安徽省舒城县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1523行初9号 原告张孔玉，男，1941年11月30日出生，汉族，舒城县人，住舒城县。 委托代理人张文珍，女，1966年10月13日出生，汉族，舒城县人，住舒城县，系原告张孔玉之女。 被告舒城县城关镇人民政府，住所地舒城县城关镇桃溪路，统一社会信用代码11341425003238161G。 法定代表人韦生群，镇长。 委托代理人胡本银，该镇工作人员。 第三人深圳市华晟建设集团股份有限公司，住所地深圳市福田区莲花街道商报路奥林匹克大厦第15层。 法定代表人庄小专。 委托代理人马小川，男，1993年1月16日出生，汉族，系第三人公司员工。 原告张孔玉诉被告舒城县城关镇人民政府违法确认一案，本院于2018年10月8日立案后依法组成合议庭审理，并作出了（2019）皖1523行初59号行政裁定书，驳回原告张孔玉的起诉。张孔玉不服，向六安市中级人民法院（下称六安中院）提起上诉，六安中院经审理撤销一审裁定，指令本院继续审理。本院于2020年1月15日立案后，依法组成合议庭，并追加了与本案有利害关系的深圳市华晟建设集团股份有限公司（下称华晟公司）作为第三人参加诉讼，于2020年4月16日公开开庭审理了本案，原告张孔玉委托代理人张文珍，被告委托代理人胡本银，第三人委托代理人马小川到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告张孔玉诉称，舒城县人民政府违法征收城关镇沙埂村700多亩基本农田，盖小产权房对外出售，原告的土地及房屋被征收。2018年4月25日，被告舒城县城关镇人民政府受舒城县人民政府指使，强行将原告房屋拆除。现请求依法确认舒城县城关镇人民政府没有履行法定程序违法拆迁。 原告为证明自己主张，向本院提交以下证据： 1.集体土地建设使用证，证明原告享有的土地所有权和使用权受法律保护； 2.照片三张，证明原告女婿甄茂祥配合城关镇工作人员丈量土地情况，以及窑墩村民组房屋已全部拆迁完成，只剩原告一户尚未拆迁，墙上没有“拆”字； 3.舒城县公安局询问笔录三份共10页，被询问人分别是范育银、许中兵、张传谱。证明许中兵安排张传谱拆除了原告房屋； 4.甄茂祥微信记录，证明舒城县城关镇人民政府工作人员要求原告签署拆迁协议，被告是行政主体； 5.2018年11月12日控告书一份；证明舒城县公安局、舒城县检察院是被告的保护伞； 6.照片两张，证明被告拆迁的盖小产权房的小区名称为沙埂家园，该区域属基本农田保护区红线范围； 7.中标书一份，证明被拆迁区域被安徽远信工程项目管理有限公司以中标价为438万元一亩收购，被告卖给农民3万元一亩，被告从中谋利435万元一亩； 8、安徽省人民政府皖政地（2013）306号批复两份，证明沙埂家园没有批文、批复，属于行政主体违法征收，同时证明远大中央公园2000多亩房屋拆迁人员全部安置在沙埂家园，被告不是为了公共利益，而是为了谋取利益； 9.原告被拆房屋照片两张，证明被告没有履行法定程序，非法强拆。 被告舒城县城关镇人民政府辩称，一、被告不是适格主体。原告诉称的700多亩土地征收，是县政府、县国土资源局根据安徽省人民政府皖政（2013）306号、皖政地（纳入增减挂钩）（2013）162号建设用地批复组织实施，被告仅根据舒城县人民政府要求做好属地被征收土地范围内群众思想工作，并非作出行政行为的机关，非本案适格被告。二、原告起诉已经超过法定起诉期限。根据最高院关于执行《行政诉讼法》若干问题解释第四十一条规定，原告诉请已超过诉讼时效。该征地行为于2011年实施，2014年征收完毕并建设使用，2017年安置房竣工验收并交付使用，原告应当自知道该行政行为内容之日起六个月内提起诉讼。2011年10月8日舒城县人民政府对该地块组织实施征收并予以公告，同时作出《关于对南溪河综合改造工程(一期)及周边地块国有土地上房屋实施征收的决定》，原告未在法定期限内提出行政复议或行政诉讼。