重庆市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝02行终89号 上诉人（原审原告）重庆洲灿农业发展有限公司，住所地重庆市忠县涂井乡龙滩村2社，统一社会信用代码91500233688901009R。 法定代表人秦文兰，总经理。 委托诉讼代理人周灿，重庆洲灿农业发展有限公司职工，一般代理。 委托诉讼代理人谭宗泽，重庆瑞月永华律师事务所律师，一般代理。 被上诉人（原审被告）忠县农业农村委员会，住所地重庆市忠县忠州街道果园路3号，统一社会信用代码1150023375005127XM。 负责人徐正龙，主任。 委托诉讼代理人陈柯宇，忠县农业农村委员会工作人员，一般代理。 委托诉讼代理人王朝霞，重庆坤源衡泰律师事务所律师，一般代理。 被上诉人（原审被告）重庆市农业农村委员会，住所地重庆市渝北区黄山大道186号，统一社会信用代码11500000MB1763499T。 负责人路伟，主任。 委托诉讼代理人彭洁，重庆市农业农村委员会法规科工作人员，一般代理。 委托诉讼代理人孙兵，重庆坤源衡泰律师事务所律师，一般代理。 上诉人重庆洲灿农业发展有限公司（以下简称洲灿农业公司）因与被上诉人忠县农业农村委员会（以下简称忠县农委）、重庆市农业农村委员会（以下简称重庆市农委）行政处罚及行政复议一案，不服重庆市万州区人民法院于2019年12月23日作出的(2019)渝0101行初43号行政判决，洲灿农业公司向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年7月7日公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，洲灿农业公司于2008年12月开始筹备。2009年3月，忠县城乡规划设计院为其编制规划图，明确“涂井乡以东的汝溪河流域，以南经困牛石大桥所形成的长江支流及182.00米（黄海高程）以下（含182.00米）库岸纳入规划范围”。同年3月17日，忠县三峡水库管理局,在规划图上签署意见，“同意按此规划做前期工作，涉及使用消落区土地，必须按程序审批”。同年3月26日，忠县建委在规划图上签注“符合县城总体规划，同意该项目实施”。同年4月27日，洲灿农业公司成立，注册资本伍千万元，营业范围：农业开发、花卉种植、林木种植，……。公司住所重庆市忠县涂井乡龙滩村2社。同年6月23日，忠县涂井乡人民政府与洲灿农业公司签订《三峡橘海生态渡假港湾建设项目协议》。其中第二条约定，项目建设地点为“涂家村、龙滩村移民柑橘园及三映库区涂井乡涂家村、龙滩村、青坪树所有长江支流水城”；第九条约定,“甲方(忠县涂井乡人民政府)负责处理协调现有水域拦网养鱼在2009年底全部撒除,并做好当地村社及群众工作,协助乙方(重庆洲灿农业发展有限公司)处理好乙方与当地群众发生的纠纷,甲方不得在园区及本水域范围内从事任何项目”；第十二条约定,“甲方(忠县涂井乡人民政府)不得安排并禁止第二家在本区域内建设同类或其他项目”。同年9月23日，忠县发改委给洲灿农业公司颁发了《重庆市企业投资项目备案证》。 2014年1月，洲灿农业公司与其开发水域涉及的办证渔民签订《协议》，就办证渔民变更捕捞区域、补偿价格等相关事宜达成一致意见并进行了补偿。1月28日，洲灿农业公司在其与忠县涂井乡人民政府协议水域下网养鱼。2月23日，洲灿农业公司向忠县渔政所（忠县农委直属单位）提交办理生态养鱼相关手续的申请。3月5日，忠县农委作出了《忠县农业委员会不予受理重庆洲灿农业发展有限公司申办生态养鱼相关手续的函》。函中说明，根据《重庆市人民政府关于加快推进三峡库区天然生态渔场建设的意见》(渝府发【2010】85号)的规定，三峡水库重庆库区的生态渔业只允许了市农垦集团组建的重庆市三峡生态渔业发展有限公司进行试验示范，其他单位及个人不能开展此项工作，也就不能受理其他单位及个人的申请，所以对于洲灿农业公司申办生态养鱼相关手续不予受理。洲灿农业公司向忠县人民政府申请复议。2014年7月16日，忠县人民政府作出忠府复决字（2014）6号《行政复议决定书》，撤销《忠县农业委员会不予受理重庆洲灿农业发展有限公司申办生态养鱼相关手续的函》，“责令忠县农业委员会在收到本复议决定后10日内受理重庆洲灿农业发展有限公司申办生态养渔的申请”。随后，忠县农委向洲灿农业公司送达了《行政许可申请材料补正告知书》，洲灿农业公司提交了相关材料后，忠县农委于同年7月29日又向洲灿农业公司送达了《通知)，认为提交材料不齐，要求洲灿农业公司按《行政许可申请材料补正告知书》补正申请材料。同年8月14日，洲灿农业公司又提交了部分材料，忠县农委职能部门渔政渔港监督管理负责人于当日在递交的申请材料清单上签注:“申请材料清单注明的材料已收到。缺少县级以上地方人民政府依法规划或者以其他形式确定该申请水域、滩涂可以用于水产养殖业的证明材料。” 2014年8月29日，忠县农委作出忠农渔罚【2014】01号《行政处罚决定书》，认定洲灿农业公司未依法取得养殖证擅自在国有水域从事养殖生产,依照《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款之规定,作出处罚决定：一、责令重庆洲灿农业发展有限公司改正未依法取得养殖证擅自在国有水域从事养殖生产的违法行为；二、限15日内自行拆除在忠县忠州镇复旦村五组库汊水域河溪沟烂泥嘴和忠县涂井乡涂家村8组库汊水域七洞水所设置的全部养殖设施。同年9月9日，洲灿农业公司向重庆市农委提出行政复议申请同时提交了《停止执行行政处罚决定申请书》。同年12月9日，忠县农委撤销了忠农渔罚【2014】01号《行政处罚决定书》。