山东省肥城市人民法院行 政 判 决 书（2020)鲁0983行初10号原告闫传松，男，1963年6月28日出生，汉族，住肥城市。委托代理人周雪林，北京市百瑞（济南）律师事务所律师。被告肥城市综合行政执法局，住所地肥城市长山街013号。法定代表人聂继佩，局长。委托代理人李忠元，该局法制科副科长。委托代理人董印，山东信望律师事务所律师。原告闫传松因不服被告肥城市综合行政执法局（以下简称执法局）作出的肥综限拆字〔2019〕1-Y040号限期拆除决定书，于2020年2月10日向本院提起诉讼，本院立案后，向被告执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月5日公开开庭进行了审理。原告闫传松及委托代理人周雪林，被告执法局的出庭负责人曹斌及委托代理人李忠元、董印均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年8月19日，被告执法局作出肥综限拆字〔2019〕1-Y040号限期拆除决定书，认定原告闫传松未经依法批准，于1996年下半年在电石厂北路东搭建房屋院落的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令其于收到决定书之日起15日内自行拆除。逾期未拆除的，将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定依法强制拆除，拆除费用以及由此造成的一切损失由闫传松负责。原告闫传松诉称，原告在肥城市××办事处孙小村从事养殖行业，并建设了养殖设施。被告在2019年8月19日作出肥综限拆字〔2019〕1-Y040号限期拆除决定书，并让原告自行拆除。原告认为被告作出该行为事实不清，程序违法，法律适用错误，应该予以撤销。为维护原告合法权益，特依法提起行政诉讼，请求法院依法撤销被告作出的肥综限拆字〔2019〕1-Y040号限期拆除决定书；诉讼费由被告承担。原告闫传松向本院提交以下证据：1.《限期拆除决定书》2.场地租赁合同、土地租赁合同3.肥城市养殖用地备案登记4.用地申请5.2001年畜牧饲养小区验收情况登记表6.产品认定证书两份、动物防疫条件合格证、全国无公害农产品内检员证书、荣誉证书、营业执照、税务登记证7.关闭搬迁通知书8.肥城市人民政府给原告颁发的中央财政现代农业发展资金生猪产业项目标牌及光盘一张9.征地公告。证据1-9拟综合证实涉案房屋为合法建设，被诉行政行为违法。被告执法局辩称，一、我局对闫传松作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分。闫传松占用孙小村村土地6871.8平方米建设养殖场，自2017年8月养殖场关闭后，使用用途已变更，按照规定应办理建设审批手续，但其建设行为一直未经城乡规划主管部门审批。二、我局对闫传松作出的行政处罚决定程序合法、适用法律准确。本案当事人将养殖场变更为佛堂、仓库、居住等非农用途，应当办理建设审批手续，而当事人未办理建设手续，属于违法建设，当事人违法建设的建筑物的危害后果和违法事实至今依然存在，违反城市规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，本案对当事人的处罚符合时效的规定。综上，依法应驳回当事人的诉讼请求，维持我局的行政处罚决定。被告执法局向本院提交了以下证据、依据：1.肥城市综合行政执法局申请认定函以及肥城市自然资源和规划局关于违法建设认定的函函复2.违建案件情况登记表3.立案审批表、执法人员执法证复印件4.闫传松调查（询问）笔录及身份证复印件5.场地租赁合同、土地租用合同书、肥城市养殖用地备案登记、养殖场关闭搬迁通知书6.责令（限期）改正通知书及送达回证7.现场调查（勘验）笔录及照片8.泰安市金土地测绘整理有限公司出具的当事人占地现状示意图9.案件调查终结报告10.重大行政处罚决定法制审核意见书及案件集体讨论记录11.行政处罚告知书及送达回证12.行政处罚听证告知书及送达回证13.当事人陈述申辩意见及证据和陈述和申辩笔录14.陈述申辩复核意见书15.行政处罚决定审批表16.行政处罚决定书及送达回证17.变更通知书和更改后的处罚决定书及送达回证18.法律依据19.执法光盘。证据1-19拟综合证实被告执法局作出的行政处罚决定程序合法、认定事实清楚、证据确凿、适用法律适当。