江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行初4号 原告王建明，性别××年××月××日出生，××族。 委托代理人冯珉，北京市京师（南京）律师事务所律师。 被告泰州市高港区人民政府，住所地泰州市高港区港城路8号。 法定代表人孙宏建，区长。 出庭负责人刘洪，副区长。 第三人泰州市高港区农业农村局，住所地泰州市高港区实验小学东。 法定代表人叶健，局长。 出庭负责人孙卫卫，该局党组成员。 被告及第三人共同委托代理人戚鸭章，江苏戚鸭章律师事务所律师。 原告王建明不服被告泰州市高港区人民政府（以下简称高港区政府）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向被告高港区政府及第三人泰州市高港区农业农村局（以下简称高港区农业农村局）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年5月12日公开开庭审理了本案，原告王建明及其委托代理人冯珉，被告高港区政府副区长刘洪及其委托代理人戚鸭章，第三人高港区农业农村局党组成员孙卫卫及其委托代理人戚鸭章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告高港区政府于2019年12月23日作出的[2019]泰高行复第7号行政复议决定书（以下简称7号复议决定），认为：高港区农业农村局委托中介机构对王建明的病死猪进行无害化收集处理，是有益于王建明的行为，并未侵犯王建明的合法权益。该收集处理行为并非行政强制措施，不属于行政强制行为。王建明无足够证据证明高港区农业农村局对其实施了行政强制行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回王建明的行政复议申请。 原告王建明诉称：2018年10月16日，第三人高港区农业农村局对王建明饲养的猪进行了强制收集处理，除了出具编号为0002363的《无害化收集处理交接单》等外，未出示其他任何法律文书。被告高港区政府作出的泰高行复[2019]第5号《行政复议决定书》（以下简称5号复议决定）认定该收集处理行为系行政强制行为。原告于2019年10月6日向被告申请行政复议，请求确认第三人的行政强制行为违法。被告于2019年12月23日作出的7号复议决定，又以第三人未实施行政强制行为为由，驳回了原告的行政复议申请。原告认为，第三人的收集处理行为行为属于《中华人民共和国动物防疫法》第三十一条规定的控制和扑灭措施，属于《江苏省行政程序规定》第三十九条规定的行政执法行为。原告的行政复议申请符合法律规定，被告应当受理并作出行政复议决定。综上，请求判决撤销被告于2019年12月23日作出的7号复议决定，判令被告重新作出行政复议决定。 原告向本院提交了下列证据： 1.照片两张，证明第三人实施控制和扑灭措施。 2.《无害化收集处理交接单》（编号为0002363），证明第三人实施控制和扑灭措施。 3.5号复议决定，证明：在该复议决定第3页，第三人承认存在证据保全文书等，只是因为涉及公共安全事项不予公开，即第三人承认存在行政行为；被告认定该行为是行政强制决定。 4.行政复议申请书，证明原告向被告申请行政复议。 5.7号复议决定，证明被告以第三人未实施行政强制行为驳回原告的行政复议申请，该复议决定违法。 被告及第三人对原告证据质证认为：对证据1真实性无法确认，但是原告的病死猪确实是由第三人委托中介机构进行了集中处理；对证据2真实性认可，不仅仅是原告提供的这一份，类似的交接单有很多份，交接单证明了第三人按照相关文件规定对病死畜禽进行了无害化收集处理；对证据3真实性认可，但不能达到原告的证明目的，原告认为该复议决定认定第三人行为是行政强制行为的观点是错误的；对证据4、5真实性无异议，但不能证明7号复议决定违法。 被告高港区政府辩称：1.第三人按照相关文件要求委托中介机构对原告的病死猪进行无害化收集处理，该行为不属于行政强制行为。5号复议决定中的相关内容，并非认定存在原告所称的行政强制行为，原告是逻辑上偷换概念。故被告作出的7号复议决定认定事实清楚，适用法律正确。2.被告的行政复议程序合法。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提供以下证据： 1.7号复议决定及其送达回证，证明被告接到原告复议申请书后依法作出复议决定并送达双方，依法履行了法定职责。 2.收文处理单，证明原告在2019年10月10日提出了行政复议申请。 3.7号行政复议申请受理通知书及其送达回证、7号行政复议答复通知书及其送达回证，证明被告依照法定程序受理原告的行政复议申请并送达第三人。 4.第三人提交的行政复议答辩状及相关交接单，证明第三人在法定期限内进行答辩并提交了相关证据。 5.延期审理通知书及其送达回证，证明被告在行政复议过程中作出了延期审理决定，符合行政复议法第三十一条的规定。 原告对被告证据质证认为：对证据1真实性、关联性认可，合法性不认可；对证据2-5三性均认可，认可被告作出行政复议决定的程序合法；同时出具被告提交的编号为0001678、0001692的交接单，上面载明的病因是××，无论是××还是肠炎，都是猪传染性疫病，该疫病是否为非洲猪瘟需要第三人逐级上报送检确认或排除。