广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1268号上诉人（原审原告）：清远市清新区太平镇天良村高坟岭村民小组。负责人：叶兴旺，组长。委托代理人：邱金河，男，汉族，1955年7月6日出生，住广东省清新县太平镇。委托代理人：胡文华，广东八骏律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市清新区人民政府。住所地：广东省清远市清新区太和镇府前路。法定代表人：张仁建，区长。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路。法定代表人：黄喜忠，市长。原审第三人：清远市清新区太平镇天良村天一村民小组。负责人：何剑飞，组长。委托代理人：陈万来，广东中肯律师事务所律师。清远市清新区太平镇天良村高坟岭村民小组（下称高坟岭村民小组）因与被上诉人清远市清新区人民政府（下称清新区人民政府）、清远市人民政府、原审第三人清远市清新区太平镇天良村天一村民小组（下称天一村民小组）林木林地权属争议处理决定及行政复议纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2018）粤18行初129号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案争议山林权属叫“中间坪”，原告高坟岭村民小组与第三人天一村民小组发生山林权属的争议，第三人天一村民小组向被告清新区人民政府提出确权申请。被告清新区人民政府受理后，分别组织争议双方到现场实地勘察，制作了争议现场图并进行了公示，派员进行了调查、告知双方提交相关证据材料、询问了双方当事人并组织争议双方进行调解，经调解因双方各持已见，无法达成协议，遂作出了被诉的《处理决定书》。被告清新区人民政府清新府行决〔2018〕8号《处理决定书》查明：争议地座落于太平镇天良村委会辖区内，争议地名为“中间坪”的林地，其四至是东至山冲；南至山脚；西至石狸坑；北至半山，面积约102亩【详见2016年8月15日《清新区太平镇天良村委会天一村民小组与天良村高坟岭、良一村民小组争议中间坪山林权属现场实地踏查位置图》】。天一村民小组指认的山林权属范围，其四至是东：黄泥路与大队交界，南：中间坪，西：石狸坑，北：山顶。面积约237.8亩。天一村民小组没有提供争议地的权属依据。高坟岭村民小组指认的山林权属范围，其四至是东：两条坑口与天良林场交界，南：海贝坑为界，西：石狸坑与良一交界，北：岭脚直至石壁坑直出与天良林场交界，102亩。高坟岭村民小组提供了一份《农村荒坡地承包合同书》，内容为“甲方，清新县太平镇天良村委会高坟岭村民小组民小组。乙方，曾志林……甲方将清新县太平镇天良村委会高坟岭村民小组所有的地名‘中间坪’东至两条坑口为界，南至海贝坑为界，西至石离坑为界，北至岭脚直至石壁坑直出为界的荒坡地发包给乙方使用……三、承包期限：承包期限为60年，即从2011年4月25日起至2071年12月31日止。”上述承包合同书显示的签订时间为2011年5月18日。高坟岭村民小组没有提供争议地的权属依据。现时争议地的林木现状。天一村民小组认为争议地桐油树、杉木为其本村早期种植的，松树是飞播的；高坟岭村民小组认为争议地上杂树是天然的，桉树为其本村种植的。经现场踏查，争议地内以杂树为主，山脚分布桉树。另查：经争议各方现场指认，本宗争议地不涉及良一村民小组范围。以上事实，有争议双方提供的《确权申请书》、双方《踏查图》、收款收据、证明材料、调查笔录、询问笔录等证实。经本府多次组织双方调解仍未能达成一致意见，双方一致要求本府依法作出处理决定。清新区人民政府认为：本案为山林权属争议纠纷案，根据《中华人民共和国森林法》第十七条“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”的规定，本府依职权对本案的山权林权归属依法进行处理。本宗山林权属纠纷的争议焦点是：申请方与被申请方持有的证据可否作为确权依据。本案争议双方均未能提供《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条、第十条规定的权属凭证或权属来源证据，可结合双方提交的证据和争议地的历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行确定权属。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第五十条：“林权争议解决前应当维持现状，任何一方不得在有争议的林地上从事新的生产经营活动，因防治病虫害等特殊情况除外”的规定，高坟岭村民小组提供的《农村荒坡地承包合同书》是在2011年5月份签订，但据双方提供的盖有“清新县太平镇农业办公室”盖章的会议记录显示争议时间早已在2007年11月20日之前，即上述承包合同书是发生争议后签订的，故对高坟岭村民小组提出以承包合同书证实争议地系其村小组所有的主张，本府不予采信。双方提供的其他证据均未能充分证明其各自主张，本府对双方提供的证据证实权属的主张不予采信。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十一条第二款“当事人对同一林权争议均不能提供权属凭证的，可以结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定。情况复杂难以确定的，经各方当事人同意并签订协议，可以共同行使林地使用权和林木使用权。”的规定，根据本案双方对争议地的历史状况、经营现状等，本府决定争议地“中间坪”的林地的东面，其四至范围是东至山冲；南至山脚；西至石狸坑；北至半山，面积约50亩，林地林木权属归天一村民小组集体所有。争议地“中间坪”的林地的西面，其四至范围是东至山冲；南至山脚；西至石狸坑；北至半山，面积约52亩，林地林木权属归高坟岭村民小组集体所有。对于争议地天一村民小组认为争议地桐油树、杉木为本村早期种植的，松树是飞播的。高坟岭村民小组认为争议地上杂树是天然的，桉树为本村种植的，对此双方各说不一，但均没有提供充分的证据予以证明，故本府确定该林木的权属按林地权属归属进行处理。