浙江省宁波市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙02行再2号 抗诉机关浙江省宁波市人民检察院。 原审原告吴志龙，男，1965年10月19日出生，汉族，住浙江省慈溪市。 原审被告慈溪市周巷镇人民政府，住所地浙江省慈溪市周巷镇环城北路428号。 法定代表人叶曙明，镇长。 出庭应诉负责人樊慈波，副镇长。 委托代理人张金煜、张沁（特别授权代理），浙江煜华律师事务所律师。 原审被告慈溪市周巷镇二塘村民委员会，住所地浙江省慈溪市周巷镇二塘村办公大楼。 负责人吴行华，主任。 原审原告吴志龙诉原审被告慈溪市周巷镇人民政府（以下简称周巷镇政府）、慈溪市周巷镇二塘村民委员会（以下简称二塘村委会）不履行土地行政确权管理法定职责一案，宁波市海曙区人民法院于2018年8月9日作出的（2018）浙0203行初20号行政判决，已经发生法律效力。2020年5月27日，浙江省宁波市人民检察院作出甬检行监[2020]33020000011号行政抗诉书，以该行政判决适用法律不当判决错误为由，于同年5月28日向本院提出抗诉，本院经审查于同年6月22日作出（2020）浙02行抗1号行政裁定书，决定由本院提审，按二审程序对本案进行再审。本案现已审理终结。 原审原告吴志龙起诉称，原审被告二塘村委会于1979年对其所在的生产队全部社员进行自留地分配，其一家分到0.40亩自留地。其因长期在外做生意，近来回原籍发现在分配给其家自留地的地方并没有自留地，于是数次向两原审被告要求确定其家自留地的方位，未果。为此提起诉讼，请求判令两原审被告履行确认其0.4亩自留地方位的法定职责，并交付该自留地。 原审法院经审理查明，1979年第一轮土地承包时，原告吴志龙一家五口人（包括吴志龙及其爷爷、奶奶、母亲、弟弟）共分得自留地0.4亩，其中耕地0.284亩，另有宅旁地0.083亩和0.033亩。吴志龙于2017年7月20日向被告周巷镇政府提出申请，要求依法裁决其享用二塘村委会按土地分配表分配的土地使用权，裁决自留地交界的村民吴国千等人协助确定原告自留地的四至。被告周巷镇政府未予答复。2017年12月18日，原告吴志龙向浙江省信访局进行信访，要求对原告自留地的四至进行裁决。浙江省信访局层转至被告周巷镇政府后，后者于2017年12月28日答复原告吴志龙：1979年时，吴志龙一家五口人共分得自留地0.4亩，其中耕地0.284亩，另有宅旁地0.083亩和0.033亩。耕地0.284亩，已于1992年调剂给邻居陈帮海家造房子，0.083亩和0.033亩为原告吴志龙自己房屋旁的宅旁地。庭审中，原告吴志龙认可其一家五口自留地的面积为0.4亩，但认为周巷镇政府答复的内容并未明确自留地的四至，故诉至该院，请求判令两被告周巷镇政府和二塘村委会履行确认其0.4亩自留地方位的法定职责，并交付该自留地。 原审法院认为，本案原告吴志龙所提要求的实质是请求被告周巷镇政府对其土地使用权属进行处理。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”，故本案被告周巷镇政府具有作出涉案争议的法定职责。原告吴志龙于2017年7月20日向被告周巷镇政府提出申请，后者未及时予以答复。后原告吴志龙再次向浙江省信访局投诉，要求处理涉案纠纷。被告周巷镇政府虽于2017年12月28日答复吴志龙，告知了其一家五口人共分得的自留地面积，但对原告吴志龙提出的要求明确自留地的具体方位并未予以答复。对此该院认为，对土地所有权和使用权的争议，不仅包括土地的面积，还应包括具体的方位、四至等。被告周巷镇政府未答复原告吴志龙一家分得的自留地的四至，应视为其未完全履行法定职责。原告吴志龙诉请的该部分内容，该院予以支持。对其提出的要求被告返还自留地，因该内容与本案不属同一法律关系，依法不予支持。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条的规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。