山东省东营市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁05行初1号 原告：寿光市五谷蔬菜有限公司。住所：山东省寿光市化龙镇务本村东北角。统一社会信用代码：91370783MA3DARWEON。 法定代表人：郑文昌，经理。 委托诉讼代理人：郑福江，男，1959年6月17日，汉族，寿光市五谷蔬菜有限公司工作人员。 委托诉讼代理人：张始清，北京盈科（天津）律师事务所律师。 被告：广饶县人民政府。住所：山东省东营市广饶县城乐安大厦。 法定代表人：陈伟颂，县长。 出庭负责人：杨云志，广饶县人民政府副县长。 委托诉讼代理人：王利利，广饶县司法局工作人员。 委托诉讼代理人：燕林广，山东高格律师事务所律师。 被告：广饶县水利局。住所：东营市广饶县乐安大街565号乐安大厦10楼。统一社会信用代码113705230045150443。 负责人：宋维华，党组副书记。 出庭负责人：司书峰，广饶县水利局副局长。 委托诉讼代理人：贾澄广，广饶县水利局工作人员。 委托诉讼代理人：肖敏，山东广胜律师事务所律师。 被告：广饶县稻庄镇人民政府。住所：广饶县稻庄镇。统一社会信用代码11370523004515618E。 法定代表人：李团结，镇长 出庭负责人：赵淑刚，广饶县稻庄镇人民政府副镇长。 委托诉讼代理人：王洪杰，广饶县稻庄镇人民政府工作人员。 委托诉讼代理人：吴宝玉，山东玉辉律师事务所律师。 原告寿光市五谷蔬菜有限公司（以下简称五谷蔬菜公司）因诉被告广饶县人民政府、广饶县水利局、广饶县稻庄镇人民政府（以下简称稻庄镇政府）不履行法定职责案，向本院提起行政诉讼。本院作为诉前调解案件立案后，于2020年1月2日委托东营市行政争议审前和解中心进行和解。2020年2月25日，本院收到和解中心终止案件调解的反馈单后，于2020年2月28日立案。本院依法组成合议庭，于2020年4月7日、5月13日分别通过线下和互联网公开开庭进行了审理。原告五谷蔬菜公司的法定代表人郑文昌及委托诉讼代理人郑福江、张始清，被告广饶县人民政府的出庭负责人杨云志及委托诉讼代理人燕林广，被告广饶县水利局的出庭负责人司书峰及委托诉讼代理人贾澄广、肖敏，被告稻庄镇政府的出庭负责人赵淑刚及委托诉讼代理人王洪杰、吴宝玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告五谷蔬菜公司诉称：2017年6月5日，原告在广饶县稻庄镇长行村（以下简称长行村）承包了195亩土地，承包地紧邻织女河。2018年8月19日，织女河稻庄段河堤决口，将原告种植的胡萝卜冲毁，给原告造成财产损失。2019年8月11日，织女河稻庄段河堤再次决口，将原告种植的100亩胡萝卜、85亩红薯冲毁，再次给原告造成重大经济损失。三被告具有保障织女河堤防安全的法定职责，三被告未尽职责，对河道疏于管理，相关单位在织女河长行村段建设的水闸，只有三个水口，闸口宽度远远小于河面宽度，导致阻塞河道，行洪不畅。对工业供热管道埋在河堤内不尽监管职责，河堤多次从管道处决口，导致洪水冲毁原告承包地，被告应当对河堤决口承担责任。原告经申请信息公开，相关单位向原告作出广饶县依申请公开政府信息处理情况反馈单，证明在洪水前后，三被告没有对河堤进行修复，在汛期，也没有组织河道两岸的城镇和农村的单位和个人义务出工，对河道堤防工程进行维修和加固，未履行保障织女河堤防安全的法定职责，从而导致2018年、2019年织女河稻庄段河堤两次被冲毁。针对三被告2018年8月19日台风之前和2019年8月11日台风之前及台风期间的防控行为，请求法院确认三被告存在不履行保障织女河堤防安全法定职责的行为；诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 1.土地承包合同。2017年6月5日，广饶县稻庄镇六兄弟家庭农场（甲方）与原告（乙方）签订了土地承包合同，广饶县稻庄镇长行村村委会同意甲方转包并在合同上盖章确认。 2.广饶县发展和改革局政府信息处理情况反馈单2份。