山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁07行终203号 上诉人（原审原告）中国移动通信集团山东有限公司临朐分公司，住所地：临朐县城新华路10号。统一社会信用代码913707247242650042。 负责李守波，总经理。 委托代理人周江涛，山东鸢都英合律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）临朐县人力资源和社会保障局，住所地：临朐县城新华路4725号。统一社会信用代码11370724552201038H。 法定代表人傅士建，局长。 委托代理人谭维民，该局工作人员。 被上诉人（原审第三人）刘志东，男，1960年5月8日生，汉族，住址：临朐县。 上诉人中国移动通信集团山东有限公司临朐分公司（以下简称临朐移动分公司）诉被上诉人临朐县人力资源和社会保障局（以下简称临朐县人社局）、刘志东劳动保障监察一案，不服山东省临朐县人民法院作出的(2019)鲁0724行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 案经一审法院审理确认以下事实：2015年3月21日刘志东向临朐县人社局投诉，要求临朐移动分公司为其补缴1999年12月至2010年5月的养老保险及医疗保险费。2015年6月11日临朐移动分公司收到临朐县人社局送达的调查询问通知书后，提供了相应的文件材料。临朐县人社局经审查，根据《劳动保障监察条例》第二十条的规定，于2015年7月10日作出临人社监不受字[2015]第163号不予受理决定书，并于7月15日送达。刘志东不服，诉至一审法院。一审法院于2015年11月20日作出（2015）临法行初字第29号行政判决书，判决撤销临朐县人社局作出的临人社监不受字[2015]第163号不予受理决定书，并判决临朐县人社局在两个月内对刘志东的投诉重新作出处理。 2016年3月2日，临朐县人社局告知刘志东重新启动监察程序，并于2016年4月18日向临朐移动分公司下达了调查询问通知书，要求临朐移动分公司提交证据材料。当日临朐移动分公司提交了相关材料，并书面对落款时间为2007年4月18日的该单位证明即本案临朐县人社局提交的5号证据、刘志东提交的1号证据提出异议，并申请对证明的形成时间进行鉴定，但临朐县人社局未对该申请作出处理。临朐县人社局于2016年4月26日作出临人社监令字[2015]第163-2号劳动保障监察限期整改指令书，认定投诉人刘志东于2000年2月至2010年5月在被投诉人临朐移动分公司工作期间，被投诉人未为其办理社会保险登记，未缴纳社会保险费。指令如下：一、指令被投诉人为投诉人办理社会保险登记；二、指令被投诉人为投诉人缴纳2000年2月至2010年5月的社会保险费。2016年5月3日，临朐县人社局将指令书送达临朐移动分公司。临朐移动分公司对该指令书不服，向一审法院提起行政诉讼，一审法院于2017年4月20日作出（2016）鲁0724行初42号行政判决书，判决撤销临人社监令字[2015]第163-2号劳动保障监察限期整改指令书，并限临朐县人社局两个月内对刘志东的投诉重新作出监察处理。 2018年12月26日，刘志东再次向临朐县人社局提交申请书，要求临朐移动分公司为其办理自2000年2月入职工作后的社会保险登记。2018年12月28日，临朐县人社局作出临人社监令字[2015]第163-3号劳动保障监察限期整改指令书，认定刘志东自2000年2月至2008年6月在临朐移动分公司工作，临朐县人社局未为刘志东办理社会保险登记。临朐县人社局认为临朐移动分公司的行为违反了《中华人民共和国社会保险法》第五十八条第一款的规定，根据《中华人民共和国社会保险法》第八十四条之规定，指令：中国移动临朐分公司自收到本指令书之日起五日内为刘志东办理社会保险登记，并将整改情况及相关材料书面报告。临朐移动分公司仍不服，遂向一审法院提起诉讼。 一审法院审理认为，一、关于临朐县人社局的监察行为认定事实是否清楚，证据是否确凿的问题。临朐县人社局提交的刘志东的荣誉证书、临朐移动分公司出具的承诺证明、刘志东的陈述均能证明刘志东在临朐移动分公司的工作经历，且临朐移动分公司亦未否认刘志东在与潍坊中道人力资源公司签订劳动合同前在临朐移动分公司工作。故临朐县人社局认定刘志东于2000年2月至2008年6月在临朐移动分公司工作，临朐移动分公司未为刘志东办理社会保险登记的事实清楚，证据确凿。 