山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁01行终293号 上诉人（一审被告）济南市自然资源和规划局，住所地济南市。 法定代表人杨永斌，局长。 委托代理人林奇，济南市历城区自然资源局工作人员。 委托代理人李文宇，山东元序律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）济南碧玺置业有限公司，住所地济南市。 法定代表人时凯，董事长。 委托代理人范延辉，山东睿扬律师事务所律师。 委托代理人郑杜飞，山东睿扬律师事务所律师。 一审被告济南市人民政府，住所地济南市。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人王宣东，济南市司法局工作人员。 委托代理人张广鑫，济南市司法局工作人员。 上诉人济南市自然资源和规划局因与被上诉人济南碧玺置业有限公司、一审被告济南市人民政府土地行政处罚及行政复议一案，不服济南市历下区人民法院（2019）鲁0102行初331号行政判决，向本院提上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年5月27日组织了法庭调查。本案现已审理终结。 一审法院查明，2019年11月13日，原济南市国土资源局作出济国土资罚字[2018]第5070号《行政处罚决定书》，主要内容为：“济南碧玺置业有限公司……，经查：你单位未经批准，于2018年4月擅自占用济南市历城区王舍人街道大辛庄村集体土地圈建围挡并硬化部分地面及安装健身器材。经现场勘测，实际占地面积为37568平方米，根据历城区王舍人街道2017年土地利用现状图（局部）确认：该宗地占地前地类为耕地37568平方米。依据历城区王舍人街道2006年-2020年土地利用总体规划图（局部）确认该宗符合土地利用总体规划。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”，第44条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定……，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条“依照《土地管理法》第76条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”的规定，决定处罚如下：1、责令济南碧玺置业有限公司将非法占用济南市历城区王舍人街道大辛庄村37568平方米集体土地退还给济南市历城区王舍人街道大辛庄村民委员会。2、没收济南碧玺置业有限公司非法占用的37568平方米集体土地上新建的建筑物及其他设施。3、对济南碧玺置业有限公司非法占用耕地37568平方米的行为，按非法占用土地每平方米22元，处以罚款826496元……”并组织了听证。 原告济南碧玺置业有限公司不服该处罚决定，向被告济南市人民政府提起行政复议。被告济南市人民政府作出济政复决字[2019]49号《行政复议决定书》予以维持。 一审法院另查明，根据2017年8月1日济南市规划局针对济南轨道交通集团有限公司作出的济规管函[2017]252号《关于新东站张马屯片区三四期用地规划意见的复函》，原告济南碧玺置业有限公司占用的涉案地块“C-1”，已经规划为建设用地。原被告双方对此均无异议。该复函并“抄送：市国土局”。 2017年12月14日，出让人原济南市国土资源局与受让人济南碧玺置业有限公司签订编号为济南-01-2017-161号《国有建设用地使用权出让合同》。在合同《补充条款》中约定，“C-1地块防护绿地，规划建设用地面积3.92公顷，预计建设费用1600万元。受让人须与轨道集团于土地成交后10日内签订《配套基础设施代建协议书》，建成后无偿移交轨道集团，并由轨道集团负责监管实施。” 2017年12月13日，甲方济南轨道交通集团资源开发有限公司与乙方济南碧玺置业有限公司签订《配套基础设施代建协议书》，其中约定“C-1地块位于张马屯片区，东至地块C-2、西至规划幸福柳路、南至规划开源中路、北至张马河河道。规划建设用地面积约3.92公顷（以实测为准），规划用地性质为防护绿地，建设费用不低于1600万元。”代建协议同时约定，依法代建的配套设施必须与周边住宅项目同步规划、同步建设，优先于住宅竣工。 2018年6月1日，济南市林业和城乡绿化局作出济林许字[2018]049号《关于新东站张马屯片区C1地块绿地项目建设备案意见》准予行政许可决定书，主要内容为“济南碧玺置业有限公司：你单位关于新东站张马屯片区C1地块绿地项目建设备案申请收悉，计划对该地块3.92公顷公共绿地（C1地块四至为东至C2地块，西至幸福柳路、南至规划开源中路、北至张马河河道）进行绿化，我局已对该绿地的规划方案、绿地面积依法进行了备案登记。该地块的具体施工由你单位全权负责，施工期间的安全问题以及污染问题由你单位具体承担。” 2018年，甲方济南市历城区王舍人街道大辛庄村民委员会与乙方济南碧玺置业有限公司签订《租赁合同》，主要内容为“一、甲方将其所有的位于东至地块C-2、西至规划幸福柳路、南至规划开源中路、北至张马河河道的土地（以下简称“该地块”，该土地权属证书详见附件一）出租给乙方使用，该土地面积共计50.97亩，该土地位置详见附件二《租赁土地平面图》。乙方租赁该土地的用途为施工道路、展示区绿化、屯土等与乙方开发建设项目相关的一切事宜。二、租赁期限：自2018年5月1日起至该土地被政府土地征收之日止。” 一审法院认为，根据《山东省实施办法》第三条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作；乡（镇）人民政府依法负责本行政区域内土地管理的有关工作。”《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第五条规定：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”本案中，济南市国土资源局作为济南市土地行政主管部门，对其行政区域内的土地管理和监督工作负有行政职责。根据机构改革要求，济南市国土资源局现已整合为济南市自然资源和规划局，故济南市自然资源和规划局作为本案被告主体适格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。”该法第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”。本案中，济南市人民政府作出的行政复议决定维持了原济南市国土资源局（现济南市自然资源和规划局）作出的行政行为，故济南市自然资源和规划局与济南市人民政府应当作为共同被告。 