三、征地行为符合法律规定。舒城县人民政府根据安徽省人民政府皖政地[2013]306号、《关于舒城县2013年第1批次城镇建设用地的批复》、皖政地（纳入增减挂钩）[2013]162号《关于舒城县2013年第12批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》，作出征收决定并组织实施，并对所征收土地依法给予各项补偿，原告被征收土地全部给予补偿打卡寄存在银行专有账户，并数次通知原告领取。原告诉请已经舒城县人民法院审理作出(2019)皖1523行初22号行政裁定驳回了原告起诉，且原告依同一事实、同一理由无数次诉讼均被人民法院驳回。四、被告已依法予以补偿。2018年4月25日，被告受舒城县人民政府委托对舒城县城关镇城西房屋、土地征收，原告委托其女婿甄茂祥确权并与被告签订征收协议，房屋腾空前被第三人不知情而拆除，经权利人报案已由公安机关查处。对已确权并签订房屋征收协议的房屋权利人应持相关材料去征收局办理安置补偿手续。综上，被告不具有作出征收土地的法定职责，无权发出公告，无权作出征收决定，根据《行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的机关为被告。被告仅配合舒城县国土局做好被征收土地承包经营权人、使用权人的思想工作，非本案适格主体，也不具有法律上的利害关系。2018年被告征收房屋、土地行为是受舒城县人民政府的委托，也非本案适格被告，对原告的起诉依法应予驳回。 被告为证明自己的主张，向本院提交以下证据： 1.组织机构代码证、法人身份证明，证明被告的身份情况； 2.安徽省人民政府批复（2013）162号文件，证明原告所诉征收范围内的土地已经安徽省人民政府批准； 3.舒征管（2017）47号文件，证明被告受舒城县人民政府委托依法对红线范围房屋征收； 4.勘测记录表。证明被告对原告被征收房屋已确权并经原告女婿甄茂祥签字确认； 5.（2018）皖1523行初45号行政裁定书，证明原告房屋确权后被非法拆除的事实。 第三人述称，第三人通过招投标承建舒城县沙埂家园三期工程，并与舒城县重点工程管理处签订合同，施工前经重点工程处许可对施工外围建立了围挡。该项目现场负责人是许中兵，原告房屋是许中兵拆除，第三人未下达任何指令要求许中兵拆除原告房屋，第三人也未接到被告指令去拆除原告房屋，第三人也不清楚许中兵是如何拆除的，现许中兵已离开第三人公司，具体去向不明。第三人未提交证据。 经庭审质证，原告对被告所举证据发表质证意见如下：对证据1无异议；对证据2不认可，该证据与原告没有关系，原告家属于基本农田保护区，不能征收；对证据3不认可，原告家房屋是被告违法拆除的，原告没有和被告签订协议；对证据4不清楚；对证据5无异议。 第三人对被告所举证据无异议。 被告对原告所举证据发表质证意见如下：对证据1三性均有异议，该证不是张孔玉土地证，是其子张文长土地证；对证据2真实性无异议，没有达成征收协议；对证据3真实性、合法性无异议，与案件关联性有异议，原告房屋在围挡内，案外人付后中户房屋在围挡外，付后中房屋已经征收，由于拆迁公司没有及时拆除，导致流浪汉在其中居住，被告要求拆迁公司将付后中户房屋拆除，但许中兵如何拆除了原告房屋，被告也不清楚。对证据4真实性无异议，但达不到原告的证明目的，不能证明被告是行政征收主体；对证据5不予质证。对证据6证明目的没有异议，当时是基本农田保护区，后经安徽省人民政府批复增减挂钩后，该土地征收行为合法。证据7与本案无关。对证据8“批复”的真实性无异议，证明目的有异议。对证据9被告不知情，不予质证。 第三人对原告所举证据发表质证意见如下：对证据3中许中兵是否受镇长指示，第三人不知情；对其他证据不知情，不予质证。 本院对各方当事人提交证据认证如下：对原告提交的证据1、2、3、4、6、8的真实性、关联性予以认可，对其证明目的本院将结合案件事实综合认证；证据5系原告个人向有关机关举报，不具备证据特征，不予认定；证据9无其他证据相印证，不能确认照片中的房屋系原告被拆除的房屋。