江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终83号 上诉人（原审原告）靖江市怡乡林木专业合作社，统一社会信用代码×××12Ｃ，住所地靖江市斜桥镇海圩七组。 法定代表人陈荣昌，总经理。 委托代理人陆迎春、程晓军，江苏中毅律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）靖江市农业农村局，统一社会信用代码×××82Ｎ，住所地靖江市人民北路103号。 法定代表人陈焕新，局长。 委托代理人孙洪、杨赵，江苏百川通律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）靖江市财政局，统一社会信用代码×××13Ｑ，住所地靖江市阳光大道1号。 法定代表人张劲松,局长。 委托代理人李静、朱旭东，江苏骥江律师事务所律师。 上诉人靖江市怡乡林木专业合作社因乡镇行政管理行政撤销一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院(2019)苏1291行初199号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2012年3月31日，江苏省农业委员会、江苏省财政厅联合下发《关于做好2012年省级现代农业产业发展项目申报工作的通知》，该文件附件1载明，申报休闲观光农业项目的条件是“产业规模100亩以上”。2012年4月26日，原靖江市××委员会、靖江市财政局根据靖江市怡乡林木专业合作社（以下简称怡乡合作社）提供的其与靖江市斜桥镇海圩村村民委员会（以下简称海圩村委会）签订的协议书为怡乡合作社申报休闲观光农业项目（项目规模152亩），申请省级财政资金30万元。该项目经上报获得批准立项，江苏省农业委员会、江苏省财政厅下拨省级项目资金30万元，批复同意项目实施。2012年10月，靖江市××委员会、靖江市财政局根据资金下达文件要求，预拨付60％即18万元给怡乡合作社。2015年9月，靖江市农业委员会组织对怡乡合作社的休闲观光农业项目进行验收，经验收组讨论，同意该项目通过验收。2015年12月，群众投诉该项目土地流转面积不足100亩，达不到项目申报前置条件。2016年1月，原中共靖江市农业委员会纪律检查委员会对海圩村党支部书记顾靖华及怡乡合作社时任法定代表人范爱国分别进行调查谈话。顾靖华陈述：“（问：后来为什么河沿没有包给范爱国？）工作没做通，人家不肯丢。（问：后来有没有重签协议？）重签了，田66亩，鱼塘25亩。”范爱国陈述：“（问：这是不是真正执行的协议？）是的，只有农田66.2亩，鱼塘25.5亩，只有92亩……（问：当时签第二份协议的时候有没有说无效的第一份协议？）签第二份协议的时候说第一份无效的。”2016年6月7日，靖江市农业委员会召开2015年以前遗留项目处置问题集中推进会，时任怡乡合作社法定代表人范爱国参加会议。2016年6月10日，海圩村委会出具情况说明，载明：怡乡合作社在海圩村××组实际使用面积肯定超过100亩，系海圩村没有履行好承诺。2016年8月29日，靖江市××委员会、靖江市财政局上报江苏省农业委员会、江苏省财政厅申请撤销怡乡合作社项目并收回已拨资金。2016年10月28日，江苏省农业委员会、江苏省财政厅作出苏农财〔2016〕58号关于同意撤销靖江市怡乡休闲观光农业示范点品牌提升建设项目的批复，同意撤销该项目并收回财政资金。2016年11月14日，靖江市××委员会、靖江市财政局共同作出靖农〔2016〕209号关于撤销部分省级项目并收回财政资金的通知（以下简称2016年撤销通知），决定撤销怡乡合作社申报的2012年怡乡休闲观光农业示范点品牌提升建设项目（GXNY(2012)751），收回预拨给怡乡合作社的省补资金18万元。