河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行再69号再审申请人（一审原告、二审上诉人)刘冠军,男，1964年8月25日出生,汉族，住河南省登封市。委托代理人刘贤飞,河南金苑律师事务所律师。被申请人(一审被告、二审被上诉人)河南省登封市人民政府,住所地河南省登封市少林大道18号。法定代表人杨金军,市长。委托代理人冯书亮,登封市规划局工作人员。委托代理人王龙涛,登封市规划局工作人员。被申请人（一审被告、二审被上诉人)河南省郑州市人民政府，住所地河南省郑州市中原西路233号。法定代表人王新伟,市长。委托代理人樊晓茜，郑州市人民政府工作人员。第三人张瑞,女,1977年5月21日出生,汉族，住河南省登封市。委托代理人刘新生,河南博云天律师事务所律师。委托代理人张天翔，河南博云天律师事务所律师。再审申请人刘冠军因诉河南省登封市人民政府（以下简称登封市政府）土地行政登记和河南省郑州市人民政府(以下简称郑州市政府)行政复议决定一案，不服本院(2018)豫行终1193号行政裁定,向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2019年12月27日作出(2019)最高法行申4549号行政裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭，公开审理了本案，申请人刘冠军及其代理人刘贤飞，被申请人登封市政府委托代理人冯书亮、王龙涛，郑州市政府的委托代理人樊晓茜，第三人张瑞的委托代理人张天祥、刘新生参加诉讼，本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2012年12月3日，登封市政府为张瑞颁发了宅基地使用证，该证书编号为登宅集用〔2012〕第00133号。刘冠军以该登记行为侵害其宅基地使用权为由申请行政复议，郑州市政府于2015年11月19日作出郑政行复决[2013]304号行政复议决定；刘冠军不服，提起本案诉讼。请求撤销登封市政府向张瑞作出的宅基地使用权登记及郑州市政府作出的行政复议决定。郑州市中级人民法院一审认为，本案诉讼涉及的行政行为是登封市政府为张瑞颁发登宅集用〔2012〕第00133号宅基地使用证的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权向人民法院提起诉讼。第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。依据上述法律规定,刘冠军如认为其与该宅基证使用权存在争议且侵犯其权益,其应当提供证据证明在该宅基证使用权范围内其有合法权益的存在。依据本案证据显示,登封市政府为张瑞颁发的农村集体宅基证座落位置在登封市嵩阳办事处长春园居委会六组，刘冠军非登封市嵩阳办事处长春园居委会六组村民,不存在取得该组宅基地使用权的法律基础,同时在该宅基证使用权范围内，刘冠军也没有经法律确认的合法权益的存在,故登封市政府为张瑞颁发农村集体宅基证的行政行为与其无法律上的关系。刘冠军诉称该宅基地使用证座落位置与其宅基地座落位置完全重叠,登封市政府的颁证行为侵犯了其权益的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定,裁定驳回刘冠军的起诉。本院二审认为，本案争议的问题是登封市政府为张瑞颁发登宅集用〔2012〕第00133号《宅基地使用证》是否侵犯了刘冠军的合法权益。登封市政府为张瑞颁发的登宅集用〔2012〕第00133号《宅基地使用证》，有张瑞的土地登记申请书、赵建勋的登封市村民宅基地使用审批表、赵建勋与张瑞的宅基地调整协议、登封市嵩阳办事处及长春园居委会同意调整和进行土地规划的证明等证据，证明该宅基地的权属来源，并经过地籍调查、审批等程序，登封市政府的颁证行为并无不当。