针对郑文昌的政府信息公开申请，广饶县发展和改革局回复：2018年未发现织女河稻庄段河堤修理建设项目相关立项信息；未发现织女河流域环境综合整治工程建设项目相关立项信息。以此证明三被告在2018年发生洪灾后没有对河堤进行修复，未履行保障织女河堤防安全的法定职责，致使再次发生洪水外溢。 3.照片12张。以此证明织女河流经原告承包地处的水闸和热力管道设计不合理，均无批准建设手续，存在安全隐患。 4.视频资料。许忠臣于2019年8月11日下午、郑文昌于2019年8月13日拍摄，以此证明因供热管道铺设不合理导致织女河河水外溢。 广饶县人民政府答辩称：一、广饶县人民政府通过其职能部门全面履行了对织女河管理的法定职责。广饶县水利局作为县政府水利方面的主管部门，负责组织、协调、监督、指挥全县防汛防潮抗旱工作，承担县政府防汛抗旱指挥部的日常工作。织女河在广饶县境内具体的河流设计、治理工作均由广饶县水利局负责实施。广饶县水利局根据工作职责以及广饶县水利设施的具体要求，对织女河河道的治理科学规划实施，不存在未履行法定职责的情形。二、原告诉状中所述水涝灾害系不可抗力造成。2018年受台风“温比亚”影响，广饶县遭遇强降雨，8月18日12时至20日6时平均降水量291.9毫米；2019受台风“利奇马”影响，8月10日至14日，广饶县平均降水量380.7毫米。全县累计降水量716.5毫米，较常年同期偏多309.4毫米，均为1971年来最大降雨量。农作物受灾主要由田间积水造成，一般积水10—20厘米，个别地块积水深度达到50厘米以上，大量雨水形成地面径流，向低洼地带汇集，造成耕地和林带淹没。原告诉状中所述水涝灾害，属于不可抗力，并不是由于织女河河坝决口所致。三、2018年、2019年两次强降雨前后，广饶县人民政府积极履行职责，没有过错。2018年、2019年两次强降雨前，广饶县人民政府根据气象部门的天气预报，及时下发通知，组织全县机关干部投入到抗洪救灾工作中。事前积极做好了应急抢险准备工作，降水过程中，组织机关干部全天候奋战在抗洪一线。调用大量机械设备，全力以赴防汛救灾，尽最大可能加快田间、道路、小区、企业的排水速度。广饶县人民政府尽了最大努力去组织抢险救灾，措施到位，广饶县人民政府及其职能部门没有过错。综上所述，请求法院依法查明事实，驳回原告的诉讼请求。 广饶县人民政府提交了以下证据： 第一组证据证明目的：广饶县人民政府通过其职能部门对织女河实施治理的履职情况。 1.《织女河综合治理工程（河道清淤）工程预算书》。山东新汇建设集团有限公司于2017年3月编制。该工程是针对织女河（广饶段）所实施的清理淤泥，疏通河道工程，改善此段内织女河的水质及生态环境。 2.《织女河综合治理工程--河道清淤工程施工图》。山东新汇建设集团有限公司于2017年3月编制。 3.《织女河综合治理工程—河道清淤工程开工报告》。2017年6月广饶县玉晟水利工程有限责任公司制作。 4.《织女河流域环境综合整治工程稻庄段工程第四标段施工图（织女河拦河闸）》。东营万科水利勘测设计有限公司于2017年10月编制。 5.《织女河流域环境综合整治工程稻庄段工程第四标段竣工资料》。施工单位：婺源县水利水电建筑工程有限公司；监理机构：山东科正工程项目管理有限公司。工程项目的完工日期为2018年7月15日。 6.稻庄镇河长制规章制度。 7.稻庄镇镇级河长巡河台账、部分稻庄镇领导巡河方案及工作照片一组。（2018年8月、2019年7月-8月） 8.稻庄镇镇级河长巡河台账等30页。 9.织女河汛前隐患排查、隐患拆除、巡河、清淤照片8张。 第二组证据证明目的：广饶县人民政府应对汛期来临所做的工作。 10.2019年有关防汛检查的通知，文件，会议照片，会议签到表，防汛检查人员名单，防汛隐患排查整改情况汇报，防汛综合检查表，2019年广饶县水利局水旱灾害防御应急抢险演练方案及演练照片等。 第三组证据证明目的：2019年“利奇马”台风期间，广饶县人民政府及相关部门所做的准备、抢险救灾及灾后重建工作。 11.