西安铁路运输法院     行政判决书     (2020)陕7102行初120号     原告刘富军，男，1973年5月25日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省泾阳县。   委托代理人耿渭杰，陕西为民律师事务所律师。   被告泾阳县泾干街道办事处。住所地陕西省咸阳市泾阳县。   法定代表人张远，主任。   委托代理人陈涛，该单位工作人员。   委托代理人冯永宏，该单位法律顾问。   被告陕西省西咸新区泾河新城管理委员会。住所地陕西省西咸新区。   法定代表人张宏伟，主任。   委托代理人赵波，该单位工作人员。   委托代理人苏圣钧，陕西海普睿诚律师事务所律师。   原告刘富军诉被告泾阳县泾干街道办事处（以下简称泾干街道办）、陕西省西咸新区泾河新城管理委员会行政强制（以下简称泾河新城管委会）一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月7日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月18日对本案进行了公开审理。原告刘富军及委托代理人耿渭杰，被告泾干街道办事处委托代理人陈涛、冯永宏，泾河新城管委会委托代理人赵波、苏圣钧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   2019年4月2 日，陕西省西咸新区泾河新城城乡管理局作出关于泾干街办大训堡村刘富军砌墙圈地违法建设认定的函。2019年4月23日，被告组织相关人员对原告位于大训堡村承包地地上修建的建筑物予以拆除。   原告田刘富军诉称：2001年8月22日原告与泾阳县泾干镇大训堡村委会签订《承包河滩荒地合同》承包河滩荒地，约定了承包期限为2001年10月1日至2047年10月1日止。该合同经过泾阳县公证处进行了公证，该公证处出具了(2001)泾证字第308号公证书确认该合同意思表示真实，内容具体明确，合同项下的标的符合法律规定的承(发)包条件。原告向发包方按期缴纳约定承包费，履行了合同义务，对承包的荒沟，荒地进行平整修复，在该土地上种植树木并打了两口水井，为了看管、灌溉林木，在11亩承包地上占用极小一部分土地面积修建了几间临时建筑，系管理林木的辅助设施。2019年4月10日原告收到泾干街道办事处、泾河新城规划建设局、泾河新城国土资源和房屋管理局、泾河新城城乡管理局、泾河新城综合行政执法局联合作出的《关于限期拆除乱搭乱建违法建(构)筑物的通知》认定申请人未经依法批准擅自乱搭乱建，责令立即停止违法建设行为，并于2019年4月15日前自行拆除违反占地的建(构)筑物及其他设施，恢复土地原状，逾期不拆除将进行强制拆除。原告询问，被告告知其土地性质是国有。2019年4月13日被告泾阳县泾干街道办事处向原告下发《告知书》，通知原告对《关于限期拆除乱搭乱建违法建(构)筑物的通知》不服，可以在接到通知书之日起15日向本级人民政府或者上级有关部门申请行政复议。2019年4月23日，上述发文5部门联合对原告的房屋及屋内设施、围墙、地上种植物等进行了破坏性强拆。原告按照《告知书》告知的救济途径向陕西西咸新区开发建设管理委员会申请复议。陕西西咸新区开发建设管理委员会作出西咸政复决字(2019)34号行政复议决定书认为，该通知书对申请人的具体权利义务未产生实际影响，该通知行为被强制拆除行为的具体行政行为所吸收，该通知系程序性行为，不可复议。泾河新城规划建设局、泾河新城国土资源和房屋管理局、泾河新城城乡管理局、泾河新城综合行政执法局并无行政行为的主体资格，应由其共同上级陕西省西咸新区泾河新城管理委员会对其行为承担法律责任。任何行政行为都应该符合法律规定，被告未查明涉案土地性质，地上附着物权属，也未向权利人正确告知权利和救济渠道，对原告享有合法土地使用权的地上附着物进行强制拆除。被告违法拆迁行为严重损害了原告的合法权益，给原告造成不可估量的损失。恳请人民法院对上述具体行政行为进行审查，确认被告行政行为违法，以维护原告合法权益。请求：1.判决确认被告对原告位于大训堡村（老农场）承包地地上附着物的强制拆除的行政行为违法。2.诉讼费被告承担。   原告向本院提交了以下证据：   证据一、关于限期拆除乱搭乱建违法建（构）筑物的通知、告知书、西安市人民政府复议告知书、补正行政复议申请通知书、材料签收单、西咸新区管委会作出西咸政复决字（2019）34号行政复议决定书。证明被告错误告知复议权利，并在复议期间未届满对原告实施强制拆除；   证据二、承包河滩荒地合同、公证书、补充合同附件。证明原告取得涉案土地是合法的；   证据三、报警记录、照片。证明被告对原告实施强制拆除。   被告泾干街道办辩称，原告方诉称被告未查明涉案土地性质、地面附着物权属，也未向权利人告知救济渠道对其享有合法土地使用权地上附着物进行强制查处。被告认为原告诉称理由依法不能成立。首先，被告对原告土地性质及地面附着物违法性已查明很清，原告占用河滩地属泾河河堤范围内土地，地面附着物在2019年4月2日已被泾河新城城乡管理局确认为违法建筑。第二、原告在泾河河堤保护范围内乱搭乱建行为属违法建筑，符合水利部(2018)130号文件中规定关于在全国河湖“清四乱”专项行动范围。水利部文件规定从2018年7月20日起，用一年时间在全国范围内对乱占、乱采、乱堆乱建等行为开展专项整治行动。