怡乡合作社不服，向靖江市人民政府申请行政复议，靖江市人民政府于2017年2月27日作出复议决定，维持靖江市××委员会、靖江市财政局作出的2016年撤销通知。怡乡合作社不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2017年9月28日作出（2017）苏1291行初107号行政判决，以“在靖江市××委员会、靖江市财政局未履行事先告知及听取相对人陈述、申辩程序的情况下，即使不考虑涉案撤销决定作成主体是否具有职权、实体内容是否合法，被诉行政行为因程序严重违法，依法应予撤销”为由判决：一、撤销靖江市人民政府作出的〔2017〕靖行复第1号行政复议决定；二、撤销靖江市××委员会、靖江市财政局作出的2016年撤销通知中“撤销靖江市怡乡林木专业合作社申报的2012怡乡休闲观光农业示范点品牌提升建设项目（GXNY(2012)751），收回预拨给靖江市怡乡林木专业合作社的省补资金18万元”的决定。 2017年1月11日，海圩村委会出具情况说明，载明：怡乡合作社与海圩村委会2011年1月1日所签的流转合同为实际执行合同。该合同实际流转面积农田66.5亩，承包鱼塘25.5亩，共计流转面积为92亩。此情况属实。2018年10月19日，靖江市测绘勘察院有限公司接受靖江市农业委员会委托对怡乡合作社用地面积进行了测绘，并于2018年10月20日出具了靖测（201810-28）号《测量报告》，报告载明怡乡合作社用地面积为90.24亩。 2019年1月3日，靖江市××委员会、靖江市财政局向怡乡合作社作出《行政决定事先告知书》，告知怡乡合作社，靖江市××委员会、靖江市财政局根据调查结论，拟决定撤销怡乡合作社的休闲观光农业项目并收回预拨的18万元省补资金。怡乡合作社于2019年1月7日提出陈述、申辩意见，并要求组织听证。 2019年2月16日，因机构改革，靖江市人民政府撤销了靖江市农业委员会，新组建了靖江市农业农村局，原靖江市农业委员会的主要职能被划转至靖江市农业农村局。 2019年2月26日，靖江市农业农村局组织听证并制作了听证笔录。2019年3月27日，靖江市农业农村局工作人员对海圩村党总支书记束金朝进行询问，束金朝陈述：“当时我回村工作时间不长，对怡乡使用土地面积并不知情，当时顾靖华任村书记，将《情况说明》（2016年6月10日）让我签过字；我没有多想就签了名。事后了解到怡乡林木合作社使用我村土地从未超过100亩，2016年6月10日《情况说明》关于使用面积的说法不正确。之前接受贵委（农委）询问时我就明确了不足100亩，并提供了土地流转相关协议进行印证。”2019年4月10日，靖江市农业农村局、靖江市财政局共同作出《关于撤销2012年怡乡休闲观光农业示范点品牌提升建设项目的决定》[（2019）靖农-财联决字第001号]（以下简称001号撤销决定）。怡乡合作社不服，于2019年7月18日向原审法院提起诉讼，以靖江市农业农村局、靖江市财政局不具有撤销职权及001号撤销决定认定事实错误为由，请求判决撤销001号撤销决定。 另查明，2017年5月31日，中共靖江市斜桥镇纪律检查委员会作出斜纪发〔2017〕26号《关于给予顾靖华同志党内警告处分的决定》，该决定载明：顾靖华身为中共党员，在担任海圩村党总支书记期间，未及时将与怡乡合作社签订的第一份作废的协议收回，并出具虚假的情况说明，造成财政资金损失，其行为构成失职错误，依据《中国共产党纪律处分条例》第二十八条之规定，经镇纪委会议研究，决定给予顾靖华同志党内警告处分。 再查明，2017年5月4日，怡乡合作社的法定代表人由范爱国变更为陈荣昌。 原审法院认为，怡乡合作社对靖江市农业农村局、靖江市财政局作出的001撤销决定的程序合法性无异议，该院经审查认为，靖江市农业农村局、靖江市财政局在作出撤销决定前进行了必要调查，履行了事先告知程序、并听取了陈述、申辩意见，依申请组织了听证，行政程序合法。本案的争议焦点为：1.靖江市农业农村局、靖江市财政局是否具有作出撤销决定的行政职权；2.