湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终109号上诉人（原审原告）：刘明珍，女，1960年11月16日出生，汉族，身份证住址湖南省常德市武陵区。上诉人（原审原告）：杨辉，男，1970年3月10日出生，汉族，身份证住址湖南省常德市武陵区。上诉人（原审原告）：高德红，男，1968年2月28日出生，汉族，身份证住址湖南省常德市鼎城区。上诉人（原审原告）：高云华，男，1938年12月8日出生，汉族，身份证住址湖南省汉寿县。委托代理人：高德红，男，1968年2月28日出生，汉族，身份证住址湖南省常德市鼎城区，系高云华之子。上诉人（原审原告）：唐高明，男，1941年3月23日出生，汉族，身份证住址湖南省常德市鼎城区。委托代理人：唐顶斌，男，1973年10月22日出生，汉族，身份证住址湖南省常德市武陵区，系唐高明之子。被上诉人（原审被告）：常德市鼎城区人民政府。住所地：湖南省常德市鼎城区红云街道临沅路。法定代表人：朱金平，区长。委托代理人:曾文进。委托代理人:吴礼明，湖南云济律师事务所律师。上诉人刘明珍、杨辉、唐高明、高德红、高云华（以下简称刘明珍等五人）因与被上诉人常德市鼎城区人民政府（以下简称鼎城区政府）房屋征收决定一案，不服湖南省常德市中级人民法院（2019）湘07行初131号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：2014年11月26日，常德市保障性安居工程工作领导小组城市棚改工作办公室向湖南省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）呈报《关于申请将益高小西门等项目纳入2015年度新增棚改项目计划的请示》，请求将含临江棚户区改造项目在内的十六个项目纳入2015年度新增棚改项目计划，并请求提前启动项目前期工作。省住建厅于2014年12月9日作出《关于将益高小西门等项目纳入我省棚户区改造计划和规划的复函》，复函的主要内容为：“经核实，你市沅水二桥西大片区等2个棚户区改造项目(2940户)已纳入我省2015年棚户区改造计划；益高小西门等14个棚户区改造项目(18257户)已纳入我省2013-2017年棚户区改造规划。经研究，同意你市在2015年提前启动实施。”临江棚户区改造项目包含在14个棚户区改造项目内。鼎城区政府在实施临江棚户区改造项目时，将该项目分成若干地块，分别启动实施，鼎城区政府常鼎政征决[2019]1号《关于江南片区（二期）湘运地块国有土地上房屋征收的决定》（以下简称1号房屋征收决定）所涉区域系上述临江棚户区改造项目中的江南片区（二期）湘运地块（以下简称湘运地块）。此后，常德市鼎城区发展和改革局草拟《鼎城区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划(草案)的报告》，将湘运地块棚改项目列入鼎城区2017年度国民经济和社会发展年度计划，并于2017年2月22日提交鼎城区第十七届人民代表大会第二次会议审议，次日通过该报告，并作出决议。2017年7月20日，常德市鼎城区朗州城市建设投资开发有限公司（以下简称朗州城投公司）向常德市鼎城区国有土地上房屋征收与补偿工作办公室(以下简称鼎城区征补办)请示征收湘运地块国有土地上建(构)筑物、附属物。7月24日，常德市鼎城区棚户区改造工作领导小组办公室作出常鼎棚办［2017］07号棚户区改造项目确认书，确定湘运地块项目位置、改造面积、改造户数、改造形式、改造时间。鼎城区征补办在收到朗州城投公司申请征收的书面请示后，启动了湘运地块的征收程序。后经常德市鼎城区发展和改革局、常德市规划局鼎城分局、常德市鼎城区国土资源局分别确认，湘运地块符合鼎城区国民经济和社会发展规划、常德市城市总体规划、常德市江南城区道路专项规划和江南城区鼎城路以北片区控制性详细规划、武陵镇土地利用总体规划(2006-2020年)。