浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)浙行终848号 上诉人（一审原告）叶彩凤，女，汉族，1944年4月9日出生，住宁波市北仑区。 被上诉人（一审被告）宁波市北仑区人民政府，住所地宁波市北仑区四明山路775号。 法定代表人孙旭东，区长。 委托代理人徐萍，浙江铭生律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）宁波市人民政府，住所地宁波市鄞州区宁穿路2001号。 法定代表人裘东耀，市长。 委托代理人毛莹、钱文虎，宁波市司法局工作人员。 叶彩凤因诉宁波市北仑区人民政府、宁波市人民政府土地政府信息公开及行政复议一案，不服宁波市中级人民法院2020年3月21日作出的（2020）浙02行初1号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年4月23日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2019年10月24日，原告向被告北仑区政府提出政府信息公开申请，要求被告北仑区政府公开“2009年以来，梅山乡梅港村项目用地12宗，其中8宗划拨给宁波市梅山岛开发投资有限公司，项目面积445.08亩，请梅港村土地出让给宁波市梅山岛开发投资有限公司，双方签订合同信息公开；1宗出让给北仑水利局，土地面积222亩，请梅港村出让给北仑水利局，双方签订合同信息公开；1宗出让给浙江蓝雪集团食品有限公司，土地面积50亩，请梅港村出让给浙江蓝雪集团食品有限公司，双方签订合同信息公开；2宗出让给宁波保税港区物流有限公司，土地面积200.66亩，请梅港村出让给宁波保税港区物流有限公司，双方签订合同信息公开”。被告北仑区政府于2019年10月29日收到申请后，于2019年11月11日作出仑政公开依申请[2019]11号《政府信息依申请公开办理情况告知书》（以下简称被诉信息公开告知），内容为“叶彩凤：您好！本机关于2019年10月29日收到您通过纸质信函向本机关申请政府信息公开。申请的主要内容：2009年以来，梅山乡梅港村项目用地12宗，要求公开梅港村出让其中8宗土地给梅山岛开发投资有限公司的合同、1宗给北仑水利局的合同、1宗给浙江蓝雪集团食品有限公司的合同、2宗给宁波保税港区物流有限公司的合同。经检索，本机关未制作、保存您申请的上述信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）第三十六条第（四）项规定，告知您申请的信息不存在，故无法提供。如您对本答复不服，可以在接到本文书之日起60日内依法向宁波市人民政府申请行政复议，或者在接到本文书之日起6个月内向有管辖权的人民法院依法提起行政诉讼。特此告知。”该告知书于2019年11月12日邮寄给原告，原告于当日签收。原告不服该信息公开告知，于2019年11月14日向被告市政府申请行政复议。被告市政府收到原告提交的行政复议申请书，经审查，于当日受理，于次日通过EMS邮政快递向原告寄送了《宁波市人民政府行政复议案件受理通知书》、向被告北仑区政府寄送了《宁波市人民政府行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》副本。2019年12月19日，被告市政府作出甬政复决字[2019]303号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），予以维持，并于2019年12月23日通过EMS邮政快递向原告寄送了该行政复议决定书。原告不服，提起本案诉讼，请求撤销被诉信息公开告知及复议决定，责令北仑区政府公开原告申请的相关信息。 一审法院认为：根据《信息公开条例》的规定，行政机关负责公开的政府信息应当是已经存在并以一定形式记录保存的信息。人民法院审理以政府信息不存在为由的告知而引发的行政案件，应重点审查行政机关是否已经尽到合理的查找和检索义务。当政府信息不存在时，行政机关是否履行了法定告知或说明理由义务。至于申请公开的信息所涉及的行政行为的合法性，并非政府信息公开案件审理范围。本案中，原告要求公开的政府信息是梅港村12宗土地分别出让给宁波市梅山岛开发投资有限公司、北仑水利局、浙江蓝雪集团食品有限公司、宁波保税港区物流有限公司的合同信息，被告北仑区政府收到申请后，经检索未查询到原告申请的相关信息，且根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例相关规定，集体所有土地经征收转化为国有建设用地后，无论是有偿使用土地，还是划拨使用土地，并不存在原农村集体土地所有权人或市、县人民政府与土地使用者签订土地出让合同的情形，故被告北仑区政府作出政府信息不存在告知书，并依法向原告送达，并无不当。被告北仑区政府于2019年10月29日收到原告申请后，于2019年11月11日作出被诉信息公开告知并于次日邮寄送达给原告，符合《政府信息公开条例》第三十三条第二款规定，程序合法。被告市政府作为被告北仑区政府的上一级人民政府负有履行行政复议的法定职责，其依法受理原告的行政复议申请并作出被诉行政复议决定，主体适格。