广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终324号 上诉人（一审原告）莫金妹，女，1955年6月14日出生，壮族，住广西阳朔县。 委托诉讼代理人谢燕琼，女，1981年1月20日出生，壮族，住广西南宁市青秀区。系莫金妹之女。 被上诉人（一审被告）阳朔县人民政府，住所地：阳朔县县前街1号。 法定代表人周彦，县长。 委托诉讼代理人梁花义，阳朔县人民政府办公室副主任。 委托诉讼代理人蒋晔被，广西桂林中心律师事务所律师。 上诉人莫金妹因其诉被上诉人阳朔县人民政府（以下简称阳朔县政府）行政强制行为违法纠纷一案，不服桂林市中级人民法院作出的（2018）桂03行初414号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：2017年11月23日，广西壮族自治区人民政府（以下简称自治区政府）作出桂政土批函〔2017〕725号《广西壮族自治区人民政府关于阳朔县2017年第二批次城市建设用地的批复》（以下简称〔2017〕725号用地批复），同意将桂林市阳朔县阳朔镇矮山村民委员会、凤鸣社区居民委员会、木山村民委员会的集体农用地4.2797公顷转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地0.8281公顷、集体未利用地0.1196公顷、国有未利用地0.5073公顷，共计5.7347公顷土地，作为阳朔县2017年第二批次城市建设用地。莫金妹户有部分承包地在上述征地红线范围内(具体面积以征地红线图为准）。根据《土地征收现场丈量登记表》记载，莫金妹的承包地为6个地块，总面积为1.4021亩(包括了征地红线范围外的部分土地)。2018年4月11日，因元宝山公交中心场站项目建设需要，阳朔县政府在莫金妹未签订征收安置补偿协议，亦未领取补偿款的情况下，组织对莫金妹户的1.4021亩承包地上的附着物实施强制清除。莫金妹为此提起本案诉讼，请求：1.确认阳朔县政府强制清理其户承包地上的附着物并占用1.4021亩土地的行为违法；2.责令阳朔县政府采取相应的补救措施，停止违法占用其户土地并恢复土地原状；3.由阳朔县政府承担本案诉讼费用。 另查明，2017年5月25日，元宝山公交中心场站项目在广西投资项目在线并联审批监管平台办理了投资项目备案。2017年12月29日，阳朔县国土资源局作出《关于阳朔县山水交通投资运营有限公司申请办理元宝山公交中心场站项目划拨用地手续的批复》，同意划拨位于阳朔镇新城区山水大道的国有建设用地使用权一宗给阳朔县山水交通投资运营有限公司使用，用于元宝山公交中心场站项目建设，用地面积33030.4平方米，并于同日签发《国有建设用地划拨决定书》。2018年10月9日，阳朔县国土资源局作出《关于元宝山公交中心场站项目用地范围变更的通知》（以下简称《用地范围变更的通知》），通知因被征地户谢燕琼反映该户对土地征收补偿有异议，土地权属尚未明确，决定将原划拨给阳朔县山水交通投资运营有限公司元宝山公交中心场站项目建设用地面积由33030.4平方米变更为32420.2平方米。现阳朔县山水交通投资运营有限公司依然按原划拨用地面积建设了元宝山公交中心场站，占用了部分莫金妹户承包地。2019年2月20日，阳朔县国土资源局对阳朔县山水交通投资运营有限公司作出《行政处罚决定书》(朔国土资监〔2019〕005号），认为该公司未经土地主管部门批准，擅自占用阳朔镇凤鸣社区新村611.3平方米土地搞建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，责令该公司退还非法占用的611.3平方米土地。 桂林市中级人民法院一审认为：关于莫金妹提起本案诉讼是否超过了起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，阳朔县政府并未举证证明其在对莫金妹的地上附着物实施强制清除行为时告知了莫金妹起诉期限，故本案应适用一年起诉期限的规定，从阳朔县政府实施强制清除行为的2018年4月11日起算至本案于2018年11月12日受理止并未超过一年起诉期限，故莫金妹提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。 