宁夏回族自治区银川市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）宁01民终1925号 上诉人（原审被告）：宁夏伊洋清真肉食品有限公司，住所地宁夏回族自治区灵武市白土岗乡劳教所东侧。 法定代表人：马文广，该公司总经理。 委托诉讼代理人：董爱武，天津永真律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：灵武市城乡建设投资开发有限公司，住所地宁夏回族自治区灵武市中兴路西侧。 法定代表人：张宁斌，该公司总经理。 委托诉讼代理人：马佳新，男，回族，×年×月×日出生，该公司员工，住宁夏回族自治区灵武市。 委托诉讼代理人：王颖，北京大成（银川）律师事务所律师。 上诉人宁夏伊洋清真肉食品有限公司因与被上诉人灵武市城乡建设投资开发有限公司返还原物纠纷一案，不服宁夏回族自治区灵武市人民法院（2018）宁0181民初1318号民事判决，特向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理，经过阅卷、调查和询问当事人，对证据和事实进行了核对，认为本案符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十三条规定，决定对本案不开庭审理。本案现已审理终结。 宁夏伊洋清真肉食品有限公司上诉请求：1.撤销一审判决，改判上诉人无侵权行为，没有向被上诉人返还土地使用权的义务，改判上诉人没有赔偿被上诉人经济损失的义务；2.本案上诉费用全部由被上诉人承担。事实和理由：首先，2012年，灵武市政府招商引资开发涉案土地，宁夏通达有限公司与灵武市人民政府签订《行政协议》，灵武市政府承诺由该公司先建设后补办手续并答应将涉案土地办理在该公司名下后，由该公司委托上诉人行使《行政协议》的权利义务，故被上诉人以上诉人为被告属于诉讼对象错误，上诉人不是本案的适格被告；其次，2013年灵武市政府隐瞒事实真相，将土地证办在被上诉人名下，之前政府承诺给上诉人办理土地证，造成一土地两家承诺的行政违法行为是灵武市政府做出的，非上诉人过错，故被上诉人起诉对象错误，应以灵武市政府为被告提起行政诉讼；最后，上诉人2012年依据《行政协议》进驻涉案土地进行建设，有合法的行政法律依据。被上诉人是2013年取得土地证，上诉人合法使用在前，被上诉人办证在后，上诉人没有侵犯被上诉人权益，所以上诉人没有返还原物，恢复原状并赔偿损失的法定义务。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院依法改判。 灵武市城乡建设投资开发有限公司辩称，上诉人所称是宁夏通达有限公司与灵武市政府签订协议，所以是该公司占有、使用土地与事实不符，该协议仅是框架协议，而开工建设均是有上诉人参与的，在2012年、2013年因涉案土地上未批先建受到刑事处罚的主体也是上诉人，故上诉人作为本案主体适格。一审判决适用法律正确，应当驳回上诉人的全部诉讼请求，维持原判。 灵武市城乡建设投资开发有限公司向一审法院起诉请求：1.判令被告返还占用原告位于白土岗乡灵白路东侧原劳教所土地94亩；2.判令被告恢复占用的上述土地原状，不能恢复原状的被告向原告赔偿经济损失；3.本案诉讼费由被告负担。 一审法院认定事实：案涉土地位于灵武市白土岗乡灵白路东侧，属国有土地，土地四址为：东靠原劳教所东园，南靠原劳教所东园，西靠原劳教所东园，北靠原劳教所监区围墙。北至长流水村，南至原劳教所东园，西至原劳教所西砖厂，北至银西高速公路，面积为93.33亩。涉案土地使用权原属宁夏回族自治区劳动教养管理局所有。2013年4月19日，原告灵武市城乡建设投资开发有限公司（原灵武市城市建设投资有限公司）取得涉案土地的使用权。被告在原告取得涉案土地使用权之前即在该土地上投资建厂。原、被告未签订土地租赁合同，被告亦未向原告缴纳土地使用费。后原告要求被告返还涉案土地，双方未就返还事宜协商一致，遂原告于2018年3月9日向灵武市公证处申请对案涉土地及地上建筑物、构筑物及其他辅助管道及沟槽现状进行证据保全公证，灵武市公证处于2018年4月19日作出（2018）灵证字第440号公证书，对涉案土地的四址及地上建筑物、构筑物及其他辅助设施、管道及沟槽进行了现场勘查公证。 一审法院认为，依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。原告于2013年4月19日取得了案涉土地的使用权，并且办理了《国有土地使用证》，本案原告为涉案土地的合法使用权人。被告虽然在涉案土地上进行了投资建设，但双方未签订租赁合同等协议，被告亦未提交证据证明其为案涉土地的合法使用权人。