陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2020）陕行赔终5号 上诉人（原审原告）：刘启安，男，1957年1月13日出生，回族，住陕西省宝鸡市金台区。委托诉讼代理人：王艳，女，1964年4月21日出生，回族，住陕西省宝鸡市金台区，系刘启安之妻。被上诉人（原审被告）：宝鸡市渭滨区人民政府。住所地：陕西省宝鸡市。法定代表人：刘方斌，该区人民政府区长。委托诉讼代理人：李勇，该区人民政府工作人员。委托诉讼代理人：陆威，陕西宝吉律师事务所律师。上诉人刘启安因诉被上诉人宝鸡市渭滨区人民政府（以下简称渭滨区政府）行政赔偿一案，不服陕西省宝鸡市中级人民法院（2019）陕03行赔初21号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年6月9日公开开庭审理了本案。上诉人刘启安及其委托诉讼代理人王艳，被上诉人渭滨区政府的委托诉讼代理人李勇，陆威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：刘启安在宝鸡市渭滨区XX路XX号楼XX单元XX号拥有合法产权住宅，共同共有人其妻王艳。2015年6月11日，宝鸡市渭滨区XX城XX小组XX广场XX城改造项目指挥部，下设办公室。2016年10月21日，渭滨区政府作出《关于渭滨区银河E时代广场旧城改造项目区域内房屋实施征收的决定》，决定载明征收范围为：东至金陵小学、XX路、XX路、北至经一路区域内所有建筑物及其附属物。刘启安房屋位于征收区域内。2018年8月19日，XX路XX号楼被拆除。刘启安与渭滨区政府未签订安置补偿协议。另查明，2018年10月16日，刘启安以渭滨区政府为被申请人向宝鸡市人民政府（以下简称宝鸡市政府）申请行政复议，XX广场XX城改造项目指挥部办公室强制拆除其房屋违法，并提出行政赔偿。2018年12月17日，宝鸡市政府作出宝府复决字〔2018〕8号行政复议决定（以下简称8号复议决定），决定：1.依法确认被申请人强制拆除申请人所有的坐落于渭滨区XX路XX号楼XX单元XX号房屋的行为违法；2.责令被申请人赔偿申请人室内物品等损失5000元。刘启安不服，于2018年12月28日提起行政赔偿诉讼。请求：1.判令渭滨区政府就已经拆除的位于渭滨区XX路XX号楼XX单元XX号的房屋予以赔偿。赔偿标准：若产权置换房屋与被征收房屋的规划用途相同（70年产权的住宅房），则按照套内面积1：1回迁；若产权置换房屋规划用途为商住房屋或公寓，则按照1：2回迁；2.判令渭滨区政府赔偿刘启安屋内物品损失104045元；3.判令渭滨区政府承担刘启安因拆除房屋而产生的租房费用43200元；4.责令渭滨区政府修改现设计方案为符合国家住建部门规定的标准住宅；对违法强拆行为的相关责任人追究行政、刑事责任；停止在强拆原址上施工；5.诉讼费由渭滨区政府承担。原审法院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该法第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的；……”本案中，渭滨区政府在征收房屋时，将刘启安房屋强行拆除，该行为已经被宝鸡市政府复议决定确认违法，对此双方并无异议。本案因渭滨区政府实施强拆行为造成相对人的财产损失，应予赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。本法第三十六条第四、八项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成侵害，应当返还的财产灭失的，给予相应的赔偿金；对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。因对赔偿项目和数额确定的基本原则是赔偿数额应不低于赔偿请求人依照安置补偿方案可以获得的全部征收补偿权益，故对“直接损失”的理解，不应局限于因违法拆除行为造成的直接财产损失，还应包括其作为被征收人可能享有的其它安置补偿权益。