湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终635号上诉人（原审被告）：长沙市雨花区城市管理综合执法大队。住所地：长沙市雨花区香樟路592号3号楼。法定代表人：石远康，该大队队长。委托代理人：张腾。委托代理人：邓向阳，湖南湘达律师事务所律师。上诉人（原审被告）：长沙市雨花区人民政府。住所地：长沙市雨花区万家丽路与香樟路交汇处。法定代表人：刘素月，该区区长。委托代理人：徐浪。委托代理人：张洋箐，湖南湘达律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：易春茂，男，1971年10月7日出生，汉族，住长沙市雨花区。被上诉人（原审原告）：骆浩，男，1977年11月9日出生，汉族，住长沙市雨花区。被上诉人（原审原告）：曾建斌，男，1973年11月7日出生，汉族，住长沙市雨花区。被上诉人（原审原告）：邓艳平，女，1970年1月16日出生，汉族，住长沙市雨花区。被上诉人（原审原告）：文群英，女，1962年10月13日出生，汉族，住长沙市雨花区。被上诉人（原审原告）：蒋芸，女，1988年2月21日出生，汉族，住长沙市雨花区。被上诉人（原审原告）：李建红，男，1976年12月27日出生，汉族，住长沙市雨花区。被上诉人（原审原告）：谭翔宇，男，1971年7月11日出生，汉族，住长沙市雨花区。被上诉人（原审原告）：杨春红，女，1964年4月24日出生，汉族，住长沙市雨花区。被上诉人（原审原告）：张晔，女，1984年5月22日出生，汉族，住长沙市雨花区。被上诉人（原审原告）：陈菲，女，1963年10月13日出生，汉族，住长沙市雨花区。被上诉人（原审原告）：柳导书，男，1974年12月15日出生，汉族，住长沙市雨花区。被上诉人（原审原告）：熊志军，男，1978年10月6日出生，汉族，住长沙市雨花区。委托代理人：任庆慧，女，1975年8月12日出生，汉族，住湖南省长沙县，熊志军妻子。被上诉人（原审原告）：戚文斌，男，1988年6月19日出生，汉族，住长沙市雨花区。被上诉人（原审原告）：吴翠英，女，1965年5月14日出生，汉族，住长沙市雨花区。被上诉人（原审原告）：李新元，男，1969年1月1日出生，汉族，住长沙市雨花区。被上诉人（原审原告）：**，女，1966年5月12日出生，汉族，住长沙市雨花区。被上诉人（原审原告）：唐长林，男，1949年7月27日出生，汉族，住长沙市雨花区。被上诉人（原审原告）：张婷婷，女，1983年11月6日出生，汉族，住长沙市雨花区。被上诉人（原审原告）：刘朝辉，女，1971年2月19日出生，汉族，住长沙市雨花区。被上诉人（原审原告）：汪建群，男，1953年2月7日出生，汉族，住长沙市雨花区。被上诉人（原审原告）：彭靓，女，1973年9月16日出生，汉族，住长沙市雨花区。被上诉人（原审原告）：伍玉成，男，1973年5月23日出生，汉族，住长沙市雨花区。被上诉人（原审原告）：洪军林，男，1970年9月10日出生，汉族，住长沙市雨花区。被上诉人（原审原告）：潘军，男，1963年10月18日出生，汉族，住长沙市雨花区。被上诉人（原审原告）：易海龙，男，1973年10月30日出生，汉族，住长沙市雨花区。被上诉人（原审原告）：黄炯，男，1971年4月16日出生，汉族，住长沙市雨花区。被上诉人（原审原告）：王宇婷，女，1993年10月9日出生，汉族，住长沙市雨花区。被上诉人（原审原告）：曹文吉，男，1968年7月18日出生，汉族，住长沙市雨花区。二十九名被上诉人共同委托代理人：孙强，湖南清源律师事务所律师。上诉人长沙市雨花区城市管理综合执法大队（以下简称雨花区城管大队）、长沙市雨花区人民政府（以下简称雨花区政府）因与被上诉人易春茂等二十九人行政拆除一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2018）湘01行初742号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。长沙市中级人民法院经审理查明：2000年5月23日，案外人长沙市久重实业发展有限公司向长沙市规划管理局提交报告，称应业主要求，拟在长沙市雨花区人行天桥。2000年8月8日，长沙市规划管理局向长沙市久重实业发展有限公司作出报建图审查通知单，同意利用地形在馨安苑小区四楼楼面高度及红线范围内建一人行天桥。2000年，长沙市久重实业发展有限公司建成人行天桥、门卫室。2001年，长沙市久重实业发展有限公司建成单车棚。2001年4月25日，馨安苑1栋住宅楼获批工程竣工验收。2001年4月25日，经长沙市房地产测绘队勘测，根据测绘分层建筑面积显示，馨安苑1栋住宅楼实测面积为5298.02㎡，规控外面积为103.70㎡，规控内面积为5194.32㎡。