故原告主张由被告向其返还土地93.33亩的诉讼请求成立，一审法院予以支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十三条，《中华人民共和国物权法》第二条、第六条、第三十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第九十条之规定，判决：被告宁夏伊洋清真肉食品有限公司于判决生效后十日内向原告灵武市城乡建设投资开发有限公司返还位于灵武市白土岗乡灵白路东侧原劳教所土地93.33亩（土地四址以国有土地使用权灵国用（2013）第0454、0455、0445、0446号记载为准）。案件受理费100元，由被告宁夏伊洋清真肉食品有限公司负担。 本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了质证，上诉人向法庭提交了如下证据： 证据一、1-1《宁夏通达清真食品有限公司关于建设白土岗牛羊屠宰深加工项目申请书》、1-2灵武市人民政府《第87次常务会议纪要》、1-3通达公司与灵武市政府与2012年5月25日签订的《清真牛羊肉深加工项目协议书》。证明：经通达公司申请，灵武市人民政府会议研究决定，有通达公司投资建设清真牛羊肉深加工项目。会后通达公司与灵武市人民政府签订了《清真牛羊肉深加工项目协议书》，协议约定灵武市人民政府向项目建设供原劳教所建设用地100亩的事实。被上诉人对该组证据的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议。该证据为通达公司与灵武市政府签订的，与被上诉人无关，且协议对通达公司项目开工建设有明确的要求及审批手续。 证据二、2-1《关于灵武市清真牛羊肉深加工项目建设协调服务领导小组成员单位及职责》、2-2领导小组各成员单位负责人及上诉人召开开工动员协调会的现场录像、灵武市委、政府、人大、政协等领导在施工现场指导建设规划等事宜的部分照片。证明:协议签订后，灵武市政府就牛羊肉项目成立的领导小组及灵武市领导人对施工前期的规划进行了确认，明确该项目工程应当于2012年6月10日前开工，各领导小组成员在开工动员大会上要求上诉人应当先动工建设后办理相关手续，并在施工过程中有灵武市政府的多位领导在施工现场指导工作的事实。被上诉人对证据2-1的真实性无法确定，是复印件；对证据2-2的三性及证明目的均不认可，该证据无法确定证据来源的合法性，且被上诉人不在该实施规划现场，对该证据显示的内容不清楚。 证据三、3-1《宁夏回族自治区企业投资项目备案通知书》、3-2上诉人进行施工的清真牛羊肉项目规划图。证明:经该项目领导小组确认施工规划方案后，发改局对上诉人进行施工的清真牛羊肉项目规划等内容进行了备案。被上诉人对证据3-1的真实性、合法性无异议，关联性及证明目的有异议，该证据与本案无关。对证据3-2的三性及证明目的均不认可，仅为规划效果图，不能反映客观事实。 证据四、《灵武市土地利用总体规划图》。证明:开工动员大会及项目备案后，由灵武市国土局及宁夏国土资源厅就上诉人建设项目用地具体位置进行了协商与确认后，灵武市国土资源局向上诉人出局了项目施工规划图。被上诉人对该证据的三性及证明目的均不认可，该证据上没有灵武市国土资源局的印章，无法确定该证据的来源。 证据五、《关于申请办理畜禽定点屠宰许可证的报告》。证明：开工建设后，上诉人按照项目领导小组的指示，申请办理屠宰许可证的事实。被上诉人对该证据的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议。该证据显示上诉人向灵武市商务局申请办理相关手续，可证实是上诉人为清真牛羊肉深加工项目的实施者。 证据六、6-1《责令停止国土资源违法行为通知书》、6-2灵住建（2012）停字第004号《停工通知书》。证明：上诉人在按照领导小组成员的要求动工建设的过程中，在同一时间、同一地点收到了以上领导小组成员单位的停工通知，至此上诉人停止了施工，并向灵武市委、市政府核实停工原因，上诉人因市委及政府之间的意见不合，才导致市政府领导同志两个领导小组成员同时向上诉人下发停工通知书。被上诉人对该组证据的三性无异议，对证明目的有异议。该证据证实上诉人占用涉案土地进行建设开发未经过合法审批手续被行政处罚。 证据七、7-1《关于宁夏伊洋清真肉食品有限公司建设用地请示》、7-2《关于申请办理灵武市清真牛羊肉深加工项目建设用地手续的请示》。证明：上诉人被责令停工后，为避免项目工期延误，施工队伍窝工损失的扩大，连续向灵武市人民政府申请办理建设用地手续。被上诉人对该组证据的三性无异议，对证明目的有异议。该证据证实上诉人并未取得涉案土地的相关权利，只是单方提出申请但未获得相应的准许。 证据八、灵党办（2013）5号中共灵武市委办公室、灵武市人民政府办公室关于印发《灵武市2013年重点项目建设实施方案》的通知。证明：2013年灵武市人民政府依旧将上诉人投资建设的清真牛羊肉项目作为重点项目，要求市委领导协同灵武市国土资源局、工业和商务局、经合局、畜牧局予以配合，确保上诉人在2013年4月份继续动工建设的事实。