广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终749号上诉人（原审原告）：阳山县青莲镇中心村民委员会塘寮村民小组。负责人：王志发，组长。委托代理人：王益彬，男，汉族，1976年10月30日出生，住广东省阳山县青莲镇。委托代理人：王太明，男，汉族，1956年4月27日出生，住广东省阳山县青莲镇。被上诉人（原审被告）：阳山县人民政府。住所地：广东省清远市阳山县行政中心三路。法定代表人：廖敬华，县长。委托代理人：练翠红、蔡金水，均系阳山县林业局工作人员。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路。法定代表人：黄喜忠，市长。委托代理人：张念，清远市司法局工作人员。委托代理人：张宇坤，清远市林业局工作人员。原审第三人：阳山县青莲镇中心村民委员会盐田村民小组。负责人：蔡松生，组长。委托代理人：唐泽生，广东翼舟律师事务所律师。上诉人阳山县青莲镇中心村民委员会塘寮村民小组（以下简称塘寮村民小组）因诉被上诉人阳山县人民政府（以下简称阳山县政府）、清远市人民政府（以下简称清远市政府）以及原审第三人阳山县青莲镇中心村民委员会盐田村民小组（以下简称盐田村民小组）林业行政裁决及行政复议纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2018）粤18行初116号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：塘寮村民小组、盐田村民小组因“青山郎、仙人石”山场安葬坟地而引发林地权属争议,经阳山县青莲镇人民政府与阳山县林业局组织双方当事人调查、调解协商,无法达成一致协议。2016年1月13日，塘寮村民小组向阳山县政府递交《申请书》，并提供了阳山县政府1981年12月5日颁发的阳林证字№000173号《山权林权所有证》复印件作为权属依据，要求对本案争议林地“青山郎、仙人石、坡头山”进行确权。阳山县政府受理后通知盐田村民小组应诉和答辩，盐田村民小组也提供了阳山县政府1981年12月5日颁发的阳林证字№000174号《山权林权所有证》和2004年颁发的阳林证字（2004）第020200003号《林权证》等作为权属依据。根据争议双方提供的权属凭证，阳山县政府进行了调查取证，组织争议双方到现场进行勘查，并制作了调查笔录和现场确认争议山场范围图。经阳山县政府现场勘查，塘寮村民小组与盐田村民小组争议的山场座落在阳山县青莲镇中心村委会辖区内，塘寮村民小组称青山郎，盐田村民小组称归浛、仙人石，双方确认争议面积为382亩（不含非林地面积），四至为：东至仙人石沿山脊落青山郎经归浛山顶至河边，南至公路河边，西至公路河边沿山脚经盐坑洛上新街组山界到仙人石冲，北至仙人石冲上至仙人石横路下。争议山场范围内有松树，少部分杉树、任豆树及零星藜朔、油茶树和板栗树。塘寮村民小组主张争议山场的权属凭证是1981年阳林证字№000173号《山权林权所有证》复印件，该证记载持证单位：青莲公社中心大队塘寮生产队。该证第一栏大地名：青山郎，面积：500亩，四至为东（上）：仙人石半塝横路下；南（下）：盐坑洛坑边；西（左）：趁圩石路；北（右）：老虎头冲。备注：松叁拾亩,杉壹拾伍亩。经阳山县政府调查核实，该证复印件与阳山县政府存档的原证相符，属阳山县政府核发的有效权属凭证，争议山场在该证登记的四至界线范围内。盐田村民小组主张争议山场的权属凭证是：1.1981年阳林证字№000174号《山权林权所有证》。该证记载持证单位：青莲公社中心大队盐田一、二队。该证第一栏大地名：归浛，面积：150亩，四至为东（上）：狮子岭头；南（下）：河边；西（左）：盐坑坑口；北（右）：盐坑眉头。备注：松四亩，杉壹拾亩。第五栏大地名：仙人石，面积：300亩，四至为东（上）：牛角冲；南（下）：七夫田；西（左）：盐坑眉头；北（右）：仙人石冲。备注：松贰佰亩，杉贰拾陆亩。经阳山县政府查证，该证与原证及县存档相符，属阳山县政府核发的有效权属凭证，争议山场在该证登记的四至界线范围内。2.2004年阳林证字（2004）第020200003号《林权证》，因该证范围内部分山场存在争议，林地权属发生变化需及时进行变更登记换发新证，该证于2017年6月20日被发证机关注销，已失效。经营管理方面，阳山县政府查实，塘寮村民小组于1967年和1968年在争议山场种过杉树，1973年以后种植过松树、藜朔、油茶、板栗，80年代在山脚种过任豆树，松树是飞播和人工种植，现山上还有零星的藜朔，耕作区有零星的油茶树和板栗树。