安徽省明光市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖1182行初31号 原告:**,男,1970年1月24日出生,汉族,明光市人,住安徽省明光市。 原告：王泽进,男，1956年3月11日出生，汉族，明光市人，住安徽省明光市。 原告:侯金化,男,1965年12月18日出生,汉族,明光市人，住安徽省明光市。 原告:侯金柱,男,1970年10月24日出生,汉族,明光市人，住安徽省明光市。 原告：侯金体,男,1970年7月13日出生,汉族,明光市人，住安徽省明光市。 上述五名原告的共同委托诉讼代理人：叶志军，安徽俊和律师事务所律师。 上述五名原告的共同委托诉讼代理人：刘成山，安徽俊和律师事务所律师。 被告:明光市自然资源和规划局,住所地安徽省明光市人防大楼5楼，统一社会信用代码11341182003222792P。 法定代表人:曹近，该局局长。 委托诉讼代理人：冯天浪，安徽恒维律师事务所律师。 委托诉讼代理人：时先兵，该局工作人员。 第三人：杨辉，男，1969年1月9日出生，汉族，明光市人，住安徽省明光市。 原告**、王泽进、侯金化、侯金柱、侯金体（以下简称“**等五人”）不服被告明光市自然资源和规划局（以下简称“明光市资规局”）作出的明自然资规(决)字[2019］11号行政处罚决定，于2019年12月6日向本院递交行政起诉状，本院于2019年12月11日立案后，向被告明光市资规局送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等。在审理过程中，**等五人申请追加杨辉为本案第三人参与诉讼，本院予以准许，并以公告方式向其送达行政起诉状等应诉材料。本院依法组成合议庭，于2020年6月28日公开开庭审理了本案。原告**、王泽进、原告**等五人的共同委托诉讼代理人叶志军、刘成山，被告明光市资规局的出庭负责人张宗建、委托诉讼代理人冯天浪、时先兵到庭参加诉讼。第三人杨辉经公告送达开庭传票，未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 明光市资规局于2019年6月12日作出明自然资规（决）字［2019］11号行政处罚决定,认为**等五人、杨辉于2004年在明西街道办事处岗集村××国道西侧、岗集粮站北侧，合伙投资建办的明光市合丰石料厂非法占用22187.10平方米土地的行为违反法律规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《基本农田保护条例》第三十条第一项的规定，决定处罚如下：1、责令**等五人、杨辉退还非法占用的22187.10平方米土地；2、对**等五人、杨辉非法占用的22187.10平方米土地予以罚款，罚款标准为每平方米10元，计221871元。 原告**等五人向本院提出诉讼请求：1、判令撤销明光市资规局作出的明自然资规（决）字［2019］11号行政处罚决定；2、判令明光市资规局退还其缴纳的罚款221871元。事实和理由：2005年,**等五人、杨辉从本村农户处流转了位于安徽省明光市××办事处××国道西侧、岗集粮站北侧部分土地开办明光市合丰石料厂经营。2018年，**等人在石料厂拆除后的该土地上栽植树木。2019年6月12日,明光市资规局以非法占用土地为由,对**等五人、杨辉作出罚款221871元的行政处罚。**已将该罚款全额交至明光市资规局指定的账户。**等人认为,明光市资规局该处罚决定认定事实不清、证据不足、适用法律错误,该处罚决定侵犯了**等人的合法权益。 **等五人提供身份证复印件、明自然资规（决）字［2019］11号行政处罚决定书、罚款收据、营业执照、土地承包经营权证书复印件等证据材料，拟证明明光市资规局对其作出明自然资规（决）字［2019］11号行政处罚决定、**等五人在法定期限内提起行政诉讼、**等五人与杨辉已缴纳罚款221871元、明光市合丰石料厂是**等五人与杨辉合法成立的个人独资企业等事实。 明光市资规局辩称，一、该局作出的涉案行政处罚决定事实清楚、证据确实充分、行政处罚适当。