山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终790号 上诉人（原审被告）庆云县人民政府，住所地庆云县光明路1288号科技中心。 法定代表人孙洪昌，县长。 委托代理人白秋生，北京市京师（德州）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）信书军，男，1971年11月11日出生，汉族，住山东省庆云县城区。 原审被告庆云县住房和城乡建设局，住所地山东省庆云县政务服务中心A座。 法定代表人刘伟，局长。 委托代理人白秋生，北京市京师（德州）律师事务所律师。 原审被告庆云县市场建设服务中心，住所地庆云县渤海路街道建设街南首路西庆云县生态环境局院内。 法定代表人李万新，主任。 委托代理人张风英，庆云县市场建设服务中心工作人员。 上诉人庆云县人民政府因与被上诉人信书军、原审被告庆云县住房和城乡建设局、庆云县市场建设服务中心房屋行政强制拆除一案，不服山东省德州市中级人民法院（2019）鲁14行初214号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告信书军在庆云县建筑装饰材料城（即庆云县建材市场）拥有营业房屋一处，房屋所占土地为国有建设用地。2018年6月27日，根据被告庆云县政府统一规划，庆云县建材市场正式启动拆迁。2018年7月23日，庆云县城南新区建设指挥部（以下简称城南指挥部）发布庆云县建筑材料城拆迁安置补偿方案，原告房屋在方案载明的拆迁范围内。2018年8月12日，庆云县市场建设管理局的下属事业单位庆云县建材市场管委会与滨州市三羊开泰拆除工程有限公司签订的《庆云县建材市场拆除施工合同》，约定由该公司负责庆云县建材市场的拆除项目。后滨州市三羊开泰拆除工程有限公司将拆除项目转包给阳信顺达拆迁公司，阳信顺达拆迁公司聘用慈文海个人负责拆除项目。原告一直未签订安置补偿协议。2018年10月4日1时左右，原告发现自己房屋被拆，遂通过110报警电话报警，庆云县公安局市场派出所接指令后对案件进行了相应调查，慈文海承认涉案房屋系由自己拆除。2018年12月4日，庆云县公安局以没有犯罪事实为由作出不予立案通知书。原告对该不予立案通知不服，庆云县公安局经复议后维持了上述通知书。另查明，庆云县市场建设管理局的职权已转移至被告庆云县市建中心。在原审法院审理的（2019）鲁14行初204号信书军诉庆云县政府、德州市人民政府未发布征收土地公告违法及行政复议一案中，庆云县政府曾提交庆云县建筑材料城拆迁安置补偿方案即本案原告证据21作为证据。 原审法院认为，本案的争议焦点为：一、原告起诉的被告是否均为适格被告；二、被诉强拆行为是否合法。关于原告起诉的被告是否均为适格被告。首先，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定：“行政机关组建，并赋予行政管理职能，但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为。当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”，在原审法院调取的庆云县公安局市场派出所信书军房屋被拆案卷宗中，附有被告庆云县政府于2019年3月13日作出的《关于庆云建材城拆迁情况的说明》，该说明载明：“庆云建材城位于……，为加快市场转型升级，庆云县人民政府按全县统一规划，于2018年6月27日正式启动了该市场拆迁工作。……该项工作由城南拆迁建设指挥部负责，由庆云县市场局、拆迁办、建材城管委会等单位具体办理……。该市场拆迁属于协议拆迁，施工队伍由指挥部责成建材城管委会负责招标……”同时，在庆云县公安局市场派出所2018年10月15日对庆云县建材市场管委会主任刘新文所作的询问笔录中，刘新文陈述“我们建材城市场管委会是县里拆迁工作的成员单位，归县里拆迁指挥部调度”，上述证据足以证明，庆云县建材市场的拆迁由被告庆云县政府整体推进，庆云县政府为城南指挥部的设立主体。在城南指挥部并无独立承担法律责任能力的前提下，其以自己名义作出的一切行为，均应由被告庆云县政府承担法律责任。其次，具体到本案的拆除行为，无论拆除项目经过了几次转手，最初授权均是来源于庆云县建材市场管委会与滨州市三羊开泰拆除工程有限公司签订的《庆云县建材市场拆除施工合同》，而庆云县建材市场管委会虽系庆云县市场建设管理局的下属单位，但其征收拆迁工作受城南指挥部的调度，而非庆云县市场建设管理局，加之城南指挥部并无独立承担法律责任能力，因此，庆云县建材市场管委会委托拆除行为所产生的法律责任应由城南指挥部的设立主体庆云县政府承担。再次，庆云县市场建设管理局、庆云县住建局下设的拆迁管理办公室系城南指挥部的成员单位，目前并无证据证明两单位参与实施过涉案房屋拆除行为，且如上所述，即使拆迁指挥部成员单位存在强拆行为，也应由庆云县政府承担相应法律责任。综上，庆云县政府为本案适格被告，庆云县市建中心、庆云县住建局均非本案适格被告。 