江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终106号 上诉人（原审原告）兴化市顾香红管材经营部。 经营者王春久，××族，住兴化市。 上诉人（原审原告）顾香红，性别××年××月××日出生，××族。 委托代理人王春久（顾香红之子），身份、住址。 被上诉人（原审被告）江苏省兴化经济开发区管理委员会，住所地兴化市红星中路19号。 负责人刘海山，主任。 参与诉讼负责人吉德全，副主任。 委托代理人赵道贤，江苏四牌楼律师事务所律师。 上诉人兴化市顾香红管材经营部（以下简称顾香红经营部）、顾香红因环保行政强制及行政赔偿一案，不服泰州市海陵区人民法院（2019）苏1202行初177号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，王春久于2008年7月11日领取个体工商户营业执照，未起字号，经营者为王春久，组成形式为个人经营，经营范围为管材加工销售。2019年5月23日，王春久申请取得个体工商户字号“兴化市顾香红管材经营部”。 2018年5月12日，兴化市人民政府办公室作出《市政府办公室关于成立全市“小散乱污”企业集中整治检查组的通知》，成立四个组督促乡镇（街道）、开发区按照“两断三清”要求，即断水、断电、清除原料、清除产品、清除设备，确保“小散乱污”企业关停取缔到位。各乡镇（街道）、开发区要落实属地管理责任，严格执行环保、能耗、质量、安全、技术、工商、土地等法律法规和产业政策，于5月15日前全面完成辖区内“小散乱污”企业关停取缔工作。2018年7月19日，兴化市临城街道临东村民委员会作出“关于拆除王春久退火炉和停止其三项电的情况说明”，称2018年5月14日由开发区刘兆龙领导领队有关部门，对王春久拉管小作坊的三项电进行了停电处理，后遵刘兆龙嘱托于5月15日上午由村帮助其拆除了退火炉。情况属实。该情况说明由顾桂网签名并加盖村委会印章。 2018年10月15日，顾香红、王春久以泰州市环境保护局、兴化市人民政府临城街道办事处为被告，提起诉讼，要求确认其拆除关停其企业违法，因顾香红、王春久的诉讼请求包含多项内容，涉及多个被告及不同行政行为，泰州市海陵区人民法院于2018年12月15日作出（2018）苏1202行初247号行政裁定书，驳回起诉。2018年11月19日，顾香红、王春久以江苏省兴化经济开发区管理委员会（以下简称兴化开发区管委会）为被告，提起诉讼，要求确认其于2018年5月14日拆除关停其企业违法并赔偿损失，后于2018年11月29日变更诉讼请求为请求撤销兴化开发区管委会于2018年5月14日对其企业的断电行为，恢复其企业供电，并赔偿损失。2019年5月17日泰州市海陵区人民法院作出（2018）苏1202行初294号行政判决书，确认兴化开发区管委会于2018年5月14日对王春久经营的不锈钢管材加工场所实施断电的行为违法；驳回王春久要求恢复供电，赔偿其损失的诉讼请求；驳回顾香红的起诉。泰州市中级人民法院于2019年12月10日作出(2019)苏12行终287号行政判决书，驳回上诉，维持原判决。2019年1月2日，王春久、顾香红以泰州市生态环境局为被告，提起诉讼，请求确认其对排污许可申请不作为的行为违法并赔偿损失，2019年6月12日泰州市海陵区人民法院作出（2019）苏1202行初11号行政裁定书，驳回王春久、顾香红的起诉。泰州市中级人民法院于2019年10月28日作出(2019)苏12行终307号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。2019年9月17日顾香红经营部、顾香红以泰州市生态环境局为被告向泰州市海陵区人民法院提起诉讼，请求确认其于2018年3月31日责令原告停产停业行为违法，并赔偿损失430万元。后该案移送如皋市人民法院管辖，该院于2019年12月12日作出（2019）苏0682行初50号行政裁定书，驳回起诉。 现顾香红经营部、顾香红再次以兴化开发区管委会为被告，提起诉讼，请求判决确认兴化开发区管委会责令其停产、停业的行为违法，判令兴化开发区管委会作出赔偿决定，赔偿其停产、停业损失430万元。后在诉讼中明确其所主张的责令停产停业行为是指拆除退火炉不允许其继续经营的行为。 