山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁01行终378号 上诉人（一审被告）济南市自然资源和规划局，住所地济南市。 法定代表人杨永斌，局长。 委托代理人郑恕，济南市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人董国爱，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）济南瑞诚置业有限公司，住所地济南市。 法定代表人柳丽，董事长。 委托代理人郭亚男，上海兰迪（济南）律师事务所律师。 一审第三人济南市除尘设备厂，住所地济南市。 法定代表人路洪云，厂长。 上诉人济南市自然资源和规划局不服山东省济南市历下区人民法院（2019）鲁0102行初416号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，2019年11月21日，济南市自然资源和规划局作出济自然规划告字[2019]15号《济南市国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》，公告出让国有建设用地使用权共计25宗，其中编号为2019TDGP03R0163的土地位于济南市市中区土屋路以北、玉兴路以东面积为9600平方米，该地块中包括市中区除尘设备厂地块；该次国有建设用地使用权网上挂牌时间为2019年12月11日9时至2019年12月20日9时30分。原告济南瑞诚置业有限公司（以下简称瑞诚公司）认为该次网上挂牌出让的土地侵害其权益，故提起行政诉讼。本案审理中，原告向法院提交书面申请，请求责令被告停止该宗土地的网上挂牌出让行为。法院经审查后依法作出行政裁定书，裁定停止执行对该宗土地的网上挂牌出让行为。被告已按行政裁定书执行。 另查明，2010年4月12日，济南市市中区国有资产监督管理委员会作出市中国资字[2010]5号《关于同意济南市除尘设备厂改制的批复》，载明：“十六里河街道办事处：你办事处报来《关于济南市除尘设备厂改制的请示》收悉，结合2010年4月9日通过的《济南市除尘设备厂改革改制全体职工大会决议》。经研究，同意济南市除尘设备厂进行改革改制（处置资产安置职工）。望严格按照法律规定的改制程序进行。” 2010年4月13日，济南市市中区人民政府十六里河街道办事处作出办事处发[2010]5号《关于同意济南市除尘设备厂改制的批复》，载明：“济南市除尘设备厂：你厂报来《关于济南市除尘设备厂改制的请示》收悉，结合2010年4月9日通过的《济南市除尘设备厂改革改制全体职工大会决议》，依据市中区国资委《关于同意济南市除尘设备厂改制的批复》（市中国资字[2010]5号），经街道党工委办事处研究，同意济南市除尘设备厂进行改革改制（处置资产安置职工）。望严格按照法律规定的改制程序进行。” 2010年4月20日，济南市市中区国有资产监督管理委员会向山东世纪阳光拍卖有限公司作出《济南市除尘设备厂拍卖委托通知书》一份，载明：“山东世纪阳光拍卖有限公司：经研究，确定委托你公司对济南市除尘设备厂土地使用权6298.8平方米及地上建筑物1953.45平方米和机器设备进行整体拍卖，拍卖保留价在拍卖前另行提交你公司。望严格按照法定程序进行拍卖。如有违规，责任由你公司承担。” 2010年5月13日，拍卖人山东世纪阳光拍卖有限公司与买受人瑞诚公司签订《拍卖成交确认书》一份，载明：“一、拍卖的时间、地点：2010.5.13本公司拍卖厅。二、拍卖标的：济南市除尘设备厂土地使用权约6298.8平方米及地上建筑物、构筑物约1953.45平方米和机器设备，整体拍卖（详见委托人提供的评估报告书）。三、成交价款：1050万元……” 2010年7月22日，甲方济南市除尘设备厂与乙方瑞诚公司签订《企业处置合同》，约定：“甲方经过市中国资委及济南市市中区十六里河办事处同意以处置资产的方式进行改制。乙方通过联合日报公告获悉山东世纪阳光拍卖有限公司拍卖济南市除尘设备厂土地使用权及地上建筑物、构筑物、机器设备所有权等事宜，通过报名，缴纳50万元竞买保证金，参加竞拍。于2010年5月13日以1050万元获得拍卖标的——济南市除尘设备厂土地使用权约6298.8平方米及地上建筑物、构筑物约1953.45平方米和机器设备。