四川省广元市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）川08民终179号 上诉人（原审原告）：田书忠，男，汉族，生于1966年11月30日，住广元市利州区。 其余269名原告具体身份信息详见附表。 诉讼代表人：田书忠，男，汉族，生于1966年11月30日，住广元市利州区。 诉讼代表人：田书贵，男，汉族，生于1945年1月6日，住广元市利州区。 诉讼代表人：田现余，男，汉族，生于1963年10月6日，住广元市利州区。 诉讼代表人：姜桂珍，女，汉族，生于1947年10月8日，住广元市利州区。 诉讼代表人：王世伟，女，汉族，生于1962年11月25日，住广元市利州区。 上诉人共同委托诉讼代理人：石翠艳，四川通慧律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：广元经济技术开发区下西坝街道活力社区居民委员会第一居民小组 负责人：韩仁忠，男，汉族，生于1956年8月15日，住广元市，该组组长，联系。 被上诉人（原审被告）：陈洪，男，汉族，生于1964年6月24日，住广元市利州区。 委托诉讼代理人：张科，四川利州律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王凤英，女，汉族，生于1966年10月3日，住广元市利州区，与陈洪系夫妻关系。 上诉人田书忠等269人与广元经济技术开发区下西坝街道活力社区居民委员会第一居民小组、陈洪确认合同无效纠纷一案一案，不服四川省广元市利州区人民法院（2019）川0802民初1568号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月6日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。本案现已审理终结。 田书忠等上诉请求：请求撤销原判，改判支持上诉的一审诉讼请求。事实和理由：一审法院认定事实错误：认定陈洪交纳租金和大量投入没有证据。一审法院以部分房屋被拆除为由认为对该部分财产定性属拆迁部门的责任，缺乏依据。王顺成与王凤英的转让行为未经活力一组全体村民同意，其交易违法。陈洪签订的三份协议，均是韩仁忠个人以村组名义签订。2018年8月7日韩仁忠对租用地和房屋进行实地测量，是个人行为，不代表村组。陈洪与韩仁忠有恶意串通。一审法院适用法律错误，《村民委员会组织法》规定的民主议定程序应是效力性规范。上诉人主张的返还财产属于法院受案范围。 活力一组答辩称，本案争议的发生，主要是王凤英买王顺成的房屋引起，具体情况是上任组长韩仁忠办理。 陈洪答辩称，一审认定事实清楚，被上诉人从1996年就开始在活力一组租用土地和房屋，租金一直支付至2018年。2018年8月7日，活力一组也对租赁的房屋进行了实测共28间，其余的房屋系陈洪所有。上诉人认为房屋租赁合同无效的理由不成立。《村民组织法》是1998年11月生效，但双方的租赁关系最早是1996年建立，且《村民组织法》系管理性规范。双方已经履行了20余年，上诉人大部分人都知道该事实，从未有人提出异议。即使租赁合同无效，陈洪的房屋也不应归上诉人所有。 田书忠等向一审法院起诉请求：1、请求依法确认被告广元市利州区河西街道办事处活力村一组与被告陈洪签订的房屋租赁协议无效；2、请求依法判决被告陈洪向广元市利州区河西街道办事处活力村一组返还位于活力村一组东以电管站为界、西以活力村二组土地为界地域上的所有房屋及东以精神病医院为界、西以活力幼儿园为界地域上的所有房屋。3、本案诉讼费全部由被告承担。 一审法院认定事实：1996年3月18日，被告广元经济技术开发区下西坝街道活力社区居民委员会第一居民小组原广元市中区河西街道办事处活力村一组（第一农业合作社）作为甲方与被告陈洪作为乙方签订《租房协议书》，协议约定：因乙方加工需要租用甲方房屋，租期十年（从1996年月1日起至2006年3月1日止）。