贵州省三穗县人民法院 行 政 判 决 书 (2020)黔2624行初21号 原告：杨余狗，女，1965年5月12日出生，苗族，凯里市三棵树镇板新村新寨组村民，住凯里市。 委托代理人：杨先林（系原告之子），男，现役军人，住重庆市江津区。 委托代理人：杨思程（系原告之子），男，住凯里市。 被告：凯里市三棵树镇人民政府（以下简称三棵树镇政府）。所在地：凯里市三棵树镇巴拉河街。 法定代表人：王东冬，该镇镇长。 委托代理人：李钰。 被告：凯里市人民政府（以下简凯里市政府）。所在地：凯里市行政中心。 法定代表人：杨波，该市市长。 委托代理人：欧明华。 委托代理人：顾业平。 第三人：杨占平，男，1950年3月12日出生，苗族，凯里市三棵树镇板新村新寨组村民，住凯里市。 委托代理人：杨志（系杨占平之子），男，住凯里市。 第三人：凯里市三棵树镇板新村新寨组(下文简称新寨组)，所在地：凯里市三棵树镇板新村新寨组。 诉讼代表人：杨正国，该组组长。 原告杨余狗不服被告三棵树镇政府土地权属行政处理决定一案，于2020年3月20日向本院提起行政诉讼。根据贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2015）黔东行辖字第1号《指定管辖决定书》的决定，本院同日立案受理。本院依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等应诉材料。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告杨余狗及其委托代理人杨思程，被告三棵树镇政府的出庭负责人蒋炳武、委托代理人李钰，被告凯里市政府的委托代理人顾业平，第三人杨占平及其委托代理人杨志到庭参加诉讼。第三人新寨组经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 被告三棵树镇政府于2019年11月27日作出三棵树府发〔2019〕92号《三棵树镇人民政府关于对板新村杨余狗与杨占平“宅基地”管理纠纷处理决定》（以下简称《处理决定》），认定原告与第三人杨占平争议地四至“上抵杨占平宅基地、下抵杨余狗兄弟宅基地、左抵公路、右抵一块大石头。1961年9月27日杨秀和(原告的公公，已故)向潘志祥购买得房屋后，于1965年经“四清”工作队和原板新村大队同意，杨秀和将该房屋搬迁至工作队和大队划定的宅基地内(即现原告房屋处)。后杨忠斌在上抵堡坎，左抵杨谊辉(原告的丈夫)处建房，致原告房屋后出现以石头为界的左右两块空地，该空地从分田到户(1980)均荒废无人管理。后原告与第三人杨占平为石头左边空地产生管理权权属纠纷，原告于2019年8月2日向被告申请调处。被告经走访后，认为双方均无直接证据证明及相关证据印证争议地权属，按照公平、合理、有利于生产生活的原则，根据《中华人民共和国土地管理》等相关文件规定，处理决定“申请人杨余狗与被申请人均无权对争议地享有管理权，该争议地归三棵树镇板新村新寨组集体所有”。原告不服，于2019年12月12日申请被告凯里市政府复议，被告凯里市政府于2020年2月27日作出凯府行复字〔2019〕25号《贵州省凯里市人民政府行政复议决定书》(下文简称《行政复议决定书》)，维持被告三棵树镇政府的《处理决定》。 原告杨余狗诉称：1961年9月27日原告的公公杨秀和(已故)向潘志祥购买得争议地上的房屋，在1965年10月经“四清”工作队和原板新村大队同意，将该房屋搬迁至现居地后，即空出约20平方米的地基，该地近50年来一直由原告家作为牛、猪圈，后又种菜管理使用。2019年杨占平为扩大自家房屋，在争议地上采取先修建堡坎，后建房屋的手段侵占该宅基地。原告遂向被告三棵树镇申请调处，被告三棵树镇不尊重历史和客观事实，作出将属于原告管理使用的土地收归集体所有的《处理决定》。被告凯里市政府未实地调查的情况下，维持了该决定。两被告作出的行政行为损害原告的权利，故请求人民法院依法撤销两被告分别作出的《处理决定》和《行政复议决定书》。 