青海省德令哈市人民法院行政裁定书（2020）青2802行初22号原告：乌苏市鼎丰农牧业发展有限公司，住所地新疆乌苏市虹桥办理处和平路128号院。统一社会信用代码：91654202065540032R。法定代表人：陈德春，该公司总经理。委托诉讼代理人：于传忠，男，汉族，1966年7月9日出生，身份证号码×××，该公司法律顾问，现住新疆和布克赛尔蒙古自治县夏孜盖乡夏孜盖村44号。被告：格尔木市渔政管理站，住所地格尔木市金峰中路75号农牧和扶贫开发局大楼2楼203号。统一社会信用代码：12632801440900459J。法定代表人：冶金孝，该站站长。被告：格尔木市农牧和扶贫开发局，住所地格尔木市金峰中路75号。统一社会信用代码：11632801K449018420。法定代表人：周延山，该局局长。负责人：孔繁成，男，汉族，1994年7月27日出生，身份证号码×××，该局农牧科负责人，现住格尔木市华星家园1号楼1单元1501室。二被告委托诉讼代理人：李子豪，青海盐湖律师事务所律师。第三人：东平县富渔水产养殖专业合作社，住所地山东省泰安市东平县戴庙镇东金山村。统一社会信用代码：370923NA000694X。法定代表人：黄德存，该合作社理事长。原告乌苏市鼎丰农牧业发展有限公司诉被告格尔木市渔政管理站、格尔木市农牧和扶贫开发局行政不作为纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告乌苏市鼎丰农牧业发展有限公司诉称，2019年3月中旬，原告与东平县富渔水产养殖专业合作社理事长黄德存达成了口头的《螃蟹养殖合作协议》，并到格尔木市渔政管理站查询《水域滩涂养殖证》的相关事宜。2019年3月18日，格尔木市渔政管理站出具了正在办理的证明，后经青海盐湖工业股份有限公司和黄德存同意，原告自筹130万资金购买了蟹苗，投入到青海盐湖工业股份有限公司钾肥分公司水库，并依约履行合同，精心水产养殖。时至2019年6月，水库发包方因东平镇富渔水产养殖专业合作社未取得被告颁发的养殖许可证，从而解除了双方签订的滩涂淡水水域生产养殖承包合同，这给原告造成了巨大的经济损失。事后，原告曾多次向两被告求助，并在格尔木市政府领导的督办下，被告给原告出具了书面的处理意见书，让原告通过合法渠道解决矛盾。原告只好向格尔木市政府领导求助，领导告知可通过法院解决该涉案涉诉的问题，在万般无奈的情况下，原告只好向法院提起行政诉讼。综上事实，具状人认为：两被告作为格尔木市渔政管理的行政机关，具有依法办理《水产养殖证》的法定职责。被告自2019年3月受理黄德存水产养殖申请至今，都已一年多了，仍未办结该《水产养殖证》事宜，这已构成行政不作为，理应依法承担相应的赔偿责任。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，即行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼，据此规定，乌苏市鼎丰农牧业发展有限公司作为本案原告是具有事实依据和法律依据的。为此，原告恳请法院查明事实，分清是非，并在查清事实的基础上，秉公裁决，以维护法律的尊严和受害人的合法权益不受侵犯。请求二被告依法履行法定职责，并在法定期限内尽快颁发《中华人民共和国水域滩涂养殖证》；诉讼费及用于本案的一切费用由两被告承担。被告格尔木市渔政管理站、格尔木市农牧和扶贫开发局辩称，一、原告不是行政诉讼的适格被告应依法驳回其起诉；原告鼎丰公司诉称要求二被告在法定期限内尽快颁发《中华人民共和国水域滩涂养殖证》，首先我们应确认，申请水域滩涂养殖证的主体是第三人富渔水产，所以行政行为的相对人也就是第三人富渔水产，而不是原告鼎丰公司。那么原告鼎丰公司与第三人富渔水产是什么关系呢，被告通过了解得知，其只是于2019年4月28日与第三人富渔水产签订了一份《螃蟹养殖合作协议》，双方合作养殖螃蟹，在两方的合作协议中约定第三人富渔水产应提供给原告鼎丰公司具有养殖必备的建设项目环境影响登记表和营业执照文件，给养殖螃蟹提供生产、生活条件。