长沙铁路运输法院行 政 判 决 书(2020)湘8601行初625号原告湘潭盛发置业有限公司，住所地湖南省湘潭九华经开区标志东路15号。法定代表人陈柏清，该公司总经理。委托代理人杨坚，男。委托代理人王海军，湖南君富律师事务所律师。被告湖南省自然资源厅，住所地湖南省长沙市天心区湘府西路8号。法定代表人周海兵，该厅厅长。委托代理人许妙，女，该厅工作人员。委托代理人谭胜涛，湖南昌言律师事务所律师。原告湘潭盛发置业有限公司诉被告湖南省自然资源厅不履行法定职责一案，于2020年5月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2020年7月7日公开开庭进行了审理。原告湘潭盛发置业有限公司的委托代理人王海军，被告湖南省自然资源厅的委托代理人许妙、谭胜涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告湘潭盛发置业有限公司向本院提出诉讼请求：1.确认被告湖南省自然资源厅不履行法定职权违法；2.责令被告湖南省自然资源厅依法履行法定职权；3.依法判令由被告承担本案诉讼费。事实与理由：原告系湘潭市经开区和园小区项目的开发商。2011年12月7日，原告与原湘潭市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得该块土地的使用权。2012年2月28日，原告经批准取得和园小区修建性详细规划（总平面图），2013年7月15日经申请办理建规[建]字2013002127号《建设工程规划许可证》，2014年5月办理一期的施工许可证。因二期工程建设需要，2014年4月，原告申请调整二期修建性详细规划（总平面图），后因建设需要变化以及报送的总平面图设计方案存在违反规划条件等情况，原告撤回了上述调整申请。2018年9月，原告依据建规[建]字2013002127号《建设工程规划许可证》向湘潭市住房和城乡建设局申请办理二期的《建设工程施工许可证》，但2019年9月4日，原告收到湘潭市住房和城乡建设局下发的《撤销行政许可告知书》，告知原告拟撤销施工许可证的情况，告知书中载明湘潭市自然资源和规划局对湘潭市住房和城乡建设局发出了《关于和园小区二期有关规划问题的复函》。据此，原告才知道，2014年7月10日，原湘潭市规划局擅自审批原告早已经撤回调整的和园小区二期修建性详细规划（总平面图），且未告知原告。原告认为，原湘潭市规划局上述审批行为及2019年7月10日湘潭市自然资源和规划局作出的《关于和园小区二期有关规划问题的复函》存在事实不清、证据不足、违反法定程序、滥用职权等情形，依法应确认无效或撤销。2019年12月20日，原告向被告湖南省自然资源厅邮寄送达《关于请求依法履行职权撤销原湘潭市规划局违法审批的湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）及的报告》，请求被告依法履行法定职权，撤销原湘潭市规划局2014年7月10日审批的湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图），撤销2019年7月10日湘潭市自然资源和规划局作出的《关于和园小区二期有关规划问题的复函》。被告收到原告提交的报告及材料后，未依法履行法定职权，仅以原告请求事项是信访事项为由转至湘潭市自然资源和规划局处理。湘潭市自然资源和规划局于2020年1月作出《关于杨坚信访事项的回复》，对原告的请求事项告知应按照法律、法规的规定办理。原告认为，被告作为湘潭市自然资源和规划局的上级主管机关，具有监督及依法纠正下级机关违法行为的法定职权，因被告不作为、乱作为，严重侵犯了原告的合法权益。故提起行政诉讼，请求法院依法支持原告的诉讼请求。原告湘潭盛发置业有限公司向本院提供的证据材料有：1.2014年7月10日审批的《湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）》；2.《湘潭市自然资源和规划局关于和园小区二期有关规划问题的复函》；3.《国有建设用地使用权出让合同》；4.市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件》；5.《关于请求依法履行职权撤销原湘潭市规划局违法审批的湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）及的报告》及邮寄凭证。上述证据拟证明：2014年7月10日原湘潭市规划局审批的湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）不符合法定条件，存在事实不清、证据不足、违反法定程序、滥用职权、违法作出行政审批等情形，应依法撤销；原告向被告发出请求依法履行职责的报告，被告在法定期限内未依法履职。被告湖南省自然资源厅辩称：1.被告已依法作出处理，履行了法定职责。