浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终1132号 上诉人（原审原告）蒋洪翠，女，1952年11月24日出生，汉族，住浙江省永嘉县。 委托代理人戴秀成、潘理潮，浙江双塔律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）永嘉县人民政府，住所地浙江省永嘉县上塘镇县前路94号。 法定代表人林万乐，县长。 委托代理人滕统夫。 委托代理人徐锋，浙江永瓯律师事务所律师。 原审第三人吴进寿，男，1956年1月20日出生，汉族，住浙江省永嘉县。 委托代理人吴秋蓉（系第三人女儿），女，1982年9月26日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 蒋洪翠因诉永嘉县人民政府（以下简称永嘉县政府）、第三人吴进寿土地行政登记一案，不服温州市中级人民法院作出的（2019）浙03行初752号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年6月10日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。案经阅卷、调查，现已审理终结。 原审法院经审理查明，蒋洪翠系永嘉县××街道××村村民，在该村拥有“上江历”地块承包地0.25亩，东至“金德”、南至“长铿”、西至“定德”、北至“圹园”。吴进寿同系永嘉县××街道××村村民，2000年1月30日，永嘉县政府向吴进寿核发浙农包（永）字第××号承包权证。其中载明吴进寿承包土地包括“车路外”1.26亩土地，东至“长银”、南至“圹园”、西至“利芹”、北至“车路”。2017年9月，蒋洪翠因与吴进寿、吴定德就承包田发生纠纷，向永嘉县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，请求裁决吴进寿、吴定德户将其上江历地块0.5亩承包田（注：其中0.25亩为蒋洪翠承包权证内记载的承包地）归还蒋洪翠等。经审查，2018年5月27日，永嘉县农村土地承包仲裁委员会作出〔2017〕永土仲字第5号《仲裁裁决书》，以蒋洪翠的主张证据不足为由驳回其仲裁请求。后蒋洪翠不服被诉土地登记行为，向一审法院提起本案诉讼。本案庭审期间，原审法院询问蒋洪翠被诉土地登记中是否包含其主张的0.5亩承包田，蒋洪翠回答称“没有被登记但是实际被占用了”。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼；第四十九条规定，原告提起诉讼应当符合下列条件：“（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，原告蒋洪翠以第三人吴进寿侵占其承包田为由请求撤销被诉土地登记行为，但根据原告提供的承包权证等证据，并不足以证明被诉土地登记中包含原告主张享有承包权的“上江历”0.5亩土地，且原告自述被诉土地登记中并未包含上述承包土地，而是认为第三人在实际使用过程中存在侵占行为。据此，原告与被诉土地登记行为不具有利害关系，不具备原告主体资格，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，本案应驳回原告的起诉。至于第三人是否存在实际侵占行为，原告可另行通过民事诉讼等途径救济。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告蒋洪翠的起诉。 蒋洪翠上诉称：一、第三人吴进寿承包证（××）关于“车路外”1.26亩的承包田登记失实，该事实清楚，证据确实充分。根据蒋洪翠从永嘉县农业局调取的吴进寿的农村集体土地承包权证审批表内容记载，吴进寿在永嘉县××街道××村“车路外”有1.26亩承包田，东至长银，南至塘园，西至利芹，北至车路。而同样案外人吴进德在地块“马路外”拥有1.14亩的承包田，东至学信，南至塘园，西至利华，北至车路。章华（学）信在“马路外”也拥有1.92亩的承包田，西侧为进德。本案中吴进寿东侧的章长银在“马路外”或“车路外”没有登记承包田，可见是虚构的。吴进寿西侧的承包田也不是利芹，也是虚构的。利芹与利华（后改名为金华）为亲兄弟，他们只有一块田，登记在金华名下。可见，第三人吴进寿所谓的“车路外”承包田与其哥哥吴进德在“马路外”的承包田四至完全相同。两个名称不同的地块，四至却完全相同，显然不符合常理，也与事实不符。吴进寿用“车路外”来混淆“马路外”，将哥哥吴进德位于“马路外”的承包田，改头换面，重复登记为“车路外”骗取承包田。