湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终539号上诉人（一审原告）：岳阳金海养殖有限公司，住所地：岳阳市岳阳楼区南湖大道金海大酒店1103室。法定代表人：唐胜国，该公司董事长。委托代理人：贺先明，湖南滳招律师事务所律师。委托代理人：熊高文，该公司员工。被上诉人（一审被告）：岳阳县人民政府，住所地：岳阳市岳阳县荣家湾镇东方路99号。法定代表人：曾平原，岳阳县人民政府县长。委托代理人：毛冬平，湖南微水律师事务所律师。委托代理人：钟杨。一审第三人：岳阳金海大酒店有限公司，住所地：岳阳市岳阳楼区南湖大道金海大酒店十二楼。法定代表人：王五四，该公司董事长。一审第三人：中国建设银行股份有限公司岳阳市分行，住所地：岳阳市岳阳楼区南湖大道310号。负责人：李勇军，该行行长。委托代理人：肖维维，该行员工。岳阳金海养殖有限公司（以下简称金海养殖公司）诉岳阳县人民政府（以下简称岳阳县政府）、第三人岳阳金海大酒店有限公司（以下简称金海大酒店）、中国建设银行股份有限公司岳阳市分行（以下简称建行岳阳市分公司）撤销不予转移登记一案，湖南省岳阳市中级人民法院2020年2月24日作出（2019）湘06行初247号行政判决。金海养殖公司不服，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2004年9月14日，中国银行业监督管理委员会作出银监复［2014］143号批复，批复中国建设银行以分立的方式进行重组，设立中国建设银行股份有限公司和中国建银投资有限责任公司。为了解决下岗人员安置问题，建行岳阳市分行筹建金海有限责任公司，明确金海有限责任公司是由与建设银行解除劳动合同人员入股组建的、完全独立的股份制企业，是与建行没有任何行政隶属关系的独立法人企业，建行将经过资产评估机构评估的金海大酒店及其本行需要处置的一些闲置资产在同等条件下优先整体转让给金海有限责任公司发起人，由金海有限责任公司自主经营，转让的资产中包含了国有划拨土地性质的两宗土地，即涉案的两宗土地。自此，涉案的两宗土地由金海大酒店生产经营，但一直没有办理土地使用权相关审批与登记手续。目前，涉案土地登记在建行岳阳市分行的原分支机构中国建设银行股份有限公司岳阳市茅岭支行名下，因该支行已撤销，其权利由建行岳阳市分公司承继，土地使用权证号为岳县国用（95）字第06212901号，另一宗土地登记在建行岳阳市分公司名下，土地使用权证号为岳县国用（2012）第0136号。2013年1月15日，金海大酒店向建行岳阳市分行及案外人湖南省分行报告将涉案土地的使用权转让给金海大酒店，建行岳阳市分行及案外人湖南省分行均表示同意。2018年4月19日，金海养殖公司成立，目前公司股东为金海大酒店和案外人岳阳兴国助学有限公司。2018年5月10日，金海大酒店向岳阳县政府出具《关于请求解决改制遗留问题，办理麻塘生活基地资产处置过户登记的报告》，请求将涉案土地登记在金海养殖公司的名下。2018年5月23日，建行岳阳市分行亦向岳阳县政府出具《关于将改制企业的处置资产申请不动产登记的报告》，请求将涉案土地登记在金海养殖公司的名下。2018年6月12日，岳阳县国土局针对涉案的二宗土地向岳阳市国土资源局请示，岳阳市国土局经地籍科确认该二宗土地无权属纠纷，因涉及企业改制、主辅分离，按属地管理原则，应由岳阳县国土资源局严格按照八部委的“859”文件的规定办理。岳阳县政府收到金海大酒店和建行岳阳市分行的报告后，进行了多方调查，为妥善解决此事，2018年12月21日，岳阳县政府副县长胡秉阳主持召开会议，就涉案土地麻塘养殖基地申请转移登记事项与建行岳阳市分行等相关单位进行专题对接，会议对涉案土地的转移登记事项提出了明确意见。2018年12月26日，金海养殖公司向岳阳县政府以特快专递的方式递交了《关于依法准予并办理土地使用权转移登记的申请书》，因岳阳县政府未在法定期限内作出答复，金海养殖公司起诉至该院，该院作出（2019）湘06行初72号行政判决，判决岳阳县政府依法作出答复。岳阳县政府于2019年8月27日作出答复，该答复认为金海养殖公司提出办理使用权转移登记的二宗土地性质系国有划拨土地，建行改制时未按照国经贸企改（2002）859号文件要求履行相应的批准程序，且金海养殖公司成立的时间在2018年，不是建行改制后的企业，故不予许可转移登记。一审法院经审理认为，《湖南省实施办法》第三十五条第三款规定：“国有、集体企业因迁移、破产、兼并、资产重组或者改制等需要处置划拨土地使用权的，应当向县级以上人民政府土地行政主管部门申请办理处置方案审批和土地评估结果确认手续；涉及中央或者省属企业的，应当报国务院或者省人民政府土地行政主管部门审批、确认。”