山东省泰安市岱岳区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0911行初133号原告：宋某，男，1969年1月16日出生，汉族，住山东省泰安市岱岳区。委托诉讼代理人：郑吉泉，山东尽善律师事务所律师。被告：泰安市岱岳区夏张镇人民政府，住所地：泰安市岱岳区夏张镇驻地。法定代表人：赵磊，镇长。委托诉讼代理人：赵秋红，泰安市岱岳区夏张镇人民政府工作人员。委托诉讼代理人：张伟，山东鲁岳律师事务所律师。被告：泰安市岱岳区自然资源局，住所地：泰安市泰山大街435号。法定代表人：刘国，局长。委托诉讼代理人：李学峰，泰安市岱岳区自然资源局工作人员。委托诉讼代理人：王燕，山东泰山蓝天律师事务所律师。被告：泰安市岱岳区综合行政执法局，住所地：泰安市岱岳区财兴街建设局五楼。法定代表人：尚智广，局长。委托诉讼代理人：孟德科，泰安市岱岳区综合行政执法局法制科科长。委托诉讼代理人：于国晶，山东望岳律师事务所律师。原告宋某诉被告泰安市岱岳区夏张镇人民政府（以下简称夏张镇政府）、泰安市岱岳区自然资源局（以下简称岱岳资源局）、泰安市岱岳区综合行政执法局（以下简称岱岳执法局）强制拆除行为违法一案，本院于2019年9月12日受理后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月9日公开开庭审理本案。原告宋某及其委托诉讼代理人郑吉泉，被告夏张镇政府的委托诉讼代理人张伟，被告岱岳资源局的委托诉讼代理人李学峰、王燕，被告岱岳执法局委托诉讼代理人孟德科、于国晶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告宋某诉称，1、请求确认被告夏张镇政府、岱岳资源局、岱岳执法局强制拆除原告的养殖孵化车间的具体行政行为违法。2、诉讼费用由被告负担。事实与理由：原告在泰安市××村合法拥有养殖孵化车间的建筑。被告在未对原告该建筑确认为违法建筑、未向原告作出强制拆除通知、未向原告作出强制拆除决定的情况下，于2019年3月9日对该建筑进行了强制拆除。原告于2019年4月2日向岱岳区人民政府邮寄《行政复议申请书》(快递单号:1025362278432)，于2019年4月3日签收。2019年7月26日，原告收到岱岳区人民政府作出的《行政复议决定书》(泰岱复字［2019］014号)，岱岳区人民政府以不符合受理条件为由驳回原告的复议申请。现原告不服被告的强制拆除行为，被告在未依法履行相关合法程序的前提下，强制拆除原告合法养殖孵化车间具体行政行为的实体程序皆违法。原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，特提出上述诉请。原告向本院提交以下证据：一、拆除房屋的现场视频光盘、截图及政府会议照片、夏张镇天鹅湖大棚房政治方案，以及泰安市公安局夏张派出所出具的《出警证明》。以证明涉案建筑物系三被告共同组织实施拆除的，三被告主体适格；二、宋某身份证复印件、快递单复印件、快递妥投证明网页版打印件、泰岱复字［2019］014号行政复议决定书、房屋拆除前后的照片、山东省设施农用地登记备案证明、土地转让协议复印件、房屋内部分财产照片、房屋结构照片、泰安市天湖珍禽养殖有限公司工商登记信息网络截图。以证明已与泰安市天湖珍禽养殖有限公司签订土地租赁协议，原告合法拥有土地使用权，且在租赁土地上进行投资建设了孵化车间，原告的该合法财产因被告的违法强拆而毁损。被告夏张镇政府辩称，原告所诉无事实和法律依据，应依法驳回。一、原告不具有提起诉讼的主体资格。首先，原告并非夏张镇王士店村的村民，其所称的涉案房屋是非法占用王士店村农用地建设的，没有经过任何审批手续。原告既非涉案土地的合法使用人，也不能证实是涉案房屋的合法所有权人；其次，在治理天鹅湖景区违法建设活动中，泰安市天鹅湖珍禽养殖有限公司、夏张镇王士店村委已被泰安市岱岳区违法建设治理指挥部和泰安市自然资源和规划局认定为违法建设行为的实施主体，并向二者送达了《违法建设处置通知书》、《责令改正违法行为通知书》。