四川省绵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川07行初4号 原告谢金华，女，汉族，生于1967年9月19日，现住绵阳市涪城区。 委托代理人刘德凤，北京圣运律师事务所律师。 委托代理人况敏，北京圣运律师事务所实习律师。 被告绵阳市游仙区人民政府，住所地四川省绵阳市游仙区一环路东段139号。 法定代表人陈华斌，该区区长。 委托代理人雷智，绵阳市游仙区自然资源局副局长。 委托代理人杨小林，四川科通律师事务所律师。 被告绵阳市游仙区交通运输局，住所地四川省绵阳市游仙区沈家坝街17号。 法定代表人魏威，局长。 出庭负责人董炯,该局总工程师。 委托代理人王博雅，四川科通律师事务所律师。 委托代理人何巧翠，四川科通律师事务所律师。 原告谢金华因与被告绵阳市游仙区人民政府（以下简称游仙区政府）、绵阳市游仙区交通运输局（以下简称游仙交运局）不履行房屋拆迁安置补偿法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年2月11日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年3月26日公开开庭进行了审理。原告谢金华及其委托代理人刘德凤，被告游仙区政府的委托代理人雷智、杨小林，被告游仙交运局的出庭负责人董炯、委托代理人何巧翠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告谢金华诉称其系绵阳市游仙区太平镇涪水村村民，在该村拥有合法的自留地及房屋。原告的房屋建于1999年，建成时距离胜黎路10米以上。2017年，被告改造胜黎路时，未按照《公路安全保护条例》的规定划定公路建筑控制区的范围，侵占了原告的宅基地，导致胜黎路距原告的房屋距离仅3.8米，严重影响了原告的居住安全。应由被告对原告的房屋进行拆迁补偿，被告未履行该职责的行为应确定为违法。请求本院1.依法确认被告未对原告位于公路控制区内的房屋进行拆迁补偿的行为违法；2.本案的诉讼费用由被告承担。 被告游仙区政府答辩称，其不具有对原告房屋进行拆迁补偿的法定职责，未对案涉房屋进行拆迁补偿不违法，原告起诉已经超过法定起诉期限，请求本院驳回原告的起诉。 被告游仙交运局答辩称，其不是案涉公路的业主单位，不具有对原告房屋进行拆迁补偿的法定职责，原告起诉已经超过起诉期限，请求本院驳回原告的起诉。 为支持自己的诉讼请求，原告在起诉时向本院提交如下证据： 第一组证据，证明原告诉讼主体适格。 1.户口本； 2.村民土地调换协议； 3.土地使用权承包证书。 第二组证据，证明被告侵占原告宅基地，未按规定划分公路建筑控制区，影响道路通行安全及原告居住安全，被告未对原告房屋进行拆迁补偿的行为违法。 1.绵阳市国土资源局游仙分局《信访事项告知书》； 2.房屋距离胜黎路距离照片； 3.胜黎路改建前后照片； 4.胜黎路发生交通事故照片。 原告在开庭之前于2020年3月25日还提交如下补充证据： 1.绵阳市游仙区太平镇涪水村村民委员会证明文件；原告1999年建房收费单据三份。证明原告自留地及门前宅基地因修建胜黎路及红光桥被占，原告现有房屋系合法建筑，原告诉讼主体适格。 2.绵阳市游仙区交通运输局公路管理所官网截图，证明游仙区交通运输局公路管理所受被告绵阳市游仙区交通运输局委托，仅负责全区公路养护的管理工作，被告绵阳市游仙区交通运输局是诉讼主体适格。 3.绵阳市游仙区太平镇人民政府关于红光桥改址进行重建有关意见的函（绵游太府[2015]53号），证明被告绵阳市游仙区交通运输局诉讼主体适格；红光桥未在绵阳市游仙区发展和改革局立项批复文件中批准的地址下游200米处修建，而是由被告绵阳市游仙区交通运输局批准同意更换地址建设，因更换修建地址导致原告房屋损害及胜黎路运行安全受影响，以此证明被告负有对原告房屋的拆迁补偿职责。 4.http://zrzyhghj.my.gov.cn/zwgk/zlwx/zyzk/21429341.html（绵阳市游仙区太平镇总体规划（2017-2035）暨控制性详细规划公示）截图；《绵阳市人民政府印发绵阳市统一征用集体土地补偿安置暂行办法的通知》（绵府发）[2003]12号。证明胜黎路规划为县道，应按《土地管理法》、《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》规定由被告绵阳市游仙区人民政府按设施农用地进行审批。本案红光桥及胜黎路占地均未办理用地手续。绵阳市游仙区人民政府系本案适格被告。 