二、关于临朐县人社局的监察行为是否超过监察时效的问题。《中华人民共和国社会保险法》第五十八条规定：“用人单位应当自用工之日起三十日内为其职工向社会保险经办机构申请办理社会保险登记。未办理社会保险登记的，由社会保险经办机构核定其应当缴纳的社会保险费”。另外《社会保险法征缴暂行条例》第十条第一款规定“缴费单位必须按月向社会保险经办机构申报应缴纳的社会保险费数额，经社会保险经办机构核定后，在规定的期限内缴纳社会保险费”。上述法律、法规用“应当”和“必须”明确规定用人单位为职工办理社会保险登记并缴纳社会保险费是强制性义务。《劳动保障监察条例》第二十条规定，“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在两年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”该条款虽然规定了劳动保障行政部门对劳动违法行为查处的追究时效及超过追究时效的法律后果，即对于超过两年追究时效的违法行为，劳动保障行政部门不再予以查处，但自刘志东到临朐移动分公司工作时至今，临朐移动分公司仍未为刘志东办理社会保险登记，存在持续的状态。临朐县人社局对临朐移动分公司进行监察既是维护了法律、法规所规定的用人单位必须履行强制性义务的严肃性，也保护了劳动者合法权益。故临朐县人社局的监察行为并未超过监察时效。临朐移动分公司认为临朐县人社局行为已超过监察时效的意见，不予采纳。 三、关于临朐县人社局的监察行为程序是否违法的问题。《劳动保障监察条例》第十七条规定“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日”。一审法院于2017年4月20日作出（2016）鲁0724行初42号行政判决书，判决撤销临人社监令字[2015]第163-2号劳动保障监察限期整改指令书，并限临朐县人社局两个月内对刘志东的投诉重新作出监察处理。但临朐县人社局直到2018年12月28日才作出限期整改指令书，且无正当理由，超过了规定的办案期限，属程序违法。因临朐县人社局的指令书认定事实正确，处理结果正确，临朐县人社局超过办案期限的行为，对临朐移动分公司的权利不产生实际影响，故仅确认违法，但保留指令书的效力，不予撤销。 四、关于临朐县人社局的监察行为适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国社会保险法》第五十八条第一款规定“用人单位应当自用工之日起三十日内为其职工向社会保险经办机构申请办理社会保险登记。”临朐县人社局依据此规定作出指令书，定性适当，适用法律正确。 综上，临朐县人社局作出的劳动保障监察限期整改指令书认定事实清楚，证据确凿，适用法律及处理结果正确。但超过了法定办案期限，属于程序轻微违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：临朐县人力资源和社会保障局于2018年12月28日作出的临人社监令字[2015]第163-3号劳动保障监察限期整改指令的行为违法。案件受理费50元，由临朐县人力资源和社会保障局承担。 上诉人临朐移动分公司不服一审判决上诉称，一、临朐县人社局作出的限期整改指令书认定事实错误。刘志东是潍坊中道人力资源有限公司员工，双方之间签订劳动合同，后劳务派遣到上诉人公司，因此，潍坊中道人力资源有限公司是用人单位，上诉人是用工单位。被上诉人片面认定上诉人是用人单位并指令其为刘志东办理社会保险，属于认定用人单位主体错误，事实错误。二、被上诉人作出的限期整改指令书适用法律错误。根据《劳动合同法》第五十八条的规定，为劳务派遣员工缴纳社会保险费属于用人单位的法定义务，作为用工单位的上诉人无此义务。三、根据《劳动保障监察条例》第二十条的规定，刘志东自2010年起不再被派遣至上诉人处工作，其2015年投诉上诉人未为其办理社会保险登记明显超过了两年的监察时限，被上诉人不应再查处。四、一审只认定被上诉人作出的限期整改指令书违法但不予撤销严重侵害了上诉人的实体权益。综上，请求二审法院撤销被上诉人作出的限期整改指令书。 被上诉人临朐县人社局答辩称，一、刘志东自2000年2月起一直在上诉人处工作至2008年6月,上诉人未为刘志东办理社会保险登记，被上诉人作出的限期整改指令书认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确；二、被上诉人作出的行政行为程序合法；三、被上诉人作出处理决定并未超过监察时效。