广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1696号上诉人（原审原告）谭友彩，女，1974年7月26日出生，汉族，住广东省广州市番禺区。上诉人（原审原告）谭美云，女，1986年5月17日出生，汉族，住广东省肇庆市。上诉人（原审原告）高某某，男，2013年12月4日出生，住广东省肇庆市四会市大旺高新区郑德大街2号。法定代理人谭美云，系高某某母亲。被上诉人（原审被告）清远市清城区人民政府，住所地广东省清远市清城区东城新区行政文化中心。法定代表人邱泽军，区长。委托代理人孔玲梅，清远市清城区司法局工作人员。委托诉讼代理人胡清锋，广东金亚律师事务所律师。原审第三人清远市清城区洲心街道洲沙村谭屋经济合作社。法定代表人谭锡全，组长。原审第三人谭其森，男，1976年12月7日生，汉族，住广东省清远市清城区。原审第三人何少梅，女，1977年3月4日生，汉族，住广东省清远市清城区。原审第三人谭某某，女，2002年6月16日生，汉族，住广东省清远市清城区。原审第三人谭某，女，2011年1月12日生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人谭友彩、谭美云、高某某因诉被上诉人清远市清城区人民政府（下称清城区政府）、原审第三人清远市清城区洲心街道洲沙村谭屋经济合作社（下称谭屋经济合作社）及谭其森、何少梅、谭某某、谭某土地承包经营权行政登记纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2019）粤18行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2014年9月，广东省农业厅印发《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》，在第二轮土地承包的基础上，开展我省农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2015年至2017年，清远市农业局、清城区农业局、洲心街道办先后制定辖区范围内的具体方案。2017年7月23日，谭屋经济合作社选举产生农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组，并在同日召开村民会议，就拟定的《农村土地承包经营权确权方案》进行表决。该会议应到户数67户，实到户数47户，确定享有土地承包经营权的农户数有67户，人口277人。第三人谭其森、何少梅、谭某某、谭某均在表决结果之内，原告谭友彩、谭美云、高某某未在其中。次日，谭屋经济合作社将确权方案在村内进行了为期七天的公示，截止至公示期满，原告未提出异议。2017年9月22日，谭屋经济合作社将确权登记资料进行了第一轮公示，截止至公示期满，原告未提出异议。2017年10月21日，谭屋经济合作社又进行了确权登记资料第二轮公示，截止至公示期满，原告未提出异议。此后，谭屋经济合作社与农户代表谭其森签订《农村土地（耕地）承包合同》，同时附上公示后确定的户内人员名单。随后，由户主代表谭其森申请，发包方同意，洲心街道办初审通过后申请清城区政府颁证。2017年11月25日，清城区政府对涉案土地承包经营权进行登记，根据公示后确认的名单，向第三人谭其森、何少梅、谭某某、谭某颁发了《农村土地承包经营权证》，登记方式主要是确权不确地，即按份额享有相应面积的承包地，但承包地具体四至不定。2018年7月9日，户主代表谭其森在颁证清册上签名并领取了《农村土地承包经营权证》。谭友彩、谭美云、高某某不服，提起本案诉讼，请求：1.撤销被告清城区政府颁发的城区府农地承包权（2017）字第44180200800706XXXX号《农村土地承包经营权证》;2.限清城区人民政府在法院作出生效判决之后六十日内，重新颁发《农村土地承包经营权证》，将谭友彩、谭美云、高某某的名字加入《农村土地承包经营权证》并变亩数为0.80675亩。另查明，因谭屋经济合作社不承认原告谭美云及高某某的成员资格，原告谭美云、高某某向洲心街道办申请行政监督，要求纠正。洲心街道办作出《行政处理决定》认定谭美云及高某某不具备谭屋经济合作社的集体经济组织成员资格。原告谭美云、高某某不服，于2019年4月16日向清新区法院起诉请求撤销洲心街道办的处理决定。目前该案正在清新区法院审理当中，尚未作出生效裁判。原审法院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点可归纳为：清城区政府作出的涉案土地承包经营权行政登记行为是否合法。根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条及《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条的规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。据此，县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证的行为性质上是对承包人根据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示，土地承包合同等登记材料构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础。对于具体的发证程序，原农业部《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”本案中，清城区政府作为土地承包经营权登记机关，其登记行为是建立在既有土地承包合同生效的基础之上，并非直接根据合同当事人的申请作出，而是在审核下级机关提交的申请资料后作出的。从被诉登记行为所需的前提条件及经过初审、复审等多阶段处理的程序来看，人民法院在行政诉讼中对登记机关是否尽到审慎审查义务方面，不宜作过度审查，如果登记机关对乡镇政府提交的土地承包合同等申请登记材料的真实有效性已尽到审慎审查义务，那么在申请登记材料的真实有效性未经法定途径予以否定前，不存在有明显足以推翻被诉行政登记行为相反证据，人民法院对行政机关作出的登记在实体合法性上应当予以认可。