山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁07行终136号 上诉人（原审被告）寿光市社会保险中心（原寿光市社会保险事业管理中心）。住所地：寿光市金海路商务小区2号楼。 法定代表人张汉喜，主任。 委托代理人**，寿光市社会保险中心工伤保险科副科长。 委托代理人于美丽，山东仓圣律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）郭进光，男，1967年12月30日生，汉族，住寿光市。 被上诉人（原审原告）郭晓娜，女，1991年3月3日生，汉族，住寿光市。 被上诉人（原审原告）郭晓丛，女，1997年3月25日生，汉族，住寿光市。 被上诉人（原审原告）张增香，女，1937年4月12日生，汉族，住寿光市。 四被上诉人共同委托代理人李磊、陈加远，山东鼎杰律师事务所律师。 原审第三人山东寿光华天工贸有限公司。住所地：寿光市杨田路以东300米辛沙路北。 法定代表人郭阳伟，董事长。 原告郭进光、郭晓娜、郭晓丛、张增香诉被告寿光市社会保险中心不履行工伤待遇给付义务一案，山东省临朐县人民法院于2020年1月15日作出（2019）鲁0724行初79号行政判决。被告寿光市社会保险中心不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。本案现已审理终结。 案经一审法院确认以下事实：1、林玉美系原告郭进光之妻、郭晓娜和郭晓丛之母、张增香之女，生前系第三人山东寿光华天工贸有限公司职工。2013年8月15日，林玉美在上班途中发生交通事故当场死亡，经寿光市公安局交通警察大队认定，林玉美承担事故次要责任。2014年4月22日，寿光市人力资源和社会保障局作出寿人社工伤认字【2014】050146号《认定工伤决定书》，认定林玉美所受伤害为工伤。因第三人未给林玉美缴纳社会保险，四原告向寿光市劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。该委员会作出（2015）寿劳人裁字第231号仲裁裁决书。第三人对裁决结果不服，向寿光市人民法院提起民事诉讼。2015年10月20日，该院作出（2015）寿民初字第3235号民事判决书，判决：一、山东寿光华天工贸有限公司支付本案四原告丧葬补助金20484元、一次性工亡补助金491300元，共计511784元；二、山东寿光华天工贸有限公司支付本案原告张增香2013年9月至2015年10月供养亲属抚恤金17360元；三、山东寿光华天工贸有限公司支付本案原告郭晓丛2013年9月至2015年3月供养直系亲属抚恤金12600元；四、山东寿光华天工贸有限公司自2015年11月起，按月支付张增香供养亲属抚恤金680元，如遇国家政策调整时，按调整后的标准执行。该判决生效后，山东寿光华天工贸有限公司未履行。本案四原告申请寿光市人民法院立案执行。该院在执行过程中裁定扣留了山东寿光华天工贸有限公司419673.65元的债权。后因本案第三人山东寿光华天工贸有限公司拒不履行且暂无财产可供执行，寿光市人民法院于2017年12月26日对上述案件裁定终结本次执行程序。2、2019年8月10日，四原告委托代理人李磊以邮寄方式向被告提出《工伤保险基金先行支付申请书》及证明材料，申请被告先行支付扣减第三人债权419673.65元后，原告应获得的一次性工亡补助金122070.35元，并核定发放原告张增香自2015年11月起的抚恤金。其申请理由是在《工伤保险基金先行支付申请书》预设的五种情形勾选了四种：第三人造成职工工伤，单位无参保且不支付工伤医疗费及工伤待遇；用人单位未依法缴纳工伤保险费，且拒绝支付全部或部分工伤保险待遇；依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；其他情形。2019年9月11日原告委托代理人与被告工作人员电话沟通，被告回复拒绝履行先行支付工伤待遇并表示不出具书面决定。至原告起诉时，被告未作进一步处理。原告遂诉至法院。 关于被告是否具有先行支付工伤保险待遇的职权问题，一审法院审理认为，2010年10月28日公布的《中华人民共和国社会保险法》第八条规定“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”《工伤保险条例》第五条规定“国务院社会保险行政部门负责全国的工伤保险工作。县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。社会保险行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构具体承办工伤保险事务”。根据上述规定，被告寿光社保中心属于法律、法规授权的社会保险经办机构，承担包括工伤保险待遇在内的社会保险待遇支付工作。