海南省第二中级人民法院   行政判决书   （2020）琼97行终136号   1   海南省第二中级人民法院   行政判决书   （2020）琼97行终136号   上诉人(原审原告)博厚镇五尧村委会文双村民小组，住所地海南省临高县博厚镇五尧村委会文双村。   负责人叶某，组长。   委托诉讼代理人李某，男，1960年11月9日出生，汉族，住海南省临高县。   被上诉人(原审被告)临高县自然资源和规划局，住所地海南省临高县临城镇文明东路县委大院。   法定代表人王某，局长。   委托诉讼代理人钟某，该局工作人员。   委托诉讼代理人程某，海南毓广律师事务所律师。   原审第三人博厚镇博北村委会美山村民小组，住所地海南省临高县博厚镇博北村委会美山村。   负责人宋某，组长。   委托诉讼代理人黄某，男，1967年3月28日出生，汉族，现住海南省临高县。   上诉人博厚镇五尧村委会文双村民小组（以下简称文双村民小组）因与被上诉人临高县自然资源和规划局（以下简称临高县资规局）及原审第三人博厚镇博北村委会美山村民小组（以下简称美山村民小组）撤销行政协议纠纷一案，不服海南省临高县人民法院（2018）琼9024行初18号行政判决，向本院提起上诉，本院于2020年5月20日立案后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。   被诉行政行为：2010年8月18日，临高县资规局与文双村民小组、美山村民小组签订《征（拨）土地协议书》，协议载明内容如下：临高县人民政府为兴建金龙大道项目工程，需要征用博厚镇五尧村委会文双村民小组与博厚镇博北村委会美山村民小组位于文双村、美山村地段的土地13.5375亩，土地补偿费为182418元，安置补助费为364836元，合计547254元。   上诉人文双村民小组向一审法院诉请：1.撤销2010年8月18日临高县资规局与文双村民小组、美山村民小组签订的《征（拨）土地协议书》；2.判令临高县资规局向文双村民小组支付征收土地补偿款547254元。   一审法院查明,涉案争议地名为“文斗坡”，位于金龙大道两侧，面积约68亩，文双村民小组与美山村民小组对该地的权属存有争议至今未决。为兴建金龙大道项目工程，临高县人民政府组织相关部门开展征地工作。2010年8月12日，临高县资规局（原临高县国土环境资源局）对被征收土地进行丈量，制作了《金龙大道征收土地丈量登记表》，载明所在被征收土地权属单位为文双村民小组、美山村民小组，地类为旱地，亩数为13.5375亩，文双村民小组、美山村民小组均在该表上盖章，时任负责人的王光红、宋亚来亦在产权人栏签名确认。同年8月16日，文双村民小组、美山村民小组共同在《征地确认书》上盖章确认拟征收土地为13.5375亩。2010年8月18日，临高县资规局与文双村民小组、美山村民小组共同签订了《征（拨）土地协议书》，征收了位于文双村、美山村地段的13.5375亩土地，土地补偿费为182418元，安置补助费为364836元，合计547254元。2004年11月20日，临高县人民政府作出第356号《集体土地所有证》，该证记载的土地所有权人为“博厚镇五尧村委会文双经济合作社”即文双村民小组，土地总面积为1905.46亩，但一直未将该证发放给文双村民小组。2018年1月17日，文双村民小组向临高县博厚镇国土所了解，得知政府已经为其村集体所有的土地颁发了土地权属证书。文双村民小组认为356号《集体土地所有证》登记的土地包括上述被征收的13.5375亩土地在内，被征收土地为文双村民小组所有，不是文双村民小组和美山村民小组共有，《征（拨）土地协议书》中将美山村民小组列为被征收方，认定事实错误，向本院提起诉讼，请求撤销该征地协议，并向其支付全部征地补偿款547254元。   另查明：2018年8月20日，美山村民小组对临高县资规局向文双村民小组颁发356号《集体土地所有证》的行政行为不服提起行政诉讼，一审法院于2018年12月27日作出（2018）琼9024行初23号行政判决，撤销临高县资规局向文双村民小组颁发的356号《集体土地所有证》。文双村民小组不服向本院提起上诉，本院于2019年5月21日作出（2019）琼97行终95号行政判决，驳回上诉，维持原判。   