河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)豫01行初546号原告：刘凤仙，女，1953年5月10日出生，汉族，住郑州市。委托代理人：刘贺，河南亚洋律师事务所律师。委托代理人：郭百淼，河南亚洋律师事务所律师。被告：郑州市二七区人民政府，住所地郑州市二七区政通路85号。法定代表人：苏建设，区长。委托代理人：陈冬菊，政府工作人员。委托代理人：姚艳秋，上海市海华永泰（郑州）律师事务所律师。原告刘凤仙诉被告郑州市二七区人民政府行政协议纠纷一案，于2020年5月19日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月17日公开开庭审理了本案。原告刘凤仙的委托诉讼代理人刘贺，被告郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）的委托诉讼代理人陈冬菊、姚艳秋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘凤仙诉称，被告2013年成立郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部（以下简称合村并城指挥部）负责马寨镇合村并城拆迁工作。2013年10月25日，原告与合村并城指挥部签订《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》，后被告一直按照该拆迁协议履行。2019年12月16日，合村并城指挥部对原告做出《关于变更刘凤仙拆迁安置协议的决定》，原告认为合村并城指挥部做出的《关于变更刘凤仙拆迁安置协议的决定》没有合法依据、程序违法，损害原告的合法利益，故依法提起诉讼。请求：1.依法撤销被告2019年12月16日做出的《关于变更刘凤仙拆迁安置协议的决定》；2.判令被告继续履行与原告签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》的协议内容；3、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：一、《关于变更刘凤仙拆迁安置协议的决定》及2019年12月27日《通告》各一份。拟证明：原告家庭在拆迁时持有《独生子女父母光荣证》，凭该独生子女父母光荣证已经实际取得独生子女多一人份110平方米的奖励。故被告要求原告退回110平方米独生子女奖励面积及对应的过渡费没有合法依据。二、《回迁协议书》及《回迁补充协议书》各一份。拟证明：2017年9月21日，指挥部与刘凤仙签订回迁协议书，再一次确认刘凤仙拆迁时实际享有安置房面积514㎡，本次分配安置224.9㎡，剩余289.1㎡。指挥部在2017年9月21日与刘凤仙签订回迁协议书时，已经知晓原告家庭生育二孩的事实，但指挥部仍然是按照总面积514㎡进行安置，并未对独生子女多一人份安置面积提出异议，证明被告以其实际行为认可原告家庭再生育二孩不影响其享受独生子女多一人份110平方米奖励。三、《河南省人口与计划生育条例》。拟证明：根据《河南省人口与计划生育条例》第三十一条规定：“凡领取《独生子女光荣证》的，凭证享受下列待遇：。(三）农村在调整责任田时，对独生子女父母按每人按两人（份）分给；按人分配城镇拆迁安置、移民搬迁安置。征地补偿等经济利益时，独生子女家庭多分一人份”上述条款证明持有《独生子女光荣证》的家庭，依法享有拆迁安置独生子女多分一份的权利。这个权利是法定的，且原告家庭在拆迁时持有《独生子女光荣证》,并已经实际取得独生子女多一人份110平方米安置，被告要求原告退回该110平方米安置权益没有依据。被告郑州市二七区政府答辩称：一、被答辩人的两个诉讼请求不能同时起诉，只能选择一项诉讼请求起诉。二、被答辩人生育二孩的行为违反了计生政策、拆迁安置补偿办法和双方的协议约定，应予变更。依据《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁补偿办法》第九条第1项“凡持有1973年1月1日至2013年10月20日发放的《独生子女父母光荣证》或者政策内双女结扎户，按照2011年11月《河南省人口与计划生育条例》相关规定，给予多1人份110平方米的安置。在这期间虽然持有以上证件，但是又违反了计生政策的家庭，不能享受予多1人份110平方米的安置。独生子女家庭户或政策内双女结扎户，享受多1人份安置的，必须在签订安置补偿协议时，同时签订《合村并城优惠政策落实承诺书》，并承诺如下事项：(1)在签订拆迁补偿安置协议后，房屋分配前，如违反计划生育政策生育的（含抱养），取消多1人份的安置面积。