刘冠军如认为该颁证行为侵犯其合法权益，应当提供证据证明其在该涉案宅基地上的合法权益被侵犯。首先，涉案土地位于登封市嵩阳办事处长春园居委会六组,根据土管理法第六十二条的规定,只有农村村民才可申请宅基地。但刘冠军并非该村村民,不符合在该村申请宅基地的基本条件，刘冠军认为其“是否具备取得涉案宅基地使用权的法律资格,在本案中并不重要”的上诉理由，没有法律上的依据，不予支持。其次,刘冠军为证明其在涉案宅基地上有合法权益的存在，向法院提供的宅基地审批表、用地许可证、罚没专用票据、责令停止违法行为通知、证明、协议等证据，但用地许可证上没有位置;宅基地审批表、协议等虽然有村民组或居委会等签章,显示刘冠军对涉案宅基地申请在先,但这些材料未经过具有行政职权的行政机关的批准同意,不能证明其对涉案宅基地享有合法权益;至于罚没专用票据、责令停止违法行为通知等，虽然一定程度上能够证明其在罚没或被责令停止违法行为时实际使用了土地,但不能够证明其具有合法权益的存在。故刘冠军认为登封市政府的颁证行为侵犯其合法权益的主张，没有事实上的依据，不予支持。综上所述,刘冠军的上诉请求没有事实和法律依据，不予支持。原审裁定认定事实清楚，处理正确，但本案被诉的行政行为不仅有登封市政府于2012年12月3日为张瑞颁发的《宅基地使用证》的行为，还有郑州市政府作出的行政复议决定的行为，据此，原审法院以裁定的形式驳回刘冠军的起诉不当，应以判决的形式驳回诉讼请求。但因法院裁判形式的原因，再撤销原审裁定，指令原审法院继续审理,原审法院再以判决形式驳回刘冠军的诉讼请求，徒增当事人诉累；且对于本案的审理，原审法院及二审法院均系从实体的角度对本案进行审查，维持原审结果实际上不影响当事人的实体权利，故对于原审的结果予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。刘冠军再审称，一、刘冠军在涉案宅基地使用权范围内存在合法权益。在原审中提交有宅基地审批表、用地许可证、罚没专用票据、责令停止违法行为通知书、证明和协议等，分别盖有居委会、办事处、登封市国土资源局等部门公章及相关群众代表签字按印，充分证明刘冠军在涉案土地上享有合法权益及实际建房事实。二、从刘冠军的宅基地审批表和张瑞的宅基地审批表上的“四至”一栏可以看出，被诉的宅基地使用权证与刘冠军的宅基地使用权证座落位置几乎完全重叠。三、刘冠军是否具备取得涉案宅基地使用权的法律资格,在本案中并不重要。2000年以前,登封城区框架大都是由公职人员买地盖房发展起来的，这是当时的大环境大气候，且本案张瑞也不具备取得该组宅基地使用权的资格。根据以上理由，请求撤销原审裁定，发回重审或者指令继续审理。登封市政府答辩称，一、登封市政府颁发涉案土地证的行为没有侵犯到刘冠军的合法权利，刘冠军不符合提起本案诉讼的主体资格。刘冠军在1998年3月19日取得原登封市土地管理局颁发的用地许可证,但用地许可证上并没有批准建设宅基地的具体四址位置,刘冠军2006年宅基地清查申报表，登封市政府并没有确认。据调查，涉案土地上的房屋也非刘冠军所建,刘冠军为国有单位职工,在长春园居委会已经取得一处国有土地上的住宅,不符合在农村取得宅基地的资格，且实际上也没有取得涉案土地的合法土地或房产证,不能证明登封市政府为张瑞颁发被诉的土地证侵犯其合法权益。二、登封市政府为张瑞颁发被诉的土地证，事实清楚，程序合法，适用法律正确。经实地调配，嵩阳办事处长春园居委会同意，赵建勋将自己1998年3月19日批准的一处宅基地调整给张瑞使用，居委会、小组确定了四址位置,又经长春园居委会、办事处确认,经国土部门上报后，登封市政府予以确权登记。刘冠军的再审请求没有事实和法律依据，请求维持原审裁定。郑州市政府答辩称，郑州市政府所作的复议决定程序合法,认定事实清楚,适用法律正确，请求驳回刘冠军的再审请求。