云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终265号上诉人（一审原告）吴红仙，女，汉族，1972年3月11日生，住云南省昆明市五华区。上诉人（一审原告）杨巧慧，女，汉族，1993年9月4日生，住云南省昆明市五华区。二上诉人的共同委托代理人苗露宁，北京市盛廷律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人（一审原告）赵琼仙，女，汉族，1958年2月18日生，住云南省昆明市五华区。委托代理人王耀笛，女，汉族，1983年1月28日生，住云南省昆明市五华区。系赵琼仙之女。代理权限：特别授权代理。委托代理人苗露宁，北京市盛廷律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）昆明市人民政府。住所地：昆明市呈贡区锦绣大街1号市级行政中心。法定代表人王喜良，市长。委托代理人陈涛。代理权限：特别授权代理。委托代理人王瑞波，云南真宇律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。吴红仙、杨巧慧、赵琼仙因诉昆明市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服云南省昆明市中级人民法院（以下简称昆明中院）于2019年11月22日作出的（2019）云01行初147号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月13日受理后，依法组成合议庭并于2020年6月2日公开开庭审理了本案，上诉人吴红仙、杨巧慧及委托代理人苗露宁，上诉人赵琼仙的委托代理人王耀笛、苗露宁，被上诉人市政府的委托代理人陈涛、王瑞波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，2019年5月14日，吴红仙、杨巧慧、赵琼仙向市政府提交《行政复议申请书》，请求撤销《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：CR53昆明市五华区2018140号）（以下简称《土地出让合同》）。市政府于2019年5月20日作出被诉云昆政行复不理决字〔2019〕第54号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称《不予受理决定》），以案涉《土地出让合同》不会对被征收人权益产生直接影响为由，决定不予受理吴红仙、杨巧慧、赵琼仙的行政复议申请。被诉《不予受理决定》作出后，市政府向吴红仙、杨巧慧、赵琼仙邮寄送达了该决定书。吴红仙、杨巧慧、赵琼仙不服《不予受理决定》，提起本案诉讼，请求：撤销《不予受理决定》，责令市政府依法受理其复议申请。一审法院另查明，吴红仙、杨巧慧、赵琼仙因集体土地征收已向法院提起过“撤销征收决定”，“强拆行为确违及赔偿”等诉讼，法院均已立案审理，案号包含（2018）云01行初70号、（2018）云01行初71号、（2018）云01行初234号、（2018）云01行初235号等。一审法院认为，本案系吴红仙、杨巧慧、赵琼仙对市政府作出的《不予受理决定》不服提起的诉讼，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围及该院管辖。本案争议的焦点在于吴红仙、杨巧慧、赵琼仙与行政行为即《土地出让合同》之间是否存在利害关系。吴红仙、杨巧慧、赵琼仙要求撤销案涉《土地出让合同》的前提是其与该土地出让合同具有利害关系，就本案查明事实来看，吴红仙、杨巧慧、赵琼仙主张权益的集体土地已经进行了征收。土地征收制度的价值及意义在于，通过征收行为（经合理的补偿或赔偿后）使集体所有的土地变为国家所有，所以不论是经合法补偿还是违法赔偿，在经土地征收程序后，均产生土地权属转移的法律效果，即原集体土地的权利人不再对被征收的集体土地享有权益。原集体土地权利人因土地征收受到侵害的，均可以也应当在征收阶段主张相应救济，这一点在法律上是完全有保障的。