2004年，**等五人、杨辉从明西街道办事处部分村民处流转土地，合伙投资兴办石料加工厂，非法占用土地22187.10平方米。对于上述事实，**、侯金柱、侯金化、王泽进在询问笔录中予以认可，证人王某1、胡某、侯某、王某2也能证明**等五人和杨辉非法购买土地、非法占用土地的事实，所谓的土地转包协议书与上述证据相互印证，证明**等五人和杨辉的违法事实。明光市土地利用现状图、总体规划图（局部）能够证明**等五人和杨辉非法占用的土地系农用地，违法现场照片能够证明非法占地的现状，以上证据形成完整的证据链，能够证明**等五人和杨辉等人非法占地的违法事实。二、该局作出的涉案行政处罚决定程序合法。**等五人和杨辉非法占地一案由中央扫黑督导组转办，由该局依法核查、立案，进行相关调查取证，调查人员撰写了调查报告，依法向**等五人和杨辉送达行政处罚听证告知书、行政处罚告知书，在听证期限内**等五人和杨辉均没有要求听证。该局依法作出行政处罚决定，并依法送达该行政处罚决定书。三、该局作出的涉案行政处罚决定适用法律正确。该局对**等五人和杨辉所作的涉案行政处罚决定，适用《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条第一款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，适用法律正确。综上请求法院依法驳回**等五人的诉讼请求。 被告明光市资规局向本院提交了以下证据、依据： 1、第一组证据：**、王泽进、侯金化、侯金柱、侯金体身份证，拟证明行政处罚当事人主体身份情况。 2、第二组证据：明光市资规局工作人员孙晓明、时先兵于2019年4月27日对**的询问笔录、2019年4月30日对侯金柱的询问笔录、2019年4月30日对侯金化的询问笔录、2019年5月1日对王泽进的询问笔录,拟证明当事人存在非法占地行为。 3、第三组证据：明光市资规局工作人员孙晓明、时先兵于2019年4月28日对胡某的询问笔录、2019年5月1日对王长满的询问笔录各一份，以及王泽进与胡某、王长满、张学运、陈国青签订的四份土地转包协议，拟证明当事人购买土地的行为。 4、第四组证据：明光市土地利用现状图、总体规划图（局部）各一份，拟证明当事人非法占用22187.10平方米，包括林地155平方米，城镇村及工矿用地22032平方米。 5、第五组证据：违法现场照片2张，拟证明当事人非法占用土地情况。 6、第六组证据（程序方面）：违法线索登记表，核查报告，立案呈批表，调查报告，行政处罚听证告知书、行政处罚告知书及送达回证（2019-6-6），违法案件处理决定呈批表，行政处罚决定书及送达回证，退还土地证明、行政执法决定执行记录及缴款票据，违法案件结案呈批表，拟证明行政处罚的程序合法。违法线索登记表证明行政案件的来源；核查报告证明该局接到违法线索来源后依法对该案进行了初步核查；立案呈批表证明该局核查后依法立案；调查报告证明该局立案后依法取证，取证后办案人员依法撰写了该调查报告；行政处罚听证告知书、行政处罚告知书及送达回证证明在2019年6月6日依法向**等五人和杨辉告知当事人的相关权利和义务以及听证的权利；违法案件处理决定呈批表证明依法进行了内部的审批程序；行政处罚决定书及送达回证证明2019年6月12日该局依法对**等五人、杨辉作出行政处罚并依法送达；退还土地证明、行政执法决定执行记录及缴款票据，证明2019年6月20日岗集村村民委员会给被告出具了退还土地证明，在同日**等五人和杨辉缴纳了罚款，该局依法进行了相关记录的记载；违法案件结案呈批表证明2019年6月21日该局对本案依法进行了结案登记。 7、第七组证据（法律依据）：《土地管理法》第四十三条、第七十六条第一款、《土地管理法实施条例》第四十二条复印件，拟证明作出行政处罚适用法律正确。 第三人杨辉未答辩、未向法庭提供书面答辩意见，也未向法庭提供证据。 经庭审质证，**等五人对明光市资规局提供的证据质证意见如下：**等五人对第一组证据的真实性无异议,但收集的不全面，应为六人，将**等五人作为被处罚主体错误。