同时，第三人吴进寿在一审庭审中承认自己的“车路外”四至存在问题，自己在“破屋基”还有0.45亩的土地没有登记在内。由此可见，吴进寿在自己的土地登记过程中弄虚作假，蒋洪翠的起诉有理有据。二、蒋洪翠与本案的颁证行为具备直接利害关系。蒋洪翠提起本案行政诉讼，要求撤销第三人吴进寿的承包田登记，是由于第三人吴进寿以自己在“车路外”有承包田为由，明目张胆地将塘园挖通，进一步侵占蒋洪翠在“上江历”的0.5亩承包田，造成蒋洪翠一家至今有证无田，蒋洪翠五年来一直在上访，但未能解决。目前，蒋洪翠的承包田上尚有吴进寿曾种植的橘子树。因此，永嘉县政府对吴进寿的颁证行为与蒋洪翠息息相关，具备诉讼主体资格。三、关于蒋洪翠自述被诉土地登记并未包含上述承包土地的问题。该承包田原登记在蒋洪翠丈夫吴万松名下。吴万松因车祸突然离世。蒋洪翠作为家庭妇女对于承包田的情况并不了解，对于吴进寿承包田的四至、具体界址也都不清楚，才在一审中作出错误回答。在2017年仲裁案件中，蒋洪翠也曾到现场指认，但由于蒋洪翠对四至不了解，加上村里的不配合，仲裁案件败诉，导致蒋洪翠多年有证无田，只能上访。永嘉县农业局作为农业管理部门，掌握了永嘉县内所有承包田资料，但是其未向蒋洪翠提供诉争土地的明确界址。正因为界址不清，才导致蒋洪翠求助无门。如蒋洪翠在上江历地块有0.25亩承包田，东至金德、南至长铿、西至定德、北至塘园。而定德在上江历根本没有承包田。长铿在上江历的承包田北面则为塘园，东面为洪翠，南面为锡康，西面为定德。可见上述地块四至均存在问题。该些地块登记四至如此混乱，导致蒋洪翠无法得到自己承包地。四、永嘉县政府在未审核承包田实际情况下，向吴进寿颁发承包证，属于事实不清。根据蒋洪翠提供的相应他人的永嘉县农村集体土地承包权证审批表，可以清楚地体现吴进寿在“车路外”根本没有承包田。同时根据〔2017〕永土仲字第5号仲裁裁决书，永嘉县××街道××村集体经济合作社承认在二轮承包时没有根据实际情况重新划分，都是直接根据第一轮抄下来的，对于农户私下置换也没有修改权证登记情况。吴进寿在一审庭审中也承认自己的承包田存在登记问题。政府在进行农村土地承包经营权证的确权之前，应当对需要确权的土地进行调查摸底，对发包方、承包方和承包地块的面积、四至、土地种类、土地变动情况和经营方式等各方面情况进行收集、归纳、整理、核对，要保证每一块承包地调查结果的真实性、准确性和唯一性。而永嘉县政府仅凭下级部门提供的书面材料，在没有审核书面材料真实性的情况下就进行确认，属于事实认定不清。永嘉县政府明知吴进寿的土地存在登记错误，却没有及时纠正，其行为侵害了蒋洪翠的合法权益。特提起上诉，请求：1.撤销温州市中级人民法院作出的（2019）浙03行初752号行政裁定书；2.依法撤销第三人吴进寿承包证××中关于车路外1.26亩承包田的登记内容。 永嘉县政府答辩称，蒋洪翠和被诉登记行为没有利害关系。县级以上地方人民政府依照土地承包方案的决议、土地承包权证审批表等材料颁发土地承包经营权证后，其他人如认为该承包权证中根据承包合同约定记载的内容侵犯其承包经营权的，应当根据农村土地承包法针对土地承包行为提起民事诉讼，其直接针对颁证行为提起行政诉讼，欠缺利害关系，不具备原告资格。本案中，永嘉县政府根据挂彩村第二轮土地承包方案决议和第三人的农村集体土地承包权证审批表等材料颁发了被诉的土地承包经营权证。蒋洪翠在一审中自认对吴进寿与挂彩村签订的土地承包经营合同没有异议，其主张的0.5亩土地没有登记在被诉的土地承包经营权证中，由于吴进寿在使用承包地中占用了该0.5亩土地而产生纠纷。可见，蒋洪翠与涉案的颁证行为没有利害关系。一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人吴进寿提交意见称，一、蒋洪翠与被诉土地登记证不具有利害关系事实清楚。根据永嘉县农村土地承包仲裁委员会仲裁裁决书〔2017〕永土仲字第5号，仲裁庭认为：1.郑长铿提供不了自己与申请人调换地块的具体位置属不正常，依法对申请人的主张不利；2.申请人现场指认的纠纷地块位置不确定，且与代理人表述位置不一致，依法对申请人的主张不利；3.据现场目测情况，塘园的位置不可能在代理人表述纠纷地块位置的北面。由此，可以判断出上诉人与第三人的地块并不相邻，不存在侵占行为，也不具有利害关系。二、土地登记事实清楚。1.根据1984年第一轮承包证登记，吴进寿有承包田车路外1.26亩，深水段0.47亩，与二轮登记完全一致，不存在登记失实。2.吴进德登记在车路外有承包田1.14亩(其中0.45亩已与吴进寿进行置换)，吴进寿在车路外有承包田1.26亩，因此吴进寿实际拥有车路外承包田合计1.71亩，这个事实已经存在三十多年，未见任何纠纷。3.