河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行再70号再审申请人(一审原告、二审上诉人)何启友,男,回族,1974年12月25日出生,住罗山县。委托代理人李光玲,女,汉族,1966年5月25日出生,住罗山县,系何启友之嫂。再审申请人(一审原告、二审上诉人)张玉芝,女,汉族,1951年7月7日出生,住罗山县。再审申请人(一审原告、二审上诉人)张新珍,女,汉族,1939年10月11日出生,住罗山县。委托代理人鲁云,女,汉族,1963年9月8日出生,住罗山县。被申请人(一审被告、二审被上诉人)罗山县住房和城乡建设局(原罗山县住房和城乡规划建设局),住所地罗山县行政西路。法定代表人张琦,局长。委托代理人徐骁,河南陆达律师事务所律师。被申请人(一审被告、二审被上诉人)罗山县人民政府。法定代表人汪明君,县长。委托代理人翁金亚,罗山县人民政府办公室工作人员。再审申请人何启友、张玉芝、张新珍诉罗山县住房和城乡建设局（以下简称罗山住建局）、罗山县人民政府（以下简称罗山县政府）不作为及行政复议一案,不服信阳市中级人民法院(2018)豫15行终54号行政判决,本院于2020年4月10日作出(2019)豫行申389号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开审理了本案，申请人何启友的委托代理人李光玲，张玉芝及张新珍的委托代理人鲁云，被申请人罗山规划局委托代理人徐骁，罗山县政府委托代理人翁金亚参加诉讼，本案现已审理终结。本案被诉行政行为：何启友等人认为朝阳公司的规划建筑侵害其相邻权，向罗山住建局申请查处。2015年8月19日，罗山住建局,对朝阳公司作出（2015）罗住建罚字第050号行政处罚决定，何启友等人对该处罚决定申请行政复议，罗山县政府经复议驳回其复议申请。何启友等人以罗山住建局没有履行监管职责，构成行政不作为而提起本案诉讼，要求确认罗山住建局未履行查处职责的行为违法，并撤销罗山县政府的行政复议决定。信阳市浉河区人民法院一审查明，何启友、张玉芝、张新珍均属信阳市罗山县西大街下河道口居民。根据罗山县城市建设规划，何启友等人所居住房屋于2013年被纳入罗山县民政中路朝阳国际商业广场建设项目征收范围，属规划红线内的被拆迁对象。该建设项目第13号商住楼东邻何启友等人房屋，西邻民政中路，原规划为南段四层，北段五层，东西宽度12米，东侧（即：该13号楼与何启友、张玉芝、张新珍房屋之间）规划的消防通道宽度为5米。但因何启友等人的房屋未拆迁，此消防通道的宽度现未达到规划要求的5米（诉讼中，经现场测量，13号楼东侧消防通道北段宽5米，南段部分不足4米）。2013年8月，朝阳公司在开工建设此13号楼时，为拓宽此13号楼东侧的消防通道，在没有取得变更规划许可的情况下，将该楼往西移3米，违规占用民政中路人行道。何启友等人及群众通过信访、上访渠道反映朝阳公司违法违规施工问题。2014年12月16日，罗山住建局监察大队责令朝阳公司停止施工，向朝阳公司送达责令（限期）改正通知书，责令朝阳公司对13号楼未按规划施工建设的问题在“2014年12月21日前进行改正，逾期不改正，将依法予以查处。”根据何启友等人就消防通道问题信访，朝阳公司要求变更13号楼修建性规划的情况，罗山县政府于2015年1月23日组织包括罗山住建局在内的相关职能部门召开了“罗山县民政中路朝阳国际商业广场项目修建性详细规划局部调整方案评审”会议，并通过“会议纪要”的形式决定：在保证消防通道宽度的前提下，将13号楼北段建筑物由12米调整为9.2米，其他均不变。”而针对朝阳公司的违法违规建设行为，根据评审会议作出的变更局部规划方案的决定，罗山住建局于2015年8月19日对朝阳公司作出（2015）罗住建罚字第050号行政处罚决定，决定对朝阳公司处罚：1、责令完善建筑手续；2、罚款人民币210737.00元。朝阳公司执行此处罚决定，足额缴纳了罚款，拆除了13号楼违法违规西移占用人行道的建筑，退出了所占用道路，楼宽由12米变更为9.2米。朝阳公司分别于2015年11月11日和2015年11月13日通过罗山住建局办理了变更局部规划后的13号楼南段及北段建设工程规划许可证。此建设工程规划许可证显示，13号楼南段及北段均为五层。朝阳公司分别于2015年12月3日和2016年1月25日取得了13号南段和北段建筑工程施工许可证。现13号楼已施工完毕。2016年4月11日，何启友等人向罗山住建局邮递了查处申请书，认为朝阳公司在未取得《建筑规划许可证》和《建设工程施工许可证》的情况下，违法违规建设且拒不改正，长期存在违法事实，而罗山住建局认定朝阳公司违法行为轻微，仅作出责令完善手续并罚款的处罚。