河南省焦作市解放区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0802行初35号原告郭四清，男，1966年7月18日出生，汉族，住焦作市中站区。被告焦作市解放区城市管理局，住所地：焦作市解放区环城北路66号。法定代表人郭礼成，局长。委托代理人杨有军，男，该单位法规科科长。委托代理人寇宏，河南海搏律师事务所律师。原告郭四清诉被告焦作市解放区城市管理局（以下简称“区城管局”）确认行政行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭对本案公开开庭进行了审理，原告郭四清，被告区城管局的委托代理人杨有军、寇宏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年6月25日，被告区城管局向原告郭四清作出解城罚登存通字〔2019〕第3001号《先行登记保存证据通知书》，对原告的三轮车和电子秤予以先行登记保存。原告不服，向本院提起行政诉讼。原告郭四清诉称，原告于2019年6月25日下午2点多，骑三轮车去解放区田涧村赶集会卖水果，途经中站区李封客运站院前临时停车喝水，正巧区城管局人员在附近调头，其中一个人张少杰的态度恶劣，不出示执法证件，不容分说下车抢东西，我不让抢，阻止了他，他打电话又叫来了张剑飞等十多个人，依仗人多势众对我进行哄抢，其中一个高个字光头勒着我的脖子，蒙着我的眼睛，他们同时对我大打出手，稍停我在地上找到手机后于2点57分报警，那个光头和其中二、三个人还追着我打，并威胁我说饶不了我。中站分局和李封派出所出警后，区城管局的人当着110出警人员的面强行把我赖以生存的生产工具和一车货物强行拉走，并没有现场出具所抢物品清单和理由说明。110出警人员没有制止。事后我多次到李封派出所请求处理，一直无果。我认为张少杰他们的行为是行政侵权，于7月22日向山阳区人民法院提起行政诉讼，7月29日法院让我修改诉状，8月1日我被中站公安分局按妨害公务罪拘留逮捕、移送起诉、审判，判处我八个月有期徒刑。我认为被告的执法程序也有问题：1.解放区城管局没有管辖权；2.执法程序违法，执法人员没有出示执法证件、没有按照规定进行劝离、没有全程录像，先行登记保存证据通知书不是当场向我做出的，而是先把东西抢走了，之后向我下达的通知书。先行登记应当在7日之内处理，被告没有做出处理；3.先行登记保存证据通知书上记载的登记物品清单不全，三轮车上所有的东西都被被告拉走了。故提起行政诉讼，请求法院依法判令：1.确认被告先行登记保存（2019年6月25日）的程序、行为违法；2.被告承担本案诉讼期间所产生的各项费用。被告区城管局辩称，一、根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定，行政机关执法人员执行公务进行监督检查时，在案件证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，为了收集保存违法行为的证据材料，可以对相关物品和其他资料予以清点并登记造册，即先行登记保存，该行为属于证据收集和保全措施，不同于行政强制法规定的查封、扣押行政强制执行措施，该行为仅是具体行政行为中的一个环节，并非完整的具体行政行为，故不具可诉性。二、原告提起的行政诉讼已经超过起诉期限，依法应当驳回原告的诉讼请求。被告于2019年6月28日作出了先行登记保存证据的行为，原告对该行为已明确知晓。根据《行政诉讼法》有关规定，对该行为提起行政诉讼，应当在6个月内提出，截止原告起诉已经超过6个月，根据法律规定已经超过诉讼时效，依法应当驳回原告的诉讼请求。三、事发时，因为原告暴力抗法，将执法人员两人划伤，该案已构成刑事犯罪，有中站法院的（2019）豫0803刑初269号刑事判决书予以印证，原告所陈述均是不真实的主观猜测。真实情况是我们执法人员既向原告出示了执法证件，又将其劝离，原告拒不履行，且用水果刀当场将两名执法队员划伤，因为当时执法队员张少杰以及许杰都已被原告划伤，所以只能先行前去医院包扎，事后双方到李封派出所对违法行为进行处理，所以确实是先把东西暂扣了，事后下的通知书。我们暂扣的只有三轮车和电子秤，没有原告所说的货物及生活用品。不存在原告向法庭陈述的理由，刑事判决书认定事实部分对原告陈述的理由均有回应。被告区城管局提交作出行政行为时的证据：1.先行登记保存证据审批表、先行登记保存证据通知书、先行登记保存证据物品处理通知书各一份，证明区城管局对郭四清的占道经营行为严格按照法定程序采取了先登记保存的证据保全行为；2.焦作市中站区刑事判决书一份，证明原告事发当日持刀暴力抗法，将执法队员砍伤，被中站区人民法院以妨害公务罪判处有期徒刑八个月，并不存在原告陈述的理由；3.光盘一张、证明一份，证实执法现场情况以及区城管局具有管辖权；4.2018吉01行终98号行政裁定书一份，证实先行登记保存是行政执法过程中的一种取证手段，其仅是具体行政行为中的一个环节，当事人不可以对先行登记保存行为申请行政复议或提起行政诉讼。原告郭四清对被告区城管局提交的证据，发表质证意见如下：对证据1-3的真实性无异议，但是录像不是全程的完整的录像，视频上未显示执法人员出示工作证；对证据4的真实性不能确定，依照《行政处罚法》第三十七条，先行登记后面还有一句话，必须在7日内作出处理。三轮车和电子秤还在区城管局，区城管局没有做出处理，一直不处理，如果我不能起诉没办法维护自己的权利。