浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终439号上诉人（原审原告）陈恩玉，女，1943年1月23日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）舒祥松，男，1963年5月14日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）潘黎青，女，1969年2月26日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。三上诉人共同委托代理人杨在明，北京在明律师事务所律师。三上诉人共同委托代理人张艳玲，北京美泰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。出庭应诉负责人李无文，副市长。委托代理人王**，该府工作人员。委托代理人蒲晶琰，浙江震瓯律师事务所律师。陈恩玉、舒祥松、潘黎青诉温州市人民政府政府信息公开一案，浙江省温州市中级人民法院于2019年12月31日作出（2019）浙03行初580号行政判决。陈恩玉、舒祥松、潘黎青不服，提出上诉。本院于2020年3月9日立案受理后，依法组成合议庭，并于2020年6月24日通过“云法庭”在线公开开庭审理了本案。上诉人陈恩玉、舒祥松、潘黎青及共同委托代理人张艳玲，被上诉人温州市人民政府出庭应诉负责人李无文及委托代理人王**、蒲晶琰参加在线庭审。经最高人民法院批准，本案延长审理期限三个月。本案现已审理终结。2019年1月3日，温州市人民政府针对陈恩玉、舒祥松、潘黎青的信息公开申请作出2018年第166号《答复函》，答复如下：公开温州市人民政府办公室抄告单〔2018〕257号；温现代〔2018〕189号和温州市人民政府市长办公会议纪要〔2015〕3号属内部信息，不予公开；有关“记载鹿城区政府、温州市现代集团商定的温州黄龙片区商贸城征收补偿政策与历史遗留问题解决办法”的内容体现在温现代〔2018〕189号文件中，如上文所述，该文件属内部信息，不予公开。陈恩玉、舒祥松、潘黎青起诉称：原告是温州黄龙片区商贸城商铺的“农民户”，原告获知温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）对黄龙片区商贸城实施征收，遂于2018年7月27日向被告温州市人民政府申请政府信息公开，内容为“〔2018〕257号温州市人民政府办公室抄告单和抄告单中记载的：1、温州市现代集团和鹿城区政府联合制作的温现代〔2018〕189号文件；2、2015年4月2日温州市市长办公会议纪要〔2015〕3号文件；3、记载鹿城区政府、温州市现代集团商定的温州黄龙片区商贸城征收补偿政策与历史遗留问题解决办法的文件”。但被告只向原告公开〔2018〕257号抄告单，以内部信息为由拒绝向原告公开温现代〔2018〕189号文和〔2015〕3号会议纪要。温现代〔2018〕189号文件和〔2015〕3号会议纪要非内部性或意思形成中的文件，温现代〔2018〕189号文件是鹿城区政府和温州市现代集团联合作出，已由被告批准同意；〔2015〕3号会议纪要已经被告同意，两份文件已经发生法律效力，对原告等被征收人的权利义务产生了实际影响，被告应予公开。综上，请求撤销被诉答复，责令被告公开温现代〔2018〕189号文件和〔2015〕3号会议纪要。原审查明：陈恩玉、舒祥松、潘黎青向温州市人民政府提交政府信息公开申请，申请公开如下信息：“〔2018〕257号温州市人民政府办公室抄告单和抄告单中记载的：温州市现代集团和鹿城区人民政府联合制作的温现代〔2018〕189号文件。1.温州市市长办公会议纪要〔2015〕3号；2.记载鹿城区政府、温州市现代集团商定的温州黄龙片区商贸城征收补偿政策与历史遗留问题解决办法的文件。”温州市人民政府于2018年11月27日收件，2018年12月17日向陈恩玉、舒祥松、潘黎青邮寄《延期答复告知书》，告知将延期作出答复。2019年1月3日，温州市人民政府作出2018年第166号《答复函》。陈恩玉、舒祥松、潘黎青于2019年1月8日收到温州市人民政府邮寄的《答复函》。陈恩玉、舒祥松、潘黎青称其系温州黄龙片区商贸城的商铺“农民户”，不服被诉答复，提起本案诉讼。温州市人民政府办公室〔2018〕257号抄告单载明，温州市人民政府副秘书长于2018年9月25日签署意见:“拟原则同意市现代集团和鹿城区政府联合提出的建议意见（温现代〔2018〕189号）。