经双方最终核实认可济南市除尘设备厂土地使用权6503.80平方米，地上建筑物、构筑物为3953.45平方米（含职工宿舍楼2000平方米）及设备。……”该合同由甲方法定代表人路洪云签名并加盖印鉴，由乙方委托代理人周传福签名并加盖印鉴。 2010年8月9日，甲方济南市除尘设备厂与乙方瑞诚公司签订《补充协议》，约定：“二、乙方为了简便手续，节约时间，《企业处置合同》签订后，对该合同中的土地暂不办理过户手续，以甲方的名义上报办理收储或改造等活动所需的材料，这样甲方需要做大量的工作和精力来配合和服务于乙方……”该协议由甲方法定代表人路洪云签名并加盖印鉴，由乙方委托代理人周传福签名并加盖印鉴。 庭审中，济南市除尘设备厂陈述本案中所涉《企业处置合同》及《补充协议》约定的款项已经全部付清，因付款未按协议约定的时间，故瑞诚公司另行向济南市除尘设备厂支付了滞纳金200万元。 2017年1月5日，济南市规划局作出济规直一管函[2017]1号《关于济南市市中区人民政府征询市中区除尘设备厂地块用地规划意见的复函》，载明：“市中区人民政府：《关于申请出具除尘设备厂地块规划意见的函》收悉。经研究，规划意见如下：……待上述事宜确定、土地收储完成后，应由市国土部门向我局征询拟出让用地规划条件。” 2017年3月14日，济南市除尘设备厂出具授权委托书一份，载明：“济南市土地储备中心：兹授权周传福同志为我厂在本次国有土地收回工作中的全权代表。”同日，济南市除尘设备厂作出《国有建设用地使用权收回申请》一份，载明：“济南市土地储备中心：我单位所使用的土地坐落于市中区土屋路21号……我单位保证该宗地权源合法、四邻无争议，无任何债务纠纷、无查封和抵押，并同意按照《济南市国有土地收购储备办法》（济南市人民政府令第249号）中的以土地出让分成收购方式进行补偿。特此申请。” 2017年3月14日，《国有土地使用权收回情况调查表》记载，被收回方为济南市除尘设备厂，单位性质为集体，土地面积为6503.8平方米，土地证号为市中国用（92）字第1525001号，被收回方意见为：我厂于2000年因经济困难等因素已全面停产，为解决企业困难，决定处置资产安置职工。由主管部门济南市市中区人民政府十六里河街道办事处、济南市国土资源局市中分局加盖印鉴。 2017年11月20日，甲方济南市土地储备中心与乙方济南市除尘设备厂、丙方济南市中控股集团有限公司签订济土收字[2017]第22号《国有土地使用权收回合同》，约定：“第二条甲方收回乙方的土地使用权及地上建（构）筑物的宗地位于本市市中区土屋路21号……第三条根据《济南市国有土地收购储备办法》（济南市人民政府令第249号）第十二条之规定，经三方协商同意，甲方收回该宗土地使用权采用土地出让分成收购方式……第五条经甲、乙、丙三方协商同意，待该地块政府成功按市场机制供地后，土地竞得人按照出让合同约定足额交纳全部土地成交价款后，丙方向市财政部门提交成本结算和拨付土地收回价款的申请，待市财政部门返还成本后15个工作日内，由丙方将土地补偿款支付给乙方……” 2017年12月6日，济南市国土资源局作出济国土资呈[2017]234号《关于收回济南市除尘设备厂国有建设用地部分土地使用权的请示》，载明：“市政府：根据《济南市国有土地收购储备办法》（济南市人民政府令第249号）的规定，经研究，决定由市土地储备中心对济南市除尘设备厂使用的位于市中区土屋路21号，四至为……证载面积6298.8平方米（实测面积6504平方米）国有建设用地中5697平方米土地使用权实施收回，并按照《济南市国有土地收购储备办法》（济南市政府令第249号）的规定给予适当补偿，由市土地储备中心储备。” 2017年12月8日，济南市人民政府作出济政土字[2017]92号《关于同意收回济南市除尘设备厂国有建设用地部分土地使用权的批复》。 2019年2月14日，济南市国土资源局市中分局作出济市中国土资函[2019]003号《关于申请出具市中区除尘设备厂地块项目规划条件的函》，载明：“济南市规划局：除尘设备厂地块位于济南市市中区土屋路以北……为加快推进项目实施，现特向贵局申请出具该项目的规划条件。” 