被上诉人对该组证据的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议。该证据的形成时间是在被上诉人取得涉案土地使用权之前，与被上诉人无关。 证据九、2013年2月25日上诉人向灵武市政府递交的《关于申请办理灵武市清真牛羊肉深加工项目建设用地手续的请示》。证明：上诉人被责令停工后，为避免项目工期延误，施工队伍窝工损失的扩大，继续向灵武市人民政府申请办理建设用地手续。被上诉人对该证据的三性无异议，对证明目的有异议。该证据可证实在2013年2月25日前上诉人仍然没有取得使用涉案土地的合法权利凭证。 证据十、《国土资源行政处罚告知书》、《国土资源行政处罚决定书》、《代收罚款收据》。证明：经该项目领导小组成员核查，最终认定对上诉人下发的全部停工通知等文件全部是围绕上诉人超占协议工地100亩以外的1.95亩土地做出的，并对该超占行为做出了12800元的行政处罚决定，将超占的地上300平米附着物进行了没收与拆除。被上诉人对该证据的三性无异议，对证明目的有异议。该证据证实上诉人占有使用涉案土地的行为属于无权占有。 证据十一、11-1《关于申请办理灵武市清真牛羊肉深加工项目建设用地手续的请示》、11-2灵武市政府就上述请示的文件处理单。证明：灵武市政府收到了上诉人就申请办理灵武市清真牛羊肉深加工项目建设用地手续的请示，政府市长、副市长对该请示做出了批示。被上诉人对证据11-1的三性无异议，对证明目的有异议。证实上诉人在2014年9月16日仍然因没有取得涉案土地的合法手续。证据11-2系复印件，无法确认其真实性。 证据十二、《土地勘测定界技术报告》、勘测费用发票。证明：经上诉人申请，灵武市政府批示，灵武市国土资源局在接到政府批示后，委托宁夏禾宇空间测绘有限公司就上诉人投资建设的项目用地进行了勘测定界。上诉人作为先准权属单位缴纳了一万元的勘测费用兵参与了勘测定界的全过程。被上诉人对该证据的真实性、合法性无异议，关联性及证明目的不认可。该证据与被上诉人无关。 证据十三、《关于办理灵武市清真牛羊肉深加工项目建设用地手续的申请》、灵武市国土资源局就上述申请的文件处理单。证明：土地勘测后，上诉人应国土资源局要求，继续向国土资源局递交办理建设用地手续的申请，国土资源局收到该申请后做出批示。被上诉人对该组证据的三性无异议，对证明目的有异议。2014年底及2015年上诉人继续申请审批使用涉案土地，可证实在此期间其没有获得合法使用涉案土地的权利。 证据十四、《关于办理灵武市清真牛羊肉深加工项目建设用地手续的申请》、灵武市国土资源局就上述申请的文件处理单。证明：因国土资源局依旧不予办理土地出让手续，上诉人再次向国土资源局递交申请。该局收到后依旧进行了阅批。被上诉人对该组证据的三性无异议，对证明目的有异议。2014年底及2015年上诉人继续申请审批使用涉案土地，可证实在此期间其没有获得合法使用涉案土地的权利。 证据十五、2018年6月11日灵武市国土资源局文件处理单。证明：国土资源局在勘测定界结束且收到上诉人的多次申请后，依旧对灵武市政府依据协议供给上诉人使用的100亩地的土地挂牌事项进行处理。被上诉人对该证据的三性及证明目的均不认可。该证据内容无法证实与本案涉案土地有关。 证据十六、原告企业信息查询单。证明：2016年11月17日之前，灵武市人民政府系原告的独资控股股东及原告经营范围的事实。被上诉人对该证据的三性及证明目的均无异议。 经审查，对以上有争议的证据，本院认定如下：上诉人提交的证据一至证据十五，均不能证实其系案涉土地的合法权利人，本院不予采信。对于证据十六，因被上诉人对其真实性未提出异议，故对其真实性，本院予以认定。对当事人二审争议的其他事实，本院认定与一审一致，对一审查明的事实予以确认。 本院认为，本案争议的焦点为上诉人宁夏伊洋清真肉食品有限公司占有使用诉争土地是否具有合法依据。物权是物权人对物的直接支配并排他性的享受其利益的行为。《中华人民共和国物权法》第十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明”。针对上诉人目前占有使用的诉争土地，被上诉人作为诉争土地使用权人要求上诉人予以返还，于法有据。综上所述，宁夏伊洋清真肉食品有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人宁夏伊洋清真肉食品有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  王文浩 审判员  杨 玫 审判员  岳 磊 二〇二〇年七月十六日 书记员  周 洁 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定； …… 第一百七十五条第二审人民法院的判决、裁定，是终审的判决、裁定。 第十四条人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。