山东省邹城市人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0883行初17号原告徐广生，男，1967年3月27日出生，汉族，户籍曲阜市息陬东陬村南新区。委托代理人朱承音，山东洙泗风律师事务所律师。被告曲阜市息陬镇人民政府，住所地曲阜市息陬镇南息陬村曲庄1号。法定代表人何洪军，女，镇长。出庭负责人孔庆龙，男，曲阜市息陬镇人民政府副镇长。委托代理人王艳梅，山东鲁都律师事务所律师。原告徐广生因要求确认被告曲阜市息陬镇人民政府（以下简称息陬镇政府）强制拆除房屋的行为违法，于2019年12月9日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月10日立案后，于2020年1月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月18日公开开庭审理了本案。原告徐广生及委托代理人朱承音，被告息陬镇政府出庭负责人孔庆龙及委托代理人王艳梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告徐广生诉称，2019年因鲁南高铁建设的需要，需搬迁原告所在的东陬村，为此被告公告了《关于鲁南高铁东陬段搬迁安置补偿实施方案》（以下简称《搬迁实施方案》），至该方案规定的2019年5月12日止，原告与被告未达成安置补偿协议。2019年5月19日中午12时许，在曲阜市人民政府市长彭照辉的指挥下，被告强行拆除了原告的院落房屋（曲阜市息陬镇东陬村南新区182号）。2019年5月14日，被告贴了个通知，后经同村村民告知并用微信转给了原告，原告才知道是给原告的，该通知述“徐广生：……你处房屋未取得合法宅基地资格，不符合安置条件。……超过期限即不签订协议也未交付房屋及其他地上附属物的，将根据有关规定依法强制拆除。”在未达成安置补偿协议，未履行法定强制拆迁程序的情况下，被告强行拆除了原告的房屋院落，侵犯了原告的权益，其行政强制行为显然违法。故原告依据《行政诉讼法》第四十九条、《行政诉讼法解释》第六十四条的规定提起诉讼，请求依法确认被告强制拆除原告房屋的行政强制行为违法，本案诉讼费用由被告承担。原告徐广生向本院提交了以下证据、依据：1、息陬镇政府通知，证明原告的房屋被被告强制拆除。2、《搬迁实施方案》，证明原告房屋的拆除是在建设鲁南高铁的时候进行的，在实施方案之内，应当予以补偿。3、拆除时的录像，包括拆前、拆中、拆后的情况，证明原告的房屋被被告强制拆除。4、证人证言，证明原告的房屋在建设时经过了东陬村委的同意，并且由村委的人员定点划线。5、宅基费收款凭证；6、收费记账明细；7、收款记账凭证，证据5-7证明东陬村委已经收取了原告的宅基地使用费，原告已经取得了宅基地的使用权。8、徐广生家庭户首页及常住人口登记索引表复印件；9、原告之子徐斌家庭户首页复印件；10、徐斌常住人口登记卡复印件，证据8-10证明原告与其子徐斌早已经分户。11、民事判决书，证明原告的婚前财产于2008年被法院判给其子徐斌所有，原告与再婚后的妻子及其母亲和女儿一起居住。被告息陬镇政府辩称，一、为保障鲁南高铁建设项目的顺利进行，对涉案房屋进行强制拆除并无不当。根据鲁南高铁项目建设需要，答辩人于2019年4月10日制定颁发了《搬迁实施方案》，针对原告所在的东陬村进行搬迁安置，搬迁区内的集体土地性质无改变。本次搬迁补偿安置方式，实行产权调换。为确定搬迁区内的房屋产权，东陬村村支两委、村民代表组成了村民房屋证件验审小组。本案原告涉案房屋，经东陬村验审小组核实，原告名下有两处院落，2008年离婚时将其具有合法宅基地使用权的院落自愿赠与其子徐斌，2009年原告再婚，后未经相关部门审批占用集体土地违法建设院落一处即涉案房屋，因涉案房屋无合法的集体土地使用证、私有房屋所有权证、选址意见书、乡村建设规划许可证等任何能证明其合法建设的相关证据。根据搬迁实施方案及验审小组意见，2019年5月14日答辩人书面通知原告，其涉案房屋违反农村村民一户只能有一处宅基地等相关法律规定，且未依法取得乡村建设规划许可证，不符合安置条件，限原告在7日之内签订补偿协议，交付房屋及其他地上附属物，期限内签订协议并交付地上附属物的将根据《搬迁实施方案》给予补偿，超期不签订协议也不交付房屋及其他地上附属物的，将根据有关规定依法强制拆除。息陬镇政府依法制定《搬迁实施方案》，并通知原告限期签订协议交付房屋及附属物，但原告收到通知后拒不签订协议交付房屋，严重影响了鲁南高铁建设项目的顺利进行。根据《中华人民共和国城乡规划法》（下称《城乡规划法》）第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”的规定，及鲁南高铁建设需要，从规划大局出发，息陬镇政府对原告涉案违法建筑进行了拆除。因此息陬镇拆除涉案违法建筑主体适格，程序合法，适用法律正确。二、本次搬迁安置，答辩人均是严格按照《搬迁实施方案》并结合东陬村验审小组决议等相关意见进行的协商搬迁，原告作为东陬村一员，应执行统一标准。综上，息陬镇政府强制拆除原告涉案房屋的行为并无不当，原告的诉讼目的完全可以通过协商解决，为节约司法资源，请求依法驳回原告的起诉。被告息陬镇政府向本院提交了以下证据、依据：1、《搬迁实施方案》、《公告》及照片，证明原告村庄搬迁安置工作，被告制定了搬迁实施方案及公告，并进行了张贴，保证了原告的知情权。