广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终162号 上诉人（一审被告）防城港市人民政府，住所地：防城港市港口区迎宾路（市中心区）。 法定代表人班忠柏，市长。 委托诉讼代理人黄允毅，防城港市司法局干部。 委托诉讼代理人梁上新，防城港市土地征收储备中心干部。 被上诉人（一审原告）嘉华特种水泥股份有限公司，住所地：乐山市市中区九峰路马鞍山二号。 法定代表人姚钦，董事长。 委托诉讼代理人杜红丽，四川明炬（乐山）律师事务所律师。 委托诉讼代理人赵晓东，四川明炬（乐山）律师事务所律师。 第三人（一审被告）防城港市自然资源局，住所地：防城港市港口区云南路30号。 法定代表人郑东，局长。 委托诉讼代理人陆盈，防城港市自然资源局干部。 委托诉讼代理人李瑞银，广西欣和（防城港）律师事务所律师。 一审被告防城港市防城区人民政府，住所地：防城港市防城区防城北路102号。 法定代表人荣毅宏，区长。 委托诉讼代理人骆平良，防城区自然资源局干部。 一审被告防城港市港口区人民政府，住所地：防城港市港口区渔洲坪建政路。 法定代表人朱靓，区长。 委托诉讼代理人阮洪涛，港口区司法局干部。 委托诉讼代理人陈荣健，广西幸程律师事务所律师。 上诉人防城港市人民政府（以下简称防城港市政府）因被上诉人嘉华特种水泥股份有限公司（以下简称嘉华公司）诉其违法占用土地一案，不服防城港市中级人民法院作出的（2019）桂06行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年5月20日公开开庭对本案进行审理，上诉人防城港市政府的委托诉讼代理人黄允毅、梁上新，被上诉人嘉华公司的委托诉讼代理人杜红丽，一审被告防城港市港口区人民政府的委托诉讼代理人阮洪涛、陈荣健，第三人防城港市自然资源局的委托诉讼代理人陆盈、李瑞银到庭参加诉讼。一审被告防城港市防城区人民政府经本院传票传唤未到庭参加诉讼，仅提交书面意见。本案现已审理终结。 防城港市中级人民法院一审查明：（一）关于嘉华公司名称变更问题。1.四川省嘉华水泥厂于1980年8月25日经该局核准设立登记为地方国营性质企业；2.四川省嘉华水泥厂于1993年6月3日经该局核准变更登记为四川嘉华企业（集团）公司；3.四川嘉华企业（集团）公司于1994年3月10日，经核准进行股份制改革，组建四川嘉华企业（集团）股份有限公司;4.2015年2月16日四川省乐山市工商行政管理局出具《准予变更登记通知书》，核准四川嘉华企业（集团）公司变更企业名称为“嘉华特种水泥股份有限公司”。嘉华特种水泥股份有限公司是嘉华公司的全资控股企业。 （二）关于嘉华公司产权证情况。1.1992年10月5日，四川省嘉华水泥厂向防城港各族自治县人民政府出具《关于征用土地的报告》。2.1992年10月17日，防城各族自治县计划委员会向四川省嘉华水泥厂（该函抬头）出具《关于建设四川嘉华水泥厂广西石棉水泥制品厂项目可行性研究报告的批复》；1992年11月5日，防城各族自治县人民政府办公室出具《关于同意成立“四川省嘉华水泥厂广西防城石棉水泥制品分厂”的复函》，答复“同意你厂在我县投资兴办‘四川省嘉华水泥厂广西防城石棉水泥制品分厂’，其主管单位为四川省嘉华水泥厂”。3.1993年2月15日、8月13日，四川省嘉华水泥厂向防城各族自治县地产公司各出具一份《关于申请用地报告》；1992年12月3日，防城各族自治县地产公司向防城各族自治县土地管理局提交《关于要求征用土地划拨给四川嘉华水泥厂作兴建广西石棉水泥厂的请示》；1993年3月6日，防城各族自治县土地管理局向钦州地区行署土地管理局提交《关于防城县地产公司要求征用土地并划拨给四川嘉华水泥厂兴建石棉水泥厂的请示》；1993年3月16日，钦州地区行署土地管理局出具《关于防城县地产公司征地并划拨给四川嘉华水泥厂使用的批复》。4.1993年9月16日颁发《国有土地使用证》[防国用（1993）字第06050703号]，土地使用者为“四川嘉华水泥厂”。使用面积26856.8㎡（约40.2852亩），建筑占地8825.43㎡（约13.24亩）。