2019年11月6日，济南市市中区人民政府作出《关于除尘设备厂地块土地熟化成本及出让建议的函》，载明：“市自然资源和规划局：……因该项目涉及居民住宅及配套商业回迁安置，恳请贵局尽快启动土地出让挂牌公告程序，我区将全力配合做好安置房回购协议签订、过渡费发放等相关工作。” 2019年11月7日，济南市市中区人民政府作出市中政函[2019]60号《关于市中区南北康片区等四个项目国有建设用地挂牌出让的函》，载明：“市自然资源和规划局：……我区拟挂牌出让的四个项目承担大涧沟综合整治安置房建设、城市居民回迁安置房建设、招商引资等重大民生任务。为确保项目顺利实施，恳请贵局按照程序尽快予以挂牌公告。” 根据机构改革的要求，2019年济南市国土资源局与其他行政机关整合后，更名为济南市自然资源和规划局。 一审法院认为，《最高人民法院关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》（[2009]行他字第55号）规定，土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，济南市自然资源和规划局作为政府土地管理部门，根据法律规定的权限行使出让国有土地使用权的职权，且该职权在本案招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权的过程中进行了实际运用，发布网上挂牌出让公告等内容，该行为作出后能够产生直接的法律后果，使行政相对人的权利义务受到实际影响，因此本案被诉行为属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，根据2010年7月22日、8月9日原告与第三人分别签订的《企业处置合同》《补充协议》的内容，结合2010年4月20日济南市市中区国有资产监督管理委员会对涉案土地使用权及地上物等作出的《拍卖委托通知书》以及拍卖成交确认的相关档案资料，可以证实涉案土地使用权及地上物等已实际由原告通过拍卖方式取得。因此，被告对涉案土地作出的网上挂牌出让行为，将会对原告基于拍卖取得涉案土地的合法权益造成影响，故原告有权向法院提起诉讼，并具有合法原告主体资格。 《中华人民共和国民法总则》第一百六十五条规定：“委托代理授权采用书面形式的，授权委托书应当载明代理人的姓名或者名称、代理事项、权限和期间，并由被代理人签名或者盖章。”第一百七十三条规定：“有下列情形之一的，委托代理终止：（一）代理期间届满或者代理事务完成；（二）被代理人取消委托或者代理人辞去委托；（三）代理人丧失民事行为能力；（四）代理人或者被代理人死亡；（五）作为代理人或者被代理人的法人、非法人组织终止。”本案中，2010年7月14日原告出具书面《授权委托书》授权周传福代表公司签订双方协议，但未注明代理期间。根据2010年7月22日、8月9日原告的委托代理人周传福分别与第三人签订《企业处置合同》及《补充协议》的事实，周传福在签订协议后其代理事务即已完成，周传福与原告之间的代理关系已经终止。2017年3月14日，第三人济南市除尘设备厂向周传福出具的书面授权委托书，可以证实周传福系接受第三人的委托作为国有土地收回工作中的全权代表。庭审中，第三人及被告均未提供原告申请土地收储及同意委托周传福处理涉案土地收回工作的证据。 《土地储备管理办法》规定：“……三、入库储备标准……（八）下列土地可以纳入储备范围：1.依法收回的国有土地；2.收购的土地；3.行使优先购买权取得的土地；4.已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地；5.其他依法取得的土地。入库储备土地必须是产权清晰的土地。土地储备机构应对土地取得方式及程序的合规性、经济补偿、土地权利（包括用益物权和担保物权）等情况进行审核，不得为了收储而强制征收土地。对于取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、应办理相关不动产登记手续而尚未办理的土地，不得入库储备……”《济南市国有土地收购储备办法》(济南市人民政府令第249号）第六条规定：“申请土地收购的，土地使用权人应当向土地收储机构提出书面申请并提供下列材料：（一）土地、建（构）筑物及附属物权属证明；（二）相关权利人身份证明；（三）相关地形图件资料；（四）其他需要提供的资料。”