2018年5月，雨花区城管大队经调查，核实雨花区砂子塘街道茶园坡社区馨安苑小区东面建有一处单车棚、一处门卫室、一处人行天桥，上述三处建（构）筑物于2000年左右建设，涉嫌未办理《建设工程规划许可证》，遂于2018年5月18日向长沙市城乡规划局雨花分局（以下简称雨花规划分局）发出雨管综法规函〔2018〕47号《专业咨询函》，请雨花规划分局就以上三处建（构）筑物是否办理建设工程规划许可证，并就上述建（构）筑物是否应当拆除提出具体的处理意见。2018年5月18日，雨花规划分局向雨花区城管大队作出长规雨鉴字〔2018〕43号《关于对雨管综法规函〔2018〕47号建（构）筑物专业咨询意见的复函》，称：“……经核实，函中所述建（构）筑物未取得《建设工程规划许可证》及建设工程设计方案审查文件进行建设，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，系违法建设。属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，建议贵队依法处理。”2018年5月22日，雨花规划分局向雨花区城管大队补充作出长规雨鉴字〔2018〕44号《关于对雨管综法规函〔2018〕47号建（构）筑物专业咨询意见的复函》，称：“当事人久重实业发展有限公司于2000年……搭建一处人行天桥构（建）筑物……根据长沙市国土资源测绘院提供的勘测定界图，该天桥部分建于用地红线范围之外，故该天桥属于未按照建设工程规划许可证进行建设的构筑物，且影响近期规划的实施。考虑到居民多年使用的实际情况，建议在道路实施过程中妥善解决居民出行的问题。综上，建议贵队依规予以酌处。”2018年5月21日，长沙市国土资源测绘院和长沙市国土资源局雨花区分局联合出具的《洞井路建设占用长沙市久重实业发展有限公司用地示意图》证实，馨安苑小区的单车棚、门卫室及部分人行天桥（8.91平方米）均未在小区红线范围内。2018年5月28日，雨花区城管大队向长沙市久重实业发展有限公司作出公告，称：“长沙市久重实业发展有限公司：经查，你单位……建有人行天桥、单车棚、门卫室……经规划、国土部门认定，上述单车棚和门卫室未办理建设工程规划许可证，人行天桥未按照建设工程规划许可进行建设且8.91平方米桥体占用洞井路规划路幅红线。鉴于以上三处建构筑物均无法采取改正措施消除对规划实施的影响，且影响近期规划的实施，本机关现责令你单位自本公告发布之日起三日内自行拆除位于馨安苑东侧的人行天桥、单车棚和门卫室……”2018年6月13日，雨花区政府组织对长沙市雨花区王家冲馨安苑小区的人行天桥、单车棚和门卫室予以拆除。易春茂等二十九人不服以上拆除行为，诉至法院。另查明，根据内资企业登记基本情况表记载，长沙市久重实业发展有限公司于2009年4月14日被吊销。长沙市雨花区王家冲馨安苑小区现无物业管理服务公司进行管理。长沙市中级人民法院经审理认为，一、关于本案中易春茂等二十九人是否具有原告资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为相对人以及其他与行政行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”行政诉讼的起诉人，只要能够提供初步的证据证明其存在合法权益被侵害的可能性，则应认定其提起诉讼的原告资格。显然，本案中易春茂等二十九人提供的证据可以证明涉案建筑被拆除，将对易春茂等二十九人的生活带来不便，存在合法权益被侵犯的可能性。故易春茂等二十九人在本案中具有原告资格。雨花区政府辩称易春茂等二十九人不是行政行为所针对的对象，不具有原告资格的意见没有事实依据和法律依据，不予采纳。二、本案适格被告的问题。（一）雨花区城管大队是否为本案的适格被告。2000年1月11日，国务院国法函〔2000〕11号文件批复同意在湖南省长沙市开展城市管理综合执法试点工作，城市管理综合执法机关相对集中行使规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。根据长办发〔2014〕8号和雨编发〔2014〕7号文件规定，原所属长沙市城市管理和行政执法局的雨花区城管执法大队下放至雨花区，并更名为长沙市雨花区城市管理综合执法大队，依法相对集中包括规划在内多个方面的行政处罚权。据此，雨花区城管大队具有对本辖区内的违法建筑物、构筑物进行强行拆除的法定职责。另，雨花区城管大队在对涉案三处建筑物（人行天桥、单车棚和门卫室）进行了前期的执法调查，取得了国土和规划部门的违法建设认定意见。2018年5月28日，雨花区城管大队在建筑物现场发布拆违公告，责令长沙市久重实业发展有限公司三日内拆除涉案的三处建筑物。2018年6月13日，雨花区城管大队实际组织实施了涉案三处建筑物的拆除行动。据此，雨花区城管大队为本案的适格被告。（二）雨花区政府是否为本案的适格被告。