浙江省宁波市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）浙02民终1385号 上诉人（原审原告）：费松煜，男，1975年5月6日出生，汉族，住慈溪市。 委托诉讼代理人：苏文诚，浙江导司律师事务所律师。 委托诉讼代理人：周鸿程，浙江导司律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场。住所地：宁波杭州湾新区十二塘围垦区块内。 代表人：胡引飞，该养殖场总厂长。 被上诉人（原审被告）：胡引飞，男，1970年9月30日出生，汉族，住慈溪市。 上述两被上诉人的共同委托诉讼代理人：章伟，北京盈科（慈溪）律师事务所律师。 上述两被上诉人的共同委托诉讼代理人：张红霞，北京盈科（慈溪）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：宁波杭州湾新区海涂围垦开发有限公司。住所地：宁波杭州湾新区四灶浦水库南大堤1号。 法定代表人：黄展，该公司董事长。 委托诉讼代理人：刘占中，浙江海泰（杭州湾新区）律师事务所律师。 上诉人费松煜因与被上诉人宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场（以下简称双瑞养殖场）、胡引飞、宁波杭州湾新区海涂围垦开发有限公司（以下简称海涂公司）合同纠纷一案，不服慈溪市人民法院（2019）浙0282民初7568号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月2日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷并询问当事人，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 费松煜上诉请求：撤销原判，发回重审或依法改判支持其一审的诉讼请求。事实和理由：一审判决遗漏重要事实，2013年，宁波杭州湾新区开发建设管理委员会（以下简称杭州湾新区管委会）在未取得海域使用权的情况下，在杭州湾新区湿地海洋保护区（以下简称海洋保护区）开工建设建塘江两侧围涂工程（即涉案区块）。该项目由宁波市发展和改革委员会核准，相关领导受到处分，慈溪市人民法院（以下简称慈溪法院）作出（2018）浙0282民初7547号民事判决认定《崇寿镇区域贪图经营权租赁合同》无效，该合同项下争议区域系与本案争议区域相毗邻，可知该案中的出租经营权因无相应的海域使用权而无效。而本案中海涂的经营权必然也是建立在该区块的海域使用权上，一审法院却认为涉案区块的养殖地经营权并不涉及海域使用权，与事实不符。由于海涂公司为企业，而非行政主体，现海涂公司也未提供证据证实其受杭州湾新区管委会委托去签订，海涂公司与案外人原慈溪市引飞果业有限公司（以下简称引飞公司）签订的合同协议书系平等主体之间签订的民事合同，而非行政协议。海涂公司的出租行为并非行政行为，本案争议焦点是协议性质是否有效的问题，根据最高院的司法解释，海涂公司出租的合同并不属于司法解释的任何一项属于行政协议的范畴。海涂公司也不是行政机关，无权就行政协议的一方跟引飞公司签订合同，涉案合同是民事协议，审理当中应当对协议的有效性作出认定，在本案的事实认定中，一审法院认为该份协议是杭州湾新区管委会委托海涂公司行政委托的行为错误，行政委托不成立，被委托人应该以委托人名义履行相关职责，在本案中该协议的签订主体是海涂公司并非管委会，本案当中没有提交任何书面材料证明他们之间存在委托关系。 双瑞养殖场、胡引飞答辩称：一审判决事实认定清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持原判。 海涂公司答辩称：一、案涉的区块出租时不属于海域，属于国有备用地，根据法制办的复函等均认为案涉海涂属于土地，同进涉案滩涂属于河道，并不属于海域，出租合同是合法有效的。二、管委会委托海涂公司对案涉滩涂进行管理是成立的，根据最高院的判例，已经认定管委会委托海涂公司签订案涉行政协议时虽然主体不是管委会，但是管委会对委托也是认可的，并且承担了法律责任，当时被确认了违法也没有进行上诉，承担了法律责任，而且行政委托的方式是灵活的，根据土地管理法对土地有确定使用权的权限，管委会将权限在合同中以委托方式交由海涂公司行使是有法律规定的。三、费松煜主张适用法律错误是对法律的错误理解。 费松煜以其与双瑞养殖场签订的协议书无效为由向一审法院提起诉讼，请求判令：1.费松煜与双瑞养殖场于2013年3月20日签订的协议书无效；2.