安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终705号 上诉人（一审原告）贾成云，女，1953年2月3日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。 上诉人（一审原告）黄典翠，女，1975年11月21日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。 共同委托代理人陈丹丹，安徽国恒律师事务所律师。 共同委托代理人许文春，安徽国恒律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路1号。 法定代表人李国英，省长。 上诉人贾成云、黄典翠因诉安徽省人民政府行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2020）皖01行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 贾成云、黄典翠向一审法院起诉称，原告是合肥市包河区淝河镇贾大郢小里岗居民，在小里岗有合法的宅基地、房屋、承包地，原告房屋未获补偿安置，也未经法定程序被强拆，正在诉讼中。合肥市人民政府、合肥市自然资源和规划局将原告房屋所在地收储、挂牌出让违反法律规定。2019年9月9日，原告向安徽省自然资源厅邮寄《土地违法行为查处申请书》及有关证据材料，请求查处。经查询其早已收到，但在法定时日内未有任何答复，未进行任何查处。后原告向被告申请行政复议，请求责令安徽省自然资源厅履行职责。被告未经调查，认为原告的申请是行政机关的内部监督关系，不属于行政复议受案范围，驳回行政复议申请。一、安徽省自然资源厅的查处职权是基于法律法规的规定，并非基于上下级的内部监督关系。《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例规定了自然资源部门具有对违法征收、违法占用土地、擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让用于非农建设等国土资源违法行为进行立案、调查并作处理决定的法定职责。《国土资源行政处罚办法》规定，有管辖权的国土资源主管部门由于特殊原因不能行使管辖权的，上级国土资源部门可以管辖，原告的房屋被强制拆除，但政府及有关部门对原告的安置补偿尚未落实到位，原告依然享有相应的集体土地使用权益，合肥市人民政府及自然资源部门直接出让案涉土地用于开发建设违反上述法律法规的规定。安徽省自然资源厅作为合肥市人民政府及合肥市自然资源部门的上级单位，负有对原告投诉的违反国土资源法律法规的行为作出行政处理，责令限期改正的职责，此种职责并非上下级的内部监督关系。二、被告认定是内部层级监督关系适用法律错误。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项规定的不属于受案范围的内部监督关系，是指“上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”。本案不属于该情形。请求：1．撤销皖行复〔2019〕274号《不予受理行政复议申请决定书》；2．判令被告受理原告提起的行政复议申请；3、本案诉讼费用由被告承担。 安徽省人民政府一审答辩称，一、行政复议程序合法。原告认为安徽省自然资源厅不履行违法行为查处职责，向被告申请行政复议。被告于2019年12月2日收到行政复议申请，于2019年12月5日作出皖行复〔2019〕274号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称274号《决定书》），以该行政复议申请不符合受理条件为由决定不予受理，并于2019年12月6日将274号《决定书》邮寄送达给原告。上述事实证明，被告在行政复议申请的接收与受理、作出行政复议决定以及有关法律文书送达等方面，符合法律规定。二、被告作出的274号《决定书》事实清楚、证据充分、适用依据正确。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定，行政复议申请应当属于行政复议法规定的行政复议范围。本案属于行政机关内部监督行为，不属于行政复议受理范围。综上，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，作出274号《决定书》，不予受理原告的行政复议申请，符合法律规定。综上，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。 一审法院审理查明，原告于2019年9月9日向安徽省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）寄送《土地违法行为查处申请书》，请求省自然资源厅对合肥市人民政府、合肥市自然资源和规划局、合肥市包河区人民政府违法用地行为进行查处。省自然资源厅于2019年9月10日收到该申请后，对该举报事项未作处理。原告以省自然资源厅为被申请人向被告提起行政复议申请，请求确认省自然资源厅不履行法定职责违法，责令被申请人对其提出的申请事项作出处理决定。被告于2019年12月2日收到原告行政复议申请书，被告认为该查处职责属于行政机关内部监督行为，被申请人是否实施行政机关内部监督以及如何实施内部监督，对申请人的人身权利、财产权利、受教育权利并不产生直接的影响，因此该行政复议申请不属于行政复议范围。被告于2019年12月5日依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，作出274号《决定书》，决定不予受理原告的行政复议申请，并于次日向原告邮寄送达。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”据此，只有对具体行政行为不服，或者请求行政机关履行作出具体行政行为的法定职责，当事人方可向行政机关提起行政复议申请。具体行政行为是指具有行政权能的组织为实现行政规制而运用行政权，针对特定相对人设定、变更或者消灭权利义务所作的行政行为，具有特定对象、法律效果、外部表示等特性。 本案中，原告要求被申请人省自然资源厅对其他行政机关履行查处职责，该查处职责属于行政机关基于内部层级监督关系的内部监督行为，该内部监督行为并不能直接对外创设权利义务关系，并非具体行政行为。故原告请求省自然资源厅履行查处职责依法不属于行政复议受理范围。