广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2020)粤71行终907号上诉人（原审被告)：广州市规划和自然资源局。住所地:广东省广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。被上诉人（原审原告）：邓洪，男，1963年2月27日出生，汉族，住广东省廉江市**********，公民身份号码440************13X。委托代理人：曹**明，广东天环律师事务所律师。原审第三人：邓彪，男，1989年3月29日出生，汉族，住广东省廉江市**************，公民身份号码440************119，系广州市从化吕田怡绿湖龟养殖场经营者。委托代理人：曹**明，广东天环律师事务所律师。上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市规资局）与被上诉人邓洪行政处罚决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4123号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明,2010年7月6日，邓洪及案外人邓斌与吕田镇小杉村潘屋经济合作社签订《土地承租合同》，合同记载：由邓洪等二人承包土名“早禾仔”的土地共20亩（果园地19亩，水泽地1亩），承包期限自2010年6月1日至2060年5月31日。2010年11月9日，邓洪经工商登记核准，成立广州万绿园龟养殖公司（以下简称万绿园公司）。2010年11月30日，万绿园公司取得原从化市发展和改革局颁发的关于万绿园龟养殖基地首期项目的《广东省企业基本建设投资项目备案证》。2011年4月25日，原从化市国土资源和房屋管理局出具《从化市农业产业化、畜禽养殖用地登记备案证明》（从国房备〔2011〕010号），内容为：用地单位万绿园公司，法定代表人邓洪，项目名称水生野生动物驯养繁殖，用地位置吕田镇小杉村“旱禾仔”，用地面积974平方米（合1.461亩），并备注：“本证明有效期为两年，备案范围内不得建设永久性建筑，土地非永久性固化；如涉及将土地永久性固话的建筑，须依法办理农用地转用审批手续。”2018年6月14日，原广州市国土资源和规划委员会认为万绿园公司在吕田镇小衫村陈禾洞地段，占地约200平方米，进行建设水泥硬底化的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》相关规定，遂作出《责令停止土地违法行为通知书》（穗从国土规划资停〔2018〕0002230号）及《责令改正违法行为通知书》（穗从国土规划资改〔2018〕0000488号），要求万绿园公司立即土地违法行为并限期改正。该两份通知书存根均注明“留置送达”。2018年8月，原从化国土资源和规划局工作人员对万绿园公司的现场情况予以拍照取证，并对其于土名“早禾子”地段的占地情况作了现场勘测笔录，内容为：项目名称建硬底化地面、水池、铁棚、铁棚房、房屋，东至林地，南至林地，西至林地，北至果园，占地面积约2614平方米。吕田镇小杉村潘屋社的社长潘国桃在该勘测笔录上签名。2018年8月1日，国土部门工作人员对潘国桃作了询问笔录，潘国桃在笔录中陈述：万绿园公司于2011年在土名“早禾子”地段建设龟养殖场的配套设施，包括水泥硬底化地面、水池、铁棚房、工人宿舍等，占地面积约2614平方米，主要用于养殖和工人住宿。据其了解，万绿园公司没有办理用地报批手续。同日，原广州市国土资源和规划委员会认为万绿园公司在吕田镇小衫村潘屋社土名“早禾子”地段，占地约2600平方米，进行建设水池、硬底化地面、简易铁棚工人宿舍等建（构）筑物的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》相关规定，遂作出《责令停止土地违法行为通知书》（穗从国土规划资停〔2018〕000224号）及《责令改正违法行为通知书》（穗从国土规划资改〔2018〕0001313号），要求万绿园公司立即土地违法行为并限期改正。该两份通知书存根，潘国桃均在“接通知人”处签名，并注明“（代）”。2018年9月19日，国土部门查明万绿园公司已于2017年5月2日经工商核准注销，该地块上有另一单位广州市从化吕田怡绿湖龟养殖场，经营者为邓彪，成立日期为2017年9月8日；“早禾仔”、“旱禾仔”与“早禾子”为同一地块的土名等情况，遂撤销万绿园公司违法占用土地案件的立案，并2018年10月9日，以邓洪为当事人，对其非法占用土地的行为立案处理。