广州铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2019)粤71行终3261号 上诉人（原审原告）：邓洪，男，汉族，1963年2月27日出生，住广东省廉江市**********，公民身份号码：440************13X。 委托代理人：曹**明，广东天环律师事务所律师。 上诉人（原审原告）：广州市从化吕田怡绿湖龟养殖场。住所地：广东省广州市从化区******早禾仔。 法定代表人：邓彪，系养殖场经营者。 委托代理人：曹**明，广东天环律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：广州市从化区吕田镇人民政府。住所地：广东省广州市从化区**********。 法定代表人：彭世信，镇长。 委托代理人：谢玉苗，该单位工作人员。 委托代理人：王波，北京市炜衡（广州）律师事务所律师。 上诉人邓洪、广州市从化吕田怡绿湖龟养殖场（以下简称怡绿湖龟养殖场）因与被上诉人广州市从化区吕田镇人民政府（以下简称吕田镇政府）强制拆除违法建设决定一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初6387号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告怡绿湖龟养殖场是于2017年9月8日成立的组成形式为个人经营的个体工商户，经营者为邓彪，经营范围为渔业。广州万绿园龟养殖有限公司于2010年11月9日注册成立，法定代表人为邓洪，经营范围养殖销售龟、鳖，2017年5月2日，该公司被核准注销登记。邓洪是邓彪的父亲。 2010年7月6日，广州万绿园龟养殖有限公司与广州市从化区******潘屋经济合作社签订《土地承包合同》，约定广州万绿园龟养殖有限公司承包广州市从化区******潘屋经济合作社所有的位于陈禾洞省级自然保护区内土名为“早禾仔”，面积为20亩（果园地19亩，水泽地1亩）的土地，用于经营水产养殖业，承包期限为50年（2010年6月1日至2060年5月31日）。合同签订后，广州万绿园龟养殖有限公司向广州市从化区******潘屋经济合作社支付了青苗补偿费及土地承包费用。随后该公司在上述土地上进行建设，2013年10月15日，广州万绿园龟养殖有限公司在位于吕田镇小衫村的养殖基地建设竣工，建成的简易铁棚、房屋、水池等建构筑物已经投入使用。原告未能提交由县级人民政府城乡规划主管部门核发的建设上述建构筑物的乡村建设规划许可证。 2018年6月8日，广州市从化区城市管理综合执法局向原告怡绿湖龟养殖场进行询问调查，其确认涉案土地上的砖棚结构房屋和铁棚等建构筑物由广州万绿园龟养殖有限公司和原告怡绿湖龟养殖场建设。2018年6月27日，广州市从化区国土资源和规划局向广州市从化区人民政府提交的《从化区国土资源和规划局关于吕田万绿园龟场地块用地核查情况的报告》，该报告查明涉案龟养殖场地用地范围共约3046.05平方米（约4.57亩），位于吕田镇小衫村村庄规划范围内，用地性质为农林用地，其中设施农用地2651.641平方米，园地276.165平方米，林地118.244平方米，不涉及占用永久基本农田；建设情况为327.58平方米（0.49亩）为建设简易铁棚，已办理备案，另外2718.47平方米（4.08亩）为建设简易铁棚、房屋、水池和水泥硬底化地面等建筑物，无备案手续，其中城镇村及工矿用地（村庄）104.17平方米，涉及违法用地约2614.3平方米（3.92亩）。2018年6月14日，广州市国土资源和规划委员会向广州万绿园龟养殖有限公司发出《责令停止土地违法行为通知书》，称该公司在陈禾洞地段进行建设水泥硬底化行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条之规定，要求该公司停止土地违法行为。2018年8月1日，广州市国土资源和规划委员会再次向广州万绿园龟养殖有限公司发出《责令停止土地违法行为通知书》，称该公司进行建设水池、硬底化地面、简易铁棚、工人宿舍等建构筑物的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条之规定，要求该公司按照要求进行改正。