江西省赣州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）赣07行终285号 上诉人（原审被告）：于都县水利局，住所地：赣州市于都县长征大道6号。 法定代表人：钟光华，局长。 委托诉讼代理人：谭剑，江西至中律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：李福英，男，汉族，1969年7月28日出生，住赣州市于都县。 委托诉讼代理人：赖童辉，江西玉成律师事务所律师。 上诉人于都县水利局因行政处罚一案，不服江西省赣州市章贡区人民法院（2020）赣0702行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审判决查明，2019年6月26日，原告李福英使用峡江县通畅汽车运输有限公司的赣Ｄ×××××号重型半挂牵引车在贡江贡江镇段运砂时，因未持有河道砂石采运管理单，被被告于都县水利局工作人员查获。当日被告于都县水利局对原告李福英作出于水扣押字［2019］18号《扣押物品处理通知书》并附扣押清单，扣押了原告使用的赣Ｄ×××××号重型半挂牵引车。2019年7月10日，被告将扣押的车辆赣Ｄ×××××号归还原告。2019年7月2日，被告的执法人员在对原告李福英制作询问笔录时，原告李福英明确提出原告运输的砂石是从合法砂场开具了河道砂石运输管理单采购过来的，只是从砂场运出来后通过赣Ｄ×××××号大型运输车转运了，没有赣Ｄ×××××号运输车的河道砂石采运管理单。当天，由被告于都县水利局水政监察大队大队长谢来源，副大队长肖金童、黄继汉、李元辉，水政股股长朱莉丽以及案件承办人肖育华、李元辉就原告李福英涉嫌违法行为进行集体讨论并作出处罚结论，结论为：没收原告李福英运输的河道砂石，并对原告李福英处以一万元罚款。2019年7月3日，被告向原告李福英送达了于水罚先告字［2019］23号《行政处罚事先告知书》和于水听告字［2019］23号《行政处罚听证告知书》。2019年7月9日，被告于都县水利局以原告李福英违反了《江西省河道采砂管理条例》第三十五条第二款的规定，根据《江西省河道采砂管理条例》第四十四条第一款的规定，对原告作出于水罚字［2019］23号《行政处罚决定书》。决定：1、没收违法装运的河道砂石；2、罚款（大写）壹万元。2019年7月10日原告李福英缴纳了一万元罚款。庭审中，原告李福英的委托代理人提出被告的执法人员只是要求其签字，未将《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》，《行政处罚决定书》送达给原告李福英。被告也未提交证据证明被告已将以上文件向原告李福英送达。而被告提交的2019年7月2日的《案件集体讨论记录》明确注明原告李福英放弃陈述（申辩）。2019年7月3日，被告向原告送达的《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》虽然告知原告对被告准备作出的行政处罚有陈述、申辩，申请听证的权利，但被告并没有给予原告享有上述权利。 原审法院认为,《中华人民共和国行政强制法》第二十四条规定“……查封、扣押决定书应当载明……（二）查封、扣押的理由、依据和期限；……（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；……”。被告未向原告作出查封、扣押决定书即以扣押物品处理通知书及扣押清单代替查封、扣押决定书后即强行扣押原告的车辆，而且均未按规定载明扣押的期限、扣押场所、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。《中华人民共和国行政强制法》第二十五条规定“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长……”。2019年6月26日，被告扣押了涉案车辆赣Ｄ×××××，2019年7月10日，被告将扣押的车辆赣Ｄ×××××的重型半挂牵引车归还原告。对被告的扣车行为本应予撤销，因被告已将车辆发回原告，已不具有可撤销的内容，故对被告扣押原告车辆的行政强制行为确认违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条之规定，“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”。根据该条规定，被告作为执法机关，在对违法行为人的违法行为作出行政处罚决定前，应当依法全面查明案件事实。被告的执法人员在对原告制作询问笔录时，原告明确提出原告运输的砂石是从合法砂场开具了河道砂石运输管理单采购过来的，只是从砂场运出来后通过赣Ｄ×××××的重型半挂牵引车转运了，没有赣Ｄ×××××的重型半挂牵引车的河道砂石采运管理单。但是，被告对于原告的该项抗辩意见未进行核实，却认定原告运输的砂石没有河道砂石运输管理单并以此为由对原告作出行政处罚决定。