北京市朝阳区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0105行初94号原告姜蔚，女，1955年9月30日出生，汉族，住北京市朝阳区。委托代理人段少良，北京德亮律师事务所律师。被告北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。委托代理人郑菁，女，北京市规划和自然资源委员会干部。委托代理人郭杨，北京市康达事务所律师。原告姜蔚（以下称原告）要求被告北京市规划和自然资源委员会（以下称被告）履行不动产登记行政职责，向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月6日公开开庭审理了本案。原告委托代理人段少良，被告委托代理人郑菁、郭杨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年12月19日作出《不动产登记不予受理告知书》（编号：20191219004675），告知原告其于2019年12月19日申请的坐落于北京市朝阳区广渠门外大街甲28号院XX号楼X层XXX国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记（继承），经核查，因申请材料不齐全，按照《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第（三）项的规定，决定不予受理。原告诉称，原告父亲姜加功，在北京市朝阳区广渠门外大街甲28号院10号楼704室有房屋一处。原告为父亲姜加功与母亲刘英唯一生育的子女。2009年6月26日，原告母亲刘英因病去世；2018年10月16日，原告父亲姜加功因病去世。父亲姜加功生前于2016年9月30日自书遗嘱一份，写明：“姜加功自愿将北京市朝阳区广渠门外大街甲28号院XX号楼X层XXX1套房产（129．38㎡）由女儿姜蔚继承。”故此，原告为上述房屋的遗嘱继承人。因涉案房屋为央产房，原告以房屋继承为由向在京中央和国家机关住房交易办公室申请办理产权变更手续。2019年7月2日，经该单位审核，同意涉案房屋因继承的事由办理产权变更登记手续，并向原告发放《在京中央单位已购住房产权变更登记通知单》（编号：214525)，通知被告协助办理相关手续。2019年12月19日，原告携带有关材料到被告设立的不动产登记机构北京市朝阳区不动产登记事务中心，向被告出示了继承人与被继承人的身份证户口本、被继承人死亡证明、亲属关系证明、遗嘱、房屋所有权证、产权变更登记通知单等证件及材料，申请办理涉案房屋的（继承）不动产权转移登记手续。经被告查证，认为原告提供的申请登记材料不齐全，不予受理原告的申请。原告认为，原告因继承取得涉案房屋的不动产权利，原告向被告提交了办理不动产登记的申请材料，被告应当依法受理并办理不动产登记手续。被告认为原告提交的申请材料不齐全作出的不予受理决定不符合法律规定。故此，为维护自身合法权益，原告特向法院提起诉讼，请求：1、判决撤销被告作出的《不动产登记不予受理告知书》；2、判决被告受理原告对位于北京市朝阳区广渠门外大街甲28号院10号楼704室的不动产权（继承）转移登记的申请，并依法办理不动产权转移登记手续。原告在本院指定期限内向本院提交了如下证据：1、被诉《不动产登记不予受理告知书》及《不动产登记补充材料通知书》；2、原告及其父姜加功的身份证复印件；3、地址为涉案房屋的户口簿；4、姜加功《居民死亡医学证明（推断）书》；5、北京市公安局西长安街派出所出具的《证明信》；6、X京房权证朝字第XXXX号《房屋所有权证》；7、落款为“父亲姜加功”的遗嘱；8、《在京中央单位已购住房产权变更登记通知单》，上述证据用以证明原告向被告提出不动产登记申请以及该委作出不予受理决定的情况。被告辩称，《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条规定，因继承、受遗赠取得不动产，当事人申请登记的，应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。本案中，原告无法提供姜加功及配偶与所有继承人或受遗赠人之间的亲属关系证明、姜基文的身份证明及户口本（如已死亡提供死亡证明）、姜加功及配偶父母双方的死亡证明、姜加功及配偶兄弟姐妹的身份证明、户口本或死亡证明（另若存在其他法定继承人，请一并提供身份证明、户口本及与被继承人的亲属关系证明等材料），且不能偕同全部法定继承人到该委进行继承材料查验。故该委根据《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第（三）项的规定，决定不予受理。该委认为，其作出的《不动产登记不予受理告知书》依据充分，适用法律法规正确，符合法定程序，已尽到审慎审查的义务。综上，请求法院在查明事实的基础上，依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交了如下履行行政登记职责的证据及其所依据的规范性法律文件：（一）证据材料：证据一、《不动产登记申请书》，证明原告于2019年12月19日向被告申请办理涉案不动产国有建设用地使用权、房屋所有权转移登记。证据二、X京房权证朝字第XXXX号《房屋所有权证》，证明涉案不动产于2015年7月20日登记在姜加功名下。