广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2020）粤2071行初708号原告：中山市润泰房地产开发有限公司，住所地：广东省中山市***************卡首层之一，统一社会信用代码914***********965N。法定代表人：叶剑伟，总经理。委托代理人：罗金良、金骅，均系广东品政律师事务所律师。被告：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****,统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：陈琦夫，中山市自然资源局三乡分局工作人员。委托代理人：余雪琳，广东保信律师事务所律师。原告中山市润泰房地产开发有限公司（以下简称润泰房地产公司）不服被告中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）规划行政许可，于2020年5月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告市自然资源局送达了行政起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月23日公开开庭审理了本案。原告润泰房地产公司的委托代理人罗金良、金骅，被告市自然资源局的委托代理人陈琦夫、余雪琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市自然资源局于2020年1月22日作出业务编号为141********0001、项目编号为142*****0026的不予行政许可通知书，决定不予许可原告润泰房地产公司提出的出让用地规划条件变更申请。原告润泰房地产公司诉称，原告通过中山市第一人民法院司法拍卖程序以14523934元的价格竞得位于中山市******“西墩”的土地使用权，该土地用途为商业住宅，面积为4358.5平方米。之后，原告依据《拍卖成交确认书》及法院出具的（2013）中一法执字第1239-5号《执行裁定书》、（2013）中一法执字第1239-5号《协助执行通知书》办理了过户手续，并领取了中山市人民政府颁发的国（2014）易3102589号《不动产权证明》。2017年4月13日，原告与原中山市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同补充协议》，该合同约定：“一、……经报请中山市人民政府批准，约定乙方中山市润泰房地产开发有限公司用地的动工开发日期为2018年4月11日，竣工期限两年。乙方应按照原《出让合同》规定动工开发建设要求在上述期限内动工开发。逾期未动工的，由甲方严格按照《闲置土地处置办法》处理”。2019年4月29日，中山市闲置土地处置工作领导小组办公室（以下简称市闲置土地办）向中山市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）发送《关于中山市润泰房地产开发有限公司用地办理相关业务情况说明的函》[中闲置函[2019]263号]，同意涉案土地在2019年10月11日前申请办理施工许可，具体业务有相关部门审定。然而，当原告向被告市自然资源局递交报建资料时，被告却以“该宗土地出让时未约定容积率等相关规划指标，所在片区控规地块中无规划指标”为由不予办理，并于2020年1月22日向原告出具业务编号为141********0001、项目编号为142*****0026的不予行政许可通知书。至此，原告才得知，因中山市人民政府（以下简称市政府）和中山市三乡镇人民政府（以下简称三乡镇政府）未对案涉土地编制规划条件，才导致原告无法报建。另外，原告因竞买涉案土地使用权及因该土地使用权报建等事宜，前后投入的费用合计24521291.19元。原告认为：依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条以及《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号)：“土地出让前要制订控制性详细规划和土地供应方案，明确容积率、绿地率和建筑密度等规划条件。规划条件一经确定，不得擅自调整”之规定，出让土地的控制性详细规划巳经通过行政协议的方式转化为“规划条件”，以行政许可的形式，明确赋予了土地使用权人展开特定建筑活动的权益。本案中，原告通过司法拍卖的方式取得涉案土地的使用权[证号为：中府国用（2014）第易3102589]，符合《中华人民共和国行政许可法》第九条之规定，原告应继受该地块初始登记时权利人的权利和义务，并有权按照土地使用权证记载的“商业住宅”用途和出让合同约定或用地批准文件记载的规划条件使用该地块。另一方面，原告依据上述法律规定，并结合《国有土地使用权出让合同补充协议》中明确要求原告应按照原出让合同的建设要求动工开发，以及市闲置土地办向市住建局的发函中明确同意原告申请施工许可，也完全有理由相信涉案土地是有规划条件的，并且是具备报建条件的，现被告以涉案土地所在片区无规划指标为由对原告办理报建的申请不予行政许可的行为，违反了上述法律规定，侵害了原告的信赖利益。依据《中华人民共和国城乡规划法》第二十条以及第五十八条的规定，现市政府及三乡镇政府导致原告合法购得的土地使用权无法正常报建，其行为已属违法，被告依据此又作出不予许可的行政行为，该具体行政行为亦属违法，并给原告造成巨大的经济损失。为此，原告特起诉至法院，请求判令：1.确认被告市自然资源局于2020年1月22日作出业务编号为141********0001不予行政许可通知书的行为违法；2.被告准允原告对位于中山市******“西墩”的土地进行报建；3.被告向原告赔偿已投入的资金24521291.19元所产生的利息损失7564041.99元；4.