反之，如允许未经补偿或赔偿的当事人对土地征收后续的土地出让等行为再行提起复议或诉讼，则必然会损害后续行政行为的稳定性，不利于对公共利益或善意第三人的保护。就本案而言，案涉集体土地的征收行为已经实施，房屋也已被拆除，征收阶段的相关行为是否合法，吴红仙、杨巧慧、赵琼仙提起了相应诉讼并经过了法院的审理，就吴红仙、杨巧慧、赵琼仙土地、房屋等损失，吴红仙、杨巧慧、赵琼仙也附带提起了行政赔偿诉讼，吴红仙、杨巧慧、赵琼仙主张之土地及地上房屋等权益，完全可以在征收阶段通过提起行政赔偿诉讼的方式得到救济。现吴红仙、杨巧慧、赵琼仙在提起赔偿之诉后，又对集体土地征收后的土地出让行为提出复议，正如前文所述，吴红仙、杨巧慧、赵琼仙因征收受损的权益经赔偿之诉已经可以得到救济，在此前提下，其对征收后续土地出让等行政行为不具有利害关系，简言之，吴红仙、杨巧慧、赵琼仙与案涉土地出让协议不具有利害关系。至于吴红仙、杨巧慧、赵琼仙声称其提起的请求确认强拆行为违法并附带赔偿之诉中赔偿的仅是地上房屋及附着物损失的主张，首先，相应行政判决的说理中，已经明确赔偿房屋的价值是土地及地上建筑物按房地一体原则所确定的价值，不存在不包含土地价值的情况；其次，即便存在有部分损失未能获得赔偿，则依照前文的分析，吴红仙、杨巧慧、赵琼仙也应以征收行为为基础另行提出赔偿请求，吴红仙、杨巧慧、赵琼仙无权对后续土地出让行为提起复议或诉讼、最后，吴红仙、杨巧慧、赵琼仙主张的土地权益损害并非土地出让行为造成，其损害的直接原因是征收行为，通过对土地出让协议进行复议或诉讼亦无法保障吴红仙、杨巧慧、赵琼仙主张的所谓土地损失。综上所述，吴红仙、杨巧慧、赵琼仙与案涉《土地出让合同》不存在利害关系，市政府据此依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，作出被诉《不予受理决定》有事实及法律依据，且程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴红仙、杨巧慧、赵琼仙的诉讼请求。吴红仙、杨巧慧、赵琼仙上诉称，吴红仙、杨巧慧和海源社区龙院一组签订《租赁合同》，租用案涉土地；赵琼仙经法定程序审批，龙院村将案涉土地划拨给其作宅基地使用，三上诉人依法取得集体土地使用权。昆明中院（2018）云01行初70号、71号行政判决“撤销五华区人民政府作出的《昆明市五华区人民政府关于五华18号路、云冶铁路防洪边沟建设暨龙院、上峰村四期城中村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置公告》（以下简称《拆迁补偿安置公告》）涉及原告（吴红仙、杨巧慧、赵琼仙）土地上房屋项下的部分”，基于此，案涉土地恢复征收之前的法律关系，其对案涉土地享有法定物权。虽然云国土资复〔2009〕165号《关于五华区黑林铺街道办事处海源社区上峰、龙院村城中村改造项目农用地转用及土地征收的批复》（以下简称165号《征收批复》）批准征收案涉地块，但根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”之规定，案涉土地是2018年征收的，距省政府批准已经有9年，165号《征收批复》已经失效。2012年修订的《闲置土地处置办法》第二十一条规定，市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷……昆政发〔2019〕8号《昆明市人民政府关于印发进一步规范和加强土地出让管理规定的通知》第一条（一）项规定，拟出让地块必须达到“净地”出让标准。案涉土地使用权仍在其手中，并未被收回或注销，不具备净地出让条件，不允许出让。在此情况下，昆明市自然资源局与昆明碧润峻房地产开发有限公司签订《土地出让合同》，将其拥有合法使用权的集体土地出让，严重侵害其合法权益，其与《土地出让合同》具有法律上的利害关系。一审判决认为案涉土地已经被征收，房屋已经被拆除，其主张的土地及房屋的权益可以通过行政赔偿诉讼方式得到救济，从而认为其与征收后续土地出让行为不具有利害关系，违背了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条至四十六条的规定，也推翻了昆明中院（2018）云01行初70号、71号行政判决。