关于被诉强拆行为是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”因此，在房屋征收部门未与被征收人达成补偿协议的情况下，房屋征收部门应当依据法定程序报请市、县级人民政府作出补偿决定，并进行公告，若需对被征收人强制执行，也应依法申请人民法院强制执行，但被告庆云县政府未经上述程序，违反上述法律规定。虽被告庆云县政府辩称原告的房屋被拆除属于误拆，但综合本案证据，拆除原告房屋有利于推进整个拆迁片区的工作，亦符合被告作为房屋征收主体的行政目的，因此，对被告庆云县政府关于原告房屋系误拆的主张，原审法院不予支持。 综上，原告的诉讼请求部分成立。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决：一、确认被告庆云县人民政府2018年10月4日强制拆除原告信书军房屋的行为违法；二、责令被告庆云县人民政府采取补救措施；三、裁定驳回原告信书军对被告庆云县住房和城乡建设局、庆云县市场建设服务中心的起诉。案件受理费50元，由被告庆云县人民政府负担。 上诉人庆云县政府不服原审法院判决，上诉请求：1.依法撤销德州市中级人民法院（2019）鲁14行初214号行政判决；2.本案一、二审受理费用由被上诉人承担。事实与理由：一、上诉人不是本案适格被告，应依法驳回被上诉人对上诉人的起诉。上诉人没有实施拆除被上诉人房屋的行为，被上诉人也没有证据证明案涉房屋系由上诉人拆除。一审法院推定上诉人拆除案涉房屋错误。根据本案一审查明的案涉房屋拆除过程，案涉房屋是由拆迁实施单位聘用的拆除施工单位在施工中误将案涉房屋拆除，并非行政机关强制拆除。本案中一审各被告否认强制拆除也正是基于案涉房屋实际被误拆的实际情况。在此情况下，一审法院直接推定上诉人强制拆除案涉房屋不当。二、适用法律错误。拆迁指挥部不具有行政管理职能，也没有实施过强制拆除行为，一审法院依据《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十条判令由上诉人承担拆除造成的行政责任系适用法律错误。综上所述，上诉人不是本案适格被告，请求二审法院查明事实，依法支持上诉人的上诉请求。 被上诉人信书军提交答辩意见称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持原判。理由如下：1.上诉人庆云县人民政府是本案适格被告，一审人民法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人是负责涉案房屋所在区域内房屋征收与补偿的行政主体，且其组建的拆迁指挥部对建材城拆迁地块具有房屋征收与拆迁的职能，上诉人应依法对其行为后果承担法律责任。2.对于案涉房屋的强制拆除上诉人无法证明非其所为，一审法院认定上诉人强制拆除案涉房屋符合法律规定。上诉人提供的证据均不能证明其“误拆”主张。 各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。本院认定的事实与原审法院认定事实一致。 本院认为，本案的审查重点是原审认定庆云县人民政府违法实施了强制拆除被上诉人房屋的行为依据是否充分。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条规定：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”根据上述法律规定，国有土地上房屋的征收与补偿工作由县市级人民政府负责，应当严格按照法律规定的程序进行。本案中，上诉人庆云县人民政府是案涉房屋的征收与补偿主体，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，在房屋征收部门未与被征收人达成补偿协议的情况下，房屋征收部门应当依据法定程序报请市、县级人民政府作出补偿决定，并进行公告，若需对被征收人强制执行，也应依法申请人民法院强制执行，本案中上诉人未经上述法定程序，而是由庆云县建材市场管委会与滨州市三羊开泰拆除工程有限公司签订《庆云县建材市场拆除施工合同》，约定由该公司负责庆云县建材市场的拆除项目。后滨州市三羊开泰拆除工程有限公司又将拆除项目转包给阳信顺达拆迁公司，阳信顺达拆迁公司聘用慈文海个人负责拆除项目。在双方未达成协议的情况下，慈文海承认系其实施了拆除涉案房屋的行为。上述行为违反法律规定，侵害了被征收人的合法权益。庆云县建材市场的拆迁工作由城南拆迁建设指挥部负责，由上诉人庆云县政府整体推进，庆云县政府为城南指挥部的设立主体。原审认定由上诉人庆云县人民政府承担违法强制拆除涉案房屋的法律责任，事实清楚，适用法律正确。上诉人关于被告不适格以及适用法律错误的上诉理由与事实不符，不能成立。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人庆云县人民政府承担。 本判决为终审判决。 审判长  刘晓华 审判员  张晓宁 审判员  张汉利 二〇二〇年七月二十七日 书记员  牛聪颖