同年12月10日，洲灿农业公司向重庆市农委撤回行政复议申请，12月12日，重庆市农委作出渝农复【2014】2号《行政复议终止决定书》，准予撤回行政复议申请，行政复议终止。 2015年4月，经相关部门协调，洲灿农业公司与重庆市三峡生态渔业发展有限公司形成《关于忠县库区困牛石库汊水域生态养殖有关问题的会议纪要》：重庆市三峡生态渔业发展有限公司“同意退出龙滩河水域牧场支流的涂井乡郭河水城……网栏向内郭河水域至忠州复旦村河溪口水域由洲灿农业公司开展生态水域牧场建设……两公司《水域滩涂养殖证》的办理,在其依法取得国有水域养殖使用权手续,完善好相关申请资料后,报县农委审查,市农委审核,市政府发证。国有水域养殖使用权手续获取的方式和期限,由忠县人民政府确定。”同年6月11,洲灿农业公司工作人员向相关部门反映养殖证至今未办理的事项并要求“及时办理养殖证”。同年8月10日，忠县农委对此答复“待《忠县国有水域、滩涂养殖管理规定》颁布及对养殖水域环境评估、出让价格、出让方式及年限等具体细则出台后,你公司提供相关资料到我委审查后,再按程序上报县政府、市农委审批后,再经市政府同意后,才能取得国有水域滩涂养殖许可证"。同年7月21日,忠县人民政府第78次常务会议审议了《忠具国有水域、滩涂养殖管理规定（送审稿）》、《忠县农业委员会关于重庆市三峡生态渔业发展有限公司和重庆洲灿农业发展有限公司水域牧场建设养殖使用权出让方式的请示》。会议决定：（一）、原则同意出台《忠具国有水域、滩涂养殖管理规定》，明确国有水域、滩涂生态养殖使用权出让必须报经县政府同意,由县农委负责出让的具体工作；（二）、《规定》第九条第三款修改为“依法应当提交的其他证明材料(《国有水域、滩涂生态养殖使用权出让合同》、河道主管部门出具的涉河建设项目审查同意书、环保部门环境报告书、航道部门和海事部门意见等)……;(三)……以协议出让方式将忠州街道困牛石库汊水域和龙滩河支流的涂井乡郭河水域国有水域养殖使用权出让给重庆洲灿农业发展有限公司从事生态水产养殖……。同年9月29日，由原告洲灿农业公司与重庆市三峡生态渔业发展有限公司签订了《忠县龙滩河支流涂井乡郭河水域划界协议书)。该协议书载明：重庆市三峡生态渔业发展有限公司同意在2015年11月16日退出忠县龙滩河水域牧场支流的涂井乡郭河水城，交由洲灿农业公司开展生态水域牧场建设使用。同年11月16日，双方实际履行该协议。 2016年4月，洲灿农业公司再次申请办理《养殖证》时，因洲灿农业公司与忠县农委对《忠县国有水域、滩涂养殖使用权出让合同》中条款出现歧义，而未签订该合同。 2017年2月10日,忠县涂井乡人民政府向洲灿农业公司负责人发出《拆除通知》:“你在涂家村七组未经批准占地建设,有造成人员伤亡的严重安全隐患……现责令你立即停工拆除、否则按照相关法律法规进行从重处理”。同年年2月13日,忠县移民局向洲灿农业公司发出《关于立即清除侵占三峡水库消落区乱搭乱建构建物的通知》(忠移发【2017】4号),“我局收到群众举报反映你公司在忠县涂井乡涂家村七组175米水位线下违法修建构(建)筑物……该行为严重侵占了三峡水库防洪岸容，影响该区的行洪,存在极大安全隐患.…现特通知你公司立即停止施工作业，自行拆除违法建筑，并恢复原貌，否则我局将按有关规定移送相关部门进行处理”。当日，忠县水务局给洲灿公司发出《责令停止水事违法行为通知书》（忠水政字【2017】第01号），“经查，你单位在忠县涂井乡黄金坝河道管理范围内修建房屋，违反了《重庆市河道管理条例》第十四条第一款的规定，现责令立即停止违法行为，听候处理”。同日，忠县水条局向洲灿农业公司发出《告知理由、告知权利通知书》。同年3月31日，忠县水务局对洲灿农业公司作出《行政处罚决定书》(忠水罚字【2017】01号)，作出如下行政处理:1.立即停止水事违法行为；2.接到本处罚决定书之日起30日内自行拆除违法建筑物，恢复原状；3.处罚款壹万元人民币整。此后，洲灿农业公司于2017年11月22日缴纳了罚款壹万元整。 2017年3月1日，忠县涂井乡人民政府向忠县农委送达《关于洲灿农业发展有限公司涉嫌非法从事渔业养殖的函》(涂井府函【2017】23号)，认为洲灿农业公司“未办理渔业渔船及渔业养殖等相关合法许可手续”,建议被告忠县农委“对该企业及时采取相应强制和惩罚措施,责令其立即停止非法生产作业”。同年3月20日、29日、5月2日、5月8日、5月10日、6月9日，洲灿农业公司与忠县农委就养殖办理相关手续进行函复、材料提交、询问、催办等进行了工作衔接。同年6月12日,洲灿农业公司在《忠县国有水域、滩涂养殖使用权出让合同》文本上签字盖章。同年8月7日,忠县人民政府第26次常务会议审议了《忠县农业委员会关于的请示》,决定“（一）、原则通过《忠县国有水域、滩涂养殖使用权出让合同》。1.同意出让忠县困牛石库汊水域和龙滩河支流的涂井乡郭河水域等175米水位线范围内4281.492亩水域面积的养殖使用权；2.出让单价以忠县财政投资评审中心对此水域养殖使用权测算的租全为准；……（三）、由县农委牵头,县环保局、县水务局、涂井乡配合，督促重庆市洲灿农业发展有限公司拆除违法建构筑物、完善相关设施设备后、再签订《养殖使用权出让合同)”。 2018年6月5日,忠县林业局向洲灿农业公司发出《关于撤除忠县湿地自然保护区违法养殖的函》(忠林函【2018】47号),该函称:“在重庆市‘绿盾2018’自然保护区监督检查专项行动中,发现你司擅自在忠县湿地县级自然保护区内非法养殖，根据《中华人民共和国自然保护区条例》有关规定，现责令你司及时自行撤除全部生产设备设施，立即停止违法行为，于2018年12月底前退出养殖”。 