湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终647号上诉人（原审原告）：张文松，男，土家族，1963年2月14日出生，住湖南省保靖县。上诉人（原审原告）：彭清洪，男，土家族，1966年7月16日出生，住湖南省保靖县。原审原告：田仁坤，男，汉族，1966年7月28日出生，住湖南省沅陵县。被上诉人（原审被告）：湘西土家族苗族自治州人民政府。住所地：湖南省吉首市人民北路58号。法定代表人：龙晓华，该州州长。委托代理人：张仕新。委托代理人：张春生，湖南四维律师事务所律师。原审第三人：保靖县复兴镇复兴村村民委员会。负责人：黄忠，该村村主任。原审第三人：保靖县复兴镇复兴村卡坝组。负责人：彭大超，该组组长。原审第三人：保靖县复兴镇复兴村梅乐组。负责人：彭清洪，该组组长。原审第三人：彭大坤，男，土家族，1946年12月12日出生，住保靖县。原审第三人：彭本耀，男，土家族，1954年12月10日出生，住保靖县。原审第三人：彭忠，男，土家族，1982年11月2日出生，住保靖县。原审第三人：李培连，女，汉族，1954年12月13日出生，住保靖县。原审第三人：彭大超，男，土家族，1944年12月28日出生，住保靖县。原审第三人：彭大喜，男，土家族，1967年8月29日出生，住保靖县。上诉人张文松、彭清洪因与被上诉人湘西土家族苗族自治州人民政府（以下简称湘西州政府）及原审原告田仁坤、原审第三人保靖县复兴镇复兴村村民委员会、保靖县复兴镇复兴村卡坝组、保靖县复兴镇复兴村梅乐组、彭大坤、彭本耀、彭忠、李培连、彭大超、彭大喜行政复议决定一案，不服湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2017）湘31行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。湘西土家族苗族自治州中级人民法院经审理查明：涉案争议地为保靖县复兴镇复兴村鸡冠子坪、大悬坎、马界岩科、黄家岩坎、昌云坳、扁朝大路林地，同时为该村梅乐、卡坝两组交界地，2011年因属地开矿而引发个人使用权、集体所有权争议。经由村、镇处理后于2015年3月6日，保靖县人民政府因保靖县复兴镇复兴村梅乐组村民张文松、彭清洪、田仁坤申请作出保政决字[2015]1号《保靖县人民政府林地权属争议处理决定书》，决定书将保靖县复兴镇复兴村卡坝组及其村民彭大坤、彭本耀、彭大金、李培连、彭大超列为第三人。认定涉及保靖县复兴镇复兴村鸡冠子坪、大悬坎、马界岩科、黄家岩坎、昌云坳、扁朝大路林地权属存在争议。决定：站在鸡冠子坪，面对土后坎，从上往下看，在争议林地范围内，复兴村梅乐组与卡坝组的林地以大悬坎为界，大悬坎以上归梅乐组所有，属梅乐组张文松、彭清洪、田仁坤三户管理使用；大悬坎以下归卡坝组所有，属卡坝组彭大坤、彭本耀、彭大金、李培连、彭大超五户管理使用。决定作出后，保靖县复兴镇复兴村卡坝组不服，于2015年4月8日以保靖县复兴镇复兴村卡坝村民小组、彭大喜、彭大坤、彭本耀、彭大金、李培连、彭大超为申请人，保靖县人民政府为被申请人，保靖县复兴镇复兴村梅乐村民小组、张文松、彭清洪、田仁坤为第三人向湘西州政府提出行政复议申请。湘西州政府受理后，于2015年7月14日作出州府复决字[2015]16号《湘西土家族苗族自治州人民政府行政复议决定书》。此决定书以保靖县复兴镇复兴村卡坝组为申请人，以彭大超、彭大喜、彭大坤、彭本耀、彭大金、李培连为代表人；以保靖县人民政府为被申请人；以保靖县复兴镇复兴村梅乐组为第三人，以彭清钊、张文松、彭清洪、田仁坤为该组代表人。作出决定：一、撤销保政决字[2015]1号《保靖县人民政府林地权属争议处理决定书》；二、责令保靖县政府在60日内重新作出行政行为。