山东省东营市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鲁05行初2号 原告：寿光市五谷蔬菜有限公司。住所：山东省寿光市化龙镇务本村东北角。统一社会信用代码：91370783MA3DARWEON。 法定代表人：郑文昌，经理。 委托诉讼代理人：郑福江，男，1959年6月17日，汉族，寿光市五谷蔬菜有限公司工作人员。 委托诉讼代理人：张始清，北京盈科（天津）律师事务所律师。 被告：广饶县人民政府。住所：山东省东营市广饶县城乐安大厦。 法定代表人：陈伟颂，县长。 出庭负责人：杨云志，广饶县人民政府副县长。 委托诉讼代理人：王利利，广饶县司法局工作人员。 委托诉讼代理人：燕林广，山东高格律师事务所律师。 被告：广饶县水利局。住所：东营市广饶县乐安大街565号乐安大厦10楼。统一社会信用代码113705230045150443。 负责人：宋维华，党组副书记。 出庭负责人：司书峰，广饶县水利局副局长。 委托诉讼代理人：贾澄广，广饶县水利局工作人员。 委托诉讼代理人：肖敏，山东广胜律师事务所律师。 被告：广饶县稻庄镇人民政府。住所：广饶县稻庄镇。统一社会信用代码11370523004515618E。 法定代表人：李团结，镇长 出庭负责人：赵淑刚，广饶县稻庄镇人民政府副镇长。 委托诉讼代理人：王洪杰，广饶县稻庄镇人民政府工作人员。 委托诉讼代理人：吴宝玉，山东玉辉律师事务所律师。 原告寿光市五谷蔬菜有限公司（以下简称五谷蔬菜公司）因诉被告广饶县人民政府、广饶县水利局、广饶县稻庄镇人民政府（以下简称稻庄镇政府）行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院作为诉前调解案件立案后，于2020年1月2日委托东营市行政争议审前和解中心进行和解。2020年2月25日，本院收到和解中心终止案件调解的反馈单后，于2020年2月28日立案。本院依法组成合议庭，于2020年4月7日、5月13日分别通过线下和互联网公开开庭进行了审理。原告五谷蔬菜公司的法定代表人郑文昌及委托诉讼代理人郑福江、张始清，被告广饶县人民政府的出庭负责人杨云志及委托诉讼代理人燕林广，被告广饶县水利局的出庭负责人司书峰及委托诉讼代理人贾澄广、肖敏，被告稻庄镇政府的出庭负责人赵淑刚及委托诉讼代理人王洪杰、吴宝玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告五谷蔬菜公司诉称：2017年6月5日，原告在广饶县稻庄镇长行村（以下简称长行村）承包了195亩土地，承包地紧邻织女河。2018年8月19日，织女河稻庄段河堤决口，将原告种植的195亩胡萝卜冲毁，给原告造成财产损失1267500元。2019年8月11日，织女河稻庄段河堤再次决口，将原告种植的100亩胡萝卜冲毁，胡萝卜每亩产值4500元，胡萝卜损失45万元。冲毁85亩红薯，红薯每亩产值8250元，红薯损失71250元。2018年、2019年合计损失2418750元。请求法院判决三被告赔偿原告2418750元；诉讼费由三被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 1.土地承包合同。2017年6月5日，广饶县稻庄镇六兄弟家庭农场（甲方）与原告（乙方）签订了土地承包合同，广饶县稻庄镇长行村村委会同意甲方转包并在合同上盖章确认。 2.网络打印件3份，以此证明胡萝卜、烟薯在2018年10月份、2019年10月份的市场价格情况。 3.照片1张，以此证明织女河河水外溢导致原告种植的农作物被淹的情况。 广饶县人民政府答辩称：一、广饶县人民政府通过其职能部门全面履行了对织女河管理的法定职责。广饶县水利局作为县政府水利方面的主管部门，负责组织、协调、监督、指挥全县防汛防潮抗旱工作，承担县政府防汛抗旱指挥部的日常工作。织女河在广饶县境内具体的河流设计、治理工作均由广饶县水利局负责实施。广饶县水利局根据工作职责以及广饶县水利设施的具体要求，对织女河河道的治理科学规划实施，不存在未履行法定职责的情形。二、原告诉状中所述水涝灾害系不可抗力造成。2018年受台风“温比亚”影响，广饶县遭遇强降雨，8月18日12时至20日6时平均降水量291.9毫米；2019受台风“利奇马”影响，8月10日至14日，广饶县平均降水量380.7毫米。全县累计降水量716.5毫米，较常年同期偏多309.4毫米，均为1971年来最大降雨量。农作物受灾主要由田间积水造成，一般积水10—20厘米，个别地块积水深度达到50厘米以上，大量雨水形成地面径流，向低洼地带汇集，造成耕地和林带淹没。原告诉状中所述水涝灾害，属于不可抗力，并不是由于织女河河坝决口所致。三、2018年、2019年两次强降雨前后，广饶县人民政府积极履行职责，没有过错。