甘肃省平凉市中级人民法院行政判决书（2020）甘08行初2号原告李某1，住甘肃省庆城县。委托代理人李某2，甘肃隆庆律师事务所律师。代理权限为一般代理。原告李某3，住甘肃省庆城县。原告李某4，住甘肃省庆城县。委托代理人李某1，基本情况同上。代理权限为特别代理。被告庆城县人民政府。法定代表人梁某。出庭应诉负责人秦亚军，该县常务副县长。委托代理人郭某，甘肃陇凤律师事务所律师。代理权限为特别代理。原告李某1、李某4、李某3因土地管理行政征收一案，于2020年3月6日向本院提起诉讼。本院于2020年3月9日立案后，于2020年3月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月10日公开开庭审理了本案。原告李某3委托李某1，原告李某1及其委托代理人李某2、李某4、被告庆城县人民政府出庭应诉负责人秦亚军及委托代理人郭某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告李某1、李某4、李某3诉称，2017年，庆城县人民政府与甘肃中盛华美羊业发展有限公司达成《肉羊产业发展协议》，约定该公司在庆城县驿马镇建设湖羊养殖基地。为实施该项目，庆城县人民政府进行了土地征收。2017年11月6日，庆城县人民政府发布了《通告》。其认为庆城县人民政府发布的《通告》存在严重违法，属无效行政行为。理由如下：1.从发布主体看，庆城县人民政府发布的《通告》应为征地公告。根据原《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，在征地过程及该《通告》中未有批准文件，程序严重违法；2.庆城县人民政府发布的《通告》与应由国土部门发布的拟征地告知的法定内容混淆，造成该《通告》客观上无法实施。根据《通告》内容，实质上是拟征地范围和被征收的义务等内容，符合国务院《深化改革严格土地管理的决定》和国土部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定的国土部门发布拟征收告知的内容，而不符合国土部《征收土地公告办法》第五条规定的征地公告法定内容。因此，庆城县人民政府发布的《通告》程序、实体均严重违法，在实际履行中无法准确定性，请求确认庆城县人民政府发布的《通告》（二〇一七年第32号）无效。为证明其起诉符合条件，原告提交了如下证明材料：1.《通告》（二〇一七年第32号）；2.《农村土地承包合同》（李某4、李某3）；3.甘（2017）庆城县农村土地承包经营权第004826号、第004827号《农村土地承包经营权证》；4.庆集建（1989）字第2809号《集体土地建设使用证》（何秀琴）；5.编号：2018085《庆城县棚户区改造项目驿马镇儒林片区土地、房屋及附属物征收补偿协议》。被告庆城县人民政府辩称，一、本案已经超过法定的诉讼期间。《通告》（二〇一七年第32号）于2017年11月6日发布，李某1等原告的起诉时间是2020年1月31日，根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，已经超过一年八个月。二、庆城县人民政府作出的《通告》（二〇一七年第32号）内容是针对所有2017年11月6日以后的多名土地承包者、土地征收范围内的机关单位，针对的行为对象是不特定的，属于具有普遍约束力的抽象行政行为，不是具体行政行为。请求驳回李某1等原告的全部诉讼请求。为证明其行政行为合法，被告提交以下证据：1.庆国土告字〔2017〕第21号《征地告知书》；2.编号：2018085《庆城县棚户区改造项目驿马镇儒林片区土地、房屋及附属物征收补偿协议》；3.领款条据；4.庆政发〔2017〕25号《庆城县人民政府关于调整国家建设用地征地补偿安置费标准的通知》；5.庆政发〔2017〕26号《庆城县人民政府关于进一步规范征收集体土地地面附着物补偿标准的通知》；6.庆政发〔2018〕66号《庆城县人民政府关于印发庆城县2018-2020年棚户区改造项目（一期）驿马镇儒林片区房屋土地征收补偿安置方案的通知》。经审理查明，1989年12月31日，李某1与其妻何秀琴取得驿马镇儒林村北庄自然村集体土地建设许可，供其所在农户使用，并经登记持有庆集建（1989）字第2809号《集体土地建设用地使用证》。2017年4月6日、10日，李某4、李某3分别与庆城县驿马镇儒林村崾窝自然村签订《农村土地（耕地）承包（家庭承包方式）合同书》取得该集体土地承包经营权。2017年4月12日，原庆城县国土资源局向驿马镇儒林村委会作出庆国土告字〔2017〕第21号《征地告知书》，称“因建设需要，依照法律规定，经县人民政府研究同意，拟征收该村范围内集体土地约1810.7亩”。