浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1114号上诉人（原审原告）高远培，男，1954年8月30日出生，汉族，户籍地浙江省临海市。委托代理人高洁，男，1986年11月21日出生，汉族，户籍地浙江省临海市。系高远培之子。被上诉人（原审被告）临海市人民政府，住所地浙江省临海市东方大道99号。法定代表人王丹，市长。委托代理人陈开哲。委托代理人李宏伟，浙江全力律师事务所律师。高远培诉临海市人民政府房屋行政拆迁一案，台州市中级人民法院于2020年5月11日作出（2020）浙10行初31号行政裁定。高远培不服，向本院提出上诉。本院于2020年6月10日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审裁定载明：原告高远培起诉称，原告在临海市××街道××村××地和房屋。2017年，桑园村被划入台州医院二期项目征收红线范围内，但被告对桑园村集体土地上的房屋拆迁并没有按照台州医院二期项目名义进行拆迁，而是以“旧村拆迁改造”名义进行拆迁。根据《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）、《关于开展征地拆迁阳光工程建设的意见》（浙土资发〔2012〕22号）、《中华人民共和国土地管理法》等法律法规、规范性文件规定，临海市人民政府及其所属有关职能部门，应在各自职责范围内做好征收土地方案、征地补偿安置方案的拟定、告知、听证工作、土地现状的调查确认工作、协商签订征收土地协议工作。被告在没有办理合法拆迁手续的情况下，从2017年5月起以“旧村拆迁改造”名义对桑园村集体土地上的房屋实施拆迁，违反国家法律法规的强制性规定。桑园村集体土地上房屋因相关建设项目需要分批次被浙江省人民政府批准征收，但集体土地上房屋拆迁均未按照国家法定程序实施征收，集体土地上房屋拆迁均以“旧村拆迁改造”名义实施。临海市人民政府是“旧村拆迁改造”的行政法律责任主体，对桑园村实施“旧村拆迁改造”符合其落实相关建设项目的行政目的，房屋拆迁是临海市人民政府实现行政目的的一个阶段，对桑园村实施“旧村拆迁改造”符合临海市人民政府的行政意图。原告的起诉符合起诉期限。桑园村安置房项目存在两次立项、两次招标，违反相关法律法规的规定。起诉请求：1.依法确认临海市人民政府集体土地上拆迁行为（旧村拆迁改造）违法；2.依法确认临海市人民政府是“旧村拆迁改造”拆迁行政法律责任主体；3.本案诉讼费用由被告承担。经补正后，原告更正其诉讼请求第一项为请求依法确认临海市人民政府集体土地上拆迁行为违法。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，经原告补正后，原告明确其诉讼请求为：1.确认临海市人民政府集体土地上拆迁行为违法；2.确认临海市人民政府是“旧村拆迁改造”拆迁行政法律责任主体；3.本案诉讼费用由被告承担。因集体土地上房屋拆迁行为包括征收、补偿、安置、房屋拆除等多个行政行为，原告的第一项诉讼请求中的“拆迁行为”包含了多个行为，其诉讼请求不明确、不具体，且其第二项诉讼请求也不符合上述规定的要求。本院在向原告释明后，原告拒绝变更，对其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回原告高远培的起诉。上诉人高远培上诉称：1.一审法院认定事实错误。上诉人本案一审第一项诉讼请求补正后为：请求确认临海市人民政府实施占用上诉人房屋及所属土地行为违法。2018年2月8日上诉人房屋被行政强制拆除前，上诉人该农村自建房由上诉人户占有和使用不存在被临海市人民政府占用的问题。集体土地上房屋拆迁行为虽然包括多个行政行为，但占用上诉人房屋及所属土地行为是一个独立的行政行为，该行为发生在2018年2月8日后。