甘肃省高级人民法院行政裁定书（2020）甘行终172号上诉人（原审原告）甘肃明都房地产开发有限公司，住所地：甘肃省兰州市城关区甘南路1号黄楼11层1116室。法定代表人李虎村，该公司经理。委托代理人颜蓉，甘肃仁尚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市城关区人民政府，住所地：甘肃省兰州市城关区武都路480号。法定代表人杨立岭，该区代区长。委托代理人王家聪，该区法制办公室工作人员。委托代理人刘浩，甘肃吉庆律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）甘肃创成实业集团有限公司，住所地：甘肃省兰州市城关区九州中路1218号。法定代表人江胜辉，该公司总经理。委托代理人魏艳君，该公司副总经理。委托代理人赵利东，甘肃方域西涛律师事务所律师。上诉人甘肃明都房地产开发有限公司（以下简称明都公司）因诉兰州市城关区人民政府（以下简称城关区政府）土地行政登记一案，不服甘肃省武威市中级人民法院（2015）武中行初字第270号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人明都公司的法定代表人李虎村及委托代理人颜蓉，被上诉人城关区政府的委托代理人王家聪、刘浩，被上诉人甘肃创成实业集团有限公司（以下简称创成公司）的委托代理人魏艳君、赵利东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。据上规定，单位之间的土地权属争议，依法应当行政处理先行。本案中，明都公司称其持有的编号为A.6200043190林权证与创成公司持有的被诉土地使用权证存在交叉重叠，认为被诉颁证行为侵犯其合法权益，故而提起本案行政诉讼。明都公司和创成公司应当依据上述法律规定依法先向城关区政府申请土地权属确权，通过土地确权程序，解决权属争议后再启动撤证程序。故明都公司直接向人民法院提起诉讼，人民法院应不予受理，如已受理则应依法驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回明都公司的起诉。上诉人明都公司上诉称：一审裁定违背客观事实和法律。本案涉诉土地使用权属于上诉人，被上诉人将涉案土地在未征得使用人明都公司同意的情况下，违法出让给第三人的行为，侵犯了上诉人的合法权益，而非上诉人明都公司与第三人创成公司的土地权属需政府处理的争议。上诉人认为本案在于涉诉土地是否与林权证上确认的土地部分重合。上诉人提交了《甘肃明都房地产开发有限公司林权范围数据叠加计算结果说明》证实了第三人创城公司所持有的兰国用（2010）第J239号《国有土地使用证》中65.08亩土地与上诉人持有的林权证中的林地重合。一审裁定以涉诉土地有争议依法应当行政处理先行为由，驳回了上诉人的起诉错误。上诉人明都公司持有的林权证是在2004年颁发，被上诉人城关区政府在2010年将涉案土地的土地证颁发给了第三人，被上诉人将土地证颁发给第三人创成公司的行为构成侵权，一审法院让实施了错误行为的政府处理，违背法律。请求二审撤销一审裁定，撤销《国有土地使用证》。被上诉人城关区政府辩称：1.创成公司通过合法程序签订了国有土地使用权出让合同，被上诉人在履行了土地调查、公告、审批程序的情况下，由创成公司依法缴纳了土地出让金后，被上诉人依法给创成公司颁发了国有土地使用证，颁证行为事实清楚，程序合法；2.明都公司认为被上诉人的颁证行为侵害了其林权权益，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，明都公司与创成公司之间的纠纷属于土地权属纠纷，双方应申请人民政府土地确权，然后才能提起诉讼，故本案之诉，不属于人民法院管辖，应予以驳回。请求二审驳回上诉，维持原裁定。被上诉人创成公司辩称：1.一审法院按照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，依法驳回明都公司起诉的结论正确。本案中，明都公司认为其所持有的林权证与被申请人所持有的土地使用权证存在交叉重叠，该纠纷属于土地权属争议，应当按照上述法律规定由人民政府进行处理，对处理决定不服的才可向人民法院起诉。因此明都公司在未经人民法院对土地权属争议问题处理之前先行诉讼，应当驳回起诉。《土地权属争议调查处理办法》第九条规定的内容与土地管理法第十六条的规定相一致。《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第二条规定说明，法律、法规对于确定土地的权属是授予县级人民政府行使，而未授予审判机关。