本案的诉讼费用由被告共同承担。被告市自然资源局辩称，一、我局依法具有在中山市行政区域内行使城乡规划管理工作的职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条以及《广东省城乡规划条例》第五条的规定，我局作为中山市城乡规划行政主管部门，负责中山市行政区域的城乡规划管理工作，依法具有办理建设用地规划许可变更审查的法定职能。二、我局作出的涉案不予行政许可通知书，程序合法，事实清楚，适用法律正确，是合法有效的行政行为。2020年1月3日，原告润泰房地产公司就涉案地块向我局申请办理建设用地规划条件变更，并提交了《中山市城乡规划局业务申请表》（建筑工程—用地类）、《中山市城乡规划局项目信息登记表》、国有土地使用权证、营业执照、身份证明、用地测量图等材料。我局当日受理并出具了规划业务受理回执。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定，经审查，涉案地块位于《中山市三乡镇新中心区控制性详细规划》（以下简称《控规》）中，而该《控规》中未对涉案地块标明规划指标。因此，我局于2020年1月22日作出涉案不予行政许可通知书并通知原告领取，由于新冠疫情及原告自身原因，该不予行政许可通知书于2020年3月13日才送达。三、原告的申请赔偿不符合国家赔偿的要求，应予以驳回。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，我局作出涉案不予行政许可通知书是合法有效的行政行为，同时未对原告财产造成损害。综上所述，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，因申请执行人章观松与被执行人梁伟坤、张其、梁华娣、中山市吉雅房地产开发有限公司民间借贷纠纷一案，本院依法查封了被执行人梁伟坤所有的位于中山市******“西墩”的国有土地使用权，并依法委托广东省拍卖行有限公司、中山市中昊拍卖有限公司对前述土地使用权进行公开拍卖。2013年9月6日，在中山市中昊拍卖有限公司拍卖大厅举行的拍卖会上，原告润泰房地产公司以最高价竞得该土地的国有土地使用权。庭审中，润泰房地产公司确认未与当时的土地行政主管部门重新签订国有土地使用权出让合同。2014年5月27日，润泰房地产公司办理了涉案土地的国有土地使用权证[证号：中府国用（2014）第易3102589号土地使用权证]。后因涉及闲置问题，2017年4月13日，原中山市国土资源局与润泰房地产公司签订国有土地使用权出让合同补充协议，约定涉案土地动工开发日期为2018年4月11日，竣工期限两年。2019年4月29日，市闲置土地办向市住建局出具一份《关于中山市润泰房地产开发有限公司用地办理相关业务情况说明的函》，同意涉案土地在2019年10月11日前申请办理施工许可，具体业务由相关部门审定。2020年1月3日，润泰房地产公司持中府国用（2014）第易3102589号土地使用权证，就涉案土地向市自然资源局申请办理建设用地规划条件变更，一并提交了中山市城乡规划局业务申请表（建筑工程-用地类）、中山市城乡规划局项目信息登记表、营业执照复印件、润泰房地产公司法定代表人叶剑伟身份证复印件、润泰房地产公司用地图等材料。其中，中山市城乡规划局业务申请表（建筑工程-用地类）载明：申请事项为办理建设用地规划条件变更，土地来源为出让用地。市自然资源局于当日收件，并制作规划业务受理书，载明：申请事项为办理建筑工程建设用地规划条件变更；建设单位为润泰房地产公司；建设地点为中山市******“西墩”；项目名称为商业住宅；代办人签名确认处由委托代理人郑子荣签字。同年1月22日，市自然资源局作出业务编号为141********0001、项目编号为142*****0026的不予行政许可通知书，告知申请人润泰房地产公司，涉案土地出让时未约定容积率等相关规划指标,所在片区控规地块中无规划指标，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定，决定不予行政许可。该通知书于同年3月13日送达给委托代理人郑子荣。润泰房地产公司不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，润泰房地产公司主张市自然资源局赔偿其为涉案土地投入的资金24521291.19元所产生的利息损失为7564041.99元，自2013年至2020年，从当年最后一笔款项产生之日起至实际清偿之日止（暂计至2020年5月10日），均按中国人民银行同期贷款利率为标准利率计算。经本院询问，润泰房地产公司明确利息损失所依附的本金为与涉案土地使用权有关的资金（含拍卖保证金及成交尾款、拍卖公司佣金、税费、滞纳金等）以及地上建筑工程的前期投入资金（含工程设计费、绿化移植工程款、覆盖渠道工程款、基建台架变配电工程款等）。上述投入资金按年份主张，数额分别为：2013年为14955869.24元，2014年为4239796.12元，2015年为1492951.6元，2016年为3665500元，2017年为87458.4元，2018年为34916.8元，2019年为36000元，2020年为8799.03元，其中，最后一笔费用为土地使用税及滞纳金，发生于2020年1月16日。又查明，2003年11月6日，市政府向三乡镇政府作出中府函［2003］83号《关于同意三乡镇新中心控制性详细规划的复函》，主要载明：一、同意三乡镇新中心控制性详细规划；二、严格控制中心区的开发强度；三、凡在此控规范围内进行开发建设的，必须按此控规编制修建性详细规划，满足控规对公共设施、市政设施及绿地面积等要求。另外，涉案土地目前仍在《控规》片区中的B01—3地块范围内，规划用地分类为二类居住用地，控规中的代号为R2。