关于阳朔县政府对莫金妹承包地上附着物实施强制清除行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。由此可知，即使在安置补偿已经完成的情况下，被征收人拒不交出土地，也应由土地行政主管部门责令交出土地，仍拒不交出土地的，应申请人民法院强制执行。本案中，莫金妹未签订征收安置补偿协议，阳朔县政府亦未提存补偿款，安置补偿尚未完成，莫金妹拒绝交地，阳朔县政府未经土地行政主管部门责令交出土地和申请法院强制执行即自行组织对莫金妹户承包地上的地上附着物进行了强制清除，且将征地红线范围外的莫金妹户承包地上的附着物一并进行了强制清除，其行为违反了上述法律规定，依法应确认为违法。另外，阳朔县国土资源局已变更原划拨给阳朔县山水交通投资运营有限公司元宝山公交中心场站项目建设用地面积，将莫金妹户承包地从中剔除，阳朔县国土资源局作出的处罚决定认定占用莫金妹户部分承包地进行项目建设系阳朔县山水交通投资运营有限公司的擅自行为，并责令该公司退还非法占用的土地。由此可知，并非阳朔县政府占用莫金妹户的承包地，且除了该公司占用的土地外，其余承包地虽已被强制清除，但一直处于闲置状态，阳朔县政府并未占用。故莫金妹要求确认阳朔县政府占用其1.4021亩承包地的行为违法的诉讼请求，不予支持。 关于莫金妹要求责令阳朔县政府采取补救措施，停止占用并恢复原状的诉请是否应得到支持的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。本案中，一、依上文所述，阳朔县政府强制清除莫金妹承包地上附着物的行为违法，但该土地并非阳朔县政府占用，故莫金妹要求责令阳朔县政府停止占用莫金妹户承包地的诉请，不予支持。二、阳朔县政府强制清除的莫金妹承包地有部分土地在〔2017〕725号用地批复征地红线范围内，也有部分在红线范围外，经现场查看，征地红线范围内的土地已被建成为元宝山公交中心场站的车辆进出通道，并修建了围墙（具体以征地红线图为准），可通过征地补偿安置程序解决，故莫金妹要求责令阳朔县政府对〔2017〕725号用地批复征地红线范围内的部分土地采取补救措施，恢复原状的诉请，不予支持；对于莫金妹户在〔2017〕725号用地批复征地红线范围外的承包地，阳朔县政府也一并进行了强制清除，经向莫金妹的委托代理人谢燕琼询问，其明确诉讼请求中要求恢复原状是指恢复至可耕种状态，因此，结合本案实际情况，由于征地红线范围外的莫金妹承包地，被强制清除后仍处于闲置状态，将其恢复至可耕种状态是合法合理的，阳朔县政府应当采取补救措施将该部分土地恢复至可耕种状态。至于莫金妹全部承包地上的附着物损失，其在诉讼请求中未提出，可另行通过行政赔偿程序解决。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决：一、确认阳朔县人民政府于2018年4月11日强制清除莫金妹承包地上附着物的行为违法；二、责令阳朔县人民政府将征地红线范围外莫金妹的承包地恢复至可耕种状态；三、驳回莫金妹的其他诉讼请求。案件受理费50元，由阳朔县人民政府负担。 上诉人莫金妹上诉称：根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、七十九条及上诉人提交的证据，阳朔县政府于2018年4月11日强制清除上诉人户1.4021亩土地的权属未发生变化，仍是阳朔镇凤鸣社区新村经济合作社集体所有。从80年代起，该涉案土地一直由上诉人户耕种，上诉人户对该涉案土地享有合法的使用权，依法应当受到法律保护。根据《中华人民共和国物权法》第三十六条规定，造成不动产或者动产毁损的，权利人可以请求修理、重作、更换或者恢复原状。