盐田村民小组2003年、2006年、2008年将争议山场分别租给他人经营割松脂，提供2003年9月15日《合同协议书》1份、2006年3日19日《合同书》1份、2008年9月27日《合同书》1份及出租山场割松脂《收据》11张、安葬坟地《收据》58张和老干部《口述》2份，三份合同协议均没有具体的地名、四至范围和面积。2017年10月21日，阳山县政府作出阳府决字〔2017〕29号《关于阳山县青莲镇仙人石、青山郎及归浛山场山林权属争议的处理决定》，决定：（一）仙人石部分山场,面积：191亩，东：仙人石沿山脊落青山郎顶；南：青山郎顶横过非林地边至盐坑洛与新街组山交界；西：新街组山界上至仙人石冲；北：仙人石冲上至仙人石横路下。该四至范围内的山场山权林权属盐田村民小组所有；（二）青山郎及归浛部分山场，面积191亩（不含绿色部分非林地），东：青山郎顶沿山脊落归浛山顶到公路河边；南：公路河边；西：公路河边沿山脚上至盐坑洛新街组山界；北：盐坑眉头新街组山界横过非林地边上至青山郎顶。该四至范围内的山场山权林权属塘寮村民小组所有。塘寮村民小组、盐田村民小组均不服，向清远市政府申请行政复议。2018年2月14日，清远市政府作出清府复决〔2018〕9号《行政复议决定书》，认为：阳山县政府作出的阳府决字〔2017〕29号《关于阳山县青莲镇仙人石、青山郎及归浛山场山林权属争议的处理决定》,未追溯双方持有的《山权林权所有证》权属来源,属认定主要事实不清，证据不足，适用依据错误,据此，决定撤销该处理决定，由阳山县政府重新作出处理。阳山县政府收到清远市政府的《行政复议决定书》后，重新进行了调处，并对塘寮村民小组、盐田村民小组提供的《山权林权所有证》进行权属溯源。经查，两村民小组均没有涉及争议山场土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册，也没有1961年至1963年将劳（动）力、土地、耕畜、农具四项固定给生产小队使用的时期，确定林木林地权属归集体组织所有或者归农民个人使用的凭证、决议、决定、登记清册和其他文件材料。2018年5月23日，阳山县政府重新作出阳府决〔2018〕26号《关于阳山县青莲镇仙人石、青山郎及归浛山场山林权属争议的处理决定》（以下简称被诉处理决定），认为：塘寮村民小组持有的1981年阳林证字№000173号《山权林权所有证》，能证明争议山林权属归其所有；盐田村民小组持有的1981年阳林证字№000174号《山权林权所有证》，也能证明争议山林权属归其所有。因此，塘寮村民小组与盐田村民小组争议的山场（塘寮村民小组称青山郎，盐田村民小组称归浛、仙人石）同属一个山场，属重证，都是处理林权争议的有效依据。决定：（一）仙人石部分山场，面积：191亩，东：仙人石沿山脊落青山郎顶；南：青山郎顶横过非林地边至盐坑洛与新街组山交界；西：新街组山界上至仙人石冲；北：仙人石冲上至仙人石横路下。该四至范围内的山场山权林权属盐田村民小组所有；（二）青山郎及归浛部分山场，面积191亩（不含绿色部分非林地），东：青山郎顶沿山脊落归浛山顶到公路河边；南：公路河边；西：公路河边沿山脚上至盐坑洛新街组山界；北：盐坑眉头新街组山界横过非林地边上至青山郎顶。该四至范围内的山场山权林权属塘寮村民小组所有。塘寮村民小组、盐田村民小组均不服，向清远市政府申请行政复议。2018年9月10日，清远市政府作出清府复决〔2018〕56号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），决定维持阳山县政府作出的被诉处理决定。塘寮村民小组仍不服，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.撤销阳山县政府作出的被诉处理决定；2.撤销清远市政府作出的被诉复议决定；3.按塘寮村民小组、盐田村民小组1981年《山权林权所有证》登记的事项换发新证。原审法院认为：本案是不服山权林权行政确权处理和行政复议纠纷，根据各方的诉讼意见，本案的争议焦点是：被诉的处理决定及复议决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”本案中，塘寮村民小组、盐田村民小组均主张本案的涉案林地权属归自己所有，均提供了阳山县政府于1981年颁发的《山权林权所有证》作为权属依据，经阳山县政府及原审法院到现场勘查、比对，查实双方所持的1981年《山权林权所有证》均包括了涉案争议林地，原审法院对双方所持的1981年《山权林权所有证》的真实性、合法性、关联性均予以认定，可以作为本案林地权属争议的处理依据。