怀化铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）湘8603行初117号 原告湖南鹏达房地产开发有限公司，住所地湖南省怀化市鹤城区锦园路89号。 法定代表人王小青，董事长。 委托代理人王洪磊，湖南泰阳律师事务所律师。 被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局（原怀化市鹤城区城市管理和行政执法局），住所地湖南省怀化市金海路158号。 法定代表人张开森，局长。 委托代理人贺达旭，该局工作人员。 委托代理人禹秀，湖南金州（怀化）律师事务所律师。 原告湖南鹏达房地产开发有限公司（以下简称鹏达公司）因与被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局（以下简称鹤城区城管执法局）城市管理行政行为撤销及行政赔偿一案，于2019年9月9日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2019年11月11日裁定驳回原告起诉。原告不服上诉于湖南省怀化市中级人民法院。2020年2月26日，湖南省怀化市中级人民法院裁定撤销了本院（2019）湘8603行初188号行政裁定，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2020年6月18日公开开庭审理了本案。原告鹏达公司委托代理人王洪磊，被告鹤城区城管执法局委托代理人贺达旭、禹秀到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告鹤城区城管执法局于2018年12月20日向原怀化市规划局发出鹤执函[2018]377号《关于怀化嘉丰源置业有限公司修建红星北路居民安置区项目（汇壹城）1＃、2＃、3＃、4＃楼已处理完毕的函》。 原告鹏达公司诉称，原告于2012年通过公平竞争取得了怀化市红星北路居民安置区工程项目建设开发权，并于2012年11月6日与市城投公司签订了《安置区项目合作开发投资建设合同》。之后原告如约对该项目进行了投资建设，已完成1＃、4＃楼建设，2＃楼修建至三层，3＃楼已完成桩基础，共投入1.2399亿元。因项目未报先建，执法部门多次处罚，因该项目为安置区项目，根据政府相关文件可先行建设，后补办手续。然而，被告于2018年12月20日给市规划局发出《关于怀化嘉丰源置业有限公司修建红星北路居民安置区项目（汇壹城）1＃、2＃、3＃、4＃楼已处理完毕的函》，将原告已建成的红星北路安置区项目“汇壹城”1＃、2＃、3＃、4＃楼错误认定为怀化嘉丰源置业有限公司（以下简称嘉丰源公司）修建，要求给嘉丰源公司办理相关手续，目前怀化市自然资源规划局已给嘉丰源公司办理了用地规划许可证。原告认为其合法权益受到侵犯，请求法院判令：1.撤销被告2018年12月20日函告怀化市规划局的鹤执函[2018]377号《关于怀化嘉丰源置业有限公司修建红星北路居民安置区项目（汇壹城）1＃、2＃、3＃、4＃楼已处理完毕的函》；2.判决怀化市鹤城区城市管理和综合执法局赔偿原告经济损失1.2399亿元；3.本案诉讼费由被告承担。 原告鹏达公司向本院提交了以下证据（均系复印件）： 第一组证据：《怀化市城市建设投资有限公司安置区项目合作开发投资建设合同》，拟证明：1.合同明确了项目主体为鹏达公司，同时明确了双方的权利义务；2.约定了建成房屋分成比例，被告在履约以后可分得比例整体不低于50%； 第二组证据：“汇壹城”项目效果规划及现场施工、现场状况图片，拟证明诉争土地上的房屋已部分封顶，基本具备出售与交付条件； 第三组证据：怀城投函［2014］2号《怀化市城市建设投资有限公司关于的复函》、怀城投函［2014］125号《怀化市城市建设投资有限公司关于路××房工程急需解决的问题的报告>的复函》、怀城投函［2015］159号《怀化市城市建设投资有限公司关于调整红星北路居民安置区项目规划设计方案的函》、怀城投函［2017］220号《怀化市城市建设投资有限公司关于红星北路安置区遗留问题解决的请示》、湖南省城市保障性住房建设和农村危房改造工作领导小组湘住保明电［2011］1号《内部明电》、《怀化市财政局、怀化市房产局关于拨付2013年中央补助（二批）和省级补助城市棚户区改造资金的通知》、怀发改投资［2012］107号《关于红星北路居民安置区项目建议书（立项）的批复》、怀建函［2013］81号《怀化市住房和城乡建设局关于红星北路棚户区初步设计的批复》、《怀化市土地管理委员会专题会议纪要（第6次）》、怀化市人民政府公文处理单《关于对红星北路居民安置区项目工程开工建设免于处罚的请示》、《怀化市规划局红星北路棚户区改造工程规划图》，拟证明项目主体为湖南鹏达房地产开发有限公司，并且原告投资建设4栋房屋主体和响应怀化市安置工程建设需求，符合当地行政指示和政策背景，所取得的规划设计、立项、项目建设都是原告方； 