广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终750号上诉人（原审原告）：阳山县青莲镇中心村民委员会盐田村民小组。负责人：蔡松生，组长。委托代理人：唐泽生，广东翼舟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：阳山县人民政府。住所地：广东省清远市阳山县行政中心三路。法定代表人：廖敬华，县长。委托代理人：练翠红、蔡金水，均系阳山县林业局工作人员。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路。法定代表人：黄喜忠，市长。委托代理人：张念，清远市司法局工作人员。委托代理人：张宇坤，清远市林业局工作人员。原审第三人：阳山县青莲镇中心村民委员会塘寮村民小组。负责人：王志发，组长。委托代理人：王益彬，男，汉族，1976年10月30日出生，住广东省阳山县青莲镇。委托代理人：王太明，男，汉族，1956年4月27日出生，住广东省阳山县青莲镇。上诉人阳山县青莲镇中心村民委员会盐田村民小组（以下简称盐田村民小组）因诉被上诉人阳山县人民政府（以下简称阳山县政府）、清远市人民政府（以下简称清远市政府）以及原审第三人阳山县青莲镇中心村民委员会塘寮村民小组（以下简称塘寮村民小组）林业行政裁决及行政复议纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2018）粤18行初123号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：塘寮村民小组、盐田村民小组因“青山郎、仙人石”山场安葬坟地而引发林地权属争议,经阳山县青莲镇人民政府与阳山县林业局组织双方当事人调查、调解协商,无法达成一致协议。2016年1月13日，塘寮村民小组向阳山县政府递交《申请书》，并提供了阳山县政府1981年12月5日颁发的阳林证字№000173号《山权林权所有证》复印件作为权属依据，要求对本案争议林地“青山郎、仙人石、坡头山”进行确权。阳山县政府受理后通知盐田村民小组应诉和答辩，盐田村民小组也提供了阳山县政府1981年12月5日颁发的阳林证字№000174号《山权林权所有证》和2004年颁发的阳林证字（2004）第020200003号《林权证》等作为权属依据。根据争议双方提供的权属凭证，阳山县政府进行了调查取证，组织争议双方到现场进行勘查，并制作了调查笔录和现场确认争议山场范围图。经阳山县政府现场勘查，塘寮村民小组与盐田村民小组争议的山场座落在阳山县青莲镇中心村委会辖区内，塘寮村民小组称青山郎，盐田村民小组称归浛、仙人石，双方确认争议面积为382亩（不含非林地面积），四至为：东至仙人石沿山脊落青山郎经归浛山顶至河边，南至公路河边，西至公路河边沿山脚经盐坑洛上新街组山界到仙人石冲，北至仙人石冲上至仙人石横路下。争议山场范围内有松树，少部分杉树、任豆树及零星藜朔、油茶树和板栗树。塘寮村民小组主张争议山场的权属凭证是1981年阳林证字№000173号《山权林权所有证》复印件，该证记载持证单位：青莲公社中心大队塘寮生产队。该证第一栏大地名：青山郎，面积：500亩，四至为东（上）：仙人石半塝横路下；南（下）：盐坑洛坑边；西（左）：趁圩石路；北（右）：老虎头冲。备注：松叁拾亩,杉壹拾伍亩。经阳山县政府调查核实，该证复印件与阳山县政府存档的原证相符，属阳山县政府核发的有效权属凭证，争议山场在该证登记的四至界线范围内。盐田村民小组主张争议山场的权属凭证是：1.1981年阳林证字№000174号《山权林权所有证》。该证记载持证单位：青莲公社中心大队盐田一、二队。该证第一栏大地名：归浛，面积：150亩，四至为东（上）：狮子岭头；南（下）：河边；西（左）：盐坑坑口；北（右）：盐坑眉头。备注：松四亩，杉壹拾亩。第五栏大地名：仙人石，面积：300亩，四至为东（上）：牛角冲；南（下）：七夫田；西（左）：盐坑眉头；北（右）：仙人石冲。备注：松贰佰亩，杉贰拾陆亩。经阳山县政府查证，该证与原证及县存档相符，属阳山县政府核发的有效权属凭证，争议山场在该证登记的四至界线范围内。2.2004年阳林证字（2004）第020200003号《林权证》。因该证范围内部分山场存在争议，林地权属发生变化需及时进行变更登记换发新证，该证于2017年6月20日被发证机关注销，已失效。经营管理方面，阳山县政府查实，塘寮村民小组于1967年和1968年在争议山场种过杉树，1973年以后种植过松树、藜朔、油茶、板栗，80年代在山脚种过任豆树，松树是飞播和人工种植，现山上还有零星的藜朔，耕作区有零星的油茶树和板栗树。