2018年、2019年两次强降雨前，广饶县人民政府根据气象部门的天气预报，及时下发通知，组织全县机关干部投入到抗洪救灾工作中。事前积极做好了应急抢险准备工作，降水过程中，组织机关干部全天候奋战在抗洪一线。调用大量机械设备，全力以赴防汛救灾，尽最大可能加快田间、道路、小区、企业的排水速度。广饶县人民政府尽了最大努力去组织抢险救灾，措施到位，广饶县人民政府及其职能部门没有过错。综上所述，请求法院依法查明事实，驳回原告的诉讼请求。 被告广饶县水利局答辩称：一、广饶县水利局全面履行了保障织女河堤防安全的法定职责。广饶县织女河上游多年无客水流入，主要水源为沿岸雨水和华泰、中创、稻庄镇、高园四个污水处理厂外排水，它的主要功能是排涝，非泄洪，故不存在原告诉称的洪水行洪问题，也就不存在河堤决口的原因。涉案河的设计依据符合国家标准，河堤完全能承载降雨的冲击。2013年至2014年，广饶县组织对织女河华泰水库上游段8.5公里河道进行了疏挖整治、河道衬砌以及两岸的绿化建设。2017年，织女河综合治理工程作为当年广饶县重点环保治理工程，由稻庄镇负责组织实施，涉案河坝已非常坚固，不存在决口问题。如果河水外溢也是因为下游即寿光市境内河段没有治理而流水不畅导致。2018年、2019年两次强降雨前后，广饶县水利局事前积极做好了应急抢险准备工作、降水过程中，全力除水排涝，应对措施到位，没有疏漏。但其无法做到超出常人能力、超越自然力量、超越现有技术水平去阻止大自然灾难的发生。二、原告所诉损失没有事实和法律依据。2018年、2019年原告是否均在涉案土地上种植农作物、种植的品种和数量没有证据证实。原告主张的农业是否有损失，损失数量也没有证据证实。原告主张的损失若真实存在，其所受损失的原因并不唯一确定。三、原告主张的损失系不可抗力造成，与三被告的履职行为没有因果关系。2018年、2019年的强台风属于不可抗力，被告依法行政，没有任何过错，其损失与被告行为没有因果关系，让被告承担原告主张的农业损失没有法律依据。综上所述，请求法院依法查明事实，驳回原告的诉讼请求。 被告稻庄镇政府答辩称：一、稻庄镇政府依法履行了织女河河道管理和维护职责，在保护织女河的过程中不存在失职行为。稻庄镇政府于2017年3月实施了织女河河道的清淤工程，于2017年10月实施了稻庄段织女河与寿光交界处拦河闸工程，清淤工程及拦河闸工程均验收合格。在2018年8月19日强降雨来临之前进行巡回检查，对河道内影响行洪的阻碍物进行清理。二、原告所称2018年8月19日织女河稻庄段河堤决口的情况并不存在，现在织女河堤坝仍然存在，也没有任何冲垮的痕迹，不会导致原告的胡萝卜被冲毁。三、2018年8月19日及2019年8月11日的强降雨是广饶县有史以来从没有遇到过的，即使原告有损失，按照法律规定，稻庄镇政府也存在免责情形。针对“温比亚”“利奇马”两场强降雨带来的农业生产损失，稻庄镇政府积极调查上报，协调中央就农业生产救灾资金严格按照相关政策要求，分别发放至各受灾经营主体。国家认定是自然灾害并予以补偿，不可能再对原告进行赔偿。四、织女河名义虽然是一条河，但更应该是广饶县华泰织业有限公司及广饶县大王镇污水处理厂的一条排水沟，水量很少。织女河没有其他的水源。五、原告承包地的农作物是被水淹的，而不是被冲毁的。2018年8月19日、2019年8月11日因雨水太大，原告承包地所在的地段雨水平均降雨量达到40.89厘米以上。同时原告承包地所在位置处在低洼处，地里雨水排不出去，长行村内的雨水又从村内排出，部分雨水流入到了原告的承包地中，这些雨水就足以将原告的承包地淹了。原告承包地的地下水位也非常浅的，原告所在的承包地的地表水位离地面大约1米左右，导致雨水又不能及时渗透下去。稻庄镇政府管辖范围内的土地，大约有6万余亩农作物被雨水淹了，除涉案承包地外，其他的都不在织女河边上，被淹主要是雨水的原因而非织女河河水外溢的原因。六、织女河不存在决口的事实，但有可能存在织女河因河水太大导致溢水。如果是溢水，那造成溢水的重要原因是织女河的水流到山东省寿光市地段时，由于寿光市段的河道较窄，从而造成排水不畅。七、原告所说的损失没有任何依据，原告提交的土地承包合同，应当由证人出庭作证，否则无法证明原告在涉案区域存在承包土地的事实，也无法证实原告在承包地里种植的农作物种类。原告作为外来人员，在没有履行法律规定的相关程序的情形下，承包是无效的，即使有损失也不能得到法律的支持。综上所述，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 稻庄镇政府向法庭提交了以下证据： 1.雨情通报2份。以此证明2018年8月19日及2019年8月11日的降水都超过了40厘米。 2.广饶县稻庄镇长行村村民委员会出具的证明1份。原告承包土地地势较低，处在洼地处；地表水位比较浅，长行村的部分雨水也流入原告承包地，导致雨水难以及时排出也不能及时渗透。 