(2)对因申请二孩生育证等其他原因取消独生子女家庭福利的，如果在房屋分配前，则取消多1人份的安置；如果是在房屋分配后，须按届时该房产的市场价格缴纳独生子女家庭享受多1人份安置房的房款。”2013年10月25日，被答辩人作为户主与答辩人指挥部签订了编号为LHD-02-027号《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》，其儿子郭关伟同时与答辩人签署了《合村并城优惠政策落实承诺书》，承诺“1、在签订拆迁补偿安置协议后，房屋分配前，如违反计划生育政策生育（含抱养）的，取消多1人份的安置面积。2、对因申请二孩生育证等其它原因取消独生子女家庭福利的，如果在房屋分配前，则取消多1人份的安置；如果在房屋分配后，须按届时该房产的市场价格缴纳独生子女家庭享受的多一人份安置房款。”2014年8月13日，被答辩人儿子的二孩出生，违反了计划生育政策，违反了拆迁安置补偿办法及双方协议的约定，按照双方签订的《拆迁安置补偿协议》及被答辩人的承诺书，被答辩人应该退回110平方米的安置房和相应的过渡费，原协议应予以变更。三、答辩人的行政行为符合法律、法规及相关政策的规定、且程序合法，应予维持。在接到举报以后，答辩人多次通知其协商解决，在协商无果的情况下，于2019年12月16日，向被答辩人送达了处理决定，并明确告知了被答辩人在法律规定的期限内享有行政复议和行政诉讼的权利，程序合法。2019年12月27日，又按照处理决定的内容，再次向其送达了关于停发过渡费抵扣需退还的已发过渡费。综上所述，答辩人做出的具体行政行为，程序合法、适用法律正确，应予以维持，原协议无法继续履行。请求法院在查明事实的基础上，依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告郑州市二七区政府向本院提交了以下证据：一、河南省人口与计划生育条例（2016年5月）。拟证明：该条例第31条优惠待遇是仅针对领取《独生子女父母光荣证》的家庭。该条例第38条“领取《独生子女父母光荣证》后又生育的，终止享受相关的优惠待遇，注销《独生子女父母光荣证》，其在国家提倡一对夫妻生育一个子女期间领取的独生子女父母奖励费不再收回。”而根据第31条第1款的规定，上述“奖励费”指的是“从发证之月起至子女满十八周岁止，奖给独生子女父母每人每月奖励费二十元以上”。二、《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁补偿办法》。拟证明：《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁补偿办法》第九条第1项“凡持有1973年1月1日至2013年10月20日发放的《独生子女父母光荣证》或者政策内双女结扎户，按照2011年11月《河南省人口与计划生育条例》相关规定，给予多1人份110平方米的安置。在这期间虽然持有以上证件，但是又违反了计生政策的家庭，不能享受予多1人份110平方米的安置。独生子女家庭户或政策内双女结扎户，享受多1人份安置的，必须在签订安置补偿协议时，同时签订《合村并城优惠政策落实承诺书》，并承诺如下事项：(1)在签订拆迁补偿安置协议后，房屋分配前，如违反计划生育政策生育的（含抱养），取消多1人份的安置面积。(2)对因申请二孩生育证等其他原因取消独生子女家庭福利的，如果在房屋分配前，则取消多1人份的安置；如果是在房屋分配后，须按届时该房产的市场价格缴纳独生子女家庭享受多1人份安置房的房款。”三、原告的拆迁档案，包括与被告指挥部签订的编号为LHD-02-27的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》，家庭人口户籍信息、《独生子女父母光荣证》及《合村并城优惠政策落实承诺书》等。拟证明：在签订协议时，原告家依据独生子女证享受了多一人份110平方米的安置房，同时签署承诺书，承诺“1、在签订拆迁补偿安置协议后，房屋分配前，如违反计划生育政策生育（含抱养）的，取消多1人份的安置面积。2、对因申请二孩生育证等其它原因取消独生子女家庭福利的，如果在房屋分配前，则取消多1人份的安置；如果在房屋分配后，须按届时该房产的市场价格缴纳独生子女家庭享受的多一人份安置房款。”四、刘胡同村委会出具的证明一份（因原告家庭违反计划生育政策生育二孩，未办理相关生育登记）。拟证明：2014年8月13日，原告儿子的二孩出生。