第四组证据：怀住建听告字（2016）08号《行政处罚听证告知书》、《停止违法行为告知书》、怀鹤执停迎丰字[2016]第003号《怀化市鹤城区城市管理和行政执法局停工通知书》、怀鹤执调迎丰字[2016]第003号《怀化市鹤城区城市管理和行政执法局调查取证通知书》、怀鹤执调迎丰字[2016]第003号《怀化市鹤城区城市管理和行政执法局调查通知书》、怀鹤执改迎丰字[2016]第003号《怀化市鹤城区城市管理和行政执法局责令改正通知书》、怀鹤执告字[2016]第49号《怀化市鹤城区城市管理和行政执法局行政处罚权利告知书》、怀鹤城执罚决字[2016]第49号《怀化市鹤城区城市管理和行政执法局行政处罚决定书》、《缴款书》、鹤执函[2018]377号《关于怀化嘉丰源置业有限公司修建红星北路居民安置区项目（汇壹城）1＃、2＃、3＃、4＃楼已处理完毕的函》，拟证明怀化市住建局和怀化市鹤城区城市管理和行政执法局明知项目主体为原告，而严重不作为，将主体错误判为嘉丰源公司； 第五组证据：嘉丰源公司营业执照，拟证明嘉丰源公司于2018年7月10日才成立； 第六组证据：《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》，拟证明：1.被告向原怀化市规划局出具[2018]377号函后，原怀化市规划局将原告修建的“汇壹城”项目的建设用地许可证、建设工程规划许可证错误的办理在嘉丰源公司名下；2.怀化市城乡建设局根据怀化市规划局颁发的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，将原告修建的“汇壹城”项目的建设工程施工许可证错误的办理在嘉丰源公司名下。 被告鹤城区城管执法局辩称，1.被告函告怀化市规划局的鹤执函[2018]377号文系行政机关的内部行政行为，对原告权利义务不产生影响，不属于人民法院行政案件受案范围；2.本案的内部行政行为没有效力外部化；3.被告将嘉丰源公司作为未批先建的行为人而向市规划局出具函，适用法律法规正确，程序正当合法。综上，请求法院驳回原告的起诉。 被告鹤城区城管执法局向本院提交了以下证据： 1.鹤城区城市管理和综合执法局的三定方案，拟证明被告的职责范围； 2.统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明、通知，拟证明被告的主体资格； 3.《湖南省城市综合管理条例》第四十一条、《湖南省人民政府关于怀化市调整相对集中行政处罚权工作的批复》，拟证明被告行使职权的主要法律法规依据； 4.《立案审批表》，拟证明被告对嘉丰源公司未取得《建设工程规划许可证》违法修建安置区项目的行为依法立案的事实； 5.《调查询问笔录》，拟证明被告依法定程序对当事人进行调查询问的事实； 6.《案审会议记录》，拟证明被告经集体会议讨论，作出免于处罚直接结案的结论； 7.《关于怀化嘉丰园置业有限公司修建红星北路居民安置区项目（汇壹城）1#、2#、3#、4#楼已处理完毕的函》，拟证明被告作出的函，接受主体是怀化市规划局，是行政机关内部的行政行为； 8.怀化市发展和改革委员会《关于红星北路居民安置区项目建议书（立项）的批复》，拟证明涉案项目已依法立项的事实； 9.2011年8月15日《土地使用权证》，拟证明涉案地块原土地使用权人为怀化商业学校的事实； 10.2013年8月15日《土地使用权收回补偿协议书》，拟证明湖南怀化商业学校的土地使用权由怀化市城市建设投资有限公司、怀化国土资源局、怀化市土地储备中心收回并给予补偿的事实； 11.《怀国土挂告字[2018]10号公告》、《2018-10号地块国有土地建设用地使用权挂牌出让竞买须知》，拟证明涉案地块经怀化市人民政府批准，怀化市国土资源局以挂牌方式公开出让涉案地块的国有建设用地使用权的事实； 12.《怀化市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》、《怀化日报》刊登的怀化市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告，拟证明：1.涉案地块国有土地使用权挂牌出让公告内容及刊登在怀化日报的事实；2.该涉案地块国有建设用地使用权的出让包括地上已建两栋建筑（预估总建筑面积26100.5平方米）和地下室负两层（预计总建筑面积8529平方米），该项目具体完成的实际投资情况以审计结论为准的事实； 13.