广饶县2019年“利奇马”台风期间部分气象资料，广饶县防汛抗旱指挥部的部分电文、通知，与上游水库协商增加泄洪流量的函件，《广饶县人民政府办公室关于做好灾后房屋重建修缮及受灾群众生活保障工作的通知》，《广饶县人民政府办公室关于引发广饶县“利奇马”台风受灾群众生活救助方案的通知》等相关通知，防汛情况汇报，会议签到表，抢险救灾的有关照片。 被告广饶县水利局答辩称：一、广饶县水利局全面履行了保障织女河堤防安全的法定职责。广饶县织女河上游多年无客水流入，主要水源为沿岸雨水和华泰、中创、稻庄镇、高园四个污水处理厂外排水，它的主要功能是排涝，非泄洪，故不存在原告诉称的洪水行洪问题，也就不存在河堤决口的原因。涉案河的设计依据符合国家标准，河堤完全能承载降雨的冲击。2013年至2014年，广饶县组织对织女河华泰水库上游段8.5公里河道进行了疏挖整治、河道衬砌以及两岸的绿化建设。2017年，织女河综合治理工程作为当年广饶县重点环保治理工程，由稻庄镇负责组织实施，涉案河坝已非常坚固，不存在决口问题。如果河水外溢也是因为下游即寿光市境内河段没有治理而流水不畅导致。2018年、2019年两次强降雨前后，广饶县水利局事前积极做好了应急抢险准备工作、降水过程中，全力除水排涝，应对措施到位，没有疏漏。但其无法做到超出常人能力、超越自然力量、超越现有技术水平去阻止大自然灾难的发生。二、原告所诉损失没有事实和法律依据。2018年、2019年原告是否均在涉案土地上种植农作物、种植的品种和数量没有证据证实。原告主张的农作物是否有损失，损失数量也没有证据证实。原告主张的损失若真实存在，其所受损失的原因并不唯一确定。三、原告主张的损失系不可抗力造成，与三被告的履职行为没有因果关系。2018年、2019年的强台风属于不可抗力，被告依法行政，没有任何过错，其损失与被告行为没有因果关系，让被告承担原告主张的农业损失没有法律依据。综上所述，请求法院依法查明事实，驳回原告的诉讼请求。 广饶县水利局提交了以下证据： 第一组证据，证明目的：广饶县水利局依据《中华人民共和国水法》《河道管理条例》及《山东省实施中华人民共和国河道管理条例办法》的规定对于涉案河道实施管理及维护，职责清晰、主体明确、体制顺畅。 《关于广饶县水利局所属事业单位清理规范方案的批复》（广编发[2012]34号）、《县委办公室县政府办公室关于印发[广饶县全面实行河长制工作实施方案]的通知》（广办字[2017]43号）、《关于开展6月份河长巡河工作的通知》（广河长办字[2018]3号）、《广饶县河湖长巡查规定》（广河长办字[2018]4号）、《广饶县河长办公室关于印发〈广饶县河长制湖长制工作县级考核办法〉和相关工作制度的通知》（广河长办字[2018]5号）、《关于对韩立学副市长巡河安排事项进行立项督办的通知》（广河长办字[2018]7号）、《山东省总河长令第1号》（2018、3、2）、《关于加快推进“深化清违整治构建无违法河湖”专项行动的紧急通知》（广河长办字[2019]1号）、《关于进一步加强河长制湖长制有关工作的通知》（广河长办字[2019]3号）、《稻庄镇河长制工作规章制度》（红色的与县政府提交的证据6重复）。 第二组证据及证明目的同广饶县人民政府提供的第一组证据。 第三组证据证明目的：广饶县水利局在汛前、讯中、讯后履行职责的情况。 《关于开展防汛检查指导工作的通知》（广汛旱字（2019）5号）、《关于开展全市抗旱检查指导工作的通知》（东汛旱字（2019）6号）、《关于做好我县防汛安全隐患排查整改工作的通知》（广汛旱办字（2019）6号）、《稻庄镇镇级河长巡河台账（2019年7月份、8月份）》、《稻庄镇镇级河长巡河台账（2018年8月份）》。 第四组证据：一组照片。三被告工作人员在汛期前、汛期中、汛期后对织女河实施隐患排查、整改、防汛物资检查、查看水情工作照。 第五组证据及证明目的同广饶县人民政府提交的第三组证明。 被告稻庄镇政府答辩称：一、稻庄镇政府依法履行了织女河河道管理和维护职责，在保护织女河的过程中不存在失职行为。稻庄镇政府于2017年3月实施了织女河河道的清淤工程，于2017年10月实施了稻庄段织女河与寿光交界处拦河闸工程，清淤工程及拦河闸工程均验收合格。