第二十二条规定：“土地收购过程中，被收购土地使用权人未如实提供资料或者提供虚假资料的，由市国土资源行政主管部门责令其改正。造成损失的，应当依法赔偿经济损失。”本案中，第三人济南市除尘设备厂在向土地收储机构提出书面申请时应一并提交相关拍卖资料说明情况，以保证土地权属清晰。庭审中，被告提交的证据材料中并无原告拍卖取得涉案土地使用权及地上物的相关材料，且也无向原告征询收储意见或原告出具同意收储的书面材料，因此被告陈述原告已经书面同意并确认以济南市除尘设备厂名义上报办理收储等材料的辩称无证据支持，被告对涉案土地作出网上挂牌出让公告的主要证据不足，涉案土地网上挂牌出让公告因本案诉讼已经终止，已不具有可撤销的内容，故本院确认涉案土地网上挂牌出让公告违法。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第（二）项之规定判决：一、确认被告济南市自然资源和规划局作出的《济南市国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》（济自然规划告字[2019]15号）中编号为2019TDGP03R0163的市中区除尘设备厂地块（位于市中区土屋路以北、玉兴路以东面积为9600平方米）的网上挂牌出让公告违法；二、驳回原告济南瑞诚置业有限公司其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告济南市自然资源和规划局负担。 上诉人济南市自然资源和规划局不服一审判决上诉称：一、一审法院认定被上诉人具有原告主体资格，属于事实认定错误。案涉土地在被收储时登记在一审第三人济南市除尘设备厂名下，根据《济南市国有土地收购储备办法》第六条的相关规定，上诉人应当与土地、建(构)筑物及附属物权属证明的持有人即证载的土地使用权人济南市除尘设备厂签订收回合同。2010年8月9日，被上诉人与一审第三人济南市除尘设备厂签署《补充协议》，《补充协议》明确约定：乙方为了简便手续，节约时间，《企业处置合同》签订后，对该合同中的土地暂不办理过户手续，以甲方的名义上报办理收储或改造等活动所需的材料，这样甲方需要作大量的工作和精力来配合和服务于乙方。以上材料可以证实，被上诉人书面同意并确认以济南市除尘设备厂名义上报办理收储等材料并签订《国有土地使用权收回合同》（济土收字[2017]第22号)。2017年11月20日，济南市土地储备中心、济南市除尘设备厂、济南市中控股集团有限公司共同就案涉土地签署《国有土地使用权收回合同》，案涉土地已依法被收储。根据《土地储备管理办法》第三条第（八）项“下列土地可以纳入储备范围：1.依法收回的国有土地；2.收购的土地；3.行使优先购买权取得的土地；4.已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地；5.其他依法取得的土地……”第四条第(十五)项“储备土地完成前期开发，并具备供应条件后，应纳入当地市、县土地供应计划，由市、县国土资源主管部门统一组织土地供应……”《济南市国有土地收购储备办法》第十八条“下列土地纳入土地储备范围：(一)依法收回的国有土地；(二)收购的土地；(三)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；(四)其他依法取得的土地。前款所列土地，在依法办理土地、建(构)筑物等注销登记手续后纳入政府储备”的规定，案涉土地在收储后就已经完成了前期开发，属于政府储备用地，上诉人作为市、县国土资源主管部门有权对外挂牌出让。综上，案涉土地已依法被收回，土地的收储行为与土地的挂牌出让行为，是两个完全独立的行政行为，被上诉人对挂牌行为不具备原告主体资格，对其权利义务产生影响的应当为前期的收储行为。因此，一审法院认定被上诉人具有原告主体资格，属于事实认定错误。二、周传福系被上诉人的员工，应当视为被上诉人继续授权其办理案涉土地的收储事宜。被上诉人一审庭审中已明确认可周传福系其员工，在早期签订《企业处置合同》及《补充协议》时均是由周传福持被上诉人出具的授权委托书全程负责办理的。本案中，济南市除尘设备厂也明确认可是由周传福代被上诉人继续办理案涉土地收储事宜。并且，在2010年7月14日被上诉人为周传福出具的《授权委托书》也未明确代理期限和具体代理内容。