浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终891号上诉人（原审被告）绍兴市越城区人民政府，住所地绍兴市越城区延安路18号。法定代表人袁建，区长。委托代理人沈智强。委托代理人徐荐土，浙江德凡律师事务所律师。被上诉人（原审原告）山阿丽，女，1945年11月23日出生，汉族，户籍地绍兴市越城区，系应其堃之妻。被上诉人（原审原告）应春风，男，1971年11月12日出生，汉族，户籍地绍兴市越城区，系应其堃之子。被上诉人（原审原告）应春红，女，1973年3月7日出生，汉族，户籍地绍兴市越城区，系应其堃之女。上述三被上诉人共同委托代理人柳小峰、赵金法，浙江慈益律师事务所律师。山阿丽、应春风、应春红诉绍兴市越城区人民政府（以下简称越城区政府）拆迁行政协议一案，浙江省绍兴市中级人民法院于2020年4月1日作出（2019）浙06行初45号行政判决。越城区政府不服，向本院提出上诉。本院于2020年5月9日立案受理后，依法组成合议庭，并于2020年7月10日组织双方当事人进行了调查、询问。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：应其堃，曾用名应成康，在绍兴市越城区××乡××村××街道北海村）集体土地上拥有一处房屋。因迎恩门环境改造工程建设需要，上述房屋需要拆迁。2008年5月7日，应其堃（乙方）与绍兴市迎恩门工程建设办公室（以下简称迎恩门办公室）（甲方）签订《北海村村民住宅房屋拆迁腾空付款协议》（以下简称《腾空付款协议》），约定“甲方安置给乙方的房屋为预约房，过渡房由乙方自行解决。甲方支付给乙方临时安置补助费10元／㎡·月×129.9㎡×15（月）＝19485元。过渡期满15个月，乙方还不能择房，甲方保证按原标准加倍每季发放一次，直到择房为止（择房后按原标准再加四个月临时安置补助费）”，协议并对搬家补助费、提前搬迁奖等进行了约定。临时安置补助费支付至2009年8月7日。2014年10月13日，应其堃向迎恩门办公室提供了其在陕西省乾县的户籍证明、2014年5月5日从陕西省乾县迁入浙江省绍兴市北海街道北海村的户口登记资料等材料。2014年10月29日，双方签订《北海村拆迁安置房套型预选择协议》（以下简称《预选协议》），约定应其堃（乙方）经确权后建筑面积129.9㎡，实际可安置面积140㎡（注明“划出安置面积20㎡给丈量号Ｂ24山阿丽”），安置地点为运河人家小区，并约定“在甲方明确择房时间后若乙方不参加择房的，甲方不再支付乙方过渡费”。因迎恩门办公室未按协议约定为应其堃安置120㎡房屋，应其堃遂于2019年3月25日向该院提起本案诉讼，诉请：1.判决被告履行《预选协议》，即在运河人家小区为原告安置面积为120㎡的房屋；2.判决被告支付原告自2009年8月8日起至原告获得安置房屋止期间的安置补助费及利息损失，暂计算至2018年11月7日为365934元。本案诉讼过程中，应其堃于2019年4月9日死亡，原告山阿丽及应春风、应春红分别系应其堃配偶、子女。同时查明，迎恩门办公室建立于2007年，建立之初由原绍兴市建设局管理，系负责承办绍兴市迎恩门工程建设指挥部日常事务的事业单位。2016年4月29日，绍兴市机构编制委员会作出绍市编〔2016〕10号《关于完善市与越城区、绍兴市高新区、镜湖新区管理体制涉及机构编制调整事宜的通知》，将迎恩门办公室成建制划归越城区管理。同年6月27日，绍兴市越城区机构编制委员会分别作出绍越编〔2016〕12号《关于调整原镜湖新区管委会机构编制有关事宜的通知》、绍越编〔2016〕25号《关于迎恩门办公室划入越城区管理的通知》，明确“迎恩门办公室成建划转越城区管理，为越城区政府直属事业单位”。2014年10月29日，山阿丽（乙方）也与迎恩门办公室（甲方）签订一份《预选协议》，约定山阿丽经确权后建筑面积120.437㎡，实际可安置面积140㎡，并注明“从丈量号168＃应成康划入安置面积20㎡”。2015年6月18日，双方签订《绍兴市迎恩门环境改造工程北海村房屋拆迁补偿安置补充协议》并已履行。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，根据绍兴市机构编制委员会绍市编〔2007〕29号、绍市编〔2016〕10号、绍兴市越城区机构编制委员会绍越编〔2016〕12号及25号等文件的规定，迎恩门办公室已成建划转越城区管理，为越城区政府的直属事业单位，且本身不具有法律、法规或规章授权行使的行政职权，不具有行政诉讼的主体资格。故原告针对迎恩门办公室未按照约定履行案涉《预选协议》的行为，以越城区政府为被告提起本案诉讼，属被告适格。越城区政府虽辩称迎恩门办公室的历史遗留问题等已由北海街道办事处承接、其并非本案适格被告，但未提交符合法律规定的职权变更文件，该院不予采信。