广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终161号 上诉人（一审被告）防城港市人民政府，住所地：防城港市港口区迎宾路（市中心区）。 法定代表人班忠柏，市长。 委托诉讼代理人黄允毅，防城港市司法局干部。 委托诉讼代理人梁上新，防城港市土地征收储备中心干部。 被上诉人（一审原告）四川省嘉华水泥厂防城港市水泥制品厂，住所地:防城港市港口区公车镇冲孔村，组织机构代码：20118708-6。 法定代表人：李弼华，总经理。 委托诉讼代理人杜红丽，四川明炬（乐山）律师事务所律师。 委托诉讼代理人赵晓东，四川明炬（乐山）律师事务所律师。 第三人（一审被告）防城港市自然资源局，住所地：防城港市港口区云南路30号。 法定代表人郑东，局长。 委托诉讼代理人陆盈，防城港市自然资源局干部。 委托诉讼代理人李瑞银，广西欣和（防城港）律师事务所律师。 一审被告防城港市防城区人民政府，住所地：防城港市防城区防城北路102号。 法定代表人荣毅宏，区长。 委托诉讼代理人骆平良，防城区自然资源局干部。 一审被告防城港市港口区人民政府，住所地：防城港市港口区渔洲坪建政路。 法定代表人朱靓，区长。 委托诉讼代理人阮洪涛，港口区司法局干部。 委托诉讼代理人陈荣健，广西幸程律师事务所律师。 一审被告防城港市住房和城乡建设局，住所地：防城港市港口区北部湾大道136号。 法定代表人张常路，主任。 委托诉讼代理人何乔正，防城港市住建局干部。 上诉人防城港市人民政府（以下简称防城港市政府）因被上诉人四川省嘉华水泥厂防城港市水泥制品厂（以下简称嘉华防城港水泥厂）诉其违法拆除厂房一案，不服防城港市中级人民法院作出的（2019）桂06行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年5月20日公开开庭对本案进行审理，上诉人防城港市政府的委托诉讼代理人黄允毅、梁上新，被上诉人嘉华防城港水泥厂的委托诉讼代理人杜红丽，一审被告防城港市港口区人民政府的委托诉讼代理人阮洪涛、陈荣健，第三人防城港市自然资源局的委托诉讼代理人陆盈、李瑞银，一审被告防城港市住房和城乡建设局（原防城港市住房和城乡建设委员会，以下简称防城港市住建局）的委托诉讼代理人何乔正到庭参加诉讼。一审被告防城港市防城区人民政府经本院传票传唤未到庭参加诉讼，仅提交书面意见。本案现已审理终结。 防城港市中级人民法院一审查明：（一）关于嘉华防城港水泥厂名称变更问题。1.四川省嘉华水泥厂于1980年8月25日经该局核准设立登记为地方国营性质企业；2.四川省嘉华水泥厂于1993年6月3日经该局核准变更登记为四川嘉华企业（集团）公司；3.四川嘉华企业（集团）公司于1994年3月10日，经核准进行股份制改革，组建四川嘉华企业（集团）股份有限公司；4.2015年2月16日四川省乐山市工商行政管理局出具《准予变更登记通知书》，核准四川嘉华企业（集团）公司变更企业名称为“嘉华特种水泥股份有限公司”。嘉华特种水泥股份有限公司是嘉华防城港水泥厂的全资控股企业。 （二）关于嘉华防城港水泥厂产权证情况。1.1992年10月5日，四川省嘉华水泥厂向防城港各族自治县人民政府出具《关于征用土地的报告》。2.1992年10月17日，防城各族自治县计划委员会向四川省嘉华水泥厂（该函抬头）出具《关于建设四川嘉华水泥厂广西石棉水泥制品厂项目可行性研究报告的批复》；1992年11月5日，防城各族自治县人民政府办公室出具《关于同意成立“四川省嘉华水泥厂广西防城石棉水泥制品分厂”的复函》，答复“同意你厂在我县投资兴办‘四川省嘉华水泥厂广西防城石棉水泥制品分厂’，其主管单位为四川省嘉华水泥厂”。3.1993年2月15日、8月13日，四川省嘉华水泥厂向防城各族自治县地产公司各出具一份《关于申请用地报告》；1992年12月3日，防城各族自治县地产公司向防城各族自治县土地管理局提交《关于要求征用土地划拨给四川嘉华水泥厂作兴建广西石棉水泥厂的请示》；1993年3月6日，防城各族自治县土地管理局向钦州地区行署土地管理局提交《关于防城县地产公司要求征用土地并划拨给四川嘉华水泥厂兴建石棉水泥厂的请示》；1993年3月16日，钦州地区行署土地管理局出具《关于防城县地产公司征地并划拨给四川嘉华水泥厂使用的批复》。