山东省青州市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0781行初20号 原告青州市王府街道办事处西刘家庄村村民委员会，住所地:青州市王府街道办事处西刘家庄村。 法定代表人刘思孔，主任。 委托代理人王福升，山东古州圣洁律师事务所律师。 委托代理人徐友坤，山东古州圣洁律师事务所实习律师。 被告青州市综合行政执法局，住所地：青州市驼山南路5433号。 法定代表人崔永刚，局长。 出庭负责人侯海波，青州市综合行政执法局执法大队政委。 委托代理人张莉，青州市综合行政执法局法制科科长。 委托代理人陈博，山东潍青律师事务所律师。 被告青州市人民政府，住所地：青州市范公亭西路1601号。 法定代表人鞠立强，市长。 委托代理人杨晓明，青州市司法局行政复议裁决应诉科工作人员。 第三人刘国强，男，1983年5月29日出生，汉族，住青州市。 原告青州市王府街道办事处西刘家庄村村民委员会诉被告青州市综合行政执法局、青州市人民政府、第三人刘国强行政处罚一案，于2020年1月20日向本院提起诉讼，本院委托青州市行政争议审前和解中心进行和解，因和解未果，本院于2020年3月24日立案受理。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月30日公开开庭进行了审理。原告青州市王府街道办事处西刘家庄村村民委员会委托代理人王福升、徐友坤，被告青州市综合行政执法局执法大队政委侯海波、委托代理人陈博、张莉，被告青州市人民政府委托代理人杨晓明到庭参加了诉讼。第三人刘国强经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 原告诉称，依据山东省实施《中华人民共和国矿产资源法》办法第31条之规定，只有地质矿产主管部门才享有处罚权，法律行政法规并未授权其他部门行使处罚权，因此被告青州市综合行政执法局在不享有处罚权的情况下做出处罚决定书主体不适格；原告因村生产路、放泉大湾受利奇马台风影响受灾严重，经村村民代表决议并请示镇管区领导同意后承包给第三人由第三人采石进行灾后自救，并非擅自开采，被告青州市综合行政执法局未查清有关事实即做出处罚决定书，认定事实不清；被告青州市综合行政执法局出具的处罚事项事先告知书记载的时间虽为2019年10月16日，但实际送达原告的时间为2019年10月23日，与行政处罚决定书同日送达，违反了《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，剥脱了原告享有的相关权利，处罚程序违法。原告对该处罚决定书不服在法定期限内向被告青州市人民政府申请行政复议并在复议期间申请追加刘国强为第三人参加复议，被告青州市人民政府却未对相关事实进行核查或组织听证，仅根据被告青州市综合行政执法局的辩解做出维持决定，认定事实不清，证据不足。为了维护原告的合法权益，特诉至贵院，请求依法予以判处。诉讼请求如下：1、请求依法撤销青复决字[2019]131号行政复议决定书及青综执罚字第171029号行政处罚决定书；2、本案诉讼费由被告方承担。 原告提交证据如下： 1、青综执罚字第171029号行政处罚决定书复印件一份； 2、原告青州市王府街道西刘家庄村民委员会与刘国强施工队签订的协议书复印件一份； 3、青州市人民政府青复决字【2019】131号行政复议决定书复印件一份。 被告青州市综合行政执法局辩称，一、被告对原告做出的青综执罚字(2019）第171029号行政处罚决定书事实清楚，程序合法，依据充分。2019年10月，我局接到青州市公安局青公特移字(2019)06号案件移送通知书，将刘国强非法采矿的案件移送我局处理。我局于10月16日立案展开调查，从公安机关移交的材料可见，刘国强系受原告雇用非法采矿，我局执法人员对村委主任刘思孔、村支书刘传奎进行调查，其二人均认可系原告雇用刘国强进行石料开采，用于村里道路的修建，并未办理开采许可证。后执法人员制作了案件调查终结报告，提出了建议处理意见，经负责人集体讨论通过。2019年10月16日，我局作出《行政处罚事先告知书》并向原告送达，告知其拟作出的行政处罚，并告知其陈述申辩等权利，原告未提出陈述申辩，也未要求听证。2019年10月23日我局作出青综执罚（2019）第171029号行政处罚决定书，对原告做出责令停止违法开采并处罚款5万元的行政处罚，并送达给原告。原告非法雇用他人实施开采矿产的行为，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条的规定，我局依据《中华人民共和国矿产资源法》第39条和山东省实施《中华人民共和国矿产资源法》办法第31条之规定，对其作出行政处罚，事实清楚，程序合法，依据充分。我国《矿产资源法》第三条规定，开采矿产资源，必须依法申请、经批准取得采矿权，并办理登记。