广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终889号上诉人（原审原告）：黄荣，男，汉族，1939年12月30日出生，住广东省湛江市坡头区南三镇永。委托代理人：李艳霞，广东彼德律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湛江市坡头区人民政府。住所地：广东省湛江市坡头区南调路。法定代表人：陈景泰，区长。委托代理人：李明惠，湛江市坡头区司法局工作人员。委托代理人：黄夏，广东领会律师事务所律师。原审第三人：湛江市坡头区南三镇人民政府。法定代表人：梁广军，镇长。原审第三人：黄林盛，男，汉族，1949年10月16日出生，住广东省湛江市坡头区南三镇。委托代理人：黄辉，男，汉族，1959年8月28日出生，住广东省湛江市坡头区南三镇。原审第三人：湛江市坡头区南三镇白沙村委会龙盛经济合作社。负责人：黄壮男，社长。委托代理人：黄辉，男，汉族，1959年8月28日出生，住广东省湛江市坡头区南三镇。上诉人黄荣因与被上诉人湛江市坡头区人民政府（下称坡头区人民政府）、原审第三人湛江市坡头区南三镇人民政府（下称南三镇人民政府）、黄林盛、湛江市坡头区南三镇白沙村委会龙盛经济合作社（下称龙盛经济合作社）土地行政复议纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2018）粤08行初419号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案争议地位于广东省湛江市坡头区南三镇白沙村委会龙盛村东侧龙江路西侧，四至范围为：东至黄壮南屋地，西至黄康胜与黄康培屋地，南至黄智盛坡地，北至冼秀英空地，面积788．34平方米，土地地类为村庄用地。涉案土地由原告黄荣的父亲黄炳文（已故）与他人在解放前共同开荒耕种，由于该地属开荒地，在“四固定”时，该地没有收归龙盛村生产队，上世纪80年代初，龙盛村按国家政策实行分田到户时，没有把该地分包到户，其时，龙盛村村民黄林盛、黄其惠、黄康凤、**贵、陈兰娟、黄智盛、黄辉、黄全兴、李雪梅等9户村民也有在此地耕种的事实。80年代中后期，经当时白沙乡干部、龙盛村三队队长黄绍昌及村中若干老人共同处理，将涉案土地交由黄炳文使用，遭到上述9户村民反对。1986年，黄炳文在涉案土地上建一间占地50．28平方米的砖瓦房和两间房子的地基（分别约占地47．5平方米和44．65平方米）。2014年7月2日，湛江市人民政府将包括涉案土地在内的20．3225公顷土地所有权正式确权归龙盛经济合作社，确权证书号为湛集有2014第40575号。2016年初，黄荣在涉案土地中用围墙分别将268．01平方米（位于50．28平方米砖瓦房前面）和352．39平方米（占地47．5平方米和44．65平方米的房屋地基位于其内）的两块地围起来，与黄林盛发生纠纷。2017年2月6日，黄荣就涉案土地向坡头区南三镇人民政府递交《土地使用权申诉书》，请求被申请人南三镇人民政府作出处理。2018年5月24日，南三镇人民政府作出《关于黄荣与黄林盛土地使用权纠纷的处理意见》，认定黄荣对涉案争议土地的使用事实清楚，龙盛村集体应尊重历史，照顾现实，将争议地继续安排给黄荣使用。黄林盛不服上述处理意见，向被告坡头区人民政府申请行政复议。坡头区人民政府受理申请后，为查清涉案土地实际情况，委托测绘单位对涉案土地进行了现场测绘，并将测绘报告送达给各方当事人及组织了质证。2018年10月11日，坡头区人民政府作出湛坡府行复[2018]4号《行政复议决定书》，以事实不清、证据不足、适用法律有误为由，决定撤销了南三镇人民政府作出的处理意见。原告黄荣不服，向原审法院提起本案诉讼，请求撤销坡头区人民政府作出的湛坡府行复[2018]4号《行政复议决定书》。另查明：黄炳文原是龙盛村人，解放后，为方便种田，举家搬至上永南村下寮仔居住至今。农业合作社期间，黄炳文选择就近参加上永南村农业合作社而成为上永南村村民。龙盛经济合作社的前身是白沙大队（白沙管理区）龙三队。原审法院认为：本案是土地行政复议案。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。涉案《关于黄荣与黄林盛土地使用权纠纷的处理意见》的作出主体是南三镇人民政府，其上一级地方人民政府为被告坡头区人民政府，根据上述规定，坡头区人民政府具有作出复议决定的职权。本案争议的焦点主要是被告坡头区人民政府作出的湛坡府行复[2018]4号行政复议处理决定是否合法？原国土资源部颁布实施的《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第十九条规定：“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。”原告主张其对涉案争议地拥有使用权，有义务提供证据予以证实。历史使用事实是处理土地使用权纠纷的重要依据之一，但不是充要依据。