2018年6月12日，忠县农委给原告洲灿农业公司发出《忠县农业委员会关于在忠县自然保护区不得从事养殖捕捞等生产经营活动的通知》(忠农委发【2018】72号),告知洲灿农业公司“你公司拟申请的渔业养殖水域位于忠县湿地县级自然保护区内……我委不再受理自然保护区养殖，捕捞行政许可”。同年7月19日,忠县农委执法中发现，洲灿农业公司在忠县忠州街道困牛石库汊河水域至龙滩河支流的涂井乡郭河水域(忠县境内30°36'92"N，108°09'51"E至30°40'91"N，108°13'35"E之间水域)从事渔业养殖生产,并于困牛石大桥河溪入江干道处（30°36'92"N,108°09'51"E)铺设养殖拦河网设施。同年8月17日，忠县农委作出《责令改正通知书》，责令洲灿农业公司于2018年8月31日前“限期拆除涂井乡图牛石桥河溪流域(30°36'92"N,108°09'51"E)的养殖拦河网具"。但洲灿农业公司未在规定时间内拆除。洲灿农业公司向重庆市农委申请复议后撤回复议申请，重庆市农委终止了复议。同年10月18日,被告忠县农委向洲灿农业公司作出忠农（渔业)告【2018】13号《忠县农业委员会行政处罚事先告知书》，10月21日,洲灿农业公司收到该告知书后，在规定时间内未递交书面陈述意见和申辩,也未申请听证。同年10月26日，忠县农委对洲灿农业公司作出忠农（渔业）罚【2018】13号号行政处罚决定：2018年11月18日之前拆除铺设于忠县忠州街道复旦村困牛石大桥河溪入江干道处的全部养殖设施。洲灿农业公司不服，向重庆市农委申请行政复议，重庆市农委于2019年1月31日作出渝农复议【2018】6号行政复议决定书，维持了忠县农委作出的忠农（渔业）罚【2018】13号行政处罚决定书的处罚决定。 另查明，2018年8月27日,洲灿农业公司向忠县农委寄送《重庆洲灿农业发展有限公司关于依法办理养殖证的催告函》，8月28日,忠县农委作出《通知书》,认为洲灿农业公司“未能向我委提供包括《国有水域、滩涂生态养殖使用权出让合同》等相关资料……办理申请不符合相关规定，不予上报申办《中华人民共和国水域滩涂养殖证》”。洲灿农业公司不服，于同年9月29日向重庆市农委申请行政复议。2019年1月4日，重庆市农委作出渝农复议【2018】4号行政复议决定,确认忠县农委2018年8月28日作出的“不予上报申办《中华人民共和国水域滩涂养殖证》”的《通知书》违法，并责令忠县农委在收到行政复议决定书之日起20日内严格依法重新作出具体行政行为。 原审法院认为,《中华人民共和国渔业法》第六条规定:“县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作”，第四十八规定:“本法规定的行政处罚,由县级以上人民政府渔业行政主管部门或者其所属的渔政监督管理构决定”。忠县农委作为忠县人民政府的渔业行政主管部门,对忠县行政区域内的国有水域非法养殖行为进行调查处理,属于履行渔业工作监管法定职责，有权对非法养殖行为作出行政行为。据此，本案的争议焦点：一、洲灿农业公司养殖行为是否具有违法性；二、忠县农委本案中的行政行为是否具有可诉性、是否合法、合理、适当；三、忠县人民政府的规范性文件《忠县人民政府关于印发忠县国有水域、滩涂生态养殖管理规定的通知》（忠府发[2016]49号）的合法性审查。 一、洲灿农业公司养殖行为是否具有违法性。《中华人民共和国宪法》第九条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”；《长江三峡工程建设移民条例》第三十二条规定:“三峡水库消落区的土地属于国家所有,由三峡水利枢纽管理单位负责管理”；《重庆市三峡水库消落区管理暂行办法》第二条、第五条、第二十条的规定，消落区指三峡水库坝前水位从175米逐步消退至防洪限制水位145米之间，在三峡水库重庆库区形成的特殊区域，以及该区域范围内的孤岛、库岸岸线和新增淤积陆地，消落区属国家所有，未经有权限的三峡水库管理部门管理，任何单位和个人不得使用使用消落区。消落区坚持依据规划、控制使用、严格审批、占补平衡的原则。《重庆市人民政府关于发布重庆市生态保护红线的通知》（渝府发[2018]25号），明确了忠县生态保护红线的管控面积为99.84平方公里，亦为忠县生态保护红线划定方案范围，《重庆市忠县养殖水域滩涂规划》亦将生态保护红线范围划入禁养区。本案洲灿农业公司在忠县困牛石库汊水域和龙滩河支流的涂井乡郭河水域(忠县境内30°36'92"N，108°09'51"E至30°40'91"N，108°13'35"E之间水域)175米水位线范围内，并于困牛石大桥河溪入江干道处（30°36'92"N,108°09'51"E)铺设养殖拦河网设施进行养殖。洲灿农业公司的养殖场所属于国有消落区范围，洲灿农业公司签署的《忠县国有水域、滩涂养殖使用权出让合同》表明其是知晓的，根据《中华人民共和国渔业法》第十一条第一款“单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产”和《重庆市实施办法》第九条第四款“三峡水库重庆库区的养殖证由水域所在地区（自治县、市)人民政府渔业行政主管部门审查后，报市渔业行政主管部门审核，由市人民政府颁发”的规定，洲灿农业公司须报重庆市农委审核，由市人民政府颁发养殖证后，才能在该区域进行养殖生产。洲灿农业公司无养殖证进行渔业养殖生产，已违反行政法律、法规，具有违法性。 二、忠县农委本案中的“限期拆除养殖设施”行政行为是否具有可诉性、是否合法、合理、适当。“限期拆除养殖设施”既是对违法事实的认定，也规定了改正违法行为的具体期限，是行政管理的一种最终行为。