对涉案土地范围内违法建筑进行的拆除是合法的，且针对的是天鹅湖珍禽养殖公司，而非原告个人，故即使认为该拆除行为损害了自己的合法权益，亦应由天鹅湖珍禽养殖公司主张，原告无权主张；再者，即使原告实际承租了天鹅湖珍禽养殖有限公司的土地，双方签订的协议亦属无效。双方发生纠纷，原告可通过民事诉讼以主张自己权利，其无权对被告提起诉讼。二、原告所建建筑物位于天鹅湖景区内，占有的土地性质为农用地。原告没有合法用地、建设规划许可等审批手续，其擅自占用农用地进行建设的行为违反法律规定，其在被认定为违法建设后未在治理活动要求期限内自行拆除，相关责任应由原告自己承担。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，只有合法权益才能受到法律保护，原告涉案建设在不持有合法审批手续的情况下，政府相关职能部门实施的行为实际并未侵害其合法权益，原告因自身行为而建成的违法建筑不属于合法权益，不受法律保护。原告的诉请无事实和法律依据，应予驳回。三、被告并非涉案违法建筑物的拆除主体。原告所诉涉及的拆除，是各级政府按照中共中央、国务院及省市县委、政府文件规定和违法建设治理行动要求，由多单位、多部门参与下进行实施的行政行为。夏张镇政府依据各级政府文件规定，履行“属地管理”工作职责，配合相关执法单位对辖区内违法建设进行治理。根据“谁主张谁举证”原则，原告没有合法有效证据以证实其违法建筑的被拆除与夏张镇政府之间有因果关系，亦无证据证明是夏张镇政府单独实施的拆除行为。综上，原告非本案适格主体，其对涉案建筑不具有合法权益，夏张镇政府也未直接参与涉案房屋的拆除，故请依法驳回原告的诉讼请求。被告夏张镇政府当庭向本院提供如下证据：一、泰安市自然资源和规划局作出的泰自资规罚字（2019）2302号行政处罚决定书，责令改正违法行为通知书、责令停止违法行为通知书各三份，泰安市岱岳区违法建设治理指挥部《违法建设处置通知书（存根）》四份。以证明涉案建筑被认定为违法建筑，且该违法建设主体为泰安市天鹅湖珍禽养殖有限公司和王士店村委，原告所诉无事实依据；二、山东省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室《关于进一步做好“大棚房”问题清理整改工作的通知》，岱岳区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组《关于对夏张镇天鹅湖珍禽养殖场“大棚房”问题整改标准的通知》及《关于转发＜关于加快“大棚房”问题整改做好复耕复种工作的通知＞的通知》和《关于加强设施农用地问题图斑后续整改工作的通知》。以证明夏张镇政府依据上级文件规定，在多单位、多部门参与下履行职责，虽负责辖区内违法建设治理工作，但针对及拆除的系天鹅湖珍禽养殖公司的建筑物，并非原告个人的建筑物，即原告主体资格不合法。被告岱岳资源局辩称，一、原告主体不适格。原告不具备提起本案诉讼的主体资格。原告不是涉案建筑所在村的村民，不属该村土地的合法使用人。原告系非法占用农用地进行违法建设，其不是涉案房屋及附属物的合法所有权人，原告主体不适格。二、原告所称的涉案房屋不是合法建筑。泰安市中级人民法院生效（2019）鲁09行终130号行政判决书，认定所涉建筑物系建设在天鹅湖公司设施农用地登记备案的旱地范围内，而未建设在允许建设的位置，认为相关行政处罚的事实及法律根据确实、充分。根据泰安市自然资源和规划局对泰安市天鹅湖珍禽养殖有限公司、李平、夏张镇王士店村委作出的泰自资规改字（2019）23108号、23109号、23112号《责令改正违法行为通知书》及23109号、23111号、23112号《责令停止违法行为通知书》，证明其未经批准违法占用土地建设办公、厂房等设施，应停止并改正违法占地行为。根据泰安市自然资源和规划局对泰安市天鹅湖珍禽养殖有限公司作出的泰自资规罚字（2019）2302号《行政处罚决定书》，亦证明项目占地类型为耕地、设施农用地，而不是建设用地。上述行政判决和行政处罚决定可证明原告诉称的涉案房屋系违法占地所建设的违法建筑。三、原告错列被告。其诉列“泰安市岱岳区自然资源和规划局”为被告明显错误，应驳回其起诉。