广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2020）粤2071行初417号原告：萧玉群，女，1969年8月28日出生，汉族，住广东省中山市*************，公民身份号码440************422。委托代理人：钟其安、谢红萍，均系广东广中律师事务所律师。被告：中山市应急管理局，住所地广东省中山市石岐区********，统一社会信用代码114************905。法定代表人：刘大明，局长。委托代理人：魏锦华，该局工作人员。委托代理人：肖静，广东孚道律师事务所律师。原告萧玉群不服被告中山市应急管理局（以下简称市应急局）应急管理行政处罚，于2020年3月12日向本院提起行政诉讼。本院于同年3月19日立案后，依法向被告市应急局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理了本案。原告萧玉群的委托代理人谢红萍，被告市应急局的委托代理人魏锦华、肖静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市应急局于2019年12月13日作出（中二）应急罚[2019]84号行政处罚决定，认定萧玉群作为中山市国兴旺实业有限公司（以下简称国兴旺公司）主要负责人，未督促、检查本单位的安全生产工作，未及时消除生产安全事故隐患，导致发生生产安全事故，决定对其处以罚款21600元。原告萧玉群诉称，一、被告认定陆寿忠的受伤死亡属于生产安全事故，证据不足，认定事实错误。生产安全事故是指生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故，认定生产安全事故的必须同时具备两个条件：一是事故必须发生在生产经营单位；二是事故必须发生在生产经营单位的生产经营场所；三是事故必须发生在生产经营活动中。1.虽然陆寿忠是在工作时间受伤，但其受伤的地点并非是工作场所；陆寿忠的工作岗位为锅炉房范围内，而其坠落受伤的地点为在离锅炉房70米至80米处的中山市大涌镇伟标服装工艺厂（以下简称伟标工艺厂）锌铁棚厂房棚顶处，陆寿忠坠落受伤的地点并非是国兴旺公司的生产经营场所，也不属于国兴旺公司单位场所范围。2.陆寿忠并非是在工作岗位因工作原因受伤坠落导致死亡，涉案事故并非是发生在生产经营活动中。陆寿忠的工作内容为锅炉添加柴火及清除锅炉残渣，陆寿忠的工作场所为国兴旺公司的锅炉房内，不涉及锅炉房范围外的工作，陆寿忠的工作内容无需攀爬至距离其工作场所约70米处的其他工厂锌铁棚厂房棚顶，也无需携带几十斤的废铁在棚顶上行走，因此，陆寿忠从事正常工作活动时是不可能发生坠落事故的，陆寿忠不论何种原因发生意外坠楼，系其个人原因造成，并非是从事其本职工作活动引起的。因此，陆寿忠的受伤死亡不属于生产安全事故，被告认定陆寿忠受伤死亡为生产安全事故证据不足，属认定事实错误，原告对事故发生不应承担相应的责任。二、涉案行政处罚决定认定原告违反《安全生产法》的有关规定，对事故发生负有责任，认定事实不清，证据不足，适用法律错误。涉案行政处罚决定认定原告作为公司主要负责人未督促、检查本单位的安全生产工作、未及时消除生产安全事故隐患，导致发生生产安全事故，认定事实错误，证据不足。1.国兴旺公司锅炉车间二楼楼顶平台与车间铁棚顶相连的地方并非没有安全防护，从陆寿忠工作的锅炉车间二楼楼顶平台通向伟标工艺厂车间锌铁棚顶需要翻越两条大水管，如非故意攀爬翻越，常人不可能从锅炉房通行或跌落到锌铁棚顶，该两条大水管足以起到正常的安全防护作用，国兴旺公司的锅炉房并不存在可导致涉案事故发生的隐患。原告作为国兴旺公司的法定代表人，虽负有检查、督促国兴旺公司对生产经营场所进行安全防护、安全生产工作的义务，但义务的确定应限于国兴旺公司及原告的管理和控制能力范围之内。陆寿忠的工作场所、工作内容本身并无安全隐患，不能要求国兴旺公司对锅炉房的所有范围加以围蔽、设置警示标志。2.陆寿忠受伤并非是因国兴旺公司未能做好锅炉车间二楼楼顶平台与车间锌铁棚的安全防护所造成，陆寿忠作为具备完全民事行为能力的成年人，擅自离开工作岗位，夜间在锌铁棚顶行走，导致从棚顶坠落受伤，陆寿忠发生事故是其本人原因造成，陆寿忠应对事故负全部责任，原告对事故不存在过错，不负有责任。