江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏06行终256号 上诉人（原审原告）曹玉祥，男，1983年7月14日生，××族，住如东县。 委托代理人曹玉红，江苏四维达律师事务所律师，系法律援助律师。 被上诉人（原审被告）如东县自然资源局，住所地如东县掘港镇长江路25号。 法定代表人倪劲松，局长。 应诉负责人葛鹏洲，副局长。 委托代理人马寅飞，如东县自然资源局工作人员。 委托代理人张捷，江苏南黄海律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市行政审批局，住所地南通市工农南路150号。 法定代表人瞿永国，局长。 委托代理人张晓梅，北京大成（南通）律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）如东新棉兰事业有限公司，住所地如东县掘港镇泉榕产业园区富春江路南侧。 上诉人曹玉祥因规划行政许可、行政复议决定一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初260号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2010年9月14日，如东县人民政府作出东政复[2010]105号批复，原则同意掘港镇人民政府编制的如东上成商业广场规划设计方案，批复如下：“一、如东上成商业广场位于县城中山路西侧、长江路北侧，规划总用地面积33526.16平方米，该规划设计方案总体布局合理、定位准确、设施配套，与周边建筑环境相协调。二、规划方案主要技术经济指标为：规划总用地面积33526.16平方米（拟出让部分面积为18930.99平方米），计入容积率总建筑面积不大于33526.16平方米，容积率不大于1，建筑密度不大于24%，绿地率不小于15%。……”2010年9月15日，原如东县规划局作出《如东上成商业广场地块开发意见书》，对如东上成商业广场地块开发建设提出规划条件和开发建设要求：如东上成商业广场地块规划总用地面积约为33526平方米，其中出让土地面积约为18931平方米，建筑总面积不大于34450平方米（计入容积率部分），建筑密度不大于42.5%，容积率不大于1.82，绿地率不小于6.0%…… 2010年11月26日，如东新棉兰事业有限公司（以下简称新棉兰公司）与原如东县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，受让坐落于如东上成商业广场地块18931平方米土地，约定新棉兰公司按照出让宗地规划条件新建建构筑物及附属设施，土地利用要求符合开发意见书及相应规划设计方案。2011年4月6日，新棉兰公司取得东国用（2011）第100083号国有土地使用权证，使用权面积18931平方米，终止日期2051年1月8日。原如东县规划局于2011年3月17日核发了地字第320623201100022号《建设用地规划许可证》，核定建设用地面积为18931平方米，建设规模不大于34450平方米。2011年12月30日，新棉兰公司获得原如东县规划局核发的建字第320623201100172号《建设工程规划许可证》，核定如东上成商业广场建设规模34459.13平方米（另建人防工程1117.66平方米）。经新棉兰公司委托，南通市测绘院有限公司于2013年12月24日作出通测合字[2013]第458号（B）-1《如东上成商业广场规划建筑面积测量技术报告》，案涉工程地上建筑实测面积为33332.39平方米，地下建筑实测面积为2066.09平方米（其中人防地下室为1231.29平方米）。 工程竣工后，新棉兰公司向原如东县规划局申请建设工程竣工规划核实并提交了《国有土地使用证》《建设工程规划许可证》《建设红线图》《如东上成商业广场规划建筑面积测量技术报告》《如东县建设工程竣工测量成果报告书》《如东上成商业广场地块开发意见书》《建设用地规划许可证》、如东县建设工程定位验线记录等材料。原如东县规划局认为案涉建设项目符合规划条件和规划许可内容要求，于2014年1月22日向新棉兰公司颁发编号201400004号《建设工程竣工规划核实合格证》（以下简称4号规划合格证），备注：竣工建筑总面积34167.19平方米，竣工计入容积率建筑面积为33332.39㎡，竣工容积率1.80。证载规划许可34459.13平方米，实际竣工34167.19平方米。 2018年6月28日，如东县住房和城乡建设局在政府信息公开申请答复中向曹玉祥公开4号规划合格证。曹玉祥不服4号规划合格证，于同年12月27日向南通市行政审批局（以下简称南通审批局）申请行政复议。南通审批局于12月28日收到申请后，于次日向曹玉祥发出补正行政复议申请通知书，曹玉祥于2019年1月4日进行了补正。南通审批局依法受理后，于2019年1月7日通知如东县行政审批局十日内答复，如东县行政审批局于2019年1月14日答复并提交相关证据材料。2019年1月30日，南通审批局作出[2018]通行审复决017号行政复议决定书（以下简称17号复议决定），决定维持4号规划合格证。17号复议决定书于次日向曹玉祥及如东县行政审批局送达。曹玉祥不服，于2019年2月15日向一审法院提起诉讼，请求确认4号规划合格证违法及撤销南通审批局作出的17号复议决定。 