重庆市第五中级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 (2020)渝05行赔终14号 上诉人（一审原告）邓德辉，男，汉族，1945年11月11日出生。住址：重庆市南岸区。 被上诉人（一审被告）重庆市南岸区经济和信息化委员会。住所地：重庆市南岸区长生桥镇广福大道12号2号楼2201。 法定代表人王怀奇，主任。 委托代理人吴启均，重庆中世律师事务所律师。 上诉人邓德辉与被上诉人重庆市南岸区经济和信息化委员会（简称南岸区经信委）行政赔偿一案，不服重庆市南岸区人民法院（2019）渝0108行赔初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年4月15日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，2016年5月5日，邓德辉向南岸区经信委邮寄了申请书，其主要内容为：2005年其退休时去厂里查询自己档案，但未找到，又去街道办理查询也没有查到。1998年企业兼并时，甲乙双方交接职工名册清单遗漏了邓德辉，并且档案材料遗失，到档案馆也没有查找到。2015年9月23日，邓德辉到工商部门查询得知，企业兼并后改制，变更为重庆南岸区电线厂，2016年1月该厂证实劳动档案遗失。邓德辉从1966到1982年的工龄档案遗失，造成邓德辉17年工龄无法计算，给邓德辉退休待遇造成损失。邓德辉为维护合法权益，根据法律规定，向被申请人（主管部门现南岸经信委）请求依法赔偿劳动档案损失200000元。南岸区经信委收到后，但未就邓德辉的个人申请要求赔偿工龄损失进行回复。邓德辉为此，提起行政诉讼赔偿诉讼，请求判决南岸区经信委因拖延履行职责，造成其经济损失和精神伤害108000元。 另查明，2016年5月10日邓德辉与吴正光、张宜斌（均已另案起诉）还向南岸区经信委提出申请要求解决工龄、社保、医保等问题的赔偿申请。2017年11月17日，南岸区经信委作出南岸经信函[2017]105号《重庆市南岸区经济和信息化委员会关于吴正光等人要求行政赔偿的回复》，在该回复中告知邓德辉、吴正光、张宜斌3人：一、兼并经过；二、吴正光、张宜斌已于企业兼并前被企业开除，邓德辉已于1982年主动向企业辞职。重庆南岸电线厂在被兼并时，你们与企业没有劳动关系，已不是重庆南岸电线厂的职工；三、南岸区经信委同意企业兼并合法。 还查明，邓德辉原系原重庆南岸电线厂职工，1982年自愿申请辞职。1998年5月8日原重庆南岸电线厂第四届职工代表大会会第六次会议作出决议，同意重庆市宇宙花生物工程有限公司对原重庆电线厂实施兼并。1998年5月15日重庆市南岸区经济委员会作出南经发[1998]55号《关于同意重庆市宇宙花生物工程有限公司兼并重庆南岸电线厂的批复》，同意了该次兼并事宜。原重庆南岸电线厂发生兼并时，邓德辉已不是该厂职工。重庆市宇宙花生物工程有限公司至今仍存在。 由于机构改革，原重庆市南岸区经济委员会的职能整合，组建了重庆市南岸区经济和信息化委员会。 一审法院认为，本案核心问题是邓德辉的起诉是否符合法定起诉条件，其在本案中所主张的要求南岸区经信委赔偿因拖延履行法定职责是否成立行政不作为赔偿之诉。诚然，向行政机关申请解决有关事项是公民向有关有部门反映社会生活中出现的问题，主张社会公共利益或自身合法权益的重要方式之一。对该类申请的处理存在不同的处理方式，在有法律、法规等规定的情况下，行政机关应当根据法律、法规等规定应及时进行处理，公民对行政机关未按规定履行职责的，构成行政不作为之诉。在没有法律、法规规定的情况下，行政机关出于对群众反映的一些事项尽量进行解答的原因，而作出某种释明式的回复，此类回复即使存在拖延的情况，也并不当然构成行政诉讼法意义上的可诉的行政不作为。通常，只有当申请人有明确证据证明申请事项涉及自身合法权益、且法律、法规等规定了行政机关对该申请行为有限期答复义务和具体行政处理程序，而行政机关因存在置之不理、拖延履行等违法方式不履行该法定义务时，才有可能构成可诉的行政不作为，进而对不作为造成的损失才成存在行政赔偿。本案中，从邓德辉起诉时提交的证据和南岸区经信委答辩时提交的证据来看，根据《流动人员人事档案管理暂行规定》第四条的规定：“流动人员人事档案管理机构为县以上(含县)党委组织部门和政府人事行政部门所属的人才流动服务机构(以下简称有才流动服务机构)，其他任何单位不得擅自管理流动人员人事档案；严禁个人保管他人人事档案。”南岸区经信委不是党委组织部门和政府人事行政部门所属的人才流动服务机构，没有管理邓德辉人事档案的法定职责。同时，《最高人民法院关于人事档案被原单位丢失后当事人起诉原用人单位补办人事档案并赔偿经济损失是否受理的复函》中明确规定“保存档案的企事业单位，违反关于妥善保存档案的法律规定，丢失他人档案的，应当承担相应的民事责任。