浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终2021号上诉人（一审原告）陈德欢，男，1952年6月29日出生，汉族，住庆元县。上诉人（一审原告）叶正田，男，1950年12月10日出生，汉族，住庆元县。上诉人（一审原告）叶正全，男，1964年1月5日出生，汉族，住庆元县。上诉人（一审原告）叶正昌，男，1954年3月5日出生，汉族，住庆元县。上诉人（一审原告）吴太娇，女，1949年10月11日出生，汉族，住庆元县。上诉人（一审原告）叶正均，男，1955年2月18日出生，汉族，住庆元县。上诉人（一审原告）叶小平，男，1984年9月11日出生，汉族，住庆元县。上诉人（一审原告）叶泽林，男，1968年7月11日出生，汉族，住庆元县。上诉人（一审原告）叶泽和，男，1977年7月7日出生，汉族，住庆元县。上诉人（一审原告）叶永益，男，1964年11月22日出生，汉族，住庆元县。上诉人（一审原告）叶永付，男，1955年1月18日出生，汉族，住庆元县。上诉人（一审原告）叶正发，男，1969年3月23日出生，汉族，住庆元县。诉讼代表人叶泽林，男，1968年7月11日出生，汉族，住庆元县。诉讼代表人叶永益，男，1964年11月22日出生，汉族，住庆元县。诉讼代表人叶永付，男，1955年1月18日出生，汉族，住庆元县。被上诉人（一审被告）庆元县人民政府，住所地庆元县松源街道石龙街26号。法定代表人胡献如，县长。委托代理人吴建平。委托代理人吴长忠。被上诉人（一审被告）丽水市人民政府，住所地丽水市莲都区.花园路1号。法定代表人吴晓东，市长。委托代理人丁加伟、陈秋韵。陈德欢等12人因诉庆元县人民政府（以下简称庆元县政府）、丽水市人民政府（以下简称丽水市政府）土地行政强制及行政复议一案，不服丽水市中级人民法院（2019）浙11行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年12月3日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。在本案审理过程中，受新型冠状肺炎疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年3月11日恢复诉讼。经依法批准，本案延长审理期限三个月。经阅卷、调查，本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2013年3月28日，浙江省人民政府（以下简称省政府）作出浙土字C[2012]-0017建设用地审批意见书（以下简称案涉审批意见），同意庆元县2012年度城乡建设用地增减挂钩实施方案，征收集体土地35.6622公顷，使用国有土地2.0842公顷，其中征收后碓村集体土地19.1924公顷。但在实施征地过程中发现在该被征收地块红线内有其他村集体的插花地。2018年12月25日，经权属调查登记，确认该1642.1平方米插花地属于庆元县濛洲街道半湾村。2019年1月12日经半湾村民代表大会表决同意，于同年1月15日签订征地补偿安置协议。同年1月31日，庆元县濛洲街道办事处将征地补偿安置协议确定的183094.15元补偿款支付给半湾村股份经济合作社。同年2月25日，庆元县濛洲街道征迁指挥部、庆元县住房和城乡建设局、庆元县自然资源和规划局共同发布《限期拆除清表公告》。同年2月28日，半湾村民代表大会补充表决通过对该地块面积丈量标准和分配问题。同年3月12日，庆元县濛洲街道征迁指挥部对案涉地块实施了清表（以下简称被诉土地清表行政行为）。原告等人不服，以该地块属于其宅基地，且未依法征收为由，诉至一审法院，请求撤销丽水市政府丽政复[2019]15号行政复议决定书（以下简称案涉行政复议决定），确认庆元县政府于2019年3月12日对原告坐落濛洲街道半湾村土名“大济下洋”作出的土地清表的行政行为违法。一审法院认为，案涉被清表的1642.1平方米土地，在省政府作出案涉审批意见之时，被作为其他村的土地上报审批，存在事实不清的情形。为此，省政府在浙政复[2019]255号行政复议决定（以下简称255号行政复议决定）中确认该审批行为违法。但经一审法院查明，此前被告庆元县政府已经在实际征收过程中发现错误上报审批的情况，并且启动了土地权属调查程序。在查明土地权属属于原告等人所在的半湾村之后，进行了土地丈量。