原告向本院提交以下证据：1.⑴①证明(杨秀洪)、②身份证、⑵证明(王汪沙)、⑶①证明(杨秀权)、②身份证，拟证明1965年10月至今争议地一直是由原告的公公和丈夫管理、使用；2.证明，拟证明1961年9月27日杨秀和与潘志祥购买房屋和宅基地，宅基地包括现在争议地在内的事实；3.照片，拟证明争议地发生争议前后的状况及原告对争议地管理、使用的事实。 被告三棵树镇政府辩称：我镇受理原告申请后，组织工作组到现场了解情况，通过走访村干和群众，听取原告与第三人杨占平的陈述，并对双方提交的证据进行核证、质证。在双方无有效权属证据且无长期管理的实际情况下，本着尊重历史，面对现实，有利于生产、生活的原则，作出《处理决定》，所作出的《处理认定》事实清楚，程序合法，请求人民法院依法予以维持。 被告三棵树镇政府在举证期限内向本院提交以下证据：1.⑴调解申请书、⑵受理告知书，拟证明双方存在纠纷的事实；2.⑴签到册、⑵人民调解记录、⑶①询问笔录(杨再文)、②询问笔录(张洪伟)、③询问笔录(杨秀金)、④询问笔录(杨文魁)、⑤询问笔录(张永勋)，拟证明被告对双方提供的证据进行质证，大部分人证人都认为争议地在1984年之前原系杨占平的牛圈，后面就停用了，也有部分人认为是集体的；3.⑴《六届三棵树镇党委会第228次会议议题》、⑵《三棵树镇人民政府镇长办公会议纪要》(三棵树府纪〔2019〕30号)，拟证明被告对杨余狗与杨占平土地纠纷管理权属纠纷进行研究；4.⑴《处理决定》、⑵送达回证，拟证明经被告集体研究下达处理决定的事实。 被告凯里市政府辩称：一、凯里市政府作出的复议决定事实清楚，证据充分。三棵树镇政府在组织双方对争议地进行勘查和调解后，在调解未果双方无证据证明争议地权属归己的情况下，作出了《处理决定》，本府对该《处理决定》审核价后，对该《处理决定》予以维持，认定事实清楚。二、凯里市政府受理原告的复议申请后，在法定期限内向当事人送达了相关复议文书，在三棵树镇政府提交证据后，通过对证据的审查，作出《行政复议决定书》并送达当事人，所作出的行政行为程序合法。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告凯里市政府举证期限内向本院提交以下证据：1.⑴行政复议申请书、⑵案件审批表，拟证明案件来源及依法受理的事实；2.⑴《受理通知书》、⑵《行政复议答复通知书》、⑶送达回证、⑷延期审理通知书、⑸送达回证，拟证明凯里市政府系在法定期限受理、送达，履行告知义务，并延期一个月审理的事实，复议程序合法；3.⑴《行政复议决定书》、⑵送达回证，拟证明《行政复议决定书》的送达时间。 第三人杨占平陈述，双方争议的土地历史上一直归我家作牛圈管理，虽然后来牛圈搬迁了，但该地基还是由我家管理。村委调解也归我家管理，原告诉称系其管理没有事实依据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 第三人杨占平向本院提交以下证据：1.会议记录簿(2019.7.16)；2.《关于板新村新寨组杨占平和杨余狗两户的宅基地纠纷调查情况汇报》；3.《关于新寨组杨余狗与杨占平宅基地纠纷调处意见书》；4.⑴调查笔录(杨海)、⑵调查笔录(杨秀光)、⑶调查笔录(杨秀珍)、⑷调查笔录(张永勋)、⑸调查笔录(杨贵)、⑹调查笔录(杨荣)、⑺调查笔录(杨文武)。1～4号证据拟证明该争议地基一直由杨占平管理使用。 第三人新寨组未向本院提交书面陈述意见，亦未向本院提交证据。 诉讼期间，本院依职权收集证据：1.⑴现场勘查笔录、⑵现场勘查图，拟查实证明原告与第三人争议地的范围。 经庭审质证，本院对原告提供的证据作如下确认：1号证据系未到庭证人证言，本院不作为本案确权的依据采信。因未说明未至庭的事由，该证据关于争议地管理的情况与被告三棵树镇政府提交的2号⑶证据和第三人杨占平提交的4号证据不能相互印证，本院不作为争议地管理事实的参考依据确认。2号证据没有其他证据印证，不能作为本案确权依据采信。对原告的证明目的本院不予确认。3号证据证实争议地发生争议前后的状况、概貌和四至。