浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终2204号上诉人（原审原告）张建国，男，1958年6月7日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）王三榜，男，1942年12月31日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）杜银香，女，1963年3月24日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）陈秀平，女，1961年1月30日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）郑兰翠，女，1954年6月10日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）陈银凤，女，1954年9月28日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）张文波，男，1948年9月22日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上述七上诉人的共同委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区广场路188号10号楼鹿城区行政中心。法定代表人白洪楞，区长。委托代理人黄慧冬。委托代理人郑超黎，浙江人民联合律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）温州市鹿城区滨江街道浦东社区居民委员会，住所地浙江省温州市鹿城区府东家园中心会所二楼。法定代表人王玲玲，主任。委托代理人吴海霞。被上诉人（原审第三人）温州市鹿城区滨江街道杨府山社区居民委员会，住所地浙江省温州市鹿城区洪殿街道杨府山小区车棚2楼。法定代表人陈一菲，主任。委托代理人胡英。被上诉人（原审第三人）温州市鹿城区滨江街道杨府山塗村经济合作社，住所地浙江省温州市鹿城区岠江花巷8幢2楼。法定代表人叶美榜，主任。张建国等7人因诉温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）不履行村务监督法定职责一案，不服浙江省温州市中级人民法院（2018）浙03行初431号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案审理期间，受新型冠状病毒肺炎疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼；经最高人民法院批准，本案延长了审理期限。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：张建国于2018年5月向鹿城区政府邮寄申请书，要求：1.履行调查塗村村委会2010至2017年度是否制定有财务管理制度及执行情况；依法调查并监督公开各次征地面积、征地范围、征地地块名称四至（图例标注）；调查并责令公开征地补偿款数额、安置补偿款数额、征地补偿款支出明细；依法调查财务账册是否健全、村集体经济财务收支情况是否符合法律规定；责令对不合法情形及责任人依法作出处理，并向其提供书面调查报告；2.鹿城区政府依法责令塗村村委会向其提供2010-2017年形成和发生的下列信息：（1）财务计划；（2）村民委员会各项收入；（3）塗村村委会各项支出；（4）塗村现有财产；（5）塗村村委会债权债务；（6）塗村村委会收益分配；（7）被征收征用土地（征地批文、具体亩数、四至、征用主体、征用时间、征地款分配方案、征地款发放明细、征地款审计报告）；3.鹿城区政府依法履行核实塗村村委会提供信息的真实性，对不公开或虚假公开行为及责任人作出处理，保障其复制和查阅材料具备真实性、财务会计记账凭证、明细与账物账实相符，收支账款能够与会计科目、往来与实际一一对应，确保具备委托审计的基础条件。鹿城区政府于同月11日收件后，于2018年7月10月作出《关于张建国等人要求村级公开申请书的答复》，认为塗村村委会能够落实上级有关村务财务公开规定，在村公开栏按时公开2010-2017年度村务财务相关内容，整体公开情况良好，不存在不及时公布相关应当公布的事项以及公布的事项不真实的情况，并邮寄送达张建国。张建国等不服，于2018年7月31日提起本案诉讼，要求撤销上述答复，并责令鹿城区政府履行上述职责。另查明：2019年5月15日，鹿城区政府作出温鹿政发〔2019〕32号《关于同意滨江街道村改社区的批复》，撤销塗村村委会，并入浦东居委会、杨府山居委会。塗村仍保留塗村经合社。原审法院认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。据此，鹿城区政府具有对村委会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实而进行“调查核实，责令依法公布”的法定职责。《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》（2012修订）第十四条规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、镇人民政府备案。村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定。