3.原告作为国兴旺公司的法定代表人，已在管理和控制能力范围内积极督促、检查该公司的安全生产工作。国兴旺公司经常对员工（包括陆寿忠）进行安全生产教育和培训，已取得安全生产标准化三级企业的《安全生产标准化证书》，员工具备必要的安全生产知识，并掌握本岗位的安全生产技能。该公司的锅炉设备已办理特种设备使用登记证，在使用锅炉设备时符合特种设备安全技术规范要求，锅炉房管理人员已取得锅炉、压力管道安全管理、特种设备作业人员等相关证书。同时，国兴旺公司依据相关法律法规规定，编制了《中山市国兴旺实业有限公司生产安全事故应急预案》，并于2017年11月22日发布，组织各部门按应急预案进行培训和演练，该公司员工均了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。三、被告对原告作出21600元的罚款，处罚不当。如前所述，涉案事故不属于生产安全事故，国兴旺公司及原告对事故发生不承担责任，并不存在违反《安全生产法》有关规定的行为，被告对其作出21600元的罚款，处罚不当。为维护合法权益，特提起本案诉讼，请求：1.撤销被告作出的（中二）应急罚[2019]84号《行政处罚决定书》；2.被告承担本案诉讼费用。被告市应急局辩称，一、涉案行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处罚幅度合法、适当。涉案生产安全事故发生后，经中山市人民政府（以下简称市政府）事故调查组调查，形成生产安全事故调查报告，并经市政府于2019年8月19日批复同意了该事故调查报告。我局经立案和深入调查后，根据本案事实、证据及相关法律规定，依据市政府批复的事故调查报告，认定国兴旺公司未对工人陆寿忠进行安全生产教育和培训，未保证从业人员具备必要的安全生产知识，导致从业人员未熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，未掌握本岗位的安全操作技能，未了解事故应急处理措施，未知悉自身在安全生产方面的权利和义务，国兴旺公司未能及时更换破旧的铁棚、未能做好锅炉车间二楼楼顶平台与车间铁棚顶的安全防护，未采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患，原告萧玉群作为国兴旺公司主要负责人，未督促、检查本单位的安全生产工作，未及时消除生产安全事故隐患，均对事故发生负有责任。以上事实有询问笔录、现场图片、现场处理决定书、事故调查报告等证据材料证实，事实清楚，证据确实充分。根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第二款、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款及《安全生产违法行为行政处罚办法》第二条第一款的规定，我局作为中山市行政辖区内的安全生产监督管理部门，对辖区内的安全生产违法行为有实施行政处罚的法定职权。根据查明的事实，依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（一）项以及《中山市〈中华人民共和国安全生产法〉行政处罚自由裁量标准相关规定实施标准》第四条的规定，我局依法对萧玉群作出了罚款21600万元的行政处罚。我局所作处罚幅度合法适当。二、我局作出涉案行政处罚决定程序合法。严格依据《安全生产违法行为行政处罚办法》的规定，于2019年8月23日就国兴旺公司及萧玉群涉案拟处罚行为立案调查，分别于2019年9月20日和2019年11月15日两次依法申请延长案件处理期限，期间，依法向萧玉群送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，并依照萧玉群的听证申请，依法召开了听证会，最终于2019年12月13日在法定期限内作出行政处罚决定。三、对原告行政起诉状中系列主张的回应。1.原告对生产安全事故的认定条件存在认知错误，国兴旺公司“6•17”一般生产安全事故是一起责任事故，该公司及原告对本案事故负有责任。原告认为事故与国兴旺公司生产经营活动无关，系对生产安全事故的认定及本案事故发生过程和原因的认识有偏差。