原告陈述其请示管区领导，采矿的用途是自救，这些理由均不能成为认定其行为合法的依据，其未取得开采许可证就雇用他人实施开采矿产的行为，确系违法行为。原告声称事先告知书和处罚决定书同时送达，我局不予认可，从村主任刘思孔签字的事先告知书的送达回证上，可以明确送达的时间。二、被告有权对原告的违法行为作出行政处罚。依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、鲁府发(2017)24号《关于做好相对集中行政处罚权工作推进综合行政执法体制改革的通知》以及青州市人民政府《关于综合行政执法体制改革工作的通知》的相关规定，青州市人民政府确定由被告具体负责相对集中行政处罚权的实施，其中就包括矿产资源方面的行政处罚权，故被告有资格对原告的非法开采矿产的行为进行处罚。三、刘国强与本案无利害关系，被告已对其另行处罚。本案中，刘国强只是原告的雇员，原告对被告做出的行政处罚，与其没有利害关系，其不应做为第三人参加本案诉讼。对于刘国强个人非法出售的行为，被告已对其另行处罚。综上，被告做出的青综执罚（2019）第171029号行政处罚决定书事实清楚，依据充分，程序合法，应予以维持。 被告青州市综合行政执法局在法定期限内提交证据和依据如下： 1、案件移送函及附件； 2、行政处罚立案审批表； 3、村委证明； 4、调查笔录； 5、案件调查终结报告； 6、案件集体讨论记录； 7、行政处罚决定审批表； 8、行政处罚事先告知书及送达回证； 9、行政处罚决定书及送达回证； 10、执法人员执法证； 11、《中华人民共和国矿产资源法》、《山东省实施办法》； 12、《中华人民共和国行政处罚法》； 13、鲁府发（2017）24号关于做好相对集中行政处罚权工作推进综合行政执法体制改革的通知； 14、青州市人民政府《关于综合行政执法体制改革工作的通知》； 15、处罚决定书。 以上1、3、4号证据拟证明被告作出的涉案行政处罚决定事实清楚、证据充分；2、5-10号证据拟证明被告作出的涉案行政处罚决定程序合法；11-14号依据拟证明被告作出的涉案行政处罚决定适用法律正确；15号证据拟证明被告对刘国强另行处罚。 被告当庭提交证据如下： 16、刘家庄村委与刘国强等人签订的协议复印件一份，拟证明原告与刘国强等人系雇佣关系。 经本院要求，被告庭后提交证据如下： 17、青综执停通字【2019】第171029号责令停止违法行为通知书复印件一份。 被告青州市人民政府辩称，一、答辩人青州市人民政府作出的青复决字（2019）131号行政复议决定书程序合法。答辩人于2019年11月15日收到王府街办西刘家村委复议青州市综合行政执法局的行政复议申请书，并于11月18日立案审理(见证据1，2），符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查”之规定； 11月18日答辩人制作《提出行政复议答复书》（青复答字(2019）131号）并于11月19日送达青州市青州市综合行政执法局（见证据3）。青州市综合行政执法局于2019年11月25日向答辩人提交了《答复意见书》及相关证据(见证据4)，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”之规定。2019年12月10日，申请人向答辩人提交申请追加刘国强作为本案第三人，经答辩人审查后依法通知刘国强作为第三人参与复议，至复议程序结束，第三人刘国强未向答辩人提交答复意见或有关材料（见证据5）。答辩人青州市人民政府根据双方当事人提交的材料和证据依据，进行了认真审查，于2020年1月9日作出青复决字(2019)131号行政复议决定书（见证据6）。该复议决定书于2020年1月9日邮寄送达原告，于2020年1月14日送达青州市综合行政执法局（见证据7）。符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定”之规定。综上，答辩人作出行政复议决定程序合法。二、答辩人作出维持青州市综合行政执法局行政处罚决定的青复决字（2019）131号行政复议决定书合法。2019年10月，青州市公安局将刘国强非法采矿的案件移送至被申请人处理。2019年10月16日，综合行政执法局立案并展开调查。2019年10月16日，综合行政执法局作出《行政处罚事先告知书》并向原告送达。2019年10月23日，综合行政执法局作出青综执罚字[2019]第171029号行政处罚决定书，对原告作出责令停止违法开采，并处罚款五万元的行政处罚，并于当日送达原告。该事实有案件移送函、调查询问笔录、现场检查笔录、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书及相关送达回证等证据为证，足以认定。经答辩人审查认为，原告在未取得采矿许可证的情况下，擅自在西刘家庄村西峪山进行石灰岩开采，该违法事实清楚。