广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤19行终222号上诉人（原审被告）：东莞市自然资源局，住所地：广东省东莞市东城区********，统一社会信用代码：11441900MB2C90020A。法定代表人：赖健伟，该局局长。委托代理人：尹艳芬，该局工作人员。委托代理人：罗苏华，广东方中天律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：东莞市达鑫江滨新城开发有限公司，住所地：广东省东莞市********，统一社会信用代码：914************995。法定代表人：钟琼兰，该公司总经理。委托代理人：罗辉，广东君强律师事务所律师。委托代理人：傅杰顺，广东君强律师事务所律师。原审被告：东莞市石碣镇人民政府，住所地：广东省东莞市石碣镇新城区******，统一社会信用代码：114***********475R。法定代表人：香杰新，该镇镇长。参加诉讼的行政机关负责人：董伟斌，该镇副镇长。委托代理人：汤晓玲，东莞市石碣镇规划管理所副所长。委托代理人：谭春松，广东君政律师事务所律师。上诉人东莞市自然资源局因与被上诉人东莞市达鑫江滨新城开发有限公司（以下简称“达鑫公司”）及原审被告东莞市石碣镇人民政府（以下简称“石碣镇政府”）不履行法定职责纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初644号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2019年8月2日，达鑫公司向原审法院提起诉讼，请求判令：1.确认石碣镇政府不予受理达鑫公司“达鑫·江滨新城（三）”项目2-4号地下室竣工后规划条件核实申请的行为违法，并判令石碣镇政府或东莞市自然资源局立即受理达鑫公司“达鑫·江滨新城（三）”项目2-4号地下室的竣工后规划条件核实的申请；2.本案诉讼费用由东莞市自然资源局、石碣镇政府承担。原审法院查明：达鑫公司于2018年11月向石碣镇规划所提交达鑫·江滨新城（三）19栋及2-4号地下室规划验收申请材料，申请办理规划条件核实手续，但遭拒绝，遂于2019年1月4日向石碣镇规划所提交《关于请求予以受理规划方面业务的请示》。2019年1月10日，石碣镇规划所向达鑫公司作出碣规复〔2019〕016号《关于〈关于请求予以受理规划方面业务的请示〉的回复》（以下简称“碣规复〔2019〕016号回复”）称“因贵公司拒缴村镇基础设施配套费，所以导致规划核实暂缓”。后，达鑫公司向石碣镇政府提交了《达鑫·江滨新城房地产项目存在问题反馈》，石碣镇政府于2019年3月21日向达鑫公司出具《关于对达鑫江滨新城开发有限公司反映有关问题的回复》（以下简称“《有关问题的回复》”）称“关于达鑫·江滨新城（三）19栋及2-4号地下室规划验收受阻问题：先对达鑫·江滨新城（三）19栋建筑地上部分进行规划验收。地下室部分因涉及其他问题（跨宗地问题、村镇基础设施配套费欠费等），后续再进一步研究处理”。2019年4月17日，达鑫公司向东莞市自然资源局提交了《关于我司办理规划条件核实业务受阻的情况反映及请求协助办理的请示》。2019年5月27日，东莞市自然资源局向达鑫公司作出东自然资函〔2019〕2026号《关于对办理规划条件核实业务受阻情况反映的回复》称“石碣镇人民政府受我局委托负责辖区范围内所有建设项目的批后跟踪管理工作，石碣镇规划管理所是其具体承办机构，受其指导、协调和监管。我局已将贵司反映的情况反馈给石碣镇人民政府，并要求依照法律、法规规定做好协调处理工作”。达鑫公司不服，向原审法院提起行政诉讼。另查明，石碣镇政府与东莞市自然资源局庭审中均确认案涉项目属于“一类项目”，其规划条件的核实是由东莞市自然资源局负责审核，东莞市自然资源局并未委托石碣镇政府处理“一类项目”的规划条件核实事宜。