8月7日，鼎城区征补办向鼎城区政府请示启动湘运地块的房屋征收程序。8月9日，鼎城区政府相关领导批示同意。8月11日，鼎城区征补办与常德市鼎城区人民政府玉霞街道办事处(以下简称玉霞街道办)、常德市鼎城区机关事业单位征收指挥部（以下简称机关单位征收指挥部）签订《房屋征收委托书》，委托玉霞街道办及机关单位征收指挥部为辖区内所有国有土地上房屋征收工作的具体征收实施单位。8月13日，鼎城区征补办发布鼎征办告字［2017］37号《关于湘运地块房屋征收范围的公告》，并在征收范围内予以公示。2018年8月13日，鼎城区征补办发出鼎征办告字[2018]6号《关于湘运地块房屋征收范围内入户调查结果的公告》，对湘运地块入户调查结果在征收范围内进行公示。当日，鼎城区征补办向鼎城区政府书面请示对湘运地块房屋征收补偿方案进行论证并公开征求意见。次日，相关领导在请示报告单上批示同意。10月19日，鼎城区政府组织召开专题会议，形成《关于湘运地块房屋征收补偿方案论证的会议纪要》，原则同意湘运地块房屋征收补偿标准比照临江棚户区改造项目A、B地块，并对部分内容进行修改。11月9日，鼎城区政府发布常鼎政征公告［2018］9号《关于对湘运地块房屋征收补偿方案(征求意见稿)公开征求意见的公告》，附《湘运地块房屋征收补偿方案(征求意见稿)》。向公众公开征求意见，征求意见期限为2018年11月9日至2018年12月8日止。2019年1月2日，鼎城区政府发布常鼎政征公告［2019］1号《关于湘运地块房屋征收补偿方案(征求意见稿)征求意见情况及根据公众意见修改情况的公告》，因未接到被征收人针对征收补偿方案提出的书面意见和建议，认为征收补偿方案的制定符合政策、规定的要求，内容不作调整。3月12日，玉霞街道办向鼎城区政府作出《湘运地块房屋征收社会稳定风险评估报告》，综合评价湘运地块房屋征收社会稳定风险程序低，但有个体矛盾冲突可能。目前已经采取的和下步将采取的系列风险防范措施，在一定程度上会起到降低以致消除社会风险的效果。但其效果的好坏，取决于这些防范措施执行力度大小的影响。3月13日，鼎城区征补办向鼎城区政府请示对湘运地块下达房屋征收决定，并在征收范围内进行公告，领导在请示报告单上批示同意。3月21日，鼎城区政府作出1号房屋征收决定，附件有《江南片区（二期）湘运地块国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称湘运地块征收补偿方案）。2019年3月25日，鼎城区政府发布常鼎政征公告[2019]2号《关于江南片区（二期）湘运地块国有土地上房屋征收决定的公告》（以下简称2号征收公告），同时将1号房屋征收决定、湘运地块征收补偿方案和公告在征收范围内一并予以公示。征收补偿方案的内容包括征收范围、房屋征收部门和实施单位、征收实施期限、房屋征收政策、征收补偿对象、征收补偿方式(被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换)、征收补偿内容等。10月16日，兴业银行常德鼎城支行出具《关于湘运地块补偿资金专户的设立及补偿资金情况证明》，证明鼎城区征补办在作出被诉房屋征收决定前，已在该行设立了补偿资金专户，补偿资金专户储存、专款专用。刘明珍等五人认为，鼎城区政府作出的1号房屋征收决定，从程序和实体上均严重违法，已符合法律规定的予以撤销的情形。故诉至法院，请求：1.判决撤销鼎城区政府作出的1号房屋征收决定；2.由鼎城区政府承担本案诉讼费用。另查明，高德红系原湘运常南公司（现湖南常德欣运集团股份有限公司常南一分公司以下简称欣运常南一分公司）职工，刘明珍、高云华、唐高明系该公司的退休职工，杨辉家属也曾是该公司职工。刘明珍等人居住的案涉房屋位于欣运常南一分公司的宿舍区，在1号房屋征收决定的征收范围内，由该公司分配入住，未办理权证。原审认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第三条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。