其后朝阳公司仍未进行修建性详细规划变更，消防通道仍是3.2米间距，违反了《建筑设计防火规范》关于消防通道不少于4.0米的强制性规定，存在重大安全隐患，明显属于无法改正措施消除影响的情形，且涉案建筑同时侵犯了何启友等人的采光、通行权利，罗山住建局对朝阳公司的处罚显失公平，要求罗山住建局对朝阳公司怠于履行处罚决定的行为重新作出处罚。罗山住建局受理此申请后，认为何启友等人反映的朝阳公司所存在的问题，罗山住建局已对朝阳公司下达改正通知书，并实施了处罚，现朝阳公司已拆除违规违法建筑，整改到位。同时，县政府会议纪要对项目修建性详细规划进行了局部调整，朝阳公司已重新办理了《建筑工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》。罗山住建局对何启友等人的查处申请的处理意见是：何启友等申请人反映的朝阳公司违法建设的问题与事实不符。何启友等人不同意此处理意见，于2016年7月5日向罗山县政府邮寄行政复议申请书，要求：1、确认罗山住建局未依法履行行政查处职责的行为违法；2、责令罗山住建局依法履行法定职责，对朝阳公司的违法施工行为进行查处。罗山县政府于2016年8月29日作出罗政行复决字[2016]9号行政处罚决定，并于2016年8月31日邮寄送达申请人何启友等人的代理人。该复议决定认为：罗山住建局履行了监管职责，不构成行政不作为。何启友等人起诉要求确认罗山住建局未履行查处职责的行为违法并撤销罗山县政府的行政复议决定。信阳市浉河区人民法院一审认为，一、涉案建筑为罗山县民政中路朝阳国际商业广场13号楼，朝阳公司在建设此13号楼的过程中，违反该楼的原修建性规划，擅自越过规划红线向西移3米，占用了规划的民政中路人行道。对此违规违法行为，罗山住建局于2014年12月16日向朝阳公司送达了责令（限期）改正通知书，于2015年8月19日对朝阳公司作出了行政处罚，责令完善建筑手续并罚款。朝阳公司拆除了违规违法建筑，足额缴纳了罚款，并根据罗山县民政中路朝阳国际商业广场项目修建性规划局部调整评审会议的纪要决定，将13号楼宽度由12米调整为9.2米，重新办理了该13号楼修建性规划调整后的规划许可证和施工许可证。从以上过程可以看出，罗山住建局已履行了对朝阳公司监管、处罚职责。二、对于何启友等人在诉讼中一直强调的13号楼东侧消防通道宽度不足4米而罗山县规划局未予解决、处罚的问题。由于涉案的13号楼不属《中华人民共和国消防法》第十一条、第十二条规定的“国务院公安部门规定的大型的人员密集场所和其他特殊建设工程”，不属必须经消防机构进行消防审核后方可颁发施工许可证的建设工程，而属《中华人民共和国消防法》第十条规定的情况，即建设单位需在取得施工许可证后七个工作日内将消防设计文件报公安消防机构备案，公安消防机构应当抽查。涉案本案的13号楼的原修建性规划和局部调整后的修建性规划中均规划了该13号楼与何启友等人房屋间的5米的消防通道，符合消防通道不得低于4米的强制性规定。朝阳公司根据当时拆迁未到位的情况，为拓宽消防通道而擅自将13号楼西移3米建设，并因此受到了处罚。根据相关法律法规的规定，规划的消防通道是否实施到位，是否需整改、处罚，不属罗山住建局的监管职责，亦不影响朝阳公司在取得施工许可证后进行工程施工。何启友等人可就消防通道现状向公安消防机构反映情况，要求抽查并予查处。三、何启友等人提出的13号楼由四层变为五层而影响其采光等民事权利的问题，可以通过民事诉讼程序寻求解决。综上，罗山住建局履行了对朝阳公司的监管、查处职责，朝阳公司受到了处罚。何启友等人在此情形下于2016年4月11日以邮递查处申请书的形式要求罗山住建局查处，罗山住建局鉴于其已对何启友等人要求查处的问题进行了监管、查处，作出了“何启友等申请人反映的朝阳公司违法建设的问题与事实不符”的处理意见，并通知了作为申请人的何启友等人，不构成行政不作为。罗山县政府在复议中认定事实清楚，处理正确。故何启友等人要求确认罗山住建局未履行查处职责的行为违法、撤销罗山县政府的行政复议决定书的诉讼请求，证据不足，理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回何启友等人的诉讼请求。一审案件受理费50元，由何启友等人承担。信阳市中级人民法院二审查明的事实与一审一致。信阳市中级人民法院二审认为，何启友等人针对朝阳公司违规建设问题多年来多次信访、上访，罗山住建局于2014年12月16日向朝阳公司下达了责令（限期）改正通知书，于2015年8月19日对朝阳公司作出了行政处罚，责令完善建筑手续并予罚款，后为该公司补办了《规划许可证》和《施工许可证》。2016年4月11日何启友等人再次向罗山住建局邮寄《查处申请书》，罗山住建局收到申请后作出了“何启友等申请人反映的朝阳公司违法建设的问题与事实不符”的处理意见，并通知了何启友等人。