湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终500号上诉人（原审原告）彭某某，男，1963年5月30日出生，汉族，住长沙市岳麓区。委托代理人成伶俐，湖南广济律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市自然资源和规划局岳麓区分局，住所地湖南省长沙市岳麓区桐梓坡西路168号。法定代表人夏小兰，该局局长。委托代理人叶名扬，该局工作人员。委托代理人张洋菁，湖南湘达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市自然资源和规划局，住所地湖南省长沙市岳麓大道218号市政府第二办公楼9楼。法定代表人冯意刚，该局局长。委托代理人胡伟。委托代理人邱家宝，国浩律师（长沙）事务所律师。上诉人彭某某与被上诉人长沙市自然资源和规划局岳麓区分局（以下简称区自规局）、长沙市自然资源和规划局（以下简称市自规局）限期腾地决定及行政复议决定纠纷一案，不服长沙铁路运输法院作出的（2020）湘8601行初378号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，经湖南省人民政府（2012）政国土字第198号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收长沙市岳麓区坪塘镇蓝天村、山塘村范围内14.5187公顷集体土地作为长沙先导区坪塘镇农贸中心建设项目，彭某某的房屋在该征地项目范围之内。2019年3月29日，长沙市岳麓区人民政府发布［2019］001号《征收土地方案公告》，公告本次征地位置、面积、补偿标准以及登记期限等事项。2019年7月24日，区自规局发布［2019］001号《征地补偿安置方案征求意见公告》，公告本次征收土地房屋数量、补偿标准、征收补偿总费用、农业人员安置办法、听证等事项。2019年8月29日，经长沙市岳麓区人民政府批准，区自规局发布［2019］001号《征地补偿安置方案实施公告》，公告本次征收土地房屋及拆迁人口数量、拆迁腾地期限、逾期不腾地的法律后果以及申请协调期限等事项。以上公告均由征收项目所在地的长沙市岳麓区洋湖街道蓝天村村民委员会签收，并在相关征地现场进行张贴。2018年10月23日，长沙市岳麓区征地办公室对长沙先导区坪塘镇农贸中心项目用地范围内按集体土地政策拆迁、符合安置条件的拆迁户，作出安置承诺。2019年10月28日，区自规局向彭某某户作出长资规岳告字［2019］1号《限期腾地告知书》，告知其户房屋建筑面积414.36㎡（其中合法面积373.78㎡）在本次腾地范围之内，房屋补偿费、房屋设施补偿费、购房补助费等合计1619996.35元，该笔费用已进行专户储存。彭某某就《限期腾地告知书》提出陈述申辩，区自规局于2019年11月12日作出《答复意见书》。彭某某户在《征地补偿安置方案实施公告》规定的期限届满后没有腾地。2019年11月20日，区自规局对彭某某户作出长资规岳腾［2019］4号限期腾地决定书，责令其10日内腾出土地。彭某某不服，于2020年1月19日向市自规局申请行政复议。市自规局于2020年1月20日向区自规局发出行政复议答复通知书。区自规局于2020年2月3日作出答复。2020年3月17日，市自规局作出长资规复决字［2020］3号行政复议决定书，维持区自规局作出的长资规岳腾［2019］4号限期腾地决定书，并于次日邮寄送达给彭某某。彭某某于2020年3月19日签收。彭某某不服，向该院起诉。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。《长沙市征地补偿安置条例》第十五条规定，被征地的农村集体经济组织、村民和其他权利人应当在征地补偿安置方案实施公告规定的期限内腾地。发布征地补偿安置方案实施公告并足额支付征地补偿费用后，被征地者在规定期限内没有腾地的，由县（市）、区土地行政主管部门依法作出限期腾地决定。《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府第103号令）第四条亦规定，区、县（市）土地行政主管部门负责发布预征地公告、责令限期拆迁腾地等征地补偿工作。本案中，区自规局虽然是市自规局的派出机构，但其因有地方性法规和地方政府规章授权，具有“责令限期腾地”的职权，有权以自己的名义作出限期腾地决定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。本案中，经湖南省人民政府（2012）政国土字第198号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收长沙市岳麓区坪塘镇蓝天村、山塘村范围内14.5187公顷集体土地作为长沙先导区坪塘镇农贸中心建设项目。长沙市岳麓区人民政府于2019年3月29日发布征收土地方案公告，区自规局分别于2019年7月24日、2019年8月29日发布征地补偿安置方案征求意见公告、征地补偿安置方案实施公告，并在征收范围内进行了张贴。