为妥善解决温州商贸城历史遗留问题，拟同意根据2015年4月2日温州市市长办公会议纪要〔2015〕3号精神及鹿城区政府、市现代集团双方商定的补偿政策与历史遗留问题解决方法，由鹿城区政府将征收补偿款（含腾空奖励）支付给市现代集团，由市现代集团相关企业作为主体，向市现代集团管理的255.08亩范围内的征地农民户和押金户商位支付补偿；对于温州商贸城拆迁征收造成市现代集团资本金缺口及财务亏损问题，待温州商贸城区块规划确定后，结合市财政局反馈的意见，由市政府另行研究解决。”同日，温州市人民政府相关领导批示同意。该抄告单还载明，来文单位：温州市现代集团、鹿城区政府；来文标题：关于温州商贸城征收若干问题的请示；来文编号：温现代〔2018〕189号；抄告：温州市市财政局、温州市现代集团、鹿城区政府。2018年12月21日，鹿城区政府作出《关于对温州黄龙商贸城改造项目范围内国有土地上房屋实施征收的决定》（印发时间为2018年12月24日）。同日，作出《关于对温州黄龙商贸城改造项目范围内国有土地上房屋实施征收的公告》，该公告的附件为《温州黄龙商贸城改造项目范围内国有土地上房屋征收补偿安置方案》。原审法院认为：《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第三项规定，属于行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料，不作为行政管理依据的，可以不予公开，但应当告知申请人并说明理由；作为行政管理依据的，应当予以公开，并按照本条第一项规定答复处理。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项规定，不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。本案中，根据〔2018〕257号抄告单的内容，温现代〔2018〕189号文系温州市现代集团、鹿城区政府向温州市人民政府所作的请示，温州市人民政府根据该请示作出〔2018〕257号抄告单。会议纪要是记载和传达会议情况和议定事项时使用的内部公文。因此，温现代〔2018〕189号文、〔2015〕3号会议纪要属于行政机关之间或者行政机关内部行文，属于行政机关内部信息。鉴于鹿城区政府已作出《关于对温州黄龙商贸城改造项目范围内国有土地上房屋实施征收的决定》及其《温州黄龙商贸城改造项目范围内国有土地上房屋征收补偿安置方案》，且原告也没有提供证据证明〔2018〕257号抄告单所涉的温现代〔2018〕189号文、〔2015〕3号会议纪要作为行政管理依据，根据《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第三项的规定，可以不予公开。被告认为温现代〔2018〕189号文、〔2015〕3号会议纪要属于内部信息，决定不予公开，并书面答复原告，符合《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第三项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项的规定。原告申请公开的信息“记载鹿城区政府、温州市现代集团商定的温州黄龙片区商贸城征收补偿政策与历史遗留问题解决办法”指向不明，且被告已作合理解释，认为前述“解决办法”的内容体现在温现代〔2018〕189号文中。因此，被诉答复认定事实清楚，程序合法，符合法律规定，应予以维持。原告请求撤销被诉答复，并责令被告公开温现代〔2018〕189号文和〔2015〕3号会议纪要，缺乏依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈恩玉、舒祥松、潘黎青的诉讼请求。陈恩玉、舒祥松、潘黎青上诉称：一、上诉人申请的政府信息属于公开范围，本案不符合《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项规定情形。1.本案上诉人申请的信息属于政府信息，涉案温现代〔2018〕189号文件是鹿城区政府和温州市现代集团联合制作的信息，〔2015〕3号会议纪要是温州市人民政府制作的信息。上述信息存在，且属于温州市人民政府制作和保存。2.《中华人民共和国政府信息公开条例》和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》确定的依法不属于公开范围的政府信息不包括本案申请公开的信息。依法不属于公开范围的政府信息包括国家秘密、商业秘密、个人隐私以及行政机关的内部事务信息和尚处于讨论、研究或审查中的过程性信息。内部事务信息包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等，涉案政府信息是对上诉人补偿安置的主要依据，不属于内部事务信息。涉案政府信息也不属于过程性信息。