**等五人对第二组证据的真实性无异议，**、侯金柱、侯金化、王泽进在询问笔录中的陈述不能证明**等五人存在非法占地行为，因为2013年进行矿山整治，明光市合丰石料厂已将案涉土地上机器设备等全部拆除，占地情形已经消除，**等五人与杨辉合伙经营明光市合丰石料厂，将其六人作为被处罚主体错误。**等五人对第三组证据的真实性无异议，但胡某、侯某、王长满的证言以及土地转包协议不能证明当事人存在购买土地的行为，客观上存在土地流转行为。**等五人对第四组证据的真实性不确定，由法院核实，但从规划图内容看，证明不了当事人非法占地情形，对对方当事人的证明目的不认可。**等五人对第五组证据的真实性无异议，但该照片不能证明**等人非法占用土地情况，恰能证明现场不存在机器设备，不存在非法占地建石料厂的情形。**等五人对第六组证据的真实性无异议，但对证明目的不认可，本案所涉该行政处罚程序不合法，石料厂占地情形已于2013年消除，不应再启动行政处罚程序；明光市资规局没有全面履行行政处罚处罚告知、听证告知义务，明光市资规局**等五人、杨辉作为被处罚主体错误；行政处罚依据的事实不存在，不存在违法占地情形；关于退还土地证明，案涉土地实际还是**等五人在使用，因土地承包经营权证合法有效，**等五人有权占有、使用案涉土地，在处罚告知时明光市资规局仅对部分被处罚人告知、部分的被处罚人没有被告知，在没有对全部的被处罚人进行告知的情况下，明光市资规局作出行政处罚决定，告知和处罚之间的时间过短，仅有6天时间违反法定程序。**等五人认为明光市资规局适用法律错误，本案不存在**等五人、杨辉非法占地情形，从2013年开始该土地上的机器设备已经被拆除，不存在违法占地行为，**等人在2016年已经取得该土地的承包经营权，不存在违法行为。明光市资规局对**等五人提供证据的质证意见如下，该局对**等五人的身份证复印件无异议，对行政处罚决定书、缴纳罚款收据、石料厂营业执照的真实性无异议，土地承包经营权证书复印件的真实性不确定，由法院核实。明光市资规局对上述证据能够证明该局于2019年6月12日对**等五人、杨辉作出行政处罚决定，责令六人退还非法占用的土地22187.1平方米并罚款221871元、**代表六人于2019年6月20日向该局缴纳罚款221871元等证明目的无异议，但该局对**等五人提出的涉案行政处罚决定没有事实和法律依据、程序违法、**于2016年5月10日取得案涉土地的承包经营权、处罚主体错误等证明目的不认可。 本院对上述证据认证如下,本院对明光市资规局提供的上述证据的真实性予以确认。明光市资规局工作人员孙晓明、时先兵于2019年4月27日对**的询问笔录、2019年4月30日对侯金柱的询问笔录、2019年4月30日对侯金化的询问笔录、2019年5月1日对王泽进的询问笔录、2019年4月28日对王某1的询问笔录、2019年4月28日对胡某的询问笔录、2019年5月1日对王长满的询问笔录，以及王泽进与胡某、王长满、张学运、陈国青签订的土地转包协议，能够证明**、王泽进、侯金化、侯金柱、侯金体、杨辉六人于2003年合伙经营明光市合丰石料厂并领取营业执照，于2004年起从胡某、王长满、张学运、陈国青等农户手中非法流转承包地用于石料生产，流转土地位于合丰石料厂北侧、104国道西侧。同时，**、侯金柱、侯金化、王泽进等人在笔录中陈述该石料厂于2013年因矿产整治停止生产经营，并于2016年申领土地承包经营权证，明光市资规局对上述情况未提供相关证据材料。明光市资规局提供明光市土地利用现状图、总体规划图（局部）拟证明**等五人、杨辉非法占地情况，但因未提供现场勘验笔录，本院无法认定该份证据标明的占地范围与实际勘验情况相一致。违法现场照片无法辨明实际占地情况、用途等。违法线索登记表、核查报告、立案呈批表、调查报告、行政处罚听证告知书、行政处罚告知书及送达回证、违法案件处理决定呈批表、行政处罚决定书及送达回证，退还土地证明、行政执法决定执行记录及缴款票据，违法案件结案呈批表，能够证明明光市资规局于2019年4月26日对涉案违法占地行为进行核查、2019年5月15日出具核查报告，调查人员建议对**、王泽进、侯金化、侯金柱、侯金体、杨辉六人给予行政处罚，明光市资规局于2019年5月20日对上述六人的涉嫌行政违法行为立案调查，2019年5月23日调查人员出具调查报告并提出处理意见，2019年5月24日明光市资规局单位负责人签字同意承办人员意见对**等六人予以行政处罚。