湖北省赤壁市人民法院行 政 判 决 书(2020)鄂1281行初1号原告：徐陆海，男，汉族，1964年6月18日生，住所地赤壁市，原告：徐文明，男，汉族，1967年2月21日生，住所地赤壁市，原告：徐东海，男，汉族，1964年11月25日生，住所地赤壁市，委托代理人：方婉秋，湖北君泽律师事务所律师。被告：赤壁市城市管理执法局（以下简称赤壁市城管局），住所地赤壁市赤壁大道969号，统一社会信用代码：11421281MB1E3485J。法定代表人:张斌，该局局长。出庭负责人：李艳平，该局副局长。委托代理人：刘薇，湖北文喆律师事务所律师。原告徐陆海、徐文明、徐东海不服被告赤壁市城管局责令限期整改通知书一案，于2020年1月6日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月7日立案后，于2020年1月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月27日公开开庭审理了本案。原告徐陆海、徐东海、徐文明及其代理人方婉秋，被告赤壁市城管局李艳平副局长及其代理人刘薇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。赤壁市城管局于2018年12月21日作出【2018】赤城改字00000000457号《责令限期改正通知书》（以下简称《责改通知》），认定原告徐陆海、徐文明、徐东海未取得《建设工程规划许可证》，擅自改扩建房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，责令原告于2018年12月31日以前自行拆除或改正违法行为。原告徐陆海、徐文明、徐东海诉称，三原告共有一栋建造于上世纪80年代的房屋，面积473.77㎡，共三层，位于赤壁市××办事处营里路××村。2017年12月13日，赤壁市房屋安全鉴定管理所向原告出具《危险房屋限期治理通知书》认定原告该房屋为危房需立即整改。原告在取得改造房屋的所有合法手续后，便开始按设计方案开工维修房屋，但被告以2018年12月21日作出的【2018】赤城改字00000000457号《责改通知》为由，屡次责令原告停工，给原告造成巨大经济损失。原告认为被告作出的责令整改通知书认定事实错误，适用法律错误；该通知书具有制裁性和惩罚性，性质应为行政处罚，被告未履行调查义务、未告知原告权利义务，属程序违法；被告不具有作出该通知决定的主体资格，真正的主体应该是城乡规划主管部门。为此原告诉至本院，请求撤销被告作出的【2018】赤城改字00000000457号《责改通知》。原告为支持其诉讼主张向本院提交了以下证据：证据一，房屋安全鉴定报告。证明涉案房屋危险等级为C级，鉴定部门对危房的相关情况也作了明确说明和要求。证据二，危险房屋限期治理通知书（建房安编号：1V0.2017116）。证明涉案房屋被要求限期治理的事实。证据三，关于房屋维修改造加固的申请报告。证明原告向营里社区及赤马港办事处申请维修房屋并取得社区和办事处同意和支持的事实。证据四，赤壁市城乡规划局的三份函。证明赤壁市城乡规划局曾3次发函被告提出原告房屋需维修加固的踏勘意见。证据五，危房改造加固维修方案。证明原告按照赤壁市规划局的要求委托蒲纺建筑设计有限公司设计出了危房维修加固方案和施工图纸。证据六，承诺书。证明被告曾要求原告写下将严格按设计方案施工、不拆除重建的承诺，方允许原告施工。证据七，土地证和房产证复印件。证明涉案房屋没有产权争议，但被告却因他人枉顾事实的告状而要求原告立马停工。证据八，赤壁市城乡规划局关于明确徐陆海、徐文明C级危房加固维修意见的函。证明曾有邻居去市规划局上访，规划局就发函市城管局建议停工，城管局收到函件后就要求原告协调好邻里关系后再施工。证据九，徐陆海房屋对南向房屋日照影响分析图、与邻居签订的补偿合同（4份）。证明原告按照职能部门的要求，聘请了资质公司对涉案房屋绘制了日照影响分析图，得出原告房屋对邻居采光没有任何影响的结论。但原告还是给邻居做了大量工作，最后无奈才付钱签订协议。证据十，房屋维修方案意见草图。证明市政府分管领导及城管局到现场踏勘后提出房屋维修设计变更意见。证据十一，修改后的图纸。证明原告已按照要求在蒲纺设计院重新修改设计方案。证据十二，市政府签批的《关于房屋维修改造加固的申请报告》。证明市政府分管领导同意原告房屋维修改造加固的申请。证据十三，《停工（核查）通知书》【赤城停字（2018）第0000058号】、《责改通知》【（2018）赤城改字0000457号】、申请开始施工的报告，证明原告刚施工被告即下达停工检查通知和责令限期改正通知书，原告多次申请开工均遭被告拒绝。