重庆市第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝01行终278号 上诉人（一审原告）李六华，男，汉族，1945年2月9日出生，住重庆市沙坪坝区。 被上诉人（一审被告）重庆市沙坪坝区规划和自然资源局，住所地重庆市沙坪坝区凤天大道13号。 法定代表人李青，局长。 被上诉人（一审第三人）沙坪坝区征地办公室，住所地沙坪坝区凤天大道15号。 法定代表人魏毅，主任。 上诉人李六华诉被上诉人重庆市沙坪坝区规划和自然资源局（简称沙区规资局）履行法定职责一案，不服重庆市沙坪坝区人民法院（2019）渝0106行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月22日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2010年5月26日，重庆市人民政府作出《关于重庆市线工程建设用地的通知》（渝府地（2010）455号），同意沙坪坝区征收西永镇香蕉园村陈家湾社的部分集体土地，共计2.6546公顷。但在实际用地过程中，重庆轨道交通一号线项目实际占用陈家湾社土地共计85.841亩。其中李六华系原重庆市沙坪坝区西永镇香蕉园村陈家湾社社员，该户共有两人，分别为：户主：李六华；配偶：吴兰元。在轨道一号线项目实施过程中，因需占用李六华户承包地，经李六华户申请，重庆市公安局沙坪坝区分局批准李六华、吴兰元农转非。因重庆市西部新城建设（轨道一号线），需要对李六华户位于陈家湾社的农房进行拆迁。沙坪坝区征地办公室与李六华户于2009年8月7日签订了《征地拆迁货币安置住房协议》，于2012年8月1日签订了《征地拆迁定点回购房协议书》，李六华户领取了相关费用后，前述房屋拆迁完毕。2016年4月1日，沙坪坝区人民政府经重庆市人民政府作出《关于沙坪坝区土地征收的批复》（渝府地（2016）279号）同意沙坪坝区征收西永镇香蕉园村陈家湾社集体土地，对该项目多占用的土地补办了用地审批手续。 2016年10月18日，重庆市沙坪坝区人民政府办公室印发了《关于印发2016年沙坪坝区实施预征地补差兑付工作方案的通知》，对补差工作进行了安排，明确了补差原则及对象、补偿办法、组织领导、实施步骤、补差兑付工作流程。根据该文件规定，各相关职能部门及街道开始实施补差工作。因重庆市沙坪坝区香蕉园村陈家湾社属于本次文件规定的补差对象，且该社涉及了轨道项目、两双工程项目、市城投建设三个项目，沙坪坝区西永街道办事处分别制作了《西永镇（街道）香蕉园村陈家湾（4）社轨道项目公示表》、《西永镇（街道）香蕉园村陈家湾（4）社市城投项目公示表》、《西永镇（街道）香蕉园村陈家湾（4）社两双项目公示表》并予以了公示。公示表中载明了各项目的实施面积、2013年后征地批文情况、补差比例及集体应补差费，并载明2017年10月31日至11月5日未公示期，公示期内，如有疑义，请到街道107办公室反映情况。在公示期内未有人提出异议，沙坪坝区征地办公室即按照该社轨道项目补差比例53.61%、市城投项目补差比例99.77%、两双项目补差比例为17.70%对补差项目款项进行了支付。李六华户领取了相应的补差金额。李六华对其领取的补差金额不服，向一审法院提起诉讼，要求判如所请。 一审法院认为，《沙坪坝区人民政府办公室关于印发2016年沙坪坝区实施预征地补差兑付工作方案的通知》（沙府办发（2016）144号文）系沙坪坝区人民政府为充分保障被征地村组及农户征地权益的政策性补助措施，在没有上位法规定的情形下，该文件可以作为补差工作的依据。该文件第四条补差办法规定：（一）补差内容涉及土地补偿费、综合定额补偿费、安置补助费、建构物（旧房）补偿费。（二）土地补偿费按适用58号文的批文面积计算补差费。（三）分类对综合定额补偿费、安置补助费、建构物（旧房）补偿费采取按“比例补差”办法实施。“比例补差”是以社为单位，补差费=各补差项目总额×补差比例（新政策批文面积÷该社实施总面积×100%）。李六华认为该补差比例的计算应当以社为单位，即所有项目新政策批文面积÷该社所有项目实施占地总面积。审理中沙坪坝区征地办公室向一审法院出具了《关于对的说明》中对补差比例的计算做了说明，补差比例是指用该社在某一项目中适用新政策补偿标准的批文面积除以该社原实施该项目预征地时的实施面积而得到的比例数。一审法院认为，因本次沙坪坝区开展实施预征地补差兑付工作的依据为144号文，根据该文件规定，因预征地补差兑付工作指挥部办公室设在沙坪坝区征地办公室，该办公室负责全区补差兑付工作的统筹协调，统一补差办法与口径，故沙坪坝区征地办公室有权对144号文进行解释。