云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终286号上诉人（一审原告）徐青松，男，汉族，1969年9月3日生，住云南省昆明市五华区。上诉人（一审原告）徐元亮，男，汉族，1937年2月12日生，住云南省昆明市五华区。上诉人（一审原告）徐东焰，男，汉族，1966年4月7日生，住云南省昆明市五华区。上诉人（一审原告）徐晓蓉，女，汉族，1967年10月12日生，住云南省昆明市五华区。徐元亮、徐东焰、徐晓蓉的共同委托代理人徐青松，身份信息同上。系徐元亮之子，徐东焰、徐晓蓉之弟。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）昆明市五华区人民政府。住所地：云南省昆明市五华区华山西路1号。法定代表人王秀江，区长。委托代理人胡永勇。代理权限：特别授权代理。委托代理人成连旭，云南天石智硕律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人昆明建发房地产开发有限公司。住所地：云南省昆明市五华区滇缅大道2589号建发曦城商业广场A座6楼601室。法定代表人徐金童，董事长。委托代理人卢素敏。代理权限：特别授权代理。上诉人徐青松、徐元亮、徐东焰、徐晓蓉（以下简称徐青松等4人）因诉昆明市五华区人民政府（以下简称区政府）土地行政管理其他行政行为一案，不服云南省昆明市中级人民法院（以下简称昆明中院）作出的（2019）云01行初168号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2020年6月18日公开开庭审理了本案。上诉人暨徐元亮、徐东焰、徐晓蓉的委托代理人徐青松，被上诉人区政府的委托代理人胡永勇、成连旭，第三人昆明建发房地产开发有限公司（以下简称建发公司）委托代理人卢素敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，周素芳与徐元亮系夫妻关系，徐东焰、徐晓蓉、徐青松系周素芳与徐元亮的子女，周素芳于2012年10月25日病逝。2011年11月14日，云南省国土资源厅下发了云国土资厅复〔2011〕285号《云南省国土资源厅关于五华区黑林铺街道办事处黑林铺城中村改造项目集体土地征收的批复》。2011年12月21日，昆明市人民政府下发了昆政地转〔2011〕190号《转发关于五华区黑林铺街道办事处黑林铺城中村改造项目集体土地征收批复的通知》。周素芳名下西国用〔2001〕字第0020号《中华人民共和国国有土地使用证》（以下简称20号《国有土地使用证》）记载的106.82㎡的土地在此次五华区黑林铺城中村改造项目范围。2012年7月11日，黑林铺街道办事处城中村改造工作指挥部与周素芳、徐东焰、徐晓蓉、徐青松签订了协议编号G货-001《五华区黑林铺村片区拆迁改造项目个人货币补偿协议（国有土地）》。同日，建发公司与周素芳、徐东焰、徐晓蓉、徐青松签订《协议书》。2012年7月11日，建发公司向徐青松的农村信用合作社的账户汇入1368万元。2012年8月8日，昆明市国土资源局下发了昆国土资籍〔2012〕52号《关于收回五华区黑林铺村城中村改造项目范围内国有土地使用权并注销其国有土地使用证的通知》，明确规定：将五华区黑林铺村城中村改造项目范围内38宗总面积为55287.43㎡土地的国有土地使用权由昆明市人民政府收回。原国有土地使用证收回注销工作，按照昆国土资籍〔2010〕18号《关于国有土地使用权收回注销工作的通知》的精神办理（38宗土地具体情况详见附件），附件中就包括了本案诉争的20号《国有土地使用权证》。2012年9月7日，建发公司以挂牌方式取得了五华区黑林铺村城中村改造项目用地15216.63㎡土地的使用权，并依法完善了国有土地使用权手续。目前，黑林铺城中村改造项目正在开发建设中。2015年10月10日，徐青松以邮寄的方式向昆明市国土资源局五华分局提出土地使用权争议处理申请，请求建发公司返还所占20号《国有土地使用证》记载的土地使用权，对回迁安置补助费作出调查处理意见，并提交了相关资料。区政府受理后经审查认为，本申请事项所涉20号《国有土地使用证》记载的土地依法已确认给建发公司，土地权属明确，故依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（五）项的规定，于2016年2月19日作出了五华〔2016〕1号《不予受理土地权属争议调查处理申请决定书》（以下简称《不予受理决定》）。徐青松等4人不服，提起本案行政诉讼，请求：1.撤销区政府《不予受理决定》；2.诉讼费由区政府承担。一审法院认为，本案徐青松等4人的诉讼请求是撤销区政府作出的《不予受理决定》，故本案亦在区政府作出《不予受理决定》是否合法项下进行审理。