云南省泸水市人民法院 行 政 判 决 书 (2020)云3321行初2号 原告：泸水上江佳诚汽车维修厂，住所：怒江州泸水市上江镇新建村大南茂公路边。 统一社会信用代码：92533321MA6KBBPT22。 经营者：和荣山，男，汉族，1976年9月16日生，云南省贡山县人，现住怒江州泸水市。 委托诉讼代理人：蒋子冬，北京创为律师事务所律师，执业证号：11101200410254753，代理权限：一般授权代理。 委托诉讼代理人：吴思琦，北京创为律师事务所实习律师，实习证号：01011908212750，代理权限：一般授权代理。 被告：泸水市上江镇人民政府，地址：怒江州泸水市上江镇大墩子街1号。 统一社会信用代码：1153332101528187XM。 负责人：李祖华，系该镇镇长。 委托诉讼代理人：施伟明，男，1983年4月14日生，白族，云南省泸水市人，现住泸水市，代理权限：一般授权代理。 委托诉讼代理人：普蕴鹏，云南大怒江律师事务所律师，执业证号：15333201910146030，代理权限：特别授权代理。 原告泸水上江佳诚汽车维修厂诉被告泸水市上江镇人民政府土地行政管理（土地）行政确认一案。本院于2020年2月11日立案受理后，于2020年2月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2020年6月9日公开开庭审理了本案。原告泸水上江佳诚汽车维修厂经营者和荣山及委托诉讼代理人蒋子冬、吴思琦，被告泸水市上江镇人民政府委托诉讼代理人施伟明及普蕴鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 行政机关负责人因生病不能出庭应诉，向本院提交了情况说明。 被告泸水市上江镇人民政府于2019年7月6日作出上江镇人民政府责令限期拆除违法建（构）筑物通知书（上江镇拆建字［2019］223号），并于2019年11月5日将原告位于泸水市茂怒江州旅游服务中心对面金六公路西侧的厂房及其他地上附着物进行了强制拆除。 原告泸水上江佳诚汽车维修厂诉称：原告的厂房及其他地上附着物位于云南省怒江州旅游服务中心对面金六公路西侧。该土地现因“保山至泸水高速公路项目泸水段”及“怒江州易地搬迁公共基础设施配套美丽公路南延线道路项目”面临征收，但经营者和征收主体并未就该土块的安置补偿达成一致意见，也从未签订过安置补偿协议。 2019年11月5日。原告的厂房及其他地上附着物由被告组织相关人员使用挖掘机等重型装备强制拆除，原告财物被大量损坏、掩埋。被告在未通知其经营者到场且无任何强制执行决定的情况下，暴力强制拆除厂房及其他地上附着物的行政行为违反相关法律规定，侵犯其合法权益，对经济利益造成严重损害。故向法院提起行政诉讼，诉讼请求：确认被告泸水市上江镇人民政府于2019年11月5日强制拆除原告地上附着物的行为违法。 原告为证明其主张，向本院提交如下证据材料： 第一组：营业执照、协议书、公证书、纳税证明、土地租赁合同，用于证明原告主体适格，原告土地来源合法。 第二组：1.《上江镇限期搬离（清场）告知书》上镇搬离字[2019]21号、2.《上江镇人民政府责令限期拆除违法建构筑物通知书》上江镇拆建字[2019]223号、3.泸水市人民政府不予受理行政复议申请告知书(泸政行复不理告字[2020]第1号)、4.泸水市人民政府官方网站简报《上江镇：美丽公路南延长线项目征地拆迁工作有序推进》，用于证明被告主体适格。 第三组：1.《泸水市人民政府关于怒江州易地搬迁公共基础设施配套美丽公路南延线道路项目用地征地拆迁的公告》、2.《泸水市人民政府关于保泸高速公路泸水段建设项目土地房屋进行征收决定的公告》，用于证明原告厂房及地上附着物处于征收范围内。 第四组：1.原告地上附着物被强制拆除前的照片（图一至图二）、2.原告地上附着物被强制拆除过程中的照片（图三至图十）及光盘、3.原告地上附着物被强制拆除后的照片（图十一至图十二），用于证明原告地上附着物被强制拆除的事实。 被告泸水市上江镇人民政府辩称：一、上江镇“两违”整治工作情况。