辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终698号上诉人（一审被告）：大连市人民政府，所在地址大连市西岗区人民广场1号。法定代表人：陈绍旺，市政府市长。委托诉讼代理人：慈元相，大连市司法局工作人员。委托诉讼代理人：董云非，辽宁本道律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：周宗潜，男，1969年11月21日出生，住，汉族，住大连市旅顺口区双岛湾街道大甸子村。委托诉讼代理人袁裕来，浙江之星律师事务所律师。委托诉讼代理人冯英飞，浙江之星律师事务所律师。大连市人民政府（以下简称大连市政府）因周宗潜诉其行政复议决定一案，不服大连市中级人民法院（2019）辽02行初157号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并组织双方当事人进行了询问，大连市政府的委托诉讼代理人慈元相、董云非，周宗潜的委托诉讼代理人袁裕来参加了询问。本案现已审理终结。一审判决认定如下事实：周宗潜是大连市旅顺口区双岛湾街道大甸子村水域滩涂养殖户，因大连市旅顺口区政府清理海域未进行动迁补偿，周宗潜于2017年6月30日向大连市政府邮寄行政复议申请书及相关证据材料，请求大连市政府责令旅顺口区政府限期对其位于旅顺口区双岛湾街道大甸子村的养殖海域进行清理补偿。大连市政府于2017年7月3日收到行政复议申请材料，并于7月6日作出《补正行政复议申请通知书》，要求周宗潜根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十一条第（一）项的规定，提供曾经向旅顺口区政府提出要求履行清理补偿职责的证明材料。2017年7月11日，周宗潜邮寄书面材料回复称，因本案是被申请人依职权主动作出了清理决定，故其应当主动履行自己作出的行政决定，无需申请人另行提出申请，不适用《行政复议法实施条例》第二十一条第（一）项的规定。大连市政府收到周宗潜的回复后，认为周宗潜无正当理由逾期不补正，依法视为放弃行政复议申请，故至周宗潜提起（2017）辽02行初180号行政诉讼时未作出行政复议决定。辽宁省高级人民法院于2019年4月2日作出（2019）辽行终51号行政判决，责令大连市政府在该判决生效之日起五日内受理周宗潜的行政复议申请并在法定期限内依法作出行政复议决定。2019年5月3日，大连市政府做出大政行复字[2019]18号驳回行政复议申请决定书，认为申请人请求履行补偿职责的主要依据是2014年7月25日的《通告》，而《通告》中仅有对海域的清理范围、清理期限、清理期间的相应措施等进行表述，并未实际公布海域清理实施方案也非对案涉海域征用的行政决定。从现有证据看，大连市旅顺口区人民政府未在《通告》确定的期限内对案涉海域进行清理，海域的征用工作并未实际展开，周宗潜的海域使用权并未被收回，双方亦未达成任何清理、补偿协议，故周宗潜要求大连市旅顺口区人民政府对案涉海域进行清理补偿没有事实依据和法律依据。因此，该请求因缺乏大连市旅顺口区人民政府征用行为存在这一事实前提而不能成立。大连市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（一）项之规定，决定驳回申请人周宗潜复议申请。该决定落款日期记载为“2018年5月31日”。2019年6月4日大连市政府通过邮寄方式向周宗潜进行了送达。2019年6月14日，大连市政府下发《行政复议文书补正决定书》，指明“原决定书中的落款时间为2018年5月31应更正为2019年5月31日，其他部分无变化”。周宗潜不服，提出本案诉讼。一审认为，根据《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，大连市政府作为行政复议机关，具有作出被诉不予受理决定的行政职权。根据辽宁省高级人民法院（2019）辽行终51号行政判决，大连市政府亦应受理周宗潜的行政复议申请并在法定期限内依法作出行政复议决定。本案中，大连市政府认为“《通告》中仅有对海域的清理范围、清理期限、清理期间的相应措施等进行表述，并未实际公布海域清理实施方案也非对案涉海域征用的行政决定”，以周宗潜对案涉海域进行清理补偿没有事实依据和法律依据为由驳回了周宗潜的申请，而周宗潜提供了大连市政府大政地旅字（2013）6046号土地批件、图纸及旅顺口区政府旅政办发（2014）75号《旅顺口区人民政府办公室关于印发的通知》，大连市政府对上述相关事实未进行调查即作出案涉复议决定，属于认定事实不清。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。故查清相关事实是大连市政府作出行政复议时的职责，对大连市政府认为周宗潜在申请复议时没有提供上述证据的抗辩意见，本院不予采纳。大连市政府作出的案涉《驳回行政复议申请决定书》属于认定事实不清，主要证据不足，应对与周宗潜申请事项相关的事实全面认定后依法重新作出决定。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：一、撤销大连市人民政府作出的大政行复字[2019]18号《驳回行政复议申请决定书》；二、责令大连市人民政府在法定期限内重新对周宗潜的行政复议申请依法作出行政复议决定。