2018年9月30日，被告向广州万绿园龟养殖有限公司和原告怡绿湖龟养殖场发出《责令限期拆除违法建设通知书》，称上述单位未经规划主管部门批准，擅自建设简易铁棚、房屋、水池等建构筑物，总面积为3046.05平方米，并投入使用，上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条及《广州市违法建设查处条例》第十八条第一款第（五）项规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《广州市违法建设查处条例》第二十条的规定，通知上述单位收到通知书后3天内自行拆除违法建设，逾期不拆除的将由有关职能部门依法进行强制拆除。2018年10月4日，被告向广州万绿园龟养殖有限公司和原告怡绿湖龟养殖场发出《催告书》，要求上述单位接到催告书后3日内自行拆除违法建设，逾期不拆除的将由有关职能部门依法进行强制拆除。当天，被告发出《限期拆除违法建设公告书》，依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，对违法建设行为予以公告，督促违法建设当事人在通知书规定的期限内自行拆除，逾期不拆除的，将依法实施强制拆除，并告知公告期内，违法建设当事人享有陈述、申辩权。2018年10月9日，被告向广州万绿园龟养殖有限公司和原告怡绿湖龟养殖场发出《强制拆除违法建设决定书》，称：“你（单位）未经规划主管部门批准，在从化区吕田镇小杉村潘屋社土名为‘早禾仔’地段简易铁棚、房屋、水池等建（构）筑物，总面积约3046.05平方米，已建好并投入使用。对你（单位）违反城乡规划管理进行违法建设的行为，本镇政府已于2018年9月30日作出《责令期限拆除违法建设通知书》，责令你（单位）限期自行拆除位于从化区吕田镇小杉村潘屋社土名为‘早禾仔’地段建设简易铁棚、房屋、水池等建（构）筑物。另外，我镇于2018年10月4日作出《催告书》，督促你（单位）限期自行拆除。现你（单位）无正当理由，逾期未履行拆除义务，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《广州市违法建设查处条例》第二十条的规定，本镇政府决定于2018年10月11日后，择日对你（单位）的上述违法建设采取强制拆除措施。请你（单位）在强制拆除前，自行搬出相关财物。未搬出财物的，我镇将对财物进行登记，制作物品清单，代为临时保管；你（单位）应当在强制拆除之日起三十日内到吕田镇人民政府领取。临时保管费用和因逾期未领取所造成的损失，由你（单位）承担……”该决定书在从化区吕田镇小杉村村干部的见证下张贴在涉案场地的大门上。涉案建筑物至开庭时未被强制拆除。原告收到上述决定书后不服，诉至原审法院。 另查明，2017年9月29日，广东从化陈禾洞自然保护区管理处向广州万绿园龟养殖有限公司发出《责令恢复林地原状通知书》。2018年9月14日、9月19日及9月21日广州市从化区吕田镇人民政府环境保护办公室向原告怡绿湖龟养殖场发出《环境问题整改通知书》，认为原告怡绿湖龟养殖场未办理环保审批手续，未办理排污证，未完善环保设施，要求原告怡绿湖龟养殖场完成整改拆除。2018年9月27日和10月15日广州市从化区环境保护局分别向原告怡绿湖龟养殖场发出《责令改正违法行为通知书》，认为原告怡绿湖龟养殖场未办理环保治理设施竣工验收收及未依法报批建设项目环境影响评价文件的情况下，擅自投入生产经营，违反了《建设项目环境保护管理条例》和《中华人民共和国环境影响评价法》的相关规定，要求原告怡绿湖龟养殖场停止建设并恢复原状。 2010年11月30日，广州市从化区发展和改革局向广州万绿园龟养殖有限公司颁发了广东省企业基本建设投资项目备案证，该备案证载明建设面积13000平方米，主要建筑物为生产场地及龟的孵化室、保温室等。广东省海洋与渔业局向广州万绿园龟养殖有限公司颁发了《水生野生动物驯养繁殖许可证》及《水生野生动物经营利用许可证》。 原审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定，城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。该条例第二十条第三款规定，未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设，在镇辖区范围内的，由镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，城市管理综合执法机关应当予以配合。