但是在签订《螃蟹养殖合作协议》至今第三人富渔水产是没有办理《中华人民共和国水域滩涂养殖证》的。根本就无法提供合法的养殖手续，也就无法养殖，这些都是原告早已预见到的事，该合同能否实现从签订之初就存在疑问。在这种情况下原告还是投资，那么就要自行承担风险。综上原告只是与第三人之间存在民事合同法律关系，即使有损失也应找第三人主张赔偿。与二被告无关。其不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼”的规定，建议贵院依法裁定驳回其起诉。二、原告之诉已明显超过起诉期限，应依法驳回其起诉；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”之规定，第三人于2019年3月向被告提交申请材料，被告在2019年4月多次口头告知无法办理并释明原因，而原告提起诉讼的时间为2020年3月。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三条：“有下列情形之一已经立案的，应当裁定驳回起诉；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的”之规定，应依法驳回其起。三、退一步讲，如果法院认为原告主体适格，原告之诉亦不能成立，应依法驳回其诉讼请求；1、被告依法依规履行职责，无任何违法违规之处。第三人富渔水产于2019年3月向被告农牧局提交了格尔木市郭勒木德镇秀沟村滩涂水域钾肥分公司（中库、西库）生态养殖项目申请，由被告渔业站对申请材料进行了初审，由于材料提交不全、材料文字矛盾，渔政站向富渔水产递出具了申请办理养殖证所需材料清单，富渔水产未按照清单将申请材料进行补充和更正。鉴于富渔水产提出养殖季节性强、尽快办理养殖证的请求，渔政站从便于第三人完善申请资料的角度考虑，指导富渔水产补正材料的同时，根据富渔水产法人黄德存请求出具了证明，并通过农牧局以函件形式向相关部门征求了意见，组织相关部门召开了专题会议。因水域权属不清、不符合法律法规规定等多种原因，做出不予办理《水域滩涂养殖证》的决定。随后二被告工作人员多次口头向富渔水产法人黄德存说明了养殖证不予办理原因。需要说明的是2019年4月初，第三人在没有取得任何合法手续的情况下，擅自在案涉项目处违法捕捞，答辩人在得知情况后立即立案处理，经过调查，向第三人下达了《行政处罚决定书》，现该决定书早已生效，并已向格尔木市人民法院申请强制执行。进一步证实了第三人具有违法事实在先。2、第三人不符合发放《中华人民共和国水域滩涂养殖证》的条件，理应不予办理。（1）拟养殖水域权属不清，且未提供水域权属有效证明。虽然原告提交了2018年10月9日与青海盐湖工业股份有限公司钾肥分公司签订的《青海盐湖工业股份有限公司钾肥分公司滩涂淡水水域水产生态养殖承包合同》，但该合同第五章第三条约定“乙方必须取得水产养殖的合法资质和生态养殖许可证，水产养殖区域的环境做环境影响评价报告得到政府部门批复后此协议方可生效执行”，富渔水产未取得养殖证许可，合同并未生效。而且2019年7月30日青海盐湖工业股份有限公司钾肥分公司向第三人告知并签订的《关于青海盐湖工业股份有限公司钾肥分公司滩涂淡水水域生产养殖承包项目解除合同协议书》中已明确写明项目所在水域属格尔木如是湿地范围，不属于该公司管辖。而且水域外土地的所有权人为郭镇政府。故该项目养殖水域权属不清，且未提供水域权属有效证明不符合《水域滩涂养殖证发证登记办法》第七条第三款：“无权属争议。”之规定，应依法不予办理。（2）拟申请水域属限制养殖区。2019年1月，青海省人民政府《关于同意青海省养殖水域滩涂规划（2019-2030年）的批复》中将该水域划定为限制养殖区，并规定限制养殖区“主要放养滤食性为主的鱼类或土著鱼类”，但黄德存所提交“生态养殖项目建设投资方案”中养殖品种含高原绒鳌蟹，与青海省养殖水域滩涂规划不符。（3）拟申请水域属格尔木河国家级水产种质资源保护区核心区下游。