另查，江苏省人民政府于1993年11月11日作出“关于设立海门经济开发区等13个省级开发区的批复”，江苏兴化市经济开发区为省级经济开发区。中共兴化市委经济开发区工作委员会、兴化开发区管委会于2018年2月25日作出“开发区党工委、开发区管委会关于明确2018年区领导干部分工分线的通知”，其中工业经济及项目招引建设板块中，经济运行一栏包括刘兆龙，且明确环保工作由刘兆龙负责。 一审法院认为，本案的争议焦点是：1、顾香红经营部、顾香红是否是本案适格主体；2、本案的起诉有无超过法定起诉期限；3、兴化开发区管委会是否实施了2018年5月15日拆除涉案退火炉致停产停业的行为，即被诉强制拆除行为是否存在以及由谁实施；4、顾香红经营部、顾香红主张的赔偿请求能否得到支持。 关于适格主体的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第十五条第二款规定，个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。本案中，王春久于2008年7月11日领取个体工商户营业执照，当时未起字号，2019年5月23日王春久申请取得个体工商户字号“兴化市顾香红管材经营部”，并以该字号为原告提起诉讼，符合上述规定。顾香红作为王春久的母亲，即使为经营部的生产经营提供了场地，也并非经营者，不是本案适格原告。 关于起诉期限的问题。自2018年10月15日起，作为顾香红经营部经营者的王春久即开始针对经营部的拆除、关停、断电、停产、停业等有关行为以不同的行政机关为被告提起诉讼，因诉讼请求不明确等问题，法院曾多次作出引导，当事人也多次变更诉讼请求。在多次诉讼过程中，也一直未能确认相关行政机关实施了上述行为，直至2019年5月17日泰州市海陵区人民法院作出的（2018）苏1202行初294号行政判决书，确认兴化开发区管委会于2018年5月14日对王春久经营的不锈钢管材加工场所实施断电的行为违法。鉴于上述情况，可以认定顾香红经营部的起诉尚未超过法定起诉期限。 关于被诉强制拆除行为的问题。涉案拆除行为发生后无任何主体主动承担责任的情况下，当事人客观上无法举证证明谁是具体实施强制拆除行为的主体。在立案登记制的背景下，起诉无书面决定的事实行为时，原告只要能够提供初步证据，证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施，即应视为已初步履行了适格被告的举证责任，除非所列被告明显不适格。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。2019年5月17日泰州市海陵区人民法院作出了（2018）苏1202行初294号行政判决书，泰州市中级人民法院于2019年12月10日作出了(2019)苏12行终287号行政判决书，即生效判决已确认了兴化开发区管委会于2018年5月14日对王春久经营的不锈钢管材加工场所实施断电的行为违法。结合上述生效判决认定的事实以及顾香红经营部提交的现场照片以及村委会情况说明，能够证明2018年5月15日村委会“遵刘兆龙嘱托”，实施拆除涉案退火炉的行为，而根据相关文件的分工，刘兆龙当时在兴化开发区管委会负责环保工作。结合2018年5月12日兴化市人民政府办公室作出的《市政府办公室关于成立全市“小散乱污”企业集中整治检查组的通知》的相关要求，兴化开发区管委会基于属地管理责任需于2018年5月15日前全面完成辖区内“小散乱污”企业关停取缔工作。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。强制拆除案件中，非公权力单位无权实施强制拆除行为，单独实施强制拆除的，属于民事侵权行为，产生争议通过民事诉讼途径解决，不属于行政诉讼的受案范围。但是，行政机关参与下，非公权力单位实施强制拆除的，应当视为行政机关委托非公权力单位实施强制拆除，责任应当由委托的行政机关承担，而不是由实施强制拆除的非公权力单位承担。本案中，结合上述分析，兴化开发区管委会基于全市集中整治工作的属地管理要求，由其负责环保工作的刘兆龙“嘱托”村委会实施拆除行为，应当依法对强制拆除行为承担法律责任。综上，根据现有证据可以推定兴化开发区管委会为实施强制行为的主体。