迎恩门办公室基于其职责要求，与应其堃就房屋拆迁补偿安置事项所签订的案涉《预选协议》，属于行政协议范畴。行政协议兼有行政与合同的双重属性，行政机关在履行行政协议过程中既要遵循行政法的依法行政原则，也要遵循合同法上的诚实信用原则。本案中，原告（应其堃）早已完成房屋腾空，并在签订上述协议前向迎恩门办公室提供了户籍材料，双方经协商一致签订该协议，不违反法律、行政法规的强制性规定，应属合法有效，双方理当共同履行和遵守。本案诉讼过程中，被告以协议不符合绍兴市迎恩门工程建设指挥部〔2008〕3号《会议纪要》中“同一农户有二处住宅且同时拆迁的，采用合并安置”规定而拒绝履行。然经审查，该《会议纪要》形成于2008年，早于协议签订时间，迎恩门办公室在签约时，已对协议内容是否符合拆迁政策、是否合理进行了充分的协商和判断，且自2014年10月29日协议签订后一直未予否定。现被告仅以被诉《预选协议》约定与前述《会议纪要》内容不符为由，主张该协议不应履行，依据明显不足，不予支持。原告要求被告履行被诉协议，理由正当，应予支持。被告未按约履行协议的行为已构成违约，虽然被诉《预选协议》未对违约责任作出明确约定，但结合该协议中“在甲方明确择房时间后若乙方不参加择房的，甲方不再支付乙方过渡费”及《腾空付款协议》第二条中“甲方安置给乙方的房屋为预约房，过渡房由乙方自行解决。甲方支付给乙方临时安置补助费10元/㎡?月×129.9㎡×15（月）＝19485元。过渡期满15个月，乙方还不能择房，甲方保证按原标准加倍每季发放一次，直到择房为止”等内容可知，在过渡期满仍不能择房的情况下，被告负有按原标准加倍每季支付临时安置补助费（7794元/季）的义务。然被告至今未付，故原告合理部分的诉讼请求，该院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决：一、责令被告越城区政府继续履行迎恩门办公室与应其堃于2014年10月29日签订的《预选协议》，在本判决生效之日起三十日内明确择房时间；二、被告越城区政府向原告山阿丽、应春风、应春红支付自2009年8月8日起至明确择房之日止按照7794元/季计算的安置补助费及每季款项按照中国人民银行同期同档次存款利率计算的利息损失；三、驳回原告山阿丽、应春风、应春红的其他诉讼请求。案件受理费6789.01元，由被告越城区政府负担。越城区政府上诉称：1.案涉《预选协议》《腾空付款协议》的合同一方当事人为迎恩门办公室，系由绍兴市机构编制委员会根据绍兴市委市政府要求设立并由原绍兴市建设局管理，上诉人并非迎恩门办公室的设立和管理机构。迎恩门办公室以自己的名义对外进行管理并签订相关拆迁安置协议，应由迎恩门办公室的设立机构作为诉讼主体。虽然迎恩门办公室经机构调整，变更为上诉人下属事业单位，但越城区政府办公室（2017）85号《关于绍兴越城商贸产业园管委会（迎恩门办公室）体制调整后的区域划分、资产划转、人员安置等移交工作协调会议纪要》（以下简称85号纪要）第3条明确：迎恩门办公室的历史遗留、工程建设、招商等工作及绍兴越城商贸产业园管委会（迎恩门办公室）的资产、债权债务等自2017年11月2日截止日起由北海街道办事处负责接收、处置、管理。据此，迎恩门办公室全部的管理职能以及资产、工程建设历史遗留等均已由北海街道承接。北海街道作为相关管理职权的实际行使者，应作为本案的适格主体，上诉人并非本案适格被告。2.迎恩门办公室已经法变更了原《预选协议》和《腾空付款协议》。被上诉人山阿丽与应其堃（已亡故）系夫妻关系，仅因户籍分立的原因享受单独安置，与拆迁政策的精神不符，损害了公共利益，迎恩门办公室作为管理机构，从公共利益角度出发，在签订相关协议后，及时告知相对人应当合并安置，系行使行政优益权进行的协议变更行为，具有合法性。迎恩门办公室在多次信访答复中，均明确告知被上诉人原协议不再履行，原审判决认为上诉人签订协议后一直未否定该协议，没有事实依据。3.原审判决上诉人支付相应的安置补助费及利息损失错误。原有协议已经变更，迎恩门办公室已经明确告知被上诉人合并安置并建议其按合并安置进行择房和补偿，被上诉人拒绝选房产生的损失系其自身原因导致并扩大，与上诉人无关。即使相关协议应当履行，安置补助款的性质是补偿被拆迁人在拆迁过程中的过渡用房，并非违约责任，应按照被拆迁人的实际损失进行补助。被上诉人方已经获得一处安置用房，并可以用作居住使用，不存在需要另行过渡用房等补助问题，更不应加倍支付。而且，涉案协议原权利人应其堃已于2019年4月9日亡故，权利人此后不会产生过渡用房的安排问题，原判要求上诉人支付安置补助费到明确择房之日错误。4.原审判决上诉人支付利息损失没有法律和事实依据。