此后半湾村召开了村民代表大会讨论表决，并与土地征收部门签订了征地补偿安置协议。之后征收部门及时足额发放了土地补偿款到原告所在村集体，在实施土地清表前进行了公告。综上，浙土字C[2012]-0017建设用地审批行为被确认违法并不必然导致本案的清表行为违法。被告组织实施的清表行为，系在完善了征收程序后作出，依据充分，程序合法。原告诉请确认违法，理由尚不充分。被告丽水市政府所作的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告诉请撤销理由亦不充分。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈德欢等12人的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告陈德欢等12人负担。陈德欢等12人不服一审法院上述行政判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销一审行政判决；二、撤销案涉行政复议决定；三、确认被上诉人庆元县政府于2019年3月12日对庆元县濛洲街道半湾村土名“大济下洋”土地清表的行政行为违法。四、一、二审诉讼费由两被上诉人负担。事实与理由：一、原审法院认定事实不清，证据不足。（一）省政府作出的255号行政复议决定已经确认批准征收案涉被清表的1642.1平方米土地违法，这说明庆元县政府在审批前没有依法履行相关征地程序。（二）即使被上诉人庆元县政府完善了征收程序，也违反了有关政策规定。2019年1月12日和同年2月28日，原半湾村村民委员会分别召开村民代表会议，讨论涉及征收该村土地和地块面积丈量标准和分配问题等事宜并形成会议纪要。村民代表签字不符合法定必备材料的要求。根据国务院国发（2004）28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》：“（十四）健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料为征地报批的必备材料。……”的规定，“必备材料”有两种，一是村集体经济组织的确认材料，二是被征地农户的确认材料，“村民代表”签字材料不能代替农户签字材料，故“村民代表”签字不符合法定“必备材料”的要求。何况村民代表事后也证明，村民代表会议从未讨论征地问题。二、被上诉人庆元县政府完善征收土地法定程序，侵害上诉人（被征地农民）实体权利，不能激活已被255号行政复议决定所确认违法的案涉1642.1平方米土地征收审批效力，除非被上诉人依照法定程序重新报批，只有这样，被上诉人才能通过一系列的法定程序对案涉土地进行清表。庆元县政府答辩称:一、一审判决应予以维持。（一）一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，上诉人的上诉理由缺乏事实与法律，应依法驳回。（二）上诉人主张答辩人的清表行为违法，于法无据。二、案涉清表行为合法、程序到位。（一）答辩人的清表行为是根据案涉审批意见，对庆元县小济洋区块项目工程进行实施的行为。因就相关土地征收上报省政府审批时遗漏了案涉土地的所有权人半湾村，在实施征收过程中发现错误后第一时间启动土地权属调查、召开了村民代表大会决议、补签征收土地补偿安置协议等，经半湾村村民委员会及农户指界测绘丈量共征用该红线内插花地共计1642.1平方米，2019年1月31日答辩人己向半湾村集体足额支付了该征用土地补偿费及青苗费共计人民币183094.15元整。上诉人以至今未领到土地补偿款和青苗费为由是依法不成立的。2.答辩人于2018年12月25日对案涉土地权属进行了调查登记，2018年12月29日指挥部工作人员逐家走访做被征收户工作并将告知书送达被征收农户家中并告知了权利与义务，2019年2月28日又经村民代表大会补充征地用途和征收地块的表决，2019年1月11日庆征办函〔2019〕13号县征收办发文确认征用实际面积和征用地补偿款，1月25日拨付给濛洲街道办事处，1月31日由濛洲街道办事处将该补偿款和青苗费拨付给半湾村股份经济合作社银行账户。2019年2月25日（在清表前18天）张贴〔限期拆除清表公告（见告知书存根与照片）〕。三、上诉人提起上诉理由与事实不符。（一）上诉人将被征收土地性质认定为宅基地缺乏法律和事实依据。