双瑞养殖场立即返还费松煜支付的2013年5月至2016年4月承包费3574146元；3.双瑞养殖场承担诉讼费、财产保全费；4.胡引飞在双瑞养殖场不能清偿诉请2、3项的债务时，对双瑞养殖场的债务承担清偿责任；5.海涂公司对诉请2、3项双瑞养殖场的债务承担连带清偿责任。 一审法院认定事实：2011年5月，宁波市发展和改革委员会批复杭州湾新区成立专门机构组织实施宁波杭州湾新区十二塘围涂工程项目。同年8月25日，宁波杭州湾新区开发建设公司出资设立海涂公司，经营范围为海涂围垦项目的建设、开发和管理。宁波杭州湾新区开发建设公司系杭州湾新区管委会设立的国有独资公司，经营范围包括城市综合开发建设、房产开发经营、基础设施建设、投资与资产管理、土地开发、海涂围垦、旅游资源的投资开发建设、物业管理、给排水管理、房屋租赁。后海涂公司公开招租宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地（以下简称1号基地）的承租单位。2012年12月25日，引飞公司（2019年3月21日变更企业名称为慈溪市引飞农副产品有限公司）中标。2013年3月5日，引飞公司与海涂公司签订《合同协议书》。经海涂公司同意，引飞公司承租的1号基地由双瑞养殖场独立经营，所涉及一切事务由双瑞养殖场处理。后费松煜与引飞公司在海涂公司的见证下，签订《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地临时出租合同书》一份，约定引飞公司将1号基地中的南起十一塘塘裙以北15米，北至十二塘护塘河南岸5米，东靠四灶浦排涝河西侧道路以西5米，西至5号隔堤东5米【除去区块内铁丝网围栏围区（铁丝围栏外侧5米）及小湖泊等暂留地6250亩】内1号区域中的1435亩（以实际丈量为准）交由费松煜养殖，土地用途为鱼塘、虾塘养殖。协议约定，养殖期限为2013年1月1日至该地块被政府依法征用止（不包括农业项目），如部分地块开发征用的，剩余未被开发征用部分继续履行承包业务；土地承包金为每年1191800元，满3年后承包金逐年环比递增8%，费松煜应于2013年1月5日前支付承包经营期限前三年50%的总承包金1787800元，第二次于2014年1月5日前支付包经营期限前三年总承包金的剩余承包金1575600元。三年以后每年的承包金必须在每年的3月31日前付清。协议同时约定，养殖期内，如果政府收回土地另作他用，养殖期不足三年收回土地的，引飞公司按600元／亩一次性支付补偿金，按引飞公司收回的相应面积和相应日期补偿，承包费按年度退还；养殖期满三年后收回土地的，引飞公司不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河流、配套房屋等基础设施归海涂公司所有，费松煜无条件退回养殖地。同年3月20日，费松煜与双瑞养殖场签订《协议书》一份，其主要内容与《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地临时出租合同书》基本一致，以下内容除外：1.协议书甲方为双瑞养殖场；2.承包金金额每年1191382元，满3年后承包金逐年环比递增8%，费松煜应于2013年1月5日前支付承包经营期限前三年50%的总承包金1787073元，第二次于2014年9月30日前支付包经营期限前三年总承包金的剩余承包金1787073元，累计支付前三年总承包金3574146元。三年以后每年的承包金必须在每年的3月31日前付清。费松煜将案涉土地交由姚宝海进行养殖，姚宝海于2013年1月至2015年间共向被告胡引飞的银行账户内汇款3574156元，姚宝海出具证明称上述款项除2013年1月11日的30万元汇款外均是代费松煜支付费松煜与双瑞养殖场签订的养殖承包《协议书》项下的承包费。2013年3月29日，慈溪市人民政府经双瑞养殖场申请向其发放了证号分别为慈府（淡）养证［2013］第Ｓ（1）601、602、603、604号水域滩涂养殖使用证准许其在案涉区域从事淡水（池塘）养殖，经营期限自2013年4月1日至2016年3月31日。2016年4月5日，海涂公司向引飞公司发送《收回通知函》一份，要求收回引飞公司承包经营的土地，包括费松煜、王志土、韩吉、胡引飞等人在该收回通知函上签字确认收阅。4月6日，引飞公司和双瑞养殖场向海涂公司出具回复函一份，承诺对于海涂公司需要使用的涂地会按时撤离，对于暂不使用的涂地会管理好并承诺在海涂公司需要使用时即时撤离等等。包括费松煜、王志土、韩吉、胡引飞等人在该回复函上签字表示同意。