租金及支付租金办法：1、乙方共租用甲方砖混结构房屋大小共十三间（其中加工用厂房九间，办公及住宿用房四间），经双方协商，乙方前五年（即一九九六年三月一日至二00一年三月一日）每年向甲方付租金玖仟元；后五年（即二00一年三月一日至二00六年三月一日）每年向甲方付租金壹万元，十年共应付租金玖万伍仟元。2、乙方必须于本协议签订生效之日（即一九九六年三月一日）向甲方预交当年的租金玖仟元，从第二年起，乙方必须于当年的十二月内一次性向甲方交清当年的租金，以后各年以此类推，如乙方逾期十二月底不交，甲方有权单方终止本协议。双方的权利义务：甲方1、甲方出租的房屋必须于一九九六年二月底修建完工并交付乙方使用，并符合乙方的设计要求。…4、甲方负责为乙方提供必要的加工动力用电电源和水源，相关设施及费用由甲方负责。5、甲方出租的房屋必须防漏质量，如出现漏水给乙方造成损失，由甲方负赔偿责任，对房屋的维修由甲方负责。乙方：1、乙方租用甲方房屋从事粮食加工经营活动期间，…。该协议由广元市中区河西街道办事处活力村第一农业合作社盖章，社长韩仁忠签字，被告陈洪签字。1996年8月18日经广元市市中区公证处公证，公证内容：双方当事人签字、印章属实。 2004年1月1日，被告广元经济技术开发区下西坝街道活力社区居民委员会第一居民小组原广元市中区河西街道办事处活力村一组（第一农业合作社）作为甲方与广元市中区双凤面粉厂作为乙方签订《关于土地租用协议书》，协议约定：一、乙方租用甲方坡地（物资局隔壁，元天马娱乐中心）三点六二亩，每年租金为三千元整，租用时期为贰拾年，即从2004年1月1日至2025年1月1日止。二、乙方租用的地享有一切自主权，甲方不得以任何理由借口干扰，如遇甲方因建设并需要，可与乙方磋商按投资进行赔偿。贰拾年合同期满后，由甲乙双方拟定新合同。三、合同签订后，由每年的12月份付给甲方当年租金。四、若遇国家性的规划建设需要，如加宽公路等，则按实际占用面积削减租用价格。协议甲方由韩仁忠、广元市中区河西街道办事处活力村第一农业合作社盖章，乙方由陈洪签字，加盖公章（辨认不清）。 2004年1月8日，在韩仁忠的见证下，王凤英（陈洪妻子）购买前述租赁土地上的由王顺成租赁土地修建的“天马休闲山庄”全部临时设施，并支付财产转让费58000.00元和转证费10000.00元。 2004年4月23日，被告陈洪（双凤挂面厂）未经审批在租用土地上修建房屋，经广元市国土资源局西城片区国土资源管理所“代收临时用地管理费”2000.00元。 合同到期后，该房屋、土地继续由陈洪在使用。 2013年3月3日，被告广元经济技术开发区下西坝街道活力社区居民委员会第一居民小组（以下简称第一小组）原广元市利州区河西街道办事处活力村一组（第一农业合作社）作为甲方与被告陈洪作为乙方签订《房屋租赁协议》，协议约定：甲方为了盘活闲置资产，达成如下协议。一、租金标准：65000元/年。二、租赁期限：从2012年12月20日至2022年12月19日；共计10年。（注：从2012年12月20日至2015年12月19日前三年为每年65000，从2016年12月19日开始每年递增5%）。三、租金及支付方式：一年一付，每年12月20日前付清。四、租赁范围：共两部分。其中，第一部分：东以电管站为界，西以活力村二组土地为界，该地域上有25间房屋甲方所有（其中石棉瓦屋顶，厂房17间，17间厂房已改造6间，6间为框架结构，另8间石棉瓦办公住房有4间改建成楼房，另外4间已装修）其余房屋均系乙方自建，其房屋所有权属乙方所有；第二部分：东以精神病医院为界，西以活力幼儿园为界，该地域上房屋均系乙方自建，其房屋产权权属属乙方所有。五、房屋用途：该房屋的用途为乙方建厂经营之用。九、乙方在房屋租赁期内如遇政策性拆迁、征占、乙方必须无条件积极支持配合村组搞好工作，涉及的附着物补偿，乙方归乙方所有，甲方归甲方所有，补偿相关补偿费用应各自享有和承担（注：费用是指甲方所租赁的房屋和附着物补偿归甲方所有，乙方属乙方修建房屋和装修部分的补偿归乙方所有）。十、违约责任：上例协议甲乙双方均不能违约，否则由违约方向守约方支付违约金壹拾叁万元，并承担由此所发生的一切费用和民事及刑事责任。协议出租房甲方由韩仁忠签字、广元经济技术开发区下西坝街道活力村村民委员会第一村民小组盖章，承租方乙方陈洪签字、广元市经济开发区鑫宏建筑设备租赁站盖章。 