安徽省合肥市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖01行终285号 上诉人（原审起诉人）房群，女，1984年8月24日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。 上诉人（原审起诉人）童翠云，女，1975年11月15日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区。 上诉人（原审起诉人）段雅琴，女，1987年11月1日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区。 上诉人（原审起诉人）史金玲，女，1985年7月4日出生，汉族，住安徽省合肥市瑶海区。 上诉人（原审起诉人）郑和圣，男，1969年1月9日出生，汉族，住安徽省合肥市瑶海区。 上诉人房群、童翠云、段雅琴、史金玲、郑和圣因诉被上诉人合肥市自然资源和规划局撤销合规验民许2018337号建设工程规划核实合格证行政行为一案，不服安徽省合肥市蜀山区人民法院（2020）皖0104行初69号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 上诉人房群、童翠云、段雅琴、史金玲、郑和圣起诉合肥市自然资源和规划局颁发的合规验民许2018337号建设工程规划核实合格证的行政行为，认为合肥市自然资源和规划局作出的该行政行为不符合法律规定，对其产生影响，因而提起本案诉讼，要求撤销合规验民许2018337号建设工程规划核实合格证。 原审法院认为，合肥市自然资源和规划局出具建设工程规划核实合格证的行为，实际为建设工程竣工验收之后，城乡规划主管部门对建设工程竣工验收资料的查验行为。该建设工程竣工验收资料的查验行为，与起诉人不具有法律上利害关系，起诉人不具备提起行政诉讼的原告主体资格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第(一）项之规定，裁定对房群、童翠云、段雅琴、史金玲、郑和圣的起诉，不予立案。 上诉人房群、童翠云、段雅琴、史金玲、郑和圣不服一审裁定，上诉称，一、一审法院认定上诉人不具有法律上的利害关系，裁定不予立案，显属认定事实错误。涉案的行政行为系被上诉人作出的合规验民许2018337号建设工程规划核实合格证的行政行为。根据《城乡规划法》第四十五条规定:“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料”。《合肥市城乡规划条例》四十七条规定:“建设单位应当在建设工程竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送竣工验收资料。对报送资料齐全的建设工程，城乡规划主管部门应当自受理之日起十个工作日内完成对建设工程竣工验收资料的查验，查验合格的，应当出具查验合格证明文件。未取得查验合格证明文件的建设工程，不得交付使用，房屋登记部门不予办理房屋登记。”根据上述规定可以看出建筑工程规划核实，是指城乡规划主管部门为保证建设工程符合国家有关规范、标准并满足质量和使用要求，对建筑工程的放线情况和建设情况是否符合《建设工程规划许可证》及其附件、附图所确定的内容进行验核和确认的行政行为。本案中，被上诉人依据法律法规规定，规划核实的性质主管部门，其职责是对已经建设竣工的工程进行是否符合建设工程规划的各项经济指标和图纸等进行现场核实。因此被告颁发建设工程规划核实合格证的行为，不仅是收集资料的行为，而且负有对建设工程核实是否符合设计规划的职责，是对建设工程许可交付结果性的行政行为。也是普通百姓基于行政信赖，相信行政监督机关对建设工程行政监督的基本常识，否则行政机关建设工程的监督将毫无意义，其行政行为是否合法对建筑工程的质量和经济技术指标社会公示具有重大影响，也是社会公共安全的法定条件也是保证交易安全的重要因素。涉案的工程系商品房建设工程，其性质是用于普通购房人的用于重大生活资产的处置，也是购房人生活安全的保障，如果颁发规划核实许可证的行为违反法律规定，将不合格的建设工程交付，必然直接影响了上诉人作为业主的直接实体权利。 二、上诉人系案涉规划核实合格证的建设工程业主之一，被上诉人颁发规划核实许可证的行为是否合法，将影响上诉人具有行政法法律上的实体上的利害关系，因此上诉人符合利害关系人的条件。首先，上诉人系商品房房屋的买受人，也是小区业主，甚至是被上诉人作出涉案的规划核实许可的建筑工程中的业主之一。被上诉人作出的规划核实许可行为，将直接对上诉人的权利义务产生直接的影响。根据上述《合肥市城乡规划条例》四十七条规定未取得查验合格证明文件的建设工程，不得交付使用，房屋登记部门不予办理房屋登记。因此，如果被上诉人颁发规划核实许可证的行为不合法，将直接影响上诉人作为业主房屋登记的办理，势必致使上诉人的权利受损。