五、《关于变更原告刘凤仙拆迁安置协议的决定》、《通告》及送达时的照片。拟证明：2019年12月16日，在多次与原告协商无果的情况下，被告当面给原告送达了撤销决定，并明确告知了其诉权。后于2019年12月27日，又送达了停发过渡费用于抵扣需退还已发过渡费的通告。该决定内容、程序均符合相关法律规定，合法有效。原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对于被告证据一真实性无异议，对于其证明目的有异议。被告所援引的第38条规定的是独生子女奖励费不再退回这个奖励费与原告应该享有的独生子女多1人份待遇是两个概念。另外根据该条例第31条规定恰能够证明独生子女拆迁多分1人份是法定的权益，任何单位和个人不能剥夺。原告家庭在拆迁时是持有规定的独生子女光荣证，也符合上述条例的法律规定，同时权益在拆迁办法中第九项第一款中也得到了确认和肯定。对证据二拆迁安置补偿办法真实性无异议，对于其证明目的有异议。拆迁办法恰能够证明原告作为拆迁时的独生子女家庭户。依据拆迁办法合法地取得了独生子女多分1人份奖励的事实。实际取得的事实既有法律的依据，同时也有村里面拆迁办法的依据。对证据三刘凤仙家庭户的拆迁档案真实性无异议，对证明目的有异议。其中的独生子女父母光荣证、户口本及拆迁协议，均能够证明原告在拆迁时是符合独生子女家庭持有规定的独生子女光荣证，并已经实际取得了这独生子女110平方米奖励的事实。另外在拆迁档案中的承诺书，承诺书的实质内容是指持有1973年1月1日至2013年10月20日这个时间段发放的独生子女父母光荣证或是政策内双女结扎户。按照2011年当时的河南省人口与计划生育条例，给予多1人份110平方米的安置，这个也是与现行有效的河南省人口与计划生育条例规定的独生子女多分1人份待遇是一致的。在拆迁办法中同时规定在此期间还是指的是1973年1月1日至2013年10月20日，在此期间违反计生政策的不能享受，所以说原告在当时签订拆迁协议时是符合的。原告家庭在当时也没有生育二孩，所以说当时已经实际取得了独生子女奖励。对证据四，2019年12月26日刘胡同村委会出具的证明一份。刘胡垌村委会不是户籍部门或公安部门，没有权利出具身份关系的证明，不具有出具这个证明的主体资格。证明显示的出具时间是2019年12月26日，而被告作出本案变更决定的时间是2019年12月16日，即先做出了变更决定，刘胡同村委会才出具了这个证明。对于证据五本案诉争决定的真实性无异议，对于该决定的本身的合法性以及其这个证明目的均有异议。1、名称虽然是变更决定，但是它的实质内容是撤销。变更决定它作出没有事实和法律依据。因为在拆迁时原告家庭是持有规定的独生子女父母光荣证，且在拆迁协议签订拆迁协议时已经实际取得了110平方米。2、已经在2017年已经回迁，在回迁时政府仍然是按照514平方米的总面积签订，证明被告以其实际行为已经认可被告符合条件，在此情况下，原告不需要退还该110平方米。3、被告作出该决定时没有合法的依据。4、被告撤销的内容违反河南省人口计划生育条例关于独生子女多1人份110平方米的规定。5、在该决定上签收人无人签字，证明原告对此不认可，因此这个决定在未经人民法院确认其效力之前对原告是没有效力的。6、虽然案涉拆迁协议是行政协议，但仍然适用民事合同范畴的一些法律规定，原告家庭在2014年生育二孩，被告在2019年时隔五年之后做出了撤销决定，已超过了行使撤销权的一个法定的时限。对于证据五中的通告，质证意见与变更决定的质证意见相同。另外，被告在没有经过原告同意确认的前提下就单方作出了抵扣过渡费的决定同样也是违法的。被告对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据一的真实性无异议，但对它的证明目的有异议的，正因为原告在拆迁的时候持有独生子女，为独生子女家庭，所以才享受110平方米的奖励。但是根据原告与被告所签订的协议，以及原告所出具的承诺书，原告家庭在2014年8月13号又违反政策出生了二孩，违背了上述协议书、承诺以及拆迁安置补偿办法的规定，就不再是独生子女家庭，就不应该再享受关于独生子女多1人份的奖励，被告要求原告退回110平方米是有合法依据。对证据二的真实性没有异议，对其证明目的是有异议。尽管原告参与了选房和签订了回迁协议书，但并不代表那个时候被告已经知晓原告家生育二孩的事实。由于取得二孩生育证是在镇政府计生办办的，与区政府没有联网，区政府在进行安置房的时候，如果原告不报备是无法知晓二孩出生的事实的。