第三人对被告证据均无异议。 第三人高港区农业农村局述称：1.第三人对原告病死生猪进行收集处理的行为，系第三人依据上级文件精神委托中介机构开展的正常业务工作，并非行政强制措施。2.第三人实施集中收集处理行为的程序符合规定。3.被告的7号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。综上，请求依法驳回原告的所有诉讼请求。 第三人向本院提供以下证据： 1.《省政府办公厅关于加强动物无害化处理工作的意见》（苏政办发〔2013〕191号）。 2.《区政府办公室关于印发高港区病死畜禽无害化处理实施方案的通知》（泰高政办发〔2015〕103号）。 原告对第三人证据质证认为：对两份文件的三性均认可，但不认可其证明目的，文件中的无害化处理也是动物防疫法中所称的控制和扑灭措施。被告对第三人证据无异议。 本院认证如下：原告提供的证据1真实性无法确认，且与本案讼争的当事人对原告病死猪进行无害化收集处理行为无关联性；原、被告及第三人提交的其余证据来源合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明本案相关事实，本院予以确认。 经审理查明： 原告王建明系泰州市高港区许庄街道生猪养殖户。2018年9月原告分两批从外地购进苗猪，后陆续发病、死亡，第三人高港区农业农村局委托第三方中介机构对原告的病死生猪进行了多次无害化收集处理，每次均向原告出具《高港区病死畜禽无害化处理交接单》第一联（交畜主留存），交接单中记载了编号、畜主姓名、交接时间、确认病死数、死亡原因等内容，交接单下部有畜主、镇街官方兽医及收集人员的签名。 2018年10月16日，第三人委托的第三方中介机构再次对原告的病死生猪进行无害化收集处理，并出具编号为0002363的《高港区病死畜禽无害化处理交接单》第一联，该交接单记载“畜主姓名王建明、交接时间2018年10月16日、确认病死数10头、死亡原因肠炎”，下部“畜主（负责人）签名”处签署“王建明”。 2019年10月10日，原告就第三人的收集处理行为向被告高港区政府提出行政复议申请，复议请求：确认高港区农业农村局对原告饲养的猪采取行政强制行为违法。事实和理由：2018年10月16日，高港区农业农村局对原告饲养的猪进行了强制处理，除出具编号为0002363《无害化收集处理交接单》外，未出示其他任何法律文书。高港区农业农村局实施该行政强制行为时，未当场告知原告采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径等，违反了《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定。2019年12月23日，被告就上述申请作出7号复议决定。原告对该复议决定不服，遂提起本案之诉。 另查明，2013年12月17日，江苏省人民政府办公厅发布《省政府办公厅关于加强动物无害化处理工作的意见》（苏政办发〔2013〕191号），该文件要求，到2016年，全省基本建成以生猪为重点、兼顾其他动物，“场户送交、镇设站点、流动收集、集中处理”的动物无害化处理体系，建立完善无害化处理的长效机制。2015年11月10日，泰州市高港区人民政府办公室发布《区政府办公室关于印发高港区病死畜禽无害化处理实施方案的通知》（泰高政办发〔2015〕103号），该文件要求，以“及时收集、清洁环保、安全可靠”为目标，2015年底前，建成“区设站点、场户报告、专业收集、协议处理”的畜禽无害化处理体系。 本院认为，本案中，高港区农业农村局先后对原告王建明的病死猪进行了多次无害化收集处理，有当事人陈述及高港区政府提供的多份交接单为证。但从原告于2019年10月10日向高港区政府提出的行政复议申请书“事实和理由”部分可知，其复议请求“确认高港区农业农村局对原告饲养的猪采取行政强制行为违法”中的“行政强制行为”，指向的是“2018年10月16日，高港区农业农村局对原告饲养的猪进行了强制处理，除出具编号为0002363《无害化收集处理交接单》外，未出示其他任何法律文书”的行为。换言之，原告申请复议的行政行为是高港区农业农村局于2018年10月16日对原告的病死猪进行无害化收集处理行为。据此，本案的争议焦点是当日的收集处理行为是否属于行政强制行为，高港区政府以该收集处理行为不属于行政强制行为为由决定驳回原告的行政复议申请是否正确。综合评判如下： 首先，《中华人民共和国动物防疫法》第七条第二款规定：“县级以上地方人民政府兽医主管部门主管本行政区域内的动物防疫工作。”第二十七条规定：“动物疫情由县级以上人民政府兽医主管部门认定；其中重大动物疫情由省、自治区、直辖市人民政府兽医主管部门认定，必要时报国务院兽医主管部门认定。”由上述规定可知，动物防疫及非重大动物疫情认定工作系县级以上人民政府兽医主管部门的法定职责。 