本案中，忠县农委对洲灿农业公司的养殖行为认定为违法后，作出《责令改正通知书》、《忠县农业委员会行政处罚事先告知书》，选择程序规范较为严格的行政处罚程序，洲灿农业公司享有陈述、申辩的权利，忠县农委作出“限期拆除养殖设施”的行政行为，符合程序正当要求，具有可诉性；《中华人民共和国渔业法》第四十四条第二款的规定，“未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产的,责令改正,补办养殖证或者限期拆除养殖设施"。“补办养殖证或者限期拆除养殖设施”是并列关系，而无递进先后，行政机关根据具体情况依法行政，予以选择适用。据此，忠县农委适用“限期拆除养殖设施”的行政行为合法；洲灿农业公司违法设置拦网养殖生产，严重影响渔业行业管理秩序，严重侵占了三峡水库防洪岸容，影响该区的行洪,存在极大安全隐患，有限期拆除的必要性，忠县农委本案行政行为合理、适当。 三、对忠县人民政府的规范性文件《忠县人民政府关于印发忠县国有水域、滩涂生态养殖管理规定的通知》（忠府发【2016】49号）的合法性审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条之规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。……”。本案中，忠县农委作出的忠农（渔业）罚【2018】13号《忠县农业委员会行政处罚决定书》并未依据该规范性文件，亦未引用该规范性文件，洲灿农业公司该项请求不符合一并审查规范性文件的法律规定，不予审查。 综上，《养殖证》是国家许可单位、个人等对有限自然资源进行合理利用的权利凭证，洲灿农业公司在本案中的合法养殖生产须以取得《养殖证》为前置必要条件，其未获得养殖许可即进行养殖生产构成行政法上的违法行为。洲灿农业公司以为了避免损失而先行养殖、忠县农委怠于履职、拖延履职主张免责的抗辩理由不成立。忠县农委作出忠农（渔业）罚【2018】13号《忠县农业委员会行政处罚决定书》,证据充分,适用法律、法规正确,程序合法，处罚适当；重庆市农委渝农复议【2018】6号行政复议决定书认定事实清楚，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回重庆洲灿农业发展有限公司的全部诉讼请求。 洲灿农业公司上诉请求：依法撤销一审，改判撤销被诉行政行为或者变更被诉行政行为为责令洲灿农业公司补办养殖证。主要事实和理由如下：一、洲灿农业公司2009年6月23日经忠县政府招商引资与忠县涂井乡政府签订了开发合同，同时与开发项目所在地的农村集体经济组织及承包户签订了土地流转协议，依法取得了案涉集体所有水域、滩涂的独家使用权。洲灿农业公司在该水域滩涂从事农业、渔业活动并不违法，忠县农委在集体水域执法没有法律依据。根据宪法规定，只有法律才有权规定土地等自然资源的所有权归属，一审援用国务院行政法规《长江三峡工程建设移民条例》第三十二条的规定确定案涉土地所有权性质与宪法规定不符。在农村集体所有的土地包括水面滩涂进行农业生产，不适用国有自然资源管理的法律制度，本案忠县农委执法权力没有法律依据。二、洲灿农业公司从事渔业养殖行为不具有违法性。洲灿农业公司养殖行为没有超出招商引资协议约定和农村集体经济组织约定的开发范围；养殖行为没有超出与农村集体经济组织、承包户达成的滩涂、水面流转协议，且已向原使用人支付了补偿款；养殖场所没有改变地形地貌、影响自然状态的设施设备，拦网设施只是满足养殖需要，不影响航运、泄洪。三、忠县农委行政程序违法。2010年3月起，洲灿农业公司就多次向忠县农委申请办理养鱼审批手续，忠县农委长期不按权限和法定程序向职权机关重庆市农委上报申请，存在严重滥用职权和消极怠政不作为等违法行政行为。在2018市农委作出的4号行政复议决定书中确认忠县农委不上报的行为违法，并责令其重新作出新的行政行为。但是忠县农委不但没有重新作出行政行为，反而以无证养殖为由，作出行政处罚，其程序严重违法，行政管理水平低下。四、忠县农委违背信赖利益保护的法律原则。洲灿农业公司是通过招商引资到当地投资养殖的，2018年忠县农委以养殖区域属于自然保护区为由，要求洲灿农业公司停止生产经营活动。案涉区域2008年就已被忠县政府划定为湿地自然保护区，如果该区域属于限养，则招商属于同意洲灿农业公司在该区域从事养殖，如果属于禁养，那忠县政府则存在违法恶意招商，应该对洲灿农业公司的损失承担补偿责任并采取补救措施。洲灿农业公司基于招商引资而来，享有招商引资的政策，投资行为经政府备案，完全有理由相信自己的生产经营行为符合政府要求，政府应当保护洲灿农业公司的信赖利益。五、忠县农委违反公平对待的法律原则。2014年，忠县政府“一女二嫁”，将洲灿农业公司流转取得的水域违法许可给重庆三峡生态渔业发展有限公司。两公司发生纠纷，后经洲灿农业公司多方申诉，才将水域还给洲灿农业公司。同样的地点、条件，同样的生态养鱼，重庆三峡生态渔业发展有限公司取得了养殖证，而洲灿农业公司的申请办证一直得不到答复。六、本案事实不清，适用法律错误，被诉行政行为明显不当，显失公正，依法应当变更或撤销。就全案事实而言，洲灿农业公司的养殖应属于补办养殖证的范围，根据渔业法第四十四条第二款规定，选择责令洲灿农业公司补办养殖证才是公正的。责令拆除养殖设施明显不当，显失公正，依法应当变更或撤销。综上，一审认定事实不清，适用法律错误，被诉行政行为明显不当，显失公平。 忠县农委辩称，一、忠县农委作出的行政处罚主体符合法律规定，县农委有权对辖区国有养殖水域进行处罚。