贵州省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)黔行终665号上诉人（一审原告）邓云春，女，汉族。委托代理人胡宝岭，北京京平律师事务所律师。委托代理人杜红梅，北京京平律师事务所律师。被上诉人（一审被告）兴义市人民政府，住所地贵州省兴义市市府路1号。法定代表人田涛，市长。上诉人邓云春因与被上诉人兴义市人民政府（以下简称兴义市政府）不履行补偿安置法定职责一案，不服贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔23行初242号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。邓云春一审诉称，其系兴义市坪东街道办事处（以下简称坪东街道办）坪东村村民，原为承包人口，退耕还林后持有《退耕还林证》。2012年，有关部门引进兴义市万和房地产开发有限责任公司（以下简称万和房开公司）进行城中村改造，征收其宅基地及房屋。2012年6月，邓云春父亲邓国义与万和房开公司签订《补偿安置协议》，由于邓云春的房屋与父亲邓国义的房屋相连，并考虑到按承包人口安置，故协议就签在一起，邓云春选定划地安置方式，全家四个安置人口（邓云春、邓云春父母、邓云春之弟），除邓云春之外均已得到安置。邓云春于2019年4月22日向兴义市政府提出书面申请，但未收到任何正式答复，兴义市政府也未履行上述职责。按照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，县级以上地方人民政府在组织实施征收土地时，负有确保被征收人取得公平合理补偿安置的义务，对邓云春进行补偿安置是兴义市政府的法定职责，兴义市政府拒不履行补偿安置的法定职责，属于行政不作为。因长期未得到安置，邓云春自2012年以来一直租房居住，租房市场价格为6500元／年，至2019年应付租金总额为45500元，其房租属于过渡期费用，依法应由兴义市政府负担。鉴于兴义市政府的行政不作为已经严重侵犯其合法权益，故诉至法院，请求：1.判决兴义市政府限期履行为邓云春安置140㎡商品房及40㎡商铺门面的职责；2.判决兴义市政府按6500元／年的标准给付过渡安置费；3.判决本案诉讼费由兴义市政府承担。一审经审理查明，为推动坪东一组“城中村”改造工程，坪东街道办制定《坪东一组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》（以下简称《补偿安置方案》），该《补偿安置方案》载明：“一、改造范围。坪东一组城中村改造项目范围内占地约150亩，东至黄草办事处，南至青龙山，西至小山商贸区，北至坪东大道和税务局宿舍。二、拆迁范围。坪东一组城中村改造工程涉及范围内占用的房屋及附属物、构筑物，包括国家机关、企事业单位、集体、居民、农民用房及其附属物、构筑物。……（一）安置方案。1.统一规划安置小区，集中划给宅基地，由拆迁户自行建房（称为划地安置方案）；2.采用统一规划，集中建房安置不再分户划给宅基地（称为集中安置方案）；3.被拆迁人不同意以上两种方案的，可以实行货币补偿，由具备资质的房地产评估机构进行市场评估后确定（货币安置方案）。（二）安置方案选择。凡在安置范围内的拆迁户以户（户口簿和结婚证）为单位只能选择一种安置方案进行安置（离婚分户认定时间为2010年1月1日前）……”，同时载明：“拆除有合法手续的正房占地面积不足80㎡的，无论人口多少，按80㎡划给宅基地。新批划宅基地按兴坪新管发〔2007〕01号文件执行”，“集中安置的范围为居住在该项目范围内原坪东一组有承包土地且在该项目范围外没有宅基地（含宅基地已经出让）的承包人口”。2011年，坪东街道办作为甲方与乙方万和房开公司签订《坪东一组“城中村改造”招商协议》，约定：为加快推进坪东街道办坪东一组城中村改造，由甲方、乙方、坪东一组共同组成坪东一组“城中村”改造项目小组，共同办理相关手续；甲方负责协调征地、拆迁、安置、补偿及办理相关手续；乙方在规定时间内安排资金，并完成安置区内的基础设施；启动该项目后，乙方必须严格执行《补偿安置方案》。2011年6月20日，坪东街道办作为甲方与乙方坪东一组签订《坪东一组“城中村”协议》，约定：一、甲方原则上同意乙方与甲方招商引资引进的万和房开公司签订合作开发协议；二、乙方必须严格按照《补偿安置方案》规定的内容与投资商签订合作开发协议；三、划地安置户必须严格按照审批的规划方案进行建设；四、甲方有权监督乙方与开发商签订的开发协议的实施。2011年，万和房开公司作为甲方与乙方坪东一组签订《坪东一组“城中村改造”协议》，约定：甲方按照坪东街道办拆迁安置的要求，对坪东一组进行征地、拆迁、安置；乙方负责配合完善相关手续，《补偿安置方案》作为附件与协议具有同等法律效力。