被告游仙区政府在举证期限之内向本院提交如下证据： 第一组：1.绵阳市国土资源局游仙区分局信访事项告知书； 2.绵阳市国土资源局关于核查处理谢金华举报违法占地线索情况的报告（绵国土资[2018]439号）。 证明目的：胜黎路的改造不涉及土地征用问题，游仙区人民政府不负有拆迁原告房屋及进行补偿的职责。 第二组：1.国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见（国土资发[200]27号）； 2.《公路安全保护条例》； 3.《中华人民共和国公路法》。 证明目的：游仙区人民政府不是本案适格主体，且不负有拆迁原告房屋及进行补偿的职责，原告要求拆迁并补偿缺乏法律和事实依据。 参考案例：1.（2019）最高法行申4778号；2.（2018）皖行终342号。 被告游仙交运局在本院指定的举证期限之内向本院提交如下证据： 1.《绵阳市游仙区发展和改革局关于我区2015年危桥改造建设项目立项的批复》，证明目的：案涉工程由游仙区交通运输局公路管理所承建，被告交通局不是本案适格主体。2.绵阳市游仙区人民法院（2019）川0704行初2号行政裁定书、绵阳市中级人民法院（2019）川07行终72号行政裁定书、信访事项情况表、房屋受损委托鉴定意见表。证明目的：原告起诉期限已过。3.《绵阳市国土资源局关于核查处理谢金华举报违法占地线索情况的报告》、游仙区太平镇人民政府《关于红光桥重建占地相关问题回复意见》，证明目的：谢金华房屋所在地属于未经划定到户的集体自留地，谢金华未取得任何修建合法手续，属于违法建筑。4.关于绵阳市游仙区谢德坤、杨永秀信访问题意见回复书、信访事项情况表、房屋受损委托鉴定意见表。证明目的：胜黎路、红光桥在案涉房屋修建前已存在的事实，与证据三共同证明案涉房屋系违法建筑的事实。5.原告报销凭证及银行取款票据。证明目的：原告已经与太平镇政府就占地事宜达成一致，并领取了补偿款。原告于2017年1月领取了款项。 原告谢金华针对被告游仙区人民政府证据发表如下质证意见： 第一项证据：真实性无异议，合法性、关联性有异议。本案所诉为房屋的拆迁补偿问题，这两份证据均为修路占用的院坝问题。部分内容不真实，游仙区国土分局信访事项告知书未向被告游仙区交通运输局作出责令整改通知书等包括报告中的部分内容，但因与房屋无关所以不再赘述。证明目的不认可，该证据仅涉及是否征收的内容，无法证明不涉及征用。本案房屋存在控制区范围内土地的征用问题。依据四川省《中华人民共和国公路法》实施办法第十条公路建设使用土地应当依法办理用地手续。公路建设土地的征收、征用、补偿和拆迁安置等，由工程项目所在地人民政府具体实施，可见区政府是适格被告。 第二项证据：法律法规不属于证据范畴不予质证。参考判例不是证据，中国不是判例法国家，反对以判例影响案件，且判例与本案的事实和原告的理由并不相同，没有机械参考的价值。 原告谢金华针对被告游仙交运局的证据发表如下质证意见： 第一项证据：对该项证据的真实性、合法性、关联性不予以认可。不能达到原告的证明目的。该份证据记录红光桥应当在原桥下游200处修建，但红光桥现在在原桥上游20米处修建，且被告未能提供现有红光桥的立项批复。该份证据只能证明现在已建成的红光桥未在发改部门进行立项，红光桥建设行为违法。同时依据《政府核准投资项目管理办法》(2014年国家发展改革委员会第11号）第25条规定：“项目核准文件自印发之日起有效期2年”。因此未按照该立项批复文件在2年内进行建设，该文件已经失效。根据原告提交的证据中交通局和公路管理所职能可以看出，公路管理所无承担修建公路项目的法定职权，依法该职权在区交通局，同时根据区政府提交的证据1信访事项告知书内容可以看出项目的业主为区交通局。结合原告提交的证据中镇政府作出的53号函表明桥梁的修建地址变更需要请示区交通局批准的事实，以上证据均可以证明业主单位为区交通局。 第二项证据：该两份裁定书是原告向游仙区人民法院起诉确认被告游仙区交通运输局及绵阳市游仙区交通运输局公路管理所违法占地一案的裁定结果与本案无关。信访事项情况表三性无异议、房屋受损委托鉴定意见表三性有异议，没有见过该表。证明目的不认可，红光桥完工时间及该组证据与本案的起诉条件具备没有关系，本案原告通过其他诉讼中申请鉴定（即原告提交的退案函）得到房屋损坏与公路施工有关，且地基被破坏才提起诉讼。 第三项证据：真实性、合法性、关联性不予认可。证明目的不认可。该两份证据从内容上看均与房屋前的院坝和种植的树木占地有关，与房屋无关。该土地也非自留地。