云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终244号上诉人（一审原告）黄艳，男，纳西族，1972年8月28日生，住云南省迪庆藏族自治州维西傈僳族自治县。上诉人（一审原告）陈翠英，女，汉族，1976年2月5日生，住云南省迪庆藏族自治州维西傈僳族自治县。上述两上诉人共同委托代理人周建元、曾为渝，云南康滇律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）维西傈僳族自治县人民政府。住所地：云南省迪庆藏族自治州维西傈僳族自治县保和镇行政中心B区6楼。法定代表人黄龙新，县长。委托代理人汪世勇，云南汪世勇律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）迪庆藏族自治州人民政府。住所地：云南省迪庆藏族自治州香格里拉市建塘镇长征大道21号。法定代表人齐建新，州长。委托代理人徐虹，云南润曦律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。黄艳、陈翠英因诉维西傈僳族自治县人民政府（以下简称维西县政府）、迪庆藏族自治州人民政府（以下简称迪庆州政府）不履行法定职责一案，不服云南省迪庆藏族自治州中级人民法院2019年8月29日作出的（2019）云34行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年4月7日受理其上诉后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。黄艳、陈翠英起诉称，其于1999年12月31日与村集体签署了Ｂ0801099土地承包经营合同，承包地块位于维西县大湾坝，承包面积为1亩，属于基本农田，承包经营期限为1999年12月31日至2021年12月31日。2007年12月31日，永春乡人民政府向其颁发了《农村土地承包经营权证》。2018年9月30日，维西万业旅游房地产开发有限公司（以下简称维西旅游开发公司）对其承包地强行毁损，其才知自己承包地在不知情的情况下被维西县政府“征收”，并于2013年1月17日将土地出让给维西旅游开发公司，向该公司颁发了维国用（2013）第003、009、122、123、124号《国有土地使用权证》。其一直享有的土地使用权证与维西旅游开发公司的土地使用权证存在重合情形，于2019年5月10日向维西县政府申请处理土地权属争议纠纷。其多次向维西县政府询问作出具体行政决定的时间，维西县政府口头告知对于土地权属争议的处理没有期限。维西县政府办公室于2019年7月1日向其发出《维西傈僳族自治县人民政府办公室关于胡秀英、王晓成、黄艳、陈翠英两户申请书的答复》，即维西县政府办公室针对其申请笼统地将其与胡秀英户混在一起作出了答复，未作具体行政决定，未对其与维西旅游开发公司土地重合事宜作出处理，该答复明示维西县政府对其申请事项置之不理，已经构成行政不作为。因对维西县政府的行政不作为不服，其于2019年7月18日特向迪庆州政府申请行政复议，请求迪庆州政府责令维西县政府对其申请做出具体行政决定。迪庆州政府接收其提交的材料后于2019年7月25日以迪庆州政府办公室名义作出了迪政行复不理告字〔2019〕第2号《不予受理行政复议申请告知书》，告知维西县政府的答复不属于具体行政行为，依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定作出“本机关不予受理”的告知书。维西县政府针对其申请事项不作具体行政决定的行为，已经构成《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》中不作为的情形，而迪庆州政府接收其针对维西县政府不作为的行政复议申请书后，在未对维西县政府的不作为进行调查确认的基础上直接以答复不属于具体行政行为而不受理其行政复议，迪庆州政府在未审查清楚复议事项的前提下，草率的作出不予受理告知书，亦属于行政不作为的范围。请求：1.确认维西县政府、迪庆州政府行政不作为；2.判令迪庆州政府责令维西县政府对其确权申请作出具体行政处理决定；3.本案诉讼费由维西县政府、迪庆州政府承担。一审法院查明，2019年5月10日，黄艳、陈翠英向维西县政府提交书面申请，以维西县政府于2013年1月17日向维西旅游开发公司出让的维国用（2013）第003、009、122、123、124号《国有土地使用权证》与其持有的《农村土地承包经营权证》相重合为由，请求维西县政府撤销维西旅游开发公司的《国有土地使用权证》。2019年7月1日，维西县政府办公室作出书面答复：……黄艳、陈翠英所反映的地块已经过调规、报批、征收后，不再是基本农田，已转为国有土地。土地使用权已被维西县政府依法征收，黄艳、陈翠英的诉求内容中提到的承包地现已合法征收为国有土地。2019年7月18日，黄艳、陈翠英向迪庆州政府申请行政复议，请求迪庆州政府确认维西县政府的不作为行为，并责令维西县政府处理其与维西旅游开发公司土地权属重合的争议事项。2019年7月25日，迪庆州政府作出迪政行复不理告字〔2019〕第2号《不予受理行政复议申请告知书》。一审法院认为，第一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。迪庆州政府对黄艳、陈翠英的复议申请作出了迪政行复不理告字〔2019〕第2号《不予受理行政复议申请告知书》，既没有维持维西县政府的答复行为，也未改变维西县政府的答复行为，迪庆州政府不是本案共同被告。据此，一审法院于2019年8月7日依法当面向黄艳释明，但黄艳、陈翠英仍坚持将迪庆州政府作为本案共同被告起诉。