坪东一组的村民在该协议上签字捺印。之后，邓云春因未得到安置，与尤良毕、雷文英等人一同向兴义市中心区坪东新区建设管理委员会提出信访请求。该委员会于2013年11月7日作出《关于尤良毕等人信访事项的回复》，对其诉求不予支持。邓云春等人不服，向兴义市政府申请复查。2014年7月20日，兴义市政府作出兴府函〔2014〕109号《关于对雷文英等信访事项的复查意见》，维持该回复意见。邓云春等人仍不服，申请复核。2014年12月22日，黔西南州复查复核委员会办公室作出州信复核字〔2014〕11号《关于兴义市雷文英等人信访事项的复核意见》，决定维持兴义市政府的复查意见。2019年4月22日，邓云春向兴义市政府邮寄《补偿安置申请书》，请求兴义市政府限期履行安置职责，并请求赔偿。兴义市政府收到邓云春的书面申请后未在法定期限内进行答复，邓云春诉至法院，请求判如所请。一审另查明，邓云春与杨忠清于1996年12月6日登记结婚。原兴义市国土资源局于2004年2月27日作出兴市国土建〔2004〕36号《关于市国土资源局对下午屯街道办事处樊富义等七户申请使用土地的批复》，该《批复》载明：“同意双生村七组杨忠清使用本组稻田110.7㎡建住宅”。一审再查明，2012年6月11日，万和房开公司作为甲方与乙方尤良书、邓云春等10人签订的《协议书》约定，甲方承诺以优惠价格让乙方购买一套建筑面积为140㎡的集中安置电梯房，优惠价格为1200元／㎡。协议签订后，邓云春未购买该房屋。一审法院认为，本案的争议焦点为邓云春请求兴义市政府为其安置以及支付过渡安置费应否得到支持。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定,征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，市、县人民政府作为征收土地方案的组织实施部门和补偿安置方案的批准部门，其是实施征收和补偿的法定主体。虽然从本案证据显示，从补偿安置方案的制定到签署招商引资协议的各个环节，均是由坪东街道办参与，但其并不具有征地补偿安置的法定职权。邓云春认为兴义市政府是法定征收实施主体，在向其申请安置未果后，直接以兴义市政府作为被告向法院提起履行法定职责之诉，而兴义市政府亦未在答辩中否认其征收主体的身份。另外，作为兴义市政府之派出机构的兴义市中心区坪东新区建设管理委员会，曾作出适用于坪东新区范围的兴坪新管发〔2007〕01号《关于审批安置坪东新城区内农民宅基地的规定》，结合此行为，坪东街道办所作征地行为在法律、行政法规未授权的情形下，应视为受兴义市政府的委托。因此，兴义市政府为本案适格被告。本案系由“城中村”改造项目过程中,集体土地被征为国有土地后，原集体经济组织成员的补偿安置问题所引发。邓云春提交的《社员股金证》《退耕还林承包手册》可以证实邓云春原系坪东一组的承包人口。涉案《补偿安置方案》系经万和房开公司（甲方）与坪东一组（乙方）审阅后，由万和房开公司签章和坪东一组村民签字同意。该方案是否经过合法程序审批通过不得而知，但该组涉及247户被征收人均按照此方案进行补偿安置。从兴义市中心区坪东新区建设管理委员会作出的《关于尤良毕等人信访事项的回复》以及兴义市政府作出的兴府函〔2014〕109号《关于对雷文英等信访事项的复查意见》可推知，前述方案制定的基础应为兴义市中心区坪东新区建设管理委员会兴坪新管〔2007〕01号《关于审批安置坪东新城区内农民宅基地的规定》。因此，前述实施方案应当是邓云春能否得到安置的依据。第一，《补偿安置方案》规定：“在安置范围内，以户（以户口簿和结婚证）为单位，只能选一种安置方式进行安置（离婚分户认定时间为2010年1月1日前）”，“集中安置的范围为居住在该项目范围内原坪东一组有承包土地且在该项目范围外没有宅基地（含宅基地已经出让）的承包人口”。同时，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”邓云春于1996年与杨忠清登记结婚，杨忠清于2004年在双生村取得宅基地。虽然现有证据无法确定前述实施方案的颁布时间，但从坪东街道办与万和房开公司于2011年签订的《坪东一组“城中村改造”招商协议》来看，实施方案于2011年或者是早于2011年颁布。也就是说，实施方案颁布之时，邓云春与杨忠清夫妇名下已有一处宅基地，不符合《补偿安置方案》“集中安置的范围为居住在该项目范围内原坪东一组有承包土地且在该项目范围外没有宅基地（含宅基地已经出让）的承包人口”之规定，亦不符合前述法律关于“一户一宅”之强制性规定；第二，土地是稀缺资源，国家实行耕地严格保护政策。国家在征收集体土地后，无论是采用划地安置方式还是集中安置方式，其目的均是保障失地农民的基本生存、生活权利。而根据邓云春的实际情况，其丈夫杨忠清已于别处获得宅基地一处，不存在不能满足基本生存、生活的条件。