盐田村民小组2003年、2006年、2008年将争议山场分别租给他人经营割松脂，提供2003年9月15日《合同协议书》1份、2006年3日19日《合同书》1份、2008年9月27日《合同书》1份及出租山场割松脂《收据》11张、安葬坟地《收据》58张和老干部《口述》2份，三份合同协议均没有具体的地名、四至范围和面积。2017年10月21日，阳山县政府作出阳府决字〔2017〕29号《关于阳山县青莲镇仙人石、青山郎及归浛山场山林权属争议的处理决定》，决定：（一）仙人石部分山场,面积：191亩，东：仙人石沿山脊落青山郎顶；南：青山郎顶横过非林地边至盐坑洛与新街组山交界；西：新街组山界上至仙人石冲；北：仙人石冲上至仙人石横路下。该四至范围内的山场山权林权属盐田村民小组所有；（二）青山郎及归浛部分山场，面积191亩（不含绿色部分非林地），东：青山郎顶沿山脊落归浛山顶到公路河边；南：公路河边；西：公路河边沿山脚上至盐坑洛新街组山界；北：盐坑眉头新街组山界横过非林地边上至青山郎顶。该四至范围内的山场山权林权属塘寮村民小组所有。塘寮村民小组、盐田村民小组均不服，向清远市政府申请行政复议。2018年2月14日，清远市政府作出清府复决〔2018〕9号《行政复议决定书》，认为：阳山县政府作出的阳府决字〔2017〕29号《关于阳山县青莲镇仙人石、青山郎及归浛山场山林权属争议的处理决定》,未追溯双方持有的《山权林权所有证》权属来源,属认定主要事实不清，证据不足，适用依据错误,据此，决定撤销该处理决定，由阳山县政府重新作出处理。阳山县政府收到清远市政府的《行政复议决定书》后，重新进行了调处，并对塘寮村民小组、盐田村民小组提供的《山权林权所有证》进行权属溯源。经查，两村民小组均没有涉及争议山场土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册，也没有1961年至1963年将劳（动）力、土地、耕畜、农具四项固定给生产小队使用的时期，确定林木林地权属归集体组织所有或者归农民个人使用的凭证、决议、决定、登记清册和其他文件材料。2018年5月23日，阳山县政府重新作出阳府决〔2018〕26号《关于阳山县青莲镇仙人石、青山郎及归浛山场山林权属争议的处理决定》（以下简称被诉处理决定），认为：塘寮村民小组持有的1981年阳林证字№000173号《山权林权所有证》，能证明争议山林权属归其所有；盐田村民小组持有的1981年阳林证字№000174号《山权林权所有证》，也能证明争议山林权属归其所有。因此，塘寮村民小组与盐田村民小组争议的山场（塘寮村民小组称青山郎，盐田村民小组称归浛、仙人石）同属一个山场，属重证，都是处理林权争议的有效依据。决定：（一）仙人石部分山场，面积：191亩，东：仙人石沿山脊落青山郎顶；南：青山郎顶横过非林地边至盐坑洛与新街组山交界；西：新街组山界上至仙人石冲；北：仙人石冲上至仙人石横路下。该四至范围内的山场山权林权属盐田村民小组所有；（二）青山郎及归浛部分山场，面积191亩（不含绿色部分非林地），东：青山郎顶沿山脊落归浛山顶到公路河边；南：公路河边；西：公路河边沿山脚上至盐坑洛新街组山界；北：盐坑眉头新街组山界横过非林地边上至青山郎顶。该四至范围内的山场山权林权属塘寮村民小组所有。塘寮村民小组、盐田村民小组均不服，向清远市政府申请行政复议。2018年9月10日，清远市政府作出清府复决〔2018〕56号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），决定维持阳山县政府作出的被诉处理决定。塘寮村民小组仍不服，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.撤销阳山县政府作出的被诉处理决定；2.撤销清远市政府作出的被诉复议决定；3.按塘寮村民小组、盐田村民小组1981年《山权林权所有证》登记的事项换发新证。原审法院认为：本案是不服山权林权行政确权处理和行政复议纠纷，根据各方的诉讼意见，本案的争议焦点是：被诉的处理决定及复议决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”本案中，塘寮村民小组、盐田村民小组均主张本案的涉案林地权属归自己所有，均提供了阳山县政府于1981年颁发的《山权林权所有证》作为权属依据，经阳山县政府及原审法院到现场勘查、比对，查实双方所持的1981年《山权林权所有证》均包括了涉案争议林地，原审法院对双方所持的1981年《山权林权所有证》的真实性、合法性、关联性均予以认定，可以作为本案林地权属争议的处理依据。