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”徐青松等4人对20号《国有土地使用证》记载的土地使用权有争议，依据上述法律规定，区政府对该土地使用权争议调查处理的申请具有依法作出处理的法定职责，因此，区政府是本案的适格被告。案涉20号《国有土地使用证》原系周素芳名下，周素芳与徐元亮系夫妻关系，徐东焰、徐青松、徐晓蓉系周素芳与徐元亮的子女，周素芳于2012年10月25日病逝。徐青松向昆明市国土资源局五华分局提出土地使用权争议处理申请，请求建发公司返还所占20号《国有土地使用证》记载的土地使用权，即徐青松等4人与案涉20号《国有土地使用证》具有法律上的利害关系，故徐青松等4人是本案的适格原告。徐青松等4人在收到区政府作出的《不予受理决定》后，即在法定的期限内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼，均符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位或者个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”根据本案查明的事实，因五华区黑林铺街道办事处黑林铺城中村改造征地所需，2012年8月8日，昆明市国土资源局下发了《关于收回五华区黑林铺村城中村改造项目范围内国有土地使用权并注销其国有土地使用证的通知》明确规定：将五华区黑林铺村城中村改造项目范围内的国有土地使用权由昆明市人民政府收回。原国有土地使用证收回注销工作，按照《关于国有土地使用权收回注销工作的通知》的精神办理，其中就包括了本案诉争的20号《国有土地使用证》。2012年9月7日，建发公司以挂牌方式取得了五华区黑林铺村城中村改造项目用地的使用权，并依法完善了国有土地使用权手续。土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定：“土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”土地登记是土地权属的凭证，土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权。建发公司已经依法取得了案涉土地的使用权，并依法进行了登记，土地权属是明确的。土地所有权和使用权依法登记后，利害关系人提出土地权属争议的，不属于土地权属争议，不能按照土地权属争议程序处理。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定：“下列案件不能作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。”区政府于2015年10月12日收到徐青松邮寄的申请，经审查认为申请人申请事项所涉20号《国有土地使用证》记载的土地依法已确认给建发公司，土地权属明确，并依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（五）项的规定，于2016年2月19日作出了《不予受理决定》有事实和法律依据，符合法定程序。徐青松等4人要求撤销区政府作出的《不予受理决定》的理由不成立，其诉讼请求应不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十二条、第十四条，参照《土地权属调查处理办法》第十四条，根据《诉讼费交纳办法》第二十九条之规定，判决驳回徐青松等4人要求撤销区政府作出的《不予受理决定》的诉讼请求。一审案件受理费50元，由徐青松等4人负担。徐青松等4人上诉称，一审审判程序违法，未按照其诉讼请求进行判决，导致其合法权利受到损害，徒增诉累。一审法院未尽全面审查责任，未查明周素芳名下土地证未经其签字认可，就变更登记在建发公司名下的违法事实。区政府在征收过程中粗暴使用公权力，拆迁补偿主体混乱，诉讼中未举证证明变更土地登记程序合法性，未全面履行对其的补偿安置职责。综上，请求：1.撤销一审判决；2.请求由云南省高级人民法院重新审理本案。区政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，徐青松等4人的上诉请求没有事实和法律依据，不应得到支持。区政府作出的《不予受理决定》认定事实清楚，符合法定程序，没有可撤销的事实及法律规定应当撤销的情形。本案涉案土地已经被昆明市人民政府依法收回，第三人建发公司依法取得该土地使用权并依法完善相关国有土地使用权手续，因此，该土地权属清楚，并不存在争议。区政府依据土地管理法、土地权属争议调查处理办法的相关规定作出《不予受理决定》合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。第三人建发公司陈述意见称，区政府《不予受理决定》认定事实清楚，周素芳名下20号《国有土地使用证》记载的土地已经过合法的征迁手续，现已由建发公司通过挂牌取得的方式取得国有土地使用权，故该土地的权属不存在争议。区政府依据土地管理法、土地权属争议调查处理办法的相关规定作出《不予受理决定》程序合法，适用法律正确。