2016年5月9日，双瑞养殖场（甲方）、费松煜（乙方）及姚宝海（丙方）签订协议书一份，约定自即日起解除费松煜与双瑞养殖场于2013年3月20日签订的承包协议书，明确五号区块面积约1435.4亩（以实际丈量为准）由姚宝海管理，并达成如下事项：一、乙方在2016年5月9日前的经营情况，由乙方和丙方协商解决，与甲方无关，原乙方的责任与权利由丙方承担，今后丙方经营收益状况与甲方无本质关系，甲方不承担任何风险；二、丙方认可：2016年4月5日“宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地收回通知函”、2016年4月6日的“回复函”、2016年4月8日的“全体养殖户代表大会（会议纪要）”。今后在杭州湾新区域涂地时，丙方应无条件撤离。三、丙方经营管理中，应服从甲方管理并积极配合，按时上交管理费，逾期视为自动放弃对五号区块的管理权，甲方不作任何补偿。四、丙方应严格按照“安全第一，预防为主”和坚持“管审查必须管安全”的原则进行安全生产管理，杜绝发生任何事故。五、本协议未尽事宜，可由三方约定后作为补充协议，补充协议与本协议具有同等法律效力等。另查明，2013年7月25日，宁波市海洋与渔业局对海涂公司作出甬海执处罚［2013］004号行政处罚决定书，该行政处罚决定书认定，海涂公司在未经海域使用审批的情况下，于2012年7月起，在实施护岸保滩工程建设中，对慈溪十一塘外侧海域4条防潮堤坝中的2条防潮横堤之间的龙口进行了堤坝合拢建设，其行为违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第三条关于“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权；单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”的规定，为此，该局依照《中华人民共和国海洋环境保护法》第四十二条关于“对未经批准进行围海、填海活动的，并处……罚款”的规定，作出责令恢复海域原状、罚款6617116元的行政处罚。2015年12月28日，宁波市海洋与渔业局对海涂公司作出甬海执处罚［2015］005号行政处罚决定书，该行政处罚决定书认定，十二塘围涂工程1号区块海域仅取得过开放式养殖用海类海域使用权证书，海涂公司将该海域的2条防潮横堤之间的龙口进行合拢，擅自改变了海域用途，即将原来开放式养殖用海改作围海养殖用海类的池塘养殖用海，违法用海面积为916.4135公顷，其行为违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第二十八条“海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途”的规定，为此，该局依照《中华人民共和国海域使用管理法》第四十六条关于“处非法改变海域用途期间该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款”的规定，作出责令限期改正、罚款10309650元的行政处罚。后浙江省委、省政府在落实中央环保督查工作中，对杭州湾管委会前述违法填海行为进行了查处。 一审法院认为：本案的争议焦点在于案涉《协议书》是否有效？费松煜认为本案涉案合同的标的物是国家所有的未经国家相关部门的批准、未取得海域使用权证的海域使用权，该标的物是双瑞养殖场从海涂公司与引飞公司所签订的承包合同中承接引飞公司的承包合同的权利义务所得来的。海涂公司在没有取得海域使用权的前提下，违反《中华人民共和国海域使用管理法》的规定，非法围塘，并非法发包给引飞公司，被宁波市海洋与渔业局处罚，海涂公司与引飞公司将无效合同的权利义务转让给双瑞养殖场，故双瑞养殖场据此与费松煜签订承包协议都是无效的。三被告则认为海涂公司根据“谁投资谁受益”原则依法取得涉案滩涂使用权和出租权，案涉合同均为有效合同。该院审查后认为，无论是费松煜与双瑞养殖场订立的《协议书》，还是作为双瑞养殖场权利来源的由案外人海涂公司与引飞公司订立的《合同协议书》，合同标的均为宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地内的土地经营权，两份协议书均不涉及海域使用权，而是土地经营权，双瑞养殖场不存在违反法律规定转让海域使用权的行为；双瑞养殖场转包给费松煜的土地经营权，系引飞公司通过招投标方式从海涂公司获得后，经海涂公司同意由引飞公司交给双瑞养殖场经营管理，而海涂公司是杭州湾新区根据宁波市发展和改革委员会批复，为实施宁波杭州湾新区慈溪十二塘围涂工程项目，由开发公司设立的进行海涂围垦项目的建设、开发和管理的国资公司，海涂公司与引飞公司签订《合同协议书》系受宁波杭州湾新区开发建设管理委员会委托履行国有资产日常经营管理职责以实现滩涂资源开发利用的行政管理目标的行政行为。