《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定“国土资源主管部门应当自立案之日起60日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过30日，案情特别复杂的除外。”本案中，济南市国土资源局于2018年7月27日立案调查，至2018年11月13日作出涉案行政处罚决定书时，已经超过规定的60日期限；而被告在本案审理中并未提交其申请延长期限的审批材料，故被告作出涉案行政处罚决定书违反了关于期限的程序规定。 《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，根据被告作出的听证通知书及听证纪要可知，被告曾举行过听证会，但庭审中被告并未提交经听证参加人签字的听证笔录，故根据被告单方制作的听证纪要并不能真实完整反映听证的全部活动内容，且本案行政处罚过程中缺少听证笔录也违反法律规定，应属程序违法。 本案中，根据原告与原济南市国土资源局于2017年12月14日签订的《国有建设用地使用权出让合同》（包括附件及补充条款）内容可知，原告在出资建设受让土地（宗地编号2017-G116）外还需要出资建设相关联的包括C-1地块防护绿地在内的等其他地块工程，且受让土地及C-1地块的用地规划意见均在济南市规划局于2017年8月1日作出的济规管函[2017]252号《关于新东站张马屯片区三四期用地规划意见的复函》中予以列明，并明确各地块规划设计应参照《王舍人片区09.10.11.12街区控制性详细规划》及《张马屯片区概念规划》，同时该复函也抄送济南市国土资源局。济南市国土资源局对涉案土地进行调查时应结合实际情况作出判断，不仅要作到过罚相当，还要能保障城市建设的有序进行，促使营商环境良性运转。被告作为国有建设用地使用权出让合同的出让方，在明知合同约定的情况下，未认真理清事实脉络，未能从城市建设大局出发，迳行作出涉案行政处罚决定，属于认定事实不清。综上，被告作出的济国土资罚字[2018]第5070号行政处罚决定书，程序违法、事实不清，应予撤销。 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外”。本案中，被告济南市人民政府于2019年1月15日受理原告的行政复议申请后，根据原告提出的调解申请，于2019年3月1日作出行政复议中止通知书。后因调解未成，于2019年6月12日恢复审理。2019年6月15日作出济政复决字[2019]49号《行政复议决定书》并依法送达，其程序合法。因被告济南市自然资源和规划局作出的济国土资罚字[2018]第5070号行政处罚决定书应予撤销，故被告济南市人民政府作出的济政复决字[2019]49号《行政复议决定书》亦应一并撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条之规定，判决：一、撤销原济南市国土资源局（现济南市自然资源和规划局）作出的济国土资罚字[2018]第5070号《行政处罚决定书》；二、撤销被告济南市人民政府作出的济政复决字[2019]49号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告济南市自然资源和规划局负担。 济南市自然资源和规划局不服一审判决上诉称，一审法院认定事实不清。涉案土地为大辛庄村集体土地，被上诉人占用该宗土地圈建围挡硬化地面未办理合法的用地手续。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法使用国有土地。第六十三条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是符合土地总体利用规划并已法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”为企业创造良好的营商环境虽然是上诉人的职责和义务，但是企业必须在遵守法律的前提下开展合法的生产经营活动。涉案土地是农村集体土地，被上诉人在未办理用地手续、在土地未经征收、未经国土部门依法批准的情况下，擅自占用涉案土地硬化地面，其非法占地的事实清楚、证据充分。上诉请求：撤销一审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人济南碧玺置业有限公司二审答辩意见同意一审答辩意见，请求维持一审判决。 济南市人民政府支持上诉人济南市自然资源和规划局的意见。 本院经审理查明的事实同一审法院。 本院另查明，根据2017年12月13日签订的《配套基础设施代建协议书》，济南轨道交通集团资源开发有限公司委托济南碧玺置业有限公司办理发改、规划、土地、建设、环保、消防等相关行政许可手续与建设程序。 2018年9月7日，山东广源地理信息有限公司受济南市国土资源局历程分局的委托，为被上诉人济南碧玺置业有限公司就涉案C-1地块出具了《土地勘测定界报告书》。 本院认为，涉案占用土地及行政处罚行为，发生在2018年，应当适用2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》。该法第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”该法第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”本案中，涉案土地为大辛庄集体土地，被上诉人碧玺置业有限公司跟大辛庄村委会签订租赁协议，租用涉案土地用于绿化、堆放楼盘施工渣土，未依法办理农用地审批手续，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。上诉人所作的济国土资罚字[2018]第5070号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，处罚适当。一审判决以涉案处罚决定认定事实不清为由，撤销该处罚决定不当，本院予以纠正。 行政机关作出行政行为应当履行法定程序。本案中，上诉人作出的涉案行政处罚决定超过了法定期限，应当确认程序违法。济南市人民政府作出的济政复决字[2019]49号行政复议决定认为上诉人作出的涉案处罚决定程序合法，属于认定事实不清，依法应予撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销济南市历下区人民法院（2019）鲁0102行初331号行政判决； 二、撤销济南市人民政府作出的济政复决字[2019]49号《行政复议决定书》； 三、确认济南市自然资源和规划局作出的[2018]第5070号《行政处罚决定书》违法。 一、二审案件受理费各50元，由济南市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张振明 审 判 员 张启胜 审 判 员 曹 磊 二〇二〇年七月十四日 法官助理 戴宁宁 书 记 员 韩琳琳