浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)浙行终843号上诉人（原审原告）郑佑忠，男，1963年9月12日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。委托代理人王奇兵，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号行政管理中心。法定代表人姚高员，市长。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。郑佑忠因与温州市人民政府、浙江省人民政府土地行政批准及行政复议一案，不服温州市中级人民法院（2019）浙03行初27号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年4月22日立案受理后依法组成合议庭对本案进行审理。经阅卷，本案已审查终结。原审法院经审理查明，温州市人民政府于2018年1月19日作出温政土房瓯[2018]1号《关于对瓯海区三垟街道丹东村、沙河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》。陈光士、黄崇林分别于2018年10月25日、2018年12月12日向本院提起行政诉讼，请求撤销该批复及相应复议决定。经（2018）浙03行初422号行政判决，认定“被诉批复事实清楚，适用法律正确，程序合法，浙江省政府经复议予以维持，并无不当。陈光士、黄崇林诉请要求撤销该批复及复议决定，理由不能成立”，据此判决驳回陈光士、黄崇林的诉讼请求。案经浙江省高级人民法院二审，驳回上诉，维持原判。郑佑忠于2019年1月7日针对该批复提起本案诉讼。原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（九）项规定，诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，因温政土房瓯[2018]1号《关于对瓯海区三垟街道丹东村、沙河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》的合法性已为生效判决所羁束，郑佑忠就同一事项提起行政诉讼，不符合法定的起诉条件。同时，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。因此，郑佑忠请求撤销被诉复议决定的诉请应一并予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（九）项、第一百三十六条第七款的规定，裁定驳回郑佑忠的起诉。郑佑忠上诉称：一、一审法院未查明事实，作出的判决无事实及法律依据。一审中被上诉人向法院提供的证据10即温州市瓯海区财政局《关于房屋征收补偿资金的承诺》。一审法院对该证据进行了认可，是错误的。因为依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第12条第2款，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。但是财政局不具有金融服务功能，无法对征收款进行专户存储。本案中被上诉人也未提供证据本次征收涉及到多少户、多少面积房屋、多少人口、安置费用多少。一审法院就认可了被上诉人作出的批复批准了征地房屋补偿方案，显然是违法的。二、被上诉人批准补偿方案的程序违法。(一)未告知听证权利。征地房屋补偿方案属于征地补偿安置方案的一部分，根据《国土资源听证规定》第十九条的规定，应当书面告知当事人听证权利，本案相关部门未告知上诉人对该方案有申请听证的权利，被上诉人直接批准了该方案，程序违法。(二)方案未经论证。被上诉人称参照国务院590号令及温州市126号令，即关于国有土地房屋征收补偿的规定，而国务院590号令第十条第二款规定补偿方案应当经过论证后才征求意见，温州市126号令第十九条也规定补偿方案是否公平等应当经过论证后再公布征求意见。案涉方案未经有关部门论证，批准程序违法。原审中对程序违法是否经过论证未尽到审查义务。因为被上诉人既然已经明确参照国务院590号令及温州市126号令，且其依据的《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》(温政发(2013)101号)也明确应参照国务院590号令及温州市126号令，因此被上诉人应当全部参照上述程序规定，而不能选择性参照、仅就职权依据参照上述规定，而对行政行为的法定程序不参照。(三)拟定方案前未完成房屋调查。根据被上诉人依据的温州市143号令第九条、第十条，必须先进行房屋调查，根据确认后的调查结果，拟定补偿方案并书面告知当事人听证权利；被上诉人依据的温州市126号令第十八条也规定根据公布的调查结果拟定补偿方案。但是被上诉人提供的证据中无法证明拟定了补偿方案前对征收范围内的所有被征收人都履行了调查并公布了调查结果，可见方案并没有房屋调查结果作为事实根据。(四)未经有权部门开展风险评估。被上诉人称参照国有土地程序，其提供的风险评估材料纯粹是国土局自行提供，并非有权部门作出的有效风险评估。国土局并非是开展风险评估的具有法定职权的职能部门，且风险评估材料全部由国土局单方出具，各项会议记录和调查没有第三方签字，专家论证中的专家和评估小组成员完全一致，无法证明被上诉人依法进行了风险评估。(五)批前、批后均未履行公示义务房屋补偿实施方案，在批前应进行公告并听取周边人对该方案的意见，上诉人一直生活在该村，但该方案未向上诉人进行送达或者在所在村组进行张贴公告。市政府在批准该批复后，也未对该批复进行张贴公示。四、被上诉人批准补偿方案的实体违法。(一)方案规定的实施单位违反法律规定。方案第3页第二条规定瓯海区人民政府房屋土地征收管理办公室为房屋征收机构，街道办为实施单位，缺乏依据，按照土地管理法及其实施条例，法定的实施单位是市县级以上政府及其国土部门。(二)对未登记房屋的处理违法。方案未规定对未登记建筑的处理方式及处理程序，未参照590号令第二十四条第二款的规定进行调查认定，也未规定如何认定，而根据被上诉人证据目录中的房屋调查公示，上诉人房屋部分未登记建筑，未作出任何认定，也就是是违法建筑还是合法建筑。导致方案中的市场价补偿与上诉人无关。