区自规局于2019年10月28日向彭某某作出限期腾地告知书，对彭某某提出的申辩进行了书面回复。因彭某某户逾期拒不腾地，区自规局于2019年11月20日依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条的规定，向彭某某户作出4号腾地决定，该被诉行政行为并未违反相关法律、法规的规定。彭某某诉称区自规局征地程序违法，无事实依据，该院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（二）项规定，对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。本案中，市自规局具有对区自规局作出的4号腾地决定依法进行审查之后作出复议决定的法定职权。市自规局收到彭某某的复议申请后，于法定审限内作出维持区自规局4号腾地决定的复议决定并送达给各方当事人，该复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。彭某某诉称市自规局未调查取证而作出的3号复议决定违法，无事实和法律依据，该院不予支持。关于彭某某提出其户房屋应参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的补偿标准、其户房屋不在征收红线范围内的问题。根据湖南省人民政府（2012）政国土字第198号《农用地转用、土地征收审批单》及长沙市国土资源测绘院作出的《土地勘测定界技术报告书》、勘测定界图、宗地图，彭某某户房屋在上述所征收的集体土地范围内。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条的规定，农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地，属于全民所有即国家所有，彭某某并未举证证明案涉房屋所在的集体土综上所述，区自规局对彭某某户作出的4号腾地决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确；市自规局作出的60号复议决定认定事实清楚、适用法律法规正确，程序合法。彭某某诉称的事实和理由不能成立，对其诉讼请求，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回彭某某的全部诉讼请求。上诉人彭某某不服上述一审判决，向本院提起上诉请求：请求撤销长沙铁路运输法院作出（2020）湘8601行初378号行政判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。事实与理由：一、原审法院未对区自规局存在的实体、程序等重大违法问题作出判断，对腾地决定前置环节中的违法事实没有审查清楚。1、涉案（2012）政国土字第198号审批单已经自行失效。审批单的有效期为2年，涉案审批单审批时间为2012年2月14日，征收土地方案公告时间为2019年3月29日，此时审批单早已超过有效期，岳麓区资规局作出涉案腾地决定已失去合法前提。2、涉案征地程序违法，涉案项目未发布预征地公告，未进行地籍调查，勘测定界图未按照现状标注上诉人房屋位置。3、公告送达程序违法，上诉人并非集体经济组织成员，区自规局仅向蓝天村委会送达涉案实施公告和其他文件违法，未能保障上诉人知情权，且实施公告第七条规定的申请协调的期限比法定期限少了5天，剥夺了上诉人合法救济权利。4、涉案实施公告没有针对上诉人的安置政策。上诉人不是农业户口，土地系购买所得，购买时国土部门承诺变更土地性质，实施公告没有考虑上诉人户情况，显失公平。上诉人房屋约370平方米，一、二层为门面，区自规局载明的补偿金额无法购买同面积房屋，无法保障上诉人生活水平不降低。5、征收款发放及处置严重违法，区自规局把补偿安置费用大部分挪为拆迁奖金，违反土地管理法实施条例专款专用的规定。二、原审法院对市自规局的不作为行为未予认定，复议机关未调查取证对腾地决定是否合法进行审查。区自规局答辩称：一、被上诉人作出涉案腾地决定程序合法，依法进行了用地审批，进行了三公告一登记，征地补偿费用已经全部到账，对部分被征收户未领取的补偿款已专户储存，对上诉人户作出了《限期腾地告知书》。二、涉案房屋性质系集体土地，上诉人并非被征地集体经济组织成员，上诉人本不能获得宅基地，但考虑到上诉人房屋所涉土地系协议转让而来，且支付了对价，故对上诉人房屋按照合法房屋予以补偿，补偿标准亦符合规定；至于安置，上诉人并非集体经济组织成员，不属于安置对象。三、涉案公告送达被征地集体经济组织并张贴，符合法律规定。四、涉案补偿资金已经依法公开，不存在挪作他用的情形。五、涉案审批单未经撤销前具有法律效力，预征地程序系审批环节应审查的事项，不属于本案审理范畴。