其中，《控规》所附的地块开发控制图则B中所列的容积率、建筑密度、绿地率、限高等控制指标栏均为空白。庭审中，市自然资源局明确《控规》曾于2005年进行过调整，但不涉及上述B01-3地块，目前该地块仍没有相关控制指标。再查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建中山市自然资源局,行使原市城乡规划局职权，且不再保留中山市城乡规划局。本院认为，本案属规划行政许可纠纷。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，中山市进行机构改革之后，市自然资源局作为中山市人民政府城乡规划主管部门，负有管理本行政区域内城乡规划工作的职权与职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三条第一款“城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。”及第四十三条第一款“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。”的规定，本案中，《控规》经市政府批复同意在先，润泰房地产公司就涉案土地向市自然资源局申请办理建设用地规划条件变更在后，因涉案土地在控规中所列的容积率、建筑密度、绿地率、限高的控制指标栏均为空白，即涉案土地所在片区控规地块中无规划指标，因此，市自然资源局作出不予办理建设用地规划条件变更的决定，并无不当。对于润泰房地产公司认为根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件是城乡规划主管部门的法定职能，而市自然资源局没有依据上述法律作出予以许可的行政行为，故主张市自然资源局适用法律错误的意见，因城乡规划主管部门在国有土地使用权出让前有无履行按控制性详细规划提出规划条件的法定职责与本案被诉不予行政许可的行政行为属于不同范畴的行政诉讼受案范围，且并非市自然资源局作出涉案不予行政许可行政行为需要考虑的因素，因此，本院对润泰房地产公司的上述主张，不予评价。关于市自然资源局应否对润泰房地产公司主张的损失进行赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”由此可见，公民、法人和其他组织取得国家赔偿权利的前提是行政机关及其工作人员实施了违法行政行为，该违法行为侵犯了行政相对人的合法权益，而且该违法行为与行政相对人受到的损失之间存在直接的因果关系。若上述因素不能同时具备，则不符合行政赔偿的条件。本案中，首先，润泰房地产公司主张因市自然资源局对其规划条件变更申请不予行政许可，导致其不能正常使用涉案土地，其为此投入的资金（包括与土地使用权有关的费用和地上建筑工程的前期投入资金）变成了沉没成本，从而产生利息损失。本院认为，首先，由于润泰房地产公司所主张的投入资金并非市自然资源局直接造成，且即使造成损失，最后一笔投入资金发生于2020年1月16日，发生于涉案行政行为作出之前，故市自然资源局对润泰房地产公司主张的损失不存在直接的因果关系，不负有赔偿义务。其次，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条的规定，润泰房地产公司要求市自然资源局赔偿其损失，但未对其损害事实承担初步举证责任，而且，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，国家赔偿中财产损失赔偿范围限于直接损失，而润泰房地产公司只是根据投入资金的数额依据相关标准自行计算所得，这显然不属于财产的直接损失，其亦没有其他证据证明与该数额对应的财物已经实际发生损失及必然会发生，且市自然资源局对此主张不予确认，故润泰房地产公司对上述损失的主张于法无据，本院不予支持。另外，需要指出的是，涉案土地乃润泰房地产公司通过司法拍卖的途径竞买所得，法院于土地拍卖前理应已就土地相关情况予以公告，润泰房地产公司当时完全可以另循合法途径查询涉案土地所在片区的控规情况后再衡量是否继续参与竞拍，且其作为一间房地产开发公司，更应具备相关的风险评估意识和能力，故即使润泰房地产公司在使用涉案土地过程中造成经济损失，其自身也负有一定责任。此外，目前涉案土地所在片区控规地块中确实没有规划指标，但作为涉案土地的使用权人，可依法定程序向有关部门申请控规修编以落实相关控规指标，后再按照法律规定对涉案土地进行建设开发，也即，润泰房地产公司为涉案土地所投入的资金并非其所主张的不可改变的沉没成本，届时，更无产生利息损失可言。市自然资源局于2020年1月3日受理润泰房地产公司建设用地规划条件变更申请后，经审查，于同年1月22日作出涉案不予行政许可通知书，并依法送达申请人，程序合法。综上所述，润泰房地产公司要求确认市自然资源局于2020年1月22日作出的业务编号为141********0001、项目编号为142*****0026的不予行政许可通知书违法并要求行政赔偿的诉讼请求，理据不充分，本院予以驳回；另，由于作出行政许可是一种具体行政行为，属于行政机关行使职权范围，故润泰房地产公司请求判令市自然资源局作出准允报建的诉讼请求，无事实依据和法律依据，本院一并予以驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告中山市润泰房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告中山市润泰房地产开发有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长 朱    婉    芬人民陪审员 何志斌人民陪审员殷嘉樑二〇二〇年七月三十日书 记 员 叶    晓    桐李凯琳