西安铁路运输法院      行 政 判 决 书     （2019）陕7102行初2470号     原告邢佑民，男，1948年10月29日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市户县。   委托代理人邢伟，男，1974年3月2日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市户县，系原告之子。   委托代理人刘云峰，陕西勇智律师事务所律师。   被告西安市鄠邑区庞光街道办事处（原西安市鄠邑区庞光镇人民政府）。住所地陕西省西安市鄠邑区。   法定代表人孙朝军，主任。   委托代理人张顺荣，该单位工作人员。   委托代理人梁策，西安市鄠邑区余下法律服务所法律工作者。   被告西安城市管理综合行政执法局。住所地陕西省西安市未央区。   法定代表人张水利，局长   委托代理人赵平周，该单位工作人员。   委托代理人段振东，陕西洪振律师事务所律师。   被告西安高新技术产业开发区管理委员会。住所地陕西省西安市高新区。   法定代表人齐海兵，主任。   委托代理人尚钊，该单位工作人员。   委托代理人段振东，陕西洪振律师事务所律师。   原告邢佑民诉被告西安市鄠邑区庞光街道办事处（以下简称庞光镇街办）、西安市城市管理综合行政执法局（以下简称市城管局）、西安高新技术产业开发区管理委员会(以下简称高新管委会)行政强制一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月16日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2019年11月21日、2020年5月28日、2020年6月4日公开开庭审理了本案。原告委托代理人邢伟、刘云峰，被告高新管委会委托代理人尚钊、段振东，被告庞光镇政府委托代理人张顺荣、梁策，被告市城管局行政负责人姚江、委托代理人赵平周、段振东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告邢佑民诉称，原告原系西安市鄂邑区XX镇XX村村民，祖籍居住该村，于1988年取得三间宅基地使用权证，2001年变更为集体土地建设使用权证，于2004年和2006年分别在该宅基地上建三间三层住宅和三间两层住宅，并一直居住在内。2019年1月6日被告于同一天发出了责令整改通知书、强制拆除決定书、强制拆除公告，并于2019年1月8日将原告建筑面积约600平方米的住宅强制拆除。被告作出的责令整改通知书载明“接到决定书之日起三日内拆除违法建设”，但被告并未依法将其作出的责令整改通知书、强制拆除决定书、强制拆除公告向原告送达，且期限为三天，整改届满时间应为2019年1月9日24时。被告于2019年1月8日实施拆除行为时仍在整改期限内，其作出的强制拆除决定书程序违法，实施的强制拆除行为亦违法。且其据以作出上述行为的法律依据的施行时间为2008年1月1日（XX乡规划法）、2011年1月1日（陕西省农村村庄规划建设条例）、2012年1月1日（西安市XX乡规划条例）。原告建设住宅的时间为2004年和2006年，上述法律均不能适用。故原告诉至贵院，望判如所请。请求：1.确认被告于2019年1月8日强制拆除原告邢佑民庞光街办东焦村6组住宅的行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。   原告向本院提交以下证据：   证据一、西安市高新区XX镇XX村、焦西村房屋征收及附着物补偿安置实施方案。证明拆迁安置方案由庞光镇街办负责实施，房屋征收实施主体为庞光镇街办的事实，庞光镇街办为本案被告诉讼主体适格；   证据二、违法建设告知书、强制拆除认定书、强制拆除公告。证明原告2019年1月6日同时收到上述三份材料（贴在门上），上述书面材料都是被告作出，被告为行政行为人，诉讼主体适格；被告于同一天作出三份行政文件，庞光镇街办对原告作出不同要求，相互矛盾，其行政行为违法；   证据三、证明材料。证明原告案涉房屋分别于2004年、2014年建成，被告根据2008年1月1日起实施的《中华人民共和国XX乡规划法》认定原告所建房屋违法建设，违反了法不溯及既往的原则，且被告此前从未做出过违法建设认定书，被告的强制拆除行为违法；   证据四、集体土地建设用地使用证。