再查明，2019年9月23日，东莞市自然资源局受理了达鑫公司提出的案涉项目规划条件核实申请。原审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第四十五条第一款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。可见，核实建设工程规划条件属于县级以上地方人民政府城乡规划主管部门的法定职责。本案中，根据行政委托协议书、《关于印发〈东莞市城乡规划局简政强镇工作实施方案（中心镇）〉的通知》可知，东莞市自然资源局作为东莞市行政区域内的城乡规划主管部门，仅将“二类项目”的建设工程规划条件核实事宜委托给石碣镇政府办理，并未委托石碣镇政府处理“一类项目”的有关事宜，而案涉工程项目属于“一类项目”，石碣镇政府及其组建机构石碣镇规划所直接以未缴纳村镇基础设施配套费等为由不予受理达鑫公司的申请，显然已超过东莞市自然资源局的委托权限范围，属于超越职权作出行政行为，应由石碣镇政府自行承担法律后果，石碣镇政府主张其并非本案适格被告，理由不能成立，原审法院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（四）超越职权的”规定，应撤销碣规复〔2019〕016号回复及《有关问题的回复》。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。本案中，根据《关于我司办理规划条件核实业务受阻的情况反映及请求协助办理的请示》可知，达鑫公司已于2019年4月17日向东莞市自然资源局反映其向石碣镇规划所申请规划条件核实一事受阻，这足以说明东莞市自然资源局此时已知晓达鑫公司就案涉工程项目申请规划条件核实，石碣镇规划所超越职权处理一事，应视为达鑫公司已向东莞市自然资源局申请规划条件核实。而根据《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第四十五条第一款的规定，东莞市自然资源局具有处理该申请事项的法定职责，其主张其并非本案适格被告，没有法律依据，原审法院不予采纳。但是，东莞市自然资源局在2019年9月23日才予以受理达鑫公司的规划条件核实申请，显然超过一般规定的60日履行职责期限，已构成迟延履行法定职责。虽东莞市自然资源局在2019年5月27日有向达鑫公司作出回复，但该回复内容仅是将其与石碣镇政府之间的委托关系等情况告知达鑫公司，对达鑫公司的申请事项未作出实际性处理，不能视为已履行法定职责。鉴于东莞市自然资源局在本案起诉后受理了达鑫公司的规划条件核实申请，判决履行已无意义，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”规定，应确认东莞市自然资源局拖延履行法定职责的行为违法。另，石碣镇政府主张本案起诉已超过法定起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，碣规复〔2019〕016号回复及《有关问题的回复》属于石碣镇政府对达鑫公司的规划条件申请所作实际性答复，属于具体行政行为，但均未告知起诉期限，故起诉期限应从达鑫公司知道或者应当知道两份回复内容之日起开始计算，由于两份回复的作出时间分别为2019年1月10日和2019年3月21日，达鑫公司于2019年8月14日向原审法院提起行政诉讼，显然未超过上述法定的一年起诉期限。石碣镇政府的主张，没有法律依据，原审法院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项的规定，判决：一、撤销石碣镇政府的组建机构东莞市石碣镇规划管理所于2019年1月10日作出的碣规复〔2019〕016号《关于〈关于请求予以受理规划方面业务的请示〉的回复》；二、撤销石碣镇政府于2019年3月21日作出的《关于对达鑫江滨新城开发有限公司反映有关问题的回复》；三、确认东莞市自然资源局拖延处理本案规划条件核实申请一事的行为违法。