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故均属于生产安全事故，法律并没有限定事故发生地必须在生产经营单位的生产经营场所。陆寿忠正是从其工作场所锅炉车间二楼楼顶平台的边界，进入不安全的铁棚顶而发生事故，本案事故的发生从锅炉车间二楼楼顶就已经开始，原告仅仅关注陆寿忠最后的坠落点，却没有认识到陆寿忠从离开锅炉车间进入伟标工艺厂铁棚顶的那一刻就已经开始陷入危险当中。另，国兴旺公司的锅炉车间二楼楼顶平台属于国兴旺公司的生产经营场所，该楼顶平台与伟标服装厂的车间铁棚顶相连，案发当时国兴旺公司并没有在楼顶平台与铁棚顶相连之处设置防护栏，也没有设置明显的安全警示标志，存在安全隐患。陆寿忠是在工作时间进入到与工作场所相连的不安全的铁棚顶后掉落致死的，因此本案事故正是国兴旺公司生产经营场所中一处安全隐患的现实化，属于生产安全事故。2.根据原告和职工王益锋、郑玉祥的《询问笔录》，国兴旺公司确未履行在锅炉车间二楼楼顶平台与伟标工艺厂车间铁棚顶相连处设置安全防护和安全警示以及采取技术、管理措施及时发现并消除事故隐患义务。3.国兴旺公司未履行对工人陆寿忠进行安全生产教育和培训的义务，致使陆寿忠未具备必要的安全生产知识，未熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，是导致陆寿忠发生事故的间接原因。4.原告作为国兴旺公司的主要负责人，并没有履行督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患的的法定义务。综上，我局对原告作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，具体罚款数额适当，原告的诉讼请求无事实和法律依据，应予驳回。经审理查明，原告萧玉群是国兴旺公司的法定代表人。陆寿忠是国兴旺公司锅炉车间工人，负责操作锅炉车间二楼楼顶平台的锅炉门开关。2019年6月16日19时至6月17日7时，陆寿忠在锅炉车间上夜班。2019年6月17日1时20分左右，陆寿忠从离其工作岗位约70米处的铁棚顶（约6米高）跌落地面，后送中山市人民医院进行抢救，经抢救无效于当天死亡。上述事件发生后，市政府批准成立了由市应急局牵头，中山市公安局、中山市总工会等有关部门组成的国兴旺公司“6•17”一般生产安全事故调查组，开展事故调查工作。调查期间，市应急局对事故现场拍照取证，向国兴旺公司发出现场处理措施决定书，要求国兴旺公司暂停相关设施、设备，排除事故隐患。国兴旺公司向市应急局提交了事故报告、劳动关系证明、劳动合同、企业机读档案登记资料、营业执照、萧玉群2018年度总收入证明、萧玉群身份证明、委托书、蔡善程身份证明、隐患排查治理管理制度、物品发放台账等资料。此外，市应急局对萧玉群和国兴旺公司工作人员郑玉祥、王益锋以及中山市锦兴制衣洗水有限公司工作人员姚创峰等人进行调查并制作询问笔录，其中萧玉群于2019年8月28日在询问笔录中称“我公司存在违法行为1.未对工人陆寿忠进行安全生产教育和培训，未保证从业人员具备必要的安全生产知识，未熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，未掌握本岗位的安全操作技能，未了解事故应急处理措施，未知悉自身在安全生产方面的权利和义务；2.未能及时更换破旧的铁棚、未能做好锅炉车间二楼楼顶平台与车间铁棚顶的安全防护，未采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患，导致事故发生，对事故的发生负有责任。”王益锋于2019年6月26日所作的询问笔录中载明“……问：陆寿忠为什么会走到铁棚上？答：车间顶棚是跟锅炉二楼楼顶连在一起的，我们工作的环境是很热的，我估计他是因为热所以走出去铁棚上透透气。问：他之前有走到铁棚上这种情况出现过吗？答：有的，他之前有试过，都是在晚上，另外也有人试过走到铁棚上。问：锅炉二楼楼顶与铁棚之间有没有安全防护栏？答：没有。可以随便走动。问：你公司有没有对你们进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务？答：没有。问：你们公司有没有建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患？