南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行初49号 原告：南昌万达城投资有限公司，住所地江西省南昌市红谷滩新区宜春大道777号南昌万达城c区S6-106号，统一社会信用代码：9136010006973941XM。 法定代表人：王迎佳，系该公司执行董事。 委托诉讼代理人:吴岳雄，系该公司员工。 被告：南昌市人民政府，住所地南昌市红谷滩新区新府路118号。 法定代表人：黄喜忠，该市市长。 出庭负责人：舒奕斌。 委托诉讼代理人：陈金强，南昌市司法局工作人员。 委托诉讼代理人：李虹辰，江西豫章律师事务所律师。 原告南昌万达城投资有限公司不服被告南昌市人民政府作出的洪府复字（2019）309号《行政复议决定书》，于2020年6月1日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2020年7月9日公开开庭审理了本案。原告南昌万达城投资有限公司委托代理人吴岳雄，被告出庭负责人舒奕斌，委托诉讼代理人陈金强、李虹辰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：2019年3月27日,原告受到南昌市市场监督管理局作出的《行政处罚决定书》，得知处罚决定以南昌市生态环境局信访答复N区商铺业主的意见书作为原告虚假宣传的主要证据之一，认为信访答复意见书存在明显错误和适用法律错误，于2019年7月16日向被告提起了行政复议，要求撤销该信访答复意见书，2020年4月13日原告收到被告的《行政复议决定书》，原告认为被告作出的行政复议决定书没有事实依据，缺乏法律依据，所以作出的行政复议决定书违法，现依法提出行政诉讼。起诉事项：1.请求法院依法判决撤销洪府复字（2019）309号《行政复议决定书》，并判令被告在法定期间内对原信访答复重新作出新的复议决定；2.本案的全部诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 第一组证据：1.行政复议决定书；2.《关于南昌市红谷滩新区万达文化旅游城N区商铺业主反映：N区商铺业主反映万达城虚假宣传餐饮商铺，至今开发商无法提供环保部门的验收报告信访事项答复意见书》。证明目的：证明案涉《信访答复意见书》存在明显事实认定及适用法律错误，被告在长达一年的审理期间内，自始至终未对《信访答复意见书》的内容进行任何的实体审查，属于典型的行政不作为。 第二组证据：1.《行政处罚决定书》。证明目的：案涉《信访答复意见书》已作为了南昌市市场监督管理局认定原告虚假宣传的主要依据，并事实上已对原告权益造成了实质性影响，原告作为利害关系人完全有权申请行政复议予以撤销，被告对此不作任何实体审查并直接否认涉案《信访答复意见书》对原告权益所造成的重大影响，存在严重的事实认定错误。 第三组证据：1.关于南昌万达城投资有限公司南昌万达城B区、N区地块项目环境影响报告表的批复；2.验收监测报告。证明目的：案涉N区是具备经营餐饮条件的，且餐饮烟道及油烟排放口的设置义务属于商铺业主。 第四组证据：江西省市场监督管理局中止行政复议通知书。证明目的：原告已就南昌市市场监督管理局作出的行政处罚向江西省市场监督管理局申请了行政复议，江西省市场监督管理局也认定《信访答复意见书》系认定原告构成虚假宣传的重要证据，并因原告就该行政处罚决定所依据的证据《信访答复意见书》申请的行政复议被受理而中止审理。 第五组证据：涉案N区商品房买卖合同两份。证明目的：证明餐饮烟道并非合同约定的交付标准，涉案的信访答复在答复内容中将该烟道设置的法律后果归咎于原告，并认定原告存在欺诈，损害了原告的合法权益，更加映证了涉案信访答复属于行政行为的本质特征。 第六组证据：涉案N区以及万达城B区现场商铺照片。证明目的：证明现场烟道的设置情况，原告已在商铺内按照合同的约定预留了烟道口，已经履行了相关的法定义务。 被告南昌市人民政府答辩称：一、《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。2018年5月起，万达文化旅游城N区商铺数名业主多次信访部门集体信访，反映原告欺诈消费者，虚假宣传销售不实商铺问题。后南昌市生态环境局下属红谷滩分局向信访人作出《验收报告信访事项答复意见书》，答复称“1.红谷滩新区万达文化旅游城N区项目由南昌市环境保护局出具的《关于南昌万达城投资有限公司南昌万达城B区、N区地块项目环境影响报告表的批复》，批复中指出：商业楼中的商业用房在出售或招租时应告知购买者或租赁者，不得经营KTV、机修等有污染的经营项目。