四川省绵阳市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）川07行赔初8号 原告许奇志，男，生于1979年12月6日，汉族，住四川省江油市。 委托代理人蔡坤，四川科大律师事务所律师。 原告宁远全，男，生于1967年7月7日，汉族，住四川省江油市。 委托代理人蔡坤，四川科大律师事务所律师。 被告江油市人民政府，住所地四川省江油市诗仙路东段80号。 法定代表人柳江，该市市长。 委托代理人蔡金凤，江油市司法局工作人员。 委托代理人雷守璋，四川鼎天（涪城）律师事务所律师。 原告许奇志、宁远全因与被告江油市人民政府行政补偿一案，于2019年7月17日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2019年7月31日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月1日公开开庭审理了本案。原告许奇志、宁远全及委托代理人蔡坤，被告江油市人民政府委托代理人蔡金凤、雷守璋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2006年6月15日，原告许奇志、宁远全与江油市含增镇长春村村民委员会签订了“集体荒山承包合同”，合同约定长春村村委会将三块荒山地共计面积3201亩承包给原告，承包期为50年，自2006年6月起至2056年6月止。原告与长春村村委会签订的承包合同经村民代表签字同意，并办理了林权登记。自2006年至2016年，原告共植树80余万株，造林、管护2800余亩，投资1200余万元。乾元山省级风景名胜区于1998年6月15日经四川省人民政府《关于公布第五批省级风景名胜区的通知》（川府函[1998]50号）批准成立。2009年，江油市人民政府就《乾元山风景名胜区总体规划》向绵阳市人民政府请示（绵府[2009]124号），《乾元山风景名胜区总体规划（2009-2025）》于2010年1月13日经四川省人民政府关于《乾元山风景名胜区总体规划的批复》（川府函[2010]4号）批准。原告自与江油市含增镇长春村签订承包合同之日起，即对所承包的林地享有林地使用权、林木所有权，且林种为用材林（柳杉、厚朴），即原告可依法对自己的林木进行皆伐，以收回投资、获得收益。被告在2009年作出了《乾元山风景名胜区总体规划(2009-2025)》，该总体规划明确了乾元山风景名胜的范围及大小，同时将原告所有的全部林地划入风景名胜区，但被告在未严格依照《风景名胜区条例》、《四川省风景名胜区管理条例》的强制性规定，通知原告并与原告进行协商，致使原告所有的全部林木被划入乾元山风景名胜区，不能砍伐、流转及办理抵押贷款，使原告遭受重大损失。2018年10月，原告提起确认被告行政违法的行政诉讼（2018川07行初40号），绵阳市中级人民法院于2019年4月2日作出行政判决，驳回了原告的诉讼请求，但同时确认：“被告江油市人民政府在设立规划乾元山风景名胜区时，将原告许奇志、宁远全的林地划入其中，根据上述条款的规定，江油市人民政府应当就原告许奇志、宁远全的林木是否受损等进行核实，并作出相应补偿决定”。原告于2019年2月18日向被告提交了林权补偿申请书，要求被告向原告补偿因林木无法砍伐、流转给原告造成的损失1600万元，被告至今未作回复。请求：判决被告向原告补偿因设立规划乾元山风景名胜区时将原告的林木划入其中，给原告造成的损失1600万元及鉴定费。 原告为支持自己的诉讼主张，向本院提供了以下证据： 证据一：原告许奇志、宁远全身份证复印件，证明原告主体资格。 证据二：江油市林业局使用林地归档文件，证明：1.原告于2006年6月15日与江油市含增镇长春村村民委员会签订《集体荒山承包合同》，长春村村委会将集体所有的三块荒山（3201亩）承包给原告，承包期限为50年，自2006年6月15日至2056年6月15日止。该承包合同经双方签字、盖章，并经村民代表大会同意。