虽然，《中华人民共和国社会保险法》第七十二条第一款规定“统筹地区设立社会保险经办机构。社会保险经办机构根据工作需要，经所在地的社会保险行政部门和机构编制管理机关批准，可以在本统筹地区设立分支机构和服务网点。”潍坊地区确已实现了市级统筹，但并未否定被告具有对工伤保险和工伤待遇管理和支付的职能。且被告提交的中华人民共和国事业单位法人证书显示，其业务范围包括：负责全市机关、企事业单位职工的养老、医疗、工伤、失业、女工生育保险金和农村养老保险金的征缴和发放；负责各类社会保险待遇的审核等。即现实中，被告确为已经经过登记成立具有核定工伤保险待遇职权的事业单位法人。被告在明知其法定职权和现实职权的情况下，却辩称无权核定并先行支付工伤保险待遇，并将此职责向上级推诿的行为，明显是对当事人合法权益的漠视，是不愿作为、不敢担当的表现，与当前依法治国、法行政的要求格格不入，该辩解意见明显与事实不符，不予采纳。关于原告申请是否符合先行支付工伤保险待遇的条件问题，一审法院审理认为，《中华人民共和国社会保险法》第四十一条规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。”该规定中“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费”应包括自始未参保和参保后未按时足额缴费两种情形。从立法目的上看，工伤保险基金先行支付制度不仅仅为登记参保的工伤职工提供救济，更是为了帮助未参保的工伤职工脱离医疗与生活困境，保证其基本生活权利。在先行支付的主体法律关系中，即使工伤职工没有与社会保险经办机构之间形成工伤保险法律关系，社会保险经办机构依然为工伤职工支付工伤保险待遇并据此取得向用人单位的追偿权利。即工伤保险基金先行支付只是一种垫付性质的支付制度，实现的是社会保险体制框架内的救济功能，更多体现的是国家干预的性质和社会共济的目的。“用人单位不支付的”情形，是从工伤保险基金中先行支付的前提条件，本案中，即使第三人有能力支付，也不能否认其“不支付”的事实，不能成为被告拒绝先行支付的理由。《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款规定了申请先行支付工伤保险待遇的具体条件：“职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇：……（二）用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的……”本案中，原告提交的证据能够证明其完全符合上述申请条件。虽然被告辩称，原告提交的寿光法院作出的终结本次执行程序裁定书，不是“中止执行文书”，但根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第五百一十九条之规定，终结本次执行程序仅是针对原告本次申请的终结，并非整个执行案件的终结，属于中止执行文书的范畴，故被告的上述意见不予采纳。关于被告收到原告的申请后处理程序是否违法的问题，一审法院审理认为，《社会保险基金先行支付暂行办法》第七条规定“社会保险经办机构收到职工或者其近亲属根据第六条规定提出的申请后，应当在3个工作日内向用人单位发出书面催告通知，要求其在5个工作日内予以核实并依法支付工伤保险待遇，告知其如在规定期限内不按时足额支付的，工伤保险基金在按照规定先行支付后，取得要求其偿还的权利。”第八条规定“用人单位未按照第七条规定按时足额支付的，社会保险经办机构应当按照社会保险法和《工伤保险条例》的规定，先行支付工伤保险待遇项目中应当由工伤保险基金支付的项目。”第九条规定“个人或者其近亲属提出先行支付医疗费用、工伤医疗费用或者工伤保险待遇申请，社会保险经办机构经审核不符合先行支付条件的，应当在收到申请后5个工作日内作出不予先行支付的决定，并书面通知申请人。”本案被告在收到原告先行支付申请后，并未履行向第三人催告的义务，也未按照第八条的规定履行先行支付工伤保险待遇项目中应当由工伤保险基金支付的项目的义务。同时，也未履行被告辩称的“不符合先行支付条件”应当在收到申请后5个工作日内作出不予先行支付的决定，并书面通知申请人的义务，仅仅以电话的方式告知了原告不予支付，违反了上述规定的程序。另外，《山东省行政程序》第二条规定“本省各级行政机关、法律法规授权的组织和依法受委托的组织实施行政行为，应当遵守本规定。”被告作为山东省内的法律法规授权的组织，理应受该规定的约束。《山东省行政程序》第九条“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限。”本案被告电话答复拒绝原告的申请，严重影响了原告的合法权益，且未履行上述书面告知义务，也属于违法。