浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)浙行终1056号上诉人（原审原告）胡亚芬，女，1961年6月25日出生，汉族，住宁波市海曙区。被上诉人（原审被告）宁波市海曙区人民政府，住所地宁波市海曙区县前街61号。法定代表人徐强，区长。委托代理人周南燕。委托代理人张颖，浙江导司律师事务所律师。胡亚芬诉宁波市海曙区人民政府（以下简称海曙区政府）公安行政复议一案，宁波市中级人民法院于2020年4月21日作出（2020）浙02行初55号行政裁定。胡亚芬不服，向本院提出上诉。本院于2020年6月2日立案受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，胡亚芬系《报警受理回执单NO：02037293274》治安案件的当事人，宁波市公安局海曙分局（以下简称海曙公安分局）于2019年3月30日对胡亚芬上述报警事项作出三份行政处罚决定，胡亚芬对该三份行政处罚决定不服，于2019年8月15日向宁波市海曙区人民法院（以下简称海曙法院）提起行政诉讼。在案件审理期间，胡亚芬于2019年9月19日向海曙公安分局提交《申请公安办案人员回避》的申请书，就上述三份行政处罚决定所涉案件提出回避申请。胡亚芬认为海曙公安分局未在2日内答复其回避申请的行为构成行政不作为，于2019年11月19日向海曙区政府申请行政复议，海曙区政府于2019年11月20日收到该复议申请后，于2019年11月27日作出被诉行政复议不予受理决定，认为根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十七条、第二十一条的规定，治安案件当事人申请办案民警进行回避，公安机关作出是否回避的决定，是公安机关在办理行政案件程序中的一个环节，并非一个独立的行政行为，对胡亚芬没有产生独立的、最终的行政法律效果，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的行政复议受案范围。胡亚芬的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项的规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定如下：不受理胡亚芬的行政复议申请。原审法院认为，根据双方当事人的陈述，胡亚芬在海曙公安分局业已作出涉案行政处罚决定后、法院对涉案行政处罚决定进行审理期间，向海曙公安分局提出要求公安机关办案人员回避的申请。海曙公安分局无论是否作出答复，均对胡亚芬的权利义务不产生实质影响。并且，胡亚芬要求对其回避申请作出答复的行为明显属于海曙公安分局作出涉案行政处罚决定的过程性行政行为，是公安机关在办理行政案件程序中的一个环节，并非一个独立的行政行为，并非案件的最终处理结果。在胡亚芬已经对涉案行政处罚决定提起行政诉讼的情况下，胡亚芬另行要求公安机关对其提出的回避申请作出答复，明显不属于行政复议的受案范围。胡亚芬因而对被诉不予受理决定提起的行政诉讼，也不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，对胡亚芬的起诉，在立案后依法应当予以裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第九十三条第二款的规定，裁定驳回原告胡亚芬的起诉。胡亚芬上诉称：原审行政裁定书认定事实不清。上诉人在原审起诉状明确表示，在宁波市海曙区人民法院审理的（2019)浙0203行初121、122、123号案子中发现王振飞、梁华兵、王朋朋属于宁波天网保安公司员工，上诉人咨询了宁波天网保安服务有限公司法定代表人马旭林，得知保安服务公司都属于公安局管理，上级部门就是海曙区公安局，因此与海曙区公安分局有利益关系，而且宁波市公安局海曙分局过了一年半才抓获王振飞、梁华兵、王朋朋等人。故上诉人通过邮寄(挂号信)申请公安机关回避。原因是2017年10月6日王振飞、梁华兵、王朋朋在宁波市海曙区国医街27弄7号旁小区内广场殴打上诉人，致上诉人全身多处受伤，腰颈椎伤、左第9腋肋骨折等。公安机关应当追究相应的法律责任，但宁波市公安局海曙分局对王振飞、梁华兵、王朋朋殴打行为如今一直未依法定性并追究法律责任。2019年版《公安机关办理行政案件程序规定》第十五条规定，办案人民警察的回避，由其所属的公安机关决定；公安机关负责人的回避，由上一级公安机关决定。