浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终830号 上诉人（原审原告）杭州富阳区胥口镇碧峰岭养殖场，住所地杭州市富阳区胥口镇灵苑村。 经营者黄金娟，女，汉族，1978年3月13日出生，住杭州市富阳区胥口镇灵苑村灵苑225号。 委托代理人胡生华，该养殖场职工。 被上诉人（原审被告）浙江省自然资源厅，住所地杭州市西溪路118号。 法定代表人黄志平，厅长。 委托代理人金超，浙江省自然资源厅工作人员。 被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人陈书宏、梁俊景，浙江省司法厅工作人员。 杭州富阳区胥口镇碧峰岭养殖场（以下简称碧峰岭养殖场）因浙江省自然资源厅（以下简称省资源厅）土地政府信息公开及浙江省人民政府（以下简称省政府）土地政府信息公开行政复议一案，不服杭州市中级人民法院于2020年3月13日作出的（2019）浙01行初593号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年4月22日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：2019年5月28日，碧峰岭养殖场向省资源厅寄送《政府信息公开申请书》，要求公开“碧峰岭养殖场地块在2016年左右进行基本农田划区定界后，基本农田的验收确认资料”。省资源厅于2019年5月30日收到该申请后，经检索认为587号验收意见中包含了原告所申请公开的信息，遂于2019年6月25日作出2019年第0250号《政府信息公开告知书》（以下简称0250号告知），并将587号验收意见及胥口镇灵苑村永久基本农田分布图作为附件，于同日向碧峰岭养殖场寄送。碧峰岭养殖场因认为省资源厅提供的材料并非其申请所指向的信息，向省政府申请行政复议。省政府于2019年6月29日收到该行政复议申请后，于2019年7月1日予以受理，并通知省资源厅在指定期限内提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2019年8月22日，省政府书面通知行政复议当事人该案行政复议决定延期30日作出。2019年9月26日，省政府作出浙政复[2019]304号《行政复议决定书》（以下简称304号复议决定），并于2019年9月30日向碧峰岭养殖场寄送。另查明，2017年10月9日，原浙江省国土资源厅、浙江省农业厅共同作出587号验收意见，其中包含“2017年5月22日，省国土资源厅、省农业厅组织验收组，并将划定成果报经国土资源部质检审查通过”的内容。 原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》（2019年5月15日施行，以下简称条例）第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（六）行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理；（七）所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理”。首先，关于原告碧峰岭养殖场申请公开的信息指向。原告在《政府信息公开申请书》中载明的内容为“要求公开碧峰岭养殖场地块在2016年左右进行基本农田划区定界后，基本农田的验收确认资料”，并说明“根据基本农田包含条例规定，基本农田划区定界后，由省、自治区、直辖市人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认，或者由省、自治区人民政府授权设区的市、自治州人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认。因此，在涉案养殖场已被划定为永久性基本农田的情况下，省资源厅理应掌握杭州市富阳区基本农田的验收确认资料”。被告省资源厅据此认为原告所需信息是指由省土地行政主管部门和农业行政主管部门作出的验收确认文件，并无不当。其次，关于被告省资源厅是否已公开原告所申请的信息。被告省资源厅在收到原告的申请并予以查询后，向其公开了587号验收意见和胥口镇灵苑村永久基本农田分布图。其中，587号意见是原省国土资源厅、省农业厅于2017年5月22日对杭州市永久基本农田划定成果组织省级验收后作出的验收意见，胥口镇灵苑村永久基本农田分布图是被告省资源厅对基本农田数据库中与碧峰岭养殖场地块相关的数据成果进行套合后形成的示意图。上述材料能够对应原告在《政府信息公开申请书》中所描述的信息。