浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终911号上诉人（原审原告）徐忠迪，男，1975年7月4日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区洲洋路6号。法定代表人曾瑞华，区长。委托代理人金毕成。委托代理人郑如意。徐忠迪诉温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）城建行政强制一案，浙江省温州市中级人民法院于2020年3月19日作出（2019）浙03行初669号行政裁定，驳回起诉。徐忠迪不服，向本院提出上诉。本院于2020年5月13日立案受理后，依法组成合议庭审理本案。案经阅卷审查、询问双方当事人后，现已审理终结。原审经审理查明，徐忠迪有房屋坐落于温州市瓯海区××街道××坊××路××号。2019年8月16日，徐忠迪上述房屋被强制拆除。徐忠迪不服，向原审法院提起本案诉讼。温州市瓯海区人民政府南白象街道办事处（以下简称南白象街道办事处）出具的情况说明载明涉案房屋由南白象街道办事处组织相关人员进行拆除。徐忠迪向原审法院起诉请求确认瓯海区政府强制拆除徐忠迪位于温州市瓯海区××街道××坊××路××号房屋违法。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”该法第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。”本案中，瓯海区政府提供的情况说明可以表明涉案房屋系南白象街道办事处拆除。南白象街道办事处作为瓯海区政府的派出机关，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。徐忠迪提供的瓯海区政府针对南白象街道办事处《关于要求对〈南白象街道霞坊村城中村改造及霞坊路建设房屋拆迁与补偿实施方案〉给予批复的请示》作出的温瓯政办抄〔2017〕947号抄告单、瓯海区政府温瓯政复决字〔2019〕1号《不予受理行政复议申请决定书》、涉案房屋被拆除前后的照片、报警电话记录、新闻稿件、光盘及相应文字材料等证据，均不足以证实瓯海区政府具体拆除涉案房屋或应当承担涉案房屋被拆除的法律后果。瓯海区政府明确否认参与实施了被诉强制拆除行为，在南白象街道办事处出具情况说明确认系其组织人员拆除涉案房屋的情况下，应当认定南白象街道办事处为涉案房屋的拆除主体，系案件的适格被告。徐忠迪将瓯海区政府列为本案被告，缺乏事实和法律根据。经原审法院释明，徐忠迪拒绝变更被告为南白象街道办事处，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，对徐忠迪要求确认瓯海区政府作出被诉强制拆除行为违法的起诉，予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》六十九条第一款第（三）项的规定，裁定驳回徐忠迪的起诉。原审案件受理费依法免收。徐忠迪上诉称：1.本案系在实施城中村改造及霞坊路建设项目房屋拆迁中产生的行政争议，根据法律规定应当由市、县人民政府代表国家组织实施征收被征收人合法房屋，但地方政府以协议拆迁为手段，规避法律监管以实现行政管理目的，所以应当由市、县级人民政府承担行政违法责任。2.涉案城中村改造项目以及霞坊路项目建设均系瓯海区政府统一部署实施，各镇（街道）组织实施过程中的行为，都是在瓯海区政府统一组织指挥下进行，各镇（街道）组织实施过程中的行为属于法律上温州市人民政府的委托行为，所以瓯海区政府系本案的适格被告。3.南白象街道办事处不具有城中村改造的法定职权，也不具有城市道路建设的法定职权，更不具有国有土地上房屋的征收职权，其所作决定均系为配合瓯海区政府完成行政管理目标，故对徐忠迪房屋实施强制行为产生的法律后果应当瓯海区政府承担，瓯海区政府是本案的适格被告。综上，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。瓯海区政府答辩称：1.瓯海区政府并非被诉拆除行为作出主体。（1）涉案房屋所在的南白象街道霞坊村旧村改造项目范围内集体土地及国有土地上房屋的征收决定均未作出，目前处于协议搬迁阶段，实施单位为南白象街道办事处，房屋所有权人可以自愿选择是否与南白象街道办事处签订拆迁补偿协议并搬迁腾空。瓯海区政府并未指示或批准任何部门对拆迁范围内的房屋进行强制拆除。（2）南白象街道办事处已就涉案房屋情况作出说明，涉案房屋系由其组织人员予以拆除。公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。2.徐忠迪要求瓯海区政府承担被诉拆除行为的法律责任，缺乏事实和法律依据。（1）涉案房屋由南白象街道办事处组织拆除，南白象街道办事处属于具有独立诉讼主体资格的行政机关，能够独立对其行政行为承担相应的法律责任。（2）《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料”。徐忠迪提供的证据不足以证实瓯海区政府实施了被诉拆除行为或应当承担涉案房屋被拆除的法律责任。综上，涉案房屋被拆除的责任主体为南白象街道办事处，瓯海区政府不是本案适格的被告，请求驳回上诉，维持原裁定。原审期间当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中，徐忠迪向本院提交新证据材料复印件两份：一是温瓯政发〔2020〕34号《关于对南白象街道霞坊村城中村改造保障性安居工程范围内国有土地上房屋实施征收的决定》，二是《温州市区国有建设用地使用权挂牌出让公告》。徐忠迪认为上述证据可以证明瓯海区政府是涉案城中村改造项目的最大受益人，应承担被诉强拆行为的法律后果。瓯海区政府质证称认可两份证据材料复印件的真实性，但证据不能证明瓯海区政府实施了强拆行为，和本案没有关联性。本院认为，上述两份证据形成于房屋拆除后，且其中并无内容证明涉案房屋被强制拆除的组织实施主体，与本案定案的事实无关联性，不予认定。本院对原审裁定认定事实，予以确认。本院认为，本案争议点在于瓯海区政府是否系本案适格被告。公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料，具体包括“有明确的被告”、“有具体的诉讼请求和事实根据”等。徐忠迪主张其房屋于2019年8月16日被强制拆除，南白象街道办事处出具情况说明确认涉案房屋由其组织相关人员拆除。徐忠迪主张瓯海区政府是组织实施强制拆除涉案房屋的主体，瓯海区政府明确予以否认。经审查一、二审在案证据，证据未显示瓯海区政府组织或参与了被诉强制拆除行为。温瓯政办抄〔2017〕947号抄告单及相应的拆迁补偿实施方案显示瓯海区政府同意南白象街道办事处先行组织实施城中村改造等工作，而非瓯海区政府组织或参与强制拆除房屋。瓯海区政府温瓯政复决字〔2019〕1号《不予受理行政复议申请决定书》中没有内容显示瓯海区政府系被诉强制拆除行为的适格被告。录音光盘和文字材料的具体内容和表述也不足以证明瓯海区政府参与了被诉强制拆除行为或应当承担相应法律后果。南白象街道办事处作为瓯海区政府的派出机关，系依法享有行政职权，能够对外独立承担法律责任的行政主体。在已经明确实施强制拆除行为的主体为南白象街道办事处的情况下，按照现有证据尚不足以推定瓯海区政府应当承担被诉强制拆除行为的法律后果。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  马国贤审判员  刘家库审判员  樊清正二〇二〇年七月三十日书记员  刘 芳