本项目商业用房若引进餐饮，餐饮项目应集中设置，并预先建设餐饮油烟专用烟道，餐饮项目须满足《饮食业环境保护技术规范》等相关要求，经油烟净化后的油烟排放口与周边环境敏感目标距离不应小于20米，餐饮单位边界与环境敏感目标边界水平间距不应小于9米，其厨房与其上下相邻的环境敏感目标之间应有不小于3米的隔层。但是万达N区商业楼的实际情况是并没有安装暗烟道，也无法满足《饮食业环境保护技术规范》等相关要求，但万达城在出售店铺时，对外宣传可以开设餐饮店，存在欺诈行为，请工商、执法、市场监督等部门对万达城的行为进行严格核实。2.由于万达N区商业楼不满足《饮食业环境保护技术规范》等相关要求，没有预先设置专用暗烟道，故红谷滩新区环保分局予以万达N区开设餐饮店的网上备案不通过。关于业主提出的环保部门的验收报告，由于该项目是由南昌市环保局2015年批复，环评验收工作由南昌市环保局负责。如不服本处理意见，可自收到本办理答复意见书之日起30内向上一级行政机关提出复查申请，逾期不申请复查，本办理答复意见即为该信访的终结意见。如仍然以同一事实和理由提出投诉请求，依照《信访条例》第三十五条之规定，以后不再受理。”信访人就该答复意书向南昌市生态环境局申请复查，2018年7月17日，南昌市生态环境局作出《信访事项复查意见书》，复查答复维持南昌市环保局红谷滩分局作出的《验收报告信访事项答复意见书》。同时红谷滩新区管委员会信访办将南昌市红谷滩新区万达文化旅游城A区、N区商户联名投诉原告涉嫌虚假宣传的材料转交南昌市红谷滩新区市场和质量监督管理局受理。本案中，原告提出的行政复议请求事项，系南昌市生态环境局下属红谷滩分局依据《信访条例》相关规定向信访人（红谷滩新万达文化旅游城N区商铺业主）作出的信访答复意见，信访人就该信访答复意见已向南昌市生态环境局提出复查申请，经南昌市生态环境局复查处理后已作出了复查意见，信访人对复查意见不服还可以向复查机关的上一级行政机关请求复核。原告作为本案的非信访人，并以经过信访程序二次处理的信访答复书为由提出行政复议申请，要求撤销该信访答复书，显然不符合行政复议受理的条件，也不属于行政复议的受理范围。另，鉴于南昌市市场监督管理局已就原告涉嫌虚假宣传一案已作出了行政处罚，对原告权益产生实质影响的是南昌市市场监督管理局的行政罚行为，原告如对该处罚不服，应当通过行政复议或提起行政诉讼的方式寻求救济。综上，答辩人作出驳回原告行政复议申请的复议决定认定事实清楚，符合法律规定。二、答辩人行政复议程序符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。”原告于2019年7月11日向答辩人提出了行政复议申请，答辩人于2019年7月16日向原告作出《行政复议申请受理通知书》，同时向南昌市生态环境局作出《行政复议答复通知书》。《行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知原告和被告经开区城管局，但是延长期限最多不超过三十日”。答辩人于2019年9月11日向原告作出《延期审理通知书》。后2019年9月29日，经原告提出行政复议中止申请，答辩人根据《行政复议法实施条例》第四十一条规定决定中止行政复议，并于2019年10月11日作出《中止行政复议通知书》。2020年4月13日，本案中止原因消除，答辩人作出《恢复审理通知书》恢复本案行政复议，并于同日作出《行政复议决定书》。综上，答辩人所作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，同时履行行政复议职责符合法定程序。据此恳请贵院依法驳回原告全部诉讼请求。 被告南昌市人民政府向本院提交了以下证据： 第一组证据：1：行政复议申请书；2.行政复议申请受理通知书；3.行政复议答复决定书；4.延期审理通知书；5.行政复议答复书；6.行政复议中止申请书；7.中止行政复议通知书；8.恢复审理通知书；9.行政复议文书送达回执及邮寄凭证；10.行政复议决定书。证明目的：南昌市人民政府履行行政复议职责符合法定程序。 第二组证据：1.行政处罚决定书;2.关于南昌红谷滩新区万达文化旅游城N区商铺业主反映：N区商铺业主反映万达城虚假宣传餐饮商铺，至今开发商无法提供环保部门的验收报告信访事项答复意见书。3.信访事项复查意见书。证明目的：原告作为本案的非信访人，针对信访答复书提起行政复议，要求撤销该信访答复书，不符合行政复议受理的范围。 经庭审质证，各方当事人就证据的真实性、合法性、关联性发表了质证意见。 被告对原告提交的第一组证据、第二组证据三性无异议，证明目的有异议。被告进行本案的行政复议审理及决定均符合法定程序，行政复议的受理时间是2019年7月16日，作出决定的时间是2020年4月3日。并非被告也是在经原告书面申请情况下才进行的中止审理，符合法律规定。中止期间被告始终都在与本案包括原告在内的各方积极沟通，完全做到了行政复议机关的尽职履职，不存在任何行政不作为。