山东省潍坊市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁07行终135号 上诉人（原审原告）杨金英，女，汉族，1970年6月28日出生，住青州市。 上诉人（原审原告）杨双英，女，汉族，1974年12月2日出生，住青州市。 上诉人（原审原告）杨骥，女，汉族，1978年2月20日出生，住青州市汽车站东街35号。 以上三上诉人委托代理刘成敬，山东律卓律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青州市人民政府王府街道办事处。住所地：青州市凤凰山西路西首。 法定代表人王国良，该街道办事处主任。 委托代理人江晓宏，该街道办事处工作人员。 被上诉人（原审第三人）杨大同，男，汉族，1968年8月21日出生，住青州市。 被上诉人（原审第三人）吕秀芝，女，汉族，1944年4月8日出生，现租住青州市裕丰家园安置区。 原告杨金英、杨双英、杨骥因诉被告青州市人民政府王府街道办事处（以下简称王府街办）、第三人杨大同、吕秀芝撤销房屋拆迁补偿协议一案，不服山东省临朐县人民法院作出的（2019）鲁0724行初57号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 案经一审法院审理确认以下事实：杨世礼生前系青州市王府街道刘家社区（原××都镇刘家村）人，于1992年死亡。杨世礼与前妻生育杨文泽、杨森泽；与本案第三人吕秀芝生育本案三原告及第三人杨大同。杨世礼生前在原××都镇刘家村取得住宅用地一宗（系集体土地）并建设了房屋，曾于1987年进行过“返修”，于1989年3月21日经青州市土地管理局批准取得注册登记，登记使用土地面积为353.8平方米，其中建筑用地85平方米。杨世礼死亡后，三原告的户口相继从青州市王府街道刘家社区迁出并到其他地方居住，涉案被征收的宅基地及房屋由第三人实际居住使用。2007年上述宅基地范围内又添建了部分房屋及地上建筑附属物。2018年2月25日，青州市人民政府根据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》及省、市有关棚户区改造的法律及相关政策规定，制订并印发了《青州市棚户区改造房屋征迁补偿安置指导意见》（青政发〔2018〕7号），2018年3月27日发布“关于在王府街道开展棚户区改造工作的公告”，对包括涉案争议的征迁的房屋范围内的相关土地（包括地上附着物、构筑物）进行改造。“意见”规定，对城中村及其他符合集体土地上棚户区改造政策范围内的集体土地上棚户区严格执行“一户一宅”和省市有关宅基地的规定，由市国土资源局和宅基地所处镇（街道、开发区）依法依规确认户主和宅基地面积，并对“集体土地上的房屋征迁和土地征收程序”作了相应的规定。2018年10月21日，青州市棚户区王府片区自主改造指挥部与青州市王府街道刘家社区居民委员会在对“刘家社区”进行调查摸底的基础上，对刘家社区规划范围内居住房屋按征迁安置政策的分类进行了“公示”，第三人在“公示”范围之内，属于“符合村庄规划，不享受区位补偿但享受安置的住宅户”。经委托潍坊正德房地产评估事务所有限公司对涉案争议的被征收的房屋及地上附属物进行评估，确认征收补偿费总计为249928元。2018年11月17日，被告与第三人吕秀芝及杨大同签订涉案“房屋征收补偿协议”。协议的主要内容为：根据城市建设总体规划要求及《青州市人民政府关于对王府街道棚户区改造项目房屋实施征收的决定》，王府街办需征收第三人的房屋及地上附属物，征收补偿费总计249928元，关于征收补偿方式第三人选择“房屋产权调换”方式，经相关部门确权认定第三人可调换安置住宅房屋面积为264平方米，待第三人选定安置楼房后再由双方结算差价。上述协议签订后，三原告于2019年8月27日以被告仅与杨大同和吕秀芝作为被征收人并与之签订协议的行政行为违法，侵犯了三原告的合法权益为由提起本案行政诉讼。 一审法院审理认为，根据原告的起诉及被告的答辩，双方就本案存在多个争议焦点，其中争议的焦点包括本案涉案争议的“房屋征收补偿协议”属于民事合同还是行政合同即本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围以及三原告是否属于适格原告即三原告与涉案的“房屋征收补偿协议”是否具有利害关系等问题。而《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”因此在对本案双方当事人的争议进行实体处理前，须就上述争议的焦点问题予以明确，现分述如下：一、关于“房屋征收补偿协议”是否属于人民法院行政诉讼的受案范围问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）……；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……。”