安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终640号 上诉人（一审原告）乔超超，男，1986年出生，汉族，住安徽省太和县。 委托代理人安洪民，男，1964年7月15日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍泉区，系乔超超岳父。 被上诉人(一审被告)太和县人民政府，住所地安徽省太和县人民中路46号。 法定代表人刘牧愚，县长。 委托代理人王庆礼，太和县司法局工作人员。 委托代理人李超，政府法律顾问。 被上诉人(一审被告)阜阳市人民政府，住所地安徽省阜阳市清河东路539号。 法定代表人孙正东，市长。 委托代理人葛玉莹，阜阳市司法局工作人员。 委托代理人张鹏飞，阜阳市司法局工作人员。 乔超超因诉太和县人民政府（以下简称太和县政府）、阜阳市人民政府（以下简称阜阳市政府）信息公开及行政复议一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2019)皖12行初309号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年6月16日公开开庭审理了本案。上诉人乔超超的委托代理人安洪民，被上诉人太和县政府的委托代理人王庆礼、李超，被上诉人阜阳市政府的委托代理人葛玉莹、张鹏飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 乔超超向一审法院起诉称，太和县政府以皖政地（纳入增减挂钩）[2018]306号批准文件征收太和县城关镇团结路社区境内农民集体农用地(含耕地)、集体建设用地，用于城镇建设。原告土地在其境内，为澄清征收的法定程序及知情权、参与权、监督权，于2019年6月3日以书面形式向太和县政府邮寄政府信息公开申请，经查询结果次日收到。但至今太和县政府未进行答复。原告向阜阳市政府提起行政复议，后阜阳市政府作出阜复字[2019]92号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称92号《复议决定书》），其行为认定事实不清，证据不足，适用法律错误。请求：1、撤销被告阜阳市政府92号《复议决定书》；2、确认太和县政府对乔超超政府信息公开申请未在法定期限内答复属于行政不作为违法、责令太和县政府对乔超超政府信息公开申请在法定期限内履行。 一审法院审理查明，原告乔超超为太和县城关镇居民，其认为安徽省人民政府皖政地（纳入增减挂钩）[2018]306号征地批复含有其土地，该批复与其有利害关系，于2019年6月3日向太和县政府提出政府信息公开申请。太和县政府于2019年6月4日收到该申请，认为自2019年元月起，乔超超向太和县政府、太和县城关镇人民政府、太和县自然资源和规划局等多家单位多次申请公开政府信息，申请公开内容部分重复，且申请公开的数量、频次明显超过合理范围，于6月19日作出太政办信复[2019]31号《政府信息公开答复书》（以下简称31号《答复书》），并于6月21日送达，请乔超超对申请公开政府信息的理由进行说明，后于2019年7月5日作出《政府信息公开告知书》，再次要求乔超超对申请公开政府信息的理由进行说明。乔超超认为太和县政府未在法定期限内对其政府信息公开申请答复，于2019年7月5日向阜阳市政府申请复议，阜阳市政府于2019年8月30日决定延期30日，后于9月20日作出92号《复议决定书》，认为太和县政府于2019年6月6日收到乔超超的政府信息公开申请书，6月19日作出31号《答复书》，于7月5日针对乔超超申请的皖政地（纳入增减挂钩）[2018]306号批准文件作出《政府信息公开告知书》，答复告知内容均要求乔超超对申请公开政府信息的理由进行说明。该答复告知内容是过程性行为，乔超超在收到上述材料后未履行说明申请政府信息公开理由的义务，太和县政府在乔超超未说明理由的情况下未对乔超超申请公开的信息进行终结性答复，已经履行了信息公开职责，决定驳回乔超超的行政复议申请。乔超超不服，诉至法院。 一审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》)第三十五条规定，申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理；行政机关认为申请理由合理，但是无法在本条例第三十三条规定的期限内答复申请人的，可以确定延迟答复的合理期限并告知申请人。本案中，太和县政府于2019年6月4日收到原告乔超超的两份信息公开申请，均在一份信封内，于6月19日就该两份申请统一作出31号《答复书》并于21日送达原告，认为自2019年元月起，乔超超向太和县政府、太和县城关镇人民政府、太和县自然资源和规划局等多家单位多次申请公开政府信息，申请公开内容部分重复，且申请公开的数量、频次明显超过合理范围，要求乔超超对申请公开政府信息的理由进行说明，符合上述规定。