《广东省土地权属纠纷处理条例》第九条规定：“当事人对自己的请求负有举证责任，当事人申请调处土地权属纠纷，应根据不同情况提交下列相应的有关证据材料：（一）县级以上人民政府核发的土地证书；（二）县级以上人民政府及其主管部门依法批准征用、划拨土地的文件、附图及有关的补偿协议书、补偿清单；依法出让土地使用权的出让合同书和交付地价款的凭证；规划部门批准规划用地的文件及红线图；（三）乡（镇）人民政府依法批准农民建房用地的文件；（四）土地详查资源工作中，按规定形成的土地权属界线核定书及附图；（五）生效的人民政府的调解书、处理决定书、人民法院的裁定书、判决书以及有关土地权属协议书；（六）法律规定可以作为证据的有关文件、资料。”涉案争议地虽为原告父亲黄炳文与他人开荒，而且黄炳文及后人在该地上建有平屋及地基，拥有长期的使用事实，但该地在“四固定”时未确权给村集体所有，在国家推行农业承包责任制期间，亦未明确承包给村民经营，而第三人黄林盛等亦主张其对该地拥有使用事实，因此，原告仅凭实际使用事实为由主张涉案争议地使用权应确认归其所有的主张，不予采纳。南三镇人民政府以使用时效为由，认为因过了民法上的诉讼时效，而认定涉案土地应归属原告使用没有法律依据，被告据此认定南三镇人民政府适用法律有误并无不妥，应予维持。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”我国人多地少，对农村宅基地实行严格的土地管理制度，宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织的成员。本案中，根据查明的事实，涉案土地地类为村庄用地，2014年，湛江市人民政府已将包括涉案土地在内的20.3225公顷土地所有权正式确权归龙盛经济合作社，原告黄荣并非龙盛经济合作社的村民，南三镇人民政府作出的处理意见是由龙盛经济合作社将争议地继续安排给黄荣使用，违反了法律规定。被告坡头区人民政府据此以南三镇人民政府于2018年5月24日作出《关于黄荣与黄林盛土地使用权纠纷的处理意见》认定事实不清、适用法律错误为由而撤销该处理决定，亦无不妥。关于被告作出的涉案复议处理决定行政行为是否存在程序违法的问题。原告主张，被告在复议期间未依法送达证据、没有对有关证据进行质证以及复议处理决定书没有依法送达给有关当事人，因此存在程序违法。原审法院认为，坡头区人民政府在受理复议申请后，及时送达受理通知等有关受理文件，经过调查询问涉案当事人、进行了现场勘查，并依法组织听证会对各方当事人提交的证据进行审查，后才作出复议决定后，程序合法。原告黄荣认为涉案复议决定存在程序违法的诉讼理由，没有证据支持，不予采纳。综上，原告黄荣的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持，应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告黄荣的诉讼请求。上诉人黄荣不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实不清，本案被上诉人的行政复议违反法定程序，应予撤销。一审法院没有审查被上诉人有无送达各方证据，有无在听证会上对各方当事人提交的证据进行质证等严重影响案件公正审理和是否违反法定程序的问题。本案被上诉人的行政复议违反法定程序，应予撤销。二、本案认定事实不清，一审法院认定被上诉人的证据均符合证据三性要求作为证据使用，却无法对被上诉人提交证据的自相矛盾的地方进行合理分析，一审审理查明的内容也与一审采纳的证据之间存在矛盾。上诉人在一审中提交的证据均具有证据属性，且是证明案件事实的关键证据。三、关于湛江市人民政府颁发的湛集有2014第40575号权属证，被上诉人提交的证据显示龙盛村根本不知道该证的存在，也认为涉案土地不属于龙盛村，而上诉人已经告知法庭广东省湛江市坡头区南三镇新南村民委员会永南村民小组上永南村永南生产队已经就该权属证向湛江经济技术开发区人民法院提出行政诉讼[案号：(2019)粤0891行初35号]，为避免诉累，请求中止本案的审理，待(2019)粤0891行初35号案处理后再继续审理。四、一审适用法律错误，本案不属于行政机关受理案件范围。因为案件不应作为土地权属纠纷由人民政府作出处理决定，如果被上诉人认为龙盛经济合作社有相关的土地权属证件，土地属于龙盛经济合作社所有的话，则上诉人和原审第三人黄林盛针对该土地的纠纷就应当属于一般的民事土地侵权纠纷。被上诉人在收到行政复议申请时，也应该对案件是否属于政府行政处理范围进行审查。被上诉人应该根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件”的规定，撤销南三镇人民政府《关于黄荣与黄林盛土地使用权纠纷的处理意见》，而不是对涉案土地进行实体审查。综上，一审判决认定事实不清，恳请二审法院撤销一审判决，撤销坡头区人民政府作出的湛坡府行复(2018)4号《行政复议决定书》。被上诉人坡头区人民政府二审答辩称：一、原审法院认定事实清楚，我府行政复议程序合法。