虽然2004年建行岳阳市分行改制时将涉案的二宗土地转让给金海有限责任公司自主经营，但是涉案的二宗土地系国有划拨土地，应当按照《湖南省实施办法》第三十五条第三款规定，向县级以上人民政府土地行政主管部门申请办理处置方案审批和土地评估结果确认手续，并报国务院或者省人民政府土地行政主管部门审批、确认。但是，涉案的二宗土地转让给金海有限责任公司后未按照规定办理相关审批手续，金海大酒店实际经营使用后亦未按照规定办理相关审批手续。建行岳阳市分行将涉案的二宗土地转让给金海大酒店虽然经得中国建设银行股份有限公司湖南省分行同意，却未按照规定办理相关审批手续，转让行为违法。金海大酒店以违法转让的涉案土地作为资产投资金海养殖公司，违反法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”金海养殖公司不符合取得国有划拨土地的条件，岳阳县政府不予许可金海养殖公司涉案的二宗土地使用权转移登记的行政行为合法。金海养殖公司的诉讼请求没有法律依据，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第五十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条、《湖南省实施办法》第三十五条第三款和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回岳阳金海养殖有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由岳阳金海养殖有限公司负担。金海养殖公司不服一审判决，向本院上诉称：1、一审判决认定事实不清，一审未查清本案基本事实，实际上建行系央企改制，在改制方案、资产处置方案等均是经原国土资源部、财政部审批，并报国务院批复的，履行了法定程序，改制程序合法；2、上诉人表面上为2018年新设立，但实际上系金海大酒店麻塘基地分离出来而设立，承继麻塘基地员工安置义务和资产权利，上诉人注册时，唐胜国系金海大酒店推选的职工代表，代表酒店持股，且后来股权也变更至金海大酒店名下，虽引进社会资本，但仍是金海大酒店控股；3、被上诉人在法定期限内没有举证证明其作出不予许可决定的依据，应视为上诉人没有依据，其不予许可决定不能成立。综上，请求撤销一审判决，依法改判，被上诉人承担一、二审诉讼费用。岳阳县政府答辩称：1、一审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。上诉人不符合适用国有划拨土地的主体条件，上诉人与金海大酒店土地使用权的转让为非法转让，建行改制时对涉案土地的处置不符合相关规定，上诉人不是建行改制后的企业，根据《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第二条、第八条、第十条、《湖南省国有土地使用权出让收支管理办法》第十一条、《湖南省实施办法》第三十五条第三款，岳阳县政府对涉案土地使用权转让不予批准符合法律规定；2、一审判决程序合法，岳阳县政府在规定的举证期限内提交了相关的证据材料。综上，请求驳回上诉，维持原判。一审第三人建行岳阳市分行述称：建行系央企改制，在改制方案、资产处置方案等均是经原国土资源部、财政部审批，并报国务院批复的，支持上诉人的诉讼请求。一审第三人金海大酒店述称：建行改制是经过了批准的，被上诉人称5年以后就不能转让涉案土地没有依据，涉案土地至今没有收回。涉案土地是历史遗留问题，被上诉人应当予以解决。双方当事人一审提交的证据已随案移送本院。本院经审查认为：本案是中国建设银行政策性改制而引发的纠纷，案涉建设银行这一国有大型企业改制分流后下岗人员安置问题，故本案应依据《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，国家经贸委、国土资源部等八部委颁布的国经贸企改（2002）859号《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》及相关政策性规定，审查涉案土地在建行改制时是否按照国经贸企改（2002）859号文件要求履行了相应的批准程序，岳阳县政府2019年8月27日所作的《关于对岳阳金海养殖有限公司的答复》是否符合中国建设银行整体改制方案、资产处置方案及相关政策要求，主要是合规性审查，不能简单套用法律法规规章。一审未厘清法律与政策的关系，认定事实不清，适用依据错误，依法应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）（三）项之规定，裁定如下：一、撤销湖南省岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初247号行政判决；二、本案发回湖南省岳阳市中级人民法院重新审理。审判长  张坤世审判员  朱志林审判员  余俊杰二〇二〇年七月二十二日书记员  袁 璇