江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣11行终88号上诉人江西古徽州文化旅游开发有限公司（原审原告），住江西省上饶市信州区三清山东大道188号15栋2-1号，统一社会信用代码91361100667464911T。法定代理人欧阳金民，该公司执行董事。被上诉人（原审被告）上饶市自然资源局，住所地江西省上饶市信州区广平街26号，统一社会信用代码11360900014757397D。法定代表人周荣华，该局局长。委托代理人陈金标，江西贤和律师事务所律师，一般代理。上诉人江西古徽州文化旅游开发有限公司（以下简称古徽州文化旅游公司）与被上诉人上饶市自然资源局行政复议一案，不服上饶市广信区人民法院（2020）1121行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，古徽州文化旅游公司于2007年1月30日注册成立，原名称为婺源县水果园实业有限公司，2014年8月27日变更为上饶市水果园实业有限公司，2017年4月27日变更为江西古徽州文化旅游开发有限公司。2007年6月14日，古徽州文化旅游公司与水果园村小组签订《合作开发婺源徽文化旅游休闲广场协议书》，协议约定水果园村小组以其集体所有的茶山一座（位于新博物馆、游客中心对面的江坞及杉树园茶山，东至高岭山背、南至阴培山背及液化气站、西至文公北路、北至香田四组水田和山地）作价入股，与古徽州文化旅游公司共同建设徽文化旅游休闲广场。2018年10月10日，古徽州文化旅游公司与婺源县蚺城街道办事处签订《协议书》，协议约定自本协议书签订后，古徽州文化旅游公司自行处理其与水果园村小组签订的《合作开发婺源徽文化旅游休闲广场协议书》的一切相关事宜，同意终止婺源徽文化旅游休闲中心项目的建设，承诺今后不得以任何理由干涉、妨碍清华东路城市道路及片区内相关项目的实施，婺源县蚺城街道办事处补偿古徽州文化旅游公司353万元。2019年4月29日古徽州文化旅游公司向德兴市人民法院提起行政诉讼，要求婺源县蚺城街道办事处继续履行2018年10月10日与其签订的协议书，支付补偿款353万元并赔偿经济损失17.5万元。德兴市人民法院经审理认为，婺源县蚺城街道办事处没有向法院出示案涉土地已经批准征地的文件，即婺源县蚺城街道办事处与古徽州文化旅游公司签订的协议书违反了法律的强制性规定，为无效的协议，古徽州文化旅游公司的诉请是基于协议有效的基础上提出的，故对古徽州文化旅游公司的诉讼主张不予支持。2019年10月8日德兴市人民法院做出（2019）赣1181行初35号行政判决书，判决驳回古徽州文化旅游公司的诉讼请求。古徽州文化旅游公司未上诉，该案已生效。2019年5月30日，水果园村小组向婺源县人民法院起诉，要求解除与古徽州文化旅游公司签订的《合作开发婺源徽文化旅游休闲广场协议书》，并要求古徽州文化旅游公司向其支付赔偿款。婺源县人民法院经审理认为，因政府道路建设规划和土地利用总体规划调整等因素影响，水果园村小组与古徽州文化旅游公司签订的协议中所涉及的土地存在即将被征收的情形，该影响因素是双方当事人在当初签订协议时不能预见、不能避免、不能克服的，系不可抗力因素，虽然水果园村小组与古徽州文化旅游公司签订的上述协议合法有效，但因该因素影响已无继续履行的可能，致使不能实现合同目的，当事人可以解除合同，水果园村小组向古徽州文化旅游公司主张赔偿损失，无事实依据不予支持。2019年9月24日婺源县人民法院做出（2019）赣1130民初849号民事判决书，判决解除水果园村小组与古徽州文化旅游公司于2007年6月14日签订的《合作开发婺源徽文化旅游休闲广场协议书》，驳回水果园村小组其他诉讼请求。古徽州文化旅游公司不服该判决，提起上诉。2019年12月4日做出上饶市中级人民法院（2019）赣11民终2107号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。2019年8月12日，婺源县自然资源局与水果园村小组签订《征收土地协议书》，协议约定婺源县自然资源局征收水果园村小组位于吴楚山庄北侧的集体土地，协议对征收土地范围、面积、青苗和附着物数量、征地补偿标准和补偿金额、支付方式、土地交付使用要求等均作了约定。古徽州文化旅游公司与水果园村小组于2007年6月14日签订的《合作开发婺源徽文化旅游休闲广场协议书》中所涉土地在该征地范围内。2019年12月30日古徽州文化旅游公司向上饶市自然资源局提出行政复议申请，请求：1、依法撤销婺源县自然资源局2019年8月12日与水果园村小组签订的《征收土地协议书》；2、责令婺源县自然资源局依法赔偿原告的直接经济损失约330万元（暂时计算到2020年1月10日止共计33个月）。上饶市自然资源局经审查认为，《征收土地协议书》是婺源县自然资源局和水果园村小组签订的。古徽州文化旅游公司不是《征收土地协议书》的相对人。因此，古徽州文化旅游公司与该行政行为不具有法律上的利害关系。据此，古徽州文化旅游公司申请行政复议不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的行政复议受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，于2020年1月6日做出饶自然资复不受［2020］第1号《行政复议不予受理决定书》，决定不予受理古徽州文化旅游公司的行政复议申请。并于2020年1月7日向古徽州文化旅游公司送达。古徽州文化旅游公司不服，向上饶市广信区人民法院提起诉讼。原审认为，本案的争议焦点是：1、古徽州文化旅游公司与涉案的《征收土地协议书》有无利害关系。2、古徽州文化旅游公司向上饶市自然资源局申请复议的事项是否属于行政复议法规定的行政复议范围。关于第1个争议焦点，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，申请人提起行政复议申请，应当与具体行政行为有利害关系。