明光市资规局于2019年6月6日向**、侯金柱、侯金化、王泽进四人送达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，2019年6月12日向**、侯金柱、侯金化、王泽进四人送达行政处罚决定书。明光市资规局于2019年6月21日对**等五人、杨辉违法占地案件结案，涉案罚款缴纳完毕、涉案土地退还原经济组织完毕。本院对**等五人提供的身份证复印件、明自然资规（决）字［2019］11号行政处罚决定书、罚款收据、营业执照的真实性予以确认，能够证明明光市资规局对**等五人和杨辉作出行政处罚、**等五人在法定期限内提起行政诉讼、**等五人和杨辉合伙经营合明光市合丰石料厂的事实，对其他证明目的，本院不予确认。本院对**等五人提供土地承包经营权证书系复印件，对该证据的真实性不予确认。 经审理查明，明光市资规局根据违法线索于2019年4月26日决定对**涉嫌非法买卖土地、非法采矿行为进行核查，该局调查人员于2019年4月27日至2019年5月15日期间对**等人的上述违法行为进行调查，对**、侯金柱、侯金化、王泽进、胡某等人进行询问，并调取王泽进与胡某、王长满、张学运、陈国青签订的土地转包协议，该局查明**等五人与杨辉于2004年左右在明光市××办事处岗集村××国道西侧、岗集粮站北侧合伙经营明光市合丰石料厂。2013年5月，因明光市进行矿山整治，该厂停产，并于当年拆除全部机械设备。2018年4月29日，**将原厂区土地进行复垦平整，在部分土地上种植树木。2019年5月15日，明光市资规局调查人员出具核查报告，建议对**、王泽进、侯金化、侯金柱、侯金体、杨辉六人给予行政处罚，明光市资规局于2019年5月20日对**等人的违法行为立案调查。2019年5月23日，明光市资规局调查人员依据上述事实出具调查报告，建议对**等五人、杨辉作出退还非法占用的22187.10平方米土地、罚款221871元等行政处罚。2019年5月24日，明光市资规局负责人签字同意调查人员意见，决定对**等五人、杨辉作出退还非法占用的22187.10平方米土地、罚款221871元的行政处罚。2019年6月6日，明光市资规局向**、王泽进、侯金柱、侯金化四人送达行政处罚告知书及行政处罚听证告知书，该四人未申请听证。2019年6月12日，明光市资规局向**、王泽进、侯金柱、侯金化四人送达行政处罚决定书,处罚决定内容包括：1、责令**等五人、杨辉退还非法占用的22187.10平方米土地；2、对**等五人、杨辉非法占用的22187.10平方米土地予以罚款，罚款标准为每平方米10元，计221871元。明光市资规局未向侯金体、杨辉两人送达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书等。2019年6月20日，**代表六人向明光市资规局缴纳罚款221871元，明光市明西街道办事处岗集村村民委员会出具书面材料证明**等五人、杨辉已向退还土地22187.10平方米。 本院认为，本案的争议焦点在于：1、在事实方面，明光市资规局在涉案行政处罚中，以**等五人、杨辉作为被处罚主体是否正确，涉案的行政违法行为在作出行政处罚时是否存在、是否一直处于继续状态，该局作出行政处罚的证据是否充分；2、在程序方面，明光市资规局在涉案行政处罚中的送达程序、听证程序等是否合法，是否充分保障行政相对人的合法权利。 一、关于**等五人与明光市资规局在实体方面存在的争议问题。首先，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定，“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”。本案中，非法占地办厂的事实存在，但对违法行为的实施主体应当加以区分，**等五人、杨辉于2004年左右合伙经营明光市合丰石料厂并领取营业执照，非法占地行为的实施主体系明光市合丰石料厂或**等个人行为应当提供证据证明，庭审中**等五人提出涉案违法占地行为的实施主体系明光市合丰石料厂，明光市资规局未有证据证明违法行为系**等五人、杨辉的个人行为，与该石料厂无关。