5.1992年11月25日，防城各族自治县地产公司出具收据，“今收到四川省嘉华水泥厂石棉水泥制品厂征地预付220000元”；1993年9月9日，防城各族自治县地产公司出具“土地款”收据，“今收到防城石棉水泥制品厂（四川嘉华）交来土地款284230元”。6.嘉华公司获颁国有土地使用权证[防国用（1993）字第06050703号]项下的五份房屋产权证书[分别为防港防权证港口区字第C9910004、C9910005、C9910006、C9910007、C9910008号，合计134284平方米。 （三）关于案涉土地各方的交涉情况。2017年11月27日，防城港市国土资源局出具《关于对嘉华特种水泥股份有限公司申请提供有关材料的复函》，答复称“我市北站南路建设部分占用了你公司用地”。2017年12月12日，防城港市住房和城乡建设委员会出具《关于提供四川省嘉华水泥厂用地涉及相关规划道路资料的复函》，答复“经核，涉及四川省嘉华水泥厂用地部分影响的道路为北站南路，该道路红线宽40米……”并附图。2018年4月10日，防城港市国土资源局出具《关于对政府信息申请公开的复函》，答复“你公司位于我市行政中心区（原防城乡冲孔村）用地已不适宜作为工业项目进行建设，且被公共利益项目需要占用”。 （四）关于嘉华公司的土地曾经部分被回收的情况。2007年6月15日，防城港市港口区国土资源局与四川嘉华企业（集团）股份有限公司签订了《土地回收协议书》，约定回收位于防城港市港口区公车镇××村××组面积6.09亩的土地。2011年9月28日，防城港市国土资源局港口区分局与四川嘉华企业（集团）股份有限公司签订了《收回国有建设用地使用权协议书》，约定回收位于防城港市港口区公车镇××村××组面积1.211亩的土地。总计已协议回收土地合计7.301亩。 嘉华公司提起本案诉讼，请求：确认防城港市政府等未经法定程序及未履行补偿安置义务占用嘉华公司位于附城乡冲孔村河丫队土地的行政行为违法;本案诉讼费由防城港市政府等承担。 防城港市中级人民法院一审认为，本案争议焦点为：1、嘉华公司的主体是否适格；2、谁是适格被告；3、防城港市政府等收回土地使用权行为是否合法。 关于争议焦点一。根据查明的事实及调查核实，1992年11月5日，防城各族自治县人民政府办公室出具《关于同意成立“四川省嘉华水泥厂广西防城石棉水泥制品分厂”的复函》，答复“同意你厂在我县投资兴办‘四川省嘉华水泥厂广西防城石棉水泥制品分厂’，其主管单位为四川省嘉华水泥厂”。四川嘉华水泥厂（现嘉华公司）是《国有土地使用证》[防国用（1993）字第06050703号]的产权人。由此可见，嘉华公司主体适格。 关于争议焦点二。由于嘉华公司诉请的是确认防城港市政府等未经法定程序及未履行补偿安置义务占用嘉华公司位于附城乡冲孔村河丫队土地的行政行为违法，而对于该占用行为，仅有防城港市政府承认系因公共利益而收回案涉土地，其他部门均不承认实施了占用行为，故本案应以防城港市政府作为案涉被告。 关于争议焦点三。首先，经核实，案涉土地确实已清表，地上建（构）筑物也已拆除。防城港市政府等认为06050703号《国有土地使用证》项下部分土地已经通过协议方式收回，且仅占用嘉华公司部分土地，但防城港市政府等未能举证证明其对占用土地的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了组织调查登记，未能举证证明其占用部分的具体四至界址，未能证明其两次与嘉华公司签订的协议是否即包括了其所有已占用或已规划占用的部分，应承担举证不能的责任，故对此理由不予认可。 其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，为了公共利益收回国有土地使用权，必须由原批准用地的人民政府土地行政部门报送本级人民政府批准。未经法定机关批准，不得收回土地使用者的土地使用权。具体而言，除土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满按合同规定收回外，其他都应由负责收回的部门提出收回国有土地使用权的具体方案。