张文松、彭清洪、田仁坤不服，于2015年7月30日以保靖县复兴镇复兴村民委员会、保靖县复兴镇复兴村卡坝村民小组（代表人彭大超）、彭大坤、彭本耀、彭大金、李培连为第三人提起行政诉讼。该院在审理过程中，因张文松、彭清洪、田仁坤及委托代理人到庭后不听从法庭统一指挥，未经法庭许可中途退庭，于2015年10月14日以（2015）州行初字第42号行政裁定书裁定本案按撤诉处理。2015年10月26日张文松、彭清洪、田仁坤以湘西州政府为被告，以保靖县复兴镇复兴村民委员会为第三人再次提起行政诉讼。该院审理认定，《湘西土家族苗族自治州人民政府行政复议决定书》漏、错列当事人，于2016年8月10日以（2015）州行初字第58号行政判决书判决：一、撤销州府复决字[2015]16号《湘西土家族苗族自治州人民政府行政复议决定书》；二、责令湘西州政府在60日内重新作出行政行为。保靖县复兴镇复兴村卡坝组、彭大坤、彭本耀、彭忠（彭大金之子）、李培连、彭大超、彭大喜不服，向湖南省高级人民法院提出上诉，本院于2017年5月27日作出（2016）州行终1298行政判决书，驳回上诉，维持原判。湘西州政府根据法院生效判决依法于2017年9月3日作出州府复决字[2017]5号行政复议决定书，决定：一、撤销保政决字[2015]1号《保靖县人民政府林地权属争议处理决定书》；二、责令保靖县政府在60日内重新作出行政行为。张文松、彭清洪、田仁坤不服遂又提起行政诉讼，请求依法撤销州府复决字[2017]5号行政复议决定书，同时依法确认保靖人民政府2015年3月6日作出的处理决定书合法有效。湘西土家族苗族自治州中级人民法院经审理认为：本案的争议焦点是湘西州政府作出的州府复决字[2017]5号行政复议决定是否合法。具体从以下三方面审查，即：一、湘西州政府作出的州府复决字[2017]5号行政复议决定是否有扎实证据；二、适用法律、法规是否正确；三、是否符合法定程序。关于一、首先审查湘西州政府作出的州府复决字[2017]5号行政复议决定。该决定认为，保靖县人民政府作出保政决字[2015]1号《保靖县人民政府林地权属争议处理决定书》后，复议期间递交给复议机关的《答复书》中，对申请人保靖县复兴镇复兴村卡坝组、彭大坤、彭本耀、彭忠、李培连、彭大超、彭大喜提出和提供的“复兴上扁朝牧场弧形路为卡坝、梅乐两组自留山的分界线”的相关证据，如申请人提出的：张文松的1239号小班不在争议地范围、是在争议地外的“尖堡”；梅乐组1962年参加过争议地划界的张文贵证明：卡坝、梅乐两组的集体分界线为“复兴上扁朝牧场弧形路”，左属卡坝组，右属梅乐组等这些证据是否客观真实，未作肯定或否定的认定，属主要事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）项第1目规定决定撤销保政决字[2015]1号《保靖县人民政府林地权属争议处理决定书》并责令保靖县政府在60日内重新作出行政行为。然后再结合案件证据材料对保靖县人民政府作出的保政决字[2015]1号决定作以下分析审查。该决定以对争议地现场勘验和结合2010年“林改”进行现场核实，确认张文松在争议地内享有林地使用权，同时根据张文松、彭清洪、田仁坤提供的与他人签订的租用争议地开矿合同确认彭清洪、田仁坤在争议地内享有林地使用权，进而确认梅乐组对争议林地享有林地所用权。