浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终837号 上诉人（原审原告）余姚市明凤淡水养殖场，住所地余姚市黄家埠镇横塘村。 投资人沈岳明，总经理。 委托代理人张世伟，北京盈科（海口）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地宁波市宁穿路2001号。 法定代表人裘东耀，市长。 委托代理人陆雪意，余姚市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人施迎科，浙江阳明律师事务所律师。 余姚市明凤淡水养殖场（以下简称明凤养殖场）因诉宁波市人民政府土地行政批准一案，不服宁波市中级人民法院（2020）浙02行初8号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年4月22日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，明凤养殖场向本院提交的《土地租赁合同》显示，明凤养殖场（承租人）与余姚市海涂围垦和海塘管理局（出租人）分别于2012年10月8日、2015年4月14日签订了土地租赁合同，约定由明凤养殖场租赁涉案地块作农业种植用途使用，租赁期限截止2019年12月31日。宁波市人民政府于2017年8月4日作出甬土字A〔2017〕-0004号《宁波市建设用地审批意见书》，批准同意余姚市2017年度计划第五批次建设用地19.8706公顷（农用地转用19.8706公顷，利用国有土地19.8706公顷）。明凤养殖场认为该农用地转用批准行为涉及其承租的涉案地块，对该批准行为不服，于2020年1月6日提起本案诉讼，请求撤销被诉农用地转用批准行为。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。农用地转用系指将耕地、林地、草地等农业生产用地，在符合土地利用总体规划、城市总体规划或者村庄和集镇规划等条件下，按照国家规定的批准权限报批后，转变为建设用地的行为。农用地转用审批行为仅涉及土地规划用途的变更，并不产生土地所有权和土地使用权改变的法律效果。因此，明凤养殖场作为涉案地块的一般承租人，其与被诉农用地转用批准行为之间不具有利害关系，其提起本案诉讼不符合法定的起诉条件，依法应不予立案；已经立案的，应裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定驳回原告余姚市明凤淡水养殖场的起诉。 明凤养殖场上诉称：一、被诉农用地转用批准行为性质上相当于征地审批行为，当然对土地使用权人合法权益产生直接影响。农用地转用系指将耕地、林地、草地等农业生产用地，在符合土地利用总体规划、城市总体规划或者村庄和集镇规划等条件下，按照国家规定的批准权限报批后，转变为建设用地的行为。原《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第三款规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”第四十五条第三款规定，“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”据此，农用地转用审批与征地审批具有高度关联性和相似性，两者往往同步进行、一并作出，均可直接影响所涉土地权利人的权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”而判断行政相对人是否与行政行为具有利害关系，核心在于判断该行政行为是否属于影响行政相对人合法权益的行政行为。《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发〔2008〕202号）规定，“因国家经济建设或地方公益性建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿”。《国土资源部办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关补偿问题的复函》（国土资厅函〔2009〕850号）解释称，“依据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》有关规定，征收农村集体土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费；其中，土地补偿费给土地所有者即农村集体经济组织所有，安置补助费用于安置被征地农民，地上附着物和青苗补偿费归其所有者所有。收回国有农场农用地也应按照上述原则进行补偿，即将收回国有农场农用地的补偿分为土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费，具体的补偿费用标准由地方自行规定，但应保持失地的国有农场职工原有生活水平不降低。