答：没有。……”萧玉群于2019年6月26日所作的询问笔录中载明“……问：事故为什么会发生？答：据我事后了解，可能是因为锅炉工作的地方太热，死者走到铁棚上透气，踩破了铁棚跌落的。……问：铁棚为什么会被踩破？答：可能因为时间久了，铁皮生锈了，我们已经更换了一部分，但发生事故的那里还没有更换。问：死者工作的锅炉二层顶部与铁棚间有没有做好安全防护措施？答：没有安全防护栏，可以随便进出。问：你公司有没有对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务？答：没有。问：你公司有没有建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患？答：有建立，但没有落实，没有采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患，也没有相关记录。……”郑玉祥于2019年6月26日所作的询问笔录中载明“……问：陆寿忠为何会从高处坠下？答：我曾听说过有人值夜班时，因为天气太热，从锅炉房2层平台跨到旁边厂房铁棚顶部走动纳凉。这事我在安全生产会议中也提出过，严禁这样做。问：法定代表人有没有到车间检查安全生产？答：没有。问：公司有没有建立安全隐患排查制度？答：有。我们没有按规定落实隐患排查，未能发现隐患。问：你们厂房与锅炉房之间有没有进行围蔽分割？答：没有。……”郑玉祥于2019年6月28日所作的询问笔录中载明“问：上岗作业前有没有经安全生产教育和培训合格？答：没有。……”。2019年8月15日，市应急局向市政府提交《中山市国兴旺实业有限公司“6•17”一般生产安全事故调查报告》，调查结果认定涉案事故性质是一起责任事故，而直接原因为陆寿忠在工作期间离开工作岗位，行走至没有安全防护的车间铁棚顶部坠落地面，间接原因为：1.国兴旺公司未对工人陆寿忠进行安全生产教育和培训，未保证从业人员具备必要的安全生产知识，未熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，未掌握本岗位的安全操作技能，未了解事故应急处理措施，未知悉自身在安全生产方面的权利和义务；2.国兴旺公司未能及时更换破旧的铁棚、未能做好锅炉车间二楼楼顶平台与车间铁棚顶的安全防护，未采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患；3.国兴旺公司主要负责人萧玉群未督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患。事故责任认定国兴旺公司在安全生产管理上存在漏洞，对事故的发生负有责任，是事故责任单位，并建议对事故单位和有关责任人作出处理：“……（二）由市应急管理局按照《中华人民共和国安全生产法》的有关规定，对中山市国兴旺实业有限公司及其主要负责人萧玉群进行行政处罚……。”2019年8月19日，市政府作出中府事故复[2019]67号《关于对中山市国兴旺实业有限公司“6•17”一般生产安全事故调查报告的批复》，同意市应急局前述调查报告的调查结果和处理意见。2019年9月23日，市应急局向萧玉群发出（中二）应急罚告[2019]43号行政处罚告知书和（中二）应急听告[2019]43号听证告知书，告知萧玉群拟将对其作出的行政处罚、处罚的事实依据和法律依据以及其享有陈述、申辩、听证等权利。萧玉群收到上述文书后申请听证。同年10月12日，市应急局举行了听证会，听取了萧玉群的陈述和申辩。同年12月13日，市应急局作出（中二）应急罚[2019]84号行政处罚决定书（个人），认定萧玉群作为国兴旺公司主要负责人未督促、检查本单位的安全生产工作，未及时消除生产安全事故隐患，导致发生生产安全事故，违反了《中华人民共和国安全生产法》第十八条第（五）项的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（一）项及中山市《中华人民共和国安全生产法》行政处罚自由裁量标准相关规定实施标准（四）1.的规定，决定对其处以21600元（上一年年收入72000元的30%）的罚款。市应急局于当日将上述行政处罚决定书送达萧玉群。萧玉群不服，诉至本院，提出前述之诉讼请求。