证明原告取得了集体土地建设用地使用证，在该证确定的土地使用面积范围内建设住宅合法。   证据五、照片4张；证明原告房屋已被被告拆除的事实。    被告庞光镇街办辩称，其单位并未实施房屋拆除工作，依法不应当承担法律责任，人民法院应当依法驳回原告全部诉讼请求。1.关于案涉被拆除房屋因无规划许可证，且系危房，应属违法建筑。依据《XX乡规划法》第四十条、住建部《关于规范XX乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第2条的规定，本案中邢佑民在焦东村被拆除房屋虽建设在其享有使用权的土地上，未曾办理建设规划许可证，且该房屋建设未达到相关标准，系危房。依据上述法律规定，案涉被拆除房屋被认定为违法建筑,并无不当。依据《XX乡规划法》第六十八条规定，本案涉及房屋在庞光镇，且2018年9月5日西安高新区统一征地办公室发布的《西安高新区庞光镇焦东、焦西村房屋征收及附着物补偿安置方案》及西安高新区庞光镇人民政府发布的《西安高新区庞光镇焦东、焦西村拆迁公告》均明确“焦东、焦西村拆迁安置补偿由庞光镇人民政府负责实施”，故被告只是配合高新管委会工作安排处理拆迁安置补偿相关事宜，并不负责违法建设拆除工作。2.被告并未实施案涉房屋的拆除工作，并非本案适格被告。本案中，2019年1月3日，市城管局到原告邢佑民案涉违法建筑处现场勘查，明确告知其为违法建筑，并于同日做出出具西城管执整字高新09[2019]第010号《限期整改通知书》，明确要求原告按照整改时限自行拆除违法建筑。2019年1月4日，市XX城管执告字高新09[2019]第010号《行政处罚预先告知书》，明确告知原告限期自行拆除违法建筑，否则将被依法拆除，并责令原告承担拆除违法建设相关费用，且告知对方陈述和申辩的权利，逾期未提出，视为原告放弃陈述和申辩的权利。2019年1月5日，市XX城管执罚字高新09[2019]第010号《行政处罚决定书》，明确要求原告于本决定送达之日起1日内自行拆除违法建筑，并责令原告承担拆除违法建设相关费用，且告知对方陈述和申辩的权利。2019年1月6日，市XX城管强催告字高新09[2019]第010号《催告通知书》，明确催告原告限期拆除违法建筑，催告后将依法做出强制执行决定。一日内自行拆除违法建筑，并责令原告承担拆除违法建设相关费用，且告知对方陈述和申辩的权利。2019年1月7日，市XX城管强告字高新09[2019]第010号《行政强制拆除公告》明确要求原告限期自动拆除违法建筑，拒不履行拆除义务，违法建筑将被强制拆除。2019年1月7日, 市XX城管强拆字高新09[2019]第010号《行政强制拆除决定书》，明确告知将强制拆除违法建设，且告知对方陈述和申辩的权利。上述文书均向原告送达，但原告邢佑民均拒签，由焦东村村主任及报账员签收。原告对于上述文书既未提起行政复议或者行政诉讼，也未通过其他途径对上述文书提出意见，视为原告认可上述文书。到期后原告仍置之不理，依然拒绝履行其法定义务，故原告的房屋被依法拆除。在本案中，2019年1月7日市城管局向原告作出拆字高新09[2019]第004号《行政强制拆除决定书》，明确强制拆除违法建设的主体为市城管局高新区分局，该机关与被告并不存在隶属关系，故强制拆除行为是否违法，与被告无关，被告依法不应当承担法律责任。庞光镇街办属于下设的行政单位，只是遵照上级的安排和指示，进行拆迁的工作的安排，审查、统计；具体实际的拆迁工作，并没有那么大的权利，对房屋进行拆除，庞光镇街办并非本案的适格被告。   被告庞光镇街办向本院提交以下证据：   第一组证据：1.2019年1月3日西安市规划局高新分局西高规函（2019）6号关于焦东村加盖违法建设认定的函（二）。证明由高新管委会认定原告编号213违法建筑超建1层；原告户存在违建房屋事实，系其主观违法，应当承担法律责任；庞光镇街办协助高新管委会制止违法行为，主体适格、程序合法；   第二组证据：1.限期整改通知书、送达回证；2.行政处罚预先告知书、送达回证；3.行政处罚决定书、送达回证；4.催告通知书、送达回证；5.行政强制拆除公告、送达回证；6.行政强制拆除决定书、送达回证。证明原告的建筑属于违法建设，村委会文书闫金如和村委会主任钱卫斌签收上述文书，见证原告拒签；原告违法建设的整改、预先处罚、强制拆除等事项的实施主体与被告庞光镇街办无关；市城管局处置违法建设，主体适格，程序正当。   第三组证据：1.邢佑民户籍人口和宅基地认定表。