四、岱岳资源局没有实施原告所诉的拆除行为，复议决定也认为拆除与岱岳资源局无关，故应当驳回原告起诉。原告诉状不属实，岱岳资源局从没有实施原告所诉的强制拆除行为。岱岳资源局在对原告等人信息公开申请的答复中亦明确载明“房屋被强制拆除的强制拆除通知书、强制拆除决定书不是我单位形成产生的，不属于我单位公开范围”。原告对其主张无合法有效证据予以证明。综上，宋某不具备提起本案诉讼原告主体资格并错列被告，涉案被拆的养殖孵化车间等房屋不是合法建筑，且岱岳资源局没有实施所诉拆除行为，故应依法驳回原告的起诉。被告岱岳资源局提供以下证据：一、泰安市中级人民法院（2019）鲁09行终130号行政判决；二、泰自资规改字（2019）201923号、23109号、23112号《责令改正违法行为通知书》及23169号、23111号、23112号《责令停止违法行为通知书》；三、泰自资规罚字（2019）2302号《行政处罚决定书》；四、信息公开申请表、快递封面；五、泰岱自资信公告（2019）1号《政府信息公开答复书》及附件《夏张镇王士店村土地利用总体规划图》及邮政快递凭证。以上证据以证明原告提起本案诉讼不合法，岱岳资源局不是拆除涉案建筑物的实施主体。被告岱岳执法局辩称，岱岳执法局未实施原告诉称的拆除其养殖孵化车间的行为，原告起诉岱岳执法局没有事实依据。并且，原告申请行政复议时，其仅认为系夏张镇政府实施了案涉拆除行为，故其起诉岱岳执法局属于错列被告，应当依法驳回其起诉。被告岱岳执法局未向本院提供证据。经庭审质证，被告夏张镇政府对原告提交的证据质证意见为：对证据一的真实性无异议，对该组证据的证明目的有异议，不能证明夏张镇政府领导指挥或直接参与实施了对涉案建筑物的强拆行为；对证据二的真实性无异议，对该组证据的证明目的有异议，该组证据不能证实原告的主体合法，亦不能证明原告系本案案涉被拆除建筑物的合法所有权人，且不能证明拆除行为造成了涉案房屋内的财产损失。被告岱岳资源局对原告提交的证据质证意见为：对证据一真实性、合法性、关联性均有异议，该组证据不能证实原告对岱岳资源局的诉讼主张；对证据二的质证意见同夏张镇政府对该组证据的质证意见，并另外认为原告所称的孵化车间的建设是违法的，而且该组证据中的宋某与泰安市天湖珍禽养殖有限公司签订的土地转让协议亦是无效的。被告岱岳执法局对原告提交的证据质证意见为：对证据一中除《出警证明》外的其他证据的真实性、关联性及证明对象均有异议，该宗证据不能证明原告所称的岱岳执法局拆除其车间的主张，对《出警证明》的证明内容有异议，该证据亦不能证实岱岳执法局实施了拆除行为，该证据却能证实拆除的系违法建筑，即进一步证明了原告对其诉及的建筑物不具有合法权益，亦即证明其不具备合法原告主体资格；对证据二的质证意见同被告夏张镇政府、岱岳资源局对该组证据的质证意见相一致。原告宋某对被告夏张镇政府提供的证据质证意见如下：按照法律规定，被告应该在收到应诉通知书15日内提供作出具体行政行为的依据、证据等材料。被告夏张镇政府的证据系当庭提交，违反了法律规定，不应作为有效证据予以接纳。另外，夏张镇政府提交的材料中，有的形成于2019年3月25日，此时原告孵化车间已经被拆除，故显然不可依据这种文件确定拆除行为的合法性。并且，上述提供的证据并非形成于夏张镇政府，而是形成于其他国家机关，故不能据此认定夏张镇政府强制拆除行为的合法性。原告宋某对岱岳资源局提供的证据发表如下质证意见：岱岳资源局提交的证据与本案的审理对象没有直接的关系，本案审理对象是强制拆除行为的合法与否，而不是行政处罚的合法与否。岱岳资源局提交的证据一、二、三，原告对此并不知情，该判决、处罚决定及通知系对其他相对人作出的。因与天鹅湖珍禽养殖公司存在合同关系，案涉孵化车间是宋某所建，而孵化车间已经被拆除，因此宋某与对该建筑物的强制拆除行为具有利害关系，宋某具有原告诉讼主体资格。岱岳资源局上述证据不能证明其没有土地执法主体资格，其前身是泰安市国土资源局岱岳区分局，其本身就属于法律规定的土地管理执法机关，按照泰安市规定，在当时其仅无行政处罚的主体资格，但不等于其没有其他的土地执法主体资格。