被告吕田镇政府对其辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设具有认定及查处的职权。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。……在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”《广州市违法建设查处条例》第二条第一款规定：“本条例所称违法建设，是指违反城乡规划管理有关法律、法规规定的下列情形：（一）未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的；（二）未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的……”原告在位于吕田镇小衫村村庄规划范围内，用地性质为农林用地的土地上进行建设，没有按照上述法律的规定提出申请和取得乡村建设规划许可证，被告依据上述法律规定认定涉案土地上的建筑为违法建筑，事实清楚，适用法律正确。原告以其取得了广州市从化区发展和改革局颁发的广东省企业基本建设投资项目备案证及广东省海洋与渔业局颁发的《水生野生动物驯养繁殖许可证》《水生野生动物经营利用许可证》，认为涉案土地上的建构筑物合法，应予保护，原告的主张不符合上述法律的规定，原审法院不予采纳。《广州市违法建设查处条例》第十八条第一款规定：“有下列情形之一的，应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设：……（五）未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设，违反村庄规划强制性内容、城乡规划技术标准，超过合理误差的建筑部分……”第二十条规定：“违法建设属于本条例第十八条规定的无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，除本条例第二十四条规定的无法实施拆除的情形外，城市管理综合执法机关或者镇人民政府应当责令当事人限期拆除，逾期不拆除的，应当依法强制拆除。”被告在认定涉案土地上的建筑为违法建筑后，按照上述法律规定向原告发出责令限期拆除违法建设通知书，经催告后原告逾期不予拆除，被告作出涉案《强制拆除违法建设决定书》，决定对涉案违法建设采取强制拆除措施，并书面通知原告在强制拆除违法建筑前自行搬出财物等，事实清楚，适用法律正确。 对于原告要求被告补偿建设费、青苗补偿费、土地承包费及搬迁费等的诉讼请求，原告要求撤销被告作出的行政行为，其补偿请求实为要求被告对上述费用予以赔偿。根据上述分析，被告不存在违法行为，且涉案建筑物并未予以强制拆除，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，原告上述赔偿请求没有事实和法律根据，原审法院不予支持。 综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告邓洪、广州市从化吕田怡绿湖龟养殖场的诉讼请求。 上诉人邓洪、广州市从化吕田怡绿湖龟养殖场不服原审判决，上诉称：一、对上诉人在吕田镇小杉村早禾仔地段构建的是现代农业生产设施、从事的是设施农业、设施占地不因构建行为而改变原农用地属性等关键事实，原审法院没有查清。设施农业是现代农业的一种方式，是与传统农业相区别的一种新的农业生产方式。上诉人构建的龟养殖设施，就是《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）中的设施农业，故本案龟驯养繁殖设施所占用的土地，仍属于农用地，应当依法按农用地进行管理。二、《中华人民共和国土地管理法》与《中华人民共和国城乡规划法》各有分工，前者对各类土地实施综合管理；后者仅配合前者对建设用地实施专项加强管理，不适用于农用地管理。上诉人在农用地上构建的龟驯养繁殖设施是为开展设施农业生产，不涉及城乡空间问题，不是《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定需经规划许可的乡镇企业、乡村公共设施、公共事业和住宅建设，设施所占用的土地，依法仍按农用地进行管理。换言之，《中华人民共和国城乡规划法》不适用于对现代农业生产活动的管理。