在2018年8月19日强降雨来临之前进行巡回检查，对河道内影响行洪的阻碍物进行清理。二、原告所称2018年8月19日织女河稻庄段河堤决口的情况并不存在，现在织女河堤坝仍然存在，也没有任何冲垮的痕迹，不会导致原告的胡萝卜被冲毁。三、2018年8月19日及2019年8月11日的强降雨是广饶县有史以来从没有遇到过的，即使原告有损失，按照法律规定，稻庄镇政府也存在免责情形。针对“温比亚”“利奇马”两场强降雨带来的农业生产损失，稻庄镇政府积极调查上报，协调中央就农业生产救灾资金严格按照相关政策要求，分别发放至各受灾经营主体。国家认定是自然灾害并予以补偿，不可能再对原告进行赔偿。四、织女河名义虽然是一条河，但更应该是广饶县华泰织业有限公司及广饶县大王镇污水处理厂的一条排水沟，水量很少。织女河没有其他的水源。五、原告承包地的农作物是被水淹的，而不是被冲毁的。2018年8月19日、2019年8月11日因雨水太大，原告承包地所在的地段雨水平均降雨量达到40.89厘米以上。同时原告承包地所在位置处在低洼处，地里雨水排不出去，长行村内的雨水又从村内排出，部分雨水流入到了原告的承包地中，这些雨水就足以将原告的承包地淹了。原告承包地的地下水位也非常浅的，原告所在的承包地的地表水位离地面大约1米左右，导致雨水又不能及时渗透下去。稻庄镇政府管辖范围内的土地，大约有6万余亩农作物被雨水淹了，除涉案承包地外，其他的都不在织女河边上，被淹主要是雨水的原因而非织女河河水外溢的原因。六、织女河不存在决口的事实，但有可能存在织女河因河水太大导致溢水。如果是溢水，那造成溢水的重要原因是织女河的水流到山东省寿光市地段时，由于寿光市段的河道较窄，从而造成排水不畅。七、原告所说的损失没有任何依据，原告提交的土地承包合同，应当由证人出庭作证，否则无法证明原告在涉案区域存在承包土地的事实，也无法证实原告在承包地里种植的农作物种类。原告作为外来人员，在没有履行法律规定的相关程序的情形下，承包是无效的，即使有损失也不能得到法律的支持。综上所述，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 稻庄镇政府向法庭提交了以下证据： 第一、二、三组证据及证明目的同广饶县人民政府提供的第一、二、三组证据。 第四组证据： 1.卫星照片1张。织女河河流在广饶县××河流比较××而××段的河流比较窄，造成河水流入寿光段时不能及时排出。 2.雨情通报2份。以此证明2018年8月19日及2019年8月11日的降水都超过了40厘米。 3.广饶县稻庄镇长行村村民委员会出具的证明1份。原告承包土地地势较低，处在洼地处；地表水位比较浅，长行村的部分雨水也流入原告承包地，导致雨水难以及时排出也不能及时渗透。 2020年4月17日，稻庄镇政府补充提交了以下证据： 4.《建设工程施工合同》、谈判档案材料、记账凭证、发票。稻庄镇政府于2019年3月针对织女河部分水毁河道实施了水毁修复项目，以此证明稻庄镇政府在台风过后的履职情况。 5.2019年稻庄镇绝产面积核定表。原告承包的土地并没有在该核定表中，以此证明原告主张的绝产不符合事实。 6.卫星云图照片一组。证明织女河上游无水源及稻庄镇、寿光段河道由宽到窄的情况。 7.稻庄镇长行村南部地块测绘图。系稻庄镇政府于第一次庭审后委托广饶县水利工程公司对长行村南部地块进行的测绘，以此证明涉案地块地势北高南低，地势低洼。 8.《关于稻庄镇织女河（长行段）河堤的情况说明》及照片一组。2017年实施织女河整治工程的施工单位广饶玉晟水利工程有限责任公司及监理单位山东科正工程项目管理有限公司于2020年4月10日出具。以此证明2017年4月在实施织女河清淤疏浚工程过程中，因弃土及淤泥无法外运，施工单位遂将弃土及淤泥堆放在了河坝上，使得原织女河河坝增高。而热力管线处不允许有外物覆盖，因此热力管线处未进行弃土和淤泥的堆放。由此导致堆放弃土淤泥处与未堆放的原有河堤（热力管线处）形成高低差。 