原告所称的实体审查前提条件应当是本案先属于行政复议的受案范围，而经被告行政复议决定可以看出该前提条件并不满足。对于证据四三性无异议，监测报告均有异议，且对这两组证据统一的证明目的有异议。监测报告从内容看，是原告与其他第三方所制定的，并非行政机关出具的权威文件，其内容无法核实，且从批复第5条看，记载本项目商业用房若引进餐饮项目，餐饮项目应集中设置并预先建设专用烟道，其中集中设置和预先建设显然不是商铺的业主这些散户能轻易做到。对于第四组证据，该份证据是省市监局出于其程序合法性以及自身考虑作出，省市监局作为本案行政复议之外的主体，对本案的经过、内容并不完全清楚，所以其从合法谨慎的角度采取了中止审理措施，不代表也不意味其对于信访答复意见书作出了法律上的理解和评判，原告的推断无依据。对于第五、第六组证据三性均有异议，商品方的合同并非原件，且是原告单方制作，照片不能反映拍摄的时间和地点，且该两份证据与本案行政复议及行政诉讼无直接关联。 原告对于被告提交的对第一组证据真实性无异议，关联性及证明目的有异议。对第二组证据真实性无异议，关联性及证明目的有异议。涉案信访答复内容当中内容认定已对原告的实体权利产生了实质性影响，并作为了南昌市市场监督管理局行政处罚的重要证据之一。该信访答复符合具体行政行为的实质特征，属于行政复议的受理范围。 本院对上述证据认证如下：上述被告提交的两组证据，均为案涉行政复议中形成的书面文件，内容真实、形式合法、与本案待证实相关，本院予以确认。上述原告提交的第一组证据至第四组，本院对其真实性、合法性予以认定，其证明目的和其他证据因当事人存在争议，在本院说理部分一并分析认定。 经审理查明，2018年5月起，万达文化旅游城N区商铺数名业主多次向南昌市、红谷滩新区信访部门集体信访，反映原告欺诈消费者，虚假宣传销售不实商铺问题。2018年6月1日，南昌市生态环境局下属红谷滩分局向信访人作出《关于南昌市红谷滩新区万达文化旅游城N区商铺业主反映：N区商铺业主反映万达城虚假宣传餐饮商铺，至今开发商无法提供环保部门的验收报告信访事项答复意见书》（红谷滩环〔2018〕11号）（以下简称《信访答复意见书》），答复称“1.红谷滩新区万达文化旅游城N区项目由南昌市环境保护局于2015年8月24日出具《关于南昌万达城投资有限公司南昌万达城B区、N区地块项目环境影响报告表的批复》（洪环审批〔2015〕160号）批复中指出：商业楼中的商业用房在出售或招租时应告知购买者或租赁者，不得经营KTV、机修等有污染的经营项目。本项目商业用房若引进餐饮，餐饮项目应集中设置，并预先建设餐饮油烟专用烟道，餐饮项目须满足《饮食业环境保护技术规范》（HJ554-2010）等相关要求，经油烟净化后的油烟排放口与周边环境敏感目标距离不应小于20米，餐饮单位边界与环境敏感目标边界水平间距不应小于9米，其厨房与其上下相邻的环境敏感目标之间应有不小于3米的隔层。但是万达N区商业楼的实际情况是并没有安装暗烟道，也无法满足《饮食业环境保护技术规范》等相关要求，但万达城在出售店铺时，对外宣传可以开设餐饮店，存在欺诈行为，请工商、执法、市场监督等部门对万达城的行为进行严格核实。2.由于万达N区商业楼不满足《饮食业环境保护技术规范》（HJ554-2010）等相关要求，没有预先设置专用暗烟道，故红谷滩新区环保分局予以万达N区开设餐饮店的网上备案不通过。关于业主提出的环保部门的验收报告，由于该项目是由南昌市环保局2015年批复，环评验收工作由南昌市环保局负责。如不服本处理意见，可自收到本办理答复意见书之日起30内向上一级行政机关提出复查申请，逾期不申请复查，本办理答复意见即为该信访的终结意见。如仍然以同一事实和理由提出投诉请求，依照《信访条例》第三十五条之规定，以后不再受理。”信访人就该答复意书向南昌市生态环境局申请复查，2018年7月17日，南昌市生态环境局作出《信访事项复查意见书》，复查答复称“一、复查请求事项。1.N区商铺能否引进餐饮业，是否符合餐饮业规范要求；2.若不符合餐饮业规范是否能通过整改达到环保的要求。二、复查认定情况。我局已于2015年8月24日出具《关于南昌万达城投资有限公司南昌万达城B区、N区地块项目环境影响报告表的批复》（洪环审批〔2015〕160号），其中明确指出：商业楼中的商业用房在出售或招租时应告知购买者或租赁者，不得经营KTV、机修等有污染的经营项目。本项目商业用房若引进餐饮，餐饮项目应集中设置，并预先建设餐饮油烟专用烟道，餐饮项目须满足《饮食业环境保护技术规范》（HJ554-2010）等相关要求，经油烟净化后的油烟排放口与周边环境敏感目标距离不应小于20米，餐饮单位边界与环境敏感目标边界水平间距不应小于9米，其厨房与其上下相邻的环境敏感目标之间应有不小于3米的隔层。三、复查意见。