在乔超超询问太和县政府31号《答复书》是具体针对哪个申请的回复后，再次分别就其两个申请于2019年7月5日各自作出《政府信息公开告知书》，内容仍是要求乔超超对申请公开信息的理由进行说明。但乔超超在收到31号《答复书》及《政府信息公开告知书》后，并没有向太和县政府进行说明，因此太和县政府未对乔超超的信息公开申请作出终结性答复并无不当。但《条例》第三十一条第（二）项规定，申请人以邮寄方式提交政府信息公开申请的，以行政机关签收之日为收到申请之日。本案中，乔超超于2019年6月3日邮寄信息公开申请，物流查询显示，6月4日被办公室签收，因此依据上述规定，应当认定6月4日为收到申请之日，而31号《答复书》、《政府信息公开告知书》和92号《复议决定书》认定太和县政府于6月6日收到申请有误，该院予以指正。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款规定，除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，阜阳市政府于2019年7月8日受理复议申请后，认为情况复杂，于8月30日决定延期三十日，并于同日邮寄延期通知书，后于9月20日作出复议决定并于同日送达，符合上述规定，程序合法。阜阳市政府经过审查认为太和县政府的答复告知内容均要求乔超超对申请公开政府信息的理由进行说明，但该答复告知内容是过程性行为，乔超超在收到上述材料后未履行说明理由的义务，太和县政府在此情况下未对乔超超的申请进行终结性答复，决定驳回乔超超的行政复议申请，并无不当。综上，原告乔超超的诉讼请求不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告乔超超的诉讼请求。 乔超超上诉称，一、上诉人虽然使用一个信封，向被上诉人太和县政府邮寄信息公开申请，但在邮件单封面上注明的邮件品名为两个文号的批复文件，太和县政府未向法庭提供向原告邮件凭证的证据，证明一个信封内有两个批复的文件文号的政府信息公开申请答复书。上诉人向太和县政府邮寄两份公开政府信息申请，该政府应当针对性地作出两个批复不同的法律文书，而其作出两个相同的31号《答复书》，明显不符合逻辑，一审判决认定事实错误。二、因安徽省人民政府于2014至2019年间，多次作出文号不同的征地批复文件，太和县政府违反法定程序，未在上诉人所在社区和村庄张贴上述文件，上诉人家的承包地在上述各批复范围内，上诉人为澄清上述各批复的征地程序，依据《条例》规定，才向太和县政府申请公开上述各批复的报批资料，一审判决认为上诉人多次向判决中的认定的多家单位多次申请信息公开的数量、频次明显超过合理范围，未对两被上诉人作出的被诉行政行为进行合法性审查，均不合法。三、按照一审判决认定的时间，太和县政府于2019年7月5日作出政府信息公开告知书向原告送达，即从2019年6月4日起算至7月5日止，总共31日，超过法定期限。综上，一审判决认定事实错误，程序违法，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法支持上诉人的上诉请求。 太和县政府答辩称，乔超超在2019年1到6月初，多次向太和县政府及其职能部门、下属行政机关申请公开政府信息，其申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，太和县政府作出31号《答复书》，要求其说明申请公开政府信息的理由，该答复书内容完全符合法律规定，被答辩人在收到答复书后未向太和县政府说明理由，太和县政府未向其进行终结性答复并无不妥，请求驳回上诉，维持原判。 阜阳市政府答辩称，市政府依法受理被答辩人的行政复议申请，经过依法审查，作出的行政复议决定适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 一审原告乔超超向一审法院提交下列证据：1、身份证复印件。证明原告有本案的诉讼主体资格。2、政府信息公开申请书及EMS1038393212031邮寄凭证查询结果；3、EMS1022536688134邮件全程跟踪查询结果。证明原告于2019年6月3日向被告太和县政府邮寄政府信息公开申请书，太和县政府6月4号收到的事实依据；被告太和县政府作出本案被诉的行为于2019年7月5日并邮寄，原告次日7月6日收到的事实依据，违反了《条例》第三十三条规定的20个工作日期限和《安徽省人民政府政府信息公开办法》第二十三条规定的5个工作日告知和第二十四条规定的15个工作日答复的事实。4、行政复议申请书及快递单号EMS1049230655025。证明原告于2019年7月4日向被告机关邮寄申请行政复议的事实，经快件全程跟踪查询结果显示，被告于7月6日收到的事实，也就是说，原告向被告复议机关邮寄行政复议申请书，太和县政府并未作出《政府信息公开告知书》。另证明92号《复议决定书》认定的7月8日原告才提起行政复议属认定客观事实错误的依据。5、92号《复议决定书》。证明阜阳市政府作出的其行为曲解了原告的复议请求，与原告行政复议请求相悖，属认定事实不清，证据不足，适用法律错误的违法事实依据。 