原告起诉时提供的证据《游仙区国土分局信访事项告知书》，开庭前一天新提供的证据《三份收费单据》，以及《村委会的证明》证实原告房屋所在土地是自家宅基地。本案被告无认定违法建筑的权限，也未经法定程序无权将原告房屋认定为违法建筑。 第四项证据：真实性、合法性、关联性均不认可。原红光桥与原胜黎路在原告房屋修建前确实存在，原告房屋系1999年拆掉老房（父母老危房）所建，并不是在空地新建，建房时已办理相关手续。且现在的红光桥不是原旧桥，而是于2017年5月份完工的新桥，距离原旧桥上游18米-20米处，新桥建成后，旧红光桥于2016年被拆除，原告房屋相邻的也不是现胜黎路，而是新建的红光桥与拓宽后的胜黎路连接的道路。该组证据不论单独还是结合证据三均无法达到证明目的。 第五项证据：真实性予以认可、合法性及关联性不予认可。至今为止，新建红光桥及胜黎路均未办理相关用地手续，不能证明其支付补偿的合法性，原告也并未与其达成一致。钱款系镇政府自行打款到原告农补存折，原告取款后才知这部分钱是占用门前土地的补偿款，与本案无关。 被告游仙区政府对原告证据发表如下质证意见： 1.对第一组证据中的户口本三性无异议。对村民土地调换协议、土地使用权承包证书的三性均不认可。村民土地调换协议真实性无法核实、与本案无关，该协议也没有经过备案。上地使用权承包证书只是原告承包农用地的证明，宅基地并不在此列。 2.对第二组证据的三性均具有异议。本组证据达不到原告的证明目的。关于绵阳市游仙区国土资源局游仙分局信访告知书，首先告知书的事实认定不真实，该告知书的内容仅针对修建农村道路是否需要办理土地征收审批手续作出答复，无法证明原告宅基地被侵占，达不到原告的证明目的。其次本案不涉及土地征收的问题，游仙区人民政府不是本案的适格主体。对于房屋距离胜黎路距离照片、胜黎路改建前后照片，根据《公路安全保护条例》第十三条对于已经存在的建筑物仅在具有合法和因公路建设或者保障公路运行安全等原因需要拆除的情况下才给予补偿。本案中原告的房屋是否合法修建存疑，根据《中华人民共和国公路管理条例（全文）》(87年）第二十九条在公路两侧修建永久性工程设施，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为：国道不少于20米，省道不少于15米，县道不少于10米，乡道不少于5米。本案中原告房屋系建于1999年修建房屋，此时案涉道路己经存在，其建筑控制区域己划定，原告在建筑控制区域内修建的房屋属于违法建筑。同时，该组证据无法确定原告宅基地的四至范围，无法证明原告宅基地被侵占，达不到原告的证明目的。对于胜黎路发生交通事故照片，真实性存疑，与本案不具有关联性。案涉房屋是否必须拆除也是根据建筑物是否影响交通运行安全决定，本案中被告认为该建筑物没有影响到道路安全运行，不需要拆除。原告方所提供的交通事故照片欲证明房屋影响安全运行，被告认为不能达到证明目的。任何道路在任何一段都有可能出现交通事故的可能，并不能因为出现交通事故就直接推导出该建筑影响道路安全运输。 对补充证据的质证意见： 1.第一组证据，对其三性持有异议。达不到原告的证明目的。游仙区太平镇涪水村村民委员会证明文件性质为证人证言，应该由证人出庭作证。其次，文件中提及的自留地被占用，自留地的土地性质为集体土地，在修建公路的过程中无需将集体土地征收为国有土地，本案不涉及土地征收的问题。故游仙区人民政府不是本案的适格主体。原告出具的收费单据只是显示原告缴纳了相关费用，但具体是不是案涉房屋的登记费也无法确定，同时原告没有宅基地的证明，不能证明原告房屋的合法性，达不到原告的证明目的。 2.第二组证据，对其关联性持有异议，达不到原告的证明目的。官网截图并不能说明任何问题，在红光桥立项时，确定的业主就是公路管理所。 3.第三组证据，对其三性持有异议，达不到原告的证明目的。53号文件与本案没有关联，其只是太平镇政府对区交通运输局发出的建议，至于本案中建筑地址是否更改以及地址更改对于原告房屋是否有损害且是否影响道路交通安全，原告没有确实的证据。 4.第四组证据，对其三性持有异议，达不到原告的证明目的。原告提供的绵阳市游仙区太平镇总体规划等证据与本案没有关联，且本案不涉及土地的征收问题，游仙区人民政府不具有拆迁补偿的法定职责。至于绵府发[2003]112号文件第四条明确表明征地是指将农村集体土地转变为国有土地的行为，在本案中无需将集体土地的土地性质进行转变，也就是说本案不涉及征地的问题，所以游仙区人民政府不是本案的适格主体。 5.第五组证据，对其三性持有异议，达不到原告的证明目的。该退档函并不是正式的关于认定房屋受损原因的文件，不能达到原告的证明目的。