被告赤壁市城管局辩称，1、根据《城市管理执法办法》第八条的规定，被告具有对原告作出责令限期改正违法行为的主体资格；2、原告在未取得建设规划审批手续的情况下，擅自改扩建其位于赤壁市营里社区百家村××号的房屋的行为已构成行政违法，被告作出责令限期改正通知书的行政命令合法合理；3、被告作出的（2018）赤城改字0000457号《责改通知》的行政行为只是行政处罚的一个程序，是行政处理行为，而不属于行政处罚的种类。综上，被告作出的责令限期改正通知书的行为事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告赤壁市城管局在法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1、现场执法照片4张，证明涉案房屋已被原告拆除大部分，属于改建而非维修；2、《关于徐陆海、徐东海、徐文明申请C级危房维修的踏勘意见》，证明规划部门明确要求只能对房屋进行加固维修，不能拆除重建；3、《停工（核查）通知书》【赤城停字（2018）第0000058号】、《责改通知》【（2018）赤城改字0000457号】、送达回证，证明被告行政行为文书已送达，行政执法程序合法。经庭审质证，对被告提供的证据，原告的质证意见是：1、执法照片只能证明涉案房屋的现状，不能作为处罚的依据；2、规划部门的踏勘意见说明涉案房屋确需维修；3、两份通知书同一天出具，程序上违法；4、原告作为所有权人修缮自己的房屋，却被被告认定是违法行为，对原告的权利义务产生了巨大的影响，因此该通知书具有可诉性。被告对原告提供的证据的质证意见是：对原告提供的13份证据的真实性、关联性均没有异议，但认为这些证据除了能证明原告为改扩造房屋而进行的一系列准备工作外，同时能证明原告所实施的行为是改扩建房屋，而不是维修改造房屋。经庭审质证，原、被告双方对各自提供的证据的真实性、合法性及与本案的关联性均无异议，对上述证据本院予以确认。经审理查明，徐陆海、徐文明、徐东海三人共有一套位于赤壁市××办事处××号，面积为473.77㎡的三层楼房屋。因房屋年久失修，三原告遂于2017年11月5日委托赤壁市房屋安全鉴定管理所对该房屋进行安全鉴定。2017年12月14日赤壁市房屋安全鉴定所作出房屋危险等级为C级的鉴定结论，并下达《危险房屋限期治理通知书》，指出该房屋建造时质量较差，应立即请设计部门出具整改方案进行整改，消除安全隐患，同时要求原告在2017年12月30日之前履行危险房屋治理责任。三原告次日便向赤马港办事处营里社区申请对房屋进行改造加固，办事处和社区均签字盖章表示同意和支持，原告于是就委托湖北蒲纺建筑设计有限公司为该房屋出具维修整治方案。2017年12月29日，赤壁市城乡规划局向赤壁市城管局出具危房的踏勘意见，建议对该房屋进行加固维修，消除安全隐患。2018年1月26日，湖北蒲纺建筑设计有限责任公司设计出该房屋的整改方案：1、沉陷基础废除迁移三米，换成桩基；2、裂缝墙体浇梁做砖；3、楼板预制块拉筋断裂和外露的换板或现浇；4、屋面垮塌漏水部分加盖瓦屋面或隔热层。其后相关职能部门组织现场踏勘后认为前屋基沉陷，房屋向前倾斜，整改方案需要再修改，桩基应往后移三米，并现场绘制了修改草图给原告，原告遂将草图送至设计院要求按草图对整改方案进行修改。拿到修改好的整改方案后，原告就开始施工维修房屋，并将房屋的第二层及以上部分全部拆除，第一层也已拆除一部分。2018年7月6日，赤壁市规划局向赤壁市城管局出具危房维修的踏勘意见，建议对该房屋进行加固维修，消除安全隐患。2018年10月12日，赤壁市规划局发函赤壁市城管局，称有三户居民以原告严重影响其居住房屋通风采光为由向市政府和规划局上访，请城管局严格监管原告的维修行为，同时建议原告停止施工，在协调好邻里关系后按照原已确定的C级危房加固维修意见执行，不得改扩建。原告于是委托广东建筑艺术设计院有限公司对上访三户居民的房屋做日照影响分析，分析结果是原告的房屋不影响这三户的采光。原告其后多次与邻居协商，最终就通风采光问题达成协议，并于2018年10月29日分别与王媛媛、陈丹萍、王雅静签订补偿合同书。但赤壁市城管局仍然在2018年12月21日向原告下达了《停工（核查）通知书》（赤城停字【2018】第0000058号），要求原告立即停止未取得建设工程规划许可证而擅自改扩建房屋的行为，并于同日作出《责改通知》，要求原告在2018年12月24日以前自行拆除或改正违法行为。