浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终884号上诉人（原审原告）陈爱时，女，1956年4月6日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）叶茂产，男，1969年11月4日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）叶茂多，男，1967年8月29日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）叶茂耕，男，1962年12月21日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）叶锋，男，1982年9月25日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）肖香桃，女，1954年1月7日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）林彩桃，女，1959年8月19日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）李凤娟，女，1950年7月22日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）李爱梅，女，1950年7月6日出生，汉族，住浙江省平阳县。诉讼代表人陈爱时，女，1956年4月6日出生，汉族，住浙江省平阳县。诉讼代表人叶茂产，男，1969年11月4日出生，汉族，住浙江省平阳县。被上诉人（原审被告）平阳县人民政府，住所地浙江省平阳县昆阳镇县府大院。法定代表人黄慧，县长。委托代理人毛永照。委托代理人王增匀，浙江嘉瑞成律师事务所律师。陈爱时等9人因诉平阳县人民政府（以下简称平阳县政府）土地行政批准一案，不服温州市中级人民法院（2019）浙03行初607号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年5月2日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2010年1月18日，原平阳县国土资源局向平阳县政府报送《关于要求批准温福铁路（平阳段）土地征收安置补偿方案的请示》（平土资〔2010〕5号）称，“我县温福铁路平阳段项目业经国土资函〔2009〕891号批准，《征收土地方案》中铁路主线和配置用地共192.1067公顷，涉及我县6个镇59个行政村。目前已按规定程序完成‘二公告一登记’，现上报征收集体土地安置补偿方案。妥否，请批复！”。2010年2月3日，平阳县政府作出被诉《平阳县人民政府关于同意温福铁路（平阳段）土地征收安置补偿方案的批复》（平政发〔2010〕11号），同意原平阳县国土资源局报批的上述《征地补偿方案》。陈爱时、叶茂产等9人不服，于2019年7月15日向法院提起本案诉讼，请求确认被诉批复行为违法并予以撤销。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，平阳县政府于2010年2月3日即作出被诉征地补偿安置方案批复，但陈爱时、叶茂产等9人直至2019年7月15日才向该院提起本案诉讼，明显超过了上述法律规定五年的最长法定期限。故陈爱时、叶茂产等9人的起诉依法应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项，第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定驳回陈爱时、叶茂产等9人的起诉。陈爱时等9人上诉称：九位上诉人系平阳县鳌江镇西塘村村民，拥有该村集体承包的基本农田保护区地块A-51号，保护面积48.58公顷(计728.7亩)，该基本农田经“浙江省国土资源厅验收合格通知书（浙土资划[2001]13号）”为证。该基本农田经杭州市中级人民法院（2018）浙01行初93号行政判决予以采信认定。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条规定，征收基本农田批准权在国务院。依据北京市高级人民法院（2018）京行终1831号行政判决，《征收土地方案》载明的平阳县所属六个镇的征地情况，并非原国土资源部制作，原国土资源部亦无职责制作或获取上述文件。平土资征字[2005]154号、177号、183号和《征收土地方案》明显不属于原国土资源部的审批事项。浙江省高级人民法院浙高法建(2015)16号建议书认为平阳县国土资源局征地协议违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定。七份私自征基本农田协议书，违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，《中华人民共和国土地管理法》第二十六条、第四十四条、第四十五条、第七十六条及第七十八条规定。平土字(2010)第5号和平政发(2010)11号没有新增建设用地计划指标擅自批准农用地的，或者没有新增建设占用农用地计划指标自批准农用地转用的，按非法批准用地追究法律责任。(2017)浙03行初232号及(2017)浙行终1628号行政判决认定温福铁路建设用地涉及的温土字(2008)第004号建设用地项目呈报材料，栏目中盖有温州市人民政府虚假公章与国发(1999)25号不符，公章造假，这说明温福铁路建设用地项目至今未有上报到原国土资源部，国土资函(2009)891号从何而来?证明温福铁路建设用地项目(2009)891号造假。