湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终565号上诉人（原审原告）：张英娣，女，汉族，1952年10月15日出生，住湖南省保靖县。被上诉人（原审被告）：保靖县人民政府。住所地：保靖县魏竹路。法定代表人：杨志慧，该县县长。委托代理人：周进，保靖县政府办工作人员。委托代理人：张建斌，保靖县林业局工作人员。被上诉人（原审被告）：湘西土家族苗族自治州人民政府。住所地：湖南省吉首市人民北路58号。法定代表人：龙晓华，该州州长。委托代理人：杨光华，湘西州司法局工作人员。委托代理人：杜树谷，湖南湘州律师事务所律师。原审第三人：王庆益，男，土家族，1947年4月21日出生，住湖南省保靖县。委托代理人：宋耀景，男，土家族，1973年10月15日出生，住湖南省保靖县。原审第三人：滕建勋，男，汉族，1937年3月10日出生，住湖南省保靖县。原审第三人：伍发胜，男，汉族，1964年6月10日出生，住湖南省保靖县。原审第三人：保靖县复兴镇盐井村颜家组。负责人：王远忠，该组组长。原审第三人：保靖县复兴镇马洛村村委会。法定代表人：胥忠贵，该村村主任。原审第三人：保靖县复兴镇马洛村洞口组。负责人：陈正齐，该组组长。上诉人张英娣因与被上诉人保靖县人民政府（以下简称保靖县政府）、湘西土家族苗族自治州人民政府（以下简称湘西州政府）及第三人王庆益、滕建勋、伍发胜、保靖县复兴镇盐井村颜家组（以下简称盐井村颜家组）、保靖县复兴镇马洛村村委会（以下简称马洛村）、保靖县复兴镇马洛村洞口组（以下简称马洛村洞口组）林木林地行政处理决定及行政复议决定一案，不服湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2019）湘31行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。湘西土家族苗族自治州中级人民法院经审理查明：第一轮农村土地承包到户时，张英娣及伍发胜为保靖县大妥乡颜家村五组村民，王庆益为大妥乡颜家村四组村民，滕建勋为大妥乡洞口村村民。2005年，保靖县开展撤乡并村工作，原颜家村、盐井村、田家村合并组建新的盐井村，原颜家村各组合并为颜家组，张英娣、伍发胜、王庆益为合并后的颜家组村民；原洞口村、马洛村、渡口村合并组建新的马洛村，原洞口村各组合并为洞口组,滕建勋为合并后的洞口组村民。2015年，保靖县新一轮区划调整，原大妥乡被撤销，盐井村、马洛村划入复兴镇区划范围。本案争议地为荒山，有零星油茶树，位于保靖县侧，与马洛村洞口组相邻，地名：颜家组称“龙湾”、洞口组称“毛坪”，四至为：东至两村界线，南至伍家坳稻田，西至伍家坳稻田坎边，北至甘溪与马洛和盐井三村交界点。农村土地承包到户时该地未发包，但一直由第三人王庆益管理使用。1994年，保靖县外资外援办在原洞口村与××交界处租赁山地××园艺场种植花椒，争议地的一部分在租赁范围，租金由王庆益领取，原洞口村及原颜家村五组均无人提出异议。2009年，张家界至花垣高速公路开始征地，争议地的一部分属于征收范围，公示登记在王庆益名下，张英娣、伍发胜等原颜家村五组村民及滕建勋提出异议，主张对争议地的使用权，为此发生权属纠纷。2011年，王庆益以伍发胜等十一户为被告、滕建勋为第三人向保靖县人民法院提起确认土地承包经营权的民事诉讼。保靖县人民法院以土地权属争议应由人民政府确权，不属于人民法院民事案件受案范围为由，裁定驳回王庆益的起诉。之后，王庆益、张英娣、伍发胜等人及盐井村颜家组先后向当地政府申请确权，但政府的确权决定均因当事人提起行政诉讼被受案人民法院判决撤销。2017年10月，王庆益以伍发胜、张英娣、滕建勋、马洛村洞口组为被申请人，盐井村颜家组为第三人，向保靖县政府申请对争议地进行确权，保靖县林业局于同年12月7日立案受理。2019年4月28日，保靖县政府作出保政决字［2019］1号林木林地权属争议处理决定：争议地所有权属颜家组，使用权属王庆益所有。张英娣不服，向湘西州政府申请复议，该府于2019年7月30日作出州府复决字［2019］13号复议决定，维持保靖县政府的处理决定。张英娣仍不服，提起行政诉讼。湘西土家族苗族自治州中级人民法院经审理认为：本案争议的焦点主要是保靖县政府作出的处理决定和湘西州政府作出的复议决定是否合法，具体包括：被诉行政行为认定事实是否清楚、适用法律是否正确、行政程序是否合法。关于认定事实。本案中，王庆益和滕建勋均以各自持有的自留山证作为主张争议地使用权的依据，张英娣、伍发胜不能提供争议地的使用权依据。