四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川01行终542号 上诉人（原审被告）成都市龙泉驿区规划和自然资源局。住所地：四川省成都市龙泉驿区北泉路777号。 法定代表人桂军，局长。 委托代理人唐梓涵，北京京师（成都）律师事务所律师。 委托代理人姜美红，北京京师（成都）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）成都华龙房地产开发有限公司。住所地成都市龙泉驿区龙泉街道办事处龙都南路111号。 法定代表人林宗兰，执行董事。 委托代理人余曼莉，四川均鼎律师事务所律师。 委托代理人胡圣刚，四川均鼎律师事务所律师。 上诉人成都市龙泉驿区规划和自然资源局（以下简称龙泉驿区规划和自然资源局）诉被上诉人成都华龙房地产开发有限公司（以下简称华龙公司）行政撤销一案，不服四川省成都市新都区人民法院（2019）川0114行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2002年4月30日，原成都市龙泉驿区国土资源局（以下简称原龙泉驿区国土局）与华龙公司签订《国有土地使用权出让合同》，双方约定原龙泉驿区国土局将位于龙泉镇长柏村五组面积为5303.39平方米的土地出让给华龙公司，宗地用途为住宅、商服，合同中未对容积率作出约定。合同签订后， 2002年7月，原龙泉驿区国土局向华龙公司颁发了《国有土地使用权证》。2001年12月26日，原成都市龙泉驿区建设局（以下简称原龙泉驿区建设局）向华龙公司颁发了《建设用地规划许可证》，2010年华龙公司开始修建东山河畔住宅小区，2014年建成，2014年7月原成都市龙泉驿区规划管理局（以下简称原龙泉驿区规划局）向华龙公司颁发了《建设工程规划合格证》。2017年1月19日，华龙公司向原龙泉驿区国土局提出《关于东山河畔项目国土竣工验收的申请》。2017年8月23日，原龙泉驿区国土局向原龙泉驿区规划局发出《关于核实东山河畔住宅小区项目规划情况的函》（龙国土资函〔2017〕126号），载明：经核实，该项目涉及的一宗土地系华龙公司以协议出让方式取得，出让合同中未约定容积率等规划指标。2014年1月24日，原龙泉驿区规划局出具该项目《关于东山河畔住宅小区项目竣工情况的函》（龙规局函〔2014〕09号），明确该项目竣工容积率为4.75。现要求核实区规委会批准华龙公司东山河畔住宅小区项目规划建设方案的参会人员名单、该项目决议内容及批准日期。2017年9月26日，原龙泉驿区规划局作出《关于核实成都华龙房地产开发有限公司“东山河畔住宅小区”项目规划条件的回函》，载明：一、华龙公司龙国用（2002）第××号宗地位于龙泉街道××组，该宗地土地初始登记时间为2002年4月，当时原龙泉驿区规划局尚未成立，该项目相关的规划手续由原龙泉驿区建设局办理。现经反复查阅，暂未查到上述宗地出让时规划条件等相关资料。二、2010年4月，原龙泉驿区规划局核发了龙国用（2002）第××号宗地的《规划强制指标说明》，容积率为：3.0-4.7；由于该项目建设规模较小，未报送龙泉驿区规委会审查，但经当时相关区领导审签同意。2010年6月，原龙泉驿区规划局审批“东山河畔住宅小区”项目部平面图，容积率为4.68；2015年1月，原龙泉驿区规划局出具《关于“东山河畔住宅小区”项目竣工情况的函》（龙规局函〔2014〕09号），明确该项目竣工时容积率为4.68。2018年9月20日，龙泉驿区国土局向华龙公司发出龙国土决告字（2018）1号《行政决定告知书》，告知华龙公司将对其征收土地出让金10569600元，并告知了华龙公司享有陈述申辩权。2018年10月18日，原龙泉驿区国土局作出龙国土决字（2018）1号《行政决定书》（以下简称1号决定），该决定书载明：依据国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国办发〔2006〕100号）“国有土地使用权收入（以下简称土地出让收入）是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括……改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款”，财政部、国土资源部、中国人民银行《关于印发〈国有土地使用权出让收支管理办法〉的通知》（财综〔2006〕68号）第二条、第三条第四款，国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）第四条，国土资源部办公厅《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）的通知》（国土资厅发〔2013〕20号），成国土资发〔2014〕250号《关于严格土地用途管制规范建筑容积率管理有关问题的通知》（以下简称250号通知），《关于成国土资发（2014）250号文件继续适用的通知》（成国土资发〔2017〕119号）（以下简称119号通知），《国有土地使用权出让合同》（成国土〔2002〕051号），责令华龙公司在收到决定书之日起15日内交清东山河畔项目应补缴的土地出让价款10569600元。