浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行终448号 上诉人（原审原告）吴灿刚，男，1985年7月26日出生，汉族，住杭州市滨江区。 被上诉人（原审被告）杭州市规划和自然资源局滨江分局，住所地杭州市滨江区江南大道87号。 法定代表人宓伟庆，局长。 委托诉讼代理人陈南，北京德恒（杭州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号。 法定代表人刘忻，市长。 上诉人吴灿刚因不履行法定职责及行政复议一案，不服杭州市滨江区人民法院（2019）浙0108行初124号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。 2019年7月1日，杭州市规划和自然资源局滨江分局（以下简称规资滨江分局）作出《回函》，主要内容为：你反映新生社区实施的城中村改造是基于居民代表大会表决通过的决议而实施的协议搬迁行为，法律未赋予自然资源管理部门对协议搬迁行为进行查处的职权。吴灿刚对此不服，向杭州市人民政府（以下简称市政府）申请行政复议，市政府于2019年12月13日作出杭政复[2019]460号《行政复议决定书》（以下简称460号复议决定），维持规资滨江分局2019年7月1日作出的《回函》。吴灿刚仍不服，向原审法院提起诉讼，请求：1.撤销规资滨江分局于2019年7月1日作出的《回函》；2.责令规资滨江分局依法对举报事项进行查处；3.撤销市政府作出的460号复议决定。 原审法院经审理查明，2019年5月5日，吴灿刚向规资滨江分局邮寄《履行监督职责申请书》，请求：1.依法查处杭州市滨江区人民政府浦沿街道办事处（以下简称浦沿街道办事处）未取得批准文件而非法实施征迁补偿安置的违法行为；2.依法追究浦沿街道办事处及相关责任人的法律责任；3.将受理情况、查处进程及查处结果书面告知。同年7月1日，规资滨江分局作出《回函》。吴灿刚不服，于同年7月12日向杭州市滨江区人民政府申请行政复议，该机关经审理认为该案原则上由市行政复议局统一办理，于2019年9月9日驳回吴灿刚的行政复议申请。吴灿刚又于2019年9月18日向市政府申请行政复议，请求撤销案涉《回函》并责令重新查处。市政府于同年9月23日作出受理决定并通知规资滨江分局提交书面答复和相关证据、依据和其他有关材料；于同年11月14日通知行政复议决定延期至2019年12月17日前作出；于同年12月13日作出复议决定，维持规资滨江分局2019年7月1日作出的《回函》，并邮寄送达复议各方当事人。吴灿刚对上述《回函》及行政复议决定书均不服，向法院提起诉讼。另查明，1.吴灿刚所在的新生社区分别于2015年4月12日召开居民(社员)代表大会会议听取了《关于西浦路沿线智慧新天地核心区块连片拆迁相关事宜》、于2016年12月25日召开居民(社员)代表大会会议听取了《关于新生社区西浦路以东整片拆迁相关事宜征求意见》，上述两次会议通过了对该社区实施整村成片拆迁决议。2.吴灿刚曾向杭州市规划和自然资源局申请公开案涉房屋所在地块的征地审批手续，包含征地房屋补偿实施方案及其公告文件及对应批准文件、前项实施方案对应的能证明房屋征收范围的界限红线图、规划图或勘测定界图等图纸文件，2019年4月3日该局给予了因未办理故不存在该信息的告知。后吴灿刚再次向该局申请公开案涉地块所涉征迁项目的建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证及以上证件的附件、附图，2019年4月12日该局给予未办理该信息无法提供的告知。2019年3月25日，吴灿刚向杭州高新区（滨江）发展和改革局申请公开案涉房屋所在地块征迁项目的立项批准文件（包括但不限于项目建议书批复、可行性研究报告批复、初步设计方案及概算批复、项目核准文件、项目备案文件等），同年4月24日该局给予项目建议书批复、可行性研究报告批复、项目核准文件、项目备案文件不存在及其他信息不属于该局制作或保存无法公开的告知。 原审法院认为，吴灿刚依据《中华人民共和国土地管理法》(2004修正)第六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《浙江省实施办法》第三条规定，向规资滨江分局提交《履行监督职责申请书》，认为浦沿街道办事处没有任何合法征地拆迁手续实施违法违规征地拆迁，要求予以查处。自《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》于2014年5月1日施行后，国土部门不再具有对辖区内的未取得房屋拆迁许可证的拆迁行为进行查处的职权。吴灿刚要求规资滨江分局履行对案涉征迁行为进行查处的职责，缺乏法律依据。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”吴灿刚诉请事项明显不属于规资滨江分局的职权范围，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十三条第二款之规定，裁定驳回吴灿刚的起诉。 上诉人吴灿刚不服原审裁定向本院提起上诉称，原审裁定认定事实和适用法律均存在错误，剥夺了上诉人的诉讼权利。第一，上诉人向被上诉人规资滨江分局申请查处的违法实施征地拆迁、补偿安置行为存在，原审法院不依法认定是认定事实不清、错误。其一，案涉拆迁并无“社区表决通过实施拆迁的合法决议”，属于违法征地征迁。社区居民至今未召开过社区居民会议，更未表决通过实施整村拆迁的决议，浦沿街道实施的整村成片拆迁并非是基于自治而实施的自愿搬迁行为，而是上诉人所举报的违法征地拆迁、补偿安置行为。