一审法院将其认定为仅是针对签订《企业处置合同》及《补充协议》的授权，属于认定事实错误。三、一审法院适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，只有行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织才可以提出诉讼。本案中，土地收储行为已经完成，案涉土地已与被上诉人无法律上的利害关系，其无权对已变更为政府储备用地的土地的招拍挂行为提出质疑。上诉请求：1.撤销一审判决并予以改判；2.案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人瑞诚公司答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持，请求法院驳回上诉人的上诉请求。根据《企业处置合同》《补充协议》，结合2010年4月20日济南市市中区国有资产监督管理委员会对涉案土地使用权及地上物等作出的《拍卖委托通知书》以及拍卖成交确认的相关档案资料可以证实，涉案土地使用权及地上物等已实际由被上诉人拍卖方式取得。上诉人并未提交任何证据证实周传福系被上诉人员工以及周传福的行为系被上诉人授权。 一审第三人济南市除尘设备厂陈述称，我公司一直按照我公司与被上诉人签订的合同履行。对一审判决无异议。 一审时各方当事人提交的证据，已随卷移送本院，本院对各方提交证据均进行了全面审查。经审查，一审判决认定的事实属实,本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被上诉人瑞诚公司作为涉案土地的合法买受人，与上诉人济南市自然资源和规划局作出的被诉行政行为有利害关系，有权提起行政诉讼。涉案土地是否收储，并不影响被上诉人作为利害关系人的身份。至于被上诉人对收储行为还是挂牌行为提起诉讼，则属于其权利选择和处分范围。 国土资源部国土资电发[2007]36号《关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条规定：“实行建设用地使用权‘净地’出让,出让前,应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系,完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发,防止土地闲置浪费。”国务院国发[2008]3号《国务院关于促进节约集约用地的通知》第十一项规定：“完善建设用地储备制度。储备建设用地必须符合规划、计划，并将现有未利用的建设用地优先纳入储备。储备土地出让前，应当处理好土地的产权、安置补偿等法律经济关系，完成必要的前期开发，缩短开发周期，防止形成新的闲置土地。”依照上述规定，招、拍、挂方式是国有土地使用权出让的基本方式，净地出让是建设用地使用权出让的基本原则。净地出让，要求拟挂牌出让的土地在挂牌之前权属不存在争议或纠纷，或即使存在纠纷争议，该纠纷争议已处理完毕，在法律层面上无权属纠纷和其他障碍。本案中，涉案土地已经通过拍卖方式卖与被上诉人瑞诚公司，只是未办理过户登记。第三人在申请土地收储过程中，应当先行处理其与被上诉人之间的合同事项或者取得被上诉人的明确授权,并向上诉人提供相应的资料。在涉案土地收储及挂牌过程中，2017年3月14日第三人济南市除尘设备厂向周传福出具的书面授权委托书可以证实周传福系接受第三人的委托处理土地收回工作，没有证据证实周传福系被上诉人在涉案土地收储和挂牌中的代理人，被上诉人对此亦不认可或追认。上诉人关于周传福系被上诉人员工且在2010年作为被上诉人委托代理人，因此在土地收储及挂牌中应认定为被上诉人委托代理人的主张，没有法律依据，不予采信。 综上，上诉人对涉案土地进行挂牌出让的行为违反了建设用地使用权应当净地出让的规定，一审根据案件实际情况判决确认上诉人涉案行政行为违法并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人济南市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张振明 审 判 员 张启胜 审 判 员 曹 磊 二〇二〇年七月二十七日 法官助理 石璐璐 书 记 员 张庆晨