在本案中，鼎城区政府具有作出1号房屋征收决定的职权。故本案的争议焦点为：1.原告起诉主体是否适格；2.被诉房屋征收决定是否符合公共利益的需要；3.被诉房屋征收决定作出程序是否合法；4.被诉房屋征收决定及征收补偿方案内容是否合法。第一，刘明珍等五人有提起本案诉讼的原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据查明的情况，刘明珍等人是欣运常南一分公司的职工或职工家属，一直居住在案涉房屋内，而案涉房屋在1号房屋征收决定划定的征收范围内，故刘明珍等人与被诉的1号房屋征收决定有利害关系，符合提起本案诉讼的原告主体资格。第二，涉案征收项目符合公共利益的需要。根据《征补条例》第八条第五项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的属于符合公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。该条例第九条第一款规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程、旧城区改建，应当纳入国民经济和社会发展年度计划。湖南省住建厅《关于规范棚户区界定标准和审批程序的通知》(湘建保[2016]138号)具体规定了城镇棚户区的界定标准和审批程序。本案中，鼎城区政府提交了相关证据证明涉案征收项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，且已纳入2017年鼎城区国民经济和社会发展年度计划。湖南省住建厅于2014年12月9日作出《关于将益高小西门等项目纳入我省棚户区改造计划和规划的复函》，其中包括涉案征收项目。因此，涉案征收项目符合公共利益的需要，且符合相关规划和计划，确需征收房屋的情况下，鼎城区政府作出房屋征收决定并无不当。第三，鼎城区政府作出1号房屋征收决定程序符合法律法规的规定。2014年12月，案涉湘运地块棚改项目被允许启动实施。2017年7月，朗州城投公司请示征收湘运地块范围内房屋，该项目被确认为棚户区改造项目。2017年8月，鼎城区政府同意启动湘运地块房屋征收程序，并发布了房屋征收范围的公告。鼎城区征补办对湘运地块被征收房屋进行入户调查后，于2018年8月将调查结果在征收范围内进行公示。之后，鼎城区征补办拟定征收补偿方案（征求意见稿），经鼎城区政府召开专题会议讨论论证，并征求公众意见。2019年3月，由房屋征收实施单位玉霞街道办按照规定对进行社会稳定风险评估。在作出被诉房屋征收决定前，鼎城区征补办也已在兴业银行常德鼎城支行设立了补偿资金专户，补偿资金亦专户储存、专款专用。3月21日，鼎城区政府作出1号房屋征收决定后，发布了2号房屋征收公告，载明了征收补偿方案、行政复议、行政诉讼权利等事项。以上程序符合《征补条例》的相关规定，并无明显不当。因临江项目范围广，且被分为若干地块，分别启动实施，故对案涉湘运地块的房屋征收程序，于2017年7月启动，2019年3月作出房屋征收决定及征收补偿方案，并不违反法律法规的规定。第四，湘运地块征收补偿方案内容并无不当。鼎城区征补办拟定湘运地块征收补偿方案（征求意见稿）后报鼎城区政府。鼎城区政府亦召开专题会议对征收补偿方案（征求意见稿）进行论证，并在征收范围内予以公布，征求公众意见，征求意见期限为30日。征求意见期限届满后，发布了征求公众意见和修改情况的公告。未收到书面意见和建议，对该征求意见稿未作修改，也未组织听证会，以上程序并无不当。该征收补偿方案载明了规定事项，符合《征补条例》的相关规定。刘明珍等五人称湘运地块征收补偿方案程序、内容违法，没有事实和法律依据，不予支持。综上所述，鼎城区政府作出1号房屋征收决定符合法律法规的规定，并无不当。刘明珍等五人请求撤销该房屋征收决定的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回刘明珍等五人的诉讼请求。