本案中，古徽州文化旅游公司主张与涉案的《征收土地协议书》有利害关系是基于其与水果园村小组2007年6月14日签订的《合作开发婺源徽文化旅游休闲广场协议书》，但该协议已被婺源县人民法院（2019）赣1130民初849号民事判决书和上饶市中级人民法院（2019）赣11民终2107号民事判决书予以撤销，且根据该协议约定，涉案土地当时并不存在流转情形，古徽州文化旅游公司仅仅享有合同约定的权利，并不享有涉案征收土地的使用权和经营权，婺源县自然资源局根据《土地管理法》等相关法律规定与水果园村小组签订《征收土地协议书》，其应考虑并保护的是农村集体经济组织即水果园村小组和其成员的利益，并不包括古徽州文化旅游公司基于《合作开发婺源徽文化旅游休闲广场协议书》约定所享有的民事权利，古徽州文化旅游公司主张其与涉案《征收土地协议书》有利害关系，理由不成立，不予采纳。关于第2个争议焦点，根据《行政复议法》第二条的规定，行政复议针对的是具体行政行为，具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为，而本案古徽州文化旅游公司主张撤销的《征收土地协议书》系婺源县自然资源局与水果园村小组对于集体土地征收达成的协议，不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议范围。综上，古徽州文化旅游公司与涉案《征收土地协议书》无利害关系，其申请不属于行政复议范围，上饶市自然资源局于2020年1月6日做出饶自然资复不受［2020］第1号《行政复议不予受理决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回江西古徽州文化旅游开发有限公司的诉讼请求。上诉人古徽州文化旅游公司不服一审判决提起上诉称，1.原审法院对上诉人提交的所有证据不予采纳是错误的，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条二款和《最高人民法院关于适用く中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十二条的规定。2.（2019）赣11民终2107号上饶市中级人民法院民事判决书以及婺发改字[2008]27号关于转发市发改委《关于婺源县徽文化旅游休闲购物中心项目建议书的批复》的通知，是证明上诉人与涉案《征收土地协议书》有利害关系的直接证据。3.婺源县自然资源局与村小组签订的《征收土地协议》的行政行为侵害了上诉人依法已取得的企业投资项目行政许可和使用林地行政许可。4.上诉人申请复议的事项即《征收土地协议》，系属行政协议，符合《中华人民共和国行政复议》第六条十一项的规定，属于其他具体行政行为。5.对本案相关事实的认定除适用《中华人民共和国土地管理法》相关条款外，还应当适用《中华人民共和国行政许可法》、《江西省企业投资项目备案办法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、国家林业局《占用征用林地审核审批管理办法》的相关规定。综上，原审事实认定错误，适用法律、法规错误，请求上饶市中级人民法院依法撤销（2020）赣1121行初9号广信区人民法院行政判决；改判依法撤销被上诉人做出的饶之日资复不受[2020]第1号行政复议不予受理决定书，并责令被上诉人依法受理上诉人于2019年12月30日提出的行政复议申请。被上诉人上饶市自然资源局在二审中未提交书面答辩意见。各方当事人在本案一审期间向原审法院提交的证据材料已随案卷移送至本院。经审查，可以作为认定本案事实的根据。本院查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点主要有两点：1.上诉人是否具备本案复议主体资格。2.上诉人向被上诉人申请复议的事项是否属于行政复议的受理范围。关于上诉人是否具备复议主体资格。《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请人与具体行政行为有利害关系，行政复议申请应当予以受理。本案中，上诉人主张与涉案《征收土地协议书》有利害关系是基于其与水果园小组签订的《合作开发婺源徽文化旅游休闲广场协议书》，但是在该协议明确约定上诉人仅负责立项审批、工程建设等一切审批手续，且其不得以任何方式改变土地集体所有的性质，即涉案土地并未流转，上诉人仅享有合同约定的权利，并不享有涉案征收土地的使用权和经营权。婺源县自然资源局根据《土地管理法》等相关法律规定与水果园村小组签订《征收土地协议书》，其应当考虑并保护的是被征地农民的合法权益即水果园村小组和其成员的利益，并不包括上诉人基于《合作开发婺源徽文化旅游休闲广场协议书》约定的民事权利。而且该协议已被法院生效民事判决书予以解除。赣林地审字[2010]0266号江西省林业厅准予行政许可决定书和赣林地审字[2011]0321号江西省林业厅准予行政许可决定书都是基于《合作开发婺源徽文化旅游休闲广场协议书》的签订所作出的行政许可行为，都是林业厅根据《森林法》和《森林法实施条例》的规定，准许上诉人就婺源县徽文化旅游休闲购物中心项目建设，使用涉案的集体林地。这是为了加强森林的经营管理，并不涉及林地权属性质，不具有物权的效力。且上诉人在被授予该行政许可后，并未办理相关的建设用地等审批手续，其身份仅为投资人。故上诉人主张该二份行政许可决定书证明其与涉案《征收土地协议书》有利害关系，理由不成立，不予采纳。关于上诉人申请复议事项是否属于行政复议的受理范围。上诉人申请复议的事项系请求撤销婺源县自然资源局2019年8月12日与第三人签订的《征收土地协议》。该《征收土地协议》属于行政协议。对于本案行政协议争议是否属于行政复议受案范围，应当根据相关法律法规予以确定。《中华人民共和国行政复议法》第六条以列举的方式明确了行政复议的受案范围，并未将行政协议争议纳入其中。故上诉人主张行政协议属于行政复议受案范围的上诉理由不成立，不予采纳。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人古徽州文化旅游公司负担。本判决为终审判决。审判长 刘 铭审判员 王 鹿审判员 余细花二〇二〇年七月三十日法官助理黄铃智书记员黄明佳