上诉人违法养殖水域为国有水域，宪法第九条有明确规定，只要不是确定为集体所有的就应该是全民所有。上诉人养殖水域属于三峡库区消落区，上诉人是知道涉案水域在消落区。二、忠县农委作出的处罚程序正确，适用法律正确。三、根据相关法律法规规定，本案中选择的是程序规范更为严格的程序作出的处罚，要求上诉人限期拆除养殖，处罚行为是恰当的，本案中只有这种处罚合适。限期拆除非常必要，上诉人自认违法养殖从2014年开始，违反了强制性规定，而且触及了生态红线，如果不处罚，影响不好而且导致群众矛盾升级，责令整改道路走不通；根据县政府的文件，上诉人养殖属于忠县生态保护范围内，已经是禁养区范围，不可能补办养殖证件。上诉人在一审中提交的相应证据也不能证明自己养殖行为的合法性，其违法行为不应得到保护。即使上诉人在2009年-2014年取得了规划手续，但和养殖没有任何关系，上诉人明知在没有取得任何许可的情况下在国有水域进行养殖就是违法的，一审在查明事实的基础上作出判决，是合法有效的，应该予以支持。 重庆市农委辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审依法驳回上诉人的上诉请求。同意忠县农委的答辩意见。 原审中，忠县农委、重庆市农委在法定期限内提交了证明原行政行为合法性的以下证据和法律依据： 第一组忠县农业委员会行政处罚立案审批表、现场检查（勘验）笔录（2018年7月19日勘验涂井乡汝溪河坪山大桥东偏北郭河流域现场）、证据提取单（2018年7月19日现场照片）、现场检查（勘验）笔录（2018年7月19日执法人员对忠县忠州街道复旦村困牛石桥河溪进行现场检查）、证据提取单（2018年7月19日上午11时20分困牛石桥河溪流域现场养殖拦河网照片、卫星图共计4张）、限期接收调查询问通知书、责令改正通知书及送达回证、现场检查（勘验）笔录（2018年9月3日对困牛石大桥东桥头现场检查）、证据提取单（2018年9月3日现场照片）、更正说明（对牛石大桥的名称说明）及说明人的居民身份证。以上证据证明忠县农委对洲灿农业公司未依法取得养殖证擅自在全民所有水域从事养殖生产依法立案调查。 第二组洲灿农业公司基本情况、变更情况、投资人变更前信息、营业执照、负责人居民身份证。证明洲灿农业公司相关工商登记、法定代表人身份信息等情况。 第三组证据提取单（2018年10月10日洲灿农业公司养殖拦网卫星图二张）、证据提取单（2018年10月18日忠县农委与洲灿农业公司负责人秦文兰关于地址的微信联系截图）、限期接受调查询问通知书及送达回执、询问笔录五份（被询问人分别为周灿、罗华文、雷顺生、杨秀华、莫震华、）及被询问人居民身份证复印件、授权委托书、忠县林业局关于撤除忠县湿地自然保护区违法养殖的函、忠县农业委员会关于在忠县自然保护区不得从事养殖捕捞等生产经营活动的通知、忠县农业委员会关于印发《重庆洲灿农业发展有限公司非法养殖等违法行为专项整治工作方案》的通知、《忠县人民政府办公室关于印发自然保护地大检查大整治问题整改方案的通知》。证明对洲灿农业公司决定立案调查后，忠县农委针对其未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产的违法行为依法进行调查。 第四组忠县农委行政处罚案件集体研究会议记录及案件处理意见书、忠县农委行政处罚事先告知书及送达依据、忠县农委行政处罚决定审批表、忠县农委行政处罚决定书[忠农（渔业）罚【2018】13号]及送达回执。证明忠县农委作出的行政处罚决定程序合法。 第五组《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国渔业法》、《重庆市三峡水库消落区管理暂行办法》、重庆市人民政府关于发布重庆市生态保护红线的通知[渝府发【2018】25号]、《重庆市忠县生态保护红线划定方案》、《重庆市忠县养殖水域滩涂规划》、《忠县渔业水域滩涂养殖规划》、关于印发《重庆市“绿盾2017”自然保护区监督检查专项行动工作方案》的通知[渝环【2017】139号]、关于印发《忠县“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动工作方案》的通知[忠环发【2018】25号]、重庆洲灿农业发展有限公司渔场占用自然保护区现场勘查报告等法律、法规等依据，证明忠县农委作出的本案行政处罚于法有据。 重庆市农委在原审中提交了证明复议程序合法的以下证据、依据： 第一组1.忠县人民政府与重庆市农业投资集团有限公司于2010年10月18日签订的《三峡库区天然生态水域牧场示范工程建设协议书》；2.忠县人民政府法制办公室《关于重庆洲灿农业发展有限公司申请复议案相关问题的报告》[忠府法文【2014】6号]；3.忠县人民政府2015年7月21日召开的第78次常务会议纪要；4.忠县人民政府2017年8月7日召开的第26次常务会议纪要；5.《忠县涂井乡人民政府关于洲灿农业发展有限公司涉嫌非法从事渔业养殖的函》[涂井府函【2017】23号]；6.重庆洲灿农业发展有限公司2017年3月31日向忠县农业委员会申请办理《特许渔业捕捞许可证》的申请书；7.忠县水务局《行政处罚决定书》[忠水罚字【2017】01号]；8.忠县水务局《行政处罚强制执行申请书》[忠水法强申【2017】第01号]；9.重庆市忠县人民法院（2017）渝0233行审70号《行政裁定书》；10.（2015）No：001227843《非税收入一般缴款书（存根）5》；11.《忠县人民政府关于同意建立长江三峡忠州湿地自然保护区的批复》[忠府【2008】35号]；12.