证明原告家庭成员为六人，其中四人为非农户口转回，只有原告和原告妻子是农户口；2.拆迁评估报告、情况说明。证明原告家庭成员户口情况，拆除原告房屋的具体原因及具体情况；庞光镇街办依法拆迁，保障村民合法权益。   被告市城管局辩称：一、其单位并非本案适格被告，应依法驳回原告的起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项、第（三）项规定，当事人提起诉讼应当有明确的被告，具体的诉讼请求和事实根据。公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供符合起诉条件的证据材料。本案中，其单位并未参与实施强制拆除行为，原告也未提交证据证明系被告实施了上述行为，故其单位并非本案适格被告。二、其单位依照法律规定，向原告送达法律文书，不存在程序违法。2019年1月3日被告收到西安市规划局高新分局移交的《违法建设认定的函》，认定位于高新区XX基地XX村XX户违建。其单位于当日到现场进行勘验调查后，向原告送达限期整改通知书，要求原告在1日以内自行拆除。因原告到期后仍不整改，其单位又陆续下达了行政处罚预先告知书、行政处罚决定书、催告书、强制拆除决定书并对原告房屋进行了拆除公告。依据《西安市城市管理相对集中行政处罚暂行办法》第3条第3款：“规划、建设、公安、环保、市政、市容、绿化、工商等行政管理部门应当继续按照各自职责，切实做好各项城市管理工作，对履行管理职责中发现的违法行为应依法、及时先行制止和纠正，对拒不纠正的，交由城市管理综合行政执法部门依法进行行政处罚。”其单位对未经规划部门许可的违法建设行为进行行政处罚系履行其法定职责。其单位向原告催告限期自行拆除及送达强制拆除决定，亦不违反《中华人民共和国强制法》第34、37条之规定。三、依据2018年9月15日，高新管委会做出的《西高新发2018》123号批复，庞光镇政府为集体土地拆迁的实施主体。综上，其单位程序合法，未实际参与强拆原告房屋的行为，并非本案适格被告，请贵院依法驳回原告的起诉。   被告市城管局向本院提交以下证据：   证据一：1.违法建设认定函。2.现场勘验笔录。证明被告依据西安市规划局高新分局作出的违法建设认定函的要求，向原告行使要求其限期内自行拆除的职权。   证据二：1.限期整改通知书及送达回证；2.行政处罚预先告知书及送达回证；3.行政处罚决定书及送达回证；4.催告通知书；5.强制拆除公告；6.强拆决定书。证明被告在立案、现场勘验后于2019年1月3日向原告送达限期整改通知书，要求原告在一日内自行拆除违法建设，因原告拒绝签收，被告采取留置送达。其后被告分别向原告送达行政处罚预先告知书、行政处罚决定书、催告书，因原告拒绝签收，都以留置送达方式送达原告；2019年1月7日被告向原告送达了强制拆除决定书，并于同日进行了拆除公告。被告向原告送达文书并不违反法律规定。   被告高新管委会辩称：一、其单位并非本案适格被告，应依法驳回原告的起诉；二、原告的起诉状和提交的证据均自认其单位非强制拆除的主体；三、庞光街道办事处以违建强制拆除原告的房屋未经过其单位的责成程序；四、在案证据反映的情况不足以证实其单位具体实施或者委托庞光街道办事处实施了被诉行政强制行为。庞光镇街道办事处作为其单位托管的派出机关，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。庞光镇街道办事处是实施土地征收、房屋安置的主体，恰恰与本案审查确认被诉行政强制行为主体具有高度关联性。但高新管委会，没有让庞光镇街办进行强拆。   被告高新管委会向本院提交以下证据：   证据一、庞光镇街办委托第三方的拆迁评估报告；   证据二、违法建设告知书；   证据三、强制拆除公告；   证据四、强制拆除决定书。   以上证据证明原告诉请确认强制拆除事实，是由庞光镇政府街办实施的，与高新管委会无关。   经庭审质证，被告庞光镇街办对原告提交的证据质证意见为：对证据一真实性认可，证明目的不认可，庞光镇街办是一个拆迁安置受委托实施主体，并不是制定方案主体；本案拆除并不是庞光镇街办实施；证据二真实性认可，证明目的不认可，庞光镇街办根据高新管委会的安排，受托实施的行为，是高新委员会的一个下设部门，庞光街道办只是实施单位，不是拆除和决定单位；对证据三、四真实性认可，证明目的不认可；对证据五真实性认可，但不能证明被告拆除的行为。