保靖县政府根据王庆益、滕建勋自留山证的四至界限，比对档案馆保存的《山林分块登记表》，并进行现场踏勘，发现王庆益持有的自留山证中位于“牙老窄”的林地四至界限与争议地不一致；滕建勋持有的自留山证中位于“毛坪”的林地四至界限“左、右”与档案馆保存的《山林分块登记表》中记载的“毛坪”林地四至界限“左、右”不一致。故认定争议地既不在王庆益自留山证范围内，也不在滕建勋自留山证范围内。保靖县政府在作出处理决定之前，审查了各方提交的依据，组织各方进行听证质证、实地查勘，根据原洞口村与原颜家村1992年的《权属界线认定书》实地查勘情况，认定争议地位于现××一侧，属颜家组所有。保靖县政府还根据原颜家村四组、五组村民《山林分块登记表》和《承包丘块登记表》记载的情况，认定原颜家村四组在“龙湾”只有山林没有稻田，原颜家村五组在“龙湾”只有稻田没有山林，争议地属于山林，故应属原颜家村四组所有。保靖县政府根据王庆益对争议地长期管理使用至张花高速征地前无人提出异议的实际，依职权将争议地使用权确定给王庆益并无不当。因此，被诉行政行为认定的事实清楚。关于适用法律。保靖县政府处理决定适用的《中华人民共和国森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》第四条、第六条、第十条，是行政机关处理林木林地权属争议的法律、法规、规章规定。湘西州政府复议决定适用的《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项，是复议机关处理复议申请的法律规定。因此，被诉行政行为适用法律正确。关于行政程序。保靖县政府在作出行政行为时，为确保公平、公正、公开，收集了相关证据、进行了必要调查和现场勘验、召开了听证会、组织了调解，充分保障了行政相对人的参与权和知情权。因此，该行政行为程序合法。湘西州政府复议时虽漏列第三人伍发胜，但由于伍发胜的诉求与张英娣一致，湘西州政府在另案即滕建勋申请复议一案中已将伍发胜列为第三人，故不会对伍发胜实体和程序权利产生实质性影响，且复议程序符合法律规定。因此，可以认为行政复议程序合法。综上所述，保靖县政府作出的处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，行政程序合法，依法应予维持；湘西州政府作出的复议决定程序合法、处理正确，依法亦应维持。张英娣的诉讼请求没有事实依据和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张英娣的诉讼请求。张英娣不服上述判决，向本院提起上诉称：一、保靖县政府作出的处理决定认定事实错误，证据不足：1、处理决定认为“山林属颜家村四组，稻田属颜家村五组”没有证据证明；2、王庆益1994年的领条是复印件，且该领条不能证明是本争议地的租赁费；3、争议地属于颜家村全组所有，王庆益自留山证上分别填有“龙湾”和“牙老窄”，王庆益主张的“牙老窄”不是争议地。二、保靖县政府作出的处理决定违反了《湖南省行政程序规定》，属于程序违法。三、保靖县政府作出的处理决定适用《林木林地权属争议处理办法》错误。四、基于保靖县政府作出的处理决定错误，故行政复议决定也是错误的。综上，请求：撤销一审判决，支持上诉人诉讼请求，本案案件受理费由被上诉人承担。保靖县政府答辩称：一、处理决定认定事实清楚。1981年农村土地承包到户时，张英娣属于颜家村五组村民，滕建勋属于洞口村村民，王庆益属于颜家村四组村民。2005年撤乡并村，原颜家村各组合并为颜家组，洞口村各组合并为洞口组。2009年张花高速公路建设征收颜家组和洞口组交界处的林地，故引发本案争议。王庆益称争议地为“牙老窄”，张英娣、伍发胜称争议地为“龙湾”、“伍家坳”，洞口组和滕建勋称争议地为“毛坪”。经现场勘验及与1992年原大妥乡洞口村与颜家村《权属界线认定书》比对，争议地位于侧，不在王庆益《自留山使用证》“牙老窄”范围内。1、从盐井村与马洛村的权属界线分析。该村界在1962年“四固定”时即已形成，由南向北经“伍家坳”稻田边山坡至甘溪河一直未变。1992年，原保靖县国土局根据全国统一部署对全县的村界进行勘定，作出的《权属界线认定书》有原颜家村与原洞口村签字盖章确认，所绘的图形与现场的地形线路走向基本吻合，应作为认定两村界线的依据。争议地位于两村界线××西方××一侧，应认定为争议地属盐井村颜家组所有。因此，对滕建勋的权属主张应不予支持。2、从原颜家村第四组与第五组在争议地处的土地权属划分原则分析。两组在争议地处土地的所有权划分原则是：山林属原颜家村第四组所有，稻田属原颜家村第五组所有。该争议地属山林，应属于原颜家村第四组集体所有。