由此，邓云春请求兴义市政府依照实施方案的规定对其进行集中安置的理由不成立，不予支持。关于过渡安置费的问题。邓云春称其房屋被征收后一直租住房屋，但其并未提供相关证据予以证实。且过渡安置费，是指房屋被征收后，安置房或安置地到位前，对被征收户在此过渡期间给予的补助，在安置主张不能得以实现的情况下，亦不存在对过渡安置费的支持。综上，邓云春的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回邓云春的诉讼请求；案件受理费50元，由邓云春负担。一审宣判后，上诉人邓云春不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，改判支持上诉人的一审全部诉讼请求，一、二审诉讼费由被上诉人承担。主要理由为：1.一审判决将《补偿安置方案》作为认定案件事实及判决的主要依据，但并未对该方案的合法性进行全面审查，其合法部分可作为定案证据，反之则不能作为定案证据；2.上诉人始终是本村承包人口，持有《社员股金证》，集体经济组织成员资格应当予以认定，一审判决认定其不属于安置范围与事实不符；3.结合兴义市《城市规划区内集体土地及集体土地上房屋征收安置指导意见（试行）》的规定看，必须保证上诉人在本集体经济组织平等安置的权利；4.由于长期未获安置，上诉人一直租房居住，房租属于过渡期费用，依法应当由被上诉人负担。被上诉人兴义市政府答辩称：1.被上诉人没有给邓云春安置140㎡商品房及40㎡商铺的职责。邓云春与杨忠清于1996年12月6日登记结婚，杨忠清户已于2004年获得双生村七组的宅基地，不符合其签字认可的安置条件；2.兴义市政府并无安置房屋的义务，不应支付过渡安置费。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回邓云春的所有诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点在于邓云春申请兴义市政府履行补偿安置职责的理由是否成立。本案中，邓云春曾向兴义市政府提出过履职申请，案涉城中村改造项目虽不是以兴义市政府的名义实施，而是采取由万和房开公司与村集体经济组织签订协议的方式实施，但根据修订前的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，负有征收补偿安置职责的是县级以上地方人民政府及其土地行政主管部门，万和房开公司不具有征收补偿安置的职权，其实施的征收补偿安置行为应视为受兴义市政府的委托，因此，邓云春要求兴义市政府履行的补偿安置职责依法应属兴义市政府的法定职责。修订前的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款规定，被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。《贵州省土地管理条例》第二十一条规定，被征收土地上的建筑物、构筑物、树木等，按照有关规定或者双方约定的标准给予补偿；没有规定、约定或者约定不成的，由县级人民政府根据实际损失价值确定。根据上述规定，对被征收土地上的附着物补偿，可由双方自行约定。本案中，《补偿安置方案》经坪东村一组村民集体签字认可，属于双方对被征收土地上附着物补偿安置的约定，该《补偿安置方案》中规定，集中安置的安置范围为居住在该项目范围内原坪东一组有承包土地、且在该项目范围外没有宅基地（含宅基地已经出让）的承包人口。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《贵州省土地管理条例》第三十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。邓云春于1996年与杨忠清登记结婚，杨忠清于2004年在双生村取得宅基地。从坪东街道办与万和房开公司于2011年签订《坪东一组“城中村改造”招商协议》来看，《补偿安置方案》颁布之时，邓云春、杨忠清夫妇名下已有一处宅基地。因此，邓云春认为其符合安置条件，属于安置范围，向兴义市政府主张履行安置职责的理由不能成立，一审据此判决驳回邓云春的诉讼请求，并无不当。上诉人邓云春主张兴义市政府应给付过渡费，但给付过渡费的前提是符合安置条件，如前所述，邓云春不符合安置条件，且其未提供证据佐证存在租房的事实，因此，邓云春的该项主张无事实及法律依据，本院不予支持。综上，上诉人邓云春的上诉理由不能成立，其上诉请求依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邓云春负担。本判决为终审判决。审判长  邓洪波审判员  邱兴琼审判员  孟 婷二〇二〇年七月二十四日法官助理张凌雲书记员李振宇