被告市城管局、高新管委会对原告提交的证据的质证意见：对证据一真实性认可，原告在庭审中一直主张庞光镇政府负责，安置补偿拆迁由庞光镇政府，包括落款都是庞光镇政府，拆迁工作都是由庞光镇政府实施；对证据二真实性认可，按照XX乡规划法在农村乡镇政府可以实施相关的行政行为，为了拆迁的工作实施强拆的行为能够相互映证，况且庞光镇政府有实施强拆的动因；对证据三、真实性、证明目的不认可，按照宅基地的规定，村委会和乡镇政府没有权力这样做；对证据四、真实性不认可，证明目的不认可，与本案无关；对证据五、真实性认可，证明目的不认可，已经被认为是违建，庞光镇政府为了实施拆迁工作进行强拆。   原告对被告庞光镇街办证据的质证意见为：对证据一真实性认可、对合法性、关联性均不认可，该函是双方的工作沟通行为，原告没有见到过，不能作为违法建筑认定的依据；对证据二真实性、合法性、关联性，证明目的均不认可，该六份文件原告也从来没有见过；对证据三户籍人口和宅基地认定表认可；对评估报告、情况说明不认可，评估报告的面积认可，但评估报告是按照违章建筑作出的，恰恰证明侵犯了原告合法权益，对证明目的不能认可。被告市城管局、高新管委会对被告庞光镇街办证据的质证意见为：对证据一真实性认可，证明目的不认可，原告超建一层，并不要求全部拆除，只是把超出的部分拆除；对证据二真实性认可，证明目的不认可，屋顶部分没有取的工程许可证，进一步映证庞光镇政府为了拆迁进行强拆，无权下发相应的执法文书；对证据三真实性认可，证明目的不认可，进一步看出庞光镇政府依违建的形式进行强拆，对情况说明真实性不认可。   原告对被告市城管局的证据的质证意见为：对证据一、二，真实性认可，证明目的不认可，关联性不认可。被告庞光镇街办对被告市城管局证据的质证意见为：对证据一真实性认可，证明目的认可；对证据二，真实性认可，证明目的认可。进一步证明涉案房屋具备拆除的条件，庞光镇街办没有实施拆除行为。被告高新管委会对市城管局的证据质证意见为：真实性和证明目的均认可。   原告对被告高新管委会的证据的质证意见为：对证据真实性认可，证明目的认可；被告庞光镇街办对被告高新管委会证据的质证意见为：对证据一真实性认可，证明目的不认可，是为了完成土地征收和安置的工作，每家每户都评估是程序；对证据二、证据三、证据四真实性认可，是对市城管局关于原告房屋违建的复述。被告市城管局对被告高新管委会的证据的质证意见为：真实性均认可，证明目的均认可。   本院对上述证据认证如下：原告证据客观真实、来源合法，与本案具有关联性，对真实性予以确认。被告庞光镇街办证据客观真实、来源合法，与本案具有关联性，对真实性予以确认。被告市城管局证据客观真实、来源合法，与本案具有关联性，对真实性予以确认。被告高新管委会证据客观真实、来源合法，与本案具有关联性，对真实性予以确认。   经审理查明，本案涉案被拆房屋系原告邢佑民户所有。2019年1月3日，西安市规划局高新分局出具的西高规函（2019）6号《西安市规划局高新分局关于焦东村加盖违法建设认定的函》及其附件，认定原告在XX户XX号XX的房屋存在未取得建设工程规划许可的情况下进行加盖一层（加盖面积91.67㎡）的违法事实，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条的规定，属于违法建设。同日，市XX城管执勘字高新09[2019]第010号《现场勘验笔录》并制作现场勘验图,同时出具西城管执整字高新09[2019]第010号《限期整改通知书》，要求原告按照整改时限自行拆除违法建筑。2019年1月4日向原告出具西城管执告字高新09[2019]第010号《行政处罚预先告知书》，告知原告限期自行拆除违法建筑，否则将被依法拆除，并责令原告承担拆除违法建设相关费用并告知其陈述和申辩的权利。2019年1月5日出具西城管执罚字高新09[2019]第010号《行政处罚决定书》，要求原告于该决定送达之日起一日内自行拆除违法建筑。2019年1月6日，市XX城管强催告字高新09[2019]第010号《催告通知书》。2019年1月7日，市XX城管强告字高新09[2019]第010号《行政强制拆除公告》，要求原告限期自动拆除违法建筑，拒不履行拆除义务，违法建筑将被强制拆除,同日出具西城管强拆字高新09[2019]第010号《行政强制拆除决定书》，告知将强制拆除违法建设，并告知陈述和申辩的权利。上述文书因原告拒签，均采用留置送达方式予以送达。