案件受理费人民币50元，由被告大连市人民政府负担（原告周宗潜已交纳）。大连市政府的上诉请求是：1.撤销一审判决；2、依法驳回周宗潜的诉讼请求或发回重审。其上诉理由是：一、周宗潜在诉讼阶段提交了未在行政复议阶段中提交的证据，一审法院以大连市政府未查明案件事实为由作出一审判决。周宗潜早在2017年6月30日即向大连市政府提交行政复议申请书即证据材料，直至大连市政府作出涉诉复议决定，周宗潜及旅顺口区人民政府均未向大连市政府提供该部分证据，且双方也均未申请大连市政府就案件进行听证，也未有法律法规规定就该类案件应当进行听证。故作出具体行政行为的证据改变非因大连市政府之故，大连市政府依据已有证据作出复议决定并无不当。一审判决加重了大连市政府作为复议机关的查证案件事实的职责，适用法律错误。二、一审法院虽未对本案实体进行判断。但根据旅顺口区政府提交的答复显示，实质上案涉海域并未实质征收，不存在周宗潜补偿的问题。大连市政府作出的复议决定是正确的。周宗潜答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。一、行政诉讼法并没有规定撤销行政行为应该以行政机关或者工作人员存在过错为前提，只有国家赔偿法规定赔偿义务机关承担赔偿责任后，决定是否应该向工作人员追偿时，才涉及到工作人员的过错。行政诉讼法第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”本案大连市政府作出的驳回行政复议申请决定认定事实不清。复议决定认定的事实是：“申请人请求补偿履行补偿职责的主要依据是2014年7月25日的《通告》，而《通告》中仅有对海域的清理范围、清理期限、清理期间的相应措施等进行表述，并未实际公布海域清理实施方案，也非对案涉海域征用的行政决定。”而事实上2014年9月2日，旅顺口区人民政府办公室出台了旅政办发[2014]75号文件—《关于印发旅顺口区双岛港街道海域征用补偿实施方案》。而且大连市人民政府大政地（旅）字[2013]6046号土地批件证明案涉地块在2013年就已批复给辽宁海洋钻探装备有限公司双岛港街道工业项目。二、大连市政府对于认定事实不清，主要证据不足，存在明显的过错。行政复议法及其实施条例明确规定了行政复议机关具有主动调查案件事实的职权和职责。根据行政复议法第二十二条、第三十三条规定，根据本案的情况，大连市政府应该进行调查取证。大连市人民政府大地（旅）字[2013]6046号土地批件是大连市政府作出的，稍加注意就不难取得。旅顺口区人民政府旅政办发[2014]75号文件—《关于印发旅顺口区双岛港街道海域征用补偿实施方案》则是被申请人旅顺口区人民政府发布的。大连市政府应该责令被申请人认真核实并提供。三、周宗潜在起诉的同时即向一审法院提供旅顺口区人民政府处政办发[2014]75号文件--《关于印发旅顺口区双岛港街道海域征用补偿实施方案》、大连市人民政府大地（旅）字[2013]6046号土地批件，一审法院应该采信。周宗潜在法定期限内提供的证据，只有在行政程序中行政机关责令其提供而周宗潜拒绝提供，人民法院才可以不予采信。本案并非这种情况。本院审理过程中各方当事人对一审判决认定的事实均无异议，本院经审查后对一审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案的争议焦点在于一审判决以大连市政府作出的复议决定认定事实不清、主要证据不足为由撤销该复议决定是否正确。大连市政府驳回复议申请的理由是：“被申请人未在《通告》确定的期限内对案涉海域进行清理，海域的征用工作并未实际开展。申请人的海域使用权并未被收回，双方亦未达成任何清理补偿协议，申请人要求被申请人对海案涉海域进行清理补偿没有事实依据和法律依据。因此，申请人的请求缺乏被申请人征用行为存在这一事实前提而不能成立。”。大连市政府自认对案涉海域是否已经被实际征用这一事实仅通过大连市旅顺口区人民政府的答复进行核实，没有通过实地调查或其他方式进行调查核实。周宗潜提供了大连市人民政府大政地旅字(2013)6046号土地批件、图纸及旅顺口区政府旅政办发(2014)75号《旅顺口区人民政府办公室关于印发的通知》，大连市政府对上述相关事实并未进行调查核实。《中国人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。”据此，大连市政府在作出复议决定前，对复议申请人和被申请人主张的争议事实，可以实地调查核实证据，而大连市政府仅根据复议被申请人提供的答复认定“案涉海域的征用工作并未实际开展”，从而作出《驳回行政复议申请决定书》显然没有尽到查清案件事实的职责，该《驳回行政复议申请决定书》属于事实不清，主要证据不足，应予撤销。大连市政府应当按照一审判决的要求对与周宗潜申请事项相关的事实全面调查核实认定后依法重新作出决定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。大连市人民政府的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由大连市人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇二〇年七月二十三日法官助理王崇源书记员鞠林