且该退档函中记载“因现有资料无法对受损房屋给出相关数据支撑，己无法依据资料还原实际施工情况”，故其给出的检测意见，不具有确定性。且游仙区人民政府不是本项目的业主单位，此事与其没有关系。 被告游仙交运局对原告证据发表的质证意见与被告游仙区政府基本一致。 本院对以上证据认证如下：原告提交的第一组证据、第二组证据的1.2.3份及补充证据1中的建房收费单据和2.3.4.具有真实合法性本院予以采信。原告证据第二组的第4份与本案不具有关联性，本院不予采信，原告补充证据1中的村委会证明应属证人证言，因证人未出庭，证据形式不规范，本院不予采信。被告游仙区政府提交的证据1.2具有真实合法性，本院予以采信，其提供的参考性案例本院不予采信；被告游仙交运局提交的证据、依据具有真实合法性，本院予以采信。 根据上述有效证据，本院确认如下事实： 原告系四川省绵阳市游仙区太平镇涪水村村民，在该村拥有建于1999年的房屋一栋，原告称其房屋与老胜黎路距离10米，因道路改造已无法核实。2015年7月14日，绵阳市游仙区发展和改革局作出《关于我区2015年危桥改造建设项目立项的批复》，项目名称为：游仙区2015年危桥改造建设项目，项目业主为：绵阳市游仙区交通运输局公路管理所，项目建设地址及计划用地为：红光桥新建在胜黎路，胜利桥改建在中环路。2016年3月10日，绵阳市游仙区交通运输局公路管理所向绵阳市游仙区交通运输局提交《施工许可申请书》。同月14日，绵阳市游仙区交通运输局作出同意的许可意见。2017年4月，连接新红光桥的胜黎路改造完成。原告自行测量改建后的胜黎路距原告房屋距离3.8米。原告认为被告改建公路未考虑控制区范围导致公路距离原告房屋过近，遂提起本案诉讼。 另查明，因红光桥重建，2016年10月19日，绵阳市游仙区太平镇人民政府对占地面积及需占地地上附着物与相关人员进行了确认。因修路，占用了谢金华房屋附近的空地0.14亩。经绵阳国土资源局核实，该土地属于未经划定到户的集体土地，该处土地被用于修建乡村公共设施不属于应被纳入征收的土地范围。由于谢金华在该处土地上进行种植，太平镇人民政府支付地上附着物补偿款5781.20元。 本院认为，本案原告谢金华的诉讼请求为要求确认游仙区政府、游仙交运局未履行对其房屋拆迁补偿的法定职责违法。该诉请成立的前提应为被诉行政机关负有相应的法定职责，故本案的争议焦点系游仙区政府、游仙交运局是否具有对谢金华的房屋进行征收补偿或拆迁的职责。《公路安全保护条例》第十一条规定“县级以上地方人民政府应当根据保障公路运行安全和节约用地的原则以及公路发展的需要，组织交通运输、国土资源等部门划定公路建筑控制区的范围。公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为：（一）国道不少于20米；（二）省道不少于15米；（三）县道不少于10米；（四）乡道不少于5米。......”第十三条规定“在公路建筑控制区内，除公路保护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物；公路建筑控制区划定前已经合法修建的不得扩建，因公路建设或者保障公路运行安全等原因需要拆除的应当依法给予补偿。......”。胜黎路系县道，其公路建筑控制区应不少于10米，谢金华房屋在其公路建筑控制区范围内。但谢金华的房屋修建于1999年，《公路安全保护条例》于2011年施行，属于公路建筑控制区划定前已经修建的建筑。《公路保护条例》只禁止新建建筑物和地面构筑物，对于原有的合法建筑，只要求不得扩建，并未要求全部予以拆除。目前胜黎路红光桥改造已完成，且无证据证实公路建设或保障公路运行安全需要拆除谢金华的房屋。故本案被告游仙区政府并不负有对谢金华房屋进行征收或拆迁补偿的法定职责。被告游仙交运局仅是负责公路监督保护的职能部门，亦不负有对房屋拆迁补偿的法定职责。故原告谢金华的诉讼请求没有法律依据，依法应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规争取，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决如下： 驳回原告谢金华的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告谢金华负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  陈 幽 审 判 员  夏春梅 审 判 员  严皓月 二〇二〇年七月二十九日 法官助理  冯小娇 书 记 员  陈 莹