对被告提供的证据真实性、合法性、关联性予以认定。 经审理查明，原告张孔玉系舒城县村民。1992年11月10日，原告张孔玉户取得集体土地建设用地使用证，面积103.20平方米，土地类别为住宅，土地使用权登记在张孔玉儿子张文长名下，宅基地上房屋确权在原告名下。2013年12月31日，安徽省人民政府下发皖政地（纳入增减挂钩）﹝2013﹞162号“关于舒城县2013年第12批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复”（以下简称“批复”），批准舒城县（含城关镇）建设用地17.1989公顷用于城镇建设，由舒城县依法办理供地手续。2017年，舒城县土地和房屋征收管理局下发舒征管﹝2017﹞47号“关于印发《舒城县城区沙埂家园（三期）安置房建设项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》的通知”（以下简称“通知”），“通知”明确了拆迁范围、实施主体、征迁补偿安置方案等，原告所在的沙埂村窑墩组在本次征迁范围内；被告为该项目实施单位，具体负责实施房屋拆迁和补偿安置工作。2017年8月12日，被告对原告被征收的房屋进行了现场勘查，并与原告女婿甄荗祥就该房屋现状进行了确权、确认登记，但双方就补偿安置问题协商不成，没有签订征收补偿安置协议。之后，被告多次主动和原告沟通协调，但仍未达成一致意见，原告房屋未予拆除。 2018年，被告对征收土地进行统建安置工作，即实施舒城县沙埂家园小区三期工程。第三人通过招投标取得了该工程的建设权，为保证施工安全，第三人建起了施工围挡，确保施工在围挡内进行，原告房屋在围挡内。2018年4月26日，原告女儿张文珍得知原告房屋被拆除，遂向舒城县公安局报案，称第三人工地负责人许中兵将原告三上三下计六间房屋拆除。2018年5月18日，张文珍到舒城县公安局城南派出所递交一份“关于要求依法追究许中兵故意毁坏财物的控告书”。舒城县公安局依法开展侦查工作，查明：2018年4月25日下午，被告去第三人施工现场检查工作，发现施工围挡外已经签订补偿安置协议且房屋已腾空的付后中家房屋未拆除，为杜绝安全隐患，被告要求拆迁公司立即对该房屋拆除，拆迁公司因施工难度问题，与第三人华晟公司达成意见，由华晟公司代为拆除，并随手一指需拆除的房屋。华晟公司施工工地负责人安排挖机驾驶员张传谱对房屋进行拆除，许中兵同样用手指的方式对工地东南角的一处房屋进行拆除，但没有具体说明是哪栋房屋，张传谱主观上认为围墙外一般不属于施工范围，在不知情情况下，按照许中兵手指的方向误将围挡内还未签订拆迁补偿协议的原告家房屋拆除。舒城县公安局认为，现有证据无法确定工地负责人许中兵、挖机驾驶员张传谱有毁坏他人财物的故意。2018年6月13日，舒城县公安局作出舒公（城南）不立字[2018]15号不予立案通知书。张文珍不服，于2018年6月17日向六安市公安局申请刑事复核，六安市公安局于2018年6月21日作出六公刑复（核）不受字[2018]3号不予受理刑事复核申请决定书，认为张文珍的申请不属于六安市公安局刑事复核的受理范围，应向舒城县公安局申请刑事复议。张文珍遂向舒城县公安局申请刑事复议，舒城县公安局于2018年7月25日作出舒公（法）刑复字[2018]10号复议决定书，维持原不予立案决定。张文珍又向舒城县检察院申请立案监督，舒城县检察院于2018年10月29日作出答复函，称舒城县公安局不立案理由成立。 ，原告向本院提起行政诉讼，要求撤销舒城县公安局作出的舒公（城南）不立字[2018]15号不予立案通知书，本院经审理认为，舒城县公安局作出的舒公（城南）不立字[2018]15号不予立案通知书是按照刑事诉讼法授权行使刑事侦查行为，不属于行政行为，原告的起诉不属于行政诉讼受案范围，遂作出（2018）皖1523行初45号行政裁定书，裁定驳回原告起诉。