4.1993年9月16日颁发《国有土地使用证》[防国用（1993）字第06050703号]，土地使用者为“四川嘉华水泥厂”。使用面积26856.8㎡（约40.2852亩），建筑占地8825.43㎡（约13.24亩）。5.1992年11月25日，防城各族自治县地产公司出具收据，“今收到四川省嘉华水泥厂石棉水泥制品厂征地预付220000元”；1993年9月9日，防城各族自治县地产公司出具“土地款”收据，“今收到防城石棉水泥制品厂（四川嘉华）交来土地款284230元”。6.嘉华防城港水泥厂获颁国有土地使用权证[防国用（1993）字第06050703号]项下的五份房屋产权证书[分别为防港防权证港口区字第C9910004、C9910005、C9910006、C9910007、C9910008号，合计134284平方米。经核实，上述房屋确已拆除。 （三）关于案涉土地各方的交涉情况。2017年11月27日，防城港市国土资源局出具《关于对嘉华特种水泥股份有限公司申请提供有关材料的复函》，答复称“我市北站南路建设部分占用了你公司用地”。2017年12月12日，防城港市住房和城乡建设委员会出具《关于提供四川省嘉华水泥厂用地涉及相关规划道路资料的复函》，答复“经核，涉及四川省嘉华水泥厂用地部分影响的道路为北站南路，该道路红线宽40米……”并附图。2018年4月10日，防城港市国土资源局出具《关于对政府信息申请公开的复函》，答复“你公司位于我市行政中心区（原防城乡冲孔村）用地已不适宜作为工业项目进行建设，且被公共利益项目需要占用”。 （四）关于嘉华防城港水泥厂的土地曾经部分被回收情况。2007年6月15日，防城港市港口区国土资源局与四川嘉华企业（集团）股份有限公司签订了《土地回收协议书》，约定回收位于防城港市港口区公车镇冲孔村豪丫组面积6.09亩的土地。2011年9月28日，防城港市国土资源局港口区分局与四川嘉华企业（集团）股份有限公司签订了《收回国有建设用地使用权协议书》，约定回收位于防城港市港口区公车镇冲孔村豪丫组面积1.211亩的土地。总计已协议回收土地合计7.301亩。 嘉华防城港水泥厂提起本案诉讼，请求：确认防城港市政府等未经法定程序及未履行补偿安置义务拆除嘉华防城港水泥厂位于港口区公车镇冲孔村的厂房及其附属建筑物、构筑物的行政行为违法；本案诉讼费由防城港市政府等承担。 防城港市中级人民法院一审认为，本案争议焦点为：1、嘉华防城港水泥厂的主体是否适格；2、谁是适格被告；3、防城港市政府等拆除嘉华防城港水泥厂的房屋等地上附着物的行为是否合法。 关于争议焦点一。首先，根据查明的事实及调查核实，1992年11月5日，防城各族自治县人民政府办公室出具《关于同意成立“四川省嘉华水泥厂广西防城石棉水泥制品分厂”的复函》，答复“同意你厂在我县投资兴办‘四川省嘉华水泥厂广西防城石棉水泥制品分厂’，其主管单位为四川省嘉华水泥厂”，四川嘉华水泥厂即为原四川省嘉华水泥厂，现嘉华特种水泥股份有限公司；四川嘉华水泥厂是《国有土地使用证》[防国用（1993）字第06050703号]的产权人；嘉华特种水泥股份有限公司是嘉华防城港水泥厂的全资控股企业。综上可见，虽然案涉国有土地证和其项下房屋权属不同，但两个主体间有管理与被管理的关系。其次，嘉华防城港水泥厂已提交了五本具有存续力的房屋产权证作为证据，尽到了初步证明责任。如在收回国有土地上房屋时，发现确实存在房屋、土地权利人不一致的情况，应对错误登记的证件及时采取撤销或更正登记的方式处理，且应依法查明、确认房屋登记主体是否为房屋权属主体，现防城港市政府等部门并未采取任何方式处理，以己方不作为且不尽到实质权属主体查明义务来作为答辩理由，不予采纳。 关于争议焦点二。首先，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”之规定，本案适格被告应为案涉国有土地上房屋的法定征收主体。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”结合本案各方答辩来看，防城港市政府并未否认其作为案涉地上房屋征收主体，而两城区政府均否认其系征收、拆迁主体的事实，防城港市政府应为案涉房屋征收补偿工作的负责主体。