现阳朔县政府强制清除、破坏上诉人土地行为违法，请求二审法院依法判令阳朔县政府将上诉人1.4021亩土地全部恢复原状，并承担本案诉讼费用。2020年4月28日，上诉人莫金妹提交书面上诉状补充材料，将上诉请求调整为：请求对一审判决第二、三项内容进行改判；责令被上诉人立即停止侵害上诉人1.4021亩土地并限期1个月内恢复土地原状（恢复到土地损害发生前的状态，包括恢复水井等附着物）。 被上诉人阳朔县政府答辩称：（一）一审判决第二、三项合法正确，莫金妹的上诉理由不成立。涉案项目建设用地位于阳朔县××城区山水大道，经过合法批复、公告、征收，后依法划拨给阳朔县山水交通投资运营有限公司用于元宝山公交中心场站项目建设，程序合法。该项目建设用地涉及莫金妹户承包地共6个地块，共计1.4021亩即934.74平方米。根据经批准的征地红线图，莫金妹户承包的土地有700多平方米在征地红线内，213.5平方米在征地红线外。答辩人的工作人员对莫金妹户承包地进行了丈量，对地上附着物进行了清点确认。但经过多次沟通、协商，莫金妹均拒绝领取土地补偿款和青苗补偿款，拒不移出树苗，已严重影响了阳朔县公交车站公共设施施工建设。为了公共利益、公共设施能顺利建设，答辩人于2018年4月11日对已征收范围内土地上的附着物进行了强制清除。虽程序上存在瑕疵，但莫金妹可随时申领补偿款，并未减损莫金妹的利益。在强制清除过程中误清除了征地红线外莫金妹的承包地，答辩人亦同意一审判决，将征地红线外莫金妹的承包地恢复至可耕种的状态。（二）莫金妹户承包地在征地红线内的700多平方米均已被征收，转为了国有建设用地，莫金妹即丧失了原承包经营权。且包含莫金妹700多平方米承包地的国有建设用地已经于2017年12月29日依法划拨给阳朔县山水交通投资运营有限公司建设元宝山公交中心场站，该场站已经于2018年建设好并投入使用。莫金妹一审诉请确认答辩人占用其1.4021亩土地行为违法，没有事实和法律依据，一审判决驳回该项诉讼请求，合法正确。综上，一审判决合法正确，莫金妹的上诉理由不成立，请求二审驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明，除一审判决查明“阳朔县国土资源局2018年10月9日作出的《用地范围变更的通知》”及“阳朔县国土资源局2019年2月20日对阳朔县山水交通投资运营有限公司作出的《行政处罚决定书》”外，一审判决认定的其余证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。 另查明：谢燕琼因不服自治区政府作出的〔2017〕725号用地批复，向自治区政府申请复议，自治区政府于2018年12月25日作出桂政行复〔2018〕192号行政复议决定，维持〔2017〕725号用地批复的行政行为。 还查明：阳朔县政府一审提供的证据2即《土地征收补偿安置协议书》，载明征收谢燕琼、谢家春（莫金妹之女）承包的集体土地1.4021亩（其中水田1.4021亩），土地补偿、安置补助费和奖励共85155.7元；青苗及地上附着物补偿费和奖励共18678.6元；被征收土地中共有1.4021亩符合土地返还安置条件，享受土地集中返还安置地＝26.68平方米/亩×1.4021亩＝37.41平方米，同时谢燕琼、谢家春应向阳朔镇人民政府缴纳土地返还集中安置成本费＝12万元/亩×1.4021亩×10%＝16825.2元（从谢燕琼、谢家春补偿费中扣减）；阳朔镇政府应向谢燕琼、谢家春支付各种征地补偿、补助和奖励总额：87009.1元。上述《土地征收补偿安置协议书》谢燕琼、谢家春没有签字。 在二审诉讼期间，经向上诉人莫金妹所在的村集体阳朔县凤鸣社区新村第七村民小组组长余和奉询问，对涉案莫金妹户承包地被国家征收的问题，余和奉表示该集体同意政府征收，该集体不参加本案诉讼；对于莫金妹户被征收的承包地的土地补偿款、土地安置费、地上附着物等补偿费分配问题，该集体的分配原则是：承包地是谁的就归谁所有，由政府直接把钱打入村民个人账户。 