湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行初13号原告粟某某，女，1958年4月11日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。被告长沙市芙蓉区人民政府，住所地长沙市芙蓉区人民东路159号。法定代表人周春晖，职务区长。委托代理人任丹，湖南崇民律师事务所律师。委托代理人艾梦婕。原告粟某某诉被告长沙市芙蓉区人民政府（以下简称芙蓉区政府）行政纠纷一案，原告粟某某于2020年1月7日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法组成合议庭，并向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院于2020年4月9日对本案进行了公开开庭审理。原告粟某某，被告芙蓉区政府的委托代理人任丹、艾梦婕到庭参与诉讼。本案现已审理终结。原告粟某某诉称：1、原告房屋是在蔡锷中路两厢棚户区改造征收范围内，此房屋整体是上世纪30年代的私房，原告家是1956年10月住进此房，1958年房屋改造，国家没收私有财产，公私合营，并由当时的长沙市房地管理局接管经营。由原本的私房性质转变为无限期租约房，由于当时解放初期父辈们经济条件有限，确实买不起房，租赁房屋没有厨房及洗漱间，住房面积比较小，因此只有在租赁屋旁搭建了配用设施直至今日。根据《长沙市国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认证办法》第三条规定的“1990年4月1日前的航拍图”就可以证明原告家当时搭建房屋的存在。2、期间在2006年政策允许租约租户购买长沙市房地产公司，承租人正在租赁的产权，原告家作为承租方没有享受和参加房改并且满足政策各种条款，当时也与房管局提出申请，但却以没有任何配套设施为由不肯办理，导致了今天还是租约房的性质，根据政策一般是先房改再征收拆迁。根据合同法第290条规定，出租人出卖租赁房屋的应当在出卖之前的合同期限内通知承租人，承租人在享有以同等条件优先购买的权利。3、《国务院》590号令第27条实施房屋征收应当先安置补偿，后搬迁。第24条市县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照长政发（2013）6号文件第三条本办法所称未登记建筑是指未依法取得房产权登记证件的建筑以及第六条3小节规定的1990年4月1日前的航拍图的标准，组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查认定和处理，对认定合法建筑应当给予补偿。第四章第32条采取暴力威胁等办法阻碍依法进行的房屋征收与补偿工作后构成犯罪的，依法追究刑事责任。以及国发办（2014）36号文件的规定完善安置住房选点布局棚户区改造安置住房原地和异地建设相结合，以原地安置为止，优先考虑就近安置。对被拆迁房屋承租人的利益予以相应保护，拆迁人被拆迁人应该赔偿承租人因租赁合同解除受到的损失或对其进行先补偿合理安置。而到目前为止，拆迁组没有任何人与原告家正面具体谈过安置和补偿一事，而直接公布长沙市芙蓉区人民法院强拆公告，所以这一条例的行为严重侵害了原告家公民居住权的合法权益。粟某某特提起诉讼，请求：1、请求确认被告未履行法定职责对原告实际使用未登记搭建面积，按照长政发（2013）6号文件拆迁标准对该产权面积认定。2、请求先参加房改安置后再拆迁，这是原告企业职工应该享受的国家政策不是商业合同，想解除就解除而是享有永久性居住权的直管公房。3、本案诉讼费由被告承担。在本案庭审过程中，粟某某当庭撤回上述第2项诉讼请求。原告粟某某向本院提交了以下证据：证据一长沙市房地产公司租户用房（租约、缴租）凭证，拟证明：证明原告外公在世涉案房屋的居住权为原告所有。证据二（2006）报告、（2019）年报告，拟证明：证明未征收部分的使用权一直是原告搭建、使用以及拥有。证据三航拍图、照片，拟证明：涉案房屋在航拍图的征收范围内，不属于违章搭建。