综上，被告省资源厅所作0250号告知，符合条例第三十六条第（二）项的规定，政府信息公开程序已由被告省政府在304号复议决定中确认为违法，行政复议程序亦符合法律规定，故原告要求撤销0250号告知及304号复议决定的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杭州富阳区胥口镇碧峰岭养殖场的诉讼请求。 碧峰岭养殖场上诉称：根据条例第二条规定，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，上诉人要求被上诉人省资源厅依法公开其在基本农田划区定界后，由省政府组织被上诉人省资源厅和农业主管部门对碧峰岭养殖场地块进行基本农田的验收确认资料，依据的是《基本农田保护条例》第十一条规定。被上诉人省资源厅作为基本农田规划区定界后的验收确认行政机关，在省政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门实施验收确认过程中，必然制作过或能获取到相应的将上诉人养殖场基础设施、建设物验收确认为基本农田的政府信息。因此，上诉人诉请信息符合法律规定，诉讼请求应当依法得到支持，而一审法院却维持被上诉人省资源厅提供验收确认文件的错误做法，缺乏予以支持的事实和法律依据，理应依法予以纠正。请求撤销一审判决；依法改判并支持上诉人在一审提出的全部诉讼请求。 省资源厅答辩称：一、答辩人已依法履行了政府信息公开职责。2019年5月28日，上诉人向答辩人邮寄了《政府信息公开申请表》，要求公开“碧峰岭养殖场地块在2016年左右进行基本农田划区定界后，基本农田的验收确认资料”。答辩人于2019年5月30日收到，同年6月25日作出被诉告知并于当日邮寄上诉人。答辩人在收到信息公开申请后，对于申请公开的内容进行核查，查明碧峰岭养殖场地块基本农田划定的验收确认资料已经包含在587号验收意见中，在法定期限内向上诉人公开了该文件。同时，从便民的角度出发，答辩人还将数据库成果中与上诉人有关的杭州市富阳区胥口镇灵苑村的永久基本农田分布图通过数据套合的形式予以提供，保障了上诉人的知情权。根据条例第三十六条第(二)项规定，已依法履行了政府信息公开职责。上诉人不服申请行政复议后，省政府认为答辩人告知符合规定，但因超出答复期限而予以确认违法。二、相关情况说明。根据浙政办发[2015]54号《关于进一步做好永久基本农田划定和保护工作的通知》、国土资规[2016]10号《国土资源部农业部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》、浙土资厅函[2017]177号《浙江省国土资源厅浙江省农业厅关于做好永久基本农田划定成果验收工作的通知》等文件规定，永久基本农田划定成果验收工作按照县级自验、市级初验、省级验收的程序开展。各县(市、区)完成县级自验工作后，申请市级初验，同步向省厅提交数据库质检。各市完成对所辖县(市、区)的市级初验工作后，统一向原省国土资源厅、省农业厅提交验收申请。原省国土资源厅、省农业厅以市为单位组织验收。587号验收意见系两厅对杭州市全市范围内永久基本农田划定成果的验收意见，包括了对碧峰岭养殖场地块基本农田划定的验收确认意见。综上，答辩人作出的0250号告知事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉人的诉讼请求。 省政府答辩称：一、304号复议决定认定事实清楚，适用依据正确。上诉人不服省自然资源厅于2019年6月25日作出的0250号告知，向答辩人申请行政复议。答辩人经行政复议审理查明，2019年5月30日，省资源厅收到上诉人邮寄的《政府信息公开申请书》，请求公开的信息为碧峰岭养殖场地块在2016年左右进行基本农田划区定界后，基本农田的验收确认资料。2019年6月25日，省资源厅作出0250号告知，并以邮寄方式向上诉人送达上述告知书及相应材料。答辩人认为，条例第三十六条第(二)项规定，所申请公开信息可以公开的，向上诉人提供该政府信息，或者告知上诉人获取该政府信息的方式、途径和时间。省自然资源厅经查询，对上诉人政府信息公开申请作出案涉告知书，并提供了《浙江省国土资源厅浙江省农业厅关于杭州市永久基本农田划定成果的验收意见》(浙土资厅函〔2017〕587号)以及与其有关的胥口镇灵苑村永久基本农田分布图，符合上述规定。程序上，省资源厅于2019年5月30日收到政府信息公开申请，同年6月25日作出信息公开答复，虽然修订后条例第三十三条第二款规定，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知上诉人，延长的期限最长不得超过20个工作日。但是《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十二条第一款规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复；不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。