西安铁路运输法院      行 政 判 决 书     （2020）陕7102行初409号   原告泾河新城肖明华养殖场。经营场所高庄山西庄村。   经营者肖明华。   委托代理人杨小挺，陕西太柏律师事务所律师。   被告泾阳县高庄镇人民政府。住所地陕西省咸阳市泾阳县高庄镇修石渡村。   负责人淡民，镇长。   委托代理人亢小军，副镇长。   委托代理人冯永宏，陕西万兴律师事务所律师。   被告陕西省西咸新区泾河新城管理委员会。住所地陕西省西咸新区泾河新城泾河大道中段产业孵化中心。   法定代表人张宏伟，主任。   委托代理人魏鹏，工作人员。   委托代理人董方宏，陕西海普睿诚律师事务所律师。   原告泾河新城肖明华养殖场（以下简称肖明华养殖场）诉被告泾阳县高庄镇人民政府（以下简称高庄镇政府）、陕西省西咸新区泾河新城管理委员会（以下简称泾河管委会）行政强制一案，向本院提起行政诉讼，本院立案后，依法向被告高庄镇政府、泾河管委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月13日公开开庭审理了本案。原告肖明华养殖场经营者肖明华及其委托代理人杨小挺，被告高庄镇政府的副镇长亢小军及其委托代理人冯永宏，泾河管委会的委托代理人魏鹏、董方宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告肖明华养殖场诉称，原告泾河新城肖明华养殖场系个体工商户，经营者肖明华，注册日期为2021年4月17日，经营范围为生猪养殖、销售。经营者肖明华于2011年3月1日与泾河县河道管理站签订《承包协议》，其按协议约定交纳承包费。原告涉案的养殖场于2015年5月在其承包的石头荒地下建成，并依法领取了营业执照及动物检验免疫等证照，在合法经营期间，原告采取了有效的环保处理，从未受过任何环保处罚。   被告泾阳县高庄镇人民政府及被告陕西省西咸新区泾河新城综合执法局违反《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，在未向原告作出任何书面催告材料，未听取原告的任何意见，更未向原告作出任何处罚决定或行政强制决定书的情况下，自2019年6月12日开始对原告享有所有权的养殖场场房及办公区域的房屋进行强制拆除，直至2019年7月1日将原告养殖场的所有场房及办公区域的房屋全部拆除完毕。原告的私有财产被全部损毁，在二被告强行拆除期间被迫低价处理了饲养的所有生猪，给原告造成了巨大经济损失。综上所述，原告认为二被告作出的强制拆除行为违反法律规定，应依法确认违法。故原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释的相关法律规定，向贵院提起行政诉讼，请求依法支持原告的诉讼请求，以维护原告的合法权益。原告诉讼请求：1.确认被告泾阳县高庄镇人民政府、被告陕西省西咸新区泾河新城管理委员会于2019年6月12日共同强制拆除原告高庄镇山西庄村养殖场场房及地上附着物的行为违法；2.本案诉讼费由二被告承担。   原告为证明其诉讼请求，提供如下证据：   第一组证据：1.营业执照复印件；   2.经营者肖明华身份证复印件；   3.经营者肖明华与泾阳县河道管理局签订的《滩头承包协议》。    证明目的：原告依法享有涉案土地的使用权和地上附着物的所有权，作为适格原告有相应的主体资格。   第二组证据：4.原告养殖场厂房及办公区被强行拆除前、后的照片，证明原告的厂房及地上附着物被强行拆除的事实。   第三组证据：5.被告高庄镇政府2018年8月1日作出的《畜禽养殖退出通知书》；   6.原告养殖场厂房及办公区被强行拆除的视频（视频录制时间为2019年6月12日至2019年7月1日，视频内容包括二被告的主要领导指挥强拆及具体强行拆除的现场）；   7.关于限期拆除乱搭乱建违法建（构）筑物的通知。   证据5、6、7证明二被告对原告作出强制拆除的行政行为，系本案适格被告。   第四组证据：8.泾阳县泾河管理站出具的占用河道补偿费收据。证明原告合法使用土地。   第五证据：9.禽畜养殖退出协议（甲方未签章）；   10.关于对禽畜退养户实行断电的函；   证据9和证据10证明原告受断电的胁迫签订退养协议。   第六组证据：11.立案接受材料、邮寄立案底单。证明原告起诉未超过起诉期限。   被告高庄镇政府辩称：第一，原告诉称其在泾河河道开办养猪场。但其用地手续仅仅与泾河管理站签订土地承包协议，没有办理任何用地手续，2019年陕西省开展“携手清四乱，保护母亲河”专项行动实施方案，泾河新城清四乱领导小组五部门认定原告养殖场为河道四乱，泾河新城城乡管理局认定原告方养殖场属违法占地。