陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2020）陕行赔终6号之一 上诉人（原审原告）：吴书梁，男，1954年10月30日出生，汉族，住陕西省宝鸡市渭滨区（吴育民次子，吴育民于2020年2月25日死亡）。上诉人（原审原告）：吴书凤，女，1956年11月22日出生，汉族，住陕西省宝鸡市金台区（吴育民长女，吴育民于2020年2月25日死亡）。上诉人（原审原告）：吴书海，男，1960年10月4日出生，汉族，住陕西省宝鸡市渭滨区（吴育民三子，吴育民于2020年2月25日死亡）。上诉人（原审原告）：吴冬梅，女，1963年11月30日出生，汉族，住陕西省宝鸡市渭滨区（吴育民次女，吴育民于2020年2月25日死亡）。共同委托诉讼代理人：吴书海，男，1960年10月4日出生，汉族，住陕西省宝鸡市渭滨区，系吴书梁，吴书凤之弟，吴冬梅之兄。共同委托诉讼代理人：李泽芳，北京市盈科（西安）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：宝鸡市渭滨区人民政府。住所地：陕西省宝鸡市。法定代表人：刘方斌，该区人民政府区长。委托诉讼代理人：李勇，该区人民政府工作人员。委托诉讼代理人：陆威，陕西宝吉律师事务所律师。上诉人吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅因诉宝鸡市渭滨区人民政府（以下简称渭滨区政府）行政赔偿一案，不服陕西省宝鸡市中级人民法院（2019）陕03行赔初23号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，审理过程中，因吴育民于2020年2月25日死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼，本院于2020年3月23日裁定中止诉讼。经吴育民所有继承人商议，吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅作为继承人参加诉讼，本院于2020年6 月9日恢复诉讼，并依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅及其委托诉讼代理人李泽芳，被上诉人渭滨区政府的委托诉讼代理人李勇、陆威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅之父吴育民在宝鸡市渭滨区XX路XX号楼1单元5号、6号单独所有两套合法产权住宅房。2015年6月11日，宝鸡市渭滨区XX城XX小组XX广场XX城改造项目指挥部，下设办公室。2016年10月21日，渭滨区政府作出《关于渭滨区银河E时代广场旧城改造项目区域内房屋实施征收的决定》，决定载明征收范围为：东至金陵小学、XX路、XX路、北至经一路区域内所有建筑物及其附属物。吴育民房屋位于征收区域内。2018年8月19日，XX路XX号楼被拆除。吴育民与渭滨区政府未签订安置补偿协议。另查明，2018年10月16日，吴育民以渭滨区政府为被申请人向宝鸡市人民政府（以下简称宝鸡市政府）申请行政复议，XX广场XX城改造项目指挥部办公室强制拆除其房屋违法，并提出行政赔偿。2018年12月17日，宝鸡市政府作出宝府复决字〔2018〕10号行政复议决定（以下简称10号复议决定），决定：1.依法确认被申请人强制拆除申请人所有的坐落于渭滨区XX路XX号楼XX单元XX号、XX号楼XX单元XX号房屋的行为违法；2.责令被申请人赔偿申请人室内物品等损失10000元。吴育民不服，于2019年1月3日提起行政赔偿诉讼。请求：1.责令渭滨区政府就2018年8月19日强拆XX路XX号楼行为在媒体公开赔礼道歉，在XX路XX号楼原址张榜公告道歉；2.责令渭滨区政府、XX广场XX路XX号楼XX楼性质，修改现设计方案为符合国家住建部规定标准住宅楼；3.请求判令渭滨区政府对违法拆除渭滨区XX路XX号楼1单元5号、6号房屋的行为予以赔偿，赔偿标准按照1:1.5标准回迁，涉案房屋价值人民币合计866810元[7000元/㎡×(55㎡＋68.83㎡)]，部分屋内财产损失17740元；4.请求判令渭滨区政府因违法拆除涉案房屋造成的租房费损失64800元（1800元×36个月）；5.请求判令渭滨区政府承担本案的案件受理费。 原审法院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该法第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的；……”本案中，渭滨区政府在征收房屋时，将吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅的房屋强行拆除，该行为已经被宝鸡市政府复议决定确认违法，对此双方并无异议。本案因渭滨区政府实施强拆行为造成相对人财产的损失，应予赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。本法第三十六条第四、八项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成侵害，应当返还的财产灭失的，给予相应的赔偿金；对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。因对赔偿项目和数额确定的基本原则是赔偿数额应不低于赔偿请求人依照安置补偿方案可以获得的全部征收补偿权益，故对“直接损失”的理解，不应局限于因违法拆除行为造成的直接财产损失，还应包括其作为被征收人可能享有的其它安置补偿权益。具体到本案中，结合吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅的诉讼请求，其主张的损失包括：一、房屋损失；二、屋内物品损失；三、租房费用。对以上损失的标准问题，确定如下：一、房屋损失的赔偿方式和标准。