鉴于《浙江省政府信息公开暂行办法》并未就该上述条文内容进行修改，且该条款与上位法的规定并不抵触，省资源厅作出的政府信息公开答复不符合《浙江省政府信息公开暂行办法》规定的程序要求。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第3目规定，答辩人作出304号复议决定，确认省资源厅于2019年6月25日作出的0250号告知违法。二、304号复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2019年6月29日收到行政复议申请。经审理后，答辩人于同年9月26日作出304号复议决定，并向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的程序。请求驳回上诉，维持原判。 经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。 本院认为，上诉人碧峰岭养殖场于2019年5月28日向被上诉人省资源厅要求公开的政府信息为：碧峰岭养殖场在2016年左右进行基本农田划区定界后，基本农田的验收确认资料。上诉人在一、二审时解释：根据《基本农田保护条例》规定，基本农田划区定界后，由省、自治区、直辖市人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认，或者由省、自治区人民政府授权设区的市、自治州人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认。因此在涉案养殖场已被划定为永久性基本农田的情况下，省资源厅理应掌握杭州市富阳区基本农田的验收确认资料，故其申请公开的信息指向是碧峰岭养殖场地块在被划定为基本农田之前开展的验收工作中的材料。本院认为，《基本农田保护条例》第十一条第一款规定，基本农田保护区以乡（镇）为单位划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。第三款规定，基本农田划区定界后，由省、自治区、直辖市人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认，或者由省、自治区人民政府授权设区的市、自治州人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认。本案审理期间，省资源厅提交的关于基本农田验收的相关文件，也根据原国土资源部及浙江省对基本农田验收的相关文件规定向法院说明了本省基本农田的验收过程，即通过数据库填报信息后逐级审查以达到对成果质量的检查，最后由省资源厅召开验收会形成最终验收意见。从基本农田验收相关文件及省资源厅的解释看，即使是存在上诉人所称碧峰岭养殖场地块在被划定为基本农田之前开展的验收工作中的绘图、数据等信息，也只可能由市、县级土地资源管理部门制作或保存，不会体现在省一级验收确认资料中。故省资源厅将上诉人申请的政府信息指向认定为省土地行政主管部门和农业行政主管部门作出的验收确认文件，并无不妥。省资源厅在收到上诉人的申请后，经查询向上诉人公开了原省国土资源厅、省农业厅于2017年5月22日对杭州市永久基本农田划定成果组织省级验收后作出587号验收意见和省资源厅对基本农田数据库中与碧峰岭养殖场地块相关的数据成果进行套合后形成的胥口镇灵苑村永久基本农田分布图，符合条例第三十六条第（二）项的规定。 条例第三十三条第二款规定，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。省资源厅于2019年5月30日收到上诉人的政府信息公开申请后，于同年6月25日作出被诉告知，符合上述规定。上诉人向省资源厅申请涉案政府信息公开时，修订后的条例已开始实施，复议机关认定0250号告知程序是否合法应适用条例的规定。条例对行政机关作出政府信息答复的期限从15个工作日修改为20个工作日，故304号复议决定认定被诉的0250号告知超过15个工作日属程序违法，存在不当。鉴于304号复议决定在实体支持省资源厅作出的0250号告知，故一审法院作一并驳回上诉人的诉讼请求的处理并无不当。省政府于2019年6月29日收到行政复议申请，经审理于同年9月26日作出304号复议决定，并向上诉人邮寄送达行政复议决定，程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人杭州富阳区胥口镇碧峰岭养殖场负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  马惟菁 审判员  沈 妙 审判员  王富新 二〇二〇年七月十四日 书记员  吕圣姻