根据上述法律规定，涉案“房屋征收补偿协议”系行政协议，受《中华人民共和国行政诉讼法》调整的范畴，属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、三原告与涉案争议的“房屋征收补偿协议”是否具有利害关系问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》对“利害关系”作了进一步的明确，该规定第五条规定：“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。”根据上述第（二）、（三）项的规定，判断三原告与涉案争议的“房屋征收补偿协议”是否具有利害关系，应当确认以下两个问题：1、三原告是否系涉案被征收的宅基地及房屋等地上附属物的用益物权人或者所有权人；2、涉案争议的“房屋征收补偿协议”的订立行为与三原告是否具有法律上的利害关系。对第1个问题，涉案被征收的宅基地及房屋等地上附属物于1989年3月21日经国土行政主管部门登记于杨世礼名下，但在登记材料上明确注明房屋曾于1987年进行过“返修”，说明上述宅基地的实际取得时间及房屋建设时间系发生于1987年之前，当时三原告均未成年，显然上述经过登记的房屋系杨世礼与第三人吕秀芝的婚后共同财产，而非家庭共同财产。因遗产继承权并非所有权，即享有遗产继承权并不代表对被继承人的全部遗产享有共有的权利。而本案三原告并未提供对涉案的宅基地及登记的房屋进行继承并取得所有权或者使用权的相应证据，即杨世礼自1992年死亡后，其个人遗产是否已经继承完毕以及上述遗产是如何继承的，继承的份额等，三原告未提供相应证据予以证实。故三原告以自己系杨世礼法定继承人继而认为自己系涉案争议的登记的宅基地及房屋的共有人的证据不足。至于杨世礼死亡之后于2007年增建的房屋及地上附属物的权属问题，三原告亦未提供证据证明享有所有权或者与第三人共同共有的证据，在此情形下，应认定三原告对涉案争议的“房屋征收补偿协议”中所征收拆迁的土地及房屋等地上附属物均不享有用益物权或者所有权从而与涉案争议的“房屋征收补偿协议”没有法律上的利害关系。对上述第2个问题，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”从上述法律规定来看，农村宅基地是以“户”为单位进行分配的，杨世礼在申请宅基地使用权时，亦是以“户”为单位申请使用而无须其家庭全体成员共同申请，所建设的房屋及地上附属物亦是全体家庭成员共同使用。同理，在上述宅基地及房屋和地上附属物被征收并拆迁补偿安置时，签订补偿协议只需与户主或者“户”的代表签订而无须由“户”的全体家庭成员共同签订，且三原告的户口在涉案争议的宅基地及房屋等地上附属物被征收拆迁前均已经迁出，已经不属于涉案争议的宅基地“户”的成员，亦未在被征收的房屋中实际居住。另外，在被告对青州市王府街道刘家社区居住户的拆迁安置政策经公告方式进行分类公示期间，三原告亦未向被告提出异议及申报权利，故三原告与“房屋征收补偿协议”的订立行为也没有法律上的利害关系。另外，需要指出的是，棚户区改造工程作为政府开展的重大民生工程和发展工程，是造福人民群众、改善居民生活条件和生活环境的具有社会公益性质的行为，目的是为了人民群众生活更加幸福美满、家庭更加和谐稳定。涉案争议的“房屋征收补偿协议”内容及被征收人的权益并不因签订人员的多少或者签订人员姓名的不同而有所不同或者增损，亦未排除三原告和其他利害关系人通过民事争议解决途径另行予以救济的权利。而第三人吕秀芝、杨大同与三原告分别系母女、兄妹关系，在处理利益和亲情的关系方面，双方具有天然的协商条件和调解基础，三原告对涉案争议的被拆除的房屋等财产是否享有继承权以及继承的份额等民事争议完全可以通过家庭内部协商方式或者通过解决民事争议的法律救济途径予以解决，而无须以请求撤销行政行为的方式来达到相关目的。综上，涉案争议的“房屋征收补偿协议”系《中华人民共和国行政诉讼法》所调整的范畴，属于人民法院行政诉讼的受案范围，但杨金英、杨双英、杨骥与涉案的“房屋征收补偿协议”无法律上的利害关系，不具备本案原告的诉讼主体资格，对三原告的起诉，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告杨金英、杨双英、杨骥的起诉。 上诉人杨金英、杨双英、杨骥不服一审法院裁定上诉称：一审法院认定事实不清，适用法律错误。一、三上诉人与涉案的“房屋征收补偿协议”有法律上的利害关系，具备原告主体资格。一审法院驳回三上诉人的起诉错误，依法应当纠正。1、三上诉人系涉案的“房屋征收补偿协议”征收房屋的共有权人。涉案“房屋征收补偿协议”征收、补偿的房屋位于青州市王府街道办事处××家社区（××都镇××），系三上诉人和第三人杨大同之父、第三人吕秀芝之夫杨世礼生前有偿取得的住宅用地，土地性质为集体所有。该涉案土地于1989年3月21日经青州市土地管理局批准取得土地使用权登记，登记使用权人为杨世礼，登记使用土地面积353.8平方米，其中建筑占地85平方米。杨世礼于1992年死亡，2007年上述住宅用地范围内又添建了部分房屋和地上建筑附属物，该住宅土地使用权上的房屋至今未发生继承和分割。涉案房屋在杨世礼生前的住宅用地登记中登记的建筑面积为85平方米，该房屋面积为杨世礼所有。杨世礼死亡后其添附的部分，在没有物权登记的情况下，依据最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见(试行)第86条和“房地一致的原则”认定，上述添附房屋的所有权人仍为杨世礼。