格尔木河国家级水产种质资源保护区是多种水生野生动物保护品种和土著鱼种重要的生长繁殖区，水产养殖将损害水产种质资源及其生存环境。（4）拟申请水域已划定为水产养殖禁止区域。由于该水域由多条河流聚集而成，近年来各类野生禽类逐步向此区域聚集，已形成良好的独立生态系统，按照“生态保护优先”的总体战略部署，格尔木市人民政府于2019年9月将该区域划定为水产养殖禁止区域。（5）拟申请水域属湿地保护区。根据《湿地保护管理规定》第三十一条第七、八款规定湿地内禁止“引进外来物种”、“其他破坏湿地及其生态功能的活动”，该水域不适宜水产养殖。（6）建设项目环境影响登记备案无效。因富渔水产违反《建设项目环境影响登记表备案办法》第十条第二款“对按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定应当编制环境影响报告书或者报告表的项目，建设单位不得擅自降低环境影响评价等级，填报环境影响登记表并办理备案手续”之规定，依据第二十条“对按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定应当编制环境影响报告书或者报告表的项目，建设单位不得擅自降低环境影响评价等级，填报环境影响登记表并办理备案手续，经查属实的，县级环境保护主管部门认定建设单位已经取得的备案无效，并向社会公布”之规定，格尔木市环境保护局向富渔水产下发了《关于认定格尔木市察尔汗西库、中库渔业养殖项目环境影响登记备案无效的通知》，公布备案无效。综上所述，原告诉讼主体不适格、已明显超过起诉期限应依法驳回其起诉，退一步讲，如果法院认为原告主体适格，原告之诉亦不能成立。应依法驳回其诉讼请求。经审理查明，2018年10月9日青海盐湖工业股份有限公司钾肥分公司与东平县富渔水产养殖专业合作社签订《滩涂淡水水域水产生态养殖承包合同》。2019年4月28日山东省东平县富渔水产养殖专业合作社与疆乌苏市鼎丰农牧业发展有限公司签订《螃蟹养殖合作协议书》。2019年3月东平县富渔水产养殖专业合作社向格尔木市农牧和扶贫开发局提交《格尔木市郭勒木镇秀沟村滩涂水域钾肥分公司（中库、西库）生态养殖项目申请》。2019年3月18日格尔木市渔政管理站出具证明一份，证明东平县富渔水产养殖专业合作社法人黄德存目前提交办理水产养殖证申请，该手续正在办理中。2019年3月19日格尔木市农牧和扶贫开发局向市发改委、市国土局、市水利局、市林草局、察尔汗工行委、西城区、郭勒木德镇函询“关于征询东平县富渔水产养殖专业合作社选址意见”。2019年4月17日格尔木市林业和草原局书面回复：不同意在该湿地水面选址进行水产养殖。2019年9月6日格尔木市人民政府向市农牧和扶贫开发局下发“关于同意规定水产养殖禁止区域的批复”，批复同意将青海盐湖集团股份有限公司南侧东库、中库、西库淡水湖1.3529万公顷水域划定为水产养殖禁止区域进行严格保护，杜绝因捕鱼、养殖等农业行为对该淡水湖生态造成破坏。2020年3月30日东平县富渔水产养殖专业合作社申请对申请养殖证情况说明。2020年4月1日，格尔木市渔政管理站予以答复，其答复：鉴于你未按要求提供相关资料，且拟养殖水域权属不清，不具备《养殖证》办理条件，因此未予办理，并由经办人员多次口头向你告知。本院认为，第三人东平县富渔水产养殖专业合作社向被告申请办理《养殖证》，并非是本案原告乌苏市鼎丰农牧业发展有限公司；原告乌苏市鼎丰农牧业发展有限公司与第三人东平县富渔水产养殖专业合作社签订《螃蟹养殖合作协议书》，乌苏市鼎丰农牧业发展有限公司系民事合同的一方当事人，与民事合同向对方（第三人）申请的行政许行为可没有法律上的利害关系，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条之规定，裁定如下：驳回原告乌苏市鼎丰农牧业发展有限公司的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院。审判长 李春业人民陪审员 谷新瑞人民陪审员 郑明寿 二〇二〇年七月六日书记员 李国珍