涉案土地788.34平方米现状地类为村庄用地，已被正式确权归广东省湛江市坡头区南三镇白沙村委会龙盛经济合作社集体所有。涉案土地未经龙盛经济合作社安排或者确认给本社社员承包经营或者作为宅基地使用，而土地使用权仍归龙盛经济合作社享有。我府作出湛坡府行复(2019)4号《行政复议决定书》程序合法。二、原审判决适用法律正确，应予以维持。南三镇人民政府对涉案土地作出确权的具体行政行为违反法律规定，其错误适用《民法通则》第135、137条的诉讼时效规定作为处理黄林盛和黄荣土地使用权争议的法律依据。土地经营权属于不动产物权，不适用时效取得制度。我府依法具有作出行政复议决定职权，本案属于行政机关行政复议受理案件范围。上诉人提出“本案不属于行政机关受理案件范围”的上诉理由不成立，应驳回其上诉。综上，原审判决认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。原审第三人黄林盛二审答辩称：原审判决正确，上诉人的上诉理由不成立。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人龙盛经济合作社二审答辩称：原审判决正确，上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。本院另查明：二审诉讼期间，上诉人黄荣向本院提交四份证据，可以证明以下事实：湛江市坡头区南三镇新南村民委员会永南村民小组上永南村永南生产队（下称永南生产队）以湛江市自然资源局为被告，龙盛经济合作社为第三人，于2018年12月3日向湛江经济技术开发区人民法院提起诉讼，请求撤销湛集有(2014)第40575号土地证（案号：【2019】粤0891行初35号）。湛江经济技术开发区人民法院以原告主体资格不适格为由，于2019年3月20日作出裁定：驳回永南生产队的起诉。永南生产队不服，向原审法院提起上诉（案号：【2019】粤08行终146号），原审法院于2019年9月2日作出终审裁定：驳回上诉，维持原裁定。2020年5月，湛江市坡头区南三镇新南村民委员会永南村永南经济合作社（下称永南经济合作社）又以湛江市自然资源局为被告，龙盛经济合作社为第三人向湛江经济技术开发区人民法院提起诉讼，请求撤销湛集有(2014)第40575号土地证。湛江经济技术开发区人民法院己于2020年5月21日立案受理（案号为：【2020】粤0891行初213号），并向永南经济合作社发出【2020】粤0891行初213号《案件受理通知书》、《举证通知书》。本院认为：本案为土地行政复议纠纷。二审争议的焦点为：被上诉人坡头区人民政府作出的湛坡府行复(2019)4号《行政复议决定书》是否合法。《土地权属争议调查处理办法》第五条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”本案中，依据上诉人黄荣二审诉讼期间向本院提交的四份证据，可以证明永南经济合作社于2020年5月又以湛江市自然资源局为被告，龙盛经济合作社为第三人向湛江经济技术开发区人民法院提起诉讼，请求撤销湛集有(2014)第40575号土地证，湛江经济技术开发区人民法院己于2020年5月21日立案受理。因湛集有(2014)第40575号土地证包括了涉案争议土地，因此，本案的土地权属争议已不属于上诉人黄荣与原审第三人黄林盛之间的争议，而是永南经济合作社与龙盛经济合作社之间的土地权属争议。依据上述规章的规定，单位与单位之间发生的争议案件，应由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。据此，本案争议应由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门依当事人申请作出确权处理决定，原审第三人南三镇人民政府对于涉案土地权属争议不具有进行调处的职权。南三镇人民政府于2018年5月24日作出《关于黄荣与黄林盛土地使用权纠纷的处理意见》，属于超越职权的行为，坡头区人民政府作出湛坡府行复[2018]4号《行政复议处理决定》，撤销南三镇人民政府作出的上述《处理意见》，处理结果并无不当，原审判决驳回上诉人黄荣的诉讼请求，并无不妥，本院依法应予以维持。上诉人黄荣上诉主张永南生产队已经就湛江市人民政府颁发的湛集有2014第40575号土地证向湛江经济技术开发区人民法院提起行政诉讼，请求中止本案的审理。经审查，本案不属于《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条规定的应当中止诉讼的情形，上诉人的该项上诉请求理由不成立，本院不予支持。其上诉请求撤销一审判决，撤销坡头区人民政府作出的湛坡府行复(2018)4号《行政复议决定书》，因缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人黄荣负担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇二〇年七月八日书记员  钟能英