《合肥市城乡规划条例》第四十六条规定:在城市、镇规划区内的建设工程竣工验收前，建设单位或者个人应当持下列材料向市、县(市)城乡规划主管部门申请规划核实:(一)《建设工程规划核实申请表》;(二)《建设工程规划许可证》及附件、附表;(三)城乡规划主管部门批准的修建性详细规划和建设时序方案;(四)竣工测量成果资料;(五)建设工程竣工全套蓝图；(六)城乡规划主管部门要求提供的其他材料。建设工程规划核实合格后，建设单位方可组织建设工程竣工验收。根据上述规定，建设工程规划核实的行政主管部门系城乡规划主管部门，即本案被上诉人，其职责系对建设工程的修建性详细规划、建设时许方案，竣工测量城管资料，竣工图纸等是否符合项目报建和图纸建设的要求进行核实。而核实的内容是否准确、合法，将直接影响的上诉人的实体权利，例如建设工程的土地、道路是否符合政府部门的批准的设计，小区物业用房、架空层、人防、消防、水、电管网等的建设是否符合规范，将影响业主所购买房屋的居住功能的正常使用，四至范围是否减少，将影响上诉人共有物权份额，小区的绿化景观是否符合设计标准和强制性规范，将直接影响上诉人的居住环境和房屋的增值空间等等。因此，原审法院关于上诉人不符合利害关系人的认定，显属事实认定错误，适用法律不当。 三、《城乡规划法》《安徽省城乡规划条例》《合肥市城乡规划条例》均对未按规划建设和违法规划核实许可的行为做了法律责任的规定。《城乡规划法》第六十四条规定:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款:无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。《安徽省城乡规划条例》第五十四条“违反本条例规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。同时《合肥市城乡规划条例》第五十八条规定:“城乡规划编制、设计、勘测单位有违反规划条件编制建设工程设计方案的和设计图纸内容与标明的技术指标不符的。上述行为情节严重的，由城乡规划主管部门或者城市管理部门责令停业整顿，提请原发证机关降低资质等级或者吊销其资质证书并记入不良信用档案、予以公示;造成损失的，依法承担相应赔偿责任”。根据上述规定可以看出，对未按规划建设和违法颁发规划核实许可的行为作出了法律责任的规定，将产生法律责任，其中对造成损失的将承担赔偿责任。也可以看出，规划核实验收发证的行为是否合法，不仅仅收集资料的行为，也包括具体的对建设项目进行核实的内涵。对此原审法院认为规划核实的行为是验收的行为，显然属于对法律规定理解的片面错误化，正如上诉人不能将法院的审判行为看作是收集证据资料的行为，而不包括对证据的核实欲作出判断的行为一致，显然，原审法院的的理解无法令人信服。 四、安徽省高级人民法院行政判决同类案件中判决认定了业主具有对规划核实许可的行政行为具有诉权，符合利害关系人的条件，原审法院的认定违反了对立法精神的理解。2018年8月6日安徽省高级人民法院作出的(2018)皖行终73号行政判决，对于道华等54人诉淮北市城乡规划局规划行政管理一案中，就认可了业主对规划行政主管部门向小区建设开发单位颁发规划核实证明文件的行为的业主利害关系人身份，同时并作出确认淮北市城乡规划局向安徽久兴置业有限公司颁发编号为2008-2006-051-X-031《建设工程竣工规划验收证》的行为违法的判决。因此可以看出在安徽省高级人民法院对业主诉规划部门规划核实的行为具有诉权。系符合立法精神的理解，原审法院认定业主不具有利害关系人身份的观点，显然不能成立。综上，请求依法撤销合肥市蜀山区人民法院作出的（2020）皖0104行初69号行政裁定。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。本案中，房群、童翠云、段雅琴、史金玲、郑和圣起诉请求撤销合规验民许2018337号建设工程规划核实合格证，然而建设工程规划核实合格证属于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，房群、童翠云、段雅琴、史金玲、郑和圣若对前述行为不服，可以通过业主委员会提起诉讼，也可以通过专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主提起诉讼，房群、童翠云、段雅琴、史金玲、郑和圣以五人名义提起本案诉讼，不具备原告主体资格。一审裁定不予立案并无不当，上诉人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  李琦 审判员  潘攀 审判员  张俊 二〇二〇年七月三十日 法官助理黄浩 书记员丁亚敏 附：本案适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。