雨花区城管执法大队对曾建斌的回复中称：“该处系区人民政府组织相关部门对无主的违法建设进行拆除。前期国土、规划部门已依法作出违法认定，城管部门已进行了公告……”。根据该回复内容，可证明雨花区政府确实组织相关部门对涉案三处建筑物进行拆除。从易春茂等二十九人提供的证据13光盘来看，涉案三处建筑物的拆除行为系多部门参与，并非仅由雨花区城管大队单独进行拆除。此外，拆除涉案人行天桥、单车棚、门卫室的目的系加快推动雨花区政府洞井路工程项目建设，雨花区政府为涉案拆除行为的受益主体。综上，雨花区政府实际组织、参与涉案三处建筑物的拆除行为，是本案的适格被告。雨花区政府主张其并未实际拆除涉案建筑物，不是本案的适格被告没有事实依据和法律依据，不予支持。三、涉案人行天桥、单车棚、门卫室是否为合法建筑的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。2018年5月21日，长沙市国土资源测绘院和长沙市国土资源局雨花区分局联合出具的《洞井路建设占用长沙市久重实业发展有限公司用地示意图》证实，馨安苑小区的单车棚、门卫室及部分人行天桥（8.91平方米）均未在小区红线范围内。同时，根据2018年5月18日、22日长沙市城乡规划局雨花区分局分别出具的长规雨鉴字[2018]43号、长规雨鉴字[2018]44号两份咨询意见的复函，涉案单车棚、传达室的建设未取得《建设工程规划许可证》，人行天桥属于未按照建设工程规划许可证进行建设，且以上建筑物因洞井路工程建设，均属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。综上，雨花区城管大队认定以上三处建筑系非法建筑并无不当。易春茂等二十九人主张涉案人行天桥、单车棚、门卫室系经规划、报建等手续的合法建筑物的主张没有事实依据和法律依据，不予支持。四、雨花区政府的拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”该法第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面的形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”该法第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩……”该法第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”据此，相关法律明确对强制拆除违法建设规定了公告、催告、听取陈述申辩、作出强制执行决定等程序要求。本案中，雨花区政府在实施强制拆除行为前未依法履行催告、听取陈述和申辩以及作出强制执行决定程序，属于执法程序缺失，违反了上述法律规定。但因涉诉人行天桥、单车棚、门卫室已经被实际拆除，被诉拆除行为不具有可撤销内容，故确认该强制拆除行为违法。另，易春茂等二十九人诉请确认雨花区政府拆除停车场的行为违法，因停车场没有专门的规划报建手续，也未在单位工程竣工验收证明中体现，亦未发现馨安苑小区的红线范围内有停车场的规划建设内容，且易春茂等二十九人未举证证明停车场确系雨花区政府拆除，故对易春茂等二十九人的该项诉请不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认长沙市雨花区的行为违法。本案受理费人民币50元，由长沙市雨花区城市管理综合执法大队、长沙市雨花区人民政府承担。雨花区城管大队不服上述判决，向本院提起上诉称：一、雨花区城管大队是独立的行政主体，依据《行政强制法》对涉案建筑进行拆除，虽然作出的《关于王家冲馨安苑人行天桥被强拆的回复》称强拆行为系雨花区政府组织，但该回复系本大队作出的草率回复，雨花区政府不是本案的适格被告。二、本案行政强制行为符合行政强制法的规定和程序。综上，一审认定部分事实不清，适用法律不当，请求：撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。雨花区政府不服上述判决，向本院提起上诉称：一、涉案建筑的拆除未对被上诉人产生实际影响，一审应当裁定驳回起诉。二、雨花区城管大队系城市管理综合执法的主体，有权以自己的名义行使行政强制法定职责，雨花区政府不是本案的适格被告。综上，一审认定部分事实不清，适用法律不当，请求：撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。易春茂等二十九人口头答辩称：一、一审认定事实清楚，从一审提交的视频及照片可知，进行强制拆除的工作人员是多种制服、多种警种，既有城管工作人员，也有警察等，不是城管大队可以命令的，雨花区政府是行政强制的实施主体之一，是本案适格被告。二、长沙市久重实业发展有限公司早已灭失，与本案无关，行政强制没有依法进行。