广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤13行终190号上诉人（原审原告）李盛春，男，汉族。被上诉人（原审被告）龙门县自然资源局。法定代表人张儒彬，局长。委托代理人巫敏，系该局工作人员。委托代理人郑永南，广东法村律师事务所律师。被上诉人（原审被告）龙门县人民政府。法定代表人段致辉，县长。委托代理人谭阳辉，龙门县司法局副局长。委托代理陈婷婷，龙门县司法局工作人员。上诉人李盛春因与被上诉人龙门县自然资源局、龙门县人民政府（以下称龙门县政府）土地行政命令暨行政复议一案，不服广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初369号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，2015年12月25日，原告李盛春与案外人谢*强签订《承包土地合同书》，承包了位于龙门县*********民小组**山（又称大凹山）约20亩的山地搭建石棉瓦房养鸡。2016年1月30日，龙门县*************民小组（又称**村小组）出具《承包土地同意书》。2019年4月20日，原告李盛春和**村小组就承包**山20亩山地事项再次签订《协议书》。2019年4月28日，被告龙门县自然资源局经巡查发现原告的养鸡场存在占用基本农田的事实，经调查核实和现场勘测，原告李盛春违法占用土地面积共7000.57平方米（包括基本农田6052.67平方米、林地947.89平方米），不符合龙门县龙江镇土地利用总体规划，遂于当日向原告李盛春发出龙自然资（停）字[2019]030号《责令停止违法行为通知书》，认定李盛春未经批准擅自占用龙门县*********民小组辖区内7000.57平方米土地，依法责令李盛春立即停止违法行为；同时还发出龙自然资（改）字[2019]030号《责令限期改正违法行为通知书》，依法责令李盛春自收到通知之日起3日内改正。2019年4月30日，被告龙门县自然资源局向龙门县龙江镇人民政府送达《关于动态巡查发现土地违法行为的情况报告》，反馈了上述情况。2019年6月5日，原告李盛春向被告龙门县人民政府申请行政复议。被告龙门县人民政府当天作出龙府行复[2019]12号《行政复议受理通知书》。2019年7月30日，被告龙门县人民政府作出龙府行复[2019]12号《行政复议决定书》，决定“根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，维持被申请人龙门县自然资源局2019年4月28日作出的《责令停止违法行为通知书》[龙自然资（停）字[2019]030号]、《责令限期改正违法行为通知书》[龙自然资（改）字[2019]030号]。”原告李盛春于2019年8月5日签收，并于2019年8月12日诉至原审法院成讼。另查明，2010年12月30日，惠州市人民政府作出惠府函[2010]370号《关于同意龙门县10个镇级土地利用总体规划（2010-2020年）的批复》，“市政府原则同意龙门县10个镇级（包括龙江镇）土地利用总体规划（2010-2020年），请按照省国土资源厅审查意见的要求，按规定程序报省国土资源厅备案。”2011年4月1日，广东省国土资源厅作出粤国土资规划函[2011]937号《关于惠州市龙门县土地利用总体规划（2010-2020年）的批复》，“经省人民政府同意，批复如下：一、原则同意《惠州市龙门县土地利用总体规划（2010-2020年）》……”根据2010年至2020年的《龙门县土地利用总体规划》显示：案涉位于龙门县*********民小组**山7000.56平方米的土地，有6052.67平方米是基本农田，947.89平方米是林地。原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款规定，“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”围绕本案讼争焦点“涉案的具体行政行为是否应予撤销”，原审法院结合庭审查明事实和各方诉辩意见，综合评判如下：根据《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款“国家实行土地用途管制制度”、第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”的规定，被告龙门县自然资源局对龙门县范围内的土地违法行为有进行查处的职权。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”故被告龙门县人民政府具有根据李盛春的行政复议申请受理并作出行政复议决定的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”第四十四条第一款规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第三十六条第二、三款规定，“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”《基本农田保护条例》第十七条规定，“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”本案中，原告李盛春使用的涉案土地在2010年已被列入永久基本农田保护区，而其持有的《承包土地合同书》、《承包土地同意书》、《协议书》并非依法办理的土地使用权审批手续，故原告李盛春自2015年12月25日起，在未办理合法用地手续的情况下擅自占用基本农田和林地7000.56平方米搭建养鸡场违反了上述禁止性法律规定。