XX房XX城改造被征收，根据《国有土地上征收与补偿条例》有关规定，吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅本可以选择按征收决定公告之日的市场评估价进行货币补偿，也可以选择在改建地段或就近地段类似房屋进行产权调换。对本案因违法强拆引发的赔偿，更应充分保障吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅的合法权益，即对其房屋的赔偿不应低于赔偿时改建地段或者就近地段类似房屋的市场价值。吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅要求选择产权调换，渭滨区政府可以根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定采取在改建地段或就近地段提供类似房屋的方式予以赔偿，也可以根据作出赔偿决定时有效的房地产市场评估价格为基准计算给付赔偿金。二、屋内物品损失的赔偿问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，在房屋拆除过程中，渭滨区政府未依法对屋内物品登记保全，未制作物品清单交由吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅进行甄别确认，致使吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅无法对物品损失的具体数额举证，故该损失是否存在及损失情况，依法应由渭滨区政府承担举证责任。吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅对其屋内灭失财产有自书清单予以列举，对此，渭滨区政府也未提交反证予以否定，根据当事人陈述及吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅提交的物品清单，可以认定吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅房屋被拆时尚有部分生活用品在内，渭滨区政府应对吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅合理的屋内物品损失酌情予以赔偿。三、租房费用的赔偿问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条规定：“选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。”虽然条款中对选择货币补偿的安置费未作规定，但在实践中，被征收人亦需要合理时间完成搬迁和安置，渭滨区政府在本次征收安置补偿方案中，也对过渡费作了相应规定。本案中，由于渭滨区政府的违法强拆行为，导致吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅无房居住，尽管吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅未举证证明房屋被强拆后实际支付了房租，但是，在居住房屋被强制拆除的情况下，吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅必须要另找生活居住的地方。无论是租房，或者另行购房居住，还是借住他人家中，在获得赔偿之前，吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅因此产生的损失客观存在。因此，吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅的房租损失是必然存在的。对于房租损失的具体金额认定可参照过渡费标准，以保障被征收人的基本居住条件为原则，赔偿数额应当相当于被征收人延长周转过渡期限而遭受的实际损失。为充分保障吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅的合法权益，渭滨区政府应根据以上确定的赔偿处理方法，在确定房地产市场估价的基础上，与吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅就其所主张的上述损失问题进行协商，切实化解行政争议，如双方不能达成一致，渭滨区政府应按以上处理原则，及时全面作出行政赔偿决定，对吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅的合法权益一次性赔偿救济到位。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、责令渭滨区政府在本判决生效之日起九十日内对吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅依法予以全面赔偿；二、驳回吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅的其它诉讼请求。上诉人吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅上诉称：（一）原审法院确定的房屋损失赔偿方式和标准存在错误。1.在赔偿方式上。原审法院将赔偿方式的选择权判给渭滨区政府错误。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定，被征收人有选择赔偿方式的权利。2.在赔偿标准上，存在漏判。原审法院回避了解决纠纷的关键问题，只明确了选择货币补偿的赔偿标准，对选择房屋调换未给出标准。（二）原审法院对于屋内物品的判决认定事实不清，对屋内物品认定不全面。