2018年10月23日，国土部门工作人员对小衫村村委书记赖观金作了询问笔录，赖在笔录中陈述：万绿园公司在吕田镇小杉村潘屋经济社地段建设龟养殖场的配套设施，包括水泥硬底化地面、水池、铁棚房、工人宿舍等，占地面积约2700平方米，主要用于养殖和工人住宿，大概2008年上半年开始动工建设养殖棚，大概2009年建工人宿舍。2018年11月30日，原广州市国土资源和规划委员会对邓洪作出《土地违法案件行政处罚告知书》（穗从国土规划资罚告〔2018〕724号）及《土地违法案件行政处罚听证告知书》（穗从国土规划资听告〔2018〕724号），告知其非法占用土地2614.2平方米建设简易铁棚、房屋、水池及水泥硬底化地面等建（构）筑物的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》相关规定，拟责令其退还非法占用的土地，并处以罚款49669.8元，其享有陈述、申辩、要求听证的权利。该两份文书的送达回证“不能送达理由”一栏填写“现场找不到受送人”，从化区吕田镇小杉村村民委员会于见证人处盖章，村支部书记赖观金于见证人处签名。2019年3月4日，市规自局对邓洪作出《土地违法案件行政处罚决定书》（穗规划资源从资罚〔2019〕176号），认定其非法占用土地2614.2平方米建设简易铁棚、房屋、水池及水泥硬底化地面等建（构）筑物，其未在规定时间内提出陈述、申辩和听证的申请，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》相关规定及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准的规定，对其处罚如下：一、责令退还非法占用的土地，在收到处罚决定书之日起十五日内，自行拆除在非法占用2614.2平方米土地上新建的简易铁棚、房屋、水池及水泥硬底化地面等建（构）筑物，恢复土地原状。二、罚款49669.8元。该处罚决定书的送达回证“不能送达理由”一栏记载“多次电话联系，打不通，现场大门闭锁，找不到受达人。2019年7月3日”，从化区吕田镇小杉村村民委员会于见证人处盖章。邓洪不服该处罚决定书，遂诉至法院。另查明，2017年9月10日，万绿园公司出具龟养殖场转让证明，内容为万绿园公司投资建设的位于从化区吕田镇小杉村早禾仔的龟养殖场转让给邓洪的儿子邓彪经营，具体有邓彪设立的广州市从化吕田怡绿湖龟养殖场承接万绿园公司早禾仔龟养殖场的全部资产、债务和经营事务。再查明，因机构改革，原广州国土资源规划委员会职能由广州市规划和自然资源局承接。原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案中，依据查明的事实，万绿园公司曾在国土部门对用地进行过备案登记，面积为974平方米，市规资局庭后向法院提交的情况说明记载，本案设施农用地备案的合法面积为974平方米，市规资局的答辩状中亦记载，经其核实已扣除备案部分面积，说明市规资局认为经过备案的面积是不计算在认定邓洪非法占用的面积当中。市规资局证据中现场勘测笔录，询问笔录中被询问人的陈述，以及市规资局当庭陈述，均反映龟养殖场内硬底化地面、水池、铁棚、房屋等设施占地面积约为2600余平方米，亦为案涉行政处罚决定书认定邓洪非法占用的土地面积。经法庭要求核实后，市规资局仍未能举证证明其认定邓洪非法占用的土地面积已扣除经备案登记的面积。故市规资局作出案涉《行政处罚决定书》，认定事实不清，证据不足，依法应予以撤销。邓洪关于撤销案涉行政处罚决定的诉请，法院予以支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销市规资局作出的穗规划资源从罚〔2019〕176号《土地违法案件行政处罚决定书》。上诉人市规资局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、有关本案非法占用土地面积的认定。首先，认定的基本方法。根据《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.2条第一款的规定，在违法用地案件查处的过程中，上诉人先是按照上述规程的要求，对违法用地占用地类进行认定，得出违法用地占用的红线范围，然后使用图解法量算出非法占用土地的面积。而后，上诉人根据《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.2条第二款的规定，出具《土地利用现状确认书》，确认非法占用土地的面积。