一审法院另查明，2012年8月7日，曹玉祥（乙方）与新棉兰公司（甲方）签订《经营权转让合同》，约定甲方将坐落于如东上成商业中心（原施工号1#号楼），如东县掘港长江路301号-3,2层2220、2221、2335号铺位经营权转让给乙方，经营使用期限定为从2013年10月31日至2033年10月30日止，期限到期后，甲乙双方经营使用期限自动顺延至2051年1月9月止，经营权转让费用分别为24805元、24805元、39025元，乙方可以将经营铺位直接转租、转让或承包给他人，或者以合作合资方式、股权转让等方式间接转租或转让给第三方使用。 一审法院还查明，因如东县行政机构改革，建设工程项目的规划核实目前由如东县自然资源局负责。 一审法院认为，本案的主要争议焦点：一、原告主体是否适格；二、本案有无超过起诉期限；三、4号规划合格证是否合法；四、17号复议决定书是否合法。 关于争议焦点一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。作出4号规划合格证时适用的《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。《建设工程质量管理条例》第十六条第二款规定，建设工程经验收合格的，方可交付使用。本案中，曹玉祥与新棉兰公司于2012年8月7日签订《经营权转让合同》，经营权使用期一直持续到土地使用权结束为止，曹玉祥可以将铺位直接转租、转让或承包给他人，也可以股权转让等方式间接转租或转让给第三方使用。案涉建设工程交付使用是曹玉祥行使商铺经营权的前提条件，而建设工程需要竣工验收合格后方可交付使用，而组织竣工验收必须已经核实符合规划条件。也就是说，4号规划合格证直接影响案涉建设工程能否组织竣工验收，影响案涉建设工程能否交付使用，影响曹玉祥商铺经营权的实现，即影响曹玉祥的合法权益，故曹玉祥具有提起本案诉讼的原告主体资格。 关于争议焦点二，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。第六十五条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政行为作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。具体到本案，曹玉祥于2018年6月底通过政府信息公开获知4号规划合格证，其于2018年12月27日向南通审批局申请复议。虽然曹玉祥申请复议时已自知晓4号规划合格证内容之日起将近6个月，超过了行政复议法规定的60日，但是在未告知曹玉祥起诉期限的情况下，可以参照《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用的解释》的规定来评判是否超过复议期限，故曹玉祥申请复议未超过期限。曹玉祥于2019年2月1日收到17号复议决定，于2019年2月15日向一审法院提起诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定，未超过起诉期限。 关于争议焦点三，核发4号规划合格证时适用的《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。第四十五条第一款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。原如东县规划局作为县级地方政府城乡规划主管部门，有权对案涉工程是否符合规划予以核实。核发4号规划合格证时适用的《江苏省城乡规划条例》第四十八条第一款规定，建设工程竣工后，建设单位或者个人应当就建设工程是否符合规划条件和规划许可内容，向城乡规划主管部门申请核实。城乡规划主管部门应当及时组织核实。第三款规定，城乡规划主管部门进行核实时，建设单位或者个人应当提供下列材料：（一）建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证；（二）建设工程验线证明文件；（三）经依法取得相应测绘资质证书的单位测绘的竣工图等资料。本案中，新棉兰公司向原如东县规划局申请建设工程竣工规划核实并提交了《国有土地使用证》《建设工程规划许可证》《建设红线图》《如东上成商业广场规划建筑面积测量技术报告》《如东县建设工程竣工测量成果报告书》《如东上成商业广场地块开发意见书》《建设用地规划许可证》、如东县建设工程定位验线记录等材料。新棉兰公司提供的材料符合上述规定，原如东县规划局经核实，认为案涉工程符合规划要求予以核发4号规划合格证并无不当。至于曹玉祥提出的竣工容积率≤1.8不符合如东县人民政府作出东政复[2010]105号批复中要求容积率不大于1的问题。这是因为用于计算容积率的基地面积不一致所致。容积率是指某一基地范围内，地面以上各类建筑的建筑面积总和与基地总面积的比值。案涉工程项目系带规划设计方案出让项目，编制单位在编制该规划设计方案时规划总用地面积为33526.16平方米（拟出让部分面积为18930.99平方米），规划部门批准的总平面图（含容积率等指标）及县政府对于该方案的批复均以该规划总用地面积为计算基础，后建设单位新棉兰公司获得了拟出让的18931平方米的规划建设用地，其后的容积率也以实际获得的规划用地面积为计算基础，故存在容积率不一致的问题，但案涉工程的实际建筑面积并未超出《建设工程规划许可证》允许的面积，亦未超出东政复[2010]105号批复中规定的建筑面积。2010年9月15日，原如东县规划局作出的《如东上成商业广场地块开发意见书》中对容积率的要求是不大于1.82，现经核实，竣工容积率为1.80，符合规划要求。至于曹玉祥提出的原如东县规划局未至现场进行测量复核的问题。