安徽省淮北市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖06行终59号 上诉人（一审原告）杨桂华，女，1952年8月7日出生，汉族，户籍地安徽省淮北市相山区，现住淮北市相山区。 委托代理人赵玉宏，安徽北方之光律师事务所律师。 委托代理人李祥，安徽北方之光律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮北市相山区房屋征收安置中心，住所地安徽省淮北市相山区人民政府。统一社会信用代码12340603598693023T。 法定代表人赵飞，该中心主任。 委托代理人杨春明，该中心工作人员。 委托代理人陈允节，安徽淮信律师事务所律师。 被上诉人（一审第三人）淮北市相山区任圩街道办事处，住所地安徽省淮北市相山区万达广场对面。统一社会信用代码11340603667944149F。 负责人张明，该办事处主任。 出庭负责人郑杰，该办事处副主任。 委托代理人窦宝峰，安徽安港律师事务所律师。 被上诉人（一审第三人）任启华，男，1946年7月21日出生，汉族，户籍地安徽省淮北市相山区，现住淮北市。 委托代理人朱安君，淮北市辰光法律服务所法律工作者。 被上诉人（一审第三人）禹言荣，女，1970年10月18日出生，汉族，户籍地安徽省淮北市烈山区，现住淮北市相山区。 委托代理人任梅芳（系禹言荣姐姐），女，汉族，1970年8月13日出生，户籍地安徽省淮北市相山区，现住淮北市相山区。 上诉人杨桂华因诉淮北市相山区房屋征收安置中心（以下简称区征收安置中心）、淮北市相山区任圩街道办事处（以下简称任圩街道办）、任启华、禹言荣房屋征收补偿协议一案，不服淮北市相山区人民法院（2019）皖0603行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨桂华及委托代理人赵玉宏、李祥，被上诉人区征收安置中心的委托代理人杨春明、陈允节，被上诉人任圩街道办的副职负责人郑杰及委托代理人窦宝峰，被上诉人任启华及委托代理人朱安君，被上诉人禹言荣的委托代理人任梅芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案的被诉行政行为： 1、2017年8月25日，任圩街道办与禹言荣签订了协议编号2017RW1-441《任圩一期棚户区改造项目房屋征收补偿协议（宅基地方式）》（以下简称《441号征收补偿协议》），主要约定：“第一条被征收房屋现状：（一）房屋位置任圩社区一组14号，核定宅基地面积96.42m2；第二条补偿金额……在政府提供的商品房源中就近选定房屋面积1套96.42m2……”。 2、2017年8月25日，任圩街道办与任启华签订了协议编号2017RW1-442《任圩一期棚户区改造项目房屋征收补偿协议（货币补偿）》（以下简称《442号征收补偿协议》），主要约定：“第一条被征收房屋现状：（一）房屋位置任圩社区一组14号，核定宅基地面积387.18m2；第二条补偿金额……总计1626839.85元……”。 3、2017年12月28日，任圩街道办与任启华签订了协议编号2017RW1-442-1号《任圩一期棚户区改造项目房屋征收补偿协议（附属物补偿）》（以下简称《442-1号征收补偿协议》），主要约定：“第一条补偿金额……（二）宅基地之外附属物补偿金额4032元……”。 一审法院审理查明：杨桂华与任启华于1985年9月登记结婚，1989年2月离婚。1986年任圩村因采煤塌陷村庄搬迁，重新按人口分配宅基地，任启华家当时有五口人分得五间宅基地。后任启华在上述宅基地建造房屋并居住使用。2008年4月25日，淮北市相山区人民政府（以下简称相山区政府）作出相政秘〔2008〕15号生效《土地权属争议案件行政处理决定书》，决定：1986年分给任启华家的五间宅基地，杨桂华享有使用权。 2017年，相山区政府作出《关于任圩一期棚户区改造项目房屋征收的决定》（相政〔2017〕118号）及《任圩一期棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，对案涉房屋所在的任圩社区棚户区范围内房屋及其附属物实施征收，房屋征收部门为区征收安置中心，征收实施单位为任圩街道办。任圩街道办分别于2017年8月25日、2017年12月28日将案涉宅基地及地上附属物的征收补偿利益分别与任启华、任启华女儿禹言荣签订案涉三份《征收补偿协议》。杨桂华对案涉《征收补偿协议》中确定的补偿标准、范围及补偿款项均予以认可，主张其享有案涉宅基地相应份额，不应全部补偿给任启华，遂提起本案诉讼。 