考虑到双方所持的1981年《山权林权所有证》的四至范围重叠，阳山县政府根据林业部令第10号《林木林地权属争议处理办法》第十一条：“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决，经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属”的规定，将争议林地按照各方均分原则，结合自然地形等实际情况确定由双方各占一半的权属，属认定事实清楚，适用法律正确。清远市政府认为阳山县政府对本案的事实认定清楚，根据《中华人民共和国行政复议法》的规定维持被诉处理决定，也属认定事实清楚，适用法律正确。故原审法院对本案被诉的处理决定和复议决定的合法性予以确认。塘寮村民小组、盐田村民小组均认为涉案林地全部归其所有与本案的事实不符，也与上述法规的规定不符，不予支持。综上所述，被诉的处理决定和复议决定认定事实清楚，适用法律、法规及实体处理正确，程序合法,予以支持。盐田村民小组的起诉请求和理由不充分，不予支持。阳山县政府和清远市政府的答辩理由充分，予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决：驳回阳山县青莲镇中心村民委员会盐田村民小组的诉讼请求。盐田村民小组不服一审判决，向本院提出上诉，请求：1.撤销一审判决。2.撤销阳山县政府作出的被诉处理决定。3.撤销清远市政府作出的被诉复议决定。4.判令阳山县政府重新作出处理决定，将争议地权属确认归盐田村民小组所有。主要理由是：一审判决认为阳山县政府处理决定、清远市政府复议决定认定事实清楚、适用法律法规及实体处理正确、程序合法是错误的，根本无视上诉人提交的证据，没有严格审查上诉人的证据，就错误地作出判断，导致将阳山县政府处理决定和清远市政府复议决定在事实和法律方面的错误延续下去，一错再错。1.塘寮村民小组持有的阳林证字№000173号《山权林权所有证》来源不明、登记程序违法，应属无效，不能作为认定事实的依据。一方面，塘寮村民小组没有该证第二联原件；另一方面，在阳山县林业局存档的塘寮村民小组《山权林权所有证》第三联原件也不能作为证据使用，填证人胡清泉称该证中“青莲公社中心大队屋生产大队”并不是其填写，该证第三联记载持证单位是“青莲公社中心大队屋生产大队”，与塘寮村民小组在名称上存在明显区别，说明该证第二联和第三联的名称是不一致的。2.上诉人与塘寮村民小组在行政复议过程中都认为阳林证字№000173号《山权林权所有证》和阳林证字№000174号《山权林权所有证》四至不一致，不属于重证。阳山县政府将阳林证字№000173号《山权林权所有证》中趁圩石路的位置误认为公路河边路，实际上趁圩石路离河边还有大约300米。按实际位置，趁圩石路到公路河边山场属于上诉人。阳林证字№000173号《山权林权所有证》和阳林证字№000174号《山权林权所有证》记载的山场四至和名称均不一致，不属于重证。上诉人自祖先在此地立居以来繁衍生息了19代人，争议山场自古以来被称为盐坑岭、归浛、仙人石，从来就没有“青山郎”的称谓，一直是属于上诉人所有、使用和收益。争议山场分别登记在1981年《山权林权所有证》和2004年《林权证》内，证实争议山场属于上诉人所有。塘寮村民小组2004年没有任何证据可以证明争议山场属其所有。3.上诉人提交的2003年9月15日《合同协议书》、2006年3月19日《合同书》、2008年9月27日《合同书》、割松脂《收据》、安葬坟地《收据》都足以证明上诉人一直对争议山场的占有、使用、收益和处分，是行使所有权的表现。4.塘寮村民小组没有2004年《林权证》，也一直没有就争议山场的所有权提出异议。实际上在2015年以前，两个村民小组是没有山林权属争议的。塘寮村民小组的村民由于是解放前才迁居过来，老人去世都需要向上诉人交坟地费才可以安葬在属于上诉人的山上。5.阳山县政府和清远市政府适用法律错误，一审法院没有发现并纠正其错误。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》已经废除了《广东省林木林地权属争议处理办法》中的均分原则，均分原则在现实中难以实现，且盐田村民小组和塘寮村民小组山林权证登记的山名和四至均不一致，不属于重证，均分没有可操作性。即使认定塘寮村民小组1981年《山权林权所有证》有效，但是上诉人对争议山场实际使用、收益超过二十年，按照《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条的规定，也应视为上诉人所有。