其次，认定的具体过程。上诉人的测量队到涉案现场进行测量，测量的是涉案土地上所有建构筑物，包括简易铁棚、房屋、水池及水泥硬底化地面等，由此获得勘测定界坐标数据。获得上述数据后，上诉人将其套合到违法行为发生上一年度土地利用现状数据库上。具体到本案，经调查核实，违法行为发生年度为2011年，因此套合的是2010年度的土地利用现状数据库。在该数据库中，上诉人发现上述勘测定界坐标数据形成的红线范围中，有部分土地利用现状为村庄，属于建设用地，应予剔除，另有部分与已备案的设施农用地范围重叠，也应予剔除。经剔除上述两部分后，上诉人得出了违法用地占用的红线范围，即本案上诉人一审提交的证据（页码52）中的所示的红线范围。然后，上诉人使用图解法对上述剔除后的红线范围的占地面积进行量算。经计算，剔除后的红线范围面积为2614.2平方米。最后，上诉人的不动产登记科出具《土地利用现状确认书》（即本案上诉人一审提交的证据序号10），确认本案非法占用土地的面积为2614.2平方米。上诉人以《土地利用现状确认书》中反映的“土地总面积2614.2平方米”认定为本案的非法占用土地面积，依据充分。再者，经上诉人再次核实，涉案土地上所有建构筑物的占地总面积为3046平方米，土地利用现状为村庄的面积为104.2平方米，涉案土地上的建构筑物与设施农用地备案范围重叠的面积为327.6平方米。因此，非法占用土地的面积为3046平方米减去104.2平方米再减去327.6平方米等于2614.2平方米。需要注意的是，本案中被上诉人存在不按设施农用地备案范围进行建设的行为，因此本案非法占用土地的面积并非直接减去备案面积974平方米，而是减去实际与备案范围重叠部分建构筑物的面积。最后，上诉人在《土地违法案件现场勘测笔录》上记载的占地面积为非法占用土地的面积。至于《询问笔录》中被询问人陈述的占地面积，均是被询问人的陈述，上诉人仅对此作记录。因此，上诉人认定本案非法占用土地的面积为2614.2平方米具有充分的事实和法律依据。二、被上诉人未经土地行政主管部门批准，擅自占用土地2614.2平方米建设简易铁棚、房屋、水池及水泥硬底化地面等建（构）筑物，已构成非法占用土地的事实。被上诉人的行为违反了《土地管理法》（2004修正）第四十三、四十四条的规定，上诉人根据《土地管理法》（2004修正）第七十六条《土地管理法实施条例》第四十二条和《关于更正的通知》（粤国土资法规发〔2012〕124号）及其附件《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，对其作出作出的被诉处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。综上，上诉人请求二审法院依法撤销原判，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。本案一、二审诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人邓洪答辩称，首先，被上诉人的万绿园公司已依法履行了设施农业用地的申报手续，原从化市国土资源和房屋管理局亦已向万绿园公司核发了设施农业用地范围图及备案证，万绿园公司使用该地块构建龟养殖的农业生产设施完全符合法律规定，但上诉人的上诉完全无视该事实和法律。其次，“工厂化养殖”是《农用地管理通知》许可的水产养殖设施农业的生产方式，万绿园公司构建的养殖棚和养殖间完全没有超齿“工厂化养殖”的标准；上诉人以所谓“硬底化”“建房屋”等借口对被上诉人进行处罚，既违背设施农业科学必然性也违反国家发展现代农业的相关法规和规章。综上，万绿园公司从事的设施农业，构建的是经原从化市政府相关部门核准和参与的农业生产设施，设施的构建完全符合《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的规定，用地不因构建行为而改变原农用地的属性，依法仍按农用地进行管理；此外，万绿园公司获得备案的设施农业用地面积是13336.7平方米，而实际构建的面积仅为2600多平方米。故上诉人对被上诉人作出被诉处罚决定，完全缺乏事实和法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人邓彪的陈述意见与被上诉人邓洪的答辩意见一致。经审查，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、《广东省国土资源监督检查条例》第四条的规定,上诉人具有对违反土地管理法律法规行为作出行政处罚的职权。