综上所述，根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《广东林地权属争议调解处理条例》第九条、第十条、第十一条、第五十条的规定，本府决定如下：争议地南至山脚；“中间坪”的林地的东面，其四至范围是东至山冲；西至石狸坑；北至半山，面积约50亩，林地林木权属归天一村民小组集体所有。争议地“中间坪”的林地的西面，其四至范围是东至山冲；南至山脚；西至石狸坑；北至半山，面积约52亩，林地林木权属归高坟岭村民小组集体所有。原告高坟岭村民小组不服上述《处理决定书》，向被告清远市人民政府申请行政复议。被告清远市人民政府与清新区人民政府查明的事实基本一致，清远市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2018年9月21日作出清府复决[2018]63号《复议决定书》，决定维持被申请人清新区人民政府作出的《处理决定书》。高坟岭村民小组不服，向原审法院提起本案诉讼，请求撤销被告作出的清新府行决（2018)8号《关于太平镇“中间坪”山林权属处理决定书》具体行政行为。被告清新区人民政府上述《处理决定》查明的事实基本属实，原审法院予以确认。原审法院认为：原告高坟岭村民小组与第三人天一村民小组因“中间坪”山场山林权属发生争议，被告清新区人民政府依照《中华人民共和国森林法》第十七条的规定依法作出被诉的《处理决定书》、被告清远市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》的规定作出被诉的《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，本案审理的是被诉的《处理决定书》和《行政复议决定书》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法，处理是否恰当的问题。关于被诉的《处理决定书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确、处理是否恰当的问题。2016年5月1日起实施的《广东省林木林地权属争议调解处理条例》(以下简称《林权处理条例》)第九条规定：“《中华人民共和国林权证》、《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”《林权处理条例》第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：…..(十)当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；(十一)法律法规规定的其他证据。”第十一条第(二)款规定：“当事人对同一林权争议均不能提供权属凭证的，可以结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属。……”本案中，原告和第三人对争议山场均没有提供争议地的权属依据，因此，本案应确认原告和第三人对涉案争议山场均没有权属凭证。按照上述《林权处理条例》第十条、第十一条的规定应以当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明及结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属。本案中，原告提供的《农村荒坡地承包合同书》，是在2011年5月份签订，从争议双方提供的盖有“清新县太平镇农业办公室”盖章的会议记录显示争议时间早已在2007年11月20日之前，原告上述承包合同书是发生争议后签订的，第三人对争议地没有提供具体长期的经营管理事实的证据，故被告清新区人民政府根据争议双方均没有提供充分证据对争议地有长期的经营管理事实，被告清新区人民政府根据本案现有证据材料、历史情况、经营现状和自然地形等实际情况，将涉案争议山场分别确权归原告、第三人所有的处理结果符合上述《林权处理条例》第十条、第十一条的规定，属适用法律、法规正确，实体处理恰当。关于被诉《处理决定书》程序是否合法的问题。根据被告清新区人民政府提供的《清新区太平镇天一村民小组与太平镇天良村委会高坟岭、良一村民小组争议“中间坪”现场踏查图》显示，被告清新区人民政府在调处期间已经组织争议双方到现场实地勘察，确定争议的四至、面积、林木等，争议双方也有在上述两“图”中签名确认，被告清新区人民政府作出《处理决定书》程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，行政复议以书面审理为主。被告清远市人民政府受理了原告的行政复议申请后，通知原行政机关清新区人民政府提供作出行政行为的证据和依据并进行答辩，也通知了第三人答辩及提供证据，确保了各方当事人的陈述、申辩及提供证据的权利。被告清远市人民政府也在法律规定的期限内作出了《行政复议决定书》及送达给各方当事人，已经依法履行了受理、通知应诉、审查、作出复议决定及送达等相关的法定程序和义务，原审法院对其作出的《行政复议决定书》的合法性应予确认。综上所述，被诉的《处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，处理程序合法，实体处理也恰当；被诉的《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，原审法院对其合法性均予以确认。原告请求撤销被诉的两个行政行为，证据不足，理由不成立，原审法院予以驳回；两被告及第三人的答辩意见理由较充分，原审法院予以支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回原告清远市清新区太平镇天良村高坟岭村民小组的诉讼请求。上诉人高坟岭村民小组不服一审判决，向本院提起上诉称：一审认定事实不清，导致适用法律错误，一审判决与《处理决定书》、《复议决定书》根本没调查事实，对上诉人几十年来在“中间坪”耕种、管理、收益的事实视而不见，原审第三人未提供任何有效管理的事实。