三被告对原告提交的证据发表以下质证意见：对原告提交的土地承包合同，广饶县人民政府、广饶县水利局对承包合同的真实性均无异议，广饶县水利局认为该承包合同不能证明合同的实际履行情况以及原告主张的其种植了195亩农作物的事实；稻庄镇政府对合同的真实性及证明目的均有异议，认为即使合同真实，也不能证实原告履行了合同，且合同的甲方转包违法，即使有村委会盖章，也没有根据农村土地承包法的规定按法定程序转包。对原告提交的广饶县发展和改革局政府信息处理情况反馈单，三被告主张对织女河实施清淤等相关工程均属应急工程，不需要在广饶县发展和改革局立项，该局针对原告申请所做答复不能证明三被告没有对织女河实施相关治理工程；因原告主张的河段没有发生决堤，因此不存在修复的问题。对原告提交的光盘，广饶县人民政府认为没有拍摄时间、地点，无法证明其拍摄的内容与其陈述的内容一致。广饶县水利局认为原告拍摄的水闸照片，不能证明原告所说的不能正常使用，涉案水闸的主要作用是为了保障浇灌、供水，是为所有沿岸农业用户或其他用水工程用户提供便利，根据涉案河主要功能，经具备相关资质的单位经过论证，设置了闸口，闸口设计符合该地理环境及功能要求，拦河闸未发生故障。稻庄镇政府质证称拦河闸是具备相应资质部门科学设计科学施工，热力管道已存在多年，原告不能以现在的理念否定过去的设计规范。对于原告提交的河堤决口视频，三被告认为该视频没有拍摄时间，无法确认该视频的真实性，拍摄之前，河堤的原貌无法确认，造成河水流向的原因也无法确定，且视频显示水流并不大，应是雨水及村内雨水流入导致。 原告对广饶县人民政府、广饶县水利局、稻庄镇人民政府提交的证据发表以下质证意见：对第一组证据的真实性没有异议，对合法性和关联性不认可，该建设项目没有办理审批手续，没有经有权机关审核同意，不符合河道管理条例第11条，山东省实施河道管理办法第10条的规定，该工程项目没有取得水行政部门参与的验收批复，不符合防洪法第28条、第33条的规定。对三被告提交的其他证据，与原告起诉的行为没有关联性，原告就三被告在台风前后正常履职行为均予以认可，不再予以质证。原告提起本案诉讼，主要是针对拦河闸的设计、建设及供热管道铺设存在的短板问题，上述问题是导致洪水外溢的主要原因，而三被告对这两个问题尤其在2018年台风后仍没有及时发现及采取治理措施。对被告稻庄镇政府补充提交的证据，发表以下质证意见：稻庄镇政府超过举证期限提供的证据，不应予以采信。对《建设工程合同》等证据的真实性没有异议，对合法性和关联性有异议。该施工项目未提供规划审批，不具合法性；施工项目与本案不具关联性。对卫星云图照片的真实性予以认可，合法性、关联性不予认可。照片没有拍摄时间，而且台风过后地里有鱼，对被告主张上游没有水源不予认可。对测绘图的真实性认可，合法性和关联性不予认可。该测绘行为是在举证期限届满之后实施的。而且即使地势低洼，只要河道畅通，也不会造成河水外溢。对施工单位和监理单位出具的《稻庄镇织女河长行段河堤情况说明》的真实性、合法性和关联性均不予认可，单位出具的证据应当有经办人和单位负责人加盖印章或者签名，该证据不符合形式要件，两侧堆放淤泥造成河堤存在缺口，依然属政府部门监管不力的情形。 被告广饶县人民政府、广饶县水利局对稻庄镇政府补充的证据发表以下意见：原告在起诉状中对起诉事项的表述针对性不强，第一次庭审后，根据庭审中原告的陈述，进一步补充证据，让法庭全面了解相关事实和基本情况，符合行政诉讼法关于超期举证的规定。稻庄镇政府提供的照片能够证明织女河上游河道青州地段已经干枯，织女河上游没有来水，织女河没有泄洪功能，不应按泄洪河道进行管理。织女河稻庄段两边堆积高出来的是弃土，不是堤坝，弃土形成的缺口并非隐患，“缺口”是为了保障热力管线的安全，热力管线存在时间很长了，而且管线高于河道两岸的堤坝，有架子支撑，且支撑的铁架子有一段距离的延伸，不存在影响防洪安全的情况。河道满足排涝要求，造成河水外溢是台风造成的超量降水所致，属不可抗力。 本院对各方当事人的举证认证如下：原告提交的证据均具备真实性，合法性，与案件的审查具备关联性，认定为有效证据。被告广饶县人民政府、广饶县水利局、稻庄镇政府举证期限内提交的证据均能证明其在2018年、2019年台风来临之前及台风期间的履职情况，具备真实性、合法性，与本案的审查具备关联性，认定为有效证据。