安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖行终549号 上诉人（一审原告）刘树娣，女，1988年2月2日出生，汉族，住江苏省昆山市。 被上诉人（一审被告）芜湖市镜湖区人民政府，住所地安徽省芜湖市文化路35号。 法定代表人李声啟，该区区长。 委托代理人杨艺，该区人民政府工作人员。 委托代理人万尚庆，安徽铭诚律师事务所律师。 上诉人刘树娣因诉芜湖市镜湖区人民政府（简称镜湖区政府）行政复议一案，不服安徽省芜湖市中级人民法院（2020）皖02行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 刘树娣向一审法院起诉称，2019年8月14日，其向镜湖区政府提起行政复议申请，镜湖区政府于同年11月18日作出被诉行政复议决定。根据《医疗机构管理条例》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。端木坤在昆山市第一人民医院给其独立实施诊疗活动，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受理范围，镜湖区政府作出的行政复议决定不合法，侵犯了其合法权益，放纵了医疗机构及有关人员逃避法律制裁及行政处理，对人民群众生命健康造成严重威胁。请求撤销镜湖区政府作出的镜政行复〔2019〕7号行政复议决定。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。因此，提出行政复议申请的前提条件是申请人的行政复议申请事项属于行政复议受案范围。本案中，刘树娣不服芜湖市镜湖区卫生健康委员会（简称镜湖区卫健委）作出的《关于“投诉端木坤、伍亮口腔门诊部违规违法行为”的回复》，向镜湖区政府申请复议，镜湖区政府以刘树娣的申请不属于复议范围为由，驳回刘树娣的行政复议申请。因此，本案的争议焦点是镜湖区政府作出的镜政行复〔2019〕7号驳回行政复议申请决定是否属于行政复议受理范围。从《关于“投诉端木坤、伍亮口腔门诊部违规违法行为”的回复》内容上来看，该回复内容仅是对刘树娣所反映的问题作了相关答复，属告知行为，并未对刘树娣创设新的权利义务。刘树娣对此不服申请行政复议，不属于行政复议受案范围。镜湖区政府以未对当事人的权利义务产生实际影响，不属于国家行政机关作出的具体行政行为，不属于行政复议受理范围为由，作出镜政行复〔2019〕7号驳回行政复议申请决定，符合法律规定，虽然驳回行政复议申请决定适用的法律依据是《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项，但该驳回行政复议申请实质是程序上驳回。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，属于人民法院受案范围是提起行政诉讼的法定条件之一。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。对于复议机关作出的驳回行政复议申请决定，属于人民法院行政诉讼受案范围，应当进行审理后作出实体判决。但是，对于明显不属于行政复议受理范围的，复议机关程序上驳回行政复议申请，对当事人的权利义务并不产生实际影响，也不属于人民法院行政诉讼受案范围。因刘树娣的行政复议申请明显不属于行政复议受理范围，镜湖区政府程序上驳回其复议申请，亦未对刘树娣的权利义务产生实质影响，故刘树娣对驳回行政复议申请决定不服而提起的诉讼不属于行政诉讼受案范围，依法应不予立案，已经立案受理的，依法应驳回起诉。 据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项和第三款之规定，裁定驳回刘树娣的起诉。 刘树娣上诉称，1、其提起本案的行政诉讼符合起诉条件。其为维护自身合法权益，向具有处理复议职责的镜湖区政府对镜湖区卫健委作出的《关于“投诉端木坤、伍亮口腔门诊部违法违规行为”的回复》申请复议，并请求撤销该回复。镜湖区政府是否依法进行查处以及处理的结果与其自身合法权益密切相关，对其权利义务产生实际影响。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项将“为维护自身合法权益向行政机关投诉”作为认定投诉人与被诉行政行为有利害关系的标准，实践中不应再人为地附设其他条件以限制投诉人提起行政诉讼的权利。2、一审法院裁定不予立案明显错误。镜湖区卫健委对其投诉事项所作出的行政行为事实不清、证据不足、适用法律错误，镜湖区政府应撤销镜湖区卫健委作出的回复，责令该委员会履行法定职责，对其投诉事项重新作出调查处理并给予书面回复，一审法院应确认镜湖区政府的行政行为违法。请求撤销一审裁定，指令一审法院依法立案。 镜湖区政府答辩称，1、其作出镜政行复字〔2019〕7号驳回行政复议申请决定程序合法。2、其作出的驳回行政复议申请决定并未对刘树娣的合法权益产生任何影响，刘树娣不具有提起行政诉讼的原告主体资格。刘树娣向镜湖区卫健委的投诉事项得到了该委的回复，并告知了调查结果，不论刘树娣对该答复结果是否满意，该回复都没有对刘树娣的合法权益产生任何影响。刘树娣申请行政复议，明显不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条所规定的复议受理范围，其经审查作出驳回行政复议申请决定，符合法律规定。本案中，不论是镜湖区卫健委的回复，还是其作出的复议决定，均没有与刘树娣的任何权益产生法律上的利害关系，因此，刘树娣不具有行政诉讼的原告主体资格。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明，刘树娣于2019年5月25日向镜湖区卫健委投诉端木坤、伍亮口腔门诊部违法违规的行为，请求查处伍亮口腔门诊部未管理好端木坤、未申请注销端木坤的助理医师注册的行为及端木坤异地执业并对投诉人实施诊疗的行为。