江西省赣州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）赣07行终174号 上诉人（原审原告）：赖泽华，男，1957年2月19日出生，汉族，住瑞金市。 委托代理人：李彦，江西南芳（瑞金）律师事务所律师，一般代理。 被上诉人（原审被告）：瑞金市自然资源局。 法定代表人：汤春生，局长。 行政机关出庭负责人：吴燕鸣，该局党组成员。 委托代理人：高慧权，该局法律顾问。 委托代理人：刘智群，该局法规科科长。 上诉人赖泽华因城建行政许可一案，不服于都县人民法院（2019）赣0731行初200号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审裁定查明，原告在瑞金市半野园拥有一处住宅基地【（瑞）国用（92）字第0107110017号】，面积340.6平方米，并在该处建房。后原告拆旧建新，瑞金市城乡规划建设局于2017年7月8日向原告发出了《开工通知书》（瑞规开字第2017-8-11号）同意原告施工。并向原告发出了《建设项目定位放线通知单》。2017年9月30日，瑞金市城乡规划建设局向原告发出了《关于撤销赖泽华的告知书》，理由是原告在申报过程中，未提供南侧土地相邻利害关系人签名，土地仍存在纠纷。2018年4月28日，瑞金市城乡规划建设局向原告发出了《关于赖泽华个人建房复工的通知》瑞规建字［2018］82号,该通知认为原告土地来源合法，四邻界址清楚，审批程序合法，通知原告按原批准规划进行建房。2018年12月3日，瑞金市城乡规划建设局向原告作出《关于撤回〈开工通知书〉（瑞规开字第2017-8-11号）、〈关于赖泽华个人建房复工的通知〉（瑞规建字［2018］82号）的通知》瑞规建字［2018］245号，该通知认为在未核发《建设工程规划许可证》的前提下出具了《开工通知书》（瑞规开字第2017-8-11号）及《关于赖泽华个人建房复工的通知》瑞规建字［2018］82号，违反审批程序。故撤回《开工通知书》（瑞规开字第2017-8-11号）及《关于赖泽华个人建房复工的通知》瑞规建字［2018］82号。原告认为该通知侵犯了其合法权益，故起诉到法院要求处理。另查明，因机构改革，原瑞金市城乡规划建设局的规划职责整合至瑞金市自然资源局。原告向原审法院提出的诉讼请求：判决撤销原瑞金市城乡规划建设局作出的瑞规建字［2018］245号《关于撤回（瑞规开字第2017-8-11号）、（瑞规建字［2018］82号）的通知》。 原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”本案中，原告的建设工程并未取得建设工程规划许可证，依法不能进行建设。被告在发出《开工通知书》（瑞规开字第2017-8-11号）及《关于赖泽华个人建房复工的通知》瑞规建字[2018]82号后发现原告并未取得建设工程规划许可证，而后向原告作出《关于撤回〈开工通知书〉（瑞规开字第2017-8-11号）、〈关于赖泽华个人建房复工的通知〉（瑞规建字［2018］82号）的通知》瑞规建字［2018］245号是行政机关自身的纠错行为。原告可依法申请并办理建设工程规划许可证之后继续进行建设行为，该通知并没有对原告的权益产生实际性的影响。故原告要求撤销《关于撤回〈开工通知书〉（瑞规开字第2017-8-11号）、〈关于赖泽华个人建房复工的通知〉（瑞规建字［2018］82号）的通知》瑞规建字［2018］245号的主张，不予支持。综上，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）之规定，裁定：驳回原告赖泽华的起诉。案件受理费50元，退回原告赖泽华。 上诉人赖泽华向本院提起上诉，要求：1.撤销江西省于都县人民法院（2019)赣0731行初200号行政裁定书；2.依法改判：1.撤销原瑞金市城乡规划建设局作出的瑞规建字[2018]245号《关于撤回(瑞规开字第2017-8-11号）、(瑞规建字[2018]82号）的通知》；2.责令被上诉人为上诉人补办《建设工程规划许可证》。主要事实与理由：一、原审法院认定事实错误。（一）原审裁定认定“被告作出的瑞规建字[2018]245号通知是行政机关自身的纠错行为”是错误的。本案中，被上诉人的答辩和证人的证言均可证明，《开工通知书》是包括上诉人在内的所有个人建房必须履行审批并取得的程序性、许可性法律文件，是瑞金市范围内个人建房取得《建设工程规划许可证》的前置性条件（按被上诉人办理程序为：个人申请一审查土地是否合法一个人住房情况一设计建房方案一方案审批一建房审批一出具开工通知书一竣工验收一发放《建设工程规划许可证》），且被上诉人在《关于赖泽华个人建房复工的通知》（瑞规建字[2018]82号）也自认“由于信访问题，我局在情况未调查清楚前于2017年9月30日下发《关于撤销赖泽华的告知书》，后经调查，并向市人民政府报告，你的土地来源合法，四邻界址清楚，我局审批程序合法，现通知你按原批准规划进行建房，不得擅自超建，并积极做好相关邻里关系与纠纷。”该通知一是明确上诉人的报批、被上诉人的审批程序均不存在违法性、不当性；二是确认被上诉人己经对上诉人建房作出了规划许可。由此可见，上诉人未取得《建设工程规划许可证》系被上诉人在行政许可过程中的疏漏或不作为，并非上诉人过错，且被上诉人完全可以采取为上诉人补发《建设工程规划许可证》的办法予以完善补救，而非将责任归咎于上诉人并撤销上诉人已合法取得的建房许可。(二）原审裁定认定被上诉人撤回上诉人《开工通知书》《复工通知书》并未对上诉人权益产生实际性影响是错误的。如前所述，《开（复）工通知书》系上诉人办理《建设工程规划许可证》及实施建房行为的前置性、约束性法律文件，但该许可文件被撤回，上诉人后续的房屋施工建设即被终止，这也是被上诉人于当天作出《限期拆除通知书》（瑞规拆通字[2018]第118号），对被上诉人实施限期拆除行政强制的事实和理由。