其次，《中华人民共和国动物防疫法》第四条规定：“根据动物疫病对养殖业生产和人体健康的危害程度，本法规定管理的动物疫病分为下列三类：（一）一类疫病，是指对人与动物危害严重，需要采取紧急、严厉的强制预防、控制、扑灭等措施的；（二）二类疫病，是指可能造成重大经济损失，需要采取严格控制、扑灭等措施，防止扩散的；（三）三类疫病，是指常见多发、可能造成重大经济损失，需要控制和净化的。前款一、二、三类动物疫病具体病种名录由国务院兽医主管部门制定并公布。”第三十一条规定：“发生一类动物疫病时，应当采取下列控制和扑灭措施：（一）当地县级以上地方人民政府兽医主管部门应当立即派人到现场，划定疫点、疫区、受威胁区，调查疫源，及时报请本级人民政府对疫区实行封锁。疫区范围涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府对疫区实行封锁，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同对疫区实行封锁。必要时，上级人民政府可以责成下级人民政府对疫区实行封锁。（二）县级以上地方人民政府应当立即组织有关部门和单位采取封锁、隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种等强制性措施，迅速扑灭疫病。（三）在封锁期间，禁止染疫、疑似染疫和易感染的动物、动物产品流出疫区，禁止非疫区的易感染动物进入疫区，并根据扑灭动物疫病的需要对出入疫区的人员、运输工具及有关物品采取消毒和其他限制性措施。”第三十二条规定：“发生二类动物疫病时，应当采取下列控制和扑灭措施：（一）当地县级以上地方人民政府兽医主管部门应当划定疫点、疫区、受威胁区。（二）县级以上地方人民政府根据需要组织有关部门和单位采取隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种、限制易感染的动物和动物产品及有关物品出入等控制、扑灭措施。”第三十四条规定：“发生三类动物疫病时，当地县级、乡级人民政府应当按照国务院兽医主管部门的规定组织防治和净化。”根据上述法律规定及本案查明事实可知，本案中，虽然原告养殖的生猪发生了病死现象，但鉴于有权部门并未对此作出相应类别的动物疫情认定，故无法判断原告的病死猪是否属于动物疫情或者属于哪一类别的动物疫情，从而也就不具备采取上述法律规定的强制性控制和扑灭措施的前提条件。且《中华人民共和国动物防疫法》第三十一条、第三十二条中的强制性控制和扑灭措施虽也包含了“无害化处理”，但从上下文来看，该“无害化处理”是发生动物疫情后应当采取的与隔离、扑杀、销毁、消毒等并行的措施之一，故不能仅仅因2018年10月16日高港区农业农村局对原告的病死猪进行了“无害化收集处理”，就当然地认定该“无害化收集处理”行为属于上述法律规定的强制性措施。 再次，根据《中华人民共和国动物防疫法》等法律法规规定，原告作为畜禽养殖业主应当是其病死猪无害化收集处理的第一责任人，负有对其病死猪及时进行无害化收集处理并向当地畜牧兽医部门报告畜禽死亡及处理情况的义务。高港区农业农村局根据相关文件规定委托第三方中介机构对申请人病死猪进行无害化收集处理，客观上免除了原告的义务，减轻了原告的负担，是对原告有益的行为，原告在诉状中认为该行为侵犯其合法权益的主张，与客观事实不符，本院不予采信。从《高港区病死畜禽无害化处理实施方案》中“区设站点、场户报告、专业收集、协议处理”等内容来看，该收集处理行为明显带有倡导和协商性质，并非《中华人民共和国动物防疫法》第三十一条、第三十二条所规定的发生动物疫情后应当采取的强制性控制和扑灭措施。事实上，从交接单中的签名及原告当庭陈述可知，每次病死猪的交接均是原告主动报告然后第三方中介机构前去收集处理，故该交接和收集处理行为系双方协商一致的自愿行为，明显不属于行政强制行为。 据此，高港区农业农村局于2018年10月16日对原告病死猪进行无害化收集处理的行为不属于行政强制行为，高港区政府据此作出驳回原告的行政复议申请的决定并无不当。 关于复议程序方面。高港区政府于2019年10月15日受理原告的行政复议申请，并向原告送达行政复议申请受理通知书，同日向高港区农业农村局送达行政复议答复通知书，后因该案情况复杂于2019年12月12日决定延期30日，并向双方当事人送达延期审理通知书。经审查，高港区政府于2019年12月23日作出7号复议决定，并送达双方当事人，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十二条及第三十一条之规定，程序合法。 综上，被告高港区政府所作7号复议决定合法，原告要求撤销该复议决定无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告王建明的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王建明负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（具体账户待递交上诉状后本院另行通知）。 审 判 长  刘春生 审 判 员  苏媛媛 人民陪审员  徐宏春 二〇二〇年七月三日 书 记 员  郭 程 附：本案适用法律、法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。