辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终19号上诉人（一审原告）宝永全，男，1958年1月20日出生，汉族，农民，住辽宁省北票市。委托诉讼代理人宋姣，北京在明律师事务所律师。委托诉讼代理人岳亭亭，北京在明律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）北票市人民政府，住所地辽宁省北票市市府街8号。法定代表人付宗义，该政府市长。委托诉讼代理人吉祥峰，北票市司法局工作人员。委托诉讼代理人付冉，北票市司法局工作人员。上诉人宝永全因诉被上诉人北票市人民政府（以下简称北票市政府）撤销征收补偿安置方案一案，不服辽宁省朝阳市中级人民法院（2019）辽13行初128号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本院于2020年6月28日公开开庭审理了本案，上诉人宝永全的委托诉讼代理人宋姣、岳亭亭通过互联网审判平台参加庭审，被上诉人北票市政府的委托诉讼代理人吉祥峰、付冉到庭参加诉讼。宝永全起诉称，2019年4月2日，北票市政府发布了《北票市军民融合项目用地范围内集体土地上房屋及附属物征收搬迁与补偿安置方案》（以下简称被诉征收补偿安置方案），宝永全的房屋在征收范围之内，被诉征收补偿安置方案中涉及的征收搬迁与补偿依据、征收搬迁范围、征收主体与实施单位、征收搬迁与补偿等多项条款程序及实体内容均存在违法之处。被诉征收补偿安置方案搬迁范围涉及多个村组，户数较多，面积过大，涉及范围较广。其下发前未依法进行社会稳定风险评估，亦未作出拟定的征收补偿方案向被征收人进行公示，剥夺了被征收人依法享有听证的权利。另外，被诉征收补偿安置方案中征收搬迁与补偿依据及补偿标准均存在适用法律、法规错误的情形。综上，被诉征收补偿安置方案实体和程序均违法，侵犯了我的合法权益，请求法院在查明事实的基础上，依法撤销被诉征收补偿安置方案，并承担诉讼费用。一审法院认为，本案的争议焦点是：被诉征收补偿安置方案是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准的人民政府裁决”。据此，制定补偿安置方案经由市、县人民政府批准，是组织实施征地中的一个环节，补偿安置方案在作出之后，相关征收部门还需继续推进实施。通常，补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性特点；产生直接影响的应当是相关征收实施部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为。因此，被诉征收补偿安置方案未对宝永全产生实际影响，不具有可诉性。同时，被诉征收补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，属于行政规范性文件范畴，具有抽象性，亦不属于行政诉讼受案范围。另外，宝永全对被诉征收补偿安置方案确定的补偿标准有异议，可按以下途径救济：先由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请复议（裁决）。即使宝永全对补偿标准存在异议，在程序上仍应当先向市政府提出，由其先组织协调，协调不成的，再向市政府的上一级政府申请复议（裁决）。在此类需行政复议前置的案件中，当事人直接针对补偿标准提起诉讼，亦不符合法定的起诉条件。综上，无论是被诉征收补偿安置方案本身还是该方案所确定的补偿标准，宝永全提出的诉讼，均不符合法定的起诉条件，经一审法院向宝永全释明后，宝永全坚持其诉讼理由，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）、（五）、（八）项，第三款的规定，裁定：驳回宝永全的起诉。案件受理费50元，予以退回。宝永全上诉称，1、一审裁定存在认定事实不清，适用法律错误的情形。上诉人针对本案所涉被诉征收补偿安置方案提起行政诉讼，在接受一审法院询问时，时确表明了自己的态度和诉讼的依据，认为被诉征收补偿安置方案作出的程序及内容明显违法。认为本方案征收搬迁范围涉及多个村组，户数较多，面积过大，涉及范围广。其方案下发前未依法进行社会稳定风险评估，亦未作出拟定的补偿方案向被征收人进行公示，剥夺了被征收人依法享有听证的权利。且被诉征收补偿安置方案中征收搬迁与补偿标准均存在适用法律法规错误的情形，而并非直接针对补偿的标准。一审法院一而再、再而三的推断上诉人之所以提起诉讼，是因为针对补偿标准不满意，进而达到推卸责任，不予受理的目的明显违法。狭义的具体行政行为是指国家行政机关行使行政权力，就特定事项对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方职权行为，要求作出的对象为特定的公民。