本案案涉强制拆除是岱岳资源局超越职权的行为，当属违法行为。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院对以上各方当事人经质证无异议的证据予以认定，对有异议的证据，结合其他证据综合分析予以认定。经审理查明，2015年6月30日，宋某与泰安市天鹅湖珍禽养殖有限公司签订土地租赁协议，约定泰安市天鹅湖珍禽养殖有限公司为出租方，将其租用的养殖用地转让给承租方宋某使用，地址位于王士店村天鹅湖院内，协议并约定转让年限为2015年6月30日至2059年6月30日。2019年3月9日，位于王士店村天鹅湖院内的部分地上建筑物被强制拆除。被告夏张镇政府、岱岳资源局、岱岳执法局均否认实施了上述拆除行为。另查明，2019年6月4日，泰安市公安局夏张派出所盖章出具《出警证明》，载明：2019年3月9日、13日、16日、17日宋某、宋某中、陈某涛、刘某良先后向公安机关报警称，其在天鹅湖西的建筑物被强拆。经出警了解到2019年3月9日起，岱岳区自然资源和规划局、岱岳区行政综合执法局与夏张镇政府联合执法对相关违法建筑进行了拆除。本院认为，本案争议焦点问题是：一、夏张镇政府、岱岳资源局、岱岳执法局是否共同实施了本案被诉的强拆行为，即三被告主体是否适格；二、本案被诉强拆行为是否合法。一、关于三被告主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定第（三）项规定：“提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。”据此，行政诉讼案件中，原告对被告是否作出被诉行政行为负有举证责任，如其起诉被告强制拆除其房屋等建筑物，首先应初步举证证实该行政行为系由被告实施；被告如否认该强拆行政行为系其实施，应举证证实强拆行为确系其他主体实施，如举证不能将承担不利法律后果。本案中，根据原告宋某提交的涉案建筑物强拆现场视频及泰安市公安局夏张派出所出具的出警证明等证据，足以认定被告夏张镇政府、岱岳资源局、岱岳执法局系涉案建筑的拆除主体。三被告虽否认实施了被诉强制拆除行为，但均未提供充分证据证明对案涉建筑物的强拆系由其他主体实施，故本院对其非强拆主体的主张不予支持。二、关于被诉被告拆除行为是否合法的问题。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责，否则其行政行为即为违法。本案被诉的三被告强制拆除涉案建筑物的行为，属行政强制行为。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”该条第二款第(四）项规定：“强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。”由于强制拆除房屋等建筑物是对行政管理相对人的权利产生实质重大影响的行政行为，对此，上述法律明确规定了行政机关应当遵循的系列法定程序规范。本案中，被告提交的证据不能证实其强制拆除涉案建筑物的行为系严格按照上述法律规定的程序进行的，其该行为明显违反了法律规定，应确认为违法行政行为。综上，被告夏张镇政府、岱岳区自然资源局、岱岳区综合执法局的强制拆除行为违反法定程序，鉴于涉案建筑物已被拆除，本案被诉强拆行为不具有可撤销内容，应对该行为确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国行政赔偿法》第二条的规定，判决如下：确认被告泰安市岱岳区夏张镇人民政府、泰安市岱岳区自然资源局、泰安市岱岳区综合行政执法局于2019年3月9日对本案案涉建筑的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告泰安市岱岳区夏张镇人民政府、被告泰安市岱岳区自然资源局、被告泰安市岱岳区综合行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审 判 长  马 辉人民陪审员  孙冬梅人民陪审员  张 伟二〇二〇年七月十六日法官助理王瑞亮书记员罗慧