本案所涉的争议为土地所有权和使用权争议，法律、法规、规章并未授权村民委员会对该争议具有进行处置的行政管理职责，故原告吴志龙将二塘村委员会列为共同被告，要求其履行法定职责，与法无据，应裁定驳回原告对二塘村委会的起诉。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、责令被告周巷镇政府在本判决生效之日起六十日内就原告吴志龙申请的其一家分得的0.4亩自留地具体方位、四至进行明确；二、驳回原告吴志龙的其他诉讼请求。 浙江省宁波市人民检察院抗诉认为，原审原告吴志龙申请对其一家分得的0.4亩自留地具体方位、四至进行明确，系其与二塘村委会之间的自留地经营权纠纷，不属于土地权属争议范畴，生效的（2018）浙0203行初20号行政判决对此定性错误，适用法律错误，并致引发后续多起纠纷，增加诉累，应予纠正。 原审原告吴志龙答辩认为，原审被告周巷镇政府于2019年1月31日作出了（2019）周政土处第1号《土地使用权纠纷处理决定书》（以下简称《土地处理决定》），履行了生效判决，故该判决是正确的，检察院的抗诉没有法律依据，应予以驳回。 原审被告周巷镇政府认为，其于2019年1月31日作出了《土地处理决定》，是为了回应吴志龙要求协助明确土地四至的申请，解决实际问题，该机关责令所在村对其自留地进行明确，并不代表认可该判决及认可其负有土地确权的法定职责。 原审被告二塘村委会意见同周巷镇政府。 再审过程中，各方均未提供新的证据，本院查明事实与原审一致。本院另查明，（2018）浙0203行初20号行政判决生效后，吴志龙以周巷镇政府不依法履行职责，导致其对其0.4亩自留地无法进行耕作经营、经济上遭受损失为由，起诉要求赔偿损失50万元。经象山法院（2019）浙0225行赔初2号、本院（2019）浙02行赔终34号行政赔偿判决，驳回其赔偿请求。2019年1月31日，原审被告周巷镇政府根据原审原告吴志龙的申请及宁波市海曙区人民法院的行政判决作出《土地处理决定》，该处理决定明确，1979年分配自留地时，智辉大队调整社员自留地，以申请人吴志龙爷爷吴文秀为户主，一家五口（包括吴志龙及其爷爷、奶奶、母亲、弟弟）共分得自留地0.4亩，其中原有自留地为0.083亩和0.033亩，在其自家宅基地旁；调整时找进自留地为0.284亩，已于1994年陈帮海建房时调剂给陈邦海家。吴志龙不服上述处理决定，提起行政诉讼，浙江省象山县人民法院作出(2019)浙0225行初66号行政判决，维持了该处理决定。吴志龙不服，向本院提起上诉，本院所立的（2020）浙02行终86号案件，因本案的再审而中止审理。以上事实由（2019）浙0225行赔初2号、（2019）浙02行赔终34号行政赔偿判决书、(2019)浙0225行初66号行政判决书、（2020）浙02行终86号行政裁定书等证实。 本院认为，根据土地权属争议的基本法律含义，相关争议应当是双（各）方就特定地块的土地所有权或使用权的归属发生争议，即便表现为界址四至不清，也是争议双（各）方就特定地块的界址四至产生争议。本案中吴志龙没有和特定的村民（或所在村）就特定土地的权利归属产生争议，其主张和所在二塘村村委会之间存在土地使用权争议、认为其0.4亩自留地具体方位、四至不清，实际上是认为所在村没有交付该0.4亩自留地，该争议明显属于土地分配争议，属于民事争议范畴，本案不存在基于特定土地归属的权属争议，故原审原告吴志龙的本次起诉，不属于行政诉讼受案范围，其起诉应予驳回。宁波市海曙区人民法院的履职判决，法律适用存在错误，引发其他诉讼，故应予纠正。浙江省宁波市人民检察院的抗诉理由成立，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 一、撤销宁波市海曙区人民法院（2018）浙0203行初20号行政判决。 二、裁定驳回原审原告吴志龙的起诉。 本案及原审案件受理费，依法免收。原审案件已收取的受理费50元，予以退还。 本裁定为终审裁定。 审判长  陈碧儿 审判员  谭星光 审判员  秦 峰 二〇二〇年七月二十四日 书记员  何锦霞