在中国土地市场网发布的《怀化市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》，拟证明案涉地块国有土地使用权挂牌出让公告内容信息依法依程序公示的事实； 14.《怀化嘉丰源置业有限公司营业执照》，拟证明嘉丰源公司的工商登记信息； 15.《国有建设用地使用权竞买申请书》、《承诺书》，拟证明嘉丰源公司依法参与案涉地块国有建设用地使用权竞买并承诺自行与原开发公司达成协议、与原施工单位方达成协议并直接作为价外款支付（达不成协议以审计结论为准）； 16.《保证金缴款书》、《资格确认书》，拟证明嘉丰源公司交纳保证金以及嘉丰源公司符合挂牌出让规定，具备竞买资格事实； 17.《怀化市国有建设用地使用权挂牌出让结果公示单》，拟证明嘉丰源公司竞得该案涉地块国有建设土地使用权，怀化市公共资源交易中心将挂牌出让结果予以公示的事实； 18.《怀化市国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示》，拟证明嘉丰源公司取得案涉地块国有建设土地使用权出让成交公示的事实； 19.《成交确认书》，拟证明嘉丰源公司竞得案涉地块国有建设用地使用权的事实； 20.《非税收入一般缴款书》、《专用收据》、《完税证明》，拟证明怀化嘉丰源置业有限公司依法交纳各项费用的事实； 21.《国有建设用地使用权出让合同》，拟证明2018年8月3日嘉丰源公司与怀化市国土资源局就案涉地块国有建设用地使用权签订出让合同的事实； 22.《国有建设用地交地确认书》，拟证明怀化土地储备中心将案涉地块于2018年8月6日交付给嘉丰源公司； 23.《土地使用权证》，拟证明位于怀化市的案涉地块的国有土地建设用地使用权的权利人为嘉丰源公司的事实； 24.《怀化市城市勘察设计院测绘项目委托单》、《怀化市建设用地（工程）委托测绘成果报告单》、《规划图》、《非税收入一般缴款书》，拟证明案涉项目汇壹城1号楼、4号楼、2号楼、地下室已经怀化市城市勘察设计院工程实测，并支付相关费用的事实； 25.照片10张，拟证明被告查看现场状况； 26.重庆市铜梁区人民法院（2018）渝0151执2514号之二十执行裁定书，拟证明嘉丰源公司取得地上建筑所有权的事实。 经庭审质证，原、被告发表以下质证意见： 原告对被告提交的证据2、8、9、10、14无异议；证据1真实性和合法性没有意见，对关联性有异议，该证据没有规定对原告未取得《建设工程规划许可证》但已实际修建的房屋作为历史遗留问题进行处置的权利，也没有规定被告有向规划部门出具函件让规划部门办理行政许可的权利；证据3真实性没有意见，关联性有意见，被告作出的“鹤执函[2018]337号函”超出了被告的职权范围；证据4、5、6、7真实性、合法性和关联性均有意见，“汇壹城”原告在2014年就开始修建，嘉丰源公司在2018年7月才注册成立，被告在2016年向原告作出的多份行政处罚听证告知书、停止违法行为告知书、停工通知书、调查通知书、责令改正通知书，均以“汇壹城”是原告修建而对原告作出相应的行政行为。“汇壹城”实际为原告修建，并非嘉丰源公司修建，被告认为“汇壹城”项目是嘉丰源公司修建，并责令其补办规划手续是对基本事实认定错误；证据11、12、13真实性没有意见，对合法性、关联性有意见，怀化市公共资源交易中心将原告已经修好的房屋下的土地进行拍卖的程序违法，与被告作出的行政行为没有关联；证据15、16、17、18、19、21、22、23、24三性有异议，没有提交其他竞拍人的资料，不排除串通投标的可能，因没有处理好怀化市城市建设投资有限公司代表政府与原告签订的合同，对原告已经实际修建房屋就进行拍卖的行为违法；证据25真实性无意见，合法性和关联性有异议，照片中的房屋是原告从2014年开始就已经修建，其中1#、4#已修建完成、2#修至3层、3#完成桩基施工，被告仅凭十张照片就确定遗留问题就处理完毕过于草率；证据26真实性没有意见，合法性和关联性有意见，执行依据是错误的，原告正在通过申诉途径维权，被告作出的“鹤执函[2018]337号函”以“汇壹城”项目的遗留问题已处理好，并非依据该份裁定书作出的，因此不具有关联性。 被告对原告提交的第六组证据的证明目的有异议,对原告提交的其他证据无异议。 经庭审举证、质证，本院对上述证据认证如下： 被告提交的证据3系被告作出行政行为的法律依据，证据7是本案的审查对象，不作为证据使用；证据26系被告作出行政行为后产生，违反了先取证后裁决的规则，本院不予采纳。被告提交的其他证据来源合法，证明了本案事实，本院予以采信。原告第四组证据中鹤执函[2018]337号函系本案审查对象，不作为证据使用，对原告提交的其他证据本院予以采信。 