另查明，中山市公安局大涌分局于2019年7月22日出具了《关于排除大涌镇国兴旺实业有限公司锅炉房杂工陆寿忠他杀的综合报告》，现场勘查情况为“发现现场的铁皮棚顶部有一个洞口，洞口大小约为70cm×60cm，洞口距离地面约6m，洞口处背面铁皮锈蚀严重，洞口处铁皮下折，洞口下折的铁皮处见有踩踏痕迹，洞口一侧边缘见有向下凹陷痕迹。”综合现场勘查、尸体检验、走访调查等情况，分析因陆寿忠工作的锅炉房距离其居住的锦兴公寓F栋604房步行需要一段时间，死者陆寿忠当天下班后试图攀爬洗水厂车间上的铁棚抄近路回宿舍楼，不慎踩踏铁棚上锈蚀严重部位坠落，经医院抢救无效后死亡，排除陆寿忠被他杀的可能性。又查明，萧玉群已履行缴纳罚款21600元的义务。再查明，根据事故调查现场照片、询问笔录以及庭审情况查明，陆寿忠工作的锅炉车间二楼楼顶平台与中山市大涌镇伟标服装工艺厂锌铁棚厂房棚顶相连，楼顶平台与锌铁棚顶二者高度上差距不大，楼顶平台与锌铁棚顶之间没有安全防护措施，也没有设置警示标识。本院认为，本院应根据全面审查的原则对市应急局的行政处罚行为作合法性审查。第一，职权方面。根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款、第二款“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。”的规定，市应急局作为中山市安全生产监督管理部门，具有对本行政区域内安全生产工作进行综合监督管理的法定职责。第二，事实认定方面。本案中，现场照片、“6•17”一般生产安全事故调查报告、萧玉群及国兴旺公司工作人员王益锋、郑玉祥的询问笔录等可以相互印证证明，陆寿忠工作时间离开工作岗位到车间铁棚顶走动，锅炉车间其他工人也偶有到车间铁棚顶纳凉走动，锅炉车间二楼楼顶平台与车间铁棚顶之间没有采取安全防护措施，也没有设置警示标识，确实存在安全隐患，萧玉群作为国兴旺公司的主要负责人对事故的发生负有一定的责任，故市应急局认定萧玉群未督促、检查本单位的安全生产工作，未及时消除生产安全事故隐患，导致发生生产安全事故，本院予以支持。对于萧玉群主张陆寿忠作为成年人在工作时间攀爬到不属于工作岗位的铁棚顶，发生事故是其个人原因的主张，本院认为，陆寿忠离开工作岗位，行走至没有安全防护的车间铁棚顶部坠落地面是事故发生的直接原因，陆寿忠对事故发生负有责任，但并不排除萧玉群对事故的发生也负有一定责任，因此，对萧玉群的主张本院不予采信。第三，法律适用和处罚是否适当。萧玉群未督促、检查本单位的安全生产工作，未及时消除生产安全事故隐患，导致发生生产安全事故，违反了《中华人民共和国安全生产法》第十八条第（五）项“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：……（五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患。”的规定，市应急局依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（一）项“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处上一年年收入百分之三十的罚款。”的规定，决定对萧玉群处以21600元的罚款系在法定范围之内，并无不当。对于萧玉群认为涉案事故不属于生产安全事故的主张，本院认为，国兴旺公司在生产经营活动中发生的，造成一人死亡的涉案事故，属于一般生产安全事故，对其主张本院不予采纳。第四，程序方面。市应急局对萧玉群的违法行为现场调查，对相关人员进行调查并制作询问笔录，作出涉案行政处罚决定之前履行告知义务，并依当事人申请举行听证会，作出涉案行政处罚决定之后将文书送达当事人，符合法定程序。综上，萧玉群要求撤销市应急局作出的（中二）应急罚[2019]84号行政处罚决定书的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告萧玉群的诉讼请求。案件受理费50元，由原告萧玉群负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  李秀华审 判 员  朱婉芬人民陪审员  梁玉明二〇二〇年七月三十一日书 记 员  郝晓燕叶晓桐李凯琳