依据《中华人民共和国继承法》第二、三、二十五、二十六条(分割)以及最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见(试行)第177条之规定，继承自被继承人死亡后开始，但继承开始后，继承人未明确表示放弃继承的，视为接受继承，遗产未分割的，即为共同共有。本案涉案“房屋征收补偿协议”征收、补偿的房产在产权登记人杨世礼死亡后未继承和分割，依法应认定为各继承人共同共有。即便上述添附部分系杨世礼死后添附，不能认定为杨世礼所有，但上述添附部分在各继承人未协商一致的情况下，应为共同所有。因此，不管“房屋征收补偿协议”征收、补偿的房屋是登记在杨世礼名下的部分还是其死后添附的部分，都无法改变和否认三上诉人作为共同所有权人的事实和身份。三上诉人作为“房屋征收补偿协议”征收、补偿的房屋的共有权人是基于其与杨世礼的父女身份和相关法律规定，不需要其他证据予以证实。一审法院以三上诉人未提供证据证实其是房屋的所有权人，显然认定事实和适用法律错误，依法应当纠正。2、三上诉人系涉案“房屋征收补偿协议”征收、补偿房屋的行政相对人或利害关系人。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、四十九条第(一)项之规定，三上诉人既然是“房屋征收补偿协议”征收、补偿房屋的共有权人，那么其作为征收、补偿行政行为的相对人，当然具有原告主体身份。即便不能直接认定三上诉人系征收、补偿房屋的共同所有权人，那么其作为住宅用地和房屋登记权利人杨世礼的被继承人，在杨世礼死亡后、房产未分割前，依据《中华人民共和国继承法》的规定，其对涉案房产亦具有不可剥夺的继承权上的利害关系。在司法实践中，相关判例也是支持三上诉人的。依据(2018)豫行终660号行政裁定书确定，宅基地原使用权人的法定继承人对案涉宅基地及宅基地上房屋的财产利益依法享有继承的权益，因而与争议的安置补偿行为及安置补偿利益具有利害关系；依据(2017)最高法行再41号行政裁定书确定，在审查原告资格时，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，其原告资格中的利害关系应当以“可能性”为标准，只要原告的主张与被诉行政行为存在利害关系的可能性即具有利害关系。本案三上诉人的实际情况符合上述判例的规定，具有利害关系和原告主体身份。3、被上诉人的涉案行政行为，侵犯了三上诉人的合法权益。一审法院援引最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定第五条之规定，认为即便三上诉人系涉案行政行为的相对人和利害关系人，被上诉人的具体行政行为，也未侵犯其合法权益，显然错误。三上诉人作为涉案“房屋征收补偿协议”征收、补偿房屋的行政相对人和利害关系人，被上诉人的行政行为已经侵犯了其合法权益。涉案“房屋征收补偿协议”的签订，存在对房屋面积的认定和异议、价格评估机构的选择及评估价值的认可和异议、征收补偿方式的选择、奖励及租金领取、拆迁房的选号等多个环节。三上诉人作为涉案征收房屋的共有权人，有权参加上述各个环节并表达自己的异议。本案“房屋征收补偿协议”的行政行为，将三上诉人排除在外，显然使三上诉人无法行使上述权利和提出异议，显然侵犯了三上诉人的合法权益。二、按照一审法院的逻辑，假若三上诉人对涉案房屋征收、补偿的行政行为没有利害关系，那么该行政行为与二第三人也没有利害关系。涉案“房屋征收补偿协议”征收、补偿的房屋，登记在杨世礼名下，二第三人均不是不动产的登记人，二第三人亦是以其身份和法律的规定作为涉案房产的共有权人而成为涉案行政行为的相对人，从而以合同当事人的身份签订了涉案的“房屋征收补偿协议”。若按一审法院的逻辑，三上诉人对涉案行政行为不具有利害关系的话，那么同理，二第三人也未提供证据证明其系涉案房产的所有权人，对涉案行政行为也不具有利害关系。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人王府街办、杨大同、吕秀芝均未提交书面答辩意见，在二审行政案件诉讼要素表中对一审法院认定事实、证据、适用法律、审判程序均表示无异议。 各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案移送本院，二审中均未提交新的证据。经审理，本院认为一审法院对当事人提交的证据的分析认定及对事实的确认正确，本院予以确认。 本院认为，综合本案各方当事人一审诉辩主张以及上诉人的上诉理由来看，三上诉人是否与涉案“房屋征收补偿协议”有法律上的利害关系即是否具备原告主体资格是本案争议的焦点问题。对此，一审法院经对各方当事人提供的证据予以综合认证，结合查明的事实对上述争议问题进行了充分的分析、论证和说理，本院认为其分析及说理恰当，本院同意其裁判意见，二审不再赘述。三上诉人所提一审裁定认定事实不清、适用法律错误的上诉主张不成立，对上诉人所提上诉请求本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  李正良 审判员  林少华 审判员  李长明 二〇二〇年七月十五日 书记员  赵 倩