行政行为具有公定力，未经国家机关按照法定程序撤销或变更或确认无效前，均推定为合法，应当加以遵守。费松煜未提供证据证明海涂公司与引飞公司签订的《出租合同书》的行为已被撤销、变更或被确认无效，故费松煜主张的海涂公司与引飞公司订立的《合同协议书》因违法而无效的主张不成立。综上，案外人引飞公司将其合法获得的土地经营权交由双瑞养殖场经营后，双瑞养殖场据此与费松煜签订《协议书》，系双方的真实意思表示，不违反法律、行政法规强制性的规定，也不具备合同无效的其他情形，该《协议书》应认定为合法有效，故对费松煜要求确认该协议无效的诉讼请求，不予支持。费松煜的其余诉讼请求均系基于案涉《协议书》无效衍生而来，故也均不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款、第六十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，一审法院于2019年12月26日作出如下判决：驳回费松煜的诉讼请求。案件受理费35393元，由费松煜负担。 二审中，费松煜向本院提供关于开展12塘围涂一号清理整治工作的通告一份，拟证明通告中管委会已经明确了涉案出租的标的物一块海域，是根据海域适用法的规定进一步保护海涂资源，政府的公告已经说明本案当中所涉及的是海域使用权。双瑞公司、胡引飞对证据的真实性没有异议，对关联性有异议，无法证明拟证明的事实，根本没有提到案涉土地就是海域。海涂公司认为该证据不属于新证据，费松煜在行政诉讼案件中已经提交了该证据。该证据上面写着根据海域法是通知，应该根据法律规定，在一审当中海涂公司已经明确，案涉海涂出租时间是2013年3月5日，当时有土地、水利、海洋部门有争论，所以请国务院解决，当时在2012年国发函2002—142号规定，浙江省层面为了解决争议，浙江省办公厅2013年3月21日关于钱塘江相关通知明确，自2013年3月21日海洋部门可以参与管理，水利部门负责防汛，海洋部分负责权属管理，之前海洋部门是没有管理期限的。海涂公司向本院提供（2020）浙02民终1857号裁定书一份，拟证明生效的裁定已经认定涉案出租合同性质上属于行政协议。费松煜对真实性没有异议，对合法性和关联性有异议，认为该份裁定书认定事实和适用法律是有错误的，其已向省高院申请了再审。双瑞公司、胡引飞对裁定书的证据效力没有异议。 本院认为，费松煜提供证据不属于新证据，亦与本案无关联性，本院不予认定。海涂公司提供（2020）浙02民终1857号裁定书系本院作出的裁定书，本院予以认定。 本院经审理对一审法院认定的事实予以确认。另查明，费松煜曾向一审法院另案起诉请求：确认海涂公司与引飞公司于2013年3月5日签订的《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地临时出租合同书》无效。一审法院以该出租合同书属于行政合同不属于民事案件的受理范围为由裁定驳回起诉。费松煜不服提起上诉后，本院作出（2020）浙02民终1857号裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，本案的争议焦点为：双瑞养殖场与费松煜于2013年3月20日签订的协议书是否有效。 对此，本院认为，作为协议书基础和前提的海涂公司与引飞公司于2013年3月5日签订的合同协议书并未被撤销、变更或者被确认无效，故协议书项下的经营权系双瑞养殖场合法取得，且涉案协议书系双瑞养殖场与费松煜的真实意思表示，又未违反法律、行政法规强制性规定，费松煜要求确认协议书无效，并要求双瑞养殖场返还承包费、赔偿损失，胡引飞、海涂公司承担连带清偿责任证据不足，理由不充分，本院不予支持。 综上，费松煜的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审判决事实认定清楚、法律适用正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费35393元，由上诉人费松煜负担。 本判决为终审判决。 审判长  魏金汉 审判员  叶剑萍 审判员  杜海平 二〇二〇年七月二十八日 书记员  王沂丞 ?*ArabicDash?-14-? ?*ArabicDash?-13-?