对于相同案件，最高人民法院已作出的（2017）最高法行申8037号行政裁定。2.明都公司的起诉已超过法定起诉期限。涉案林地的原权利人兰州玛雅绿化科技有限公司（以下简称玛雅公司）早在2010年因土地权属争议问题，在被上诉人土地范围内搭建护林房被九州管委会依法拆除，玛雅公司为此向城关区人民法院提起行政诉讼，玛雅公司知晓了被上诉人于2005年已取得土地证的事实以及其林地范围与被上诉人土地证范围存在交叉重叠的情况，后因将林权证转让给明都公司提出撤诉，明都公司于2015年提起行政诉讼，已超过起诉期限。3.关于涉案土地证与林权证颁证的时间先后问题，根据最高人民法院（2017）最高法行申8037号行政裁定的认定结论，明都公司以其所持林权证是在2004年颁发为由，要求撤销被上诉人J239土地使用权的理由不能成立。请求二审驳回上诉，维持原裁定。二审庭审中，被上诉人创成公司以新证据为由向本院提交下列3份证据：1.《行政裁定书》；2.《林权登记申请表》；3.《申请报告》，证明兰州玛雅绿化科技有限公司在2010年已知晓创成公司事先取得土地证的事实以及其林地范围与创成公司土地证范围存在交叉重叠的情况，明都公司于2015年11月16日提起行政诉讼，已超过起诉期限。上诉人明都公司质证认为，上述3份证据不属于新证据，不能证明超过了起诉期限。行政裁定书显示对行政处罚决定不服，与本案是否侵权不具有关联性。被上诉人城关区政府对上述证据无异议。经审查，本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。被上诉人创成公司提交的《行政裁定书》载明原告为玛雅公司，被告为九州经济开发区管理委员会办公室，玛雅公司提出申请鉴定重新对护林房位置进行测绘，玛雅公司以林业部门责成相关部门依法查处为由，申请撤回起诉，该裁定于2010年9月6日作出。本案起诉撤销的兰国用（2010）第J239号《国有土地使用权证》于2010年10月9日颁发，该裁定与本案不具有关联性，本院不予采纳。被上诉人创成公司提交的《林权登记申请表》，该申请表载明申请单位为玛雅公司，四至南以创成公司绿化区接壤，因该申请表无法证明玛雅公司知道其林地范围与创成公司土地证范围存在交叉重叠的情况，该证据与本案不具有关联性，本院不予采纳。被上诉人创成公司提交的《申请报告》，从报告内容分析，虽能够证明双方处于相邻权关系，但无法推断出上诉人必然知道被诉行政行为内容之时间，更无法确定双方林地与土地证范围是否存在交叉重叠的情况，该证据与本案不具有关联性，本院不予采纳。本院经审理查明，2002年3月6日被上诉人创成公司与兰州市城关区九州经济开发小区管理委员会就位于兰州市城关区九州经济开发区29号、50号、51号、52号地块，分别签订《国有土地使用权出让合同》。2004年7月27日被上诉人城关区政府为兰州银杏绿化科技有限公司（以下简称银杏公司）颁发了城农林证字（2004）第04077号《中华人民共和国林权证》（林权证编号为A.6200043190）。该证中载明，四至：东以九州开发区地界相邻、南以创成公司绿化区接壤、西以安宁区界为界、北以兰州奔马有限公司为界。2005年6月3日，就上述地块被上诉人城关区政府为被上诉人创成公司颁发了兰国用（2005）第J122号、第J123号、第J124号、第J125号《国有土地使用权证》。因玛雅集团注入资金，银杏公司重组后将公司更名为玛雅公司。2006年10月28日，兰州市城关区农林局将林地使用权权利人变更为玛雅公司。2010年10月9日被上诉人城关区政府为创成公司换发了兰国用（2010）第J239号、第J240号《国有土地使用权证》。2011年4月25日，玛雅公司与明都公司签订了合作经营协议，将涉案林地转让予明都公司。同年7月7日兰州市城关区林业局在上述林权证中的林地面积、四至界限及林地登记证号等均无变化的情况下，将该证中《森林、林木、林地状况登记表》中的林地使用权人变更登记为明都公司。2015年11月23日，明都公司向一审法院提起行政诉讼，诉请撤销被上诉人城关区政府给创成公司核发的兰国用（2010）第J239号《国有土地使用权证》。另查明，2016年10月20日一审法院作出（2015）武中行初字第207号行政裁定，以明都公司诉城关区政府（2016）甘06行初143号案的裁判为依据，该案尚未审结为由，裁定本案中止诉讼。2019年10月8日一审法院作出（2015）武中行初字第207号行政裁定以中止诉讼的原因消除为由，裁定恢复本案诉讼。以上事实有一审移交卷宗证据及二审庭审笔录等在卷予以佐证。