河南省永城市人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫1481行初45号原告陈学华，男，1960年12月10日出生，汉族，住河南省永城市。委托代理人刘娟，女，1978年11月18日出生，汉族，住河南省永城市，一般代理。委托代理人李宁，北京梵清律师事务所律师，一般代理。被告永城市自然资源和规划局，住所地：河南省永城市东城区东方大道西段。统一社会信用代码：11411481MB15441303。法定代表人蒋清伟，局长。委托代理人李树生，男，永城市自然资源和规划局工作人员，特别授权。被告永城市人民政府，住所地：永城市东方大道。统一社会信用代码：11411481005881935L。法定代表人高大立，市长。委托代理人王羽，女，永城市人民政府工作人员，特别授权。原告陈学华诉被告永城市自然资源和规划局行政答复及永城市人民政府行政复议一案，向本院提起行政诉讼，本院于2019年12月13日立案后，分别于2019年12月13日、12月16日向被告永城市自然资源和规划局、永城市人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月27日公开开庭审理了本案。原告陈学华及委托代理人刘娟、李宁，被告永城市自然资源和规划局委托代理人李树生，被告永城市人民政府委托代理人王羽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈学华诉称，2012年6月17日，被告永城市人民政府发布《关于沱浍河航运工程（永城段）征收拆迁补偿问题的通告》，2013年5月3日发布《关于沱浍河航运工程（永城段）征地执行豫政【2013】11号文件的通告》。被告虽未下发正式的征收决定，但上述通告的作用等同于征收决定。该通告下发后，镇政府依据通告和原告沟通拆迁补偿问题，要求原告停产停业，现原告周围被拆迁户均依据该通告拆迁完毕，仅剩原告一户因补偿问题未达成一致未拆迁。因此，实际征收行为已经开始，并违反法律规定的程序批准占用征收土地，应予以立案调查。现被告永城市自然资源和规划局未履行查处职责，作出的《关于陈学华查处申请的答复》认为因该区域未下发土地征收文件，原告反映的违法征收问题不存在属认定事实、适用法律错误。被告永城市人民政府作为复议机关未依法作出复议决定，二被告严重侵犯了原告的合法权益，特诉请法院撤销永城市人民政府作出的永政复决【2019】22号行政复议决定书及永城市自然资源和规划局作出的《关于陈学华查处申请的答复》。原告陈学华向本院提交的证据材料有：1．图片11张，来源于网站，证明案涉土地已被纳入征拆范围，并实际进行了拆迁。2．图片4张，系原告拍摄，证明案涉土地除原告家房屋外，周围均已被拆。3．查处申请书及证明材料、邮寄凭证、物流信息各一份，证明原告向被告永城市自然资源和规划局邮寄查处申请。4．《关于沱浍河航运工程（永城段）征地拆迁补偿问题的通告》、《关于沱浍河航运工程（永城段）征地执行豫政【2013】11号文件的通告》复印件各一份，来源于永城市沱浍河复航工程建设指挥部，证明被告曾下发相关征收文件，已有征收之实。5．《关于陈学华反映问题的答复》一份，来源于永城市城关镇人民政府，证明永城市城关镇政府实际实施了征收行为，对原告产生实际影响。6．《永城市自然资源和规划局权责清单目录》截取页，来源于永城市人民政府官网，证明案涉土地违法项目属于被告永城市自然资源和规划局的查处职责。7．《永城市自然资源和规划局关于陈学华查处申请的答复》，该答复系被告永城市自然资源和规划局作出。8．复议申请书、复议决定、快递底单、物流信息各一份，被告永城市人民政府作出被诉复议决定。被告永城市自然资源和规划局在法定期限未内向本院提交其作出被诉行政行为的证据及依据，但在庭审中辩称，1．通告不能等同于征收决定。商丘市中级人民法院（2019）豫14行初18号行政裁定书本院认为部分进行了如下认定：“永城市沱浍河复航工程建设指挥部《关于沱浍河航运工程（永城段）征地拆迁补偿问题的通告》的内容是有关征地拆迁的补偿标准及补偿费用管理使用办法，其是实施土地征收的一个环节，具有过程性、阶段性特征。该通告本身不是一个独立、完整的行政行为，其只能与后续的土地征收行为共同产生法律效力。对原告的权利义务并不产生行政法上的影响，其不具有可诉性”。河南省高级人民法院作出（2019）豫行终1162号行政裁定书驳回陈学华上诉，维持原裁定。“通告”是适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知事项的周知性公文，起到告知、宣传作用。而征收决定是政府经法定程序依法对相对人的权利义务作单方面处分的具体行政行为。二者法律上的作用截然不同，不能混为一谈。所以，原告认为此通告的作用等同于征收决定，是不成立的。2．拆迁补偿不能等同于土地征收。土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。土地征收意味着土地性质由“集体”转变为“国有”。而拆迁补偿，只是建立“拆迁”与“补偿”的合同关系，土地性质未曾发生变化。原告所称“该通告下发后，镇政府依据通告和申请人沟通拆迁补偿问题”，实际上原告也认可是“拆迁补偿”，截至目前，该区域土地性质及权属都未发生变化，故原所称的“实际征收行为已经开始”，将拆迁补偿等同于土地征收是不成立的。3．《查处土地违法行为立案标准》非法批地类第（六）条“违反法律规定的程序批准占用、征收土地的”，指的是“批准行为”的违法。根据原《土地管理法》第四十五条、第四十六条规定（新实施的土地管理法第四十六条、第四十七条）土地征收应由省级以上人民政府批准，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。涉案土地目前河南省人民政府未曾下发批准征收的文件，永城市人民政府也未印发实施征收相关文件。