此后原告多次向被告申请开工，但被告均予拒绝，为此，原告特诉至本院，请求撤销该《责改通知》。本案争议的焦点是，1、被告是否具有法定的主体资格；2、《责改通知》是否属于可诉行政行为；3、原告的行为是维修加固还是改扩建；4、《责改通知》是否应当予以撤销。根据庭审查明的事实及诉辩双方的陈述，本院评述如下：一、关于被告主体资格问题。根据《城市管理执法办法》第八条的规定以及赤壁市政府关于赤壁市城管局主要职能的配置，赤壁市城管执法局作为赤壁市城市综合执法部门，负责城市规划区内未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证规定进行建设的管理，因此赤壁市城管局对原告在城区内建设房屋的行为具有法定管理职权。二、关于《责改通知》是否属于可诉行政行为问题。本院认为被告作出《责改通知》，属于行政处罚过程中的程序性行政行为，如果该行为不涉及终局问题，对相对人的权利义务没有实质影响的，属于不成熟的行政行为，不具有可诉性，相对人提起行政诉讼的，不属于人民法院受案范围。但如果该程序性行政行为具有终局性，对相对人权利义务产生实际影响，并且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济的，则属于可诉行政行为，相对人提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，赤壁市城管局认定原告的行为是未取得规划许可的改扩建行为，要求原告停止施工并自行拆除或改正违法行为，但是未作出行政处罚决定。直到原告起诉之日，被告仍以原告违法改扩建为由，拒绝原告的施工申请。由此可见，虽然被告作出《责改通知》是行政处罚中的一种程序性行为，但因被告一直未作行政处罚决定，该《责改通知》将导致原告的合法权益长期得不到依法救济，直接影响了原告的合法居住权，对其权利义务产生实质影响。并且原告也无法通过对相关实体性行政行为提起诉讼以获得救济。因此，被告作出《责改通知》，属于可诉行政行为，人民法院应当依法受理。三、关于原告的行为是维修加固还是改扩建。原告将原三层的房屋拆除两层的行为是否属于被告认为的改扩建，属于事实判断，该事实判断将直接关系到被告的行政行为的合法性问题。作为具有行政优益权的行政机关，在事实判断时，应当有明确的法律法规依据或者符合一个具备正常辨认能力和生活常识的人的判断。但是被告无法提供任何法律依据证明原告拆除房屋的行为属于需要规划许可的改扩建行为。另外因原告房屋损坏严重，必须要先拆除墙体和楼板再重新维修加固，否则无论采取何种方式维修均无法消除安全隐患，本院认为原告在原基原址上按照设计单位出具的维修方案来施工，不改变房屋的面积和结构，这种行为未达到改扩建的程度，应属于维修加固。四、《责改通知》是否应当撤销的问题。本院认为，《咸宁市城乡个人住宅建设规划建设管理办法》第十七条规定，“被鉴定为B、C级危房的，房屋所有权人可以对房屋进行维修，在消除危险后继续使用，但不得拆除重建”。《赤壁市危险房屋规划建设管理试行办法》第七条规定，“经鉴定为A、B、C级的房屋由房屋产权人负责修缮、加固处理，不得翻建、改建和扩建”。如前所述，原告只是拆除房屋部分结构，不属于拆除重建和改扩建，被告系认定事实错误。因此被告依据《咸宁市城乡个人住宅建设规划建设管理办法》第十七条和《赤壁市危险房屋规划建设管理试行办法》第七条的规定，作出《责改通知》属于适用法律、法规错误，应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项的规定，判决如下：撤销被告赤壁市城市管理执法局于2018年12月21日作出的【2018】赤城改字0000457号《责令限期改正通知书》。案件受理费50元，由被告赤壁市城市管理执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省咸宁市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，根据不服本判决的上诉请求数额及《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款的规定预交上诉案件受理费。湖北省咸宁市中级人民法院的开户行为：中国农业银行咸宁市金穗支行；账号：17×××04-550。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  万子琼人民陪审员  王明清人民陪审员  袁 英二〇二〇年七月二十七日书 记 员  吕 成