安徽省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2020)皖行赔终138号 上诉人（一审原告）王建华，男，1962年10月9日出生，汉族，住安徽省太和县。 被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路1号。 法定代表人李国英，省长。 上诉人王建华因诉安徽省人民政府行政赔偿一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2019)皖12行赔初52号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 王建华向一审法院起诉称，安徽省人民政府于2014年8月作出皖政地（纳入增减挂钩）〔2014〕23号《关于太和县2014年第6批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》（简称《批复》），该批复中征收土地包括其使用的土地、房屋和附属物。后其所在村村民申请了行政复议，复议机关作出皖行复〔2018〕105号行政复议决定，确认上述批复违法。其土地、房屋及附属物因此被非法征收、拆除和损毁，其向安徽省人民政府提起行政赔偿申请，安徽省人民政府于2019年2月21日作出不予赔偿决定。请求：1、确认安徽省人民政府作出不予赔偿决定的行为违法，并撤销该决定；2、判决安徽省人民政府退还其0.84亩（承包合同书上亩数，按实际测量为准）土地（或者给付原土地拍卖所得价款）；3、判决安徽省人民政府将其639.92㎡房屋恢复原状（在原区域按原类型、原使用功能给付原面积的房屋）；4、判决安徽省人民政府赔偿其土地及房屋上的附属物损失及其他损失（按作出赔偿时价格计算）；5、判决安徽省人民政府给付其房屋租赁费计算至赔偿房屋交付时；6、判决安徽省人民政府赔偿其房屋出租费、误工费及精神损失费共计18万元；7、诉讼费用由安徽省人民政府承担。 一审法院经审理查明，2014年8月28日，安徽省人民政府作出皖政地（纳入增减挂钩）〔2014〕23号《批复》，后经行政复议，该批复被确认违法。2018年12月，王建华向安徽省人民政府邮寄行政赔偿申请书，请求安徽省人民政府将其639.92㎡房屋恢复原状（在原区域按原类型、原使用功能给付原面积的房屋）；将其0.84亩土地退还（或者按作出赔偿决定时原土地附近类似土地拍卖单价计算给付赔偿金）；赔偿土地及房屋上的附属物损失及其他损失（按作出赔偿决定时价格计算）；给付其房屋租赁费计算至赔偿房屋交付时；赔偿其误工费及精神损失费共计18万元。安徽省人民政府于2019年2月21日作出不予赔偿决定，认为皖政地（纳入增减挂钩）〔2014〕23号《批复》的法律效力包括得到执行的效力仍然存在，同时履行了相关法定程序、给予被征地农民补偿安置，制定并落实社保措施，因此该批复未对其合法权益造成损害，其请求国家赔偿没有事实和法律依据，决定驳回其提出的赔偿申请，不予赔偿。 一审法院认为，针对案涉23号《批复》，安徽省人民政府已作出行政复议决定。该行政复议决定认为由于太和县人民政府在国家限期整改期间报批征地，不符合依法报批征地的情形，被国家土地督察南京局认定为违规受理与审批建设用地，但考虑到涉案土地已经出让，使用该土地的建设项目已经实施，且已经对被征地农民实施了补偿安置，如果撤销该批复会给公共利益造成损失，决定确认该《批复》违法。该复议决定结果意味着23号《批复》虽然违法，但并未予以撤销，仍保留了其效力。通常，政府征地行为包括作出征地批复、组织实施、安置补偿等一系列行政行为，其中，直接影响被征收人权利的是拆迁或清表、安置补偿等行为。被征收人认为自己的权益受损，要求赔偿或补偿的，一般应向具体实施机关主张权利。王建华认为安徽省人民政府作出的批复已被确认违法，要求赔偿其损失，难以支持。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条的规定，人民法院审理行政赔偿案件，应当就当事人之间行政赔偿争议进行审理和裁判。行政机关的行政赔偿处理决定本身并非行政赔偿案件的诉讼标的，王建华将确认安徽省人民政府作出的不予赔偿决定违法并撤销该决定列入诉请不妥。综上,依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回王建华的赔偿请求。 王建华上诉称，1、一审法院认为“该复议决定结果意味着23号《批复》虽然违法，但并未予以撤销，仍然保留了其效力”违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定。23号《批复》及安徽省人民政府皖行复〔2018〕105号行政复议决定属于行政机关作出的最终裁决，人民法院无权作出任何评判。2、一审法院没有进行调解、未对证据予以审查、评判，且遗漏了“确认安徽省人民政府作出不予赔偿决定的行为违法，并撤销该决定”这一诉讼请求，审判程序严重违法。