证据三、“遗嘱”，证明原告提供了姜加功于2016年9月30日作出将涉案不动产由其继承的遗嘱。证据四为一组证据，包括：1、姜加功身份证复印件；2、《居民死亡医学证明（推断）书》；3、户口薄复印件；4、《证明信》；5、平度县人民法院民事判决书，作出时间为1952年3月12日，该组证据用以证明姜加功的身份、婚姻、死亡等情况。证据五为一组证据，包括：1、原告身份证复印件及现场照片；2、《常住人口登记卡》，证明原告的身份情况及其到登记部门办理涉案不动产转移登记的情况。证据六、《在京中央单位已购住房产权变更登记通知单》，证明涉案不动产属于央产房、经适房，已经通过在京中央单位已购住房产权变更登记审核。证据七为一组证据，包括：1、《不动产登记审批书》；2、《朝阳区不动产登记业务审批表》，该组证据用以证明经审核，原告提交的材料不齐全，登记部门决定不予受理。证据八为一组证据，包括：1、《不动产登记不予受理告知书》；2、《不动产登记补充材料通知书》；3、《不动产登记送达回证》，该组证据用以证明由于申请人提交的材料不齐全，被告向原告作出涉诉的《不动产登记不予受理告知书》，并一次性告知其应当补充提交的材料并送达。（二）履行行政登记职责依据的规范性法律文件，包括：1、《不动产登记暂行条例》（国务院令第656号）第七条、第十七条第一款第（三）项；2、《不动产登记暂行条例实施细则》（原国土资源部令第63号）第十四条；3、《不动产登记操作规范（试行）》中1．8．6．1的规定，以上规定用以说明被告履行行政登记职责于法有据，作出不予受理决定依据充分。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：1、被告提交的证据均系被告受理原告不动产登记申请时收取以及开展审查、作出处理时制作的，与本案待证事实具有关联性，且具有真实性及形式上的合法性，本院依法均予以采纳；2、原告提交的证据具备真实性、合法性及关联性，能够证明其向被告提出申请时提交的材料及被告作出处理的情况，本院依法亦予以采纳。经审理查明，2019年12月19日，原告向被告填报《不动产登记申请书》，申请办理涉案房屋的国有建设用地使用权和房屋所有权转移登记。申请时一并提交原告及其父姜加功的身份证复印件、户口簿复印件、《居民死亡医学证明（推断）书》、北京市公安局西长安街派出所出具的《证明信》、X京房权证朝字第XXXX号《房屋所有权证》、“遗嘱”、《在京中央单位已购住房产权变更登记通知单》等材料。上述申请材料中，编号为X京房权证朝字第XXXX号《房屋所有权证》记载，坐落于朝阳区广渠门外大街甲28号院XX号楼X层XXX的房屋所有权人为姜加功，房屋性质为“按经济适用住房管理”；《居民死亡医学证明（推断）书》记载，姜加功于2018年10月16日死亡。北京市公安局西长安街派出所出具《证明信》的主要内容为，姜加功为该户户主，该人之妻刘英于1930年2月5日出生，该人之女原告于1955年9月30日出生。刘英于2009年6月26日死亡，户口于2013年11月20日注销。落款为“父亲姜加功”的书面材料，其主要内容为姜加功自愿将北京市朝阳区广渠门外大街甲28号院XX号楼X层XXX1套房产由其女儿本案原告继承。应被告要求，原告还提交了一份平度县人民法院于1952年3月12日作出的民事判决书，该判决系因原告姜加功起诉被告潘瑞娥离婚作出，判决书查明事实中载明双方所生一子姜基文。被告对上述申请材料进行审核后，认为原告提交的申请材料不足以证明申请登记的相关事项，遂作出被诉《不动产登记不予受理告知书》，且一并作出《不动产登记补充材料通知书》。在该告知书及通知书中，明确告知原告，按照《不动产登记暂行条例》第十七条、《不动产登记操作规范（试行）》中1．8．6．1的规定，补充提交姜加功及配偶与所有继承人或受遗赠人之间的亲属关系证明；姜基文的身份证明及户口本（如已死亡提供死亡证明）；姜加功及配偶父母双方的死亡证明；姜加功及配偶兄弟姐妹的身份证明、户口本或死亡证明；若存在其他法定继承人，请一并提供身份证明、户口本及与被继承人的亲属关系证明等材料。上述文书于作出当日直接送达原告。本院认为，《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。本案中，被告作为本市确定的不动产登记机构，具有受理原告提出的不动产登记申请，并作出相应处理的法定职权。本案系因房屋所有权变动引发的行政登记纠纷。针对原告提出的基于继承引起的房屋所有权转移登记申请，被告经审核后以申请材料不齐全为由作出了被诉不予受理决定。因此，本案的焦点问题在于因继承导致房屋所有权变动时，申请不动产转移登记应提交申请材料的范围，即不动产登记机构如何认定申请材料的完备性。不动产登记机构判定申请材料的完备性，应依据法律、法规的规定，并参照合法有效的规章、规范性文件。关于不动产登记，位阶最高的规定为《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）。《物权法》第十一条规定，当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。第十二条规定了登记机构应履行的职责，第（一）项即为“查验申请人提供的权属证明和其他必要材料”。