温现代〔2018〕189号文件虽然是鹿城区政府和温州市现代集团提交给温州市人民政府的请示，但已经温州市人民政府批准，不属于尚处于讨论、研究或者审查中的信息，已经对外发生效力，对上诉人产生实质影响，应当公开。二、一审法院适用《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第三项的规定，本案属于“作为行政管理依据的，应当予以公开”的情形。1.上诉人申请公开的政府信息是作为行政管理依据，作为对上诉人补偿的主要依据，原审法院对此重要事实未查清。上诉人是安置商铺的农民户，鹿城区政府在黄龙商贸城的征收宣传中对农民户的补偿是57.84万元，该费用是为处理征收程序中解决农民户的历史遗留问题，由鹿城区政府和温州市现代集团向温州市人民政府联合提出的建议意见，温州市人民政府批准实施。从少部分农民户已经签订的补偿协议来看，也正是落实了温州市人民政府批准的上述联合建议。上诉人申请的〔2015〕3号会议纪要是温州商贸城北片原地改造提升工程建设中，温州市人民政府批准对农民户的安置方式是实体市场安置，不是将上诉人作为一般承租人进行安置。〔2015〕3号会议纪要的主要内容是对上诉人等农民户“采取统一行业、统一面积、统一区块的标准进行安置”，温州市人民政府明确“温州商贸城原征地的700多农民户商位属于安置性质，给予无偿确认为长期经营权商位，其经营权年限等同商贸城土地使用年限”。该文件在法律性质上是行政征收补偿的依据。2018年黄龙商贸城征收程序中，以货币补偿方式替代了实体市场安置，按照〔2015〕3号会议纪要中的实体安置标准，鹿城区政府和温州市现代集团单方擅自确定了57.84万元的补偿数额，该补偿数额的确定未经上诉人等农民户的认可，未依法保障上诉人的异议权、陈述申辩权等，侵犯了上诉人的实体权益。2.温州市市场开发管理有限公司代鹿城区政府对上诉人履行补偿职责，57.84万元补偿款是由鹿城区政府财政支付，也是鹿城区政府和温州市人民政府批准的补偿数额。不能单纯以鹿城区政府作出的征收补偿决定和补偿安置方案来判定温州市人民政府和鹿城区政府对上诉人没有补偿责任，并且补偿安置方案中并未包括对上诉人的补偿，而涉案的政府信息有对上诉人的直接补偿依据，对上诉人权利有重大影响，因此不能以作出征收决定而免除温州市人民政府公开信息的职责。3.《浙江省政府信息公开暂行办法》第六条第二款规定：“行政机关保存的属于其他行政机关制作的政府信息，作为其行政管理依据的，根据公民、法人和其他组织的申请，在其掌握的范围内依法公开。”温现代〔2018〕189号文件是温州市人民政府保存的，也是温州市人民政府作出〔2018〕257号抄告单的主要依据，即对上诉人补偿的主要依据。4.是否作为行政管理的依据，应当是一审法院依职权主动审查的内容。上诉人并不知道申请公开的两个政府信息的主要内容，但是从〔2018〕257号抄告单显示的内容看，应当认定两个政府信息和抄告单均是作为政府对上诉人补偿的主要依据。上诉人作为举证的弱势一方，只要有初步证据证明上述事实，即履行了举证责任。被上诉人有优势举证责任，其应当举证不作为行政管理的依据，才能免除责任。一审法院应当要求被上诉人提供涉案的政府信息并依法审查，以确认是否作为温州市人民政府行政管理的依据。一审法院不履行审查职责，不作出司法判断，直接认定为不作为行政管理的依据文件，没有事实依据。三、政府信息以公开为常态、不公开为例外，尤其在房屋征收程序中，涉及上诉人的重大权益，公开涉案的政府信息，有利于促进依法征收、阳光征收，对违法征收起到强有力的监督作用。司法机关应当积极为政府信息公开、依法征收保驾护航，而不是任意限缩政府信息公开的范围，对于可以公开或者可以不公开的信息，应当区分处理，只要涉及到权利人的重大利益，就依据政府信息公开原则，坚持全面公开。综上，一审判决认定事实不清，适用法律有误。请求撤销一审判决；责令温州市人民政府依据上诉人的申请重新作出答复，向上诉人公开温州市现代集团和鹿城区政府联合制作的温现代〔2018〕189号文件和2015年4月2日温州市市长办公会议纪要〔2015〕3号文件；诉讼费由温州市人民政府承担。温州市人民政府答辩称：被诉信息公开答复认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。温现代〔2018〕189号文件系温州市现代集团、鹿城区政府联合向温州市人民政府所作的请示，温州市市长办公会议纪要〔2015〕3号是记载和传达会议情况及议定事项时使用的内部公文，二者均属于行政机关之间或行政机关的内部行文，性质上属于行政机关内部信息，并未影响上诉人的权利义务。另外，鉴于鹿城区政府已作出《关于对温州黄龙商贸城改造项目范围内国有土地上房屋实施征收的决定》及《温州黄龙商贸城改造项目范围内国有土地上房屋征收补偿方案》，且上诉人在一审诉讼过程中亦未提交证据证实温现代〔2018〕189号文件、温州市市长办公会议纪要〔2015〕3号已作为行政管理依据。