其次，根据该条第二款“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”的规定，结合《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条之规定，本案被告本应是防城港市政府指定的房屋征收组织实施的部门，但本案中未有证据证明防城港市政府指定过哪个房屋征收部门组织实施案涉的房屋征收与补偿工作，有可能作为此类部门的防城港市住房和城乡建设委员会、防城港市自然资源局也均予否认其为组织实施征收部门，故本案应以负责征收部门，即防城港市政府作为适格被告。 关于争议焦点三。国家因公共利益需要使用城市市区的土地和房屋的，人民政府一般应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序和方式进行。首先，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，在征收国有土地上房屋时，应当进行风险评估、征收资金、补偿房源、周转房源到位、设立征收项目专款专用账户、拟定并公开补偿方案、评估房屋价值、作出征收、补偿决定并公告等一系列程序，现防城港市政府等未能举证证实其进行了相关程序； 其次，对房屋的权属问题，嘉华防城港水泥厂作为案涉房产证登记的权利人，应保障其在征收、拆迁程序中的知情权，以及陈述、申辩等权利。防城港市政府等认为难以确定嘉华防城港水泥厂是否是案涉房屋的实质产权人，以及联系不上嘉华防城港水泥厂，但未能证明其征收前与嘉华防城港水泥厂进行过必要的联系、通知，确实联系不上嘉华防城港水泥厂时，及时登报公告等，对该答辩意见不予支持。 其三，经核实，案涉房屋确实已拆除。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条之规定，应由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行，现防城港市政府等既未作出作出征收决定，也未申请人民法院强制执行；防城港市政府等认为06050703号《国有土地使用证》项下部分土地已经通过协议方式收回，且仅占用嘉华防城港水泥厂部分土地。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条的规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，现防城港市政府未能举证证明其对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了组织调查登记，未能举证证明其征收部分的具体四至界址，未能证明其两次与四川嘉华企业（集团）股份有限公司签订的协议是否即包括了其所有需要征收部分，应承担举证不能的责任，故对此理由不予认可。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认防城港市政府未经法定程序及未履行补偿安置义务拆除嘉华防城港水泥厂位于港口区公车镇冲孔村的厂房及其附属建筑物、构筑物的行政行为违法；二、责令防城港市政府在法定期限内，履行对嘉华防城港水泥厂位于港口区公车镇冲孔村的厂房及其附属建筑物、构筑物的征收补偿义务。本案诉讼费50元，由防城港市人民政府负担。 上诉人防城港市政府上诉称：一、一审认定事实不清。防城港市国土资源局在一审时提交了《土地回收协议书》（2007）及付款凭证，足以证明上诉人对被上诉人实施了两次回收，也足以证明上诉人已对被上诉人的部分土地及相关厂房等进行回收以及补偿。但是一审法院却认为上诉人未能举证证明占用土地的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了组织调查登记，未能举证证明占用部分的具体四至界址，未能证明其两次与四川嘉华企业（集团）股份有限公司签订的协议是否即包括了其所有需要已占用或已规划占用部分，应承担举证不能的责任，而对上诉人回收土地及相关厂房的事实不予认可。