第十五条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村建设规划，经济和社会发展规划、年度计划；（二）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（三）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（四）村集体经济所得收益的使用方案；（五）土地承包经营方案；（六）村集体经济项目的立项、承包方案；（七）宅基地的使用方案；（八）征地补偿费的使用、分配方案；（九）以借贷、租赁、抵押或者其他方式处分村集体财产；（十）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。第二十九条规定，村应当实行村务公开制度，下列事项应当及时向村民公布：（一）本办法第十四条、第十五条规定的由村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；（三）村财务收支情况；（四）国家计划生育政策的落实方案；（五）农村最低生活保障、医疗救助、临时救助等社会保障的享受对象、标准和五保供养享受对象；（六）涉及村民利益和村民普遍关心的其他事项。本案中，张建国等申请鹿城区政府履行以下职责：1.调查塗村村委会2010年至2017年度制定的财务管理制度及执行情况；2.调查村务公开各次征地面积、征地范围、征地地块名称四至（图例标注）；3.调查、责令公开征地补偿款数额、安置补偿款数额、征地补偿款支出明细的法定职责；4.调查村级财务账册、村集体经济财务收支职责；5.向张建国等7人提供书面调查报告；6.责令塗村村委会提供2010至2017年年度形成和发生的村务信息；7.核实塗村村委会提供信息真实性的职责，对不公开或虚假公开行为及责任人作出处理。上述申请内容中除第3项、第4项的村集体经济财务收支涉及前述应当公布的内容，其余均不属于此范围，其中第6项虽涉及村集体经济组织财务公开事项，但鹿城区政府仅对村委会不及时公布以及公布不真实负有调查核实并责令依法公布职责，并没有直接提供上述村务信息的法定职责，其余事项是否及时公布以及公布真实与否，不属于鹿城区政府履行调查核实并责令依法公布的法定职责范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条的规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉，故张建国等7人此部分的起诉，依法应予驳回。上述第3项、第4项的村集体经济财务收支，即有关调查并责令公开塗村村委会征地补偿款数额、安置补偿款数额、征地补偿款支出明细、调查村集体经济财务收支，虽然属于鹿城区政府的法定职责，但未明确征地地块、村财务收支的具体项目等要求公开的事项，系申请内容不明确。张建国等7人据此要求鹿城区政府履行村务公开监督职责，不符合行政诉讼的法定起诉条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项规定，其起诉亦应予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第九十三条之规定，裁定驳回张建国等7人的起诉。本案已收取的案件受理费50元，退回张建国等7人。张建国等7人上诉称：一、本案被告系鹿城区政府，其法定代表人胡晓东职务系区长，但原审法院作出的裁定却将法定代表人胡晓东职务认定为“市长”，原审法院连被告的法定代表人的职务都没有搞清楚，足见原审法院审理案件是多么儿戏，是多么荒唐。二、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十三条规定：“村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定”。第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：(一)本村享受误工补贴的人员及补贴标准；(二)从村集体经济所得收益的使用；(三)本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；(四)土地承包经营方案；(五)村集体经济项目的立项、承包方案；(六)宅基地的使用方案；(七)征地补偿费的使用、分配方案；(八)以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；(九)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定”。第三十条规定：“村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：(一)本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；(二)国家计划生育政策的落实方案；(三)政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；(四)村民委员会协助人民政府开展工作的情况；(五)涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。前款规定事项中，一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询”。