后庞光镇街办于2019年1月6日作出《违法建设告知书》及高庞强拆字规违[2019]第401号《强制拆除决定书》和《强制拆除公告》，并将上述文书张贴在原告家门口。2019年1月8日，高新管委会组织包括庞光镇政府在内的相关部门对原告房屋实施了整体拆除行为。原告认为被告实施的强制拆除行为违反法律规定，故诉至法院，诉讼请求如上所述。   本院认为,本案的争议焦点为被告于2019年1月8日将原告位于西安市鄠邑区XX镇XX村的房屋予以强制拆除的行为是否合法。首先，关于被告是否具有实施强制拆除行为的法定职权问题。《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条规定，“XX乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《西安市XX乡规划条例》第七十一条规定，“城市管理部门作出责令停止建设或限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地的人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，有关部门也可以申请人民法院强制执行。强制拆除过程中发生的相关费用，由违法建设的单位或者个人承担。”据此，拆除违法建筑物、构筑物、设施的行政强制执行权属于建设工程所在地县级以上地方人民政府。县级以上人民政府可以责成相关部门具体实施强制执行措施。《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条第二款规定，“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理”。《陕西省经济技术开发区条例》第四条规定，“开发区设立管理委员会。管理委员会是设立开发区的人民政府的派出机构，代表本级人民政府对开发区行使管理职权。”《西安市开发区条例》第四条规定，“西安市人民政府设立西安高新技术产业开发区管理委员会和西安经济技术开发区管理委员会。管理委员会是市人民政府的派出机构，对开发区行使市级经济事务和部分社会事务管理职权。”同时，依据《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》，强制拆除工作由区县政府、开发区管理委员会负责组织实施。因此，被告高新管委会作为西安市人民政府的派出机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，具有实施强制拆除行为的法定职权。本案中，西高规函（2019）6号“违法建设认定的函”及其附件中，认定涉案房屋超建1层，超建面积91.67平方米。而经庭审核实，被告高新管委会组织人员于2019年1月8日将涉案房屋整栋拆除，并非仅对违法建设的第三层房屋予以拆除，显然缺乏事实依据。   关于被告执法程序方面。市城管局向原告作出《行政处罚决定书》载明了当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，法律规定当事人在法定期限内不诉讼、不复议又不拆除的，行政机关方可强制拆除。本案被告市城管局于2019年1月3日起四日内，相继向原告作出“限期整改通知”、“行政处罚预先告知”、“行政处罚决定”、“催告通知”、“强制拆除公告”、“强制拆除决定”，且拆除公告与强制拆除决定系同一日作出，而被告高新管委会在诉讼期限未届满的情况下于2019年1月8日即将原告房屋强制拆除，被告的拆除行为显然不符合行政强制法的相关规定。   综上，被告拆除原告部分房屋的行为无事实依据且程序违法，但因涉案房屋已被整体拆除，已不具有可撤销内容，依法应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定,判决如下:     确认被告西安高新技术产业开发区管理委员会于2019年1月8日强制拆除原告邢佑民位于西安市鄠邑区XX镇XX村的房屋的行为违法。   案件受理费50元,由被告西安高新技术产业开发区管理委员会负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                  审判长    李理时   人民陪审员    李红   人民陪审员    黄小钰     二〇二〇年七月十七日     书记员   周炜峰          1