原审案件受理费50元，由刘明珍等五人共同负担。刘明珍等五人不服原审判决，向本院提起上诉称：原审法院判决认定事实错误，证据不足，适用法律错误。鼎城区政府作出的1号房屋征收决定滥用法定职权，不符合公众利益的需要，程序违法，房屋征收补偿方案违法，侵害了包括上诉人在内的被征收人的合法权益。故被上诉人作出的1号房屋征收决定实体上和程序上均违法，应予撤销。请求依法支持上诉人的上诉请求。鼎城区政府答辩称：鼎城区政府完全依规作出1号房屋征收决定，没有滥用职权；鼎城区政府作出的1号房屋征收决定符合公共利益的需要；鼎城区政府作出1号房屋征收决定程序合法。上诉人称，鼎城区政府作出的1号房屋征收决定滥用了职权，不符合公共利益需要、作出房屋征收决定程序违法，与实际情况完全不符。其诉请撤销1号房屋征收决定和原审判决，没有事实依据和法律理由。请求依法维持原审判决。当事人原审提交的经质证的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理行政上诉案件，对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十三条规定，市、县人民政府作出房屋征收决定应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。本案中，省住建厅《关于将益高小西门等项目纳入我省棚户区改造计划和规划的复函》，同意常德市在2015年提前启动实施益高小西门等14个棚户区改造项目。临江棚户区改造项目包含在上述14个棚户区改造项目内。1号房屋征收决定所涉区域系上述临江棚户区改造项目中的湘运地块。该项目系为了进行旧城区改建，属于公共利益的需要。鼎城区政府对该项目确需征收的房屋，作出1号房屋征收决定。鼎城区第十七届人民代表大会第二次会议审议通过了常德市鼎城区发展和改革局所作的《鼎城区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划(草案)的报告》，该报告将湘运地块棚改项目列入鼎城区2017年度国民经济和社会发展年度计划。常德市鼎城区发展和改革局、常德市规划局鼎城分局、常德市鼎城区国土资源局分别确认，湘运地块棚改项目符合鼎城区国民经济和社会发展规划、常德市城市总体规划、常德市江南城区道路专项规划和江南城区鼎城路以北片区控制性详细规划、武陵镇土地利用总体规划(2006-2020年)。鼎城区征补办发出鼎征办告字[2018]6号《关于湘运地块房屋征收范围内入户调查结果的公告》，对湘运地块入户调查结果在征收范围内进行公示。鼎城区政府发布了《关于对湘运地块房屋征收补偿方案(征求意见稿)公开征求意见的公告》，附《湘运地块房屋征收补偿方案(征求意见稿)》，及常鼎政征公告［2019］1号《关于湘运地块房屋征收补偿方案(征求意见稿)征求意见情况及根据公众意见修改情况的公告》。玉霞街道办作出了《湘运地块房屋征收社会稳定风险评估报告》。兴业银行常德鼎城支行出具了《关于湘运地块补偿资金专户的设立及补偿资金情况证明》，证明鼎城区征补办在作出被诉房屋征收决定前，已在该行设立了补偿资金专户，补偿资金专户储存、专款专用。鼎城区政府作出的1号房屋征收决定，载明了行政复议、行政诉讼权利等事项。鼎城区政府发布了2号征收公告，将1号房屋征收决定、湘运地块征收补偿方案在征收范围内一并予以公示。鼎城区政府作出的涉案房屋征收决定，具备法律规定的要件，有事实和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。原审判决驳回刘明珍等五人的诉讼请求，符合法律规定。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘明珍、杨辉、唐高明、高德红、高云华共同负担。本判决为终审判决。审判长  张少波审判员  赫荣生审判员  曾昊锋二〇二〇年七月十三日书记员  袁 璇