云南省昭通市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)云06行终168号上诉人（原审被告）水富市市场监督管理局（以下简称水富市监局）。住所地：水富市育才路。法定代表人黄佑奇，局长。委托代理人周克晖，男，1970年9月17日出生，住水富市。代理权限：一般授权。被上诉人（原审原告）水富韦从述泡粑店。住所地：水富市通盛市场。经营者韦从述，男，1957年6月12日出生，汉族，云南省水富市人，住水富市。委托代理人李锐，云南刘胡乐律师事务所律师；吴雨航，云南刘胡乐律师事务所实习律师。代理权限：特别授权。原审被告水富市人民政府（以下简称水富市政府）。住所地：水富市人民东路3号。法定代表人成刚，市长。上诉人水富市监局因与被上诉人水富韦从述泡粑店食品行政处罚一案，不服永善县人民法院（2020）云0625行初1号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人水富市监局的委托代理人周克晖，被上诉人水富韦从述泡粑店的委托代理人李锐、吴雨航，向本院递交了书面代理意见，本案现已审理终结。原审法院确认的法律事实：2019年6月17日，水富市监局与昭通市质量技术监督综合检测中心工作人员对水富韦从述泡粑店进行省级抽检。2019年7月16日，昭通市质量技术监督综合检测中心作出检测报告，水富韦从述泡粑店经营的散装馒头样品中检测出糖精钠，不符合GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》要求，该样品不合格。2019年7月29日，水富市监局立案；2019年8月28日向原告送达了行政处罚听证告知书。2019年9月11日，水富市监局作出水市监罚[2019]110号行政处罚决定书，以水富韦从述泡粑店在散装馒头加入糖精钠的行为违法，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第三项、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，决定：1、责令当事人改正上述违法行为；2、没收违法所得7800元；3、罚款85000元。水富韦从述泡粑店不服向水富市政府申请复议。2019年9月29日，水富市政府受理了复议申请。2020年1月2日，水富市政府作出云水政行复决字[2019]第1号行政复议决定书，决定书认为案件来源合法，水富韦从述泡粑店的违法事实清楚，水富市监局所认定的违法收入恰当，行政处罚决定书适用法律依据正确、自由裁量并无不当，且程序合法。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持了水市监罚[2019]110号行政处罚决定书。另查明，2019年11月8日，水富市监局向水富韦从述泡粑店发了云南省食品生产加工小作坊登记证。韦从述泡粑店提起行政诉讼，请求判决变更水市监罚[2019]110号《行政处罚决定书》、云水政行复决字[2019]第1号《行政复议决定书》，将罚款85000元并处没收违法所得7800元变更为罚款3000元。原审法院认为：根据《中华人民共和国食品安全法》第六条、《云南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》第六条及中共水富市委、政府水办发[2019]36号文件规定，水富市监局是水富市食品药品监督管理机构，具有本行政区域食品药品监督管理的法定职责，对水富韦从述泡粑店违反食品安全管理规定的行为有权处罚。针对本案争议问题分别评判如下：1、程序是否合法的问题。原告认为被告水富市监局立案违反了《云南省行政处罚程序规范》。根据云南省市场监督管理局、云南省司法厅关于停止适用《云南省行政处罚程序规范》《县级市场监督管理行政执法文书格式》的通知，2019年4月1日起停止适用《云南省行政处罚程序规范》《县级市场监督管理行政执法文书格式》。被告水富市监局立案时，《云南省行政处罚程序规范》已停止适用，而应适用2019年4月1日施行的国家市场监督管理总局发布的《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》的规定。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条规定，市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。检测、检验、检疫、鉴定等所需时间，不计入前款规定期限。本案中，水富市监局从7月16日收到检测报告后于7月29日立案，立案在十五个工作日内。关于处罚是否经集体讨论的问题，被告水富市监局在举证期届满后在审理中当庭提交集体讨论笔录，并说明行政处罚经集体讨论。水富市监局从立案、调查、告知、集体讨论等程序中程序合法。水富市政府按照行政复议法规定的程序办理复议案件，程序合法，故原告认为被告水富市监局、水富市政府程序违法的意见，不予采纳。2、关于法律适用是否正确的问题。原告在申请复议期间登记为食品小作坊，符合《云南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》第二条的规定食品小作坊的规定，发生违法行为时，应按食品小作坊的主体来适用。《中华人民共和国食品安全法》第一百二十七条规定，对食品生产加工小作坊、食品摊贩等的违法行为的处罚，依照省、自治区、直辖市制定的具体管理办法执行。原告系食品生产加工小作坊，应依照云南省制定的具体管理办法执行。《云南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》第三十六条规定，食品小作坊和食品摊贩违反本办法第九条第（一）至（四）项规定的，由县级人民政府食品药品监督管理部门责令改正，对食品小作坊处3000元以上10000元以下罚款，对食品摊贩处300元以上1000元以下罚款。