浙江省宁波市鄞州区人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙0212行初43号原告蔡水龙，男，1972年12月30日出生，汉族，住浙江省宁波市江北区。委托代理人江石焰，安徽八里江律师事务所律师。被告宁波市江北区慈城镇人民政府，住所地浙江省宁波市江北区慈城镇解放路8号。法定代表人吴震波，镇长。出庭应诉负责人盛勇。委托代理人罗挺，工作人员。委托代理人马彩霞，浙江鄮城律师事务所律师。原告蔡水龙因诉被告宁波市江北区慈城镇人民政府（以下简称慈城镇政府）乡、镇政府其他行政行为一案，向本院提起行政诉讼，本院经对本案诉前协调未果后，于2020年2月17日立案受理本案，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭于2020年5月14日公开开庭审理了本案，原告蔡水龙的委托代理人江石焰，被告慈城镇政府的出庭应诉负责人盛勇及委托代理人罗挺、马彩霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月1日，被告慈城镇政府以手机短信形式向原告蔡水龙发送《告知》，内容为“五湖村里夹岙各企业业主，因你们所在五湖村里夹岙区块厂房涉嫌违章建筑，我镇将于2019年11月10日前对各违建厂区进行停电停水，限各业主于2019年11月30日前进行自行腾空拆除，逾期未拆除的将依法组织强制拆除”。原告蔡水龙起诉称：一、被告认定原告所有的位于五湖村里夹岙的合法厂房为违法建筑，系认定事实错误。原告在五湖村里夹岙的厂房是建造在合法租赁的土地上，对此有2009年10月8日原告与慈城镇五湖村经济合作社签订的合法租赁协议予以证实。且原告在签订该书面土地租赁协议前已与五湖村口头约定修建房屋，协议签订时该土地不是农用耕地，而是原采石场旧址所废弃的原建设用地，此时该土地也不在规划区范围内。根据当时的法律规定，原告建造房屋无需任何单位作所谓的审批，因此，原告的厂房建造行为不存在违法。此外，原告厂房存在十年以上至今无任何行政单位和组织认为其属违法建筑。二、被告于2019年11月1日作出并发送给原告的限期腾空拆除并停水停电“告知书”的行政行为实体程序均违法，且适用法律错误。首先，在实体上，被告既未调查又未核实更不尊重历史的情况下作出被诉告知书明显违法。其次，在程序上，被告不具备责令原告限期拆除房屋的主体资格，且在告知书作出之前，被告未严格就事实进行调查，亦未听取原告的陈述和申辩，更未告知原告有听证权利以及依法享有的诉权和救济途径。再者，被告所作的告知书并不是以书面形式，而是仅简单地通过短信方式下达给原告不符合法定形式。最后，被告无任何权力责令原告及特定人员停水停电。综上，请求人民法院依法撤销被告于2019年11月1日作出并发送给原告的限期腾空拆除并停电停水《告知》的行政行为违法。原告蔡水龙为证明其诉讼主张，向本院提交了《荒地租赁协议》、《告知》、《公告》照片、《律师函》及其邮寄凭证、关于房屋拆除的手机短信、房屋拆除现场照片各1份，用以证明原告系涉案房屋和土地的权利人，主体适格，且被告不顾原告的善意提醒仍实施了强制拆除行为的事实。被告慈城镇政府答辩称：一、被诉《告知》仅是过程性行政行为，未侵犯原告的合法权益，因而不具有可诉性。二、被告所作的《告知》证据确凿、充分。因原告未经依法批准、未领取建设工程规划许可证，擅自于2009年开始在慈城镇五湖村里夹岙占用集体土地建造厂房，使得周边村民怨声四起，到处举报投诉。为此，被告于2019年10月14日向宁波市自然资源和规划局江北分局出具了关于要求认定慈城镇五湖村里夹岙区域相关地块用地及建筑合法性的函，宁波市自然资源和规划局江北分局于2019年10月15日作出函复，内容为原告的涉案厂房没有办理合法土地使用审批手续，地上建筑物未领取建设工程规划许可证。被告根据“三改一拆”文件精神和要求，开始启动对五湖村里夹岙区块的专项整治行动。因此，被告对原告作出的《告知》认定事实清楚。三、被告作出的《告知》符合法律规定。因原告的涉案厂房属违法建筑，明显违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十四条以及宁波市江北区“三改一拆”行动违法建筑整治查处指导性意见等规定，且原告非法搭建的房屋属于“三改一拆”专项行动必须整治拆除的范围。因此，被告对原告作出《告知》符合法律规定。四、被告作出《告知》的程序合法。被告依据宁波市自然资源和规划局江北分局对涉案厂房的违法性认定后，于2019年10月25日作出书面限期整治通知书、书面公告并送达给原告，后又以电子短信方式再次发送《告知》给原告，程序合法。综上，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。被告慈城镇政府在举证期限内向本院提交了以下用以证明被诉行政行为合法性的证据材料和法律依据：1.《关于要求认定慈城镇五湖村里夹岙区域相关地块用地及建筑合法性的函》及其附图、宁波市自然资源和规划局江北分局于2019年10月15日作出的《函复》各1份，用以证明被告作出限期腾空拆除告知书所认定的事实清楚，证据确凿；2.《关于开展慈城镇五湖村里夹岙涉违区块综合整治联合执法的通告》（以下简称《通告》）及其张贴照片、《公告》、《告知》的短信发送记录各1份，用以证明被告作出被诉行政行为的程序合法；法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十四条、《宁波市江北区“三改一拆”行动违法建筑整治查处指导性意见》。