浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)浙行终1106号上诉人（原审原告）瑞安市银河日用工业品有限公司，住所地浙江省瑞安市东山街道毓蒙路2047-2055号。法定代表人阮棉茅，董事长。被上诉人（原审被告）瑞安市人民政府，住所地浙江省瑞安市万松东路154-156号。法定代表人秦肖，市长。委托代理人孙华峰。委托代理人孙恺特，浙江品和律师事务所律师。瑞安市银河日用工业品有限公司（以下简称银河公司）诉瑞安市人民政府（以下简称瑞安市政府）其他政府信息公开一案，浙江省温州市中级人民法院于2020年4月17日作出（2019）浙03行初732号行政判决。银河公司不服，向本院提出上诉。本院于2020年6月8日立案受理后依法组成合议庭，并于2020年7月23日进行调查询问。上诉人银河公司的法定代表人阮棉茅，被上诉人瑞安市政府的委托代理人孙华峰、孙恺特参加调查。本案现已审理终结。原审法院经审理认定，2019年5月8日，原告瑞安市银河日用工业品有限公司向被告瑞安市政府邮寄提交政府信息公开申请表，要求获取：1.“巾子山区块改造提升工程一期项目”的《社会稳定风险评估报告》；2.瑞安市政府委托制作《社会稳定风险评估报告》的单位及委托书信息。被告于次日收件后，经审查，于2019年5月29日作出被诉答复，决定不予提供，并于同月31日邮寄送达原告。原告不服，向该院提起本案诉讼。庭审中，被告明确指出巾子山区块改造提升工程一期项目的《社会稳定风险评估报告》已作为证据在（2018）浙03行初424号案件中提交司法审查，该报告系通过订立服务合同方式委托制作，不存在委托书。原告承认在该案庭审中对被告补充提交的《社会稳定风险评估报告》全本进行过质证，但未取得该报告全本。原审法院认为，本案争议的焦点问题是原告申请公开的政府信息是否属于依法应公开的政府信息。2019年5月15日起施行的修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第十四条、第十五条、第十六条规定的政府信息外，政府信息应当公开。行政机关公开政府信息，采取主动公开和依申请公开的方式。”结合该条例第十四条、第十五条、第十六条规定的内容，政府信息以公开为原则，以不公开为例外。其中，第十四条规定的为涉及国家安全等需要绝对豁免公开的政府信息，第十五条规定的为需要与第三方协商确定是否豁免公开的政府信息，第十六条规定的则为可以由信息公开义务主体利益衡量后裁量免于公开的政府信息。本案原告申请公开的政府信息，系被告根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定,在作出房屋征收决定前按照有关规定,对可能影响社会稳定的因素开展调查、预测、分析和评估,制定风险应对措施和预案所形成的信息，其基本目的是有效预防、控制可能发生的社会稳定风险,维护社会稳定,保障房屋征收项目的顺利实施。此类有关社会稳定风险评估的政府信息，是行政机关在作出决策前据以研究、讨论使用的内部信息，也属于过程性信息，属于信息公开义务主体可以根据情况决定是否豁免的范围。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条也规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。而且，此类社会稳定风险评估本身即包含部分敏感信息，其中有关风险隐患的认定、分析与防范，一旦公开既可能侵犯相关个人隐私，也可能造成风险防范措施的失效；且一旦公开，就存在在一定范围内将影响公共安全和社会稳定的可能性，信息公开义务主体可以依法决定不予公开。虽然原告申请公开涉案信息时，被告已经作出房屋征收决定，但是，社会稳定风险评估报告仅是被告作出房屋征收决定过程中的参考材料，并非被告作出房屋征收决定的事实依据，故被告作出房屋征收决定这一终局性行为，并不会改变有关社会稳定风险评估报告的信息系内部信息、过程性信息的属性，不能据此否定被告对涉案信息系内部信息、过程性信息的判断。本案原告在申请涉案信息前，已经对房屋征收决定提起诉讼，被告也已将涉案信息作为证据向法院提交并经原告质证，实际上已经产生对原告公开或对外公开的效果，被告在此情况下又以涉案信息系内部信息、过程性信息而不予公开，似乎与其应诉举证行为相悖，存在双重标准之嫌。该院认为，这主要涉及被告在房屋征收决定诉讼案件应诉时是否已经对涉案信息不宜公开等因素予以考量并据此规范举证的问题，也不能因此否定涉案信息系内部信息、过程性信息之属性。