食品小作坊和食品摊贩违反本办法第九条第（五）（六）项规定的，由县级人民政府食品药品监督管理部门依照《中华人民共和国食品安全法》的规定进行处罚。第九条规定，食品小作坊和食品摊贩生产经营食品应当遵守下列规定：（一）食品、食品添加剂、食品相关产品符合食品安全标准；（二）用水符合国家生活饮用水卫生标准；（三）接触食品的包装材料无毒、无害、清洁；（四）生产、销售、贮存、运输和装卸食品的容器、工具、设备安全、无害；（五）不得在食品生产中使用食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质；（六）生产经营的食品不得掺杂掺假、以次充好、以假充真；（七）法律法规规章规定的其他要求。原告在馒头中添加食品添加剂“糖精钠”行为是否违反了第九条中第（五）、（六）项的规定，为本案法律适用的关键。原告添加在馒头中的是GB2760-2017《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》中规定的食品添加剂“糖精钠”，不属于食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，故原告的行为未违反《云南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》第九条第（五）项的规定。馒头中不允许添加食品添加剂，而原告在馒头中添加食品添加剂的行为，系超范围使用食品添加剂，违反了食品添加剂使用标准，不属于掺杂掺假、以次充好、以假充真。违反了食品添加剂使用标准，违反了《云南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》第九条第（一）项即违反食品、食品添加剂、食品相关产品符合食品安全标准的规定。因此，被告水富市监局适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条的规定进行处罚及水富市政府复议认为应适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条处罚属法律适用错误。3、行政处罚量处是否恰当，原告请求变更罚款3000元的请求是否应支持的问题。《云南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》第三十六条规定，食品小作坊和食品摊贩违反本办法第九条第（一）至（四）项规定的，由县级人民政府食品药品监督管理部门责令改正，对食品小作坊处3000元以上10000元以下罚款，对食品摊贩处300元以上1000元以下罚款。因此被告水富市监局依照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条的规定对原告量处没收违法所得7800元，并处罚款85000元的处罚属于量处不当；水富市政府复议维持不当。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条规定，行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。因此，原告请求变更行政处罚的意见，予以采纳。但原告违反食品添加剂使用标准使用食品添加剂，历时39天，货值7800元，请求变更处以罚款3000元明显不当；结合案情，变更行政处罚决定的“没收违法所得7800元，3、罚款85000元”为“处以罚款9000元”。综上所述，被告水富市监局认定事实清楚、程序合法，但适用法律错误，处罚明显不当，应依法予以变更；被告水富市政府认定事实清楚、程序合法，但适用法律错误，因行政处罚决定书被变更，故行政复议决定同时依法应予变更。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条、第七十九条的规定，判决：变更被告水富市场监督管理局于2019年9月11日作出的水市监罚[2019]110号行政处罚决定书中“没收违法所得7800元，3、罚款85000元。”为“处以罚款9000元”。案件受理费50元，由原告水富韦从述泡粑店承担20元，被告水富市市场监督管理局、水富市人民政府各承担15元。上诉人水富市监局上诉称，一审判决认定上诉人适用法律错误无事实和法律依据。本案正确适用法律的前提是厘清被上诉人能否在馒头中添加“糖精钠”？在馒头中添加“糖精钠”是否危害人体身体健康？首先，食品添加剂使用的基本要求是“不应对人体产生任何健康危害，不应以掺杂、掺假、伪造为目的而使用”，馒头中明确禁止添加“糖精钠”，其标准值为不得检出。故被上诉人销售该问题馒头不符合食品安全标准，违反《中华人民共和国食品安全法》第三十四条的禁止性规定。其次，上诉人在一审中提交的证据证明，被上诉人在馒头中添加“糖精钠”是为了充作“白糖”“红糖”馒头销售，以次充好、以假充真。第三，根据上位法优于下位法原则，对下位法没有明确规定的以及上位法、下位法对食品安全违法行为有不同规定的，应适用《中华人民共和国食品安全法》的规定进行处罚。请求撤销原审判决并改判。被上诉人水富韦从述泡粑店未做上诉答辩。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。综合诉辩双方的主张，本案的争议焦点：上诉人水富市监局作出的行政处罚适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条的规定是否正确？针对争议焦点，本院评判如下：首先，GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》中规定“糖精钠”的使用范围不包含馒头类面粉制品，即馒头中不能使用食品添加剂“糖精钠”。2019年7月16日，昭通市质量技术监督综合检测中心作出的检测报告载明“样品（韦从述泡粑店生产的馒头）受检项目糖精钠不符合GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》要求，该样品不合格”，即被上诉人经营的散装馒头样品经检测不合格。