2.林权证及森林、林木、林地状况登记表，证明原告通过承包合同取得的林地使用权、林木所有权，经江油市林业局确认，被告江油市人民政府也盖章予以确认。 证据三：1.四川省人民政府关于公布第五批省级风景名胜区的通知（川府函【1998】50号）；2.四川省建设厅议事纪要（2009年5月22日）、江油市城乡规划建设和住房保障局关于含增镇长春村相关规划情况的说明（江规建住【2015】519号）；3.江油市城乡规划建设和住房保障局关于办理省厅转办许奇志、宁远全信件的处理意见书（江规建住报字【2018】3号）；4.四川省人民政府关于乾元山风景名胜区总体规划的批复（川府函【2010】4号）；5.乾元山风景名胜区总体规划摘要。证明：1.乾元山风景名胜区总体规划明确了风景的范围和大小，并将原告的全部林木划入风景区内；2.被告未依法在设立乾元山风景区后，作出总体规划前（2009年）与原告进行协商和补偿；3.原告的林木因被划入乾元山风景名胜区，林木用途由用材林变更为风景林，不得砍伐，原告遭受重大损失。 证据四：绵阳市中级人民法院（2018）川07行初40号行政判决书，证明被告因设立规划乾元山风景名胜区时，将原告的林地划入其中，被告应对原告的损失作出相应补偿。 证据五：邮寄回执单、补偿申请书，证明原告于2019年2月18日向被告提出补偿申请，被告未作回复。 证据六：原告起诉后，申请对位于江油市价值（扣除砍伐成本）以及剩余承包年限的林地使用权市场价值进行评估。经法院委托，四川国通土地房地产资产评估有限公司作出的川国通资评报字［2020］第0301号报告书及鉴定费发票（包括森林资源现状调查报告），证明原告的损失金额。 被告辩称：生效的（2018）川07行初40号行政判决书认为，答辩人就乾元山风景名胜区的设立、规划，均符合当时有效的法律法规的规定，故答辩人不存在违法行为。收到（2018）川07行初40号行政判决书后，答辩人多次委派专人向绵阳市人民政府及四川省人民政府有关部门了解政策、规定等。答辩人收到的信息是，国家、省、市人民政府均未出台专门的政策和规定，类似的矛盾和纠纷在全国范围内具有普遍性，到目前为止还未找到成熟、可供推广的经验和做法。《四川省风景名胜区管理条例》第十一条第三款规定，设立风景名胜区，不改变风景名胜区内宗教寺庙、企业、事业单位和其他经济组织的隶属关系及其资产的所有权、使用权。根据《森林法》及相关规定，风景名胜区范围内的林木是按照特种用途林进行管理，其对原告造成的损失主要表现为间接损失、成本上升等，答辩人始终未找到确定原告损失金额方法和途径。答辩人认为，参照集体和个人所有的国家级公益林生态效益补偿标准（即管护补助），对原告的损失进行补偿是解决本案纠纷的有效途径。原告所有的林木在乾元山风景名胜区范围内，按照《森林法》及相关规定，该林木属于特种用途林中的风景林，兼具一定的公益属性，只能依据抚育和更新性的要求予以采伐。国家级公益林是按照相关规定，依法划定的主要发挥生态效益森林、林木。在权属上，划入国家级公益林范围的森林、林木，其所有权、使用权不发生改变。在采伐的管理上，国家级公益林也只能依据抚育和更新性的要求予以采伐。风景林和公益林在管理、权属等方面基本类似，具有可比性。国家级公益林生态效益补偿标准（即管护补助）具有经济补偿性质。《中央财政林业补助资金管理办法》第十四条规定：“集体和个人所有的国家级公益林管护补助支出，用于集体和个人的经济补偿和管护国家级公益林的劳务补助等支出。”根据最新的政策规定，2019年度，国家级公益林管护补助标准为15.75元／亩·年。综上，答辩人认为，答辩人设立、编制规划的行为符合法律规定，没有违法之处，同时，答辩人设立乾元山风景名胜区对原告造成了的损失，参照公益林生态效益补偿标准确定原告的损失并进行补偿是合理的。 被告为支持自己的诉讼主张，向本院提供了以下证据： 证据一：（2018）川07行初40号及41号行政判决书，证明被告设立乾元山风景名胜区及编制乾元山风景名胜区规划的行政行为符合法律规定。 