新疆维吾尔自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）新行再4号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：邹科良，男，1962年11月6日出生，汉族，无固定职业，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。委托诉讼代理人：刘雪晶，北京京师（天津）律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：乌鲁木齐市新市区人民政府，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市四平路2288号创新广场A座2303室。法定代表人：宋振博，区长。委托诉讼代理人：马宏斌，新疆赛天律师事务所律师。委托诉讼代理人：王怡鹏，男，该单位房屋征收与补偿管理办公室工作人员。再审申请人邹科良因与被申请人乌鲁木齐市新市区人民政府（以下简称新市区政府）土地行政征收一案，不服本院（2019）新行终40号行政裁定，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2019年12月16日作出（2019）最高法行申8351号行政裁定，裁定指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，开庭审理了本案，邹科良及其委托诉讼代理人刘雪晶，新市区政府的委托诉讼代理人马宏斌、王怡鹏到庭参加诉讼，本案现已审理终结。邹科良申请再审称，一、两审法院认定事实错误，再审申请人作为涉案房屋的合法所有权人及集体土地的实际使用权人，与被诉征收行为存在利害关系，系本案适格原告。涉案被征收房屋系再审申请人向三工村村委会申请宅基地获批后，在已批准的宅基地上修建，建房后，再审申请人又将全家户口迁入本地，二工乡政府和三工村村委会也认可了这一事实。再审申请人对涉案被征收房屋的占有是一种既定的事实状态，即使再审申请人房屋未依法进行不动产登记，这种权利瑕疵也并不影响再审申请人对其房屋的合法所有和对宅基地的合法使用。再审申请人与新市区政府的征收行为明显具有利害关系，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”再审申请人完全可以作为本案的适格原告，对被诉征收公告提起行政诉讼。二、二审法院适用法律错误，且认定事实前后矛盾。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定既没有将行政调解及裁决作为行政诉讼的前置程序，也没有排除被征收人依法享有的诉权。该条规定针对的是被征收土地的农村集体经济组织和集体经济组织内的农民，而一、二审法院在裁定中都明确表明再审申请人不是涉案集体经济组织成员，则再审申请人有权就补偿争议提起行政诉讼。二审法院认定再审申请人不是涉案集体经济组织成员，却又扩大《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款适用范围，将再审申请人作为涉案集体经济组织成员加以限制，前后认定矛盾，适用法律有误。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》[国法（2011）35号]第一条是做好行政复议工作的具体规定，并不妨碍被征收人诉权的行使，二审法院片面理解该条款不当限制了再审申请人依法享有的诉权。三、被诉征收公告是具体行政行为，而非程序性告知行为，且该公告明确告知包括再审申请人在内的被征收人享有诉权，被征收公告依法具有可诉性，属于行政诉讼受案范围。被征收公告所载内容对包括再审申请人在内的被征收人的权利义务产生了实际影响，实质上是一个征收决定，且新市区政府至今未就征收行为单独作出一个征收决定，以区别于被诉征收公告，说明被诉征收公告本质上是一个征收决定，被诉征收公告既是一个征收决定，又在文中明确了再审申请人具有的诉权，其当然具有可诉性。四、新市区政府的涉案征收行为严重违法，严重损害了再审申请人的合法权益。1.涉案被征收土地为集体土地，截至再审申请人起诉时，涉案土地的征收仍未取得省级以上政府的批准。2.新市区政府及主管部门在被诉征收公告中未依法公告相关批准文件及批准文号，该行为严重违法。3.新市区政府未依法发布征收补偿安置方案，也未依法就补偿安置方案征求被征收人的意见，该行为严重违法。4.新市区政府未依法将涉案土地征地事宜告知再审申请人，严重侵犯了再审申请人的知情权、确认权和听证权。5.涉案征收不具备合法的规划选址、用地预审和环评审批手续，新市区政府直接作出被诉征收决定严重违法。6.被诉征收决定的作出严重违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定。7.新市区政府单方面确定的补偿标准远远低于同地段同类型房屋的市场价格，无法保障再审申请人原有的生活水平。请求：依法撤销新疆高级法院（2019）新行终40号行政裁定及乌鲁木齐市中级人民法院（2018）新01行初94号行政裁定。新市区政府答辩称，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款与《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》[国法（2011）35号]、《征收土地公告办法》第十五条一款以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定精神，被征地集体经济组织和农民对市、县人民政府批准的征地补偿安置方案不服，应当先申请该市、县人民政府协调解决；协调不成的，向上一级人民政府申请行政复议；对行政复议决定仍不服的，方可向人民法院提起诉讼。再审申请人虽然不是集体经济组织成员，但是由于被征收土地系农村集体土地，作为实际使用该土地的其他权利人，也应当受到以上法律、行政法规及司法解释的调整。