北京市第一中级人民法院(2016)京01行初455号行政判决认定温福铁路项目用地面积482.2854公顷，新增建设用地土地有偿使用费未缴入国库，依据财政部、国土资源部、中国人民银行关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知财综(2006)48号，温福铁路项目用地面积482.2854公顷(计72342.781亩)2007年1月1日起原有基础上提高1倍，经查询，温福铁路项目在国土资源部不涉及缴纳新增建设用土地有偿使费，所以国土资源部没有陈爱时等人申请公开的国土资源部开具的建设温福铁路项目缴纳新增建设用地土地有偿使用的缴款通知书、缴款凭证、加盖国库印章的一般缴款书等相关材料。根据国土资复议(2015)1194号行政复议决定认定，温福铁路浙江段主线配套工程拆迁安置建设用地没有预审。根据2008年11月29日国土资源部令第42号第十四条规定，预审意见是有关部门预审，项目可行性研究报告核准项目，申请报告的必备文件。第十五条第二款规定，未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用、土地征收、不得办理供地手续。但是自然资源部在《温福铁路浙江段工程建设项目用地》并没有经过预审的情况下，作出批准农用地转用及征收土地，违反了国土资源部令第42号的有关规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定法律另有规定的除外。因不动产二十年再加永久基本农田是无效期的。自然资公开告知（2019)1523号、(2019)1524号及(2019)1518号，平阳县自然资源和规划局政府信息公开答复函2019年第96号等均证明温福铁路项目建设用地(2009)891号虚假。国土资函(2009)891号国土资源部关于温福铁路浙江段工程建设用地的批复造假，2016年传真文件无效。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定，无权批准征收使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用，征收土地的，其批准文件无效；对非法批准征收使用土地的，直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。综上，上述证据都指证一审裁定存在隐瞒真相，与事实不符，违背法律，适用法律错误，歪曲事实，缺乏法律依据，滥用职权，枉法裁定等。故上诉请求撤销一审裁定，支持上诉人的一审诉讼请求，判令一审法院重新审理本案。平阳县政府答辩称：一、原审裁定认定事实清楚、法律适用准确、程序合法，依法应当予以维持。根据在案的证据，答辩人于2010年2月3日作出被诉《平阳县人民政府关于同意温福铁路(平阳段)土地征收安置补偿方案的批复》(平政发[2010]11号)，同意原平阳县国土资源局报批的《征地补偿方案》，而陈爱时等9人直至2019年7月15日才提起本案诉讼，已经超过行政诉讼法第四十六条规定的最长五年起诉期限。因此，原审法院裁定驳回陈爱时等9人的起诉并无不当。二、即使陈爱时等9人在法定起诉期限内提起诉讼的，因案涉征地补偿安置方案批复只是组织实施征地中的一个环节，并不设定权利义务，不具有可诉性，仍应驳回起诉。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。因此，制定补偿安置方案经由市、县人民政府批准，是组织实施征地中的一个环节，补偿安置方案在作出之后，相关征收部门还需继续推进实施。因此，补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，不对相对人的权利义务产生直接影响。三、涉案补偿安置方案批复系平阳县政府对其下级机关原平阳县国土资源局所报请示作出的批准行为，该行为属于上下级行政机关之间履行法定报批程序的内部行政行为，既不外化也不直接设定被征地人员的权利和义务，与陈爱时等9人之间不存在法律上的利害关系。四、陈爱时等9人现有证据无法证明所主张的承包地在被征地范围之内，或者说受到了补偿安置方案的影响、约束，应承担举证不充分的法律后果。五、答辩人根据原平阳县国土资源局的请示及附件材料，作出补偿安置方案批复，符合法律法规的有关规定，法律适用准确、程序合法。综上，请求依法驳回上诉，维持原裁定。经审理，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为陈爱时等9人的起诉是否超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”陈爱时等9人诉请确认平阳县政府2010年2月3日作出的平政发[2010]11号《平阳县人民政府关于同意温福铁路（平阳段）土地征收安置补偿方案的批复》行为违法并予以撤销。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条的规定，“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。本案被诉行为系平阳县政府对土地征收安置补偿方案的批复行为，并非因不动产提起的行政诉讼。被诉批复行为作出于2010年2月3日，陈爱时等9人直至2019年7月15日才提起本案诉讼，明显超过五年最长起诉期限，原审据此裁定驳回起诉，并无不当。陈爱时等9人针对案涉土地征收行为合法性提出的异议，不属于本案审查范围。综上，陈爱时等9人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年七月十七日书记员  陈亦恒