根据该解释，西永香蕉园村陈家湾社涉及两双工程项目、市城投项目、轨道一号线项目三个项目，在补差过程中分别在项目的基础上，以社为单位来计算补差比例，并进行公示，在无异议的基础上按照比例来兑付，符合相关规定。李六华计算的补差比例88.42%，其方式为以社为单位，所有项目新政策批文面积÷该社所有项目实施占地总面积计算得出，该计算方式缺乏依据，李六华要求按此比例向其支付补差费用亦无法律和事实依据。依照，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李六华的诉讼请求。 上诉人李六华不服一审判决，向一审法院提起上诉称：1、关于本案的过程。本案是2018年8月底开始起诉，开始是以45户村民委托郑朝国、李六华、岑远青三人诉讼，被告是西永街道，法院不予立案，要求一户一份起诉状，后按照此做法立案后，又被法官告知，诉街道不对，应撤诉，街道不是适格被告，补差工作是国土局和征地办处理，应以国土局为被告，征地办为第三人，且起诉人只需要用3户即可，于是2019年1月初立的案是分三户立案的即李六华、郑朝国、吴廷木，直到2019年5月7日开庭，本人才知道这里面的变化。2、一审法院认定事实错误。上诉人本来就是代表陈家湾过半数少得补差的村民，而一审法院却说只代表自己，歪曲事实，且一审法院违法采纳第三人沙区征地办公室出具的说明作为判决依据，补差这项工作，唯一的规范性文件依据是沙府办发[2016]144号文件，对于此文件，沙区各部门只有认真贯彻执行的责任，没有解释和变更的权利。3、对于一审法院认为上诉人要求按照补差比例88.42%的标准向其支付补差费用无法律依据和事实依据的说法，上诉人所在社过半数村民不服，完全属于事实认定错误，且上诉人所提交的三份证据是经一审法院采信的，仅凭这三份证据就足以计算出陈家湾社的补差比例应该是88.42%。4、依据《中华人民共和国土地管理法》第二条第一款之规定，中华人民共和国土地实行社会主义公有制，即全民所有制和集体所有制，以及《中华人民共和国物权法》第59条第一款规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。被上诉人和第三人作出的行政行为是违法的。5、一审法院的审理程序违法。本案的答辩状是2019年1月25日交到法院，但一审法院直到2019年5月7日开庭时才给上诉人。故请求二审法院撤销一审法院的判决，判决撤销陈家湾社以项目为单位计算的三个补差比例，统一为一个补差比例88.42%，建构、附着物，按原拆迁时补偿清单上的所有财产以此比例计算补差，扣除本人原得的款项后，由银行以存单的形式发放给上诉人陈家湾的村民，诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人沙区规资局和沙区征地办未在二审法定期间内向本院提交书面答辩状。 经依法审查，本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为上诉人李六华要求被上诉人沙区规资局按照88.42%的比例进行补差是否成立。根据《2016年沙坪坝区实施预征地补差兑付工作方案的通知》第四条规定，“比例补差”是以社为单位，补差费=各补差项目总额X补差比例（新政策批文面积/该社实施总面积X100%）。本案中，被上诉人沙区规资局对西永香蕉园村陈家湾社涉及的两双工程项目、市城投项目和轨道一号线三个项目实施的征地补差比例是按项目进行，分别为17.70%、99.77%、53.61%。上诉人李六华认为应该按照新批文总面积558.296亩除以3个项目实施征地的总面积631.377亩来计算比例。对此，在一审中，沙坪坝区人民政府办公室出具说明，明确补偿比例的计算是指用该社在某一项目中适用新政策补偿标准的批文面积除以该社原实施该项目预征地时的实施面积而得到的比例数。因沙坪坝区人民政府办公室是2016年沙坪坝区实施预征地补差兑付工作方案的通知》的制作发文机关，故其对该文件的解释具有权威性。故上诉人李六华要求被上诉人沙区规资局按照88.42%的比例进行补差缺乏根据。上诉人李六华的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。上诉人李六华的上诉请求不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李六华负担。 本判决为终审判决。 审判长 邹 萍 审判员 吴贤奔 审判员 王 蓓 二〇二〇年七月九日 书记员 王 双