一审法院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，有权提起行政诉讼。土地征收过程中，土地征收管理部门与土地所有权人签订的土地征收补偿协议，属于行政诉讼的受案范围。本案中，因文双村民小组与美山村民小组就涉案被征土地的权属存有争议未决，在征地过程中，临高县资规局作为土地征收单位，经组织争议双方当事人（即文双村民小组与美山村民小组）共同就涉案被征土地进行丈量，并经争议双方当事人确认涉案被征13.5375亩土地为共同共有后，其与被征收土地的所有权人文双村民小组、美山村民小组、共同签订的《征（拨）土地协议书》，系经各方协商一致后自愿签订的行政协议，签订主体适格，符合行政法规的规定，且程序合法，该协议合法有效。至于文双村民小组提出其名下356号《集体土地所有证》登记的总面积1905.46亩包括涉案被征13.5375亩土地在内，涉案被征土地为文双村民小组所有，不是文双村民小组与美山村民小组共有，临高县资规局将美山村民小组列为被征收方共同签订《征（拨）土地协议书》，认定事实错误的意见。由于356号《集体土地所有证》经法院一、二审审理，已被依法判决撤销，故文双村民小组以该证为依据主张涉案被征土地为其所有，提出撤销《征（拨）土地协议书》，并请求临高县资规局向其支付全部征地补偿款547254元的诉讼请求，无事实根据和法律依据，不予支持。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回文双村民小组的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由文双村民小组负担。   上诉人文双村民小组上诉请求:1.撤销一审判决；2.改判支持上诉人的一审诉请。事实与理由，上诉人依法对“文斗坡”68亩土地享有所有权，一审判决未予查清。“文斗坡”68亩土地一直由上诉人使用至今已长达几十年之久，1984年2月，上诉人与博厚镇林场合作经营，在涉案土地上种植中央林，1995年，博厚镇林场一性给付上诉人1080元。合作期满后，上诉人于2003年将涉案土地划分给各家户经营。二、涉案《征（拨）土地协议书》存在认定事实错误，主要证据不足，应依法予以撤销。一审判决认为，经争议双方当事人确认涉案被征13.5375亩土地为共同共有，与客观事实不符。因政府工程进度需要，上诉人与原审第三人应被上诉人要求先以共有人名义签署《征（拨）土地协议书》，事后待产权明确，再实际分配征地款，原审第三人在一审庭审中也自认该事实。被上诉人明知双方存在争议仍要求双方以共有人名义签订《征（拨）土地协议书》，签订主体不适格，存在认定事实错误，主要证据不足。综上，请求二审法院支持上诉人的诉请。   被上诉人临高县资规局辩称，一、上诉人诉请撤销涉案协议已超过法定期限。该协议于2010年8月18日签订，至起诉时近8年，上诉人起诉已超过根据行政诉讼法的规定法定期限。二、上诉人主张涉案地为其所有，证据不足以证实。因其提交的临集有（02）第356号《集体土地所有证》作为依据，主张对涉案地享有所有权，但该证已被生效判决撤销，已失去证明效力，不足证明其主张。三、被上诉人经过法定程序对涉案地进行土地征收及签订《征（拨）土地协议书》，不违反法律规定。实施征地时，被上诉人依法丈量土地，确认所征地块位置，面积及权属后，被上诉人作为征地方与被征地方即上诉人与原审第三人签订了协议，后根据临高县博厚镇政府的请求拨款函将包含涉案被征地地块的征地款112。4607万元（其中涉案被征用地为13.5375亩，征地款为547254元）拨付到博厚镇政府账户上，由博厚镇政府再拨付给被征地方。在丈量土地、确认被征收土地及签订征地协方，均由上诉人及原审第三人共同签订确认，上诉人当时未提出异议。四、涉案协议不存在依法应撤销的法定事由，上诉人主张没有事实与法律依据。涉案协议的被征收方系上诉人与原审第三人，无论最终确认上诉人或原审第三人单独享有合法权益，还是属于上诉人及第三人共同享有合法属权，作为合同主体的一方即被征地方均有权签订本协议，故签约主体适格。涉案协议不属于行政诉讼法第七十条规定的撤销事由。涉案被征用地的建设项目金龙大道已建成并使用，撤销会给国家利益、社会利益造成重大损害，依法不应撤销。