四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终1077号 上诉人（原审被告）四川天府新区成都管理委员会。住所地：四川省成都市天府大道南段288号。 法定代表人刘任远，主任。 委托代理人赵先军，四川君合律师事务所律师。 委托代理人曾波，四川君合律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）陈昌蓉，女，1977年6月14日出生，汉族，住四川省成都市双流区。 上诉人四川天府新区成都管理委员会（以下简称成都管委会）因被上诉人陈昌蓉诉其不履行行政复议职责一案，不服四川省成都市中级人民法院（2018）川01行初591号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2018年5月13日，陈昌蓉向成都天府新区煎茶街道办事处（以下简称煎茶街道办）提交了5份《政府信息公开申请表》，分别申请公开“成都市天府新区煎茶街道办事处公开《土地移交确认书》”等政府信息。2018年5月16日，煎茶街道办分别作出5份回复，答复陈昌蓉“申请公开的信息不属于本行政机关制作，依法不属于本行政机关公开，请你向该信息的制作机关联系咨询或申请公开。”并告知相关信息的制作机关及联系方式。陈昌蓉不服，向成都管委会申请行政复议，落款时间为2018年5月23日。2018年6月4日，成都管委会作出《行政复议告知书》，称：“天府新区成都管委会是市政府设立的派出机构，并非一级地方人民政府，不具有行政复议的主体资格。此类案件目前在天府新区成都管委会无法通过行政复议的方式解决，建议你通过其它合法合规途径寻求救济。” 另查明，2013年4月12日，中共四川省委机构编制委员会作出《中共四川省委机构编制委员会关于设立天府新区成都片区管理机构的批复》（川编发[2013]24号），批复同意成都市设立天府新区成都管委会，新区范围内的公共服务、社会管理等职责由成都市党委、政府研究确定。2013年7月9日，《中共成都市委、市政府关于设立天府新区成都党工委、管委会有关工作的通知》（成委发[2013]9号）明确了天府新区成都党工委、管委会的主要职责，包括全面负责天府新区成都片区直管区开发建设、经济发展、公共服务和社会管理工作等。2017年4月7日，成都管委会取得统一社会信用代码证书，机构性质为“机关”。 一审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。”本案中，陈昌蓉不服成都管委会作出的《行政复议告知书》，成都管委会是本案适格被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对做出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条明确赋予了公民、法人或者其他组织向行政机关提出行政复议申请的权利，第十二条至第十五条明确规定了对被申请人的具体行政行为不服，申请人可以向哪些行政机关提出行政复议申请。本案中，成都管委会的主要职责包括了公共服务和社会管理工作等，其在《行政复议告知书》中告知陈昌蓉其不具有行政复议主体资格，此类案件目前在成都管委会无法通过行政复议的方式解决，但其在本案中提供的证据尚不足以证明前述告知的合法性。关于成都管委会在诉讼中提出其没有设立行政复议机构、不具备行政复议功能的主张，一审法院认为，行政复议法第三条明确规定“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，......”可见，行政复议机关和行政复议机构是两个概念，前者是法律意义上的履职主体，后者是工作意义上的办事架构，没有设立行政复议机构不能作为是否具有行政复议职责的抗辩理由。综上，成都管委会作出案涉《行政复议告知书》合法性的证据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销成都管委会2018年6月4日对陈昌蓉出的《行政复议告知书》；二、成都管委会于判决生效之日起的法定期限内重新作出处理。 成都管委会上诉称：（一）其系经四川省人民政府同意、中共四川省委编委批准、成都市人民政府设立的派出机构，并非一级地方人民政府，自身不具备行政复议机关的主体资格和行政复议的法定职责。（二）虽然成都管委会的《统一社会信用代码证书》将成都管委会记载为“机关”，但并不是任何行政机关都一定具有行政复议职能。例如根据行政复议法的相关规定，“县级人民政府设立的派出机关”“不设派出工作机构的县级人民政府所属工作部门”“乡、镇人民政府或街道办事处”这几类行政机关就不具有行政复议职能，不能成为复议机关。一审法院以成都管委会为机关为由，推定成都管委会具有行政复议职责，显然是错误的。（三）一审判决认定事实不清，适用法律错误，应当撤销。成都管委会请求：撤销（2018）川01行初591号行政判决，改判驳回陈昌蓉的诉讼请求。 经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 另查明，根据最高人民法院的指令，本院于2019年4月8日经审理,并经审判委员会决定，对李洪川诉成都管委会不履行行政复议职责一案作出（2019）川行再17号行政判决，明确认定“根据天府新区成都管委会在一审中提交的《中共四川省委机构编制委员会关于设立天府新区成都片区管理机构的批复》和《中共成都市委、成都市人民政府关于设立天府新区成都党工委、管委会有关工作的通知》的规定，其对辖区内的经济社会事务享有管理权限，按照层级管理的行政惯例，其亦应对下辖街道、乡镇作出的行政行为负有监督管理职责。具体到本案，作为行政相对人的李洪川有充分理由对天府新区成都管委会与下辖街道、乡镇的层级行政管理关系以及其对下辖行政主体所享有的监督权形成信赖，这一信赖利益应当得到保护。此外，从现行行政复议法关于复议机关的规定可以看出，行政相对人仅可向被复议机关的上一级行政主体申请行政复议，亦即如果李洪川对华阳街道办作出的行政行为不服，仅可向该街道办的上一级行政主体申请复议，而不能越级向四川省成都市人民政府申请复议。天府新区成都管委会如果拒绝承担行政复议职责，则行政相对人的复议申请权将无法得到落实和保障。基于前述分析，根据行政复议法的立法目的、相关规定和行政惯例，天府新区成都管委会应当具备行政复议主体资格，其也具备相应的诉讼主体资格。” 本院认为，本案系因成都管委会未履行行政复议职责引起的争议，争议的焦点是成都管委会是否是法定的行政复议机关，是否具有行政复议的法定职责。 对于成都管委会是否是法定的行政复议机关，是否具有行政复议的法定职责，本院（2019）川行再17号行政判决已作出明确的认定，并进行了充分的阐释，基于遵循先例的裁判规则，本案处理时亦应作出相同的认定。 行政复议法第十七条规定“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”成都管委会收到陈昌蓉的行政复议申请后并未在五日内作出不予受理的决定，依法应当认定其已受理，但成都管委会未依法按期作出行政复议决定，却又以不具有行政复议职责为由，告知陈昌蓉另行向有权机关寻求救济，其行为明显属不依法履行行政复议职责的违法情形，一审判决责令成都管理委对陈昌蓉的行政复议申请重新处理，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。成都管委会的上诉理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人四川天府新区成都管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  季书勤 审判员  刘洪峰 审判员  王代伍 二〇二〇年七月三十一日 书记员  杨 晴