证据二：风景名胜区条例，证明被告设立乾元山风景名胜区及编制乾元山风景名胜区规划的行政行为并没有改变林地使用权、林木所有权的性质。 证据三：森林法，证明原告所有的林木属于特种用途林，特种用途林（风景林）适用抚育和更新性的采伐。 证据四：国家级公益林管理办法，证明公益林适用抚育和更新性的采伐。 证据五：中央财政林业补助资金管理办法[财农（2014）9号]，证明每年每亩公益林的管护补助标准（2019年前）为14.75元，公益林管护补助是解决所有人的经济补偿和管护劳务支出等。 证据六：四川省林业补助资金管理办法[川财农（2015）11号]，证明内容同上。 证据七：四川省省级财政林业改革发展专项资金管理办法[川财农（2017）17号]，证明财政管理制度发生变化，但每年每亩公益林的管护补助标准为14.75元（2019年前）未发生变化。 证据八：四川省省级财政林业生态恢复专项资金管理办法[川财农（2017）18号]，证明内容同上。 证据九：2019年中央财政林业改革发展专项资金分配表，证明2019年开始，每年每亩公益林的管护补助标准提高1元，即15.75元。 经庭审质证，原告对被告证据的质证意见为：证据一，无异议。证据二，无异议，但不能达到被告的证明目的，本案原告对于林木的所有权，应该是占有、使用、收益和处分权，虽然林木性质没有改变，但原告不能行使收益和处分权，几乎被完全剥夺。证据三，无异议，证明目的有异议，原告的林木没有划入保护区之前属于用材林，划入之后为风景林。原告的林木按规定需要砍伐100多年，被告的证据正好证明了原告的观点。证据四至九，与本案无关，原告林木性质为用材林，并不是风景林，被告擅自改变了原告的林木性质。公益林是业主自愿申请加入为公益林，原告是用材林，被告是强制性的将原告林木变为公益林。 被告对原告证据的质证意见是：结合生效判决，设立风景区时不存在违法问题，依据相关规定，在设立保护区时才存在协商的问题。关于报告书，评估报告是原告提出申请，申请中也明确，评估的对象和目的是对原告造成的损失，但是报告评估却是林木和林地的市场价值，并不是原告的损失，该报告不能作为本案的定案依据，申请和评估不一致。鉴定费发票，评估属于原告申请，应该由原告承担，结合本案的报告不能作为定案依据，故鉴定费与本案不具有关联性。 本院对以上证据认证如下：被告提交的证据五中央财政林业补助资金管理办法[财农（2014）9号]及证据六四川省林业补助资金管理办法[川财农（2015）11号]，经查已失效。原、被告对各自提交的其他证据真实性、合法性均无异议，仅是不认可证据的证明目的，双方当事人提交的证据，与本案待证事实及补偿标准有一定关联性，故均作为本案证据采用。 经审理查明，2006年6月15日，原告许奇志、宁远全与江油市含增镇长春村村民委员会签订了《集体荒山承包合同》，合同约定长春村村委会将三块荒山地共计面积3201亩承包给原告，承包期为50年，自2006年6月15日起至2056年6月15日止。原告按合同规定支付承包费126000元，签订合同之日支付76000元，余下部分在2014年前全部付清。原告承包后，利用荒山发展山野菜、中药材及经济作物，承包第一年投入资金不少于20万元，承包期内总投入不少于500万元。根据该合同，原告许奇志、宁远全于2010年11月11日取得林权登记，林权证号为江府林证字（2010）第0100277001号。该林权证载明，林地所有权人为江油市含增镇长春村，林地使用权人、森林或林木所有权、使用权人为许奇志、宁远全，青林口223亩、曾家山197亩、雷公山磬儿山2781亩，林种为用材林，主要树种柳杉、厚朴，林地使用期为46年，终止于2056年6月15日。 1998年6月15日，四川省人民政府川府函[1998]60号公布第五批省级风景名胜区名单，其中包括江油市乾元山风景名胜区。