靖江市农业农村局、靖江市财政局作出的撤销决定内容是否合法。 关于争议焦点1，行政机关对于违法或不当的行政行为具有自我纠错的权力和职责。《江苏省省级现代农业产业资金管理办法》（苏财规〔2015〕33号）第六条第一款第（二）项规定：“市县财政、有关农业部门管理职责：负责实施方案编制和项目申报工作，按照要求做好项目汇总上报并提供书面承诺，加强项目立项监督，实行申报立项前公示制度；”第十八条规定：“各级有关农业部门、财政部门应当对产业资金项目实施和资金管理情况进行监督检查。……对违反财务规定，弄虚作假骗取，挤占产业资金的行为，终止项目，追回已安排的产业资金，取消该单位以后年度的项目申报资格，……”本案中，靖江市财政局系为靖江市人民政府综合管理全市财政收支、主管财税政策、实施财政监督的工作部门；靖江市农业农村局系靖江市人民政府机构改革后继续行使原靖江市农业委员会相关职能的行政机关。依据靖江市人民政府机构改革文件的的相关规定，结合《江苏省省级现代农业产业资金管理办法》的上述规定，靖江市农业农村局、靖江市财政局具有作出001号撤销决定的行政职权。 关于争议焦点2，如前所述，行政机关对于违法或不当的行政行为具有自我纠错的权力和职责。在目前缺少法律明确规定的情况下，行政机关可以采取的自我纠错方式主要有撤销、补正、改变原行政行为、确认违法等方式。从严格依法行政角度而言，对于明显不当的行政行为，都可通过撤销的方式予以纠正。本案中，“产业规模100亩以上”系申报指南中明确载明休闲观光农业补助项目的申报条件之一，换言之，怡乡合作社产业规模必须达到100亩以上才可申报休闲观光农业补助项目。靖江市农业农村局、靖江市财政局进行了详尽调查，中共原靖江市农业委员会纪委的调查笔录、2011年1月1日重新签订的协议、测量报告、2017年1月11日海圩村委会出具的情况说明、给予顾靖华同志的处分决定等证据能够相互印证，证明怡乡合作社用地面积不足100亩的事实，怡乡合作社据以申报休闲观光农业项目的土地承包协议书系已被作废的协议书，海圩村经办人原党总支书记顾靖华同志因此已被党内处分，怡乡合作社原法定代表人范爱国明确知道申报项目所附协议书已作废。据此，靖江市农业农村局、靖江市财政局经核查认定该项目申报存在弄虚作假行为，怡乡合作社的产业规模不足100亩，认定事实清楚，证据确实充分，所作撤销决定并无不当。至于靖江市农业农村局、靖江市财政局履行的内部请示行为，非法定程序，靖江市农业农村局、靖江市财政局是否重新进行内部请示不影响对所靖江市农业农村局、靖江市财政局作001号撤销决定的合法性评价。关于怡乡合作社主张靖江市农业农村局、靖江市财政局不得以同一事实和理由作出与原行政行为相同的行政行为，因原审法院（2017）苏1291行初107号行政判决系以违反法定程序为由判决撤销被诉行政行为，故靖江市农业农村局、靖江市财政局重新作出行政行为不受行政诉讼法第七十一条规定的限制。 综上，怡乡合作社要求撤销靖江市农业农村局、靖江市财政局作出的001号撤销决定的请求，欠缺事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回怡乡合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由怡乡合作社承担。 怡乡合作社不服，向本院提出上诉：1.原审认定上诉人产业规模不足100亩的依据不充分；2.两被上诉人无作出001号撤销决定的职权；3.江苏省农业委员会、江苏省财政厅的《关于同意撤销靖江市怡乡休闲观光农业示范点品牌提升建设项目的批复》已通过诉讼程序外化，对上诉人的权利将会产生实际的直接影响，不能简单地认定为该批复是一种过程性或内部的行政行为。上诉人据此理解为两被上诉人无实质撤销决定权。请求二审法院撤销原审判决及两被上诉人作出的001号撤销决定。 靖江市农业农村局答辩称：1.上诉人用地不足100亩，不满足立项的基本要求是客观事实；2.