上诉人房屋位于台州医院二期项目征收范围。2017年11月28日，临海市国土资源局向桑园村支付台州医院二期项目土地征收款2635230元，当土地征收款向桑园村支付后，如果临海市人民政府要占用被征收房屋和土地，应先补偿、安置，其所实施占用房屋和土地行为应具备事实根据和法律依据。上诉人房屋在政府向村委会支付土地补偿款后被行政强制拆除，行政强制拆除后房屋所属土地被台州医院二期项目占用，上诉人有权对临海市人民政府实施占用上诉人房屋及所属土地行为进行起诉。一审法院对“请求确认临海市人民政府实施占用上诉人房屋及所属土地行为违法”的诉讼请求未进行司法评判即驳回上诉人的起诉不符合法律规定。上诉人本案一审第二项诉讼请求是：请求确认临海市人民政府是“旧村拆迁改造”拆迁行政法律责任主体。“旧村拆迁改造”拆迁主体只有一个，该拆迁主体根据行政法律法规来确定，上诉人请求确认临海市人民政府是“旧村拆迁改造”拆迁行政法律责任主体法院可根据法律法规来确定。一审法院认为该项诉讼请求不明确、不具体系认定事实错误。2.征收（决定）、补偿和安置、房屋拆除、行政批准行为均非上诉人一审所诉。临海市人民政府至今未对上诉人户进行补偿和安置，临海市人民政府未对上诉人户实施补偿和安置行为，补偿和安置行为不存在。临海市人民政府未对上诉人户作出征收（决定），征收（决定）也不存在。一审上诉人明确本案非对行政强制行为起诉。本案非对拆迁所涉及的行政批准行为（如：省政府行政批准行为、临海市人民政府的相关行政批准行为）进行起诉。3.“旧村拆迁改造”应属征收土地实施行为的一部分，村委会具体实施行为应视为受政府委托。4.拆迁行政法律责任主体不明确官商相互勾结以假“村民自治”名义共同侵吞国家财政资金和桑园村集体资金。请求撤销一审裁定，并指令一审法院继续审理。被上诉人临海市人民政府答辩称：1.被答辩人的起诉不符合“一案一诉”的基本原则2017年5月15日，临海市人民政府大洋街道办事处桑园村村民委员会制订《大洋街道桑园村拆迁及高层立改套安置实施办法》经该村村民代表大会讨论通过。同日，该村村民委员会向临海市人民政府大洋街道办事处提交《关于要求批准〈大洋街道桑园村拆迁高层立改套安置实施办法〉的请示》，请求街道办事处讨论并报送答辩人处审批；同年5月17日，临海市人民政府大洋街道办事处向答辩人提交《关于要求批准〈大洋街道桑园村拆迁高层立改套安置实施办法〉的请示》；同年5月20日，答辩人作出临政函〔2017〕149号《临海市人民政府关于同意大洋街道桑园村拆迁及高层立改套安置实施办法的批复》，批准该实施办法，请大洋街道办事处组织实施。被答辩人起诉要求确认“临海市人民政府集体土地上拆迁行为（旧村拆迁改造）违法”，可该行为包含征收补偿方案、土地征用、村民安置补偿方法、房屋拆除等数个行政行为和法律关系，被答辩人笼统地起诉要求确认答辩人集体土地上拆迁行为（旧村拆迁改造）违法，其诉讼请求无法指向具体行政行为，属诉讼请求不明确、不具体，不符合起诉条件，违反了行政诉讼“一案一诉”的原则。其次，临海市人民政府大洋街道办事处在实施旧城改造拆迁行为中绝大多数村民为了改善居住环境，提高生活质量自愿并乐意签订协议，同意拆迁进行改造。答辩人在整个旧村改造过程中就基于村民自治，由答辩人提供政策支持，因此不存在拆迁行为违法之说。被答辩人虽然在一审法院释明后，向一审法院寄送了《关于诉讼请求的情况说明》以及《关于诉讼请求的情况说明（二）》，但是该两份情况说明均未对诉讼请求进行明确，在两个情况说明中均表述其诉讼请求是“确认拆迁行为违法”。因此，一审法院认定“其诉讼请求不明确、不具体”，认定事实清楚。2.被答辩人并非本案适格的原告。2007年，被答辩人申请建房，获得有关部门许可在原房屋东侧建造占地面积为45.6平方米，一间二层，建筑面积为91.2平方米。但被答辩人在建设房屋过程中未按照建设工程规划许可证规定的内容进行建设，实际建成房屋二间三层（一层为拆翻建）砖混结构，计建筑面积为256.00平方米，其中扩建建筑面积为164.80平方米。