四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川01行终586号 上诉人（原审原告）四川鑫池装饰工程有限公司。住所地：四川省成都市金牛区花照小区7幢4单元12号。 法定代表人钟学泽，职务不详。 被上诉人（原审被告）成都市郫都区规划和自然资源局（原成都市郫都区国土资源局）。住所地：四川省成都市郫都区郫筒街道东大街347号。 法定代表人刘雪峰，局长。 委托代理人黄如鑫，国浩律师（成都）事务所律师。 委托代理人肖瑞鹏，国浩律师（成都）事务所律师。 被上诉人（原审被告）成都市郫都区人民政府。住所地：四川省成都市郫都区望丛中路998号。 法定代表人刘印勇，区长。 委托代理人朱蕾，四川永辅律师事务所律师。 委托代理人曾维霞，四川永辅律师事务所律师。 上诉人四川鑫池装饰工程有限公司（以下简称鑫池公司）因诉被上诉人成都市郫都区规划和自然资源局（以下简称郫都区规划和自然资源局）土地行政处罚、被上诉人成都市郫都区人民政府（以下简称郫都区政府）行政复议一案，不服四川省都江堰市人民法院（2019）川0181行初93号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，鑫池公司于2005年6月28日设立，登记住所地为成都市金牛区。2009年12月19日，鑫池公司与原郫县团结镇白马村4社签订《土地流转合同》，双方约定将团结镇白马村4社的15亩土地流转给鑫池公司，用于种植花卉苗木。2018年11月13日，原成都市郫都区国土资源局（以下简称原郫都区国土局）对鑫池公司的法定代表人钟学泽进行调查询问，钟学泽陈述，在未办理用地审批手续的情况下，将该宗土地上有4000余平方米（具体以实测为准）的土地用于修建库房。 2018年11月13日，原成都市郫都区国土资源局认为鑫池公司在郫都区团结街道办（原郫县团结镇）白马村4社未经批准占地修建房屋的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，作出《责令停止国土资源违法行为通知书》（郫国土监（停）字（2018）30号），责令鑫池公司立即停止上述违法行为，听候处理。并于同日送达给鑫池公司。2018年11月21日，原郫都区国土局对鑫池公司涉嫌非法占地一案进行立案调查。2018年12月3日，原郫都区国土局委托成都精点线测绘有限公司对鑫池公司位于郫都区团结街道办白马村4社涉嫌违法用地的土地进行现场勘测，勘测定界面积为6.75亩，并套用《地块土地利用总体规划（2006-2020）年》，鑫池公司建设所占用的土地不符合郫都区土地利用总体规划。 2018年12月24日，原郫都区国土局作出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知鑫池公司的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，拟对其作出责令退还非法占用的6.75亩土地，限15日内自行拆除不符合《地块土地利用总体规划（2006-2020）》的6.75亩土地上新建的建（构）筑物和其他设施，并处每平方米20元的罚款，共计90000元的行政处罚，并告知鑫池公司有陈述、申辩和听证的权利。2019年1月16日，原郫都区国土局举行鑫池公司未经批准占用土地修建房屋一案听证会，听取鑫池公司的陈述意见。 2019年1月25日，原郫都区国土局作出《行政处罚决定书》（郫国土监[罚]字（2019）1号），责令鑫池公司退还非法占用的6.76亩土地；限15日内自行拆除不符合《郫县土地利用总体规划（2006-2020）》的6.76亩土地上新建的建（构）筑物和其他设施，并处每平方米20元的罚款，共计90134元。并于同日向鑫池公司送达。鑫池公司不服该处罚决定，于2019年2月21日向郫都区政府申请复议。2019年4月15日，郫都区政府作出《行政复议决定书》（郫行复决[2019]第4号），以郫都区规划和自然资源局存在违法占地面积认定错误和罚款金额认定错误为由，撤销郫都区规划和自然资源局做出的郫国土监[罚]字（2019）1号《行政处罚决定书》，责令重新作出具体行政行为。 2019年5月5日，郫都区规划和自然资源局重新作出《行政处罚决定书》（郫国土监[罚]字（2019）7号），对鑫池公司作出责令退还非法占用的6.75亩土地；限15日内自行拆除非法占用的6.75亩土地上新建的建（构）筑物和其他设施，恢复土地原状，并处每平方米20元的罚款，共计90000元的处罚决定，并于次日向鑫池公司送达。鑫池公司不服，于2019年6月24日向郫都区政府申请行政复议，郫都区政府于2019年8月22日作出《行政复议决定书》（郫行复决[2019]第8号），维持郫都区规划和自然资源局作出的《行政处罚决定书》（郫国土监[罚]字（2019）7号）。鑫池公司不服，遂提起诉讼。 