综上，一审判决认定事实错误，适用法律不当，判决结果违法，请求撤销一审判决，撤销《不予受理决定》，责令市政府受理其复议申请。市政府答辩称，根据《中华人民共和国物权法》第二十八条“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”之规定，五华区人民政府于2017年11月28日作出的《拆迁补偿安置公告》已经进行了公告，该公告自发布时生效，被征收人对案涉土地的使用权自公告发布之日就消灭了。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条、第一百二十一条之规定，集体土地被征收后，土地权利人随之取得的是依法获得补偿的权利。昆明中院（2018）云01行初70号、71号行政判决撤销了《拆迁补偿安置公告》中涉及吴红仙、杨巧慧、赵琼仙土地上房屋项下的部分，其认可并尊重，但该判决是吴红仙、杨巧慧、赵琼仙提起行政赔偿的依据，绝不是恢复案涉土地使用权的依据。吴红仙、杨巧慧、赵琼仙对该判决书的解读与物权法定的原则相悖。吴红仙、杨巧慧、赵琼仙作为集体土地的权利人，对其权利义务产生影响的是征地及补偿安置行为，如其认为征收实施机关没有依法对其实施补偿安置，或者在实施征收过程中有其他违法行为，可以依法针对该行为申请行政复议或者提起行政诉讼。吴红仙、杨巧慧、赵琼仙不能以2019年2月14日实施的《昆明市人民政府关于印发进一步规范和加强土地出让管理规定的通知》，要求2018年11月6日签订的《土地出让合同》。至于行政机关如何处置已经被征收为国有的土地，与吴红仙、杨巧慧、赵琼仙显然没有利害关系。因此，其《不予受理决定》具备合法性，一审判决正确，请求予以维持。一审法院移送了各方在一审中提交的证据。一审法院对各方提交的证据审核意见正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的一致，本院予以确认。本院另查明，2019年3月22日，昆明中院作出（2018）云01行初70号行政判决，撤销五华区人民政府作出的《拆迁补偿安置公告》涉及赵琼仙《五华区农村宅基地用地批准通知书》土地上房屋项下的部分。2019年11月14日，本院作出（2019）云行终603号行政裁定，撤销昆明中院（2018）云01行初70号行政判决；驳回赵琼仙的起诉。2019年3月22日，昆明中院作出（2018）云01行初71号行政判决，撤销五华区人民政府作出的《拆迁补偿安置公告》涉及吴红仙、杨巧慧《租赁合同》土地上房屋项下的部分。2019年11月14日，本院作出（2019）云行终608号行政裁定，撤销昆明中院（2018）云01行初71号行政判决，驳回吴红仙、杨巧慧的起诉。本院认为，2009年1月12日，165号《征收批复》批准征收案涉土地，2017年11月28日，五华区人民政府发布《拆迁补偿安置公告》。此后吴红仙、杨巧慧、赵琼仙案涉土地已经被征收为国有，昆明市国土资源局就案涉土地与案外人签订《土地出让合同》，与吴红仙、杨巧慧、赵琼仙并无利害关系，市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定，作出《不予受理决定》并无不当。关于吴红仙、杨巧慧、赵琼仙认为昆明中院（2018）云01行初70号、71号行政判决已经撤销《拆迁补偿安置公告》涉及其土地上房屋项下的部分，其对案涉土地享用法定物权的问题。昆明中院（2018）云01行初70号、71号判决已被本院（2019）云行终603号、608号生效行政裁定撤销，并驳回了吴红仙、杨巧慧、赵琼仙的起诉，故本院对吴红仙、杨巧慧、赵琼仙该主张不予支持。且吴红仙、杨巧慧、赵琼仙已对案涉土地征收过程中《拆迁补偿安置公告》、强制拆除行为提起诉讼，并提起了行政赔偿之诉，吴红仙、杨巧慧、赵琼仙的合法权益可以通过上述诉讼得到救济。综上，一审判决并无不当，本院依法予以维持。吴红仙、杨巧慧、赵琼仙的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人吴红仙、杨巧慧、赵琼仙负担。本判决为终审判决。审判长 赵霁审判员杨志刚审判员苏雪峰二〇二〇年七月十三日书记员 林      珊      珊