重庆市农业农村委员会行政复议人员2018年11月19日对忠县渔政渔港监督管理站站长周兴华的《调查笔录》；13.忠县渔政渔港监督管理站站长周兴华提交的重庆洲灿农业发展有限公司于2017年6月12日签字盖章但忠县人民政府未签字盖章的《忠县国有水域、滩涂养殖使用权出让合同》；14.忠县渔政渔港监督管理站站长周兴华提交的重庆洲灿农业发展有限公司2014年2月23日《申请》；15.《忠州镇顺溪片渔业队关于要求取消河溪沟拦河养鱼的申请报告》；16.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年3月4日对周灿的《询问笔录》；17.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年3月14日对周灿的《询问笔录》；18.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年2月8日对吴启刚的《询问笔录》；19.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年2月8日对吴顺祥的《询问笔录》；20.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年2月8日对曾福庆的《询问笔录》；21.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年2月8日对周世成的《询问笔录》；22.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年2月8日对曾凡祥的《询问笔录》；23.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年2月8日对李洪旭的《询问笔录》；24.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年2月12日对曾凡权的《询问笔录》；25.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年2月12日对雷道祥的《询问笔录》；26.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年2月12日对雷道勇的《询问笔录》；27.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年2月14日对雷顺敏的《询问笔录》；28.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年3月6日对李洪旭的《询问笔录》；29.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年3月6日对雷道祥的《询问笔录》；30.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年3月6日对雷道勇的《询问笔录》；31.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年3月6日对曾凡祥的《询问笔录》；32.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年3月6日对贺秀琼的《询问笔录》；33.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年3月7日对张才玉的《询问笔录》；34.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年3月7日对赵洪武的《询问笔录》；35.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年3月10日对贺弟全的《询问笔录》；36.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年3月10日对吴启刚的《询问笔录》；37.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年3月10日对张贤莉的《询问笔录》。该组证据证明：1.洲灿农业公司在忠县从事养殖中申请办理许可证以及忠县农委作出回复的事实；2.相关人员调查笔录证明至今洲灿农业公司没有取得养殖许可证的事实；3.养殖区域是在湿地保护区，不能责令作出补办，只能责令限期拆除。 第二组1.2019年1月10日《行政复议听证会笔录》及全程录音录像光盘；2.忠县农委委托代理人李明星提交的《质证意见》；3.重庆市农委行政复议人员2018年12月14日对周灿的《调查笔录》；4.重庆市农委渝农复议【2018】5号《行政复议终止决定书》；5.重庆市农委渝农复议【2018】4号《行政复议决定书》；6.《行政复议申请书》；7.重庆市农委渝农复议【2018】6号《行政复议受理通知书》；8.重庆市农委渝农复议【2018】6号《停止执行行政处罚决定通知书》；9.重庆市农委渝农复议【2018】6号《行政复议听证通知书》；10.重庆市农委渝农复议【2018】6号《延长作出行政复议决定通知书》；11.重庆市农委2019年第3次主任办公会议纪要；12.重庆市农委渝农复议【2018】6号《行政复议决定书》。该组证据证明复议程序进行了听证、研究讨论，程序合法。 洲灿农业公司对重庆市农委渝农复议【2018】4号《行政复议决定书》中举示的四十份证据认可并作为其证据向原审举示，证明洲灿农业公司根据招商引资协议取得了案涉集体水域开发养殖的权利。 