华龙公司不服，提起本案诉讼。 原审法院认为，根据《国有土地使用权出让收支管理办法》第三条第四款“市、县财政部门具体负责土地出让收支管理和征收管理工作，市、县国土资源管理部门具体负责土地出让收支征收工作”之规定，原龙泉驿区国土局具有对案涉土地作出行政征收决定的法定职权。本案的争议焦点为：一、250号通知的合法性审查问题。1.华龙公司认为该通知第三条第一项第三目：“通过以上方式无法认定原土地使用条件的，由国土部门向规划部门函询核定该宗地出让土地使用权时的规划条件。若仍无法核定原容积率的，按照2007年前一版本成都市中心城区基准地价设定的平均容积率2.5作出该宗地原土地使用条件的容积率。”无上位法的规定，但因历史原因存在以前档案管理混乱无法核实，或签订出让合同时未约定容积率等情况，又为防止国有资产的流失，该规定确认容积率为2.5虽无上位法或规范性文件的规定，但并未侵害当事人的合法权益；2.华龙公司认为该通知第四条的规定违反《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）的通知》的6.3.2条之规定，但按照该通知第四条计算补交的土地出让金，比按《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）的通知》的6.3.2条计算补交的要少，故该通知第四条的计算方式并没有损害当事人的利益；3.250号通知是否适用于龙泉驿区的问题，华龙公司认为该通知只适用于五城区和高新区，但该通知第五条规定郊区（市）县可按本通知精神，制定本行政区域的具体规定，可以看出郊区（市）县是可以参照该通知执行的，但最好是制定本行政区域内的相关规定。综上，华龙公司要求审查250号通知合法性的理由不能成立。二、1号决定是否应被撤销？1.华龙公司项目的容积率是否改变的问题，根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）的规定，“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”，如华龙公司改变容积率将补交土地出让金。本案中，2002年签订出让合同时未约定容积率，根据250号通知的规定应设定其容积率为2.5,2010年6月规划局审批“东山河畔住宅小区”项目部平面图时确认容积率为4.68,故其容积率应确认为是发生了改变，应按相关规定补交土地出让金；2.原龙泉驿区国土局在确认华龙公司补交土地出让金所确定的评估期日为2017年1月19日，即华龙公司向原龙泉驿区国土局提出《关于东山河畔项目国土竣工验收的申请》的时间，其所依据的是《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）的通知》和250号通知两份通知均规定应当以原龙泉驿区国土局审核同意补缴地价时作为评估期日，而国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》则规定按市、县国土资源主管部门批准调整时计算。原龙泉驿区规划局在回函中明确2010年6月审批“东山河畔住宅小区”项目部平面图，容积率为4.68。该两项规定虽看起来存在差异，但并不予盾，因评估期日如按照正常办理流程操作，即土地受让方向土地出让方申请改变容积率并申请补缴地价款，土地出让方同意的，按此规定，补缴地价款的实际履行周期较短，地价的涨幅因素对补缴地价款的影响不大。但在本案中，2010年6月规划部门就批准了容积率为4.68,规划部门并未将此情况函告国土部门，华龙公司也未告知原龙泉驿区国土局，时隔六年多，且该段时间亦是地价飞涨的时期，故原龙泉驿区国土局以2017年1月19日作为估价基准日评估计算华龙公司应补缴的地价款并据此向其作出要求其补交土地出让价款的《行政征收决定书》增加了华龙公司的支付成本，违反了行政诉讼法上的比例原则，存在明显不当应予撤销。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项之规定，判决撤销原龙泉驿区国土局于2018年10月18日作出的1号决定，驳回华龙公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原龙泉驿区国土局承担。 宣判后，龙泉驿区规划和自然资源局不服，向本院提起上诉，请求：1.撤销原判第一项，裁定发回重审或改判驳回被上诉人全部诉讼请求；2.由被上诉人承担本案诉讼费用。