2019年9月12日，湖南省自然资源厅收到原告提交的《行政复议申请书》，复议请求为“撤销原湘潭市规划局2014年7月10日审批的湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）和2019年7月10日作出的《关于和园小区二期有关规划问题的复函》”。2019年9月20日，被告向湘潭市自然资源和规划局作出《行政复议答复通知书》并于次日邮寄送达。2019年9月30日，湘潭市自然资源和规划局提交《答复意见书》及相关材料。2019年11月6日，被告作出《行政复议决定延期告知书》并于次日邮寄送达原告。2019年12月5日，被告作出《行政复议决定书》并于次日邮寄送达给原告。2019年12月24日，被告收到原告邮寄的《关于请求依法履行职权撤销原湘潭市规划局违法审批的湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）及的报告》。当日，被告依照规定将该信件转给湘潭市自然资源和规划局办理并要求其对经核实后确实存在的属于自然资源部门管辖的违法行为依法依规严肃查处，对应依法定途径处理的问题，应告知信访人相关的法定途径。湘潭市自然资源和规划局于2020年1月15日向原告作出《关于杨坚信访事项的回复》并邮寄送达。2.原告要求被告依法履职不属于行政诉讼受案范围。原告于2019年12月向被告邮寄《关于请求依法履行职权撤销原湘潭市规划局违法审批的湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）及的报告》，其内容为要求被告基于内部层级监督关系对下级机关作出督促履责行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上所述，请求法院依法驳回原告的起诉。被告湖南省自然资源厅向本院提供的证据材料有：1.《行政复议申请书》；2.《行政复议答复通知书》、邮寄单；3.《行政复议决定书》、邮寄单及邮件跟踪查询记录；4.《关于请求依法履行职权撤销原湘潭市规划局违法审批的湘潭九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）及的报告》；5.《信访事项信息单》。上述证据1-5拟证明：原告曾就“撤销湘潭市规划局2014年7月10日审批的湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）和2019年7月10日作出的《关于和园小区二期有关规划问题的复函》”申请过行政复议，被告在法定期限内作出了行政复议决定，履行了法定职责。6.湘潭市自然资源和规划局《关于杨坚信访事项的回复》。拟证明：湘潭市自然资源和规划局处理情况。7.《中华人民共和国自然资源部行政复议通知书》、《行政复议申请书》、《行政复议答复书》。拟证明：原告向自然资源部申请行政复议。庭审中原告对被告提交证据的质证意见为：对证据1-3的合法性、客观性无异议，但对关联性和证明内容、证明目的有异议。原告向省自然资源厅申请复议，请求撤销总平面图和复函，但本案诉讼请求是在湘潭市自然资源和规划局有明显违法情形且未及时自行纠正，甚至存在滥用职权、超越职权等情形，对原告的经济利益、现实利益和可期待利益造成实际重大损害的情况下，依法要求省自然资源厅履行法定职权。对证据4的合法性、客观性、关联性认可，但对被告认为的证明目的有异议，此份报告中指出湘潭市自然资源和规划局存在超越职权、滥用职权，擅自变更行政许可的问题，省自然资源厅一直没有进行相应的调查和处理。对证据5、证据6的合法性有异议。原告向省自然资源厅提交报告，是要求省厅依法履行职权，原告申请事项并非信访事项。对证据7的关联性有异议。原告向自然资源部申请行政复议并不影响原告方将案件的争议解决方式选择为诉讼的途径，选择复议还是选择诉讼，是法律赋予行政相对人的权利。被告对原告提交证据的质证意见为：对证据1-4的真实性、合法性没有异议，但是对于原告所主张的证明目的有异议。上述四份证据系原告在获得相关土地过程中的程序性文件，并不能达到原告所称的湘潭市自然资源和规划局在审批中存在事实不清、证据不足、违反法定程序、滥用职权，违法作出行政审批等情形。对证据5形式上的真实性没有异议，被告确实收到了该份证据，但是对于该份证据的合法性以及内容的真实性、关联性均有异议，报告内容系原告站在自己的角度作出的陈述，不能达到原告的证明目的。经庭审质证，本院对上述证据作出如下确认：原告和被告提供的所有证据均内容真实、形式合法，且与案件具有关联性，均予以采纳作为认定案件事实的依据，至于能否达到各自主张的证明目的，将综合全案予以认定。经审理查明，2011年12月7日，原告湘潭盛发置业有限公司与原湘潭市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得案涉土地用于和园小区项目建设。合同所附规划条件中容积率≤5.0，建筑密度≤25%。2012年2月28日，原湘潭市规划局依申请审定《湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）》。