宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院行政判决书（2020）宁03行初6号原告宁夏庄园牧场有限公司。法定代表人陈某。委托代理人卫某，甘肃正天合律师事务所律师，特别授权代理。委托代理人杨某1，甘肃正天合律师事务所律师，特别授权代理。被告吴忠市利通区人民政府。法定代表人李某，区长。委托代理人杨某2，宁夏昊德律师事务所律师，特别授权代理。原告宁夏庄园牧场有限公司因认为被告吴忠市利通区人民政府不履行补偿原告牧场搬迁的法定职责，于2020年3月3日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月3日立案后，于3月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年4月8日公开开庭审理了本案。原告宁夏庄园牧场有限公司的委托代理人杨某1、卫某，被告吴忠市利通区人民政府的行政机关出庭应诉负责人杨有凯及其委托代理人杨某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，诉讼请求:1.判令被告履行法定职责，依法对原告关闭搬迁损失作出补偿决定;2.判令被告补偿原告搬迁后的损失28139670元及停产停业期间损失590933.07元(停产停业期间损失具体以当地法律规定计算为准)；3.本案诉讼费用由被告承担。事实及理由:2010年，原告为响应宁夏吴忠市利通区金银滩镇政府的招商引资政策，通过签订《兰州庄园乳业奶牛养殖项目投资协议书》取得了吴忠市利通区奶牛核心区200亩土地30年的国有土地使用权。原告取得土地使用权后，先后投资4000万元建成宁夏庄园牧场。2018年2月13日，被告发布《关于畜禽禁养区内养殖场关闭搬迁的通告》，随后中共吴忠市利通区委办公室及区人民政府办公室又联合发布《关于印发〈利通区进一步做好畜禽禁养区养殖场(小区)关闭或搬迁工作的实施方案>的通知》，两文件中均载明原告被列为计划关闭搬迁养殖场。2018年3月7日，吴忠市利通区财政局委托宁夏正业通房地产土地资产评估公司对原告养殖场进行评估,宁夏正业通房地产土地资产评估公司作出《吴忠市利通区财政局拟搬迁宁夏庄园牧场有限公司涉及的实物资产补偿项目资产评估报告》[正业通评字(2018)第30号]，评估资产价值为16119600元。2018年5月20日，原告就评估报告向吴忠市利通区财政局提交《关于对资产评估报告的异议函》。2018年6月5日，原告委托甘肃恒瑞资产评估事务所重新进行评估，甘肃恒瑞资产评估事务所出具《宁夏庄园牧场有限公司委托评估的实物资产评估项目资产评估报告》(甘恒瑞评字[2018]第081号)，原告委托的评估资产价值为28139670元。2019年3月28日吴忠市利通区财政局向原告邮寄送达了《关于的回复》。尽管原告牧场整体运行良好，环保设施设备完善，但为顾全中央环境保护督察组督察反馈整改意见，尊重吴忠市利通区防止污染工作的部署，原告积极响应政府工作安排进行了搬迁关停工作。搬迁关停工作完成后，原告一直积极与被告协商补偿事宜，但被告未做出实质性的补偿决定，亦未与原告签订补偿协议。被告答辩称：1.本案已过起诉期限。按照原告在诉状中的陈述,原告2019年3月28日收到利通区财政局的异议函的回复，即为知晓该行政行为之日，而原告于2020年2月提起诉讼，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条的规定，原告的起诉已过起诉期限，应予以驳回。2.原告的诉求不明确，不具体，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定。原告第一项诉求要求被告履行法定职责作出补偿决定，第二项中要求判令被告进行补偿，这是两个行政行为。3.被告按照自治区人民政府及相关部门关于防止污染、划定畜禽禁养区的要求，对辖区在禁养区牧场进行关停搬迁，不是征收行为，不能适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。本案中，原告所在的××区后，被告依法对该核心区养殖场实施关闭搬迁，并进行公告，对核心区内的养殖户及原告的地上附着物进行评估作价，作为补偿的依据。原告的养殖场为畜禽养殖辅助设施，使用的土地为农用地，非国有建设用地，《国有土地上房屋征收与补偿条例》所涉的是国有建设用地。被告在公告中明确养殖场关闭搬迁，并在五里坡划定新的养殖区，符合《中华人民共和国畜牧法》和国土资发[2007]220号《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》的有关规定。