答辩人作为项目立项审核机关，省级机关文件明确予以授权。江苏省农业委员会、江苏省财政厅《关于做好2012年省级农业产业发展项目申报工作的通知》文件中明确，各地主管部门严格按照项目申报指南要求进行遴选，不符合申报条件的项目坚决予以淘汰。靖江市农业农村局、靖江市财政局均是靖江市行政机关，属于文件中明确的农业项目主管部门，有遴选项目主体的权利，更有将不符合申报条件的项目主体予以淘汰的权利；3.两省级机关批文同意靖江市农业农村局、靖江市财政局请示意见，是进一步确认两县市级行政机关具备作出项目撤回、项目撤销的行政权力。江苏省农业委员会《关于进一步加强农业项目管理的意见》（苏农计〔2015〕42号）明确农业项目分级管理，县市级行政机关负责辖区内农业项目申报、立项、督查、验收和监管工作。因此，两被上诉人具备管理农业项目的行政职权，当然包含有作出行政决定的权力。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 靖江市财政局答辩意见与靖江市农业农村局答辩意见基本相同。 原审判决据以定案的证据材料均已随案移送本院。本院经审查，原审质证、认证正确，本院予以采纳。 本院经审理查明事实与原审判决认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是，1.两被上诉人认定上诉人的实际用地规模不足100亩是否有事实依据。2.两被上诉人是否具有撤销涉案项目的法定职权。 关于争议焦点1。两被上诉人在一审中提交的上诉人与海圩村委会于2011年1月1日签订的《协议书》、靖江市测绘勘察院有限公司作出的[靖测（201810-28号]测量报告、海圩村委会于2017年1月11日出具的《说明》、证人束金朝调查笔录、《关于给予顾靖华同志党内警告处分的决定》等证据均证明涉案项目实际用地不足100亩，故两被上诉人作出的001号撤销决定认定事实清楚，证据充分。 关于争议焦点2。涉案项目立项、批准于2012年。从2012年江苏省农业委员会、江苏省财政厅发布的一系列文件分析，靖江市农业农村局（原靖江市农业委员会）、靖江市财政局确实没有撤销涉案项目的法定职权。但江苏省农业委员会于2015年4月24日发布的《关于进一步加强农业项目管理的意见》（苏农计〔2015〕42号）第三条规定，完善扶持方式。推进减政放权，下放权限，简化项目申报和立项程序，扩大地方自主权。推进以农业基础资源、年度工作任务、产业发展指标和综合绩效评价为主要依据的财政支农资金分配方法，将省级支农资金切块到市、县（市）、由各地根据省里指导意见规定的支持产业和环节、申报主体和条件、项目补助标准和实施要求，自主筛选确定项目，并报省备案……第四条规定，实行分级管理。按照“谁主管、谁负责、谁立项、谁负责”的原则，明确各级农业项目主管部门管理职责，实行农业项目分级管理……县（市）级农业项目主管部门负责辖区内项目的申报、立项、督查、验收及监管工作……根据该文件的规定，可以认为，自2015年开始，江苏省农业委员会已经将涉案项目的审批、监管及撤销权授权给市、县（市）级农村项目主管部门，两被上诉人已据此取得了涉案项目的撤销权。两被上诉人经调查、听证并作出001号撤销决定具有法律依据。 综上，001号撤销决定及原审判决均认定事实清楚，处理结果正确，本院予以支持。上诉人关于两被上诉人无职权依据，001号撤销决定认定事实不实的意见，与事实不符，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原审判决。 案件受理费50元，由上诉人靖江市怡乡林木专业合作社负担。 本判决为终审判决。 审判长  顾金才 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年七月二十七日 书记员  秦 檑 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；