根据《云南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》第九条“食品小作坊和食品摊贩生产经营食品应当遵守下列规定：……（六）生产经营的食品不得掺杂掺假、以次充好、以假充真……”和第三十六条第二款“食品小作坊和食品摊贩违反本办法第九条第（五）（六）项规定的，由县级人民政府食品药品监督管理部门依照《中华人民共和国食品安全法》的规定进行处罚”之规定，被上诉人水富韦从述泡粑店作为食品小作坊在生产经营的馒头中添加“糖精钠”，以不符合GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》的不合格的馒头，冒充应当以白糖或红糖作为原材料之一的馒头进行生产经营，以假充真，依法应由县级人民政府食品药品监督管理部门依照《中华人民共和国食品安全法》的规定进行处罚。其次，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：……（三）生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品……”之规定，被上诉人水富韦从述泡粑店在不能使用食品添加剂糖精钠的馒头中添加糖精钠的行为属于超范围使用食品添加剂的以假充真行为，上诉人水富市监局对被上诉人作出依法没收违法所得7800元和罚款85000元的行政处罚，符合法律规定，并无不当。综上所述，一审判决认为上诉人适用法律错误、处罚不当，判决变更水富市监局作出的水市监罚[2019]110号行政处罚决定书中“没收违法所得7800元，3、罚款85000元”为“处以罚款9000元”不当，本院依法予以纠正；被上诉人水富韦从述泡粑店虽然系食品小作坊，但其以禁止使用的糖精钠冒充白糖或红糖作为原材料之一的行为来进行生产经营馒头，系以假充真，超范围使用食品添加剂糖精钠的行为，依法应当适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条的规定进行处罚。故上诉人作出的水市监罚[2019]110号行政处罚决定书认定事实清楚、程序合法、适用法律正确；原审被告水富市政府作出云水政行复决字[2019]第1号行政复议决定书，维持水市监罚[2019]110号行政处罚决定书正确。因此，上诉人的上诉理由成立，依法应予以支持；依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销永善县人民法院（2020）云0625行初1号行政判决书；二、驳回水富韦从述泡粑店的诉讼请求。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计100元，由被上诉人水富韦从述泡粑店承担。本判决为终审判决。审判长  王金山审判员  吴蔚秋审判员  陆 瑜二〇二〇年七月二十二日书记员  张贵林附：本判决引用法律条文《云南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》第九条食品小作坊和食品摊贩生产经营食品应当遵守下列规定：（一）食品、食品添加剂、食品相关产品符合食品安全标准；（二）用水符合国家生活饮用水卫生标准；（三）接触食品的包装材料无毒、无害、清洁；（四）生产、销售、贮存、运输和装卸食品的容器、工具、设备安全、无害；（五）不得在食品生产中使用食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质；（六）生产经营的食品不得掺杂掺假、以次充好、以假充真；（七）法律法规规章规定的其他要求。第三十六条食品小作坊和食品摊贩违反本办法第九条第（一）至（四）项规定的，由县级人民政府食品药品监督管理部门责令改正，对食品小作坊处3000元以上1万元以下罚款，对食品摊贩处300元以上1000元以下罚款。食品小作坊和食品摊贩违反本办法第九条第（五）（六）项规定的，由县级人民政府食品药品监督管理部门依照《中华人民共和国食品安全法》的规定进行处罚。《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：（一）生产经营致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂；（二）用超过保质期的食品原料、食品添加剂生产食品、食品添加剂，或者经营上述食品、食品添加剂；（三）生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品；（四）生产经营腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品、食品添加剂；（五）生产经营标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂；（六）生产经营未按规定注册的保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方乳粉，或者未按注册的产品配方、生产工艺等技术要求组织生产；（七）以分装方式生产婴幼儿配方乳粉，或者同一企业以同一配方生产不同品牌的婴幼儿配方乳粉；（八）利用新的食品原料生产食品，或者生产食品添加剂新品种，未通过安全性评估；（九）食品生产经营者在食品安全监督管理部门责令其召回或者停止经营后，仍拒不召回或者停止经营。除前款和本法第一百二十三条、第一百二十五条规定的情形外，生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的，依照前款规定给予处罚。生产食品相关产品新品种，未通过安全性评估，或者生产不符合食品安全标准的食品相关产品的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门依照第一款规定给予处罚。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。