稻庄镇政府于第一次庭审后，针对庭审中被告提出的意见，补充了相关证据，以此对其之前的观点起到补强的作用。《建设工程施工合同》及其他附件、卫星云图照片、稻庄镇长行村南部地块测绘图均具备客观真实性，合法性，与案件的审查具备关联性，认定为有效证据。《关于稻庄镇织女河（长行段）河堤的情况说明》及照片一组，虽只有单位的盖章，没有相关人员的签字，证据形式上存在欠缺，但结合原、被告提交的河堤照片，能够反映河堤上堆放淤泥的事实，该情况说明是关于热力管线处高低差形成原因的客观情况说明，对该证据的真实性本院予以确认，亦认定为有效证据。 经审理查明：2017年6月5日，原告与广饶县稻庄镇六兄弟家庭农场签订了土地承包合同，在长行村承包了195亩土地，承包地北邻长行村，南邻织女河，承包期限为3年。2018年受台风“温比亚”影响，广饶县遭遇强降雨，8月18日12时至20日6时平均降水量291.9毫米；2019受台风“利奇马”影响，再次遭遇强降雨，广饶县8月10日至14日的平均降水量为380.7毫米，稻庄镇为408.9毫米，全年累计降水量710.2毫米，较常年同期偏多315.9毫米，为1971年以来最大降雨量。2018年、2019年台风影响期间，织女河河水暴涨，织女河北岸于热力管线处部分河水外溢流入原告承包地，同时承包地区域北高南低，地势相对低洼，长行村内的雨水也流入承包地，加上强降雨的影响，承包地内种植的农作物长时间被雨水浸泡，受损严重。 织女河上游为凤河与裙带河，由广饶县大王镇进入广饶县，由长行村东汇入寿光市塌河。织女河上游多年无水源，其主要水源为雨水及沿河四个污水处理厂处理后的工业和生活废水。2017年3月，稻庄镇政府组织实施了织女河综合治理工程--河道清淤工程。2017年10月，稻庄镇政府组织实施了织女河流域环境综合整治工程稻庄段工程第四标段工程，同时对位于广饶县稻庄镇境内的织女河拦河闸进行了设计施工，拦河闸工程于2018年7月15日完工，并通过验收。2019年3月，稻庄镇政府对“温比亚”台风过后造成的织女河部分水毁河道实施了水毁修复工程。 涉案承包地南侧、织女河北岸多年前架设有热力管线。热力管线在河堤上延伸的部分略高于河堤进行架设。2017年4月在实施织女河清淤疏浚工程过程中，考虑到河段沿岸跨河布设管线较多等问题，要求淤泥外运，运距考虑3千米。但施工过程中，形成的弃土及淤泥因无法外运，施工单位遂将弃土及淤泥堆放在了河坝上，而热力管线处因不允许有外物覆盖而未进行弃土和淤泥的堆放。由此导致堆放弃土淤泥处与热力管线处形成高低差。台风期间，织女河河水遇强降雨暴涨，加上河水从稻庄段进入寿光市后，寿光段的河道较窄，河水经过此处不能及时排出，而热力管线处的河堤相对于其他部位较低，部分河水即于该处溢出，流入原告的承包地。 2018年、2019年两次强降雨前，三被告根据气象部门的天气预报，及时下发通知，组织全县机关干部投入到抗洪救灾工作中。台风来临前，实施了巡查、检修以及防御和准备工作，降水过程中，组织相关人员进行了抢险救灾、灾后救助等工作。2018年“温比亚”台风、2019年“利奇马”台风，引发长时间的暴雨天气，这也是广饶县近几十年以来遭遇的最大的强降雨。2020年，广饶县为提高河流的防洪排涝能力，对包括织女河在内的灾后重点河流实施了集中治理工程。 本院认为：本案重点围绕原告是否具有本案的诉讼主体资格，原告针对2018年8月19日之前的不履职行为的起诉是否超过起诉期限，被告广饶县人民政府是否本案的适格被告，被告是否对织女河堤防安全履行了法定职责进行了审查。 关于原告是否具有本案的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权提起诉讼。该法第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告承包的土地紧邻织女河，行政机关如果存在不依法履行保障织女河堤防安全的法定职责行为，将对原告财产权益造成损害，因此，原告与该不履职行为具有利害关系，原告如果认为行政机关在保障堤防安全方面存在不履职行为且可能或已经对其财产权益造成损害，有权提起本案诉讼。