一审法院认为：案涉征收补偿协议虽由任圩街道办签订，但该行为为受托行为，应由委托单位承担相应责任，故区征收安置中心为本案适格被告。 关于案涉征收补偿协议是否应予以撤销的问题。杨桂华就案涉《征收补偿协议》中确定的补偿标准、范围以及补偿款项均无异议，杨桂华与任启华、禹言荣争议的焦点为征收的宅基地及相关附属物是否包含杨桂华的份额及如何分配征收补偿所得利益的问题。本案中，杨桂华对任启华享有案涉宅基地份额的事实予以认可，任圩街道办就案涉宅基地及地面附属物与权益享有者之一任启华签订《征收补偿协议》并无不当。至于任圩街道办与禹言荣签订的《441号征收补偿协议》与《442号征收补偿协议》、《442-1号征收补偿协议》系不可分割的整体，三份协议共同构成了案涉土地及地上附属物的征收补偿利益，分开签订并无不当。农村宅基地均以家庭户为单位进行分配，至于家庭户成员之间如何分配使用宅基地问题属于家庭户内部行使的自主权，不应纳入行政机关签订征收补偿协议的审查范围，不能以此为由认定房屋征收补偿协议的签订对象有误。目前，杨桂华就案涉《征收补偿协议》中确定的补偿标准、范围以及补偿款项均无异议，亦证明任圩街道办作出行政行为的事实清楚。如杨桂华认为任启华、禹言荣侵犯其财产权益，可通过分配共有财产民事诉讼途径解决。综上，对杨桂华要求撤销区征收安置中心与任启华、禹言荣签订《441号征收补偿协议》、《442号征收补偿协议》、《442-1号征收补偿协议》行政行为的请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨桂华的诉讼请求。 杨桂华上诉称：1、相政秘〔2008〕15号《土地权属争议案件行政处理决定书》表明，上诉人杨桂华享有案涉宅基地使用权。2.一审法院关于任启华在分配的宅基地建造房屋并居住使用的认定，缺乏依据。一审法院认定签订案涉《征收补偿协议》时，杨桂华、任启华是家庭成员关系错误。1989年，杨桂华、任启华离婚，自离婚日起，不属于家庭成员关系，应分别签订《征收补偿协议》，任启华无权代上诉人签订协议。禹言荣不享有案涉宅基地使用权，不享有财产份额的禹言荣签订《征收补偿协议》显然侵犯了上诉人合法权益。一审法院认为案涉《征收补偿协议》是不可分割的整体，又认为分开与禹言荣签订并无不可，显然认定事实自相矛盾。3.签订案涉《征收补偿协议》过程中并未征求杨桂华意见，签订协议的主体及权利人是拆迁补偿的重要审查内容。一审法院仅从杨桂华对补偿标准、范围、款项无异议，就认定任圩街道办作出行政行为的事实清楚错误。综上，上诉人杨桂华请求撤销一审判决，并判决支持上诉人的一审诉讼请求。 区征收安置中心答辩称，其不是适格的被告主体。案涉《征收补偿协议》的签订，有事实依据，程序合法。上诉人可通过民事诉讼解决自己的权益。 任圩街道办答辩称，上诉人的上诉缺乏事实和法律依据，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉、维持原判。 任启华答辩称，案涉宅基地没有杨桂华和她两个女儿的份额，案涉宅基地征收补偿利益与杨桂华无关。从离婚至今，杨桂华均未在案涉房屋居住过，一直是任启华及家人居住使用，案涉三份协议的签订合情合理合法，任启华和任圩街道办签订《征收补偿协议》是正确的。 禹言荣辩称，杨桂华不享有案涉土地征收补偿的权益。禹言荣是任梅芳的妹妹，案涉房屋盖好后，由任梅芳和禹言荣居住，一直居住至拆迁。任梅芳拥有案涉拆迁房屋中的一间房屋使用权，任梅芳将自己享有的一间房屋使用权卖给了禹言荣，所以由禹言荣签订拆迁协议。 杨桂华向一审法院提交了以下证据： 1.441号、442号、442-1号《征收补偿协议》，证明相山区征收安置中心与任启华、禹言荣就案涉宅基地签订征收补偿协议； 2.相政秘〔2008〕15号《土地权属争议案件行政处理决定书》、（2018）皖行终1099号行政判决书，证明1986年分给任启华家的五间宅基地，杨桂华享有使用权； 3.亲属关系证明，证明任启华与禹言荣系父女关系； 4.任圩社区棚户区房屋平面图，证明案涉房屋编号88号，宅基地面积483.6m2； 5.建房申请、任圩街道办任圩社区居民委员会出具的证明，证明1987年因村庄搬迁杨桂华分得宅基地，又因急需建房申请办理土地使用权证的事实。 相山区征收安置中心向一审法院提交了以下证据：《相山区人民政府关于任圩一期棚户区改造项目房屋征收的决定》（相政〔2017〕118号）及《任圩一期棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，证明案涉棚改项目系依法征收，区征收安置中心作为房屋征收部门，负责组织实施本区域内的房屋征收与补偿工作，任圩街道办作为房屋征收实施单位，承担本区域范围内的房屋征收与补偿的具体工作。 