云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终247号上诉人（一审原告）丘北途田种养殖农民专业合作社。住所地：云南省文山壮族苗族自治州丘北县锦屏镇上寨村民委乱石头坡。法定代表人贺元明，理事长。被上诉人（一审被告）丘北县人民政府。住所地：云南省文山壮族苗族自治州丘北县锦屏镇政通路1号。法定代表人杨波，县长。委托代理人龙骥，云南刘胡乐律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人盖啸尘，云南刘胡乐律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。丘北途田种养殖农民专业合作社（以下简称途田合作社）因诉丘北县人民政府（以下简称县政府）不履行行政补偿法定职责一案，不服云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院（2019）云26行初44号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明：途田合作社系由贺元明、刘啟栓等成员于2014年4月18日依法成立的农民专业合作社，法定代表人为贺元明。该合作社从事肉牛养殖，经营场所在丘北县锦屏镇上寨村民委乱石头坡。2018年5月22日，县政府向各乡（镇）人民政府、县直各单位作出丘政发〔2018〕11号《丘北县人民政府关于印发丘北县畜禽养殖禁养区限养区划定方案的通知》，对丘北县辖区内12个乡镇的禁养区限养区内畜禽规模养殖场、畜禽养殖小区划定工作进行部署，明确了乡镇人民政府及县直相关单位开展此项工作的有关职责。同日，县政府向各乡（镇）人民政府、县直各单位作出丘政发〔2018〕15号《丘北县人民政府关于印发丘北县畜禽养殖禁养区规模养殖场（小区）关闭搬迁工作实施方案的通知》，对丘北县辖区在禁养区范围内畜禽规模养殖场（小区）、规模养殖合作社关闭搬迁工作进行部署，进一步明确乡镇人民政府及县直相关单位开展此项工作的有关职责，同时提出关闭区域、对象及阶段目标、具体措施、保障措施。该丘政发〔2018〕15号文件明确规定：“按照属地管理原则，各乡（镇）人民政府是本辖区内禁养区畜禽养殖场关闭搬迁工作的责任主体，相关部门依据职能密切配合、各司其职。各乡（镇）人民政府负责政策法规宣传，督促养殖业主进行自行关闭搬迁，负责做好辖区内养殖场关闭拆迁、补偿及维稳等工作，对辖区内关闭搬迁的畜禽规模养殖场（小区）的核查、统计上报。加强巡查，建立长效机制，严防禁养区范围内畜禽规模养殖反弹。”丘北县锦屏镇人民政府按照上述文件中的有关工作要求，开展基本情况调查，并于2018年5月27日制作了《丘北县禁养区畜禽规模养殖场（小区）情况核查统计表》，该表中就途田合作社“是否同意关闭”一栏记录为“搬迁”。2018年6月12日，丘北县锦屏镇人民政府向途田合作社作出《丘北县畜禽养殖禁养区规模养殖场（小区）关闭搬迁或退出畜禽规模养殖政策告知书》，告知途田合作社位于禁养区范围内，请途田合作社尽快处理好所饲养的畜禽，并积极主动配合政府及有关部门做好关闭、搬迁或退出畜禽规模养殖工作。随后，县政府的有关职能部门就禁养区畜禽规模养殖场、小区、合作社（包括途田合作社的养殖场在内）的基本情况又分别制作了《文山州禁养区畜禽规模养殖场（小区、合作社）基本情况调查表》《丘北县禁养区畜禽规模养殖场基本情况调查表》，初步确定途田合作社的养殖场在禁养区范围内。2018年6月22日，县政府根据云办发电〔2018〕97号《关于禁止环境保护“一刀切”的通知》和文办发电〔2018〕81号《转发〈关于禁止环境保护“一刀切”的通知〉的通知》的有关要求，由丘北县环境保护局与丘北县农业和科学技术局组成工作组，联合锦屏镇、双龙营镇、八道哨乡人民政府勘察甄别，对划定在禁养区范围内的16家养殖场（包括途田合作社）进行了实地勘察甄别。同月25日，县政府作出《关于将赢牧畜牧业开发有限公司等十六户养殖场划出禁养区关闭搬迁范围的情况说明》，向文山州农业局说明赢牧畜牧业开发有限公司等16家养殖场或合作社（包括途田合作社）符合文件的规定，该16户养殖场（户）应剔除禁养区关闭搬迁范围。