以上事实有鑫池公司行政复申议申请的邮寄凭证、《行政复议案件审批表》《被申请人答复通知书》（郫复受字[2019]第8号）及送达回证和邮寄凭证，鑫池公司《营业执照》、法定代表人钟学泽的身份证复印件、《基层群众性自治组织特别法人统一社会信用代码证书》《企业查询通知单》《土地流转合同》《询问笔录》、执法监察证、《地块实地现状照片》《现场测绘笔录》《现场勘测指界照片》《地块土地利用总体规划截图》《土地利用现状截图》《违法用地勘测定界报告书》《国土资源违法案件立案呈批表》《责令停止国土资源违法行为通知书》（郫国土监[停]字（2018）30号）《国土资源违法案件审理记录》《行政处罚告知书》及送达回证及执法工作人员身份证复印件、《听证申请书》《听证延期申请》《国土资源行政处罚听证通知书》（郫国土听通[2019]1号）、听证会签到笔录、《听证笔录》《听证报告》《违法案件处理决定呈批表》《调查报告》《延期下达行政处罚决定的申请》《行政处罚决定书》（郫国土监[罚]字（2019）1号）及送达回执、《行政复议决定书》（郫行复决[2019]第4号）《行政处罚决定书》（郫国土监[罚]字（2019）7号）及送达回执、《行政复议申请书》《被申请人答复书》[2019]4号、《行政复议决定书》（郫行复决[2019]第8号）等证据在案为证。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款之规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”。据此，本案中郫都区规划和自然资源局作为国土资源行政主管部门，具有依法查处未经批准非法占用土地行为的法定职权。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定“任何单位和个人进行建设、需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外……”第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续……”据此，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。 本案中，鑫池公司在未依法取得农用地转用审批手续的情况下，将流转的6.75亩农用地擅自改变土地用途，建设建筑物，其行为违反法律规定，应当受到行政处罚。郫都区规划和自然资源局在作出行政处罚前调查收集相关证据材料，并告知鑫池公司拟作出行政处罚的事实、理由及依据，向鑫池公司告知陈述、申辩和听证的权利，并组织鑫池公司听证，听取鑫池公司的陈述意见，其作出案涉《行政处罚决定书》（郫国土监[罚]字（2019）7号），责令鑫池公司退还土地、自行拆除新建的建（构）筑物和其他设施，并处罚款的决定，事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确。郫都区政府在行政复议审查中针对鑫池的申请复议内容逐项答复并送达给鑫池公司。其作出案涉行政复议决定事实清楚、适用法律正确、程序合法。 据此，原审法院遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回鑫池公司的诉讼请求。案件受理费50元，由鑫池公司负担。 宣判后，鑫池公司不服，向本院提起上诉称：1.限期拆除建筑物不属于行政处罚的种类，案涉《行政处罚决定书》（郫国土监[罚]字（2019）7号）适用法律错误；2.案涉《行政处罚决定书》（郫国土监[罚]字（2019）7号）作出的程序违法；3.被上诉人郫都区规划和自然资源局罚款上诉人鑫池公司90000元属于处罚不当，违反行政比例原则；4.被上诉人郫都区政府作出的案涉行政复议决定未对《行政处罚决定书》（郫国土监[罚]字（2019）7号）的程序及事实认定部分进行审查，系认定事实不清。请求撤销原判、依法改判或者发回重审。 被上诉人郫都区规划和自然资源局在二审中未提交答辩意见。 被上诉人郫都区政府在二审中答辩称：1.《中华人民共和国土地管理法》中的“责令限期拆除”属于行政处罚，案涉《行政处罚决定书》（郫国土监[罚]字（2019）7号）适用法律正确；2.被上诉人郫都区规划和自然资源局作出案涉《行政处罚决定书》（郫国土监[罚]字（2019）7号）程序合法；3.郫都区规划和自然资源局作出罚款90000元的行政罚款，符合法律规定；4.郫都区政府作出的案涉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。请求依法驳回上诉、维持原判。 本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 另查明，根据2019年2月21日《中共成都市郫区委成都市郫都区人民政府关于印发郫都区机构改革方案的通知》〔2019〕4号，新组建郫都区规划和自然资源局，不再保留成都市郫都区国土资源局，原郫都区国土局的职责由新组建的郫都区规划和自然资源局承继。 认定上述事实的证据有《中共成都市郫都区机构编制委员会办公室关于组建区规划和自然资源局的通知（郫机编办〔2019〕51号）、中共成都市郫区委成都市郫都区人民政府关于印发郫都区机构改革方案的通知》（〔2019〕4号）。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款之规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”据此，本案中被上诉人郫都区规划和自然资源局作为国土资源行政主管部门，具有依法查处未经批准非法占用土地行为的法定职权。