兴化开发区管委会在法定举证期限内，未提交涉案拆除行为的证据、依据，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十四条的相关规定，应视为被诉行政行为没有相应的证据。鉴于案涉退火炉已被拆除，不具有可撤销内容，兴化开发区管委会实施的强制拆除行为应予确认违法。 关于顾香红经营部主张的赔偿问题。顾香红经营部的赔偿请求为430万元，具体包括：房产重置成新67.2万元；土地使用权22.4万元；经营场所生产设备（机械设备空气锤1个2万元、冷拔机1个及模具7万元、扎投机1个1万元、矫直机1台2万元、退火炉2座1万元、酸洗设备含酸槽1.5万元、其他电焊机小型机器1.5万元、存货生产原料包括管材酸料18万元）和装修合计50.4万元；停产停业损失250万元（从2018年3月31日起算20年）；经营场所搬迁安置损失为10万元；精神损失费30万元。根据庭审中王春久的自述，从2018年3月开始环保部门即对顾香红经营部的经营行为进行了查处，其酸洗工艺停止。此后顾香红经营部未能进行后续生产，仅进行处理存货的经营。而刘兆龙等于2018年5月14日实施断电并要求顾香红经营部将设备拆除，顾香红经营部未拆除，直至5月15日村委会组织村民将两个退火炉砸了，没有砸其他东西。根据上述情况，顾香红经营部从2018年3月起实际已处于停产状态，酸洗工艺停止后，其实际已不能继续生产经营，而非兴化开发区管委会后续所实施的行为导致其停产停业。而兴化开发区管委会实际拆除的也仅仅是退火炉，并未有其他房产或设备。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉行政行为造成损害的事实提供证据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告应当对行政行为造成损害的事实提供证据，被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。故法院应依法对是否受损害的事实以及各方就损失情况所提交的证据进行审查，作出支持与否的裁判。本案中，兴化开发区管委会所实施的仅仅是拆除退火炉，顾香红经营部主张该物品价值1万元，但未提供任何证据予以佐证，结合顾香红经营部经营多年的事实以及现场照片显示的材质、成新率，一审院酌定损失数额为5000元。 综上，一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条的规定，判决：一、确认兴化开发区管委会于2018年5月15日对顾香红经营部的退火炉进行强制拆除的行为违法；二、兴化开发区管委会于本判决生效之日起30日内赔偿顾香红经营部因行政强制行为遭受的损失5000元；三、驳回顾香红经营部的其他赔偿请求；四、驳回顾香红的起诉。案件受理费50元，由兴化开发区管委会负担，此款顾香红经营部已预交，被告于本判决生效后30日内一并给付顾香红经营部。 顾香红经营部、顾香红不服，向本院提起上诉称，2018年3月，环保部门对上诉人经营行为进行查处，责令上诉人停止酸洗工艺环节，上诉人多次向兴化市人民政府信访，2018年5月14日，被上诉人工作人员刘兆龙对上诉人经营行为再次采取强制措施，口头责令上诉人停产停业，并实施了断电及要求上诉人清除原料，清除产品、清除设备的行为，上诉人未拆除，其委托村委会对上诉人经营设施退火炉进行了强拆。因口头作出责令停产停业行为后，没有任何主体主动承担责任，上诉人一直未能确认相关行政机关实施了上述行为，虽然申请行政复议，也向赔偿义务机关申请行政赔偿，但仍未经确认程序，上诉人提起本案行政诉讼后，于2020年1月17日以顾香红经营部为申请人，就停产停业损失向被上诉人再次提出行政赔偿申请，至今没有答复。原审认为被上诉人实施的致害行为仅仅是拆除退火炉，认定事实有误，适用法律错误。综上，请求：1.请求撤销（2019)苏1202行初177号行政判决书中“三、驳回原告兴化市顾香红管材经营部的其他赔偿请求；四、驳回原告顾香红的起诉。”及相关内容；2.请求确认被上诉人责令停产停业的行政行为违法;3.请求对上诉人停产停业期间经常性费用开支进行评估，已确定赔偿数额;4.请求国家赔偿共计430万元。 被上诉人兴化开发区管委会答辩称，顾香红经营部投资人为王春久，该营业执照是由字号为“王春久”演变而来，顾香红不是投资主体，其主体不适格；被上诉人没有实施对上诉人的停业措施，但对一审判决，被上诉人予以认可，庭后上诉人可以向法庭提供经营部的账号，被上诉人将及时按照一审判决将5000元给付。