在行政复议过程中及何启友等人起诉状中自认其已知道针对朝阳公司的违建行为，罗山住建局已进行了查处并作出行政处罚，并不构成不作为；何启友等人认为消防仍不合法，其可依法向有关部门反映，要求查处；罗山县人民政府根据已查处的事实，复议认定罗山住建局已履行了查处职责，没有行政不作为，并无不当。作出的复议决定经立案审批、送达提出答复通知书、答复书，复议决定事实清楚，程序合法。故上何启友等人的上诉理由不成立，不予支持。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由何启友等人承担。何启友、张玉芝、张新珍申请再审称，一、原审认定事实错误，住建局未履行法定职责。朝阳公司13号楼改变原规划，在未取得建房手续的情形下，擅自往西移动3米，且加高楼层，导致该建筑与再审申请人的房屋间距仅3.2米，不符合消防规定。申请人要求查处后，住建局未责令限期拆除，反而准许补办规划和施工手续，未尽到规划监管职责。二、原审判决适用法律错误。朝阳公司不按修改后的修建性详细规划规定的5米消防通道建设的行为，属于未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为，也违反了消防车道净宽度不小于4米的强制性规定，严重影响该消防通道东侧包括再审申请人在内的居民房屋的消防安全，属于无法采取改正措施消除影响的情节，应依法限期拆除或者没收实物。原审免除住建局查处违法建设职责，不符合法律规定。请求撤销一、二审判决，查清事实后改判或发回重审。罗山县建设局答辩称，罗山县建设局不是管理消防职能的机关，对于申请人所主张的违章建筑问题，已经作出认定，不存在不作为。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，申请人的再审申请没有事实和法律依据，应当驳回其再审申请，维持原判。罗山县人民政府答辩称，经过复议审查罗山县人民政府在规定时间内依法作出了行政复议决定。申请人再审理由不成立，请求驳回其再审请求，维持原判。本院再审查明的事实与原审一致。本院认为，本案争议的焦点是：何启友等人向罗山住建局投诉检举，对处理结果和内容不服的，是否可以直接提起确认不履行法定职责之诉。一、投诉检举人对受理机关的处理结果不服的，可通过行政执法监督程序反映，直接提起确认不履行法定职责违法的诉讼，其起诉没有法律依据。受理机关对投诉检举事项的处理，是行使对社会公共秩序的管理行为，是对违法行为侵害社会公共利益或秩序的监管性质，而不是对投诉检举人的个体权利直接作出处理。罗山住建局就辖区内的规划及实施行为具有监管职责，对该类投诉检举负有处置的法定义务。何启友等人向罗山住建局投诉检举，行使的是公民的监督权利，其对处理结果或内容有异议的，可按照行政执法监督程序和层级监督予以反映和救济。二、罗山住建局对投诉事项已经作出相应的处理决定，不属于不履行法定职责的情形。何启友等人主张的不履行法定职责，是其对处理结果和内容有异议，认为罗山住建局对投诉事项中的13号楼消防通道预留宽度不足的问题，没有作出责令改正和拆除的处理决定，对该项问题没有处理而构成不履行法定职责；罗山住建局认为，已对该项问题予以了审查，审查结果是：涉案的13号楼不属《中华人民共和国消防法规定的“国务院公安部门规定的大型的人员密集场所和其他特殊建设工程”，不属于必须经消防机构进行消防审核后方可颁发施工许可证的建设工程，故不应作出处置。经审查，罗山住建局对该投诉事项已经履行了调查、复核及审查职责，没有作出违法认定的处理并不等同于不履行法定职责，故何启友等人的该项主张没有事实和法律依据，本院不予支持。三、关于何启友等人主张的13号楼东侧消防通道宽度不足的问题，属于《中华人民共和国消防法》调整范围，如认为建设单位违法消防安全法规的，可向消防安全主管机关反映和请求查处；如该建设行为侵害其相邻权的，可依据民事法律规定，通过民事诉讼途径予以救济，但其在本案中主张的诉讼请求不属于行政诉讼审查范围。综上，再审申请人的再审理由不成立，本院不予支持，原审认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果适当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项；《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条之规定，判决如下：维持信阳市中级人民法院作出的（2018）豫15行终54号行政判决。本判决为终审判决。审判长  肖贺伟审判员  段励刚审判员  张 伟二〇二〇年七月二十日书记员  唐雅琦