2、《关于拆迁区有关事项的决议》，证明原告房屋无宅基地使用证、无乡村建设规划许可证，不在安置范围内。3、《东陬村情况说明》，证明原告名下拥有一处合法宅基地，该宅基地上的院落离婚时赠与其未成年儿子徐斌，该处院落已给予安置，地上附着物已给予补偿。4、《房屋搬迁安置补偿协议》，证明原告名下具有合法宅基地使用权的院落已由其子徐斌代其签订协议，并享受120+60平方米的房屋安置及补偿。5、通知，证明该房屋已于2019年5月21日通知期满后拆除，息陬镇政府下达通知的时间为通知的第一天。经庭审质证，被告对原告提交的1-11证据，除对证据3的真实性不发表观点、对证据4中颜廷顺、张殿臣出具的相关分户证明真实性有异议外，对其他证据的真实性无异议。同时，认为：1、息陬镇未收到原告及其村委提交的原告宅基地使用权审批手续，原告涉案房屋无合法的宅基地使用权，属于私自强占村集体土地进行的违法建设。2、通知中息陬镇政府已经核实并明确告知原告的房屋无相关的权属证明，不符合安置条件，通知其在7日内签订协议交付房屋，否则依法强制拆除，被告已经履行了通知义务，保证了原告的合法权益，被告在履行了相关通知义务之后进行的拆除是合法拆除。3、搬迁实施方案已经明确本次安置实施产权调换，对于2016年10月1日前的违法建筑在限期内搬迁的适当给予补偿，村民房屋及院落的相关手续及合法性由村民房屋验收小组负责审验，不能单纯地以户口确定其享有房屋安置资格，原告收到搬迁实施方案拒绝搬迁，因此造成的地上附着物的补偿损失应由其自行承担。4、证据4中证人未出庭作证，无法核实证人身份及该内容是由其书写，其书写内容并不能真实反映涉案房屋是合法建设。5、民事判决书中原告明确表示其房屋院落一处留给其儿子，系其自愿处分个人财产，该院落虽归其儿子徐斌，但房屋的宅基地使用权人（房屋建设人）仍为原告，证明原告涉案房屋无合法的宅基地使用权和房屋产权。原告对被告息陬镇政府提交的证据1的真实性无异议，但对被告的证明问题稍有不同，原告建设的涉案房屋是经东陬村委收取使用费并定点划线的，并不是多占，也不是应退未退的宅基地，正是因为被告对地上房屋不予补偿，才引起了本案的诉讼。对证据2未发表意见，认为原告不属于证据2列出的不予安置情形，也没有针对原告的情况进行一事一议的结果，没有明确的对原告不予安置的决议，因此对原告的房屋应当予以安置。对证据3的真实性不发表意见，徐广生作为一家庭户，拥有一处合法宅基地，安置的一处是指给予原告之子徐斌的一处，对原告本案起诉的没有说明，东陬村委收取了原告十年之久的使用费却不认为其房屋为合法宅基地不能成立。对证据四的关联性不认可，补偿协议是原告儿子徐斌的，与本案无关。对证据5，认为没有履行也没有送达，被告强制拆除没有任何的法律依据，完全为违法拆除。本院对上述证据认证如下：原告徐广生提交的1-11份证据，能够反映案件真实情况，与待证事实相关联，且被告对证据的真实性未提出异议，本院予以采纳；对证据4中颜廷顺、冯延亮、张庆义、张佃辰书写的内容，来源和形式不符合相关法律规定，且被告对其真实性不予认可，本院对该证据中书写的内容不予确认。被告息陬镇政府提交的1-5份证据，系被告行政程序中取得，能够反映案件真实情况，与待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，本院作为认定案件事实的根据。经审理查明，原告徐广生系曲阜市息陬镇东陬村村民，在该村有一处宅基地并建设了房屋。2008年7月15日，曲阜市人民法院作出了（2007）曲民初字第1536号《民事判决书》判决该房屋院落归其子徐斌所有。2009年3月26日，原告徐广生向东陬村交纳了2000元宅基费，后在该村其他村民的宅基地上建设了涉案房屋。2019年4月10日，因鲁南高铁建设需要，被告息陬镇政府作出了息政发[2019]9号《搬迁实施方案》。2019年4月24日，被告与原告徐广生之子徐斌签订了《房屋搬迁安置补偿协议》。2019年5月14日，被告息陬镇政府就涉案房屋向原告徐广生作出通知，限徐广生在7天内签订补偿协议并交付涉案房屋及其他地上附属物，否则，将根据有关规定依法强制拆除。2019年5月19日，涉案房屋被强制拆除。原告徐广生不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《行政诉讼法》（2017修正）第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”之规定，涉案房屋系原告徐广生建设所有，双方对该事实并无异议，被告在与原告未达成一致安置补偿意见并签订协议的情况下，将原告的涉案房屋强制拆除，原告徐广生有权提起本案诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”被告虽主张涉案房屋拆除时间为5月21日，但未能提供证据证实，本院不予认可。原告主张涉案房屋强制拆除的时间为2019年5月19日，并提交了证据予以证实，本院予以认可。因此，本案原告于2019年5月19日知道其房屋被强制拆除，于2019年12月9日向本院提起行政诉讼，其起诉未超过上述法律规定的一年的起诉期限。本案争议焦点为：被告息陬镇政府强制拆除原告徐广生涉案房屋的行为是否合法？关于本案的焦点问题。