如果原告用的小型车辆运输的砂石是有河道砂石采运管理单，那么，原告将小型车辆运输的砂石驳运到赣Ｄ×××××的重型半挂牵引车不能认定为无河道砂石采运管理单。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。被告在实施行政处罚时，并未对被处罚人作出责令限期整改通知书。如果原告李福英将小型车辆运输的砂石驳运到赣Ｄ×××××的重型半挂牵引车后，被告的执法人员认为赣Ｄ×××××的重型半挂牵引车无河道砂石采运管理单，也需要对原告李福英作出责令限期整改通知书，要求原告李福英限期整改。只有未按照通知书的规定进行整改才能予以行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第六条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”原告委托代理人提出被告的执法人员只是要求其签字，未将行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书，行政处罚决定书送达给原告李福英。被告也未提交证据证明被告已将以上文件向原告李福英送达。而被告提交的2019年7月2日的《案件集体讨论记录》明确注明原告李福英放弃陈述（申辩）。2019年7月3日，被告向原告送达的《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》虽然告知原告对被告准备作出的行政处罚有陈述、申辩，申请听证的权利，但被告并没有给予原告享有上述权利。被告的该项行政行为属于程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查……。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定……”。2019年7月2日参加案件集体讨论的人员均非被告于都县水利局的行政负责人。综上，被告对原告作出的于水扣押字［2019］18号《于都县水利局扣押物品处理通知书》以及于水罚字［2019］23号《行政处罚决定书》事实不清，证据不足，程序违法，不符合法律规定，应当予以撤销，由被告再对原告的违法行为进行调查核实，如有确凿证据证实原告的运砂行为违法再按照法定程序对原告的违法行为重新作出行政处罚决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认被告于都县水利局于2019年6月26日对原告李福英赣Ｄ×××××号车辆实施的强制扣押行政行为违法；二、撤销被告于都县水利局于2019年7月9日对原告李福英作出的于水罚字［2019］23号《行政处罚决定书》；由被告于都县水利局在本判决生效后重新作出行政处罚决定书。三、驳回原告李福英的其他诉讼请求。案件诉讼费50元，由被告于都县水利局承担。 上诉人于都县水利局向本院提起上诉，要求：1.请求依法撤销江西省章贡区人民法院作出的（2020）赣0702行初20号行政判决第一、二项，依法确认上诉人的行政行为合法；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要事实与理由:一、一审法院认定上诉人扣押被上诉人车辆的行为违法的事实不清，适用法律错误。上诉人出具的《扣押物品处理通知书》、《扣押物品清单》与查封、扣押决定书的法条要求一致，只是不同行政单位对支付文书起名描述与行政执法文书格式的差异，不影响其执法文书本身的性质与效力。上诉人扣押车辆的时间是14天，并没有违反《中华人民共和国行政强制法》第二十五条关于扣押期限30天的规定，一审法院认定上诉人的扣押行为违法，显然是适用法律错误。二、一审案件判决对上诉人处罚被上诉人罚款认定的事实不清，证据认定不合法。一审中，被上诉人提供的15张赣州市河道砂石采运管理单复印件，未提供原件，不符合证据认定的三性原则，不得作为认定案件事实的证据。同时，限期整改并不是行政处罚的前置条件，一审法院认定上诉人未责令被上诉人限期整改是错误的。上诉人作出的行政处罚行为的证据均经一审法院评判时予以认定，一审法院最后却认定上诉人的程序违法，显然自相矛盾，于法无据。本案不符合集体讨论决定的案件，一审法院援引法条错误。综上，上诉人认为，一审法院判决认定事实不清，理解和使用法律错误，导致错误判决，应予以撤销，上诉人作出的行政处罚决定事实清楚，适用法律证据，程序合法，应维持。 本院另查明，被上诉人与案外人陈宏强系合伙关系，在车辆被扣押后，均由被上诉人出面进行处理。本院对原审法院审理查明的其他事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第二十四条规定：“行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）查封、扣押的理由、依据和期限；（三）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。”