综上，请求维持一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人市自规局答辩称：行政复议决定合法，上诉人房屋在征地红线范围之内，房屋所涉土地系集体土地，岳麓区国土局作出腾地决定合法有据。其他意见与岳麓区国土局一致。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点系涉案限期腾地焦点及行政复议决定的合法性问题。一、关于涉案限期腾地决定的合法性。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条第二款“发布征地补偿安置方案实施公告并足额支付征地补偿费用后，被征地者在规定期限内没有腾地的，由县（市）、区土地行政主管部门依法作出限期腾地决定；到期拒不腾地的，土地行政主管部门可以申请人民法院强制执行”以及《长沙市征地补偿实施办法》第四条第二款“区、县（市）土地行政主管部门负责以下征地补偿工作：……（七）责令限期拆迁腾地……”的规定，区自规局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，对被征地者在规定期限内没有腾地的，具有作出限期腾地决定的法定职权。涉案房屋位于湖南省］政国土字第198号《农用地转用、土地征收审批单》批准的征地范围内，长沙市国土资源测绘院作出的《土地勘测定界技术报告书》、勘测定界图、宗地图对征收范围进行了标注。经岳麓区人民政府发布《征收土地方案公告》，区自规局发布《征地补偿安置方案征求意见公告》、《征地补偿安置方案实施公告》和履行权利登记等一系列法定程序后，对上诉人彭某某户的房屋进行了调查和确认，并将补偿标准、金额、安置方式等告知了彭某某。区自规局已将彭某某户依法应得的各项补偿费用予以了专户储存，向彭某某户送达了《限期腾地告知书》，告知其享有的相关权利和义务。由于彭某某在《限期腾地告知书》规定的期限未腾出土地，区自规局向彭某某户作出了限期腾地决定，该决定事实清楚，程序合法、正当。彭某某提出的“案涉限期腾地决定不合法，其房屋不在涉案项目征收范围”的主张没有事实依据，本院不予采信。彭某某认为涉案审批单、征地补偿安置方案实施公告违法。本院认为，征地补偿安置方案实施公告记载的内容与该被批准的方案记载的内容一致，符合征地补偿安置相关规定，本院对该实施公告予以认可。同时，行政机关作出的行政行为在未经有权机关以及人民法院生效判决撤销其效力前因行政行为的公定力、确定力而被推定为合法有效，本案审查的对象系限期腾地决定，涉案审批单以及上述公告系腾地决定前置行政行为，该行政行为在未被有权机关或者人民法院生效判决予以撤销之前，可以作为涉案腾地决定作出的前置依据，人民法院应认可其效力，故对于彭某某的上述主张，本院不予采信。彭某某认为其房屋所涉土地系与坪塘镇国土资源所签订《土地转让协议》转让得来，支付了土地补偿费、配套设施费等费用，区自规局以集体土地征收标准对上诉人房屋进行补偿却不对上诉人安置没有依据，将严重降低上诉人生活水准。本院认为：其一，该房屋坐落于集体土地，该地块并未进行过征收，土地性质未发生改变，对涉案房屋应按集体土地上房屋进行征收补偿；其二，区自规局已经发布了征地补偿安置方案实施公告，补偿的标准应按上述公告实施；其三，上诉人并非被征地集体经济组织成员，其要求安置的主张无法律依据。需要说明的是，上诉人房屋所涉土地系转让得来，区自规局对涉案房屋进行实际测量后，将生产用房以外的其他面积均认定为合法面积，并以此为基础作出涉案腾地决定，已经考虑了上诉人户的实际情况，最大程度上保障了上诉人的合法补偿权益。综上，上诉人的该项主张无法律和事实依据，本院不予采信。彭某某认为涉案征收土地方案公告、征地补偿安置方案实施公告等公告送达程序不合法，其并非被征地集体经济组织成员，应将上述公告送达上诉人本人。本院认为，公告送达依法定送达程序，上诉人房屋建在被征地集体经济组织，且其居住于涉案房屋，区自规局等部门将涉案公告送达被征地集体经济组织并在征收范围内张贴符合《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，并无不当。彭某某还提出，岳麓区国土局将征地补偿费用大部分作为拆迁奖励，违反了涉案征收补偿费用专款专用的规定。本院认为，征收过程中，征收部门设置拆迁奖励并不违反法律的强制性规定，被征收人总补偿费用包含征地补偿费用和拆迁奖励两部分并非岳麓区资规局将征收补偿费用挪作他用，故对于上诉人的上述主张，本院亦不予采信。二、关于涉案行政复议决定的合法性。市自规局在收到上诉人的复议申请后，听取了区自规局的意见，在法定期限内依法作出了复议决定并送达，复议决定认定事实清楚、适用法律法规正确，程序合法。综上所述，上诉人彭某某提起上诉的各项理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人彭某某负担。本判决为终审判决。审判长 彭 杨审判员 刘 青审判员 廖国娟二〇二〇年七月二十四日书记员 刘朋飞附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。