由于原告李盛春违法用地行为发生在涉案土地被列入龙门县土地利用总体规划（2010-2020年）之后，对其提出适用《中华人民共和国土地管理法》第六十四条规定“在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建”证明没有违法用地乱搭乱建的辩解，原审法院不予采纳。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”、《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第（四）项“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为”、《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号文）第十一条第一款“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止”的规定，被告龙门县自然资源局经调查核实后，依法对原告李盛春违法用地行为作出龙自然资（停）字[2019]030号《责令停止违法行为通知书》和龙自然资（改）字[2019]030号《责令限期改正违法行为通知书》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……”本案中，被告龙门县人民政府受理原告李盛春的复议申请后，在法定期限内作出复议决定书并依法送达，认定事实清楚，适用法律正确，复议程序符合法律规定。因此，原告李盛春的诉请缺乏事实根据和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告李盛春的诉讼请求。本案受理费50元（原告已缴交），由原告李盛春负担。上诉人李盛春不服原审判决，向本院提起上诉称，业经博罗县人民法院作出(2019)粤1322行初369号《行政判决书》，该判决的双方证据在庭审质证存有异议的情况下，原审法院未对有异议的证据予以认定，以及本人的辩论意见和庭后补充意见未进行综合评释，违反了案件审判的法定程序。同时，本人是以原合同即《承包山地合同》行使的土地经营权，时间是从2003年1月1日签订，期限为三十年；本人与谢*强之间的关系是租赁关系，并非本人与龙江镇**村重新签订承包合同。原审法院驳回本人的诉讼请求存在认定事实不清，适用法律错误。一、根据被上诉人提供的(粤国土资规划函[2011]937号)《关于惠州市龙门县土地利用总体规划(2010-2020年)的批复》，第一项是“原则同意《惠州市龙门县土地利用总体规划(2010-2020年)》”；“原则同意”带有未来的不确定性，这个规划是个“总体规划”，还需要做一系列配套规划和方案，做好相关规划间的衔接，对《规划》落实情况进行分析、评价以及科学论证，而不是具体的、立刻就要照此具体实施的；再说本人的山地是归村民集体所有，本人经营的养殖行业也是国家鼓励的扶持农业，养殖行业和基本农田均为国家重视并具有特殊性。再加上自然资源、农业相关部门出台对农业发展扶持的利好政策；如《关于合理界定和规范管理设施农用地进一步支持设施农业发展的补充通知》(粤国土资利用发[2016]50号)、《关于全面落实设施农用地政策的通知》(惠农[2019]85号)、《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》(自然资规[2019]4号)和《关于设施农业用地管理有关问题的通知》(自然资规[2019]4号)等利好政策出台；其中自然资规[2019]1号文件明确对基本农田划定不实问题作出详细处理方案和自然资规[2019]4号文件明确同意设施农用地可以占用基本农田的规定；涉案的山地承包期以2003年1月1日起，期限三十年，该山地是龙江镇**村的山地，山地所有权归**村村民集体所有而非国有土地，既然承包给谢*强并签订承包合同，谢*强应当取得承包经营权，本人于2015年12月份从谢*强租来办养殖场，承包经营权还是谢*强，本人只有土地经营权，该土地上的附着物归本人所有；并非本人与龙江镇**村重新签订合同，本人的经营期限、用途等还是以原签订合同一样不变；在土地承包期限内，若政府或相关部门需要调整或重新规划也必须依法经村民集体或村代表以及承包人同意才可以行使职权；根据《农村土地承包法》第八条、第九条、第十条、第六十五条规定和《物权法》第六十条规定；发包方和承包方应当受国家保护、受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。