档案关系人起诉请求补办档案、赔偿损失的，人民法院应当作为民事案件受理”。邓德辉认为由于南岸区经信委同意了企业兼并改制，而兼并企业将其人事档案丢失，因此申请南岸区经信委赔偿档案丢失的损失，而南岸区经信委没有对其申请进行回复，属于拖延履行法定职责，从而提起行政赔偿。本案南岸区经信委虽是企业改制的主管部门，但不是档案的保管部门，邓德辉如果要求追究档案丢失并赔偿经济损失的责任，应找相应的档案保管单位，并按上述规定，提起民事诉讼，而不是向南岸区经信委提出赔偿申请。加之，也没有法律、法规等规定南岸区经信委对邓德辉的个人人事档案遗失赔偿申请有限期答复义务和具体处理程序。且《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认违法；（5）赔偿义务机关已先行处理超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。”邓德辉现在单独提起的行政不作为赔偿，也未经确认该不作为行为是否违法。因此，邓德辉即使向南岸区经信委提出了赔偿申请，而南岸区经信委没有答复，邓德辉也不应直接提起行政赔偿诉。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。综上，邓德辉的起诉，不符合上述关于提起诉讼的规定。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（1）、（4）、（6）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项、第三款之规定，裁定驳回邓德辉的起诉。 本院认为，上诉人邓德辉认为其于2016年5月10日向被上诉人递交申请材料，被上诉人不履行法定职责，到2017年11月17日才作出回复（南岸经信函【2017】105号）,且未对上诉人档案损失赔偿申请进行回复，请求法院判决因被上诉人拖延履行职责，造成上诉人经济损失和人身精神伤害，赔偿108000元。本案核心问题是上诉人邓德辉的起诉是否符合法定起诉条件，其在本案中所主张的要求南岸区经信委赔偿因拖延履行法定职责是否成立行政不作为赔偿之诉。行政机关是否构成不作为取决于行政机关是否具有相应的法定职责，在有法律、法规等规定的情况下，行政机关应当根据法律、法规等规定，在法定期限内进行处理，公民对行政机关未按规定履行职责的，构成行政不作为之诉。而行政机关在法定职责之外对于群众反映的问题、事项进行解答，而作出某种释明式的回复，此类回复即使存在拖延的情况，也并不当然构成行政诉讼法意义上的可诉的行政不作为。根据《流动人员人事档案管理暂行规定》第四条的规定：“流动人员人事档案管理机构为县以上(含县)党委组织部门和政府人事行政部门所属的人才流动服务机构(以下简称有才流动服务机构)，其他任何单位不得擅自管理流动人员人事档案；严禁个人保管他人人事档案。”《最高人民法院关于人事档案被原单位丢失后当事人起诉原用人单位补办人事档案并赔偿经济损失是否受理的复函》中明确规定：“保存档案的企事业单位，违反关于妥善保存档案的法律规定，丢失他人档案的，应当承担相应的民事责任。档案关系人起诉请求补办档案、赔偿损失的，人民法院应当作为民事案件受理”。被上诉人不是党委组织部门和政府人事行政部门所属的人才流动服务机构，没有管理邓德辉人事档案的法定职责，不存在档案丢失承担赔偿损失的责任，也没有法律、法规等规定被上诉人南岸区经信委对邓德辉申请的事项有限期答复义务和具体处理程序，故被上诉人并不构成行政不作为。上诉人认为其档案丢失对其造成损失可以按照前述规定向保存档案的企事业单位追究民事责任。且根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认违法；”上诉人单独提起的行政不作为赔偿，该不作为行为未经确认违法，故一审法院以上诉人的起诉不符合起诉条件为由，裁定驳回上诉人邓德辉的起诉并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条“经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理”之规定，本案无须开庭审理。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案一审、二审均不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  封 莎 审 判 员  曾 平 审 判 员  龙晓波 二〇二〇年七月八日 法官助理  王俞环 书 记 员  赖晓玲