2013年5月22日，经广元经济技术开发区管委会广开管发【2013】12号《关于同意下西村××等××村民小组撤销建制的批复》批准撤销活力村一组，分设居民小组。原相关组所涉及的债权债务移交相应的居民小组处理。 2017年，因广元市城区环城道路西环线部分需改扩建，该租赁物范围内的用地全部纳入征收拆迁范围。 2018年8月7日，被告第一小组负责人韩仁忠组织该组部分人员对被告陈洪租赁范围用地、房屋面积进行了实地测量，双方进行了具体面积的确认。 2019年1月7日，被告广元经济技术开发区下西坝街道活力社区居民委员会第一居民小组部分居民254人召开会议形成决议，内容：1、对本组与陈洪之间签订的房屋租赁协议和侵占集体土地自建房屋存在争议的解决方式。2、本组对该事项组长韩仁忠的回避问题。3、推举处理该事项的诉讼代表人。决议同意本组与陈洪签订的《房屋租赁协议》存在的争议通过诉讼等方式解决，组长韩仁忠回避，推举人田书忠、田书贵、田现余、姜桂珍、王世伟为处理该事务的代表人，代表人的权限为聘请委托律师提出诉讼与陈洪和解、调解等方式处理该事务。韩仁忠在决议上签署“情况属实韩仁忠”。 2019年4月14日，经广元经济技术开发区下西坝街道活力村村民委员会说明，该广元经济技术开发区下西坝街道活力村一组在2011年至2013年未产生群众代表。 还查明，案涉房屋中的部分房屋已经因征收拆迁西环线道路改扩建工程进度推进被拆除。 一审法院认为，本案焦点之一，原告的主体地位是否适格的问题。 本案原告田书忠等270人属广元经济技术开发区下西坝街道活力村一组原村民，因征地拆迁等失地原因由农村户口成建制陆续转为城镇居民户口。依据我国现行户籍制度，实行城乡户籍一元化管理，统称城乡居民。原集体经济组织成员相关权益在集体经济组织内平等享有，包括村民小组集体财产的监督权，现广元经济技术开发区下西坝街道活力村一组已经被撤销，其相关的权利、义务被告广元经济技术开发区下西坝街道办事处活力社区第一居民小组承继，该村民小组集体财产、剩余土地均转入新的建制单位居民小组，其相关权益不发生改变，原属其集体经济组织成员所有的土地仍为新的主体所有。故，本案原告系集体经济组织原成员，作为利害关系人提起诉讼，符合法律规定，其诉讼主体适格。被告陈洪在庭审中提出原告中有22人不是广元经济技术开发区下西坝街道活力社区居民委员会第一居民小组的成员，但广元经济技术开发区下西坝街道活力社区居民委员会第一居民小组和原告诉讼代表人对该22人属于该小组成员的身份并无异议，该22人作为原告的主体适格，予以确认。 本案焦点之二，案涉合同是否无效的问题。 原告认为，广元经济技术开发区下西坝街道活力村一组组长韩仁忠未经村民或者村民代表会议讨论决定，违反《中华人民共和国村民委员会组织法》相关规定与被告陈洪恶意串通、通过签订租赁协议，以合法协议的形式掩盖非法占有小组财产的目的，损害集体利益，应当认定合同无效。广元经济技术开发区下西坝街道活力社区居民委员会第一居民小组认为，合同从1996年开始签订，已经履行20多年，被告陈洪是按时交纳了租金的，租金已经分配给全体组民，2013年的合同是原合同的续签，也是为了盘活资产，现因拆迁原告认为有利可图，合同应当无效，被告陈洪的应归陈洪所有，生产队的应归生产队所有。被告陈洪认为，合同签订时广元经济技术开发区下西坝街道活力社区居民委员会第一居民小组是否召开村民会议与被告陈洪无关，自己与韩仁忠之间不存在非法目的和非法利益关系，合同签订后，按时支付了租金，修建房屋相关部门已经作出处罚，与原告无关，2013年的合同是续签合同，是对原合同的延续，已经实际履行，合同合法、有效。 对于本案中《租赁合同》效力的认定。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（八）项“涉及村民集体利益的下列事项，经村民或村民代表会议讨论决定方可办理:（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产”。