原审法院既然认定强制拆除时，吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅房屋内尚有部分生活用品，且渭滨区政府未提交反证予以否定。在此情况下，人民法院应当依照吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅提交的物品损失清单进行赔偿。（三）原审法院对于租房费用的赔偿标准与当前市场租房费不符。原审法院确定租房费用的具体金额认定可参考过渡费，但在本次征收中，过渡费的依据是2015年宝鸡市的市场房租价格，而目前宝鸡市的房租已经大幅上涨，且两者差距较大。（四）上诉人吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅要求修改设计方案的诉讼请求也应予支持。请求：1.撤销原审判决第一项依据的赔偿标准，查清事实后，改变赔偿标准，维持原审判决第一项；2.撤销原审判决第二项，改判支持吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅的所有诉讼请求；3.本案一、二审诉讼费由渭滨区政府负担。被上诉人渭滨区政府提交答辩意见称：（一）上诉人吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅的请求不应得到支持。上诉人吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅的语言前后逻辑不通，不存在撤销标准而维持判项的说法。（二）原审法院已经充分保护了上诉人吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅的合法权益，渭滨区政府对此种裁决方式持有保留意见。本案是行政赔偿案件，依照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，房屋无法返还的情况下，只能是折价赔偿。原审法院判决渭滨政府作出全面赔偿，相当于在《中华人民共和国国家赔偿法》之外，责令渭滨区政府提供实物安置的方法来妥善保护相对人。请求依法裁决。经审理查明：吴育民提起上诉后，于2020年2月25日死亡。吴育民生前与妻子周自珍共育有五个子女，分别是长子吴书学，次子吴书梁、长女吴书凤、三子吴书海、次女吴冬梅。吴育民妻子周自珍于2001年9月11日死亡，长子吴书学于2009年1月5日死亡。吴书学生前与妻子孙秀珍育有二子，长子吴刚，次子吴强。经吴育民所有继承人商议，孙自珍、吴刚、吴强表示放弃参加本案诉讼，吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅表示同意作为继承人参加诉讼。原审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。本院认为，结合吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅的诉讼请求和诉讼各方的诉辨主张，本案应审理的焦点问题是：一、吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅的实质诉讼请求是否是对宝鸡市政府作出的10号复议决定中的赔偿部分不服；二、吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅的赔偿请求是否应予支持。一、关于吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅的实质诉讼请求的问题吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅之父吴育民在房屋被强拆后，以渭滨区政府为被申请人向宝鸡市政府申请行政复议。复议请求为：XX广场XX城改造项目指挥部办公室强制拆除其位于XX路XX号楼XX单元XX房屋、XX号楼XX单元XX号房屋的行为违法；2.赔偿申请人的部分屋内财产损失17740元；3.原地返迁住宅楼，按照申请人住宅建筑面积1：1.5进行房屋产权置换；4.赔偿申请人精神损失；5.责令向社会公开道歉，作废2015年评估报告，停止违法行为，停止设计方案；6.追究相关人员法律责任。2018年12月17日，宝鸡市政府作出10号复议决定，决定：1.依法确认被申请人强制拆除申请人所有的座落于渭滨区XX路XX号楼XX单元XX号、XX号楼XX单元XX号房屋的行为违法；2.责令被申请人赔偿申请人屋内物品等损失10000元。对吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅提出的原地返还住宅楼、按照申请人住宅建筑面积1：1.5进行房屋产权置换、赔偿申请人精神损失、责令向社会公开道歉、作废2015年评估报告，停止违法行为，停止设计方案，追究相关人员法律责任的请求，10号复议决定认为不属于行政复议范围，不符合赔偿法相关规定，不予支持。吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅不服10号复议决定，提起行政诉讼，请求：1.撤销10号复议决定的第2项，判令渭滨区政府赔偿其屋内物品损失17740元；2.判令渭滨区政府对其位于XX路XX号楼XX单元XX房屋、XX号楼XX单元XX号房屋予以赔偿，赔偿标准为按照1：1.5回迁，小计866810元；3.判令渭滨区政府承担其租房费用64800元，合计949350元。经原审法院释明后，吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅将诉讼请求修改为：1.责令渭滨区政府就2018年8月19日强拆XX路XX号楼行为在媒体公开赔礼道歉，在XX路XX号楼原址张榜公告道歉；2.责令渭滨区政府、XX广场XX路XX号楼XX楼性质，修改现设计方案为符合国家住建部门规定标准住宅楼；3.