江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏12行终110号 上诉人（原审原告）李桂华，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）王瑞梅，性别××年××月××日生，××族。 共同委托代理人李桂军，江苏圣典（泰州）律师事务所律师。 共同委托代理人谢长江，江苏圣典（泰州）律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）泰州市发展和改革委员会，住所地泰州市凤凰东路58号。 法定代表人祝光，局长。 委托代理人张杰，江苏环溪律师事务所律师。 原审第三人泰州市姜堰区工业和信息化局，住所地泰州市姜堰区上海路1号。 法定代表人金峰，局长。 参与诉讼负责人仲明，副局长。 上诉人李桂华、王瑞梅因要求撤销被上诉人泰州市发展和改革委员会（以下简称泰州市发改委）作出的行政复议决定一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2019）苏1291行初93号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年4月21日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。 一审法院经审理查明，2018年6月28日，泰州市姜堰区两减六治三提升专项行动领导小组办公室（以下简称姜堰区263办公室）向原泰州市姜堰区经济和信息化委员会（以下简称原姜堰区经信委，机构改革后更名为泰州市姜堰区工业和信息化局）发送泰姜263办〔2018〕28号《关于对俞垛镇禁养区内未关停养殖场采取断电措施的函》（以下简称28号函件），载明：根据6月20日中央环保督查组“回头看”交办单的要求，俞垛镇对禁养区内未关停的养殖场实施关停，截至目前，还剩余4家蛋鸡养殖场未关停（名单附后，包含李桂华蛋鸡养殖场）。该4家蛋鸡养殖场位于禁养区内，存在粪污直排现象，无粪污处理设施，取样化验结果严重超标，俞垛镇政府多次与养殖户协商关停方案，养殖户拒不配合。该函件要求原姜堰区经信委配合协同俞垛镇人民政府，依法对俞垛镇禁养区内未关停的4家蛋鸡养殖场采取断电措施。同日，原姜堰区经信委向泰州市姜堰区供电公司、泰州市姜堰区俞垛镇人民政府（以下简称俞垛镇政府）发送泰姜经通[2018]57号《关于对俞垛镇禁养区内未关停养殖场中止供电的通知》（以下简称57号通知），载明：根据“区263办公室”要求，经研究决定，同意对俞垛镇禁养区内未关停的四家蛋鸡养殖场（名单与上述函件所附名单一致）中止供电。请供电公司与俞垛镇对接后予以执行。2018年7月10日，俞垛镇政府向李桂华作出《关于执行的通知》（以下简称断电通知），载明：你户至今未依据泰州市、姜堰区及俞垛镇人民政府的通知要求将禁养区内的畜禽清除，现经请示姜堰区263办公室同意后决定对你户的养殖场实施断电措施。 2018年8月27日，泰州市姜堰区供电公司俞垛镇供电所（以下简称俞垛镇供电所）接到俞垛镇政府协助采取断电措施后对李桂华、王瑞梅蛋鸡养殖场的三相电采取了断电措施。 2018年11月15日，李桂华、王瑞梅向原泰州市经信委邮寄行政复议申请，要求确认原姜堰区经信委作出57号通知的行政行为违法并予以撤销，依法对28号函件进行合法性审查并确认其不合法，依法赔偿李桂华、王瑞梅因57号通知行为造成的经济损失。2019年3月5日，原泰州市工业和信息化局（以下简称泰州市工信局）作出[2018]泰行复第210行政复议决定书，认为57号通知的主送对象是姜堰区供电局、俞垛镇政府，并未对李桂华、王瑞梅送达，向李桂华、王瑞梅作出断电通知的是俞垛镇政府，该通知未提及57号通知，所以57号通知系行政机关内部行政行为，该行政行为依法不属于行政复议的受案范围，因此李桂华、王瑞梅提出对28号函件进行合法性审查及赔偿请求也就无法进入行政复议受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第五项、第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回李桂华、王瑞梅的行政复议申请。李桂华、王瑞梅不服，诉至法院。 另查明，泰州市委办、市政府办于2019年3月30日印发的泰办发〔2019〕38号《关于印发泰州市人民政府办公室等部门职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》第四条第一款第（十一）项规定，泰州市发改委设立能源处，负责电力运行调节和应急保障有关工作，衔接电力供需平衡。 一审法院审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，泰州市发改委系本案适格的被告。本案首先应当审查李桂华、王瑞梅提起本案诉讼，是否符合行政诉讼受理条件。 首先，行政诉讼主要通过合法性审查解决法律争议问题，不直接解决政策性问题，因此，如果原告的诉讼涉及有关政策性规定，那么对于行政机关采取的具有较多政策因素的处理行为，因缺乏可以直接适用或参照的法定标准，人民法院事实上难以进行司法审查。本案中，案涉行政复议对象系基于姜堰区263办公室作出的28号函件而作出的通知行为，28号函件又系基于“中央环保督查组‘回头看’交办单的要求”作出，因此，57号通知系基于上级政策性要求作出的行为，人民法院无法对其进行合法性审查。基于同样理由，亦不应纳入行政复议范畴。由此，李桂华、王瑞梅的起诉不属于人民法院行政案件的受案范围。 其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。