经庭审质证，对忠县农委提交证据，洲灿农业公司质证认为：第一组证据没有异议，但不能证明行政行为合法；第二组证据没有异议；第三组证据的合法性关联性不予认可，不能达到忠县农委的证明目的；第四组证据中秦文兰没有签收行政处罚决定书，对行政处罚事先告知书真实性认可；第五组证据未在规定期限提交，不发表质证意见。重庆市农委认为：对当庭提交的第五组证据真实性无异议，合法性、关联性由合议庭审查；其余证据无异议；洲灿农业公司接受调查处理并提出复议即应视为收到行政处罚决定书，且在复议过程中，洲灿农业公司也未对送达程序提出任何异议。 对于重庆市农委提交证据，洲灿农业公司质证认为：第一组证据没有异议，但是说明了重庆市农委复议期间不履行法定职责；对第二组证据没有异议。忠县农委质证认为：收到洲灿农业公司第一次申请办理养殖证的时间是2014年2月，当时整个区域都已经处于生态红线以内，不存在补办养殖证的可能性了。 对洲灿农业公司提交的证据，忠县农委质证认为真实性无异议，但与本案无关联；重庆市农委对真实性、合法性无异议。 对双方举示证据，原审法院经审查认为：对于双方无异议的证据予以确认在卷。对争议证据认证如下：忠县农委提交的第三组证据，系对洲灿农业公司养殖行为的调查、违法告知等程序性事项，是忠县农委履行行政管理行为，与第一、二组证据相互印证，对本案具有证明力；对第四组证据中关于行政处罚决定书的送达，洲灿农业公司法定代表人秦文兰通过短信方式向忠县农委告知了邮寄送达的地址，忠县农委以该地址进行寄送，确认为“本人收”，且洲灿农业公司已进行了行政复议，该送达为有效送达。洲灿农业公司认为无法证明其收到行政处罚决定书的质证意见，不予认可。 前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院对证据的认证意见正确，本院予以确认。二审查明事实与原审法院查明事实一致。 本院认为，根据双方诉辩意见，本案争议焦点在于,忠县农委作出的忠农（渔业）罚【2018】13号《行政处罚决定》是否合法、适当,包括忠县农委是否具有相应的法定职权、处罚依据是否证据确凿,处罚适用的法律法规是否正确,处罚程序是否符合法律规定。 首先,忠县农委具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。 《中华人民共和国渔业法》第六条第一款规定：“国务院渔业行政主管部门主管全国的渔业工作。县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。县级以上人民政府渔业行政主管部门可以在重要渔业水域、渔港设渔政监督管理机构”，第七条第三款规定“江河、湖泊等水域的渔业，按照行政区划由有关县级以上人民政府渔业行政主管部门监督管理；跨行政区域的，由有关县级以上地方人民政府协商制定管理办法，或者由上一级人民政府渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构监督管理”。忠县农委作为忠县渔业行政主管部门,在忠县行政辖区内,拥有对渔业资源的开发、利用以及相关渔业生产行为进行监督管理,对违反渔业管理法律法规的违法行为进行处罚的法定职权。 洲灿农业公司在忠县困牛石库汊水域和龙滩河支流的涂井乡郭河水域(忠县境内30°36'92"N，108°09'51"E至30°40'91"N，108°13'35"E之间水域)175米水位线范围内从事渔业养殖生产，并于困牛石大桥河溪入江干道处（30°36'92"N,108°09'51"E)铺设养殖拦河网设施进行养殖。忠县农委举示的现场检查（勘验）笔录（2018年7月19日勘验涂井乡汝溪河坪山大桥东偏北郭河流域现场、2018年7月19日执法人员对忠县忠州街道复旦村困牛石桥河溪进行现场检查、2018年9月3日对困牛石大桥东桥头现场检查）、证据提取单（2018年7月19日现场照片、2018年7月19日上午11时20分困牛石桥河溪流域现场养殖拦河网照片、卫星图共计4张、2018年9月3日现场照片）等证据足以证明洲灿农业公司在上述水域围网养殖。根据《中华人民共和国宪法》第九条之规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”；《长江三峡工程建设移民条例》第三十二条之规定:“三峡水库消落区的土地属于国家所有,由三峡水利枢纽管理单位负责管理”；《重庆市三峡水库消落区管理暂行办法》第二条、第五条、第二十条之规定，消落区指三峡水库坝前水位从175米逐步消退至防洪限制水位145米之间，在三峡水库重庆库区形成的特殊区域，以及该区域范围内的孤岛、库岸岸线和新增淤积陆地，消落区属国家所有，未经有权限的三峡水库管理部门管理，任何单位和个人不得使用使用消落区；应当认定洲灿农业公司养殖水域属于国有水域，且在三峡水库重庆库区消落区内。对此，从洲灿农业公司与涂井乡人民政府签订的建设项目协议、与重庆市三峡生态渔业发展有限公司形成的会议纪要及其在申办《养殖证》中提交的各项资料来看，洲灿农业公司对此事实是应知的。 因此，对于洲灿农业公司在全民所有水域所从事的渔业生产行为，对其在生产过程中存在的违反渔业管理法律法规的行为,忠县农委作为当地的渔业行政主管部门有权进行调查处理，并作出行政处罚，属于履行渔业监管法定职责。洲灿农业公司上诉主张案涉水域属于集体所有水域，忠县农委执法无据的上诉理由不能成立。 其次,洲灿农业公司养殖行为具有违法性，忠县农委所作出的行政处罚事实清楚,证据确凿，法律、法规适用正确。 