湖北省鄂州市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）鄂07民终389号上诉人（原审原告）：湖北昊河置业发展有限公司，住所地：鄂州市燕矶镇洪山路16号。法定代表人：汪清河，该公司董事长。委托诉讼代理人：龚曙光，湖北思普润律师事务所律师（代理权限：一般代理）。委托诉讼代理人：王翠，湖北思普润律师事务所律师（代理权限：一般代理）。被上诉人（原审被告）：鄂州市人民政府，住所地：湖北省鄂州市滨湖北路。法定代表人：刘海军，市长。委托诉讼代理人：毛春霖，鄂州市司法局行政复议与应诉科科长（代理权限：特别授权）。委托诉讼代理人：徐俊娴，鄂州市司法局行政复议与应诉科科员（代理权限：一般代理）。被上诉人（原审被告）：鄂州市国有资产监督管理委员会，住所地：鄂州市滨湖西路129号。负责人：周义波，主任。委托诉讼代理人：吴应华，湖北伸道律师事务所律师（代理权限：特别授权）。原审第三人：鄂州市工贸国有资产经营公司，住所地：鄂州市古城路30号。法定代表人：熊汉福，公司总经理。委托诉讼代理人：吴应华，湖北伸道律师事务所律师（代理权限：特别授权）。原审第三人：鄂州市西山街道办事处，住所地：湖北省鄂州市滨湖西路159号。负责人：蔡宇，主任。委托诉讼代理人：王晓芬，湖北伸道律师事务所律师（代理权限：一般代理）。上诉人湖北昊河置业发展有限公司（以下简称昊河置业公司）因与被上诉人鄂州市人民政府、被上诉人鄂州市国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）、原审第三人鄂州市工贸国有资产经营公司（以下简称市工贸公司）、原审第三人鄂州市西山街道办事处（以下简称西山街办）合同纠纷一案，不服鄂州市鄂城区人民法院（2017）鄂0704民初2365号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年7月7日立案后，依法组成合议庭审理了本案，本院现已审理终结。昊河置业公司向本院提出上诉请求：1、依法撤销鄂州市鄂城区人民法院（2017）鄂0704民初2365号民事裁定，指令原审法院审理本案；2、本案诉讼费用由两被上诉人承担。事实和理由：首先，被上诉人鄂州市人民政府以会议纪要的形式，确定湖北鄂城水泥有限责任公司破产清算组（以下简称破产清算组）作为棚户区改造工作的实施主体。根据合同相对性原则，该意向书的相对方为昊河置业公司和鄂州市人民政府。其次，破产清算组为了解决技术和资金投入的难题，从多家企业中选择昊河置业公司签订该意向书而共同开展项目改造的前期工作，符合鄂州市人民政府的指示精神，没有违反法律、法规的规定。最后，鄂州市人民政府对破产清算组和昊河置业公司在改造项目的合作予以了充分肯定，并对昊河置业公司因清算离场导致的经济损失补偿、审计等工作作出了安排。故请二审法院撤销原裁定，指令原审法院审理本案。鄂州市人民政府辩称，1、鄂州市人民政府与本案无法律上的利害关系，不是本案的适格被告；2、湖北鄂城水泥有限责任公司破产程序终结，债权债务已消灭，市人民政府未承接破产清算组的权利义务，昊河置业公司提起诉讼无法律依据。市国资委及市工贸公司辩称，昊河置业公司混淆了民事和行政行为的关系。意向书是清算组与昊河置业公司签订，市国资委及市工贸公司并不是意向书和签订主体，市国资委及市工贸公司既没有接受水泥厂的财产，也没有法定承接义务。请求法院驳回昊河置业公司的上诉，维持原裁定，西山街办辩称，其答辩意见与市国资委及市工贸公司的答辩意见一致。昊河置业公司向一审法院提出诉讼请求：1、请求判令市人民政府、市国资委依法向昊河置业公司返还鄂城水泥厂棚户区改造前期工作费用共计人民币606.48万元及利息（自2014年8月25日起按银行同期贷款利率的4倍计算至市人民政府、市国资委实际至清偿完毕时止）；2、请求法院判令市人民政府、市国资委依法向昊河置业公司赔偿合同违约金200万元；3、请求法院判令市人民政府、市国资委承担本案诉讼费用。