关于被告辩称的虽然国家法律法规规定了先行支付工伤保险待遇的法律制度，但因省市未制定具体的配套措施，故无法执行，作为基层社会保险经办机构，应根据统筹地区的文件及相关规定办理的意见，一审法院审理认为，实行依法治国、维护国家法制的统一是宪法原则。被告作为事业组织，在上述宪法原则下，应当依照法律、法规、规章的规定履行社会管理职能，维护法制的统一。在履行职责过程中，适用法律时应当优先选用效力高的法律规范，而不能仅仅依据统筹地区的规范性文件。在实践过程中，对确因配套的措施未明确难以操作的，也应当依据法律规定向上级单位或有权机关请示报告，寻求解决问题的渠道。而不能以“配套措施不到位”而无视法律的存在，作为不作为的理由。故被告的该辩解意见，不予采纳。综上，被告口头拒绝原告工伤保险基金先行支付申请书申请的内容的行为违法，已经构成了不履行给付义务，原告的诉讼请求应予以支持。但根据《社会保险基金先行支付暂行办法》第七条和第八条的规定，被告应当履行向用人单位，即本案第三人山东寿光华天工贸有限公司发出书面催告通知，并在该公司未支付的情况下，被告才能从工伤保险基金先行支付。即被告尚有规定程序未履行，故不宜对先行支付的具体数额直接作出裁判。经传票传唤，第三人未到庭参加诉讼，不影响本案的处理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款、第九十二条之规定，判决被告寿光市社会保险中心于本判决生效之日起30日内对原告郭进光、郭晓娜、郭晓丛、张增香工伤保险基金先行支付申请书申请的内容予以审核支付。案件受理费50元，由被告寿光市社会保险中心负担。 上诉人寿光市社会保险中心不服原审法院判决提起上诉，主张一审法院认定事实不清，适用法律错误:一、根据网上查询的第三人山东寿光华天工贸有限公司企业登记信息情况，证明：1、第三人山东寿光华天工贸有限公司系在营状态；2、第三人山东寿光华天工贸有限公司有500万元的注册资本，在全国、全省范围内均属于良好企业，一直有连续的年度报告。以上信息表明，第三人山东寿光华天工贸有限公司系在营并有支付原告工伤保险待遇的履行能力。二、按照《社会保险法》第72条之规定，“统筹地区设立社会保险经办机构”，现我地区工伤保险已经实现了潍坊市级统筹，工伤保险基金的管理系社会保险经办机构的职责，因此《社会保险法》第41条中所规定“用人单位不支付的从工伤保险基金中先行支付”所对应的经办机构应是统筹地区的社会保险经办机构。接到此案原告递交的申请等有关法律文书后，上诉人第一时间向潍坊市社保中心作了汇报，潍坊市社保中心明确答复，此案不符合先行支付条件。三、按照《社会保险基金先行支付暂行办法》第6条之规定，被上诉人没有提供相应证据证明其符合申请先行支付的情形即1、用人单位没有被吊销营业执照；2、没有确切的证据证明用人单位拒绝支付费用；3、被上诉人虽经法院判决并进入执行程序，法院没有出具中止执行文书，仅出具了终结本次执行的裁定。再说，从企业查询结果看，第三人山东寿光华天工贸有限公司有相应的履行能力。四、《社会保险法》及《社会保险基金先行支付暂行办法》制定先行支付的目的和立法本意，并不是鼓励和纵容单位和个人不缴纳各项社会保险，侵害正常的社会保险秩序，违法违规地乱用或者滥用工伤保险基金，使社会保险基金不能正常地运转及合理适用。事实上，像被上诉人这样要求工伤保险基金先行支付，其侵害了正常缴费的大多数人的合法权益。请求撤销一审判决，依法改判。 四被上诉人及原审第三人均未提交书面答辩意见。四被上诉人在二审行政案件诉讼要素表中对一审法院认定事实、证据、适用法律、审判程序均表示无异议。 各方当事人在原审提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院认为原审法院对当事人提交证据的分析认定及对事实的确认正确，本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，综合本案各方当事人一审诉辩主张以及上诉人的上诉理由，一审法院归纳的原审被告是否具有先行支付工伤保险待遇的职权问题、原审原告申请是否符合先行支付工伤保险待遇的条件问题、原审被告收到原审原告的申请后处理程序是否违法的问题为本案的争议焦点问题，确定案件争议焦点准确。对此，一审法院经对各方当事人提供的证据予以综合认证，结合查明的事实对上述争议问题进行了充分的分析、论证和说理，本院认为其分析及说理恰当，本院同意其裁判意见，二审不再赘述。上诉人的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审判决事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人承担。 本判决为终审判决。 审判长  李正良 审判员  林少华 审判员  李长明 二〇二〇年七月十五日 书记员  赵 倩