广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终615号上诉人（原审被告）：中山市三角镇人民政府，住所地广东省中山市三角镇，统一社会信用代码114***********254W。法定代表人：李凯航，镇长。委托代理人：沈世宾、吴日潮，广东昌联律师事务所律师、实习律师。被上诉人（原审原告）：孙丽颜，女，1968年6月23日出生，汉族，住广东省中山市*********。委托代理人：范顺辉，广东执正律师事务所律师。原审第三人：中山市三角镇高平村民委员会，住所地广东省中山市********，统一社会信用代码544***********043C。法定代表人：高云杰，主任。委托代理人：李志坚、梁培伟，该村委会工作人员。上诉人中山市三角镇人民政府（下称三角镇政府）因被上诉人孙丽颜及原审第三人中山市三角镇高平村民委员会（下称高平村委会）要求其履行法定职责一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初2058号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。原审法院查明，2019年4月28日，孙丽颜向第三人高平村委会提交一份《村务公开申请书》，要求该村委会向其提供中山市高平村新洋第五小组自1990年1月1日至2018年12月31日期间的征地合同（征地文件）的复印。同年6月9日，孙丽颜以高平村委会拒绝向其提供上述材料为由，向三角镇政府提交一份《拒绝村务公开情况反映》，要求该镇政府对此进行调查核实，并责令高平村委会向其提供上述材料。三角镇政府于同年6月10日收到上述情况反映。同年11月22日，孙丽颜认为三角镇政府对其情况反映一直未予回复，遂诉至原审法院，请求判令：1、依法确认三角镇政府未依孙丽颜要求及时履行调查核实、责令高平村委会依法向孙丽颜公布村务信息法定职责的行为违法；2、孙丽颜在一定期限内履行调查核实、责令高平村委会依法向孙丽颜公布村务信息法定职责。原审法院另查明，2019年12月17日，三角镇政府向高平村委会作出《责令限期改正通知书》，载明“经查，你村于2019年4月29日收到该《村务公开申请书》至今未就申请人孙丽颜提出的申请依法作出处理，根据《广东省村务公开条例》第六条、第十二条和第十五条规定，现责令你村在收到本通知书之日起5天内依法作出处理，并把处理情况向镇政府作出书面汇报。”上述《责令限期改正通知书》于次日送达高平村委会。同年12月20日，三角镇政府向孙丽颜作出角府办公开[2019]7号《关于对〈拒绝村务公开情况反映〉的答复》，载明“经查，高平村民委员会暂未对你的村务公开申请作出处理，三角镇人民政府已向高平村民委员会发出《责令限期改正通知书》，责令其限期内依法依规作出处理。”上述答复于同日送达孙丽颜。一审庭审中，三角镇政府确认孙丽颜向高平村委会申请公开的事项属于村务内容，符合公开的条件。原审法院认为，根据《中华人民共和国村民委员组织法》第三十一条的规定，三角镇政府对其辖区范围内的高平村委会不及时向村民公布应当公布的事项负有调查核实、责令依法公布的法定职责。不履行法定职责行政案件是指行政主体负有某种特定的职权（或作为义务）,其应当根据行政相对人的申请或职权要求作出相应的行政行为,但其在法定或合理的期限内拒绝履行或不予答复,申请人认为该拒绝履行或者不予答复侵犯了合法权益,向人民法院提起行政诉讼,请求人民法院依法作出判决的行政案件。本案中,孙丽颜向原审法院提起行政诉讼,诉请确认三角镇政府至其提起本案起诉时未及时履行调查核实、未责令高平村委会依法履行公布村务信息法定职责的行为违法，因此，本案属于不履行法定职责行政案件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，三角镇政府于2019年6月10日收到孙丽颜提交的《拒绝村务公开情况反映》，经调查核实后，认为高平村委会一直未就孙丽颜提出的符合村务公开条件的申请依法作出处理，却迟至2019年12月17日才向高平村委会作出《责令限期改正通知书》，且于12月20日才向孙丽颜回复调查核实的结果，已违反上述法律规定，至孙丽颜提起本案诉讼之时，三角镇政府已构成行政不作为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第四款规定：“原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当就不作为依法作出确认判决。”鉴于三角镇政府在诉讼期间已经自动履行了被诉不履行的法定职责，再行判决三角镇政府履行法定职责已无实际意义，因孙丽颜没有撤回本案起诉，故对于三角镇政府逾期履行法定职责的行为应依法确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：一、确认三角镇政府于2019年11月22日前未依孙丽颜要求及时履行调查核实、责令第三人高平村委会依法向孙丽颜公布村务信息法定职责的行为违法；二、驳回孙丽颜的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三角镇政府负担。上诉人三角镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、三角镇政府不存在不履行法定职责的情形。孙丽颜没有证据证明高平村委会未依法公布村务。