本案收取案件受理费50元，由石碣镇政府、东莞市自然资源局各负担25元。一审宣判后，东莞市自然资源局不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：撤销原审判决，驳回达鑫公司的起诉。主要理由：一、东莞市自然资源局不存在拖延处理达鑫公司规划条件核实申请的行为，一审判决认定事实错误。达鑫公司开发建设的“达鑫·江滨新城”房地产项目属于规划管理项目中的“一类项目”。建设工程规划许可证核发后，“一类项目”的验线和批后跟踪管理由东莞市自然资源局委托石碣镇政府实施（具体承办机构为石碣镇规划所），而“一类项目”的规划条件核实东莞市自然资源局并没有委托石碣镇政府实施。批后跟踪管理与规划条件核实属于不同的行政行为。达鑫·江滨新城（三）2-4号地下室还处于批后跟踪管理阶段，由于规划条件核实需以石碣镇规划所出具批后跟踪管理意见为核准前提，达鑫公司实际上反映的问题是石碣镇规划所未能出具批后跟踪管理意见导致项目不符合规划条件核实办理条件。因此，2019年5月27日东莞市自然资源局作出回复，明确石碣镇政府受东莞市自然资源局委托负责辖区范围内所有建设项目的批后跟踪管理工作并已要求石碣镇政府依法处理。2019年9月9日石碣镇规划所出具批后跟踪管理意见。2019年9月18日达鑫公司向东莞市自然资源局提出对2-4号地下室进行规划条件核实的申请。2019年9月23日达鑫公司受理了前述规划条件核实申请，不存在拖延处理规划条件核实申请的行为。一审判决将批后跟踪管理等同于规划条件核实，并将反映申请出具批后跟踪管理意见业务受阻情况等同于申请规划条件核实，认为达鑫公司2019年4月向东莞市自然资源局反映问题时，东莞市自然资源局就知晓达鑫公司申请规划条件核实，并视为达鑫公司已向东莞市自然资源局申请规划条件核实，属于认定事实错误。二、达鑫公司起诉要求确认石碣镇政府不予受理规划条件核实申请违法，并未起诉要求确认东莞市自然资源局拖延处理规划条件核实申请违法。一审判决确认东莞市自然资源局拖延处理规划条件核实申请违法，有违不告不理原则，超出法定审理范围。综上所述，东莞市自然资源局在达鑫公司起诉前并未收到有关达鑫·江滨新城（三）项目2-4号地下室规划条件核实申请，不存在拖延履行法定职责的行为。一审判决将批后跟踪管理等同于规划条件核实，认定东莞市自然资源局拖延履行规划条件核实违法，属于认定事实错误，也违反不告不理原则，超出法定审理范围，依法应予撤销。被上诉人达鑫公司辩称：一、一审法院认定东莞市自然资源局拒绝受理达鑫公司的规划条件核实申请属行政不作为，进而作出确认其不作为违法的判决实属适用法律正确。东莞市自然资源局在上诉状中所称的批后跟踪管理概念系源自2001年10月16日生效实施的规范性文件《东莞市*镇规划管理规定》。依据该文件第五十二条规定的文意可知，《建设工程规划许可证（副证）》颁发后，规划部门应当对建筑施工的全过程进行规划跟踪管理，包括放线（验线）、查验、竣工规划验收；工程竣工后，一类项目由市规划局负责规划验收，二类项目由镇规划管理所负责规划验收；验收合格的，换发《建设工程规划许可证（正证）》，建设单位或个人以此申请竣工验收。显然，规划跟踪管理（即东莞市自然资源局所称的“批后管理”）是包括规划条件核实（竣工规划验收）等在内的上位概念，故东莞市自然资源局主张批后跟踪管理与规划条件核实属不同的行政行为，进而以达鑫公司在2019年4月17日向其反映的是批后跟踪管理问题而不是规划条件核实问题为理由，否定一审法院的认定和判决是错误的。进一步讲，即在东莞市自然资源局未将属一类项目的案涉工程的规划条件核实权责委托给石碣镇政府实施时，石碣镇政府即向达鑫公司出具不予受理案涉工程规划条件核实的碣规复〔2019〕016号回复及《有关问题的回复》确属超越职权作出具体行政行为。