对上述证据材料，各方当事人的质证意见以及本院的认证意见如下：对原告提交的证据材料，被告对于其中的《告知》无异议；对《荒地租赁协议》的形式真实性无异议，但对其合法性和关联性有异议；对于其他证据材料的关联性有异议。对被告提交的证据材料1，原告对其合法性和证明对象均有异议，认为该《函复》中并没有明确说明原告所建造的涉案厂房为违法建筑，且原告的厂房建成至今已有十年之久，该厂房的存在是合法的。对被告提交的证据材料2，原告对其合法性和关联性均有异议，认为该《通告》和《公告》仅张贴和放置在户外，且没有载明公告对象，与原告无关，且被告作出《告知》的程序不符合《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，故程序不合法。对被告提交的法律依据，原告认为《中华人民共和国土地管理法》第七十六条以及《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十四条均不能证明被诉行政行为合法，而《宁波市江北区“三改一拆”行动违法建筑整治查处指导性意见》不能作为法律依据使用。本院经审查后认为，原告提交的证据材料中的《荒地租赁协议》、《告知》具有形式真实性且与本案具有关联性，本院对此予以采信。而《律师函》及其邮寄凭证、关于房屋拆除的手机短信、房屋拆除现场照片均是《告知》后形成的证据材料，本院除对原告所建造的涉案房屋已被强制拆除的事实予以认定外，对其他待证事实不予采信。对于被告提交的证据材料和法律依据，本院对其真实性均予以认定。经审理查明：原告现持有落款时间为2009年10月8日、由宁波市江北区五湖股份经济合作社（甲方）与原告蔡水龙（乙方）签订的《荒地租赁协议》，协议约定原告向该经济合作社租用原五湖村北茶山开办采石场的2亩土地，协议具体内容包括“租赁期限从2009年10月10日至2029年10月9日止，共计20年；租地金额为每年人民币壹仟元整，20年全年计人民币贰万元；……合同期满如乙方续租提前2个月向甲方提出，如合同终止，需乙方在该地块上拆除所有建筑物及设备转移工作，否则视乙方自动放弃归甲方所有”。2010年左右，原告在该土地上建造了房屋。2019年10月25日，被告联合宁波市江北区应急管理局、宁波市自然资源和规划局江北分局等部门联合制作《通告》和《公告》，其中《通告》中载有“……六、所有正在实施的违法占地和违法违规建设行为，必须立即停止，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；非法占用土地违法情节严重的，并处以非法占用土地每平方米20元以上30元以下罚款（非耕地每平方米15元）。逾期不改的，将组织联合执法部门依法强制执行，并依法依规查处……”的内容；《公告》内容为“……涉违区块必须在10月31日前腾空并予以停水停电，11月10日各职能部门联合启动对涉违区块进行拆除，请相关业主做好自清等工作”，上述《通告》和《公告》亦分别张贴于相关房屋大门口和放置在路边公共区域。2019年11月1日，被告以手机短信形式向原告发送《告知》，限原告于2019年11月30日前进行自行腾空拆除所建厂房，并告知原告逾期未拆除的将依法组织强制拆除。原告收到该短信后，对此不服，现诉至本院。另查明，原告在涉案土地上所建造的房屋现已被拆除完毕。本院认为：本案的争议点在于被告向原告以手机短信形式发送《告知》行为是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据本案查明的事实，在被告向原告发送短信告知之前，被告与宁波市江北区应急管理局、宁波市自然资源和规划局江北分局等六部门联合已作出《通告》和《公告》，就整治对象来看，该《通告》和《公告》虽没有载明具体的相对人，但明确了整治范围为“五湖里夹岙涉违区块”；在内容上，《通告》中明确了“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的内容、《公告》亦载明“涉违区块必须在10月31日前腾空并予以停水停电，11月10日各职能部门联合启动对涉违区块进行拆除”；在送达方式上，《通告》和《公告》均系2019年10月25日作出，并分别通过张贴在原告房屋门口和放置在户外公共区域的形式进行公示，且原告对此亦已知悉。因此，该《通告》和《公告》系对原告权利义务产生实际影响的行政行为，而本案被诉《告知》在内容上仅是对上述《通告》和《告知》所载内容的重复和提醒，且在形式上亦不具备正式行政法律文书的要件。因此，该《告知》并未对原告创设新的权利义务，该行为不属于行政诉讼的受案范围，本案应当裁定驳回起诉。此外，因原告所建造房屋已在本案审理过程中被拆除，如原告认为该拆除行为侵犯其合法权益的，可就此寻求救济。综上，本院依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第八项之规定，裁定如下：驳回原告蔡水龙的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。审 判 长  徐小娟人民陪审员  王 芳人民陪审员  陈永红二〇二〇年七月二十九日代书 记员  孙柳静?附：本案适用的相关法律依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条……下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。