具体到本案中，结合刘启安的诉讼请求，其主张的损失包括：一、房屋损失；二、屋内物品损失；三、租房费用。对以上损失的标准问题，确定如下：（一）房屋损失的赔偿方式和标准。XX房XX城改造被征收，根据《国有土地上征收与补偿条例》有关规定，刘启安本可以选择按征收决定公告之日的市场评估价进行货币补偿，也可以选择在改建地段或就近地段类似房屋进行产权调换。对本案因违法强拆引发的赔偿，更应充分保障刘启安的合法权益，即对其房屋的赔偿不应低于赔偿时改建地段或者就近地段类似房屋的市场价值。刘启安要求选择产权调换，渭滨区政府可以根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定采取在改建地段或就近地段提供类似房屋的方式予以赔偿，也可以根据作出赔偿决定时有效的房地产市场评估价格为基准计算给付赔偿金。（二）屋内物品损失的赔偿问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，在房屋拆除过程中，渭滨区政府未依法对屋内物品登记保全，未制作物品清单交由刘启安进行甄别确认，致使刘启安无法对物品损失的具体数额举证，故该损失是否存在及损失情况，依法应由渭滨区政府承担举证责任。刘启安对其屋内灭失财产有自书清单予以列举，对此，渭滨区政府也未提交反证予以否定，根据当事人陈述及刘启安提交的物品清单，可以认定刘启安房屋被拆时尚有部分生活用品在内，渭滨区政府应对刘启安合理的屋内物品损失酌情予以赔偿。（三）租房费用的赔偿问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条规定：“选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。”虽然条款中对选择货币补偿的安置费未作规定，但在实践中，被征收人亦需要合理时间完成搬迁和安置，渭滨区政府在本次征收安置补偿方案中，也对过渡费作了相应规定。本案中，由于渭滨区政府的违法强拆行为，导致刘启安无房居住，尽管刘启安未举证证明房屋被强拆后实际支付了房租，但是，在居住房屋被强制拆除的情况下，刘启安必须要另找生活居住的地方。无论是租房，或者另行购房居住，还是借住他人家中，在获得赔偿之前，刘启安因此产生的损失客观存在。因此，刘启安的房租损失是必然存在的。对于房租损失的具体金额认定可参照过渡费标准，以保障被征收人的基本居住条件为原则，赔偿数额应当相当于被征收人延长周转过渡期限而遭受的实际损失。鉴于本案刘启安要求产权调换安置，为充分保障刘启安的合法权益，渭滨区政府应根据以上确定的赔偿处理方法，在确定房地产市场估价的基础上，与刘启安就其所主张的上述损失问题进行协商，切实化解行政争议，如双方不能达成一致，渭滨区政府应按以上处理原则，及时全面作出行政赔偿决定，对刘启安的合法权益一次性赔偿救济到位。对于刘启安要求法院责令修改规划设计方案，并追究相关责任人的行政责任、刑事责任的诉讼请求，即使渭滨区政府确系强制拆除行为的实施主体，且强制拆除亦构成违法，但不能直接推导出渭滨区政府的工作人员违法，对是否追究刑事责任和修改设计方案亦不属于本案行政赔偿诉讼的审查范围，刘启安的以上诉求无法律依据，不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、责令渭滨区政府在本判决生效之日起九十日内对刘启安依法予以全面赔偿；二、驳回刘启安的其它诉讼请求。上诉人刘启安上诉称：（一）原审法院确定的房屋损失赔偿方式和标准存在误判和漏判。1.在赔偿方式上。原审法院将赔偿方式的选择权判给渭滨区政府错误。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定，被征收人有选择赔偿方式的权利。2.在赔偿标准上，存在漏判。刘启安请求的赔偿方式是明确要求产权置换。原审法院回避了解决纠纷的关键问题，只明确了选择货币补偿的赔偿标准，对选择房屋调换未给出标准。