事实和理由：昊河置业公司是参与鄂城水泥厂棚户区改造项目前期工作的主要单位，于2011年7月28日根据鄂州市人民政府[2010]24号会议纪要精神，与破产清算组签订《湖北鄂城水泥有限责任公司棚户区改造项目意向书》，约定“如乙方完全履行了本意向书约定的责任和义务，而甲方以某些非正当理由（合作必须具备的条件之外的条件或理由），拒绝与乙方合作，则乙方有权追究甲方责任，并向甲方索赔不超过200万元的项目损失费”。之后，昊河置业公司依照约定向破产清算组支付保证金200万元，并投入了大量人力和资金，完成了项目规划设计、资产评估、立项申报、近1100户拆迁房屋的逐户调查勘测等相关工作，前期工作投入共计606.48万元。2014年5月28日，市长办公会议决定，鄂城水泥厂棚户区改造工作移交第三人西山街办负责，“对于前期介入的两家企业，由清算组负责妥善处理，清算退场”。根据市政府[2014]20号市长办公会议纪要的要求，昊河置业公司开始配合清算组进行棚改前期工作费用审计的准备工作。2014年9月10日，破产清算组向市政府提起《关于对湖北鄂城水泥有限责任公司棚户区改造介入前期工作二家企业清算费用的请示》，后经多次请示、批示、调整未果，昊河置业公司清算审计工作被搁置。2015年10月，水泥厂破产清算工作经法院裁定终结，破产清算组被撤销，其部分遗留工作分别移交工贸经营公司和西山街办处理。清算组向国有资产管委会呈报的遗留工作清单中列入了昊河置业公司的清算退场工作，但在[2016]11号《关于湖北鄂城水泥有限责任公司破产终结后遗留工作移交会议纪要》中未作移交。至今，破产清算组已被撤销、审计需要的清算方案无部门呈报鄂州市人民政府批准，审计工作无法进行，昊河置业公司曾多次向市人民政府、市国资委反应，均无果，故诉至法院。一审法院经审查认为，本案系因涉案的《湖北鄂城水泥有限责任公司棚户区改造项目意向书》在履行过程中产生的纠纷，根据合同相对性原则，该意向书的相对方为昊河置业公司与破产清算组。从现有证据看，无证据证实市人民政府、市国资委曾在涉案意向书签订时委托或授权给破产清算组，亦无证据证实其在破产清算组被撤销时承接了涉案意向书的权利和义务，故市人民政府和市国资委作为本案被告的主体不适格。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（二）项、第一百五十四条第一款第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款之规定，裁定如下：驳回昊河置业公司的起诉。本院审理查明，2009年7月29日，鄂州市工业国有资经营公司批复同意湖北鄂城水泥有限责任公司依法申请破产（【鄂州工业文(2009)75号】）。2010年3月29日，破产清算组向市人民政府作出《关于请求对湖北鄂城水泥有限责任公司棚户区实施旧城改造的请示》，经市人民政府许可。2011年7月28日，昊河置业公司与破产清算组签订《湖北鄂城水泥有限责任公司棚户区改造项目意向书》，双方作为合作伙伴，共同做好棚户区改造工作，意向书中对合作改造的项目内容及后续相关事项进行了约定。2014年6月9日，鄂州市人民政府《关于研究鄂城水泥公司和吴都风光带三期棚户区改造有关事项的会议纪要》（鄂州市人民政府市长办公会议纪要【2014】20号）中载明，西山街办是鄂城水泥公司棚户区改造项目的责任主体和实施主体，市民生房地产开发公司是西山街办实施项目的平台。鄂城水泥有限责任公司破产清算组要积极配合做好改造相关工作。同时载明，对于前期介入部分工作的两家企业，由清算组负责妥善处理，清算退场。至此，昊河置业公司未继续实施意向书中约定的改造项目。