何况龙江镇**村在不知情的情况下，龙门县平陵镇对涉案山地进行重新规划，严重剥夺了合法人权益，同时也超越行使职权范围，属于严重行政侵权行为。本人于2016年12月份办理了备案手续，并到县自然资源局办理了红线图和交了相关费用，至今有五年之久，本人从未接到相关部门有关备案或任何违法通知；本人已经办理过手续基于信赖，行政相关部门不能出尔反尔不守诚诺。根据《关于合理界定和规范管理设施农用地进一步支持设施农业发展的补充通知》、《关于全面落实设施农用地政策的通知》和《关于设施农业用地管理有关问题的通知》内容明确要求相关部门要履行相应职责。在2019年4月30日龙门县第三次全国国土调查，图斑照片上明确显示本人土地是路滩村龙门县地类图斑，管辖权是平陵镇而不是龙江镇，地类名称为设施农用地；此次调查由龙门县委托第三方公司按照第三次全国土地调查内容：土地利用现状及变化情况，包括地类、位置、面积、分布等状况；土地权属及变化情况，包括土地的所有权和使用权状况，此次调查确认都是以国家名誉调查，依法依规进行实地调查，涉案土地在图斑上显示为重点核查对像并未告知违法。对于本人因行政允诺而为的经营行为，不宜简单认定为违法行为，应结合信赖利益保护原则，充分考虑裁判的公平正义价值及实际效果，行政部门对本人作出授益行政行为后，即使发现有违法情形，只要这种违法情形依法可以补正的或不是本人的过错造成的，行政部门应当承担法律责任。因此，原审法院认定2010年已被列人永久基本农田保护区是错误的。原审法院未查明事实，错误适用法律。二、依据《基本农田保护条例》第十条和第十二条规定，涉案土地是荒山坡地不适宜划入“基本农田”。本人也邀请**二村小组成员到龙江镇国土所，证实过不是“基本农田”的事实，什么时候划为“基本农田”连龙江镇广尾村**村村民都不知情。种过果树都很难生长、又没有水源，根本就不符合划入“基本农田”，没有相关科学依据也不具有合理性。被上诉人在庭审过程中也没有提供相关部门批准和科学相关依据来证明本人的山地是“基本农田”，也没有到过现场调查，结合实际情况来判定；同时行政相关部门也违反了《广东省土地利用总体规划条例》和《土地利用总体规划管理办法》的相关条例、规定。自然资源、农业相关部门出台对农业发展扶持的利好政策，被上诉人没有依法依规履行应该履行职责。人民法院应当基于我国行政诉讼相关法律法规，在具体的司法实务和裁判中坚持贯彻信赖利益保护原则，要求行政机关在违反信赖利益原则时承担法律责任。综上所述，原审法院驳回本人的诉讼请求存在认定事实不清，适用法律错误。为了维护本人的合法权益。请求二审法院依法撤销博罗县人民法院(2019)粤1322行初369号《行政判决书》同时，请求贵法院重新审理本案。上诉请求：一、请求二审法院依法撤销博罗县人民法院(2019)粤1322行初369号《行政判决书》；二、请求贵法院重新审理本案；三、涉诉一、二审费用全部由被上诉人承担。被上诉人龙门县自然资源局答辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。(一)上诉人违法用地事实清楚、证据确凿。2019年4月28日，本局的工作人员在巡查中发现上诉人李盛春未经批准擅自在龙门县*********民小组辖区内占用7000.57㎡土地建设养鸡场，占用的土地为基本农田和林地。上诉人李盛春接受本局询问时承认其违法用地的事实，但拒绝在《现场勘测笔录》和《询问笔录》上签字。以上事实有现场照片、现场勘测笔录、证明、李盛春核对笔录照片等为证。上诉人李盛春在未办理合法用地手续的情况下，占用土地建养鸡场的行为已违反了《中华人民共和国土地管理法》(2004年第二次修正版)第三十六条、第四十三条、第四十四条和《基本农田保护条例》第十七条等规定，属于违法用地行为。另，《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发[2014]127号、2014年9月29日印发，有效期五年)第二大点第三小项明确规定“各类畜禽养殖、水严养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用基本农田”。根据该通知可知，涉案土地2010年已被列入基本农田保护区，禁止用于畜禽养殖，上诉人根本无法取得基本农田保护区范围内的设施农用地审批手续。（二）原审法院认定事实清楚，驳回上诉人起诉符合法律规定。原审法院根据《中华人民共和国土地管理法》(2004年第二次修正版)第四十三条第一款、第四十四条第一款、第二十六条第二、三款规定，以及《基本农田保护条例》第十七条等规定，认为李盛春自2015年12月25日起，在未办理合法用地手续的情况下擅自占用基本农田和林地搭建养鸡场违反禁止性法律规定；认为龙门县自然资源局经调查核实后，根据相关法律法规的规定作出上述两份通知书，适用法律正确，程序合法。对李盛春提出适用《中华人民共和国土地管理法》第六十四条规定证明没有违法用地乱搭乱建的辩解不予采纳，原审法院认为李盛春违法用地行为发生在涉案土地被列入龙门县土地利用总体规划(2010—2020)之后，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定驳回李盛春的诉讼请求。