经审理查明，2012年11月6日，怀化市城市建设投资有限公司作为甲方与乙方鹏达公司签订了《怀化市城市建设投资有限公司安置区项目合作开发投资建设合同》，该合同载明：“为加快城市基础设施建设步伐，筹集城市基础设施建设资金，甲方通过公开招商方式确定乙方为怀化市红星北路建设项目安置工程项目委托项目法人，对该项目进行投资建设和管理”。因该项目未批先建，被告于2016年12月13日作出怀鹤城执罚［2016］第49号行政处罚决定书，对原告进行了处罚。经怀化市人民政府批准，2018年6月19日原怀化市国土资源局就案涉土地发布国有土地使用权挂牌出让公告。2018年7月10日，嘉丰源公司注册成立。2018年8月3日，就案涉的土地原怀化市国土资源局作为出让人与受让人嘉丰源公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2018年12月20日，被告鹤城区城管执法局向原怀化市规划局发出鹤执函［2018］377号《关于怀化嘉丰源置业有限公司修建红星北路居民安置区项目（汇壹城）1＃、2＃、3＃、4＃楼已处理完毕的函》，该函载明：“怀化嘉丰源置业有限公司在未取得《建设工程规划许可证》的情况下在怀化市鹤城区居民安置区项目（汇壹城）1＃、2＃、3＃、4＃楼，…。2018年11月15日，由我局对其立案查处，该项目属于居民安置区历史遗留问题，现已处理完毕并结案。”原告认为被告鹤城区城管执法局向原怀化市规划局发函的行为侵犯其合法权益，遂向本院提起行政诉讼。 另查明，2019年3月，怀化市鹤城区城市管理和行政执法局更名为怀化市鹤城区城市管理和综合执法局。 本院认为，《湖南省城市综合管理条例》第四十一条第一款第（一）项规定，“城市管理部门集中行使下列行政处罚权：（一）住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权”。《中共怀化市委办公室怀化市人民政府办公室关于进一步深化城市行政执法和环卫管理体制改革的通知》（怀办[2015]46号）规定，“将市本级履行的城市管理行政执法、城区渣土管理职能下放到鹤城区”。据此，被告鹤城区城管执法局具有被诉行政行为的法定职权，是本案适格被告。 本案的争议焦点为，被告给原怀化市规划局发出鹤执函[2018]377号函的行为，证据是否确凿，是否导致规划部门错误颁发了建设用地规划许可和建设工程规划许可证，是否侵犯了原告的合法利益以及因此造成原告实际损失的具体金额。本案中，被告2016年曾就案涉项目对原告进行了行政处罚，嘉丰源公司注册成立的时间为2018年7月10日，被告未对原告调查询问，仅凭嘉丰源公司自认和取得案涉土地使用权就在鹤执函[2018]377号函中表述“汇壹城”1＃、2＃、3＃、4＃楼为嘉丰源公司修建，系主要证据不足，原告要求撤销被告作出的鹤执函[2018]377号函的主张，本院予以支持。《中华人民共和国城乡规划法》规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。据此，建设用地规划许和建设工程规划许可应由申请人申请，规划主管部门审核后认为申请人的申请符合法律规定，方予核发。鹤执函[2018]377号函主要是告知规划部门“汇壹城”项目未批先建的行为进行了立案查处并已处理完毕,并不属于规划主管部门为嘉丰源公司办理建设用地规划许可和建设工程规划许可的必要条件，不会产生物权变动的当然效果。原告申请行政赔偿1.2399亿元，但未提交证据支持其主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上，被告作出行政行为的主要证据不足，依法应当撤销。原告的部分诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、撤销被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局2018年12月20日向原怀化市规划局发出的鹤执函[2018]377号《关于怀化嘉丰源置业有限公司修建红星北路居民安置区项目（汇壹城）1＃、2＃、3＃、4＃楼已处理完毕的函》； 二、驳回原告湖南鹏达房地产开发有限公司要求被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局赔偿1.2399亿元的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。 审 判 长  杨 勇 审 判 员  向 春 审 判 员  唐 明 二〇二〇年七月二十九日 法官助理  朱璐颖 书 记 员  蒲铭奕 附：本案适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。