本院认为，结合上诉理由、答辩意见及一审裁定，本案争议的焦点是：一是上诉人明都公司的起诉是否超过法定起诉期限；二是涉案林地争议是否属于权属争议，应否由政府通过确权方式先行处理。现分析如下：一、关于第一个焦点问题2000年3月10日施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，上诉人明都公司陈述其于2015年6月份左右知道被上诉人城关区政府给被上诉人创成公司颁发兰国用（2010）J239号《国有土地使用权证》的内容。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”被上诉人城关区政府未提交证据证明上诉人明都公司的起诉超过起诉期限的情况下，被上诉人创成公司主张上诉人明都公司起诉超过法定起诉期限，并提交新证据予以支持其主张。因创成公司提交的证据本院不予采纳，故上诉人明都公司于2015年11月向一审法院提起行政诉讼，未超过上述法律规定的2年法定起诉期限。被上诉人创成公司的辩解理由本院不予支持。二、关于第二个焦点问题2004年8月28日修正的《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府造册，核发证书，确认使用权。第四款规定，确认林地、草业的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。1998年4月29日修正的《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。参照原国土资源部办公厅发布的国土资厅函（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。一般情况下，先证权利人可以起诉后证权利人，以时间先后顺序确定权利保护的次序。但是以下两种情况则可以认定存在土地权属争议，一是仅有一方的权属凭证包含有争议地，但该凭证对争议地记载的四至不清楚；二是双方的权属凭证均包含有争议地，但凭证之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含等情形。如果一方当事人认为另一方持有的权属凭证侵犯其权属，且属于前述两种特殊情形时，属于土地权属争议。本案中，2019年10月23日甘肃有色工程勘察设计研究院受上诉人明都公司委托作出《甘肃明都房地产开发有限公司林权范围数据叠加计算结果说明》。该说明载明，出让用地1（编号：兰国用（2010）第J239号)与林权证范围重叠面积：43386.53平方米，合65.08亩。在本院庭审时，被上诉人城关区政府和创成公司均主张坐标数据来源不合法，对上诉说明不予认可，但未提交证据予以反驳。同年10月，被上诉人创成公司委托兰州长宜信测绘有限公司作出图号为CYX-1004的创成公司地界范围图。该图载明兰国用（2010）J239号《国有土地使用权证》的四至范围，未明确载明兰国用（2005）第J122号、第J123号、第J124号、第J125号《国有土地使用权证》的四至范围，且不能证明争议地不在林权证的四至范围内，也不能证明双方林地与土地未存在交叉重叠情况。据此，兰国用（2010）J239号《国有土地使用权证》与城农林证字（2004）第04077号《中华人民共和国林权证》的四至范围有可能存在交叉重叠。因此，在两证可能存在交叉重叠的情况下，被上诉人创成公司虽于2005年取得《国有土地使用权证》，又于2010年换发了本案涉诉的《国有土地使用权证》，但其于2002年已与兰州市城关区九州经济开发区管理委员会签订《国有土地使用权出让合同》。上诉人明都公司虽于2011年取得林权证，但最初2004年该林权证由兰州银杏绿化科技有限公司取得，截止明都公司取得林权证时，四至范围并未发生变动，仅依据颁证时间先后顺序不宜确定权利保护的次序，上诉人明都公司与被上诉人创成公司的争议亦属于上述特殊情形。据此，根据2019年8月26日修正的《中华人民共和国土地管理法》第十四条，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉的规定，上诉人明都公司应先提出土地权属争议申请来寻求救济，解决交叉重叠部分土地的权属问题，本案应由被上诉人城关区政府先行确权处理。一审驳回明都公司的起诉并无不当。上诉人明都公司的上诉理由无事实和法律依据，本院不予支持。综上，一审裁定结果正确，上诉人明都公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 徐文娟审判员 赵静莉审判员 薛 扬二〇二〇年七月七日书记员 周琪琳