原告不服，向六安中院提起上诉，六安中院经审理于2019年1月24日作出（2019）皖15行终10号行政裁定书，裁定驳回原告上诉，维持原裁定。 2019年3月1日，原告向本院提起行政诉讼，要求确认舒城县城关镇人民政府征收行为违法，本院受理后，认为原告起诉被告舒城县城关镇人民政府征收行为属于错列被告情形，并向原告进行了释明，原告拒绝变更被告，本院依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条规定作出（2019）皖1523行初22号行政裁定书，裁定驳回原告起诉。原告不服，向六安中院提起上诉，六安中院审理后作出（2019）皖15行终38号行政裁定，裁定驳回原告上诉，维持原裁定。 2019年4月26日，原告向本院提起行政赔偿诉讼，要求被告履行安置赔偿职责；支付原告房屋被拆后五人租房费直至交房为止；赔偿原告家用电器及生活用品损失20000元；赔偿原告房屋拆除后宅基地损失438万元。本院受理后，经审查认为，原告系单独提起的行政赔偿诉讼，必须提供涉案房屋征收拆除行为已被依法确认违法的相关证据材料，但原告未提供，缺乏起诉的前置要件，遂依法驳回了原告起诉。原告不服，向六安中院上诉，六安中院审理后作出（2019）皖15行赔终12号行政赔偿裁定，裁定驳回原告上诉，维持原裁定。 2019年10月8日，原告又向本院提起行政诉讼，要求确认被告拆除其房屋行为违法，本院经审查作出了（2019）皖1523行初59号行政裁定，以原告错列被告、超过起诉期限为由驳回了原告起诉。原告不服，向六安中院提起上诉，六安中院审理认为：原告起诉对象为强制拆除行为，一审法院认为土地征收决定系舒城县人民政府作出，应以舒城县人民政府为被告显属不当，并作出（2019）皖15行终117号行政裁定书，撤销本院（2019）皖1523行初59号行政裁定；指令本院对本案继续审理。 根据以上查明的事实，本院认为，本案争议焦点为：（一）涉案拆除主体问题；（二）涉案拆除行为是否违法；（三）原告起诉是否超过起诉期限。 （一）涉案拆除主体问题。被告辩称涉案土地征收是县政府、县国土资源局组织实施，被告仅根据县政府要求做好属地被征收土地范围内群众思想工作，并非作出行政行为的机关，非本案的适格被告。根据查明的事实，本案征收主体舒城县人民政府，但涉案征收地块具体实施主体为被告，被告属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。本案原告所诉对象为强制拆除行为，被告认可其负责涉案区域的拆迁安置工作，没有与原告达成拆迁补偿协议，也未向原告发出强制拆除通知。被告认为其主观上没有拆除原告房屋的故意，客观上也没有实施强拆行为，导致原告房屋被拆是由第三人过错造成，与被告无关。本院认为该辩解缺乏法律依据，原告房屋被拆虽经公安机关查明，是由华晟公司在施工过程中“误拆”，但涉案房屋被拆除系在被告进行征收拆迁过程中发生的，案涉房屋被拆除前，“批复”（﹝2013）306号）已将案涉房屋纳入征收范围内，且该区域的房屋拆迁工作均由被告组织实施。强制拆除案件中，非公权力主体无权实施强制拆除行为，单独实施强制拆除的，属于民事侵权行为，产生争议通过民事诉讼途径解决。但行政机关参与下，非公权力主体实施强制拆除的，应当视为行政机关委托非公权力主体实施强制拆除，参与实施强制拆除的行政机关是被告，实施强制拆除行为的非公权力主体应当作为第三人参加诉讼。本案虽由华晟公司主动承认“误拆”，但被告未提供证据证明华晟公司系单独实施的民事行为，也未提供证据证明第三人系违法强拆，而且就华晟公司的拆除行为，公安机关认为非“故意”，不构成刑事立案条件。因此对于征收范围内的强拆行为，被告作为实施主体，应当证明拆除行为与其无关，否则依法可推定其为拆除主体，并由其承担相应责任。故对涉案房屋的拆除行为应推定为被告行为，其法律责任应由被告承担。 （二）拆除行为是否违法问题。