为此，原审法院作出上述判决完全是基于本案的基本事实，且适用法律正确，应予维持。二、本局作出“两书”合法。由于上诉人李盛春未办理合法用地手续的情况下，擅自使用基本农田和林地，违法搭建养鸡场。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”、第三十七条规定“当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录”，本局对上诉人李盛春的违法用地行为进行调查核实后，根据《中华人民共和国土地管理法》(2004年第二次修正版)第六十七条规定“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：…(四)责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为”、《土地管理法实施条例》第三十二条规定“土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取下列措施：…(三)责令当事人停止正在进行的土地违法行为”；《国土资源行政处罚办法》(中华人民共和国国土资源部令第60号)第十一条规定“国土资源主管部门发观自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止”：《广东省国土资源监督检查条例》第十条规定“国土资源行政主管部门发现有违反土地、矿产资源法律、法规行为时，应当及时发出责令停止违法行为的通知书，责令当事人立即停止违法行为”，本局于2019年4月28日向上诉人李盛春作出并送达龙自然资(停)字(2019)030号《责令停止违法行为通知书》、龙自然资(改)宇[2019]030号《责令限期改正违法行为通知书》(简称“两书”)，责令其立即停止和纠正违法行为，完全符合相关法律规定。三、本局对上诉人作出“两书”的行为具有不可诉的特性。根据调查的事实，本局确认上诉人李盛春存在违法用地的行为后，依法对上诉人李盛春作出“两书”。本局对上诉人作出“两书”的行为系本局为作出行政处罚而实施的前期准备措施，属于行政处理过程性行为，符合《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项的规定，不属于行政诉讼受案范围。四、原审法院对本案的审理程序符合法律规定。原审法院受理上诉人的起诉资料后，将诉讼文书送达给本局及龙门县政府，本局在法定期间提交答辩状和证据，原审法院在开庭前将开庭传票送达各方当事人，并依法审理本案，作出判决，完全符合相关法律规定。综上所述，恳请二审法院查清本案的事实，正确适用法律，驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人龙门县政府答辩称，博罗县人民法院(2019)粤1322行初369号《行政判决书》事实清楚、程序合法、适用法律正确。上诉人李盛春提起上诉没有事实根据和法律依据，应依法驳回。综上所述，请二审法院依法驳回上诉人李盛春的上诉请求。本院经审理查明，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，涉案《责令限期改正违法行为通知书》和《责令停止违法行为通知书》是龙门县自然资源局经过调查，发现上诉人存在非法使用土地而作出的，也即在此过程中，上诉人的非法使用土地行为仍处于持续进行状态。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”从上述条文可以看出，责令限期改正、责令停止违法行为是实施行政处罚程序中的行政行为。龙门县自然资源局作出责令限期改正及责令停止违法行为的通知，只是实施行政处罚程序中的一个过程性行为，不是行政处罚程序的终结。既然是过程性行为，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款第（六）项的规定，应不属于行政诉讼受案范围，依法应予驳回。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”被上诉人龙门县政府对不符合上述行政诉讼受案范围的过程性行为作出维持决定，与上述规定不符，应对上诉人提出对复议决定的起诉请求予以驳回。同时，本院亦告知，如案涉的建（构）筑物被强制拆除，对上诉人的财产权利造成实质影响，上诉人可针对强制拆除行为进行复议或诉讼。综上，原审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销广东省博罗县人民法院作出的（2019）粤1322行初369号行政判决；二、驳回上诉人李盛春的起诉。本案免收受理费，上诉人李盛春已预缴的二审受理费50元，本院予以退回。本裁定为终审裁定。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 邱炜炜审 判 员 覃毅华二〇二〇年七月二十日法官助理 毛泳玲书 记 员 李冬楹