通观全案并无争议地现场勘验和2010年相关“林改”全面而有效的证据资料；就梅乐组张文贵的证明情况分析，张文贵系梅乐组村民，1938年出生，曾担任过村干部，而且参与了1962年卡坝、梅乐两组集体林地分界，其于2015年3月22日、2015年4月7日两次作出明确证明，证明争议地是分给卡坝组的，张文松、彭清洪、田仁坤及梅乐组在争议林地内“没有地方”，即张文松、彭清洪、田仁坤与梅乐组在争议地并不享有任何权利归属，再者保靖县复兴镇复兴村卡坝组提交的彭大坤、彭本耀、彭大金等人自留山使用权属证明资料又能证明卡坝组村民在争议地内享有管理使用权利，保靖县人民政府并未从张文松、彭清洪、田仁坤及所在组对争议林地是否享有权利归属等进行分析，却以张文贵证明是“公山”目的与2010年争议地不详“林改”不符而对张文贵证据予以排除，有嫌草率。保靖县人民政府据此作出保政决字[2015]1号《保靖县人民政府林地权属争议处理决定书》决定，站在鸡冠子坪，面对土后坎，从上往下看，在争议林地范围内，复兴村梅乐组与卡坝组的林地以大悬坎为界，大悬坎以上归梅乐组所有，属梅乐组张文松、彭清洪、田仁坤三户管理使用；大悬坎以下归卡坝组所有，属卡坝组彭大坤、彭本耀、彭大金、李培连、彭大超五户管理使用。事实理由并不充分，让人难以信服，湘西州政府复议后决定责令保靖县政府重新作出行政行为，要求对上述证据是否客观真实，作出肯定或否定的认定后再行确权并无不当，但表述在《答复书》中作肯定或否定的认定实为不妥，在此特别指出。关于二、湘西州政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）项第1目规定，即具体行政行为主要事实不清、证据不足的，决定撤销具体行政行为，责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。湘西州政府作出州府复决字[2017]5号行政复议决定适用法律正确。关于三、湘西州政府根据法院生效判决及当事人复议申请于2017年9月3日重新作出州府复决字[2017]5号行政复议决定，符合法定程序。综上，湘西州政府作出的复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律、法规正确、程序正当。张文松、彭清洪、田仁坤起诉请求撤销湘西州政府所作的复议决定，同时依法确认保靖人民政府作出的处理决定书合法有效，缺乏事实依据和法律依据，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张文松、彭清洪、田仁坤的诉讼请求。张文松、彭清洪不服上述判决，向本院提起上诉称：一、保靖县人民政府于1984年给全村人颁发的林权证有一半以上已经遗失，全部没有档案。上诉人自1983年开始就在争议地上开荒，张文松的林改资料与林改图1239号小班可以作证，且2010年签订租用荒山合同时，没有人提出异议。2012年1月14日村里称荒山是两组公山，强行将上诉人的荒山出租，严重侵犯上诉人权益。二、湘西州政府的行政复议决定多列了除上诉人及复兴村之外的当事人，且复议决定没有证据支持，湘西州政府撤销上诉人的林权证，侵犯了上诉人的合法权益。三、湘西州政府撤销保靖县政府林权处理决定的理由错误，张文松的1239号小班在争议地范围内，张文贵出示的五次说明都不一致，属于伪证。复兴村委会参加行政复议不合法，其他人与上诉人及本案无关。四、湘西州政府受理他人的复议与上诉人无关，案由也错误，采信湘西州政府的伪证作出一审判决，认定事实错误。综上，请求：撤销一审判决，撤销行政复议决定，确认保靖县政府作出的处理决定合法有效。湘西州政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚。保政决字[2015]1号《保靖县人民政府林地权属争议处理决定书》中对卡坝组提出的“复兴上扁朝牧场弧形路为卡坝、梅落两组自留山的分界线”的证据主张，如：卡坝组认为保靖县政府确认的1239号小班图实际地理位置不在争议地范围内，是保靖县政府人为让其飞进来的假证等，张文贵作为参加1962年的争议地划界见证人、1984年分山到户的主持人，曾证明梅乐组与卡坝组的分界线是“复兴上扁朝牧场弧形路”等，这些权利主张是真是假理应进行全面的调查和核实并依法作出肯定或否定的认定，但在保靖县政府递交给复议机关的行政复议答复书中未见到其对卡坝组这些权利主张作出肯定或否定的认定。二、一审判决适用法律正确。一审判决适用行政诉讼法第六十九条维持行政复议决定正确。三、一审判决程序正当。综上，湘西州政府作出的《行政复议决定》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。请求：驳回上诉，维持原判。保靖县复兴镇复兴村卡坝组陈述意见称：一、答辩人对争议地拥有所有权和使用权。1、张文贵的多份证言证实争议地归答辩人所有。2、答辩人所属农户的自留山证等与争议地吻合。二、上诉人对争议地有管业属于虚构，上诉理由不能成立。三、保靖县政府作出的处理决定将争议地一分为二，事实不清，证据不足，湘西州政府责令重做并无不当。四、从本案反复的一、二审程序看，上诉人属于恶意诉讼。综上，湘西州政府作出的行政复议决定公正合法。请求：驳回上诉，维持原判。田仁坤、保靖县复兴镇复兴村村民委员会、保靖县复兴镇复兴村梅乐组、彭大坤、彭本耀、彭忠、李培连、彭大超、彭大喜未发表陈述意见。各方当事人一审提交的证据，已随案移送本院。一审已经认定的事实本院予以确认。本院查明的事实与一审法院认定的事实一致。本院认为：根据《林木林地权属争议处理办法》第三条、第六条及第十条之规定，处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则；县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据；处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。从保靖县人民政府作出的保政决字[2015]1号《保靖县人民政府林地权属争议处理决定书》看，该处理决定不仅肯定了张文松第1239号小班图登记的林地在争议地范围内，也肯定了彭大坤、彭本耀、彭本金的《自留山使用证》中部分山林在争议地范围内，还肯定了李培连、彭大超提供的《核实表》与“勘界图”内小班图的部分山林在争议地范围内。但关于争议地内“梅落组与卡坝组的林地以大悬坎为界，大悬坎以上归梅落组所有，属张文松、彭清洪、田仁坤三户管理使用；大悬坎以下归卡坝组所有，属彭大坤、彭本耀、彭大金、李培连、彭大超五户管理使用”的结论，保靖县人民政府作出的处理决定尚缺乏证据依据分析与勘察认定事实说理。湘西州政府作出的州府复决字[2017]5号行政复议决定认为，保靖县人民政府作出的《答复书》未对申请人保靖县复兴镇复兴村卡坝组、彭大坤、彭本耀、彭忠、李培连、彭大超、彭大喜提出和提供的“复兴上扁朝牧场弧形路为卡坝、梅乐两组自留山的分界线”的相关证据，梅乐组1962年参加过争议地划界的张文贵证明等证据是否客观真实进行肯定或否定的认定，且保靖县人民政府作出的保政决字[2015]1号《保靖县人民政府林地权属争议处理决定书》主要事实不清，证据不足，故保靖县人民政府在上述林地权属争议处理决定书中作出的结论存在瑕疵，事实理由不充分。湘西州政府经行政复议审查后，要求保靖县人民政府对相应证据是否客观真实等作出认定，增补相应勘察事实说理及证据认定后再行作出处理决定，并无明显不当。综上，原审判决认定事实清楚，程序合法，依法可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人张文松、彭清洪负担。本判决为终审判决。审判长  李俊穎审判员  夏 阳审判员  何建湘二〇二〇年七月十三日书记员  朱佳钰