考虑到双方所持的1981年《山权林权所有证》的四至范围重叠，阳山县政府根据林业部令第10号《林木林地权属争议处理办法》第十一条：“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决，经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属”的规定，将争议林地按照各方均分原则，结合自然地形等实际情况确定由双方各占一半的权属，属认定事实清楚，适用法律正确。清远市政府认为阳山县政府对本案的事实认定清楚，根据《中华人民共和国行政复议法》的规定维持被诉处理决定，也属认定事实清楚，适用法律正确。故原审法院对本案被诉的处理决定和复议决定的合法性予以确认。塘寮村民小组、盐田村民小组均认为涉案林地全部归其所有与本案的事实不符，也与上述法规的规定不符，不予支持。综上所述，被诉的处理决定和复议决定认定事实清楚，适用法律、法规及实体处理正确，程序合法,予以支持。塘寮村民小组、盐田村民小组的起诉请求和理由不充分，不予支持。阳山县政府和清远市政府的答辩理由充分，予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决：驳回阳山县青莲镇中心村民委员会塘寮村民小组的诉讼请求。塘寮村民小组不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决。2.撤销阳山县政府作出的被诉处理决定。3.撤销清远市政府作出的被诉复议决定。4.责令阳山县政府对塘寮村民小组按1981年阳林证字№000173号《山权林权所有证》、盐田村民小组按1981年阳林证字№000174号《山权林权所有证》登记的事项换发新证。主要理由是：1.被诉处理决定适用法规错误。上诉人起诉请求按两村民小组1981年《山权林权所有证》登记的事项换发新证，应得到支持。上诉人《山权林权所有证》登记的面积是500亩，盐田村民小组《山权林权所有证》登记的面积是150亩，说明重证面积只是150亩。按重证均分处理，上诉人占75亩，盐田村民小组占75亩。上诉人认为，按重证思路，应这样处理。2.一审判决认定事实错误。本案认定是重证，就应依均分的原则处理，重证多少就均分多少。山林权证500亩与山林权证150亩之间的重证，要均分的是150亩重证的面积，阳山县政府处理决定均分382亩，各占191亩没有依据。一个因重证而增加面积，一个因重证而减少面积，说明处理决定错误，源于认定事实错误。3.被诉处理决定无法无规可依。一审判决认定“盐坑眉头下部份山场的杉树，是塘寮组60年代种植，该林权归塘寮组所有，林地是盐田组的。”是错误的。既然大家都没有1981年前的权属凭证，那么就应以事实为证据，谁造林归谁所有。4.上诉人所持1981年《山权林权所有证》来源合法有效。1981年山林发证，是根据谁造林归谁，谁种谁收，谁耕地归谁，山林权证登记归谁所有为原则。这是中心村委会下属各村小组1981年《山权林权所有证》的来源。现双方都不能提供1981年前的相关证据和山场（或林地）权属证明，那么，中心村委会第一次对山场林地确权，既符合实际，也无违反确权原则，山林权证的来源合法有效。5.树木、耕地的使用，证明上诉人山林权证登记的山场权属归上诉人所有。山林权证备注栏记载：松30亩，杉15亩。阳山县政府处理决定认为松树和杉树只有上诉人人造林范围内才有，其他地方无连片松树和杉树。山林权证记载与现状和事实相符，证明该山场权属归上诉人所有。6.处理争议山场，习惯以倒水为界，倒水向上诉人方的山场归上诉人所有。上诉人山林权证写明，青山郎500亩，东至仙人石半塝横路下，南至盐坑坑边，西至趁圩石路，北至老虎头冲。四至正好是被诉处理决定所示争议范围图的四至，以及倒水山势和方向，说明1981年已确权为上诉人所有。再看盐田村民小组的山林权证，地名仙人石的四至为东至牛角冲，南至七夫田，西至归浛，北至仙人石冲。尤其这个仙人石冲，意为仙人石的山场，以争议范围图的（山脊）分水为界，倒水向盐田一边的仙人石山场，属盐田村民小组所有；倒水向上诉人一边的山场，属上诉人所有。7.清远市政府复议决定和阳山县政府处理决定，都是认定事实错误。上诉人1981年《山权林权所有证》登记面积500亩，盐田村民小组1981年《山权林权所有证》登记面积150亩，两证面积相差太大，两证所指四至不同，不可能是同指一个地方。既然处理决定认为双方所持有1981年《山权林权所有证》有效，那么，上诉人应以原证的面积、四至换发新证，盐田村民小组也应按旧证的面积、四至换发新证。8.调查材料、航拍勾图证明事实。处理决定所示图内范围，南塘村委会、街道居委会等干部群众都清楚。另外，1981年发证时的航拍勾图，证明山场是属于上诉人的历史事实。现实与山林权证相符。