（二）原审法院对于屋内物品的判决认定事实不清，对屋内物品认定不当。原审法院既然认定强制拆除时，刘启安房屋内尚有部分生活用品，且渭滨区政府未提交反证予以否定。在此情况下，人民法院应当依照刘启安提交的物品损失清单进行赔偿。（三）原审法院对于租房费用的赔偿标准与当前市场租房费不符。原审法院确定租房费用的具体金额认定可参考过渡费，但在本次征收中，过渡费的依据是2015年宝鸡市的市场房租价格，而目前宝鸡市的房租已经大幅上涨，且两者差距较大。（四）上诉人刘启安要求修改设计方案、追究相关人员刑事责任的诉讼请求也应予支持。请求：1.撤销原审判决并改判支持上诉人刘启安的诉讼请求，切实化解行政纠纷，真正实现“定纷止争，案结事了”；2.改判房屋损失赔偿方式（房屋产权调换或货币补偿）的选择权在刘启安；3.改判房屋损失的赔偿标准为：若产权置换房屋与被征收房屋的规划用途相同（70年产权的住宅房），则按照套内面积1：1回回迁；若产权置换房屋规划用途为商住房屋或公寓，则按照1：2回迁；4.改判渭滨区政府赔偿刘启安屋内物品损失104045元；5.改判渭滨区政府因违法拆除刘启安房屋造成租房费损失每月1200元；6.责令渭滨区政府修改现设计方案为符合国家住建部门规定的标准住宅；对违法强拆行为的相关责任人追究行政、刑事责任；停止在强拆原址上施工。被上诉人渭滨区政府提交答辩意见称：（一）上诉人刘启安的请求不应得到支持。上诉人刘启安的语言前后逻辑不通，刘启安在上诉中提出了多项选择性而不是确定性的诉求，该主张不符合诉讼请求的基本原则。（二）原审法院已经充分保护了上诉人刘启安的合法权益，渭滨区政府对此种裁决方式持有保留意见。本案是行政赔偿案件，依照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，房屋无法返还的情况下，只能是折价赔偿。原审法院判决渭滨政府作出全面赔偿，相当于在《中华人民共和国国家赔偿法》之外，责令渭滨区政府提供实物安置的方法来妥善保护相对人。请求依法裁决。经审理查明，原审法院认定的事实属实，本院予以确认。本院认为，结合刘启安的诉讼请求和诉讼各方的诉辨主张，本案的审理焦点问题是：一、刘启安的实质诉讼请求是否是对宝鸡市政府作出的8号复议决定中的赔偿部分不服；二、刘启安的赔偿请求是否应予支持。一、关于刘启安的实质诉讼请求的问题刘启安在房屋被强拆后，以渭滨区政府为被申请人向宝鸡市政府申请行政复议。复议请求为：XX广场XX城改造项目指挥部办公室强制拆除其位于XX路XX号楼XX单元XX号房屋的行为违法；2.赔偿房屋内物品损失104045元；3.在房屋原址按照申请人合法住宅套内建筑面积1：1比例置换住宅房。2018年12月17日，宝鸡市政府作出8号复议决定，决定：1.依法确认被申请人强制拆除申请人所有的座落于渭滨区XX路XX号楼XX单元XX号房屋的行为违法；2.责令被申请人赔偿申请人屋内物品等损失5000元。对刘启安提出的在房屋原址按照申请人合法住宅套内建筑面积1：1比例置换住宅房的请求，复议决定认为不属于复议范围，不符合赔偿法相关规定，不予支持。刘启安不服8号复议决定，提起行政诉讼，请求：1.撤销8号复议决定的第2项，请求重新判定渭滨区政府赔偿刘启安室内物品损失；2.诉讼费由宝鸡市政府负担。经原审法院释明后，刘启安将诉讼请求修改为：1.判令渭滨区政府对违法拆除渭滨区XX路XX号楼XX单元XX号房屋的行为予以赔偿，赔偿标准：若产权置换房屋与被征收房屋的规划用途相同（70年产权的住宅房），按照套内建筑面积1:1标准回迁；若产权置换房屋规划用途为商住两用或公寓，按照1: 2标准回迁；2.判令渭滨区政府赔偿刘启安屋内物品损失合计104045元；3.判令渭滨区政府因违法拆除刘启安房屋造成的租房费损失43200元；4.责令渭滨区政府修改现设计方案为符合国家住建部规定标准住宅，对违法强拆行为的相关责任人追究行政责任、刑事责任，停止在违法强拆原址（XX路XX号楼）面积上延伸的施工行为；5.判令渭滨区政府承担本案的案件受理费。