本案中被诉征收补偿安置方案中明确涉及搬迁的村组及户数，是对多数特定的人作出的具体行政行为，凡是该份补偿方案中涉及的被征收人，都受到该份补偿方案的影响和限制，属于特定的人群。上诉人作为涉案村组的村民，具体行政行为的相对人，属于具体行政行为的利害关系人，其理应属于行政诉讼的受案范围。2、一审法院存在适用法律错误的情形。上诉人认定补偿方案作出的程序以及实体均违法，并不涉及到补偿方案的标准，故一审法院以如当事人认为补偿方案标准不满意应当向政府提出调解，而非直接提起诉讼并驳回上诉人的起诉，存在适用法律错误的情形。3、一审法院存在明显程序违法的情形。一审法院通知上诉人接受询问时，告知没有通知被上诉人，被上诉人亦未提交证据，一审法院受理案件以及送达程序明显违法。如按其所述，其明显存在未按照法定程序向被上诉人送达起诉书副本的情形，在被上诉人未提交证据证实上诉人的起诉属于针对程序性文件提起行政诉讼的情况下，一审法院仅仅凭借文件抬头的名称，并不顾及上诉人撤销被诉征收补偿安置方案的事实以及理由，径直认定上诉人的起诉不属于行政案件受理范围存在程序明显违法的情形。请求：撤销一审判决及案涉被诉征收补偿安置方案，诉讼费由被上诉人承担。北票市政府答辩称，北票市军民融合项目是纳入《国家经济建设和国防建设融合发展“十三五”规划》中的重点项目之一，居民搬迁工程是国家战略需要。2019年4月2日，北票市政府在项目征收区域发布了《北票市军民融合项目用地范围内集体土地上房屋征收决定公告》及被诉征收补偿安置方案，上诉人房屋在此征收范围内，依程序估价公司对上诉人的房屋及附属物进行了评估。因该项目属国防建设项目，《公告》及被诉征收补偿安置方案也进行了明确说明，在《保密法》规定范围之内，北票市政府仅是对集体土地上的房屋及附属物进行征收，不涉及土地方面，而且军民融合项目的特殊性，没有相关的法律法规予以规范。为了保证人民群众的根本利益不受到损害，故参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》予以实施。该被诉征收补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）（五）（八）项之规定和第三款的规定，不符合法定起诉条件。另外，北票市国家保密局于2019年10月28日作出说明：“《关于辽宁省北票市资源枯竭地区军事运用转型试点军民融合工程建设任务的通知》（军训[2019]35号）系秘密文件，内容涉及国防建设，不宜对外公开。”且涉及军民融合项目的其中5名当事人也申请了政府信息公开，请求公开该项目的立项批复及其申报材料，因该项目属国防建设项目，经一审、二审判决，均驳回其诉讼请求。同时该系列案件中的王玉卿、李秀、王守琢、王栋已签订了搬迁安置协议，选择了安置房屋或领取了补偿款。一审判决认定事实清楚，适用依据正确，请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，北票市政府于2019年4月2日发布《北票市军民融合项目用地范围内集体土地上房屋征收决定公告》并附被诉征收补偿安置方案，对上诉人的房屋及地上附着物实施征收。虽然被诉征收补偿安置方案的法律依据中包括国有土地上房屋征收补偿的规定，但该方案是以集体土地征收中对地上附着物及青苗的补偿规定为主制定的，又鉴于被征收人系集体土地上农民，因此，被诉征收补偿安置方案应当以集体土地上土地征收中房屋和地上附着物补偿的相关法律规定确定其性质。关于集体土地征收中补偿安置方案，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准的人民政府裁决”。根据该条规定，上诉人直接向人民法院起诉补偿安置方案，不符合法律规定的起诉条件。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）明确要求，“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”该通知进一步明确了被征收人对补偿安置方案不服的，应当向上一级人民政府提出复议。上诉人应当依照该规定行使权利。原审法院裁定驳回上诉的起诉正确。上诉人提出，被诉的征收补偿方案作出的程序及内容明显违法，上诉人并非直接针对补偿标准起诉。因补偿标准是被诉征收补偿安置方案的核心内容，直接影响被征收人的权益，上诉人对补偿标准不提出异议而仅针对程序不服不具有实质意义。且上诉人在起诉中明确提出补偿标准错误的理由，又在上诉中提出对补偿标准无异议，理由前后矛盾。上诉人该点上诉理由本院不予支持。综上所述，一审裁定认定事实清楚，结果正确，依法可予以维持。上诉人宝永全的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  孙弘达审判员  杜 刚审判员  李 侃二〇二〇年七月二十八日法官助理浦欣书记员赵晓迪