因此，县政府认为途田合作社的各种手续齐全完备，符合文件规定，就将途田合作社剔除此次关闭搬迁范围。之后，县政府及其下属有关单位停止了对途田合作社的养殖场关闭、搬迁或退出的后续行为，未与途田合作社签订养殖场关闭搬迁退出的行政补偿协议，也未对途田合作社的养殖场作出关闭、搬迁或退出的行政行为或者事实行为。现途田合作社的养殖场在原址仍然完好存在（处于停业状态）。县政府的相关行政职能部门未对途田合作社持有的合法经营证照作出撤销、吊销、注销等行政行为，途田合作社仍然持有相关合法经营证照。2019年6月6日，途田合作社向县政府邮寄履职申请书，请求县政府依法履行关闭搬迁的法定补偿职责，对途田合作社按照丘北县畜禽养殖禁养区规模养殖场（小区）搬迁补偿标准予以合理的补偿。县政府于同月10日签收。因县政府在法定两个月期限内未予答复，途田合作社于2019年8月13日提起本案诉讼，请求判令县政府依法履行关闭搬迁的法定补偿职责，对途田合作社按照丘北县畜禽养殖禁养区规模养殖场（小区）搬迁补偿标准予以5,442,890元（大写：伍佰肆拾肆万贰仟捌佰玖拾元）的补偿。一审法院认为，当事人提起行政诉讼应当要符合法定的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（三）项规定，公民、法人或其他组织提起诉讼应有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“事实根据”，是指至少能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在。若起诉一个事实行为，则要初步证明是被告实施了所指控的事实行为。本案中，途田合作社提起本案诉讼，系认为县政府对其养殖场实施了关闭搬迁的行政行为，故而要求县政府依法履行法定补偿职责。县政府作出《丘北县人民政府关于印发丘北县畜禽养殖禁养区规模养殖场（小区）关闭搬迁工作实施方案的通知》（丘政发〔2018〕15号），将养殖场关闭搬迁工作向各乡（镇）人民政府和县政府相关部门、单位进行了具体分工，属于内部工作部署，该通知规定关闭搬迁工作由各乡（镇）人民政府负责具体组织实施。虽然丘北县锦屏镇人民政府于2018年6月12日向途田合作社作出了《丘北县畜禽养殖禁养区规模养殖场（小区）关闭搬迁或退出畜禽规模养殖政策告知书》，但该政策告知书只是告知途田合作社的养殖场位于禁养区范围内，要求途田合作社积极主动配合政府及有关部门做好关闭、搬迁或退出畜禽规模养殖工作，并不是对途田合作社作出的强制关闭、搬迁或退出畜禽规模养殖工作的行政处理决定，属一种政策宣传告知行为。县政府的下属相关单位虽然针对途田合作社的养殖场进行了相应的基本情况调查，制作了相关表册，但这也是一种前期准备阶段的程序性工作。随后，由于上级部门对开展环境保护工作提出了有关要求。于是，县政府根据云办发电〔2018〕97号《关于禁止环境保护“一刀切”的通知》和文办发电〔2018〕81号《转发〈关于禁止环境保护“一刀切”的通知〉的通知》的要求，组成联合工作组对原划定在禁养区范围内的16家养殖场（包括途田合作社）进行实地勘察甄别后，于2018年6月25日作出《关于将赢牧畜牧业开发有限公司等十六户养殖场划出禁养区关闭搬迁范围的情况说明》，向文山州农业局说明赢牧畜牧业开发有限公司等16家养殖场或合作社（包括途田合作社）符合文件精神之规定，该16户养殖场（户）应剔除禁养区关闭搬迁范围。县政府因此认为途田合作社的养殖场各种手续齐全完备，符合文件规定，就将途田合作社剔除此次关闭搬迁范围。之后，县政府及其下属相关单位停止了对途田合作社的养殖场实施关闭、搬迁或退出的后续程序和行为，既未与途田合作社签订相关行政补偿协议，也未对途田合作社的养殖场作出关闭、搬迁、退出的行政行为或者事实行为，途田合作社的养殖场在原址仍然完好存在。虽然途田合作社现未营业，但途田合作社仍然持有养殖场的相关合法经营证照，呈存续状态。因本案县政府未对途田合作社作出强制关闭搬迁退出的行政决定，也没有与途田合作社签订过相关行政补偿协议。根据途田合作社在起诉状中认为其已按期完成关闭搬迁工作而要求县政府履行行政补偿职责的理由，本案应是途田合作社认为县政府已经实际实施了关闭搬迁其养殖场的事实行为而负有履行法定行政补偿职责。