因此，对张英娣、伍发胜的权属主张应不予支持。3、从争议地的管理经营情况分析。尽管王庆益持有的保靖县人民政府颁发的《自留山使用证》不能作为其对争议地拥有使用权的依据，但从经营管理方面分析：1994年，原保靖县粮援办租用争议地是与王庆益发生的林地租赁关系，租金由王庆益收取，原保靖县粮援办终止租赁后，王庆益将该地开垦成稻田继续耕种，直至该地被征收，期间无任何组织和个人干预，王庆益对争议地已形成超过20年的连续管理使用，可以认定王庆益对争议地拥有使用权。因此，争议地位于盐井村颜家组范围内，应属于颜家组所有，由王庆益管理使用。二、处理决定程序合法。保靖县林业局在处理该林地权属争议纠纷一案中，依法接收了当事人各方提供的证据，依职权对事实进行调查，按照法定程序和要求向当事人送达了相关文书、告知了当事人答辩、举证等权利，组织各方当事人进行现场勘验、听证质证、调解等工作，严格按照法定程序处理本案。三、处理决定适用依据正确。根据《中华人民共和国森林法》第十七条，《林木林地权属争议处理办法》第四条、第六条、第十条的规定，处理决定适用依据正确。综上所述，答辩人依法作出的处理决定认定事实清楚，证据扎实充分，程序合法，适用依据正确，应依法予以维持。请求驳回上诉，维持原判。湘西州政府答辩称：一、上诉人上诉称处理决定中认定山林属于颜家村四组所有，稻田属于颜家村五组所有错误，争议山林应属于颜家村四组所有没有证据证明。二、保靖县政府经调查确定王庆益对争议地已长期连续管理使用，期间无任何组织或个人干预。原保靖县粮援办租用争议地是与王庆益产生的租赁关系，租金由王庆益领取，并收集到王庆益出具的原始领条，证明了双方的租赁关系。三、答辩人在行政复议阶段按照行政复议法的规定履行了相应程序，向伍发胜等人送达了《第三人参加行政复议通知书》，伍发胜等人未陈述意见。答辩人对保靖县政府的行政处理决定进行审查后作出的行政复议决定合法。虽然文书存在笔误，但不影响伍发胜的权利。四、本案为林地争议案件，保靖县政府依据《林木林地权属争议处理办法》及《森林法》对本案进行处理正确。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。请求：驳回上诉，维持原判。王庆益陈述意见称：同意保靖县政府与湘西州政府的答辩意见。滕建勋、伍发胜、盐井村颜家组、马洛村洞口组及马洛村未发表陈述意见。各方当事人一审提交的证据，已随案移送本院。一审已经认定的事实本院予以确认。本院查明的事实与一审法院认定的事实一致。本院认为：根据《林木林地权属争议处理办法》第六条及第十条之规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据；处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。调解、处理土地山林水利权属纠纷，应符合有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。本案中，王庆益和滕建勋均以各自持有的自留山证作为主张争议地使用权的依据，张英娣、伍发胜未提供争议地的使用权依据。保靖县政府根据王庆益、滕建勋自留山证的四至界限，比对档案馆保存的《山林分块登记表》，并进行现场踏勘，发现王庆益持有的自留山证中位于“牙老窄”的林地四至界限与争议地不一致，滕建勋持有的自留山证中位于“毛坪”的林地四至界限“左、右”与档案馆保存的《山林分块登记表》中记载的“毛坪”林地四至界限“左、右”不一致，故认定争议地既不在王庆益自留山证范围内，也不在滕建勋自留山证范围内，具有现实依据。保靖县政府审查了各方提交的证据，组织各方进行了听证质证及实地查勘，根据原洞口村与原颜家村1992年的《权属界线认定书》实地查勘情况，认定争议地位于撤乡并村后××现××一侧，属于颜家组所有，并无明显不当。保靖县政府根据王庆益对争议地长期管理使用种植树木等的实际，依职权将争议地使用权确定给王庆益，并无明显不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。保政决字[2019]1号林木林地权属争议处理决定及州府复决字[2019]13号复议决定认定事实清楚，适用法律正确。原审判决认定事实清楚，程序合法，判决结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人张英娣负担。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  夏 阳审判员  李俊穎二〇二〇年七月十三日书记员  朱佳钰