《乾元山风景名胜区总体规划（2009-2025）》于2010年1月13日经四川省人民政府《关于乾元山风景名胜区总体规划的批复》（川府函[2010]4号）批准，该总体规划确定乾元山风景名胜区总面积49.1平方公里，范围划定为“南起和尚井向西，沿母家四沟一线至高家坝，沿海拔600米等高线向西至张家咀、李家坪、贺家山一线，沿山脊向北沿县界轿子坪梁子、后山、石门坎、石垭子向南沿1300米等高线至韭菜坪、和尚湾、张家垭、海棠坪、和尚井闭合”。 2018年1月24日，就许奇志、宁远全反映的林权被划入乾元山风景名胜区相关问题，江油市城乡规划建设和住房保障局答复称：“在1998年至2010年期间，乾元山风景名胜区虽然未完成总体规划编制，但其大致范围是明确的。许奇志、宁远全在2003年开始造林，其时间在乾元山风景名胜区成立之后，其造林位置一直在乾元山风景名胜区范围内。在乾元山风景名胜区的设立、总体规划的编制上江油市住建局无过错，许奇志及宁远全的林权无法调出风景名胜区范围，建议按照《四川省风景名胜区管理条例》第二十五条规定进行合理的采伐。” 原告许奇志、宁远全认为被告江油市人民政府在作出乾元山风景名胜区总体规划前，未依法与其协商、实施补偿工作，损害了其合法权益，于2018年10月24日本院向提起行政诉讼，请求判决确认被告违法。2019年4月2日，本院作出（2018）川07行初40号行政判决书，认为：江油市人民政府就乾元山风景名胜区的设立、规划，均符合当时有效的法律法规的规定，对于原告要求确认被告江油市人民政府在作出乾元山风景名胜区总体规划前未对其实施补偿工作违法的诉讼请求本院不予支持。但是，《风景名胜区条例》第十一条第三款规定:“因设立风景名胜区对风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人造成损失的，应当依法给予补偿。”被告江油市人民政府在设立、规划乾元山风景名胜区时，将原告许奇志、宁远全的林地划入其中，根据上述条款的规定，江油市人民政府应当就原告许奇志、宁远全的林木是否受损等进行核实，并作出相应补偿决定。 2019年2月18日原告向被告邮寄补偿申请书，申请被告对原告整个药材树和用材树共计价值4960万元，补偿1600万元。被告未对原告的申请予以答复，原告遂向本院提起行政补偿诉讼。 诉讼中，原告书面申请对其所有的3201亩林木的价值（扣除砍伐成本）以及在余下的承包年限（37年）里，以同样种植规模可产生的收益（扣除成本）进行评估。本院委托四川国通土地房地产资产评估有限公司评估鉴定，在鉴定过程中，该公司出具《关于（2019）绵法技委字第33、34号鉴定（评估）委托书鉴定（评估）范围调整的函》，结合本次资产鉴定评估的实际情况，建议本次鉴定（评估）的范围调整为“1.对申请人所有的3201亩林地的市场价值（扣除砍伐成本）进行评估，以及剩余承包年限（37年）的林地使用权市场价值进行评估；2.对申请人所有的195亩林地的市场价值（扣除砍伐成本）进行评估，以及剩余承包年限（37年）的林地使用权市场价值进行评估”。经本院向原告释明后，原告同意按照四川国通土地房地产资产评估有限公司《关于（2019）绵法技委字第33、34号鉴定（评估）委托书鉴定（评估）范围调整的函》中建议的调整范围进行鉴定（评估）。2020年3月7日，四川国通土地房地产资产评估有限公司出具川国通资评报字[2020]第0301号《报告书》，该报告书载明：具体评估范围包含的森林资源资产的清单由申请人宁远全、许奇志委托自贡市华盛林业设计有限公司核查编制，自贡市华盛林业设计有限公司出具了《宁远全、许奇志江油市含增镇长春村七组用材林森林资源现状调查报告》，本次评估林木资源数量、规格等信息均引用自该调查报告。评估结论：纳入评估范围的林地使用权及林木资产，在满足本报告假设前提条件下，于2019年10月15日的评估价值为13003500元（取整）（其中，林木资产11755100元，林地使用权1248400元）。原告许奇志、宁远全支付森林资源现状调查报告鉴定费56000元，评估费78397元。 以上事实，有原、被告双方提交的证据及庭审笔录予以佐证。 