可见，申请不动产登记，根据登记事项的不同，登记机构应要求申请人提交不同范围的申请材料，申请材料范围的确定应遵循必要性原则，且登记机构负有查验申请材料的法定义务。《不动产登记暂行条例》系国务院颁布的行政法规，其对不动产登记的程序、申请人应提交的材料、不动产登记机构的审查义务等均作出了原则性规定。本案被诉登记行为系因继承引起的房屋所有权转移登记及相应的国有建设用地使用权登记。对于此种类型的登记，该条例第十四条明确了单方申请的原则。原国土资源部为规范不动产登记行为，细化不动产统一登记制度，制发了《不动产登记暂行条例实施细则》和《不动产登记操作规范（试行）》。前者作为规章，在其规定不与上位阶法律、行政法规冲突的情况下，本案审理中应予参照；后者作为主管不动产登记工作的机关制发的细化不动产登记原则、程序、提交材料、审查要点等事项的规范性文件，经法院审查具有合法、有效性的亦应承认其效力。关于因继承引起不动产所有权变动的，《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条规定，当事人申请登记的，应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。第三十八条规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的，应当根据不同情况提交下列材料：……（三）继承或者受遗赠的材料；……（七）其他必要材料。《不动产登记操作规范（试行）》中1．8．6部分是关于继承、受遗赠的不动产登记规定。该部分对于申请材料的规定可概括为，申请人不提交经公证的材料或者生效的法律文书的，应提交所有继承人或受遗赠人的身份证明、被继承人或遗赠人的死亡证明、所有继承人或受遗赠人与被继承人或遗赠人之间的亲属关系证明、被继承人或遗赠人享有不动产权利的材料、被继承人或遗赠人生前订立的全部遗嘱或者遗赠扶养协议等申请材料，同时受理登记前应由全部法定继承人或受遗赠人共同到登记机构进行继承材料查验。通过对前述规定的梳理可以发现，《不动产登记暂行条例实施细则》和《不动产登记操作规范（试行）》对法律规定的“权属证明和其他必要材料”作了具体的细化规定，该规定的合法性决定了其能否作为不动产登记机构履行行政登记职责的依据。对此，本院认为：第一，从法律规定看不动产登记行为的效力。《物权法》第九条第一款规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。该法第十四条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。据此，不动产登记行为是国家公权力对不动产物权的认可，是对不动产物权取得和变动的确认，只有将物权事项登记在不动产登记簿上，其权利才产生物权保护法律效果。同时，不动产登记行为具有权利真实的推定效力。不动产物权经过登记记载于不动产登记簿之后，即可推定记载的权利归属和内容与真实的权利内容相一致。再有，不动产登记簿具有公示和公信力。物权作为绝对权，其变动必须以一定形式为社会公众知晓，使外界了解权利的具体信息，从而达到维护交易安全和秩序的目的。第二，从不动产登记行为的法律效力看不动产登记机构的审查职责。正是基于不动产登记行为具有的上述公示力、公信力、对抗力和权力正确的推定力，不动产登记机构应对不动产登记申请进行尽职尽责、合理审慎的审查。在行政登记工作中，要求登记机构对基础民事法律关系进行实质审查从而保证不动产物权变动的绝对真实是不现实的，但登记机构应在其职责和能力范围内，依据法律规定并结合工作经验，收取完备的材料、谨慎地开展审查工作，最大程度地保证不动产登记的真实性，从而降低因错误登记带来的社会风险。基于以上分析，本院认为《不动产登记操作规范（试行）》中1．8．6部分关于继承不动产登记的规定，要求申请人在提交遗嘱的同时提交所有继承人与被继承人之间的亲属关系证明等材料，是为核实遗嘱的真实性、形式上的有效性所必须的。该规定的内容不违背上位法关于申请材料必要性的原则，符合不动产物权登记的效力定位及登记机构履行合理审慎审查职责的要求，并未增设申请人的义务，本院予以认可。本案中，尽管原告提交了被继承人姜加功自书的遗嘱，但出于核实该继承材料真实性和形式有效性的目的，登记机构要求其提交全部法定继承人的相关证明材料，是符合前述法律、法规、规章和规范性文件规定的。尤其原告申请材料中附有的民事判决书记载，姜加功与前妻育有一子姜基文，其属于继承法规定的法定继承人范畴。如果在不审核全部继承人的亲属关系证明、身份情况、对遗嘱意见等事项的情况下，仅凭原告提交的自书遗嘱受理申请并办理涉案房屋转移登记，不符合登记机构应保持高度注意义务办理登记的审查标准。综上，被告依据《不动产登记暂行条例》和《不动产登记操作规范（试行）》的相关规定，不予受理原告的申请，并告知其应补充的材料于法有据，本院予以支持。对于原告要求撤销被告作出的《不动产登记不予受理告知书》且在申请材料不全的情况下，迳行提出办理涉案房屋转移登记的诉讼请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告姜蔚的诉讼请求。案件受理费50元，由原告姜蔚负担（已交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。审判长  朱军巍审判员  郑瑞涛审判员  胡震霄二〇二〇年七月十三日书记员  孙 雯