青州市综合行政执法局根据《中华人民共和国矿产资源法》第39条和山东省实施《中华人民共和国矿产资源法》办法第31条之规定作出的青综执罚字[2019]第171029号行政处罚决定书，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，处罚得当，应予维持。综上，请求法院依法审查，驳回原告的诉讼请求。 被告青州市人民政府在举证期限内提交证据及依据如下： 1、行政复议申请书、EMS邮件及物流记录； 2、行政复议申请立案审批表； 上述证据拟证明被告于法定时间内立案审理； 3、提出答复通知书及送达回证，拟证明被告在法定期限7日内将提出答复通知书发送被申请人； 4、《答复意见书》，拟证明被申请人在法定期限10日内提交； 5、追加第三人参与行政复议通知书及送达回证，拟证明被告依法追加本案第三人参加复议； 6、《行政复议决定书》，拟证明被告在法定期限内依法作出行政复议决定； 7、送达回证，拟证明被告在法定期限内依法送达行政复议决定。 经庭审质证，对原告提交的1-3号证据，被告青州市综合行政执法局作出如下质证：对2号证据的真实性有异议，认为其是复印件，且与公安机关提交的材料中的协议书不一致，不能作为证据使用；原告在庭审中未将1、3号证据作为证据举证。 对被告青州市综合行政执法局提交的证据，原告质证如下：对1、3、4号证据的真实性无异议；对2、5-10号证据的真实性无异议，但对刘思孔签署的送达回执有异议，认为日期不是刘思孔填写的；被告在庭审中未将15号证据作为证据举证；对16号证据，原告认为其不能证实原告与第三人系雇佣关系。 本院经网站查询，调取证据如下： 1、青州市人民政府网页截图一张。 经质证与审查，本院对证据作如下确认：原告提交的2号证据系复印件，该证据的真实性无法确定，不予认定为有效证据；被告青州市综合行政执法局提交的1-10号证据系其在行政执法过程中客观形成的证据材料，该证据真实、合法、与本案相关联，认定为有效证据；被告当庭提交的16号证据系复印件，且无法证实其来源，依法不予认定为有效证据；被告庭后提交的17号证据，经本院审查真实、合法、与本案相关联，依法认定为有效证据。对被告青州市人民政府提交的1-7号证据系其在行政执法过程中客观形成的证据材料，该证据真实、合法、与本案相关联，认定为有效证据。 经审理查明，根据青州市公安局青公（特）移字（2019）06号移送案件通知书及相关材料，被告青州市综合行政执法局于2019年10月16日对王府街道办事处西刘家庄村委进行了立案查处。后于2019年10月23日作出了青综执罚字【2019】第171029号行政处罚决定书，对原告作出了如下行政处罚：1、责令停止违法开采；2、处罚款人民币伍万元整。该决定于2019年10月23日送达至原告，由刘思孔签字捺印确认。 本院认为，本案的争议焦点为：一是被告青州市综合行政执法局有无职权作出涉案行政行为；二是被告青州市综合行政执法局作出的涉案行政行为是否合法。 关于第一个争议焦点，即被告青州市综合行政执法局有无职权作出涉案行政行为。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”根据鲁府法发（2017）24号文《关于做好相对集中行政处罚权工作推进综合行政执法体制改革的通知》规定，“县（市、区）政府开展相对集中行政处罚权工作的，组建综合行政执法机构，可以集中行使城市管理、水行政管理、国土资源管理、农业（含农机、畜牧兽医）管理、林业管理、人民防空管理（涉密事项除外）、防震减灾管理、旅游管理、商务管理、粮食流通管理等领域法律法规规章规定的全部或者部分行政处罚权及相关行政强制权。”根据《青州市人民政府关于综合行政执法体制改革工作的通告》规定，“……青州市综合行政执法局具有行政执法主体资格，在全市行政区域内集中行使以下行政处罚权：……二、土地矿产资源管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；”据此，被告具有授权范围内的相对集中行政处罚权，有职权对原告的违法行为进行行政处罚。原告主张《青州市人民政府关于综合行政执法体制改革工作的通告》未经公开，不能作为执法依据。经查，在“青州市人民政府官网”索引号为“00430508X/2017-00594”文件即为该文件，该项规范性文件已经在网上进行公示，因此该规范性文件合法有效，可以作为被告具有作出涉案行政行为职权的依据。 关于第二个争议焦点，即被告青州市综合行政执法局作出的涉案行政行为是否合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，人民法院审查行政行为是否合法，应当从事实证据、程序、适用法律等方面进行审查。首先，关于事实证据方面。原告主张其与第三人刘国强系承包关系而非雇佣关系，因此不应当承担法律责任。《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”根据上述法律规定，农村村民委员会有权发包的土地包括耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地，本案原告无权对涉案石山进行发包。