安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖行终719号 上诉人（一审原告）陈甫文，男，1965年8月4日出生，汉族，住安徽省合肥市瑶海区。 被上诉人（一审被告）肥东县人民政府，住所地安徽省肥东县店埠镇龙泉路8号。 法定代表人姚飞，县长。 委托代理人马华平，安徽皖正律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）肥东县撮镇镇人民政府，住所地安徽省肥东县撮镇镇。 法定代表人吴超，镇长。 上诉人陈甫文因诉肥东县人民政府、肥东县撮镇镇人民政府行政强制拆除一案，不服合肥市中级人民法院（2020）皖01行初80号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。 陈甫文向一审法院起诉称，原告的房屋位于撮镇镇大费村草坊郢组，房屋建筑面积为130平方米，是向大费村祖居村民购买所得的私有财产。2016年初，大费村以宣传棚户区改造名义实施拆迁，肥东县政府制定了既不合理、又不合法的（5＋3）补偿方案，即500元拆迁补偿＋300元追偿款等。原告不接受这样的拆迁方案拒绝签字搬迁。2018年2月2日，在原告没有收到被告任何合法批文和拆迁手续的情况下，房子被拆迁方强制拆除，家中生活物品及财产被损毁破坏、掩埋。房屋被强拆后，给原告造成较大的经济损失，全家生活受到严重影响。拆迁方至今没有给与原告合理的处理被强拆所造成的损失及影响。故提起诉讼，请求确认各被告强制拆除原告房屋的行政行为违法，诉讼费用由被告承担。 肥东县人民政府一审答辩称，其并未组织实施原告诉称的强制拆除行为，并非本案的适格被告，原告将其列为本案被告，目的在于规避级别管辖的规定。原告诉称的房屋未经规划部门许可，其买卖获取的房屋违反相关法律法规规定，不产生买受的法律后果，其不具有原告主体资格。原告起诉超过法定的起诉期限。请求驳回原告的起诉。 肥东县撮镇镇人民政府一审答辩称，原告无证据证明其诉称的房屋存在、合法，其原告主体资格不符合。该镇政府依法对规划行政部门界定的违法建筑进行拆除，原告案涉房屋被原肥东县规划局依法界定为违法建筑，建议予以拆除，根据此界定，该镇政府多渠道、长时间在案涉区域进行宣传，要求原告自行改正，但原告无动于衷，该镇政府迫不得已将其案涉房屋予以拆除。原告已经超过法定的起诉期限。撮镇镇大费村棚户区改造是人民群众所期盼的，该村的拆迁、拆违工作是依法开展的，目前当地祖居村民已经100%完成签约并搬迁，对外来户违建房屋拆除工作已基本结束。请求驳回原告起诉。 一审法院审理查明，原告起诉称其位于肥东县撮镇镇大费村草坊郢组的房屋于2018年2月2日被拆除。另，诉讼期间肥东县撮镇镇人民政府向该院提交的《情况说明》载明，肥东县大费村有道士田、尹冲、彭郢（或称小彭，含彭东、彭西两个自然村庄）、张郢、学田（或称薛田）、塘梢（或称塘稍）、漕坊（或称曹坊）、费北、费南、聂湾10个村民组，2016年至今实施棚户区改造，改造区内违章建筑由原肥东县规划局界定、肥东县城市管理执法局作出强制拆除决定，肥东县撮镇镇人民政府对界定范围内的违章建筑依法拆除。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”即行政诉讼的适格被告应当是作出行政行为的行政机关或其他法定的行政主体。结合本案，本案所诉为强制拆除行为，对于该行为的存在和行为的实施主体等基础信息应当由原告承担举证责任，但原告并未就此提供证据予以证实。从肥东县撮镇镇人民政府提交的《情况说明》来看，对案涉区域有关拆除房屋行为均由肥东县撮镇镇人民政府依法具体实施，并非由肥东县人民政府实施，故肥东县人民政府并非本案适格被告，对此该院亦经依法告知原告，但是原告仍然坚持起诉肥东县人民政府。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款之规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”本案应当裁定驳回原告的起诉。 另，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款之规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案案涉房屋的拆除时间为2018年2月，原告自该时间就应当知道被诉的强拆行为，但其迟至2020年1月9日才提起行政诉讼，明显超过法定的起诉期限，依法应当裁定驳回起诉。 综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项、第三项和第三款之规定，裁定驳回陈甫文的起诉。 