第三人在一审中承认四至存在问题，是因为第三人认为二轮登记的时候，应将与吴进德置换的0.45亩承包田登记在第三人承包证上，并将四至按置换后的情况登记。后经了解，由于二轮登记时候，承包田并没有重新分配，因此不能按置换后的情况登记，而是延续一轮的分配登记。第三人对此无异议。4.第三人“破屋基”的0.33亩土地(东面林德龙，西面吴金松)于1983年前与吴进德(车路外0.45亩承包田)进行置换并盖了房子，由于此地块房屋建于第一轮土地承包证领取之前，因此村里统一不再进行登记，此情况并非个案。具体可看林德龙的土地审批表，东面和西面均为房屋，没有具体登记人名。5.2020年6月19日，三江街道、挂彩村两委以及挂彩村原十二队村民(含蒋洪翠与吴进寿)就蒋洪翠与吴进寿田地纠纷召开协调会议，三江街道及村两委要求蒋洪翠去现场查看并测量，蒋洪翠不予配合，由此可见，多次上诉属于无理取闹。请求驳回上诉，维持原裁定。 二审中，蒋洪翠向本院提交了以下新的证据材料：1.村民吴定德的承包田证，以证明蒋洪翠在上江历地块西侧登记相邻人吴定德在上江历没有承包田的事实；2.村民林德龙土地承包证审批表，证明吴进寿的承包证上在“破屋基”没有承包田，现实中吴进寿在“破屋基”的承包田在林德龙边上，但林德龙“破屋基”的承包田四至都没有吴进寿；3.地形图，证明吴金松在“破屋基”有承包田，已与吴进德进行了调换并由吴进德用于纸板厂，但是在吴金松以及吴进德的承包证上均没有记载。4.村民章德新土地承包权证审批表和地形图，证明吴进德所说马路外有1.14亩，其中有0.45亩是在马路外，还有0.69亩在马路内。事实上马路内就是柏子下，但是吴进德的承包证上没有登记在册。现实中吴进德的地是在柏子下章德新的西侧，章德新的西侧是大河；5.测绘图，证明蒋洪翠的土地位置以及吴进寿现在已经将蒋洪翠的土地侵占的事实。永嘉县政府质证认为，前述证据均不属于二审新证据，其中几个村民的承包田证或承包权证审批表与本案缺乏关联，地形图和测绘图没有盖章，真实性不予认可。吴进寿质证表示同意永嘉县政府的意见，另外吴定德上江历承包田是和人调换的，所以没有承包权证。本院经审查认为，蒋洪翠二审提交的证据材料与本案讼争缺乏关联，均不能予以采纳。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案二审的审查重点在于蒋洪翠提起本案诉讼是否符合行政诉讼的法定受理条件。蒋洪翠提起本案诉讼，认为永嘉县政府2000年4月30日颁发给吴进寿户的浙农包（永）字第××号《浙江省农村集体土地承包权证》中地块名称为“车路外”的承包地登记错误，请求撤销。经审理，本院认为，该登记行为与蒋洪翠并无利害关系。首先，从承包证上记载看，蒋洪翠户与吴进寿户的承包地四至并不重合。蒋洪翠在“上江历”承包地0.25亩，东至“金德”、南至“长铿”、西至“定德”、北至“圹园”；吴进寿在“车路外”承包地1.26亩，东至“长银”、南至“圹园”、西至“利芹”、北至“车路”，即蒋洪翠承包地在塘园南面，吴进寿承包地在塘园北面，相隔着塘园，并不存在重合。蒋洪翠在二审调查中也明确认可两人承包地应该隔着塘园，只是认为吴进寿挖通了塘园。其次，从蒋洪翠之前申请的农村土地承包仲裁案的仲裁裁决书内容看，蒋洪翠申请仲裁请求：裁决吴进寿农户、吴定德农户将侵占申请人坐落在挂彩村上江历地块0.5亩承包地归还申请人；请求裁决第三人挂彩村经济合作社对涉案的承包地进行四至定界。但仲裁庭经审理后认为，“据现场目测情况，塘园的位置不可能在代理人（申请人蒋洪翠的代理人）表述纠纷地块位置的北面。综合庭审和现场调查所得其他情况，谨慎的判断是，申请人的主张证据不足”，因此驳回了蒋洪翠的仲裁请求，说明农村土地承包仲裁裁决并不认可蒋洪翠的主张。最后，从一、二审审理情况看，一审中，法官明确询问蒋洪翠被诉土地登记中是否包含其主张的0.5亩承包田，蒋洪翠回答称“没有被登记但是实际被占用了。”二审中，蒋洪翠称前述回答是因为她搞不清楚自家承包地的四至，并纠正说其主张的0.5亩承包田“是否被登记不清楚，但确实实际被占用”。可见，蒋洪翠并不能提交证据证明吴进寿户“车路外”的承包权证登记四至和她家的承包田存在重合。二审中，蒋洪翠主张吴进寿户的承包田登记存在重复，但其提交的证据仅能证明吴进寿户的承包地可能和案外人存在重合，而不是与蒋洪翠户的承包田存在重合。因此，即便被诉登记行为存在错误，该错误也并未侵害蒋洪翠的合法权益。原审以蒋洪翠与被诉行政行为不存在利害关系为由裁定驳回起诉，有相应的事实和法律依据。 综上，蒋洪翠提出的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  钱建军 审判员  沈 妙 审判员  夏祖银 二〇二〇年七月二十日 书记员  朱胤佐