一方面，根据《中华人民共和国物权法》第四条：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”、第四十二条第一款、第三款：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产；征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”之规定，参照《山东省土地征收管理办法》第十八条：“市、县人民政府应当依法进行土地征收补偿，并采取多种方式妥善安置被征收土地农民的生产生活，确保被征收土地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。”、第二十二条第三款：“地上附着物和青苗补偿费归其所有权人所有。”之规定，被告息陬镇政府为鲁南高铁项目建设公共利益的需要，可依照法律规定的权限和程序，对原告徐广生建设的涉案房屋予以征收，但应当依法进行征收，并依法给予原告合理补偿后实施拆迁。而且，根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款第二项：“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。”之规定，原告徐广生于2009年使用村内他人的宅基地建设涉案房屋时，虽向东陬村村委会纳了宅基费，但并不能证实其提出建房了申请并已经过村民会议讨论通过和乡级人民政府的批准。对于村民未经批准或未取得乡村建设规划证进行建房的管理和处理，相关法律及规范性文件已做出了明确规定，《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条第二款规定：“农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，乡级人民政府可以依照前款规定处罚。”《建制镇规划建设管理办法》第四十条规定：“在建制镇规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响建制镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物及其它设施；虽影响建制镇规划，但尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，可以并处罚款。”《山东省人民政府关于加强农村宅基地管理的通知》（鲁政发[2001]89号）第四条第三款规定：“村民未经县级人民政府批准违法占地建房的，县级人民政府土地行政主管部门有权依法查处。所建房宅符合规划，经户主申请免予拆除处罚的，应按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条处罚，并依法办理宅基地审批手续。对不符合规划的，必须予以拆除。……”《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》（国土资发[2010]28号）第四条第（十四）项规定：“……对未经申请和批准或违反规划计划管理占用土地建住宅的，应当限期拆除、退还土地并恢复原状。”本案中，原告徐广生于2009年在村内他人宅基地上建设的未经批准的涉案房屋，至被告息陬镇政府于2019年5月19日强制拆除时已达十年之久，而被告息陬镇政府及相关行政机关在近十年的时间里并未依法行使法律法规赋予的行政职权，且被告于2019年为了公共利益需要搬迁、拆除原告建设的房屋时，就安置补偿问题与原告未能按照《搬迁实施方案》达成一致意见，致双方未能及时签订安置补偿协议时，被告亦未按照《搬迁实施方案》依法作出补偿决定，给予原告公平合理补偿，以维护原告的合法权益。因此，被告对原告徐广生建设的未经批准的涉案房屋实施拆除前，并未依法予以处理和安置补偿。另一方面，为确保因公共利益需要而进行征收的顺利、高效实施，对极少数不签订协议、无正当理由拒绝接受安置补偿、不配合搬迁的被征收人，已影响到征收工作正常进行的，相关法律专门规定可依法强制搬迁。具体到本案，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》(2014修订)第四十五条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……”之规定，被告息陬镇政府强制拆除原告未经批准的案涉房屋时，也需按照法定的程序进行。在案证据证实，被告在相关法律规定的程序未履行的情况下，就对原告徐广生的涉案房屋实施强制拆除，违反了相关法律规定。由于被告息陬镇政府强制拆除原告涉案房屋的行为不具有可撤销内容，原告徐广生请求确认被告息陬镇强制拆除其房屋的行为违法的理由成立，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告曲阜市息陬镇人民政府于2019年5月19日强制拆除原告徐广生涉案房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告曲阜市息陬镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  孔凡静人民陪审员  郭英华人民陪审员  曹春梅二〇二〇年七月十日书 记 员  陈逸飞