证据四蔡锷中路两厢棚户区改造项目房屋征收决定公告，拟证明：征收的公告告诉原告以后，并没有告知未登记产权的认定。证据五长沙市芙蓉区人民法院（2019）湘0102执7902号公告，拟证明：未与原告协商补偿安置问题，就将原告所居住的房屋进行拆迁。证据六不予受理告知书，拟证明：原告去了市政府信访，市政府告知去法院进行起诉。证据七长沙市芙蓉区人民法院（2017）湘0102民初9069号民事判决书、长沙市中级人民法院（2018）湘01民终4689号民事判决书、湖南省高级人民法院（2019）湘民申563号民事裁定书、长沙市人民检察院长检民（行）监（2019）43010000117号通知书，拟证明：诉讼期间并未超过，原告一直在进行维权的事实。证据八关于印发《长沙市国土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定办法》的通知、《未登记建筑认定和处理方法》，拟证明：未确认产权的面积是在政府职责范围之内。被告芙蓉区政府辩称：一、基本事实。涉案长沙市芙蓉区伍家井69号（原67号）房屋原系长沙市房屋产权管理局（目前经长沙市政府授权长沙房产（集团）有限公司经营，房屋所有权人为长沙房产（集团）有限公司，实际由长沙恒兴资产经营有限公司经营管理）所管的直管公有住房，由粟某某租赁，租赁截止时间是2021年12月31日。2016年9月30日，芙蓉区政府下发《蔡锷中路两厢棚户区改造项目房屋征收决定公告》决定征收，粟某某所租赁的房屋在征收范围之内。根据双方的《租赁合同》第七条（五）约定：“如遇征收，确需收回该房屋时，甲方须提前一个月通知乙方，本合同自动终止。甲方按照长沙市人民政府征收政策相关规定对乙方进行补偿安置，乙方应按政府及甲方的要求腾退房屋。”根据《长沙市国有土地上征收直管公房和单位自管房对承租人补偿安置的暂行规定》第三条规定，建设项目征收决定公告后，房屋征收部门应在规定的与产权单位签订征收补偿安置协议。补偿安置协议签订后，由产权单位对征收范围内承租人进行补偿安置，费用在所获得补偿安置款中列支。长沙房产（集团）有限公司于2017年11月17日与长沙市芙蓉区城市房屋征收和管理办公室签订《蔡锷中路两厢地块棚户区改造项目直管公房征收补偿协议（二）》明确直管公房租房109户安置补偿费用，其中粟某某户在此之列。二、关于未登记建筑合法性认定问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。《长沙市国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定办法的通知》第六条规定，国有土地上房屋征收范围内未登记建筑的合法性，依据下列材料进行认定：（一）建设用地批准文件、建设工程规划许可证明材料；（二）1990年4月1日前国土清查资料等证明材料；（三）1990年4月1日前的航拍图和国土使用权属证明材料。上述依据材料无一具备的，应认定为违法建筑。在房屋征收过程中，对于未登记的建筑和临时建筑，需要经过调查认定，粟某某所租赁的房屋不符合上述规定，因此不能对其未登建筑进行合法性认定。三、本案不属于人民法院受案范围。未登记建筑合法性认定在房屋征收与补偿过程中，只是作为确定被征收房屋价值的一个环节，是安置补偿的依据。当房屋征收补偿行为作出后，该环节即被后续的房屋征收补偿吸收。因此，选定评估机构的行为属程序性行政行为，不产生独立的行政法律效力，不具有可诉性。粟某某认为未登记房屋未进行认定而侵犯其合法权益，应当与最终的补偿行为一并提起行政诉讼。四、本案已超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”行政诉讼法规定了起诉期限制度，如粟某某认为自己的权益受到侵害，应在法律规定的期限内依法提出主张，从长沙市芙蓉区人民法院（2017）湘0102民初9069号民事判决书来看，已经超过了法律规定的起诉期限。综上所述，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求依法作出裁决，驳回其起诉。