浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)浙行终1112号上诉人（原审被告）龙港市人民政府（原苍南县龙港镇人民政府），住所地浙江省龙港市镇前路。法定代表人何宗静，市长。应诉负责人阮晓琼，副市长。委托代理人杨乃柱，浙江法之剑律师事务所律师。被上诉人（原审原告）郑万年，男，1957年7月24日出生，汉族，住浙江省龙港市。委托代理人郑国将，男，1983年2月4日出生，汉族，住浙江省龙港市。系郑万年儿子。原审被告苍南县人民政府，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道555号。法定代表人张本锋，县长。委托代理人陈锡文。委托代理人陈立启，浙江正昌律师事务所律师。郑万年诉龙港市人民政府（以下简称龙港市政府）、苍南县人民政府（以下简称苍南县政府）城建行政强制一案，浙江省温州市中级人民法院于2020年3月9日作出（2019）浙03行初444号行政判决。龙港市政府不服，向本院提出上诉。本院于2020年6月8日立案受理后依法组成合议庭，并于2020年7月21日进行调查询问。上诉人龙港市政府的应诉负责人阮晓琼及委托代理人杨乃柱，被上诉人郑万年的委托代理人郑国将，被上诉人苍南县政府的委托代理人陈锡文、陈立启参加调查。本案现已审理终结。原审法院经审理认定，涉案建筑物位于龙港市朝阳××路××号××幢××层房屋中的西侧两间（159-1、159-2）。2018年10月31日，原龙港镇政府组织人员强制拆除了上述建筑物。原告不服，于2019年4月30日提起本案诉讼。另查明，2019年8月27日，经国务院批准，撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市。原审法院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”被诉拆除行为于2018年10月31日作出，且未告知原告诉权及起诉期限，故原告于2019年4月30日提起本案诉讼，没有超出上述司法解释规定的一年期限。被告主张原告起诉已经超过起诉期限，该院不予支持。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。原告提供的证据不足以证实苍南县政府的行为导致涉案房屋被强制拆除或应当承担该房屋被强制拆除的法律后果。原告以被告苍南县政府是土地征收的具体补偿主体为由，主张苍南县政府为本案共同被告，缺乏事实和法律根据。经本院释明，原告拒绝变更共同被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，对于原告请求确认苍南县政府作出被诉强制拆除行为违法的起诉，该院予以驳回。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款和第六款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案诉讼期间，龙港镇政府已被撤销，其职权由龙港市政府承继，故被告龙港镇政府应变更为龙港市政府。四、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《浙江省城乡规划条例》第六十六条第二款规定：“城乡规划主管部门作出责令限期拆除的决定后，当事人逾期不拆除又在法定期限内不申请复议、不起诉的，城乡规划主管部门应当自法定期限届满之日起十五日内向本级城市、县人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起六十日内书面责成有关部门强制拆除。”《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”根据上述法律、法规的规定，责令限期拆除而当事人逾期不拆除、县级以上地方人民政府责成有关部门拆除以及事先催告当事人履行义务等是强制拆除城镇违法建筑的前置程序。原龙港镇政府在缺乏上述前置程序的情况下，直接强制拆除涉案房屋，事实不清、程序违法。同时，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”如存在土地违法情形，也应由土地行政主管部门根据具体的违法事实作出相应的行政处罚，且只有在作出责令限期拆除的行政处罚决定而当事人而拒不自行拆除也不在法定期限内救济的情况下，才能申请人民法院强制执行。原龙港镇政府在土地行政主管部门没有作出责令限期拆除决定、没有申请法院强制执行的情况下即直接实施拆除行为，事实不清、程序违法。由于龙港镇政府已被撤销，故其实施被诉强拆行为的法律后果由龙港市政府承担。综上，原告请求确认被诉强制拆除行为违法，理由正当，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，判决一、驳回原告郑万年对被告苍南县人民政府的起诉；二、确认被告龙港市人民政府（原龙港镇人民政府）于2018年10月31日强制拆除位于龙港市朝阳××路××号××幢××层建筑物中的西侧两间（159-1、159-2）房屋的行政行为违法。本案一审案件受理费50元，由被告龙港市政府负担。龙港市政府上诉称：一、涉案建筑系违章建筑，其没有侵害郑万年的合法权益。郑万年提供的材料不能证明涉案被拆除房屋业经法定审批手续，同时根据1992年的航拍图反映，当时并不存在涉案被拆除房屋。因此，郑万年在未经批准的情况下擅自占用龙港市朝阳西路159号旁土地进行违法建设，属于违章建筑，应依法予以拆除。二、其作出的行政行为认定事实清楚、程序合法。其曾于2018年10月12日向郑万年送达编号为龙002120号《通知书》，责令其限期内自行整改、腾空及拆除建筑物等，逾期将强制拆除，但郑万年却不予置理，消极对待。为此，其于2018年10月31日对该违章建筑予以强制拆除，且在拆除过程中，文明执法，并未损害郑万年的合法权益。三、本案已过法定起诉期限，应驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，本案违章建筑在2018年10月31日强制拆除，郑万年于2019年6月提起诉讼，已超过法定的起诉期限。综上，请求撤销原判，依法改判。郑万年答辩称：龙港市政府仅凭1992年的航拍图认定涉案房屋系违法建筑，依据不足。龙002120号《通知书》经复议已经被撤销，不能作为合法的证据。龙港市政府在送达上述《通知书》及强拆涉案房屋后没有告知申请行政复议和提起行政诉讼的权利，本案未超过起诉期限。综上，请求驳回上诉、维持原判。苍南县政府答辩称：原审认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。案涉建筑物系违章建筑，应依法予以拆除。其未参与涉案强制拆除行为。请求依法判决。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。经审理，对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案争议的主要问题有两方面：一是郑万年提起本案诉讼是否已经超过起诉期限，二是被诉强拆行为是否合法。首先，关于起诉期限。从查明的事实看，被诉强拆行为于2018年10月31日实施，且未告知郑万年诉权及起诉期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，本案应适用一年的起诉期限，故郑万年于2019年4月30日提起本案诉讼，未超过起诉期限。其次，关于被诉强拆行为适用法律是否正确。龙港市政府主张，涉案被拆除建筑系违法建筑，理由是：郑万年在未经批准的情况下擅自占用龙湾市朝阳西路159号旁土地进行违法建设，系非法占地的违法行为。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”本案中，原龙港镇人民政府在土地主管部门未作出相应的处罚决定的情形下向郑万年发送限期整改拆除通知，不符合法律规定。最后，关于被诉强拆行为的程序。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”据此，即使本案存在非法占地的违法行为且属于应予拆除的情形，也应由主管部门作出处罚后，在法定的期限内向人民法院申请强制执行，故原龙港镇人民政府实施被诉强拆行为，程序违法。另外，苍南县政府未参与实施被诉强拆行为，并非本案适格被告。综上，原审判决驳回郑万年对苍南县政府的起诉，确认龙港市政府实施的被诉强拆行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持；龙港市政府提出的上诉理由，依据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人龙港市政府负担。本判决为终审判决。（此页无主文）审判长  楼缙东审判员  唐维琳审判员  周进海二〇二〇年七月三十一日书记员  潘 莉