另，原告与金银滩人民政府签订的奶牛养殖项目投资协议，约定土地使用期限为三十年，合同第三条第二项约定了土地被征用后土地附着物补偿款全部归原告所有，强调的是地上附着物而非可移动的设备、材料等；同时协议明确了在土地被征用的情况下原被告双方不承担违约责任的规定，此次涉及搬迁行为，在五里坡划定养殖区，原告应当按照约定继续履行该协议。被告向本院提交以下证据：证据一、宁夏回族自治区人民政府办公厅文件(宁政办发【2016】161号)《自治区人民政府办公厅转发自治区农牧厅关于全区农业面源污染防治实施意见的通知》，宁夏回族自治区农牧厅、宁夏回族自治区环境保护厅文件﹝宁农(牧)发【2016】9号﹞《关于开展畜禽禁养区划定工作的通知》，宁夏回族自治区畜牧局文件﹝宁农局(牧)发【2016】21号﹞《关于转发的通知》，吴忠市利通区人民政府办公室文件(吴利政办发【2017】7号)《吴忠市利通区人民政府办公室关于印发利通区畜禽养殖禁养区、限养区划定方案的通知》，吴忠市利通区人民政府关于畜禽禁养区内养殖场关闭搬迁的通告(吴利政通字【2018】2号)，证明被告按照自治区人民政府关于全区农业面源污染防治及自治区农牧厅和环保厅关于畜禽禁养区划定的要求，划定辖区畜禽养殖禁养区方案，决定关闭搬迁金银滩镇奶牛养殖区，原告的养殖场在搬迁的范围。此次搬迁是环境保护的需要，是搬迁行为，而非征收行为，不能适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。证据二、《兰州庄园乳业奶牛养殖项目投资协议书》，证明金银滩镇政府与原告签订的协议书合法有效，双方按照协议书第三条第二项的约定处理，即地上附着物的补偿款归原告所有，地上附着物包括建筑物、构建物和定着。证据三、吴忠市利通区财政局拟搬迁宁夏庄园牧场有限公司涉及的实物资产补偿项目资产评估报告（正业通评报字[2018]第30号），证明:1.宁夏正业通房地产土地资产评估有限公司是具有合法资质的评估机构；2.资产评估报告附件中原告向评估公司提供的营业执照、说明及资产权属声明，证明原告认可评估公司作为此次资产评估的评估机构，并承诺纳入评估范围的资产与经济行为涉及的资产范围一致，其向评估公司提供的资料客观、真实、准确、完整、合理、合规。补充提交评估报告中房屋建筑物搬迁损失评估申报表，证明关于所鉴定的范围内建筑物、构筑物、管道、沟槽、不可搬迁机械设备、可搬迁机械设备、生物资产的范围是经过原告确认和认可。原告发表的质证意见：对第一组证据的真实性没有异议，对证明目的存在异议。本案中，并非不能适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。因《畜禽规模养殖污染防治条例》等相关法律法规、政策性文件中针对政策性补偿规定相对模糊，而《国有土地上房屋征收与补偿条例》中针对补偿事宜的相关规定对本案具有一定参考性，故请求参照适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于补偿标准的规定。对第二组证据的真实性没有异议，对证明目的有异议。本案为行政诉讼，非民事合同纠纷，且被告非该合同的相对方，合同的约定不适用于本案。同时，根据该协议书的约定可以明确土地征用地上附着物的补偿费全部归原告所有。对第三组证据的真实性没有异议，对证明目有异议，对证明目的1的异议是：正业通评报[2018]第30号评估报告评估资产范围存在严重错评、漏评情况，无法客观、真实反映原告遭受的损失，请求法院参考原告提交的《资产评估结果异议汇总表》。对补充提交的证据的真实性无异议，对证明目的有异议，评估机构在评估时应当对评估资产数量、状态进行核查，原告的确认不能减轻或免除评估需客观和全面的完成评估委托事项的义务。原告向本院提交以下证据：证据一、《兰州庄园乳业奶牛养殖项目投资协议书》，证明2010年3月，兰州庄园公司为响应利通区金银滩镇政府的招商引资政策，通过签订《兰州庄园乳业奶牛养殖项目投资协议书》取得了吴忠市利通区奶牛核心区200亩土地30年的国有土地使用权。兰州庄园公司全资子公司宁夏庄园牧场有限公司先后投资4000万元建成宁夏庄园牧场奶牛养殖场。证据二、1.《吴忠市利通区人民政府关于畜禽禁养区内养殖场关闭搬迁的通告》（吴利政通字[2018]2号）；2.中共吴忠市利通区委办公室及区人民政府办公室联合发布《关于印发的通知》（吴利党办发[2018]23号）。证明被告为深入推进中央环境保护督察组督察反馈整改意见，控制畜禽养殖污染，保护生态环境，规范和引导全区畜牧区生产和生态环境全面协调发展，决定关闭搬迁金银滩奶牛核心区17家养殖场，原告被列为关闭搬迁的养殖场，原告符合《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定的法定补偿情形。