针对水利部、省水利厅、西咸新区部署开展“清四乱”专项行动，被告在实施整治前会同相关部门向原告送达限期拆除违法建筑物通知，督促其先行自行拆除，因逾期未拆除被告与相关部门共同实施拆除行为。综上所述，原告诉请依法不能成立，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。   被告泾干街道办向本院了提交以下证据：   证据一、关于泾干街办大训堡村刘富民砌墙圈地违法建设认定的函（陕西省西咸新区泾河新城城乡管理局）。   证据二、调查谈话笔录。   证据三、告知书及照片。   证据四、关于限期拆除乱搭乱建违法建（构）筑物的通知。   证据五、刘富民违建现状及拆除照片。   证据六、陕西咸农发（2018）78号西咸新区农业农村局关于转发省水利厅办公室《关于转发〈水利部办公厅关于明确全国河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准的通知〉》通知。   证据七、陕水河库函（2018）29号转发水利部办公厅关于开展全国河湖“清四乱”专项行动的通知。   证据八、陕西咸水发（2019）22号陕西省西咸新区水务局关于组织开展“携手清四乱 保护母亲河”专项行动“回头看”的通知。   证据九、陕泾河河湖长办发（2019）2号泾河新城河湖长制领导小组办公室关于印发《泾河新城开展河湖“清四乱”专项行动工作方案（修订版）》的通知。   证据十、陕泾河河湖长办发（2018）6号泾河新城河湖长制领导小组办公室关于印发《泾河新城开展河湖“清四乱”专项行动工作方案》的通知。   证据十一、陕水汛旱（2007）14号陕西省水利厅关于对泾河干流咸阳段防洪规划的批复。   以上证据证明原告的建筑属于乱搭乱建的行为，符合拆除的条件。   被告泾河新城管委会：1、原告搭建临设位置属于国有土地范围，应当按照城乡规划法的规定履行相关报建手续。被告将其所建临设认定为违法建筑并无不当。原告未能获得合法的报建手续而私自搭建临设行为，符合水利部颁布的《关于明确全国河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准的通知》中的“乱建”问题，应当清理整治。2、被告未实施原告所主张的强制拆除行为，非本案适格被告，应当驳回针对被告的起诉。被告仅根据调查事实向原告下发《关于限期拆除乱搭乱建违法建(构)筑物的通知》，要求原告限期拆除。2019年4月13日，泾阳县泾干街道办事处下发的《告知书》系其单方行为，且未加盖被告及其部门公章。原告主张违法建筑于2019年4月23日拆除，但被告在下发《限期拆除通知》后，并未实施过行政强制拆除行为，因此，被告作为本案被告不适格。综上所述，原告针对被告的起诉应当依法驳回。   被告泾河新城管委会未向法庭提交证据.   经庭审质证，原告对被告泾干街办提交的证据的质证意见为：对证据一的真实性不认可，证明目的不认可；对证据二真实性认可，证明目的不认可；对证据三真实性认可，证明目的不认可；同时，告知书已经明确十五日之内，接到后就申请复议了，街办没有行政执法权，也没有告知权；对证据四真实性认可，证明目的不认可，合法性不认可，除了街办有组织机构代码证，其他部门均为内设机构，没有独立执法权；对证据五真实性认可，证明目的不认可，富民农业发展公司不是我们，但是地方是我们的。照片可以看出被告对我们进行强拆造成的现状；对证据六、七、八、九、十、十一真实性均认可，证明目的不认可，关联性不认可。被告泾河新城管委会认可被告泾干街道办所提交证据的真实性和证明目的。   被告泾干街办对原告提供的证据一、二、三真实性认可，证明目的不认可，复议期间不需要停止行政行为，承包地的用途很清楚，原告改变了土地用地性质。被告泾河新城管委会对原告证据一真实性认可，原告改变了土地用地性质；对证据二真实性认可，证明目的不认可，公证书的内容对于双方签字的公证，是双方真实意思表示，与本案的关联性不大，不能证明地上建筑物和附着物的合法。对证据三真实性认可，证明目的不认可。   本院对上述证据认证如下：原告证据客观真实，来源合法，与本案有关联性，对真实性予以确认。被告泾干街道办证据客观真实，来源合法，与本案有关联性，对真实性予以确认。   经审理查明，2019年4月2 日，陕西省西咸新区泾河新城城乡管理局作出《于泾干街办大训堡村刘富军砌墙圈地违法建设认定的函》，函称在位于泾干街办大训堡村刘富军砌墙圈地，占地约18亩，该项目无任何河道管理部门审批手续，违反了《中华人民共和国水法》第六十五条、《中华人民共和国防洪法》第二十二条、《陕西省河道管理条例》第二十一条之规定，属于违法建设；建议责令停止违法行为，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物、恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的、强行拆除、所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。2019年4月10日，泾干街道办事处、泾河新城规划建设局、泾河新城国土资源和房屋管理局、泾河新城城乡管理局、泾河新城综合行政执法局联合作出的《关于限期拆除乱搭乱建违法建(构)筑物的通知》责令立即停止违法建设行为，并于2019年4月15日前自行拆除违法占地的建(构)筑物及其他设施，恢复土地原状。原告对该通知不服，向陕西省西咸新区开发建设管理委员会提起行政复议，复议机关认为该限期通知属于程序性行为，未对原告权利义务产生实际影响。