3、一审判决认定事实错误，导致适用法律错误。请求撤销原判，依法支持其一审诉讼请求。 安徽省人民政府未向本院提交书面答辩意见。 王建华一审中向法庭提交了以下证据：1、身份证复印件，证明其主体资格。2、行政赔偿申请书，证明其向安徽省人民政府申请了行政赔偿。3、安徽省人民政府皖行复〔2018〕105号《行政复议决定书》，证明其所使用的土地被安徽省人民政府非法批准征收，导致其土地被县政府非法征收占用，房屋被强制拆除，安徽省人民政府作为土地征收的批准单位，应当承担赔偿责任，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等相关法律规定，违反法定程序批准征收土地的，其批准文件无效，此无效不以安徽省人民政府的复议决定书和法院判决书所改变，自始至终无效，安徽省人民政府的非法批地给其造成了巨大损失，应当承担赔偿责任。4、不予赔偿决定书，证明安徽省人民政府没有依法履行赔偿职责。5、耕地承包合同书；6、房屋征收价格评估单，证明安徽省人民政府的非法批准行为导致了其房屋被征收，造成了直接损失。7、太和县城乡规划局太规〔2017〕27号《关于侯小艳、侯玉祥等6位申请人要求政务信息公开的回复》，证明按照有关规定，房屋在规划范围内应按照国有土地进行赔偿。赔偿和补偿不同，其申请的是国家赔偿，不是补偿。 安徽省人民政府一审中向法庭提交了以下证据：1、行政赔偿申请书、EMS快递单；2．不予赔偿决定书、EMS快递单，以上证据证明其作出的不予赔偿决定程序符合法律规定。3、皖政地（纳入增减挂钩）〔2014〕23号《批复》；4、皖行复〔2018〕105号《行政复议决定书》，以上证据证明23号《批复》被确认违法，未被撤销。5、原太和县国土资源局出具的《关于太和县王建华申请国家赔偿有关情况的说明》；6、太和县城关镇桥西社区居民委员会出具的《情况说明》，以上证据证明23号《批复》未对王建华造成损害结果。 安徽省人民政府一审中向法庭提交以下依据：《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第十三条、第十四条、第三十九条。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，安徽省人民政府作出的皖行复〔2018〕105号行政复议决定认定，由于太和县人民政府在国家限期整改期间报批征地，不符合依法报批征地的情形，被国家土地督察南京局认定为违规受理与审批建设用地，对23号《批复》应当依法予以撤销或者确认违法，但鉴于涉案土地已经出让，使用该土地的建设项目已经实施，且已经对被征地农民实施了安置补偿，撤销该批复会给公共利益造成损失，故确认该批复违法。该生效的行政复议决定虽确认案涉批复违法，但并未予以撤销，保留了该批复的法律效力。在此情况下，征地实施机关仍然可以依法继续实施征地行为。对于原土地权利人而言，其应由征地实施机关在实施征地的过程中依法给予土地征收补偿安置。故王建华要求安徽省人民政府将案涉土地恢复原状并返还以及赔偿损失等行政赔偿请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。同时，本院亦予指出，相关主管机关应当加强对征地实施情况的监督检查，督促下级机关依法组织实施征收及做好补偿安置工作，及时、足额支付补偿费用，切实保障好被征收人的合法权益。被征收人如对征收补偿安置不服，亦可依法申请行政复议或提起行政诉讼，以维护自身合法权益。 根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。第二十九条规定，人民法院审理行政赔偿案件，应当就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。安徽省人民政府针对王建华的赔偿申请作出不予赔偿决定，系法律规定的先行处理程序，并非行政赔偿案件的诉讼标的，人民法院仍应针对王建华的赔偿请求能否成立进行审查。故王建华主张一审判决遗漏诉讼请求，理由不能成立，本院不予支持。 根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十条规定，人民法院审理行政赔偿案件在坚持合法、自愿的前提下，可以就赔偿范围、赔偿方式和赔偿数额进行调解。调解成立的，应当制作行政赔偿调解书。该条赋予了人民法院对行政赔偿案件可以进行调解的权力，并非规定人民法院必须对所有行政赔偿案件进行调解，故王建华认为一审法院未进行调解，审判程序违法，理由亦不能成立。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。王建华的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年七月六日 法官助理石音 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。