关于上诉人作出被诉行政处罚决定是否符合法律规定的问题。2018年上诉人根据相关部门提供的违法线索和通知要求，到吕田镇小杉村潘屋社土名“早禾子”地段进行核实调查，发现万绿园公司非法占地进行房屋、水池、水泥硬底化等建设，分别于2018年6月14日、2018年8月1日向该公司发出《责令停止土地违法行为通知书》《责令改正违法行为通知书》。2018年8月，上诉人依法对吕田镇小杉村潘屋社社长潘国桃进行询问，并对潘屋社土名“早禾子”地段非法占用的土地进行现场勘测、拍照取证，并形成《土地违法案件现场勘测笔录》。虽然万绿园公司于2011年4月22日取得《从化市农业产业化、畜禽养殖用地登记备案证明》，备案的用地面积为974平方米（合1.46亩）。上诉人将该公司登记备案的用地红线图与现场测量的建构筑物红线图进行套合，发现该公司存在批少建多、不按批准范围建设等问题，已涉嫌非法占用土地。2018年9月6，经上诉人核实（扣除已备案部分面积）万绿园公司违法占地面积约2614平方米，该非法占用的土地在2010年土地变更调查成果中，土地利用现状为有林地61.5平方米，果园2446.7平方米，坑塘水面67.7平方米，农村道路38.3平方米，在《从化山地生态旅游功能片区土地利用总体规划（2013—2020年）调整完善方案》（政务版）中规划为设施农用地2324平方米，园地276.16平方米，林地14.08平方米。此外，2018年9月，上诉人调查发现万绿园公司已于2017年5月2日注销，故对万绿园公司土地违法案件作撤销处理，其后就同一事实以万绿园公司的法定代表人、股东及实际控制人即被上诉人邓洪作为行政相对人重新立案处理。2018年11月30日，上诉人依法告知被上诉人拟作出行政处罚事实意见、法律依据、处罚内容及其享有陈述、申辩、申请听证的权利，被上诉人在法定期限内未提出任何陈述申辩，也未申请听证。2019年3月4日，上诉人对被上诉人作出《土地违法案件行政处罚决定书》（穗规划资源从资罚〔2019〕176号），并依法送达给被上诉人。综上，上诉人作出被诉行政处罚决定事实清楚，证据确凿，法律依据充分，符合法定程序。被上诉人起诉请求撤销被诉行政处罚决定，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。关于被诉行政处罚决定认定被上诉人非法占用土地面积约2614平方米是否已扣除经备案登记的面积的问题。上诉人到涉案现场进行测量的是涉案土地上所有建构筑物，包括简易铁棚、房屋、水池及水泥硬底化地面等，由此获得勘测定界坐标数据。获得上述数据后，上诉人将其套合到违法行为发生上一年度土地利用现状数据库上。具体到本案，经调查核实，违法行为发生年度为2011年，因此套合的是2010年度的土地利用现状数据库。在该数据库中，上诉人发现上述勘测定界坐标数据形成的红线范围中，有部分土地利用现状为村庄，属于建设用地，应予剔除，另有部分与已备案的设施农用地范围重叠，也应予剔除。经上诉人再次核实，涉案土地上所有建构筑物的占地总面积为3046平方米，土地利用现状为村庄的面积为104.2平方米，涉案土地上的建构筑物与设施农用地备案范围重叠的面积为327.6平方米。因此，非法占用土地的面积为3046平方米减去104.2平方米再减去327.6平方米等于2614.2平方米。需要注意的是，本案中被上诉人存在不按设施农用地备案范围进行建设的行为，因此本案非法占用土地的面积并非直接减去备案面积974平方米，而是减去实际与备案范围重叠部分建构筑物的面积。经剔除上述两部分后，上诉人得出了违法用地占用的红线范围，经计算，剔除后的红线范围面积为2614.2平方米。因此，原审法院以事实不清、证据不足为由判决撤销被诉行政处罚决定，处理不当，本院予以纠正。综上，原审法院以事实不清、证据不足为由判决撤销被诉行政处罚决定，处理不当，本院予以纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下:一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4123号行政判决；二、驳回被上诉人邓洪的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人邓洪负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年七月十六日此件与原本核对无异法官助理 马 淼书 记 员 颜悦怡