日出具2017ZD00XXX检验报告单，样品猪肠粉、炒河粉检测出副溶血性弧菌；另检测出12份病人肛拭子样品检测出副溶血性弧菌。2017年7月27日出具80号调查报告，结论为根据现场流行病学调查结果、病人临床表现和实验室检测结果，判定这是一起由副溶血性弧菌引起的食物中毒事件。2017年7月17日早餐为可疑中毒餐次。该餐次中的猪肠卷、炒河粉为可疑中毒食物。2017年8月4日，区食药监管局将该案移交给区行政执法局。区行政执法局于2017年8月8日予以立案。区行政执法局于2017年8月10日对爱斯蓝公司经理宋力进行询问，宋力陈述事发当天旅客进食猪肠卷、炒河粉是由叶昌权在2017年7月17日早上7点30分送到其餐厅。2017年8月17日，区行政执法局向爱斯蓝公司送达《听证告知书》，告知其违法的事实、处罚的理由及依据，并告知其依法享有要求举行听证的权利。当日，爱斯蓝公司向区行政执法局提出了听证申请。2017年9月12日区行政执法局举行听证会。爱斯蓝公司提出检验报告送检样品不是其公司的样品，检验报告上猪肠卷、炒河粉也不是其提供的，不存在生产经营致病性微生物食品的违法行为。2017年10月13日，区行政执法局向爱斯蓝公司送达《行政处罚事先告知书》，告知其违法的事实、处罚的理由及依据以及依法享有陈述、申辩的权利。2017年10月17日，爱斯蓝公司向海陵岛区管委会阳江疾控中心80号调查报告提出质疑。区行政执法局就其提出的质疑致函阳江疾控中心予以协助提供涉嫌食物中毒案相关材料，2017年11月23日，阳江疾控中心复函认为疾病预防控制机构在处理食物中毒事故时，系履行突发公共卫生事件应急处置的法定职责，并按照国家的有关工作规范（指南）开展工作。所作出的食物中毒调查报告是运用流行病学方法调查事故有关因素、提出预防和控制事故建议的技术性文书。海陵岛区管委会于2018年1月8日作出（阳海）执法（食）罚决〔2017〕031号《行政处罚决定书》（以下简称31号处罚决定），认定爱斯蓝公司存在生产经营致病性微生物食品的违法事实成立，行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第二项的规定，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第一项的规定，决定对爱斯蓝公司作出如下行政处罚：1、罚款人民币9万元；2、没收违法所得人民币149.6元；罚没款共计人民币90149.6元。海陵岛区管委会于2018年1月8日向爱斯蓝公司送达31号行政处罚决定书。爱斯蓝公司不服，于2018年7月17日向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1、确认海陵岛区管委会作出的31号处罚决定行政行为违法；2、请求撤销海陵岛区管委会作出的31号处罚决定行政行为。另查明：《阳江市机构编制委员会关于印发海陵岛经济开发试验区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》（阳机编发〔2015〕8号）规定，海陵岛区管委会为阳江市人民政府派出机构，行使市一级管理权和行政审批权。《关于印发海陵岛经济开发试验区综合行政执法局主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》（阳机编〔2013〕6号）规定，区行政执法局以海陵岛区管委会名义集中行使辖区内的行政处罚权。原审法院认为：本案为食品安全监督管理行政处罚纠纷。根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作”及《阳江市机构编制委员会关于印发海陵岛经济开发试验区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》的规定，被告海陵岛区管委会作为阳江市人民政府派出机构，行使市一级管理权，具有辖区范围内食品安全监督管理工作的法定职责。关于被告海陵岛区管委会作出行政处罚是否符合法定程序的问题。本案是爱斯蓝公司因不服海陵岛区管委会作出的行政处罚决定而提起的行政诉讼，阳江疾控中心所作的食品安全事故调查程序并不等同于或代替行政处罚程序，海陵岛区管委会作出行政处罚应当适用行政处罚方面的法律法规。《食品药品行政处罚程序规定》第三十二条规定：“执法人员调查违法事实，需要抽取样品检验的，应当按照有关规定抽取样品。检验机构应当在规定时限内及时进行检验。”《中华人民共和国食品安全法》第八十八条规定：“对依照本法规定实施的检验结论有异议的，食品生产经营者可以自收到检验结论之日起七个工作日内向实施抽样检验的食品药品监督管理部门或者其上一级食品药品监督管理部门提出复检申请，由受理复检申请的食品药品监督管理部门在公布的复检机构名录中随机确定复检机构进行复检。复检机构出具的复检结论为最终检验结论。复检机构与初检机构不得为同一机构。复检机构名录由国务院认证认可监督管理、食品药品监督管理、卫生行政、农业行政等部门共同公布。……。”本案中，海陵岛区管委会在作出涉案行政处罚决定前，没有依照上述法律规定送达检验结论给爱斯蓝公司，保障爱斯蓝公司依法享有的复检申请权利，违反法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”原审法院依法应撤销被诉行政处罚决定。综上所述，被告阳江市海陵岛经济开发试验区管理委员会于2018年1月8日作出（阳海）执法（食）罚决〔2017〕031号《行政处罚决定书》的行政行为程序违法，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决：撤销被告阳江市海陵岛经济开发试验区管理委员会于2018年1月8日作出（阳海）执法（食）罚决〔2017〕031号《行政处罚决定书》。上诉人海陵岛开发区管委会不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决适用法律错误，上诉人的行政处罚行为并未违反法定程序，依法不应撤销。