因在2019年有人举报该事实，经过核查才发现了他家的二孩是2014年出生的，这才有了本案所涉及的处理决定和通告的下发。对证据三因属于法规条例，对其无异议，但对它的理解和证明目的是有异议的。该条例明确地规定了是独生子女费，也就是每个月20元钱费用不再退回。并不是说享受的拆迁安置不再退回，况且原告于2014年所生的二孩已经违背了当时的人口与计划生育条例，已经不属于独生子女家庭，就不应该再享受对独生子女家庭所应该有的权益。经庭审质证,结合双方当事人的有关陈述,本院经审查后认为，原、被告提供的证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的法定形式,可以作为证据使用,且双方就对方证据的真实性予以认可，双方证据亦与本案具备关联性，本院予以采信。对其证明目的本院将综合阐述。本院经审理查明如下事实：2013年10月19日，郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部制定的《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》第九条第（1）项规定：凡持有1973年1月1日至2013年10月20日期间发放的《独生子女父母光荣证》或者政策内双女结扎户，按照2011年11月《河南省人口与计划生育条例》相关规定，给予多1人份110平方米的安置。在这期间虽然持有以上证件，但是又违反了计生政策的家庭，不能享受予多1人份110平方米的安置。独生子女家庭户或政策内双女结扎户，享受多1人份安置的，必须在签订安置补偿协议时，同时签订《合村并城优惠政策落实承诺书》，并承诺如下事项：（1）在签订拆迁补偿安置协议后，房屋分配前，如违反计划生育政策生育的（含抱养），取消多1人份的安置面积。（2）对因申请二孩生育证等其他原因取消独生子女家庭福利的，如果在房屋分配前，则取消多1人份的安置；如果是在房屋分配后，须按届时该房产的市场价格缴纳独生子女家庭享受多1人份安置房的房款。2013年10月25日，原告与合村并城指挥部签订了编号为LHD-02-27的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》、《合村并城优惠政策落实承诺书》，在签订协议时，原告家依据独生子女证享受了多一人份110平方米的安置房，同时签署承诺书，承诺：1、在签订拆迁补偿安置协议后，房屋分配前，如违反计划生育政策生育（含抱养）的，取消多1人份的安置面积。2、对因申请二孩生育证等其它原因取消独生子女家庭福利的，如果在房屋分配前，则取消多1人份的安置；如果在房屋分配后，须按届时该房产的市场价格缴纳独生子女家庭享受的多一人份安置房款。2017年9月21日，原告于刘胡垌村安置小区一期建成并达到交付条件后，签署了《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置回迁协议书》，接受回迁安置房屋分配。原告家庭于2014年8月13日政策外生育第二个男孩郭炳坤。2019年12月26日，合村并城指挥部做出《关于变更刘凤仙拆迁安置协议的决定》，决定：一、自本通知做出之日起，撤销与您在2013年10月25日签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号为LHD-02-27）中第二项第三条关于独生子女奖励条款，该计生政策多一人份安置房面积110平方米不再履行；协议的其他条款继续生效。二、请您自收到本决定之日起5日内，退回独生子女奖励面积已发放的过渡费110880元。2019年12月16日，被告当面给原告送达了该撤销决定，并明确告知了其诉权。后于2019年12月27日，又送达了停发过渡费用于抵扣需退还已发过渡费的《通告》。原告对合村并城指挥部做出的上述决定不服，遂提起本案行政诉讼。本院认为，根据郑政文［2011］257号《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》第四条第（十四）项规定：各区政府（管委会）对合村并城的拆迁安置负总责，在实施合村并城过程中应当文明守法，严格审核确认拆迁安置基数以及土地、规划等相关数据。本案中，虽然《关于变更刘凤仙拆迁安置协议的决定》由郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部做出，但二七区政府作为马寨镇政府的上一级地方政府，对马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置相关工作负有法定职责。