被告芙蓉区政府向本院提交了以下证据：证据1长沙市直管公有住房租赁合同（A类）、证据2长沙市芙蓉区人民法院（2017）湘0102民初9069号民事判决书，拟证明：1、涉案长沙市芙蓉区伍家井69号（原67号）房屋原系长沙市房屋产权管理局（目前经长沙市政府授权长沙房产（集团）有限公司经营，房屋所有权人为长沙房产（集团）有限公司，实际由长沙恒兴资产经营有限公司经营管理）所管的直管公有住房，由粟某某租赁，租赁截止时间是2021年12月31日；2、本案原告主体不适格；3、从芙蓉区人民法院（2017）湘0102民初9069号民事判决书来看，已经超过了法律规定的起诉期限。证据3《蔡锷中路两厢地块棚户区改造项目直管公房征收补偿协议（二）》，拟证明：长沙房产（集团）有限公司于2017年11月17日与长沙市芙蓉区城市房屋征收和管理办公室签订明确直管公房租房109户安置补偿费用，其中粟某某户在此之列。经庭审质证，被告芙蓉区政府对原告粟某某提交的证据发表质证意见如下：证据一：真实性、合法性无异议，关联性有异议，涉案房屋座落伍家井69号（原67号），证明的内容有异议，该证据证明原告是承租该房屋。实际上，涉案房屋所有权人为长沙房产（集团）有限公司，实际由长沙恒兴资产经营有限公司所管的直管公有住房，由粟某某租赁，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，被征收房屋的所有权人是法定的征收与补偿对象。因此原告不是本案适格原告。证据二：三性均有异议，证明的内容有异议，该证据不能证明符合未登记建筑合法性认定的条件。证据三：三性均有异议，该证明的内容有异议，《长沙市国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定办法的通知》第六条规定，国有土地上房屋征收范围内未登记建筑的合法性，依据下列材料进行认定：（一）建设用地批准文件、建设工程规划许可证明材料；（二）1990年4月1日前国土清查资料等证明材料；（三）1990年4月1日前的航拍图和国土使用权属证明材料。上述依据材料无一具备的，应认定为违法建筑。在房屋征收过程中，对于未登记的建筑和临时建筑，需要经过调查认定，粟某某所提交的证据不符合上述规定，因此不能对其未登记建筑进行合法性认定。证据四：证据三性均无异议，证明的内容有异议，该证据不能证明符合未登记建筑合法性认定的条件。证据五：证据三性均无异议，证明的内容有异议，该证据不能证明符合未登记建筑合法性认定的条件。证据六：证据三性均无异议，证明的内容有异议，该证据不能证明符合未登记建筑合法性认定的条件。证据七：三性均无异议，但证明的内容有异议，该证据证明，涉案长沙市芙蓉区伍家井69号（原67号）房屋原系长沙市房屋产权管理局（目前经长沙市人民政府授权长沙房产（集团）有限公司经营，房屋所有权人为长沙房产（集团）有限公司，实际由长沙恒兴资产经营有限公司经营管理）所管的直管公有住房，由粟某某租赁，租赁截止时间是2021年12月31日；目前该租赁合同已经解除。证据八：以上均不属于证据，且通过对上述质证意见的发表，原告提出的未登记建筑的合法性认定证据均不符合《长沙市国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定办法》第六条的规定。原告粟某某对被告芙蓉区政府提交的证据发表质证意见如下：证据1、2、3的三性认可。经审查，本院认为原告提交的证据一，真实、合法，予以采信。证据二能够证明粟某某曾向长沙房产（集团）有限公司报告要求将自行搭建建筑予以认定，本院对此予以采信。证据三能够证明涉案长沙市芙蓉区伍家井69号（原67号）房屋的航拍图情况，本院对此予以采信。证据四能够证明蔡锷中路两厢地块棚户区改造项目的征收公告情况，本院对此予以采信。证据五、六、七能够证明粟某某与长沙房产（集团）有限公司、长沙恒兴资产经营有限公司就涉案长沙市芙蓉区伍家井69号（原67号）房屋的腾退补偿发生过纠纷并进行了一系列诉讼，本院对此予以采信。证据八不属于证明本案事实的证据，不予采信。