同时也证实原告在双方发生争议之前曾在该土地上(大岩石处)修建厕所的事实和争议地抵杨占平宅基地一侧在争议前后界线已发生变化的事实，本院予以确认。 本院对被告三棵树镇政府提交的证据作如下确认：1号、2号⑴⑵证据证明三棵树镇政府受理原告与第三人杨占平土地权属纠纷并组织两者进行质证的事实，本院予以确认。2号⑶证据不是本案确权的依据，本院不作为本案确权的证据采信。但该证据关于争议地在分田下户前的管理情况与第三人杨占平提交的4号证据能相互印证，对该部分事实，本院予以确认。3号证据不是本案确权的依据，本院不作为本案确权的证据采信。该证据证明被告集体讨论该权属争议的事实，本院予以确认。 本院对凯里市政府提交的证据作如下确认：1号、2号证据与被告凯里市政府作出行政复议行政行为有关联，来源、形式合法，可作为证明该涉诉复议行政行为程序是否合法的证据采信。3号证据系涉诉行政行为，证明凯里市政府作出行政行为并送达三棵树镇政府、杨占平、杨余狗的事实，本院予以确认。同时也证明凯里市政府在复议过程中并未将《处理决定》第三人新寨组作为权利人通知参与复议的事实。 本院对第三人杨占平提交的证据作如下确认：1号～3号证据不是本案确权的依据，本院不作为本案确权的证据采信。该证据证明村委调解的事实，本院予以确认。对第三人杨占平证明目的本院不予确认。4号证据不是本案确权的依据，本院不作为本案确权的证据采信。但该证据关于争议地在分田下户前的管理情况与被告三棵树镇政府提交的2号⑶证据能部分相互印证，对该部分事实，本院予以确认。但对第三人杨占平的证明目的本院不予以确认。 本院依职权收集的1号证据因未原告现场确认，且与原告庭审中主张的争议地上抵杨占平宅基地一侧的界线不符，故本院不作为确认双方争议地范围证据使用。 经审理查明，原告杨余狗家老木制房屋后与第三人杨占平家房屋之间有一幅中间以大石头为界的左右两块空地，其中大石头(座向以杨余狗老木制房屋为前方)右侧的空地前抵原告杨余狗家房屋，后抵第三人杨占平老房屋堡坎，左抵大中间大石头，右抵新寨组自然寨中乡村公路。二十世纪八十年代初农村实行家庭联产责任制时该幅土地就开始空闲，后原告杨余狗在该幅地中间大石头处搭建厕所使用，2000年左右原告杨余狗与相邻的案外人杨忠斌为该幅土地大石头左侧土地发生管理使用权权属争议，经村委调解归杨谊辉(原告杨余狗丈夫，已世)管理使用。原告杨余狗继续使用其搭建厕所，后被毁坏。2019年农历1月左右，第三人杨占平对其原有房屋进行翻修，建设时，其房屋基脚(面对杨余狗家房屋后一侧)已超出原堡坎范围，占用了大石头右侧空地上的部分土地，原告与第三人杨占平为此发生管理使用权纠纷。经村委调解未果，原告于2019年8月2日向被告三棵树镇政府申请调处，被告三棵树镇政府于2019年8月15日组织原告、第三人杨占平到争议地现场进行勘查和调解，因双方争议较大，调解无果，被告三棵树镇政府即未组织双方对争议地的四至范围进行勘查确认。2019年11月27日被告三棵树镇政府根据其调查收集的证据材料，经集体讨论后，作出《处理决定》，认定原告与第三人杨占平争议地四至“上抵杨占平宅基地、下抵杨余狗兄弟宅基地、左抵公路、右抵一块大石头。在双方均无直接证据证明及相关证据印证争议地权属，按照公平、合理、有利于生产生活的原则，根据《中华人民共和国土地管理》等相关文件规定，处理决定“申请人杨余狗与被申请人均无权对争议地享有管理权，该争议地归三棵树镇板新村新寨组集体所有”。原告不服，于2019年12月12日申请被告凯里市政府复议，被告凯里市政府在未通知第三人新寨组的情况下，于2020年2月27日作出维持被告三棵树镇政府《处理决定》的行政复议决定。原告遂向本院提起行政诉讼。 另查明，在被告三棵树镇政府调处期间，第三人杨占平完成其房屋翻修建设。 本院认为，根据《贵州省土地管理条例》第七条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定。被告三棵树镇政府对原告杨余狗与第三人杨占平之间发生的土地使用权争议作出处理决定，是其法定职责。