本案中，原告与二七区政府合村并城拆迁安置部门签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》系行政协议。行政协议作为行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，协议双方当事人并不具有完全平等的法律地位；履行行政协议过程中，行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方依法变更、解除协议。但为了保证行政主体对该权利的正确行使，在行政协议中对行政主体行使该权利的情形可予以约定，以明确行政主体行使该权利的范围，确保在国家法律政策和协议约定的基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下，行政主体才可以直接依据行政协议的约定对协议内容予以单方面的变更、解除。《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁补偿安置办法》依据法律法规规定对符合条件的独生子女家庭“给予多1人份110平方米的安置”，同时明确规定“在这期间虽然持有以上证件，但是又违反了计生政策的家庭，不能享受予多1人份110平方米的安置”。原、被告双方签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》中约定的“享受计生政策多一人份安置面积110平方米”也是以原告家庭为独生子女家庭为前提。《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁补偿安置办法》和原告在《合村并城优惠政策落实承诺书》中亦承诺“（1）在签订拆迁补偿安置协议后，房屋分配前，如违反计划生育政策生育的（含抱养），取消多1人份的安置面积。（2）对因申请二孩生育证等其他原因取消独生子女家庭福利的，如果在房屋分配前，则取消多1人份的安置；如果是在房屋分配后，须按届时该房产的市场价格缴纳独生子女家庭享受多1人份安置房的房款。”上诉承诺内容在《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁补偿安置办法》中亦有约定。法律法规关于独生子女家庭享受优惠待遇的相关规定，目的是为奖励独生子女家庭因执行计划生育基本国策，承诺只生育一个子女，为人口与经济、社会、资源、环境协调发展做出的贡献；生育或收养第二个子女的家庭不是法律法规相关规定的优待对象，不应享受独生子女家庭的优惠待遇。现在签订拆迁安置补偿协议后，原告家庭于2014年8月13日政策外生育第二个男孩郭炳坤，违反了上述拆迁安置补偿办法的相关规定及安置补偿协议的约定和自我承诺，即原告签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》所依据的基础事实已经发生变化，其家庭已不再属于独生子女家庭，继续享受独生子女家庭的相关优惠待遇，并不符合法律法规的立法精神，对遵守规定、履行约定和信守承诺的其他独生子女村民家庭也不公平，亦对诚实守信为原则的社会公共利益造成损害，故被告在协商变更无法达成一致意见后，依据上述法律精神、办法规定及行政协议约定和原告承诺对行政协议关于独生子女奖励部分予以单方面的变更、解除并无不妥，且该变更、解除并不影响拆迁安置补偿协议其他内容的继续履行，充分保障了原告其他补偿安置利益的实现。关于独生子女奖励部分变更、解除后，因该拆迁优惠政策享受的安置补偿待遇应予退回。被告做出案涉决定后，当面向原告送达了该处理决定，并明确告知了原告在法律规定的期限内享有行政复议和行政诉讼的权利；之后就决定内容又再次予以送达，程序合法。综上所述，原告关于依法撤销被告做出的《关于变更刘凤仙拆迁安置协议的决定》的诉讼请求不能成立，本院不予支持；因原、被告签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》相关内容已经变更，故原告主张继续履行原协议的请求本院亦不支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告刘凤仙的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘凤仙负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年七月二日书记员  王玉霞