第三人张瑞述称，一、刘冠军既非涉案宅基地所在村集体经济组织成员，也非房屋的实际修建人,在涉案宅基地上没有合法权益，不具备提起本案诉讼的主体资格。刘冠军在2013年5月28日笔录中已承认其为非农业户口这一基本事实,根据土地管理法的相关规定，获取宅基地使用权主体必须是本村集体成员，二、刘冠军与张瑞提交有同一居委会、办事处出具的证明，而张瑞提交的证明证实居委会、办事处等给刘冠军出具的证明已经作废;刘冠军提供的证据不能证明其取得了涉案宅基地。三、刘冠军以责令停止违法行为通知书证明为依据，以违法行为为依据，主张权利，其权益本身因违法而不成立。四、登封市政府向张瑞颁发被诉的土地使用权证的行政行为合法有效，具体理由与登封市政府的答辩意见相同。请求维持原裁定。本院再审查明：一、2006年期间，刘冠军与嵩阳办事处北街村六组签订协议，约定涉案宅基地使用权归刘冠军，刘冠军通过缴纳“走路补偿费”的形式，购买涉案宅基地。二、2006年7月3日，因刘冠军在涉案宅基地上建房，未取得任何规划和建设审批手续，被登封市国土规划管理局认定为违法建设，并作出《责令停止违法行为通知书》；三、2008年，刘冠军申请涉案宅基地使用权过程中取得的《登封市区土地建筑市场清查整顿宅基地申报表》的四至座落与被诉的张瑞宅基地使用权证基本重叠；四、刘冠军与张瑞有亲属关系，双方曾协商合伙建房共同分配但未果。本院认为，本案争议的焦点是刘冠军对涉案宅基地使用权是否具有合法权益，即刘冠军作为非本村民身份能否通过购买宅基地的途径而取得对农村宅基地的合法权益。一、根据《中华人民共和国土地管理法》第九条规定，农村宅基地所有权和使用权归农村集体经济组织所有。即作为宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织的成员，刘冠军并非嵩阳办事处长春园居委会六组村民,不具有取得该组宅基地使用权的法律基础和前提。同时，农村宅基地应当通过规划取得，集体土地禁止买卖。刘冠军与嵩阳办事处北街村六组签订协议，约定宅基地使用权归属，缴纳的“走路补偿费”实为购地款，属于实质上的买卖行为，对其法律效力本院不予认可。二、农村宅基地使用权由县级人民政府及土地管理部门确认权属并登记颁证，在申报过程中形成的材料，因未经土地管理机关确认，故不发生确定土地权属的法律效力。刘冠军申请涉案宅基地使用权过程中取得的《登封市区土地建筑市场清查整顿宅基地申报表》，仅属于宅基地使用权的申报材料，没有土地管理部门的确认审批和盖章，不发生土地权属确认或凭证的法律效力，故刘冠军依据该申报材料而主张宅基地权属，没有法律依据。三、关于刘冠军对涉案宅基地的经济投入问题，属于民法范畴的债权和权益，应通过民事途径解决。村民宅基地权属的取得，是基于本集体经济组织成员的身份而享有，仅经济投入的行为并不能形成对宅基地使用权的合法权益，故刘冠军诉称的为取得宅基地支付了价款和建房投入而应获得宅基地使用权的理由，没有法律依据，本院不予支持。四、关于原审裁判方式问题。一审法院认定刘冠军不具有原告主体资格，不符合起诉条件，认定事实清楚。因本案被诉的行政行为有土地登记行为及行政复议行为，一审以裁定的形式处理虽有不当，但已从实体上对刘冠军的诉讼请求予以审理；二审法院对一审裁判方式的程序瑕疵问题也予以了审查，维持原审结果实际上不影响当事人的实体权利，且考虑减少当事人的诉累，二审的处理方式适当，符合效率原则。综上，刘冠军与本案被诉行政行为没有法律上的关系，刘冠军的起诉不符合法定受理条件，依法应予驳回。原审认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，刘冠军的再审理由不成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条之规定，裁定如下：维持本院作出的（2018）豫行终1193号行政裁定。本裁定为终审裁定。审判长  韦贵云审判员  段励刚审判员  肖贺伟二〇二〇年七月二十日书记员  唐雅琦