（二）答辩人认为土地是农民集体所有，在征收前答辨人己履行了相关法定程序，该清表行为合法。上诉人适用《中华人民共和国土地管理法》第20条及第45条的规定是错误的，因该项目用地是合法征用，且进行了土地征收公告，上诉人从未提出要求听证等相关事项。（三）上诉人二审中提交的《证明》反而进一步证实了2019年2月28日召开了村民代表会议，答辨人提交的相关证据可以证明村民代表会议讨论了征地问题。综上，请求驳回上诉，维持原判。丽水市政府答辩称：被诉土地清表行政行为依据充分，程序合法。255号行政复议决定确认案涉审批意见违法，但未予撤销。被上诉人庆元县政府在土地上报审批时存在土地权属认定不清的情形，但就案涉土地，在实际征收过程中已经启动了权属调查程序、经村民代表大会表决、签订了征地补偿安置协议、支付了土地补偿费用、进行了清表公告，后实施土地清表。上诉人质疑村民代表大会会议记录等材料不真实，但未提供证据予以证实。案涉的建设用地审批行为被确认违法并不必然导致被诉土地清表行政行为违法，该建设用地审批行为仍具有效力，可以作为后续征收程序的依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审中，上诉人提交了一份由9名村民代表签字的《证明》，拟证明2019年2月28日召开的村民代表会议，未讨论征地问题。本院认为，上诉人提供的上述《证明》并不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条“本规定第五十条和第五十一条中的‘新的证据’是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据”规定的“新的证据”，故不予接纳。经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。另查明，陈德欢等12人对被诉土地清表行政行为不服，于2019年3月27日向丽水市政府申请行政复议，丽水市政府于2019年5月23日作出案涉行政复议决定，认为庆元县政府实施清表的地块，业经依法批准征收，且已签订征地补偿安置协议并支付了补偿款，其实施土地清表的行为并不违法，决定维持被诉土地清表行政行为。陈德欢等12人对案涉审批意见亦不服，于2019年6月10日向省政府申请行政复议，省政府于2019年9月9日作出255号行政复议决定，认为案涉审批意见批准征收的后碓村集体土地中1642.1平方米耕地实际属于原半湾村集体土地，其对该部分事实认定错误。上述地块部分土地已划拨给庆元县民政局用于建设庆元县社会福利中心项目，如撤销案涉审批意见会造成社会公共利益重大损害，因此不予撤销，并决定确认案涉审批意见涉及批准征收后碓村集体土地中属于原半湾村所有的1642.1平方米集体土地的行为违法，维持其余部分征收土地审批行为。本院认为，本案审理的重点是被诉土地清表行政行为及行政复议决定是否具有事实和法律依据。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。在案涉征收土地方案实施过程中，上诉人拒绝交出土地，在此情形下，应由庆元县政府土地行政主管部门责令其交出土地，如其仍拒绝交出土地的，申请人民法院强制执行，而非由庆元县政府直接作出被诉土地清表行政行为。据此，庆元县政府作出被诉土地清表行政行为不符合上述法律规定，侵害了上诉人的相关权益，应当确认其违法。案涉行政复议决定维持被诉清表行为，有所不当，应予撤销。上诉人提出的庆元县政府在案涉土地报征前没有依法履行相关征地程序等问题，不属于本案的审理范围，本院不作评述。综上，上诉人陈德欢等12人的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销丽水市中级人民法院（2019）浙11行初67号行政判决；二、撤销丽水市人民政府丽政复[2019]15号行政复议决定；三、确认庆元县人民政府对坐落在濛洲街道半湾村土名“大济下洋”作出的土地清表行政行为违法。一、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人庆元县人民政府、丽水市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  王富新审判员  黄金富审判员  董 东二〇二〇年七月二十一日书记员  朱胤佐