故，温现代〔2018〕189号文件、温州市市长办公会议纪要〔2015〕3号均属于内部信息，且并未作为行政管理依据，温州市人民政府决定不予公开并书面答复上诉人，于法有据。上诉人申请公开“记载鹿城区政府、温州现代集团商定的温州黄龙片区商贸城征收补偿政策与历史遗留问题解决办法的文件”，体现在温现代〔2018〕189号文件中，亦属内部信息，不予公开。此外，被诉信息公开答复作出时间虽然在《中华人民共和国政府信息公开条例》修订之前，但答复内容却与修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条规定相符，参考该条规定，上诉人所申请的政府信息均属于可以不予公开的范围。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立。请求依法驳回上诉，维持原判。根据上诉理由、请求，答辩意见，结合原审判决要点，二审围绕“涉案温州市市长办公会议纪要〔2015〕3号文件和温现代〔2018〕189号文件是否属于应当公开的政府信息”等进行了审理。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，上诉人向本院提交《关于温州商贸城历史遗留农民户征收货币补偿的情况说明》《温州市鹿城区住房和城乡建设局政府信息公开答复函》（[2019]第26号），以证明涉案温州市市长办公会议纪要〔2015〕3号文件和温现代〔2018〕189号文件已作为行政管理依据。温州市人民政府认为，上述证据材料不能证明上诉人所称证明目的。本院经审查，对上述证据材料的真实性予以认可。经审理，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院认为：关于行政机关的请示、会议纪要等是否应依申请公开的问题。在2019年《中华人民共和国政府信息公开条例》修订前，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条第二款规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或者行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第三项规定：“属于行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要等文件和资料，不作为行政管理依据的，可以不予公开，但应当告知申请人并说明理由；作为行政管理依据的，应当予以公开，并按照本条第一项规定答复处理。”2019年修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”故一般来说，除法律、法规、规章有明确规定应当公开的以外，行政机关之间和行政机关内部行文的请示报告、会议纪要等过程性信息可以不予公开。就本案而言，涉案温州市市长办公会议纪要〔2015〕3号文件和温现代〔2018〕189号文件是温州市人民政府、鹿城区政府为妥善化解黄龙商贸城区块历史遗留问题所作的讨论记录和请示报告，其并非温州市人民政府在履行法定行政管理职责过程中产生的信息。针对涉案黄龙商贸城区块房屋征收补偿问题，鹿城区政府于2018年12月已作出《关于对温州黄龙商贸城改造项目范围内国有土地上房屋实施征收的决定》及《温州黄龙商贸城改造项目范围内国有土地上房屋征收补偿安置方案》。且，温州市市长办公会议纪要〔2015〕3号文件确定以摊位安置的方式化解历史遗留问题，后温现代〔2018〕189号文件又请示以货币化补偿奖励的方式化解历史遗留问题。故，综合以上情况来看，涉案温州市市长办公会议纪要〔2015〕3号文件和温现代〔2018〕189号文件，具有“内部性”“过程性”或“非终极性”的特点，可以不予公开。此外，涉案温州市人民政府办公室〔2018〕257号抄告单以及上诉人二审提交的《关于温州商贸城历史遗留农民户征收货币补偿的情况说明》等，实际已将温州市市长办公会议纪要〔2015〕3号文件、温现代〔2018〕189号文件中与上诉人等人有关的主要内容作了告知、说明。综上，上诉人要求公开涉案温州市市长办公会议纪要〔2015〕3号文件、温现代〔2018〕189号文件依据不足，其上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈恩玉、舒祥松、潘黎青负担。本判决为终审判决。审 判 长 葛宏伟审 判 员 黄 寒审 判 员 蒋旭东二〇二〇年七月三十日法官助理 王笑亮书 记 员 许亚芬