综上，一审判决认定事实和适用法律错误，请二审法院查明事实真相，切实维护上诉人的合法权益，支持上诉人的上诉请求。被上诉人阳山县政府答辩称：阳山县政府被诉处理决定、清远市政府被诉复议决定、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法予以维持。被上诉人清远市政府答辩称：二审答辩意见与一审答辩意见一致，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，请二审法院予以维持，驳回上诉人的上诉。原审第三人塘寮村民小组二审未提交书面陈述意见。经审查，原审法院审理查明的事实属实，本院依法予以确认。本院认为，本案是林业行政裁决及行政复议纠纷，二审争议焦点为：阳山县政府作出的被诉处理决定和清远政府作出的被诉复议决定是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”本案中，经阳山县政府组织现场勘查，盐田村民小组和塘寮村民小组均确认争议山场面积为382亩（不含非林地面积），四至为：东至仙人石沿山脊落青山郎经归浛山顶至河边，南至公路河边，西至公路河边沿山脚经盐坑洛上新街组山界到仙人石冲，北至仙人石冲上至仙人石横路下。盐田村民小组主张争议山权属归其所有，提供了1981年阳林证字№000174号《山权林权所有证》和2004年阳林证字（2004）第020200003号《林权证》作为权属依据。阳林证字№000174号《山权林权所有证》第一栏“归浛”和第五栏“仙人石”记载的四至界线范围与争议现场比对，包含了争议山场，该证可以作为本案林权争议的处理依据；阳林证字（2004）第020200003号《林权证》已于2017年6月20日被发证机关注销，该证不能作为本案林权争议的处理依据。塘寮村民小组主张争议山权属归其所有，提供了1981年阳林证字№000173号《山权林权所有证》作为权属依据，该证第一栏“青山郎”记载的四至界线范围与争议现场比对，包含了争议山场，该证可以作为本案林权争议的处理依据。由于盐田村民小组和塘寮村民小组提供的1981年《山权林权所有证》均为合法有效的权属凭证，且记载的四至界线范围均包含了本案争议山场，故两村民小组持有的《山权林权所有证》属于重证。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十一条第一款关于“当事人对同一林权争议提供的权属凭证有矛盾的，应当追溯权属来源。对权属来源清楚的，应予采信；对没有权属来源的，应当查证认定。”的规定，在权属凭证重证或有矛盾的情况下，应当追溯颁证的权属来源。而根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条第（一）（二）（十）项的规定，土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册，1961年至1963年将劳（动）力、土地、耕畜、农具四项固定给生产小队使用的时期，确定林木林地权属归集体组织所有或者归农民个人使用的凭证、决议、决定、登记清册和其他文件材料以及当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明均可以作为调处林权争议的权属来源证据。经阳山县政府调查核实，两村民小组均没有争议山场土地改革时期和1961年至1963年四固定时期的权属凭证、登记清册以及其他文件材料等，但两村民小组均具有对争议山场进行管理使用的事实。据此，阳山县政府根据两村民小组的权属依据和经营管理使用事实，结合争议山场自然地形等实际情况，在调处无效的情况下，作出本案被诉处理决定，将争议山场平均划分为两部分，分别确权归盐田村民小组和塘寮村民小组所有，具有较充分的事实根据和法律依据，处理并无不当。清远市政府作出被诉复议决定对该处理决定予以维持亦无不妥，程序合法。盐田村民小组认为两村民小组1981年《山权林权所有证》记载的山名和四至均不一致，不属于重证，阳山县政府和清远市政府适用法律错误，起诉请求撤销被诉处理决定和复议决定，判令阳山县政府重新作出处理决定，将争议地权属确认归其所有，理据不足，原审判决驳回其诉讼请求正确，本院依法予以维持。盐田村民小组上诉请求改判的理由不成立，本院依法予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人阳山县青莲镇中心村民委员会盐田村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年七月三十日书记员  温 瑜