本案中，根据清城区政府提交的确权颁证工作中形成的谭屋经济合作社确权表决方案、公示资料、土地承包合同、申请发证材料等证据证实，涉案土地承包合同记载的承包人与第三人谭屋经济合作社民主议定程序的结果一致，也与第三人申请的范围一致，且在登记之前的两轮公示中原告亦未提出异议，并无明显重大的瑕疵。因此，可以认定清城区政府在其职责范围内对合同的真实有效性已尽到了审慎审查义务，其作出的登记颁证行为主要证据充分、适用法律法规正确、程序合法，原审法院予以支持。至于原告是否为谭屋经济合作社成员，是否丧失或具有土地承包经营资格以及村民自治是否侵害村民合法权益等问题，主要涉及原告与第三人谭屋经济合作社之间的其他纠纷。原告可通过相应法律途径予以解决，而非直接起诉请求撤销涉案土地承包经营权行政登记行为，原审法院在此对上述纠纷不作审查。综上，清城区政府的颁证行为符合法定颁证条件和程序，原审法院予以支持。原告谭友彩、谭美云、高某某的诉讼请求理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决驳回原告谭友彩、谭美云、高某某的诉讼请求。本案受理费50元，由原告谭友彩、谭美云、高某某负担。谭友彩、谭美云、高某某不服一审判决，向本院提起上诉称：原审法院认定事实不清，上诉人作为谭屋经济合作社成员，从出生至今户口一直在谭屋村，未曾迁出，并以谭屋经济合作社村民身份参加新农合作医疗保险。洲心街道办认定上诉人不具有谭屋经济合作社成员资格的《行政处理决定书》已被清远市清新区法院判决撤销，清城区政府在明知上诉人对谭屋经济合作社土地确权有争议的情况下，还进行土地确权颁证工作，违背了《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》关于“有争议的先调处后确权”的基本原则。上诉人在第二轮土地承包前出生，从1999年开始便享有谭屋经济合作社的土地承包权，谭屋经济合作社借机调整收回土地承包地，违反《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》关于“不得借机违法调整收回农户承包地，更不能打乱重分、另起炉灶”的规定，侵犯妇女权益，被上诉人对洲心街道办提交申请材料的真实性未尽到审查核查义务，核发涉案《农村土地承包经营权证》认定事实不清。请求撤销一审判决，依法支持上诉人的诉讼请求，案件诉讼费由被上诉人承担。被上诉人清城区政府二审答辩称：谭屋经济合作社依法成立农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组，经全体村民会议三分之二以上同意，负责拟定并公布本集体经济组织承包地的承包方案，承包方案经表决、公示、签印确认等工作程序后，清城区政府核发涉案《农村土地承包经营权证》，程序合法。上诉人未在公示期间提出异议，且上诉人的户主已于2018年7月9日签收《农村土地承包经营权证》。清城区政府核发《农村土地承包经营权证》符合《广东省农业厅关于印发的通知》及具体工作方案，适用法律正确。请求驳回上诉人的上诉请求。原审第三人谭屋经济合作社及谭其森、何少梅、谭某某、谭某二审未提交书面答辩意见。经审查，一审判决认定的事实属实，本院依法予以确认。本院另查明，谭友彩、谭美云的兄弟谭其森2017年8月23日在注明成员为4人（不包括谭友彩、谭美云、高某某）的《农村土地承包经营权公示结果归户表》上签名确认公示结果。2017年12月31日谭其森出具《户主声明书》确认该户有家庭成员4人（不包括三上诉人），并于同日与谭屋经济合作社签订《农村土地（耕地）承包合同》。2017年12月31日谭其森填写《农村土地承包经营权登记申请书》申请颁发《农村土地承包经营权证》，《申请书》注明家庭共有4人。本院认为：本案为土地承包经营权行政登记纠纷，二审审查的焦点问题是清城区政府颁发的城区府农地承包权（2017）字第44180200800706XXXX号《农村土地承包经营权证》是否合法。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条关于“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”的规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，颁发土地承包经营权证的实质条件是,承包人依法享有土地承包经营权,土地承包经营权证仅仅是对承包人依法享有的土地承包经营权民事权利的确认。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”2017年7月23日谭屋经济合作社召开村民会议就拟定的《农村土地承包经营权确权方案》进行表决，谭友彩、谭美云的兄弟谭其森作为户主代表参加村民会议，并签名同意“实行确面积到户”的《农村土地承包经营权确权方案》。谭其森作为户主于2017年8月23日在注明成员为4人（不包括三上诉人）的《农村土地承包经营权公示结果归户表》上签名确认公示结果。2017年12月31日谭其森出具《户主声明书》确认该户有家庭成员有4人（不包括三上诉人），并于同天与谭屋经济合作社签订《农村土地（耕地）承包合同》，同日谭其森向清城区政府递交《农村土地承包经营权登记申请书》申请颁发农村土地承包经营权证，《申请书》注明家庭共有4人。至此，谭屋经济合作社已完成了对《农村土地承包经营权确权方案》及确权登记资料的公示，期间上诉人及作为承包方户主代表的谭其森均未就家庭承包经营的成员情况提出异议，事后谭其森在签订承包合同及申办《农村土地承包经营权证》过程中亦未提出将上诉人纳入承包经营主体的主张。清城区政府根据谭屋经济合作社确权表决方案、公示资料、《土地承包合同》、申请发证材料等证据，经初审、审核等程序向原审第三人谭其森、何少梅、谭某某、谭某核发涉案《农村土地承包经营权证》，证据充分、程序合法，本院予以支持。至于上诉人主张谭屋经济合作社剥夺、侵害其应享有的土地承包经营权的问题，不属于本案审查范畴，上诉人应另寻法律途径予以救济。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人谭友彩、谭美云、高某某共同承担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年七月二十七日法官助理严崇哲书记员钟能英