三、涉案建筑的建设是因为需要达到建筑规范及消防规定才修建的，否则馨安苑小区不能建成。涉案建筑的拆除对被上诉人产生重大实际影响，被上诉人的生活与安全受到了影响。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求：驳回上诉，维持原判。各方当事人一审提交的证据，已随案移送本院。一审已经认定的事实本院予以确认。本院查明的事实与一审法院认定的事实一致。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条之规定，人民法院审理行政上诉案件，对一审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。从双方当事人诉辩情况看，本案有以下几个争议焦点：一、涉案建筑的拆除是否对被上诉人产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。从一审查明的事实看，涉案被拆除的人行天桥、单车棚、门卫室系长沙市雨花区王家冲馨安苑小区的开发商长沙市久重实业发展有限公司为了完善楼宇的配套使用功能，方便业主出行、安全、生活等需要而建设。根据被上诉人一审提交的证据及当庭陈述，因为需要集资修建涉案人行天桥等建筑，馨安苑一号楼南栋房屋均价比该小区其他房屋略高，且在涉案建筑修建完成后，馨安苑小区才获得消防验收、综合验收，取得房产证等，因此，涉案建筑的完备是馨安苑小区取得合法手续及对外销售的必要条件。雨花区政府及雨花区城管大队对易春茂等二十九人的上述陈述未表示否定。从实际情况看，虽然涉案人行天桥、单车棚、门卫室的建设者是长沙市久重实业发展有限公司，但上述建筑的实际使用者是馨安苑小区的业主（含本案被上诉人），且馨安苑小区业主已实际利用上述涉案建筑生活近二十年。因此，涉案建筑的拆除对被上诉人产生实际现实的影响，雨花区政府认为涉案建筑的拆除未对被上诉人产生实际影响的上诉理由不能成立。二、雨花区政府是否为本案的适格被告。从雨花区政府在一审中提交的《洞井路建设占用长沙市久重实业发展有限公司用地示意图》及雨花区城管大队在一审中提交的长沙市城乡规划局雨花区分局长规雨鉴字[2017]44号《关于对雨管综法规函[2018]47号建（构）筑物专业咨询意见的复函》看，洞井路占地边线侵入了馨安苑小区红线内，占用了馨安苑小区部分土地，雨花区城管大队在涉案建筑建设近二十年后以未办理建设工程规划许可证等为由责令限期拆除涉案建筑实质为配合洞井路建设需要的目的明显。雨花区城管大队作为对曾建斌回复的行政主体，在该对外回复中予以盖章并明确写明：“该处系区人民政府组织相关部门对无主的违法建设进行拆除。前期国土、规划部门已依法作出违法认定，城管部门已进行了公告……”，现雨花区城管大队在二审中改称上述回复系“草率”作出，该上诉理由有帮助雨花区政府回避责任之嫌，难言正当。加之易春茂等二十九人提供的证据13光盘等亦显示，涉案建筑的拆除为多部门联合参与，并非仅由雨花区城管大队单独行动及仅由雨花区城管大队单独依职权可以调动，因此，一审法院认定雨花区政府是本案的适格被告，并无明显不当。三、本案行政强制行为是否符合《中华人民共和国行政强制法》的规定和程序。二审调查过程中，上诉人明确表示拆除行为系依据《中华人民共和国行政强制法》执行。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十五条、第三十七条及第三十八条之规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务。经催告后，当事人逾期不履行行政决定且无正当理由的，行政机关作出书面强制执行决定，且催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。行政机关实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准，行政执法人员实施强制措施前应通知当事人到场并出示执法身份证件，当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩，制作现场笔录等。本案中，上诉人在实施强制拆除行为前作出限期三天拆除的《公告》，未依法履行听取陈述和申辩以及作出强制执行决定等程序，执法程序缺失。一审法院确认强制拆除行为违法，适用法律正确。综上，上诉人雨花区政府的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人长沙市雨花区城市管理综合执法大队、长沙市雨花区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  李俊穎审判员  夏 阳审判员  何建湘二〇二〇年七月二十日书记员  朱佳钰