五、对于征地款问题。征地款已拨付至博厚镇政府账户，因上诉人与原审第三人对涉案发生权属纠纷，致该笔款未迟延发放给被征地单位。无论是上诉人还是原审第三人，如经依法确认对被征地享有合法权属，则相应征地款依法应归其所有。   原审第三人美山村民小组述称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。美山村民小组愿与上诉人平均分配补偿款。   各方当事人在一审期间提交的证据已随案移送本院，经审核，本院对一审判决对各方当事人提交证据的质证意见予以确认。本院查明的事实与原审查明的事实基本一致。   另查，临高县国土资源局因机构改革已更名为临高县自然资源和规划局。   本院认为，上诉人文双村民小组以被诉《征（拨）土地协议书》将涉案地认定为上诉人与美山村民小组共同所有的集体土地，属认定事实不清为由，请求法院予以撤销。一、二审期间临高县资规局均辩称上诉人的起诉超过法定期限，故本院在审查上诉人主张撤销被诉《征（拨）土地协议书》并支付其征地款547254元是否有事实与法律依据前，对上诉人请求撤销被诉《征（拨）土地协议书》是参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，还是适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定进行审查。   本案被诉《征（拨）土地协议书》系临高县资规局为实现公共利益或行理管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织订立的具有行政法上权利义务内容的协议。属行政诉讼法规定的行政案件受案范围，鉴于行政协议既有协议的合同方面的属性，也具有行政行为方面的特性，应根据当事人的诉讼标的的性质不同，对行政协议的审查所适用的法律规范应有所不同。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定”的规定，便是基于行政协议既有双方性，又有单方性，行政协议之诉既有关系之诉的特点，又有行为之诉的特点，作出了区别处理。本案上诉人诉请撤销被诉《征（拨）土地协议书》，属于一方平等民事主体向人民法院提起的合同撤销之诉，根据上述司法解释的精神，应依法参照《中华人民共和国合同法》及其司法解释的相关规定审查。根据《中华人民共和国合同法》第五十五条：“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权……”，第七十五条“撤销权自债权人知道或者应当知道撤销事由之日起一年内行使。自债务人的行为发生之日起五年内没有行使撤销权的，该撤销权消灭”，以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第八条：“合同法第五十五条规定的‘一年’，第七十五条、第一百零四条第二款规定的‘五年’为不变期间，不适用诉讼时效中止、中断或者延长。”的规定，临高县资规局与文双村民小组、美山村民小组于2010年8月18日签订《征（拨）土地协议书》，上诉人文双村民小组于2018年才请求人民法院撤销该《征（拨）土地协议书》，已超过了撤销权行使的除斥期间，撤销权已归于消灭。故上诉人要求撤销该《征（拨）土地协议书》并将征收的13.5375亩土地征地款547254元全额支付给上诉人的诉请缺乏事实与法律依据，本院不予支持。一审判决虽未对被上诉人提出上诉人起诉超过法定期限的问题予以审查，但驳回上诉人的诉讼请求的处理结果正确，本院予以维持。   综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持；一审判决认定事实清楚，处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   一、二审案件受理费各50元，由上诉人博厚镇五尧村委会文双村民小组负担。   本判决为终审判决。   审判长 周文娟   审判员 许杏花   审判员 郝良存      二○二○年七月二十九日   书记员 陈会甫   附：本案适用的相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。