根据省、州关于提升城乡人居环境的总体要求，按照《怒江州开展违法占地违规建筑行为专项整治行动实施方案》《怒江州城乡违法违规建筑治理行动方案》，结合《泸水县违法占地违法建设清理整治工作实施方案》的安排部署，依据《云南省违法建筑处置规定》，泸水市于2016年5月13日发布了《泸水县人民政府关于集中整治违法占地违法建设的通告》，2017年7月13日发布了《泸水市人民政府关于印发泸水市依法处置违法占地违法建筑工作方案的通知》，答辩人依据该文件精神以及工作方案陆续对本规划区内的违法占地违法建设进行了专项治理工作，并按照相关法律规定以及程序进行查处。2016年根据泸水市核查情况，被答辩人于2015年12月建盖的大南茂怒江州旅游服务中心对面金六公路西侧的厂房，并未按照《中华人共和国城乡规划法》的相关规定向相关部门办理建设工程规划许可证，存在未批先用的违法行为。答辩人根据泸水市人民政府的核查，依法对被答辩人违法建盖的建筑物依据违法建筑的处理文件精神以及《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定进行整治处理。二、答辩人强制拆除被答辩人房屋主体适格、适用法律正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”以及《云南省违法建筑物处置规定》第五条“乡（镇）人民政府负责处置乡村违法建筑。”等法律、法规规定，结合本案，被答辩人在未取得乡村建设规划许可证的前提下，在答辩人总体建设规划区范围内建盖房屋，属违法建筑。答辩人依据上述法律、法规的相关规定，在经答辩人多次通知、劝阻未果，被答辩人又未自行拆除的前提下，依法强制拆除被答辩人建盖的房屋，主体适格，适用法律、法规正确。三、答辩人强制拆除被答辩人的房屋认定事实清楚、程序合法，证据确凿充分。2015年，被答辩人向上江镇××南茂村民承租了一块土地，2015年12月，被答辩人在该承租的土地上在未办理任何的建设审批手续下，擅自建盖了其用于经营汽车维修厂的厂房。答辩人根据泸水市两违办的核查，2019年4月28日，答辩人向被答辩人送达了《上江镇限期搬离（清场）告知书》上镇搬离字［2019］21号，告知其于接到通知之日起7日内（2019年4月28日至2019年5月5日）搬离（清场）美丽公路南延长线红线范围所有物品，如逾期未搬离，答辩人将依法采取相关措施，由此造成的损失概不负责。2019年5月2日，答辩人按照程序对被答辩人进行了询问调查核实，并制作了《金六公路沿线“两违”调查核实笔录》。在询问过程中，被答辩人陈述了建设厂房的时间以及面积。答辩人也同时告知了被答辩人其建设行为因未办理任何建设审批手续，存在未批先建的违法建设情形，期间被答辩人也认识到自身建盖房屋的违法性。2019年7月6日，答辩人向被答辩人送达了《上江镇人民政府责令限期拆除违法建（构）筑物通知书》，告知了被答辩人相关的事实、理由和依据，并限被答辩人于2019年7月11日前自行拆除违法建盖的建筑物、构筑物、恢复土地原状，逾期不自行拆除的，将依法强制拆除，并告知被答辩人享有陈述、申辩的权利。被答辩人在收到通知书后，直至2019年7月11日，责令限期拆除的期限到期后，被答辩人仍未拆除违法建盖的房屋，也未向答辩人提出陈述、申辩。2019年11月5日，答辩人依法对被答辩人违法建盖的建筑物进行强制拆除的行为，在拆除前，被答辩人已经于通知书收到后自行将建筑物内的财物搬离，答辩人见该违法建筑物内无任何财物便实施了强拆行为。四、答辩人己多次告知被答辩人停止违法建设行为，并向被答辩人送达了相关拆除文书，已按法定程序履行了相关的告知义务。在答辩人整个强制拆除的过程中对于违法建盖的房屋，答辩人依据泸水市“两违”工作组的核查，并对被答辩人违法建盖的行为进行调查核实，先后向被答辩人进行了询问调查、送达了《上江镇限期搬离（清场）告知书》《上江镇人民政府责令限期拆除违法建（构）筑物通知书》，但被答辩人仍未自行拆除，严重影响了乡镇的风貌形象。为规范规划区域内个人建房行为，进一步改善区域内人居环境，提升区域内风貌形象，尽早实现区域内脱贫致富，建设怒江美丽公路，答辩人及时强制拆除了被答辩人的房屋，有效遏制了区域内未批先建以及非法占地的行为，对规范全市个人自建房的行为具有重要的意义。