第十六条规定，公安机关负责人、办案人民警察提出回避申请的，应当说明理由。第十七条规定，当事人及其法定代理人要求公安机关负责人、办案人民警察回避的，应当提出申请，并说明理由。口头提出申请的，公安机关应当记录在案。第十八条规定，对当事人及其法定代理人提出的回避申请，公安机关应当在二日内作出决定并通知申请人。而被上诉人直至如今对上诉人未作出决定并通知上诉人，系属于行政不作为行为。上诉人的行政复议申请内容非常明确，上诉人的申请公安办案人员回避申请书，宁波市公安局海曙分局未在收到申请后2日内作出决定并通知上诉人不履行职责行为，行政机关没有依法办理的，上诉人请求上级行政机关责令其作出决定并通知上诉人，也是理所当然，而被上诉人故意偏离到行政复议请求主题。被上诉人作出的海政行复决字[2019]77号决定书不符合行政复议法有关规定，因此，请求人民法院依法撤销宁波市中级人民法院(2020)浙02行初55号行政裁定书，支持上诉人的原审诉讼请求。海曙区政府答辩称：一、答辩人作出不予受理的行政复议决定程序合法。2019年11月18日，上诉人胡亚芬向答辩人申请行政复议，答辩人于2019年11月20日收到该申请。经审查，答辩人认为上诉人的申请不属于《行政复议法》规定的行政复议范围。2019年11月27日，答辩人作出海政行复决字(2019)77号《行政复议不予受理决定书》，不受理上诉人的行政复议申请。程序上符合《行政复议法》第十七条、第四十条的规定。二、上诉人的申请事项不属于行政复议及行政诉讼的受案范围，一审法院裁定驳回起诉并无不妥。答辩人认为，治安案件当事人申请办案民警进行回避，公安机关作出是否回避的决定，是公安机关在办理行政案件程序中的一个环节，并非一个独立的行政行为，并非案件的最终处理结果，不对上诉人产生独立的、最终的行政法律效力。更何况，上诉人在提出回避申请之前，该治安处罚案件已由宁波市公安局海曙分局作出处罚决定。在上诉人已经对涉案行政处罚决定提起行政诉讼的情况下，另行要求公安机关对其提出的回避申请作出答复，明显不属于行政复议的受案范围。一审法院认为上诉人对不予受理决定提起的行政诉讼亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围并据此裁定驳回起诉，亦无不妥。综上，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，恳请二审法院依法予以驳回，维持原裁定。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，本案系原审法院认为上诉人提起的行政复议事项不属于行政复议受案范围，亦不属于行政诉讼受案范围而驳回上诉人起诉，故本案的审查重点为原审法院裁定驳回上诉人胡亚芬起诉是否正确。本案中，上诉人胡亚芬因不服海曙公安分局对案外人王振飞、梁华兵、王朋朋分别作出的行政处罚决定，向海曙法院提起行政诉讼。在海曙法院审理上述案件的过程中，上诉人向海曙公安分局邮寄了《申请公安办案人员回避》，要求办理上述行政处罚案件的相关公安人员回避。根据《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，申请公安办案人员回避应该在公安机关办理行政案件调查过程中提出，而不是在公安机关办结案件后提出。且，公安机关对当事人提出的要求公安机关办案人员申请回避的处理，属于公安机关办理行政案件过程中的程序性行为，并非一个独立的行政行为，对当事人的权利义务并不产生实际影响，对当事人产生实际影响的是行政处罚决定。故，上诉人胡亚芬对海曙公安分局未处理其提出的回避申请行为提起的行政复议申请，明显不属于行政复议受案范围，被上诉人作出被诉行政复议不予受理决定书，并无不当。鉴于胡亚芬提起的行政复议申请不属于行政复议受案范围，其对本案提起的诉讼亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原审法院据此裁定驳回上诉人起诉，亦无不当。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人胡亚芬提出“原审裁定认定事实不清、被上诉人偏离行政复议请求”等上诉理由，均缺乏事实和法律依据，本院依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  唐维琳审判员  王玉岳审判员  楼缙东二〇二〇年七月二十一日书记员  张 莹