由此，在达鑫公司向东莞市自然资源局反映申请规划条件核实一事受阻时，东莞市自然资源局是明确知晓石碣镇政府超越受委托职权范围而作出具体行政行为的，但其却在达鑫公司请求协助办理时不予理会，即直接拒绝受理达鑫公司的规划条件核实申请，一审法院以此认定东莞市自然资源局行政不作为并作出确认违法的判决实属适用法律正确。另外，《东莞市*镇规划管理规定》已在2006年10月16日自动失效（具体详见一审判决书16-17页中达鑫公司的论述），而历行及现行有效的《中华人民共和国城乡规划法》《广东省城乡规划条例》都未有关于规划跟踪管理的规定，结合案涉工程最早申请规划条件核实的时间是在2008年11月，故东莞市自然资源局再以规划跟踪管理与规划条件核实属不同行政行为，进而以达鑫公司在2019年4月17日向其反映的是批后跟踪管理问题而不是规划条件核实问题为理由，否定一审法院的认定，不仅无任何法律依据，而且已无实际的法律意义。二、一审法院并未超出达鑫公司的诉讼请求进行裁判，不存在程序违法的错误。如上所述，一审法院已经查明受理案涉工程的规划条件核实申请属于东莞市自然资源局的法定职责，且东莞市自然资源局确实存在应当在2019年4月17日受理达鑫公司的规划条件核实申请而未受理，直到2019年9月23日才受理的行政不作为（拖延受理）事实。故在达鑫公司已经明确主张东莞市自然资源局履行法定职责的基础上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定确认东莞市自然资源局的行为违法并无不当，即一审法院不存在超越诉讼请求裁判的程序违法问题。原审被告石碣镇政府述称：达鑫公司深知石碣镇政府及下属单位不是规划条件核实申请受理单位的事实，且主动向东莞市自然资源局申请了规划核实。1.自2008年起，达鑫公司在石碣镇大王洲两侧开发了“达鑫·江滨新城（一）”、“达鑫·江滨新城（二）”以及“达鑫·江滨新城（三）”三个项目，总计102栋地上建筑物加6个地下室，已规划核实共102栋建筑物加3个地下室。达鑫公司作为大型的房地产公司，具有丰富的规划核实经验，应深知一类项目（房地产）的规划核实不属于石碣镇政府及下属单位权限范围。2.达鑫公司于2019年3月和9月分别主动向东莞市自然资源局申请达鑫·江滨新城（三）19栋和2-4号地下室规划核实，东莞市自然资源局均予以受理，其中3月申请的19栋规划核实已通过，9月申请的地下室规划核实遭退件，退件主要原因是达鑫公司自身存在未按图施工等情况。综上，石碣镇政府并非一审适格被告，达鑫公司深知此事并已主动向东莞市自然资源局分别申请了规划核实，达鑫公司的一审诉求毫无依据。经审查，本院对原审查明的事实予以认可。二审期间，东莞市自然资源局提交了新证据：1.达鑫·江滨新城（三）2号地下室流转信息、建设工程规划条件核实申请表（一证一表）及截图、达鑫·江滨新城（三）建设工程竣工测量成果、东莞市建设工程报建管理跟踪表、东莞市自然资源局收件登记表。2.达鑫·江滨新城（三）3号地下室流转信息、建设工程规划条件核实申请表（一证一表）及截图、达鑫·江滨新城（三）建设工程竣工测量成果、东莞市建设工程报建管理跟踪表、东莞市自然资源局收件登记表。3.达鑫·江滨新城（三）4号地下室流转信息、建设工程规划条件核实申请表（一证一表）及截图、达鑫·江滨新城（三）建设工程竣工测量成果、东莞市建设工程报建管理跟踪表、东莞市自然资源局收件登记表。以上证据证明2019年9月9日石碣镇规划所出具批后跟踪管理意见。2019年9月17日达鑫公司向东莞市自然资源局提出对2-4号地下室进行规划条件核实的申请。2019年9月18日东莞市自然资源局收到前述规划条件核实申请，不存在拖延处理规划条件核实申请的行为。达鑫公司、石碣镇政府对上述证据的真实性予以确认。本院经审核亦予以确认。