由上述事实可知，刘启安修改后的诉讼请求中部分诉讼请求与8号复议决定中的部分复议请求相同，从诉讼请求来看，刘启安仍然是对宝鸡市政府作出的8号复议决定中的赔偿部分不服。二审庭审中，刘启安当庭表示，其真实诉讼请求是对宝鸡市政府作出的8号复议决定的第2项，即赔偿部分不服。根据以上事实可知，刘启安提起本案诉讼的实质诉讼请求是对宝鸡市政府作出的8号复议决定的第2项，关于赔偿的部分不服。需要指出的是，若人民法院依照刘启安修改后的诉讼请求进行审理本案并作出相应裁判，则出现行政复议和行政诉讼同时对刘启安相同赔偿请求进行审理的问题，可能出现行政复议与行政诉讼对同一请求评判不一的现象，也有违司法最终原则。原审法院应就刘启安的真实、实质诉讼请求进行审理，避免出现行政复议与行政诉讼对同一请求的不同评判。二、关于刘启安的赔偿请求是否应予支持的问题《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”据此，行政案件审理应当以实质性化解纠纷为宗旨，及时解决行政争议，减少当事人诉累。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”赔偿请求人对于通过何种方式获得赔偿具有选择权，既可以选择由赔偿义务机关先行处理，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人先提起行政复议，之后再提起行政赔偿诉讼，就是选择通过司法途径解决其赔偿问题。基于司法最终原则，人民法院对赔偿之诉应当依法受理并作出明确而具体的赔偿判决，保护赔偿请求人的合法权益，实质性解决行政争议。具体到赔偿的数额，为确保当事人获得及时、公平、公正的救济，在行政机关违法强制拆除当事人房屋，难以对房屋及其他损失进行鉴定的情况下，人民法院可以根据原告提出的行政赔偿诉讼请求，结合案件具体情况，参照征收补偿方案确定的征收补偿标准，全面、充分考虑当事人的各项损失，确定损失数额，直接判决行政机关对房屋及其他人身、财产损失一并予以行政赔偿，法院在判令赔偿时的标准至少不应低于补偿标准。本案中，渭滨区政府拆除案涉房屋的行为已被宝鸡市政府作出的8号复议决定确认违法，刘启安诉请判令渭滨区政府赔偿因违法拆除造成的相应损失，应予支持。在宝鸡市政府作出8号行政复议决定后，上诉人刘启安不服提起行政赔偿诉讼，即上诉人刘启安已经选择通过法院寻求司法裁判。原审法院经过审理后，对于刘启安提出的具体赔偿问题，责令渭滨区政府对刘启安重新作出赔偿，则将刘启安要求赔偿的具体问题又移交给渭滨区政府，增加上诉人刘启安的诉累，裁判方式明显不当，原审法院应按照拆迁补偿安置政策并结合本案实际情况确定合理的赔偿数额，及时作出赔偿判决。需要指出的是，案涉房屋为刘启安与其妻王艳共有，在本案诉讼中，只有刘启安一人提起了诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款关于“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”的规定，原审法院应通知王艳参加诉讼。综上，原审法院对刘启安的释明不当，原审判决适用法律错误，裁判结果不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，裁定如下：一、撤销陕西省宝鸡市中级人民法院（2019）陕03行赔初21号行政赔偿判决；二、本案发回陕西省宝鸡市中级人民法院重审。                              审  判  长    刘  雁                           审  判  员    马小莉                           审  判  员    徐  炯                              二〇二〇年七月十日  法官助理    温永宏                           书  记  员    刘  媛 1