根据高平村委会反映，其已依法公布了应该公开的村务，孙丽颜要求高平村委会重复三十年前至今的公务，属于重复公布，没有合法依据。孙丽颜要求复制征地合同亦没有法律依据。相关条例只赋予了孙丽颜查阅相关信息的权利，没有复制权，孙丽颜要求复制相关信息没有法律依据。孙丽颜要求高平村委会公布三十年前至今的征地合同不属于“不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实”的情形，且孙丽颜要求公布的事项是几十年前可能存在的事件，不存在是否及时公布的情况。所以孙丽颜主张公布的事项不属于《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条规定的应当公布的事项。二、即使存在高平村委会没有公布村务信息的情形，三角镇政府也已依法履行了相关职责。三角镇政府已在合理期限内履行了调查核实职责，履行了法定义务。一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定的两个月的期限认为三角镇政府未在合理期限内进行回复，属于法律适用错误。孙丽颜的涉案情况反映要求三角镇政府保护的是其知情权，并非该法规定的人身权或者财产权。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判驳回孙丽颜的全部诉讼请求，并判令本案诉讼费用由孙丽颜承担。被上诉人孙丽颜答辩称，原审判决查明事实清楚，判决恰当，请求二审法院依法驳回三角镇政府的上诉，维持一审判决。本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案为诉政府不作为案件。针对孙丽颜的反映情况，三角镇政府在本案一审诉讼期间向高平村委会发出责令改正通知，并对孙丽颜进行了答复。本案争议的焦点在于三角镇政府是否仍构成行政不作为的问题。首先，有必要对孙丽颜的反映情况是否属于三角镇政府依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条的规定对村委会履行监督管理职责范围的事项进行明确。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条规定，村民委员会具有及时公布该法所规定的事项的义务，并规定了村务公开事项的时效性。该法条规定的村民委员会的村务公开义务强调主动性、即时性、及时性。同时，该法第三十四条是关于村民委员会应当建立村务档案的规定，村务档案的内容包括村务公开的事项。从该法的上述规定可以看出，属于村务公开的事项，村民委员会应当主动、及时予以公开，公布村务信息具有一定的时效性，公布完毕的村务事项应当及时归档村务档案。本案孙丽颜反映的情况是其向高平村委会提出村务公开申请，要求公开近三十年间的征地合同村务信息，高平村委会拒绝公开。本院认为，对于历史村务信息，并不属于上述法律规定的高平村委会履行村务公开职责公布的信息范畴，历史村务信息应当属于村务档案的存档资料范畴，孙丽颜应当通过申请查询村务档案的形式获取。而《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条规定的镇人民政府对村民委员会调查监督村务公开行为的规定，强调的是镇人民政府对村民委员会是否存在没有主动、及时公布村务事项，或者公布的事项不真实予以调查监督，而不是对村民委员会对于村民申请公布历史村务信息不处理进行调查监督。由此，本院认为，孙丽颜以向高平村委会申请村务公开的方式要求高平村委会向其提供历史村务信息本就不符合规定，高平村委会即使不予理睬亦不属于三角镇政府调查监督村民委员会村务公开行为范围内的事项，本案孙丽颜向三角镇政府反映情况并不属于三角镇政府调查监督职责范围内的事项。其次，关于三角镇政府是否构成行政不作为的问题。即使孙丽颜的反映情况不属于三角镇政府调查监督职责范围内的事项，但是基于“有申请应有回复”的依法行政基本要求，即使孙丽颜的要求监督的事项不属于三角镇政府监督职责范围内事项，三角镇政府亦应当对孙丽颜予以回复处理，明确告知其反映事项不属于三角镇政府处理事项范畴，并可以进一步指引孙丽颜通过查询村务档案的方式确定所需村务信息是否存在及获取相关信息。由此，原审法院基于三角镇政府在孙丽颜提出涉案情况反映后的合理时间段内完全未作回复的情形，确认三角镇政府构成不作为违法，处理结果合法有据，本院予以支持。至于三角镇政府以事实上已展开调查处理，并在一审诉讼中对孙丽颜进行了回复为由，认为其行为并不构成不作为，原审法院已经依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第四款的规定作出认定，合法有据，本院予以支持，对于三角镇政府的上诉意见，本院不予采纳。鉴于孙丽颜的反映情况实质并不属于三角镇政府调查监督职责范畴，而客观上三角镇政府已将对孙丽颜作出了回复，判决三角镇政府再行向孙丽颜进行回复已无必要，原审判决处理正确，本院予以维持。综上所述，上诉人三角镇政府的上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，判决处理恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市三角镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 陶香琴审判员 王 昕二〇二〇年七月十四日书记员 何君岚