被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，在法定期限内作出274号《决定书》，决定不予受理原告的行政复议申请并向原告送达，符合法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告贾成云、黄典翠的诉讼请求。 贾成云、黄典翠上诉称，一、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（八）项规定的不属于受案范围的内部监督关系是指上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，本案明显不属于该情形。上诉人申请行政复议，是请求复议机关履行法定职责，审查省自然资源厅不履行法定查处土地违法职责的合法性，并作出复议决定，不是请求复议机关启动对省自然资源厅实施监督程序，更不是请求复议机关作为上级行政机关对下级行政机关实施内部监督。二、上诉人在复议程序中作为申请人与省自然资源厅具有利害关系。时至今日，原告未获得任何安置补偿，仍然享有宅基地使用权和土地承包经营权。合肥市人民政府、合肥市自然资源和规划局、包河区人民政府未经任何法定程序，出让包含有上诉人宅基地和承包地的土地，侵犯到上诉人的财产权利。上诉人申请行政机关履行保护财产权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，属于行政复议受案范围。根据相关法律规定，省自然资源厅具有查处土地违法行为的法定职责。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉行政复议决定，判令受理上诉人的行政复议申请。 一审原告贾成云、黄典翠向一审法院提交了下列证据： 证据一、身份证，证明原告身份事项。证据二、274号《决定书》，证明被告作出不予受理原告的行政复议申请及理由。证据三、《土地违法行为查处申请》、邮政EMS回单、邮件查询单，证明原告邮寄《土地违法行为查处申请书》及相关证据材料，省自然资源厅收到后在法定时日内没有做出任何回复、未做出任何行政处理。证据四、建设工程规划许可证、土地承包经营权证，证明原告在案涉地块有合法的房屋和宅基地，承包了集体土地，是当地集体经济组织成员。证据五、合肥市中级人民法院受理案件通知书两份、合肥市包河区人民法院受理案件通知书两份，证明未经法定程序，原告房屋被强拆，相关诉讼正在审理中，原告对宅基地、承包经营的土地仍然具有使用权，受法律保护，案涉地块是毛地。证据六、合国土资公告[2019]5号合肥市国有建设用地使用权出让公告和合国土资公告[2019]6号合肥市国有建设用地使用权拍卖出让公告，证明合肥市自然资源和规划局出让案涉地块。 一审被告安徽省人民政府向一审法院提举下列证据： 第一组证据：1、行政复议申请书及邮寄凭证；2、274号《决定书》及邮寄凭证。证明：行政复议程序合法；原告系针对行政机关内部监督行为提出行政复议申请。第二组证据：《土地违法行为查处申请书》。证明：原告针对合肥市人民政府、合肥市自然资源和规划局和包河区人民政府行政行为向省自然资源厅投诉；省自然资源厅对合肥市人民政府、合肥市自然资源和规划局和包河区人民政府行政行为的处理，属于行政机关内部监督行为。 上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的案件事实与一审一致，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为安徽省人民政府作出274号《决定书》是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关法律、法规的规定，出让土地的法定主体一般系县级以上人民政府土地行政主管部门。本案中，上诉人贾成云、黄典翠申请省自然资源厅履行对合肥市人民政府、合肥市自然资源和规划局、包河区人民政府违法出让土地行为的查处职责，因合肥市人民政府、包河区人民政府并非法定土地出让主体，上诉人也未提供证据证明两政府实施了土地出让行为，上诉人向省自然资源厅提出上述申请，实质上就是请求省自然资源厅基于上下级行政机关之间的层级监督关系，对其下级机关合肥市自然资源和规划局履行监督职能。省自然资源厅是否处理上诉人的上述申请、是否启动层级监督程序，均属于内部监督行为，并不直接设定当事人新的权利义务，不直接对当事人的权利义务产生实际影响，故被上诉人安徽省人民政府作出274号《决定书》，决定不予受理贾成云、黄典翠的涉案复议申请，并无不当之处。从上诉人贾成云、黄典翠起诉及上诉所述来看，其对案涉土地出让行为不服，主要是认为其承包地、房屋没有得到公平合理的征收补偿安置，房屋未经法定程序被拆除。故本案所涉争议的实质是土地征收补偿安置问题。实质性解决争议、维护其合法权益最简捷、便利且有法定程序保障的救济途径，是其直接针对土地征收补偿安置、强制拆除等行政行为申请行政复议、提起诉讼，请求依法对其补偿或者赔偿。在存在更为便捷、有效的救济方式的情况下，其要求上级行政机关查处土地出让行为，再对不予查处行为申请复议、提起诉讼，明显属于舍近求远。针对其案涉查处请求，无论复议机关如何决定、人民法院如何裁判，均不能直接地、实质性解决其真正关心的问题。故其选择该救济途径，不利于及时维护其合法权益，不利于有限的行政、司法资源真正用于解决实质争议方面，只会增加其诉累。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人贾成云、黄典翠的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人贾成云、黄典翠负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  钟祖凤 审判员  陈 默 二〇二〇年七月八日                                                                                                        法官助理张高英                                                                                                      书记员  潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……