二审诉讼期间，经本院多次协调，阳朔县政府表示愿意按照最新公布的补偿安置标准与莫金妹户进行协商，但因莫金妹一方提出办理养老保险作为协商条件，双方协商未能成就。 本院认为：关于阳朔县政府对莫金妹户承包地强制清除行为的合法性问题。经查明，莫金妹户有部分承包地位于〔2017〕725号用地批复及阳朔县政府〔2017〕第3号征地公告范围内，属于被国家征收的集体土地，在莫金妹户未签订征收安置补偿协议，亦未领取被征地补偿款的情况，阳朔县政府未经土地行政主管部门责令交出土地和申请法院强制执行，即自行组织对莫金妹户承包地上的附着物进行了强制清除，且一并将涉案征收项目红线范围外属莫金妹户承包地上的附着物进行了强制清除。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”，及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行”，一审判决确认阳朔县政府进行的强制清除行为违法，有事实依据和法律依据。阳朔县政府对此未提出上诉，本院予以确认。 关于莫金妹要求责令阳朔县政府采取相应的补救措施，停止违法占用其户土地并恢复土地原状的诉请是否应予支持的问题。（一）上诉人莫金妹户的1.4021亩承包地中约有721.2平方米（以征地红线图为准）属于〔2017〕725号用地批复及阳朔县政府〔2017〕第3号征地公告范围内，已被确定为国家征收的土地，虽然莫金妹因征地补偿标准及安置等问题，未与阳朔县政府签订征收安置补偿协议，但这部分承包地应由国家征收的事实清楚，依据合法。且阳朔县山水交通投资运营有限公司依据阳朔县国土资源局签发的《国有建设用地划拨决定书》，已经于2018年建设好元宝山公交中心场站并投入使用。对于这部分土地的补偿安置费及青苗补偿、地上附着物补偿的问题，阳朔县政府已按照相关法律、法规的规定草拟了《土地征收补偿安置协议书》，莫金妹可通过征地补偿安置程序解决该户被国家征收的承包地的补偿安置问题。本案中莫金妹要求责令阳朔县政府采取相应的补救措施，停止违法占用已被国家征收的这部分土地，并恢复土地原状的诉请，没有法律依据，本院不予支持。（二）上诉人莫金妹户的1.4021亩承包地中有约213.5平方米（以征地红线图为准）不在涉案国家征收土地范围内，仍属莫金妹户的合法承包地，阳朔县政府强制清除行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”的规定，莫金妹要求责令阳朔县政府采取相应的补救措施，停止违法占用这部分土地并恢复土地原状的诉请，于法有据。一审判决“阳朔县政府将征地红线范围外的莫金妹承包地恢复至可耕种状态”正确，本院予以维持。 关于阳朔县国土资源局2018年10月9日作出的《用地范围变更的通知》及2019年2月20日作出《行政处罚决定书》的证明效力问题。因莫金妹户部分承包地位于自治区政府〔2017〕725号用地批复及阳朔县政府〔2017〕第3号征地公告范围内，已被确定为国家征收的范围内，即使阳朔县国土资源局变更原划拨给阳朔县山水交通投资运营有限公司元宝山公交中心场站项目建设用地面积，将莫金妹户承包地从中剔除，亦不能改变莫金妹户这部分承包地已被国家征收的事实，故一审判决认定“已变更原划拨给阳朔县山水交通投资运营有限公司元宝山公交中心场站项目建设用地面积，将莫金妹户承包地从中剔除”“处罚决定认定占用莫金妹户部分承包地进行项目建设系阳朔县山水交通投资运营有限公司的擅自行为”“并非阳朔县政府占用莫金妹户的承包地”错误，本院以予纠正。另，莫金妹户1.4021亩承包地上附着物的损失问题，因其在本案诉讼请求中未提出，可另行通过其他途径解决。 综上，一审判决适用法律正确，判决结果并无不当。上诉人莫金妹的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人莫金妹承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇二〇年七月二十七日 法官助理 黄国艳 书 记 员 刘阳英