河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1683号上诉人（一审原告）刘娜，女，汉族，1980年12月21日出生，住河南省沈丘县。被上诉人（一审被告）沈丘县人民政府。法定代表人刘国庆，县长。刘娜因与沈丘县人民政府拆迁补偿协议一案，不服周口市中级人民法院（2020）豫16行初117号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。周口市中级人民法院一审查明，刘娜系沈丘县东城街道办事处大于楼居委会大于楼自然村村民，在该村有房屋一处。2019年1月10日，河南省人民政府作出豫政土〔2019〕8号《河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批城市建设用地的批复》，同意沈丘县征收北城街道等3个街道（镇）北马庄居委会等5个农村集体经济组织集体建设用地36.6504公顷（包括大于楼居委会16.9737公顷建设用地），作为沈丘县第一批城市建设用地。随后，沈丘县人民政府启动高铁片区（棚户区）改造项目，刘娜上述房屋被纳入拆迁范围。2019年4月1日，刘娜将房屋全部腾空后向棚户区改造拆迁安置指挥部申请验收并申请领取拆迁补助。同日，征收人员进行了验收。2019年4月3日，沈丘县东城街道办事处与刘娜签订了《沈丘县东城办事处高铁片区（棚户区）改造拆迁与补偿协议书》，就项目地点、房屋及其他附属物基本情况、拆迁安置补偿、搬迁、补偿金额支付时间及方式等事项进行了约定。同日，刘娜选取安置房屋3套，面积320平方米，沈丘县东城街道办事处向刘娜以银行转账的方式支付了补偿款，此后，刘娜房屋被拆除。2019年6月18日，大于楼行政村村民潘峰等六人不服《河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土〔2019〕8号），向河南省人民政府申请行政复议。河南省人民政府于2019年9月3日作出豫政复决〔2019〕2538-2543号《行政复议决定书》，决定：撤销《河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土〔2019〕8号）批准征收大于楼居委会16.9737公顷集体建设用地的行为。刘娜遂提起本案诉讼，请求确认其与沈丘县人民政府签订的《沈丘县东城办事处高铁片区（棚户区）改造拆迁与补偿协议书》无效。周口市中级人民法院一审认为，行政协议兼具行政性和合同性的双重特征，对于行政协议作出无效认定应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于“无效行政行为”和《中华人民共和国合同法》关于“合同无效”的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，案涉补偿协议是双方经过协商订立，是双方真实意思表示，并不存在上述法律规定的行政行为无效或合同无效的情形。并且协议签订后，刘娜将房屋交付拆除，领取补偿款并选取安置房，协议已经实际履行。关于刘娜主张征地批复被撤销、协议自始无效问题，首先，从协议内容来看，河南省人民政府的征地批复并不是双方签订协议的依据，不能因征地批复被撤销而直接否定协议的效力，并且该协议签订时沈丘县人民政府实际已取得河南省人民政府的征地批复，虽然该批复后来被撤销，但依据现行土地管理法第四十七条规定，签订安置补偿协议并不以取得征地批复为前提条件，并且依据该条规定，申请征收土地前要与拟征收人土地所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议，无论是依据协议签订时还是本案诉讼时的法律规定，均不存在违反法律强制性规定的情形，刘娜以征地批复被撤销为由主张协议无效的理由明显不能成立。综合上述，刘娜确认协议无效的诉讼请求不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院判决：驳回刘娜的诉讼请求。刘娜不服一审判决，向本院上诉称：（一）补偿协议并非上诉人自愿签署，并非上诉人真实意思表示，且是上诉人及其家人在遭受严重胁迫情况下形成的，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，案涉补偿协议应属无效合同。（二）案涉补偿协议存在违反法律行政法规的强制性规定的情形，属于无效合同。合法的农用地转用审批手续是签订拆迁补偿协议的前提，违法的豫政土〔2019〕8号征地批复被撤销，其法律效力自始无效，后期签订的拆迁补偿协议违反了《中华人民共和国土地管理法》对农用地转为建设用地的强制性规定，属于重大且明显违法情形，属《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项所规定的，违反法律、行政法规的强制性规定的无效情形。（三）一审判决援引现行《中华人民共和国土地管理法》属于法律适用错误。一审判决援引现行土地管理法第四十七条规定签订安置补偿协议不以取得征地批复行为为前提条件，但是修订后的现行土地管理法是2020年1月1日起实施，本案的补偿协议是2019年4月签订，不能适用现行土地管理法的规定，一审判决适用法律错误。综上所述，一审判决认定事实不清、适用法律错误，故请求撤销一审判决，改判支持其诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院认为：（一）被诉行政协议有效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。”本案中，被上诉人是县级人民政府，具有组织实施土地征收补偿安置的法定职责，其与上诉人签订补偿协议，行政主体适格。签订协议时省政府已批复涉案土地被征收，不存在没有依据等重大且明显违法的情形。被诉行政协议不属于行政诉讼法规定的无效行政行为。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定:“有下列情形之一的,合同无效:（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。被诉行政协议是双方当事人自愿协商签订的，是其真实意思表示，不存在上述法律规定的情形，不属于合同法规定的无效合同。被诉行政协议合法有效。（二）被诉行政协议安置补偿内容公平合理，并不损害上诉人的合法权益。依照现行《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，现行土地管理法对被征收人的补偿安置范围要大于修改前土地管理法的规定。被诉行政协议虽然签订在现行土地管理法生效之前，但是补偿安置的范围与现行土地管理法规定一致，安置补偿内容公平合理。虽然省政府的土地征收批复被撤销，但并不影响被诉行政协议的履行。事实上，上诉人原有房屋已经拆除，补偿款已经领取，安置房已选定且已建设，被诉行政协议双方正在逐步履行，上诉人的合同利益并未受到损失。基于相同事实被上诉人已经与众多被征收人签订了类似的行政协议，如果被诉行政协议被撤销或者确认无效，势必造成社会财富浪费、公共利益损失和社会秩序混乱的局面。（三）虽然省政府的土地征收批复被撤销不影响上诉人的合同利益，但是影响被上诉人行政目的的实现。被上诉人应当采取补救措施，尽快完善征地手续。现行土地管理法第四十七条第四款、第五款规定，拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。依照上述法律规定，土地征收批复不是签订安置协议的基础和依据。被上诉人可以依据被诉行政协议等相关材料，依照法定程序申请征收涉案土地，实现行政目的。综上，上诉人以征地批复被撤销为由主张被诉行政协议无效的理由不成立，其诉讼请求应当依法驳回。一审法院行政判决认定事实清楚、适用法律、法规正确，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘娜负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  陈红云审判员  苗春燕二〇二〇年七月二十八日书记员  刘慧蒙