事实和理由：1.上诉人有作出1号决定的职权依据。根据《国有土地使用权出让收支管理办法》《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）和250号通知，上诉人有权作出案涉土地项目容积率为2.5且要求被上诉人补交相应土地出让金的职权依据；2.上诉人将补交土地出让金评估日期确定为2017年1月19日并无不当。结合《关于严格土地用途管制规范建筑容积率管理有关问题的通知》、《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）和250号通知的规定，上诉人确定华龙公司申请竣工验收之日为应交土地出让金评估日期符合规定，充分考虑了行政相对人的利益，且在批准容积率在前、调整容积率在后并得以确认的背景下，华龙公司具有向上诉人申请补缴土地出让金的义务。本案中评估期日与土地出让日相隔数年并非上诉人过错，因此上诉人作出1号决定也未违反比例原则；3.原审法院认定上诉人确定的评估期日违反比例原则无充分依据，且如若违反，原审法院应当确定上诉人重新作出行政决定所确定的评估期日，并确定事实和法律依据。 被上诉人华龙公司答辩称，1.案涉项目土地的容积率从规划部门审批到竣工验收均为4.68，被上诉人从未申请过调整。2.即便对案涉项目土地的容积率调整，上诉人也不能适用250号通知的规定要求被上诉人补交土地出让金。一是该文件在内容中明确是只适用成都市五城区及高新区；二是该文件是2014年9月12日作出的，而案涉项目验收时间为2014年7月10日，不能适用；三是250号通知出台后未向社会公开，被上诉人无法知晓，且在1号决定作出前，上诉人一直拒不提供文件依据；四是250号通知并未对补交土地出让金的程序进行规定。对案涉请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。3.上诉人确定评估期日不符合规定。2017年1月19日是上诉人申请竣工验收的时间，不是国土部门同意补交地价的时间，而上诉人在2010年6月8日对4.68的容积率确认后就应告知被上诉人补交，但迟至6年半后才批准办理，不是受250号通知约束的正常容积率调整下的补交出让金情形，且这期间龙泉驿区地价飞速上涨，上诉人确定评估期日明显侵害了被上诉人的合法权益。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院二审审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，2014年9月12日，原成都市国土资源局、原成都市规划管理局联合下发了250号通知，该文件明确载明：“现将五城区（含高新区）严格土地用途管制，规范建筑容积率管理有关问题通知如下”“五、本通知自2014年12月1日起执行，有效期3年”“郊区（市）县可按本通知精神制定所在行政区域的具体规定。”2017年11月23日原成都市国土资源局、原成都市规划管理局联合下发了119号通知，决定自2017年12月1日起，250号通知继续适用3年。 以上事实有250号通知、119号通知等在案为证。 本院认为，原龙泉驿区国土局职能整合后，其权利义务已由龙泉驿区规划和自然资源局继受，根据《国有土地使用权出让收支管理办法》的相关规定，龙泉驿区规划和自然资源局具有对案涉土地是否有因容积率调整而作出补缴相应土地出让金行政决定的法定职权。本案的争议焦点为龙泉驿区规划和自然资源局作出的1号决定是否合法，即华龙公司是否应当补缴案涉土地出让金、补缴金额是否正确。 从本案查明事实来看，2002年4月30日华龙公司与原龙泉驿区国土局在签订案涉国有土地使用权合同时，合同中未对容积率作出约定，而原龙泉驿区规划局2017年9月26日作出的案涉回函亦明确回复暂未查到案涉宗地出让时规划条件等相关资料。在缺乏原始档案记载的情形下，对于应当如何核定原规划条件中的容积率，现行法律并无明确规定。本案中，上诉人主张适用250号通知关于土地使用条件认定的规定予以确认。然而，其一，250号通知明确界定了其严格土地用途管制、规范建筑容积率管理的规制行政区域范围为五城区（含高新区），也明确载明郊区（市）县可按250号通知精神制定所在行政区域的具体规定。可见，作为250号通知制定时被划分为郊区（市）县的龙泉驿区，径行适用250号通知的规定依据不足。如其确有适用需要，应当按250号通知的精神制定具体规定后适用，即使如上诉人所称其认为可以参考适用，也应当是参考250号通知的相关精神而非直接适用其中具有特殊性的具体条文规定（如针对中心城区平均容积率具体数值的明确界定）。其二，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号)明确规定，“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”“市、县人民政府要依法定期确定、公布当地的基准地价和标定地价，切实加强地价管理。