本案中，答辩人己多次告知被答辩人停止违法建设、施工行为，并向被答辩人送达了相关文书，己按法定程序履行了相关的义务。综上，答辩人认为，答辩人强制拆除被答辩人的房屋主体适格，适用法律、法规正确，认定事实清楚，证据确凿充分，并按法定程序履行了告知义务，恳请贵院依法公正裁判。 被告泸水市上江镇人民政府为证明其答辩主张，向本院提交了以下证据材料、依据： 第一组：统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书、居民身份证，用于证明被告行政机关登记情况。 第二组：1《泸水市人民政府关于印发泸水市依法处置违法占地违法建筑工作方案的通知》泸政发[2017]81号，2、《泸水市人民政府关于印发《怒江州易地扶贫搬迁公共基础设施配套美丽公路南延线道路项目土地征收及房屋拆迁补偿安置实施方案》的通知》泸政发[2018]156号，3、《泸水市人民政府关于印发《泸水市2019年土地专项债券项目暨怒江新城基础设施建设征收土地拆迁补偿安置方案》的通知》，用于证明：1.2017年7月13日，泸水市人民政府发布了依法处置违法占地违法建筑工作方案的事实，2.2018年12月13日，泸水市人民政府发布了怒江易地扶贫搬迁公共基础设施配套美丽公路南延线道路项目土地征收及房屋拆迁补偿安置实施方案的事实，3.2019年10月29日，泸水市人民政府发布了泸水市2019年土地专项债券项目暨怒江新城基础设施建设征收土地拆迁安置方案以及该方案中地上建（构）筑物属于违法违章建筑，一律不予补偿的事实，4.明确规定违章建筑不再征收补偿范围和适用主体范围内。 第三组：1.《上江镇限期搬离（清场）告知书》上镇搬离字[2019]21号，2.《上江镇人民政府“两违”调查核实笔录》，3、《上江镇人民政府责令限期拆除违法建（构）筑物通知书》上江镇拆建字[2019]223号，4、照片，用于证明：1.2019年4月18日，被告向原告送达了《上江镇限期搬离（清场）告知书》的事实；2.2019年5月2日，被告对原告进行“两违”调查核实询问的事实；3.2019年7月6日，被告向原告送达了《上江镇人民政府责令限期拆除违法建（构）筑物通知书》，告知原告相关违法行为以及所享有的权利，并限原告在2019年7月11日前自行拆除违法建（构）筑物；4.2019年11月5日，原告在规定限期内未自行拆除违法建（构）筑物，被告实施强拆前对原告违法建筑进行拍照登记并发现原告违法建筑内并无任何财物后，实施了强制拆除的行为。 经庭审质证，双方对上述证据发表了质证意见。 对原告的证据，被告的质证意见如下：对第一组证据中的营业执照、纳税证明三性认可，对土地租赁合同和公证书的三性和证明目的不予认可，租赁的行为不能证明建房的合法性，租赁合同是原告与对方产生的租赁行为，涉及的是国有资产的转让，按照国有资产的转让法该行为是违法，行为违法的情况下公证书可以撤销，新提交的协议书、公证书已经超过举证期限；对第二组证据的三性和证明目的予以认可，从官方网站可以看出，拆迁小组对整个所有拆除行为中的实物进行了登记，并且本案中原告已经将自己的所有物品已经搬离，因此被告才进行的强拆行为；对第三组证据的真实性、合法性认可，关联性不予认可，在被征收范围内认可，但原告建房的行为和整体上的主体资格不符合征收范围内的被征收人的主体资格；对第四组证据的三性予以认可，被告在拆除之前已经通知原告，原告才能及时到达现场进行拍照，从照片内可以看出被告在拆除的过程中已经将原告的物品搬离。 对被告的证据，原告的质证意见如下：对第一组证据无异议；对第二组证据中的泸政发[2017]81号文件的真实性、合法性予以认可，关联性和证明目的不认可，该通知系泸水市人民政府告知性文件，非决定性文件，对原告房屋性质的认定及行为责任不产生实际影响，该文件载明的时间点为2016年5月13日，再此之后，新建改建扩建不予补偿，而原告房屋是在此之前建设，依据该条款不属于不补偿，一律拆除的范围，虽然该文件在后面将5月13日之前建设的房屋列入违法类，但由于其与第一条相冲突，在适用的时候应当本着有利于行政相对人的原则进行实施。对证据中的泸政发[2018]156号文件的真实性、合法性认可，关联性和证明目的不认可，1.