2013年7月15日，湘潭盛发置业有限公司申请办理了和园小区1#—7#栋及地下车库的《建设工程规划许可证》（建规[建]字2013002127），并于2014年办理了除4#、5#栋以外其余建设的《建设工程施工许可证》。2014年7月10日，原湘潭市规划局审定了修改的《湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）》。2018年9月，湘潭盛发置业有限公司依据2012年2月28日审定的《湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）》申请办理了4#、5#栋的《建设工程施工许可证》。2019年7月10日，湘潭市自然资源和规划局向湘潭市住房和城乡建设局出具《关于和园小区二期有关规划问题的复函》，告知：2014年7月10日，依盛发置业公司申请，经公示公告程序，原市城乡规划局审定的湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）修改变更，属生效行政审批。同时，2013年《建设工程规划许可证》（建规[建]字2013002127）所确定的4#、5#栋修建32层的许可，因2012年湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）的修改变更，不再具有法律效力。盛发置业公司如需进行后续工程建设，应当依据经依法修改变更后的修建性详细规划（总平面图）重新申请办理建设工程规划许可证。2019年9月3日，湘潭市住房和城乡建设局作出《撤销行政许可告知书》，告知湘潭盛发置业有限公司：根据湘潭市自然资源和规划局的《关于和园小区二期有关规划问题的复函》，拟撤销颁发的4#、5#栋《建设工程施工许可证》。2019年12月20日，湘潭盛发置业有限公司向湖南省自然资源厅邮寄送达《关于请求依法履行职权撤销原湘潭市规划局违法审批的湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）及的报告》，请求湖南省自然资源厅依法履行法定职权，撤销原湘潭市规划局2014年7月10日审批的湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图），撤销2019年7月10日湘潭市自然资源和规划局作出的《关于和园小区二期有关规划问题的复函》。同月24日，湖南省自然资源厅收到报告后转送至湘潭市自然资源和规划局办理。2020年1月15日，湘潭市自然资源和规划局作出《关于杨坚信访事项的回复》，认为湘潭盛发置业有限公司（杨坚）反映的问题属法律救济范围，根据《信访条例》第十四条第二款的规定，应当依照有关法律、法规的规定办理。2020年5月15日，湘潭盛发置业有限公司以湖南省自然资源厅未履行法定职责为由，向本院提起行政诉讼。另查明，2019年9月12日，湘潭盛发置业有限公司以湘潭市自然资源和规划局为被申请人，向湖南省自然资源厅提出“撤销原湘潭市规划局于2014年7月10日审定的湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）、撤销湘潭市自然资源和规划局于2019年7月10日作出的《关于和园小区二期有关规划问题的复函》”的行政复议申请。2019年11月5日，湖南省自然资源厅向湘潭盛发置业有限公司作出并送达《行政复议决定延期告知书》。2019年12月5日，湖南省自然资源厅对湘潭盛发置业有限公司作出湘自然资复驳字[2019]第21号《驳回行政复议申请决定书》，并于次日送达。该《驳回行政复议申请决定书》认定，湘潭盛发置业有限公司就原湘潭市规划局于2014年7月10日审定的湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）提起行政复议已超过法定期限，《关于和园小区二期有关规划问题的复函》系行政机关内部商量函件，并非针对湘潭盛发置业有限公司作出的行政行为，对湘潭盛发置业有限公司权利义务不产生新的不利负担，不属于行政复议受案范围。综上，决定驳回湘潭盛发置业有限公司的行政复议申请。湘潭盛发置业有限公司不服，于2020年1月2日向本院提起行政诉讼，请求：撤销湖南省自然资源厅作出的《驳回行政复议申请决定书》；判令湖南省自然资源厅受理湘潭盛发置业有限公司的行政复议申请，并重新作出复议决定。本院经审理于2020年4月13日作出（2020）湘8601行初6号判决：一、撤销湖南省自然资源厅作出的湘自然资复驳字[2019]第21号《驳回行政复议申请决定书》。湖南省自然资源厅应当在本判决生效之日起60日内，对湘潭盛发置业有限公司提出“撤销湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）”的行政复议申请，重新作出行政行为；二、驳回湘潭盛发置业有限公司的其他诉讼请求。湘潭盛发置业有限公司和湖南省自然资源厅均不服，向长沙市中级人民法院提起上诉。