而且拆迁房屋涉及到公民私有财产，社区居民委员会无权处分公民私有财产。其二，根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第五条、第六条的规定，能够实施征地房屋拆迁的应当是杭州市、区人民政府设立或者指定的实施征地房屋补偿工作的机构，社区，浦沿街道无权实施征地房屋拆迁。所以退一步讲，即使浦沿街道办事处提供了《会议纪要》能够证明浦沿街道实施的整村成片拆迁是基于居民代表大会表决的行为，但这只是浦沿街道办事处、社区通过居民代表大会这一形式进行的搬迁动员工作而己，之后仍然需要办理各种征地房屋搬迁的合法手续，没有经过主管部门审批许可征地房屋，任何机关无权自行实施征地房屋拆迁。其三，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条、《中华人民共和国立法法》第八条的规定，居民代表大会也应当在法律的范围内活动，不能代替或对抗国家法律规定，故《会议纪要》的存在并不排斥上诉人向被上诉人规资滨江分局举报的违法实施征地拆迁、补偿安置行为的存在。其四，征地房屋拆迁须经主管部门许可批准管理，这是最基本的法律常识。众所周知，一个社区、一个村庄的能力有限，若是未经主管部门和人民政府的同意而大肆实施整村拆迁，轻则招致百姓流离失所，扰乱征地房屋拆迁许可管理秩序，重则诱发社会动乱，破坏社会稳定，所以即使村民通过代表大会愿意征地搬迁，也要依法层层报经相关主管部门和人民政府审慎把关批准方可实施。而案涉征地房屋拆迁根本未经相关主管部门批准许可，是违法征地房屋拆迁。第二，被上诉人规资滨江分局具有对违法征地房屋拆迁进行查处的法定职责，原审法院不依法给予认定是适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”；《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第三条：“市国土资源管理部门主管本市征地房屋补偿管理工作；市辖各区国土资源管理部门负责本区内征地房屋补偿管理的实施工作”，以及《中华人民共和国行政许可法》第十条、第六十五条、第八十一条的规定，因案涉征地房屋拆迁未经相关主管部门批准许可，是违法征地房屋拆迁行为，上诉人依法向被上诉人规资滨江分局申请查处，被上诉人规资滨江分局发现案涉违法征地房屋拆迁行为，依法应当履行法定职责制止案涉违法征地拆迁行为。第三，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（六）项的规定，案涉违法征地拆迁行为侵害了上诉人的财产权益，上诉人依法申请被上诉人规资滨江分局履行法定职责查处案涉违法征迁行为，以此来保护上诉人的合法权益，被上诉人规资滨江分局拒绝履行，侵害了上诉人的合法权益。上诉人依法提起本案诉讼，原审法院应当受理。第四、我国法律规定行政诉讼救济途径的目的在于保障公民、法人和其他组织充分地行使行政诉讼权利，保护自己的合法权益，如果公民的行政诉讼权利得不到保障，很容易激化矛盾，不利于行政纠纷的早日解决，也不利于社会稳定，所以必须要依法保障公民的行政诉讼权。就本案而言，原审法院不仅没有充分保障相对人的行政诉讼权利，而且没有发挥行政诉讼制度在解决行政争议和维护社会稳定方面的作用，原审裁定剥夺上诉人的行政诉讼权，背离了“有权利必有救济”的基本法理。综上，请求：1.撤销杭州市滨江区人民法院（2019）浙0108行初124号行政裁定；2.撤销规资滨江分局于2019年7月1日作出的《回函》，责令其依法对上诉人的举报事项进行查处；3.撤销市政府作出的460号复议决定；4.诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人规资滨江分局答辩称，一、本案所涉协议并非强制性的行政行为。根据上诉人提交的《履职申请书》《签约通知书》，以及浦沿街道办事处提交的《新生社区二届十二次居民（股东）代表会议记录》等资料显示，滨江区浦沿街道新生社区实施的整村成片拆迁是基于居民代表大会决议实施的协议搬迁行为，社区居民享有搬迁自主选择权，而非带有强制性的行政行为。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》并未禁止以协商方式进行房屋腾退和搬迁，故案涉协议未违反任何法律规定。二、被上诉人没有对协议拆迁进行查处的职权，所作回函正确。综上，请求驳回上诉。 被上诉人市政府的二审答辩意见与一审一致。 本院认为，上诉人吴灿刚向被上诉人规资滨江分局提交《履行监督职责申请书》，认为浦沿街道办事处未取得批准文件而非法实施征迁补偿安置，要求对该违法行为予以查处并追究相关责任人的法律责任。但是，自《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》于2014年5月1日施行后，国土资源管理部门已不具有对辖区内的非法拆迁行为进行查处的职权。对于浦沿街道办事处在实施土地、房屋的征收补偿安置过程中的行政行为，国土资源管理部门亦无进行查处的职权。据此，被上诉人规资滨江分局作出《回函》，就其对上诉人申请事项不具有事务管辖权的情况予以告知，并未对上诉人设定新的权利义务。上诉人对该《回函》提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院裁定驳回其起诉，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  鲍常兰 审判员  李 洵 审判员  唐莹祺 二〇二〇年七月十七日 书记员  郑 漩