三、原审判决将“强制拆除”视为行政强制措施，既没有法律依据也与被上诉人的主观意图不符，显属错误。本案中，被上诉人要实施的乡镇强制，是针对上诉人的财产，手段是强制拆除，是对财物实施“永久性毁灭”。且被上诉人在其原审答辩中已明确表示其作出的《强制拆除违法建设决定书》是行政强制执行，并不是原审判决所指行政强制措施。四、被上诉人作出涉案《强制拆除违法建设决定书》没有合法执行依据，程序违法，原审判决事实认定和法律适用错误。本案中，被上诉人从未就涉案事项向上诉人送达其依法作出的行政决定，被上诉人迳行向上诉人发出涉案《强制拆除违法建设决定书》，显然违反法律的规定。涉案决定书极其“暧昧”，标题有行政强制的影子，主文内容却尽显行政处罚的痕迹。因此，作为涉案决定书依据的《责令限期拆除违法建设通知书》也是违法无效的。综上，故上诉请求：1.撤销原审判决；2.撤销广州市从化区吕田镇人民政府于2018年10月9日作出的《强制拆除违法建设决定书》；3.判令被上诉人补偿上诉人投入广州万绿园龟养殖基地设施构建的建设费3258571.77元；4.判令被上诉人补偿上诉人已向广州万绿园龟养殖基地的土地发包人支付的青苗补偿费及土地承包费230000.0元；5.判令被上诉人补偿上诉人因广州万绿园龟养殖基地搬迁、龟耗损及安置所需费用250000.0元；6.本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人广州市从化区吕田镇人民政府二审答辩称：一、上诉人提出“涉案违章建筑是现代农业生产设施、占用设施农用地”，但并没有按规定办理设施农业用地相关手续。并且，上诉人未经规划主管部门批准，非法占用土地进行违法建设并投入使用等违法行为，2018年已被从化国土规划部门依法认定为违法建设行为并责令限期拆除。因此，吕田镇政府依法作出涉案《责令限期拆除违法建设通知书》，认定事实清楚，证据充分。首先，上诉人提出的《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）已失效并停止执行。即使按该通知的规定，上诉人也并没有履行“县级政府审核同意”的法定手续，因此不能认定为合法占用设施农用地。其次，上诉人在从化区吕田镇小杉村早禾仔地段非法占用土地，进行建设水池、硬底化地面、简易铁棚、工人宿舍等建筑（构）物等违法行为，已经被其他行政机关行政文书所依法认定。最后，对于上诉人违法占用土地进行违法建设的行为，从化区国土资源和规划局于2018年6月27日向从化区人民政府作出的《从化区国土资源和规划局关于吕田万绿园龟厂地块用地核查情况的报告》（从国土资源规划报[2018]138号），也进行了书面报告和依法确认。二、上诉人未依法履行涉案《责令限期拆除违法建设通知书》确定的义务，拒不自行拆除违法建筑等，被上诉人依法作出并送达《催告书》和《限期拆除违法建设公告书》后，其仍拒不自行拆除违法建筑等，也未在法定期限内提出行政复议或行政诉讼。因此，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《广州市违法建设查处条例》第二十条规定，被上诉人依法作出《强制拆除违法建设决定书》，属于被上诉人的法定职责权限范围，且符合《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第一款等法律的规定。故被上诉人作出的《强制拆除违法建设决定书》适用法律正确，符合法定程序。涉案通知书和决定书是属于两个独立的具体行政行为，上诉人对通知书并没有依法提起行政诉讼，因此在该通知书被依法撤销或确认违法前，其仍具有行政法意义上的既定力。三、被上诉人作出《强制拆除违法建设决定书》后，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定，对涉案违法建筑尚未依法进行实际强制拆除。并且，上诉人因存在其他违法行为已被其他行政机关依法查处，且怡绿湖龟养殖场没有依法取得相关经营许可而无法依法经营。因此，上诉人请求第三、四、五项要求赔偿建设费、青苗补偿费及土地承包费、拆迁及安置费用等，既与被上诉人被诉行政行为没有法律上的因果关系，也不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定的“国家赔偿”的法定范围，故应依法驳回其该三项诉请。综上，上诉人的上诉请求理据不足，请求法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。 