经庭审质证，原告对被告提交的证据1、2真实性有异议，主张系在调查前做出，记载内容与事实不符，不能作为证据使用；证据3真实性有异议，主张立案日期晚于申请日期，且本案系行政强制措施，被告适用行政处罚的程序违法；证据4-6真实性无异议，对证明目的有异议；证据7真实性有异议，主张没有原告签字，也没有通知原告到场；证据8真实性无异议；证据9-15真实性有异议，主张被告未适用行政强制措施的程序；证据16-19真实性无异议，对证明目的有异议。被告对原告提交的证据1真实性无异议，对证明目的有异议；证据7有异议，主张与本案无关；证据2-6、8-9主张无任何意义。本院对上述证据认证如下，原、被告提交的证据形式合法、内容真实、与本案相关，可以作为定案依据。经审理查明，1997年4月15日，原告与肥城市新城办事处孙家小庄村民委员会签订《土地租用合同书》一份，约定原告租赁孙小村坐落在电石厂附近山坡地6660平方米建设养殖场，租期自1997年1月1日至2011年2月31日。2008年12月8日，涉案养殖场地进行了备案登记。租赁合同到期后，双方于2012年3月5日续签合同，约定租期自2012年1月1日至2026年12月31日。2017年8月15日，肥城市人民政府新城街道办事处向原告所经营的肥城市兴达养殖场下发《新城街道畜禽养殖场（户）关闭搬迁通知书》，告知养殖场在禁养区范围内应关闭搬迁，后该养殖场关闭。2019年3月15日，被告向肥城市自然资源和规划局发函，要求该局对原告在肥桃路以南，电石厂北、路东搭建的房屋院落予以技术鉴定。肥城市自然资源和规划局于3月16日复函，确认原告的建设项目未取得建设工程规划许可手续，系违法建设，属无法采取改正措施消除影响的情形。3月20日，肥城市人民政府新城街道办事处及孙家小庄村民委员会以经村里做工作拒绝拆违为由，向肥城市拆违指挥部申请对包含原告的建筑在内的8处违法建设按程序处置，肥城市拆违指挥部移交被告后，被告于4月1日立案，于4月24日向原告制作询问笔录，原告认可其1996年下半年占用孙小村土地在肥桃路以南，电石厂北、路东搭建房屋院落没有办理规划手续。同日，被告向原告送达责令（限期）改正通知书，责令其于4月29日前限期改正，因原告拒签，被告留置送达该文书，孙小村村干部孙某1、孙某2予以见证。5月18日，经泰安市金土地测绘整理有限公司勘测，证实原告的违法建设占地总面积6871.8平方米，其中建筑面积3462.2平方米。被告于同日制作现场检查（勘验）笔录，孙小村村干部孙某1、孙某2予以见证。被告于5月20日制作调查终结报告，后经内部审批及集体讨论后，于6月21日向原告送达拆除决定事先告知书及听证告知书，原告于6月26日提出陈述、申辩，主张其所建养殖场系农业用地，不需要办理规划手续，且禁养后养殖场遭受的经济损失未获得相应补偿。7月16日，被告作出复核意见，对原告的陈述申辩不予采纳。后经内部审批，被告于8月6日作出限期拆除决定书并于同日向原告送达。后因拆除期限书写错误，被告于8月19日重新作出被诉限期拆除决定书并送达原告。现原告居住于该养殖场内，并将部分房屋出租。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。依据《关于印发肥城市综合行政执法体制改革实施方案的通知》（肥政办发〔2017〕31号）之规定，原住房城乡建设、城乡规划等领域的全部或部分执法职权，纳入综合执法范围，由综合行政执法机构依法集中行使，并承担相应的法律责任。故被告作为综合行政执法机构，具有集中行使行政执法权，依法履行对辖区内违反住房城乡建设、城乡规划以及有关法规、规章规定的违法行为进行查处的法定职责。关于程序问题。被告作出限期拆除决定历经立案、询问、调查勘验、责令限期整改、告知、听取陈述和申辩、复核、作出决定等程序，制作了相应执法文书并予以送达，程序合法。原告主张，限期拆除系行政强制措施，被告适用行政处罚的程序作出拆除决定违法。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定，“行政处罚的种类……（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚”；《中华人民共和国土地管理法》第七十六条明确将限期拆除列为行政处罚种类，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条对未取得建设工程规划许可证进行建设且无法采取改正措施消除影响的违法建设亦规定了限期拆除的处罚措施，前述规定符合《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（七）项内容，被告适用行政处罚程序作出限期拆除决定符合法律规定。