一、一审判决在未调查任何事实的基础上，认定“2007年11月20日”为争议“中间坪”的时间点是错误的。当时原审第三人对“中间坪”的四至范围都不清楚，纯粹是在2015年汕湛高速公路征收土地时眼红利益而提出异议。如按原审第三人在其《调处山林土地纠纷申请书》中提出的争议地的四至范围，原审第三人提出的争议地与“中间坪”无关，与本案“中间坪”根本不是相同地块。一审认定“2007年11月20日”为争议时间点是错误的，且完全忽视上诉人在原审第三人提出天良林场争议前就一直对“中间坪”进行有效经营管理的事实。2007年9月5日调处的是天良村委会良村片（包括天良村委会三一、三二、良潘、良村、高坟岭、学田围6个村小组）与原审第三人对天井坑背的争议，并不包括“中间坪”。二、一审判决罔顾事实，并未尊重历史情况、经营现状和自然地形等实际情况。“中间坪”土地是上诉人历代先祖耕种、管理、砍伐、收割、生活的地方。在土改、“四固定”时事实上确定归上诉人所有。上世纪70年代，当时的天良大队组织了各村青年、知青、社员统一上山更生林木，各自负责各自的山地。上诉人便在自己所有的“中间坪”及其他山地种下桉树、松树、杂树等。天良大队在1975年左右成立天良林场及护林队，保护林场及各村各自栽种的林木，上诉人便组织由李秋荣带队、叶桂荣、邱金河、李东福、李炳坤为成员的护林队，除保护天良林场外还保护自有的“中间坪”的林木。到了80年代，因改革开放形势的变更，一些护林队员外出务工或搞家庭增产增收，林场护林队予以解散。2007年有关地块需要建设输电塔定界时，原审第三人确认其土地与良村片的土地“以石离坑为界”，石离坑以西才划分其所有，以东包括“中间坪”及天良林场都与其无关。原审第三人领取了石离坑西边的铁塔补偿款，上诉人领取了石离坑东边的铁塔补偿款。在原审第三人提出争议前、争议后的几十年间，“中间坪”均一直由上诉人耕种、管理、收益，这些都是太平镇人民政府、政府有关部门、天良村委会确认的事实。三、原审第三人纯粹为了利益，在没有任何事实与法律依据的情况下，置历史情况、经营现状和自然地形等实际情况而不顾，对上诉人“中间坪”和天良林场土地提出无理要求。一审判决仅凭原审第三人提出争议，而不查清争议详细地点，就分一半林地确权给原审第三人，实属认定事实不清，法律适用错误。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人一审的诉讼请求。被上诉人清新区人民政府、清远市人民政府、原审第三人天一村民小组二审期间均未提交书面答辩意见。本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。本院另查明：依据高坟岭村民小组与天一村民小组双方提供的2007年11月20日盖有“清新县太平镇农业办公室”印章的会议记录的内容，调处对象为天井坑背地块的争议，并不能证明该次调处的山林权属争议与本案争议地“中间坪”有关联性。本院认为：本案为林木林地权属争议处理决定及行政复议纠纷。二审争议的焦点为：被上诉人清新区人民政府作出的清新府行决(2018)8号《关于太平镇“中间坪”山林权属处理决定书》及清远市人民政府作出的清府复决(2018)63号《行政复议决定书》是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》、《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：…..(十)当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；(十一)法律法规规定的其他证据。”第十一条第(二)款规定：“当事人对同一林权争议均不能提供权属凭证的，可以结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属。情况复杂难以确定的，经各方当事人同意并签订协议，可以共同行使林地使用权、林木所有权和林木使用权。”本案中，上诉人高坟岭村民小组和原审第三人天一村民小组对争议山场均没有提供争议地的有效权属依据，依据上述《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条、第十一条的规定，应以当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明及结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属。依据高坟岭村民小组与天一村民小组双方提供的2007年11月20日盖有“清新县太平镇农业办公室”印章的会议记录的内容，并不能证明2007年11月20日由清新县太平镇农业办公室调处的山林权属争议与本案争议地“中间坪”有关联性。因此，被诉处理决定与原审判决认定高坟岭村民小组提供的《农村荒坡地承包合同书》于2011年5月份签订，是发生争议之后签订的，故对高坟岭村民小组提供的该份《农村荒坡地承包合同书》未予采信，属于认定事实不清。但高坟岭村民小组没有提供充分证据证明其对争议地有长期的经营管理事实，据此，清新区人民政府根据本案现有证据材料、历史情况、经营现状和自然地形等实际情况，将涉案争议山场分别确权归高坟岭村民小组与天一村民小组所有的处理结果，符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条、第十一条的规定，被诉处理决定与原审判决对高坟岭村民小组提供的《农村荒坡地承包合同书》未予认定，不影响本案被诉《处理决定》的合法性。清远市人民政府作出清府复决(2018)63号《行政复议决定》，对上述《处理决定》予以维持，程序合法，处理结果恰当。原审判决驳回高坟岭村民小组的诉讼请求，并无不当，本院依法应予以维持。上诉人高坟岭村民小组上诉主张被诉处理决定与原审判决认定事实不清，法律适用错误，请求撤销一审判决，支持上诉人一审的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人清远市清新区太平镇天良村高坟岭村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇二〇年七月二十二日书记员  钟能英