陈甫文上诉称，上诉人在大费村的房屋早在2012年前就已经建成，房屋的建设是大费村祖居村民建成后出售给上诉人的，如果是违法建设，那么在当时祖居村民建设时就存在违法建设行为，作为县级以上行政主管部门和城管部门不出面制止建设行为，而是任由发展达到几千间房屋建成并出售给不知真相的外地务工人员，是典型的行政不作为导致的，是历史原因造成大面积无证房屋的产生，肥东县撮镇镇大费村的外来户购买的房屋在棚户区改造范围内，而肥东县人民政府是国家法律规定的征收补偿的行政主体，应该对征地拆迁实施主体的行为和后果负责。上诉人将肥东县人民政府列为被告有法可依，不是错列被告。自2016年4月开始，肥东县人民政府组织全县范围内的公安、特勤、城管等到大费村搞非法强拆，无论从法律依据还是现场强拆的证据，足以证明肥东县人民政府是组织强拆的主体。撮镇镇人民政府是征地拆迁的被委托单位参与了强拆。本案中肥东县人民政府实际上就是将责任推卸给撮镇镇人民政府。上诉人将肥东县人民政府列为被告的理由充分、正当，不存在错列被告。上诉人在大费村购买的房屋位于被征收土地上，各被告为了达到多征收少补偿的违法目的，将上诉人的房屋通过肥东县原规划局界定为违法建设。且原肥东县规划局并没有按照法定程序严格审查和调查，在房屋所有人不知情的情况下，将大费村外来购房户的房屋界定为违法建设。即便是无证房屋也应该是法律意义中的不动产，涉及不动产的行政诉讼期限是20年，其屋内财产的诉讼期限是5年。一审裁定驳回上诉人的起诉适用法律错误。上诉人提起起诉时，向一审法院提交了多份证据，足以证明在大费村征地拆迁项目中，拆迁方存在多项违法犯罪事实。一审裁定认定事实不清，适用法律错误，程序违法。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案，并判决支持上诉人一审诉讼请求。 肥东县人民政府答辩称，一、答辩人不是本案的适格被告。本案中，答辩人对大费村没有作出过房屋拆迁决定，没有制定过房屋拆迁补偿方案，未在大费村组织实施房屋强制拆迁行为，未对上诉人主张的房屋进行过强制拆除。从原告提供的证据看，被诉行政行为也与答辩人没有关联。二、上诉人不是本案的适格原告。我国历来对土地实施严格的用途管制，农村村民一户只能申请一处宅基地，农民宅基地使用权与集体经济组织成员的资格是联系在一起的。农村房屋宅基地可以在本村村民之间互相买卖流转，卖给非本村人的属于法律禁止的无效买卖，无效的买卖并不产生买受的法律后果。本案中，上诉人擅自建设房屋，未经县规划局的许可。三、上诉人的起诉违反行政诉讼法关于级别管辖的规定。本案应在肥东县人民法院起诉，上诉人错误将答辩人列为被告，目的是为了争取在合肥市中级人民法院起诉，其行为明显是为了规避行政诉讼法关于级别管辖的规定。四、上诉人的起诉已超过法律规定的期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定，结合上诉人的起诉状主张的案涉行政行为的发生时间，上诉人的起诉已明显超过法律规定的起诉期限。综上所述，上诉人的起诉没有事实和法律根据，一审裁定驳回上诉人的起诉，事实清楚、证据确凿、理由充分，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，陈甫文在其起诉状中述称，其案涉房屋被拆除的时间为2018年2月2日，说明其当时即知道拆除行为。因实施拆除行为的主体未告知其起诉期限，故起诉期限从其知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从其知道或者应当知道拆除行为之日起最长不得超过一年。陈甫文对该拆除行为不服，至2020年1月9日才提起诉讼，显然已超过法定起诉期限。上诉人陈甫文主张，其所诉房屋拆除行为涉及不动产，应当适用20年的最长起诉期限。因法律规定的20年最长起诉期限，仅适用于当事人不知道行政行为的情形，而本案中陈甫文已经知道其所诉行政行为，故其该上诉理由不能成立。另，肥东县撮镇镇人民政府自认大费村范围内违章建筑由原肥东县规划局界定、肥东县城市管理执法局作出强制拆除决定，肥东县撮镇镇人民政府对界定范围内的违章建筑实施拆除，故陈甫文以肥东县人民政府为被告提起本案诉讼，亦缺乏事实根据。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人陈甫文的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年七月十三日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… -8- -1-