本院认为，根据原告许奇志、宁远全的诉请及被告江油市人民法院的抗辩意见，本案主要的争议焦点为：一、被告江油市人民政府在设立、规划乾元山风景名胜区时，将原告许奇志、宁远全的林地划入其中,是否应当予以补偿；二、人民法院能否直接判令被告江油市人民政府给予原告许奇志、宁远全补偿。 关于争议焦点一，被告江油市人民政府在设立、规划乾元山风景名胜区时，将原告许奇志、宁远全的林地划入其中,是否应当予以补偿。被告江油市人民政府为充分发挥区域内风景名胜资源优势，积极发展旅游业，经省级有关部门及专家评审，省政府同意将乾元山列入省级风景名胜区。本院生效行政判决书已经确认被告江油市人民政府在设立风景名胜区时不存在违法行为，因被告江油市人民政府设立风景名胜区将原告许奇志、宁远全林木划入风景名胜区内，而造成原告许奇志、宁远全不能全面行使林木所有权造成的损失，根据《风景名胜区条例》第十一条第三款“因设立风景名胜区对风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人造成损失的，应当依法给予补偿”的规定，2019年2月18日，原告许奇志、宁远全向被告江油市人民政府邮寄补偿申请书，申请被告江油市人民政府对原告许奇志、宁远全整个药材树和用材树共计价值4960万元，补偿1600万元。被告江油市人民政府未对原告许奇志、宁远全的申请予以答复，故原告许奇志、宁远全有权向人民法院提起行政补偿之诉。 关于争议焦点二，人民法院能否直接判令被告江油市人民政府给予原告许奇志、宁远全补偿。第一，原告许奇志、宁远全的林木划入风景名胜区，被告江油市人民政府并未取得林木的所有权，原告许奇志、宁远全仍是所有权人，仅是在林木的处分过程中权利受限，不得采用皆伐等形式，及早实现收益。但即使原告许奇志、宁远全林木不在风景名胜区内，原告许奇志、宁远全要采伐个人承包地内的林木，仍然是需要向相关部门申请，按照规定审核发放采伐许可证，而不是任意采伐。因此，原告许奇志、宁远全要求按照评估报告，依据市场价值评估的损失全额进行补偿，不符合适当补偿原则。第二，原告许奇志、宁远全林木所有权利受限，可以根据实际损失情况酌情予以补偿。本案诉讼中，关于如何计算林木损失，双方当事人均未提供国家对本案此种情况给予林木所有权人具体的补偿方案、标准或者依据，人民法院能否直接判令被告江油市人民政府补偿原告许奇志、宁远全主张的损失1600万元的问题。本院认为，补偿问题系涉及行政相对人重大合法权益的事项,行政机关收到原告许奇志、宁远全补偿申请后，应当遵循公平合理的原则尽快确定补偿标准,并将补偿标准明确告知行政相对人,听取其对补偿标准的意见,从而依法妥善解决行政相对人的补偿问题。在行政机关就补偿问题尚未作出首次判断前,当事人诉请人民法院判令给予其具体补偿数额,应视为裁判时机尚不成熟,人民法院不宜径行对此作出裁判,否则有司法权代替行政权之嫌。目前，被告江油市人民政府对原告许奇志、宁远全主张的补偿尚未作出书面决定,应视为被告江油市人民政府未履行对补偿问题作出判断的法定职责。因此，关于原告许奇志、宁远全的补偿申请，应由被告江油市人民政府根据相关规定及实际情况,遵循公平、合理的原则予以确定原告许奇志、宁远全损失的补偿标准和具体数额，在被告江油市人民政府尚未就其补偿问题作出首次判断前,原告许奇志、宁远全诉请人民法院判令被告补偿其损失1600万元缺乏法律依据，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理”之规定,判决如下： 一、责令被告江油市人民政府在本判决生效之日起三个月内，对原告许奇志、宁远全作出行政补偿决定； 二、驳回原告许奇志、宁远全的其他诉讼请求。 本案不予收取案件受理费。鉴定费、评估费共计134397元，由被告江油市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长 夏春梅 审 判 员 向 茜 审 判 员 严皓月 二〇二〇年七月二十八日 法官助理 冯小娇 书 记 员 陈 莹