原告于2019年11月14日向被告市政府申请行政复议，被告市政府当日受理，于次日向原告寄送了《宁波市人民政府行政复议案件受理通知书》、向被告北仑区政府寄送了《宁波市人民政府行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》副本。2019年12月19日，被告市政府作出被诉行政复议决定，并于2019年12月23日向原告寄送了行政复议决定书，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条规定，程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项之规定，判决驳回原告叶彩凤的诉讼请求。案件受理费50元，由原告叶彩凤负担。 叶彩凤上诉称：上诉人于2019年10月29日通过纸质信函向被上诉人北仑区政府申请政府信息公开，主要内容为：2009年以来梅山乡梅港村项目用地12宗，其中８宗出卖给梅山岛开发投资有限公司，梅港村同梅山岛开发投资有限公司双方签订合同信息；1宗土地出卖给北仑水利局，梅港村同北仑水利局双方签订合同信息；1宗土地出卖给浙江蓝雪集团食品有限公司，梅港村同浙江蓝雪集团食品有限公司双方签订合同信息；2宗出卖给宁波保税港区物流有限公司，梅港村同宁波保税港区物流有限公司双方签订合同信息。被告北仑区政府告知原告“信息不存在，无法提供”。上诉人有被上诉人一出卖梅港村村民承包地信息证据一份，即政府信息依申请公开告知书（仑土依申请）[2016]45号，这是被上诉人出卖梅港村村民的承包地918亩的证据。被上诉人出卖梅港村918亩农用地是违法的，要求省高院归还被上诉人一侵占的土地，恢复原状，进行复耕。另被上诉人抢走梅港村土地，根据（仑土依申请）[2016]64号文件已出卖价款的证据，这是被上诉人抢占梅港村农用地出卖的第二种手段。综上，请求撤销一审判决，撤销被诉复议决定及信息公开告知。 宁波市北仑区人民政府提交答辩意见称：一、答辩人于2019年11月11日作出的仑政公开依申请(2019)11号《政府信息依申请公开办理情况告知书》事实清楚，程序合法，适用法律依据正确。上诉人向答辩人申请政府信息公开，答辩人收件后，通过机关发文系统和电子公文系统进行检索，未发现保存了上述信息。答辩人也未制作过上述信息。2019年11月11日，答辩人作出仑政公开依申请(2019)11号《政府信息依申请公开办理情况告知书》，告知上诉人申请的政府信息不存在，故无法提供。次日将该告知书送达上诉人。后上诉人不服答辩人作出的告知书向宁波市人民政府申请行政复议，宁波市人民政府作出维持答辩人告知的行政复议决定。二、一审法院判决驳回上诉人诉讼请求，事实清楚，适用法律依据正确。一审法院认为：原告要求申请公开的政府信息，被告收到后经过检索查询，未找到原告申请的相关信息，且根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的相关规定，集体所有土地经征收转化为国有建设用地后，无论是有偿使用土地，还是划拨使用土地，并不存在原农村集体土地所有权人或市、县人民政府与土地使用者签订土地出让合同的情形，故被告北仑区政府作出政府信息不存在告知书，并依法向原告送达，并无不当。被告宁波市政府作为北仑区政府的上级政府，依法受理原告的复议申请并作出复议决定，主体适格，程序合法，故依法驳回原告的诉讼请求。综上，上诉人要求撤销一审法院(2020)浙02行初1号行政判决、并撤销答辩人作出的仑政公开依申请(2019)11号《政府信息依申请公开办理情况告知书》及宁波市政府作出的甬政复决字(2019)303号《行政复议决定书》无事实与法律依据，请依法判决驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 宁波市人民政府提交答辩意见称：一、被上诉人作出行政复议决定，主体适格。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款、第十三条第一款规定，被上诉人作为宁波市北仑区人民政府的上一级人民政府负有履行行政复议的法定职责，依法受理上诉人的行政复议申请并作出甬政复决字〔2019〕303号行政复议决定，主体适格。二、被上诉人作出行政复议决定，程序合法。被上诉人于2019年11月14日收到上诉人提交的行政复议申请书。经审查，被上诉人于当日对上诉人的行政复议申请予以受理，于次日通过EMS邮政快递向上诉人寄送了《宁波市人民政府行政复议案件受理通知书》、向宁波市北仑区人民政府寄送了《宁波市人民政府行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》副本。2019年12月19日，被上诉人作出甬政复决字〔2019)303号《宁波市人民政府行政复议决定书》，并于2019年12月23日通过EMS邮政快递向上诉人寄送了该行政复议决定书。被上诉人的上述处理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条等规定，程序合法。三、被上诉人作出行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，上诉人诉请理由不成立。