当然，退一步而言，即便认为在被告已经将涉案信息作为证据举证，且没有明确说明该证据因其特殊性而仅供法院作内部审查的情况下，被告不能再以涉案信息系内部信息、过程性信息而不予公开，被告作出被诉答复理由确有不当，但鉴于原告已经在相关诉讼案件中通过质证获知涉案信息，其是否获取涉案社会稳定风险评估报告等信息文本，不影响对其知情权的基本保障，也没有必要因此撤销被诉答复并责令重作。综上，被告认为原告申请的政府信息属于内部信息，也属于过程性信息，在规定期限内告知原告不予公开，并说明理由，适用法律正确，程序合法。原告请求撤销被诉答复，责令被告重新作出答复并对涉案政府信息予以公开，缺乏法律依据，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告银河公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告银河公司负担。银河公司上诉称：一、《瑞安市巾子山区块改造提升工程(一期)项目社会稳定风险评估报告》的真实性存疑。1.根据《浙江省县级重大事项社会稳定风险评估办法(试行)》规定，浙江品和律师事务所的胡奎、孙凯特律师没有为瑞安市政府作出“风险评估报告”的资格；2.胡奎、孙凯特律师作为瑞安市政府的法律顾问、代理人，不得以自己制作的《社会稳定风险评估报告》作为（2018）浙03行初424号案件的证据；3.瑞安市政府的代理人承认没有受托制作评估报告，是通过订立服务合同方式委托制作。不具有合法性、真实性。因此，瑞安市政府的《社会稳定风险评估报告》，并不是因“内部性、过程性”不予公开，而是因不存在真实、合法的报告而不予公开。二、原审认为社会稳定风险评估包含部门敏感信息，其中有关风险隐患的认定、分析与防范，一旦公开既可能侵犯相关个人隐私，也可能造成风险防范措施的失效等表述。该说法没有对评估报告合法的真实存在进行审查，而以“被告作出被诉答复理由确有不当，但鉴于原告已经在相关诉讼案件中通过质证获知涉案信息，其是否获取涉案社会稳定风险评估报告等信息文本，不影响对知情权的基本保障，也没有必要因此撤销被诉答复并责令重作”的表述来搪塞。综上，请求撤销原审判决，依法改判。瑞安市政府答辩称：一、案涉信息系内部信息、过程性信息，其所作答复符合法律规定。2019年5月8日，上诉人向其申请获取巾子山区块改造提升工程一期项目的《社会稳定风险评估报告》及其委托制作该评估报告的单位及委托书信息。有关社会稳定风险评估的信息，是行政机关在作出决策前据以研究、讨论使用的内部信息，不对外产生约束力，故不属于公开范畴。此外，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）第二条规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。上诉人申请获取的信息均不属于应公开的政府信息，其以此作出答复符合法律规定。二、其作出答复程序合法。其于2019年5月9日收到涉案的信息公开申请，于同月29日作出答复并邮寄给申请人，符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。经审理，对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案争议的主要问题是，针对银河公司的信息公开申请，瑞安市政府作出的答复是否正确。本案中，银河公司申请公开的信息描述为：1.巾子山区块改造提升工程一期项目的《社会稳定风险评估报告》；2.瑞安市政府委托制作《社会稳定风险评估报告》的单位及委托书信息。上述《社会稳定风险评估报告》系市、县人民政府为了及早发现征收项目中存在影响社会稳定的隐患，预防和减少征收活动中的矛盾和纠纷，制作的供征收机关作为决策参考的文件，系内部信息，不属于政府信息公开条例所指应公开的政府信息。故瑞安市政府作出不予公开的《政府信息公开告知书》，符合法律规定。因此，银河公司提出的上诉理由，依据不足，不予支持；原审判决结论正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人瑞安市银河日用工业品有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  楼缙东审判员  唐维琳审判员  周进海二〇二〇年七月三十一日书记员  潘 莉