2014年9月10日，破产清算组向鄂州市政府作出了《关于对鄂城水泥有限责任公司棚户区改造前期介入两家企业清算费用的请示》，该请示载明两家企业介入的前期工作情况及投入的费用，并建议政府指定有关机构对两家企业前期投入费用进行审计，对于审计后的费用由西山街办负责从棚户改造资金中予以解决。该请示同时载明，2012年6月11日，市人民政府就如何推进棚户区改造进行专题研究。会议形成的【2012】39号纪要明确，按属地管理原则，棚户区改造主体由清算组变更为西山街办。西山街办委托清算组具体承担各项工作。自2013年底开始，西山街办全面负责棚户区改造工作，清算组作为国有资产代表参与配合工作。2015年10月10日，破产清算组与国资委签订《资产移交协议书》，将其名下的两宗国有划拔土地及地上的附着物全部移交给国资委管理。2016年3月11日，鄂州市人民政府《关于湖北鄂城水泥有限责任公司破产终结后遗留工作移交的会议纪要》（鄂州市人民政府专题会议纪要【2016】11号）中载明，会议认为，自2009年鄂城水泥公司启动破产清算程序以来，公司破产清算组坚持为政府分忧，为群众解难，做了大量工作，维护了社会稳定。2015年10月23日，市中级人民法院宣告该公司破产清算程序终结，破产清算组完成了使命，但还有一些遗留工作需要移交到西山街办、市工贸公司、市档案史志局等单位。2016年3月3日，破产清算组向本院出具撤销清算组的请示，载明鄂城水泥有限责任公司破产终结后遗留工作分别移交给西山街办和市工贸公司，请求撤销清算组。2016年4月18日，破产清算组因破产程序终结而被本院裁定撤销。2016年8月31日，鄂州市国有资产监督管理委员会改革发展科出具了《关于协商认定水泥厂改造项目二家企业前期费用清算方案》，该方案载明，根据市人民政府[2010]24号会议纪要精神，鄂城水泥厂棚户区改造前期工作及费用，由湖北昊河置业发展有限公司、湖北金祥置业发展有限公司二家企业承担。后经市政府研究决定，该项目由市国有房地产开发企业承担，对于二家企业在该项目中投入费用进行清算补偿。该方案同时对相关费用计算方式进行了说明。2016年11月4日，为了使审计工作正常进行，鄂州市人民政府投资审计局向市国资委去函，要求国资委督促相关各方对鄂城水泥有限责任公司棚户区改造前期介入两家企业清算费用提供所需的资料。2016年11月10日，市国资委对上述函作出了回复，该函同时载明，公司破产清算组解散，有关遗留问题按市政府要求移交给西山街办、市工贸公司处理。最终由于上述资金未予落实，昊河置业公司遂向法院提起了诉讼。本院认为，涉案棚户区改造项目是鄂州市人民政府决定实施的旧城改造项目，破产清算组与昊河置业公司签订《湖北鄂城水泥有限责任公司棚户区改造项目意向书》，是依据根据鄂州市人民政府[2010]24号会议纪要决定而签订。其行为应属于市人民政府授权所实施，且昊河置业公司依据项目意向书所实施的工作及支付的费用得到了破产清算组、市人民政府相关职能部门和市人民政府的认可。因此，对涉案棚户区改造以及破产清算组解散后遗留的问题，在市人民政府没有明确授权有关职能部门进行处置的情况下，其责任和义务应由市人民政府承受。从相关会议纪要显示，对于涉案棚户区改造的责任主体和实施主体，以及破产清算组解散后遗留问题，鄂州市人民政府实际以授权相关单位负责处理。因此，一审以昊河置业公司将市人民政府、市国资委作为被告要求返还鄂城水泥有限责任公司棚户区改造的前期工作费用违反合同相对性原则，并裁定驳回昊河置业公司的起诉，并无不当，本院依法予以支持。综上，昊河置业公司的上诉请求不能成立，一审裁定适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  赵国文审判员  张 开审判员  宋光亮二〇二〇年七月二十日书记员  刘胡铭