广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终143号上诉人（一审被告）：珠海市斗门区白蕉镇人民政府，住所地：广东省珠海市斗门区白蕉镇工业开发区。法定代表人：林庆生，镇长。应诉负责人：刘平，镇委委员。委托代理人：黄素红，广东中晟律师事务所律师。委托代理人：黄艳磊，广东中晟律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：吴少芳，女，1983年3月29日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************062。委托代理人：李丽香，广东广能律师事务所律师。一审第三人：珠海市斗门区白蕉镇新环村经济合作联社，住所地：广东省珠海市斗门区******。法定代表人：陈冬杰。委托代理人：赵丽美，北京市中银（珠海）律师事务所律师。上诉人珠海市斗门区白蕉镇人民政府（以下简称白蕉镇政府）因与被上诉人吴少芳以及一审第三人珠海市斗门区白蕉镇新环村经济合作联社（以下简称新环村经合社）不履行法定职责一案，不服广东省珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初270号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2019年3月18日，吴少芳向白蕉镇政府邮寄《申请书》，请求白蕉镇政府：1.确认吴少芳具有新环村经合社集体经济组织成员资格，享受联社成员同等福利待遇，享受土地征地款的分配；2.要求新环村经合社补发2019年1月发放的临江生态农业科技城项目征地补偿款及安置费、鱼塘开发费、养老保证金51339.9元给吴少芳；要求新环村经合社补发2017年至2019年发放的塘租款给吴少芳，其中2019年塘租款为2800元。白蕉镇政府于2019年3月19日签收《申请书》，但未对吴少芳的申请作出行政处理决定。吴少芳一审的诉讼请求为：1.白蕉镇政府履行法定职责，对吴少芳于2019年4月2日向白蕉镇政府提出请求确认吴少芳具有新环村经合社分红成员资格享受联社成员同等福利待遇、享受土地征地款的分配；要求新环村经合社补发2019年发放的临江生态农业科技城项目征地补偿款及安置费、鱼塘开发费、养老保证金137077.83元；要求新环村经合社补发2017年至2019年发放的塘租款，其中2019年塘租款为2800元的申请作出处理决定；2.本案诉讼费由白蕉镇政府承担。一审法院判案理由及结果一审法院认为，本案的争议焦点为白蕉镇政府是否具有处理吴少芳申请事项的法定职权。具体评判如下：依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。因此，根据上述规定，白蕉镇政府作为镇级人民政府，负责辖区内的行政管理工作，对辖区内集体经济组织的经济活动有监督的法定职权。具体而言，白蕉镇政府对新环村经合社的经济活动具有监视、督促和管理的职责，有权对新环村经合社的行为实施检查、督导，以确保其依法依规从事经济活动。白蕉镇政府称新环村经合社的分配决定属于“村民自治”的范畴，其无权予以撤销或变更而未予答复的抗辩不成立。本案中，吴少芳认为新环村经合社侵犯其合法权利，向白蕉镇政府提交《申请书》申请行政处理，白蕉镇政府理应在收到吴少芳的《申请书》后履行法定职责，依法作出行政处理，但白蕉镇政府收到吴少芳的《申请书》后，在法定期限内并未依法履行法定职责，作出行政处理，属于行政不作为。顺予指出，白蕉镇政府在重作具体行政行为的过程中，应重点调查吴少芳是否具备新环村经合社集体经济组织成员的身份。新环村经合社相关款项的分配方案、发放是否依法依规进行，以妥善化解本行政诉讼背后的实际争议。吴少芳请求判令白蕉镇政府履行法定职责，对其于2019年3月18日提交《申请书》申请行政处理的事项作出行政处理决定，于法有据，一审法院予以支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令白蕉镇政府于判决发生效力之日起六十日内对吴少芳于2019年3月18日提交《申请书》申请行政处理的事项作出行政处理。一审案件受理费人民币50元，由白蕉镇政府负担。当事人二审诉辩主张上诉人白蕉镇政府的上诉请求：撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。其理由如下：（一）一审判决认定上诉人具有相应的法定职责，却忽略了被上诉人的申请请求能否处理的实际问题，被上诉人的申请对象错误，上诉人无法处理。白蕉镇新环村在经济上实行的是两级经济模式，新环村经合社为村级经济核算，各村民小组(俗称生产队)为二级经济核算，新环村经合社与各生产队之间是经济独立的，各生产队拥有独立的财产、独立核算是独立的农村集体经济组织，具有独立的法律人格。从被上诉人所提交的《股权证书》《确认书》等证据可以看出，被上诉人属于新环村三队，其要求确认的集体经济组织资格应为新环村三队的集体经济组织资格，并非新环村经合社的集体经济组织资格。因此，被上诉人的申请对象错误，被上诉人的申请请求无法得以支持，上诉人无法处理。（二）被上诉人的集体经济组织成员资格已被确认，无需上诉人重复确认。1.被上诉人已持有《股权证书》。新环村各生产队向其集体经济组织成员发放过《股权证书》(因生产队无公章，按规定统一盖上原审第三人新环村经合社的公章)，确认集体经济组织成员资格。该《股权证书》是集体经济组织成员身份的凭证，也是享有股权收益、福利待遇等分配的依据。