其中，国有农场土地归国家所有，但国有农场享有土地的长期使用权，土地补偿费应当给予国有农场。长期承包国有农场农用地并将其作为生产生活主要来源的农业职工，失地后自谋职业并与农场解除劳动关系的，安置补助费给予个人；但由国有农场重新安排就业岗位的，安置补助费给予国有农场。对于地上附着物和青苗补偿费，按照‘谁投入、谁获得’的原则给予补偿。”本案的涉案土地原属国有农用地，按照上述规定该类农用地转用批准行为与一般的征地审批相似，同样在客观上造成了土地使用权人不能继续使用涉案土地的后果，性质上应等同于对农村集体所有的土地的征地审批行为，被诉农用地转用批准行为已经对明凤养殖场的合法权益产生直接影响。在明凤养殖场作为地上附着物和青苗的所有权人应当获得补偿的情况下，赋予其诉权来维护自己的合法权益应为法律的应有之义。二、农用地转用批准行为致使涉案土地农用地用途价值无法实现，当然产生改变土地使用权的法律效果。土地使用权是指公民、法人或者其他组织，依照法定程序或依约定对国有土地或农民集体土地所享有的占有、利用、收益和有限处分的权利。根据土地使用权的取得方式不同，又可以分为出让、转让、划拨、租赁等。其中土地使用权租赁，是指土地所有者或使用者，将土地的使用权、经营权在一定时期内租给承租人使用并收取租金的行为。那么与此相对应，承租人在租赁合同约定的使用年期内取得原土地使用权人享有的基于占有土地，根据该土地的用途进行利用，并通过利用该土地获得收益的权利，以及在原土地所有权人或者使用权人出让该土地时的优先受让权。原《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款及第四款规定，“国家实行土地用途管制制度。”“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”简单来讲，如果承租人承租的土地的用途是农用地，那么就应当按照农用地去利用、收益，如果承租人承租的土地的用途是建设用地，那么就应当按照建设用地去利用、收益，否则即为违法。本案中，明凤养殖场之所以通过竞标取得涉案土地的租赁权，看中的即是该土地作为农用地用途的价值。现宁波市政府的农用地转用批准行为将涉案土地的用途从农用地转变为建设用地，农用地用途的价值已不复存在，明凤养殖场利用涉案农用地用途去获得收益的权利丧失，土地使用权的部分权利受到剥夺，已经产生土地使用权改变的法律效果。综上所述，被诉国有农用地转用批准行为对明凤养殖场的合法权益产生直接影响，改变了明凤养殖场土地使用权的法律效果，明凤养殖场当然应为本案的利害关系人，有权提起诉讼。请求撤销原审裁定，将本案发回一审法院重新审理。 宁波市人民政府答辩称：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该条规定的“利害关系”应限于法律上的利害关系，一般应仅指行政法上的利害关系。而只有相关行政法要求行政机关，在作出被诉行政行为时必须对某人的特定权益予以考虑甚至必须予以保护，才能认定法律上利害关系的存在。否则，即便客观存在某种合法权益，但该权益并不在行政法要求行政机关考虑的范围内，亦不能认定法律上利害关系的存在。而从土地管理法等有关规定上看，农转用审批是否考虑土地租赁人意见的问题，并无明确要求。结合合同相对性原理，租赁权人可以给予租赁合同要求对方履行合同或者追究其违约责任，但不能对抗农转用审批权，行政机关依法作出行政审批当然无须考虑租赁人的意见，因此，租赁人与被诉行政行为并无法律上的利害关系。同时，农转用审批行为仅涉及土地规划用途变更，并不产生土地所有权和土地使用权改变的效果，审批行为不会对上诉人的权益产生影响。故本案上诉人作为涉案土地承租人，与被诉行政行为不具有利害关系。一审裁定驳回起诉，认定事实清楚，程序合法，适用法律准确，请求驳回上诉，维持一审裁定。 经审理，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。 本院认为，本案二审争议焦点在于明凤养殖场提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”该法第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据查明的事实，明凤养殖场系通过与余姚市海涂围垦和海塘管理局签订《土地租赁合同》的方式租赁使用涉案土地，即明凤养殖场系涉案土地的承租人，而非土地承包经营权人。即使案涉审批行为类似于土地征收批准，该行为亦对土地承租人的权利义务不产生实际影响,而土地规划用途的变更亦不会直接影响土地承租人对土地的实际占有和使用，故明凤养殖场作为土地承租人与被诉审批行为不具有利害关系，其提起本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的规定，原审裁定驳回其起诉，并无不当。 综上，明凤养殖场提出的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  黄金富 审判员  马惟菁 审判员  王富新 二〇二〇年七月二十日 书记员  吕圣姻