在青州市公安局2019年9月7日对原告青州市王府街道办事处西刘家庄村村民委员会主任刘思孔的询问笔录中载明，：“问：你讲一下在青州市王府街道办事处××村西北边山体开采石头的事。答：因今年雨季我村西南、西北两条生产路、村西一条街道被水冲毁，为了修路，一个星期之前我们村里开会给王府街办打了灾后重建申请，片区书记杨广周说手续都办好了，可以施工，他还带领街道办各部门来看了现场。2019年9月1日我村里和村民刘国强签了个协议书，由刘国强施工。……问：费用怎么算？答：水泥、砂子、石头等材料费和人工费都是刘国强垫付，我在现场监工，刘国强本人算工资说给他4000元，到时一并结算。”上述询问内容可以证实本案原告雇佣第三人刘国强进行山石开采，因此本院依法不予采纳原告上述主张。询问内容亦载明：“问：你们在该处利用挖掘机开采山体山石，是否有开采许可证和政府有关部门下发的允许开采及已设允许开采范围的证明文件，或者有政府批准施工的规划项目？答：都没有，片区杨广周书记说王府街办吕书记批了邢家峪村和我们村灾后重建。问：你们村里跟王府街道办打的申请有批复吗？答：没有批复文件。”上述询问内容可以印证原告无任何合法手续进行山石开采。 其次，关于执法程序方面。原告主张行政处罚事先告知书和行政处罚决定书送达回执上的送达时间并非刘思孔本人所写。在庭审中，原告承认签名系刘思孔本人所签，但无证据证明时间并非刘思孔本人所签，因此本院对原告该主张不予支持。被告对原告作出行政处罚决定之前，依法进行了立案、调查、集体讨论、责令停止、事先告知等程序，并依法告知了原告陈述、申辩等权利，并将相关手续对原告进行了送达，因此被告作出涉案行政行为程序合法。 最后，关于法律适用方面。《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条规定：“违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任。单位和个人进入他人依法设立的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿的，依照前款规定处罚。”《山东省实施办法》第三十一条规定：“违反本办法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，由地质矿产行政主管部门责令停止开采，赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处违法所得百分之五十以下的罚款，没有违法所得的，可以并处五万元以下的罚款；拒不停止开采的，县级地质矿产行政主管部门可以封闭井口，查封采矿设备和工具；造成矿产资源破坏构成犯罪的，依法追究刑事责任。”鲁国土资发【2014】34号《山东省国土资源厅关于印发的通知》规定：“国土资源行政处罚分为轻微、一般、严重三个裁量阶次：……（三）严重处罚，……3.经依法制止，拒不停止或纠正违法行为，继续进行违法活动或保持违法状态的；”《山东省国土资源行政处罚裁量基准（试行）》编号18规定：“违法行为：未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的。…违法程度：严重…处罚裁量标准：责令停止开发、赔偿损失，没收采出矿产品和违法所得，并处违法所得百分之三十以上百分之五十以下罚款，没有违法所得的，可以并处三万元以上五万元以下的罚款。”原告主张被告对其处罚过重，应当减轻处罚。根据上述相关规定，被告青州市综合行政执法局在对原告作出行政处罚决定之前，已经对原告下达“青综执停通字【2019】第171029号责令停止违法行为通知书”，但原告仍不停止其违法行为，因此符合上述裁量标准中“3.经依法制止，拒不停止或纠正违法行为，继续进行违法活动或保持违法状态的”之情形，被告对原告并处五万元的罚款处罚符合规定，因此对于原告该主张本院依法不予支持。 被告青州市综合行政执法局作出的青综执罚字第171029号行政处罚决定书事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确。被告青州市人民政府作出的青复决字（2019）131号行政复议决定书事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，本院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告青州市王府街道办事处西刘家庄村村民委员会的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长  蔡晔华 人民陪审员  孙建业 人民陪审员  郇延琴 二〇二〇年七月七日 法官助理 房国媛  书记员郭晓