综上，请求驳回上诉人的诉讼请求。 被上诉人刘志东答辩称，一审判决正确。 当事人在一审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院，上述证据和依据在一审庭审中已经质证。二审中，当事人填写了二审行政案件诉讼要素表，两被上诉人无新证据提交，上诉人提交上诉人原综合部主任褚永利出具的情况说明一份，以此证明该公司未向刘志东出具过2007年4月18日的承诺证明，公章也非上诉人加盖，系刘志东单方伪造。两被上诉人质证后认为，对褚永利出具的情况说明的真实性无异议，对情况说明的内容有异议，褚永利对劳务派遣的合理性合法性没有判断的能力，这份证据未表达清楚，根据上诉人提交的劳务派遣合同，刘志东劳务派遣的时间是2008年7月份，2000年2月至2008年6月则一直在上诉人处工作。临朐县人社局给上诉人下达调查通知时，上诉人并未出具相关说明。本院认为，被上诉人刘志东提交的2007年4月18日的承诺证明系原件，加盖上诉人印章，一审期间上诉人虽提出异议，但在一审法院释明后，未申请鉴定。上诉人二审提交的情况说明不足以否定2007年4月18日承诺证明的真实性，故不予采信。一审采信上诉人出具的承诺证明并无不当。经审理，本院同意一审法院对当事人提交其他证据和依据的分析认定，对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，依据双方当事人的诉辩主张，本院归纳二审双方争议的焦点问题，一是被上诉人临朐县人社局作出临人社监令字[2015]第163-3号劳动保障监察限期整改指令书中认定刘志东自2000年2月至2008年6月在临朐移动分公司工作的事实是否清楚，适用法律是否正确；二是被上诉人作出的限期整改通知书是否超过了监察期限。 关于第一个焦点问题。一审期间，被上诉人临朐县人社局提交了其作出临人社监令字[2015]第163-3号劳动保障监察限期整改指令书过程中，刘志东向其提交的荣誉证书、上诉人出具的承诺证明，可以证明刘志东2000年2月至2008年6月期间在上诉人处工作，上诉人对该事实也予以认可，上诉人称刘志东是由潍坊中道人力资源有限公司派遣到该单位工作。但上诉人提交的刘志东与潍坊中道人力资源有限公司签订劳动合同的日期是2008年7月1日，并不能证明临朐县人社局认定的2000年2月至2008年6月期间刘志东也与潍坊中道人力资源有限公司存在劳动合同。因此，上诉人关于2000年2月至2008年6月期间刘志东与潍坊中道人力资源有限公司存在劳动关系的主张，证据不足，应承担举证不能的不利法律后果。被上诉人临朐县人社局认定2000年2月至2008年6月期间刘志东在上诉人处工作，上诉人未为刘志东办理社会保险登记的事实清楚，证据充分。依据《中华人民共和国社会保险法》第八十四条的规定，临朐县人社局作为社会保险行政部门有权责令其限期改正。 关于被上诉人作出的限期整改指令书是否超过了监察期限。根据《中华人民共和国劳动法》第七十二条的规定，“…用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。”社会保险是强制性保险，参加社会保险是用人单位和劳动者必须履行的法定义务。社会保险费的缴纳方式实行由单位代扣代缴。企业欠缴社会保险费不仅侵害参保人员权益，直接削弱基金支撑能力，加重了中央和地方财政负担，影响社会稳定。《社会保险费征缴暂行条例》和《社会保险稽核办法》、《社会保险法》及其《实施细则》中均未对清缴企业拖欠社会保险费问题设置追诉期。因此，对于企业未依法缴纳社会保险费的行为，不应适用2年的查处期限。故对上诉人关于被上诉人作出限期整改指令书超过了监察期限的主张，不予支持。 综上，上诉人的上诉理由不成立；被上诉人作出的涉案限期整改指令书虽违反了法定期限，但因不影响当事人的实体权益，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，确认程序违法，但不予撤销，符合法律规定，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人中国移动通信集团山东有限公司临朐分公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  周建明 审判员  李长明 审判员  郭明明 二〇二〇年七月十六日 书记员  赵 倩