浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终2163号上诉人（一审原告）楼望成，男，1970年9月27日出生，汉族，住诸暨市。委托代理人褚中喜，北京市万博律师事务所律师。委托代理人冯力，北京市万博律师事务所律师。被上诉人（一审被告）诸暨市人民政府。住所地诸暨市暨阳街道东一路19号。法定代表人王芬祥，市长。委托代理人徐俊东，男。委托代理人钟文杰，男。一审第三人楼铁钢，男，1975年12月20日出生，汉族，住诸暨市。楼望成因诉诸暨市人民政府（以下简称诸暨市政府）土地行政审批一案，不服绍兴市中级人民法院（2017）浙06行初35-2号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年12月10日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。在本案审理过程中，受新型冠状肺炎疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年3月11日恢复诉讼。经依法批准，本案延长审理期限三个月。经阅卷、调查，本案现已审理终结。原告楼望成起诉称，原告发现楼铁钢在其拥有用益物权的土地上建设房屋，通过政府信息公开方式得知被告以诸土字（2010）第2507号农村私人建房用地呈报表批准了楼铁钢建房。原告曾以诸暨市政府、诸暨市国土资源局为共同被告提起诉讼，由绍兴市中级人民法院指定嵊州市人民法院管辖，该院以超过起诉期限为由裁定驳回起诉。原告不服上诉，绍兴市中级人民法院作出（2016）浙06行终172号行政裁定，认为“本案被告实为诸暨市政府，故该案应由中级人民法院管辖。一审法院未予释明即予开庭审理不当，应予指正”。原告认为，被告作出的涉案审批行为侵犯了原告的土地承包经营权，依法应予撤销。故起诉请求撤销诸土字（2010）第2507号农转用批准行为。庭审中，原告进一步明确其诉讼请求为撤销诸土字（2010）第2507号农村私人建房用地审批行为。一审法院认为，起诉应当在法律规定的期限内提出。结合现有证据及当事人庭审陈述，原告楼望成、第三人楼铁钢均为诸暨市街亭镇街亭村村民，所在村两委会同时讨论同意将两户作为新建住宅房对象，同日上报批准，经原诸暨市国土资源局直属一所、诸暨市街亭镇人民政府、原诸暨市国土资源局审查同意后，被告诸暨市政府于2010年10月9日作出宅基地审批，分别同意原告、第三人建房用地120平方米。原告自述其于2010年10月9日取得该户诸土字（2010）第2515号《农村私人建房用地呈报表》，而该呈报表第三页“申请用地四至”及“申请建房用地平面图”已明确标明原告户建房用地四至，并注明“楼铁钢”建房位置。由此，原告在收到上述诸土字（2010）第2515号《农村私人建房用地呈报表》时，应当知晓被告已作出同意第三人建房用地的审批行为。按照行为当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”之规定，原告应当在2012年10月9日前提起行政诉讼。现原告直至2017年2月才向本院诉请撤销被告作出的同意第三人建房的（2010）第2507号农村私人建房用地审批行为，显已超过起诉期限，即便以原告2015年9月第一次针对该审批行为提起诉讼计算，亦已超过法定期限且无正当理由。综上，原告的起诉不符合行政诉讼受理条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告楼望成的起诉。楼望成不服一审行政裁定，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审行政裁定；2.指令一审法院继续审理本案。事实和理由：一、一审认定本案起诉期限应从上诉人“在收到上述诸土字（2010）第2515号《农村私人建房用地呈报表》时”计算，错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。这里的“知道作出行政行为”是指知道行政行为的内容，即该内容应具体、清楚、明确，具有唯一性、确定性，才能作为认定相对人知道行政行为的内容。本案无确凿证据证明上诉人在2010年10月9日知晓“楼铁钢”所使用土地就是其承包地，不符合“内容应具体、清楚、明确”。上诉人在（2017）浙06行初187号、（2018）浙行终103号、（2017）浙0683行初117号、（2019）浙06行终390号四案的庭审中才获悉承包土地中的120平方米已办理农转用审批、乡村建设规划许可手续，用于第三人建房的事实，故本案起诉期限应从2017年开始起算。二、本案应适用二十年的起诉期限，且未超过起诉期限。三、本案即使适用五年的起诉期限，也未超过起诉期限。四、一审违反了有利于行政相对人的法律适用原则，不利于当事人诉权的行使，属于适用法律错误。诸暨市政府答辩称：一、本案已超过起诉期限。楼铁钢的宅基地审批早在2009年7月7日就于其所在村上墙公告，又于2010年9月20日在原诸暨市国土资源局门户网站进行了批前公告，故上诉人于2017年2月提起本案诉讼，已超过法律规定的起诉期限。二、被诉审批行为符合法律规定。楼铁钢户于2005年12月25日提出建房申请报告，该村两委会于2009年7月26日讨论同意报批，后经原诸暨市国土资源局直属一所建议报批、街亭镇人民政府同意按规划建房、原诸暨市国土资源局同意建房用地，最终由被上诉人于2010年10月9日审批同意。三、2009年12月29日，涉案地块已经绍兴市人民政府同意农转用；2010年9月10日所在村出具《审批建房户老房情况证明》，证明楼铁钢为无房户；2010年12月9日楼铁钢缴纳了耕占税；2010年9月15日所在村出具证明，证明涉案土地系该村集体土地；2010年9月23日楼铁钢与相邻土地使用人叶菊妹签订了协议。因此，楼铁钢申请用地符合法定条件，被上诉人审批亦符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。首先，一审第三人的（2010）第2507号《农村私人建房用地呈报表》、上诉人的（2010）第2515号《农村私人建房用地呈报表》、当事人一、二审陈述等证据，可以证明楼望成、楼铁钢为街亭村同村村民，二人的宅基地申请被村两委准许后，同日（2009年7月7日）在街亭村村务公开栏公告、同日（2010年9月16日）上报审批，后经层报被诸暨市政府同日（2010年10月9日）审批通过。其次，上诉人的（2010）第2515号《农村私人建房用地呈报表》第三页“申请用地四至”栏及“申请建房用地平面图”栏明确标明了上诉人户建房用地的四至，并标注了“楼铁钢”、“楼望成”具体建房位置，且从上述标注可以看出，二人的宅基地东西相邻。鉴于上诉人在一、二审中均自认于2010年10月9日收到（2010）第2515号《农村私人建房用地呈报表》，故上诉人在收到该呈报表时应当知道被上诉人已作出同意楼铁钢建房用地的审批行为。据此，本案起诉期限应从2010年10月9日起计算，但上诉人直至2017年2月才提起本案诉讼，显已超过法定最长2年的起诉期限，故一审认定上诉人的起诉不符合行政诉讼的受理条件并据此驳回其起诉，并无不当。上诉人主张其提供的《农村土地承包经营权证》、（2015）绍嵊行初字第167-1号行政裁定等证据可以证明本案未超过法定起诉期限，显然不能成立，不予支持。综上，上诉人楼望成的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  钱建军审判员  黄金富审判员  王富新二〇二〇年七月十七日书记员  朱胤佐