但根据途田合作社向一审法院提交的相关证据材料，也无有效证据证明县政府及其下属其他单位对途田合作社的养殖场实施了强制关闭搬迁的事实行为，且途田合作社的养殖场仍在原址完好存在，并持有相关合法经营证照，途田合作社所主张县政府对其实施关闭、搬迁或退出的事实不能成立。由于途田合作社在本案提供的证据不足以证明县政府对其养殖场作出了关闭、搬迁或退出的行政行为，或已经实施了关闭、搬迁养殖场的事实行为，就不能证明其与县政府之间存在行政补偿的权利义务关系或事实法律关系。因此，途田合作社要求县政府依法对其履行行政补偿法定职责，缺乏基础事实根据和法律依据。综上所述，途田合作社要求县政府履行补偿关闭搬迁其养殖场经济损失的法定职责，无事实根据。故途田合作社诉请县政府履行法定补偿职责，不符合法定起诉条件。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回途田合作社的起诉。途田合作社上诉称，其提起本案诉讼符合法定起诉条件，有具体的诉讼请求和相应的事实根据，一审裁定认定事实错误。县政府已将其养殖场划入禁养区关停范围，列入关停名单，要求其配合相关部门尽快做好关闭、搬迁或退出畜禽规模养殖工作。县政府虽在一审中提供了已将其移除禁养区关停名单的文件，但并未对其进行送达或告知，县政府下属丘北县锦屏镇人民政府一直与其就补偿问题进行沟通，一直不让其恢复养殖，直到一审庭审通过县政府答辩其方知已被移除禁养区范围。因此导致其按要求处理存栏畜禽退出养殖的关停事实和关停损害至今仍处于继续状态。依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，县政府有依法补偿的法定职责。请求撤销一审裁定，判令县政府依法履行关闭搬迁的法定补偿职责。县政府答辩称，一审裁定认定事实清楚，其作出《关于将赢牧畜牧业开发有限公司等十六户养殖场划出禁养区关闭搬迁范围的情况说明》，向文山州农业局说明途田合作社等16家养殖场或合作社符合文件精神之规定，该16户养殖场（户）应剔除禁养区关闭搬迁范围。之后其及下属有关单位停止了对途田合作社的关闭、搬迁或退出的后续行为，未与途田合作社签订补偿协议，也未对途田合作社的养殖场作出关闭、搬迁或退出的行政行为或事实行为。途田合作社提起诉讼系认为养殖场被关闭故而要求其依法履行法定补偿职责，但一审查明其自始未作出任何限制、侵犯途田合作社合法权益的具体行政行为，途田合作社起诉基础事实不存在，一审裁定依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（三）项驳回起诉适用法律正确。请求驳回上诉，维持一审裁定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应符合以下条件：起诉人具有原告资格、有明确的被告、有明确的诉讼请求和事实根据、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖；第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案中，途田合作社提交的证据材料载明，行政机关向途田合作社发出《丘北县畜禽养殖禁养区规模养殖场（小区）关闭搬迁或退出畜禽规模养殖政策告知书》并将其列入《文山州禁养区畜禽规模养殖场（小区、合作社）基本情况调查表》《丘北县禁养区畜禽规模养殖场基本情况调查表》，同时可以初步证实，途田合作社作为遭受经济损失的畜禽养殖者向依法负有补偿职责的县政府提出履行补偿职责申请之后，县政府逾期未作出相应行政行为。因此途田合作社的起诉符合上述法定起诉条件。一审裁定驳回途田合作社的起诉适用法律错误，本院依法予以纠正。途田合作社的上诉理由成立，本院依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院（2019）云26行初44号行政裁定；二、本案指令云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  易文审判员  张导审判员  惠琼二〇二〇年七月六日法官助理陈璐书记员张瑞