上诉人实施的两次回收行为以及第三次使用被上诉人的土地，都是因为国家利益、公共利益的需要，一审法院未依据《行政诉讼法》第四十条规定，对涉及国家利益、公共利益或者他人合法利益的事实认定依职权调取证据的规定主动履行调取证据义务，以至于对本案的事实无法查明清楚，造成判决结果不公正。（二）上诉人没有实施拆除行为。嘉华防城港水泥厂的厂房共10栋，经过2007年和2011年两次回收补偿后，嘉华防城港水泥厂的厂房只剩下1栋部分和6-10栋，2014年8月嘉华防城港水泥厂厂房范围内房屋全部灭失。上诉人于2015年2月对高铁站站前南路施工建设时，该范围是一片荒地。一审法院在没有查清事实的基础上，就认为上诉人未能举证证明征收部分的具体四至界址，未能证明两次与四川嘉华企业（集团）股份有限公司签订的协议是否即包括了其所有需要征收部分，应承担举证不能的责任，明显不合理也不合法。因此上诉人并没有在高铁站站前南路施工建设中拆除被上诉人的厂房及其附属建筑物、构筑物，被上诉人的厂房及其附属建筑物、构筑物的灭失与上诉人的行为无关。综上，一审法院认定事实不清，作出判决显失公平、公正，请求撤销一审判决。 被上诉人嘉华防城港水泥厂答辩称：（一）一审判决认定事实清楚。上诉人对被上诉人实施的2007年、2011年两次土地回收双方签订有收回协议并予以补偿，并无争议。上诉人实施的第三次占用称是因公共利益收回，而收回土地必然包括地上房屋的征收。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条的规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，包括征收部分的具体四至界址均系上诉人实施国有土地上房屋征收与补偿行政行为的法定职责，也是其在本案中的举证责任。因此，一审关于上诉人未能证明上述情况应承担举证不能的责任的认定正确。（二）被拆除房屋位于防城港市政府收回土地范围内，上诉人如不能举证证明确系其他主体实施强制拆除，推定拆除行为系上诉人或其委托的主体实施。请求驳回上诉，维持一审判决。 第三人防城港市自然资源局答辩称：（一）原审判决的范围超出了嘉华防城港水泥厂的诉讼请求范围。嘉华防城港水泥厂一审诉讼请求并不包含请求责令防城港市政府对嘉华防城港水泥厂的建构筑物履行征收补偿义务，更没有请求赔偿的具体金额。但一审判决在确认行政行为违法的同时，还责令防城港市政府在法定期限内向嘉华防城港水泥厂履行建筑物征收补偿义务。该判决不仅超出诉讼请求范围，并且未判决具体的赔偿金额而导致不能履行。（二）一审判决认定事实不清。1、被上诉人名下1、2、3幢厂房已经被合法收回，4幢、5幢在红线范围里但回收土地时已经不存在。一审判决查明事实部分已经确认了该两份协议的内容，但未明确是否应将上述五栋建筑物扣除在违法拆除建筑物的范围内。2、嘉华防城港水泥厂未提供证据证明其名下6幢—10幢房屋系由防城港市政府拆除，一审判决判定防城港市政府存在违法拆除行为属于认定事实不清。经调取卫星影像变化图，涉案土地上在2013年就显示不存在建筑物了，包括不在2007年及2010年协议收回范围内的6幢、7幢、8幢、9幢、10幢共五栋建筑物。而防城港××××路建设项目于2015年才开始动工建设，于2016年4月14日才取得项目用地预审批复。嘉华防城港水泥厂不能证明、一审判决也未查明建筑物灭失的时间及是否存在因废弃使用而自然灭失的情形，而提供证据证明行政违法事实的存在，是嘉华防城港水泥厂应当承担的最基本举证责任。请求二审法院依法撤销原审判决，发回重审，或直接改判驳回嘉华防城港水泥厂的诉讼请求。 一审被告防城港市住建局答辩称：一审判决认定答辩人不是本案适格被告正确，答辩人原有的城乡规划管理职权已发生变更，不是本案适格被告主体。 一审被告防城港市防城区人民政府答辩称：防城港市防城区人民政府及下属机构没有实施过占用被上诉人土地或拆除地上附着物的行为，不是本案适格被告。请求驳回被上诉人的诉讼请求。 一审被告防城港市港口区人民政府答辩称：防城港市防城区人民政府及下属机构没有实施过占用被上诉人土地或拆除地上附着物的行为，不是本案适格被告。请求驳回被上诉人的诉讼请求。