本案涉及的二工乡三工村二队、六队集体土地被征收户397户，依法完成征收补偿的389户，现在仅有5户未拆除。从征收补偿工作结果可以看出绝大多数被征收人支持这项工作，侧面印证该项工作符合相关法律规定。综上，请求依法驳回再审申请人的再审请求。邹科良一审诉讼请求：请求确认新市区政府发布乌高（新）告（2017）18号《高新区（新市区）棚户区改造项目二工乡三工村二队，六队房屋征收决定公告》违法。一审法院查明，邹科良称其通过购买方式从案外人马英处购得位于××乡宅基地一处，并自行在上加盖房屋一幢。2017年9月2日，新市区政府发布乌高（新）告（2017）18号《高新区（新市区）棚户区改造项目二工乡三工村二队，六队房屋征收决定公告》，该公告记载：“为了公共利益需要，依照《中华人民共和国土地管理法》、《新疆维吾尔自治区实施办法》、《关于国家自治区及我市重点项目涉及集体土地征收补偿办法》、《乌鲁木齐市市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》，经新市区政府批准，对下列范围内房屋依法实施征收。一、项目名称：二工乡三工村二队六队棚户区（城中村）改造项目。二、征收范围及补偿：东临现状围墙、南临铁路、西临长春路、北临城北主干道。征地蓝线用地面积约689980平方米。……”邹科良认为上述《高新区（新市区）棚户区改造项目二工乡三工村二队，六队房屋征收决定公告》侵犯其合法权益，诉至法院，另查明，邹科良认可其并非二工乡三工村二队集体经济组织成员。一审法院裁定：驳回邹科良的起诉。案件受理费50元（邹科良已预交），由一审法院退还邹科良。邹科良不服一审裁定，上诉请求：1.请求撤销一审法院（2018）新01行初94号行政裁定；2.依法指令乌鲁木齐市中级人民法院继续审理本案。本院二审查明的事实与一审查明事实一致。本院二审认为，本案争议焦点为邹科良与被诉行政行为是否具有利害关系。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”根据上述规定，对集体土地权属问题如涉及集体土地所有权或者使用权的转移、变更以及征收等行政行为不服，具有原告主体资格的是村委会、农村集体经济组织或者过半数村民。邹科良所诉行政行为为宅基地上房屋征收公告行为，宅基地虽然在用途上属于建设用地，但其所有权仍属集体所有，故应当适用上述规定，并且本案邹科良非集体经济组织成员，不符合上述规定，与本案被诉行政行为无利害关系，原审法院对此认定准确。需要指出的是，邹科良在本案审理过程中虽然坚持起诉征收公告行为，但在庭审询问中所陈述意见主要是认为对其房屋的补偿标准与集体经济组织成员的补偿标准不一致。对此问题，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》[国法（2011）35号]第一条规定：“被征收人如果对征地补偿安置方案确定的补偿标准不服，可向批准该征地补偿安置方案的市、县人民政府申请协调，协调不成的可向上一级人民政府申请行政复议。”根据上述规定，邹科良可通过申请裁决或复议的方式实现其诉求。二审遂裁定：驳回上诉，维持原裁定。本院再审查明的事实与一、二审查明的事实一致。另查明，新市区政府于2017年9月2日作出的乌高（新）告（2017）18号《高新区（新市区）棚户区改造项目二工乡三工村二队、六队房屋征收决定公告》载明：“被征收人对本征收决定不服的，可以在本决定公告之日起60日内，向乌鲁木齐市人民政府提出行政复议申请；也可在本决定公告之日起180日内，向新市区人民法院提起行政诉讼。”本院再审认为，本案争议焦点在于再审申请人是否有权提起本案诉讼，是否具有本案原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，该规定强调了行政诉讼原告资格的标准为“与行政行为有利害关系”。依该条款规定，行政诉讼的原告资格要件有二：一方面，起诉人必须“与行政行为有利害关系”，应当理解为“行政机关及其工作人员作出的行政行为对公民、法人或者其他组织的权益已经或将会产生实际影响”，主要指的是行政行为处分了行政相对人的权益。另一方面，原告必须是具有法律上独立人格的公民、法人或者其他组织。本案中，新市区政府2017年9月2日发布的乌高（新）告(2017)18号《高新区（新市区）棚户区改造项目二工乡三工村二队、六队房屋征收决定公告》载明“经新市区人民政府批准，对下列范围内的房屋依法实施征收”，公告中征收范围明确列明，再审庭审中双方均认可再审申请人主张权利的房屋在该公告所列征收房屋的范围内。涉案土地虽然属于集体所有，但公告内容是针对不仅集体土地还包括地上建筑物一并进行征收。从性质上看，涉案公告名义上以公告形式发布，但在行政机关没有单独作出具体行政行为之前，公告本身就是行政行为的载体，具有可诉性。该公告还明确载明被征收人“可在本决定公告之日起180日内，向新市区人民法院提起行政诉讼。”故，再审申请人作为拟被征收房屋的权属关系人，其主张涉案公告对其产生实际影响并系行政行为的利害关系人是本案适格原告具有事实和法律依据，再审申请人应以原告主体参与本案诉讼。二审以再审申请人不具有集体经济组织成员资格为由认定不具备本案被诉行政行为的原告主体资格适用法律有误，本院予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：一、撤销本院（2019）新行终40号行政裁定及新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2018）新01行初94号行政裁定；二、指令新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院对本案进行审理。审  判  长   彭   英   琪审  判  员   伊      利审  判  员   古丽努尔·买买提二 〇 二 〇 年 七 月 二 十 一 日法 官 助 理   李      雯书  记  员   开合热尼·吐尔洪