本案行政处罚系来源于食品安全事故的发生和处置，根据《食品安全法》第七章“食品安全事故处置”紧急实施的检验检测及其报告结论，是否同时适用于《食品安全法》第八十八条规定的一般食品质量安全抽查中的复检申请权利尚不明确。食物中毒事件中的样品检验具有很强的时效性和结论上的确定力，阳江市疾病预防控制中心出具检验报告单后抄送省疾控中心、市食药监局和海陵区食药监局，有无义务将检验报告单送达被上诉人以及复检，无相应的法律明确规定。《食品安全法》第八十八条属于该法第五章“食品检验”，明显是针对食品安全日常管理中的一般性抽查及食品经营者自行检验等情形，并非指中毒事件发生、涉嫌违法情形下的行政执法调查取证。从制度设计及公平效率兼顾等考量，前者应更注重公平和审慎，后者则更注重效率和果断。原审判决首先援引的《食品药品行政处罚程序规定》第三十二条“执法人员调查违法事实，需要抽取样品检验的，应当按照有关规定抽取样品。检验机构应当在规定时限内及时进行检验。”也重点强调时效性，并未对《食品安全法》第八十八条予以衔接指引。该法第八十八条可见优先注重的是公平和审慎；“对依照本法规定实施的检验结论有异议”，该句限制了复检程序系依照本法（第五章）规定实施的检验结论，强调的范围是“实施抽样检验”，完全没有提及对行政执法处罚案件、食品中毒事件处置之情形的适用。故原审判决对于《食品药品行政处罚程序规定》第三十二条、《食品安全法》第八十八条的援引和适用，并不能得出上诉人违反法定程序的结论。二、由于食品安全事故处置及相应行政处罚取证的特殊性，撤销本案行政处罚决定后上诉人也无从重新作出，将致较多负面影响。由于食品安全事故处置及相应行政处罚取证的特殊性，在相应检材样品已经无法寻获或继续使用情形下，上诉人也无从重新取证和作出新的行政处罚。鉴于本案行政处罚行为系因游客集体食物中毒事件源起，上诉人辖区内餐饮经营者众多，监管任务繁重，食品安全形势严峻。如发生游客集体食物中毒事件后的行政处罚却因程序问题被撤销且不能再重新作出处罚，于食品安全监管的执法威慑会是严重的负面影响。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人爱斯蓝公司二审答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人对其未向我方送达检验报告导致我方不能依法申请复检的事实不存在争议，上诉人行政行为程序违法，未给予我方相应的救济权利，一审判决撤销其行政行为是正确的，应当依法予以维持。二、撤销错误行政行为是对法律公正实施的有力维护，如果任由行政机关不按法定程序对行政相对人进行处罚，将导致滥用公权力等更为负面的影响。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法予以维持。本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。本院另查明：二审庭审中，上诉人海陵岛区管委会主张其于2017年8月8日之前转发涉案80号调查报告的电子版给被上诉人爱斯蓝公司，被上诉人对该事实也予以确认，且在被上诉人于2017年8月6日向阳江市食品药品监督管理局提交的《样品复检申请书》中，爱斯蓝公司向阳江市食品药品监督管理局申请将另外一套样品送省一级检测机构检测，并确认收到阳江市食品药品监督管理局转发的阳江市疾病控制中心作出的检测报告电子版。本院认为：本案为食品安全监督管理行政处罚纠纷。二审争议的焦点为：上诉人海陵岛区管委会作出的（阳海）执法（食）罚决〔2017〕031号《行政处罚决定书》是否合法。《食品药品行政处罚程序规定》第三十二条规定：“执法人员调查违法事实，需要抽取样品检验的，应当按照有关规定抽取样品。检验机构应当在规定时限内及时进行检验。”《中华人民共和国食品安全法》第八十八条规定：“对依照本法规定实施的检验结论有异议的，食品生产经营者可以自收到检验结论之日起七个工作日内向实施抽样检验的食品药品监督管理部门或者其上一级食品药品监督管理部门提出复检申请，由受理复检申请的食品药品监督管理部门在公布的复检机构名录中随机确定复检机构进行复检。复检机构出具的复检结论为最终检验结论。复检机构与初检机构不得为同一机构。复检机构名录由国务院认证认可监督管理、食品药品监督管理、卫生行政、农业行政等部门共同公布。……。”本案中，上诉人海陵岛区管委会作出涉案行政处罚决定，应当符合上述法律法规的规定。《中华人民共和国食品安全法》第八十八条对食品检验的相关规定是对食品安全检验、检测最基本、最一般性的规定，对于食品安全事故的检测，不仅应遵照该一般性规定，还应当注重时效性，二者并无冲突。《中华人民共和国食品安全法》对紧急情况下实施的食品安全检测规定并未排斥适用一般性食品安全检测的规定，且《中华人民共和国食品安全法》第七章关于“食品安全事故处置”的规定也并未明确规定对于食品安全事故的检测不适用《中华人民共和国食品安全法》第八十八条。因此，海陵岛区管委会在作出涉案行政处罚决定前，没有依照上述法律规定，依爱斯蓝公司提出的复检申请进行复检，保障爱斯蓝公司依法享有的复检申请权利，违反了法定程序。原审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”的规定，撤销本案被诉行政处罚决定，并无不当，本院依法应予以维持。上诉人海陵岛区管委会上诉认为原审判决对于《食品药品行政处罚程序规定》第三十二条、《食品安全法》第八十八条的适用，并不能得出上诉人违反法定程序的结论，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人阳江市海陵岛经济开发试验区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  王彩妃审判员  罗 燕二〇二〇年七月八日书记员  钟能英