3.2019年稻庄镇绝产面积核定表。原告承包的土地并没有在该核定表中，以此证明原告主张的绝产不符合事实。 4.稻庄镇长行村南部地块测绘图。系稻庄镇政府于第一次庭审后委托广饶县水利工程公司对长行村南部地块进行的测绘，以此证明涉案地块地势北高南低，原告承包地块地势低洼。 5.稻庄镇长行村村委会出具的证明。在“利奇马”台风期间，稻庄镇政府通过实施拆除围墙等方式帮助涉案地块排涝，涉案地块农作物并未绝产。 三被告对原告提交的证据发表以下质证意见：对原告提交的土地承包合同，广饶县人民政府、广饶县水利局对承包合同的真实性均无异议，广饶县水利局认为该承包合同不能证明合同的实际履行情况以及原告主张的其种植了195亩农作物的事实；稻庄镇政府对合同的真实性及证明目的均有异议，认为即使合同真实，也不能证实原告履行了合同，且合同的甲方转包违法，即使有村委会盖章，也没有根据农村土地承包法的规定按法定程序转包。对于原告提供的超市胡萝卜、红薯售价照片、亩产量网络截图，认为无法证实真实性，即使该证据属实，超市的商品有一定的标准，而原告所主张的产品具有不确定性，不一定与超市商品性质相同，该证据显示的价格，均是农产品成熟以后当天的价格，在此期间种植农产品还需要人力、物力的支出，不能以此确认原告的损失，原告的损失应该是农产品卖出后减去投入支出以后的剩余部分。对原告提供的承包地过水后的照片，认为无法证实是原告承包地种植的农作物，亦不能证明是河堤决口造成的被淹。 原告对稻庄镇人民政府提交的证据发表以下质证意见：对2019年稻庄镇绝产面积核定表不知情，原告没有申报过，对证据的真实性不予认可。对测绘图的真实性认可，合法性和关联性不予认可，该测绘行为是在举证期限届满之后实施的，法院不应予以采信。即使承包地地势低洼，只要河道畅通，也不会造成河水外溢。对稻庄镇长行村村委会出具的证明不予认可。 经审理查明：2017年6月5日，原告与广饶县稻庄镇六兄弟家庭农场签订了土地承包合同，在长行村承包了195亩土地，承包地北邻长行村，南邻织女河，承包期限为3年。2018年受台风“温比亚”影响，广饶县遭遇强降雨，8月18日12时至20日6时平均降水量291.9毫米；2019受台风“利奇马”影响，再次遭遇强降雨，广饶县8月10日至14日的平均降水量为380.7毫米，稻庄镇为408.9毫米，全年累计降水量710.2毫米，较常年同期偏多315.9毫米，为1971年以来最大降雨量。2018年、2019年台风影响期间，织女河河水暴涨，织女河北岸于热力管线处部分河水外溢流入原告承包地，同时承包地区域北高南低，地势相对低洼，长行村内的雨水也流入承包地，加上强降雨的影响，承包地内种植的农作物长时间被雨水浸泡，受损严重。 本院认为：本案重点围绕原告是否具有本案的诉讼主体资格，原告诉求的损失有无事实和法律依据、与被告的履职行为是否存在因果关系进行了审查。 关于原告是否具有本案的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权提起诉讼。该法第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案原告同时提起了不履行法定职责之诉和行政赔偿之诉。原告承包的土地紧邻织女河，行政机关如果存在不依法履行保障织女河堤防安全的法定职责行为，将对原告财产权益造成损害，因此，原告与该不履职行为具有利害关系，原告如果认为被告在保障堤防安全方面存在不履职行为且可能或已经对其财产权益造成损害，有权提起本案诉讼。因此，原告具有本案的诉讼主体资格。 关于原告请求赔偿有无事实和法律依据问题。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项的规定：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。即行政机关承担侵犯财产权行政赔偿责任的前提是行政行为系违法行为。本院（2020）鲁05行初1号行政判决认为广饶县水利局、稻庄镇政府的举证能够证明其针对织女河堤防安全履行职责的情况，原告主张的两被告对织女河堤防安全未履行法定职责的理由不能成立，对其主张不予支持。广饶县人民政府并非本案适格被告，对原告对广饶县人民政府的起诉，予以驳回。原告诉求的三被告不履行法定职责行为人民法院未予支持，并判决驳回原告诉讼请求。因行政行为无确认违法前提，原告请求三被告承担损害赔偿责任则缺乏事实根据和法律依据，对其请求不应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告寿光市五谷蔬菜有限公司的诉讼请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  张晓丽 审 判 员  王梓臣 人民陪审员  杜桂根 二〇二〇年七月二十二日 书 记 员  李 瑾