经审理查明，对于原审法院查明的事实部分，本院予以确认。 另查明，2018年6月27日，《从化区国土资源和规划局关于吕田万绿园龟场地块用地核查情况的报告》记载，经查，吕田万绿园龟场用地范围共约3046.05平方米（约4.57亩），经核查，该地块约327.58平方米（合0.49亩）为建设简易铁棚，用途为养龟场设施等，已办理备案；另约2718.47平方米（合约4.08亩）为建设简易铁棚、房屋、水池和水泥硬底化地面等建（筑）物，无备案手续。经查历史备案情况，项目总备案附属设施面积为974平方米（约1.4612亩），项目总面积约20亩，现场附属设施建设面积为3046.05平方米，比备案面积超出2718.47平方米。 二审中，上诉人陈述涉案地块仍保持原状。 本院认为，本案二审的争议焦点在于被诉强拆决定认定涉案3046.05平方米简易铁棚、房屋、水池等构筑物，系违反城乡规划管理的违法建设，该认定事实是否清楚。 根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号，2010年下发，2014年废止）的规定，设施农用地不同于非农业建设项目用地，仍旧按农用地管理，设施农用地分为生产设施用地和附属设施用地。附属设施用地包括管理和生活用房用地，水产养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内，但最多不超过10亩。农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。根据上述规定，设施农用地与非农业建设项目用地不同，经过审核备案的设施农用地无需进行规划审批，不能认定为违反城乡规划的违法建设。本案中，2010年，涉案养殖基地在签订土地承包合同后开始建设。根据《从化区国土资源和规划局关于吕田万绿园龟场地块用地核查情况的报告》显示，涉案项目总体约20亩，其中办理设施农用地备案为974平方米。在涉案3046.05平方米的建设中，其中有327.58平方米已经办理过设施农用地备案，约2718.47平方米未办理设施农用地备案。本院认为，对于涉案地块上未办理设施农用地备案的建筑物，亦未进行规划报批的建筑物，被上诉人认定为违法建设并无不当，但对于已办理农用地设施备案的建筑物，被上诉人将其认定为违法建设则于法无据。经审查，被诉强拆决定将涉案整体3046.05平方米的简易铁棚、房屋、水池等构筑物均认定为违法建设，包括了已办理设施农用地备案的部分，因此，被诉强拆决定认定涉案建筑违法面积的事实不清，应当予以撤销。原审法院对此认定错误，本院予以纠正。对于被上诉人认为其根据涉案养殖场设计图纸，扣减已备案设施、办公室及生活区场地部分重叠等面积，认定涉案违法建筑面积并无不当的主张。首先，被上诉人并未经过调查核查，仅根据设计图纸认定涉案违法建筑面积，亦未明确扣减重叠的具体面积，因此，其认定涉案违法建筑面积并无充分证据予以证明；其次，被上诉人认定的涉案违法建筑面积亦与被上诉人一审期间提交的上述从化区国土资源和规划局出具的情况报告不符，故对被上诉人的上述主张，本院不予采信。 对于上诉人主张的补偿涉案建设费、青苗补偿费、土地承包费等，因补偿系因合法行政行为造成行政相对人合法财产损失而产生，上诉人诉请要求撤销被诉强拆决定，其提出的补偿请求实为赔偿。经审查，在案证据并未显示涉案土地被征收，涉案建筑亦未被拆除，因此，上诉人所主张的上述赔偿请求与被诉强拆决定并无法律上的直接因果关系，故原审法院对于上诉人的该项请求不予支持的处理结果，并无不当，本院予以维持。 综上所述，原审判决认定事实部分不清，处理部分错误，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下： 一、撤销广州铁路运输法院作出的（2018）粤7101行初6387号行政判决。 二、撤销被上诉人广州市从化区吕田镇人民政府2018年10月9日作出的《强制拆除违法建设决定书》。 三、驳回上诉人邓洪、广州市从化吕田怡绿湖龟养殖场的其他诉讼请求。 本案一、二审受理费由被上诉人广州市从化区吕田镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  朱 琳 审 判 员  闵天挺 审 判 员  王 荣 二〇二〇年七月十日 法官助理  刘 伟 书 记 员  高 洁