故不存在违反非法批地类第（六）条“违反法律规定的程序批准占用、征收土地的”具体行政行为，不属于我单位查处职责，故不予立案调查。4．具体的拆迁行为不能等同于“违法占用”。沱浍河通航工程因规划设计变更，该区域土地不再用于沱浍河通航项目。截至目前，无建设项目在该区域施工建设、占用土地，故也无“违法占用”的事实。且原告反映的是“申请人房屋所在区域的违法征收行为”，“该区域内未经批准，没有合法征收手续，便于2012年6月发布通告，径行违法占用该区域土地”超出了申请人申请查处的事项范围。永城市人民政府依法作出的永政复决【2019】22号行政复议决定书对此作出了认定。5．因陈学华与拆迁工作组未能达成协议，其房屋至今未拆迁。原告所称永城市自然资源和规划局未履行查处职责、永城市人民政府未依法作出复议决定损害其合法利益，无事实和法律依据，也无必然联系。至于原告所称镇政府要求其停产停业造成损失，建议另行立案审理。综上，永城市自然资源和规划局作出的《关于陈学华查处申请的答复》事实清楚，依法有据，应予以维持。被告永城市自然资源和规划局未向本院提交证据材料。被告永城市人民政府在法定期限内向本院提交了其作出被诉行政行为的证据及依据，并辩称，原告于2019年1月29日提交《查处申请书》，要求永城市自然资源和规划局对其房屋所在区域的“违法征收行为”予以查处，但征收土地需经国务院和省政府两级审批。目前上级部门征收审批文件尚未下发，永城市人民政府也未曾针对该区域下发土地征收文件，永城市自然资源和规划局以原告所反映的“违法征收行为”不存在，不予立案查处并无不当。至于原告反映其房屋所在区域未经批准、没有合法征收手续便被违法占用问题，已经超出原告申请查处事项的范围，不能以此认定永城市自然资源和规划局不履行法定职责。被告永城市人民政府于2019年10月8日收到原告的复议申请书，依法受理，在法定期限内调取了永城市自然资源和规划局的相关材料并进行审查，在法定期限内依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条之规定作出复议决定书并依法送达，故被诉复议决定认定事实清楚，程序合法，应驳回原告的诉求。被告永城市人民政府向本院提交的证据材料有：1．行政复议立案审批表一份；2．行政复议申请书一份；3．行政复议受理通知书一份（申请人）；4．提出答复通知书一份（被申请人）；5．行政复议答复书一份（被申请人）；6．行政复议决定审批表一份；7．行政复议决定书一份；8．行政复议决定书送达被申请人送达回证一份；9．行政复议决定书邮寄送达申请人EMS邮寄单复印件一份。以上证据综合证明被告永城市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚、程序合法，适用法律正确。经审理查明，2019年1月29日，原告委托代理人向被告永城市自然资源和规划局（原永城市国土资源局）邮寄《查处申请书》及相关证据材料，称“永城市沱浍河复航工程建设指挥部发布《关于沱浍河航运工程（永城段）征收拆迁补偿问题的通告》及《关于沱浍河航运工程（永城段）征地执行豫政【2013】11号文件的通告》影响其房屋所在区域的经营、改建、扩建等活动，要求对原告房屋所在区域的违法征收行为予以查处、追究相关责任人的法律责任并将处理结果书面告知原告”。由于被告永城市自然资源和规划局收到该申请后未予答复，陈学华于2019年5月9日向永城市人民政府申请行政复议，永城市人民政府于2019年8月10日作出复议决定，责令永城市自然资源和规划局依法履行职责。2019年8月13日，被告永城市自然资源和规划局作出《关于陈学华查处申请的答复》，认为：“《关于沱浍河航运工程（永城段）征收拆迁补偿问题的通告》不是独立完整的行政行为，上级部门征收审批文件尚未下发，永城市政府也未曾针对该区域下发土地征收文件，不存在违反法律规定批准占用、征收土地的行政行为，陈学华反映的问题不属于其法定职责”。原告陈学华对该答复不服，于2019年10月8日向永城市人民政府提出行政复议申请，请求撤销永城市自然资源和规划局作出的《关于陈学华查处申请的答复》，责令永城市自然资源和规划局履行查处职责，将申请人要求查处的事项立案调查，重新作出答复。2019年11月21日，永城市人民政府作出永政复决【2019】22号行政复议决定书，维持永城市自然资源和规划局作出的《关于陈学华查处申请的答复》，并于同年11月29日送达原告。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六条之规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。检举控告权对公民主体资格没有限制，但行政诉讼中的原告资格却有着明确的界定标准，举报权要演变为起诉的权利，必须受到利害关系制约。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓“利害关系”就是指行政行为（包括不履行法定职责）对起诉人的合法权益可能产生的不利影响。陈学华要求永城市自然资源和规划局履行职责，查处违法征收行为，实质上是行使的检举控告权。本案中陈学华与案涉履行法定职责行为不具有行政诉讼法意义上的利害关系。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”。据此，原告陈学华与本案履行土地查处职责不存在利害关系，其不具备提起行政诉讼的原告主体资格，复议机关永城市人民政府作出的维持决定也不对当事人的权利义务产生实际影响。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：驳回原告陈学华的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省商丘市中级人民法院。审判长 刘 波审判员 程 杰审判员 班欠欠二〇二〇年七月二十日法官助理陈玉洁书记员张宏