第一，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)第四条等规定，宁波市北仑区人民政府负有就上诉人提出的政府信息公开申请作出书面答复的法定职责。第二，根据《政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十条第一款规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。依照《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发[2010]5号)关于政府信息适用范畴的规定，行政机关一般不承担为上诉人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。本案中，从宁波市北仑区人民政府提供的检索凭证看，宁波市北仑区人民政府对涉案政府信息在机关发文系统及电子公文系统中进行了检索，根据检索情况可以认定宁波市北仑区人民政府没有保存涉案政府信息。另从上诉人的描述和提供的证据材料看，上诉人所指土地原为梅山乡梅港村集体所有土地。根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例相关规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准。农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。因此，集体所有土地经征收转化为国有建设用地后，无论是有偿使用土地，还是划拨使用土地，并不存在市、县人民政府与土地使用者签订土地使用合同的情形。即，宁波市北仑区人民政府客观上并不负有制作上诉人所申请公开信息的职责。故宁波市北仑区人民政府答复上诉人“本机关未制作、保存您申请的上述信息，您申请的信息不存在，故无法提供”，并无不当。第三，2019年10月24日，上诉人向宁波市北仑区人民政府提出政府信息公开申请，宁波市北仑区人民政府2019年10月29日收到后，于2019年11月11日作出《政府信息依申请公开办理情况告知书》(仑政公开依申请〔2019〕11号)，并于2019年11月12日邮寄给上诉人，上诉人于当日签收，符合《政府信息公开条例》第三十三条第二款规定，程序合法。综上，宁波市北仑区人民政府作出《政府信息依申请公开办理情况告知书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用依据正确。另外，上诉人要求撤销浙江省人民政府批文，将土地归还给承包户，不属于本案审理内容，被上诉人不予审查。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，被上诉人作出维持宁波市北仑区人民政府作出的《政府信息依申请公开办理情况告知书》的复议决定，认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法，上诉人诉请无法律和事实依据，请求依法驳回上诉，维持原判。 一审期间各方当事人提交的证据材料，均由一审法院移送至本院，对一审判决认定的事实本院予以确认。 本院认为，本案争议的是被诉政府信息公开告知及复议决定的合法性问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，根据上诉人政府信息公开申请的内容，其要求公开的是梅港村12宗土地出让合同的信息。根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第七条等规定，集体所有土地经征收转化为国有建设用地后，无论是土地有偿出让还是划拨使用土地，并不存在原农村集体土地所有权人或市、县人民政府与土地使用者签订土地出让合同的情形，故被上诉人北仑区人民政府经检索未查询到上诉人申请公开的相关信息后作出政府信息不存在告知书，复议决定对此予以维持，实体处理并无不当。对于被诉告知书作出的程序问题，被上诉人北仑区人民政府于2019年10月29日收到案涉申请后，于2019年11月11日作出政府信息公开告知并于次日邮寄送达，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款的规定，程序合法。上诉人于2019年11月14日向被上诉人宁波市人民政府申请行政复议，宁波市人民政府当日受理，于次日向各方寄送了《宁波市人民政府行政复议案件受理通知书》等材料。2019年12月19日，宁波市人民政府作出被诉行政复议决定，并于2019年12月23日向上诉人寄送了行政复议决定书，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条的规定，程序合法。对上诉人提出的案涉土地的使用是否违反相关法律法规的问题，不属政府信息公开案件审理的范围，本院不予审查。 综上，上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人叶彩凤负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄金富 审判员  马惟菁 审判员  王富新 二〇二〇年七月二十日 书记员  吕圣姻