……基准地价、协议出让土地最低价标准一经确定，必须严格执行并向社会公开……”各区（市）县基准地价更新成果由各区(市）县政府确定、公布，可以推知可能存在一定差异，而基准地价内容包括开发利用程度及容积率等开发建设条件。本案中，上诉人提交的证据《土地估价报告》在其“第三部分土地估计结果及其使用”中“一、估价依据”中载明“7、《成都市龙泉驿区主城区及西河镇、洛带镇土地定级与基准地价更新成果》”，可见，龙泉驿区基准地价系单独确定，有可能与成都中心城区的基准地价不一致。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款明确规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中，上诉人明确其作出案涉决定系适用250号通知“三、土地使用条件的认定”中“3.通过以上方式无法认定原土地使用条件的，由国土部门向规划部门函询核定该宗地出让土地使用权时的规划条件。若仍无法核定原容积率的，按照2007年前一版本成都市中心城区基准地价设定的平均容积率2.5作为该宗地原土地使用条件的容积率。”但上诉人在本案诉讼中并未提交证据说明龙泉驿区与成都中心城区的基准地价设定的平均容积率是否存在差异，亦未对其直接适用250号通知中明确界定的2007年前一版本成都中心城区基准地价设定的平均容积率2.5作出合理说明，故在龙泉驿区基准地价系单独核定的情况下，上诉人径行确定2.5为案涉土地原土地使用条件的容积率、进而作出1号决定责令华龙公司补缴相应土地出让金，事实和法律依据均不足，依法应当予以撤销。 至于上诉人在上诉意见中提出的“退一万步讲，即使我单位违反了比例原则，人民法院也应当确定我单位重新作出行政决定所应当确定的评估期日，以及确定评估期日的事实和法律依据。”本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款明确规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第六条规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第六十九条规定，“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”第七十条规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为”。故在作为类行政诉讼中，行政诉讼的审查对象是被诉行政行为，人民法院主要就被诉行政行为的合法性进行审查并作出相应判决，人民法院判断的主要是被诉行政行为合法与否，包括作出被诉行政行为的行政机关是否具有法定职权、有无超越职权或滥用职权、作出被诉行政行为所认定的基础事实是否清楚、法律依据是否正确、证据是否确凿、行政程序是否合法、行政行为有无明显不当等等，而非直接代替行政机关认定其依照法定职责作出行政决定中需要认定的基础事实。就本案而言，龙泉驿区规划和自然资源局应当主动履行法定职责，就案涉项目土地容积率是否有调整变化、是否需补缴土地出让金及补缴金额进行调查核实并作出决定，而非要求法院直接代替其对其作出征收决定所需要认定的评估期日等基础事实以及法律依据作出认定。 综上，上诉人龙泉驿区规划和自然资源局作出1号决定的主要证据不足，其上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，但由于土地出让金的补缴问题涉及国家利益，在撤销案涉行政决定后，仍应判决有职权的行政机关继续调查并作出相应处理，原审未判决上诉人对此重新作出处理不当，对此本院依法予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、维持四川省成都市新都区人民法院（2019）川0114行初10号行政判决第一、二项，即撤销成都市龙泉驿区规划和自然资源局于2018年10月18日作出的龙国土决字（2018）1号《行政决定书》，驳回成都华龙房地产开发有限公司的其他诉讼请求； 二、责令成都市龙泉驿区规划和自然资源局于本判决生效之日起六十日内重新对成都华龙房地产开发有限公司开发东山河畔住宅小区项目是否应当补缴土地出让金及补缴金额作出处理。 二审案件受理费50元，由上诉人成都市龙泉驿区规划和自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  袁 艺 审 判 员  李 衡 审 判 员  李 亚 二〇二〇年七月二十四日 法官助理  何国超 书 记 员  郁 莲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。