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院对一审查明的基本事实予以确认。 二审期间，防城港市政府提交了企业年报信息，拟证明嘉华防城港水泥厂自2013年以来没有企业年报信息。防城港市自然资源局提交了：1、2007年回收土地红线图，拟证明嘉华防城港水泥厂的10栋建筑中，1、2、3栋已被回收，4、5栋当时就已经不存在；2、2012年至2017年的卫星影像图，拟证明涉案土地上2013年就显示已不存在建筑物；3、《关于防城港××××路延长线项目用地预审的批复》，拟证明涉案土地于2016年4月14日才取得项目用地预审批复。嘉华防城港水泥厂提交了广西向阳房地产评估有限公司于2007年和广西鑫正房地产评估有限责任公司于2010年作出的房地产估价报告，拟证明其厂房的面积和价值。庭审中，嘉华防城港水泥厂认为卫星影像图不够清晰；立项文件真实性无法核实。防城港市政府及各一审被告对嘉华防城港水泥厂提交的房地产估价报告没有提出异议。本院经审核，确认上述证据真实、合法，且与本案事实具有关联性，可以作为认定事实的依据。 本院认为：第一，关于防城港市政府是否应对涉案厂房被拆除承担责任的问题。通常情况下，使用土地与拆除该土地上的建（构）筑物是互相关联、密不可分的行为。涉案土地系因市政建设被占用，因此，该土地上的建（构）筑物按常理应系土地实际占用人为了使用土地而拆除。防城港市政府关于其没有实施拆除行为，涉案建（构）筑物系被案外人拆除的主张不符合一般常理，故应当就该主张承担举证责任。但是防城港市政府没有举证证明涉案建（构）筑物系被案外人拆除或损毁，应承担举证不能的不利后果。防城港市自然资源局二审期间提交的证据虽然能够证明涉案建（构）筑物在防城港××××路延长线项目用地预审批复之前就已经灭失，但是从卫星影像图看，涉案土地周边从2013年开始就相继有防城港北站及北站南路等市政建设工程施工，嘉华防城港水泥厂的厂房也是陆续灭失，不排除系因周边市政工程施工被损毁的可能，故以上证据只能证明涉案建（构）筑物非因北站南路延长线建设被拆除，并不能证明系其他原因灭失。防城港市政府一审期间仅就房屋登记权利人与土地使用权人主体不一致提出抗辩意见，并未否认其实施了拆除行为。综上，一审判决认定防城港市政府拆除涉案建（构）筑物有法律依据。 第二，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施”。一审判决已经查明防城港市政府没有经过征收国有土地上房屋的法定程序即拆除嘉华防城港水泥厂的厂房，侵犯了嘉华防城港水泥厂的合法权益，故判令防城港市政府采取相应的补救措施，符合上述法律规定。防城港市政府应当按照判决内容完善征收国有土地上房屋的程序，与房屋所有权人协商补偿安置，协商不成的依法作出补偿决定。防城港市政府关于该判决无法履行的主张，本院不予支持。 第三，一审判决在查明相关事实的基础上已认定本案应以防城港市政府为被告，本应依法裁定驳回嘉华防城港水泥厂对防城港市防城区人民政府、防城港市港口区人民政府及防城港市自然资源局、防城港市住建局的起诉，但一审法院既未作出驳回起诉的裁定，亦未判决驳回嘉华防城港水泥厂对防城港市防城区人民政府、防城港市港口区人民政府及防城港市自然资源局、防城港市住建局的诉讼请求，程序违法。二审庭审中，经合议庭释明，嘉华防城港水泥厂表示其对防城港市政府作为本案被告承担责任无异议，同意撤回对防城港市防城区人民政府、防城港市港口区人民政府及防城港市自然资源局、防城港市住建局的起诉。经合议庭当庭评议，同意嘉华防城港水泥厂的撤诉请求。考虑到防城港市自然资源局是土地管理的具体职能部门，为查明案件事实和便于生效判决的执行，本院依法将其列为本案第三人参加诉讼。 综上，一审判决认定基本事实清楚，实体处理结果正确。虽有程序违法情形，但未影响实体处理结果，且已经在二审中得到纠正和弥补。防城港市政府的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人防城港市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇二〇年七月二十八日 法官助理 黄国艳 书 记 员 王家兴