(三)关于安置房的价格认定缺乏依据被上诉人参照的温州市126号令第十八条第三款规定补偿方案中涉及补偿标准的，应委托评估机构预评估，被上诉人方案第9页第二条房屋相关价格并未经过预评估，而且安置房案新房成本价2850元，旧房重置价格结合成新价钢混1500元，均未进行评估，也未说明这价格如何组成。(四)将对农户的安置规定在奖励部分，剥夺了上诉人的征地安置权利。对被征地农户的安置，是征地补偿和国有土地房屋征收补偿的重要区别，也是被征地农户的基本权利，人均保底安置，但该部分属于第8页第9条补助奖励，只有在期限内签约才享受安置。被上诉人将农户的基本安置权利变成奖励，变相剥夺了被上诉人的征地安置权利。根据被上诉人批准的方案，上诉人既得不到房屋的市场价补偿(未登记建筑房屋补偿安置)，又得不到农户安置(未签约无奖励)。而根据被上诉人证据目录中即房屋调查公示，绝大部分房屋均未登记，所以市场价货币补偿和产权置换都是纸上谈兵，只剩下按期搬迁奖励，如果被征收人未在期限内签约，将一无所获。该方案的施行结果无疑是对上诉人财产的掠夺。五、陈光士、黄崇林(2019)浙行终1532号二审判决严重错误，其已经对该判决向最高人民法院申请再审，存在撤销的可能，效力未定，因此不能简单错误的适用“生效判决所羁束”来驳回起诉。故请求撤销原审裁定，指令温州中院继续审理。温州市人民政府答辩称：一、一审法院以本案已受(2018)浙03行初422号、(2019)浙行终1532号生效判决效力所羁束的认定，于法于理有据。比较本案与已生效判决(2018)浙03行初422号一审行政判决、(2019)浙行终1532号二审行政判决，一是审查对象相同，即温州市人民政府作出的温政土房瓯(2018)1号《关于对瓯海区三垟街道丹东村、沙河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》，且该《批复》并非针对上诉人一户；二是诉请及理由相同，即请求撤销该《批复》；三是诉的利益相同，即要求法院从整体上否定涉案《批复》的合法性，且未体现出上诉人在本案中有别于其他人的特定的需要法律保护的合法的诉讼利益与实体权益。因此，从整体来看，一审法院认为本案诉讼标的已受生效判决效力所羁束的分析意见，在处理方式和结果上于法于理有据，并无不妥。二、一审认定事实清楚、适用法律正确。本案涉及的是征收集体土地涉及房屋补偿事项，《国有土地上房屋征收和补偿条例》第十二条第二款是关于国有土地上房屋征收补偿费用的规定，而关于集体土地被征收后地上房屋如何补偿，现行法律并未具体规定，故仅能参照国有土地上房屋征收补偿的相关规定。一审法院对被上诉人提供的《关于房屋征收补偿资金的承诺》及批准征地房屋补偿方案行为予以认可，认定事实清楚、适用法律正确。三、被上诉人批准征地房屋补偿方案的程序符合法律规定。(一)为充分保障集体土地上房屋权利人的合法权益，集体土地征收涉及房屋补偿的程序相对独立于征地补偿，上诉人将“征地房屋补偿方案”等同于“征地补偿安置方案”没有法律依据。而《国土资源听证规定》第十九条是关于征地补偿安置方案听证程序的规定，并不能适用本案。(二)被上诉人一审提交的证据已经能够证明房屋征收部门、实施单位已对案涉被征收土地上房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记并公布结果，温州市瓯海区人民政府组织有关部门对征地涉及房屋补偿实施方案进行了论证、展开了社会稳定风险评估，原温州市国土资源局公布征地房屋补偿方案(征求意见稿)并征求公众意见，被上诉人已经在公告栏张贴，政府信息公开网站上公示了批准的征地房屋补偿方案，并列明公示时间、网址。上诉人上诉状所称“方案未经论证、拟定方案前未完成房屋调查、未经有权部门开展风险评估、批前批后未履行公示义务”与事实不符。四、被上诉人批准征地房屋补偿方案证据充分，适用法律正确。(一)温州市瓯海区人民政府房屋土地征收管理办公室(现已更名为温州市瓯海区政府房屋土地征收服务中心)、温州市瓯海区人民政府三垟街道办事处为合法的房屋征收机构、实施单位，上诉人上诉状所称“方案规定的实施单位违反法律规定”没有事实及法律依据。(二)被上诉人温州市人民政府系批准征地房屋补偿方案的职责主体，有权制定补偿标准。至于上诉人上诉状所称“对未登记房屋的处理违法”，涉及未登记建筑认定程序合法性；“关于安置房的价格认定缺乏依据”，涉及具体补偿标准合法性；“将对农户的安置规定在奖励部分，剥夺上诉人的征地安置权利”，涉及征地补偿合法性，均不属于本案审查范围。综上，原一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人的上诉完全缺乏事实与法律依据，故请求驳回其上诉请求。浙江省人民政府未提交书面答辩意见。对原审裁定认定的事实，本院予以确认。本案争议的主要问题是上诉人就被诉行政行为提起的诉讼是否符合行政诉讼受理条件。对于本案被诉的温政土房瓯[2018]1号《关于对瓯海区三垟街道丹东村、沙河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》，案外人陈光士、黄崇林分别于2018年10月25日、2018年12月12日向温州市中级人民法院提出诉讼，温州市中级人民法院于2019年7月25日作出（2018）浙03行初422号行政判决，对被诉行政行为的合法性予以确认，并驳回陈光士、黄崇林的诉讼请求。后陈光士、黄崇林案经浙江省高级人民法院二审，驳回上诉，维持原判。本案中，上诉人并未提出与陈光士、黄崇林案不同且足以导致不同裁判结果的事实、理由,郑佑忠就同一事项提起行政诉讼，不符合法定的起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定，“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”故郑佑忠请求撤销被诉复议决定的诉请应一并予以驳回。一审法院据此驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人提出的涉及批复合法性等上诉理由，不属本案审理范围。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 钱建军审 判 员 沈 妙审 判 员 夏祖银二〇二〇年七月二十日法官助理 俞郭栋书 记 员 吕圣姻