青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青行终64号 上诉人（原审原告）海东市福乐牧业有限公司。住所：青海省海东市乐都区碾伯镇水磨湾村。 法定代表人尹振杰，该公司董事长。 委托代理人范涛，男，该公司工作人员。 被上诉人（原审被告）海东市乐都区人民政府。住所：青海省海东市乐都区古城大街50号。 法定代表人曾水清，该区区长。 委托代理人马启兰，青海智凡律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海东市乐都区碾伯镇人民政府。住所：青海省海东市乐都区碾伯镇下校场村。 法定代表人时盛利，该镇镇长。 委托代理人李春善，男，该镇法律服务所法律工作者。 委托代理人李积青，男，该镇法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）海东市乐都区农业农村局。住所：青海省海东市乐都区滨河北路239号。 法定代表人阿泰林，该局局长。 委托代理人李文斌，青海智凡律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海东市乐都区公安局。住所：青海省海东市乐都区滨河北路245号。 法定代表人李恒英，该局局长。 委托代理人张黎明，男，该局法制大队副大队长。 上诉人海东市福乐牧业有限公司（以下简称福乐公司）因诉被告海东市乐都区人民政府（以下简称乐都区政府）、海东市乐都区碾伯镇人民政府（以下简称碾伯镇政府）、海东市乐都区农业农村局（以下简称乐都区农业局）、海东市乐都区公安局（以下简称乐都区公安局）畜牧行政强制一案，不服青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初61号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，福乐公司于2009年2月19日成立，经营范围是畜禽养殖、销售等，其养殖场位于海东市乐都区碾伯镇水磨湾村。乐都区政府根据畜禽养殖“禁养区”划定的相关文件，认为该养殖场处在畜禽养殖“禁养区”范围内，属于“禁养区”内的整改对象。2019年1月7日，海东市乐都区环境保护局、海东市乐都区国土资源局、海东市乐都区农牧局联合印发《海东市乐都区人民政府关于沿湟流域及二级水源地规模养殖场限期拆除的通知》，其内容为“根据海东市委办公室、海东市人民政府办公室《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》和《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》，经区人民政府研究决定，对沿湟流域及二级水源地的18家规模养殖场、国家环保部重点督办关停、拆除的1家规模养殖场及省市区领导检查工作中发现的1家规模养殖场进行集中整治，限2019年1月11日前自行拆除并复垦复绿，否则将依法强制拆除。”因福乐公司未按照该通知要求拆除养殖场，2019年6月30日，乐都区政府组织相关部门强制拆除了福乐公司的养殖场。福乐公司不服，就本案四被告强制拆毁其经营用房屋、围墙及设备设施的行为和四被告从其公司内拉出带走强制拆除的设备设施的行政行为分别提起行政诉讼，一审法院立案受理了（2019）青02行初60号和（2019）青02行初61号两案。福乐公司在（2019）青02行初60号案的庭审中将其诉讼请求明确为：1.确认四被告强制拆毁原告经营用房屋、围墙及设备设施的行为违法；2.判决各被告连带赔偿原告各项损失共计6023.3万元，其中设备设施损失为639.84万元（按设备设施的全新价计算），并明确其主张的设备设施损失已包括（2019）青02行初61号案中拉走的设备设施损失。在本案（2019）青02行初61号案的庭审中将诉讼请求明确为：1.确认四被告从原告公司内拉出带走强制拆除的设备设施的行政行为违法；2.判令四被告连带赔偿原告拉出带走拆毁设备的价值损失50万元（暂定的损失，以评估鉴定为准）。 一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。”本案中，福乐公司主张乐都区政府等四被告拉走强制拆除设备设施的行为是整个强制拆除行为中不可分割的一部分，系过程性行为，不属于行政受案范围。此外，福乐公司已对强制拆除案涉养殖场经营用房屋、围墙及设备设施的行为提起行政诉讼，其又对该拉走设备设施的行为单独起诉，不符合法定的起诉条件。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回福乐公司的起诉。本案受理费50元，退回福乐公司。 福乐公司上诉称，本公司是一家由原乐都县人民政府为了建设高原特色现代化农业示范园而招商引资、经过各主管部门批准并取得合法有效经营权证的养殖企业，成立于2009年2月，注册资金1000万元，占地面积63.11亩，经营房屋面积15000余平方米。是海东地区农业产业化重点龙头企业。2010年9月，被农业部、青海省农牧厅认定为“国家标准化示范场”，先后被评为“先进私营企业”“文明诚信私营企业”等。2018年7月6日，乐都区政府发布《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》，本公司不服，向海东市人民政府申请行政复议，现该案正在诉讼过程中。2019年6月30日上午，乐都区政府联合其他三被上诉人，强制拆毁了本公司内的生产厂房和生产设备设施，并将拆除的设备设施和建筑材料全部拉出带走，且没有办理任何登记手续，也未告知本公司理由以及如何处理等信息，至今未有处理结果。本公司对乐都区政府等四被上诉人将拆除下来的设备设施和建筑材料拉出公司厂区带走的行政行为不服，提起行政诉讼，一审法院作出（2019）青02行初61号行政裁定，裁定驳回起诉。