四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终1158号 上诉人（原审原告）彭邦英，女，1955年8月31日出生，汉族，住四川省成都市锦江区。 上诉人（原审原告）周维平，男，1956年9月12日出生，汉族，住四川省成都市锦江区。 上诉人（原审原告）周桃，女，1982年3月17日出生，汉族，住四川省成都市锦江区。 上诉人（原审原告）郑某，女，2004年7月2日出生，汉族，住四川省成都市锦江区。 上诉人（原审原告）何素珍，女，1954年9月28日出生，汉族，住四川省成都市锦江区。 上诉人（原审原告）周鸿羽,女,1980年4月21日出生,汉族,住四川省成都市锦江区。 上诉人（原审原告）周燕，女，1969年2月4日出生，汉族，住四川省成都市锦江区。 上诉人（原审原告）黄恕，女，1988年8月17日出生，汉族，住四川省成都市锦江区。 上诉人（原审原告）刘洪丽，女，1963年5月9日出生，汉族，住四川省成都市锦江区。 上诉人（原审原告）邓雪莹，女，1997年1月2日出生，汉族，住四川省成都市锦江区。 被上诉人（原审被告）四川省人民政府。住所地：四川省成都市督院街30号。 法定代表人尹力，省长。 委托代理人王玮立，四川省司法厅工作人员。 上诉人彭邦英、周维平、周桃、郑某、何素珍、周鸿羽、周燕、黄恕、刘洪丽、邓雪莹（以下简称彭邦英等人）因诉被上诉人四川省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，不服四川省成都市中级人民法院（2019）川01行初178号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2018年9月30日，彭邦英等人对成办函［2008］82号《成都市人民政府办公厅关于锦江区征收土地补偿安置方案的批复》（以下简称82号批复）不服，向省政府申请行政复议，请求撤销82号批复，责令成都市人民政府（以下简称成都市政府）重新作出土地补偿安置方案。2018年10月22日，省政府收到复议申请并受理。2018年12月17日，省政府决定延长复议审理期限。2019年1月3日，省政府作出川府复驳［2018］224号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称224号复议决定），主要内容为：彭邦英等人已签订住房安置协议并实际住房安置，领取相应补偿款，说明其在当时已经接受了征地补偿安置，即丧失了对原集体土地的合法使用权，与82号批复不再具有法律上的利害关系，不再具有适格行政复议申请人资格。同时，82号批复是成都市政府对下级机关请示作出的内部审批行政行为，其内容对行政相对人不直接发生法律效力，对行政相对人权利义务产生直接影响的是下级机关实施的具体行政行为。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回彭邦英等人的行政复议申请。彭邦英等人不服提起诉讼，请求撤销224号复议决定，责令省政府重新作出复议决定。 原审判决认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称土地管理法实施条例)第二十五条第三款规定“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）明确“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”，在征收补偿实施过程中，相关权利人如不服征收土地补偿安置方案可向批准征收土地的人民政府申请裁决，亦可向批准征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府依照行政复法律法规的规定提出申请，而上述协调、裁决、复议的对象均是国土部门补偿安置过程中具体实施的补偿安置标准、方案。具体到本案，彭邦英等人提起本次行政复议申请，请求撤销市政府针对国土部门请示而作出的82号批复，并责令成都市政府重新作出关于征收其所承包土地和所在集体土地补偿安置方案。82号批复系成都市政府针对国土部门相关请示作出的内部审批行为，并不直接对外发生法律效力，彭邦英等人提起的复议不属于行政复议的受案范围。同时根据土地管理法实施条例第二十五条第三款的规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，报市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。成都市政府亦非补偿安置方案的制定机关，彭邦英等人请求省政府责令成都市政府重新作出补偿安置方案亦缺乏法律依据。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决市驳回彭邦英等人的诉讼请求。 彭邦英等人上诉称：（一）彭邦英等人曾就市政府批准的征收成都市锦江区土地的补偿安置方案，以成都市国土资源局（以下简称市国土局）为被申请人，向四川省国土资源厅（以下简称省国土厅）申请行政复议。省国土厅以补偿安置方案系经成都市政府批准的行政行为，成都市政府应是被申请人，省国土厅无权复议为由，未受理彭邦英等人的行政复议申请。彭邦英等人提起诉讼后，一审法院也认可了省国土厅的处理。现彭邦英等人以成都市政府为被申请人向省政府申请行政复议，省政府却也不受理，且处理前未作任何释明、调查，其情形明显是错误的。（二）彭邦英等人申请本案的行政复议，完全是基于省国土厅的指引和一审法院原作出的判决的理由，省政府作出224号复议决定，纯属推卸监督职责。彭邦英等人请求撤销（2019）川01行初178号行政判决，并将案件发回重审。 省政府二审答辩称：彭邦英等人已就征地补偿事宜与有关部门达成协议并履行完毕，与涉及集体组织土地的行为不再有利害关系，无权提出本案的行政复议申请。同时，成都市政府82号批复是制定征地补偿安置方案中的程序性行为，不具有独立的对外效力，不属于行政复议的受理范围。省政府作出的224号复议决定，适用法律正确。省政府答辩请求，驳回彭邦英等人的上诉，维持一审判决。 经审理查明的事实与一审判决认定的案件事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案系因省政府是否正确履行行政复议职责引起的行政争议，彭邦英等人的行政复议申请是否符合法律规定的条件，省政府驳回彭邦英等人的行政复议申请是否合法，是本案争议的焦点。 行政复议法实施条例第二十八条规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”行政行为属于行政复议法规定的行政复议范围，是公民、法人或者其他组织申请行政复议的必要条件。土地管理法实施条例第二十五条第三款规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，彭邦英等人是对成都市政府82号批复不服，向省政府申请的行政复议。根据上述规定可知，成都市政府82号批复是对成都市国土局拟订的征地补偿安置方案草案的批准行为，是征地补偿安置方案制定的过程性行为，其本身不具有外部的、独立的法律效力，因而不属于可申请行政复议的范围。对彭邦英等人补偿权利产生实际影响的，是依法制定的补偿安置方案，如彭邦英等人对补偿安置方案确定的补偿安置标准、方式以及支付对象等内容不服，可以申请行政复议、提起行政诉讼。 综上，一审法院关于彭邦英等人请求省政府履行对成都市政府82号批复进行行政复议职责的理由不成立的认定，并无不当，判决驳回其诉讼请求，适用法律正确。彭邦英等人的上诉不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人彭邦英、周维平、周桃、郑某、何素珍、周鸿羽、周燕、黄恕、刘洪丽、邓雪莹负担。 本判决为终审判决。 审判长  季书勤 审判员  刘洪峰 审判员  王代伍 二〇二〇年七月三十一日 书记员  杨 晴 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。