据此，张建国等7人申请调查处理的村务不公开事项皆属于关乎本村村民利益及村民普遍关心的事项，都属于村务公开范围，塗村村委会不依法公开完全违反村务公开制度，存在根本违法，原审法院不依法认定，反而认定张建国等7人申请调查核实的事项不属于村务公开范围，明显系刻意歪曲事实和法律。三、《浙江省农村集体资产管理条例》第六条规定：“县级以上人民政府应当加强对本行政区域内农村集体资产管理工作的领导，建立健全监督与指导体系，制定农村集体资产管理制度，加大财政投入，扶持农村集体经济发展，维护村集体经济组织及其成员的合法权益”。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条规定：“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任”。张建国等7人申请调查处理的村务不公开事项皆属于关乎本村村民利益及村民普遍关心的事项，都属于村务公开范围。据此，鹿城区政府作为县级政府具有调查核实塗村村务情况不公开违法行为及责令村务公开的法定职权，张建国等7人向鹿城区政府提出的调查处理塗村村务不公开的违法行为有事实依据和法律依据，鹿城区政府拒不依法履职，明显严重违法，原审法院不依法认定，反而认定张建国等7人的申请事项不属于鹿城区城区履行调查核实并责令公开的法定职责范围，明显是故意适用法律根本错误，明显系滥用职权掩盖鹿城区政府的违法行为，严重亵渎了司法公正。四、张建国等7人申请调查征地补偿等村务公开事项已经足够明确具体，已经尽到申请公开的义务，其申请时间及村委会是固定的，当然能够锁定村务公开事项，原审法院不依法认定，反而故意以申请内容不明确为由为鹿城区政府辩驳，明显系故意歪曲事实和法律，明显系故意枉法裁判，严重亵渎了司法公正。五、我国法律规定行政诉讼的目的在于保障公民、法人和其他组织能否充分地行使其行政诉讼权利，在于依法监督行政机关依法行政，从而保护行政相对人的合法权益，从而依法纠正行政机关的违法行为，原审法院肆意歪曲事实和法律，肆意裁定驳回张建国等7人的起诉，剥夺了张建国等7人的行政诉讼权利，完全背离了“有权利必有救济”的最基本的法理。六、原审法院刻意操纵司法审判，故意剥夺老百姓的诉权，性质极为严重。请求：1.依法撤销原审裁定；2.判令原审法院依法对本案进行实体审理并作出公正的判决。鹿城区政府答辩称：一、原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条之规定，裁定驳回张建国等7人的起诉，正确。对于村民委员会不公开或虚假公开行为及责任人作出处理等请求，不属于村务公开的范围，亦不属于鹿城区政府调查核实、责令依法公开的法定职责范围。二、原审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十条规定，裁定驳回张建国等7人的起诉，正确。张建国等7人申请鹿城区政府履行调查并责令公开塗村村委会征地补偿款数额、安置补偿款数额、征地补偿款支出明细、调查村集体经济财政财务收支，但该请求既没有时间范围，又没有具体项目，原审法院认定其请求未明确征地地块、村务收支的具体项目等公开的事项，系申请内容不明确，不符合行政诉讼的法定起诉条件，裁定驳回其起诉，认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人浦东居委会口头答辩称：其作为社区和本案没有关系，没有承接塗村的任何资产，只是根据“村改居”文件规定，承接了计划生育、育龄妇女以及长期日常事务。被上述人杨府山居委会口头答辩称：其没有管理张建国等7人的经济方面的权利，其他内容和浦东居委会意见一致。被上诉人塗村经合社未到庭参加诉讼，视为其放弃答辩及举证质证权利。本院认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。因此，原审认定鹿城区政府作为县级人民政府，依法具有根据申请对塗村村委会村务公开事宜履行监督的法定职责，符合上述法律规定。本案中，张建国等7人向鹿城区政府提出涉案履职申请，主要反映塗村村委会存在村务公开不透明以及公开的信息不真实的违法行为，请求鹿城区政府依法调查处理。具体包括以下方面：1.调查塗村村委会2010年至2017年度制定的财务管理制度及执行情况；2.调查村务公开各次征地面积、征地范围、征地地块名称四至（图例标注）；3.履行调查、责令公开征地补偿款数额、安置补偿款数额、征地补偿款支出明细的法定职责；4.履行调查村级财务账册、村集体经济财务收支职责；5.向原告提供书面调查报告；6.责令塗村村委会提供2010至2017年年度形成和发生的村务信息；7.核实塗村村委会提供信息真实性的职责，对不公开或虚假公开行为及责任人作出处理。上述申请事项中仅第3项、第4项内容涉及村务公开，属于鹿城区政府的法定职责，但张建国等7人提出的该两项申请既没有时间范围，又没有具体事项，不符合村务公开申请应具体明确的法律要求。就张建国等7人提出的其余申请事项，均不属于村务公开监督的范围，且其也未进一步明确具体要求公开的事项，属于请求内容不明确，其应当根据法律的相关规定另行申请调查核实。据此，原审认定张建国等7人提起本案诉讼不符合行政诉讼的起诉条件，并无不当。至于原审裁定将鹿城区政府法定代表人胡晓东的职务表述为“市长”，应属笔误，本院予以指正。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。上诉人张建国等7人提出的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 江 勇审判员 楼缙东审判员 周进海二〇二〇年七月二十日书记员 吴国宏