经审查，本院认为被告芙蓉区政府提交的证据1、3，真实、合法，予以采信。证据2能够证明粟某某与长沙房产（集团）有限公司、长沙恒兴资产经营有限公司就涉案长沙市芙蓉区伍家井69号（原67号）房屋的腾退补偿发生过纠纷并进行了诉讼，本院对此予以采信。经审理查明：涉案长沙市芙蓉区伍家井69号（原67号）房屋原系长沙市房屋产权管理局所管的直管公有住房，经长沙市人民政府授权长沙房产（集团）有限公司经营，房屋所有权人为长沙房产（集团）有限公司，实际由长沙恒兴资产经营有限公司经营管理。该房屋由粟某某租赁，租赁截止时间至2021年12月31日。2016年9月30日，芙蓉区政府下发《蔡锷中路两厢棚户区改造项目房屋征收决定公告》决定征收，粟某某所租赁的房屋在征收范围之内。2017年5月28日,长沙恒兴资产经营有限公司、长沙房产（集团）有限公司向粟某某发出终止租赁关系的通知。长沙房产（集团）有限公司、长沙恒兴资产经营有限公司与粟某某就解除租赁合同及腾房发生了纠纷，并进行了相关诉讼。2017年11月17日，长沙房产（集团）有限公司与长沙市芙蓉区城市房屋征收和管理办公室签订《蔡锷中路两厢地块棚户区改造项目直管公房征收补偿协议（二）》明确直管公房租房109户安置补偿费用，其中粟某某户在此之列。庭审中，经询问，粟某某陈述其主张的实际使用搭建的建筑面积约为32-33平方左右，是1956年一次性搭建的，没有办理国土使用权属证明。本院认为，一、国有土地上房屋征收与补偿过程，是较为典型的多环节的综合过程，具有多阶段行政管理的特征。市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门，在履行国有土地上房屋征收与补偿法定职责过程中，分别在不同行政程序阶段，作出诸项不同的行政行为。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。根据上述规定，对未经登记的建筑进行调查、认定和处理，是作出房屋征收决定前所应履行程序的一个环节，不具有独立可诉性，其本身并不对征收补偿法律关系产生终局性影响。故原告粟某某请求确认芙蓉区政府未履行法定职责对其实际使用未登记搭建建筑进行产权面积认定不符合法定的起诉条件。二、《长沙市国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定办法的通知》（长政发[2013]6号）第六条规定：“国有土地上房屋征收范围内未登记建筑的合法性，依据下列材料进行认定：（一）建设用地批准文件、建设工程规划许可证明材料；（二）1990年4月1日前国土清查资料等证明材料；（三）1990年4月1日前的航拍图和国土使用权属证明材料。上述依据材料无一具备的，应认定为违法建筑。上述（一）、（二）、（三）项依据材料均可提供的，遵从保护被征收人利益原则可选择较大的面积进行认定。未登记建筑合法性认定面积，私有住房原则上不超过两层加第三层梯间（梯间面积不大于八平方米）。且参照上一年度本市人均住房面积确定”。根据上述规定，1990年4月1日前的航拍图和国土使用权属证明材料是必须同时具备的一项材料。本案中粟某某仅提供了1990年4月1日前的航拍图而未提供国土使用权属证明材料，也未提供其他证明材料，应视为上述规定的依据材料无一具备。故原告粟某某主张对其实际使用未登记搭建建筑进行产权面积认定也不符合规定，不应予以支持。综上，粟某某本案提出的诉讼请求，缺乏法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告粟某某的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告粟某某负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  熊晓震审 判 员  刘 青人民陪审员  杨卫军二〇二〇年七月二日书 记 员  杨 琼附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。