根据前述法律和司法解释的规定，如果行政机关的某一行为的内容需要借助另一行政行为的作出才能对外发生效力，则该行为因不具备外部法律效力，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，则不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，原姜堰区经信委发出的57号通知系根据姜堰区263办公室函件要求向姜堰区供电公司、俞垛镇政府发出的对包括李桂华在内的四家蛋鸡养殖场采取断电措施的通知，俞垛镇政府根据57号通知已向李桂华、王瑞梅作出具有外部法律效力的断电通知；57号通知发生在行政机关之间，且具有明显的承接关系，属于行政机关之间、行政机关对其行使行政管理职能的单位作出的行政行为，该行政行为并不直接设定李桂华、王瑞梅的权利义务，并未直接对李桂华、王瑞梅的权利义务产生影响。由此亦可认定，涉案复议决定对李桂华、王瑞梅权利义务不产生影响。 综上，李桂华、王瑞梅的起诉不符合行政诉讼受理条件，依法应予驳回。据此，一审法院遂依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第八项、第三款之规定，裁定驳回李桂华、王瑞梅的起诉。 李桂华、王瑞梅不服，上诉至本院称：1.行政复议决定属于行政诉讼受理范围，一审裁定裁非所请；2.57号通知系原审第三人直接指令姜堰区供电公司对上诉人实施断电措施，一审法院认定事实错误；3.本案争议非政策性问题，案涉复议对象系原审第三人通知的具体行政行为。综上，请求二审法院依法撤销一审裁定，依法改判或发回重审。 被上诉人泰州市发改委答辩称：1.57号通知是内部文件，通过流转后由相关部门具体实施，并非直接针对上诉人，上诉人以文件流转中的一环作为被告明显不当；2.从管理的角度看，在断电问题上供电公司有主动权，如果其认为文件不符合相关规定可以向上级主管部门提出异议并重新作出相应的文件；3.姜堰区263办公室将28号函件抄送给俞垛镇政府，俞垛镇政府下达了通知，故具体实施单位并非被上诉人，57号通知系不可诉的内部行为。综上，一审裁定正确，请求二审法院予以维持。 原审第三人泰州市姜堰区工业和信息化局陈述称，一审认定事实清楚、适用法律正确，恳请二审法院维持一审裁判结果。 原审原告、原审被告提交的证据和依据均已随案移送本院。 一审裁定认定的事实与本院经审理查明的事实一致，本院予以确认。 另查明，2018年8月26日，俞垛镇政府强行将上诉人养鸡场内的蛋鸡捉走并出售，2018年9月28日，上诉人就俞垛镇政府的捉鸡行为向泰州市姜堰区人民政府申请行政复议，泰州市姜堰区人民政府受理该复议申请后，于2018年12月17日作出（2018）泰姜行复第37号行政复议决定书，决定确认俞垛镇政府强行捉走上诉人蛋鸡的行为违法；俞垛镇政府给付上诉人变卖蛋鸡的价款108969元，并向上诉人支付赔偿金38505元。上诉人不服该复议决定，向本院提起诉讼。本院于2019年10月18日作出（2019）苏12行初4号行政判决书，判决如下：一、被告泰州市姜堰区人民政府作出的（2018）泰姜行复第37号行政复议决定书决定主文为：“确认泰州市姜堰区俞垛镇人民政府强行捉走李桂华、王瑞梅蛋鸡的行为违法；泰州市姜堰区俞垛镇人民政府给付李桂华、王瑞梅变卖蛋鸡的价款108969元，并向李桂华、王瑞梅支付赔偿金38505元”,变更该主文中“并向李桂华、王瑞梅支付赔偿金38505元”，改为“并向李桂华、王瑞梅支付赔偿金255381元”。二、驳回原告李桂华、王瑞梅的其他诉讼请求。李桂华、王瑞梅仍不服，上诉至江苏省高级人民法院，该案仍在审理中。 又查明，一审中，承办法官对姜堰区供电公司俞垛镇供电所所长张明华询问时，其陈述“当时我们采取断电措施的时候是断了三相电，保留了生活用电。目前也是这个情况。”上诉人在起诉状中亦自认俞垛镇供电所切断的系上诉人养殖场正常生产使用的动力电。 再查明，上诉人于2020年6月10日以泰州市姜堰区人民政府为被告，向本院提起诉讼，请求判令泰州市姜堰区人民政府履行补偿、安置的法定职责，依法补偿房产、装饰装潢、附着物及设备损失暂定130万元（以实际鉴定评估的价值为准），补偿停产停业损失，以每年30万元计算至实际补偿之日止。 本院认为，本案争议焦点是上诉人的起诉是否符合法定受理条件。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯原告合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。由此可见，当事人提起行政诉讼的前提系被诉行政行为有可能侵犯其合法权益，即当事人与被诉行政行为具有利害关系。 经审理查明事实可知，2018年8月26日，上诉人养鸡场内蛋鸡已经被俞垛镇政府强行捉走并出售，上诉人亦针对该行为先后提起行政复议、行政诉讼，故俞垛镇供电所于2018年8月27日切断上诉人养殖场生产所需动力电之行为，对上诉人的权利义务并未产生任何不利影响。关于上诉人所称断电行为导致设备损失和经营损失等，实则系整个养殖场关停行为所致，其可另行寻求救济，且事实上，上诉人已就上述事项以泰州市姜堰区人民政府为被告向本院提起诉讼，本院已经依法予以受理，故上诉人该诉称，于法无据，本院不予采信。 关于上诉人所称行政复议决定属于行政诉讼受理范围，一审裁定裁非所请的问题，本院认为，上诉人针对对其权利义务不产生实质影响的行为申请行政复议，明显不属于行政复议受案范围，复议机关作出驳回申请的行政复议决定，亦对当事人的权利义务不产生实际影响，不应当纳入人民法院行政诉讼受案范围，否则实际上是允许当事人通过行政复议方式将不属于行政诉讼受案范围的事项导入诉讼程序，违反相关法律、司法解释的规定，故上诉人该上诉意见，于法无据，本院不予采信。 综上，一审法院裁定驳回上诉人起诉正确，依法应予维持，上诉人的上诉，于法无据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不需交纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  曹海霞 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年七月二十日 书记员  王振宇 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。