请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 当事人在一审中提供的证据已随卷移送本院，一审法院对证据的认证符合法律规定，本院予以认可。 二审中，上诉人向本院提交：1.2020年1月16日的赔偿申请书，证明其向被上诉人提出了国家赔偿申请；2.南京中院受理上诉及告知合议庭组成人员通知。证明本案上诉人没有超过起诉期限，停产停业是被上诉人实施。被上诉人质证认为上述证据与本案无关，且从上诉人提交的证据看，其认为所造成的停产停业是由环保部门实施，并非被上诉人实施。本院认为，上诉人二审提交的证据与本案没有关联性，本院不予认可。 本院经审理除确认一审已经查明的事实外，另查明，2019年9月17日，顾香红经营部、顾香红在诉泰州市生态环境局环境保护行政强制一案中诉称：“2018年3月份，企业刚进行酸洗作业后于3月31日，被告行政人员杨旭东等人亲临原告企业场所，不受理原告向其提交的排污申请，在没有任何手续的情况下责令原告不得从事酸洗作业，并在三日内拆除酸洗设施，清理现场，并说明其他环节可以照常生产。原告停产后，于2018年4月3日向环保部门邮寄了排污申请，被告未进行答复。” 本院认为，本案二审的主要争议焦点是：1.顾香红是否具有提起本案诉讼的主体资格；2.顾香红经营部停产停业是否因被上诉人拆除退火炉所致；3.一审法院对顾香红经营部损失的认定是否正确。 关于顾香红是否具有提起本案诉讼的主体资格的问题。一审法院已经充分论述，本院予以认可，不再赘述。 关于顾香红经营部停产停业是否因被上诉人拆除退火炉所致的问题。本案，顾香红经营部经营者王春久在一审审理过程中明确其所主张的责令停产停业行为是指拆除退火炉不允许其继续经营的行为。同时，王春久在一审庭审中陈述：从2018年3月开始环保部门即对顾香红经营部的经营行为进行了查处，其酸洗工艺停止，顾香红经营部仅进行存货的处理，不能进行后续的生产。刘兆龙等于2018年5月14日实施断电并要求顾香红经营部将设备拆除，顾香红经营部未拆除，直至5月15日村委会组织村民将两个退火炉砸了，没有砸其他东西，其他的设备还在。再结合顾香红经营部、顾香红在其诉泰州市环保局环境保护行政强制一案中的诉称，能够认定顾香红经营部从2018年3月起已经实际停产，而并非被上诉人后续所实施的拆除退火炉行为导致其停产停业。且根据王春久的自述，能够认定被上诉人仅仅是拆除了退火炉，并无其他房产和设备。上诉人称一审认定被上诉人实施的致害行为仅仅是拆除退火炉，认定事实有误的上诉理由不能成立，本院不予采信。因被上诉人未提交案涉拆除行为的证据、依据，一审法院确认被上诉人拆除退火炉的行为违法，符合法律规定。上诉人上诉要求确认被上诉人责令停产停业的行政行为违法因无事实与法律依据，本院不予支持。 关于一审法院对顾香红经营部损失的认定是否正确的问题。本案，上诉人一审中要求赔偿的430万元包括：房产重置成新67.2万元；土地使用权22.4万元；经营场所生产设备（机械设备空气锤1个2万元、冷拔机1个及模具7万元、扎投机1个1万元、矫直机1台2万元、退火炉2座1万元、酸洗设备含酸槽1.5万元、其他电焊机小型机器1.5万元、存货生产原料包括管材酸料18万元）和装修合计50.4万元；停产停业损失250万元（从2018年3月31日起算20年）；经营场所搬迁安置损失为10万元；精神损失费30万元。因被上诉人仅仅是拆除了退火炉，并无其他房产和设备，虽然顾香红经营部主张退火炉价值1万元，但因其未提供任何证据佐证，一审法院结合顾香红经营部经营多年的事实以及现场照片显示的材质、成新率，酌定退火炉损失数额为5000元，同时对其余赔偿请求予以驳回，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人兴化市顾香红管材经营部负担。 本判决为终审判决。 审判长  曹海霞 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年七月二日 书记员  王 蕊 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……