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求驳回徐青松等4人的全部诉讼请求。各方在一审中提交的证据材料已随案卷移送本院审核。一审法院对一审各方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。二审中，徐青松等4人提交《调取证据申请书》，申请调取下列证据：1.《昆明市五华区黑林铺城中村改造项目土地一级开发成本专项审计报告》（昆博会审字〔2012〕第5-16号），审计报告中有关周素芳、徐东焰、徐晓蓉、徐青松审计报告全部信息；2.《昆明市五华区黑林铺城中村改造项目土地一级开发成本专项审计报告》（昆博会审字〔2012〕第5-16号），审计报告中有关周素芳安置617.46㎡房屋的审计报告全部信息。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条第一款之规定，当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书。徐青松等4人在二审阶段提出关于调取证据的申请，不符合上述规定，故本院对其申请不予准许。二审庭审中，徐青松等4人提交：1.昆明市自然资源和规划局关于政府信息公开申请的答复；2.昆明市不动产登记办事指南：国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记及转移登记；3.房屋信息查询摘抄表（周素芳）；4.房屋信息查询摘抄表（徐东焰）；5.房屋信息查询摘抄表（徐晓蓉）；6.房屋信息查询摘抄表（徐青松）；7.区政府五政函〔54号〕《昆明市五华区人民政府关于商请按照五华区J2012-007号地块黑林铺城中村改造项目地块国有建设用地使用权交易方案进行公开交易的函》；8.确定土地所有权和使用权的若干规定第26条、第29条；9.最高人民法院（2017）最高法行申3814号行政裁定等九项材料，欲作为本案新证据提交。本院认为，第1-7项材料不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于新证据的规定，不作为本案证据进行审查；第8项属规章条文，依法不属于本案证据；第9项“最高人民法院（2017）最高法行申3814号行政裁定”系人民法院生效裁定，本院对该裁定的真实性、合法性、关联性予以认定。一审法院认定事实清楚，本院予以确认。本院补充认定以下法律事实：云南省高级人民法院（2016）云行终130号行政裁定认定，2012年7月11日，周素芳、徐东焰、徐晓蓉、徐青松向建发公司移交了周素芳、徐东焰、徐晓蓉、徐青松的房屋所有证原件4本及20号《国有土地使用证》原件1本。2012年7月20日，徐青松向云南速迁房屋拆迁工程有限公司移交了涉案房屋。2012年8月3日，昆明市人民政府批示同意收回20号《国有土地使用证》记载的国有土地使用权，并由昆明市国土资源局按规定注销该证。本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。本案中，徐青松等4人向区政府提出土地使用权争议调查处理申请，请求建发公司返还所占周素芳名下20号《国有土地使用证》土地使用权，并对回迁安置补助费作出调查处理意见及承担争议费用。根据本案查明的事实，2012年7月11日，因黑林铺范围内部分土地已纳入五华区“城中村”改造的需要，周素芳、徐东焰、徐晓蓉、徐青松与昆明市五华区人民政府黑林铺街道办事处改造工作指挥部、建发公司就本案涉案房屋补偿分别签订了协议编号G货-001《五华区黑林铺村片区拆迁改造项目个人货币补偿协议（国有土地）》和《协议书》，协议约定的1368万元补偿款已经支付给徐青松，周素芳、徐东焰、徐晓蓉、徐青松也已按照协议约定移交了20号《国有土地使用证》，随后该证记载的106.82㎡国有土地由昆明市人民政府依法收回，该证亦被收回并注销。2012年9月7日，建发公司通过公开挂牌交易取得了包括涉案土地在内的五华区黑林铺村城中村改造项目15216.63㎡国有建设用地使用权，并依法完善了国有土地使用权手续，故徐青松等4人提出的土地权属争议调查处理申请所涉土地权属明确。区政府认为徐青松等4人申请返还土地使用权及其他事项，不属土地权属争议，并依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（五）项之规定，对徐青松等4人的土地权属争议调查处理申请作出《不予受理决定》，具有相应的事实和法律依据，程序合法。一审判决驳回徐青松等4人的诉讼请求并无不当。综上所述，一审判决正确，应予维持。上诉人徐青松等4人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐青松等4人负担。本判决为终审判决。审判长 赵霁审判员杨志刚审判员苏雪峰二〇二〇年七月十七日书记员 林      珊      珊