原告郭四清未向本院提交证据。经审查，关于被告区城管局提交的证据，原告郭四清对证据1、2、3的真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以确认；关于被告区城管局提交的证据4，原告郭四清对该证据的真实性提出异议，该证据系复制件，未加盖公章，故本院对该证据不予采信。经审理查明，2019年6月25日，被告区城管局工作人员在焦作市中站区解放西路李封客运站门口，认为原告郭四清有涉嫌占道经营的行为，双方因此发生争执。被告区城管局当场将原告郭四清的三轮车和电子秤先行登记保存，因被告区城管局工作人员被原告郭四清划伤，未当天向原告郭四清送达《先行登记保存证据通知书》，2019年6月28日，被告向原告下达解城罚登存通字〔2019〕第3001号《先行登记保存证据通知书》，认为郭四清在解放西路占道经营，违反了《焦作市城市市容和环境卫生管理条例》第二十三条的规定，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，决定对原告的三轮车、电子秤予以先行登记保存，保存日期自2019年6月25日至2019年6月30日。通知书公章栏显示日期为2019年6月25日。先行登记保存证据审批表上显示行政负责人审批时间为2019年6月25日。原告郭四清拒绝签收《先行登记保存证据通知书》。2019年7月1日，被告作出解城罚登处通字〔2019〕第3001号《先行登记保存证据物品处理通知书》，对先行登记保存的物品作出以下处理：接受处理。被告未提交证据证明该通知书通知或送达原告的情况。另查明，2019年8月1日，原告郭四清因妨害公务罪被焦作市公安局中站分局刑事拘留；2019年8月15日焦作市中站区人民检察院批准逮捕；2020年3月13日，被焦作市中站区人民法院判处有期徒刑八个月，刑期自2019年8月1日起至2020年3月31日止。出狱后，原告于2020年5月15日向本院提起行政诉讼。本院认为，一、关于先行登记保存行为是否可诉的问题。先行登记保存属于证据收集和保存行为，而非行政强制措施，其是一种执法手段，是行政行为中的一个环节，不是最终的处理结果，所以，一般情况下先行登记保存行为不具有可诉性。但法定的先行登记保存期限是七日，七日内行政机关应当作出处理。结合行政案件查处的一般程序和案件实际情况，这种处理可能是予以返还，送交检验、检测、检疫、鉴定，也可能是采取查封、扣押措施，作出处罚没收违法物品，或者是解除先行登记保存措施。本案中，被告区城管局于登记保存通知书上记载的保存期满的次日即2019年7月1日作出《先行登记保存证据物品处理通知书》，以“接受处理”作为处理先行登记保存证据物品的方式，一是该通知书被告未提交证据证明已通知原告；二是该处理方式无具体处理期限和处理意见，实为延续登记保存行为、变相超期保存，该行为没有法律依据。如果区城管局对原告郭四清的占道经营行为及时作出处理，那么原告郭四清对该行政处罚不服，可以提起诉讼主张权利，之前的登记保存行为是否合法等问题可以在该诉讼中一并得到审查，但被告区城管局至今未对占道经营行为做出处理，其当庭辩解“通知郭四清，郭四清拒不配合“的理由不足以阻却下一步行政行为的实施。原告郭四清系涉案先行登记保存的物品的实际权利人，被告区城管局实施的超期先行登记保存行为对其权益已经产生了实际影响，故结合本案的实际情况，被告区城管局对原告郭四清所有的三轮车、电子秤的先行登记保存行为具有可诉性。被告区城管局超期保存先行登记保存物品没有法律依据、明显不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定，明显不当的行政行为，属于可撤销的行政行为，但本案中原告的诉讼请求是确认违法，并未要求撤销。一般来讲，一个可撤销的行政行为首先必然是一个违法的行政行为，当事人对一个可以撤销的行政行为不要求撤销而仅要求确认其违法的请求可以得到支持，故原告要求确认该行为违法的诉讼请求符合法律规定，本院予以支持，但被告区城管局应当采取补救措施改变超期保存状态。二、关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的期限不计算在起诉期限内。本案中，被告于2019年6月29日向原告送达《先行登记保存证据通知书》，原告被限制人身自由的时间，不应计算在起诉期限内，故原告于2020年5月15日提起诉讼，未超出诉讼期限，被告的辩解不成立，本院不予支持。三、关于原告郭四清提出的被告区城管局对郭四清的占道经营行为无查处权的问题。被告区城管局当庭提交的焦作市城管局出具的证明，能够证实原告郭四清被被告区城管局查处的地点属于被告的执法范围，故原告的关于该问题的意见本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告焦作市解放区城市管理局对原告郭四清作出的先行登记保存证据（解城罚登存通字〔2019〕第3001号）的行政行为违法；二、责令被告焦作市解放区城市管理局于本判决生效之日立即对上述违法行为采取补救措施。案件受理费50元，由被告焦作市解放区城市管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。审 判 长  李 婧人民陪审员  杨玉江人民陪审员  姜艳霞二〇二〇年七月十日书 记 员  陈 雄附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。