任圩街道办向一审法院提交了以下证据： 1.《相山区人民政府关于任圩一期棚户区改造项目房屋征收的决定》（相政〔2017〕118号）、《任圩一期棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，证明案涉房屋征收按照法定程序补偿的事实； 2.441号、442号、442-1号《征收补偿协议》和任圩社区棚户区改造平面图，证明任圩街道办与任启华、禹言荣签订《征收补偿协议》的行为事实清楚，程序合法。 任启华向一审法院提交了以下证据： 1.任某、陈某证人证言和任某、陈某、任启华自书证明，证明案涉宅基地无杨桂华份额； 2.任圩派出所证明，证明任春娃、任明贞二人户籍于2013年6月21日被删除。 禹言荣未向一审法院提交证据。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认定符合法律规定，对一审查明的事实，本院予以确认。 本院另查明：1989年2月，任启华与杨桂华双方经法院判决离婚，离婚时双方未对案涉宅基地使用权进行分割。离婚后，杨桂华的户籍仍在任圩社区一组，任圩社区未另行向杨桂华分配宅基地，杨桂华一直长期租房居住。禹言荣户籍地为安徽省淮北市烈山区。在征收拆迁前，案涉房屋由任启华女儿禹言荣、任梅芳居住使用。 本院认为，相山区政府作出《关于任圩一期棚户区改造项目房屋征收的决定》（相政〔2017〕118号），确定任圩一期棚户区改造项目房屋征收部门为区征收安置中心，房屋征收实施单位为任圩街道办，任圩街道办具有与被征收人签订房屋征收补偿协议的职权。根据相关法律规定，区征收安置中心作为征收部门应当对征收实施单位签订征收补偿协议的行为承担法律责任，故区征收安置中心为本案适格被告。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”本案中，上诉人杨桂华与被上诉人任启华于1989年离婚，离婚后杨桂华的户籍仍在任圩社区一组，任圩社区也未向杨桂华单独分配宅基地。相政秘〔2008〕15号《土地权属争议案件行政处理决定书》确认了杨桂华享有案涉宅基地使用权。征收实施单位任圩街道办将案涉土地认定为任启华（禹言荣）户的宅基地，缺少事实和法律依据。故，任圩街道办作出与任启华、禹言荣签订宅基地及货币补偿方式的441号、442号征收补偿协议的行政行为的主要证据不足。 征收部门在实施土地、房屋征收过程中，对未经登记的房屋、土地应以享有房屋所有权及土地使用权的该家庭户为被征收人，该家庭户成员为多人的，征收部门应与该户户主或代表人签订补偿协议。该家庭户内成员及不能独立享有安置补偿资格的原户内成员，应通过分配共有财产民事诉讼途径解决其所享有的拆迁补偿利益份额争议。但对已分户并独立享有安置补偿资格的原户内成员，征收部门应将其确定为被征收人。本案中，杨桂华因离婚不再是任启华家庭户成员，且杨桂华分户后未另分配其他宅基地建房，杨桂华对其享有的案涉宅基地使用权具有独立于原家庭户（任启华户）的补偿安置权利，不能因案涉宅基地未明确区分份额，或以该宅基地使用权为原家庭户共有财产为由否认杨桂华的被征收人主体资格。在杨桂华未同意任启华代其签订征收补偿协议的情况下，征收部门应当依法分别对杨桂华、任启华作出相应补偿行为。一审法院以杨桂华可通过民事诉讼途径解决其家庭共有财产分配问题为由驳回诉讼请求不当，本院予以指正。 此外，《442-1号征收补偿协议》属于宅基地之外附属物补偿协议，杨桂华未对该部分附属物的补偿提出异议，因此，任圩街道办与任启华签订《442-1号征收补偿协议》并无不当，对杨桂华要求撤销《442-1号征收补偿协议》的请求，本院不予支持。 综上，被上诉人任圩街道办与任启华、禹言荣签订的《441号征收补偿协议》、《442号征收补偿协议》，因主要证据不足，依法应予撤销。一审判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销安徽省淮北市相山区人民法院（2019）皖0603行初16号行政判决； 二、撤销淮北市相山区任圩街道办事处与禹言荣、任启华签订的2017RW1-441号、2017RW1-442号《任圩一期棚户区改造项目房屋征收补偿协议》； 三、驳回上诉人杨桂华的其他诉讼请求。 一审、二审案件受理费各50元，均由淮北市相山区房屋征收安置中心、淮北市相山区任圩街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄永广 审判员  侯 丽 审判员  张文超 二〇二〇年七月二十八日 书记员  马嵘璟 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；