显而易见，被上诉人撤回原告《开（复）工通知书》的行政行为，己经给上诉人合法的建房活动形成限制并对上诉人此前因施工建设形成的不动产权（己浇捣的圈梁和外立柱）造成现实的损害，证明该事实的证据（即上诉人提供的案涉房屋施工现场照片）也己得到被上诉人的认可和法庭的审查认定。(三）原审裁定对被上诉人在实施案涉行政行为时，违反正当程序的事实及违法性没有进行审查和认定。《行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。就本案而言，人民法院不仅要审查被上诉人撤回被上诉人《开（复）工通知书》的行政行为是否符合实体法的规定，还要审查其实施该行政行为过程中是否符合法定程序。依据法律规定，所有行政行为的作出均须遵循法定程序，特别是行政机关在作出不利于相对人的行政行为之前应当听取其陈述、申辩。庭审查明的事实证明，被上诉人在作出瑞规建字[2018]82号通知前并未履行告知陈述、申辩等权利，之后也未依上诉人申请组织听证，并听取上诉人的陈述、申辩，该行为违背了正当程序原则，属于程序违法。(四）原审裁定认定的事实与相关生效判决不符。针对被上诉人在撤回《开（复）工通知书》的同时，又作出《限期拆除通知书》这一后续行政强制决定，上诉人此前向于都县人民法院提起诉讼，该院己作出（2019)赣0731行初199号行政判决书并己生效。该判决撤销了被上诉人的限期拆除决定，同时确认被上诉人在实施行政行为过程中程序违法的事实，即被上诉人作出瑞规建字[2018]82号通知前并未履行告知陈述、申辩等权利，之后也未依上诉人申请组织听证，听取上诉人的陈述、申辩，违背了正当程序原则。二、原审法院适用的法律错误。原审裁定适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(八）项是错误的。综观本案，人民法院应依据《行政许可法》第八条规定的信赖保护原则及《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第七条的规定，对被上诉人作出的瑞规建字[2018]245号《关于撤回(瑞规开字第2017-8-11号）、(瑞规建字[2018]82号）的通知》不予认可，并依据《行政诉讼法》第七十条第（三）项判决撤销，同时依据《行政诉讼法》第七十六条的规定责令被上诉人采取为上诉人补发《建设工程规划许可证》措施予以补救。 被上诉人瑞金市自然资源局答辩意见，1.根据《建筑法》第七条“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。”第八条第1款（二）项“申请领取施工许可证，应当具备下列条件：（二）依法应当办理建设工程规划许可证的，已经取得建设工程规划许可证；”之规定，因上诉人未按照《城乡规划法》第四十条规定办理取得建设工程规划许可证，不具备申请领取施工许可证的条件，所以原瑞金市城乡规划建设局作出的《开工通知书》（瑞规开字第2017-8-11号）和《关于赖泽华个人建房复工的通知》（瑞规建字[2018]82号）不符合法律规定，原瑞金市城乡规划建设局作出的《关于撤回〈开工通知书〉和〈关于赖泽华个人建房复工的通知〉的通知》（瑞规建字[2018]245号)是自行纠错行为。2.上诉人应当依法办理取得建设工程规划许可证后，方可申领施工许可证进行工程建设放线和施工，原瑞金市城乡规划建设局作出的《关于撤回〈开工通知书〉和〈关于赖泽华个人建房复工的通知〉的通知》（瑞规建字[2018]245号）本身不影响上诉人的合法权益。一审判决依据《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项规定判决驳回上诉人的起诉适用法律正确。3.上诉人的上诉请求和理由不符合法律规定。第一、上诉人上诉请求“责令被上诉人为上诉人补办《建设工程规划许可证》”超出了一审诉讼请求，况且，因机构改革，办理《建设工程规划许可证》职能整合至瑞金市行政审批局。第二、上诉人陈述的办理《建设工程规划许可证》程序违反了《城乡规划法》第四十条、《建筑法》第七条、第八条及《江西省城乡规划法实施条例》第五十五条等法律规定。综上所述，望贵院查证事实后，依法驳回上诉人的上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据以及本院询问协调笔录在卷可以证实。 本院认为，根据原审法院查明的事实，原瑞金市城乡规划建设局于2017年7月8日作出《开工通知书》（瑞规开字第2017-8-11号）同意上诉人施工，并发出了《建设项目定位放线通知单》。2017年9月30日，瑞金市城乡规划建设局发出了《关于撤销赖泽华的告知书》。2018年4月28日，瑞金市城乡规划建设局发出了《关于赖泽华个人建房复工的通知》。2018年12月3日，瑞金市城乡规划建设局向上诉人作出《关于撤回〈开工通知书〉（瑞规开字第2017-8-11号）、〈关于赖泽华个人建房复工的通知〉（瑞规建字［2018］82号）的通知》瑞规建字［2018］245号。被上诉人作出的上述具体行政行为实际上已经影响了上诉人个人建房，与上诉人具有利害关系，原审法院以该通知并没有对上诉人的权益产生实际性的影响为由裁定驳回起诉，适用法律不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销于都县人民法院（2019）赣0731行初200号行政裁定； 二、本案指令于都县人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  周洋发 审判员  刘定丰 审判员  陈煜龙 二〇二〇年七月二十八日 书记员  黄 婷