一审被告太和县政府向一审法院提交了以下证据：1、政府信息公开申请书及快递信封凭证。2、31号《答复书》及快递凭证。3、太和县人民政府办公室《政府信息公开告知书》及快递凭证。证明：太和县政府以原告申请公开政府信息的频次、数量过多要求说明理由，原告在收到答复书后并未说明理由。 一审被告阜阳市政府向一审法院提交了下列证据：1、统一社会信用代码证书。证明被告主体资格合法。2、原告行政复议申请书；3、阜复字[2019]92号《行政复议案件受理审批表》；4、阜复字[2019]92号《行政复议答复通知书》及送达回证；5、太和县政府《行政复议答复书》；6、《决定延期通知书》及送达回证；7、谈话笔录；8、92号《复议决定书》及送达回证。证明被告作出的92号《复议决定书》认定事实清楚，程序合法。9、《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第（一）项。证明行政复议决定适用法律依据正确。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院另查明，2019年6月3日，乔超超将两份政府信息公开申请书放在同一信封内，通过邮寄方式，向太和县政府申请公开皖政地（纳入增减挂钩）[2014]20号批准文件相关信息、皖政地（纳入增减挂钩）[2018]306号批准文件相关信息。 本院还查明，2019年7月5日太和县政府作出《政府信息公开告知书》的主要内容为：“……经核实，您于2019年1月至今向太和县政府、太和县城关镇人民政府、太和县自然资源和规划局等多家单位多次申请公开政府信息，申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，现请您对申请公开皖政地（纳入增减挂钩）[2018]306号政府信息的理由进行说明。”同日，太和县政府还作出另一份《政府信息公开告知书》，两份告知主要内容一致，后者是要求乔超超对申请公开皖政地（纳入增减挂钩）[2014]20号号批复政府信息的理由进行说明。太和县政府将上述两份《告知书》一并邮寄送达乔超超。二审庭审中，上诉人乔超超的委托代理人安洪民陈述，其确实收到《政府信息公开告知书》，但是两份均是前一份《政府信息公开告知书》。 本院认为，《条例》第三十五条规定，申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理；行政机关认为申请理由合理，但是无法在本条例第三十三条规定的期限内答复申请人的，可以确定延迟答复的合理期限并告知申请人。本案中，上诉人乔超超将两份信息公开申请书放在同一信封内，一并邮寄至太和县政府。该政府在2019年6月4日收到其申请后，认为乔超超自2019年元月起，已向太和县政府、太和县城关镇人民政府、太和县自然资源和规划局等多家单位多次申请公开政府信息，申请公开内容部分重复，且申请公开的数量、频次明显超过合理范围，要求乔超超对申请公开政府信息的理由进行说明，于同年6月19日作出了31号《答复书》，乔超超在二审庭审中也认可其确有在诉讼前几个月内向不同机关9次申请相关征地批复等政府信息的情形。结合乔超超的信息公开申请书内容与31号《答复书》内容，该《答复书》实际系对乔超超两份信息公开申请的统一答复，该答复符合上述法律规定，亦符合法定程序。虽在乔超超询问31号《答复书》具体针对其哪份信息公开申请后，太和县政府又于2019年7月5日作出《政府信息公开告知书》，但该《告知书》只是对31号《答复书》作出了更为具体的说明，内容与31号《答复书》内容并无本质不同，并未对乔超超权利义务产生新的影响，故乔超超提出太和县政府针对其申请公开皖政地（纳入增减挂钩）[2018]306号批准文件相关信息的答复超过法定期限的上诉理由，不能成立。阜阳市政府针对乔超超的涉案复议申请，作出92号《复议决定书》，决定驳回乔超超的行政复议申请，并无不当之处，程序亦符合法律规定。一审法院驳回乔超超提出的撤销被告阜阳市政府92号《复议决定书》、确认太和县政府未在法定期限内答复违法、责令太和县政府在法定期限内履责的诉求，并无不当。 本院需要指出的是，虽《政府信息公开告知书》未对乔超超权利义务产生新的影响，但太和县政府在向行政相对人送达时，仍应规范、认真，避免因工作疏忽给当事人造成误会。上诉人乔超超在依法维权时，也应保持必要的理性与克制，其收到涉案答复后，完全可以依法向太和县政府说明理由，这样既可避免增加其自身的诉累，也可节约有限的行政资源与司法资源。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人乔超超的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人乔超超负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年七月三日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……