2019年4月10日被告高庄镇汇同泾河新城综合执法局等五部门向原告下达限期拆除乱搭乱建违法构筑物通知，限原告在2019年4月29日自行拆除违法占地上构筑物，五部门通知送达。原告接到自行通知后至2019年6月仍未自动拆除，为此，在原告逾期未拆除情况下，被告高庄镇会同相关部门予以拆除。第二，原告起诉期限早已届满。其起诉应当予以驳回。原告诉讼请求确认2019年6月12日拆除其养殖场地面附着物行为违法。按照行政诉讼法第四十六条规定原告对强制拆除行政行为不服，应当在其知道和应当知道侵害行为发生之日起六个月内向人民法院提起诉讼，原告具状时间是2019年12月25日，已超过起诉期限，因而其起诉应当被驳回起诉。   被告高庄镇政府向本院提交以下证据：   1.转发水利部办公厅关于开展全国河湖“清四乱”专项行动的通知（陕水河库函[2018]29号）   2.水利部办公厅关于开展全国河湖“清四乱”专项行动的通知   证明原告的行为属于“清四乱”的范围。   3.关于高庄镇山西庄村肖明华养殖场违法占地认定的函，证明原告的行为是违法的。   4.关于限期拆除乱搭乱建违法（构）筑物的通知   5.限期拆除通知送达照片   6.高庄镇人民政府关于拆除“河道四乱”肖明华户相关问题的报告   7.畜禽养殖退出协议   8.动物检疫合格证明   9.退养照片    证明原告占用河道，乱搭乱建，属于“清四乱”的对象，被告依法实施行政拆除行为。   被告泾河管委会辩称：1.原告搭建厂房及办公区位置属于国有土地范围，应当按照城乡规划法的规定履行相关报建手续。被告将其所建临设认定为违法建筑并无不当。原告私自搭建厂房的行为因未能获得合法的报建手续而违法，符合《城乡规划法》第64条、第66条规定，应当认定为违法建筑，被告下发的《关于限期拆除乱搭乱建违法建（构）筑物的通知》并无不当。2.被告未实施原告所主张的强制拆除行为，非本案适格被告，应当驳回针对被告泾河管委会的起诉。2019年4月2日，被告对原告的养殖场作出《关于高庄镇山西庄村肖明华养殖场违法占地认定的函》，要求其停止违法行为，限期拆除违法建筑。后被告根据调查事实，与高庄镇政府共同向原告下发《关于限期拆除乱搭乱建违法建（构）筑物的通知》，要求原告限期拆除。但被告在下发《限期拆除通知》后，并未实施过行政强制拆除行为，因此，被告作为本案被告不适格。综上所述，原告针对被告的起诉应当依法驳回。   被告泾河管委会未向本院提交证据。   经庭审质证，原告对被告高庄镇政府证据1、2真实性和合法性认可，证明目的不认可。该文件是内部行政行为，不具有外部性，且不是对原告作出，原告不是行政相对人。同时，“清四乱”的行政主体应当是水利行政管理部门，而非镇政府的法定职权。证据3真实性认可，合法性、关联性和证明目的均不认可。该函是内部函件，不具有外部性，该函违法，不能作为被告强拆原告养殖场的合法依据。而其适用的法条非违法占地的法条，在该函中未明确表述违法的内容，只是笼统的以没有审批手续为由要求原告拆除，该函不能作为被告拆除原告养殖场的合法依据。   证据4形式的真实性认可，内容的真实性、关联性和证明目的不认可。该通知称原告违法建设的行为不属实，原告与泾阳县河道管理站签订河道滩头承包协议，且养殖场内的必要附属物用地均属于设施农用地，即直接用于或服务于农业用途，不同于非农业建设项目用地，依照相关规定，应属农业用地管理，无需办理规划许可手续。该通知只是告知行为，过程性行为，对原告的实体权利义务不应产生影响。该通知并非限期拆除决定书，不得以通知的行为代替限期拆除决定书的效力。我国关于养殖场没有明确的法律规定，但是《国土资源部、农业部关于设施农用地管理有关问题的通知》，该通知中界定了设施农用地的范围。证据5真实性、合法性、关联性和证明目的均不认可。照片无法显示送达文书内容及送达时间。更无法证明被告实施行政拆除行为的合法性。证据6形式的真实性认可，内容的真实性、关联性和证明目的不认可。文件的内容是内部函件，实际的断电时间是在2019年4月24日之前，断电后，导致冻死幼猪多屠，原告被迫签订养殖退养协议，无法证明被告实施行政拆除行为合法。证据7、8、9真实性、合法性、关联性和证明目的均不认可。证据7系断电后被迫签订，且原告手中的协议并未有甲方签章，退养协议至今仍未生效，退养协议是对养殖行为的承诺，不是对强制拆除行为的承诺，不能作为合法依据。高庄镇政府的（2019）68号文件同样证明原告签订退养协议是被迫签订。证据8与本案无关。证据9无法看出具体的拍摄时间、人员以及是否是具体的工作人员上门谈话。该3份证据无法证明被告实施强拆行为的合法性。   