维持南昌市环保局红谷滩分局作出的《关于南昌市红谷滩新区万达文化旅游城N区商铺业主反映：N区商铺业主反映万达城虚假宣传餐饮商铺,至今开发商无法提供环保部门的验收报告信访事项答复意见书》（红谷滩〔2018〕11号），如对此复查意见不服,可以从收到之日起30日内向江西省环保厅提出复核申请。”。2019年3月21日，南昌市市场监督管理局作出《行政处罚决定书》（（洪）市管（公）罚决〔2018〕11号），以原告存在虚假宣传行为为由，对其决定：“1.对原告虚假宣传行为处以罚款人民币100万元；对原告在广告中使用引证内容不真实、不准确的行为处以罚款人民币7万元”。 原告于2019年7月11日向被告提出了行政复议申请，请求撤销南昌市生态环境局下属红谷滩分局作出的《信访答复意见书》，被告于2019年7月16日向原告作出《行政复议申请受理通知书》，同时向南昌市生态环境局作出《行政复议答复通知书》。答辩人于2019年9月11日向原告作出《延期审理通知书》。后2019年9月29日，经原告提出行政复议中止申请，被告于2019年10月11日作出《中止行政复议通知书》。2020年4月13日，本案中止原因消除，答辩人作出《恢复审理通知书》恢复本案行政复议，并于同日作出《行政复议决定书》，被告认为南昌市生态环境局下属红谷滩分局依据《信访条例》相关规定向信访人（红谷滩新万达文化旅游城N区商铺业主）作出的信访答复意见，信访人就该信访答复意见已向南昌市生态环境局提出复查申请，经南昌市生态环境局复查处理后已作出了复查意见，信访人对复查意见不服还可以向复查机关的上一级行政机关请求复核。原告作为本案的非信访人，并以经过信访程序二次处理的信访答复书为由提出行政复议申请，要求撤销该信访答复书，显然不符合行政复议受理的条件，也不属于行政复议的受理范围。另，鉴于南昌市市场监督管理局已就原告涉嫌虚假宣传一案已作出了行政处罚，对原告权益产生实质影响的是南昌市市场监督管理局的行政处罚行为，原告如对该处罚不服，应当通过行政复议或提起行政诉讼的方式寻求救济。故被告作出驳回原告行政复议申请的复议决定。原告不服，诉至本院，请求判如所请。 本院认为，本案的争议焦点有二：一、原告申请撤销的《信访事项答复意见书》是否属于行政复议受理范围；二、行政复议决定书认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。 本院认为，根据《行政复议法》第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。本案中，原告非信访事项的当事人，且信访事项属于信访机关收到信访请求后，转送有权处理的行政机关处理的行为，故信访答复行为不属于具体行政行为。因此原告申请事项不属于上述十一类情形，不符合行政复议受理条件。根据《行政复议法实施条例》第四十八条规定,有下列情形之一的,行政复议机关应当决定驳回行政复议申请:……(二)受理行政复议申请后,发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。本案中，原告以撤销信访答复书为由，提起行政复议申请，不符合上述法律规定的情形。故，被告南昌市人民政府，依法作出驳回原告行政复议申请的行政复议决定，并无不当。 根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。”。被告南昌市政府2019年7月12日收到原告的行政复议申请后,依法进行审查。期间，2019年9月11日.南昌市人民政府在规定期限内决定延期30日。2019年10月11日根据原告的申请，决定中止案涉行政复议审理。后南昌市人民政府因案涉行政复议中止的原因已消除，于2020年4月13日决定恢复案涉行政复议的审理，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条的规定，在法定期限内作出涉案行政复议决定书并送达原告。故南昌市人民政府行政复议程序符合法律规定。 综上，被告南昌市人民政府作出洪府复字（2019）309号《行政复议决定书》事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告提出的诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下: 驳回原告南昌万达城投资有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告南昌市万达城投资有限公司承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。 审 判 长  陈 榕 审 判 员  朱映红 审 判 员  涂相荣 二〇二〇年七月二十四日 法官助理  余周洋 书 记 员  刘程琦