如果是为公共利益等建设项目用地收回的，应当在报批建设项目用地的同时，报送收回国有土地使用权的方案，有批准权的人民政府土地行政部门接到上级的收回用地意见和方案后，应进行审核，提出审查意见，报该级人民政府审批。经依法批准后，土地所在地县、市人民政府土地行政部门应当组织实施收回工作，落实收回实施方案，并收回国有土地使用证，予以登记注销。在实施过程中，对于需要给予安置、补偿的，应当按照规定对原土地使用者进行适当的安置、补偿。但防城港市政府等均未举证证明其已履行了上述收回土地行政程序。 其三，即便防城港市政府等是依法收回案涉土地使用权，但在实质占用土地之前，未听取当事人的陈述和申辩意见，未听取当事人意见，违反正当程序原则。防城港市政府等认为联系不上嘉华公司，但未能证明其实质占用案涉土地前曾与嘉华公司进行过必要的联系、通知，确实联系不上嘉华公司时，已及时登报公告等，对该答辩意见不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认防城港市政府未经法定程序及未履行补偿安置义务占用嘉华公司位于附城乡冲孔村河丫队土地的行政行为违法；二、责令防城港市政府在法定期限内，履行收回嘉华公司位于港口××公车镇冲孔村土地的补偿义务。 上诉人防城港市政府上诉称：（一）一审认定事实不清。防城港市国土资源局在一审时提交了《土地回收协议书》（2007）及付款凭证，足以证明上诉人对被上诉人实施了两次回收，也足以证明上诉人已对被上诉人的部分土地及相关厂房等进行回收以及补偿。但是一审法院却认为上诉人未能举证证明占用土地的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了组织调查登记，未能举证证明占用部分的具体四至界址，未能证明其两次与嘉华公司签订的协议是否即包括了其所有需要已占用或已规划占用部分，应承担举证不能的责任，而对上诉人回收土地及相关厂房的事实不予认可。上诉人实施的两次回收行为以及第三次使用被上诉人的土地，都是因为国家利益、公共利益的需要，一审法院未依据《行政诉讼法》第四十条规定，对涉及国家利益、公共利益或者他人合法利益的事实认定依职权调取证据的规定主动履行调取证据义务，以至于对本案的事实无法查明清楚。（二）被上诉人诉讼请求不明确，一审判决结果无法履行。一审判决没有查明上诉人占用被上诉人土地具体面积，那么是对全部土地还是第一次、第二次、第三次使用的土地面积进行补偿？是以地补偿还是以货币补偿，补偿标准如何确定？均未作出具体判决，导致履行不能，无法有效解决问题。请求撤销一审判决。 被上诉人嘉华公司答辩称：（一）一审判决认定事实清楚。上诉人对被上诉人实施的2007年、2011年两次土地回收双方签订有收回协议并予以补偿，并无争议。而上诉人实施的第三次占用称是因公共利益收回，则组织调查登记“占用土地的权属、区位、用途、建筑面积等情况”和“占用部分的具体四至界址”系上诉人实施收回土地行政行政为的法定职责，也是其在本案中的举证责任。因此，一审判决关于上诉人未能证明上述情况应承担举证不能的责任的认定正确。（二）上诉人诉讼请求明确具体，系确认上诉人未经法定程序及未履行补偿安置义务占用被上诉人土地的行政行为违法。一审判决确认上诉人行政行为违法、责令上诉人在法定期限内履行补偿义务的判决结果，上诉人完全能够依法依规履行。第一次(2007年)、第二次(2011年)收回的土地面积彼此无争议，则第三次占用的面积即为土地证登记面积扣除第一次、第二次后的剩余面积，且上诉人在占用前本应该进行勘量，因而不存在面积不确定的问题。上诉人作为地市级人民政府，收回国有土地应当有相应的补偿办法和补偿标准，称“不知如何补偿”、“履行不能”的主张不成立。另，上诉人上诉状中所称嘉华水泥厂宗地土地证无四至坐标以及找不到宗地档案等不是嘉华公司的过错，不影响土地证的真实合法有效，不影响被上诉人对案涉土地享有的权利。 一审被告防城港市防城区人民政府答辩称：防城港市防城区人民政府及下属机构没有实施过占用被上诉人土地或拆除地上附着物的行为，不是本案适格被告。请求驳回被上诉人的诉讼请求。 