被上诉人所持有的《股权证书》明确载明“新环村三队经济联合社”，即新环村三队集体经济组织已确认被上诉人的集体经济组织成员资格，无需上诉人重复确认其成员资格。2.本次股改方案已确认被上诉人的集体经济组织成员资格。根据《珠海市斗门区农村集体经济组织股份制改革指导意见》及《珠海市斗门区农村集体经济组织成员资格认定指导意见》的规定，被上诉人的父母为原始取得成员资格的集体经济组织成员，被上诉人出生后户籍一直保留在本村，属于原始取得成员资格的情况，并不因其已出嫁而丧失集体经济组织成员资格。而在本次股改中，新环村三队的股改方案已确认户籍一直保留在新环村的外嫁女身份这一群体人员的集体经济组织成员资格，上诉人再作出行政决定已失去实际意义。（三）上诉人积极推进股改工作，切实保障“外嫁女”群体的利益。上诉人作为属地政府，在处理村民与村集体之间的矛盾时，既要兼顾村民个人利益与村集体的集体利益，又要避免群体性事件的发生。在本次股改工作中，上诉人贯彻落实珠海市斗门区人民政府办公室发布《珠海市斗门区农村集体经济组织股份制改革指导意见》及《珠海市斗门区农村集体经济组织成员资格认定指导意见》，贯彻落实妇女儿童权益保障、计划生育等法律、法规和政策，积极向各村、各生产队集体经济组织进行法律法规的宣导，正确引导各村集体经济组织抛开封建陈旧思想、依法依规确认股权量化资格，切实保障“外嫁女”群体的合法权益。被上诉人吴少芳答辩称:(一)被上诉人的申请对象正确。《股权证书》由新环村经合社盖章确认，新环村经合社是农村集体经济组织，被上诉人是属于新环村经合社农村集体经济组织的成员。上诉人在一审中也确认被上诉人具备新环村经合社的集体经济组织成员资格，其应享受联社成员同等福利待遇，享受土地征地款的分配。一审判决列新环村经合社为第三人是正确的。上诉人在上诉状中称“被上诉人属于新环村三队的，其要求确认集体经济组织资格应为新环村三队的集体经济组织资格，并非为新环村经合社的集体经济组织资格”，该说法前后矛盾。从上诉人在一审答辩状说“无权处理”到二审上诉状说“无法处理”也反映出其不想处理的不作为。（二）白蕉镇政府对吴少芳集体经济组织成员资格的问题说法前后不一，一会说是具备新环村经合社的成员资格，一会又说不是。谈何说被上诉人的集体经济组织成员资格已被确认，无需上诉人重复确认?（三）这次股改后吴少芳仍然没有得到分红，其权益仍然无法得到保障。（四）白蕉镇政府在一审中已明确被上诉人是新环村经合社的原始社员，具有集体经济组织成员资格，其应享受联社成员同等福利待遇，享受土地征地款的分配，且一审庭审中白蕉镇政府及新环村经合社对吴少芳提供的已分配给其他村民的塘租款及征地款的具体数额没有异议，只是白蕉镇政府称无权处理，故恳请二审法院依法直接判决新环村经合社向吴少芳补发2019年发放的临江生态农业科技城项目征地补偿款及安置费、鱼塘开发费、养老保证金137077.83元及2017年至2019年发放的塘租款，其中2019年塘租款为2800元。一审第三人新环村经合社答辩称：吴少芳结婚前，新环村经合社确实向其发放了《股权证书》，但是经济联社是实行二级经济，依据生产队的村规民约，外嫁女是没有集体成员资格的。新环村经合社无权干预生产队的分配及决定。二审查明的事实各方当事人在二审期间未提交新证据。一审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果上诉人白蕉镇政府具有监督村民委员会所辖集体经济组织履行法定义务的法定职责。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第一、二款规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《广东省农村集体资产管理条例》第四条规定：“县级以上人民政府农业行政主管部门、乡镇人民政府、街道办事处负责指导农村集体资产管理工作，并依照本条例的规定对农村集体资产管理实施监督。县级以上人民政府其他有关部门和单位按照各自职责对农村集体资产管理工作进行指导和监督。”第三十三条规定：“县级人民政府有关部门、乡镇人民政府、街道办事处对农村集体经济组织章程、成员大会或者成员代表会议作出的决议决定违反法律、法规、规章的，应当依法处理。”依据上述法律规定，上诉人白蕉镇政府具有监督村民委员会所辖集体经济组织履行法定义务、责令其改正侵害村民合法权益行为的法定职责。被上诉人吴少芳认为集体经济组织以其出嫁为由不予分红、不予发放征地补偿款，损害了吴少芳的合法权益，请求上诉人白蕉镇政府依法监督，具有相应法律依据。本案中，上诉人白蕉镇政府在收到吴少芳的《申请书》后，未在法定期限内履行法定职责，已构成行政不作为。白蕉镇政府上诉称吴少芳持有《股权证书》说明其集体经济组织成员资格已被确认，无需重复处理。该主张与新环村经合社在二审法庭调查中述称的“外嫁女不具有集体成员资格”的村规民约显然存在矛盾，本院不予支持。一审法院判令白蕉镇政府针对吴少芳的《申请书》重新回复，并对案涉纠纷作出实质性处理，认定正确，说理充分，本院予以认同。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，上诉人白蕉镇政府的上诉主张缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人珠海市白蕉镇人民政府负担。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二〇年六月二十三日书记员 李 羚梁敏儿