其次，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”，本案所涉违法行为始于2004年左右，明光市合丰石料厂于2013年因明光市进行矿山整治关闭，2018年进行土地平整，明光市资规局未有证据证明涉案违法行为或违法状态持续至作出行政处罚前两年。第三，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十四条第二款的规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”行政机关作出行政处罚的证据应当充分，本案中明光市资规局提供明光市土地利用现状图、总体规划图（局部）等证据拟证明实际违法占地面积、土地类型等情况，但未提供现场勘验笔录，无法进行比对，对该证据的证明目的不予采信。明光市资规局作出的涉案行政处罚决定对违法行为的实施主体、违法状态的持续时间以及违法事实的依据等方面缺乏证据支持，其应当承担举证不能的法律后果。 二、关于明光市资规局作出的行政处罚程序是否合法的问题。首先，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第四十一条的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。涉案行政处罚决定的被处罚主体系**、王泽进、侯金柱、侯金化、侯金体、杨辉等六位自然人，明光市资规局未依照法律规定向侯金体、杨辉送达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书，未告知相关权利，该行政处罚决定不成立。其次，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、第四十三条，听证结束后，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出决定。听证程序应当在调查终结、行政机关作出处罚决定前进行。2019年5月24日，明光市资规局负责人签字同意调查人员意见，对**等五人、杨辉作出涉案行政处罚决定，2019年6月64日，该局向**、王泽进、侯金柱、侯金化四人送达听证通知书，违反法定程序。 综上，明光市自然资源和规划局于2019年6月12日作出的明自然资规（决）字［2019］11号行政处罚决定，部分事实认定不清，违反法定程序，但因涉案土地已退还完毕，该行政处罚决定第一项即“责令**、王泽进、侯金化、侯金柱、侯金体、杨辉退还非法占用的22187.10平方米土地”，已不具有可撤销内容，对该行政处罚决定第二项即“对**、王泽进、侯金化、侯金柱、侯金体、杨辉非法占用的22187.10平方米土地予以罚款，罚款标准为每平方米10元，计221871元”，应当予以撤销。另外，关于**等五人提出的要求判令明光市资规局退还其缴纳的罚款221871元的诉请请求，本院认为该项诉请已超出法院审理行政案件的范围，不予处理，但**等五人可在法律文书生效后，向行政机关提出申请。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下： 一、撤销明光市自然资源和规划局于2019年6月12日作出的明自然资规（决）字［2019］11号行政处罚决定的第二项内容，即“对**、王泽进、侯金化、侯金柱、侯金体、杨辉非法占用的22187.10平方米土地予以罚款，罚款标准为每平方米10元，计221871元”； 二、驳回原告**、王泽进、侯金化、侯金柱、侯金体的其他诉讼请求。 案件受理费50元，公告费460元，由被告明光市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。 审 判 长 马 明 人民陪审员 王 玲 人民陪审员 吴广明 二〇二〇年七月三十日 书 记 员 秦晓米 附本案适用法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。