第二十五条规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。”本案中，上诉人扣押被上诉人赣Ｄ×××××号车辆时，向被上诉人送达了《扣押物品处理通知书》以及《扣押物品清单》，该通知书已基本具备了上述法律规定的主要内容，且上诉人已经提交了由被上诉人本人签字的送达回证，故上诉人作出《扣押物品处理通知书》的内容和程序并无不当，本院予以维持。上诉人于2019年6月26日扣押了被上诉人的车辆，于2019年7月10日将扣押的车辆归还给被上诉人，并未超过30天的扣押期限，一审法院依据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条的规定，认定上诉人实施强制扣押被上诉人车辆的行政行为属于违法，适用法律错误，应予以纠正。 《江西省河道采砂管理条例》第三十五条规定：“……河道管理范围内的运砂船舶（车辆）装运河道砂石，应当持有河道砂石采运管理单。没有河道砂石采运管理单的河道砂石，运砂船舶（车辆）不得装运，任何单位和个人不得收购、销售。河道砂石采运管理单由省人民政府水行政主管部门统一格式，内容包括河道砂石来源地、运输工具名称、装运时间、砂石数量、卸砂点和有效期限等有关事项。”第四十四条第一款规定：“违反本条例规定，运砂船舶（车辆）装运没有河道砂石采运管理单的河道砂石的，由县级以上人民政府水行政主管部门扣押违法运砂船舶（车辆），没收违法所得，并处一万元以上五万元以下罚款。”根据上述规定，运砂船舶、车辆装运河道砂石的，应当持有河道砂石采运管理单。砂石采运管理单上应载明河道砂石来源地、运输工具名称、装运时间、卸砂点等。本案中，被上诉人提交的16张《赣州市河道砂石采运管理单》中载明的“运砂车（船）号”并不包括赣Ｄ×××××重型半挂牵引车，且被上诉人在一审中也提到“只是从砂场运出来后通过赣Ｄ×××××重型半挂牵引车装运了，没有赣Ｄ×××××的重型半挂牵引车的河道砂石采运管理单”，由此可知，案涉赣Ｄ×××××重型半挂牵引车运输砂石时并未取得砂石采运管理单。上诉人于都县水利局作为于都县人民政府水行政主管部门，认定被上诉人运输河道砂石违反上述条例规定，作出没收砂石、处以一万元罚款的行政处罚，符合法律法规规定。一审法院认为被上诉人用赣Ｄ×××××的重型半挂牵引车运输砂石不能认定为无河道砂石采运管理单不当，应予以纠正。 《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定:……对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定……”。本案中，上诉人对被上诉人的违法行政进行立案，通过向被上诉人询问、对现场进行勘验等，形成了调查终结报告。本案案情相对简单，且根据《水行政处罚自由裁量权执行标准》适用最低档的行政处罚，上诉人主要负责人并非必须参加讨论。一审法院据此认定上诉人作出行政处罚程序不当，不符合上述法律规定，本院予以纠正。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。根据上述规定，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为，并非行政机关实施行政处罚的前置程序，一审法院认定上诉人只有当被上诉人未按照通知书的规定进行整改才能予以行政处罚，适用法律错误，应予纠正。 《中华人民共和国行政处罚法》第六条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”本案中，上诉人在作出行政处罚决定书之前，作出了《行政处罚事先告知书》以及《行政处罚听证告知书》，载明了处罚决定的事实、理由以及法律法规依据、被上诉人应享有的陈述、申辩的意见以及听证的权利等，上述通知书已送达给了李福英，有上诉人提交的送达回证足以证实。上诉人在作出《行政处罚决定书》时，在决定书中载明了被上诉人申请复议或者提起诉讼的途径和期限，上述行政处罚决定书已经送达给了被上诉人，由此可见，上诉人在作出《行政处罚决定书》前和作出《行政处罚决定书》时保障了被上诉人的相关权利，其作出《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，应予维持。综上所述，上诉人上诉理由成立，本院予以支持。原审判决认定事实部分不清，适用法律法规错误，本院依法予以改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销江西省章贡区人民法院（2020）赣0702行初20号行政判决； 二、驳回李福英的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人李福英负担100元。 本判决为终审判决。 审判长  周洋发 审判员  刘定丰 审判员  陈煜龙 二〇二〇年七月二十八日 法官助理刘海英 书记员黄婷