郫都区规划和自然资源局在作出行政处罚前进行了立案、案件事实调查，组织听证，听取上诉人鑫池公司的陈述申辩意见，并对相关法律文书进行了送达，郫都区规划和自然资源局作出案涉《行政处罚决定书》（郫国土监[罚]字（2019）7号），程序合法。被上诉人郫都区政府于2019年6月27日收到鑫池公司法定代表人钟学泽邮寄的《行政复议申请书》，经审查，于2019年8月22日作出《行政复议决定书》〔2019〕第8号并送达鑫池公司法定代表人钟学泽，行政复议决定程序合法。 针对上诉人鑫池公司的上诉理由，本院分别评判如下： 关于上诉人鑫池公司上诉所称限期拆除建筑物不属于行政处罚的种类，案涉《行政处罚决定书》（郫国土监[罚]字（2019）7号）适用法律错误的意见。本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条“行政处罚的种类：……（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚”以及《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规则的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”的规定，本案中，被上诉人郫都区规划和自然资源局在认定鑫池公司违法占用土地事实的基础上，依照法定程序，适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条对鑫池公司作出要求其限期拆除非法占用土地上的建筑物，并处以罚款的处理行为，符合法律规定，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于上诉人鑫池公司上诉所称案涉《行政处罚决定书》（郫国土监[罚]字（2019）7号）作出的程序违法的意见。本院认为，被上诉人郫都区规划和自然资源局作出《行政处罚决定书》（郫国土监[罚]字（2019）1号）时已经依法履行了立案、调查、组织听证、听取上诉人陈述申辩等法定程序，后因《行政处罚决定书》（郫国土监[罚]字（2019）1号）存在笔误而被撤销，并重新作出《行政处罚决定书》（郫国土监[罚]字（2019）7号）。因重新作出的《行政处罚决定书》（郫国土监[罚]字（2019）7号）仅是对《行政处罚决定书》（郫国土监[罚]字（2019）1号）存在笔误瑕疵进行的更正，并未出现新的事实认定及法律适用的调整，也未减损鑫池公司的利益，郫都区规划和自然资源局在对鑫池公司作出行政处罚时已保障了鑫池公司的程序性权利，故并无必要重新履行立案、调查、组织听证等法定程序。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于上诉人鑫池公司上诉所称被上诉人郫都区规划和自然资源局罚款上诉人90000元属于处罚不当，违反行政比例原则的意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”《四川省国土资源行政处罚自由裁量实施标准（土地部分）》载明“违反土地利用总体规划，擅自将农用地改为工业用地，责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处非法占用土地每平方米10-20元的罚款。”据此，本案中，鑫池公司非法占用土地6.75亩，修建厂房4000多平方米，郫都区规划和自然资源局处以每平方米20元的罚款并无不当，符合行政比例原则。本案中亦不存在《中华人民共和国行政处罚法》第二十五条、第二十七条规定的依法从轻或者减轻行政处罚的情形，故上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于上诉人鑫池公司上诉所称被上诉人郫都区政府作出的案涉行政复议决定未对《行政处罚决定书》（郫国土监[罚]字（2019）7号）的程序及事实认定部分进行审查，系认定事实不清的意见。本院认为，郫都区政府在作出的案涉行政复议决定中，听取了申请人鑫池公司及被申请人郫都区规划和自然资源局的陈述，审查了郫都区规划和自然资源局作出《行政处罚决定书》（郫国土监[罚]字（2019）1号）《行政处罚决定书》（郫国土监[罚]字（2019）7号）所认定的事实、证据及作出程序，按照法定时限作出行政复议决定。复议行为程序合法、认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确，上诉人的上诉理由与本院查明的事实不符，故对上诉人的上诉理由本院不予支持。 综上，上诉人鑫池公司的上诉理由不成立，对其主张本院不予支持，原审判决并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一审案件受理费的负担不变；二审案件受理费50元，由上诉人四川鑫池装饰工程有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 袁 艺 审判员 陈 楠 审判员 李 衡 二〇二〇年七月三十一日 书记员 张明康