长沙市中级人民法院经审理于2020年6月29日作出（2020）湘01行终426号行政判决：驳回上诉，维持原判。还查明，2020年3月5日，湘潭盛发置业有限公司以湖南省自然资源厅为被申请人，向自然资源部申请行政复议，认为湖南省自然资源厅收到该公司《关于请求依法履行职权撤销原湘潭市规划局违法审批的湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）及的报告》后，作为信访事项转至湘潭市自然资源和规划局处理，且未在规定时间内履行法定职责，属于行政不作为、乱作为，请求：一、确认被申请人湖南省自然资源厅不履行法定职权违法；二、责令被申请人湖南省自然资源厅依法履行法定职权。同月，自然资源部受理湘潭盛发置业有限公司的行政复议申请。自然资源部经审查认为，湖南省自然资源厅将湘潭盛发置业有限公司寄交的《关于请求依法履行职权撤销原湘潭市规划局违法审批的湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）及的报告》按照信访途径处理，不属于行政复议范围，不符合行政复议受理条件，并且，湖南省自然资源厅已经将该信件转送湘潭市自然资源和规划局办理，经湘潭市自然资源和规划局核查，于2020年1月15日向湘潭盛发置业有限公司作出了书面告知。2020年4月24日，自然资源部作出自然资复议[2020]137号（决）《行政复议决定书》，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回湘潭盛发置业有限公司的行政复议申请。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案中，湘潭盛发置业有限公司于2019年12月20日向湖南省自然资源厅邮寄送达《关于请求依法履行职权撤销原湘潭市规划局违法审批的湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）及的报告》之前，已于2019年9月12日就报告所涉相同请求事项向湖南省自然资源厅提出行政复议申请，并对驳回其复议申请的复议决定不服向人民法院提起行政诉讼，因此，对于湖南省自然资源厅是否存在相关履职义务、以及存在履职义务时履职期限如何确定等问题均应以该诉讼的生效法院裁判为依据进行判断。2020年6月29日，长沙市中级人民法院作出（2020）湘01行终426号行政判决，驳回湘潭盛发置业有限公司和湖南省自然资源厅的上诉，维持本院于2020年4月13日作出的（2020）湘8601行初6号判决，故本院（2020）湘8601行初6号判决于当日生效。该生效判决撤销湖南省自然资源厅作出的《驳回行政复议申请决定书》，判令湖南省自然资源厅对湘潭盛发置业有限公司提出“撤销湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）”的行政复议申请于60日内重新作出行政行为，驳回湘潭盛发置业有限公司其他诉讼请求。据此，湖南省自然资源厅应自2020年6月29日起60日内，就湘潭盛发置业有限公司提出“撤销湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）”的行政复议申请重新作出行政行为。关于《关于和园小区二期有关规划问题的复函》，生效判决认定该复函系行政机关内部函件往来，不具有外部效力。目前，对于湘潭盛发置业有限公司提出的撤销原湘潭市规划局审批的湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）请求，湖南省自然资源厅尚在重新作出行政行为的法定期限之内；对于撤销《关于和园小区二期有关规划问题的复函》的请求，湖南省自然资源厅将其作为信访事项转至湘潭市自然资源和规划局办理后，湘潭市自然资源和规划局已作出回复。湘潭盛发置业有限公司在湖南省自然资源厅针对报告所提的第一项事项履职期限尚未届满，第二项事项已经依法处理的情况下，以湖南省自然资源厅不履行法定职责为由提起本案诉讼，其诉讼请求没有事实依据和法律依据。综上，湘潭盛发置业有限公司诉请本院确认湖南省自然资源厅不履行法定职权违法，责令湖南省自然资源厅依法履行法定职权的诉讼请求据理不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告湘潭盛发置业有限公司的全部诉讼请求。本案受理费50元，由原告湘潭盛发置业有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内通过本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  杨才清人民陪审员  苏 麟人民陪审员  杨铁梅二〇二〇年七月二十八日书 记 员  廖超艳附：本判决适用法律条文原文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。