第二，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条对提起诉讼的条件作了明确规定，其中第三项规定，有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；（三）请求判决确认行政行为违法；（四）请求判决确认行政行为无效；（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；（六）请求解决行政协议争议；（七）请求一并审查规章以下规范性文件；（八）请求一并解决相关民事争议；（九）其他诉讼请求。黄艳、陈翠英以“维西县政府对其申请撤销维西万业旅游房地产开发公司《国有土地使用权证》的事项置之不理，而迪庆州政府对其复议申请作出不予受理告知书”为由，起诉请求确认维西县政府、迪庆州政府行政不作为，其诉讼请求不是具体、明确的诉讼请求，一审法院无法确定审查对象和内容。综上所述，黄艳、陈翠英提起诉讼的被告迪庆州政府依法不应作为本案共同被告，且黄艳、陈翠英的诉讼请求不符合法定条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第四十九条（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款、第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定驳回黄艳、陈翠英的起诉。案件受理费50.00元，由黄艳、陈翠英负担。黄艳、陈翠英上诉称，其诉讼请求属于《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条规定的“有具体的诉讼请求”的情形，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，能够确定审查对象和内容。维西县政府、迪庆州政府的被诉行政行为已构成法定的行政机关不作为违法的情形，故其提起本案诉讼。但一审法院未开庭审理即以“本院无法确定审查对象和内容”为由，裁定驳回其起诉，程序严重违法，严重损害了其诉讼权利。请求：1.撤销一审裁定；2.本案发回重审或改判支持其诉讼请求；3.本案诉讼费由维西县政府、迪庆州政府承担。维西县政府答辩称，1.黄艳、陈翠英的承包地已经完成土地征收，并依法转为国有土地出让给维西旅游开发公司，故黄艳、陈翠英已经丧失了对该幅土地的实体权利。2.其对黄艳、陈翠英要求撤销维西旅游开发公司《国有土地使用权证》的书面申请依法予以答复，不存在不履行行政职责的事实。3.黄艳、陈翠英提出的诉讼请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》关于诉讼请求应具体、明确的规定，依法应予驳回。故一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，黄艳、陈翠英的上诉请求依法不能成立。请求驳回其上诉，维持原裁定。迪庆州政府答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，二审法院依法应维持原裁定，驳回上诉。复议机关不予受理复议申请，既不属于维持原行政行为，也不属于改变原行政行为，当事人可以选择直接起诉原行政行为或者起诉复议机关不作为。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为，违反一事不再理和司法最终原则。一审裁定认定其作出的迪政行复不理告字〔2019〕第2号《不予受理行政复议申请告知书》不属于复议决定维持原行政行为的情形，不符合共同被告的法定条件，且进行了释明，黄艳、陈翠英坚持以维西县政府和其为共同被告，一审裁定驳回黄艳、陈翠英起诉的结果并无不当。请求驳回黄艳、陈翠英的上诉。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，黄艳、陈翠英对维西县政府作出的《维西傈僳族自治县人民政府办公室关于胡秀英、王晓成，黄艳、陈翠英两户申请书的答复》不服，向迪庆州政府提出复议申请。迪庆州政府认为维西县政府作出的该答复不是具体的行政行为，依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，对黄艳、陈翠英的复议申请不予受理。迪庆州政府作出的迪政行复不理告字〔2019〕第2号《不予受理行政复议申请告知书》属于上述法律规定的“以复议申请不符合受理条件为由驳回”的情形，不属于法定的共同被告的情形。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款的规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。本案中，迪庆州政府不是本案共同被告，一审法院据此向黄艳进行释明，但黄艳、陈翠英拒绝变更被告，故一审裁定驳回其起诉，并无不当。另，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。一审法院经阅卷，认为本案不需要开庭审理，径行裁定驳回黄艳、陈翠英的起诉并不违反法律规定。综上，一审裁定驳回黄艳、陈翠英的起诉正确，黄艳、陈翠英的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《诉讼费用交纳办法》第八条（二）、（三）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。一、二审案件受理费各50.00元，退还黄艳、陈翠英。本裁定为终审裁定。审判长  赵学军审判员  张 导审判员  惠 琼二〇二〇年七月六日法官助理马锐书记员王娜