请求判令渭滨区政府对违法拆除渭滨区XX路XX号楼1单元5号、6号房屋的行为予以赔偿，赔偿标准按照1:1.5标准回迁，吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅房屋价值人民币合计866810元[7000元/㎡×(55㎡＋68.83㎡)]；4.请求判令渭滨区政府因违法拆除吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅房屋造成的租房费损失64800元（1800元×36个月），合计949350元。由上述事实可知，吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅修改后的诉讼请求中部分诉讼请求与10号复议决定中的部分复议请求相同，从诉讼请求来看，吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅仍然对宝鸡市政府作出的10号复议决定中的赔偿部分不服。二审庭审中，吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅当庭表示，其真实诉讼请求是对宝鸡市政府作出的10号复议决定的第2项，即赔偿部分不服。根据以上事实可知，吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅提起本案诉讼的实质诉讼请求是对宝鸡市政府作出的10号复议决定的第2项，关于赔偿的部分不服。需要指出的是，若人民法院依照吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅修改后的诉讼请求进行审理本案并作出相应裁判，则出现行政复议和行政诉讼同时对吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅相同赔偿请求进行审理的问题，可能出现行政复议与行政诉讼对同一请求评判不一的现象，也有违司法最终原则。原审法院应就吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅的真实、实质诉讼请求进行审理，避免出现行政复议与行政诉讼对同一请求的不同评判。二、关于吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅的赔偿请求是否应予支持的问题《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”据此，行政案件审理应当以实质性化解纠纷为宗旨，及时解决行政争议，减少当事人诉累。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”赔偿请求人对于通过何种方式获得赔偿具有选择权，既可以选择由赔偿义务机关先行处理，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人先提起行政复议，之后再提起行政赔偿诉讼，就是选择通过司法途径解决其赔偿问题。基于司法最终原则，人民法院对赔偿之诉应当依法受理并作出明确而具体的赔偿判决，保护赔偿请求人的合法权益，实质性解决行政争议。具体到赔偿的数额，为确保当事人获得及时、公平、公正的救济，在行政机关违法强制拆除当事人房屋，难以对房屋及其他损失进行鉴定的情况下，人民法院可以根据原告提出的行政赔偿诉讼请求，结合案件具体情况，参照征收补偿方案确定的征收补偿标准，全面、充分考虑当事人的各项损失，确定损失数额，直接判决行政机关对房屋及其他人身、财产损失一并予以行政赔偿，法院在判令赔偿时的标准至少不应低于补偿标准。本案中，渭滨区政府拆除案涉房屋的行为已被宝鸡市政府作出的10号复议决定确认违法，吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅诉请判令渭滨区政府赔偿因违法拆除造成的相应损失，应予支持。在宝鸡市政府作出10号行政复议决定后，上诉人吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅不服提起行政赔偿诉讼，即上诉人吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅已经选择通过法院寻求司法裁判。原审法院经过审理后，对于吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅提出的具体赔偿问题，责令渭滨区政府对吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅作出赔偿，则将吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅要求赔偿的具体问题又移交给渭滨区政府，增加上诉人吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅的诉累，裁判方式明显不当，原审法院应按照拆迁补偿安置政策并结合本案实际情况确定合理的赔偿数额，及时作出赔偿判决。综上，原审法院对吴书梁、吴书凤、吴书海、吴冬梅的释明不当，原审判决适用法律错误，裁判结果不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，裁定如下：一、撤销陕西省宝鸡市中级人民法院（2019）陕03行赔初23号行政赔偿判决；二、本案发回陕西省宝鸡市中级人民法院重审。                              审  判  长    刘  雁                           审  判  员    马小莉                           审  判  员    徐  炯                               二〇二〇年七月十日  法官助理    温永宏                            书  记  员    刘  媛 1