测绘属于专业技术，需要专业的技术人员及设备，之所以要求建设单位提供经依法取得相应测绘资质证书的单位测绘的竣工图等资料，就是因为测绘工作非一般人就能完成，曹玉祥要求城乡规划主管部门工作人员进行测量进而核实案涉工程是否符合规划实属强人所难。综上，4号规划合格证合法。 关于争议焦点四，南通审批局在法定期限履行了受理、通知答复、审查、作出决定并送达等法定程序，程序并无不当。针对曹玉祥提出复议申请，南通审批局作出维持4号规划合格证的复议决定，实体亦无不当。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回曹玉祥的诉讼请求。 曹玉祥不服一审判决，向本院提起上诉称，《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定的“核实”与《江苏省城乡规划条例》第四十八条规定的“组织核实”，应当理解为以“图件核验、现场勘查等”形式进行核实。如东县自然资源局作为履行许可和验收的职能机关，不应当对建设单位提供的材料直接认可而不予核实。如东县自然资源局未至现场测量核实而直接作出4号规划合格证，程序严重违法。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人如东县自然资源局辩称，法律法规并没有要求规划主管部门进行现场实地查看，而是由当事人提供依法取得相应测绘资质证书的单位进行测绘，上诉人曹玉祥认为被上诉人如东县自然资源局未进行现场查看，据此推定4号规划合格证违法的理由缺乏法律依据，不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人南通审批局辩称，案涉建设项目符合规划条件和规划许可内容，4号规划合格证并无不当，被诉复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人新棉兰公司未向本院提交述称意见。 本院经审查，对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，本案被诉颁证行为发生于2014年，根据2007年10月28日公布的《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条第一款、2010年3月26日公布的《江苏省城乡规划条例》第四十八条规定，建设工程竣工后，建设单位或者个人应当就建设工程是否符合规划条件和规划许可内容，提供建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证、建设工程验线证明文件、经依法取得相应测绘资质证书的单位测绘的竣工图等资料，向县级以上地方人民政府城乡规划主管部门申请核实，城乡规划主管部门应当及时组织核实。本案中，新棉兰公司提供了《国有土地使用证》《建设工程规划许可证》《建设红线图》《如东上成商业广场规划建筑面积测量技术报告》《如东县建设工程竣工测量成果报告书》等申报材料。其中，《如东上成商业广场规划建筑面积测量技术报告》系南通市测绘院有限公司对广场内地上、地下各建筑面积进行实际测量后于2013年12月24日出具；《如东县建设工程竣工测量成果报告书》系如东县同济勘测有限公司对建筑占地面积、层高、层数、遮阳点标高、遮阳点高度、小区实际建设指标等实际测算后于2013年12月17日出具。南通市测绘院有限公司和如东县同济勘测有限公司分别持有国家测绘信息局颁发的甲测资字320002024号《测绘资质证书》、江苏省测绘局颁发的丙测资字32006038号《测绘资质证书》，属于《江苏省城乡规划条例》（2010年3月26日公布）第四十八条规定的依法取得相应测绘资质证书的单位。如东县自然资源局在对申报材料进行核实后向新棉兰公司颁发4号规划合格证，符合法律规定。无论是2010年3月26日公布的《江苏省城乡规划条例》，还是2019年3月29日第二次修正的《江苏省城乡规划条例》，都只笼统地规定了城乡规划主管部门的组织核实义务，至于实践中如何开展组织核实工作，是审核申报材料还是辅之以现场勘查，属于规划主管部门根据具体个案行使的自由裁量权范围。曹玉祥所持组织核查包括图件核验、现场勘查的主张缺乏法律依据，本院不予采信。 曹玉祥坚持认为如东上成商业广场建筑的竣工容积率超出当初规划要求，而从如东县自然资源局出具的《如东上成商业广场地块开发意见书》即可看出，最初规划时限定的建筑容积率是小于或等于1.82，其后如东县自然资源局与新棉兰公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》时亦将容积率这一限定要求载入合同。新棉兰公司实际建成后的竣工容积率为1.80，符合该地块出让时的规划设计条件。事实上，根据曹玉祥与新棉兰公司签订的《经营权转让合同》，曹玉祥并未购买如东上成商业广场的建筑，只是部分商铺的承租人，故竣工容积率是否符合规划要求，并不会侵犯或者影响到曹玉祥的承租权益。曹玉祥如果认为商铺经营利益因容积率因素而受损，应直接向新棉兰公司主张。 综上，一审判决驳回曹玉祥要求确认4号规划合格证违法、撤销17号复议决定的诉讼请求，并无不当，本院应予维持。曹玉祥的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人曹玉祥负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年七月二十九日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；