一审被告防城港市港口区人民政府答辩称：防城港市防城区人民政府及下属机构没有实施过占用被上诉人土地或拆除地上附着物的行为，不是本案适格被告。请求驳回被上诉人的诉讼请求。 第三人防城港市自然资源局陈述称：（一）原审判决的范围超出了嘉华公司一审的诉讼请求范围。嘉华公司一审诉讼请求并不包含请求责令防城港市政府在法定期限内履行占用土地的补偿义务，更没有请求赔偿的具体金额。但原审判决在确认行政行为违法的同时，还责令防城港市政府在法定期限内履行占用土地补偿义务。该判决不仅超出了诉讼请求范围，并且未判决具体的赔偿金额而导致不能履行。（二）一审判决认定事实不清，没有查明防城港市政府占用嘉华公司土地的总面积是多少?其中属于依法征收并进行了补偿的面积是多少?属于被违法占用并应当给予补偿的总面积是多少?因此不能判断是否存在违法占用土地的行为以及违法占用的面积，导致判决难以履行。请求二审法院依法撤销原审判决，发回重审，或直接改判驳回嘉华公司的诉讼请求。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院对一审查明的基本事实予以确认。 本院认为：第一，一审判决已经查明了防城港市政府两次协议收回嘉华公司部分土地使用权的事实，而第三次使用（即建设北站南路延长线使用）土地的具体范围、面积以及与前两次协议收回的土地之间是否存在交叉、重叠关系等，因防城港市政府没有依法提供证据，未能作出具体认定。防城港市政府在二审庭审中明确承认本次建设市政道路占用土地与前两次协议收回的土地无关。二审期间，防城港市政府提出经初步估算其建设的市政道路实际占用嘉华公司土地7.052亩。但经两次协议回收和本次占用后，剩余部分土地已无法满足正常生产需要，且该地已成为城市中心区域，防城港市国土资源局2018年4月10日出具《关于对政府信息申请公开的复函》亦答复称“你公司位于我市行政中心区（原防城乡冲孔村）用地已不适宜作为工业项目进行建设，且被公共利益项目需要占用”，因此防城港市政府占用嘉华公司剩余土地进行市政建设的客观事实存在，一审判决认定防城港市政府未经法定程序及未履行补偿安置义务占用嘉华公司位于附城乡冲孔村河丫队土地的行政行为违法结论正确，防城港市政府关于其仅占用了嘉华公司7.052亩土地的上诉理由不成立。 第二，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施”。一审判决已经查明防城港市政府没有经过收回国有土地使用权的法定程序即实际占用了嘉华公司拥有合法使用权的国有土地，侵犯了嘉华公司的合法权益，故判令防城港市政府采取相应的补救措施，符合上述法律规定。防城港市政府应当按照判决内容完善收回涉案国有土地的程序，作出收回国有土地决定，依法查明土地现状，根据查明的土地现状及当地关于收回国有土地的补偿办法与原土地权利人协商补偿安置，协商不成的依法作出补偿决定。防城港市政府关于该判决无法履行的主张，本院不予支持。 第三，一审判决在查明相关事实的基础上已认定本案应以防城港市政府为被告，本应依法裁定驳回嘉华公司对防城港市防城区人民政府、防城港市港口区人民政府及防城港市自然资源局的起诉，但一审法院既未作出驳回起诉的裁定，亦未判决驳回嘉华公司对防城港市防城区人民政府、防城港市港口区人民政府及防城港市自然资源局的诉讼请求，程序违法。二审庭审中，经合议庭释明，嘉华公司表示其对防城港市政府作为本案被告承担责任无异议，同意撤回对防城港市防城区人民政府、防城港市港口区人民政府及防城港市自然资源局的起诉。经合议庭当庭评议，同意嘉华公司的撤诉请求。考虑到防城港市自然资源局是土地管理的具体职能部门，为查明案件事实和便于生效判决的执行，本院依法将其列为本案第三人参加诉讼。 综上，一审判决认定基本事实清楚，实体处理结果正确。虽有程序违法情形，但未影响实体处理结果，且已经在二审中得到纠正和弥补。防城港市政府的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人防城港市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇二〇年七月二十八日 法官助理 黄国艳 书 记 员 王家兴