为纠正该违法行为，2017年12月16日，大洋街道下设的“三改一拆”行动领导小组办公室对被答辩人作出临大洋镇（街道）限拆字〔2017〕第001号《限期搬迁通知书》，以其上述房屋系违法建筑为由，要求其在2017年12月19日前将屋内物品清理干净，逾期将组织强制清除。因被答辩人未能自行腾空房屋，2018年2月8日，大洋街道办、临海综合执法局在临海公证处的公证下对被答辩人房屋进行强制腾空，腾空后对涉案房屋进行了强制拆除。被答辩人向答辩人申请行政复议，要求确认大洋街道、临海综合执法局拆除行为违法，答辩人作出确认二者行政强制拆除行为违法的行政复议决定。此后被答辩人又多次以各种理由向临海市人民法院起诉，临海市人民法院分别作出（2018）浙1082行初54号行政裁定书、（2018）浙1082行初60号行政判决书等裁判文书对被答辩人所诉事项进行裁判。由此可见，拆除被答辩人房屋的行为系对被答辩人违法建筑而进行的拆除行为，实施主体并非答辩人，该拆除行为与桑园村的旧村拆迁改造拆迁行为无关，被答辩人与该旧村拆迁改造拆迁行为不存在利害关系，不是本案的适格原告。同时，被答辩人现又提起确认答辩人集体土地上拆迁行为（旧村拆迁改造）违法之诉讼，构成事实上的重复诉讼。因此，即使被答辩人的诉讼请求是其在上诉状中所称的“请求确认临海市人民政府实施占用上诉人房屋及所属土地行为违法”，也是重复起诉，更何况答辩人从未实施占用上诉人房屋及所属土地的行为，被答辩人的诉讼请求根本没有事实依据。3.本案已经超过诉讼时效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。被答辩人曾于2018年12月26日，以答辩人为被告，起诉请求确认桑园村旧村拆迁改造行为中答辩人批准《桑园村拆迁安置办法》的行政行为违法，台州市中级人民法院作出（2019）浙10行初1号行政判决书，驳回其诉讼请求，被答辩人不服上诉至浙江省高级人民法院，浙江省高院作出（2019）浙行终622号行政判决书，驳回上诉，维持原判。此后，被答辩人又针对桑园村旧村拆迁改造行为中答辩人的具体行政行为提起行政诉讼，台州市中级人民法院分别作出（2019）浙10行初151号行政裁定书裁定不予立案、（2019）浙10行初215号行政裁定书驳回起诉。被答辩人显然早已明知作出各项行政行为的主体和行政行为的具体内容，至今早已超过六个月的诉讼时效，故理应驳回被答辩人的起诉。请求驳回上诉，维持原裁定。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，上诉人递交了大量书面材料，部分系一审期间已提供，但均与本案二审审理重点即上诉人的起诉是否符合法定起诉条件不具有关联性，不属于新证据，本院不予接纳。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。上诉人递交起诉状后即被法院立案部门告知其诉讼请求不明确，要求予以补正。之后上诉人书面明确其诉讼请求是：1.确认临海市人民政府集体土地上拆迁行为违法；2.确认临海市人民政府是“旧村拆迁改造”拆迁行政法律责任主体；3.本案诉讼费用由被告承担。集体土地上的拆迁通常有多主体参与，是包含多阶段、多环节的综合行为。上诉人笼统起诉拆迁行为违法，属于诉讼请求不明确。而其第二项诉讼请求亦不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条规定的“有具体诉讼请求”范围。原审裁定驳回其起诉，并无不当。综上，原审裁定适用法律正确，审判程序合法。上诉人所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 黄 寒审判员 许 勤审判员 蒋旭东二〇二〇年七月二十二日书记员 许亚芬