被告泾河管委会对被告高庄镇政府的证据均认可。    被告高庄镇政府对原告提交的第一组证据：证据1和证据2均无异议。证据3没有原件，不予认可。第二组证据无异议。第三组证据真实性没有异议。第四组证据如果有原件，真实性无异议，但是占用河道补偿费是否和土地承包费有关还需审查。 第五组证据真实性没有异议。第六组证据无异议。被告泾河管委会对原告证据第一组证据1和证据2真实性认可，证明目的和关联性不认可。证据3因未见到原件，真实性和关联性、证明目的不认可。第二组证据4真实性认可，证明目的不认可，不能证明管委会实施了拆除行为。第三组证据：证据5真实性、证明目的不认可，不能证明管委会实施了拆除行为。证据6真实性认可，证明目的不认可。证据7真实性认可，但是该证据仅为程序性告知行为，不能证明管委会实施了拆除行为。第四组证据：证据8因未见到原件，真实性和关联性、证明目的不认可。第五组证据：证据9和证据10因未见到原件，真实性和关联性、证明目的不认可，也不能证明是管委会实施的行为。即便是真实性的，也不能证明是管委会实施的行为。第六组证据无异议。   本院对上述证据认证如下:原告提供的证据客观真实、来源合法，与本案具有关联性，足以形成证据优势，予以确认。被告高庄镇政府客观真实、来源合法，与本案具有关联性，对其真实性予以确认。被告泾河新城管委会未提交证据，视为没有相应证据。   经审理查明，2019年陕西省开展“携手清四乱，保护母亲河”专项行动实施方案，2019年4月2日，西咸新区泾河新城城乡管理局作出《关于高庄镇山西庄村肖明华养殖场违法占地认定的函》，认定高庄镇山西庄村肖明华废弃养殖场存在以下违法事实：“该项目无任何河道管理部门审批手续，违反了《中华人民共和国水法》第六十五条、《中华人民共和国防洪法》第二十一之规定。现将该函告知贵局，请汇总整理并上报新城两拆办，予以依法查处，处理建议如下：依据《中华人民共和国水法》第六十五条规定，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物、恢复原状；逾期不拆除，不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”2019年4月10日，被告高庄镇政府会同泾河新城综合执法局等五部门向原告作出《限期拆除乱搭乱建违法建（构）筑物通知》，限原告在2019年4月29日自行拆除违法占地上建（构）构筑物。原告接到该行通知后至2019年6月未自动拆除，后高庄镇政府、泾河新城执法局等相关部门强制拆除原告肖明华养殖场。被告高庄镇政府在庭审中自陈，具体实施拆除的是高庄镇政府、城乡管理局和综合执法局。   本院认为，《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，泾河新城执法局向原告作出《限期拆除乱搭乱建违法建（构）筑物通知》。涉案建筑后被高庄镇政府、城乡管理局和综合执法局等相关部门强制拆除。由于城乡管理局和综合执法局等均属被告泾河管委会的内设机构，故被告泾河管委会和被告高庄镇政府均为本案适格被告。   《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”第五十三条规定“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”即行政机关实施行政强制，应当依照《行政强制法》第三十五条至第三十八条的规定，向原告作出书面催告、听取其申辩，然后再依法作出强制执行决定书并送达给原告，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，被告并未提供其按照以上规定的程序进行行政强制措施的证据，应视为没有证据。其行政强制措施违反了上述法律、法规的有关程序规定，但因该行政强制行为属事实行为，不具有可撤销内容，故依法应当确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：   确认被告泾阳县高庄镇人民政府、被告陕西省西咸新区泾河新城管理委员会于2019年6月12日共同强制拆除原告泾河新城肖明华养殖场高庄镇山西庄村养殖场场房及地上附着物的行为违法。   案件受理费50元，由被告泾阳县高庄镇人民政府和陕西省西咸新区泾河新城管理委员会共同负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。     审  判  长 翟汉卿   人民陪审员 楚琳   人民陪审员 张亚美     二〇二〇年七月十六日     书  记  员 王亚文      1