2017年11月6日，庆城县人民政府作出《通告》（二〇一七年第32号），内容为：为加快驿马工业集中区发展，改善城乡人居环境，进一步提升城乡整体形象和品味，抢抓国家政策机遇，强力推进棚户区改造项目，依据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）等法律法规，县委、县政府决定实施庆阳市庆城县（驿马镇儒林片区）2018年棚户区改造项目。现将征收有关事宜通告如下：一、征收范围。庆阳市庆城县（驿马镇儒林片区）2018年棚户区改造项目征收范围：南至牛头咀，东至儒林村刘庄居民点，北至庆西公路南侧，西至经五路。范围内所有房屋、集体土地及地面附属物，征收补偿依照有关标准执行。二、征收要求。1.自本通告发布之日起，征收范围内的机关单位、门店和居民都要通力协作，积极配合，不得干扰、阻扰征收搬迁工作，确保按期完成搬迁任务。逾期不搬的，将依法强制执行。2.自本通告发布之日起，任何单位和个人在征收范围内不得新建、扩建、改建、装修房屋；不得改变房屋用途、进行房屋产权分割和交易、建立新租赁关系、分立户籍；不得抢栽、抢种。违反规定实施的，不予补偿。3.自本通告发布之日起，国土、住建、规划、房管、工商、公安等部门停止对征收范围内所有单位及个人办理相关行政许可。三、组织实施。驿马镇具体负责征收工作，并对整体工作实施监督管理。本通告自发布之日起施行。李某1、李某3、李某4所使用的集体土地在该通告征收的范围之内，遂向本院提起诉讼。上述事实，有原、被告提供的《农村土地承包合同书》、《集体土地建设用地使用证》、《农村土地承包经营权证》、《征地告知书》、《通告》（二〇一七年第32号）及双方的陈述，经庭审质证，可作为认定案件事实的依据予以证实。对于原、被告提供的庆政发〔2017〕25号《庆城县人民政府关于调整国家建设用地征地补偿安置费标准的通知》、庆政发〔2017〕26号《庆城县人民政府关于进一步规范征收集体土地地面附着物补偿标准的通知》、庆政发〔2018〕66号《庆城县人民政府关于印发庆城县2018-2020年棚户区改造项目（一期）驿马镇儒林片区房屋土地征收补偿安置方案的通知》、《庆城县棚户区改造项目驿马镇儒林片区土地、房屋及附属物征收补偿协议》、领款条据等均系实施补偿行为的依据，与征收通告无关联，不能作为认定案件事实的依据。本院认为，根据《中华人民共和国物权法》第四十三条的规定，“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”、“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十五条规定“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案……”第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施……”可见，无论实施何种项目进行建设，必须依法使用国有土地；涉及使用集体土地的，必须经由国务院或省级人民政府批准将农用地转为建设用地，并由县级人民政府依照《征收土地公告办法》第五条“征收土地公告应当包括下列内容：（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途……”的规定进行公告。本案中，庆城县人民政府以实施棚户区改造项目为由使用集体土地，却未提供证据证明已经农用地转为建设用地程序获得有权机关批准，进而在庆城县2018-2020年棚户区改造项目（一期）驿马镇儒林片区房屋土地征收中实施集体土地征收所发布的二〇一七年第32号《通告》，明显缺乏事实和法律依据，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“行政行为没有依据”的无效情形。李某1、李某4、李某3的诉讼请求应予支持。由于无效行政行为自始无效，不因时间的经过而生效，因此针对无效行政行为的起诉，不受起诉期限的限制。庆城县人民政府发布的《通告》限制或剥夺了该征收范围内村民的土地使用权和地上附着物所有权，对其权利义务产生了重大影响，具有可诉性。李某1等人的起诉符合法律规定。庆城县人民政府关于超过起诉期限起诉、《通告》不具有可诉性的答辩意见均缺乏法律依据；关于庆城县人民政府辩称该《通告》系实施棚户区改造项目的公告而非土地征收公告的意见，经查，庆城县人民政府于2017年11月6日发布的第32号《通告》内容明确表示“现将征收有关事宜通告如下：……”，并载明了“征收范围”、“征收要求”，并非是对项目事项及要求进行的公告，该项答辩意见缺乏事实依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如下：确认庆城县人民政府政府作出的二〇一七年第32号《通告》无效。案件受理费50元，由被告庆城县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审判长 穆 雯审判员 王晓良审判员 岳学敏二〇二〇年七月二十九日（法官助理 惠小娟书记员 刘鸿珍