《中华人民共和国物权法》第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产；第三款规定，征收单位对个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。《国有土地上征收与补偿条例》和《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定》对市、县级人民政府及房屋征收部门如何实施征收、如何进行补偿、如何强制搬迁以及如何保障被征收人获得以市场评估价格为基础的公平补偿的权利进行了系统、严密的规定。同时为了确保因公共利益需要而进行的房屋征收顺利、高效实施，还专门规定对极少数不履行补偿决定、又不主动搬迁的被征收人可以依法强制搬迁，集体土地上的房屋征收拆迁补偿可参照国有土地实行。具体到本案中，如原、被告双方在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，被告可单方作出补偿决定，被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的机关申请人民法院强制执行，人民法院作出裁定准予执行后，一般由作出征收决定的机关组织实施，也可由人民法院执行。此即作为一个合法的征收与补偿应当遵循的法定程序，也系法律对征收补偿的基本要求。具体到本案中，涉案房屋的征收拆迁始于2017年，被告也多次和房屋所有权人沟通协调，但原告始终不同意签订补偿安置协议，如因房屋所有权人提出不合法的补偿请求，导致未能签署补偿安置协议，被告应依法行使法律赋予的行政职权，及时作出拆迁补偿安置决定，给予原告公平补偿，并及时强制搬迁以保障公共利益的实现和拆迁征收工作的顺利进行，但被告未能正确理解有关强制搬迁制度的立法目的，最终导致以民事“误拆”的方式违法拆除被征收人房屋。 （三）起诉期限问题。起诉期限是《中华人民共和国行政诉讼法》确定的重要法律制度。该制度一方面敦促当事人及时启动权利救济程序，体现法律不保护“睡眠的权利”；另一方面亦作出例外规定，将因不可抗力或者其他不属于当事人自身原因耽误的时间从起诉期限中扣除。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为之日起最长不超过一年。本案中，原告诉请要求确认的是被告拆除行为违法，并非被告抗辩的征收行为，原告房屋被拆时间是2018年4月25日，原告委托代理人于4月26日向公安机关报案，在向公安机关报案追究行为人刑事责任的通道被关闭后（2019年1月24日），原告即寻求行政诉讼渠道救济，自2019年3月1日始以被告为主体多次提起行政诉讼。也就是说，原告在房屋被拆后的次日起即寻求救济渠道，其起诉未超过法定起诉期限。 综上，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款、第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定之规定，判决如下： 确认舒城县城关镇人民政府强制拆除原告位于舒城县 城关镇沙埂村窑墩组的房屋违法。 案件受理费50元由舒城县城关镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于六安市中级人民法院。 审 判 长  翟迎武 人民陪审员  王小龙 人民陪审员  孙 仲 二〇二〇年七月二十一日 书 记 员  汪良辰 本案适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十八条第一款公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。 第七十四条行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为之日起最长不超过一年。