该文件是行政征收过程中配套文件，本案是被告就原告房屋及付着物是否合法的行政处罚，及后续实施强制拆除的行政行为的问题，行政征收文件与行政处罚、行政强制无关，此文件不能证明被告行为的合法性，且该组证据亦能证明原告房屋和付着物属于征收范围内，2.根据该文件中第八项限制行为的规定，自征收公告发布之日起征收范围内的各类建（构）筑物、土地和设施应当保持现状，凡任何单位和个人在征收范围内实施以下行为不予补偿。美丽公路项目用地拆迁的公告时间是2018年9月21日，原告房屋建于2015年7月中旬，不属于该实施方案不予补偿的情形。对证据泸政发[2019]号文件的真实性认可，关联性和证明目的不予认可，1.该文件是行政征收过程中配套文件，本案是被告就原告房屋及付着物是否合法的行政处罚，及后续实施强制拆除的行政行为的问题，行政征收文件与行政处罚、行政强制无关，此文件不能证明被告行为的合法性，且该组证据亦能证明原告房屋和付着物属于征收范围内，2.该证据中第五项限制行为和资金支付方式，限制行为（2）规定，地上建（构）筑物属于违法违章建筑，一律不予补偿，违法违章建筑以监管部门“两违”工作组认定结果为准，但本案中原告从未收到过两违工作组对其房屋和付着物进行认定的相关法律文件。对第三组证据中《上江镇限期搬离（清场）告知书》上江搬离字[2019]21号的真实性予以认可，关联性和证明目的不予认可，该证据系告知原告其房屋所在地段涉及美丽公路南延线征迁，要求原告自行搬离，从而加快推进美丽公路施工，由此可见被告强制拆除原告房屋和付着物从始至终是为了加快美丽公路建设，对《上江镇人民政府“两违”调查核实笔录》真实性认可，对合法性、关联性和证明目的不予认可，该笔录核实人员并未当面出具执法工作证件，没有在该笔录中记录身份，笔录地点不明，该笔录中并无相关实质内容，没有询问原告是否申请办理相关手续，以及相关手续办理情况，未查清事实情况且该笔录中调查人员向原告强调自2017年10月31日起，上江镇辖区范围内严禁一切未经审批或未获得国土、住建部门行政许可手续的所有建设行为，在2017年10月31日以前未取得相关行政许可手续的行为在政策方面是允许其存在的，原告房屋建设于2015年，不属于2017年10月31日以后严禁建设的行为。对上江镇拆建字[2019]223号通知书的真实性、关联性予以认可，合法性和证明目的不予认可，该通知并未具体列明原告行为违反城乡规划法、建设法的相关法律法规的规定，没有说明行政处罚的依据，适用法律不明确，从该通知中的救济途径可以看出该通知系被告作出具体强拆行政行为的过程性文件，并非对原告产生权利义务的实际性文件，且原告自收到通知后，于2019年7月8日向被告提出陈述申辩，该过程性文件不能作为被告强制执行的事实依据；对照片的证明目的不予认可，该组照片仅能体现原告房屋外部情况，不能证明原告建筑物内没有其他财务，且根据相关法律规定在实施具体拆除的行为时应当对涉案房屋内的财产采取保全措施，对屋内物品进行登记，同时对强拆过程进行录音录像，被告仅提供照片没有提供同步录像，故意逃避责任。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的第一组证据中的营业执照、纳税证明来源真实合法，本院予以确认，对土地租赁合同的真实性予以采信，对协议书、公证书，因与本案没有关联，本院不予确认；原告提交的第二组、第三组证据，证据来源真实合法，与本案具有关联性，本院予以确认；原告提交的第四组证据，该证据反映了原告房屋被拆除的事实，能证明原告的证明观点，本院予以确认。 被告提交的三组证据，具有形式真实性，与本案有关联，本院均予以认定，对其证明目的，本院将作综合认定。 经审理查明，2015年12月18日，和荣山和褚晓华签订了一份土地租赁合同，褚晓华将位于上江镇××南茂良种站金六公路上方的一块土地出租给和荣山，和荣山在该土地上建盖房屋及其他附属设施，2015年12月底建设完工。2017年2月17日和荣山在泸水市市场监督管理局登记办理了泸水上江佳诚汽车维修厂的营业执照，该土地上建盖的房屋及附属实施用于汽车维修厂，原告交纳了2017年1月1日至2019年12月31日的税款。