综上所述，请求二审法院作出公平、公正的判决，按两村民小组1981年《山权林权所有证》所登记的事项换发新证。否则，应按上述第1条理由原则处理。被上诉人阳山县政府答辩称：阳山县政府被诉处理决定、清远市政府被诉复议决定、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法予以维持。被上诉人清远市政府答辩称：二审答辩意见与一审答辩意见一致，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，请二审法院予以维持，驳回上诉人的上诉。原审第三人盐田村民小组二审未提交书面陈述意见。经审查，原审法院审理查明的事实属实，本院依法予以确认。本院认为，本案是林业行政裁决及行政复议纠纷，二审争议焦点为：阳山县政府作出的被诉处理决定和清远政府作出的被诉复议决定是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”本案中，经阳山县政府组织现场勘查，塘寮村民小组和盐田村民小组均确认争议山场面积为382亩（不含非林地面积），四至为：东至仙人石沿山脊落青山郎经归浛山顶至河边，南至公路河边，西至公路河边沿山脚经盐坑洛上新街组山界到仙人石冲，北至仙人石冲上至仙人石横路下。塘寮村民小组主张争议山权属归其所有，提供了1981年阳林证字№000173号《山权林权所有证》作为权属依据，该证第一栏“青山郎”记载的四至界线范围与争议现场比对，包含了争议山场，该证可以作为本案林权争议的处理依据。盐田村民小组主张争议山权属归其所有，提供了1981年阳林证字№000174号《山权林权所有证》和2004年阳林证字（2004）第020200003号《林权证》作为权属依据，阳林证字№000174号《山权林权所有证》第一栏“归浛”和第五栏“仙人石”记载的四至界线范围与争议现场比对，包含了争议山场，该证也可以作为本案林权争议的处理依据；阳林证字（2004）第020200003号《林权证》已于2017年6月20日被发证机关注销，该证不能作为本案林权争议的处理依据。由于塘寮村民小组和盐田村民小组提供的1981年《山权林权所有证》均为合法有效的权属凭证，且记载的四至界线范围均包含了本案争议山场，故两村民小组持有的《山权林权所有证》属于重证。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十一条第一款关于“当事人对同一林权争议提供的权属凭证有矛盾的，应当追溯权属来源。对权属来源清楚的，应予采信；对没有权属来源的，应当查证认定。”的规定，在权属凭证重证或有矛盾的情况下，应当追溯颁证的权属来源。而根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条第（一）（二）（十）项的规定，土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册，1961年至1963年将劳（动）力、土地、耕畜、农具四项固定给生产小队使用的时期，确定林木林地权属归集体组织所有或者归农民个人使用的凭证、决议、决定、登记清册和其他文件材料以及当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明均可以作为调处林权争议的权属来源证据。经阳山县政府调查核实，两村民小组均没有争议山场土地改革时期和1961年至1963年四固定时期的权属凭证、登记清册以及其他文件材料等，但两村民小组均具有对争议山场进行管理使用的事实。据此，阳山县政府根据两村民小组的权属依据和经营管理使用事实，结合争议山场自然地形等实际情况，在调处无效的情况下，作出本案被诉处理决定，将争议山场平均划分为两部分，分别确权归塘寮村民小组和盐田村民小组所有，具有较充分的事实根据和法律依据，处理并无不当。清远市政府作出被诉复议决定对该处理决定予以维持亦无不妥，程序合法。塘寮村民小组认为两村民小组1981年《山权林权所有证》所指四至不同，面积不同，即山场不同，阳山县政府认定为重证没有事实依据，起诉请求撤销被诉处理决定和复议决定，责令阳山县政府按照两村民小组各自持有的1981年《山权林权所有证》登记的事项换发新证，理据不足，原审判决驳回其诉讼请求正确，本院依法予以维持。塘寮村民小组上诉请求改判的理由不成立，本院依法予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人阳山县青莲镇中心村民委员会塘寮村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年七月三十日书记员  温 瑜