证据三、1.《说明》；2.《吴忠市利通区财政局拟搬迁宁夏庄园牧场有限公司涉及的实物资产补偿项目资产评估报告》(正业通评报[2018]第30号)；3.《关于对资产评估报告的异议函》；4.《宁夏庄园牧场有限公司2018年单项资产或资产组合评估报告》（甘恒瑞评字[2018]第081号）。证明：1.原告配合吴忠市利通区财政局委托的宁夏正业通房地产土地资产评估公司对原告作出资产评估，但对其作出的评估结果持有异议；2.2018年5月20日，原告就评估报告向吴忠市利通区财政局提交《关于对资产评估报告的异议函》；3.2018年6月20日，原告委托甘肃恒瑞资产评估事务所针对公司资产进行重新评估，该评估事务所作出报告，结论为评估资产价值为28139670.00元；4.吴忠市利通区财政局自2018年3月7日作出《说明》之后，被告再无作出任何关于关闭搬迁补偿的公告或方案，补偿程序严重违法。证据四、1.《关于宁夏庄园牧场有限公司政策性搬迁的沟通函》；2.金银滩奶牛核心园区养殖牧场签订搬迁协议所需提供资料；3.《吴忠市国土资源局〈关于政府信息公开申请答复书〉》（吴国土资函[2018]270号）；4.《宁夏庄园牧场有限公司对征收补偿评估报告的异议函》及附件《资产评估结果异议汇总表》；5.吴忠市利通区财政局《关于的回复》（吴利财函[2019]11号）；6.《请求对宁夏庄园牧场有限公司搬迁涉及的实物资产重新评估的申请》及EMS邮寄凭证9张；7.《宁夏庄园牧场有限公司牧场关闭搬迁补偿申请书》；8.邮件交寄单（收据）、甘肃增值税普通发票、邮寄电子信息查询截图。证明：1.原告积极响应被告工作安排进行了牧场关闭搬迁工作。关闭搬迁工作完成后，一直积极与被告数次协商补偿事宜，但一直未得到实质性回应；2.被告仍未作出补偿决定，制定出任何实质性补偿方案，亦未与原告签订补偿协议，补偿程序严重违法；3.原告提交《资产评估结果异议汇总表》可以看出评估中存在非常明显的错评和漏评情况，无法客观反映原告遭受损失。被告的质证意见：对证据一的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。协议书中约定了土地被征用后的处置方法，即地上附着物补偿款归原告所有且互不承担违约责任的相关规定。对证据二的真实性、合法性、关联性及证明目的无异议，搬迁中被告愿意对投资商家进行补偿，并委托第三方评估机构对地上附着物评估作价，依据评估报告进行补偿。对证据三中1和2的真实性、合法性、关联性无异议，对证据3和4的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议。搬迁中原告认可第三方评估机构对其财产进行评估作价，若对评估结果有异议应当依据相关规定向评估机构提出异议，若对评估机构回复仍有异议可向评估鉴定委员会申请鉴定，原告向利通区财政局提出异议函程序错误，利通区财政局本着妥善处理原告相关补偿事宜对其回复，政府尽到了职责。对证据四中1、2、3的真实性、合法性、关联性无异议，证据4确实收到，但对其真实性、合法性、关联性及证明目的有异议，按照程序原告应当向评估公司提出异议，而非是财政局；对证据5的真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议，回复说明评估报告合理、合法；证据6中的EMS无法显示原告邮寄的材料及发送对象是谁。对7、8是否收到还需要核实。本院对双方提交的证据认证如下：对原告提交的证据一、证据二、证据三中的1和2内容真实、合法，与本案具有关联性，可以作为认定相关事实的依据，本院予以采信；对原告提交的证据三中的3和4，被告对其真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，证据3系原告单方制作，4系原告单方委托作出的评估报告，对证据三中的3和4本院不予采纳；证据四中1、2、3、5内容真实、合法，与本案具有关联性，可以作为认定相关事实的依据，本院予以采信。证据四中的4，被告认可收到，对其真实性予以认定；证据四中的6重新评估申请、邮寄凭证相互印证，本院予以采信；证据四中7和8的补偿申请书、邮件交寄单、发票和电子信息查询单相互印证，本院予以采信。对被告提交的证据一的真实性予以确认；被告提交的证据二，原告也提交了该投资协议书，对该证据的真实性予以确认。被告提交的证据三的评估结果原告不认可并提出异议，对该证据的真实性予以确认。