2019年5月2日，被告向原告经营者和荣山作了“两违”调查核实笔录，询问了原告房屋建盖的时间、占地面积及向原告释明了自2017年10月31日起辖区内严禁一切未经审批或未获得行政许可手续的建设行为。2019年4月28日，被告作出《上江镇限期搬离（清场）告知书》上江搬离字［2019］21号，并于当日送达给原告，通知原告于2019年4月28日起至2019年5月5日搬离（清场）美丽公路南延长线红线范围内所有物品。2019年7月6日，被告作出《上江镇人民政府责令限期拆除违法建（构）筑物通知书》上江镇拆建字［2019］223号，并于当日送达给原告，责令原告自收到本通知之日起立即停止建设，并限原告在2019年7月11日前自行拆除上述区域内的所有建筑物、构筑物，恢复土地原状。2019年11月5日，被告将原告的建筑物及附属设施进行了强制拆除。 另，原告于2020年1月6日向泸水市人民政府提出行政复议，泸水市人民政府行政复议办公室作出泸政行复不理告字[2020]第1号告知书，告知原告其行政复议期限已过，不予受理，原告可直接向人民法院提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定执行。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《云南省违法建筑处置规定》第五条第三款规定，乡（镇）人民政府负责处置乡村违法建筑。第十七条规定，违法建筑处置部门和乡（镇）人民政府作出违法建筑处置决定前，应当听取当事人的意见，对提出的事实、理由和证据进行记录、复核。当事人提出的事实、理由成立的，应当予以采纳；不予采纳的，应当说明理由。第十八条第一款规定，违法建筑处置决定应当载明相关的事实、理由、依据以及不服决定的救济途径和期限等，并依法送达当事人。当事人不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。第十九条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除或者申请拆除违法建筑的，县级以上人民政府可以责成违法建筑处置部门或者乡（镇）人民政府组织强制拆除。第二十一条规定，违法建筑依法应当予以强制拆除的，违法建筑处置部门或者乡（镇）人民政府应当发布强制拆除实施时间、相关依据、违法建筑内财物搬离期限等内容的强制拆除公告。强制拆除公告可以在违法建筑及其周围张贴，也可以通过当地新闻媒体发布。根据上述法律、法规的规定，未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村规划建设许可证的规定进行建设的违法建筑，乡镇人民政府应当依法作出责令停止建设、限期改正的行政处理决定，在该行政处理决定发生法律效力后，依法作出行政强制执行决定，并依法实施强制执行。本案中，原告的建筑物于2015年12月份就建设完成，在建设涉案建筑物过程中，被告没有作出责令停止建设、限期改正的行政处理决定。之后被告于2019年5月2日所作的“两违”调查核实笔录内容也没有告知原告其建盖的房屋属于违章建筑，被告只向原告作出限期搬离（清场）告知书与责令限期拆除违法建（构）筑物通知书，在强制拆除涉案建筑物之前并未按照法定程序进行调查取证、听取意见作出违法建筑处置决定，也未送达催告书及行政强制决定书、也没有发布强制拆除公告。综上所述，被告强制拆除原告建筑物的行为违反法定程序，应当撤销该行为，但涉案建筑物已经被强制拆除，不具有可撤销的内容，故确认该行为违法。 综上所诉，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下： 一、确认被告泸水市上江镇人民政府于2019年11月5日强制拆除原告泸水上江佳诚汽车维修厂地上附着物的行为违法。 二、责令被告泸水市上江镇人民政府在合理期限内采取相应的补救措施； 案件受理费50元，由被告泸水市上江镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院。 审 判 长  杨新全 审 判 员  和晓霞 人民陪审员  何建成 二〇二〇年七月二十八日 书 记 员  杨晓花