被告三棵树镇政府在作出涉诉《处理决定》过程中已依法告知原告杨余狗、第三人杨占平的权利、义务，组织双方进行现场调解，在调解未果的情况下，作出的处理决定，符合国土资源部《土地权属争议调查处理办法》的规定，程序合法。但是被告三棵树镇政府在作出《处理决定》前未有组织包括第三人新寨组集体在内的利害关系人对争议地现场进行指界确认，致认定争议地的四至的“上抵杨占平宅基地”的界线不明确。根据本院庭审查明，杨占平修建房屋前后，其房屋基脚(面对杨余狗家屋后一侧)已发生改变，建成后的房屋基脚，即堡坎已超出原堡坎范围，且庭审中原告对该部分土地仍主张权利，被告认定争议地的四至“上的抵杨占平宅基地”的界线是否包括该部分土地，没有证据证明，故其作出《处理决定》认定争议地四至事实不清。同时，《处理决定》作出决定“……，该争议地归三棵树镇板新村新寨组集体所有”，本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，农村的土地属于农民集体所有，本案原告与第三人杨占平之间实际是对涉诉行政行为处理的土地管理、使用权发生争议，作为同一集体经济组织成员的各方利害关系人并未对该土地的所有权发生争议，被告三棵树镇政府作出的“该争议地归三棵树镇板新村新寨组集体所有”的结果，没有根据当事人的诉求明确该土地的管理使用权权属归属，处理决定结果不明确、具体，属事实不清。且根据现行土地管理法律、法规规定，涉及发生在单位之间的土地所有权权属争议，应由县级以上人民政府受理并作出处理决定。 关于被告三棵树镇政府作出的《处理决定》适用法律是否正确的问题。被告三棵树镇政府作出的《处理决定》中“……，根据《中华人民共和国土地管理》等相关文件规定，处理决定如下……，”，本院认为，《中华人民共和国土地管理》有许多条款，分别针对是不同的情况、行为进行规范，《处理决定》未引用相对应具体条款，属于适用法律错误。 关于被告凯里市政府作出的复议决定程序是否合法，认定事实是否清楚。本院认为，被告凯里市人民政府根据原告的申请，依法受理了原告的行政复议申请后，已按照复议程序的规定，虽向原告杨余狗、被告三棵树镇政府、第三人杨占平送达了相关告知文书，履行了相关权利义务的告知义务，但未有通知《处理决定》权利人的第三人新寨组参与复议，复议程序遗漏权利人，属于程序违法。同时，维持了被告三棵树镇政府认定事实不清、适用法律错误的《处理决定》，亦属于作出的行政行为认定事实不清。如前所述，该《行政复议决定书》依法应当予以撤销。 综上所述，被告三棵树镇政府作出的《处理决定》认定事实不清，适用法律错误；被告凯里市政府作出的《行政复议决定书》认定事实不清，程序违法，依法应予撤销。原告请求撤销两被告分别作出的《处理决定》、《行政复议决定书》诉讼请求，理由充分，本院予以支持；被告三棵树镇政府请求维持其作出的《处理决定》、被告凯里市政府、第三人杨占平请求驳回原告诉讼请求，理由不充分，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第(二)项、第(三)项和第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告凯里市三棵树镇人民政府于2019年11月27日作出的三棵树府发〔2019〕92号《三棵树镇人民政府关于对板新村杨余狗与杨占平“宅基地”管理纠纷处理决定》。 二、撤销被告凯里市人民政府于2020年2月27日作出的凯府行复字〔2019〕25号《贵州省凯里市人民政府行政复议决定书》。 三、由被告凯里市三棵树镇人民政府在本判决生效后六个月内重新作出行政行为。 案件受理费人民币50元，由被告凯里市三棵树镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。 审 判 长  王玉强 人民陪审员  刘世清 人民陪审员  尹忠琼 二〇二〇年七月十三日 法官助理王名勇 书记员肖乾勋 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。