2019年4月13日，被告泾干街道办事处向原告下发《告知书》，通知原告对《关于限期拆除乱搭乱建违法建(构)筑物的通知》不服，可以在接到通知书之日起15日向本级人民政府或者上级有关部门申请行政复议。此后，原告未主动拆除违法建设的构筑物。2019年4月23日，被告泾干街道办组织相关人员对原告位于大训堡村承包地地上修建的建筑物予以拆除。   本院认为，行政机关应当严格按照法定程序实施行政行为，即使对违法建筑的强制拆除，也要严格遵循《行政强制法》的规定。   关于被告泾河新城管委会是否存在强制拆除行政行为。综合在案证据，本案原告位于泾干街办大训堡村河滩地上建筑物及其附属设施已被陕西省西咸新区泾河新城城乡管理局认定为违法建筑。虽然被告泾干街道办事处、泾河新城规划建设局、泾河新城国土资源和房屋管理局、泾河新城城乡管理局、泾河新城综合行政执法局联合作出的《关于限期拆除乱搭乱建违法建(构)筑物的通知》责令立即停止违法建设行为，但根据西咸政复决字【2019】34号行政复议决定书，认为该限期拆除通知属于程序性行为，未对原告权利义务产生实际影响，且原告并未向法庭提交被告对其建筑物实施拆除的证据，并不能证明所诉拆除行为是由被告泾河新城管委会所为。在审理过程中，被告泾干街道办事承认自行组织人员实施了强制拆除行为。   关于被告泾干街道办是否具有实施强制拆除行为的法定职权问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《中华人民共和国水法》第六十五条规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”据此，在河道管理范围内拆除违法建筑物、构筑物、设施的行政强制执行权属于建设工程所在地县级以上地方人民政府以及县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构的法定职权。被告泾干街道办事处在没有法定授权的情况下，无权组织人员对原告位于大训堡村承包土地上的建筑物、构筑物进行拆除，其自行组织拆除的事实行为属于超越职权的违法情形，应当对违法拆除行为承担相应的法律责任。   关于被告泾干街道办实施的强拆行为程序是否合法问题。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”该条规定是对行政机关拆除违法建筑物应当遵循何种程序的特别规定，据此并结合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，违法建筑物的强制拆除程序应当包括以下三点：1.行政机关依法作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼；2.行政机关在当事人既不复议、诉讼，又不履行拆除义务时，应当作出书面催告通知书，同时，在拆除违法建筑的程序中，行政机关还应当将强制拆除违法建筑的内容向社会公告；3.作出强制拆除执行决定，依法强制拆除。具体到本案，2019年4月10日，泾干街道办事处、泾河新城规划建设局、泾河新城国土资源和房屋管理局、泾河新城城乡管理局、泾河新城综合行政执法局联合作出《关于限期拆除乱搭乱建违法建(构)筑物的通知》责令原告立即停止违法建设行为，后被告泾干街道办事处向原告下发《告知书》，并于2019年4月23日组织相关人员对原告建筑物予以拆除。被告泾干街办在诉讼期限未届满的情况下即将原告房屋强制拆除完毕，且未依法发布即将强制拆除违建的公告，属于实施本案被诉强制拆除违建行为时存在程序违法情形，显然不符合行政强制法的规定。另根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限和方式，当事人依法享有的陈述和申辩权等；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由，行政机关可以做出强制执行决定。被告泾干街道办在拆除刘富军承包地上建筑物、构筑物，依法应当告知刘富军享有陈述意见、申辩权利，并听取其陈述和申辩。相关行政机关未依法履行上述程序，且在强制拆除时未对原告的相关物品登记、保全，未制作物品清单并交其签字确认，属程序违法。   关于本案是否超过起诉期限问题。依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”结合本案情况，被告在实施强拆行为时没有向原告告知起诉期限及诉权，本案原告2020年1月提起诉讼，并未超过法定起诉期限，故对被告的该项答辩意见不予支持。   综上，被告泾干街道办强制拆除行为违反行政强制法的规定，因涉案房屋已被拆除，强制拆除行为不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：   确认被告泾阳县泾干街道办事处强制拆除原告陈富军位于大训堡村河滩地上的建筑物的行为违法。   案件受理费50元，由被告泾阳县泾干街道办事处负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                      审判长   李理时   人民陪审员   肖恒有   人民陪审员   李红     二〇二〇年七月六日                              书记员周炜峰            1