因此，原告具有本案的诉讼主体资格。 关于原告针对三被告2018年8月19日之前的不履职行为的起诉是否超过起诉期限问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条的规定：公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。原告庭审中，明确其诉求为确认三被告于2018年8月19日台风来临之前存在不履行法定职责行为，2019年8月11日台风之前存在不履行法定职责行为及台风来临期间防控行为存在不履行法定职责行为。原告于2019年12月针对2018年8月19日之前被告的不履职行为提起的诉讼，已经超过起诉期限。本院就原告的该项诉求不予审查。 关于被告广饶县人民政府是否是本案的适格被告问题。庭审中，原告明确其对三被告在台风来临前实施的巡查、检修以及防御和准备工作，台风期间，三被告组织相关人员进行的抢险救灾、灾后救助等工作均没有意见，其对三被告起诉的不履职行为主要是针对拦河闸的设计问题及河堤在供热管道埋设处存在的短板问题。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第二项的规定：县级以上地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作……广饶县人民政府作为县级以上人民政府，负有保障本行政区域内织女河堤防安全的法定职责，但其对织女河河道的管理承担的是统筹调度、工作部署以及对县级河道主管部门及下级政府的工作进行监督、指导和督促的职责，对于具体的河道的管理、维护、施工等工作，并非广饶县人民政府的职责范围。原告诉求的对象是拦河闸的设计及供热管道埋设方面的履职行为，广饶县人民政府不是该行为的行政主体，因此，广饶县人民政府并非本案适格被告，对原告对广饶县人民政府的起诉，应予驳回。 关于被告广饶县水利局、稻庄镇政府是否对织女河堤防安全履行了法定职责的问题。原告关于被告不履行法定职责的诉求是针对拦河闸的设计及河堤在供热管道埋设处存在的短板问题。经审查，广饶县水利局、稻庄镇人民政府提交的证据能够证明其于2017年对织女河实施了综合治理工程-河道清淤工程，2018年针对织女河稻庄段实施了综合整治，对拦河闸进行了设计施工，通过了工程验收。在2018年强台风过后，稻庄镇政府对因台风损毁的河道进行了修复。关于拦河闸的设计问题，稻庄镇政府提交的证据能够证明该设计是由有水利设计资质的单位进行的设计，拦河闸的设计流量、水闸等级等指标的确定均是建立在通常织女河河流来水量、功能定位等基础上的。关于热力管线埋设处的短板问题，首先，织女河河堤在两次台风期间未出现决口现象；第二，热力管线处的河堤本是与其他位置的河堤平齐的，形成高低差的原因是堆放弃土所致，而河水自此处外溢，亦是基于台风导致的河水暴涨的原因。2018年、2019年的台风，导致广饶县遭遇了长时间的暴雨侵袭，从而形成了严重的洪涝灾害，这也是原告承包地被淹，财产遭受损失的主要原因。广饶县水利局、稻庄镇政府的举证能够证明其针对织女河堤防安全履行职责的情况。原告主张的两被告对织女河堤防安全未履行法定职责的理由不能成立，对其主张本院不予支持。 综上，广饶县人民政府并非本案适格被告，原告五谷蔬菜公司对广饶县人民政府的起诉应予驳回；原告五谷蔬菜公司起诉被告广饶县水利局、稻庄镇政府不履行法定职责理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告寿光市五谷蔬菜有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告寿光市五谷蔬菜有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  张晓丽 审 判 员  王梓臣 人民陪审员  杜桂根 二〇二〇年七月二十二日 书 记 员  李 瑾