本公司认为，原审裁定事实不清、证据不足，适用法律错误，应依法予以撤销，理由如下：第一，乐都区政府等四被上诉人强制拆除的设备设施系上诉人合法所有，上诉人对被上诉人强制拆除下来的设备设施仍然享有合法的财产权，被上诉人无权带出公司控制范围后占为己有，无权违法侵占和处置上诉人的合法财产。第二，拆除设备设施的行为仅限于将安装完好的设备设施拆除下来，并不包括被上诉人侵占上诉人对拆除下来的设备设施的财产权利。一审法院认为被上诉人将拆除下来的设备设施拉出公司厂区带走并侵占的强盗行为属于强制拆除行为的一部分，属于过程性行政行为，没有证据支持，违背日常生活法则，与法理相悖，拆除和占有他人财产不可能属于一个行政行为。第三，没有任何法律规定，被上诉人在没有获得上诉人许可同意的情形下，可以通过拆除的方式获得上诉人对设备设施享有的合法所有权，并进行合法占有处置。没有取得合法权，被上诉人就无权将拆除的设备设施带出公司厂区后占有，应当存放在公司内并清点交付给公司人员。拆除行为并不意味着被上诉人可以侵占上诉人的合法财产，因此，侵占财产的行为并不是拆除的过程性行政行为。综上所述，上诉人认为，被上诉人侵占上诉人设备设施的行政行为不是强制拆除的过程性行政行为，属于人民法院行政案件受案范围。请求撤销青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初61号行政裁定；本案指令一审法院继续审理并判决支持上诉人原审诉讼请求。 乐都区政府答辩称，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律基础，应予驳回。结合本案事实，福乐公司因在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场,且拒不停止违法行为,答辩人依据《畜禽规模养殖污染防治条例》的规定，拥有对其进行拆除的法定职权。作为合法主体，印发乐政办(2018)109号《海东市乐都区人民政府办公室转发区农牧局关于海东市乐都区禁养区畜禽养殖污染问题整改工作实施方案的通知》,并据此方案合法合理开展整改工作。经多次与福乐公司协商沟通，在沟通未果且福乐公司既不提交申请，又不自行拆除的情况下，向其发出通知，对拆除义务及期限予以通告。因福乐公司未在期限内自行拆除设施设备,答辩人依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条的规定,依法组织相关部门进行强制拆除，事实清楚、程序合法。该强制拆除行为与拉走拆下来的设施设备行为是基于同一事实无法分离的行为，即使间接影响相对人权利义务，但其法律效果是依附并被整个强制拆除行为所吸收，故福乐公司将其从强制拆除行为中剥离提起诉讼不符合行政诉讼受案范围。一审裁定并无不当，应予维持。请求驳回上诉，维持原裁定。 乐都区农业局答辩称，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律基础，应予驳回。结合本案事实，福乐公司因在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场,且拒不停止违法行为,乐都区政府印发乐政办(2018)109号《海东市乐都区人民政府办公室转发区农牧局关于海东市乐都区禁养区畜禽养殖污染问题整改工作实施方案的通知》,合法合理开展整改工作。经多次与福乐公司协商沟通，在沟通未果且福乐公司既不提交申请，又不自行拆除的情况下，向其发出通知，对拆除义务及期限予以通告。因福乐公司未在期限内自行拆除设施设备,乐都区政府依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条的规定,依法组织答辩人在内的相关部门进行强制拆除，事实清楚、程序合法。该强制拆除行为与拉走拆下来的设施设备行为是基于同一事实无法分离的行为，即使间接影响相对人权利义务，但其法律效果是依附并被整个强制拆除行为所吸收，故福乐公司将其从强制拆除行为中剥离提起诉讼不符合行政诉讼受案范围。一审裁定并无不当，应予维持。请求驳回上诉，维持原裁定。 乐都区公安局的答辩意见与一审一致。 本院查明的事实与一审法院认定的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条对属于行政诉讼受案范围的行政行为进行了列举。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条归纳了不属于行政诉讼受案范围的行为，其中第二款第六项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。从上述规定和行政诉讼法理论上的行政行为成熟原则可以看出，行政诉讼中可诉的行政行为应当具备成熟性、终结性，也即可诉的行政行为必须对相对人的合法权益产生直接影响。而行政机关在作出行政行为之前进行准备、论证、研究、层报、咨询等，这些行政程序中对相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为尚不具备最终的、对外的法律效力，这些程序性行为的效力通常为最终的行政行为所吸收和覆盖，相对人可以通过对最终行政行为的起诉获得救济。就强制拆除行为而言，一个完整的强制拆除行为一般包括清点造册，搬离可移动物品，实施拆除，清理拆除现场等一系列过程行为。那么，根据上述理论，强制拆除过程中的阶段性行为是整个强制拆除行为的一个环节，因其不对相对人的合法权益产生单独的影响而不具有可诉性。本案中，福乐公司所诉的乐都区政府等四被上诉人拉出带走强制拆除的设施设备的行为是整个强制拆除行为中不可分割的一部分，系过程性、阶段性行为，不属于行政诉讼受案范围。在福乐公司已经对案涉养殖场经营用房等强制拆除行为提起诉讼的情况下，其又单独对拉出带走强制拆除的设施设备的行为提起诉讼不符合上述规定。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘富梅 审判员  吴晓良 审判员  孔 菲 二〇二〇年七月二十三日 书记员  郝 洋