《中华人民共和国合同法》第五十二条（五）项“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定”的规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》中关于议事规定是否是效力性规定，效力性规范和管理性规范如何区分：第一，法律、法规明确规定违反强制性规定将导致合同无效或者不成立的，该规定属于效力规定。第二，法律、法规虽然没有明确规定违反强制性规定将导致合同无效或者不成立的，但违反该规定以后若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益，也应当认定为该规范为效力性规范。第三，法律、法规没有明确规定违反强制性规定将导致合同无效或者不成立，违反该规定以后若使合同继续有效并不损害国家利益和社会公共利益，而只是损害当事人的利益，则该规范就不属于效力性规范，而是管理性规范。 本案中，广元经济技术开发区下西坝街道活力社区居民委员会第一居民小组与陈红签订合同，其内容系一组村民的重大利益问题，应当通过民主议事程序，提交村民大会或者村民代表会议讨论决定。一组法定代表人韩仁忠没有通过该程序而与陈洪签订的合同，并不属于前述的两种情形，广元经济技术开发区下西坝街道活力社区居民委员会第一居民小组在本案中仅仅违反管理性规定。因此不能直接确认《租赁合同》为无效。 同时，本案承租人陈洪从1996年3月18日开始承租，在合同签订后，不间断租赁使用至今，并续签该租赁合同，至本案诉讼时，租赁仍未到期，在租赁过程中，被告陈洪按约定支付了相应租金，并实际进行了大量投入，依据合同法规定的公平原则及诚实信用原则，为维护法律规定的信赖利益和社会交易的稳定，一审法院认定该合同有效。 关于原告在庭审中提出本案诉争的财产中，包括集体土地和土地上的建筑物，该建筑物全部未经有关部门批准，属于违法建筑，且有改变土地用途搭建的建筑物，亦应认定合同无效。租赁土地改变用途和在租赁土地上的违章建筑问题，应当由行业主管的行政部门进行审查确定，租赁后的地上附着物建设的违法问题属于行政管理的范畴，非民事法律关系，不属于本案处理。本案中不能扩大审判范围。 关于原告提出广元经济技术开发区下西坝街道活力社区居民委员会第一居民小组的负责人韩仁忠与被告陈洪恶意串通、通过签订租赁协议，以合法协议的手段掩盖非法占有小组财产损害集体利益的目的。但原告举证的证据不足证明其观点，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果”的规定，原告应当承担举证不力的法律责任，对原告的该项主张，一审法院不予支持。亦不能根据该主张确认该合同无效。 基于以上理由，广元经济技术开发区下西坝街道活力社区居民委员会第一居民小组与被告陈洪2013年3月3日签订的《房屋租赁协议》有效，原告的第一项诉讼请求，本院不予支持。 本案焦点之三，原告要求被告陈洪向广元经济技术开发区下西坝街道活力社区居民委员会第一居民小组返还位于活力村一组东以电管站为界、西以活力村二组土地为界地域上的所有房屋及东以精神病医院为界、西以活力幼儿园为界地域上的所有房屋的诉讼请求是否得到支持的问题。经庭审查明，因案涉财产已经纳入国家征地拆迁范围，并有部分房屋已经因工程项目推进被拆除，这部分财产定性的问题是征收主管部门与二被告之间的问题，不是本案的审查范围。鉴于二被告是被征收人，征收补偿问题是二被告与征收主管部门之间的关系。原告要求第二被告返还第一被告财产，该项诉讼请求于法无据，且要求返还的财产部分已经被拆除，客观上亦无法实现，一审法院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国民法总则》第九十九条、第一百零一条、第一百三十四条、第一百七十六条，《中华人民共和国合同法》第十条、第五十二条（五）项、第六十条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（八）项，《中华人民共和国民事诉讼法》第五十三条、第五十四条、第六十四条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第七十六条、第七十七条、第七十九条、第九十条的规定，判决:驳回田书忠等270名原告（具体名单见附表）的诉讼请求。 