本院经审理查明：2010年3月1日，吴忠市利通区金银滩镇人民政府（甲方）与兰州庄园乳业有限责任公司（乙方）签订《兰州庄园乳业奶牛养殖项目投资协议书》，约定，“甲方从吴忠市利通区奶牛核心区划拨土地200亩左右，连片无偿供给乙方使用（土地的划拨手续及费用全部由甲方承担），用于奶牛养殖园区建设。提供的土地使用期限为30年，自2010年3月1日起至2040年2月28日。在合同期内，若该土地被国家征用经甲乙双方同意后，土地征用的补偿款及安置费归甲方处置，地上附着物的补偿费全部归乙方所有。…”后兰州庄园乳业有限责任公司的子公司即本案原告在甲方提供的土地上投资建成宁夏庄园牧场奶牛养殖场。2018年2月13日，被告作出吴利政通字（2018）2号《关于畜禽禁养区内养殖场关闭搬迁的通告》，主要内容为：“为贯彻落实国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》《水污染防治行动计划》和《自治区水污染防治工作方案》《自治区大气污染防治行动计划》，科学划定禁止建设畜禽养殖场、养殖小区的区域，推进畜禽养殖污染防治，引导畜牧业绿色发展。经研究，区人民政府决定在全区范围内开展畜禽禁养区划定工作，对禁养区内畜禽养殖场（小区）关闭搬迁。…宁夏庄园牧场有限公司奶牛养殖场是关闭搬迁的17家养殖场之一…”2018年3月27日，宁夏正业通房地产土地资产评估有限公司作出正业通评报[2018]第30号评估报告，主要内容为：“委托单位吴忠市利通区财政局，项目名称吴忠市利通区财政局拟搬迁宁夏庄园牧场有限公司涉及的实物资产补偿项目，评估范围是宁夏庄园牧场有限公司在评估基准日申报的房屋建筑物类固定资产、不可搬迁机器设备和林木资产搬迁损失以及可搬迁机器设备搬迁费用。评估基准日为2018年3月7日，该项目评估结论为评估资产价值为16119600元。本报告评估结论使用的有效期为一年，自评估基准日2018年3月7日起至2019年3月6日止。”原、被告双方均认可本次评估申报的资产所有权归原告。后原告委托甘肃恒瑞资产评估事务所进行重新评估，该评估事务所作出甘恒瑞评字[2018]第081号评估报告，报告结论为评估资产价值为28139670元。2018年6月20日，原告对吴忠市利通区财政局委托作出的正业通评报[2018]第30号评估报告提出异议，吴忠市利通区财政局收到异议函后，作出回复。2019年6月原告向被告邮寄《请求对宁夏庄园牧场有限公司搬迁涉及的实物资产重新评估的申请》。2019年12月20日，原告向被告邮寄《宁夏庄园牧场有限公司牧场关闭搬迁补偿申请书》，提出因原告养殖场在禁养区内，被列为关闭搬迁范围内，原告无法经营。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，请求利通区人民政府依法予以对原告补偿28730603.10元及停产停业期间损失590933.07元。被告未给予答复，原告提起本案诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼…”原告于2019年12月20日向被告邮寄宁夏庄园牧场有限公司牧场关闭搬迁补偿申请书，被告未给予答复，原告于2020年3月3日向本院提起诉讼符合上述法律规定，未超过法定的起诉期限。行政补偿是行政机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成了损失，依法予以补偿的制度。《畜禽规模养殖污染防治条例》（中华人民共和国国务院令643号）第二十五条规定,“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”本案中，被告发布的《关于畜禽禁养区内养殖场关闭搬迁的通告》中对禁养区内畜禽养殖场关闭搬迁包括原告，对此双方当事人均无异议。被告是进行行政补偿的责任主体，被告未处理原告补偿申请，属于不履行法定职责。综上，因原告提出的行政补偿请求尚需被告进行调查、裁量，以确定补偿范围、标准和数额，故被告应当对原告关闭搬迁补偿申请书作出处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决如下：被告吴忠市利通区人民政府于本判决生效之日起60日内对原告宁夏庄园牧场有限公司牧场的关闭搬迁补偿申请作出处理。案件受理费50元，由被告吴忠市利通区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。审判长 马建萍审判员 贾玉宁审判员 马春燕 二〇二〇年七月二十七日书记员 王 静本案法律适用条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。