《中华人民共和国渔业法》第十一条第一款规定：“单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的,使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请,由本级人民政府核发养殖证,许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产”,第四十条第二款规定“未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产的,责令改正,补办养殖证或者限期拆除养殖设施”。根据上述规定,洲灿农业公司在全民所有水域从事围网养殖应当办理养殖证，但根据忠县农委、洲灿农业公司举示证据及案件审理情况,洲灿农业公司未持有养殖证的事实双方均不持异议。忠县农委作出行政处罚的主要事实依据,即洲灿农业公司未持有养殖证在全民所有水域从事养殖行为事实清楚,证据确凿。忠县农委依据洲灿农业公司的该违法事实，根据《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款规定,对洲灿农业公司处以限期拆除养殖设施的行政处罚,适用法律正确。 洲灿农业公司上诉认为其“2010年以来多次申请办理养殖证”以及其系“当地政府招商引资到当地投资养殖”,但无论是曾经申请养殖证的行为还是围网设施存在的长期性和持续性,均不能否定其无证养殖的违法性。洲灿农业公司主张其是生态养鱼，没有改变地形地貌，没有影响当地自然状态。应该认识到山水林田湖是一个生命共同体，生态是统一的自然体系，是各种自然要素相互依存而实现循环的自然链条，水是其中一个重要要素，鱼亦是。渔业养殖应符合当地的渔业行业管理秩序，即使是不投放鱼饵的养殖模式，亦应对养殖区域、密度等进行统一规划，其亦应按照法律规定办理养殖证，因地制宜，在当地的统一管理、规划下发展渔业养殖。否则势必影响当地蓄水供水、水质净化、洪水调蓄以及气候调节等多种社会功能和生态功能。洲灿农业公司不影响当地自然环境、不具有违法性的上诉理由显然不成立。 对于被诉行政行为是否合理、适当的问题，也即洲灿农业公司主张其养殖行为应适用渔业法第四十条第二款补办养殖证的规定，忠县农委“限期拆除养殖设施”明显不当，显失公正的上诉理由。对于洲灿农业公司违法养殖行为，《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款规定,可以“责令改正,补办养殖证或者限期拆除养殖设施”，处理方式是并列可选择适用的，并无适用先后之区别。因养殖区域属于三峡水库消落区范围，已被当地划入禁养区，因此忠县农委根据当地的实际情况作出的“限期拆除养殖设施”并无明显不当。洲灿农业公司此项上诉理由亦不成立。 第三,忠县农委行政处罚程序合法。 忠县农委在对洲灿农业公司违法行为立案调查后,对洲灿农业公司围网养殖的现场进行了检查,制作现场检查笔录并拍照固定,对洲灿农业公司及相关人员进行了调查并制作询问笔录,按照法律规定发出《责令改正通知书》,要求洲灿农业公司限期自行改正行为,在洲灿农业公司于规定期限内未予纠正后,向其发出了《行政处罚事先告知书》,告知了其就处罚进行陈述、申辩的权利,洲灿农业公司未在规定的时间内提交陈述意见和申辩，也未申请听证。后忠县农委依法制作了忠农（渔业）罚[2018]13号《行政处罚决定书》并送达洲灿农业公司，处罚符合法定程序要求。 第四◊重庆市农委行政复议决定符合法律规定，程序合法。 重庆市农委于2018年11月2日受理洲灿农业公司复议申请后，举行了公开听证会，因案件情况复杂,经行政复议机关负责人批准并告知申请人和被申请人,依法延长复议期限。嗣后，重庆市农委经审查认为，原行政行为认定事实清楚,证据确凿,程序合法,法律适用并无不当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款、第三十一条的规定于2019年1月31日作出维持的行政复议决定，并依法向洲灿农业公司进行了送达。因此,重庆市农委的复议行为认定事实清楚,适用法律法规正确,符合法定程序。 第五◊对于洲灿农业公司上诉提出其系当地招商引资，基于对当地政府的信赖而在当地投资养殖的问题。2009年，洲灿农业公司与忠县涂井乡政府签订《三峡橘海生态渡假港湾建设项目协议》，在当地进行投资建设。民营企业的投入，为当地经济发展注入了活力，但其建设项目亦应符合相关法律的规定，对于案涉水域的养殖亦应按照法律规定办理养殖证。对于洲灿农业公司提出的多次申请办理养殖证、忠县农委消极怠政、违反公平原则等行政许可程序中的问题，其可另案处理，不能以此作为其实施违法行为的理由。 案涉水域毗邻长江，水资源丰富，既是青、草、鲢、鳙等经济鱼类的天然水域牧场，更是诸多珍稀水生生物的避难所。多年来的过度捕捞，已造成长江水生物生存环境的日益恶化，生物多样性指数持续下降，珍稀特有物种资源全面衰退，渔业生产也受到了严重影响。至此，母亲河自2020年以来已全面进入休养生息期，长江干流、重要支流已全面禁渔。拆除渔网，把江河还给大自然。不涸泽而渔，不焚林而猎，用最严格制度、最严密法治保护生态系统，是我们应有的态度和责任。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。洲灿农业公司上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人重庆洲灿农业发展有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱晓丽 审 判 员 张 燕 审 判 员 李青春 二〇二〇年七月三十一日 法官助理 付丽姝 书 记 员 蹇佳莉