原告主张，被告向肥城市自然资源和规划局申请认定在前、立案在后，程序违法。本院认为，被告发现原告涉嫌违法建设的线索后，向肥城市自然资源和规划局申请技术鉴定以确认违法行为，后立案并展开调查，程序并无不当。原告主张，被告现场检查勘验时原告不在场，亦未在笔录中签字。本院认为，相关法律、法规并未规定现场检查勘验时，行政相对人必须到场。被告在现场勘验中有两名执法人员到场，并邀请见证人孙某1、孙某2予以见证，勘验程序并无不当。原告主张，被告在出具调查终结报告后再向原告进行告知，程序违法。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定，调查终结，行政机关负责人应对调查结果进行审查，根据不同情况作出相应决定；第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。因此，调查结束后，执法人员应当将调查结果和处理意见送交行政机关负责人审查，决定拟处罚内容，在作出行政处罚决定之前，依法告知当事人。被告在调查结束后制作调查终结报告并报法制部门审核及负责人审查，形成拟处罚意见后依法告知当事人，该程序并无不当。原告的主张于法无据，本院不予采信。关于事实问题。原告在2019年4月24日的调查询问笔录中认可涉案房屋系其于1996年下半年建设，未办理相关规划手续，原告系违法建设的建设者及实际使用者，被告对原告作出处罚并无不当。原告主张，其所建养殖场系农业用地，不需要办理规划手续，被告不应对其进行处罚。本院认为，原告建设涉案房屋系占用设施农业用地开办养殖场，并在养殖期间就养殖用地办理了备案登记，原告建设农业设施的行为符合当时的政策规定。后原告的养殖场于2017年8月份关闭，关闭后原告所建房屋改变了使用用途，不再直接从事或服务于农业生产，系非农建设，依据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）及《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）的规定，依法应办理用地规划手续。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”，依据原告陈述及肥城市自然资源和规划局的复函，可以认定涉案房屋未取得建设工程规划许可手续，被告认定涉案房屋系违法建设，事实清楚、证据充分。关于法律适用问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”；《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。依据肥城市自然资源和规划局的复函，原告的建设项目属无法采取改正措施消除影响的情形，被告依据前述规定责令原告自行拆除违法建设，适用法律正确。原告主张，涉案房屋建成于1996年下半年，当时《中华人民共和国城乡规划法》尚未出台，不应适用该法律对原告进行处罚。本院认为，依据肥城市城市总体规划（1996-2010），涉案房屋所位于的新城街道办事处孙小村在1996年规划时就已经划入城市规划区。关于城市规划区违法建筑物的处理，在原《中华人民共和国城市规划法》中即有规定，《中华人民共和国城乡规划法》是对之前的《中华人民共和国城市规划法》的法律承接。并且，原告的违法行为在未依法纠正前，应视为违法行为的持续状态，本案中，原告行为的违法状态一直持续至行政机关立案调查时，因此，被告适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定进行处理并无不当。综上，被告作出的限期拆除决定书程序合法、事实清楚、适用法律正确，原告要求撤销该决定书无事实及法律依据，依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：驳回原告闫传松的诉讼请求。案件受理费50元，由原告闫传松负担。如不服本判决，可于收到判决书之日起十五日内向本院提交上诉状，并按照对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审 判 长 吴 婧人民陪审员 辛 涛人民陪审员 崔风苓二〇二〇年七月二十一日书 记 员 王 冰