二审中上诉人向本院提交了以下证据：收款收据8张，信用社明细7页，拟证明韩仁忠个人以活力村一组名义制作了收据，但未交入活力村一组的公账，韩仁忠与陈洪之间有恶意串通。 陈洪质证，真实性无异议，但韩仁忠是履行职务行为。 活力一组质证认为，陈洪缴纳的租金是现金，并出具了相应票据。 陈洪向本院提交了2013年交租金的凭证有村委会盖章，并申请了证人韩仁忠出庭。拟证明陈洪是按合同约定缴纳了租金。证人主要证明陈洪购买王顺成的房屋，并与组上签订房屋租赁合同，组上是知道并同意的，大部分社员也是知道，但没有召开社员大会。2018年8月5日活力一组组织了8名村民代表对出租的房屋进行了测量并签字。部分村民向纪委进行了举报，纪委调查后因其他问题给予了警告处分，但没有说本案所涉事务有问题。 上诉人质证认为，韩仁忠不能代表村组，且收取的款项没有进入公账。 活力一组质证认为，不清楚情况，不发表意见。 本院认证认为，对双方证据的真实性予以认可，上诉人的证据不能证明韩仁忠与陈洪有恶意串通行为，韩仁忠作为当时的活力一组组长，有权代表活力一组收取陈洪的租金。同时能够证明2013年签订《房屋租赁协议》时，活力一组未召开村民大会或村民代表大会讨论。 本院认为，活力一组作为基层集体经济组织是特别法人，应当根据法律、行政法规的专门性规定从事民事活动。《中华人民共和国村民委员会组织法》并非普通的管理性规范，而是此类民事主体在内部组织管理、对外从事民事行为的基本行为准则，根据该法第二十四条“涉及村民集体利益的下列事项，经村民或村民代表会议讨论决定方可办理:（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产”的规定，对外租赁集体的土地、房屋属于村民自决的内容，活力一组在2004年1月1日与双凤面粉石签订《关于土地租用协议书》和2013年3月3日与陈洪签订《房屋租赁协议》时，应当按民主议定程序经村民大会或村民代表大会讨论后决定，未经讨论对外签订的相关协议不发生合同效力。陈洪与活力一组虽按《房屋租赁协议》履行多年，但因拆迁原因，双方已无法继续履行，现部分房屋已经被拆除，合同实际已经终止，而案涉房屋的所有权问题，应按《物权法》关于所有权取得的相关规定确定，《房屋租赁协议》无论是否有效，都不会导致陈洪的信赖利益受损。故上诉人请求确认《房屋租赁协议》无效的请求，本院予以支持。 上诉人同时请求将返还东以电管站为界、西以活力村二组为界以及东以精神病医院为界，西以活力幼儿园为界的所有房屋，但该部分房屋均未取得相关建设手续，属于未取得合法建设手续的建筑，其财产权益应归建造者，至于对此类建筑的处理应由相关主管行政机关依法处置，上诉人提供的证据不足以证明该区域的房屋均是属其所有，对该请求本院不予支持。 综上所述，田书忠等人的上诉请求部分成立，本院予以支持；一审判决认定事实清楚，但适用法律错误处理不当，应予纠正。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民法总则》第九十六条、第九十九条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第八项、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定，判决如下： 一、撤销四川省广元市利州区人民法院（2019）川0802民初1568号民事判决； 二、广元经济技术开发区下西坝街道活力社区居民委员会第一居民小组与陈洪于2013年3月3日签订的《房屋租赁协议》无效； 三、驳回田书忠等270名上诉人的其他诉讼请求。 一审案件受理费100元，由上诉人田书忠等负担50元，广元经济技术开发区下西坝街道活力社区居民委员会第一居民小组负担50元；二审案件受理费100元，由由上诉人田书忠等负担50元，广元经济技术开发区下西坝街道活力社区居民委员会第一居民小组负担50元。 本判决为终审判决。 审判长 陈 燕 审判员 贺 斌 审判员 李开彦 二〇二〇年七月三十一日 书记员 邓 贤