镜湖区卫健委于同年6月13日作出《关于“投诉端木坤、伍亮口腔门诊部违法违规行为”的回复》，称：1、端木坤于2016年6月30日注册在伍亮口腔部，于2017年7月1日辞职，未办理医师执业注册变更至今，这与端木坤在异地执业行为不存在因果关系。根据《医师执业注册管理办法》第十八条第（六）项之规定，中止医师执业活动满二年的，其所在的医疗、预防、保健机构，应当自知道或者应当知道之日起30日内报告注册主管部门，办理注销注册。端木坤在伍亮口腔门诊部中止执业未满二年。2、端木坤是否存在异地非法执业应该由当地卫生行政部门依法查处，其可以向当地卫生行政部门投诉。3、伍亮口腔门诊部已经于2019年6月11日为端木坤申请执业医师注册备案。刘树梯对该回复不服，于2019年9月21日向镜湖区政府申请行政复议，镜湖区政府于同年11月18日作出镜政行复字〔2019〕7号驳回行政复议申请决定，认定镜湖区卫健委作出的回复是对当事人反映问题的说明和解释，属于告知行为，并未对当事人的权利和义务产生实际影响，不属于国家行政机关作出的具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围，遂决定驳回刘树娣的行政复议申请。以上事实有《关于“投诉端木坤、伍亮口腔门诊部违法违规行为”的回复》、镜湖区政府镜政行复字〔2019〕7号《驳回行政复议申请决定书》佐证。 2018年12月4日，刘树娣向原昆山市卫生和计划生育委员会邮寄《投诉昆山市第一人民医院违规违法行为》的书面材料，称投诉人刘树娣于2018年8月30日在昆山市第一人民医院挂徐建平门诊就诊，但就诊过程中并无相应检查，仅是由执业医师助理端木坤单独进行洗牙，该医师助理注册地在安徽，显无在昆山执业的资格。且在洗牙过程中，还告知刘树娣可私下找其洗牙，价格相对便宜。事后刘树娣向医院索要病历，但徐建平及端木坤予以拒绝。刘树娣认为昆山市第一人民医院存在违规开展洗牙业务，相关人员无独立行医之资格，不愿出具就诊病历等违法违规行为，遂要求昆山市卫生健康委员会依法查处被投诉人违反卫生法律法规规章行为，并将该投诉的转办、受理、查处结果等在法定期限内以书面函寄投诉人。 2018年12月10日，原昆山市卫生和计划生育委员会向刘树娣邮寄《关于投诉昆山市第一人民医院违规违法开展洗牙诊疗行为的回复函》，内容为：“……端木坤医师为助理执业医师，执业地点为芜湖市伍亮口腔门诊部，其在执业地址未变更至昆山市第一人民医院而开展诊疗活动，该医师违反了《苏州市医师不良执业行为记分管理办法（试行）》第七条第九项的规定，未按照注册的执业类别、执业范围、执业地点执业的。我委已于2018年10月26日给予该医师（端木坤）记4分处理（记分通知书编号：苏昆卫〔2018〕年第（1026-E1）号）。为您洗牙的执业助理医师端木坤，执业地点为芜湖市伍亮口腔门诊部，其在注册执业地点未变更至昆山市第一人民医院而开展诊疗活动，这一行为违反了《江苏省医疗机构不良执业行为分标准》第五条第四项规定，使用取得相应资格但未经注册或备案的医师（含外籍医师）、护士从事诊疗、护理活动。我委于2018年10月26日对昆山市第一人民医院的违规行为给予记2分的处理（记分通知单编号：苏昆卫〔2018〕（1026E1）号）。” 2019年2月11日，刘树娣向昆山市人民政府申请复议。昆山市人民政府作出［2019］昆府行复第12号行政复议决定，维持《关于投诉昆山市第一人民医院违规违法开展洗牙诊疗行为的回复函》。刘树娣不服，提起诉讼。一、二审判决驳回刘树娣的诉讼请求。以上事实有江苏省苏州市中级人民法院（2019）苏05行终651号行政判决书佐证。 本院认为，公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益，请求行政机关依法查处的，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项规定的投诉。投诉人与行政机关对其投诉作出或者未作出处理的行为有法律上的利害关系。反之，则与作出或者未作出处理的行为无法律上的利害关系。本案中，刘树娣于2019年5月25日向镜湖区卫健委投诉端木坤、伍亮口腔门诊部违法违规的行为，请求查处伍亮口腔门诊部未管理好端木坤、未申请注销端木坤的助理医师注册的行为及端木坤异地执业并对投诉人实施诊疗的行为。镜湖区卫健委于同年6月13日作出《关于投诉端木坤、伍亮口腔门诊部违法违规行为的回复》，称端木坤未办理医师执业注册变更与端木坤在异地执业行为不存在因果关系，伍亮门诊部已于2019年6月11日为端木坤申请执业医师注册备案，端木坤是否存在异地非法执业应由当地卫生行政部门依法查处。因此，镜湖区卫健委对刘树娣反映的问题已进行了处理，履行了法定职责。鉴于刘树娣在行政程序、复议及诉讼阶段均未提供有关证据证明其投诉是为了维护自身合法权益，且根据已查明的事实，刘树娣投诉主要是认为端木坤存在异地非法执业的问题。对此，刘树娣已向原昆山市卫生和计划生育委员会投诉，该委员会就端木坤在执业地址未变更至昆山市第一人民医院而开展诊疗活动的行为，给予计4分处理。刘树娣不服提起诉讼，一、二审法院均驳回了刘树娣的诉讼请求。因此，就端木坤的异地执业问题，当地卫生行政部门已进行了查处，镜湖区卫健委作出的回复与刘树娣无法律上的利害关系，对刘树娣的权利义务不产生实际影响，镜湖区政府决定驳回刘树娣的复议申请，并无不当。一审裁定驳回起诉，对刘树娣的实体权益亦不产生影响。刘树娣的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年七月二日 法官助理石音 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。