综上，越城区政府作为本案被告主体不适格，原审判决事实认定错误，请求依法撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。山阿丽、应春风、应春红答辩称：1.上诉人作为原审被告主体适格。经向绍兴市事业单位登记管理部门查询，迎恩门办公室仍然存续，是由上诉人举办设立，受上诉人委托，负责迎恩门区块拆迁安置、工程开发建设等工作。因该办公室不是行政机关，上诉人亦自认迎恩门办公室无任何管理职权，因此，应当以委托人即上诉人为被告。85号纪要属于行政机关内部事务，不属于法律、法规、规章规定的合法性文件。原审法院以上诉人未提交法律规定的职权变更文件为由，不予采信，是正确的。2.《预选协议》合法有效，上诉人应继续履行。应其堃2008年5月7日签订《腾空付款协议》后，早已按约完成房屋腾空义务，2014年签订《预选协议》前，应其堃已将其户籍、家庭情况等与拆迁安置有关的材料提交给迎恩门办公室，双方协商一致签订该协议，不违反法律、行政法规的强制性规定，协议合法有效，双方应全面履行自己的义务。85号纪要不属于规范性合法性文件，未向社会公众公布，而且形成于2008年，迎恩门办公室签约时已对协议内容是否符合拆迁政策进行了充分的协商和判断，且自2014年签订《预选协议》后一直未予否认。上诉人诉称协议变更无事实和法律依据。3.上诉人构成违约，原审依据《腾空付款协议》的约定判定上诉人支付安置补助费及利息，并无不当。请求驳回上诉，维持原判。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案的争议焦点有两个：一是越城区政府是否为适格被告；二是被诉《预选协议》应如何履行。对于争议焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，根据在案证据，迎恩门办公室于2007年建立，原由绍兴市建设局管理，2016年成建制划入越城区管理，为越城区政府直属事业单位。迎恩门办公室不是法律、法规或规章授权行使行政职权的组织，不能够独立承担法律责任，不具有行政诉讼的主体资格。被上诉人对迎恩门办公室不履行《预选协议》的行为不服，提起本案诉讼，越城区政府作为迎恩门办公室的管理机关，是本案适格被告。越城区政府主张根据85号纪要的规定，迎恩门办公室的历史遗留问题由北海街道接收、处置、管理，但85号纪要属于内部文件，不具有对外法律效力，根据迎恩门办公室的事业单位法人信息，其举办单位仍为越城区政府，因此，越城区政府的上诉理由缺乏事实和法律依据，不能成立。对于争议焦点二，《预选协议》系迎恩门办公室与应其堃为房屋拆迁补偿安置事宜经协商一致而达成，属于行政协议。行政协议兼具行政性和契约性，对各方当事人的权利义务具有约束力，各方当事人均应按协议约定的内容履行权利义务，非因公共利益需要或国家法律政策发生重大调整，行政机关不得行使行政优益权单方变更、解除合同。本案中，因案涉地块拆迁需要，应其堃在2008年即与迎恩门办公室签订《腾空付款协议》并早已腾空房屋，之后又于2014年签订《预选协议》，确定应其堃经确权后建筑面积129.9平方米，实际可安置面积140平方米，选择120平方米套型，另外划出安置面积20平方米给丈量号B24山阿丽。被诉《预选协议》系双方真实意思表示，不存在重大明显违法、损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形。上诉人主张根据迎恩门工程建设指挥部[2008]3号《会议纪要》的规定，同一农户有二处住宅且同时拆迁的，采用合并安置，因此拒绝履行协议。但是，上述《会议纪要》形成于2008年，而被诉《预选协议》于2014年10月29日签订，签订协议时，迎恩门办公室应对协议内容的合法性与合理性已作出充分考量，签订协议后至被上诉人提起本案诉讼前也一直未明确否认协议效力。而且，协议签订前，应其堃已向迎恩门办公室提交了其在山西省乾县的户籍证明以及2014年5月5日户籍从陕西迁入浙江省绍兴市北海街道北海村的户口登记资料等材料，因此，本案也不存在应其堃故意隐瞒户籍信息、欺诈签订协议的情形。原审法院据此判决上诉人继续履行《预选协议》，并无不当。上诉人在没有合理事由的情况下，未依约履行协议，构成违约，应承担相应违约责任。原审法院结合《预选协议》及《腾空付款协议》的约定，判令上诉人按原标准加倍每季支付临时安置补助费并支付利息损失，并无不当。上诉人主张未及时选房系由被上诉人造成、被上诉人并未因未能选房而造成损失，理据不足，不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人绍兴市越城区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  马良骥审判员  张 榆审判员  李竺娉二〇二〇年七月二十一日书记员  韦若莎1·2·