又查明，在二审的法庭调查时，各方均确认，除案涉工程项目外的其他项目的规划条件核实申请材料，大多数都是在提交跟踪表的同时一并提交，石碣镇规划所收到资料后，会去现场验收，验收合格的就会在跟踪表上加意见并加盖印章，然后对规划条件核实申请材料进行登件，之后会产生一个文号，最后达鑫公司、石碣镇规划所任一方或者双方一起拿着规划条件核实的纸质材料前往东莞市自然资源局办理。另查明，东莞市自然资源局在2019年1月10日成立。新组建的东莞市自然资源局作为东莞市人民政府组成部门，整合原东莞市国土资源局职责，以及原东莞市城乡规划局职责，东莞市发展和改革局的编制主体功能区规划职责，东莞市水务局、原东莞市林业局的水、森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，原东莞市海洋与渔业局的海洋资源管理职责等，加挂东莞市海洋局牌子。不再保留东莞市国土资源局、东莞市城乡规划局、东莞市海洋与渔业局。本院认为，本案二审的争议焦点是：东莞市自然资源局是否迟延履行法定职责。东莞市自然资源局主张达鑫公司向石碣镇规划所提交的是批后跟踪管理申请，并不是规划条件核实申请。本院认为，根据达鑫公司于2018年11月向石碣镇规划所提交的书面申请，内容明确写的是规划条件核实，所提交的表格抬头亦是写着“建设工程规划条件核实申请表”。石碣镇规划所于2019年1月10日出具的碣规复〔2019〕016号回复也写明“因贵公司拒缴村镇基础设施配套费，所以导致规划核实暂缓”。达鑫公司向东莞市自然资源局提交的《关于我司办理规划条件核实业务受阻的情况反映及请求协助办理的请示》也明确写明，在申报规划条件核实业务时遭到拒绝。可见，达鑫公司向石碣镇规划所提出的是规划条件核实申请，其向东莞市自然资源局所反映的也是关于规划条件核实业务的办理问题。东莞市自然资源局主张达鑫公司在起诉前并未向其提交书面规划条件核实申请，但根据已查明的情况可知，达鑫公司已经向石碣镇规划所提交了规划条件核实申请表，且在达鑫公司向东莞市自然资源局提交的《关于我司办理规划条件核实业务受阻的情况反映及请求协助办理的请示》中，也明确表达其向石碣镇规划部门申报案涉工程项目的规划条件核实业务遭到拒绝，并将石碣镇规划所于2019年1月10日出具的碣规复〔2019〕016号回复、催收通知等作为附件提交给东莞市自然资源局，要求东莞市自然资源局进行核查，让达鑫公司能正常办理业务。而且根据双方过往的做法，达鑫公司的规划条件核实申请大多数时候都是直接提交给石碣镇规划所，由该所进行登件，随后只需将纸质材料提交给东莞市自然资源局即可。综上，达鑫公司向石碣镇规划所提交规划条件核实申请表，在被拒绝后向东莞市自然资源局提交《关于我司办理规划条件核实业务受阻的情况反映及请求协助办理的请示》，应视为达鑫公司已向东莞市自然资源局提出规划条件核实申请。东莞市自然资源局作为案涉工程规划条件核实的职权部门，在收到《关于我司办理规划条件核实业务受阻的情况反映及请求协助办理的请示》后，依法应履行法定职责，对该申请予以处理。但东莞市自然资源局并没有作出实质性处理，仅作出回复，告知已将情况反馈给石碣镇政府，并要求依照法律、法规规定做好协调处理工作。东莞市自然资源局直到2019年9月23日才受理，原审法院认定东莞市自然资源局迟延履行法定职责的行为违法并无不当。综上所述，东莞市自然资源局的上诉理由不成立，依法予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律准确，处理结果亦无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人东莞市自然资源局负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  陈彩玲审判员  林冰洁二〇二〇年七月二十一日书记员  于晓婷